Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 203/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2014-06-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 16a ust. 1
journal: Dz.U. 2006 nr 139 poz 992
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tekst jednolity.
article: art. 1 pkt 4, art. 11 ust. 1 i 3
journal: Dz.U. 2012 poz 1548
law: Ustawa z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw
article: art. 190 ust. 3 i 4
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 39 ust. 3 pkt 1
journal: Dz.U. 1997 nr 102 poz 643
law: Ustawa z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Zieliński (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Maria Kwiecińska Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Protokolant St. sekretarz sąd. Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi M.M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] 2013 r. Nr [...] w przedmiocie specjalnego zasiłku opiekuńczego I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy C. z dnia [...] 2013r. nr [...], II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] 2013 r. nr [...] Wójt Gminy C. odmówił M. M. prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego z tytułu opieki nad mężem M. M..

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, iż zgodnie z art. 16a ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2013 r. o świadczeniach rodzinnych specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz.U. z 2012 r., poz. 788 i 1529) ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długoterminowej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Z kolei w myśl art. 3 pkt.22 ustawy o świadczeniach rodzinnych pojęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej - oznacza wykonywanie pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o pracę nakładczą oraz wykonywanie pracy lub świadczenie usług na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych, a także prowadzenie pozarolniczej działalności gospodarczej.

Tymczasem na podstawie przedłożonych dokumentów ustalono, że M. M. ostatni raz pracowała w 2000 roku - wówczas stosunek pracy został rozwiązany w drodze wypowiedzenia przez pracodawcę w ramach redukcji zatrudnienia (świadectwo pracy z dn. 15 stycznia 2000 r. Nie została więc spełniona przesłanka o której mowa w art. 16a ust.1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, uprawniająca do przyznania prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego, gdyż M. M. nie zrezygnowała z zatrudnienia w celu opieki nad mężem, lecz została zwolniona przez pracodawcę.

Ponadto zgodnie z art. 16a ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych - specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje, jeżeli łączny dochód rodziny osoby sprawującej opiekę oraz rodziny osoby wymagającej opieki, w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty, o której mowa w art. 5 ust.2 tj. kwoty 623,00 zł. Na podstawie dołączonych do wniosku oświadczeń o dochodach M. M. oraz na M. M. ustalono, że łączny dochód w przeliczeniu na osobę wynosi 809,90 zł i przekracza kryterium dochodowe, o którym mowa w art. 5 ust.2.

Tym samym wnioskodawczyni nie spełnia kolejnej przesłanki koniecznej do przyznania jej wnioskowanego świadczenia.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła M. M. podnosząc, iż stan zdrowia jej męża uległ pogorszeniu tak samo jak sytuacja finansowa jej rodziny. Podniosła, iż miała przyznane świadczenie pielęgnacyjne do 30 września 2014 r., ale w związku z zmianę przepisów utraciła do niego prawo.

Decyzją z dnia [...]2013 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

Organ II instancji omówił warunki przyznania specjalnego zasiłku pielęgnacyjnego i następnie stwierdził, iż w rodzinie wnioskodawczyni przekroczone zostało kryterium dochodowe określone w art. 16a ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Przeciętny miesięczny dochód rodziny M. M. w przeliczeniu na osobę wynosi: 809,90 zł.

Organ wyjaśnił, iż bezwzględną przesłanką warunkująca przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego, określoną w art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych jest rezygnacja osoby ubiegającej się o specjalny zasiłek opiekuńczy z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy (m.in. świadectwa pracy) wynika, iż M. M. była zatrudniona od dnia 1 lutego 1999 r. do dnia 15 stycznia 2000 r. na stanowisku sprzątaczki w Aptece "A" w C. na 1/2 etatu. Stosunek pracy został rozwiązany w drodze wypowiedzenia przez pracodawcę w ramach redukcji zatrudnienia.

Zdaniem organu odwoławczego za osobę, która rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą niepełnosprawną należy uznać osobę, która będąc zatrudnioną zrzekła się tego zatrudnienia dobrowolnie w celu sprawowania opieki.

Kolegium wskazało, iż warunkiem przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego nie jest okoliczność niepodejmowania zatrudnienia z racji sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych wymaga, aby między zakończeniem zatrudnienia a koniecznością opieki istniał związek przyczynowy, polegający na tym, że bez konieczności sprawowania bezpośredniej, osobistej opieki zainteresowana strona nie zrezygnowałaby z zatrudnienia. Ustawodawca wymaga, aby rezygnacja z zatrudnienia była "w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki" nad osobą niepełnosprawną.

