Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 94/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-04-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6034 Zjazdy z dróg publicznych
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Dyrektor Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 29
journal: Dz.U. 2013 poz 260
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Więch-Baranowska (spr.), , Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, Sędzia WSA Maria Tarnowska, , Protokolant sekr. sąd. Ewa Sawicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 kwietnia 2013 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] października 2012 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na lokalizację zjazdu skargę oddala


UZASADNIENIE

Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. znak: [...], działając na podstawie art. 29 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115) i art. 104 § 1 k.p.a. - ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku A. K. odmówił udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr [...]na działkę [...]w m. [...].

Organ wyjaśnił, że działka nr [...]powstała wraz z działką [...]w wyniku podziału działki nr [...]i jest usytuowana przy drodze krajowej nr [...], klasy GP (droga główna ruchu przyspieszonego). Działka pierwotna (przed podziałem) usytuowana była pomiędzy drogą krajową i drogą gminną. Działka [...]ma dostęp do drogi gminnej (ulica [...]) poprzez istniejący zjazd, a dalej, poprzez ulicę [...]- do drogi krajowej.

Uzasadniając odmowę wyrażenia zgody na lokalizację zjazdu indywidualnego, organ wskazał, że do działki nr [...]istnieje możliwość dojazdu z drogi krajowej poprzez istniejące drogi gminne i działkę nr [...]w porozumieniu z jej właścicielem, a w przypadku braku takiego porozumienia ustanowienia służebności drogi koniecznej w postępowaniu przed sądem powszechnym.

Organ podniósł, iż zgodnie z § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430) stosowanie na drodze klasy GP zjazdów jest dopuszczalne tylko wyjątkowo, gdy brak jest innej możliwości dojazdu lub nie jest uzasadnione bądź możliwe wykonanie albo wykorzystanie istniejącej drogi klasy D (dojazdowej) lub L (lokalnej) do obsługi przyległych nieruchomości.

Zdaniem organu w przedmiotowej sprawie, taka możliwość istnieje, a ponadto powyższy sposób skomunikowania działki (poprzez istniejący zjazd) będzie zgodny z art. 93 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce gruntami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603) - za dostęp do drogi publicznej uważa się również wydzielenie drogi wewnętrznej wraz z ustanowieniem na tej drodze odpowiednich służebności dla wydzielonych działek gruntu albo ustanowienia dla tych działek innych służebności drogowych.

Organ podniósł, iż zarządca drogi nie może ponosić skutków niewłaściwego podziału działki. Natomiast lokalizacja dodatkowych zjazdów powodowałaby, że drogi te traciłyby swój charakter dróg krajowych, stając się drogami obsługującymi w znacznej mierze ruch lokalny. Budowa dodatkowego zjazdu wpłynęłaby również na pogorszenie warunków bezpieczeństwa i płynności ruchu na tym odcinku drogi, gdyż każdy zjazd stanowi potencjalne źródło ich pogorszenia a zwłaszcza dla dróg tej klasy (GP) tym bardziej, że według danych Generalnego Pomiaru Ruchu z 2010 r. na przedmiotowym odcinku drogi krajowej średnioroczne natężenie ruchu było znaczne i wynosiło 17 540 poj./dobę.

Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, po rozpoznaniu wniosku A. K. o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z dnia [...]października 2012 r., znak: [...], działając na podstawie art. 29 ust. 1 i 4 ustawy o drogach publicznych i art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Organ rozpoznając ponownie sprawę wskazał, iż droga krajowa nr [...]na przedmiotowym odcinku zakwalifikowana została zarządzeniem nr [...]Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, z dnia [...]grudnia 2008 r. w sprawie klas istniejących dróg krajowych, do dróg głównych ruchu przyspieszonego (droga klasy GP).

