Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1003/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-03-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 5. art. 11
journal: Dz.U. 1990 nr 32 poz 191
law: Ustawa z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.
article: art. 153
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Małgorzata Borowiec, Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz, Sędzia del. NSA Jerzy Krupiński (spr.), Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Mazur, po rozpoznaniu w dniu 10 marca 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. M. P. S. A. w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 grudnia 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 2074/14 w sprawie ze skargi Z. M. P. S. A. w P. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności nieruchomości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi kasacyjnej, wniesionej do Naczelnego Sądu Administracyjnego przez Z.M. P. S.A. w P. (dalej też: "Zakłady"), jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 grudnia 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 2074/14, którym oddalono skargę tego podmiotu na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] kwietnia 2014 r., nr [...], wydaną w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności nieruchomości.

Wyrok wydany został w następujących, ustalonych przez Sąd I instancji, okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Wojewoda W., po ponownym rozpatrzeniu sprawy (w wyniku uchylenia jego poprzedniego rozstrzygnięcia decyzją organu odwoławczego z dnia [...] stycznia 2011 r., nr [...] i oddaleniu skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 października 2011r. sygn. akt I SA/Wa 564/11), decyzją z dnia [...] października 2012 r., nr [...], stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. przez Gminę Miejską P. prawa własności nieruchomości położonej w jednostce ewidencyjnej M. P., w obrębie [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...].

Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie Wojewoda wskazał, że z zebranego w sprawie materiału dowodowego, w tym z protokołu zdawczo-odbiorczego spornego mienia z dnia 14 marca 1952 r., orzeczenia Ministra Przemysłu Ciężkiego z dnia [...] października 1967 r., postanowienia Państwowego Biura Notarialnego w P. z dnia [...] stycznia 1970 r. oraz miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. z dnia [...] października 1977 r., wynika, że przedmiotowa działka stanowiła w dniu 27 maja 1990 r. mienie ogólnonarodowe (państwowe), będące wtedy gruntem pod pracowniczym ogrodem działkowym, nie pozostając jednocześnie w zarządzie żadnej państwowej osoby prawnej, a więc należała w związku z tym do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. W konsekwencji powyższego podlegała ona komunalizacji na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. nr 32, poz. 191 ze zm.), zwanej dalej "ustawą".

