Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 184/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2019-09-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 51 ust. 1 pkt  2 i 3
journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c,  art. 153
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Janowska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Krupiński Sędzia WSA Krzysztof Sobieralski Protokolant st. insp. sądowy Katarzyna Stec po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 września 2019 r. sprawy ze skarg R. B., P. G., H. G. i W. K. na decyzję Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia 26 marca 2019 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku przedstawienia projektu budowlanego zamiennego 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie opolskim z dnia 8 stycznia 2019 r., nr [...], 2) zasądza od Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu na rzecz P. G., H. G. i W. K., solidarnie, kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych oraz na rzecz R. B. kwotę 500 (pięćset) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem odrębnych skarg sądowoadministracyjnych wniesionych przez R. B. oraz P. G., H. G. i W. K. była decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu (dalej również w skrócie: OWINB) z dnia 26 marca 2019 r., nr [...], którą utrzymano w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie opolskim (dalej również PINB) z dnia 8 stycznia 2019 r., nr [...], nakładającą na R. B. i R. B. obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego dotyczącego przebudowy i rozbudowy zakładu przetwórstwa mięsnego z ubojnią zlokalizowanego w miejscowości [...]. Postanowieniem wydanym 28 czerwca 2019 r., na podstawie art. 111 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Sąd zarządził połączenie spraw do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia pod sygnaturą II SA/Op 184/19.

Wydanie zaskarżonej decyzji poprzedziło postępowanie o następującym przebiegu.

Decyzją z dnia 17 sierpnia 2000 r. Wójt Gminy [...] ustalił N. i R. B. warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na rozbudowie i modernizacji zakładu przetwórstwa mięsnego z ubojnią w [...], przy ul. [...], działki nr a i b.

Następnie, decyzją z dnia 18 stycznia 2002 r., nr [...] Wójt Gminy [...], zatwierdził projekt budowlany i udzielił R. i N. B. pozwolenia na budowę, polegającego na rozbudowie i modernizacji zakładu przetwórstwa mięsnego z ubojnią wraz z przyłączami (wodno-kanalizacyjne i energetyczne kablowe).

Postanowieniem z dnia 12 grudnia 2002 r., Wojewoda Opolski, wstrzymał z urzędu wykonanie decyzji Wójta Gminy [...] z 18 stycznia 2002 r., a następnie organ ten decyzją z dnia 8 stycznia 2003 r., stwierdził nieważność decyzji o pozwoleniu na budowę z uwagi na jej niezgodność z decyzją lokalizacyjną, konieczność przeprowadzenia oceny technicznej konstrukcji i elementów budynku oraz wobec braku oceny oddziaływania na środowisko planowanych przedsięwzięć inwestycyjnych.

Z kolei, decyzją z dnia 13 lipca 2004 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło nieważność decyzji Wójta Gminy [...] z dnia 17 sierpnia 2000 r. o ustaleniu dla R. B. warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na rozbudowie i modernizacji spornego zakładu.

Postanowieniem z dnia 22 stycznia 2003 r., PINB w powiecie opolskim wstrzymał prowadzenie robót budowlanych, a następnie decyzją z dnia 24 stycznia 2003 r., wydaną w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, organ ten nakazał N. i R. B. wykonanie do dnia 30 czerwca 2003 r. czynności w celu doprowadzenia robót do stanu zgodnego z prawem.

Po dostarczeniu przez inwestora wymaganych dokumentów, decyzją z dnia 10 czerwca 2003 r., PINB w powiecie opolskim udzielił R. i N. B. pozwolenia na wznowienie robot budowlanych przy rozbudowie budynku zakładu przetwórstwa mięsnego z ubojnią. Na skutek odwołania W. K., OWINB w Opolu decyzją z dnia 22 lipca 2003 r., utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W dalszej kolejności, decyzją z dnia 10 października 2003 r., GINB odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji organu drugiej instancji z dnia 22 lipca 2003 r., (pozwolenie dotyczące wznowienia robót budowlanych), a decyzją z dnia 19 listopada 2003 r., utrzymał w mocy rozstrzygnięcie własne z dnia 10 października 2003 r.

W wyniku rozpoznania wniosku R. B., PINB w powiecie opolskim decyzją z dnia 11 marca 2004 r., nr [...], na podstawie art. 59 ust. 1 w zw. z art. 55 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, udzielił inwestorom pozwolenia na użytkowanie rozbudowanego budynku zakładu przetwórstwa mięsnego z ubojnią w [...] przy ul. [...].

Decyzją z dnia 8 czerwca 2004 r., OWINB na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 i art. 158 § 1 k.p.a., stwierdził nieważność decyzji ostatecznej PINB w powiecie opolskim z dnia 24 stycznia 2003 r.(dotyczącej dostarczenia określonych dokumentów w celu doprowadzenia robót do stanu zgodnego z prawem), z kolei decyzją z dnia 20 sierpnia 2004 r., GINB utrzymał w mocy decyzję OWINB z dnia 8 czerwca 2004 r. Natomiast wyrokiem z dnia 6 czerwca 2005 r., sygn. akt VII SA/Wa 1439/04, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję GINB z dnia 20 sierpnia 2004 r. oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, a także stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.

Postanowieniem z dnia 15 września 2004 r. PINB wznowił z urzędu postępowanie w sprawie rozbudowanego zakładu przetwórstwa mięsnego dotyczące decyzji z dnia 10 czerwca 2003 r. oraz z 11 marca 2004 r. udzielającej pozwolenia na użytkowanie ww. zakładu.

OWINB decyzją z dnia 13 stycznia 2006 r., nr [...], odmówił stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej PINB w powiecie opolskim z dnia 24 stycznia 2003 r.

Na skutek rozpoznania skargi WSA w Opolu wyrokiem z dnia 20 lipca 2006 r., sygn. akt II SA/Op 98/06, uchylił decyzję OWINB z dnia 22 lipca 2003 r. oraz poprzedzającą ją decyzję PINB w powiecie opolskim z dnia 10 czerwca 2003 r. (udzielającą pozwolenie na wznowienie robót budowlanych) oraz decyzję PINB w powiecie opolskim z dnia 24 stycznia 2003 r. (nakładającą obowiązek przedłożenia określonych dokumentów). Sąd uznał, że w całym postępowaniu, prowadzonym przez organy nadzoru budowlanego i zakończonym wydaniem zaskarżonej decyzji, nie brali udziału H., N. i P. G., będący następcami prawnymi W. G.

Mając na względzie ww. orzeczenie, PINB w powiecie opolskim decyzją z dnia 14 listopada 2006 r., nr [...], na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 i art. 105 § 1 k.p.a., uchylił decyzję własną z dnia 11 marca 2004 r. udzielającą inwestorom pozwolenie na użytkowanie rozbudowanego zakładu przetwórstwa mięsnego z ubojnią w [...] przy ul. [...] oraz umorzył postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie ww. budynku.

Następnie w dniu 6 lutego 2007 r. oraz w dniu 4 października PINB przeprowadził oględziny w przedmiotowej sprawie.

W toku dokonanych czynności stwierdzono, że stan faktyczny przedmiotowego budynku jest zgodny z zatwierdzonym decyzją tego organu z 10 czerwca 2003 r. projektem dokończenia budowy, z wyjątkiem otworu drzwiowego w ścianie północnej. Podczas oględzin R. B. przedłożyła swój wniosek z dnia 21 czerwca 2004 r. w przedmiocie zmiany miejscowego planu dla wsi [...] - przyjęty skutecznie w Urzędzie Miejskim oraz uchwałę Rady Miejskiej w [...] Nr [...] z dnia 14 września 2009 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany ww. planu.

Następnie, PINB w powiecie opolskim decyzją z dnia 29 stycznia 2008 r., nr [...], na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, nałożył na R. i N. B. obowiązek zamurowania pustakami szklanymi otworu drzwiowego prowadzącego do istniejącej hali rozbioru, znajdującego się w ścianie północnej rozbudowanej części ww. budynku - w terminie do 28 lutego 2008 r. OWINB decyzją z dnia 21 marca 2008 r., nr [...] utrzymał w mocy ww. decyzję organu powiatowego.

Decyzją z dnia 4 kwietnia 2008 r., nr [...], PINB stwierdził wykonanie przez inwestorów obowiązku nałożonego decyzją własną z dnia 29 stycznia 2008 r., a decyzją z dnia 21 maja 2008 r., nr [...] OWINB utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji.