Zgodnie z dyspozycją § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r., w celu zapewnienia wymaganego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego, stosowanie na drodze klasy GP zjazdów jest dopuszczalne wyjątkowo, gdy brak innej możliwości dojazdu lub nie jest uzasadnione bądź możliwe wykonanie albo wykorzystanie istniejącej drogi klasy D lub L do obsługi przyległych nieruchomości.

W odniesieniu do dróg krajowych klasy GP przepisy szczególne stawiają surowe wymagania w zakresie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać te drogi, tak aby była zapewniona płynność ruchu i bezpieczeństwo ich użytkowników. Względy bezpieczeństwa ruchu drogowego na drogach krajowych klasy GP przemawiają za tym, aby lokalizowanie zjazdów z takiej drogi miało miejsce tylko w sytuacjach wyjątkowych.

Organ wskazał, iż z samego faktu graniczenia przedmiotowej działki z drogą krajową nr [...]nie można wywodzić konieczności zapewnienia jej dostępu do drogi publicznej poprzez odrębny, bezpośredni zjazd z drogi krajowej (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 sierpnia 2004 r. sygn. akt II SA 2207/03). Zgodnie bowiem z przepisem art. 2 pkt 14 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012r., poz. 647), przez pojęcie dostępu do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub poprzez ustanowienie służebności drogowej. Analogicznie zdefiniowane jest pojęcie dostępu do drogi publicznej w art. 93 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.).

Również w tej decyzji organ wskazał, że obsługa komunikacyjna działki nr [...]może odbywać się za pomocą istniejącego zjazdu z drogi gminnej (znajdującej się na działce nr [...]) do działki nr [...], a dalej po tej działce do działki nr [...]. Takie rozwiązanie obsługi komunikacyjnej nieruchomości strony wymaga porozumienia z właścicielem działki nr [...], a w przypadku ewentualnego braku takiego porozumienia, możliwe jest ustanowienie (na wniosek strony) odpowiedniej służebności drogi koniecznej w postępowaniu przed sądem powszechnym. Taka obsługa komunikacyjna nieruchomości skarżącego może zapewnić jej dostęp do drogi publicznej bez konieczności wykonywania kolejnego zjazdu z ww. drogi krajowej, a tym samym stwarzania dodatkowego punktu kolizji na tej drodze, zagrażającego bezpieczeństwu ruchu drogowego oraz ograniczając jego płynność dla wszystkich użytkowników tej drogi.

Jednocześnie organ podkreślił, że skoro działka nr [...]powstała z podziału działki nar [...], która miała zapewnioną obsługę komunikacyjną z drogi gminnej, warunki podziału działki powinny być tak ustalone, aby obie działki mogły korzystać z istniejącego zjazdu z tej drogi.

Następnie organ zwrócił uwagę, że planowany zjazd znajdowałby się w miejscu szczególnie niebezpiecznym, tj. w obszarze oddziaływania skrzyżowania drogi krajowej nr [...]z drogą gminną.

Wyważając wnikliwie słuszny interes w sprawie (art. 7 k.p.a.) organ przyznał ostatecznie prymat równie ważnemu interesowi społecznemu, którego bezspornym wyznacznikiem jest bezpieczeństwo ruchu drogowego, nad interesem indywidualnym, zwłaszcza że indywidualny interes strony może być zaspokojony poprzez zapewnienie obsługi komunikacyjnej przedmiotowej nieruchomości za pośrednictwem i z wykorzystaniem rozwiązania wskazanego w treści niniejszej decyzji, zgodnie z art. 29 ust. 4 ustawy o drogach publicznych - ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych dróg publicznych zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu, na rozpatrywanym odcinku drogi krajowej nr [...]występuje bardzo duże natężenie ruchu drogowego, które według generalnego pomiaru ruchu w roku 2010 r. wynosiło aż 17547 poj./dobę, a bezsprzecznym jest, że każdy zjazd z drogi stanowi potencjalne źródło zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego i ogranicza jego płynność, i to w stopniu tym większym, im wyższe natężenie ruchu występuje na drodze oraz im większa jest liczba zjazdów i częstotliwość ich występowania. Ponadto naczelną zasadą przy wyrażaniu zgody na wykonanie nowego zjazdu z drogi jest zasada bezpieczeństwa w ruchu drogowym, która może ograniczać uprawnienia właścicieli nieruchomości w swobodnym korzystaniu ze swojej własności. Prawo własności nie jest prawem absolutnym i może doznawać szeregu ograniczeń, jeżeli wynikają one z przepisów prawa, w tym także niewątpliwie z przepisu art. 29 ust. 4 ustawy o drogach publicznych.

