Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SAB/Wr 104/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2014-11-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
658
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Zobowiązano do wydania aktu
Powołane przepisy: article: art. 61a
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 115 ust. 1
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anna Siedlecka Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek Sędzia WSA Ireneusz Dukiel (sprawozdawca) Protokolant: Asystent sędziego Łukasz Cieślak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 listopada 2014 r. sprawy ze skargi S. D. na bezczynność Prezydenta Miasta L. w przedmiocie nabycia prawa własności nieruchomości przez Skarb Państwa I. zobowiązuje Prezydenta Miasta L. do wydania orzeczenia w sprawie w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi; II. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Prezydenta Miasta L. na rzecz skarżącego S.D. kwotę 200 zł (słownie: dwieście złotych) z tytułu zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej w dniu 6 września 2012 r. przez S. D. (dalej określanego mianem skarżącego) do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu jest bezczynność Starosty (Prezydenta Miasta L.) wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej. Skarga ta poprzedzona została zażaleniem na niezałatwienie w terminie przez Prezydenta Miasta L. wniosku skarżącego o wywłaszczenie stanowiącej jego własność nieruchomości położonej w L. przy ul. I. D. [...], skierowanym do Wojewody D., który postanowieniem z dnia 14 sierpnia 2012 r. Nr [...], wydanym na podstawie art. 37 § 2 k.p.a., uznał zażalenie za nieuzasadnione i odmówił wyznaczenia dodatkowego terminu do załatwienia sprawy.

W uzasadnieniu skargi skarżący wyjaśnił, że prawomocną decyzją D. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 15 września 2008 r. nieruchomość zabudowana, której jest właścicielem została wpisana do rejestru zabytków, co – zdaniem skarżącego – sprawia, że cel publiczny, określony w art. 6 ust. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2010r. Nr 102, poz. 651 ze zm., dalej jako u.g.n.) został zrealizowany. Skarżący podniósł, że konsekwencją wpisania obiektu do rejestru zabytków, a poprzez to poddania go dyspozycji konserwatora zabytków, który przy wykonywaniu swoich obowiązków kieruje się wyłącznie interesem publicznym jest pozbawienie go władztwa nad budynkiem i posiadania tego obiektu. Wpis do rejestru zabytków sprawia, że właściciel obiektu faktycznie pozbawiony zostaje prawa do dysponowania nim.

W kontekście tych twierdzeń skarżący przywołał w uzasadnieniu stanowisko Europejskiego Trybunału Praw Człowieka i Rzecznika Praw Obywatelskich, a ponadto odwołał się do przepisów art. 6 Konstytucji RP i art. 4 pkt 1-3 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 z zm., dalej w skrócie jako u.o.z.o.z.). Wskazując na regulację dotyczącą postępowania wywłaszczeniowego zawartą w przepisach art. 122a i art. 112 pkt 1 u.g.n. skarżący stwierdził, że na tej podstawie Prezydent Miasta L. jako organ wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej był zobligowany w terminie dwóch miesięcy od dnia uprawomocnienia się decyzji o wpisie do rejestru zabytków nieruchomości położonej przy ul. I. D. [...] w L. do wydania decyzji o nabycie praw do budynku przez Skarb Państwa. Skarżący wniósł o wydanie wyroku zobowiązującego Prezydenta Miasta L. do wydania stosownej decyzji o nabyciu praw na rzecz Skarbu Państwa.

W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta L., reprezentowany przez pełnomocnika, wniósł o oddalenie skargi w całości i wyjaśnił, że w ocenie organu brak jest jakichkolwiek podstaw do przejęcia przedmiotowej nieruchomości ze względu na sam fakt wpisania jej do rejestru zabytków i objęcia ochroną. Zdaniem organu, wpisanie nieruchomości do rejestru zabytków nie powoduje – wbrew sugestiom skarżącego – obowiązku zastosowania przepisu art. 122a u.g.n. i przejęcia takiej nieruchomości przez Skarb Państwa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 9 października 2013r., sygn. akt II SAB/Wr 35/12, orzekł, że skarga nie była zasadna i ją oddalił.

Sąd podał, że z akt sprawy wynika, że zamiarem skarżącego było doprowadzenie do przejęcia od niego przez Skarb Państwa prawa własności nieruchomości zabytkowej, położonej w L. przy ul. I. D. 18. Z kolei przedstawiona w uzasadnieniu skargi argumentacja wyprowadzona została z treści przepisów art. 112 pkt 1 i art. 122a u.g.n., stanowiących element regulacji dotyczącej procedury wywłaszczeniowej. Z tych twierdzeń, zdaniem Sądu I instancji, zarzucana przez skarżącego bezczynność Prezydenta Miasta L. odnosi się do zaniechania podjęcia w odniesieniu do nieruchomości decyzji wywłaszczeniowej w trybie art. 119 ust. 1 u.g.n.

