Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 422/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-07-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 ust. 1 pkt c
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Kramek (spr.), Sędzia WSA Andrzej Siwek, Sędzia WSA Jadwiga Smołucha, , Protokolant specjalista Ewa Sawicka-Bożek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 lipca 2019 r. sprawy ze skargi J. W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wykonania określonych robót budowlanych uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.


UZASADNIENIE

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako: "WINB" lub "organ odwoławczy") decyzją z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 - dalej jako: "k.p.a.") oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2018 r. poz. 1202 ze zm. - dalej jako: "Prawo budowlane"), po rozpatrzeniu odwołania J. W. (dalej jako: "skarżąca") - utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. (dalej jako: "PINB") z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] stwierdzającą wykonanie obowiązku nałożonego decyzją z dnia [...] października 2015 r. nr [...] na Wójta Gminy S. w przedmiocie wykonania robót budowlanych polegających na zabezpieczeniu przed zalewaniem wodami opadowymi i roztopowymi działki nr ew. [...] położonej przy ul. P. w miejscowości N., gmina S.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

W związku z pismem J. W. PINB w S. przeprowadził w dniu 12 stycznia 2010 r. czynności kontrolne na ww. działce. Z uwagi na trudne warunki pogodowe, duże zaleganie śniegu (zaspy na wysokości około 0.50 m do 1.00 m) organ powiatowy nie mógł ustalić trasy rowu przydrożnego jak też podniesienia terenu działek sąsiednich.

W dniu 10 marca 2010 r. ponownie przeprowadzone zostały czynności kontrolne, w trakcie których stwierdzono, że na długości 57.00 m poziom nawierzchni gruntowej ul. S. jest powyżej cokołu betonowego ogrodzenia z siatki działki należącej do J. W. Ponadto stwierdzono, że na nawierzchni ul. S. jest pospółka, a nie grunt rodzimy.

PINB w S. postanowieniem z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] zobowiązał Wójta Gminy S. do dostarczenia oceny technicznej sposobu zabezpieczenia zalewania wodami opadowymi i wodami roztopowymi działki skarżącej położonej w N. przy ul. P. w związku ze wzmocnieniem nawierzchni ul. S. kruszywem naturalnym (pospółka) na wysokości ww. posesji.

W dniu 16 marca 2012 r. Wójt Gminy S. przedłożył wymaganą ocenę techniczną.

Następnie organ powiatowy decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. umorzył postępowanie administracyjne w sprawie zalewania wodami opadowymi i roztopowymi działki nr ew. [...].

Organ odwoławczy decyzją z dnia [...] marca 2013 r., po rozpatrzeniu odwołania J. W., uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. PINB w S. ponownie umorzył postępowanie administracyjne w sprawie. Decyzja ta została uchylona w całości decyzją WINB z dnia [...] kwietnia 2013 r.

Następnie organ powiatowy decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. po raz kolejny umorzył postępowanie administracyjne, a decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. organ odwoławczy utrzymał w mocy ww. rozstrzygnięcie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 6 marca 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 1936/13 po rozpoznaniu skargi J. W. uchylił zaskarżoną decyzję WINB z dnia [...] lipca 2013 r. oraz poprzedzającą ją decyzję organu powiatowego z dnia [...] kwietnia 2013 r.

W toku ponownie prowadzonego postępowania organ powiatowy przeprowadził w dniu 31 lipca 2014 r. czynności sprawdzające, czy przyjęte rozwiązanie spływu wody z działki nr [...] poprzez wykonany rów otwarty do studzienki osadnikowej, a następnie przepustem pod ul. S. jest skuteczny. W wyniku tych czynności organ ustalił "(...) brak możliwości stwierdzenia spływu wody według wyżej opisanego rozwiązania ponieważ w dniu dzisiejszym nie ma wody na działce nr [...] i wokół działki od strony ul. S., jak i na działce sąsiedniej, na której wykonany jest rów otwarty odwadniający, w którym również nie ma wody (...)".

Postanowieniem z dnia [...] września 2014 r. PINB zobowiązał Wójta Gminy S. do dostarczenia oceny technicznej:

- czy wykonane zabezpieczenie zalewania wodami opadowymi i wodami roztopowymi działki J. W. o nr ew. [...] położonej w miejscowości N. przy ul. P. poprzez wykonany rów otwarty do studzienki osadnikowej a następnie przepustem pod ulicą S. skierowany na przeciwległą stronę ul. S. jest skuteczne;

- czy wody opadowe z ul. S. nie spływają na działkę nr [...].

