Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1190/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2011-10-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) Sędziowie : Sędzia WSA Małgorzata Brachel – Ziaja Sędzia NSA Anna Szkodzińska Protokolant : Justyna Owczarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 października 2011 r. sprawy ze skargi "P" Sp. z o.o. w K. na decyzję Wojewody [...] z dnia 16 maja 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu działki skargę oddala.


UZASADNIENIE

Decyzją Wojewody [...] z dnia 16 maja 2011 r. Nr [...] utrzymano w mocy, na podstawie art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., decyzję Starosty K. z dnia 28 lipca 2010 r. Nr [...] orzekającą o odmowie zwrotu części działki nr [...] , położonej w obr. [...] jedn. ewid. [...] Miasto K. , objętą Księgą Wieczystą nr [...] , w granicach wywłaszczonej na rzecz Skarbu Państwa parceli l. kat. [...] byłej gminy katastralnej [...] na rzecz [...] sp. z o.o. z siedzibą w K.

W uzasadnieniu podano, że organ I instancji orzekając o odmowie zwrotu działki oparł się o art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

W przedmiotowej sprawie, jak stwierdził organ I instancji, zostały spełnione przesłanki z powołanego przepisu, gdyż na działce nr [...] z mocy prawa zostało ustanowione prawo użytkowania wieczystego Przedsiębiorstwa Handlu Artykułami Papierniczymi i Sportowymi "[...] " w K. , co zostało stwierdzone decyzją Wojewody [...] z dnia 14 listopada 1991 r. nr [...] , a wpis tego prawa w księdze wieczystej został ujawniony w dniu 2 czerwca 1993 r., to jest przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Następnie umową sprzedaży z dnia 8 października 1996 r. Rep. [...] prawo użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości zostało zbyte na rzecz [...] sp. z o.o. w K. Przedmiotowa nieruchomość nadal pozostaje w użytkowaniu wieczystym. W ocenie organu I instancji roszczenie zwrot wywłaszczonej nieruchomości, z powodu powyższych okoliczności, nie przysługuje.

Od wyżej wymienionej decyzji odwołanie złożył pełnomocnik adwokat P.M. , działający w imieniu [...] Sp. z o.o. z siedzibą w K. Strona podniosła, że nie zgadza się z podjętym rozstrzygnięciem z uwagi na fakt, że narusza ono art. 107 § 1 i 3 K.p.a. w związku z art. 8 K.p.a. poprzez wadliwe ustalenie stanu faktycznego polegające na braku ustalenia czy nieruchomość została wykorzystana na cel wskazany w decyzji wywłaszczeniowej tj. na cele budowy oczyszczalni ścieków z pasem izolacyjnym co powoduje, iż zaskarżona decyzja została wydana przedwcześnie.

Wojewoda [...] stwierdził, że zaskarżoną decyzję Starosty K. z dnia 28 lipca 2010 r. nr [...] , należało utrzymać w mocy, gdyż jest ona zgodna z obowiązującymi przepisami ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz ze stanowiskiem doktryny prawa administracyjnego i utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych.

Pismem z dnia 12 października 2009 r. nr [...] Prezydent Miasta K. wystąpił do Wojewody [...] o wyznaczenie innego organu do załatwienia sprawy zwrotu części działek nr nr [...] , w granicach wywłaszczonej parceli l.kat [...] byłej gminy katastralnej [...] . Postanowieniem Wojewody [...] z dnia 18 grudnia 2009 r. nr [...] wyznaczono Starostę K. do załatwienia przedmiotowej sprawy.

Pismem z dnia 11 sierpnia 2009 r. spółka [...] Sp. z o.o. z siedzibą w K. , reprezentowana przez pełnomocnika adwokata P.B. wystąpiła o zwrot całej parceli l. kat. [...] o pow. 0.3820 ha lub jej części nie wykorzystywanej na cel użyteczności publicznej.

