Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 53/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2022-03-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6163 Gospodarowanie nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 6 i 10
journal: Dz.U. 1989 nr 10 poz 53
law: Ustawa z dnia 24 lutego 1989 r. o zmianie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin oraz o zmianie ustawy o podatku rolnym.
article: art. 222 § 1 i 2
journal: Dz.U. 2015 poz 1311
law: Ustawa z dnia 10 lipca 2015 r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny, ustawy - Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Rogalski Asesor WSA Kamila Karwatowicz po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 29 marca 2022 r. sprawy ze skargi K.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa własności działki oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] lipca 2021 r. znak [...] Starosta, powołując się na art. 6 ustawy z dnia 24 lutego 1989 r. o zmianie ustawy ubezpieczeniu społecznym rolników i członków ich rodzin oraz zmianie ustawy o podatku rolnym (Dz.U. nr 10, poz. 53 ze zm.; dalej jako u.z.u.u.s.r.) oraz art. 104 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 735; dalej jako k.p.a.), odmówił przyznania prawa własności działki nr [...] (obecnie dz. [...] o pow. 0,1186 ha, [...] o pow. 0,0018 ha, [...] o pow. 0,0031 ha), położonej w obrębie [...], stanowiącej własność Gminy [...] (dz. [...]) oraz osób prywatnych (dz. [...]) na rzecz K.W.

W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że pismach z [...] sierpnia 2018 r.

i [...] stycznia 2021 r. K.W. wniósł o uznanie własności działki siedliskowej oznaczonej numerem ewidencyjnym [...], położonej w obrębie [...] na podstawie art. 6 u.z.u.u.s.r. W toku wszczętego postępowania ustalono, że:

- ostateczną decyzją Naczelnika Miasta i Gminy z dnia [...] października 1976 r. znak: [...], na podstawie art. 9 i art. 31 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność za rentę i spłaty pieniężne (Dz. U. z 1960 r. Nr 21 poz. 118; dalej jako u.p.g.r.), K. i A.C. przekazali gospodarstwo rolne na własność Państwa, pozostawiając sobie na własność zabudowania stanowiące odrębny od gruntu przedmiot własności, położone na działkach o nr [...], zapisane w kw.nr [...];

- aktem notarialnym [...], sporządzonym dnia [...] lutego 1977 r.

w PBN A .C. podarował swoim córkom J.D. oraz A.W. w udziałach po 1/2 części każdej z nich zabudowania stanowiące odrębny od gruntu przedmiot własności, usytuowane na działkach o nr ewid. [...];

- spadek po A.W. — C. na podstawie testamentu nabył syn K.W. w całości, co zostało stwierdzone postanowieniem Sądu Rejonowego z dnia [...] lipca 2010 r., sygn. akt [...];

- spadek po J.D. na podstawie testamentu nabyli E.B. i J.B. po 1/2 części każda z nich, co zostało stwierdzone postanowieniem Sądu Rejonowego, sygn. akt [...] z dnia [...] czerwca 2012 r.;

- aktem notarialnym rep. [...], sporządzonym dnia [...] września 2015 r. w KN, J.B. i E.B. sprzedali K.W. całe swoje udziały we współwłasności zabudowań stanowiących odrębny od gruntu przedmiot własności zapisanych w KW nr [...]; w ocenie organu zabudowania te znajdowały się na działce nr ewid. [...];

- decyzją Starosty z dnia [...] stycznia 2016 r., znak: [...], przeniesiono własność działki nr [...] o pow. 0,0058 ha, położonej w obrębie [...] stanowiącej własność Gminy oraz własność działki nr [...] o pow. 0,0636 ha położonej

w obrębie [...], stanowiącej własność Skarbu Państwa na rzecz K.W., będącego właścicielem zabudowań znajdujących się na tych działkach.

W toku postępowania ustalono również, że budynek znajdujący się na działce nr [...], po wydaniu decyzji Naczelnika Miasta i Gminy z dnia [...] października 1976 r., znak; [...] w sprawie przekazania gospodarstwa rolnego przez A. i K.C. uległ zniszczeniu. O tym fakcie świadczą – zdaniem organu I instancji – następujące dokumenty znajdujące się w powiatowej części państwowego zasobu geodezyjnego

i kartograficznego:

