Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 1094/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2017-03-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: Stwierdzono, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia
Powołane przepisy: article: art. 3 par. 3
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 6, art. 37, art. 50, art. 61, art. 64
journal: Dz.U. 2016 poz 217
law: Ustawa z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014- 2020

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic Sędzia WSA Grażyna Staniszewska (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Elżbieta Dzięcielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 marca 2017 r. sprawy ze skargi P spółki z o.o. na informację Zarządu Województwa z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie negatywnej oceny projektu I. stwierdza, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na dokonanie oceny, II. przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania przez Zarząd Województwa, III. zasądza od Zarządu Województwa na rzecz skarżącej P spółki z o.o. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia [...] września 2016 r. nr [...] Instytucja Zarządzająca (Zarząd Województwa, dalej także IZ), w ramach konkursu Oś Priorytetowa 1 – Gospodarka i Innowacje, Działanie 1.5 Rozwój Sektora MŚP, Poddziałanie 1.5.1 Rozwój Sektora MŚP – wsparcie dotacyjne, Konkurs nr [...], poinformowała P Spółkę z o.o., że jej wniosek z dnia [...] maja 2016 r. o dofinansowanie projektu pt. "Stworzenie i wdrożenie innowacyjnego produktu turystycznego poprzez przebudowę istniejącego budynku przy ul. [...] w wielofunkcyjny kompleks Centrum Produktów Regionalnych" został odrzucony z powodu niespełnienia kryteriów oceny formalnej, zatwierdzonych przez Komitet Monitorujący Regionalny Program Operacyjny – 2020 Uchwałą nr [...] z dnia [...] lutego br., zamieszczonych w dokumencie pn. Załączniki do Szczegółowego Opisu Osi Priorytetowych Regionalnego Programu Operacyjnego - 2020, stanowiącym integralną część Szczegółowego Opisu Osi Priorytetowych Regionalnego Programu Operacyjnego 2020.

Zdaniem Instytucji Zarządzającej wniosek nie spełnił kryterium: Kwalifikowalność kosztów projektu. Pismem z dnia [...] września 2016 r. wnioskodawca wyjaśnił bowiem, że ujęte we wniosku o dofinasowanie rowery nie powinny zostać literalnie kwalifikowane jako środki transportu. Rower będzie bowiem elementem infrastruktury oferowanych i przygotowanych autorskich imprez questingowych, m.in. testów zręcznościowych i nie jest to środek transportu, ale urządzenie edukacyjne i rekreacyjne. W związku z tym rowery pozostawiono w projekcie jako wydatek kwalifikowany.

Z kolei w piśmie z dnia [...] września 2016 r. wskazano na szczególny status planowanego zakupu rowerów, wynikający z innowacyjnych rozwiązań zastosowanych przez P sp. z o.o. Sprzęt został umownie nazwany "rowerem" i spełnia warunki, aby zakwalifikować go do grupy 8 Klasyfikacji Środków Trwałych Narzędzia, przyrządy, ruchomości i wyposażenie, gdzie indziej nie sklasyfikowane, podgrupa 804 Wyposażenie i sprzęt cyrkowy. Wnioskodawca wskazał, że klient pojedzie autokarem (środek transportu) z obiektu wnioskodawcy wraz z rowerami, stojącymi w specjalnej przyczepce za autobusem. Po przyjeździe do punktu na trasie questingowej, wyładuje rower i wykona w miejscu zadanie o charakterze osobistego wyczynu (skoki na rowerze, technika skręcania, próba szybkości lub wytrzymałości na specjalnym stojaku itp.). Klient nie przemieści się dzięki rowerom z jednego miejsca do drugiego, rower będzie przemieszczał się wraz z nim, na specjalnej, ciągniętej przez autokar przyczepie".

Natomiast w załączonym do dokumentacji aplikacyjnej zestawieniu wyposażenia obiektu podano, iż w ramach projektu zostanie zakupionych 50 rowerów turystycznych [...]. Z opisów projektu w sekcji A wniosku o dofinansowanie wynika, że realizacja projektu umożliwi m.in. piesze, rowerowe bądź autokarowe wyprawy questingowe po [...]. W części D3 wniosku zapisano, że "rowery będą wykorzystywane przez uczestników grup pobytowych do rowerowych, bądź autokarowo-rowerowych wypraw questingowych po [...]".

