Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 282/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-01-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 129 ust. 5 pkt 3
journal: Dz.U. 2020 poz 65
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
article: art. 269 par. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska po rozpoznaniu w dniu 11 stycznia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. Spółki Akcyjnej z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 9 października 2018 r. sygn. akt II SA/Gd 362/18 w sprawie ze skargi P. Spółki Akcyjnej z siedzibą w K. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania z tytułu ograniczenia sposobu użytkowania nieruchomości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 9 października 2018 r. sygn. akt II SA/Gd 362/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę P. Spółki Akcyjnej z siedzibą w K. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania z tytułu ograniczenia sposobu użytkowania nieruchomości.

Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy:

Pismem z dnia 15 grudnia 2014 r. B. K. i S. K. wnieśli o ustalenie odszkodowania z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] oraz [...], położonej w obrębie [...], gmina Przodkowo w wyniku decyzji Naczelnika Gminy Przodkowo z dnia [...] grudnia 1974 r., zezwalającej Zakładowi Energetycznemu w G. na budowę linii energetycznej napowietrznej 400 kV.

Decyzją z dnia [...] lipca 2017 r. Starosta Kartuski wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej:

1) ustalił na rzecz S. K. odszkodowanie w wysokości 3.269,63 zł z tytułu zmniejszenia wartości nieruchomości w związku z ograniczeniem sposobu korzystania z nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków nr [...], o pow. [...]ha, położonej w obrębie [...], gmina Przodkowo;

2) do wypłaty odszkodowania określonego w pkt 1 zobowiązał P. S.A. z siedzibą w K., będącą następcą prawnym po Zakładzie Energetycznym w G., wskazując, że wypłata odszkodowania nastąpi jednorazowo w terminie 14 dni od dnia, w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna a do skutków zwłoki lub opóźnienia w zapłacie odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu cywilnego;

3) odmówił ustalenia na rzecz B. K. odszkodowania z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków nr [...], o pow. [...]ha, położonej w obrębie [...], gmina Przodkowo.

Od ww. decyzji odwołanie wniosły P. S.A. z siedzibą w K.

Wojewoda Pomorski decyzją z dnia [...] marca 2018 r.:

1) uchylił pkt 1 zaskarżonej decyzji i w tym zakresie orzekł o ustaleniu odszkodowania w wysokości 3.269,63 zł z tytułu zmniejszenia wartości nieruchomości w związku z ograniczeniem sposobu korzystania z nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], o pow. [...]ha, położonej w obrębie [...], gmina Przodkowo, w wyniku decyzji Naczelnika Gminy Przodkowo z dnia [...] grudnia 1974 r. i przyznaniu go na rzecz S. K., spadkobiercy w udziale wynoszącym 1/4 części spadku po Z. K. - poprzedniej współwłaścicielce ww. nieruchomości w udziale wynoszącym 1/2 części prawa własności;

2) w pozostałym zakresie (pkt 2 i 3) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że przez przedmiotową nieruchomość biegnie linia elektroenergetyczna, która powstała na mocy decyzji Naczelnika Gminy Przodkowo z dnia [...] grudnia 1974 r. Bez znaczenia jest przy tym podnoszony przez stronę odwołującą się argument o niewykonalności przedmiotowej decyzji w związku z odmową wpisu ograniczonego prawa rzeczowego do księgi wieczystej, gdyż żaden przepis prawa nie uzależnia istnienia ograniczenia w sposobie korzystania z nieruchomości od faktu ujawnienia tego ograniczenia w księdze wieczystej. Wpis takiego ograniczenia w księdze wieczystej ma jedynie charakter deklaratoryjny a nie konstytutywny.