Parcela l. kat. [...] została wywłaszczona orzeczeniem Prezydium Rady Narodowej Miasta K. z dnia 8 czerwca 1966 r. nr [...] , na rzecz Skarbu Państwa w zarząd i użytkowanie Dyrekcji Inwestycji Miejskich [...] w K. , na cel budowy oczyszczalni ścieków z pasem izolacyjnym, zgodnie z decyzją o lokalizacji szczegółowej nr [...] wydaną przez Prezydium Rady Narodowej Miasta K. z dnia 5 marca 1962 r. nr [...] . Jak wskazano w ww. orzeczeniu właścicielem parceli l. kat. [...] była Spółka [...] sp. z o.o. Jak wskazano we wniosku wywłaszczeniowym Prezydium Rady Narodowej Miasta K. z dnia 10 marca 1966 r. oraz w zawiadomieniu Prezydium Rady Narodowej Miasta K. z dnia 31 marca 1966 r. nr [...] o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego odnośnie w/w nieruchomości poinformowany był jeden z udziałowców w/w spółki adwokat S.K. (Zespół Adwokacki nr [...] ), a pozostali udziałowcy byli nieznani z miejsca pobytu. Jak natomiast wynika z odpisu pełnego Krajowego Rejestru Sądowego z dnia 26 czerwca 2009 r. nr [...] obecnie wspólnikami spółki [...] Sp. z o.o. są R.T. , M.K. , P.T. , M.T. i J.T. (prezes zarządu). Pismem z dnia 27 kwietnia 2010 r. nr [...] z dnia 21 maja 2010 r. Przewodniczący Wydziału XI Gospodarczego Krajowego Rejestru Sądowego (Oddział Centralnej Informacji Krajowego Rejestru Sądowego w Krakowie) poinformował, że w rejestrach prowadzonych przez tut. Sąd odnaleziono wpisy dotyczące spółki [...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w K. z siedzibą na ul. [...] nr [...] . Księga Rejestrowa prowadzona dla spółki nie zawiera wpisów dotyczących S.K. , a jedynie wpisy dotyczące sprawowania przez S.K. funkcji w zarządzie (członek zarządu). Powyższa spółka jest tożsama ze spółką [...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w K. figurująca w Krajowym Rejestrze Sądowym [...] . Z uwagi na brak podpisu Przewodniczącego Wydziału XI Gospodarczego Krajowego Rejestru Sądowego w K. na ww. piśmie w postępowaniu odwoławczym wystąpiono o nadesłanie prawidłowego egzemplarza ww. pisma z dnia 21 maja 2010 r. Pismem z dnia 30 marca 2011 r. Sąd Rejonowy dla [...] w K. Wydział XI Gospodarczy KRS przesłał niezbędny dokument.

Równocześnie Starosta K. , na podstawie dokumentacji geodezyjnej i kartograficznej w tym porównania archiwalnej mapy byłej gminy katastralnej [...] ustalił, że byłej parceli l. kat. [...] odpowiadają obecnie części działek nr nr [...] ,. Jak ustalono na działce nr [...] z mocy prawa powstało prawo użytkowania wieczystego na rzecz Przedsiębiorstwa Handlu Artykułami Papierniczymi i Sportowymi "[...] " w K. , co zostało stwierdzone decyzją Wojewody K. z dnia 14 listopada 1991 r. nr [...] , a wpis tego prawa w księdze wieczystej nr [...] został ujawniony w dniu 2 czerwca 1993 r. Na postawie zawiadomienia DZ.KW. [...] z dnia 23 lutego 1995 r. ustalono, że działka nr [...] została odłączona z Księgi Wieczystej nr [...] do Księgi Wieczystej nr [...] . Umową sprzedaży z dnia 8 października 1996 r. Rep [...] Przedsiębiorstwo Handlu Artykułami Papierniczymi i Sportowymi "[...] " w K. zbyło prawo użytkowania wieczystego działki nr [...] Spółce "[...] " sp. z o.o. Jak ustalono na podstawie odpisu Księgi Wieczystej [...] aktualnie działka nr [...] stanowi własność Gminy K. w użytkowaniu wieczystym spółki "[...] " Sp. z o.o. w K.

Wojewoda wskazał, że zgodnie z art. 136 ust. 3 zdanie pierwsze ustawy o gospodarce nieruchomościami "poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu". Z kolei stosownie do przepisu art. 229 ustawy "roszczenie, o którym mowa w art. 136 ust. 3, nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej".

W kontekście wyżej cytowanych przepisów ustawy należało więc stwierdzić, że na Skarbie Państwa lub właściwej jednostce samorządu terytorialnego spoczywa obowiązek zwrotu nieruchomości, jeżeli stała się ona zbędna na cel wywłaszczenia. Obowiązek ten znosi jednak przepis art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami w sytuacji, gdy Skarb Państwa lub właściwa jednostka samorządu terytorialnego nie była w dniu 1 stycznia 1998 r. właścicielem nieruchomości albo też nie włada tą nieruchomością, gdyż oddana została ona w użytkowanie wieczyste osobie trzeciej (tzn. innemu podmiotowi niż Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego). Art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi więc negatywną przesłankę zwrotu nieruchomości, której ustalenie winno prowadzić do odmowy zwrotu nieruchomości.

Jak podniósł organ odwoławczy, przepis ten jest na tyle precyzyjny, że w sytuacji gdy znajduje on zastosowanie, organ administracji zobowiązany jest do wydania decyzji o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Stanowisko takie wyraził między innymi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 30 czerwca 2005 r. sygn. akt I SA/Wa 765/04. Pogląd powyższy został potwierdzony także przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie między innymi w wyroku z dnia 30 stycznia 2007 r. sygn. akt I OSK 386/06.

