Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 155/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-10-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6169 Inne o symbolu podstawowym  616
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 218 par. 2 w zw. z art. 7
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.) sędzia del. NSA Leszek Kiermaszek Protokolant starszy asystent sędziego Justyna Żurawska po rozpoznaniu w dniu 2 października 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 24 października 2013 r. sygn. akt II SA/Ke 764/13 w sprawie ze skargi R. w R. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy nadania klauzuli ostateczności decyzji zatwierdzającej umowę nabycia gospodarstwa oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z 24 października 2013 r. sygn. akt II SA/Ke 764/13, po rozpoznaniu sprawy ze skargi R. w R. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z 3 lipca 2013 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy nadania klauzuli ostateczności decyzji zatwierdzającej umowę w przedmiocie nabycia gospodarstwa, uchylił zaskarżone postanowienie oraz postanowienie organu I instancji.

Wyrok zapadł w następującym stanie sprawy.

Postanowieniem z 3 lipca 2013 r. znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach, po rozpatrzeniu zażalenia R. w R., utrzymało w mocy postanowienie Wójta Gminy Raków z [...] lutego 2013 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy nadania klauzuli ostateczności decyzji Naczelnika Gminy w Rakowie nr [...] z [...] grudnia 1979 r. zatwierdzającej umowę zawartą w dniu 12 maja 1979 r. między H. S., a R. w R., w przedmiocie nabycia gospodarstwa o pow. 0,99 ha położonego w S. gm. R., zapisanego w ewidencji gruntów nr [...], działka nr [...].

W uzasadnieniu postanowienia Kolegium przytoczyło ustalenia organu I instancji, z których wynika, że w dniu 28 lutego 2012 r. Likwidator R. w R. złożył w Urzędzie Gminy w Rakowie wniosek o uprawomocnienie w/w decyzji Naczelnika Gminy w Rakowie z [...] grudnia 1979 r. Organ I instancji zwrócił się do Świętokrzyskiego Urzędu Wojewódzkiego w Kielcach z zapytaniem, czy od wskazanej decyzji wpłynęło do Wojewody Kieleckiego odwołanie. Uzyskał również ze Starostwa Powiatowego w Kielcach w/w decyzję Naczelnika Gminy w Rakowie nr [...] z [...] grudnia 1979 r. oraz zatwierdzoną tą decyzją umowę odpłatnego nabycia przez R. w R. od H. S. nieruchomości o pow. 0,99 ha oznaczonej numerem [...], położonej w S. gm. R.. Według SKO w Kielcach organ I instancji po analizie zgromadzonego materiału uznał, że nie pozwala on na nadanie klauzuli ostateczności w/w decyzji Naczelnika Gminy w Rakowie z uwagi na brak dowodów doręczenia tej decyzji wszystkim stronom postępowania jak również brak adnotacji, że stała się ostateczna. W konsekwencji wydał opisane na wstępie postanowienie z [...] lutego 2013 r. znak: [...].

Rozpoznając zażalenie na to postanowienie SKO w Kielcach stwierdziło, że Likwidator R. w R. zwrócił się do Wójta Gminy Raków z wnioskiem o wydanie zaświadczenia stwierdzającego prawomocność decyzji Naczelnika Gminy w Rakowie nr [...] z [...] grudnia 1979 r. wskazując, że dokument ten potrzebny jest celem przedłożenia w Wydziale Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego w Kielcach.

Następnie organ przytoczył treść art. 217 § 1 i 2 oraz art. 218 § 1 i 2 Kodeksu postępowania administracyjnego akcentując, że przed wydaniem zaświadczenia potwierdzającego fakty albo stan prawny wynikający z prowadzonej ewidencji, rejestru bądź innych posiadanych danych, organ administracji publicznej może przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w koniecznym zakresie. Powołując się na pogląd wyrażony w wyroku WSA w Białymstoku z 13 stycznia 2011 r., II SA/Bk 75/10 organ wyjaśnił, że postępowanie to ma charakter uproszczony, a jego zakres jest ograniczony. Możliwość bowiem jego przeprowadzenia nie może być rozumiana jako tworzenie podstaw do wydania zaświadczenia. Niedopuszczalne jest zatem w tym postępowaniu kompletowanie materiału dowodowego mającego służyć wydaniu zaświadczenia określonej treści, gdyż treść zaświadczenia ma się opierać na już posiadanych przez organ ewidencjach, rejestrach czy zbiorach danych.

