Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 1251/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2016-12-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono skargi

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Renata Owczarzak (spr.) Sędziowie sędzia WSA Elżbieta Piechowiak sędzia WSA Grzegorz Saniewski Protokolant starszy sekretarz sądowy Elżbieta Brandt po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 grudnia 2016 r. sprawy ze skarg A. C. i B. C. oraz K. M. i P. M. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargi.


UZASADNIENIE

Decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2014 r., znak: [...], Starosta I. działając na podstawie art. 35 ust. 1 i art. 71 ust. 5 pkt 2 Prawa budowlanego oraz na podstawie art. 28 i art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego, odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia K. L. pozwolenia na roboty budowlane związane ze zmianą sposobu użytkowania budynku mieszkalno - handlowego na usługi w zakresie edukacji z częścią mieszkalną na działce nr [...] przy ul. [...] w I. zlokalizowanego na granicy z działką nr [...]

W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia organ stwierdził, że z treści zaświadczenia Prezydenta M. I. o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania budynku z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie wynika, że zamierzona zmiana sposobu użytkowania nie narusza przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem organu lokalizacja obiektu szkolnego w centrum osiedla mieszkaniowego jednorodzinnego i wielorodzinnego, bez zaplecza boiska stanowić będzie uciążliwość dla okolicznych właścicieli domów jednorodzinnych, spowoduje utrudnienia w ruchu kołowym, a także zwiększenie hałasu w godzinach porannych i popołudniowych podczas odbierania dzieci ze szkoły.

Od powyższej decyzji odwołanie wniosła K. L., w którym domagała się uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Zdaniem odwołującej, zaświadczenie Prezydenta M. I. świadczy o tym, że zamierzony sposób użytkowania budynku handlowo-usługowego jest zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Odwołująca twierdzi, że planowana szkoła nie będzie uciążliwa dla sąsiadów, ponieważ pozbawiona będzie dzwonków, teren zostanie ogrodzony tak by zminimalizować hałas spowodowany przebywaniem uczniów na przerwach, na wspólnej ścianie z sąsiadującym budynkiem zostanie zastosowana dodatkowa izolacja akustyczna, w szkole będzie przebywało nie więcej niż 80-90 uczniów, czas przewidziany na przerwy to ok. 60 min dziennie, czas pracy szkoły to nie więcej niż ok. 188 dni w roku, lekcje wychowania fizycznego będą się odbywały w innym punkcie miasta. Odwołująca się zauważyła, że sąsiedzi, którzy budowali swoje domy w sąsiedztwie istniejącego budynku mieszkalno-handlowego zdawali sobie sprawę z możliwości wystąpienia różnych uciążliwościami z tego powodu i twierdzi, że zmiana działalności z handlowej na edukacyjną, może tylko te uciążliwości zmniejszyć.

Odwołanie złożył również Ł. K., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz wydanie pozwolenia na wykonanie robót budowlanych, ewentualnie uchylenie decyzji i przekazanie jej do ponownego rozpatrzenia. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 77 § 1 i art. 107 § 3 Kpa poprzez błędną ocenę materiału dowodowego, szczególnie zaświadczenia Prezydenta M. I. z dnia [...] lutego 2014 r., art. 35 ust. 1 pkt 1 i art. 71 ust. 2 Prawa budowlanego, poprzez uznanie planowanego zamierzenia za niezgodne z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, oraz art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w związku z art. 10 Kpa poprzez nie zawiadomienie o toczącym się postępowaniu wszystkich stron.

Wojewoda K. – P. po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] września 2014 r., nr [...]. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Wojewoda zwrócił uwagę, że zgodnie z art. 71 ust. 2 Prawa budowlanego: "Zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga zgłoszenia właściwemu organowi". Jeżeli zamierzona zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga wykonania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę, tak jak w przedmiotowej sprawie, to zgodnie z ust. 6 pkt 1 ww. artykułu - rozstrzygnięcie w sprawie zmiany sposobu użytkowania następuje w decyzji o pozwoleniu na budowę. Prawo budowlane reguluje postępowanie związane z wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę i w art. 35 ust. 1 pkt 1 stanowi, że przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia [...] października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko.

