Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 63/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2011-10-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: Art. 32 , art. 114
journal: Dz.U. 2007 nr 43 poz 277
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tekst jedn.
article: Art. 145, art. 145a, art. 148, art. 149
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: Art. 190 ust. 4
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kremer Sędziowie WSA Bożenna Blitek WSA Tadeusz Wołek (spr.) Protokolant Monika Wójcik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 października 2011 r. sprawy ze skargi W. S. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia 10 listopada 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania skargę oddala


UZASADNIENIE

W dniu 8 kwietnia 2010 r. W. S. złożył w Komendzie Powiatowej Policji podanie o wznowienia postępowania - na podstawie art. 145a k.p.a. i art. 148 § 1 i 2 k.p.a - w sprawie przyznania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy za 2006 rok, w związku z odejściem na emeryturę ze służby w Policji z dniem 16 lutego 2009 r. - a to w związku z wejściem w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 lutego 2010 r. wydanego w sprawie sygn. akt K 1/08, w którym Trybunał uznał art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji, w części obejmującej słowa "nie więcej jednak niż za ostatnie 3 lata kalendarzowe" za niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 2 Konstytucji RP. Wniósł o wydanie w tej sprawie nowej decyzji o przyznaniu ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe i dodatkowe za rok 2006 i ewentualnie za okresy wcześniejsze.

Wskazał, że do dnia 15 lutego 2009 r. był policjantem i zajmował stanowisko Zastępcy Naczelnika Sekcji [...] Komendy Powiatowej Policji. Na podstawie Rozkazu Personalnego Nr [...] z dnia [...] 2009 r. Komendanta Powiatowego Policji z dniem 16 lutego 2009 r. przeszedł na emeryturę. W dniu odejścia ze służby miał do wykorzystania urlopy wypoczynkowe i dodatkowe co najmniej za lata 2006, 2007, 2008 i za okres: 1 stycznia - 15 lutego 2009 r.

Zgodnie z treścią art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990r. o Policji (t.j. Dz. U. z 2007 r. nr 43, poz. 277 ze zm.) policjant zwalniany ze służby otrzymuje ekwiwalent pieniężny za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe lub dodatkowe.

Skarżącemu wypłacono ekwiwalent pieniężny za niewykorzystane urlopy jedynie za lata 2007 i następne. Nie wypłacono natomiast ekwiwalentu za niewykorzystane urlopy za okres wcześniejszy, zwłaszcza za rok 2006, powołując się na istniejący wówczas zapis ustawy tj. art. 114 ust. 1 pkt 2 zd. 2 ustawy o Policji, że ekwiwalent ten wypłaca się nie więcej jednak niż za ostatnie 3 lata kalendarzowe.

Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 23 lutego 2010 r. w sprawie sygn. akt K 1/08 uznał art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji, za niezasadnie ograniczający prawo do ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy lub czas wolny od służby, który to ekwiwalent gwarantowany jest jako następstwo unormowania art. 66 ust. 2 Konstytucji w zakresie ustawowo określonego czasu pracy oraz corocznego płatnego urlopu. Unormowanie konstytucyjne nie zawiera upoważnienia do uchylenia cechy "płatności" urlopu w drodze ustawy. Zgodnie z treścią art. 190 ust. 1 Konstytucji RP orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. Zatem na podstawie tego wyroku art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji w zakresie ograniczenia prawa do uzyskania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy do ostatnich trzech lat kalendarzowych utracił moc obowiązującą. W tej sytuacji należy policjantom wypłacać ekwiwalent za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe i dodatkowe bez ograniczeń czasowych, czyli za wszystkie lata, w jakich policjanci nie wykorzystali należnych urlopów.

Dlatego wniósł o wznowienie postępowania w sprawie wypłacenia równoważnika pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe i dodatkowe oraz o wydanie w tej sprawie nowej decyzji o przyznaniu ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe i dodatkowe za rok 2006 i ewentualnie okresy wcześniejsze (Agata Łukaszewicz: "Ekwiwalentu za urlop nie można ograniczyć", Rzeczpospolita Nr 46 z 24.02.2010 r.).