W ocenie WSA we Wrocławiu zarzut ten nie zasługiwał na uwzględnienie, ponieważ decyzja, której wydania domaga się skarżący kończy sformalizowane postępowanie wszczynane – stosownie do przepisu art. 115 ust. 1 u.g.n. z urzędu (w przypadku wywłaszczenia na rzecz Skarbu Państwa) lub na wniosek organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego (w przypadku wywłaszczenia na rzecz tej jednostki). Sąd zauważył, że wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego należy poprzedzić rokowaniami o nabycie w drodze umowy praw określonych w art. 112 ust. 3 u.g.n., przeprowadzonymi między starostą wykonującym zadania z zakresu administracji rządowej, a właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości, a także osobą, której przysługuje do nieruchomości ograniczone prawo rzeczowe (art. 114 ust. 1 u.g.n.). Takie czynności natomiast należą do sfery cywilnoprawnej i pozostają poza zakresem uregulowań zawartych w k.p.a., a także poza kontrolą sprawowaną przez sądy administracyjne. Bezskuteczny upływ terminu do zawarcia umowy, o której mowa w art. 114 ust. 1 powoływanej ustawy, obliguje właściwy organ do wszczęcia postępowania (art. 115 u.g.n.).

Sąd I instancji stwierdził, że z materiału sprawy wynika w sposób nie budzący wątpliwości, że w odniesieniu do nieruchomości stanowiącej własność skarżącego nie zostało wszczęte postępowanie wywłaszczeniowe, ani też nie przeprowadzono do dnia rozpoznania skargi czynności w trybie art. 114 ust. 1 u.g.n. Brak czynności wszczęcia postępowania powoduje, że nie istnieje sprawa administracyjna o skonkretyzowanych elementach przedmiotowych i podmiotowych, a w konsekwencji nie można przypisywać Prezydentowi Miasta powinności procesowych, określonych ustawowo, w tym obowiązku podejmowania kolejnych czynności postępowania i jego zakończenia w sposób wynikający z przepisu art. 104 k.p.a. Bezczynność można bowiem zarzucić organowi administracji publicznej – jak zostało to już wcześniej wskazane – wyłącznie w sytuacji toczącego się postępowania, w którym obowiązują terminy załatwienia spraw administracyjnych określone w ustawie procesowej lub w przepisach szczególnych. Taki przypadek nie zachodzi w rozpoznawanej sprawie.

Sąd I instancji uznał, że nie można też zarzucić Prezydentowi Miasta bezczynności w zakresie nie podjęcia postanowienia w trybie art. 61a k.p.a. Z przepisu art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. dalej jako u.p.p.s.a.) wynika bowiem, że objęta kontrolą sądów administracyjnych bezczynność może dotyczyć postanowień, na które służy zażalenie, wydanych w postępowaniu administracyjnym, a takie nie jest, ani nie było w rozpoznawanej sprawie prowadzone.

Ponadto poniesiono, że wpisanie nieruchomości do rejestru zabytków nie jest realizowaniem celu publicznego, o którym mowa w art. 122a u.g.n. Ustawa ta, typizując przypadki celu publicznego uwzględnia w art. 6 pkt 5 opiekę nad zabytkami w rozumieniu przepisów o ochronie zabytków i opiece na zabytkami, natomiast zgodnie z treścią art. 5 tej ustawy opieka nad zabytkiem sprawowana przez jego właściciela lub posiadacza polega, w szczególności, na zapewnieniu warunków: 1) naukowego badania i dokumentowania zabytku; 2) prowadzenia prac konserwatorskich, restauratorskich i robót budowlanych przy zabytku; 3) zabezpieczenia i utrzymania zabytku oraz jego otoczenia w jak najlepszym stanie; 4) korzystania z zabytku w sposób zapewniający trwałe zachowanie jego wartości; 5) popularyzowania i upowszechniania wiedzy o zabytku oraz jego znaczeniu dla historii i kultury.

