Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 2309/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-01-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 135, art. 141 par. 4, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 1 par. 1 i 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
article: art. 90 ust. 2b, ust. 3, ust. 3d, ust. 4
journal: Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity
article: art. 236 ust. 2, art. 246 ust. 1
journal: Dz.U. 2009 nr 157 poz 1240
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Wach Sędzia NSA Magdalena Bosakirska Sędzia del. WSA Zbigniew Czarnik (spr.) Protokolant asystent sędziego Monika Tutak-Rutkowska po rozpoznaniu w dniu 22 stycznia 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej T. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. z dnia 6 sierpnia 2013 r. sygn. akt I SA/Gd 617/13 w sprawie ze skargi T. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie określenia wysokości zobowiązania do zwrotu dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w G.; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. na rzecz T. G. kwotę 2157 (dwa tysiące sto pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 6 sierpnia 2013 r., sygn. akt I SA/Gd 617/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. (dalej: Sąd I instancji) oddalił skargę T. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. (dalej: SKO w G.) z dnia [...] lutego 2013 r., nr sygn. akt 3146/12 w przedmiocie określenia wysokości dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem w 2011 r. oraz nakazania zwrotu dotacji wraz z odsetkami.

Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia.

T. G. otrzymała z budżetu Miasta W. na rok 2011 dotację podmiotową dla Prywatnego Przedszkola "S." w kwocie 82.474,00 zł.

Podczas kontroli przeprowadzonej z upoważnienia Prezydenta Miasta W. ustalono, że dotacja w 2011 r. pobrana została w nadmiernej wysokości. Na podstawie kontrolowanych dokumentów dotyczących rozliczenia dotacji udzielonej na 2011 rok potwierdzających sfinansowanie wydatków bieżących związanych z działalnością przedszkola ustalono następujące nieprawidłowości:

- sfinansowanie z dotacji wynagrodzenia kucharki w kwocie 10.472,97 zł

- sfinansowanie z dotacji imprezy muzycznej z okazji "D. R." na podstawie rachunku nr [...] z dnia [...] maja 2011 r. wystawionego przez [...] – K. I. A. na kwotę 600 zł, w którym nie został określony nabywca usługi,

- sfinansowanie z dotacji nauki języka angielskiego w przedszkolu na podstawie rachunków nr [...] z dnia [...] stycznia 2011 r., nr [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r., nr [...] z dnia [...] maja 2011 r. oraz z dnia [...] marca 2011 r. na łączną kwotę 1.200 zł, do których nie przedstawiono potwierdzenia zapłaty za wykonaną usługę,

- sfinansowanie z dotacji zakupu paliwa do samochodu prywatnego osoby prowadzącej przedszkole na kwotę 6.059,59 zł.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. SKO w G. po rozpatrzeniu odwołania T. G. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta W. z dnia [...] czerwca 2012 r. w sprawie określenia wysokości dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem w roku 2011 r. na kwotę 17.068,83 zł i zobowiązania do jej zwrotu wraz z odsetkami w kwocie 1.314 zł.

W zaskarżonej decyzji SKO w G. wskazało, że dotacje, o których stanowi art. 90 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t.j. Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm., dalej: u.s.o.) zgodnie z art. 90 ust. 3d u.s.o. winny być przeznaczone na dofinansowanie realizacji zadań szkoły lub placówki w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej i mogą być wykorzystane wyłącznie na pokrycie wydatków bieżących szkoły lub placówki. Za takie zaś niewątpliwie nie mogły zostać uznane wydatki przeznaczone na pokrycie wynagrodzenia kucharki, zakupu paliwa do prywatnych samochodów, czy też wydatki niepotwierdzone co do nabywcy i zapłaty.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, dalej: p.p.s.a.).

Zdaniem Sądu I instancji, organy administracji zasadnie zakwestionowały wydatki skarżącej i zobowiązały ją do zwrotu kwoty dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem wraz z odsetkami na podstawie art. 252 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240, dalej: u.f.p. z 2009 r.). Powyższe wydatki Sąd I instancji podzielił na dwie grupy, tj.: wydatki, które nie zostały uznane za "bieżące wydatki", które nie mogły być finansowane z dotacji (wynagrodzenie kucharki i zakup paliwa do prywatnych samochodów) oraz wydatki, których skarżąca nie udokumentowała prawidłowo (koszty imprezy i nauki języka angielskiego).