Podstawą wznowienia postępowania jest art. 145a § 1 k.p.a. oraz art. 190 ust. 4 Konstytucji RP, który stanowi, że orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane prawomocne orzeczenie sądowe, ostateczna decyzja administracyjna lub rozstrzygnięcie w innych sprawach, stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonych w przepisach właściwych dla danego postępowania (art. 190 ust.4 Konstytucji RP).

Komendant Powiatowy Policji decyzją z dnia [...] 2010r. [...] odmówił wznowienia postępowania administracyjnego w przedmiocie wypłaty ekwiwalentu za urlop W. S. na podstawie art. 149 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego.

W uzasadnieniu decyzji wskazał, że wznowienie postępowania na warunkach określonych w art. 145 §1 oraz 145a k.p.a., dokonuje się w sprawie zakończonej decyzją. Natomiast żądanie W. S. o wznowienie postępowania dotyczy sprawy rozstrzygniętej w innej formie niż decyzja lub postanowienie, w tej sprawie nie było prowadzone postępowanie administracyjne w trybie k.p.a. Świadczenia określone w art. 114 ustawy o Policji, przyznawane w związku ze zwolnieniem w Policji są należne z mocy ustawy, a ich wyliczenie i wypłata odbywa się w formie czynności materialno - technicznych, więc bez konieczności wydawania decyzji administracyjnej.

Tym samym okoliczności faktyczne nie dopuszczają wznowienia postępowania, w sprawie będącej przedmiotem złożonego podania.

W. S. wniósł odwołanie od powyższej decyzji. Wniósł o: uchylenie w całości decyzji, wydanie w trybie art. 149 § 1 k.p.a. postanowienia o wznowieniu postępowania w sprawie. Zarzucił rażące naruszenie przepisów prawa, a to przepisów Konstytucji RP oraz postępowania administracyjnego, a w szczególności:

1) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. i art. 81 k.p.a. przez błąd w ustaleniach faktycznych polegający na bezpodstawnym przyjęciu, że nie można wznowić postępowania w sprawie wypłacenia ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy, ponieważ ekwiwalent ten nie jest wypłacany na podstawie decyzji administracyjnej, lecz czynności materialno - technicznej;

2) art. 145a § 1 k.p.a. przez bezpodstawne przyjęcie, że nie zachodzą przesłanki wznowienia postępowania z powodu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 lutego 2010 r. sygn. akt K 1/08;

3) art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z m. in. art. 61 § 4 k.p.a. i art. 81 k.p.a. przez naruszenie zasady czynnego udziału stron w postępowaniu, a to z powodu nie poinformowania skarżącego o wszczęciu postępowania w sprawie, a w ten sposób pozbawienie skarżącego możliwości czynnego udziału w każdym stadium postępowania;

4) art. 107 § 1 k.p.a. przez sprzeczność rozstrzygnięcia zawartego w decyzji z jej uzasadnieniem w zakresie: podania o wznowienie postępowania, podstawy prawnej;

5) art. 107 § 3 k.p.a. przez nie wskazanie w uzasadnieniu faktycznym faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, a także nie wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji wskazanej w rozstrzygnięciu;

6) art. 6 i art. 7 k.p.a. w zw. z art. 190 ust. 4 w zw. z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP przez pominięcie tej podstawy prawnej jako podstawy wznowienia postępowania w zakresie wypłacenia zaległego ekwiwalentu za niewykorzystane urlopy.

Komendant Wojewódzki Policji decyzją z dnia 10 listopada 2010r. [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji na podstawie art. 127 § 2 w związku z art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego.

W uzasadnieniu decyzji wskazał, że W. S. służbę w Policji pełnił w okresie od dnia 1 września 1991 r. do dnia 16 lutego 2009 r. Ze służby w Policji został zwolniony rozkazem personalnym nr [...] Komendanta Powiatowego Policji z dnia [...] 2009 r. Przedmiotowy rozkaz personalny został wydany zgodnie z § 22 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 2 września 2002r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów (Dz. U. z 2002 r., nr 151, poz. 1261).

