Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1511/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-12-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska, , Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki (spr.), Sędzia WSA Monika Kramek, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 3 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi J. B., D. P. i K. M. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2020 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących J. B., D. P. i K. M. solidarnie kwotę 680 zł (sześćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

Zaskarżoną decyzją z [...] lipca 2020 r., znak [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB"), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r., Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania J. B. oraz D. P., reprezentowanych przez r. pr. M. W., od decyzji Wojewody [...] z [...] stycznia 2020 r., Nr [...], odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, w części dotyczącej tymczasowości obiektu budowlanego - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Uzasadniając decyzję GINB wyjaśnił, że decyzją z [...] stycznia 2020 r., Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Zastępcy Kierownika Wydziału [...]z [...] kwietnia 1987 r., Nr [...], [...], [...] zezwalającej na czasową budowę 3 pawilonów handlowych branży ogólnospożywczej, małej gastronomii i kwiaciarni na działce nr ewid. [...]przy ul. [...], (obecnie [...]) w W.) w zakresie spełnienia warunku pkt 6 zawartego w decyzji "okres użytkowania określa się na 10 lat tj. do [...]kwietnia 1997 r."

Od powyższej decyzji J. B. oraz D. P., reprezentowane przez r. pr. M. W., wniosły odwołanie do GINB.

Organ odwoławczy stwierdził, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z 22 stycznia 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 688/18 uchylił decyzję GINB z [...] stycznia 2018 r., znak: [...](utrzymującą w mocy decyzję Wojewody [...] z [...]lipca 2017 r., Nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody [...] z [...]lipca 2017 r., Nr [...], umarzającą wszczęte postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Zastępcy Kierownika Wydziału [...] z [...] kwietnia 1987 r. Organ przytoczył fragmenty uzasadnienia wyroku i wyjaśnił, że J. B. i D. P. oraz K. M. podaniami z [...]maja 1983 r., z [...]maja 1983 r., oraz z [...]maja 1982 r., wystąpiły do Urzędu Dzielnicowego [...]o wyznaczenie lokalizacji pod budowę pawilonów handlowych. W aktach sprawy znajdują się umowy dzierżawy z [...]września 1985 r., z [...]kwietnia 1985 r., oraz z [...]września 1985 r., na podstawie których objęły w dzierżawę teren znajdujący się przy ul. [...] w celu prowadzenia na nim działalności gospodarczej. Z powyższych umów wynika, że skarżącym przysługuje prawo do wzniesienia na dzierżawionym terenie pawilonów handlowych, a więc były one adresatami ww. decyzji Zastępcy Kierownika Wydziału [...] z [...] kwietnia 1987 r., zasadnym jest więc przyznanie im przymiotu strony w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji o pozwoleniu na budowę.

Organ wyjaśnił też specyfikę postępowania nadzwyczajnego w tej sprawie i przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji z art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a., z uwzględnieniem tego, jak należy rozumieć rażące naruszenie prawa.

Zgodnie z treścią § 43 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z 20 lutego 1975 r., w sprawie nadzoru urbanistyczno- budowlanego (t. jedn. Dz. U. z 1975 r., nr 8 poz. 48, ze zm.), pozwolenie na budowę ustala terminy, do których będą mogły istnieć obiekty budowlane realizowane, jako tymczasowe. Zamieszczenie w decyzji administracyjnej postanowienia określającego termin jej obowiązywania stanowi ograniczenie mocy wiążącej decyzji, która bez tego dodatkowego postanowienia stanowiłaby podstawę do nieograniczonych w czasie zachowań jej adresata.

Trwałość techniczna oraz trwałe połączenie z gruntem nie oznacza, że budowa nie może być tymczasowym obiektem budowlanym. Z samej istoty obiektów tymczasowych wynika, że obiekty takie mogą być posadowione jedynie na określony okres czasu, który nie musi być uwarunkowany techniczną trwałością danego obiektu, konstrukcją obiektu czy jego przydatnością użytkową.

