Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 959/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-01-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6034 Zjazdy z dróg publicznych
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Dyrektor Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 29 ust. 1, art. 4
journal: Dz.U. 2016 poz 1440
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jedn.
article: § 9 ust. 1 pkt 3, § 18 ust. 1, § 133 ust. 77
journal: Dz.U. 1999 nr 43 poz 430
law: Rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Marek Stojanowski, Sędzia NSA Jan Paweł Tarno, Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (spr.), Protokolant starszy asystent sędziego D.M., po rozpoznaniu w dniu 22 stycznia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.T. i A.T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 lutego 2017 r. sygn. akt VIII SA/Wa 456/16 w sprawie ze skargi J.T. i A.T. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi krajowej oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 1 lutego 2017 r. sygn. akt VIII SA/Wa 456/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J.T. i A.T. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi krajowej.

Powyższe rozstrzygnięcie zostało podjęte na tle następującego stanu faktycznego i prawnego sprawy.

Wnioskiem z dnia [...] lipca 2012 r. skarżący wystąpili o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdów publicznych z drogi krajowej nr [...] (wyjazd i wjazd) do działek nr [...], nr [...], nr [...] w m. P. w związku z planowaną rozbudową istniejącej stacji paliw LPG i budową motelu. Po rozpatrzeniu wniosku, działający z upoważnienia Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, dalej jako "GDDKiA" Zastępca Dyrektora Oddziału w [...] GDDKiA decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] odmówił zezwolenia na lokalizację zjazdów.

Skarżący złożyli środek odwoławczy od powyższego rozstrzygnięcia oraz wniosek o zawieszenie postępowania w sprawie, który został uwzględniony przez organ postanowieniem z [...] marca 2013 r. Następnie po podjęciu zawieszonego postępowania GDDKiA decyzją z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W jej uzasadnieniu organ wskazał, że lokalizacja powyższego zjazdu była niemożliwa z powodów wymaganego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego. W tym kontekście organ powołał się na przepis § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016 r. poz. 124), dalej jako "rozporządzenie". W ocenie GDDKiA w niniejszej sprawie nie wystąpiła sytuacja wyjątkowa, o której mówi ww. przepis, gdyż jest możliwe wykorzystanie, tak jak dotąd, istniejącej drogi gminnej nr [...], która posiada połączenie z droga krajową nr [...] do obsługi przedmiotowych działek. Interes stron jest już więc w zasadniczym stopniu zaspokojony, co obligowało organ do wydania decyzji odmownej. Ponadto przedmiotowy zjazd byłby usytuowany w obszarze oddziaływania skrzyżowania drogi krajowej nr [...] z drogą gminną [...], gdzie zgodnie z przepisem § 113 ust. 7 pkt 1 w związku z § 78 ust. 1 rozporządzenia, zabrania się sytuowania zjazdów publicznych, gdyż jest to miejsce zagrażające bezpieczeństwu ruchu drogowego. Początek obszaru oddziaływania skrzyżowania ww. dróg wyznacza znak drogowy pionowy A-6b "skrzyżowanie z drogą podporządkowaną występującą po prawej stronie", umieszczony w odległości ok. 230 m przed tym skrzyżowaniem. W takich sytuacjach jak zaistniała w sprawie, organ wydaje decyzję nie na zasadzie uznania administracyjnego, lecz związaną. Co więcej rozwiązanie, które strony przedstawiły w załączniku graficznym do wniosku, sprowadza się do likwidacji tego skrzyżowania, ponieważ pozbawia drogę gminną nr [...] jej dotychczasowego bezpośredniego połączenia z ww. drogą krajową, co należy uznać za niedopuszczalne.

GDDKiA wskazał także, że pozytywne zaopiniowanie pismem z dnia [...] grudnia 2011 r. przez Zastępcę Dyrektora Oddziału w [...] GDDKiA obsługi komunikacyjnej dwóch stacji paliw w m. P., nie jest aktem administracyjnym indywidulanym wydanym w formie decyzji administracyjnej, którym organ byłby związany na podstawie art. 110 k.p.a.

Nie zgadzając się z takim rozstrzygnięciem skarżący w dniu [...] maja 2016 r. złożyli skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, dalej również jako "WSA", który wskazanym na wstępie wyrokiem ją oddalił.

