Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt I SA/Sz 735/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2011-09-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: uwzględniono skargę, stwierdzając, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo
Powołane przepisy: article: art 30c ust 3 pkt 1, art 5 pkt 2, art 29 ust 1 i 2 pkt 2w zw. z art 30 b.
journal: Dz.U. 2009 nr 84 poz 712
law: Ustawa z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Sokołowska, Sędziowie Sędzia WSA Marzena Kowalewska,, Sędzia WSA Ewa Wojtysiak (spr.), Protokolant Anna Kalisiak, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 14 września 2011 r. sprawy ze skargi R. W. na negatywny wynik procedury odwoławczej dotyczącej oceny projektu zgłoszonego w ramach konkursu nr RPOWZ/ 1.1.1./Schemat B Małe dotacje/2009/1 zawartej w piśmie Zarządu Województwa z dnia [...] nr [...] 1. uwzględnia skargę, stwierdzając, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo, 2. zasądza od Zarządu Województwa na rzecz skarżącego kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

W dniu [...] r. Pan R.W., prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą Firma Marketingowa "[...]" z siedzibą w W., złożył w Urzędzie Marszałkowskim Województwa Z. wniosek o dofinansowanie w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego na lata 2007-2013 projektu zatytułowanego: "Utworzenie Centrum Wspomagania Przedsiębiorczości w W.". Wnioskowi temu w Wydziale Wdrażania Regionalnego Programu Operacyjnego wskazanego wyżej Urzędu Marszałkowskiego nadano numer: [...]

Pismem z dnia 02 października 2009 r. Dyrektor Wydziału Wdrażania Regionalnego Programu Operacyjnego zawiadomił wnioskodawcę, że wniosek został oceniony pod względem spełniania kryteriów formalnych oraz, że w wyniku tej oceny stwierdzono, iż dokumentacja aplikacyjna zawiera braki formalne wyszczególnione w załączniku nr 1 do tego pisma, informując przy tym, że wnioskodawca na tym etapie ma prawo do jednorazowego uzupełnienia tej dokumentacji.

Po nadesłaniu przez wnioskodawcę w dniu 05 października 2009 r. poprawionego wniosku o dofinansowanie wskazanego wyżej projektu, pismem z dnia 23 października 2009 r., Dyrektor Wydziału Wdrażania RPO zawiadomił Pana R. W., że jego wniosek o dofinansowanie projektu został oceniony pozytywnie pod kątem spełniania warunków formalnych oraz, że dokumentacja aplikacyjna skierowana została do kolejnego etapu oceny wniosków, tj. oceny środowiskowej i merytoryczno-technicznej, jaka prowadzona jest przez Komisję Oceniającą Projekty.

Pismem z dnia 30 grudnia 2009 r. Dyrektor Wydziału Wdrażania Regionalnego Programu Operacyjnego zawiadomił Pana R. W., że jego wniosek został poddany ocenie merytoryczno-technicznej prowadzonej przez Zespół ds. oceny merytoryczno-technicznej Komisji Oceniającej Projekty oraz, że w wyniku tej oceny projekt ten nie uzyskał wymaganych 50 % maksymalnej ilości punktów, wobec czego został odrzucony oraz wyłączony z dalszej procedury ubiegania się o dofinansowanie. W dalszej części tego pisma przedstawiono w ujęciu tabelarycznym wynik weryfikacji poszczególnych kryteriów oceny, obejmujące kryteria dopuszczające oraz kryteria punktowane, oraz efekty oceny wszystkich kryteriów dopuszczających projekt do dalszej procedury, dokonanej przez dwóch powołanych w tym celu ekspertów. Z przedstawionej tabeli wynika, że wszystkie wymagane kryteria dopuszczające określone w pkt 1-9 projekt spełnił, nie spełnia zaś kryteriów punktowanych co do wymaganej minimalnej ogólnej sumy punktów. W piśmie tym nadto wyjaśniono, że zgodnie z zapisami pkt 4.2 Wytycznych dla wnioskodawców, stanowiących element dokumentacji konkursowej, eksperci oceniają projekty na podstawie kryteriów przyjętych przez [...] Komitet Monitorujący oraz odzwierciedlonych w Kartach Oceny (dostępnych na wskazanej stronie internetowej) oraz, że Zespół ds. oceny merytoryczno-technicznej weryfikuje projekty na podstawie kryteriów merytoryczno-technicznych zawartych w Karcie Oceny Merytorycznej (również dostępnej na stronie internetowej), zaś warunkiem pozytywnej oceny całego wniosku jest pozytywna ocena wszystkich kryteriów dopuszczających oraz spełnienie kryteriów punktowanych poprzez uzyskanie co najmniej 50 % z ogólnej sumy 70 możliwych punktów, co w przypadku projektu zgłoszonego do dofinansowania przez Pana R.W. nie nastąpiło, skoro projekt uzyskał 34 punkty stanowiące 48,57 % punków możliwych do uzyskania podczas oceny.

Nie zgadzając się z przedstawioną oceną merytoryczno-techniczną projektu, wnioskodawca pismem z dnia 15 stycznia 2010 r. złożył protest, wskazując w nim na popełnione przez ekspertów błędy w poszczególnych kryteriach dokonanej oceny tego projektu. I tak, w zakresie kryterium 2. Poprawa konkurencyjności przedsiębiorstwa, strona nie zgodziła się ze stanowiskiem eksperta 1., że realizacja projektu przyczyni się do poprawy konkurencyjności w bardzo wąskim zakresie oraz ze stanowiskiem eksperta 2., że na rynku lokalnym dostępne są wszystkie oferowane przez stronę rodzaje usług. Strona wskazała, że proponowane przez nią usługi na rynku lokalnym są rozproszone, zaś jej firma oferuje je w sposób skoncentrowany. Ponadto, strona zarzuciła ekspertowi, że nie wyjaśnił w jaki sposób dywersyfikacja ma negatywnie wpłynąć na jakość oferowanych usług, a także ze stwierdzeniem, że nie został wytyczony jeden cel czy ścieżka rozwoju firmy, a podejmowane działania mają często charakter przypadkowy i nieprzemyślany. Polemizując z przytoczonymi twierdzeniami, powołując się na ośmioletnią praktykę i efektywne funkcjonowanie na rynku, znajomość rynku lokalnego, strona podniosła, że jej firma odnotowała wzrost przychodów i realizowała planowane działania inwestycyjne. Strona nie zgodziła się również ze stanowiskiem eksperta, iż koncepcja przedsiębiorstwa sprowadza się do wynajmu pomieszczeń biurowych lokalnym podmiotom, gdyż taka informacja nie wynika ze złożonej przez nią dokumentacji aplikacyjnej. Według strony, proponowane usługi obsługi sekretariatu, personalno-kadrowe, księgowe lub inne mogą być świadczone nie tylko na poziomie lokalnym, regionalnym, ale także krajowym.

Odnośnie kryterium 3. Projekt zgodny ze zidentyfikowanymi potrzebami wnioskodawcy, strona uznała, że ekspert 1 dokonał błędnej analizy załączonych przez wnioskodawcę danych. Za nieprawdziwe i nieuprawnione uznał twierdzenie, że przychody związane z zarządzaniem nieruchomościami i obsługą biurową w ciągu ostatnich 2 lat znacznie spadły, wskazując, że rzeczywiście zmieniła się struktura przychodów w jego firmie, co może wynikać z kilku wskazanych przez stronę powodów, wskazując przy tym na możliwość rozproszenia ryzyka przez wzrost przychodów z innego rodzaju działalności strony (obsługa biurowa, "S"), co skutkuje złożenie przedmiotowego wniosku o dofinansowanie w celu zwiększenia przychodów z tej dziedziny działalności.

