Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 920/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2021-11-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: stwierdzono nieważność załącznika zaskarżonej uchwały w części
oddalono skargę w pozostałym zakresie

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Mirosław Bator SWSA Piotr Fronc SWSA Agnieszka Nawara-Dubiel (spr.) po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 listopada 2021 r. sprawy ze skargi B. M. i M. M. na chwałę Nr XVI/189/2020 Rady Gminy Lisia Góra z dnia 4 czerwca 2020 r. w sprawie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Lisia Góra I. stwierdza nieważność pkt. 13 załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały, II. stwierdza nieważność pkt. 8A oraz pkt. 11 załącznika nr 6 do zaskarżonej uchwały, III. w pozostałym zakresie skargę oddala, IV. zasądza od Gminy Lisia Góra na rzecz B. M. kwotę 1307 (jeden tysiąc trzysta siedem) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, V. zasądza od Gminy Lisia Góra na rzecz M. M. kwotę 1307 (jeden tysiąc trzysta siedem) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

B. C., W. J., B. M., M. M. i L. C., wniosły skargę na Uchwałę nr XVI/189/2020 Rady Gminy Lisia Góra z dnia 4 czerwca 2020 roku w sprawie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Lisia Góra zaskarżając ją w części - w zakresie w jakim powyższa regulacja zawiera w Studium symbol MP (tereny zabudowy mieszkaniowej oraz zabudowy usługowo produkcyjnej) jako oznaczenia dopuszczalnego przeznaczenia danego terenu w odniesieniu do położonych na terenie sołectwa Ś., działek ewidencyjnych numer: dz.nr [...], dz.nr [...], dz. nr [...], dz. nr [...], dz. nr [...], dz. nr [...], dz. nr [...], dz. nr [...], dz. nr [...], dz. nr [...], dz. nr [...], dz. Nr [...], dz. nr [...], dz. nr [...], dz. nr [...], dz. nr [...], dz. nr [...], dz. nr [...], dz. Nr [...], dz. nr [...], dz. nr [...], dz. nr [...], dz. nr [...], dz. nr [...], dz. nr [...], dz. Nr [...], dz. nr [...], dz. nr [...], dz. nr [...], dz. nr [...], dz. nr [...], dz. nr [...], dz. Nr [...], dz. nr [...], dz. nr [...], dz. nr [...], dz. nr [...], dz. nr [...], dz. nr [...], dz. nr [...], dz. Nr [...], dz. nr [...], dz. nr [...], dz. nr [...], dz. nr [...], dz. nr [...], dz. nr [...], dz. Nr [...], dz. nr [...], dz. nr [...], dz. nr [...], dz. nr [...], dz. nr [...], dz. nr [...], dz. nr [...], dz. nr [...], dz. nr [...], dz. nr [...], dz, nr [...], dz. nr [...].

Zaskarżonej uchwale zarzucono naruszenie:

1) art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez uchwalenie Studium, którego treść jest niezgodna z zakresem i wytycznymi określonymi uchwałą Rady Gminy Lisia Góra nr XXXV/414/2018 z dnia 15 marca 2018 roku w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Lisia Góra;

2) § 1 uchwały Rady Gminy Lisia Góra nr XXXV/414/2018 z dnia 15 marca 2018 roku w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Lisia Góra;

3) art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez nadużycie władztwa planistycznego, tj. nadmierne i nieproporcjonalne ograniczenie prawa własności nieruchomości należących do skarżących polegające na usankcjonowaniu możliwości prowadzenia działalności produkcyjnej na terenach niejednokrotnie bezpośrednio sąsiadujących z posesjami skarżących stanowiącymi tereny stricte mieszkalne zagospodarowaniu tych terenów wynikającemu z wydanych decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (tj. położonych w m. Ś. w/w działek)

4) art. 10 ust. 1 pkt 1) i pkt 2) ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez zamieszczenie w Studium symbolu MP (tereny zabudowy mieszkaniowej oraz zabudowy usługowo produkcyjnej) jako oznaczenia dopuszczalnego przeznaczenia danego terenu (tj. położonych w m. Ś. dz. nr [...], w/w działek), co nie uwzględnia obowiązujących norm prawnych, dotychczasowego przeznaczenia tych terenów oraz istniejącego stanu zagospodarowania terenu i zasad ładu przestrzennego

5) art. 10 ust. 1 pkt 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez nie wzięcie pod uwagę przy uchwalaniu zmiany studium potrzeb i możliwości rozwoju gminy

6) art. 1 ust. 2 pkt 11 i 13) ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez nienależyte zapewnienie udziału społeczeństwa w pracach nad planem jak i studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, nieuwzględnienie uzasadnionych uwag przy ich sporządzaniu

Wniesiono o stwierdzenie nieważności w zaskarżonej części tj. w zakresie w jakim przewiduje w Studium symbol MP (tereny zabudowy mieszkaniowej oraz zabudowy usługowo produkcyjnej) jako oznaczenia dopuszczalnego przeznaczenia danego terenu, tj. w/w działek oraz o zasądzenie kosztów.

W uzasadnieniu wskazano, iż zaskarżona uchwała nr XVI/189/2020 (dalej również: "Studium") stanowiła jedynie zmianę istniejącego już studium (przyjętego uchwałą nr XV/207/2013 Rady Gminy Lisia Góra z dnia 7 lutego 2013 roku w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Lisia Góra) i podjęta została w wykonaniu uchwały Rady Gminy Lisia G. nr XXXV/414/2018 z dnia 15 marca 2018 roku w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Lisia Góra, która wskazywała konkretny zakres zmian w Studium dotyczący:

a) wprowadzenia elementów gminnego programu rewitalizacji;

b) wprowadzenia zapisów regulujących interpretacje ustaleń studium na etapie sporządzania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego w obszarze granic administracyjnych gminy Lisia Góra, w szczególności w zakresie zapisów sankcjonujących istniejące zagospodarowanie terenów oraz dopuszczalny zakres odstępstw.

Treść ww. uchwały wskazuje, iż:

a) gminny program rewitalizacji nie wprowadza postanowień dotyczących m. Ś.