Odnosząc się do pierwszej grupy wydatków Sąd I instancji wskazał, że jak stanowi przepis art. 90 ust. 3d u.s.o. dotacje mogą być wykorzystane wyłącznie na pokrycie wydatków bieżących szkoły lub placówki. Sąd I instancji odwołując się do orzecznictwa wskazał, że pojęcie "wydatków bieżących" powinno być interpretowane tak, jak termin ten jest rozumiany na gruncie u.f.p. - art. 165a ust. 6 uprzednio obowiązującej ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. (Dz. U. Nr 249, poz. 2104 ze zm., dalej: u.f.p. z 2005 r.) oraz art. 236 ust. 2 u.f.p. z 2009 r. Będą to zatem wydatki jednostki samorządu terytorialnego niebędące wydatkami majątkowymi, a zatem z wyłączeniem wydatków ponoszonych na inwestycje i zakupy inwestycyjne, zakup i objęcie akcji oraz wniesienie wkładów do spółek prawa handlowego. Z przepisów ustawy wynika, że istnieje możliwość zorganizowania w niepublicznym przedszkolu stołówki, lecz korzystanie z posiłków jest odpłatne. Zatem wynagrodzenie kucharki w kwocie 10.472,97 zł, jako pokrywane z opłat (sama skarżąca oświadczyła, że wydatki związane z wyżywieniem pokrywane są z czesnego płaconego przez rodziców), nie mogło być finansowane z przyznanej dotacji.

Nie budzi również wątpliwości Sądu I instancji, że nie można przenieść ciężaru finansowania wydatków poniesionych przez skarżącą na paliwo wykorzystywane w celach prywatnych, na jednostkę samorządu terytorialnego. Jak wynika z akt sprawy faktury na łączną kwotę 6.059,59 zł związane były z zakupem paliwa do samochodów, które nie zostały wprowadzone do ewidencji środków trwałych oraz nie była prowadzona żadna ewidencja przebiegu ww. pojazdów. W związku z powyższym organy zasadnie uznały powyższe wydatki jako prywatne wydatki skarżącej, niezwiązane z działalnością przedszkola i jako takie nie mogły być finansowane z dotacji.

Odnośnie natomiast drugiej grupy zakwestionowanych wydatków Sąd I instancji podkreślił, że organy administracji wyłączyły wydatki z finansowania dotacją, gdyż skarżąca nie udokumentowała ich poniesienia zgodnie z przepisami prawa. Z rachunku nr [...] z dnia [...] maja 2011 r. wystawionego przez A. – K. I. A. na kwotę 600 zł, a dotyczącego imprezy muzycznej z okazji "D. R.", nie wynika kto był nabywcą tej usługi. A zgodnie z przepisem § 14 ust. 1 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 22 sierpnia 2005 r. w sprawie naliczania odsetek za zwłokę oraz opłaty prolongacyjnej, a także zakresu informacji, które muszą być zawarte w rachunkach (Dz. U. z 2005 r. Nr 165, poz. 1373), rachunek niezawierający wszystkich wymaganych elementów nie może być uznany za potwierdzający wykonanie usługi. Natomiast do rachunków dotyczących nauki języka angielskiego w przedszkolu, nie przedstawiono potwierdzenia zapłaty za wykonaną usługę. Zatem organy zakwestionowały powyższe wydatki z uwagi na fakt, że sama skarżąca nie udokumentowała ich w prawidłowy sposób.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi, Sąd I instancji podzielił zdanie skarżącej, że Rada Miasta W. w uchwale Nr [...] z dnia[...] października 2010 r., działając na podstawie upoważnienia zawartego w art. 90 ust. 4 u.s.o., w § 3 ust. 1 pkt 1 i dalszych ponownie dokonała uregulowania przedmiotu, który jak wynika z przytoczonego art. 90 ust. 2b u.s.o., został już uregulowany. W ocenie Sądu I instancji wskazane przepisy uchwały naruszyły art. 90 ust. 4 u.s.o. powielając treść regulacji zawartej w art. 90 ust. 2b u.s.o., jednak uchwała ta nie była przedmiotem zaskarżenia i nie mogła zostać wzruszona, zatem powyższe pozostało bez wpływu na rozstrzygnięcie.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 10 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 267 dalej: jako "k.p.a.") Sąd I instancji wskazał, że skarżąca nie wskazała żadnych czynności, które mogłaby dokonać przed organami administracji, gdyby została zawiadomiona o zebraniu materiału dowodowego oraz możliwości wypowiedzenia się w tym zakresie. Organ odwoławczy nie gromadził żadnych nowych dowodów i orzekał na podstawie dokumentów, w których posiadaniu była strona skarżąca. Z akt sprawy nie wynika nadto, że organy podatkowe w jakikolwiek sposób uniemożliwiły skarżącej wzięcia czynnego udziału w postępowaniu. W każdym stadium zarówno postępowania przed organem I, jak i II instancji skarżąca miała możliwość składania wniosków dowodowych czy zapoznania się ze zgromadzonym w sprawie materiałem.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła T. G. Wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie:

