Postanowienie WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 460/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2019-08-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6034 Zjazdy z dróg publicznych
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Samorząd terytorialny
Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Odrzucono skargę
Powołane przepisy: article: art. 50 par. 1, art. 58 par. 1 pkt 6 i par. 3
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 5 par. 2 pkt 6
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 19 ust. 2 pkt 4 i 5, art. 21 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2068
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jakub Zieliński po rozpoznaniu w dniu 1 sierpnia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Miasta K. – Miejskiego Zarządu Dróg i Komunikacji w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego postanawia odrzucić skargę.


UZASADNIENIE

W dniu 17 maja 2019 r. Miejski Zarząd Dróg i Komunikacji w K. (dalej również: MZDiK w K.), reprezentowany przez osobę pełniącą obowiązki Dyrektora MZDiK w K., wniósł skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej: organ II instancji; SKO [...] z dnia [...] maja 2019 r. nr [...]. W komparycji skargi określono, że skargę wnosi "Prezydent Miasta K.", zaś w petitum wskazano, że "Miasto K. – Miejski Zarząd Dróg i Komunikacji w K. wnosi o uchylenie" wyżej opisanej decyzji.

Kwestionowaną decyzją organ II instancji uchylił zaskarżoną w trybie odwoławczym decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...] 2018 r. znak [...] [w komparycji decyzji Kolegium błędnie wskazało znak tej decyzji jako "[...]"] w przedmiocie odmowy wydania zgody na lokalizację zjazdu publicznego i zezwolił na lokalizację przedmiotowego zjazdu na czas nieokreślony z ul. [...] w [...] (działka nr [...]) do działki nr [...] w [...] przy ul. [...], określając przy tym szczegółowe warunki realizacji tej inwestycji.

Decyzję z dnia [...] 2018 r. znak [...] w imieniu Prezydenta Miasta K. wydał z upoważnienia tego organu Dyrektor MZDiK w K..

Ze Statutu Miejskiego Zarządu Dróg i Komunikacji w K., przyjętego uchwałą nr [...] Rady Miejskiej K. z dnia [...] 2017 r. w sprawie uchwalenia statutu Miejskiego Zarządu Dróg i Komunikacji w K. oraz [...] (Dz. Urz. Woj. Wlkp. z dnia [...] 2017 r., poz. [...]), wynika, że MZDiK w K. jest jednostką organizacyjną Miasta K. działającą w formie jednostki budżetowej (§ 1 i § 2 pkt 1), działającą w granicach terenu Miasta K. (§ 2 pkt 2), a jej najważniejszym celem jest wykonywanie zadań należących do zarządcy dróg publicznych na tym terenie (§ 4). Sama uchwała w sprawie Statutu w § 2 zawiera upoważnienie dla Dyrektora MZDiK w K. do załatwiana indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej. Natomiast w § 6 Statutu przewidziano, że Dyrektor kieruje jednoosobowo tą jednostką organizacyjną, reprezentuje ją na zewnątrz i ponosi odpowiedzialność za całokształt działalności (pkt 1), przy czym Dyrektor działa w ramach udzielonego przez Prezydenta Miasta K. pełnomocnictwa (pkt 3).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga podlega odrzuceniu z przyczyn procesowych, bez badania jej podstaw merytorycznych, gdyż jest niedopuszczalna.

Ze względu na sposób oznaczenia podmiotu wnoszącego skargę, skarga w przedmiotowej sprawie mogła zostać uznana za wniesioną przez gminę, tj. Miasto K. (reprezentowane przez swój organ wykonawczy), z ewentualnym dookreśleniem wskazującym samorządową jednostkę organizacyjną (jednostkę budżetową), której działalności dotyczy skarga lub zaskarżona decyzja, lub też przez sam organ administracyjny – również w znaczeniu funkcjonalnym (zob. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lutego 2016 r. sygn. akt I OPS 2/15, dostępna w Internecie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl) – gminy (jednostki samorządu terytorialnego). Tak też – dwojako – został określony podmiot wnoszący skargę w przedmiotowej sprawie.

Sąd na podstawie całokształtu okoliczności sprawy, w tym w szczególności samej treści skargi, przyjął, że wnoszącym skargę na decyzję SKO w K. z dnia [...] maja 2019 r. jest nie Prezydent Miasta K., lecz gminna jednostka organizacyjna (jednostka samorządowa) określona jako "Miasto K. – Miejski Zarząd Dróg i Komunikacji w K.".