Na decyzję organu odwoławczego W. K. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administrcyjnego w Opolu, który wyrokiem z dnia 3 listopada 2008 r., sygn. akt II SA/Op 170/08, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu powiatowego z dnia 29 stycznia 2008 r., a także określił, że zaskarżona decyzja w całości nie podlega wykonaniu. W uzasadnieniu Sąd uznał, mając na uwadze moc wiążącą wyroku z 20 lipca 2006 r., sygn. akt II SA/Op 98/06, że słusznie organ prowadził w niniejszej sprawie postępowanie w kierunku legalizacji. Sąd wskazał jednak, że w rozpoznawanej sprawie nie przeprowadzono rzetelnego postępowania dowodowego i nie zgromadzono materiału wymaganego do prawidłowego rozstrzygnięcia. Sąd zgodził się ze stanowiskiem organu, że nie można zarzucić inwestorom działania w warunkach samowoli budowlanej określonej w art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, a wykonane roboty należy zakwalifikować jako inny przypadek robót budowlanych przeprowadzanych bez wymaganego pozwolenia na budowę w rozumieniu art. 50 ust. 1 pkt 1 tej ustawy. Sąd zauważył, że inwestorzy rozpoczęli inwestycję na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, a jej późniejsze - w trakcie budowy - stwierdzenie nieważności, nie może stawiać inwestorów na równi z innymi sprawcami samowoli budowlanej, bez wymaganego art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane pozwolenia. Przyjął jednocześnie, że inwestor zrealizował część robót w okresie ważności pozwolenia na budowę, a pozostałe roboty - po stwierdzeniu nieważności pozwolenia - zostały wykonane bez takiego pozwolenia.

Sąd wskazał, że przedmiot sprawy dotyczy robót już wykonanych, stąd na zasadzie art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane odpowiednie zastosowanie mają przepisy art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 tej ustawy. Podkreślił również, że organy nadzoru w toku postępowania nie sięgnęły do treści decyzji stwierdzającej nieważność pozwolenia na budowę z dnia 18 stycznia 2002 r. Tymczasem przyczyny stwierdzenia nieważności pozwolenia są istotne w zakresie wszczęcia postępowania legalizacyjnego. Z treści ww. decyzji wynika, że według stanu prawnego z daty wydania tej decyzji, sporna inwestycja należy do grupy przedsięwzięć mogących pogorszyć stan środowiska, a ustalenia planu zagospodarowania przestrzennego oraz decyzja ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania dotyczyły terenu inwestycji nienależących do grupy mogących pogorszyć stan środowiska, zaś Wojewoda uznał, że inwestycja ta jest niezgodna z planem, a ponadto wydana została z pominięciem przepisów z zakresu ochrony środowiska. Dla tej rozbudowy nie została sporządzona ocena stanu technicznego konstrukcji z uwzględnieniem podłoża gruntowego, a więc także w tym zakresie naruszono przepisy prawa materialnego. W ocenie Sądu, przystępując do legalizacji samowoli budowlanej organy nadzoru budowlanego zobowiązane są zatem zbadać, czy dochowane zostały wymogi stawiane spornej inwestycji przez obowiązujący plan, a w przypadku braku planu w dacie podjęcia działań legalizacyjnych, czy te poprzednie plany - w trakcie realizacji robót - nie sprzeciwiały się tej inwestycji. Takie ustalenia powinny odnosić się do już sfinalizowanych robót. Ponadto, skoro proces legalizacji samowoli budowlanej zastępuje niejako proces pozwolenia na budowę, aby można było dokonać oceny samowolnie wykonanych robót, niezbędnym staje się dokonanie oceny zgodności tych robót z prawem, a zatem ich zgodności również z przepisami Prawa ochrony środowiska. Jeżeli roboty te dotyczą inwestycji znacząco oddziaływującej na środowisko, to wówczas wymagana będzie decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 46 ust. 4 pkt 2 Prawa ochrony środowiska. Skoro przy samowoli budowlanej polegającej na istotnym odstąpieniu od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę wymagana jest decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach, poprzedzająca pozwolenie na wznowienie robót, to przy legalizacji samowoli budowlanej bez pozwolenia (z uwagi na stwierdzenie jego nieważności), nie może ona zostać pominięta. Decyzja środowiskowa pozwoli bowiem organowi nadzoru budowlanego ocenić stan wykonanych samowolnie robót budowlanych pod względem zgodności z prawem. Skoro w sytuacji, gdy roboty są zakończone, do wydania pozwolenia na wznowienie robót nie dochodzi, stąd konieczne jest przeprowadzenie postępowania z art. 46 ust. 4 pkt 2 Prawa ochrony środowiska już na etapie orzekania w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Inwestorowi nie powinno się stawiać mniejszych wymogów niż w przypadku pozwolenia na budowę. Sąd wskazał również, że organ nadzoru wydawał kolejne decyzje, które były uchylane, a zatem nie mogły one wywołać oczekiwanych skutków prawnych w zakresie tej inwestycji. Stąd brak podstaw do przyjęcia, że po stwierdzeniu nieważności pozwolenia inwestor prowadził dalsze roboty zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym. W omawianej sprawie inwestor dysponował zatwierdzonym projektem budowlanym, ale wyłącznie do momentu stwierdzenia nieważności pozwolenia. Sąd zaakcentował, że inwestor nie dysponował wiążącym - na podstawie ważnej i ostatecznej decyzji - zatwierdzonym projektem budowlanym i zatwierdzonym projektem dokończenia budowy. Wspomniane projekty stanowiły integralną część decyzji, które nie obowiązują, gdyż zostały wzruszone. Skoro stwierdzono nieważność pozwolenia, to również projekt podzielił los pozwolenia budowlanego. Podobna sytuacja miała miejsce w przypadku kolejno eliminowanych decyzji organu nadzoru budowlanego. Sąd podniósł, że w drodze decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane organ powinien nałożyć obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, nie zaś do stanu zgodnego z projektem zamiennym. Dlatego zakres możliwości skorzystania przez organ z przepisu art. 51 ust. 1 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy prawo budowlane, w tym ewentualnie nałożenia obowiązków na inwestora, wynikać będzie z ustaleń stanu faktycznego, przeprowadzonych zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej - art. 7 k.p.a., uwzględniając regulacje przywołanego przepisu prawa materialnego. W rozpoznawanej sprawie organy, podejmując czynności zmierzające do doprowadzenia wykonanych samowolnie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, powinny w sposób niebudzący wątpliwości ustalić stan faktyczny sprawy, a przede wszystkim zakwalifikować wykonane roboty, wskazać obiekty objęte przebudową lub remontem czy też rozbudową. Sąd zauważył, że w zaskarżonej decyzji organ swoje ustalenia odnosi do budynku, bez jego bliższego określenia, co jest niewystarczające także w świetle zarzutów skarżącej o dokonanej samowoli i powstaniu "od fundamentów" nowego obiektu na terenie byłego ogrodu z grządkami. Ustalenia dotyczące stanu faktycznego nie mogą budzić wątpliwości, a w szczególności co do rodzaju i zakresu wykonanych robót, bowiem ustalenia te w oczywisty sposób wpływają na działania zmierzające do doprowadzenia spornej inwestycji do stanu zgodnego z prawem. Z tego powodu, wydanie zaskarżonych decyzji w oparciu o stan faktyczny przyjęty według oświadczenia projektanta oraz inwestora (w przedmiocie kontynuacji ubojni na spornej działce), a także wskazywanie na obowiązujący projekt zamienny nie jest wystarczającym materiałem dowodowym odzwierciedlającym stan faktyczny, jaki powinien ustalić organ, aby zastosować przepis w art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. W świetle powyższych rozważań, organ powinien jednoznacznie wskazać, czego dotyczy postępowanie legalizacyjne, a konkretnie do jakiego rodzaju robót budowlanych odnosi się podjęte działanie organu w zakresie legalizacji. Powyższe podyktowane jest również okolicznością, iż organ w sposób ogólny, a zatem nieprecyzyjny używa zamiennie określeń przedmiotu, wskazując na "zakład" czy "budynek". Jeżeli samowola odnosi się do robót budowlanych przy więcej niż jednym budynku, to te okoliczności należy wskazać tak, aby w sposób rzeczywisty przedstawić ustalony stan faktyczny w zakresie dokonanej samowoli. Sąd zwrócił także uwagę, że sporna inwestycja objęta była wymogiem uzyskania pozwolenia na budowę, a ponadto roboty budowlane dotyczyły także obiektów usytuowanych w granicy. Brak sprecyzowanych ustaleń faktycznych w zakresie rodzaju samowolnie wykonanych robót budowlanych stanowi naruszenie zasady rzetelnej procedury. Zauważył również Sąd, że złożona czy też zgromadzona dokumentacja stanowi dla organu materiał dowodowy, który należy ocenić we własnym zakresie, a zatem organ powinien ocenić całokształt materiału dowodowego w sprawie i ustalić, czy dane zawarte w dokumentacji zgodne są z rzeczywistym stanem faktycznym. W zaleceniach do dalszego postępowania Sąd wskazał na konieczność przeprowadzenia rzetelnego postępowania dowodowego i uzupełnienia materiału dowodowego dla dokonania prawidłowego rozstrzygnięcia, umożliwiającego porównanie samowolnie wykonanych robót i ich zgodność z przepisami Prawa budowlanego i Prawa ochrony środowiska, jak również przepisów regulujących ład przestrzenny.

