Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt III SA/Wr 71/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2020-12-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: *Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 92 b
journal: Dz.U. 2019 poz 58
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym
article: art. 77
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Ciołek Sędziowie Sędzia WSA Anetta Chołuj (sprawozdawca) Sędzia WSA Kamila Paszowska-Wojnar po rozpoznaniu w Wydziale III na posiedzeniu niejawnym w dniu 2 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi "A" Spółki jawnej w S. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] października 2019 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz strony skarżącej 148 (sto czterdzieści osiem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2019 r. nr [...] Główny Inspektor Transportu Drogowego działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 - dalej k.p.a.), art. 4 pkt 22, art. 92a, art. 92b, art. 92c ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2019r., poz. 58 ze zm.- dalej u.t.d.), lp. 5.2, lp. 5.11, lp. 5.7, lp. 5.6 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym (Dz. U. z 2019 r., poz. 58 ze zm.), art. 4, art. 6, art. 7, art. 8, art. 12 Rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniającego rozporządzenia Rady (EWG) ni" 3821/85 i (WE) 2135/98, art. 33, art. 34 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 165/2014 z dnia 4 lutego 2014 r. w sprawie tachografów stosowanych w transporcie drogowym i uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3821/85 w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym oraz zmieniające rozporządzenie (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego (Dz. Urz. UE L 60 z 28.2.2014, s. 1), art. 5 ustawy z dnia 5 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2018 r., poz. 1481),utrzymał w mocy decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] czerwca 2019r. nr [...] o nałożeniu na "A" spółka jawna z/s w S. (dalej: skarżący, strona) kary pieniężnej w wysokości 3.700 (słownie: trzy tysiące siedemset) złotych.

Z akt sprawy wynika, że przeprowadzono kontrolę w siedzibie skarżącego i dokonano sprawdzenia przestrzeganie przez stronę obowiązków lub warunków przewozu drogowego wynikających z aktów prawnych wymienionych w art. 4 pkt 22 ustawy o transporcie drogowym. Kontrolą objęto okres od dnia 14 marca 2018r. do dnia 14 marca 2019r. Przedsiębiorca w okresie 6 miesięcy przed rozpoczęciem kontroli zatrudniał średnio [...] kierowców. Ustalenia kontroli utrwalono protokołem z dnia [...] lutego 2019 r.

Strona skarżąca w dniu 18 kwietnia 2019 r. powołując art. 75 § 1 oraz art. 78 § 1 k.p.a. złożyła wnioski dowodowe o dołączenie do akt sprawy dokumentów pkt II od 1 do 57 (dotyczące ukarania pracowników i odstąpienia od ukarania) i przesłuchanie w charakterze świadków pracowników strony wymienionych w pkt I od 1 do 57 na okoliczność prowadzenia pojazdu bez wymaganej przerwy lub w sprawie skróconego odpoczynku oraz ustalenia czy przedsiębiorca zapewnił właściwą organizację i dyscyplinę pracy ogólnie wymaganą w stosunku do prowadzenia przewozów drogowych umożliwiających przez kierowców przestrzeganie przepisów prawa krajowego i unijnego. Ponadto złożyła wydruki z adnotacjami dotyczącymi okoliczności przedłużania przez kierowców czasu prowadzenia pojazdu z uwagi na dojazd do parkingu bądź braku miejsc na parkingu.

Po przeprowadzeniu postępowania ww decyzją D. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nałożył na stronę karę pieniężnej w wysokości 3.700 zł.

Podstawę faktyczną powyższego rozstrzygnięcia stanowiło:

1. lp. 5.11- przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy; o czas do mniej niż 30 minut, sankcjonowane jest karą w wysokości 100 złotych, o czas od 30 minut do mniej niż 1 godzina i 30 minut, karą w wysokości 250 złotych, za każde rozpoczęte 30 minut od 1 godziny i 30 minut, karą w wysokości 350 złotych, międzynarodowym okazjonalnym przewozie osób, w godzinach od 22.00 do 6.00, gdy pojazd obsługuje jeden kierowca: o czas do mniej niż 1 godzina i 30 minut - karą w wysokości 50 złotych, za każdą rozpoczętą godzinę od 3 godzin - karą w wysokości 100 złotych;

lp. 5.2 - przekroczenie dziennego czasu prowadzenia pojazdu powyżej 10 godzin w sytuacji, gdy jego wydłużenie w danym tygodniu było dozwolone o czas do mniej niż 1 godziny, sankcjonowane jest karą w wysokości 100 złotych;

lp. 5.7 - skrócenie wymaganego skróconego okresu odpoczynku dziennego - zarówno w przypadku załogi jednoosobowej, jak i załogi kilkuosobowej: o czas do 1 godziny, sankcjonowane jest karą w wysokości 150 złotych, o czas powyżej 1 godziny do 2 godzin, sankcjonowane jest karą w wysokości 350 złotych, za każdą rozpoczętą godzinę powyżej 2 godzin, sankcjonowane jest karą w wysokości 550 złotych;

lp. 5.6 - niespełnienie wymogu dzielonego dziennego okresu odpoczynku: skrócenie drugiej części odpoczynku dzielonego o czas do 1 godziny, sankcjonowane jest karą w wysokości 100 złotych, skrócenie drugiej części odpoczynku dzielonego o czas powyżej 1 godziny do 2 godzin, sankcjonowane jest karą w wysokości 200 złotych.

