Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 845/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-05-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Skarżony organ: Regionalna Izba Obrachunkowa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną uchwałę w części
Powołane przepisy: article: art. 8 ust. 2 -3b, art. 80 ust. 3 c, art. 80 ust. 4, art. 90 ust. 3c, art. 90 ust. 4
journal: Dz.U. 2015 poz 2156
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty
article: art. 141 par. 1 pkt. 1 lit. a
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Beata Blankiewicz - Wóltańska, Sędzia WSA - Jarosław Stopczyński (spr.), Sędzia WSA - Arkadiusz Tomczak, Protokolant: sekr. sąd. - Marcin Woźniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 maja 2016 r. sprawy ze skargi Gminy B. na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w W. z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie udzielania i rozliczania dotacji dla szkół i przedszkoli; 1. uchyla uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w W. z dnia [...] lutego 2016 r. Nr [...] w części dotyczącej § 4 ust. 7 uchwały Rady Miejskiej w B. z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] oraz w części dotyczącej załącznika nr 2 pkt 3 do tejże uchwały w zakresie zawierającej zapis "*(w załączeniu imienny wykaz dzieci (uczniów) wraz z adresem zamieszkania i datą urodzenia)"; 2. uchyla uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w W. z dnia [...] lutego 2016 r. Nr [...] w zakresie orzekającym nieważność § 7 ust. 3 uchwały Rady Miejskiej w B. z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] w zakresie sformułowania "Uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa [...]"; 3. w pozostałej części skargę oddala; 4. zasądza od Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w W. na rzecz Gminy B. kwotę 240 zł (dwieście czterdzieści złotych) tytułem częściowego zwrotów kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w W. uchwałą z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] orzekło o nieważności Uchwały [...] Rady Miejskiej w B. z dnia [...] stycznia 2016 r. w sprawie reasumpcji uchwały Nr [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji dla szkół, przedszkoli i punktów przedszkolnych zakładanych i prowadzonych przez podmioty nienależące do sektora finansów publicznych na terenie Gminy B. oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości jej pobrania i wykorzystywania, w części: § 3 ust. 1, § 4 ust. 1 i ust. 7, § 7 ust. 3, załącznika Nr 2 - w części: pkt 3 w zakresie słów: "*(w załączeniu imienny wykaz dzieci (uczniów) wraz z adresem zamieszkania i datą urodzenia)" oraz pkt 5, załącznika Nr 3 - w części: pkt 7 oraz załącznika Nr 4, z powodu istotnego naruszenia art. 80 ust. 4 i ust. 3c, ust. 3g oraz art. 90 ust. 4 i ust. 3c, ust. 3g ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tekst jednolity: Dz. U. z 2015 r. poz. 2156) oraz art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (tj. Dz. U. z 2015 r. poz. 1484) oraz art. 88 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 1997 r., Nr 78, poz. 483).

W uzasadnieniu ww. uchwały wykazano że uchwała nr [...] Rady Miejskiej w B. z dnia [...] stycznia 2016r. w sprawie reasumpcji uchwały Nr [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji dla szkół, przedszkoli i punktów przedszkolnych zakładanych i prowadzonych przez podmioty nienależące do sektora finansów publicznych na terenie Gminy B. oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości jej pobrania i wykorzystywania została doręczona Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Warszawie w dniu [...] stycznia 2016 r.

Uchwała stosownie do art. 11 ust. 1 pkt. 4 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych podlega nadzorowi izby.

Badając ww. uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Warszawie stwierdziło, że :

1. W § 3 ust. 1 uchwały Rada wprowadziła zapis: "Dotacji udziela się na okres jednego roku, pod warunkiem złożenia przez organ prowadzący placówkę wymienioną w § 1 uchwały, wniosku o udzielenie dotacji, nie później niż do 30 września roku poprzedzającego rok udzielenia dotacji".

2. W § 4 ust. 1 uchwały Rada postanowiła: "Dotacja przekazywana jest (...), na wskazany we wniosku rachunek bankowy [...)".

3. W załączniku nr 4 Rada określiła wzór oświadczenia adresowanego do rodziców/opiekunów ucznia. W § 4 ust. 7 zawarła zapis: "Wzór oświadczenia o miejscu zamieszkania stanowi załącznik nr 4 do uchwały", zaś w załączniku Nr 2 w pkt 3 w części oznaczenia symbolem "*" ustalono: "w załączeniu imienny wykaz dzieci (uczniów) wraz z adresem zamieszkania i datą urodzenia".

