Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1552/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-04-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 7 ust. 1, art. 23 ust.  2
journal: Dz.U. 1974 nr 10 poz 64
law: Ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości - tekst jednolity
article: art. 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska Sędziowie: sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) sędzia del. WSA Jolanta Górska Protokolant asystent sędziego Aleksandra Tokarczyk po rozpoznaniu w dniu 9 kwietnia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 stycznia 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 2336/16 w sprawie ze skargi Skarbu Państwa reprezentowanego przez Prezydenta Miasta [...] na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżony wyrok w całości i oddala skargę; II. zasądza od Skarbu Państwa reprezentowanego przez Prezydenta Miasta [...] na rzecz J. W. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 19 stycznia 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 2336/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Skarbu Państwa reprezentowanego przez Prezydenta Miasta [...] na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchylił zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2014 r. nr [...]; 2. zasądził od Ministra Infrastruktury i Budownictwa na rzecz Prezydenta Miasta [...] kwotę 680 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z dnia [...] lipca 1983 r. nr "[...]" [winno być "[...]"] (k. 57-56v akt Wojewody; dalej decyzja z [...] lipca 1983 r.) Naczelnik Dzielnicy [...] w [...] orzekł o wywłaszczeniu m.in. nieruchomości położonej w [...] w b. gm. kat. [...], oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni 0,2032 ha, stanowiącej własność M.M. Ustalenie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość odroczono stosownie do art. 23 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości [Dz. U. z 1974 r. nr 10, poz. 64 ze zm., dalej uztwn bądź ustawa z 1958 r.], z uwagi na uwzględnienie żądania M.M. o objęcie wywłaszczeniem całej nieruchomości [k. 61-61v, 60, 48 akt Wojewody].

Decyzją z dnia [...] października 1983 r. nr "[...]" [winno być "[...]"] (k. 49 akt Wojewody; dalej decyzja z [...] października 1983 r.) Naczelnik Dzielnicy [...] w [...] orzekł o odszkodowaniu za wywłaszczoną decyzją z [...] lipca 1983 r. nieruchomość w wysokości 784.468 zł. Odszkodowanie przyznano M.M..

[Pismem z 1 lutego 2001 r. M.M., reprezentowana przez J.W. wniosła do Wojewody [...] o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z [...] lipca 1983 r. nr [...].

Decyzją z [...] września 2001 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] września 2001 r.), Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z [...] lipca 1983 r. nr [...] w części dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości ozn. jako działka nr [...] o pow. 2032 m2. Decyzją z [...] grudnia 2001 r. nr [...], Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast uchylił decyzję z [...] września 2001 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy decyzją z [...] marca 2002 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] marca 2002 r.), Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z [...] lipca 1983 r. nr [...], w pkt 8. Decyzją z [...] lipca 2002 r. nr [...], Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast uchylił decyzję z [...] marca 2002 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Decyzją z [...] listopada 2002 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] listopada 2002 r.), Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z [...] lipca 1983 r. nr [...], w pkt 8. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2003 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] kwietnia 2003 r.), Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast utrzymał w mocy decyzję z [...] listopada 2002 r.

Na skutek wniesionej skargi, wyrokiem z dnia 14 marca 2005 r., sygn. akt I SA/Wa 233/05 (dalej wyrok I SA/Wa 233/05) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję z [...] kwietnia 2003 r. i z [...] listopada 2002 r.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy] decyzją z dnia [...] kwietnia 2006 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] kwietnia 2006 r.) Wojewoda [...] (dalej Wojewoda) odmówił stwierdzenia nieważności pkt 8 decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z [...] lipca 1983 r. nr [...] o wywłaszczeniu nieruchomości położonej w [...], oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni 2032 m2 stanowiącej własność M.M..

Decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] grudnia 2011 r.) Minister Transportu, Budownictwa Gospodarki Morskiej utrzymał w mocy decyzję z [...] kwietnia 2006 r.

Wyrokiem z dnia 12 czerwca 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 150/12 (dalej wyrok I SA/Wa 150/12) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J.W. na decyzję z [...] grudnia 2011 r.

Wyrokiem z dnia 26 marca 2013 r. sygn. akt I OSK 2468/12 (dalej wyrok I OSK 2468/12) Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną J.W. od wyroku I SA/Wa 150/12.

Pismem z 6 listopada 2013 r. J.W. (dalej wnioskodawczyni - następca prawny M.M. [k. 7 akt Wojewody]) wniosła do Wojewody [...] o stwierdzenie nieważności decyzji o odszkodowaniu z [...] października 1983 r. [k. 16-1 akt Wojewody]

Decyzją z dnia [...] października 2014 r. (dalej decyzja z [...] października 2014 r.), Wojewoda [...] stwierdził nieważność decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] w [...] z [...] października 1983 r. nr [...] o odszkodowaniu na rzecz M.M.

Prezydent Miasta [...] (dalej Prezydent), wykonujący zadania starosty z zakresu administracji rządowej oraz J.W. wnieśli odwołania od tej decyzji.

Po rozpatrzeniu odwołań decyzją z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] Minister Infrastruktury i Budownictwa utrzymał w mocy decyzję z [...] października 2014 r.

Minister Infrastruktury i Budownictwa (dalej Minister) wywodził, że stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji wynikającej z art. 16 kpa i może mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy decyzja dotknięta jest w sposób niewątpliwy przynajmniej jedną z wad wynikających z art. 156 § 1 kpa. Przepis ten w pkt 2 nakłada na organ administracji publicznej obowiązek stwierdzenia nieważności decyzji wydanej bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa.

Ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość dokonano na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. nr 10, poz. 64 [ze zm.]). Naczelnik Dzielnicy [...] w [...] decyzją z [...] lipca 1983 r. orzekł o wywłaszczeniu m.in. nieruchomości położonej w [...] w b. gm. kat. [...], oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni 0,2032 ha, stanowiącej własność M.M.. Jednocześnie organ wywłaszczeniowy na podstawie art. 23 ust. 2 uztwn odroczył ustalenie odszkodowania, z uwagi na fakt uwzględnienia żądania M.M. o objęcie wywłaszczeniem całej nieruchomości i konieczność sporządzenia nowych operatów szacunkowych.

Minister wskazał, że w aktach sprawy znajduje się egzemplarz decyzji wywłaszczeniowej z [...] lipca 1983 r., z odręcznie naniesionymi poprawkami i skreśleniami odnośnie oznaczenia numeru działki i powierzchni wywłaszczonej nieruchomości. Zgodnie z tymi poprawkami wywłaszczono nieruchomość oznaczoną nr [...] o powierzchni 2734 m2. Kwestia powierzchni wywłaszczonej nieruchomości była badana w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji o wywłaszczeniu z [...] lipca 1983 r. W wyroku I OSK 2468/12 Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że prawidłowo ustalono, że do obrotu prawnego weszła decyzja Naczelnika Dzielnicy [...] z [...] lipca1983 r. bez naniesionych odręcznych poprawek, a więc wywłaszczona została nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] o powierzchni 0,2032 ha. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że tylko egzemplarz decyzji "wywłaszczeniowej" [winno być "odszkodowawczej"; s. 14 wers 8-3 od dołu uzasadnienia wyroku I OSK 2468/12; k. 1 akt Ministra] z [...] października 1983 r., który został w posiadaniu organu wywłaszczeniowego, zawiera odręczne poprawki. Decyzja skierowana do poprzedniczki prawnej skarżącej nie zawierała żadnych skreśleń. Pozwala to przyjąć, że poprawki zostały naniesione na etapie ustalania odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość.

Decyzją z [...] października 1983 r. Naczelnik Dzielnicy [...] w [...] orzekł o odszkodowaniu za nieruchomość wywłaszczoną decyzją z [...] lipca 1983 r. w wysokości 784.468 zł.

Zgodnie z art. 23 ust. 2 uztwn naczelnik powiatu mógł odroczyć ustalenie odszkodowania na czas do trzech miesięcy od dnia wydania orzeczenia o wywłaszczeniu i wydać odrębne orzeczenie o odszkodowaniu po przeprowadzeniu osobnej rozprawy nad ustaleniem odszkodowania. Z treści art. 23 ust. 2 uztwn jednoznacznie wynika, że w razie wydania decyzji o wywłaszczeniu i odroczeniu ustalenia odszkodowania, organ winien był wydać odrębne orzeczenie o odszkodowaniu po przeprowadzeniu osobnej rozprawy nad ustaleniem odszkodowania. W sprawie brak jest zawiadomienia o wyznaczeniu osobnej rozprawy nad ustaleniem odszkodowania i brak jest protokołu rozprawy.

