Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 530/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2013-11-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Kwiecińska Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Sędzia WSA Edyta Podrazik Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 października 2013 r. sprawy ze skargi M. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu z dnia [...] stycznia 2013 r. Nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę


UZASADNIENIE

Wójt Gminy B. – w związku z wyznaczeniem tego organu przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kaliszu, na podstawie art. 26 § 2 pkt 1 w zw. z art. 25 § 1 pkt 1 kpa, postanowieniem z dnia [...] maja 2010 r. do załatwienia sprawy – decyzją z dnia [...] 2010 r. nr [...], wydaną na wniosek U. i A. N., ustalił warunki zabudowy działki nr [...], położonej w miejscowości [...], w gminie [...] dla inwestycji polegającej na rozbudowie i nadbudowie budynku mieszkalnego z częścią garażową oraz rozbudowie budynku gospodarczego o część garażową wraz ze zmianą konstrukcji dachu. Decyzja ta, po rozpatrzeniu odwołania M. C., została utrzymana w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kaliszu decyzją z dnia [...] października 2010 r. Nr [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 28 lipca 2011 r. sygn. akt II SA/Po 927/10 uchylił zaskarżoną przez M. C. decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] października 2010 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy B. z dnia [...] 2010 r. nr [...], w sprawie ustalenia na wniosek U. i A. N., warunków zabudowy działki nr [...], położonej w miejscowości [...], w gminie [...] dla inwestycji polegającej na rozbudowie i nadbudowie budynku mieszkalnego z częścią garażową oraz rozbudowie budynku gospodarczego o część garażową wraz ze zmianą konstrukcji dachu. Sąd zobowiązał organy do wyjaśnienia, czy ustalając warunki zabudowy dla planowanej inwestycji wyłączone będzie zastosowanie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z uwagi na treść art. 61 ust. 4 tej ustawy, co będzie wymagało określenia charakteru istniejącej i planowanej zabudowy na działce nr [...], to jest ustalenia, czy dotychczasowa funkcja zabudowy odpowiada funkcji zabudowy planowanej i czy jest to zabudowa zagrodowa w ramach gospodarstwa rolnego, jak i porównania powierzchni gospodarstwa rolnego do średniej powierzchni gospodarstw występujących w gminie [...]. Ponadto Sąd zakwestionował prawidłowość przeprowadzonej analizy urbanistycznej, co też całkowicie dyskwalifikowało jej wyniki, jak i ustalone na jej podstawie poszczególne parametry dla planowanej inwestycji. Sąd wskazał także na wadliwość przeprowadzenia uzgodnień w toku postępowania.

Wójt Gminy B., ponownie rozpatrując sprawę z wniosku U. i A. N. z dnia 12 maja 2010 r. uzupełnionego pismem z dnia 3 kwietnia 2012 r., przeprowadził analizę urbanistyczną sąsiedztwa działki nr [...], pozyskał uzgodnienia z właściwym zarządcą drogi oraz organami w zakresie ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych (Marszałek Województwa Wielkopolskiego nie wypowiedział się w sprawie w ustawowym terminie), po czym decyzją z dnia [...] 2012 r. nr [...] ustalił warunki zabudowy działki nr [...], położonej w miejscowości [...] w gminie [...] dla inwestycji polegającej na "rozbudowie i nadbudowie istniejącego budynku mieszkalnego oraz dokończeniu częściowo zrealizowanej nadbudowy istniejącego budynku gospodarczego i jego rozbudowy o pomieszczenia garażowe wraz ze zmianą konstrukcji dachu tego budynku". W podstawie prawnej decyzji organ powołał m.in. art. 54 w zw. z art. 64 oraz art. 59 ust. 1 i art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 r., poz. 647) – dalej: u.p.z.p.

Opisując planowaną inwestycję, organ określił rodzaj zabudowy jako zabudowę zagrodową w gospodarstwie rolnym, a funkcję zabudowy i zagospodarowania terenu jako "budynek mieszkalny jednorodzinny z garażem i budynek gospodarczo-garażowy, zieleń przydomowa, dojścia, dojazdy, miejsca postojowe, śmietnik i szczelny zbiornik na ścieki".

W ustaleniach szczegółowych organ określił warunki i wymagania dla ochrony i kształtowania ładu przestrzennego: 1) linia zabudowy: 7 m od linii rozgraniczającej drogi wojewódzkiej zgodnie z załącznikiem graficznym nr 1 do decyzji; 2) możliwość realizacji inwestycji w granicy ("przy granicy") z działką sąsiednią nr [...] ;3) intensywność zabudowy (wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy do powierzchni terenu inwestycji): ok. 0,35; 4) geometria dachu budynku mieszkalnego i garażowego: kąt nachylenia połaci dachowych – ok. 5°, ze spadkiem technologicznym; wysokość budynków do najwyższego punktu dachu – nie przekraczająca wysokości dachu istniejącego budynku mieszkalnego; układ połaci dachowych – dach płaski, przy uwzględnieniu zasad sytuowania budynku przy granicy działki sąsiedniej; 5) wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej budynku gospodarczego po jego rozbudowie i nadbudowie oraz zmianie konstrukcji dachu – do 6,5 m; 6) geometria dachu przedmiotowego budynku gospodarczego: kąt nachylenia połaci dachowych – od 5° do 25°; wysokość budynku do najwyższego punktu dachu – ok. 6,5 m; układ połaci dachowych – dach jednospadowy, przy uwzględnieniu zasad sytuowania budynku przy granicy działki sąsiedniej; 7) pozostałe parametry zabudowy: bez zmian. Zarazem organ zwrócił uwagę na potrzebę zaplanowania w projekcie zagospodarowania działki: zieleni, dojazdów i dojść, miejsc postojowych, śmietnika i szczelnego zbiornika na ścieki.

W uzasadnieniu organ przedstawił przebieg postępowania, w tym uwagi zgłoszone przez M. C. Ustosunkowując się do jej zastrzeżeń, wyjaśnił, że w aktualnym stanie prawnym dopuszczalne jest ustalenie warunków zabudowy dla obiektu już zrealizowanego w całości lub w części i taki stan rzeczy nie stanowi podstawy do umorzenia postępowania; zarazem podniósł, że uwagi dotyczące możliwości legalizacji samowoli budowlanej powinny być przedmiotem badania w postępowaniu prowadzonym przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. Wyjaśnił również kwestie związane ze sporządzeniem wstępnego projektu decyzji z dnia [...] 2012 r., który podlegał uzgodnieniom z właściwym zarządcą drogi oraz w zakresie ochrony gruntów rolnych i leśnych. Ponadto, odnosząc się do zarzutu strony, że analiza urbanistyczna nie została podpisana przez osobę uprawnioną, stwierdził, że analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu przeprowadza zgodnie z powołanym przepisem art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. oraz § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [Dz.U. Nr 164, poz. 1588 – dalej: rozporządzenie wykonawcze] "właściwy organ", a w tym wypadku Wójt Gminy B., natomiast osoba wpisana na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów sporządza projekt decyzji o warunkach zabudowy.