Po pierwsze, na wniosek Zarządu Gospodarki Terenami w 1977 r. działka nr [...] o pow. 0,1235 ha została podzielona na [...] o pow. 0,1204 ha i [...] o pow. 0,031 ha (operat tech. nr [...]), a wykazem zmian danych ewidencyjnych [...] zmieniono użytek znajdujący się na przedmiotowej działce, która oznaczona była jako "B — tereny mieszkaniowe" na "Bp" — zurbanizowane tereny niezabudowane". Na projekcie podziału znajdującym się w przedmiotowym operacie stwierdzono brak ujawnionego budynku gospodarczego, co może świadczyć o jego zniszczeniu już w roku 1976 r. lub na początku 1977 r. Na podstawie mapy nr [...], przyjętej w dniu [...] kwietnia 1978 r. do ewidencji Rejonowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjno-Kartograficznej stwierdzono, że budynek gospodarczy, znajdujący się na działce [...] w obrębie m. [...] został wykreślony jako nieistniejący. W dniu 1 marca 1978 r. Zarząd Gospodarki Terenami złożył wniosek znak: [...] z dnia [...] lutego 1978 r. o założenie księgi wieczystej dla działki nr [...]. Do wniosku dołączono opis nieruchomości z dnia [...] sierpnia 1977 r., na którym ujawniona jest działka o nr ewid. [...]. W części opisowej opisu figuruje zapis "Bp" (tereny niezabudowane przeznaczone pod zabudowę o pow. 0,1204 ha). W części graficznej również brak zabudowań i zapis "Bp".

Po drugie, aktem notarialnym [...] z dnia [...] marca 1978 r. działka budowlana o nr [...], pow. 0,1204 ha została przekazana przez Skarb Państwa na wieczyste użytkowanie na rzecz T. i B.W. W akcie tym znajduje się zapis, że działka zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego przeznaczona jest pod zabudowę budynku mieszkalnego w związku z powyższym użytkownicy wieczyści zobowiązani są do rozpoczęcia budowy w ciągu dwóch lat od daty niniejszej, zgodnie z zatwierdzonym przez władze budowlane planem i ukończenia tej budowy w przeciągu czterech lat od daty niniejszej umowy.

Następnie organ stwierdził, iż powyższa działka decyzją z dnia [...] kwietnia 1991 r., znak: [...] Wojewody przekazana została na własność Gminie. Po czym decyzją Zarządu Miasta i Gminy nr [...] z dnia [...] października 1999 r. prawo użytkowania wieczystego zostało przekształcone w prawo własności na rzecz dotychczasowych użytkowników wieczystych. Decyzją z dnia [...] października 2019 r. nr [...] Burmistrz, po rozpatrzeniu wniosku właścicieli działki [...] zatwierdził jej podział na działkę [...] o pow. 00,0018 ha oraz [...] o pow. 0,1186 ha. Aktem notarialnym rep. A nr [...] Gmina kupiła działkę nr [...] w celu poszerzenia drogi gminnej.

W dniu [...] kwietnia 2021 r. przeprowadzono oględziny przedmiotowych gruntów, tj. działek [...], położonych w obrębie [...]. W wyniku oględzin stwierdzono, że na działce [...] znajduje się budynek jednorodzinny oznaczony numerem porządkowym [...] oraz garaż. Przedmiotowy budynek został wybudowany przez T.W. w 1980 r. Na działce stwierdzono brak jakichkolwiek pozostałości po starych zabudowaniach. Znajdują się na niej dwa budynki wzniesione przez obecnego właściciela. Działki nr [...] stanowią chodniki i są własnością Gminy.

Pismem z dnia [...] maja 2021 r. K.W. wniósł o przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w celu ustalenia : 1. stanu zabudowanej działki zgodnie z decyzją nr [...] z dnia [...] października 1976 r. oraz dat śmierci współmałżonków K. i A.C.; 2. możliwości prowadzenia gospodarstwa rolnego przez następców prawnych na przedmiotowej zabudowanej działce [...] w oparciu o u.p.g.r.; 3. faktu tzw. "śmierci technicznej" budynku gospodarczego położonego na działce [...], kiedy to działka ta była we władaniu Skarbu Państwa (daty pożaru budynku gospodarczego w wyniku którego nastąpiła "śmierć techniczna" przedmiotowego budynku); 4. faktu wykreślenia z księgi wieczystej działki [...] jako nieruchomości zabudowanej oraz ustalenie daty wpisu w księgach wieczystych dla działki [...] jako nieruchomości niezabudowanej oraz wnioskodawców tych wpisów; 5. wnioskodawcy oraz daty podziału działki [...]; 6. ustalenie stanu prawnego w jakim sprzedana została przedmiotowa działka jako zabudowana czy też niezabudowana. 7. z rejestru gruntów dla działki [...] (obecnie [...]), a także przeprowadzenie dowodów z ksiąg wieczystych [...] oraz z aktów zgonu współwłaścicieli działki [...] – K.C. i A.C.