W odniesieniu do kryterium innowacyjnego charakteru projektu, strona wyjaśniła, że rzeczywiście zaznaczyła ją jako produktową, jednakże z opisu jej jednoznacznie wynika, że jest to innowacja procesowa. Strona dodała, że w mieście Wałczu, powiecie wałeckim i w powiatach ościennych proponowane przez nią usługi mają charakter "nowości na rynku", którą to analizę strona przeprowadziła w oparciu o dane zawarte na poszczególnych stronach internetowych. Strona wskazała na nowy rodzaj usług zwany "outsourcingiem", który ma innowacyjny charakter, a które strona zamierza prowadzić i nie wyklucza, że w ramach tych usług nie będzie mieścić się jedynie franczyza.

Następnie, strona podjęła polemikę ze stwierdzeniami eksperta, że nie jest to działalność wspierana przez lokalne samorządy, gdyż - jak strona zauważyła - tego typu działalność na rynku lokalnym nie jest prowadzona, a zatem ma charakter innowacyjny. Ze stwierdzenia eksperta, iż jest to działalność mało dochodowa, strona wyprowadziła wniosek, że jednak jest to działalność dochodowa, choć "mało", i również wtedy należy konkurować m.in. jakością, terminowością, ceną, tylko takie bowiem podejście może skutkować uzyskiwaniem małych, ale jednak dochodów. Nadto, strona nie zgodziła się ze stanowiskiem eksperta 1., że potencjalnymi odbiorcami usług strony są jedynie osoby zakładające działalność gospodarczą oraz początkujący przedsiębiorcy. Negatywnie odniosła się również do jego oceny, że usługi proponowane przez stronę ograniczają się do odpłatnego udostępniania powierzchni pod najem lokalnym podmiotom.

Strona postawiła także zarzut ekspertom, że uznając projekt za zgodny z polityką horyzontalną przyznali jedynie 2,5 punktów a nie ich maksymalną liczbę. Jednocześnie wskazała, że przedwczesne jest twierdzenie eksperta 1., iż projekt nie jest gotowy do realizacji, gdyż został złożony w terminie do składania wniosków konkursowych, a zatem strona nie posiadała z oczywistych przyczyn środków finansowych na zakup nieruchomości, bez której "gotowość" projektu jest niemożliwa. Jednakże strona wyjaśniła, iż zakup nieruchomości znajduje się w katalogu kosztów kwalifikowanych. Wskazała również na zapis w Wytycznych dla wnioskodawców, zawartych na stronie 6 a dotyczących prawa do poprawienia błędów we wniosku, w tym również wskazania daty rozpoczęcia realizacji projektu.

Strona nie zgodziła się ze stanowiskiem ekspertów, że przeprowadzona przez nią analiza ryzyk jest niewystarczająca, powołując się na konkretne planowane przez nią wydatki.

Odnośnie kryterium trwałości rezultatów projektu, strona zarzuciła ekspertom ogólnikowość twierdzeń, że firma nie jest w stanie osiągnąć zakładanych wartości wskaźników rezultatów, jak również utrzymania rezultatów projektu przez okres 3 lat. Podniosła, że eksperci nie mają uwag do zasobów technicznych, kadrowych i wiedzy, niezbędnych do realizacji projektu zgodnie z harmonogramem, ani też posiadania środków finansowych gwarantujących trwałość projektu.

Strona nie zgodziła się również ze stanowiskiem eksperta 1., a mianowicie, że uzyskanie dotacji przyczyni się do niewielkiej poprawy konkurencyjności firmy i w związku z tym zaproponował jako alternatywne źródło finansowania w zamian za dotację, zaciągnięcie pożyczki, kredytu, które zdaniem strony jedynie radykalnie zwiększą koszty działania firmy (raty, odsetki), a tym samym zmniejszą zdolność osiągnięcia zamierzonego celu - rozwoju firmy.

Strona podkreśliła, że uzyskanie dotacji poprawi konkurencyjność firmy, spowoduje wzrost obrotów i zatrudnienia w firmie oraz pozwoli na długotrwały jej rozwój, a także zapewni trwałość projektu.

Protest ten rozpatrzony został przez Wydział Zarządzania Regionalnym Programem Operacyjnym w Urzędzie Marszałkowskim Województwa [...] Pismem z dnia [...] r., znak:[...] , Dyrektor tego Wydziału wydał "rozstrzygnięcie" stwierdzające brak przesłanek do uznania, iż oprotestowana przez Pana R. W. ocena jego projektu przeprowadzona została w sposób niewłaściwy. W uzasadnieniu tego "rozstrzygnięcia" podkreślono na wstępie, iż Wydział Zarządzania RPO rozpatruje protest poprzez weryfikację przeprowadzonej oceny projektu pod względem jej zasadności w świetle kryteriów oceny stanowiących element dokumentacji konkursowej, przyjętych uchwałami nr [...] z dnia [...] r. oraz nr [...] z dnia [...] r. przez [...] Komitet Monitorujący, które to kryteria zostały przedstawione i szczegółowo opisane w Kartach Ocen dostępnych na wskazanej stronie internetowej. Przedstawiono dalej tabelaryczne zestawienie punktów przyznanych projektowi zgłoszonemu przez stronę podczas posiedzenia Zespołu ds. oceny merytoryczno-technicznej Komisji Oceniającej Projekty, a następnie przedstawiono stanowiska (krótką ocenę) ekspertów w zakresie poszczególnych kryteriów, które zawarte zostały w załączonej do dokumentacji Karcie oceny merytorycznej, opracowanej na podstawie złożonego wniosku o dofinansowanie, biznes planu. W podsumowaniu rozstrzygnięcia stwierdzono, że brak jest podstaw do kwestionowania oceny merytoryczno-technicznej projektu wnioskodawcy, że projekt ten został oceniony zgodnie z obowiązującymi kryteriami wyboru projektów i regulaminem Komisji Oceniającej Projekty, na podstawie przedstawionych przez wnioskodawcę danych zawartych w dokumentacji aplikacyjnej. Stwierdzono, że nie budzi zastrzeżeń co do prawidłowości przeprowadzonej oceny liczba punktów przyznanych projektowi w oparciu o dostępne informacje w danych obszarach, a rozbieżności w ocenie poszczególnych kryteriów znajdują pełne uzasadnienie w dokumentacji aplikacyjnej. Odrzucając protest wnioskodawcy i uznając za właściwą ocenę merytoryczno-techniczną przeprowadzoną przez ekspertów KOP, podkreślono na koniec, że każdy ekspert samodzielnie przyznaje określoną liczbę punktów na podstawie Karty Oceny Merytorycznej oraz na podstawie swej wiedzy i doświadczenia na temat danej branży.

Na powyższy negatywny wynik procedury odwoławczej strona, R. W. złożył pismem z dnia [...] r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, w której wniósł o stwierdzenie, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo, przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Zarządowi Województwa [...] oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Kwestionowanej ocenie strona skarżąca zarzuciła naruszenie art. 30b ust. 1 oraz art. 26 ust. 2 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2009 r., Nr 84, poz. 712) poprzez niedostateczne i nieprecyzyjne uzasadnienie jej wyników.

W uzasadnieniu skargi skarżący przytoczył dotychczasowy dorobek orzecznictwa sądowo-administracyjnego, wskazujący na to, że podlegająca ocenie sądu informacja o wynikach oceny projektu winna wskazywać powody, które zdecydowały o negatywnym wyniku kontroli wraz z ich wnikliwym uzasadnieniem. W uzasadnieniu tej skargi stwierdzono również, iż odrzucając złożony przez skarżącego wniosek o dofinansowanie zgłoszonego projektu, Zarząd Województwa [...] wskazał w uzasadnieniu swej oceny na powody, które pozostają w całkowitej sprzeczności z treścią dokumentacji konkursowej skarżącego, a nadto nie uzasadnił ich wnikliwie. Uzasadniając zarzut wadliwej oceny zgłoszonego projektu i brak wnikliwego uzasadnienia takiej oceny, skarżący szczegółowo odniósł się do poszczególnych kryteriów oceny, kwestionując w tym zakresie trafność ocen przeprowadzonych przez ekspertów, formułując zarzut niedostatecznie przekonującego ich uzasadnienia, przedstawiając w tym zakresie własne, odmienne oceny.

