Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 494/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2012-06-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Oddalono skargę w części
Powołane przepisy: article: art. 18 ust. 2 pkt 5, art. 14, art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 3, art. 4, art. 17, art. 20 ust. 1, art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Janowska Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędzia WSA Daria Sachanbińska (spr.) Protokolant St. inspektor sądowy Katarzyna Stec po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 czerwca 2012 r. sprawy ze skargi S. P. na uchwałę Rady Miejskiej w Nysie z dnia 31 marca 2010 r., Nr XLV/672/10 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1) stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 6 pkt 17 lit. f i g; a także pkt 7 ppkt 7, pkt 11 karty terenu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego o symbolu UK 2; i pkt 7 ppkt 1, pkt 10, pkt 11 karty terenu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego o symbolu U32; oraz pkt 8, pkt 10, pkt 11 karty terenu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego o symbolu ZP12, 2) w pozostałym zakresie skargę oddala, 3) określa, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu w zakresie wymienionym w pkt 1 wyroku, 4) zasądza od Gminy Nysa na rzecz skarżącego S. P. kwotę 300 (trzysta) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

W dniu 31 marca 2010 r. Rada Miejska w Nysie podjęła na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) uchwałę Nr XLV/672/10 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru miejskiego Gminy Nysa obejmującego śródmieście Nysy z terenami przyległymi (Dz. Urz. Woj. Opolskiego z 2010 r. Nr 53, poz. 702).

Pismem z dnia 23 kwietnia 2010 r., skierowanym do Rady Miejskiej w Nysie, które wpłynęło do organu w tej samej dacie, S. P. wezwał Radę do usunięcia i zmiany zapisów powyższej uchwały, które naruszają jego interes "gospodarczy" poprzez uniemożliwienie lub ograniczenie prowadzenia działalności gospodarczej. Podniósł również zarzut naruszenia praw nabytych.

Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 6 maja 2010 r., nr IG.VI.NC.7042-82/10, Wojewoda Opolski - działając na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz art. 28 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - stwierdził nieważność w/w uchwały w części dotyczącej terenu oznaczonego symbolem A4, MN1, MN2, MN3, MN4, MN10, MN16, MN17, UO6, a także terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem MW44 oraz w części dotyczącej działek a i b - w granicach objętych uchwałą, z powodu naruszenia zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W piśmie z dnia 1 grudnia 2010 r. Przewodniczący Rady Miejskiej w Nysie poinformował S. P. o braku uzasadnionych podstaw do zmiany i usunięcia zapisów kwestionowanej uchwały, a tym samym o nieuwzględnieniu wezwania z dnia 23 kwietnia 2010 r. Zdaniem organu, nie jest bezwzględnie wymagane, aby rozstrzygnięcie wezwania nastąpiło w formie pisemnej, a zatem niepodjęcie przez Radę działań zamierzających do zmiany przedmiotowej uchwały jest równoznaczne z nieuznaniem wniesionego wezwania. Ponadto organ wskazał, że co do zasady istnieje możliwość zaskarżenia przedmiotowej uchwały do WSA w Opolu.

Pismem z dnia 27 stycznia 2011 r. (wpływ do organu w tej samej dacie - prezentata k. 2 akt sądowych) S. P. złożył za pośrednictwem Rady Miejskiej w Nysie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę na uchwałę Rady z dnia 31 marca 2010 r., Nr XLV/672/10, w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru miejskiego Gminy Nysa obejmującego śródmieście Nysy z terenami przyległymi. Zarzucił, że kwestionowana uchwała narusza jego prawa nabyte oraz słuszne interesy, gdyż jest sprzeczna ze stanem faktycznym, została podjęta niezgodnie z procedurą określoną ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także jest niezgodna ze studium. W związku z tym wniósł o dokonanie w niej następujących zmian:

1) odnośnie terenu oznaczonego symbolem UK 2

a) uchylenie treści pkt 13 karty terenu, którym wprowadzono zakaz tymczasowego zagospodarowania,

b) uzupełnienie treści pkt 4 karty terenu o zapis dopuszczający funkcję handlu obwoźnego,

c) uchylenie pkt 9 ppkt 4 i 5 karty terenu, stanowiących o konieczności odprowadzenia ścieków komunalnych do kanalizacji sanitarnej, a wód opadowych do kanalizacji deszczowej,

d) uchylenie pkt 12 ppkt 5 karty terenu, wprowadzającego zakaz sytuowania tymczasowych, nowych obiektów usługowo-handlowych,

e) uchylenie zapisów pkt 7 ppkt 6 i 7 karty terenu o treści: "w zagospodarowanie terenu wprowadzić ekspozycję zachowanych elementów fosy i murów miejskich", "kształt dachu: mansardowy (lub nawiązujący do mansardowego) mieszczący co najmniej 1 kondygnację";

2) odnośnie terenu oznaczonego symbolem ZP12

a) uzupełnienie uchwały o dopuszczenie usług handlu detalicznego na terenie przylegającym do działki c k.m. [...], zgodnie z zapisami dla działki o symbolu U32,

b) uchylenie zapisu odnośnie ścieżki rowerowej z wykorzystaniem istniejącego pasa z kostki granitowej na odcinku przylegającym do nieruchomości skarżącego;

3) odnośnie terenu oznaczonego symbolem U32 w zakresie działki oznaczonej jako d k.m. [...]

a) uchylenie pkt 9 ppkt 4 i 5 karty terenu, stanowiących o konieczności odprowadzenia ścieków komunalnych do kanalizacji sanitarnej, a wód opadowych do kanalizacji deszczowej,

b) uchylenie treści pkt 7 ppkt 2 i 4 karty terenu w stosunku do działki nr d k.m. [...] i posadowionego na niej budynku.

Poza tym wniósł o uzupełnienie § 6 uchwały o zapis: "pkt 18) ustalenia pkt 17 nie dotyczą budynków o jednorodnej własności i budynków w całości przeznaczonych na działalność handlową lub usługową nie będącymi zabytkami". W dalszej części skargi S. P. domagał się uchylenia w całości zakwestionowanej uchwały, jako podjętej bez dochowania wymogów procedury opisanej w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz wniósł o zwrot kosztów, w tym kosztu przygotowania skargi w wysokości 1500 zł netto a także innych kosztów, o ile takie wystąpią.

Uzasadniając stawiane żądania skarżący wywodził, że działka o numerze e k.m. [...] została zakupiona w 2001 r. od Gminy na warunkach określonych w przetargu, z przeznaczeniem na działalność usługowo-mieszkalną i z zamiarem uzyskiwania z niej dochodów. W dacie zawierania aktu notarialnego żadne przepisy prawa nie nakładały jakichkolwiek ograniczeń w zakresie wykorzystania nieruchomości, dlatego wprowadzanie takich ograniczeń obecnie jest głęboką ingerencją w prawo własności oraz nadużyciem władzy i ogólnie przyjętych norm współżycia społecznego. Skarżący wykorzystuje zakupioną działkę do celów usługowych w zakresie handlu i gastronomii, co jest zgodne z jej przeznaczeniem w dniu zakupu, natomiast dopiero realizacja przez Gminę uchwały w sprawie zlikwidowania targowiska na plantach spowoduje, że planowana inwestycja może ponownie uzyska sens ekonomiczny. Przed podjęciem uchwały z dnia 31 marca 2010 r. istniał zapis dopuszczający tymczasowe zagospodarowanie terenu, natomiast wprowadzenie takiego zakazu jest zmianą istotną,

wymagającą wznowienia procesu uchwałodawczego od momentu konsultacji społecznych, zwłaszcza, że zmiana ta dokonana została bez wiedzy właściciela i stanowi o braku możliwości gospodarczego wykorzystania nieruchomości w warunkach obecnych. Takiej ponownej procedury w tym zakresie nie przeprowadzono. Stąd też zasadny jest wniosek o przywrócenie pierwotnego zapisu i dopuszczenie do wykorzystania części terenu pod tymczasowe obiekty usługowo-handlowe do czasu realizacji zabudowy, co byłoby zgodne z projektem wyłożonym do publicznego wglądu. Podobnie, narusza interes prawny i ekonomiczny skarżącego wprowadzenie nowego zakazu dotyczącego braku możliwości prowadzenia handlu obwoźnego. Poza tym, działki o symbolu e k.m. [...] nie można podłączyć do kanalizacji sanitarnej i deszczowej z uwagi na ich brak. Wprowadzenie zapisu w tym przedmiocie, podczas gdy istnieje tylko kanalizacja ogólnospławna, uniemożliwi uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Z kolei wprowadzenie postanowień dopuszczających realizowanie inwestycji etapami, poszczególnymi kondygnacjami, urealni zabudowanie działki docelowym budynkiem, gdyż jest to pożądana forma dla osoby będącej na "dorobku", której nie stać na realizację całości inwestycji. Rozwiązanie zabraniające tzw. etapowania robót budowlanych jest niezrozumiałe i szkodliwe dla inwestora. Natomiast wnioskowane skreślenie zapisu o treści: w "zagospodarowaniu terenu wprowadzić ekspozycję zachowanych elementów fosy i murów miejskich" uzasadniania to, że zapis ten utrudni zagospodarowanie nieruchomości skarżącego. Takie postanowienia nie znajdowały się w projekcie uchwały w okresie gdy był on wyłożony do publicznego wglądu, jak również nie były przedmiotem dyskusji publicznej w dniu 25 marca 2009 r., a ponadto te same fragmenty murów i fosy z drugiej strony zostały niedawno zasłonięte, za zgodą władz gminnych, pawilonem handlowym. Projekt budynku biurowego i usług publicznych opracowany w czerwcu 2000 r. przez Urząd Miejski w Nysie przewidywał i dopuszczał zabudowę (osłonięcie) istniejącego fragmentu muru, co potwierdzają załączone do skargi dowody. Projekt ten został przedstawiony skarżącemu przez Urząd Miejski w Nysie, jeszcze przed zakupem działki. Ponadto takie rozwiązanie zostało zaakceptowane przez konserwatora zabytków. Odnośnie zapisów planu dotyczących kształtu dachu skarżący przypomniał, że wnioskował o zgodę na wykonanie dachu płaskiego, czyli takiego jaki istniał przed 1945 r., jaki m.in. występuje w sąsiedztwie, i którego wykonanie jest tańsze, jednak Gmina nie zareagowała na tę prośbę. Istotnym jest to, że omawiany zapis dotyczy wyłącznie nieruchomości skarżącego, gdyż na tym terenie znajduje się jeszcze tylko kościół. Tak więc w tym przypadku (całego terenu UK 2) poszczególne rozstrzygnięcia dotyczą sprawy jednostkowej, tzn. konkretnej działki gruntowej konkretnego właściciela, który nie ma prawa swobodnego dysponowania swoją nieruchomością i którego naraża się na straty. Ponadto, na etapie zakupu działki znany był projekt budowlany z płaskim dachem, zatwierdzony przez konserwatora zabytków.

Odnosząc się do terenu oznaczonego symbolem ZP12, skarżący argumentował, że wskazywane przez niego uzupełnienie zapisów planu spowodowane jest tym, że 14 kwietnia 2009 r. wnioskował o ustalenie warunków zabudowy dla części tego terenu, mając na względzie rozwój firmy. Mimo przekroczenia wszelkich ustawowych terminów, do chwili uchwalenia planu nie otrzymał na ten wniosek odpowiedzi, co świadczy o celowym uniemożliwianiu poprawy warunków gospodarowania, narażeniu na straty finansowe i nierównym traktowaniu, chociażby w porównaniu z inwestorem, który dokonał rozbudowy kwiaciarni na terenie plantów. Ponadto skarżący wnosił o przesunięcie granicy (pięć metrów od krawędzi budynku) terenu ZP12 biegnącego wzdłuż granicy działki d od strony wschodniej (od ul. [...]), poza obszar pasa z kostki brukowej, gdyż w chwili obecnej granica terenu ZP12, przylegająca do budynku skarżącego, pozbawia go dojścia do tego budynku i korzystania z wejścia wschodniego, zwłaszcza w przypadku zagospodarowania tego pasa. Przy pasie z kostki granitowej usytuowane jest jedyne wejście do piwnicy przeznaczonej do prowadzenia działalności gospodarczej, a projekt budowlany zatwierdzony przez Starostwo jednoznacznie przewidywał zaopatrzenie i ruch potencjalnych klientów z wykorzystaniem pasa z kostki granitowej biegnącej wzdłuż nieruchomości. Skarżący wniósł też o skreślenie zapisu odnośnie ścieżki rowerowej z wykorzystaniem istniejącego pasa z kostki granitowej, o ile ścieżka ta ma przebiegać wzdłuż jego nieruchomości, gdyż utrudni to, a nawet uniemożliwi prowadzenie działalności gospodarczej. Jakiekolwiek przyjęte rozwiązanie musi zapewniać możliwość zaopatrzenia z wykorzystaniem pasa z kostki granitowej, co wyklucza poprowadzenie nią drogi rowerowej. Inny, lepszy projekt przebiegu drogi rowerowej przedstawił w dniu 12 marca 2010 r. pracownik biura projektowego, zapewniając, iż taki wariant jest uzgodniony z odpowiednimi organami i stanowi załącznik do przygotowywanej decyzji określającej przebieg drogi rowerowej. Taki też przebieg drogi rowerowej winien znaleźć się w planie.