Mając na uwadze powyższe, organ I instancji pismem z dnia [...] maja 2021 r. wystąpił do Urzędu Miejskiego o udzielenie informacji oraz przesłania dokumentów dot. budynków, które znajdowały się na działce nr [...], które uległy zniszczeniu. Pismem z dnia [...] maja 2021 r., znak: [...] Urząd Miejski poinformował, że nie posiada żadnych informacji, czy też dokumentów na temat przedmiotowych zabudowań ani ich dalszych losów, tj. rzekomego spalenia. Wystąpiono również o skrócone akty zgonu K.C. i A.C., z których ustalono, że K.C. zmarła [...]1976 r., natomiast A.C. zmarł [...]1977 r. Analizując księgę wieczystą [...] ustalono, że prowadzona jest dla działki nr [...] oznaczonej jako B - tereny mieszkaniowej, stanowiącej własność osób prywatnych. Podstawę wpisu stanowiła decyzja z dnia [...] kwietnia 1991 r., znak: [...] Wojewody, w której przekazana została na własność Gminy oraz decyzja Zarządu Miasta i Gminy nr [...] z dnia [...] października 1999 r., na jej podstawie prawo użytkowania wieczystego zostało przekształcone w prawo własności na rzecz dotychczasowych użytkowników wieczystych. Natomiast księga wieczysta [...] prowadzona jest dla nieruchomości stanowiącej własność Gminy, w tym działki [...] stanowiącej zurbanizowane tereny niezabudowane Bp, podstawami wpisu są decyzje stwierdzające nabycie z mocy prawa mienia komunalnego Wojewody. Dla działki nr [...] stanowiącej drogę została założona księga wieczysta [...], a podstawę wpisu była wspomniana umowa sprzedaży [...].

Organ wskazał również, iż K.W. w toku postępowania wnioskował o uwzględnienie stanowiska zawartego w uzasadnienia wyroku Sądu Najwyższego z dnia 13 września 2012 r. sygn. akt V CSK 400/11, zgodnie z którym utrzymywanie odrębnej własności nieruchomości budynkowej oraz gruntowej nie jest racjonalne. Taka dwoistość nie została jednak wyeliminowana przez unormowanie przewidziane w art. 6 u.z.u.u.s.r. Przepis ten nie miał bowiem zastosowania, jeżeli Skarb Państwa przed wejściem w życie ustawy rozporządził działką na rzecz osoby trzeciej, a także wówczas, gdy działka gruntu, na którym usytuowane są budynki "porolnicze" stanowi współwłasność Skarbu Państwa i innej osoby fizycznej lub prawnej. Podstawy prawne decyzji z dnia [...] października 1976 r. nr [...], tj. przepisy u.p.g.r. stanowiły naruszenie konstytucyjnego prawa własności, a u.z.u.u.s.r. przywracała jedynie zgodność z rzymską zasadą "superficies solo cedit", co w polskim porządku prawnym uregulowane jest w art. 48 i 191 Kodeksu cywilnego. W związku z tym K.W. wniósł o rozważenie zagadnienia wstępnego polegającego na sprawdzeniu, czy m.in. u.p.g.r. była zgodna z ówcześnie obowiązującą Konstytucją.

Mając na uwadze powyższe, organ stwierdził, że postępowanie administracyjne prowadzone na podstawie art. 6 u.z.u.u.s.r. nie może być wykorzystywane do weryfikowania prawomocnych orzeczeń sądów powszechnych

i wyników innych postępowań i nie jest uprawniony do podważania podstaw prawnych wydanych wcześniej decyzji przez inne organy. W jego gestii jest zbadanie czy spełnione są przesłanki do nadania działki siedliskowej według art. 6 u.z.u.u.s.r. W myśl tego przepisu, właścicielom budynków znajdujących się na działce gruntu, która wchodziła w skład gospodarstwa rolnego przekazanego Państwu na podstawie przepisów obowiązujących przed dniem 1 stycznia 1983 r. przysługuje nieodpłatnie na własność działka gruntu, na której te budynki zostały wzniesione. Z własnością wyłączonej nieruchomości jest związana służebność gruntowa w zakresie niezbędnym do korzystania z niej. O przeniesieniu własności działki, jej wielkości oraz o ustanowieniu służebności orzeka terenowy organ administracji państwowej o właściwości szczególnej stopnia podstawowego.

W ocenie organu I instancji, brak fizycznego istnienia budynków, stanowiących odrębny przedmiot własności na wnioskowanej nieruchomości stanowi przesłankę negatywną do przyznania prawa własności działki siedliskowej. Organ wskazał, że niniejsze postępowanie wykazało, że w dacie [...] stycznia 1989 r. na działce nr ewid. [...] nie istniały budynki stanowiące własność K. i A.C., którzy w 1976 r. przekazali gospodarstwo rolne na własność Państwa za rentę.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł K.W., który zarzucił organowi I instancji naruszenie art. 7, art. 8 i art. 12 § 1 k.p.a. W uzasadnieniu odwołania skarżący powołał się na przytoczony powyżej wyrok Sądu Najwyższego z dnia 13 września 2012 r. , sygn. akt V CSK 400/11. Skarżący zarzucił, że organ nie podjął działań dotyczących ustalenia faktu przejęcia nieruchomości gruntowej przez Skarb Państwa na podstawie wzmiankowanej decyzji oraz ustalenia stanu w jakim spadkobiercy K. i A.C. zostali pozbawieni prawa do przedmiotowej działki wraz z uniemożliwieniem spadkobiercom odtworzenia (odbudowy) zabudowań gospodarczych po pożarze. Zdaniem skarżącego, działania organu I instancji w zakresie badania ksiąg wieczystych ograniczyły się do przywołania aktu notarialnego [...] dotyczącego przeniesienia własności przez A.C. na córki J.D. oraz A.W. nieruchomości, który to akt notarialny był wielokrotnie zaskarżany a ostateczna treść ksiąg wieczystych została ustalona wpisem do kw.nr. [...] z dnia [...] grudnia 2003 r. Skarżący zarzucił, że przy wydawaniu zaskarżonej decyzji organ nie wziął pod uwagę dokumentów znajdujących się w kw.nr [...] (obecnie: [...]), a mianowicie 1. postanowienia Sądu Rejonowego z dnia [...] lutego 1977 r. sygn. akt [...], którym stwierdzone zostało nabycie spadku po K.C. 2. zawiadomienia