Podkreślił, że wysokość budynku mieszkalnego i garażowego po jego rozbudowie i nadbudowie nie mogą przekroczyć wysokości dachu istniejącego budynku mieszkalnego, podobnie jak i nabudowywanego garażu przylegającego do tego budynku. Kwestie zacieniania sąsiedniej nieruchomości oraz pęknięć na ścianie budynku organ uznał za podlegające badaniu w innym postępowaniu dotyczącym wydania pozwolenia na budowę, ewentualnie pozwolenia na wznowienie robót, w tym w zakresie sytuowania budynku przy granicy działki sąsiedniej i ewentualnych kolizji z sąsiednią zabudową. Wyjaśnił, że dopuścił jedynie możliwość lokalizacji budynków przy granicy z działką sąsiednią, ale kwestia ta będzie rozpatrywana na etapie legalizacji inwestycji, w tym pod kątem spełnienia przez nią warunków technicznych określonych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznym, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie [Dz.U. nr 164, poz. 1588 ze zm. – dalej, jako: rozporządzenie w sprawie warunków technicznych budynków]. W tym zakresie organ zwrócił uwagę na usytuowanie budynków mieszkalnych (działki nr: [...], [...] i [...]), gospodarczych i garażowych (działki nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...]) przy granicy działek sąsiednich, co ustalił w wyniku przeprowadzenia analizy usytuowania zabudowy istniejącej w najbliższym sąsiedztwie terenu inwestycji. Organ I instancji stwierdził, że takie usytuowanie budynków jest charakterystyczne w obszarze analizowanym i można stwierdzić, że jest standardem lokalizowania zabudowy na tym obszarze, przez co zachowany jest ład przestrzenny. Zarazem organ stwierdził, że kwestie lokowania planowanej zabudowy regulują przepisy obowiązującego prawa, a Wójt Gminy, rozstrzygając kwestię możliwości realizacji danego przedsięwzięcia, działa na podstawie obowiązującego porządku prawnego, zatem rozstrzygnięcie to nie może być determinowane opiniami osób zainteresowanych, z których nie wynika naruszenie przepisów prawa.

Dalej organ wyjaśnił, że w wyniku przeprowadzonej analizy funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu w sąsiedztwie działki nr [...] (na obszarze wyznaczonym w odległości [...] m odpowiadającej trzykrotności szerokości frontu działki) stwierdził, że planowana inwestycja spełnia warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowana zabudowy. W odniesieniu do zarzutu strony, że istniejąca na działce nr [...] zabudowa nie jest dostosowana do istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej, zwrócił uwagę na to, że warunek kontynuacji funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu określony w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nie oznacza zakazu lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na określonym terenie. Sporządzona analiza urbanistyczna wskazywała na kontynuację funkcji zabudowy w obszarze analizowanym, której dominuje zabudowa zagrodowa w gospodarstwach rolnych, w ramach której występują są m.in. budynki mieszkalne, gospodarcze i garaże. Uzasadniając ustalenie obowiązującej linii zabudowy w odległości 7 m od drogi wojewódzkiej, stwierdził, że linia ta przebiega w obszarze analizowanym w zróżnicowanej odległości (od 8 do 10 m), tworząc uskok. Wskazując na brzmienie § 4 ust. 4 rozporządzenia wykonawczego i fakt, że rozbudowywany budynek znajduje się w odległości 7 m od tej drogi publicznej, organ stwierdził, że takie ustalenie linii zabudowy było uzasadnione. Podobnie, powołując się na § 5 ust. rozporządzenia wykonawczego, wyjaśnił kwestię określenia wskaźnika intensywności z zabudowy, którego średnia wartość w sąsiedztwie wynosi 0,15, jednakże na działce nr [...] wskaźnik ten przed rozbudową wynosił ok. 0,34, a w wyniku wykonania planowanej rozbudowy wzrośnie nieznacznie, do 0,35, stąd też ustalił dla działki nr [...] przedmiotowy wskaźnik na tym poziomie. Wyjaśnił zarazem, że szerokość elewacji frontowej istniejącego budynku mieszkalnego wynosi 12 m, zaś budynku gospodarczego przed nadbudową i rozbudową o garaż wynosiła 9 m, który to parametr nie ulegnie zmianie, wobec czego nie analizował tego parametru [jakkolwiek wyjaśnił, że średnia szerokość elewacji frontowej dla wszystkich budynków w obszarze analizowanym wynosi 9 m).

W ocenie organu inwestycja spełnia łącznie wszystkie warunki określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., w tym warunek kontynuacji funkcji zabudowy oraz gabarytów i formy architektonicznej obiektów istniejących w obszarze analizowanym, jak i nie narusza przepisów odrębnych wobec czego – odwołując się do treści art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. – stwierdził, że nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy.

Organ powołał się także na zapewnienie stronom postępowania możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym i wypowiedzenia się co do zebranych materiałów oraz zgłoszonych żądań. W odniesieniu do zastrzeżeń M. C. (w piśmie wniesionego przez pełnomocnika), że inwestorzy nie złożyli wniosku dla przedsięwzięcia w kształcie określonym w piśmie organu z dnia [...] września 2012 r., organ wyjaśnił, iż zakres inwestycji określony w tym piśmie, jak i w analizie urbanistycznej z dnia [...] września 2012 r. wynika z wniosku inwestorów z dnia 12 maja 2010 r. uzupełnionego w piśmie z dnia 3 kwietnia 20121 r.; dodane sformułowanie "dokończenie częściowo zrealizowanej" wynika z uściślenia stanu faktycznego ustalonego przez organ I instancji [w tym zakresu dokonanej samowolnie inwestycji], na podstawie informacji uzyskanych od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. Dodał, że wykonana po uzyskaniu tych informacji analiza urbanistyczna dotyczyła właściwie określonego przedmiotu postępowania i zakresu inwestycji, również w odniesieniu do samowolnie zrealizowanej nadbudowy budynku gospodarczego; uznał przy tym, że dokonana zmiana zakresu inwestycji nie wymaga przeprowadzenia ponownych uzgodnień, ponieważ fakt ujęcia nadbudowy istniejącego budynku gospodarczego nie ma wpływu na zakres wcześniej dokonanych uzgodnień.

