Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 605/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2018-10-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Gospodarka gruntami
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 18 ust.2 pkt 9a
journal: Dz.U. 2018 poz 994
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym  - tekst jedn.
article: art. 37 ust. 4
journal: Dz.U. 2018 poz 121
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Władysław Kulon Asesor WSA Wojciech Śnieżyński Protokolant: asystent sędziego Andżelika Abramowska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 9 października 2018 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego dla [...] na uchwałę Rady Miejskiej W. z dnia [...] lutego 1998 r. nr [...] w przedmiocie zasad gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi własność Gminy W. oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Uchwałą nr [...] z dnia [...] lutego 1998 r. Rada Miejska [...] ustaliła zasady gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi własność Gminy [...] (Dz. Urz. Woj. [...]. z 2005 r. Nr [...], poz. [...]) powołując w podstawie prawnej art. 18 ust. 2 pkt 9a i pkt 15, art. 40 ust. 1 i 2 pkt 3 oraz art. 41 ustawy z dnia

8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (obecnie Dz. U. z 2018 r., poz. 994)

w związku z art. 34 ust. 6, art. 37 ust. 3, art. 43, art. 68 ust. 1 i 3, art. 70 ust. 4, art. 71 ust. 3, art. 73 ust. 3 i 4, art. 76 ust. 1, art. 84 ust. 3 i 4 oraz art. 86 i art. 218 ustawy

z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (obecnie Dz. U. z 2018 r., poz. 121).

Uchwałą nr [...] z dnia [...] maja 2008 r. (Dz. Urz. Woj. [...]. Nr [...],

poz. [...]), która weszła w życie z dniem [...] czerwca 2008 r., Rada ustaliła obecne brzmienie § 2 ust. 4 i 5 powołanej na wstępie uchwały. Jak stanowi § 2 uchwały z dnia [...] lutego 1998 r. w ust. 1 gospodarowanie nieruchomościami należy do Prezydenta [...] (uchwała wymienia czynności stanowiące gospodarowanie), w ust. 2 przyjęto zasadę oddawania nieruchomości w użytkowanie, dzierżawę lub najem po przeprowadzeniu przetargu, w formie ustalonej zgodnie z ust. 3 przez Prezydenta [...]. Według ust. 4 § 2 uchwały "Przy oddawaniu nieruchomości w użytkowanie, dzierżawę lub najem Prezydent [...] może odstąpić od przetargu w przypadku:

1) umów zawieranych na czas oznaczony nie dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony oraz w przypadku, gdy po umowie, która wygasła lub została rozwiązana zawierane będą kolejne umowy na czas oznaczony nie dłuższy niż

3 lata lub na czas nieoznaczony, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość;

2) na realizację urządzeń infrastruktury technicznej oraz innych celów publicznych;

3) na rzecz Skarbu Państwa lub na rzecz jednostek samorządu terytorialnego;

4) innych niewymienionych w pkt 1-3 z ważnych przyczyn, w szczególności

w przypadku przekazywania nieruchomości osobom prawnym i fizycznym prowadzącym działalność charytatywną, opiekuńczą, kulturalną, leczniczą, oświatową, naukową, badawczo-rozwojową, wychowawczą, sportową lub rekreacyjną na cele nie związane z działalnością zarobkową a także organizacjom pożytku publicznego na cele prowadzonej działalności pożytku publicznego, na podstawie umów:

a) zawieranych na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata,

b) zawieranych na czas nieoznaczony,

c) w przypadku gdy po umowie która wygasła lub została rozwiązana zawierane będą kolejne umowy na czas oznaczony lub na czas nieoznaczony, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość".

Zgodnie z ust. 5 § 2 uchwały "W przypadku umów opisanych w ust. 4 pkt 4 lit. a warunkiem odstąpienia od przetargu jest uzyskanie opinii Komisji Infrastruktury Komunalnej i Gospodarki, Komisji Komunikacji i Ochrony Środowiska oraz Komisji Rozwoju Przestrzennego i Architektury, a w razie potrzeby innych Komisji Rady Miejskiej właściwych ze względu na cel na jaki nieruchomość ma zostać przekazana".