Ponieważ z nadesłanych ze Starostwa Powiatowego w Kielcach dokumentów wynika, że na decyzji Naczelnika Gminy Raków z [...] grudnia 1979 r. brak jest adnotacji o ostateczności tej decyzji, a także brak jest zwrotnych potwierdzeń jej odbioru, a ponadto Wojewoda Świętokrzyski wyjaśnił, że bez wskazania znaku sprawy odwoławczej nie jest możliwe ustalenie, czy decyzja ta była przedmiotem zaskarżenia, a ewentualne odwołanie powinno być wniesione za pośrednictwem organu I instancji, w związku z czym w aktach tego organu należy poszukiwać informacji o fakcie złożenia odwołania - organ II instancji uznał, że brak jest podstaw do wydania zaświadczenia. Dlatego utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach stwierdził, że mimo wadliwego określenia w sentencji postanowienia organu I instancji jego przedmiotu i mimo braku wyraźnego odniesienia się do tej kwestii przez organ II instancji, nie może być wątpliwości, że przedmiotem niniejszego postępowania nie była odmowa nadania klauzuli ostateczności decyzji Naczelnika Gminy w Rakowie nr [...] z [...] grudnia 1979 r., ale odmowa wydania zaświadczenia stwierdzającego, że ta decyzja jest ostateczna. Wynika to bowiem zarówno z treści wszczynającego postępowanie wniosku strony z 28 lutego 2012 r., w którym strona wyraźnie wniosła o wydanie zaświadczeń stwierdzających prawomocność wskazanych decyzji, jak i z treści zapadłych w sprawie postanowień, gdzie organy obu instancji jako podstawę prawną ich wydania wskazały przepisy art. 217 § 2 pkt 2 oraz 218 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Przepisy te zamieszczone są natomiast w Dziale VII kodeksu postępowania administracyjnego zatytułowanym: "Wydawanie zaświadczeń", dotyczącym warunków wydawania zaświadczeń przez organ administracji publicznej, a nie kwestii nadawania klauzuli ostateczności decyzjom administracyjnym. Należy ponadto zauważyć, że przedmiotem postępowania nie mogła być kwestia nadania, bądź odmowy nadania decyzji administracyjnej klauzuli ostateczności, gdyż do wydania takiego aktu nie ma podstaw w obowiązujących przepisach. Przepisy regulujące postępowanie administracyjne, w tym kodeks postępowania administracyjnego, nie przewidują procedury nadawania klauzuli ostateczności decyzjom administracyjnym, w szczególności klauzula taka nie jest nadawana w drodze decyzji lub postanowienia. Tzw. "klauzula ostateczności" jest w istocie szczególnym rodzajem zaświadczenia w rozumieniu art. 217 i nast. Kodeksu postępowania administracyjnego (por wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 29 września 2008 r., II SA/Kr 606/08).

Zgodnie z przywołanym przepisem art. 217 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. Stosownie do treści art. 217 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego , zaświadczenie wydaje się, jeżeli:

1) urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa,

2) osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego.

Podstawę prawną żądania skarżącej Spółdzielni stanowił art. 217 § 2 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego Powołując się na ten przepis wnioskodawca stwierdził, że ma interes prawny w urzędowym potwierdzeniu, że decyzja Naczelnika Gminy w Rakowie nr [...] z [...] grudnia 1979 r. zatwierdzająca umowę zawartą w dniu 12 maja 1979 r. między H. S., a R. w R. w przedmiocie nabycia gospodarstwa rolnego - jest decyzją ostateczną. Stosownie do treści art. 218 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające (art. 218 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego).

Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika, że podstawą odmowy wydania zaświadczenia o wnioskowanej treści był brak dokumentów, które potwierdzałyby, że przedmiotowa decyzja Naczelnika Gminy w Rakowie jest ostateczna. W tej sytuacji zdaniem organu nie miał on obowiązku zbierania nowych informacji w celu wydania zaświadczenia.

W ocenie Sądu, odmowa wydania żądanego zaświadczenia z przyczyn podanych w uzasadnieniu nie zasługuje jednak na uwzględnienie.

Istotnie obowiązek wydania zaświadczenia na podstawie art. 217 § 2 pkt 2 i 218 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego nie może dotyczyć okoliczności, których ustalenie i ocena nastąpić może w postępowaniu jurysdykcyjnym w sprawie rozstrzyganej w drodze decyzji administracyjnej. Innymi słowy, jeżeli potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego nie można dokonać na podstawie danych znajdujących się w posiadaniu organu z uwagi na istotę jego działalności, organ ten może uchylić się od wydania zaświadczenia. Nie ma on obowiązku prowadzenia w tej sytuacji postępowania obejmującego czynności wyjaśniające i ocenę dowodów, a działania takie należałoby uznać za niedopuszczalne, zwłaszcza w sytuacji gdy wkraczałyby one w kompetencje innych organów.

Taka sytuacja jednak nie miała miejsca w rozpatrywanej sprawie, gdyż kompetencja Wójta Gminy Raków do załatwienia wniosku strony z 28 lutego 2012 r. o wydanie zaświadczenia nie była kwestionowana nawet przez ten organ, a załatwienie sprawy nie wymagało przeprowadzenia nowego postępowania rozpoznawczego.

Sąd wyraził pogląd, że w demokratycznym państwie prawnym (art. 2 Konstytucji RP) nie powinno dochodzić do sytuacji, w której nie da się ustalić, czy wydana przez uprawniony organ decyzja administracyjna jest ostateczna. Wprawdzie należy zgodzić się z Kolegium, że na gruncie art. 218 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego organ może prowadzić postępowanie wyjaśniające tylko w niezbędnym zakresie to jednak należy uwzględnić szczególną sytuację jaka występuje w sprawie. Ta szczególność wynika z faktu, że decyzja Naczelnika Gminy w Rakowie była wydana ponad trzydzieści lat temu, a w okresie od jej wydania do dnia złożenia niniejszego wniosku, zmieniały się organy, w których dyspozycji znajdowały się akta administracyjne sprawy dotyczącej zatwierdzenia umowy nabycia nieruchomości zawartej pomiędzy H. S., a R. w R.. Ponadto podstawę materialnoprawną decyzji Naczelnika Gminy w Rakowie z [...] grudnia 1979r. stanowiły przepisy art. 58 ust. 2 ustawy z 27 października 1977r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin (Dz.U. Nr 32, poz. 140) oraz § 41 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 grudnia 1977r. w sprawie wykonania niektórych przepisów o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin. Wspomniana wyżej ustawa przestała obowiązywać z dniem 1 stycznia 1983r., na mocy art. 76 ustawy z 14 grudnia 1982r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin (Dz.U. z 1989r. Nr 24, poz. 133 ze zm.), która następnie straciła moc z dniem 1 stycznia 1991r. na podstawie art. 122 ustawy z 20 grudnia 1990r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz.U. Nr 7, poz. 25), a w związku z tym brak jest organu i podstawy materialnoprawnej do prowadzenia tego typu postępowań.