Po wpłynięciu do KPP "podania" byłego funkcjonariusza o wydanie decyzji o wznowienie postępowania w sprawie przyznania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy Komendant Powiatowy Policji sporządził aneks do "Zestawienia okresów nieprzerwanej służby zaliczanej do wysługi lat", celem ponownego naliczenia tego ekwiwalentu. Zestawienie to zostało przesłane do Wydziału Finansów KWP do dalszej realizacji.

Wydał również decyzję z dnia [...] 2010 r., którą odmówił wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie, która była przedmiotem podania byłego policjanta. Organ I instancji wydając decyzję takiej treści działał w zgodzie z obowiązującymi przepisami prawa.

Takie stanowisko zajął Radca Prawny KWP, który w opinii stwierdził, że wystarczającym do wypłaty przedmiotowych świadczeń powinien być złożony przez zainteresowanego wniosek, ponieważ przyznanie takiego ekwiwalentu ma wyłącznie charakter czynności materialno - technicznej, która może być zrealizowana przez dokonanie wpłaty. Do stwierdzenia bowiem, że policjant zwalniany ze służby otrzymuje świadczenia określone w art. 114 ustawy o Policji, nie jest wymagane wydanie decyzji administracyjnej.

W. S. wniósł skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Zarzucił rażące naruszenie przepisów prawa, a to przepisów Konstytucji RP oraz postępowania administracyjnego, w tym w szczególności:

1) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. i art. 81 k.p.a. przez błąd w ustaleniach faktycznych polegający na bezpodstawnym przyjęciu, że nie można wznowić postępowania w sprawie wypłacenia ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy, ponieważ ekwiwalent ten nie jest wypłacany na podstawie decyzji administracyjnej, lecz czynności materialno - technicznej;

2) art. 145a § 1 k.p.a. przez bezpodstawne przyjęcie, że w sprawie nie zachodzą przesłanki wznowienia postępowania z powodu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 lutego 2010 r. sygn. akt K 1/08;

3) art. 6 i art. 7 k.p.a. w zw. z art. 190 ust. 4 w zw. z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP przez pominięcie tej podstawy prawnej jako podstawy wznowienia postępowania w zakresie wypłacenia zaległego ekwiwalentu za niewykorzystane urlopy.

Wniósł o: uchylenie w całości zaskarżonej decyzji; zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.

W ocenie skarżącego błędne jest stanowisko, że podstawą wypłacenia ekwiwalentu za niewykorzystany urlop jest tzw. naliczenie, czyli czynność materialno-techniczna, a nie decyzja administracyjna. Przyznanie prawa do ekwiwalentu za niewykorzystany urlop następuje wyłącznie w związku z odejściem policjanta ze służby. Jest, więc nierozerwalnie związane z pozostałymi prawami i obowiązkami, jakie policjant nabywa z chwilą odejścia ze służby. Ustalenie prawa do ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wchodzi w zakres rozwiązania stosunku służbowego, a ta z kolei czynność prawna jest decyzją administracyjną wydawaną w trybie art. 32 ust. 1 ustawy o Policji, co zarówno w doktrynie jak i orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi żadnych wątpliwości.

Ponadto rozstrzygnięcie o wypłacie ekwiwalentu za niewykorzystany urlop posiada niezbędne elementy, które decydują o tym, że jest ono w istocie decyzją, a nie czynnością materialno-techniczną. Otóż decyzja administracyjna to kwalifikowany akt administracyjny, stanowiący przejaw woli administrujących w państwie organów, wydany na podstawie powszechnie obowiązującego prawa administracyjnego lub finansowego, o charakterze władczym i zewnętrznym, rozstrzygający konkretną sprawę, konkretnie określonej osoby fizycznej lub prawnej w postępowaniu unormowanym przez przepisy proceduralne.

Prawo do ekwiwalentu ustala organ administracji publicznej (komendant powiatowy policji). Ekwiwalent ma oparcie w art. 114 ustawy o Policji, zatem jest ustalany na podstawie powszechnie obowiązującego prawa (vide: źródła powszechnie obowiązującego prawa - Konstytucja RP). Jest to rozstrzygnięcie władcze, niezależne od woli adresata i ma charakter zewnętrzny, bowiem zachodzi między organem a adresatem nie wchodzącym w skład tego organu. Rozstrzyga sprawę konkretnego ekwiwalentu dla konkretnego policjanta jako osoby fizycznej. Odbywa się, a w praktyce winno odbywać się, to na podstawie przepisów k.p.a.