b) w związku z tym, do m. Ś. zastosowanie ma jedynie cel określony powyżej pod lit. b). Z treści punktu 11 kierunków zagospodarowania przestrzennego stanowiącego załącznik nr 6 do przyjętej uchwały nr X\/l/189/2020 wynika wprost, że "przystąpienie do zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Lisia Góra, w granicach administracyjnych, przedstawionych na załączniku graficznym Nr 1 do niniejszej uchwały jest wynikiem stwierdzonych nieścisłości ustaleń zmiany studium przyjętej uchwałą nr XVI/207/2013 Rady Gminy Lisia Góra z dnia 7 lutego 2013 roku m.in. w zakresie zgodności ustaleń z istniejącym zagospodarowaniem terenu oraz niespójnością z wydanymi prawomocnymi decyzjami administracyjnym. Co więcej, w przedmiotowym dokumencie stwierdza się również, że "konieczność wprowadzenia zapisów wynika z potrzeby (...) usankcjonowania w opracowywanych miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego stanu istniejącego, wynikającego m.in. z wydawanych decyzji administracyjnych, w tym decyzji o pozwoleniu na budowę oraz decyzji o warunkach zabudowy, co jest niezbędne z punktu widzenia prawidłowego kształtowania polityki przestrzennej w granicach gminy. Tak określona potrzeba wprowadzenia zmian do Studium nie koresponduje zatem z faktem, iż dla ww. działek ewidencyjnych określono dopuszczalne przeznaczenie jako tereny zabudowy mieszkaniowej oraz zabudowy usługowo-produkcyjnej w sytuacji, gdy dla działek tych brak jest prawomocnych decyzji administracyjnych (w tym decyzji WZ), które sankcjonowałyby na tych działkach możliwość prowadzenia działalności produkcyjnej. W przypadku nielicznych spośród ww. działek (tj. dz. nr [...]) występowały w obrocie prawnym decyzje WZ dopuszczające prowadzenie na nich działalności produkcyjnej, jednakże w dacie uchwalania Studium decyzje te były wyeliminowane z obrotu prawnego w wyniku wydania prawomocnych decyzji stwierdzających nieważność decyzji WZ dopuszczających prowadzenie na tych działkach działalności produkcyjnej, bądź też aktualnie toczą się postępowania nadzwyczajne w tej sprawie (dot. dz. nr [...] i nr [...]). Co więcej, na części ww. działek prowadzona jest aktualnie nielegalna działalność produkcyjna (np. dz. nr [...], [...], [...]), co stwierdzono licznymi aktami administracyjnymi wydanymi przez organy nadzoru budowlanego. Tym bardziej niezrozumiałe jest wprowadzenie dla niektórych działek symbolu MP (tereny zabudowy mieszkaniowej oraz zabudowy usługowo - produkcyjnej) jako oznaczenia dopuszczalnego przeznaczenia danego terenu w sytuacji, gdy na działkach tych posadowione są od dawna (na podstawie prawomocnych decyzji administracyjnych) domy o charakterze wyłącznie mieszkalnym (np. dz. nr [...], dz. nr [...]). Podstawową rolą uchwały o przystąpieniu do sporządzania studium jest stworzenie obowiązku dla organu wykonawczego podjęcia działań prowadzących do sporządzenia projektu studium i przedstawienia go radzie gminy do uchwalenia. Uchwała ta stanowi podstawę prawną do podejmowania przewidzianych ustawą czynności proceduralnych, w tym do występowania o opinie i uzgodnienia do organów zewnętrznych. Uchwała Rady Gminy Lisia Góra nr XXXV/414/2018 z dnia 15 marca 2018 roku zawierała zatem konkretne wiążące dla wójta wytyczne dotyczące zakresu przygotowanego projektu Studium. Zważywszy jednak na powyżej powołane okoliczności, a w szczególności na fakt, że zaskarżona uchwała stanowiła jedynie zmianę obowiązującego w gminie Lisia Góra studium, uznać należy, że zakres przedłożonego przez wójta projektu Studium oraz Studium przyjętego przez Radę Gminy L. G. znacznie przekroczył zakres upoważnienia wynikającego z uchwały Rady Gminy Lisia Góra nr XXXV/414/2018 z dnia 15 marca 2018 roku. Oznacza to, że uchwalenie Studium w zakresie objętym niniejszą skargą stanowiło (na płaszczyźnie formalnej) przekroczenie granic działalności planistycznej Rady Gminy w stosunku do zakresu przewidzianego uchwałą Rady Gminy Ś. nr [...] z dnia 15 marca 2018 roku Reasumując, w niniejszej sprawie wystąpiła przesłanka z art. 28 ust. 1 upzp prowadząca do częściowej lub całkowitej nieważności Studium, tj. jest naruszenie trybu jego sporządzania już na etapie przygotowania projektu Studium przedłożonego do procedowania Rady Gminy. Uzasadniając zaś zarzut naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym podano, iż organy gminy mogą w tworzonym planie zagospodarowania przestrzennego ograniczyć uprawnienia właściciela w celu pełniejszej realizacji innych wartości, które w tym konkretnym przypadku uznały za ważniejsze. Z taką nadmierną, nieuzasadnioną okolicznościami sprawy ingerencją w prawo własności skarżących mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie. Wprowadzając sporne postanowienia do Studium Organ nie wskazał bowiem konkretnej wartości, która uzasadniałaby tak daleko idące ograniczenie prawa własności skarżących polegające na konieczności znoszenia przez skarżących szeroko rozumianych immisji powstałych w związku z działalnością produkcyjną prowadzoną bezpośrednio w sąsiedztwie ich domów. Brak jest przy tym uzasadnienia dla wprowadzenia oznaczenia MP na działkach wskazanych w niniejszej skardze. Nie uzasadnia tego w żadnym stopniu interes publiczny, a co najwyżej interes prywatny właścicieli tych działek. Dopuszczenie w Studium działalności produkcyjnej prowadzonej na ww. działkach spotęguje uciążliwości dla nieruchomości sąsiednich, w szczególności hałas, wibracje, zakłócenia elektryczne, promieniowanie, zanieczyszczenie powietrza, nieprzyjemne zapachy. W prognozie oddziaływania na środowisko nie uwzględniono w ogóle kwestii związanych z immisjami w zakresie hałasu generowanego przez maszyny i urządzenia przemysłowe (tzw. hałas przemysłowy), jak również emisje gazów i pyłów. Ponadto, za bezprawne i niczym nieuzasadnione uznać należy wprowadzenie do Studium możliwości rozciągnięcia poszczególnych stref i terenów wyznaczonych na rysunku studium o 30 metrów w stosunku do granic działek, dla których przewidziano określoną funkcję. Sposób, w jaki określono granice możliwości prowadzenia działalności produkcyjnej w poszczególnych strefach (b. często w sposób odbiegający od granic działek ewidencyjnych), pozwala na etapie uchwalania planu miejscowego na kolejne już rozszerzenie obszaru strefy produkcyjnej po uchwaleniu studium w 2013 roku. Zastosowanie tak dużej tolerancji nie znajduje również uzasadnienia w odniesieniu do faktu, iż mapy Studium są dokładne i wyraźne, a tak duży margines w praktyce dopuszcza możliwość objęcia działek sąsiadujących określonym symbolem przeznaczenia danego terenu (w tym symbolu umożlwiającego prowadzenie działalności produkcyjnej). Uzasadniając zarzut naruszenia art. 10 ust. 1 pkt 1) i pkt 2) upzp podano, iż pomimo faktu, iż na terenie m. Ś. nigdy nie prowadzono legalnej działalności produkcyjnej, a dominującą funkcją zabudowy jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, to na niektórych działkach (znajdujących się w sąsiedztwie domów jednorodzinnych, a nawet na których posadowiono domy jednorodzinne) w Studium dopuszczono działalność produkcyjną. Tymczasem, Studium w odniesieniu do ww. działek na terenie sołectwa Ś. jako oznaczenie dotyczące przeznaczenia danego terenu wskazuje symbol MP (tereny zabudowy mieszkaniowej oraz zabudowy usługowo produkcyjnej), co nie uwzględnia obowiązujących norm prawnych, dotychczasowego przeznaczenia terenów oraz istniejącego stanu przestrzennego. Organ planistyczny zmieniając studium nie uwzględnił faktycznego stanu zagospodarowania ww. działek, bądź też w odniesieniu do niektórych działek usankcjonował (nielegalną) działalność produkcyjną. Pominął jednak przy tym, że zasada uwzględniania w procesie planistycznym dotychczasowego sposobu zagospodarowania (art. 10 ust. 1 pkt 1 upzip) nie może oznaczać odwzorowania stanu zagospodarowania istniejącego na danym terenie w momencie tworzenia studium czy też zmiany studium, w szczególności gdy sposób zagospodarowania ww. działek nie jest zgodny z rolnym i mieszkaniowym charakterem sołectwa Ś.. Ostatecznie przyjęte w Studium rozwiązania winny dążyć do takiego przeznaczenia i zagospodarowania ww. działek, by było to zgodne ze standardami ładu przestrzennego i nie prowadziło do sytuacji, w której z naruszeniem zasady równego traktowania, zostały uwzględnione interesy jednych właścicieli działek ze szkodą dla innych podmiotów. Takiego uzasadnienia w sprawie niniejszej nie ma. Organ zmieniając Studium uwzględnił jedynie interesy właścicieli tych działek, na których prowadzona jest działalność gospodarcza. Dodatkowo, kuriozalne wydaje się określenie przeznaczenia danego terenu w Studium w tak szeroki sposób, że dopuszczalne jest zagospodarowanie danego terenu zarówno na działalność mieszkaniową, jak i działalność produkcyjną. Jedną z podstawowych zasad ładu przestrzennego, jest bowiem takie ukształtowanie przestrzeni, które uwzględnia wymogi dotyczące tworzenia harmonijnej całości oraz wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjnoestetyczne. Trudno natomiast uznać za harmonijną i spójną całość uwzględniającą uwarunkowania społeczno - gospodarcze rozwiązanie planistyczne, w którym na danym terenie sąsiadują obszary stricte mieszkalne z obszarami produkcyjnymi. Co więcej. Studium dopuszcza, aby na tej samej działce ewidencyjnej mogła być prowadzona działalność produkcyjna i jednocześnie realizowana zabudowa mieszkaniowa. Zastosowanie ww. oznaczenia MP jest przy tym niedopuszczalne z punktu widzenia obowiązujących norm prawnych, w szczególności załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 sierpnia 2003 roku w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28.04.2004 roku w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Wprowadzenie takiej regulacji w Studium doprowadziło do wewnętrznej sprzeczności tego aktu na skutek połączenia na jednym obszarze terenów o funkcjach wzajemnie się wykluczających. Powyższe stanowi również naruszenie zasady przyzwoitej legislacji, znajdującej swoje źródło w wyrażonej w art. 2 Konstytucji RP zasadzie demokratycznego państwa prawnego. Uzasadniając zarzut naruszenia art. 10 ust. 1 pkt 7) upzp podano, iż postanowienia Studium są wewnętrznie niespójne i nie uwzględniają założeń dotyczących rozwoju gminy [...]. Zgodnie ze Studium rozwój lokalnego rynku pracy i biznesu poprzez tworzenie sprzyjających udogodnień ze strony władz i instytucji dla przedsiębiorstw usługowoprodukcyjnych następuje w wyodrębnionych strategicznych obszarach inwestycyjnych wyznaczonych we wsiach B., L. G., Ł., N. i S. Ż.. Co więcej, gleby gruntów położonych w m. Ś. należą do najbardziej żyznych w całej gminie. Również największy udział sadów w powierzchni użytków rolnych jest we wsi Ś. i P.. Oznacza to, że głównym zadaniem przy planowaniu przestrzennym jest uwzględnienie treści powołanej wyżej uchwały rady gminy oraz ww. aktualnych uwarunkowań i kierunków zagospodarowania oraz wyeliminowanie praktyk naruszających obowiązujące normy prawne i ład przestrzenny poprzez prowadzenie działalności produkcyjnej na terenie m. Ś.. Ponadto, w punkcie 2.2. załącznika nr 6 do Studium (Kierunki zagospodarowania przestrzennego) wskazano możliwość lokalizacji w zakresie działalności gospodarczej, wytwórczej i usługowej na terenach m. B., L. G., Ł., N. i S. Ż.. Niezrozumiałe jest zatem, na jakiej podstawie w części graficznej Studium działalność wytwórcza (produkcyjna) jest dopuszczona również na terenie m. Ś. (nie wymienionej w powołanym wyżej punkcie). Podobnie w punkcie 8.2 załącznika nr 6 do Studium (Kierunki zagospodarowania przestrzennego) wskazano, iż działalność usługowo - przemysłowa (symbol MP) na terenie gminy jest planowana w sołectwie Ł., nie wskazano natomiast m. Ś.. Uzasadniając zarzut naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 11 i 13) ustawy podano, iż wszystkie ww. zarzuty, uwagi, zastrzeżenia i postulaty były zgłaszane podczas wyłożeń planu Studium, w licznych indywidualnych wystąpieniach mieszkańców m. Ś., co więcej rada sołecka m. Ś. podejmowała w tej sprawie uchwały przekazywane m.in. do rady gminy, niestety bezskutecznie. Uzasadniając zarzut nadużycia władztwa planistycznego podkreślono, iż zmianę studium uzasadniono treścią uchwały Rady Gminy Lisia Góra nr XXXV/414/2018 z dnia 15 marca 2018 roku, przy czym w praktyce zakres uchwalonego Studium jest znacznie szerszy od wytycznych wynikających z tej uchwały. Takie postępowanie rodzi uzasadnione przekonanie, że to nie względy ładu przestrzennego, lecz wnioskowana potrzeba przekształcenia ww. działek na produkcyjne legła u podstaw podjęcia w tym zakresie przez organ planistyczny zaskarżonych rozwiązań. Pojęcie "zasad sporządzania" należy bowiem wiązać z merytorycznym opracowaniem aktu planistycznego, a więc z zawartością tego aktu (część tekstowa, graficzna i załączniki), na którą wskazuje art. 9 ust. 2 upzip, treścią zamieszczonych w nim ustaleń wskazanych w art. 10 ust. 1 i 2 upzip, a także ze standardami dokumentacji planistycznej określonymi w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz.U. Nr 118, poz. 1233).