Istniejąca sytuacja uprawnia zatem do stwierdzenia, że aktualnie organ zobowiązany do rozpoznania wniosku o wydanie zaświadczenia, że decyzja Naczelnika Gminy w Rakowie jest ostateczna, powinien uwzględnić podniesione wyżej okoliczności i podjąć wszelkie działania zmierzające do skompletowania akt administracyjnych w taki sposób, który pozwoliłby na rozpoznanie wniosku strony. Takie zaś działanie mieści się, zdaniem Sądu, w koniecznym zakresie postępowania wyjaśniającego, o jakim mowa w art. 218 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Rozpatrzenie wniosku o wydanie zaświadczenia może bowiem wiązać się z potrzebą aktualizacji lub przetworzenia posiadanych informacji, a także w szczególnych okolicznościach, z wystąpieniem do innych organów o nadesłanie danych czy informacji, które umożliwią pełne rozpoznanie wniosku strony. Taka zaś sytuacja występuje w sprawie.

Z uwagi na powyższe Sąd podzielił zarzut skargi, że organy administracji nie mogą powoływać się na brak zwrotnych poświadczeń odbioru decyzji Naczelnika Gminy w Rakowie nr [...] z [...] grudnia 1979 r. oraz brak na niej klauzuli ostateczności w sytuacji, gdy bezspornym jest, że decyzja ta została wydana, a z zamieszczonej na niej adnotacji wynika, że została doręczona H. S., zamieszkałemu w miejscowości N., B. w Rakowie i R. w R. Trafnie skarżąca Spółdzielnia wskazała, że przedmiotem ewentualnych ustaleń mogło być to, czy decyzja została zaskarżona, tj. czy wniesiono od niej odwołanie. W aktach sprawy brak jest wprawdzie dowodów jej doręczenia stronom, jednakże brak jest również podstaw do przyjęcia, że decyzja ta nie została nikomu doręczona.

Sąd odnotował, że decyzja z 10.12.1979r. zatwierdzała umowę zawartą uprzednio między stronami, co uzasadniałoby przyjęcie, że decyzja ta była zgodna z wolą stron, a ta okoliczność nie pozostaje bez znaczenia przy rozważeniu kwestii ewentualnego jej zaskarżenia.

W konsekwencji przedstawionych wyżej rozważań, w ocenie Sądu organy rozpatrujące sprawę nie wyczerpały wszelkich możliwości ustalenia, czy przedmiotowa decyzja została zaskarżona w trybie odwoławczym. W szczególności przedwcześnie uznały za wystarczające wyjaśnienia Wojewody Świętokrzyskiego, że niewskazanie znaku sprawy odwoławczej uniemożliwia ustalenie, czy odwołanie zostało wniesione. Organ rozpatrujący sprawę powinien bowiem zwrócić się do Wojewody Świętokrzyskiego z pytaniem, czy w okresie bezpośrednio po wydaniu decyzji z [...] grudnia 1979 r. wpłynęło do byłego Wojewody Kieleckiego odwołanie od decyzji Naczelnika Gminy w Rakowie nr [...] z [...] grudnia 1979 r. Odpowiedź na takie pytanie, mogła bowiem wyjaśnić kwestię ostateczności wspomnianej decyzji. Zgodnie bowiem z art. 16 Kodeksu postępowania administracyjnego, decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Chodzi tu więc o decyzje organu drugiej instancji, a także te decyzje organu pierwszej instancji, od których minął termin wniesienia odwołania.

Sąd podkreślił, że organy orzekające w sprawie zupełnie pominęły kwestię wpisów w ewidencji gruntów i budynków. Z treści skargi wynika, że R. w R. figuruje w tej ewidencji jako właściciel przedmiotowej działki, a jako podstawa wpisu wskazana została decyzja Naczelnika Gminy w Rakowie nr [...] z [...] grudnia 1979 r., a więc decyzja, której ostateczność jest przedmiotem ustaleń. Nie ulega wątpliwości, że wskazany wpis w ewidencji gruntów oparty na decyzji administracyjnej mógł nastąpić tylko na podstawie decyzji ostatecznej, która wpłynęła do organu prowadzącego ewidencję gruntów i budynków (por. art. 23 ustawy z 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - Dz. U. Nr 193/10 poz. 1297 ze zm.), co pośrednio świadczy również o tym, że decyzja ta weszła do obrotu prawnego. Konieczne więc było zwrócenie się do właściwego starosty jako organu prowadzącego obecnie ewidencję gruntów i budynków (art. 22 ust. 1 Prawa geodezyjnego i kartograficznego), o udzielenie informacji, kto i kiedy przesłał organowi prowadzącemu tę ewidencję decyzję Naczelnika Gminy w Rakowie nr [...] z [...] grudnia 1979 r., celem wprowadzenia wynikających z niej zmian do ewidencji gruntów. Tą kwestią organy obu instancji jednak w ogóle się nie zajęły, mimo że z mocy art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z art. 218 § 1 i § 2 były do tego zobowiązane.