W punkcie 6 kontrolowanej decyzji Zastępcy Kierownika Wydziału [...] z [...]kwietnia 1987 r., wprost określono termin, do którego mogą być użytkowane sporne pawilony handlowe: "okres użytkowania określa się na 10 lat tj. do roku 1997.04. [...]."

Zgodnie z treścią § 43 ust 5 lit. b ww. rozporządzenia, pozwolenie na budowę określa w razie potrzeby termin rozbiórki istniejącego obiektu budowlanego, stanowiącej warunek realizacji inwestycji. Decyzja Zastępcy Kierownika [...] z [...]kwietnia 1987 r., w kontrolowanej części, nie określa terminu rozbiórki spornych tymczasowych pawilonów handlowych.

W ocenie GINB, zawarte w cytowanym powyżej przepisie stwierdzenie "określa w razie potrzeby termin rozbiórki istniejącego obiektu budowlanego" wskazuje, że ewentualne określenie terminu rozbiórki pozostawione jest uznaniu organu administracji publicznej, który w okolicznościach konkretnej sprawy dokonuje oceny czy zachodzi taka potrzeba. Stąd też, zdaniem GINB, nieokreślenie przez organ w pozwoleniu na budowę budynków, realizowanych jako tymczasowe, terminu rozbiórki nie może być traktowane w kategoriach rażącego naruszenia prawa.

Wobec powyższego, kontrolowana decyzja Zastępcy Kierownika Wydziału [...]z [...]kwietnia 1987 r. w części dotyczącej pkt 6 "okres użytkowania określa się na 10 lat tj. do roku 1997.04. [...]" nie została wydana z rażącym naruszeniem § 43 ust. 2 pkt 4 oraz § 43 ust 5 lit. b rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z 20 lutego 1975 r., w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego.

Nawet gdyby uznać, że ww. decyzja w kontrolowanej części została wydana z naruszeniem ww. przepisów rozporządzenia to, w ocenie GINB, stwierdzenie nieważności rozstrzygnięcia po upływie ponad 33 lat jego funkcjonowania w obrocie prawnym i nie kwestionowania przez żadną ze stron postępowania, w tym skarżące, pozostawałoby w opozycji do fundamentalnej zasady pewności obrotu, która powinna być tym silniej respektowana, im dłuższa jest w danej sferze życia perspektywa czasowa podejmowanych działań. Organ powołał się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 7 lutego 2001 r., sygn. akt K 27/00, OTK ZU 2001/2/29; wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 14 czerwca 2000 r" sygn. akt P 3/00, OTK ZU 2000/5/138.

Zdaniem GINB naruszałoby to też elementarne poczucie sprawiedliwości (organ przywołał w tym zakresie orzecznictwo Sądu Najwyższego i Trybunału Konstytucyjnego oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego).

Dlatego też GINB za bezzasadny uznał zarzut skarżących, że kontrolowana decyzja Zastępcy Kierownika Wydziału [...]z [...]kwietnia 1987 r. w części dotyczącej pkt 6 tj. ustalającego okres użytkowania na 10 lat w sposób rażący narusza art. 28 ust 1 w zw. z art. 28 ust 4 ustawy z 24 października 1974 r Prawo budowlane w zw. z § 20 i § 43 ww. rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z 20 lutego 1975 r. i w zw. z art. 6 k.p.a.

W dacie wydania kontrolowanej decyzji § 43 ust. 2 pkt 4 ww. rozporządzenia przewidywał możliwość wydania decyzji na realizację tymczasowych obiektów budowlanych. Bez znaczenia dla oceny prawidłowości ww. decyzji o pozwoleniu na budowę w kontrolowanej części jest kwestia użytego w tej decyzji zwrotu "zezwala na czasową budowę", w sytuacji, gdy w pkt. 6 decyzji (określającym szczegółowe warunki inwestycji) wprost określono okres użytkowania spornych pawilonów handlowych na 10 lat, co wskazuje, ze w tym przypadku mamy do czynienia z obiektem tymczasowym tj. z lokalizacją tymczasową. Wobec powyższego użycie w sentencji decyzji zwrotu "zezwala na czasową budowę" nie przesądza o wadliwości kontrolowanej decyzji w jej części.

