Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 529/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2020-10-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 151a § 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 50 ust. 1, art. 61 ust. 1 pkt 4, art. 52 ust. 2 i ust. 3 oraz art. 56, art. 56
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska - Tylewicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędzia WSA Edyta Podrazik Protokolant st. sekr. sąd. Edyta Rurarz - Kwietniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 października 2020 r. sprawy ze sprzeciwu [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] [...] maja 2020 r. nr [...] w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wpłynął sprzeciw spółki [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...] (zwanej dalej: Spółka; Inwestor; skarżąca) od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego (zwanego dalej: SKO, Kolegium) z dnia [...] maja 2020 r. nr [...], uchylającej w całości decyzję Burmistrza Miasta i Gminy [...] (zwanego dalej: Burmistrz) z dnia [...] września 2019 roku, nr [...], o odmowie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego dla inwestycji polegającej na budowie bezobsługowej stacji bazowej telefonii komórkowej, przewidzianej do realizacji na części działki o numerze geod. [...], obręb [...], gmina [...] (zwane dalej odpowiednio: inwestycja; stacja bazowa) i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Sprzeciw został złożony w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W dniu [...] sierpnia 2018 r. Spółka złożyła wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego dla przedsięwzięcia polegającego na budowie opisanej powyżej bezobsługowej stacji bazowej telefonii komórkowej.

Decyzją z dnia [...] września 2018 r., Burmistrz odmówił ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego dla opisanego zamierzenia z uwagi na sprzeczność planowanej inwestycji z art. 68 Konstytucji oraz sprzeciw okolicznych mieszkańców obawiających się o zdrowie. Decyzja ta na skutek odwołania się Spółki została następnie uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] stycznia 2019 r., a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Kolegium wskazało, że zgodnie z dyspozycją art. 56 ustawy z dnia [...] marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (zwanej dalej: ustawa planistyczna) nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie jest zgodne z przepisami odrębnymi. W opinii organu odwoławczego orzeczona przez organ I instancji odmowa ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego z powołaniem się na naruszenie wymagań ładu przestrzennego naruszała art. 56 ustawy planistycznej. Kolegium zwróciło także uwagę, że w aktach sprawy brak analizy, o której mowa w art. 53 ust. 3 tej ustawy.

Kolejno, w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, Burmistrz wydał w dniu [...] kwietnia 2019 decyzję, którą ponownie odmówił ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego dla opisanej inwestycji. W uzasadnieniu wydanej decyzji organ I instancji wyjaśnił, że po dokonaniu analizy dokumentacji złożonej przez wnioskodawcę brak było podstaw do zaliczenia przedmiotowego przedsięwzięcia do kategorii inwestycji mogących znacząco oddziaływać na środowisko, dla których wymagane jest uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Jednocześnie uznał za uzasadnione obawy mieszkańców spowodowane faktem sytuowania inwestycji w odległości 37 m od najbliższych zabudowań mieszkalnych. Organ I instancji zwrócił uwagę na protesty mieszkańców wyrażające sprzeciw wobec planowanej inwestycji. Uznając, że planowana inwestycja narusza interes publiczny społeczności lokalnej, o którym mowa w art. 1 ust. 2 pkt 9 ustawy planistycznej wydał decyzję negatywną.

Na skutek odwołania się Spółki od powyższej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia [...] czerwca 2019 r. uchyliło w całości zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Kolegium zauważyło, że dla uznania inwestycji za przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu § 3 ust. 1 pkt 8 lit. d) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (zwanego dalej: Rozporządzenie), koniecznym jest m.in. występowanie miejsc dostępnych dla ludności w odległości nie większej niż 70 m od środka elektrycznego. Wskazano również, że zgodnie z treścią art. 124 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (zwanej dalej: Prawo ochrony środowiska), przez "miejsca dostępne dla ludności" należy rozumieć wszelkie miejsca, z wyjątkiem miejsc, do których dostęp ludności jest zabroniony lub niemożliwy bez użycia sprzętu technicznego. Kolegium - powołując się na orzecznictwo - zwróciło uwagę, że miejscem dostępnym dla ludności są nie tylko tereny już zabudowane, lecz także tereny, co do których wydano decyzję o warunkach zabudowy. Zalecono więc ustalenie, czy dla terenu znajdującego się w obszarze oddziaływania inwestycji zostały wydane decyzje o warunkach zabudowy. W razie udzielenia pozytywnej odpowiedzi na tak postawione pytanie, nakazano zbadać, czy na danym obszarze przewiduje się powstanie zabudowy przeznaczonej dla ludzi i czy ze względu na wysokość tej zabudowy planowana inwestycja nie spowoduje niedozwolonego oddziaływania elektromagnetycznego.

