Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 4011/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-09-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6196 Funkcjonariusze Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu i Biura Ochrony Rządu
Hasła tematyczne: Inne
Zabezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 8a
journal: Dz.U. 2015 poz 900
law: Ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu,  Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony  Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Kania, Sędzia WSA Ewa Marcinkowska (spr.), Sędzia WSA Sławomir Antoniuk, , Protokolant sekretarz sądowy Magdalena Frąckiewicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 września 2022 r. sprawy ze skargi J.S. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] października 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów ustawy 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz skarżącego J.S. kwotę 497 (słownie: czterysta dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] października 2021 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2020 r. poz. 723 z późn. zm.) – zwanej dalej ustawą zaopatrzeniową, odmówił wyłączenia stosowania wobec J.S. art. 15c, art. 22a i art. 24a tej ustawy.

Do wydania ww. decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym.

J.S. wnioskiem z dnia [...] lipca 2019 r. wystąpił do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o zastosowanie wobec niego art. 8a ustawy zaopatrzeniowej. W uzasadnieniu wniosku wskazał, że służbę pełnił w Ministerstwie Spraw Wewnętrznych od [...] sierpnia 1989 r. do [...] lipca 1990r. (w tym od [...] sierpnia 1989 r. do czerwca 1990 r. był słuchaczem kursu oficerskiego w Ośrodku [...] w [...]), w Urzędzie Ochrony Państwa od [...] sierpnia 1990 r. do [...] czerwca 2002 r. oraz w Agencji Wywiadu od [...] czerwca 2002 r. do [...] czerwca 2017 r. Podniósł zatem, że jego służba przed 12 września 1989 r. (data uznania za graniczną "właściwej" służby wynikającej z treści art 8a ust. 1. pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej) w wymiarze 28 dni kalendarzowych w stosunku do jego służby od [...] września 1989 r. do [...] czerwca 2017 r. w wymiarze 10154 dni kalendarzowych (27 lat, 9 miesięcy i 19 dni) wypełnia warunek krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r. zawarty w art. 8a ust. 1 pkt 1 ww. ustawy.

J.S. opisał także szczegółowo przebieg swojej służby zaznaczając, że otrzymywał nagrody i medale, uzyskał podwyższoną emeryturę za pełnienie służby w warunkach szczególnie zagrażających zdrowiu i życiu, nie był karany dyscyplinarnie, nie był również członkiem żadnej organizacji komunistycznej. Wobec powyższego stwierdził, że spełnił również warunek określony w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej, umożliwiający zastosowanie wobec niego art. 15c ww. ustawy.

Rozpoznając wniosek J.S., Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] października 2021 r. nr [...] odmówił wyłączenia stosowania wobec ww. art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej.

W uzasadnieniu decyzji organ podniósł, iż z akt sprawy wynika, że wnioskodawca został zwolniony ze służby w Agencji Wywiadu w Warszawie w dniu [...] czerwca 2017 r. i ma ustalone prawo do emerytury, której wysokość ustalono z uwzględnieniem art. 15c ustawy zaopatrzeniowej.

Z pisma Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu tj. informacji o przebiegu służby nr [...] wynika, że wnioskodawca pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej, w okresie od [...] sierpnia 1989 r. do [...] lipca 1990 r., tj. przez okres 11 miesięcy i 17 dni, podczas gdy całkowity okres służby wynosi 27 lat, 10 miesięcy i 17 dni.

Z kopii kompletnych akt osobowych o sygn. [...], przekazanych za pismem z dnia [...] grudnia 2017 r. (znak: [...]) przez Instytut Pamięci Narodowej - Komisję Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu nie wynika, aby J.S. nierzetelnie wykonywał zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby w [...] Urzędu Ochrony Państwa oraz w Agencji Wywiadu. Wskazują na to informacje zawarte m.in. w opiniach służbowych oraz wnioskach o mianowanie na wyższe stopnie i stanowiska służbowe, co więcej w 2011 r. nadano wnioskodawcy Medal Srebrny "Za Długoletnią Służbę". Podniesiono nadto, że pismem z dnia [...] września 2018 r. przesłano do Zakładu Emerytalno-Rentowego MSWiA zaświadczenie z dnia [...] września 2018 r., potwierdzające podejmowanie przez wnioskodawcę czynności służbowych w warunkach zagrożenia życia i zdrowia, uzasadniające podwyższenie emerytury funkcjonariusza.