Zarzut skarżących, że ww. decyzja w kontrolowanej części jest niewykonalna, gdyż sformułowanie "czasowa budowa" jest nieprecyzyjne i niejasne, jest nieskuteczny, gdyż termin, do którego mogą być użytkowane sporne pawilony handlowe, został precyzyjnie określony w pkt. 6 ww. decyzji o pozwoleniu na budowę.

Podstawą stwierdzenia nieważności mogą być dwa rodzaje niewykonalności decyzji, faktyczna i prawna. Organ omówił oba te rodzaje niewykonalności i stwierdził, że w analizowanym przypadku nie zachodzi niewykonalność prawna ani faktyczna ww. decyzji o pozwoleniu na budowę w kontrolowanej części.

Odnosząc się do argumentacji skarżących dotyczącej zasady legalizmu GINB wyjaśnił, że nie kwestionuje stanowiska skarżących i doktryny, że zasada legalizmu ma pierwszeństwo przed zasadą trwałości decyzji ostatecznych, ale nie ma to wpływu na treść rozstrzygnięcia. GINB nie dopatrzył się, aby decyzja Zastępcy Kierownika Wydziału [...]z [...]kwietnia 1987 r. w kontrolowanej części obarczona była wadą rażącego naruszenia prawa. Ponadto, ze względu na znaczy upływu czasu od jej wydania (ponad 33 lata) brak jest podstaw do wyeliminowania ww. decyzji w kontrolowanej części z obrotu prawnego.

Argumentacja skarżących, które wskazują, że pozostawienie kwestionowanej decyzji godzi w elementarne poczucie sprawiedliwości, gdyż wybudowały one budynek i przez kilkadziesiąt lat uczciwie prowadziły w nim działalność gospodarczą również nie zasługuje na uwzględnienie. Skarżące, będąc inicjatorkami postępowania zakończonego ww. decyzją Zastępcy Kierownika Wydziału [...] z [...]kwietnia 1987 r., oraz jej adresatkami nie zaskarżyły jej do organu wyższej instancji, co świadczy o tym, że godziły się z tym rozstrzygnięciem.

Zdaniem GINB nie zaszła żadna z przesłanek wynikających z art. 156 § 1 k.p.a. i dlatego należało utrzymać w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] stycznia 2020 r.

Z tą decyzją nie zgodziły się skarżące, które pismem swego pełnomocnika z [...]sierpnia 2020 r. wniosły skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zaskarżając ją w całości. Pełnomocnik zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie "prawa materialnego, tj. art. 158 § 1 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, że decyzja z dnia [...] kwietnia 1987 r., nr [...], [...], [...], Zastępcy Kierownika Wydziału [...] (...) w części ustalającej czasowy charakter budowy oraz określającej czas użytkowania na 10 lat, tj. do dnia [...]kwietnia 1997 r. - nie jest dotknięta wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., podczas gdy w sposób rażący narusza ona art. 28 ust. 1 ustawy prawo budowlane z dnia 24 października 1974 r. (...) w. zw. z art. 28 ust. 4 p.b. w zw. z § 20 i § 43 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (...) a to wszystko w zw. z art. 6 k.p.a., bowiem Decyzja ZKW[...] zawiera rozstrzygnięcie o treści nieprzewidywanej przez ww. przepisy prawa".

Pełnomocnik skarżących wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i "zobowiązanie organu do wydania decyzji, w której organ stwierdzi nieważności decyzji z dnia [...] kwietnia 1987 r., nr [...], [...], [...], wydanej przez Zastępcę Kierownika Wydziału [...]o pozwoleniu na czasową budowę trzech pawilonów handlowych na terenie działki ewidencyjnej nr [...], obręb [...], położonej w W., przy ul. [...] (obecnie: [...]), w części ustalającej czasowy charakter budowy oraz określającej czas użytkowania na 10 lat, tj. do [...]kwietnia 1997 r." oraz o zasądzenie kosztów.

W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżących wyjaśnił, że przepisy Prawa budowlanego dopuszczały możliwość wydania decyzji o pozwoleniu na budowę z lokalizacją stałą lub tymczasową, ale nie dopuszczały wydania decyzji o pozwoleniu na czasową budowę.