Z treści decyzji z [...] października 1983 r. nie wynika, by osobna rozprawa nad ustaleniem odszkodowania została przeprowadzona. Zdaniem Ministra brak przeprowadzenia osobnej rozprawy przed wydaniem decyzji o odszkodowaniu stanowi niewątpliwie naruszenie art. 23 ust. 2 uztwn. Minister podkreślił, że wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji o odszkodowaniu wymaga stwierdzenia kwalifikowanego tj. rażącego naruszenia prawa. Nie każde naruszenie prawa ma charakter rażący. W postępowaniu nadzwyczajnym o stwierdzenie nieważności decyzji obowiązują inne kryteria oceny naruszenia prawa, niż w postępowaniu odwoławczym. Organ dokonujący oceny postępowania winien uwzględniać zasadę trwałości decyzji zgodnie z art. 16 kpa, a więc stwierdzenie nieważności decyzji winno mieć charakter wyjątkowy i winno służyć usunięciu z obrotu prawnego wadliwych rozstrzygnięć.

Organ podkreślił, że w rozpoznawanej sprawie dnia 31 marca1983 r. mgr inż. K.K. biegły ds. wywłaszczeń w zakresie rolnictwa (dalej Biegły) sporządził opinię szacunkową m.in. dla nieruchomości oznaczonej nr [...] o powierzchni 710 m2, stanowiącej własność M.M.. Podstawę prawną szacunku stanowił art. 8 ust. 1 uztwn, zarządzenie nr [...] Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lutego 1983 r. w sprawie wysokości stawek za wywłaszczane grunty na terenie województwa miejskiego krakowskiego [k. 28 akt Wojewody] i decyzja Urzędu Cen z [...] lipca 1982 r. nr [...] w sprawie cen zboża kontraktowego. Zgodnie z wymienionymi przepisami wartość 1 m2 gruntu wynosiła 171,36 zł. Biegły oszacował wartość nieruchomości o powierzchni 710 m2 na kwotę 121.666 zł (171,36 zł za 1 m2).

W związku ze zmianą cen żyta od 1 lipca 1983 r. i związaną z tym zmianą wartości gruntu, wynoszącą 208,25 zł/m2, w dniu 20 lipca 1983 r. dokonano korekty operatu szacunkowego i ustalono wartość gruntu na kwotę 147.858 zł (208,25 zł/m2, [k. 65-64v akt Wojewody]). Zawiadomieniem z 27 maja 1983 r. Naczelnik Dzielnicy [...] poinformował strony o: wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego; zaplanowanych na dzień 10 czerwca 1983 r. oględzinach nieruchomości i rozprawie wywłaszczeniowo-odszkodowawczej. Jak wynika z protokołu rozprawy, podczas oględzin na nieruchomościach przeznaczonych do wywłaszczenia nie stwierdzono składników rolnych, ani budowlanych [k. 61, 60 akt Wojewody].

W rozprawie wziął udział biegły K.K. M.M. nie stawiła się na rozprawę. Z akt sprawy wynika, że na rozprawie przekazano żądanie A.W., pełnomocnika M.M., o objęcie wywłaszczeniem całej nieruchomości. Naczelnik Dzielnicy [...] w decyzji z [...] lipca 1983 r. uwzględnił wniosek o objęcie wywłaszczeniem całej nieruchomości M.M.. Przyznanie odszkodowania odroczono ze względu na konieczność sporządzenia nowego operatu szacunkowego.

Biegły mgr inż. K.K. sporządził nowy operat szacunkowy dla nieruchomości o powierzchni 2734 m2 [k. 54-53v akt Wojewody].

Podstawę prawną ustalenia odszkodowania za wywłaszczany grunt stanowił art. 8 ust. 8 pkt 1 uztwn, zgodnie z którym, jeżeli wywłaszczeniu podlegała całość gruntu, odszkodowanie ustalało się za obszar równy działce normatywnej przyjętej w danej miejscowości i strefie na wybudowanie domu jednorodzinnego wolno stojącego w wysokości 5-10% kosztów wybudowania domu jednorodzinnego pięcioizbowego w zależności od rodzaju miasta i położenia gruntu, a za pozostały obszar - najwyżej do pięciokrotnej wysokości stawek ustalonych dla gruntu ornego klasy I w strefie ekonomicznej wielkomiejskiej.

Biegły ustalił, że na postawie obowiązujących przepisów wartość gruntu na terenie miasta [...] na powierzchni przekraczającej działkę normatywną wynosiła 208,25 zł/m2. Za obszar równy działce normatywnej tj. 350 m2 biegły przyjął wskaźnik 9% kosztów wybudowania domu jednorodzinnego pięcioizbowego. Za obszar odpowiadający działce normatywnej tj. 350 m2 biegły przyjął wartość 288.000 zł, a za pozostały obszar tj. 2384 m2 biegły obliczył wartość nieruchomości na kwotę 496.468 zł (2384 m2 x 208,25 zł), czyli łącznie wartość gruntu wynosiła 784.468 zł.

Decyzją z [...] października 1983 r. Naczelnik Dzielnicy [...] w [...] przyznał odszkodowanie M.M. w wysokości 784.468 zł za wywłaszczoną nieruchomość o powierzchni 2734 m2. Tymczasem do obrotu prawnego weszła decyzja Naczelnika Dzielnicy [...] z [...] lipca 1983 r. o wywłaszczeniu działki nr [...] o powierzchni 2032 m2.

W ocenie Ministra skoro wywłaszczono nieruchomość o powierzchni 2032 m2, to nie było dopuszczalne przyznanie odszkodowania za nieruchomość o powierzchni 2734 m2, zatem decyzja Naczelnika Dzielnicy [...] w [...] z [...] października 1983 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa tj. art. 7 ust. 1 uztwn w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa.

Odnosząc się do zarzutu skarżącej, że w uzasadnieniu decyzji z [...] października 2014 r. organ pominął, że w dacie wywłaszczenia nieruchomość stanowiąca działkę nr [...] w zakresie działki [...] była zabudowana 5-cio kondygnacyjnym budynkiem, zaś orzeczenie o odszkodowaniu nie obejmowało odszkodowania za budynek, należy uznać, że nie znajduje on uzasadnienia w zebranym materiale dowodowym. Skarżąca nie przedstawiła żadnych dowodów potwierdzających istnienie budynku na wywłaszczonym terenie. Organ podkreślił, że okoliczność ta została potwierdzona w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 stycznia 2001 r. [I OSK 782/10].

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzję z [...] lipca 2016 r. wniósł Skarb Państwa reprezentowany przez Prezydenta Miasta [...], zarzucając naruszenie: art. 77 § 1 w zw. z art. 7 kpa przez niewyczerpujące i niedostateczne zabranie oraz rozpatrzenie materiału dowodowego w sprawie, w szczególności przez niepodjęcie wszelkich czynności do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w zakresie zbadania czy doszło do wypłaty przyznanego stronie odszkodowania z tytułu dokonanego wywłaszczenia; art. 156 § 1 pkt 2 kpa przez błędną jego wykładnię.

Skarżący wniósł o: uchylenie zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji z [...] października 2014 r.; zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu wywodzono, że organ nie przeprowadził postępowania w całości, bowiem nie ustalił czy odszkodowanie wypłacono. W ocenie skarżącego wypłata odszkodowania jest nieodwracalnym skutkiem prawnym, a w związku z tym można stwierdzić jedynie wydanie decyzji z naruszeniem prawa. W ocenie skarżącego wątpliwym jest czy w rozpoznawanej sprawie w ogóle doszło do rażącego naruszenia prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 200 ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku IV SA/Wa 2336/16.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że skarga jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie, ale z innych przyczyn niż w niej podniesiono.

Przedmiotem rozpoznawanej sprawy jest decyzja, która została wydana w toku postępowania nadzwyczajnego jakim jest postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Postępowanie to jest postępowaniem samodzielnym, odrębnym od postępowania, w którym wydano weryfikowaną decyzję. Celem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności jest ustalenie czy decyzja jest obarczona jedną z wad wskazanych w art. 156 § 1 kpa, a więc i wadą rażącego naruszenia prawa.

