Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 122/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2010-11-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 1  ust. 1 pkt 2,  ust. 2 pkt 1 i 7,  art. 2 pkt 1,  art. 61 ust. 1,  art. 53 ust. 3 pkt 1 w zw. z  art. 64 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: par. 3,  par. 2,  par. 4,  par. 5,  par. 6,  par. 9
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Julia Szczygielska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Alicja Palus Sędzia WSA Anna Siedlecka Protokolant Anna Biłous po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 4 listopada 2010r. sprawy ze skargi R.C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla decyzję I i II instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu decyzją z dnia [...]r., Nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i 4, art. 61 ust. 1 i art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym /Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm./ - po rozpatrzeniu odwołania R.C. od decyzji Prezydenta Miasta W. z dnia [...]r., Nr [...] o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku jednorodzinnego przy ul. [...] w W. /działka nr 24 obr. 2 Sz./ - Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu Kolegium stwierdziło, że organ I instancji wydał w/w decyzję z dnia [...]r., Nr [...] w oparciu o wyniki dokonanej analizy funkcjonalno-przestrzennej przeprowadzonej na tzw. obszarze analizowanym, w trybie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. /Dz. U Nr 164, poz. 1588/, wskazujące na możliwość zabudowy wskazanej przez inwestorów działki w sposób spełniający wymagania określone w art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W odwołaniu wniesionym od tej decyzji R.C. powołując się na stanowisko mieszkańców osiedla domków jednorodzinnych przy ul. [...], stwierdziła, że nie wyraża zgody na budowę w/w inwestycji od strony ul. [...], bo jest to ulica o 4 m szerokości, a każdy z jej mieszkańców ma od 2 do 4 samochodów, które parkuje na tej ulicy. Ponadto poinformowała, że w budynku przy ul. [...] jest zarejestrowana od 2002r. firma, prowadząca działalność gospodarczą, co również wymaga miejsca do parkowania samochodów przedstawicieli innych firm. Zdaniem odwołującej budowa budynku naruszy prawa własności i uprawienia mieszkańców ul. [...] nr 22-29.

Organ odwoławczy rozpatrując wniesione odwołanie, nie znalazło podstaw do uchylenia lub zmiany kwestionowanej decyzji. Zważył, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przy czym ustalanie ich następuje w oparciu o wyniki analizy funkcjonalno-przestrzennej terenu dokonywanej na zasadach określonych w cyt. rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r..

W ocenie Kolegium w opartej na analizie akt sprawy, zarówno dokonana ponowne analiza funkcjonalno-przestrzenna terenu, której wyniki stanowią zał. nr 3 do wydanej decyzji, jak i treść decyzji, odpowiadają wymaganiom stosownych cyt. wyżej przepisów /art. 54 ustawy i § 3, 4 i 9 rozporządzenia/.

W rozpatrywanej sprawie – zdaniem Kolegium - nie zachodzą przesłanki do odmowy ustalenia warunków zabudowy działki nr 24 przy ul. [...] w W., a zarzuty odwołania odnoszące się do zasad ruchu i parkowania na ul. [...] nie mogą być rozpatrywane na etapie ustalania warunków zabudowy. Omawiana decyzja Prezydenta Miasta W. zawiera wymaganą klauzulę wynikającą z art. 63 ust. 2 ustawy, zgodnie z którą decyzja o warunkach zabudowy z zasady nie rodzi prawa do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich, co też m.in. zarzuca odwołująca.

Zagadnienie zaś ewentualnej szkody powstałej w wyniku planowanej budowy, regulują są przepisy kodeksy cywilnego i każdy kto dozna wymiernej szkody w następstwie działania osoby trzeciej może zdaniem Kolegium dochodzić swoich praw w procesie cywilnym.

Biorąc pod uwagę powyższe, Kolegium uznając decyzję organu I instancji za odpowiadającą wymaganiom przepisów cyt. ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a zarzuty zawarte w odwołaniu od tej decyzji za niezasadne, orzekło jak wyżej.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na powyższą decyzję wniosła R.C., podnosząc, że ul. [...] od nr 22-29 /8 budynków/ ma tylko 4 m szerokości i 40 m długości, a każdy właściciel budynku przy tej ulicy ma od 2 do 4 samochodów. To powoduje, że parkowanie przed posesjami już jest utrudnione. Samochody stojące po obu stronach ulicy zajmują ponad 3/4 szerokości ulicy, zatem przejazd pomiędzy nimi do proponowanej inwestycji byłby wówczas niemożliwy, bo wynosi ok. 0,70 m. Zatem zezwolenie na warunki zabudowy uniemożliwiłyby mieszkańcom ul. [...] 22-29 parkowanie przed swoimi posesjami nie tylko na czas budowy, a także w przyszłości.