Następnie, powołując się na treść art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94 z późn. zm.) oraz art. 124 ust. 1 i 4, art. 128 ust. 4 i art. 233 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r., poz. 2147 z późn. zm.), zwanej dalej "u.g.n.", Wojewoda stwierdził, że brak jest przeszkód do rozstrzygnięcia o odszkodowaniu za ograniczenie prawa własności nieruchomości w oparciu o przepisy obowiązującej ustawy o gospodarce nieruchomościami. Podstawą takiego rozstrzygnięcia powinien być art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., nakazujący staroście, wykonującemu zadania z zakresu administracji rządowej, wydać odrębną decyzję o odszkodowaniu, gdy nastąpiło pozbawienie prawa do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. Przepis art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. ma bowiem zastosowanie do tych wszystkich stanów faktycznych, w których nastąpiło odjęcie lub ograniczenie prawa własności bez ustalenia należnego odszkodowania, również do tych powstałych przed wejściem w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami. Skoro więc odszkodowanie za ograniczenie prawa własności nieruchomości zajętej w 1974 r. na potrzeby budowy linii elektroenergetycznej 400kV nie zostało dotychczas przyznane osobom uprawnionym, tj. właścicielowi lub jego następcom prawnym, a art. 124 ust. 4 w zw. z art. 128 ust. 4 u.g.n. nakazują wypłatę odszkodowania za szkody powstałe wskutek zdarzeń, o których mowa m.in. w art. 124 tej ustawy to odszkodowanie powinno zostać ustalone w oparciu o art. 129 ust. 5 pkt 3.

Wojewoda wyjaśnił także, że zgodnie z art. 132 ust. 6 u.g.n., zobowiązanym do zapłaty odszkodowania za szkody powstałe w związku z budową linii elektroenergetycznej 400kV na przedmiotowej nieruchomości jest następca prawny Zakładu Energetycznego w G., którym są P. S.A., na którego rzecz została wydana decyzja Naczelnika Gminy Przodkowo z dnia [...] grudnia 1974 r. Wojewoda wyjaśnił także, że w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia z przedawnieniem roszczeń, gdyż generalnie prawo administracyjne nie przewiduje instytucji przedawnienia, jakie jest zasadą w prawie cywilnym.

Następnie Wojewoda stwierdził, że Starosta słusznie ustalił odszkodowanie jedynie na rzecz S. K. Roszczenie z tytułu ustalenia odszkodowania może zostać bowiem spełnione tylko wtedy, gdy wystąpi o nie sam poszkodowany lub jego spadkobierca. Z okoliczności sprawy wynika zaś, że na dzień wydania decyzji Naczelnika Gminy Przodkowo z dnia [...] grudnia 1974 r. właścicielami działki nr [...] byli F. K. oraz Z. K., a zgodnie z postanowieniem o nabyciu spadku po zmarłej w dniu 14 czerwca 1985 r. Z. K., jej spadkobiercami zostali: mąż F. K. (udział 4/16) oraz synowie – S. K., M. K., S. K. oraz A. K. (każdy z nich w udziale 3/16) z tym, że wchodzący w skład spadku udział w gospodarskie rolnym, położonym w T., o powierzchni [...]ha dla którego w Sądzie Rejonowym w Kartuzach prowadzona jest księga wieczysta KW Nr [...] nabyli: mąż F. K. (udział 1/4), oraz synowie: S. K., M. K. i S. K. (każdy z nich w udziale 1/4). W związku z powyższym, Starosta słusznie ocenił, że odszkodowanie nie należy się B. K., ponieważ nie jest ona spadkobiercą po zmarłej Z. K., a jedynie weszła w posiadanie nieruchomości na podstawie umowy dożywocia i darowizny objętej aktem notarialnym Rep. A nr [...] z dnia 14 grudnia 1994 r. S. K. ma prawo do ubiegania się o ustalenie odszkodowania proporcjonalnie do wysokości spadku, tj. w 1/8.

Jednocześnie Wojewoda wyjaśnił, że zobligowany był do uchylenia pkt 1 decyzji Starosty z uwagi na to, że z sentencji nie wynikało wprost, że orzeczenie o odszkodowaniu dotyczyło jedynie udziału jaki przysługuje S. K. z tytułu bycia spadkobiercą po poprzedniej współwłaścicielce działki nr [...] Z. K. Sentencja decyzji organu I instancji wymagała w tym zakresie doprecyzowania.

Następnie, Wojewoda ocenił, że sporządzony operat szacunkowy z dnia 22 marca 2017 r. został wykonany i podpisany przez uprawnioną do tego osobę, nie zawiera pomyłek ani istotnych braków czy niejasności.