Rażące naruszenie prawa, określa się jako oczywiste i bezsporne naruszenie przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawa.

O rażącym naruszeniu prawa z art. 156 § 1 pkt 2 kpa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa; charakter przepisu, który został naruszony i racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną przez proste ich zestawienie ze sobą (wyrok NSA z: 11.8.2000 r. III SA 1935/99; 27.10.1998 r. II SA 1202/98). W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa, a skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (wyrok NSA z 9.2.2005 r. OSK 1134/04, Lex 165717).

W orzecznictwie zwraca się uwagę i podkreśla, że ani oczywistość naruszenia przepisu, ani jego charakter nie są wystarczające do uznania, że miało miejsce rażące naruszenie prawa. Obok oczywistego naruszenia prawa i charakteru przepisu, który został naruszony, jako kryterium rażącego naruszenia prawa winny być traktowane społeczno-gospodarcze skutki wywołane wadliwą decyzją. Na powyższe Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę m.in. w wyroku z 25.9.2007 r. II OSK 1111/06, Lex 494728, w którym wskazał, że "O tym, czy naruszenie prawa jest "rażącym", decyduje ocena skutków społeczno-gospodarczych, jakie dane naruszenie za sobą pociąga. Za "rażące" należy uznać wyłącznie takie naruszenie prawa, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia zasady praworządności. Utożsamianie tego pojęcia z każdym naruszeniem jest oczywiście wadliwe. Nie każde, nawet oczywiste, naruszenie prawa może być uznane za rażące, nie jest też decydujący charakter przepisu, jaki został naruszony. Przy kwalifikowaniu naruszenia prawa do kategorii naruszenia rażącego chodzi nie o sam fakt zachowania się organu niezgodnie z normą prawną, lecz o skutki, których dotkliwości dla strony niczym nie można usprawiedliwiać. O "rażącym" naruszeniu prawa można mówić jedynie wtedy, gdy stwierdzone naruszenie ma znacznie większą wagę aniżeli stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej (...)".

Minister uznał, że kontrolowana w trybie nadzwyczajnym decyzja z [...] października 1983 r. dotycząca odszkodowania obarczona jest wadą rażącego naruszenia prawa, bowiem przyznano odszkodowanie za nieruchomość o powierzchni 2734 m2, a nie za nieruchomość o powierzchni 2032 m2. W ocenie organu odwoławczego świadczy to o rażącym naruszeniu art. 7 ust. 1 uztwn.

W ocenie Sądu I instancji powyższe twierdzenia nie zasługują na uwzględnienie.

Wbrew twierdzeniom Ministra decyzja dotycząca odszkodowania z [...] października 1983 r. dotyczy przyznania odszkodowania za nieruchomość o powierzchni 2032 m2. Decyzja ta znajduje się na k. 49 akt Wojewody i nie zawiera żadnych poprawek, ani przeróbek i została potwierdzona za zgodność z oryginałem. W aktach administracyjnych znajduje się też kserokopia decyzji z tej daty zawierająca zmiany naniesione długopisem, gdzie powierzchnię oznaczono na 2734 m2 [k. 51, 50 akt Wojewody].

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 26 marca 2013 r. I OSK 2468/12 stwierdził, że do obrotu prawnego weszła decyzja z [...] lipca 1983 r. dotycząca wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości o pow. 2032 m2, a co za tym idzie wywłaszczona została nieruchomość o takiej powierzchni. Wojewoda zasadnie zauważył, że poprawki na decyzji odszkodowawczej i wywłaszczeniowej pojawiły się po wysłaniu decyzji stronom.

Wbrew twierdzeniom organu, decyzją tą przyznano odszkodowanie jedynie za nieruchomość wywłaszczoną o powierzchni 2032 m2, a nie jak stwierdził organ o pow. 2734 m2.

Minister uznał, że w sposób rażący naruszono art. 7 ust. 1 uztwn. Ów przepis stanowi, że wywłaszczenie następuje za odszkodowaniem. Skoro stronie przyznano odszkodowanie to niemożliwym jest stwierdzenie, że w sprawie doszło do naruszenia art. 7 ust. 1 uztwn, tym bardziej więc nie można powołać się na rażące naruszenie owego przepisu.

Wojewoda stwierdzeni[a] nieważności kontrolowanej w trybie nieważnościowym decyzji upatrywał w naruszeniu art. 23 ust. 2 uztwn, bowiem w sprawie nie przeprowadzono rozprawy w przedmiocie odszkodowania. W ocenie organu brak przeprowadzenia rozprawy skutkował przyznaniem nieprawidłowej, wyższej kwoty odszkodowania. Oparto się bowiem na opinii biegłego K.K., który dokonał wyceny działki o powierzchni 2734 m2.

W ocenie Sądu I instancji naruszenie art. 23 ust. 2 uztwn miało miejsce. Należy jednak zauważyć, że przepis ten ma charakter procesowy, a wpływ jego naruszenia na wynik sprawy winien być rozpatrzony w kontekście przesłanek nieważnościowych, a więc należy mieć na względzie, czy mamy do czynienia z rażącym naruszeniem tego przepisu, a w szczególności, czy społeczno- gospodarcze skutki tego naruszenia są do zaakceptowania z punku widzenia demokratycznego państwa prawa. W ocenie Sądu I instancji skutki społeczno-gospodarcze ani charakter naruszonego przepisu nie przemawiają w rozpatrywanej sprawie za stwierdzeniem nieważności decyzji. Poprzedniczce prawnej wnioskodawców przyznano odszkodowanie w określonej wysokości, a podmiot obowiązany do jego wpłaty, również nie kwestionował tej okoliczności, w tym także wysokości, o czym świadczy chociażby będąca przedmiotem tego postępowania skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożona przez Skarb Państwa.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy winny mieć na względzie wyżej przedstawione zapatrywania prawne.

Skargę kasacyjną wywiodła J.W., reprezentowana przez r. pr. A.J., zaskarżając wyrok IV SA/Wa 2336/16 w całości, zarzucając wyrokowi naruszenie:

I. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

1. art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) oraz art. 3 § 1 i 2 pkt 1 ppsa polegające na wadliwym wykonaniu obowiązku kontroli zaskarżonej decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] lipca 2016 r. pod względem jej zgodności z prawem, m. in. z art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., dalej kpa) w zw. z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. (Dz. U. z 1974 r. nr 10, poz. 64 ze zm.);

2. art. 50 § 1 ppsa (w zw. z art. 28 kpa) przez błędne uznanie, że Skarb Państwa - Prezydent Miasta [...] jest uprawniony do wniesienia skargi na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] lipca 1916 r., podczas gdy:

a. podmiot ten nie ma indywidualnego interesu prawnego do wniesienia skargi, gdyż zgodnie z art. 129 ust. 2 w zw. z art. 233 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r., poz. 2147 ze zm., dalej ugn) jest wyłącznie organem właściwym do orzekania w przedmiotowej sprawie dotyczącej ustalenia odszkodowania za przejętą na własność Skarbu Państwa nieruchomość stanowiącą uprzednio własność matki skarżącej kasacyjnie (postępowanie w tej sprawie toczy się przed Prezydentem Miasta [...] od dnia 7 października 2016 r., tj. od 5 miesięcy do sygn. [...]);

b. Skarb Państwa nie ma żadnych praw do przedmiotowej nieruchomości, gdyż jej właścicielem od prawie 20 lat jest m. in. Województwo [...], a tym samym Skarb Państwa nie może indywidualnego interesu prawnego wywodzić również z prawa własności przedmiotowej nieruchomości;

c. sam fakt, że Prezydent Miasta [...] jako starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej jest obecnie organem właściwym do orzekania o odszkodowaniu (w miejsce Naczelnika Dzielnicy [...], który wydał unieważnione orzeczenie odszkodowawcze), nie kreuje indywidualnego interesu prawnego w rozumieniu art. 50 § 1 ppsa;

a w konsekwencji 3. art. 58 § 1 pkt 6 oraz art. 58 § 3 ppsa przez ich niezastosowanie, będące skutkiem naruszenia art. 50 § 1 ppsa i błędnego przyjęcia, że skarga Skarbu Państwa - Prezydenta Miasta [...] jest skargą podmiotu uprawnionego i zasługuje na merytoryczne rozstrzygnięcie, podczas gdy skarga tego podmiotu jako nieposiadającego legitymacji do jej wniesienia była niedopuszczalna, a jako taka podlegała odrzuceniu postanowieniem w oparciu o ww. przepisy;

