Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 2895/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-02-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Rozwoju, Pracy i Technologii
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 30
journal: Dz.U. 1952 nr 4 poz 31
law: Dekret z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych - tekst jednolity.
article: art. 156  par. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Przemysław Żmich, sędzia WSA Joanna Skiba, asesor WSA Iwona Ścieszka (spr.), po rozpoznaniu w dniu 22 lutego 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi E. A. na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia [...] września 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczeń oddala skargę.


UZASADNIENIE

Minister Rozwoju, Pracy i Technologii (dalej: Minister) decyzją z [...] września 2021 r., na podstawie art. 157 § 1 i § 2 oraz art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, dalej: k.p.a.), po rozpatrzeniu wniosku E. A. - następczyni prawnej H. O., odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Odwoławczej Komisji Wywłaszczeniowej przy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z [...] sierpnia 1956 r. i utrzymanych nią w mocy orzeczeń Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K.:

- z dnia [...] marca 1956 r. nr [...], o przyznaniu na rzecz H. O. odszkodowania w wysokości [...] zł, za przysługujący jej udział 1/3 części w wywłaszczonej orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z [...] listopada 1955 r., nr [...], części nieruchomości położonej w K., zapisanej w KW [...], ozn. jako część parceli nr [...] o pow. [...] m2,

- z dnia [...] marca 1956 r. nr [...], o przyznaniu na rzecz H. O. odszkodowania w wysokości [...] zł, za przysługujący jej udział 1/3 części w wywłaszczonej orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z [...] listopada 1955 r. nr [...], części nieruchomości położonej w K., zapisanej w KW [...], ozn. jako część parceli nr [...] o pow. [...] m2

- z dnia [...] marca 1956 r. nr [...], o przyznaniu na rzecz H. O. odszkodowania w wysokości [...] zł, za przysługujący jej udział 1/3 części w wywłaszczonej orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z [...] grudnia 1955 r. nr [...], części nieruchomości położonej w K., zapisanej w KW [...], ozn. jako część parceli nr [...] o pow. [...] m2, stanowiącej własność H. O., B. J. i W. B.

Dokonując badania wskazanych orzeczeń pod kątem przesłanek zamieszczonych w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Minister podkreślił, że zostały one wydane na podstawie przepisów dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952 r. Nr 4, poz. 31, dalej: dekret). Poddał następnie analizie kolejne wydane orzeczenia odszkodowawcze pod kątem rażącego naruszenia art. 27 dekretu, którego nie dostrzegł. W tym zakresie wskazał, że w orzeczeniu z [...] marca 1956 r., nr [...] przyznano na rzecz H. O., odszkodowanie w wysokości [...] zł. Minister zauważył, że pomimo wystąpienia do właściwych archiwów i urzędów, nie udało się uzyskać pełnych akt archiwalnych postępowania odszkodowawczego (jak również poprzedzającego go postępowania wywłaszczeniowego) zakończonego kontrolowanym orzeczeniem. W aktach archiwalnych jakimi dysponuje organ nadzoru znajduje się tylko orzeczenie wywłaszczeniowe z [...] grudnia 1955 r. nr [...] i orzeczenie odszkodowawcze z [...] marca 1956 r. [...]. Nie zachował się też sam wniosek wywłaszczeniowy, jednak z treści orzeczenia wywłaszczeniowego jednoznacznie wynika, że wniosek ten został złożony w dniu [...] lipca 1955 r. przez Dyrekcję Budowy [...] w K., która - zgodnie z treścią kontrolowanych orzeczeń z dnia [...] marca 1956 r. – została zobowiązana do zapłaty odszkodowania na rzecz H. O. W ocenie Ministra nie można zatem uznać, aby doszło do rażącego naruszenia art. 27 dekretu przy wydawaniu orzeczenia z [...] marca 1956 r. nr [...].

Dalej Minister wskazał, że w orzeczeniu z [...] marca 1956 r. nr [...] przyznano na rzecz H. O. odszkodowanie w wysokości [...] zł. Wniosek o wywłaszczenie nieruchomości pismem z [...] lutego 1951 r. złożyła Dyrekcja Budowy [...] w K., która została następnie zobowiązana do zapłaty odszkodowania na rzecz H. O. Natomiast w orzeczeniu z [...] marca 1956 r. nr [...] przyznano na rzecz H. O., odszkodowanie w wysokości [...] zł na wniosek o wywłaszczenie nieruchomości złożony pismem z [...] sierpnia 1955 r. przez Dyrekcję Budowy [...] w K., która następnie została zobowiązana do zapłaty odszkodowania na rzecz H. O. Nie doszło zatem do naruszenia art. 27 dekretu przy wydawaniu ww. orzeczeń.