Odwołanie od powyższej decyzji wniosły skarżące Zakłady, podnosząc, że organ I instancji nie wykazał, by w dniu 27 maja 1990 r. przedmiotowa nieruchomość należała do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. Nadto, w ocenie odwołujących się Zakładów, dowodami na okoliczność posiadania przez nie prawa zarządu sporną działką w tamtym czasie są: protokół zdawczo-odbiorczy z dnia 14 marca 1952 r. w sprawie przekazania na ich rzecz przez Z.P. M. H. C. m.in. działki nr [...], wpis w księdze wieczystej nr [...] , określający, że działka nr [...] pozostaje w zarządzie i użytkowaniu Z. M. P. w P. (zmiana takiego wpisu może nastąpić tylko w postępowaniu cywilnym), postanowienie Państwowego Biura Notarialnego w P. z dnia [...] stycznia 1970 r., w którym również podano, że działka nr [...] znajduje się w zarządzie i użytkowaniu Zakładów. Ponadto żaden obowiązujący przed 1952 r. przepis nie zabraniał przekazywania posiadania (zarządu lub użytkowania) nieruchomości na podstawie protokołów zdawczo-odbiorczych i nie wymagał szczególnej formy takiego przekazania.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r., nr [...], Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa utrzymała w mocy decyzję Wojewody W. z dnia [...] października 2012 r. Organ podniósł, że komunalizacja z mocy prawa mienia ogólnonarodowego w oparciu o przepis art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy oznacza przejście z dniem jej wejścia w życie, tj. od 27 maja 1990 r. własności mienia ogólnonarodowego na właściwą gminę. W związku z powyższym należało zbadać czy mienie, które ma podlegać komunalizacji stanowi własność Skarbu Państwa oraz czy należało ono w omawianym czasie do rady narodowej i terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, a jeżeli ustalenia w tym zakresie okażą się pozytywne, to organ obowiązany jest następnie zbadać czy w stosunku do danego mienia przepisy ustawy nie przewidują wyłączenia go z komunalizacji. Komisja wskazała, że z treści art. 3 i 6 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 nr 30, poz. 127 ze zm.), w brzmieniu wówczas obowiązującym, wynikało, że państwowe grunty nie oddane w zarząd innym niż państwo, państwowym osobom prawnym, pozostawały w zarządzie terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, a zatem należały do terenowego organu administracji z mocy powyższych przepisów. Organ odwoławczy stwierdził, że obejmowanie przez państwowe osoby prawne, w tym przedsiębiorstwa państwowe takie jak m.in. skarżące Zakłady, przekazywanych im przez właściwy organ państwa, państwowych nieruchomości gruntowych w zarząd następowało przed 27 maja 1990 r. w trybie określonym art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r., a wcześniej w użytkowanie na podstawie ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1969 r., nr 22, poz. 159 ze zm.), które przeszło potem w zarząd, bądź jeszcze wcześniej decyzjami władz państwowych wydawanych na podstawie art. 2 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. nr 27, poz. 197 ze zm.) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 sierpnia 1949 r. w sprawie nabywania i przekazywania nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. nr 47, poz. 354), a także rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 października 1958 r. w sprawie przekazywania w ramach administracji państwowej przedsiębiorstw, instytucji oraz zakładów, nieruchomości i innych obiektów majątkowych (Dz. U. nr 67, poz. 332 ze zm.). Nadto z przepisu art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. wynika, że zarząd nieruchomości był ustanawiany w drodze decyzji terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego albo za zezwoleniem tego organu na podstawie umowy o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, bądź umowy w przedmiocie nabycia nieruchomości. Organ II instancji wskazał, że z treści księgi wieczystej nr [...] wynika, że przedmiotowa działka nr [...] została z dniem [...] maja 1970 r. wpisana do tej księgi jako własność państwowa w zarządzie i użytkowaniu Z. M. P. w P. na podstawie orzeczenia Ministra Przemysłu Ciężkiego z dnia [...] października 1967 r. Jednakże z treści tego orzeczenia wynika, że sporne mienie przeszło na własność państwa i znajduje się we władaniu Z. M. P. w P., a na jego powierzchni utrzymywane są pracownicze ogrody działkowe. Z powyższego wynika - w ocenie organu odwoławczego - że działka nr [...] nie została przekazana Zakładom dla realizacji narodowych planów gospodarczych lecz na cele określone w obowiązującej wtedy ustawie z dnia 9 marca 1949 r. o pracowniczych ogrodach działkowych. Ponieważ więc sporna działka nie była ani wcześniej, ani w dniu 27 maja 1990 r. wykorzystywana dla realizacji planowych zadań władającego przedsiębiorstwa państwowego lecz jako grunt pod pracowniczym ogrodem działkowym, nie mogła znajdować się w zarządzie Zakładów. Wyjaśnienie stanu prawnego nieruchomości uregulowanej w księdze wieczystej może być przeprowadzone nie tylko w procesie o uzgodnienie stanu ujawnionego w księdze wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym, ale w każdym innym postępowaniu, jako przesłanka rozstrzygnięcia. W niniejszej sprawie kwestią sporną nie jest prawo własności przedmiotowej nieruchomości, lecz okoliczność ustanowienia na niej prawa zarządu. Zdaniem organu, przedmiotowa działka w 1952 r. (w dacie sporządzenia protokołu zdawczo-odbiorczego) nie mogła być w zarządzie państwowej osoby prawnej, gdyż w tej dacie nie stanowiła własności państwowej.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosły Zakłady, zarzucając naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 77 i 80 w związku z art. 7 oraz w związku z art. 75 § 1 K.p.a. przez nienależyte wyjaśnienie okoliczności faktycznych sprawy, art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), dalej: "P.p.s.a.", poprzez niezastosowanie się do wytycznych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 października 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 564/11 i utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji, pomimo że zgromadzone zgodnie z powyższymi wytycznymi dokumenty pozwalały na ustalenie stanu prawnego nieruchomości, tj. prawa zarządu skarżącego do niej oraz brak w stosunku do niej jakichkolwiek uprawnień po stronie podmiotów wskazanych w art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy. Zarzuciły też naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 5 ust. 1 i art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że na podstawie protokołu zdawczo-odbiorczego z dnia 14 marca 1952 r. przedmiotowa nieruchomość została przekazana w zarząd poprzednikowi prawnemu skarżącego. Oznacza to, że przysługiwało skarżącym Zakładom prawo zarządu i użytkowania oraz, że w okresie między 1952 r. a 1990 r. prawa tego nie utraciły. Skarżący podkreślił, że skoro prawo zarządu powstało w 1952 r., wystarczające było jedynie jego potwierdzenie, co wynikało z orzeczenia z 1967 r. i nie było potrzeby wydawania decyzji na podstawie art. 10 ustawy o gospodarce terenami w miastach i osiedlach czy też na podstawie art. 38 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę podniósł, że z uwagi na to, iż w sprawie orzekał już Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z dnia 17 października 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 564/11, zgodnie z art. 153 P.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w tym orzeczeniu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. W wyroku tym wskazano, że istota sprawy sprowadza się do oceny, czy w dniu 27 maja 1990 r. przedsiębiorstwo państwowe Z. M. P. w P., którego następca prawnym jest skarżąca Spółka Akcyjna, legitymowało się tytułem prawnym do spornej nieruchomości. W ocenie Sądu, organy orzekające po ponownym rozpatrzeniu sprawy, prawidłowo ustaliły, że w tej dacie poprzednik prawny Zakładów nie legitymował się tytułem prawnym do przedmiotowej działki nr [...], który uniemożliwiałby jej komunalizację na rzecz Gminy Miejskiej P. Zaskarżona decyzja Krajowej komisji Uwłaszczeniowej ma charakter deklaratoryjny, co oznacza, że stwierdza ona stan faktyczny i prawny istniejący w dniu wejścia w życie tej ustawy, tj. w dniu 27 maja 1990 r. Sąd uznał, że organy orzekające w sprawie zasadnie przyjęły, że na dzień 27 maja 1990 r., z którym ustawa komunalizacyjna wiąże skutek w postaci przejścia na właściwe gminy prawa do mienia ogólnonarodowego spełniającego przesłanki określone w art. 5 ust. 1 i 2 tej ustawy, Z. M. P. nie legitymowały się tytułem prawnym do spornej nieruchomości, którego istnienie uniemożliwiałoby komunalizację. Z akt sprawy wynika, że w dniu 27 maja 1990 r. sporna nieruchomość stanowiła własność Skarbu Państwa, co wynika z odpisu księgi wieczystej nr [...]. Własność Skarbu Państwa została ujawniona w księdze wieczystej na podstawie orzeczenia Ministra Przemysłu Ciężkiego z dnia [...] października 1967 r. w sprawie przejęcia na własność Państwa mienia firmy H. C. Spółka Akcyjna w P. w likwidacji i wpisano w niej również, że działka nr [...] pozostaje w zarządzie i użytkowaniu Z. M. P. z P. Jednakże z tego orzeczenia wynika, że przedmiotowa nieruchomość przeszła na własność Państwa i znajduje się we władaniu Z. M. "P." Przedsiębiorstwa Państwowego w P. Z uzasadnienia tego orzeczenia wynika również, że przedmiotowy teren został wyłączony spod upaństwowienia postanowieniem Zespołu Odwoławczego Głównej Komisji do Spraw Upaństwowienia Przedsiębiorstw w Warszawie z 1948 r. Powyższe oznacza, że w dacie sporządzania protokołu zdawczo-odbiorczego z dnia 14 marca 1952 r., na który powołuje się skarżący, przedmiotowa nieruchomość nie stanowiła własności Skarbu Państwa, a więc nie mogła być przekazana w zarząd jego poprzednikowi prawnemu. Co więcej art. 17 pkt 2 ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym (Dz. U. nr 11, poz. 37), stanowiący podstawę prawną orzeczenia z dnia [...] października 1967r., miał zastosowanie tylko do tych przedsiębiorstw i innego mienia, które w okresie do dnia 31 grudnia 1954 r. zostały objęte bez tytułu prawnego przez państwowe jednostki organizacyjne i od chwili objęcia przez te jednostki pozostawały w ich władaniu bez żadnego tytułu prawnego aż do dnia wejścia w życie ustawy. Skoro tytułem prawnym wymienionym w art. 1 ustawy z 1958 r. jest dekret z 1918 r. w przedmiocie przymusowego zarządu państwowego, zaś tytułem prawnym wymienionym w pkt 1 art. 17 jest ustawa z 1947 r. o planowej gospodarce energetycznej, to należy uznać, że ustawodawca mówiąc o tytułach prawnych wynikających z innych przepisów szczególnych, ustanowił w art. 17 pkt 2 ustawy podstawę prawną przejścia na własność Państwa także innego mienia (lit. b - jak w niniejszej sprawie) i innych przedsiębiorstw (lit. a), niż przedsiębiorstwa pozostające pod zarządem państwowym ustanowionym na podstawie dekretu z 1918 r. oraz zakłady energetyczne, objęte w zarząd na podstawie ustawy z 1947 r. o planowej gospodarce energetycznej. Dopuszczając przejście na własność Państwa przedsiębiorstw i innego mienia, o których mowa w art. 17 pkt 2 lit. a i b ustawy z 1958 r., obwarowano to przejście istotnym warunkiem, a mianowicie tym, że sprawowanie władania winno odbywać się bez żadnego tytułu prawnego. Istnienie jakiegokolwiek tytułu prawnego władania wyklucza możliwość zastosowania w tym zakresie ustawy z 1958 r. Zastrzeżenie to zawiera więc ograniczenie stosowania tego przepisu do tych przedsiębiorstw i innego mienia, których objęcie przez państwowe jednostki organizacyjne i dalsze nimi władanie nie było oparte ani na umowie, ani na akcie (zarządzeniu lub orzeczeniu) właściwej władzy (por. orzeczenie SN z 22 marca 1960 r. sygn. akt 4 CR 1031/59, OSNC 1962/1/9, wyroki SN z 18 czerwca 1962 r., sygn. akt I CR 539/61 i z 18 lipca 1962r., sygn. akt I CR 525/61; J. Antosiewicz, Reprywatyzacja, Wydawnictwo Prawnicze, Warszawa 1993, s. 24-25, M. Gintowt, S. Rudnicki, Problematyka prawna nieruchomości, Wydawnictwo Prawnicze 1969 r.,s. 375-377).

