Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 911/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-01-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta~Prezydent Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 141 par 4, 147 par 1, art. 3 par 2 pkt 5
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 101 ust 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.

SENTENCJA

Dnia 9 stycznia 2019 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Sędziowie: sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) sędzia del. WSA Piotr Broda Protokolant: sekretarz sądowy Agnieszka Chustecka po rozpoznaniu w dniu 9 stycznia 2019 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Miasta Stołecznego Warszawy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 października 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 1492/17 w sprawie ze skargi K. Z. na uchwałę Rady m.st. Warszawy z dnia 17 listopada 2011 r. nr XXVII/547/2011 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Miasta Stołecznego Warszawy na rzecz K. Z. kwotę 1000 (jeden tysiąc) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 11 października 2017 r., IV SA/Wa 1492/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Warszawie w sprawie ze skargi K.Z. na uchwałę Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 17 listopada 2011 r., nr XXVII/547/2011 (zaskarżona uchwała, MPZP), w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w pkt 1. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie jej § 42 ust. 2 pkt 5 w odniesieniu do działki nr ewid. [...] z obrębu [...], w pkt 2. zasądził na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania sądowego. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Jak wynika z ustaleń sądu wojewódzkiego, Rada Miasta Stołecznego Warszawy zaskarżoną uchwałą, wydaną na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm., Usg) oraz art. 20 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm., Upzp) uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego rejonu ul. Okopowej (MPZP).

K.Z. wezwał Radę Miasta Stołecznego Warszawy do usunięcia naruszenia prawa przepisami wskazanej powyżej uchwały, polegającego na pozbawionym podstaw prawnych ustaleniu w jej § 42 ust. 2 pkt 5, wedle którego działki budowlane na terenie oznaczonym na rysunku planu symbolem [...] – nie mogą być mniejsze niż 2000 m², poprzez jego uchylenie, ewentualnie ustalenie, że minimalna powierzchnia działki budowlanej wskazana w punkcie 5 ust. 2 § 42 nie dotyczy działki o nr ew. [...] z obrębu [...], o powierzchni [...] m².

Następnie K.Z. wniósł do WSA w Warszawie skargę na wyżej wymienioną uchwałę Rady Miasta Stołecznego Warszawy, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w części § 42 ust. 2 pkt 5 w odniesieniu do działki nr ew. [...] z obrębu [...], o pow. 0,[...] ha objętej księgą wieczystą KW Nr [...], której jest współużytkownikiem wieczystym oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego. Skarżący zarzucił, że powyższy przepis ww. uchwały narusza: art. 7 oraz art. 94 Konstytucji RP poprzez ich niezastosowanie, art. 15 ust. 3 pkt 10 Upzp poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, art. 15 ust. 2 i ust. 3 Upzp poprzez niewłaściwą interpretację tych przepisów polegającą na przyjęciu, że zakres przedmiotowy planu zawarty w tych przepisach nie ma charakteru wyłącznego, art. 1 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 1 ust. 1 pkt 1, 7 i 9 Upzp poprzez jego niewłaściwą interpretację polegającą na przyjęciu, że ład przestrzenny i interes publiczny ma zawsze pierwszeństwo przed prawem własności, a w konsekwencji niezachowanie zasady zrównoważonego rozwoju.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że skarżący jest współużytkownikiem wieczystym w udziale wynoszącym [...] części działki o nr ewid. [...] z obrębu [...]. Użytkowanie wieczyste na jego rzecz i pozostałych spadkobierców dawnych właścicieli w/w nieruchomości zostało ustanowione aktem notarialnym Rep. A nr [...] w dniu [...] stycznia 2012 r. na podstawie decyzji Nr [...] Prezydenta [...] z dnia [...] stycznia 2011 r. Działka ta oddana w użytkowanie wieczyste m. in. skarżącemu została wydzielona przed wydaniem powyższej decyzji, a więc przed uchwaleniem zaskarżonego planu. Przed uchwaleniem MPZP, a po wydaniu w/w decyzji, organ sporządzający plan miał świadomość, że działka ta zostanie oddana w użytkowanie wieczyste. Działka znajduje się na terenie oznaczonym w zaskarżonym planie symbolem [...]. Ustalenia szczegółowe dla tego terenu zawarte zostały w rozdziale 3 w § 42 części tekstowej zaskarżonego planu. Zgodnie z § 42 ust. 1 tekstu planu podstawowym przeznaczeniem terenu [...] jest zabudowa biurowo-usługowa. W § 42 ust. 2 pkt 5 MPZP wskazano warunki zabudowy i zagospodarowania tego terenu oraz zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, o następującej treści: "działki budowlane - nie mniejsze niż 2000 m²", co uniemożliwiać ma współużytkownikom wieczystym działki o nr ew. [...] o pow. [...] m², a więc o powierzchni o [...] m² mniejszej od wymaganego planem minimum, wykorzystanie jej w sposób zgodny z przeznaczeniem wskazanym w MPZP dla terenu, na którym ona znajduje się.