W skardze do sądu administracyjnego prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności § 2 ust. 4 uchwały w brzmieniu ustalonym przez § 1 pkt 1a uchwały z dnia [...] maja 2008 r., jako istotnie naruszającego art. 18 ust. 2 pkt 9a u.s.g. i art. 37 ust. 4 u.g.n. w zakresie § 2 ust. 4 pkt 1 i 4 zaskarżonej uchwały, gdyż zawarcie wymienionych w tych przepisach umów w formie bezprzetargowej możliwe jest jedynie po wydaniu indywidualnej zgody uchwałą Rady Miejskiej, zaś kompetencja ta nie może być delegowana na organ wykonawczy w drodze aktu prawa miejscowego. Ponadto zaś

§ 2 ust. 4 pkt 4 zaskarżonej uchwały istotnie narusza art. 37 ust. 4a u.g.n., gdyż

przy zawieraniu umów z organizacjami pożytku publicznego obowiązuje tryb bezprzetargowy z mocy ustawy, podczas gdy wprowadzono uchwałą fakultatywne odstąpienie od tego trybu.

W uzasadnieniu skargi skarżący przypomniał, że art. 40 ust. 2 pkt 3 u.s.g. upoważnia organy gminy do wydawania aktów prawa miejscowego w zakresie zasad zarządu mieniem gminy, co dotyczy w szczególności uchwały wydanej na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9a u.s.g. w sprawach majątkowych przekraczających zakres zwykłego zarządu dotyczących m.in. zasad wydzierżawiania lub najmu nieruchomości gruntowych na okres dłuższy niż trzy lata lub na czas nieoznaczony, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej.

Do czasu określenia tych zasad organ wykonawczy może dokonywać tych czynności wyłącznie za zgodą rady.

Z kolei według art. 37 ust. 4 w związku z ust. 1 u.g.n. oddawanie nieruchomości

w użytkowanie, najem lub dzierżawę na czas dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, następuje w drodze przetargu. Rada upoważniona została do wyrażenia zgody na odstąpienie od przetargowego trybu zawarcia tych umów, to jest umów użytkowania, najmu, dzierżawy. Jednak przepis ten nie upoważnia rady gminy do wyrażenia generalnej zgody, a jedynie w drodze indywidualnej uchwały (tak G. Bieniek w Komentarzu wyd. 2005 s. 219). Organ wykonawczy zobowiązany jest uzyskać każdorazowo zgodę rady, gdy zdecyduje o celowości odstąpienia od trybu przetargowego (por. wyroki I OSK 1418/09, 1752/10, 464/09 i II SA/Gl 726/08).

Uchwalenie zgody w sposób generalny oznacza de facto przeniesienie kompetencji rady na organ wykonawczy.

Skarżący podał na zakończenie argumentację przekonującą o istotnym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 91 u.s.g.

W odpowiedzi na skargę organ (art. 32 p.p.s.a.) wniósł o jej oddalenie w całości. Według organu nowelizacja § 2 zaskarżonej uchwały znajdowała podstawę w art. 18 ust. 2 pkt 9a u.s.g. i art. 37 ust. 4 u.g.n. oraz miała związek z nowelizacją u.s.g. obowiązującą od dnia 1 stycznia 2008 r., która polegała na dodaniu w art. 18 ust. 2 pkt 9a u.s.g. stwierdzenia "lub na czas nieoznaczony, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej; uchwała rady gminy jest wymagana również w przypadku, gdy po umowie zawartej na czas oznaczony do 3 lat strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość".