4. art. 151 ppsa przez jego niezastosowanie, będące skutkiem naruszenia art. 50 § 1 ppsa i błędnego przyjęcia, że skarżący Skarb Państwa - Prezydent Miasta [...] ma indywidualny interes prawny do wniesienia skargi na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] lipca 1916 r., podczas gdy skarga tego podmiotu jako nieposiadającego legitymacji do jej wniesienia podlegała oddaleniu (zarzut składany z ostrożności, na wypadek uznania przez Sąd, że właściwym rozstrzygnięciem w przypadku braku legitymacji skargowej po stronie skarżącego jest oddalenie skargi wyrokiem w oparciu o art. 151 ppsa, nie zaś jej odrzucenie na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 oraz art. 58 § 3 ppsa);

5. art. 151 ppsa przez jego niezastosowanie, będące skutkiem naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 23 ust. 2 oraz art. 7 ust. 1 uztwn i błędnego uznania, że decyzja Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] lipca 1916 r. i decyzja Wojewody [...] z [...] października 2014 r. nie wykazują uchybień wskazanych w uzasadnieniu tych decyzji, podczas gdy zarówno Minister Infrastruktury i Budownictwa jak i Wojewoda [...] prawidłowo uzna[li], że orzeczenie Naczelnika Dzielnicy [...] z [...] października 1983 r. wydane zostało z rażącym naruszeniem prawa, a tym samym skarga winna w całości podlegać oddaleniu;

6. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 135 i art. 134 § 1 ppsa przez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na bezzasadnym uchyleniu decyzji z [...] lipca 1916 r. i decyzji z [...] października 2014 r. stwierdzających nieważność decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z [...] października 1983 r., w wyniku błędnie wykonanej kontroli działalności organów administracji publicznej i nieprawidłowego uznania, że kontrolowane organy dopuściły się naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 kpa przez stwierdzenie nieważności tej decyzji, podczas gdy prawidłowa kontrola winna była doprowadzić Sąd I instancji do odrzucenia względnie oddalenia skargi wniesionej przez Skarb Państwa-Prezydenta Miasta [...] na podstawie odpowiednio art. 58 § 1 pkt 6 lub art. 151 ppsa;

7. art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 135 ppsa przez sporządzenie uzasadnienia w sposób niezgodny z art. 141 § 4 ppsa i uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] lipca 2016 r. i decyzji Wojewody [...] z [...] października 2014 r., mimo że w uzasadnieniu Sąd I instancji zaniechał uprzedniego wyjaśnienia, dlaczego w jego ocenie charakter przepisów ustawy uwłaszczeniowej nie przemawia za stwierdzeniem nieważności orzeczenia odszkodowawczego wydanego przez Naczelnika Dzielnicy [...] z [...] października 1983 r., podczas gdy w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku winno zostać wyjaśnione, jakie dokładnie cechy przepisów uznał on za uniemożliwiające stwierdzenie nieważności ww. orzeczenia;

8. art. 141 § 4 w zw. z art. 133 § 1 i art. 134 § 1 ppsa przez błędne uzasadnienie wyroku, spowodowane niedokonaniem przez Sąd I instancji wnikliwej analizy akt sprawy i w konsekwencji błędne uznanie, że skarżący Skarb Państwa - Prezydent Miasta [...] posiada interes prawny w niniejszej sprawie, podczas gdy wnikliwa analiza całokształtu zebranego w sprawie materiału dowodowego i akt sprawy winna doprowadzić Sąd I instancji do konstatacji, że Skarb Państwa - Prezydent Miasta [...] nie posiada statusu strony w niniejszej sprawie w rozumieniu art. 28 kpa i art. 50 § 1 ppsa, jako podmiot nie posiadający jakiegokolwiek prawa do przedmiotowej nieruchomości, i pełniący funkcję organu;

II. prawa materialnego, przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 ppsa):

1. art. 156 § 1 pkt 2 kpa (w zw. z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. - Dz. U. z 1974 r. nr 10, poz. 64 ze zm.) przez niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym uznaniu, że przy wydaniu orzeczenia odszkodowawczego Naczelnika Dzielnicy [...] z [...] października 1983 r. nie doszło do rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa, podczas gdy w zaskarżonej decyzji z [...] lipca 2016 r. Minister Infrastruktury i Budownictwa prawidłowo stwierdził nieważność ww. orzeczenia, jako wydanego z rażącym naruszeniem prawa;

2. art. 28 kpa w zw. z art. 129 ust. 1 i art. 233 ugn przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że Skarb Państwa-Prezydent Miasta [...] legitymuje się interesem prawnym w sprawie o stwierdzenie nieważności orzeczenia odszkodowawczego wydanego przez Naczelnika Dzielnicy [...] dnia [...] października 1983 r., podczas gdy z samego faktu, że Prezydent Miasta [...] jako starosta wykonujące zadania z zakresu administracji rządowej jest organem właściwym do wydania w I instancji decyzji ustalającej odszkodowanie z tytułu przejęcia na własność Skarbu Państwa przedmiotowej nieruchomości nie wynika, że posiada on indywidualny interes prawny i status strony/skarżącego w postępowaniu o stwierdzenie nieważności orzeczenia wydanego w I instancji przez poprzednio w tym zakresie właściwego Naczelnika Dzielnicy [...]; skarżący Skarb Państwa - Prezydent Miasta [...] nie posiada żadnego tytułu do przedmiotowej nieruchomości, za którą odszkodowanie na zostać ustalone, nie sposób zatem wywodzić jego indywidualnego interesu prawnego i statusu strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności orzeczenia wywłaszczeniowego (co doprowadziło w konsekwencji do naruszenia art. 50 § 1 ppsa przez błędne uznanie, że Skarb Państwa - Prezydent Miasta [...] jest uprawniony do wniesienia skargi na decyzję z [...] lipca 2016 r. Ministra Infrastruktury i Budownictwa do WSA w Warszawie).

Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie w całości wyroku z 19 stycznia 2017 r. IV SA/Wa 2336/16 Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego: 1. postanowieniem i odrzucenie skargi (art. 189 ppsa); względnie 2. oddalenie skargi (art. 188 ppsa); względnie 3. przekazanie sprawy temu Sądowi do ponownego rozpoznania (art. 185 ppsa), a w każdym przypadku o zasądzenie od skarżącego Skarbu Państwa-Prezydenta Miasta [...] na rzecz skarżącej kasacyjnie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych; o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Skarb Państwa-Prezydent Miasta [...], reprezentowany przez r. pr. M.K., wniósł o: oddalenie skargi kasacyjnej w całości; zasądzenie od skarżącej kasacyjnie kosztów postępowania, w tym kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

W świetle art. 183 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, z. 1, poz. 1).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Skarga kasacyjne oparta jest na obu podstawach kasacyjnych (art. 174 pkt 1 i 2 ppsa), przy czym część wzorców kontroli wskazana jest w poszczególnych zarzutach, podniesionych zarówno w ramach pierwszej (art. 174 pkt 1 ppsa), jak i drugiej (art. 174 pkt 2 ppsa) podstawy kasacyjnej (zarzuty I.2 i II.2).