Tym samym M. M. nie spełnia przesłanki określonej w art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych.

Skargę na powyższą decyzję wniosła M. M. podnosząc, iż miała przyznane świadczenie z tytułu opieki nad niepełnosprawnym mężem do 30 września 2014 r. Ustawą z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych odebrano jej to uprawnienie. Dalej podniosła, iż Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 5 grudnia 2013 r. orzekł, iż doszło do ingerencji w prawa słusznie nabyte z decyzji administracyjnej, a także do naruszenia zasady zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez to państwo prawa w odniesieniu do tych osób, które pobierały zasiłki na podstawie ustawy o świadczeniach rodzinnych, w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy zmieniającej.

W związku z powyższym wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego (sygn. akt K 27/13), skarżąca wniosła o przywrócenie jej "specjalnego zasiłku opiekuńczego" tytułu opieki nad mężem.

Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – dalej: p.p.s.a.- sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż sąd bada legalność zaskarżonego aktu pod kątem jego zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a – c p.p.s.a.).

Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowił przepisy z art. 16a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r., nr 139, poz. 992 ze zm.), zgodnie z którym, specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2012 r. poz. 788 ze zm.) ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji - art. 16a ust. 1 ustawy.

Powyższy zasiłek został wprowadzony do ustawy o świadczeniach rodzinnych, na mocy art. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r. poz. 1548), zmieniającej tę ustawę z dniem 1 stycznia 2013 r. Powyższa nowelizacja wiąże się z ustawową rekonstrukcją świadczeń opiekuńczych w ramach systemu świadczeń rodzinnych. Do dotychczasowego katalogu świadczeń, wymienionych enumeratywnie w art. 2 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, obejmującego zasiłek pielęgnacyjny oraz świadczenie pielęgnacyjne, ustawodawca z dniem 1 stycznia 2013 r. dodał nowe świadczenie, nazwane specjalnym zasiłkiem opiekuńczym, uregulowane szczegółowo w art. 16a ustawy. Jednocześnie w art. 11 ust. 1 ustawy zmieniającej wprowadzono regulację, iż osoby uprawnione do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie przepisów dotychczasowych zachowują prawo do tego świadczenia w dotychczasowej wysokości do dnia 30 czerwca 2013 r., jeżeli spełniają warunki określone w przepisach dotychczasowych. Wydane na podstawie przepisów dotychczasowych decyzje o przyznaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wygasają z mocy prawa po upływie terminu wskazanego w ust. 1, czyli 30 czerwca 2013 r. (art. 11 ust. 3 ustawy zmieniającej).

Z nadesłanych do Sądu akt administracyjnych niniejszej sprawy nie wynika czy skarżąca pobierała przed 30 czerwca 2013 r. świadczenie pielęgnacyjne. Jedynie z treści skargi i odwołania wynika, iż takie świadczenie otrzymywała przed tą datą w związku z opieką nad niepełnosprawnym mężem.

W ocenie Sądu okoliczność, czy skarżąca przed 30 czerwca 2013 r. miała przyznane świadczenie pielęgnacyjne na podstawie przepisów dotychczasowych ma dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy kluczowe znaczenie, albowiem powołane przepisy intertemporalne (przejściowe) dotyczące świadczenia pielęgnacyjnego były przedmiotem kontroli Trybunału Konstytucyjnego, który wyrokiem z dnia 5 grudnia 2013 r., orzekł, że art. 11 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 roku o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (dalej: "ustawa zmieniająca") jest niezgodny z art. 2 Konstytucji (sygn. akt. K 27/13).

Wyjaśnić należy, iż orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego ma moc powszechnie obowiązującą w tym sensie, że oddziałuje ono na wszelkie toczące się w chwili jego ogłoszenia postępowania sądowe i administracyjne. Zasadą jest, że orzeczenie Trybunału wchodzi w życie z dniem jego ogłoszenia w stosownym dzienniku i z tym właśnie dniem - o ile jest ono orzeczeniem negatywnym - niekonstytucyjny przepis traci moc obowiązującą, a zatem nie może być stosowany przez sądy i organy administracyjne w sprawach wszczętych przed dniem ogłoszenia orzeczenia, a nie rozstrzygniętych do tego dnia (por. R. Hauser, J. Trzciński, Prawotwórcze znaczenie Trybunału Konstytucyjnego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Wyd. Prawnicze LexisNexis 2008, s.41-64). W dniu 16 grudnia 2013 r. sentencja wyroku Trybunału Konstytucyjnego w sprawie K 27/13 została opublikowana w Dzienniku Urzędowym poz. 1557, a zatem art. 11 ust. 1 i ust. 3 od tego dnia utracił swoją moc obowiązującą. Tymczasem skarga w niniejszej sprawie złożona została w dniu 23 grudnia 2013 r., a więc po ogłoszeniu wyżej przywołanego wyroku Trybunału.