W złożonym odwołaniu pełnomocnik strony wniósł o uchylenie decyzji i odstąpienie od ukarania strony. Strona skarżąca zarzuciła naruszenie art. 92b, 92c, art. 92a w związku z art. 93 u.t.d. oraz art. 7, art. 7a, art. 81 kpa. Skarżący wskazał, że przedsiębiorca nie miał wpływu na powstanie naruszeń. Na tę okoliczność winni być przesłuchani pracownicy strony. Ponadto wyjaśnił, że przedłożył dowody uzasadniające jego zdaniem przekroczenie limitów czasowych tj. konieczność szukania parkingu. Zarzucił, że organ pominął przedłożone przez skarżącego wnioski dowodowe.

Organ odwoławczy utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Powołał niesporną treść przepisów art. 92a ust. 1 i art. 92a ust. 7 u.t.d., z których wynika, że podmiot wykonujący przewóz drogowy z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego, podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 złotych do 12 000 złotych za każde naruszenie a wykaz tych naruszeń znajduje się w załączniku nr 3 do ustawy.

Odnośnie naruszenia z lp. 5.6 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym organ odwoławczy powołał art. 4 lit. f oraz art. 8 ust. 1 - 5 i 8 rozporządzenia (WE) nr 561/2006 i wskazał, że odpoczynek, oznacza nieprzerwany okres, w którym kierowca może swobodnie dysponować swoim czasem i kierowca korzysta z dziennego i tygodniowego okresu odpoczynku. W każdym 24 godzinnym okresie po upływie poprzedniego dziennego okresu odpoczynku lub tygodniowego okresu odpoczynku kierowca musi wykorzystać kolejny dzienny okres odpoczynku. Jeśli część dziennego okresu odpoczynku zawarta w 24 godzinnym okresie wynosi co najmniej 9 godzin, ale mniej niż 11 godzin, wówczas ten dzienny okres odpoczynku uznaje się za skrócony dzienny okres odpoczynku. Dzienny okres odpoczynku może zostać przedłużony do rozmiarów regularnego lub skróconego tygodniowego okresu odpoczynku. Kierowca może mieć najwyżej trzy skrócone dzienne okresy odpoczynku pomiędzy dwoma tygodniowymi okresami odpoczynku. Jeżeli kierowca dokona takiego wyboru, dzienne okresy odpoczynku i skrócone tygodniowe okresy odpoczynku poza bazą można wykorzystać w pojeździe, o ile posiada on odpowiednie miejsce do spania dla każdego kierowcy i pojazd znajduje się na postoju. Konsekwencją powyższych rozwiązań jest treść lp. 5.6 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym, który niespełnienie wymogu dzielonego dziennego okresu odpoczynku: skrócenie drugiej części odpoczynku dzielonego o czas do 1 godziny, sankcjonuje karą pieniężną w wysokości 100 złotych. Organ odwoławczy wskazał, że ponowna analiza zapisów danych cyfrowych z karty kierowcy oraz urządzenia rejestrującego po uwzględnieniu zdarzeń lub błędów w postaci przerwy napięcia wykazała, że kierowca R. M. w dniu [...].11.2018r., skrócił dzienny czas odpoczynku o 11 minut. Przedsiębiorca podczas kontroli nie okazał dokumentu (wykresówki/wydruku/karty dziennej), uzasadniającego odstąpienie od przestrzegania norm czasu prowadzenia, wymaganych przerw lub odpoczynków.

Strona w toku postępowania przedłożyła wydruk z adnotacją: "dojazd do parkingu". Odnosząc się do powyższego organ odwoławczy stwierdził, iż nie można uznać przedłożonego wydruku, bowiem okoliczność wskazana przez kierowcę nie stanowi przesłanki do odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej. Organ nadmienił, iż w myśl zapisów zawartych w art. 12 Rozporządzenia (WE) nr 561/2006, pod warunkiem, że nie zagraża to bezpieczeństwu drogowemu oraz umożliwia osiągnięcie przez pojazd odpowiedniego miejsca postoju, kierowca może odstąpić od przepisów art. 6-9 w zakresie niezbędnym dla zapewnienia bezpieczeństwa osób, pojazdu lub ładunku. Kierowca wskazuje powody takiego odstępstwa odręcznie na wykresówce urządzenia rejestrującego lub na wydruku z urządzenia rejestrującego, albo na planie pracy najpóźniej po przybyciu do miejsca pozwalającego na postój.