Organ omówił orzecznictwo sądowe w tym zakresie, jak wyrok I OSK 907/10 (wyjaśnienie pojęcia zasad gospodarowania mieniem) oraz wyroki I OSK 2534/15

i 274/14. Według poglądu prawnego wyrażonego w wyroku I OSK 2534/15 rada gminy może udzielić generalnej zgody na dokonywanie przez organ wykonawczy czynności

w odniesieniu do umów zawartych na czas oznaczony powyżej 3 lat lub na czas nieoznaczony oraz umów kolejnych po umowie zawartej na czas oznaczony do 3 lat, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość, poprzez uchwalenie zasad obrotu nieruchomościami. Według wyroku I OSK 274/14 z art. 18 ust. 2 pkt 9a u.s.g. wynika

a contrario, że jeżeli rada gminy podjęła uchwałę o zasadach gospodarowania nieruchomościami gminy, to nie ma podstaw do podejmowania uchwał o charakterze indywidualnym.

W zaskarżonej uchwale w § 2 ust. 5 zawężono zakres wyjątków od zasady postępowania przetargowego oraz zagwarantowano kontrolę rady w poszczególnych przypadkach przez wymaganie opinii właściwych komisji rady (por. wyroki

II SA/Kr 442/09 i II SA/Ol 1364/16).

Organ wskazał, że zawarte w art. 37 ust. 4 u.g.n. odesłanie do ust. 1 tego przepisu, wywołało trudności przy wykładni. Jednak art. 37 ust. 4 u.g.n. stanowił samodzielną podstawę do uchwalenia zgody na odstąpienie od trybu przetargowego. Potwierdzają to motywy ustawodawcze do nowelizacji dokonanej ustawą z dnia

5 listopada 2009 r., co oznacza, że rada prawidłowo stosowała art. 37 ust. 4 u.g.n.

w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia uchwały z 2008 r.

Według organu ma znaczenie, że kontrola NIK-u z 2012 r. nie kwestionowała prawidłowości stosowania art. 37 u.g.n. przez radę, tak samo jak RIO po kontroli

z 2017 r.

Powołany w skardze pogląd komentatora uległ zmianie w kolejnym wydaniu komentarza z udziałem M. Gdesza i obecnie głosi, że zgoda rady gminy może mieć charakter generalny i stanowić składnik uchwały o zasadach gospodarowania nieruchomościami. Taki sam pogląd wyrażono w monografii "Samorząd terytorialny

w Polsce a sądowa kontrola administracji" pod redakcją B. Dolnickiego i J. P. Tarny.

Tak również brzmi teza prawna powołanego wyroku II SA/Kr 442/09. Ponadto takie same uchwały obowiązują w innych dużych miastach w Polsce (uchwała

nr [...] z dnia [...] lutego 2008 r. Rady Miejskiej w [...], uchwała

nr [...] z dnia [...] października 2009 r. Rady Miejskiej w [...], uchwała

nr [...] z dnia [...] maja 2003 r. rady Miejskiej w [...]).

Istotna powinna być wykładnia celowościowa ustawy, skoro tryb bezprzetargowy zawierania umów dzierżawy dotyczy niemal całkowicie ogródków przydomowych,

w liczbie kilkuset umów i konieczność udzielania każdorazowo indywidualnej zgody spowodowałaby blokadę prac rady i zbędne utrudnienie dla dzierżawców.

Organ wskazał na końcu, że zgodność zaskarżonej uchwały z art. 37 ust. 4a u.g.n. nie powinna być przedmiotem kontroli sądowej, skoro przepis ten nie obowiązywał w dacie podjęcia uchwały, a został wprowadzony ustawą z dnia

22 stycznia 2010 r. (Dz. U. Nr 28, poz. 146). Organ natomiast dostosuje w przyszłości treść uchwały do znowelizowanego przepisu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W nin. sprawie wymagało rozstrzygnięcia sporne między stronami zagadnienie prawne, czy ustanowione w art. 37 ust. 4 u.g.n., w wersji obowiązującej w dacie ukształtowania § 2 ust. 4 zaskarżonej uchwały przez uchwałę z dnia [...] maja 2008 r. (czyli wersji ustawy obowiązującej od dnia 9.04.2008 r. do dnia 31.12.2008 r.), upoważnienie ustawowe dla rady gminy do wyrażenia zgody na odstąpienie od przetargowego trybu zawarcia umów użytkowania, najmu lub dzierżawy na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, powinno nastąpić wyłącznie poprzez podjęcie uchwały jednostkowej, poprzedzającej zawarcie jednej z takich umów, czy też mogło nastąpić poprzez wydanie aktu prawa miejscowego, udzielającego organowi wykonawczemu ogólnie zgody na zawieranie takich umów w przyszłości.