Ponadto w budynku nr 26 przy ul. [...] jest zarejestrowana od 2002r. firma, zaś działalność gospodarcza, jaka jest prowadzona przez właściciela budynku, wymaga również kontaktów z innymi przedstawicielami firm, którzy również parkują tu swoje samochody. I.T., wnioskodawca zamierzonej inwestycji, jest z zawodu przedszkolanką i ma zamiar otworzyć w przyszłym obiekcie przedszkole. Dlatego też zależy jej, aby samochody rodziców wiozących dzieci do przedszkola nie przejeżdżały przez posesję inwestorów.

Skarżąca wskazała także, że działka inwestycyjna jest zarejestrowana przy ul. [...], gdzie zabudowa jest wolnostojąca i ma dogodny szeroki wjazd z obu stron budynku. Po drugiej zaś stronie jezdni jest niekolidujący z ruchem parking M.. Ulica [...] jest cztery razy dłuższą, a w obrębie działki inwestycyjnej na długości 60 m usytuowane są trzy budynki.

W ocenie skarżącej kwestionowana decyzja doprowadzi w konsekwencji do powstania negatywnych immisji oddziałujących na nieruchomości sąsiednie, będąc tym samym sprzeczną z dyspozycją przepisu art. 140 i art. 144 k.c.. W niniejszej sprawie uczynienie z ul. [...] ciągu komunikacyjnego dla inwestycji, która bez uszczerbku dla nieruchomości sąsiednich mogłaby wykorzystać istniejące alternatywne połączenie ul. [...] z drogą publiczną, z jednoczesnym wyłączeniem wąskiego pasa drogi, przy którym zlokalizowana jest zabudowa mieszkaniowa - stanowi o nie respektowaniu prawa własności nieruchomości sąsiednich.

Skoro zatem istnieje możliwość zapewnienia dostępu działki inwestycyjnej do ul. [...], co z kolei oznaczałoby wyeliminowanie uciążliwości związanych z ruchem pojazdów dla mieszkańców ul. [...], to zdaniem skarżącej odwołanie winno zasługiwać na uwzględnienie, tym bardziej, że utrzymanie w mocy kwestionowanej decyzji stanowić będzie źródło nieustannych konfliktów oraz sporów sądowych.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie podkreślić należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie orzeka o istocie sprawy administracyjnej, czyli nie przyznaje określonych uprawnień, jak i nie odmawia ich przyznania, lecz rozstrzyga o legalności decyzji, to jest o ich zgodności z prawem na podstawie stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dniu wydania zaskarżonej decyzji.

Działając zatem w granicach kompetencji wynikających z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz. U. Nr 153, poz. 1269/ w związku z art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./, Wojewódzki Sąd Administracyjny jest obowiązany skontrolować, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu, czy też to prawo narusza i w zależności od tej oceny orzec w sposób przewidziany w art. 145 lub art. 151 w/w ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Dokonując kontroli legalności podjętych w niniejszej sprawie decyzji, Sąd stosownie do zapisu art. 134 powołanej wyżej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, nie jest związany granicami skargi. Przepis ten umożliwia Sądowi wszechstronne i obiektywne zbadanie sprawy niezależnie od podniesionych zarzutów.

Mając na uwadze powyższe, Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] r. Nr [...] jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji naruszają przepisy prawa w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./, co powoduje, że skarga wniesiona przez R.C. została uwzględniona.

W pierwszej kolejności należy wskazać na przepis art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, zgodnie z którym ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Art. 32 ust. 1 Konstytucji RP stanowi zaś, że wszyscy są wobec prawa równi. Wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne.

Powyższe przepisy oznaczają, że także rozstrzygnięcia organów administracji oparte są na zasadzie równowagi m.in. interesów obywateli. Ma to szczególne znaczenie w przypadku kolizji tych interesów, w tym interesów obywateli wynikających np. z prawa własności nieruchomości gruntowych.

