Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 1474/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-12-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: par. 50, par. 50a
journal: Dz.U. 2013 poz 361
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy  finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego programem Rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007-2013.
article: art. 21 ust. 2 i 3
journal: Dz.U. 2007 nr 64 poz 427
law: Ustawa z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju  Obszarów Wiejskich
article: par. 58
journal: Dz.U. 2009 nr 33 poz 262
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy  finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013.
article: art. 106 par. 3 i 4, 133 par. 1, art. 134 par. 1, art. 145 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 2, art. 31 ust. 3, art. 32, art. 92 ust. 1
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Kowalik-Grzanka Sędzia NSA Lidia Ciechomska-Florek (spr.) Sędzia del. WSA Artur Adamiec Protokolant Anna Wojtowicz-Hess po rozpoznaniu w dniu 5 grudnia 2019 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej J. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 19 stycznia 2017 r. sygn. akt III SA/Po 135/16 w sprawie ze skargi J. B. na decyzję Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności rolnośrodowiskowej na rok 2014 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od J. B. na rzecz Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 19 stycznia 2017 r. oddalił skargę J. B. (dalej: skarżąca) na decyzję Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu z dnia [...] grudnia 2015 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności rolnośrodowiskowej na rok 2014.

Dnia [...] maja 2014 r. skarżąca złożyła wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2014. Do wniosku dołączyła deklaracje pakietów rolnośrodowiskowych w ramach PROW 2007 – 2013.

Na podstawie wniosku ustalono, że J. B. deklaruje realizację pakietu 2 – rolnictwo ekologiczne w wariancie 2.1 – uprawy rolnicze (dla których zakończono okres przestawiania) na powierzchni 8,65 ha.

W oparciu o przedmiotowy wniosek i jego korektę z dnia [...] czerwca 2014 r. organ stwierdził, że skarżąca deklaruje realizację wariantu 2.1 – uprawy rolnicze na działkach rolnych A (mieszanka wieloletnia traw o pow. 0,75 ha), B (o pow. 7,15 ha), C (o pow. 0,75 ha).

W trakcie kontroli przeprowadzonej na miejscu w dniach [...] i [...] lipca 2014 r., oraz w dniu [...] lipca 2014r. stwierdzono na działce rolnej oznaczonej we wniosku o płatności literą B, że przedmiotowa wielkość działki jest większa od powierzchni stwierdzonej tj. 6,59 ha. Na pozostałych działkach rolnych tj. A i C stwierdzono powierzchnie mieszanki wieloletniej traw równą powierzchniom deklarowanym. Z kontroli sporządzono raport, do którego skarżąca wniosła zastrzeżenia w odniesieniu do prawidłowości ustaleń związanych z określeniem deklarowanych powierzchni.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w S. odmówił skarżącej przyznania płatności rolnośrodowiskowej na rok 2014. W uzasadnieniu wskazał, że skarżąca dokonała nieuprawnionej zmiany wariantu 2.9 na 2.1 wbrew regulacjom zawartym w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 – 2013 (Dz. U. z 2013 r., poz. 361, ze zm.). W przedmiotowej decyzji w wyniku uznania działania siły wyższej, organ odstąpił od ustalania kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych płatności rolnośrodowiskowych.

Po rozpatrzeniu odwołania Dyrektor Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Poznaniu decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r., nr [...], utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu organ wskazał w szczególności, że wyjątek od reguły wyrażonej w § 50 rozporządzenia z dnia 13 marca 2013 r. został wskazany w § 50a, który określa, że tylko w roku 2013 dopuszczalna była zmiana zobowiązania rolnośrodowiskowego podjętego na podstawie rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. nr 33, poz. 262, ze zm., zwanego dalej rozporządzeniem rolnośrodowiskowym z 2009 r.). W 2011 r. skarżąca podjęła nowe zobowiązanie rolnośrodowiskowe w ramach PROW 2007-2013 deklarując uprawę jabłoni domowej i przez cały czas uprawy do Biura Powiatowego w S. nie wpłynęła od skarżącej informacja wskazująca na problemy z utrzymywaniem sadów. Skarżąca nie wystąpiła w 2013 r. z wnioskiem o zmianę wniosku dotyczącego zmiany uprawy jabłoni ani nie zarejestrowała korekty zmiany planu rolnośrodowiskowego. Wystąpienie siły wyższej w uprawach jabłoni miało miejsce w okresie luty-marzec 2014 r. Jak wynika z opinii biegłego oraz twierdzeń skarżącej, skarżąca nie zamierzała zmienić zobowiązania w 2013 r. Korektę zmiany planu rolnośrodowiskowego zarejestrowała dopiero w dniu [...] czerwca 2014 r. Skarżąca była dwukrotnie wzywana do złożenia wyjaśnień, a przedłożone przez nią protokoły z kontroli przeprowadzanych przez Jednostkę Certyfikującą nie wykazywały żadnych uchybień w prowadzeniu sadów ekologicznych. Skarżąca nie zgłaszała żadnych przeszkód w realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego ani nie informowała o chęci zmiany wariantu w ramach rolnictwa ekologicznego. Organ podkreślił, że to beneficjent otrzymujący pomoc powinien dołożyć należytej staranności aby dotrzymać warunków na jakich pomoc ma być przyznana. Nadzwyczajne okoliczności jak wystąpienie siły wyższej nie umożliwiają przyznania pomocy w danym roku, a jedynie powodują brak konieczności zwrotu płatności już wypłaconych.

W skardze do WSA w Poznaniu na powyższą decyzję skarżąca wniosła o jej uchylenie. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącej rozwinął argumentację wskazując na treść wybranych przepisów oraz posiłkując się znacznymi fragmentami rozważań judykatury i doktryny.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Poznaniu wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę.

