Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 309/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-08-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 12 ust. 4a, 4 lit. f,  art. 12 ust. 4 pkt 1
journal: Dz.U. 2013 poz 687
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c,  art. 152, 200
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Chaciński (spr.) Sędziowie: WSA Magdalena Durzyńska WSA Tomasz Szmydt Protokolant referent stażysta Małgorzata Sieczkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 sierpnia 2014 r. sprawy ze skargi J. W. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Infrastruktury i Rozwoju na rzecz J. W. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] marca 2008 r. Wojewoda [...] ustalił lokalizację autostrady [...] w zakresie rozwiązań autostrady na odcinku [...] od km [...] do km [...] województwo [...], polegających na budowie [...].

Następnie decyzją z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...], Wojewoda [...] orzekł o ustaleniu odszkodowania wysokości [...] zł na rzecz J. W. za przejęcie na własność Skarbu Państwa nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha, obręb [...], gmina [...], przeznaczonej na budowę [...] w zakresie objętym powyższą lokalizacją oraz zobowiązał Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna.

Od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2013 r. odwołanie złożył J. W., wskazując na nieprawidłowe ustalenie przez rzeczoznawcę majątkowego stanu zagospodarowania szacowanej nieruchomości. Wskazał, że informacja o stanie zagospodarowania szacowanej nieruchomości, mówiąca o braku naniesień budowlanych na wycenianej nieruchomości jest fałszywa, jako że w dniu [...] marca 2011 r. działka nr [...] była ponad wszelką wątpliwość nieruchomością zabudowaną. W ocenie J. W. decyzja Wojewody [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania jest wadliwa, ponieważ Wojewoda ustalił odszkodowanie za nieruchomość według jej stanu na dzień [...] marca 2008 r., w sytuacji gdy rzeczoznawca określił wartość nieruchomości na dzień [...] marca 2011 r.

Ponadto Wojewoda nie zebrał i nie rozpatrzył całego materiału dowodowego. Pismem z dnia [...] maja 2013 r. skarżący złożył wniosek o przeprowadzenie dowodu z aktów notarialnych transakcji przeniesienia własności nieruchomości podobnych użytych przez rzeczoznawcę majątkowego. W toku postępowania Wojewoda nie przychylił się do powyższego wniosku i nie przedstawił na tę okoliczność żadnego uzasadnienia.

J. W. wskazał także, że artykuł 151 ustawy o gospodarce nieruchomościami formułuje warunki, jakim powinna odpowiadać transakcja rynkowa. Zasadniczą cechą tej definicji jest powstawanie jej w warunkach konkurencji. W ocenie skarżącego przy nabywaniu gruntów pod drogi nie występuje konkurencja, podobnie jak nie występują inne założenia charakterystyczne dla transakcji rynkowych, gdyż nabywcą jest Skarb Państwa lub Gmina, a więc podmioty, które stoją na pozycji uprzywilejowanej.

Po rozpatrzeniu tego odwołania Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] listopada 2013 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2013 r.

W uzasadnieniu Minister wskazał między innymi, że zgodnie z art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2008 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2008 r. Nr 154, poz. 958), dla przedsięwzięć drogowych, dla których przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy została wydana decyzja o ustaleniu lokalizacji drogi, stosuje się przepisy dotychczasowe. Jednakże zgodnie z art. 6 ust. 3 ustawy z dnia 25 lipca 2008 r. w postępowaniu dotyczącym ustalenia wysokości i wypłaty odszkodowania za nieruchomości przejęte pod drogi publiczne stosuje się przepisy ustawy, o której mowa w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą.

Zgodnie z art. 12 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 687) – dalej: specustawa drogowa – nieruchomości, o których mowa w art. 11 f ust. 1 pkt 6, stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa w odniesieniu do dróg krajowych, z dniem, w którym decyzja o ustaleniu lokalizacji drogi stała się ostateczna, za odszkodowaniem ustalonym przez wojewodę w odrębnej decyzji, o której mowa w art. 18.

W myśl art. 18 ust. 1 specustawy drogowej wysokość odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 4a, ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości w dniu wydania decyzji ustalającej wysokość odszkodowania. Stosownie do ust. 3 omawianego przepisu odszkodowanie, o którym mowa w ust. 1, podlega waloryzacji na dzień wypłaty, według zasad obowiązujących w przypadku zwrotu wywłaszczonych nieruchomości.

Stosownie do art. 134 ust. 1-4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) – dalej: u.g.n. – podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135, wartość rynkowa nieruchomości. Przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami. Wartość rynkową nieruchomości określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości. Jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość rynkową nieruchomości określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia.

Zgodnie z art. 154 ust. 1 u.g.n. wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. W myśl art. 154 ust. 2 u.g.n. w przypadku braku planu miejscowego przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W przypadku braku studium lub decyzji, o których mowa w ust. 2, uwzględnia się faktyczny sposób użytkowania nieruchomości (art. 154 ust. 3 u.g.n.).