Zatem dodatkowe wyjaśnienia złożone [...] września 2016 r. okazały się zdaniem organu nieco rozbieżne w stosunku do zapisów złożonej 31 maja i 14 września dokumentacji aplikacyjnej. Nie zmienia to faktu, że rowery planowane do zakupu w projekcie mieszczą się w Klasyfikacji Środków Trwałych w ramach grupy 7 Środki transportu, podgrupy 79 Pozostałe środki transportu. W związku z powyższym, zgodnie z Załącznikiem nr 1 do Regulaminu konkursu nr [...], wydatki na zakup środków transportu stanowią wydatki niekwalifikowane bez względu na ich rodzaj czy przeznaczenie, zatem nie spełniono kryterium Kwalifikowalność kosztów projektu.

W związku z powyższym wniosek uzyskał negatywny wynik oceny, o której mowa w art. 53 ust. 2 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz. U. z 2016 r., poz. 217) i nie mógł zostać skierowany do kolejnego etapu oceny.

We wniesionym proteście Spółka negowała dokonaną ocenę projektu, zarzucając nieścisłe zastosowanie procedur oceny formalnej, opisanych w pkt 16 Regulaminu, co bezpośrednio skutkowało błędną interpretacją procesu oceny przez Wnioskodawcę, a następnie tożsamo błędną odpowiedzią na wezwanie IZ RPO-2020, mającą decydujący wpływ na ocenę formalną wniosku (w kryterium oceny: kwalifikowalność kosztów projektu – planowany zakup rowerów), przez co jest ona obarczona dyskwalifikującą ją wadą, wynikającą z ww. nieścisłości w zachowaniu procedur. Strona zarzuciła również brak uzasadnienia merytorycznego zmiany przez Instytucję Zarządzającą przedstawionej klasyfikacji środków trwałych.

Zdaniem Spółki, pismem z dnia [...] września 2016 r., Instytucja Zarządzająca zwróciła się o wyjaśnienia kwestii dotyczącej zakupu rowerów, nie wskazując jednocześnie dostrzeżonego uchybienia, ani nie informując o prawdopodobnej konieczności usunięcia tego zakupu z budżetu, a następnie po otrzymaniu informacji od wnioskodawcy IZ uznała rowery za środki transportu, a koszt ich zakupu za wydatki niekwalifikowalne, nie dając wnioskodawcy możliwości jednoznacznego przekazania swej woli co do przeznaczenia rowerów.

Pismem z dnia [...] grudnia 2016r. nr [...] Instytucja Zarządzająca poinformowała Spółkę o nieuwzględnieniu jej protestu.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano, iż po dokonaniu oceny formalnej wniosku, pismem z dnia [...] września 2016 r. IZ poinformowała Wnioskodawcę o wykrytych błędach formalnych oraz wezwała do ich poprawy. Wśród nich znalazła się uwaga, dotycząca kwalifikowalności wydatku, ujętego w projekcie na zakup rowerów w zadaniu Zakup i montaż wyposażenia, etap (II). Wydatek ten wymieniony został w klasyfikacji środków trwałych w ramach grupy 7 Środki transportu podgrupa 79 Pozostałe środki transportu: rowery dwukołowe i inne, w tym dziecięce, natomiast zgodnie z zapisami Załącznika nr 1 do Regulaminu konkursu wydatki na zakup środków transportu są niekwalifikowalne. W związku z tym IZ wezwała Wnioskodawcę o określenie, czy planowane do zakupu w ramach projektu rowery mieszczą się w klasyfikacji środków trwałych w ww. grupie 7 Środki transportu, a jeśli ten warunek jest spełniony, to w wartości kwalifikowalnej tego wydatku należy wpisać wartość zero. Należało dokonać stosownej korekty.

Jednocześnie Instytucja Zarządzająca podtrzymała swoje stanowisko co do niejednoznaczności w opisaniu przez Wnioskodawcę planowanego przeznaczenia rowerów, jak również co do prawidłowości odrzucenia wniosku z powodu niespełnienia przez projekt kryteriów oceny formalnej w zakresie kwalifikowalności kosztów projektu. W związku z powyższym wniosek uzyskał negatywny wynik oceny, o której mowa w art. 53 ust. 2 pkt 1 ustawy, tzn. nie spełnił kryteriów wyboru i nie mógł zostać zakwalifikowany do kolejnego etapu oceny.