4. W załączniku nr 2 oraz nr 3 uchwalono zapis "Na podstawie art. 233 § 1 Kodeksu Karnego oświadczam, że powyższe dane są zgodne ze stanem faktycznym".

5. W § 7 ust. 3 określono zapis dotyczący wejścia w życie uchwały: "Uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa [...], z mocą obowiązującą od dnia [...] stycznia 2016 r."

Ad 1. W ocenie Kolegium Izby, Rada Miejska w B. uchwalając zapis określony w § 3 ust. 1 uchwały przekroczyła delegację wynikającą z w/cyt. art. 80 ust. 4 i 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty, stanowiącego podstawę podjęcia badanej uchwały, bowiem dotacje o których mowa w badanej uchwale przysługują uprawnionym podmiotom z budżetu j.s.t z mocy prawa, a nie "na wniosek" dotowanego podmiotu. Natomiast wymóg podania w określonym terminie organowi właściwemu do udzielenia dotacji informacji o planowanej liczbie uczniów ustalony jest w przepisach ustawowych m.in. w art. 90 ust. 1a, ust. 2a, 2b, 2d i ust. 3 ustawy o systemie oświaty.

Ad 2. Z brzmienia art. 80 ust. 3c oraz 90 ust. 3c ustawy o systemie oświaty wyraźnie wynika, iż dotacje, o których mowa w ust. 1a-3a (art. 80 i art. 90), przekazywane są na rachunek bankowy szkoły, przedszkola, innej formy wychowania przedszkolnego, placówki lub zespołu szkół lub placówek, nie zaś rachunek bankowy (jakikolwiek) wskazany przez organ prowadzący. Powyższym postanowieniem Rada w sposób istotny naruszyła wyżej cyt. przepisy art. 80 ust. 3c i art. 90 ust. 3c ustawy o systemie oświaty.

Ad. 3. Rada Miejska w B. określiła wzór oświadczenia adresowanego do rodziców/opiekunów ucznia, czym zdaniem organu naruszyła delegacje wynikającą z przepisów art. 80 ust. 4 i 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty, które stanowią, iż organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji, o których mowa w art. 80 ust. 2-3b i art. 90 ust. 1a-1c i 2-3b, oraz tryb i zakres kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystywania, uwzględniając w szczególności podstawy obliczania dotacji, zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania, oraz termin i sposób rozliczenia dotacji. Przepisy te nie dają prawa do nakładania obowiązku na podmioty inne niż w nich określone, tj. nie stanowią podstawy do ustalania wzorów oświadczeń składanych przez rodziców lub opiekunów uczniów placówek oświatowych dotowanych przez Gminę.

Ponadto Kolegium Izby zauważa, że z brzmienia art. 90 ust. 3g ustawy o systemie oświaty wyraźnie wynika, iż organy, o których mowa w ust. 3e mogą przetwarzać dane osobowe uczniów w związku z przeprowadzaniem kontroli prawidłowości pobrania i wykorzystywania dotacji przez szkoły, przedszkola, inne formy wychowania przedszkolnego i placówki. Zapisy Organu Stanowiącego zawarte w Załączniku nr 4 do uchwały w zakresie miejsc zamieszkania i zameldowania uczniów związane są z etapem udzielania i rozliczania dotacji, nie zaś etapem kontroli, która odbywa się w odrębnym trybie. Mając powyższe na uwadze, w ocenie Kolegium Izby, regulacje te w istotny sposób naruszają przepisy art. 80 ust. 3g oraz art. 90 ust. 3g ustawy o systemie oświaty.

Ad. 4. Zdaniem Kolegium Izby wymóg złożenia oświadczenia z odwołaniem się do odpowiedzialności karnej nie znajduje oparcia w podstawie prawnej podjętej uchwały. Żaden ze wskazanych w niej przepisów, a w szczególności przywołany art. 80 ust. 4 oraz 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty - nie daje możliwości nakładania przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego na podmiot składający wniosek o udzielenie dotacji obowiązku podania danych pod groźbą odpowiedzialności karnej. W związku z powyższym Kolegium Izby uznało, iż Rada Miejska w B. powyższymi zapisami w istotny sposób naruszyła przepisy art. 80 ust. 4 oraz art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty.