M. C. (właścicielka sąsiedniej działki nr [...]) w odwołaniu zakwestionowała prawidłowość prowadzonego postępowania administracyjnego przez organ ustalający warunki zabudowy oraz powiatowy organ nadzoru budowlanego. Przedstawiła argumentację przemawiającą przeciwko trafności zapisów decyzji dotyczących możliwości lokalizacji inwestycji przy granicy działki nr [...], a także kwestionowała ustalenia dotyczące wysokości górnej elewacji frontowej wybudowanego samowolnie budynku gospodarczego oraz parametry geometrii dachów (maksymalną wysokość) budynków wchodzących w zakres inwestycji, bowiem w sąsiedztwie nie występują budynki o wysokości elewacji frontowej 9 m. Podniosła, że umożliwienie nadbudowy budynku garażowego do tej wysokości oraz ustalenie poziomu 6,5 m dla najwyższego punktu górnej krawędzi elewacji frontowej samowolnie wybudowanego gospodarczego w granicy działki nr [...] spowoduje przesłonięcie światła słonecznego i zacienienie większej części jej nieruchomości. Podniosła, że zrealizowanie inwestycji w sposób określony w decyzji spowoduje ponadprzeciętne oddziaływanie na sposób korzystania z jej nieruchomości, co znacząco wpłynie na obniżenie wartości tej nieruchomości.

Samorządowe Kolegium odwoławcze w Kaliszu decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.), po przeprowadzeniu w tym samym dniu posiedzenia z udziałem stron, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji, że szczegółowa ocena możliwości realizacji inwestycji w granicy nieruchomości i związana z tym możliwość naruszenia uzasadnionych interesów osób trzecich będzie miała miejsce w postępowaniu dotyczącym wydania pozwolenia na budowę (pozwolenia na wznowienie robót); dopiero w takim postępowaniu inwestycja będzie oceniana pod kątem spełnia warunków określonych w rozporządzeniu w sprawie warunków technicznych budynków, w zakresie usytuowania budynku przy granicy działki sąsiedniej oraz ewentualnej kolizji z sąsiednią zabudową, w tym również dopuszczalność takiej zabudowy z uwagi na zacienianie (ograniczenie światła słonecznego) pomieszczeń mieszkalnych przeznaczonych na stały pobyt ludzi.

Kolegium stwierdziło, że organ analizą urbanistyczną objął prawidłowo wyznaczony obszar wokół działki nr [...] i podzieliło stanowisko organu I instancji co do tego, że inwestycja spełnia warunek "dobrego sąsiedztwa" w zakresie kontynuacji funkcji zabudowy, linii zabudowy, gabarytów i formy architektonicznej, jak również intensywności wykorzystania terenu. Organ II instancji dodał, że średnia wysokość elewacji frontowej budynków gospodarczych i garaży w obszarze analizowanym wynosi 5 m, natomiast częściowo zrealizowany budynek gospodarczo-garażowy ma wysokość 6,5 m, jednak w obszarze analizowanym występują również budynki o wysokości elewacji 7 m. Organ przedstawił także analizę geometrii dachów występującą w sąsiedztwie, stwierdzając, że geometria dachu istniejącego budynku mieszkalnego i garażowego po rozbudowie i nadbudowie nie ulegnie zmianie i nawiązuje do charakterystyki dachów w obszarze analizowanym, zaś geometria dachu częściowo zrealizowanego budynku gospodarczo-garażowego po zmianie konstrukcji dachu nie ulegnie istotnej zmianie i nawiązuje do geometrii dachów budynków gospodarczych i garażowych w obszarze analizowanym. Wskazując na sposób usytuowania budynków w sąsiedztwie, Kolegium stwierdziło, że sytuowanie budynków w granicy z działką sąsiednią jest standardem w obszarze analizowanym i planowana inwestycja wpisuje się w zastany sposób zagospodarowania i spełnia warunki w zakresie wymagań ochrony ładu przestrzennego, natomiast kwestia realizacji inwestycji w granicy nieruchomości i szczegółowa ocena ewentualnego naruszenia uzasadnionych interesów osób trzecich, jak również możliwość legalizacji już zrealizowanego obiektu będzie miała miejsce na następnym etapie procesu budowlanego, przed organami nadzoru budowlanego.

Przy tak przedstawionej argumentacji Kolegium uznało, że planowane przedsięwzięcie spełnia warunki, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p.

M. C. nie zgodziła się z decyzją organu odwoławczego i wniosła do tutejszego Sądu skargę, domagając się uchylenia zaskarżonej oraz poprzedzającej ją decyzji o warunkach zabudowy, jako mających głównie na celu "dostosowanie" decyzji o warunkach zabudowy do zrealizowanej ewidentnej samowoli budowlanej, co narusza obowiązujące przepisy prawa materialnego i procesowego. Domagała się rozpatrzenia skargi w oparciu o materiały i dowody zgłoszone w postępowaniu odwoławczym i sformułowania odpowiednich wytycznych dla organów rozpatrujących sprawę o wydanie warunków zabudowy.

W uzasadnieniu, odwołując się do materiałów zgromadzonych w postępowaniach administracyjnych prowadzonych przez Wójta Gminy B. oraz Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K., przedstawiła okoliczności dotyczące dokonania samowoli budowlanej przez inwestorów i zakwestionowała ustalenia nadzoru budowlanego co do rozmiaru i charakteru wykonanych samowolnie robót budowlanych przez inwestorów, których zamiarem było obejście przepisów i wykonanie robót zasadniczo odbiegających od tych, które były objęte zgłoszeniem. Podniosła, że organ I instancji swoje rozstrzygnięcie oparł wyłącznie na celowo błędnych i sprzecznych ze stanem faktycznym wyjaśnieniach PINB w K. z dnia [...] września 2012 r. znak [...] i nie dokonał żadnych swoich ustaleń ani nie uwzględnił uwag i zastrzeżeń strony.

Strona zakwestionowała prawidłowość określonego przez organ I instancji zakresu wniosku o ustalenie warunków zabudowy, stwierdzając, że całkowicie zmieniony tytuł wniosku inwestorów dotyczący budynku gospodarczego nie odpowiada tytułowi wynikającemu z treści wniosku inwestorów z dnia 3 kwietnia 2012 r. Ponadto stwierdziła, że zrealizowany budynek garażowo-gospodarczy jest budynkiem całkowicie nowym od fundamentów po dach i wobec tego nie mógł stanowić jakiejkolwiek części uprzednio istniejącego jednokondygnacyjnego budynku gospodarczego. Podniosła, że uwagi w tym zakresie wielokrotnie zgłaszała organowi w toku postępowania w przedmiocie wydania warunków zabudowy oraz organowi nadzoru budowlanego. W tym zakresie formułowała zarzuty pod adresem PINB w K. Natomiast w odniesieniu do decyzji z dnia [...] 2012 r. o warunkach zabudowy podniosła zarzut wadliwego określenia parametrów: szerokości elewacji frontowej budynku, która od strony drogi winna ulec powiększeniu o szerokość planowanej rozbudowy o wiatrołap; brak określenia wysokości budynków do najwyższego punktu dachu, tj. kalenicy lub ścianki ogniowej w granicy nieruchomości; mylące określenie wysokości budynku na 6,5 m ze względu na znaną już wcześniej faktyczną wysokość pobudowanego samowolnie w 2007 r. całkowicie nowego budynku garażowo-gospodarczego, jak i błędne określenie parametrów dachu, a także niepełne wskazania co do projektu zagospodarowania działki i ochrony osób trzecich. W jej przekonaniu, działanie organów orzekających w sprawie ma na celu przede wszystkim ustalenie takich warunków zabudowy dla dokonanej przed kilkoma laty samowoli budowlanej aby aktualnie możliwa była legalizacja pobudowanego w granicy nieruchomości całkowicie nowego budynku garażowo-gospodarczego o znacznych wymiarach, przy okazji czego "Inwestor czyni starania o nadbudowę w granicy nieruchomości starego budynku garażowego na cele mieszkalne(...) o jedną kondygnację tj. do wysokości wynoszącej ca 9,0 m !".

