Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 937/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-04-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 90, art. 24 ust. 4.
journal: Dz.U. 2016 poz 1907
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia NSA Andrzej Skoczylas (spr.) Sędzia del. WSA Krzysztof Dziedzic po rozpoznaniu w dniu 22 kwietnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 listopada 2017 r. sygn. akt VI SA/Wa 877/17 w sprawie ze skargi A. Sp. z o.o. w R. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w międzynarodowym transporcie drogowym 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz A. Sp. z o.o. w R. 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 9 listopada 2017 r., sygn. akt VI SA/Wa 877/17, po rozpoznaniu skargi A. Sp. z o.o. w R. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lutego 2017 r. w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w międzynarodowym transporcie drogowym, 1/ uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] listopada 2016 r.; oraz 2/ zasądził na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Główny Inspektor Transportu Drogowego, zaskarżając orzeczenie w całości i domagając się jego uchylenia w całości i oddalenia skargi strony, ewentualnie przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Ponadto organ wniósł o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; powoływanej dalej jako: p.p.s.a.) zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

1. przepisów postępowania, tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 10, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., zwanej dalej: k.p.a.), przejawiające się w błędnym przyjęciu przez Sąd I instancji, że organy administracji nie wyjaśniły wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy oraz, że materiał dowodowy we wskazanym przez skarżącą zakresie został zgromadzony i oceniony przez organ z naruszeniem prawa strony do czynnego udziału w postępowaniu,

podczas gdy:

- organ ponad wszelką wątpliwość ustalił, w jaki sposób przewoźnicy, którym udzielono

zezwoleń na wykonywanie międzynarodowych regularnych przewozów drogowych na linii S. – C. ([...]) uzgodnili zasady i terminy wykonywania przewozów, albowiem okoliczność ta została zalegalizowana przez organ w drodze wydanego zezwolenia i zatwierdzonego rozkładu jazdy, stanowiącego załącznik do przedmiotowego zezwolenia, a która to dokumentacja znajduje się w aktach sprawy;

- organ wyraźnie określił w wezwaniu do strony oraz w wydanych decyzjach jakiego okresu dotyczyło stwierdzone naruszenie warunków określonych w zezwoleniu polegające na nieprzestrzeganiu zatwierdzonego rozkładu jazdy oraz faktyczne niewykonywanie przewozów na danej linii przez okres co najmniej 3 miesięcy;

- organ zapewnił stronie możliwość czynnego udziału na każdym etapie postępowania, przy czym w ocenie organu nie może być uznana za takowe naruszenie okoliczność uwzględnienia w materiale dowodowym informacji podanej przez stronę do publicznej wiadomości poprzez jej zamieszczenie na oficjalnej stronie internetowej skarżącej, a jeśli nawet przyjąć, że organ naruszył w ten sposób zasadę wyrażoną na gruncie art. 10 k.p.a., to skarżąca w żaden sposób nie wykazała, ażeby takie postępowanie organu istotnie wpłynęło na wynik sprawy;

2. przepisów prawa materialnego, tj. art. 4 pkt 18, art. 21 ust. 1, art. 22 ust. 2 pkt 1, art. 22b ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1907 ze zm., dalej także: u.t.d.), polegające na ich niewłaściwym zastosowaniu, poprzez przyjęcie, że przewoźnicy mogą w sposób dowolny uzgadniać między sobą sposób realizacji przewozów na danej linii, podczas gdy według przywołanych przepisów ustawy o transporcie drogowym uzgodnienia te muszą znaleźć odzwierciedlenie w zezwoleniu i stanowiącym jego integralny element - rozkładzie jazdy i podlegają zatwierdzeniu przez właściwy organ, co też miało miejsce w niniejszej sprawie i co potwierdza znajdujący się w aktach sprawy rozkład jazdy, a skarżąca pomimo ciążącego na niej obowiązku nie zgłosiła do organu żadnych zmian w tym zakresie;