Sąd pierwszej instancji przywołał dalsze stanowisko skarżącego, który nie kwestionuje ustalonego w planie przeznaczenia terenu, uważa jednak, że plan narusza jego interes prawny, ponieważ wyklucza współużytkowników wieczystych działki z możliwości jej wykorzystania w sposób zgodny z przeznaczeniem przewidzianym w MPZP, a tym samym, z możliwości jej zabudowy. Skarżący wywodzi swój interes prawny w szczególności z przepisu z art. 6 ust. 2 Upzp. Jego zdaniem Prezydent [...] nie przeanalizował kwestii własnościowych w obrębie jednostki planistycznej [...] i wprowadził na terenie objętym tą jednostką ustalenia dotyczące minimalnej powierzchni działki budowlanej, tak jak gdyby miasto było właścicielem działek znajdujących się na tym terenie, a żadna ze znajdujących się tam działek nie była przewidziana do oddania w użytkowanie wieczyste. Działka o nr ew. [...] – w ocenie skarżącego – jest działką dużą, a więc uniemożliwienie jej zabudowy zgodnie z planem nie ma żadnego, już nie tylko prawnego, ale nawet racjonalnego uzasadnienia. Takie działanie stanowić ma przekroczenie granic władztwa planistycznego, skutkujące niczym nieuzasadnioną ingerencją w przysługujące skarżącemu prawo współużytkowania wieczystego nieruchomości.

Rada Miasta [...] w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie.

Organ eksponował, że ustalenia MPZP nie odnoszą się do art. 15 ust. 3 pkt 10 Upzp, czyli do minimalnej powierzchni nowo wydzielonych działek budowlanych, ponieważ przepis ten zaczął obowiązywać od dnia 21 października 2010 r., a uchwała o przystąpieniu do sporządzania niniejszego planu została podjęta w dniu 8 lipca 2004 r. Zgodnie z art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 130, poz. 871, "nowela Upzp z 2010"), organ był zobligowany do stosowania przy procedowaniu niniejszego planu przepisów Upzp w brzmieniu obowiązującym w dacie zainicjowania procedury planistycznej.

Dalej organ argumentował, że określenie powierzchni działki budowlanej dla jednostki terenowej [...] nie odnosi się do minimalnej powierzchni nowo wydzielonej działki budowlanej, lecz odnosi się do możliwości zabudowy działek mniejszych niż 2000 m² w tej konkretnej jednostce terenowej. Ponadto § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (t.j. Dz. U. Nr 164, poz. 1587, rozp. MI z 2003) stanowi, że ustalenia dotyczące parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu powinny zawierać w szczególności określenie linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, w tym udziału powierzchni biologicznie czynnej, a także gabarytów i wysokości projektowanej zabudowy oraz geometrii dachu. Użyte w cyt. przepisie słowo "w szczególności" sugeruje, że wymieniony w nim katalog nie jest zamknięty. Przemawiać za tym ma również treść § 1 rozp. MI z 2003, którą określono wymagany zakres projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w części tekstowej i graficznej, gdzie również posłużono się zwrotem "w szczególności". Tym samym organ miał prawo w MPZP określić dodatkowy parametr dla danej jednostki terenowej w postaci powierzchni działki budowlanej, na jakiej można zrealizować przewidzianą w nim zabudowę.

W odpowiedzi na skargę podano ponadto, że teren objęty MPZP znajduje się w strefie ochrony konserwatorskiej elementów rozplanowania sprzed września 1939 r., dla której wymagania ustalone w § 8 ust. 2 MPZP stanowią: "Wyznacza się strefę ochrony konserwatorskiej elementów rozplanowania sprzed września 1939 r. KZ-G, obejmującą obszar w historycznych granicach Okopów Lubomirskiego - w granicach oznaczonych na rysunku planu, w której ustala się: ochronę dawnego rozplanowania ulic i placów, z przywróceniem zasady kształtowania struktury przestrzennej kwartałów zwartej zabudowy; zachowanie przebiegu ulic na odcinkach zgodnych z ich przebiegiem sprzed września 1939 roku, w tym przebiegu ulic: Stawki, Niskiej, Gęsiej (obecnie Anielewicza), Dzielnej, Wolność, Kaczej, Żytniej, Leszno, oraz odtwarzanie tego przebiegu dla zachodnich odcinków ul. Nowolipki, Wolność, Kacza, Żytnia i Leszno.". Na przedmiotowym terenie przed wojną nie było zabudowy mieszkaniowej, nie było więc podstaw do spełnienia kolejnego postulatu wytycznych do kształtowania przestrzeni w nawiązaniu do skali i charakteru przedwojennych kamienic, z uwzględnieniem podobnych wysokości obiektów, podziałów na działki. Uznano jednak za zasadne przyjęcie z wytycznych zasady ujednolicenia wysokości zabudowy tworzącej pierzeje uliczne. Ze względu na zachowanie ładu przestrzennego, który został już narzucony przez zwartą, wysoką nową zabudowę, zlokalizowaną w drugiej linii od strony ul. [...], nawiązanie do tej zabudowy skutkowało ustaleniem zabudowy o wysokości do 41 m o intensywności ze wskaźnikiem 12,0, wytworzeniem obowiązującej linii zabudowy od strony tej ulicy. Wytworzenie tak intensywnego kwartału zabudowy pomiędzy ulicami: [...],[...] i [...], przy uwzględnieniu już istniejącego sąsiedztwa, przy obowiązujących przepisach odrębnych oraz zachowaniu ładu przestrzennego, w ocenie organu planistycznego wymagało pozyskania dość dużych działek budowlanych objętych jednym projektem zagospodarowania przez jednego inwestora. Dlatego zdecydowano się wprowadzić wielkość minimalnej powierzchni działki budowlanej, która gwarantowałaby możliwość realizacji powyższych celów.