Najdalej idącymi zarzutami są zarzuty naruszenia art. 50 § 1 ppsa w zw. z art. 28 kpa przez błędne uznanie, że Skarb Państwa - Prezydent Miasta [...] jest uprawniony do wniesienia skargi na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] lipca 1916 r. (zarzuty I.2 i II.2), które winny były zostać zgłoszone w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej (art. 174 pkt 1 ppsa). Zarzuty te okazały się nieusprawiedliwione.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i w piśmiennictwie utrwalonym jest pogląd, że art. 28 kpa jest przepisem prawa materialnego (przykładowo - wyrok NSA z: 12.7.2005 r. I OSK 1261/04, Lex 190713; 27.6.2006 r. I OSK 641/05, Lex 266347, akceptowane przez H. Knysiak-Molczyk, Skarga kasacyjna w postępowaniu sądowoadministracyjnym, LexisNexis 2009, s. 223; wyrok NSA z 4.1.2011 r. I OSK 1083/10, Lex 744927, akceptowany przez H. Knysiak-Sudykę, Skarga i skarga kasacyjna w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Komentarz i orzecznictwo, Wolters Kluwer 2018, s. 210). Chodzi tu zatem o interes prawny, a nie faktyczny, przy czym musi występować bezpośredni związek przyczynowy między interesem prawnym strony, a wynikiem postępowania administracyjnego. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego sprowadza się do ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między normą prawa materialnego a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. O interesie prawnym określonego podmiotu w postępowaniu administracyjnym można zatem mówić, jeśli w wyniku subsumcji stanu faktycznego do dyspozycji normy prawnej podmiot zostanie adresatem normy prawnej, a co za tym idzie - wynik indywidualizacji i konkretyzacji normy prawa administracyjnego będzie miał bezpośredni wpływ na sferę praw i obowiązków danego podmiotu. Przymiot strony w postępowaniu administracyjnym ma więc osoba, której dotyczy bezpośrednio to postępowanie lub w którym może być wydane orzeczenie godzące w jej prawem chronione interesy przez ograniczenie lub uniemożliwienie korzystania z przysługujących jej praw.

Stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji (wyrok NSA z 12.1.1994 r. II SA 2164/92, ONSA 1995/1/32, aprobowany przez Borkowskiego/Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2017, dalej s. 235, nb 13). Skoro wywłaszczenie mogło nastąpić jedynie na rzecz Państwa (art. 2 ust. 1 uztwn), a decyzja o wywłaszczeniu winna była w szczególności zawierać... 3. ustalenie odszkodowania i terminu zapłaty (art. 23 ust. 1 uztwn), to nie ulega wątpliwości, że stroną postępowania, w którym doszło do wydania odrębnej decyzji o odszkodowaniu na skutek odroczenia ustalenia odszkodowania (art. 23 ust. 2 uztwn), był również Skarb Państwa. Skarb Państwa, będący stroną w postępowaniu zwykłym, nie ma obowiązku wykazywania interesu prawnego w postępowaniu nieważnościowym, bowiem nie jest "każdym, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji", o którym mowa w wyroku II SA 2164/92. To podmiot, który nie był stroną w postępowaniu zwykłym, musi wykazać swój interes prawny w rozumieniu art. 28 kpa.

Z tej przyczyny nie zachodziły przesłanki odrzucenia skargi Skarbu Państwa, reprezentowanego przez Prezydenta Miasta [...] ani uchylenia zaskarżonego wyroku i odrzucenia skargi w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Prezydent Miasta [...] nie wydawał decyzji w sprawie zakończonej decyzją z [...] października 1983 r. (organem wydającym decyzję I instancji w postępowaniu zwykłym był naczelnik dzielnicy, a nie - jak omyłkowo wskazał pełnomocnik Prezydenta - naczelnik powiatu - s. 2 akapit 3 odpowiedzi na skargę kasacyjną; k. 120v akt IV SA/Wa 2336/16). W załączonym do skargi kasacyjnej odpisie księgi wieczystej nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy dla [...] w [...] (Dział I-0, Dział II) nie ma wpisów dotyczących działki [...], a jedynie - w zakresie istotnym dla kontrolowanej sprawy - działek nr [...] o pow. 0,710 ha, [...] i [...] (Dział I-0, Lp.: 6, 11, 15), gdzie w Dziale II jako właściciela wpisano Województwo [...] (k. 98-103 akt IV SA/Wa 2336/16).

Powołana w uzasadnieniu skargi kasacyjnej uchwała 7 Sędziów NSA z 11.4. 2005 r. OPS 1/04 (ONSAiWSA 2005/4/62) nie znajduje zastosowania w kontrolowanej sprawie. W sprawie OPS 1/04 H.G., co do której zapadła uchwała w składzie poszerzonym, a która wywiodła skargę kasacyjną, nigdy nie była stroną postępowania administracyjnego na żadnym etapie sprawy. Mylne informowanie w sprawie o przebiegu postępowania tak administracyjnego, jak i sądowoadministracyjnego doprowadziło w niniejszej sprawie w efekcie do tego, iż H.G. faktycznie zaistniała w tym postępowaniu jako strona /uczestnik postępowania/. Nie można przyjąć, że skarga kasacyjna została skutecznie wniesiona, jedynie z tego powodu, że wojewódzki sąd administracyjny zawiadomił określoną osobę o terminie rozprawy a następnie doręczył jej odpis wyroku z uzasadnieniem (uzasadnienie uchwały OPS 1/04).

Taka sytuacja nie zaistniała w niniejszej sprawie. Skarb Państwa był od początku stroną postępowania zwykłego i nieważnościowego w kontrolowanej sprawie.

Zagadnienie, czy Prezydent Miasta [...], wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, w postępowaniu o ustalenie odszkodowania (art. 129 ust. 1 w zw. z art. 233 ugn), będzie podlegał wyłączeniu, może być przedmiotem badania dopiero w postępowaniu, które toczyć się może po tym, gdy decyzja stwierdzająca nieważność decyzji z [...] października 1983 r. stała się ostateczna. Czyni to nieusprawiedliwionymi zarzuty naruszenia art. 58 § 1 pkt 6 oraz § 3 ppsa a także art. 151 ppsa (zarzuty I.3, I.4, I.6 i I.8 petitum skargi kasacyjnej).

Zarzut naruszenia art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) oraz art. 3 § 1 i 2 pkt 1 ppsa w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.) w zw. z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. (Dz. U. z 1974 r. nr 10, poz. 64 ze zm.) zasługiwał na uwzględnienie.

Sąd I instancji nietrafnie uznał, że "Skoro stronie zostało przyznane odszkodowanie to niemożliwym jest stwierdzeni[e], że w sprawie doszło do naruszenia art. 7 ust. 1... ustawy, tym bardziej więc nie można powołać się na rażące naruszenie powyższego przepisu" (s. 9 uzasadnienia wyroku IV SA/Wa 2336/16). W rzeczywistości samo przyznanie odszkodowania, jeśli miało miejsce z rażącym naruszeniem art. 23 ust. 2 uztwn (wskazanym skutecznie jako wzorzec kontroli w zarzucie I.5 petitum skargi kasacyjnej i na s. 12-13, pkt 1-3 uzasadnienia skargi kasacyjnej; s. 38-39 uzasadnienia uchwały I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010/1/1), skutkowało rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 7 ust. 1 i art. 23 ust. 2 uztwn).

Wojewódzki Sąd trafnie uznał, że "naruszenie art. 23 ust. 2... ustawy miało miejsce", wskazując że przepis ten ma charakter procesowy. Ocenił, że skutki społeczno-gospodarcze ani charakter naruszonego przepisu nie przemawiają w rozpatrywanej sprawie za stwierdzeniem nieważności decyzji. Oceny tej Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela.