W ocenie Sądu, organy administracyjne nie naruszyły przepisów postępowania tj. art. 133, art. 134 i art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Sąd wskazał, że zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich – (Dz. U. z 2007 r., nr 64, poz. 427, ze zm., dalej jako: ustawa z dnia 7 marca 2007 r.) do postępowania w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej. Dalsze przepisy art. 21 ustawy zawierają postanowienia modyfikujące przewidziane w kpa zasady postępowania, w szczególności w ust. 3 art. 21 ustawy. Ponadto w art. 21 ust. 2 pkt 4 ustawy wprost wyłączone zostało stosowanie art. 81 k.p.a. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja, a także poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji, wydane zostały bez naruszenia przepisów postępowania. Poczynione ustalenia faktyczne uwzględniają cały materiał dowodowy i wszystkie wynikające z niego okoliczności. Materiał ten zebrany został prawidłowo i jest kompletny w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy. Konieczne ustalenia faktyczne, które co do zasady wynikają z norm prawa materialnego zostały poczynione, co znalazło wyraz w uzasadnieniu decyzji organów obu instancji. Zdaniem Sądu, uzasadnienia decyzji w pełni odpowiadają wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a., wskazując obszernie i trafnie przyjęte ustalenia, dowody na których się oparto oraz podstawy prawne.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego Sąd I instancji powołał przepisy rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r. tj. § 2, § 4, § 6, § 50 ust. 1, § 50a ust.1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 4 listopada 2013 r.

Sąd I instancji podzielił stanowisko organu, iż § 50a rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 4 listopada 2013 r., dawał możliwość zmiany podjętego zobowiązania w ramach pakietu 2. Rolnictwo ekologiczne w szerszym zakresie niż § 50 i miał zastosowanie tylko w 2013 r. Natomiast zmiany wprowadzone w rozporządzeniu rolnośrodowiskowym z 2013 roku ogłoszonym w Dz. U. 2014, poz. 324 z dnia 15.03.2014 r. przewidywały dokonanie zmian, w ramach pakietu 2 - rolnictwo ekologiczne i nie miały zastosowania w niniejszej sprawie. W obowiązującym stanie prawnym nie ma możliwości dokonania zmiany w 2014 r. wariantu dziewiątego lub dziesiątego pakietu 2. Rolnictwo ekologiczne, w ramach którego uprawiane są drzewa owocowe na inny wariant tego pakietu. W związku z tym, że skarżąca nie dotrzymała warunków zobowiązania rolnośrodowiskowego, zdaniem Sądu, organ administracji publicznej prawidłowo odmówił skarżącej przyznania płatności w ramach wariantu 2.1 uprawy rolnicze, na których w 2013 roku był sad, a co do których to upraw skarżąca w 2014 roku dokonała zmiany zobowiązania rolnośrodowiskowego niezgodnie z przepisami. Zdaniem Sądu, skarżąca nie mogła samowolnie dokonać zmiany wariantów realizowanych w ramach pakietu 2 Rolnictwo ekologiczne z wariantu 2.9 na wariant 2.1.

Zgodnie z § 4 ust. 2 pkt 1-3 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2009 r. rolnik składając wniosek o przyznanie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych zobowiązuje się m.in.: do przestrzegania wymogów określonych dla danego pakietu lub wariantu, niezwłocznego informowania na piśmie ARiMR o każdym fakcie, który ma wpływ na przyznawanie, przedłużanie, korzystanie lub dalsze wypłacanie płatności rolnośrodowiskowej ; o każdej zmianie powstałej w okresie trwania złożonych przez producenta zobowiązań, w szczególności jeżeli zmiana dotyczy wykorzystania gruntów rolnych, wielkości powierzchni; utrzymywania wszystkich gruntów rolnych zgodnie z normami oraz przestrzegania wymogów przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie płatności. Treść powołanych powyżej zobowiązań zawarta jest we wzorze wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej, który skarżąca podpisała. Skarżąca była tym samym zobligowana do dochowania powinności związanych z realizacją zadeklarowanego przez nią w ramach płatności rolnośrodowiskowej pakietu 2 Rolnictwo ekologiczne z wariantu 2.9 na wariant 2.1.

Sąd podkreślił, że w 2014 r. organ uznał wystąpienie siły wyższej i odstąpił od ustalania kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych płatności rolnośrodowiskowych.

Zdaniem Sądu, organ prowadząc postępowanie w niniejszej sprawie nie naruszył przepisów prawa materialnego ani procesowego. Okoliczność, że z zebranego materiału dowodowego skarżąca wyciągnęła inne wnioski niż organ, nie świadczy o naruszeniu przez organ wyżej powołanych przepisów a wskazuje, że skarżąca w istocie domaga się płatności, ignorując jednocześnie swoje obowiązki w tym zakresie.

Mając na uwadze poszczególne zarzuty skargi Sąd podkreślił, że w istocie są one powtórzeniem zarzutów odwołania od decyzji organu I instancji, do których organ odwoławczy odniósł się.

Sąd za niezasadne uznał również pozostałe zarzuty skargi mając na uwadze zebrany w sprawie materiał dowodowy oraz wskazaną przez organy argumentację, którą podzielił.

Odnosząc się do wniosku skarżącej o przedstawienie zagadnienia prawnego składowi siedmiu sędziów NSA, Sąd wskazał, iż zgodnie z treścią wskazanego przez pełnomocnika skarżącej przepisu, jeżeli przy rozpoznawaniu skargi kasacyjnej wyłoni się zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości, Naczelny Sąd Administracyjny może odroczyć rozpoznanie sprawy i przedstawić to zagadnienie do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów tego Sądu. Skarga skierowana do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nie jest skargą kasacyjną.