Zgodnie z powyższym, w przekonaniu Wojewody organ pierwszej instancji powinien sprawdzić, czy planowane zamierzenie jest zgodne z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a tego nie zrobił. Ograniczył się tylko do stwierdzenia, że treść zaświadczenia Prezydenta M. I. z dnia [...] lutego 2014 r. o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie wystarcza do uznania zamierzonego sposobu użytkowania za działalność nieuciążliwą i zgodną z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Również strony postępowania zdaniem organu odwoławczego zostały ustalone nieprawidłowo, ponieważ organ pierwszej instancji uznał za strony postępowania wszystkie osoby, które tego zażądały, a stosownie do art. 28 Kpa stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Pojęcie interesu prawnego, na którym oparta jest legitymacja procesowa strony w postępowaniu administracyjnym, należy ustalić według norm prawa materialnego, natomiast mieć interes prawny oznacza tyle, co ustalić powszechnie obowiązujący przepis prawa, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu w związku z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 12 lipca 2007 r., sygn. akt I OSK 1559/06). W postępowaniu dotyczącym decyzji o pozwoleniu na budowę, tak rozumiany interes prawny jest ustalany w oparciu o art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, który jako przepis szczególny względem przywołanego wyżej art. 28 Kpa, ogranicza pojęcie strony w sprawach dotyczących pozwolenia na budowę do następujących osób: inwestora oraz właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania projektowanego obiektu. Przez obszar oddziaływania obiektu budowlanego należy natomiast rozumieć, zgodnie z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. W każdym przypadku obszar oddziaływania obiektu musi być określony w oparciu o powszechnie obowiązujące przepisy prawa. Samo subiektywne odczucie, że inwestycja oddziałuje na nieruchomość nie jest wystarczające do uznania, że nieruchomość ta jest usytuowana w obszarze oddziaływania danego przedsięwzięcia. Interes prawny, będący konieczną przesłanką do uznania za stronę postępowania musi istnieć obiektywnie, a nie odnosić się do subiektywnych odczuć.

Ocena interesu prawnego nie może być dokonywana w oparciu o indywidualną wrażliwość zainteresowanego (por. wyr. WSA w Warszawie z dnia 18 października 2007r., sygn. akt: IV SA/Wa 1496/07). Tylko takie ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości, które są związane z konkretnym przepisem prawa wprowadzającym je, dają właścicielowi, zarządcy lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości prawo do uczestnictwa w charakterze strony w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę (por. wyr. WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 7 maja 2008 r., sygn. akt II SA/Go 708/07).

Wskazano, że organ pierwszej instancji uzasadniając zaskarżoną decyzję przyjął za słuszne argumenty osób żądających uznania ich za strony postępowania i stwierdził, że lokalizacja obiektu szkolnego w centrum osiedla mieszkaniowego jednorodzinnego i wielorodzinnego, bez zaplecza boiska stanowić będzie uciążliwość dla okolicznych właścicieli domów jednorodzinnych, stanowić będzie utrudnienia w ruchu kołowym, a także spowoduje zwiększenie hałasu w godzinach porannych i popołudniowych podczas odbierania dzieci ze szkoły, jednak powyższa argumentacja to subiektywne odczucia skarżących, które nie znajdują oparcia w obowiązujących przepisach prawa. Ponownie rozpatrując sprawę organ pierwszej instancji powinien ocenić zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i prawidłowo ustalić strony postępowania.

W skardze do sądu P. M. i K. M. oraz A. C. i B. C. wnieśli o uchylenie decyzji organu odwoławczego jako obarczonej błędami, nie tylko natury formalnej, ale także merytorycznej.

Zdaniem skarżących, stroną postępowania o pozwolenie na budowę są, oprócz inwestora - właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy takich nieruchomości, które znajdują się w otoczeniu przedmiotowego obiektu budowlanego wyznaczonym na podstawie odrębnych przepisów, które to przepisy wprowadzają jednocześnie związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tych nieruchomości. Należy więc przyjąć, że podmioty określone w art. 28 ust. 2 w okolicznościach, w których powstaje uzasadnione podejrzenie istnienia wpływu projektowanej inwestycji na ich nieruchomość, powinny być stronami postępowania o pozwolenie na budowę takiej inwestycji i w żadnym wypadku nie można utrudniać właścicielom nieruchomości dochodzenia ich praw właścicielskich w postępowaniu administracyjnym, jakim jest uzyskanie pozwolenia na budowę (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 18 października 2007 r., II SA/Gd 173/07, LEX nr 490238).