Odnosząc się do argumentacji podniesionej w proteście Instytucja Zarządzająca podała, że przyczyną negatywnej oceny formalnej oraz negatywnego rozstrzygnięcia protestu jest sklasyfikowanie nabywanego w ramach projektu i zakwestionowanego na etapie oceny formalnej środka trwałego zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 10 grudnia 2010 r. w sprawie Klasyfikacji Środków Trwałych (Dz.U. 2010 Nr 242, poz. 1622). IZ na potrzeby przedmiotowego konkursu przyjęła w Regulaminie, że wydatki poniesione na zakup środków transportu są wydatkami niekwalifikowalnymi i to niezależnie od faktycznego, czy deklarowanego przez wnioskodawców przeznaczenia poszczególnych środków transportu. Decydujące znaczenie dla oceny projektu i przedmiotowego kryterium ma ww. rozporządzenie i klasyfikacja środka trwałego.

Przyjęcie założenia, że niekwalifikowalne są wyłącznie wydatki ponoszone na środki transportu, które faktycznie temu transportowi towarów czy osób służą (a nie na wszystkie sklasyfikowane jako środki transportu) nastręcza sporo trudności, czy wręcz uniemożliwia zweryfikowanie stanu faktycznego. Trudno jest bowiem określić wyraźną granicę, która oddzielałaby wydatki kwalifikowalne od niekwalifikowalnych. Istniałoby również ryzyko, że we wniosku o dofinansowanie wnioskodawcy deklarowaliby inne niż transport przeznaczenie nabywanych w ramach projektu środków trwałych po to, by ująć je po stronie wydatków kwalifikowalnych, a w rzeczywistości środki te służyłyby właśnie świadczeniu usług transportowych, co jest niedopuszczalne. Informacja zawarta w piśmie z dnia [...] września 2016 r. była sformułowana w sposób wystarczająco jednoznaczny i kategoryczny. Określała bowiem wprost, że jeśli zostanie spełniony warunek w postaci sklasyfikowania rowerów w ramach grupy 7 Środki transportu w Klasyfikacji Środków Trwałych, to wydatek poniesiony na ich zakup należy przenieść do wydatków niekwalifikowalnych. Ewentualna korekta zależała od spełnienia powyższego warunku, a w tym konkretnym przypadku była wymagana. Ponadto w ww. piśmie Instytucja Zarządzająca poinformowała Wnioskodawcę o dalszych konsekwencjach wprowadzenia we wniosku ewentualnych zmian tj. o wprowadzeniu korekt w pozostałych częściach wniosku i poinformowaniu o dokonanych zmianach w piśmie przewodnim.

W piśmie z dnia [...] września 2016 r. IZ odniosła się do wyjaśnień, złożonych przez Wnioskodawcę w piśmie z dnia [...] września 2016 r., w których została przedstawiona nowa klasyfikacja rowerów, planowanych do zakupu w ramach projektu tj. do grupy 8 Klasyfikacji Środków Trwałych Narzędzia, przyrządy, ruchomości i wyposażenie, gdzie indziej nie sklasyfikowane, podgrupa 804 wyposażenie i sprzęt cyrkowy. W załączonym do dokumentacji aplikacyjnej zestawieniu wyposażenia obiektu podano, iż w ramach projektu zostanie zakupionych 50 rowerów turystycznych. Z opisów projektu wynika, iż realizacja projektu umożliwi m.in. piesze rowerowe, bądź autokarowe wyprawy questingowe po [...]. Rowery będą wykorzystywane przez uczestników grup pobytowych do rowerowych, bądź autokaro-rowerowych wypraw questingowych po [...]. Dodatkowe wyjaśnienia złożone przez stronę w piśmie z dnia [...] września 2016 r. były rozbieżne z zapisami dokumentacji aplikacyjnej, złożonej w dniu 31 maja i 14 września 2016 r. Decyzja o kwalifikacji środków trwałych – w tym wypadku rowerów do grupy 7 Środki transportu podgrupa 79 Pozostałe środki transportu była zatem właściwa i uzasadniona.

Zgodnie z Regulaminem konkursu wnioskodawcy mają możliwość jednokrotnego poprawienia lub uzupełnienia wniosku o dofinansowanie w ramach oceny formalnej, a w przypadku stwierdzenia w skorygowanej dokumentacji błędów formalnych wniosek o dofinansowanie projektu zostaje odrzucony z dalszego procesu ubiegania się o środki. Tym samym ocena formalna została przeprowadzona zgodnie z Regulaminem konkursu oraz przyjętymi kryteriami oceny. Wnioskodawca bowiem – pomimo poinformowania przez IZ w piśmie z dnia [...] września 2016 r. o wymogu poprawienia wniosku o dofinansowanie w zakresie wydatków kwalifikowanych, jeśli zakwestionowany podczas pierwszej oceny formalnej środek trwały mieści się w kategorii środków transportu KŚT – nie skorygował swojego wniosku zgodnie z instrukcją Instytucji Zarządzającej.