Mając na uwadze wytyczne zawarte w ww. wyroku, organ powiatowy 19 lutego 2009 r. przesłuchał E. B., który oświadczył pisemnie, że będąc kierownikiem budowy przedmiotowej inwestycji zakończył budowę zgodnie z zapisem w dzienniku budowy.

Decyzją z dnia 4 listopada 2011 r., nr [...], Burmistrz [...], po rozpoznaniu wniosku R. B., odmówił wydania zgody na realizację przedsięwzięcia pn. "Modernizacja i rozbudowa zakładu przetwórstwa mięsnego z ubojnią w [...]" wobec niezgodności lokalizacyjnej zamierzonego przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Decyzją z dnia 29 lutego 2012 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy ww. decyzję, a skarga na tę decyzję została oddalona wyrokiem WSA w Opolu z dnia 20 grudnia 2012 r., sygn. akt II SA/Op 377/12. Następnie skarga kasacyjna od ww. wyroku została prawomocnie oddalona przez NSA wyrokiem z dnia 30 września 2014 r., sygn. akt II OSK 680/13 i tym samym decyzja Burmistrza [...] uprawomocniła się.

Pismem z dnia 5 stycznia 2015 r. P. G., w związku z rozstrzygnięciem NSA z dnia 30 września 2014 r., wniósł o podjęcie działań nadzorczych w trybie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane poprzez nakazanie R. B. rozbiórkę obiektów budowlanych powstałych na podstawie nieważnego pozwolenia budowlanego.

W dniu 10 kwietnia 2017 r. organ powiatowy przeprowadził oględziny zakładu przetwórstwa mięsnego z ubojnią w [...] przy ul. [...]. Podczas oględzin ustalono, że: część niższa rozbudowana znajduje się 6,19 m od płotu; wysokość do kalenicy części niższej wynosi 4,82 m; wysokość do okapu zachodnie skrzydło - 3,26 m; wysokość do okapu części wyższej 4,75 m do podbitki; szerokość budynku części niższej 8,42 m; długość części niższej od strony podwórza 4,34 m; szerokość części wyższej 6,51 m od strony istniejącego zakładu. Do części zakładu, która nie uległ zmianie, została dobudowana część w kształcie zbliżonym do litery "L", z przeznaczeniem na kotłownię, część socjalną, chłodnie wraz wagą (urządzenie). Rozbudowa ma dach dwuspadowy, pokryty blachodachówką o kolorze zielony oraz ściany otynkowane do wysokości ok. 2 m pokryte płytkami. Od strony istniejącego zakładu przy części rozbudowanej zostało wykonane zadaszenie o konstrukcji stalowej. Rozbudowany dach posiada zainstalowane rynny dachowe i rury spustowe z odprowadzeniem do kanalizacji deszczowej (burzowej). Teren wokół dobudowy w całości utwardzony (powierzchnie betonowe), znajdują się także odpływy liniowe przy części rozbudowanej. Wykonano dokumentację fotograficzną. Organ powiatowy 11 września 2017 r. przesłuchał w charakterze strony R. B., która wyjaśniła m.in., że w projektowano rozbiórkę starej szopy, ale od tego zamiaru odstąpiono. Nadmieniła, że szopa została zbudowana w latach 60-tych przez jej dziadka i stoi do dzisiaj. Strona wskazała, że w stosunku do projektu nie było żadnych istotnych zmian. W nowej, rozbudowanej części znajdują się następujące pomieszczenia: nr 8 - pomieszczenie porządkowe, 7 - pomieszczenie na odpady - uboczne produkty pochodzenia zwierzęcego, 9 - korytarz, 11 - ubojnia, 10 kotłownia, 11 (pomieszczenie przedubojowe) i 12 - ubojnia, 14 - chłodnia, 13 i 19 - korytarze, 15 - wejście, 16 - rozbiór, 4 - szatnia czysta, 1 - szatnia brudna, 3 - umywalnia i toalety, 5 - część socjalna, 6 - pomieszczenie dla weterynarza. W części starej znajduje się: 19 - korytarz, 18 - jeliciarnia, 21 - chłodnia mięsa kulinarnego, 36 - korytarz, 20 - chłodnia podrobów, 22 - pomieszczenie na składowanie pojemników. Wędzarnia znajduje się w tej samej części, w której była - nr 28 i nie była powiększana. Chłodnia (pomieszczenia nr 24 i 25) nie zostały rozbudowane. R. B. wskazała, że tygodniowy ubój trzody chlewnej wynosi do 60 sztuk, a rozbudowa nie miała na celu zwiększenia produkcji, tylko dostosowanie zakładu do przepisów. Część rozbudowana jest użytkowana.

W toku ww. przesłuchania H. G. oświadczyła, że na jej budynek gospodarczy przenoszą się drgania z agregatów chłodniczych. H. G. wskazała, ilość uboju zmieniła się po rozbudowie. Podniosła, że dym z wędzarnika przechodzi do jej budynku. Oświadczyła też, że żąda usunięcia agregatów i wędzarnika, oraz że nie zezwala na ubojnię. Zażądała natychmiastowej rozbiórki i odszkodowania.

R. B. 17 października 2017 r. dostarczyła organowi powiatowemu kopie dokumentów, tj.: rejestr mięsa pozyskanego z uboju z 4 kolejnych miesięcy z roku 2006 i 2017, decyzję Powiatowego Lekarza Weterynarii w [...] z dnia 30 września 1999 r. zobowiązującą do dostosowania zakładu do warunków opisanych w rozporządzeniu, pismo Powiatowego Lekarza Weterynarii w [...] z dnia 26 stycznia 2000 r. ponaglające w sprawie konieczności złożenia planów-deklaracji modernizacji zakładu, decyzję Powiatowego Lekarza Weterynarii w [...] z dnia 24 marca 2000 r. nakładającą obowiązek modernizacji zakładu, protokół z dnia 4 lipca 2001 r. Inspekcji Weterynaryjnej - Miejski Inspektorat Weterynarii w [...], wskazujący na niedostosowanie zakładu do wymogów określonych w przepisach oraz potwierdzający stan zatrudnienia w czasie sprzed modernizacji zakładu, decyzję Powiatowego Lekarza Weterynarii w [...] z dnia 22 września 2003 r. nakładającą szczegółowe obowiązki dostosowania zakładu do obowiązujących przepisów. Wskazała również, że jej zakład został zaliczony przez służby weterynaryjne do grupy BI, zgodnie z rozporządzeniem Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 20 stycznia 1999 r., w typie rzeźni i przetwórni o małych zdolnościach produkcyjnych, t.j. do 20 jedn./tyg. uboju zwierząt (wartość w jednostkach DJP).

W dniu 28 lutego 2018 r. organ powiatowy przeprowadził kolejne oględziny, w których uczestniczył również Powiatowy Lekarz Weterynarii. Podczas oględzin ustalono, że ubojowi poddawane są świnie, a dodatkowo dokupywane są półtusze wołowe i wieprzowe. Tygodniowy ubój jest na poziomie 20 jednostek, co jest potwierdzone dziennikiem uboju. Moc przerobowa do 7,5 tony gotowego wyrobu tygodniowo. Ubój jest przeprowadzany dwa razy w tygodniu. Budynki zakładu przylegają do granicy od strony sąsiada, H. G. Od strony W. K. w granicy znajduje się budynek gospodarczy. Wędzarnia - pomieszczenie 45 i 46 - była w tym samym miejscu od początku swojego istnienia, co potwierdza dokumentacja posiadana przez R. B. Odnotowano, że funkcje poszczególnych pomieszczeń zostały opisane na rysunkach, stanowiących załącznik do protokołu.

Pismem z dnia 21 maja 2018 r. P. i H. G. oraz W. K., skierowali do organu powiatowego wniosek o podjęcie działań nadzorczych w trybie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy prawo budowlane poprzez nakazanie R. B. rozbiórki obiektów budowlanych powstałych na podstawie nieważnego pozwolenia budowlanego.