Podstawowa zasada równości wobec prawa wymaga zatem wyważenia wszystkich interesów, jakie występują w danej sprawie. Istota działania zasady wyważania przeciwstawnych interesów opiera się na prawidłowej realizacji dwóch elementów tej zasady: wyważaniu wartości interesów i rezultacie wyważenia. Nakaz wyważenia interesów jest w szczególności naruszony, jeżeli: nie doszło w ogóle do wyważenia interesów, do procesu wyważania nie zostały włączone wszystkie wymagające wyważenia interesy, bezpodstawnie przyjęto regułę dominacji któregokolwiek rodzaju interesu bądź naruszono zasadę sprawiedliwości /por. M. Wyrzykowski, Pojęcie interesu społecznego w prawie administracyjnym, Warszawa 1986, s.177-178; W. Sznajder, Zagospodarowanie przestrzenne. Regulacja prawna, Wydawnictwo Comer 1995, s.125/.

Obowiązek wyważenia interesów indywidualnych obywateli łączy się nierozerwalnie z nakazem rzetelnego i wszechstronnego wyjaśnienia i rozważenia okoliczności sprawy i wydania rozstrzygnięcia w zgodzie z obowiązującym porządkiem prawnym. Zgodnie bowiem z treścią art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Z przepisem tym skorelowana jest regulacja zawarta w przepisach art. 77 k.p.a., która zobowiązuje organy administracji do zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący cały materiał odwodowy. Obowiązek zebrania całego materiału dowodowego w postępowaniu administracyjnym oznacza, że organ administracji publicznej winien z własnej inicjatywy gromadzić w aktach dowody, które jego zdaniem będą konieczne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy oraz winien gromadzić w aktach sprawy także dowody wskazane lub dostarczone przez strony, jeżeli mają one znaczenie dla sprawy.

Zasada zawarta w art. 7 k.p.a. nabiera szczególnego wymiaru w sytuacji, gdy w sprawie występują sporne interesy stron, a taka sytuacja zaistniała w rozpatrywanej sprawie: z jednej strony inwestor, który zamierza usytuować zjazd /wjazd/ z działki nr 24, na której ma znajdować się planowana inwestycja, od ul. [...], a z drugiej strony – skarżąca twierdząca, że zjazd ten utrudni warunki korzystania z nieruchomości będących własnością mieszkańców przy ul. [...] 22-29. W takiej sytuacji zadaniem organów administracji było przeprowadzenie wszechstronnej analizy argumentów obu stron i podjęcie decyzji, w której uzasadnieniu wyraźnie będzie stwierdzone, jakie względy zostały wzięte pod uwagę przy podejmowaniu rozstrzygnięcia, dlaczego pewne argumenty zostały przedłożone nad inne i w jaki sposób zagwarantowano to, by interesy strony, dla której decyzja będzie negatywna, zostały w możliwie największym stopniu zabezpieczone. Brak wyjaśnienia wszystkich okoliczności w uzasadnieniu decyzji, podjętych w niniejszej sprawie, a rozstrzygających sporne interesy stron, stanowi naruszenie art. 107 § 3 k.p.a.

Zasadzie z art. 8 k.p.a., jak to wynika z linii orzeczniczej NSA /wyrok z dnia 10 sierpnia 1983 r., sygn. akt I SA 367/83, publ. ONSA 1983, nr 2, poz. 64/ przy założeniu, że wszyscy obywatele są równi wobec prawa, nie odpowiada takie prowadzenie postępowania w sprawie, w której występują sprzeczne interesy stron, gdy organy prowadzące postępowanie – bez wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności sprawy – uwzględniając tylko jeden z wchodzących w grę interesów, nie ustosunkowały się do zgłaszanych twierdzeń i wniosków stron reprezentujących inne interesy.

Tym regułom proceduralnym zmierzającym do ustalenia prawdy obiektywnej nie sprostały w rozpatrywanej sprawie organy zarówno I jak i II instancji. Treść uzasadnienia podjętej przez ten organ decyzji nie zawiera bowiem ustaleń świadczących o tym, że podjęto wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jak również w sposób wyczerpujący nie zebrano i nie rozpatrzono materiału dowodowego.

W niniejszej sprawie skarżąca tak w toku postępowania administracyjnego, jak i skardze do Sądu konsekwentnie podniosła kwestię uciążliwości dla mieszkańców ul. [...] 22-29 planowanej lokalizacji zjazdu /wjazdu/ z działki zainwestowania od strony ul. [...] /będącej tzw. ulicą ślepą/ - związaną z parkowaniem, przejezdnością do planowanej inwestycji, oraz bezpieczeństwem dzieci na tej ulicy. Kwestia ta była o tyle istotna, że wątpliwości Sądu wzbudziło usytuowanie tego zjazdu jako nowego tj. kolejnego - w sytuacji, gdy działka objęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy ma już dostęp do drogi publicznej, poprzez zjazd /wjazd od strony ul. [...] w W..