Jak wskazuje się w orzecznictwie, który to pogląd podziela skład orzekający w niniejszej sprawie, dany akt normatywny (przepis prawny) uznany za niekonstytucyjny musi być kwalifikowany jako mający moc obowiązującą do dnia ogłoszenia wyroku Trybunału, to jednak nie powinien być zastosowany przez sąd w konkretnej sprawie ze względu na fakt wiążącego wszystkich adresatów (art. 190 ust. 1) uznania przez Trybunał Konstytucyjny, że pozostaje on w sprzeczności z Konstytucją RP, gdyż sprzeczność ta z reguły istnieje od samego początku, to jest od daty wydania danego aktu normatywnego, bądź wejścia w życie przepisu prawnego, których domniemanie konstytucyjności zostało przez Trybunał obalone (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 maja 2009 r., II OSK 179/09, Lex nr 507638, wyrok Sądu Apelacyjnego w Łodzi z dnia 26 listopada 2013 r., III AUa 443/13, Lex nr 1409161, Lex nr 1409161; wyrok Sądu Najwyższego z dnia 8 listopada 2013 r., II UK 156/13, Lex nr 1396413). Sąd orzekający w niniejszym składzie podziela stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 września 2013 r. (sygn. akt II FSK 1964/13, Lex nr 1375594), zgodnie z którym jeżeli w trakcie postępowania sądowoadministracyjnego zapadnie orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niekonstytucyjności normy, na której oparto decyzję administracyjną, istnieje konieczność uchylenia takiej decyzji (por. R. Hauser, J. Trzciński, Prawotwórcze znaczenie orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyd. 2, Warszawa 2010, s. 50-51). W innym wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że przepis uznany przez Trybunał za niekonstytucyjny ma taki charakter od samego początku, tj. od dnia jego wejścia w życie. Fakt ten musi być brany pod uwagę przy kontroli aktu administracyjnego podjętego na podstawie niekonstytucyjnego przepisu (por. wyrok NSA z dnia 6 lutego 2008 r., II OSK 1745/07, Lex nr 357511).

W art. 190 ust. 3 Konstytucji RP zawarta jest zasada wyłączenia z obrotu prawnego niekonstytucyjnego przepisu ustawy od dnia wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego stwierdzającego tą niekonstytucyjność. Nadto skoro według art. 190 ust. 4 Konstytucji RP orzeczenie Trybunału jest podstawą do wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wydaną przy zastosowaniu przepisu ustawy uznanego za niekonstytucyjny (art. 145a k.p.a.) i do uchylenia przez wojewódzki sąd administracyjny takiej decyzji (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a.) oraz do wznowienia postępowania w sprawie prawomocnie rozstrzygniętej wyrokiem sądu administracyjnego w oparciu o taki przepis ustawy (art. 272 § 1 p.p.s.a.), to także w toczącym się postępowaniu przepis taki nie może mieć już (od daty urzędowej publikacji wyroku Trybunału Konstytucyjnego) zastosowania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 kwietnia 2009 r. sygn. I OSK 586/08, dostępny w LEX nr 526408).

Z powyższych względów należy uznać, że w świetle przepisów art. 190 ust. 3 i ust. 4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej wyrok Trybunału Konstytucyjnego stwierdzający niezgodność określonego przepisu ustawy z Konstytucją, wprowadza z dniem ogłoszenia tego wyroku w trybie art. 190 ust. 2 Konstytucji zakaz stosowania niekonstytucyjnego przepisu ustawy.

Trybunał Konstytucyjny we wspomnianym wyżej wyroku z dnia 5 grudnia 2013 r. uznał, że wprowadzenie regulacji określonych w art. 11 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw doprowadziło do naruszenia zasady ochrony praw słusznie nabytych oraz zasady zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa, w odniesieniu do tej grupy osób, które pobierały świadczenie pielęgnacyjne na podstawie ustawy o świadczeniach rodzinnych, w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy zmieniającej, które jednocześnie nie spełniły przesłanek nabycia świadczenia pielęgnacyjnego lub specjalnego zasiłku opiekuńczego na podstawie ustawy o świadczeniach rodzinnych, w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą.