Prawa zarządu i użytkowania – w ocenie Sądu - nie dawał również poprzednikowi prawnemu skarżącego wpis dokonany w księdze wieczystej - zwrot "zarząd i użytkowanie" nie oznaczał ustanowienia dla przedsiębiorstwa państwowego prawa rzeczowego jakim jest użytkowanie, skoro w utrwalonych poglądach doktryny i judykatury uprawnienia przedsiębiorstwa państwowego w stosunku do mienia państwowego zwane "zarządem" i "użytkowaniem", nie stanowiły ograniczonego prawa rzeczowego, a swoisty charakter zarządu i użytkowania ustanowionego na rzecz jednostki państwowej polegał na tym, że dawał on jednostce państwowej prawo wykonywania własności państwowej w imieniu własnym, a więc na zewnątrz w stosunkach z osobami trzecimi. Sąd Najwyższy w okresie poprzedzającym zmianę ustroju dokonaną w 1989 r. w swych orzeczeniach podkreślał, że z konstytucyjnej zasady niepodzielności socjalistycznej własności ogólnonarodowej, przysługującej wyłącznie Państwu, wynika, że użytkowanie przez jednostki państwowe terenów państwowych nie ma charakteru ograniczonego prawa rzeczowego (wyrok SN z 16 kwietnia 2008 r., sygn. akt V CSK 540/07).

