Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 380/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2017-06-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 1 ust. 2 pkt 2 lit. d
journal: Dz.U. 2015 poz 114
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tekst jednolity.
article: art. 87 ust. 1 - 2 i art. 90 ust. 4
journal: Dz.U. 2015 poz 149
law: Ustawa z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy - tekst jednolity
article: art. 244 ust. 1 pkt 11 i art. 245
journal: Dz.U. 2013 poz 1650
law: Ustawa z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Marcin Kamiński /spr./ Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk WSA Paweł Zaborniak Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi V. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku pielęgnacyjnego -skargę oddala-


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi VB (skarżącej) jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...], wydaną w przedmiocie odmowy przyznania skarżącej zasiłku pielęgnacyjneggo.

Stan faktyczny i prawny sprawy ze skargi na powyższą decyzję przedstawia się następująco:

Decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...], Burmistrz Gminy [...] odmówił przyznania skarżącej zasiłku pielęgnacyjnego dla RB, jak wskazał w rozstrzygnięciu, "z powodu nie spełniania wymogów ustawy".

W podstawie prawnej decyzji organ wskazał art. 1 ust. 2 pkt 2d, art. 16 ust. 2 pkt 1, art. 20 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (u.ś.r.), rozporządzenie Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 8 grudnia 2015 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (k.p.a.).

Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ I instancji podał, że w dniu 16 listopada 2016 r. skarżąca zwróciła się z wnioskiem o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego dla syna RB. Do wniosku dołączyła orzeczenie wydane w dniu 7 października 2016 r. przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności dla Miasta [...] i Powiatu [...] w [...], z którego wynika, że syn skarżącej jest osobą niepełnosprawną. Organ wskazał, że skarżąca jest obywatelką Ukrainy, zaś z rodziną zamieszkuje w Polsce. Posiada kartę pobytu wydaną przez Wojewodę [...] do 8 lutego 2019 r., niemniej na karcie brak jednak adnotacji "dostęp do rynku pracy".

Organ wskazał, że w myśl art. 1 ust. 2 pkt 2d u.ś.r., świadczenia rodzinne przysługują cudzoziemcom posiadającym kartę pobytu z adnotacją "dostęp do rynku pracy", z wyłączeniem obywateli państw trzecich, którzy uzyskali zezwolenie na pracę na terytorium państwa członkowskiego na okres nieprzekraczający sześciu miesięcy, obywateli państw trzecich przyjętych w celu podjęcia studiów oraz obywateli państw trzecich, którzy mają prawo do wykonywania pracy na podstawie wizy. Organ podniósł, że w związku z tym, że na karcie pobytu brak adnotacji "dostęp do rynku pracy", odmówiono przyznania zasiłku pielęgnacyjnego.

W odwołaniu od tej decyzji skarżąca zwróciła się o ponowne rozpatrzenie jej wniosku i zmianę decyzji "na odpowiadającą obowiązującemu prawu".

Skarżąca podniosła, że zaskarżona odwołaniem decyzja jest oparta na błędnej wykładni przepisów u.ś.r. Decyzja oparta została bowiem na "pomyleniu" instytucji art. 16 u.ś.r. z instytucją przedstawioną w art. 17 tej ustawy. W ocenie skarżącej zastosowanie takiej wykładni jest również sprzeczne z art. 32 Konstytucji RP. Prawidłowe rozumienie przepisów przywołanego aktu prawnego prowadzić powinno do decyzji przeciwnej niż wydana, a więc do udzielenia zasiłku pielęgnacyjnego dla RB. Skarżąca wskazała, że zgodnie z brzmieniem art. 16 ust. 2 pkt 1 u.s.r., uprawnionym do zasiłku pielęgnacyjnego jest niepełnosprawne dziecko. Nie jest nim matka, ojciec czy inny opiekun prawny. Wniosek skarżącej z dnia 16 listopada 2016 r. jest zatem prośbą o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego synowi skarżącej - RB, który jest jego jedynym beneficjentem. Zdaniem skarżącej z punktu widzenia u.ś.r. stawia to skarżącą w roli jedynie osoby działającej w imieniu RB, do którego jest uprawniona jako jego opiekun prawny. Badanie w tym przypadku decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2016 r. dotyczącej udzielenia skarżącej zezwolenia na pobyt czasowy mija się z celem. Odwołująca się podała, że RB jest osobą niepełnosprawną, co zostało stwierdzone w Orzeczeniu o niepełnosprawności nr 6509/16 wydanym przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...] w dniu 7 października 2016 r. Orzeczenie obowiązuje do dnia 30 maja 2018 r. Skarżąca podniosła, że spełniona jest zatem pierwsza przesłanka z art. 16 ust 2 pkt 1 u.ś.r. Skarżąca podała, że jej syn urodził się 31 maja 2002 r., ma obecnie 14 lat, co sprawia, iż bez wątpienia wypełnia przesłankę bycia dzieckiem - nie ukończył 16 roku życia co powodowałoby, że zastosowanie znalazłby art. 16 ust. pkt 2, nie jest też osobą pełnoletnią w rozumieniu art. 10 Kodeksu cywilnego, zaś zgodnie z art. 2 ustawy o Rzeczniku Praw Dziecka, dzieckiem jest każda istota ludzka od poczęcia do osiągnięcia pełnoletniości.

RB przebywa na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej zgodnie z prawem na podstawie zezwolenia na pobyt czasowy ([...]) obowiązującego do dnia 8 lutego 2019 r., zaś świadczenie pielęgnacyjne na podstawie wspomnianego orzeczenia może być przyznane tylko do dnia 30 maja 2018 r. Nie istnieje zatem obawa, iż mógłby je pobierać przebywając na terytorium RP niezgodnie z prawem.

W ocenie skarżącej brak odpowiedniej adnotacji na jej karcie pobytu jest bez znaczenia, gdyż istotna jest sytuacja prawna jej syna.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], działając na podstawie art. 17 pkt 1 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 1 ust. 2 pkt 2 lit. d, art. 16 ust. 2 pkt 1 u.ś.r., oraz rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 8 grudnia 2015 r. w sprawie postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że zasady przyznawania świadczeń rodzinnych, w tym zasiłku pielęgnacyjnego, reguluje u.ś.r. W myśl art. 16 ust. 1 u.ś.r., zasiłek pielęgnacyjny przyznaje się w celu częściowego pokrycia wydatków wynikających z konieczności zapewnienia opieki i pomocy innej osoby w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji.

Zasiłek pielęgnacyjny przysługuje:

1) niepełnosprawnemu dziecku;

2) osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej 16. roku życia, jeżeli legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;

3) osobie, która ukończyła 75 lat (art. 16 ust. 2 ustawy).