Zgodnie z art. 6 k.p.a. organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Działanie na podstawie przepisów prawa oznacza, że organ orzeka jedynie w formie przewidzianej przez prawo, a nadto treść rozstrzygnięć musi znajdować oparcie w przepisach prawa. Zgodnie z art. 2 ust. 1 Prawa budowlanego przez "obiekty budowlane" rozumie się stałe i tymczasowe budynki łub inne stałe i tymczasowe budowle, jak mosty, budowle ziemne, tunele, drogi, linie kolejowe, sieci energetyczne i telekomunikacyjne, budowle hydrotechniczne, zbiorniki, wolno stojące instalacje przemysłowe lub urządzenia techniczne, oczyszczalnie ścieków, ściany oporowe, sieci uzbrojenia terenu, budowie sportowe, stanowiące całość techniczno-użytkową, wyposażoną w instalacje i urządzenia niezbędne do spełniania przeznaczonych im funkcji. Zgodnie z art. 28 ust. 1 tej ustawy, roboty budowlane, z wyjątkiem rozbiórek, można rozpocząć po uzyskaniu pozwolenia na budowę (bez określenia terminu obowiązywania decyzji).

Jako podstawę prawną kwestionowanej decyzji wskazano m.in. § 20 rozporządzenia, który stanowił, że pozwolenie na budowę ustala terminy, do których mogą istnieć obiekty tymczasowe, warunki likwidacji tymczasowego zagospodarowania terenu oraz termin rozbiórki istniejącego obiektu budowlanego, co stanowiło warunek wydania pozwolenia na budowę. Pozwolenia na budowę niespełniające wskazanych warunków należy więc uznać za wewnętrznie sprzeczne i niewykonalne. Żaden zapis ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane nie przewiduje wydawania pozwolenia na budowę na czas oznaczony (wyrok NSA w Warszawie z 16 grudnia 1986 r., sygn. akt IV SA 767/86).

Samo sformułowanie "czasowa budowa" jest tak dalece nieprecyzyjne i niejasne, że już z tego powodu kwestionowana decyzja jest niewykonalna. Nie wiadomo, czy zastrzeżenie to dotyczy okresu obowiązywania decyzji, czy też okresu, przez jaki będzie mógł istnieć budynek. Jeśli nawet przyjąć, że niewypowiedzianą intencją organu administracyjnego było ograniczenie czasu istnienia budynku, to art. 20 rozporządzenia stanowił, że pozwolenie na budowę ustala terminy, do których mogą istnieć obiekty tymczasowe, warunki likwidacji tymczasowego zagospodarowania terenu oraz termin rozbiórki istniejącego obiektu budowlanego. Żaden z powyższych elementów nie znalazł się w kwestionowanej co do ważności decyzji. Nie można także uznać terminu użytkowania za określenie terminu, do którego budynek mógł istnieć. Istnienie budynku i jego użytkowanie to dwa odrębne zagadnienia. Tym samym wbrew stanowisku organu II instancji, wadliwości kwestionowanej decyzji nie sanuje fakt, że znalazł się w niej termin, gdyż odnosi się on wyłącznie do użytkowania budynku.

Powyższe ograniczenie czasowe należy odnosić do decyzji o pozwoleniu na budowę, a nie do budynków, co powoduje, że ma ona częściowo treść nieprzewidzianą przez przepisy prawa obowiązujące w dacie jej wydania, co powoduje, że dotknięta jest wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

W zaskarżonej decyzji organ II instancji powołał się na zasadę trwałości decyzji ostatecznych, wskazując, że stwierdzenie nieważności decyzji po 33 latach naruszyłoby pewność obrotu. Decyzja ta powiela więc wadliwą decyzję organu I instancji.