o zmianie nr KW Sądu Rejonowego.) z dnia [...] grudnia1992 r. (KW — numer nieczytelny). 3. zawiadomienia Sądu Rejonowego — Wydział Ksiąg Wieczystych (Dz.Kw. [...]) z dnia [...] grudnia 2002 r. (dotyczy księgi wieczystej nr [...]). 4. zawiadomienia Sądu Rejonowego— Wydział Ksiąg Wieczystych (Dz. Kw. [...]) z dnia [...] grudnia 2003 r. (dotyczy kw.nr [...]).

Skarżący wyjaśnił, że wskazane powyżej dokumenty zawarte w księgach wieczystych bezspornie świadczą, że nieruchomość stanowiąca działkę nr [...] była nieruchomością zabudowaną oraz czynności podejmowane przez Zarząd Gospodarki Terenami (wniosek z 1977 r.) prowadzące do zmiany polegającej na przekształceniu działki zabudowanej [...] w działkę niezabudowaną były całkowicie bezprawne oraz uniemożliwiły spadkobiercom odtworzenie obiektów budowlanych położonych na tej działce, które to obiekty zostały częściowo zniszczone podczas pożaru. W ocenie skarżącego, podstawy prawne decyzji [...] z dnia [...] października 1976 r. tj. u.p.g.r. stanowiły naruszenie konstytucyjnego prawa własności. Dalej skarżący wskazał, że działania organów administracji państwowej należy uznać za bezprawne, naruszały one przepisy art. 237 Kodeksu cywilnego o przeniesieniu użytkowania wieczystego, co w tym przypadku spowodowało, że przy przekształceniu działki [...] z zabudowanej na niezabudowaną pominięto całkowicie prawa spadkobierców K. i A.C. jako strony w postępowaniu administracyjnym oraz uniemożliwiono tym samym odtworzenie budynków gospodarczych. Pominięcie faktu tzw. "śmierci technicznej" budynku gospodarczego położonego na działce [...], kiedy to działka była we władaniu Skarbu Państwa oraz powołanie się na u.p.g.r. jest poważnym naruszeniem art. 8 § 1 i 2 k.p.a.

Decyzją z dnia [...] listopada 2021 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze , działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 6 u.z.u.u.s.r., utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Kolegium przytoczyło treść art. 6 u.z.u.u.s.r., stanowiącego podstawę prawną zaskarżonej decyzji, który wszedł w życie z dniem ogłoszenia, ale z mocą od dnia 1 stycznia 1989 r. Ponadto organ podkreślił, że powyższy przepis nie nakłada na organ administracji obowiązku przeniesienia na rzecz właścicieli budynków znajdujących się na działce, która wchodziła w skład gospodarstwa rolnego przekazanego Państwu, własności gruntu całego dawnego siedliska, lecz jedynie takiej powierzchni gruntu (działki), która jest niezbędna do korzystania z budynków. Dalej organ odwoławczy wskazał, że wyżej wymieniony przepis nie może być podstawą prawną do zwrotu działki gruntu, na której nie ma budynków, po to tylko, aby przysporzyć materialnych korzyści następcy właścicieli przekazanego na rzecz Państwa gospodarstwa rolnego. Celem uprawnienia określonego w tym przepisie jest zwrócenie właścicielowi budynków działki gruntu ściśle związanej z tymi budynkami, a tym samym zniesienie odrębnej własności Zdaniem organu odwoławczego z wykładni językowej przepisu art. 6 u.z.u.u.s.r. wynika, że podmiot występujący z żądaniem nieodpłatnego przeniesienia na niego własności gruntu pod budynkami musi wykazać, iż jest właścicielem tych budynków, a więc budynki te (lub budynek) muszą istnieć w dacie zgłoszenia żądania i w dacie orzekania przez organy administracji. Nie można być właścicielem budynków nieistniejących. Nawet jeżeli budynki zostały kiedyś wzniesione na działce gruntu będącej przedmiotem wniosku, a w dacie orzekania przez organy nie istnieją, to nie można uznać, że podmiot występujący z żądaniem jest ich właścicielem.

