Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1538/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-10-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6070 Uwłaszczenie    państwowych   osób     prawnych   oraz   komunalnych    osób prawnych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 7, art. 8, art. 77 par. 1, art. 75 par. 1, art. 80
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Łukasz Trochym (spr.) sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz sędzia WSA Joanna Skiba po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 października 2022 r. sprawy ze skargi Polskich Kolei Państwowych S.A. w W. na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 30 marca 2022 r. nr DO-II.7610.21.2022.KC w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa użytkowania wieczystego gruntu oddala skargę.


UZASADNIENIE

Minister Rozwoju i Technologii (dalej jako "Minister/organ") decyzją z [...] marca 2022 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania [...] S.A. w [...] (dalej jako "Skarżąca"), utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] (dalej jako "Wojewoda/organ I instancji") z [...] grudnia 2021 r., nr [...] odmawiającą stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez [...] (dalej jako "[...]"), prawa użytkowania wieczystego gruntu Skarbu Państwa położonego w [...], obręb [...], oznaczonego jako działki: nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, objęte księgą wieczystą nr [...], nr [...] o pow. [...] ha, objęta księgą wieczystą nr [...] oraz nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha, objęte księgą wieczystą nr [...].

Minister przedstawił w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

Wojewoda, działając na podstawie art. 200 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2021 r., poz. 1899 ze zm., dalej jako "u.g.n.") oraz § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U. Nr 23, poz. 120 ze zm., dalej również jako "rozporządzenie"), decyzją z [...] grudnia 2021 r., nr [...] odmówił stwierdzenia nabycia z mocy prawa, z dniem 5 grudnia 1990 r. przez [...], prawa użytkowania wieczystego ww. gruntów.

Skarżącą nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem organu I instancji, złożyła odwołanie od ww. decyzji Wojewody podnosząc, że organ I instancji w toku postępowania zaniechał poczynienia dokładnych ustaleń faktycznych w sprawie, w szczególności pominął fakt, że [...] dysponowało decyzjami o ustaleniu dla [...] Dyrekcji Okręgowej Kolei Państwowych opłaty rocznej za zarząd/użytkowanie przedmiotowych gruntów.

Po rozpatrzeniu złożonego odwołania Minister stwierdził, że jest ono niezasadne i utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody. W uzasadnieniu zajętego stanowiska Minister przywołał treść art. 200 ust. 1 u.g.n., wyjaśniając przy tym, że decyzja uwłaszczeniowa ma charakter decyzji deklaratoryjnej i odnosi się do stanu istniejącego w dniu 5 grudnia 1990 r. Organ wskazał także, że ze znajdujących się w aktach sprawy informacji z ksiąg wieczystych jednoznacznie wynika, że prawo własności do przedmiotowych gruntów w dniu 5 grudnia 1990 r. przysługiwało Skarbowi Państwa. Ponadto, organ uznał za prawidłowe stanowisko organu I instancji w zakresie ustalenia, iż w dniu 5 grudnia 1990 r. prawo zarządu przedmiotowymi nieruchomościami nie przysługiwało [...] na podstawie decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w [...] z [...] stycznia 1987 r., nr [...] o ustaleniu dla [...] Dyrekcji Okręgowej [...] opłaty rocznej za zarząd/użytkowanie gruntu.

Minister wyjaśnił bowiem, że pismem z 16 listopada 2012 r., Wojewoda wystąpił do Starosty Tarnogórskiego - wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej - o udzielenie informacji m. in. czy na dzień 5 grudnia 1990 r. były naliczane opłaty z tytułu prawa zarządu do gruntu objętego wnioskiem uwłaszczeniowym z 18 października 2012 r. i czy opłaty były aktualizowane, a także czy prawo zarządu do gruntu zostało wygaszone lub w jakiś sposób ograniczone przed dniem 5 grudnia 1990 r. Ponadto zwrócono się o wskazanie czy dane dotyczące działek będących przedmiotem uwłaszczenia wynikające z przedłożonej dokumentacji geodezyjnej są zgodne z zapisami prowadzonymi w ewidencji gruntów oraz faktycznie istniejącym stanem wnioskowanej do uwłaszczenia nieruchomości, a także czy uwłaszczenie nie narusza praw osób trzecich.

