Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 365/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-10-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 188 art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 159 par. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 14 października 2015 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak sędzia NSA Anna Łuczaj sędzia NSA Zdzisław Kostka /spr./ Protokolant starszy sekretarz sądowy Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 14 października 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością [...] Spółka Komandytowa w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 grudnia 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 1922/13 w sprawie ze skargi E. S. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od E. S. na rzecz T. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością [...] Spółka Komandytowa w K. 400 (czterysta) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 4 grudnia 2013 r., sygnatura akt VII SA/Wa 1922/13, rozpoznając skargę E. S. uchylił postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] czerwca 2013 r., którym uchylono postanowienie Wojewody [...] z [...] marca 2013 r. o wstrzymaniu wykonania decyzji Prezydenta W. z [...] maja 2008 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę i odmówiono wstrzymania wykonania tej decyzji. Wyrok ten został wydany w następujących istotnych okolicznościach sprawy.

Wojewoda [...] postanowieniem z [...] marca 2013 r., powołując się na art. 159 § 1 k.p.a., po rozpoznaniu wniosków J. L. oraz skarżącej E. S., wstrzymał wykonanie decyzji Prezydenta W. z [...] maja 2008 r., którą zatwierdzono projekt budowlany i udzielono [...] Sp. z o.o. w W. pozwolenia na budowę wielorodzinnych budynków mieszkalnych na działkach nr [...],[...],[...],[...] i [...] w W. przy ulicach [...] oraz [...]. Uzasadniając postanowienie organ administracji wskazał, że J. L. oraz E.S. wnieśli o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta W. z [...] maja 2008 r. Analiza zgromadzonego materiału dowodowego prowadzi do wniosku, że zachodzi prawdopodobieństwo, iż decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa, w szczególności art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w zw. § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, gdyż przewidywała usytuowanie ściany z otworami okiennymi i drzwiowymi bezpośrednio przy granicy niezabudowanej działki nr [...].

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z [...] czerwca 2013 r., na skutek zażalenia [...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością [...] spółka komandytowo-akcyjna w K. – podmiotu, na rzecz którego decyzją Prezydenta W. z [...] lutego 2011 r. przeniesiono decyzję o pozwoleniu na budowę Prezydenta W. z [...] maja 2008 r., uchylił postanowienie organu pierwszej instancji i odmówił wstrzymania wykonania decyzji Prezydenta W. z [...] maja 2008 r. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ odwoławczy stwierdził, że w jego ocenie analiza akt sprawy nie wskazuje na prawdopodobieństwo, że decyzja ta jest dotknięta jakąkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.

Uwzględniając skargę na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego Sąd pierwszej instancji uznał, że organ administracji naruszył art.124 § 2 k.p.a., gdyż uzasadnienie zaskarżonego postanowienia nie zawiera uzasadnienia prawnego. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, organ odwoławczy ograniczył się jedynie do przytoczenia treści art. 159 k.p.a. oraz stwierdzenia, że decyzja Prezydenta W. z [...] maja 2008 r. nie narusza rażąco wskazanych przez organ administracji przepisów prawa. Tymczasem miał on obowiązek wykazać, dlaczego ustalenia i ocena Wojewody [...] nie spełnia wymagań określonych w art. 159 § 1 k.p.a. oraz że brak jest przesłanek do zastosowania tego przepisu. W ocenie Sądu pierwszej instancji organ odwoławczy w żaden sposób nie podważył argumentacji organu pierwszej instancji, jak również nie wykazał, dlaczego w sprawie nie zostały spełnione przesłanki z art. 159 k.p.a. Brak jest zatem zarówno uzasadnienia podważającego ustalenia i ocenę Wojewody [...], jak i brak jest uzasadnienia mającego potwierdzać słuszność rozstrzygnięcia o odmowie wstrzymania wykonania decyzji Prezydenta W. z [...] maja 2008 r.

Ponadto Sąd pierwszej instancji odniósł się do złożonego w toku postępowania wniosku [...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością [...] spółka komandytowo-akcyjna w K. o odrzucenie skargi. Uczestnik postępowania twierdził, że skarga powinna być odrzucona z dwóch powodów. Po pierwsze, skarga w myśl art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 159 § 2 k.p.a. jest niedopuszczalna, gdyż na postanowienie o odmowie wstrzymania wykonania decyzji nie przysługuje zażalenie. Po drugie, skarga jest bezprzedmiotowa, gdyż decyzja Prezydenta W. z [...] maja 2008 r. została wykonana oraz dlatego że wstrzymanie wykonania decyzji, co do której toczy się postępowanie dotyczące stwierdzenia nieważności, może nastąpić do czasu wydania decyzji w przedmiocie stwierdzenia nieważności, a taka decyzja została już wydana. Sąd pierwszej instancji stwierdził w tym zakresie, że skarga na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] czerwca 20013 r. jest dopuszczalna, gdyż postanowienie to zostało wydane na skutek rozpoznania zażalenia na postanowienie Wojewody [...] z [...] marca 2013 r. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, skoro na postanowienie organu pierwszej instancji przysługiwało zażalenie, to na postanowienie organu drugiej instancji wydane w wyniku rozpoznania zażalenia służy skarga do sądu administracyjnego.