W doktrynie podnosi się, że stwierdzenie nieważności decyzji następuje w przypadku ciężkiego naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, jeżeli godzą one dotkliwie w uprawnienia stron (J. Borkowski, Nieważność decyzji administracyjnej, ZCO 1997, s. 104). Brak podjęcia nakazanych czynności procesowych bądź czynności nakazane podjęte wbrew prawu procesowemu należy objąć pojęciem rażącego naruszenia prawa. Nakazane czynności procesowe wobec strony (stron) postępowania to czynności powiązane z układem podmiotowym postępowania i prawem strony (stron) postępowania obrony interesu prawnego w postępowaniu. Ustanowienie expressis verbis w przepisie prawa czynności procesowych nakazanych pozbawia organ administracji publicznej oceny zasadności ich podjęcia. Organ administracji publicznej obowiązany jest przy rozpoznaniu sprawy podjąć czynność procesową nakazaną prawem. Naruszenie tego nakazu prawnego stanowi ciężkie, kwalifikowane naruszenie przepisu prawa, które należy zakwalifikować jako rażące naruszenie prawa obwarowane sankcją nieważności decyzji administracyjnej. Czynności procesowe nakazane organom administracji publicznej w kpa oraz ustawach szczególnych można sklasyfikować na dwie podstawowe grupy: czynności procesowe wobec strony (stron) oraz czynności procesowe ustalenia stanu faktycznego. Jeżeli przepis prawa procesowego nakazuje podjęcie czynności procesowych, to naruszenie tych przepisów stanowi rażące naruszenie prawa. Wprowadzenie w przepisie prawa procesowego nakazu podjęcia czynności procesowej z wyłączeniem swobody oceny ma zasadnicze znaczenie dla prawidłowego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, przesądzając o ciężarze naruszenia prawa. Do takiej regulacji doktryna zalicza regulację form czynności procesowych i ograniczeń dowodowych. Przykładowo, zgodnie z art. 118 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, w postępowaniu wywłaszczeniowym obowiązuje nakaz prowadzenia rozprawy oraz ograniczenie dowodowe w zakresie ustalenia wartości odszkodowania, co następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego określającej wartość nieruchomości (art. 130 ust. 2 ugn). Organ pozbawiony jest oceny zasadności podjęcia czynności procesowej, a zatem naruszenie takiego nakazu stanowi rażące naruszenie prawa (B. Adamiak, Gradacja naruszenia procesowego prawa administracyjnego, PiP 2012/3/s. 49-53; B. Adamiak, J. Borkowski - op. cit., s. 878-879, nb 58). Nie ulega wątpliwości, że art. 23 ust. 2 uztwn (będący odpowiednikiem art. 118 ust. 1 ugn) stanowi o czynności procesowej nakazanej organom administracji publicznej w ustawie szczególnej, a jego naruszenie rażąco naruszyło prawo strony postępowania (M.M.) do obrony jej interesu prawnego w postępowaniu o przyznaniu odszkodowania (art. 7 ust. 1 uztwn) w wysokości odpowiadającej ówcześnie obowiązującym przepisom prawa.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sądu Najwyższego i w doktrynie utrwalony jest pogląd, że odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość (lub inne prawo rzeczowe), jak również roszczenia z tym związane są - co do zasady - roszczeniami z zakresu prawa cywilnego (odpowiednio - E. Mzyk w: red. S. Kalus; G. Bieniek, M. Gdesz, S. Kalus, G. Matusik, E. Mzyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, LexisNexis 2012, s. 784-785, uw. 1, s. 786-787, uw. 1). Trafnie zatem Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku I OSK 782/10 (w zakresie istotnym dla kontrolowanej sprawy) wskazał, że "Z pisma Urzędu Miasta [...] z dnia 4 listopada 1982 r. wynika, że w celu wykonania ustalonych zadań planowych przekazano w [...] szereg obiektów, w tym budynek administracyjny przy ul. [...] z przeznaczeniem na budowę hotelu dla pielęgniarek. Okoliczności te nie tylko są przesądzające dla jednoznacznego ustalenia celu wywłaszczenia (wykonanie zadania określonego w planie gospodarczym), ale także nie pozostawiają wątpliwości, że racje ekonomiczne związane z możliwością wykorzystania na ten cel naniesień poczynionych przez KBM na działce nr [...], przemawiają za wskazaniem tej działki jako niezbędnej na cel wywłaszczenia. Natomiast stan faktyczny istniejący na działce przed wydaniem decyzji o wywłaszczeniu, w świetle całokształtu materiału dokumentacyjnego, w tym dotyczącego sposobu zrealizowania obiektu przez KBM, postrzegać należy jako niemający wpływu na dopuszczalność wywłaszczenia. Przede wszystkim KBM nie budował na przedmiotowej działce hotelu dla pielęgniarek, ale budynek biurowy na własne potrzeby, którego nie ukończył. Dla późniejszego wywłaszczenia działki nr [...] na zupełnie inny cel (hotel dla pielęgniarek) nie miało żadnego znaczenia, że KBM realizował biurowiec bez pozwolenia na budowę. Kwestia ta podlegała ocenie w odrębnym trybie i przez inny organ, niż organ wywłaszczeniowy". Kategoria "naniesień poczynionych przez KBM na działce nr [...]" w postaci pięciokondygnacyjnego, niewykończonego w dacie wydania decyzji z [...] października 1983 r., nie uprawniała biegłego sporządzającego elaboraty szacunkowe dla ustalenia odszkodowania, ani organu dokonującego kontroli operatów i ustalającego odszkodowanie, do uznania – wbrew faktom – że wywłaszczona nieruchomość [...] była niezabudowana - "bez naniesień rolnych i budynkowych" (k. 61 akt Wojewody). Ustalenie wpływu zabudowy części działki nr [...] budynkiem biurowym (będącym nakładem osoby trzeciej na nieruchomość będącą własnością poprzedniczki prawnej skarżącej kasacyjnie), na wysokość odszkodowania ustalanego w postępowaniu administracyjnym, nie została oceniona, na skutek nieprzeprowadzenia obligatoryjnej rozprawy (art. 23 ust. 2 uztwn) – z rażącym naruszeniem art. 7 ust. 1 uztwn, czego Sąd I instancji nie dostrzegł.

Istotą odszkodowania jest wynikający z norm ustawowych obowiązek naprawienia szkody w dobrach jednej osoby (poszkodowanego) przez inny podmiot (dłużnika; M. Kaliński w: red. Z. Radwański, Prawo zobowiązań – część ogólna, C.H. Beck, INP PAN 2014 s.12, nb 1; s. 80-82, nb 68-69). Ustawodawca przesądził, że obowiązek odszkodowania ciąży na ubiegającym się o wywłaszczenie (art. 7 ust. 2 uztwn).

Z tych względów usprawiedliwionym okazał się zarzut naruszenia art. 151 ppsa, będący skutkiem naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 23 ust. 2 oraz art. 7 ust. 1 uztwn, bowiem Sąd I instancji błędnie uznał, że decyzją z [...] lipca 2016 r. i decyzją z [...] października 2014 r., organy administracji publicznej nietrafnie uznały, że w sposób rażący został naruszony art. 7 ust. 1 uztwn (zarzut I.5).

Sąd I instancji z naruszeniem art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 135 ppsa nie uzasadnił w sposób pozwalający na prześledzenie części rozumowania Sądu, przemawiającego za uznaniem, że procesowy charakter art. 23 ust. 2 uztwn oraz skutki społeczno-gospodarcze decyzji z [...] października 1983 r. "nie przemawiały w rozpatrywanej sprawie za stwierdzeniem nieważności decyzji". Art. 23 ust. 2 uztwn zawiera regulację form czynności procesowych i ograniczenia dowodowe, co zgodnie z gradacją naruszenia procesowego prawa administracyjnego, stanowiąc o rażącym naruszeniu prawa (art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 23 ust. 2 i art. 7 ust. 1 uztwn). Dla uniknięcia zbędnych powtórzeń należy tu przywołać argumenty podniesione przy analizie zarzutu I.5.

Trafnie organy obu instancji w postępowaniu nieważnościowym ustaliły, że biegły K. K. dnia 18 sierpnia 1983 r. sporządził nowy elaborat szacunkowy, jednakże dla nieruchomości obejmującej działkę [...] o powierzchni 2734 m2 (k. 54v-53v akt Wojewody). Na elaboracie znalazła się adnotacja "Elaborat sprawdzono pod względem formalnym i rachunkowym oraz zgodności ze stanem faktycznym" (k. 54v u dołu akt Wojewody). W decyzji z [...] października 1983 r. Naczelnik Dzielnicy prawidłowo wskazał, że orzekł "o odszkodowaniu za nieruchomość... działka nr [...] o pow. 2032 m2", a w uzasadnieniu podniósł, że "W w/wym decyzji [z [...] lipca 1983 r.] zostało zawieszone postępowanie w części dot. orzeczenia o odszkodowaniu za wywłaszczaną nieruchomość – do czasu wykonania przez biegłego elaboratu szacunkowego całej działki nr [...]". (k. 49 akt Wojewody). Mimo że Sąd I instancji prawidłowo wskazał, że "decyzją tą przyznano odszkodowanie jedynie za nieruchomość wywłaszczoną o powierzchni 2032 m2", to zarówno treść elaboratu z 18 sierpnia 1983 r., jak i kwota przyznanego decyzją z [...] października 1983 r. (784.468 zł) dokładnie odpowiada kwocie wyliczonej w punkcie 2 elaboratu z 18 sierpnia 1983 r. Biegły jednoznacznie wskazał, że "Nieruchomość obj. Lwh [...] nr rej. [...] działka nr [...] o powierzchni 2734 m2 wywłaszczeniu ulega cała nieruchomość 350 m2 działka normatywna 288.000 zł; 2384 m2 po 208,25 zł [=] 496.488 zł Razem 784.468 zł". Zarówno zsumowanie powierzchni działki normatywnej i pozostałej części działki (350 m2+2384 m2= 2734 m2) jak i wynik mnożenia (2384 m2 x 208,25 zł = 496.488 zł) pozwala na przyjęcie, że tak wyliczone odszkodowanie zostało błędnie ustalone decyzją z [...] października 1983 r.

