Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SAB/Wa 697/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-03-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Minister Zdrowia
Treść wyniku: Stwierdzono bezczynność postępowania i że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa
Powołane przepisy: article: art. 3 par. 2 pkt 8,  art. 149
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 10,  art. 16,  art. 1,  art. 4,  art. 6
journal: Dz.U. 2016 poz 1764
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jedn.
article: art. 17 ust. 1 i 2,  art. 2 pkt 15,  art. 10 ust. 1,  ust. 5,  art. 39 ust. 6 i 7,  art. 52
journal: Dz.U. 2017 poz 1845
law: Ustawa z dnia 28 kwietnia 2011 r. o systemie informacji w ochronie zdrowia

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska, Sędziowie WSA Ewa Kwiecińska, Danuta Kania (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 8 marca 2019 r. sprawy ze skargi M.H. na bezczynność Ministra Zdrowia w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] lipca 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu punktu 2 wniosku z dnia [...] lipca 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej, 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3. oddala skargę w pozostałym zakresie, 4. zasądza od Ministra Zdrowia na rzecz skarżącego M. H. kwotę 597 (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia [...] lipca 2018 r., doprecyzowanym pismem z dnia [...] lipca 2018 r., M. H. (dalej również jako: "wnioskodawca", "skarżący") zwrócił się do Ministra Zdrowia (dalej również jako: "organ") za pośrednictwem poczty elektronicznej, w trybie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1764 ze zm.), dalej: "u.d.i.p.", o udostępnienie:

1) licencji niewyłącznej do systemu teleinformatycznego, w którym prowadzony jest rejestr medyczny (swoiste przekazanie rejestru);

2) danych przetwarzanych w Centralnym Wykazie Pracowników Medycznych (dalej również jako: "CWPM") według stanu na dzień udzielenia odpowiedzi w zakresie danych szczegółowo wymienionych w art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 28 kwietnia 2011 r. o systemie informacji o ochronie zdrowia (Dz. U. z 2017 r., poz. 1845 ze zm.), dalej: "u.s.i.o.z.".

Pismem z dnia [...] sierpnia 2018 r. organ poinformował wnioskodawcę, że system teleinformatyczny, w którym prowadzony jest CWPM stanowi dzieło w myśl przepisów ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. o prawie autorskim i prawach pokrewnych (Dz. U. z 2918 r., poz. 1191 ze zm.), dalej: "u.p.a.p.p.". Zatem wniosek o udzielenie licencji niewyłącznej do systemu teleinformatycznego nie jest wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej. W ramach dostępu do informacji publicznej nie można bowiem skutecznie wnosić o udzielenie licencji do systemu teleinformatycznego, w którym jest prowadzony rejestr.

Organ wskazał również, że dane przetwarzane w systemie teleinformatycznym w ramach CWPM nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., bowiem są to wyłącznie dane osobowe, które podlegają ochronie na podstawie przepisów rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 z dnia 27 kwietnia 2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE (Dz. Urz. UE L 119 z dnia 4 maja 2016r., str. 1), dalej: "rozporządzenie 2016/679". Przepisy ww. rozporządzenia stanowią lex specialis w stosunku do przepisów u.d.i.p.

Organ podniósł nadto, iż nawet gdyby przyjąć, że dane te stanowią informację publiczną, to i tak nie istniałaby możliwość ich udostępnienia z uwagi na fakt, że korzystałyby one z ochrony prywatności danych osobowych wynikającej z art. 5 ust. 2 u.d.i.p.

Jednocześnie organ wskazał, iż w niniejszej sprawie nie ma podstaw do wydania decyzji administracyjnej w oparciu o art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Przepis ten ma bowiem zastosowanie wówczas, gdy spełniony jest warunek przedmiotowy (tzn. wnioskowana informacja ma charakter informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p.) oraz podmiotowy (adresat wniosku jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej), a jednocześnie istnieją podstawy do odmowy udostępnienia informacji publicznej z przyczyn określonych w art. 5 ust. 1 lub ust. 2 u.d.i.p.