Opisanym na wstępie wyrokiem z dnia 11 października 2017 r. WSA w Warszawie uwzględnił skargę, stwierdzając nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie wskazanym na wstępie niniejszego uzasadnienia.

Sąd wojewódzki w pierwszej kolejności stwierdził, że spełnione zostały wymogi formalne wniesienia skargi przez K.Z., a także doszedł do wniosku – z uwagi na treść kwestionowanego MPZP – że plan ten narusza interes prawny skarżącego. Dokonano także rekapitulacji podstaw normatywnych korzystania przez gminę z tzw. władztwa planistycznego.

Za bezsporne uznano, że uchwałę o przystąpieniu do sporządzania planu rejonu ulic [...] i [...] Rada [...] podjęła w dniu 8 lipca 2004, przeto zastosowanie do zaskarżonego MPZP mają przepisy Upzp w brzmieniu sprzed noweli Upzp z 2010. Sąd wyeksponował, że dopiero nowelą Upzp z 2010 dodano w Upzp przepis art. 15 ust. 3 pkt 10 dozwalający w planie miejscowym określać powierzchnię działek budowlanych "nowo wydzielanych", wcześniejsze unormowanie nie zawiera regulacji odnoszących się do minimalnej powierzchni działki budowlanej. Za bezsporne ponadto uznano, że działka skarżącego ma charakter działki budowlanej.

W dalszych motywach tego orzeczenia sąd pierwszej instancji uznał za nieuzasadnione stanowisko organu, że przepis § 4 pkt 6 rozp. MI z 2003 stanowi podstawę prawną do określenia w przedmiotowym miejscowym planie dodatkowego parametru dla danej jednostki terenowej w postaci powierzchni działki budowlanej, na jakiej można zrealizować przewidzianą w planie zabudowę. Ustawodawca nie wprowadził do planu miejscowego takiego wskaźnika, jak minimalna powierzchnia działki budowlanej. Treść art. 15 ust. 3 pkt 10 Upzp wskazuje zaś, że przepis ten odnosi się jedynie do minimalnej powierzchni nowo wydzielonych działek budowlanych. W ocenie sądu a quo, skoro materię tę ustawodawca uregulował w drodze "zapisu" ustawowego, to jednocześnie trudno przyjąć, że podstawa prawna do ustalenia w planie minimalnej powierzchni działek budowlanych objętych planem, może wynikać z rozszerzającej interpretacji aktu wykonawczego rangi podustawowej. Określenie powierzchni działki budowlanej dla jednostki terenowej [...], odnoszące się do możliwości zabudowy działek mniejszych niż 2000 m² w tej jednostce, zostało dokonane bez podstawy prawnej. § 42 ust. 2 pkt 5 tekstu MPZP pozbawia możliwości zabudowy nieruchomości skarżącego. Biorąc pod uwagę, że nieruchomość skarżącego leży w pierzei ulicy [...] i przy jednoczesnym braku ustaleń dotyczących nakazu scalenia w granicach danej jednostki terenowej, niemożliwe będzie zrealizowanie zwartej zabudowy w tej jednostce terenowej, co jak wynika z odpowiedzi na skargę, przyświecało organowi przy uchwalaniu planu. W rzeczywistości kwestionowany przepis wyłączy możliwość zabudowy działki nr ew. [...] z obrębu [...], o pow. [...] m².

W świetle powyższych okoliczności sąd pierwszej instancji stwierdził, że zaskarżona uchwała w zakresie § 42 ust. 2 pkt 5 MPZP w odniesieniu do działki nr ew. [...] z obrębu [...], o pow. [...] m² narusza interes prawny skarżącego, a naruszenie to skutkowało stwierdzeniem nieważności uchwały w tej części.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Miasto [...], reprezentowane przez profesjonalnego pełnomocnika.