Dalej Sąd zauważył, że obowiązująca w dacie wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości przewidywała powstanie zarządu do gruntu w ściśle określony sposób. Stosownie do art. 38 dowodem potwierdzającym istnienie prawa zarządu państwowej jednostki organizacyjnej mogła być decyzja o oddaniu gruntu w zarząd, zawarta za zezwoleniem organu administracji umowa o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, bądź umowa o nabyciu nieruchomości. Zgodnie z art. 87 ust. 2 tej ustawy, zainteresowane jednostki, które nie legitymowały się dokumentami o przekazaniu gruntów, wydanymi w formie prawem przewidzianej, a były w dniu 1 sierpnia 1988 r. posiadaczami gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa, mogły złożyć wniosek o uregulowanie stanu prawnego do posiadanego gruntu. Oznacza to, że takie prawo do gruntu jak zarząd, użytkowanie, użytkowanie wieczyste nie mogło powstać z sposób dorozumiany. Sąd podkreślił, że przepis art. 5 ust. 1 ustawy pod względem systemowym był zsynchronizowany z przepisem art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, który przewidywał domniemanie prawne, że grunty państwowe, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste, są zarządzane przez terenowy organ administracji państwowej. Przepis ten ma treść jasną a zarazem stanowczą. Skoro zatem, w myśl art. 6 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, w brzmieniu obowiązującym na dzień 27 maja 1990 r., terenowy organ administracji państwowej, sprawując zarząd gruntu, który nie został oddany w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste, mógł powierzyć sprawowanie zarządu takiego gruntu, utworzonemu w tym celu przedsiębiorstwu bądź innej państwowej jednostce organizacyjnej, to oznaczało, że organ ten był uprawniony do tego gruntu. Jeśli zatem organ mógł w taki władczy sposób, zadysponować wspomnianym gruntem, to w sensie normatywnym, należało przyjąć, że grunt ten "należał" do terenowego organu administracji państwowej. Aby przeciwstawić się komunalizacji mienia, osoba mieniem tym władająca musiała w postępowaniu komunalizacyjnym wykazać, że mienie to należało do niej w sensie prawnym, a nie faktycznym. Udowodnienie prawa zarządu wymagało przedłożenia właściwemu wojewodzie odpisu decyzji lub umowy, o których mowa w art. 38 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości bądź innego dokumentu wydanego na innej podstawie prawnej, z których wynikałby dla strony określony tytuł prawny (zarząd powierniczy i użytkowanie, zarząd i użytkowanie, użytkowanie). Natomiast zgodnie z ustawą z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, którą zastąpiła ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r., państwowe jednostki organizacyjne mogły uzyskać tytuł prawny do gruntu w postaci użytkowania na podstawie decyzji administracyjnej. Użytkowanie to z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r., w myśl art. 87 ust. 1, przekształcało się w prawo zarządu. Sam fakt posiadania nieruchomości nie decydował o powstaniu tego prawa. Grunty takie mogły być użytkowane przez określone podmioty bez tytułu prawnego, lecz ich prawnym dysponentem był, według ustawy, terenowy organ administracji państwowej stopnia podstawowego.

Zdaniem Sądu w sprawie nie znajdował zastosowania art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy komunalizacyjnej, stosownie do którego składniki mienia ogólnonarodowego (państwowego), o których mowa w art. 5 ust. 1 - 3 ustawy, nie stają się mieniem komunalnym, jeżeli należą do przedsiębiorstw państwowych lub jednostek organizacyjnych, wykonujących zadania o charakterze ogólnokrajowym lub ponadwojewódzkim, z zastrzeżeniem przepisu art. 14. Określenie "należące" do przedsiębiorstw państwowych oznaczało należenie mienia państwowego do tych podmiotów w sensie prawnym, a nie tylko faktycznym, to jest posiadanie określonego tytułu prawnego, którego skarżący do przedmiotowej nieruchomości nie posiadał. Również w wykazie objętym rozporządzeniem Rady Ministrów z 9 lipca 1990 r. w sprawie ustalenia wykazu przedsiębiorstw państwowych i jednostek organizacyjnych, których mienie nie podlega komunalizacji (Dz. U. Nr 51, poz. 301) przedsiębiorstwo państwowe Z. M. "P." w P. nie zostało ujęte. Z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika, że skarżący nie przedstawił żadnego dowodu potwierdzającego tytuł prawny do przedmiotowego gruntu.

W skardze kasacyjnej Zakładów zarzucono, na podstawie kasacyjnej z art. 174 pkt 2 P.p.s.a., naruszenie art. 153 P.p.s.a. na skutek przyjęcia przez Sąd I instancji, że organy właściwie wykonały wytyczne wynikające z wyroku WSA w Warszawie z dnia 17 października 2011 r. i przyjęły że przedłożone przez skarżącego dokumenty nie potwierdzają jego tytułu prawnego do spornej nieruchomości, co skutkowało stwierdzeniem nabycia przez Miasto P. prawa jej własności, pomimo że zgromadzony materiał dowodowy pozwalał na ustalenie prawa zarządu po stronie skarżącego oraz na brak jakichkolwiek uprawnień po stronie organu administracji.

Na podstawie kasacyjnej naruszenia prawa materialnego zarzucono:

- naruszenie art. 6 i 38 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości oraz art. 38 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. nr 32, poz. 159) w zw. z art. 5 ustawy poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że przepisy te wskazują na podstawy prawne, na których winno odbywać się nabycie prawa zarządu nieruchomością w celu stwierdzenia uprawnień wynikających z art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy;

- naruszenie art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że nie znajduje on zastosowania w sprawie na skutek uznania, że użyte w nim określenie "należące" odnosi się do tytułu prawnego, a nie faktycznego.