Odnośnie naruszenia z lp. 5.2 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym organ odwoławczy powołał art. 4 lit. k rozporządzenia (WE) nr 561/2006 i wskazał, że dzienny czas prowadzenia pojazdu, oznacza łączny czas prowadzenia pojazdu od zakończenia jednego dziennego okresu odpoczynku do rozpoczęcia następnego dziennego okresu odpoczynku lub pomiędzy dziennym okresem odpoczynku a tygodniowym okresem odpoczynku. Konsekwencją powyższych rozwiązań jest treść lp. 5.2.1 oraz lp. 5.2.2 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym która sankcjonuje przekroczenie dziennego czasu prowadzenia pojazdu powyżej 10 godzin w sytuacji, gdy jego wydłużenie w danym tygodniu było dozwolone: o czas do mniej niż 1 godziny karą pieniężną w wysokości 100 złotych. Organ ustalił, że kierowca K. Z. dnia [...].11.2018r., przekroczył maksymalny dzienny czas prowadzenia pojazdu o 1 minutę. Strona w toku postępowania przedłożyła wydruk z adnotacją: "dojazd do parkingu". Odnosząc się do powyższego organ odwoławczy stwierdził, iż nie można uznać przedłożonego wydruku, bowiem okoliczność wskazana przez kierowcę nie stanowi przesłanki do odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej.

Kolejni kierowcy Z. S. dnia [...].11.2018r., przekroczył maksymalny dzienny czas prowadzenia pojazdu o 1 minutę, a kierowca B. L. dnia [...].12.2018r., o 6 minut. Kara pieniężna za wyżej opisane naruszenia wynosi w łącznej wysokości 300 zł.

Odnośnie naruszenia z lp. 5.11 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym organ II instancji powołał art. 4 lit. d oraz art. 7 rozporządzenia (WE) nr 561/2006 i wskazał, że przerwa, oznacza okres, w którym kierowca nie może prowadzić pojazdu ani wykonywać żadnej innej pracy, wykorzystywany wyłącznie do wypoczynku. Po okresie prowadzenia pojazdu trwającym cztery i pół godziny kierowcy przysługuje ciągła przerwa trwająca, co najmniej czterdzieści pięć minut, chyba że kierowca rozpoczyna okres odpoczynku. Przerwę tę może zastąpić przerwa długości co najmniej 15 minut, po której nastąpi przerwa długości co najmniej 30 minut, rozłożone w czasie w taki sposób, aby zachować zgodność z przepisami akapitu pierwszego. Konsekwencją powyższych rozwiązań jest treść lp. 5.11 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym która sankcjonuje przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy: o czas do mniej niż 30 minut karą pieniężną w wysokości 100 złotych. Organ odwoławczy wskazał, że analiza zapisów danych cyfrowych urządzenia rejestrującego po uwzględnieniu zdarzeń lub błędów w postaci przerwy napięcia wykazała, iż poszczególni kierowcy prowadzili pojazd nie wykonując prawidłowej przerwy w jeździe. Oznacza to, że kierowcy we wskazanych dniach prowadzili pojazd przekraczając maksymalny czas prowadzenia pojazdu bez wymaganej przerwy: kierowca G. D. o 24 minuty, o 4 minuty, 10 minut, 18 minut, kierowca Z. S. przekroczył maksymalny czas prowadzenia pojazdu bez przerwy o 4 minuty, o 4 minuty, o 2 minuty, o 1 minutę, 1 minutę, 1 minutę, kierowca R. M. o 15 minut, kierowca K. Z. przekroczył ww czas o 6 minut, o 3 minuty, o 3 minuty, o 1 minutę, o 3 minuty, o 5 minut, o 11 minut, kierowca J. D. przekroczył czas o 2 minuty, kierowca L. L. przekroczył o 5 minut, o 1 minutę, B. L. o 5 minuty, o 1 minutę, o 2 minuty, o 1 minutę, kierowca M. R. o 2 minuty, o 4 minuty, o 1 minutę, o 1 minutę, kierowca A. B. przekroczył czas o 5 minut.

Organ wskazał, że przedsiębiorca podczas kontroli nie okazał dokumentu (wykresówki/wy druku/karty dziennej), uzasadniającego odstąpienie od przestrzegania norm czasu prowadzenia, wymaganych przerw lub odpoczynków. Kara pieniężna za to naruszenie wynosi 100 złotych. Organ nie uznał przedłożonego przez stronę w toku postępowania wydruku z adnotacją "dojazd do parkingu".