Zasiłek pielęgnacyjny jest świadczeniem ściśle związanym z osobą świadczeniobiorcy, a jego celem jest częściowe pokrycie wydatków wynikających z konieczności zapewnienia opieki i pomocy tej osobie w związku z jej niezdolnością do samodzielnej egzystencji.

Zdaniem organu odwoławczego niewątpliwie RB jest niepełnosprawny dzieckiem i posiada orzeczenie o niepełnosprawności. Należy jednakże zauważyć, iż RB i działająca w jego imieniu i na jego rzecz VB są obywatelami Ukrainy, zamieszkującymi w Polsce i posiadającymi karty pobytu.

Zgodnie natomiast z art. 1 ust. 2 u.s.r., świadczenia rodzinne przysługują:

1) obywatelom polskim;

2) cudzoziemcom:

a) do których stosuje się przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego,

b) jeżeli wynika to z wiążących Rzeczpospolitą Polską umów dwustronnych o zabezpieczeniu społecznym,

c) przebywającym na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej na podstawie zezwolenia na pobyt stały, zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej, zezwolenia na pobyt czasowy udzielonego w związku z okolicznościami, o których mowa w art. 127 lub art. 186 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach, lub w związku z uzyskaniem w Rzeczypospolitej Polskiej statusu uchodźcy lub ochrony uzupełniającej, jeżeli zamieszkują z członkami rodzin na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej,

d) posiadającym kartę pobytu z adnotacją "dostęp do rynku pracy", z wyłączeniem obywateli państw trzecich, którzy uzyskali zezwolenie na pracę na terytorium państwa członkowskiego na okres nieprzekraczający sześciu miesięcy, obywateli państw trzecich przyjętych w celu podjęcia studiów oraz obywateli państw trzecich, którzy mają prawo do wykonywania pracy na podstawie wizy.

Świadczenia rodzinne przysługują osobom, o których mowa w ust. 2, jeżeli zamieszkują na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez okres zasiłkowy, w którym otrzymują świadczenia rodzinne, chyba że przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego lub dwustronne umowy międzynarodowe o zabezpieczeniu społecznym stanowią inaczej (art. 2 ust. 3 ustawy).

Zdaniem organu odwoławczego z treści art. 1 ust. 2 uś.r. wynika więc, że określając zakres podmiotowy podlegający regulacji ustawy, ustawodawca rozróżnił dwie kategorie podmiotów, obywateli polskich i cudzoziemców. Z uwagi na stan faktyczny sprawy wskazać trzeba, że zgodnie z art. 3 pkt 2 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach, cudzoziemcem jest każdy, kto nie posiada obywatelstwa polskiego.

W ocenie Kolegium okolicznością niesporną w sprawie jest, że odwołująca się, jak również jej syn, są cudzoziemcami. Dlatego też, zgodnie z art. 1 ust. 2 pkt 2 lit. a-d u.ś.r. warunkiem przysługiwania świadczeń rodzinnych, a w tym przypadku zasiłku pielęgnacyjnego, jest przynależność do któregoś z kręgu podmiotów wymienionych w art. 1 ust. 2 pkt 2 lit. a- d u.ś.r., przy równoczesnym spełnieniu warunku, o którym mowa w ust. 3 art. 1. Brak przynależności do którejś z kategorii podmiotów - cudzoziemców wymienionych w art. 1 ust. 2 pkt 2 lit. a - d ustawy, powoduje niemożność skutecznego ubiegania się o przyznanie świadczenia rodzinnego, bez potrzeby badania i ustalania przez organ okoliczności, o których mowa w ust. 3 tego przepisu.

Organ odwoławczy podał, że ze zgromadzonego w sprawie materiału wynika, iż odwołująca nie posiada statusu uprawniającego ją do zaliczenia do kręgu uprawnionych do świadczeń rodzinnych cudzoziemców, określonego art. 1 ust. 2 pkt 2 lit. a, b i c. Nie spełnia również przesłanek do zaliczenia jej do kręgu uprawnionych do świadczeń rodzinnych cudzoziemców określonego w art. 1 ust. 2 pkt 2 lit. d) u.ś.r. Skarżąca legitymuje się kartą pobytu ważną do dnia 8 lutego 2019 r., jednakże na karcie nie ma umieszczonej adnotacji "dostęp do rynku pracy". W aktach sprawy znajduje się również oświadczenie skarżące, że wraz z mężem przyjechali do Polski jako osoby duchowne, zaś ona jako osoba duchowna na karcie pobytu nie może mieć adnotacji "dostęp do rynku pracy". Organ podkreślił, iż w zakresie kompetencji organów rozstrzygających w przedmiocie świadczeń rodzinnych nie leży ustalanie przyczyn, dla których skarżąca nie posiada w aktualnej karcie pobytu adnotacji "dostęp do rynku pracy", ani też ocena, czy pomimo braku takowej adnotacji jest ona cudzoziemcem dostęp ten posiadającym, czy też nie. Nie jest to także okoliczność, która może być wykazana w toku postępowania jakimikolwiek innymi dowodami, czy też ustaleniami czynionymi przez organy na podstawie ustawy o cudzoziemcach. Zdaniem organu odwoławczego wobec wyraźnej i nie budzącej wątpliwości treści omówionych wyżej przepisów, posiadanie w karcie pobytu adnotacji, o której mowa w art. 1 ust. 2 pkt 2 lit. d ustawy stanowi konieczny warunek skutecznego ubiegania się przez odwołującą o przyznanie świadczeń rodzinnych (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 13 stycznia 2016 r. III SA/Kr 1038/15). Skoro w karcie pobytu nie ma wymaganej adnotacji "dostęp do rynku pracy", to tym samym nie zostały spełnione wszystkie ustawowe przesłanki warunkujące przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego z powodu niespełnienia wymogów ustawy. Odnosząc się natomiast do zarzutów podniesionych w odwołaniu, organ odwoławczy stwierdził, iż nie zasługują one na uwzględnienie. Brak wymaganej adnotacji na karcie pobytu uniemożliwia skuteczne ubieganie się o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego, pomimo, iż syn skarżącej jest niepełnosprawnym dzieckiem, w wieku poniżej 16 lat, legitymującym się orzeczeniem o niepełnosprawności.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania wywołanych wniesieniem skargi, w tym kosztów osobistego stawiennictwa na rozprawie, według norm przepisanych.

Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła:

I. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 1 ust. 2 pkt 2 lit. d u.ś.r. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyznaniu czynności technicznej - poczynieniu adnotacji na karcie pobytu rozstrzygające znaczenie dla przysługiwania świadczeń rodzinnych cudzoziemcom, podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu polega na ustaleniu, czy dana osoba ma "dostęp do rynku pracy";

2. art. 244 ust. 1 pkt 11 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach w zw. z § 1 pkt 9 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 21 kwietnia 2015 r. w sprawie przypadków, w których powierzenie wykonywania pracy cudzoziemcowi na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest dopuszczalne bez konieczności uzyskania zezwolenia na pracę poprzez ich niezastosowanie, podczas gdy z ww. przepisów w świetle materiału dowodowego zgromadzonego przez organ jednoznacznie wynika, że posiadam dostęp do rynku pracy;

3. art. 2, art. 32, art. 71 ust. 1 zd. 2 oraz art. 72 ust. 1 zd. 1 Konstytucji RP, a także art. 2 oraz art. 26 ust. 1 Konwencji o prawach dziecka poprzez ich niezastosowanie w procesie wykładni przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych i w konsekwencji nieuzasadnione różnicowanie sytuacji cudzoziemców, w tym przypadku dzieci osób uprawnionych do wykonywania pracy bez jakichkolwiek dodatkowych zezwoleń z uwagi na zwolnienie z obowiązku posiadania zezwolenia na pracę, którzy jednak nie posiadają w kartach pobytu adnotacji "dostęp do rynku pracy" od cudzoziemców, którzy taką adnotację posiadają;

4. art. 2 i 3 ustawy z dnia o pomocy społecznej poprzez ich niezastosowanie i niezrealizowanie celów tejże ustawy;

5. art. 16 ust. 2 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 2 lit. d u.ś.r. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na odniesieniu wymogu posiadania adnotacji na karcie pobytu wobec skarżącej, a nie samego uprawnionego zgodnie z ww. przepisem (zarzut ewentualny w razie niepodzielenia zarzutów od 1 do 4);

II. naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. rażące naruszenie art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a.") poprzez zaniechanie przez organy obu instancji szeregu czynności niezbędnych - z racji przedmiotu sprawy - do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w szczególności zaniechanie ustalenia, czy skarżącej przysługuje "dostęp do rynku pracy", co doprowadziło do ustalenia, że synowi skarżącej nie przysługuje zasiłek pielęgnacyjny,

2. naruszenie art. 6 k.p.a. oraz 8 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie przez organy obu instancji, polegające na pominięciu w trakcie rozpatrywania wniosku i odwołania szeregu istotnych przepisów prawnych (wskazanych w zarzutach prawa materialnego), co doprowadziło do wydania decyzji niekorzystnej dla syna skarżącej;

3. naruszenie art. 77 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, polegające na niespełnieniu obowiązku wyczerpującego zebrania materiału dowodowego koniecznego do załatwienia sprawy, w szczególności przez niezweryfikowanie mojego "dostępu do rynku pracy", przyczyn braku adnotacji na karcie pobytu, możliwości poczynienia takiej adnotacji wobec osoby pełniącej funkcje duchowne w ogóle.

Skarżąca podała, że w dniu [...] lutego 2016 r. Wojewoda [...] wydał na jej rzecz decyzję nr [...] o zezwoleniu na pobyt czasowy na okres do dnia 8 lutego 2019 r. Podstawę prawną decyzji stanowił m.in. art. 187 pkt 3 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach, albowiem skarżąca sprawuję funkcję duchownego-misjonarza w Ewangelicznej Wspólnocie Zielonoświątkowej. W dniu 27 kwietnia 2016 r. Wojewoda [...] wydał na rzecz syna skarżącej (również obywatela Ukraina) RB, urodzonego w dniu 31 maja 2002 r., decyzję nr [...] o zezwoleniu na pobyt czasowy na okres do dnia 8 lutego 2019 roku.

Odnośnie do sformułowanych zarzutów naruszenia prawa materialnego skarżąca podniosła, że podstawą wydania decyzji organów obu instancji stał się art. 1 ust. 2 pkt 2 lit. d u.ś.r. W ocenie skarżącej organy obu instancji naruszyły ww. przepis dokonując jego błędnej wykładni polegającej na przyznaniu czynności technicznej polegającej na poczynieniu adnotacji na karcie pobytu rozstrzygające znaczenie dla przysługiwania świadczeń rodzinnych cudzoziemcom, tj. opierając się wyłącznie na wykładni literalnej, pomijając natomiast zupełnie konieczność zastosowania wykładni systemowej i celowościowej, w szczególności poprzez weryfikację, czy danej osobie przysługuje istotnie dostęp do rynku pracy mimo braku stosownej adnotacji, bądź czy wobec danej osoby w ogóle taka adnotacja mogłaby zostać poczyniona.

Skarżąca podniosła, że przepisem zwalniającym ją od obowiązku uzyskania zezwolenia na pracę jest § 1 pkt 9 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 21 kwietnia 2015 r. w sprawie przypadków, w których powierzenie wykonywania pracy cudzoziemcowi na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest dopuszczalne bez konieczności uzyskania zezwolenia na pracę. W ocenie skarżącej przepis ten zapewnia jej jako osobie pełniącej funkcje duchowne dostęp do rynku pracy z mocy prawa, bez konieczności uzyskania jakiegokolwiek dodatkowego zezwolenia jakiegokolwiek organu administracji. Skarżąca podała, że adnotacja "dostęp do rynku pracy" powinna była zostać wskazana na karcie pobytu na podstawie art. 244 ust. 1 pkt 11 ustawy o cudzoziemcach, jednakże z niewiadomych przyczyn tak się nie stało.

W ocenie skarżącej zaistniała sytuacja prowadzi do wniosku, że organ dokonując najpierw wykładni przepisów, a następnie stosując je do okoliczności przedmiotowej sprawy pominął całkowicie cele, jakim służą te przepisy, jak również zaniechał sięgnięcia do przepisów wyższych rangą - przede wszystkim Konstytucji RP oraz Konwencji o prawach dziecka. Odmowa przyznania zasiłku pielęgnacyjnego, którego beneficjentem jest tak naprawdę małoletni, niepełnosprawny syn skarżącej, z uwagi na brak adnotacji "dostęp do rynku pracy" na karcie pobytu, wypacza cel całego systemu zabezpieczenia społecznego, który ma właśnie służyć pomocy osobom znajdującym się w trudnej sytuacji. Zdaniem skarżącej organ odmawiając przyznania wnioskowanego świadczenia pominął w swoich rozważaniach niewątpliwie trudną sytuację rodziny skarżącej, ograniczając się do językowej wykładni przepisu.