Zdaniem WSA we Wrocławiu ustawodawca, akceptując sytuacje, w których właścicielem lub posiadaczem zabytku nie jest ani Skarb Państwa ani jednostka samorządu terytorialnego i nie obliguje tych podmiotów do przejmowania praw do dysponowania zabytkiem. Natomiast w przepisie art. 73 u.o.z.o.z., zamieszczonym w jej rozdziale 7 regulującym zasady finansowania opieki nad zabytkami postanawia się, że osoba fizyczna, jednostka samorządu terytorialnego lub inna jednostka organizacyjna, będąca właścicielem bądź posiadaczem zabytku wpisanego do rejestru albo posiadająca taki zabytek w trwałym zarządzie, może ubiegać się o udzielenie dotacji celowej z budżetu państwa na dofinansowanie prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych przy tym zabytku. Oznacza to, że ustawodawca ma świadomość tego, że realizowanie inwestycji dotyczącej obiektu, mającego status zabytku może wymagać wyższych nakładów finansowych i jego wolą jest wspomaganie takich działań.

Wpisanie przedmiotowej nieruchomości do rejestru zabytków nie pozbawia skarżącego możliwości realizowania celu, dla którego ta nieruchomość została nabyta, a jedynie powoduje obowiązek dostosowania się w toku prowadzenia robót budowlanych do wskazań organu konserwatorskiego.

W wyniku wniesionej skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 9 października 2013 r., Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 23 czerwca 2014 r., sygn. akt I OSK 228/14, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał za zasadny zarzut skargi kasacyjnej, że Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu naruszył w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy - art. 3 § 2 pkt 8 u.p.p.s.a. W tym względzie NSA nie zgodził się z Sądem I instancji, że przewidziana w tym przepisie kontrola przez sądy administracyjne bezczynności organów nie obejmuje postanowień, o których mowa w art. 61a k.p.a. Zgodnie z obowiązującym od kwietnia 2011 r. przepisem zawartym w art. 61a § 1 k.p.a., "gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 (żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego) zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcie postępowania." Natomiast w art. 61a § 2 przewidziano, że na postanowienie, o którym mowa w § 1 służy zażalenie. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 2 u.p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądu administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, użyte w tym przepisie sformułowanie "wydane w postępowaniu administracyjnym", które pozostało niezmienione, mimo dodania ustawą dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r., Nr 6, poz. 18), regulacji zawartej w art. 61a k.p.a. nie upoważniało do przyjęcia przez Sąd I instancji wyłączenia spod kontroli sądowoadministracyjnej tego rodzaju postanowienia. Zastosowanie instytucji odmowy wszczęcia postępowania, o której mowa w art. 61a § 1 k.p.a., następuje w formie postanowienia, na które – zgodnie z § 2 art. 61a k.p.a. – służy zażalenie i takie postanowienie, zamykające wnioskodawcy drogę do merytorycznego załatwienia jego żądania, niewątpliwie odpowiada kategorii postanowień organów administracji publicznej wymienionych w art. 3 § 2 pkt 2 u.p.p.s.a. W konsekwencji według NSA nie może być kwestionowana dopuszczalność orzekania w sprawach ze skarg na bezczynność organów w tego rodzaju przypadkach.

W dalszej części uzasadnienia NSA zauważył, że chociaż w zaskarżonym wyroku przedstawione zostały obszerne rozważania dotyczące kwestii merytorycznych, związanych z ustawową regulacją postępowania wywłaszczeniowego, to jak słusznie zarzucił skarżący, Sąd I instancji nie ocenił, czy w przypadku, gdy skarżący, będący właścicielem nieruchomości wystąpił do organu właściwego w sprawie wywłaszczenia z żądaniem przeprowadzenia postępowania wywłaszczeniowego, skierowanie przez organ do wnioskodawcy pisma informującego o braku możliwości pozytywnego załatwienia sprawy stanowi zgodny z prawem sposób ustosunkowania się do zgłoszonego żądania.