Na ww. decyzję Wojewody Pomorskiego skargę wniosły P. S.A. z siedzibą w K., zarzucając naruszenie: 1) art. 128 u.g.n. i art. 28 k.p.a.; 2) art. 77 k.p.a.; 3) art. 124 ust. 7 u.g.n.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalając skargę stwierdził, że odszkodowanie ustalane na drodze administracyjnej (decyzją administracyjną) nie podlega przedawnieniu. W prawie administracyjnym z przedawnieniem roszczenia mamy bowiem do czynienia tylko wówczas, gdy przepis prawa wyraźnie tak stanowi. Tymczasem, ani w ustawach gruntowych z 1958 r. i z 1985 r., jak również w obecnie obowiązującej ustawie o gospodarce nieruchomościami takiego ogólnego przepisu nie zamieszczono. Należy zatem uznać, że chociaż sama instytucja odszkodowania ma charakter cywilny i generalnie roszczenie odszkodowawcze podlega rygorom, zawartym w przepisach art. 117 – 125 k.c. (to jest przedawnieniu), to jednak w sytuacji, gdy jest ono ustalane w postępowaniu administracyjnym, te zasady nie obowiązują, gdyż brak jest stosownej regulacji prawnej. Tym samym, przepis art. 36 ust. 2 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r., przewidywał wprawdzie 3-letni okres przedawnienia, ale jedynie dla roszczeń odszkodowawczych dotyczących strat w: zasiewach, uprawach i plonach. Skoro zatem roszczenie odszkodowawcze, przysługujące właścicielowi nieruchomości zajętej pod budowę urządzeń sieci elektromagnetycznej nie uległo przedawnieniu, to nie ma uzasadnionych przeszkód by mogło być ono dochodzone w każdym czasie. Mimo bowiem że omawiane odszkodowanie ma wymiar majątkowy i jest należne za odebranie prawa własności, jako prawa o charakterze cywilnoprawnym, to jednak nie można przypisać temu odszkodowaniu cech cywilnoprawnych. Źródłem jego powstania nie jest czynność lub zdarzenie o charakterze cywilnoprawnym, lecz zdarzenie publicznoprawne powstające w wyniku wydania decyzji administracyjnej, jako czynności o charakterze administracyjnym (publicznoprawnym).

W ocenie Sądu, ponieważ ograniczenie prawa własności właściciela przedmiotowej nieruchomości nastąpiło w 1974 r., prawo do żądania odszkodowania z tytułu utraty przez nieruchomość wartości z powodu powyższego ograniczenia prawa nie uległo przedawnieniu, wniosek o przyznanie odszkodowania został wniesiony pod rządami obecnie obowiązującej ustawy o gospodarce nieruchomościami - to w świetle prawidłowo zastosowanego przez organy obu instancji art. 233 u.g.n. należało uznać, że niniejsza sprawa jest w istocie sprawą wszczętą po wejściu w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, którą należy prowadzić od dnia 1 stycznia 1998 r. na podstawie przepisów tej ustawy, wśród których znajduje się art. 129 ust. 5 pkt 3, dający podstawę prawną do wydania odrębnej decyzji o ustaleniu odszkodowania właśnie za ograniczenie w przeszłości praw do nieruchomości.

Sąd nie podzielił przy tym poglądu, że warunkiem zastosowania art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. jest okoliczność, by stan faktyczny, do którego przepis ten miałby być zastosowany, zaistniał dopiero po dacie wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami. Warunek taki nie wynika z treści art. 129 ust. 5 u.g.n., a ponadto ustawa ta przewiduje obowiązek jednoczesności orzekania o wywłaszczeniu i odszkodowaniu, a także szczególny tryb dla wydawania decyzji o odszkodowaniu z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości (art. 124 i nast. u.g.n.). Tak więc przy tego rodzaju regulacjach zastosowanie omawianego przepisu, przy założeniu, że byłby on tylko stosowany do stanów zaistniałych po dniu 1 stycznia 1998 r., byłoby rzeczą w zasadzie marginalną i nie istniałaby konieczność, aby dla takich sytuacji wprowadzać przepis o tak ogólnej, wręcz ramowej treści.

Podkreślono przy tym, że roszczenie o zapłatę odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość nie jest skuteczne względem każdego właściciela nieruchomości, bowiem nie ma charakteru roszczenia obciążającego nieruchomość i niedopuszczalne jest domaganie się odszkodowania przez każdego z kolejnych nabywców nieruchomości. Odszkodowanie takie przysługuje wyłącznie osobie wywłaszczonej, a więc takiej, która była właścicielem nieruchomości w dacie wydania decyzji wywłaszczeniowej lub decyzji ograniczającej prawo korzystania z nieruchomości. Prawo takie przysługuje także spadkobiercom osoby wywłaszczonej.

