Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2260/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-05-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 5, 37 ust. 1, 40,42,103 ust. 2
journal: Dz.U. 1974 nr 38 poz 229
law: Ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane.
article: art. 153,184
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Robert Sawuła Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz po rozpoznaniu w dniu 25 maja 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 kwietnia 2018 r., sygn. akt VIII SA/Wa 910/17 w sprawie ze skargi S. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2017 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 5 kwietnia 2018 r., sygn. akt VIII SA/Wa 910/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę S. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2017 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku.

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W dniu 3 marca 2006 r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. wpłynął wniosek D. i P. P. dotyczący podjęcia działań w sprawie zagrożenia pożarowego spowodowanego lokalizacją budynku gospodarczego – stodoły o konstrukcji drewnianej zlokalizowanego na działkach nr [...] i [...] w miejscowości S., stanowiących własność B. i S. K..

W wyniku oględzin przeprowadzonych 11 kwietnia 2006 r. stwierdzono, iż na nieruchomości skarżącego zlokalizowane są trzy budynki gospodarcze o konstrukcji drewnianej tj. stodoła o wymiarach ok. 14,85 m x 8,10 m oraz dwie szopy drewniane o wymiarach ok. 4,35 m x 4,60 m przyległe po obu stronach do budynku stodoły. Budynek stodoły jest konstrukcji słupowo-ryglowej obitej deskami, z dachem jednospadowym pokrytym płytami falistymi azbestowo-cementowymi. Ściany szczytowe stodoły wraz z szopami przylegają do granicy działki o nr [...] stanowiącej własność uczestników postępowania. PINB ustalił, że sporna stodoła wybudowana została na podstawie decyzji Urzędu Miejskiego w K. Nr [...] z [...] maja 1976 r. wydanej na rzecz C. K. (zmarłego w 2004 r. - ojca skarżącego).

Postanowieniem Nr [...] z [...] listopada 2006 r. organ I instancji zawiesił postępowanie do czasu rozstrzygnięcia sprawy przez Sąd Rejonowy w K. dotyczącej ustalenia przebiegu granic pomiędzy działkami o nr [...] i [...]. Następnie po podjęciu ww. postępowania, organ I instancji decyzją nr [...] z [...] czerwca 2007 r. umorzył postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie, zaś [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. decyzją nr [...] z [...] lipca 2007 r., uchylił w całości ww. rozstrzygnięcie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Decyzją nr [...] z [...] stycznia 2008 r. organ I instancji, orzekł wobec skarżącego i jego żony nakaz wstrzymania robót budowlanych przy budowie spornego budynku stodoły oraz złożenia, w terminie 60 dni od daty doręczenia decyzji określonych dokumentów (3 egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego dotychczas wykonane roboty budowlane) w celu legalizacji ww. budynku jako zrealizowanego z istotnym odstępstwem od zatwierdzonego projektu budowlanego i warunków pozwolenia na budowę.

Ponownie rozpoznając odwołanie, organ odwoławczy decyzją nr [...] z [...] marca 2008 r. orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości wraz z postanowieniem z [...] sierpnia 2007 r., i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Postanowieniem nr [...] z [...] lutego 2012 r. PINB, nałożył na skarżącego i jego żonę obowiązek dostarczenia, w terminie 60 dni od daty doręczenia niniejszego postanowienia, oceny technicznej budynku gospodarczego (stodoły wraz z przyległymi do niej po obu stronach obiektami budowlanymi o konstrukcji drewnianej). Z treści przedłożonej oceny technicznej sporządzonej przez mgr inż. T. S. wynika, że sporny "obiekt jest w niezłym stanie technicznym", a inwestor odstąpił w trakcie budowy obiektu od zatwierdzonego projektu budowlanego poprzez zmianę lokalizacji obiektu, zwiększenie długości budynku, zmianę usytuowania jednej z szop gospodarczych oraz wykonanie drewnianych ścian stodoły (w pozwoleniu na budowę miały być wykonane mury ogniowe gr. 24 cm bez otworów w próżni i wyprowadzone 30 cm ponad połać dachu).

Na skutek ww. odstępstw powstał zupełnie inny obiekt. Organ I instancji ustalił, iż przedmiotowa stodoła została wybudowana w 1976 r. przez ojca skarżącego. Na działkach o nr [...] i [...] w S. nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego.

Kolejną decyzją Nr [...] z [...] sierpnia 2012 r., PINB nałożył na skarżącego obowiązek wykonania w terminie do dnia 31 grudnia 2012 r. ścian oddzielenia przeciwpożarowego w ścianach szczytowych budynku stodoły zlokalizowanej na działkach o nr [...] i [...] w S. zgodnie z § 13 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki.

W wyniku postępowania odwoławczego WINB decyzją nr [...] z [...] października 2012 r. uchylił ww. rozstrzygnięcie w części dotyczącej terminu wykonania obowiązku i w tym zakresie orzekł nowy termin do dnia 31 marca 2013 r., w pozostałej zaś części orzekł o utrzymaniu zaskarżonej decyzji w mocy.

Na skutek skargi wniesionej przez skarżącego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie Wydział VIII Zamiejscowy w Radomiu wyrokiem z 11 kwietnia 2013 r. sygn. akt VIII SA/Wa 999/12 uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję.

Podstawę rozstrzygnięcia stanowiło ustalenie przez Sąd, że ocena spornego budynku przez orzekające w sprawie organy dokonana została w kontekście niewłaściwych przepisów tj. rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz. U z 1980 r., Nr 17 poz. 62 ze zm.), które weszły w życie z dniem 1 stycznia 1981 r., zamiast przepisów Zarządzenia Nr 130 Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowalnych z dnia 29 czerwca 1966 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowane budownictwa powszechnego (Dziennik Budownictwa Dz. Urz. z 19 lipca 1966 r., Nr 10, poz. 44, zwane dalej: zarządzeniem nr 130).

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy PINB decyzją nr [...] z [...] października 2013 r., nałożył na skarżącego obowiązek wykonania w terminie do dnia 31 grudnia 2013 r. ścian oddzielenia przeciwpożarowego w ścianach szczytowych budynku stodoły zlokalizowanej na działkach o nr [...] i [...] w miejscowości S. zgodnie z zarządzeniem nr 130, a WINB decyzją [...] z [...] listopada 2013 r., orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji w części dotyczącej terminu wykonania obowiązku, określając nowy termin do dnia 31 marca 2014 r. oraz utrzymał w mocy decyzję w pozostałej części.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 15 maja 2014 r. sygn. akt VIII SA/Wa 140/14 orzekł o oddaleniu skargi wniesionej przez skarżącego.

Na skutek złożonej skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 22 czerwca 2016 r. sygn. akt II OSK 2582/14, orzekł o uchyleniu zaskarżonego wyroku oraz uchyleniu zaskarżonej decyzji WINB (z [...] listopada 2013 r. nr [...]) i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji (z [...] października 2013 r. nr [...])

Podstawę rozstrzygnięcia stanowiło ustalenie przez NSA, że z dokumentów, jakie znajdują się w aktach sprawy, m.in. orzeczenia technicznego dotyczącego stanu technicznego istniejącego budynku składowego (stodoły) wynika, że główna część stodoły ma wymiary 14,80 m x 8,05 m, a szopy przyległe do głównej części obiektu mają wymiary odpowiednio: 4,60 x 4,35 m i 4,45 x 4,30 m. Także z protokołów oględzin, gdzie są podane wymiary stodoły wynika, że przedmiotowa stodoła ma powierzchnię mniejszą niż 600 m2. W ocenie NSA dopiero po ustaleniu danych objętych normą w § 73 ust. 10 pkt 2 zarządzenia nr 130 możliwa jest ocena, czy dany obiekt budowlany spełnia normy pozwalające na zastosowanie tego przepisu.