W dniu 24 sierpnia 2015 r. do organu I instancji wpłynęło pismo Wójta Gminy S., w załączeniu którego przesłano dwa egzemplarze opinii technicznej, sporządzonej w związku z ww. postanowieniem.

Z kolei pismem z dnia 23 września 2015 r. Wójt Gminy S. poinformował, że: "(...) Gmina S. przystąpiła do opracowania projektu budowlanego przebudowy ul. S., sąsiadującej z przedmiotową działką nr ew. [...] w N. W ramach prac projektowych przebudowy ul. S. zakłada się wykorzystanie odwodnienia określonego w przekazanej w dniu 24 sierpnia 2015 r. opinii technicznej jako wariant III".

Następnie decyzją z dnia [...] października 2015 r. nr [...] PINB nałożył na Wójta Gminy S. obowiązek wykonania robót budowlanych określonych w przedłożonej opinii technicznej - wariant III, dotyczącej oceny wykonanego zabezpieczenia przed zalewaniem wodami opadowymi i roztopowymi działki nr ew. [...] tj.:

- wykonanie odwodnienia tzn. wbudowanie korytek typu AS lub ACO w północnym poboczu, przy skraju jezdni (przy krawężniku projektowanego przyszłościowo chodnika) w ul. P. na odcinku od nr działki [...] do ul. S. te przyjęłyby wody napływające z zachodniej części ulicy P. i od pól i nie zalewałyby działki nr [...] tj. posesji J. W.;

- wykonanie odwodnienia tylko powierzchniowego w ul. P. na odcinku od ul. S. w górę do ul. S. tj. wykonanie ścieku betonowego przy projektowanym perspektywicznie chodniku. Na dalszym odcinku tj. od ul. S. do ul. S. odwodnienie byłoby powierzchniowe bez wykonywania dodatkowych urządzeń, tj. woda spływałaby przy istniejącym krawężniku przy chodniku jak dotychczas;

- odbiór napływającej wody rowem ze strony południowej ul. P., od pól również odwodnieniem liniowym, składającym się z co najmniej z trzech rzędów korytek typu AS lub ACO o głębokości co najmniej 0,50 m:

- w ul. S. wykonanie odwodnienia liniowego na odcinku prostopadłym (szerszym) do ul. P., a dalej wyprowadzenie tych korytek odwodnienia liniowego, ze spadkiem do korytek betonowych;

- skierowanie wymienionych wyżej wód do zbiornika odparowującego który należy zbudować na działce nr [...]. W tym przypadku zbiornik powinien być większy niż proponowany w wariancie I, bo powinien pomieścić wszystkie ww. wody a mianowicie łącznie 30,96 m3+2,58 m3=33,54 m3, a nie tylko wody z ul. S. Zbiornik ten powinien mieć np. wymiary 10 m długości, 5,0 m szerokości i 1,0 m głębokości, w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Powyższe roboty należy wykonać w terminie do 30 czerwca 2016 r.

W dniu 16 marca 2016 r. do organu powiatowego wpłynęło pismo Wójta Gminy S. informujące o zmianach wprowadzonych do wariantu odwodnienia wskazanego w przedłożonej opinii technicznej. W piśmie tym wyjaśniono, że konieczność wprowadzenia zmian wynika z uwarunkowań terenowych dla planowanej inwestycji oraz stwierdzonego przebiegu uzbrojenia podziemnego, a wprowadzone zmiany spełniają założone zadanie zabezpieczenia przed zalewaniem wodami opadowymi i roztopowymi działki nr [...], ponadto zostały uzgodnione i zaakceptowane przez autora opinii technicznej wykonującego dokumentację projektową dla przedmiotowej inwestycji.