Następnie Kolegium odwołało się do poczynionych przez organ I instancji ustaleń, a przytoczonych już powyżej, uzupełniająco wskazując, iż wyrokiem Sądu Rejonowego z dnia [...] maja 1991 r., sygn. akt [...] dokonano uzgodnienia treści księgi wieczystej nr [...], które prowadzi PBN dla nieruchomości budynkowej stanowiącej odrębny od gruntu przedmiot własności położonej przy ul. [...] z rzeczywistym stanem prawnym, w ten sposób, że dział II otrzymuje brzmienie — B.G. jako współwłaścicielka do 1/8 części oraz J.D. jako współwłaścicielka do 7/16 części i A. W-C. jako współwłaścicielka do 7/16 części. W dniu [...] sierpnia 2001 r. przed Sądem Rejonowym, sygn. akt [...], zawarto ugodę, na mocy której strony dokonały częściowego zniesienia współwłasności nieruchomości zabudowań stanowiących odrębną nieruchomość w częściach objętych księgą wieczystą [...] Sądu Rejonowego w ten sposób, że A. W-C. stała się właścicielem w 9/16 części a J.D. w 7/16 części.

Ze znajdujących się w aktach sprawy wypisów z rejestru gruntów aktualnych zarówno na dzień złożenia wniosku o przyznanie własności z dnia [...] sierpnia 2018 r., jak i na dzień rozstrzygania sprawy wynika, że:

- działka [...] będąca własnością Gminy o stanowi zurbanizowane tereny niezabudowane lub w trakcie zabudowy (Bp) o pow. 0,0031 ha. i jest zapisana w KW nr [...];

- działka [...] będąca własnością małżeństwa T.W. i B.W. stanowi tereny mieszkaniowe (B) o pow. 0,1204 ha i jest zapisana w KW nr [...]; przy czym wypis z kartoteki budynków wskazuje, że na działce tej posadowiony jest budynek mieszkalny jednorodzinny oraz garaż;

- działka [...] będąca własnością Gminy stanowi drogi (dr) o pow. 0,0018 ha. i jest zapisana w kw.nr [...].

Kolegium wyjaśniło, że w dniu [...] kwietnia 2021 r. organ I instancji przeprowadził oględziny przedmiotowych działek. Z protokołu oględzin wynika, że na działce nr [...] znajduje się budynek jednorodzinny oznaczony numerem porządkowym [...]. Przedmiotowy budynek został wybudowany przez T.W. w 1980 r. T.W. nabył prawo użytkowania wieczystego w 1978 r. na podstawie aktu notarialnego rep. [...] z dnia [...] marca 1978 r. Obecnie na działce brak jest jakichkolwiek pozostałości po zabudowaniach. Na przedmiotowej działce są 2 budynki wzniesione przez obecnego właściciela. Działka o nr ewid. [...] stanowią chodnik i są własnością Gminy.

W kontekście powyższego Kolegium wskazało, że materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy, w tym wypisy z rejestrów gruntów, a także wyniki oględzin nieruchomości daje podstawy do stwierdzenia, że w dniu wystąpienia przez skarżącego z wnioskiem o nieodpłatne przyznanie własności, a także w dniu rozstrzygania sprawy działka gruntu nr [...] nie była zabudowana budynkiem stanowiącym odrębny od gruntu przedmiot własności. Okoliczność ta, jak słusznie wskazał organ I instancji, uzasadnia odmowę przyznania prawa własności działki nr [...] położonej w obrębie [...], stanowiącej własność Gminy [...] (dz. [...]) oraz osób prywatnych (dz. [...]) na rzecz K.W.

Kolegium podkreśliło, że znany jest mu wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 16 maja 2013 r., sygn. akt II SA/Po 107/13,

w uzasadnieniu którego podano, że kluczowe znaczenia dla sprawy ma ustalenie stanu zabudowań na przedmiotowej działce na dzień [...] stycznia 1989 r., to jest na dzień wejścia w życie art. 6 u.z.u.u.s.r.

Kolegium nie podzieliło jednak stanowiska wyrażonego w uzasadnieniu przedmiotowego wyroku, bowiem przedmiotem własności mogą być rzeczy

w techniczno-prawnym znaczeniu (art. 140 Kodeks cywilny). Rzeczami w rozumieniu prawa cywilnego są tylko przedmioty materialne (art. 45 Kodeks cywilny). Przedmiotem własności mogą więc być tylko istniejące rzeczy. Własność trwa tak długo, jak długo istnieje rzecz będąca przedmiotem własności. Skoro nie istnieje przedmiot własności (budynek) nie istnieje też podmiot, któremu to prawo przysługuje. Niezależnie od powyższego organ wskazał, że z akt przedmiotowej sprawy wynika również, że budynki stanowiące odrębny od gruntu przedmiot własności, o których mowa w decyzji Naczelnika Miasta i Gminy z dnia

[...] października 1976 r., znak [...], posadowione na działce n [...] nie istniały już w momencie wejścia w życie art. 6 u.z.u.u.s.r. Kolegium podzieliło w pełni ustalenia poczynione w tym zakresie przez organ I instancji przyjmując je za własne.