Pismem z dnia [...] sierpnia 2018 r. M. H., działając na podstawie art. 37 § 1 k.p.a., wniósł do organu ponaglenie wnosząc o wyjaśnienie przyczyn bezczynności oraz niezwłoczne - w terminie 10 dni od dnia otrzymania ponaglenia - udostępnienie informacji publicznej zgodnie z wnioskiem albo wydanie decyzji o odmowie jej udostępnienia.

Skarżący odwołał się do uzasadnienia rządowego projektu u.s.i.o.z., w którym wskazano, że jednym z zadań państwa obywatelskiego jest zapewnienie wszystkim obywatelom, podmiotom gospodarki narodowej, a także aparatowi państwa, dostępu do informacji i bezpieczeństwa informacyjnego. Celem projektu u.s.i.o.z. było m.in. stworzenie stabilnego systemu informacji w ochronie zdrowia, zmniejszenie luki informacyjnej w sektorze ochrony zdrowia, uniemożliwiającej zbudowanie optymalnego modelu opieki zdrowotnej, uporządkowanie istniejącego systemu zbierania, przetwarzania i wykorzystywania informacji w ochronie zdrowia. Zgodnie z przyjętym w projekcie założeniem kompleksowości systemu informacji w ochronie zdrowia, system tworzą: System Informacji Medycznej (SIM); dziedzinowe systemy teleinformatyczne; rejestry medyczne (w ramach których wyróżnia się m.in. CWPM). W u.s.i.o.z. uregulowano funkcjonowanie rejestrów medycznych, tworzonych w celu monitorowania zapotrzebowania na świadczenia opieki zdrowotnej, monitorowania stanu zdrowia populacji oraz profilaktyki zdrowotnej i realizacji programów zdrowotnych. Powyższy projekt i założenia ustawodawcy wyraźnie wskazują zatem, że rejestr medyczny jakim jest CWPM został stworzony na potrzeby realizacji zadań publicznych. Wynika to również z definicji pojęcia "rejestru medycznego" zawartej w art. 2 pkt 12 u.s.i.o.z.

Skarżący wskazał, iż w świetle powyższej argumentacji niezasadne jest stanowisko organu o odmowie dostępu do CWPM - który jest rejestrem medycznym, powołanym w celu realizacji zadań publicznych. Skarżący podkreślił, iż wobec niewydania przez organ stosownej decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej, został pozbawiony wniesienia odwołania, a tym samym dochodzenia swoich racji.

Pismem z dnia [...] września 2018 r., stanowiącym odpowiedź na ponaglenie, organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wskazał ponadto, że brak było podstaw do wydania decyzji odmownej w sytuacji, gdy przedmiot wniosku nie dotyczy informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p.

Pismem z dnia [...] sierpnia 2018 r. skarżący ponownie wniósł do organu ponaglenie w oparciu o art. 37 § 1 k.p.a., podtrzymując argumentację wyrażoną w piśmie z dnia [...] sierpnia 2018 r.

Pismem z dnia [...] października 2018 r. organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Pismem z dnia [...] października 2018 r. M. H. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministra Zdrowia polegającą na nierozpoznaniu wniosku z dnia [...] lipca 2018 r. w trybie przewidzianym w u.d.i.p. Skarżący wniósł o:

1) stwierdzenie, że organ pozostaje w bezczynności w przedmiocie udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej,

2) zobowiązanie organu do niezwłocznego udostępnienia informacji publicznej w trybie art. 2 ust 1 u.d.i.p. zgodnie z wnioskiem,

3) dokonanie kontroli przewlekłości postępowania administracyjnego, którego dotyczy skarga,

4) w przypadku uwzględnienia skargi - orzeczenie, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa,

5) wymierzenie organowi grzywny w łącznej kwocie 4271,51 zł;

6) zasądzenie na rzecz pełnomocnika skarżącego kosztów zastępstwa procesowego w kwocie 480 zł.

