Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 538/07
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-01-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6332 Należności  przedemerytalne
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 37 k, art. 37 k ust. 3 i 4
journal: Dz.U. 1995 nr 1 poz 1
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Janina Antosiewicz Sędziowie NSA del. WSA Marzenna Linska-Wawrzon (spr.) Jan Paweł Tarno Protokolant Michał Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 29 stycznia 2008r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 22 listopada 2006 r. sygn. akt III SA/Kr 1154/04 w sprawie ze skargi H. J. na decyzję Wojewody M. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie świadczenia przedemerytalnego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 22 listopada 2006 r. oddalił skargę H. J. na decyzję Wojewody M. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie świadczenia przedemerytalnego. Wyrok ten wydany został w następujących okolicznościach sprawy:

Decyzją z dnia [...] nr [...] Wojewoda M. powołując się na przepis art. 37 k ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (Dz. U. 2003, Nr 58, poz. 514 z późn. zm.) w związku z art. 3 ustawy z dnia 20 grudnia 2002 r. o zmianie ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (Dz. U. z 2003 r. Nr 6, póz. 56 ) w związku z art. 30 ustawy z dnia 30 kwietnia 2004 r. o świadczeniach przedemerytalnych (Dz. U. 2004, Nr 120, poz. 1252), utrzymał w mocy decyzję Starosty M. z dnia [...] nr [...] orzekającą o odmowie przyznania H. J. prawa do świadczenia przedemerytalnego od dnia 4 października 2004 r.

W uzasadnieniu decyzji Wojewoda stwierdził, że decydującą rolę w kwestii przyznania prawa do świadczenia przedemerytalnego spełnia dzień rejestracji i przepisy obowiązujące w tym dniu. Na ten właśnie dzień bada się czy zostały spełnione przesłanki do przyznania prawa do świadczenia przedemerytalnego. Skarżący H. J. zarejestrował się jako osoba bezrobotna w dniu 3.10.2000 r. i uzyskał status bezrobotnego oraz prawo do zasiłku od dnia 11.10.2000 r. Równocześnie w dniu rejestracji wszczęte zostało postępowanie w sprawie ustalenia uprawnień H. J. do świadczenia przedemerytalnego. W związku z powyższym wniosek H. J. o świadczenie przedemerytalne podlega rozpatrzeniu na podstawie art. 37 k ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu w jej brzmieniu obowiązującym do końca 2001 r., ze względu na treść art. 30 ustawy o świadczeniach przedemerytalnych (w/w), zgodnie z którym do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie tej ustawy stosuje się przepisy ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu.

Przepis art. 37 k ust. 1 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu w jej brzmieniu obowiązującym w dniu rejestracji skarżącego stanowi, że świadczenie przedemerytalne przysługuje osobie spełniającej określone w ustawie warunki do uzyskania statusu bezrobotnego i prawa do zasiłku jeżeli:

1) osiągnęła wiek co najmniej 58 lat kobieta i 63 lata mężczyzna i posiada okres uprawniający do emerytury, lub

2) w roku kalendarzowym, w który został rozwiązany stosunek pracy lub stosunek służbowy z przyczyn dotyczących zakładu pracy, ukończyła co najmniej 55 lat kobieta i 60 lat mężczyzna i posiada okres uprawniający do emerytury, lub

3) do rozwiązania stosunku pracy, z przyczyn dotyczących zakładu pracy, osiągnęła okres uprawniający do emerytury, wynoszący co najmniej 35 lat dla kobiet i 40 lat dla mężczyzn, lub

4) do dnia 31 grudnia roku poprzedzającego rozwiązanie stosunku pracy, posiada okres uprawniający do emerytury wynoszący, co najmniej 34 lat dla kobiet i 39 lat dla mężczyzn, a rozwiązanie stosunku pracy nastąpiło w związku z niewypłacalnością pracodawcy w rozumieniu ustawy z dnia 29 grudnia 1993 r. o ochronie roszczeń pracowniczych w razie niewypłacalności pracodawcy.