W oparciu o powyższe wnosiły o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zrelacjonowano stan faktyczny sprawy oraz podniesiono, że organy obu instancji nie wykonały zaleceń wynikających z wyroku z dnia 17 października 2011 r., dotyczących ustalenia jaki tytuł prawny do spornej nieruchomości przysługiwał skarżącemu. Organ ograniczył się w tym zakresie wyłącznie do dokumentów złożonych przez skarżącego. Nie wzięto przy tym pod uwagę, że już na podstawie protokołu zdawczo-odbiorczego nieruchomość ta została przekazana jego poprzednikowi prawnemu w zarząd przez PP "ZPM H. C. – P.", co w myśl art. 3 ust. 1 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych stanowiło oddanie spornej nieruchomości w zarząd i użytkowanie. Sąd I instancji bezzasadnie zakwestionował możliwość protokolarnego oddania tej nieruchomości na rzecz Z. M. "P." w P., przyjmując, ze stała się ona własnością Skarbu państwa dopiero w 1967 r. i wcześniej nie mogła zostać oddana we władanie. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] października 1967 r. stwierdziła, że na podstawie wspomnianego protokołu sporne mienie przeszło na własność państwa i znajduje się tylko we władaniu poprzednika zakładów, co należało rozumieć w ten sposób, że znajduje się w jego zarządzie i użytkowaniu. Potwierdza to zatem posiadanie przez niego tytułu prawnego, a nie tylko faktycznego i to przez cały okres od 1952 r. do 1967 r.

Sąd - zdaniem autora skargi kasacyjnej - błędnie powołał się na art. 3 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, który stanowił jedynie normę kompetencyjną dotycząca tworzenia zasobów gruntowych i ich udostępniania przez terenowe organy administracji, nie stanowiąc podstawy do przyjęcia, że grunty, w tym sporna nieruchomość, należały do takiego organu. Dopiero przepis art. 6 ustawy o gospodarce gruntami ustanowił tego rodzaju zarząd organów administracji państwowej, ale nie mogło dotyczyć to spornej nieruchomości, co do której przysługiwało poprzednikowi skarżącego prawo zarządu i użytkowania. W związku z tym jednostki te nie mogły twierdzić, ze nieruchomość ta do nich należała i nie mogły się na niej uwłaszczyć na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy. Faktu nieustanowienia prawa zarządu na rzecz skarżącego nie można również wywodzić z art. 38 ustawy o gospodarce gruntami, gdyż przepis ten miał zastosowanie do stanów faktycznych powstałych po jej wejściu w życie. Podobnie zasady ustanawiania zarządu wynikające z art. 10 ustawy o gospodarce terenami w miastach i osiedlach z 1961 r. do stanów wcześniejszych nie mogły mieć zastosowania. Z tego względu nie można było – tak jak uczynił to Sąd I instancji - wywodzić, że w sprawie nie miał zastosowania przepis art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy, wykluczający komunalizację.

Uczestnik postępowania – Miasto P. wnosiło o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu podkreśliło związanie organów wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 17 października 2011 r. oraz na orzeczenie Ministra Przemysłu Ciężkiego z dnia [...] października 1967 r. w sprawie przejęcia na własność Państwa mienia firmy H. C. S.A. w P. w likwidacji, z którego wynikało, że sporna działka została wyłączona spod upaństwowienia postanowieniem Zespołu Odwoławczego Głównej Komisji do spraw Upaństwowienia Przedsiębiorstw w Warszawie z 1948 r. i w dniu sporządzenia protokołu zdawczo-odbiorczego z 14 marca 1952 r. nie stanowiła własności Skarbu Państwa. Nie mogła zatem zostać oddana w zarząd poprzednikowi prawnemu skarżących Zakładów.

Na rozprawie pełnomocnik skarżących kasacyjnie Zakładów podkreślił, powołując się na art. 3 dekretu z 26 kwietnia 1949 r., że ogrody działkowe stanowiły element działalności gospodarczej przedsiębiorstwa państwowego, narzucony przepisami prawa (art. 5 ustawy z dnia 9 marca 1949 r. o pracowniczych ogrodach działkowych) i miały bądź bezpośrednio, bądź pośrednio służyć wykonaniu planu w rozumieniu przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 sierpnia 1949 r. Skoro przekazanie miało miejsce pomiędzy przedsiębiorstwem państwowym "Z. P. M. im. [...]" a "Z. M. P." na podstawie protokołu z dnia 14 marca 1952 r., to zostały spełnione wymogi przekazania zarządu przewidziane w dekrecie z 26 kwietnia 1949 r. Czynność ta nie mogła podlegać w okresie późniejszym ocenom pod kątem z regulacjami, które weszły w życie w okresie późniejszym. Podniósł ponadto, że prawo zarządu zostało ujawnione w księdze wieczystej i wpis ten mógł zostać obalony jedynie w postępowaniu przed sądem powszechnym, w przeciwnym wypadku jest ono wiążący. Powołał się też na to, że zgodnie z § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U. nr 23, poz. 120), właściwy organ stwierdza dotychczasowe prawo zarządu m. in. na podstawie odpisu z księgi wieczystej lub protokołu przekazania nieruchomości.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), dalej: "P.p.s.a.", skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej bowiem według art. 183 § 1 P.p.s.a., rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 P.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt l OPS 10/09, opubl. w ONSAiwsa z 2010 r., nr 1, poz. 1).

W rozpoznawanej sprawie nie można dopatrzeć się okoliczności wskazujących na nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, a również skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Przystępując do rozpoznania wniesionej skargi kasacyjnej, w pierwszej kolejności należy przypomnieć, że skarga kasacyjna jest wysoce sformalizowanym środkiem zaskarżenia i musi odpowiadać wymogom określonym w art. 174 i art. 176 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny związany jest bowiem granicami skargi kasacyjnej i nie może zastępować strony w wyrażaniu, precyzowaniu, czy też uzasadnianiu jej zarzutów. Innymi słowy, wskazanie przez autora skargi kasacyjnej przepisów, jakie w jego ocenie naruszył sąd administracyjny pierwszej instancji, a także wyjaśnienie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, na czym to naruszenie polegało, wyznacza granice, w których rozstrzyga Naczelny Sąd Administracyjny. Zarzuty, jak i ich uzasadnienie, powinny zatem być ujęte ściśle i zrozumiale, zwłaszcza jeśli weźmie się pod uwagę wymóg sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika (art. 175 P.p.s.a.). Związanie sądu kasacyjnego zarzutami podniesionymi w skardze kasacyjnej oznacza, że sąd ten - co do zasady - nie ma kompetencji do kontroli legalności postępowania pierwszoinstancyjnego poza granicami zaskarżenia.