Starosta [...] pismem z [...] marca 2017 r. wskazał, że w stosunku do przedmiotowych działek fakt naliczania opłat może potwierdzać decyzja wydana przez Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w [...] z [...] stycznia 1987 r., nr [...] o ustaleniu opłaty rocznej za zarząd/użytkowanie wraz z załącznikiem do tej decyzji. Jednocześnie w piśmie wskazano, że decyzja ta ogólnie określa, że opłatami jest objęta powierzchnia [...] m2 bez wyszczególniania numerów konkretnych działek.

Natomiast pismem z 17 lutego 2021 r., Burmistrz Miasta [...] poinformował Wojewodę, że nie posiada dokumentów (ani informacji, aby takie dokumenty istniały) w sprawie przekazania gruntu w zarząd/użytkowanie na podstawie, których została wydana decyzja Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w [...] z [...] stycznia 1987 r., nr [...] dotycząca opłat za zarząd [...] Dyrekcji Okręgowej [...] w [...].

Minister zwrócił uwagę również na to, że pismem z 2 kwietnia 2021 r., Wojewoda wystąpił do Skarżącej o udzielenie informacji, czy decyzja Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w [...] z [...] stycznia 1987 r., nr [...] była poprzedzona przekazaniem gruntu w użytkowanie/zarząd w formie prawem przewidzianej. W odpowiedzi na to wystąpienie, pismem z 13 sierpnia 2021 r. Skarżąca poinformowała Wojewodę, iż dla przedmiotowych działek nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...], położonych w [...], obręb [...], nie posiada decyzji ustanawiającej prawo zarządu ani decyzji o przekazaniu w użytkowanie przedmiotowych działek przed dniem 27 maja 1990 r.

W ocenie organu, żaden ze zgromadzonych w sprawie dowodów nie potwierdził zatem istnienia w dniu 5 grudnia 1990 r. prawa zarządu przysługującego [...] do przedmiotowych nieruchomości. Minister podniósł, że Skarżąca w toku postępowania nie nadesłała żadnych dodatkowych dokumentów świadczących o istnieniu w dniu 5 grudnia 1990 r. prawa zarządu. Także organowi nie udało się takowych odnaleźć. Mając na uwadze powyższe organ uznał, iż prawo zarządu przedmiotowymi nieruchomościami przysługujące [...] nie zostało potwierdzone.

W szczególności decyzja Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w [...] z [...] stycznia 1987 r., nr [...], zdaniem organu, nie może zostać uznana za dowód jednoznacznie przesądzający o istnieniu po stronie [...] prawa zarządu do działek nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...]. Tym bardziej, że jak wskazał organ, decyzja ta nie operuje numerami działek, lecz wyłącznie ogólną powierzchnią, a na tej podstawie nie można bezspornie ustalić faktu przekazania w zarząd działek objętych wnioskiem Skarżącej. Minister wyjaśnił przy tym, że pomimo, iż decyzja o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu zarządu nieruchomością została wymieniona wśród dokumentów stanowiących dowód na istnienie po stronie przedsiębiorstwa prawa zarządu (§ 4 ust. 1 pkt 6 ww. rozporządzenia), to jednocześnie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że tego rodzaju rozstrzygnięcie (mające charakter faktyczny) nie jest wystarczającym dowodem ustanowienia zarządu w sensie prawnym, który mógł powstać jedynie zgodnie z przywołanymi już wcześniej art. 38 ust. 2 oraz art. 87 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Ponadto, treść decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w [...] z [...] stycznia 1987 r., nr [...] nie wskazuje na podstawie jakiego dokumentu przedmiotowa nieruchomość znajdowała się w zarządzie [...].