Zdaniem Sądu organy nie poczyniły w tej kwestii ustaleń, a w konsekwencji rozważań, co zaś byłoby zgodne z w/w przepisami procedury administracyjnej, ale i zasadą równości wobec prawa oraz zasadą proporcjonalności.

Podkreślenia wymaga przy tym fakt, że wniosek o uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji dotyczy całej działki nr 24, gdy zaś inwestor we wniosku o wydanie tej decyzji "podzielił" tę działkę na potrzeby toczącego się postępowania, zakreślając jako teren pod planowaną inwestycję tylko jej część, która graniczy z ul. [...].

Zauważyć należy, że wyznaczenie nowego zjazdu wobec m.in. swobodnego funkcjonowania mieszkańców i ich przemieszczania się po ul. [...] mieści się w granicach zakreślonych w art. 31 ust. 3 Konstytucji. Realizacja tego celu wiążę się jednak z ograniczeniem prawa własności mieszkańców przy ul. [...] 22-29. Dokonując ingerencji w sferę prywatnych interesów właścicieli organy administracji powinny kierować się zasadą proporcjonalności, która wyraża zakaz nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Oznacza to konieczność dbania o właściwe ustalenie proporcji pomiędzy ochroną interesów jednej ze stron, tj. inwestora, a ograniczeniem interesów właścicieli nieruchomości, zwłaszcza gdy weźmie się pod uwagę, że działka nr 24 ma już zjazd od ul. [...].

Rozpoznając wniosek inwestora o wydanie decyzji o warunkach zabudowy właściwy organ administracji publicznej powinien mieć na uwadze konstytucyjny obowiązek równego traktowania obywateli wobec prawa oraz przepisy Konstytucji RP o ochronie własności. Pozytywnie można rozstrzygnąć sprawę tej strony, która wykaże, że budowa nie narusza zasad współżycia społecznego jak też nie zakłóca korzystania z sąsiedniej nieruchomości ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości a także w zależności od konkretnej sprawy, wynika z zasady równości wobec prawa określonej w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP.

W niniejszej sprawie organy nie poczyniły jednak takich rozważań.

Zauważyć przy tym również należy, że Zarząd Dróg i Komunikacji w W. w piśmie z dnia 20 kwietnia 2009r., Nr [...] w kwestii ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, stwierdził w pkt.2, cyt.:

" ...Uzyskać zgodę tut. Zarządu na lokalizację zjazdu z drogi gminnej /ul. [...]/, zgodnie z art. 29 ustawy o drogach publicznych. ...".

Treść powyższego stanowiska wskazywałaby w ocenie Sądu, że najpierw, czyli przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy z lokalizacją spornego zjazdu, wnioskodawca – przyszły inwestor winien był uzyskać zgodę Zarządu Dróg i Komunikacji w W. w trybie art.29 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych /Dz. U. z 2007r. Nr 19, poz. 115 ze zm./ na lokalizację przedmiotowego zjazdu.

Skoro zaś brak jest w niniejszej sprawie decyzji wydanej w trybie w/w art.29 ustawy o drogach publicznych, to co najmniej przedwczesne było wydawanie decyzji o warunkach zabudowy z zapisem o lokalizacji nowego zjazdu z ul. [...].

Niewątpliwe jest w sprawie, że podstawą materialnoprawną podjętych w niniejszej sprawie decyzji są przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym /Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm./, zwanej dalej "p.z.p.".

Zgodnie z art. 1 ust. 1 pkt 2 p.z.p. ustawa określa zakres i sposoby postępowania w sprawach przeznaczania terenów na określone cele oraz ustalania zasad ich zagospodarowania i zabudowy - przyjmując ład przestrzenny i zrównoważony rozwój za podstawę tych działań. Stosownie zaś do treści art. 1 ust. 2 pkt 1 p.z.p. w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury. Z cytowanych przepisów wywieść zatem można dwie fundamentalne zasady w planowaniu przestrzennym, a to zasadę zachowania ładu przestrzennego oraz zasadę zrównoważonego rozwoju, przy czym pojęcie "ładu przestrzennego", stosownie do art. 2 pkt 1 ustawy – obejmuje takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i m.in. wymagania kompetencyjno-estetyczne /por. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz pod red. Z. Niewiadomskiego, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2004/.

Aby zatem sprostać powyższym wymaganiom, ustawodawca w postępowaniu związanym z wydaniem decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, ustanowił w przepisie art. 53 ust. 3 pkt 1 w związku z art. 64 ust. 1 p.z.p. - obowiązek przeprowadzenia wstępnej analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikającej z przepisów odrębnych.