Operat szacunkowy o wartości nieruchomości powinien odpowiadać przepisom rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.) – dalej: rozporządzenie RM z 2004 r.

W niniejszej sprawie podstawę dla ustalenia wysokości odszkodowania za przejęcie z mocy prawa na własność Skarbu Państwa działki nr [...] stanowił operat szacunkowy z dnia [...] grudnia 2012 r. sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego M. W. Operat szacunkowy jest jednym z dowodów w sprawie i tak jak każdy inny dowód podlega ocenie przez organ administracji. W szczególności na podstawie art. 80 k.p.a. rozpoznając sprawę organ administracji ma prawo i obowiązek ocenić wartość dowodową złożonego operatu szacunkowego, zbadać czy przedłożona mu opinia jest zupełna, logiczna i wiarygodna.

Z przedstawionego przez rzeczoznawcę majątkowego opisu wynika, że szacowana działka nr [...] położona jest wzdłuż [...] – w odległości około [...] m na [...]. Kształt działki zbliżony do [...]. Otoczenie dla szacowanej nieruchomości stanowią działki niezabudowane, drogi oraz grunty orne. Rzeczoznawca ustalił, że wyceniana nieruchomość położona jest na obszarze, dla którego brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, natomiast zgodnie ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonym Uchwałą nr [...] z dnia [...] maja 1997 r. ([..]) przedmiotowa działka (nr [...] przed podziałem) położona jest na obszarze stanowiącym tereny przeznaczone pod [...].

Rzeczoznawca majątkowy wyceniając grunt zastosował podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej. Na potrzeby wyceny rzeczoznawca majątkowy ustalił, że przeznaczenie nieruchomości na cel publiczny jest tożsame z przeznaczeniem nieruchomości wynikającym z dokumentów planistycznych.

Jako próbkę reprezentatywną nieruchomości gruntowych rzeczoznawca wybrał [...] transakcji sprzedaży nieruchomości przeznaczonych pod budowę lub rozbudowę dróg. Na jej podstawie ustalił cenę średnią wynoszącą [...] zł /m2, a następnie określił procentowy wpływ cech rynkowych na wartość przedmiotu wyceny oraz wartość współczynników korygujących i ich sumę, która wyniosła [...]. W wyniku dokonanej analizy określił wartość rynkową 1 m2 dla wycenianej działki, która następnie posłużyła do określenia wartości szacowanej nieruchomości w łącznej kwocie [...] zł, i w tej wysokości Wojewoda [...] ustalił odszkodowanie.

W ocenie Ministra operat szacunkowy w przedmiotowej sprawie został sporządzony prawidłowo. Rzeczoznawca majątkowy określił wartość nieruchomości w oparciu o treść § 36 ust. 4 rozporządzenia RM z 2004 r., przyjmując do porównań transakcje gruntami o przeznaczeniu drogowym, czyli tożsamym jak wyceniana działka. Ponadto nieruchomości porównawcze spełniają wszelkie kryteria podobieństwa, o których mowa w art. 4 pkt 16 u.g.n. Tym samym brak jest podstaw do podważenia ustaleń biegłego w zakresie oszacowanej wartości gruntu.

Odnosząc się do zarzutu odwołania dotyczącego nieprawidłowego ustalenia sposobu zagospodarowania nieruchomości Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wyjaśnił, że bezskutecznie zwracał się do J. W. o przedstawienie dokumentów wskazujących na sposób zagospodarowania nieruchomości. Ponadto Minister wystąpił również do Starostwa Powiatowego w [...] z zapytaniem o zabudowania posadowione na nieruchomości skarżącego. Pismem z dnia [...] października 2013 r. Starostwo Powiatowe w [...] poinformowało, że zgodnie z informacjami zawartymi w operacie ewidencyjnym wyceniana nieruchomość nie była nieruchomością zabudowaną. Tym samym w ocenie Ministra brak było podstaw do kwestionowania sposobu zagospodarowania nieruchomości przedstawionego w operacie szacunkowym, sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego.

Zdaniem Ministra nie ma on możliwości zbadania treści aktów notarialnych będących umowami sprzedaży nieruchomości porównawczych, a oszacowanie wartości nieruchomości należy do rzeczoznawcy majątkowego, którego pozycja prawna zbliżona jest do statusu osoby zaufania publicznego.

Skoro skarżący miał wątpliwości odnośnie prawidłowości przeprowadzonej wyceny winien przedstawić dowód, który mógłby stanowić podstawę do stwierdzenia, że operat szacunkowy został sporządzony w sposób nieprawidłowy, a w wypadku kwestionowania operatu (uznanego przez organ za wiarygodny) na stronę przechodzi ciężar dowodzenia wadliwości operatu. Obowiązki organu w zakresie wyjaśnienia sprawy i przeprowadzenia istotnych dla jej rozstrzygnięcia dowodów nie wyczerpują całości zagadnienia, gdyż również strona winna współdziałać w tym zakresie z organem.

