Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 2358/00
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2004-01-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Przybielski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Jan Jędrkowiak Sędzia WSA Janina Guść Protokolant Diana Wojtowicz po rozpoznaniu w dniu 28 stycznia 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi J. G. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 29 sierpnia 2000 r. Nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 7 czerwca 2000 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego , na podstawie art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89 poz. 414 ze zm.) oraz art. 37 ust. 1, pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) i art. 104 k.p.a. nakazał J. G. zam. w P., ul. [...], rozbiórkę samowolnie wykonanego obiektu budowlanego o przeznaczeniu letniskowym znajdującego się na działce w B., gmina K.

W uzasadnieniu organ administracji wskazał, że postępowanie w przedmiotowej sprawie wszczęte na wniosek Nadleśnictwa z dnia 1 marca 2000 r. W dniu 17 marca 2000 r. dokonano oględzin w celu ustalenia i zlokalizowania ewentualnie samowolnie zabudowanych działek. Pismem z dnia 18 kwietnia 2000 r. organ I instancji zawiadomił J. G. oraz inne strony o wszczęciu postępowania, a także o terminie, miejscu i czasie przeprowadzenia dowodu z oględzin. Czynności dowodowe zostały przeprowadzone w dniu 23 maja 2000 r.

Podczas oględzin ustalono, że na działce nr w B. istnieje obiekt budowlany o przeznaczeniu letniskowym o konstrukcji drewnianej, z dachem trzyspadowym krytym papą. Przedmiotowy obiekt jest posadowiony na fundamentach punktowych wykonanych z bloczków betonowych nietrwale związanych z gruntem. Obecny podczas oględzin właściciel domku wyjaśnił, że obiekt ten zakupił w 1994 r., a działkę w 1997 r. Ponadto oświadczył, że sprawa budowy tego obiektu była już przedmiotem postępowania administracyjnego w latach 1976 i 1977. Postępowanie to zakończono decyzją Wojewody przewidującą możliwość czasowej legalizacji domku letniskowego pod ściśle określonymi warunkami. W ocenie organu warunki te nie zostały spełnione, co potwierdza aktualny wypis z miejscowego ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego gminy K., zatwierdzonego Uchwałą Rady Gminy Nr [...]z dnia 3 lipca 1991 r. (Dz. Urz. Woj. Gd Nr 15 poz. 120 ze zm.). Zgodnie z ustaleniami tego planu działka nr 210, na której zlokalizowano przedmiotowy obiekt oznaczona jest symbolem RL – tereny lasów.

Organ I instancji wskazał ponadto, że w myśl art. 3 ust. 1 lit a Prawa budowlanego z dnia 7 lipca 1994 r., obiektem budowlanym jest budynek wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi. Realizacja obiektu budowlanego wymagała uzyskania pozwolenia na budowę bądź zgłoszenia właściwemu organowi. Z obowiązku tego zwolniono jedynie obiekty przeznaczone do czasowego użytkowania w trakcie realizacji robót budowlanych, na których wykonywanie inwestor uzyskał ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę.

J. G. wniósł odwołanie od tej decyzji, w którym wywodził, że znajdujący się na jego działce obiekt nie jest budynkiem w rozumieniu Prawa budowlanego, gdyż posiada lekką konstrukcję i nie jest trwale związany z gruntem. Jego istnienie na tym terenie nie narusza przepisów art. 34 ust. 2 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska. Odwołujący się wskazywał również, że na sąsiednich terenach znajdują się trwałe obiekty budowlane oraz ośrodki wczasowe, które usytuowane są w odległości 6 metrów od brzegu jeziora. Ponadto powołując się na art. 49 Prawa budowlanego z 1994 r. domagał się określenia warunków, których spełnienie umożliwi legalizację obiektu, którego dotyczy nakaz rozbiórki.

Do odwołania załączono decyzję Wojewody z dnia 30 grudnia 1977 r. Nr [...].

Nie uwzględniając tego odwołania Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w dniu 29 sierpnia 2000 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję podzielając w całości faktyczne i prawne podstawy jej rozstrzygnięcia.

Powołując jako podstawę prawną rozstrzygnięcia przepisy art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 7 lipca 1994 r. oraz art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. organ odwoławczy wskazał, że z dowodów zebranych w sprawie wynika, że przedmiotowy domek letniskowy wybudowany został w latach 1960-1972 bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Do obiektów powstałych samowolnie, których budowa zakończona została przed dniem wejścia w życie Prawa budowlanego z 1994 r. nie stosuje się art. 48, lecz odpowiednio przepisy dotychczasowe. Organ odwoławczy wyjaśnił jednocześnie, że zarówno przepisy rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowie osiedli (Dz. U. Nr 23, poz. 202) oraz art. 36 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 7, poz. 46 ze zm.) wymagały uzyskania pozwolenia na budowę wszystkich stałych lub tymczasowych obiektów budowlanych.