Wojewoda podniósł, że w świetle omawianego przepisu art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami objęta żądaniem zwrotu nieruchomość musi zatem być przed dniem 1 stycznia 1998 r.; a) po pierwsze sprzedana lub obciążona ustanowionym na niej wieczystym użytkowaniem, b) po drugie nabywcą lub wieczystym użytkownikiem musi być osoba trzecia w rozumieniu tego przepisu, c) po trzecie prawo to (użytkowanie wieczyste), musi być ujawnione w księdze wieczystej przed 1 stycznia 1998 r. i stan ten (własność osoby trzeciej lub ujawnione w księdze wieczystej na rzecz osoby trzeciej prawo użytkowania wieczystego) musi istnieć w dniu wejścia w życie ustawy.

Podobne stanowisko w tej materii zajął prof. Tadeusz Woś w publikacji "Wywłaszczenie nieruchomości i ich zwrot" (wydawnictwo LexisNexis, Warszawa 2007, str. 282 i następne).

Wojewoda podkreślił, że zaistnienie przesłanek z art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami zwalnia organ od badania, czy w danej sprawie zaistniały, określone w art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami przesłanki zbędności nieruchomości. Wyjaśniono, że obecnie działka nr [...] ujawniona jest w Księdze Wieczystej [...] i stanowi przedmiot prawa użytkowania wieczystego przysługującego spółce "[...] " Sp. z o.o., które to prawo zostało ujawnione w dniu 24 października 1996 r. na podstawie wniosku z dnia 11 października 1996 r. i umowy sprzedaży Rep. [...] . Natomiast uprzednio Przedsiębiorstwo Handlu Artykułami Papierniczymi i Sportowymi "[...] " w K. posiadało prawo użytkowania wieczystego tej nieruchomości, które to prawo zostało ujawnione w księdze wieczystej na podstawie decyzji Wojewody [...] z dnia 14 listopada 1991 r. nr [...] , a wpis tego prawa w Księdze Wieczystej nr [...] został ujawniony w dniu 2 czerwca 1993 r., na wniosek z dnia 26 maja 1992 r.

Równocześnie podniesiono, że formalnie rozdzielnik zawierający wskazanie adresatów niniejszej decyzji Starosty K. z dnia 28 lipca 2010 r. nr [...] , nie obejmował Spółki "[...]" sp. z o.o., aktualnego użytkownika działki nr [...] , co mogłoby wskazywać na wadę ww. rozstrzygnięcia. Jednakże jak ustalono na podstawie zwrotnego potwierdzenia odbioru decyzji Starosty K. z dnia 28 lipca 2010 r. nr [...] i oświadczenia Starosty K. z dnia 2 maja 2011 r. nr [...] ww. decyzja została wysłana w dniu 13 sierpnia 2010 r. do Spółki "[...] " sp. z o.o. na adres ul. [...] , a doręczenie nastąpiło w dniu 19 sierpnia 2010 r. Jak ustalono faktom tym nie zaprzecza Spółka "[...] " sp. z o.o. Tym samym należy uznać, że późniejsze doręczenie decyzji Starosty K. z dnia 28 lipca 2010 r. nr [...] przez ten organ sanuje ww. brak i wskazaną wadliwość decyzji organu I instancji.

Z powyższą decyzją nie zgodziła się [...] sp. z o.o. z siedzibą w K. , która reprezentowana przez adwokata P.B. wniosła do sądu administracyjnego skargę w dniu 20 czerwca 2011 r. Zakwestionowanej decyzji zarzucono:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego, a to: a) naruszenie art. 136 § 3 w związku z art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami i w związku z art. 229 tejże ustawy poprzez jego błędne zastosowanie, polegające na odmowie zwrotu części działki nr [...] , objętej Księgą Wieczystą nr [...] (dalej: "nieruchomość"), która stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu wobec braku przesłanek negatywnych określonych w art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami; b) naruszenie art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez jego błędną wykładnię, a to ustalenie że stwierdzenie "ustanowienie prawa użytkowania wieczystego" obejmuje również sytuację nabycia tego prawa przez osobę trzecią z mocy ustawy, tj. na podstawie aktu abstrakcyjnego i generalnego, jedynie potwierdzonego deklaratoryjną decyzją administracyjną; c) naruszenie art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez jego błędne zastosowanie polegające na przedwczesnym wydaniu decyzji Wojewody [...] i poprzedzającej jej decyzji Starosty K. o odmowie zwrotu nieruchomości, a to w związku z zaniechaniem jakiejkolwiek próby usunięcia przeszkody, jaką w tym wypadku jest użytkowanie wieczyste na przedmiotowej nieruchomości, a co z kolei stanowi obowiązek organu administracji publicznej w takiej sytuacji;

2) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to: a) naruszenie art. 7 K.p.a., art. 8 K.p.a., art. 10 K.p.a., art. 77 K.p.a., art. 80 K.p.a. poprzez brak wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy z uwagi na niedostateczne ustalenie faktów i ich znaczenia według obowiązujących przepisów prawa, a to nie ustalenie czy nieruchomość została wykorzystana na cel publiczny, pod który została wywłaszczona, wobec uznania, że zachodzi przesłanka negatywna zwrotu nieruchomości; b) naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. poprzez niezastosowanie się do dyspozycji ujętej w przytoczonym przepisie i niezawieszenie postępowania w sytuacji gdy toczy się równolegle postępowanie o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej m. K. Urząd Spraw Wewnętrznych z dnia 8 sierpnia 1966 roku nr [...] , o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości położonej w K. w gminie katastralnej [...] , l kat. [...] o pow. 3820 m2, stanowiącej własność hipoteczną spółki [...] sp. z o.o. w K. , która z kolei odpowiada części działki nr [...] .

W oparciu o powyższe wniesiono o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji Wojewody [...] i poprzedzającej ją decyzji Starosty K. ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody [...] z dnia 16 maja 2011 roku (.....) oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty K. z dnia 28 lipca 2010 roku (.....) w całości oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.

W uzasadnieniu skargi rozwinięto przedstawione zarzuty.

Skarżąca spółka podkreśliła, że art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie może być interpretowany w ten sposób, że uniemożliwia on zwrot nieruchomości w każdej sytuacji, kiedy przywrócenie stanu poprzedniego jest niemożliwe (wydawać by się mogło, że na pierwszy rzut oka przepis ten wyłącza takie sytuacje, ale pokazuje niniejszy przypadek tak nie jest). Przepis ten jest źródłem uprawnienia dla wywłaszczonego podmiotu, które jednak znajduje swoje umocowanie w konstytucyjnej zasadzie poszanowania własności prywatnej. Skoro wywłaszczenie może nastąpić tylko na podstawie ustawy, na cel publiczny, i jedynie za odpowiednim odszkodowaniem (art. 21 ust. 2 i art. 64 ust 1 i 2 Konstytucji RP), i ustawodawca zdecydował się na przyznanie w związku z tą ochroną, byłemu właścicielowi roszczenia o zwrot nieruchomości nie wykorzystanej na cel publiczny, to uprawnienie to powinno być tak interpretowane aby zwrot nieruchomości był możliwy zawsze, z wyjątkiem sytuacji określonych w przepisie art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Z uwagi na powyższe, zasadę stanowi zwrot wywłaszczonej nieruchomości, a wyjątek od niej norma wyłączają zastosowanie przepisu o zwrocie nieruchomości, a zatem, zgodnie z zasadą exceptiones non sunt extendae, art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami powinien być wykładany zawężające. Takie stanowisko wyraził również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 lipca 2008 r., sygn. akt I OSK 557/0.

Podkreślono, że ustawodawca posłużył się w art. 229 ww. ustawy zwrotem "ustanowiono prawo użytkowania wieczystego", a nie zwrotem "powstało prawo użytkowania wieczystego". Zwrot "ustanawiać" konotuje konstytutywny charakter nabycia prawa wskutek działania podmiotu uprawnionego do dokonania takiej czynności, a zatem, zgodnie z ustawą systemową regulującą sposoby gospodarowania nieruchomościami Skarbu Państwa i jednostek samorządu terytorialnego poprzez oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste (por. art. 13 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości). Tak zatem zwrot ten powinien odnosić się do działań organów administracji publicznej, a nie do ustawodawcy, który "ustanowił" prawo użytkowania wieczystego w drodze aktu prawnego powszechnie obowiązującego na niektórych gruntach Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego. Przepis art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie może odnosić się do działań ustawodawcy, albowiem jego adresatem są tylko i wyłącznie organy administracji publicznej, tak jak adresatem przepisu art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 13 ust. 1 tejże ustawy. Uprawnienie ustanawiania prawa użytkowania wieczystego przysługuje bowiem wyłącznie organom administracji publicznej dysponującym mieniem Skarbu Państwa albo jednostek samorządu terytorialnego, natomiast dysponentem tego mienia nie jest ustawodawca. W konsekwencji art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie może być odczytywany w ten sposób, że wyłącza on zastosowanie obowiązku zwrotu nieruchomości w sytuacji kiedy prawo użytkowania wieczystego powstało z mocy prawa - na mocy ustawy uwłaszczeniowej. Nabycie prawa użytkowania wieczystego z mocy ustawy nie jest również "ustanowieniem" tego prawa – jak stanowi omawiany art. 229 cytowanej ustawy gruntowej.