Przypomnienie reguł, którym odpowiadać powinna skarga kasacyjna, było konieczne z uwagi na błędy konstrukcyjne, którymi obarczony jest wniesiony środek zaskarżenia. Dotyczy to zwłaszcza zarzutu naruszenia przepisu procesowego – art. 153 P.p.s.a., który to zarzut w przekonaniu autora skargi kasacyjnej pozwala na zakwestionowanie ustaleń faktycznych, poczynionych przez sąd I instancji.

Zgodnie z art. 153 P.p.s.a. "Ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie". Dla zbadania zasadności postawionego na tej podstawie prawnej zarzutu należało poddać analizie treść uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 października 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 564/11, oddalającego skargę Miasta P. na decyzję kasacyjną Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] stycznia 2011 r., w zakresie zawartych w nim wskazówek co do stanu faktycznego sprawy. Wyrok ten poprzedzał bowiem postępowanie administracyjne, którego wynikiem było wydanie zaskarżonej decyzji, a zatem mógł oddziaływać na to postępowanie i zapadłe w nim rozstrzygnięcia w sposób wskazany w przywołanym przepisie. We wspomnianym uzasadnieniu nie sposób jednak dopatrzeć się jakiegokolwiek kategorycznego stanowiska co do stanu faktycznego sprawy. Wręcz przeciwnie, zawarto w nim stwierdzenie, że "Istota zatem niniejszej sprawy sprowadza się do oceny, czy w dniu 27 maja 1990 r. przedsiębiorstwo państwowe Z. M. P. z P., którego następcą prawnym jest spółka akcyjna pod nazwą Z.M. P. SA (uczestnik postępowania), legitymowały się tytułem prawnym do spornej nieruchomości. Natomiast na to podstawowe pytanie, wbrew stanowisku skarżącego zawartego w skardze, na podstawie dotychczas zebranych w sprawie materiałów dowodowych, nie sposób obecnie, w ocenie Sądu, jednoznacznie odpowiedzieć". Dalej w tym zakresie Sąd wywodził, że "W ocenie Sądu rozstrzygnięcie kwestii posiadania (lub braku) tytułu prawnego (...) do przedmiotowej nieruchomości na dzień komunalizacji ma kluczowe, a zatem podstawowe znaczenie dla prawidłowego ustalenia istniejącego na dzień 27 maja 1990 r. stanu faktycznego i prawnego zaistniałego w niniejszej sprawie. (...) Brak rozważań organu I instancji co do tej kwestii oraz brak w aktach sprawy protokołu zdawczo-odbiorczego lub decyzji, o których mowa w powołanych pismach Spółki, a także brak prawidłowo potwierdzonych za zgodność z oryginałem podstawowych dokumentów stanowiących podstawę do ustalenia przez organ I instancji stanu faktycznego, dowodzą, że organ I instancji rzeczywiście nie ustalił prawidłowo rzeczywistego stanu faktycznego i prawnego istniejącego na dzień komunalizacji w przedstawionej sprawie, czym naruszył przepisy art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. (...) Wydanie prawidłowego rozstrzygnięcia wymaga, jak to prawidłowo wywiódł organ II instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części, zgodnie z zaleceniami organu odwoławczego".

Powyższe oznacza, że zalecenia Sądu w sprawie I SA/Wa 564/11 dotyczyły wyłącznie konieczności przeprowadzenia postępowania dowodowego i nie zawierały żadnego kategorycznego i wiążącego stanowiska co do tego, jak wygląda stan faktyczny. Stan ten miał bowiem zostać dopiero ustalony w ponownym postępowaniu administracyjnym i z powinności tej organy administracyjne się wywiązały, a Sąd I instancji ustalenia te poddał kontroli i zaakceptował. Wbrew wywodom skargi kasacyjnej nie mogło w takich okolicznościach dojść do zarzuconego naruszenia przepisu art. 153 P.p.s.a. tylko z tej przyczyny, że w ocenie autora skargi kasacyjnej nie odpowiadały one rzeczywistemu stanowi rzeczy. W piśmiennictwie przyjmuje się przy tym, że wskazania co do dalszego postępowania, zawarte w uzasadnieniu wyroku sądu administracyjnego, mają wytyczać kierunek działalności organu przy ponownym rozpoznaniu sprawy, ale w żadnym wypadku nie mogą zawierać apriorycznego rozstrzygnięcia problemów związanych z treścią przyszłego rozstrzygnięcia. Również jeśli chodzi o poszczególne dowody, już przeprowadzone, a także te, które powinny być przeprowadzone, wskazania sadu nie mogą naruszać zasady swobodnej oceny dowodów i nie mogą krępować organu przy ocenie wiarygodności znaczenia tych dowodów (zob. T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", wyd. LexisNexis, Warszawa 2005, str. 476).