PINB w powiecie opolskim decyzją z dnia 29 maja 2018 r., nr [...], na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, nakazał R. B. oraz R. B. sporządzenie oraz przedstawienie dokumentacji inwentarsko-projektowej doprowadzającej obiekt przebudowanego i rozbudowanego zakładu przetwórstwa mięsnego z ubojnią, do stanu zgodnego z prawem, uwzględniającej wykonane roboty budowlane, w terminie 3 miesięcy od dnia uzyskania ostatecznej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedmiotowej inwestycji.

Po rozpatrzeniu odwołania od powyższego rozstrzygnięcia, OWINB decyzją z dnia 14 sierpnia 2018 r. uchylił decyzję organu pierwszej instancji z dnia 29 maja 2018 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Ponownie prowadząc sprawę, PINB w powiecie opolskim przeprowadził 29 października 2018 r. kolejne oględziny, podczas których opisał rodzaje pomieszczeń, które wchodzą w skład rozbudowanej części zakładu, pomieszczeń, które w latach 1992 - 2001 wchodziły w skład zakładu produkcyjnego. Organ stwierdził, że w części rozbudowanej obiekt posiada własna konstrukcję i własny dach. W części przebudowanej dokonano wyburzenia części ścian wewnętrznych, wymurowano nowe ścianki związane z dostosowaniem do założonego układu funkcjonalnego, wykonano nowy dach po niewielkiej nadbudowie, dostosowującej do wymogów wysokości, wykonano nowe wyposażenie technologiczne i instalacyjne. Obiekt nr 2 i 3 został połączony konstrukcyjnie i funkcjonalnie i stanowi obecnie jeden budynek. Budynek 2 i 3 jest połączony z częścią handlowo-mieszkalną budynku mieszkalnego. Stanowi jedną bryłę. Budynki posiadają konstrukcję murowaną z dachem blaszany jednospadowym (obiekt nr 1) oraz dwuspadowym (obiekt nr 2).

W tak ustalonym stanie faktycznym, PINB w powiecie opolskim decyzją z dnia 8 stycznia 2019 r., nr [...], działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r. poz. 1202, z późn. zm.- zwanej dalej ustawą) nałożył, na R. i R. B. solidarnie obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego w czterech egzemplarzach, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowanych przez osoby posiadające uprawnienia budowlane wraz z opiniami i uzgodnieniami zgodnie z art. 33 ustawy w terminie do 30 września 2019 r. W uzasadnieniu organ przestawił stan faktyczny sprawy po czym wskazał, że w ramach rozbudowy inwestycji wzniesiono nowy budynek parterowy z dachem spadzistym kryty blachą. Budynek wzniesiony w technologii tradycyjnej, murowanej z pustaków ceramicznych. W ramach rozbudowy powstało 18 nowych pomieszczeń, funkcjonalnie powiązanych ze sobą, jak i z przebudowanymi pomieszczeniami w budynku typu "L". Wykonano nowe instalacje elektryczne, sanitarne, wodno-kanalizacyjne, odgromowe i wentylacyjne. Nowo wzniesiony budynek funkcjonalnie, jak i konstrukcyjnie połączono z przebudowanym istniejącym budynkiem typu "L". Cała inwestycja została zrealizowana i zakończona w grudniu 2003 r. Przebudowywany budynek produkcyjny położony jest na granicy działki. Jest to obiekt parterowy z poddaszem nieużytkowym bez podpiwniczenia. Dach budynku jednospadowy w kierunku działki inwestora. Część budynku, która uległa rozbudowie oddalona jest od granicy z działką sąsiednią nr c, w odległości 3 m ścianą bez okien oraz 8,10 m od granicy z działką nr d, ścianą z otworami okiennymi oraz wejściem do budynku. Jest to część budynku parterowa, bez podpiwniczenia, z dachem dwuspadowym. Wskazał, że w granicy z działką nr c i d zlokalizowany jest obiekt gospodarczy użytkowany przez inwestora.

PINB w powiecie opolskim stwierdził konieczność legalizacji inwestycji w oparciu o art. 51 ustawy w drodze projektu budowlanego zamiennego.

W odwołaniu od powyższej decyzji R. B. zarzuciła naruszenie art. 153 p.p.s.a. Dodała, że wydane przez Sąd wyroki przewidują procedurę legalizacyjna opartą o art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 ustawy. W jej ocenie, przed wydaniem decyzji legalizacyjnej powinna zostać uprzednio wydana decyzja o warunkach w zakresie ochrony środowiska, co w niniejszej sprawie nie nastąpiło. Wskazała, że organ posiada projekt przedłożony na etapie postępowania legalizacyjnego z 2003 r. i brak jest podstaw do kolejnego narażania jej na ponoszenie kosztów związanych z opracowaniem nowej dokumentacji.

Odwołanie od decyzji z dnia 8 stycznia 2019 r., wnieśli także H. i P. G. oraz W. K., podnosząc zarzut naruszenia art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy; 2) naruszenia art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy przez jego niezastosowanie i nienakazanie rozbiórki spornego obiektu budowlanego; 3) naruszenia art. 72 ust. 1 pkt 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko - przez nakazanie sporządzenia dokumentacji inwentarsko-projektowej, w sytuacji gdy stronie ostatecznie odmówiono wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach; 4) naruszenia art. 3 pkt 6 ustawy poprzez uznanie, że wzniesienie nowego budynku na planie litery "T" stanowi rozbudowę, podczas gdy wykonanie nowego budynku nie może zostać zalegalizowane w ramach inwestycji określanej jako przebudowa i rozbudowa; 5) błędnego ustalenia stanu faktycznego niezbędnego dla wydania przedmiotowego rozstrzygnięcia; 6) naruszenia art. 8 k.p.a. W uzasadnieniu akcentując, że warunkiem legalizacji jest uzyskanie decyzji środowiskowej. W ocenie skarżących, organ winien nakazać rozbiórkę obiektu na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy.

W toku postępowania odwoławczego R. B. przedstawiła decyzję Burmistrza [...] wydaną w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań z dnia 5 lutego 2019 r., nr [...], ustalającą środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia polegającego na przebudowie i rozbudowie budynków, w których zlokalizowany jest istniejący zakład zajmujący się ubojem i przetwórstwem mięsnym, zlokalizowanych w miejscowości [...] przy ul. [...].

W wyniku rozpatrzenia odwołania, opisaną na wstępie decyzją z dnia 26 marca 2019 r., nr [...], OWINB utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ przypomniał, że niniejsza sprawa była wielokrotnie przedmiotem postępowania odwoławczego, dlatego zgodnie z art. 153 p.p.s.a. organy nadzoru budowlanego związane były wyrażonym przez sądy administracyjne stanowiskiem co do przepisów prawa mających zastosowanie w rozpatrywanej sprawie, oceną stanu faktycznego, a także wydanymi zaleceniami do kwestii, jakie powinny zostać zbadane w toku postępowania. Fundamentalne znaczenie dla oceny postępowania przeprowadzonego przez organ powiatowy ma przede wszystkim wyrok WSA w Opolu z 3 listopada 2008 r., sygn. akt II SA/Op 170/08, uchylający decyzję OWINB z dnia 21 marca 2008 r. oraz poprzedzającą ją decyzję organu powiatowego z dnia 29 stycznia 2008 r. w przedmiocie doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.

Przechodząc na grunt przedmiotowej sprawy organ odwoławczy wskazał, że PINB ustalił zakres wykonanych robót jako przebudowę i rozbudowę zakładu przetwórstwa mięsnego w [...] przy ul. [...]. Okoliczności te wprost wynikają z protokołu oględzin z dnia 29 października 2018 r., a także pozostają w zgodzie z założeniami projektu budowlanego sporządzonego w lutym 2001 r., który został wzruszony poprzez stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę. Projekt ten przewidywał przebudowę istniejących pomieszczeń produkcyjnych, dobudowę nowego obiektu powiązanego technologicznie z częścią istniejącą, wyburzenie wiaty i szopy gospodarczej z pozostawieniem ścian w granicy działki spełniających rolę ogrodzenia, wykonanie murowanej osłony na kubły śmietnikowe, przebudowę zewnętrznych przyłączy instalacyjnych i utwardzenie dodatkowego terenu. Z projektu wynikał zamiar przebudowy północnej części budynku obejmującej jedynie drobne przeróbki wewnątrz pomieszczeń oraz przebudowy wschodniej części, w której oprócz prac wewnątrz budynku projektowano całkowitą przebudowę dachu. Projekt zawierał konkretne ustalenia co do fundamentów, ścian fundamentowych, ścian nadziemnych, dachu nad częścią dobudowywaną i przebudowywaną, okien, drzwi, parapetów, posadzek, wykładziny ścian, tynków, rynien, rur spustowych, obróbek blacharskich, izolacji: przeciwwilgociowych, cieplnych, antykorozyjnych. Zakładał również wykonanie w dobudowanych pomieszczeniach instalacji elektrycznej, oświetleniowej, wody ciepłej i zimnej, kanalizacyjnej, wentylacji, c.o. - z własnej kotłowni opalanej olejem, chłodniczej z własnym zasilaniem. Projekt budowlany dokończenia zamierzenia inwestycyjnego (również wzruszony) wskazywał na zmiany od pierwotnego planu oraz określał zakres prac pozostałych do wykonania w części dobudowywanej oraz w części modernizowanej.