Podkreślenia wymaga, iż wprawdzie art. 11 ust. 3 ustawy zmieniającej nie stanowił podstawy prawnej wydanych w niniejszej sprawie decyzji, tym niemniej, o ile potwierdzi się teza skarżącej, iż do czerwca 2013 r. pobierała świadczenie pielęgnacyjne na męża, to najprawdopodobniej na podstawie tego właśnie przepisu została ona następnie pozbawiona otrzymywanego uprzednio świadczenia pielęgnacyjnego, a następnie z uwagi na fakt kontynuowania sprawowanej opieki, wystąpiła z wnioskiem o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego, którego przyznania organy jej odmówiły. Sytuacja faktyczna i prawna, w jakiej znalazła się skarżąca, kwalifikuje ją zatem do grupy adresatów komentowanego orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego.

W związku z powyższym, chcąc ustalić, czy, a jeśli tak to w jaki sposób stwierdzona przez Trybunał niekonstytucyjność przepisów art. 11 ust. 1 i 3 ustawy zmieniającej mogła wpłynąć na prawa podmiotowe skarżącej, konieczna jest pogłębiona analiza ocena skutków prawnych komentowanego wyroku Trybunału z dnia 5 grudnia 2013 r.

W uzasadnieniu powyższego wyroku Trybunał Konstytucyjny wskazał, iż wyrok Trybunału nie tworzy ani roszczeń o wypłatę utraconych korzyści za okres po 30 czerwca 2013 r., ani nie daje podstaw do ubiegania się o nowe świadczenie pielęgnacyjne lub specjalny zasiłek opiekuńczy, które przewiduje obowiązująca ustawa o świadczeniach rodzinnych, bowiem wyrok Trybunału dotyczył norm prawa intertemporalnego, które w dodatku zmaterializowały się już w dniu orzekania przez sąd konstytucyjny, a nie przepisów, które określały nowe przesłanki nabycia świadczeń. Co za tym idzie w ocenie Trybunału zrealizowanie wyroku Trybunału będzie wymagało zmiany prawa.

Argumentując powyższe stanowisko Trybunał wskazał, iż zaskarżone przez Rzecznika Praw Obywatelskich przepisy zostały zamieszczone w ustawie zmieniającej, która znowelizowała ustawę z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych między innymi w części dotyczącej przesłanek nabycia świadczenia pielęgnacyjnego. Regulowały one zatem wpływ ustawy zmieniającej na stosunki prawne powstałe i ukształtowane pod rządami dotychczas obowiązującej ustawy o świadczeniach rodzinnych, a ich problematyka odnosiła się do kwestii intertemporalnych (przejściowych).

W dniu orzekania przez Trybunał treść regulacji intertemporalnej zawartej w art. 11 ust. 3 została już "skonsumowana", a okres przejściowy zaplanowany na jej podstawie minął – wniosek Rzecznika Praw Obywatelskich wpłynął do Trybunału 25 czerwca 2013 r., a wygaszenie decyzji administracyjnych przyznających świadczenie pielęgnacyjne nastąpiło po upływie 30 czerwca 2013 r., przedmiotem zaskarżenia do Trybunału nie były zaś przepisy prawa materialnego ustawy o świadczeniach rodzinnych określające przesłanki nabycia świadczenia pielęgnacyjnego, zmodyfikowane przez art. 1 pkt 4 i 5 ustawy zmieniającej.

Dalej Trybunał wskazał, że kontrola przepisów intertemporalnych, kiedy przewidziane w nich czynności zostały zrealizowane, a nie materialnoprawnej podstawy odmowy przyznania nowych świadczeń, w zasadniczy sposób wpływa na potencjalne skutki wyroku Trybunału. Okoliczności badanej sprawy przesądzają, że jedynie w wypadku ewentualnego orzeczenia o niezgodności przepisów prawa materialnego (nieobjętych zaskarżeniem Rzecznika Praw Obywatelskich), osoby, których sytuacja została ukształtowana na ich podstawie, mogłyby skorzystać z instytucji sanacyjnych, o których mowa w art. 190 ust. 4 Konstytucji i operacjonalizujących tę normę odpowiednich regulacjach ustawowych. Wzruszenie aktów stosowania prawa po wyroku Trybunału o niezgodności normy intertemporalnej, zwłaszcza gdy przewidziany w jej treści mechanizm prawny zakładał wygaszenie decyzji administracyjnych ex lege, nie jest możliwe. W takich warunkach wykonanie negatywnego wyroku Trybunału zawsze będzie wymagało interwencji legislacyjnej ustawodawcy.

