Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 19/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2013-03-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 14 ust. 5 i 6, art. 67a ust. 3
journal: Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity
article: art. 4 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2007 nr 68 poz 449
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska /spr./ Sędziowie WSA Tomasz Grossmann WSA Maciej Busz Protokolant st. sekr. sąd. Krystyna Pietrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 marca 2013 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Gnieźnie na uchwałę Rady Miejskiej Gminy Pobiedziska z dnia 28 czerwca 2011r. nr IX/82/2011 w przedmiocie odpłatności za świadczenia przekraczające podstawę programową wychowania przedszkolnego w publicznych przedszkolach, oddziałach przedszkolnych w szkołach i punktach przedszkolnych, dla których organem prowadzącym jest Gmina Pobiedziska 1. stwierdza nieważność § 6 i § 10 uchwały Rady Miejskiej Gminy Pobiedziska z dnia 28 czerwca 2011r. nr IX/82/2011 w przedmiocie odpłatności za świadczenia przekraczające podstawę programową wychowania przedszkolnego w publicznych przedszkolach, oddziałach przedszkolnych w szkołach i punktach przedszkolnych, dla których organem prowadzącym jest Gmina Pobiedziska, 2. w pozostałym zakresie skargę oddala, 3. określa, że zaskarżona uchwała nie może być wykonana w części wskazanej w pkt 1 wyroku


UZASADNIENIE

W dniu 28 czerwca 2011 r. Rada Miejska Gminy Pobiedziska, na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 14 ust. 5 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.), podjęła uchwałę nr IX/82/2011 w sprawie odpłatności za świadczenia przekraczające podstawę programową wychowania przedszkolnego w publicznych przedszkolach, oddziałach przedszkolnych w szkołach i punktach przedszkolnych, dla których organem prowadzącym jest Gmina Pobiedziska.

Skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniósł Prokurator Rejonowy w Gnieźnie zarzucając jej rażące naruszenie:

- art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty, poprzez ustanowienie w § 3 ust.1, 2 i 4 uchwały, stałej, zryczałtowanej opłaty za każdą rozpoczętą godzinę korzystania ze świadczeń rozszerzonych w wysokości procentowo określonej od kwoty minimalnego wynagrodzenia za pracę z możliwością zaokrąglenia do pełnych złotych wyliczonych kwot i braku wskazania za jakie konkretne świadczenia opłata ta będzie pobierana,

- art. 14 ust. 6 w związku z art. 67 a ust. 3 w związku z art. 3 pkt 1 ustawy o systemie oświaty polegające na przekroczeniu przez radę gminy upoważnienia ustawowego polegającego na ustanowieniu w § 6 uchwały sposobu określania wysokości opłat za wyżywienie, podczas gdy delegację ustawową do ustalania warunków korzystania ze stołówki oraz opłat za posiłki, posiada dyrektor przedszkola w porozumieniu z organem prowadzącym,

- art. 4 ust. 1 i 2 oraz art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2007 r. Nr 68, poz. 449) poprzez ustalenie w § 10 zaskarżanej uchwały, iż uchwała wchodzi w życie z dniem 1 września 2011 r. pomimo braku upływu 14 dni od daty jej ogłoszenia.

Wskazując na powyższe Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

W uzasadnieniu Prokurator wskazał, że analiza treści zaskarżonej uchwały pozwala na stwierdzenie, iż jej § 3 ust 1, 2 i 4 został podjęty z naruszeniem ustawowego upoważnienia zawartego w art. 14 ust. 5 pkt 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty. Przepis ten upoważnia radę gminy do ustalenia wysokości opłat za świadczenia udzielane przez przedszkola publiczne w czasie przekraczającym bezpłatny wymiar zajęć określany przez radę gminy, który nie może być krótszy niż 5 godzin dziennie. W ocenie skarżącego regulacja § 3 ust. 1 i 2 zaskarżonej uchwały, określająca wysokość opłaty, jest nieprecyzyjna i powoduje, że nie jest wiadome za co konkretnie jest pobierana opłata określona w tym punkcie. Ujęcie kosztów jako całość sprawia, że poza kontrolą pozostaje co mieści się w opłacanych zajęciach, również w przypadku tylko częściowego korzystania z nich. U podstaw ustalania wysokości opłaty za świadczenia udzielane przez publiczne przedszkola w czasie przekraczającym ustawowe minimum, podczas którego świadczenia są realizowane bezpłatnie, powinna leżeć zasada ekwiwalentności. Zakres udzielonego radzie gminy upoważnienia sprowadza się do ustalenia wysokości opłaty za udzielane przez przedszkole świadczenia. Sposób ustalenia opłaty powinien być więc oparty na kalkulacji ekonomicznej wraz ze stosownym uzasadnieniem naliczania określonych opłat w zależności od rodzaju i jakości oferowanych za nie świadczeń, tak aby wiadomym było z czego wynika konkretna kwota.