Dalej skarżąca spółka odniosła się do późniejszego rozporządzenia prawem użytkowania wieczystego na rzecz Spółki "[...] " sp. z o.o. Nie może być wątpliwości, że na gruncie art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami rozporządzenia dokonane przez użytkownika wieczystego nie mają znaczenia dla zastosowania tego przepisu, albowiem odnosi się on do ustanowienia użytkowania wieczystego. Mając na względzie uwagi poczynione powyżej, należy stwierdzić, że ustanowić prawo użytkowania wieczystego może tylko właściciel nieruchomości. Dalszy obrót tym prawem przez użytkownika wieczystego jest obrotem wtórnym, a nabycie tego prawa przez kolejną osobę, jest nabyciem pochodnym, w odróżnieniu od ustanowienia prawa użytkowania wieczystego. Dalszy obrót prawem użytkowania wieczystego powstałego z mocy prawa, z uwagi na ochronę nabywcy w dobrej wierze nie pozwala na zwrot nieruchomości, ale nie w związku z wyjątkami wskazanymi w art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Skarżąca strona podniosła, że nie ma żadnej możliwości prawnej odzyskania nieruchomości, co powoduje wydanie decyzji odmownej i zarazem uniemożliwia realizację konstytucyjnego prawa byłego właściciela do odzyskania wywłaszczonej nieruchomości.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie w pełni podtrzymując dotychczas prezentowane stanowisko w sprawie.

Wojewoda odnosząc się do zarzutów dotyczących naruszenia przepisów prawa proceduralnego tj. przepisów art.art. 7, 8, 10, 77, 80 K.p.a. jak i art.97 § 1 pkt 4 K.p.a. jako mogących mieć wpływ na treść zapadłego rozstrzygnięcia podnosi, że w całości nie podziela ich zasadności oraz zauważa, iż zgłoszone one zostały dla wzmocnienia oraz poparcia własnych subiektywnych oceń dotyczących i ukierunkowanych na próbę podważenia legalności zaskarżonej decyzji.

Odnosząc się do sformułowanych w skardze zarzutów Wojewoda zauważył, że nie korespondują one - co do istoty - z ustaleniami przyjętymi w zaskarżonej decyzji oraz przywołanymi w jej uzasadnieniu wyrokami sadowymi wskazującymi na odmienną, niż zaprezentowana w skardze, wykładnię przepisów prawnych objętych zarzutami rażącego naruszenia przepisów prawa materialnego. Skoro zatem przyjęta przez organ wykładnia przepisów prawa materialnego zawiera się w przyjętej, obowiązującej wykładni przepisów, stanowiących jako całość o obowiązującym prawie, to brak jest przesłanek do formułowania wniosków oraz w oparciu o nie zarzutów, iż organ wydając zaskarżoną decyzję dopuścił się rażącego naruszenia prawa. W istocie podzielenie tych wniosków i zarzutów skutkować musiałoby także wnioskiem, że również sądy orzekające w tego rodzaju sprawach dopuściły się rażącego naruszenia prawa, co uznać należy nie tylko za tezę nieuprawnioną ale przede wszystkim gołosłowną i nieprawdziwą zważywszy, iż również ugruntowana linia orzecznicza przyjmuje, że brak jest podstaw dla uznania rażącego naruszenia prawa jeśli wykładnia prawa zawiera się w jednej z możliwych do wyprowadzenia. W dacie orzekania, co wymaga podkreślenia, obowiązywała wykładnia przepisów stanowiących podstawę orzekania, przyjęta i zastosowana przez stronę przeciwną.

Wojewoda podniósł, że stronie skarżącej przy dokonywaniu interpretacji zakwestionowanych w skardze przepisów, umknęła istotna okoliczność, że art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami umieszczony został w Dziale VII, Przepisy Przejściowe, Zmiany w Przepisach Obowiązujących i Przepisy Końcowe, Rozdział l Przepisy przejściowe. Dlatego też interpretacja ta dotknięta została istotą wadą pomijającą w/w fakt jak i dokonaną z pominięciem wykładni literalnej oraz funkcjonalnej tj. dokonanej w sposób nie tylko niewłaściwy ale nadto wybiórczy i nie przystający do treści przywołanego art. 229 przywołanej ustawy.

Inną kwestią zarysowującą się w niniejszej sprawie pozostawało zagadnienie, czy w przedmiotowej sprawie zapaść winna decyzja odmowna, czy też decyzja o umorzeniu postępowania. Kwestia ta ostatecznie została rozstrzygnięta w Wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 października 2010 r., sygn. akt I OSK 1673/09 zgodnie, z którym oraz z zawartą w nim oceną prawną wydanie decyzji odmownej zamiast umorzenia postępowania administracyjnego nie stanowiło rażącego naruszenie prawa (opub. w LEX nr 745124).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.).