Odnośnie terenu o symbolu U32 - działka d k.m. [...], skarżący ponownie zwrócił uwagę na brak kanalizacji, o której mowa w planie oraz wskazał na zagrożenia jakie mogą wiązać się z określeniem warunków dotyczących infrastruktury komunalnej, która nie występuje na przedmiotowym terenie i nie jest przewidziana w planach inwestycyjnych na najbliższy okres. Wnioskował u uchylenie zapisów pkt 7 ppkt 2 karty terenu w stosunku do działki nr d k.m. [...], albowiem już obecnie jest ona prawie całkowicie zabudowana. Co do narzuconej maksymalnej wysokości zabudowy wynoszącej 15,5 m wywodził, że przy planowanej przebudowie dachu będzie zmuszony do obniżenia budynku (likwidacji jednej kondygnacji), a to wiąże się z poważnymi skutkami finansowymi. Według studium uwarunkowań ... teren ten jest "terenem zwartej zabudowy o wysokiej intensywności", dla którego przewiduje się wysokość zabudowy do 18 m. Uwzględniając, że plan musi być zgodny ze studium, zmiana taka nie jest dopuszczalna. Dalej, skarżący podał, że wnosząc o uzupełnienie postanowień § 6 uchwały kierował się tym, iż w przypadku budynków w całości pozbawionych lokali mieszkalnych, przeznaczonych wyłącznie na działalność handlową/usługową zakaz umieszczania reklam jest ingerencją zbyt daleko idącą. Tym bardziej, że planowane dochody z nieruchomości uwzględniały również dochody z reklam. Tym samym utrzymanie zapisów uchwały w obecnym brzmieniu naraża go na straty finansowe. W chwili obecnej na jego budynku jest zamontowana jedna reklama świetlna oraz posiada podpisaną umowę przedwstępną na montaż następnej reklamy świetlnej. Ponadto poszukuje firmy, która wykorzysta okna parteru budynku oraz ścian budynku do zamontowania różnorakich nośników informacji (reklam), by w ten sposób uzyskiwać dochody z dzierżawy.

Podsumowując ten fragment wywodów S. P. podkreślił, że wskazywane przez niego ograniczenia w możliwości użytkowania działek nr d i e k.m. [...] są zbyt restrykcyjne i daleko ingerujące w prawo własności. Będą skutkować uniemożliwieniem dokonania zabudowy posiadanych nieruchomości, zmniejszeniem ich wartości i obniżeniem przychodów.

W dalszej części skargi S. P. zarzucił, że kwestionowana uchwała nie została poprzedzona podjęciem odrębnej uchwały stwierdzającej zgodność planu zagospodarowania przestrzennego obszaru miejscowego ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, a poza tym, jak już wskazywał, jest ona niezgodna z tym studium. Wobec powyższego uzasadnione jest o uchylenie planu w całości. Ponadto skarżona uchwała jest niezgodna z projektem planu wyłożonym do publicznego wglądu w okresie od 23 lutego do 27 marca 2009 r., a po wprowadzeniu zmian nie zostały dokonane kroki przewidziane ustawą. Nadto istnieje niezgodność pomiędzy projektem planu a uchwalonym planem w zakresie karty terenu UK 2, na niekorzyść skarżącego. W wątpliwość poddał skarżący sposób rozpatrzenia uwag mieszkańców, uznając, że głosowanie winno odbyć się przed samą uchwałą, zaś merytoryczne głosowanie powinno dotyczyć każdej uwagi oddzielnie. Protokół z sesji w dniu 31 marca 2010 r. nie zawiera śladu takiego głosowania. Końcowo, S. P. podniósł, że organ naruszył art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż nie przesłał informacji o sposobie rozpatrzenia jego uwag.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Nysie wniosła o jej odrzucenie z uwagi na wniesienie skargi z uchybieniem 60-dniowego terminu określonego w art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Organ argumentował, że skarga powinna zostać wniesiona w 60- dniowym terminie, bowiem Rada Miejska w Nysie nie udzieliła skarżącemu odpowiedzi na wezwanie z dnia 23 kwietnia 2010 r. Podkreślił również, że wprawdzie Przewodniczący Rady Miejskiej w Nysie pismem z dnia 1 grudnia 2010 r. poinformował skarżącego, że niepodjęcie przez Radę działań zamierzających do zmiany przedmiotowej uchwały jest równoznaczne z nieuwzględnieniem wniesionego wezwania, jednakże pismo to nie może być traktowane jako formalne udzielenie odpowiedzi, gdyż dopiero uchwała rady gminy może mieć taki charakter.

Postanowieniem z dnia 4 kwietnia 2011 r., sygn. akt II SA/Op 105/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny odrzucił skargę S. P. z uwagi na wniesienie jej z uchybieniem ustawowego terminu. Kolejnym postanowieniem, o tej samej sygnaturze akt, z dnia 13 czerwca 2011 r., Sąd - po rozpoznaniu wniosku S. P. - odmówił przywrócenia terminu do wniesienia skargi. Po rozpoznaniu zażalenia na powyższe postanowienie Naczelny Sąd Administracyjny - postanowieniem z dnia 31 sierpnia 2011 r., sygn. akt II OZ 727/11 - uchylił zaskarżone postanowienie tut. Sądu i przywrócił S. P. termin do wniesienia skargi. Odnotować również trzeba, że obecnie - na podstawie zarządzenia Przewodniczącego Wydziału II tut. Sądu z dnia 30 września 2011 r. - sprawa ze skargi S. P. prowadzona jest pod sygnaturą akt II SA/Op 494/11.

Pismem z dnia 26 września 2011 r., nadesłanym przez Gminę Nysa w dniu 19 października 2011 r., S. P. podtrzymał w całości skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Nysie z dnia 31 marca 2010 r. Z kolei Rada Miejska w Nysie - tytułem uzupełnienia odpowiedzi na skargę - wniosła o oddalenie skargi. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych wywodziła, że obowiązek uwzględnienia skargi wniesionej w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego (normy prawa materialnego) przez uchwałę, której skarga dotyczy. W ocenie organu, takiego interesu prawnego skarżącego przedmiotowa uchwała nie narusza, czego potwierdzeniem jest fakt, iż w części objętej przedmiotem skargi nie została ona zakwestionowana przez organ nadzoru. Odnosząc się do zarzutów dotyczących zapisów planu ustanawiających zakaz tymczasowego zagospodarowania, braku postanowień umożliwiających handel obwoźny oraz nieujęcie w planie możliwości realizacji inwestycji etapami, organ wskazał na przysługujące gminie tzw. władztwo planistyczne oraz spoczywające na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy o samorządzie gminnym zadania obejmujące sprawy z zakresu ładu przestrzennego, gospodarki nieruchomościami, ochrony środowiska i przyrody oraz gospodarki wodnej. Wykonując te zadania Rada wprowadziła w § 6 planu zasady chroniące i kształtujące ład przestrzenny oraz zapewniające estetykę śródmieścia Nysy (strefa ochrony konserwatorskiej), polegające m.in. na dopuszczeniu handlu obwoźnego tylko na targowisku miejskim (pkt 2), zakazie lokalizacji nowych tymczasowych obiektów handlowo-usługowych, chyba że ustalenia zawarte w kartach terenu stanowią inaczej (pkt 3), nakazie rewitalizacji cieków wodnych, terenów zieleni parkowej (pkt 12). W zakresie zarzutu skarżącego dotyczącego różnicy pomiędzy projektem planu wyłożonym do publicznego wglądu a uchwalonym na sesji Rady Miejskiej w Nysie w dniu 31 marca 2010 r., organ - wskazując na kolejne wyłożenia projektu planu oraz wydane przez Burmistrza rozstrzygnięcia odnośnie uwag zgłaszanych przez S. P. - stwierdził, że kwestionowany przez skarżącego zapis dotyczący zakazu tymczasowego zagospodarowania ujęty został w trzeciej wersji projektu planu, która do publicznego wglądu wyłożona została w dniach od 26 listopada do 31 grudnia 2009 r., a w dniu 11 grudnia 2009 r. odbyła się dyskusja publiczna, w której skarżący nie brał udziału. Ponadto skarżący do III wersji wyłożonego projektu planu nie wniósł uwag. Organ podkreślił także, że zachował procedurę w zakresie ogłaszania o wszystkich wyłożeniach projektu planu, zamieszczając stosowne informacje w prasie lokalnej, na stronach Biuletynu Informacji Publicznej oraz tablicy ogłoszeń, a Wojewoda Opolski nie stwierdził w tym zakresie żadnych nieprawidłowości. Odnosząc się do zarzutów dotyczących nakazania odprowadzania ścieków komunalnych do kanalizacji sanitarnej i odprowadzania wód opadowych do kanalizacji deszczowej, organ podniósł, że istotnie, w związku ze specyfiką śródmieścia Nysy, w całym jego obszarze istnieje tylko kanalizacja ogólnospławna. Jednakże nie ma racji skarżący twierdząc, że zapisy planu w tej części uniemożliwią właścicielom nieruchomości uzyskanie pozwolenia na budowę, bowiem w chwili ubiegania się o takie pozwolenie wystarczające jest przedłożenie przed właściwym organem uzgodnienia przyłączenia do sieci kanalizacyjnej od zarządcy sieci, w tym przypadku od spółki gminnej AKWA, co odbywa się poprzez wskazanie przyłączenia do istniejącej sieci ogólnospławnej. Organ podniósł również, że obecnie wydawane są pozwolenia budowlane w oparciu o obowiązujące zapisy zaskarżonego planu, a tym samym istniejące w planie zapisy nie uniemożliwiają realizacji zamierzeń inwestycyjnych na obszarze nim objętym. W zakresie zarzutu dotyczącego zapisu planu: "zagospodarowanie terenu wprowadzić ekspozycję zachowanych elementów fosy i murów miejskich" organ wskazał, że dotyczy on przede wszystkim bezpośredniego niezasłaniania istniejących pozostałości murów obronnych oraz istniejącej fosy i wprowadzony został w celu zachowania i uwypuklenia tych zabytkowych elementów miasta. Poza tym w chwili obecnej bezzasadne są twierdzenia skarżącego, że kwestionowany zapis wyklucza realizację przez niego obiektu usługowo-handlowego, bowiem dopiero konkretne zamierzenie inwestycyjne, po dokonaniu analizy przez uprawnionego architekta, może być poddane ocenie pod kątem możliwości jego realizacji przy istniejących zapisach planu. Dla wyeliminowania spornego zapisu konieczne jest więc dodatkowe wykazanie, że przedmiotowy zapis narusza obowiązujące przepisy lub przy jego uchwalaniu doszło do naruszenia procedury uchwalania planu określonej przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wbrew jednak zarzutom skarżącego wersja planu, jaka została ostatecznie uchwalona, była przedmiotem wyłożenia do publicznego wglądu i była poddana dyskusji publicznej w ramach III wyłożenia, w której skarżący nie brał udziału. W odniesieniu do zarzutu dotyczącego zapisu planu o treści: "kształt dachu: mansardowy (lub nawiązujący do mansardowego) mieszczący co najmniej 1 kondygnację" organ stwierdził, że skarżący nie może skutecznie kwestionować tego zapisu jedynie z powołaniem się na argumentację, że "dach płaski jest oczywiście tańszy do wykonania", a dach mansardowy jest kłopotliwy w eksploatacji, albo z powodu odmiennej oceny co do zasadności przyjętych rozwiązań. Skarżący nie wykazał natomiast naruszenia prawa przez wskazany zapis. Dodatkowo organ podniósł, że w chwili zakupu przez skarżącego nieruchomości od Gminy Nysa, Urząd Miejski w Nysie posiadał dla tej nieruchomości zrealizowaną na swoje zlecenie w dniu 30 czerwca 2000 r. koncepcję programowo-przestrzenną budynku biurowego i usług publicznych na skrzyżowaniu ulic [...] i [...] w [...], w której posiadaniu jest skarżący, a z której wynika, że projektowany w tym miejscu budynek był 3-kondygnacyjny, z czwartą niepełną kondygnacją, dach nawiązujący do mansardowego mieszczący 1 kondygnację. Projektowany budynek nie przylega bezpośrednio do pozostałości murów obronnych oraz nie zasłania istniejącej fosy. Koncepcję tą dla Urzędu Miejskiego opracował mgr inż. arch. A. T., który dokonał analizy historycznej i nie wynika z niej, aby w miejscu projektowanego budynku stał kiedykolwiek obiekt o strukturze dachu płaskiego. Zapisy wynikające z koncepcji, przewidujące ostatnią kondygnację budynku z dachem nawiązującym do mansardowego, akceptowane były przy tym przez Opolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (postanowienie z dnia 16 czerwca 2000 r., nr [...], załączone przez skarżącego do skargi). Z tego względu organ przyjął, że bezpodstawnie twierdzi skarżący, iż "restrykcyjnych" zapisów planu w tym zakresie nie było w momencie nabywania przez niego nieruchomości od Gminy Nysa. Jak bowiem wyżej wykazano, zanim jeszcze zaskarżony plan został uchwalony, na tym terenie przewidywano realizację budynku z dachem nawiązującym do mansardowego, czego skarżący miał świadomość, będąc w posiadaniu w/w koncepcji. Natomiast organowi nie są znane źródła, na podstawie których skarżący twierdzi, że zabudowa przedwojenna na tym terenie posiadała dachy płaskie. W zakresie zarzutów skarżącego dotyczących terenu oznaczonego w planie jako ZP12, w tym uchylenia zapisu odnośnie ścieżki rowerowej z wykorzystaniem istniejącego pasa z kostki granitowej na odcinku przylegającym do jego nieruchomości oraz wniosku o dopuszczenie usług handlu detalicznego na terenie przylegającym do stanowiącej jego własność działki c k.m. [...], zgodnie z zapisami dla działki o symbolu U32, organ stwierdził, że tereny, o które chodzi skarżącemu stanowią własność Gminy, a więc ma ona prawo decydować o przeznaczeniu własnych nieruchomości. Nie może zatem skarżący skutecznie domagać się od Gminy, po pierwsze, określenia przeznaczenia tego terenu w sposób odpowiadający jego prywatnemu interesowi, po drugie, nie przysługuje mu skuteczne roszczenie o nabycie tej działki. Dodatkowo organ wskazał, że przewidziany ciąg pieszo-rowerowy w żaden sposób nie koliduje z użytkowaniem bocznego wejścia do budynku skarżącego, co potwierdza załączone do skargi zdjęcie. Poza tym brak jest podstaw do kwestionowania przedmiotowych zapisów z powołaniem się na to, że dla indywidualnego interesu skarżącego lepiej byłoby, aby ten fragment terenu został mu sprzedany przez Gminę Nysa i aby mógł na nim poszerzyć prowadzoną już działalność. Dodatkowo, w odniesieniu do powyższych zarzutów Gmina wywiodła, że interes prawny skarżącego w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującego sytuację prawną wnoszącego skargę oraz musi być skonkretyzowany i realny. W ocenie organu, skoro kwestionowane zapisy nie dotyczą bezpośrednio terenów, których skarżący jest właścicielem lub użytkownikiem wieczystym, nie ma on interesu prawnego w ich skutecznym podważaniu. Co do zarzutu skarżącego dotyczącego zapisów planu dla terenu U32 - działki nr d k.m. [...], w zakresie odprowadzania ścieków i wód opadowych do kanalizacji, Gmina powtórzyła wcześniej przytoczoną argumentację. Natomiast odnosząc się do żądania skarżącego uchylenia zapisu pkt 7 ppkt 2 karty terenu U32 o treści: "wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu: maksymalnie 60%" w stosunku do jego działki nr d km. [...], organ wyjaśnił, że procentowa powierzchnia zabudowy dotyczy całości terenu oznaczonego symbolem U32, a nie tylko poszczególnych działek wchodzących w skład tego terenu, dlatego nieprawdziwy jest zarzut, iż kwestionowany zapis pozostaje w sprzeczności z istniejącą już zabudową. Dalej organ dowodził, że po zsumowaniu powierzchni terenu oznaczonego symbolem U32 należy odjąć od niego powierzchnię przeznaczoną fizycznie pod zabudowę, co daje sumę już wykorzystanej powierzchni terenu pod zabudowę, względem całego terenu. W zakresie postulowanego przez skarżącego uchylenia pkt 7 ppkt 4 dla terenu U32 w stosunku do jego budynku znajdującego się na działce nr d km. [...], a stanowiącego, że "w zabudowie i zagospodarowaniu nakazuje się wysokość zabudowy - według stanu istniejącego; przy wymianie i przebudowie wysokość zabudowy nie może przekroczyć 15,5 m", organ uznał zarzuty skargi za nieuzasadnione. Argumentował, że kwestionowany zapis przewiduje wysokość zabudowy dla już istniejących budynków - "według stanu istniejącego", a zatem nie można z niego wywodzić, że skarżący będzie zmuszony do obniżenia swojego budynku - może on przeprowadzić prace budowlane na ostatniej kondygnacji w taki sposób, aby nie doszło do podwyższenia zabudowy w stosunku do tego, co już istnieje. Natomiast zakaz nowej zabudowy lub przebudowy istniejących obiektów powyżej 15,5 m uzasadniony jest okolicznością, że Gmina posiada władztwo planistyczne i musi stać na straży ładu przestrzennego. Ponadto kwestionowany zapis jest zgodny z postanowieniami dla tego terenu określonymi w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Nysa. W studium na przedmiotowym terenie przewidziano bowiem wysokość zabudowy do 18 m. Tym samym - zdaniem Gminy - o niezgodności planu ze studium można byłoby mówić w sytuacji ustalenia wysokości zabudowy powyżej 18 m, a takiego postanowienia zaskarżony plan nie zawiera. W zakresie kwestionowanych obostrzeń związanych z umieszczaniem reklam na terenie objętym planem organ wskazał, że były one wynikiem realizacji wytycznych nałożonych na Burmistrza Nysy i Radę Miejską w Nysie przez Wojewodę Opolskiego pismem z dnia 2 października 2009 r. w sprawie lokalizowania nośników informacji wizualnej.