Zaskarżonemu w całości wyrokowi strona skarżąca kasacyjnie zarzuca:

I. na podstawie art. 173 § 1 i 2 oraz art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (wówczas: Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., Ppsa) naruszenie prawa materialnego, tj.:

§ 4 pkt 6 rozp. MI z 2003 w zw. z art. 16 ust. 2 Upzp poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że w/w przepisy nie stanowią podstawy prawnej do określenia w zaskarżonej uchwale dodatkowego parametru dla jednostki terenowej [...] w postaci powierzchni działki budowlanej, na jakiej można zrealizować przewidzianą w w/w miejscowym planie zabudowę;

art. 15 ust. 2 pkt 6 Upzp w zw. z § 4 pkt 6 rozp. MI z 2003 poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że w/w przepisy nie stanowią podstawy prawnej do określenia w zaskarżonej uchwale dodatkowego parametru dla jednostki terenowej [...] w postaci powierzchni działki budowlanej, na jakiej można zrealizować przewidzianą w w/w miejscowym planie zabudowę;

art. 15 ust. 3 pkt 10 Upzp poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu przez Sąd, że jedynie obecne brzmienie art. 15 ust. 3 pkt 10 Upzp, które

weszło w życie z dniem 21 października 2010 r., upoważnia wnoszącego skargę kasacyjną do określenia w planie miejscowym minimalnej powierzchni nowo wydzielonej działki budowlanej, podczas gdy w zaskarżonej uchwale dla jednostki terenowej [...] został określony parametr powierzchni działki budowlanej, a nie minimalnej powierzchni nowo wydzielonej działki budowlanej;

art. 15 ust. 3 pkt 10 Upzp poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu przez sąd, że parametr z art. 15 ust. 3 pkt 10 Upzp, czyli minimalna powierzchnia nowo wydzielonej działki budowlanej jest tym samym parametrem co określony w zaskarżonej uchwale dla jednostki terenowej [...] parametr powierzchni działki budowlanej;

art. 28 ust. 1 w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 6 Upzp i z § 4 pkt 6 rozp. MI z 2003 poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że określenie w zaskarżonej uchwale dla jednostki terenowej [...] parametru powierzchni działki budowlanej jest istotnym naruszeniem zasad sporządzania planu, co w konsekwencji skutkowało stwierdzeniem nieważności § 42 ust. 2 pkt 5 w/w uchwały;

art. 6 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 15 ust. 2 Upzp poprzez

błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że określenie w zaskarżonej uchwale dla jednostki terenowej [...] parametru powierzchni działki budowlanej jest przekroczeniem przez wnoszącego skargę kasacyjną władztwa planistycznego;

art. 101 ust. 1 Usg w zw. z art. 28 ust. 1 i z art. 15 ust. 2 pkt 6 Upzp oraz w zw. z § 4 pkt 6 rozp. MI z 2003 poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że określenie w zaskarżonej uchwale dla jednostki terenowej [...] parametru powierzchni działki budowlanej jest naruszeniem interesu prawnego strony przeciwnej, co w konsekwencji skutkowało stwierdzeniem nieważności § 42 ust. 2 pkt 5 ww. uchwały;

II. na podstawie art. 173 § 1 i 2 oraz art. 174 pkt 2 Ppsa, naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

• art. 141 § 4 Ppsa poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na nie wyjaśnieniu w uzasadnieniu wyroku podanej podstawy prawnej rozstrzygnięcia, dlaczego sąd stwierdził, że "zapis" § 4 pkt 6 rozp. MI z 2003 nie stanowi podstawy prawnej do określenia przez wnoszącego skargę kasacyjną w zaskarżonej uchwale dodatkowego parametru dla jednostki terenowej [...] w postaci powierzchni działki budowlanej;

• art. 147 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 Ppsa poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na stwierdzeniu nieważności § 42 ust. 2 pkt 5 zaskarżonej uchwały, pomimo braku naruszenie interesu prawnego przez wnoszącego skargę kasacyjną w zakresie określenia dla jednostki terenowej [...] parametru powierzchni działki budowlanej;

• art. 151 Ppsa poprzez jego niezastosowanie do oceny stanu faktycznego sprawy i nie oddalenie skargi w całości.

Wskazując na powyższe, strona skarżąca kasacyjnie wnosi o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi w całości, w każdym przypadku zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz Rady [...] kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Jednocześnie oświadczono, że organ zrzeka się rozpoznania niniejszej sprawy na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że na przedmiotowym terenie przed wojną nie było zabudowy mieszkaniowej. Nie było więc podstaw do spełnienia postulatu wytycznych do kształtowania przestrzeni w nawiązaniu do skali i charakteru przedwojennych kamienic, z uwzględnieniem podobnych wysokości obiektów, podziałów na działki. Uznano jednak za zasadne przyjęcie z wytycznych zasady ujednolicenia wysokości zabudowy tworzącej pierzeje uliczne. Ze względu na zachowanie ładu przestrzennego, który został już narzucony przez zwartą, wysoką nową zabudowę, zlokalizowaną w drugiej linii od strony ul. [...], nawiązanie do tej zabudowy skutkowało ustaleniem zabudowy o wysokości do 41 m i intensywności ze wskaźnikiem 12,0 oraz wytworzeniem obowiązującej linii zabudowy od strony tej ulicy. Organ planistyczny wskazuje, że wytworzenie tak intensywnego kwartału zabudowy pomiędzy ulicami: [...],[...] i [...], przy uwzględnieniu już istniejącego sąsiedztwa, przy obowiązujących przepisach odrębnych oraz zachowaniu ładu przestrzennego, wymagało pozyskania dość dużych działek budowlanych objętych jednym projektem zagospodarowania przez jednego inwestora. Dlatego zdecydowano się wprowadzić parametr powierzchni działki budowlanej, który gwarantowałby możliwość realizacji powyższych celów. Próba realizacji zabudowy w takiej intensywności na mniejszych działkach doprowadzić mogłaby do zróżnicowania zabudowy w pierzei ul. [...], z uwagi na ograniczenia wynikające z przepisów odrębnych, co wpłynęłoby niekorzystnie na kształtowanie nowego wizerunku miasta wzdłuż ciągu ulic: [...]-[...].