Na powyższą decyzję Ministra skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła Skarżąca, zarzucając naruszenie następujących przepisów prawa, tj.:

1) naruszenie przepisów postępowania, tj.:

- art. 7 oraz art. 8 k.p.a. poprzez brak podjęcia działań niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, oraz;

- art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. w zw. z art. 75 § 1 ab initio k.p.a. poprzez niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego;

2) naruszenie prawa materialnego, tj.: art. 200 ust. 1 pkt 2 u.g.n. w zw. z § 4 ust. 1 pkt. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U. Nr 23, poz. 120 ze zm.) poprzez nieuwzględnienie, że przedmiotowa nieruchomość znajdowała się w zarządzie przedsiębiorstwa państwowego [...] z siedzibą w [...], co winno doprowadzić do przyjęcia, że [...] nabyły z dniem 5 grudnia 1990 r. prawo użytkowania wieczystego nieruchomości.

Mając na uwadze powyższe zarzuty Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody, oraz o rozpatrzenie sprawy zgodnie z wnioskiem Skarżącej. Skarżąca wniosła także o zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw według norm prawem przepisanych.

W uzasadnieniu skargi przedstawiono argumenty na poparcie stawianych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału I z 23 sierpnia 2022 r. niniejsza sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 1588 ze zm.), o czym strony zostały powiadomione.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

skarga jest niezasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola, o której mowa, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach kontroli działalności administracji publicznej sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, określającego prawa i obowiązki stron oraz prawa procesowego, regulującego postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a).

Materialnoprawna podstawą podjętych przez organy obu instancji rozstrzygnięć stanowił przepis art. 200 ust. 1 u.g.n., zgodnie z którym, grunty stanowiące własność Skarbu Państwa lub gminy, będące w dniu 5 grudnia 1990 r. w zarządzie państwowych i komunalnych osób prawnych oraz Banku [...] stają się z tym dniem z mocy prawa przedmiotem użytkowania wieczystego, a budynki, inne urządzenia i lokale znajdujące się na tych gruntach stają się własnością tych osób.

Przewidziane w art. 200 u.g.n., tzw. "uwłaszczenie", polega zatem na przekształceniu z mocy prawa, z dniem 5 grudnia 1990 r., przysługującego w tym dniu państwowym i komunalnym osobom prawnym prawa zarządu nieruchomościami stanowiącymi własność Skarbu Państwa lub własność gminy w prawo użytkowania wieczystego gruntu oraz prawo własności położonych na tym gruncie budynków i innych urządzeń. Nabycie prawa użytkowania wieczystego gruntu oraz prawa własności położonych na gruncie budynków i innych urządzeń stwierdza deklaratoryjną decyzją właściwy wojewoda. Z powyższego wynika, że wydanie decyzji potwierdzającej fakt uwłaszczenia jest uwarunkowane stwierdzeniem, że państwowej lub komunalnej osobie prawnej w dniu 5 grudnia 1990 r. przysługiwało prawo zarządu do nieruchomości stanowiącej w dacie 5 grudnia 1990 r. własność Skarbu Państwa. A zatem obie przesłanki uwłaszczenia muszą być w tym przypadku spełnione łącznie. Brak chociażby jednej z nich uniemożliwia wydanie decyzji stwierdzającej nabycie z mocy prawa użytkowania wieczystego do gruntu. Natomiast stosownie do treści art. 200 ust. 4 u.g.n., uwłaszczenie nie może naruszać praw osób trzecich.

Poza sporem jest, że w dacie 5 grudnia 1990 r. działki oznaczone nr [...], [...], [...], [...] i nr [...] stanowiły własność Skarbu Państwa, co potwierdzają zgormadzone w aktach sprawy informacje z ksiąg wieczystych prowadzonych dla ww. nieruchomości.