Analizując zebrane dokumenty oraz dokumentacje fotograficzną sporządzoną podczas oględzin, organ odwoławczy doszedł do przekonania, że część pierwsza i druga, stanowią de facto budynki wcześniej określone, jako 2 i 3. W ocenie OWINB, organ pierwszej instancji, ustalił stan faktyczny sprzed rozpoczęcia rozbudowy i przebudowy zakładu oraz podał jakie roboty budowlane zostały wykonane. Podkreślił, że zgodnie z art. 3 pkt 6 ustawy przez budowę należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego. Pod pojęciem rozbudowy należy rozumieć powiększenie, rozszerzenie budowli, obszaru już zabudowanego, dobudowanie nowych elementów. Rozbudową będzie zatem powiększenie istniejącego obiektu budowlanego o zewnętrzną część obiektu budowlanego.

W ocenie organu, z dotychczas zgromadzonej dokumentacji nie wynika, aby część rozbudowana miała zupełnie samodzielny charakter i stanowiła odrębny obiekt budowlany. Legalizacji zatem będą podlegać roboty budowlane polegające na przebudowie i rozbudowie jednego, już istniejącego obiektu.

Odwołując się do zarzutu naruszenia art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy, organ odwoławczy wyjaśnił, że w wyroku z 2008 r. Sąd uznał, że w sytuacji, gdy organ ustali - przy dochowaniu reguł postępowania administracyjnego - niezgodność z prawem wykonanych robót, ma obowiązek określić w sposób jednoznaczny, w jakiej części te niezgodne z prawem roboty są możliwe do doprowadzenie ich do stanu zgodnego z prawem, poprzez wydanie w tej sprawie decyzji na zasadzie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy. Organ odwoławczy zauważył, że PINB w powiecie opolskim nie stwierdził, wobec dokonanej rozbudowy i przebudowy, odstępstw od obowiązujących warunków technicznych. Dlatego nie znalazł podstaw do wydania nakazu, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy, uznając jednocześnie, że do legalizacji przedmiotowego przedsięwzięcia wystarczające jest przedstawienie określonej dokumentacji, która będzie następnie podlegała weryfikacji pod względem zgodności z prawem.

Zdaniem OWINB, w stosunku do obiektu budowlanego wykonanego w całości bądź w części na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzonego projektu budowlanego, którą następnie wyeliminowano z obrotu prawnego, może być stosowany odpowiednio przepis art. 51 ust. 1 pkt 3 ww. ustawy, który pozwala, po nałożeniu obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, dokonanie następnie ustaleń, ocen i rozstrzygnięć, o których mowa w art. 51 ust. 4 i 6 tej ustawy. Organ II instancji argumentował, że art. 51 ust. 7 ustawy nie stanowi przeszkody, aby doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem polegało na przedłożeniu dodatkowego projektu budowlanego, jego ocenie i ewentualnym zatwierdzeniu. Projekt budowlany zamienny podlega bowiem merytorycznej ocenie organu, tak jak projekt "pierwotny". Oznacza to, że stosownie do art. 35 ust. 1 ustawy, znajdującego w stosunku do projektu zamiennego odpowiednie zastosowanie, przed wydaniem decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego właściwy organ sprawdza zgodność projektu z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także z wymaganiami ochrony środowiska; zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi; kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń. W niniejszej sprawie elementem projektu budowlanego zamiennego byłaby m.in. ekspertyza techniczna stanu konstrukcji i elementów budynku, z uwzględnieniem stanu podłoża gruntowego, o której mowa w § 206 ust. 2 warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, a także inwentaryzacja wykonanych robót oraz decyzja środowiskowa. Ponadto także na etapie postępowania legalizacyjnego prowadzonego na podstawie art. 51 ust. 4 ustawy prawo budowlane, organ nadzoru budowlanego ma obowiązek zbadania zgodności przedłożonego projektu budowlanego zamiennego z przepisami techniczno-budowlanymi, a nie tylko jego kompletności. Organ podkreślił, że w wyroku z 2008 r. WSA w Opolu nie przesądził, jakiego rodzaju rozstrzygnięcie winno zapaść w sprawie w sytuacji, kiedy PINB w powiecie opolskim nie dostrzeże nieprawidłowości wykonanych robót na gruncie warunków technicznych. Uznał zatem, że kwestia ta, jako pozostająca poza zakresem rozstrzygnięcia nie mogła wiązać organów w tym zakresie. Co do zarzutu wydania decyzji wobec braku decyzji środowiskowej organ zauważył, że w toku postępowania przedłożono decyzję Burmistrza [...] z 5 lutego 2019 r., nr [...], ustalającą środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia polegającego na przebudowie i rozbudowie budynków, w których zlokalizowany jest istniejący zakład zajmujący się ubojem i przetwórstwem mięsnym. Decyzja ta nie stała się jednak ostateczna z uwagi na jej zaskarżenie do SKO w Opolu. Organ odwoławczy zauważył, że w decyzji środowiskowej organ pozytywnie rozpatrzył wniosek R. B. i N. B. i wskazał, że przedsięwzięcie, polegające na rozbudowie zakładu zajmującego się ubojem trzody chlewnej oraz przetwórstwem mięsnym, stanowi usankcjonowanie stanu obecnego, gdyż zostało już zrealizowane. Wskazano również działania, które należy podjąć na etapie eksploatacji lub użytkowania przedsięwzięcia. Dodano, że obiektu nie dotyczą wymagania dotyczące ochrony środowiska konieczne do uwzględnienia w dokumentacji niezbędnej do wydania decyzji, o których mowa w art. 72 ust. 1 ustawy ooś, w szczególności w projekcie budowlanym, w przypadku decyzji, o których mowa w art. 72 ust. 1 pkt 1, 10, 14, 18 i 23. Przedmiotowe przedsięwzięcie nie wymaga również przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko oraz postępowania w sprawie transgranicznego oddziaływania na środowisko w ramach postępowania w sprawie wydania decyzji, o których mowa w art. 72 ust. 1 ustawy ooś.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego niezastosowania przez organ art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy prawo budowlane i nienakazania rozbiórki spornego zakładu organ wyjaśnił, że nakazy wymienione w art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy mogą być zastosowane, tylko w przypadku, gdy nastąpiło niedające się usunąć naruszenie prawa i wykonane roboty budowlane nie mogą być doprowadzone do stanu zgodnego z prawem. Jeśli natomiast organ uzna, że w sprawie możliwe jest doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem poprzez przedstawienie odpowiedniej dokumentacji, która następnie będzie podlegać ocenie pod względem zgodności inwestycji z obowiązującymi przepisami, ma możliwość zastosowania nakazów z art. 51 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy. Co do kwestii terminu zakończenia przedmiotowych robót budowlanych, organ zauważył, że z ostatniego zapisu w dzienniku budowy wynika zakończenie budowy w dniu 15 grudnia 2003 r. a kierownik budowy K. R. zgłosił zamiar przystąpienia do użytkowania obiektu (przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych). Ponadto, we wniosku o pozwolenie na użytkowanie z dnia 5 marca 2004 r. R. B. oświadczyła, że wszystkie roboty budowlane zostały wykonane i na tej podstawie organ powiatowy wydał pozwolenie na użytkowanie (następnie wzruszone). W kwestii zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla spornego terenu, co do którego toczy się postępowanie przed NSA, organ odwoławczy zauważył, w ślad za stanowiskiem WSA w Opolu z 3 listopada 2008 r., sygn. akt II SA/Op 170/08, że organy były zobowiązane działać w oparciu o akt prawa miejscowego znajdujący się obecnie w obrocie, który nie został prawomocnie wzruszony.