Sąd I instancji wskazał na art. 29 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2007 r. nr 19, poz. 115 ze zm.), dalej jako "u.d.p." i podniósł, że z treści przytoczonych przepisów wynika, że zarządca drogi, w drodze decyzji administracyjnej wyraża zgodę na budowę zjazdu. Zaznaczył, iż przepisy nie precyzują jednak dokładnych warunków, jakie muszą być spełnione, aby zezwolenie na lokalizację zjazdu mogło być wydane. Przy czym użyte w art. 29 ust. 4 sformułowanie "może odmówić", oznacza, że decyzja taka jest decyzją uznaniową. Zarządca drogi obowiązany jest zatem wnikliwie wyjaśnić i rozważyć wszystkie okoliczności sprawy, a następnie załatwić sprawę uwzględniając słuszny interes strony o ile tylko nie koliduje on z interesem społecznym. Uznanie organu podlega ograniczeniom wynikającym z warunków technicznych uregulowanch w rozporządzeniu. Sąd wskazał w tym miejscu na § 1, § 113 ust. 7 pkt 1 oraz § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia.

W ocenie WSA sprzeczność planowanego zjazdu ze wskazanymi wymogami uprawniała organ do odmowy wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu. Sąd ten zawarte w skardze uznał za niezasadne. Fakt, że zjazd został przewidziany w obszarze oddziaływania skrzyżowania, stanowi samodzielną podstawę do odmowy określoną w § 113 ust. 7 pkt 1 rozporządzenia. Sąd I instancji przyznał, że zjazd publiczny nie może być zlokalizowany w obszarze oddziaływania skrzyżowania. Jednakże przepisy rozporządzenia i u.d.p. nie definiują tego obszaru, pozostawiając do decyzji właściwego organu każdorazowo w okolicznościach danej sprawy ustalenie, jakie są granice oddziaływania skrzyżowania lub węzła na bezpieczeństwo ruchu. WSA podniósł, że z uwagi na kwestie bezpieczeństwa ruchu i prawidłowego projektowania skrzyżowań, wprowadzonymi zarządzeniem GDDKiA z [...] czerwca 2001 r., przyjęcie przez organ odwoławczy za miarodajne dla określenia obszaru oddziaływania skrzyżowania parametrów dotyczących ograniczenia prędkości na drodze w związku ze skrzyżowaniem, jest uprawnione i przekonujące. Sąd I instancji zaakceptował stanowisko organu odwoławczego i wyraził ocenę, że organ nie naruszył art. 113 ust. 7 pkt 1 rozporządzenia, jak też w konsekwencji art. 29 ust. 4 u.d.p.

Sąd I instancji w ślad za organem zwrócił uwagę na znak drogowy A-6b "skrzyżowanie z drogą podporządkowaną występującą po prawej stronie". Znak ten został umieszczony w odległości około 230 m przed tym skrzyżowaniem. Dowodzi to, iż w tym obszarze istnienie skrzyżowania ma wpływ na bezpieczeństwo ruchu drogowego.

Wskazał, że prymat zasady bezpieczeństwa w ruchu drogowym nad słusznym interesem wnioskodawcy jest powszechnie akceptowany w orzecznictwie sądów administracyjnych. Zarządca drogi nie może wydać decyzji o lokalizacji zjazdu, jeżeli byłaby ona niezgodna z przepisami cytowanego rozporządzenia i powodowałaby zwiększenie zagrożenia bezpieczeństwa w ruchu drogowym. WSA przyznał rację argumentom organu, że ochrona prawa własności nie jest absolutna i bezwzględna. Prawo własności może doznać bowiem ograniczeń dopuszczalne jest różnicowanie sytuacji różnych podmiotów prawa ze względu na inne wartości konstytucyjne, tutaj ochronę życia i zdrowia uczestników ruchu drogowego, a w sprawie nie występuje sytuacja wyjątkowa, o której mowa w przepisie § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia, gdyż jest możliwe wykorzystanie tak jak dotąd, istniejącej drogi gminnej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli J.T. i A.T., zaskarżając go w całości i zarzucając naruszenie :