Decyzja z [...] października 1983 r. milcząco przyjmuje stwierdzenie w protokole rozprawy z 10 czerwca 1983 r., że "Na wizji w terenie... nie stwierdzono składników...budowlanych na nieruchomościach przeznaczonych do wywłaszczenia" (s. 61 akt Wojewody), jak i to, że biegły w elaboracie szacunkowym z 31 marca wskazał, że "przyjęto 9% biorąc pod uwagę uzbrojenie i położenie terenu", choć nie wskazano, czy owo uzbrojenie terenu wiązało się z pobudowaniem przez Kombinat Budownictwa Mieszkaniowego "[...]" pięciokondygnacyjnego budynku o charakterze socjalno-biurowym i wielkości 19.510 m3, położonego przy ul. [...] w [...] (k. 158-160 akt IV SA/Wa 2336/16). Nietrafnie Minister wskazał, że zarzut J.W., że Wojewoda pominął, iż w dacie wywłaszczenia nieruchomość stanowiąca działkę nr [...] w zakresie działki [...] była zabudowana 5-ciokondygnacyjnym budynkiem, zaś orzeczenie o odszkodowaniu nie obejmowało odszkodowania za budynek, należało uznać, że "nie znajduje on uzasadnienia w zebranym materiale dowodowym" (s. 4 akapit ostatni decyzji z [...] lipca 2016 r.). Minister w zbyt wąskim zakresie powołał w tej materii wyrok NSA z 12 stycznia 2001 r. I OSK 782/10, nie zwróciwszy uwagi, że wyrok ów zapadł w odrębnym postępowaniu - w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej z [...] lipca 1983 r. nr [...] (k. 57-56v akt Wojewody) Naczelnika Dzielnicy [...] w [...]. W zakresie naniesień budowlanych na działce nr [...], Wojewoda [...] po ponownym rozpoznaniu sprawy, w decyzji z [...] kwietnia 2006 r. stwierdził, że "Na przedmiotowej nieruchomości został wybudowany budynek biurowy dla Kombinatu Budownictwa Mieszkaniowego "[...]". Natomiast cel wywłaszczenia, jakim była kompleksowa inwestycja - budowa Hotelu [...], polegająca na adaptacji istniejącego w stanie surowym obiektu biurowego KBM, obejmował zarówno realizację budynku hotelowego, jak i otaczającej go infrastruktury. Istniejący między innymi na działce nr [...] budynek, miał zostać zaadaptowany dla potrzeb hotelowych. A zatem, zdaniem organu pierwszej instancji nie można uznać, że jeszcze przed wywłaszczeniem nieruchomości został zrealizowany na niej cel wywłaszczenia, nie była nim bowiem budowa budynku biurowego dla Kombinatu Budownictwa Mieszkaniowego "[...]". Minister Budownictwa w decyzji z [...] listopada 2007 r. uznał, że "budowa hotelu [...] polegająca na adaptacji budynku administracyjno-biurowego została ujęta w ramy planów społeczno-gospodarczych, a zatem materialnoprawna przesłanka dopuszczalności wywłaszczenia została spełniona. Również samą niezbędność na cel wywłaszczenia potwierdza szereg dokumentów, a w szczególności decyzja o ustaleniu miejsca i warunków realizacji inwestycji oraz zatwierdzenia planu realizacyjnego. Natomiast kwestia samowoli budowlanej, która miała miejsce na przedmiotowej nieruchomości przed wydaniem decyzji wywłaszczeniowej, nie ma znaczenia dla oceny legalności powołanej decyzji wywłaszczeniowej".

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 13 sierpnia 2009 r. I OSK 1134/08 uchylił zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 8 maja 2008 r. I SA/Wa 74/08 i przekazał sprawę temu Sądowi do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu wyroku I OSK 1134/08 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że materiał dowodowy znajdujący się w aktach nie pozostawia wątpliwości, że celem wywłaszczenia była przyczyna określona w art. 3 ust. 1 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, a mianowicie wykonanie zadania określonego w planie gospodarczym. Plan taki został ustalony uchwałą nr [...]Rady Narodowej Miasta [...] z dnia [...] lutego 1983 r. w sprawie wojewódzkiego planu rocznego województwa miejskiego [...] na 1983 r., w którym w poz. 294 ujęto zadanie "Hotel przy ul. [...]". Jak wskazują akta sprawy, decyzję władzy wojewódzkiej w tej sprawie poprzedziła uchwała Rady Ministrów z 28 lipca 1981 r. wskazująca na potrzebę poprawy sytuacji w bazie lokalowej placówek [...]. Z pisma Urzędu Miasta [...] z 4 listopada 1982 r. wynika, że w celu wykonania ustalonych zadań planowych przekazano w [...] szereg obiektów, w tym budynek administracyjny przy ul. [...] z przeznaczeniem na budowę hotelu [...]. Okoliczności te nie tylko są przesądzające dla jednoznacznego ustalenia celu wywłaszczenia (wykonanie zadania określonego w planie gospodarczym), ale także nie pozostawiają wątpliwości, że racje ekonomiczne związane z możliwością wykorzystania na ten cel naniesień poczynionych przez KBM na działce nr [...], przemawiają za wskazaniem tej działki jako niezbędnej na cel wywłaszczenia. Natomiast stan faktyczny istniejący na działce przed wydaniem decyzji o wywłaszczeniu, w świetle całokształtu materiału dokumentacyjnego, w tym dotyczącego sposobu zrealizowania obiektu przez KBM, postrzegać należy jako niemający wpływu na dopuszczalność wywłaszczenia. Przede wszystkim KBM nie budował na przedmiotowej działce hotelu dla pielęgniarek, ale budynek biurowy na własne potrzeby, którego nie ukończył. Dla późniejszego wywłaszczenia działki nr [...] na zupełnie inny cel (hotel dla pielęgniarek) nie miało żadnego znaczenia, że KBM realizował biurowiec bez pozwolenia na budowę. Kwestia ta podlegała ocenie w odrębnym trybie i przez inny organ, niż organ wywłaszczeniowy....

Nie ma natomiast wątpliwości, że przedmiotową nieruchomością władał KBM będący przedsiębiorstwem państwowym i władanie to wykonywał na swoją rzecz (realizował budowę biurowca na własne potrzeby), jak również we własnym imieniu ponosił odpowiedzialność za skutki tego władania, czego dowodem jest zobowiązanie KBM wyrokiem Sądu Rejonowego dla [...] z dnia [...] grudnia 1984 r. do zapłaty M.M. wynagrodzenia za bezumowne korzystanie z nieruchomości. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie ma żadnych podstaw do utożsamiania Skarbu Państwa, na rzecz którego nastąpiło wywłaszczenie i KBM - przedsiębiorstwa państwowego będącego odrębną od Skarbu Państwa osobą prawną, która wcześniej wybudowała na tej nieruchomości budynek biurowy na własne potrzeby. Nie można również budowy tej utożsamiać z realizacją zadania planowego, jakim była budowa hotelu dla pielęgniarek....

Odnosząc się do kwestii [ustalenia braku zabudowy na nieruchomości objętej wywłaszczeniem] Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku I OSK 792/10 zwrócił uwagę, że przy pierwszym rozpoznawaniu sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z "19" [winno być "13"] sierpnia 2009 r. [I OSK 1134/08, cbosa] wskazano, że według prawidłowych ustaleń organu administracji z dokumentacji archiwalnej wynikało, iż nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] zabudowana była budynkiem biurowym Kombinatu Budownictwa Mieszkaniowego znajdującym się w stanie surowym, a przeznaczonym w ramach wojewódzkiego planu gospodarczego do adaptacji na realizację inwestycji w postaci Hotelu Pielęgniarek wraz z towarzyszącą infrastrukturą.