Ponadto, w związku z faktem wynikającym z "Kwalifikacji przedsięwzięcia", iż w odległości 8,31 km od planowanej stacji bazowej telefonii komórkowej znajduje się obszar chroniony - [...] w [...], wskazano aby organ I instancji wystąpił do regionalnego dyrektora ochrony środowiska w trybie przewidzianym w art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy planistycznej. Organ II instancji zwrócił również uwagę, że rozstrzygnięcie wynikające z zaskarżonej decyzji jest odmienne od rozstrzygnięcia przewidzianego w projekcie decyzji sporządzonym przez osobę uprawnioną (zgodnie z art. 50 ust. 4 ustawy planistycznej). Skoro zatem decyzją z dnia [...] kwietnia 2019 r. odmówiono ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego dla przedmiotowej inwestycji, a projekt przewidywał pozytywne dla Inwestora załatwienie wniosku, to – w ocenie SKO - uznać należało, że w sprawie zakończonej decyzją z dnia [...] kwietnia 2019 r. nie sporządzono projektu decyzji, czym naruszono art. 50 ust. 4 ustawy planistycznej.

Opisaną na wstępie i będącą przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym, decyzją z dnia [...] września 2019 r., na skutek ponownego rozpatrzenia sprawy, Burmistrz odmówił ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego dla zamierzenia polegającego na budowie bezobsługowej stacji bazowej telefonii komórkowej.

W uzasadnieniu wydanej decyzji organ I instancji wyjaśnił, że przeprowadził analizę w celu ustalenia, czy planowana inwestycja zalicza się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko i czy wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Przeprowadzona analiza złożonej w sprawie dokumentacji nie wykazała podstaw do zaliczenia przedmiotowego przedsięwzięcia do kategorii inwestycji mogących znacząco oddziaływać na środowisko, dla których wymagane jest uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Jednocześnie Burmistrz zauważył, że planowana inwestycja ma zostać usytuowana w niewielkiej odległości od najbliższych planowanych zabudowań mieszkalnych.

Wobec tego uznał za uzasadnione obawy mieszkańców związane z możliwym wpływem inwestycji na zdrowie. Organ I instancji powołał się na art. 1 ust. 2 pkt 9 ustawy planistycznej wskazując, że przepis ten nakłada na organ obowiązek w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnienia interesu publicznego. Ponadto w związku z protestami osób mieszkających w sąsiedztwie organ I instancji stwierdził, że inwestycja narusza interes publiczny lokalnej społeczności, o którym mowa w art. 1 ust. 2 pkt 9 ustawy planistycznej. Reasumując Burmistrz Miasta i Gminy [...] uznał, że realizacja wieży telekomunikacyjnej wraz ze stacją bazową na działce nr [...] narusza interes właścicieli i użytkowników nieruchomości zlokalizowanych w obszarze oddziaływania stacji bazowej.

Odwołanie od powyższej decyzji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego wniosła Spółka, zarzucając naruszenie: art. 56 ustawy planistycznej, poprzez niewydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, pomimo że zamierzona inwestycja jest zgodna z przepisami prawa; art. 6 Kpa, poprzez naruszenie wyrażonej w tym przepisie zasady legalności, polegającej na wydaniu decyzji nie znajdującej oparcia w przepisach prawa oraz art. 8 Kpa, poprzez wydanie decyzji naruszającej prawo, co stoi w sprzeczności z nałożonym na organ obowiązkiem prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej.

Spółka podniosła, że organ I instancji po raz kolejny odmówił ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego z tej tylko przyczyny, że zamierzona inwestycja wywołała lokalne protesty. Ponadto odwołująca się wskazała, że wewnętrzne przekonanie mieszkańców nieruchomości sąsiednich nie stanowi dowodu na okoliczność szkodliwości stacji bazowej. Podkreśliła również brak ekspertyzy, która wykazałaby szkodliwy wpływ stacji bazowych na życie i zdrowie ludzi, jeżeli stacje te lokowane są zgodnie z obowiązującymi przepisami.