Skarżąca podała, że z daleko idącej ostrożności – w razie niepodzielenia powyższej argumentacji – podnosi, że organ naruszył art. 16 ust. 2 pkt 1 u.ś.r. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie. Zasiłek pielęgnacyjny przysługuje bowiem niepełnosprawnemu dziecku, a nie jego rodzicowi. Tym samym w opisywanej sprawie badanie sytuacji skarżącej jest sprzeczne z literalnym brzmieniem tego przepisu. Zdaniem skarżącej organ jest niekonsekwentny raz odnosząc się w uzasadnieniu do sytuacji prawnej skarżącej, a raz do sytuacji jej syna. Skarżąca podała, że z punktu widzenia omawianego przepisu jest jedynie osobą reprezentującą małoletniego jako jego przedstawiciel ustawowy, zaś beneficjentem zasiłku pielęgnacyjnego jest oczywiście niepełnosprawny małoletni. Tym samym, w świetle niniejszego zarzutu, ale jak również art. 26 ust. 1 Konwencji o prawach dziecka oraz art. 71 ust. 1 zd. 2 i art. 72 ust. 1 zd.1 Konstytucji RP, należy stwierdzić, że synowi skarżącej przysługuje prawo do zasiłku pielęgnacyjnego. Jednocześnie z uwagi na oczywisty brak podstawy do czynienia jakichkolwiek adnotacji o "dostępie do rynku pracy" dla 14-letniego dziecka – w dniu wydawania zezwolenia na pobyt czasowy – w ocenie skarżącej organ winien był przyznać wnioskowany zasiłek synowi skarżącej.

Odnośnie do zarzutów naruszenia przepisów postępowania skarżąca podniosła, że organy obu instancji dopuściły się również szeregu naruszeń przepisów postępowania administracyjnego. Naruszenia, których dopuściły się organy są w ocenie skarżącej rażące i ich wpływ na wydane rozstrzygnięcie jest również oczywisty.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko.

Na rozprawie w dniu 27 czerwca 2017 r. Sąd uwzględnił wniosek dowodowy skarżącej i dopuścił dowody z dokumentów załączonych do skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

Skarga jako bezzasadna została oddalona na podstawie art. 151 p.p.s.a., albowiem zaskarżona decyzja pomimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

W toku przeprowadzonej z urzędu (art. 134 § 1 p.p.s.a.) legalnościowej kontroli zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji Sąd nie stwierdził naruszeń prawa, które których rodzaj lub stopień uzasadniałyby wzruszenie mocy obowiązującej powyższych decyzji na podstawie art. 145 § 1 p.p.s.a. Nie stwierdzono zatem istnienia wad nieważności i wad wznowienia postępowania, jak również takich naruszeń prawa materialnego i prawa procesowego, które miały lub mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy rozumiany jako treść końcowego jej rozstrzygnięcia.

Zasadnicze znaczenie w przedmiotowej sprawie mają zagadnienia związane z prawidłową wykładnią i subsumpcją przepisów art. 1 ust. 2 pkt 2 lit. d) w zw. z art. 16 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (u.ś.r.) w zw. z art. 244 ust. 1 pkt 11) i w zw. z art. 230 ust. 1, art. 241 i art. 245 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (u.c.), w zw. z art. 87-88 i art. 90 ust. 4 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instrumentach rynku pracy w zw. z § 1 pkt 9) rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 21 kwietnia 2015 r. w sprawie przypadków, w których powierzenie wykonywania pracy cudzoziemcowi na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest dopuszczalne bez konieczności uzyskania zezwolenia na pracę.

Skarżąca jako cudzoziemiec będący matką niepełnosprawnego dziecka (RB) zwróciła się do właściwego organu z wnioskiem o przyznanie na rzecz niepełnosprawnego dziecka – RB zasiłku pielęgnacyjnego na podstawie art. 16 ust. 1 i 2 pkt 1 u.ś.r. Legitymacja wnioskowa skarżącej do występowania jako strona postępowania działająca na rzecz dziecka, które w sensie materialnoprawnym jest podmiotem potencjalnie uprawnionym do nabycia zasiłku pielęgnacyjnego (art. 16 ust. 2 pkt 1 u.ś.r.), wynika z art. 23 ust. 1 u.ś.r., który stanowi, że ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych oraz ich wypłata następują odpowiednio na wniosek małżonków, jednego z małżonków, rodziców, jednego z rodziców, opiekuna faktycznego dziecka, opiekuna prawnego dziecka, rodziny zastępczej niezawodowej, osoby uczącej się, pełnoletniej osoby niepełnosprawnej lub innej osoby upoważnionej do reprezentowania dziecka lub pełnoletniej osoby niepełnosprawnej, a także osób, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny. Z powyższego przepisu wynika zatem, że skarżąca jako matka dziecka była uprawniona do występowania jako wnioskodawca w sprawie o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego na rzecz jej dziecka (por. także art. 23 ust. 3 pkt 1 u.ś.r.).

Proces oceny realizacji szczegółowych przesłanek materialnoprawnych przyznania zasiłku pielęgnacyjnego musi zostać poprzedzony oceną spełnienia określonych w art. 1 ust. 2 i 3 u.ś.r. ogólnych przesłanek podmiotowych nabycia prawa do świadczeń rodzinnych.

Ponieważ skarżącej będącej obywatelką Ukrainy decyzją Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2016 r. udzielono zezwolenia na pobyt czasowy w związku z okolicznościami, o których mowa w art. 187 pkt 3 w zw. z art. 188 ust. 3 pkt 1-2 i pkt 4 u.c., dlatego w przedmiotowej sprawie nie mają zastosowania przesłanki, o których mowa w art. 1 ust. 2 pkt 2 lit. a)-c) u.ś.r. W odniesieniu do skarżącej jako cudzoziemca nie mają bowiem zastosowania przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, wiążące Rzeczpospolitą Polską dwustronne umowy międzynarodowe o zabezpieczeniu społecznym oraz podstawy nabycia prawa do legalnego pobytu, o których mowa w art. 1 ust. 2 pkt 2 lit. c) u.ś.r.

Jeżeli natomiast uznać, że przesłanki podmiotowe, o których mowa w art. 1 ust. 2 pkt 2 u.ś.r., powinny zostać odniesione do syna skarżącej jako niepełnosprawnego dziecka będącego cudzoziemcem (obywatelem Ukrainy), to również w tym zakresie należy stwierdzić, że przesłanki, o których mowa w art. 1 ust. 2 pkt 2 lit. a)-c) u.ś.r. nie znajdują zastosowania. W odniesieniu do syna skarżącej jako cudzoziemca nie mają bowiem zastosowania przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, wiążące Rzeczpospolitą Polską dwustronne umowy międzynarodowe o zabezpieczeniu społecznym oraz podstawy nabycia prawa do legalnego pobytu, o których mowa w art. 1 ust. 2 pkt 2 lit. c) u.ś.r. Synowi skarżącej decyzją Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. udzielono bowiem zezwolenia na pobyt czasowy w związku z okolicznościami, o których mowa w art. 187 pkt 8 w zw. z art. 188 ust. 3 pkt 1-2 i pkt 4, art. 188 ust. 4 w zw. z art. 114 ust. 2 i art. 188 ust. 5 u.c.