W przekonaniu skarżących, za słusznością tej tezy przemawia wykładnia systemowa wewnętrzna, gdyż z podobną sytuacją mamy do czynienia w przypadku, o którym mowa w art. 30 ust. 7 pkt 4 Prawa budowlanego. Zgodnie bowiem z poglądem, jaki jest powszechnie prezentowany zarówno w orzecznictwie, jak i w literaturze, do wniesienia sprzeciwu oraz nałożenia na inwestora obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę nie jest wymagana pewność co do wystąpienia okoliczności, o jakich mowa w tym przepisie. Organ nie ma więc obowiązku wykazania już na etapie wnoszenia decyzji o sprzeciwie, że zamierzone roboty budowlane spowodują utrwalenie lub zwiększenie ograniczeń albo uciążliwości dla terenów sąsiednich. Zadaniem organu jest jedynie wskazanie przyczyn dojścia przez niego do wniosku, że takie zagrożenie roboty te mogą spowodować. Stwierdzenie takiego prawdopodobieństwa będzie natomiast determinowało organ do nałożenia na inwestora obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę i zapewnienia w tym postępowaniu właścicielom, użytkownikom wieczystym lub zarządcom nieruchomości, na które roboty te mogą oddziaływać w sposób określony w tym przepisie, udziału na prawach strony.

Za słusznością powyższej tezy w ocenie skarżących przemawia także treść art. 64 ust. 2 Konstytucji RP, gwarantujący równą dla wszystkich ochronę prawną własności i innych praw majątkowych. Istotą tej gwarancji jest bowiem to, że ochrona własności i innych praw majątkowych nie może być różnicowana zależnie od rodzaju podmiotu danego prawa, a konieczność ochrony praw osób trzecich jest jedną z podstaw wprowadzenia ustawowych ograniczeń praw inwestora (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP) i ingerencji organów administracji w proces zabudowy nieruchomości, zarówno na etapie poprzedzającym rozpoczęcie budowy, jak i w jej trakcie oraz po zakończeniu robót budowlanych (por. wyrok TK z dnia [...] kwietnia 2011 r., iCp 7/09, [...]) i wobec powyższego, należy stwierdzić, że skarżącym przysługuje przymiot strony w niniejszym postępowaniu, a dywagacje Wojewody K. - P., nie poparte żadnymi argumentami faktycznymi, są całkowicie bezzasadne.

Jako całkowicie bezzasadny zdaniem skarżących należy ocenić także zarzut, iż Starosta I. nie sprawdził, czy planowane zamierzenie inwestora jest zgodne z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, gdyż zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa Budowlanego, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę właściwy organ administracji sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W przepisie tym określono czynności sprawdzające, jakich powinien dokonać organ w zakresie kompletności wniosku (co do formy i wymaganej prawem treści) oraz jego zgodności z przepisami prawa. Z jego treści wynika, iż w sprawie o wydanie pozwolenia na budowę na terenie, na którym obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, podstawowym obowiązkiem organu jest zbadanie zgodności rozwiązań zaproponowanych w projekcie budowlanym z ustaleniami tych dokumentów. Analiza ta ma znaczenie fundamentalne, bowiem to te dokumenty określają w sposób wiążący m in. przeznaczenie, parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym linie zabudowy, gabaryty obiektów i wskaźniki intensywności zabudowy i inne, jak też kształtują sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Niemożliwe jest zatem wydanie zgodnego z prawem pozwolenia na budowę bez uprzedniej oceny projektu budowlanego z punktu widzenia ustaleń powyższych aktów prawnych.

Organ I instancji, zdaniem strony skarżącej dokonał tej analizy. Inwestor - K. L. - O. w dniu [...] lutego 2014 r. złożyła do Urzędu M. w I. wniosek dotyczący zmiany sposobu użytkowania budynku handlowo - mieszkalnego na "budynek usługowy w zakresie usług edukacyjnych", a wydane przez Prezydenta zaświadczenie Nr [...].B wskazuje, że na terenie oznaczonym symbolem 6 MN w planie zagospodarowania przestrzennego zgodnie z uchwałą nr [...] Rady Miejskiej I. z dnia [...] października 2000 r. dopuszcza się usługi nie uciążliwe, wbudowane w obiekty mieszkalne.