Od powyższego wyroku skarżąca wywiodła skargę kasacyjną. Wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Ponadto wniosła o przedstawienie na podstawie art. 187 p.p.s.a. zagadnienia prawnego budzącego poważne wątpliwości do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego lub pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego o treści: "Czy § 50 ust. 1 i 2 rozporządzenia z dnia 13 marca 2013 r. oraz § 50a dodany na mocy Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 4 listopada 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętej programem Rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. 2013 r. nie są sprzeczne z art. 2, art. 31 ust. 3 i art. 32 oraz 92 ust. 1 Konstytucji.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie przepisów prawa, w szczególności:

błędną interpretację lub niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego:

Art. 2, art. 31 ust. 3 i art. 32 oraz art. 92 ust. 1 Konstytucji poprzez ich pominięcie i uznanie, że zastosowanie nakazów, wymogów i zakazów w zakresie programu rolnośrodowiskowego w 2013 r. w drodze Rozporządzenia, bez delegacji ustawowej w tym zakresie, jaki wynikać powinien z art. 29 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków EFR na rzecz ROW (Dz. U. Z 2013 r., poz. 173), było zgodne z art. 31 ust. 3 w zw. z art. 92 ust. 1 Konstytucji oraz nie naruszało prawa skarżącego do realizowania programu według praw nabytych na podstawie Rozporządzenia MRiRW z 2009 r., gdzie przewidziano prawo do zmiany uprawy w trakcie 5- letniego zobowiązania, przy czym, czy prawidłowo sąd ustalił, że prawo zawarte z § 50 i § 50a obu Rozporządzeń MRiRW z 15.03 oraz 4.11 w 2013 roku było wydane zgodnie z zasadą prawidłowej legisłacji i było wykonalne.

Art. 7 ww. Rozporządzenia nr 65/2011 poprzez jego pominięcie, zgodnie z którym do celów płatności rolnośrodowiskowych stosuje się odpowiednio art. 2 akapit drugi pkt 1, 10 i 20, art. 6 ust. 1, art. 10 ust. 2, art. 12, 14, 16 i 20, art. 25 ust. 1 akapit drugi, art. 73, 74 i 82 rozporządzenia (WE) nr 1122/2009, co uzasadnia wniosek skarżącego o wypłatę płatności rolnośrodowiskowej w przypadku zajścia siły wyższej.

Art. 39 ust. 4 Rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z 20/09/2005 poprzez jego pomięcie, zgodnie z którym płatności rolnośrodowiskowej udziela się corocznie i obejmuje ona dodatkowe koszty i utracone dochody wynikające z podjętego zobowiązania, których to okoliczności Sąd nie badał w przedmiotowej sprawie,

4. Błędy w ustaleniu stanu prawnego i brak jednoznacznego rozstrzygnięcia, w zakresie interpretacji § 50a Rozporządzenia MRiRW z 4.11.2015 r.

Art. 51 ust. 1 w/w Rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z 20/09/2005 r. poprzez jego pominięcie, zgodnie z którym, jeżeli w jakimkolwiek momencie w ciągu danego roku kalendarzowego nie są przestrzegane podstawowe wymogi (w tym wypadku obsada w sadzie) w zakresie zarządzania lub zasady dobrej kultury rolnej zgodną z ochroną środowiska i jeżeli jest to wynikiem działania lub zaniechania, które można przypisać bezpośrednio beneficjentowi składającemu w danym roku wniosek o płatność, wtedy na podstawie szczegółowych zasad, o których mowa w ust. 4 redukuje się płatność lub się wyklucza beneficjenta, podczas gdy redukcję lub wykluczenie z płatności można zastosować jedynie po stwierdzeniu winy lub zaniechania Beneficjenta, a tego z protokołów kontroli wywnioskować nie można.

ust. 3 art. 21 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego poprzez jego błędną interpretację i nieprawidłowe przerzucenie ciężaru dowodu na skarżącego, podczas gdy na organie ciążył obowiązek udowodnienia, że skarżący za późno dokonał zmiany uprawy oraz wykazania kiedy, w jakiej dacie mógł ją wykonać,

§ 38 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, poprzez jego błędne zastosowanie i interpretację, podczas gdy jego prawidłowa interpretacja i zastosowanie nie daje podstawy do odmowy płatności, ponieważ tylko jeżeli zostanie stwierdzone uchybienie w przestrzeganiu przez rolnika wymogów w ramach określonych wariantów poszczególnych pakietów, płatność rolno środowiskowa przysługuje w danym roku w zmniejszonej wysokości, a w niniejszej sprawie rolnik nie był winny uszkodzeniu sadzonek jabłoni w 2013 r. i prawidłowo po 14 listopada 2013 roku zmienił plan rolno środowiskowy na 2014 r., bowiem tylko tak można było zadziałać w 2013 r. po zmianie rozporządzenia MRiRW z 4 listopada 2013 roku.

§ 2, § 3, §5, §6, §9, §10, §11, §12, §18, §20, §26, §38, §39, §50 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r., poprzez niewłaściwe zastosowanie przez sąd w podstawie prawnej, oraz pominięcie przez Sąd I instancji § 50a Rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 4 listopada 2013 r., zgodnie z którym skarżący miał prawo do zmiany uprawy w planie na kolejny rok, na podstawie zmienionego planu działalności rolnośrodowiskowej w 2013 roku i dodania w rozporządzeniu 4 listopada 2013 r. § 50a

art. 50a rozporządzeniua Ministra i Rozwoju wsi z dnia 4 listopada 2013 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolno środowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013. w 2013 r. poprzez jego błędną interpretację, podczas gdy prawidłowa interpretacja przepisu wskazuje, że także "w 2013 roku dopuszczalna jest również zmiana zobowiązania rolnośrodowiskowego podjętego na podstawie rozporządzenia, o którym mowa w § 58, polegająca na zmianie uprawy", przez co zakaz ustanowiony na 2013 rok w rozporządzeniu z marca 2013 r. został uchylony i nie obowiązuje dotychczas, w innym wypadku ustawodawca nie zastosowałby słowa "również". Tylko taka interpretacja jest prawidłowa i nie narusza zasady niedziałania prawa wstecz, zasad prawidłowej legislacji do zobowiązań podjętych na podstawie Rozporządzenia MRiRW z 2009 roku. Przy przyjęciu innej interpretacji zachodzi sprzeczność § 50a nie tylko z art. 23 ust. 2 rozporzadzenia Kmisji(WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009, ale także z art. 2 Konstytucji RP, poprzez naruszenie zasady poprawnej legislacji. Chodzi głównie o zasadę ochrony zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa i wynikający z niej obowiązek zapewnienia bezpieczeństwa prawnego, ochrony praw nabytych i interesów w toku, zakaz wstecznego działania prawa, nakaz przestrzegania reguł przyzwoitej legislacji, w tym przestrzeganie zasady dostatecznej określoności przepisów prawa oraz ustanawiania odpowiedniej vacatio legis (wyroki z: 13 kwietnia 1999 r., K 36/98 i 10 kwietnia 2006 r., SK 30/04). Zasada państwa prawnego wymaga stanowienia norm nienagannych z punktu widzenia techniki legislacyjnej. Przepisy § 50 ust. 1 i 2 oraz § 50a ust. 1 pkt 1 Rozporządzeń MRiRW z 2013 roku nie można uznać za zgodne z tymi normami, bowiem czytając je łącznie po pierwsze nie można zrozumieć ich znaczenia, a zestawiając je z przepisami wyższej rangi dochodzimy do przekonania, że były niemożliwe do zastosowania w 2013 roku przez obywatela, przez co wielu rolników, jak skarżący musieli ponieść koszty odtworzenia uprawy sadowniczej, po szkodach w 2012 roku, kolejny raz po szkodach w 2013 roku i nie otrzymali dopłat, a chcąc wprowadzić uprawę inną na gruntach w kolejnym roku - gdzie dopuszczał to § 5 Rozporządzenia MRiRW z 26 lutego 2009 roku (Dz. U. Nr 33, poz. 262), na podstawie którego podejmowali zobowiązanie pięcioletnie, zostali tego prawa pozbawieni, bez możliwości przerwania zobowiązania. Ta niedookreśloność prawa nie powinna mieć miejsca w państwie prawa.