W niniejszej sprawie spór dotyczy interpretacji art. 229 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. 2010 r. Nr 102, poz. 651 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie "u.g.n.", który stanowi, że roszczenie, o którym mowa w art. 136 ust. 3 (zwrotu wywłaszczonej nieruchomości na rzecz byłego właściciela), nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. Przedmiotowa ustawa weszła w życie z dniem 1 stycznia 1998 r.

Przepis art. 229 u.g.n. zawiera tzw. negatywną przesłankę do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, przeszkodę w zwrocie nieruchomości, której ustalenie powinno prowadzić do odmowy zwrotu nieruchomości, a w żadnym przypadku do umorzenia postępowania w sprawie jej zwrotu (por. T.Woś, "Wywłaszczanie nieruchomości i ich zwrot", Warszawa 2007, s.284). Jednakże w kwestii, czy w tej sytuacji organy powinny wydać decyzję negatywną czy decyzję o umorzeniu postępowania istnieją rozbieżne stanowiska (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 22 września 2010 r., sygn. akt II SA/Po 316/10, opub. w LEX nr 754367). Problem ten nie jest jednak w ocenie Sądu szczególnie doniosły w praktyce, gdyż zarówno w przypadku umorzenia postępowania jak i decyzji odmownej służy stronom droga odwoławcza i w końcu skarga do sądu administracyjnego.

W odpowiedzi na zarzut skarżącej spółki dotyczący naruszenia art. 7, 77, 80 K.p.a. poprzez nierozważnie przez organ czy nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu należy podnieść, że ustalenie przez organ administracji istnienia przesłanki z art. 229 u.g.n. powoduje brak możliwości merytorycznego orzekania o zwrocie nieruchomości. W okolicznościach objętych hipotezą art. 229 u.g.n. nie dochodzi do merytorycznego (co do istoty) rozstrzygnięcia sprawy o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, lecz jedynie do formalnego jej załatwienia, wyłączającego w celu ochrony osób trzecich, które nabyły własność wywłaszczonej nieruchomości lub stały się jej użytkownikami wieczystymi, skuteczne domaganie się zwrotu tej nieruchomości. Przepis art. 229 u.g.n. ma na celu ochronę praw podmiotów, które w dobrej wierze uzyskały prawo użytkowania wieczystego lub prawo własności nieruchomości. Stanowi on równocześnie przeszkodę do skutecznego domagania się zwrotu nieruchomości (por. teza nr 1, 2 do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 marca 2010 r., sygn. akt I OSK 679/09, opub. w LEX nr 595463). W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 stycznia 2007 r., sygn. akt I OSK 386/06 Sąd ten stwierdził, że jeśli przed dniem 1 stycznia 1998 r. rozporządzono wywłaszczoną nieruchomością w sposób określony w art. 229 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 46, poz. 543 ze zm.) i fakt ten został ujawniony w księdze wieczystej, to roszczenie o zwrot tej nieruchomości nie przysługuje byłemu właścicielowi - następcy prawnemu - choćby spełnione były przesłanki do zwrotu wynikające z art. 136 w związku z art. 137 ustawy.

W świetle tak prezentowanej wykładni, do której skłania się także Wojewódzki Sąd Administracyjny w tej sprawie, nie można zarzucić organom w przedmiotowej sprawie dokonanie błędnej wykładni przepisów prawa.

W kwestii konstytucyjności art. 229 u.g.n. należy wskazać, że Sąd nie spostrzega niezgodności regulacji powołanego przepisu z Konstytucją RP. W podobnej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 30 lipca 2009 r., sygn. akt l OSK 1085/08 wskazał, że usprawiedliwionych podstaw nie zawiera zarzut niezgodności art. 229 u.g.n. ze wskazanymi (...) przepisami art. 2, art. 64 w zw. z art. 31 ust. 2, art. 21 ust.1 i 2 Konstytucji, jak i zarzut naruszenia tych przepisów Konstytucji. Nadto zgodnie z powołanym powyżej wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 marca 2010 r., sygn. akt I OSK 679/09, opub. w LEX nr 595463, teza nr 3 regulacja zawarta w art. 229 u.g.n. nie narusza art. 21 w związku z art. 64 i w związku z art. 2 Konstytucji RP.

Przechodząc do meritum sprawy tj. interpretacji art. 229 u.g.n. należy podzielić pogląd Sądu Najwyższego wyrażony w uchwale z 23 września 1993 r. i expressis verbis w uchwale z 22 grudnia 1993 r., że nie można orzec o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości, która okazała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, na której zostało ustanowione i istnieje w czasie orzekania o jej zwrocie prawo użytkowania wieczystego. Prowadziłoby to bowiem do sytuacji, że grunt, który przestał być własnością Skarbu Państwa lub określonej jednostki samorządu terytorialnego, jest obciążony prawem użytkowania wieczystego, co w świetle art.232 § 1 K.c. nie jest dopuszczalne. Należy przyjąć - jako generalną zasadę postępowania w takich przypadkach - że wydanie negatywnego rozstrzygnięcia w przedmiocie zwrotu nieruchomości obciążonej prawem użytkowania wieczystego jest możliwe, gdy w drodze dostępnych środków prawnych przeszkoda ta nie została usunięta (tak: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 lutego 2010 r., sygn. akt I OSK 544/09).