Art. 37 u.g.n. w ust. 1 stanowił wówczas, że "nieruchomości są sprzedawane lub oddawane w użytkowanie wieczyste w drodze przetargu", czyli odesłanie zawarte w ust. 4 oznaczało powinność przetargowego trybu zawarcia umów użytkowania, najmu lub dzierżawy. Jednak art. 37 ust. 1 u.g.n. stanowił jednocześnie, że wymóg przetargu obowiązuje "z zastrzeżeniem ust. 2 i 3". Przepis ust. 2 określał przypadki zbywania nieruchomości w drodze bezprzetargowej, zaś ust. 3 zawierał upoważnienie dla rady gminy do podjęcia uchwały zwalniającej z obowiązku zbycia w drodze przetargu nieruchomości w określonych przypadkach.

Przy wykładni art. 37 ust. 4 pojawiło się zatem kolejne zagadnienie prawne, czy mamy do czynienia z odesłaniem dalszym, przewidującym stosowanie odpowiednie ponadto ust. 2 i 3, a nie tylko samego ust. 1. Pamiętając o tym, że ważność każdego aktu prawnego uzależniona jest w szczególności od zgodności z prawem obowiązującym w dacie podjęcia aktu, niezbędne będzie rozstrzygnięcie i tego zagadnienia prawnego.

Wyrażenie zgody w nin. sprawie nastąpiło jak wiadomo w ramach uchwały ustanawiającej zasady gospodarowania nieruchomościami gminnymi na podstawie

art. 18 ust. 2 pkt 9a u.s.g. Zasady te mogły dotyczyć m.in. wydzierżawiania lub najmu nieruchomości na okres dłuższy niż trzy lata lub na czas nieoznaczony, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej, a także przypadku, gdy po umowie zawartej na czas oznaczony do 3 lat strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość.

Jako istotne w sprawie strony podniosły zagadnienia znaczenia domniemań, co dotyczyło domniemania legalności podjętego aktu i związanej z nim konieczności niewątpliwego wykazania jego niezgodności z prawem oraz domniemania

i rozgraniczenia kompetencji organu stanowiącego i organu wykonawczego gminy

w zakresie w szczególności gospodarowania mieniem komunalnym. Nie było wykluczone, że wskazane domniemania mogą kolidować ze sobą.

Odnosząc podane przepisy ustawowe do § 2 ust. 4 zaskarżonej uchwały należy wskazać, że art. 37 u.g.n. uznawany jest za lex specialis w stosunku do art. 18 ust. 2 pkt 9a u.s.g. Przejawem klarowności przy wykładni art. 37 ust. 4 u.g.n. może być komentarz E. Bończak-Kucharczyk (wyd. 2018 r.), gdzie w części 4 powiedziano, że

art. 37 ust. 4 u.g.n. nie zawiera samodzielnej regulacji pozwalającej na odstąpienie od przetargu, zaś w części 5, że błędna jest wykładnia jakoby art. 37 ust. 4 dotyczył wyłącznie sytuacji opisanych w ust. 2 i 3. Jak pisze "tryb bezprzetargowy zawierania umów najmu i dzierżawy na czas nieoznaczony lub na czas oznaczony dłuższy niż

3 lata mógł być zatem, za zgodą rady, wprowadzany także w przypadkach, o których nie ma mowy w art. 37 ust. 2 i 3 u.g.n.". Ten kierunek wykładni potwierdza nowelizacja art. 37 ust. 4 u.g.n. z dnia 5.11.2009 r. Powołując wyrok II SA/Kr 442/09 komentatorka cytuje pogląd prawny, że "możliwa jest zgoda generalna, dla wszystkich kategorii umów użytkowania, najmu i dzierżawy en bloc". Zaraz potem dodaje, że uchwały w sprawach z art. 37 ust. 4 u.g.n. mają mieć charakter indywidualny. Nie pozwala to na odkrycie poglądu Autorki w omawianych kwestiach. Pozwala jednakże na stwierdzenie, że wykładnia art. 37 ust. 4 u.g.n. nie była jednoznaczna w dacie podejmowania zaskarżonej części uchwały.