Odnosząc się do zarzutu, że transakcje nieruchomościami nabywanymi w celach realizacji inwestycji drogowej znacznie odbiegają od cen uzyskiwanych za nieruchomości nabywane na "wolnym rynku" Minister wyjaśnił, że w celu określenia wartości rynkowej nieruchomości ustawodawca, w art. 151 ust. 1 u.g.n. przyjmuje dwie niezależne od siebie przesłanki. Pierwsza dotyczy kwestii niezależności dwóch podmiotów zawierających umowę, braku sytuacji przymusowej, w której przedmiotowa umowa dochodzi do skutku oraz istnienie stanowczego zamiaru zawarcia umowy. Druga przesłanka odnosi się do czasu, jaki niezbędny jest, aby wyeksponować nieruchomość na rynku. Poprzednio obowiązujące w tym zakresie przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. przewidywały co prawda ustawowy wymóg złożenia oferty nabycia nieruchomości przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, co jednak nie wykluczało możliwości prowadzenia rokowań o zawarcie stosownej umowy, zwłaszcza że nabycie nieruchomości mogło nastąpić nie tylko w drodze umowy sprzedaży przez właściciela lub użytkownika wieczystego, ale również w drodze zamiany (na mocy art. 13 ust. 2 poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r.). Ponadto Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad mógł nabywać nieruchomości również poza pasmami drogowymi drogi krajowej dla dokonywania zamiany na nieruchomości położone w pasach drogowych drogi krajowej, co oznacza, że prowadzenie rokowań o zawarcie umowy nabycia nieruchomości przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad mogło być również dopuszczalne, jeżeli po złożeniu stosownej oferty właściciel lub użytkownik wieczysty wyraził zamiar zawarcia umowy, określając swoje warunki co do jej ewentualnej treści, które nie odbiegały w sposób istotny od warunków przedstawionych w ofercie. Jeżeli w momencie, w którym doszło do rozpoczęcia procedury przez Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad, właściciel nieruchomości, mając możliwość prowadzenia negocjacji z innymi podmiotami prywatnymi, przyjął ofertę złożoną przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, oznacza to, że zaakceptował istotne postanowienia przedstawionej oferty, w tym określoną cenę nabycia nieruchomości.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] listopada 2013 r. wniósł J. W. Żądając uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej skarżący podniósł po pierwsze, że obydwie decyzje są sprzeczne z art. 18 ust. 1 specustawy drogowej, gdyż operat szacunkowy, który był podstawą do ustalenia wysokości odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość nie został sporządzony na prawidłową datę, czyli na dzień [...] marca 2008 r. W sprawie bezsporne jest, że rzeczoznawca majątkowy sporządził operat szacunkowy działki nr [...] według stanu na dzień [...] marca 2011 r. (strona [...] operatu szacunkowego), a więc na [...] lata później, niż wymaga tego przepis prawa. W tych okolicznościach faktycznych Wojewoda [...] i Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej w swoich decyzjach nie mieli podstaw do ustalenia odszkodowania za przedmiotową nieruchomość, gdyż operat szacunkowy nie został sporządzony na prawidłową datę, czyli na dzień [...] marca 2008 r.

Po drugie, zaskarżona decyzja narusza art. 77 § 1 k.p.a., gdyż Minister w celu ustalenia stanu zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości nie zwrócił się do Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, mimo, że była ona stroną tego postępowania i w imieniu Skarbu Państwa weszła w jej posiadanie. Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad była współinwestorem [...] i jednym z obowiązków inwestora w toku całego procesu inwestycyjnego było protokolarne wejście w posiadanie gruntu przeznaczonego na budowę, a następnie protokolarne przekazywanie tego gruntu poszczególnym podwykonawcom. Minister pismem z dnia [...] października 2013 r. zwrócił się do skarżącego z zapytaniem o stan zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości, lecz nie wskazał na jaką datę winno nastąpić określenie tego stanu. Skarżący nie odpowiedział na pismo Ministra, gdyż nie wiedział, na jaką datę ma określić stan zagospodarowania nieruchomości. Natomiast Starostwo Powiatowe w [...] pismem z dnia [...] października 2013 r. poinformowało Ministra, że przedmiotowa nieruchomość na dzień [...] marca 2008 r. była nieruchomością rolną, niezabudowaną. W tej sytuacji zaniechanie Ministra polega na nie ustaleniu jakie trwałe nasadzenia znajdowały się na przedmiotowej nieruchomości w dniu 11 marca 2008 r. W świetle posiadanych informacji całkowicie nieuprawnione było przyjęcie przez Ministra, że na przedmiotowej nieruchomości na dzień [...] marca 2008 r. nie było żadnych trwałych nasadzeń roślinnych w sytuacji, gdy rzeczoznawca majątkowy dokonał oględzin tej nieruchomości [...] kwietnia 2013 r.