Odnośnie naruszenia z lp. 5.7 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym organ odwoławczy powołał art. 4 lit. f oraz art. 8 ust. 1 - 5 i 8 rozporządzenia (WE) nr 561/2006. Konsekwencją powyższych rozwiązań jest treść lp. 5.7 załącznika nr 3 do ustawy transporcie drogowym, który sankcjonuje skrócenie dziennego czasu odpoczynku: o czas do jednej godziny karą pieniężną w wysokości 150 złotych. Zdaniem organu ponowna analiza danych cyfrowych z karty kierowcy oraz urządzenia rejestrującego po uwzględnieniu zdarzeń lub błędów w postaci przerwy napięcia wykazała, że kierowca A. B. i kierowca Z. S. skrócili dzienne czasy odpoczynku o 4 minuty. Kara za powyższe wynosi 300 złotych.

Organ odnosząc się do zarzutów odwołania dotyczących naruszenia art. 92b, 92c, art. 92a w związku z art. 93 u.t.d. oraz art. 7, 7a, 81 k.p.a. Wskazał, że w przepisie art. 92 b ust. 1 u.t.d., wskazano, że nie nakłada się kary pieniężnej za naruszenie przepisów o czasie prowadzenia pojazdów, wymaganych przerwach i okresach odpoczynku, jeżeli podmiot wykonujący przewóz drogowy zapewnił:

1) właściwą organizację i dyscyplinę pracy ogólnie wymaganą w stosunku do prowadzenia przewozów drogowych, umożliwiającą przestrzeganie przez kierowców przepisów: rozporządzenia (WE) nr 561/2006, rozporządzenia (UE) nr 165/2014, Umowy europejskiej dotyczącej pracy załóg pojazdów wykonujących międzynarodowe przewozy drogowe (AETR), sporządzonej w Genewie dnia 1 lipca 1970 r. (Dz. U. z 2014 r. poz. 409), ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców;

2) prawidłowe zasady wynagradzania, niezawierające składników wynagrodzenia lub premii zachęcających do naruszania przepisów rozporządzenia, o którym mowa w pkt 1 lit. a, lub do działań zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego. Przepis ust. 1 pkt 1 stosuje się odpowiednio w sprawach o nałożenie kary pieniężnej wobec osób, o których mowa w art. 92a ust. 2.

Zgodnie z art. 92 c ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 92a ust. 1, na podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się, jeżeli: okoliczności sprawy i dowody wskazują, że podmiot wykonujący przewozy lub inne czynności związane z przewozem nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć, lub za stwierdzone naruszenie na podmiot wykonujący przewozy została nałożona kara przez inny uprawniony organ.

Organ wskazał, że art. 92c u.t.d. nie ma zastosowania do błędnych zachowań kierowcy. Strona nie wskazała na żadne okoliczności, które w jej ocenie uzasadniałoby zastosowanie art. 92b i 92c.

Odnośnie wniosku strony o przesłuchanie pracowników organ odwoławczy stwierdził, że takie przesłuchanie jest niecelowe bowiem okoliczności powstania naruszeń zostały należycie wyjaśnione. Natomiast rozmiar i wielokrotność naruszeń wskazują, że nie mogły one zaistnieć i trwać poza wiedzą przedsiębiorcy. Chociażby terminowe szczytywanie danych z kart kierowców jest w stanie ujawnić naruszenia. Przesłuchanie pracowników jest niecelowe i nie wniosłyby nowych okoliczności do sprawy, a jedynie przedłużyłyby postępowanie.

W skardze strona wniosła o uchylenie decyzji obu instancji i umorzenie postepowania, zarzucając naruszenie:

- art. 92 i art. 92c ust. 1 u.t.d. przez niezastosowanie tych przepisów;

- art. 92a ust. 1 w związku z art. 93 ust. 1 u.t.d. przez zastosowanie tych przepisów;

- art. 7, art. 7a, art. 81 k.p.a.