Odnosząc się do podniesionego we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy faktu uzyskania przez właścicielkę działki nr [...]decyzji dnia [...]października 2011 r. o warunkach zabudowy w zakresie rozbudowy istniejącej części mieszkalnej oraz dobudowy wyjaśnił, iż realizacja ww. inwestycji jest zdarzeniem przyszłym i niepewnym, natomiast organ orzekając w niniejszej sprawie opiera się na istniejącym w chwili obecnej stanie faktycznym.

Odpowiadając zaś na zarzut, że właściciel sąsiedniej nieruchomości uzyskał w lutym 2011 r. zezwolenie na utworzenie zjazdu bezpośrednio z drogi krajowej (zezwolenie [...]) organ wskazał, że każda sprawa jest załatwiana przez organ indywidualnie w istniejącym w dniu wydania decyzji stanie faktycznym i prawnym. Natomiast wskazana sygnatura zezwolenia wskazuje, że dotyczyło ono sprawy rozstrzygniętej w 1994 roku, tj. przed wejściem w życie rygorystycznego rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie.

Za niezasadny organ uznał zarzut naruszenia art. 10 k.p.a.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył A. K. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji jednocześnie zarzucając naruszenie:

1) interesu prawnego skarżącego, poprzez naruszenie skarżoną decyzją istoty prawa własności skarżącego (właściciela nieruchomości położonej w [...], oznaczonej numerem działki [...]), dla którego odmowa zgody na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr [...]na działkę [...]niweczy przeznaczenie działki pod zabudowę, a więc ingeruje wprost w istotę prawa własności, naruszając przez to art. 64 ust. 3 Konstytucji RP;

2) art. 7 i 77 k.p.a., poprzez brak przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w stopniu wystarczającym do jednoznacznego stwierdzenia, że zagrożenia bezpieczeństwa w ruchu drogowym na przedmiotowym odcinku drogi należy przedłożyć nad interesem strony, a w konsekwencji nad chronionym konstytucyjnie prawem własności; nie stwierdzono czy zagrożenia są istotne, czy istnieją czy są wyłącznie potencjalne; przekroczono zatem granice tzw. uznania administracyjnego, doprowadzając do rozstrzygnięcia przy braku pełnej znajomości stanu faktycznego sprawy;

3) art. 7 i 77 k.p.a., poprzez brak przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w stopniu wystarczającym do jednoznacznego stwierdzenia, czy możliwe jest ustanowienie służebności drogowej na działce nr [...], czy służebność taka jest możliwa do zrealizowania bez naruszenia istoty prawa własności przysługującego właścicielce tej działki; przekroczono zatem granice tzw. uznania administracyjnego, doprowadzając do rozstrzygnięcia przy braku pełnej znajomości stanu faktycznego sprawy;

4) art. 8 k.p.a., poprzez podjęcie przez organ administracji dwóch skrajnie różnych rozstrzygnięć w bardzo zbliżonym stanie faktycznym, co stoi w sprzeczności z zasadą równości wobec prawa, przez co narusza zasadę pogłębienia zaufania obywateli do Państwa;