Ponadto pismem z dnia [...] maja 2013 r. skarżący złożył wniosek o przeprowadzenie dowodu z aktów notarialnych transakcji przeniesienia własności nieruchomości podobnych, użytych przez rzeczoznawcę majątkowego do bezpośrednich porównań przy ustalaniu wartości szacowanej nieruchomości. W toku postępowania Wojewoda [...] nie przychylił się do powyższego wniosku i nie przedstawił na tę okoliczność żadnego uzasadnienia. W tej sytuacji operat szacunkowy jest niesprawdzalny nie tylko pod względem ocen i poglądów, ale nawet pod względem rachunkowym i nie może stanowić dowodu na okoliczność wartości przedmiotowej nieruchomości. Przepis art. 75 § 1 k.p.a. stanowi, że jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Niewątpliwie przeprowadzenie dowodu z odpisów aktów notarialnych przeniesienia własności nieruchomości podobnych może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a jednocześnie w żaden sposób nie jest to sprzeczne z prawem.

Okolicznością, która ma istotne znaczenie w sprawie jest sprawdzenie, czy operat szacunkowy o wartości nieruchomości został sporządzony zgodnie z wymogami art. 175 ust. 1 u.g.n. W sytuacji, gdy do sporządzenia operatu szacunkowego rzeczoznawca majątkowy wykorzystał [...] nieruchomości podobnych, które były przedmiotem sprzedaży, konieczne jest uzyskanie źródłowych dokumentów, które zawierają takie dane jak: ceny transakcyjne przeniesienia własności nieruchomości podobnych; warunki zawarcia transakcji przeniesienia własności nieruchomości podobnych, w szczególności termin zapłaty, termin wydania nieruchomości, inne dodatkowe warunki; opis stanu prawnego i stanu faktycznego nieruchomości podobnych w dniu przeniesienia własności.

Powyższy zarzut został postawiony już w odwołaniu, lecz Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej w swojej decyzji całkowicie błędnie uzasadnił motywy odmowy uwzględnienia wniosku skarżącego w celu sprawdzenia operatu szacunkowego. Minister stwierdził, że rzeczoznawca majątkowy przy sporządzaniu operatu szacunkowego stosuje wiedzę specjalistyczną i organ administracji nie ma podstaw ani możliwości podważenia operatu szacunkowego. W rzeczywistości powyższa teza jest całkowicie błędna, gdyż w tej sytuacji organy orzekające, a także sądy, całkowicie pozbawione zostałyby możliwości sprawdzenia operatu szacunkowego z punktu widzenia szczegółowych przepisów prawa, a także pod względem rachunkowym, zasad logiki, wiedzy i doświadczenia życiowego.

Poza tym, stosownie do art. 134 ust. 1 u.g.n., podstawę do ustalenia wysokości odszkodowania stanowi wartość rynkowa wywłaszczonej nieruchomości. Wartość rynkowa jest kategorią prawną i posiada legalną, powszechnie obowiązującą definicję. Artykuł 151 ust. 1 u.g.n. formułuje warunki, jakim powinna odpowiadać transakcja rynkowa. Zasadniczą cechą wartości rynkowej jest powstawanie jej w warunkach konkurencji. Przy nabywaniu gruntów pod drogi nie występuje konkurencja, tak jak nie występują inne założenia charakterystyczne dla transakcji rynkowych, gdyż nabywcą jest Skarb Państwa lub gmina, a więc podmioty, które mają pozycję uprzywilejowaną. W przedmiotowej sprawie rzeczoznawca majątkowy do określenia wartości szacowanej nieruchomości użył [...] transakcji sprzedaży nieruchomości z przeznaczeniem po budowę dróg krajowych, których nabywcami były Urzędy Miast i gmin oraz Skarb Państwa, reprezentowany przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad. Żadna z [...] transakcji (strona [...] operatu) nie spełnia ustawowego wymogu, który stanowi, żeby strony transakcji nie działały w sytuacji przymusowej. Sytuacja przymusowa dotyczyła obu stron transakcji, wynikają one jednak z różnych przesłanek. Żadna z [...] transakcji nie spełnia ustawowego wymogu, który stanowi, że strony transakcji miały stanowczy zamiar zawarcia umowy lub że upłynął czas niezbędny do wyeksponowania nieruchomości na rynku.