Z poglądem prawnym Trybunału co do skutków prawnych jego orzeczenia nie sposób się zgodzić.

Po pierwsze Trybunał Konstytucyjny w analizowanym wyroku nie skorzystał z możliwości odroczenia wejścia w życie orzeczenia, z której to formuły wynikałoby, że orzeczenie ma wywołać skutek dopiero po upływie zakreślonego przez Trybunał terminu i wyłącznie "na przyszłość". Uprawnienie Trybunału Konstytucyjnego do określenia innej daty utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego niż wynika z przepisu art. 190 ust. 3 in principio Konstytucji, wskazuje zaś, że określenie chwili utraty mocy przepisu eliminowanego z porządku prawnego zostało pozostawione kompetencji Trybunału Konstytucyjnego, lecz jednocześnie sprowadza się do określenia daty w orzeczeniu (art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym – Dz. U. Nr 102, poz. 643 ze zm.) albo do pozostawienia reguły ustawowej (art. 190 ust. 3 in principio Konstytucji).

Trybunał Konstytucyjny nie umorzył także postępowania, co w świetle art. 39 ust. 1 pkt 3 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym jest obligatoryjne jeżeli akt normatywny w zakwestionowanym zakresie utracił moc obowiązującą przed wydaniem orzeczenia przez Trybunał. Wskazać należy, że przepisy, które Trybunał uznał za niezgodne z za art. 2 Konstytucji RP, utraciły moc obowiązującą (jak wskazał Trybunał "skonsumowały się") z dniem 30 czerwca 2013 r., tymczasem Trybunał omawiany wyrok wydał w dniu 5 grudnia 2013 r. Wywieść można z tego, że Trybunał orzekając w sprawie co do meritum uznał, stosownie do art. 39 ust. 3 pkt 1 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, że wydanie orzeczenia o art. 11 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r., który utracił moc obowiązującą przed wydaniem orzeczenia, jest konieczne dla ochrony konstytucyjnych wolności i praw.

Zauważyć przy tym należy, iż Trybunał Konstytucyjny jest instytucją, która lokuje się na pograniczu władzy sądowniczej i ustawodawczej. Niejednokrotnie w doktrynie określa się go mianem "ustawodawcy negatywnego", akcentując, że skutki jego orzeczeń nie tylko dotyczą stron konkretnej sprawy, ale kształtują system prawny. Usuwając z tego systemu pewne normy prawne jako niezgodne z Konstytucją, Trybunał wpływa na wykładnię i stosowanie pozostałych norm. Ten sposób oddziaływania to - w przeciwieństwie do Parlamentu, będącego jednocześnie ustawodawcą "negatywnym i pozytywnym" - wyłącznie eliminowanie z systemu prawnego pewnych norm prawnych. Jednocześnie jednak zawsze orzeczenie Trybunału wywiera również skutek ustawodawczy "pozytywny", ponieważ wyeliminowanie określonej normy zmienia stan prawny i powoduje, że w określonych sytuacjach znajdzie zastosowanie inna norma prawna.

Pozycja ustrojowa Trybunału powoduje, że jego orzeczeń nie należy traktować jak typowych orzeczeń sądowych. Trybunał Konstytucyjny jest bowiem sądem prawa, ponieważ toczony przed nim spór dotyczy samego prawa, jego spójności i poprawności, a nie interpretacji lub zastosowania, co pozostaje domeną sądów, w tym sądów administracyjnych. Dlatego konieczne jest również dokonywanie wykładni orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego. Ocena ta należy do organów stosujących prawo. Pozbawienie Trybunału Konstytucyjnego uprawnienia do ustalania powszechnej wykładni prawa powoduje, że wykładnia przepisów prawa stosowanych przez sądy, dokonywana przez Trybunał może być przyjmowana tylko ze względu na siłę argumentacji. Powyższe oznacza, iż to sądy władne są do dokonywania w ramach danej sprawy samodzielnej oceny skutków orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego i nie są w tym zakresie związane poglądami wyrażonymi w uzasadnieniu takowego orzeczenia.