Ad. 5. Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Warszawie wskazuje, że art. 88 ust. 1 Konstytucji RP stanowi, iż warunkiem wejścia w życie ustaw, rozporządzeń oraz aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie. Zasady i tryb ogłaszania aktów normatywnych określa ustawa o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych aktów prawnych. Stosownie do art. 4 ust. 1 i 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba, że dany akt normatywny określi termin dłuższy. W uzasadnionych przypadkach akty normatywne, z zastrzeżeniem art. 4 ust. 3, mogą wchodzić w życie w terminie krótszym niż czternaście dni, a jeżeli ważny interes państwa wymaga natychmiastowego wejścia w życie aktu normatywnego i zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie, dniem wejścia w życie może być dzień ogłoszenia tego aktu w dzienniku urzędowym. Art. 5 ustawy dopuszcza nadanie aktowi normatywnemu mocy wstecznej, ale tylko, jeżeli zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 listopada 2010 r., (sygn. akt II FSK1272/09) podkreślił, że "Zakaz retroaktywności stanowi fundament demokratycznego państwa prawnego, a jego podważanie przez organ państwa uznać należy za zachowanie wysoce naganne". Ponadto wskazał, że "(...) wsteczna moc prawna może dotyczyć ewentualnie tylko przyznania praw". Sąd ten wykluczył natomiast "(...) możliwość zastosowania tej normy do nakładania obowiązków".

Przedmiotowa uchwała oprócz regulacji w zakresie trybu udzielania dotacji nakłada również obowiązki na podmiot dotowany, w tym obowiązek składania informacji o faktycznej liczbie uczniów oraz dokonywania okresowych rozliczeń. W związku z powyższym organ nadzoru stwierdza, że przedmiotowa uchwała, stanowiąca akt prawa miejscowego winna podlegać regułom publikacji i wejścia w życie określonym w ustawie o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych.

Zatem określenie w treści uchwały podjętej w dniu [...] stycznia 2016 r. zapisu, iż wchodzi ona w życie z dniem [...] stycznia 2016 r., tj. z mocą wsteczną w istotny sposób narusza przepisy art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych oraz art. 88 ust. 1 Konstytucji RP.

Wyżej opisaną uchwałę zaskarżyła Gmina B. wnosząc o jej uchylenie całości, w trybie określonym w art. 148 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z powodu naruszenia przez Kolegium RIO w Warszawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1991 o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2015 poz. 1515 ze zm.) przez jego błędne zastosowanie w zw. z błędną wykładnią art. 80 ust. 4 i ust. 3c, ust. 3g oraz art. 90 ust. 4 i ust. 3c, ust. 3g ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tekst jednolity: Dz. U. z 2015 r. poz. 2156) oraz błędne niezastosowanie art. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 1484), co doprowadziło organ nadzoru do nieuprawnionego przyjęcia, iż uchwała Nr [...]Rady Miejskiej w B. z dnia [...] stycznia 2016 r. w sprawie reasumpcji uchwały Nr [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji dla szkół, przedszkoli i punktów przedszkolnych zakładanych i prowadzonych przez podmioty nienależące do sektora finansów publicznych na terenie Gminy B. oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości jej pobrania i wykorzystywania istotnie narusza prawo - wskazane powyżej przepisy - i z tego powodu jest nieważna w części dotyczącej: § 3 ust. 1, § 4 ust. 1 i ust. 7, § 7 ust. 3, załącznika Nr 2 - w części: pkt 3 w zakresie słów: "*(w załączeniu imienny wykaz dzieci (uczniów) wraz z adresem zamieszkania i datą urodzenia)" oraz pkt 5, załącznika Nr 3 - w części: pkt 7 oraz załącznika Nr 4;

Skarżąca wniosła nadto o zasądzenie na rzecz Gminy B. od Skarbu Państwa - RIO w W. zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi podkreślono m.in. że :

1) Przy wydawaniu rozstrzygnięcia nadzorczego zgodnie z art. 80 ust. 4 ustawy o systemie oświaty dotacja jest udzielana zawsze na wniosek, co wynika jasno z dyspozycji tego przepisu (wykładnia językowa) nakazującego organowi stanowiącemu właściwej j.s.t. uwzględnić w uchwale określającej zasady dotowania niesamorządowych szkół i placówek publicznych "zakresu danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji". Tego wymagania nie należy jednak mylić z innym, a mianowicie z zawartym w ust. 2c komentowanego artykułu wymaganiem podawania w terminie do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielania dotacji informacji o planowanej liczbie uczniów. Informacja jest bowiem tylko oświadczeniem wiedzy, obejmującym dane niezbędne do obliczenia dotacji, zaś wniosek czynnością woli - chęci otrzymania przez wnioskodawcę dotacji.