Jakkolwiek zagadnieniem spornym jest czy przesłanki z art. 1 ust. 2 pkt 2 u.ś.r. należy odnosić do cudzoziemca-dziecka będącego potencjalnym beneficjentem świadczenia rodzinnego, czy też do cudzoziemca (np. jednego z rodziców) występującego o przyznanie świadczeń rodzinnych na rzecz dziecka, to jednak Sąd orzekający przyjął w niniejszej sprawie korzystną dla skarżącej wykładnię ustawy o świadczeniach rodzinnych, uznając, że rozważany przepis należy odnieść do zarówno do skarżącej jako matki dziecka i do samego dziecka.

W związku z powyższym sytuację prawną skarżącej oraz jej syna należy ocenić na tle przesłanki podmiotowej z art. 1 ust. 2 pkt 2 lit. d) u.ś.r.

Zgodnie z powyższym przepisem świadczenia rodzinne przysługują cudzoziemcom posiadającym kartę pobytu z adnotacją "dostęp do rynku pracy", z wyłączeniem obywateli państw trzecich, którzy uzyskali zezwolenie na pracę na terytorium państwa członkowskiego na okres nieprzekraczający sześciu miesięcy, obywateli państw trzecich przyjętych w celu podjęcia studiów oraz obywateli państw trzecich, którzy mają prawo do wykonywania pracy na podstawie wizy.

Z literalnej treści art. 1 ust. 2 pkt 2 lit. d) u.ś.r. wynika jednoznacznie, że warunkiem nabycia prawa do świadczeń rodzinnych przez cudzoziemców niezaliczonym do grup, o których mowa w art. 1 ust. 2 pkt 2 lit. a)-c), jest posiadanie karty pobytu z odpowiednią adnotacją potwierdzającą "prawo dostępu" do polskiego rynku pracy. W tym kontekście należy zatem rozważyć dwa zagadnienia.

Po pierwsze, trzeba określić prawidłowy sposób rozumienia przesłanki "prawa dostępu do rynku pracy" cudzoziemców przebywających na terytorium RP.

Po drugie, trzeba przesądzić prawne znaczenie zamieszczenia albo braku zamieszczenia na karcie pobytu odpowiedniej "adnotacji o dostępie do rynku pracy", charakter prawny samej karty pobytu oraz proces i formy prawne jej wydawania, wymiany oraz odmowy wydania i wymiany.

Jeżeli chodzi o sposób rozumienia przesłanki "prawa dostępu do rynku pracy" cudzoziemców przebywających na terytorium RP, to w tym zakresie należy mieć na względzie przepisy art. 87, art. 88 i art. 90 ust. 4 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instrumentach rynku pracy (u.p.z.i.r.p.) w zw. z § 1 pkt 9) rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 21 kwietnia 2015 r. w sprawie przypadków, w których powierzenie wykonywania pracy cudzoziemcowi na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest dopuszczalne bez konieczności uzyskania zezwolenia na pracę.

Z przepisu art. 87 u.p.z.i.r.p. wynika, że z jednej strony pewne kategorie cudzoziemców są z mocy ustawy (art. 87 ust. 1) uprawnione do wykonywania pracy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (co implikuje brak obowiązku uzyskiwania zezwolenia na pracę), natomiast z drugiej strony niektórzy cudzoziemcy – nie posiadając wynikającego z mocy ustawy prawa do wykonywania pracy na terytorium RP – są z mocy ustawy zwolnieni z obowiązku posiadania zezwolenia na pracę (art. 87 ust. 2). Trzecią grupę cudzoziemców tworzą natomiast cudzoziemcy podlegający obowiązkowi posiadania zezwolenia na pracy na terytorium RP (art. 88 u.p.z.i.r.p.). Obowiązek posiadania tego rodzaju zezwolenia jest ustawową zasadą.

Powyższy trójpodział podmiotowy jest dodatkowo modyfikowany przez art. 90 ust. 4 u.p.z.i.r.p. Przepis ten stanowi podstawę do określenia w drodze rozporządzenia przez ministra właściwego do spraw pracy przypadków, w których powierzenie cudzoziemcowi wykonywania pracy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest dopuszczalne bez konieczności uzyskania zezwolenia na pracę. Ustawodawca zastrzegł jednocześnie, że właściwy minister wydając powyższe rozporządzenie ma uwzględnić przypadki określone w umowach i porozumieniach międzynarodowych oraz programach szkoleniowych lub doradczych realizowanych w ramach działań Unii Europejskiej lub innych międzynarodowych programach pomocowych, polską politykę zagraniczną, specyfikę wykonywanego zawodu, charakter pracy, okres pracy, wymogi dotyczące podmiotu powierzającego wykonywanie pracy, a także szczególny status, który był podstawą udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.

Na podstawie art. 90 ust. 4 u.p.z.i.r.p. Minister Pracy i Polityki Społecznej wydał rozporządzenie z dnia 21 kwietnia 2015 r. w sprawie przypadków, w których powierzenie wykonywania pracy cudzoziemcowi na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest dopuszczalne bez konieczności uzyskania zezwolenia na pracę.

Jakkolwiek można mieć wątpliwości co dopuszczalności uzupełniania w drodze rozporządzenia ustawowych podstaw zwolnienia dalszych kategorii cudzoziemców z obowiązku posiadania zezwolenia na pracę na terytorium RP, to jednak Sąd orzekający w niniejszym składzie uznaje, że zarówno przepis art. 90 ust. 4 u.p.z.i.r.p. spełnia w minimalnym zakresie konstytucyjne standardy podstawy kompetencyjnej do wydania rozporządzenia wykonawczego, jak również samo rozporządzenie jest zgodne z ustawą.