W ocenie Sądu prawidłowo organy przyjęły, że S. K. jest legitymowany do żądania 1/8 części odszkodowania.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 124 ust. 7 u.g.n., Sąd wskazał, że ewentualny brak wpisu w księdze wieczystej tytułu prawnego do korzystania z nieruchomości nie ma znaczenia prawnego dla kwestii ustalenia i wypłaty należnego odszkodowania z tego tytułu.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosły P. Spółka Akcyjna z siedzibą w K., zarzucając:

I) naruszenie przepisów prawa materialnego, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1) art. 28 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przeprowadzenie postępowania wobec podmiotu, któremu nie przysługuje przymiot strony, gdyż nie posiada on interesu prawnego w rozpoznaniu sprawy, bowiem nie jest osobą wobec której doszło do ograniczenia prawa własności nieruchomości na mocy decyzji wydanych na podstawie art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości;

2) art. 128 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że S. K. jest podmiotem legitymowanym do uzyskania odszkodowania za ograniczenia prawa własności nieruchomości, w sytuacji gdy, zgodnie z treścią wskazanego przepisu, osobą uprawnioną do uzyskania takiego odszkodowania jest jedynie osoba wywłaszczona;

3) art. 118 w zw. z art. 120 k.c. poprzez jego niezastosowanie i niewłaściwe przyjęcie, że w sprawie występuje brak stosownej regulacji prawnej, mimo iż roszczenie odszkodowawcze podlega rygorom określonym w art. 117-125 k.c., a tym samym ulega przedawnieniu z upływem lat 10-ciu;

II) naruszenie przepisów postępowania, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie;

1) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. poprzez niezasadne oddalenie skargi, w sytuacji gdy decyzja została wydana z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a., wobec sprzecznego ustalenia przez organ, iż z jednej strony roszczenie o odszkodowanie za ograniczenie prawa własności nieruchomości ma charakter cywilnoprawny i podlega sukcesji uniwersalnej, przy jednoczesnym wskazaniu, że roszczenie to nie podlega regulacji zawartej w Kodeksie cywilnym, a tym samym nie ulega przedawnieniu;

2) art. 151 p.p.s.a. w zw. art. 6, art. 8 w zw. z art. 107 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez niezasadne oddalenie skargi poprzez brak wskazania podstawy prawnej dla uznania, iż spadkobranie stanowi podstawę przeniesienia prawa do wystąpienia z roszczeniem o uzyskanie odszkodowania za ograniczenie prawa własności nieruchomości;

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 15 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie skargi, w sytuacji gdy zaskarżona decyzja organu II instancji została wydana bez rozpoznania sprawy w jej całokształcie, po raz drugi od początku, a jedynie ograniczała się do kontroli prawidłowości wydania decyzji pierwszoinstancyjnej;

4) art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. polegający na oddaleniu zamiast uwzględnieniu skargi a w konsekwencji nieuchyleniu decyzji obu instancji, pomimo iż nie rozważono całego materiału dowodowego w niniejszej sprawie w kontekście ustalenia osoby uprawnionej do występowania z wnioskiem o ustalenie i wypłatę odszkodowania za ograniczenie prawa własności nieruchomości;

5) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nieodpowiadające wymogom tego przepisu, polegające na braku rozpoznania i dokonania oceny prawnej podniesionego przez skarżącego w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku zarzutu nr 1, a w konsekwencji wybiórcze przestawienie stanu sprawy i niezwarcie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku w dostatecznym stopniu przekonujących argumentów przemawiających za dokonaniem szczegółowej oceny i uzasadnienia (faktycznego i prawnego) zaskarżonych decyzji, w szczególności uzasadnienia przyznania S. K. przymiotu strony postępowania.