Brak prawidłowych zarzutów kasacyjnych dotyczących wadliwości ustaleń faktycznych - tak jak miało to miejsce w skardze kasacyjnej Zakładów- powoduje, że Naczelny Sąd Administracyjny związany jest ustaleniami stanu faktycznego sprawy poczynionymi przez Sąd I instancji, nawet jeżeli w uzasadnieniu zarzutu naruszenia przepisu art. 153 P.p.s.a. zawarto obszerny wywód kwestionujący dokonaną przez ten Sąd ocenę ustaleń organu administracyjnego. Inaczej mówiąc, skoro autor skargi kasacyjnej zarzuca błąd ustaleń faktycznych polegający na nie wzięciu pod uwagę określonych dokumentów czy środków dowodowych, konieczne było wykazanie, w drodze odpowiedniego zarzutu kasacyjnego, że ustalenia poczynione przez Sąd są wadliwe. W przeciwnym wypadku można mówić jedynie o nieuprawnionej polemice ze stanowiskiem zawartym w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

W tym miejscu powtórzyć przyjdzie, że rozpoznając skargę kasacyjną w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny musi bezwzględnie brać pod uwagę to , że zakres rozpoznawania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez wskazanie podstaw kasacyjnych. Strona, która kwestionuje orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego wnosząc skargę kasacyjną, obowiązana jest wskazać przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania, które jej zdaniem zostały naruszone (art. 174 i 176 P.p.s.a.). Wskazanie naruszonych przepisów następuje poprzez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Podstawy kasacyjne mogą dotyczyć zarówno przepisów, które sąd wskazał jako przepisy, które miały zastosowanie w toku rozpoznawania sprawy, jak też przepisów, które powinny być stosowane w toku rozpoznania sprawy, choć nie zostały przez sąd wskazane. Naruszenie przepisów postępowania może odnosić się zarówno do przepisów regulujących postępowanie przed wojewódzkim sądem administracyjnym, jak i do przepisów regulujących postępowanie przed organami administracji publicznej. Nie wskazanie żadnych przepisów, których naruszenie powoduje wadliwość ustalonego przez Sąd I instancji stanu faktycznego oraz polemika z tymi ustaleniami nie może osiągnąć pożądanego przez skarżące kasacyjnie Zakłady skutku.

Należy w tej mierze zauważyć, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w sposób klarowny wyłożył obowiązujące w procesie komunalizacyjnym przepisy prawa materialnego jak i przedstawił dowody, które w jego ocenie nie pozwalają na wyłączenie spornej nieruchomości spod komunalizacji. Trafnie zwrócił uwagę na to, że wpis w księdze wieczystej KW nr [...], na który powołują się Zakłady ma charakter wtórny, a jego źródłem jest orzeczenie Ministra Przemysłu Ciężkiego z dnia [...] października 1967 r. w sprawie przejęcia na własność Państwa mienia firmy H. C. S.A. w P. w likwidacji (...), z którego wynika nie tylko to, że sporna działka zajęta pod pracowniczy ogród działkowy pozostawała jedynie we władaniu poprzednika prawnego Zakładów, a nie w zarządzie – tak jak chce tego autor skargi kasacyjnej, ale i to, że stanowiła ona własność firmy H. C. w P., która nigdy tej firmie nie została zwrócona. Za logiczny należało w tych okolicznościach uznać wywód Sądu, opierający się na analizie przepisu art. 17 pkt 2b ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym (Dz. U. nr 11, poz. 37 ze zm.), że orzeczenie z dnia 25 października 1967 r. nie mogło by być wydane, gdyby władanie poprzednika Zakładów opierało się na tytule prawnym. Zasadnie też Sąd wywiódł, że wskazane orzeczenie ma cechę ostateczności i zostało wydane w celu uregulowania stanu prawnego spornej działki, mając moc wiążącą wobec organów administracyjnych w zakresie w nim uregulowanym.

Nie sposób też zgodzić się z zajętym na rozprawie kasacyjnej przez pełnomocnika Zakładów stanowiskiem w myśl którego, w postępowaniu dowodowym winien mieć zastosowanie przepis § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu. Przede wszystkim skarżona decyzja nie zapadła w postępowaniu mającym na celu potwierdzenie prawa zarządu Zakładów, gdyż w tym zakresie zapadło już opisywane wyżej orzeczenie z 1967 r., natomiast samo wymienienie w § 4 rozporządzenia dokumentów na podstawie których właściwy organ może stwierdzić prawo zarządu nie oznacza, że w postępowaniu takim dokumenty te nie mogą podlegać weryfikacji pod kątem zgodności ich treści ze stanem rzeczywistym.

Przechodząc do ustosunkowania się do zarzutu naruszenia prawa materialnego stwierdzić należało, że Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni przepisu art. 5 ust. 1 ustawy, zgodnej zresztą z wiążącymi z mocy art. 153 P.p.s.a. zaleceniami zawartymi w wyroku WSA w Warszawie z 17 października 2011 r.

Zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, staje się w dniu jej wejścia w życie z mocy prawa mieniem właściwych gmin, jeżeli dalsze przepisy ustawy nie stanowią inaczej. Przepis art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy stanowi, że mienie ogólnonarodowe, o którym mowa w art. 5 ust. 1-3, nie staje się mieniem komunalnym, jeżeli należy do przedsiębiorstw państwowych lub jednostek organizacyjnych wykonujących zadania o charakterze ogólnonarodowym, a zatem, jeżeli przedsiębiorstwo państwowe posiadało tytuł prawny, komunalizacja nie następuje. Decydujące znaczenie mają zatem dwie kwestie: dzień wejścia w życie ustawy, to jest dzień 27 maja 1990 r. oraz obowiązujące w tym dniu przepisy pozwalające stwierdzić, że w tym dniu określone mienie należało do przedsiębiorstw państwowych.