Kwestia ta nie miała jednakże przesądzającego znaczenia w sprawie, a poczyniona uwaga w tym względzie ma walor porządkujący. W obydwu bowiem sytuacjach wniesienie skargi w niniejszej sprawie było niedopuszczalne – i to niezależnie od tego, że wniesiona skarga mogła być obarczona również brakami formalnymi (w tym fiskalnymi).

Zgodnie z art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302, z późn. zm. – dalej: p.p.s.a.) uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Wniesienie skargi przez nieuprawniony podmiot stanowi przyczynę jej odrzucenia, jeżeli skarga pochodzi od podmiotu, który a limine nie może być skarżącym. Z tej przyczyny odrzuceniu podlegają m.in. skargi wniesione przez organ, który rozpoznawał sprawę w postępowaniu administracyjnym w pierwszej lub w drugiej instancji lub jednostkę samorządu terytorialnego, której organ wydał decyzję w pierwszej instancji, ponieważ podmioty te nie mają legitymacji skargowej w rozumieniu art. 50 p.p.s.a.

Przypomnieć też należy, że z art. 5 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096, z późn. zm. – dalej: k.p.a.) wynika, że organami administracji publicznej są m.in. organy jednostek samorządu terytorialnego (pkt 3), zaś tymi ostatnimi organami są organy gminy, powiatu, województwa, związków gmin, związków powiatów, wójt, burmistrz (prezydent miasta), starosta, marszałek województwa oraz kierownicy służb, inspekcji i straży działających w imieniu wójta, burmistrza (prezydenta miasta), starosty lub marszałka województwa, a ponadto samorządowe kolegia odwoławcze (pkt 6).

W uzasadnieniu przywołanej już wcześniej uchwały o sygn. akt I OPS 2/15 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że powiat nie ma legitymacji procesowej strony w sprawie, w której starosta wykonuje zadanie należące do powiatu, gdyż inny organ powiatu nie może występować i powoływać się na to, że realizuje zadania powiatu. Jeżeli kompetencja w tych sprawach została powierzona staroście, który wykonuje zadanie powiatu, to zarząd powiatu, którego przewodniczącym jest starosta, nie może w tej samej sprawie kwestionować rozstrzygnięcia starosty.

To przepisy prawa rozstrzygają, w jakiej roli w postępowaniu administracyjnym występuje organ administracji publicznej, czyli czy będzie on organem posiadającym kompetencje do załatwienia sprawy administracyjnej, czy też w danym postępowaniu występuje w roli strony tego postępowania. Oznacza to, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej (tzw. władztwo w sferze imperium) wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego opartego na sferze uprawnień cywilnoprawnych (tzw. sfery dominium) w trybie postępowania administracyjnego (instancyjnego), jak też nadzwyczajnego czy sądowoadministracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 24 listopada 2017 r. sygn. akt II OSK 214/17 i przywołane w nim obszernie orzecznictwo – dostępny jw.). W demokratycznym państwie prawnym niedopuszczalna jest wykładnia przepisów prawa, zgodnie z którą jednostka samorządu terytorialnego realizując poprzez swoje organy powierzone jej zadania z zakresu administracji publicznej, najpierw jest władna w sposób władczy i jednostronny kształtować sytuację prawną podmiotów od niej niezależnych, a następnie jest uprawniona do wnoszenia środków zaskarżenia od podejmowanych przez te organy decyzji.

Powyższe w pełni odnosi się do sytuacji, jaka zaistniała w niniejszej sprawie.

Gmina (miasto) stanowi jednolity podmiot, niezależnie od tego, jak określono jego sposób reprezentacji i który z jego organów (w znaczeniu ustrojowym lub funkcjonalnym) jest właściwy do wydania decyzji administracyjnej. Miejski Zarząd Dróg i Komunikacji w K. jest wyłącznie gminną (miejską) jednostką organizacyjną (budżetową), której przedmiotem jest zarządzanie drogami miejskimi w granicach Miasta K.. Niezależnie zatem od tego, czy decyzja w tej sprawie wydana zostałaby bezpośrednio przez Prezydenta Miasta K., czy też przez upoważnionego Dyrektora MZDiK w K. (odpowiednio – przez jego zastępcę lub p.o. dyrektora), w każdym przypadku byłaby to decyzja wydana przez organ gminy (organ w znaczeniu ustrojowym lub funkcjonalnym).