NSA stwierdził, iż przepis § 20 ust. 1 zarządzenia nr 130 określa minimalne odległości szop i stodół oraz baraków (tymczasowych budynków) ze ścianami z drewna lub innych materiałów palnych od innych budynków nieosłoniętych ścianą przeciwpożarową (12, 14, 16, 25 m). Z przepisu tego jednoznacznie wynika, że minimalne odległości w nim określone dotyczą odległości szopy lub stodoły od drugiego budynku. Wbrew wyraźnemu brzmieniu powyższego przepisu organy nadzoru budowlanego, a za nimi Sąd I instancji, błędnie przyjęły, że przepis ten dotyczy odległości stodoły od granicy działki. Z punktu widzenia zaś § 20 ust. 1 zarządzenia nr 130 istotna jest nie kwestia usytuowania stodoły w granicy działki, czy też w określonej odległości od granicy działki, lecz usytuowanie stodoły względem drugiego budynku. Przepis § 20 ust. 1 zarządzenia nr 130 wprowadza bowiem wymóg zachowania minimalnych odległości między stodołą (szopą oraz barakami/tymczasowymi budynkami) ze ścianami z drewna lub innych materiałów palnych a innymi budynkami nieosłoniętymi ścianą przeciwpożarową. Skoro w § 20 ust. 1 zarządzenia nr 130 nie ma mowy o odległości stodoły od granicy działki, lecz o odległości od innych budynków, organ nadzoru budowlanego winien dokonać oględzin nieruchomości i ustalić odległość przedmiotowej stodoły od innych budynków. Z akt sprawy, w tym protokołów oględzin nie wynika, aby na działce stanowiącej własność uczestników postępowania znajdowały się budynki, które sytuowane byłyby w pobliżu przedmiotowej stodoły.

Zdaniem NSA, organy nie ustaliły w niniejszej sprawie odległości przedmiotowej stodoły od innych budynków, a jest to okoliczność istotna dla rozstrzygnięcia sprawy. Przed podjęciem decyzji organ obciąża obowiązek ustalenia stanu faktycznego sprawy, który winien być aktualny na dzień wydania decyzji. W niniejszej sprawie istotne jest, czy i jakie budynki i w jakiej odległości znajdują się od przedmiotowej stodoły. Organy nadzoru budowlanego rozpatrując ponownie sprawę winny ustalić wszystkie istotne dla sprawy okoliczności faktyczne objęte dyspozycją przepisów mogących mieć w tej sprawie zastosowanie.

Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji przeprowadził 12 grudnia 2016 r. oględziny, w wyniku których ustalono, że na działkach nr ew. [...] i [...] w miejscowości S., zlokalizowany jest budynek stodoły drewnianej wraz z przybudówkami po obu stronach stodoły. Obiekty budowlane o konstrukcji drewnianej kryte eternitem niskofalistym. Ściana szczytowa stodoły usytuowana jest przy granicy z działką nr ew. [...] stanowiącej własność uczestników postępowania. Odległość przedmiotowej stodoły od budynku gospodarczego murowanego będącego w budowie na działce nr ew. [...] wynosi ok. 5,22 m od przybudówki, odległość od budynku gospodarczego - stodoły drewnianej zlokalizowanej na działkach nr ew. [...] i [...] wynosi ok. 17,8 m, natomiast odległość budynku stodoły do budynku murowanego gospodarczego na działkach nr ew. [...] i [...] będącego w budowie wynosi ok. 4,03 m.

Decyzją Nr [...] z [...] lutego 2017 r. organ I instancji nałożył na właściciela obowiązek wykonania ścian oddzielenia przeciwpożarowego w ścianach szczytowych spornego budynku w terminie do 30 sierpnia 2017 r.

Na skutek złożonego odwołania organ odwoławczy decyzją Nr [...] z [...] kwietnia 2017 r. orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W wyniku kolejnych oględzin (19 maja 2017 r.) stwierdzono, że na działkach nr ew. [...] i [...] w miejscowości S. zlokalizowany jest budynek stodoły drewnianej wraz z przybudówkami po obu stronach stodoły. Przedmiotowa stodoła nie posiada w ścianach szczytowych ścian oddzielenia przeciwpożarowego. Ściany szczytowe ww. obiektu wykonane są z bali drewnianych z poszyciem z desek drewnianych. Pokrycie dachu wykonane z eternitu w głównej części dach dwuspadowy, a w przybudówkach jednospadowy. Na działce nr ew. [...] stanowiącej własność skarżącego usytuowany jest budynek gospodarczy w trakcie budowy (wykonywanej na podstawie decyzji Starosty nr [...] z [...] września 2004 r. o pozwoleniu na budowę).

Budynek gospodarczy o konstrukcji murowanej o grubości ścian zewnętrznych 24 cm z bloczków gazobetonowych. Dach jednospadowy ze spadkiem na działkę objętą pozwoleniem na budowę pokryty blachodachówką. W ww. budynku okap wysunięty jest poza lico ściany ok. 60 cm w kierunku stodoły. Na dzień oględzin ww. budynek nie posiada muru ogniowego w ścianie granicznej między działką nr ew. [...] i [...]. Na działkach nr ew. [...] i [...] znajduje się budynek stodoły o konstrukcji drewnianej z poszyciem z desek w ścianie szczytowej od strony budynku stodoły zlokalizowanej na działkach nr ew. [...] i [...]. W ścianie szczytowej od strony działki nr ew. [...] brakuje części desek będących wypełnieniem. Na działkach nr ew. [...] i [...] znajduje się budynek gospodarczo-garażowy w trakcie budowy (wykonywanej na podstawie decyzji Wojewody [...] nr [...] z [...] września 2007 r. o pozwoleniu na budowę). Budynek murowany, otynkowany, ściany zewnętrzne z pustaków ceramicznych grubości 25 cm (według wpisu do dziennika budowy). Budynek z dachem jednospadowym kryty blachodachówką ze spadkiem na działkę inwestora. Na dzień oględzin ww. budynek nie posiada murów ogniowych w ścianach szczytowych oraz w ścianie tylnej od strony działki nr ew. [...] stanowiącej własność skarżącego.

Decyzją nr [...] z [...] maja 2017 r. PINB działając na podstawie art. 104 § 1 K.p.a. oraz art. 40 w związku z art. 5 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo Budowlane (Dz. U. z 1974 r. Nr 38, poz. 229 ze zm., zwana dalej: p.b. z 1974 r.), orzekł o nałożeniu na skarżącego obowiązku wykonania w terminie do 31 października 2017 r. ściany oddzielenia przeciwpożarowego w ścianie szczytowej budynku stodoły zlokalizowanej na działkach o nr ew. [...] i [...] w miejscowości S. (od strony budynku gospodarczego – stodoły usytuowanej na działkach nr ew. [...] i [...] zgodnie z zarządzeniem Nr 130). Organ administracji wskazał, że ścianę szczytową stodoły należy wykonać jako mur przeciwpożarowy o grubości 25 cm, bez otworów i próżni, wyprowadzony 30 cm ponad dach.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji stwierdził, iż z oświadczeń świadków wynika, że budynek stodoły powstał w 1976 r., co uzasadnia zastosowanie w powyższej sprawie przepisów p.b. z 1974 r. Skoro przedmiotowa stodoła została zrealizowana w 1976 r., zatem zgodnie z art. 2 ust. 3 w związku z art. 28 ust. 1 p.b. z 1974 r. inwestor przed rozpoczęciem robót budowlanych winien wykazać się pozwoleniem na budowę obiektu objętego zamiarem tej realizacji.