O ile jednak zaliczenie cudzoziemców posiadających ustawowe prawo do wykonywania pracy na terytorium RP (art. 87 ust. 1 u.p.z.i.r.p.) oraz zwolnionych ustawowo z obowiązku posiadania zezwolenia na pracę (art. 87 ust. 2 u.p.z.i.r.p.) do grupy cudzoziemców posiadających "prawo dostępu do rynku pracy" (art. 1 ust. 2 pkt 2 lit. d) u.ś.r.) nie budzi wątpliwości, o tyle status cudzoziemców, którym można "powierzyć" wykonywanie pracy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej bez konieczności uzyskania zezwolenia na pracę, na podstawie rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 21 kwietnia 2015 r., wykazuje pewne zróżnicowanie. Przede wszystkim trzeba zauważyć, że w porównaniu z treścią art. 87 u.p.z.i.r.p. w tym wypadku chodzi o osoby, które już wykonują pewne prace lub funkcje albo posiadają odrębny status zawodowy, osobisty lub funkcyjny. Przyjmując jednak korzystne dla strony skarżącej podejście interpretacyjne w niniejszej sprawie ostatecznie uznano, że również cudzoziemcy – aczkolwiek nie z mocy samej ustawy – wymienieni w § 1 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 21 kwietnia 2015 r. w sprawie przypadków, w których powierzenie wykonywania pracy cudzoziemcowi na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest dopuszczalne bez konieczności uzyskania zezwolenia na pracę, posiadają "prawo dostępu do rynku pracy".

Odnosząc powyższe uwagi do stanu przedmiotowej sprawy, należy stwierdzić, że skarżąca oraz jej syn nie mieszczą się w katalogu cudzoziemców wymienionych w art. 87 u.p.z.i.r.p., natomiast względem skarżącej jako matki niepełnosprawnego dziecka (ze względu na treść decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2016 r. i podstawę prawną udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy wydanej na podstawie art. 187 pkt 3 w zw. z art. 188 ust. 3 pkt 1-2 i pkt 4 u.c.) może mieć zastosowanie § 1 pkt 9) rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 21 kwietnia 2015 r. w sprawie przypadków, w których powierzenie wykonywania pracy cudzoziemcowi na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest dopuszczalne bez konieczności uzyskania zezwolenia na pracę, co skutkowałoby przyjęciem, że osoba ta może dysponować prawem do dostępu do polskiego rynku pracy.

Jeżeli natomiast chodzi o syna skarżącej (niepełnosprawne dziecko), to uwzględniając podstawę prawną udzielenia mu zezwolenia na pobyt czasowy (art. 187 pkt 8 w zw. z art. 188 ust. 3 pkt 1-2 i pkt 4, art. 188 ust. 4 w zw. z art. 114 ust. 2 i art. 188 ust. 5 u.c.), należy przyjąć, że żadna z przesłanek wymienionych w § 1 cyt. rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 21 kwietnia 2015 r. nie ma zastosowania.

Przepis § 1 pkt 9) rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 21 kwietnia 2015 r. w sprawie przypadków, w których powierzenie wykonywania pracy cudzoziemcowi na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest dopuszczalne bez konieczności uzyskania zezwolenia na pracę stanowi, że powierzenie cudzoziemcowi wykonywania pracy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej bez konieczności uzyskania zezwolenia na pracę jest dopuszczalne w przypadku cudzoziemców będących duchownymi, członkami zakonów lub innymi osobami, którzy wykonują pracę w związku z pełnioną funkcją religijną, w kościołach i związkach wyznaniowych oraz krajowych organizacjach międzykościelnych, których status uregulowany jest umową międzynarodową, przepisami o stosunku Państwa do kościoła lub innego związku wyznaniowego, lub które działają na podstawie wpisu do rejestru kościołów i innych związków wyznaniowych, ich osobach prawnych lub jednostkach organizacyjnych, a także którzy wykonują pracę w ramach pełnienia funkcji religijnej w innych podmiotach, na podstawie skierowania przez właściwy organ kościoła lub innego związku wyznaniowego albo jego osoby prawnej.

Trzeba jednak wyraźnie podkreślić, że art. 187 pkt 3 u.c., który był podstawą udzielenia skarżącej zezwolenia na pobyt czasowy, różni się treściowo od § 1 pkt 9) cyt. rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 21 kwietnia 2015 r. Przepisy te pełnią bowiem odmienne funkcje, a zakresy ich zastosowania nie pokrywają się. Przepis art. 187 pkt 3 u.c. statuuje bowiem podstawę do przyznania prawa do legalnego pobytu pewnym kategoriom cudzoziemców pełniących funkcje religijne, natomiast przepis par. 1 pkt 9 odnosi się do przyznania tego rodzaju cudzoziemcom ograniczonego przedmiotowo zwolnienia z obowiązku uzyskania zezwolenia na pracę.

O ile jednak w pkt. 3 art. 187 u.c. wskazano, że zezwolenie na pobyt czasowy może zostać udzielone duchownym, członkom zakonu lub osobom pełniącym funkcję religijną w kościele lub związku wyznaniowym (którego status jest uregulowany umową międzynarodową, przepisami obowiązującego na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej prawa lub który działa na podstawie wpisu do rejestru kościołów i innych związków wyznaniowych) pod warunkiem, że pobyt tych osób na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest związany z pełnioną funkcją lub przygotowaniem do jej pełnienia, o tyle w § 1 pkt 9) rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 21 kwietnia 2015 r. określono, że podstawą zwolnienia powyższych kategorii cudzoziemców z obowiązku uzyskania zezwolenia na pracę jest tylko i wyłącznie wykonywanie pracy w związku z pełnioną funkcją religijną (w kościołach i związkach wyznaniowych oraz krajowych organizacjach międzykościelnych, których status uregulowany jest umową międzynarodową, przepisami o stosunku Państwa do kościoła lub innego związku wyznaniowego, lub które działają na podstawie wpisu do rejestru kościołów i innych związków wyznaniowych, ich osobach prawnych lub jednostkach organizacyjnych) albo wykonywanie pracy w ramach pełnienia funkcji religijnej w innych podmiotach, na podstawie skierowania przez właściwy organ kościoła lub innego związku wyznaniowego albo jego osoby prawnej.

Z zestawienia powyższych przepisów wynika zatem, że zakres przedmiotowy prawa "dostępu do rynku pracy" cudzoziemców, o których mowa w § 1 pkt 9) rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 21 kwietnia 2015 r., jest ograniczony jedynie do wykonywania pracy w związku z pełnioną funkcją religijną lub przygotowaniem do jej pełnienia w określonych typach podmiotów, albo do wykonywania pracy w ramach pełnienia funkcji religijnej w pewnych typach podmiotów.

W dalszej kolejności trzeba przesądzić, jakie są prawne konsekwencje niezamieszczenia na karcie pobytu cudzoziemca, któremu przyznano zezwolenie na pobyt czasowy, odpowiedniej adnotacji o rodzaju i zakresie dostępu do rynku pracy.

