Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2570/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-08-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6039 Inne, o symbolu podstawowym 603
Hasła tematyczne: Kolejnictwo
Skarżony organ: Minister Transportu
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61a
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 33 ust. 8
journal: Dz.U. 2007 nr 16 poz 94
law: Ustawa z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Jarecka (spr.), Sędziowie sędzia WSA Ewa Machlejd, sędzia WSA Halina Emilia Święcicka, Protokolant spec. Agnieszka Wrzodak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 lipca 2015 r. sprawy ze skargi [...]sp. z o.o. z siedzibą w [...] na postanowienie Prezesa Urzędu Transportu Kolejowego z dnia [...] września 2014 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala


UZASADNIENIE

Prezes Urzędu Transportu Kolejowego postanowieniem z dnia [...] czerwca 2014 r. znak: [...], działając na podstawie art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267) i art. 14 ust. 4 ustawy z dnia 28 maca 2003 r. o transporcie kolejowym (Dz. U. z 2013 r., poz. 1594 ze zm.), po rozpoznaniu wniosku [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...], odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezesa Urzędu Transportu Kolejowego z dnia [...] czerwca 2005 r. nr [...] zatwierdzającej stawki jednostkowe opłaty podstawowej za usługi podstawowe udostępniania linii kolejowych PKP [...] S.A. oraz ceny i mierniki dla opłat dodatkowych PKP [...] S.A. na rozkład jazdy pociągów 2005/2006 r., uznając, że żądanie wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji zostało wniesione przez podmiot niemający interesu prawnego.

W swoim wniosku z dnia 7 kwietnia 2014 r. o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Prezesa Urzędu Transportu Kolejowego na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. [...] Sp. z o.o., powołując się na wyrok Trybunału Sprawiedliwości z dnia 30 maja 2013 r. w sprawie C-512/10, wyjaśniła, że decyzja z dnia 10 czerwca 2005 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa, albowiem zatwierdzając stawki jednostkowe opłat za dostęp i korzystanie z infrastruktury kolejowej zarządzanej przez PKP [...] S.A. uwzględniała koszty, które nie były bezpośrednio ponoszone jako rezultat wykonywania przewozów pociągami. Spółka podniosła, że regulacja zawarta w art. 29 i art. 33 ustawy o transporcie kolejowym stanowi implementację dyrektywy 2001/14/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 26 lutego 2001 r. w sprawie alokacji zdolności przepustowej infrastruktury kolejowej i pobierania opłat za użytkowanie infrastruktury kolejowej oraz przyznawania świadectw bezpieczeństwa (Dz. Urz. UE L z 2001 r., 75, str. 29). To zaś oznacza, że ocena interesu prawnego Spółki w prowadzonym postępowaniu powinna zostać dokonana z uwzględnieniem przepisów prawa unijnego. Wyrokiem Trybunału Sprawiedliwości UE w sprawie C-512/10 stwierdzono, że polskie przepisy dotyczące ustalania wysokości opłat za dostęp i korzystanie z infrastruktury kolejowej w zakresie, w jakim umożliwiały uwzględnienie niektórych kosztów, były niezgodne z przepisami unijnymi. W takiej sytuacji poszkodowanym przewoźnikom kolejowym przysługiwać powinno roszczenie zmierzające do wyrównania ich szkody powstałej wskutek stosowania polskich przepisów niezgodnych z prawem unijnym. Te przepisy stanowiły podstawę rozstrzygnięcia zawartego w kwestionowanej decyzji, które przesądzało – jak zauważyła spółka - o relacji zobowiązaniowej pomiędzy [...] Sp. z o.o. i PKP [...] S.A.