5) art. 29 ust. 1 i ust. 4 ustawy o drogach publicznych, polegające na bezzasadnym utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji, poprzez wydanie decyzji rozstrzygającej w sytuacji gdy brak jest jakichkolwiek ustaleń w zakresie wpływu lokalizacji prywatnego zjazdu z drogi krajowej nr [...]na działkę [...]na bezpieczeństwo w ruchu drogowym, gdy brak jest statystyki wypadków drogowych na przedmiotowym odcinku drogi, a także w przypadku posłużenia się nieaktualnymi danymi dotyczącymi natężenia ruchu drogowego;

6) § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, poprzez przyjęcie że w przedmiotowej sprawie nie zachodzi wyjątkowa sytuacja przewidziana w tym przepisie, podczas gdy warunki zabudowy uzyskane przez właścicielkę sąsiedniej działki nr [...]całkowicie uniemożliwiają ustanowienie na tej działce służebności gruntowej ze względu na planowaną rozbudowę nieruchomości; bezzasadne jest zatem uznanie, iż istnieje możliwość doprowadzenia innego dojazdu na przedmiotową działkę, z uwzględnieniem przeznaczenia działki oraz zasad ekonomiki.

W uzasadnieniu skarżący zarzucił organowi niewyjaśnienie w sposób wystarczający czy służebność taka jest możliwa do zrealizowania bez naruszenia istoty prawa własności przysługującego właścicielce działki nr [...].

Podniósł, że właściciel sąsiedniej nieruchomości uzyskał w lutym 2011 r. potwierdzenie zezwolenia na utworzenie zjazdu bezpośrednio z drogi krajowej nr [...] (zezwolenie [...]). Mimo iż decyzja w sprawie [...] została wydana jak słusznie organ zauważył w 1994 r., to została ona potwierdzona stosunkowo niedawno, w ubiegłym roku. Potwierdzenie zezwolenia zostało wydane w podobnym do przedmiotowej sprawy stanie faktycznym. Organ brał pod uwagę istniejące obecnie natężenie ruchu. Nie znalazł przy tym przeciwwskazań wynikających z konieczności zachowania bezpieczeństwa w ruchu drogowym. W związku z powyższym udzielanie zgody innemu podmiotowi stoi w sprzeczności z zasadą równości wobec prawa, przez co narusza zasadę pogłębienia zaufania obywateli do Państwa.

Skarżący również wskazał, że co najmniej do 2004 r., czyli do czasu przebudowy drogi, istniał zjazd z drogi publicznej bezpośrednio na działkę obecnie oznaczoną jako [...], więc jego lokalizacja jest możliwa i celowa.

Zdaniem skarżącego w jego sprawie zaistniała przesłanka o której mowa w § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie polegająca na braku możliwości dojazdu do działki nr [...], stąd budowa zjazdu z drogi głównej ruchu przyspieszonego jest uzasadniona i niezbędna. Brak możliwości jest spowodowany uzyskaniem przez właścicielkę działki nr [...]w dniu [...] października 2011 r. decyzji o warunkach zabudowy w zakresie rozbudowy istniejącej części mieszkalnej oraz dobudowy. Chęć realizacji inwestycji w planowanym kształcie całkowicie uniemożliwia wydzielenie części działki w celu udostępnienia właścicielowi działki [...] na zasadzie służebności.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.).

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

Zaskarżoną decyzją Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad utrzymał w mocy decyzję własną decyzją z dnia [...]lipca 2012 r., znak: [...], którą odmówił udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr [...]na działkę [...]w m. [...]

Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia organu stanowił art. 29 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.).