W dalszym toku czynności organ powiatowy w piśmie z dnia 27 stycznia 2017 r. skierowanym do Wójta Gminy S. wskazał, że: "Po zapoznaniu się z projektem budowlanym na budowę chodnika przy ul. P. oraz przebudowy ul. S. w miejscowości N., (...) PINB w S. zauważa rozbieżności pomiędzy w/w projektem budowlanym, a zakresem wykonania robót budowlanych objętych decyzją z dnia [...] października 2015 r. nr [...], co budzi poważne wątpliwości w przedmiocie zabezpieczenia przed zalewaniem wodami opadowymi i wodami roztopowymi działki o nr [...], ponieważ w projekcie budowlanym zostały zastosowane inne rozwiązania niż przedstawiono w decyzji nr [...] opartej na opinii technicznej sporządzonej przez inż. mel. M. J. będącej załącznikiem do decyzji nr [...] (...)".

W odpowiedzi na to pismo Wójt Gminy S. przesłał kopię pisma z dnia 15 marca 2016 r. dotyczącego wprowadzenia zmian do wariantu odwodnienia, o którym mowa w decyzji nr [...] wyjaśniając, że wprowadzone zmiany zostały zaakceptowane przez autora opinii technicznej i projektanta wykonującego dokumentację projektową jako słuszne i spełniające założone zadanie zabezpieczenia przed zalewaniem działki nr [...].

Następnie organ powiatowy przeprowadził w dniu 13 lutego 2017 r. czynności kontrolne, podczas których ustalił, że rozpoczęto roboty budowlane w pasie drogi - ul. P. i w pasie drogi ul. S. na wysokości m.in. działki nr [...]. W protokole z czynności wskazano, że "na dzień kontroli trudno ustalić zakres wykonanych robót z uwagi na to, że chodnik przy ul. P. pokryty jest grubą warstwą śniegu, natomiast na ulicy S. stwierdzono, że wykonane są studzienki od strony ul. P. Na ulicy S. wykonane są studnie, kanał deszczowy i 4 studzienki chłonne na końcu ulicy" i dalej "prowadzone na dzień kontroli roboty budowlane są zgodne z projektem budowlanym: (...) Rozwiązania zawarte w projekcie budowlanym były konsultowane i zatwierdzone przez inż. M. J. pod kątem oceny zabezpieczenia przed zalewaniem wodami opadowymi wodami roztopowymi działki nr [...] (...)".

Kolejne czynności kontrolne przeprowadzono w dniu 7 czerwca 2017 r. stwierdzając, że "trwają roboty porządkowe przy budowie ul. S. Nawierzchnia ulicy wykonana z kostki brukowej oraz wykonano studzienkę chłonną w ul. S. oraz studzienkę burzową na działce nr [...] w północno-zachodniej jej części (w narożniku działki), zgodnie z pozwoleniem na budowę". Do ww. protokołu dołączona została dokumentacja fotograficzna.

Podczas kontroli przeprowadzonej w dniu 7 listopada 2018 r. stwierdzono, że na ul. S. został wykonane roboty budowlane polegające na utwardzeniu ulicy z kostki brukowej w krawężnikach betonowych ze ściekiem wykonanym z kostki brukowej. Przy skrzyżowaniu z ul. P. znajdują się: kratki ściekowe, studnia kanalizacji deszczowej. Wzdłuż ul. P. na wysokości posesji nr [...] skarżącej przebiega chodnik - odwodnienie liniowe typu "ACO" połączone ze studzienką deszczową w ul. S. Na ul. S. wybudowana jest kanalizacja deszczowa zakończona 4 studniami chłonnymi. Na działce nr [...] w narożniku od strony północno-zachodniej istnieje studnia ściekowa (krata ściekowa) połączona kanałem deszczowym w ul. S. Do ww. protokołu załączony został szkic sytuacyjny oraz dokumentacja fotograficzna.

Decyzją z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] PINB w S. stwierdził wykonanie obowiązku nałożonego na Wójta Gminy S. decyzją z dnia [...] października 2015 r.

Odwołanie od ww. decyzji złożyła J. W.

Opisaną na wstępie decyzją WINB utrzymał w mocy decyzję organu powiatowego wyjaśniając, że wykonanie przez adresata ostatecznej decyzji wydanej w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, nałożonego obowiązku, obliguje organ nadzoru budowlanego do stwierdzenia wykonania tego obowiązku, nie pozostawiając mu w tym względzie żadnej swobody. Wskazał, że decyzja wydana na tej podstawie nie jest decyzją uznaniową, lecz wynikającą wprost z przepisów ustawy. Zatem organ nadzoru budowlanego zobligowany jest do jej podjęcia w każdym przypadku stwierdzenia wykonania obowiązków nałożonych na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy.