Miejski plan zagospodarowania przestrzennego w ocenie skarżących wyraźnie określa, że na terenie oznaczonym symbolem 6 MN niemożliwa jest lokalizacja jedynie budynku usługowego. W dokumentacji opracowanej w związku z wydaniem ww. zaświadczenia określa się, że na działce nr [...] ma powstać "kameralna szkoła podstawowa", 6-cio klasowa z liczbą uczniów 80 - 90 lub 120 (niejednoznaczna liczba uczniów występuje w różnych dokumentach przedstawionych przez inwestora w organach administracji).

Z powyższego zdaniem strony skarżącej wyraźnie wynika, że organ I instancji dokonał przedmiotowej analizy i z tej analizy wynika, że planowane zamierzenie nie jest zgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, dlatego sposób użytkowania obiektu na działce nr [...] jest dopuszczalny przy oznaczeniu terenu zabudowy o symbolice MN/U.

W odpowiedzi na skargę organ, nie znajdując podstaw do jej uwzględnienia, wniósł o jej oddalenie wskazując, że po ponownej analizie akt sprawy nie znalazł podstaw do zmiany zaskarżonej decyzji, ponieważ została ona podjęta zgodnie ze stanem faktycznym oraz w oparciu o obowiązujące przepisy prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga jest niezasadna.

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.) sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej "p.p.s.a."). Sąd, uwzględniając skargę na decyzję, uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co wynika z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

Z powyższego wynika, że nie każde naruszenie przepisów prawa skutkuje koniecznością uchylenia kwestionowanej decyzji organu administracji, ale tylko takie naruszenie, które miało (w przypadku naruszenia prawa materialnego) lub mogło mieć (w przypadku naruszenia przepisów postępowania) istotny wpływ na wynik sprawy, ewentualnie naruszenie jest kwalifikowanego rodzaju tj. obarczone jest jedną z wad powodujących konieczność wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

Podstawę materialnoprawną rozpoznawanej sprawy, której przedmiotem jest decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę, stanowią przepisy Prawa budowlanego, gdyż przystosowanie lokalu do działalności oświatowej wiązało się z wykonaniem robót budowlanych, na których wykonanie konieczne jest wcześniejsze uzyskanie przez właściciela pozwolenia na budowę.

Zgodnie z treścią art. 28 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31, w których przewidziano sytuacje, gdy nie jest wymagane pozwolenie na budowę lub też wymagane jest zgłoszenie właściwemu organowi. W przepisie art. 32 ust. 1 ww. ustawy przewidziano, że pozwolenie na budowę lub rozbiórkę obiektu budowlanego może być wydane po uprzednim przeprowadzeniu oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko albo oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000, jeżeli jest ona wymagana przepisami ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (pkt 1), uzyskaniu przez inwestora, wymaganych przepisami szczególnymi, pozwoleń, uzgodnień lub opinii innych organów (pkt 2), wyrażeniu zgody przez ministra właściwego do spraw budownictwa, lokalnego planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa - w przypadku budowy gazociągów o zasięgu krajowym lub jeżeli budowa ta wynika z umów międzynarodowych (pkt 3). Z kolei w przepisie art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego wskazano na niezbędne czynności jakie musi podjęć organ przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego.

Wynika z tego przepisu, że organ zobowiązany jest do oceny zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (pkt 1), zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi (pkt 2), kompletności projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7, oraz dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 6 (pkt 3) oraz wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7 (pkt 4). W razie spełnienia powyższych wymagań oraz określonych w art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę co jednoznacznie wynika z treści przepisu art. 35 ust. 4 ww. ustawy.

Decyzja o pozwoleniu na budowę nie ma więc charakteru uznaniowego i w sytuacji spełnienia określonych powyżej wymagań, organ nie może odmówić wydania takiej decyzji.

Przechodząc na grunt rozpatrywanej sprawy, w pierwszej kolejności wskazać należy, że nie zachodziła tutaj potrzeba przeprowadzenia postępowania, o którym mowa w art. 32 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, tj. oceny oddziaływania planowanej inwestycji na środowisko. Ponadto bezspornym w sprawie pozostaje, że wniosek inwestora spełniał wymagania określone art. 33 ust. 2 ww. ustawy. Organ nie dokonał jednak oceny zgodności projektu zagospodarowania terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, nie wypowiedział się, czy projekt budowlany jest kompletny i posiada wymagane opinie, uzgodnienia. Należy też uznać, że Starosta nie dokonał właściwej oceny zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, stwierdzając, że treść zaświadczenia Prezydenta I. o zgodności zamierzenia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, budzi zastrzeżenia stron.