W uzasadnieniu skargi strona skarżąca wskazywała, że wniosła o przesłuchanie pracowników na okoliczność czy przedsiębiorca zapewnił właściwa organizację i dyscyplinę i wniósł o dołączenie dokumentów dotyczących ukarania pracowników. Skarżący podniósł, że nie miał wpływu na powstanie naruszeń. Kontrole służb drogowych UE nie karali kierowców za nieprawidłowości. Organ nie wykazał żadnych dowodów prawem przewidzianych że ukarany nie zapewnił właściwej organizacji i dyscypliny. Kierowcy muszą dojechać na parking. Nie mogą stanąć np. na rondzie, muszą przestrzegać przepisów drogowych. Dlatego są przepisy dotyczące wyłączenia odpowiedzialności. Ustawodawca nie zdefiniował pojęcia właściwa organizacja pracy. Przedsiębiorca przedłożył dokumenty jak zlecenie, faktury CMR z których wynikało, że zadanie przewozowe zostało przez przedsiębiorcę zrealizowane w sposób prawidłowy z odpowiednia rezerwą czasową. Też przedłożył dokumentację dotyczącą zasad wynagradzania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zaprezentowane w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Sąd administracyjny w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm. - oznaczanej dalej jako p.p.s.a.), uprawniony jest do badania czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub podjęta została czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Wady skutkujące koniecznością uchylenia decyzji lub postanowienia wskazane są w przepisie art. 145 § 1 p.p.s.a., natomiast w myśl art. 151 p.p.s.a., w razie nieuwzględnienia skargi, sąd ją oddala. Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Z brzmienia art. 145 § 1 ustawy o p.p.s.a. wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Przywołana regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Wskazać również należy, że zgodnie z art. 133 § 1 powołanej ustawy sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, iż sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania w oparciu o stan faktyczny i prawny istniejący w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Przywołać tu należy pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, że "skoro wyrok wydawany jest na podstawie akt sprawy, to tym samym badając legalność zaskarżonej decyzji Sąd ocenia jej zgodność z prawem materialnym i procesowym w aspekcie całości zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym materiału dowodowego" (wyrok NSA z dnia 9 lipca 2008 r., sygn. II OSK 795/07. LEX nr 483232).

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w pierwszej kolejności należy się odnieść do zarzutów dotyczących naruszenia prawa procesowego, gdyż kluczowe znaczenie dla prawidłowego rozpoznania sprawy mają ustalenia faktyczne, tylko bowiem przy prawidłowo ustalonym stanie faktycznym określić można prawa i obowiązki stron. Postępowanie, na podstawie którego wydano zaskarżoną decyzję jest obarczone wadami wynikającymi z istotnego naruszenia zasad i przepisów postępowania administracyjnego, gdyż organ orzekający w sprawie nie dopełnił obowiązku wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w stopniu koniecznym do jej rozstrzygnięcia. Obowiązek organu administracji państwowej wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych ze sprawą, aby w ten sposób stworzyć jej rzeczywisty obraz i uzyskać podstawę do trafnego zastosowania przepisu prawa, wynika z zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.).

Zgodnie z nim organ zobowiązany jest do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. W tym celu, winien on w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.). Ocena, czy dana okoliczność została udowodniona jest możliwa dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.). Rządząca postępowaniem administracyjnym zasada oficjalności (art. 7, art. 75 k.p.a.) wymaga, by w toku postępowania organy administracji publicznej podejmowały wszelkie kroki niezbędne do wyjaśnienia i załatwienia sprawy i dopuszczały jako dowód wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem, a więc by z urzędu przeprowadzały dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Obowiązek zebrania całego materiału dowodowego w postępowaniu administracyjnym oznacza, że organ administracji publicznej winien z własnej inicjatywy gromadzić w aktach dowody, które jego zdaniem będą konieczne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy oraz dowody wskazane lub dostarczone przez strony, jeżeli mają one znaczenie dla sprawy.

W niniejszej sprawie, jak wynika z treści akt, skarżący w odwołaniu jak i w skardze zarzucił naruszenie art. 92b, art. 92c, art. 92a w związku z art. 93 u.t.d. oraz art. 7, art. 7a oraz art. 81 k.p.a. wskazując, że organ nie ocenił wskazywanych przez skarżącego okoliczności, że właściwie organizował pracę i nie miał wpływu na powstanie naruszeń. Zarówno przed organem I jak i II instancji skarżący składał wnioski dowodowe. Strona skarżąca w dniu 18 kwietnia 2019 r. powołując art. 75 § 1 oraz art. 78 § 1 k.p.a. złożyła wnioski dowodowe o dołączenie do akt sprawy dokumentów pkt II od 1 do 57 (dotyczące ukarania pracowników i odstąpienia od ukarania) i przesłuchanie w charakterze świadków pracowników strony wymienionych w pkt I od 1 do 57 wykazanych w protokole kontroli na okoliczność prowadzenia pojazdu bez wymaganej przerwy lub w sprawie skróconego odpoczynku oraz ustalenia czy przedsiębiorca zapewnił właściwą organizację i dyscyplinę pracy ogólnie wymaganą w stosunku do prowadzenia przewozów drogowych umożliwiających przez kierowców przestrzeganie przepisów prawa krajowego i unijnego. Przedłożyła wydruki z adnotacją: dojazd do parkingu" dla usprawiedliwienia naruszeń zawartych w załączniku nr 3 do ustawy u.t.d. tj. prowadzenia pojazdu bez wymaganej przerwy lub w sprawie skróconego odpoczynku.

Ponadto w skardze wskazywał, że przedłożył w trakcie kontroli dokumenty jak zlecenie wyjazdu, faktury CMR z których wynikało, że zadanie przewozowe zostało przez przedsiębiorcę zrealizowane w sposób prawidłowy z odpowiednią rezerwą czasową. Wskazywał, że przedłożył dokumentację dotyczącą zasad wynagradzania pracowników.