Dalej Prokurator podniósł, że w orzecznictwie sądowo-administracyjnym wielokrotnie podkreślano, że opłata uchwalona na mocy art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty nie może mieć charakteru stałego, wynika z niej bowiem wówczas obowiązek jej ponoszenia w każdym przypadku uczęszczania przez dziecko do przedszkola, bez uwzględnienia przy tym rodzaju świadczeń, ich jakości, czy czasu trwania. Nadto, niedopuszczalne jest ustalenie jednej opłaty "zbiorczej", niezależnej od wskazanych wyżej czynników, w stałej stawce na przykład "za godzinę". Ustawodawca upoważnił bowiem organy gminy do ustalania opłat za świadczenia udzielane przez przedszkole (nauczanie, wychowanie i opiekę, por. art. 14 ust. 5 w związku z art. 6 ust. 1 pkt 2 cytowanej ustawy o systemie oświaty), a nie za czas pobytu dziecka w przedszkolu (wyrok WSA w Krakowie z dnia 10 lipca 2012r., sygn. akt III SA/Kr 1257/11). Dlatego też wysokość opłaty musi być określona adekwatnie do konkretnych kosztów godzinowego świadczenia danej usługi (oparta na kalkulacji ekonomicznej), co winno znajdować czytelne, przekonywujące, dające się zweryfikować odzwierciedlenie w uzasadnieniu uchwały (wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 29 lutego2012 r., sygn. akt II SA/Bd 1392/11).

W ocenie skarżącego powyższego warunku nie spełnia zaskarżona uchwała, ponieważ nie wiadomo, czy wskazana w § 3 ust. 2 opłata oznacza konieczność uiszczania owych pieniędzy za każde z poszczególnych świadczeń wymienionych w § 2 uchwały, czy też należy uiszczać tę kwotę za 1 godzinę zajęć w przedszkolu niezależnie ile różnego rodzaju świadczeń w tej godzinie zdołano zrealizować. Stanowi to ograniczenie dla rodziców dzieci co do prawidłowej oceny w tym zakresie. Regulacja ta nie spełnia także wymogu ekwiwalentności, ponieważ nie jest możliwe konkretne określenie zajęć, za które opłata ma być pobierana oraz co składa się na to świadczenie. Nadto określenie wysokości opłaty, jako stałej, bez względu na charakter, rodzaj i jakość świadczonych czynności (dydaktyczne, wychowawcze, opiekuńcze; realizujące lub nie realizujące podstawy programowej wychowania przedszkolnego, które wymagają różnego stopnia zaangażowania udziału i aktywności nauczycieli) nie pozwala na kontrolę, czy odpłatność ta jest adekwatna do rzeczywistych kosztów oferowanych świadczeń.

Dalej skarżący podniósł, że art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty nie stanowi podstawy do wypowiedzi odnośnie wysokości opłat za korzystanie z wyżywienia. W dniu podjęcia zaskarżonej uchwały kwestie korzystania ze stołówki oraz wysokość opłat za posiłki, regulowały normy art. 14 ust. 6 w związku z art. 67 a ust. 3 w związku z art. 3 pkt 1 ustawy o systemie oświaty. Art. 14 ust. 6 tej ustawy stanowi, że do ustalania opłat za korzystanie z wyżywienia w przedszkolach publicznych oraz publicznych innych formach wychowania przedszkolnego przepisy art. 67a stosuje się odpowiednio. Stosownie zaś do art. 67 a ust. 3 ustawy o systemie oświaty, warunki korzystania ze stołówki szkolnej, w tym wysokość opłat za posiłki, ustala dyrektor szkoły w porozumieniu z organem prowadzącym szkołę. Zgodnie z treścią art. 5c pkt 3 ustawy o systemie oświaty, w przypadku szkół i placówek prowadzonych przez jednostki samorządu terytorialnego, zadania i kompetencje organu prowadzącego określone w art. 67a ust. 3, 5 i 6 wykonuje odpowiednio: wójt (burmistrz, prezydent miasta), starosta, marszałek województwa, a zatem kompetencji tej nie ma organ stanowiący. Wskazane przepisy wyraźnie zatem wskazują, iż opłaty za posiłki w przedszkolu ustala dyrektor przedszkola w porozumieniu z organem prowadzącym, nie zaś rada gminy. W tym stanie rzeczy jako bez podstawy prawnej należy uznać regulacje zawarte w analizowanej uchwale (§ 6) w zakresie ustalania sposobu określania wysokości opłat za wyżywienie (wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 1 marca 2012r., sygn. akt IV SA/Wr 424/11).