W odpowiedzi na skargę z dnia [...] r., Zarząd Województwa[...] , reprezentujący instytucję zarządzającą Regionalnym Programem Operacyjnym, wniósł o jej oddalenie jako niezasadnej.

Wyrokiem z dnia 19 kwietnia 2010 r., sygn. akt I SA/Sz 214/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę skarżącego R. W. na rozstrzygnięcie Dyrektora Wydziału Zarządzania Regionalnym Programem Operacyjnym Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...] z dnia [...] r., znak:[...] .

Oddalając powyższą skargę WSA w Szczecinie podniósł, iż zakresem sądowej kontroli legalności w sprawach rozpatrywanych na podstawie ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju nie został objęty sam negatywny wynik przeprowadzonej oceny projektu, lecz wyłącznie sposób przeprowadzenia tej oceny, a więc tryb podjętych przez właściwą instytucję działań do takiego wyniku prowadzących. Jedynie stwierdzenie, że ocena projektu została przeprowadzona niezgodnie z prawem, a więc z regułami określonymi w ustawie z o zasadach prowadzenia polityki rozwoju oraz w wydanych na jej podstawie aktach wykonawczych, jak też w regionalnym programie operacyjnym czy w regulacjach dotyczących systemu realizacji programu operacyjnego, a także w przepisach wspólnotowych dotyczących w szczególności Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, w ocenie Sądu, stwarza podstawy do uwzględnienia skargi i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję. Jednocześnie Sąd ten stwierdził, że wniesiona przez R. W. skarga w swym uzasadnieniu zawiera w istocie polemiczną argumentację w zakresie dotyczącym samego wyniku oceny projektu, jaka przeprowadzona została przez właściwą instytucję, a nie sposobu przeprowadzenia tej oceny, która dokonana została z udziałem ekspertów posiadających specjalistyczną wiedzę w dziedzinie objętej programem operacyjnym i powołanych, w myśl założeń wyżej wskazanej ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, w celu zapewnienia rzetelnej i bezstronnej oceny projektów w procesie wyboru projektów do dofinansowania (art. 31).

Zdaniem Sądu, skoro skarga ogranicza się do kwestionowania samych wyników przeprowadzonej oceny projektu, nie wskazując w istocie na naruszenie prawa przy czynnościach związanych z trybem przeprowadzenia tej oceny, to zarzut niedostatecznie przekonującego uzasadnienia negatywnej oceny projektu oraz zarzut braku jego precyzyjności, jako odnoszący się w samej rzeczy do kwestionowania nie trybu przeprowadzenia tej oceny, lecz samego jej wyniku, uznany być musi za nie dający podstaw do jej uwzględnienia.

W wyniku skargi kasacyjnej złożonej przez skarżącego R. W. od powyższego wyroku z dnia 19 kwietnia 2010 r., sygn. akt I SA/Sz 214/10, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 29 czerwca 2010 r., sygn. akt II GSK 658/10, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę WSA w Szczecinie do ponownego rozpoznania. Jednocześnie NSA sprostował z urzędu komparycję wyroku WSA w Szczecinie w ten sposób, że w miejsce oznaczonego jako zaskarżone rozstrzygnięcie: "na dokonaną przez Zarząd Województwa [...] ocenę projektu nr (...) wpisał "na pismo Zarządu Województwa (...)".

W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia NSA wskazał, że błędnie uznał Sąd I instancji, iż uzasadnienie skargi zawiera wyłącznie polemiczne argumenty w zakresie samego wyniku oceny projektu, a nie dotyczą one sposobu przeprowadzenia oceny projektu. NSA wskazał, że: "niewątpliwie kontrola sądowoadministracyjna dokonywana w sprawach prowadzonych na podstawie ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju sprowadza się do oceny przez sąd administracyjny czy kontrolowany akt (czynność) jest zgodny z przepisami prawa powszechnie obowiązującego i czy akty o charakterze pozaustawowym pozostają w zgodności z przepisami prawa powszechnie obowiązującego. Jednocześnie należy wskazać, że przepisy prawa powszechnie obowiązującego, w tym także przepisy ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju nie wyłączają kompetencji do weryfikowania wyników oceny projektu, wyrażonych liczbą przyznanych punktów lub miejscem rankingowym, na etapie postępowania odwoławczego i w postępowaniu sądowoadministracyjnym". Dalej NSA podnosi, że: "(...) skoro z treści Regulaminu Komisji Oceniających Projekty zgłoszone w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2007-2013 wynika, że na etapie oceny merytoryczno-technicznej wnioski są weryfikowane na podstawie kryteriów merytoryczno-technicznych zawartych w karcie oceny merytorycznej, to niewątpliwe obowiązkiem podmiotu przeprowadzającego procedurę odwoławczą od informacji o negatywnej ocenie projektu w oparciu o wskazane wyżej kryteria merytoryczno-techniczne, jest ustosunkowanie się w piśmie informującym o wynikach tej procedury do zarzutów podniesionych w środku odwoławczym przez wnioskodawcę. Ograniczenie postępowania odwoławczego wyłącznie do kwestii o charakterze formalno-obiektywnym nie znajduje uzasadnienia w przepisach ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Jednocześnie mając na uwadze treść art. 31 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju należy podkreślić, że nałożenie na instytucję zarządzającą obowiązku przeprowadzenia oceny projektu w sposób rzetelnyi bezstronny, obliguje organ odwoławczy do tego aby przy rozpatrywaniu protestu (środka odwoławczego) stosować formułę opartą o zasadę rzetelności i bezstronności, co skutkuje koniecznością rozważenia w postępowaniu odwoławczym wszystkich zarzutów protestu (środka odwoławczego), w tym także zarzutów merytorycznych". Nadto, Sąd ten wskazał, że umknęło uwadze Sądu I instancji, że w skardze skierowanej do sądu administracyjnego, skarżący szczegółowo odniósł się do poszczególnych kryteriów oceny, kwestionując w tym zakresie trafność ocen przeprowadzonych przez ekspertów i wskazując argumenty świadczące w jego przekonaniu o błędnej ocenie merytorycznej złożonego projektu. Nadto, skarżący wskazywał na niewłaściwie sporządzone uzasadnienie przez organ odwoławczy. Odwołując się do poczynionych wyżej uwag w zakresie przeprowadzenia postępowania odwoławczego, Sąd podkreślił, że uzasadnienie organu odwoławczego składa się (w zdecydowanej większości) z przepisanych fragmentów stanowisk ekspertów, bez odniesienia się do merytorycznych zarzutów wnioskodawcy. Ponadto, według Sądu kasacyjnego, brak odniesienia się przez Sąd I instancji do wszystkich zgłoszonych w treści skargi zarzutów czyni zasadnym zarzut skargi kasacyjnej odnoszący się do naruszenia przepisów postępowania, to jest art. 141 § 4 p.p.s.a. NSA wskazał, iż przy ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie winien odnieść się do wszystkich zarzutów podniesionych przez skarżącego z uwzględnieniem wskazanych wyżej uchybień w zakresie oceny złożonego projektu do dofinansowania.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyjaśnił, że stosownie do przepisu art. 185 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny uchyla zaskarżone orzeczenie w całości lub w części i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania sądowi, który wydał orzeczenie, a gdyby sąd ten nie mógł jej rozpoznać w innym składzie - innemu sądowi administracyjnemu. Zgodnie z art. 190 tej ustawy, sąd któremu sprawa została przekazana związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny, co wyklucza możliwość oparcia skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez sąd kasacyjny. I, aczkolwiek przepis art. 190 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stanowi jedynie o związaniu wykładnią prawa, to bynajmniej nie oznacza to, że sąd administracyjny, któremu sprawa przekazana została do ponownego rozpoznania w wyniku uwzględnienia skargi kasacyjnej, nie jest związany oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w orzeczeniu sądu kasacyjnego, o jakim to związaniu stanowi przepis art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przepis ten wprawdzie zawarty jest w Dziale III ww. ustawy, regulującym zasady postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym (sądem I instancji) i stanowi o związaniu oceną prawną oraz wskazaniami co do dalszego postępowania zarówno organu, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia, jak i sądu orzekającego w danej sprawie, to niemniej ze względu na zawarte w art. 193 tej ustawy odesłanie do odpowiedniego stosowania, w kwestiach odmiennie nieuregulowanych, przepisów postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym również w postępowaniu kasacyjnym, oczywiste jest, iż rozpatrując ponownie sprawę - na skutek uwzględnienia skargi kasacyjnej i uchylenia uprzednio wydanego wyroku - wojewódzki sąd administracyjny (a w ślad za nim również organ, którego działalność lub bezczynność są przedmiotem zaskarżenia) związany jest nie tylko wykładnią prawa dokonaną przez sąd kasacyjny, ale również wyrażonymi w orzeczeniu tego sądu ocenami prawnymi i wskazaniami co do dalszego postępowania.