Art. 23 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009, poprzez jego pominięcie przez sąd I instancji, zgodnie z którym zmiany do wniosku po upływie terminu składania wniosków są niedopuszczalne, co oznacza że wbrew stanowisku Sądu I Instancji, skarżący nie mógł dokonać zmian we wniosku na rok 2013 r., jaki złożył [...] maja 2013 roku, pomimo zmiany planu rolnośrodowiskowego pod koniec 2013 roku, a jedynie zadeklarować nową uprawę we wniosku na 2014 r.

§ 6 ust. 3 rozporządzenia MRiRW z dnia 13 marca 2013 r. poprzez jego pominięcie, i błędne założenie w uzasadnieniu wyroku, że skarżący miał obowiązek poinformowania o zmianie planu rolno środowiskowego na 2014 r., podczas gdy jego prawidłowa wykładnia prowadzi do wniosku, że skarżący miał obowiązek powiadomić o zmianie w planie rolnośrodowiskowym z 2013 roku, we wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na 2014 rok, w którym rolnik realizuje zmienione zobowiązanie. Sąd pomija w wykładni tego przepisu, że od 15 marca 2013 r. do 14 listopada 2015 roku zmiany uprawy z sadu na inne nie były dopuszczalne. Skarżący w związku z taką konstrukcją przepisów został zobowiązany na podstawie § 6 w/w Rozporządzenia MRiRW do powiadomienia o zmianie uprawy, dopiero we wniosku o dopłaty na 2014 rok z uwzględnieniem nowej uprawy, jaką zakładał zmieniony plan rolnośrodowiskowy.

Naruszenie przepisów postępowania, co miało zasadniczy wpływ na wynik sprawy, w tym:

12. art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. poprzez jego pominięcie i błędne uznanie, że brak było podstawy do uchylenia decyzji organu II instancji, z uwagi na jej wydanie z rażącym naruszeniem prawa, poprzez błędne uznanie że po 4 listopada 2013 r. oraz w 2014 r. nadal obowiązywał zakaz zmiany uprawy, podczas gdy przepisu tego nie podtrzymywał żaden paragraf rozporządzenia MRiRW z 4 listopada 2013 r. a § 50a skutecznie zakaz wyeliminował. Przez to sąd dokonał błędnej analizy przepisu. Sąd przyjął w tym momencie błędną interpretację § 50a oraz przepisów wykonawczych, na podstawie których rolnicy składają wnioski i zmiany do nich.

13. Art. 133 § 1 ppsa w zw. z art 134 § 1 ppsa poprzez błąd w ustaleniach faktycznych sprawy, polegający na błędnym przyjęciu, że skarżący winien był zawiadomić organ o zmianie planu rolnośrodowiskowego jeszcze w 2013 r., podczas gdy § 6 ust. 3 rozporządzenia MRiRW z dnia 13 marca 2013r . w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolno środowiskowy" objętego programem Rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007-2013 wynika, że zawiadomienie winno zostać złożone we wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok, w którym rolnik realizuje zmienione zobowiązanie rolno środowiskowe. Wynika z powyższego, że w 2013 roku - takiego zawiadomienia złożyć nie było już można, bo termin na zmiany upłynął 10 czerwca 2013 r. w czasie obowiązywania zakazu zmiany uprawy z sadowniczej na inną i zawiadomienie o zmianie planu dokonanej w 2013 r., polegającą na zmianie uprawy na 2014 r. skarżący prawidłowo złożył we wniosku na 2014 r., oraz w piśmie z kwietnia 2014 r., gdzie wnioskował o możliwość wykonania zmiany, na które w niezwłocznym terminie nie otrzymał odpowiedzi i potraktował jej brak, jak zgodę organu.

14. art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez jego pominięcie i przerzucenie oceny legalności decyzji organu II instancji na skarżącego, podczas gdy na sądzie spoczywał obowiązek badania w pierwszej kolejności czy przy wydaniu decyzji, nie doszło do rażącego naruszenia prawa, w tym art. 2 Konstytucji RP, na jakie wskazywał pełnomocnik w skardze, przy czym sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami ani nawet podstawą prawną zawartymi w skardze albowiem w pierwszej kolejności ma stać na straży praworządności, a sąd I instancji ten wymóg w sprawie w zupełności pominął a miało to najistotniejszy wpływ na wydane orzeczenie w sprawie. Bezsprzecznie wynika z przedstawionych powyższej przepisów, że przepisy § 50 ust. 1 i 2 w zw. z § 50a są ze sobą sprzeczne, naruszają prawa rolnika do zmiany uprawy w każdym roku trwania zobowiązania na które obie strony wyraziły zgodę zawierając to zobowiązanie na podstawie Rozporządzenia MRiRW z 26 lutego 2009 r. w szczególności § 5 ust. 1 pkt 5 (Dz. U. Nr 33, poz. 262).