Zgodnie z miejscowym planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego Gminy, przywołanym w uzasadnieniu decyzji organu I instancji, na którym znajduje się przedmiotowy obiekt, oznaczony symbolem RL, stanowi las, a zatem nie jest dopuszczalna jego zabudowa. Uzasadniało to wydanie nakazu rozbiórki na podstawie art. 37 ust 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. Realizacja domku letniskowego bez pozwolenia na budowę oraz na terenie nie przeznaczonym pod inwestycję zobowiązywała organ administracji do wydania nakazu rozbiórki.

W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego pełnomocnik skarżącego – radca prawny, domagając się stwierdzenia nieważności decyzji organów obydwu instancji wskazywała, że zostały one wydane z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., gdyż decyzje te dotyczą sprawy już uprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że decyzją Naczelnika Gminy z 9 września 1977 r. Nr [...] nakazano A. N. rozbiórkę domku letniskowego położonego we wsi B. z tej przyczyny, że został on wybudowany bez pozwolenia na terenie stanowiącym własność M. R.. Od decyzji tej A. N. złożył odwołanie, po rozpoznaniu którego Wojewoda decyzją z 30 grudnia 1977 r. Nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

W dniu 24 marca 1994 r. A. N. zbył przedmiotowy domek letniskowy J. G., który ponadto umową zawartą w formie aktu notarialnego w dniu 12 sierpnia 1997 r. nabył od G. R. działkę nr, na której znajdował się ten domek. Pełnomocnik skarżącego wywodził, że skoro sprawa legalności budowy tego domku rozstrzygnięta została już uprzednio opisaną wyżej decyzją Wojewody z dnia 30 grudnia 1977 r., to zaskarżone do Sądu decyzje dotyczą sprawy już uprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Istnieją zatem przesłanki do stwierdzenia ich nieważności, określone w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. W ocenie skarżącego organy administracji nie wyjaśniły przyczyn, dla których ponownie przystąpiły do rozstrzygania sprawy zakończonej innej decyzją ostateczną, w której nie wznowiono postępowania ani też nie zastosowano trybów nadzwyczajnych, przewidzianych przepisami art. 154 i 155 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Ustosunkowując się do zarzutów skargi WINB wskazał, że toczące się w 1977 r. postępowanie administracyjne dotyczące nakazu rozbiórki tego samego obiektu budowlanego, nie zostało zakończone ostateczną decyzją administracyjną, gdyż Wojewoda uchylił rozstrzygnięcie organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu tej decyzji z dnia 30 grudnia 1977 r. Wojewoda wskazał, że czasowa legalizacja zabudowy letniskowej na przedmiotowym terenie leśnym wymaga między innymi uzyskania pozytywnej opinii Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Urzędu Wojewódzkiego w Gdańsku. Warunek ten w dalszym postępowaniu administracyjnym nie został spełniony, gdyż decyzją Wydziału Rolnictwa, Leśnictwa i Skupu Urzędu Wojewódzkiego z dnia 8 września 1978 r. odmówiono udzielenia zezwolenia na przeznaczenie gruntów leśnych, stanowiących własność M. R., zamieszkałego w B., Gmina na cele zabudowy rekreacyjnej. W oparciu o powyższą decyzję, Wojewódzki Zarząd Gospodarki Przestrzennej w piśmie Nr [...] z dnia 28 października 1978 r. przesłanym do Urzędu Gminy wyraził stanowisko, że należy wydać decyzje nakazujące rozbiórkę wszystkich domków letniskowych usytuowanych na przedmiotowym terenie.

W tej sytuacji zorganizowano spotkanie z właścicielami domków letniskowych w Urzędzie Gminy z udziałem przedstawicieli Urzędu Wojewódzkiego oraz Nadleśnictwa. W wyniku dokonanych ustaleń wydano decyzje rozbiórkowe siedmiu wskazanych obiektów. Dla pozostałej grupy domków letniskowych określono maksymalny okres użytkowania na 10 lat pod warunkiem spełnienia wymagań wyszczególnionych w protokole z dnia 9 lutego 1980 r. (sformułowanych uprzednio przez Urząd Wojewódzki w decyzjach z dnia 30 grudnia 1977 r.). Z dokumentów znajdujących się w posiadaniu Urzędu Gminy wynika, że w stosunku do tej pozostałej grupy obiektów, do której należy również domek J. G.o, nie były wydane ponownie nakazy rozbiórki. Zatem w przedmiotowej sprawie nie zapadła wcześniej decyzja ostateczna nakazująca rozbiórkę samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego. Dlatego zarzut skarżącego w tym zakresie jest niezasadny.