1) prawa materialnego polegające na naruszeniu art. 174 pkt 1

w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. przez niewłaściwą interpretację art. 90 ust. 2b i ust. 4 u.s.o.

2) prawa procesowego, polegające na naruszeniu art. 135 i art. 145 § 1 ust. 1

lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a.;

3) normy objętej art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, dalej: p.u.s.a.).

W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że zakwestionowane przez organy administracji wydatki są wydatkami kwalifikowanymi na utrzymanie bazy przedszkola niepublicznego i mieszczą się w definicji "wydatków bieżących". Ustawa o systemie oświaty nie określa katalogu wydatków bieżących zatem niedopuszczalną jest interpretacja zawężająca zastosowana w tym zakresie przez Sąd I instancji.

Skarżąca wskazała, że skoro niepubliczna placówka oświatowa oferuje dzieciom posiłki, to realizuje w ten sposób cele i zadania określone jako zadania "opiekuńcze". Rodzice płacą jedynie za artykuły żywnościowe natomiast pozostałe wydatki związane z przygotowaniem posiłków powinny być finansowane z dotacji.

Skarżąca wskazała również, że posiada ewidencje środków trwałych i prowadzi je na bieżąco i w tym zakresie podlega kontroli organów podatkowych. Natomiast co do celów rozliczenia dotacji przedkłada rachunki zakupu paliwa do przedmiotowych samochodów (ale nie ujmuje ich w księgach podatkowych, gdyż są rozliczane z dotacji). Kwestie te wyjaśniłaby skarżąca na etapie postępowania odwoławczego, gdyby miała realną możliwość zapoznania się z aktami sprawy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie skorzystało z prawa wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA lub Sąd II instancji) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością z art. 183 § 2 p.p.s.a., zatem zaistniały warunki do merytorycznego rozpoznania skargi kasacyjnej.

Zgodnie z treścią art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarga kasacyjna T. G. oparta została na obu podstawach prawnych. W takiej sytuacji Sąd II instancji w pierwszej kolejności, co do zasady, dokonuje oceny zarzutów procesowych, gdyż ustalenie, że w tym zakresie nie doszło do naruszenia prawa pozwala wypowiedzieć się na temat poprawności stosowania prawa materialnego w postępowaniu przed organami i oceny tego procesu dokonanej przez Sąd I instancji.

Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy, przy czym nie wszystkie jej zarzuty zasługują na uwzględnienie.

Niewątpliwie nietrafny jest zarzut naruszenia przez wyrok art. 135 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/, omyłkowo pkt wpisano w skardze w miejsce ustępu. Zarzut tak sformułowany nie znajduje prawnego oparcia. Sąd II instancji zauważa, że przedmiotem zaskarżenia jest wyrok oddalający skargę, a to oznacza, że Sąd I instancji nie stosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. jako podstawy prawnej wyrokowania, a więc nie mógł naruszyć tego przepisu, skoro skarga kasacyjna nie zarzuciła jego naruszenia przez niezastosowanie tej podstawy orzekania, w sytuacji gdy zaistniały podstawy do uchylenia zaskarżonych decyzji, bo wydane zostały w wadliwie przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym. Z tak sformułowanego zarzutu, jak czyni to skarga kasacyjna, nie da się wyprowadzić skutków objętych jej wnioskami, zwłaszcza że w uzasadnieniu strona nie wyjaśnia istoty naruszenia i jego wpływu na rozstrzygnięcie. W podobny sposób należy potraktować zarzut naruszenia art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. Dla uzasadnienia tego zarzutu strona podniosła, że Sąd I instancji nie dokonał kontroli decyzji objętych skargą, gdyż przyjął za podstawę orzekania wadliwie ustalony stan faktyczny. Analiza akt sprawy prowadzi do odmiennego wniosku. Stan faktyczny sprawy jest niewątpliwy, natomiast różne są jego oceny i konsekwencje jakie z tego wyprowadzają uczestniczy postępowania. Wadliwość sądowej kontroli zaskarżonych decyzji lub aktów może być zwalczana jako zjawisko, które nie powinno mieć miejsca w demokratycznym państwie prawnym, jednak ten efekt nie może być osiągnięty przez odwołanie się do naruszenia art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. Z tego więc powodu tak sformułowany zarzut nie ma prawnego oparcia.