Dokonując oceny stanu prawnego istniejącego od dnia opublikowania wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 grudnia 2013 r. w pierwszym rzędzie zauważyć należy, iż przepis art. 11 ust. 3 ustawy zmieniającej odnosił się tylko i wyłącznie do pozostających w obrocie prawnym ostatecznych decyzji administracyjnych (a więc do spraw zakończonych) oraz wynikających z tych decyzji praw nabytych obywateli. Regulacja zawarta w art. 11 ust. 1 i 3 ustawy zmieniającej pozbawiająca obywateli praw nabytych wynikających z decyzji ostatecznych i eliminująca z mocy prawa z obrotu prawnego te decyzje stanowiła zatem zbiór norm prawa materialnego, zbliżonych w swoim charakterze do norm pozbawiających obywateli z mocy prawa określonych praw. Dlatego należy przyjąć, że przepisy art. 11 ust. 1 i 3 ustawy zmieniającej są przepisami, o których mowa w § 30 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908 ze zm.). Przepis ten stanowi, że w przepisach przejściowych rozstrzyga się w szczególności, czy zachowuje się uprawnienia i obowiązki oraz kompetencje powstałe w czasie obowiązywania uchylanych albo wcześniej uchylonych przepisów oraz czy skuteczne są czynności dokonane w czasie obowiązywania tych przepisów; sprawy te reguluje się tylko w przypadku, gdy nie chce się zachować powstałych uprawnień, obowiązków lub kompetencji albo chce się je zmienić albo też gdy chce się uznać dokonane czynności za bezskuteczne. Wyjaśniając, należy wskazać, że art. 11 ust. 1 i 3 ustawy zmieniającej pozbawiły obywateli nabytych słusznie na podstawie przepisów dotychczasowych praw podmiotowych do świadczeń pielęgnacyjnych z dniem 30 czerwca 2013 r. Tymczasem rozstrzygając te kwestie, prawodawca powinien pamiętać o obowiązującej w państwie prawa zasadzie poszanowania praw nabytych. Jeżeli zaś zamierza się jakieś podmioty pozbawić nabytych uprawnień, należy rozważyć, czy jest to wyjątkowo dopuszczalne odstępstwo od zasady poszanowania prawa nabytych (rozstrzygnięcia dotyczące praw nabytych nie mogą mieć w państwie prawa charakteru arbitralnego); ograniczeń tego rodzaju nie ma w przypadku obowiązków (S. Wronkowska [w:] S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Warszawa 2004, s. 82). Trybunał w powołanym wyroku uznał, że pozbawienie obywateli nabytych praw do świadczeń pielęgnacyjnych (jako praw mających swe źródło w normach prawa materialnego tj. dotychczasowych przepisach u.ś.r.) było niezgodne z art. 2 Konstytucji RP.

Odnośnie przepisów prawa materialnego w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się pogląd, który skład orzekający w niniejszej sprawie podziela, iż orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego w zakresie obowiązywania prawa materialnego wywiera skutki na przyszłość, lecz w zakresie stosowania odnosi skutek retroaktywny, wsteczny, wpływając na ocenę prawną stanów faktycznych powstałych w okresie poprzedzającym wejście w życie orzeczenia Trybunału. Tym samym przepis prawa uznany za niekonstytucyjny nie może być stosowany, poczynając od daty jego uchwalenia (por. postanowienie NSA z dnia 9 października 2007 r., sygn. I FSK 1261/07, Lex nr 440637; wyroki NSA z dnia 15 listopada 2006 r., sygn. II OSK 1349/05, Lex nr 318307 oraz z dnia 9 marca 2010 r., sygn. I FSK 105/09, Lex nr 606334). Wynika to z faktu, iż sprzeczność przepisu prawa materialnego z Konstytucją – jak miało to miejsce w niniejszej sprawie – istnieje od daty wejścia w życie danego aktu normatywnego, którego domniemanie konstytucyjności zostało przez Trybunał Konstytucyjny obalone i jest okolicznością obiektywną jedynie potwierdzaną przez Trybunał Konstytucyjny.

Dalej zauważyć należy, iż choć przepis prawa może być skonstruowany – jak miało to miejsce w przypadku art. 11 ust. 3 ustawy zmieniającej w taki sposób, że znajduje zastosowanie tylko do sytuacji istniejących w chwili jego wydania, a nie odnosi się do sytuacji - nawet identycznych, jakie ukształtują się już po jego wydaniu, to jednak oznacza to tylko, iż zakres działania przepisu jest ograniczony w czasie, ale - gdy chodzi o te sytuacje, do których przepis miał zastosowanie - przepis pozostaje w systemie prawa jako podstawa utrzymania wywołanych przez niego skutków prawnych i jako bariera przeciwko próbom prawnego i faktycznego podważania trwałości tych skutków. Zawsze też, gdy pojawi się pytanie, czy - w odniesieniu do konkretnej sytuacji z przeszłości - przepis ten wywołał przewidziany w nim skutek prawny, trzeba najpierw wyjaśnić, czy przepis ten znajdował zastosowanie do tej sytuacji, więc przepis ten należy zastosować.