W motywach skargi skarżący przedstawił argumentację jak w ponagleniach. Podniósł nadto, iż nie podziela stanowiska organu, że przepisy rozporządzenia 2016/679 uniemożliwiają udostępnienie danych ze spornego rejestru. Zaznaczył, iż w piśmie z dnia [...] sierpnia 2018 r. organ nie wskazał żadnego przepisu ww. rozporządzenia, który zakazywałby udostępnienia danych zawartych w CWPM. Zaznaczył, iż art. 86 ww. rozporządzenia wyraźnie określa, że dane osobowe zawarte w dokumentach urzędowych, które posiada organ, podmiot publiczny lub podmiot prywatny w celu wykonania zadania realizowanego w interesie publicznym, mogą zostać przez ten organ lub podmiot ujawnione zgodnie z prawem UE lub prawem państwa członkowskiego, któremu podlegają ten organ lub podmiot, dla pogodzenia publicznego dostępu do dokumentów urzędowych z prawem do ochrony danych osobowych na mocy niniejszego rozporządzenia.

W odpowiedzi na skargę Minister Zdrowia wniósł o oddalenie skargi podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Podniósł, iż żądania skarżącego zawarte we wniosku z dnia [...] lipca 2018 r. nie mieszczą się w prawie dostępu do informacji publicznej, w szczególności dane osobowe zawarte w CWPM nie stanowią informacji publicznej.

Wskazał dodatkowo, że art. 32 ust. 1 u.s.i.o.z. ściśle określa przesłanki udostępnienia danych z CWPM, odwołując się do zasad określonych w tej ustawie, przepisów, o których mowa w art. 3 ust. 2 i 3 u.s.i.o.z., przepisów ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2017 r., poz. 1261 ze zm.) oraz ustawy z dnia 20 maja 2010 r. o wyrobach medycznych (Dz. U. z 2017 r., poz. 211 ze zm.). Tym samym to przepisy ww. ustaw oraz ustaw szczególnych określają kto, komu, w jakim zakresie i w jakim celu może udostępnić dane z baz danych występujących w systemie informacji o ochronie zdrowia. Taką bazą danych jest CWPM. Nadto art. 17 ust. 4a u.s.i.o.z. określa te elementy normy, wskazując, że Minister Zdrowia jako administrator danych, udostępnia dane zawarte w CWPM Narodowemu Funduszowi Zdrowia i dokonuje tego w konkretnym celu. Cel ten ma być niezbędny do wykonywania zadań tej instytucji, określonych w ustawie o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych.

Drugą podstawą udostępnienia danych z rejestrów medycznych i systemów teleinformatycznych używanych do prowadzenia rejestrów medycznych jest art. 8 ust. 2 ustawy, który odsyła m.in do art. 15 ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (Dz.U. z 2018r., poz. 570 ze zm.). Przepisy te stanowią, że podmiot prowadzący rejestr publiczny zapewnia podmiotowi publicznemu albo podmiotowi niebędącemu podmiotem publicznym, realizującym zadania publiczne na podstawie odrębnych przepisów albo na skutek powierzenia lub zlecenia przez podmiot publiczny ich realizacji, nieodpłatny dostęp do danych zgromadzonych w prowadzonym rejestrze, w zakresie niezbędnym do realizacji tych zadań. Dane powinny być udostępniane za pomocą środków komunikacji elektronicznej i mogą być wykorzystane wyłącznie do realizacji zadań publicznych. Udostępnianie zatem danych z rejestrów publicznych może odbywać się tylko między podmiotami wykonującymi zadania publiczne.

Nie ma natomiast takiej regulacji prawnej, która umożliwiałaby w innych przypadkach niż wyżej wskazane, udostępnianie danych osobowych osób wykonujących zawód medyczny zawartych w CWPM innym osobom lub podmiotom.