Organ stwierdził, iż analiza materiału dowodowego sprawy wskazuje, że wybudowany obiekt budowlany stanowi samowolę budowlaną, bowiem występują istotne różnice między zrealizowanym na ww. działce budynkiem stodoły z przyległymi po obu stronach szopami, a obiektem określonym w decyzji o pozwoleniu na budowę z [...] maja 1976 r. Ww. obiekt budowlany posiada wyraźnie inne parametry zewnętrzne, odmienną konstrukcję oraz wygląd zewnętrzny, a nadto został usytuowany w innym miejscu niż ustalone w zatwierdzonej dokumentacji (po przeciwnej stronie działki) oraz nie posiada ściany szczytowej w postaci muru przeciwpożarowego o grubości 25 cm bez otworów i próżni, wyprowadzonej ponad 30 cm ponad dach.

Organ wskazał również, że nie zachodzą okoliczności określone w art. 37 ust. 1 p.b. z 1974 r., uzasadniające rozbiórkę obiektu. Gmina nie posiada aktualnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, natomiast budowa stodoły jest zgodna z aktualnie obowiązującym Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, uchwalonym Uchwalą Nr [...] Rady Miejskiej w K. z [...] października 2008 r, a zatem budowa budynku stodoły nie narusza przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Zdaniem organu, decyzja o pozwoleniu na budowę spornego obiektu (z [...] maja 1976 r.) w pkt 3, oczywiście przewidywała, że "ściany szczytowe stodoły należy wykonać jako mury przeciwpożarowe o grubości 25 cm, bez otworów i próżni, wyprowadzone 30 cm ponad dach". Nakazanych ww. decyzją obostrzeń – co potwierdzają przeprowadzone oględziny – co inwestor nie wykonał.

Organ podał, iż podczas czynności kontrolnych na gruncie (12 grudnia 2016 r.) zmierzono odległości budynków od stodoły zgodnie ze wskazaniami wyroku NSA z 22 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2582/14. W wyniku tego ustalono, że odległość przedmiotowej stodoły od budynku gospodarczego murowanego będącego w budowie na działce nr ew. [...] wynosi ok. 5,22 m od przybudówki, odległość od budynku gospodarczego - stodoły drewnianej na działce nr ew. [...] wynosi ok. 17,8 m, natomiast odległość budynku stodoły do budynku murowanego gospodarczego na działce nr ew. [...] i [...] będącego w budowie wynosi ok. 4,03 m. W toku kolejnych czynności ustalono, czy obiekty znajdujące się w sąsiedztwie przedmiotowej stodoły osłonięte są ścianami przeciwpożarowymi. Budynek gospodarczy murowany będący w budowie znajdujący się na działce nr ew. [...] na dzień kontroli nie posiadał muru ogniowego w ścianie granicznej między działką nr ew. [...] a [...], a projekt przewiduje takie rozwiązanie. Budynek gospodarczy - stodoła drewniana na działce nr ew. [...] i [...] nie posiada ściany oddzielenia przeciwpożarowego – ściana szczytowa z poszyciem z desek. Budynek murowany gospodarczy na działce nr ew. [...] i [...] będący w budowie również na dzień kontroli nie posiadał murów ogniowych w ścianach szczytowych oraz w ścianie tylnej od strony działki nr ew. [...], a projekt przewiduje takie rozwiązanie.

Organ I instancji ustalił, iż stodoła wraz z przybudówkami posiada powierzchnię około 158 m2, zaś jej kubatura nie przekracza 2.500 m3 (wysokość ok. 7 m w kalenicy x 158 m2 = około 1106 m3). Stąd można uznać, że sporny obiekt spełnia wymogi, o których mowa w § 10 ust. 2 zarządzenia nr 130. Nadto odległość stodoły od budynku gospodarczego – stodoły na działce nr ew. [...] ze ścianami z materiałów palnych wynosi 17,8 m, a zgodnie z § 20 zarządzenia nr 130 powinna wynosić 25 m. Pozostałe dwa budynki gospodarcze murowane na dzień kontroli nie posiadały ścian oddzielenia przeciwpożarowego przewidzianych w projektach budowlanych. W chwili wydawania pozwoleń na budowę (tj. decyzji z [...] września 2004 r. dla skarżącego i decyzji z [...] września 2007 r. dla uczestników postępowania) budynek stodoły istniał, dlatego projektując ww. obiekty gospodarcze uwzględniono w projektach wykonanie ścian przeciwpożarowych w ww. budynkach na podstawie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Organ zauważył przy tym, że ww. budynki w obecnej chwili są w trakcie budowy. PINB dopiero w chwili złożenia zawiadomienia o zakończeniu budowy będzie sprawdzał zgodność wybudowanego obiektu z zatwierdzonym projektem budowlanym.

Ostatecznie organ stwierdził, że w obecnym stanie faktycznym stodoła narusza wymóg wynikający z § 20 zarządzenia 130. Tym samym konieczne jest nakazanie na podstawie art. 40 p.b. z 1974 r. wykonanie ściany oddzielenia przeciwpożarowego w ścianie szczytowej ww. budynku zlokalizowanego na działkach nr ew. [...] i [...] (od strony budynku gospodarczego – stodoły usytuowanej na działkach nr ew[...] i [...]. Wykonanie powyższego obowiązku pozwoli, zdaniem organu, na doprowadzenie spornego budynku do stanu zgodnego z przepisami zarządzenia Nr 130 oraz na zalegalizowanie samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego.

Odwołania od powyższej decyzji złożył skarżący oraz uczestnicy postępowania.

Decyzją nr [...] z [...] września 2017 r.] WINB działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu decyzji, po przedstawieniu stanu faktycznego sprawy organ odwoławczy stwierdził, iż zaskarżona decyzja jest prawidłowa. Organ odwoławczy wskazał, że z materiału dowodowego sprawy wynika, że przedmiotem niniejszego postępowania jest legalizacja samowolnie wybudowanego obiektu – budynku stodoły zlokalizowanej na działkach nr ew. [...] i [...] w miejscowości S.. Zatem przed wydaniem decyzji w trybie art. 42 p.b. z 1974 r. udzielającej pozwolenia na użytkowanie i tym samym kończącej sprawę należy wykluczyć przesłanki wskazane w art. 37 p.b. z 1974 r. Organ stwierdził, że jakkolwiek w sprawie wyeliminowana została przesłanka wynikająca z art. 37 ust. 1 pkt 1 p.b. z 1974 r., to występuje jednak sytuacja, w której przedmiotowy budynek stodoły narusza przepisy zarządzenia Nr 130 (w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane budownictwa powszechnego).