W odpowiedzi na skargę kasacyjną, reprezentowanego przez profesjonalnego pełnomocnika K.Z., wniesiono o: 1) jej oddalenie, 2) rozpoznanie skargi na rozprawie, 3) zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów zastępstwa procesowego w postępowaniu kasacyjnym wg norm przepisanych.

Zdaniem skarżącego realizacja zabudowy na obszarze [...], tylko na działce [...], nie wpływa negatywnie na ład przestrzenny zwartej i wysokiej okolicznej zabudowy oraz na realizację intensywnej zabudowy w pierzei ul. [...], wymaganej przez plan. Realizacja intensywnego, jednolitego kwartału zabudowy tworzącego pierzeję ul. [...] jest możliwa na działkach o mniejszej powierzchni niż ustalona w planie.

Na rozprawie pełnomocnicy stron podtrzymali stanowiska prezentowane w skardze kasacyjnej i odpowiedzi na tę skargę.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa (aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1302) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia jej zarzutów.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej (art. 193 zd. 2 Ppsa).

A. Zarzut niewłaściwego zastosowania art. 141 § 4 Ppsa poprzez nie wyjaśnienie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku jego podstawy prawnej jest nietrafny.

Zdaniem Sądu zarzutu naruszenia cyt. przepisu stanowiącego, że "Uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania", strona skarżąca kasacyjnie nie uzasadniła w stopniu, który nakazywałby uwzględnić go w aspekcie treści art. 174 pkt 2 Ppsa. Zarzut naruszenia cyt. przepisu art. 141 § 4 Ppsa może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, sąd wojewódzki nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09, LEX nr 552012). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy, za jego pomocą nie można natomiast skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu, co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Tymczasem Miasto [...] podnosząc naruszenie art. 141 § 4 Ppsa "poprzez jego niewłaściwe zastosowanie" w istocie zarzuca sądowi wojewódzkiemu błędną wykładnię przepisów prawa materialnego odnoszącą się do przepisu (a nie "zapisu") § 4 pkt 6 rozp. MI z 2003.

Uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Z naruszeniem art. 141 § 4 Ppsa mamy do czynienia w przypadku, gdy uzasadnienie nie odpowiada wymogom tego przepisu, przy czym nie każde naruszenie art. 141 § 4 Ppsa może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej, a jedynie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 Ppsa). Naczelny Sąd Administracyjny oddala wszak skargę kasacyjną nie tylko wtedy, gdy nie ma ona usprawiedliwionych podstaw, ale także i wówczas, gdy zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu (art. 184 Ppsa). Zarzut naruszenia tego przepisu mógłby być skuteczny wówczas, gdyby sąd pierwszej instancji nie wyjaśnił w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z tego przepisu, dlaczego stwierdził w rozpatrywanej sprawie naruszenie przez organ planistyczny przepisów prawa w stopniu, który uzasadniał stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w oznaczonej części.

W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia art. 141 § 4 Ppsa Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest zatem jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. W orzecznictwie podkreśla się, że skutkuje to po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązkiem wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli (por. np. wyrok NSA z dnia 12 października 2010 r., II OSK 1620/10, CBOSA).

Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej sąd wojewódzki w dostateczny sposób wywiązał się ze swojego obowiązku w aspekcie prawidłowego pod względem formalnym uzasadnienia swego wyroku, jego motywy są jednoznacznie zrozumiałe, poddają się kontroli. Okoliczność, że strona skarżąca kasacyjnie polemizuje z argumentacją sądu wojewódzkiego nie zgadzając się z nią w aspekcie wykładni prawa materialnego, w żadnym razie nie dowodzi skuteczności powyżej wskazanego zarzutu.

Sąd wojewódzki wskazał podstawę prawną wyroku (art. 147 § 1 Ppsa) i wyjaśnił w dostateczny sposób przyczyny podjętego rozstrzygnięcia. W ocenie sądu drugiej instancji zaskarżony wyrok nie narusza przepisu art. 141 § 4 Ppsa.

B. Istota sprawy rozpoznawanej przez sąd pierwszej instancji wskazuje, że zasadnicze znaczenie mają zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego. Z tych przyczyn zarzuty naruszenia przepisów procesowych – art. 147 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 Ppsa poprzez jego niewłaściwe zastosowanie oraz art. 151 Ppsa poprzez jego niezastosowanie – o tyle byłyby uzasadnione, gdyby zasadne okazały się te pierwsze. Przepis art. 147 § 1 Ppsa określa jedynie formę wyroku w przypadku uwzględnienia skargi, której przedmiotem byłby akt prawa miejscowego, o który mowa w art. 3 § 2 pkt 5 Ppsa. Taki charakter ma zaskarżona w sprawie uchwała (por. art. 14 ust. 8 Upzp). W myśl cyt. art. 147 § 1 Ppsa "Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności". Z kolei art. 151 Ppsa określa formę wyroku, w przypadku gdy – niezależnie od przedmiotu skargi – sąd uzna ją za nieuzasadnioną, skarga podlega oddaleniu w całości lub w części.