Następnie Minister podkreślił, że stosownie do art. 30 ust. 1 dekretu, jeżeli wywłaszczona nieruchomość stanowiła gospodarstwo rolne lub ogrodnicze, warsztat rzemieślniczy bądź jedyną działkę wywłaszczonego z domem jednorodzinnym lub dwurodzinnym, bądź też była przeznaczona pod budowę takiego domu, wywłaszczający obowiązany był zaofiarować tytułem odszkodowania nieruchomość zamienną, położoną, o ile możności, w tej samej miejscowości i o tym samym lub zbliżonym charakterze. Z akt archiwalnych nie wynika, aby wywłaszczona nieruchomość miała charakter uprzywilejowany. Przedmiotem wywłaszczeń była bowiem jedynie część nieruchomości o łącznej powierzchni [...] m2 ([...] m2 + [...] m2 + [...] m2), z ogólnej powierzchni [...] m2. Organ wskazał przy tym, że nawet po odłączeniu od ogólnej powierzchni działki tj. [...] m2 obszarów objętych ww. trzema wywłaszczeniami, współwłaścicielom pozostawała nieruchomość o pow. [...] m2. Ponadto, jak wynika z protokołu rozprawy odszkodowawczo-wywłaszczeniowej z [...] lipca 1955 r., na nieruchomości jaka pozostała wywłaszczonym (o pow. [...] m2) znajdował się jednopiętrowy dom mieszkalny. Na wywłaszczonej zaś nieruchomości znajdowały się: płot drewniany (40 m x 1,8 m), studzienka z hydrantem, 2 drzewa, 3 krzaki agrestu, 8 krzaków porzeczek, 98 szt. piwonii oraz 10 m2 obsianych kukurydzą. Jednocześnie z protokołu rozprawy wywłaszczeniowo-odszkodowawczej przeprowadzonej w dniach od [...] września 1955 r. do [...] września 1955 r. oraz z zezwolenia na objęcie nieruchomości z [...] września 1955 r. nr [...] wynika, że nieruchomość o pow. [...] m2 była częściowo zajęta na baraki i komórki [...] w K. Ponadto, jak wynika z treści orzeczenia z [...] marca 1956 r. o przyznaniu I. B., jako posiadaczce przedmiotowej nieruchomości, odszkodowania za naniesienia poczynione na wywłaszczonym obszarze, współwłaściciele tabularni nie prowadzili na przedmiotowej nieruchomości gospodarstwa ogrodniczego. Skoro zatem nie wywłaszczono gruntu zabudowanego ani też gospodarstwa rolnego lub ogrodniczego, to niewątpliwie nie przysługiwała wywłaszczonym nieruchomość zamienna. Nie doszło zatem do rażącego naruszenia art. 30 ust. 1 dekretu przy wydawaniu ww. trzech orzeczeń z [...] marca 1956 r.

Minister nadmienił, że nawet w przypadku przyjęcia, jak podnoszą wnioskodawcy, że wywłaszczono część gospodarstwa ogrodniczego, to wciąż nie można uznać, by doszło do rażącego naruszenia prawa. Z literalnego bowiem brzmienia art. 30 ust. 1 dekretu wynika jednoznacznie, że dotyczył on przypadków wywłaszczenia całości gospodarstwa rolnego lub ogrodniczego. Ewentualne wywodzenie, w wyniku wykładni celowościowej, obowiązku przyznania nieruchomości również w przypadku wywłaszczenia części takiego gospodarstwa nie może doprowadzić do uznania, że doszło do rażącego naruszenia prawa, zwłaszcza mając na uwadze brak jednolitego stanowiska judykatury w podobnych sprawach (por. np. wyroki wydane w sprawach: IV SA 1770/98, I SAWa 1721/07, I SAAA/a 540/09 i przeciwstawne im wyroki wydane w sprawach: I SA/Wa 120/05 i I SA/Wa 294/05). Minister zauważył przy tym, że na gruncie przedmiotowej sprawy nie wywłaszczono kluczowej części gospodarstwa, tj. zabudowy siedliskowej i gospodarczej.

Stosownie do art. 33 ust. 1 dekretu, wniosek o ustalenie odszkodowania każda ze stron mogła złożyć do prezydium wojewódzkiej rady narodowej po zgłoszeniu wniosku o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego. Wykonawca narodowych planów gospodarczych mógł zgłosić wniosek o ustalenie odszkodowania równocześnie z wnioskiem o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego. W myśl art. 33 ust. 2 dekretu, orzeczenie o ustaleniu odszkodowania zapadało po przeprowadzeniu rozprawy.