Z przepisu art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, wynika, że budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu. Przepisy powyższej ustawy nie określają wprost przesłanek wyrażenia zgody na wykonanie zjazdu w określonym miejscu lub jego przebudowę. Jednakże w art. 29 ust. 4 ustawodawca wskazał, że zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne. Wymogi te określone zostały w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Jedną z podstawowych zasad - w odniesieniu do zjazdów z drogi - wymienia § 77 ww. rozporządzenia, w myśl którego zjazd powinien być dostosowany do wymagań bezpieczeństwa ruchu na drodze oraz wymagań ruchu pieszych. Zjazdy nie mogą być wykonane w miejscach zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego, w szczególności w obszarze oddziaływania skrzyżowania (§113 ust. 7 pkt 1 rozporządzenia) i w miejscu, w którym nie jest zapewniona wymagana widoczność wjazdu na drogę (§ 113 ust. 7 pkt 2 rozporządzenia) oraz na odcinku występowania dodatkowego pasa ruchu (§113 ust. 7 pkt 5 rozporządzenia).

Z powołanego wyże przepisu § 77 wynika, że organ administracyjny, wydając decyzję w sprawie zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego lub jego przebudowę, kieruje się przede wszystkim względami bezpieczeństwa w ruchu drogowym, a ponadto kryteriami wyznaczonymi przez w/w rozporządzenie.

Słusznie zatem w zaskarżonej decyzji organ przyjął, że zasada bezpieczeństwa w ruchu drogowym jest podstawowym kryterium wyrażania zgody na wykonanie zjazdów z dróg publicznych. Może wprawdzie negatywnie wpływać na uprawnienia właściciela działki w swobodnym korzystaniu z jego własności, jednak prawo własności może doznawać szeregu ograniczeń, jeżeli wynikają one z przepisów prawa. Konstytucja RP w art. 21 i art. 64 gwarantuje obywatelom prawo własności i jego ochronę. Jednak dopuszcza istnienie sytuacji, w których ta ochrona korzysta z ograniczeń w drodze ustawy, w jakich nie narusza ona istoty prawa własności (art. 64 ust. 3 Konstytucji RP). Ograniczenie własności, z jakim mamy do czynienia w niniejszej sprawie uwzględnienia wymania przewidziane w powołanym wyżej art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, jak i ogólne zasady wynikające z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Do takich norm prawnych należą między innymi przepisy ustawy o drogach publicznych oraz akty wykonawcze do tej ustawy. Przepisy te nie gwarantują każdemu właścicielowi nieruchomości przylegającej do drogi publicznej bezpośredniego zjazdu na tę drogę.

Wskazując na powyższe przepisy należy stwierdzić, że ewentualne wyrażenie zgody bądź jej odmowa następuje w formie decyzji administracyjnej, w ramach tzw. uznania administracyjnego, co oznacza, że organ ma możliwość wyboru treści rozstrzygnięcia, jednak wybór ten powinien wynikać z wszechstronnego i obiektywnego rozważenia okoliczności faktycznych sprawy (por. wyroki WSA w Warszawie: z dnia 14 września 2005 r., sygn. akt VI SA/Wa 428/05, publ. LexPolonica nr 1878062 oraz z dnia 7 marca 2007 r., sygn. akt VI SA/Wa 2235/06, publ. LEX nr 329687). Natomiast granice tego uznania wyznacza miedzy innymi art. 7 k.p.a. wskazujący na interes społeczny i słuszny interes obywatela.

Zauważyć także należy, iż decyzje wydane na zasadzie uznania administracyjnego pozostają pod kontrolą Sądu jak każde inne, jednakże Sąd nie wnika w celowość wydania decyzji. Z tego względu kontrola sądowa takich decyzji organiczna się do ustalenia, czy na podstawie przepisów prawnych dopuszczalne było wydanie decyzji uznaniowej i czy organ przy jej wydawaniu nie przekroczył granic uznania administracyjnego oraz czy uzasadnił rozstrzygnięcie sprawy dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami tak, że nie można mu postawić zarzutu dowolności. W takim przypadku, badaniu podlega, czy przy podjęciu decyzji została spełniona powinność uwzględnienia słusznego interesu społecznego i słusznego interesu strony oraz czy respektowana była konstytucyjna zasada równości wobec prawa (art. 7 k.p.a.). Sam wybór rozstrzygnięcia, dokonywany przez organ na podstawie kryteriów słuszności i celowości, pozostaje już jednak poza granicami kontroli sądowej.