W istocie ceny nieruchomości podobnych wykorzystanych w operacie szacunkowym nie są cenami ukształtowanymi przez wolny rynek. Powyższe dowodzi, że określona w operacie szacunkowym wartość w oparciu o tak zwane nieruchomości drogowe w założeniu przypomina wartość dla wymuszonej sprzedaży. Wartość dla wymuszonej sprzedaży nie jest wartością rynkową, a wprowadzona została głównie z myślą o transakcjach dokonywanych w trybie egzekucji z nieruchomości. W przypadku ustalania wysokości odszkodowań za przejmowane z mocy prawa nieruchomości nie może być jednak stosowana, bo jest to sprzeczne z przywołanymi wyżej przepisami prawa. Minister w żaden sposób nie wyjaśnił, na jakiej podstawie prawnej rzeczoznawca majątkowy sporządził operat szacunkowy wbrew art. 151 ust. 1 u.g.n.

W odpowiedzi na skargę Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wniósł o jej oddalenie.

W piśmie procesowym złożonym na rozprawie w dniu 6 sierpnia 2014 r. skarżący stwierdził, że na stronie piątej operatu szacunkowego, który jest w posiadaniu sądu, nielegalnie dokonano przerobienia istotnej daty. Mianowicie skreślono datę [...] kwietnia 2013 r. i odręcznie wpisano (parafując) datę [...] marca 2008 r. Natomiast w operacie przesłanym skarżącemu przez [...] Urząd Wojewódzki przy piśmie z dnia [...] czerwca 2013 r., ta sama data ([...] kwietnia 2013 r.) została przeprawiona (i opatrzona parafką) na datę [...] marca 2011 r. Skarżący stwierdza, że nie wiadomo kto dokonał tych skreśleń i poprawek i w jakiej dacie, co ma istotne znaczenie dla poprawności operatu. Zdaniem skarżącego, wyrażonym na rozprawie, na przejmowanej nieruchomości w dniu [...] marca 2008 r. były kultury wieloletnie w postaci winorośli, nasadzone rok wcześniej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

W ocenie sądu skarga podlegała uwzględnieniu, aczkolwiek nie wszystkie zarzuty okazały się zasadne.

Przedmiotem niniejszej sprawy jest odszkodowanie (zob. art. 12 ust. 4a, 4f specustawy drogowej) za przejęcie na własność Skarbu Państwa z mocy prawa, pod budowę autostrady (art. 12 ust. 4 pkt 1 specustawy drogowej w brzmieniu z dnia wydania decyzji o lokalizacji – [...] marca 2008 r.), działki nr [...] stanowiącej przed przejęciem własność J. W.

Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej w zaskarżonej decyzji z dnia [...] listopada 2013 r. uznał, że operat szacunkowy z dnia [...] grudnia 2012 r., stanowiący podstawę wyceny przejmowanej nieruchomości (na kwotę [...] zł), został sporządzony prawidłowo. Rzeczoznawca majątkowy wyceniając grunt zastosował podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej, określił wartość nieruchomości w oparciu o § 36 ust. 4 rozporządzenia RM z 2004 r., przyjmując do porównań transakcje gruntami o przeznaczeniu drogowym, czyli tożsamym z wycenianą działką. Ponadto nieruchomości porównawcze spełniają wszelkie kryteria podobieństwa, o których mowa w art. 4 pkt 16 u.g.n. Tym samym brak jest, zdaniem Ministra, podstaw do podważenia ustaleń biegłego w zakresie oszacowania wartości gruntu.

Na podstawie akt sprawy trudno stwierdzić, jaki operat oceniał Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, gdyż w aktach znajduje się wyłącznie operat szacunkowy z dnia [...] maja 2013 r. i ten był przedmiotem oceny organu I instancji. Operatu z dnia [...] grudnia 2012 r., o jakim wspomina Minister (str. 4 decyzji, akapit drugi), w aktach brak. Nawet gdyby uznać, że Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej w swojej decyzji z dnia [...] listopada 2013 r. dokonał tylko oczywistej omyłki w dacie operatu (być może w wyniku mechanicznego przekopiowania tego fragmentu decyzji), to i tak zdaniem sądu ustalenia organu II instancji, co do wartości dowodowej operatu szacunkowego, mogą budzić wątpliwości. Zgodnie z art. 18 ust. 1 specustawy drogowej wysokość odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 4a, ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości w dniu wydania decyzji ustalającej wysokość odszkodowania. Stan nieruchomości w niniejszej sprawie powinien być zatem ustalony na dzień [...] marca 2008 r., kiedy to została wydana decyzja Wojewody [...] o lokalizacji [...] w zakresie rozwiązań [...], polegających na budowie [...].