Z akt i z treści decyzji wynika natomiast, że organ w ramach prowadzonego ponownie postępowanie w ogóle pominął argumenty i żądania strony sformułowane w piśmie z dnia 18 kwietnia 2019 r. oraz złożonym odwołaniu od decyzji co do naruszeń wymienionych w załączniku nr 3 do ustawy u.t.d. Pominął organ wnioski dowodowe strony. Organ natomiast, nie ustosunkował się do żądań strony, ani też nie poddał pod rozwagę konieczności przesłuchania świadków. Wniosek strony o przesłuchanie świadków pozostał nierozpoznany.

W ocenie Sądu powyższe stanowi istotne naruszenie postępowania mogące mieć wpływ na wynik sprawy. Organ – w zakresie przesłanki wymienionej w art. 92b u.t.d. - nie przeprowadził wyczerpującego i niezbędnego dla podjęcia rozstrzygnięcia postępowania dowodowego. Sąd nie może zastąpić organu w czynieniu ustaleń i podejmowaniu ocen, dlatego te uchybienia organu muszą skutkować uchyleniem decyzji.

Niewątpliwie słuszny jest pogląd organu, mający również potwierdzenie w orzecznictwie, że strona winna wykazać aktywność w postępowaniu i organ nie ma obowiązku poszukiwania za stronę dowodów. Jednakże w niniejszej sprawie strona wskazała źródła dowodowe – dokumenty dotyczące ukarania kierowców i świadków, natomiast organ bez żadnego wskazania przyczyn wnioski strony pominął.

Przepis art. 92b ust. 1 pkt 1 lit. a - c i pkt 2 ustawy o transporcie drogowym stanowi, że nie nakłada się kary pieniężnej za naruszenie przepisów o czasie prowadzenia pojazdów, wymaganych przerwach i okresach odpoczynku, jeżeli podmiot wykonujący przewóz zapewnił:

1) właściwą organizację i dyscyplinę pracy ogólnie wymaganą w stosunku do prowadzenia przewozów drogowych, umożliwiającą przestrzeganie przez kierowców przepisów: a) rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85, b) rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym, c) Umowy europejskiej dotyczącej pracy załóg pojazdów wykonujących międzynarodowe przewozy drogowe (AETR), sporządzonej w Genewie dnia 1 lipca 1970 r.;

2) prawidłowe zasady wynagradzania, niezawierające składników wynagrodzenia lub premii zachęcających do naruszania przepisów rozporządzenia, o którym mowa w pkt 1 lit. a/, lub do działań zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego.

Warunkiem wyłączenia odpowiedzialności przedsiębiorcy w oparciu o przywołany przepis jest wykazanie zapewnienia właściwej organizacji i dyscypliny pracy ogólnie wymaganej w stosunku do prowadzenia przewozów drogowych.

Z kolei wedle art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 92a ust. 1, na podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się, jeżeli okoliczności sprawy i dowody wskazują, że podmiot wykonujący przewozy lub inne czynności związane z przewozem nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć.

W przepisie tym chodzi o sytuację wyjątkową, czyli taką, której doświadczony i profesjonalny podmiot wykonujący przewóz drogowy nie był w stanie przewidzieć.

Tymczasem organ zignorował złożone przez stronę powyższe wnioski dowodowe mające w jej ocenie wykazać spełnienie przesłanek wyłączających po jej stronie odpowiedzialności administracyjną za naruszenie warunków i obowiązków przewozu drogowego. Wnioski te były sformułowany precyzyjnie.

W uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia brak w tym zakresie stosownej argumentacji, organ nie wydał również formalnie postanowienia oddalającego wniosek. Organ nie podjął się więc uzupełniającego postępowania dowodowego, a następnie oceny dowodów wskazanych przez stronę skarżącą. Powyższe zaniechanie nie zostało także uzasadnione. Tym samym organ uniemożliwił stronie wykazanie spełnienia przesłanek egzoneracyjnych, nie dostrzegając, że strona prezentując w odwołaniu w tym zakresie całkowicie przeciwstawne stanowisko nie ograniczyła się jedynie do zakwestionowania swojej odpowiedzialności, lecz przedstawiła w sprawie konkretne wnioski, wymagające rozpoznania.

Organ odnosząc się do powyższego, bez analizy konkretnie wskazanych wniosków dowodowych ograniczył się jedynie do twierdzenia, że "takie przesłuchanie jest niecelowe bowiem okoliczności powstania naruszeń zostały należycie wyjaśnione".

Działania powyższe naruszają ogólne zasady postępowania administracyjnego wyrażone w art. 7. art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a.. stoją także w sprzeczności z wyrażoną w art. 8 k.p.a. zasadą prowadzenia postępowania w sposób pogłębiający zaufanie do organów administracji publicznej.