Skarżąca wniosła o: 1. Przedstawienie na podstawie art. 187 ppsa zagadnienia prawnego budzącego poważne wątpliwości do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego lub pytamnia prawmego do Trybunału Konstytucyjnego o treści:

"Czy par. 50 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Progrmm rolnośrodowiskowy " objętej programem rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007 - 20013r. (Dz.U. z 2013 r. poz. 361 z dnia 15 marca 2013 r. oraz par. 50a dodany na mocy rozporządzenia ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 4 listopada 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy foinansowej w ramach działania " Program rolnośrodowiskowy" objętej programem Rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007 - 2013 (Dz.U. z 2013 r.) nie są sprzeczne z art. 2, art. 31 ust. 3 i art. 32 oraz art. 92 ust. 1 Konstytucji."

Organ wniósł odpowiedź na skargę kasacyjną w przewidzianym terminie wnosząc o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw, dlatego podlega oddaleniu.

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej, wyznaczonymi wskazanymi w niej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. – może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie w skardze kasacyjnej naruszenie konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. NSA uprawniony jest bowiem jedynie do zbadania, czy podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty polegające na naruszeniu konkretnych przepisów prawa materialnego lub procesowego rzeczywiście zaistniały. Zakres kontroli wyznacza zatem sam autor skargi kasacyjnej, wskazując, które normy zostały naruszone. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Skarżąca oparła skargę kasacyjną na obu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i 2 ppsa tj. na zarzutach naruszenia przepisów postępowania określonych w pkt. od 12 do 14 petitum skargi kasacyjnej oraz na zarzutach naruszenia prawa materialnego określonych w pkt. od 1 do 11 petitum skargi kasacyjnej. W pierwszej kolejności należy się odnieść do zarzutów naruszenia przepisów postępowania, bo dopiero po ustaleniu, że stan faktyczny sprawy został przez Sąd I instancji prawidłowo przyjęty lub nie został przez stronę skutecznie podważony można przejść do oceny zarzutów naruszenia prawa materialnego. Odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania, w pierwszej kolejności zauważyć należy, że w skardze kasacyjnej można powoływać naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i musi to być naruszenie przepisów postępowania stosowanych przez sąd administracyjny oraz uchybienia procedury przed organem administracji. Stawiając zarzut naruszenia przepisów postępowania przed organem administracji należy zarzut naruszenia prawa przez organ administracji, powiązać z zarzutem naruszenia prawa przez wojewódzki sąd administracyjny (por. uchwała pełnego składu NSA z dnia 26 października 2009, sygn. akt OPS 10/09). Wadliwość zgłoszonej podstawy kasacyjnej jest czasami możliwa do usunięcia w drodze rozumowania poprzez analizę argumentacji zawartej w uzasadnieniu środka odwoławczego, co nie narusza ani autonomii strony postępowania kasacyjnego do stanowienia o formie i treści zarzutów podnoszonych w postępowaniu kasacyjnym, ani związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej na mocy art. 183 par. 1 ppsa. Odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania, w pierwszej kolejności zauważyć należy, że w skardze kasacyjnej można powoływać naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i musi to być naruszenie przepisów postępowania stosowanych przez sąd administracyjny oraz uchybienia procedury przed organem administracji. Wadliwość zgłoszonej podstawy kasacyjnej jest czasami możliwa do usunięcia w drodze rozumowania poprzez analizę argumentacji zawartej w uzasadnieniu środka odwoławczego, co nie narusza ani autonomii strony postępowania kasacyjnego do stanowienia o formie i treści zarzutów podnoszonych w postępowaniu kasacyjnym, ani związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej na mocy art. 183 par. 1 ppsa. Odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania wskazanych w skardze kasacyjnej NSA stwierdza, że zarzuty te są pozbawione podstaw prawnych. Przede wszystkim zauważyć należy, że Sąd wskazał, że działanie organów administracji państwowej było prawidłowe wziąwszy pod uwagę przepisy art. 21 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. - o wspieraniu obszarów wiejskich z udziałem środków EFROW, a także zgodne z przepisami kpa. Postępowanie w sprawie przyznania płatności zostało bowiem przez ustawodawcę w pewnym zakresie zmodyfikowane w stosunku do postępowania administracyjnego, regulowanego przepisami k.p.a.

Zgodnie z art. 21 ust. 2 pkt 2 – 4 ustawy o Wspieraniu Rozwoju Obszarów Wiejskich organ, przed którym toczy się postępowanie jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy, udzielić stronom, na ich żądanie niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania, a także zapewnić stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania. Podnieść także należy że przepis ten wyłącza stosowanie art. 81 k.p.a. Poza tym, zgodnie z art. 21 ust. 3 powołanej ustawy strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu są zobowiązane przedstawiać dowody oraz udzielić wyjaśnień co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek, a ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. W myśl powołanego przepisu ograniczeniu uległa również realizacja zasad: informowania stron i innych uczestników postępowania (art. 9 k.p.a.) oraz czynnego udziału stron w postępowaniu (art. 10 k.p.a.). W przypadku pierwszej z zasad ograniczenie to polega na zobowiązaniu organu do udzielania stronom niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania – i to wyłącznie na żądanie stron, a nie z urzędu. Natomiast w przypadku drugiej z zasad organ został zobligowany do zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania jedynie w sytuacji, gdy strona wyraziła takie żądanie.