Odnosząc się do zarzutów skarżącego Kolegium wyjaśniło, że przedmiot niniejszego postępowania dotyczył wydania rozstrzygnięcia w trybie art. 6 u.z.u.u.s.r. W postępowaniu tym organy związane są ostatecznymi decyzjami o przekazaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne i nie są władne o ponownego weryfikowania decyzji wydanych w oparciu o art. 9 i 31 u.p.g.r.

Skargę na decyzję Kolegium złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. K.W., który zarzucił naruszenie:

– art. 7 i 8 k.p.a.

– art. 48 i 191 Kodeksu cywilnego regulującej w polskim porządku prawnym rzymską zasadę "Superficies solo cedit";

– zastosowanie niewłaściwej podstawy prawnej przy orzekaniu poprzez zastosowanie art 6 u.z.u.u.s.r.

– niezastosowanie art. 222 § 1 i 2.

W uzasadnieniu skargi strona zarzuciła ponadto organowi naruszenie w art.

12 § 1 k.p.a., brak wnikliwości oraz to, że nie podjął działań wyjaśniających stan faktyczny działki [...] od 1976 r. do 2003 r. przez przeprowadzenie dowodów,

o które skarżący wnioskował w odwołaniu od decyzji organu I instancji. W ocenie skarżącego przy wydawaniu decyzji Starosta nie wziął pod uwagę dokumentów wskazanych w odwołaniu, które zdaniem strony skarżącej bezspornie świadczą o fakcie, że nieruchomość stanowiąca działkę [...] była nieruchomością zabudowaną oraz czynności podejmowane przez Zarząd Gospodarki Terenami (wniosek z 1977 roku) prowadzące do zmiany polegającej na przekształceniu działki zabudowanej [...] w działkę niezabudowaną były całkowicie bezprawne, a tym samym uniemożliwiły spadkobiercom odtworzenie obiektów budowlanych położonych na tej działce, które to obiekty zostały częściowo zniszczone podczas pożaru. Zawarcie umowy o wieczystą dzierżawę oraz sprzedaż obecnym właścicielom były w takiej sytuacji aktami poważnie naruszającymi ówcześnie obowiązujące prawo.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej przeprowadzonej pod względem legalności w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 119 pkt 2 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 329; dalej jako p.p.s.a.) była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego

utrzymująca w mocy decyzję Starosty odmawiającą skarżącemu przyznania prawa własności działki nr [...] (obecnie dz. [...] o pow. 0,1186 ha, [...] o pow. 0,0018 ha, [...] o pow. 0,0031 ha), położonej w obrębie [...].

Podstawę materialną powyższych decyzji stanowił art. 6 u.z.u.u.s.r. zgodnie

z którym właścicielom budynków znajdujących się na działce gruntu, która wchodziła w skład gospodarstwa rolnego przekazanego Państwu na podstawie przepisów obowiązujących przed dniem 1 stycznia 1983 r., przysługuje nieodpłatnie na własność działka gruntu, na której te budynki zostały wzniesione. Z własnością wyłączonej nieruchomości jest związana służebność gruntowa w zakresie niezbędnym do korzystania z niej. O przeniesieniu własności działki, jej wielkości oraz o ustanowieniu służebności orzeka terenowy organ administracji państwowej

o właściwości szczególnej stopnia podstawowego. Przepis ten zgodnie z art. 10 u.z.u.u.s.r. wszedł w życie z dniem ogłoszenia, ale z mocą od dnia 1 stycznia 1989 r.

Z dokonanych w sprawie ustaleń wynika, iż przekazanie gospodarstwa rolnego, w tym m.in. działki nr [...] zabudowanej budynkiem gospodarczym przez dziadków skarżącego, tj. K. i A.C. na rzecz Skarbu Państwa w zamian za rentę nastąpiło na podstawie decyzji Naczelnika Miasta i Gminy z dnia [...] października 1976 r. znak: [...], wydanej na podstawie u.p.g.r. Zgodnie z art. 11 ust. 1 tej ustawy, rolnik, który przekazał gospodarstwo rolne za rentę, mógł zatrzymać budynki wchodzące w skład nieruchomości przekazywanych Państwu. Budynki takie stawały się odrębnym od gruntu przedmiotem własności z chwilą przejścia nieruchomości. Ustawa ta wprowadzała zatem wyjątek od fundamentalnej zasady superficies solo cedit, wyrażonej w art. 48 Kodeksu cywilnego, zgodnie z którą budynki i inne urządzenia trwale z gruntem związane stanowią jego część składową i dzielą jego los prawny.