Końcowo, organ - odnosząc się do zarzutów S. P. dotyczących naruszenia procedury sporządzenia zaskarżonego planu - stwierdził, że są one nieuzasadnione. Nie doszło do zarzucanego naruszenia art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż w świetle poglądów wyrażonych w orzecznictwie sądowoadministracyjnym nie ma konieczności podjęcia odrębnej uchwały o zgodności planu ze studium. Brak również podstaw do uznania niezgodności planu ze studium w zakresie ustalenia maksymalnej wysokości zabudowy dla terenów UK 2 i U32 na poziomie odpowiednio 15 m i 15,5 m. Skoro w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Nysa maksymalną wysokość zabudowy ustalono na 18 m, to Rada Miejska w Nysie władna była w planie doprecyzować ten zapis poprzez określenie wysokości zabudowy, jako nieprzekraczającej odpowiednio 15 m i 15,5 m. Nie ma również racji skarżący twierdząc, że plan jest niezgodny z wyłożonym do publicznego wglądu projektem planu, który wyłożony był w okresie od 23 lutego do 27 marca 2009 r., a więc jego pierwszą wersją. Gmina podniosła, że projekt przedmiotowego planu był trzykrotnie wykładany do publicznego wglądu, a co za tym idzie zmieniały się jego zapisy i ustalenia. Odnosząc się z kolei do zarzutu związanego ze sposobem rozpatrzenia uwag wniesionych do projektu planu organ podniósł, że sposób ich rozpatrzenia przez Radę znajduje odzwierciedlenie w załączniku Nr 3 zaskarżonej uchwały. Określa on szczegółowo przedmiot uwag, imienne wyszczególnienie autorów wszystkich zgłoszonych uwag oraz uzasadnienie ich nieuwzględnienia. Uwagi zostały zatem rozpatrzone w zgodzie z obowiązującymi przepisami, a w szczególności art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Gmina podniosła także, iż nie miała obowiązku informowania skarżącego o sposobie rozpatrzenia uwag, gdyż tryb postępowania w sprawie projektowania i uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie jest określony przepisami K.p.a., lecz ustawą normującą materię należącą do planowania i zagospodarowania przestrzennego. Stąd, do procedury związanej z uchwaleniem planu nie ma zastosowania art. 7 K.p.a. Brak również w obowiązujących przepisach ustawy wymogu, aby o sposobie rozpatrzenia uwag informować indywidualnie każdy z podmiotów, który uwagi wnosił. Reasumując organ podniósł, że zaskarżony plan został opracowany zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami, w granicach przysługującego gminie tzw. władztwa planistycznego, a tym samym nie można zarzucać Gminie, że zaskarżona uchwała narusza prawo, wywołując przez to naruszenie interesu prawnego skarżącego.

W odpowiedzi na powyższe skarżący w piśmie z dnia 29 grudnia 2011 r. podniósł, że brak kanalizacji deszczowej w rejonie UK 2 będzie skutkował odmową wydania ewentualnego pozwolenia na budowę ze względu na wymaganą przepisem art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu. Zdaniem skarżącego, skoro nie ma możliwości podłączenia wód opadowych do nieistniejącej kanalizacji deszczowej, to zapisy planu w tym zakresie powinny zostać uchylone. Skarżący podtrzymał również twierdzenie, że na terenie UK 2 w okresie przed 1945 r. znajdował się budynek o strukturze dachu płaskiego, na dowód czego przedłożył jego zdjęcie. Zarzucił także Gminie, że przez wprowadzenie do planu zapisów dla niego niekorzystnych uniemożliwiono mu prowadzenie i poszerzenie działalności gospodarczej, co stanowi o naruszeniu jego interesu prawnego.

Na rozprawie sądowej w dniu 10 stycznia 2012 r. skarżący udzielił pełnomocnictwa procesowego ogólnego swojej siostrze - L. W. do zastępowania go przez tut. Sądem w niniejszej sprawie.

W kolejnym piśmie procesowym z dnia 16 marca 2012 r. skarżący zakwestionował możliwość trzykrotnego wyłożenia przez Gminę projektu planu i wskazał, że takie postępowanie stanowi o naruszeniu art. 17 i art. 19 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zarzucił, że nie wiedział o trzecim wyłożeniu, co spowodowało brak możliwości wniesienia uwag do zapisów dla niego niekorzystanych, w tym wprowadzonego zakazu tymczasowego zagospodarowania na terenie o symbolu UK 2. Stwierdził również, że zgodnie z przepisami K.p.a. powinien być poinformowany przez Gminę o planowanych zmianach zapisów odnośnie terenu, na którym znajduje się jego działka, zwłaszcza w sytuacji, gdy postanowienia te mają uniemożliwić mu prowadzenie działalności gospodarczej i narażają go na poniesienie strat. Podniósł, że wprowadzone ograniczenie narusza jego prawo do swobodnego dysponowania nieruchomością gruntową i wykorzystania jej do prowadzenia działalności gospodarczej do czasu wybudowania docelowego obiektu budowlanego. Ponadto zarzucił również, że sposób zamieszczania przez Gminę informacji o terminach kolejnych wyłożeń projektu planu w prasie lokalnej, Biuletynie Informacji Publicznej oraz na tablicach ogłoszeń Urzędu Gminy jest mało szczegółowy i nie pozwala na zapoznanie się z tymi informacjami.

Ustosunkowując się do powyższych zarzutów, Gmina Nysa w piśmie procesowym z dnia 17 kwietnia 2012 r. podtrzymała w całości swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Na rozprawie sądowej w dniu 24 kwietnia 2012 r. pełnomocnik skarżącego podtrzymała skargi i wywody w niej zawarte oraz dotychczasową argumentację. Dodatkowo wskazała, że istotnym zagadnieniem w sprawie jest wyjaśnienie, jak "daleko" może sięgać władztwo planistyczne gminy. Pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko prezentowane w sprawie. Na pytanie Sądu oświadczył, że wyłożony po raz trzeci projekt planu został przedstawiony Radzie Miejskiej w Nysie i był przedmiotem uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przyznał również, że ewentualne drobne, nieistotne zmiany mogły być dokonywane w projekcie planu. Jednocześnie zaznaczył, że w przypadku zmian polegających na wprowadzeniu zakazów powinna być ponowiona procedura wyłożenia planu. Wskazał także, że całość plantów od ulicy Prudnickiej objęta jest ochroną prawną (konserwatorską) w zakresie zabytkowej części i przyrody. Dalej wyjaśnił, że w urzędzie jest jedna tablica informacyjna przy wydziale architektury, gdzie ogłaszane są wszystkie informacje dotyczące planu przestrzennego. Opracowanie z 2000 r. dot. studium konserwatorskiego zostało wykonane na zlecenie konserwatora i pozostaje w jego posiadaniu. Opracowanie to składa się z 7 tomów, jednak jednego tomu brakuje. Było one wypożyczane na czas opracowywania planu przez zewnętrzną firmę. Z tego studium oraz z koncepcji z 2000 r., przekazanej skarżącemu w momencie nabywania przez niego nieruchomości, wynikają również warunki dotyczące mansardowych dachów. Na pytanie Sądu pełnomocnik skarżącego oświadczyła, że po zapoznaniu się z planem stwierdza, iż naruszenie interesu skarżącego w § 6 pkt 17 planu polega na wprowadzeniu całkowitego zakazu umieszczania reklam na budynku. Dodała również, że w przyszłości skarżący planuje tymczasową zabudowę na działce niezabudowanej. Działka ta wykorzystywana była dotychczas "pod handel obwoźny". Natomiast w bliżej nieokreślonej przyszłości działka ta ma być zabudowana budynkiem biurowo-usługowym.