W skardze wniesionej z zachowaniem szczególnego terminu i warunków formalnych skarżąca Spółka wniosła o stwierdzenie, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo, co miało istotny wpływ na wynik oceny oraz przekazanie organowi sprawy do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. Zaskarżonej ocenie (informacji o nieuwzględnieniu protestu) Spółka zarzuciła naruszenie:

1) art. 58 pkt 1 ustawy wdrożeniowej poprzez nieuwzględnienie protestu w sytuacji gdy oprotestowane rozstrzygnięcie zostało wydane z naruszeniem poniżej wskazanych przepisów (i nie podjęcie żadnych działań zmierzających do wyeliminowania tych naruszeń):

a) art. 16 regulaminu konkursu poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na braku precyzyjnego wezwania wnioskodawcy do usunięcia błędu dotyczącego kwalifikacji spornych rowerów, a wręcz sugerowanie wnioskodawcy konieczność przedstawienia przez niego interpretacji w tym zakresie, przy pominięciu wskazania rozumianego przez organ błędu i tym samym nie wywiązanie się przez organizatora z obowiązków wynikających z ww. przepisu co miało istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy a także błędną i autorytatywną kwalifikację spornych rowerów jako środka transportu wbrew stanowisku twórcy projektu,

b) art. 57 ustawy wdrożeniowej poprzez przedłużenie terminu do rozpoznania protestu, w sytuacji gdy brak było ku temu przesłanek, a następnie jego niedochowanie,

c) art. 10 § 2 k.p.a. poprzez uniemożliwienie stronie przed wydaniem orzeczenia o odrzuceniu wniosku wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszenia żądań, oraz nie powiadomienie strony o jej prawach, przy czym obowiązek taki został bezwzględnie nałożony na organ prowadzący postępowanie w trybie administracyjnym, co warunkowało zasadność uchylenia zaskarżonej decyzji,

d) art. 7 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i niepodjęcie czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a mianowicie nie uwzględnienie stanowiska twórcy innowacyjnego projektu i sztampowe zakwalifikowanie rowerów jako środka transportu wbrew zasadom logiki oraz wyjaśnieniom wnioskodawcy,

e) art. 8 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej, poprzez wykorzystanie pełnego zaufania skarżącego do organu administracji i nie. poinformowanie go w sposób prosty i logiczny o stanowisku reprezentowanym przez urząd, wprowadzając wnioskodawcę w błąd co do zakresu żądanych przez urząd wyjaśnień, w sytuacji gdy urząd zobligowany był do precyzyjnego wskazania błędów i uchybień znajdujących się we wniosku,

2. art. 10 § 2 k.p.a. poprzez uniemożliwienie stronie przez przed wydaniem decyzji o nieuwzględnieniu protestu wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszenia żądań, w sytuacji gdy obowiązek taki został bezwzględnie nałożony na organ prowadzący postępowanie w trybie administracyjnym.

W obszernym uzasadnieniu skargi Spółka zakwestionowała prawidłowość zastosowania przez Instytucję Zarządzającą art. 16 regulaminu konkursu, w myśl którego w przypadku gdy w wyniku oceny formalnej stwierdzone zostaną braki/ błędy/uchybienia wnioskodawca zostaje poinformowany pisemnie (...) o zakresie wniesienia niezbędnych poprawek bądź uzupełnień. Wnioskodawca uzupełnia lub poprawia braki formalne zgodnie z informacjami zawartymi w piśmie informującym o konieczności uzupełnienia braków formalnych.

W pkt 4 pisma z dnia [...] września 2016 r. organ nie określił jednoznacznej oceny, czy rowery mieszczą się w grupie 7 czy też nie, ale jednoznacznie zdał się na ocenę wnioskodawcy, żądając od niego wyjaśnień. Organ zapytał "czy planowane do zakupu w ramach projektu rowery mieszczą się w grupie 7 – środki trwałe – jest to pytanie, które nakazuje wnioskować iż urząd zdaje się na ocenę wnioskodawcy jako twórcy projektu, albowiem sam nie jest w stanie dokonać stosowanej interpretacji. Natomiast po uzyskaniu stosownych wyjaśnień organ, wbrew obowiązującym przepisom, wybierając łatwiejsze dla siebie rozwiązanie dokonuje autorytatywnej' oceny, nie przedstawiając jej wnioskodawcy i nie wzywając go do usunięcia tego braku. Skoro organ raz uznał że nie wie, czy tak przedstawione rowery przypisać do grupy 7, czy też nie i poprosił o określenie tego faktu przez wnioskodawcę, zdając się w domyśle na jego ocenę, to nie można było potem zmieniać całego toku rozumowania. Dowodem jest pkt 3 pisma, w którym organ jednoznacznie dokonał własnej oceny zagadnienia, a potem zmienił ją pod wpływem argumentów wnioskodawcy. Ale zmienił ocenę pod wpływem argumentów prawnych i merytorycznych, a nie tok rozumowania (postępowania), do czego nie miał prawa. Zmieniając tok postępowania, reguł gry organ winien zadać jeszcze raz pytanie wnioskodawcy, dopasowane do nowych reguł postępowania. Organ dla ułatwienia sobie całego postępowania nie uznał innowacyjności, o którą w całym konkursie unijnym chodziło.