Odwołując się do treści protokołów z czynności kontrolnych przeprowadzonych przez organ powiatowy WINB stwierdził, że wykonano roboty budowlane mające na celu zabezpieczenie działki nr [...] przed zalewaniem wodami opadowymi i roztopowymi. Wskazał, że ustalenie to potwierdza dokumentacja zdjęciowa wykonana podczas kontroli przeprowadzonej dnia 7 listopada 2018 r. oraz szkic sytuacyjny stanowiący załącznik do protokołu z ww. czynności. Organ odwoławczy wyjaśnił ponadto, że wprawdzie wykonany zakres robót nie odpowiada wprost zakresowi wynikającemu z decyzji PINB z dnia [...] października 2015 r. nr [...] jednak roboty te są prawidłowe, a ich wykonanie wypełnia cel prowadzonego postępowania.

Skargę na powyższą decyzję złożyła J. W. zarzucając, że jest ona oczywistym zaprzeczeniem prawidłowości postępowania według norm prawa materialnego, prawa administracyjnego, a także oceny okoliczności faktycznych. Stanowi zignorowanie po raz kolejny wyroków sądów zapadłych w sprawie.

Pismem z dnia 15 kwietnia 2019 r. ustanowiony w ramach prawa pomocy pełnomocnik z urzędu poparł w całości skargę. Ponadto podniósł zarzut naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy i polegało na zebraniu, rozpatrzeniu oraz dokonaniu przez organ oceny materiału dowodowego wbrew regułom wynikającym z art. 7, art. 77 § 1 w zw. z art. 78 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie i nieodniesienie się merytoryczne i faktyczne do istotnych okoliczności sprawy, w szczególności do wniosków dowodowych i uwag J. W. złożonych w toku postępowania oraz do faktu, że zakres robót nie odpowiadał wprost obowiązkowi nałożonemu na Wójta Gminy S. na podstawie decyzji z dnia [...] października 2015 r.

Pełnomocnik skarżącej wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu powiatowego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne, co do zasady, nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), dalej: p.p.s.a. wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję w całości lub w części, albo stwierdza nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja może ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym, z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a., tejże kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami powołaną podstawą prawną.

W niniejszej sprawie takie naruszenia i wady wystąpiły, dlatego skarga podlegała uwzględnieniu. Decyzje wydane w sprawie, tj. zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji, są bowiem wadliwe, jako niepoprzedzone wyczerpującym postępowaniem wyjaśniającym, w konsekwencji orzeczenia te należało uznać za co najmniej przedwczesne. Obie decyzje naruszają przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż organy orzekające nie dopełniły obowiązku wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w stopniu koniecznym do jej rozstrzygnięcia.

Przedmiotem skargi wywiedzionej do tutejszego Sądu jest decyzja WINB z dnia [...] stycznia 2019 r. utrzymująca w mocy decyzję organu powiatowego z dnia [...] listopada 2018 r. o stwierdzeniu wykonania obowiązku nałożonego na Wójta Gminy S. decyzją z dnia [...] października 2015 r. w przedmiocie wykonania robót budowlanych polegających na zabezpieczeniu przed zalewaniem wodami opadowymi i roztopowymi działki nr [...] położonej przy ul. P. w miejscowości N., gmina S. Decyzją tą nakłożono na Wójta Gminy S. obowiązek wykonania robót budowlanych określonych w przedłożonej do sprawy opinii technicznej sporządzonej przez inż. melioranta M. J. – według III wariantu koncepcji rozwiązań ochrony przed zalewaniem wodami opadowymi i roztopowymi działki nr ew. [...] należącej do skarżącej.

Materialnoprawną podstawę ww. decyzji stanowił art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowalnego zgodnie z którym, przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji: nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. Stwierdzenie zaś wykonania obowiązku oparto na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego, zgodnie z którym po upływie terminu lub na wniosek inwestora, organ nadzoru budowlanego sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2 i wydaje decyzję o stwierdzeniu wykonania obowiązku.