Dokonana przez organy - ocena zgodności projektowanej inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wywołuje spór w niniejszej sprawie.

Wskazać w tym miejscu należy, że art. 4 Prawa budowlanego zawiera generalną zasadę, że każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem jednak zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. Oznacza to, że prawo do zabudowy nieruchomości podlega ograniczeniom, które niewątpliwie muszą wynikać z przepisów prawa, do których zalicza się miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego.

W ocenie Sądu należy zgodzić się z opinią organu odwoławczego, że sprawdzenie zgodności planowanej inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przy założeniu, że działka jest objęta planem miejscowym, nie została przeprowadzona przez organ w sposób należyty. Starosta uznał, że treść zaświadczenia Prezydenta M. I. nie wystarcza do przyjęcia, że zmiana sposobu użytkowania nie narusza postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, bowiem z zaświadczenia nie wynika, jak według planu rozumiana jest działalność nieuciążliwa, przy czym zdaniem organu uciążliwość przejawi się utrudnieniami w ruchu kołowym i spowoduje zwiększenie hałasu.

W tym miejscu wskazać należy, że to do Starosty, a nie do Prezydenta należała ocena zgodności planowanej inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W sytuacji gdy kwestią sporną pozostaje, czy planowany budynek spełniać będzie funkcje usługowe o nieuciążliwym charakterze, niezbędnym było dokonanie wykładni obydwu pojęć i wyjaśnienie dlaczego czynności jakie planuje wykonywać w planowanym budynku inwestor, stanowią według organu działalność uciążliwą.

Analiza poszczególnych elementów decyzji pozwala przyjąć, że poza arbitralnym przyjęciem, że planowana przez inwestora działalność stanowić będzie działalność usługową uciążliwą, próżno szukać uzasadnienia tej tezy, a jest to przecież okoliczność istotna z punktu widzenia przedmiotu sprawy.

Z przepisu art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego wynika, że wprawdzie przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, organ sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a także wymogami ochrony środowiska w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, jednakże kwestie te winny być oceniane przez organ odrębnie. Użyte przez ustawodawcę sformułowanie "a także" oznacza, że organ po pierwsze sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku gdy wydana została decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach - również z tą decyzją.

Prawodawca w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego wyróżnił funkcję "mieszkalnictwo jednorodzinne z usługami nieuciążliwymi" i z przedłożonego zaświadczenia Prezydenta M. wynika, że działka której dotyczy zamierzony sposób użytkowania położona jest w jednostce planu – MN (teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej; dopuszcza się usługi nieuciążliwe wbudowane w obiekty mieszkalne.

Taki zapis należy interpretować, mając na uwadze definicje pojęć, zawarte w tej uchwale, zwracając przy tym uwagę, czy w uchwale jest mowa o przeznaczeniu dopuszczalnym. Jak należy rozumieć rodzaje przeznaczenia uzupełniającego przeznaczenie podstawowe, niebędące z nim w kolizji. Tak więc usługi nieuciążliwe powinny mieć charakter uzupełniający w stosunku do budownictwa jednorodzinnego i nie powinny być z nim w kolizji, a zatem w pierwszej kolejności na wnioskowanym terenie powinna być przewidziana zabudowa jednorodzinna.

Zamiarem inwestycyjnym zmiany sposobu użytkowania objęty został cały istniejący dotychczas budynek, w związku z czym wniosek inwestora obejmujący przekształcenie sposobu użytkowania z dotychczasowego, na usługowy może budzić wątpliwości co do braku kolizji z przytoczonymi powyżej postanowieniami planu miejscowego. Jak wynika bowiem z akt sprawy, zaprojektowano lokalizację 3 sal lekcyjnych na parterze i 3 na piętrze budynku. Wymaga to jednak oceny właściwego organu w zakresie możliwości realizacji wyłącznie uzupełniającej funkcji wnioskowanej zmiany sposobu użytkowania obiektu.

W postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, pojęcie strony zostało zdefiniowane w przepisie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, zgodnie z którym stroną w takim postępowaniu mogą być, poza inwestorem, właściciel, użytkownik wieczysty bądź zarządca tylko takiej nieruchomości, która znajduje się w obszarze oddziaływania planowanego obiektu budowlanego.

Obszar oddziaływania obiektu zdefiniowany w art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane został natomiast określony jako teren wyznaczony wokół obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. W procesie zmierzającym do wyznaczenia takiego obszaru nie chodzi przy tym o wykazanie negatywnego wpływu inwestycji na działki znajdujące się w otoczeniu projektowanego obiektu, lecz o możliwość spowodowania szkodliwego oddziaływania inwestycji na teren otaczający działkę inwestora w związku z zamiarem realizacji inwestycji.

Należy więc przyjąć, że o ile istnieje możliwość spowodowania szkodliwego oddziaływania inwestycji na otoczenie, biorąc pod uwagę indywidualne cechy projektowanego obiektu i sposób zagospodarowania terenu otaczającego działkę inwestora, osoby legitymujące się tytułem prawnym do działek położonych w tak wyznaczonym "obszarze oddziaływania obiektu" są stroną w postępowaniu w sprawie o pozwolenie na budowę. Kwestia natomiast ustalenia ewentualnego rzeczywistego, negatywnego oddziaływania, stanowi element postępowania wyjaśniającego, prowadzonego w ramach toczącego się postępowania pozwoleniowego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 października 2007 r., sygn. akt II OSK 3121/06 i z dnia 7 kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1342/09, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej http://orzeczenia. nsa.gov.pl).

Odrębnym natomiast zagadnieniem jest, czy podnoszone przez te osoby zarzuty w stosunku do projektowanej inwestycji są usprawiedliwione z punktu widzenia obowiązujących norm prawnych. Jednakże ich ocena może nastąpić wyłącznie w toku postępowania w sprawie pozwolenia na realizację tej inwestycji przy zapewnieniu właścicielom, użytkownikom wieczystym lub zarządcom nieruchomości położonych w obszarze oddziaływania obiektu - czynnego udziału w postępowaniu.

Powyższe rozważania prowadzą do konkluzji, iż obszar oddziaływania obiektu to strefa w otoczeniu obiektu budowlanego, wyznaczana każdorazowo przez organ właściwy w sprawie pozwolenia na budowę, zarówno przy uwzględnieniu indywidualnych cech tego obiektu, jego przeznaczenia i sposobu zagospodarowania terenu, jak i treści nakazów i zakazów zawartych w przepisach odrębnych. Przy czym istotne dla wyznaczenia tego obszaru jest określenie zasięgu potencjalnego oddziaływania projektowanej inwestycji na inne nieruchomości i wynikających z niego ograniczeń w zagospodarowaniu tych nieruchomości.

Zgodnie z art. 21 Konstytucji Rzeczpospolita Polska chroni własność i prawo dziedziczenia.

Na podstawie art. 64 Konstytucji własność stała się również jednym z podstawowych praw ekonomicznych. Ustrojodawca w art. 64 ust. 3 Konstytucji statuuje, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza to istoty własności. Przepis ten wskazuje przesłankę formalną ograniczenia prawa własności - wymóg ustawy oraz zakreśla maksymalną granicę ingerencji - zakaz naruszania istoty prawa własności. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego wskazanie w art. 64 ust. 3 Konstytucji przesłanek dopuszczających ograniczenie prawa własności nie oznacza wyłączenia zastosowania w odniesieniu do tego prawa generalnej zasady wyrażonej w przepisie art. 31 ust. 3 Konstytucji, zgodnie z którym: "Ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw.

Treść prawa własności ustawodawca wyłożył w art. 140 Kodeksu cywilnego. Elementem ustawowej definicji tego prawa jest możność korzystania i rozporządzania rzeczą przez właściciela w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego, zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem tego prawa. Wymienione trzy elementy stanowią wyznaczniki granic prawa własności (por.: Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Komentarz pod redakcją prof. Z. Niewiadomskiego, Wydawnictwo C.H.BECK, Warszawa 2004, s. 53).