2) Nie sposób także podzielić zapatrywania prawnego Kolegium RIO w W., iż wymóg zawarty w § 4 uchwały Rady Miejskiej w B. z dnia [...] stycznia 2016 r. dotyczący wskazania we wniosku rachunku bankowego przez wnioskodawcę - beneficjenta - na który miałaby być przekazywana dotacja przez gminę - stanowi rażące naruszenie prawa - art. 80 ust. 4 i art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty gdyż wprowadzenie zakwestionowanego zapisu mieściło i mieści się granicach upoważnienia określonego w art. 80 ust. 4 i art. 90 ust.4 ustawy o systemie oświaty. Jest on konsekwencją regulacji przyjętej w art. 80 ust. 3 c) i art. 90 ust. 3c ww. ustawy, zgodnie z którym dotacje przyznawane są w 12 częściach w terminie do ostatniego dnia każdego miesiąca na rachunek bankowy szkoły lub placówki. Zapis w uchwale nie pozostaje przy tym w sprzeczności z regulacją ustawową, gdyż nie oznacza on, że wnioskodawca poda we wniosku jakikolwiek rachunek bankowy niezwiązany z działalnością objętym wnioskiem o dotację. To przecież nie szkoła czy przedszkole prowadzi działalność gospodarczą i jest posiadaczem danego rachunku bankowego, lecz właśnie ów konkretny przedsiębiorca - prowadzący owo przedszkole/szkołę, który jest adresatem zaskarżonej uchwały mającej status aktu prawa miejscowego. Poza tym nie można nie zauważyć, iż celem uchwały "dotacyjnej" było i jest wprowadzenie przez radę gminy kompleksowej regulacji, z której lektury adresat - podmiot prowadzący placówkę niepubliczną - dowie się w sposób kompleksowy jak wygląda postępowanie w sprawie przyznania, przekazania i rozliczania dotacji z tytułu prowadzenia określonej działalności. Stąd traktowanie przez Kolegium RIO w Warszawie w zaskarżonej uchwale wskazania przez RM w B. w § 4 uchwały, że dotacja będzie przekazywana na numer rachunku bankowego, który powinien być wskazany we wniosku, jako przejaw rażącego naruszenia prawa należy uznać za chybiony.

3) Podobnie jako chybione i naruszające prawo - art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym - wypada ocenić zapatrywanie prawne wyrażone w zaskarżonej uchwale zgodnie z którym w uchwale wydanej na podstawie art. 80 ust. 4 w zw. z art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty Rada Miejska w B. nie mogła nałożyć na wnioskodawcę wymogu przedłożenia we wniosku imiennego wykazu dzieci (uczniów) wraz z ich adresem zamieszkania i datą urodzenia gdyż zapisy te - zawarte w Załączniku nr 4 do uchwały - w zakresie miejsc zamieszkania i zameldowania uczniów związane są z etapem udzielania i rozliczania dotacji, nie zaś etapem kontroli, która odbywa się w odrębnym trybie.

Bez wątpienia wysokość dotacji uzależniona jest od rzeczywistej liczby uczniów. Stąd zobowiązanie w uchwale podmiotu prowadzącego przedszkole niepubliczne do złożenia imiennego wykazu dzieci (uczniów) wraz z ich adresem zamieszkania i datą urodzenia, nie narusza w ocenie skarżącego granic upoważnienia zawartego w ustawie o systemie oświaty.