Z kolei, środki prawne zmierzające do stwierdzenia istnienia zarządu określone zostały w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczania osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U. nr 23, poz. 120, ze zm., dalej jako "rozporządzenie"). W § 4 ust. 1 pkt 1-10 rozporządzenia określono dokumenty pozwalające na stwierdzenie prawa zarządu, którymi są: 1) decyzja o przekazaniu nieruchomości w zarząd; 2) decyzja o przekazaniu nieruchomości w użytkowanie jeśli została wydana przed dniem 1 sierpnia 1985 r.; 3) umowa między państwowymi jednostkami organizacyjnymi o przekazaniu prawa zarządu do nieruchomości, zawarta za zgodą organu; 4) umowa zawarta w formie aktu notarialnego przed dniem 1 lutego 1989 r. przez państwowe jednostki organizacyjne, o nabyciu nieruchomości od osób innych niż Skarb Państwa; 5) odpis księgi wieczystej stwierdzającej prawo zarządu lub prawo użytkowania nieruchomości; 6) decyzja o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu zarządu nieruchomością; 7) decyzja o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu użytkowania nieruchomości, jeżeli została wydana przed dniem 1 sierpnia 1985 r.; 8) uchwała, zarządzenie lub decyzja wydana w sprawie podziału, łączenia, likwidacji i utworzenia państwowych i komunalnych jednostek organizacyjnych oraz podejmowanych na ich podstawie uchwał komisji powoływanych w tych sprawach, jeżeli treść tych dokumentów zawiera oznaczenie nieruchomości; 9) protokół przekazania nieruchomości sporządzony między państwowymi jednostkami organizacyjnymi przed dniem 1 sierpnia 1985 r.; 10) umowa o przekazaniu nieruchomości lub protokół przekazania nieruchomości sporządzonych przed dniem 22 października 1961 r. między organizacjami społeczno-zawodowymi, politycznymi lub spółdzielczymi a państwowymi jednostkami organizacyjnymi.

Zarząd (dziś trwały zarząd), to prawne formy, które uprawniają do władania nieruchomością. Natomiast sam fakt korzystania przez przedsiębiorstwo z nieruchomości co do zasady tego prawa nie kreuje. Przepisy ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1989 r. Nr 14 poz. 74), w brzmieniu obowiązującym na dzień 5 grudnia 1990 r., nie przewidywały możliwości uzyskania przez państwową jednostkę organizacyjną tytułu prawnego do gruntu w postaci użytkowania (a od dnia 1 sierpnia 1985 r. – zarządu), w sposób dorozumiany. Zgodnie bowiem z art. 38 ust. 2 cytowanej powyżej ustawy, państwowe jednostki organizacyjne uzyskiwały grunty państwowe w zarząd na podstawie decyzji terenowego organu administracji państwowej albo na podstawie zawartej, za zezwoleniem tego organu, umowy o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi bądź umowy o nabyciu nieruchomości. Nieruchomości nabyte przez państwowe jednostki organizacyjne w drodze umowy pozostają w ich zarządzie (art. 8 ust. 2 ww. ustawy z 29 kwietnia 1985 r.).

Istotą sporu w niniejszej sprawie jest natomiast to, czy działki nr [...], [...], [...], [...] oraz [...] znajdowały się w zarządzie przedsiębiorstwa państwowego [...] na dzień 5 grudnia 1990 r. Tym samym zagadnieniem podstawowym dla prawidłowego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy było ustalenie, czy organy prawidłowo odmówiły uznania decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w [...] z [...] stycznia 1987 r., nr [...] o ustaleniu dla [...] Dyrekcji Okręgowej [...] opłaty rocznej za zarząd/użytkowanie gruntu państwowego, jako podstawy do wydania decyzji uwłaszczeniowej na rzecz Skarżącej.

Sąd orzekający stwierdza zatem, że dowody zebrane w aktach niniejszej sprawy nie potwierdzają, że w dniu 5 grudnia 1990 r. [...] legitymowało się formalnym dokumentem potwierdzającym uzyskanie prawa zarządu przedmiotowej nieruchomości, czy to w formie decyzji, umowy, czy też protokołu zdawczo-odbiorczego, który ustanowiłby zarząd czy użytkowanie.