W odpowiedzi na skargę Kolegium podtrzymało dotychczasowe stanowisko i wniosło o oddalenie skargi. Stwierdziło, że zarzuty strony nie mogą zostać uwzględnione w postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy, a szczegółowa ocena co do naruszenia interesów osób trzecich i co za tym idzie, możliwość legalizacji już zrealizowanego obiektu będzie miała miejsce w postępowaniu przed organami nadzoru budowlanego.

Postanowieniem z dnia 30 października 2013 r., wydanym na rozprawie, Sąd zwrócił się do Wójta Gminy B. o podanie, jaka jest średnia powierzchnia gospodarstwa rolnego w Gminie [...], a dowód tej informacji Sąd postanowił przeprowadzić poza rozprawą.

W odpowiedzi na wezwanie Sądu Wójt Gminy B. w piśmie z dnia 12 listopada 2013 r. wyjaśnił, że "po uzyskaniu informacji z Urzędu Gminy w [...] średnia powierzchnia gospodarstwa rolnego w gm. [...] wynosi 5,[...] ha".

Pełnomocnik strony skarżącej na rozprawie w dniu 30 października 2013 r. podtrzymał wnioski i argumentację skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga okazała się niezasadna.

Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu z dnia 7 stycznia 2013 r., którą organ odwoławczy, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymał w mocy decyzję Wójta Gminy B. z dnia [...] 2012 r., ustalającą warunki zabudowy działki nr [...], położonej w miejscowości [...] w gminie [...] dla inwestycji U. i A. N. polegającej na "rozbudowie i nadbudowie istniejącego budynku mieszkalnego i garażowego oraz dokończeniu częściowo zrealizowanej nadbudowy istniejącego budynku gospodarczego i jego rozbudowy o pomieszczenie garażowe wraz ze zmianą konstrukcji dachu tego budynku". Zadaniem Sądu było zatem zbadanie, czy organy, działając na podstawie obowiązujących w chwili rozstrzygania sprawy administracyjnej przepisów prawa, trafnie uznały, że ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji jest zasadne.

Badając legalność zaskarżonej decyzji w granicach wynikających z przepisów art. 3 § 1 i art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Sąd uznał, że okoliczności sprawy nie wskazują na tego, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji naruszają przepisy prawa materialnego i procesowego uzasadniające ich wyeliminowanie z obrotu prawnego. Ponadto należy zauważyć, że art. 153 p.p.s.a. stanowi, iż ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. W niniejszej sprawie orzeczeniem tym był wyrok tutejszego Sądu z dnia 28 lipca 2011 r. sygn. akt II SA/Po 927/10 i organy rozstrzygając sprawę nie naruszyły przedmiotowego związania.

Zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. (aktualnie: Dz.U. z 2012 r., poz. 647, ze zm.) zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy winno być przy tym poprzedzone przeprowadzeniem przez właściwy organ postępowania wyjaśniającego w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., przy zachowaniu warunków, określonych w przepisach rozporządzenia wykonawczego. Stosownie do treści art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku kumulatywnego spełnienia wszystkich pięciu wymienionych w nim warunków, w tym określonego w ust. 1 pkt 1 wymogu zachowania tzw. dobrego sąsiedztwa.

Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest stwierdzenie, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu jest dopuszczalna, stąd też wydanie decyzji w tym przedmiocie musi poprzedzać postępowanie prowadzone przez właściwy organ w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., oraz dalszych warunków określonych w art. 61 i art. 64 ust. 1 u.p.z.p. i przy zachowaniu warunków określonych w przepisach wyżej przywołanego rozporządzenia wykonawczego.

Rolą organów administracji jest takie skonstruowanie decyzji o warunkach zabudowy, aby z jednej strony nie doszło do stworzenia nowego ładu przestrzennego w analizowanym obszarze, a zarazem z drugiej strony - aby nie ograniczać inicjatywy obywateli w zakresie podejmowania inwestycji budowlanych czy uniformizacji zabudowy i zagospodarowania przestrzennego, bowiem nie taki jest cel i sens ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (wyrok NSA z dnia 16 października 2007 r. sygn. akt II OSK 1401/06, LEX 394807).

Warto również wyjaśnić, że decyzja o warunkach zabudowy nie narusza prawa własności ani uprawnień osób trzecich oraz nie powoduje żadnych skutków materialnych. Nie rodzi również praw do terenu. Stanowi o tym wprost art. 63 ust. 2 u.p.z.p. Tego rodzaju decyzja służy jedynie określeniu możliwego sposobu zagospodarowania terenu po spełnieniu wymagań wynikających z obowiązującego prawa. Należy podkreślić, że w przypadku spełnienia wymagań organ administracji obowiązany jest wydać decyzję określającą warunki zabudowy. Wnioskodawca – adresat decyzji o warunkach zabudowy nie musi nawet legitymować się prawem do nieruchomości (art. 63 ust. 1 u.p.z.p.). Określenie konkretnych parametrów planowanej zabudowy ma miejsce dopiero w kolejnej fazie procesu budowlanego, tj. na etapie postępowania o wydanie pozwolenia na budowę lub też w postępowaniu naprawczym prowadzonym na podstawie art. 48 i art. 49 lub art. 49b ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.); względnie – w innych przypadkach niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 – na podstawie art. 50 i art. 51 ustawy Prawo budowlane.

Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. uzależnia wydanie decyzji o warunkach zabudowy od istnienia co najmniej jednej działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej oraz zabudowanej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Przepis ten wprowadza do polskiego systemu prawnego zasadę tzw. dobrego sąsiedztwa, uzależniającą zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania przestrzennego (tak: Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne, Komentarz pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2006, str. 491). Tym samym planowana inwestycja nie może odbiegać charakterem od istniejącej, w momencie wydawania decyzji o warunkach zabudowy, sąsiedniej zabudowy, przy czym ratio legis art. 61 ust. 1 jest ochrona "ładu przestrzennego" (wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2007 r. sygn. akt II OSK 646/06, LEX nr 322329).