Na gruncie przedmiotowej sprawy nie sposób też odmiennie określić sytuacji procesowej jednostki wykonującej zarząd drogi w imieniu zarządcy drogi, tj. organu wydającego decyzję w pierwszej instancji, jak i samego organu będącego zarządcą drogi. Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2018 r., poz. 2068, z późn. zm.) w art. 19 ust. 2 pkt 4 przewiduje, że zarządcą dróg gminnych jest wójt (burmistrz, prezydent miasta), natomiast w art. 19 ust. pkt 5 stanowi, że w granicach miast na prawach powiatu zarządcą wszystkich dróg publicznych, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, jest prezydent miasta. Z kolei zgodnie z art. 21 ust. 1 zarządca drogi, o którym mowa w art. 19 ust. 2 pkt 2-4 i ust. 5, może wykonywać swoje obowiązki przy pomocy jednostki organizacyjnej będącej zarządem drogi, utworzonej odpowiednio przez sejmik województwa, radę powiatu lub radę gminy. Jeżeli zaś jednostka taka nie została utworzona, zadania zarządu drogi wykonuje zarządca. Ponadto, jak wynika z art. 21 ust. 1a tej ustawy, zarządca drogi może upoważnić pracowników właściwego urzędu jednostki samorządu terytorialnego albo jednostki organizacyjnej będącej zarządem drogi, do załatwiania spraw w jego imieniu, w ustalonym zakresie, a w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych.

W niniejszej sprawie decyzję w pierwszej instancji w imieniu Prezydenta Miasta K. wydał w dniu [...] 2018 r., działający z upoważnienia tego organu, Dyrektor MZDiK w K.. Pomimo zaś dwojakiego wskazania, że skargę na decyzję SKO w K. z dnia [...] maja 2019 r., którą została uchylona przedmiotowa decyzja Prezydenta Miasta K. z dnia [...] 2018 r., wnosi "Prezydent Miasta K." (w komparycji), a w petitum "Miasto K. – Miejski Zarząd Dróg i Komunikacji w K." – w istocie decyzję z dnia [...] 2018 r. i skargę w przedmiotowej sprawie wniosła ta sama jednostka organizacyjna Miasta K.. Skoro zaś organ wykonawczy Miasta K., będący zarządcą drogi, tj. Prezydent Miasta K. nie miał legitymacji do wniesienia skargi w przedmiotowej sprawie, w której z jego upoważnienia została wydana decyzja administracyjna, to tym bardziej zarząd drogi jako organ w ujęciu funkcjonalnym nie mógł wykazać legitymacji skargowej w niniejszej sprawie.

Prawidłowości powyższego stanowiska nie mogłoby podważyć przyjęcie, że MZDiK w K. zaskarżył decyzję SKO w K. jako zarząd drogi, a nie zarządca drogi – organ, którym jest Prezydent Miasta K.. Ustawa o drogach publicznych nie zawiera takich przepisów, które stanowiłyby podstawę do skutecznego wniesienia skargi (art. 50 § 2 p.p.s.a.) ani przez zarządcę drogi, ani też przez zarząd drogi (jednostkę organizacyjną, przy pomocy której zarządca drogi wykonuje czynności zarządzania drogami) w sytuacji, gdy organ będący zarządcą drogi wydał w pierwszej instancji decyzję w danej sprawie. Przepisy tej ustawy nie dają zarządcy drogi (organowi wykonawczemu jednostki samorządu terytorialnego) ani zarządowi drogi (samorządowej jednostce organizacyjnej) prawa do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym, toczącym się na skutek wydania decyzji organu II instancji rozstrzygającej o bycie prawnym decyzji wydanej w pierwszej instancji przez tego zarządcę drogi (por. postanowienie NSA z dnia 12 czerwca 2018 r. sygn. akt II GSK 991/18, dostępne jw.).

Analogiczny wniosek dotyczyłby sytuacji, w której skargę wniosłoby Miasto K. (gmina) reprezentowane przez Prezydenta Miasta.

Biorąc pod uwagę wszystko powyższe, Sąd stwierdza, że skarga podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., jako niedopuszczalna z uwagi na brak legitymacji skargowej, określonej w art. 50 § 1 p.p.s.a.

W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 w zw. z art. 50 § 1 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.

Jakub Zieliński