Art. 229 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami określający przypadki kiedy dawnemu właścicielowi nie przysługuje roszczenie o zwrot nieruchomości, ma na celu ochronę praw podmiotów, które w dobrej wierze uzyskały prawo użytkowania wieczystego lub prawo własności nieruchomości. Stanowi on równocześnie przeszkodę do skutecznego domagania się zwrotu nieruchomości (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 lutego 2006 r., sygn. akt l OSK 409/05).

Jak wskazał Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 9 grudnia 2008 r., sygn. akt II CSK 275/08 prawidłowa wykładnia art. 229 u.g.n. prowadzi do wniosku, że jeżeli przed dniem 1 stycznia 1998 r. rozporządzono wywłaszczoną nieruchomością w sposób określony w tym przepisie i fakt ten został ujawniony w księdze wieczystej, to roszczenie o zwrot tej nieruchomości nie przysługuje byłemu właścicielowi-następcy prawnemu, choćby spełnione były przesłanki do zwrotu określone w powołanych przepisach. Ratio legis art. 229 u.g.n. to stabilizacja stanu prawnego zaistniałego na nieruchomości wywłaszczonej w dniu wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami (tj. w dniu 1 stycznia 1998 r.), jako ustawy w nowy sposób normującej zasady i tryb zwrotu nieruchomości wywłaszczonych, jak również zasady i tryb zbywania oraz udostępniania nieruchomości publicznych (M.Wolanin, Bezprzedmiotowość a bezzasadność roszczenia o zwrot nieruchomości wywłaszczonej, Przegląd Sądowy 2000/7-8/18).

Za słuszne należy uznać zapatrywanie, że w tych sytuacjach, w których Skarb Państwa lub gmina nie ma we władaniu nieruchomości, której jest właścicielem, właściwy organ nie może bez uprzedniego rozwiązania umów użytkowania wieczystego odebrać gruntu dotychczasowemu użytkownikowi i wydać decyzji o ich zwrocie poprzedniemu właścicielowi, choćby uznał, że stały się one zbędne na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Decyzja taka w wypadku braku przesłanek do rozwiązania umowy użytkowania wieczystego (stwierdzenia wygaśnięcia tego prawa) albo stwierdzenia nieważności umowy zamiany naruszałaby porządek prawny i trudna byłaby do pogodzenia z istniejącym na gruncie stanem prawnym oraz mogłaby stać się niewykonalna, co mogłoby podważyć zaufanie obywateli do prawa i Państwa oraz kolidować z zasadą praworządności.

Sąd w składzie orzekającym nie podziela poglądu prezentowanego przez stronę skarżącą oraz w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 marca 2010 r. I SA/Wa 1829/09 (Lex nr 606517), iż przepis art. 229 u.g.n. - w zakresie użytkowania wieczystego - odnosi się jedynie do przypadków, gdy prawo to powstało w drodze czynności prawnej. Natomiast Sąd podziela stanowisko wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 lipca 2009 r. sygn. akt I OSK 648/08 zgodnie z którym art. 229 u.g.n. nie czyni żadnej różnicy co do sposobu powstania prawa użytkowania wieczystego. Zgodnie z nim sam fakt ustanowienia prawa i wpisania go do księgi wieczystej przed dniem wejścia w życie ustawy jest istotny. Z punktu widzenia tego przepisu obojętne jest czy prawo to powstało ex lege, na mocy decyzji administracyjnej, czy umowy cywilnoprawnej - ważne jest jedynie, aby prawo użytkowania wieczystego powstało na rzecz innego podmiotu niż Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego. Prawo takie powinna posiadać osoba trzecia (wyrok opubl. w LEX nr 552324).

Brak jest jakiegokolwiek logicznego uzasadnienia dla wniosku, że tylko ustanowienie użytkowania wieczystego na nieruchomości w drodze czynności prawnej, z wyłączeniem powstania tego prawa ex lege, jest objęte hipotezą art. 229 u.g.n. Ustawodawca w treści przepisu użył określenia "ustanowiono". Należy zauważyć, że w wersji pierwotnej ustawy w przepisie użyto określenia "oddano". W uzasadnieniu do nowelizacji wskazano, iż dokonane zmiany mają na celu doprecyzowanie zapisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. W ocenie Sądu "ustanowienie" oznacza także powstanie prawa użytkowania na nieruchomości z mocy prawa. Inna interpretacja prowadziłaby do nieuzasadnionego zróżnicowania sytuacji prawnej byłych właścicieli, których nieruchomości zostały wywłaszczone, a następnie z mocy prawa powstało na nich użytkowanie wieczyste innych osób. Ich sytuacja byłaby lepsza w porównaniu z osobami, których wywłaszczoną nieruchomość oddano w użytkowanie wieczyste na podstawie umowy cywilnoprawnej. Taka interpretacja godziłaby w konstytucyjną zasadę równości wobec prawa i praworządności.