Dalej Minister wyjaśnił, że na podstawie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na: 1) krótkotrwałą służbę przed 31 lipca 1990 r. oraz 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po 12 września 1989 r. w szczególności z narażeniem zdrowia i życia.

Organ podkreślił, że ww. art. 8a ustawy zaopatrzeniowej w pierwszym rzędzie nakłada na organ obowiązek weryfikacji spełnienia przez stronę ww. przesłanek, które są nieostre, co oznacza, że intencją ustawodawcy było zagwarantowanie uprawnionemu organowi możliwości indywidualnego podejścia do każdej sprawy, poprzez wprowadzenie uznania administracyjnego. Zadaniem organu jest stwierdzenie, czy w świetle zgromadzonego materiału dowodowego przesłanki można uznać za spełnione, oraz ustalenie, czy zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek.

Analizując pierwszą z formalnych przesłanek organ wskazał, że krótkotrwałość musi być każdorazowo oceniana indywidualnie, jednak z zastrzeżeniem, że winna być ona rozpatrywana przede wszystkim w ujęciu bezwzględnym, jako długość okresu służby na rzecz totalitarnego państwa. Minister wyjaśnił, że krótkotrwałość jest wprawdzie pojęciem nieostrym, w zakresie którego trudno określić choćby przybliżoną definicję, jednak oparłszy się na wykładni językowej organ stwierdził, że krótkotrwałość jest tożsama z nietrwałością, przelotnością lub chwilowością. Przytoczył również z Wielkiego słownika wyrazów bliskoznacznych (Wydawnictwo Naukowe PWN, 2005 r.) synonimy ww. słowa.

Organ dodał jednocześnie, że pierwszeństwo wykładni językowej jest powszechnie akceptowane w orzecznictwie i piśmiennictwie, jednak przy rozpatrywaniu sprawy w trybie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, po dokonaniu wykładni językowej, zasadne jest również odwołanie się do wykładni autentycznej, zgodnie z którą przepis ma być tłumaczony tak, aby był najbardziej przydatny do osiągnięcia celu ustawy.

Analizując przesłankę rzetelnego wykonywania obowiązków Minister wyjaśnił, że stanowi ona również przesłankę o charakterze nieostrym, która powinna być każdorazowo oceniona indywidualnie. W oparciu o wykładnię językową, organ wskazał, że rzetelne wykonywanie obowiązków służbowych oznacza ich realizację na najwyższym poziomie, w sposób niebudzący żadnych wątpliwości ani pod kątem jakościowym, ani z punktu widzenia moralności i honoru funkcjonariusza służb publicznych. Organ stwierdził zatem, że postawa rzetelnego funkcjonariusza charakteryzuje się wzorowością w działaniu służbowym, przez co należy rozumieć nie tylko podejmowanie i nienaganną realizację zadań obligatoryjnych, ale także wykazywanie inicjatywy zarówno w zakresie takich właśnie zadań, jak i poprzez gotowość do realizacji obowiązków dodatkowych.

W ocenie organu zwrot "szczególnie z narażeniem zdrowia i życia" traktować należy jako czynnik podnoszący wartość rzetelnej służby funkcjonariusza. Minister wskazał jednak, że warunek "narażenie zdrowia i życia" odnosi się do kwalifikacji narażenia, rozumianej jako stwierdzenie istnienia zagrożenia innego, niż normalne następstwo pełnienia służby, przy założeniu, że w jej istotę wpisane jest ryzyko zagrożenia życia i zdrowia. Z perspektywy ustawowej regulacji ważne jest aby zagrożenie nie było normalnym następstwem służby, czy też nie miało charakteru hipotetycznego, ale było rzeczywiste, dowiedzione i miało charakter wyjątkowy.

Minister wyjaśnił, że prawidłowość powyższego wywodu wynika z faktu, że "szczególnie uzasadniony przypadek" znalazł się w ustawie obok dwóch pozostałych przesłanek. Oznacza to, że krótkotrwałość służby na rzecz państwa totalitarnego i rzetelność służby pełnionej po dniu 12 września 1989 r., nawet z narażeniem zdrowia i życia, nie wystarczą do oceny, czy zastosowanie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej jest zasadne. Na poparcie powyższego stanowiska organ powołał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 1895/19 oraz wyrok WSA w Warszawie z dnia 8 maja 2019 r. sygn. akt II SA/Wa 147/19.