Analiza stanu faktycznego wynikającego z akt sprawy zdaniem organu odwoławczego wyklucza w stosunku do wnioskodawcy H. J. przyznanie prawa do świadczenia przedemerytalnego, albowiem do uzyskania uprawnień wymagane jest poza spełnieniem warunków do uzyskania statusu bezrobotnego oraz prawa do zasiłku, łączne spełnienie jednego z wymogów pkt. 1- 4 wyżej powołanego przepisu.

* Lata życia skarżącego H. J. (ur. [...] 1943 r.) wykluczają przyznanie mu uprawnień do świadczenia przedemerytalnego w oparciu o pkt. 1 tego przepisu, gdyż na dzień rejestracji nie osiągnął wymaganego wieku 63 lat.

* Nie spełnił też przesłanek z pkt. 2 tego przepisu, bowiem ustawodawca zawarł między innymi wymóg ukończenia w roku kalendarzowym, w którym został rozwiązany stosunek pracy (...) z przyczyn dotyczących pracodawcy co najmniej 60 lat dla mężczyzn, a wnioskodawca w roku rozwiązania stosunku pracy ukończył 57 lat.

* Z kolei wymogi zawarte w pkt. 3 tego przepisu uzależniają prawo do świadczenia przedemerytalnego od rozwiązania stosunku pracy z przyczyn dotyczących zakładu pracy i wykazania okresu uprawniającego do emerytury wynoszącego co najmniej 40 lat dla mężczyzn. Decyzją Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w K. z dnia [...] przyjęto to ustalenie wysokości emerytury dla potrzeb świadczenia przedemerytalnego łącznie 37 lat 22 dni. Od decyzji tej nie zostało wniesione odwołanie do Sądu Okręgowego w K., pomimo, że poprzednia decyzja organu rentowego uprawniającego do emerytury została przez H. J. zaskarżona.

- Brak rozwiązania stosunku pracy w związku z niewypłacalnością pracodawcy wyklucza zastosowanie pkt. 4 tego przepisu.

Ustosunkowując się do zarzutów odwołania związanych z żądaniem ustalenia przez organ zatrudnienia okresu uprawniającego do emerytury przy uwzględnieniu okresu nauki zawodu od 1.09.1957 r. do 4.01.1959 r. oraz pracy w gospodarstwie rolnym rodziców od 5.01.1959 r. do 31.04.1963 r, organ odwoławczy powołał się na przepis art. 37 k ust. 3 i 4 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu stanowiący, że to organ rentowy na wniosek powiatowego urzędu pracy ustala okresy składkowe i nieskładkowe, a od decyzji organu rentowego ( zgodnie z pkt. 5 tego przepisu ) przysługują środki odwoławcze określone w odrębnych przepisach.

Na poparcie swojego stanowiska organ odwoławczy powołał treść uchwały Sądu Najwyższego z dnia 19.03.2003 r. (UZP M 03 OSNP 2003/13/ 317), wskazując na fragmenty uzasadnienia tej uchwały potwierdzające zajęte w sprawie stanowisko.