Zasada legalizmu pozostaje niekiedy w opozycji do zasady trwałości decyzji ostatecznych. Pierwsza z tych zasad zmusza organy administracji do działania w sposób w pełni zgodny z prawem oraz do eliminowania wszelkich wad prawnych podejmowanych działań, natomiast druga, stwarzając gwarancje pewności i realności konkretyzacji praw i obowiązków w sferze prawa administracyjnego, skłania do przejścia do porządku dziennego nad mniej istotnymi wadami. Zasada legalizmu powinna być jednak uznana za podstawową zasadę ogólną postępowania administracyjnego w państwie prawa i powinna mieć pierwszeństwo przed innymi zasadami ogólnymi.

Pozostawanie kwestionowanej decyzji w całości w obrocie (z ograniczeniem czasowym) narusza elementarne poczucie sprawiedliwości. Obywatele wybudowali bowiem budynek w którym przez kilkadziesiąt lat uczciwie prowadzą działalność gospodarczą, a na skutek błędu organu mają problemy ze skorzystaniem ze swoich uprawnień w innym postępowaniu. Odnosząc się do argumentacji organu II instancji, że decyzja ZKW[...] nie została zaskarżona, pełnomocnik stwierdził, że w chwili jej wydania inne były realia społeczno-ekonomiczne oraz mniejsza świadomość prawna społeczeństwa. Skarżące nie zdawały sobie sprawy z jej wadliwości, która to wadliwość doprowadziła do tego, że już od wielu lat toczą spór z [...]przed Sądem Okręgowym w [...]w przedmiocie oddania nieruchomości w użytkowanie wieczyste wraz z przeniesieniem własności budynku, wybudowanego z własnych środków, który stoi na gruncie już 33 lata.

W odpowiedzi na skargę GINB podtrzymał swoje stanowisko i wnosił o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że decyzja organu obarczona była wadą wymienioną w art. 145 § 1 pkt. 1 lit. b p.p.s.a., nakazującą uchylenie zaskarżonej decyzji, bez możliwości oceny jej merytorycznej zasadności.

Jak wynika z akt sprawy, pismem datowanym na [...]lutego 2017 r. J. B. i D. P., reprezentowane przez r. pr. M. W., wystąpiły do Wojewody [...] z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Zastępcy Kierownika Wydziału [...] z [...] kwietnia 1987 r., Nr [...], [...], [...] zezwalającej na czasową budowę 3 pawilonów handlowych branży ogólnospożywczej, małej gastronomii i kwiaciarni na działce nr ewid. [...]przy ul. [...] (obecnie [...]) w W.) w części, tj. w zakresie pkt. 6 tej decyzji, ustalającej czasowy charakter budowy oraz określającej okres użytkowania na 10 lat tj. do [...]kwietnia 1997 r. Do wniosku załączone zostały dwa pełnomocnictwa dla r. pr. M. W.

Zawiadomienie z [...]maja 2017 r. o wszczęciu postępowania zostało skierowane przez Wojewodę [...] do J. B. i D. P., reprezentowanych przez r. pr. M. W. oraz do K. M. W związku bowiem z tym, że K. M. była adresatem kwestionowanej co do ważności decyzji, słusznie uznał organ I instancji, że przysługuje jej przymiot strony we wszczynanym postępowaniu nadzwyczajnym.

Pierwsza z decyzji, jakie zostały wydane w sprawie (z [...]lipca 2017 r., Nr [...]), na mocy której Wojewoda [...] umorzył postępowanie w sprawie, została doręczona skarżącym i K. M. Decyzja organu odwoławczego (GINB) utrzymująca w mocy ww. decyzję Wojewody, również została doręczona K. M., jako stronie postępowania.

K. M. (wspólnie z J. i D. P.) zaskarżyły do WSA w Warszawie ww. decyzję GINB, a Sąd - uznając wszystkie trzy ww. osoby za strony postępowania administracyjnego i sądowego – uchylił wyrokiem z 22 stycznia 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 688/18 obie ww. decyzje organów.

W wyniku ponownego rozpatrzenia wniosku J. B. i D. P. o stwierdzenie nieważności decyzji Zastępcy Kierownika Wydziału [...] z [...] kwietnia 1987 r. w części, Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia jej nieważności [...] stycznia 2020 r. decyzja Nr [...]. Decyzję tą doręczył pełnomocnikowi wnioskodawczyń i K. M.