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 4 ust. 1 i 2 oraz art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych skarżący stwierdził, iż ustalenie opłaty za świadczenia prowadzonych przez gminę przedszkoli jest ustanowieniem aktu normatywnego o charakterze prawa miejscowego albowiem uchwały są, podejmowane na podstawie upoważnienia wynikającego z art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty oraz zawierają normy prawne adresowane do każdego, w określonym stanie hipotetycznym. Adresatem norm zawartych w zaskarżanej uchwale jest bowiem bliżej nieokreślona grupa rodziców lub opiekunów prawnych dzieci objętych wychowaniem przedszkolnym. Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie 14 dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. Tym samym zaskarżona uchwała winna podlegać wskazanym regułom promulgacyjnym. Tymczasem zaskarżona uchwała została opublikowana w dniu 1 września 2011 r., zatem weszła w życie w dniu ogłoszenia, co rażąco narusza art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Na marginesie zauważyć należy, że zgodnie z art. 4 ust. 2 wyżej cytowanej ustawy w uzasadnionych przypadkach akty normatywne mogą wchodzić w życie w terminie krótszym niż 14 dni, a jeżeli ważny interes państwa wymaga natychmiastowego wejścia w życie aktu normatywnego i zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie, dniem wejścia w życie może być dzień ogłoszenia tego aktu w dzienniku urzędowym. Niemniej, z realiów niniejszej sprawy w tym z uzasadnienia analizowanej uchwały nie wynika aby ważny interes państwa przemawiał za wejściem w życie zaskarżonej uchwały w dniu ogłoszenia tego aktu w dzienniku urzędowym.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie wskazując, że skarga została wniesiona z przekroczeniem 6 – miesięcznego terminu oraz bez uprzedniego wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa.

Z ostrożności procesowej organ wniósł o oddalenie skargi podnosząc, że nieważność poprzedniej uchwały w ramach rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdził Wojewoda, który w tym rozstrzygnięciu zawarł wytyczne co do sposobu normowania kwestii objętych uchwałą. Dalej organ wskazał, że uchwała została podjęta po uwzględnieniu wszystkich uwag i zaleceń organu nadzoru. Organ podniósł, że skarżona uchwała nie została zakwestionowana w ramach czynności nadzorczych oraz że analogiczne rozwiązania, jak w zaskarżonym akcie, obowiązują w innych gminach.

Na rozprawie w dniu 20 marca 2013 r. Prokurator podtrzymał skargę wnosząc ponadto o stwierdzenie nieważności § 2 w zw. z § 3 zaskarżonej uchwały jako sprzecznego z art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty.

Pełnomocnik organu podtrzymał argumenty zawarte w odpowiedzi na skargę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Miejskiej w sprawie opłat za świadczenia w przedszkolach.

Na wstępie należy rozpatrzyć najdalej idący wniosek podniesiony w odpowiedzi na skargę, tj. dotyczący jej odrzucenia z powodu nie wyczerpania przez Prokuratora trybu z art. 52 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.– dalej "Ppsa") oraz uchybienia terminu do wniesienia skargi.

Odnosząc się do powyższego wskazać należy, że zgodnie z przepisem art. 52 § 1 Ppsa skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich. Z kolei art. 53 § 3 Ppsa stanowi, że Prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich mogą wnieść skargę w terminie sześciu miesięcy od dnia doręczenia stronie rozstrzygnięcia w sprawie indywidualnej, a w pozostałych przypadkach w terminie sześciu miesięcy od dnia wejścia w życie aktu lub podjęcia innej czynności uzasadniającej wniesienie skargi. Termin ten nie ma zastosowania do wnoszenia skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.