Z tych powodów ustalanie dla konkretnego policjanta odchodzącego ze służby prawa do ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy jest zawsze w istocie decyzją administracyjną, a nie czynnością materialno-techniczną.

Przepisy art. 32 ust. 1 i 2 ustawy o Policji nie wyłączają drogi administracyjnoprawnej w trybie Kodeksu postępowania administracyjnego dla roszczeń finansowych ze stosunku służbowego i nie pozostawiają takiej drogi tylko dla ściśle wyspecyfikowanych kategorii spraw ze stosunku służbowego, dla których expressis verbis przewidziana jest forma decyzji administracyjnej w tym przepisie (wyrok NSA w Warszawie z dnia 7 grudnia 2001 r. sygn. akt II SA 2591/01).

Możliwość dochodzenia roszczeń finansowych wynikających ze stosunku służbowego na drodze administracyjnej potwierdził już wcześniej Sąd Najwyższy - Izba Administracyjna, Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w wyroku z dnia z dnia 5 września 1991 r., sygn. I PRN 39/91 (OSP 1992, nr 5, poz. 118, "Prawo i Życie" 1992, nr 5, s. 15, "Wspólnota" 1992, nr 38, s. 20, OSAiSN 1992, nr 10, poz. 3, s. 43). Stwierdził, że funkcjonariusz Policji może dochodzić roszczeń majątkowych ze stosunku służbowego przed wyższym przełożonym w drodze administracyjnoprawnej.

Należy także mieć na uwadze treść wcześniejszego wyroku NSA dotyczącego spraw, które winny kończyć się decyzją administracyjną, a to wyroku NSA we Wrocławiu z dnia 31 sierpnia 1984 r., sygn. akt SA/Wr 430/84, publ. OSP 1986, z. 9-10, poz. 176 z glosą S. Biernata, w którym przyjęto, że w przypadku gdy uprawnienie strony nie powstaje bezpośrednio z mocy prawa, lecz w wyniku konkretyzacji normy prawnej, organ administracji państwowej - o ile nie jest przewidziana inna forma jego działań - obowiązany jest dokonać tej konkretyzacji w drodze decyzji administracyjnej.

Okoliczności faktyczne sprawy oraz wskazane orzecznictwo jednoznacznie wskazują na to, że ustalenie dla policjanta ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop winno nastąpić w drodze decyzji, choćby istotnie takiej formy nie miało. Tym samym należy przyjąć, że w tej sprawie wydano taką decyzję, skoro skarżącemu częściowo wypłacono ekwiwalent, choćby nie zachowano wymaganej formy ani nazwy "decyzja". Zatem było to postępowanie zakończone decyzją (bez względu na nazwę rozstrzygnięcia) i winno ono zostać wznowione w trybie art. 149 § 1 k.p.a.

Organy odmawiając wznowienia postępowania z powołaniem się, że nie wydano w tej sprawie decyzji, rażąco naruszyły treść art. 145a § 1 k.p.a. przez bezpodstawne przyjęcie, że w sprawie nie zachodzą przesłanki wznowienia postępowania z powodu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 lutego 2010 r. sygn. akt K 1/08.

Ponadto najważniejszym uchybieniem jest to, że organy nie wzięły pod uwagę żadnych innych podstaw prawnych poza k.p.a. Należało wziąć pod uwagę postanowienia Konstytucji RP, które również regulują instytucję wznowienia postępowania. Zgodnie z art. 190 ust. 4 Konstytucji RP orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane prawomocne orzeczenie sądowe, ostateczna decyzja administracyjna lub rozstrzygnięcie w innych sprawach, stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonych w przepisach właściwych dla danego postępowania. Zatem nawet gdyby uznać, że w sprawie przyznania równoważnika za niewykorzystany urlop nie jest prowadzone postępowanie zakończone decyzją, to w myśl w/w podstawy należało sprawę potraktować jako "rozstrzygnięcie w innej sprawie" i rozstrzygnąć z uwzględnieniem interesu strony.

Skoro organ nie uznał za właściwe zastosowania w tej sprawie art. 145a § 1 k.p.a., to winien wznowić postępowanie na podstawie art. 190 ust. 4 Konstytucji RP, bowiem w myśl art. 8 ust. 2 Konstytucji, przepisy Konstytucji stosuje się bezpośrednio. Nie uwzględnienie podstawy prawnej wynikającej wprost z Konstytucji jest przejawem naruszenia art. 6 i art. 7 k.p.a., bowiem organ nie uwzględnił pełnych podstaw prawnych mających zastosowanie w sprawie, ani nie podjął właściwych kroków do należytego załatwienia sprawy.

Komendant Wojewódzki Policji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko.

Wskazał, że w rozkazie o zwolnieniu ze służby w Policji z dnia 15 grudnia 2009r. Komendant Powiatowy Policji orzekł między innymi o uprawnieniu W. Stalmacha do świadczeń określonych w art. 114 ustawy o Policji, a więc także o prawie do ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe, dodatkowe i niewykorzystany czas wolny. Wyliczenie wymiaru należnego ekwiwalentu odbyło się przez sporządzenie odrębnego zestawienia, określającego liczbę dni urlopów niewykorzystanych w poszczególnych latach kalendarzowych, za które winien być wypłacony ekwiwalent pieniężny, przy uwzględnieniu wyłącznie ostatnich 3 lat służby - zgodnie z brzmieniem art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji obowiązującym przed dniem ogłoszenia wyroku TK stwierdzającego jego niezgodność z Konstytucją. Na podstawie tego zestawienia W. S. otrzymał ekwiwalent na urlopy niewykorzystane w latach 2007 -2009.

Podanie W. S. zawierało jednoznacznie sformułowane żądanie wznowienia postępowania w sprawie przyznania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe i dodatkowe za rok 2006 i ewentualnie okresy wcześniejsze. Z uzasadnienia wniosku wynika, że W. S. nie kwestionuje samego prawa do ekwiwalentu, ustalonego decyzją o zwolnieniu ze służby, a tylko sposób jego wyliczenia w dacie zwolnienia, żądając jego wypłacenia także za lata wcześniejsze. Ten zakres działania KPP (polegający na sporządzeniu zestawienia okresów, za które należy się ekwiwalent i przekazaniu go komórce finansowej do wypłaty) miał charakter czynności materialno-technicznej, wykonywanej po prawomocnym zakończeniu postępowania administracyjnego w przedmiocie zwolnienia ze służby. Wznowienia postępowania w trybie art. 145 i 145a k.p.a. można żądać w sprawie zakończonej ostateczną decyzją, a nie w odniesieniu do tego rodzaju czynności technicznej. Zasadne było w tym stanie rzeczy wydanie decyzji o odmowie wznowienia postępowania administracyjnego.

Przepis art. 190 ust.4 Konstytucji nie może w tym przypadku stanowić bezpośredniej podstawy wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia, ponieważ stanowi jednoznacznie, że właściwe w tym zakresie są zasady i tryb określone w przepisach właściwych dla danego postępowania. Wyliczenie i wypłata ekwiwalentu na podstawie art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji jest czynnością z zakresu administracji publicznej, a skoro ma ona charakter techniczny to nie stosuje się tryb wznowienia właściwy dla decyzji administracyjnych określony w art. 145 i 145a k.p.a. Czynność taka, jak i bezczynność w jej wykonaniu, nie pozostaje poza kontrolą sądowo-administracyjną, ponieważ może podlegać zaskarżeniu na podstawie art. 3 § 2 pkt 4, jako inny niż określony w pkt. 1-3 akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczący uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, jednak skarżący z takiego trybu postępowania nie skorzystał.

Komendant Powiatowy Policji decyzją z dnia [...] 2010r. [...] odmówił wznowienia postępowania administracyjnego w przedmiocie wypłaty ekwiwalentu za urlop W. S. na podstawie art. 149 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Decyzja ta została wydana w wyniku złożonego przez W. S. w dniu 10 września 2009 r. podania o wznowienie postępowania w sprawie przyznania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy, w związku z odejściem na emeryturę ze służby w Policji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 16 czerwca 2010 r. sygn. akt III SAB/Kr 25/10- zobowiązał Komendanta Powiatowego Policji do rozpoznania wniosku skarżącego w przedmiocie wznowienia postępowania i wydania rozstrzygnięcia w terminie jednego miesiąca.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje::

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r., nr 153, poz.1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że przedmiotem kontroli Sądu jest zgodność z prawem zaskarżonej decyzji przy czym w sprawowaniu tej kontroli nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną rozstrzygając w granicach danej sprawy (art. 134 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2002 r., nr 153, poz.1270 ze zm.). Usunięcie z obrotu prawnego decyzji może nastąpić tylko wtedy, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy wydawaniu zaskarżonej decyzji organy administracji publicznej naruszyły prawo w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy zauważyć, że przedmiotem wznowienia postępowania, które stanowi jeden z nadzwyczajnych trybów weryfikacji decyzji administracyjnej jest decyzja a nie sprawa administracyjna. Takie stanowisko zawarł Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 kwietnia 2010 r. sygn. OSK 1649/09 (LEX nr 597339).

Do wydania decyzji o odmowie wznowienia postępowania konieczna jest analiza treści wniosku o wznowienie i dokonanie oceny, czy z jego treści wynika oczywistość braku podstaw do wznowienia postępowania. Oczywistość braku przyczyn wznowienia postępowania może wystąpić przy tym w następujących przypadkach: gdy wniosek o wznowienie postępowania złożony został po terminie, gdy wniosek taki nie pochodzi od strony, gdy wnoszący podanie nie powołuje się na żadną podstawę wznowienia albo podstawa taka nie istnieje, bądź wskazaną we wniosku podstawą wznowienia postępowania jest wydanie decyzji w wyniku przestępstwa, a organ dysponuje prawomocnym wyrokiem uniewinniającym (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2010 r. I OSK 1449/09, LEX nr 745025).

Sąd orzekający w niniejszej sprawie, w pełni podziela pogląd wyrażony w powyższych orzeczeniach.

Zgodnie, bowiem z art. 145a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej k.p.a., można żądać wznowienia postępowania również w przypadku, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą, na podstawie którego została wydana decyzja (§ 1). W sytuacji określonej w § 1 skargę o wznowienie wnosi się w terminie jednego miesiąca od dnia wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego (§ 2).

Z kolei zgodnie z art. 145 § 1 k.p.a.: w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, z przyczyn w tym przepisie wskazanych-jeżeli:

1) dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe,

2) decyzja wydana została w wyniku przestępstwa,

3) decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27,

4) strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu,

5) wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję,

6) decyzja wydana została bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu,

7) zagadnienie wstępne zostało rozstrzygnięte przez właściwy organ lub sąd odmiennie od oceny przyjętej przy wydaniu decyzji (art. 100 § 2),

8) decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione.

Stosownie zaś do treści art. 149 § 1 k.p.a. (obowiązującej w dacie wydania zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji)-wznowienie postępowania następuje w drodze postanowienia. Postanowienie to stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia co do istoty sprawy (§ 2 art. 149 k.p.a.). Z kolei odmowa wznowienia postępowania następuje w drodze decyzji (§ 3).

Do wydania decyzji o odmowie wznowienia postępowania konieczna jest analiza treści wniosku o wznowienie i dokonanie oceny, czy z jego treści wynika oczywistość braku podstaw do wznowienia postępowania.

W sprawie w dniu 8 kwietnia 2010 r. W. S. złożył w Komendzie Powiatowej Policji podanie o wznowienia postępowania - na podstawie art. 145a k.p.a. i zgodnie z treścią art. 148 § 1 i 2 k.p.a - w sprawie przyznania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy za 2006 rok, w związku z odejściem na emeryturę ze służby w Policji z dniem 16 lutego 2009 r. - a to w związku z wejściem w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 lutego 2010 r. sygn. akt K 1/08, w którym Trybunał uznał art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji, w części obejmującej słowa "nie więcej jednak niż za ostatnie 3 lata kalendarzowe" za niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 2 Konstytucji. Równocześnie wniósł o wydanie w tej sprawie nowej decyzji o przyznaniu ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe i dodatkowe za rok 2006 i ewentualnie za okresy wcześniejsze.

Sentencja wskazanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 lutego 2010 r. sygn. akt K 1/08, została opublikowana w dniu 8 marca 2010 r. (Dz. U., nr 34, poz. 190).

Już ze wstępnej analizy treści wniosku o wznowienie postępowania i jego uzasadnienia - co uczyniły organy obu instancji - wynika, że skarżący wprawdzie powołując się na podstawę wznowienia określoną w art. 145a § 1 k.p.a. (wyrok Trybunału Konstytucyjnego)- nie wskazał jednak w żaden sposób, że w sprawie przyznania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy za 2006 rok, w związku z odejściem na emeryturę ze służby w Policji z dniem 16 lutego 2009 r., zapadła jakakolwiek decyzja ostateczna o której mowa w art. 145 § 1 kpa lub 145 a § 1 k.p.a.

Z tak skonstruowanego a powyżej opisanego wniosku skarżącego o wznowienie "sprawy", nie zakończonej ostateczną decyzją w przedmiocie przyznania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy za rok 2006 i ewentualnie za okresy wcześniejsze, wynikało, że przedmiotem wznowienia postępowania, które stanowi jeden z nadzwyczajnych trybów weryfikacji decyzji administracyjnej miała być nie decyzja a "sprawa" w której taka decyzja w tym przedmiocie nie została wydana. Tylko, bowiem w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie (art. 145 § 1 kpa i art. 145a § 1 k.p.a.)

Nie mogła przynieść zamierzonego skutku argumentacja skarżącego, że ustalenie prawa do ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wchodzi w zakres rozwiązania stosunku służbowego, a ta z kolei czynność prawna jest decyzją administracyjną wydawaną w trybie art. 32 ust. 1 ustawy o Policji, co zarówno w doktrynie jak i orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi żadnych wątpliwości.

Niewątpliwie trafnie skarżący wskazał, że prawo do ekwiwalentu ustala organ administracji publicznej (komendant powiatowy policji). Ekwiwalent ma oparcie w art. 114 ustawy o Policji, zatem jest ustalany na podstawie powszechnie obowiązującego prawa. Nie można jednakże nie zauważyć, że do tego prawa odnosiła się decyzja - Rozkaz Personalny Nr [...] z dnia [...] 2009 r. Komendanta Powiatowego Policji zwalniający skarżącego ze służby w Policji z dniem 16 lutego 2009 r., w którym wskazano, że skarżący jest uprawniony do świadczeń pieniężnych określonych w art. 110 ust. 1 i 2 i art. 114 ust. 1 i 2 ustawy o Policji.

Podanie skarżącego, które dniu 8 kwietnia 2010 r. złożył w Komendzie Powiatowej Policji nie dotyczyło jednakże wznowienia postępowania zakończonej powyższą decyzją, której w istocie skarżący nie kwestionuje. Dotyczyło natomiast wznowienia postępowania w sprawie w której o wypłacie skarżącemu ekwiwalentu za niewykorzystany urlop rozstrzygnięto nie w formie ostatecznej decyzji administracyjnej.

Wyliczenie wymiaru należnego skarżącemu ekwiwalentu w związku ze zwolnieniem ze służby decyzją którą był Rozkaz Personalny Nr [...] z dnia [...] 2009 r. Komendanta Powiatowego Policji, odbyło się przez sporządzenie odrębnego zestawienia, określającego liczbę dni urlopów niewykorzystanych w poszczególnych latach kalendarzowych, za które winien być wypłacony ekwiwalent pieniężny, przy uwzględnieniu wyłącznie ostatnich 3 lat służby - zgodnie z brzmieniem art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji obowiązującym przed dniem ogłoszenia wyroku TK stwierdzającego jego niezgodność z Konstytucją. Na podstawie tego zestawienia W. S. otrzymał ekwiwalent na urlopy niewykorzystane w latach 2007-2009.

To czy takie wyliczenie i wypłata jak twierdzi skarżący - posiada niezbędne elementy, które przesądzają o tym, że jest w istocie decyzją, a nie czynnością materialno-techniczną, nie może podlegać badaniu przez organy we wstępnej fazie postępowania obejmującego stwierdzenie dopuszczalności wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną, które stanowi jeden z nadzwyczajnych trybów weryfikacji decyzji administracyjnej. Odrębną jest, bowiem kwestia możliwości kontroli takich czynności w ramach zwykłych środków odwoławczych przewidzianych w kodeksie postępowania administracyjnego, czy też w ramach sprawowanej kontroli przez sądy administracyjne.

Należy zauważyć, że czynność taka, jak i bezczynność w jej wykonaniu, nie pozostaje poza kontrolą sądowo-administracyjną, ponieważ może podlegać zaskarżeniu na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jako inny niż określony w pkt. 1-3 akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczący uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, jednak skarżący z takiego trybu postępowania nie skorzystał.

Zatem skarżący przez złożenie wskazanego wniosku o wznowienie postępowania zmierza do weryfikacji przy wykorzystaniu trybu nadzwyczajnego z art. 145 a k.p.a. czynności, która polegała na wypłaceniu ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy jedynie za lata 2007 i następne- co jest niedopuszczalne z przyczyn powyżej wskazanych.

Podnoszone przez skarżącego twierdzenie, że nie wypłacono ekwiwalentu za niewykorzystane urlopy za okres wcześniejszy, zwłaszcza za rok 2006 w związku wejściem w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 lutego 2010 r. sygn. akt K 1/08, wskazuje, że istocie skarżący domaga się wydania w tym przedmiocie rozstrzygnięcia. Świadczy o tym także zawarte we wniosku żądanie wydania w tej sprawie nowej decyzji o przyznaniu ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe i dodatkowe za rok 2006 i ewentualnie za okresy wcześniejsze. Tak sprecyzowane żądanie może, zatem jak już wskazano, podlegać rozstrzyganiu przez właściwy organ administracyjny a w konsekwencji także kontroli instancyjnej i sądowoadministracyjnej.

Zgodnie z art. 190 ust. 4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. z 1997r., nr 78, poz. 483 ze zm.): orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane prawomocne orzeczenie sądowe, ostateczna decyzja administracyjna lub rozstrzygnięcie w innych sprawach, stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonych w przepisach właściwych dla danego postępowania. W sytuacji w której została stwierdzona niekonstytucyjność przepisu, a nie mamy do czynienia z decyzją administracyjną tylko z czynnością administracyjną w postaci wyliczenia i wypłaty ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, istnieje możliwość uzyskania "innego rozstrzygnięcia", na zasadach i w trybie określonych w przepisach właściwych dla danego postępowania, do których odnosi się art. 190 ust. 4 Konstytucji.

Wyliczenie i wypłata ekwiwalentu na podstawie art. 114 ust. 1 pkt.2 ustawy o Policji jest czynnością z zakresu administracji publicznej, a skoro ma ona charakter techniczny to nie stosuje się tryb wznowienia właściwy dla decyzji administracyjnych określony w art. 145 i 145a kpa.

Na marginesie należy zauważyć, że jak wskazał organ odwoławczy, po wpłynięciu do KPP "podania" byłego funkcjonariusza o wydanie decyzji o wznowienie postępowania w sprawie przyznania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy Komendant Powiatowy Policji sporządził aneks do "Zestawienia okresów nieprzerwanej służby zaliczanej do wysługi lat", celem ponownego naliczenia tego ekwiwalentu. Zestawienie to zostało przesłane do Wydziału Finansów KWP do dalszej realizacji.

W konsekwencji powyższego prawidłowo Komendant Powiatowy Policji decyzją z dnia [...] 2010r. [...] odmówił wznowienia postępowania administracyjnego w przedmiocie wypłaty ekwiwalentu za urlop W. S. - na podstawie art. 149 §3 k.p.a., a organ odwoławczy zaskarżoną decyzją utrzymał w mocy to rozstrzygnięcie.

Skarga nie może być uwzględniona, ponieważ wyniki oceny przeprowadzonego postępowania i stanowisko organów nie dają podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji. Sąd uchyla zaskarżoną decyzję na podstawie art.145 ustawy- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tylko w razie zaistnienia istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, jeżeli mogły one mieć wpływ na wynik sprawy lub naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. W rozpatrywanej sprawie Sąd nie stwierdził takich wad i uchybień, dlatego należało orzec jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.