Wykładni tej nie przesądzała ponadto uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lipca 2009 r. sygn. akt I OPS 1/09, nie tyle jako podjęta później niż uchwała, ale przede wszystkim jako niewiążąca przy rozstrzyganiu innych spraw (art. 187 § 2 p.p.s.a., tak NSA w wyroku I OSK 464/09). Omawiana uchwała nie rozstrzygała zasadniczego w nin. sprawie zagadnienia (czy zgoda generalna jest dopuszczalna, czy wykluczona), podjęta została w sprawie

w której ocenie podlegała ważność uchwały o indywidualnej zgodzie, wydanej gdy nie było uchwały rady ustalającej zasady gospodarowania. Sporne było, czy zgoda rady ogranicza się do przypadków wymienionych w art. 37 ust. 3 u.g.n., czy też nie ma odesłania dalszego z ust. 4 poprzez ust. 1 do ust. 2 i 3 przepisu, czyli przypadki te nie wyczerpują możliwości udzielenia zgody na tryb bezprzetargowy. Kwestia ta nie wynikała jednoznacznie z art. 37 ust. 4 u.g.n. (patrz glosa M. Hermana w ZNSA 2007 r. z. 5-6 s. 167-176 oraz uzasadnienie prawne postanowienia składu NSA przedstawiającego zagadnienie prawne). Jak wspomniano, sama uchwała 7 s. NSA ma znaczenie historyczne i mniej istotne w nin. sprawie, to jednak istotne może być powołanie z jej uzasadnienia prawnego tezy, że do czasu nowelizacji u.g.n. ustawą

z dnia 28 listopada 2003 r. obowiązek ustawowy przeprowadzenia przetargu nie odnosił się do umów użytkowania, najmu lub dzierżawy nieruchomości gminnych, lecz mógł być wprowadzony przez radę gminy, w ramach określania zasad gospodarowania mieniem (art. 18 ust. 2 pkt 9a u.s.g.). Natomiast po nowelizacji obowiązek ustawowy przeprowadzenia przetargu powstał przy zawieraniu umów użytkowania, najmu lub dzierżawy na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata. Dalej w uchwale NSA wskazano, że gdyby ustawodawca zamierzał ustanowić obowiązek przeprowadzania przetargu oraz jednocześnie dopuszczał uchylenie tego obowiązku uchwałą rady gminy w każdym przypadku, bez ograniczeń, to zbędne było odesłanie zawarte w ust. 4 do ust. 1.

Jak wiadomo ustawodawca pod wpływem uchwały NSA właśnie wyeliminował to odesłanie, potwierdzając przez to, że od początku jego zamiarem było danie radzie gminy nieograniczonej możności odstąpienia od trybu przetargowego.

Odnosząc się ogólnie do zaskarżonej uchwały zaznaczyć można, że jej zasadnicze postanowienia w kwestii spornej w nin. sprawie, nie powstały wcale

w 2008 r., lecz zostały w niej zawarte od początku, zaś kolejne nowelizacje uchwały jedynie modyfikowały poszczególne przypadki, w których istnieje generalna zgoda na odstąpienie od przetargu (patrz wersja uchwały w Dz. Urz. Woj. [...]. z 2001 r. Nr [...], poz. [...] lub wersja w Dz. Urz. Woj. [...]. z 2005 r. Nr [...], poz. [...]). Od samego zatem początku organ ustanowił zasadę przetargowego trybu zawierania wskazanych umów oraz wprowadzał lub eliminował poszczególne przypadki możności odstąpienia przez organ wykonawczy od przetargu. Powstaje tutaj pytanie o sensowność podważania zaskarżonej uchwały po ponad 20 latach jej obowiązywania, także z uwagi na skutki społeczno-gospodarcze stwierdzenia obecnie jej nieważności. Nie jest to kwestia bez znaczenia (patrz A. Matan w Komentarzu do art. 91 u.s.g. cześć 1 i 7

z powołaniem wyroku P 9/02).