Prawo własności jest konstrukcją prawa cywilnego, ale granice treści prawa własności w sposób istotny kształtują także przepisy prawa administracyjnego, w tym przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz ustawy Prawo budowlane. Ustanowione w art. 6 ust. 2 u.p.z.p. prawo do zabudowy jest elementem prawa własności, a tym samym przejawem prawa do korzystania z rzeczy. Ograniczenia prawa do zabudowy mogą być wprowadzane na podstawie rozlicznych ustaw materialnych. Ewentualne regulacje planistyczne także mogą ograniczać to prawo, ale ograniczenia te nie mogą być interpretowane rozszerzające Ingerencje w prawo własności stanowią wyjątek. Ustanowione w art. 6 ust. 2 u.p.z.p. prawo do zabudowy nieruchomości gruntowej jako publiczne prawo podmiotowe ustawodawca wprowadził także do przepisów ustawy Prawo budowlane (vide cyt. wcześniej art. 4 P.b.). W literaturze podkreśla się, że istota publicznego prawa podmiotowego polega na możliwości żądania od organu administracji publicznej określonego zachowania i przyznaje jednostce roszczenie wobec właściwego podmiotu władzy publicznej o zagwarantowanie możliwości korzystania z przysługujących jej uprawnień (por. J. Jakimowicz, Publiczne prawa podmiotowe, Kraków 2002, s. 231).

W wyroku z 29 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2683/14, NSA wskazał, że własność w demokratycznym społeczeństwie nie jest uprawnieniem absolutnym. Na treść prawa własności składa się konieczność tolerowania wykonywania tego prawa również przez inne osoby. Prawo do zabudowy nieruchomości sąsiedzkiej nie może być a priori potraktowane jako ograniczenie prawa własności. Prawo zabudowy jest emanacją prawa własności - najszerszego przedmiotowo (zawierającego otwarty katalog uprawnień właścicielskich) i najsilniejszego prawa do rzeczy, skutecznego erga omnes. NSA przywołał wyrok Trybunału Konstytucyjnego o sygn. akt Kp 7/09, w którym Trybunał wskazał, że "nie ulega wątpliwości, że skorzystanie przez właściciela czy użytkownika wieczystego (...) nieruchomości z prawa zabudowy – przez wybudowanie na nieruchomości obiektu budowlanego - może niekorzystnie oddziaływać na możliwość korzystania z nieruchomości należących do innych podmiotów i to nie tylko tych bezpośrednio graniczących z nieruchomością zabudowywaną". Natomiast, jak stwierdził dalej w powołanym orzeczeniu Trybunał, "kolizja interesów, a co za tym idzie potrzeba ich ważenia, jest charakterystyczna dla stosunków regulowanych przez prawo budowlane, w którym stykają się interes publiczny, interes inwestora oraz uprawnienia osób trzecich wynikające z ich praw na nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością inwestora. Granice tych praw i interesów, szczególnie na obszarach zurbanizowanych, określają przepisy prawa budowlanego i innych aktów prawnych wydanych na podstawie i w wykonaniu przepisów tego prawa lub przepisów wydanych dla ochrony środowiska. Poza tymi granicami znajdują się - jak stwierdził Sąd Najwyższy w wyroku z 16 stycznia 1992 r. (sygn. akt III ARN 42/91, OSN 1993, nr 3, poz. 42) protesty obywateli wyrażające ich osobiste zapatrywania, oczekiwania, postulaty, życzenia, itp. co do określonej polityki planowania przestrzennego, wzajemnych relacji między planowanymi inwestycjami, a sferą ich indywidualnych wyobrażeń co do warunków normalnej egzystencji, wypoczynku, korzystania z dóbr przyrody itp. Te oczekiwania, życzenia i postulaty powinny być brane pod uwagę przy udzielaniu pozwolenia na budowę i w odpowiednim stopniu uwzględniane, jeżeli nie stoi temu na przeszkodzie słuszny interes samego inwestora oraz względy gospodarcze i społeczne, w których ocenie terenowe organy administracji samorządowej są w pełni suwerenne".

Organ odwoławczy słusznie wskazał zatem, że argumentacja osób żądających uznania ich za strony postępowania, odwołująca się do stwierdzenia, iż "Lokalizacja obiektu szkolnego w centrum osiedla mieszkaniowego jednorodzinnego i wielorodzinnego, bez zaplecza boiska stanowić będzie uciążliwość dla okolicznych właścicieli domów jednorodzinnych, stanowić będzie utrudnienia w ruchu kołowym, a także spowoduje zwiększenie hałasu w godzinach porannych i popołudniowych podczas odbierania dzieci ze szkoły", stanowi subiektywne odczucia skarżących, które nie znajdują oparcia w obowiązujących przepisach prawa, dlatego ponownie rozpatrując sprawę organ pierwszej instancji powinien ocenić zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i prawidłowo ustalić strony postępowania.