Oceniając w tych warunkach orzeczenie z [...] marca 1956 r., nr [...] Minister wskazał, że w aktach sprawy nie zachował się wniosek o przyznanie odszkodowania, jak również protokół z rozprawy, jednakże mając na uwadze zasadę trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 k.p.a.) nie można przyjąć domniemania, że dokumenty te nigdy nie powstały. Z treści orzeczeń odszkodowawczych bowiem jednoznacznie wynika, iż zapadły one po przeprowadzeniu rozprawy. Ponadto, w orzeczeniach z [...] marca 1956 r. wskazano, że ustalenia odnośnie przedmiotowej nieruchomości znajdowały się na str. 18 protokołu z rozprawy oraz na str. 8 elaboratu szacunkowego. Tym samym nie można uznać, że przedmiotowe orzeczenie zapadło bez przeprowadzenia rozprawy. Minister wskazał przy tym, że strony niewątpliwie wiedziały o toczącym się postępowaniu. Jak wynika z protokołu z rozprawy odszkodowawczo-wywłaszczeniowej przeprowadzonej w dniu [...] lipca 1955 r. (w sprawie ww. nieruchomości o pow. [...] m2 wywłaszczonej orzeczeniem z dnia [...] listopada 1955 r., nr [...]) reprezentująca swoje dzieci I. B. jednoznacznie wskazała, że miała wiedzę o toczącym się postępowaniu względem przedmiotowej części nieruchomości o pow. [...] m2 ("Zaznaczam, że do wywłaszczenia przez [...] podpadają dwie powierzchnie a to [...] m2 + [...] m2 razem wywłaszcza się z tej nieruchomości [...] m2 gruntu"). Na przedmiotowej rozprawie działająca w imieniu swoich dzieci I. B. złożyła też wniosek o przyznanie odszkodowania (w formie nieruchomości zamiennej). Mając zatem na uwadze, że - jak wynika z ww. dowodów pośrednich - przeprowadzono rozprawę odszkodowawczo-wywłaszczeniową również w stosunku do przedmiotowej części działki o pow. [...] m2, nie można wykluczyć, że został na niej złożony tożsamy wniosek o przyznanie odszkodowania. Tym samym mając na uwadze zasadę trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 k.p.a.) organ nie mógł uznać, aby doszło do rażącego naruszenia art. 33 ust. 1 i ust. 2 dekretu przy wydawaniu orzeczenia z [...] marca 1956 r. nr [...].

W odniesieniu do orzeczenia z [...] marca 1956 r., nr [...] Minister wskazał, że wniosek o ustalenie odszkodowania (w formie nieruchomości zamiennej) złożony został przez reprezentującą współwłaścicieli matkę – I. B. na rozprawie odszkodowawczo-wywłaszczeniowej z [...] lipca 1955 r. (wnosiła o odszkodowanie w formie nieruchomości zamiennych oraz o odszkodowanie za naniesienia znajdujące się na przedmiotowej nieruchomości), a zatem organ był uprawniony do wydania rozstrzygnięcia o przyznaniu odszkodowania. Rozprawę przeprowadzono w dniu [...] lipca 1955 r., poprzedzając ją obwieszczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z [...] lipca 1955 r. nr [...]. Z adnotacji dokonanych na egzemplarzu zawiadomienia wynika, że było ono wywieszone na urzędowej tablicy ogłoszeń w dniach od [...] lipca 1955 r. do dnia [...] lipca 1955 r. Ponadto z protokołu rozprawy wynika, że na rozprawie stawiła się I. B., która reprezentowała swoje dzieci, tj. B. J., W. B. i H. O. Tym samym, zdaniem Ministra, nie doszło do naruszenia art. 33 ust. 1 i ust. 2 dekretu przy wydawaniu orzeczenia z [...] marca 1956 r. nr [...].

Badając orzeczenie z [...] marca 1956 r. nr [...], Minister wskazał, że w aktach archiwalnych nie zachował się wniosek o ustalenie odszkodowania, jednak jak wynika z treści orzeczeń odszkodowawczych wniosek taki został złożony przez inwestora - Dyrekcję Budowy [...] w K., a zatem organ był uprawniony do wydania rozstrzygnięcia o przyznaniu odszkodowania. Rozprawę odszkodowawczo-wywłaszczeniową przeprowadzono w dniach od [...] do [...] września 1955 r. poprzedzając ją obwieszczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z [...] sierpnia 1955 r. nr [...]. Z adnotacji dokonanych na egzemplarzu zawiadomienia wynika, że było ono wywieszone na urzędowej tablicy ogłoszeń w dniach od [...] sierpnia 1955 r. do [...] września 1955 r. Ponadto jak wynika z protokołu rozprawy wywłaszczeniowo-odszkodowawczej, na rozprawie stawili się niektórzy właściciele wywłaszczonych nieruchomości, a zatem ww. obwieszczenie musiało zostać opublikowane w sposób umożliwiający zapoznanie się z jego treścią. Nie można zatem uznać, aby doszło do rażącego naruszenia art. 33 ust. 1 i ust. 2 dekretu przy wydawaniu orzeczenia z [...] marca 1956 r. nr [...].

Dalej Minister zaznaczył, że w oparciu o art. 28 dekretu, Rada Ministrów wydała rozporządzenie z dnia 28 listopada 1952 r. w sprawie ustalenia norm szacunkowych dla nieruchomości nabywanych w celu realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952 r. Nr 52, poz. 339), a następnie przybliżył treść § 11 ust. 1, ust. 2 i 3 tego rozporządzenia. Oceniając zatem orzeczenie z dnia [...] marca 1956 r. nr [...], przez pryzmat tego unormowania Minister wskazał, że z treści operatu szacunkowego sporządzonego w dniu [...] października 1955 r., nieruchomości przeznaczone do wywłaszczenia (w tym przedmiotowa nieruchomość o pow. [...] m2) znajdowały się w strefie pośredniej miasta [...] liczącego do 500 tys. mieszkańców, a zatem wartość mnożnika wskazanego w § 11 wynosiła 2,9. Zgodnie z treścią protokołu 1m2 gruntu I klasy wyceniono na [...] zł. Minister zaznaczył przy tym, że wskazana na str. 2 protokołu cena [...] zł za 1m2 gruntu I klasy musi być oczywistą omyłką, gdyż w dalszej części elaboratu biegły wszędzie wskazywał kwotę [...] zł. Jednocześnie z elaboratu szacunkowego sporządzonego przez B. K. (dla nieruchomości wywłaszczonej orzeczeniem z dnia [...] listopada 1955 r. nr [...] o pow. [...] m2) jednoznacznie wynika, że cenę 1m2 gruntu I klasy wyceniono na [...] zł. Tym samym po pomnożeniu ceny 1m2 gruntu przez powierzchnię wywłaszczonej nieruchomości, po uwzględnieniu mnożnika (2,9) biegły prawidłowo ustalił na [...] zł. Po podzieleniu ww. kwoty odszkodowania na trzy części każdemu ze współwłaścicieli przypadła kwota [...] zł za każdy z udziałów (po 1/3 części). Nie doszło zatem – w ocenie Ministra - do rażącego naruszenia § 11 rozporządzenia przy wydawaniu orzeczenia z [...] marca 1956 r. nr [...].