Przechodząc do analizy rozpatrywanej sprawy organ podkreślił, że całkowity okres pełnionej przez J.S. służby wynosi 27 lat, 10 miesięcy i 17 dni, natomiast służba pełniona na rzecz totalitarnego państwa to okres 11 miesięcy i 17 dni, co stanowi ok. 3,2% ogółu służby. Minister uznał zatem, że została spełniona przesłanka stypizowana w art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej.

Odnosząc się do drugiej z przesłanek wymienionych w art. w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, Minister stwierdził, że z opinii przesłanej przez Szefa Agencji Wywiadu nie wynika, aby J.S. nierzetelnie wykonywał zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby w [...] Urzędu Ochrony Państwa oraz w Agencji Wywiadu. Organ wskazał, że wnioskodawca był wielokrotnie awansowany, wyróżniany, posiadał dobre opinie służbowe, a także był mianowany na kolejne wyższe stopnie i stanowiska służbowe. Ponadto posiada zaświadczenie z dnia [...] września 2018 r. potwierdzające podejmowanie czynności służbowych w warunkach szczególnego zagrożenia życia i zdrowia. Minister podkreślił również, że J.S. w 2011 r. otrzymał Medal Srebrny "Za Długoletnią Służbę" nadawany za wzorowe, wyjątkowo sumienne wykonywanie obowiązków, wynikających z pracy zawodowej w służbie Państwa, a także Nagrodę Dyrektora [...] Urzędu Ochrony Państwa oraz Nagrodę Szefa Agencji Wywiadu. Biorąc powyższe pod uwagę, organ stwierdził, że J.S. spełnia również przesłankę uwzględnioną w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej.

Minister uznał jednak, że na kanwie ww. wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1895/19, kluczowe w kontekście badania przez organ zaistnienia "szczególnie uzasadnionego przypadku" znaczenie powinno stanowić również ustalenie, czy były funkcjonariusz angażował się w sposób bezpośrednio ukierunkowany na realizowanie charakterystycznych dla ustroju państwa totalitarnego jego zadań i funkcji.

Badając zatem charakter wykonywanych przez J.S. zadań dla ustroju totalitarnego, należało przede wszystkim wgłębić się w zakres wykonywanych zadań przez jednostki organizacyjne, w których pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa, czyli w Departamencie [...], w którym był zatrudniony.

Minister przypomniał zatem, że do zadań Departamentu [...] należał całokształt prac związanych z wywiadem PRL. Była to jedyna jednostka w systemie Służby Bezpieczeństwa upoważniona do organizowania wywiadu za granicą. W szczególności do zadań Departamentu [...] należało: 1) zdobywanie istotnych dla interesów PRL i jej sojuszników, a niedostępnych oficjalnie dokumentów oraz informacji o zamierzeniach i działalności wrogich ośrodków politycznych, ekonomicznych, dywersji ideologicznej i "imperialistycznych" służb specjalnych; 2) podejmowanie poza granicami PRL przedsięwzięć wywiadowczych wobec ośrodków i osób zaangażowanych we wrogie działania przeciwko PRL, inspirowanie korzystnych dla interesów kraju i kształtowanie opinii i określonych sytuacji za granicą; 3) organizowanie kontrwywiadowczej ochrony placówek i obywateli PRL za granicą; 4) analizowanie i prognozowanie sytuacji politycznej i ekonomicznej na świecie.

Minister zaznaczył jednocześnie, że rozpoczęcie przez wnioskodawcę służby na rzecz totalitarnego państwa nie było efektem odgórnego przeniesienia służbowego, lecz nastąpiło z jego inicjatywy, czego dowodem jest treść podania o przyjęcie do służby z dnia [...] maja 1989 r. W ocenie organu, powyższa okoliczność niewątpliwie wpływa na niekorzyść wnioskodawcy, co potwierdza również stanowisko Trybunału Konstytucyjnego zawarte w wyroku z dnia 24 lutego 2010 r. sygn. akt K 6/09 . Tym bardziej, że J.S. nie podjął skutecznych działań, mających na celu usunięcie go z etatu SB, lecz kontynuował karierę zawodową w charakterze funkcjonariusza aż do momentu likwidacji i transformacji struktur formacji związanych ze zmianami ustrojowymi w Polsce.