W przedmiotowej sprawie na działce nr 15/46 z mocy prawa powstało prawo użytkowania wieczystego na rzecz Przedsiębiorstwa Handlu Artykułami Papierniczymi i Sportowymi "[...] " w K. , stwierdzone decyzją Wojewody K. z dnia 14 listopada 1991 r. nr [...] , a wpis tego prawa w Księdze Wieczystej nr [...] został ujawniony w dniu 2 czerwca 1993 r. Następnie umową sprzedaży z dnia 8 października 1996 r. Rep [...] Przedsiębiorstwo Handlu Artykułami Papierniczymi i Sportowymi "[...] " w K. zbyło prawo użytkowania wieczystego działki nr [...] Spółce "[...] " sp. z o.o. Jak ustalono na podstawie odpisu Księgi Wieczystej [...] aktualnie działka nr [...] stanowi własność Gminy Kraków w użytkowaniu wieczystym Spółki "[...] " sp. z o.o. w K.

Również w literaturze przedmiotu wskazuje się, że w sytuacji niemożliwości odebrania prawa własności lub prawa użytkowania wieczystego wywłaszczonej uprzednio nieruchomości osobie trzeciej, ustawodawca wprost wyłączył w art. 229 u.g.n. możliwość prowadzenia postępowania administracyjnego o zwrot, ponieważ przysługiwanie prawa własności lub prawa użytkowania wieczystego osobie trzeciej ma charakter obiektywny, niezależny od jakiegokolwiek uznania lub rozstrzygnięcia organu orzekającego, a przy tym celem art. 229 u.g.n. jest stabilizacja stanu prawnego zaistniałego na nieruchomości wywłaszczonej w dniu wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami (tj. w dniu 1 stycznia 1998 r.), jako ustawy w nowy sposób normującej zasady i tryb zwrotu nieruchomości wywłaszczonych, jak również zasady i tryb zbywania oraz udostępniania nieruchomości publicznych (por. M. Wolanin, Bezprzedmiotowość a bezzasadność roszczenia o zwrot nieruchomości wywłaszczonej, Przegląd Sądowy 2000 r. nr 7-8, s. 18 i nast.).

Art. 229 u.g.n. stanowi negatywną przesłankę zwrotu nieruchomości w postaci przypadku sprzedania albo oddania w użytkowanie wieczyste nieruchomości przed dniem wejścia w życie ustawy z jednoczesnym ujawnieniem praw nabywcy w księdze wieczystej (L. Żukowski, Glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 stycznia 2000 r., sygn. akt l SA 276/99, opub. w OSP 2001, s. 5, poz. 80).

Rekapitulując należy uznać, że organy administracyjne obu instancji prawidłowo zastosowały art. 229 u.g.n., z którego jednoznacznie wynika, że "roszczenie, o którym mowa w art. 136 ust. 3, nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej". Nie ulega zaś najmniejszej wątpliwości, że ustawa o gospodarce nieruchomościami weszła w życie z dniem 1 stycznia 1998 r., a prawo użytkowania wieczystego na rzecz Przedsiębiorstwa Handlu Artykułami Papierniczymi i Sportowymi "[...] " w K. , zostało wpisane do księgi wieczystej w dniu 2 czerwca 1993 r. Tym samym trafnie organy zastosowały art. 229 u.g.n.

Co do zarzutu podniesionego w skardze, iż organ I instancji powinien zawiesić postępowanie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. to w ocenie Sądu zarzut w tej sprawnie nie jest uzasadniony. Inne toczące się postępowania dotyczące nawet wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości objętej tą sprawą, nie mają wpływu na wynik postępowania prowadzonego w tej sprawie administracyjnej, którego decyzja została zaskarżona w tej sprawie. Co najwyżej nawet najdalej idący skutek w postaci unieważnienia decyzji o wywłaszczeniu prowadziłby do umorzenia postępowania w tej sprawie, czyli takiego samego rozstrzygnięcia, jakie winien wydać organ administracji ustalając spełnienie przesłanki z art. 229 u.g.n.

Podsumowując uznać należy, że organy administracyjne obu instancji prawidłowo zastosowały art. 229 u.g.n., dlatego też skargę należało oddalić na podstawie art. 151 P.p.s.a.