Badając następnie orzeczenie z [...] marca 1956 r. nr [...], Minister zauważył, że z treści operatu szacunkowego oraz uzasadnienia orzeczenia odszkodowawczego wynika, że zastosowano mnożnik 2,9 który był właściwy dla gruntów budowlanych, położonych w strefie pośredniej miasta o liczbie ludności wynoszącej od 100 tys. - 500 tys. mieszkańców ([...] w dniu 1 stycznia 1950 r. posiadał ponad 100 tyś. mieszkańców tj. [...] tys. mieszkańców - patrz: Historia [...] w liczbach, [...]). Jak wynika z operatu szacunkowego, cena 1 m2 nieruchomości klasy I wyniosła [...] zł, w skutek czego wartość nieruchomości objętej wywłaszczeniem biegły prawidłowo ustalił w wysokości [...] zł. Wartość wywłaszczonego gruntu po uwzględnieniu mnożnika (2,9) została ustalona na [...] zł. Po podzieleniu ww. kwoty odszkodowania na trzy części ustalono kwotę odszkodowania ([...] zł) za każdy z udziałów (po 1/3 części). Nie doszło zatem do rażącego naruszenia § 11 rozporządzenia przy wydawaniu ww. orzeczenia z [...] marca 1956 r. nr [...].

Oceniając kolejno orzeczenie z [...] marca 1956 r. nr [...] o odszkodowaniu za część parceli nr [...] o pow. [...] m2, Minister wskazał, że w aktach archiwalnych nie zachował się operat szacunkowy dotyczący wyceny przedmiotowej nieruchomości. Z uzasadnienia ww. orzeczenia wynika, że w celu obliczenia odszkodowania prawidłowo zastosowano ww. rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 28 listopada 1952 r. Ponadto wskazano, że w celu obliczenia odszkodowania zastosowano mnożnik 2,9 który był właściwy dla gruntów budowlanych, położonych w strefie pośredniej, miasta o liczbie ludności wynoszącej od 100 tys. - 500 tys. Mieszkańców. Z treści operatów szacunkowych dotyczących wyceny części nieruchomości o pow. [...] m2 i [...] m2 cena 1 m2 nieruchomości klasy I wynosiła [...] zł. Tym samym nie ulega wątpliwości, że wartość nieruchomości o pow. [...] m2 objętej wywłaszczeniem wynosiła [...] zł ([...] x [...]), a po pomnożeniu przez ww. mnożnik 2,9 otrzymano kwotę [...] zł. Po podzieleniu ww. odszkodowania na troje współwłaścicieli nieruchomości uzyskujemy kwotę [...] zł, a zatem kwotę odszkodowania, którą przyznano przedmiotowym orzeczeniem z [...] marca 1956 r. Tym samym – w ocenie Ministra - nie można uznać, aby doszło do rażącego naruszenia § 11 rozporządzenia przy wydawaniu orzeczenia z [...] marca 1956 r. nr [...].

Końcowo Minister dokonał oceny decyzji z [...] sierpnia 1956 r. nr [...] Odwoławczej Komisji Wywłaszczeniowej przy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. utrzymującej w mocy ww. orzeczenia odszkodowawcze. Zaznaczył, że decyzja ta została wydana w tym samym stanie faktycznym i prawnym, co orzeczenia z dnia [...] marca 1956 r. Odwoławcza Komisja Wywłaszczeniowa wskazała, że nie wywłaszczono nieruchomości o charakterze uprzywilejowanym (art. 30 dekretu), ponieważ odwołująca się pozostawała współwłaścicielką pozostałej części nieruchomości objętej księgą wieczystą KW [...], na której znajdował się dom mieszkalny piętrowy, pięciorodzinny. Tym samym nie można uznać aby doszło do rażącego naruszenia prawa przy wydaniu decyzji przez organ odwoławczy.

Minister nie stwierdził również, aby poddane kontroli w trybie nieważności decyzje zawierały inne wady wymienione w art. 156 § 1 pkt 1, 3, 4, 5, 6 i 7 k.p.a.