W konsekwencji organy obu instancji dopuściły się naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7 w zw. z art. 218 § 1 i § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. To z kolei spowodowało uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia organu I instancji, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach wniosło od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Skargę kasacyjną oparło na zarzucie naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie na zarzucie obrazy art. 145 § pkt 1 lit c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 218 § 1 i 2 oraz art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez błędne przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie Kolegium zobowiązane było do przeprowadzenia wszechstronnego postępowania dowodowego w rozumieniu art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego włącznie z przesłuchaniem świadków (pracowników Starostwa) podczas gdy zgodnie z art. 218 § 1 i 2 Kodeksu postępowania administracyjnego organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu, a możliwość przeprowadzenia przed wydaniem zaświadczenia postępowania wyjaśniającego ma ograniczony charakter.

Na tych podstawach wnosiło o:

1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach do ponownego rozpoznania;

2) zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

R. w R. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o:

1) oddalenie skargi kasacyjnej;

2) zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm prawem przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 218 § 1 i § 2 oraz art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego. Według art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd uwzględniając skargę na postanowienie, uchyla postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie art. 218 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego "Organ administracji publicznej przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające". Stanowi naruszenie przepisów postępowania uchylenie się przez organ administracji publicznej od przeprowadzenia w koniecznym zakresie postępowania wyjaśniającego, jest bowiem uchybieniem obowiązku nałożonego w art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego, który ustanawia zasadę ogólną prawdy obiektywnej. Zasada prawdy obiektywnej przyjęta jako zasada ogólna została zamieszczone w systematyce regulacji w Rozdziale 2 "Zasady ogólne" Kodeksu postępowania administracyjnego, którego zakres obowiązywania nie został ograniczony tylko do kwalifikowanego postępowania administracyjnego, ale też wiąże w postępowania uproszczonym, w tym w postępowaniu w sprawach zaświadczeń (Dział VII Kodeksu postępowania administracyjnego). Zgodnie z zasadą ogólną prawdy obiektywnej organ administracji publicznej obowiązany jest z urzędu podejmować wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Sposób realizacji zasady ogólnej prawdy obiektywnej różni się w postępowania kwalifikowanym od sposobu realizacji tej zasady w postępowaniu w sprawie wydawania zaświadczeń. Różnica ta wynika z odrębnego przedmiotu tych postępowań. W postępowaniu kwalifikowanym (postępowaniu administracyjnym ogólnym) przedmiotem jest rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy, przez zastosowanie normy materialnego prawa administracyjnego do ustalonego stanu faktycznego w trybie regulowanym przepisami prawa procesowego.