Uzasadniając interes prawny skarżących podano, iż zaskarżona uchwała o zmianie Studium w tej konkretnej sprawie narusza interes prawny skarżących, bowiem treść zmiany studium determinuje sposób korzystania przez skarżących z należących do nich działek. Interes prawny skarżących wynika zatem z przysługującego im prawa własności nieruchomości sąsiednich w stosunku do tych, na których dopuszczono możliwość prowadzenia działalności produkcyjnej. Wnioskodawcom przysługuje zatem interes prawny wynikający z art. 140 k.c. i 144 k.c., gdyż uchwalone Studium tak ukształtowało stosunki na nieruchomościach sąsiednich (produkcyjnych) oraz sposób korzystania z tych nieruchomości, iż będzie to miało wpływ na sposób wykonywania przez wnioskodawców prawa własności. Przyjęcie wadliwego Studium ma bowiem kapitalne znaczenie z punktu widzenia art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu przestrzennym, z którego wynika, iż przeznaczenie poszczególnych terenów określone w Studium zostanie wprost przeniesione do planu miejscowego dla m. Ś.. Twierdzenie przeciwne skutkowałoby tym, iż ochrona praw właścicieli nieruchomości na etapie uchwalania planu miejscowego (obligatoryjnie zgodnego ze studium) miałoby charakter iluzoryczny.

W okolicznościach niniejszej sprawy, nie sposób zaprzeczyć istnienia związku pomiędzy przeznaczeniem tej nieruchomości, a sytuacją prawną skarżących związaną z wykonywaniem prawa własności działki nr [...], dz. nr [...], dz. nr [...] dz. nr [...]. Związek ten, z uwagi na bezpośrednie sąsiedztwo nieruchomości oraz kolidujące ich przeznaczenie w zaskarżonym studium, należy uznać za tego rodzaju, że można mówić o naruszeniu interesu prawnego skarżących, wynikającym z wykonywania prawa własności ww. działek, W szczególności to wewnętrznie wiążący charakter studium, czyli to, że ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, jest argumentem przemawiającym za uznaniem, że studium może naruszać interesy prawne właścicieli nieruchomości.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, ewentualnie też o odrzucenie skargi w części popieranej przez B. C., W. J. i L. C. z powodu nie spełnienia warunku złożenia wniosku o usunięcie naruszenia prawa.

Wg organu zmiana studium została sporządzona zgodnie z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przystąpienie do zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Lisia Góra, w granicach administracyjnych, przedstawionych na załączniku graficznym Nr 1 do niniejszej uchwały było wynikiem stwierdzonych nieścisłości ustaleń zmiany studium przyjętej uchwałą nr XVI/207/2013 Rady Gminy Lisia Góra z dnia 7 lutego 2013 roku m.in. w zakresie zgodności ustaleń z istniejącym zagospodarowaniem terenu oraz niespójnością z wydanymi prawomocnymi decyzjami o warunkach zabudowy, czy o pozwoleniu na budowę, gdyż "studium jako akt polityki przestrzennej, a nie akt prawa miejscowego nie może być źródłem ograniczeń sposobu wykonywania prawa własności (inwestowania)". Problematyka zmiany studium została ograniczona wyłącznie do wprowadzenia zapisów regulujących interpretacje ustaleń studium na etapie sporządzania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego w obszarze granic administracyjnych Gminy [...], w szczególności w zakresie zapisów odzwierciedlających istniejące zagospodarowanie terenów oraz dopuszczalny zakres odstępstw, a także zostało poszerzone o elementy gminnego programu rewitalizacji. Konieczność wprowadzenia przedmiotowych zapisów wynikała z potrzeby doprowadzenia do zgodności z wymogami ustawy z dnia 9 października 2015r. o rewitalizacji (t.j. Dz.U. 2020, poz 802) oraz usankcjonowania stanu istniejącego, wynikającego m.in. z wydawanych decyzji administracyjnych, w tym decyzji o pozwoleniu na budowę oraz decyzji o warunkach zabudowy, co było niezbędne z punktu widzenia prawidłowego kształtowania polityki przestrzennej w granicach gminy. Projekt został poddany procedurze opiniowania i uzgadniania przez instytucje i organy właściwe w dziedzinie zagospodarowania przestrzennego. W dniach od 29 maja do 18 czerwca 2019 r. przedmiotowy projekt zmiany studium został wyłożony po raz pierwszy do publicznego wglądu, a w dniu 13 czerwca 2019 r. odbyła się dyskusja publiczna nad przyjętymi w projekcie zmiany studium rozwiązaniami. Termin składania uwag upłynął z dniem 9 lipca 2019 r. Wpłynęło 51 uwag. Po raz drugi projekt zmiany studium został wyłożony do publicznego wglądu w dniach od 25 września do 15 października 2019 r., a dyskusja publiczna nad przyjętymi w projekcie zmiany studium rozwiązaniami odbyła się dnia 11 października 2019 r. Termin składania uwag upłynął z dniem 5 listopada 2019 r. Wpłynęło 10 uwag. O każdym etapie procedury sporządzania zmiany studium tut. organ ogłaszał, obwieszczał w sposób określony w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zmiana studium wraz z prognozą oddziaływania na środowisko została także poddana procedurze przeprowadzenia strategicznej oceny oddziaływania na środowisko. Dlatego też Rada Gminy [...] po przeanalizowaniu procesu planistycznego jednoznacznie stwierdza, iż zaskarżona uchwała została podjęta zgodnie z wymaganą prawnie procedurą, gdyż Wójt Gminy [...] wyłożył projekt studium do publicznego wglądu, co stanowiło realizację uprawnienia przysługującego społeczności lokalnej oraz innym jednostkom zainteresowanym zamierzeniami planistycznymi na obszarze gminy. Dalej, na etapie społecznej partycypacji w sporządzaniu studium dla gminy Wójt Gminy [...] wyznaczył termin, w którym osoby prawne i fizyczne oraz jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej mogły wnosić uwagi dotyczące projektu studium. Każda z uwag była odrębnie rozpatrzona i rozstrzygnięta. Wśród wniosków społeczności lokalnej nie zbrakło złożonych przez skarżące, które jednak nie zyskały uwzględnione w procesie uchwalania aktu. Załącznik nr 8 do zaskarżonej uchwały zawiera rozstrzygnięcia o sposobie rozpatrzenia uwag, o których mowa w art. 11 pkt 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Każda z tych, nieuwzględnionych przez Wójta Gminy [...] uwag, została poddana przez Radę Gminy [...] procesowi indywidualnych rozstrzygnięć w sprawie rozpatrzenia nieuwzględnionych uwag, co jest zgodnie z obowiązującym stanowiskiem judykatury. Studium określa politykę przestrzenną gminy uwzględniając zasady, ustalenia i uwarunkowania. Część ustaleń określających cele i kierunki polityki przestrzennej ma charakter wytycznych ukierunkowanych na dalsze prace planistyczne, w tym opracowywanie planów miejscowych. Zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych "postanowienia studium są kierowane jedynie do organów gminy i wiążą je przy sporządzaniu planów miejscowych, nie są natomiast adresowane, ani też bezpośrednio nie kształtują sytuacji prawnej podmiotów spoza systemu administracji publicznej. Przy tak ustawowo określonym charakterze studium trudno zatem mówić o przypadku naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. (wyrok NSA z 3.08.2007 r., II OSK 614/07). Uchwała w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie jest, w myśl art. 9 ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym aktem prawa miejscowego, powszechnie obowiązującym. W/w wyroku expressis verbis podniesiono, iż "z uwagi na to, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie wywołuje skutków właściwych dla miejscowego planu i nie kształtuje sposobu wykonywania prawa własności nieruchomości, powoływanie się jedynie na uprawnienia właścicielskie nie wystarcza dla uznania naruszenia interesu prawnego". Zatem brak jest legitymacji procesowej skarżących do złożenia niniejszej skargi, co znalazło swoje odzwierciedlenie w postanowieniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 6 lutego 2020 roku, sygnatura akt: II SA/Kr 1237/19, w którym odrzucono niemalże tożsamą skargę na uchwałę Nr XVI/207/2013 Rady Gminy Lisia Góra z dnia 7 lutego 2013 roku w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Lisia Góra.