Wskazać przy tym również należy przepis art. 61 ust. 1 p.z.p., który uzależnia wydanie decyzji o warunkach zabudowy od łącznego spełnienia wymogów, określonych w punktach od 1–5 tegoż przepisu, t.j.: kontynuacji istniejącej już zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych (pkt 1); dostępu do drogi publicznej (pkt 2); zapewnienia wystarczającego uzbrojenia terenu (pkt 3); braku wymogu uzyskania dla danego terenu zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolne i nieleśne (pkt 4) oraz zgodności decyzji z przepisami odrębnymi (pkt 5).

I tak wymieniony wyżej przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, uzależnia zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się przez inwestora do określonych istniejących cech zagospodarowania terenu sąsiedniego (tzw. zasada dobrego sąsiedztwa). Celem bowiem tegoż przepisu jest zagwarantowane ładu przestrzennego w rozumieniu art. 2 ust. 1 ustawy jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno estetyczne. Zasada dobrego sąsiedztwa zakłada konieczność dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, cech i parametrów o charakterze urbanistycznym i architektonicznym.

Podkreślić przy tym należy, że szczególny sposób ustalania wymagań dotyczących cech nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w powiązaniu z analizą stanu zastanego, określony został w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego /Dz. U. Nr 164, poz. 1588/ - zwanym dalej "rozporządzeniem", wydanym na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 61 ust. 6 ustawy.

I tak na mocy § 3 ust. 1 rozporządzenia organ orzekający w przedmiocie warunków zabudowy zobowiązany został do wyznaczenia wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszaru analizowanego i do przeprowadzenia na nim analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1–5 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się zaś na kopii mapy w skali 1:500 lub 1:1000, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 m /§ 3 ust.2 rozporządzenia/.

Zgodnie zaś z § 9 ust. 1 rozporządzenia warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną. Wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy /§ 9 ust. 2 rozporządzenia/.

Część graficzna decyzji o warunkach zabudowy oraz część graficzna wspomnianej wyżej analizy, sporządza się w myśl § 9 ust. 3 rozporządzenia - na kopiach opisanej wyżej mapy.

W rozpoznawanej sprawie ustalenie warunków zabudowy dla spornej inwestycji, tj. budowy budynku jednorodzinnego przy ul. [...] w W. /działka nr 24 obr. 2 Sz./, nastąpiło w decyzji wydanej przez Prezydenta Miasta W. decyzji z dnia [...]r., Nr [...]. Integralne części tej decyzji stanowią załączniki: nr 2 – część graficzna, nr 3 - analiza funkcjonalno-przestrzenna terenu, nr 4 – część graficzna analizy.

Analizując opisane wyżej załączniki przedmiotowej decyzji, stwierdzić należy, że decyzja ta nie spełnia wymogów określonych w cyt. wyżej § 9 ust. 1 i 3 rozporządzenia, z tej to przede wszystkim przyczyny, że część graficzna analizy nie odpowiada warunkom rozporządzenia, tj. § 3 ust. 2 i § 2. Zgodnie bowiem z § 2 pkt 4 rozporządzenia - ilekroć w rozporządzeniu jest mowa o obszarze analizowanym - należy przez to rozumieć teren określony i wyznaczony granicami, którego funkcję zabudowy i zagospodarowania oraz cechy zabudowy i zagospodarowania analizuje się w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania. W rozpoznawanej sprawie w części graficznej analizy obszar analizowany nie został w sposób właściwy wyznaczony, tj. nie obejmuje on terenu wokół działki nr 24 /§ 3 ust. 1 rozporządzenia/. Należy bowiem zauważyć, że granica działki nr 24 od ul. [...], a której dotyczy wniosek, stanowi jednocześnie granicę obszaru analizowanego. Ponadto z załącznika nr 4 nie wynika, aby granice obszaru analizowanego zostały wyznaczone w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 m /§ 3 ust. 2 rozporządzenia/.

Powyższe jest o tyle istotne, że przy określeniu granic obszaru analizowanego odległości przewidziane prawem muszą być dochowane, co oczywiście nie wyklucza wyznaczenia obszaru analizowanego w granicach większych niż minimalne, o ile w okolicznościach danej sprawy będzie to konieczne. Podkreślić jednak należy, że szerokie ujmowanie sąsiedztwa, o którym mowa w art. 61 ust. 1 p.z.p., nakłada na organy ustalające warunki zabudowy, obowiązek uzasadnienia wyznaczonych w danej sprawie granic obszaru analizowanego.