Według art. 217 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego "Zaświadczenie wydaje się, jeżeli: 1) urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa; 2) osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego". Przedmiotem postępowania w sprawie zaświadczeń nie jest ustalenie stanu faktycznego, a wyłącznie potwierdzenie faktów lub stanu prawnego. Konsekwentnie w art. 218 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego unormowano źródła potwierdzenia faktów lub stanu prawnego, stanowiąc, że "W przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2, organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu". Takie określenie źródła potwierdzenia faktów lub stanu prawnego rozszerza art. 218 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, stanowiąc że "Organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może prowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające". Art. 218 § 2 w związku z art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego wyłącza formalistyczne postępowanie organu właściwego do wydania zaświadczenia. Stanowi naruszenie art. 218 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, mające wpływ na wynik sprawy, ograniczenie się wyłącznie do czynności oceny potwierdzenia faktów lub stanu prawnego na podstawie prowadzonej aktualnie ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w posiadaniu organu. Ograniczałoby to wydawanie zaświadczeń do faktów lub stanu prawnego, który wynika z posiadanych ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w posiadaniu organu. Potwierdzenie faktów lub stanu prawnego nie zostało ograniczone czasowo. Dotyczy również zaszłości, które wynikały z działań organów administracji publicznej, których właściwość się zmieniała, a konsekwentnie nie pozostają w dyspozycji właściwego organu do wydania zaświadczenia, tworząc często zasób archiwalny. Odmowa potwierdzenia faktu lub stanu prawnego ze względu na miejsce aktualnie znajdujących się ewidencji, rejestrów, czy innych danych narusza art. 218 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, który nakazuje podjęcie czynności wyjaśniających, w tym ustalenie na podstawie ewidencji, rejestrów, czy innych danych faktu lub stanu prawnego. Art. 218 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, stanowiąc o obowiązku podjęcia czynności postępowania wyjaśniającego, nie wprowadza ograniczeń dowodowych, a zatem nie wprowadza ograniczenia, że dla potwierdzenia faktu lub stanu prawnego może organ wykorzystać dokumentację czynności innego organu administracji publicznej, przesłuchać świadków.

W sprawie przedmiotem zaświadczenia jest potwierdzenie stanu prawnego – stanu przysługiwania przymiotu ostateczności decyzji Naczelnika Gminy w Rakowie nr [...] z [...] grudnia 1979 r. zatwierdzającej umowę zawartą w dniu 12 maja 1979 r. między H. S., a R. w R., w przedmiocie nabycia gospodarstwa o pow. 0,99 ha położonego w S. gm. R., zapisanego w ewidencji gruntów nr [...], działka nr [...].Przymiot ostateczności decyzji wynika z regulacji prawnej art. 12 Kodeksu postępowania administracyjnego, w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji przez Naczelnika Gminy w Rakowie. Art. 12 stanowił: "Decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji, są ostateczne i mogę być uchylone lub zmienione tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie". Potwierdzenie przymiotu ostateczności decyzji następuje na podstawie akt sprawy. Akta sprawy to akta, które znajdują się w posiadaniu organu, a w przypadkach gdy z powodu upływu czasu nie są w posiadaniu organu, organ obowiązany jest w wyniku czynności wyjaśniających potwierdzić stan prawny – przymiot ostateczności decyzji. Potwierdzenie tego stanu prawnego nie jest ustaleniem stanu faktycznego sprawy w celu przeprowadzenie autorytatywnej konkretyzacji uprawnienia lub obowiązku jednostki, a potwierdzeniem na podstawie akt prawy czy ze względu na niewykorzystanie prawa odwołania, decyzja nabyła przymiot ostateczności.

Zasadnie w zaskarżonym wyroku Sąd wywiódł, że w demokratycznym państwie prawnym nie jest dopuszczalne pozbawienie prawa jednostki do zaświadczenia potwierdzającego stan prawny, przez uchylenie się od podjęcia czynności wyjaśniających, w zakres których wchodzi też przyjęcie domniemania przymiotu ostateczności decyzji. Jeżeli nie jest podważony fakt wydania decyzji, uchylenia lub stwierdzenia jej nieważności, potwierdzenie przymiotu ostateczności mieści się w dopuszczalnych granicach domniemania faktycznego, nie naruszającego przepisów prawa. Zaświadczenie potwierdza jedynie stan prawny w zakresie przymiotu ostateczności, a treść rozstrzygnięcia przyjętego w decyzji w zakresie uprawnienia nie jest kwestionowana.

W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.