Uwzględniając powyższe uwagi, wyrokiem z dnia 12 stycznia 2011 r. WSA w Szczecinie uwzględnił skargę, wskazując przy tym, że uzasadnione są zarzuty skarżącego, iż Zarząd Województwa [...] w zaskarżonej informacji nie odniósł się argumentacji skarżącego szczegółowo przedstawionej w proteście, ani też nie uzasadnił dostatecznie wnikliwie powodów odrzucenia protestu skarżącego. Sąd podniósł, że z analizy treści protestu skarżącego wynika, że skarżący w doniesieniu do każdego z kryteriów podlegających ocenie wniósł uwagi i zaprezentował własną ocenę spełnienia tych kryteriów, zarazem krytycznie odnosząc się do ocen ekspertów i przyznanej przez nich punktacji. Tymczasem, Zarząd Województwa [...] w zaskarżonej informacji, poza opisem przebiegu postępowania konkursowego, w punktach I-VI, odnosząc się do spełnienia przez projekt skarżącego poszczególnych kryteriów, ograniczył się do przedstawienia założenia każdego z kryteriów, przywołania cytatów z wniosku o dofinansowanie, przywołania cytatów z opinii eksperta 1. i eksperta 2., wskazania zakresu ze skali punktacji, a następnie wskazał, że eksperci – zgodnie z obowiązującymi kryteriami wyboru projektów i regulaminem Komisji Oceniających Projekty – dokonali oceny i przyznali liczbę punktów na podstawie wiedzy i doświadczenia z danej branży. Tym samym, uzasadniony jest zarzut skarżącego o nieodniesieniu się do jego zarzutów i niedostatecznie wnikliwym uzasadnieniu powodów odrzucenia protestu. W związku z tym Sąd podzielił argumentację skarżącego odwołującego się do uzasadnienia zawartego w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 29 września 2009 r. o sygn. akt III SA/Po 672/09, w którym to wyroku Sądu uznał, że: "informacja podlegająca ocenie Sądu musi wskazywać powody, które zdecydowały o negatywnym wyniku kontroli i w konsekwencji o odrzuceniu wniosku, wraz z ich wnikliwym uzasadnieniem. Dopiero bowiem w oparciu o taką treść informacji, Sąd rozpatrujący skargę, jest w stanie poznać stanowisko organu, odnieść się do zarzutów przedstawionych w skardze i następnie stwierdzić, czy zawarta w tym stanowisku ocena projektu została przeprowadzona zgodnie z obowiązującym prawem, czy też to prawo narusza. Przeprowadzenie takiej kontroli przez Sąd jest możliwe, w sytuacji, gdy powody, które zdecydowały o negatywnej ocenie projektu, zostały przedstawione w informacji instytucji zarządzającej, dokonującej tej oceny." Sąd, podzielając tę argumentację, uwzględnił skargę celem ponownego rozpatrzenia sprawy, uznając, że zaskarżona ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo, gdyż zaskarżona informacja nie spełniała powyższych wymogów, co uniemożliwiło sądowi przeprowadzenie kontroli powodów, które zadecydowały o odrzuceniu protestu.

Pismem z dnia [...] r., znak:[...] , Dyrektor Wydziału Zarządzania Regionalnym Programem Operacyjnym w Urzędzie Marszałkowskim Województwa [...] (dalej zwany "WZ RPO") wydał "rozstrzygnięcie" uwzględniające protest R.W. z dnia [...] r., kierując jednocześnie wniosek o dofinansowanie o nr. [...] pn. "Utworzenie Centrum Wspomagania Przedsiębiorczości w W." do ponownej oceny merytoryczno-technicznej. Rozstrzygnięcie to zostało wydane po zapoznaniu się z treścią protestu, wnioskiem o dofinansowanie, dokumentacją Komisji Oceniającej Projekty (KOP) dokonującej oceny merytoryczno-technicznej wniosku oraz wyrokiem WSA w Szczecinie z dnia 12 stycznia 2011 r.

W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia wskazano, że: "Spór w rozpatrywanej sprawie sprowadza się (...) do ustalenia, czy eksperci prawidłowo ocenili (kryteria punktowe oceny merytoryczno-technicznej) projekt wnioskodawcy". Ustosunkowując się do tego i odnosząc się przy tym do przytoczonych wyżej wyroków WSA w Szczecinie z dnia 12 stycznia 2011 r. oraz WSA w Poznaniu z dnia 29 września 2009 r., Dyrektor WZ RPO stwierdził, że; "(...) uzasadniony jest zarzut skarżącego o nieodniesieniu się do jego zarzutów i niedostatecznie wnikliwe uzasadnienie powodów odrzucenia protestu". Nadto, Dyrektor WZ RPO w uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazał, że dokonana przez ekspertów ocena przedmiotowego wniosku jest ogólna, a eksperci w żaden sposób nie uszczegółowili swojej argumentacji, odnosząc się bezpośrednio do złożonego projektu będącego przedmiotem oceny, co uniemożliwia WZ RPO przeprowadzenie stosownej weryfikacji dokonanej przez ekspertów oceny, wskazując przy tym dalej, że nie wyjaśnili przyczyn obniżenia punktacji w odniesieniu do konkretnych kryteriów punktowanych. Na tej podstawie – zdaniem Dyrektora WZ RPO – uprawniona jest opinia, że w rozpatrywanej sprawie nie przeprowadzono wymaganej przepisami prawa "rzetelnej i bezstronnej oceny projektu" według modelu przewidzianego w art. 31 ust.1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, a tym samym protest wnioskodawcy zasługuje na uwzględnienie. Jednocześnie w uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia Dyrektor WZ RPO wskazał, że zgodnie z art.26 ust.2 cyt. wyżej ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, Instytucja Zarządzająca wykonując zadania, o których mowa w ust.2 art. 26 tej ustawy, powinna uwzględniać zasadę równego dostępu do pomocy wszystkich kategorii beneficjentów w ramach programów oraz zapewnić przejrzystość reguł stosowanych przy ocenie projektów. Dokonując zatem ponownej oceny przedłożonego przez wnioskodawcę projektu eksperci powinni uwzględnić podniesione powyżej uwagi i dokonać rzetelnej przejrzystej i starannej oceny przedłożonego projektu, zwracając przy tym uwagę na argumenty podniesione przez wnioskodawcę w proteście oraz wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu WSA w Szczecinie, które muszą zostać wzięte pod uwagę przez ekspertów.

Pismem z dnia [...] r., znak:[...] , Zastępca Dyrektora WZ RPO Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...] wezwał do wyjaśnienia dwóch kwestii, po pierwsze - jakie dokładnie dwa środki trwałe zostaną zakupione, co ma odniesienie do założonego wskaźnika produktu, gdzie wnioskodawca wskazał wartość 2 szt., a co zdaniem Instytucji Zarządzającej nie jest spójne z informacjami zawartymi we wniosku w pozycji C7 oraz, po drugie - w odniesieniu do punktu C7 Biznes Planu, w którym zawarto deklarację, że wnioskodawca posiada zasoby kadrowe i techniczne do realizacji projektu - o przedstawienie uzasadnienia oraz stosownych uprawnień do prowadzenia obsługi księgowej i personalno-kadrowej, tj. dwóch nowych uruchamianych usług w ramach prowadzonej działalności gospodarczej, gdyż opis prowadzonej działalności oraz opis posiadanych kwalifikacji w Biznes Planie nie potwierdza deklaracji zawartej w punkcie C7 Biznes Planu.