Dopuszczenie nowej zabudowy zależy od stwierdzenia, że zabudowa taka wraz z zabudową już istniejącą w sąsiedztwie będzie kształtowała harmonijną przestrzeń z uwzględnieniem uwarunkowań i wymagań funkcjonalnych, a także kompozycyjno–estetycznych zgodnych z założeniami ładu przestrzennego. Stwierdzenie, czy planowana inwestycja spełnia wymogi ładu przestrzennego musi zostać poprzedzone sporządzeniem analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu na którym planowana jest inwestycja. W powyższym zakresie art. 61 ust. 6 u.p.z.p. odsyła do wyżej przywołanego rozporządzenia wykonawczego. Zgodnie z § 3 ust. 1 tego rozporządzenia w przypadku braku planu miejscowego w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Jednocześnie ust. 2 powyższego przepisu wskazuje, że granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 m. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego prawidłowe zastosowanie normy wynikającej § 3 rozporządzenia wykonawczego nakazuje wyznaczenie obszaru analizowanego dookoła, a więc z każdej strony (ze wszystkich stron) działki budowlanej objętej wnioskiem (por. wyrok NSA z 28 sierpnia 2008 r. sygn. akt II OSK 1533/07).

Przenosząc ogólne rozważania dotyczące prawidłowości wyznaczenia obszaru analizowanego i stwierdzenia warunku z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. na grunt niniejszej sprawy, wskazać należy, że określenie charakteru planowanej inwestycji oraz dominującej w sąsiedztwie funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy miało podstawowe znaczenie dla zakresu analizy urbanistycznej i zastosowania w odniesieniu planowanej inwestycji wymogów, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

W ramach przeprowadzonej w postępowaniu analizy funkcji oraz cech zagospodarowania terenu, na materiale planistycznym spełniającym wymogi § 3 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego (uzupełnienie wniosku nastąpiło w toku ponownie prowadzonego postępowania), organ I instancji wyznaczył prawidłowo obszar analizowany wokół działki nr [...], obejmujący trzykrotność frontu działki, na której miała zostać zrealizowana inwestycja. W części tekstowej analizy urbanistycznej z dnia 6 września 2012 r., jak i w samej osnowie decyzji z dnia [...] 2012 r. znalazły się stwierdzenia opisowe dotyczące charakteru istniejącej zabudowy na działce nr [...], która ma ulec rozbudowie i nadbudowie.

Ustalenia faktyczne organów obydwu instancji w zakresie wyznaczenia obszaru analizowanego są w przekonaniu Sądu trafne. Zgromadzone w sprawie materiały są wystarczającego do jej rozstrzygnięcia, a ich analiza prowadzi do wniosku, że brak jest uzasadnionych podstaw do odmowy ustalenia warunków zabudowy w niniejszej sprawie.

Mając na względzie powyższe stwierdzić trzeba, że organy w niniejszej sprawie jednoznacznie rozstrzygnęły, iż istniejąca zabudowa na działce nr [...] ma charakter zabudowy zagrodowej, co wprost wynika z części tekstowej analizy urbanistycznej z dnia 6 września 2012 r., z wyników tej analizy stanowiących załącznik do decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] 2012 r., jak i z samego opisu zawartego w osnowie tej decyzji. Niedostatkiem ustaleń w niniejszej sprawie był natomiast brak odniesienia wielkości działki nr [...] wchodzącej w skład gospodarstwa rolnego o powierzchni 4,[...] ha (dane z wniosku) do średniej powierzchni gospodarstwa rolnego w gminie [...] (art. 61 ust. 4 u.p.z.p.). Całe postępowanie administracyjne w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy było prowadzone z domniemanym założeniem, że wielkość tego gospodarstwa nie przekracza średniej powierzchni gospodarstw rolnych w gminie. Okoliczność ta znalazła swoje ostateczne potwierdzenie w postępowaniu sądowym, w którym Sąd na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. przeprowadził dowód uzupełniający z dokumentu pisma Wójta Gminy B. (organu I instancji) z dnia 12 listopada 2013 r. wyjaśniającego na podstawie danych uzyskanych z Urzędu Gminy w [...], że średnia powierzchnia gospodarstwa rolnego w gminie [...] wynosi 5,[...] ha. Wobec trafnego przyjęcia, że przedmiotowy wniosek o ustalenie warunków zabudowy na działce nr [...], na której znajduje się zabudowa zagrodowa, organy zasadnie zastosowały w sprawie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. skoro powierzchnia gospodarstwa rolnego nie przekracza średniej wielkości gospodarstwa rolnego w gminie.

Co się tyczy sposobu określenia przez organ przedsięwzięcia budowlanego inwestorów stwierdzić należy, że również w tym zakresie organy prawidłowo ustaliły stan faktyczny. Ostateczny kształt charakterystyki inwestycji wynikający ze zmiany opisu planowanego przedsięwzięcia jest zgodny z wnioskiem inwestorów z dnia 12 maja 2010 r. jednoznacznie zmienionym w piśmie z dnia 3 kwietnia 2012 r. (k. 97 akt adm.), jak i koresponduje z informacją uzyskaną przez organ I instancji od PINB w K. w piśmie z dnia [...] września 2012 r. znak [...] (k. 151 akt adm.). Nie mają przy tym znaczenia w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy rozważania co do legalności lub trafności opisu tego zakresu robót budowlanych, który wiąże się z realizacją przedsięwzięcia. Warunki zabudowy określają jedynie dopuszczalny sposób zagospodarowania terenu, a zgodność samowolnie wykonanych robót budowlanych z ostateczną decyzją o warunkach zabudowy jest tylko jednym z warunków umożliwiających legalizację samowolnie wykonanych robót budowlanych (art. 48 ust. 2 i art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego). Jeżeli faktycznie zrealizowane lub planowane do dokończenia roboty budowlane nie będą zgodne z warunkami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy uzyskanej w toku postępowania naprawczego przed organami nadzoru budowlanego, to okoliczność taka nie może stanowić samodzielnej podstawy do zalegalizowania samowolnie wykonanych robót budowlanych. Nawet jednak jeżeli roboty budowlane będą zgodne z decyzja o warunkach zabudowy, to organ nadzoru budowlanego obowiązany będzie zbadać, czy budowa nie narusza innych przepisów niż przepisy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w tym przepisów techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem.