Mając na uwadze powyższe zarzuty wniesiono o:

1) rozpoznanie sprawy na rozprawie;

2) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, ewentualnie, uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody Pomorskiego oraz poprzedzającej jej decyzji Starosty Wejherowskiego;

3) zwrot kosztów sądowych, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W piśmie procesowym z dnia 10 września 2021 r. skarżący kasacyjnie wyraził zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym oraz podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842 z późn. zm.), zwanej dalej "uCOVID-19", Przewodniczący Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej w dniu 29 października 2021 r. sprawę skierował do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym. Wcześniejszymi pismami z dnia 31 sierpnia 2021 r. zawiadomiono strony, że każda z nich ma prawo do pisemnego dodatkowego przedstawienia swojego stanowiska w sprawie w terminie siedmiu dni, a w przypadku braku możliwości technicznych stron uczestniczenia w rozprawie zdalnej, sprawa zostanie skierowana na posiedzenie niejawne.

Skargi kasacyjna nie zasługują na uwzględnienie.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a.

W skardze kasacyjnej sformułowane zostały zarzuty dotyczące naruszenia zarówno prawa materialnego jak i przepisów postępowania, jednak istota sporu dotyczy kwestii materialnoprawnych. Mianowicie skarżący kasacyjnie kwestionuje stanowisko Sądu I instancji i organów dotyczące ustalenia, że S. K. jako spadkobierca w udziale 1/4 części spadku po Z. K. poprzedniej współwłaścicielce nieruchomości w udziale wynoszącym 1/2 części prawa własności jest legitymowany do otrzymania odszkodowania z tytułu zmniejszenia wartości nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...]ha w wyniku decyzji z dnia [...] grudnia 1974 r. zezwalającej Zakładowi Energetycznemu w G. na budowę linii energetycznej.

Naczelny Sąd Administracyjny zgada się ze stanowiskiem prawnym Sądu i instancji. Równocześnie należy wyraźnie podkreślić, że stanowisko to jest w pełni zgodne z późniejszą uchwałą składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2021 r. sygn. akt I OPS 1/20.

Mianowicie zagadnienie związane z podmiotami uprawnionymi do uzyskania odszkodowania z tytułu ograniczenia prawa własności było przedmiotem uchwały składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2021 r. sygn. akt I OPS 1/20. W uchwale tej Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, że: "1. Odszkodowanie, o którym mowa w ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 z późn. zm.), może być od dnia 1 stycznia 1998 r. ustalone na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 65 z późn. zm.) dla spadkobiercy właściciela nieruchomości wymienionej w art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. 2. Odszkodowanie, o którym mowa w art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, nie może być ustalone na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 65 z późn. zm.) na rzecz nabywcy nieruchomości w drodze umowy zawartej po dniu czasowego zajęcia tej nieruchomości w trybie określonym w art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości."

Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny w powyższej uchwale opowiedział się za dominującym w orzecznictwie sądów administracyjnych poglądem, że roszczenie o ustalenie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość nie jest skuteczne względem każdego właściciela nieruchomości, bowiem nie ma charakteru roszczenia obciążającego nieruchomość i niedopuszczalne jest domaganie się odszkodowania przez każdego z kolejnych nabywców nieruchomości. Na podstawie u.g.n. uprawnionymi do odszkodowania są jedynie osoby wywłaszczone oraz ich sukcesorzy pod tytułem uniwersalnym, a nie singularnym. Następstwo prawne pod tytułem "uniwersalnym" oznacza - w odniesieniu do osoby fizycznej - w polskim systemie prawnym - wyłącznie dziedziczenie, zaś następstwo pod tytułem "singularnym" oznacza następstwo w zakresie praw związanych z przeniesieniem praw do określonych składników majątkowych. Poglądy te utrwalone są w nauce prawa i w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok NSA z dnia 25 czerwca 2021 r. sygn. akt I OSK 1149/20).

Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu cytowanej uchwały analizując zagadnienie dotyczące ustalenia podmiotu uprawnionego do otrzymania odszkodowania z tytułu wywłaszczenia, polegającego również na ograniczeniu prawa własności, stwierdził, że nie można poprzestać na wykładni językowej przepisów ustawy określających osobę uprawnioną do otrzymania odszkodowania z tytułu wywłaszczenia, ale należy zweryfikować wyniki tej wykładni z podstawowymi zasadami konstytucyjnymi. W szczególności wynikającymi z art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 Konstytucji RP zapewniającymi obok ochrony prawa własności również prawo dziedziczenia, realizowane m.in. przez przepisy prawa spadkowego. NSA podał, że to właśnie z konstytucyjnej zasady ochrony prawa dziedziczenia i z konstytucyjnej zasady, że wywłaszczenie może nastąpić jedynie wówczas gdy dokonywane jest na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Tym samym NSA wywiódł, że odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia, które jest prawem majątkowym o charakterze kompensacyjnym, mogą nabyć spadkobiercy osoby wywłaszczonej, która zmarła przed nabyciem odszkodowania. Natomiast nabywca nieruchomości w drodze czynności cywilnoprawnej nabywa ją już w takim stanie prawnym, jaki wynika z dokonanego ograniczenia prawa własności. W konsekwencji, skutek wydanej wcześniej decyzji w postaci ograniczenia prawa nie spowodował ograniczenia praw nabywcy, który ich wówczas nie posiadał, natomiast ukształtował stan prawny nieruchomości w ten sposób, że prawo własności nieruchomości zostało ograniczone i w takim kształcie prawnym nabywca nabył nieruchomość. Z żądaniem ustalenia odszkodowania może wystąpić podmiot wywłaszczony oraz spadkobiercy wywłaszczonego, lecz nie mogą wystąpić aktualni właściciele nieruchomości, którzy prawo własności nabyli w drodze czynności prawnej, a więc następstwa, które ma charakter następstwa pod tytułem szczególnym (sukcesji singularnej). W konsekwencji powyższych ustaleń w przywołanej uchwale ustalono, że odszkodowanie, o którym mowa w ustawy wywłaszczeniowej może być od 1 stycznia 1998 r. ustalone na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. dla spadkobiercy właściciela nieruchomości wymienionej w art. 35 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej, ale nie może być ustalone na rzecz nabywcy nieruchomości w drodze umowy zawartej po dniu czasowego zajęcia tej nieruchomości w trybie określonym w art. 35 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, przyjęcie stanowiska, że osobą uprawnioną do otrzymania odszkodowania jest wyłącznie osoba wywłaszczona, rozumiana jako osoba pozbawiona prawa do nieruchomości lub ograniczona w wykonywaniu tego prawa, nie jest do zaakceptowania, ponieważ narusza konstytucyjną zasadę ochrony własności i prawa dziedziczenia oraz dopuszczalność wywłaszczenia za słusznym odszkodowaniem (art. 21 Konstytucji RP). W przypadkach bowiem, w których przepisy prawa przewidują, że ustalenie odszkodowania z tytułu wywłaszczenia następuje w odrębnym postępowaniu, czy też w przypadku gdy strony (osoba wywłaszczona lub podmiot zobowiązany do uiszczenia odszkodowania) uczyniły przedmiotem zaskarżenia decyzję wywłaszczeniową, ale tylko w części dotyczącej ustalenia odszkodowania, śmierć osoby wywłaszczonej spowodowałaby konieczność umorzenia postępowania dotyczącego ustalenia odszkodowania, skoro spadkobiercy osoby wywłaszczonej nie mogliby wstąpić w prawa i obowiązki swojego spadkodawcy. W ten sposób doszłoby do wywłaszczenia prawa bez ustalenia odszkodowania z jednoczesnym pozbawieniem ochrony prawa do dziedziczenia.

Powyższe zasady konstytucyjne adresowane są nie tylko do ustawodawcy, który stanowiąc prawo nie może ich naruszać, ale zasady te stanowią również podstawowe kryterium przy dokonywaniu wykładni przepisów prawa przez podmioty stosujące prawo. Z tego właśnie względu, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, podejmując rozstrzygnięcie w sprawie przedstawionej we wniosku, konieczne jest uwzględnienie powołanych powyżej zasad konstytucyjnych.

Uchwała składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego jest wiążąca dla składów sądu administracyjnego, a Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni ją podziela (art. 269 § 1 p.p.s.a.). Nadto jak zaznaczono wcześniej stanowisko prawne zawarte w wyroku Sądu I instancji z dnia 22 maja 2018 r., a więc jeszcze przed podjęciem uchwały z dnia 22 lutego 2021 r. jest zgodne z treścią uchwały.

Mając powyższe na uwadze, zarzuty skargi kasacyjnej należało uznać za niezasadne, a w konsekwencji skarga kasacyjna na podstawie art. 184 p.p.s.a. została oddalona.