W piśmie z dnia [...] września 2016 r., w którym poinformowano wnioskodawcę o odrzuceniu z przyczyn formalnych projektu, nie podano uzasadnienia, dlaczego rowery nie mogą być kwalifikowane w sposób określony przez wnioskodawcę. Dlatego też wnioskodawca nie mógł się odnieść do tego zagadnienia w ramach przeprowadzonej procedury. Sugestia ze strony organu oparcia się o klasyfikację środków trwałych nie ma żadnego umocowania prawnego, a tylko wynika "z wygody" urzędników.

Ponadto organ dopuścił się również naruszeń proceduralnych, naruszając przepis art. 57 ustawy wdrożeniowej, art. 10 k.p.a., a także zasady ogólne postępowania administracyjnego, wynikające z art. 6, 7, 8, 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 217) w przypadku nieuwzględnienia protestu, negatywnej ponownej oceny projektu lub pozostawienia protestu bez rozpatrzenia, wnioskodawca może w tym zakresie wnieść skargę do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 3 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, ze zm.; dalej p.p.s.a.).

W myśl art. 61 ust. 8 ustawy wdrożeniowej w wyniku rozpoznania skargi sąd może:

1) uwzględnić skargę, stwierdzając, że:

a) ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, przekazując jednocześnie sprawę do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję, o której mowa w art. 39 ust. 1.

b) pozostawienie protestu bez rozpatrzenia było nieuzasadnione, przekazując sprawę do rozpatrzenia przez właściwą instytucję, o której mowa w art. 55 albo art. 39 ust. 1;

2) oddalić skargę w przypadku jej nieuwzględnienia;

3) umorzyć postępowanie w sprawie, jeżeli jest ono bezprzedmiotowe.

Zgodnie z art. 64 ustawy wdrożeniowej w zakresie nieuregulowanym w ustawie do postępowania przed sądami administracyjnymi stosuje się odpowiednio przepisy p.p.s.a. określone dla aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, z wyłączeniem art. 52-55, art. 61 § 3-6, art. 115-122, art. 146, art. 150 i art. 152 tej ustawy.

Postępowanie w zakresie ubiegania się o dofinansowanie jest prowadzone w oparciu o pewne uniwersalne zasady i reguły, które wynikają z treści ustawy wdrożeniowej. Projekt podlega ocenie pod względem spełnienia kryteriów wyboru projektów, zatwierdzonych przez komitet monitorujący, zgodnych z warunkami określonymi w art. 125 ust. 3 lit. a rozporządzenia ogólnego (art. 37 ust. 2 ustawy wdrożeniowej). Wybór projektów do dofinansowania następuje w trybie konkursowym lub pozakonkursowym (art. 38 ust. 1 ustawy wdrożeniowej).

W trybie konkursowym, a w takim trybie następował wybór projektu w rozpoznawanej sprawie, wniosek o dofinansowanie projektu składany jest w ramach konkursu organizowanego i przeprowadzanego przez właściwą instytucję (art. 39 ust. 1 ustawy wdrożeniowej). Zgodnie z art. 39 ust. 2 ustawy wdrożeniowej konkurs jest postępowaniem służącym wybraniu do dofinansowania projektów, które spełniły kryteria wyboru projektów. Konkurs jest przeprowadzany przez właściwą instytucję na podstawie określonego przez nią regulaminu (art. 41 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, który m.in. określa kryteria wyboru projektów wraz z podaniem ich znaczenia (art. 41 ust. 2 pkt 7 ustawy wdrożeniowej).