W kontekście powyższych rozważań uznać należy, iż skutkiem wyroku Trybunału Konstytucyjnego stwierdzającego niekonstytucyjność przepisów art. 11 ust. 1 i ust. 3 ustawy zmieniającej, jest reaktywowanie "na nowo" bytu prawnego ostatecznych decyzji przyznających prawo do świadczenia pielęgnacyjnego na czas nieokreślony, względnie na czas określony, wykraczający poza 30 czerwca 2013 r., co do których nie były wydane decyzje stwierdzające ich wygaśnięcie, a o wygaśnięciu których z mocy prawa powyższy przepis orzekał. Skoro bowiem aktualnie brak w systemie prawa przepisu art. 11 ust. 3 ustawy zmieniającej jako podstawy utrzymania wywołanych przez niego skutków prawnych, to brak jest podstawy prawnej dla odmowy realizacji praw nabytych wynikających z ostatecznych decyzji przyznających świadczenie pielęgnacyjne wydanych na podstawie przepisów obowiązujących przed zmianą wprowadzoną ustawą z dnia 7 grudnia 2012 r.

Za przyjęciem takowej oceny skutków prawnych wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 grudnia 2013 r. przemawia nadto wykładnia funkcjonalna. Tylko takie rozumienie skutków tego orzeczenia pozwala bowiem na usunięcie stanu sprzeczności z ustawą zasadniczą wywołanego poprzez ustanowienie przepisu art. 11 ust. 1 i 3 ustawy zmieniającej.

Okoliczność, iż prawodawca w art. 11 ust. 1 i 3 ustawy zmieniającej posłużył się konstrukcją pozbawienia obywateli praw nabytych z mocy prawa, a nie - również teoretycznie możliwą - instytucją stwierdzania wygaśnięcia dotychczasowych decyzji w toku nowych postępowań administracyjnych, nie może przy tym stanowić wystarczającej przesłanki dla zaaprobowania stanu trwania bezprawia konstytucyjnego.

Z faktu, iż art. 190 ust. 4 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej zawiera jedynie regulacje dotyczącą wzruszania orzeczeń wydanych na podstawie aktu normatywnego o niezgodności z Konstytucją, którego orzekł Trybunał Konstytucyjny, a brak w nim postanowień dotyczących niekonstytucyjnych regulacji działających z woli ustawodawcy ex lege nie można bowiem wyprowadzać wniosku, że prawodawca konstytucyjny aprobuje stan, w którym pomimo stwierdzenia niekonstytucyjności określonego przepisu prawa trwają wciąż jego sprzeczne z Konstytucją następstwa. Stan taki stanowiłby bowiem oczywiste i rażące naruszenie zasady ochrony zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa, szczególnie w sytuacji takiej jak w analizowanej sprawie, gdzie zgodnie ze stwierdzeniem samego Trybunału Konstytucyjnego ustawodawca bez wątpienia intencjonalnie nie przewidział żadnego mechanizmu konwersji praw nabytych w przeszłości przy jednoczesnym wyłączeniu z systemu pomocowego przewidzianego w ustawie o świadczeniach rodzinnych części dotychczasowych świadczeniobiorców.

Nie bez znaczenia pozostaje nadto, iż jak wskazano w uzasadnieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego w okolicznościach tej sprawy doszło do naruszenia praw słusznie nabytych oraz zasady zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa w odniesieniu do tej grupy osób, które pobierały świadczenie pielęgnacyjne na podstawie ustawy o świadczeniach rodzinnych, w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy zmieniającej, a jednocześnie nie spełniły przesłanek nabycia świadczenia pielęgnacyjnego lub specjalnego zasiłku opiekuńczego na podstawie ustawy o świadczeniach rodzinnych, w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą.

Niewątpliwie przywróceniu zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa nie służyłaby zaś sytuacja, w której pomimo jednoznacznego orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego stwierdzającego niekonstytucyjność odebrania obywatelom praw słusznie nabytych w dalszym ciągu byliby oni pozbawieni konstytucyjnie chronionego prawa podmiotowego jakim jest prawo do świadczenia pielęgnacyjnego ustalone w ostatecznej decyzji administracyjnej, a ewentualne usunięcie stanu bezprawia konstytucyjnego byłoby uzależnione wyłącznie od dobrej woli podmiotów dysponujących prawem inicjatywy ustawodawczej, które uprzednio intencjonalnie do takiego stanu niekonstytucyjności doprowadziły.

Przyjęcie przedstawianej w nauce prawa koncepcji, iż gdy przepis uznany za niekonstytucyjny wywołuje skutki ex lege i skutki te już się zrealizowały przed orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego, to orzeczenie to nie ma żadnej mocy sprawczej do już zrealizowanych skutków i niemożliwa jest restytucja konstytucyjności, ze względu na brak procedury, która mogłaby być przedmiotem wznowienia o której mówi art. 190 ust. 4 Konstytucji (patrz K. Gonera, A.Łętowska Wieloaspektowość następstw stwierdzenia niekonstytucyjności, Państwo i Prawo 5/2008 s. 35) naruszałoby zatem podstawowe standardy konstytucyjne wynikające z zasady, iż Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, albowiem dawałoby prawodawcy możliwość takiego kształtowania sprzecznych z Konstytucją przepisów, by utrzymywać ich niekonstytucyjne skutki niezależnie od orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego i w tym zakresie czyniłoby kontrolę konstytucyjności tego rodzaju aktów prawnych pozorną. Pozwalałoby to ustawodawcy wymykać się spod efektywnej kontroli Trybunału Konstytucyjnego, o ile tylko dałoby się skonstruować przepis, który realizowałby się jednorazowo.

W związku z powyższym zgodzić należy się z wyrażanymi w orzecznictwie sądowoadministracyjnym poglądami (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 14 stycznia 2014 r. sygn. akt II SA/Bk 767/13; wyrok WSA w Szczecinie z dnia 11 grudnia 2013 r. sygn. akt II SA/Sz 1161/13, wyrok WSA w Łodzi z dnia 17 stycznia 2014 r. II SA/Łd 976/13; postanowienie NSA z dnia 18 grudnia 2013 r. I OZ 1186/13; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 27 lutego 2014 r., II SA/Po 1247/13, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 19 lutego 2014 r. o sygn. II SA/Po 1242/13, oraz z dnia 12 marca 2014 r. o sygn. II SA/Po 1211/13 dostępne na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl), że w stosunku do osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego przed 1 stycznia 2013 r., którym przyznano je na okres dłuższy niż do 30 czerwca 2013 r. lub bezterminowo, czynnikiem prawotwórczym i w konsekwencji mającym wpływ na wykładnię prawa do świadczenia określonego w art. 17 ust. 1 u.ś.r. pozostaje powołany wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 5 grudnia 2013 r., K 27/13.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że ze względu na ciążący na Sądzie obowiązek uwzględniania skutków prawnych wyroków Trybunału Konstytucyjnego (art. 190 ust. 1 Konstytucji RP), wobec wystąpienia przez M. M. w dniu 9 lipca 2013 r. z wnioskiem o specjalny zasiłek pielęgnacyjny koniecznym wydaje się być ustalenie, czego w ocenianym przez Sąd postępowaniu administracyjnym zabrakło, czy przed 1 lipca 2013 r. skarżąca legitymowała się decyzją uprawniającą ją bezterminowo do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym mężem. Gdyby tak było oznaczałoby to, że w skutek powoływanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 grudnia 2013 r. doszło do reaktywowania "na nowo" bytu prawnego tej ostatecznej decyzji, co implikowałoby z kolei konieczność rozważenia przez organ w ponownie prowadzonym postępowaniu, zastosowania art. 16a ust 8 pkt 1 lit. c ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym od dnia 15 maja 2014 r.

Innymi słowy rzeczą organu ponownie rozpoznającego sprawę będzie wyjaśnienie, czy skarżąca do 30 czerwca 2013 r. pobierała świadczenie pielęgnacyjne na podstawie ustawy o świadczeniach rodzinnych, w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy zmieniającej i czy decyzja o przyznaniu prawa do tego świadczenia wygasła z mocy prawa, na podstawie, zakwestionowanego przez Trybunał Konstytucyjny, art. 11 ust. 1 i 3 ustawy zmieniającej. Powyższe ustalenia pozwolą organowi na ocenę, czy dla załatwienia sprawy niezbędne będzie badanie spełnienia przesłanek nabycia specjalnego zasiłku opiekuńczego na podstawie ustawy o świadczeniach rodzinnych, w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą, czy też okaże się to bezprzedmiotowe wobec możliwości dalszego korzystania z praw wcześniej nabytych.

Mając powyższe na względzie, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w wyroku.