Przepisy prawa materialnego w szczególności art. 29 Prawa o ruchu drogowym, jak i powołane wyżej przepisy rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej wyznaczyły zakres postępowania dowodowego, które powinien był przeprowadzić Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, aby decyzja odpowiadała prawu.

W rozpoznawanej sprawie Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad ustalił, iż droga krajowa nr [...]na rozpatrywanym odcinku zakwalifikowana została zarządzeniem nr [...]z dnia [...]grudnia 2008r. (ze zmianami w zarządzeniu nr [...]z dnia [...]grudnia 2009 r.) Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad w sprawie klas istniejących dróg krajowych, do dróg głównych ruchu przyspieszonego (klasa GP), wobec czego warunki stosowania zjazdów z tej klasy drogi określa § 9 ust. 1 pkt. 3 w/w rozporządzenia. Zgodnie z tym przepisem stosowanie zjazdów jest dopuszczalne wyjątkowo, czyli jedynie wówczas gdy brak jest innej możliwości dojazdu lub nie jest uzasadnione bądź możliwe wykonanie albo wykorzystanie istniejącej drogi klasy D lub L – czyli z dróg niższych.

Ustanowienie zjazdu w przypadku drogi klasy GP jest stosowane warunkowo w zależności od tego, czy w przypadku jego ustanowienia zapewniona będzie płynność ruchu i bezpieczeństwo użytkowników danej drogi. W takiej sytuacji organ administracji publicznej, korzystając z przyznanej mu uznaniowości w rozstrzyganiu sprawy, obowiązany jest wnikliwie wyważyć interes społeczny z interesem indywidualnym strony - wnioskodawcy, kierując się przy tym naczelną zasadą bezpieczeństwa w ruchu drogowym. W wyroku z dnia 16 maja 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 395/07 (publ. LEX nr 344919) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wskazał, że dokonując uzgodnienia w kwestii możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego zmianą wynikającą z planowanej inwestycji organ winien kierować się przede wszystkim względami bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Przesłanka ta stanowi podstawowe kryterium oceny możliwości włączenia ruchu samochodowego z mającej powstać inwestycji do ruchu drogowego i niedopuszczalnym jest jej przedkładanie nad interes jednostki.

Z faktu graniczenia przedmiotowej nieruchomości z drogą krajową nr [...]nie można wywodzić konieczności zapewnienia jej dostępu do tej drogi publicznej poprzez odrębny, bezpośredni zjazd z tej drogi krajowej. Pojęcie dostępu do drogi zostało zdefiniowane w art. 2 pkt 14 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) w świetle, którego dostęp do drogi publicznej to bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Analogicznie zdefiniowane jest pojecie dostępu do drogi publicznej w art. 93 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 261, poz. 2603, ze zm.).

Względy bezpieczeństwa ruchu drogowego, jak słusznie przyjął organ, przemawiają za tym, aby lokalizowanie zjazdów z dróg krajowych miało miejsce tylko w sytuacjach wyjątkowych, gdy nie ma możliwości zapewnienia jakiegokolwiek innego dojazdu do działki oraz niemożliwe jest ustanowienie służebności drogi koniecznej na nieruchomościach sąsiednich (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 grudnia 2001 r., sygn. akt II SA 2438/00).

W rozpatrywanej sprawie organ prawidłowo wskazał, że istnieje możliwość zapewnienia dojazdu do przedmiotowej działki za pośrednictwem działki nr [...], która ma dostęp do drogi gminnej (ulica [...]) poprzez istniejący zjazd, a dalej, poprzez ulicę [...]do drogi krajowej. Nadto organ wskazał, że planowany zjazd byłby usytuowany w miejscu szczególnie niebezpiecznym, tj. w obszarze oddziaływania skrzyżowania drogi krajowej nr [...]z drogą gminną, przy czym natężenie ruchu drogowego na rozpatrywanym odcinku grogi krajowej nr [...], według generalnego pomiaru ruchu w 2010 r. wynosiło 17547 pojazdów na dobę.