Zgodnie z art. 87 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, zainteresowane jednostki, które nie legitymowały się dokumentami o przekazaniu gruntów, wydanymi w formie prawem przewidzianej, a były w dniu 1 sierpnia 1988 r. posiadaczami gruntów stanowiących własność Skarbu Pań-stwa, mogły złożyć wniosek o uregulowanie stanu prawnego do posiadanego gruntu. Oznacza to, że takie prawo do gruntu jak zarząd, użytkowanie, użytkowanie wieczyste nie mogło powstać w sposób dorozumiany (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lutego 2006 r. sygn. akt I OSK 1295/05). Jednocześnie stosownie do ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, którą zastąpiła ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r., państwowe jednostki organizacyjne mogły uzyskać tytuł prawny do gruntu w postaci użytkowania na podstawie decyzji administracyjnej. Użytkowanie to z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r., w myśl art. 87 ust. 1, przekształcało się w prawo zarządu. Istotne jest również, że decyzja o oddaniu nieruchomości w zarząd powinna była określać jej położenie, powierzchnię, mieć załączoną mapę sytuacyjną oraz wskazywać sposób i cel korzystania z niej (uchwała składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 23 września 1993 r. sygn. akt III CZP 81/93, OSNC z 1994 r. nr 2, poz. 27; Lex nr 3959).

Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, istnienia zarządu nie można domniemywać. Istotne jest również, że decyzja o oddaniu nieruchomości w zarząd powinna była określać jej położenie, powierzchnię, mieć załączoną mapę sytuacyjną oraz wskazywać sposób i cel korzystania z niej (uchwała składu 7 sędziów SN z dnia 23 września 1993 r., sygn. akt III CZP 81/93, OSNC z 1994/2/27 oraz m.in. wyroki NSA: z 28 kwietnia 2010 r., I OSK 929/09 oraz z 8 lutego 2018 r., I OSK 1912/17, CBOSA).

W niniejszej sprawie nie ma natomiast żadnego dowodu, że grunty położone w [...], obręb [...], oznaczone jako działki: nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, objęte księgą wieczystą nr [...], nr [...] o pow. [...] ha, objęta księgą wieczystą nr [...] oraz nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha, objęte księgą wieczystą nr [...], w dniu 5 grudnia 1990 r. znajdowały się w zarządzie poprzednika prawnego Skarżącej. Dowodu takiego nie przedstawił także sama Skarżąca. Nie może być bowiem za taki uznana sama tylko decyzja opłatowa Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w [...] z [...] stycznia 1987 r., nr [...]. Jak słusznie zauważył organ odwoławczy, w sytuacji gdy w aktach sprawy brak jest decyzji o przekazaniu nieruchomości w zarząd, co w niniejszej jest okolicznością bezsporną, to w treści decyzji o naliczeniu opłaty rocznej z tytułu zarządu, powinna być wzmianka wskazująca na konkretną decyzję administracyjną, na podstawie której zostało ustanowione prawo zarządu. Takiej wzmianki trudno jednak szukać w treści decyzji z 1987 r. Co równie istotne, decyzja ta nie wymienia nawet numerów konkretnych działek ewidencyjnych, których dotyczy, a jedynie ogólną ich powierzchnię. Zgodzić się należy w takiej sytuacji z organami obu instancji, że nie pozwala to na jednoznaczne uznanie, że wspomniana decyzja dotyczy w istocie działek objętych wnioskiem uwłaszczeniowym Skarżącej. Jak wskazano natomiast w orzecznictwie sądowym, decyzja dotycząca wymierzenia opłaty z tytułu zarządu, w której brak jest jakiegokolwiek nawiązania do decyzji o ustanowieniu prawa zarządu, nie może być jedynym i wyłącznym dowodem w oparciu o który istnienie tego prawa zostanie udowodnione (por. wyrok NSA z 28 stycznia 2020 r., sygn. akt I OSK 1773/18, Lex nr 2798891).

