Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 3312/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-11-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 5 ust. 2
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
article: art. 14 par. 1, art. 39 par. 1, art. 63,64 par. 1 i 2, art. 107 par. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 3 pkt 1 i 2
journal: Dz.U. 2013 poz 262
law: Ustawa z dnia 18 września 2001 r. o podpisie elektronicznym.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Irena Kamińska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędzia del. WSA Marian Wolanin Protokolant: asystent sędziego Aleksander Jakubowski po rozpoznaniu w dniu 10 listopada 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 lipca 2015 r. sygn. akt II SA/Wa 176/15 w sprawie ze skargi A.K. na decyzję Przewozów Regionalnych Spółki z o.o. z siedzibą w Warszawie z dnia 19 grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

W dniu 4 listopada 2014 r. A.K. zwrócił się za pośrednictwem poczty elektronicznej do S. w trybie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn.: Dz. U. z 2014 r., poz. 782), dalej: "u.d.i.p", o udostępnienie informacji:

"1) czy w okresie od dnia 1 stycznia 2010 r. do chwili obecnej S. zawarła jakiekolwiek umowy na windykację należności z tytułu opłat dodatkowych za przejazd bez ważnego biletu lub na sprzedaż tego rodzaju długów?

2) jeśli tak, proszę o udostępnienie skanu tych umów wraz z ewentualnymi aneksami i załącznikami".

Decyzją z dnia 2 grudnia 2014 r. nr [...] S. odmówiła wnioskodawcy udostępnienia skanów umów (z aneksami i załącznikami) zawartych na windykację należności z tytułu opłat dodatkowych i sprzedaż tego rodzaju długów z uwagi na objęcie takich informacji i umów tajemnicą przedsiębiorcy. W podstawie prawnej decyzji powołano art. 16 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 2 oraz art. 10 ust. 1 u.d.i.p. Powyższa decyzja została przesłana wnioskodawcy pocztą elektroniczną na wskazany we wniosku adres: [...].

A.K., działając w oparciu o art. 17 ust. 2 w związku z art. 16 ust. 1 u.d.i.p., złożył – za pośrednictwem poczty elektronicznej – wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. poprzez uznanie, że udostępnienie wnioskowanych informacji podlega ograniczeniu ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy. Skarżący podniósł, iż dane będące przedmiotem wniosku dotyczą wydatkowania środków publicznych, które w świetle ustawy o dostępie do informacji publicznej powinno być transparentne. Nadto wskazał, iż S. nie wykazała, w jaki sposób ujawnienie tych informacji mogłoby przynieść S. szkodę, a tylko w takim przypadku odmowa byłaby uzasadniona. Zdaniem skarżącego, organ wydał arbitralną decyzję mającą na celu uchylenie się od obowiązku informacyjnego, nie zaś ochronę interesów podmiotu gospodarczego.

Decyzją z dnia 19 grudnia 2014 r. nr [...] S., działając na podstawie art. 17 ust. 2 w zw. z art. 5 ust. 2 oraz art. 10 ust. 1 u.d.i.p., podtrzymała decyzję z dnia 2 grudnia 2014 r.

W uzasadnieniu wskazano, iż zgodnie z pkt. V. ppkt 6 i 7 Ramowego wykazu rodzajów informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa S., stanowiącego załącznik nr 2 do uchwały Nr [...] Zarządu S., ważne z punktu widzenia interesów S. umowy i kontrakty, jak również informacje o zawartych umowach, mieszczą się w wykazie informacji objętych ochroną w rozumieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p.

Wnioskowane informacje i dokumenty - w oparciu o przyjętą w S. procedurę wewnętrzną - uznane zostały za poufne i objęte "tajemnicą przedsiębiorstwa". Z tych względów S. podtrzymała swoje wcześniejsze rozstrzygnięcie.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wniósł A.K..

W odpowiedzi na skargę S. wniosła o oddalenie skargi jako nieuzasadnionej. Dodatkowo wskazała, iż obie wydane w sprawie decyzje zostały wysłane skarżącemu na adres mailowy, S. bowiem nie posiadała żadnych innych danych skarżącego.