Odwołanie od ww. decyzji złożył pismem datowanym na [...]stycznia 2020 r. pr. M. W., który w petitum pisma podał, że działa w imieniu J. B. i D. P. oraz K. M.

Pismem z [...]marca 2020 r. GINB wezwał r. pr. W. do usunięcia w terminie 14 dni braku formalnego odwołania przez złożenie pełnomocnictwa od K. M., pod rygorem pozostawienia "ww. odwołania z [...]stycznia 2020 r., w części złożonej przez Panią K. M. bez rozpoznania". Wezwanie zostało przekazane "do wiadomości" K. M.i doręczone adresatowi [...]marca 2020 r.

W aktach organu II instancji, jako drugie z kolei pismo po ww. wezwaniu znajduje się pełnomocnictwo dla r. pr. M. W. z [...]kwietnia 2017 r. do reprezentowania K. M., ale przed sądami "w sprawie rozpoznawanej przed Sądem Okręgowym w [...]pod sygn. akt [...]".

GINB skierował [...]marca 2020 r. i [...]czerwca 2020 r. (a więc po upływie zakreślonego terminu 14-to dniowego do złożenia pełnomocnictwa) dwa pisma do Sądu Okręgowego w [...]w ww. sprawie z prośbą o nadesłanie akt. Pisma te przesłał do wiadomości r. pr. W., określając w obu, że jest on pełnomocnikiem J. B. i D. P. oraz K. M.

Zaskarżonej natomiast w niniejszej sprawie decyzji z [...] lipca 2020 r. znak [...], GINB nie doręczył K. M. (ani osobiście, ani podającemu się za jej pełnomocnika radcy prawnemu), pomimo tego, że była ona stroną postępowania i pomimo, że w uzasadnieniu tej decyzji organ ten wyraźnie stwierdził, że "zasadnym jest przyznanie Pani J. B., Pani D. P. oraz Pani K. M. przymiotu strony w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji o pozwoleniu na budowę" (s. 2 decyzji).

W aktach sprawy brak jest też postanowienia GINB, wydanego w trybie art. 134 k.p.a., a więc formalnego rozstrzygnięcia kwestii dopuszczalności złożenia odwołania przez K. M., jako działającą przez profesjonalnego pełnomocnika.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnia, że jeżeli organ odwoławczy dostrzegając braki formalne odwołania wzywa pełnomocnika strony do wykazania umocowania do działania w jej imieniu, a pełnomocnik braku nie usuwa, to wówczas organ odwoławczy nie pozostawia pisma "w części" bez rozpoznania, lecz na podstawie art. 134 k.p.a. powinien stwierdzić w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania wniesionego w imieniu osoby, która nie udzieliła pełnomocnictwa do odwołania radcy prawnemu. Postanowienie takie jest ostateczne w postępowaniu administracyjnym, co oznacza, że może być zaskarżone wprost do sądu administracyjnego, jako postanowienie kończące postępowanie w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a.

Jak słusznie wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 15 kwietnia 2010 r. (sygn. akt I OSK 135/10, CBOSA) art. 64 k.p.a., który zastosował w niniejszej sprawie GINB, jako organ odowławczy, jest przepisem regulującym postępowanie przed organem pierwszej instancji, a przepisy regulujące to postępowanie mogą mieć zastosowanie w postępowaniu odwoławczym tylko w sprawach nieuregulowanych odmiennie przepisami o postępowaniu drugoinstancyjnym (rozdział 10 Dział II k.p.a.). Skoro więc ta kwestia została uregulowana w art. 134 k.p.a. odmiennie (nieuzupełnienie braków odwołania w terminie skutkuje niedopuszczalnością odwołania), to zgodnie z zasadą lex specialis derogat legi generali należy przyjąć, że w postępowaniu odwoławczym art. 64 k.p.a. nie ma zastosowania (tak też NSA w wyroku z 13 października 2017 r., sygn. akt II OSK 2450/16, CBOSA).

Postanowienie stwierdzające niedopuszczalność odwołania w części nie ma wprawdzie charakteru merytorycznego, ale stanowi formalne stwierdzenie, że odwołanie wniesione przez pełnomocnika działającego bez umocowania nie może zostać rozpoznane.