Organ II instancji wskazał, że wprowadzenie reformy administracyjnej z dniem 1 stycznia 1999 r. spowodowało podział kompetencji organów administracji właściwych do wydawania decyzji administracyjnych na podstawie przepisów Prawa budowlanego. Kompetencje te podzielono pomiędzy organy administracji architektoniczno-budowlanej i organy nadzoru budowlanego. W tej sytuacji wszczęcie przez właściwy organ nadzoru budowlanego postępowania w sprawie oceny legalności przedmiotowego obiektu budowlanego nie dotyczy sprawy zakończonej inną decyzją ostateczną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie mogła być uwzględniona, albowiem zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem.

Stosownie do art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Zgodnie z art. 1 § 1 cytowanej wyżej ustawy sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, która sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2).

Powołane jako podstawa prawna rozstrzygnięcia przepisy art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89 poz. 414 ze zm.) oraz art. 37, ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, póź. 229 ze zm.) stanowią, że do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a nie zakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy ustawy, z zastrzeżeniem ust. 2 Przepisu art. 48 (dotyczącego wydania nakazu rozbiórki) nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy (1 stycznia 1995 r.) lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do tych obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe.

Zgodnie z art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę.

Do wydania nakazu rozbiórki obiektu budowlanego na wskazanej wyżej podstawie muszą być spełnione dwie przesłanki:

• obiekt musi być wybudowany niezgodnie z przepisami obowiązującymi w czasie jego budowy;

• obiekt został zrealizowany na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę.

W sprawie jest bezsporne, że przedmiotowy domek letniskowy wybudowany został przed dniem 1 stycznia 1995 r. Przepis art. 28 Prawa budowlanego z 1974 r. stanowił, że roboty budowlane, z wyjątkiem rozbiórek, można rozpocząć po uzyskaniu pozwolenia na budowę. Wyjątki od tej zasady zostały określone w rozporządzeniu Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz. U. Nr 8, poz. 48), wydanym na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 28 ust. 4 Prawa budowlanego z 1974 r. Stosownie do § 44 ust. 2 pkt 1 tego rozporządzenia pozwolenia na budowę nie wymagała, między innymi, budowa altanek nie przystosowanych do stałego zamieszkania na działkach w pracowniczych ogródkach działkowych. Rozporządzenie to nie przewidywało zwolnienia z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę realizacji obiektu letniskowego i to niezależnie od tego jakiej był on konstrukcji.

Ponadto stosownie do art. 2 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. za "obiekty budowlane" rozumiano stałe i tymczasowe budynki oraz inne stałe lub tymczasowe budowle. Natomiast za "budowę" rozumiano wykonywanie obiektu budowlanego, a także jego przebudowę lub rozbudowę (art. 2 ust. 2). "Robotami budowlanymi" w rozumieniu tej ustawy były prace polegające na budowie, montażu, remoncie albo rozbiórce obiektu budowlanego lub jego części.

Stosownie do powyższych przepisów nie ulega wątpliwości, że przed rozpoczęciem robót budowlanych związanych z budową przedmiotowego domku letniskowego inwestor zobowiązany był do uzyskania pozwolenia na budowę.

Ponadto art. 3 Prawa budowlanego z 1974 r. stanowił, że obiekty budowlane mogą być budowane wyłącznie na terenach przeznaczonych na ten cel zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym.

W świetle przytoczonych wyżej przepisów prawa wybudowanie domku letniskowego bez pozwolenia na budowę nastąpiło niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie jego budowy w rozumieniu art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r.

Stosownie do ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Karsin, zatwierdzonego Uchwałą Rady Gminy Nr [...] z dnia 3 lipca 1991 r. (Dz. Urz. Woj. Gd Nr 15 poz. 120 ze zm.) działka nr 210, na której zlokalizowano przedmiotowy obiekt oznaczona jest symbolem RL – tereny lasów, a zatem niedopuszczalna jest na niej realizacja jakichkolwiek obiektów budowlanych.

Skoro więc obiekt postawiono z naruszeniem przepisów, tj. bez pozwolenia na budowę i na terenie nie przewidzianym pod zabudowę w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, to organ zobowiązany był do wydania obligatoryjnej decyzji o nakazie rozbiórki.