Zgodnie z art. 54 ust. 2 ustawy wdrożeniowej protest jest wnoszony w formie pisemnej i zawiera między innymi wskazanie kryteriów wyboru projektów, z których oceną wnioskodawca się nie zgadza, wraz z uzasadnieniem (pkt 4). Z powołanym przepisem koresponduje art. 57 ustawy wdrożeniowej nakładający na właściwą instytucję powinność rozpatrzenia protestu poprzez weryfikację prawidłowości oceny projektu w zakresie kryteriów, o których mowa w art. 54 ust. 2 pkt 4 ustawy wdrożeniowej.

Zgodnie z art. 6 ust. 2 ustawy wdrożeniowej podstawę systemu realizacji stanowią przepisy prawa powszechnie obowiązującego, wytyczne horyzontalne oraz wytyczne programowe, szczegółowy opis osi priorytetowych programu operacyjnego, opis systemu zarządzania i kontroli oraz instrukcje wykonawcze.

Jak podkreśla się w doktrynie, obowiązywanie innych, niż przepisy prawa powszechnie obowiązującego aktów oraz dokumentów systemu realizacji budzi kontrowersje, co do których wypowiadał się już Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 12 grudnia 2011 r. (P 1/11 OTK-A 2011, nr 10, poz. 115). W uzasadnieniu wskazanego orzeczenia stwierdzono, że system realizacji nie jest źródłem prawa powszechnie obowiązującego, gdyż akt ten nie mieści się w katalogu źródeł prawa określonym w art. 87 Konstytucji i nie jest wydawany przez organ, który ma konstytucyjne upoważnienie dla wydania przepisów prawa. W następstwie tego orzeczenia, na podstawie nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 19 kwietnia 2013 r. o zmianie ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. poz. 714), doszło do uchylenia art. 5 pkt 11 i zastąpienia go art. 13a i 17 ust. 1a (szerzej na ten temat por. komentarz do art. 13a oraz art. 17 ust. 1a (w:) J. Jaśkiewicz, Ustawa o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Komentarz, SIP LEX).

Pod rządami poprzedniej ustawy w orzecznictwie sądów administracyjnych dominowało stanowisko, że dokumentom systemu realizacji, o których mowa w poprzednio obowiązującym art. 5 pkt 11 u.z.p.p.r., można przyznać walor źródła prawa (w szerokim znaczeniu), jako że system ten ma umocowanie w ustawie, zaś jego normy mają generalny charakter i są skierowane do indywidualnie nieokreślonego kręgu adresatów.

Uzasadniając to stanowisko, judykatura powoływała się na argumenty funkcjonalne i pragmatyczne, podkreślając w szczególności, że gdyby systemowi realizacji odmówić przymiotu źródła prawa, sprawowanie przez sąd administracyjny kontroli legalności działań instytucji realizujących procedury zawarte w systemie realizacji byłoby w praktyce niemożliwe.

Przemawiał za tym również wzgląd na stabilizację sytuacji prawnej adresatów norm systemu realizacji, w tym uczestników procedur konkursowych oraz konieczność dokończenia realizacji rozpoczętych programów lub relokacji zwróconych środków na inne projekty w okresie finansowania. Wskazano również, że dokumenty stanowiące system realizacji odnoszą się wyłącznie do relacji między właściwą instytucją a zainteresowanymi otrzymaniem pomocy z programu operacyjnego wnioskodawcami, którzy składając do niego aplikacje, wyrażają zgodę na poddanie się wymaganiom danego programu (zob. wyroki NSA z dnia 20 października 2010 r., II GSK 1110/10, LEX nr 746073; z dnia 27 października 2010 r., II GSK 1097/10, LEX nr 746069; z dnia 16 grudnia 2010 r., II GSK 1377/10, LEX nr 746089 oraz z dnia 18 maja 2011 r., II GSK 817/11, LEX nr 992441).

Poglądy judykatury, w ocenie składu rozpoznającego niniejszą sprawę zachowały aktualność także w stosunku do przepisów ustawy wdrożeniowej. Regulaminy i inne dokumenty, stanowiące elementy systemu realizacji programu operacyjnego, o których mowa w art. 6 ust. 1 i 2 ustawy wdrożeniowej, w szczególności wytyczne horyzontalne, wytyczne programowe, szczegółowy opis osi priorytetowych programu operacyjnego, opis systemu zarządzania i kontroli oraz instrukcje wykonawcze, jako nienależące do konstytucyjnego katalogu źródeł prawa nie mogą regulować w sposób powszechnie obowiązujący zasad wdrażania programów operacyjnych oraz praw i obowiązków wnioskodawców (beneficjentów).