Prezes Urzędu Transportu Kolejowego, odmawiając wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji dnia [...] czerwca 2005 r., wyjaśnił, że składająca wniosek spółka nie była stroną postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem spornej decyzji. Stroną tego postępowania była wyłącznie PKP [...] S.A. Odwołując się do wykładni art. 28 k.p.a., organ wskazał, że stroną postępowania administracyjnego może być tylko ten podmiot, który posiada interes prawny do występowania w danej sprawie, przy czym interes ten musi być realny, indywidualny i posiadać oparcie w konkretnym przepisie prawa materialnego, który przyznaje temu podmiotowi określone uprawnienia lub nakłada na niego pewne obowiązki. Zdaniem organu, w przypadku [...] Sp. z o.o. żaden z wyżej wymienionych warunków nie występuje, co powoduje, że wnioskodawca nie posiada interesu prawnego do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności kwestionowanej decyzji. Dokonując takiej oceny, organ wziął pod uwagę, że we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji skarżąca wskazywała, że jej interes prawny powinien być oceniany w kontekście przepisów ustawy o transporcie kolejowym, jak i przepisów dyrektywy 2011/14/WE. W tym kontekście organ wskazał, że postępowanie w sprawie zatwierdzenia stawek zakończone wydaniem kwestionowanej decyzji dotyczy bezpośrednio praw i obowiązków wynikających z ustawy o transporcie kolejowym, których adresatem jest zarządca infrastruktury kolejowej. Zgodnie z art. 33 ust. 8 ustawy o transporcie kolejowym, Prezes UTK w terminie 30 dni od dnia otrzymania stawek, o których mowa w ust. 7, zatwierdza je albo odmawia ich zatwierdzenia w przypadku stwierdzenia niezgodności z zasadami, o których mowa w ust. 2 - 6, art. 34 oraz przepisami wydanymi na podstawie art. 35. Organ wskazał, że każda z powyższych decyzji jest skierowana do zarządcy, i na jej podstawie żaden podmiot rynku kolejowego, w tym skarżąca spółka, nie może skutecznie domagać się podjęcia przez zarządcę korzystnych dla siebie działań. Kończąca postępowanie wszczęte na wniosek zarządcy decyzja administracyjna nie ustala żadnych uprawnień lub obowiązków wobec spółki, a więc nie wpływa bezpośrednio na sferę jej praw i obowiązków. Powyższe stanowisko, jak podkreślił organ, pozostaje w zgodności z zapatrywaniem, jakie wyraził Sąd Najwyższy w postanowieniu z dnia 8 marca 2000 r., I CKN 1217/99, w którym przyjęto, że "w postępowaniu administracyjnym przed Prezesem Urzędu Regulacji Energetyki w przedmiocie zatwierdzenia taryf paliw gazowych, energii elektrycznej i ciepła (art. 23 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 30 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne, Dz. U. Nr 54, poz. 348, ze zm.) odbiorcy paliw lub energii i ciepła nie przysługuje przymiot strony w rozumieniu art. 28 Kpa; odbiorca taki nie jest zatem legitymowany do wniesienia odwołania do Sądu [...] - Sądu Antymonopolowego od decyzji Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki". Zgodnie z wyrokiem Sądu Najwyższego z dnia 16 marca 2004 r., III SK 9/04, OSNP 2005, Nr 1, poz. 15, "postępowanie w sprawie zatwierdzania taryfy dla energii elektrycznej przedsiębiorstwa energetycznego nie dotyczy interesu prawnego odbiorcy energii elektrycznej (art. 28 kpa)". Zdaniem organu, wskazywany przez wnioskodawcę interes nie jest zatem interesem prawnym w rozumieniu art. 28 k.p.a., albowiem nie istnieje żaden związek pomiędzy obowiązującą normą prawa materialnego a sytuacją prawną wnioskodawcy.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy [...] Sp. z o.o. zarzuciła zaskarżonemu postanowieniu naruszenie art. 28 k.p.a. w związku z art. 30 ust. 2 lit. e dyrektywy 2001/14/WE poprzez wadliwą ocenę, iż spółce będącej przewoźnikiem kolejowym korzystającym z infrastruktury PKP [...] S.A. oraz urządzeń PKP [...] S.A. związanych z obsługą pociągów, nie przysługuje przymiot strony w sprawie zatwierdzenia stawek jednostkowych opłaty podstawowej za minimalny dostęp do infrastruktury kolejowej i za dostęp do urządzeń związanych z obsługą pociągów oraz opłat dodatkowych zarządcy infrastruktury kolejowej PKP [...], a w konsekwencji – uprawnienie do żądania stwierdzenia nieważności decyzji wydanej w takim przedmiocie. W uzasadnieniu wniosku Spółka podniosła, że przepisy postępowania administracyjnego powinny być poddane wykładni prowspólnotowej. Zauważyła, że dyrektywa 2001/14/WE określa nie tylko materialne podstawy ustalania opłat za dostęp do infrastruktury kolejowej i urządzeń związanych z obsługą pociągów, ale też minimalne zasady proceduralne, albowiem z art. 30 ust. 2 lit. e dyrektywy wynika prawo przewoźnika kolejowego do odwołania się do organu kontrolnego od decyzji podjętej przez zarządcę infrastruktury w zakresie dotyczącym poziomu lub struktury opłat za infrastrukturę, które są lub mogą być wymagane do zapłaty.