Na rozprawie pełnomocnik skarżącego złożyła również pismo procesowe z dnia 23 kwietnia 2012 r., w którym S. P. podniósł, że przysługujące Gminie władztwo planistyczne nie oznacza, że może ono być wykonywane w sposób dowolny i bez żadnych ograniczeń. Te ostatnie wynikają bowiem z praw właścicieli lub użytkowników wieczystych nieruchomości. Gmina zobowiązana jest zatem do zachowania w planowaniu przestrzennym zasady proporcjonalności, czyli zakazu nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Dalej, skarżący odwołując się do art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 3 oraz art. 64 ust. 2 i ust. 4 Konstytucji RP oraz art. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wywiódł, że wbrew stanowisku Gminy interes publiczny nie ma automatycznego i bezwzględnego pierwszeństwa przed interesem indywidulanym. Dlatego każde wprowadzenie w miejscowym planie dodatkowych ograniczeń wykonywania prawa własności wymaga szczegółowego i adekwatnego uzasadnienia, aby można było skonfrontować sposób wykonywania władztwa planistycznego z powyższymi zasadami. Ponadto uzasadnienie to winno wykazać, że ograniczenie prawa własności nieruchomości nie jest nadmierne i nie przekracza usprawiedliwionych potrzeb publicznych. Zdaniem skarżącego, takiego uzasadnienia w toku całego postępowania Gmina Nysa nie przedstawiła.

W kolejnym piśmie procesowym z dnia 24 kwietnia 2012 r. skarżący, prostując złożone na rozprawie sądowej oświadczenia swojego pełnomocnika, wskazał, że oczywistym jest, iż zakaz umieszczania reklam wielkowymiarowych (bilbordy i inne) jest niezgodny z wcześniejszymi zapisami. Posiadając budynek handlowo-usługowy na działce na terenie o symbolu U32, chciałby mieć możliwość umieszczania reklam różnych formatów w celach zarobkowych. Podniósł, że wcześniej w tym zakresie nie było żadnych ograniczeń, co stanowi o naruszeniu jego interesu prawnego. Podniósł również, że działalność handlu obwoźnego na działce położonej na terenie UK 2 była prowadzona od lat, jeszcze przed zakupem działki od Urzędu Gminy, a także po jej nabyciu, aż do 20 stycznia 2012 r., tj. do momentu podniesienia opłat targowych, których wysokość uniemożliwiła skarżącemu wynajmowanie powierzchni pod działalność handlową. Natomiast wprowadzony przez Gminę do planu zakaz tymczasowej zabudowy i zagospodarowania uniemożliwia mu prowadzenie działalności gospodarczej polegającej na wynajmowaniu powierzchni handlowej. Skarżący ponownie wskazał na wadliwy sposób informowania przez Gminę o kolejnych wyłożeniach projektu planu. Powyższe spowodowało, że nie wiedział o trzecim jego wyłożeniu i nie wniósł uwag, co - jego zdaniem - nie jest jednak istotne dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy.

W odpowiedzi na wezwanie Sądu, Gmina Nysa w piśmie procesowym z dnia 23 maja 2012 r. wyjaśniła, że dopuszczenie na terenie o symbolu U32 dachu płaskiego jest wynikiem pozytywnego rozpatrzenia wniesionej w tym zakresie uwagi skarżącego. Podobnej uwagi skarżący nie zgłosił odnośnie terenu o symbolu UK 2.

Na rozprawie sądowej w dniu 12 czerwca 2012 r. pełnomocnik skarżącego podtrzymała swoje stanowisko prezentowane w sprawie. Z kolei skarżący podtrzymał dotychczas składane oświadczenia i zastrzeżenia co do planu, dodatkowo wskazując, że na chwilę obecną na terenie UK 2 nie prowadzi działalności gospodarczej, ale zamierza ją wznowić.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na jej uwzględnienie w części.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta - co do zasady - sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, przy czym po myśli art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną. Stosownie natomiast do art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej wykonywana przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego. Z kolei, w oparciu o regulację art. 147 § 1 P.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Skarga S. P. złożona została w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), zwanej dalej ustawą o samorządzie gminnym. Zgodnie z tą regulacją każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Jednocześnie z przepisu art. 53 § 2 P.p.s.a. wynika trzydziestodniowy termin na złożenie takiej skargi, liczony od daty doręczenia odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a w przypadku braku odpowiedzi, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania.

W pierwszej kolejności obowiązkiem Sądu było więc zbadanie, czy wniesiona przez S. P. skarga podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny i czy zostały spełnione warunki formalne do jej skutecznego złożenia (bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, poprzedzające wniesienie skargi oraz zachowanie terminu do jej wniesienia). Po udzieleniu pozytywnej odpowiedzi na powyższe pytania możliwe dopiero będzie dalsze badanie skargi, w aspekcie legitymacji skarżącego do jej wniesienia, a w końcu jej zasadności.

W badanej sprawie nie budzi wątpliwości, że skarga - z uwagi na materię podlegającą regulacji w drodze zakwestionowanej uchwały - dotyczy sprawy z zakresu administracji publicznej. Kompetencje do podjęcia przedmiotowej uchwały przez organ stanowiący gminy określone zostały w art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym do wyłącznej właściwości rady gminy należy uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Natomiast jej uchwalenie następuje na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), zwanej dalej ustawą. Plan miejscowy jako akt prawa miejscowego (art. 14 ust. 8 ustawy), którego uchwalenie należy do zadań własnych gminy (art. 3 ust. 1 ustawy), jest zatem aktem normatywnym z zakresu administracji publicznej, a więc rozpatrzenie skargi pozostaje w kompetencji sądu administracyjnego.

Skarżący - w ocenie Sądu - dopełnił również wymogu bezskutecznego wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, gdyż wystąpił z takim wezwaniem do Rady Miejskiej w Nysie, na które Rada nie udzieliła odpowiedzi. Za taką nie można bowiem uznać pisma Przewodniczącego Rady Miejskiej z dnia 1 grudnia 2010 r., którym poinformowano skarżącego, że brak jest uzasadnionych podstaw do uwzględnienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa z dnia 23 kwietnia 2010 r. W ocenie Sądu, w sprawie nieuwzględnienia tego wezwania winna zapaść uchwała Rady, gdyż stosownie do art. 14 ustawy o samorządzie gminnym, rada gminy podejmuje rozstrzygnięcia w formie uchwały, które zapadają zwykłą większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowego składu rady, w głosowaniu jawnym, chyba że ustawa stanowi inaczej. Powyższy pogląd znajduje również potwierdzenie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. postanowienia NSA: z dnia 15 marca 2011 r., sygn. akt II OSK 349/11; z dnia 23 lutego 2011 r., sygn. akt I OSK 1049/10; z dnia 23 czerwca 2009 r., sygn. akt I OSK 696/09, zamieszczone na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Takiej uchwały w sprawie udzielenia odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa w niniejszej sprawie nie podjęto, a pismo Przewodniczącego nie może być traktowane jako stanowisko Rady. Z kolei, odnosząc się do zachowania przez skarżącego terminu do wniesienia skargi wyjaśnić przyjdzie, że postanowieniem z dnia 31 sierpnia 2011 r., sygn. akt II OZ 727/11, Naczelny Sąd Administracyjny przywrócił S. P. termin do wniesienia przedmiotowej skargi.

Dalsze rozważania w niniejszej sprawie dotyczą legitymacji procesowej S. P. do złożenia skargi na kwestionowaną uchwałę. Cytowany na wstępie przepis art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wiąże prawo do skargi z naruszeniem interesu prawnego lub uprawnienia. Zaskarżając uchwałę w trybie tej regulacji trzeba zatem dowieść, że kwestionowany akt, naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na sferę prawno-materialną skarżącego, czyli np. pozbawia go pewnych, prawem gwarantowanych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. Szczególną cechą tak rozumianego "interesu prawnego" jest przede wszystkim bezpośredniość związku pomiędzy sytuacją danego podmiotu a normą prawa materialnego, z którego wywodzi on swój interes prawny. Oceniając legitymację procesową skarżącego w oparciu o art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym dostrzec trzeba, że tylko i wyłącznie przyjęcie, że skarżący posiada interes prawny w zaskarżeniu uchwały, a także stwierdzenie, iż doszło do naruszenia tego interesu prawnego lub uprawnienia, daje skarżącemu podstawę do tego, aby Sąd rozpoznał sprawę i orzekł o tym, czy naruszenie tego interesu, bądź uprawnienia, nastąpiło wraz z naruszeniem obiektywnego porządku prawnego (por. wyrok NSA z dnia 3 września 2004 r., sygn. akt OSK 476/04, opubl. ONSAiwsa 2005 r., nr 1, poz. 2; wyrok NSA z dnia 26 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 1765/07; wyrok NSA z dnia 19 marca 2008 r., sygn. akt II OSK 1613/07, zamieszczone na stronie internetowej - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Interes prawny, do którego wprost nawiązuje art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, jest kategorią normatywną z zakresu prawa materialnego. Jego źródło stanowi norma prawa materialnego kształtująca sytuację prawną wnoszącego skargę. Innymi słowy jest to interes, któremu obowiązujące przepisy prawa materialnego przyznały ochronę prawną. Brak ochrony w przepisach prawa powoduje z kolei, że skarżący podmiot ma wyłącznie interes faktyczny, który nie korzysta z ochrony prawnej i nie daje legitymacji do zaskarżania uchwały organu gminy. Mieć interes prawny to bowiem tyle, co wskazać przepis prawa uprawniający dany podmiot do wystąpienia z określonym żądaniem w stosunku do organu administracji publicznej. Odnotować trzeba, że teza o wywodzeniu interesu prawnego z prawa materialnego, będącego jego źródłem, poprzez wskazanie stosunków między adresatami regulacji materialnoprawnej, utrwalona jest w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1749/07 oraz wyrok NSA z dnia 15 lutego 2008 r., sygn. akt I OSK 1788/07, zamieszczone na stronie internetowej - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Reasumując, skargę - w omawianym trybie - może wnieść ten, kto wykaże, że jego interes znajduje ochronę w aktualnie funkcjonującym porządku prawnym i został on naruszony kwestionowaną uchwałą rady gminy.

W świetle powyższych wywodów należało uznać, że zaskarżona uchwała narusza interes prawny skarżącego, skoro jej postanowienia określają przeznaczenie terenów oznaczonych symbolami U32 i UK 2, na których położne są działki nr d k.m. [...] i nr e, stanowiące własność skarżącego. Zaskarżony akt wprowadzając określone ograniczenia w kwestii zabudowy i zagospodarowania nieruchomości skarżącego, niewątpliwie kształtuje przysługujące mu prawo własności, które podlega ochronie na podstawie art. 21 ust. 1 i art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Od razu też wyjaśnić trzeba, że samo tylko stwierdzenie, że zaskarżona uchwała narusza interes prawny skarżącego nie może jednak przesądzić, iż złożona skarga jest zasadna. Wykazanie naruszenia interesu prawnego przez uchwałę organu gminy stanowi warunek konieczny, ale niewystarczający do stwierdzenia, w oparciu o art. 147 § 1 P.p.s.a., nieważności zaskarżonej uchwały bądź stwierdzenia, że została ona wydana z naruszeniem prawa. Brak jest podstaw do uwzględnienia skargi, gdy naruszony został co prawda interes prawny lub uprawnienie skarżącego, ale odbyło się to w granicach wyznaczonych obowiązującym prawem (por. wyrok NSA z dnia 6 września 2011 r., sygn. akt II OSK 1208/11, zamieszczony na stronie internetowej - http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przedstawione wyżej ustalenia pozwoliły Sądowi na ocenę zasadności skargi. Na wstępie wskazać należy, że zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy nieważność uchwały rady gminy w całości lub części powodują: naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie. Z treści tej regulacji wynika, że ustawodawca rozróżnia pojęcie "zasad sporządzania planu" oraz "trybu jego sporządzania". Tryb postępowania odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmują organy w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego; zasady sporządzania aktu planistycznego dotyczą problematyki merytorycznej, a więc zawartości tego aktu (część tekstowa i graficzna, inne załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej. Zawartość planu miejscowego określają art. 15 ust. 1 i art. 17 pkt 4 oraz art. 20 ust. 1 ustawy, przedmiot określa art. 15 ust. 2 i 3 ustawy, natomiast standardy dokumentacji planistycznej (materiały planistyczne, skalę opracowań kartograficznych, stosowanych oznaczeń, nazewnictwa, standardy oraz sposób dokumentowania prac planistycznych) określa art. 16 ust. 1 ustawy oraz wydane na podstawie delegacji ustawowej zawartej w ust. 2 tego przepisu rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587). Podkreślić należy, że w przypadku naruszenia zasad sporządzania planu ustawodawca nie wymaga, aby przedmiotowe naruszenie miało charakter istotny. Oznacza to, że każde naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego skutkować będzie stwierdzeniem nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części. Odnośnie naruszenia trybu sporządzania miejscowego planu ustawodawca wprowadził dodatkową przesłankę - istotności tego naruszenia. Nie każde zatem naruszenie trybu postępowania będzie skutkowało nieważnością aktu planistycznego. Istotne naruszenie trybu postępowania należy rozumieć jako takie naruszenie trybu, które prowadzi do sytuacji, w której przyjęte ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono trybu sporządzania aktu planistycznego (por. Z. Niewiadomski "Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz" 6. wydanie, C. H. Beck, Warszawa 2011 r., s. 263 i nast.).