W piśmie procesowym z dnia [...] grudnia 2018 r. organ przedstawił dodatkową argumentację w sprawie wskazując, że dostęp do danych przetwarzanych w rejestrach zawodowych, które są rejestrami źródłowymi do CWPM został szczegółowo uregulowany w przepisach ustaw, które kreują te rejestry. Część danych zawartych w tych rejestrach (wymienionych w u.s.i.o.z.) może być udostępniana w oparciu o przepisy u.d.i.p. Natomiast dane przetwarzane w CWPM nie podlegają udostępnieniu w ramach procedury dostępu do informacji publicznej. Jeżeli bowiem przepisy odrębne regulują w sposób pełny zasady i tryb udostępniania informacji, jak ma to miejsce w przypadku CWPM oraz rejestrów zawodowych, to zgodnie z art. 1 ust. 2 u.d.i.p. te właśnie przepisy mają wprost zastosowanie do takich przypadków, z pominięciem unormowania zawartego w u.d.i.p.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188), dalej: "p.u.s.a." oraz art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej.

W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (§ 2).

W myśl art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej m.in. w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W sprawie niniejszej, z uwagi na przedmiot zaskarżenia, należy mieć na względzie przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018r., poz. 1330 ze zm.), która kształtuje prawo do informacji publicznej, a także określa zasady i tryb jej udostępniania. Kognicja sądów administracyjnych do rozpoznania skarg na bezczynność w takich sprawach wynika zatem z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., a potwierdza ją dodatkowo brzmienie art. 21 u.d.i.p.

Stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4: (1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, (2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, (3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). Sąd w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (§ 1b). W myśl art. 149 § 2 p.p.s.a., sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.

Przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie definiują pojęcia bezczynności. W piśmiennictwie przyjmuje się jednak, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 109).

Aby nie narazić się na skuteczny zarzut bezczynności na gruncie u.d.i.p. organ winien rozpoznać wniosek informacyjny w jeden z następujących sposobów:

- udostępnić informację publiczną zgodnie z wnioskiem poprzez podjęcie stosownej czynności materialno-technicznej (art. 10 ust. 1 u.d.i.p.),

- wydać decyzję o odmowie udostępnienia żądanej informacji publicznej (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.),

- poinformować, że żądana informacja stanowi informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., jednak przysługuje inny tryb do dostępu do tej informacji - na podstawie odrębnych regulacji ustawowych (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.),

- poinformować, że organ nie jest w posiadaniu żądanej informacji publicznej (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.),

- poinformować, że wnioskowana informacja nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p.

Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne.

Natomiast informacja publiczna, w myśl art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p., to każda informacja o sprawach publicznych. Ustawa nie definiuje pojęcia "sprawa publiczna", jednakże pojęcie to jest rozwijane jako "każde działanie władzy publicznej w zakresie zadań stawianych państwu dotyczących lub służących ogółowi albo mających na celu zadysponowanie majątkiem publicznym. Desygnatem jest więc tu publicznoprawny charakter działalności danego podmiotu" (v. K. Tracka, Prawo do informacji w polskim prawie konstytucyjnym, Warszawa 2009, s. 138; H. Izdebski: Samorząd terytorialny. Podstawy ustroju i działalności, Warszawa 2004, s. 209).

W świetle powyższego, w orzecznictwie sądów administracyjnych "informację publiczną" definiuje się jako każdą wiadomość wytworzoną przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które realizują zadania publiczne bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie swoich kompetencji, Podkreśla się, że taki charakter ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnosząca się do tych podmiotów, o ile dotyczy faktów i danych o charakterze publicznym (por. wyroki NSA: z dnia 12 grudnia 2006 r. sygn. akt I OSK 123/06, publ. LEX nr 291357; z dnia 30 września 2015 r. sygn. akt I OSK 2093/14; publ.: CBOSA). Przepis art. 6 ust. 1 u.d.i.p. wymienia zaś przykładowe kategorie informacji publicznej, które na mocy prawa podlegają udostępnieniu.