I. przepisów prawa materialnego tj.:

1. art. 29 ust. 1 w zw. z ust. 4 u.d.p. przez ich niewłaściwe zastosowanie, w następstwie błędnego przyjęcia, że wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne - określone w rozporządzeniu uzasadniają w niniejszej sprawie odmowę wydania zezwolenia na lokalizację zjazdów publicznych z drogi krajowej nr [...] (wyjazd i wjazd);

2. § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i odmowę udzielenia zgody na lokalizację zjazdów publicznych z drogi krajowej nr [...] (wyjazd i wjazd) w sytuacji, gdy w istniejącym stanie faktycznym nie zachodzą żadne okoliczności negatywne wymienione w w/w przepisie oraz występuje sytuacja wyjątkowa;

3. § 78 ust. 1 w zw. z § 113 ust. 7 pkt 1 rozporządzenia przez ich niewłaściwe zastosowanie, w następstwie błędnego przyjęcia, że lokalizacja wnioskowanych zjazdów publicznych z drogi krajowej nr [...] (wyjazd i wjazd) w miejscu proponowanym przez skarżących stanowić będzie zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego poprzez usytuowanie przedmiotowego zjazdów w obszarze oddziaływania skrzyżowania;

4. art. 21 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. z 1997 Nr 78, poz. 483 ze zm.), przez ich błędną wykładnię i w konsekwencji błędne zastosowanie w następstwie uznania, że prawo skarżących do korzystania z nieruchomości stanowiących ich własność tj. działek o nr ew. [...],[...] i [...] położonych w m. P. może zostać ograniczone poprzez odmowę wydania zezwolenia na lokalizację zjazdów publicznych ze względu na zagrożenie bezpieczeństwa w ruchu drogowym;

5. art. 20 w zw. z art. 22 Konstytucji RP przez ich błędną wykładnię poprzez nieuwzględnienie przez Sąd I instancji, że na mocy wskazanych przepisów prowadzenie zgodnej z prawem działalności gospodarczej - stacji paliw LPG oraz motelu - chronione jest na poziomie konstytucyjnym i powinno być uznane za słuszny interes indywidualny niepozostający w kolizji z interesem społecznym;

II. naruszenie przepisów postępowania, tj.:

1. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez błędną ocenę zgromadzonego w niniejszej sprawie materiału dowodowego i niesłuszne przyjęcie, iż wnioskowane zjazdy publiczne (wyjazd i wjazd) usytuowane będą w miejscu zagrażającym bezpieczeństwo ruchu drogowego tj. w obszarze oddziaływania skrzyżowania, oraz że w rozpoznawanej sprawie nie występuje sytuacja wyjątkowa, o której mowa w przepisie § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia;

2. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z naruszeniem art. 6, 7, 8, 77 § 1, 80, 107 § 3 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie skargi i jej oddalenie pomimo naruszenia przez organy administracji publicznej szeregu przepisów postępowania administracyjnego, w następstwie braku dokładnej analizy stanu faktycznego sprawy i niepodjęcia żadnych czynności w celu wyjaśnienia czy wnioskowane zjazdy (wyjazd i wjazd) zlokalizowane będą w miejscu zagrażającym bezpieczeństwo ruchu drogowego tj. w obszarze oddziaływania skrzyżowania drogi krajowej nr [...] i drogi gminnej [...];

3. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z naruszeniem art. 6, 7, 8 77 § 1, 80 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie skargi i jej oddalenie pomimo naruszenia przez organ administracji publicznej szeregu przepisów postępowania administracyjnego, w następstwie braku dokładnej analizy stanu faktycznego sprawy i niepodjęcia żadnych czynności w celu wyjaśnienia czy wnioskowany zjazd można uznać za niedopuszczalny w sytuacji, w której prowadzić ma on do stacji paliw przeznaczonej do obsługi uczestników ruchu na drodze krajowej nr [...], a tym samym nieuwzględnienia słusznego interesu strony postępowania;

4. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z naruszeniem art. 7, 77 § 1, 84 § 1, 85 § 1 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie skargi i jej oddalenie pomimo naruszenia przez organ administracji publicznej przepisów postępowania administracyjnego, w następstwie braku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sposób zapewniający w pełni wyjaśnienie istniejącego stanu faktycznego i prawnego rozpoznawanej sprawy tj. z pominięciem powołania biegłego z zakresu ruchu drogowego oraz inżynierii ruchu i sterowania ruchem drogowym czy też przeprowadzenia oględzin terenu;

5. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niewłaściwe uzasadnienie wyroku tj. ogólnikową kontrolę legalności postępowania organu administracji publicznej poprzez wybiórcze wskazanie przez Sąd I instancji powodów uznania, że GDDKiA w rozpoznawanej sprawie zgromadziła i wszechstronnie zbadała cały materiał dowodowy oraz że motywy podjętego rozstrzygnięcia zostały podane w uzasadnieniu wydanych decyzji;

6. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niewłaściwe uzasadnienie wyroku tj. brak odniesienia się przez Sąd I instancji do zarzutu naruszenia art. 22 Konstytucji RP poprzez ograniczenie wolności działalności gospodarczej skarżącego z naruszeniem zasady proporcjonalności ważenia interesów indywidualnego i społecznego, a w konsekwencji brak przedstawienia przez WSA w Warszawie wiążących na przyszłość zaleceń i ocen dotyczących naruszenia art. 22 Konstytucji RP, co skutkuje uniemożliwieniem instancyjnej kontroli zaskarżonego wyroku.;

7. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niewłaściwe uzasadnienie wyroku tj. wybiórczą kontrolę legalności postępowania organu administracji publicznej z pominięciem faktu, że ocena bezpieczeństwa w ruchu drogowym w związku z planowaną inwestycją była już przedmiotem pozytywnej opinii wydanej przez GDDKiA dla projektowanej obsługi komunikacyjnej;

8. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 roku poz. 1647 ze zm., dalej: p.u.s.a.) w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. poprzez oddalenie przez WSA w Warszawie złożonej w niniejszej sprawie skargi z uwagi na uznanie przez ten Sąd, iż w niniejszej sprawie nie miało miejsce uchybienie przepisom postępowania administracyjnego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie oraz zasądzenie od GDDKiA na ich rzecz kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przytoczono argumentację mającą przemawiać za zasadnością podniesionych względem wyroku Sądu I instancji zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Stosownie do przepisu art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą przesłanki powodujące nieważność postępowania, dlatego Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył się do oceny powołanych w skardze kasacyjnej podstaw.

Jak akcentuje się w orzeczeniach sądów administracyjnych w sytuacji, gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania - jak ma to miejsce w rozpoznawanej sprawie - w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje zarzut naruszenia przepisów postępowania.

Sformułowane w pkt II ppkt 1-4 petitum skargi kasacyjnej, tj. zarzuty naruszenia:

art. 151 "p.p.s.a." w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z naruszeniem art. 6, 7, 8, 77 § 1, 80, 84 § 1, 85 § 1 i 107 § 3 k.p.a. dotyczą kwestii związanej z lokalizacją przedmiotowego zjazdu, a w szczególności próby wykazania tego, że nie znajduje się on w miejscu zagrażającym bezpieczeństwu ruchu drogowego, a tym samym jest dopuszczalny.

Nadto przypomnieć należy, odwołując się do treści art. 174 pkt 2 p.p.s.a., że nie każde naruszenie przepisów postępowania może stanowić podstawę kasacyjną, ale tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy przed Sądem I instancji. Przez "wpływ", należy zaś rozumieć istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu środka prawnego, a wydanym w sprawie orzeczeniem sądu administracyjnego pierwszej instancji (por. wyrok NSA z 15 grudnia 2010 r., sygn. akt II FSK 1333/09). Autor skargi kasacyjnej zobowiązany jest więc wykazać, że gdyby do zarzucanego naruszenia przepisów postępowania nie doszło, wyrok sądu administracyjnego I instancji byłby inny (por. wyrok NSA z 18 kwietnia 2012 r., sygn. akt II GSK 315/11).