Sąd, dokonując kontroli kwestionowanej uchwały nie stwierdził naruszenia przez organ zasad sporządzania planu miejscowego i istotnych naruszeń trybu jego sporządzania skutkujących stwierdzeniem nieważności całej uchwały. W tym zakresie odnotowania wymaga, że z dokumentacji planistycznej wynika, iż w dniu 29 sierpnia 2003 r. Rada Miejska w Nysie podjęła uchwałę Nr XIII/189/03 w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru miejskiego gminy Nysa. Obwieszczenie o przystąpieniu do sporządzenia planu oraz możliwości i terminie składania wniosków zostało zamieszczone na tablicy ogłoszeń Urzędu Miejskiego w Nysie oraz ukazało się w lokalnej prasie. Powiadomiono również, na piśmie, o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu instytucje i organy właściwe do uzgadniania i opiniowania planu. Z akt sprawy wynika również, że opracowano strategiczną prognozę oddziaływania na środowisko oraz prognozę skutków finansowych uchwalenia miejscowego planu. Organ, stosownie do treści art. 17 ustawy, wystąpił także o wymagane opinie i uzgodnienia. W lokalnej prasie, na stronie BIP-u oraz na tablicy ogłoszeń Urzędu Miejskiego w Nysie zamieszczano ogłoszenia o kolejnych (trzech) wyłożeniach do publicznego wglądu projektu planu, wskazując na termin dyskusji publicznej oraz możliwość i termin składnia uwag.

Odnosząc się natomiast do podnoszonej przez skarżącego kwestii niepodjęcia przez Radę Gminy odrębnej uchwały stwierdzającej zgodność planu ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Nysy, należy zauważyć, że stosownie do art. 20 ustawy, w brzmieniu obwiązującym w dniu wydania ocenianej uchwały, rada gminy uchwala plan miejscowy po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że wymóg podjęcia przez radę gminy uchwały o zgodności projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, określony w art. 20 ust. 1 ustawy, zostaje spełniony zarówno w sytuacji, gdy zostanie podjęta odrębna uchwała w tym przedmiocie, jak również wówczas, gdy uchwała o zgodności projektu planu miejscowego z ustaleniami studium podjęta zostanie w części wstępnej uchwały w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Podnosi się również, że art. 20 ust. 1 ustawy wskazuje na zasadność podjęcia odrębnej uchwały rady gminy w kwestii zgodności ustaleń projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy, ale wymogu tam zawartego nie można traktować w kategoriach bezwzględnego obowiązku rady, skutkującego nieważnością planu miejscowego, wówczas gdy rada gminy ową zgodność stwierdzi w uchwale podejmującej plan. Natomiast, gdyby nawet przyjąć, iż rada gminy narusza normę art. 20 ust. 1 ustawy stwierdzając zgodność projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy w uchwale podejmującej plan, a nie w poprzedzającej ją odrębnej uchwale, to naruszenie to nie może być traktowane jako istotne naruszenie trybu, tym bardziej zasad sporządzania planu, o których mowa w art. 28 ust. 1 ustawy, powodujące konieczność stwierdzenia nieważności podjętego planu. Za przyjęciem takiego stanowiska przemawia zarówno dyspozycja art. 10 ust. 1 ustawy. która nie przewiduje wprost obowiązku podejmowania odrębnej uchwały w analizowanej kwestii, jak i restrykcyjny charakter regulacji art. 28 ustawy, zastrzeżonej do przypadków najcięższych naruszeń prawa przy sporządzaniu projektu planu (por. wyroki NSA: z dnia 27 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1679/11; z dnia 6 lipca 2011 r., sygn. akt II OSK 776/11; z dnia 16 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1875/10; z dnia 19 marca 2008 r., sygn. akt II OSK 1627/07; z dnia 8 sierpnia 2006 r., sygn. akt II OSK 698/06, dostępne na stronie internetowej - http://orzeczenia.nsa.gov.pl; wyrok NSA z dnia 22 lutego 2007 r., sygn. akt II OSK 1863/06, opubl. ONSAiwsa 2008/1/4, OSP 2008/4/37). W rozpoznawanej sprawie Rada Miejska w Nysie, realizując wymóg z art. 20 ust. 1 ustawy, stwierdziła zgodność ustaleń planu ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Nysa w części wstępnej uchwały z dnia 31 marca 2010 r. Skład orzekający w niniejszej sprawie, podzielając powyżej przytoczone poglądy, uznał zatem, że zarzut skarżącego dotyczący braku podjęcia przez Radę Gminy odrębnej uchwały o stwierdzeniu zgodności ze studium nie mógł skutkować stwierdzeniem nieważności planu z tej przyczyny.

Od razu też wyjaśnić przyjdzie, że nawet jeśli Rada w uchwale stwierdzi zgodność planu ze studium, to ocenie Sądu i tak podlega prawidłowość stwierdzenia tej zgodności. W tej mierze wskazać należy, że trafnie przyjmuje się w orzecznictwie, iż określona w art. 20 zgodność planu ze studium nie może być rozumiana ogólnie. Pojęcie "zgodności" oznacza bowiem stopień związania silniejszy niż we wcześniej używanych terminach "spójność", czy też "niesprzeczność". Nie oznacza jednak, że ustalenia studium powinny być wprost przenoszone do planu miejscowego. Studium jest bowiem aktem o charakterze bardziej ogólnym od planu miejscowego. Jest również z założenia aktem elastycznym, który stwarzając ramy dla swobody planowania miejscowego, pozwala na maksymalne uwzględnienie warunków i potrzeb lokalnych przy tworzeniu regulacji planów miejscowych (por. wyrok NSA z dnia 4 listopada 2011 r., sygn. akt II OSK 1727/11, dostępny na stronie internetowej - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Dokonując więc oceny legalności kwestionowanej uchwały w zakresie określonym w skardze, czyli odnośnie postanowień co do wysokości zabudowy dotyczących terenów oznaczonych symbolami UK 2 i U32, na których położone są działki skarżącego, należało stwierdzić, że określony w art. 20 ust. 1 i art. 9 ust. 4 ustawy wymóg zgodności postanowień planu z zapisami studium został spełniony. W studium teren obejmujący nieruchomości skarżącego oznaczony został symbolem UC, jako teren zwartej zabudowy o wysokiej intensywności. Określając szczegółowe zasady i standardy zagospodarowania tego obszaru Rada Miejska w Nysie ustaliła m. in. maksymalną wysokość nowej zabudowy: "18 m z wyłączeniem wysokości obiektów i urządzeń technicznych niezbędnych do właściwego funkcjonowania zabudowy (wysokość tych obiektów i urządzeń zgodna z wymaganiami technicznymi)". W planie dla terenów UK 2 i U32 przyjęto maksymalną wysokość zabudowy odpowiednio na: 15 m i 15,5 m. Z powyższego zestawienia wynika, że postanowienia planu dla terenu oznaczonego symbolami UK 2 i U32 pozostają w zgodzie z ustaleniami studium dla terenu UC w zakresie przyjętej wysokości zabudowy. Jak trafnie wywiódł NSA w uzasadnieniu powołanego powyżej wyroku z dnia 4 listopada 2011 r., zgodność planu miejscowego z ustaleniami studium nie oznacza obowiązku dosłownego przeniesienia zapisu planu ze studium do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, lecz uszczegółowienie tych zapisów co do możliwości zagospodarowania terenu, którego plan dotyczy. I tak też stało się w rozpoznawanej sprawie, skoro Rada Miejska w studium określiła maksymalną wysokość zabudowy, to w planie była uprawniona do ustalenia wysokości mniejszej. Nie można bowiem zapominać, że choć studium jako akt planistyczny określa politykę przestrzenną gminy i wiąże organy gminy przy sporządzaniu miejscowego planu zagospodarowania, to jednak dopiero w planie następuje uszczegółowienie rozwiązań przyjętych w studium. Dostrzec również trzeba, że zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz. U. Nr 118, poz. 1233), wydanym z upoważnienia delegacji zawartej w art. 10 ust. 4 ustawy, studium obejmuje ustalenia dotyczące kierunków i wskaźników dotyczących zagospodarowania oraz użytkowania terenów, powinny one w szczególności określać minimalne i maksymalne parametry i wskaźniki urbanistyczne, uwzględniające wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury oraz zrównoważonego rozwoju, wskazywać tereny do wyłączenia spod zabudowy, a także zawierać wytyczne określania tych wymagań w planach miejscowych. W świetle powyższego Sąd stwierdził - odnośnie terenów, na których położone są działki skarżącego - zgodność zapisów planu z przyjętymi w studium ustaleniami co do wysokości zabudowy.

Przechodząc do oceny zasadności zarzutu skarżącego dotyczącego sposobu rozpatrzenia uwag przez Radę Miejską w Nysie, w pierwszej kolejności należy odwołać się do stosownych regulacji prawnych w tej materii. I tak, zgodnie z art. 20 ustawy rada gminy uchwala plan miejscowy m. in. rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu. Określony w tym przepisie wymóg stanowi gwarancję udziału czynnika społecznego w procedurze sporządzania planu i stwarza jedną z możliwości wpływania na jego treść. Zgłoszone uwagi, wedle art. 17 pkt 14 ustawy, najpierw zobowiązany jest rozpatrzyć organ sporządzający projekt planu - wójt, burmistrz, prezydent, a następnie rada gminy uchwala plan, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do planu. Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela ugruntowany pogląd wyrażony w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że podjęcie przez radę gminy uchwały o zatwierdzeniu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wraz z jednoczesnym rozstrzygnięciem o sposobie rozpatrzenia zgłoszonych do niego uwag pozostaje w zgodzie z regulacją przewidzianą w art. 20 ust. 1 ustawy, chociaż nie bez racji w piśmiennictwie podkreśla się celowość indywidualnego głosowania nad każdą z nieuwzględnionych uwag osobno. Powyższą tezę uzasadnia fakt, że z przytoczonych przepisów nie wynika jednoznacznie, że uwzględniając indywidualny charakter uwag, wymagać należy indywidualnych rozstrzygnięć w stosunku do poszczególnych uwag. Rozstrzygnięcie rady ma wprawdzie charakter merytoryczny i towarzyszy mu ocena zasadności uwagi, w której wyniku uwaga może zostać uwzględniona lub odrzucona, to jednak przyjąć należy, że może to nastąpić w jednym głosowaniu nad uchwaleniem projektu samego planu (por. wyroki NSA: z dnia 22 września 2011 r., sygn. akt II OSK 1317/11; z dnia 5 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1435/11; z dnia 1 grudnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1947/10, zamieszczone na stronie internetowej - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Odnosząc powyższe do okoliczności rozpoznawanej sprawy stwierdzić trzeba, że z Załącznika nr 3 do uchwały z dnia 31 marca 2010 r., określonego jako "Rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego obszar śródmieścia Miasta Nysy i terenów przyległych", wynika w sposób oczywisty, które uwagi S. P. (a także innych podmiotów) zostały odrzucone oraz podano w nim przyczyny takiego stanu rzeczy. Natomiast dokonana na podstawie zapisów protokołu nr XLV/10 analiza przebiegu sesji Rady Miejskiej w Nysie w dniu 31 marca 2010 r., prowadzi do wniosku, że głosowaniu został poddany projekt planu, a więc również załącznik co do sposobu rozpatrzenia uwag. Skoro zatem na sesji podjęto uchwałę w sprawie miejscowego planu, to należy uznać, że spełniony został omawiany wyżej wymóg określony w art. 20 ust. 1 ustawy. Zauważyć również trzeba, co znajduje oparcie w powołanym wyżej orzecznictwie, iż nawet gdyby przyjąć, że brak odrębnego głosowania na sesji nad każdą ze zgłoszonych uwag stanowi uchybienie, to jednak nie ma ono charakteru istotnego naruszenia trybu sporządzania planu określonego w art. 28 ustawy, prowadzącego do stwierdzenia nieważności całości zaskarżonej uchwały. Tym samym zarzuty skargi w powyższym zakresie nie mogły odnieść oczekiwanego przez skarżącego skutku.

Kontynuując dalszą ocenę legalności kwestionowanej uchwały za zasadne natomiast Sąd uznał te zarzuty skarżącego, które dotyczyły braku zgodności pomiędzy treścią projektu planu wyłożonego do publicznego wglądu w dniach od 26 listopada 2009 r. do 31 grudnia 2009 r. (trzecie wyłożenie) a treścią uchwalonego planu.