W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości, że adresat wniosku o udostępnienie informacji publicznej - Minister Zdrowia - jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej stosownie do art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Spełniony został zatem zakres podmiotowy u.d.i.p.

Oceniając natomiast zakres przedmiotowy wskazać należy, że wniosek z dnia [...] lipca 2018 r., doprecyzowany pismem z dnia [...] lipca 2018 r., obejmował żądanie udostępnienia: (1) licencji niewyłącznej do systemu teleinformatycznego, w którym prowadzony jest rejestr medyczny (swoiste przekazanie rejestru); (2) danych przetwarzanych w CWPM według stanu na dzień udzielenia odpowiedzi w zakresie danych szczegółowo wymienionych w art. 17 ust. 2 u.s.i.o.z.

Odnośnie punktu 1 wniosku Sąd podziela stanowisko organu wyrażone w piśmie z dnia [...] sierpnia 2018 r., iż wniosek o udzielenie licencji niewyłącznej do systemu teleinformatycznego, w którym prowadzony jest CWPM, nie jest wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w trybie u.d.i.p. W ramach dostępu do informacji publicznej nie można bowiem skutecznie wnosić o udzielenie licencji do systemu teleinformatycznego, w którym jest prowadzony rejestr. Skoro zatem organ prawidłowo poinformował skarżącego o braku podstaw do rozpoznania punktu 1 wniosku w trybie u.d.i.p. już w ww. piśmie, to nie można uznać, że w dacie wniesienia skargi organ pozostawał w bezczynności względem tej części wniosku. Skarga odnośnie punktu 1 wniosku podlegała zatem oddaleniu.

Odnośnie punktu 2 wniosku organ w toku postępowania konsekwentnie prezentował - błędne w istocie - stanowisko, zgodnie z którym wnioskowana informacja nie jest informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Dopiero w piśmie procesowym z dnia [...] grudnia 2018 r. organ, nie kwestionując już charakteru wnioskowanej informacji - jako informacji publicznej, jednoznacznie wskazał, że dostęp do pewnego zakresu danych gromadzonych w CWPM, dla którego rejestrami źródłowymi są poszczególne rejestry zawodowe, został szczegółowo uregulowany w przepisach ustaw, które kreują te rejestry. W sprawie znajduje zatem zastosowanie art. 1 ust. 2 u.d.i.p., który stanowi, że przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Z przepisu tego wynika, że określonego rodzaju informacje - posiadające walor informacji publicznych - mogą być udostępniane tylko w specjalnym trybie bądź na odrębnych zasadach uregulowanych w innych ustawach. Przepis art. 1 ust. 2 u.d.i.p. zawiera normę kolizyjną, która przyznaje pierwszeństwo ustaw szczególnych w zakresie dostępu do informacji publicznej.

Stanowisko organu, zaprezentowane w ww. piśmie procesowym, jest prawidłowe.

Jak stanowi art. 17 ust. 1 u.s.i.o.z. Centralny Wykaz Pracowników Medycznych jest rejestrem medycznym. W myśl art. 2 pkt 12 u.s.i.o.z., przez pojęcie "rejestr medyczny" rozumie się tworzony zgodnie z prawem rejestr, ewidencję, listę, spis albo inny uporządkowany zbiór danych osobowych, jednostkowych danych medycznych lub danych niebędących danymi osobowymi, służący do realizacji zadań publicznych, prowadzony przez podmiot funkcjonujący w systemie ochrony zdrowia. Powołany przepis jednoznacznie stanowi, że CWPM służy realizacji zadań publicznych, zatem informacje o ww. rejestrze, jak również o zawartości danych gromadzonych w rejestrze - stanowią informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p.