Naczelny Sąd Administracyjny oceniając powyższe okoliczności w świetle przepisów stanowiących podstawę decyzji wywłaszczeniowej stwierdził, że są one przesądzające dla jednoznacznego ustalenia celu wywłaszczenia, ale także nie pozostawiają wątpliwości, że istniały racje ekonomiczne przemawiające za wykorzystaniem naniesień poczynionych przez Kombinat na przedmiotowej działce, a w rezultacie wskazaniem tej działki jako niezbędnej na cel wywłaszczenia.

Brak było przesłanek procesowych, aby Sąd Wojewódzki przy ponownym rozpoznaniu sprawy zakwestionował ustalenia faktyczne w omawianym zakresie.

Przyjętego w zaskarżonym wyroku stanu faktycznego nieruchomości w momencie jej wywłaszczenia nie może podważyć to, że w uzasadnieniu decyzji z [...] lipca 1983 r. jest wzmianka, iż na rozprawie wywłaszczeniowej nie stwierdzono na przedmiotowych nieruchomościach żadnych składników rolnych ani budowlanych, dlatego też odszkodowanie za wywłaszczone działki obejmuje jedynie wartość gruntu. Właściwe odczytanie tego zapisu prowadzi do wniosku, że ustalenie co do braku określonych składników majątkowych miało związek z odszkodowaniem należnym właścicielom wywłaszczonych nieruchomości, a zatem nie dotyczyło takich naniesień na przedmiotowych nieruchomościach, które dokonane zostały przez inne podmioty (w konkretnym przypadku - nieukończony budynek biurowy). Ponadto dla weryfikacji stanu faktycznego w postępowaniu nadzorczym nie może być przesądzające samo uzasadnienie kontrolowanej decyzji, lecz istotny jest cały materiał dowodowy zebrany w sprawie obrazujący obiektywny stan rzeczy" (uzasadnienie wyroku I OSK 792/10). Ustalenia, że na części działki [...] w dacie wywłaszczenia (dokonanego decyzją z [...] lipca 1983 r.), jak i w dacie ustalenia odszkodowania (decyzją z [...] października 1983 r.) istniała dominująca część budynku biurowca budowanego przez KBM, znajdują oparcie w zebranym materiale dowodowym (w tym k. 43-40 akt Wojewody) i zbadanym przez Wojewodę materiale dowodowym zawartym w aktach [...] i [...] (k. 21, 24, 46 akt Wojewody). Stan faktyczny w materii naniesień na działce nr [...] uległ prekluzji skutkiem prawomocnych wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 13 sierpnia 2009 r. I OSK 1134/08; 6 maja 2010 r. I OSK 792/10 i 26 marca 2013 r. I OSK 2468/12 oraz prawomocnego wyroku z [...] grudnia 1984 r. Sądu Rejonowego dla [...] (art. 365 § 1 kpc). Odpisy dokumentów złożonych przez skarżącą kasacyjnie w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, niezakwestionowane przez uczestników postępowania, fakty te potwierdzają (k. 152-164, 176-178, 179-183, 196 akt IV SA/Wa 2336/16).

Przywołując w tej materii stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaprezentowane w wyżej powołanych wyrokach, Sąd I instancji, Minister i Wojewoda, winni mieć na względzie, że Naczelny Sąd Administracyjny badał zaskarżone wyroki Sądów I instancji i kontrolowane decyzje zapadłe w odrębnej sprawie - nieważności decyzji wywłaszczeniowej. Dlatego Sądy I i II instancji, orzekając w tamtej sprawie, koncentrowały swą uwagę na dopuszczalności wywłaszczenia nieruchomości obejmującej działkę [...] (art. 3 ust. 1 uztwn); wpływu naniesienia odręcznych poprawek w trybie pozaustawowym na poszczególne egzemplarze decyzji z [...] lipca 1983 r. Sądy, w kolejnych rozpoznaniach ograniczone przesłankami z art. 190 i 153 ppsa, jednoznacznie wskazały, że budowa biurowca przez KBM przed wywłaszczeniem nie stanowiła przeszkody dla wywłaszczenia w celu budowy (adaptacji tego biurowca na cel publiczny) hotelu [...]. Wskazały również, że zagadnienie legalności budowy biurowca podlegało badaniu przez inny organ, w odrębnym postępowaniu.

W decyzji z [...] października 1983 r. organ w ogóle przemilczał wpływ naniesień poczynionych przez osobę trzecią (przedsiębiorstwo państwowe Kombinat Budownictwa Mieszkaniowego "[...]") na przedmiotową nieruchomość; nie pouczył, czy ówczesna właścicielka może dochodzić z tego tytułu odszkodowania w trybie administracyjnym ani o dopuszczalności wniesienia powództwa lub skargi w tej materii, w zakresie w którym odszkodowanie przyznane decyzją z [...] października 1983 r. o tej części roszczenia nie rozstrzygało (art. 107 § 1 in fine kpa w brzmieniu j.t. Dz. U. z 1980 r. nr 9, poz. 26 ze zm.).

Wbrew ocenie Sądu I instancji, owe okoliczności wskazują, że skutki społeczno-gospodarcze decyzji z [...] października 1983 r. wskazują na niemożność ich pogodzenia z wymaganiami praworządności, które to wymagania trzeba chronić kosztem trwałości decyzji z [...] października 1983 r. (Borkowski/Adamiak - op. cit., s. 877, nb 56).

Z powyższych względów zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 7 ust. 1 i art. 23 ust. 2 uztwn (s. 12-13 pkt 1-3 uzasadnienia skargi kasacyjnej) zasługiwał na uwzględnienie (zarzut II.1 petitum skargi kasacyjnej).

Skoro istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, a Sąd I instancji z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 135 ppsa uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję ją poprzedzającą, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 ppsa, uchylił zaskarżony wyrok w całości i rozpoznał skargę.

Skarżący Skarb Państwa, reprezentowany przez Prezydenta Miasta [...], nietrafnie zarzucił organom obu instancji, że z naruszeniem art. 77 § 1 w zw. z art. 7 kpa niewyczerpująco i niedostatecznie zebrały i rozpatrzyły materiał dowodowy w sprawie przez niepodjęcie wszelkich czynności do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w zakresie zbadania czy doszło do wypłaty przyznanego stronie odszkodowania z tytułu dokonanego wywłaszczenia. Autor skargi kasacyjnej nie wskazuje żadnego dowodu, który zostałby przez organy obu instancji w postępowaniu nieważnościowym pominięty, a który prowadziłby do ustalenia, że odszkodowanie ustalone decyzją z [...] października 1983 r. zostało ówczesnej właścicielce nieruchomości wypłacone.

Zaskarżona decyzja nie narusza art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 7 ust. 1 i art. 23 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. (Dz. U. z 1974 r. nr 10, poz. 64, zm. Dz. U. z 1975 r. nr 17, poz. 94; z 1982 r. nr 11, poz. 79). Ustawodawca w art. 23 ust. 2 uztwn wprowadził obowiązek przeprowadzenia odrębnej rozprawy nad ustaleniem odszkodowania w przypadku, gdy naczelnik powiatu odroczył ustalenie odszkodowania na czas do trzech miesięcy od dania wydania decyzji o wywłaszczeniu. Bezspornym w sprawie jest, że po dniu [...] lipca 1983 r. nie przeprowadzono osobnej rozprawy nad ustaleniem odszkodowania. Art. 23 ust. 2 uztwn zawierał regulację form czynności procesowych i ograniczeń dowodowych, których naruszenie skutkowało - zgodnie z gradacją naruszenia procesowego prawa administracyjnego - rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Ówczesna właścicielka została w ten sposób pozbawiona możliwości udziału w rozprawie nad ustaleniem odszkodowania, zadawaniu pytań biegłemu, wskazania organowi odszkodowawczemu okoliczności istotnych dla ustalenia odszkodowania (rzeczywistej powierzchni wywłaszczanej nieruchomości; zagadnienia zabudowy działki [...] biurowcem, będącym nakładem osoby trzeciej na nieruchomość), co skutkowało naruszeniem art. 7 ust. 1 uztwn, w postaci nieprawidłowego ustalenia odszkodowania. Z tych względów na podstawie art. 151 ppsa skargę należało oddalić.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 ppsa i § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.).