Oczywiste i logiczne jest, że im większy ruch na drodze, tym ograniczenie płynności tego ruchu i prawdopodobieństwo wystąpienie wypadku lub kolizji podczas użytkowania zjazdu, jest większe, co oznacza zmniejszenie bezpieczeństwa dla użytkowników drogi.

W ocenie Sądu, powyższe okoliczności mają zasadniczy wpływ, na bezpieczeństwo ruchu drogowego oraz przemawiają za odmową udzielenia pozwolenia na budowę zjazdu indywidualnego.

Ponownie podkreślić należy, iż naczelną zasadą przy wyrażaniu zgody na budowę lub przebudowę zjazdu jest zasada bezpieczeństwa w ruchu drogowym, która może ograniczać uprawnienia właściciela nieruchomości w swobodnym korzystaniu ze swojej własności. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 września 1998 r., sygn. akt II SA 1019/98 (LEX nr 41380) podkreślił, że ograniczenia korzystania z własności mogą wypływać także z usytuowania działki przy drodze krajowej i wynikają one z nałożonych na zarządy dróg ustawowych obowiązków oraz przepisów ustawy o drogach publicznych.

Odnosząc się do zarzutów skargi dotyczących udzielenia zgody na budowę zjazdu z sąsiedniej nieruchomości, Sąd wyjaśnia, że organy zobowiązane są indywidualnie rozważać każdy przypadek. Podnoszony przez skarżącego fakt zbliżonego stanu fkarycznego jego działki i sąsiada nie oznacza że jest on identyczny np. w zakresie odległości od łuku drogi czy skrzyżowania lub innych miejsc zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego. Ponadto rozumowanie skarżącego jest błędne, ponieważ w przypadku uznania argumentacji skarżącego i wyrażenia mu zgody na zjazd, dlatego że sąsiadowi wcześniej wydano taka zgodę, doprowadziłoby to do sytuacji w której sąsiad skarżącego z drugiej strony również wystąpiłby z wnioskiem o wyrażenie zgody na zjazd i tak dla kolejnych sąsiadujących ze sobą nieruchomości wyrażanoby zgody na budowę zjazdów. Takie zaś postępowanie doprowadziłoby do sytuacji, że drogi krajowe straciłyby swój charakter dróg krajowych, stając się faktycznie drogami obsługującymi w znacznej mierze ruch lokalny, a jednocześnie pogorszyłyby się warunki bezpieczeństwa i płynności ruchu. Z powyższych względów zarzut skarżącego jest chybiony.