Przed przystąpieniem do szczegółowej analizy powyższej kwestii należy podkreślić, że Sąd dostrzegł również inne rozbieżności w zapisach badanych kart terenu planu niż te, które zostaną omówione poniżej. Jednak z uwagi na to, że były to zmiany, które nie wprowadzały nowych zasad, nie nakłady obowiązków czy też nie przyznawały nowych uprawnień, a jedynie miały charakter porządkujący lub stanowiły przeniesienie zasad już przyjętych w postanowieniach ogólnych planu, tym samym nie zachodziła konieczność stwierdzenia nieważności także tych zapisów.

Wyjaśnić też trzeba, że kontrolę legalności zaskarżonej uchwały w zakresie zaistniałych rozbieżności w odniesieniu do poszczególnych kart terenu miejscowego planu ograniczono do tych obszarów, które były kwestionowane przez skarżącego.

Przede wszystkim ujawnienia wymaga rozbieżność odnośnie § 6 pkt 17 planu w stosunku do wyłożonego projektu planu, polegająca na dopisaniu w uchwalonym planie lit. f w pkt 17 § 6, który stanowi, że "dopuszcza się umieszczenie reklam na elewacjach bez okien; przy czym ich powierzchnia nie może zajmować więcej niż 40% powierzchni elewacji, z jednoczesnym zakazem umieszczenia reklam powyżej gzymsów budynków" oraz lit. g, zgodnie z którą "zakazuje się realizacji stałych banerów, transparentów itp. powierzchniowych elementów reklamowych zawieszonych pomiędzy budynkami. Dopuszcza się czasowe zawieszenie tych form związanych z organizacją imprez okolicznościowych." Tych warunków nie ustalono w zapisach projektu planu wyłożonego po raz trzeci do publicznego wglądu.

Odnośnie karty terenu miejscowego planu oznaczonej symbolem U32 należy wskazać na następujące rozbieżności:

- w projekcie planu pkt 7 "Zasady kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu" ppkt 1 brzmiał: "W zabudowie i zagospodarowaniu nakazuje się linie zabudowy: nieprzekraczalne/obowiązujące linie zabudowy określone na rysunku planu, w przypadku braku linii zabudowy na rysunku planu, nieprzekraczalną/obowiązującą linię zabudowy określa istniejąca zabudowa."

W uchwalonym planie pkt 7 ppkt 1 stanowił, że: "W zabudowie i zagospodarowaniu nakazuje się nieprzekraczalną linię zabudowy wg istniejącej zabudowy."

- w projekcie planu w pkt 10 "Zasady ochrony dziedzictwa kulturowego, zabytków, krajobrazu kulturowego oraz dóbr kultury współczesnej" wskazano: "nie dotyczy", natomiast w uchwalonym planie pkt 10 stanowił: "zgodnie z § 9 ust. 3, 15,16, 17 i 18".

- w projekcie planu w pkt 11 "Zasady ochrony środowiska i przyrody" postanowiono: "Należy uwzględnić następujące zasady: 1) zgodnie z § 10 ust. 1-6, 16, 18, 19, 20", z kolei w uchwalonym planie określono, że: "Zgodnie z § 10 ust. 1 pkt. 1, 2, 3, 5, 17, 18, 19".

W zakresie karty terenu oznaczonej symbolem UK 2 należy odnotować brak zgodności w postanowieniach punktu 11:

- w projekcie planu pkt 11 "Zasady ochrony środowiska i przyrody" stanowił, że: "1) zgodnie z § 10 ust. 1-6, 16, 18, 19, 20.", z kolei w uchwalonym planie pkt ten otrzymał brzmienie: "zgodnie z § 10 ust. 1 pkt 1, 2, 3, 5, 18, 19."

Odnośnie karty terenu oznaczonej symbolem ZP12 stwierdzono niezgodność w zakresie następujących zapisów:

- w projekcie planu pkt 8 "Zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości" otrzymał brzmienie:

"W zagospodarowaniu należy uwzględnić następujące zasady:

1) wielkość działki, minimalna: nie ustala się, maksymalna: nie ustala się

2) szerokość frontu działki, minimalna: nie ustala się, maksymalna: nie ustala się

3) kąt położenia granic działki w stosunku do pasa drogowego: od 0º do 180º,

4) obszary wymagające przeprowadzenia scaleń i podziałów nieruchomości: nie ustala się"

W uchwalonym planie w pkt 8 wskazano: "Nie ustala się."

- w projekcie planu pkt 10 "Zasady ochrony dziedzictwa kulturowego, zabytków, krajobrazu kulturowego oraz dóbr kultury współczesnej" brzmiał:

" Zabytek rejestrowy nr A-300/95 - Planty Miejskie, ochrona wg zasad określonych § 9."

W uchwalonym planie pkt 10 stanowił: "Ochronie i opiece nad zabytkami podlegają znajdujące się w rejestrze zabytków Opolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków następujące obiekty wyszczególnione w § 9 ust. 1: Planty miejskie, nr rejestru A-300/95. Nakazuje się stosowanie zasad określonych w § 9 ust. 3, 4, 5, 15, 16, 17, 18."

- w projekcie planu pkt 11 "Zasady ochrony środowiska i przyrody" stanowił: "1) zgodnie z § 10 ust. 14, 15, 19", z kolei w uchwalonym planie pkt ten otrzymał brzmienie: "zgodnie z § 10 ust. 1 pkt. 11, 13, 14, 15, 17, 18, 19."

Z powyższego wynika jednoznacznie, że w zakresie kart terenu U32, UK 2 i ZP12, jak i przepisów ogólnych zawartych w § 6 pkt 17 lit. f i g, przedłożony do publicznego wglądu w dniach od 26 listopada 2009 r. do 31 grudnia 2009 r. projekt planu jest odmiennej treści niż następnie uchwalony plan. Wprowadzone zmiany polegają bądź na dopisaniu nowych zasad, według których następuje zagospodarowanie terenu, bądź na wykreślaniu określonych zapisów. I tak, w projekcie planu odnośnie zasad umieszczania reklam nie wprowadza się żadnych ograniczeń w zakresie umieszczania reklam na elewacjach bez okien oraz stałych banerów i transparentów, natomiast już w uchwalonym planie dokonano zmiany poprzez wprowadzenie nowych zasad zawartych w § 6 pkt 17 lit. f i g, obejmujących stosowne ograniczenia i zakazy w tym zakresie. Kolejną istotną rozbieżnością jest określenie na terenie U32, w zabudowie i zagospodarowaniu odmiennych zasad ustalania linii zabudowy. W projekcie planu przyjęto przede wszystkim zasadę określenia nieprzekraczalnej/obowiązującej linii zabudowy według rysunku planu, natomiast w przypadku braku linii zabudowy na rysunku planu, nieprzekraczalną/obowiązującą linię zabudowy według istniejącej zabudowy. Natomiast w uchwalonym planie postanowiono, że nieprzekraczalną linię zabudowy określa się jedynie według istniejącej zabudowy. Tymczasem z rysunku planu wynika, że na terenie U32 zostały naniesione stosowne linie zabudowy. Również na terenie U32 w uchwalonym planie, w porównaniu do wyłożonego projektu planu, dopisano zasady ochrony dziedzictwa kulturowego, zabytków, krajobrazu kulturowego oraz dóbr kultury współczesnej, jednakże - co istotne - nie jest to tylko przeniesienie rozwiązań szczegółowych z części ogólnej planu, odpowiednich dla tego terenu. Wyjaśnienia wymaga, że wyeliminowanie "dopisanych" zapisów w podjętym planie nie było możliwe z uwagi na brak uprawnień Sądu do kształtowania jego treści. Ponadto na terenie U32 wyłączono - w porównaniu z wyłożonym projektem planu - część ustaleń dotyczących zasad ochrony środowiska i przyrody, np. pomijając ustalenia w zakresie dopuszczalnym poziomów hałasu, nakazy odnośnie prowadzenia gospodarki ściekami przemysłowymi, czy też regulacje dotyczące przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Podobny zarzut należy postawić postanowieniom zawartym w pkt 11 karty terenu oznaczonego jako UK 2. Odnosząc się natomiast do rozbieżności, które wystąpiły na karcie terenu o symbolu ZP12 należy odnotować, że w pkt 8 tej karty dotyczącym zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości, w uchwalonym planie - odmiennie niż w projekcie planu - w ogóle zrezygnowano z określenia kąta położenia granic działki w stosunku do pasa drogowego. Z kolei w pkt 10 obowiązującego planu w zakresie zasad ochrony dziedzictwa kulturowego (...) w porównaniu do projektu planu, gdzie postanowiono o wprowadzeniu ochrony według § 9 planu, wyłączono szereg zasad, ograniczając się jedynie do konkretnych ustępów § 9. Natomiast w pkt 11 określającym zasady ochrony środowiska i przyrody w uchwalonym planie dopisano cztery nowe zasady, które nie były przewidziane w projekcie planu. Odnosząc się do wykazanych powyżej rozbieżności w pierwszym rzędzie zauważyć trzeba, że z dokumentacji planistycznej nie wynika, aby w okresie po trzecim wyłożeniu projektu organ rozpatrzył uwagi zgłoszone w trybie art. 17 pkt 11 ustawy, które dotyczyłyby omawianych terenów i na ich skutek wprowadził do projektu planu zmiany, a następnie w niezbędnym zakresie ponowił uzgodnienia. Ponadto organ nie wyjaśnił, a nie wynika to również z akt sprawy, w szczególności z protokołu z sesji Rady Miejskiej z dnia 31 marca 2010 r., na której doszło do uchwalenia zaskarżonego planu, czy Radzie został przedłożony projekt o innej treści niż wyłożony po raz trzeci do publicznego wglądu, czy też sama Rada była autorem dokonanych zmian i uchwaliła plan o odmiennej treści od jego projektu. Podkreślić też trzeba, że Gmina - pomimo wezwania Sądu - nie potrafiła przedstawić żadnej merytorycznej argumentacji na temat zaistniałych, opisanych powyżej istotnych niezgodności, stwierdzając jedynie, iż nie jest możliwe zajęcie stanowiska w zakresie trybu wprowadzenia omawianych zmian i ich charakteru. Wobec powyższego Sąd stwierdził, że organ naruszył zasady postępowania i nie dokonał w niezbędnym zakresie ponowienia procedury planistycznej, do której był zobowiązany z mocy art. 19 ust. 1 i 2 ustawy. Zgodnie z tą regulacją prawną, jeżeli rada gminy stwierdzi konieczność dokonania zmian w przedstawionym do uchwalenia projekcie planu miejscowego, w tym także w wyniku uwzględnienia uwag do projektu planu - czynności, o których mowa w art. 17, ponawia się w zakresie niezbędnym do dokonania tych zmian. Przedmiotem ponowionych czynności może być jedynie część projektu planu objęta zmianą. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie nie wiadomo nawet kto dokonał zmian w treści tekstowej planu we wskazanym wyżej punktach. Zgodzić się należy z trafnym poglądem wyrażonym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że dokonywanie jakichkolwiek zmian w części opisowej lub graficznej uchwalonego planu zagospodarowania przestrzennego w stosunku do jego projektu wyłożonego do publicznego wglądu, poza przypadkami wskazanymi w art. 17 pkt 13 i art. 19 ustawy jest niedopuszczalne i stanowi istotne naruszenie trybu sporządzania planu w rozumieniu art. 28 ustawy. Zmiana treści lub rysunku projektu planu (zakres i rodzaj tych zmian) pozostaje bowiem w takim wypadku poza wiedzą zainteresowanej społeczności lokalnej i poza jej kontrolą. Sama ustawa, nakazując wyłożenie projektu planu do publicznego wglądu, sankcjonuje obowiązek organów gminy do zapoznania, jeszcze w toku procedury planistycznej, społeczności lokalnej z projektem planu zagospodarowania przestrzennego, który po uchwaleniu przez radę gminy stanie się aktem prawa miejscowego, zawierającym przepisy powszechnie obowiązujące (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 2 września 2009 r., sygn. akt II SA/Gd 250/07; wyrok WSA w Olsztynie z dnia 5 maja 2011 r., sygn. akt II SA/Ol 166/11, zamieszczone na stronie internetowej - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Reasumując stwierdzić przyjdzie, że powyżej wykazane naruszenie stanowiło takie naruszenie określonego ustawą trybu sporządzania planu, które skutkowało stwierdzeniem nieważności przedmiotowej uchwały w zakresie częściowym.