W odpowiedzi na powyższe wezwanie z dnia 18 marca 2011 r., strona wyjaśniła pismem z dnia 23 marca 2011 r., że odnośnie pkt.1 – w dacie pisania wniosku i Biznes Planu brała pod uwagę alternatywny zakup jednej z kilku nieruchomości lokalowych (lokal bez zainstalowanej sieci komputerowo-informatycznej lub lokal trwale z siecią związany), jednak w rzeczywistości dostępny w sensie finansowym okazał się lokal wraz z zainstalowaną siecią komputerowo-informatyczną, w wyniku czego powstał jeden środek trwały, zaś odnośnie pkt.2 strona wyjaśniła, że intencją jej wniosku nie jest "całkowicie samodzielne świadczenie" kompleksowej obsługi przedsiębiorstw, lecz "zapewnienie" kompleksowej obsługi przedsiębiorstw. We wniosku i Biznes Planie stwierdził bowiem, że posiada odpowiedni potencjał do wdrożenia projektu, i co nadal podtrzymuje. Deklaracja posiadania uprawnień dotyczy usług, które strona osobiście świadczy. Jednak firma oferuje świadczenie różnych usług, i nie można z tego wyciągać wniosku, że wszystkie oferowane usługi musi świadczyć osobiście.

Pismem z dnia [...] r., znak:[...] , Zastępca Dyrektora Wydziału Wdrażania Regionalnego Programu Operacyjnego Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...] poinformował R. W. że wniosek o dofinansowanie projektu PN. "Utworzenie Centrum Wspomagania Przedsiębiorczości w W.", złożony w dniu 27 sierpnia 2009 r. w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] został poddany ocenie merytoryczno-technicznej w zakresie kryteriów dopuszczających prowadzonej przez Zespół ds. oceny merytoryczno-technicznej w ramach Komisji Oceniającej Projekty. W wyniku tej oceny projekt został oceniony negatywnie, gdyż nie spełniał wszystkich kryteriów dopuszczających, i w związku z tym został odrzucony z procedury ubiegania się o dofinansowanie. W dalszej części tego pisma przedstawiono w ujęciu tabelarycznym zestawienie oceny za poszczególne kryteria dopuszczające. W piśmie tym nadto wyjaśniono, że zgodnie z zapisami pkt 4.2 Wytycznych dla wnioskodawców, stanowiących element dokumentacji konkursowej, eksperci oceniają projekty na podstawie kryteriów przyjętych przez [...] Komitet Monitorujący oraz odzwierciedlonych w Kartach Oceny (dostępnych na wskazanej stronie internetowej) oraz, że kryteria oceny są podzielone na kryteria dopuszczające i punktowane. Kryteria dopuszczające oceniane są w systemie 0/1, co oznacza, że niespełnienie chociażby jednego z nich powoduje odrzucenie wniosku. Na tym etapie możliwe jest uzyskanie maksymalnie 70 punktów. Pozytywna ocena wniosku jest warunkowana pozytywną oceną wszystkich kryteriów dopuszczających oraz uzyskaniem co najmniej 50 % ogólnej sumy punktów (36 pkt.). W ocenie projektu w ujęciu tabelarycznym wskazano, że projekt nie spełnia części kryteriów dopuszczających, mianowicie, nie zostało spełnione kryterium określone w pkt.1.1 Spójność wewnętrzna projektu i dokumentacji aplikacyjnej, w pkt.1.5 Zgodność projektu z wymogami prawa oraz w pkt. 1.6 Zasadność nakładów inwestycyjnych na realizacje projektu, po czym uzasadniono dokonaną ocenę i pouczono stronę o możliwości i sposobie złożenia protestu.

Od powyższej negatywnej oceny z dnia [...] r. strona złożyła w dniu [...] r. protest wskazując w nim, że w wyniku przeprowadzonej po raz pierwszy oceny merytoryczno-technicznej wniosku zgodnie stwierdzono, że projekt spełnia wszelkie kryteria dopuszczające, nie spełnia zaś kryteriów punktowanych, w związku z czym tylko w zakresie negatywnie ocenionych kryteriów punktowanych strona poddała zgłoszony projekt do ponownej kontroli, i one tylko były przedmiotem ponownej oceny. Zdaniem protestującej strony, ocena w zakresie kryteriów punktowanych została przeprowadzona w sposób wadliwy, co zostało stwierdzone wyrokiem WSA z dnia 12 stycznia 2011 r. oraz rozstrzygnięciem Dyrektora WZ RPO z dnia 23 lutego 2011 r. Z uzasadnień tych rozstrzygnięć wprost wynika konieczność prawidłowego i należytego przeprowadzenia ponownej oceny projektu wyłącznie w zakresie kryteriów punktowanych Wytyczne zawarte w tych rozstrzygnięciach nie zostały zrealizowane, gdyż uznano, że projekt nie spełnia kryteriów dopuszczających, a w konsekwencji tego nie dokonano oceny pod kątem kryteriów punktowanych. Sposób przeprowadzenia oceny, której wyniki wskazano w piśmie z dnia [...] r. jest – zdaniem protestującego – sprzecznyz poprzednio dokonaną oceną niekwestionowaną również przez zarząd Województwa[...] . Ocena ta jest nierzetelna. Strona nie kwestionuje możliwości różnych wariantów oceny, ale wyłącznie w zakresie kryteriów punktowanych (ze względu na ich charakter – możliwość przyznania określonej liczby punktów we wskazanej skali). Ocena , w stosunku do tego samego projektu, po raz pierwszy stwierdzająca, że spełnia kryteria dopuszczające, a kilka miesięcy później, że ich nie spełnia, narusza podstawowe zasady rzetelności i przejrzystości oceny. Podkreślenia wymaga - dalej wskazuje protestujący – że w rozstrzygnięciu protestu wskazano na konieczność szczególnego uwzględnienia przy ponownej ocenie art.26 ust.2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, zgodnie z którym Instytucja zarządzająca przy ocenie projektu powinna uwzględnić zasadę równego dostępu do pomocy wszystkich kategorii beneficjentów w ramach programów oraz zapewnić przejrzystość reguł stosowanych przy ocenie projektu. Rozstrzygnięcie zawiera również zobowiązanie uwzględnienia wszystkich zawartych w nim uwag i dokonanie rzetelnej, przejrzystej i starannej oceny projektu z uwzględnieniem argumentów podniesionych w proteście oraz wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu WSA w Szczecinie. Zdaniem strony protestującej, ocena ta została przeprowadzona w sposób sprzeczny ze wskazaniami zawartymi w wiążących rozstrzygnięciach, po czym szczegółowo odniosła się do zakwestionowanych pismem z dnia 15 kwietnia 2011 r. kryteriów dopuszczających określonych w pkt. 1.1., 1.5. i 1.6., wskazując, że dokumentacja aplikacyjna spełnia wszystkie kryteria dopuszczające, co potwierdziła pierwsza ocena merytoryczno - techniczna projektu.

Pismem z dnia [...] r., znak:[...] , Dyrektor Wydziału Zarządzania Regionalnym Programem Operacyjnym w Urzędzie Marszałkowskim Województwa [...] (dalej zwany "WZ RPO") wydał "rozstrzygnięcie" uwzględniające protest R.W. z dnia [...] ., kierując jednocześnie wniosek o dofinansowanie o nr. [...] pn. "Utworzenie Centrum Wspomagania Przedsiębiorczości w W." do ponownej oceny merytoryczno-technicznej. Rozstrzygnięcie to zostało wydane po zapoznaniu się z treścią protestu, wnioskiem o dofinansowanie, dokumentacją Komisji Oceniającej Projekty (KOP) dokonującej oceny merytoryczno-technicznej wniosku oraz wyrokiem WSA w Szczecinie z dnia 12 stycznia 2011 r. Dyrektor WZ RPO, po dokładnej analizie zarzutów protestującej strony uznał, że: "(...) uprawniona jest opinia, że w rozpatrywanej sprawie nie przeprowadzono, wymaganej przepisami prawa, rzetelnej i bezstronnej oceny projektu (poważne wątpliwości w niniejszej sprawie budzi także samo postępowanie ekspertów) według modelu przewidzianego w art. 31 ust.1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (...)".