Jak wskazano wcześniej, w myśl art. 3 pkt 20 ustawy - Prawo budowlane przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego, na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Przepis ten nie definiuje pojęcia obszaru oddziaływania obiektu wprost, lecz poprzez odesłanie generalne do licznych regulacji, przewidujących m.in. szczegółowe wymogi dla odległości w zabudowie i zagospodarowaniu terenu. Do przepisów odrębnych, w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, należą m.in. przepisy rozporządzeń określających warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz przepisy z zakresu ochrony środowiska, ochrony zabytków, ochrony przyrody, prawo wodne.

Oznacza to, że organ winien zbadać wszelkie okoliczności sprawy, z uwzględnieniem przepisów odrębnych, o jakich mowa w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego (zob. wyrok NSA z dnia 7 sierpnia 2014 r., sygn. II OSK 391/13, LEX nr 15822111).

W sytuacji, gdy z przepisów odrębnych, w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, wynikają ograniczenia w zagospodarowaniu, a zatem również w zabudowie sąsiednich nieruchomości, należy uznać, że dana nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji. Oznacza to, że jeżeli istnieją przepisy prawa materialnego, które nakładają na inwestora określone obowiązki czy ograniczenia związane z zagospodarowaniem i zabudową jego działki względem działki sąsiedniej, to tym samym właściciel (użytkownik wieczysty, zarządca) tejże działki jest stroną postępowania o pozwolenie na budowę i to niezależnie od tego, czy projekt budowlany w ocenie organu spełnia wymagania określone przepisami prawa materialnego oraz aktów wykonawczych i czy zachowane są odległości nakazane stosownymi przepisami prawa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 kwietnia 2011 r., sygn. II OSK 664/12, ONSAiWSA 2012/4/69).

Wyznaczenie obszaru oddziaływania obiektu winno nastąpić, biorąc pod uwagę funkcję, formę, konstrukcję projektowanego obiektu i inne jego cechy charakterystyczne oraz sposób zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji, uwzględniając treść nakazów i zakazów zawartych w przepisach odrębnych. Szczegółowe określenie, który z podmiotów, poza inwestorem, posiada legitymację do występowania jako strona w danym postępowaniu, możliwe jest na podstawie ustaleń faktycznych danej sprawy i przepisów prawa mogących mieć w sprawie zastosowanie. Stąd właściwe stosowanie normy art. 3 pkt 20 ustawy - Prawo budowlane łączy się z koniecznością uczynienia zadość przez organ administracji publicznej określonym obowiązkom, w tym wynikającym z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a.

Podsumowując, podkreślić należy, iż argumenty wskazane w zaskarżonej decyzji uzasadniały uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Powyższe stwierdzenie skutkuje zaś uznaniem, iż nie doszło do naruszenia art. 138 § 2 K.p.a.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.

Skarżący A. C. złożył wniosek o odroczenie terminu rozprawy. W uzasadnieniu wniosku wskazał na konieczność złożenia zeznań, a nie jest to możliwe na rozprawie wyznaczonej na dzień [...].12.2016 r. z uwagi na wcześniej planowany wyjazd służbowy.

Sąd nie uwzględnił wniosku, uznając, że nie zostały w żaden sposób uprawdopodobnione okoliczności uniemożliwiające stawiennictwo skarżącego.Należy tez stwierdzić, że z treści wniosku wynika, ze wyjazd służbowy był wcześniej planowany, tymczasem wniosek złożono za pośrednictwem fax-u, w dniu [...].12.2016 r., a więc na dwa dni przed rozprawą, co podważa wiarygodność okoliczności stanowiących przeszkodę udziału w rozprawie, który zresztą jest nieobowiązkowy.

W tych okolicznościach w ocenie Sądu nie zaistniały okoliczności przewidziane w art. 109 P.p.s.a. tj. wystąpienie nadzwyczajnego wydarzenia, którego nie można było przezwyciężyć, stanowiącego przeszkodę w uczestnictwie w rozpoznawanej sprawie.