4) Nie można również w ocenie skarżącego podzielić, dokonanej przez Kolegium RIO w W. oceny, zgodnie z którą wskazanie w załączniku nr 2 oraz nr 3 uchwały Rady Miejskiej w B. z dnia [...] stycznia 2016 r. iż wnioskodawca składa oświadczenie co do prawdziwości danych zawartych we wniosku o przyznanie dotacji z zastrzeżeniem, iż "Na podstawie art. 233 § 1 Kodeksu Karnego oświadczam, że powyższe dane są zgodne ze stanem faktycznym’’, rażąco narusza prawo w rozumieniu art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Należy bowiem zauważyć, iż sam ustawodawca w ustawie o systemie oświaty jest niekonsekwentny w ustalaniu, które oświadczenia są objęte klauzulą odpowiedzialności karnej z art. 233 kk, a które nie. W art. 90 n) ustawy o systemie oświaty taką klauzulę ustawodawca wprost wprowadza do oświadczeń wnioskodawcy ubiegającego się o przyznanie stypendium socjalnego. Wykładnia logiczna i celowościowa ustawy prowadziłaby zatem do oczywistej konstatacji, że skoro od osoby fizycznej ubiegającej się o stypendium socjalne (przyznawane w drobnej kwocie) ustawodawca wymaga złożenia oświadczenia pod rygorem odpowiedzialności karnej, to tym bardziej taka klauzula winna być wymaga w sytuacji gdy przedsiębiorca prowadzący niepubliczne przedszkole, szkołę występuje do gminy z wnioskiem o przyznanie i wypłatę dotacji na kwotę kilkunastu/kilkudziesięciu tysięcy złotych.

Nawet jednak jeśli przyjąć iż możliwość wprowadzenia klauzuli o odpowiedzialności karnej wymagała wyraźnego upoważnienia ustawowego, którego brak, to jej "bezpodstawne" wprowadzenie w uchwale dotacyjnej przyjętej przez Radę Miejską w B. w dniu [...] stycznia 2016 r. niczego w istocie w sytuacji prawnej adresatów tego aktu prawa miejscowego nie zmieniło. Gdyż i tak nie podlegaliby odpowiedzialności karnej. A skoro tak to owa regulacja miała postać nieistotnego naruszenia prawa w rozumieniu art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym, nie zaś rażącego naruszenia prawa powodującego nieważność uchwały w danej części.

5) W ocenie skarżącego orzekając o nieważności § 7 ust. 3 uchwały Rady Miejskiej w B. z [...] stycznia 2016 r. zgodnie z którą "wchodzi ona w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa [...], z mocą obowiązującą od dnia [...] stycznia 2016 r" Kolegium RIO w Warszawie naruszyło art. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych przez jego niezastosowanie. Przepis ów dopuszcza bowiem nadanie aktowi normatywnemu mocy wstecznej, o ile zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie. W tym kontekście organ nadzoru pominął znaną jemu z urzędu - oraz podnoszoną podczas rozprawy przed Kolegium RIO przez skarżącego - szczególną sytuację prawną występującą w niniejszej sprawie. Polegała ona na tym, iż poprzednio obowiązująca uchwała Rady Miejskiej w B. z dnia [...] marca 2014 r dotycząca ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji dla niepublicznych szkół i przedszkoli straciła moc obowiązującą z dniem [...] grudnia 2015 r. z mocy art. 34 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r. poz. 357). Zgodnie z powołanym przepisem uchwały dotychczas obowiązujące, podjęte na podstawie art. 80 ust. 4 i art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty, zachowywały moc obowiązującą nie dłużej niż do dnia 31 grudnia 2015 r. Taka sytuacja oznaczała z kolei, że przyjmując tok rozumowania Kolegium RIO w Warszawie należałoby uznać, iż w okresie od dnia [...] stycznia 2016 r. do dnia wejścia w życie nowej regulacji brak byłoby podstawy prawnej do udzielania i wypłacania przez Gminę B. dotacji dla niepublicznych szkół i przedszkoli. Stąd wskazanie jako dnia obowiązywania uchwały – [...] stycznia 2016 r. - nie tylko że nie naruszało w niniejsze sprawie podstawowych wartości konstytucyjnych, ale było i jest uzasadnione.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko.

Sąd zważył, co następuje :

Na wstępie przypomnieć należy iż kwestią sporną jest interpretacja pięciu zapisów które znalazły się w uchwale Rady Miejskiej w B. z dnia [...] stycznia 2016 roku nr [...]a które stanowiły że :

1)Dotacji udziela się na okres jednego roku pod warunkiem złożenia przez organ prowadzący placówkę wymienioną w § 1 uchwały wniosku o udzielanie dotacji, nie później niż do 30 września roku poprzedzającego rok udzielania dotacji (§ 3 ust. 1).

2) Dotacja przekazywana jest (...), na wskazany we wniosku rachunek bankowy (...) (§ 4 ust. 1).

3) Wzór oświadczenia o miejscu zamieszkania stanowi załącznik nr 4 do uchwały (§ 4 ust. 7), natomiast w załączniku nr 2 pkt 3 ustalono konieczność przedstawienia w załączeniu imiennego wykazu dzieci (uczniów) wraz z adresem zamieszkania i datą urodzenia.