Na powyższe rozstrzygniecie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu wniosła R. B., zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy przez jego nieuzasadnione zastosowanie oraz art. 153 p.p.s.a. poprzez niezastosowanie się do wytycznych zapadłych wyroków WSA w Opolu. Na podstawie powyższych zarzutów wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu, po przestawieniu stanu faktycznego sprawy, wskazała, że wszelkie roboty budowlane były realizowane w oparciu o posiadane decyzje administracyjne, przy czym pierwsze pozwolenie na budowę zostało wyeliminowane poprzez stwierdzenie jego nieważności ze skutkiem ex tunc, natomiast druga decyzja legalizacyjna została wyeliminowana ze skutkiem ex nunc wyrokiem sądu dwa łata po uzyskaniu pozwolenia na użytkowanie. Podniosła, że dokumentacja projektowa, w oparciu o którą organ nadzoru budowlanego udzielił pozwolenie na wznowienie robót funkcjonowała w obrocie prawnym aż do chwili uprawomocnienia się wyroku Sądu z 20 lipca 2006 r. Podkreśliła, że z art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy jednoznacznie wynika, że nałożenie obowiązku sporządzenia projektu budowlanego zamiennego możliwe jest jedynie w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę. Ważne jest również stwierdzenie, że projekt zamienny winien uwzględniać zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych. W przekonaniu skarżącej wszystkie wskazówki Sądu zawarte w wyroku II SA/Op 170/08, odnosiły się do sposobu załatwienia sprawy na obecnym etapie, a nie w przyszłości po ewentualnym wykonaniu projektu zamiennego. Sąd jednoznacznie wskazał, że "konieczne jest przeprowadzenie postępowania z art. 46 ust. 4 pkt 2 Prawa ochrony środowiska, już na etapie orzekania w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego". Dlatego ustalenia decyzji środowiskowej organ winien uwzględnić przed wydaniem zaskarżonej decyzji.

Skargę na rozstrzygnięcie OWINB z dnia 26 marca 2019 r. wnieśli również P. G., H. G. i W. K., podnosząc te same zarzuty co w odwołaniu, rozszerzając je dodatkowo o naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., ponieważ organ nadzoru budowlanego nie dokonał oceny materiału dowodowego wszechstronnie i we własnym zakresie, a działanie organu narusza zasadę pogłębiania zaufania do organów władzy publicznej. Na podstawie podniesionych zarzutów domagali się uchylenia w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji PINB w powiecie opolskim z 8 stycznia 2019 r., zwrotu na ich rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych, a także dopuszczenie dowodu z odpisu odwołania od decyzji Burmistrza [...] o środowiskowych uwarunkowaniach z dnia 5 lutego 2019 r. na okoliczność złożenia odwołania od decyzji i braku przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko i poszczególne jego elementy.

W odpowiedzi na skargę OWINB w Opolu podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wniósł o oddalenie skargi.

Na rozprawie sadowej w dniu 12 września 2019 r. pełnomocnik skarżących P. G., H. G. i W. K. wnosił o zawieszenie postępowania, powołując się na art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Uzasadniając powyższy wniosek wskazał, że w sprawie brak jest ostatecznej decyzji w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań, co do funkcjonowania spornego zakładu, a także toczy się postępowanie w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dotyczące działek, na których zlokalizowany jest A, prowadzony przez R. i N. B. Dodał nadto, że na dzień 14 listopada 2019 r. w sprawie o sygn. akt II OSK 3269/17, został wyznaczony przez NSA termin rozprawy co do rozpoznania skargi kasacyjnej od wyroku WSA w Opolu w sprawie o sygn. akt II SA/Op 215/17. Zdaniem pełnomocnika skarżących rozstrzygnięcie zarówno sprawy przez SKO i NSA umożliwi dopiero przeprowadzenie postępowania legalizacyjnego.

Pełnomocnik organu nie sprzeciwił się temu wnioskowi.

Skarżąca R. B. nie popierała wniosku o zawieszenie postępowania.

Postanowieniem wydanym na rozprawie WSA w Opolu postanowił odmówić zawieszenia postępowania.

Pełnomocnik skarżących wnosił o uchylenie zaskarżonej decyzji, odwołując się do uzasadnienia skargi. Podkreślił, że w dalszym ciągu organy nadzoru budowlanego w swoich działaniach nie uwzględniają stanowiska WSA i NSA.

Skarżąca H. G. nie zgadzając się z zaskarżoną decyzją, podniosła, że nie są dla niej istotne wyłącznie normy prawa budowlanego. Zwróciła uwagę na uciążliwość prowadzonego zakładu, negatywne oddziaływanie inwestycji zarówno na środowisko, jak i jej zdrowie oraz zdrowie rodziny.

Skarżąca R. B. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i ponowiła argumentację zawartą w skardze.

Pełnomocnik organu wnosił o oddalenie obu skarg i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188, późn. zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z tego też powodu, w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury.

Stosownie do art. 134 § 1 cyt. już wyżej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, nadal zwanej P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Przeprowadzona przez Sąd, w granicach tak określonej kognicji, kontrola legalności zaskarżonej decyzji, a także - z mocy art. 135 P.p.s.a. - poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, wykazała, że akty te naruszają prawo w stopniu uzasadniającym ich uchylenie.

Uzasadniając powyższą ocenę, w pierwszej kolejności przypomnieć trzeba, że przedmiotem zaskarżenia jest decyzja Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 26 marca 2019 r., nr [...], którą organ utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie opolskim z dnia 8 stycznia 2019 r., nr [...], nakazującą R. oraz R. B. sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, dotyczącego przebudowy i rozbudowy zakładu przetwórstwa mięsnego z ubojnią zlokalizowanego w miejscowości [...], ul. [...], na działkach oznaczonych w ewidencji gruntów i budynków numerami b i a, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych przez osoby posiadające uprawniania budowlane wraz z opiniami i uzgodnienia zgodnie z art. 33 ustawy Prawo budowlane w terminie do 30 września 2019 r.

Odnotować również należy, że sprawa, której dotyczy niniejsze postępowanie była już przedmiotem kontroli i oceny sądowej dokonanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w opisanym wyżej wyroku z dnia 3 listopada 2008 r., sygn. akt II SA/Op 170/08, który uchylił decyzję OWINB z dnia 21 maca 2008 r. i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji w przedmiocie nałożenia na R. i N. B. obowiązek zamurowania pustakami szklanymi otworu drzwiowego znajdującego się w ścianie północnej rozbudowanej części budynku zakładu.

Z tego względu kontrola sądowa w niniejszej sprawie odbywa się aktualnie w warunkach określonych w art. 153 p.p.s.a. Wskazać w związku z tym należy, że przepis art. 153 p.p.s.a. wyraża zasadę związania sądu oraz organu, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia, oceną prawną wyrażoną w orzeczeniu sądu. Ocena prawna, o której stanowi analizowany przepis, może dotyczyć zarówno samej wykładni prawa materialnego i procesowego, jak i braku wyjaśnienia w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym istotnych okoliczności stanu faktycznego. Związanie oceną prawną, o której mowa w art. 153 p.p.s.a. oznacza, że orzeczenie to oddziałuje na przyszłe postępowanie, tak administracyjne, jak i sądowoadministracyjne. Zarówno organy administracji, jak i sąd administracyjny, rozpatrując sprawę ponownie, nie mogą w przyszłości formułować nowych ocen prawnych, które pozostawałyby w sprzeczności z poglądem wcześniej wyrażonymi w uzasadnieniu wyroku i mają obowiązek podporządkowania się mu w pełnym zakresie. Związanie oceną prawną nie dotyczy jednak przypadku, gdy nastąpiła zmiana przepisów prawnych. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym nie budzi wątpliwości, że ocena prawna traci moc wiążącą tylko w przypadku zmiany prawa, czyniącej pogląd sądu nieaktualnym, zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy (ale tylko zaistniałych po wydaniu wyroku, a nie w wyniku odmiennej oceny znanych i już ocenionych faktów i dowodów) oraz w wypadku wzruszenia we właściwym trybie orzeczenia zawierającego ocenę prawną (por. wyroki NSA: z dnia 26 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 2468/12 oraz z dnia 10 stycznia 2012 r., sygn. akt II FSK 1328/10, dostępne na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: CBOSA).

Dokonując w niniejszej sprawie oceny w granicach związania na podstawie art. 153 p.p.s.a. Sąd nie stwierdził, aby w sprawie wystąpiły okoliczności pozwalające na odstąpienie od wiążącej oceny wyrażonej w wyroku z 3 listopada 2008 r., co powodowało, że był związany zarówno ustaleniami, jak i oceną prawną oraz wskazaniami zawartymi w tym wyroku.