Odnosząc się do zarzutów merytorycznych skargi, dotyczących pojawienia się w części graficznej oznaczenia symbolem MP (mieszkaniowoprodukcyjne) w odniesieniu do działek sołectwa Ś., podano, iż są to zarzuty nieuzasadnione. Zgodnie z obowiązującym prawem dopuszczalne jest takie określenie w planie miejscowym przeznaczenia terenów, które umożliwia realizację na tym terenie inwestycji o różnym przeznaczeniu, pod warunkiem, że wzajemnie się one nie wykluczają i nie są ze sobą sprzeczne (vide wyrok WSA w Gorzowie sygn. akt. II Sa/Go 322/16). Nie można uznać, że funkcja mieszkaniowa i produkcyjna wzajemnie się wykluczają. Gmina [...] jest zdania, że zestawienie tych funkcji, nie prowadzi do naruszenia wymagań ładu przestrzennego. Załącznik nr 1 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zawiera "podstawowe barwne oznaczenia graficzne i literowe dotyczące przeznaczenia terenów, które należy stosować na projekcie rysunku planu miejscowego'', natomiast nie wskazuje funkcji wzajemnie się wykluczających. Wobec powyższego nie można uznać, że zarzuty skarżących w tym zakresie zasługują na uwzględnienie, bowiem skarżący nie wskazują, aby gmina kolorystycznie nieprawidłowo oznakowała teren. Przepisy bowiem nie nakładają na organy obowiązku, określenia konkretnego rodzaju produkcji, które mogą być realizowane na terenie objętym postanowieniami studium.

Dlatego też zestawienie tych funkcji na gruncie przedmiotowej sprawy, wbrew twierdzeniu skarżących, nie prowadzi do naruszenia wymagań ładu przestrzennego. Nadto wskazać należy, że mieszane przeznaczenie terenu nie świadczy o pozbawieniu organu gminy oraz innych organów, w tym organów administracji architektoniczno-budowlanej, realnego wpływu zagospodarowanie terenu, w tym określenie konkretnego rodzaju działalności produkcyjnej w sąsiedztwie zabudowy mieszkaniowej. Skarżący wskazują, że doszło do naruszenia art. 1, 9, 10, ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jednakże nie precyzują w jakim zakresie gmina podejmując zaskarżoną uchwałę naruszyła wskazane przepisy. Przepisy te, określają wymogi dla uchwały o przystąpieniu do sporządzania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz elementy uwzględniane i określane w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, jak również procedurę planistyczną. Dalej Gmina [...] podnosi, że wbrew twierdzeniom skargi, uchwalona zmiana studium nie narusza w żaden sposób prawa własności skarżących. Mając na uwadze fakt, że skarżący nie określili jakiego rodzaju naruszeń dopuściła się Rada Gminy [...] uchwalając zmianę Studium, należy stwierdzić, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stanowisko to w świetle obowiązującego prawa należy uznać za uzasadnione jeśli się zważy, że postanowienia studium nie mają charakteru normatywnego. Postanowienia studium są jak już wielokrotnie wskazano, kierowane do organów gminy i wiążą je przy sporządzaniu planów miejscowych, nie są natomiast adresowane, ani też bezpośrednio nie kształtują sytuacji prawnej podmiotów spoza systemu administracji publicznej, a do takich bez wątpienia należy skarga skarżących. Na taki charakter studium, jako aktu planistycznego wewnętrznego aktu kierownictwa wewnętrznego wskazują też jego funkcje (por. uzasadnienie wyroku NSA z 3.08.2007 r. II OSK 614/07). Skarga złożona przez mieszkańców w niniejszej sprawie została tak sporządzona, jak gdyby rzeczą oczywistą było, że zaskarżoną uchwałą został naruszony interes prawny skarżących, tymczasem jest to wyłącznie na subiektywne odczucie wnoszących skargę, absolutnie rozmijające się z oceną prawną, co potwierdza chociażby przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w postanowieniu z dnia 6 lutego 2020 roku, sygnatura akt: II SA/Kr 1237/19, w którym - jak już wskazano wcześniej - odrzucono niemalże tożsamą w swych wywodach skargę na uchwałę Nr XVI/207/2013 Rady Gminy Lisia Góra z dnia 7 lutego 2013 roku w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Lisia Góra.

Wniesiona skarga winna zostać odrzucona, gdyż studium nie wpływa w sposób bezpośredni na mieszkańców, co chociażby potwierdza załączone przez skarżące materiał dowodowy, w tym przede wszystkim Decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. z dnia 5 lutego 2020 roku, znak sprawy: [...] oraz Decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. z dnia 25 października 2019 roku, znak sprawy: [...] nakazująca przedsiębiorcom przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania. Naruszenia popełnione przez wskazanych w tych decyzjach przedsiębiorców są obojętne dla procesu uchwalania zaskarżonej uchwały. Zatem podnieść należy, iż zaskarżona uchwała w żaden sposób nie narusza indywidualnego interesu skarżących. Podkreślenia wymaga bowiem fakt, iż "skarga składana w trybie art. 101 ust, 1 u.s.g, nie ma charakteru actio popularis, zatem do jej wniesienia nie legitymuje nawet ewentualna sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, lecz konieczne jest wykazanie związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków podmiotu skarżącego, a kwestionowanym aktem, skutkującym naruszeniem jego interesu prawnego (vide Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 listopada 2019 r., sygnatura akt: II OSK 3339/17).

Postanowieniem z 21 grudnia 2020 r. sygn. II SA/Kr 1148/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie odrzucił skargę na podstawie art. 58 ust. 5a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Postanowienie to zaskarżyły skargą kasacyjną B. M. i M. M., a Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z 16 czerwca 2021 r., sygn. II OSK 1026/21 uchylił zaskarżone postanowienie w zakresie dotyczącym skargi B. M. i M. M. i w tym zakresie przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania.