4) Na podstawie art. 233 § 1 kodeksu karnego oświadcza się że przedstawione dane są zgodne ze stanem faktycznym (załączniki nr 2 i3)

5) Uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] z mocą obowiązującą od dnia [...] stycznia 2016 r. (§ 7 ust. 3).

Ad.1 Organ podnosi że uchwalając zapis określony w § 3 ust. 1 uchwały Rada Miejska w B. przekroczyła delegację wynikającą z art. 80 ust. 4 i art. 90 ust. 4 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. 2015.2156 tekst jedn.) bowiem dotacje o których mowa w badanej uchwale przysługują uprawnionym podmiotom z budżetu jednostki samorządu terytorialnego z mocy prawa a nie na wniosek dotowanego podmiotu. Z kolei skarżąca twierdzi że zgodnie z ww. przepisem dotacja jest udzielona zawsze na wniosek.

W ocenie sądu analiza treści art. 80 ust. 4 ww. ustawy wskazuje na zasadność stanowiska organu.

Przepis ten stanowi bowiem że organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji o których mowa w ust. 2-3b oraz tryb i zakres kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystywania uwzględniając w szczególności podstawy obliczania dotacji, zakres danych które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania , oraz termin i sposób rozliczenia dotacji.

Z cytowanego przepisu nie wynika aby dotacje o których w nim mowa przysługiwały na wniosek. Wskazany przepis odnosi się do trybu udzielania, rozliczania oraz kontroli prawidłowości pobrania i wykorzystywania dotacji. Badanie w powyższym zakresie odbywa się z uwzględnieniem podstawy obliczania dotacji oraz zakresu danych które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji oraz w rozliczeniu jej wykorzystywania.

Przywołana w cyt. przepisie ust. 2-3b art. 8 ustawy o systemie oświaty jednoznacznie wskazują (zwłaszcza ust. 2 i ust. 3) że dotacje o których mowa przysługują ex lege nie zaś na wniosek.

Ad.2 Artykuł 80 ust. 3c ustawy o systemie oświaty wskazuje że dotacje o których mowa w ust. 2 , 2b , 2c, 3 i 3a są przekazywane na rachunek bankowy szkoły, przedszkola, innej formy wychowania przedszkolnego, placówki lub zespołu szkół lub placówek w 12 częściach w terminie do ostatniego dnia każdego miesiąca z tym że część za grudzień jest przekazywana w terminie do dnia 15 grudnia.

Zdaniem sądu powyższy przepis jednoznacznie wskazuje na jaki rachunek bankowy mogą być przekazywane dotacje. Zapis zawarty w § 4 ust. 1 uchwały Rady Gminy że dotacja przekazywana jest na wskazany we wniosku rachunek bankowy jest więc zapisem nieprecyzyjnym albowiem dopuszcza możliwość przekazania dotacji podmiotowi tamże nie wymienionemu (tzn. w art. 80 ust. 3c ustawy). Sąd stoi na stanowisku iż nie budziłby on wątpliwości gdyby wskazywał że "dotacja przekazywana jest (...) na wskazany we wniosku rachunek bankowy szkoły, przedszkola, innej formy wychowania przedszkolnego, etc., a więc tak jak stanowi to przepis art. 80 ust. 3c ustawy. Stąd też zarzut skargi odnoszący się do naruszenia ww. , przepisu uznać należało za chybiony. Podobnie rzecz się ma gdy chodzi o przepis art. 90 ust. 3c. Także i on w sposób oczywisty wskazuje iż dotacje o których mowa w ust. 1a-3a są przekazywane na rachunek bankowy szkoły, przedszkola, innej formy wychowania przedszkolnego, placówki lub zespołu szkół lub placówek w 12 częściach w terminie do ostatniego dnia każdego miesiąca, z tym że część na grudzień jest przekazywana w terminie do dnia 15 grudnia. Zatem także i ten przepis wymaga przekazania dotacji na rachunek bankowy wskazanego w nim podmiotu. Wskazanie samego numeru rachunku bankowego uznać więc należy za wadliwe.

W tym stanie rzeczy stanowisko wyrażone w zaskarżonej uchwale w kwestii dotyczącej § 4 ust. 1 kwestionowanej nią uchwały sąd uznaje za prawidłowe.