3. przepisów prawa materialnego, tj. art. 22 ust. 2 ustawy o transporcie drogowym, polegające na jego błędnej wykładni, w powiązaniu z niewłaściwym zastosowaniem przepisów art. 7a ust. 7, art. 11 ust. 2 i ust. 3 oraz art. 14 ust. 1 u.t.d., przejawiające się w przyjęciu przez Sąd I instancji, że skoro w art. 22 ust. 2 ustawy brak

jest obowiązku wskazywania wykazu pojazdów, którymi będą wykonywanie przewozy regularne osób na liniach wykraczających poza obszar UE i państw stron umowy o Europejskim Obszarze Gospodarczym, to strona mogła posługiwać się innymi pojazdami w realizacji usług na danej linii, podczas gdy z przepisów tych wynika jednoznacznie, że wykonywanie przewozów w ramach prowadzonej działalności jest dopuszczalne wyłącznie przy użyciu pojazdów uprzednio zgłoszonych do zezwolenia na

wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego i licencji wspólnotowej, natomiast strona

nie zgłosiła zmian w tym zakresie oraz innych pojazdów niż wzięte pod uwagę przez organ do posiadanych uprawnień, stosownie do obowiązku przewidzianego w art. 14 ust. 1 u.t.d.;

4. przepisów prawa materialnego, tj. art. 90 u.t.d., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie przejawiające się w przywołaniu i analizie tego przepisu w jego nieobowiązującym już od dnia 15 sierpnia 2013 r. brzmieniu, a następnie dokonaniu całkowicie błędnej wykładni zamieszczonej tam normy prawnej i przyjęciu, że przepis ten stanowi uzupełnienie uregulowań objętych w art. 24 ust. 4 u.t.d., podczas gdy hipoteza normy prawnej zamieszczonej w art. 90 u.t.d. odnosi się do całkowicie odmiennych stanów faktycznych niż wskazane w art. 24 ust. 4 ustawy, albowiem przepis art. 90 u.t.d. odnosi się wyłącznie do sytuacji, w których podmiot, któremu wydane zostały uprawnienia, przestał spełniać "wymogi" przewidziane w odpowiednich przepisach materialnych dla ich uzyskania, co nie było podstawą wydania uchylonych decyzji przez organ.

Argumentację na poparcie zarzutów postawionych w petitum skargi kasacyjnej przedstawiono w jej uzasadnieniu.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż objęte nią orzeczenie Sądu I instancji, mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Należy bowiem podkreślić, że zgodnie z art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, nie tylko wtedy, gdy nie ma usprawiedliwionych podstaw, ale także wówczas, gdy zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Z takim stanem rzeczy mamy do czynienia, gdy nie ulega wątpliwości, że po usunięciu błędów zawartych w uzasadnieniu, sentencja orzeczenia nie uległaby zmianie (por. wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 2004 r., sygn. akt FSK 207/04, opubl. w: ONSAiWSA 2005, nr 5, poz. 101; wyrok NSA z dnia 12 lipca 2012 r., sygn. akt II GSK 369/11, Lex nr 1244658 oraz wyrok NSA z dnia 27 września 2012 r., sygn. akt II GSK 1164/11, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Taka sytuacja, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaistniała w tej sprawie.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Ze wskazanych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Wychodząc z tego założenia, należy na wstępie zaznaczyć, że wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez sąd I instancji wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa.

Uwzględniając istotę sporu prawnego rozpatrywanej sprawy, komplementarny charakter zarzutów kasacyjnych uzasadnia, aby rozpatrzeć je łącznie.

Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej organu należy zauważyć, że usprawiedliwiony jest jedynie zarzut naruszenia art. 90 u.t.d. w zw. art. 24 ust. 4 u.t.d. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego wadliwy jest bowiem pogląd Sądu I instancji, że w świetle art. 90 u.t.d. w zw. art. 24 ust. 4 u.t.d. dokonanie wezwania i udzielenia terminu na usunięcie uchybień jest zawsze obowiązkiem organu przed cofnięciem zezwolenia.