Powyższa decyzja Wojewody stała się przedmiotem zaskarżenia do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. W skardze H. J. domagał się zmiany decyzji na swoja korzyść poprzez ustalenie uprawnień do świadczenia przedemerytalnego podnosząc, że decyzja jest krzywdząca, bowiem osoby pracujące ze skarżącym w PKS o takim samym stażu posiadają uprawnienie do świadczenia przedemerytalnego.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zajęte w sprawie i wskazując na marginesie sprawy, że w międzyczasie decyzją Starosty M. z dnia [...] przyznane zostało H. J. prawo do zasiłku przedemerytalnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w uzasadnieniu wyroku wskazał, że w sprawie sporna jest kwestia ustalenia okresu uprawniającego do emerytury, w którym zdaniem skarżącego powinien być uwzględniony okres pracy w gospodarstwie rolnym rodziców. Według decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] ustalono 37 lat i 22 dni okresu (okresy składkowe i nieskładkowe łącznie) uprawniającego do emerytury, zamiast wymaganych 40 lat. Zdaniem Sądu organ rentowy ustalając wysokość emerytury posiada uprawnienie i zarazem obowiązek ustalenia okresów składkowych, nieskładkowych i ewentualnie uzupełniających, które składają się na okres uprawniający do emerytury; co znajduje potwierdzenie w przepisach art. 37 k ust. 3 i 4 ustawy z 19 grudnia 1994r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu i art. 53 ust. 1 ustawy z 17 grudnia 1998r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Sąd stwierdził, że decyzja organu rentowego z 9.05.2003 r. ustalającej wysokość emerytury w celu ustalenia świadczenia przedemerytalnego stanowi podstawę ustalenia przez organy zatrudnienia, że skarżący posiada wskazany w niej okres uprawniający do emerytury. Dla przesądzenia przez starostę istnienia prawa do świadczenia przedemerytalnego, decyzja ZUS ma charakter prejudycjalny, co oznacza, iż kompetencje obu tych organów są rozdzielne. Jednakże skutkiem decyzji organu rentowego może być negatywna dla zainteresowanego decyzja starosty. Decyzja starosty i organu rentowego podlegają zaskarżeniu w odrębnym trybie. Tym samym organy zatrudnienia nie mogą wnikać w materię należącą do decyzji organu rentowego, a sądy administracyjne nie mogą kontrolować decyzji tych organów w zakresie objętym właściwością sądów powszechnych rozpatrujących odwołania od decyzji organów rentowych. Wojewódzki Sądu Administracyjny wskazał, że całkowicie podziela pogląd wyrażony w powołanej przez organ odwoławczy uchwale Sądu Najwyższego z dnia 19.03.2003 r.

Od powyższego wyroku w imieniu H. J. skargę kasacyjną wniósł adwokat J. S. zarzucając Sądowi:

- naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisu art. 37 k ust. 3 i 4 w zw. z art. 37 o ustawy z dnia 14 grudnia o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobocia polegająca na przyjęciu, iż to organ rentowy ZUS był władny do ustalenia wydania decyzji czy skarżący posiada 40 letni okres zatrudnienia, zaliczenia okresów pracy wskazanych przez skarżącego i czy posiada prawo do świadczenia przedemerytalnego, w sytuacji gdy prawo do zasiłków przedemerytalnych i świadczeń przedemerytalnych ustalały oraz zasiłki i świadczenia przyznawały i wypłacały rejonowe urzędy pracy, to jest na przesłance wynikającej z art. 174 pkt 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Autor skargi kasacyjnej wniósł o zmianę zaskarżonego wyroku i rozstrzygnięcie co do istoty sprawy ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej zwanej p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jedynie pod uwagę nieważność postępowania.

Po stwierdzeniu, iż w sprawie niniejszej nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania, Sąd przystąpił do oceny podniesionego zarzutu skargi kasacyjnej.

Autor skargi kasacyjnej przedstawił jedynie zarzut dotyczący naruszenia prawa materialnego. Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany stanem faktycznym ustalonym przez organ administracji i zaaprobowanym przez Sąd w zaskarżonym wyroku.

Na wstępie rozważań należy wskazać, że pełnomocnik skarżącego nie zakwestionował w skardze kasacyjnej właściwości organów administracji orzekających w sprawie świadczenia przedemerytalnego, co zostało zaakceptowane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w zaskarżonym wyroku. Sąd uznał, że skoro postępowanie w sprawie ustalenia uprawnień H. J. do świadczenia przedemerytalnego zostało wszczęte pod rządem ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (tekst jedn. Dz. U. z 2003 r., Nr 58, poz. 514 ze zm. - dalej zwanej z.p.b.), to na podstawie art. 30 ustawy z dnia 30 kwietnia 2004 r. o świadczeniach przedemerytalnych (Dz. U. z 2004 r., Nr 120, poz. 1252 - dalej zwanej u.p.ś.) znajduje zastosowanie z.p.b. Zgodnie bowiem z art. 30 ust. 1 u.p.ś. do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu.

W konsekwencji oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do zajęcia stanowiska w tym przedmiocie, która to kwestia - co warto podkreślić - wywołuje pewne rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 marca 2006 r., I OSK 1033/05, Lex nr 198257).

Objęty zarzutem przepis art. 37 o ust. 1 z.p.b. stanowił, że prawo do świadczeń przedemerytalnych ustala i przyznaje starosta, a wypłaca je powiatowy urząd pracy.