Organ stwierdził zatem, że wnioskodawca spełnia wprawdzie przesłanki zawarte w art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy zaopatrzeniowej, jednak biorąc pod uwagę świadome wykonywanie przez J.S. czynności ukierunkowanych na realizowanie typowych dla ustroju państwa totalitarnego zadań, przedmiotowa sprawa nie stanowi szczególnie uzasadnionego przypadku, pozwalającego na skorzystanie z uprawnień wynikających z art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, skutkujących wyłączeniem stosowania względem wnioskodawcy art. 15c, art. 22a i art. 24a tej ustawy.

W skardze na powyższą decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie J.S., reprezentowany przez pełnomocnika, zarzucił:

I. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

1. art. 6, art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 K.p.a., poprzez błędną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, brak rozważenia i wyjaśnienia wszystkich okoliczności mogących mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia, braki w uzasadnieniu wydanej decyzji, przekroczenie zasad uznania administracyjnego i błędne przyjęcie, że z analizy materiału dowodowego wynika:

a) że w okresie 11 miesięcy i 17 dni tj. w czasie krótkotrwałej służby skarżący wykonywał jakiekolwiek zadania Departamentu [...], w sytuacji w której jego służba w tym okresie polegała jedynie na Szkoleniu w Ośrodku [...], co oznacza, że Minister nie ustalił indywidualnych zadań skarżącego i ich zakresu w tym okresie,

b) że z podania o przyjęcie do służby, w którym skarżący wskazał na chęć służenia Ojczyźnie i jak najlepszego wykorzystania kwalifikacji zawodowych należy wywnioskować, że zamierzał służyć państwu totalitarnemu, co niewątpliwie wpływa na niekorzyść skarżącego, oraz wskazanie na nieadekwatne do zindywidualizowanej sytuacji skarżącego stanowisko Trybunału Konstytucyjnego w wyroku z dnia 24 lutego 2010 r. sygn. akt. K/6/09, ponieważ wyrok został wydany, gdy obecna ustawa emerytalna nie obowiązywała. W sytuacji natomiast, gdy Polska znajdowała się na etapie poważnych zmian ustrojowych, państwo totalitarne miało się ku schyłkowi, rzeczą oczywistą było, że skarżący chciał służyć po prostu Polsce, a prawdziwą motywację do służby ukazał przez 27 lat, 10 miesięcy i 17 dni służąc wolnej demokratycznej Polsce z narażeniem życia i zdrowia i w ten sposób również odkładając na swoją przyszłą godną i sumiennie wypracowaną emeryturę,

c) że skarżący nie podjął skutecznych działań mających na celu usunięcie go z etatu SB, lecz kontynuował karierę zawodową w charakterze funkcjonariusza, aż do momentu likwidacji i transformacji struktur formacji związanych ze zmianami ustrojowymi w Polsce, w sytuacji, w której skarżący został pozytywnie zweryfikowany, kontynuował również karierę zawodową nie tylko do momentu likwidacji i transformacji struktur formacji związanych ze zmianami ustrojowymi w Polsce, ale również dalej łącznie przez 27 lat 10 miesięcy i 17 dni, a ponadto, również gdyby skarżący rzeczywiście chciał służyć państwu totalitarnemu, walczyć z opozycją lub kościołem itp. to zachowałby się jak wskazał Minister, czyli właśnie podjąłby takie działania mające na celu usunięcie go ze służby, bowiem państwo totalitarne stawało się Państwem Demokratycznym, więc powyższe spowodowałoby, że przy innej motywacji wdrożyłby tzw. "plan ucieczki" ze służby.

II. naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy:

1. art. 8a ustawy zaopatrzeniowej przez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że w sprawie nie doszło do szczególnie uzasadnionego przypadku, w sytuacji, w której przyjęcie prawidłowej wykładni w okolicznościach faktycznych sprawy tj.:

a) zaistnienia krótkotrwałej służby skarżącego 3,2 % (11 miesięcy i 17 dni ) w stosunku do 27 lat, 10 miesięcy i 17 dni, która w istocie polegała jedynie na Szkoleniu w Ośrodku [...], trwała 27 dni (okres pomiędzy [...] sierpnia 1989 r. a [...] września 1989 r.) i nie wykonywaniu żadnych zadań przez skarżącego w tym okresie,

b) rzetelnej, z narażeniem życia i zdrowia (ponad 20 lat) służby skarżącego,

c) szkolenia w okresie 11 miesięcy i 17 dni , jak również w okresie pomiędzy [...] sierpnia 1989 r. a [...] września 1989 r. w Ośrodku [...] tj. niewykonywania przez skarżącego żadnych zadań właściwych dla państwa totalitarnego w tym zadań nastawionych na walkę z opozycją, kościołem itp.,

d) służenia zgodnie z wnioskiem o przyjęcie do służby Ojczyźnie, a nie państwu totalitarnemu przez 27 lat, 10 miesięcy i 17 dni,

e) braku jakichkolwiek zindywidualizowanych czynów skarżącego, zarówno w okresie 11 miesięcy i 17 dni jak również 27 lat, 10 miesięcy i 17 dni, nastawionych na walkę z kościołem, opozycją itp., tj. o pejoratywnym nacechowaniu aksjologicznym.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący wniósł o:

1) uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji w całości z powodu naruszenia prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy tj. 8a ustawy zaopatrzeniowej – na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a P.p.s.a.,

2) uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji w całości z powodu naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 6, art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 K.p.a.,

3) przeprowadzenie dowodów uzupełniających z dokumentu w celu udowodnienia okoliczności pominiętych w postępowaniu administracyjnym, mających istotne znaczenie w sprawie tj. dodatkowych szczegółowych wyjaśnień J.S. mających na celu ustalenie, że Minister pominął i nie wyjaśnił istotnych okoliczności w sprawie, jak również dokonał błędnej interpretacji materiału dowodowego, który zgromadził, co w konsekwencji nie znalazło odzwierciedlenia w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji – na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a.,

4) zobowiązanie Ministra do wydania, w terminie określonym przez Sąd, decyzji na podstawie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej wyłączającej stosowanie wobec skarżącego art. 15c, art. 22a i art. 24a ww. ustawy zaopatrzeniowej – na podstawie art. 145a§ 1 P.p.s.a.,

5) zasądzenie kosztów postępowania wg norm prawem przepisanych w tym kosztów zastępstwa procesowego - na podstawie art. 200 P.p.s.a.

W uzasadnieniu skargi skarżący podkreślił, że nie wykonywał żadnych zadań I Departamentu MSW, bowiem w okresie 11 miesięcy i 17 dni służba w tym okresie polegała jedynie na Szkoleniu w Ośrodku [...], jednak Minister w ogóle się nie odniósł do ww. okoliczności, nie ustalił indywidualnych zadań skarżącego i ich zakresu w tym okresie, podając jedynie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji czym zajmował się Departament [...]. Skarżący zaakcentował zatem, że O[...] nie było tożsame z Departamentem [...]. Dodał, że określenie "Służba Bezpieczeństwa" w odniesieniu do okresu 1981-1990 można używać w dwóch znaczeniach: szerokim, jako całość służb specjalnych MSW i wąskim, tylko jako strukturę policji politycznej (potocznie SB) zwalczającej opozycję w kraju, stąd też Departament [...], wykonując zadania wywiadu zagranicznego, nie był policją polityczną zwalczającą opozycję w kraju. Skarżący dodał, że ustawodawca odróżnia fakt czynnej służby np. w Departamencie [...], od szkolenia zawodowego w szkole Służby Bezpieczeństwa jaką niewątpliwie był Ośrodek [...]. Skarżący zaznaczył jednocześnie, iż w świetle w art. 13c ustawy zaopatrzeniowej za służbę na rzecz totalitarnego państwa nie uznaje się służby w rozumieniu art. 13b: 1) która rozpoczęła się po raz pierwszy nie wcześniej niż w dniu 12 września 1989 r. Gdyby zatem szkolenie skarżącego rozpoczęło się niecały miesiąc później, tzn. 12 września 1989 r., otrzymałby on swoją wysłużoną emeryturę w całości i nie musiałby liczyć na decyzję uznaniową Ministra. Skarżący wskazał przy tym, że można przyjąć, że czas jego szkolenia składał się z dwóch okresów: od [...] sierpnia do [...] września 1989 r., kiedy służył totalitarnemu państwu oraz od 12 września 1989 r. do czerwca 1990 r., gdy już jego służba nie była służbą na rzecz totalitarnego państwa.