W piśmie procesowym z dnia 18 lutego 2014 r. skarżący podtrzymał zarzuty i wnioski skargi kwestionując stanowisko przedstawione przez S. w odpowiedzi na skargę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 22 lipca 2015 r. o sygn. akt II SA/Wa 176/15 uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję.

Jak wyjaśnił ten Sąd, nie było kwestią sporną, że w niniejszej sprawie ustawa o dostępie do informacji publicznej znajduje zastosowanie, spełniony został bowiem jej zakres podmiotowy i przedmiotowy. W powyższej kwestii wypowiedział się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 10 kwietnia 2015 r. o sygn. akt II SAB/Wa 1122/14 stwierdzając, że P., w świetle art. 4 ust. 1 pkt 5 jest u.d.i.p., jest podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej znajdującej się w jej posiadaniu (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.). Jest bowiem podmiotem wykonującym zadania publiczne w zakresie kolejowych przewozów pasażerskich, a ponadto jedynym wspólnikiem S. jest Województwo Mazowieckie (Odpis aktualny z rejestru przedsiębiorców KRS nr [...]). Z kolei objęte wnioskiem informacje posiadają walor informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 i 6 u.d.i.p., bowiem dotyczą publicznej sfery działania S.

S. rozpoznała wniosek skarżącego z dnia 4 listopada 2014 r. poprzez wydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej w oparciu o art. 16 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 2 u.d.i.p., wskazując, że prawo do informacji publicznej w tej konkretnej sprawie podlega ograniczeniu ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy.

Zgodnie z art. 16 ust. 1 u.d.i.p., odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. Do decyzji, o których mowa w ust. 1, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że: (1) odwołanie od decyzji rozpoznaje się w terminie 14 dni, (2) uzasadnienie decyzji o odmowie udostępnienia informacji zawiera także imiona, nazwiska i funkcje osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji, oraz oznaczenie podmiotów, ze względu na których dobra, o których mowa w art. 5 ust. 2, wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji (ust. 2). Z kolei art. 17 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej stanowi, iż do rozstrzygnięć podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji, niebędących organami władzy publicznej, o odmowie udostępnienia informacji oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji przepisy art. 16 stosuje się odpowiednio.

W ocenie WSA w Warszawie wykładnia systemowa art. 16 ust. 2 u.d.i.p. prowadzi do wniosku, że pod pojęciem "stosowania przepisów k.p.a. do decyzji" nie należy rozumieć jedynie wymogu stosowania przepisów wprost odnoszących się do tej formy działania administracji publicznej (np. art. 107 § 1 k.p.a.), ale także nakaz stosowania wszelkich przepisów pozostających w związku z wydaniem decyzji (zwrot "do decyzji" oznacza "do wydania decyzji"). Są to w szczególności przepisy regulujące procedurę, która kończy się wydaniem i doręczeniem decyzji oraz przepisy, które normują dalsze postępowanie w sprawie zakończonej wydaniem decyzji (por. np. wyrok NSA z dnia 18 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1632/13, publ. https://www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zgodnie z art. 14 § 1 k.p.a., sprawy należy załatwiać w formie pisemnej lub w formie dokumentu elektronicznego w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publicznej (Dz. U. Nr 64, poz. 565 ze zm.), doręczanego środkami komunikacji elektronicznej. W myśl art. 39 k.p.a., organ administracji publicznej doręcza pisma za pokwitowaniem przez pocztę, przez swoich pracowników lub przez inne upoważnione osoby lub organy. Z kolei przepis art. 39¹ § 1 k.p.a. przewiduje doręczenie pism za pomocą środków komunikacji elektronicznej w rozumieniu art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 18 lipca 2002 r. o świadczeniu usług drogą elektroniczną (Dz. U. z 2013 r., poz. 1422), pod warunkiem, że strona lub inny uczestnik postępowania: (1) złożył podanie w formie dokumentu elektronicznego przez elektroniczną skrzynkę podawczą organu administracji publicznej, (2) wystąpił do organu administracji publicznej o takie doręczenie, 3) wyraził zgodę na doręczenie pism w postępowaniu za pomocą tych środków i wskazał organowi adres elektroniczny. Wyrażenie zgody przybiera postać wniesienia podania w rozumieniu art. 63 k.p.a., co oznacza, że w aktach sprawy musi znajdować się stosowny dokument (wniosek, pismo, dokument elektroniczny z bezpiecznym podpisem) zawierający zgodę strony na korzystanie ze środków komunikacji elektronicznej.