Organ odwoławczy ustalił, że stodoła wraz z przybudówkami posiada powierzchnię 158,28 m2, zaś jej kubatura nie przekracza 2500 m3. Stąd nie można uznać, że sporny obiekt nie spełnia wymogów, o których mowa w § 10 ust. 2 zarządzenia nr 130. Niemniej jednak w sprawie nie zostały zachowane odległości stodoły od innych budynków zgodnie z § 20 ust. 1 zarządzenia nr 130. Organ wyjaśnił w tym zakresie, iż jak wynika z oględzin stodoła usytuowana jest szczytem przy granicy z działką nr ew. [...] należącą do uczestników postępowania. Odległość stodoły od budynku gospodarczego murowanego będącego w budowie na działce ew. [...] i [...] wynosi 5,22 m od przybudówki; budynku gospodarczego - stodoły drewnianej na działce ew. [...] wynosi ok. 17,8 m; budynku murowanego gospodarczego na działce ew. [...] i [...] będącego w budowie wynosi ok. 4,03 m. Budynek stodoły drewnianej nie posiada ścian oddzielenia przeciwpożarowego. Niemniej jednak projekty budowlane budynków gospodarczych murowanych (na działkach ew. [...] i [...] oraz na działce ew. [...]) przewidują w założeniach projektowych konieczność wykonania ściany oddzielenia przeciwpożarowego. Obecnie obiekty te są w trakcie budowy. Na obecnym etapie postępowania nie można mówić, aby od strony działki ew. [...] obiekt naruszał przepisy ww. rozporządzenia, skoro docelowo budynek gospodarczy na działce ew. [...] ma posiadać ścianę przeciwpożarową od strony działki ew. [...].

Organ ocenił, że zasadne było nakazanie skarżącemu wykonanie ściany oddzielenia przeciwpożarowego wyłącznie od strony budynku stodoły drewnianej usytuowanego na działkach ew. [...] i [...]. W chwili wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę budynku gospodarczego murowanego na działce ew. [...] (decyzja nr [...] z [...] września 2004 r.) i budynku murowanego gospodarczego na działce ew. [...] i [...] (decyzja r nr [...] z [...] września 2007 r.) budynek stodoły istniał, dlatego też projektując ww. obiekty budowlane uwzględniono w projektach wykonanie ścian przeciwpożarowych w ww. budynkach na podstawie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Na dzień budowy omawianej stodoły na działkach sąsiednich nie istniały inne zabudowania.

Organ odwoławczy stwierdził, że w art. 40 p.b. z 1974 r. ustawodawca umożliwił sprawcom samowoli budowlanych legalizację obiektu, w przypadku gdy ich stan techniczny bądź też usytuowanie nie są zgodne z poszczególnymi aktami prawnymi. Przewidziane w tym przepisie wykonanie zmian przeróbek niezbędnych do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem może polegać na rozbiórce niektórych elementów obiektu, usunięciu elementów niewłaściwie wykonanych, zastąpieniu pewnych elementów innymi i w efekcie doprowadzeniu do zmian możliwych do zaakceptowania z punktu widzenia wymogów prawa, w szczególności przepisów techniczno-budowlanych. Tego rodzaju przeróbki mieszczą się w dyspozycji art. 40 p.b. z 1974 r. i prowadzą do zachowania obiektu budowlanego wybudowanego niezgodnie z prawem. Po wypełnieniu obowiązków wskazanych w decyzji wydanej na podstawie powołanego przepisu, inwestor winien złożyć wniosek do PINB o udzielenie pozwolenia na użytkowanie samowolnie wybudowanego obiektu.

Odnosząc się do zarzutów odwołania skarżącego dotyczących odstępstwa od pozwolenia na budowę, nie zaś dokonania samowoli budowlanej organ wskazał, iż wydanym w niniejszej sprawie wyroku Sąd przesądził, iż sporny obiekt powstał w warunkach samowoli budowlanej, którą należy doprowadzić do stanu zgodnego z przepisami.

Odnosząc się natomiast do zarzutów odwołania uczestników postępowania organ odwoławczy stwierdził, iż na obecnym etapie postępowania nie można mówić, aby od strony działki ew. [...] przedmiotowy obiekt naruszał przepisy ww. rozporządzenia, skoro docelowo budynek gospodarczy na działce ew. [...] ma posiadać ścianę przeciwpożarową od strony działki ew. [...].

W skardze złożonej na powołane rozstrzygnięcie do sądu administracyjnego skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji w całości. Skarżący podniósł zarzuty naruszenia:

1. art. 7, art. 8, art. 77 K.p.a., poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności w sprawie, bowiem samo stwierdzenie, że skarżący poprzez odstąpienie od wydanego pozwolenia na budowę dopuścił się samowoli budowlanej nie uzasadnia wydania w przedmiotowej sprawie nakazu opartego na przepisie art. 40 p.b. z 1974 r. i przepisach wykonawczych do ustawy (zarządzeniu nr 130);

2. niewyjaśnienia stanu technicznego stodoły na działkach ew. [...] i [...], na co zwracana była organowi I instancji uwaga i co podnosił w odwołaniu od decyzji organu I instancji;

3. nieuwzględnienia słusznego interesu prawnego skarżącego, pomimo wskazań zawartych w wyroku kasacyjnym wydanym przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w dniu 22 czerwca 2016 r. sygn. II OSK 2582/14 co było powodem wydania kolejnej decyzji z obowiązkiem wybudowania ściany przeciwpożarowej od strony stodoły drewnianej będącej ruiną.

Uzasadniając skargę skarżący podał, iż budynek stodoły zrealizowany został w latach 1976-1977 przez jego nieżyjącego ojca, poprzedniego właściciela działki w oparciu o pozwolenie na budowę z dnia [...] maja 1976 r., przy czym budynek stodoły wybudowany został w odstępstwie od udzielonego pozwolenia na budowę.

Skarżący wskazał, że podstawą wydania decyzji nakazującej wykonanie ściany spełniającej wymóg ściany oddzielenia pożarowego jest niezachowanie wymaganej przepisem odległości 25 m od budynku stodoły znajdującej się częściowo na działce o nr ew. [...] i częściowo na działce o nr ew. [...], jednocześnie jest to budynek przekraczający 70% amortyzacji, a zatem zobowiązano go do ponoszenia kosztów poprzez wykonanie ściany przeciwpożarowej, która ma chronić ruinę. Zdaniem skarżącego, PINB za wszelką cenę chce zmusić go do ponoszenia kosztów aby chronić ruinę.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Wyrokiem z dnia 5 kwietnia 2018 r., sygn. akt VIII SA/Wa 910/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2017 r.]

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że przedmiotowa sprawa była już przedmiotem rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który wyrokiem z dnia 11 kwietnia 2013 r., sygn. akt VIII SA/Wa 999/12 uchylił zaskarżoną i poprzedzającą ją decyzję (odpowiednio z dnia [...] października 2012 r. i [...] sierpnia 2012 r.).

Następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 15 maja 2014 r., sygn. akt VIII SA/Wa 140/14 oddalił skargę S. K., zaś Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 22 czerwca 2016 r. w sprawie sygn. akt II OSK 2582/14 uchylił zaskarżony wyrok (oddalający skargę z dnia 15 maja 2014 r., sygn. akt VIII SA/Wa 140/14), a nadto uchylił decyzje organów nadzoru budowlanego: odpowiednio WINB z [...] listopada 2013 r. i PINB z [...] października 2013 r.

NSA wskazał na uchybienia prowadzonego przez organy administracji postępowania. Zgodnie z art. 190 P.p.s.a. Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Sąd I instancji stwierdził, że w postępowaniu prowadzonym po ww. wyroku NSA organy prawidłowo wykonały zalecenia określone ww. orzeczeniem. W sprawie bezsporne jest, że budynek stodoły wybudowany został w warunkach samowoli budowlanej, co powoduje, że wybudowanie obiektu innego, niż wskazanego w pozwoleniu na budowę powoduje dopuszczenie się samowoli budowlanej i pociąga określone w przepisach konsekwencje.