C. Nie jest uzasadniony zarzut naruszenia art. 101 ust. 1 Usg w zw. z art. 28 ust. 1 i art. 15 ust. 2 pkt 6 oraz w zw. z § 4 pkt 6 rozp. MI z 2003 poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że określenie w zaskarżonej uchwale dla jednostki terenowej [...] ograniczenia powierzchni działki budowlanej jest naruszeniem interesu prawnego skarżącego. Sąd wojewódzki niewadliwe ustalił, że K.Z. jest współużytkownikiem wieczystym działki nr ew. [...], działka ta o pow. [...] m² jest położona na obszarze objętym ustaleniami zaskarżonego MPZP. Plan ten dla konturu – jednostki planistycznej [...] przewiduje przeznaczenie pod zabudowę biurowo-usługową, w treści tekstu MPZP § 42 ust. 2 pkt 5 wprowadza ograniczenie powierzchniowe dla minimalnej powierzchni działki budowlanej, które skutkuje tym, że w praktyce uniemożliwia użytkownikom wieczystym, w tym i skarżącemu, zabudowy wyłącznie tej działki zgodnie z przeznaczeniem planistycznym terenu. Skoro zatem działka, której skarżący jest współużytkowaniem wieczystym, z racji treści powyższego przepisu planu w istocie traci charakter działki budowlanej i nie może być wykorzystana na cele przewidziane w planie, to nie doszło do naruszenia art. 101 ust. 1 Usg, który w dacie wniesienia skargi określał, że "Każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego". Niewątpliwie w interesie prawnym skarżącego leży korzystanie jako współużytkownika wieczystego z atrybutów swego prawa, do nich należy także prawo zabudowy nieruchomości. Ponieważ granice tego prawa określa miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (art. 6 ust. 2 pkt 1 Upzp), wprowadzenie w MPZP przepisu § 42 ust. 2 pkt 5 Upzp niewątpliwie uprawniało K.Z. do wniesienia skargi sądowoadministracyjnej.

D. Jak wyżej stwierdzono, istota sprawy sprowadza się do tego, że zasadnicze znaczenie mają zarzuty kasacyjne naruszenia przepisów prawa materialnego. Sąd pierwszej instancji koncentrował się na zagadnieniu związanym z dopuszczalnością istnienia podstawy prawnej do tego, aby w treści MPZP w jego § 42 ust. 2 pkt 5 umieścić ograniczenie powierzchniowe odnośnie działki budowlanej dla jednostki terenowej 2.3a U-B(U), w istocie dozwalające na zabudowę wyłącznie takich działek budowlanych, których powierzchnia wynosi minimum 2000 m².

Nie jest w sprawie kwestionowane, że przystąpienie do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nastąpiło na podstawie uchwały Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 8 lipca 2004 r., nr XXXIII/733/2004. Z tych względów należało mieć na względzie, a co trafnie także dostrzegł sąd wojewódzki, że na mocy art. 4 ust. 2 noweli Upzp z 2010, do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, w stosunku do których podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzania lub zmiany planu lub studium, a postępowanie nie zostało zakończone do dnia wejścia w życie cyt. ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe. Pod pojęciem "przepisów dotychczasowych" rozumieć wypadnie m. in. przepisy Upzp w brzmieniu sprzed wejścia w życie noweli Upzp z 2010. Dopuszczalność fakultatywnego określania w planie minimalnej powierzchni działki budowlanej została przewidziana w art. 15 ust. 3 pkt 10 Upzp, rzecz jednak w tym, że przepis ten został dodany w Upzp na mocy art. 1 pkt 4 lit. b) tiret drugie noweli Upzp z 2010, przeto nie wyczerpuje pojęcia "przepisu dotychczasowego" w rozumieniu art. 4 ust. 2 noweli Upzp z 2010. Innymi słowy do zaskarżonego MPZP nie miał zastosowania przepis art. 15 ust. 3 pkt 10 Upzp. Sąd wojewódzki w istocie powyższego przepisu nie stosował, zatem zarzut kasacyjny takiego naruszenia prawa materialnego, które polegać miałoby na błędnym zastosowaniu art. 15 ust. 3 pkt 10 Upzp, nie jest uzasadniony. W judykaturze zasadnie wskazuje się na konieczność prawidłowego rozumienia pojęcia "przepisów dotychczasowych" w rozumieniu art. 4 ust. 2 noweli Upzp z 2010 w aspekcie uprawnień organu planistycznego odnośnie kształtowania treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 24 czerwca 2014 r., II OSK 82/14 oraz 27 sierpnia 2014 r., II OSK 1176/14, opubl. CBOSA.nsa.gov.pl).