Takie rozstrzygnięcie organu II instancji, jako ostateczne, podlega kontroli sądu administracyjnego - co do zasadności uznania przez organ administracji publicznej odwołania za niedopuszczalne. Brak zaś takiego postanowienia przy jednoczesnym nieformalnym, a więc pozaprawnym, "pozostawieniu odwołania w części bez rozpoznania" naruszył zasadę praworządności, wyrażoną w art. 7 ustawy z 2 kwietnia 1997 r. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (t. jedn. Dz. U. z 1997 r., Nr 78, poz. 483 ze zm.) w zw. z art. 6 k.p.a. i pozbawił stronę prawa do sądu, zagwarantowanego w art. 45 ust. 1 ustawy zasadniczej.

Organ II instancji w żaden sposób nie wyjaśnił też w zaskarżonej decyzji, z czego wynika, że pomija K. M., jako odwołującą się, do czego był zobowiązany dyspozycją art. 11 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. Z uwagi na to, że nie rozstrzygnął uprzednio w sposób formalny (art. 134 k.p.a.) kwestii dopuszczalności wniesienia odwołania w jej imieniu przez radcę prawnego, który nie wykazał się pełnomocnictwem, GINB nie mógł bezpodstawnie pominąć K. M. przy wydawaniu zaskarżonej decyzji. Ponadto, organ nie doręczył też decyzji osobiście K. M.

Dlatego też GINB spowodował, że bez swojej winy nie brała ona udziału w postępowaniu odwoławczym przed tym organem; przynajmniej w części obejmującej załatwienie sprawy w rozumieniu art. 104 § 1 k.p.a.

Stanowiłoby to więc przesłankę do wznowienia odwoławczego postępowania administracyjnego, zgodnie z art. 145 § 1 pkt. 4 k.p.a. To zaś – zgodnie z art. 145 § 1 pkt. 1 lit. b p.p.s.a. – stanowiło przesłankę do uchylenia zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wydając wyrok w tej sprawie miał na uwadze, że skargę na decyzję GINB wniosły do tut. Sądy trzy skarżące, wśród nich K. M. Wprawdzie pełnomocnik skarżących uzupełnił braki formalne w postaci przedłożenia pełnomocnictwa od skarżących dopiero po wezwaniu go przez Sąd, tym niemniej K. M. skutecznie prawnie wniosła skargę. Dlatego też tut. Sąd był uprawniony do badania poprawności formalnoprawnej zaskarżonej decyzji również w odniesieniu do praw tej skarżącej.

GINB, ponownie prowadząc postępowanie odwoławcze uwzględni (art. 153 p.p.s.a.) ocenę prawną, wyrażoną przez tut. Sąd i przed wydaniem decyzji formalnie rozstrzygnie kwestię dopuszczalności złożenia odwołania przez skarżącą K. M., jako reprezentowaną przez profesjonalnego pełnomocnika.

Aby to uczynić, organ ponownie wezwie radcę prawnego M. W. do przedłożenia pełnomocnictwa od K. M. do reprezentowania jej w postępowaniu odwoławczym, zakreślając stosowny termin, ale pouczając o treści art. 134 k.p.a. Ponowne wezwanie jest bowiem niezbędne, z uwagi na to, że organ obowiązany jest informować strony (nawet reprezentowane przez profesjonalnego pełnomocnika) o okolicznościach prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków, będących przedmiotem postępowania administracyjnego – art. 9 k.p.a.

Błędne zaś pouczenie w wezwaniu GINB z [...]marca 2020 r., wynikające z nieprawidłowo zastosowanego art. 64 k.p.a., że nieuzupełnienie braków formalnych odwołania w terminie sprawi, że "pozostanie ono w tej części bez rozpoznania" stanowiło naruszenie art. 7 i 45 ust. 1 Konstytucji R.P. oraz art. 6 w zw. z art. 134 k.p.a.

Z powyższych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. b) oraz c) p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt. 1 lit. c) rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t. jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 265).

Sprawa rozpoznana została na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 (...) - Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.