Wskazać również należy, że analogiczne rozwiązania w zakresie dotyczącym definicji "obiektu budowlanego" i "budowy" (art. 1 ust. 4 pkt 1 i 8), obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę domku letniskowego (art. 36 ust. 1) oraz wznoszenia obiektów budowlanych wyłącznie na terenach przeznaczonych na dany cel zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym (art. 3 ust. 1) przewidywały przepisy Prawa budowlanego z dnia 31 stycznia 1961 r. (Dz. U. Nr 7, poz. 46 ze zm.).

Zgodnie z art. 38 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. i art. 52 Prawa budowlanego z 1994 r. decyzja o nakazie rozbiórki może być skierowana do inwestora, właściciela lub zarządcy obiektu. Prawidłowo zatem nakaz rozbiórki skierowano do skarżącego, który na podstawie art. 30 § 4 k.p.a. wstąpił we wszystkie prawa osoby, od której nabył nakłady (Alfonsa Narlocha) związane z wybudowaniem domku letniskowego, a następnie również nieruchomość, na której znajdował się obiekt budowlany o nieuregulowanej sytuacji prawnej. Jego ewentualne roszczenia w tym zakresie mogą być dochodzone wyłącznie na drodze postępowania przed sądem powszechnym (por. art. 2 § 1 k.p.c.).

Oczywiście bezzasadny jest zarzut skargi, że zaskarżone do Sądu decyzje dotyczą sprawy już zakończonej inną decyzją ostateczną.

Art. 16 § 1 k.p.a. stanowi ogólną zasadę trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych. Zawiera on jednocześnie definicję decyzji ostatecznej, stanowiąc że: "Decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji, są ostateczne." Ze sformułowania tego wynika, że jest to nie tylko decyzja, od której nie można wnieść odwołania, ale przede wszystkim, że jest to ostateczne załatwienie sprawy administracyjnej. Sprawa ta zatem nie może być ponownie przedmiotem postępowania administracyjnego (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks Postępowania Administracyjnego – Komentarz, Wydawnictwo CH Beck, W-wa 2000 r., str. 87).

Wskazana przez skarżącego decyzją Wojewody z 30 grudnia 1977 r., oparta została na przepisie art. 120 § 2 k.p.a. uchylono decyzję organu I instancji i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Obecnie analogiczną regulację zawiera art. 138 § 2 k.p.a. Konsekwencją tej kasacyjnej decyzji był obowiązek kontynuowania postępowania dotyczącego oceny legalności domku letniskowego na działce nr w B. Z dowodów zebranych w sprawie wynika, że postępowanie to nie było kontynuowane do 2000 r., kiedy to Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego , jako właściwy organ, przystąpił do dokonywania oceny legalności istnienia przedmiotowego obiektu budowlanego.

Ustanawiając instytucję samorządu terytorialnego na szczeblu powiatu i województwa, wprowadzona w dniu 1 stycznia 1999 r. reforma ustroju terytorialnego Polski, dokonała istotnych przekształceń w strukturze organów wykonujących administrację publiczną. Zadania administracji publicznej w zakresie projektowania, budowy, utrzymania i rozbiórki obiektów budowlanych wykonują od 1 stycznia 1999 r. dwa piony organów:

1. administracji architektoczno-budowlanej

2. nadzoru budowlanego.

Po zmianach przepisów Prawa budowlanego sprawy dotyczące wydawania decyzji administracyjnych związanych z naruszeniem tego prawa bądź legalizacją obiektów budowlanych (art. 36 a ust. 4, art. 48-51) należą do wyłącznej kompetencji organów nadzoru budowlanego, tj. w pierwszej instancji do właściwości powiatowego inspektora nadzoru budowlanego (art. 83 Prawa budowlanego z 1994 r. w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania zaskarżonej decyzji – Dz. U. z 1994 r. Nr 89, poz. 414 ze zm.). W tej sytuacji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego uprawniony był do prowadzenia, a w istocie kontynuowania postępowania dotyczącego legalności przedmiotowego obiektu budowlanego i wydania decyzji nakazującej jego rozbiórkę.

Bezzasadny jest również zarzut skargi, że w sprawie ma zastosowanie przepis art. 49 Prawa budowlanego z 1994 r., gdyż w orzecznictwie jednolicie przyjmuje się, że jeżeli w sprawie o nakazanie rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części, którego budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414), mają zastosowanie przepisy dotychczasowe, przepisu art. 49 ust. 1 tej ustawy nie stosuje się – uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 10 czerwca 1996 r., sygn. akt OPS 3/96, ONSA 1997/1/2.

Ponadto niedopuszczalność legalizacji przedmiotowego domku letniskowego wynika wprost z art. 49 ustawy, skoro obiekt ten znajduje się na terenie nie przeznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod zabudowę.

Z tych też przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) w związku z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271) oddalił skargę.