W tym zakresie NSA zauważył, że wywłaszczenie nieruchomości należy do właściwości organów administracji publicznej. Jakkolwiek słuszne są wywody Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu przedstawiające regulację zawartą w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, z której wynika brak możliwości wszczęcia takiego postępowania na wniosek właściciela nieruchomości, a także bez przeprowadzenia wcześniejszych rokowań, to oczywiste jest, że w przypadku, gdyby takie postępowanie administracyjne zostało w przepisanym trybie podjęte, właściciel nieruchomości byłby jego stroną. Ponadto NSA podniósł, że w myśl art. 61a § 1 k.p.a., wydanie przez organ administracji publicznej postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania przewidziane zostało nie tylko w przypadku, gdy żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną, ale również wówczas, gdy z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. W przekonaniu NSA w tej drugiej grupie można by rozważać przeszkody we wszczęciu postępowania przez organ administracji publicznej wskazane przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku. Reasumując NSA stwierdził, że w obecnym stanie prawnym, jeżeli - zdaniem organu, w wyniku zgłoszenia żądania wszczęcia postępowania administracyjnego nie nastąpiło wszczęcie takiego postępowania z datą wskazaną w art. 61 § 3 lub § 3a k.p.a., a ponadto w sprawie nie wystąpiły okoliczności wskazane w art. 64 – 66 k.p.a., to organ administracji publicznej obowiązany jest wydać na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Rozstrzygając ponownie w niniejszej sprawie należało mieć na uwadze omówiony wyżej wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 czerwca 2014 r., sygn. akt I OSK 228/14, uchylający wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 9 października 2013 r. sygn. akt II SAB/Wr 35/12 i przekazujący sprawę do ponownego rozpoznania. Stosownie bowiem do treści art. 190 u.p.p.s.a. sąd któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Ze zwrotu: "związany wykładnią prawa" należy wysnuć wniosek, że sąd, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania jest związany wykładnią prawa obejmującą zarówno prawo materialne jak i procesowe. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez wojewódzki sąd administracyjny granice sprawy podlegają zawężeniu do granic, w jakich NSA rozpoznał skargę kasacyjną (por. wyr. NSA z dnia 20 września 2006 r., sygn. akt II OSK 1117/05, niepubl.). Odstąpić od zawartej w orzeczeniu wykładni prawa sąd I instancji może jedynie w wyjątkowych sytuacjach, w szczególności gdy stan faktyczny sprawy ustalony w wyniku ponownego rozpoznania uległ tak znacznej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego należy stosować przepisy prawa odmienne od wyjaśnionych przez NSA, jak również w przypadku, gdy przy niezmienionym stanie faktycznym sprawy, po wydaniu orzeczenia zmienił się stan prawny.

Badając zaskarżone rozstrzygnięcie we wskazanym zakresie uznać należy, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W myśl art. 149 § 1 u.p.p.s.a., uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy sąd zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, jednocześnie stwierdzając, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

W niniejszej sprawie jest bezsporne, że skarga, stosownie do wymogu wynikającego z art. 52 § 1 i § 2 u.p.p.s.a., poprzedzona została zażaleniem na niezałatwienie sprawy w terminie, co nastąpiło pismem skarżącego z dnia 12 czerwca 2014 r.

Z art. 104 k.p.a. wynika natomiast, że organ administracji publicznej załatwia sprawę poprzez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Tę inną formę załatwienia sprawy wobec braku możliwości wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego na wniosek właściciela nieruchomości, a także bez przeprowadzenia wcześniejszych rokowań, określa przepis art. 61a § 1 k.p.a. W myśl tego przepisu, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Wsparciem dla prezentowanego poglądu jest stanowisko NSA, który w wyroku z dnia 7 lutego 2014 r., sygn. akt I OSK 2159/12 orzekł, że przez "inne uzasadnione przyczyny" należy rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania.

Niewątpliwie taka sytuacja ma miejsce w kontrolowanym przypadku, ponieważ brak jest podstaw materialnoprawnych do wszczęcia postępowania administracyjnego na wniosek skarżącego. Przyjdzie bowiem zauważyć, że z regulacji art. 61 § 1 k.p.a. wynikają dwa sposoby wszczęcia ogólnego postępowania administracyjnego, tj. na żądanie strony lub z urzędu. W obu przypadkach czynności powodujące wszczęcie postępowania powinny odpowiadać określonym w przepisach wymaganiom i być podjęte przez podmioty uprawnione. Tego rodzaju model inicjowania postępowania jest kompromisem miedzy zasadą oficjalności a zasadą skargowości. Postępowanie administracyjnego może być wszczęte wyłącznie w sprawie indywidualnej rozstrzyganej w formie decyzji administracyjnej. O przedmiocie postępowania administracyjnego przesądza regulacja w przepisach materialnego prawa administracyjnego. Przyjdzie również podkreślić, że art. 61 § 1 k.p.a. musi być interpretowany w związku z przepisami prawa materialnego, które nie tylko wyznaczają rodzaj spraw załatwianych w formie decyzji administracyjnej, ale i normują inicjatywę co do powstania danej treści stosunku materialnoprawnego. Jeśli zatem przepisy szczególne wyraźnie określają przypadki wszczęcia postępowania na wniosek bądź też z urzędu, organ jest związany tymi postanowieniami (z wyjątkiem art. 61 § 2 k.p.a.). Odwołując się do regulacji procesowej przewidzianej w k.p.a. przyjdzie jeszcze wskazać, że stosownie do art. 233 k.p.a. wszczęcie postępowania z urzędu może nastąpić w wyniku złożenia skargi przez osobę trzecią. W takim przypadku podmiot wnoszący skargę nie będzie stroną takiego postępowania. Które przez jego wszczęcie będzie jednym z przypadków załatwienia skargi, bo drugim przypadkiem będzie stwierdzenie braku przesłanek do wszczęcia postępowania lub ustalenie przeszkód w jego wszczęciu (J. Borkowski, [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2009, s. 682).