Jednocześnie w uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia Dyrektor WZ RPO wskazał, że: "Zgodnie z art.26 ust.2 cyt. wyżej ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, Instytucja Zarządzająca wykonując zadania, o których mowa w ust.1 (wśród których jest. M.in. wybór w oparciu o opracowane wcześniej kryteria projektów, które będą dofinansowane) powinna uwzględniać zasadę równego dostępu do pomocy wszystkich kategorii beneficjentów w ramach programów oraz zapewnić przejrzystość reguł stosowanych przy ocenie projektów. Zatem dokonując ponownej oceny przedłożonego przez wnioskodawcę projektu eksperci powinni uwzględnić podniesione powyżej uwagi i dokonać rzetelnej przejrzystej i starannej oceny przedłożonego projektu. WZ RPO zwraca również uwagę na argumenty podniesione przez wnioskodawcę w proteście (również tym z dnia 10 stycznia 2010 r.) oraz wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu WSA w Szczecinie, które muszą zostać wzięte pod uwagę przez ekspertów".

Pismem z dnia [...] r., znak:[...] , Dyrektor Wydziału Wdrażania Regionalnego Programu Operacyjnego w Urzędzie Marszałkowskim Województwa [...] poinformował stronę, Pana R. W., że Jego wniosek wymaga wyjaśnień zgodnie z uwagami zgłoszonymi przez Komisję Oceniającą Projekty w trakcie oceny merytoryczno-technicznej wniosku o przedstawienie, i zwrócili się o przedstawienie specyfikacji techniczno-cenowej dotyczącej projektu zgodnie z pkt.E.1.1. Wniosku o dofinansowanie: - Zadanie nr 2: Remont Nieruchomości, Wydatek nr 1: remont poprawiający estetykę lokalu. Wyposażenie lokalu w instalację komputerowo-internetową; - Zadanie nr 3: Wyposażenie lokalu, wydatek nr 1: Wyposażenie lokalu w umeblowanie biurowo – sanitarno - kuchenne".

W odpowiedzi na powyższe wezwanie, Pan R. W. wyjaśnił pismem z dnia 18 lipca 2011 r., że w dokumentacji konkursowej właściwej dla Jego wniosku nie znalazł zapisów zobowiązujących wnioskodawcę do utworzenia dokumentacji techniczno-cenowej. W tym przypadku byłoby to niemożliwe, gdyż zgodnie z wymaganiami konkursu wnioskodawca przed złożeniem wniosku nie mógł dysponować nieruchomością, o której dofinansowanie zakupu się ubiega składając wniosek. Niemożliwe zatem jest posiadanie dokumentacji techniczno – cenowej remontu lub wyposażenia lokalu, nie posiadając lokalu, a nawet nie mając pełnej wiedzy, która nieruchomość w ramach projektu zostanie zakupiona. W końcowej części wyjaśnień, strona wskazała, że wątek zakupu nieruchomości i jej wyposażenia szerzej omówiła w swojej korespondencji z urzędem marszałkowskim w ramach procedur odwoławczych.

Pismem z dnia [...] r., znak [...] Dyrektor Wydziału Wdrażania Regionalnego Programu Operacyjnego Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...] poinformował R. W., że wniosek o dofinansowanie projektu pn. "Utworzenie Centrum Wspomagania Przedsiębiorczości w W.", złożony w dniu [...] r. w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2007-2013, został poddany ocenie merytoryczno-technicznej w zakresie kryteriów dopuszczających prowadzonej przez Zespół ds. oceny merytoryczno-technicznej w ramach Komisji Oceniającej Projekty z zastrzeżeniem, że z ponownej oceny merytoryczno-technicznej zostali wyłączeni eksperci, którzy uprzednio oceniali projekt. W wyniku tej oceny projekt został oceniony negatywnie, gdyż nie spełniał wszystkich kryteriów dopuszczających, i w związku z tym został odrzucony z procedury ubiegania się o dofinansowanie. W dalszej części tego pisma przedstawiono w ujęciu tabelarycznym zestawienie oceny za poszczególne kryteria dopuszczające, wskazując, że nie jest spełnione kryterium określone w pkt 1.6. Zasadność nakładów inwestycyjnych na realizacje projektu. W piśmie tym nadto wyjaśniono, że zgodnie z zapisami pkt 4.2 Wytycznych dla wnioskodawców, stanowiących element dokumentacji konkursowej, eksperci oceniają projekty na podstawie kryteriów przyjętych przez [...] Komitet Monitorujący oraz odzwierciedlonych w Kartach Oceny (dostępnych na wskazanej stronie internetowej) oraz, że kryteria oceny są podzielone na kryteria dopuszczające i punktowane. Kryteria dopuszczające oceniane są w systemie 0/1, co oznacza, że niespełnienie chociażby jednego z nich powoduje odrzucenie wniosku. Na tym etapie możliwe jest uzyskanie maksymalnie 70 punktów. Pozytywna ocena wniosku jest warunkowana pozytywną oceną wszystkich kryteriów dopuszczających oraz uzyskaniem co najmniej 50 % ogólnej sumy punktów (36 pkt.). W piśmie tym uzasadniono dokonaną ocenę i pouczono stronę o możliwości i sposobie złożenia protestu.

Od powyższej negatywnej oceny projektu z dnia [...] r. strona złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, dopełniając obowiązku załączenia kompletnej dokumentacji w sprawie i uiszczenia należnej opłaty sądowej.

W skardze tej strona wniosła o stwierdzenie, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Zarządowi Województwa [...] oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Kwestionowanej ocenie strona skarżąca zarzuciła naruszenie art. 153 oraz art. 170 ustawy - prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez zupełne pominięcie przy dokonywaniu oceny projektu przez Zarząd Województwa [...] wiążących wyroków WSA w Szczecinie z dnia 12 stycznia 2011 r. oraz NSA z dnia 29 czerwca 2010 r., naruszenie art. 30b i 30 c 1 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju poprzez dokonanie ponownej oceny projektu w zakresie nieobjętym pierwszym protestem skarżącego oraz żądanie przedstawienia dokumentów i danych nieprzewidzianych regulacjami obowiązującymi wnioskodawców, art. 26 ust.2 w zw. z art. 31 ust.1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju poprzez dokonanie oceny w sposób nierzetelny, co spowodowało naruszenie zasady równego dostępu do pomocy wszystkich kategorii beneficjentów oraz niezapełnienie przejrzystości reguł przy ocenie projektów oraz naruszenie art. 26 ust.2 ustawy w zw. z art. 2 i 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez przekroczenie przez organ granic uznania administracyjnego w procesie oceny projektu skarżącego.

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że zakwestionowana ocena została dokonana w sposób sprzeczny ze wskazówkami postępowania wynikającymi z prawomocnego wyroku WSA w Szczecinie z dnia 12 stycznia 2011 r. oraz rozstrzygnięć Wydziału Zarządzania Regionalnym Programem Operacyjnym Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...] z dnia [...] i z dnia [...] r., z których wprost wynika konieczność prawidłowego i należytego przeprowadzenia ponownej oceny projektu wyłącznie w zakresie kryteriów punktowanych, te bowiem tylko skarżący poddał ponownej kontroli w drodze pierwszego protestu z dnia [...] r., i tylko te były przedmiotem kontroli sądowej. Ponownie dokonana ocena projektu, zakwestionowana przez skarżącego niniejszą skargą, wskazuje, że nie jest spełnione jedno z kryteriów dopuszczających, tj. że nie jest spełnione kryterium określone w pkt 1.6. Zasadność nakładów inwestycyjnych na realizacje projektu, co zdaniem skarżącego pozostaje w sprzeczności z pierwszą oceną negatywną z dnia 30 grudnia 2009 r., z której wynika, że wszystkie wymagane kryteria dopuszczające są spełnione. To - zdaniem skarżącego – wskazuje, że ocena projektu skarżącego jest przeprowadzona w sposób nierzetelny, wbrew rozstrzygnięciom, w tym sądowym, zapadłym w sprawie na skutek pierwszego protestu skarżącego, co skutkuje naruszeniem zasady określonej w art. 26 ust.2 w związku art. 31 ust.1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna, gdyż zakwestionowana ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo.