Na rozprawie w dniu 16 listopada 2021 r. skarżące oświadczyły, że wnoszą o stwierdzenie nieważności zmiany studium w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że stosownie do treści art. 190 p.p.s.a. "Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny."

Ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego jest wiążąca w sprawie dla sądu pierwszej instancji zarówno wówczas, gdy dotyczy zastosowania przepisów prawa materialnego, jak również przepisów postępowania administracyjnego. Oznacza to, że wojewódzki sąd administracyjny jest obowiązany rozpatrzyć sprawę ponownie, stosując się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu rozstrzygnięcia NSA, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych sprawach. Ratio legis unormowania art. 190 p.p.s.a. sprowadza się do przyspieszenia postępowania sądowo-administracyjnego poprzez uznanie, że pomimo uchylenia orzeczenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, pewne kwestie sporne zostały już ostatecznie przesądzone. Powoduje to w konsekwencji zawężenie granic ponownego rozpoznania sprawy. (tak NSA w Warszawie w wyroku z dnia 2 października 2015 r. sygn. II OSK 47/14 oraz z dnia 15 maja 2015 r. sygn. II FSK 730/15). Tym samym Sąd, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania, nie ma całkowitej swobody przy wydawaniu nowego orzeczenia. Przede wszystkim "granice sprawy", o których mowa w art. 134 § 1 p.p.s.a., podlegają zawężeniu do granic, w jakich Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał sprawę i w jakich wydał orzeczenie. Tak więc rozpoznając sprawę powtórnie, sąd pierwszej instancji musi interpretować i stosować art. 134 § 1 p.p.s.a. przy uwzględnieniu postanowień zawartych w art. 168 § 3, art. 183 § 1 i art. 190 p.p.s.a. (Tarno, Jan Paweł. Art. 190. W: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. V. Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, 2011.)

W niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny wskazał między innymi, że:

Studium, mimo tego, że nie jest aktem prawa miejscowego, lecz aktem kierownictwa wewnętrznego, może naruszyć interes prawny lub uprawnienie właścicieli nieruchomości położonych na terenie gminy nim objętej. jakkolwiek studium nie jest aktem prawa miejscowego, a aktem prawa wewnętrznego, to jako akt planistyczny kształtuje politykę przestrzenną gminy i wiąże organy gminy przy sporządzeniu i uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 9 ust. 4 oraz art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - Dz.U. z 2020 r., poz. 293 ze zm.). Ustalenia planu miejscowego stanowią konsekwencję ustaleń studium. Dysponując władztwem planistycznym gmina może zmienić w planie miejscowym dotychczasowe przeznaczenie określonych obszarów gminy, ale jedynie w granicach zakreślonych ustaleniami studium. Tym samym istnieje ścisły związek pomiędzy studium i planem miejscowym, który sprawia, że nie można zasadnie twierdzić, iż studium nie ma żadnego znaczenia dla właściciela nieruchomości. Wręcz przeciwnie, studium, mimo że nie jest aktem prawa miejscowego, poprzez to, że wiąże organy gminy przy uchwalaniu planu miejscowego, ma istotne znaczenie dla kształtowania sytuacji prawnej właściciela nieruchomości położonej na terenie gminy. Przy modelu zależności pomiędzy studium i planem miejscowym, przyjętym w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie sposób w związku z tym uciec od stwierdzenia, że studium może bezpośrednio i konkretnie naruszać interes prawny lub uprawnienie właścicieli nieruchomości położonych na terenie gminy.

Dalej NSA wskazał, że nie jest kwestionowane, że B. M. i M. M. są właścicielkami kilku nieruchomości położonych w gminie [...] (a ściślej na terenie sołectwa Ś.), dla którego to terenu gminy [...] Rada Gminy Lisia Góra 4 czerwca 2020 r. uchwaliła zmianę studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, przyjętego uchwałą z 7 lutego 2013 r., nr XVI/207/2013. Działki skarżących leżą jednakże poza kwestionowanym w skardze obszarem oznaczonym w zmienionym studium symbolem MP (teren zabudowy mieszkaniowej i usługowo-produkcyjnej), jednakże w bezpośrednim bądź bliskim sąsiedztwie terenów o symbolu MP. W ocenie NSA, fakt ten nie wyklucza jednakże możliwości przyjęcia, iż interes prawny skarżących kasacyjnie tą uchwałą został naruszony. Ta okoliczność wskazuje, że interesu prawnego skarżących kasacyjnie należy poszukiwać w prawie sąsiedzkim, a jego naruszenia w tym, że gmina [...] w zaskarżonej części w uchwale dotyczącej zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego teren bezpośrednio graniczący z działkami skarżących o symbolu MN przeznaczyła pod zabudowę mieszkaniowo-produkcyjną (symbol MP). Zaskarżona w tej części uchwała będzie miała zatem, przez to bezpośrednie sąsiedztwo nieruchomości o różnym przeznaczeniu, realny wymiar wykonywania prawa własności przez właścicieli dwóch sąsiadujących z sobą nieruchomości. O ile nieruchomości leżą w bezpośrednim sąsiedztwie, to z reguły ustalenia studium dla jednej nieruchomości naruszać będą interes prawny właściciela sąsiedniej nieruchomości. Można powiedzieć, że jeżeli właściciel jednej nieruchomości zgodnie z ustaleniami studium, którego postanowienia przełożą się na treść planu miejscowego (ustalenia, na skutek wiążącego organy gminy charakteru studium, będą mogły być przeniesione do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego), może więcej, to właściciel sąsiedniej nieruchomości będzie musiał więcej znosić. Z uwagi na to, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że już studium (zmiana studium) narusza interes prawny skarżących kasacyjnie. Bez znaczenia pozostaje natomiast to, czy organ gminy w planie miejscowym przyjmie na spornym terenie zabudowę mieszkaniową, produkcyjną, usługową czy mieszaną, skoro już w studium jest to teren przeznaczony pod zabudowę mieszkaniowo-produkcyjną, w sytuacji, gdy działki skarżących posiadają funkcją wyłącznie mieszkaniową.

Powyższe rozważania nie oznaczają jednakże, że zamiana studium dokonana zaskarżoną uchwałą jest sprzeczna z prawem, co starają się wywieść skarżące kasacyjnie chociażby poprzez stwierdzenie, że uchwalona zmiana przeznaczenia działek na spornym terenie nie koresponduje z dotychczasowym ich przeznaczeniem, gdyż jak twierdzą, dla tych działek brak jest prawomocnych decyzji administracyjnych, w tym decyzji o warunkach zabudowy, które sankcjonowałyby na ww. działkach możliwość prowadzenia działalności produkcyjnej. Stwierdzenie, że studium (zmiana studium) narusza interes prawny skarżących kasacyjnie otwiera dopiero drogę do oceny zgodności z prawem tego aktu. Samo naruszenie interesu prawnego legitymuje do wniesienia skargi, natomiast dopiero naruszenie interesu prawnego i prawa uzasadnia uwzględnienie skargi. Tym samym stwierdzenie, że zaskarżona uchwała naruszyła interes prawny skarżących kasacyjnie otwiera Sądowi pierwszej instancji, który ponownie rozpozna sprawę, możliwość oceny, czy dokonano tego w zgodzie z prawem. Jest bowiem oczywiste, że naruszenie interesu prawnego może być zgodne z prawem.

Ponownie rozpoznając sprawę Sąd pierwszej instancji powinien ocenić, czy zaskarżona uchwała w części kwestionowanej przez skarżące kasacyjnie jest zgodna z prawem i w razie uznania, że jest, oddalić ich skargę."

Wobec powyższego poza sporem w chwili obecnej pozostaje, że skarżące mają indywidualny, naruszony interes prawny, upoważaniający je do złożenia skargi, a Sąd rozpoznając obecnie sprawę ponownie, zobowiązany jest skontrolować jedynie to, czy zaskarżona uchwała w części kwestionowanej przez skarżące jest zgodna z prawem.

Dalej wskazać należy, że przedmiotem zaskarżenia, po ostatecznym sprecyzowaniu zakresu zaskarżenia przez pełnomocnika skarżących na rozprawie jest cała uchwała nr XVI/189/2020 Rady Gminy Lisia Góra z dnia 4 czerwca 2020 r. w sprawie zmiany studium i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Lisia Góra, zwana dalej uchwałą lub zmianą studium.

Zakres zmiany studium obejmuje dwie kwestie: wprowadzenie do ustaleń studium elementów gminnego programu rewitalizacji oraz wprowadzenie zapisów regulujących interpretacje ustaleń studium na etapie sporządzania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego w szczególności w zakresie zapisów sankcjonujących istniejące zagospodarowanie terenów oraz dopuszczalny zakres odstępstw. Wynika to zarówno z § 1 ust. 2 uchwały, jak i z przedłożonej sądowi dokumentacji poprzedzającej podjęcie uchwały w sprawie zmiany studium oraz załączników do uchwały, wymienionych w jej § 2.