W tym miejscu należy wskazać, że konstrukcja skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli sprawowanej przez sąd kasacyjny. Rozpoznanie sprawy w granicach skargi kasacyjnej, poza przypadkami nieważności oznacza bowiem, że Naczelny Sąd Administracyjny związany jest jej podstawami, czyli że władny jest do badania tylko tych zarzutów, które zostały skonkretyzowane w skardze kasacyjnej. Powyższe obliguje zatem stronę wnoszącą skargę kasacyjną do prawidłowego konstruowania tak zarzutów, jak i ich uzasadnienia. Uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno zaś zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych przez wyjaśnienie, na czym naruszenie polegało, a w odniesieniu do uchybień przepisom procesowym - również wykazanie - o czym była już mowa, że zarzucane uchybienie rzeczywiście mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny, działający jako sąd kasacyjny, nie został bowiem wyposażony w kompetencje do konkretyzowania, uściślania, czy też korygowania zarzutów strony skarżącej (por. wyrok NSA z dnia 10 sierpnia 2016 r., sygn. akt II GSK 155/15).

Odnosząc powyższe rozważania do postawionych zarzutów procesowych należy stwierdzić, że ich uzasadnienie jest na tyle lakoniczne, że nie pozwala na ustalenie, na czym w istocie polegało uchybienie tym wskazanym w pettium skargi kasacyjnej przepisom postępowania. Przykładowo kasator w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzucając "błędną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego" nie wyjaśnił na czym ten brak polegał. Lakoniczne wskazanie w skardze kasacyjnej, że organ administracyjny powinien przeprowadzić oględziny terenu czy skorzystać z opinii biegłego, nie zostało w żaden sposób przekonywująco uzasadnione. Przy czym oględziny co do zasady nie są obowiązkowe i nie zamykają możliwości ustalenia danej okoliczności faktycznej za pomocą innego środka dowodowego, co z kolei może spowodować, iż nie wystąpi potrzeba, o której mowa w art. 85 § 1 k.p.a. Wyjątek w rozpatrywanym zakresie, przełamujący fakultatywny charakter omawianego środka dowodowego, musi wynikać z wyraźnego przepisu prawa, który w tej sprawie nie wystąpił. Z kolei opinia biegłego ma na celu pomoc organom administracji w ustaleniu okoliczności, do wyjaśnienia których konieczna jest wiedza specjalistyczna z określonej dziedziny. Są to więc okoliczności, których ustalenie przy pomocy wskazówek wiedzy, doświadczenia życiowego oraz zasad logicznego rozumowania dostępnych organom administracji jest niemożliwe. Orzekającemu w niniejszej sprawie Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad – organowi dysponującemu wiedzą specjalistyczną w przedmiotowej materii, powyższych braków zarzucić nie można. Nie można zatem automatycznie przesądzać, by regułą stawało się powoływanie przez organy biegłych w zakresie rozpatrywanych przez nie spraw. Skoro zatem strona uważała, że istotne dla rozpoznania niniejszej sprawy było wykazanie określonych twierdzeń – dodać należy jej twierdzeń, odmiennych od ustaleń organu administracyjnego – to ona powinna przestawić organowi rozpatrującemu sprawę stosowny dowód z opinii biegłego. Stronie przysługuje prawo aktywnego uczestnictwa w postępowaniu administracyjnym, a nie tylko bierne oczekiwanie na ustalenia organu. Ponadto autor skargi kasacyjnej nie wykazał, czy ewentualne uchybienia przepisom procedury administracyjnej, których nie dostrzegł Sąd I instancji mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Nie zasługiwał też na uwzględnienie również zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. (powołany w pkt II ppkt 5-7 petitum skargi kasacyjnej). Wskazać należy zatem, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z dnia 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09, LEX nr 552012; wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r., II FSK 568/08, LEX nr 513044). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Ponadto uchybienie to musi uniemożliwiać kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku. Za pomocą zarzutu naruszenia powyższego przepisu nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Sąd I instancji wyjaśnił podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz rozpoznał sprawę sądowoadministracyjną zgodnie z jego kontrolnymi kompetencjami, a konstrukcja uzasadnienia wskazuje, że zaskarżony wyrok poddaje się kontroli sądowoadministracyjnej. Prawidłowość merytorycznego stanowiska Sądu I instancji nie może być skutecznie podważana zarzutem naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Należy bowiem wskazać, że podnoszone w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. przez Sąd I instancji tylko wówczas może zostać uwzględnione przez Naczelny Sąd Administracyjny, jeśli zawarta w uzasadnieniu relacja jest niepełna, niejasna, niespójna lub zawierająca innego rodzaju wadę, która nie pozwala na dokonanie kontroli kasacyjnej (por. wyroki NSA z dnia 13 stycznia 2012 r., I FSK 1696/11; z dnia 16 sierpnia 2012 r., II GSK 285/12; z dnia 19 grudnia 2013 r., II GSK 2321/13). Funkcja uzasadnienia orzeczenia wyraża się bowiem i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli. Okoliczność, że strona skarżąca kasacyjnie kwestionuje prawidłowość rozstrzygnięcia Sądu I instancji nie oznacza, że uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wskazanych w art. 141 § 4 p.p.s.a., a zatem stanowisko Sądu nie mogło być skutecznie zwalczane przez podniesienie zarzutu naruszenia powyższego przepisu.