Wskazać należy, że w świetle art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 maja 1994 r., sygn. SA/Lu 1921/93, LEX nr 26517, trafnie stwierdzono, że postępowanie dowodowe oparte jest na zasadzie oficjalności, co oznacza, że organ administracyjny jest obowiązany nie tylko na wniosek, ale i z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Organy administracyjne zobowiązane są przeprowadzić dowody wskazane przez stronę. Jeżeli więc strona zgłasza dowód, to w świetle art. 78 k.p.a., wedle którego żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu są okoliczności mające (tak jak w analizowanym przypadku) znaczenie dla sprawy, chyba że okoliczności te stwierdzone są wystarczająco innym dowodem, organ administracji może nie uwzględnić jej wniosku dowodowego jedynie w sytuacji, gdy żądanie dotyczy tezy dowodowej już stwierdzonej na korzyść strony. Natomiast, jeżeli strona wskazuje dowód, który ma znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, przy czym jest zgłoszony na tezę dowodową odmienną, taki dowód powinien być przeprowadzony przez organ. Jeśli zatem w rozpatrywanej sprawie strona skarżąca podjęła działania mające na celu ochronę jej interesów i zaoferowała konkretne dowody, które miały wykazać zaistnienie przesłanek wyłączających odpowiedzialności przewoźnika, to powinnością organu było przeprowadzenie tych dowodów i ich ocena. Nie ulega zatem wątpliwości, że okoliczności, na które zawnioskowano przeprowadzenie powyższych dowodów, miały istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. W związku z powyższym organ odwoławczy nie mógł a priori uznać, że zaoferowane dowody nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Podkreślić należy, że możliwość przeprowadzenia dowodu jest podstawową gwarancją procesową. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym i literaturze przedmiotu ugruntowało się stanowisko, podzielane przez skład orzekający w niniejszej sprawie, zgodnie z którym zaniechanie przez organ administracji podjęcia czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego, zwłaszcza, gdy strona powołuje się na określone i ważne dla niej okoliczności jest uchybieniem przepisom postępowania administracyjnego, skutkującym wadliwością decyzji. Stosownie bowiem do przepisów art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. podstawą niewadliwej decyzji administracyjnej w każdej sprawie może być tylko ocena zgromadzonego przez organ administracyjny pełnego materiału dowodowego, pozwalającego na ustalenie zgodnego bądź zbliżonego do rzeczywistości stanu faktycznego sprawy. Sąd w niniejszej sprawie podkreśla, że obowiązkiem organu było umożliwienie przedsiębiorcy przedstawienia dowodów wskazujących na istnienie przesłanek wyłączających odpowiedzialności przewoźnika, a następnie ich ocenienie. Jak wskazuje analiza akt sprawy przedmiotowe postępowanie odwoławcze toczyło się z naruszeniem powyższych zasad, co przesądza o konieczności uchylenia zaskarżonej decyzji.

Tym samym, wbrew stanowisku organu, stan faktyczny sprawy w zakresie powoływanych przez stronę skarżącą okoliczności faktycznych relewantnych w tej sprawie, nie został wyjaśniony wyczerpująco, a zebrany w sprawie materiał dowodowy nie pozwalał na jednoznaczne przyjęcie, że wymierzenie kary pieniężnej, w przywołanych wyżej przypadkach było zasadne.

Sąd przywołuje w związku z tym pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, z dnia 9 grudnia 2016 r. w sprawie sygn. akt II GSK 1525/15. który stwierdził, że obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym jest również wyjaśnienie, czy zachodzą podstawy do zastosowania przepisów wyłączających odpowiedzialność podmiotu wykonującego przewóz. Przeprowadzenie czynności w postępowaniu wyjaśniającym w omawianym zakresie jest konieczne, gdyż w przeciwnym wypadku nie będzie podstaw do uznania, że decyzja o nałożeniu kary pieniężnej została wydana po dokładnym wyjaśnieniu stanu faktycznego (art. 7 k.p.a.), na podstawie materiału dowodowego, który został w sposób wyczerpujący zebrany i rozpatrzony (art. 77 § 1 k.p.a.). W sytuacji gdy strona wnosi o przeprowadzenie dowodu, który jej zdaniem pozwoli na ustalenie, że istniały podstawy wyłączenia jej odpowiedzialności, to odmowa uwzględnienia wniosku strony, przy jednoczesnym stwierdzeniu, że strona skarżąca nie wykazała istnienia okoliczności zwalniających ją od odpowiedzialności stanowi naruszenie przepisów postępowania - art. 7. art. 8. art. 10 § 1. art. 75 § 1. art. 77 § 1. art. 78 § 1 i 2 i art. 80 k.p.a.