Postanowieniem z dnia [...] września 2014 r. znak [...] Prezes Urzędu Transportu Kolejowego, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...] czerwca 2014 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezesa Urzędu Transportu Kolejowego z dnia [...] czerwca 2005 r. nr [...].

W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że ponowna ocena zebranego w sprawie materiału dowodowego nie uzasadniała wydania innego rozstrzygnięcia, aniżeli to, które zostało wydane w postępowaniu I-instancyjnym. Prezes Urzędu Transportu Kolejowego wyjaśnił, że decyzja, której unieważnienia domaga się wnioskodawca, została wydana w oparciu o art. 33 ust. 7 i ust. 8 w związku z art. 13 ust. 1 pkt 1 i 4 i art. 33 ust. 10 i ust. 11 ustawy o transporcie kolejowym i dotyczy postępowania związanego z zatwierdzeniem stawek jednostkowych opłaty podstawowej, dodatkowej za dostęp do infrastruktury kolejowej zarządzanej przez zarządcę infrastruktury kolejowej i interesu prawnego tego podmiotu. Powyższe postępowanie może toczyć się zatem jedynie z udziałem tylko jednej strony - zarządcy infrastruktury kolejowej, bez udziału podmiotów prowadzących działalność gospodarczą związaną z transportem kolejowym, a co najwyżej przy ewentualnym udziale organizacji społecznych jako podmiotów na prawach strony. Tylko tym podmiotom przysługuje tym samym odwołanie od kwestionowanej decyzji do Sądu Okręgowego w [...] - Sądu Ochrony Konkurencji i Konsumentów. Zdaniem Prezesa UTK, interesu prawnego w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wnioskodawca nie może wywodzić z art. 30 ust. 2 lit. e dyrektywy 2001/14/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 26 lutego 2001 r. w sprawie alokacji zdolności przepustowej infrastruktury kolejowej i pobierania opłat za użytkowanie infrastruktury kolejowej oraz przyznawania świadectw bezpieczeństwa. W ocenie organu, wyraźnie odróżnić należy bowiem uprawnienie do złożenia skargi na zarządcę infrastruktury kolejowej za naruszenie zakazu dyskryminującego dostępu do infrastruktury kolejowej, w tym w zakresie zasad i wysokości ustalanych opłat, od uprawnienia do występowania w charakterze strony w postępowaniu w przedmiocie zatwierdzenia stawek, o którym mowa w art. 33 ust. 8 ustawy o transporcie kolejowym.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. postanowienie Prezesa Urzędu Transportu Kolejowego z dnia [...] września 2014 r. [...] Sp. z o.o. zarzuciła naruszenie art. 157 § 2 w zw. z art. 28 k.p.a. oraz art. 30 ust. 2 lit. e dyrektywy 2001/14/WE poprzez uznanie, że jako przedsiębiorca będący przewoźnikiem kolejowym korzystającym z infrastruktury kolejowej PKP [...] oraz urządzeń PKP [...] związanych z obsługą pociągów spółka nie jest stroną postępowania administracyjnego w sprawie zatwierdzenia stawek jednostkowych opłaty podstawowej za minimalny dostęp do infrastruktury kolejowej i za dostęp na sieci kolejowej do urządzeń związanych z obsługą pociągów oraz opłat dodatkowych zarządcy infrastruktury kolejowej PKP [...], a w konsekwencji nie jest uprawniona do żądania stwierdzenia nieważności decyzji wydanej w takim postępowaniu.

Wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia go poprzedzającego. Ponadto, z ostrożności procesowej wystąpiła o skierowanie w trybie przewidzianym w art. 267 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej pytań prejudycjalnych do Trybunału Sprawiedliwości UE o następującej treści:

a) czy art. 30 ust. 2 lit. e w zw. z art. 4 ust. 1 dyrektywy 2001/14/WE należy interpretować w ten sposób, że przyznaje on przedsiębiorcy kolejowemu, który korzysta lub zamierza korzystać z infrastruktury kolejowej, prawo udziału w postępowaniu prowadzonym przez organ kontrolny zmierzającym do ustalenia przez zarządcę infrastruktury wysokości opłat za dostęp do infrastruktury kolejowej;

b) w przypadku negatywnej odpowiedzi na pytanie pierwsze, czy art. 30 ust. 5 i 6 ww. dyrektywy należy interpretować w ten sposób, że przyznaje on przedsiębiorcy kolejowemu, który korzysta lub zamierza korzystać z infrastruktury kolejowej, prawo zaskarżenia decyzji organu kontrolnego zatwierdzającej wysokość opłat za dostęp do infrastruktury kolejowej ustalonych przez zarządcę tej infrastruktury.

W uzasadnieniu skargi skarżąca Spółka powtórzyła argumentację sformułowaną we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, wywodząc, że w świetle art. 30 ust. 2 lit. e dyrektywy 2001/14/WE przewoźnik kolejowy korzystający z infrastruktury ma prawo do odwołania się do organu kontrolnego przeciwko decyzji podjętej przez zarządcę infrastruktury w zakresie dotyczącym poziomu lub struktury opłat za infrastrukturę, które są lub mogą być wymagane do zapłaty. Podniosła w konsekwencji, że pojęcie strony w postępowaniu administracyjnym w sprawie zatwierdzenia opłat za dostęp do infrastruktury kolejowej i za dostęp do urządzeń związanych z obsługą pociągów musi być wykładane z uwzględnieniem ww. art. 30 ust. 2 lit. e przywołanej dyrektywy, co oznacza, że stroną takiego postepowania jest nie tylko zarządca infrastruktury kolejowej (wnioskujący o zatwierdzenie stawek), ale również przewoźnicy kolejowi korzystający z infrastruktury kolejowej tego zarządcy.

W odpowiedzi na skargę Prezes Urzędu Transportu Kolejowego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie.

W piśmie procesowym z dnia 30 lipca 2015 r. stanowiącym załącznik do protokołu rozprawy spółka zawarła swoje stanowisko odnośnie do przyjęcia właściwości sądu administracyjnego jako sądu właściwego do rozpoznania środka zaskarżenia od postanowienia w sprawie odmowy wszczęcia postępowania w spawie stwierdzenia nieważności decyzji wydanej na podstawie art. 33 ust. 8 ustawy o transporcie kolejowym. W uzupełniającym ww. pismo piśmie z dnia 3 sierpnia 2015 r. odniosła się ponadto do kwestii nadawania prawidłowej wykładni pojęciom stawek i opłat za korzystanie z infrastruktury kolejowej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Sąd administracyjny właściwy jest do kontroli decyzji administracyjnych tylko w oparciu o kryterium legalności, a więc zgodności z prawem. Uwzględnienie skargi przez Sąd następuje jedynie w przypadku naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły i w związku z tym skarga nie mogła zostać uwzględniona.

Kwestią pierwszorzędną w sprawie jest wyjaśnienie właściwości sądu administracyjnego w sprawie prowadzonej w trybie nadzwyczajnym w stosunku do decyzji, od której służy odwołanie do sądu powszechnego. Sąd podzielił stanowisko strony skarżącej przedstawione w załączniku do protokołu rozprawy. Zgodził się bowiem ze skarżącą, iż przytoczona regulacja prawna jest najbardziej zbliżona do tej, obowiązującej w ustawie z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. z 2014 r., poz. 243), tj. do art. 206 ust. 2 tej ustawy, który stanowi, iż od decyzji w nim wymienionych przysługuje odwołanie do Sądu Okręgowego w [...] – Sądu Ochrony Konkurencji i Konsumentów. Na tle tego przepisu zagadnienie właściwości sądów administracyjnych, w sprawach dotyczących stwierdzenia nieważności decyzji wymienionych w ww. art. 206 ust. 2, było rozważane w orzecznictwie, w tym przez Naczelny Sąd Administracyjny. Stąd też Sąd orzekając w niniejsze sprawie uznał, iż analiza orzeczeń wydanych na tym tle, stanowi ważną wskazówkę interpretacyjną. I tak, Sąd orzekający w sprawie, analogicznie jak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawach VII SA/Wa 2576/14, VII SA/WA 2580/14 przyjął, decyzja o stwierdzeniu nieważności decyzja może być kwestionowana w drodze wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a następnie skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 września 2010 r. sygn. akt II GSK 970/10 (Lex nr 742967).

Przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest bowiem ustalenie istnienia jednej z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. oraz zbadanie, czy nie zachodzą przesłanki wyłączające stwierdzenie nieważności decyzji. Organ prowadzący postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie jest natomiast kompetentny do rozstrzygania sprawy co do jej istoty, a więc co do przedmiotu, o którym rozstrzygnięto w wadliwej decyzji. Oznacza to, że decyzja o stwierdzeniu nieważności jest podejmowana w nowej sprawie w stosunku do tej, w której zapadła weryfikowana decyzja.

NSA w sprawach rozstrzyganych na tle art. 206 ust. 2 ustawy Prawo Telekomunikacyjne wskazywał że w wyniku postępowania w sprawie nieważności decyzji mogą zapaść decyzje określonego rodzaju - stwierdzająca lub odmawiająca stwierdzenia nieważności albo stwierdzająca wydanie decyzji z naruszeniem prawa. Żadna z tych decyzji nie mieści się jednak w pojęciu sprawy "o nałożenie obowiązku regulacyjnego", gdyż nie rozstrzyga tego rodzaju sprawy co do jej istoty. Podobnie oceniono charakter rozstrzygnięcia procesowego o umorzeniu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, gdyż dla ustalenia właściwego trybu odwoławczego istotny jest przedmiot sprawy administracyjnej, a nie sposób jej zakończenia.

W orzeczeniu z dnia 12 października 2011 r., sygn. akt II GSK 1086/10 Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że sądem właściwym do oceny, czy ostateczne rozstrzygnięcie administracyjne nie narusza prawa, jest sąd administracyjny. Ma to zastosowanie zarówno do ostatecznych decyzji, rozstrzygających sprawy prowadzone w oparciu o k.p.a. (art. 206 Prawa telekomunikacyjnego), jak też do pozostałych rozstrzygnięć załatwiających ostatecznie sprawy pozostałe. W orzeczeniu tym NSA podkreślił, iż zgodnie z art. 206 ust. 1 ww. ustawy, zasadą jest, że postępowanie przed Prezesem UKE toczy się na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, co oznacza, że rozstrzygnięcia ostateczne wydane przez ten organ podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego. W kolejnym ustępie tego artykułu ustawodawca zastrzegł, że wskazana reguła doznaje ograniczenia. I tak wyłącznie kognicji sądu powszechnego podlega określony rodzaj spraw wyszczególnionych w art. 206 ust. 2 Prawa telekomunikacyjnego. Taki model postępowania, nazywany hybrydowym z racji ostatecznego załatwienia jednej sprawy administracyjnej na dwóch różnych płaszczyznach procesowych, zastrzeżony jest dla wyliczonych (ww. przepisie) spraw. Aby stwierdzić, czy sprawa z wniesionego odwołania podlega kognicji sądu powszechnego czy też administracyjnego, należy prawidłowo określić jej przedmiot, ponieważ tylko poprawna identyfikacja w tym zakresie pozwoli na zastosowanie właściwej drogi postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekając w niniejszej sprawie przyjął, iż wyłączenie, o którym mowa w art. 14 ust. 5 ustawy o transporcie kolejowym, należy interpretować wąsko, a nie rozszerzająco, co oznacza, że należy odnosić je jedynie do decyzji wydanych w oparciu o art. 33 ust. 8 ustawy o transporcie kolejowym, ale już nie do orzeczeń zapadłych w trybie stwierdzenia nieważności a dotyczących takich decyzji.

Przechodząc do oceny zaskarżonego w sprawie postanowienia Sąd stwierdza, że orzeczenie to odpowiada prawu, a zarzuty skargi okazały się niezasadne. Przypomnieć należy, iż postanowienia wydane w sprawie zapadły w związku z wnioskiem skarżącej, która domagała się uruchomienia postępowania nieważnościowego. Wniosek skarżącej o wszczęcie postępowania nadzwyczajnego odnosił się do decyzji Prezesa Urzędu Transportu Kolejowego zatwierdzającej stawki jednostkowe opłaty podstawowej za usługi podstawowe udostępniania linii kolejowych PKP [...] S.A. oraz ceny i mierniki dla opłat dodatkowych PKP [...] S.A. na rozkład jazdy pociągów 2005/2006 r.

W sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji, merytoryczna ocena wniosku jest możliwa po ustaleniu, iż wniosek taki pochodzi od strony postępowania. Powyższe oznacza, iż w pierwszej kolejności organ miał obowiązek zbadać interes prawny spółki, która nie była stroną w postępowaniu zwykłym zakończonym kwestionowaną obecnie decyzją. O ile nie wymagało to przeprowadzenia postępowania dowodowego, organ mógł to uczynić na etapie wstępnym, bez uruchamiania postępowania administracyjnego.

Uznając, że wnioskodawca nie ma interesu prawnego, zobligowany był zastosować art. 61a § 1 k.p.a.

Takie postanowienia zostało wydane w rozpatrywanej sprawie.

Stwierdzenie istnienia interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. wymaga ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającego na tym, że akt stosowania tej normy (decyzja administracyjna) może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego.

W ocenie Sądu, organ prawidłowo wywiódł, iż Skarżąca interesu prawnego w sprawie nie posiada.

Postępowanie w sprawie zatwierdzenia stawek zakończone wydaniem kwestionowanej decyzji dotyczy bezpośrednio praw i obowiązków wynikających z ustawy o transporcie kolejowym, których adresatem jest wyłącznie zarządca infrastruktury kolejowej. Zgodnie z art. 33 ust. 8 ustawy o transporcie kolejowym, Prezes UTK w terminie 30 dni od dnia otrzymania stawek, o których mowa w ust. 7, zatwierdza je albo odmawia ich zatwierdzenia w przypadku stwierdzenia niezgodności z zasadami, o których mowa w ust. 2 - 6, art. 34 oraz przepisami wydanymi na podstawie art. 35. Każda z tych decyzji będzie skierowana do zarządcy, a na jej podstawie żaden podmiot rynku kolejowego, w tym Spółka, nie będzie mogła skutecznie domagać się podjęcia przez zarządcę korzystnych dla siebie działań. Kończąca postępowanie, wszczęte na wniosek zarządcy, decyzja administracyjna nie będzie bowiem ustalała żadnych uprawnień lub obowiązków wobec Spółki, a więc nie wpłynie bezpośrednio na sferę praw i obowiązków Spółki. Pozycję, uprawnienia i obowiązki przewoźnika kolejowego (a właśnie w takim charakterze występuje w tym przypadku skarżąca) kształtuje w prawie krajowym w szczególności art. 29 ww. ustawy. Reguluje on udostępnianie infrastruktury kolejowej, tj. przydzielanie trasy pociągu i umożliwianie korzystania z niezbędnej infrastruktury kolejowej. Warto dostrzec, iż przewoźnik kolejowy jest uprawniony do minimalnego dostępu do tej infrastruktury, a zarządca nie może odmówić dostępu do niej. Przy czym, co istotne, przewoźnik nabywa prawo do korzystania z przydzielonych w rozkładzie jazdy tras pociągów – po zawarciu umowy (a to - po spełnieniu dodatkowych wymogów). Z art. 29 ust. 1e do 1i omawianej ustawy wynikają też uprawnienia dla przewoźnika w celu doprowadzenia do zawarcia takiej umowy, z udziałem organu kontrolnego. Przepis ten reguluje więc zasady udostępniania infrastruktury kolejowej, warunki i udział w tej procedurze organu kontrolnego, w tym także uprawnienia przewoźnika kolejowego. Obowiązek w tym zakresie spoczywający na zarządcy podlega zatem nadzorowi Prezesa UTK. W przypadku naruszeń i wszelkich działań o charakterze dyskryminacyjnym – zarządca podlega karze, o czym stanowi zaś art. 66 omawianej ustawy. Nie jest w konsekwencji tak, jak twierdzi skarżąca, iż przywołany w skardze przepis art. 30 ust. 2 lit. e dyrektywy 2001/14/WE (przyznający przewoźnikowi kolejowemu prawo odwołania się do organu kontrolnego, jeżeli uważa, że został potraktowany nieuczciwie, dyskryminująco lub został w jakikolwiek inny sposób poszkodowany, a w szczególności przeciwko decyzjom podjętym przez zarządcę infrastruktury albo, jeśli to stosowne, przedsiębiorstwo kolejowe w zakresie dotyczącym poziomu lub struktury opłat za infrastrukturę, które są lub mogą być wymagane do zapłaty), nie znajduje odzwierciedlenia na żadnym etapie procedury udostępniania infrastruktury, a wobec tego należy go interpretować w sposób korzystny dla przewoźnika kolejowego i wywodzić z niego możliwość kwestionowania przez ten podmiot decyzji wydanych w trybie art. 33 ust. 8 ustawy o transporcie kolejowym.