W orzecznictwie sądowym pojawił się pogląd, że wyznaczenie obszaru analizowanego jest wskazaniem, które spośród szeroko rozumianych działek sąsiednich będą stanowiły punkt odniesienia do ustalenia "wymagań dotyczących nowej zabudowy", o których mowa w przepisach art. 61 ust. 1 pkt 1 oraz art. 61 ust. 6 i 7 ustawy. W konsekwencji uznano, że wszystkie działki znajdujące się w obszarze analizowanym należy, w ujęciu funkcjonalnym, uznać za działki sąsiednie w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy /por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 25 stycznia 2005r., sygn. akt II SA/Bk 677/04, publ. ONSAiWSA 2006, Nr 2, poz. 54/. Odwołać się w tym miejscu również należy do stanowiska prezentowanego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którym: "Wielkość przyjętego obszaru analizowanego determinuje wyniki analizy urbanistycznej z tego obszaru i w efekcie ma wpływ na wynik postępowania" /zob. wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2007r., sygn. akt II OSK 646/2006, publ. LEX nr 322329/.

Wobec powyższego, przy wyznaczaniu obszaru analizowanego organ lokalizacyjny zobowiązany jest do bliższego uzasadnienia dokonanego w tym względzie wyboru. Kwestia ta ma niezmiernie istotne znaczenie dla wydania decyzji o warunkach zabudowy, gdyż ewentualnie przyjęcie obszaru analizowanego w innych graniach może prowadzić do zupełnie odmiennych wyników co do spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 p.z.p.. Wyznaczenie obszaru analizowanego ze względu na jego znaczenie dla ustalenia warunków zabudowy, powinno być zatem poparte rozważną argumentacją przedstawioną w uzasadnieniu decyzji. Nabiera to szczególnego znaczenia w sytuacji, gdy jak w rozpoznawanej sprawie, występują strony o spornych interesach. Pewien luz decyzyjny, z jakiego w tym zakresie korzysta organ, nie może być w żadnej mierze utożsamiany z dowolnością jego działania. Brak stosownej argumentacji uzasadniającej takie a nie inne wyznaczenie granic obszaru analizowanego powoduje, że kwestia ta wymyka się spod administracyjnej kontroli instancyjnej oraz kontroli sądowej. Prowadzi również do naruszenia art. 107 § 3 k.p.a..

Powyższe uchybienia w zakresie wyznaczenia w niniejszej sprawie obszaru analizowanego są o tyle istotne, że przepis § 3 ust. 1 rozporządzenia wymaga, aby granice obszaru analizowanego rozciągały się wokół terenu objętego wnioskiem inwestora, innymi słowy każdą granicę tegoż terenu powinna dzielić ta sama przyjęta odległość określona w tym przepisie z granicą obszaru analizowanego.

W orzecznictwie przyjęte zostało, że z uwagi na to, że obszar analizowany ma być umiejscowiony wokół terenu inwestycji wynika wniosek, iż z każdej strony tego terenu wymieniony obszar musi być zamknięty liniami granicznymi /por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 24 sierpnia 2005r., sygn. akt IV SA/Wa 252/05 – LEX nr 191978/.

Tymczasem – jak zapisano w decyzji I instancji – obszar analizowany ustalono zgodnie z obowiązującymi przepisami "w odległości równej trzykrotnej szerokości frontu działki inwestycyjnej /jednakże nie mniejszej jednak niż 50 m/, mierząc od jej granic wzdłuż drogi publicznej, z której jest dostępna". Taki zapis jednak nie widnieje ani w przepisie art. 61 ust. 1 pkt 1 p.z.p. ani w § 3 ust. 1 rozporządzenia.

Nadto wskazać należy, że w przywołanym rozporządzeniu określono również wymagania jakimi musi się kierować organ ustalając w decyzji o warunkach zabudowy, tj. linię zabudowy, szerokość elewacji frontowej oraz wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, geometrię dachu.

I tak zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 /ust. 4/. Zgodnie zaś z § 5 ust. 1 rozporządzenia wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 /ust. 2/.

W niniejszej sprawie zapisano natomiast w decyzji, cyt.: "w zaistniałym przypadku linia zabudowy dla nowego budynku została wyznaczona w odległości 6 m od północno-zachodniej granicy działki nr 24 ze względu na stworzenie możliwości swobodnego wjazdu i parkowania na terenie posesji". Jednak przede wszystkim bez wskazania o jaki bądź jakie budynki chodzi.