Przyjęty w nin. wyroku pogląd prawny o dopuszczalności wyrażenia przez radę gminy zgody na odstąpienie od przetargowego trybu zawarcia umów użytkowania, najmu lub dzierżawy w formie aktu prawa miejscowego, czyli w sposób generalny, wynika z akceptacji tez prawnych zawartych w wyroku II SA/Kr 442/09 oraz

w Komentarzu G. Bieńka i M. Gdesza do art. 37 u.g.n., w wydaniu z 2012 r.

W powołanym wyroku uzasadniono pogląd, że wykładnia językowa i systemowa oraz celowościowa art. 37 ust. 4 u.g.n. wskazuje na trafność tezy o dopuszczalności wyrażenia przez radę gminy zgody generalnej na odstąpienie od trybu przetargowego. Z wykładni językowej wynika, że zgoda może dotyczyć "tych umów", zatem wszelkich umów użytkowania, najmu lub dzierżawy. Wykładnia celowościowa uwzględnia cel regulacji, którym było umożliwienie organowi wykonawczemu zawierania tego rodzaju umów, najczęściej w bardzo drobnych sprawach, bez konieczności każdorazowego angażowania rady. Sesje rady miejskiej nie będą wówczas w znaczącej części poświęcane debatowaniu w kwestii oddawania w dzierżawę ogródków przydomowych. Wykładnia systemowa nakazuje uwzględnić, że rada gminy jako organ uchwałodawczy zajmuje się ustaleniem zasad, czyli rozwiązań generalnych w zakresie gospodarowania (art. 18 ust. 2 pkt 9a u.s.g.). Dlaczego więc według art. 37 ust. 4 u.g.n. rada miałaby rozstrzygać podobne kwestie tylko indywidualnie. Ponadto ust. 4 następuje po ust. 3

art. 37 u.g.n., w którym ustawa zawiera upoważnienie do zwolnienia generalnego

z obowiązku zbycia w drodze przetargu określonych nieruchomości. Dlaczego zatem

w kwestiach mniej doniosłych wykluczać zgodę generalną i wymagać rozstrzygnięć indywidualnych.

W omawianym wyroku wskazano ponadto, że podjęcie uchwały generalnej wcale nie pozbawia rady uprawnień kontrolnych. Dodać można, że uprawnień tych pozbawił praktycznie rady gmin sam ustawodawca poprzez ustawę z dnia 20 czerwca 2002 r.

o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta (patrz na ten temat

Cz. Martysz w Komentarzu do art. 15 u.s.g. część 1). Funkcja kontrolna obejmuje przecież kontrolę sposobu stosowania uchwały generalnej przez prezydenta miasta, więc podjęcie uchwały dopiero umożliwia kontrolę, nie zaś ją wyklucza.

Z kolei twierdzenie o rzekomym delegowaniu kompetencji wychodzi z błędnego założenia, jakoby wyrażenie zgody następowało wyłącznie w drodze uchwały indywidualnej.

W kwestii podania w uchwale szczegółowych przypadków uzasadniających odstąpienie od przetargu trafnie wskazano w omawianym wyroku, że uchwała wprowadza wyjątki od zasady, zatem korzystniej jest te wyjątki uściślić i doprecyzować.

Odnośnie komentarza G. Bieńka warto zauważyć, że orzecznictwo sądowe chętnie sięga do wydania wcześniejszego ("odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia tych umów wymaga indywidualnej zgody rady"), pomijając istnienie omówionego wyroku II SA/Kr 442/09, a przede wszystkim zmianę stanowiska komentatora w wydaniu z 2012 r. (por. wyrok II SA/Ol 859/15 lub II SA/Wr 379/17).