Wskazane powyżej przepisy prawa krajowego gwarantują bowiem przewoźnikowi kolejowemu uprawnienia już przy negocjacji umów, z udziałem organu kontrolnego. Przewidują także odpowiednie do tego instrumenty, jak chociażby możliwość wydania decyzji zastępującej ww. umowę (w sytuacji braku porozumienia w zakreślonym czasie między stronami (art. 29 ust. 1i ustawy). Niemniej, zdaniem Sądu, przewoźnik nabywa prawa stając do zawarcia umowy i prowadząc negocjacje, ale nie na etapie wcześniejszym - polegającym na zatwierdzeniu stawek (w związku z wystąpieniem zarządcy, stosownie do art. 33 ust. 7 omawianej ustawy). Ten etap odbywa się bez jego udziału, a interes prawny przysługuje wyłącznie zarządcy infrastruktury.

Zgodnie z orzecznictwem, interes prawny, którego istnienie warunkuje przyznanie osobie przymiotu strony w określonej sprawie, musi bezpośrednio dotyczyć sfery prawnej tego podmiotu. Brak bezpośredniości wpływu sprawy na sferę prywatną osoby, nie pozwala na uznanie jej za stronę postępowania administracyjnego (por. postanowienie. Sądu Najwyższego z dnia 8 marca 2000 r., sygn. I CKN 1217/99). W konsekwencji, w kontekście ww. przepisu unijnego, prawidłowo - w ocenie Sądu - organ przyjął, że należy wyraźnie odróżnić uprawnienia do złożenia skargi na zarządcę infrastruktury kolejowej za naruszenie zakazu dyskryminującego dostępu do infrastruktury kolejowej od uprawnienia do występowania w charakterze strony w postępowaniu w przedmiocie zatwierdzenia stawek. Dostrzec przy tym trzeba, iż prawo do korzystania z przydzielonych i wyznaczonych w rozkładzie jazdy pociągów tras pociągów przewoźnik kolejowy nabywa po zawarciu umowy z zarządcą (art. 29 ust. 1c), a z tytułu udostępnienia infrastruktury kolejowej jej zarządca pobiera opłaty, o których mowa w art. 33 ustawy o transporcie kolejowym (art. 29 ust. 4). Opłaty, o których mowa są więc niezbędnym elementem umowy zawartej na podstawie art. 29 ust. 1c ww. ustawy. Wysokość opłat, która stanowi sumę opłaty podstawowej i dodatkowej, ustala na podstawie art. 33 ust. 1 wskazanej ustawy zarządca. Oblicza on opłatę podstawową, uwzględniając planowany przebieg pociągów i wysokość stawek jednostkowych ustalonych w zależności od kategorii linii kolejowej i rodzaju pociągu.

Podkreślić należy, że przedmiotem decyzji jest określenie stawki jednostkowej opłaty i ta wymaga zatwierdzenia przez Prezesa UTK. W decyzji, której stwierdzenia nieważności domaga się skarżąca, Prezes UTK na podstawie art. 33 ust. 8 ustawy o transporcie kolejowym zatwierdził proponowane stawki. Mają one wpływ jako jeden z czynników na wysokość opłaty, która z kolei jest elementem umowy cywilnoprawnej i może być przedmiotem rozstrzygnięć pomiędzy zarządcą a przewoźnikiem na drodze cywilnoprawnej.