Ad.4 Zdaniem sądu nie przekonuje pogląd skarżącego jakoby uzasadniony prawnie był zapis (w załączniku nr 2 oraz nr 3 uchwały) iż wnioskodawca składa oświadczenie co do prawdziwości przedstawionych danych z zastrzeżeniem że na podstawie art. 233 § 1 kodeksu karnego są one zgodne ze stanem faktycznym. Ani art. 80 ust. 4, czy też art. 90 ust. 4 ustawy ani też żaden inny przepis tej regulacji prawnej nie dawały możliwości nakładania przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego obowiązku podawania danych pod groźbą odpowiedzialności karnej. Zdaniem sądu ustawowego upoważnienia w tym zakresie nie można domniemywać, dlatego argumentacja strony skarżącej, że skoro od osoby fizycznej ubiegającej się o stypendium socjalne ustawodawca wymaga złożenia oświadczenia pod rygorem odpowiedzialności karnej, to tym bardziej taka klauzula winna być wymagana w sytuacji gdy przedsiębiorca prowadzący niepubliczne przedszkole, szkołę występuje do gminy z wnioskiem o przyznanie i wypłatę dotacji musi być uznana za całkowicie chybioną.

Za bezzasadnością stanowiska skarżącej w omawianej kwestii przemawia także treść art. 233 § 1 i 233 § 6 kodeksu karnego.

W myśl art. 233 § 1 Kodeksu karnego karze podlega ten, kto składając zeznanie mające służyć za dowód w postępowaniu sądowym lub w innym postępowaniu prowadzonym na podstawie ustawy, zeznaje nieprawdę lub zataja prawdę. Zgodnie natomiast z art. 233 § 6 Kodeksu karnego przepisy § 1-3 oraz 5 stosuje się odpowiednio do osoby, która składa fałszywe oświadczenie, jeżeli przepis ustawy przewiduje możliwość odebrania oświadczenia pod rygorem odpowiedzialności karnej. Z powyższego unormowania wynika, że przestępstwem jest złożenie fałszywego oświadczenia, na przykład w kwestionariuszach lub formularzach, warunkiem jednak odpowiedzialności za złożenie fałszywego oświadczenia jest to, by przepis ustawy na podstawie której oświadczenie jest składane, przewidywał możliwość odebrania oświadczenia pod rygorem odpowiedzialności karnej.

Ad.5 Zapis, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] z mocą obowiązującą od dnia [...] stycznia 2016 r. a więc de facto z mocą wsteczną narusza w sposób istotny art. 88 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Zasada nieretroaktywności regulacji prawnych uznawana jest za powszechnie obowiązująca tak w nauce prawa jak i w orzecznictwie sądowym. Dla przykładu warto tu wskazać wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2015 r. sygn. akt. II GSK 2119/13 – lex. Nr 1655864 w którym podkreślono że przyjęcie w akcie wykonawczym organu samorządowego wcześniejszej niż data podjęcia, daty jego wyjścia w życie pozostaje w niezgodzie z podstawowymi zasadami demokratycznego państwa prawa jaką jest zasada zaufania obywatela do państwa oraz ochrona interesów w toku powiązane z zasadą niedziałania prawa wstecz.

Podkreślenia wymaga iż kwestionowana uchwała nakłada nie tylko uprawnienia ale i obowiązki na jej adresatów. Jest to o tyle istotne że niektóre z poglądów (pozostających jednak w mniejszości) wskazują iż wsteczna moc prawa może dotyczyć ewentualnie tylko przyznania praw (tak m.in. RIO w Gdańsku w uchwale z dnia 27 marca 2014 r. nr 073 (G324/D14).

Zgodnie z art. 88 ust. 1 Konstytucji RP koniecznym warunkiem wejścia w życie ustaw, rozporządzeń oraz aktów prawa miejscowego, a zarazem warunkiem stosowania i przestrzegania uregulowań zawartych w akcie normatywnym jest ich ogłoszenie. Celem wprowadzenia tej regulacji była realizacja zasady, iż w demokratycznym państwie prawnym prawo jest jawne, a więc dostępne każdemu zainteresowanemu, co może mieć miejsce tylko wówczas, gdy zostanie ono należycie ogłoszone.

Zasady i tryb ogłoszenia aktów normatywnych, zgodnie z art. 88 ust.2 Konstytucji RP, określa ustawa.