W tym zakresie NSA w niniejszym składzie podziela i uznaje za własny pogląd zaprezentowany w uzasadnieniu wyroku NSA z 13 marca 2019 r. (sygn. akt II GSK 373/17), w którym stwierdzono, że zgodnie z art. 90 u.t.d. w zw. z art. 24 ust. 4 pkt 2 u.t.d. organy administracji publicznej właściwe dla transportu drogowego nie były zobowiązanie do uprzedniego wzywania przedsiębiorcy do spełnienia wymogów będących podstawą do wydania zezwolenia w wyznaczonym terminie przed cofnięciem zezwolenia, gdyż przepis ten nie dotyczy tego rodzaju naruszeń zezwolenia, jak niewykonywanie przewozów co najmniej przez 3 miesiące (zob. art. 24 ust. 4 pkt 2 u.t.d.).

Kwestia ta nie wpływa jednak na prawidłowość dokonanej w realiach niniejszej sprawy oceny Sądu I instancji, że rozstrzygnięcie podjęte przez organ administracji nie może zostać uznane za prawidłowe.

Wbrew bowiem twierdzeniom skarżącego kasacyjnie organu, Sąd I instancji słusznie przyjął, że organ naruszył art. 7, 77 § 1 oraz 80 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy jak również, iż częściowo materiał dowodowy został zgromadzony przez organ i oceniony z naruszeniem prawa strony do czynnego udziału w postępowaniu, tj. art. 10 k.p.a. Skoro organ podkreślił w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż strona sporadycznie wykonywała przewozy i głównie w okresie wakacyjnym, a taką wiadomość powziął ze stron internetowych to prawidłowa jest konstatacja WSA, iż skoro do tych dowodów strona nie mogła ustosunkować się, gdyż organ powołał się na nie dopiero w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, to doszło do naruszenia prawa strony do czynnego udziału w postępowaniu. Trafnie również podkreślono w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia, że wskazując jako podstawę cofnięcia zezwolenia niewykonywanie przewozów przez okres co najmniej 3 miesięcy, organ dokładnie nie sprecyzował w jakim czasie miało to miejsce. Wywody skargi kasacyjnej wskazujące, że z wezwań w toku postępowania, a także niektórych sformułowań zawartych w uzasadnieniach wydanych decyzji organu można jednak wywnioskować o jaki okres chodzi nie mogą odnieść oczekiwanego przez organ skutku. Zdaniem NSA, nie ma bowiem wątpliwości, że w uzasadnieniu decyzji organ powinien dokładnie wskazać - poprzez podanie dokładnych dat (od-do) - w jakim czasie przedsiębiorca nie wykonywał przewozów. W konsekwencji też bezprzedmiotowe jest odnoszenie się do pozostałych zarzutów środka odwoławczego.

W tym miejscu Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że sąd administracyjny rozpoznając sprawę bada prawidłowość wydanych w sprawie decyzji. Odpowiedź na skargę, materiały przedstawione w toku postępowania sądowego, czy też uzasadnienie skargi kasacyjnej nie są ani suplementami decyzji, ani jej uzupełnieniem i jako takie nie są brane pod uwagę przy ocenie zaskarżonej decyzji. Wobec czego argumenty podnoszone przez organ w tym zakresie nie mogą być ocenione ani przez Sąd I instancji, ani przez NSA, gdyż nie są zawarte w zaskarżonej decyzji, a co za tym idzie argumentacja organu w tym zakresie jest co najmniej niewystarczająca i w tym zakresie zaskarżona decyzja nie podlega badaniu pod kątem jej legalności.

Wobec powyższego, w związku z tym że mimo częściowo błędnego uzasadnienia wyroku, fragmentaryczne uwzględnienie argumentacji organu prowadziłoby do rozstrzygnięcia takiego, jakie wydał WSA, na mocy art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną należało oddalić.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.). W rozpoznawanej sprawie zwrot kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz skarżącej spółki należny jest z tytułu przygotowania odpowiedzi na skargę kasacyjną. Stronie za terminowe sporządzenie odpowiedzi na skargę kasacyjną przez pełnomocnika profesjonalnego, który reprezentował skarżącą w postępowaniu przed Sądem I instancji, zasądzono koszty w wysokości 240 zł.