Tymczasem dokumenty zgromadzone w niniejszej sprawie, w tym dowód z dokumentu przedstawionego przez skarżącego na rozprawie (dopuszczonego w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a.), nie wskazują jednolitej daty, na jaką rzeczoznawca majątkowy ustalił stan wycenianej nieruchomości. Na egzemplarzu operatu szacunkowego, jakim dysponował sąd, na str. 5 w pkt 4 (określenie dat istotnych dla operatu) data, na którą określono stan przedmiotu wyceny została pierwotnie określona na [...] kwietnia 2013 r., po czym została odręcznie poprawiona na [...] marca 2008 r. I można byłoby to potraktować jako korektę oczywistej omyłki, gdyby nie fakt, że nie wiadomo, kto, kiedy i ile razy dokonał tej poprawki, skoro na kopii operatu szacunkowego przesłanej skarżącemu ta sama data ([...] kwietnia 2013 r.) została poprawiona na dzień [...] marca 2011 r.

W aktach sprawy brak jest ponadto wiarygodnych informacji na temat tego, jak wyglądał stan zagospodarowania działki nr [...] w dniu [...] marca 2008 r. Rzeczoznawca majątkowy dokonał oględzin nieruchomości – jak wynika z operatu – w dniu [...] kwietnia 2013 r., a protokół z oględzin został sporządzony w dniu [...] maja 2013 r. Z pisma Starostwa Powiatowego w [...] z dnia [...] października 2013 r. wynika jedynie, że działka nr [...] nie była zabudowana i oznaczona była w ewidencji jako użytek rolny. Żaden z tych dokumentów (protokół oględzin sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego i informacja ze Starostwa) nie pozwala zweryfikować twierdzenia skarżącego, czy w dniu [...] marca 2008 r. na działce nr [...] znajdowały się kultury wieloletnie, które nie zostały wyszczególnione i wycenione w operacie. I choć strona powinna współdziałać z organem w ustaleniu tej kwestii, to jednak o skutkach zaniechania w wyjaśnieniu stanu nieruchomości na dzień [...] marca 2008 r. skarżący powinien zostać przez organ pouczony. "Na organach prowadzących postępowanie spoczywają dwa obowiązki: po pierwsze, określenie z urzędu, jakie dowody są niezbędne dla ustalenia stanu faktycznego i - po drugie - obowiązek przeprowadzenia niezbędnych dowodów (z urzędu lub wskazanych przez stronę). Takie obowiązki organu nie przeczą tezie, że w postępowaniu administracyjnym ciężar przeprowadzenia dowodu spoczywa na tym, kto z określonego faktu wywodzi dla siebie skutki prawne. Kiedy ciężar dowodu spoczywa na stronie postępowania, (...) obowiązek organu administracji ogranicza się do wezwania jej, aby w stosownym terminie przedstawiła dowody na okoliczność, od której zależy korzystne dla niej rozstrzygnięcie sprawy (zob. wyrok NSA z dnia 28.08.2007 r., I OSK 1802/06, ONSAiWSA 2008/4/73). Zapytanie kierowane przez organ do skarżącego w tej sprawie nie było jednak dość precyzyjne, jeśli chodzi o datę, na jaką skarżący określić miał stan nieruchomości, mimo że jego wyjaśnienia co do powodów zaniechania odpowiedzi, w świetle treści skargi, są mało wiarygodne (zob. str. 3 skargi, pkt 1).

Tym samym nawet jeśli przyjąć, że organ II instancji oceniał właściwy operat szacunkowy (co wymagałoby jednak sprostowania), to zaniechał wyjaśnienia, na jaką datę rzeczoznawca ocenił stan wycenianej nieruchomości i jaki był jej rzeczywisty stan w dniu [...] marca 2008 r. W tej ostatniej kwestii organ musi zdecydować, jakie dowody uzupełniające (art. 136 k.p.a.) należy przeprowadzić, aby dokonać właściwych ustaleń (czy w grę wchodzi przesłuchanie strony, świadków, czy też dowody z dokumentów Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, o jakich wspomina skarżący). Od ustaleń tych zależy, czy możliwe będzie orzekanie przez organ odwoławczy o istocie sprawy, czy też zajdzie konieczność sporządzenia nowego operatu szacunkowego (co może mieć miejsce również, gdy nie będzie możliwe nadanie obecnemu operatowi klauzuli aktualizacyjnej – zob. art. 156 ust. 3 i 4 u.g.n.), a wówczas Minister będzie musiał rozważyć zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. Zaniechanie wyjaśnienia powyższych okoliczności, z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 136 k.p.a., mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co stało się powodem uchylenia zaskarżonej decyzji.

Natomiast pozostałe zarzuty skargi należy uznać za nieusprawiedliwione.