Skarżący podniósł nadto, że składając podanie o przyjęcie do służby chciał służyć Ojczyźnie, będącej już w tym czasie w trakcie poważnych zmian ustrojowych. Nadto zapewnił, że gdyby zaproponowano mu służbę w SB w znaczeniu policji politycznej, na pewno by odmówił.

J.S. wyjaśnił nadto, że pomimo pozytywnej akceptacji jego kandydatury na funkcjonariusza Departamentu [...] MSW przez komisję w dniu [...] lipca 1989 r., nie zdecydował się przyjąć oferty służby. Dopiero w dniu [...] sierpnia 1989 r., po rozmowie ze swoim wujkiem – działaczem Solidarności, internowanym w czasie stanu wojennego, po jego akceptacji i wręcz namowie, telefonicznie wyraził chęć rozpoczęcia szkolenia na studium podyplomowym O[...]. Skarżący wyjaśnił, że nie mógł dłużej zwlekać z decyzją, gdyż kurs rozpoczynał się [...] sierpnia i brak decyzji byłby równoważny z rezygnacją ze służby w Wywiadzie. Z powodu jego późnej decyzji rozkazy przyjęcia do służby, mianowania na stanowisko służbowe, powołania na słuchacza O[...] były wydane z datą wsteczną.

Odpowiadając na zarzut organu, że rozpoczęcie służby nie było efektem odgórnego przeniesienia służbowego, skarżący wyjaśnił, że w momencie otrzymania oferty zatrudnienia nigdzie nie służył i nie pracował, był studentem ostatniego roku [...] Politechniki [...] i była to dla niego pierwsza oferta zatrudnienia.

J.S. podkreślił też, że jako uczeń klasy maturalnej szkoły średniej należał do Solidarności Młodych, jest osobą wierzącą, w czasie studiów przez kilka lat uczestniczył w spotkaniach młodzieży chrześcijańskiej w akademiku, nigdy nie wstąpił do żadnej komunistycznej organizacji jak ZSMP, SZSP, PZPR. Nie ma więc podstaw do przyjęcia, że w sierpniu 1989 r., kiedy podejmował trudną i ostateczną decyzję o wstąpieniu do służby chciał umacniać totalitarne państwo, walczyć przeciwko opozycji i Kościołowi. Wręcz przeciwnie, nawet dokument znajdujący się w aktach IPN dowodzi, że skarżący złożył ślubowanie na wierność Narodowi Polskiemu, zobowiązał się chronić ustanowiony Konstytucją Rzeczpospolitej Polskiej porządek prawny i strzec bezpieczeństwa Państwa i jego obywateli, nawet z narażeniem życia.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), dalej: "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej.

W myśl zaś art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] października 2021 r., którą odmówiono wyłączenia stosowania wobec J.S. art. 15c, art. 22a i 24a ustawy zaopatrzeniowej (...), w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...) (Dz.U. z 2016 r., poz. 2270).

Powołana ustawa przewiduje obniżenie emerytur i rent inwalidzkich wszystkim funkcjonariuszom, którzy pozostawali w służbie przed dniem 2 stycznia 1999 r. i którzy w okresie od dnia 22 lipca 1944 r. do dnia 31 lipca 1990 r. pełnili służbę w wymienionych w ustawie instytucjach i formacjach (tzw. służba na rzecz państwa totalitarnego).

Przepis art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, będący podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji, stanowi, że minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a, art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę na rzecz totalitarnego państwa w rozumieniu art. 13b tej ustawy (tj. służbę od 22 lipca 1944 r. do 31 lipca 1990 r. w cywilnych i wojskowych instytucjach i formacjach wymienionych enumeratywnie w tym przepisie), ze względu na: 1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia.

W świetle art. 8a ust. 1 ustawy decyzja o wyłączeniu zastosowania ograniczeń przewidzianych w art. 15c, 22a i 24a ustawy ma charakter uznaniowy.