W tym kontekście nie ma dla sprawy większego znaczenia to, czy i w jakim zakresie została zrealizowana planowana inwestycja na działce nr [...]. Dla organu wiążącym stanem zagospodarowania działki jest tylko ta zabudowa, która nie podlega postępowaniu naprawczemu przed organami nadzoru budowlanego. Zobrazowanie w uzupełnionym wniosku o ustalenie warunków zabudowy, jak i w zawartym w analizie urbanistycznej i decyzji o warunkach zabudowy opisie aktualnego stanu samowolnie wykonanej rozbudowy i nadbudowy obiektów składających się na zabudowę działki nr [...] służy jedynie ustaleniu zakresu wniosku na potrzeby ustalenia warunków zabudowy określonego terenu (dopuszczalnego sposobu zabudowy), nie zaś dla prawnego usankcjonowania faktycznie zrealizowanej inwestycji. To sami inwestorzy ponoszą bowiem ryzyko związane z ewentualnym uzyskaniem warunków zabudowy dla innej inwestycji niż rzeczywiście wykonana, co może znaleźć doniosłe przełożenie na wynik postępowania legalizacyjnego prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego.

Dodać należy, że korekta wniosku przez inwestorów nie mogła mieć istotnego wpływu na kierunek uzgodnienia inwestycji na podstawie art. 53 ust. 4 i 5 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.) przez organy właściwe w zakresie zarządu drogami publicznymi, ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji. Doprecyzowanie charakteru planowanej zabudowy nie mogło bowiem mieć żadnego wpływu na ocenę okoliczności, które były podstawą przeprowadzonych uzgodnień odpowiednio: uzgodnienia Starosty [...] z dnia [...] lipca 2012 r. ([...]) w zakresie ochrony gruntów rolnych (art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p.), uzgodnienia z dnia [...] lipca 2012 r. ([...]) zarządcy drogi – Wojewódzkiego Zarządu Dróg Wojewódzkich w Poznaniu (art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p.) i milczącego uzgodnienia (art. 53 ust. 5 u.p.z.p.) organu właściwego w zakresie melioracji – Marszałka Województwa Wielkopolskiego (art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p.). Korekta opisu przedsięwzięcia nie miała przełożenia na zmianę dotychczasowego przeznaczenia gruntów, zmiany warunków komunikacyjnych i zabudowy w pasie przylegającym do drogi publicznej, czy też zmiany warunków w zakresie melioracji wodnych. Stąd też przeprowadzenie kolejnych uzgodnień z właściwymi organami nie było w tych konkretnych okolicznościach sprawy bezwzględnie konieczne.

Nie mają również dla sprawy znaczenia kwestie dotyczące niepodpisanego projektu pisma inwestorów z dnia 6 kwietnia 2012 r. i notatki służbowej z tego samego dnia (k. 100-98 akt adm. Korekta wniosku inwestorów z dnia 12 maja 2010 r. wprost wynika bowiem – jak już wspomniano – z ich pisma z dnia 3 kwietnia 2012 r.

Z uwagi na powyższe ustalenia za zasadne należało uznać przeprowadzenie przez organy oceny planowanej inwestycji w kształcie określonym w analizie urbanistycznej z dnia 6 września 2012 r. pod kątem spełnienia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. – warunku "dobrego sąsiedztwa" oraz dalszych warunków określonych w art. 61 oraz art. 52 i art. 53 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.

Analiza urbanistyczna z dnia 6 września 2012 r., a w ślad za nią decyzja o warunkach zabudowy z dnia [...] 2012 r., wskazuje na spełnienie wymogu kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu. W sąsiedztwie działki nr [...] (w obszarze analizowanym) znajduje się bowiem zabudowa zagrodowa w gospodarstwach rolnych i ogrodniczych (budynki mieszkalne jednorodzinne, budynki gospodarcze, garaże, szklarnie z kotłowniami) oraz zabudowa mieszkaniowa (budynek mieszkalny jednorodzinny i budynek gospodarczy). Trafna jest zatem konkluzja analizy, że "możliwe (...) jest ustalenie projektowanych inwestycji realizowanych w ramach istniejącej zabudowy zagrodowej w gospodarstwie rolnym i ogrodniczym".

Co do planowanej zabudowy i możliwości stwierdzenia kontynuacji funkcji oraz cech, wskaźników i parametrów dla nowej zabudowy (nadbudowy i rozbudowy) na działce nr [...] wypowiedziały się organy obydwu instancji. W ocenie Sądu – z zastrzeżeniem już wcześniej omówionym, a dotyczącym odniesienia wielkości gospodarstwa rolnego, w skład którego wchodzi działka nr [...], do średniej powierzchni gospodarstwa rolnego w gminie [...] – w postępowaniu administracyjnym wyjaśnione zostały wszystkie istotne okoliczności niezbędne dla rozstrzygnięcia sprawy, bez naruszenia przepisów z art. 7 oraz art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.

Sąd uznał za dostatecznie uzasadnione ustalenia szczegółowe decyzji o warunkach zabudowy służące ochronie i kształtowaniu ładu przestrzennego. ustalenie linii zabudowy zostało odniesione do usytuowania istniejącego budynku mieszkalnego rozbudowywanego o tzw. "wiatrołap", z jednoczesnym wskazaniem na przebieg linii zabudowy w sąsiedztwie, jak i uzasadnienie zastosowania w tym wypadku przepisu § 4 ust. 4 rozporządzenia wykonawczego.

Podobnie opisany został sposób ustalenia wskaźnika intensywności zabudowy (wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy do powierzchni terenu inwestycji – § 5 ust. 2 rozporządzenia), przy czym brak było podstaw do ustalenia osobnego parametru powierzchni biologicznie czynnej, skoro pozostała część nieruchomości stanowi powierzchnię wolną od zabudowy. Wprawdzie rozporządzenie Ministra infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz.U. z 2003 r. nr 164, poz. 1589) w § 2 pkt 3 określając treść decyzji ustalającej warunki zabudowy wskazuje na parametr w postaci powierzchni biologicznie czynnej, jednakże czyni to jedynie w dopełnieniu pojęcia "wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu". Natomiast samo rozporządzenie wykonawcze (sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego) w ogóle nie wskazuje na wymóg, sposób i tryb ustalania tego parametru. Czyni to dopiero rozporządzenie w sprawie warunków technicznych budynków, które w rozdziale 8. "Zieleń i rekreacja", przewidując na działkach budowlanych, przeznaczonych pod zabudowę wielorodzinną, budynki opieki zdrowotnej (z wyjątkiem przychodni) oraz oświaty i wychowania (§ 39) oraz pod zespoły budynków wielorodzinnych (§ 40) określony procent powierzchni terenu biologicznie czynnego, jeżeli inny procent nie wynika z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (§ 39) lub jeżeli przepisy odrębne nie stanowią inaczej (§ 40). W niniejszej sprawie istotne jest to, że decyzja o warunkach zabudowy, stosownie do wymogów art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. i § 5 rozporządzenia wykonawczego określa intensywność wykorzystania terenu.