Przeprowadzona w tych granicach kontrola legalności wykazała, że ponowie rozpoznając sprawę organy nie wykonały prawidłowo zaleceń Sądu. Nie zastosowały się do oceny i wskazań, a zaskarżona decyzja, jak i utrzymana nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji, zostały wydane przedwcześnie, co powoduje konieczność ich uchylenia.

Nie jest celowe przytaczanie w tym miejscu rozważań z wyroku tut. Sądu z dnia 3 listopada 2008 r., który omówiony został w stanie faktycznym sprawy i którego uzasadnienie, sporządzone z urzędu, znane jest stronom postępowania. Dostrzec natomiast trzeba, że zasadniczym powodem uchylenia poprzednich decyzji był brak przeprowadzenia rzetelnego postępowania dowodowego i orzekanie przez organy na podstawie niepełnego materiału dowodowego. W szczególności brak sklasyfikowania przez organ wykonanych przez inwestora wykonanych robót budowlanych czy stanowiły one przebudowę lub remont, a także czy dotyczyły robót budowlanych przy więcej niż jednym budynku oraz ocenę zgodności tych robót z prawem oraz z przepisami Prawa ochrony środowiska. Sąd podkreślił, że jeżeli roboty te dotyczą inwestycji znacząco oddziałującej na środowisko, to wówczas wymagana będzie decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach. Dodał nadto, że w świetle przepisów art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy organ powinien ustalić jednoznacznie zakres wykonanych samowolnie robót oraz zakres w jakim wykonane roboty są sprzeczne z prawem, a w jakim są zgodne z prawem. W sytuacji, gdy organ ustali - przy dochowaniu reguł postępowania administracyjnego - niezgodność z prawem wykonanych robót, ma obowiązek określić w sposób jednoznaczny, w jakiej części te niezgodne z prawem roboty są możliwe do doprowadzenie ich do zgodnego stanu z prawem, poprzez wydanie w tej sprawie decyzji, na zasadzie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego.

Uwzględniając powyższe przy badaniu legalności kontrolowanych obecnie decyzji wskazać należy, że zgodnie z określoną w art. 7 k.p.a. zasadą prawdy obiektywnej, organy administracji w toku prowadzonego postępowania zobowiązane są do podejmowania z urzędu lub na wniosek strony wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Wyrazem realizacji tej zasady są przepisy normujące postępowanie dowodowe. W szczególności komentowana zasada związana jest z art. 77 § 1 k.p.a., który nakłada na organy obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a także z art. 75 § 1 k.p.a., wskazującym na konieczność dopuszczenia jako dowodu wszystkiego, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem, jak również z art. 80 k.p.a., zgodnie z którym podstawą dokonywanej przez organ oceny powinien być cały materiał dowodowy. W myśl zasady ustalonej w art. 8 k.p.a., organy administracji zobowiązane są przy tym prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Realizacja tej zasady przejawia się m.in. w podejmowaniu czynności zmierzających do dokonania w sprawie wyczerpujących oraz bezstronnych ustaleń i oceny. Motywy oraz tok rozumowania organu, przedstawiające ocenę w danej sprawie, powinien natomiast zostać przedstawione w uzasadnieniu decyzji w sposób spójny, logiczny i wyczerpujący, aby możliwe było dokonanie weryfikacji zajętego przez organ stanowiska. Ma to szczególne znaczenie zwłaszcza w sytuacji, gdy decyzja rozstrzyga sporne interesy stron.

W myśl art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Uzasadnienie decyzji stanowi element decydujący o przekonaniu stron co do trafności rozstrzygnięcia i służy realizacji zasady przekonywania, wyrażona w art. 11 k.p.a., zgodnie z którą organ jest zobowiązany do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, jakimi kierował się przy załatwieniu sprawy.

Realizacja ww. obowiązków organów w praktyce polega na wyczerpującym ustaleniu i rozważeniu okoliczności faktycznych oraz szczegółowym i rzetelnym uzasadnieniu rozstrzygnięcia.

Przenosząc powyższe na grunt przedmiotowej sprawy stwierdzić należy, że organy rozpoznając ponownie sprawę nie zrealizowały prawidłowo obowiązków wynikających ze wskazanych powyżej reguł proceduralnych, a dokonana ocena w świetle okoliczności faktycznych stanowiących podstawę do wydania nakazu z art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy, nie były wystarczająca. W przekonaniu Sądu, w niniejszej sprawie organy obu instancji nie rozpoznały sprawy w sposób wyczerpujący, a dokonana ocena w świetle okoliczności faktycznych stanowiących podstawę do wydania nakazu z art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, jest niepełna. W tym zakresie organy, nie zastosowały się w pełni do wskazań i oceny Sądu, wynikających z przytoczonego wyroku, co świadczy o naruszeniu art. 153 p.p.s.a.

Oceniając prawidłowość działań organów zauważyć przyjdzie, że stosownie do zaleceń Sądu organ pierwszej instancji podjął starania w celu uzupełnienia materiału dowodowego. W tym celu przesłuchał J. L. oraz kilkakrotnie przeprowadził oględziny spornej inwestycji. Podczas oględzin przeprowadzonych 29 października 2018 r., organ opisał rodzaje pomieszczeń wchodzących w skład części dotyczącej rozbudowy zakładu oraz pomieszczeń, które w latach 1992 - 2001 wchodziły w skład zakładu produkcyjnego. Akta sprawy uzupełniono ponadto o dokumenty złożone przez R. B., tj. kopie: rejestru mięsa pozyskanego z uboju z 4 kolejnych miesięcy z roku 2006 i 2017, decyzję Powiatowego Lekarza Weterynarii w [...] z 30 września 1999 r. zobowiązującą do dostosowania zakładu do warunków opisanych w rozporządzeniu, pismo Powiatowego Lekarza Weterynarii w [...] z 26 stycznia 2000 r. ponaglające w sprawie konieczności złożenia planów-deklaracji modernizacji zakładu, decyzję Powiatowego Lekarza Weterynarii w [...] z 24 marca 2000 r. nakładającą obowiązek modernizacji zakładu, protokół z 4 lipca 2001 r. Inspekcji Weterynaryjnej - Miejski Inspektorat Weterynarii w [...] wskazujący na niedostosowanie zakładu do wymogów określonych w przepisach oraz potwierdzający stan zatrudnienia w czasie sprzed modernizacji zakładu, decyzję Powiatowego Lekarza Weterynarii w [...] z 22 września 2003 r. nakładającą szczegółowe obowiązki dostosowania zakładu do obowiązujących przepisów. R. B. wskazała również, że zgodnie z obowiązującymi przepisami jej zakład został zaliczony przez służby weterynaryjne do grupy BI, zgodnie z rozporządzeniem Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z 20 stycznia 1999 r., w typie rzeźni i przetwórni o małych zdolnościach produkcyjnych, t.j. do 20 jedn./tyg. uboju zwierząt (wartość w jednostkach DJP). Materiał dowodowy sprawy uzupełniono również o dokumenty złożone przez pełnomocnika uczestników postępowania, tj.: 1) wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z 29 grudnia 2015 r. o sygn. II SA/Op 182/15, którym stwierdzono wydanie z naruszeniem prawa uchwały Rady Miejskiej w [...] z 18 grudnia 2014 r. w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy; 2) postanowienie NSA z 21 lipca 2016 r., sygn. II OZ 660/16, oddalające zażalenie Gminy [...] na postanowienie WSA w Opolu z 11 kwietnia 2016 r. o sygn. II SA/Op 182/15 o odmowie wykładni wyroku z 29 grudnia 2015 r.; 3) postanowienie NSA z 18 maja 2017 r., sygn. II OSK 1384/16 umarzające postępowanie kasacyjne w sprawie, o której mowa w ww. pkt. 1); 4) wyrok WSA w Opolu z 19 września 2017 r., sygn. II SA/Op 215/17, którym oddalono skargę na uchwałę Rady Miejskiej w [...] nr [...] w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji ograniczył się do przestawienia ustaleń faktycznych oraz opisu wykonanych robót budowlanych i usytuowania wykonanych obiektów. Z kolei organ odwoławczy uzasadniając zaskarżone rozstrzygniecie, przytoczył treść przepisów ustawy oraz obszerne motywy wyroku WSA w Opolu o sygn. akt II SA/Op 170/08, po czym stwierdził, że ze zgromadzonej dokumentacji nie wynika, aby część rozbudowana miała zupełnie samodzielny charakter i stanowiła odrębny obiekt budowlany. Uznał, bez dogłębnej analizy, że rozbudowa jest częścią obiektu istniejącego i nie ma tutaj mowy o odrębnym budynku. Odwołując się do pojęcia "rozbudowa" przyjął, że legalizacji będą podlegać roboty budowlane polegające na przebudowie i rozbudowie jednego, już istniejącego obiektu. Wskazał ponadto, że w toku przeprowadzonego postępowania PINB w powiecie opolskim nie stwierdził wobec dokonanej rozbudowy i przebudowy odstępstw od obowiązujących warunków technicznych. Dodał również, że elementem projektu budowlanego zamiennego byłaby m.in. ekspertyza techniczna stanu konstrukcji i elementów budynku, z uwzględnieniem stanu podłoża gruntowego, o której mowa w § 206 ust. 2 warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, a także inwentaryzacja wykonanych robót oraz decyzja środowiskowa. Uznał również organ odwoławczy, że decyzja Burmistrza [...] z dnia 5 lutego 2019 r. ustalająca środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia polegającego na przebudowie i rozbudowie budynków, w których zlokalizowany jest istniejący zakład zajmujący się ubojem i przetwórstwem mięsnym, zlokalizowanych w miejscowości [...] przy ul. [...], jako nieostateczna - z uwagi na jej zaskarżenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu, mogła stanowić podstawę do orzekania w sprawie. Zauważyć należy, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach ma charakter sui generis "rozstrzygnięcia wstępnego" względem ewentualnego przyszłego zezwolenia na realizację konkretnego przedsięwzięcia i pełni ona względem niego w istocie funkcję prejudycjalną (por. teza wyroku NSA z dnia 16 września 2008 r., sygn. akt II OSK 821/08, dostępny w CBOSA). Skutki prawne decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla dalszego procesu inwestycyjnego określone są w art. 86 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, w myśl którego decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach wiąże organ wydający decyzje, o których mowa w art. 72 ust. 1. Oczywiście taki walor zgodnie z postanowieniami art. 130 k.p.a. posiadać będą tylko decyzje ostateczne w administracyjnym toku instancji lub takie, które na podstawie art. 108 § 1 k.p.a. zostały zaopatrzone w rygor natychmiastowej wykonalności.