Sądowa kontrola decyzji opartej na uznaniu administracyjnym ma ograniczony zakres, jednak obejmuje badanie, czy organ administracji wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zgodnie z celem danej ustawy oraz czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu istotnych dla sprawy okoliczności. Kontroli sądowej podlega w szczególności uzasadnienie decyzji uznaniowej z punktu widzenia powiązania ustaleń faktycznych z rekonstruowaną normą prawną oraz z wyrażeniami normatywnymi, określającymi przesłanki aktualizacji upoważnienia do wydania decyzji uznaniowej. Przy takim zakresie kontroli obowiązkiem sądu jest sprawdzenie, czy organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego, a przede wszystkim, czy uzasadnił podjęte rozstrzygnięcie wystarczająco zindywidualizowanymi przesłankami, tak aby nie można było mu zarzucić dowolności, czy arbitralności (por. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 2009, s. 404 - 405).

Uznaniowość w doktrynie i orzecznictwie ujmowana jest jako szczególny rodzaj dyskrecjonalnej kompetencji organu, której granice wyznacza - wyrażona w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej - zasada związania administracji publicznej prawem (por. M. Jaśkowska [w:] System Prawa Administracyjnego. Tom 1. Instytucje prawa administracyjnego, red. R. Hauser, Z. Niewiadomski i A. Wróbel, Warszawa 2010, s. 222 i nast.). Stopień dyskrecjonalności działania organu konkretyzują normy prawa materialnego - w analizowanym przypadku art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej.

Jak podkreśla się w orzecznictwie, organ może skorzystać z możliwości przewidzianej w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Przepis ten w istocie zawiera bowiem jedną przesłankę "szczególnie uzasadnionego przypadku", którą należy rozważać z uwzględnieniem kryteriów krótkotrwałej służby przed 31 lipca 1990 r. oraz rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia

Naczelny Sąd Administracyjny w przywołanym przez organ w zaskarżonej decyzji wyroku z dnia 13 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 1895/19 (publ. CBOSA) wyjaśnił, że unormowanie zawarte w art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...) należy wykładać jako dany przez ustawodawcę organowi administracji publicznej instrument służący wszechstronnemu zbadaniu sprawy określonego funkcjonariusza w celu zweryfikowania, czy funkcjonariusz ten objęty ustawowym domniemaniem "służby na rzecz totalitarnego państwa" jest w istocie osobą, której wysokość świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego powinna być ustalana na podstawie restrykcyjnych przepisów znajdujących aksjologiczne uzasadnienie wyłącznie do tych osób, które angażowały się w sposób bezpośrednio ukierunkowany na realizowanie charakterystycznych dla ustroju państwa totalitarnego jego zadań i funkcji i których prawa – z tego właśnie względu – zostały nabyte niesłusznie z perspektywy aksjologii demokratycznego państwa prawnego. Na konieczność precyzyjnego i indywidualnego oceniania czynów i ich weryfikacji pod kątem naruszenia podstawowych praw i wolności człowieka w ramach kryterium "służby na rzecz totalitarnego państwa" zwrócił również uwagę Sąd Najwyższy w uchwale składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 16 września 2020 r. sygn. akt III UZP 1/20.

W analogiczny sposób wypowiedział się NSA w wyrokach: z dnia 5 listopada 2019 r.: sygn. akt: I OSK 636/20, I OSK 532/20; z dnia 13 grudnia 2019 r. sygn. akt: I OSK 1411/19, I OSK 1569/19; I OSK 1464/19; z dnia 12 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 1711/19 (publ. CBOSA). Należy więc przyjąć, że przedstawiona powyżej wykładnia art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej ma w orzecznictwie sądów administracyjnych charakter ugruntowany.

W niniejszej sprawie organ stwierdził, że w przypadku skarżącego spełnione zostały kryteria krótkotrwałości służby przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz rzetelnego wykonywanie zadań i obowiązków po 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. W ocenie organu, sprawa ta nie stanowi jednak szczególnie uzasadnionego przypadku, gdyż skarżący świadomie wykonywał czynności ukierunkowane na realizowanie typowych dla ustroju państwa totalitarnego zadań.