Takie rozłożenie ciężaru w postępowaniu dowodowym powoduje, że organ nie jest zobowiązany do podjęcia wszechstronnych czynności dowodowych w celu załatwienia sprawy, jak tego oczekuje wnosząca skargę kasacyjną, ani też z własnej inicjatywy pouczania strony czy też informowania strony o przysługujących jej prawach. Obowiązująca w postępowaniu administracyjnym zasada prawdy materialnej (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.) została bowiem w postępowaniu o przyznanie płatności zredukowana do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Z powyższego należy więc wywodzić, że skoro obowiązek zebrania materiału dowodowego został przerzucony na strony postępowania oraz inne osoby uczestniczące w tym postępowaniu, organ nie jest obowiązany do podjęcia z urzędu (lub na wniosek strony) wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, a także – do zebrania materiału dowodowego w sposób kompletny i wszechstronny. Z drugiej jednak strony, mimo oddania inicjatywy dowodowej na rzecz strony postępowania, nie oznacza to, że organ został zupełnie zwolniony z przeprowadzenia jakichkolwiek czynności dowodowych. W myśl art. 21 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2016 r. poz. 1387 ze zm.; dalej: ustawa o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich) organ stoi na straży praworządności, co na gruncie rozpoznawanej sprawy oznacza obowiązek zbadania, czy odmowa przyznania skarżącej płatności rolnośrodowiskowej za 2014 r. była zgodna z celami i zasadami rozporządzenia rolnośrodowiskowego MR i RW z 15 marca 2013 r. i z 4 listopada 2013 r. Tym samym organ był zobowiązany zgromadzić dowody potwierdzające te okoliczności, co też miało miejsce w rozpoznawanej sprawie. Organ administracji publicznej wskazał w uzasadnieniu decyzji, że w 2011 r. skarżąca podjęła nowe zobowiązanie rolnośrodowiskowe w ramach PROW 2007-2013 deklarując uprawę jabłoni domowej i przez cały czas uprawy do Biura Powiatowego w Słupcy nie wpłynęła informacja wskazująca na problemy z utrzymywaniem sadów. Skarżąca nie wystąpiła w 2013 r. z wnioskiem o zmianę wniosku dotyczącego zmiany uprawy jabłoni ani nie zarejestrowała korekty zmiany planu rolnośrodowiskowego. Wystąpienie siły wyższej w uprawach jabłoni miało miejsce w okresie luty-marzec 2014 r. Jak wynika z opinii biegłego oraz twierdzeń skarżącej, skarżąca nie zamierzała zmienić zobowiązania w 2013 r. Korektę zmiany planu rolnośrodowiskowego zarejestrowała dopiero w dniu 11 czerwca 2014 r. Skarżąca była dwukrotnie wzywana do złożenia wyjaśnień, a przedłożone przez nią protokoły z kontroli przeprowadzanych przez Jednostkę Certyfikującą nie wykazywały żadnych uchybień w prowadzeniu sadów ekologicznych. Skarżąca nie zgłaszała żadnych przeszkód w realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego ani nie informowała o chęci zmiany wariantu w ramach rolnictwa ekologicznego. Tak więc zarzut naruszenia art. 21 ust. 3 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o Wspieraniu Rozwoju Obszarów Wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego przez jego błędną interpretację i przerzucenie ciężaru dowodu na skarżącą jest niezasadny. Nieskuteczny okazał się również zarzut naruszenia art. 145 par. 1 pkt 2 ppsa poprzez błędną interpretację par. 50 a oraz przepisów wykonawczych (autor skargi kasacyjnej nie wskazał o jakie przepisy wykonawcze chodzi), podając, że chodzi o przepisy na podstawie, których rolnicy składają wnioski i zmiany do nich. Tak sformułowany zarzut nie poddaje się kontroli kasacyjnej. Jeśli zaś chodzi o zarzuty naruszenia art. 133 par. 1 w zw. z art. 134 par. 1 ppsa poprzez błąd w ustaleniach faktycznych sprawy i błędnym przyjęciu, że skarżąca powinna zawiadomić organ o zmianie planu rolnośrodowiskowego jeszcze w 2013 r. podczas, gdy takiego zawiadomienia skarżąca nie mogła zgłosić w 2013 r. Naczelny Sąd Administracyjny podnosi co następuje. Przede wszystkim zauważyć należy, że zarzuty te nie zostały skonstruowane prawidłowo. W ocenie NSA zarzuty te okazały się niezasadne. Autor skargi kasacyjnej uchylił się bowiem od wskazania, które jednostki redakcyjne powyższych przepisów obejmuje wskazanym wyżej zarzutem. Niezależnie jednak od powyższych błędów formalnych postawionych zarzutów, odnosząc się do ich uzasadnienia w szczególności należy zauważyć, że z regulacji przyjętej w art. 133 § 1 p.p.s.a. wynika, iż sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy, co oznacza, iż sąd ten orzeka na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego przez organy administracji publicznej w toku prowadzonego postępowania administracyjnego, uwzględniając przy tym, jak to wynika z art. 106 § 4 p.p.s.a. powszechnie znane fakty, a także dowody uzupełniające z dokumentów – art. 106 § 3 p.p.s.a. Konsekwencją takiego stanu rzeczy jest to, że sąd administracyjny nie dokonuje ustaleń faktycznych w zakresie objętym sprawą administracyjną, a obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy, rozumiany jako oparcie rozstrzygnięcia na istotnych w sprawie faktach udokumentowanych w aktach i stanowiących przedmiot analizy sądu administracyjnego, oznacza orzekanie na podstawie materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy oraz zakaz wykraczania poza ten materiał (vide wyrok NSA z 26.06.2009 r. I FSK 470/08, wyrok NSA z 2.12.2010 r. I GSK 806/10 niepublikowane). Poza sporem w sprawie niniejszej pozostaje okoliczność, że Sąd I instancji nie przeprowadził kontroli legalności zaskarżonego aktu administracyjnego w oderwaniu od zgromadzonego w aktach sprawy materiału dowodowego. Ponadto podkreślić należy, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Jakkolwiek z przywołanego przepisu wynika, że sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, to jednak związany jest granicami danej sprawy, albowiem ustawodawca wprost stanowi, że "sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy". Oznacza to, że sąd nie może uczynić przedmiotem kontroli zgodności z prawem, innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Przywołany przepis wyraźnie i jednoznacznie determinuje więc zakres kognicji sądu administracyjnego. Sąd operuje bowiem w granicach sprawy, którą jest sprawa rozstrzygnięta zaskarżonym aktem, co prowadzi do wniosku, że tym samym wyznacza on przedmiot postępowania sądowoadministracyjnego oraz jego ramy. Granice kontroli sądowoadministracyjnej wyznaczone więc zostają przez granice sprawy administracyjnej, na którą składają się elementy podmiotowe i przedmiotowe (vide wyrok NSA z 27.10. 2010 r., sygn. akt I OSK 73/10; wyrok NSA z 18.05. 2010 r., sygn. akt II OSK 854/09; wyrok NSA z 28.09. 2010 r., sygn. akt I GSK 1158/09; wyrok NSA z 8.12. 2010 r., sygn. akt I GSK 618/09). Innymi słowy, granice rozpoznania wojewódzkiego sądu administracyjnego określa sprawa administracyjna będąca przedmiotem zaskarżenia. Zaskarżenie konkretnej decyzji administracyjnej (aktu) oznacza, że przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego staje się ta sama sprawa, która została tą decyzją (aktem) rozstrzygnięta. Tak więc badając legalność zaskarżonej decyzji, sąd administracyjny powraca do materialnego stosunku administracyjnoprawnego, który stanowił przesłankę wszczęcia i prowadzenia postępowania administracyjnego oraz wydania decyzji. Ze wskazanych wyżej obowiązków Sąd I instancji wywiązał się w sposób prawidłowy, niedający podstaw do skutecznego postawienia zarzutu naruszenia przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się rażącego naruszenia prawa art. 2 Konstytucji, nie dopatrzył się również sprzeczności w przepisach par. 50 ust. 1 i 2 w zw. z par. 50a rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r. poprzez dodanie w rozporządzeniu rolnośrodowiskowym z 4 listopada 2013 r. par. 50a.