Wobec powyższego stwierdzić należy, że powyższe przepisy przyznają Prokuratorowi w postępowaniu sądowoadministracyjnym szczególną pozycję, która pozwala mu na składanie skargi na akty prawa miejscowego w każdym czasie i bez potrzeby wzywania do usunięcia naruszenia prawa przewidzianego w art. 52 § 4 Ppsa

W tym miejscu wskazać należy, że ustawodawca nie przesądził expressis verbis charakteru prawnego uchwały podejmowanej przez radę gminy na podstawie art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty. Nie może jednak budzić wątpliwości, iż jest ona aktem prawa miejscowego albowiem zawiera normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, ustanowione przez ustawowo określony organ administracji publicznej – co potwierdza orzecznictwo sądów administracyjnych (zob. m.in. wyroki NSA: z 22 listopada 2005 r., sygn. akt I OSK 971/05, oraz z 16 marca 2010 r., sygn. akt I OSK 1646/09).

Z tych też względów wniosek organu o odrzucenie skargi uznać należy za bezzasadny.

Odnosząc się do meritum sprawy wskazać należy, że w myśl przepisu art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, akty prawa miejscowego są źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Zaliczenie aktów prawa miejscowego do źródeł powszechnie obowiązującego prawa, pociąga za sobą konsekwencje w postaci odnoszenia do nich (i spełnienia przez nie) wszystkich zasad charakteryzujących tworzenie i obowiązywanie systemu źródeł prawa powszechnie obowiązującego, przede wszystkim zaś zasady prymatu ustawy w hierarchii aktów prawnych i zasady, że wszystkie inne akty prawotwórcze mogą być wyłącznie stosowane na podstawie upoważnienia zawartego w ustawie. W stosunku do prawa miejscowego zasady te wyraża przede wszystkim art. 94 Konstytucji, który stanowi, że organy samorządu terytorialnego, organy administracji rządowej ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Zatem w akcie rangi ustawowej zawarte musi być upoważnienie dla lokalnego prawodawstwa (delegacja). Zasada ta znajduje potwierdzenie w przepisie art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, który stanowi, że na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia przepisów prawa miejscowego. Upoważnienie to musi być wyraźne, a nie tylko pośrednio wynikające z przepisów ustawowych. Szczegółowe upoważnienie ustawowe określa materię, która może być przedmiotem regulacji w drodze aktu prawa miejscowego i organy uprawnione do jego wydania oraz reguluje niekiedy również inne sprawy związane z wydawaniem i wejściem w życie przepisów prawa.

W niniejszej sprawie uchwała została wydana na podstawie i w wykonaniu upoważnienia ustawowego zawartego w art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty.

Z treści art. 5 ust. 5 ustawy o systemie oświaty wynika, że zakładanie i prowadzenie przedszkoli publicznych należy do zadań własnych gminy. Według art. 5 ust. 7 w związku z art. 3 pkt 1 ustawy o systemie oświaty, organ prowadzący przedszkole odpowiada za jego działalność. Zadania oświatowe jednostek samorządu terytorialnego finansowane są na zasadach określonych w odrębnych ustawach, przy czym zapewnienie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej w przedszkolach, jest zadaniem oświatowym gmin. W art. 5a ust. 2 pkt 1 i ust. 3 ustawy o systemie oświaty określono, że środki niezbędne na realizację zadań oświatowych, tj. zapewnienie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej, w tym na wynagrodzenia nauczycieli oraz utrzymanie szkół i placówek, zagwarantowane są w dochodach jednostek samorządu terytorialnego.

Stosownie do art. 14 ust. 5 pkt 1 i 2 ustawy o systemie oświaty organ prowadzący ustala wysokość opłat za świadczenia udzielane przez: przedszkole publiczne w czasie przekraczającym wymiar zajęć, o którym mowa w art. 6 ust. 1 pkt 2, bądź publiczną inną formę wychowania przedszkolnego w czasie przekraczającym czas bezpłatnego nauczania, wychowania i opieki ustalony dla przedszkoli publicznych na podstawie art. 6 ust. 1 pkt 2.