Nieusprawiedliwiony jest również zarzut naruszenia art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 2 prawa o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 151 p.p.s.a. Podkreślenia wymaga, że o naruszeniu tych przepisów można mówić tylko wówczas, gdy sąd wyjdzie poza zakres przedmiotowy postępowania sądowoadministracyjnego (tzn. poza kontrolę działalności administracji publicznej, rozpoznając skargę na akt lub czynność nieobjęte jego kognicją), bądź w sprawach należących do jego właściwości uchyli się od badania legalności działalności administracji, ewentualnie zastosuje środki ustawie nieznane oraz posiłkować się przy tym będzie innym kryterium niż zgodność z prawem (por. wyrok NSA z dnia 4 września 2014 r., sygn. akt II GSK 1293/13). Żadna z takich sytuacji w rozpoznawanej sprawie nie zaistniała. Przepis art. 1 § 2 p.u.s.a. ma charakter ustrojowy i może stanowić podstawę kasacyjną jedynie w drodze wyjątku, np. gdy sąd odmówił rozpoznania skargi, mimo prawidłowości jej wniesienia, czy też orzekał w sprawie, która nie podlega rozpoznaniu przez sądy administracyjne, albo rozpoznając prawidłowo wniesioną skargę dokonał kontroli w sprawie w oparciu o inne kryterium, niż kryterium legalności. Okoliczność, iż strona skarżąca kasacyjnie nie zgadza się ze stanowiskiem i argumentacją Sądu I instancji, przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, nie uzasadnia zarzutu naruszenia powyższego przepisu. Zwłaszcza, że przedmiotowa sprawa należy do kognicji sądów administracyjnych, została rozpoznana przez właściwy sąd, a fachowy pełnomocnik skarżących nie wskazał w skardze kasacyjnej jakie to inne kryteria kontroli (celowość, rzetelność, gospodarność itd.), zamiast kryterium legalności stosował Sąd I instancji w niniejszej sprawie. Podobnie przepis art. 3 § 2 pkt p.p.s.a. ma charakter ustrojowy. Nie stanowi on podstawy dla czynienia zaskarżonemu orzeczeniu zarzutu błędnego rozstrzygnięcia, gdyż celowi temu służą inne przepisy. Wydanie wyroku, niezgodnego z oczekiwaniem skarżącego, nie oznacza uchybienia powołanej normie.

W konsekwencji nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut kasacyjny naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., gdyż ma on charakter wynikowy. Jego zastosowanie przez sąd I instancji jest za każdym razem rezultatem uznania, że w sprawie zaistniało tego rodzaju naruszenie przepisów prawa materialnego bądź regulacji procesowej, która uzasadniałaby wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego przejawu działania administracji publicznej. Zwrócić także należy uwagę, że WSA nie stosował tego przepisu w zaskarżonym rozstrzygnięciu, a więc nie sposób zarzucić jego naruszenia przez Sąd I instancji. Oznacza to także, że prawidłowo został zastosowany przez Sąd I instancji art. 151 p.p.s.a.

Zarzuty naruszenia prawa materialnego, wskazane w pkt I ppkt 1-3 peitutum skargi kasacyjnej, są chybione.

Przypomnieć należy, że projektowany zjazd znajduje się w obszarze oddziaływania skrzyżowania, drogi krajowej nr [...] z drogą gminną nr [...]. Początek tego obszaru wyznacza znak drogowy pionowy A-6b "skrzyżowanie z drogą podporządkowaną występującą po prawej stronie", umieszczony w odległości około 230 m przed tym skrzyżowaniem. W takim stanie faktycznym autor skargi kasacyjnej formułuje zarzut naruszenia "art. 78 i art. 113 ust 7 pkt. 1 rozporządzenia (...) przez ich niewłaściwe zastosowanie", a także "art. 29 ust. 1 w z w. z ust. 4 u.d.p. przez ich niewłaściwe zastosowanie". Przy tym autor skargi kasacyjnej nie kwestionuje wyżej przyjętego stanu faktycznego i nie wyjaśniła, w jaki sposób w tym stanie faktycznym sprawy, WSA i organy administracyjne miały prawidłowo zastosować przepis § 78 i § 113 ust. 7 pkt 1 rozporządzenia, jak również art. 29 ust. 4 ustawy w z w. z ust. 4 u.d.p.

Profesjonalny pełnomocnik powinien powołać konkretny przepis prawa materialnego naruszonego przez sąd ze wskazaniem, na czym jego zdaniem, polegała niewłaściwa wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie tego przepisu przez sąd, jaka powinna być wykładnia właściwa lub jaki inny przepis powinien być zastosowany.

Stosownie do przepisu art. 29 ust. 4 ustawy, ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony. Nie ulega wątpliwości, że decyzja zarządu drogi w tym przedmiocie ma charakter uznaniowy, jednakże uznanie to podlega ograniczeniom wynikającym z warunków technicznych, zawartych w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Przedstawione przepisy rozporządzenia, do których odsyła art. 29 ustawy nie pozostawiają żadnych wątpliwości co do tego, że w sprawach lokalizacji zjazdu publicznego uznanie administracyjne zostało wyłączone w sytuacjach, gdy wyjazd i wjazd na drogę miałby zostać urządzony w miejscach zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego. Podkreślić w tym miejscu należy, że prymat zasady bezpieczeństwa w ruchu drogowym nad słusznym interesem wnioskodawcy jest powszechnie przyjmowany w orzecznictwie (zob. np. wyroki NSA z dnia 12 maja 2011 r. sygn. I OSK 1068/10, LEX nr 863287, z dnia 13 lipca 2010 r. sygn. I OSK 1243/09, LEX nr 594986, czy też z dnia 11 lipca 2007 r. sygn. I OSK 1148/06, LEX nr 382712).

Powodem dla odmowy udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu było przyjęcie, że został on przewidziany w obszarze oddziaływania skrzyżowania. Jest to samodzielna podstawa do odmowy, określona w § 113 ust. 7 pkt 1 rozporządzenia. Jak wynika z § 78 ust. 1 rozporządzenia, zjazd publiczny powinien być usytuowany zgodnie z wymaganiami określonymi w § 113 ust. 7. Akceptując stanowisko organu odwoławczego Sąd I instancji nie naruszył art. 113 ust. 7 pkt 1 rozporządzenia, jak też w konsekwencji art. 29 ust. 4 ustawy.

Nadto autor skargi kasacyjnie uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego, wskazał, że "GDDKiA zastosowała art. 29 ust. 4 u.d.p. w zw. z § 9 ust. 1 pkt 3 w zw. z § 113 ust.7 pkt 1 rozporządzenia (...) opierając się na nie dość wyczerpująco zebranym materiale dowodowym. (...) W rozpoznawanej sprawie GDDKiA nie przedstawiła konkretnych danych, które wprost wskazywałyby na brak możliwości lokalizacji zjazdu".

Powyższe, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego - oznacza kwestionowanie poprzez zarzut naruszenia prawa materialnego ustalonych faktów oraz ich oceny, czego skutecznie w świetle obowiązujących przepisów prawa regulujących postępowanie kasacyjne uczynić nie można. Wypada w tym miejscu ponownie zauważyć, że prawidłowość ustaleń faktycznych oraz ocenę tych ustaleń można zwalczać jedynie za pomocą zarzutu naruszenia przepisów postępowania, wykazując przy tym, że określone uchybienia proceduralne mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Nie można natomiast tego skutecznie czynić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (por. wyrok NSA z dnia 28 czerwca 2011 r., sygn. akt I OSK 166/11, wyrok NSA z dnia 17 lipca 2008 r., sygn. akt II FSK 662/07, oraz wyrok NSA z dnia 12 czerwca 2008 r., sygn. akt I FSK 920/07).

Sąd I instancji prawidłowo wskazał także za organem na możliwość wykorzystania istniejącej drogi gminnej nr [...], która posiada połączenie z drogą krajową nr [...] do obsługi przedmiotowych działek. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego analiza zebranego w sprawie materiału dowodowego prowadzi do wniosku, że organ należycie wyważył słuszny interes strony i słuszny interes społeczny, dając prymat interesowi społecznemu, jakim jest zapewnienie bezpieczeństwa, co w sposób należyty przedstawiono w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Nie znajdują uzasadnienia także zarzuty naruszenia art. 21 w zw. z art. 31 ust. 3 oraz art. 20 w zw. z art. 22 Konstytucji RP (wskazane w pkt I ppkt 4-5 peitutum skargi kasacyjnej). Przepisy te nie stanowiły podstawy prawnej zaskarżonego wyroku, ani decyzji organów administracyjnych. Co więcej nie były nawet współstosowane w ujęciu interpretacyjnym, gdyż nie zachodziła taka potrzeba. Nadto niewątpliwie decyzja o odmowie zgody na lokalizację zjazdu publicznego w żaden sposób nie kreuje jakiegokolwiek ograniczenia prawa skarżącego do korzystania z nieruchomości stanowiących jego własność tj. działek o nr ew. [...],[...] i [...][... położonych w miejscowości P. Po pierwsze prawo własności nie jest prawem absolutnym i zarówno Konstytucja RP, jak i obowiązujące ustawodawstwo przewidują liczne przypadki jego ograniczenia, a nawet wywłaszczania. Ustalenie granic swobody korzystania z rzeczy własnej, a w konsekwencji i granic ochrony prawa własności jest przeciwstawieniem się pojmowania prawa własności jako prawa absolutnego" ( wyrok TK z dnia 20.04.1993 r., OTK 1993, nr 1, poz. 8). Po drugie zgodnie z brzmieniem art. 140 k.c. właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, ale tylko granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego. Ograniczenia wykonywania prawa własności wynikają z przepisów bardzo wielu ustaw, które jako unormowania prawa publicznego mają charakter ius cogens. Po trzecie w żadnym wypadku w przedmiotowej sprawie nie doszło do najmniejszego nawet ograniczenia prawa własności przedmiotowych działek. Podobnie ocenić należy zarzut naruszenia art. 22 Konstytucji RP gwarantującego wolność prowadzenia działalności gospodarczej, lecz dopuszczającego jej ograniczenie w drodze ustawy ze względu na ważny interes publiczny. Samo postępowanie w przedmiocie wydania zgody na lokalizację zjazdu publicznego nie jest niezgodne z art. 22 Konstytucji RP, a zapadłe w sprawie orzeczenie (niezależnie od treści samego rozstrzygnięcia) w żaden sposób nie wpływa, ani tym bardziej nie ogranicza wolności gospodarczej.

W realiach sprawy lokalizacja projektowanego zjazdu miałaby nastąpić w obszarze oddziaływania skrzyżowania drogi krajowej [...] z drogą gminną [...], co wiązałoby się z naruszeniem zasad bezpieczeństwa w ruchu drogowym zwłaszcza, że chodzi o skrzyżowanie z drogą klasy GP, gdzie ograniczono możliwość stosowania zjazdów tylko do sytuacji wyjątkowych tj. gdzie brak jest dojazdu lub nie jest możliwe wykonanie lub wykorzystanie istniejącej drogi klasy D lub L. Zatem ma rację Sąd I instancji, że w niekwestionowanym stanie faktycznym skargę oddalił, aprobując dokonaną przez organy subsumcję przepisów prawa materialnego. Tak więc zarzut naruszenia prawa materialnego okazał się nieusprawiedliwiony.

Z tego względu, że skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w wyroku, w oparciu o przepis art. 184 p.p.s.a.