Ponadto nie uzasadniono zastosowanych odstępstw przewidzianych w ust. 2 § 5 i ust. 4 § 4, poprzestając jedynie na stwierdzeniu, że cyt.: "dopuszczalna powierzchnia zabudowy wynosi do 160 m2, co przy uwzględnieniu obiektu istniejącego pozwoliłoby ostatecznie na zabudowanie ok. 26% powierzchni działki nr 24, chociaż średnio powierzchnia zabudowy budynków jednorodzinnych /wolnostojących i szeregowych/ stanowi ok. 19% powierzchni działek, na których zostały one posadowione. Jednakże zgodnie z w/w rozporządzeniem takie odstępstwa są dopuszczalne (...) i nie zakłócą ładu przestrzennego na danym terenie, gdyż powstanie obiekt o analogicznych/podobnych parametrach zabudowy (patrz: np. budynek nr 5)".

Zauważyć przy tym należy, że budynek nr 5 to obiekt znajdujący się na tej samej działce /nieruchomości/ od strony ul. [...], nie zaś jak wymaga tego przepis § 4 ust. 1 rozporządzenia – na sąsiednich działkach.

Jak wskazał zaś NSA w wyroku z dnia 4 grudnia 2008 r. /sygn. akt II OSK 1525/07, publ. LEX nr 513849/ dopuszczenie wyjątku od ustalonych w przepisach § 4 ust. 1-3 ustawy z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) zasad kształtowania linii nowej zabudowy wymaga szczegółowego uzasadnienia w ustaleniach analizy. Z uzasadnienia tego wynikać powinno czy i dlaczego odstąpienie od ogólnych zasad kształtowania linii nowej zabudowy służy realizacji założenia kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie wyznaczonym przez przepis art. 61 ust. 1 u.p.z.p.. "Zastosowanie przepisu § 4 ust. 4 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczącej nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ogranicza się do przypadków wyjątkowych, gdy taka konieczność wynika z przeprowadzonej w sprawie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu /zob. wyrok NSA z dnia 3 kwietnia 2008r., sygn. akt II OSK 1483/06, publ. LEX nr 490155/. "Dopuszczalne jest odstąpienie od średniego wskaźnika wielkości dla obszaru analizowanego ale tylko gdy wynika to z analizy funkcji oraz cech zabudowy. Wystąpienie tych przesłanek organ powinien ustalić zgodnie z art. 7 k.p.a., a w decyzji uzasadnić odstąpienie przez wskazanie na spełnienie przesłanek odstąpienia, co stanowi zasadniczy element uzasadnienia zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a." /zob. wyrok NSA z dnia 12 marca 2009r., sygn. akt II OSK 359/08, publ. LEX nr 525864/.

Ponadto zgodnie z § 6 ust. 1 rozporządzenia szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. W niniejszej sprawie front działki nr 24 znajduje się od ul. [...], nie zaś jak przyjęły organy od strony ul. [...]. Działka ta ma dostęp do drogi publicznej, tj. ul. [...], a jedynie przylega do ślepej uliczki, tj. ul. [...]. Ponadto ani z decyzji ani z jej załącznika nr 3 /analizy/ nie można wywnioskować w jaki sposób wyznaczona została średnia szerokość elewacji frontowych. Stąd Sąd nie miał możliwość zbadania czy w istocie spełniony został warunek z w/w przepisu rozporządzenia.

Zważyć należy, że wyznaczenie przez organ omawianych parametrów, wymagało wykazania, że z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5, wynikają parametry szerokości, wysokości elewacji oraz powierzchni zabudowy - wyznaczone w decyzji. Zgodnie z § 9 ust. 2 rozporządzenia wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 zawierające część tekstową i graficzną stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Omawiane informacje powinny być zatem umieszczone w tym dokumencie lub przynajmniej w uzasadnieniu decyzji. Skoro bowiem prawodawca ustalił, że wyniki owej analizy stanową załącznik do decyzji, to niewątpliwie treść tego dokumentu powinna odzwierciedlać jasno i czytelnie te efekty /wyniki/ przeprowadzonej analizy, które mają istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Zawarte w nim informacje mają też potwierdzać, że organy nie działały dowolnie, lecz w granicach prawa, a ponadto stanowią istotny element wyjaśniający i uzasadniający podstawowe motywy rozstrzygnięcia, nie tylko dla stron postępowania, ale również dla kontroli instancyjnej i sądowej.