Dokonując takiej oceny organ powołał się na zadania wykonywane przez Departament [...] MSW, w którym skarżący pełnił służbę. Zaznaczył też, że rozpoczęcie przez skarżącego służby na rzecz totalitarnego państwa nie było efektem odgórnego przeniesienia służbowego, lecz nastąpiło z jego inicjatywy. Ponadto, że skarżący nie podjął skutecznie działań mający na celu usunięcie go z etatu SB.

Organ pominął jednak zupełnie w swojej ocenie podnoszony przez skarżącego wielokrotnie fakt, że w okresie od [...] sierpnia 1989 r. do [...] lipca 1990 r., zaliczonym jako służba na rzecz na rzecz totalitarnego państwa, był on słuchaczem kursu oficerskiego w Ośrodku [...] w [...] i w związku z tym nie wykonywał żadnych zadań w ramach Departamentu [...] MSW. Organ nie przeprowadził też jakichkolwiek ustaleń na okoliczności charakteru wykonywanych zadań przez skarżącego w okresie od [...] sierpnia 1989 r. do [...] lipca 1990 r. i nie przypisał skarżącemu żadnych konkretnych czynów godzących w wolności obywatelskie, które pozwalałyby – w świetle orzecznictwa NSA – na jednoznaczną ocenę, że prawa emerytalne nabyte - przede wszystkim po ponad 27 latach służby w Urzędzie Ochrony Państwa oraz w Agencji Wywiadu - zostały nabyte niesłusznie.

Ustaleń w tym zakresie nie wyczerpuje samo wskazanie, że skarżący pełnił służbę w Departamencie [...] MSW oraz przedstawienie ogólnych informacji za co był odpowiedzialny ten Departament.

Organ nie rozważył także okoliczności podniesionych przez skarżącego we wniosku o wydanie decyzji, dotyczących jego służby w demokratycznej Polsce (w tym otrzymanych wyróżnień i nagród, m. in. Medalu Srebrnego "Za Długoletnią Służbę", Nagrody Dyrektora Zarządu Wywiadu Urzędu Ochrony Państwa oraz Nagrody Szefa Agencji Wywiadu), a także potwierdzonego stosownym zaświadczeniem faktu pełnienia służby w warunkach zagrożenia życia i zdrowia, mogących wskazywać na to, że nie był przeciętnym funkcjonariuszem.

W świetle powyższego zarzuty skargi należy uznać za uzasadnione. Wydając zaskarżoną decyzję organ przekroczył granice uznania administracyjnego, bowiem nie rozważył przebiegu całej służby skarżącego w świetle przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku".

Rozpatrując sprawę ponownie organ uwzględni przedstawioną ocenę prawną. Dokona wyczerpującej oceny co do tego, czy sprawa skarżącego stanowi "szczególnie uzasadniony przypadek" w rozumieniu art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej. Wyrażając ocenę w tym zakresie, organ powinien przywołać fakty dotyczące służby skarżącego, jego postawy, charakteru służby, warunków jej pełnienia i odnieść powyższe do kryterium "rzetelnego pełnienia służby po dniu 12 września 1989 r.". Powinien również dokonać przedmiotowej oceny w kontekście służby przed 31 lipca 1990 r. biorąc pod uwagę charakter zadań wykonywanych przez skarżącego w okresie od [...] sierpnia 1989 r. do 31 lipca 1990 r. Dopiero wnikliwa ocena przebiegu całej ponad 27-letniej służby skarżącego, dokonana stosownie do reguł wynikających z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., winna stanowić punkt wyjścia do rozważań, czy w sprawie mamy do czynienia ze "szczególnie uzasadnionym przypadkiem" pozwalającym pozytywnie załatwić wniosek z dnia [...] lipca 2019 r.

Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania, obejmujących wynagrodzenie pełnomocnika, Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a.

Odnośnie natomiast zawartego w skardze wniosku o zobowiązanie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji do wydania w określonym terminie decyzji na podstawie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej wyłączającej stosowanie wobec skarżącego art. 15c, art. 22a i art. 24a ww. ustawy Sąd wyjaśnia, iż przepis art. 145a § 1 P.p.s.a. nie ma zastosowania w sprawach, w których rozstrzygniecie pozostawiono uznaniu organu.