Istotne znaczenie w sprawie posiada również przepis art. 37 k ust. 3 z.p.b. zgodnie z którym, decyzję ustalającą wysokość emerytury w celu ustalenia wysokości świadczenia przedemerytalnego organ rentowy wydaje na wniosek powiatowego urzędu pracy. Wywód autora skargi kasacyjnej sprowadza się do tezy, iż organ rentowy nie może rozpoznając zgłoszony przez właściwy urząd pracy wniosek o ustalenie wysokości emerytury, rozstrzygać merytorycznie sprawy uprawnień do świadczeń przedemerytalnych m.in. przez odmowę uznania jednego z wykazanych okresów pracy. Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie był władny do wydawania decyzji ustalających okresy zatrudnienia na mocy przepisu 37 k ust. 3 i 4 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu z dnia 14 grudnia 1994 r. Taką możliwość zdaniem pełnomocnika wprowadziła dopiero u.p.ś. W opinii autora skargi kasacyjnej wydanie przez ZUS ustalającej okresy zatrudnienia na mocy ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. stanowiło naruszenie prawa i było niezgodne z obowiązującym stanem prawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela tegoż stanowiska.

Nie ulega wątpliwości, iż pełnomocnik skarżącego oparł zarzut skargi kasacyjnej na stanowisku zawartym w wyroku Sądu Apelacyjnego w Krakowie z dnia 7 maja 2002 r., III Aua 1989/01 (OSA 2002, nr 8, poz. 26) zgodnie z którym ...w myśl art. 37 "k" ust. 3 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (Dz. U. z 1997 r. Nr 25, poz. 128), organ rentowy wydaje na wniosek urzędu pracy decyzję ustalającą wysokość emerytury w celu ustalenia świadczenia przedemerytalnego - i do tego postępowania, tj. ustalenia wysokości emerytury stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące postępowania w sprawie świadczeń emerytalnych. Stąd też organ rentowy nie może rozpoznając zgłoszony przez właściwy urząd pracy wniosek o ustalenie wysokości emerytury, rozstrzygać merytorycznie sprawy uprawnień do świadczeń przedemerytalnych m.in. przez odmowę uznania jednego z wykazanych okresów pracy.

Należy wskazać, ze powyższy pogląd został uznany za błędny w uchwale Sądu Najwyższego z dnia 19 marca 2003 r., (II UZP 1/03, OSNP 2003, nr 13, poz. 317) w myśl której ...Zakład Ubezpieczeń Społecznych jest uprawniony do odmowy ustalenia wysokości emerytury w celu ustalenia wysokości świadczenia przedemerytalnego w sytuacji, gdy osoba ubiegająca się o to świadczenie nie spełnia warunków posiadania wymaganego okresu zatrudnienia, od którego zależy jej prawo do emerytury.

Sąd Najwyższy dokonał bardzo wszechstronnej, wnikliwej analizy przedmiotowej problematyki. W uzasadnieniu uchwały Sąd Najwyższy wskazał między innymi, że fakt, iż świadczenia przedemerytalne ustala i przyznaje starosta, a wypłaca powiatowy urząd pracy, oznacza, że decyzja starosty przyznająca prawo do tego świadczenia, musi być poprzedzona ustaleniem, iż zachodzą warunki określone w art. 37k ust. 1 ustawy, w tym warunek posiadania okresu uprawniającego do emerytury. Decyzja taka zawiera więc w sobie dwa elementy: stwierdzenie, że zachodzą ustawowe podstawy dla przyznania świadczenia oraz określenie oznaczonego co do wysokości świadczenia. Jest więc rezultatem z jednej strony przesądzenia, że zaistniały ustawowe podstawy dla przyznania świadczenia (kompetencja starosty), z drugiej zaś określenia wysokości świadczenia na podstawie decyzji ustalającej wysokość emerytury (kompetencja organu rentowego). Decyzja organu rentowego bądź to ustala wysokość emerytury, bądź też odmawia takiego ustalenia w sytuacji gdy brak po temu warunków (brak wystarczających okresów składkowych i nieskładkowych). Taka decyzja podlega kontroli sądu powszechnego (art. 37k ust. 5 ustawy w związku z art. 476 § 2 pkt 4 KPC) jako sprawa z zakresu ubezpieczeń społecznych, mimo że samo świadczenie przedemerytalne - wchodząc do katalogu szeroko pojętego systemu zabezpieczeń społecznych - nie jest częścią systemu ubezpieczeń społecznych (art. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych).