Sąd pierwszej instancji zaznaczył, że z powyższego wynika, że drogą elektroniczną mogą być doręczane pisma (decyzje) w formie dokumentu elektronicznego, jeśli wystąpi o to, bądź wyrazi zgodę, strona.

Przepis art. 107 § 1 k.p.a. przewiduje możliwość podpisywania decyzji nie tylko w formie odręcznej, ale również za pomocą podpisu elektronicznego. Wskazuje na to końcowa część pierwszego zdania w tym przepisie, wedle którego "jeżeli decyzja została wydana w formie dokumentu elektronicznego, powinna być opatrzona bezpiecznym podpisem elektronicznym weryfikowanym za pomocą ważnego kwalifikowanego certyfikatu". Przy czym zgodnie z art. 3 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 18 września 2001 r. o podpisie elektronicznym (Dz. U. z 2013 r., poz. 262 ze zm.), podpis elektroniczny oznacza dane w postaci elektronicznej, które wraz z innymi danymi, do których zostały dołączone lub z którymi są logicznie powiązane, służą do identyfikacji osoby składającej podpis elektroniczny. Z kolei bezpieczny podpis elektroniczny to podpis elektroniczny, który: jest przyporządkowany wyłącznie do osoby składającej ten podpis, jest sporządzany za pomocą podlegających wyłącznej kontroli osoby składającej podpis elektroniczny bezpiecznych urządzeń służących do składania podpisu elektronicznego i danych służących do składania podpisu elektronicznego, a nadto jest powiązany z danymi, do których został dołączony, w taki sposób, że jakakolwiek późniejsza zmiana tych danych jest rozpoznawalna.

Wynika z tego, że treść decyzji administracyjnej doręczona w formie elektronicznej, opatrzona bezpiecznym podpisem elektronicznym weryfikowanym przy pomocy ważnego kwalifikowanego certyfikatu będzie równoważna pod względem skutków prawnych decyzjom opatrzonym podpisami własnoręcznymi, chyba że przepisy odrębne będą wymagać właśnie przepisu odręcznego (art. 5 ust. 2 ww. ustawy).

Przenosząc powyższe uwagi na stan niniejszej sprawy WSA w Warszawie zauważył, że skarżący wystąpił o udostępnienie informacji publicznej poprzez e-mail, nie zaś w formie dokumentu elektronicznego w rozumieniu art. 14 § 1 k.p.a. (dotyczyło to zresztą tylko udostępnienia żądanych informacji, nie zaś doręczania innych pism). Decyzje S. z dnia 2 grudnia 2014 r. oraz z dnia 19 grudnia 2014 r. zostały przesłane wnioskodawcy na adres mailowy wskazany we wniosku, jednak nie zostały opatrzone bezpiecznym podpisem elektronicznym weryfikowanym za pomocą ważnego kwalifikowanego certyfikatu. Zdaniem tego Sądu, potwierdzają to wyjaśnienia S. zawarte w odpowiedzi na skargę.