Zgodnie z par. 50 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 - 20013r., rolnik, który podjął zobowiązanie rolnośrodowiskowe na podstawie rozporządzenia, o którym mowa w par. 58, tj. rozporządzenia MR i RW z dna 26 lutego 2009 r. w zakresie wariantu dziewiątego, dziesiątego, jedenastego lub dwunastego pakietu 2. Rolnictwo ekologiczne, może kontynuować realizację tego zobowiązania zgodnie z wymogami określonymi dla tych wariantów w przepisach rozporządzenia PRŚ z 2009r. Natomiast ust. 3 ww. przepisu stanowi, że do kolejnych płatności rolnośrodowiskowych przyznawanych za realizację zobowiązania rolnośrodowiskowego w zakresie, o którym mowa w ust. 1, stosuje się przepisy rozporządzenia PRŚ z 2009 r., z tym, że:

1) płatności te są przyznawane, w wysokości ustalonej zgodnie z rozporządzeniem PRŚ z 2009 r., jeżeli są spełnione warunki przyznania tych płatności określone w rozporządzeniu, o którym mowa w rozporządzeniu PRŚ 2009 r.;

2) jeżeli zostanie stwierdzone uchybienie w przestrzeganiu przez rolnika wymogów, o których mowa w ust. 1, płatności te przysługują w danym, roku w wysokości zmniejszonej zgodnie z przepisami rozporządzenia PRŚ 2009 r.

Poza sporem pozostaje, że skarżąca w sposób niezgodny z przepisami dokonała zmiany zobowiązania rolnośrodowiskowego w 2014r. Bowiem par. 50 ust. 2 precyzyjnie wskazuje, że zmiana zobowiązania rolnośrodowiskowego realizowanego w zakresie, o jakim mowa w ust. 1, jest niedopuszczalna, z wyjątkiem zmiany wariantu dziewiątego lub dziesiątego pakietu 2. Rolnictwo ekologiczne realizowanych na gruntach, na których są uprawiane truskawki lub poziomki, na wariant pierwszy, drugi, piąty, szósty, siódmy lub ósmy pakietu rolnictwo ekologiczne. Wyjątek od tej reguły został ustanowiony w par. 50a dodanym w par. 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 4 listopada 2013 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania " Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 - 2013r.(Dz.U. z dnia 13 listopada 2013 r., poz. 1312), który precyzyjnie i bez możliwości dowolnej interpretacji określił, że tylko w 2013 r. dopuszczalna jest zmiana zobowiązania rolnośrodwiskowego podjętego na podstawie rozporządzenia PRŚ 2009, polegająca na zmianie:

1) miejsca uprawy roślin w ramach wariantu pierwszego, drugiego, piątego, szóstego, siódmego, ósmego, dziewiątego, dziesiątego, jedenastego lub dwunastego pakietu 2. Rolnictwo ekologiczne, bez względu na zmianę miejsca realizacji wariantu, lub

2) rośliny uprawianej w ramach wariantu pierwszego, drugiego, piątego, szóstego, siódmego, ósmego, dziewiątego, dziesiątego, jedenastego lub dwunastego pakietu 2. Rolnictwo ekologiczne na inną roślinę która może być uprawiana w ramach któregokolwiek z tych wariantów, bez względu na zmianę realizowanego wariantu na inny z wymienionych wariantów, lub

3) wielkości obszaru, na którym jest uprawiana dana roślina w ramach wariantu pierwszego, drugiego, piątego, szóstego, siódmego, ósmego, dziewiątego, dziesiątego, jedenastego lub dwunastego pakietu 2. Rolnictwo ekologiczne

- jeżeli rośliny te będą uprawiane na gruntach rolnych zadeklarowanych we wniosku o przyznanie pierwszej płatności rolnośrodowiskowej, a całkowity obszar, na którym są realizowane wymienione warianty nie ulegnie zmianie.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, że nie ma sprzeczności pomiędzy par. 50 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia MR i RW z dnia 13 marca 2013r., a par. 50a rozporządzenia MR i RW z 4 listopada 2013 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania " Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 - 2013r., dlatego zarzut naruszenia przepisów wskazanych w pkt. 14 petitum skargi kasacyjnej nie może być uwzględniony.