Sąd Najwyższy stwierdził, że dla przesądzenia przez starostę istnienia prawa do świadczenia przedemerytalnego, decyzja ZUS ma charakter prejudycjalny, co oznacza, iż kompetencje obu tych organów są rozdzielne - aczkolwiek nie sposób nie zauważyć, że skutkiem decyzji organu rentowego może być negatywna dla zainteresowanego decyzja starosty, podlegająca zaskarżeniu w innym trybie, przewidzianym przepisami KPA. Odmowa ustalenia przez organ rentowy wysokości emerytury w przedstawionym postępowaniu, może w przyszłości spowodować odmowę przyznania emerytury - świadczenia z ubezpieczenia społecznego.

Z tych względów Sąd Najwyższy nie podzielił odmiennego stanowiska wyrażonego przez Sąd Apelacyjny w Krakowie w cyt, wyżej wyroku. Oznaczałoby to bowiem w istocie, że wniosek urzędu pracy, do którego dołączono kwestionariusz przedstawiający okresy zatrudnienia, ma dla organu rentowego charakter wiążący i obliguje go do wyliczenia wysokości emerytury także nienależnej, pomijając nawet oczywistą trudność czy wręcz niemożliwość takiego ustalenia. Rozumowanie takie mogłoby mieć ewentualne uzasadnienie jedynie wówczas, gdyby decyzję organu rentowego poprzedzała decyzja starosty stwierdzająca istnienie prawa do świadczenia przedemerytalnego, niemniej w istniejącym stanie prawnym, decyzja ZUS w takiej sprawie "wyprzedza" decyzję starosty (zob. uzasadnienie cyt. uchwały Sądu Najwyższego).

Należy również wskazać, ze w orzecznictwie odmienne stanowisko nawiązujące do poglądu Sądu Apelacyjnego w Krakowie zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 6 grudnia 2004 r., II SA/Wa 490/04, (LEX nr 162317).

Jednak w uzasadnieniu tego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny nie ustosunkował się do wskazanej powyżej uchwały Sądu Najwyższego ani nie przedstawił w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przekonywających argumentów na poparcie swojego stanowiska. Natomiast pogląd Sądu Najwyższego można uznać za utrwalony w jego orzecznictwie. Został on bowiem potwierdzony w wyroku Sądu Najwyższego z 12 lipca 2006 r., II UK 255/05 (OSNP 2007, nr 13-14, poz. 204) zgodnie z którym ...organ rentowy nie był upoważniony do decydowania o prawie ubezpieczonego do świadczenia przedemerytalnego; do jego kompetencji należało natomiast wydanie decyzji ustalającej wysokość hipotetycznej emerytury, przy uwzględnieniu udokumentowanych okresów składkowych i nieskładkowych mających wpływ na prawo do emerytury i jej wysokość (art. 37k ust. 3 i 4 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, jednolity tekst: Dz. U. z 2003 r. Nr 58, poz. 514 ze zm.).

W uzasadnieniu wyroku Sąd Najwyższy wskazał, że ...skład rozpoznający niniejszą sprawę w pełni akceptuje pogląd zaprezentowany w uchwale Sądu Najwyższego z 19 marca 2003 r., III UZP 1/03 (OSNP 2003 nr 13, poz. 317). Powoływana uchwała Sądu Najwyższego wyraźnie wskazuje na powinność organu rentowego dokonywania weryfikacji i kwalifikacji okresów składkowych i nieskładkowych, mających wpływ zarówno na prawo do emerytury, jak też na jej wysokość, lecz nie upoważnia go do decydowania o prawie ubezpieczonego do świadczenia przedemerytalnego.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego wywody zawarte w skardze kasacyjnej nie mogły podważyć przedstawionego stanowiska Sądu Najwyższego, zaakceptowanego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w zaskarżonym wyroku. Argumenty oparte na wykładni logicznej i systemowej zdecydowanie przemawiają za poglądem Sądu Najwyższego.