Taki stan prawny istniał do dnia 1 stycznia 1983 r., tj. do dnia wejścia w życie ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin. W art. 57 przedmiotowej ustawy powrócono do zasady superficies solo cedit stanowiąc, iż z gospodarstwa rolnego przekazanego Państwu rolnik może wyłączyć i zachować własność działki gruntu, na której wzniesione są budynki lub ich część. Po wejściu w życie tej ustawy nastąpiło zatem zróżnicowanie sytuacji prawnej rolników, w zależności od tego, w jakiej dacie wydano decyzję o przejęciu gospodarstwa rolnego na rzecz Państwa. Jeżeli nastąpiło to przed dniem 1 stycznia 1983 r. mogli oni zachować jedynie własność budynków, jeżeli zaś po tej dacie - własność działki wraz z wzniesionymi na niej budynkami. Dostrzeżenie tego dualizmu przez ustawodawcę znalazło wyraz w powołanym art. 6 u.z.u.u.s.r.

Unormowanie to zakłada, iż aby ubiegać się o prawo nieodpłatnego nabycia własności działki należy legitymować się tytułem własności do budynków oraz wykazać, że znajdują się one na działce wchodzącej w skład gospodarstwa rolnego przekazanego Państwu. Celem zwrotu przekazanej na własność Państwa działki gruntu pod budynkami jest zapewnienie bardziej racjonalnego wykorzystania zarówno budynków, jak i gruntu pod tymi budynkami oraz doprowadzenie do sytuacji, w której będą one stanowiły jeden przedmiot własności danej osoby. W świetle art. 6 u.z.u.u.s.r. należy uznać, że to uregulowanie nie może być traktowane jako podstawa prawna do zwrotu działki gruntu, na której nie ma budynków, po to tylko, aby przysporzyć materialnych korzyści następcy właścicieli przekazanego na rzecz Państwa gospodarstwa rolnego. Celem uprawnienia określonego w tym przepisie jest zwrócenie właścicielowi budynków działki gruntu ściśle związanej z tymi budynkami, a tym samym zniesienie odrębnej własności budynków (por. wyrok NSA z 9 maja 1995 r., SA/Łd 983,94, ONSA 1996, Nr 2, poz. 87).

Powyższe wskazuje, że zasadniczą przesłanką przyznania własności działki

w trybie art. 6 u.z.u.u.s.r. jest, aby na działce, która wchodziła w skład gospodarstwa przekazanego Państwu fizycznie istniał choćby jeden budynek, bez względu na jego stan techniczny. Jeżeli chodzi o pojęcie budynku, to należy się zgodzić, iż budynkiem jest tylko taki obiekt budowlany, który odpowiada określeniu budynku w prawie budowlanym, a w stosunkach cywilnoprawnych jest w szczególności zgodny

z pojęciem budynku jako nieruchomości według art. 46 § 1 Kodeksu cywilnego (por. wyrok SN z 29 kwietnia 2011 r., I CSK 484/10, lex nr 936482). W świetle art. 3 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r. poz. 2351) ilekroć w ustawie jest mowa o budynku, należy przez to rozumieć taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach.

Przy czym w orzecznictwie za dominujący należy uznać pogląd zaprezentowany przez Kolegium, a mianowicie, iż podmiot występujący z żądaniem nieodpłatnego przeniesienia na niego własności gruntu pod budynkami musi wykazać, iż jest właścicielem tych budynków, a więc budynki te (lub budynek) muszą istnieć w dacie zgłoszenia żądania i w dacie orzekania przez organy administracji, gdyż nie można być właścicielem budynków nieistniejących. Zarówno wykładnia językowa, jak i wykładnia celowościowa art. 6 u.z.u.u.s.r. wskazuje, iż niespełnienie przesłanki istnienia na działce gruntu budynków w dacie orzekania przez organy administracji skutkować powinno wydaniem decyzji odmawiającej nieodpłatnego przyznania wnioskodawcy własności działki (por. wyroki NSA z: 13 stycznia 2017 r.,

II OSK 838/15, 24 maja 2016 r., II OSK 1474/14, z 3 października 2017 r., II OSK 2365/16, z 20 maja 2015 r., II OSK 2514/13). Sąd podziela powyższe stanowisko

i argumentację zawartą w powyżej wymienionych wyrokach. Podkreślić dodatkowo należy, iż nabycie własności działki na podstawie 6 u.z.u.u.s.r. nie następuje jednak ex lege z dniem z 1 stycznia 1989 r. (data od której obowiązuje powyższy przepis).