Jak wynika z treści decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w [...] z [...] stycznia 1987 r. nie ma w niej żadnej wzmianki o decyzji ustanawiającej prawo zarządu. Sama także podstawa prawna jej wydania, tj. art. 45 i 47 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, stanowi jedynie o kompetencji terenowych organów administracji państwowej do ustalenia wysokości opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste lub zarząd gruntami państwowymi, nie zatem o przekazaniu nieruchomości w zarząd, jak stara się wykazać Skarżąca.

Tożsamy pogląd, iż decyzja o naliczeniu i aktualizacji opłat może być uznana za podstawę stwierdzenia istnienia prawa zarządu jedynie wyjątkowo, gdy była wydana w nawiązaniu do decyzji o ustanowieniu tego prawa, która zaginęła lub uległa zniszczeniu (w sytuacji, gdy nie ma decyzji o przekazaniu w zarząd lub decyzji o przekazaniu w użytkowanie, wydanych przed dniem 1 sierpnia 1985 r., dokument zawierający decyzję o naliczeniu opłat może być uznany za podstawę stwierdzenia użytkowania jedynie wtedy, gdy w decyzji o opłatach wskazana jest konkretna decyzja administracyjna, na podstawie której zostało ustanowione prawo użytkowania, a konkretna decyzja wskazana w tejże decyzji o naliczeniu opłat zaginęła lub uległa zniszczeniu) - jest dominujący w orzecznictwie sadowoadministracyjnym (zob. wyroki WSA w Gliwicach: z 4 lipca 2018 r., II SA/Gl 274/18z 30 września 2016 r., II SA/Gl 637/16; z 7 stycznia 2016 r., II SA/Gl 836/15; wyroki WSA w Krakowie: z 17 lipca 2013 r., II SA/Kr 560/13; z 15 marca 2013 r., II SA/Kr 97/13; z 5 października 2015 r., II SA/Kr 801/15; wyroki NSA: z 26 kwietnia 2012 r., I OSK 651/11, z 10 września 2014 r., sygn. akt I OSK 204/13; z 30 czerwca 2015 r., z 26 kwietnia 2017 r.,I OSK 1764/15, I OSK 2469/13, z 17 stycznia 2019 r., I OSK 130/17, z 16 lipca 2019 r., I OSK 2385/17).

Należy także powtórzyć za Naczelnym Sądem Administracyjnym, że skoro zdarzenie prawne powstania zarządu zawsze musiało przybrać określoną formę wskazaną w art. 38 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości bowiem nie mogło być uzyskane w sposób dorozumiany to tezy tej nie przekreśla nawet brzmienie rozporządzenia wykonawczego, które wymieniało możliwości stwierdzenia faktu pozostawania gruntu między innymi w zarządzie a wśród nich także dowodzenia tego decyzją o naliczeniu opłaty z tytułu zarządu nieruchomością. Nawet jednak w takim wypadku organ ustalający istnienie zarządu musiał przede wszystkim ustalić okoliczności związane z powstaniem w trybie ustawowym istnienia zarządu (np. istnienia decyzji administracyjnej, bądź stosownej umowy w tym zakresie), a dopiero w drugiej kolejności ustalić okoliczności wskazujące na sposób korzystania z gruntu (por. wyrok NSA z 11 września 2007 r., I OSK 1328/06, LEX nr 382250).

Oznacza to, zdaniem Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, że nawet w sytuacji istnienia decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w [...] z [...] stycznia 1987 r., nr [...], a której to odpis zgodnie z § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia umożliwia stwierdzenie prawa zarządu do nieruchomości, nie zwalnia to organów administracji ani sądu z każdorazowego badania czy w dacie 5 grudnia 1990 r. zarząd istniał w sensie prawnym, a nie jedynie faktycznym. Powyższa okoliczność nie może bowiem przekreślić faktu, że Skarżąca nie dysponuje żadnym indywidualnym aktem ustanawiającym w dacie 5 grudnia 1990 r. przedsiębiorstwu państwowemu [...] prawo zarządu do spornych nieruchomości.