Inaczej należy potraktować zarzut naruszenia prawa materialnego wymieniony w pkt 1 skargi kasacyjnej. Strona stwierdza, że wyrok Sądu I instancji narusza art. 174 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 90 ust. 2b i ust. 4 u.s.o., gdyż przyjmuje niewłaściwą wykładnię przepisu art. 90 ust. 2b i ust. 4 u.s.o., a przez to w sposób nieuprawniony nakłada obowiązek zwrotu dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem. Z tym poglądem należy się zgodzić, zatem NSA przyjmuje trafność tego zarzutu i stwierdza, że na podstawie art. 90 ust. 2b u.s.o. dla niepublicznych przedszkoli przysługuje dotacja w określonej wysokości na każdego ucznia, przy czym wysokość dotacji ma być odnoszona do bieżących wydatków ponoszonych w przedszkolach publicznych w przeliczeniu na jednego ucznia. Z treści art. 90 ust. 2b u.s.o. wynika, że wysokość takiej dotacji nie może być niższa niż 75% ustalonych w budżecie wydatków bieżących na ucznia w przedszkolu publicznym. Oznacza to, że kategoria wydatków bieżących na podstawie art. 90 ust. 2b u.s.o. ma być odnoszona do ustalenia wielkości dotacji. Z kolei z treści art. 90 ust. 3d u.s.o. wynika, że dotacja przyznana przedszkolu niepublicznemu jest przeznaczona na dofinansowanie realizacji zadań tej placówki w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej. Zgodnie z art. 90 ust. 3 zd. 2 u.s.o. taka dotacja ma być wykorzystywana wyłącznie na pokrycie wydatków bieżących tej placówki.

Zdaniem NSA orzeczenie zwrotu przyznanej niepublicznemu przedszkolu dotacji jest możliwe tylko wtedy, gdy w postępowaniu o jej zwrot organ jednoznacznie wykaże, że dotacja nie była wykorzystana na dofinansowanie zadań takiego przedszkola w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej, a przy jej pomocy nie pokryto wydatków bieżących tej działalności. Organy orzekając zwrot dotacji twierdzą, że wykazane w postępowaniu wydatki, w tym związane z pracą kucharki, nie są wydatkami bieżącymi, o których stanowi art. 92 ust. 3d u.s.o., bo nie są to wydatki bieżące w rozumieniu art. 236 ust. 2 u.f.p. Ten pogląd akceptuje Sąd I instancji, jednak jest to stanowisko błędne. Zgodzić należy się z twierdzeniem skargi kasacyjnej, że wydatki związane z zatrudnieniem kucharki mieszczą się w dyspozycji art. 90 ust. 3d u.s.o., bo są związane z bieżącą działalnością placówki w zakresie realizacji jej zadań m.in. opieki i wychowania, a zdaniem NSA także w ramach profilaktyki społecznej, gdyż jakość wyżywienia dzieci ma istotny wpływ na późniejszą ich kondycję zdrowotną.

Podkreślić należy, że organy i Sąd I instancji wadliwie utożsamiły pojęcie wydatków bieżących z art. 90 ust. 2b u.s.o. z wydatkami bieżącymi z art. 90 ust. 3d tej ustawy. Zdaniem Sądu II instancji te terminy choć podobne muszą być rozróżniane, gdyż odnoszą się do zupełnie odmiennych materii prawnych. W art. 90 ust. 2b chodzi o przyznanie dotacji na realizację zadań przez niepubliczną placówkę i powiązanie jej wysokości z wydatkami placówek publicznych realizujących takie zadania. Natomiast w art. 90 ust. 3d u.s.o. mamy do czynienia z wydatkami bieżącymi tej placówki realizującej ustawą określony cel, co oznacza, że klasyfikowanie wydatków jako bieżących w rozumieniu tego przepisu musi być dokonywane z punktu widzenia tak określonego celu, a nie art. 246 ust. 1 u.f.p.

Mając na uwadze powyższe oraz treść art. 185 § 1 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.