E. Skarżąca kasacyjnie strona podnosi zarzuty naruszenia przepisów § 4 pkt 6 rozp. MI z 2003 w zw. z art. 16 ust. 2 Upzp oraz przepisów art. 15 ust. 2 pkt 6 Upzp w zw. z § 4 pkt 6 rozp. MI z 2003 poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że w/w przepisy nie stanowią podstawy prawnej do określenia w zaskarżonej uchwale dodatkowego "parametru" dla jednostki terenowej [...] w postaci powierzchni działki budowlanej, na jakiej można zrealizować przewidzianą w w/w miejscowym planie zabudowę, zarzuty te jednak nie są oparte na usprawiedliwionej podstawie. Uzasadnienie skargi kasacyjnej (s. 5 i n.) dowodzi, że powyższe zarzuty sformułowane w środku zaskarżenia odnoszą się do brzmienia przepisu art. 15 ust. 2 pkt 6 Upzp obowiązującego w czasie sprzed wejścia w życie noweli Upzp z 2010, cyt. przepis w tym brzmieniu istotnie miał zastosowanie do zaskarżonej uchwały. Art. 15 ust. 2 pkt 6 Upzp w brzmieniu mającym zastosowanie w sprawie określał jeden z obowiązkowych elementów planu miejscowego, w którym należało określić "parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym linie zabudowy, gabaryty obiektów i wskaźniki intensywności zabudowy". Zdaniem strony skarżącej kasacyjnie konkretyzację cyt. przepisu stanowi § 4 pkt 6 rozp. MI z 2003, wedle którego "ustalenia dotyczące parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu powinny zawierać w szczególności określenie linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, w tym udziału powierzchni biologicznie czynnej, a także gabarytów i wysokości projektowanej zabudowy oraz geometrii dachu". Cyt. rozporządzenie wydano na podstawie art. 16 ust. 2 Upzp, zgodnie z którym "Minister właściwy do spraw budownictwa, planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa określi, w drodze rozporządzenia, wymagany zakres projektu planu miejscowego w części tekstowej i graficznej, uwzględniając w szczególności wymogi dotyczące materiałów planistycznych, skali opracowań kartograficznych, stosowanych oznaczeń, nazewnictwa, standardów oraz sposobu dokumentowania prac planistycznych". Z okoliczności użycia w § 4 pkt 6 rozp. MI z 2003 przez prawodawcę zwrotu "w szczególności" skarżące kasacyjnie Miasto [...] wywodzi, że tym samym Rada Miasta posiadała podstawę prawną do określenia w zaskarżonej uchwale dodatkowego parametru dla danej jednostki terenowej w postaci minimalnej powierzchni działki budowlanej. Argumentacja ta nie jest trafna. Słusznie w odpowiedzi na skargę kasacyjną wskazuje się, że pod pojęciem parametru kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, czyli inaczej wielkości zabudowy oraz zagospodarowania terenu, nie można rozumieć określenia minimalnej powierzchni działki budowlanej. Z samego określenia zawartego w § 4 pkt 6 rozp. MI z 2003, że wskazano w nim "w szczególności" jakie w planie miejscowym powinny znaleźć się ustalenia dotyczące "parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu" nie można dowodzić, że pod pojęciem "parametru zabudowy" kryje się parametr (wielkość) minimalnej powierzchni działki budowlanej. Godzi się przy tym zauważyć, że uprawnienie do określenia powierzchni działek posiadałaby rada gminy w przypadku określenia w planie miejscowym szczegółowych zasad scalenia i podziału działek (art. 15 ust. 2 pkt 8 Upzp oraz § 4 pkt 8 rozp. MI z 2003).

Wypadnie zauważyć, że w art. 15 ust. 2 pkt 6 Upzp w brzmieniu znajdującym zastosowanie w sprawie ustawodawca nie posługiwał się odniesieniem do działki budowlanej, dopiero nowelą Upzp z 2010 przepisowi temu nadano nowe brzmienie, określając w nim, że plan miejscowy obowiązkowo winien określać "zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, maksymalną i minimalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, maksymalną wysokość zabudowy, minimalną liczbę miejsc do parkowania i sposób ich realizacji oraz linie zabudowy i gabaryty obiektów". Nawet jednak ta zmiana nie przekonuje, aby pod pojęciem "parametru zabudowy" uznawać parametr (wielkość) minimalnej powierzchni działki budowlanej. Innymi słowy, sąd pierwszej instancji nie dopuścił się błędnej wykładni przepisów § 4 pkt 6 rozp. MI z 2003 w zw. z art. 16 ust. 2 Upzp oraz art. 15 ust. 2 pkt 6 Upzp w zw. z § 4 pkt 6 rozp. MI z 2003.