W świetle przedstawionego stanu prawnego jest rzeczą niewątpliwą, że przyjęte w art. 61 § 1 k.p.a. rozwiązanie nie oznacza dowolności organu administracji we wszczęciu postępowania z urzędu lub na żądanie strony. Organ administracji obowiązany jest zatem przestrzegać przepisów regulujących inicjatywę wszczęcia postępowania. Zarówno w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, jak i w doktrynie przyjmuje się bowiem zgodnie, że naruszenie zasady skargowości stanowi rażące naruszenie przepisów prawa procesowego, w związku z przepisem prawa materialnego, co obwarowane jest sanacją nieważności decyzji (B. Adamiak, [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2009, s. 280).

Z brzmienia art. 115 ust. 1 u.g.n. wynika expressis verbis, że wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego na rzecz Skarbu Państwa następuje z urzędu, a na rzecz jednostki samorządu terytorialnego - na wniosek jej organu wykonawczego. Wszczęcie postępowania z urzędu może także nastąpić na skutek zawiadomienia złożonego przez podmiot, który zamierza realizować cel publiczny. Natomiast stosownie do treści art. 114 ust. 1 u.g.n. wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego, z zastrzeżeniem ust. 2 i ust. 3, należy poprzedzić rokowaniami o nabycie w drodze umowy praw określonych w art. 112 ust. 3, przeprowadzonymi między starostą, wykonującym zadanie z zakresu administracji rządowej, a właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości.

Wobec tak ukształtowanego stanu prawnego, kierując się wskazaniami NSA zawartymi w wyroku z dnia 23 czerwca 2014 r., Prezydent Miasta L. powinien rozważyć wydanie na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego. Zasadność wydania takiego orzeczenia dotyczy niewątpliwie sytuacji, gdy przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami inicjatywę wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego przyznają wyłącznie organowi administracji. Dlatego też, jeśli zdaniem organu administracji, w wyniku zgłoszenia przez skarżącego żądania dokonania wywłaszczenia należącej do niego nieruchomości, nie nastąpiło wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego z datą wskazaną w art. 61 § 3 k.p.a. lub brak jest postaw do zainicjowania takiego postępowania z urzędu w trybie wskazanym w art. 233 k.p.a., to organ obowiązany jest wydać na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. W demokratycznym państwie prawnym, w sytuacji gdy jednostka domaga się wydania decyzji administracyjnej, nie jest bowiem dopuszczalne zamykanie drogi do postępowania administracyjnego, obejmującej również ciąg czynności procesowych podjętych w celu weryfikacji orzeczeń administracyjnych przez stosowanie procedury postępowania skargowo-wnioskowego regulowanego przepisami Działu VIII k.p.a., czy też udzielania informacji zwykłym pismem, jak to miało miejsce w badanej sprawie. Stosownie do art. 61a § 2 k.p.a. na postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania służy zażalenie. Takie procesowe rozwiązanie stwarza więc możliwość poddania weryfikacji podjętego rozstrzygnięcia.

Niepodjęcie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, wobec wystąpienia jednej z opisanych w art. 61a § 1 k.p.a. przesłanek wydania takiego postanowienia, nosi znamiona bezczynności organu, która może być zwalczana na drodze administracyjnej i skargą do sądu administracyjnego.

W tym stanie rzeczy należało, na podstawie art. 149 § 1 zdanie 1 u.p.p.s.a., skargę uwzględnić i zobowiązać Prezydenta Miasta L. do wydania orzeczenia w sprawie w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Jednakże oceniając stopień bezczynność organu Sąd uznał, że z uwagi na wątpliwości proceduralne co do sposobu rozpoznania wniosku inicjującego, złożonego pierwotnie do organu I instancji, nie miała ona charakteru rażącego, czemu dał wyraz w pkt II sentencji.

O kosztach postępowania orzeczono w pkt III wyroku na podstawie art. 200 u.p.p.s.a.