Z powyższego wynika w ocenie WSA w Warszawie, że podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej załatwił sprawę z wniosku skarżącego z dnia 4 listopada 2014 r. w formie pisemnej w rozumieniu art. 14 § 1 k.p.a., tj. wydając decyzje w formie papierowej, z własnoręcznym podpisem osoby upoważnionej, które – po uprzednim zeskanowaniu – przesłano jedynie skarżącemu za pośrednictwem poczty elektronicznej. Ten sposób doręczenia nie czynił zdaniem ww. Sądu z nich decyzji wydanych w formie dokumentu elektronicznego, ponieważ - co jest w sprawie bezsporne - nie były one opatrzone bezpiecznym podpisem elektronicznym weryfikowanym za pomocą ważnego kwalifikowanego certyfikatu. Tymczasem podpis taki, jak wskazano powyżej, zgodnie z art. 107 § 1 k.p.a., jest koniecznym elementem decyzji administracyjnej wydanej w formie dokumentu elektronicznego. Jego brak, w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy oznacza, że skarżącemu nie doręczono skutecznie decyzji z dnia 2 grudnia 2014 r. oraz z dnia 19 grudnia 2014 r. (nie weszły one do obrotu prawnego). Dokumenty przesłane skarżącemu drogą mailową nie zawierały bowiem ani bezpiecznego podpisu elektronicznego, ani podpisu złożonego własnoręcznie.

Sąd odnotował, że w odpowiedzi na skargę S. stwierdziła, iż przesłała skarżącemu powyższe decyzje drogą mailową, ponieważ nie posiadała żadnych innych danych skarżącego, w tym adresu zamieszkania. W takiej sytuacji, zdaniem WSA w Warszawie, S. powinna wezwać skarżącego do uzupełnienia braku formalnego wniosku z dnia 4 listopada 2014 r., w trybie art. 64 § 2 k.p.a., poprzez wskazanie adresu z pouczeniem, że nieusunięcie tego braku spowoduje pozostawienie wniosku bez rozpoznania. W sprawie nie zachodziła w ocenie Sądu przesłanka z art. 64 § 1 k.p.a., w sytuacji, gdy S. miała możliwość ustalenia adresu skarżącego, pod który można było doręczyć decyzję w formie pisemnej za pokwitowaniem przez pocztę (art. 39 k.p.a.). S. dysponowała bowiem adresem mailowym wnioskodawcy. Zdaniem Sądu pierwszej instancji stosując tryb z art. 64 § 2 k.p.a., S. winna również podjąć kroki zmierzające do uzupełnienia pozostałych braków formalnych podania skarżącego z dnia 4 listopada 2014 r. Podanie to nie zostało wniesione w formie dokumentu elektronicznego w rozumieniu art. 63 § 3a k.p.a. (nie spełnia bowiem określonych w tym przepisie wymagań), lecz w formie zwykłego e-maila. Nie zawierało zatem własnoręcznego podpisu wnioskodawcy, a zatem nie spełniało wymogów podania, określonych w art. 63 § 2 i 3 k.p.a. Z przepisów tych wynika, że w przypadku, gdy przepisy szczególne nie ustalają innych wymagań, podanie powinno zawierać co najmniej wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres (miejsce, gdzie strona faktycznie przebywa i gdzie będzie możliwe doręczenie jej pism urzędowych kierowanych do niej), oraz podpis wnoszącego podanie. Brak podpisu stanowi brak formalny, który powinien zostać usunięty w trybie art. 64 § 2 k.p.a. Nieusunięcie tego braku w zakreślonym terminie spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania (A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do art. 63 k.p.a., Lex Omega 27/2015).

Analiza akt sprawy doprowadziła WSA w Warszawie do wniosku, że S. nie zastosowała powołanych przepisów i nie podjęła działań w celu uzupełnienia przez skarżącego wskazanych powyżej braków formalnych podania z dnia 4 listopada 2014 r. Wadliwie zdaniem Sądu uznała, że przepisy k.p.a. nie mają zastosowania do całego procesu podejmowania decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji publicznej, w konsekwencji zaś nie doręczyła skarżącemu skutecznie decyzji z dnia 2 grudnia 2014 r. oraz utrzymującej ją w mocy decyzji z dnia 29 grudnia 2014 r.