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i wydanie merytorycznej decyzji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego dla inwestycji.

Zaskarżoną i opisaną na wstępie decyzją z dnia [...] maja 2020 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło w całości w zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Uzasadniając rozstrzygnięcie organ opisał stan faktyczny w sprawie i wskazał podstawy prawne wydaje decyzji, przytaczając w szczególności art. 50 ust. 1 zdanie 1, art. 61 ust. 1 pkt 4, art. 2 pkt 5 ustawy planistycznej, a także art. 52 ust. 2 i ust. 3 oraz art. 56, art. 56 i wreszcie art. 1 ust. 2 tej ustawy, jak również art. 6 pkt 1 w zw. z art. 4 pkt 18 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 121, z późn. zm., zwanej dalej: Ugn).

Organ wskazał, iż z powyższych regulacji wynika, że planowana inwestycja jest inwestycją celu publicznego w rozumieniu ustawy planistycznej, opisał procedurę wydawania decyzji o lokalizacji celu publicznego, podkreślił, że nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi.

Akcentował, że decyzja lokalizacyjna ma charakter decyzji związanej (art. 56 ustawy planistycznej), co oznacza, że w sytuacji, gdy wniosek o ustalenie takiej lokalizacji czyni zadość wymaganiom formalnym i jest zgodny z przepisami ustawy planistycznej oraz przepisami ustaw szczególnych, to organ obowiązany jest w sprawie wydać decyzję pozytywną.

Kolejno zaś wskazał, iż art. 1 ust. 2 ustawy planistycznej nie może stanowić wyłącznej podstawy odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Tymczasem organ I instancji - uzasadniając odmowę ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego - wskazał właśnie na art. 1 ust. 2 pkt 9 i na art. 6 ust. 2 ustawy planistycznej oraz na sprzeciw mieszkańców wobec tej inwestycji.

Kolegium podtrzymało pogląd wyrażony w poprzednich decyzjach kasacyjnych: z dnia [...] stycznia 2019 r. i z dnia [...] czerwca 2019 r., że niezadowolenie mieszkańców nie może stanowić właściwego uzasadnienia dla odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie przewiduje bowiem takiej podstawy odmowy.

Odmowa wydania decyzji lokalizacyjnej, w ocenie organu odwoławczego, wymaga więc poczynienia ustaleń faktycznych i przeprowadzenia postępowania administracyjnego określonego w art. 53 ustawy planistycznej, a nadto też wyjaśnienia w uzasadnieniu decyzji powodów odmowy jej wydania z podaniem konkretnych przepisów prawa określających warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikających z regulacji odrębnych, które miałyby zostać naruszone poprzez wydanie decyzji pozytywnej. Podkreślono, że odmowa ustalenia lokalizacji inwestycji musi się opierać na wyraźnej sprzeczności zamierzenia inwestycyjnego z przepisem nakładającym expressis verbis konkretne ograniczenia. Aby norma ogólna mogła oddziaływać na rozstrzygnięcie musi być skonkretyzowana przez taki przepis, tym samym niedopuszczalne jest wydanie decyzji odmownej wyłącznie na podstawie oceny projektowanej inwestycji z normami ogólnymi.

Z opisanych powyżej względów, zdaniem SKO, w kontrolowanej sprawie doszło do naruszenia art. 56 ustawy planistycznej.

Kolejno Kolegium podniosło, że organ I instancji, w zaskarżonej decyzji, powołał się również na obawy stron postępowania związane z "możliwym wpływem na zdrowie mieszkańców" uznając te obawy za uzasadnione. W ocenie Kolegium argumentacja w tym zakresie oparta jest o twierdzenia ogólnikowe, nie znajdujące odzwierciedlenia w materiale dowodowym, albowiem organ I instancji nie wskazał konkretnych opracowań, ani konkretnego przepisu prawa, który w związku z realizacją inwestycji zostałby naruszony.