Dokonując oceny sprawy na gruncie ustalonego stanu faktycznego i prawnego sprawy, Sąd uznał, że w toku postępowania przed organem administracji publicznej - Zarządem Województwa [...] doszło do naruszenia prawa, które wymagało wyeliminowania z obrotu prawnego zakwestionowanego negatywnego wyniku procedury odwoławczej dotyczącego projektu zgłoszonego w ramach konkursu nr [...] w oparciu o art. 30c ust.3 pkt 1 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz.U. z 2009 r., nr 84, poz.712 z późn.zm.), zwanej dalej "u.z.p.p.r.".

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest zaskarżony w trybie procedury odwoławczej negatywny wynik ponownie przeprowadzonej oceny projektu pn. "Utworzenie Centrum Wspomagania Przedsiębiorczości w W." ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2007-2013, zgłoszonego w konkursie o nr [...] na podstawie wniosku złożonego w dniu [...] r., zawarty w piśmie Dyrektora Wydziału Wdrażania Wydziału Wdrażania Regionalnego Programu Operacyjnego Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...] z dnia [...] , znak: [...]

Sprawa niniejsza była już przedmiotem kontroli sądowej zarówno przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Szczecinie, jak i Naczelnym Sądem Administracyjnym, a także była kilkakrotnie rozpoznawana przez właściwy organ administracji publicznej, tutaj Zarząd Województwa[...] , jako instytucję zarządzającą w rozumieniu art.5 pkt 2 u.z.p.p.r., odpowiedzialną za przygotowanie i realizację programu operacyjnego.

W świetle zarzutów skarżącego kluczową kwestią w sprawie jest ustalenie, czy organ jako instytucja zarządzająca posiadał kompetencje w toku procedury odwoławczej ponownie przeprowadzić ocenę projektu jednakże w innym zakresie niż wynikało to zarzutów pierwszego protestu skarżącego z dnia [...] r. a kwestionujących tylko kryteria punktowane. Ustalenia te mają bowiem istotne znaczenie na merytoryczne rozstrzygnięcie niniejszej sprawy.

Jak wynika z akt niniejszej sprawy, pismem z dnia [...] r. Dyrektor Wydziału Wdrażania Regionalnego Programu Operacyjnego zawiadomił skarżącego Pana R. W. o negatywnej ocenie jego projektu, a mianowicie, że ocena jego projektu nie uzyskała wymaganych minimum 50 % z możliwej maksymalnej ilości punktów, wobec czego jego projekt został odrzucony oraz wyłączony z dalszej procedury ubiegania się o dofinansowanie. W ujęciu tabelarycznym przedstawiony został wynik weryfikacji poszczególnych kryteriów oceny, obejmujący kryteria dopuszczające oraz kryteria punktowane, który to wynik jednoznacznie wskazuje, że wszystkie wymagane kryteria dopuszczające określone w pkt 1-9 projekt spełnił, nie spełniał zaś kryteriów punktowanych co do wymaganej minimalnej ogólnej sumy punktów.

Nie zgadzając się z przedstawioną negatywną oceną merytoryczno-techniczną projektu, wnioskodawca pismem z dnia [...]r. złożył protest, wskazując w nim na popełnione przez ekspertów błędy w poszczególnych kryteriach dokonanej oceny tego projektu. Kwestionowane były jedynie kryteria punktowane, tylko z nimi bowiem nie zgadzał się skarżący. A zatem, tylko te kryteria punktowane były przedmiotem kontroli sądowej (wyrok NSA z dnia 29 czerwca 2010 r., II GSK 658/10 oraz wyrok WSA w Szczecinie z dnia 12 stycznia 2011 r., I SA/Sz 598/10) oraz organu. Bezprzedmiotowym bowiem byłoby badanie niespornych kwestii, co do których obie strony się zgadzają, w tym co do pozytywnie ocenionych kryteriów dopuszczających.

Zaskarżona ocena negatywna projektu wskazuje, że projekt nie spełnia jednego z kryteriów dopuszczających, a mianowicie, że nie spełnia kryterium określonego w pkt 1.6. Zasadność nakładów inwestycyjnych na realizacje projektu, co pozostaje w istotnej sprzeczności z pierwszą oceną negatywną z dnia [...] r., z której wynika, że wszystkie wymagane kryteria dopuszczające są spełnione.

Z analizy procedury odwoławczej - obowiązującej w dacie składania przez stronę skarżącą wniosku o dofinansowanie - przewidzianej w Rozdziale 5. Tryb odwoławczy, lit.a. Protest "Podręcznika Wnioskodawcy RPO WZ 2007-2013" (Szczecin 2009), przygotowanego przez Zarząd Województwa [...] , jako Instytucję Zarządzającą Regionalnym Programem Operacyjnym Województwa [...] na lata 2007 – 2013 - stosownie do art.29 ust.1 i 2 pkt 11 w związku z art.30 b ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju - wprost wynika, z jakich elementów enumeratywnie wymienionych składa się protest.

Procedura ta wymaga między innymi wskazania przez wnioskodawcę, w jakim zakresie zdaniem wnioskodawcy, ocena zgodności złożonego wniosku z kryteriami, o których mowa w art.29 ust.2 pkt 6 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (kryteria wyboru projektów), została przeprowadzona w sposób nieprawidłowy, wraz z wyczerpującym uzasadnieniem podniesionych zarzutów. Wszystkie zastrzeżenia wnioskodawcy powinny zostać ujęte w jednym proteście. Jeśli zdaniem wnioskodawcy, ocena wniosku o dofinansowanie została przeprowadzona niewłaściwie pod względem kilku kryteriów oceny, w proteście należy wskazać wszystkie kryteria wraz z wyczerpującym uzasadnieniem zastrzeżeń do oceny. Dalej procedura ta przewiduje, że rozpatrzenie protestu polega na weryfikacji poprawności przeprowadzonej oceny wniosku pod względem kryteriów wskazanych w proteście.

Z procedury powyższej wynika również (zob. Rozdz.5 Tryb odwoławczy, lit. b. Wniesienie skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wyżej przytoczonego Podręcznika Wnioskodawcy RPO WZ 2007-2013), że w wyniku skargi na negatywnie rozpatrzony protest, kontrola sprawowana przez sąd w przedmiotowym zakresie nie będzie obejmować kwestii merytorycznych, związanych z wyborem projektu do dofinansowania. Oznacza to, że uprawnienia sądu w przedmiocie kontroli prawidłowości rozpatrzenia protestu obejmują li wyłącznie kwestie co do sposobu przeprowadzenia przez właściwy organ oceny zgłoszonego projektu, a zatem, czy z zachowaniem ustalonej przez Instytucję Zarządzającą procedury odwoławczej.

Z załączonej do akt sprawy "Procedury odwoławczej dla wniosków o dofinansowanie projektów składanych w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2007-2013, Szczecin, 2011" wynika, że wyżej opisana procedura odwoławcza obowiązująca na rok 2009 została zmieniona przez organ poprzez dodanie innych zapisów dotyczących sposobu rozstrzygania protestu. I tak, między innymi w Rozdz. II w § 5. zmieniono pierwotne brzmienie zapisu ust.5 poprzez dodanie do zadania "Rozpatrzenie protestu polega na weryfikacji poprawności przeprowadzonej oceny wniosku pod względem kryteriów wskazanych w proteście" drugiego zdania w brzmieniu "WZ RPO rozstrzyga protest w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami znajdującymi się w proteście" oraz dodano zapis zawarty w § 6 ust.5 lit. b, zgodnie z którym "Po dokonaniu ponownej oceny WW RPO przekazuje wnioskodawcy "pouczenie, że wyniki oceny projektu, ponownie przeprowadzonej w efekcie uwzględnienia protestu, są wiążące i nie przysługuje od nich żaden środek odwoławczy ramach systemu realizacji RPO WZ, z tym jednak zastrzeżeniem, że zmiana oceny na niekorzyść wnioskodawcy, w trakcie trwania procedury odwoławczej (negatywnie zostaną ocenione inne kryteria dopuszczające nie będące przedmiotem protestu lub zmniejszona zostanie punktacja w innych kryteriach niebędących przedmiotem protestu) oznacza zmianę podstaw negatywnego rozpatrzenia wniosku o dofinansowanie i nie może pozbawiać wnioskodawcy prawa do wniesienia środka odwoławczego – protestu".