Niezależnie od powyższego Sąd pierwszej instancji zauważył, że decyzja o odmowie udostępnienia informacji publicznej powinna zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne stosownie do art. 107 § 3 k.p.a. Wydane w niniejszej sprawie decyzje tych wymogów, w ocenie tego Sądu, nie spełniają. Zawierają one jedynie ogólnikowe stwierdzenie, że objęte wnioskiem dane dotyczące zawartych umów, jak i sama treść tych umów stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa i mieszczą się w wykazie informacji objętych ochroną "zgodnie z pkt. V. ppkt 6 i 7 Ramowego wykazu rodzajów informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa S. stanowiącego załącznik nr 2 do uchwały Nr [...] Zarządu S.". Sąd podkreślił, że ograniczenie dostępności informacji publicznej ze względu na tajemnicę ustawowo chronioną ma charakter wyjątku od zasady jawności informacji publicznej. Oznacza to, że podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej nie może ograniczyć się do zdawkowego oświadczenia o istnieniu takiej tajemnicy. Wskazanie konkretnej podstawy i zakresu utajnienia danej informacji jest konieczne ze względu na specyficzny charakter objęcia ochroną tajemnicy przedsiębiorcy. W tych przypadkach organ musi szczegółowo określić, biorąc pod uwagę podstawy ochrony tajemnicy przedsiębiorcy, z czego wywodzi daną przesłankę odmowy i w czym znajduje ona uzasadnienie. Ewentualne przesłanki nieudzielenia informacji publicznej ze wskazanego powodu muszą być omówione i wyjaśnione w sposób wyczerpujący i precyzyjny. Jak zaznaczył Sąd, dopiero taka argumentacja organu, w połączeniu z udostępnionymi sądowi administracyjnemu materiałami źródłowymi, umożliwi temu sądowi ocenę zasadności zastosowanych przesłanek utajnienia wnioskowanej informacji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 192/13; publ. https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Sąd pierwszej instancji zaznaczył również, że oparcie decyzji na art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w związku z art. 11 ust. 4 u.z.n.k. implikuje odniesienie się do różnic pomiędzy pojęciami "tajemnica przedsiębiorcy", którym posługuje się u.d.i.p., a "tajemnicą przedsiębiorstwa", o której mowa w u.z.n.k. Zgodnie z art. 11 ust. 4 u.z.n.k. tajemnicę przedsiębiorstwa stanowią nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. Tajemnicę przedsiębiorcy wyprowadza się z tajemnicy przedsiębiorstwa i pojęcia te w zasadzie pokrywają się zakresowo, chociaż tajemnica przedsiębiorcy w niektórych sytuacjach może być rozumiana szerzej (przesłanka materialna). Informacja staje się "tajemnicą", kiedy przedsiębiorca przejawi rzeczywistą wolę zachowania jej jako niepoznawalnej dla osób trzecich. Nie traci natomiast swojego charakteru przez to, że wie o niej pewne ograniczone grono osób zobowiązanych do dyskrecji (np. pracownicy przedsiębiorstwa). Utrzymanie danych informacji jako tajemnicy wymaga więc podjęcia przez przedsiębiorcę działań zmierzających do wyeliminowania możliwości dotarcia do nich przez osoby trzecie w normalnym toku zdarzeń, bez konieczności podejmowania szczególnych starań (przesłanka formalna).

W ramach sądowej kontroli odmowy udostępnienia informacji ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy konieczne jest badanie przesłanki materialnej i formalnej tej tajemnicy. Obie te przesłanki muszą być bowiem spełnione aby dana informacja podlegała ochronie w świetle ww. przepisów (por. wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 2112/13, publ. LEX nr 1456979). Sąd wytknął w związku z tym, że nie wystarczy ogólnikowe wskazanie w decyzji odmawiającej udostępnienia wnioskowanej informacji, iż żądane informacje objęte są tajemnicą przedsiębiorstwa, konieczne jest bowiem wykazanie, że żądane informacje w istocie tę tajemnicę zawierają.