Zgodnie z art. 240 pkt 1 w zw. z art. 226 pkt 1 i art. 229 ust. 1 u.c. cudzoziemcowi, któremu udzielono zezwolenia na pobyt czasowy, wydaje się i wymienia dokument zwany "kartą pobytu" na jego wniosek. Pierwszą kartę pobytu wydaje się z urzędu (art. 229 ust. 2 u.c.). Karta pobytu w okresie swojej ważności potwierdza tożsamość cudzoziemca podczas jego pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oraz uprawnia go, wraz z dokumentem podróży, do wielokrotnego przekraczania granicy bez konieczności uzyskania wizy (art. 242 u.c.). Zgodnie natomiast z art. 244 ust. 1 pkt 11 u.c. w karcie pobytu umieszcza się obowiązkowo adnotację "dostęp do rynku pracy" – w przypadku zezwolenia udzielonego cudzoziemcowi, który jest uprawniony do wykonywania pracy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej lub jest zwolniony z obowiązku posiadania zezwolenia na pracę.

Niewątpliwie w sprawie, której dotyczy skarga, w karcie pobytu skarżącej nie zamieszczono odpowiedniej adnotacji o dostępie do rynku pracy w zakresie wyznaczonym zwolnieniem z obowiązku posiadania zezwolenia na pracę na podstawie § 1 pkt 9) rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 21 kwietnia 2015 r. Powstaje zatem pytanie o tryb usunięcia braku powyższej adnotacji, a więc uzupełnienia treści karty pobytu w sytuacji, gdy przesłanki określone w § 1 pkt 9) cyt. rozporządzenia zostały spełnione.

W świetle art. 241 pkt 1 u.c. wobec niezamieszczenia w pierwotnej karcie pobytu obligatoryjnego elementu, o którym mowa w art. 244 ust. 1 pkt 11 u.c. (adnotacji "dostęp do rynku pracy"), skarżąca dysponuje prawną możliwością wystąpienia do właściwego organu (wojewody) z wnioskiem o wymianę karty pobytu w związku ze koniecznością zmiany danych zamieszczonych w dotychczasowej karcie w zakresie określonym w art. 244 ust. 1 pkt 11 u.c.

W przedmiotowej sprawie istotne jest natomiast to, czy brak zamieszczenia w karcie pobytu cudzoziemca, o którym mowa w art. 187 pkt 3 u.c. i któremu na podstawie § 1 pkt 9) cyt. rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 21 kwietnia 2015 r. może zostać powierzone w ograniczonym zakresie wykonywanie pracy bez obowiązku uzyskania zezwolenia na pracę, adnotacji o "dostępie do rynku pracy", stoi na przeszkodzie uznaniu, że cudzoziemiec ten pomimo braku powyższej adnotacji jest uprawniony do uzyskania świadczeń rodzinnych na terytorium RP na podstawie ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych.

Na postanowione wyżej pytanie należy odpowiedzieć pozytywnie. Zamieszczenie w karcie pobytu cudzoziemca adnotacji o "dostępie do rynku pracy" (art. 244 ust. 1 pkt 11 u.c.) jest bowiem ogólnym prawnym warunkiem nabycia przez tegoż cudzoziemca praw do świadczeń rodzinnych na terytorium RP na podstawie art. 1 ust. 2 pkt 2 lit. d) u.ś.r.

Stanowiąca element karty pobytu adnotacja "dostęp do rynku" pracy nie ma znaczenia jedynie technicznego lub informacyjnego, lecz jest formalnoprawnym potwierdzeniem przysługiwania danemu cudzoziemcowi prawa do wykonywania pracy na terytorium RP bez konieczności uzyskania odrębnego zezwolenia na pracę. Prawo to może z kolei wynikać z mocy ustawy (art. 87 ust. 1 u.p.z.i.r.p.), z ustawowego zwolnienia z obowiązku posiadania zezwolenia na pracę (art. 87 ust. 2 u.p.z.i.r.p.) albo z wyjątkowego dopuszczenia do pracy pewnych kategorii cudzoziemców w ograniczonym zakresie na mocy rozporządzenia (art. 90 ust. 4 u.p.z.i.r.p. oraz rozporządzenie Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 21 kwietnia 2015 r. w sprawie przypadków, w których powierzenie wykonywania pracy cudzoziemcowi na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest dopuszczalne bez konieczności uzyskania zezwolenia na pracę). O ile w odniesieniu do przypadków określonych w art. 87 ust. 1 i 2 u.p.z.i.r.p. stwierdzenie istnienia ustawowego prawa do wykonywania pracy na terytorium RP lub ustawowego zwolnienia z obowiązku posiadania zezwolenia na pracę jest stosunkowo proste i sprowadza się zasadniczo do porównania podstawy prawnej legalnego pobytu cudzoziemca z treścią art. 87 u.p.z.i.r.p., o tyle w odniesieniu do przypadków określonych w § 1 cyt. rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 21 kwietnia 2015 r. ustalenie to wymaga poczynienia nierzadko dodatkowych ustaleń (zob. np. na tle § 1 pkt 9 ustalenie, czy cudzoziemiec pełniący funkcje duchowne będzie wykonywał pracę w związku lub w ramach funkcji religijnych albo czy posiada odpowiednie skierowanie do pracy wystawione przez właściwy organ kościoła, innego związku wyznaniowego lub jego osoby prawnej).

Jeżeli organ właściwy do wydania karty pobytu nie zamieścił w tej karcie odpowiedniej adnotacji o prawie dostępu do rynku pracy na podstawie art. 244 ust. 1 pkt 11 u.c., to organ orzekający w sprawie o przyznanie prawa do świadczenia rodzinnego w związku z treścią art. 1 ust. 2 pkt 2 lit. d) u.ś.r. nie jest uprawniony do oceny, czy przesłanki z art. 87 ust. 1 i 2 u.p.z.i.r.p. oraz z § 1 cyt. rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 21 kwietnia 2015 r. zostały spełnione. Ustalenia faktyczne oraz ocena prawna w tym zakresie zostały bowiem przyporządkowane do właściwości organu uprawnionego do wydania lub wymiany karty pobytu (zob. art. 245 u.c.), który w razie stwierdzenia, że cudzoziemiec jest uprawniony do wykonywania pracy na terytorium RP w pełnym albo w ograniczonym zakresie jest zobowiązany do zamieszczenia odpowiedniej adnotacji o prawie dostępu do rynku pracy. Ustalenia prawne i faktyczne oraz orzekanie w tym zakresie przez organy właściwe w sprawach świadczeń rodzinnych prowadziłoby do wkraczania w zakresie kompetencji organów właściwych w sprawach cudzoziemców. Sprawy o wydanie lub wymianę kart pobytu są bowiem odrębnymi sprawami z zakresu administracji publicznej, które podlegają załatwieniu w drodze czynności materialno-technicznych (w razie wydania lub wymiany dokumentu zgodnie z wnioskiem cudzoziemca) albo w drodze decyzji administracyjnych w razie odmowy wydania lub wymiany karty (art. 245 u.c.).