Tymczasem w wynikach analizy stanowiących załącznik nr 3 do poddanej w niniejszej sprawie ocenie decyzji o warunkach zabudowy nie zawarto konkretnych informacji, które wprost potwierdzałyby ustalone przez organ wskaźniki. W opracowaniu tym określono jedynie średnią wysokość zabudowy, jak i średni wskaźnik powierzchni zabudowy /całkowicie pomijając przy tym średnią szerokość elewacji frontowych/, których jednak organ nie powołał w uzasadnieniu decyzji.

Jak wcześniej podkreślono, wyznaczenie innych wielkości niż średnie /na mocy § 6 ust. 2 rozporządzenia/ jest dopuszczalne tylko wówczas, gdy wynika to z przeprowadzonej przez organ zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia analizy. Wykładnia § 3 ust. 1 oraz § 9 ust. 2 wskazuje, że wyniki te muszą znaleźć swoje odbicie wprost w treści załączników do decyzji określonych jako wyniki analizy. Zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy powinien zaś gwarantować wystarczające wsparcie dla tych wyników. Organ powinien również umotywować przyczyny, które zdecydowały o tym, że wyznaczenie omawianych wielkości nastąpiło według reguł określonych w § 6 ust. 2 rozporządzenia.

W niniejszej sprawie w decyzji organu pierwszej instancji i w jej załącznikach brak jest odpowiednich danych potwierdzających zasadność ustalonych wskaźników oraz brak jest stosownego uzasadniania odnoszącego się do przyjętego sposobu ich wyznaczenia.

Przedstawione wyżej okoliczności potwierdzają, że w rozpoznawanej sprawie rozstrzygnięcia organów obu instancji podjęte zostały bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a więc z naruszeniem art. 7 k.p.a. oraz art. 77 k.p.a.. W ocenie Sądu naruszenie wskazanych dyrektyw proceduralnych mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ rzetelne zbadanie wszystkich okoliczności mogłoby doprowadzić organ do odmiennych ustaleń końcowych. Uchybienie wskazanym przepisom jak też przepisom art. 107 § 3 k.p.a. powoduje, że również Sąd nie jest władny na podstawie przedstawionego materiału dowodowego ocenić, czy zaskarżone rozstrzygnięcie pozostaje w zgodzie z art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Ponadto należy także zauważyć, że załączniki graficzne nr 2 i nr 4 nie spełniają wymogów, o jakich mowa w § 9 ust. 3 rozporządzenia, bowiem sporządzone zostały na niepotwierdzonych za zgodność kserokopii mapy, nie zawierającej żadnej czytelnej pieczęci ani oznaczenia, poza pieczęciami i podpisem osoby reprezentującej organ wydający decyzję /na konieczność takiego wymogu zwrócił uwagę NSA w wyroku z dnia 2 lipca 2009 r., sygn. akt II OSK 1864/08, publ. LEX nr 552863/. Tym samym naruszono również w/w przepis rozporządzenia w związku z art. 54 pkt 3 i art. 52 ust. 2 pkt 1 p.z.p..

Rozpoznając ponownie sprawę, organ winien wyznaczyć obszar analizowany, mając na względzie odległości wskazane w przepisach dla granicy obszaru analizowanego. Należy też precyzyjnie wyjaśnić i uzasadnić granice oraz rozmiar przyjętego obszaru analizowanego, a następnie dokonać analizy planowanej inwestycji w zakresie kontynuacji, funkcji, gabarytów i formy architektonicznej obiektu oraz linii zabudowy. Wyznaczone parametry i wskaźniki zabudowy muszą bezwzględnie znaleźć potwierdzenie w wynikach analizy, stanowiących załączniki do decyzji /część graficzna i część opisowa/. Umotywowania wymaga również przyjęty przez organ sposób ustalania tych wskaźników.

Organ rozpoznając ponownie sprawę winien mieć także na względzie, że na etapie postępowania o warunkach zabudowy nie powinien rozstrzygać o usytuowaniu planowanego budynku w stosunku do granic nieruchomości, czyli o warunkach techniczno-budowlanych /por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 25 września 2007r., sygn. akt II S.A./Łd 719/07, LEX nr 394827/.

Mając na względzie przedstawione wyżej okoliczności faktyczne i prawne Wojewódzki Sąd Administracyjny – stwierdzając, że zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca, wydane zostały z istotnym naruszeniem prawa – zgodnie z art. 145 § 1 lit. c powołanej wcześniej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. Klauzula zawarta w pkt II wynika z obowiązku zastosowania przez Sąd przy orzekaniu w sposób uwzględniający skargę, przepisu art. 152 przywołanego aktu.