Należy stwierdzić, że za trafnością wskazanej uchwały przemawia dodatkowo fakt, iż skarżący w przypadku odmowy uznania przez organ rentowy okresów zatrudnienia miał prawo kwestionować ten fakt w postępowaniu przed sądem powszechnym. Ustawodawca zapewnił zatem w takiej sytuacji ochronę prawa podmiotowych wnioskodawcy. Nie może budzić wątpliwości, iż ustawodawca wprowadzając taki mechanizm ustalenia prawa do świadczenia przedemerytalnego korzystał w tym zakresie z pewnej swobody wyboru trybu postępowania, która przysługuje prawodawcy. Nie można także pominąć, że organy rentowe z uwagi na pełnione zadania w zakresie świadczeń emerytalno-rentowych były lepiej przystosowane do ustalania okresów zatrudnienia, niż starosta. Potwierdza to późniejsza zmiana przepisów w tym zakresie. Zgodzić się należy z Sądem Najwyższym, że skutkiem decyzji organu rentowego odmawiającej uznania jednego z okresów zatrudnienia a tym samym ustalenia wysokości emerytury może być negatywna dla zainteresowanego decyzja starosty w przedmiocie ustalenia prawa do świadczenia przedemerytalnego, podlegająca zaskarżeniu w innym trybie, przewidzianym przepisami KPA. Decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych ma zatem charakter tzw. prejudykatu dla decyzji starosty. Taka sytuacja polegająca na związaniu organu administracji decyzją innego organu rozstrzygającą określone zagadnienie, nie jest niczym wyjątkowym w polskim systemie prawa. Nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem WSA w Warszawie w cyt. wyżej wyroku, że organ rentowy rozpoznając zgłoszony przez właściwy urząd pracy wniosek o ustalenie wysokości emerytury, przez odmowę uznania jednego ze wskazanych okresów pracy, rozstrzyga merytorycznie sprawę uprawnień do świadczeń przedemerytalnych. Przedmiotowa teza stanowi uproszczenie i pomija nie budzący wątpliwości fakt, że to starosta ustalał uprawnienie do świadczenia przedemerytalnego, choć czynił to w oparciu o decyzję organu rentowego, który dokonywał weryfikacji i kwalifikacji okresów składkowych i nieskładkowych, będących przesłanką powstania prawa do emerytury, jak i determinujących wysokość tegoż świadczenia.

Przyjęcie odmiennego stanowiska pozostawałoby w rażącej sprzeczności z językową wykładnią przepisu art. 37o z.p.b.

Nadto akceptacja poglądu, że organ rentowy w istocie rzeczy rozstrzygał merytorycznie sprawę uprawnienia do świadczenia przedemerytalnego - oznaczałaby - że zmiana przepisów prawa dokonana w zakresie właściwości organu uprawnionego do ustalania prawa do świadczenia przedemerytalnego dokonana na mocy art. 8 ust. 1 u.p.ś. miałaby de facto charakter tylko porządkujący, z czym nie sposób się zgodzić.

Dostrzegając zatem pewne niejasności związane z regulacją prawną w przedmiocie ustalenia prawa do świadczenia przedemerytalnego, w szczególności odnośnie ustalania i weryfikacji okresów zatrudnienia, należy jednak stwierdzić, że pogląd przedstawiony przez pełnomocnika skarżącego pozostaje w wyraźnej sprzeczności z przepisami prawa obowiązującymi w tym zakresie do dnia 1 sierpnia 2004 r.

Przedstawione rozważania prowadzą do wniosku, że w rozpoznawanej sprawie decyzja organu rentowego jest wiążąca w zakresie ustalonych w niej okresów składkowych i nieskładkowych i nie jest możliwe kwestionowanie tych ustaleń przez skarżącego ani w postępowaniu administracyjnym, ani w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Tym samym należy stwierdzić, że Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonał prawidłowej wykładni przepisów stanowiących podstawę prawną zaskarżonej decyzji.

W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionej podstawie, na mocy art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.