Z odpowiedzi organu na skargę z dnia [...] r. wynika, że wyżej przytoczone zmiany opisanej procedury odwoławczej obowiązywały w okresie od dnia 10 lutego 2011 r. do dnia 29 maja 2011 r. (str.4), co świadczy o zmianie procedury odwoławczej przez organ w toku toczącego się już postępowania odwoławczego dotyczącego oceny tego samego projektu pn. "Utworzenie Centrum Wspomagania Przedsiębiorczości w W." ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2007-2013, zgłoszonego w konkursie o nr[...] , na podstawie wniosku złożonego w dniu [...] r.

Jak wynika z porównania obu unormowań prawnych w przedmiocie procedury odwoławczej (obowiązującej w dacie składani wniosku jak i zmienionej) żadna z nich nie przewiduje przepisów przejściowych lub dostosowujących.

Z powyższego wynika, że procedura ta została zmieniona w toku toczącego się postępowania odwoławczego w przedmiocie oceny projektu skarżącego, zgłoszonego na podstawie wniosku z dnia [...] r., która w konsekwencji powoduje pogorszenie sytuacji strony skarżącej.

Należy przy tym podkreślić, że organ nie uwzględnił innej regulacji, również obowiązującej w tym samym okresie co wyżej wskazane dodane zapisy (w okresie od dnia 10 lutego 2011 r. do dnia 29 maja 2011 r.), mianowicie, unormowania określonego w § 6 ust.3 lit.b cytowanej wyżej "Procedury odwoławczej dla wniosków o dofinansowanie projektów składanych w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2007-2013, Szczecin, 2011", w myśl którego "W przypadku ponownej oceny, osoby jej dokonujące, zobowiązane są do zapoznania się z treścią protestu, złożonego przez wnioskodawcę oraz zapoznaniem się z rozstrzygnięciem WZ RPO wraz z jego uzasadnieniem, a w szczególności do wnikliwego przeanalizowania nieprawidłowości w przeprowadzonej ocenie, które zostały wskazane przez WZ RPO".

Z uzasadnienia rozstrzygnięcia WZ RPO z dnia [...] r. uwzględniającego protest i kierującego wniosek do ponownej oceny merytoryczno-technicznej wprost wynika, że zarzuty protestującego R. W. (iż ponowna ocena pozostaje w sprzeczności z zapadłymi w sprawie wyrokami sądowymi, a także z rozstrzygnięciem Wydziału Zarządzania RPO z z dnia [...]r., gdyż ponowna ocena projektu obejmuje inne kryteria, które pierwotnie były pozytywnie ocenione, i nie one były przedmiotem kontroli sądowej) są uzasadnione, i że w rozpatrywanej sprawie nie przeprowadzono, wymaganej przepisami prawa "rzetelnej i bezstronnej" oceny projektu" (gdzie poważne wątpliwości w niniejszej sprawie budzi także samo postępowanie ekspertów) według modelu przewidzianego art. 31 ust.1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, wskazując przy tym, że przy ponownej ocenie projektu eksperci powinni uwzględnić podniesione w uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia uwagi i dokonać rzetelnej, przejrzystej i starannej oceny przedłożonego projektu, zwracając jednocześnie uwagę na argumenty podniesione przez wnioskodawcę również pierwszym proteście oraz wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu WSA w Szczecinie, które muszą zostać wzięte pod uwagę przez ekspertów.

Z powyższego zatem wynika, że skoro ocena dotyczy cały czas tego samego projektu, zgłoszonego wnioskiem z dnia [...] r., zaś pierwszy protest kwestionował wyłącznie kryteria punktowane, w związku z czym tylko te kryteria były przedmiotem oceny sądowej oraz rozstrzygnięć WZ RPO, to z mocy przytoczonej wyżej regulacji w przedmiocie procedury odwoławczej obowiązującej w dacie składania wniosku, zgodnie z którą "Rozpatrzenie protestu polega na weryfikacji poprawności przeprowadzonej oceny wniosku pod względem kryteriów wskazanych w proteście", to nie ma organ racji, wskazując w odpowiedzi na skargę, że był uprawniony "do całościowego badania wniosków na każdym etapie procedury o dofinansowanie projektów", i że z uzasadnienia wyroków WSA i NSA nie wynika wprost obowiązek przeprowadzenia oceny merytoryczno-technicznej projektu wyłącznie w zakresie kryteriów punktowanych. W ocenie Sądu, w świetle stanu faktycznego i prawnego występującego w analizowanej sprawie, organ zobowiązany był przeprowadzić ponowną ocenę projektu skarżącego li wyłącznie w zakresie kryteriów kwestionowanych w pierwszym proteście z dnia [...] r., a mianowicie, kryteriów punktowanych, co potwierdza procedura odwoławcza (sformułowana przez organ) obowiązująca w dacie składania wniosku o dofinansowanie projektu. Organ nie dokonał takiej oceny, a mianowicie "pod względem kryteriów wskazanych w proteście", przeprowadził zaś ocenę kryteriów spoza zakresu zarzutów protestu, chociaż pierwotna ich ocena była pozytywna, przekraczając swoje kompetencje w tym zakresie. Tym samym doszło do naruszenia ze strony organu zasad przewidzianych art. 26 ust.2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki, a w szczególności organ nie dochował ustawowego obowiązku zapewnienia przejrzystości reguł stosowanych przy ocenie projektów poprzez zmianę reguł odwoławczych w toku toczącego się postępowania odwoławczego dotyczącego tego samego projektu, a w konsekwencji zakwestionowana ocena nie wyczerpuje znamion rzetelności i bezstronności oceny wymaganej art. 31 tej ustawy, skutkujące przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Zarząd Województwa [...] co do "poprawności przeprowadzonej oceny wniosku pod względem kryteriów wskazanych w proteście", tutaj kryteriów punktowanych kwestionowanych w pierwszym proteście.

W myśl art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Oznacza to, że organy te działają tylko na podstawie prawnej, a normy prawne muszą określać ich kompetencje, zadania, tryb postępowania, wyznaczając tym samym granice ich uprawnionej aktywności w sferze publicznej. A zatem, organy mogę działać tylko w wyznaczonych granicach prawa. Tylko taki sposób działania organów stanowi ochronę jednostki przed omnipotencją państwa i jego aparatu. Zmiana zaś reguł postępowania organów w toku postępowania stanowi nic innego jak naruszenie przytoczonej wyżej zasady przewidzianej art. 7 Konstytucji RP, tym bardziej w sytuacji gdy organ jest jednocześnie prawodawcą, jak w przedmiotowej sprawie.

Zważywszy na powyższe, Sąd na podstawie 30 c ust. 3 pkt ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz.U. z 2009 r., nr 84, poz.712 z późn. zm.) o zasadach 1, na podstawie art. 145 § 1 lit. c przytoczonej wyżej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270 z późn. zm.) uwzględnił skargę, przekazując tym samym organowi sprawę do ponownego rozpoznania w zakresie kwestionowanych w pierwszym proteście skarżącego z dnia 15 stycznia 2010 r. kryteriów punktowanych, ze wskazaniem rzetelnego uzasadnienia merytoryczno-technicznego w przedmiocie zakwestionowanych przez skarżącego tam kryteriów.

O kosztach niniejszego postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art.205 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.).