Nie budzą wątpliwości ustalenia organów nadzoru budowlanego, że sporna stodoła została zrealizowana w 1976 r., zatem wedle obowiązujących w tym zakresie przepisów p.b. z 1974 r. - art. 2. ust. 3 w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy, inwestor przed rozpoczęciem robót budowlanych winien legitymować się pozwoleniem na budowę obiektu objętego zamiarem jej realizacji. Ocena, iż w istocie powstał budynek o innych parametrach i sytuowany w innym miejscu, aniżeli określone w decyzji o pozwoleniu na budowę skutkuje uznaniem, iż budowa ww. obiektu nastąpiła natomiast samowolnie, bez pozwolenia na budowę. Zgodnie zaś z art. 103 ust. 2 p.b. z 1994 r. do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne, stosuje się przepisy dotychczasowe p.b. z 1974 r., w tym także przepisy określające warunki techniczno-budowlane wydane w oparciu o delegację zawartą w tej ustawie.

Powołana ustawa przewiduje dwa sposoby usunięcia skutków samowoli budowlanej poprzez nakaz przymusowej rozbiórki samowolnie wzniesionego obiektu, albo jego legalizację. Zgodnie z art. 37 p.b. z 1974 r., obiekty budowlane wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce, gdy znajdują się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę (art. 37 ust. 1 pkt 1), bądź powodują niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia (art. 37 ust. 1 pkt 2). Z kolei zgodnie z art. 40 ww. aktu, jeżeli nie zachodzą okoliczności określone w art. 37, wydaje się decyzję nakazującą wykonanie w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z przepisami.

Samo stwierdzenie niezgodności wybudowanego obiektu z przepisami nie jest podstawą do zastosowania art. 37 p.b. z 1974 r. Skutkiem naruszenia tych przepisów muszą być okoliczności wymienione w tym przepisie, tj. niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Decyzja o przymusowej rozbiórce wydana z mocy art. 37 ust. 1 pkt 2 p.b. z 1974 r. znajdzie zastosowanie tylko wtedy, gdy jest taka absolutna konieczność. Powyższa konieczność będzie zachodziła w szczególności wtedy, gdy niewątpliwym będzie, iż brak jest możliwości usunięcia powołanych w art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy pogorszeń czy zagrożeń w trybie określonym w art. 40. Taka sytuacja nie wystąpiła bowiem orzekające w sprawie organy ustaliły, że sporny obiekt jest zgodny ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, nadto nie powoduje niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia ani też niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia.

Przewidziane zaś w art. 40 ustawy wykonanie zmian, przeróbek i robót budowlanych niezbędnych do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem może polegać na rozbiórce niektórych elementów obiektu, usunięciu elementów niewłaściwie wykonanych, zastąpieniu pewnych elementów innymi, i w efekcie doprowadzeniu do zmian możliwych do zaakceptowania z punktu widzenia wymogów prawa, w szczególności przepisów techniczno-budowlanych.

W przedmiotowej sprawie po wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, organ nadzoru budowlanego ustalił szczegółowo usytuowanie stodoły skarżącego, która znajduje się w odległości od innych zabudowań na sąsiednich nieruchomościach. Stodoła usytuowana jest szczytem przy granicy z działką nr ew. [...] należącą do uczestników postępowania. Jej odległość od budynku gospodarczego murowanego będącego w budowie na działce ew.[...] wynosi 5,22 m od przybudówki; budynku gospodarczego – stodoły drewnianej na działce ew. [...] wynosi ok. 17,8 m; budynku murowanego gospodarczego na działce ew. [...] i [...] będącego w budowie wynosi ok. 4,03 m. Organy nadzoru budowlanego ustaliły, że budynek stodoły drewnianej nie posiada ścian oddzielenia przeciwpożarowego.

Ponadto organ odwoławczy ustalił, iż stodoła wraz z przybudówkami posiada powierzchnię 158,28 m2, zaś jej kubatura nie przekracza 2500 m3. Stąd nie można uznać, że sporny obiekt nie spełnia wymogów, o których mowa w § 10 ust. 2 zarządzenia nr 130. Wykonując wytyczne wynikające z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 czerwca 2016 r., zasadne było nakazanie skarżącemu wykonanie ściany oddzielenia przeciwpożarowego wyłącznie od strony budynku stodoły drewnianej usytuowanego na działkach ew. [...] i [...].

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji WINB szczegółowo odniósł się co do konieczności wykonania ściany oddzielenia przeciwpożarowego wyłącznie od strony budynku stodoły drewnianej usytuowanego na działkach ew. [...] i [...] i Sąd tę argumentację podzielił. Jednocześnie organy nadzoru budowlanego zasadnie stwierdziły i odniosły się do co braku konieczności nałożenia obowiązku w zakresie wykonania ściany oddzielenia przeciwpożarowego od strony budynku skarżącego znajdującego się w trakcie budowy oraz od strony budynku uczestników małżonków P. , którego budowa również nie została zakończona.

Podsumowując Sąd stwierdził, że zostały wykonane wytyczne NSA w zakresie ustalenia czy dany obiekt budowlany spełnia normy pozwalające na zastosowanie § 73 ust. 10 pkt 2 Zarządzenia Nr 130. Podano niezakwestionowane wymiary budynku, powierzchnie zabudowy i kubatury. Również ustalenia organów zawierają precyzyjnie podane odległości od innych budynków, zostały także przeprowadzone oględziny.

W odniesieniu do zarzutów skargi, Sąd stwierdził, że sprawa niniejsza dotyczy samowoli budowlanej, a nie jak twierdzi skarżący w skardze odstępstwa od udzielonego pozwolenia na budowę. Okoliczność powyższa została przesądzona w poprzednich orzeczeniach Sądu. Badaniu i ocenie prawnej Sądu podlega legalizacja stodoły na datę budowy stodoły. Zasadnie podały organy, że na datę budowy stodoły w 1976 r. nie było budynków na działce małżonków P. , była jedynie stodoła na działce nr ew. [...] i [...]. Co istotne w pozwoleniu na budowę stodoły, o czym zdaniem Sądu, zdaje się skarżący nie pamięta, miały być wykonane mury ogniowe gr. 24 cm bez otworów w próżni i wyprowadzone 30 cm ponad połać dachu.

Po drugie odległość stodoły skarżącego od stodoły na działce [...] i [...] jest istotna o tyle, że wynosi ona 17,8 m, a więc poniżej 25 m i w tej sytuacji jest ona mniejsza niż przewiduje to powołane powyżej Zarządzenie. Podnoszony sposób mierzenia odległości jak podaje skarżący – ukośnie nie ma wpływu na podaną odległość, bowiem jak przyznał na rozprawie skarżący odległość w linii prostej mogłaby być krótsza.

Ponadto w sprawie nie ma znaczenia aktualny stan techniczny budynku stodoły na działkach ew. [...] i [...] a istotne jest, że stodoła na tych działkach była w dacie budowy stodoły skarżącego i funkcjonowała, zaś przy budowie stodoły skarżącego, będącego samowolą budowlaną, nie uwzględniono norm technicznych. Powyższa stodoła na działkach ew. [...] i [...] jest do dzisiaj, aczkolwiek jak stwierdziły organy posiada wybrakowania w odeskowaniu.