Rzeczą organów w niniejszym postępowaniu było zatem przeprowadzenie czynności kontrolnych i ustalenie czy Wójt Gminy S. wykonał obowiązek nałożony na niego decyzją z dnia [...] października 2015 r. oraz czy wykonanie obowiązku w sposób wskazany w ocenie technicznej doprowadziło do stanu, w którym działka skarżącej nie będzie zalewana wodami opadowymi i roztopowymi.

Na wstępie należy jednak wskazać, że sprawa już dawno winna znaleźć rzetelne zakończenie - była bowiem przez organ rozpatrywana wielokrotnie, kontrolowana również przez tutejszy Sąd pod sygnaturą VII SA/Wa 1936/13. Już w uzasadnieniu tego wyroku Sąd wskazał, że: "w rozpoznawanej sprawie rozstrzygnięcie organów nadzoru budowlanego oparte zostało na ustaleniach oceny technicznej wykonanej na zlecenie Gminy S., na notatce służbowej pracowników Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w S. z dnia 31.01.2013 r. oraz notatce sporządzonej m.in. przez autorów omawianej oceny technicznej, tj. mgr inż. W. K. i M. J. P., w której stwierdzono, że Gmina S. wykonała w styczniu 2012 r. rozwiązania II wariantu odwodnienia proponowanego w ocenie technicznej. Z oceny technicznej wynikało, że rzeczywiście ma miejsce zalewanie działki skarżącej nr ew. [...] przy ul. P., a spowodowane jest to likwidacją rowu od przepustu pod ul. P., zabudową i podwyższeniem terenu sąsiednich działek oraz nawiezieniem gruntu na ul. S. [...] Z oświadczeń Skarżącej zawartych w odwołaniu oraz w skardze wynika, że działka nr [...] przy ul. P. jest nadal zalewana."

Orzeczenie wydane w postępowaniu naprawczym powinno być wydane z zachowaniem nie tylko przepisów prawa budowlanego, ale także wymogów konstytucyjnych i prawa międzynarodowego. Konieczne jest zwłaszcza zwiększenie uwagi w takim zakresie, aby postępowanie naprawcze było prowadzone z zachowaniem wymogów szybkości postępowania. Nie do pogodzenia z porządkiem prawnym jest prowadzenie spraw dotyczących postępowania naprawczego przez wiele lat (por. teza 4 do artykułu "Postępowanie naprawcze i decyzja wydana w tym postępowaniu na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane z 1994 r." autorzy: Filipowicz Tomasz, Plucińska-Filipowicz Alicja, LEX artykuł nr ST 2015/7-8/63-73, komentarze i publikacje do art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego). Taka sytuacja ma jednak miejsce w niniejszej sprawie.

Po wieloletnim prowadzeniu postępowania w sprawie organy ostatecznie stwierdziły, że Wójt Gminy S. wykonał roboty budowlane, w efekcie których usunięty został stan niezgodności z prawem tj. wykonane zostały roboty mające na celu zabezpieczenie działki skarżącej przed zalewaniem. W ocenie Sądu stanowisko to nie zostało poprzedzone rzetelną analizą stanu faktycznego.

Z zarzutów skargi, ale również pism kierowanych przez skarżącą do organu w toku postępowania wynika bowiem, że jej działka nadal jest zalewana wodami opadowymi, zaś zastosowane rozwiązania budowlane, nie spełniają funkcji odprowadzania wód opadowych i roztopowych.

Z akt sprawy wynika, że w dniu 16 marca 2016 r. do organu powiatowego wpłynęło pismo Wójta Gminy S., informujące o zmianach wprowadzonych do wariantu odwodnienia wskazanego w decyzji PINB w S. z dnia [...] października 2015 r. Wójt Gminy S. wskazał, że konieczność przeprowadzonych zmian wynika z uwarunkowań terenowych planowanej inwestycji oraz związanego z nią przebiegu uzbrojenia podziemnego. Inwestycją tą nie było jednak wykonanie zabezpieczeń działki skarżącej, a budowa chodnika przy ul. P. oraz przebudowa ul. S. w miejscowości N., na którą Wójt Gminy S. uzyskał w dniu [...] sierpnia 2016 r. pozwolenie na budowę nr [...] wydane przez Starostwo Powiatowe w S.