Analiza załączników graficznych do zaskarżonej uchwały a w szczególności załącznika nr 7 tj. rysunku zmiany studium pn. "Kierunki zagospodarowania przestrzennego" jednoznacznie wskazuje na to, że wprowadzenie do ustaleń studium elementów gminnego programu rewitalizacji w żaden sposób nie dotyczy sołectwa Ś., czyli obszaru, gdzie położone są działki skarżących. Zmiany studium w tym zakresie nie dotyczą ich interesu prawnego skarżących, zatem w zakresie w jakim zaskarżona uchwała wprowadza do studium elementy gminnego programu rewitalizacji skarga okazała się nieuzasadniona i jako taka w tej części podlegała oddaleniu w pkt. III wyroku, na zasadzie art. 151 p.p.s.a.

Skarga okazała się skuteczna w zakresie, w jakim dotyczy wprowadzenia zapisów regulujących interpretacje ustaleń studium na etapie sporządzania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego w szczególności w zakresie zapisów sankcjonujących istniejące zagospodarowanie terenów oraz dopuszczalny zakres odstępstw.

Jednocześnie podkreślić należy, że nie podlegały ocenie Sądu w niniejszej sprawie wszystkie te zarzuty skargi, które dotyczą uchwały nr XVI/207/2013 Rady Gminy Lisia Góra z dnia 7 lutego 2013 r. w sprawie przyjęcia studium kierunków i zagospodarowania przestrzennego Gminy Lisia Góra. Skarga na tę uchwałę została złożona przez skarżące osobno i zarejestrowana pod sygnatura II SA/Kr 505/21. Innymi słowy, wszelkie kwestie akcentowane w skardze, a dotyczące ustaleń Studium, związane w głównej mierze z dopuszczalnością wyznaczenia - co do zasady - obszarów oznaczonych symbolem "MP" będą oceniane przez Wojewódzkie Sąd Administracyjny we wskazanej wyżej sprawie o sygn. II SA/Kr 505/21.

Uzasadnienie pkt. I i II wyroku, w którym Sąd stwierdził nieważność pkt. 13 załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały oraz pkt. 8A i pkt. 11 załącznika nr 6 do zaskarżonej uchwały rozpocząć należy od tego, że zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 741 z późn. zm.), istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Zgodnie natomiast z art. 3 tej ustawy, kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych, należy do zadań własnych gminy. Przepis ten konstytuuje tzw. "władztwo planistyczne" gminy. Jak wskazał NSA wyroku z 18.05.2021 r., sygn. II OSK 2477/18, normatywnym źródłem władztwa planistycznego gminy są zawarte w Konstytucji RP zasady ustrojowe regulujące jej pozycję, w tym zwłaszcza zasada decentralizacji władzy publicznej (art. 15 ust. 1), którą dopełnia definicja wspólnoty samorządowej (art. 16 ust. 1). Konstytucja RP przyznaje gminie kompetencje do wykonywania istotnej części zadań publicznych we własnym imieniu i na własną odpowiedzialność (art. 16 w zw. z art. 163 i art. 166), nadaje jej osobowość prawną i wyposaża we władztwo w zakresie stanowienia aktów prawa miejscowego (art. 87 ust. 2, art. 94 i art. 168). Rozwinięciem tych zasad jest m.in. art. 3 ust. 1 i art. 4 ust. 1 u.p.z.p., z których wynika, że gminie przysługuje tzw. władztwo planistyczne. Oznacza ono upoważnienie do jednoznacznego określenia przeznaczenia gruntów położonych na obszarze gminy oraz zasad zagospodarowania tych gruntów, "niezależnie od tego, do kogo te grunty należą i niezależnie od woli władających tymi gruntami" (zob. A. Ostrowska, Niepewność sytuacji prawnej jednostki w sferze stanowienia i obowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, Wyd. UMCS, Lublin 2020, s. 57 i n. wraz z powołaną literaturą). Wprowadzone - w ramach tego władztwa - ograniczenia prawa własności muszą być konieczne ze względu na wartości wyżej cenione, przykładowo potrzebę interesu publicznego. Stąd ingerencja w sferę prawa własności powinna pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia (art. 64 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP).

W innym z wyroków NSA podkreśla, że gmina sprawując władztwo planistyczne, musi mieć na uwadze, że wprowadzone ograniczenia prawa własności muszą być konieczne ze względu na wartości wyżej cenione np. potrzeba interesu publicznego. Na organie uchwalającym akt planistyczny ciąży każdorazowo obowiązek wyważenia interesów prywatnych i interesu publicznego. Ingerencja w sferę prawa własności musi pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Zasada proporcjonalności wyraża się w zakazie nadmiernej ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Nadto posunięcia planistyczne gminy, w wyniku których doszło do naruszenia własności, powinny być rzeczowo uzasadnione, z powołaniem przepisów prawnych, na mocy których nie istnieją inne rozwiązania niż te, które przyjęto w uchwale planistycznej (Wyrok NSA z 13.02.2020 r., II OSK 26/19).

Przytoczone wyżej wyroki co prawda zapadły w sprawach skarg na miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego, jednak zawarte w nich ogólne uwagi odnieść należy także do studium, jako aktu planistycznego determinującego ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W niniejszej sprawie jest to tym bardziej istotne, że w dniu 15 marca 2018 r. Rada Gminy [...] podjęła dwie uchwały: o przystąpieniu do sporządzania zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Lisia Góra oraz uchwały o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectwa Ś. w Gminie [...]. Kserokopie tych uchwał znajdują się akrach sądowych na k. 22 i 23. Trzeba też wskazać, że w orzecznictwie sądów administracyjnych kwestia ewentualnego nadużycia władztwa planistycznego przez gminy oceniana jest głównie w kontekście ważenia interesu prywatnego i publicznego i wskazuje się wówczas, że wprowadzone ograniczenia prawa własności muszą być konieczne ze względu na wartości wyżej cenione np. potrzeba interesu publicznego. Jednakże bezspornie obowiązkiem organów gminy, także na etapie uchwalania studium (zmiany studium) jest również rozważenie konkurencyjnych interesów członków wspólnoty samorządowej i samej wspólnoty. Zatem przyjęcie określonych rozwiązań powinno poprzedzać rozważenie wszystkich argumentów przemawiających za preferowanym przez gminę rozwiązaniem, przeanalizowanie rozwiązań wariantowych i uzasadnienie podjętych decyzji.

Dalej wskazać należy, że art. 10 ust. 2 ustawy o planowaniu stanowi, jaki elementy " w szczególności" określa się w studium. Wyliczenie zawarte w tym przepisie nie jest enumeratywne. Pomimo zatem, że nie wskazano, że w studium określa się zasady jego interpretacji na potrzeby uchwalania planów miejscowych, to nie ma przeszkód, aby postanowienia takie zostały w nim zawarte. W niniejszej sprawie skala tych wskazówek jest jednak znaczna, co już samo w sobie rodzi pytanie o jakość i/lub aktualność studium, które wymaga zmiany sprowadzającej się do jego wykładni. Oznacza to, ze studium zostało zmienione po to, aby zostało należycie zrozumiane.

Jednak omawiana zmiana studium, wbrew swojej nazwie "zasady interpretacji ustaleń studium", nie sprowadza się tylko do wytycznych interpretacyjnych. W gruncie rzeczy bowiem postanowienia zawarte w pkt. 8A do załącznika nr 6 uchwały, sprowadzają się w znacznej części do wprowadzenia zmian w przeznaczeniu terenów i to w dodatku zmian zupełnie niepredyktywnych.

W pkt. 8A stwierdza się między innymi, że:

"Z uwagi na konieczność stwierdzenia, że zapisy projektu planu zagospodarowania przestrzennego nie naruszają zapisów studium (wynikającą z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), konieczne jest ustalenie szczegółowych zasad interpretowania zapisów niniejszego Studium.

Przy zachowaniu wymaganej zgodności powyższych opracowań, należy dopuścić różnice wynikające m. in. ze skali opracowań, różnic pomiędzy podkładami mapowymi, na których są one wykonywane oraz ich indywidualnych charakterów tych dokumentów, z uwzględnieniem faktu, iż Studium jest opracowaniem określającym jedynie politykę przestrzenną gminy, na podkładzie topograficznym, w skali nie odpowiadającej skali planu miejscowego, w tym wypadku skali 1:10 000 oraz 1:20 000."