Podkreślono w tym miejscu, że zarówno w zaskarżonej decyzji z dnia [...] września 2019 r., jak i w analizie z dnia [...] marca 2019 r., sporządzonej na podstawie art. 53 ust. 3 ustawy planistycznej, wskazano, że przedmiotowa inwestycja nie jest inwestycją mogącą znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu ustawy z dnia [...] października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2018 r., poz. 2081, zwanej dalej: ustawa środowiskowa). [...], inwestycja nie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Jednocześnie jednak w zaskarżonej decyzji sformułowano tezę o "szkodliwym działaniu emitowanych pól elektromagnetycznych przez wieże telekomunikacyjne" bez wskazania konkretnych dowodów.

Następnie Kolegium wywodziło, że projekt decyzji (ustalający lokalizację inwestycji celu publicznego dla przedmiotowego zamierzenia) został pozytywnie zaopiniowany przez Powiatowego Inspektora Sanitarnego we [...] (opinia z [...] sierpnia 2019 r.). W wydanej opinii Inspektor Sanitarny wskazał, że realizacja inwestycji nie spowoduje znaczącego oddziaływania na środowisko oraz negatywnego oddziaływania na życie i zdrowie ludzi.

Odnosząc się do wskazanych przez organ I instancji raportów Najwyższej Izby Kontroli, SKO podniosło, że odnoszą się one m.in. do stwierdzonych nieprawidłowości i błędów proceduralnych w przebiegu postępowań administracyjnych w Urzędzie Miasta [...], w Urzędzie Miasta w [...] i w Urzędzie [...] [...] w latach 2009-2014, a także się do oceny przygotowania Inspekcji Ochrony Środowiska oraz Państwowej Inspekcji Sanitarnej do wykonywania zadań w zakresie ochrony przed promieniowaniem elektromagnetycznym. Zarzucono, iż organ I instancji nie sprecyzował, które ze wskazań NIK odnoszą się do przedmiotowej inwestycji.

Wobec tego, w ocenie Kolegium, uznać należy, że organ I instancji uchybił obowiązkowi opierania wszelkich twierdzeń i rozstrzygnięć na materiale dowodowym utrwalonym w aktach administracyjnych sprawy, w tym na jego całościowej i wszechstronnej ocenie (art. 77 § 1 i art. 80 Kpa).

Kolejno organ odwoławczy zwrócił uwagę, że Burmistrz nadal nie wytłumaczył, pomimo, że Kolegium zwracało już na ten aspekt uwagę w poprzedniej decyzji kasacyjnej z dnia [...] czerwca 2019 r., dlaczego wydał decyzję negatywną (odmowną) w sytuacji, gdy znajdujący się w aktach sprawy projekt decyzji (sporządzony zgodnie z art. 50 ust. 4 ustawy planistycznej, przez osobę profesjonalnie przygotowaną do prac projektowych i planistycznych związanych z gospodarką przestrzenną) przewidywał rozstrzygnięcie pozytywne.

W ocenie Kolegium powoduje to, że uznać należy, iż w sprawie zakończonej decyzją z dnia [...] września 2019 r. nie sporządzono projektu decyzji, czym naruszono art. 50 ust. 4 ustawy planistycznej.

Kolejną kwestią poruszoną przez Kolegium i szczegółowo omówioną w uzasadnieniu decyzji, była okoliczność, że we wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego wskazano, że na projektowanej wieży stacji bazowej telefonii komórkowej zostanie zainstalowana "niezbędna liczba anten radiolinii MW dla potrzeb transmisji", bez wskazania ich ilości. Zdaniem Kolegium z treści wniosku powinno wynikać - w sposób nie budzący wątpliwości - jaką inwestycję celu publicznego zamierza zrealizować wnioskodawca (art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. b) i c) ustawy planistycznej).

Kolegium wskazało także na konieczność ponownego poddania ocenie opracowania przedstawionego przez wnioskodawcę pn. "Kwalifikacja przedsięwzięcia wykonana zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. 2016 nr 0 poz. 71)." W dokumencie tym przedstawiono równoważną moc promieniowaną izotropowo (EIRP) wyznaczoną dla pojedynczej anteny.