Organ powiatowy już w piśmie z dnia 27 stycznia 2007 r. skierowanym do Wójta Gminy S. sygnalizował, że po zapoznaniu się z projektem budowlanym na budowę chodnika przy ul. P. oraz przebudowy ul. S. zauważył rozbieżności pomiędzy projektem budowlanym, a zakresem wykonania robót budowlanych objętych decyzją z dnia [...] października 2015 r. Wskazał na poważne wątpliwości w przedmiocie zabezpieczenia przed zalewaniem wodami opadowymi i wodami roztopowymi działki nr [...], ponieważ w projekcie budowlanym zostały zastosowane inne rozwiązania niż zawarte w decyzji nakładającej na Wójta obowiązek zabezpieczenia działki skarżącej. Jednakże mimo powziętych wątpliwości organ stwierdził wykonanie obowiązku nie wyjaśniając w istocie różnic pomiędzy nakazanym zakresem wykonania robót, a zakresem faktycznym, który zarządca drogi (Wójt Gminy S.) zmienił realizując własną inwestycję drogową. Nie sposób zatem ustalić, czy wskazane rozbieżności miały (bądź nie) wpływ na prawidłowość wykonania obowiązku, w sytuacji gdy postępowanie dotyczy tego obowiązku, a nie pozwolenia na budowę chodnika i przebudowę ulicy.

O ile trudno z góry przyjąć, że wydanie w zbliżonym czasie obok decyzji nakładającej na Wójta Gminy S. obowiązek wykonania i prowadzenia robót zabezpieczających działkę skarżącej, także decyzji udzielającej Wójtowi pozwolenia na budowę chodnika i przebudowę ulicy niweczyło skuteczne zabezpieczenie działki skarżącej przed zalewaniem, to rację ma skarżąca, że zakres prac objętych pozwoleniem na budowę przynajmniej kolidował z wykonywaniem robót określonych w decyzji z dnia [...] października 2015 r. nakładającej obowiązki. Powyższe potwierdza oświadczenie autora oceny technicznej załączone do pisma Wójta z dnia 16 marca 2016 r. skierowanego do organu powiatowego, z którego wynika, że konieczność wprowadzenia zmian wynikała z uwarunkowań terenowych dla planowanej inwestycji (budowy chodnika i przebudowy ulicy) oraz stwierdzonego przebiegu uzbrojenia podziemnego.

Brak rzetelnego wyjaśnienia przez organy sygnalizowanych przez nie same wątpliwości mógł rodzić po stronie skarżącej poczucie, że zabezpieczenie przed zalewaniem wodami opadowymi i roztopowymi jej działki, według pierwotnego wariantu, zostało wykonane w taki sposób, aby teren dostosować do projektu i budowy chodnika, poprzez m.in. rezygnację z budowy zbiornika odparowującego, czy zakopanie rowów, co w ocenie skarżącej w znacznym stopniu zmniejszyło skuteczne zabezpieczenie działki przed zalewaniem wodami opadowymi i roztopowymi.

Próbą obejścia przez organ konieczności dokonania prawidłowych ustaleń w zakresie wykonania przez Wójta nałożonych na niego obowiązków jest również powołanie się na oświadczenie autora oceny technicznej, że "wprowadzone zmiany są słuszne i spełniają założenie zadania zabezpieczenia przed zalewaniem wodami opadowymi i roztopowymi działki nr [...] położonej przy ul. P. w miejscowości N.". Zaznaczyć należy, że jest to oświadczenie pochodzące z 2016 r., ponadto oświadczenie z którego wynika jedynie uznanie za prawidłowy wybór określonego wariantu robót planowanych do wykonania, a nie ocena wykonanych w 2018 r. prac.

Sąd podziela argumenty pełnomocnika skarżącej, że w sprawie trudno oprzeć się wrażeniu, że to budowa chodnika przy ul. P. i przebudowa ul. S. w miejscowości N. była priorytetem i z tej przyczyny zmieniono plany, warianty i być może nieskutecznie zabezpieczono przed zalewaniem działkę nr [...], w konsekwencji nie realizując w całości obowiązków nałożonych decyzją z dnia [...] października 2015 r. Powyższą ocenę potwierdza ten fragment uzasadnienia decyzji organu odwoławczego, w którym wskazuje na zawiadomienie Wójta Gminy S. z dnia 5 listopada 2018 r. o zakończeniu budowy chodnika i przebudowy ulicy, a następnie powołuje się na notatkę służbową pracownika organu powiatowego, z której wynika, że "budowa chodnika [...] została wykonana na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z [...] 2016 r. W ramach inwestycji wykonano [...] kanał deszczowy śr.315 mm wraz ze studniami chłonnymi szt. 4".