Zgodnie z dyspozycją wspomnianego art. 6 ust. 1 pkt 1 i 2 przedszkolem publicznym jest przedszkole, które realizuje programy wychowania przedszkolnego uwzględniające podstawę programową wychowania przedszkolnego oraz zapewnia bezpłatne nauczanie, wychowanie i opiekę w czasie ustalonym przez organ prowadzący, nie krótszym niż 5 godzin dziennie.

Przywołana powyżej regulacja obowiązuje od dnia 1 września 2010 r. na podstawie art. 1 pkt 3 lit. b ustawy z dnia 5 sierpnia 2010 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty (Dz. U. Nr 148, poz. 991). Jak wskazano w uzasadnieniu projektu ustawy zmieniającej z dnia 5 sierpnia 2010 r., celem nowelizacji ustawy o systemie oświaty było doprecyzowanie i uściślenie, wobec rozbieżnych interpretacji, że zasadą jest bezpłatne realizowanie programów wychowania przedszkolnego uwzględniających treści i cele podstawy programowej w ciągu 5 godzin dziennie oraz możliwość pobierania odpłatności za pozostały czas pobytu dziecka w przedszkolu. W uzasadnieniu projektu podniesiono również, że taka interpretacja zgodna jest z tym, iż treści podstawy programowej, obowiązującej obecnie jak i poprzednio, zostały skonstruowane w sposób umożliwiający ich realizację w przedszkolu w czasie 5 godzin dziennie. Istotna zmiana w stosunku do poprzedniego stanu prawnego polega na tym, że odpłatność za przedszkole publiczne jest dopuszczona i to w czasie ustalonym przez organ prowadzący, ale nadal istnieje obowiązek w czasie nie krótszym niż 5 godzin dziennie zapewnienia dziecku bezpłatnego nauczania, wychowania i opieki oraz realizacji programu wychowania przedszkolnego, uwzględniającego podstawę programową wychowania przedszkolnego.

W tym miejscu zauważyć należy, że zgodnie z art. 3 pkt 13 ustawy o systemie oświaty przez podstawę programową wychowania przedszkolnego lub podstawę programową kształcenia ogólnego należy rozumieć obowiązkowe zestawy celów i treści nauczania, w tym umiejętności, opisane w formie ogólnych i szczegółowych wymagań dotyczących wiedzy i umiejętności, które powinien posiadać uczeń po zakończeniu określonego etapu edukacyjnego, oraz zadania wychowawcze szkoły, uwzględniane odpowiednio w programach wychowania przedszkolnego i programach nauczania oraz umożliwiające ustalenie kryteriów ocen szkolnych i wymagań egzaminacyjnych. Podstawa programowa określona w art. 3 pkt 13 ustawy o systemie oświaty została sprecyzowana w załączniku nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 23 grudnia 2008r. w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz kształcenia ogólnego w poszczególnych typach szkół (Dz. U. z 2009r., Nr 4, poz.17). Dodatkowo, zgodnie z treścią § 10 ust. 2 pkt 1 załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 maja 2001 r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół (Dz. U. Nr 61, poz. 624), statut przedszkola określać winien m.in. dzienny czas pracy przedszkola ustalony przez organ prowadzący na wniosek dyrektora przedszkola i rady przedszkola, w tym czas przeznaczony na realizację podstawy programowej wychowania przedszkolnego, nie krótszy niż 5 godzin dziennie. Podstawa programowa powinna być realizowana w czasie ustalonym przez organ prowadzący przedszkole, nie krótszym niż 5 godzin dziennie, natomiast za świadczenia ponad ten czas, w myśl art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty w brzmieniu obowiązującym od 1 września 2010 r., mogą być pobierane opłaty.