Skargę na opisaną wyżej decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii wniosła E. A., reprezentowana przez adwokata. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji podniosła następujące zarzuty:

1. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to: art 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i 80 k.p.a. poprzez zaniechanie ustalenia oraz rozpatrzenia wszystkich istotnych okoliczności sprawy, przejawiających się w niezebraniu wystarczającej ilości materiału dowodowego, który przesądzałby o klasyfikacji części wywłaszczonej nieruchomości o łącznej powierzchni [...] m2, tj. o tym czy nieruchomość ta miała charakter gospodarstwa ogrodniczego, a w szczególności przez nieustalenie zapisów w ewidencji gruntów oraz ustaleń w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, co skutkowało w konsekwencji błędnym przyjęciem, że wywłaszczona nieruchomość nie miała charakteru gospodarstwa ogrodniczego.

2. naruszenie prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy, a to art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 30 ust 1 dekretu z 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych, poprzez jego błędną wykładnię przejawiającą się przez uznanie, że w przypadku wywłaszczenia części nieruchomości ogrodniczej niezadysponowanie nieruchomości zamiennej nie stanowiło rażącego naruszenia prawa, co stoi w sprzeczności z ugruntowanym już orzecznictwem sądów administracyjnych (np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 17 marca 2006 r. sygn. akt: I SA/Wa 294/05).

3. naruszenie prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy, a to art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 33 ust. 2 dekretu poprzez jego błędną wykładnię przejawiającą się przez uznanie, że pomimo niezachowania się w aktach sprawy protokołu rozprawy oraz wniosku o przyznanie odszkodowania dot. wywłaszczenia części nieruchomości o pow. [...] m2, z uwagi na zasadę trwałości decyzji ostatecznych nie można przyjąć domniemania, iż dokumenty te nigdy nie powstały, a zatem nie istnieją niezbite dowody na zaistnienie nieważności, w sytuacji gdy zasady pewności i bezpieczeństwa obrotu prawnego nie mają prymatu nad koniecznością eliminacji z tego obrotu decyzji obarczonych rażącymi wadami prawnymi.

Ponadto skarżąca wniosła o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych oraz skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym.

W odpowiedzi na skargę Minister Rozwoju i Technologii wniósł o jej oddalenie jako nieuzasadnionej, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Rozpoznana w tych warunkach sprawa pozwoliła Sądowi uznać, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, zaskarżona bowiem decyzja odpowiada prawu.

Z uwagi na tryb, w jakim wydana była objęta skargą decyzja, podkreślenia wymaga, że stwierdzenie nieważności decyzji może nastąpić tylko wówczas, gdy zostanie bezspornie ustalone występowanie przyczyny nieważności, które zostały wskazane w art. 156 § 1 k.p.a. Postępowanie o stwierdzenie nieważności nie ma na celu ponownego całościowego rozpatrzenia sprawy administracyjnej, zakończonej kontrolowaną decyzją, a jego charakter prawny nie jest tożsamy z charakterem innego rodzaju nadzwyczajnych postępowań administracyjnych, w tym w szczególności z instytucją wznowienia postępowania administracyjnego. Zakres postępowania wyjaśniającego i orzekania jest w tym przypadku węższy i ogranicza się wyłącznie do skontrolowania prawidłowości danej decyzji administracyjnej pod kątem wystąpienia ściśle określonych wad prawnych. W postępowaniu nieważnościowym, co do zasady, nie prowadzi się więc ponownego postępowania dowodowego, a jedynie postępowanie pod kątem przesłanek nieważności decyzji. Przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności jest wyłącznie sprawa procesowa. (por. B. Adamiak, Przedmiot postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, PiP 2001, z. 8, s. 31)

Dla uznania naruszenia prawa za rażące (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) niezbędne jest łączne spełnienie dwóch przesłanek. Po pierwsze, treść decyzji musi pozostawać w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa. Po drugie, charakter tego naruszenia jest tego rodzaju, że prowadzi do niemożności zaakceptowania owej decyzji jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa. Jest przy tym obowiązkiem organu stwierdzającego nieważność decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa wyraźne wykazanie, jaki konkretny przepis został naruszony i dlaczego naruszenie to organ uznał za rażące (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 października 1992 r., V SA 86/92 i V SA 436-466/92 - ONSA 1993 Nr 1 poz. 23). O rażącym (a nie jakimkolwiek) naruszeniu prawa można mówić, gdy decyzja została wydana wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, wbrew wszystkim przesłankom przepisu nadano prawa albo ich odmówiono, albo też wbrew tym przesłankom obarczono stronę obowiązkiem albo uchylono obowiązek.

W przekonaniu Sądu, Minister trafnie uznał, że kwestionowane przez skarżącą orzeczenia odszkodowawcze za wywłaszczone części nieruchomości nie są obarczone ani rażącym naruszeniem prawa, ani też żadnymi innymi kwalifikowanymi wadami prawnymi, skatalogowanymi w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a., wyczerpująco uzasadniając zajęte stanowisko.