W skardze kasacyjnej, zaskarżając wyrok Sądu pierwszej instancji w całości, [...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością [...] spółka komandytowa w K., która powstała w wyniku przekształcenia [...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością [...] spółka komandytowo-akcyjna w K., zarzuciła naruszenie:

- art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. poprzez nieodrzucenie skargi na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] czerwca 2013 r., którym odmówiono wstrzymania wykonania decyzji i na które w związku z tym, zgodnie z art. 159 § 2 k.p.a., nie przysługuje zażalenie,

- art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. poprzez nieodrzucenie skargi, mimo że postępowanie było bezprzedmiotowe, gdyż decyzja Prezydenta W. z [...] maja 2008 r. została wykonana,

- art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nieodniesienie się w uzasadnieniu wyroku Sądu pierwszej instancji do wskazanej wyżej kwestii bezprzedmiotowości postępowania,

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi, mimo że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wydając postanowienie z [...] czerwca 2013 r. nie naruszył art. 124 § 2 k.p.a.

Przytaczając takie podstawy kasacyjne wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i odrzucenie skargi lub o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Ponadto wniesiono o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną zważył, co następuje.

Podstawy kasacyjne dotyczące naruszenia art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a., art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. nie są zasadne.

Dokonując wykładni art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. należy mieć na uwadze, że skarga do sądu administracyjnego jest dopuszczalna dopiero po wyczerpaniu służących skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie środków zaskarżenia (art. 52 § 1 p.p.s.a.). Z tego powodu, wyłączając prokuratora, Rzecznika Praw Obywatelskich oraz Rzecznika Praw Dziecka, skarżący zawsze wnosi skargę na postanowienie organu drugiej instancji, czyli postanowienie na które zażalenie nie przysługuje. Świadczy to, że w art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. ustawodawca użył swego rodzaju skrótu myślowego i w istocie w tym przepisie chodzi o to, że skarga przysługuje na postanowienia organu odwoławczego wydane w sprawie, w której na postanowienie organu pierwszej instancji służyło zażalenie. W rozpoznawanej sprawie zatem skarga na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] czerwca 2013 r. była dopuszczalna, mimo że organ ten po uchyleniu postanowienia organu pierwszej instancji odmówił wstrzymania wykonania decyzji, gdyż postanowienie to zostało wydane po uprzednim wydaniu postanawiania o wstrzymaniu wykonania decyzji, a więc postanowienia, na które w myśl art. 159 § 2 k.p.a., zażalenie przysługuje. Podstawa kasacyjna dotycząca naruszenia art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. jest więc niezasadna.

Nie jest także zasadna podstawa kasacyjna sprowadzająca się do zarzutu naruszenia art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Wykonanie decyzji Prezydenta W. z [...] maja 2008 r. nie powoduje, aby postępowanie w sprawie ze skargi na postanowienie dotyczące wstrzymania tej decyzji było bezprzedmiotowe. Przedmiotem postępowania przed sądem administracyjnym jest kontrola wykonywania administracji przez organ administracji, które to wykonywanie administracji w konkretnej, rozpoznawanej sprawie przybrało formę postanowienia o wstrzymaniu wykonania decyzji Prezydenta W. z [...] maja 2008 r. Przedmiotem tego postępowania nie jest wstrzymanie wykonania tej decyzji. Dopóki więc istnieje postanowienie dotyczące wstrzymania, dopóty postępowanie przed sądem administracyjnym nie jest bezprzedmiotowe.

W konsekwencji nie jest też zasadny zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., który sprowadza się do wytknięcia Sądowi pierwszej instancji, że nie odniósł się do wcześniej ocenionego zarzutu związanego z bezprzedmiotowością postępowania. Faktem jest, że Sąd pierwszej instancji do tego zarzutu się nie odniósł, jednakże uchybienie to nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy, gdyż zarzut był oczywiście niezasadny.

Zasadna jest natomiast podstawa skargi kasacyjnej, zawierająca zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 124 § 2 k.p.a. Zgodnie z art. 159 § 1 k.p.a. podstawą wstrzymania wykonania decyzji, co do której toczy się postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności, jest prawdopodobieństwo, że jest ona dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. W tej sytuacji trudno wymagać od organu administracji, który uważa, że decyzja nie jest dotknięta żadną z wad nieważności wymienionych w powołanym przepisie i z tego powodu odmawia stwierdzenia nieważności, aby obszernie wyjaśniał dlaczego uznał, że nie zachodzi prawdopodobieństwo, że nie jest ona dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Inaczej mówiąc, w występującej w rozpoznawanej sprawie sytuacji, sprowadzającej się do tego, że organ odwoławczy uchyla decyzję o stwierdzeniu nieważności decyzji i odmawia stwierdzenia nieważności, uzasadnienie postanowienia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] czerwca 2013 r. o uchyleniu postanowienia o wstrzymaniu wykonania decyzji i odmowie wstrzymania wykonania decyzji, której dotyczy postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności, było wystarczające.

Mając powyższe na uwadze NSA uznał, że skarga kasacyjna w części opiera się na usprawiedliwionych podstawach. Ponadto NSA uznał, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona. W związku z tym na mocy art. 188 oraz art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jednolity tekst ustawy – Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę.

Wobec uchylenia wyroku Sądu pierwszej instancji, którym uwzględniono skargę, NSA na mocy art. 203 pkt 2 p.p.s.a. zasądził od skarżącej na rzecz uczestnika postępowania, który wniósł skargę kasacyjną, zwrot kosztów postępowania kasacyjnego.