W nowym wydaniu komentarza pisze się (teza 24 przy art. 37 ust. 4 u.g.n.), że "brak jest przeszkód, aby zgoda rady gminy miała charakter generalny i była elementem uchwały o zasadach nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości".

Sąd przychyla się oczywiście do stanowiska organu, że ustawa z dnia

22 stycznia 2010 r. (Dz. U. Nr 28, poz. 146) nie ma znaczenia dla oceny zgodności

z prawem aktu prawa miejscowego uchwalonego w 2008 r.

Można jeszcze odnieść się do argumentacji stron czerpanej z orzecznictwa sądowego. Prokurator powołał w szczególności wyroki I OSK 464/09, 1418/09

i 1752/10. W każdym z nich ocenie prawnej podlegała uchwała indywidualna, przy czym w dwóch pierwszych wyrokach wymagało rozstrzygnięcia zagadnienie prawne tożsame z podlegającym rozważeniu w uchwale 7 s. NSA I OPS 1/09, zaś w trzecim uchwała rady gminy nie dotyczyła nieruchomości, lecz lokalu, czyli nie miała podstawy w art. 18 ust. 2 pkt 9a u.s.g. Jak już wykazał Sąd, problematyka prawna tych wyroków nie miała znaczenia dla rozstrzygnięcia nin. sprawy, zaś orzecznictwo sądowe oparte na uchwale I OPS 1/09 utraciło aktualność oraz nie powinno mieć znaczenia przy ustalaniu stanu prawnego w 2008 r.

Powołany przez organ wyrok I OSK 2534/15 dotyczył stosowania wyłącznie

art. 18 ust. 2 pkt 9a u.s.g. w specyficznym stanie faktycznym (wymagało rozstrzygnięcia, czy rada gminy uchwalając zasady gospodarowania nieruchomościami ma ponadto kompetencję do określenia zasad dotyczących zawierania kolejnych umów po upływie umowy zawartej na okres 3 lat). W sprawie tej uznano, że organ wykonawczy zgodnie z brzmieniem tego przepisu nie musi uzyskiwać indywidualnej zgody, skoro rada uchwaliła zasady. Wyrok nie dotyczy problematyki przetargu.

W sprawie I OSK 274/14 ocenie podlegała uchwała indywidualna i prawidłowość stosowania art. 18 ust. 2 pkt 9a u.s.g.

Wyrok I OSK 907/10 także dotyczył indywidualnej zgody rady na zbycie nieruchomości i nie ma znaczenia w nin. sprawie.

Wyrok II SA/Ol 1364/16 powiela wywód prawny wyroku I OSK 2534/15 i również nie dotyczy istoty zagadnienia prawnego wymagającego rozstrzygnięcia w nin. sprawie.

Ogólnie w podsumowaniu Sąd stwierdza, że po uchwaleniu przez radę miejską zasady oddawania nieruchomości w użytkowanie, dzierżawę lub najem w drodze przetargu (§ 2 ust. 2 zaskarżonej uchwały), organ na podstawie powołanych przepisów upoważniony był do ustanowienia wyjątków od przyjętej zasady (§ 2 ust. 4).

Nie oznaczało to wyzbycia się kontroli nad czynnościami prezydenta miasta opisanymi w uchwale, ani przekazania organowi wykonawczemu kompetencji rady miejskiej. Prawidłowe i zgodne z prawem było podjęcie aktu o charakterze generalnym, stanowiącym akt prawa miejscowego, w którym jednocześnie uregulowano zasadę oraz wyjątki od przetargu, czerpiąc kompetencję do jego uchwalenia z obu powołanych przepisów u.s.g.

Z podanych przyczyn skarga postulująca stwierdzenie nieważności § 2 ust. 4

pkt 1 i 4 zaskarżonej uchwały okazała się nieuzasadniona, co zgodnie z art. 151 p.p.s.a. (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302) wywołało jej oddalenie w całości.