Wyjaśnić trzeba, że wydane w sprawie orzeczenia odszkodowawcze oparte były na przepisach dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych. Orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z [...] marca 1956 r. oraz utrzymująca je w mocy decyzja Odwoławczej Komisji Wywłaszczeniowej przy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z [...] sierpnia 1956 r., poddane kontroli w trybie nieważnościowym ustalały wartość odszkodowania za udziały w trzech częściach wyodrębnionych z nieruchomości zapisanej w księdze wieczystej nr [...], wywłaszczonych na podstawie przepisów dekretu. Podstawę prawną wydanych rozstrzygnięć stanowiły przepisy art. 27-36 dekretu oraz rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 28 listopada 1952 r. w sprawie ustalenia norm szacunkowych dla nieruchomości nabywanych w celu realizacji narodowych planów gospodarczych. A zatem kwestionowane orzeczenia należy oceniać w świetle zgodności z przepisami tych aktów prawnych oraz stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydania decyzji odszkodowawczych.

W myśl art. 27 dekretu obowiązek odszkodowania ciąży na tym, na czyj wniosek orzeczono wywłaszczenie. Odszkodowanie, ustalone w pieniądzach, wypłaca się w gotówce (art. 31 ust. 1 dekretu). Jak stanowi art. 30 ust. 1 dekretu, jeżeli wywłaszczona nieruchomość stanowi gospodarstwo rolne lub ogrodnicze, warsztat rzemieślniczy bądź jedyną działkę wywłaszczonego z domem jednorodzinnym lub dwurodzinnym, bądź też przeznaczoną pod budowę takiego domu, wywłaszczający obowiązany jest zaofiarować tytułem odszkodowania nieruchomość zamienną, położoną, o ile możności, w tej samej miejscowości i o tym samym lub zbliżonym charakterze. W innych przypadkach dostarczenie nieruchomości zamiennej wymaga zezwolenia władzy naczelnej wykonawcy narodowych planów gospodarczych, udzielonego za zgodą Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego. Zgodnie z art. 30 ust. 3 dekretu, wypłata odszkodowania w pieniądzach (art. 31), w przypadkach przewidzianych w ust. 1, może nastąpić tylko na wniosek wywłaszczonego, złożony prezydium wojewódzkiej rady narodowej, lub gdy wywłaszczony odmówi przyjęcia nieruchomości zamiennej, uznanej przez prezydium wojewódzkiej rady narodowej za odpowiadającą wymogom ust. 2.

Skarżąca wywodzi, że orzeczone odszkodowania za wywłaszczone części nieruchomości nie uwzględniały faktu prowadzonej na nieruchomości gospodarki warzywno-ogrodniczej. W takich warunkach, jej zdaniem, w pierwszej kolejności poprzednim właścicielom powinna być zaproponowana nieruchomość zamienna. Dopiero odmowa jej przyjęcia mogła doprowadzić do wydania decyzji odszkodowawczych wyrażonych w pieniądzach.

W okolicznościach rozpoznawanej sprawy istotnym jest zauważenie, że wywłaszczeniu podlegały trzy części gruntu wyodrębnione z nieruchomości, której sposób użytkowania określano wówczas jako ogrody warzywne, niemniej jednak na całości nieruchomości gospodarka ogrodnicza nie była prowadzona. Na wywłaszczonych jej częściach nie był posadowiony dom jednorodzinny lub dwurodzinny, nie zaplanowano również budowy takiego domu. Dom właścicieli nieruchomości pozostawał na części nieruchomości, która nie była objęta wywłaszczeniem. Żadna z wywłaszczanych części nie pozostawała samodzielnym, odrębnym gospodarstwem rolnym lub ogrodniczym, co nie zaprzecza tezie skargi, jakoby na całej nieruchomości współwłaściciele tabularni prowadzili gospodarstwo ogrodnicze. Jak wynika z akt sprawy, na części nieruchomości o powierzchni [...] m2 podlegającej wywłaszczeniu urządzono baraki i komórki [...] w K. W pozostałej części wywłaszczanej nieruchomości oprócz roślin użytkowych posadzone były kwiaty i drzewa. Z kolei część nieruchomości o powierzchni [...] m2 była wyposażona w studzienkę z hydrantem i płot o wymiarach 40m x 1,8 m, co jednakże nie stanowiło o jej odrębności względem pozostałej części gospodarstwa. Fakt prowadzenia na fragmentach wywłaszczanych nieruchomości gospodarki warzywno-ogrodniczej nie był przy tym, wbrew twierdzeniom skargi, przez organ kwestionowany. Podyktowane zatem powyższej kwestii argumenty skargi co do klasyfikacji terenu przy uwzględnieniu zapisów ewidencji gruntów i ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie mogły skutecznie podważyć zaskarżonej decyzji. Kluczowym bowiem zagadnieniem w niniejszej sprawie pozostawała możliwość zastosowania normy ustalonej w art. 30 ust. 1 dekretu w odniesieniu do konkretnej wywłaszczonej części nieruchomości wyodrębnionej z większego obszaru, który stanowił zorganizowane gospodarstwo, w warunkach rażącego naruszenia prawa.

Kwestia ta, w ocenie Sądu została oceniona przez Ministra prawidłowo.