Dodatkowo odnotowania wymaga, że w planie miejscowym w zapisach omawianych kart terenu błędnie powołano jednostki redakcyjne. I tak, w pkt 11 na karcie terenu U32, UK 2, jak i ZP12 planu wskazano na § 10 ust. 1 pkt 1, gdy tymczasem § 10 Rozdziału 2 planu składa się wyłącznie z punktów. W tym miejscu wyjaśnić należy, że ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie przewiduje instytucji prostowania błędów lub oczywistych omyłek w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, będących aktami prawa miejscowego. Takie rozwiązanie przyjmują jedynie przepisy K.p.a. dla decyzji i postanowień administracyjnych, ale stosowanie tu jakiejkolwiek analogii jest wykluczone (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 17 grudnia 2010 r., II SA/Kr 775/10, opubl. [w:] NZS z 2011 r. Nr 3, poz. 47, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 16 stycznia 2012 r., sygn. akt II SA/Gl 952/11, zamieszczony na stronie internetowej - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Usunięcie błędnego zapisu w pkt 11 powyższych kart terenu, winno zostać przeprowadzone w odpowiednim trybie zmiany planu z uwzględnieniem unormowania zawartego w art. 19 ust. 1 ustawy.

Za zasadny Sąd uznał również zarzut skarżącego dotyczący nieuprawnionego ograniczenia przez Gminę na terenie oznaczonym symbolem UK 2 kształtu dachu tylko do mansardowego lub podobnego (pkt 7 ppkt 7). W tym zakresie należy zauważyć, że na terenie sąsiednim U32 dopuszczono możliwość realizacji również dachu płaskiego, czyli takiego, o jaki w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa postulował skarżący do wprowadzenia również na terenie UK 2. W ocenie Sądu, Gmina nie uzasadniła w żadnej mierze potrzeby wprowadzenia na omawianym terenie ograniczenia w zakresie kształtu dachu. Również z przedłożonej przez organ dokumentacji planistycznej, w tym z dokonanych uzgodnień oraz zaleceń organów opiniujących nie wynika konieczność wprowadzenia takiego zapisu. Tym samym Gmina przekroczyła przysługujące jej na mocy art. 3 ust. 1 i art. 4 ust. 1 ustawy granice władztwa planistycznego i w sposób dowolny ograniczyła przysługujące skarżącemu prawo własności. Z tej przyczyny należało stwierdzić nieważność zapisu zawartego w pkt 7 ppkt 7 karty terenu UK 2.

Odnośnie pozostałych zarzutów skarżącego dotyczących terenu UK 2 stwierdzić należy, że w kwestionowanych przez niego zapisach niewątpliwie doszło do ograniczenia przysługującego skarżącemu prawa własności, jednakże odbyło się to w granicach wyznaczonych obowiązującym prawem. Zauważyć bowiem trzeba, że o ile prawo własności korzysta z ochrony konstytucyjnej (art. 21 ust. 1 i art. 64 Konstytucji RP), to nie ma ono charakteru bezwzględnego i może podlegać ograniczeniom, a jego treść kształtuje m. in. właśnie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Podkreślić należy, że możliwość ograniczenia prawa własności dopuszczona została w samej Konstytucji RP. Przepis art. 21 ust. 2 Konstytucji RP przewiduje bowiem możliwość wywłaszczenia, które jest dopuszczalne wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Z kolei przepis art. 64 ust. 3 Konstytucji RP stanowi, że własność może być ograniczona w drodze ustawy i w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Stosownie natomiast do art. 31 ust. 3 Konstytucji RP dopuszczalne są ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, które mogą być ustanawiane w ustawie i wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Nie mogą one przy tym naruszać istoty wolności i praw. Z powołanych regulacji prawnych można bez wątpienia wyprowadzić wniosek, że ingerencja w sferę prawa własności jest według Konstytucji RP dopuszczalna. Musi jednak pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wskazanych celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Na możliwość wprowadzenia ustawowych ograniczeń wskazuje także przepis art. 140 K.c., zgodnie z którym w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą.

Uprawnienie gminy do ingerencji w prawo własności innych podmiotów, w celu ustalenia przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenów położonych na jej obszarze przewidziane zostało w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy do zadań własnych gminy należy kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych. Stosownie do art. 4 ust. 1 tej ustawy ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Uchwalając plan gmina realizuje przysługujące jej uprawnienia określane w doktrynie jako władztwo planistyczne gminy. Zamieszczając w planie miejscowym ustalenia co do przeznaczenia terenu oraz sposobów jego zagospodarowania i warunków zabudowy gmina w sposób władczy reguluje sposób korzystania z nieruchomości objętych tym planem. Upoważnienie gminy do ingerencji w prawo własności zawarte zostało w przepisie art. 6 ust. 1 ustawy, który stanowi, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wpływają zatem na sposób wykonywania prawa własności, a gmina ma możliwość planowania przestrzeni publicznej niezależnie od istniejących stosunków własnościowych. Przyznanych uprawnień gmina nie może jednak wykonywać dowolnie. Przepis art. 1 ust. 2 omawianej ustawy wymienia szereg równorzędnych przesłanek, które winny zostać wzięte pod uwagę w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wymieniając wśród nich w pkt 2 walory architektoniczne i krajobrazowe, w pkt 3 wymagania ochrony środowiska, w pkt 4 wymagania ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, w pkt 7 prawo własności, w pkt 9 potrzeby interesu publicznego, przez który w myśl art. 2 pkt 4 rozumieć należy uogólniony cel dążeń i działań, uwzględniających zobiektywizowane potrzeby ogółu społeczeństwa lub lokalnych społeczności, związanych z zagospodarowaniem przestrzennym. Ustawodawca nie przyznaje przy tym szczególnej ochrony prawu własności, stawiając je na równi z innymi wartościami, o których mowa w art. 1 ust. 2 ustawy, a które winny być w działaniach gminy wyważone, stosownie do realizowanych celów. Z wyliczenia tych wartości, które należy uwzględniać w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a więc również przy tworzeniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, wynika, że nie zawsze jest możliwe ich uwzględnienie w maksymalnym zakresie według żądań zainteresowanych podmiotów, gdyż niejednokrotnie dochodzi do kolizji tych wartości. W tej sytuacji prawo własności musi być często ograniczone ze względu na konieczność uwzględnienia innych wartości, jak potrzeby interesu publicznego, potrzeby bezpieczeństwa czy obronności, wymagania ochrony środowiska czy ochrony dóbr kultury. Nie oznacza to dowolności powodującej przekroczenie granic władztwa planistycznego gminy. Działając w ramach określonych przez granice prawa i stosując zasadę proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP) organy gminy mogą w tworzonym planie zagospodarowania przestrzennego ograniczać uprawnienia właścicieli w celu pełniejszej realizacji innych wartości, które uznały za ważniejsze. Jeszcze raz zatem powtórzyć przyjdzie, że prawo własności, mimo iż podlega konstytucyjnej ochronie, nie jest prawem absolutnym i doznaje szeregu ograniczeń wynikających z ustaw, co jest zgodne z art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP (por. wyrok NSA z dnia 30 marca 2011 r., sygn. akt II OSK 13/11, zamieszczony na stronie internetowej - http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Dokonując w kontekście powyższych wywodów oceny zarzutu skarżącego dotyczącego naruszenia przysługującego mu prawa własności nieruchomości położonej na terenie UK 2, Sąd w okolicznościach rozpoznawanej sprawy stwierdził, że jakkolwiek zapisy zaskarżonego planu miejscowego prowadzą do ograniczenia prawa własności skarżącego, to Rada Miejska nie przekroczyła przysługującego jej na mocy art. 3 ust. 1 i art. 4 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym władztwa planistycznego. W ramach tego władztwa Gmina jest uprawniona bowiem do decydowania o sposobie zagospodarowania Śródmieścia Nysy wprowadzając, tak jak to uczyniła na terenie oznaczonym symbolem UK 2, zasady zapewniające kształtowanie ładu przestrzennego i jednolitości zabudowy. Zgodnie z art. 2 pkt 1 ustawy przez "ład przestrzenny" należy rozumieć takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Podkreślenia wymaga, że wiele ograniczeń tego terenu, np. dotyczących kwestionowanego przez skarżącego obowiązku wprowadzenia ekspozycji zachowanych elementów fosy i murów miejskich, wynika z faktu, że teren ten objęty został ochroną konserwatorską, a więc Gmina zobowiązana była uwzględnić uwagi Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków oraz Opolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków i przyjęte koncepcje zabudowy. Zdaniem Sądu, zabytkowy charakter analizowanego terenu o stosunkowo niewielkiej powierzchni (0,07 ha), na którym znajduje się działka skarżącego (nabyta od Gminy w 2001 r., przy uwzględnieniu w cenie bonifikaty z tytułu wpisania nieruchomości do rejestru zabytków, przeznaczona pod budownictwo usługowo-mieszkalne) i zabytkowy kościół, przemawiał również za ustaleniem zakazu tymczasowego zagospodarowania oraz wprowadzeniem w zasadach kształtowania przestrzeni publicznych zakazu realizacji czasowych obiektów budowlanych, których powstanie niewątpliwe miałoby ujemny wpływ na walory estetyczne i funkcjonalne tego obszaru. Podobnie, taki ujemny wpływ na zabytkową część miasta miałoby dopuszczenie wnioskowanej przez skarżącego możliwości realizowania inwestycji etapami (poszczególnymi kondygnacjami), zwłaszcza gdy zważyć, że docelowy obiekt budowlany nie powstał przez kilkanaście lat. Na uwzględnienie nie zasługiwał również podnoszony przez skarżącego argument, że zakaz tymczasowej zabudowy i zagospodarowania uniemożliwia mu prowadzenie działalności gospodarczej polegającej na wynajmowaniu powierzchni handlowej. Skoro bowiem ustawodawca przyznał Gminie prawo ingerencji w prawo własności, to równocześnie dopuszczalna jest możliwość ograniczenia działalności gospodarczej poprzez wprowadzenie do planu określonych zakazów w celu ukształtowania przestrzeni tworzącej ład w rozumieniu powyżej przytoczonego art. 2 pkt 1 ustawy. Przy czym wyraźnego podkreślenia wymaga, że teren UK 2 jest także terenem zabudowy usługowej, tak więc skarżący może zrealizować planowany budynek mieszkalno-usługowy, bo nie wyłączono w ogóle możliwości prowadzenia działalności gospodarczej, a jedynie zostały wprowadzone określone warunki, które powinny być na tym obszarze spełnione, w tym także dotyczące ekspozycji zabytkowych murów. Przy ocenie zarzutu skarżącego dotyczącego - jego zdaniem - niekorzystnego zapisu o zakazie tymczasowego zagospodarowania na terenie UK 2 należało również uwzględnić i to, że skarżący nie zgłaszał żadnych uwag do trzeciego wyłożenia projektu planu, w którym zawarto powyższy zapis. Nie uczestniczył również w dyskusji publicznej nad tym projektem, która odbyła się w dniu 11 grudnia 2011 r. W sytuacji zatem gdy właściciel nieruchomości objętej planem nie korzystał z instrumentów prawnych przewidzianych przez ustawodawcę na etapie sporządzania planu miejscowego, nie może skutecznie zarzucać organom gminy przekroczenia granic władztwa planistycznego (por. wyrok NSA z dnia 6 września 2011 r., sygn. akt II OSK 1208/11, zamieszczony na stronie internetowej - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Dostrzec także trzeba, że zapisy zakazujące tymczasowego zagospodarowania terenu czy też powstawania tymczasowych obiektów - jak wynika z treści planu - zostały wprowadzone nie tylko na terenie, na którym położona jest działka skarżącego, ale na większości terenów objętych planem. Powyższe niewątpliwie jest uzasadnione - jak już to wskazywano wyżej - zabytkowym charakterem obszaru, którego dotyczy plan oraz takim kształtowaniem przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne. Poza tym nie zasługuje na uwzględnienie szeroko eksponowany w skardze argument o braku ograniczeń, takich jak wprowadzone obecnie, w dacie zakupu nieruchomości, bowiem Gmina realizowała ustawowo przypisane jej uprawnienie do planowania przestrzeni publicznej i żaden przepis prawa nie nakazuje zachowania na niej dotychczas obowiązujących zapisów. Kolejne kwestionowane przez skarżącego postanowienie planu dotyczące określonego na karcie terenu UK 2 w pkt 9 ppkt 4 i 5 nakazu odprowadzania ścieków komunalnych do kanalizacji sanitarnej oraz wód opadowych do kanalizacji deszczowej, nie może stanowić o naruszeniu prawa własności skarżącego w sytuacji, gdy takich dwóch odrębnych kanalizacji Gmina nie zapewniła. Obecny system kanalizacji ogólnospławnej pełni podwójną funkcję, a więc zamieszczenie w planie zapisów w tym zakresie nie stanowi żadnego zagrożenia dla korzystania przez skarżącego ze swojej nieruchomości. Ponadto omawiane zapisy planu były wynikiem uwzględnienia wniosków Wojewody Opolskiego, który w piśmie z dnia 15 marca 2005 r., nr [...] (k. 634 dokumentacji planistycznej), wskazał na potrzebę wprowadzenia tego rodzaju rozwiązań w planie. W tym miejscu od razu też należy wskazać, że tak samo należało ocenić zarzuty skarżącego dotyczące wprowadzenia dwóch odrębnych kanalizacji na terenie o symbolu U32. Odnośnie natomiast postulowanego przez skarżącego wprowadzenia do karty terenu UK 2 dodatkowego zapisu dopuszczającego na tym obszarze funkcję handlu obwoźnego, należy stwierdzić, że zrealizowanie tego żądania naruszyłoby jedną z głównych zasad planu chroniących i kształtujących ład przestrzenny (zwłaszcza na terenach o zabytkowym charakterze), określoną w § 6 pkt 2 planu, który nakazuje handel obwoźny tylko na terenach targowiska miejskiego. Reasumując stwierdzić przyjdzie, że zakres ingerencji Gminy w prawo własności skarżącego nie nosi znamion dowolności i mieści się w granicach wyznaczonych prawem Gminy do władczego rozstrzygania o zasadach kształtowania ładu przestrzennego. Podkreślić należy, że wprawdzie zapisy planu nie pozwalają skarżącemu na zabudowę nieruchomości w sposób zgodny z jego oczekiwaniami, to jednak nie wyłączają takiej zabudowy. Ponadto nie można również zapominać o tym, że kontrola sądu administracyjnego w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie może dotyczyć celowości czy słuszności dokonywanych w nim rozstrzygnięć, lecz ogranicza się jedynie do badania zgodności z prawem podejmowanych uchwał, a zwłaszcza przestrzegania zasad planowania oraz określonej ustawą procedury planistycznej. Jak słusznie akcentuje się w orzecznictwie, żaden sąd administracyjny nie posiada kompetencji do merytorycznej oceny trafności i celowości rozwiązań planu, skoro jedynym kryterium dopuszczalnym w postępowaniu sądowym jest kryterium legalności (por. wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2010 r., sygn. II OSK 1947/10; z dnia 23 czerwca 2010 r., sygn. II OSK 834/10, zamieszczone na stronie internetowej - http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Odnosząc się do zarzutów skarżącego postawionych w odniesieniu do terenu o symbolu U32 należy przypomnieć, że na obszarze tym położona jest działka skarżącego nr d k.m. [...], która jest prawie w całości zabudowana. Kwestionowanie zatem przez skarżącego zapisu określonego w pkt 7 ppkt 2, w myśl którego "wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu: maksymalnie 60%", jest zupełnie nieuzasadnione, gdyż zapis ten kształtuje warunki dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, tak więc nie może naruszać interesu prawnego skarżącego. Ponadto zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy w brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia zaskarżonej uchwały, w planie miejscowym określa się obowiązkowo parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym linie zabudowy, gabaryty obiektów i wskaźnik intensywności zabudowy. Ustawodawca wprost posłużył się pojęciem "wskaźnika kształtowania zabudowy w postaci wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu", jako parametru zabudowy. Powyższe wynika również z treści § 4 ust. 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Brak jest zatem uzasadnionych podstaw do kwestionowania zapisu co do wielkości zabudowy skoro, po pierwsze, w żaden sposób nie nastąpiło ograniczenie prawa własności skarżącego co do możliwości zabudowy jego działki, a po drugie, określenie powierzchni zabudowy stanowi parametr kształtowania zabudowy w rozumieniu ustawy i aktu wykonawczego. Takie działanie Gminy należy uznać za dopuszczalne, mając na względzie ustawowe definicje ładu przestrzennego i interesu publicznego. Za nieuzasadnione Sąd uznał również zarzuty skarżącego odnoszące się do kolejnego zapisu karty terenu U32, a mianowicie pkt 7 ppkt 4, który stanowi: "wysokość zabudowy - według stanu istniejącego, przy wymianie i przebudowie wysokość zabudowy nie może przekroczyć 15,5 m." W tym zakresie zgodzić się trzeba z argumentacją Gminy, że skoro kwestionowany zapis dla już istniejących budynków określa wysokość zabudowy według stanu istniejącego, to skarżący nie może skutecznie wywodzić, iż będzie zmuszony przy przebudowie swojego obiektu do obniżenia jego wysokości. Słusznie zauważa organ, że skarżący chcąc przeprowadzić prace na ostatniej kondygnacji winien to uczynić tak, aby nie przekroczyć wysokości obecnie istniejącej zabudowy. Nie można więc stwierdzić, że Gmina ingerując w prawo własności skarżącego uczyniła to w sposób dowolny i przekroczyła granice przysługującego jej władztwa planistycznego. Odnotować również trzeba, co już zostało powiedziane powyżej, że określona przez Gminę wysokość zabudowy na 15,5 m w przypadku wymiany i przebudowy pozostaje w zgodzie z zapisami studium, gdzie określono maksymalną wysokość zabudowy na 18 m.