Odnosząc się w następnej kolejności do wniosku formalnego zawartego w skardze, o skierowanie do Trybunału Sprawiedliwości pytań prejudycjalnych, Sąd zauważa zaś, iż wykładnia prawa unijnego odbywa się w pierwszej kolejności na poziomie krajowym, gdyż to sądy krajowe odgrywają w niej główną rolę. Dopiero w momencie pojawienia się racjonalnych wątpliwości co do treści norm wspólnotowych, które nie mogą zostać przezwyciężone na poziomie wykładni krajowej, mogą się one stać przedmiotem pytania prejudycjalnego do Trybunału Sprawiedliwości. Zdaniem Sądu, dla ostatecznego rozstrzygnięcia rozpoznawanej sprawy, nie było konieczne zwrócenie się do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z pytaniem dotyczącym wykładni powołanych w skardze przepisów unijnych.

Wskazany przepis art. 30 ust. 2 lit e Dyrektywy 2001/14/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 26 lutego 2001 r. w sprawie alokacji zdolności przepustowej infrastruktury kolejowej i pobierania opłat za użytkowanie infrastruktury kolejowej oraz świadectw bezpieczeństwa stanowi, że "wnioskodawca będzie miał prawo do odwołania się do organu kontrolnego (...) przeciwko decyzjom podjętym przez zarządcę infrastruktury albo – jeśli to stosowne - przedsiębiorstwo kolejowe w zakresie dotyczącym poziomu lub struktury opłat.

Powyższa regulacja, w ocenie Sądu, jest realizowana poprzez zapisy art. 13 ustawy o transporcie kolejowym, która daje uprawnienie do Prezesowi UTK do nadzoru na poprawnością ustalania przez zarządcę opłat podstawowych za korzystanie z infrastruktury kolejowej oraz opłat dodatkowych za świadczenie usług dodatkowych, a także daje Prezesowi UTK możliwość w przypadku braku porozumienia (po bezskutecznym upływie terminu zakończenia negocjacji) wydania decyzji w sprawie udostępnienia infrastruktury kolejowej, która zastępuje umowę o udostępnienie infrastruktury kolejowej (art. 29 ust. 1 i w/wym ustawy).

Podsumowując, stwierdzić należy za organem, iż przewoźnikowi kolejowemu nie przysługuje prawo strony w postępowaniu administracyjnym prowadzonym z wniosku zarządcy infrastrukturą kolejową o zatwierdzenie stawek jednostkowych opłaty podstawowej oraz dodatkowej na podstawie art. 33 ust. 8 ustawy o transporcie kolejowym. Przewoźnik kolejowy z uwagi na fakt, iż jego prawa i obowiązki związane z korzystaniem z infrastruktury kolejowej kształtuje umowa cywilnoprawna zawarta z zarządcą, nie ma również legitymacji procesowej w postępowaniu o stwierdzenie nieważności takiej decyzji. Podobny pogląd wyraził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w prawomocnym wyroku z dnia 29 listopada 2007 r. sygn. akt VI SA/Wa 1517/07. W wyroku tym Sąd zawarł bowiem tezę, w myśl której "Przewoźnikowi kolejowemu nie przysługuje prawo strony w postępowaniu administracyjnym prowadzonym z wniosku zarządcy infrastrukturą kolejową o zatwierdzenie stawek jednostkowych opłaty podstawowej oraz dodatkowej na podstawie artykułu 33 ust. 8 ustawy o transporcie kolejowym. Przewoźnik kolejowy z uwagi na fakt, iż jego prawa i obowiązki związane z korzystaniem z infrastruktury kolejowej kształtuje umowa cywilnoprawna zawarta z zarządcą nie ma również legitymacji procesowej w postępowaniu o stwierdzenie nieważności takiej decyzji." Przywołane stanowisko, wobec braku zmiany prawa w omawianym zakresie, zasługuje nadal na akceptację i takie też wyraża Sąd orzekający w niniejszej sprawie. Sąd dodatkowo zaznacza, iż żadnego prawnego znaczenia w sprawie nie mógł mieć wyrok Trybunału Sprawiedliwości z dnia 30 maja 2013 r. sygn. C-512/10, w związku z którym skarżąca wystąpiła z żądaniem stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej stawki opłat. Uchybienia Rzeczypospolitej Polskiej, na które wskazał Trybunał w ww. wyroku, nie mogą bowiem stanowić o istnieniu interesu prawnego skarżącej w niniejszej sprawie.

W tej sytuacji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.