Przede wszystkim w sytuacji, gdy działka nr [...], z której powstała działka nr [...], położona była na obszarze, dla którego brak było miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, natomiast zgodnie ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonym uchwałą Rady Miasta i Gminy w [...] nr [...] z dnia [...] maja 1997 r. ([...]) przedmiotowa działka (nr [...] przed podziałem) położona była na obszarze stanowiącym tereny przeznaczone pod [...], to zastosowanie w takiej sytuacji § 36 ust. 4 rozporządzenia RM z 2004 r., jako podstawy prawnej sporządzenia operatu szacunkowego, było zgodne z prawem. Stosownie bowiem do powołanego przepisu rozporządzenia "W przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio." Natomiast zgodnie z art. 154 ust. 2 u.g.n. "W przypadku braku planu miejscowego przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu." Treść studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy w niniejszym przypadku przesądza o przeznaczeniu nieruchomości pod inwestycję drogową "na dzień wydania decyzji". Pozostaje zatem do rozstrzygnięcia jedynie kwestia, czy określenie wartości nieruchomości było możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Rzeczoznawca majątkowy uznał, że było, ponieważ znalazł do porównania na rynku regionalnym (powiat [...] i sąsiadujące – str. [...] operatu) dostateczną ilość transakcji nieruchomościami przeznaczonymi "na cele komunikacyjne" (str. [...] operatu), czyli drogowe.

Taki dobór nieruchomości porównawczych nie narusza, w ocenie sądu, art. 151 u.g.n. W orzecznictwie przyjmuje się bowiem od dawna, że "Brak jest dostatecznych podstaw do tego aby umowy mające za przedmiot grunty przeznaczone pod budowę dróg, wyłączać z kategorii umów rynkowych. Przeciwnie, kontrakty takie są elementem rynku nieruchomości, nawet jeżeli przyjąć, że mogą mieć pewne cechy szczególne. Nie sposób bowiem w szczególności założyć, że umowy o takim przedmiocie, tj. dotyczące nieruchomości zajmowanych pod drogi w każdym przypadku przyjmować będą cenę niższą od przyjmowanej w umowach dotyczących nieruchomości o innym przeznaczeniu. Przeciwnie, nie można wykluczyć, że nieruchomości te, np. z uwagi na konieczność szybkiego ich pozyskania w celu budowy drogi, uzyskają cenę wyższą od nieruchomości nabywanej z innym przeznaczeniem. (...) We wszelkich przypadkach nabywania nieruchomości w drodze umowy (także zajętych bądź przeznaczonych pod drogi), zawierane transakcje poprzedzane są rokowaniami. Ich celem jest osiągnięcie konsensusu pomiędzy obydwiema stronami. Wzajemna zgoda przybiera wówczas formę umowy. Do jej zawarcia strony przystępują w przekonaniu o należytym zabezpieczeniu własnych interesów majątkowych. Należy w związku z tym podkreślić, iż nawet specyfika niektórych rodzajów transakcji, z jaką można mieć wówczas do czynienia, nie niweczy rynkowego charakteru obrotu nieruchomościami przeznaczonymi pod drogi" (wyrok NSA z dnia 23.09.2010 r., I OSK 1548/09, LEX nr 745080).

Sąd w niniejszym składzie podziela powyższy pogląd, przyjmowany w zasadzie jednolicie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (zobacz też wyroki: z dnia 30 grudnia 2009 r., I OSK 406/09; z dnia 15 października 2010 r., I OSK 1749/09; z dnia 22 października 2010 r., I OSK 900/09; z dnia 3 lutego 2011 r., I OSK 497/10; z dnia 9.02.2012, I OSK 309/11, LEX nr 1126278). Zauważyć również należy, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 16 października 2012 r., K 4/10 (OTK-A 2012/9/106), uznał zgodność § 36 ust. 1 i 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, w brzmieniu obowiązującym od 7 października 2005 r. do 25 sierpnia 2011 r., z art. 21 ust. 2 oraz art. 64 ust. 1 i 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji, a także z art. 134 ust. 3 i 4 oraz art. 152 ust. 3 w związku z art. 151 ust. 1 i art. 153 ust. 1 u.g.n. W uzasadnieniu wyroku Trybunał stwierdził przy tym, że zmiana tego przepisu dokonana rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2011 r. (Dz. U. Nr 165, poz. 985), z mocą obowiązującą od 26 sierpnia 2011 r., nie miała charakteru normatywnego, lecz redakcyjny.

W ocenie niniejszego sądu w istocie bowiem treść normatywna aktualnego ust. 4 § 36 odpowiada co do zasady (pierwszeństwa doboru transakcji porównawczych) normie wynikającej z § 36 ust. 1 i 2 rozporządzenia w poprzednim brzmieniu. Można więc uznać, że wyrok Trybunału zachowuje swoją aktualność również w odniesieniu do obecnego brzmienia § 36 ust. 4 rozporządzenia RM z 2004 r., a zakres orzeczenia Trybunału wynikał jedynie z treści wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich w tamtej sprawie. Zarzut skarżącego dotyczący naruszenia poprzez dobór transakcji porównawczych art. 151 ust. 1 u.g.n. należy w tej sytuacji uznać za bezpodstawny.