Sąd mając na uwadze zarzuty zawarte w skardze co do aktualnego stanu stodoły na działkach [...] i [...] poprzez określenie tego budynku jako ruiny, zagrażającej bezpieczeństwu, stwierdził, że nie widzi przeszkód zgłoszenia powyższego do organu nadzoru budowlanego. W niniejszej sprawie stan techniczny tego budynku nie miał znaczenia, gdyż organy prowadziły postępowanie w konkretnej sprawie, a mianowicie samowoli budowlanej – stodoły skarżącego.

W tej sytuacji Sąd stwierdził, że orzekające w sprawie organy zasadnie uznały nakaz wykonania ściany oddzielenia przeciwpożarowego w ścianie szczytowej budynku stodoły, od strony stodoły usytuowanej na działce nr ew. [...] i [...]. Wykonanie tego obowiązku doprowadzi do legalizacji tego obiektu, a proces ten zostanie zakończony wydaniem pozwolenia na użytkowanie przedmiotowej stodoły. Sąd nie dopatrzył się też w sprawie takich naruszeń procedury i prawa materialnego, które skutkowałyby uchyleniem zaskarżonej decyzji, czy też stwierdzeniem jej nieważności.

Mając na uwadze powołane okoliczności, Sąd I instancji na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi.

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną wniósł S. K. podnosząc zarzuty naruszenia:

1) art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 1974 r. Nr 38, poz. 228 ze zm.) w zw. z § 20 ust. 1 oraz § 73 ust. 10 pkt 2 w zw. z § 10 ust. 2 Zarządzenia nr 130 Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 29 czerwca 1996 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane budownictwa powszechnego (Dz. Urz. MB z 19 lipca 1966 r. Nr 10, poz. 44) poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że stodoła wybudowana na działkach o nr ew. [...] i [...] usytuowana jest w odległości mniejszej niż 25 m od stodoły zlokalizowanej na sąsiednich działkach o nr ew. [...] i [...], co uzasadnia konieczność nałożenia na skarżącego obowiązku wykonania muru przeciwpożarowego przedmiotowego budynku;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. i art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 K.p.a. poprzez brak wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy przez:

a. zaniechanie określenia klasy odporności ogniowej przedmiotowego budynku, co ma znaczenie w kontekście ustalenia wymaganej odległości przedmiotowej stodoły od innych obiektów,

b. błędne ustalenie, że na datę budowy stodoły na działkach skarżącego, to jest w 1976 r, na sąsiednich działkach ewidencyjnych [...] i [...] istniała drewniana stodoła i niewyjaśnienie ani w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku ani w decyzji organów administracji, na jakiej podstawie doszło do dokonania takich ustaleń, a w szczególności niewskazanie dowodów, z których ww. okoliczności miałyby wynikać,

c. zaniechanie zbadania legalności drewnianej stodoły usytuowanej na działkach ewidencyjnych nr [...] i [...] oraz szczegółowego ustalenia jej aktualnego stanu technicznego i zagrożenia jakie stwarza dla bezpieczeństwa dla ludzi i mienia, co ma istotne znaczenie, gdyż może uzasadniać nakazanie rozbiórki tej stodoły, co czyniłoby zbędny nakładanie na skarżącego obowiązku wykonania muru przeciwpożarowego, z czym związana jest konieczność poniesienia przez skarżącego znacznych środków finansowych.

Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, względnie zmianę zaskarżonego wyroku poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej. Ponadto wystąpił o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego i rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie, w czasie budowy stodoły, na działkach o nr ew. [...] i [...] nie było zabudowy w postaci stodoły. Nie ustalono w sposób przekonywujący ani kiedy stodoła została wzniesiona ani tego, czy odbyło się to na podstawie ważnej decyzji o pozwoleniu na budowę. Organy administracji zaniechały zbadania legalności wybudowania na działkach [...] i [...] stodoły, to jest ustalenia, czy stodoła została wzniesiona na podstawie ważnej decyzji o pozwoleniu na budowę i ewentualnej zgodności wybudowanej stodoły tą decyzją. Organy administracji nałożyły obowiązek wykonania ściany przeciwpożarowej od strony działek [...] i [...] chociaż właściciele tych działek nie zgłaszali w tym zakresie żadnych zastrzeżeń. Gdyby okazało się, że stodoła znajdująca się na tych działkach wzniesiona została bez pozwolenia na budowę lub z uwagi na zły stan techniczny zachodziłaby konieczność nakazania jej rozbiórki nie zachodziłaby konieczność wykonania przez skarżącego kasacyjnie ściany oddzielenia przeciwpożarowego.

W piśmie z dnia 29 marca 2021 r. pełnomocnik skarżącego kasacyjnie oświadczył, że według informacji uzyskanej od skarżącego drewniana stodoła na działkach o nr ew. [...] i [...] została rozebrana.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Stwierdzić również należy, że zgodnie z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.), przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Mając na uwadze intensyfikację rozwoju epidemii, w związku z czym przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących oraz, że nie można jej przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez S. K. nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z treścią art. 174 pkt 1 P.p.s.a. naruszenie prawa materialnego może nastąpić przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie.

Zarzut błędnego zastosowania przepisu prawa materialnego aby był skuteczny musi zostać oparty na wykazaniu, że Sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli, że niewłaściwie uznał, że stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. Jednocześnie należy zaznaczyć, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy.

Z treści podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu wynika, że naruszenie prawa materialnego miałoby polegać na niewłaściwym przyjęciu przez Sąd I instancji, że stodoła wybudowana na działkach o nr ew. [...] i [...] usytuowana jest w odległości mniejszej niż 25 m od stodoły zlokalizowanej na sąsiednich działkach o nr ew. [...] i [...]. Skarżący kasacyjnie podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego w istocie kwestionuje ocenę materiału dowodowego oraz ustalenia faktyczne poczynione przez organy administracji i zaakceptowane przez Sąd I instancji, to jest ustalenie, że stodoła znajduje się odległości mniejszej niż 25 m od stodoły zlokalizowanej na sąsiednich działkach. Zarzuty naruszenia prawa materialnego nie odnoszą się do stanu faktycznego ustalonego przez organy administracji i zaakceptowane przez Sąd I instancji, tylko do stanu faktycznego jaki, zdaniem skarżącego kasacyjnie, powinien zostać ustalony.

Z powyższych względów zarzut naruszenia prawa materialnego nie mógł być przedmiotem merytorycznej oceny przez Naczelny Sąd Administracyjny. W zarzucie nie wskazano bowiem na czym polega nieprawidłowość zastosowania wymienionych w nim przepisów, tylko zakwestionowano prawidłowość ustaleń faktycznych poczynionych przez organy administracji. Podniesiony zarzutu jest tylko pozornie zarzutem naruszenia przepisów prawa materialnego.

Kwestionując prawidłowość ustalenia stanu faktycznego należy podnieść zarzut naruszenia art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. Kwestionując prawidłowość oceny materiału dowodowego dokonanej przez organy administracji i zaakceptowanej przez Sąd I instancji należy z kolei podnieść zarzut naruszenia art. 80 k.p.a.