Również za niezasadny Sąd uznał zarzut, iż do czasu przebudowy drogi, istniał zjazd z drogi publicznej bezpośrednio na działkę obecnie oznaczoną jako [...], więc jego lokalizacja jest możliwa i celowa. Sąd nie dysponując danymi na temat wyglądu i położenia drogi przed przebudową i po zauważa, że w efekcie przebudowy drogi mogło dojść do powstania sytuacji zagrażającej bezpieczeństwu ruchu, która jednak nie istniała przed przebudową. Poza tym w efekcie podziału zjazd istniejący z dawnej działki nr [...] znalazł się w granicach obecnej działki nr [...], co doprowadziło do sytuacji w której nowo powstała działka nr [...]pozostała bez obsługi komunikacyjnej z drogą publiczną. W tym miejscu należy wskazać, że co do zasady zgodnie z art. 93 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) podział nieruchomości nie jest dopuszczalny, jeżeli projektowane do wydzielenia działki gruntu nie mają dostępu do drogi publicznej, przy czym za dostęp do drogi publicznej uważa się również wydzielenie drogi wewnętrznej wraz z ustanowieniem na tej drodze odpowiednich służebności dla wydzielonych działek gruntu albo ustanowienie dla tych działek innych służebności drogowych, jeżeli nie ma możliwości wydzielenia drogi wewnętrznej z nieruchomości objętej podziałem. W przypadku gdy jednak dojdzie do powstania działki, która nie ma zapewnionego dostępu do drogi publicznej to właściciel takiej działki zgodnie z art. 145 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. kodeks cywilny (Dz. U. z 1964 r. Nr 16, poz. 93 ze zm.) może żądać od właścicieli gruntów sąsiednich ustanowienia za wynagrodzeniem potrzebnej służebności drogowej (droga konieczna). Jeżeli potrzeba ustanowienia drogi jest następstwem sprzedaży gruntu lub innej czynności prawnej, a między interesowanymi nie dojdzie do porozumienia, sąd zarządzi, o ile to jest możliwe, przeprowadzenie drogi przez grunty, które były przedmiotem tej czynności prawnej. Z uwagi na powyższe Sąd podziela pogląd wyrażony przez organ, iż zarządca drogi nie może ponosić skutków niewłaściwego podziału nieruchomości.

Rozpoznając zarzut niemożliwości ustanowienia służebności na działce nr [...] z uwagi na uzyskanie przez właścicielkę działki nr [...]w dniu [...] października 2011 r. decyzji o warunkach zabudowy w zakresie rozbudowy istniejącej części mieszkalnej oraz dobudowy, Sąd uznał że nie zasługuje ona na uwzględnienie. Należy zgodzić się z organem, że samo uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy nie uniemożliwia ustanowienia służebności. Decyzja ta jest aktem uprawniającym do wystąpienia z wnioskiem o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę. Jednakże dopóki takie działania nie zostaną podjęte, a w szczególności nie powstanie zabudowa, nie można stwierdzić, że istnieją przeszkody uniemożliwiające przejazd przez nieruchomość. Innymi słowy realizacja inwestycji jest zdarzeniem przyszłym i niepewnym, a więc sam fakt uzyskania decyzji o warunkach zabudowy oznacza jedynie potencjalny brak możliwości w przyszłości przejazdu. Jak słusznie zauważył organ powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 października 2010 r., sygn. akt VII SA/WA 1303/10 "dopiero w przypadku braku możliwości ustanowienia służebności drogi koniecznej strona może, w ostateczności, wnieść do Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad o zezwolenia na lokalizację zjazdu".

Zarzut naruszenia art. 7 i 77 k.p.a., poprzez przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w stopniu nie wystarczającym do jednoznacznego określenia możliwości skomunikowania nieruchomości skarżącego z drogą krajową nr [...]z uwagi na jej położenie, w świetle powyżej przedstawionej argumentacji, jest chybiony.

Sąd doszedł do przekonania, iż w rozpatrywanej sprawie brak jest uzasadnionych podstaw, aby skutecznie zarzucić Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad, iż w sposób dowolny i nie poparty dowodami wydał zaskarżoną decyzję. W konsekwencji słusznie organ uznał, że uwzględnienie interesu skarżącego doprowadziłoby do wydania decyzji sprzecznej z obowiązującymi w tym zakresie przepisami.

Biorąc pod uwagę powyższe, stwierdzić należy, iż Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad dokonał prawidłowej analizy stanu prawnego i faktycznego oraz wydając swoje rozstrzygnięcie nie przekroczył granicy uznania administracyjnego. Z uzasadnienia decyzji wynika, że organ należycie wykazał z jakich powodów odmówił inwestorowi zgody na budowę zjazdu indywidualnego. Tym samym Sąd nie dopatrzył się w działaniu organu naruszenia przepisów postępowania jak również naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mogącym mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia.

W tym stanie rzeczy zarzuty podniesione w skardze nie mogły odnieść zamierzonego skutku.

Z powyższych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.