Omawiając dalsze wskaźniki i parametry ustalone przez organ w decyzji o warunkach zabudowy, stwierdzić należy, że skoro organ uznał, iż szerokość elewacji frontowej budynku mieszkalnego i budynku garażowego oraz budynku gospodarczego nie ulega zmianie i nie określił innej szerokości elewacji budynku niż zastana (12 m dla budynku mieszkalnego i 9 m dla budynku gospodarczego), to wiążące jest określenie tego parametru jako "bez zmian". I wbrew zarzutowi skargi, to nie ten parametr powinien zostać zmieniony przez organ (strona zarzuca, że "szerokość frontu budynku od strony drogi winna ulec powiększeniu o szerokość planowanej rozbudowy o wiatrołap"), lecz to planowana zabudowa powinna zostać dostosowana do ustalonych warunków. Z treści decyzji i analizy urbanistycznej należy wywieść jednoznaczny wniosek, że organy nie zastosowały odstępstwa (§ 6 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego) od średnich wartości, które wynoszą 12 m dla budynków mieszkalnych i 9 m dla budynków gospodarczych i garaży. Wspomnieć też należy, że przedmiotowe rozporządzenie wykonawcze dopuszcza tolerancję 20% względem uśrednionych wartości tego parametru (§ 6 ust. 1). Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej budynku mieszkalnego (§ 7 rozporządzenia wykonawczego), jak i wysokość najwyższego punktu dachu (głównej kalenicy) są parametrami już zastanymi (wynoszą ok. 8 m), a sam budynek mieszkalny nie będzie nadbudowywany, zatem nie ma podstaw do określania wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej tego budynku, jej gzymsu lub attyki lub też wysokości głównej kalenicy (§ 8 rozporządzenia). Wysokości tej nie może w szczególności przekroczyć nadbudowa i rozbudowa budynku gospodarczego przylegającego do budynku mieszkalnego. Natomiast parametry te (wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej i najwyższy punkt dachu) w stosunku do budynku garażowego, którego szerokość elewacji frontowej nie ulegnie zmianie, zostały określone na poziomie 6,5 m dla górnej krawędzi elewacji frontowej, które to odstępstwo od średnich parametrów (§ 7 ust. 4 rozporządzenia wykonawczego) zostało odpowiednio uzasadnione w analizie urbanistycznej i uznane przez organ za pozbawione negatywnego wpływu na estetykę i ład przestrzenny (m.in. z uwagi na przyleganie do budynku mieszkalnego o wysokości tego parametru ok. 8 m; budynek mieszkalny przesłania budynek gospodarczy rozbudowywany o pomieszczenie garażowe). Warto dodać, że określenie tego mierze nie jest w żadnej mierze mylące, jak to zarzucała skarżąca. Zastrzeżeń Sądu nie budzi także określenie pozostałych elementów składających się na geometrię dachu budynków objętych nadbudową i rozbudową (dachy płaskie z niewielkim spadkiem technologicznym).

Brak również podstaw do zakwestionowania decyzji o warunkach zabudowy poprzez podnoszony przez skarżącą brak wyszczególnienia zasieku na opał we wskazaniach co do elementów, które winny zostać zaplanowane w projekcie zagospodarowania działki. Warunki zabudowy nie mogą być bowiem utożsamiane z konkretnym projektem budowlanym i projektem zagospodarowania działki.

Zdaniem Sądu określenie warunków i wymagań kształtowania ładu przestrzennego zostało przeprowadzone w odpowiednim odniesieniu do konkretnych wskaźników i parametrów istniejących w obszarze stanowiącym sąsiedztwo działki nr [...], który został poddany rzetelnej analizie. Analiza urbanistyczna wykazała, że przedsięwzięcie opisane we wniosku stanowi kontynuację funkcji zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym. Zawiera opis istniejącej funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu, jak i średnich wartości występujących w tym obszarze wskaźników, parametrów i cech istniejącej zabudowy, o których mowa w § 5-8 wyżej przywołanego rozporządzenia wykonawczego. Analiza wyjaśnia również powody odstąpienia od tych uśrednionych średnie wartości przy ustalaniu warunków dla nowej zabudowy. Wystąpienie przesłanek odstąpienia od średnich wartości organ ustalił zgodnie z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., a w uzasadnieniu decyzji, zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a., wykazał spełnienie przesłanek odstąpienia. Odrębną część rozważań należy natomiast poświęcić zarzutom skargi dotyczącym możliwości realizacji inwestycji w granicy ("przy granicy") z działką sąsiednią nr [...].

W pierwszej kolejności Sąd wyjaśnia, że organy orzekające w niniejszej sprawie w istocie nie określiły lokalizacji planowanej zabudowy w granicy z sąsiednią nieruchomością. Organ I instancji, a w ślad za nim Kolegium, stwierdził jedynie stwierdził, że istnieje taka możliwość ze względu na analizę zabudowy istniejącej w sąsiedztwie, a zatem z perspektywy zachowania ładu przestrzennego i cech zastanej zabudowy oraz sposobu zagospodarowania terenów sąsiednich oceniał kwestię budowy w granicy. Organ I instancji tylko dopuścił możliwość realizacji inwestycji w granicy ("przy granicy") z działką sąsiednią nr [...], wyraźnie argumentując, że kwestia ta będzie rozpatrywana na etapie legalizacji inwestycji, w tym pod kątem spełnienia przez nią warunków technicznych określonych w rozporządzeniu w sprawie warunków technicznym budynków. Innymi słowy, organ wskazał jedynie na pewną cechę zabudowy, jaka występuje w sąsiedztwie – na obszarze poddanym analizie urbanistycznej. W tym zakresie organ zwrócił uwagę na usytuowanie budynków mieszkalnych (na działkach nr: [...]) oraz gospodarczych i garażowych (na działkach nr:[...]) przy granicy działki sąsiedniej, co ustalił w wyniku przeprowadzenia analizy usytuowania zabudowy istniejącej w najbliższym sąsiedztwie terenu inwestycji. Organ I instancji stwierdził, że takie usytuowanie budynków jest charakterystyczne w obszarze analizowanym, uznając je za swego rodzaju standard lokalizowania zabudowy na tym obszarze wpływający na zachowanie ładu przestrzennego. Takiego rodzaju ujęcie przedmiotowego zagadnienia wskazuje jednoznacznie, że organ nie zawarł w decyzji takich rozstrzygnięć, które stanowiłyby wkroczenie w kompetencje organów administracji architektoniczno-budowlanej w rozumieniu § 12 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych budynków. Stanowisko wyrażone przez tutejszy Sąd w wyroku z dnia 28 lipca 2011 r. sygn. akt II SA/Po 927/10 jest wprawdzie wiążące dla organów i Sądu (art. 153 p.p.s.a.), jednakże pogląd co do dopuszczalności, na zasadzie wyjątku, możliwości przesądzenia w decyzji o warunkach zabudowy o konkretnym usytuowaniu obiektu na działce (w granicy) nie stanowił w żadnej mierze nakazu przesądzenia przez organy orzekające w niniejszej sprawie o takim usytuowaniu obiektów opisanych we wniosku. Ogólne scharakteryzowanie cech zabudowy (usytuowania budynków w granicy) w obszarze analizowanym i na działce objętej wnioskiem o wydanie warunków zabudowy i dopuszczenie takiego usytuowania budynków w granicy nie stanowiło wiążącego organy architektoniczno-budowlane i organy nadzoru budowlanego rozstrzygnięcia, o którym mowa w § 12 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych budynków. Stąd też do naruszenia interesu prawnego skarżącej w tym zakresie dojść nie mogło. Kwestie dotyczące możliwości usytuowania konkretnej zabudowy na działce w granicy z działką sąsiednią i ewentualnych kolizji z sąsiednią zabudową będą przedmiotem badania w postępowaniu prowadzonym przez organy nadzoru budowlanego w postępowaniu naprawczym dotyczącym samowolnie wykonanych robót budowlanych. Także kwestie zacieniania sąsiedniej nieruchomości oraz pęknięć na ścianie budynku należą do zagadnień, których badanie należy do kompetencji innych organów i jest przedmiotem odrębnych postępowań prowadzonych na podstawie przepisów Prawa budowlanego, organ uznał za podlegające badaniu w innym postępowaniu dotyczącym wydania pozwolenia na budowę, ewentualnie pozwolenia na wznowienie robót, w tym w zakresie sytuowania budynku przy granicy działki sąsiedniej.