Rysunek zmiany studium wskazuje docelowe funkcje podstawowe dla obszarów nią objętych. Zakłada się, że całościowe wypełnienie zapisów studium wskazanych w rysunku studium nastąpi poprzez uchwalanie planów miejscowych nawet w kilkudziesięcioletniej perspektywie. Należy więc uznać za nie naruszające ustaleń studium podejmowanie uchwał w sprawie uchwalenia planów miejscowych etapowo w stosunku do kierunków rozwoju przyjętych w rysunku studium, tj. stopniowe uruchamianie nowych terenów inwestycyjnych w zależności od ograniczeń wynikających z przepisów odrębnych, faktycznego rozwoju niezbędnej infrastruktury oraz posiadanych środków."

Te stwierdzenia są oczywiste, wynikają zarówno z istoty studium, obowiązujących przepisów jak i z utrwalonego orzecznictwa sądów administracyjnych, zatem ich wprowadzenie nie było powodem podjęcia uchwały w sprawie zmiany studium.

Dalej wskazuje się natomiast, że:

"Na obszarach inwestycyjnych wskazanych w rysunku studium jako obszary przeznaczone pod rozwój mieszkalnictwa, usług i produkcji, których uruchomienie ze względów podanych powyżej możliwe jest na późniejszym etapie, należy w podejmowanych uchwałach w sprawie uchwalenia planów miejscowych zachować dotychczas obowiązujące przeznaczenie podstawowe lub przeznaczenie zgodne z użytkowaniem faktycznym.

w zakresie przeznaczenia terenów:

• granice terenów wyznaczonych na rysunku Studium należy uściślić na etapie projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, mając na uwadze m.in. przeznaczenie z obowiązujących mpzp, wydane prawomocne decyzje administracyjne (w tym decyzje o warunkach zabudowy wydane do dnia 30 grudnia 2018r. dotyczące jedynie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej) oraz istniejące warunki, w szczególności przepisy z zakresu ochrony środowiska, przyrody oraz ochrony gruntów rolnych i leśnych,

• w ramach opracowywania planów miejscowych, ze względu na skalę i stopień szczegółowości rozwiązań przyjętych w studium, dopuszcza się tolerancję zasięgu poszczególnych stref i terenów wyznaczonych na rysunku studium o 30 m (również w terenach lasów), przy czym tolerancja ta: wymaga szczególnego uzasadnienia w obszarach objętych ochroną prawną i winna być dokonywana w uzasadnionych przypadkach po indywidualnej analizie w oparciu o zasady:

- czynnej ochrony ekosystemów przy szczególnym uwzględnieniu warunków obowiązujących na obszarze [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu, w tym w szczególności w zakresie zachowania ciągłości i drożności korytarzy ekologicznych oraz zachowania zadrzewień śródpolnych, przydrożnych i nadwodnych oraz pozostałych zakazów ustanowionych uchwałą w sprawie obszaru chronionego krajobrazu,

- priorytetu realizacji inwestycji celu publicznego,

- kontynuacji funkcji podstawowej określonej w studium w terenach sąsiednich,

zwartych zespołów zabudowy w obszarach o wykształconej infrastrukturze drogowej i technicznej,

- racjonalności ustalania granic terenów budowlanych w odniesieniu do granic ewidencyjnych nieruchomości, o ochrony zasobów kulturowych oraz elementów systemu przyrodniczego.

Tolerancja zasięgu nie dotyczy granic terenów, dla których określono kierunki rozwoju w postaci funkcji wzajemnie uciążliwych, tj. np. granic pomiędzy terenami z dopuszczeniem działalności produkcyjnej czy uciążliwej działalności usługowej a terenami zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej.

. w studium przedstawia się zgeneralizowany obraz przeznaczenia każdego z terenów, tzn. że określone na rysunkach przeznaczenie terenu oznacza funkcję dominującą (a nie wyłączną) i może być uzupełnione innymi funkcjami, które jednak nie mogą być przeciwstawne funkcji dominującej oraz nie mogą pogarszać warunków jej funkcjonowania, z uwzględnieniem przeznaczenia ustalonego w obowiązujących miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego,

. przeznaczenie dopuszczone w poszczególnych terenach może zostać zrealizowane poprzez wydzielenie odrębnych terenów o tym przeznaczeniu w planach miejscowych lub ustalenie funkcji jako dopuszczalnej, przy czym w przypadku terenów, dla których określono funkcję łączoną, np. tereny zabudowy mieszkaniowej oraz usługowo-produkcyjnej [MP] w ustaleniach planów należy dążyć do rozdziału tych funkcji, stopniowania intensywności zagospodarowania usługowego a poprzez zakazy, nakazy i dopuszczenia zagwarantować brak wzajemnej uciążliwości funkcji terenów bezpośrednio ze sobą sąsiadujących (np. nakaz realizacji zieleni izolacyjnej, odpowiednio kształtowane nieprzekraczalne linie zabudowy itp.),

. rozbudowę oraz budowę nowej zabudowy dopuszcza się pod warunkiem zgodności z ustaleniami określonymi dla poszczególnych terenów w ramach wskazanych kierunków rozwoju, przy czym we wszystkich terenach dopuszcza się, jako zgodne z ustaleniami studium:

- utrzymanie istniejącej zabudowy zrealizowanej w oparciu o prawomocne decyzje administracyjne z możliwością jej remontów i przebudowy i rozbudowy o nie więcej niż 30%,

- ustalenie terenów przeznaczonych pod zabudowę w oparciu o wydane prawomocne decyzje administracyjne (w tym decyzje o warunkach zabudowy wydane do dnia 30 grudnia 2018r.)

- utrzymanie przeznaczenia z obowiązujących miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego,

• dopuszcza się, jako zgodne z ustaleniami studium przeznaczenie na cele niebudowlane obszarów, dla których studium ustala możliwość zabudowy a ograniczenia w zainwestowaniu stanowią przepisy odrębne.

Analizująca powyższe zapisy w pierwszej kolejności odnieść się należy do wprowadzonych zasad "uściślania" granic terenów wyznaczonych na rysunku Studium w planach miejscowych. Zgodnie z przytoczonymi wyżej ustaleniami, w planach zagospodarowania przestrzennego, dopuszcza się tolerancję zasięgu poszczególnych stref i terenów wyznaczonych na rysunku studium o 30 m (również w terenach lasów) przy czym organ planistyczny "ma mieć na uwadze" "przeznaczenie z obowiązujących mpzp" oraz "wydane prawomocne decyzje administracyjne (w tym decyzje o warunkach zabudowy wydane do dnia 30 grudnia 2018 r. dotyczące jedynie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej)."

Ta wytyczna interpretacyjna oznacza, że de facto żaden z terenów o określonym w studium przeznaczeniu nie jest jednoznacznie ustalony co do jego granic, albowiem każdy z terenów może zostać poszerzony o 30 metrów lub o 30 metrów zawężony – kosztem obszaru sąsiedniego.

Zgodnie z § 7 pkt. 1 lit. d Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz. U. Nr 118, poz. 1233), który ustala wymogi dotyczące stosowania oznaczeń, nazewnictwa i standardów przy sporządzaniu rysunku projektu studium rysunek projektu studium powinien zawierać określenie granic obszarów, o których mowa w art. 10 ust. 2 ustawy, a także symbole literowe i numery wyróżniające je spośród innych obszarów. Zgodnie z art. 10 ust. 2 ustawy o planowaniu w studium określa się -między innymi- kierunki zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów, w tym wynikające z audytu krajobrazowego oraz kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów, w tym tereny przeznaczone pod zabudowę oraz tereny wyłączone spod zabudowy.

Te regulacje z punktu widzenia właściciela określonej nieruchomości, mają bardzo jednoznaczne i praktyczne znaczenie: studium – oczywiście w pewnym stopniu ogólności – określa jakiego przeznaczenia planistycznego może spodziewać się właściciel na swoim terenie. Z punktu widzenia skarżących natomiast, jest to odpowiedź na pytanie, w jakich terenach będą leżały ich nieruchomości: MN czy MP, ewentualnie, na ile teren MP "zbliży" się jeszcze bardziej do ich nieruchomości. Podkreślenia przy tym wymaga, że teren MP zgodnie ze studium przewiduje przeznaczenie zarówno mieszkaniowe jak i zabudowę produkcyjną, składy, magazyny oraz obiekty handlowe o powierzchni sprzedaży do 2000 metrów.

Dodać do tego należy, że zmiana granic terenów o określonym w studium przeznaczeniu, zgodnie z zaskarżoną uchwałą, wymaga "szczególnego uzasadnienia w obszarach objętych ochroną prawną". Powstaje zatem pytanie, czy w obszarach taką ochroną nie objętych, zmiana granic poszczególnych terenów nie wymaga w ogóle uzasadnienia, czy też uzasadnienie może być pobieżne.