Wobec powyższego w obecnym stanie prawnym ustalenie opłat za świadczenia udzielane przez przedszkola publiczne nie jest powiązane, tak jak w stanie prawnym obowiązującym przed 1 września 2010 r., z realizacją podstawy programowej, rozumianej zgodnie z art. 3 pkt 13 ustawy o systemie oświaty

W tej sytuacji w czasie objętym opłatą mogą być realizowane: zajęcia obejmujące w pewnej części świadczenia dotyczące nauczania, wychowania i opieki, mieszczące się w zakresie podstawy programowej wychowania przedszkolnego, jak i odnoszące się w pozostałej części do nauczania, wychowania i opieki, w zakresie nie realizującym podstawy programowej. A zatem w aktualnym stanie prawnym przy ustalaniu opłat w trybie art.14 ust.5 ustawy nie ma już znaczenia jakie świadczenie, czy to związane z realizacją podstawy programowej, czy też z nią nie związane będą realizowane w czasie nieobjętym bezpłatnym pobytem w przedszkolu. Zbędne jest także powtarzanie w przedmiotowej uchwale szczegółowych świadczeń, za które opłaty są określone, skoro nie ma wątpliwości, że przedszkole musi realizować program wychowawczo-dydaktyczny (określony statutem – art.60 ust.1 ustawy) i sprawować opiekę nad dziećmi, a realizacja tych zadań podlega zarówno kontroli nadzoru pedagogicznego, administracyjnego, jak i społecznego poprzez radę przedszkola oraz radę rodziców. Zaskarżona uchwała nie wprowadza też opłaty stałej za uczęszczanie dziecka do przedszkola. Opłata ta naliczana jest za każdą rozpoczętą godzinę pobytu dziecka w przedszkolu. Uzależniona jest więc od czasu przez jaki udzielane są świadczenia w zakresie wychowania i opieki nad dzieckiem. O opłacie stałej można mówić w sytuacji, gdy jest ona ustalona nieadekwatnie do czasu w jakim udzielane są świadczenia. Fakt, że zakładanie i prowadzenie publicznych przedszkoli, stosownie do art. 5 ust.5 ustawy, należy do zadań własnych gmin nie oznacza, że koszty te zobligowana jest w całości ponosić gmina. Gmina może podjąć taką uchwałę i zapewnić bezpłatne nauczanie, wychowanie i opiekę przez cały czas funkcjonowania przedszkola, ale może też ustalić opłaty stosownie do art.14 ust.5 ustawy. W sytuacji gdy opłaty te mają charakter symboliczny i z oczywistych względów stanowią jedynie niewielki procent ponoszonych przez gminę kosztów udzielonych świadczeń, przeprowadzenie kalkulacji nie jest uzasadnione, bowiem takie opłaty w żaden sposób nie mogą naruszać zasady ekwiwalentności (tak też wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2013, sygn. akt I OSK 1581/12).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że skarżący niezasadnie zarzuca, iż koniecznym jest wskazanie zakresu i rodzaju świadczeń realizowanych przez przedszkole w części objętym opłatą.

Skoro organ prowadzący używa sformułowania w § 2 "świadczenia, w wymiarze powyżej 5 godzin dziennie (wykraczające poza podstawę programową) są odpłatne (...)" – znaczy to, że po 5 godzinach co do zasady prowadzone zajęcia przekraczają podstawę programową. Co prawda organ konkretyzując zajęcia przekraczające podstawę programową w istocie zawarł również zajęcia mieszczące się w tej podstawie, to jednakże okoliczność ta w świetle zaprezentowanego stanowiska nie ma wpływu na oceną zaskarżonej uchwały. Ponadto wskazać należy, że analiza załącznika nr 1 do rozporządzenia MEN z 23 grudnia 2008 r. pozwala na stwierdzenie, że podstawa programowa wskazana w rozporządzeniu jest na tyle rozbudowana co do treści, formy określenia warunków i sposobów realizacji, że organowi prowadzącemu placówkę trudno byłoby wskazać rodzaj zajęć wykraczających poza tę podstawę.

Ponadto Sąd nie podziela również zarzutu skargi odnoszącego się do wysokości ustalonej opłaty. Jak wspomniano już wyżej w sytuacji gdy opłaty te mają charakter symboliczny i z oczywistych względów stanowią jedynie niewielki procent ponoszonych przez gminę kosztów udzielonych świadczeń, przeprowadzenie kalkulacji nie jest uzasadnione, bowiem takie opłaty w żaden sposób nie mogą naruszać zasady ekwiwalentności.