Zgodnie natomiast z art. 17 ust. 2 u.s.i.o.z. w ramach Centralnego Wykazu Pracowników Medycznych, do nadanego pracownikowi medycznemu identyfikatora, są przyporządkowane dane dotyczące: imienia (imion) i nazwiska; numeru PESEL albo numeru paszportu lub innego dokumentu tożsamości - w przypadku osób, którym nie nadano numeru PESEL; prawa wykonywania zawodu, jeżeli dotyczy; identyfikatorów nadanych w innych rejestrach medycznych - jeżeli dotyczy; daty zgonu, jeżeli dotyczy; zatrudnienia u usługodawcy; zawodu i specjalizacji, jeżeli dotyczy.

Powyższy przepis reguluje katalog danych osobowych przetwarzanych w CWPM. W rejestrze tym przetwarzane są dane osób wykonujących zawody medyczne, tj. lekarzy, lekarzy dentystów, farmaceutów, fizjoterapeutów, diagnostów laboratoryjnych oraz pielęgniarek i położnych. Dane osobowe osób wykonujących zawody zaufania publicznego, związane z wykonywaniem tego zawodu, co do zasady stanowią informację publiczną, jednak ich udostępnienie może podlegać ograniczeniu na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p., tj. ze względu na ochronę prawa do prywatności.

CWPM, co należy podkreślić, jest rejestrem wtórnym, a więc korzysta z danych udostępnianych przez rejestry źródłowe (pierwotne). Do CWPM przekazywane są dane z rejestrów prowadzonych przez poszczególne zawody zaufania publicznego oraz dane przekazywane przez usługodawców, o których mowa w art. 2 pkt 15 u.s.i.o.z. Zgodnie z art. 10 ust. 5 u.s.i.o.z. dane przetwarzane w CWPM stanowią źródło informacji o pracownikach medycznych dla Systemu Informacji Medycznej (SIM). SIM jest systemem informatycznym służącym przetwarzaniu danych dotyczących udzielonych, udzielanych i planowanych świadczeń opieki zdrowotnej udostępnianych przez systemy informatyczne usługodawców (art. 10 ust. 1 u.s.i.o.z.). Do zadań SIM, stosownie do art. 12 u.s.i.o.z., należy: (1) poprawa dostępności usługobiorców do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych lub współfinansowanych ze środków publicznych; (2) monitorowanie równego dostępu do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych lub współfinansowanych ze środków publicznych; (3) umożliwienie płatnikom i usługobiorcom uzyskiwania informacji o udzielanych, udzielonych i planowanych świadczeniach opieki zdrowotnej.

Podstawą prawną udostępniania danych do CWPM są każdorazowo przepisy odrębnych ustaw. Przepisy te regulują także zasady i tryb dostępu do danych zawartych w tych rejestrach.

Mianowicie, dane o lekarzach i lekarzach dentystach są pozyskiwane z Centralnego Rejestru Lekarzy i Lekarzy Dentystów (CRL). Rejestr ten jest prowadzony przez Naczelną Radę Lekarską stosownie do art. 39 ust. 1 pkt 15 ustawy z dnia 2 września 2009 r. o izbach lekarskich (Dz. U. z 2018 r., poz. 168 ze zm.), dalej: "u.i.l.". Zgodnie z art. 39 ust. 5 u.i.l. Naczelna Rada Lekarska udostępnia informacje zawarte w CRL systemowi informacji w ochronie zdrowia, o którym mowa w ustawie z dnia 28 kwietnia 2011 r. o systemie informacji w ochronie zdrowia. Zasady dostępu do danych zawartych w tym CRL określone zostały w sposób kompleksowy i wyczerpujący w art. 39 ust. 6 i ust. 7 oraz art. 52 u.s.i.o.z. W szczególności zwrócić należy uwagę na treść art. 52 ust. 4 u.i.l., zgodnie z którym Naczelna Rada Lekarska udostępnia informacje zawarte w CRL, o których mowa w art. 49 ust. 5 pkt 1, 2, 11 - 13, 22 - 25, 31 - 34 i 42 - 44 w ramach informacji publicznej, w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2011 r. o dostępie do informacji publicznej. Zatem informacje określone w ww. przepisach podlegają udostępnieniu w trybie u.d.i.p., jednak źródłem ich udostępnienia jest CRL, a nie CWPM.

Analogiczna konstrukcja została przyjęta w odniesieniu do informacji o pielęgniarkach i położnych. Zgodnie z art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 15 lipca 2011 r. o zawodach pielęgniarki i położnej (Dz. U. z 2018 r., poz. 123 ze zm.), dalej: "u.z.p.p.". Naczelna Rada Pielęgniarek i Położnych prowadzi Centralny Rejestr Pielęgniarek i Położnych (CRPiP). W myśl art. 45 ust. 4 u.z.p.p. Naczelna Rada Pielęgniarek i Położnych udostępnia systemowi informacji w ochronie zdrowia, o którym mowa w ustawie z dnia 28 kwietnia 2011 r. o systemie informacji w ochronie zdrowia dane objęte tym rejestrem. Naczelna Rada Pielęgniarek i Położnych jest obowiązana na żądanie ministra właściwego do spraw zdrowia przekazywać nieodpłatnie informacje zawarte w CRPiP. Ponadto, co istotne w kontekście niniejszej sprawy, Naczelna Rada Pielęgniarek i Położnych udostępnia informacje, o których mowa w art. 44 ust. 1 pkt 1, 10 - 13, 18 i 19, 21 - 24 i 26 ustawy, w ramach informacji publicznej, w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Ustawodawca zatem określił, podobnie jak w przypadku informacji o lekarzach, które dane przetwarzane w CRPiP mogą zostać udostępnione w ramach dostępu do informacji publicznej.

Z kolei zgodnie z art. 29 ustawy z dnia 25 lipca 2015 r. o zawodzie fizjoterapeuty (Dz. U. z 2018 r., poz. 505 ze zm.), Krajowa Rada Fizjoterapeutów prowadzi Krajowy Rejestr Fizjoterapeutów (KRF). Rejestr ten jest jawny w zakresie następujących danych i informacji dotyczących fizjoterapeuty: (1) imienia i nazwiska, stopnia naukowego i tytułu naukowego; (2) nazwy pracodawcy. Podobnie jednak jak w przypadku innych zawodów medycznych na wniosek upoważnionych organów udostępnia się informacje zawarte w KRF dla celów statystycznych. Dane zawarte w tym rejestrze są udostępniane przez Krajową Radę Fizjoterapeutów systemowi informacji w ochronie zdrowia, o którym mowa w ustawie z dnia 28 kwietnia 2011 r. o systemie informacji w ochronie zdrowia.

W ustawie z dnia 19 kwietnia 1991 r. o izbach aptekarskich (Dz. U. z 2016 r., poz. 1496 ze zm.), dalej: "u.i.a.", uregulowana została kwestia prowadzenia rejestru farmaceutów. Zgodnie z art. 8 ust. 1 u.i.a. osoba, która uzyska prawo wykonywania zawodu farmaceuty, podlega wpisowi do rejestru farmaceutów prowadzonego przez właściwą okręgową radę aptekarską. Dane zawarte w rejestrze wymienione zostały w ust. 2. W myśl art. 8 ust. 4a u.i.a. okręgowa rada aptekarska za pośrednictwem Naczelnej Rady Aptekarskiej udostępnia systemowi informacji w ochronie zdrowia, o którym mowa w ustawie z dnia 28 kwietnia 2011 r. o systemie informacji w ochronie zdrowia, dane objęte rejestrem farmaceutów. Przepis art. 8 ust. 4c. u.i.a. stanowi, iż dane zawarte w rejestrze farmaceutów mogą zostać udostępnione podmiotom biorącym udział w procesie kształcenia podyplomowego farmaceuty: (1) uczelniom wyższym; (2) Centrum Medycznego Kształcenia Podyplomowego; (3) Centrum Egzaminów Medycznych; (4) szkołom wyższym prowadzącym studia na kierunku farmacja, które uzyskały akredytację określoną w art. 107a ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. - Prawo farmaceutyczne; (5) wojewodom; (6) konsultantom krajowym w ochronie zdrowia - w związku z wykonywanymi przez nich zadaniami.

Z kolei w myśl art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o diagnostyce laboratoryjnej (Dz. U. z 2016 r., poz. 2245 ze zm.), dalej: "u.d.l.", Krajowa Rada Diagnostów Laboratoryjnych prowadzi listę diagnostów laboratoryjnych oraz na wniosek zainteresowanego podejmuje w drodze uchwały decyzję o wpisie. Dane objęte wpisem określone zostały w ust. 2. Przepis art. 8 ust. 4 u.d.l. stanowi, że Krajowa Rada Diagnostów Laboratoryjnych udostępnia systemowi informacji w ochronie zdrowia, o którym mowa w ustawie z dnia 28 kwietnia 2011 r. o systemie informacji w ochronie zdrowia, listę, o której mowa w ust. 1.

Jak wynika z powyższego, zasady przetwarzania danych w rejestrach zawodowych, które są rejestrami źródłowymi do CWPM zostały szczegółowo uregulowane w przepisach poszczególnych ustaw, które zawierają regulacje dotyczące tych rejestrów. Część danych zawartych w tych rejestrach (wymienionych w ustawie) może być udostępniana w trybie przepisów u.d.i.p. Jeżeli zatem przepisy innych ustaw regulują w sposób odmienny zasady i tryb udostępniania informacji, jak ma to miejsce w przypadku rejestrów zawodowych tworzących CWPM, to zgodnie z art. 1 ust. 2 u.d.i.p., mają one wprost zastosowanie do takich przypadków.

Uwzględniając powyższe i dokonując oceny niniejszej sprawy na dzień wniesienia skargi, Sąd stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności w odniesieniu do punktu 2 wniosku. Organ błędnie bowiem przyjmował w toku postępowania, że wnioskowana informacja nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p. Dopiero po wniesieniu skargi, w piśmie procesowym z dnia [...] grudnia 2018 r. organ przedstawił prawidłowe stanowisko w sprawie, zgodnie z którym w stosunku do wnioskowanej informacji publicznej znajduje zastosowanie przepis art. 1 ust. 2 u.d.i.p., co oznacza, że zasady i tryb dostępu do wnioskowanych informacji są określone w poszczególnych ustawach regulujących kwestie przetwarzania danych w rejestrach zawodowych (rejestrach pierwotnych), które tworzą CWPM (rejestr wtórny).

Sąd stwierdził jednocześnie, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Kwalifikacja naruszenia prawa jako rażącego musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. W orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest pogląd, że rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty, przy czym każdorazowo taka ocena musi być dokonana przy uwzględnieniu okoliczności danej sprawy (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, publ. CBOSA). Oznacza to, że orzeczenie o kwalifikowanej formie bezczynności winno być zarezerwowane dla sytuacji szczególnych, oczywistych i niedających się usprawiedliwić w żaden sposób.

Taka sytuacja nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Błędnej kwalifikacji wnioskowanej informacji (twierdzenia, iż nie ma ona charakteru informacji publicznej) nie można bowiem rozważać w kategorii rażącego naruszenia prawa.

Sąd nie znalazł podstaw do wymierzenia organowi grzywny przewidzianej przepisem art. 149 § 2 p.p.s.a. Regulacja ta ma charakter fakultatywny, zaś okoliczności sprawy nie uzasadniają zastosowania względem organu tego środka dyscyplinującego. Z tych względów Sąd w odnośnym zakresie skargę oddalił.

Mając na względzie wszystko powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a. orzekł jak w punktach 1 i 2 sentencji wyroku. Sąd oddalił skargę w pozostałym zakresie w na podstawie art. 151 p.p.s.a. jak w punkcie 3 sentencji. O kosztach postępowania, obejmujących wpis od skargi, wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego w stawce minimalnej oraz opłatę skarbową od pełnomocnictwa, Sąd postanowił w oparciu o art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a. jak w punkcie 4 sentencji wyroku.