Zarzut dokonania błędnych ustaleń faktycznych podniesiony został w punkcie drugim skargi kasacyjnej. Dokonując oceny zasadności tego zarzutu należy mieć na względzie ograniczenia wynikające z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 czerwca 2016 r. w sprawie sygn. akt II OSK 2582/14, którym to wyrokiem NSA uchylił Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 maja 2014 r., sygn. akt VIII SA/Wa 140/14, a nadto uchylił decyzje organów nadzoru budowlanego: odpowiednio WINB z [...] listopada 2013 r. i PINB z [...] października 2013 r. Z uzasadnienia wyroku wynika, że zdaniem NSA, Sąd I instancji bezpodstawnie podzielił stanowisko organów nadzoru budowlanego, iż § 73 ust. 10 pkt 2 w związku z § § 10 ust. 2 Zarządzenia nr 130 nie może mieć zastosowania w sprawie, gdyż przedmiotowa stodoła nie odpowiada normom powierzchniowym określonym w przepisie § 73 ust. 10 pkt 2 Zarządzenia nr 130. W ocenie NSA, uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest bardzo lakoniczne, a w zasadzie sprowadza się do stwierdzenia, że Sąd podziela stanowisko organów, a nie ma wskazanych argumentów, z powodu których Sąd pierwszej instancji doszedł do takiego wniosku. Tymczasem z dokumentów, jakie znajdują się w aktach sprawy, m.in. Orzeczenia technicznego dot. stanu technicznego istniejącego budynku składowego (stodoły) wynika, że główna część stodoły ma wymiary 14,80 m x 8,05 m, a szopy przyległe do głównej części obiektu mają wymiary odpowiednio: 4,60 x 4,35m i 4,45 x 4,30 m. Także z protokołów oględzin, gdzie są podane wymiary stodoły wynika, że przedmiotowa stodoła ma powierzchnię mniejszą niż 600 m2.

Z uwagi na powyższe, w ocenie NSA, podkreślić należy, że § 10 Zarządzenia nr 130 wprawdzie w ustępie 1 stanowi, iż ściany zewnętrzne i nośne powinny być wykonywane z materiałów niepalnych lub trudno zapalnych, to jednocześnie w ustępie 2 przewiduje, że zastosowanie drewna i innych materiałów palnych do ścian i słupów jest dopuszczalne tylko w przypadkach określonych w § 73.

Stosownie do § 73 ust. 10 pkt 2 Zarządzenia nr 130 odstępstwo od określonych w ust. 2 w tablicy i w ust. 5 wymagań co do zapalności materiałów, z jakich elementy konstrukcji budynku powinny być wykonane oraz zastosowanie do konstrukcji tych elementów materiałów łatwo zapalnych – dopuszczalne jest wyłącznie w budynkach klasy D i E odporności ogniowej, przy czym w przypadku stodół i szop – o powierzchni zabudowy do 600 m2 i o kubaturze do 2.500 m3.

Organy obu instancji i Sąd pierwszej instancji uznały, że powyższe przepisy Zarządzenia nr 130 nie mogą w niniejszej sprawie znaleźć zastosowania przyjmując – jak zdaje się wynikać z akt sprawy – błędne założenie co do powierzchni przedmiotowej stodoły.

Zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy, w ocenie NSA, nie dawał podstaw do przyjęcia, że przedmiotowy obiekt budowlany posiada powierzchnię zabudowy ponad 600 m2 i kubaturę ponad 2.500 m3, a tylko wówczas można by uznać, że obiekt nie spełnia norm powierzchniowych, o jakich mowa w tym przepisie. Nadto organy nadzoru budowlanego i Sąd I instancji nie wskazały klasy odporności ogniowej przedmiotowego budynku.

W sytuacji zaś ustalenia, że przedmiotowa stodoła ma powierzchnię zabudowy do 600 m2 i kubaturę do 2.500 m3 należałoby uznać, że zaistniał błąd w ocenie możliwości zastosowania § 73 ust. 10 pkt 2 w związku z § 10 ust. 2 powołanego wyżej Zarządzenia nr 130. W przypadku posiadania przez organy danych dotyczących wymiarów budynku – jak w niniejszej sprawie – organ winien obliczyć powierzchnię zabudowy i kubaturę budynku, a Sąd I instancji winien sprawdzić ustalenia i wyliczenia organów w tym zakresie. Dopiero bowiem po ustaleniu danych objętych normą w § 73 ust. 10 pkt 2 Zarządzenia nr 130 możliwa jest ocena, czy dany obiekt budowlany spełnia normy pozwalające na zastosowanie tego przepisu. Uchybienia w powyższym zakresie dotyczą tak Sądu I instancji jak i organów nadzoru budowlanego obu instancji.

NSA stwierdził również, że zasadny jest także zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane w związku z § 20 ust. 1 powołanego wyżej Zarządzenia nr 130.

Przepis § 20 ust. 1 Zarządzenia nr 130 określa minimalne odległości szop i stodół oraz baraków (tymczasowych budynków) ze ścianami z drewna lub innych materiałów palnych od innych budynków nieosłoniętych ścianą przeciwpożarową (12, 14, 16, 25 m). Z przepisu tego jednoznacznie wynika, że minimalne odległości w nim określone dotyczą odległości szopy lub stodoły od drugiego budynku.

W ocenie NSA, wbrew wyraźnemu brzmieniu powyższego przepisu organy nadzoru budowlanego, a za nimi Sąd I instancji, błędnie przyjęły, że przepis ten dotyczy odległości stodoły od granicy działki. Z punktu widzenia zaś § 20 ust. 1 Zarządzenia nr 130 istotna jest nie kwestia usytuowania stodoły w granicy działki czy też w określonej odległości od granicy działki, lecz usytuowanie stodoły względem drugiego budynku. Przepis § 20 ust. 1 Zarządzenia nr 130 wprowadza bowiem wymóg zachowania minimalnych odległości między stodołą (szopą oraz barakami/tymczasowymi budynkami) ze ścianami z drewna lub innych materiałów palnych a innymi budynkami nieosłoniętymi ścianą przeciwpożarową.

Skoro w § 20 ust. 1 Zarządzenia nr 130 nie ma mowy o odległości stodoły od granicy działki, lecz o odległości od innych budynków, organ nadzoru budowlanego winien dokonać oględzin nieruchomości i ustalić odległość przedmiotowej stodoły od innych budynków.

Z akt sprawy, w tym protokołów oględzin nie wynika, aby na działce stanowiącej własność uczestników postępowania znajdowały się budynki, które sytuowane byłyby w pobliżu przedmiotowej stodoły.

W ocenie NSA, organy winny również wyjaśnić okoliczności, jakie podali uczestnicy postępowania na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym i rozważyć w aspekcie niniejszej sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny, jak i wojewódzki sąd administracyjny, nie prowadzą postępowania dowodowego z wyjątkiem przewidzianym w art. 106 § 3 P.p.s.a. Z mocy tego przepisu Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić jedynie dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Sądy administracyjne nie mogą dokonywać ustaleń faktycznych za organy administracji publicznej.