W przedmiotowej sprawie opłatę określono w § 3 uchwały jako ułamek procentu minimalnego wynagrodzenia miesięcznego za pracę ustalonego zgodnie z przepisami ustawy z dnia 10 października 2002 r. o minimalnym wynagrodzeniu za pracę (Dz.U. z 2002 r. nr 200 poz. 1679). W ust. 2 § 3 uchwały wyraźnie skonkretyzowano wysokość opłaty, która wynosi za 1 godzinę 0,36 % minimalnego wynagrodzenia za pracę tj. 4,99 zł, za 2 godzinę 0,15 % minimalnego wynagrodzenia za pracę tj. 2,08 zł, za 3 godzinę 0,08 % minimalnego wynagrodzenia za pracę tj. 1,11 zł, za 4 i każdą następna godzinę 0,04 % minimalnego wynagrodzenia za pracę tj. 0,55 zł.

W ocenie składu orzekającego przedstawione opłaty mają więc charakter symboliczny i przedstawienie matematycznej kalkulacji wydaje się nieuzasadnione, a ustalone opłaty nie naruszają zasady ekwiwalentności.

Ponadto zauważyć należy, że poprzez wprowadzenie regulacji § 4 uchwały, zgodnie z którym w przypadku nieobecności dziecka w przedszkolu opłata podlega proporcjonalnemu zmniejszeniu opłata ta została powiązana z faktycznym pobytem dziecka w przedszkolu i z tego względu nie może być mowy, że ma ona charakter stały.

Odnosząc się natomiast do zarzutu dotyczącego § 3 ust. 4 uchwały, w którym mowa o zaokrągleniu należności do pełnego złotego, co zakwalifikowano jako przekroczenie delegacji ustawowej, Sąd uznał, iż z uwagi na to, że wskazane należności są symboliczne, to zaokrąglenie tych kwot do pełnego złotego w dalszym ciągu nie odbiera tego przymiotu ustalonym należnościom ( opłatom ) i nie daje podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały. Jest słusznym, że organ prowadzący nie powinien używać w kwestionowanym przepisie sformułowania "zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa w tym zakresie" skoro na tak określoną podstawę prawną nie wskazuje. Jednakże stwierdzone uchybienie z uwagi na fakt, że ustalone opłaty stanowią niewielki procent ponoszonych przez gminę udzielonych świadczeń, nie daje podstaw w świetle przedstawionych wywodów do stwierdzenia nieważności uchwały (podobnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 14 lutego 2013 r., sygn. akr IV SA/Po 1234/12 – dostępny w bazie orzeczeń NSA).

Natomiast za zasadny i uzasadniający stwierdzenie nieważności uchwały w części Sąd uznał zarzut naruszenia art. 14 ust. 6 w za. Z art. 67a ust. 3 ustawy o systemie oświaty poprzez przekroczenie przez radę gminy upoważnienia ustawowego polegającego na ustanowieniu w § 6 uchwały sposobu określania wysokości opłat za wyżywienie, podczas gdy delegację ustawową do ustalania warunków korzystania ze stołówki oraz opłat za posiłki, posiada dyrektor przedszkola w porozumieniu z organem prowadzącym.

Odnosząc się do powyższego wskazać należy, że na podstawie art. 1 pkt 14 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty (Dz. U. Nr 181, poz. 1292) z dniem 1 stycznia 2008 r. wprowadzono do ustawy nowy przepis - art. 67a dotyczący organizacji i funkcjonowania szkolnych stołówek. Określił on w swoim ust. 2, że korzystanie z posiłków w stołówce szkolnej jest odpłatne, a zasady korzystania ze stołówki, w tym wysokość opłat ustala organ prowadzący szkołę. Już wówczas orzecznictwo sądowoadministracyjne, opierając się na wykładni systemowej ustawy oświatowej, w szczególności zaś na powołanej wyżej treści art. 3 pkt 1 tej ustawy, który stanowi, że ilekroć w jej przepisach jest mowa bez bliższego określenia o szkole - należy przez to rozumieć także przedszkola, przyjęło, że regulacja zawarta w przywołanym art. 67a ust. 2 winna być odczytana, jako odnosząca się również do przedszkoli.

Powyższe oznacza, że od chwili wejścia w życie wspomnianej nowelizacji ustawy orzecznictwo przyjmowało, że przy stosowaniu art. 14 ust. 5, traktowanego jako przepis ogólny należy uwzględnić treść art. 67a ustawy jako przepisu szczególnego.

Zgodnie z art. 67a ust. 3 ustawy o systemie oświaty warunki korzystania ze stołówki szkolnej, w tym wysokość opłat za posiłki, ustala dyrektor szkoły w porozumieniu z organem prowadzącym szkołę.