Powołując się szeroko na orzecznictwo sądowe Kolegium wywodziło, że przy określaniu odległości od anteny dla procedury kwalifikacyjnej szkodliwości stacji bazowych telefonii komórkowych (dalej: stacja) należy przyjmować sumaryczną wartość EIRP dla wszystkich anten pracujących na tym samym kierunku. W takim przypadku, w odniesieniu do anten nadawczych stacji sformułowanie "pojedyncza antena" należy rozumieć jako "system antenowy" pracujący w określonym kierunku promieniowania, tj. określonym sektorze. Brak uwzględnienia efektu kumulacji PEM pochodzącego od skonfigurowania anten sektorowych promieniujących w tym samym kierunku (azymucie) jest błędem przyczyniającym się do nieprawidłowej kwalifikacji odnośnie rozważanych zasięgów występowania PEM o wartościach ponadnormatywnych.

Podkreślono, że według polskiej normy [...]:1980 Słownictwo telekomunikacyjne. Anteny. Nazwy i określenia; w przypadku gdy antena jest zbudowana z więcej niż jednego systemu nadawczego przyjmuje się sumę równoważnych mocy promieniowanych izotropowe systemów jako EIRP anteny.

Wobec powyższego, zdaniem SKO, organ I instancji powinien dokonać ponownej oceny "Kwalifikacji...." przedstawionej przez Inwestora oraz ponownie rozważyć, czy po uwzględnieniu uwag poczynionych powyżej zamierzenie inwestycyjne nadal będzie kwalifikowane jako przedsięwzięcie, które nie oddziałuje znacząco na środowisko w rozumieniu ustawy środowiskowej.

Reasumując Kolegium stwierdziło, że stwierdzone powyżej uchybienia wskazując na naruszenie przez organ I instancji art. 53 ust. 1 i ust. 3 ustawy planistycznej, a także art. 7, art. 77, art. 80 Kpa i, na podstawie art. 138 § 2 Kpa, konieczne było uchyleni w całości zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Sprzeciw od powyższej decyzji, jak wskazano na wstępie, złożyła Spółka, zaskarżając ją w całości oraz zarzucając naruszenie art. 138 § 2 Kpa poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i wydanie decyzji kasatoryjnej, podczas gdy w sprawie nie było przeszkód dla wydania decyzji merytorycznej, to jest uchylającej zaskarżoną decyzję Burmistrza w całości oraz ustalającej lokalizację inwestycji zgodnie z wnioskiem Skarżącego. Skarżąca domagała się uchylenia w całości zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego oraz zwrot kosztów postępowania .

Uzasadniając podniesione zarzuty spółka wywodziła, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasatoryjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ I instancji w istocie nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Zdaniem skarżącej jakkolwiek zwrot "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy" będący podstawą zastosowania art. 138 § 2 Kpa jest zwrotem ocennym, to przyjąć należy, iż jest on równoznaczny z brakiem przeprowadzenia przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwiać ma rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Zdaniem Spółki żadne inne wady postępowania ani wady decyzji podjętej w pierwszej instancji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej tego typu. Ten rodzaj decyzji organu odwoławczego jest dopuszczony wyjątkowo, stanowiąc wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy. W sytuacji, gdy nie ma przeszkód do ponownego rozpatrzenia sprawy administracyjnej i zakończenia jej merytoryczna decyzją drugoinstancyjną, niedopuszczalne - jako niezgodne z zasadą dwuinstancyjności – jest, zdaniem Spółki, wydanie decyzji kasacyjnej.

Podkreślono, że organ I instancji celowo i wbrew wytycznym wskazanym w uzasadnieniu wcześniejszej decyzji organu II instancji, pomija to, że planowane przez skarżącą przedsięwzięcie jest inwestycją celu publicznego i niejako na siłę poszukuje "argumentów", które w jego ocenie mogłyby stanowić podstawę dla wydania decyzji o odmowie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, zgodnie z wnioskiem.

Według skarżącej sprawa z całą pewnością dojrzała już do rozstrzygnięcia merytorycznego, bez żadnego ryzyka uchybienia zasadzie dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Istotne znaczenie ma bowiem to, że w toku postępowania organ I instancji sporządził projekt decyzji o treści zgodnej z żądaniem wniosku, a projekt ten został pozytywnie uzgodniony przez właściwe organy administracji. Z przyczyn zupełnie niezrozumiałych dla skarżącej ostatecznie jednak Burmistrz swoje stanowisko zmienił, dążąc do zaspokojenia oczekiwań społecznych. W ocenie Spółki nie ma żadnych przeszkód, by organ II instancji znajdujący się w aktach sprawy materiał wykorzystał i wydał decyzję merytoryczną.