Z jego treści wynika bowiem jednoznacznie, że do realizacji określonego w nim roszczenia wymagana jest konstytutywna decyzja organu administracyjnego

o przeniesieniu własności wydawana w trybie postępowania administracyjnego. Chociaż wydanie decyzji przenoszącej własność, wobec kategorycznego brzmienia przepisu, jest obowiązkiem organu i nie jest uzależnione od uznania administracyjnego, tym niemniej przepis nie daje podstaw do uznania, iż decyzja ma charakter deklaratoryjny. Art. 6 u.z.u.u.s.r. nie przenosi zatem własności, lecz ustanawia jedynie prawo nabycia własności o charakterze bezwzględnym (por. uchwałę SN z 26 czerwca 2002 r. III CZP 37/02 OSNC 2003 zesz. 7-8 poz. 96, wyrok NSA z 20 maja 2016 r., II FSK 1154/14, M. Szewczyk, Nieodpłatne nabycie działek na podstawie przepisów emerytalno-rentowych. ST 1993/7-8/80-84). Uprawnienie to istnieje dopóki istnieje jego przedmiot w postaci budynku.

Bezsporne jest w niniejszej sprawie, iż na dzień złożenia wniosku przez skarżącego oraz orzekania przez organy w niniejszej sprawie budynek gospodarczy, uprzednio wchodzący w skład gospodarstwa rolnego K. i A.C., znajdujący się na działce [...] nie istniał, co jednoznacznie wynika z protokołu oględzin z dnia [...] kwietnia 2021 r. Znajdujące się na działce nr [...] budynek mieszkalny i garażowy zostały wzniesione przez T.W. po oddaniu wyżej wymienionemu oraz jego żonie B.W. w użytkowanie wieczyste tej działki (wówczas oznaczonej geodezyjnie numerem [...]) na podstawie aktu notarialnego z dnia [...] marca 1978 r. Zresztą trafnie organy uznały na podstawie dokumentacji geodezyjnej, iż już wówczas wspomniany budynek nie istniał.

Tym samym nie zostały spełnione przesłanki do przeniesienia na rzecz skarżącego własności działki nr [...] (obecnie [...]) na podstawie art. 6 u.z.u.u.s.r.

Dodatkowo należy zwrócić uwagę, iż aktualnie zasadniczą częścią dawnej działki nr [...] jest działka nr [...], która nie stanowi własności ani Skarbu Państwa, ani jednostki samorządu terytorialnego. Jak bowiem wynika z powołanego przez samego skarżącego wyroku SN z dnia 13 września 2013 r., sygn. akt V CSK 400/11, przepis art. 6 u.z.u.u.s.r. nie ma zastosowania, jeśli Skarb Państw rozporządził działką na rzecz osoby trzeciej. Podobne stanowisko przyjmuje się w piśmiennictwie w którym wskazuje się, że realizacja roszczenia z art. 6 u.z.u.u.s.r. odnosi się do działek stanowiących własność Skarbu Państwa lub gminy (por. M. Szewczyk, ibidem).

Bez znaczenia dla rozstrzygnięcia ma okoliczność, czy następcom prawnym K. i A.C. umożliwiono czy też nie umożliwiono odbudowę budynku zniszczonego w wyniku pożaru budynku. Istotne jest czy budynek ten istniał na dzień wydawania decyzji w świetle art. 6 u.z.u.u.s.r. Organy w niniejszej sprawie zgromadziły wystarczający materiał dowodowy w celu poczynienia niezbędnych ustaleń w kontekście przeprowadzonej powyżej wykładni art. 6 u.z.u.u.s.r. W związku z tym niezasadne w tym zakresie zarzuty naruszenia ar. 7, art. 8 i art. 12 k.p.a.

Nie było rolą organów orzekających w niniejszej sprawie ani kwestionowanie powołanych w ustaleniach faktycznych decyzji, które mają przymiot ostateczności, ani też podważanie skuteczności czy ważności czynności cywilno-prawnych, gdyż należy to do kognicji sądów powszechnych. Organy nie były także uprawnione do powoływania się i uwzględnienia w procesie podejmowania decyzji art. 222 § 1 i 2 Kodeksu cywilnego, statuującego odpowiednio roszczenia windykacyjne i posesoryjne, które mają charakter cywilny i ich realizacja procesowa następuje

w formie powództw wytaczanych przed sądem powszechnym. Również powoływane przez skarżącego przepisy art. 48 i 191 Kodeksu cywilnego nie mogły stanowić podstawy do orzekania w niniejszej sprawie. Stąd jako zupełnie niezasadne jawią się zarzuty sformułowane w pkt. 3 i 5 skargi.

Zdaniem Sądu odmowa przeniesienia własności na rzecz skarżącego nie narusza art. 2 w zw. z art. 7 w zw. z art. 21 w zw. z art. 32 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 Konstytucji RP, a także Protokołu Nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka

i Podstawowych Wolności. Zważyć bowiem należy, iż zwrot części gospodarstwa powinien nastąpić tylko w ściśle określonych przez prawo warunkach. Dowolność interpretacji tego prawa przeczyłaby intencjom ustawodawcy (por. wyrok NSA

z 24 maja 2016 r. II OSK 1474/14).

Mając na uwadze powyższe Sąd - na podstawie art. 151 p.p.s.a. - oddalił skargę.