Dokumenty systemu realizacji programu operacyjnego mogą natomiast regulować stosunki pomiędzy instytucjami realizującymi poszczególne zadania w ramach danego programu operacyjnego, na zasadach właściwych dla aktów kierownictwa wewnętrznego lub też, w sposób względnie obowiązujący, wyznaczać prawa i obowiązki beneficjentów na podstawie umów o dofinansowanie albo decyzji o dofinansowaniu projektu.

Uzasadnieniem tego poglądu jest nie tylko to, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego dotyczy innej, choć oczywiście podobnej, regulacji, lecz przede wszystkim okoliczność, że podstawowym źródłem prawa normującym przedmiotową materię jest rozporządzenie ogólne, którego swoistą transpozycją jest ustawa wdrożeniowa. Zauważyć również należy, że podstawowym dokumentem wyznaczającym ramy organizacyjne i finansowe dla funkcjonowania nowego okresu programowania jest Umowa partnerstwa. Zgodnie z art. 2 pkt 27 ustawy wdrożeniowej odwołującym się do art. 2 pkt 20 rozporządzenia ogólnego przez umowę partnerstwa rozumie się dokument przygotowany przez państwo członkowskie z udziałem partnerów zgodnie z podejściem opartym na wielopoziomowym zarządzaniu, który określa strategię państwa członkowskiego, jego priorytety i warunki efektywnego i skutecznego korzystania z europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych w celu realizacji unijnej strategii na rzecz inteligentnego, trwałego wzrostu gospodarczego sprzyjającego włączeniu społecznemu, który został przyjęty przez Komisję Europejską w następstwie oceny i dialogu z państwem członkowskim.

W Regulaminie Konkursu RPO 2020 Oś Priorytetowa 1–Gospodarka i Innowacje Konkurs nr [...] IZ zawarła zapis, zgodnie z którym w przypadku, gdy w wyniku oceny formalnej, we wniosku o dofinansowanie stwierdzone zostaną braki/błędy/uchybienia wnioskodawca zostaje poinformowany pisemnie za potwierdzeniem odbioru o zakresie wniesienia niezbędnych poprawek bądź uzupełnień. Wnioskodawca uzupełnia lub poprawia braki formalne zgodnie z informacjami zawartymi w piśmie informującym o konieczności uzupełnienia braków formalnych. Nie ma możliwości wprowadzenia zmian merytorycznych do wniosku/załączników. Uzupełnieniu lub poprawie mogą podlegać wyłącznie błędy formalne. W przypadku stwierdzenia w skorygowanej dokumentacji błędów formalnych wniosek o dofinansowanie projektu kończy ocenę formalną wynikiem negatywnym (por. pkt 16 regulaminu). Zgodnie z treścią Regulaminu (Kryteria Formalne) kwalifikowalność kosztów projektu należy do warunków formalnych, których niespełnienie skutkuje odrzuceniem wniosku, istnieje jednak możliwość poprawny wniosku w tym zakresie.

Przytoczony powyżej zapis Regulaminu zobowiązuje IZ do poinformowania wnioskodawcy na piśmie o zakresie niezbędnych poprawek lub uzupełnień, pod rygorem odrzucenia wniosku, natomiast wnioskodawcę do uzupełnienia lub poprawienia wniosku zgodnie z informacjami zawartymi w piśmie IZ. Powyższy przepis zawiera jasny, jednoznaczny i precyzyjny przekaz co do sposobu i trybu postępowania w sytuacji stwierdzenia uchybienia formalnego w zakresie kwalifikowalności kosztów. Regulacje Regulaminu nie przewidują prowadzenia negocjacji na temat stwierdzonej nieprawidłowości. W szczególności na tym etapie postępowania i w tym trybie IZ nie jest uprawniona do żądania wyjaśnień w związku z wątpliwościami jakie powstały po jej stronie przy rozpoznawaniu wniosku. Ponieważ określony tryb przewiduje możliwość tylko jednokrotnego zwrócenia się z informacją o stwierdzonym uchybieniu, dlatego wezwanie do jego usunięcia powinno być w swej treści precyzyjne i jednoznaczne, winno z niego wynikać konkretnie w jakim zakresie wniosek powinien być poprawiony lub uzupełniony, nadto nie może zawierać sformułowań warunkowych.