Ponadto warto w tym miejscu przywołać trafne poglądy Naczelnego Sądu Administracyjnego, że nie ma bezwzględnego zakazu budowy przy granicy nieruchomości sąsiedniej, jak też warunku uzyskania na taką budowę zgody sąsiada, a także zbliżenia obiektu do granicy, jednakże nie oznacza to, że orzekający w sprawie organ administracji publicznej w sposób dowolny rozstrzyga o pozwoleniu na budowę albo że jest związany wyłącznie przepisami warunków technicznych, jakimi powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, zaś tylko od woli inwestora zależy określenie usytuowania obiektu i jest ono wiążące dla organu. Pozwolenie na budowę przy granicy nieruchomości (w zbliżeniu do granicy) może być wydane wyłącznie wyjątkowo, gdy istnieją po temu szczególnie uzasadnione przyczyny (patrz wyrok z dnia 21 lutego 2012 r. sygn. akt II OSK 2312/10, LEX nr 1138137). Rozstrzyganie kwestii usytuowania obiektu budowlanego już w postępowaniu o ustaleniu warunków zabudowy jest sprzeczne z istotą tego postępowania i narusza omówione wyżej przepisy. Z tych względów również w doktrynie wyrażony jest pogląd, że "organ lokalizacyjny nie jest upoważniony władcza rozstrzygać o możliwości usytuowania zabudowy na granicy działki lub w odległości mniejszej niż 1,5 m od granicy, i to niezależnie od tego czy postępowanie lokalizacyjne dotyczy inwestycji planowanej czy realizowanej". Przepis § 12 ust. 2 wymienionego rozporządzenia jest sprzeczny z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz z Prawem budowlanym (patrz wyrok z dnia 18 stycznia 2012 r. sygn. akt II OSK 2065/10, LEX nr 1121197).

Na zakończenie analizy zaskarżonego rozstrzygnięcia w przedmiocie warunków zabudowy warto również dodać, że dostęp do drogi publicznej (warunek z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p.) nie podlegał zakwestionowaniu przez żadną ze stron postępowania. Spełniony był także warunek z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. Skoro bowiem przedmiotowa inwestycja mieści się w ramach kontynuacji funkcji zabudowy zagrodowej cechującej działkę nr [...], to tym samym nie wprowadza takiego zagospodarowania, które powodowałoby zmianę przeznaczenia gruntów rolnych w rozumieniu art. 3 ust. 1 i art. 7 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2013 r., poz. 1205 ze zm.). Względy ochrony interesu osób trzecich, nawet jeżeli nie znalazły satysfakcjonującego skarżącą opisu w decyzji o warunkach zabudowy, to muszą być respektowane przez organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego w granicach wynikających z przepisów obowiązującego prawa w postępowaniu należącym do dalszego etapu procesu budowlanego, w którym będzie miało miejsce zatwierdzenie określonego projektu budowlanego i projektu zagospodarowania terenu (etap udzielania pozwolenia na budowę lub etap postępowania naprawczego względem samowoli budowlanej). Jak wynika z kontekstu materiału procesowego zgromadzonego w niniejszej sprawie, skarżąca skutecznie realizuje swoje uprawnienia w postępowaniu legalizacyjnym prowadzonym przez właściwe organy nadzoru budowlanego. Natomiast analiza postępowania w przedmiocie warunków zabudowy nie wykazała, aby doszło w tym postępowaniu do pozbawienia skarżącej ochrony interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób (art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p.).

Reasumując wszystko powyższe stwierdzić należy, że z załączonej do decyzji organu I instancji analizy funkcji i cech zabudowy obszaru analizowanego, składającej się z części tekstowej i graficznej, wynika, że zrealizowanie inwestycji wskazanej we wniosku wpisuje się w zastany sposób zagospodarowania sąsiedztwa i spełnia warunki w zakresie wymagań ochrony ładu przestrzennego. Wykonana analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu potwierdziła spełnienie warunków kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Projekt decyzji o ustaleniu warunków zabudowy został, sporządzony przez osobę wpisaną na listę odpowiedniej izby samorządu zawodowego (tu: urbanistów), zgodnie z art. 60 ust. 4 u.p.z.p. Natomiast sama analiza urbanistyczna została podpisana przez osobę, która wydała decyzję o warunkach zabudowy, której załączniki również były opatrzone podpisem tej osoby. Wydanie decyzji zostało poprzedzone uzyskaniem wymaganych uzgodnień, o których mowa w art. 53 ust. 4 u.p.z.p.

W ocenie Sądu z okoliczności sprawy, w szczególności z twierdzeń strony podnoszonych w toku postępowania administracyjnego i sądowego, nie wynikało, że osoba, która wydała w I instancji (w imieniu Wójta Gminy B.) decyzję o warunkach zabudowy, podlegała wyłączeniu od udziału w postępowaniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 lub 2 k.p.a.

W takiej sytuacji Sąd uznał, że należycie umotywowane jest stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji, iż zamierzone przedsięwzięcie (w kształcie wynikającym z wniosku inwestorów) jest możliwe do pogodzenia z istniejącym stanem rzeczy i nie narusza przepisów prawa. Wobec powyższego działanie organów administracji w sprawie za zgodne z wymogami prawa materialnego. Skład orzekający nie dopatrzył się także naruszenia przepisów procedury w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W konsekwencji skarga, której zarzuty nie mogły doprowadzić do skutecznego zakwestionowania decyzji o warunkach zabudowy, podlegała oddaleniu.

W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.