Jeżeli chodzi o zarzuty naruszenia prawa materialnego wskazane w pkt 1,2,3,4, 5,6,7,8,9,10 i 11 petitum skargi kasacyjnej, to Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zarzuty te również są nieuzasadnione. Stan prawny w rozpoznawanej sprawie został ustalony prawidłowo a Sąd I instancji kontrolując zgodność wydanych decyzji z obowiązującym prawem dokonał prawidłowej interpretacji par. 50 a rozporządzenia MR i RW z dnia 4 listopada 2013 r. Naczelny Sąd Administracyjny zgadza się z twierdzeniem skarżącej kasacyjnie, że zmiany do wniosku po upływie terminu składania wniosków są niedopuszczalne. Skarżąca mogła jednak dokonać zmiany planu rolnośrodowiskowego pod koniec 2013 r. a także zawiadomić Biuro Powiatowe w S. o zamiarze dokonania zmian w uprawie w związku z wejściem w życie par. 50a dodanym w par. 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 4 listopada 2013 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania " Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 - 2013r. Skarżąca podpisując wniosek o przyznanie płatności zobowiązała się do niezwłocznego informowania na piśmie Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa : o każdej zmianie, która nastąpi w okresie od dnia złożenia wniosku do dnia przyznania płatności lub pomocy finansowej objętych wnioskiem o przyznanie płatności, w szczególności gdy zmiana dotyczy : wykorzystywania gruntów rolnych, wielkości powierzchni upraw, przeniesienia posiadania gospodarstwa rolnego. Jak już wskazano w uzasadnieniu wyroku, skarżąca nie zgłaszała Kierownikowi Biura Powiatowego w S. żadnych przeszkód w realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego, nie informowała organu o chęci zmiany wariantu w ramach rolnictwa ekologicznego. Organ administracji publicznej nie ma również obowiązku zawiadamiania strony o powszechnie obowiązujących, publikowanych aktach prawnych (por. wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2006 r., sygn. akt I OSK 1148/05). Tym samym nie są zasadne zarzuty naruszenia art. 2, art. 31 ust. 3 i art. 32 oraz art. 92 ust. 1 Konstytucji poprzez ich pominięcie. Organy stosowały przepisy rozporządzenia MR i RW z 2009 r. wydane do ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o Wspieraniu Rozwoju Obszarów Wiejskich z udziałem środków EFR na rzecz ROW. Przepisy krajowych rozporządzeń dostosowane są do wymogów przepisów prawa unijnego tj. Rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 i Rozporządzenia Rady (WE) nr 1122/2009. Zauważyć ponadto należy, że celem przyznania płatności rolnośrodowiskowej jest zwrot dodatkowych kosztów i utraconych dochodów wynikających z podjętego zobowiązania, w tym kosztów transakcji. Organy wyjaśniły, że w odniesieniu do płatności rolnośrodowiskowych objętych Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 - 2013, kwestia siły wyższej uregulowana została w par. 45 rozporządzenia PRŚ z 2013 r. oraz w art. 47 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1974/2006 z dnia 15 grudnia 2006 r. ustanawiającym szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 r. w sprawie Wsparcia Rozwoju Obszarów Wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW). W pierwszym ze wskazanych przepisów wymieniono określone kategorie okoliczności, z powodu wystąpienia których zwrot otrzymanej pomocy nie będzie wymagany - z uwagi na fakt, iż program rolnośrodowiskowy jest programem wieloletnim, a określone zdarzenie może nastąpić w drugim bądź dalszych latach realizacji programu, gdy choćby płatność za jeden rok realizacji została wypłacona, a w gospodarstwie wystąpi brak możliwości kontynuacji programu. W przepisie unijnym, poza wskazaniem określonych kategorii, w przypadku wystąpienia których częściowy bądź pełny zwrot pomocy nie będzie wymagany przez państwo członkowskie, wskazano, iż przypadki takie winny zostać zgłoszone organowi w ciągu 10 dni roboczych od dnia w których beneficjent bądź upoważniona przez niego osoba, będzie w stanie dokonać tych czynności. NSA stwierdza, że w żadnym z tych przepisów, w sytuacji, gdy wystąpią nadzwyczajne okoliczności, nie ma mowy o możliwości przyznania pomocy w danym roku, a jedynie o braku konieczności zwrotu płatności już wypłaconych. Ponieważ w gospodarstwie skarżącej z powodu wystąpienia siły wyższej (zniszczenie sadzonek przez dziką zwierzynę oraz inne czynniki abiotyczne i chorobowe w następstwie, których skarżąca nie wypełniła podjętego zobowiązania rolnośrodowiskowego w 2014 r. na gruncie użytkowanym w 2013 r. jako sad ekologiczny warunków, których spełnienie uprawniałoby do otrzymania płatności za realizację wariantu 2.9.) organ prawidłowo odmówił przyznania skarżącej płatności, gdyż przepis uprawniający do otrzymania płatności rolnikowi, który swych zobowiązań nie był w stanie wypełnić na skutek okoliczności od niego niezależnych, nie dotyczy płatności rolnośrodowiskowych. Ponadto żaden przepis prawa krajowego czy unijnego nie przewiduje możliwości przyznania płatności za realizację programu w sytuacji, gdy użytki rolne nie były wykorzystywane, nawet gdy nastąpiło to na skutek okoliczności od rolnika niezależnych. NSA jeszcze raz podkreśla, że skutkiem, uznania siły wyższej jest odstąpienie jedynie od zwrotu pomocy z tytułu zaniechania realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego i realizacji wymogów określonych dla danego pakietu. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawiona przez autora skargi kasacyjnej wykładnia przepisów mających zastosowanie w sprawie oraz sposób interpretacji tych przepisów nie są zgodne z obowiązującymi przepisami prawa, a tym samym zarzuty podniesione w pkt 2, 3, 4, 5, 7, 8, 9 i 10 petitum skargi kasacyjnej nie mogły być uznane za uzasadnione.

Odnosząc się do wniosku skarżącej o przedstawienie na podstawie art. 187 ppsa zagadnienia prawnego budzącego poważne wątpliwości do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego lub pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego o treści wskazanej w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę stwierdza, że przy rozpoznaniu skargi kasacyjnej nie wyłoniło się zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości skutkujące odroczeniem rozprawy i przedstawieniem zagadnienia prawnego, zawnioskowanego przez skarżącą, do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów tego sądu.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ppsa oddalił skargę kasacyjną z powodu braku usprawiedliwionych podstaw. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1) ppsa w zw. z par. 14 ust.1 pkt 2 lit b w zw. z par. 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804,ze zm.).