W interesującym nas zakresie, w art. 4 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych została wyrażona ogólna zasada, w myśl której akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określił termin dłuższy (ust. 1). W uzasadnionych przypadkach akty normatywne, z wyjątkiem przepisów porządkowych – ust. 3, mogą wchodzić w życie w terminach krótszych niż czternaście dni, a jeżeli ważny interes państwa wymaga natychmiastowego wejścia w życie aktu normatywnego i zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie, dniem wejścia w życie może być dzień ogłoszenia tego aktu w dzienniku urzędowym (ust. 2).

Ustalając termin wejścia aktu w życie ustawodawca nie tylko określił minimalny okres, jaki powinien upłynąć od momentu ogłoszenia aktu normatywnego do momentu jego wejścia w życie (dwa tygodnie), ale także wprowadził de facto nakaz rozdzielenia dnia wejścia w życie od dnia ogłoszenia aktu normatywnego, co jest przejawem realizacji konstytucyjnej zasady stanowienia aktów normatywnych z zachowaniem odpowiedniej vacatio legis.

Odnosząc to do realiów sprawy należy stwierdzić, że przedmiot uregulowania objęty Uchwałą nie uzasadniał skrócenia czternastodniowego terminu do wejścia aktu w życie jak też brak było podstaw do przyjęcia, że w sprawie zachodzi ważny interes państwa który uzasadniałby natychmiastowe wejście w życie przedmiotowej uchwały a już na pewno nie jej wejście z datą wsteczną. Zdaniem sądu ust. 2 art. 4 nie ma zastosowania do aktów prawa miejscowego, ponieważ ze swej istoty akty te mają charakter lokalny i wydawane są w interesie lokalnym. Zatem ważny interes państwa, o jakim mowa w tym przepisie nie może stanowić przesłanki, która uzasadniałaby wprowadzanie uchwały z dniem ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym.

Tym bardziej więc w przypadku zaistniałym w sprawie niniejszej nie można byłoby mówić o możliwości przewidzianej w art. 5 ww. ustawy który wskazuje że przepisy art. 4 nie wyłączają możliwości nadania aktowi normatywnemu wstecznej mocy obowiązującej jeżeli zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie.

Powyższe oznacza iż uchwała Rady Miejskiej w B. z dnia [...] stycznia 2016 r. była wadliwa w § 7 ust. 3 odnoszącym się do jej wejścia w życie tylko w części określającej jej moc obowiązującą od dnia [...] stycznia 2016 r.

Kolegium RIO w zaskarżonej uchwale nie miało więc podstaw do stwierdzenia nieważności ww. § 7 ust. 3 w całości.

Ad. 3 Zdaniem sądu skarga zasługiwała na uwzględnienie także w części dotyczącej oceny zaskarżonej uchwały w zakresie odnoszącym się do § 4 ust. 7 kwestionowanej nią uchwały tj. uchwały z dnia [...] stycznia 2016 r. , a nadto w części dotyczącej załącznika do tejże uchwały nr 2 pkt 3 w zakresie słów " w załączeniu imienny wykaz dzieci (uczniów) wraz z adresem zamieszkania i datą urodzenia".

W ocenie sądu skarżący ma rację podnosząc że wysokość dotacji uzależniona jest od rzeczywistej liczby uczniów. Zatem zobowiązanie podmiotu prowadzącego określoną placówkę (przedszkole niepubliczne) do złożenia imiennego wykazu dzieci (uczniów) wraz z ich adresem zamieszkania i datą urodzenia nie narusza granic upoważnienia zawartego w ustawie o systemie oświaty, a wręcz przeciwnie zapobiega powstawaniu nadużyć czy też innych nieprawidłowości. Ma to istotne znaczenie także dlatego iż obowiązek przedszkolny nie ma charakteru "sztywnego’’ w tym znaczeniu iż nie wiąże się (przynajmniej obecnie) z ukończeniem przez dziecko określonego wieku (por. m.in. wyrok tut. Sądu z dnia 4 grudnia 2013 r. sygn. akt V SA/WA 2028/13 oraz wyrok NSA z dnia 11 czerwca 2015 r. sygn. akt II GSK 953/14).

Mając powyższe na względzie sąd uchylił zaskarżoną uchwałę w części na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 206 p.p.s.a. zasądzając od organu na rzecz strony skarżącej ½ kosztów postępowania sądowego tj. kwotę 240zł stanowiącą połowę kosztów zastępstwa procesowego skarżącej (skarżąca nie uiszczała wpisu od skargi).