Należy zauważyć, że w opisanej części wywłaszczone nieruchomości pozostawały zajęte i wykorzystywane również na inne cele, nie związane z prowadzoną gospodarką warzywno-ogrodniczą, z całą zaś pewnością żadna z tych części nie mogła stanowić odrębnego, samodzielnego gospodarstwa. Już z tego względu nie sposób uznać, że ich wywłaszczenie skutkowało koniecznością zaoferowania nieruchomości zamiennej, do czego zobowiązuje art. 30 ust. 1 dekretu. Wypada również podkreślić, że wobec niejednoznacznego brzmienia tego przepisu w orzecznictwie sądów administracyjnych pojawiły się rozbieżności w zakresie dopuszczalności jego zastosowania w przypadku wywłaszczenia części gospodarstwa rolnego lub ogrodniczego, na co słusznie zwrócił uwagę organ nadzoru. Interpretacja tego przepisu może prowadzić zarówno do przyjęcia, że zaoferowanie działki zamiennej powinno mieć miejsce wyłącznie w sytuacji wywłaszczenia całego gospodarstwa, jak i że obowiązek taki powstaje w sytuacji wywłaszczenia działki wchodzącej w skład takiego gospodarstwa. W piśmiennictwie na gruncie tego przepisu zauważano, że obowiązek dostarczenia nieruchomości zamiennej nie powstawał, kiedy przedmiotem wywłaszczenia była tylko część gospodarstwa (tak: M. Gdesz, Rewindykacja nieruchomości wywłaszczonych w trybie dekretu wywłaszczeniowego z dnia 26 kwietnia 1949 r., Palestra 2003/9-10/33, teza 4). Na brak jednolitego stanowiska sądów w tym przedmiocie wskazywał tut. Sąd w wyroku z 13 lutego 2020 r., sygn. akt I SA/Wa 2282/19, przywołując wyroki wydane w sprawach: IV SA 1770/98, I SA/Wa 1721/07, I SA/Wa 540/09 i przeciwstawne im wyroki wydane w sprawach: I SA/Wa 120/05 i I SA/Wa 294/05. O dwóch alternatywnych sposobach interpretowania tego przepisu wypowiadał się również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 26 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 1382/19, wskazując, że nie można mówić o rażącym naruszeniu przepisu w sytuacji, gdy możliwe są alternatywne jego rozumienia, a badana w postępowaniu nadzwyczajnym decyzja mieści się w zakresie któregoś z rozumień. Uwzględniając powyższe, a w szczególności mając na uwadze, że o rażącym, kwalifikowanym naruszeniu prawa możemy mówić w sytuacji oczywistego zaprzeczenia stanu prawnego istotnego z punktu widzenia danego rozstrzygnięcia, którego obowiązywanie i interpretacja pozostają niewątpliwe, Sąd zgodził się ze stanowiskiem wyrażonym w zaskarżonej decyzji, że nie sposób przypisać orzeczeniom odszkodowawczym rażącego charakteru naruszenia art. 30 ust. 1 dekretu. Tym samym podnoszony w skardze zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 30 ust. 1 ww. dekretu, pozostał nieusprawiedliwiony.

Nie sposób również zaprzeczyć stwierdzeniu Ministra co do braku rażącego naruszenia art. 33 ust. 2 dekretu. W myśl tego przepisu orzeczenie o ustaleniu odszkodowania zapada po przeprowadzeniu rozprawy. Jak wywodzi skarżąca, brak dokumentu, w szczególności protokołu, z którego wynikałoby, że przeprowadzono osobną rozprawę odszkodowawczą dotyczącą części o powierzchni [...] m2, ma charakter rażącego naruszenia prawa. Brak bowiem dowodów na to, że rozprawa została przeprowadzona.

Odmawiając słuszności przywołanej argumentacji skargi, należy zgodzić się z Ministrem, że o spełnieniu warunków ustalonych w art. 33 ust. 2 dekretu w odniesieniu do części nieruchomości o powierzchni [...] m2 (orzeczenie odszkodowawcze nr [...]), świadczą dokumenty pośrednie. Upływ czasu, ponad 65 lat od daty wywłaszczenia, spowodował, że część akt wywłaszczeniowych i odszkodowawczych uległa znacznemu zniszczeniu z uwagi na niską jakość papieru, co uniemożliwia ich odczytanie, bądź w ogóle się nie zachowała. Powyższe wywołuje potrzebę, a nawet konieczność przyjęcia, że brak dokumentu w aktach sprawy nie zawsze musi prowadzić do konstatacji, że nie został w ogóle sporządzony. Na automatyzm kwestionowania istnienia dokumentów nie pozwala w takich sytuacjach przede wszystkim zasada trwałości decyzji wyrażona w art. 16 k.p.a. W wyroku z 1 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 2737/14, CBOSA, Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że ograniczenie stwierdzenia nieważności decyzji ze względu na upływ czasu, przewidziane w art. 156 § 2 k.p.a., jest wyrazem kompromisu między zasadą legalności, a zasadą trwałości decyzji. Nie jest zatem tak, że Kodeks postępowania administracyjnego ustala sztywną hierarchię zasad tego postępowania i zwalnia z konieczności ważenia zarówno interesu indywidualnego i społecznego, jak i zasad ogólnych, w tym zasady trwałości decyzji ostatecznej. W przekonaniu Naczelnego Sądu Administracyjnego argumenty te powinny być brane pod uwagę przy kontrolowaniu w trybie nadzwyczajnym legalności decyzji pochodzącej sprzed wielu lat.