Tymczasem Samorządowe Kolegium Odwoławcze powtórzyło poglądy wyrażone w poprzednich decyzjach kasatoryjnych, wskazując dodatkowo, że Burmistrz nie wytłumaczył, dlaczego wydał decyzję negatywną (odmowną) w sytuacji, gdy znajdujący się w aktach sprawy projekt decyzji przewidywał rozstrzygnięcie pozytywne.

Odnosząc się kolejno do zarzutów organu odwoławczego skarżąca wyjaśnia, że nie ma prawnego obowiązku wskazywania konkretnej liczny anten radioliniowych w treści wniosku, a organ winien uwzględnić element w postaci "niezbędnej liczby anten radioliniowych MW dla potrzeb transmisji", immanentnie związany z zamierzoną inwestycją, w opisie zawartym w wydawanej decyzji. Zdaniem Spółki anteny radioliniowe nie są brane pod uwagę przy dokonywaniu kwalifikacji inwestycji pod kątem jej oddziaływania na środowisko, co – jak podniosła (nie wskazując jednak konkretnych jednostek redakcyjnych tego aktu) - wprost wynika z przepisów Rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Z tego też powodu Spółka, w swojej ocenie, nie ma obowiązku podawać ich ilości.

Jednocześnie skarżąca stwierdziła, iż nawet gdyby nawet uznać "przedmiotowy wytyk" za uzasadniony, to niewątpliwie rzeczone "uchybienia" możliwe były do wyeliminowania na etapie postępowania odwoławczego. Zdaniem skarżącej SKO mogło wydać decyzję zmieniającą decyzję Organu I instancji w ten sposób, że opis inwestycji zostałby doprecyzowany. Powołując się na orzecznictwo sądowe Spółka wywodziła, że wskazanym jest, aby w decyzji o lokalizacji celu publicznego dla stacji bazowej telefonii komórkowej określić moc lokalizowanych anten, jednakże brak tego parametru nie dyskwalifikuje decyzji, gdyż jest to kwestia i tak podlegająca szczegółowemu badaniu w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę.

Końcowo skarżąca odniosła się do zarzutu, iż organ I instancji nie dokonał weryfikacji przedłożonej przez skarżącą kwalifikacji przedsięwzięcia w kontekście sygnalizowanego w niektórych orzeczeniach sądów administracyjnych "obowiązku" uwzględniania sumarycznej mocy promieniowanej przez wszystkie elementy antenowe.

Zdaniem Spółki, która powołała się również na orzecznictwo sądowe, taki "obowiązek" nie znajduje podstaw normatywnych. Odnosząc się do orzeczenia z dnia [...] grudnia 2019 r. (sygn. akt IV SA/Po 796/19) skarżąca wywodziła, że z brzmienia przepisów rozporządzenia jasno wynika, iż dla uznania instalacji stacji bazowej telefonii komórkowej za przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na środowisko (a w konsekwencji wymagające uzyskania decyzji środowiskowej) niezbędne jest przeprowadzenie wyłącznie weryfikacji, czy w osiach głównych wiązek pojedynczych anten, w odległościach zależnych od ich równoważnej mocy promieniowanej izotropowo, znajdują się miejsca dostępne dla ludzi. Kryterium z § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia [...] listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (odpowiednio: z § 2 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia) nie sumuje się ani nie kumuluje (w szczególności z ewentualnymi oddziaływaniami pochodzącymi z innych źródeł, np. okolicznych stacji bazowych), gdyż nie ma ku temu podstaw prawnych (o czym świadczy zwrot "dla pojedynczej anteny" oraz końcowe zdania obu wskazanych przepisów), a ponadto byłoby to pozbawione sensu technicznego (moc równoważna promieniowana izotropowo dotyczy z istoty swej pojedynczej anteny, a dana antena sektorowa ma jedną wiązkę główną i jedną jej oś; nawet więc zwielokrotnienie ilości anten nie zmieni metody badania występowania miejsc dostępnych dla ludzi w odległości odpowiadającej równoważnej mocy promieniowanej izotropowo dla tej konkretnej anteny). Odwołano się w tej mierze również do innego wyroku - wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 20 listopada 2019 r. o sygn. akt II SA/Po 721/19.

Końcowo podkreślono, że porównanie parametrów anten określonych w Kwalifikacji z wielkościami wyznaczonymi w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 roku w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko nie wymaga specjalnych instrumentów i znajduje się nie tylko w zakresie kompetencji, ale i obowiązku organu. Zdaniem Spółki nic nie stało na przeszkodzie, by Samorządowe Kolegium Odwoławcze dokonało stosownej weryfikacji zajętego przez organ I instancji stanowiska.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Na wstępie wskazać należy, że zgodnie z art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325; zwanej dalej: Ppsa) rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 Kpa.

Ze względu na szczególny charakter i funkcje sprzeciwu od decyzji kasacyjnej organu przedmiotem kontroli zaskarżonej sprzeciwem decyzji jest zatem prawidłowe zastosowanie art. 138 § 2 Kpa, według którego organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Wniesienie sprzeciwu powoduje zatem wszczęcie postępowania o ograniczonym zakresie, obejmującym kontrolę decyzji administracyjnej z uwzględnieniem tylko kryteriów określonych w art. 138 § 2 Kpa. Sąd nie rozstrzyga zatem o materialnych prawach i obowiązkach stron, lecz dokonuje oceny spełnienia w sprawie warunków wydania decyzji kasacyjnej.

Zgodnie z powołanym przepisem art. 138 § 2 Kpa organ odwoławczy może zatem wydać decyzję kasacyjną na podstawie art. 138 § 2 Kpa, gdy wystąpią łącznie następujące przesłanki:

a) postępowanie przed organem I instancji było prowadzone z naruszeniem przepisów postępowania;

b) konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Inne wady postępowania lub inne wady decyzji organu I instancji nie mogą być uznane za normatywną podstawę do wydania przez organ odwoławczy decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 Kpa.

Powyższy przepis nie zawiera unormowań dotyczących istoty i treści tych przesłanek. Ich stwierdzenie pozostawiono właściwemu organowi odwoławczemu, który dokona w tym zakresie stosownych ustaleń na tle okoliczności rozpoznawanej sprawy. Uzasadnione jest jednak stanowisko, że naruszenie przepisów postępowania w stopniu uzasadniającym przyjęcie, iż wystąpiła pierwsza przesłanka, zachodzi:

a) gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego;

b) gdy postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone, ale z rażącym naruszeniem przepisów procesowych (np. czynności przeprowadził pracownik wyłączony ze sprawy, stronę pozbawiono udziału w postępowaniu);

c) gdy nastąpiło naruszenie przepisów postępowania przez nieustalenie istotnych okoliczności faktycznych, niezbędnych do prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego.

Podkreślić należy, że nowelizacje kodeksu postępowania administracyjnego i wreszcie wprowadzenie instytucji sprzeciwu wskazują na to, że ustawodawca konsekwentnie dąży do przyspieszenia rozpatrywania spraw administracyjnych wzmacniając zakres i funkcję postępowania odwoławczego i nakładając nowe obowiązki na organy II instancji. Zmiana treści art. 136 Kpa, dokonana tzw. nowelą kwietniową z 2017 r. (ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw, Dz. U. z 2017 r. poz. 935) istotnie wzmacnia i podkreśla merytoryczny charakter postępowania odwoławczego, który nawet przy istotności naruszeń przez organ I instancji reguł postępowania dowodowego nie musi prowadzić do uchylenia decyzji i ponownego rozpatrywania sprawy.

Zdaniem Sądu w kontrolowanej sprawie przypadek uzasadniający w oczywisty sposób kasację decyzji organu I instancji w sprawie nie wystąpił. Uzasadnienie organu odwoławczego nie wskazuje i nie uzasadnia okoliczności mieszczących się w katalogu przesłanek art. 138 § 2 Kpa. Nie wynika z niego brak możliwości zastosowania art. 136 Kpa.

Nie odnosząc się do materialnoprawnej kwalifikacji wszystkich spornych elementów sprawy (z braku prawnej dopuszczalności takiej oceny) wskazać należy, że z decyzji organu odwoławczego wynika, że organ ten stwierdził kilka uchybień: uznanie sprzeciwu lokalnej społeczności za przeszkodę do wydaniu decyzji; niewykazanie dlaczego pomimo prawidłowo sporządzonego projektu decyzji pozytywnej organ wydał decyzję negatywną (odmowną) – co w ocenie SKO implikuje brak projektu decyzji w sprawie; niewskazanie ilości anten oraz niezbadanie sumaryczne wartości EIRP dla wszystkich anten pracujących w tym samym kierunku – co zdaniem SKO powoduje konieczność ponownej oceny Kwalifikacji przedsięwzięcia oraz konieczność powtórnego rozważenia, czy zamierzenie nadal należy w powyższym kontekście traktować jako przedsięwzięcie, które nie oddziałuje znacząco na środowisko.