Za oczywiście bezzasadny należy też uznać zarzut skarżącego dotyczący naruszenia art. 10 § 1 i art. 78 § 1 k.p.a. poprzez nie uwzględnienie wniosku dowodowego o udostępnienie aktów notarialnych odnoszących się do transakcji przyjętych przez rzeczoznawcę majątkowego do porównania. Zgodnie z art. 110 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. - Prawo o notariacie (Dz. U. z 2014 r., poz. 164) "Wypisy aktu notarialnego wydaje się stronom aktu lub osobom, dla których zastrzeżono w akcie prawo otrzymania wypisu, a także ich następcom prawnym. Za zgodą stron lub na podstawie prawomocnego postanowienia sądu wojewódzkiego [obecnie okręgowego], w którego okręgu znajduje się kancelaria notariusza, wypis aktu notarialnego może być wydany także innym osobom. Sąd orzeka w tym przedmiocie w trybie postępowania nieprocesowego, po wysłuchaniu stron aktu notarialnego, jeżeli stawią się na wezwanie." Ponadto "Notariusz w przypadkach prawem przewidzianych przesyła sądom i innym organom państwowym informacje pisemne o sporządzonych dokumentach i wypisy tych dokumentów" (art. 111 § 2 Prawa o notariacie). Do wydawania wyciągów i odpisów stosuje się te same zasady, na jakich wydaje się wypisy (art. 112 § 1 Prawa o notariacie). Żaden przepis u.g.n. ani specustawy drogowej, w oparciu o które prowadzone było postępowanie w niniejszej sprawie, nie przyznaje organowi administracji prawa żądania wypisu aktu notarialnego, a więc organ nie mógł, powołując się na "przypadek prawem przewidziany", żądać wypisu aktu notarialnego. "Jeżeli przepis prawa nie uprawnia do sformułowania żądania, o którym mowa w art. 111 § 2, dany organ państwowy nie jest organem uprawnionym w rozumieniu tego przepisu. Notariusz nie może przesłać informacji i wypisu organowi nieuprawnionemu. Przekazanie takiemu podmiotowi żądanych informacji będzie niezgodnym z prawem ujawnieniem okoliczności stanowiących tajemnicę notarialną" (Cz. Kłak, Ochrona tajemnicy notarialnej w polskim procesie karnym, Prok. i Pr. 2013/1/29). Tym bardziej nie mógł tego uczynić w oparciu o art. 110 § 1 i 2 Prawa o notariacie. Co innego w postępowaniu karnym, na co powołuje się skarżący. "Treść art. 111 § 2 [Prawa o notariacie] koresponduje z rozwiązaniem zawartym w art. 217 § 1 k.p.k. Ten bowiem przepis procedury karnej przewiduje tryb żądania wydania rzeczy, w tym także informacji i dokumentów mogących stanowić dowód w sprawie, a więc jest to "przypadek prawem przewidziany", o którym mowa w art. 111 § 2" (cytat j.w).

Ponadto z art. 175 ust. 1 i 3 u.g.n. wynika, że rzeczoznawca majątkowy jest zobowiązany do wykonywania czynności zgodnie z zasadami wynikającymi z przepisów prawa i standardami zawodowymi, ze szczególną starannością właściwą dla zawodowego charakteru tych czynności oraz z zasadami etyki zawodowej, kierując się zasadą bezstronności w wycenie nieruchomości, przez co jego pozycja zbliżona jest do osoby zaufania publicznego. Ponadto informacje uzyskane przez rzeczoznawcę majątkowego w związku z wykonywaniem zawodu stanowią tajemnicę zawodową. W szczególności informacje uzyskane w toku wykonywania czynności zawodowych nie mogą być przekazywane osobom trzecim. Istnieją od tego pewne wyjątki, jak np. w art. 157, z którego ustępu 1 wynika, że oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych. Uznać więc należy, że to jest właściwy tryb do oceny zachowania szczególnej staranności przez rzeczoznawcę majątkowego, jeżeli skarżący ma co do tego wątpliwości, jeśli chodzi o poprawność rozliczeń rachunkowych przyjętych w operacie oraz innych warunków transakcji porównawczych.

Zauważyć przy tym należy, że dobór współczynników korygujących przy zastosowanej przez rzeczoznawcę majątkowego metodzie korygowania ceny średniej należy do warsztatu rzeczoznawcy i mógłby zostać zweryfikowany tylko w trybie art. 157 u.g.n., a takiego wniosku skarżący nie składał. Natomiast przeznaczenie wybranych przez rzeczoznawcę do porównania nieruchomości nie budzi wątpliwości sądu.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. sąd orzekł jak w pkt 1 wyroku. O wstrzymaniu wykonania decyzji orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a., a o kosztach na podstawie art. 200 p.p.s.a.