Podzielając powyższe spostrzeżenia Sąd podkreśla, że w takich warunkach – a niniejsza sprawa przesłanki te spełnia - możliwa staje się ocena prawdopodobieństwa złożenia brakującego dokumentu w oparciu o przesłanki pośrednie, wynikające z dokumentacji zachowanej. Istota dowodów pośrednich sprowadza się do zasady, że istnienie jakiegoś faktu przekonuje o istnieniu innego faktu. Stosownie do art. 75 k.p.a., jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Tak więc dowodem w postępowaniu administracyjnym będą "wszelkie źródła prawdziwych informacji umożliwiających dowodzenie" (B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks..., s. 369).

Brak w zachowanych aktach wywłaszczeniowych wniosku o przyznanie odszkodowania co do części nieruchomości o powierzchni [...] m2, czy protokołu z rozprawy dotyczącej tej konkretnej części gruntu, nie mogła stanąć na przeszkodzie ustaleniu spełnienia warunku złożenia wniosku odszkodowawczego, jak i przeprowadzenia rozprawy, w oparciu o dowody pośrednie. Uzasadnione okolicznościami sprawy było odwołanie się w tym zakresie przez organ nadzoru do oświadczeń stron wynikających z treści pozostałych dokumentów wywłaszczeniowych. Należy zauważyć, że wywłaszczeniem na cele budownictwa mieszkaniowego realizowanego przez Dyrekcję Budowy [...] w K. objęto teren o łącznej powierzchni [...] m2. Wielość działek objętych wywłaszczeniem wymusiła kumulowanie przeprowadzanych czynności. Z tego też względu protokoły z rozpraw zawierają wiele różnorodnych ustaleń, jak i uwag zgłaszanych przez strony. Tym samym zaprotokołowany w dniu [...] lipca 1955 r. przebieg rozprawy wywłaszczeniowej w postępowaniu [...], z uwagi na treść oświadczeń I. B. (str. 4 i 5 protokołu) pozwalał na przyjęcie, że warunek przeprowadzenia rozprawy i złożenia wniosku o przyznanie odszkodowania w odniesieniu do pozostałych części wywłaszczanych nieruchomości pozostających własnością m.in. jej dzieci, został spełniony. Powyższe nie pozwala na przyjęcie za skargą, że przy wydawaniu zaskarżonej decyzji doszło do naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 33 ust. 2 dekretu. Podyktowany temu zarzut należało uznać za nieuzasadniony.

O rażącym naruszeniu art. 30 dekretu nie może świadczyć podnoszony w skardze argument o rażąco niskiej wysokości przyznanego odszkodowania. Zaznaczyć trzeba, że rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 28 listopada 1952 r. w sprawie ustalenia norm szacunkowych dla nieruchomości nabywanych w celu realizacji narodowych planów gospodarczych, dla wartości szacunkowej przejmowanych nieruchomości zawierało sztywne stawki. Ustalenia wartości gruntów były uzależnione od klasy użytków i strefy, w jakiej nieruchomość jest położona, przy zastosowaniu mnożnika wskazanego w załączniku. W warunkach rozpoznawanej sprawy, stosowne obliczenia biegły przedstawił w operacie szacunkowym, przyjmując wartości dla gruntów strefy pośredniej miejskiej (dla miast do 500 tys. mieszkańców). Skarga nie wyprowadza argumentów dla konieczności przyjęcia innych wskaźników normatywnych, jak też nie precyzuje podnoszonych w tym zakresie zarzutów wadliwości przeprowadzonych obliczeń. Sąd zaś nie dostrzegł, by w tym zakresie orzeczenia odszkodowawcze rażąco naruszały treść § 11 rozporządzenia.

Za niezasadne Sąd uznał zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. W ocenie Sądu, postępowanie nadzorcze zostało przeprowadzone prawidłowo, a stan faktyczny sprawy został ustalony w sposób odpowiadający regułom zawartym w Kodeksie postępowania administracyjnego. Wszystkie istotne dla sprawy okoliczności zostały uwzględnione i należycie rozważone, nie uchybiając normom kształtującym sposób procedowania przez organ administracji w trybie nieważnościowym. Podnoszona w skardze kwestia ustalenia klasyfikacji wywłaszczanych części nieruchomości nie była niezbędna dla oceny spełnienia przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. Sposób zagospodarowania tych części, wynikający z zapisów w ewidencji gruntów, czy ustaleń w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, nie mógł w sposób znaczący wpłynąć na treść rozstrzygnięcia zważywszy na interpretację art. 30 ust. 1 dekretu w kontekście zauważonych wcześniej odmiennych poglądów na kwestię wywłaszczenia części wywłaszczanego gospodarstwa. Brak zatem podstaw do przyjęcia, by zaistniała oczywista sprzeczność pomiędzy treścią zastosowanych wówczas przepisów prawa a rozstrzygnięciami objętymi tymi orzeczeniami. Nie doszło też do zaistnienia innej podstawy nieważnościowej z art. 156 § 1 k.p.a., która przemawiałaby za stwierdzeniem nieważności kwestionowanych orzeczeń.

Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku. Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 w zw. z art. 120 tej ustawy.