Zdaniem Sądu wszystkie powody wskazane w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej, pomijając ocenę merytorycznej ich trafności, mogą być, a ściślej rzec biorąc powinny być konwalidowane na etapie postępowania odwoławczego. Zgodnie z aktualnym modelem postępowania przeprowadzenie postępowania dowodowego i orzeczenie merytoryczne w tym zakresie nie przekraczało kompetencji organu wynikających z art. 136 § 1 Kpa i było w pełni uprawnione. Brak jest uzasadnienia do kolejnego prowadzenia postępowania na etapie pierwszej instancji w celu zweryfikowania kilku parametrów. Zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego nie może być rozumiana w ten sposób, że wszystkie istotne dowody powinny zostać przeprowadzone w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, a rolą organu odwoławczego jest tylko dokonanie kontroli rozstrzygnięcia organu I instancji. Zarówno postępowanie pierwszoinstancyjne, jak i odwoławcze mają w pełni charakter merytoryczny, co nie wyklucza przeprowadzenia istotnych dowodów przez organ II instancji i wydania decyzji co do meritum sprawy. Przeprowadzenie np. kontroli wskazanej Kwalifikacji przedsięwzięcia przez organ odwoławczy oraz oceny wniosków z niej płynących nie przekracza możliwości organu odwoławczego do wydania w sprawie decyzji in merito (por. R. Sawuła, Glosa do wyroku NSA z dnia 8 listopada 2011 r., Il OSK 1564/10, OSP 2013/4/41, s. 281). Zaprezentowane stanowisko sądy administracyjne wyrażają na gruncie spraw, w których dane postępowanie trwa już kilka lat (por. wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 3012/17, dostępne na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl).

W rozpoznawanej sprawie postępowanie zostało wszczęte na wniosek z dnia [...] sierpnia 2018 i trwa już ponad 2 lata. W tym czasie organ I instancji już dwukrotnie odmówił wydania decyzji pozytywnej. Decyzje te następnie były uchylane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Każdorazowo organ odwoławczy zawierał w uzasadnieniu decyzji precyzyjne wskazówki co do dalszego postępowania przez organ I instancji. Porównanie wydanych w sprawie treści decyzji organu I instancji prowadzi do wniosku, że organ ten każdorazowo uporczywie uchyla się od wypełnienia zaleceń organu odwoławczego. Skoro przy tym ustawodawca nie przewidział żadnych narzędzi dyscyplinujących organ I instancji w przypadku niewykonywania przez ten organ zaleceń organu odwoławczego, Kolegium kierując się interesem strony postępowania w uregulowaniu jej sytuacji prawnej i uznając, że projekt decyzji pozytywnej został sporządzony prawidłowo, powinno samodzielnie wydać decyzję co do meritum, uzupełniając we wskazanym powyżej przez siebie zakresie postępowanie dowodowe. W szczególności, jeśli uznało to za konieczne – wezwać Inwestora do wskazania ilości anten oraz zbadać sumaryczną wartości EIRP dla wszystkich anten pracujących w tym samym kierunku, z uwzględnieniem tego następnie dokonać ponownej oceny Kwalifikacji przedsięwzięcia oraz rozważyć, czy zamierzenie nadal należy w powyższym kontekście traktować jako przedsięwzięcie, które nie oddziałuje znacząco na środowisko. Organ odwoławczy może przy tym, jeśli zajdzie potrzeba, wzywać stronę do dostarczenia stosowych, wymaganych prawem dokumentów, a nawet zlecić przeprowadzenie we wskazanym zakresie postępowania organowi, który wydał decyzję.

Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 Kpa, co uzasadniło jej uchylenie na podstawie art. 151a § 1 Ppsa (pkt I wyroku).

O kosztach postępowania należnych stronie orzeczono na podstawie art. 200, art. 205 § 1, art. 209 w zw. z art. 64b § 1 Ppsa (pkt II wyroku).