Należy również podkreślić, że przed rozpatrzeniem materiału dowodowego organ jest obowiązany do wysłuchania wypowiedzi stron, co do przeprowadzonych dowodów, zgromadzonych materiałów oraz wszystkich zgłoszonych żądań, co wynika z treści art. 10 § 1 k.p.a. Na mocy art. 10 § 2 k.p.a. organy administracji publicznej mogą odstąpić od zasady określonej w § 1 tylko w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną, przy czym stosownie do § 3 tego artykułu, organ administracji publicznej obowiązany jest utrwalić w aktach sprawy, w drodze adnotacji, przyczyny odstąpienia od zasady określonej w § 1. Jak wynika § 2 przepisu prawodawca wprowadził wyjątek pozwalający na odstąpienie od wskazanej zasady, warunkowany spełnieniem łącznie dwóch przesłanek: tj. załatwienie sprawy niecierpiącej zwłoki oraz wystąpienie niebezpieczeństwa dla życia lub zdrowia ludzkiego lub grożąca niepowetowana szkoda materialna. Chodzi zatem o takie obiektywne przypadki, kiedy istnieje konieczność natychmiastowego wydania decyzji. Stan "niecierpiący zwłoki" może pojawić się już w chwili wszczęcia postępowania, jak również może ujawnić się w jego toku. Należy podkreślić, że chodzi tu stan realnie istniejący, a nie o prawdopodobieństwo jego wystąpienia Do oceny faktu wystąpienia zagrożenia wymienionych dóbr ma w pełni zastosowanie zasada prawdy obiektywnej. Dopuszczalność prowadzenia postępowania z wyłączeniem zasady czynnego udziału stron, na podstawie art. 10 § 2 k.p.a. jest wyjątkiem od zasady ogólnej i jako wyjątek podlega wykładni ścieśniającej. Kontrolę nad stosowaniem omawianego wyjątku zapewnia przepis art. 10 § 3 k.p.a., który zobowiązuje organ administracji do utrwalenia w formie adnotacji przyczyn niedopuszczenia strony do czynnego udziału w postępowaniu lub w określonych jego stadiach. W adnotacji należy wskazać, jakie konkretne okoliczności faktyczne stanowiły w danej sprawie zagrożenie dla chronionych przepisem dóbr oraz w jaki sposób okoliczności te zostały ustalone. Powyższy przepis, gwarantujący udział strony w postępowaniu administracyjnym, ma przede wszystkim na celu zapewnienie należytego wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych niezbędnych do rozstrzygnięcia sprawy.

Tymczasem z akt administracyjnych sprawy, nie wynika, aby umożliwiono stronie skarżącej wypowiedzenie się, co do zebranych dowodów i materiałów przed wydaniem zaskarżonej decyzji. Równocześnie pominięto złożone przez stronę wnioski dowodowe.

Reasumując wskazać należy, iż Główny Inspektor Transportu Drogowego rozpoznając przedmiotową sprawę dopuścił się naruszenia w/w. przepisów postępowania, mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponownie rozpoznając sprawę organ zobowiązany jest do wyjaśnianie, czy w świetle przedłożonych przez stronę skarżącą dowodów spełnione są przesłanki uzasadniające nałożenie na nią kary pieniężnej.

Jednocześnie sąd podkreśla, że nie przesądza w tym miejscu o trafności bądź bezzasadności utrzymania przez organ drugiej instancji w mocy zaskarżonej decyzji pierwszoinstancyjnej. Wobec nie przeprowadzenia przez organ odwoławczy uzupełniającego postępowania dowodowego, w opisanym przez sąd zakresie, nie można uznać, iż organ II instancji dokonał w trakcie postępowania odwoławczego wszechstronnego rozpoznania sprawy, nie wyjaśniając w sposób należyty wszystkich jej okoliczności. Przedmiotowe uchybienia procesowe w konsekwencji uniemożliwiają kontrolę prawidłowości osnowy podjętego rozstrzygnięcia, a jakakolwiek jednoznaczna ocena byłaby przedwczesna i nieuprawniona. Tym samym przedwczesna byłaby ocena zasadności zarzutów dotyczących naruszenia przepisów prawa materialnego.

W ponownie prowadzonym postępowaniu organ podatkowy zobowiązany będzie wyjaśnić okoliczności, na które powołuje się strona mające w jej ocenie wykazać spełnienie przesłanek wyłączających po jej stronie odpowiedzialności administracyjną za naruszenie warunków i obowiązków przewozu drogowego.

Mając jednak na uwadze wskazane powyżej kryterium legalności, a także okoliczności wynikające z przedstawionych akt administracyjnych w zakresie zgromadzonego materiału oraz przebiegu postępowania należy uznać, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja narusza przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. skutkuje jej uchyleniem.

Wobec uwzględnienia skargi o kosztach postępowania rozstrzygnięto w oparciu o art. 200 powyższej ustawy.