W konsekwencji zdaniem Sądu, istniejąca decyzja o ustaleniu opłat nie jest wystarczającym dowodem przesądzającym o istnieniu prawa zarządu do nieruchomości w rozumieniu § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia. Sąd prezentuje bowiem pogląd o braku podstaw do domniemania zarządu w oparciu o decyzję opłatową.

W związku z powyższym, w ocenie Sądu, organy nie naruszyły w niniejszej sprawie przepisów art. 200 ust. 1 pkt 2 u.g.n. w zw. z art. § 4 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia.

W ocenie Sądu, nie ma również racji Skarżąca, że to organy nie dopełniły obowiązku wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Owszem, zasada prawdy obiektywnej nakłada na organ obowiązek prowadzenia postępowania wyjaśniającego, ale nie zwalnia z inicjatywy dowodowej strony postępowania, o czym świadczy aktualne brzmienie art. 7 k.p.a. Jest niewątpliwe, że organ jest zobowiązany do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.), a następnie jego oceny z zachowaniem zasady swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.). Jednak po noweli art. 7 k.p.a., dokonanej ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r., strona nie może pozostać bierna w zbieraniu materiału dowodowego (patrz: Wojciech Chróścielewski "Zmiany w zakresie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego i prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które weszły w życie w 2011 r.", ZNSA 2011/4/, s. 11-12, oraz por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1631/19, LEX nr 3041375). W utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że obowiązywanie w postępowaniu administracyjnym zasady dochodzenia prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), w świetle której to na organie administracji prowadzącym postępowanie spoczywa, co do zasady, obowiązek wszechstronnego oraz rzetelnego ustalenia stanu faktycznego sprawy, nie oznacza, że organ ma obowiązek poszukiwania dowodów mających wykazać zaistnienie okoliczności, których wykazanie leży w interesie strony, w sytuacji jej pasywnej postawy w tym zakresie (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 3577/18, orzeczenie dostępne na stronie internetowej w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej "CBOSA"). Z treści przepisów k.p.a. normujących postępowanie dowodowe nie można bowiem wyprowadzić konkluzji, że organy administracji zobowiązane są do poszukiwania środków dowodowych służących poparciu twierdzeń strony w sytuacji, gdy ona, mimo wezwania, środków takich nie przedstawia (por. wyroki NSA: z 18 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 1830/11, CBOSA; z 9 maja 2017 r., sygn. akt I OSK 1203/15, Lex nr 2348966 oraz z 25 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 3581/18, Lex nr 2690526). Nałożenie na organy prowadzące postępowanie administracyjne obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego nie zwalnia bowiem strony postępowania od współudziału w realizacji tego obowiązku. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, gdy nieudowodnienie określonych okoliczności faktycznych może prowadzić do rezultatów niekorzystnych dla strony (wyrok NSA z 20 lutego 2020 r., sygn. akt II GSK 3719/17, Lex nr 3031035). Sąd orzekający w niniejszym składzie w pełni podziela powyższy pogląd.

Powyższych ustaleń faktycznych organów w sprawie Skarżąca w żaden sposób nie zakwestionowała na etapie postępowania administracyjnego. Co więcej Skarżąca nie przedstawiła organom takich dokumentów czy okoliczności, które rzutowałby na odmienny sposób oceny tej sprawy. W ocenie Sądu, organy obu instancji ustaliły wszystkie istotne okoliczności sprawy i dokonały prawidłowej oceny całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, czemu dały wyraz w uzasadnieniach wydanych decyzji. Wobec powyższego, nie można zatem skutecznie zarzucić organom administracji naruszenia prawa procesowego, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd również z urzędu nie dopatrzył się naruszenia zasad postępowania administracyjnego. W szczególności Sąd nie stwierdził naruszenia wskazanych w skardze przepisów prawa procesowego, tj. art. 7, 8, 77 § 1, 75 § 1 i art. 80 k.p.a.

Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.