W ocenie składu orzekającego Rada Miejskiej Gminy Pobiedziska ustalając w § 6 uchwały, że koszty żywienia mają zostać ustalone na podstawie kalkulacji bez zysku, a wysokość stawki żywieniowej ma być ustalona na podstawie sporządzonej kalkulacji kosztów produktów żywnościowych do przygotowania posiłków, uwzględniającej normy żywieniowe de facto wkroczył w materią, którą na gruncie obecnie obowiązujących przepisów powierzono dyrektorom szkół i przedszkoli.

W tym miejscu wskazać należy, że obecnie brzmienie art. 67a ustawy o systemie oświaty nie pozbawia gminy wpływu na wysokość opłat za świadczenie żywieniowe realizowane przez przedszkole publiczne, a w konsekwencji na cele polityki edukacyjnej. Wynika to z faktu, że przepis art. 67a ust. 3 tej ustawy ustanawia prawną zasadę współdziałania dyrektora placówki z organem prowadzącym szkołę w procesie ustalania wysokości rozważanej opłaty poprzez wprowadzenie nakazu działania "w porozumieniu". Powyższe pozwala na ustalenie wysokości tej opłaty z uwzględnieniem celów i warunków funkcjonowania konkretnej placówki, jak i celów gminnej polityki w dziedzinie edukacji i wychowania przedszkolnego.

Za zasadny Sąd uznał również zarzut naruszenia art. 4 ust. 1 i 2 oraz art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych.

W przedmiotowej sprawie, co wskazano już wyżej, przedmiotowa uchwała jest aktem prawa miejscowego.

Kwalifikacja zaskarżonej uchwały do kategorii aktów prawa miejscowego pociąga za sobą konieczność jej publikacji zgodnie z prawem. W zakresie zasad i trybu ogłaszania aktów normatywnych ustawa o samorządzie gminnym ( art. 42 ) odsyła do regulacji ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, która w art. 2 ust. 1 wskazuje, iż ogłoszenie aktu normatywnego w dzienniku urzędowym jest obowiązkowe. Akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie 14 dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy (art. 4 ust.1 ustawy). Według ust. 2 tego przepisu, w uzasadnionych przypadkach akty normatywne mogą wchodzić w życie w terminie krótszym niż 14 dni, a jeżeli ważny interes prawny państwa wymaga natychmiastowego wejścia w życie aktu normatywnego i zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie dniem wejścia w życie może być dzień ogłoszenia tego aktu w dzienniku urzędowym. Z kolei przepis art. 5 stanowi, że przepisy art. 4 nie wyłączają możliwości nadania aktowi normatywnemu wstecznej mocy obowiązującej, jeżeli zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie.

Odnosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że zaskarżona uchwała została ogłoszona (Dz. Urz. Woj. Wlkp. z 2011 r., nr 235, poz. 3774) dopiero w dniu 1 września 2011 r., a więc w dniu w którym uchwała ta wchodziła w życie.

Wprawdzie rada podejmując powyższą uchwałę w dniu 28 czerwca 2011 r., a więc dwa miesiące przed rozpoczęciem roku szkolnego 2011/2012 mogła mieć uzasadnione podstawy do przyjęcia, iż zacznie ona obowiązywać od 1 września 2011r., to jednak z uwagi na to, że procedura związana z jej publikacją wydłużyła się, uchwała zaczęła obowiązywać w dniu jej ogłoszenia, co stoi w sprzeczności z art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych.

Ponadto zgodzić należy się ze skarżącym, że w przedmiotowej sprawie z treści uchwały ani jej uzasadnienia nie wynika aby istniał ważny interes państwa pozwalający na skrócenie vactio legis powyższych przepisów uchwały. W tym miejscu podnieść należy, że celem vacationis legis jest umożliwienie wszystkim zainteresowanym zapoznania się z nowymi przepisami i przygotowanie do ewentualnych zmian, jakie mogą wynikać z ich obowiązywania.

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 147 Ppsa orzekł jak w pkt 1 sentencji. O oddaleniu skargi Sąd orzekł na podstawie art. 151 Ppsa, a o wykonalności uchwały orzeczono na podstawie art. 152 Ppsa.