Sąd pierwszej instancji odnotował, że w sprawie niniejszej S. podjęła próbę szerszego uzasadnienia swego stanowiska odnośnie wystąpienia przesłanki tajemnicy przedsiębiorcy dopiero w odpowiedzi na skargę. Jednakże, jak wskazał Sąd, pismo procesowe, jakim jest odpowiedź na skargę, nie mogło zastąpić uzasadnienia decyzji. To właśnie uzasadnienie decyzji stanowi wyłączną podstawę oceny jej zgodności z prawem i jeżeli nie dowodzi wystarczająco twierdzeń organu - to pomimo próby podjęcia późniejszych wyjaśnień - decyzja taka jest wadliwa (por. np. wyrok NSA z 27 kwietnia 1992 r., sygn. akt III SA 1838/91, publ. ONSA 1992/2/45).

Końcowo Sąd ten zauważył, że stosownie do art. 16 ust. 2 pkt 2 w związku z art. 17 ust. 1 u.d.i.p., uzasadnienie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej winno zawierać imiona, nazwiska i funkcje osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji, oraz oznaczenie podmiotów, ze względu na których dobra, o których mowa w art. 5 ust. 2, wydano decyzję. Wydane w niniejszej sprawie decyzje wymogu tego nie spełniają.

W konkluzji Sąd pierwszej instancji stwierdził, że wskazane powyżej wadliwości o charakterze procesowym obligowały Sąd do uchylenia obu wydanych w sprawie decyzji. W związku z powyższym, na obecnym etapie, nie istniała możliwość dokonania oceny merytorycznych zarzutów skargi.

Sąd wskazał ponadto, że rozpatrując sprawę ponownie S. będzie zobligowana uwzględnić dokonaną powyżej ocenę prawną i podjąć przewidziane prawem działania w celu prawidłowej realizacji wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła S. Skarżąca kasacyjnie S. postawiła wyrokowi Sądu pierwszej instancji cztery zarzuty.

Po pierwsze, naruszenia art. 16 ust. 2 i art. 17 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej przez uznanie, że wskazane przepisy ustawy nakazują stosowanie przez podmioty obowiązane do udostępniania informacji publicznej kodeksu postępowania administracyjnego nie tylko do samej decyzji odmawiającej udzielenia informacji publicznej, ale także do postępowania je poprzedzającego. Tymczasem w ocenie skarżącej kasacyjnie, w sytuacji gdy przepis art. 16 ust. 2 u.d.i.p. brzmi jasno i zwięźle i wskazuje, iż do decyzji, o których mowa w ust. 1 art. 16 i art. 17 ust. 2 u.d.i.p. stosuje się przepisy k.p.a., brak jest podstaw do stosowania wykładni rozszerzającej, systemowej prowadzącej do obowiązku stosowania k.p.a. do całego postępowania poprzedzającego wydanie decyzji.

Po drugie, naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. i art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 16 ust. 2 u.d.i.p. przez przyjęcie, że S. przy wydaniu decyzji o odmowie dostępu do informacji publicznej naruszyły art. 14 § 1, art. 39, art. 64 § 1 i 2, art. 107 § 1 i 3 k.p.a. oraz uznaniem przez Sąd, iż naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy, co doprowadziło do uwzględnienia skargi i wydania orzeczenia uchylającego decyzje w sprawie.

Po trzecie, naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. przez przyjęcie, że niezastosowanie przez S.. przepisów art. 14 § 1, art. 39, art. 64 § 1 i 2, art. 107 § 1 i 3 k.p.a. mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Po czwarte, naruszenie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. i art. 53 § 1 p.p.s.a. przez rozpoznanie skargi na decyzję, którą WSA uznał jednocześnie za niedoręczoną skarżącemu i jako taką uznaną przez ten Sąd za niepozostającą w obrocie prawnym.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną A.K. wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zawiera częściowo usprawiedliwione zarzuty. Orzeczenie to jednak, mimo częściowo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu, gdyż wadliwe pozostaje uzasadnienie wydanych decyzji.