Rację ma także skarżącą podnosząc, że organ administracji nawet nie próbował uzyskać w tym zakresie opinii bezstronnego specjalisty dotyczącej rzeczywistego wpływu przyjętych zmian na skuteczność ochrony jej działki przed zalewaniem wodami opadowymi i roztopowymi. Organy obu instancji w uzasadnieniach swoich decyzji nie odniosły się merytorycznie do ww. zmian, nie wyjaśniły prawidłowo stanu faktycznego, w tym rzeczywistego wpływu zastosowanych rozwiązań na skuteczność zabezpieczenia działki nr [...].

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy nie odniósł się także do wniosków dowodowych i uwag skarżącej złożonych w toku postępowania, jak i w odwołaniu od decyzji organu I instancji, w tym do faktu, że zakres robót nie odpowiadał wprost obowiązkowi nałożonemu na Wójta Gminy S. decyzją z dnia [...] października 2015 r., ani do stanu faktycznego, który w ocenie skarżącej nie zmienił się od co najmniej 2009 r., czyli faktu, że przedmiotowa nieruchomość jest nadal, nawet jak twierdzi skarżąca w toku postępowania i wiosną 2019 r. zalewana wodami opadowymi i roztopowymi.

W efekcie organy nie dokonały wystarczających dla podjęcia rozstrzygnięcia ustaleń co do stanu faktycznego i nie zastosowały się do zasad regulujących postępowanie administracyjne, określonych w art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. Nie sposób tym samym podzielić oceny organów, że w zaistniałych okolicznościach faktycznych sprawy obowiązujące przepisy prawa dostarczyły podstaw do wydania decyzji na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego

Podzielić należy twierdzenia pełnomocnika skarżącej, że w aktach sprawy brak jest jakiegokolwiek dowodu potwierdzającego, że nieruchomość skarżącej tj. działka nr [...] położona w N. została skutecznie zabezpieczona przed mającym miejsce zalewaniem jej wodami opadowymi i roztopowymi. Dowód na tę okoliczność winien być przeprowadzony przez organy administracyjne prowadzące postępowanie w sprawie. Jedynym zaś sposobem ustalenia skuteczności wybranego, a następnie zmienionego rozwiązania zabezpieczenia nieruchomości byłoby przeprowadzenie rzetelnych oględzin tej nieruchomości, w szczególności w czasie występujących opadów oraz ewentualne zlecenie opracowania opinii przez odpowiedniego bezstronnego specjalistę. Analiza powyższych ustaleń powinna znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji sporządzonym w zgodzie z art. 107 § 3 k.p.a. Motywy decyzji powinny być tak ujęte, aby strona mogła poznać tok rozumowania poprzedzającego wydanie rozstrzygnięcia oraz zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, jakimi kierował się organ przy załatwianiu sprawy (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 27 kwietnia 2012 r., sygn. akt II SA/Op 8/12, CBOSA). Niezrealizowanie dyspozycji art. 107 § 3 k.p.a. i brak właściwego uzasadniania decyzji, narusza zasady postępowania administracyjnego i stanowi podstawę do uchylenia przez Sąd zaskarżonej decyzji.

Ponownie rozpoznając sprawę organ winien mieć na względzie powyższe wskazania, wyjaśniając rozbieżności w kwestii prac wykonanych i nakazanych w kontekście decyzji z dnia [...] października 2015 r. nakładającej obowiązek. To z kolei wynikać będzie z dokumentacji powykonawczej tj. co najmniej prawidłowo przeprowadzonej kontroli na działce nr [...] należącej do skarżącej, ewentualnie wykonanej dodatkowo na zlecenie opinii rzeczoznawcy w specjalności melioracji wodnych. Dopiero po prawidłowym ustaleniu stanu faktycznego i analizie zebranych dowodów organ administracji będzie mógł orzec, czy w sprawie zaistniały przesłanki do zakończenia postępowania naprawczego.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.