Kolejne zarzuty skarżącego skierowane zostały do terenu oznaczonego symbolem ZP12, na którym skarżący nie posiada żadnej nieruchomości, ale teren ten bezpośrednio przylega do terenu o symbolu U32, gdzie jest położna działka skarżącego. W pierwszym rzędzie odnotować trzeba, że obszar ZP12 jest terenem zieleni parkowej (planty miejskie) i plan miejscowy dopuszcza na nim usługi rekreacji oraz usługi handlu detalicznego w budynku na dz. nr f. Stwierdzić także należy, że omawiany teren stanowi własność Gminy Nysa, a przyjęte na tym obszarze zapisy, zdaniem Sądu, w żadnej mierze nie wpływają na sposób zagospodarowania działki skarżącego. W konsekwencji, skarżący nie może zasadnie twierdzić, że naruszają one jego interes prawny. Odnosząc się zatem do żądania skarżącego dotyczącego uchylenia zapisu pkt 7 ppkt 5, w myśl którego "w zagospodarowaniu nakazuje się: ciągi piesze i trasy rowerowe: po istniejących szlakach" Sąd uznał, że formułowane w tym zakresie zarzuty są niejako zarzutami "na przyszłość", gdyż w tym kształcie plan nie przesądza, że ciąg rowerowy będzie przyległ do granicy z działką skarżącego i uniemożliwi mu dostęp do jego nieruchomości. Obawy skarżącego nie stanowią o realnym i aktualnym naruszeniu jego interesu. Samo zaś kwestionowanie rozwiązań planistycznych przez skarżącego, nie wystarczy do uznania, że zostało naruszone jego prawo własności. Zwrócić także należy uwagę, że stosownie do art. 1 ust. 2 pkt 9 w zw. z art. 2 pkt 4 ustawy, organy gminy w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zobowiązane są uwzględnić potrzeby interesu publicznego czyli zobiektywizowane potrzeby ogółu społeczeństwa lub lokalnych społeczności, do których niewątpliwie zaliczyć należy planowanie układu komunikacyjnego w postaci ciągu pieszo-rowerowego. Ciąg ten jest ogólnodostępny (także dla skarżącego), stanowi przestrzeń publiczną, o jakiej mowa w § 8 pkt 9 planu, a dodatkowo został przewidziany na szlakach już istniejących na tym obszarze. Podsumowując stwierdzić przyjdzie, że przyjęcie ustaleń dotyczących wyznaczenia na terenie ZP12 publicznego ciągu pieszo-jezdnego nie narusza interesu prawnego skarżącego. Ponadto uprawnienie Gminy do takiego kształtowania zasad zagospodarowania obszaru ZP12 miało swoje źródło przede wszystkim w przysługującym jej prawie własności tego terenu. Natomiast oczekiwania skarżącego odnośnie konkretnego usytuowania ścieżki rowerowej oraz przesunięcia granicy tego terenu stanowi niczym nieuzasadnioną ingerencję w prawo właściciela gruntu, tj. Gminy Nysa. Podobnie należy ocenić żądanie skarżącego co do uzupełnienia zapisów karty terenu ZP12 o dopuszczenie na nim usług handlu detalicznego, zgodnie z zapisami określonymi na terenie U32.

Na uwzględnienie nie zasługiwał również postulat skarżącego dotyczący uzupełnienia przez Sąd treści § 6 uchwały o pkt 18, gdyż Sąd ma jedynie kompetencje do oceny legalności zaskarżonego aktu. Ponadto trzeba podnieść, że skarżący nie wykazał, aby przepis ten (§ 6) naruszał jego interes prawny w sposób przekraczający granice prawa, zwłaszcza, że postanowienia § 6 pkt 17 lit. c i d planu dopuszczają lokalizację nośników informacji wizualnej na budynkach niebędących zabytkami, choć pod pewnymi warunkami. W planie nie wprowadzono zatem całkowitego zakazu lokalizacji nośników reklamowych, a wprowadzone w tym zakresie ograniczenia były wynikiem realizacji przez Gminę wytycznych Wojewody Opolskiego zawartych w piśmie z dnia 2 października 2009 r., nr [...] (k. 167 akt sąd.), który wyraził stanowisko o konieczności ograniczenia możliwości lokalizacji nośników reklamowych w przestrzeni publicznej.

Za chybiony należało również uznać zarzut skargi - oparty na przepisach K.p.a. - nieinformowania skarżącego przez Gminę o każdym wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu i dokonywanych w planie zmianach. W procedurze uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie mają bowiem zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, w szczególności art. 9 K.p.a. Uchwała w sprawie miejscowego planu podejmowana jest w postępowaniu regulowanym przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z art. 17 pkt 10 tej ustawy wójt, burmistrz albo prezydent miasta ogłasza w prasie miejscowej oraz przez obwieszczenie, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu na co najmniej 7 dni przed dniem wyłożenia i wykłada ten projekt wraz z prognozą oddziaływania na środowisko do publicznego wglądu na okres co najmniej 21 dni oraz organizuje w tym czasie dyskusję publiczną nad przyjętymi w projekcie planu rozwiązaniami. Jednocześnie wyznacza w tym ogłoszeniu termin, w którym osoby fizyczne i prawne oraz jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej mogą wnosić uwagi dotyczące projektu planu, nie krótszy niż 14 dni od dnia zakończenia okresu wyłożenia planu (art. 17 pkt 11 ustawy). Dokonując oceny prawidłowości czynności podejmowanych przez Burmistrza Nysy w świetle powyższych przepisów Sąd nie stwierdził żadnych uchybień w zakresie kwestionowanego przez skarżącego trzeciego wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu. Z dokumentacji planistycznej wynika, że ogłoszenie Burmistrza Nysy dotyczące: wyłożenia projektu planu w dniach od 26 listopada 2009 r. do 31 grudnia 2009 r., terminu dyskusji publicznej w dniu 11 grudnia 2011 r. oraz terminu wnoszenia uwag do dnia 16 stycznia 2010 r., zostało zamieszczone w Biuletynie Informacji Publicznej UM w Nysie, w bezpłatnym tygodniku "Exspress Nyski" (wydanie z dnia 18 listopada 2009 r.) oraz na tablicy ogłoszeń Urzędu Miasta. Uznać zatem należy, że nawet w sytuacji, gdyby skarżący nie miał możliwości odnalezienia tego ogłoszenia - jak twierdzi - na tablicy ogłoszeń Urzędu, to mógł z jego treścią zapoznać się czy to na stronach BIP-u Urzędu Miasta, czy też w lokalnej prasie. Poza tym dostrzec trzeba, że w dniu 11 grudnia 2011 r. odbyła się dyskusja publiczna na temat rozwiązań przyjętych w trzeciej wersji wyłożonego projektu, co potwierdza zalegający w aktach sprawy protokół, w załączniku którego odnotowano osoby biorące udział w dyskusji. Z dokumentacji przedłożonej przez organ wynika również, że do projektu tego zgłoszone zostały stosowne uwagi, których treść i sposób ich rozstrzygnięcia przez Burmistrza Nysy odnotowano w wykazie.

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a., orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku, mając przy tym na względzie, że w odniesieniu do stwierdzenia nieważności przepisów uchwały, jako aktu prawa miejscowego, nie znajduje zastosowania ograniczenie terminem rocznym, o którym mowa w art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Z uwagi na to, że nie wszystkie wnioski i zarzuty skargi zostały przez Sąd uwzględnione, w pozostałym zakresie skargę należało oddalić na podstawie art 151 P.p.s.a. (punkt drugi sentencji wyroku). Na podstawie art. 152 P.p.s.a. Sąd określił w punkcie trzecim sentencji wyroku, że uchwała w części objętej stwierdzeniem nieważności nie może być wykonana. Natomiast orzeczenie o kosztach, obejmujące uiszczony przez skarżącego wpis, znajduje swoje uzasadnienie w treści art. 200 P.p.s.a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. W tym miejscu wyjaśnienia wymaga, że żądanie zwrotu kosztów sporządzenia skargi nie znajduje uzasadnienia w prawie, gdyż po myśli art. 205 § 1 P.p.s.a. do niezbędnych kosztów postępowania w rozpoznawanym przypadku zalicza się poniesione przez stronę koszty sądowe, koszty przejazdów do sądu strony lub pełnomocnika oraz równowartość zarobku utraconego wskutek stawiennictwa w sądzie.