W pierwszej kolejności odnieść się należy do podstawowej kwestii: czy prawnie skuteczne na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej może być doręczenie decyzji przez przesłanie jej w wiadomości e-mail.

Wadliwe są wywody WSA w Warszawie o niedoręczeniu decyzji czy konieczności stosowania art. 64 k.p.a., gdyż Sąd pominął art. 17 u.d.i.p. wprowadzający "odpowiednie" (a nie bezpośrednie) stosowanie art. 16 do klasy podmiotów takich jak występująca w sprawie S.. Zgodnie z art. 16 ust. 1 i ust. 2 in principio, odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji, do której stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Jak jednak wskazuje art. 17 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, do rozstrzygnięć podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji, niebędących organami władzy publicznej, o odmowie udostępnienia informacji oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji przepisy art. 16 stosuje się odpowiednio. S. nie jest organem władzy publicznej, jakkolwiek pozostaje podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej, zatem zastosowanie przepisów k.p.a. przez nią przy odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 może nastąpić wyłącznie w takim zakresie, w jakim jest to zgodne z przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej, w tym niepodważa jej założeń. Minimum stanowi jedynie zachowanie formy decyzji administracyjnej jako pisma procesowego oraz zagwarantowanie możliwości dwukrotnego rozpatrzenia wniosku przez jego adresata, a następnie ochrony sądowoadministracyjnej (zob. wyrok NSA z dnia 19 maja 2017 r., I OSK 2860/15).

Sąd pierwszej instancji nie uwzględnił akcentowanej w orzecznictwie NSA woli ustawodawcy odformalizowania postępowania (zob. wyrok NSA z dnia 17 lutego 2017 r., I OSK 2141/15). W orzecznictwie wskazywano, że stosowanie w postępowaniu prowadzonym na gruncie u.d.i.p. przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w pełnym zakresie z pewnością nie służyłoby osiągnięciu tego celu (por. wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2017 r., I OSK 1690/15). Regulacje u.d.i.p. zmierzają do odformalizowania, uproszczenia i przyspieszenia postępowania w sprawie udostępnienia informacji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 24 sierpnia 2017 r., I OSK 2946/15), sprzyja zatem temu również wysłanie z oficjalnego konta adresata wniosku zapisanej elektronicznie decyzji na adres elektroniczny wnioskodawcy, w sytuacji, gdy wniosek został złożony mailowo. Zapatrywanie to koresponduje z przyjmowaną w orzecznictwie dopuszczalnością składania wniosków właśnie drogą mailowo, w tym anonimowo (zob. np. wyrok NSA z dnia 16 marca 2009 r., I OSK 1277/08). Uwzględnić należy założenie benignius leges interpretandae sunt, quo voluntas earum conservetur, tj. ustawy są właściwiej interpretowane, gdy zachowuje się ich ducha, a nie tylko samą literę. Odmowa udostępnienia informacji publicznej jest bardziej sformalizowanym postępowaniem w sprawie udostępnienia informacji publicznej, nie oznacza to jednak, że nie należy w nim uwzględniać wspomnianych założeń generalnych ustawy o odformalizowaniu i uproszczeniu postępowania, z czym wiąże się także możliwość stosownego dostosowania uwzględnianych w sprawie przepisów k.p.a., zwłaszcza przez podmioty wskazane w art. 17 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W niniejszej sprawie wniosek został złożony mailowo przez A.K. z konta [...] na adres [...], zaś podpisaną decyzję pierwszoinstancyjną z dnia 2 grudnia 2014 r. przesłano mu mailem z dnia 4 grudnia 2014 r. z konta zarejestrowanego na domenie spółki ([...]). Nie jest przedmiotem sporu, że adresat otrzymał decyzję. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy został złożony mailowo przez A. K.w dniu 4 grudnia 2014 r. z adresu [...]. Decyzję z dnia 19 grudnia 2014 r. w wykonaniu rzeczonego wniosku doręczono wnioskodawcy mailowo z adresu [...], wraz z prośbą o mailowe potwierdzenie jej odbioru. Mailem z tego samego dnia A.K. potwierdził otrzymanie powyższej decyzji. Nie jest przedmiotem sporu, że weszła ona zatem do obrotu prawnego, wnioskodawca bez komplikacji mógł zapoznać się z jej treścią oraz godził się na taką formę korespondencji, która nie godziła w jego interesy. Mailową formę korespondencji w sprawie zaakceptowały obie strony postępowania.