Z powyższych względów NSA za zasadny uznał też zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 151 P.p.s.a. przez nieuwzględnienie skargi, mimo naruszenia przez organy nadzoru budowlanego art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. Organy nie ustaliły w niniejszej sprawie odległości przedmiotowej stodoły od innych budynków, a jest to okoliczność istotna dla rozstrzygnięcia sprawy. NSA stwierdził, że jeśli zmieniają się okoliczności wpływające na ustalenie stanu faktycznego sprawy i są to okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia tej sprawy to okoliczności te powinny być przedmiotem wyjaśnień i oceny organów. Przed podjęciem decyzji organ obciąża obowiązek ustalenia stanu faktycznego sprawy, który winien być aktualny na dzień wydania decyzji. W niniejszej sprawie istotne jest, czy i jakie budynki i w jakiej odległości znajdują się od przedmiotowej stodoły. Organy nadzoru budowlanego rozpatrując ponownie sprawę winny ustalić wszystkie istotne dla sprawy okoliczności faktyczne objęte dyspozycją przepisów mogących mieć w tej sprawie zastosowanie.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji nie dopuścił się natomiast naruszenia art. 153 p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji zasadnie stwierdził, że organy nadzoru budowlanego wykonały wskazania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zawarte w wyroku z dnia 11 kwietnia 2013 r., sygn. akt VIII SA/Wa 999/12. Organy w toku ponownego postępowania – zastosowały w niniejszej sprawie przepisy Zarządzenia nr 130 Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 29 czerwca 1966 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane budownictwa powszechnego ( Dz. Urz. MB z dnia 19 lipca 1966r., Nr 10, poz. 44). Odrębną zaś kwestię, objętą zarzutami wyżej omówionymi, stanowi prawidłowość zastosowania tych przepisów i prawidłowość ustalenia okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy.

Z przytoczonego wyżej uzasadnienia wyroku NSA wynika, że organy administracji zobowiązane były w ponownym postępowaniu dokonać następujących czynności:

1. prawidłowo ustalić powierzchnię i kubaturę stodoły,

2. ustalić odległość stodoły od drugiego budynku nie zaś od granicy działki; jak wskazał NSA w niniejszej sprawie istotne jest, czy i jakie budynki i w jakiej odległości znajdują się od przedmiotowej stodoły.

Na organy administracji nie został nałożony obowiązek wyjaśniania innych okoliczności oprócz tych, które zostały wyżej wskazane, chyba że po wyroku NSA, a przed wydaniem decyzji pojawiłyby się dodatkowe istotne dla sprawy okoliczności. Takie nowe okoliczności, do chwili wydania decyzji przez organ II instancji w sprawie się nie pojawiły. Skoro NSA uznał za wystarczające dla rozstrzygnięcia sprawy wyjaśnienie okoliczności wymienionych w pkt 1 i 2, to czynienie dodatkowych ustaleń nie było konieczne.

Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że organy administracji nie były zobowiązane do ustalania kwestii czy w czasie budowy stodoły na sąsiednich działkach ewidencyjnych [...] i [...] istniała już drewniana stodoła czy też nie.

Nadmienić przy tym należy, że należący do skarżącego kasacyjnie budynek został realizowany w warunkach samowoli budowlanej i w stosunku do tego budynku prowadzone było postępowanie legalizacyjne. Dokonując legalizacji samowolnie wzniesionego budynku organ ocenia, czy w czasie postępowania budynek ten spełnia wymagania wynikające z przepisów technicznych w odniesieniu do stanu faktycznego, jaki istnieje w czasie prowadzenia postępowania legalizacyjnego, a nie w czasie, gdy budynek został wzniesiony. W czasie prowadzenia postępowania legalizacyjnego stodoła na sąsiednich działkach o nr ew. [...] i [...] już się znajdowała i organy administracji zobowiązane były wziąć ten fakt pod uwagę przy wydawaniu rozstrzygnięcia.

Jak to zostało już wyżej wskazane, to w stosunku do budynku należącego do skarżącego kasacyjnie prowadzone było postępowanie legalizacyjne. Organy administracji w ramach tego postępowania nie miały obowiązku badania, czy budynek znajdujący się na sąsiednich działkach o nr ew. [...] i [...] został zrealizowany w oparciu o pozwolenie na budowę oraz, czy pozwolenie to nie było obarczone wadą mogącą skutkować stwierdzeniem jego nieważności. To skarżący kasacyjnie ma obowiązek doprowadzić budynek do stanu zgodnego z prawem nie zaś właściciele budynku znajdującego się na sąsiedniej działce rozebrać swoja stodołę, by skarżący kasacyjnie nie musiał wykonywać w swoim budynku ściany oddzielenia pożarowego. Nadto stwierdzić należy, że badanie legalności zrealizowania budynku na sąsiednich działkach musiałoby być dokonywane w odrębnym postępowaniu dotyczącym tego budynku. Jeśli w ocenie skarżącego kasacyjnie istniała konieczność wszczęcia takiego postępowania, to nic nie stało na przeszkodzie, by skarżący kasacyjnie złożył stosowne doniesienie w tej kwestii organom nadzoru budowlanego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonywał oceny zaskarżonej decyzji w odniesieniu do stanu faktycznego jaki istniał w czasie wydawania tej decyzji. Jeśli po wydaniu tej decyzji stodoła, która znajdowała się na działkach o nr ew. [...] i [...] została rozebrana, to okoliczność ta może być ewentualnie podstawą stwierdzenia jej wygaśnięcia (art. 162 pkt 1 K.p.a.). O tym czy istnieją przesłanki do wydania takiego rozstrzygnięcia mogą jednak wiążąco zdecydować tylko organy administracji właściwe do załatwiania tego rodzaju spraw.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, za niezasadny uznać należy zarzut, że organy administracji zaniechały określenia klasy odporności ogniowej należącego do skarżącego kasacyjnie budynku. W toku postępowania organy administracji ustaliły, że stodoła znajdująca się na działkach należących do skarżącego kasacyjnie zbudowana jest z bali drewnianych z poszyciem z desek. Ustalono też, że stodoła znajdująca się na sąsiednich działkach o nr ew. [...] i [...] także wykonana jest z drewna.

Z § 20 Zarządzenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 29 czerwca 1966 r. wynika, że dla szop i stodół oraz baraków (tymczasowych budynków) ze ścianami z drewna lub innych materiałów palnych, odległości od innych budynków, nie osłoniętych ścianą przeciwpożarową, powinny wynosić co najmniej:

– odległość szopy lub stodoły od drugiego budynku:

1. ze ścianami z materiałów palnych lub pokryciem z materiałów łatwo zapalnych – 25 m,

2. o klasie E odporności ogniowej budynku, lecz ze ścianami z materiałów niepalnych – 16 m,

3. o klasie D odporności ogniowej budynku, lecz ze ścianami z materiałów niepalnych – 14 m

4. o klasie A, B lub C odporności ogniowej budynku – 12 m.

Z ww. przepisu wynika, że dla określenia odległości między budynkami znaczenie ma klasa odporności pożarowej sąsiedniego budynku. Nie budzi wątpliwości fakt, że zarówno stodoła należąca do skarżącego kasacyjnie jak i stodoła znajdująca się na działkach o nr ew. [...] i [...] zbudowane zostały z drewna. To, że drewno jest materiałem palnym jest powszechnie wiadome i organy administracji oraz Sąd nie były zobowiązane wskazywać w uzasadnieniach swoich rozstrzygnięć na ten oczywisty fakt.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, brak jest podstaw do kwestionowania prawidłowości ustaleń organów administracji w kwestii odległości stodoły wybudowanej na działkach o nr ew. [...] i [...] od stodoły zlokalizowanej na sąsiednich działkach o nr ew. [...] i [...]. Zasadnie Sąd I instancji uznał, że organy administracji prawidłowo ustaliły odległość między tymi budynkami co znajduje odzwierciedlenie w zgromadzonym materiale dowodowym. Twierdzenie skarżącego kasacyjnie, że odległość ta została ustalona błędnie jest twierdzeniem dowolnym i niczym nieuzasadnionym.

Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.