Powyższych wymogów nie spełnia pismo IZ z dnia [...] września 2016 r. w punkcie 4, w zakresie kwalifikowalności kosztów zakupu rowerów. Zwracając uwagę na to, że wydatki na zakup środków transportu, niezależnie od ich rodzaju czy przeznaczenia, są niekwalifikowalne, IZ jednocześnie w tym piśmie wystąpiła do wnioskodawcy o określenie, czy planowane do zakupu w ramach projektu rowery mieszczą się w grupie 7 – środki transportu – zgodnie z Rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 10 grudnia 2010 r. w sprawie Klasyfikacji Środków Trwałych (DZ.U. 2010 Nr 242 poz. 1622), a jeżeli tak to w wartości kwalifikowalnej należy wpisać zero. IZ wniosła o udzielenie wyjaśnień i stosowną korektę.

W odpowiedzi na powyższe, w pismach z dnia [...] września 2016 r. oraz [...] września 2016 r. skarżąca udzieliła wyjaśnień nt. przeznaczenia rowerów, których zakup przewidziany został w projekcie. Zdaniem skarżącej rowery nie będą służyły do przemieszczania się, nie są zatem środkiem transportu, lecz będą stanowiły jednocześnie - element zabawy, rekreacji oraz nauki obcowania z tym urządzeniem. W ocenie skarżącej prawidłowa klasyfikacja rowerów – w powyższym znaczeniu – to grupa 8 środków trwałych, czyli narzędzia, przyrządy, ruchomości i wyposażenie, gdzie indziej niesklasyfikowane, podgrupa 804 tj. wyposażenie i sprzęt cyrkowy, w myśl w.w. rozporządzenia.

W reakcji na powyższe wyjaśnienia, pismem z dnia [...] września 2016 r. IZ poinformowała wnioskodawcę o odrzuceniu wniosku o dofinansowanie, jako przyczynę wskazując nie kwalifikowalność kosztów zakupu rowerów.

Przyjęty przez organ tryb postępowania narusza zapisy Regulaminu Konkursu oraz art. 37 ustawy wdrożeniowej. Stosownie do wskazanego przepisu ustawy właściwa instytucja przeprowadza wybór projektów do dofinansowania w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny oraz zapewnia wnioskodawcom równy dostęp do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania (ust. 1). Projekt podlega ocenie pod względem spełnienia kryteriów wyboru projektów, zatwierdzonych przez komitet monitorujący, zgodnych z warunkami określonymi w art. 125 ust. 3 lit. a rozporządzenia ogólnego (ust. 2).

Przytoczony przepis art. 37 ustawy z 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014 - 2020 statuuje zasady ogólne wyłaniania projektów do dofinansowania, to jest przejrzystość, rzetelność, bezstronność wyboru projektów oraz równość wnioskodawców w dostępie do informacji o zasadach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania. Zasady te mają charakter normatywny. Naruszenie którejkolwiek z tych zasad stanowi naruszenie zasady równego dostępu do pomocy (por. wyrok NSA z dnia 4 sierpnia 2016 r., sygn. II GSK 3367/16).

Określając powyższe zasady, wskazany przepis daje podstawę do przyjęcia, że strona postępowania może pozostawać w zaufaniu do organu, który rozpoznaje jej wniosek. Organ ma bowiem obowiązek przestrzegania przepisów ustawy wdrożeniowej, prawa unijnego oraz podjętych na ich podstawie regulaminów, a wnioskodawca ma instrumenty prawne, które pozwalają na weryfikację stanowiska organu. Wprawdzie po myśli art. 50 ustawy wdrożeniowej do postępowania w zakresie ubiegania się o dofinansowanie oraz udzielania dofinansowania na podstawie ustawy nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, z wyjątkiem przepisów dotyczących wyłączenia pracowników organu, doręczeń i sposobu obliczania terminów, to jednak analiza przepisów ustawy wdrożeniowej prowadzi do wniosku, że takie zasady naczelne jak zasada legalności działania organu, zasada prawdy obiektywnej, zasada informowania strony, zasada pisemności, zasada dwuinstancyjności – w postępowaniu o przyznanie dofinansowania ze środków UE mają zastosowanie.

W okolicznościach rozpoznawanej sprawy skarga okazała się zasadna, gdyż brak precyzyjnego określenia skutków stwierdzonego przez organ uchybienia oraz brak jednoznacznego wezwania do jego usunięcia lub poprawy wniosku, stanowiło naruszenie przez organ procedur obowiązujących na etapie rozpoznawania wniosku pod względem formalnym, przy czym stwierdzone naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 61 ust. 8 pkt 1 a) ustawy wdrożeniowej Sąd stwierdził, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny oraz przekazał jednocześnie sprawę do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i 205 p.p.s.a.