Mając na uwadze wszystkie powyższe uwagi Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że zaskarżona decyzja została doręczona skutecznie w dniu 19 grudnia 2014 r. i w tym dniu otworzył się termin do wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Nie było zatem konieczne stosowanie art. 64 § 2 k.p.a. czy doręczanie decyzji według reżimu art. 39 k.p.a. w formie pisemnej określonej w art. 14 § 1 k.p.a. Trafne okazały się dotyczące naruszenia tych przepisów pierwszy i drugi zarzut skargi kasacyjnej. Jednocześnie oznacza to nietrafność trzeciego zarzutu skargi kasacyjnej tj. naruszenia art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. i art. 53 § 1 p.p.s.a., gdyż nie było uzasadnienia do odrzucenia skargi na tej podstawie.

Mimo jednak częściowej zasadności zapatrywania wyrażonego w skardze kasacyjnej zaskarżony wyrok odpowiada prawu, gdyż wydane w sprawie decyzje naruszają art. 107 § 1 i 3 k.p.a. przez niewykazanie w ich uzasadnieniu. Samo twierdzenie w uzasadnieniu decyzji z dnia 2 grudnia 2014 r. o objęciu "przedmiotowych danych, jak również kontraktów z tego zakresu tajemnicą przedsiębiorstwa", zaś w decyzji z dnia 19 grudnia 2014 r., że "Zgodnie z pkt. V ppkt 6 i 7 Ramowego wykazu rodzajów informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa S. stanowiącego załącznik nr 2 do uchwały Nr [...] Zarządu S. ważne z punktu widzenia interesów spółki umowy i kontrakty, których Stroną jest S. jak również informacje o zawartych umowach mieszczą się w wykazie informacji objętych ochroną" – nie jest wystarczające dla potwierdzenia zaistnienia przesłanek dokonania odmowy udostępnienia informacji publicznej na podstawie art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej z uwagi na ochronę tajemnicę przedsiębiorcy. Naczelny Sąd Administracyjny podziela w tym względzie zapatrywanie Sądu pierwszej instancji, że adresat wniosku powinien był wykazać w uzasadnieniu decyzji zaistnienie w sprawie przesłanek formalnych i materialnych odmowy udostępnienia informacji publicznej na tej podstawie. Mimo przywołania w zarzutach skargi kasacyjnej art. 107 § 1 i 3 k.p.a., skarżący kasacyjnie uchybienia Sądu pierwszej instancji względem tego przepisu nie uzasadnił w motywach wniesionego środka zaskarżenia. Tym samym należy potwierdzić, że S. zobowiązana była przedstawić odmawiając udostępnienia żądanej w sprawie informacji publicznej to, w jaki sposób udostępnienie tej informacji – w całości lub w określonej części - mogłoby mieć wpływ na sytuację ekonomiczną S., jakkolwiek informacje te nie muszą mieć same w sobie wartości gospodarczej. S. ani w decyzjach, ani w odpowiedzi na skargę ani wreszcie w skardze kasacyjnej nie przedstawiła, jaką wartość handlową i finansową, o której wspomina, mają żądane w sprawie informacje, i w czym te wartości się dokładnie wyrażają. Tym samym zaskarżone decyzje podlegały wyeliminowaniu z obrotu prawnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. z uwagi na naruszenie art. 107 § 1 i 3 k.p.a. w świetle art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, co prawidłowo uwzględnił Sąd pierwszej instancji.

Z powyższych względów skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.