F. WSA w Warszawie nie dopuścił się ponadto zarówno błędnej wykładni, jak i niewłaściwego zastosowania przepisu art. 15 ust. 3 pkt 10 Upzp, skoro w zaskarżonym wyroku jednoznacznie wskazano, że przepis ten nie miał zastosowania w sprawie. Wbrew wywodom zawartym w skardze kasacyjnej sąd wojewódzki wyraźnie także zastrzegł, iż cyt. przepis ma zastosowanie wyłącznie do powierzchni nowo wydzielanych w wyniku uchwalenia planu miejscowego działek budowlanych. Sąd pierwszej instancji słusznie argumentował, że skoro dopiero w dodanym w wyniku noweli Upzp z 2010 przepisie art. 15 ust. 3 pkt 10 Upzp ustawodawca dopuścił, aby rada gminy w planie miejscowym mogła – i to fakultatywnie – określić minimalną powierzchnię nowo wydzielanych w wyniku uchwalenia planu nowych działek budowlanych, to w konsekwencji argumentum a fortiori należy uznać, że organ planistyczny w chwili uchwalania MPZP nie posiadał podstawy prawnej do tego, aby z powołaniem się na art. 15 ust. 2 pkt 6 Upzp w zw. z § 4 pkt 6 rozp. MI z 2003, w treści planu obowiązkowo określać minimalną powierzchnię działki budowlanej. Taka konkluzja wynika z konieczności uwzględnienia daty podjęcia uchwały o przystąpieniu do procedury planistycznej, na co wskazuje się zasadnie w judykaturze (por. motywy wyroku NSA z dnia 13 stycznia 2017 r., II OSK 2863/16, LEX nr 2240939).

G. Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 6 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 15 ust. 2 Upzp poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że określenie w zaskarżonej uchwale dla jednostki terenowej [...] parametru powierzchni działki budowlanej jest przekroczeniem władztwa planistycznego przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną. W motywach uzasadnienia środka zaskarżenia wyroku IV SA/Wa 1492/17 Miasto [...] naprowadza, że causa wprowadzenia kryterium minimalnej powierzchni działki budowlanej to potrzeba uwzględnienia wytycznych konserwatorskich do MPZP, ponadto potrzeba wytworzenia intensywnej zabudowy oznaczonego kwartału wymagać miało pozyskania "dość dużych działek budowlanych objętych jednym projektem zagospodarowania przez jednego inwestora". Dalej wyłuszczano, że "próba realizacji zabudowy w takiej intensywności na mniejszych działkach doprowadzić mogłaby do zróżnicowania zabudowy w pierzei ulicy [...], z uwagi na ograniczenia wynikające z przepisów odrębnych, co wpłynęłoby niekorzystnie na kształtowanie nowego wizerunku miasta...". Rzecz jednak w tym, że w myśl art. 7 Konstytucji RP "Organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa", co w przedmiotowej sprawie sprowadza się do tego, że Rada nie posiadała podstawy prawnej do wprowadzenia w MPZP takiego kryterium ograniczenia obszarowego działki budowlanej, jako obowiązkowego elementu planu miejscowego. W posiadaniu kompetencji do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego wyraża się m. in. samodzielność samorządu terytorialnego, gdy idzie o rozwiązywanie zagadnień dotyczących zachowania ładu przestrzennego. Pozostawienie organom gminy uprawnienia do uchwalania tych planów jako aktów prawa miejscowego nie może jednak stanowić usprawiedliwienia dla naruszeń obowiązku przestrzegania oznaczonych reguł stanowienia prawa. Zgodnie z art. 28 ust. 1 Upzp w brzmieniu mającym zastosowanie do zaskarżonej uchwały – "Naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części". Wprawdzie samodzielność gminy podlega ochronie sądowej (art. 2 ust. 1 i 3 Usg), może jednakowoż ona być realizowana tylko w granicach dozwolonych prawem. Konstytucja RP gwarantuje ochronę samodzielności jednostek samorządu terytorialnego, jednakże samodzielność ta nie ma charakteru bezwzględnego, a ustawodawca przewiduje prawo ingerencji w działalność tych jednostek (por. orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego: z dnia 23 października 1996 r., sygn. K 1/96, (OTK ZU Nr 5/1996, poz. 38) oraz wyrok z dnia 25 maja 1998 r., sygn. U 19/97, (OTK ZU Nr 4/1998, poz. 47). Samodzielności jednostek samorządu terytorialnego, jako wartości chronionej i gwarantowanej konstytucyjnie, nie można absolutyzować, skoro jednostki samorządu terytorialnego wykonują zadania publiczne "w ramach ustaw".

H. W konsekwencji powyższych uwag chybiony jest zarzut naruszenia art. 28 ust. 1 w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 6 Upzp oraz § 4 pkt 6 rozp. MI z 2003, trafnie WSA w Warszawie uznał, że jeżeli ustalenia planu miejscowego nie mieszczą się w ustawowo określonych kompetencjach rady gminy do tworzenia planu, jako aktu prawa miejscowego, to w takim zakresie plan ten nie może wywierać skutków prawnych, jako sprzeczny z określonymi przepisami powszechnie obowiązującego prawa. Tym samym doszło do naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego (art. 28 ust. 1 Upzp).

I. Powyższe ustalenia prowadzą do wniosku, że w tej sytuacji uznać wypadnie zarzuty naruszenia art. 147 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 Ppsa oraz art. 151 Ppsa jako również nie oparte na usprawiedliwionych podstawach.

J. Z tych względów orzec należało na podstawie art. 184 Ppsa, jak w pkt 1 niniejszego wyroku.

K. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 Ppsa.