Dalej wskazać należy, że zmiana studium przewiduje, że "Na obszarach inwestycyjnych wskazanych w rysunku studium jako obszary przeznaczone pod rozwój mieszkalnictwa, usług i produkcji, których uruchomienie ze względów podanych powyżej możliwe jest na późniejszym etapie, należy w podejmowanych uchwałach w sprawie uchwalenia planów miejscowych zachować dotychczas obowiązujące przeznaczenie podstawowe lub przeznaczenie zgodne z użytkowaniem faktycznym." Organ nie precyzuje przy tym, czy to "użytkowanie faktyczne" determinujące ustalenia planu, ma być legalne czy też nie. Tym samym dopuszczona została sytuacja, w której zmiana studium a następnie uchwalenie planu miejscowego zgodnego ze Studium, miałoby zmierzać do legalizacji samowoli budowlanych. Trudno uznać, że tak zaplanowane rozwiązanie miałoby realizować politykę przestrzenną gminy, z natury rzeczy formułowaną na długie lata. Jak wskazał NSA w wyroku z dnia 13.04.2011 r., II OSK 311/11, jeśli faktyczny stan zagospodarowania terenu, istniejący w dacie uchwalania studium, powstał w drodze samowoli budowlanej, a więc z naruszeniem prawa, to nie można uznać, że organ uchwałodawczy gminy bezwzględnie musi ten niezgodny z prawem stan zalegalizować odpowiednimi zapisami studium. Trzeba bowiem mieć na uwadze, że nielegalna zabudowa nie stanowi pożądanego sposobu prowadzenia polityki przestrzennej.

Kolejna kwestia determinująca przeznaczenie planistyczne niezależne od dotychczasowych ustaleń studium dotyczy oparcia się o "prawomocne decyzje administracyjne".

"Uściślanie" czyli zmiana granic terenów o określonym w studium przeznaczeniu, ma następować z uwzględnieniem ("mając na uwadze") wydane prawomocne decyzje administracyjne (w tym decyzje o warunkach zabudowy wydane do dnia 30 grudnia 2018 r. dotyczące jedynie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej). Gmina w żadnym miejscu nie wskazuje, z jakiego powodu uwzględniać zamierza wyłącznie decyzje wydane akurat do 30 grudnia 2018 r. ( a nie do innej daty) tj. dlaczego przyjmuje taki a nie inny cenzus czasowy; a także dlaczego preferencja ta dotyczy wyłącznie decyzji ustalających warunki zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej.

Podobnie kolejna "zasada interpretacji" studium wskazuje, że "ustalenie terenów przeznaczonych pod zabudowę w oparciu o wydane prawomocne decyzje administracyjne (w tym decyzje o warunkach zabudowy wydane do dnia 30 grudnia 2018 r.)". W tym zapisie nie dodano już warunku, że uwzględniane w planach będą decyzje dotyczące wyłącznie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej.

Powiązanie tych ustaleń z treścią załączników do skargi oraz do pisma skarżącej B. M. z dnia 10 listopada 2021 r. (k. 303 – 347akt sądowych) jednoznacznie wskazuje na to, że teren o znacznych uciążliwościach już funkcjonuje w bezpośrednim sąsiedztwie domu skarżącej, jednakże toczą się w tym zakresie postępowania administracyjne, kwestionujące legalność takiego (niemieszkalnego) korzystania z terenu.

Tym samym, biorąc pod uwagę zarówno treść zaskarżonej uchwały jak i fakt, że równocześnie z przystąpieniem do zmiany studium, gmina przystąpiła do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla miejscowości Ś., interes prawny skarżących został naruszony, a naruszenie to nie jest zgodne z prawem. Gmina przekroczyła bowiem granice władztwa planistycznego, nie wyważając interesów różnych członków wspólnoty samorządowej. Wręcz przeciwnie – ustalenia zaskarżonej uchwały jednoznacznie preferują jednych, kosztem innych. Usankcjonowanie istniejącego zagospodarowania terenów – czy to legalnego czy nielegalnego, zostało bowiem jednoznacznie wskazane w § 1 ust. 2 uchwały jako cel jej podjęcia.

W tym kontekście nie jest też do końca prawdziwe sfomułowanie zawarte w pkt. 11 załącznika nr 6 do zaskarżonej uchwały zawarte o w ostatnim akapicie, że "w dokumencie zmiany studium zawarto więc zapisy pozwalające na utrwalenie w planach miejscowych prawa do zabudowy dla nieruchomości, dla których wydano pozwolenia na budowę oraz decyzje o warunkach zabudowy."

Jeśli bowiem chodzi o tereny dla których wydano pozwolenie na budowę przed wejściem w życie planu miejscowego, to poza wszelkim sporem jest to, że inwestycja taka może być swobodnie realizowana, na zasadzie praw dobrze nabytych, nawet w terenie, w którym plan miejscowy zabudowy w ogóle nie dopuszcza (art. 65 ust. 1 i 2 ustawy o planowaniu). Zastana, istniejąca i legalna zabudowa z kolei, została opisana w następującym ustaleniu zmiany studium: "utrzymanie istniejącej zabudowy zrealizowanej w oparciu o prawomocne decyzje administracyjne z możliwością jej remontów i przebudowy i rozbudowy o nie więcej niż 30%" Zgodnie zresztą z art. 35 ustawy o planowaniu, tereny, których przeznaczenie plan miejscowy zmienia, mogą być wykorzystywane w sposób dotychczasowy do czasu ich zagospodarowania zgodnie z tym planem, chyba że w planie ustalono inny sposób ich tymczasowego zagospodarowania.

Natomiast inaczej rzecz się ma z planami inwestycyjnymi , dla których dopiero określono warunki zabudowy, natomiast nie wydano pozwolenia na budowę. Wówczas – zgodnie z art. 65 ust. 1 pkt. 2 , organ, który wydał decyzję o warunkach zabudowy albo decyzję o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli dla tego terenu uchwalono plan miejscowy, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji. Niesporny jest pogląd o tym, że procedura zmierzająca do ustalenia warunków zabudowy jako pierwszy etap procesu inwestycyjnego, jest zupełnie odrębna i niczym nie związana z procesem uchwalania planu miejscowego, poprzedzonego uchwaleniem studium.

Jeżeli gmina chciała zmienić postanowienia studium, dopasowując go do stanu zainwestowania, który zmienił się od 2013 r., to nie było przeszkód, aby to uczyniła, uwzględniając obowiązujące przepisy prawa. Jednak oznaczałoby to zmianę przeznaczenia konkretnych terenów w studium, a nie czynienie tego poprzez wprowadzanie zmian dotyczących "zasad interpretacji zapisów i ustaleń studium", po to jedynie, aby następnie można było stwierdzić zgodność planu ze studium.

Sąd wskazuje w tym miejscu, że stwierdził nieważność wszystkich tych zmian studium, które dotyczą zapisów regulujących interpretacje ustaleń studium na etapie sporządzania planów miejscowych. Ingerowanie w poszczególne zapisy spowodowałoby bowiem dezintegracje postanowień, które rada gminy przyjęła jako spójna całość i spowodowałaby, że to sąd administracyjny stałby się de facto w pewnej części autorem zmian studium, do czego nie ma kompetencji.

Na koniec wskazać należy, że Sąd nie dopatrzył się uchybień proceduralnych dotyczących toku sporządzania zmian studium.

Wobec powyższego orzeczono jak w pkt. I i II wyroku na zasadzie art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 147 § 1 p.p.s.a.

O kosztach orzeczono w pkt. IV i V wyroku na zasadzie art. 200 p.p.s.a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Na zasądzone koszty w wysokości 1307 zł dla każdej ze skarżących składa się: kwota 300 zł tytułem uiszczonego przez skarżącą wpisu od skargi oraz 150 zł wpisu od skargi kasacyjnej, kwota 480 zł tytułem wynagrodzenia radcy prawnego reprezentującego skarżącą przez sądem I Instancji, ustalona jako stawka minimalna na podstawie art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt. 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 265) oraz kwota oraz kwota 360 zł tytułem wynagrodzenia radcy prawnego reprezentującego skarżącą przez NSA ustalona jako stawka minimalna na podstawie art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt. 2 lit. a ww. rozporządzenia, a także kwota 17 zł tytułem uiszczonej przez pełnomocnika skarżących opłaty skarbowej za złożony dokument pełnomocnictwa (art. 1 ust. 1 pkt. 2 w związku z cz. I.IV załącznika do ustawy z dnia 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej, (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1923 z późn. zm.)