Powyższy pogląd jest szczególnie uzasadniony w odniesieniu do przesłanek określonych w § 1 cyt. rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 21 kwietnia 2015 r. Przesłanki te (m.in. przesłanka z pkt. 9 § 1) wymagają bowiem poczynienia odpowiednich ustaleń faktycznych oraz ocen prawnych, których nie może dokonywać organ orzekający w sprawie o przyznanie świadczenia rodzinnego.

Również sąd administracyjny kontrolujący legalność decyzji administracyjnej rozstrzygającej sprawę o przyznanie świadczenia rodzinnego nie jest uprawniony do stwierdzania, czy i w jakim zakresie cudzoziemiec ubiegający się o dane świadczenie rodzinne i nieposiadający w karcie pobytu adnotacji o dostępie do rynku pracy (art. 1 ust. 2 pkt 2 lit. d) u.ś.r.) faktycznie dysponuje uprawnieniem do wykonywania pracy na terytorium RP bez konieczności posiadania zezwolenia na pracę w związku z realizacją przesłanek z § 1 cyt. rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 21 kwietnia 2015 r. Zagadnienie obowiązku zamieszczenia powyższej adnotacji może być bowiem przedmiotem oceny i rozstrzygnięcia w odrębnej sprawie o wydanie albo o wymianę karty pobytu. Jak już wspomniano, zamieszczenie w karcie pobytu przedmiotowej adnotacji wymaga odpowiednich ustaleń na tle przesłanek określonych w powyższym rozporządzeniu i sąd nie może orzekać w tym zakresie, gdyż skutkowałoby to przekroczeniem granic sprawy, której dotyczy skarga, oraz naruszeniem art. 134 § 1 p.p.s.a.

Jeżeli natomiast – jak w sytuacji skarżącej – właściwy organ nie zamieścił adnotacji, o której mowa w art. 244 ust. 1 pkt 11 u.c., a zachodzą podstawy do uzupełnienia karty w tym zakresie w związku z realizacją przesłanki z § 1 cyt. rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 21 kwietnia 2015 r. (np. przesłanki z § 1 pkt 9), to cudzoziemiec jest uprawniony do wystąpienia do właściwego organu z wnioskiem o wymianę karty pobytu (art. 229 ust. 1 w zw. z art. 241 pkt 1 u.c.) w zakresie jej uzupełnienia o adnotację, o której mowa w art. 244 pkt 11 u.c. W razie uwzględnienia powyższego wniosku właściwy organ (wojewoda) dokona w drodze czynności materialno-technicznej wymiany karty pobytu, albo – w razie negatywnego rozpatrzenia wniosku – wydania decyzji o odmowie wymiany karty pobytu. Po złożeniu przez skarżącą wniosku o wymianę karty pobytu właściwy wojewoda dokona odpowiednich ustaleń czy skarżącej przysługuje ograniczone prawo dostępu do rynku pracy w zakresie prac w związku lub w ramach funkcji pełnionych funkcji religijnych w odpowiednich kościołach, związkach wyznaniowych, organizacjach religijnych lub innych podmiotach na podstawie skierowania wystawionego przez właściwy organ kościoła lub innego związku wyznaniowego albo jego osoby prawnej.

Jeżeli okaże się, że cudzoziemiec od początku spełniał co najmniej jedną z przesłanek wynikających z § 1 cyt. rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 21 kwietnia 2015 r., to w takim przypadku brak jest podstaw do pobierania opłaty za wymianę karty pobytu. Należy w takim przypadku przyjąć, że wydany dokument w związku z pominięciem w nim obowiązkowego elementu w postaci adnotacji z art. 244 ust. 1 pkt. 11 u.c., zawierał "wadę techniczną", która uzasadnia zwolnienie z obowiązku uiszczenia opłaty (art. 236 pkt 3 u.c.).

Wobec powyższych ustaleń należy przyjąć, że kontrolowana decyzja pomimo częściowo błędnego (niepełnego) uzasadnienia odpowiada prawu, albowiem skarżone organy prawidłowo przyjęły, że skarżąca nie posiadając karty pobytu z adnotacją o dostępie do rynku pracy (art. 244 pkt 11 u.c.), potwierdzającą wyjątkowe i ograniczone zwolnienie z obowiązku posiadania zezwolenia na pracę w zakresie wyznaczonym w § 1 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 21 kwietnia 2015 r. w sprawie przypadków, w których powierzenie wykonywania pracy cudzoziemcowi na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest dopuszczalne bez konieczności uzyskania zezwolenia na pracę, nie spełnia wynikającej z art. 1 ust. 2 pkt 2 lit. d) u.ś.r. przesłanki podmiotowej. Przesłanki tej nie spełnił również syn skarżącej jako potencjalny podmiot zasiłku pielęgnacyjnego.

W tej sytuacji badanie dalszych (szczegółowych) przesłanek materialnoprawnych nabycia prawa do zasiłku pielęgnacyjnego z art. 16 u.ś.r. było zbędne i bezprzedmiotowe.

Nie jest również konieczne i uzasadnione szczegółowe odnoszenie się przez Sąd na obecnym etapie postępowania do dalej idących zarzutów skargi. Nie są w szczególności uzasadnione zarzuty naruszenia art. 6-8, art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 2, art. 32, art. 71 ust. 1 zd. 2, art. 72 ust. 1 zd. 1 Konstytucji RP, art. 2 i art. 26 ust. 1 Konwencji o prawach dziecka oraz art. 2-3 ustawy o pomocy społecznej.

Zarzut naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 2 lit. d u.ś.r. poprzez odniesienie wymogu posiadania adnotacji o dostępie do rynku pracy do skarżącej, a nie do jej dziecka, nie może zostać uwzględniony, albowiem w przedmiotowej sprawie niezależnie od tego czy przesłanki z powyższego przepisu zostaną odniesione do matki dziecka jako wnioskodawczyni (osoby występującej o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego na rzecz dziecka), czy też do samego dziecka jako potencjalnego podmiotu świadczenia rodzinnego, rozstrzygnięcie sprawy będzie tożsame. Zarówno bowiem skarżąca, jak i jej dziecko nie tylko nie posiadali w kartach pobytu odpowiedniej adnotacji o dostępie do rynku pracy, lecz także nie wykazali, że adnotacja ta powinna była zostać zamieszczona. Jak już jednak stwierdzono, że Sąd nie jest upoważniony do oceny w przedmiotowej sprawie czy skarżąca spełnia warunki określone w § 1 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 21 kwietnia 2015 r. Ocena ta należy bowiem do organu właściwego do wydania i wymiany karty pobytu.

Mając na względzie przedstawioną wyżej argumentację oraz uwzględniając, że kontrolowane decyzje nie naruszyły prawa w stopniu uzasadniającym ich wzruszenie, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi.