Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SAB/Wa 236/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2010-11-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Dyrektor Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad
Treść wyniku: Zobowiązano organ do rozpoznania wniosku/odwołania w terminie ...od otrzymania odpisu prawomocnego orzeczenia
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 1,  art. 4 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
article: art. 18 ust. 1
journal: Dz.U. 1985 nr 14 poz 60
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Grochowska – Jung, Sędziowie WSA Adam Lipiński (spr.), Jacek Fronczyk, Protokolant Sekretarz sądowy Maria Zawada, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 listopada 2010 r. sprawy ze skargi K. O. na bezczynność Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej: 1) zobowiązuje Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do rozpatrzenia wniosku K. O. z dnia [...] maja 2010 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od daty otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2) zasądza od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na rzecz K. O. kwotę 100 (sto) złotych tytułem kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

W dniu 21 kwietnia 2010 r. K. O. złożył do Oddziału Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad [...] wniosek o udostępnienie informacji publicznej o następującej treści:

"Proszę o udzielenie informacji, czy i jeżeli tak, to z jaką datą wykonane zostało zamówienie publiczne udzielone przez GDDKiA w dniu 5 stycznia 2010 r. dotyczące przygotowania przez [...] opinii w przedmiocie oceny prawidłowości opracowanej dokumentacji projektowej dotyczącej obiektów MA 532 (most) oraz WD 532.1 (wiadukt) w ciągu autostrady A-1 na odcinku [...]. Jeżeli powyższa opinia została sporządzona proszę o jej udostępnienie (przynajmniej w zakresie wniosków końcowych autora opinii)".

W dniu 5 maja 2010 r. [...] Oddział GDDKiA udzielił informacji stanowiącej odpowiedź na powyższy wniosek i przedstawił wnioski końcowe autora przedmiotowej opinii. Informacja udzielona została zgodnie z art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2001 r. Nr 112, poz. 1198) w sposób i w formie wskazanej we wniosku, pod wskazany przez wnioskodawcę adres e-mailowy, a także drogą pocztową.

Dnia 7 maja 2010 r. K. O. skierował do GDDKiA pismo, w którym dziękując za przesłane do tej pory informacje stwierdził, iż podtrzymuje swój wniosek z dnia 21 kwietnia 2010 r. w części w jakiej prosił o dostęp do całej opinii sporządzonej przez [...].

GDDKiA, uznając pismo zainteresowanego z dnia 7 maja 2010 r. za nowy wniosek, pismem z dnia 20 maja 2010 r. odmówiła udzielenia żądanej informacji. Organ argumentował, iż treść opinii sporządzonej przez [...] w przeciwieństwie do informacji dot. trybu udzielenia zamówienia publicznego na opracowanie tej opinii oraz umowy o jej opracowanie, a także terminu wykonania, nie może być uznana za informację publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Na poparcie swojego stanowiska GDDKiA wskazał na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 czerwca 2009 r., sygn. akt I OSK 89/09.

W przedmiotowej sprawie opinia [...] sporządzona została na użytek GDDKiA celem potwierdzenia poprawności opracowanej dokumentacji projektowej dotyczącej obiektów MA 532 i WD 532.1 na potrzeby prowadzonego postępowania przetargowego w przedmiocie dokończenia realizacji zadania "Budowa autostrady A-1 odcinek od węzła [...] (bez węzła) do granicy [...]" oraz na potrzeby sporu sądowego pomiędzy GDDKiA, a spółką [...] spółką jawną, będącą dotychczasowym wykonawcą przedmiotowego zadania. Opinia ta może zostać wykorzystana przez GDDKiA na potrzeby postępowania sądowego w przyszłości. Fakt ten przesądza o tym, iż nie stanowi ona informacji publicznej, o której mowa w art. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

K. O. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad w zakresie nieudzielenia informacji publicznej.

W uzasadnieniu skargi oraz w późniejszym piśmie procesowym podniósł, iż każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną, zgodnie z art. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W jego ocenie żądana opinia mieści się w pojęciu informacji publicznej. Nadto jednym z zadań GDDKiA, jako organu administracji publicznej, jest przygotowanie i koordynowanie budowy autostrad płatnych (art. 18 ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych). Na ten złożony proces składa się m.in. przygotowanie dokumentacji projektowej danej autostrady, a także wszelkie inne czynności w tym zakresie, zatem również ewentualna weryfikacja tej dokumentacji. Żądana opinia ma służyć właśnie temu celowi i pomimo iż została sporządzona przez osobę prywatną nie traci charakteru informacji publicznej. Przesądza tu bowiem cel sporządzenia przedmiotowej opinii i fakt zamówienia jej przez organ wykonujący zadania publiczne.

Dalej skarżący podnosił, iż uzyskanie pełnej treści opinii jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, gdyż dotyczy budowy mostu MA 532 oraz wiaduktu WD 532.1, które składają się na jeden z odcinków autostrady A-1. Wspomniane wyżej obiekty drogowe będą w przyszłości użytkowane przez kierowców, zatem udostępnienie pełnej treści opinii, w której zawarte są m.in. informacje dotyczące kwestii bezpieczeństwa, jest szczególnie istotne. Argumentował, iż jako potencjalny użytkownik mostu MA 532, który ma być najszerszym podwieszanym mostem na świecie, ma prawo być pewny, że jazda po nim będzie bezpieczna.

Wskazywał, iż organ na swojej stronie internetowej szeroko informuje opinię publiczną o procesie z firmą [...], zatem żądana opinia, skoro ma być jednym z dowodów prawdziwości twierdzeń GDDKiA w tym procesie, powinna być udostępniona publicznie. Nadto wcześniej w publikatorach autor opinii wyrażał odmienny pogląd niż w tezach końcowych opinii, co także wymaga publicznego wyjaśnienia. Przedmiotowa opinia nie została sporządzona na żądanie sądu rozpoznającego wspomniany wyżej spór. Stanowi dokument organu o sprawach publicznych. Została ona sporządzona za publiczne pieniądze i wprost wiąże się z działalnością publiczną tego organu.

Skarżący podkreślił nieprawidłowe zastosowanie przez GDDKiA wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 czerwca 2009 r., sygn. akt I OSK 89/09. Wyrok ten odnosi się do opinii prawnej, natomiast przedmiotowa opinia dotyczy wyłącznie sfery technicznej projektu dwóch obiektów na autostradzie. Z tych względów żądana do udostępnienia opinia nie może zawierać żadnych wskazań, ani zaleceń natury procesowej.

W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wnosił o jej odrzucenie, argumentując, iż skarżący nie wyczerpał drogi postępowania administracyjnego i nie poprzedził skargi odpowiednim wezwaniem skierowanym do organu. Nadto alternatywnie organ wnosił o oddalenie skargi, wskazując na podane w piśmie z dnia 20 maja 2010 r. przyczyny odmowy udzielenia informacji, świadczące o tym, iż żądana przez skarżącego we wniosku z dnia 7 maja 2010 r. informacja, nie posiada cech informacji publicznej. Powyższe, w ocenie organu, świadczy, iż nie pozostawał on w bezczynności.

Organ ponownie podkreślił, iż okoliczność ewentualnego posłużenia się przez GDDKiA przedmiotową opinią w procesie cywilnym, zgodnie ze wskazywanym orzeczeniem Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok z dnia 16 czerwca 2009 r., sygn. akt I OSK 89/09), uniemożliwia zakwalifikowanie tej opinii jako informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, albowiem nie w celu informacji publicznej opinia ta została zamówiona i sporządzona. Udostępnienie obecnie opinii w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, w ocenie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, w nieuzasadniony sposób uprzywilejowałoby przeciwnika sporu cywilnego – Spółkę [...] A-1.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie opierając się na stanie faktycznym, ustalonym jak wyżej, zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w zakresie: 1. wydawania decyzji administracyjnych, 2. postanowień wydawanych w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończących postępowanie, a także postanowień rozstrzygających sprawę co do istoty, 3. postanowień wydawanych w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, 4. innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.

Bezczynność organu występuje, gdy organ zobowiązany do podjęcia przewidzianej prawem czynności, nie podejmuje jej w terminie określonym przez przepisy prawa. Sądy administracyjne rozpatrują skargi na bezczynność organów wyłącznie w przypadku postępowań, które mogą zakończyć się wydaniem decyzji administracyjnych, postanowień wydanych w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończących postępowanie, a także postanowień rozstrzygających sprawę co do istoty lub też wydaniem innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.

Niezastosowanie się przez organ do nakazów przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), poprzez niezasadne twierdzenie, iż ustawa ta nie ma zastosowania w danej sprawie, stanowi także bezczynność organu.

W takich sprawach wniesienie skargi na bezczynność, nie musi być poprzedzone wezwaniem organu do usunięcia naruszenia prawa, albo złożeniem zażalenia, o którym mowa w art. 37 Kpa (porównaj wyrok WSA w Warszawie z dnia 9 grudnia 2005 r., sygn. akt II SAB/Wa 181/05 oraz glosa B. Adamiak do postanowienia NSA z dnia 17 października 1997 r. – OSP 1998/10, s. 526).

Skarga jest zasadna.

Istotą niniejszego sporu jest ustalenie, czy sporządzona dla Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad opinia [...] na temat oceny prawidłowości opracowanej dokumentacji projektowej obiektów MA 532 (most) oraz WD 532.1 (wiadukt) w ciągu autostrady A-1 na odcinku [...], jest informacją publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Na powyższe pytanie należy udzielić odpowiedzi twierdzącej, albowiem za powyższym twierdzeniem przemawiają następujące argumenty:

Stosownie do art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej do udostępniania informacji publicznej obowiązane są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej. Niewątpliwie GDDKiA, jako organ administracji publicznej, jest takim podmiotem w rozumieniu powyższej ustawy.

Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu tej ustawy i podlega udostępnieniu na określonych zasadach. W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do działalności władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Przedmiotowa opinia w całości wypełnia te cechy.

Trafnie wskazuje tu skarżący, na wynikające z ustawy o drogach publicznych obowiązki Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, które to obowiązki dotyczą sfery publicznej.

Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad jest centralnym organem administracji rządowej właściwym w sprawach dróg krajowych, co wynika z treści art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.). Jednym z zadań GDDKiA, jako organu administracji publicznej jest przygotowanie i koordynowanie budowy autostrad płatnych (art. 18 ust. 2 pkt 7 cytowanej ustawy). Na ten złożony proces składa się m.in. przygotowanie dokumentacji projektowej danej autostrady, a także wszelkie inne czynności w tym zakresie, zatem również ewentualna weryfikacja tej dokumentacji. Oczywiste jest, że zadanie to GDDKiA wykonuje, powierzając pewne czynności podmiotom zewnętrznym. Jednakże sporządzone przez takie podmioty dokumenty nie tracą w związku z tym charakteru informacji publicznej, bowiem nadal odnoszą się one do działalności władzy publicznej. Dlatego też w niniejszym stanie faktycznym przedmiotowa opinia jest informacją publiczną, albowiem odnosi się ona do działalności GDDKiA, jako centralnego organu administracji rządowej, w zakresie przygotowania i koordynowania budowy autostrady A-1.

Na tym etapie postępowania o udzielenie informacji publicznej, argument o szczególnym znaczeniu przedmiotowej opinii dla interesu publicznego również powinien znaleźć swoje uzasadnienie, jako prawo obywatela do wiedzy na temat prawidłowości projektowania obiektów publicznych, jakim niewątpliwie jest każdy fragment autostrady. Przedmiotowa opinia jest istotnym dokumentem organu mogącym wyjaśnić powyższy problem.

Nie można tu także pominąć okoliczności, iż przedmiotowa opinia została sporządzona na zamówienie podmiotu wykonującego zadania publiczne i dotyczy technicznej oceny zadań publicznych, którym niewątpliwie jest projekt przedmiotowego fragmentu autostrady i nadto opinia ta została zrealizowana z funduszy publicznych w drodze zamówienia.

Trafnie argumentuje tu skarżący, iż sam koszt sporządzenia opinii w kwocie 348.360,66 zł, który również został pokryty ze środków publicznych oraz szczególny tryb udzielenia tego zamówienia (z wolnej ręki), powodują, że jej udostępnienie uczyni zadość postulatowi przejrzystości i jawności działania organu administracji publicznej, jakim jest GDDKiA. Realizacja tego postulatu jest celem przepisów o dostępie do informacji publicznej.

Organ jako argument świadczący o braku cech informacji publicznej powołuje ewentualną możliwość użycia przedmiotowej opinii w sporze sądowym, który toczy z wykonawcą odcinka autostrady.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie argument ten nie może być skuteczny, jako wykładnik istnienia czy też braku cech informacji publicznej w żądanym do udostępnienia materiale. Po pierwsze podstawową zasadą działalności organów administracji publicznej jest jawność działania. Po drugie ujawnienie treści przedmiotowej opinii nie uniemożliwia jej użycia jako dowodu w procesie cywilnym. Brak jest zatem podstaw do twierdzenia, iż powyższy argument wyklucza zakwalifikowanie przedmiotowej opinii jako informacji publicznej.

Organ nieprawidłowo porównuje przedmiotową opinię techniczną z opinią prawną, sporządzoną dla strony na użytek konkretnego procesu sądowego, stąd też niezasadne jest tu przywołanie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 czerwca 2009 r., sygn. akt I OSK 89/09. Powyższy wyrok odnosi się do opinii prawnej, wydanej w określonych warunkach i w określonym procesowo celu zamawiającego. Tymczasem przedmiotowa opinia to opinia techniczna, której celem – jak wskazuje sam GDDKiA w piśmie z dnia 20 maja 2010 r. – jest "potwierdzenie poprawności opracowanej dokumentacji projektowej dotyczącej obiektów MA 532 i WD 532.1 na potrzeby prowadzonego postępowania przetargowego w przedmiocie dokończenia realizacji zadania Budowa autostrady A-1 odcinek od węzła [...] do [...]". Dokonana w tej opinii ocena, zgodnie z zamówieniem organu, ma zatem charakter techniczny. Autor opinii – [...] – nie jest specjalistą w zakresie prawa, tylko specjalistą w zakresie budowy mostów i tuneli, konstrukcji betonowych, materiałów budowlanych, nieniszczących metod badań materiałów i konstrukcji, technologii betonu i prefabrykacji oraz kierownikiem Katedry [...] – jak wynika ze strony internetowej Nauka Polska (www.nauka-polska.pl), na którą powołuje się skarżący. Zatem przedmiotowa opinia nie ma charakteru procesowego, a w szczególności nie zawiera oceny prawnej co do zasadności i celowości danego procesu sądowego. Nie dotyczy sfery zamierzeń, ale sfery faktów. Nie dotyczy bowiem "niezmaterializowanych w jakiejkolwiek postaci zamierzeń podejmowania określonych działań", lecz odpowiedzi na konkretne pytania natury technicznej w zakresie prawidłowości wykonania dokumentacji projektowej dotyczącej obiektów na jednym z odcinków autostrady A-1.

Powyżej przedstawione okoliczności wskazują, iż żądana w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej opinia, stanowi informację publiczną zgodnie z powyższą ustawą. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad twierdząc przeciwnie, pozostawał w błędzie, przez co naruszył art. 1 ust. 1 powyższej ustawy.

Dostęp do informacji publicznej – stosownie do art. 2 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej – przysługuje każdemu, a prawo do informacji publicznej – zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy – obejmuje m.in. uprawnienie do uzyskania informacji publicznej. Zatem odmawiając żądanej informacji waloru informacji publicznej, organ naruszył także i te przepisy ustawy.

Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad jest zatem zobowiązany do rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia 7 maja 2010 r. o udostępnienie opinii w przedmiocie oceny prawidłowości opracowanej dokumentacji projektowej dotyczącej obiektów MA 532 (most) oraz WD 532.1 (wiadukt) w ciągu autostrady A-1 na odcinku [...] sporządzonej przez [...].

Z tych wszystkich wyżej przytoczonych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał skargę na bezczynność organu za uzasadnioną i w tym zakresie orzekł na podstawie art. 149 powołanej wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.