Zatem komunalizacja mienia ogólnonarodowego (państwowego) na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy, nastąpiła z mocy prawa, z dniem wejścia jej w życie, to jest 27 maja 1990 r., a decyzja komunalizacyjna, która potwierdza jedynie przejście prawa własności danego składnika mienia ze Skarbu Państwa na właściwą gminę, miała charakter deklaratoryjny. Podkreślić przy tym należy, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zakres określenia "należące do", użytego w omawianym przepisie, oznacza, iż faktyczne władanie mieniem przez inny podmiot niż Skarb Państwa, nie stanowi negatywnej przesłanki uniemożliwiającej komunalizację, która w trybie tegoż przepisu następowała z mocy prawa z dniem wejścia w życie ustawy, to jest z dniem 27 maja 1990 r., tym bardziej, że wydana decyzja komunalizacyjna miała jedynie charakter deklaratoryjny i potwierdzała przejście z mocy prawa własności danego składnika mienia ze Skarbu Państwa na właściwą gminę. Zatem dysponowanie, czy zarządzanie majątkiem ogólnonarodowym (państwowym), nawet na podstawie upoważnienia ustawowego, nie pozwala na konkluzję, że majątek ten należy do dysponenta czy zarządcy, gdyż pojęcia "dysponowanie" i "zarządzanie" nie są tożsame z pojęciem "należy do", które w swym zakresie semantycznym wskazuje na aspekt prawno-rzeczowy (zob. wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 1502/11 zam. na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl, zwanej dalej CBOSA).

W tym miejscu należy odnieść się do tego, co stanowiło i może stanowić źródło powstania zarządu mieniem państwowym lub samorządowym. Zarząd, w rozumieniu przepisów prawno-administracyjnych, musi mieć dla swego powstania podstawę i to podstawę istniejącą przez cały okres trwania zarządu. Zarząd, jako szczególna forma władania nieruchomością, może powstać albo z mocy samego prawa (ex lege), albo na skutek wydania z ustawowego upoważnienia decyzji administracyjnej ustanawiającej takie prawo na rzecz osoby trzeciej. W tym drugim wypadku decyzja administracyjna jest podstawą powstania i wykonywania zarządu przez osobę niebędącą właścicielem gruntu i ma charakter konstytutywny, chyba, że ustawa stanowi inaczej. Prawo tak ustanowione, w drodze czynności administracyjnej, trwa tak długo, jak długo w obrocie prawnym istnieje decyzja statuująca powstanie prawa. W wypadku wyeliminowania decyzji z obrotu prawo zarządu wygasa. W sytuacji natomiast, kiedy zarząd przyznany zostaje oznaczonemu podmiotowi przez ustawę, wówczas uprawnienie do władania gruntem, jak również i określenie zakresu takiego władania powstaje ex lege, bez potrzeby orzekania w tej materii przez jakikolwiek organ administracyjny (zob. uzasadnienie uchwały NSA z dnia 27 lutego 2017 r., sygn. akt I OPS 2/16, zam. w CBOSA).

W tym zakresie nie można skutecznie postawić Sądowi I instancji zarzutu naruszenia przepisów art. 6 i 38 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości oraz art. 38 ustawy z dnia 14 lipca 1961 o gospodarce terenami w miastach i osiedlach - tak jak chce tego autor skargi kasacyjnej – gdyż w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przywołano powyższe przepisy jako ewentualne podstawy prawne, które mogłyby stanowić przesłankę ubiegania się przez Zakłady o formalne ustanowienie prawa zarządu, z której jednak nie skorzystały. Było to zatem jedynie wskazanie podstawy do uregulowania stanu prawnego spornej nieruchomości przez jednostkę władającą gruntem, z którego mogła skorzystać w przeciągu całego czasu trwania tego władania. W sytuacji gdy Zakłady z możliwości takich nie skorzystały, Sąd dokonał ustalenia stanu faktycznego sprawy na podstawie wskazanych przez stronę dowodów pośrednich, których ocena doprowadziła do niekorzystnej dla skarżących kasacyjnie Zakładów konkluzji. W żadnym jednak wypadku nie można tu mówić o naruszeniu przez Sąd I instancji przywołanych przepisów.

Podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy przybrał z kolei formę niewłaściwej odmowy jego zastosowania w stanie faktycznym sprawy, przy czym na poparcie tego zarzutu skarżące kasacyjnie Zakłady przytaczają stan faktyczny inny, aniżeli ustalił to Sąd w zaskarżonym wyroku. Jak już wyżej powiedziano ustalenia te nie zostały skutecznie zakwestionowane i Naczelny Sąd Administracyjny tymi ustaleniami jest związany. W orzecznictwie NSA wielokrotnie wskazywano, że nie można uzasadniać naruszenia prawa materialnego okolicznościami wskazującymi na kwestionowanie ustaleń faktycznych, bowiem próba zwalczania ustaleń faktycznych stanowiących podstawę faktyczną rozstrzygnięcia może być dokonywana wyłącznie w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. (zob. wyrok NSA z 30 października 2014 r. sygn. akt I GSK 186/13 i wyrok NSA z 4 listopada 2014 r., sygn. akt I GSK 824/13, publ. w CBOSA).

W rozpatrywanej sprawie Sąd trafnie przyjął, że przepis art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. wyłączał spod komunalizacji mienie należące do przedsiębiorstw państwowych wykonujących zadania o charakterze ogólnokrajowym, przy czym określenie "należące" oznaczało, że przedsiębiorstwo legitymowało się tytułem prawnym. Mienie musiało "należeć" więc w znaczeniu prawnym, a nie tylko faktycznym, a to wykluczył w stanie faktycznym sprawy jeśli chodzi o skarżące Zakłady. Skład orzekający w pełni podziela w tym zakresie stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone między innymi w wyroku z dnia 28 kwietnia 2011 r., sygn. I OSK 1003/10 (zam. w CBOSA).

W tym stanie rzeczy skargę kasacyjną, jako opartą na nieusprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 P.p.s.a., należało oddalić.