Tymczasem, jak wynika z treści skargi byt prawny decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nie został dotychczas prawomocnie przesądzony.

W opisanym stanie faktycznym i prawnym nie można uznać, że zaskarżona decyzja organu pierwszej i drugiej instancji jest prawidłowa, skoro w rozpoznawanej sprawie nie przeprowadzono rzetelnego postępowania dowodowego i nie zgromadzono materiału dowodowego wymaganego do prawidłowego rozstrzygnięcia, umożliwiającego porównanie robót samowolnie wykonanych i oceny ich zgodności z przepisami. Powtórzyć raz jeszcze przyjdzie, że przez materiał dowodowy należy rozumieć ogół dowodów, których zebranie jest konieczne dla zakwalifikowania robót budowlanych wykonanych w ramach samowoli budowlanej a przez to ustalenie w sposób jednoznaczny robót, które nie odpowiadają prawu, i wobec których organ może zastosować przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy, aby doprowadzić zrealizowaną samowolę budowlaną do stanu zgodnego z prawem. Podkreślenia wymaga, że Sąd w wyroku o sygn. akt II SA/Op 170/08, nie ograniczył się tylko do nakazania dokonania przez organy oceny zgodności budowy z warunkami technicznymi ale do stanu zgodnego z prawem, przez który należy rozumieć wszystkie przepisy, tj. środowiskowe, miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego oraz inne. Ponadto organ nie ustalił jaka część robót została wykonana zgodnie z pozwoleniem na budowę w czasie obowiązywania pozwolenia na budowę, a jaka po stwierdzeniu nieważności. Nie ustalił również terminu zakończenia robót budowlanych w zakresie wybudowanego obiektu. Nie jest również wiadomym, na jakiej podstawie stwierdził, że budowa została zakończona w 2003 r. oraz czy nowy budynek jest połączony z pozostałymi, nie licząc przeznaczenia gospodarczego oraz czy jakakolwiek z części obiektu powstała "od fundamentów".

W tym stanie rzeczy nie można zgodzić się z organami, że zaistniały przesłanki do wydania w przedmiotowym postępowaniu legalizacyjnym, wbrew stanowisku Sądu zawartym w wyroku w sprawie II SA/Op 170/08, decyzji znajdującej oparcie w przepisie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy jedynie w przedmiocie nałożenia obowiązku przedstawienia projektu budowlanego zamiennego w czterech egzemplarzach dotyczącego przebudowy i rozbudowy spornego zakładu przetwórstwa mięsnego z ubojnią.

Sąd zgadza się, z organami, że po wyeliminowaniu decyzji o pozwoleniu na budowę w związku ze stwierdzeniem nieważności pozwolenia na budowę istnieje możliwość zalegalizowania robót budowlanych w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy poprzez nałożenie obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych. Inwestor powinien bowiem dysponować kompletną dokumentacją techniczną, która w świetle art. 63 ust. 1 ustawy jest niezbędna do późniejszej eksploatacji obiektu, zaś nałożenie na inwestora dodatkowo obowiązku wykonania określonych robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem jest również możliwe w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego.

W tym miejscu zwrócić uwagę przyjdzie, że w uzasadnieniu uchwały NSA z dnia 10 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 2/10 (CBOSA) zwrócono uwagę na odmienności wynikające z przyjętego sposobu legalizacji, wyróżniające tryb z art. 51 ust. 1 i 2 od trybu z art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Wskazano, że decyzją wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego właściwy organ nakłada, określając termin wykonania, konkretny obowiązek polegający na sporządzeniu i przedstawieniu projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz, w razie potrzeby wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Wykonanie przez zobowiązanego decyzji wydanej w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy prowadzi do wydania kolejnej decyzji. Decyzją tą może być decyzja, o której mowa w art. 51 ust. 4 ustawy, to jest o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych, albo, jeżeli budowa została zakończona, o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. Przedstawienie powyższego było konieczne, z uwagi na stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu wyrażone w sprawie II SA/Op 170/08, nakazujące przeprowadzenie postępowania legalizacyjnego w oparciu art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy, po uzyskaniu ostatecznej decyzji środowiskowej i zbadaniu zgodności wykonanych robót z prawem (tu: ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku, jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko [Dz. U. z 2018 r. poz. 2084, z późn. zm.] - art. 59 i nast).

Reasumując, wobec wskazanych uchybień Sąd uznał, że rozpoznając ponownie niniejszą sprawę organy nie zastosowały się do wiążącej oceny i zaleceń Sądu, przez co naruszyły art. 153 p.p.s.a. Jednocześnie, zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji podjęte zostały z naruszeniem 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organy nie przeprowadziły bowiem wyczerpującego postępowania wyjaśniającego i nie zbadały sprawy w jej całokształcie, a także w niewystarczający sposób przedstawiły w decyzji podstawy i motywy podjętego rozstrzygnięcia. Mając na uwadze powyższe rozważania, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., Sąd w pkt 1 wyroku orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji, a na podstawie art. 135 p.p.s.a. także utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji. Na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 i § 2 p.p.s.a., w pkt 2 wyroku Sąd postanowił natomiast o kosztach postępowania.

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają z powyższych rozważań i sprowadzają się m.in. do przeprowadzenia wyczerpującego postępowania wyjaśniającego przy uwzględnieniu niniejszych wskazań oraz zaleceń z wyroku z 3 listopada 2008 r., sygn. akt II SA/Op 170/08, a w szczególności oceny materiału dowodowego w sposób określony w ww. wyroku, uzyskania ostatecznej decyzji środowiskowej, a następnie dokonania całościowej i wnikliwej jego oceny (rozważenia) i ustalenia stanu faktycznego, który będzie stanowił podstawę do zastosowania właściwego przepisu prawa materialnego (subsumcja normy prawnej do ustalonego w sprawie stanu faktycznego). Przy czym ustalenia stanu faktycznego sprawy nie należy utożsamiać ze zrelacjonowaniem podjętych przez organy czynności w toku prowadzonego postępowania. Podkreślić należy, że tylko do prawidłowo ustalonego stanu faktycznego sprawy możliwe jest zastosowanie przepisu prawa materialnego, który winien znaleźć zastosowanie w sprawie. Dokonane ustalenia i ocena powinny zostać przedstawione w uzasadnieniu decyzji spełniającym wymogi wynikające z art. 107 § 3 k.p.a. Jednoznaczna ocena winna odnosić się również do zarzutów podniesionych przez uczestników postępowania, iż roboty te nie dotyczyły tylko remontu istniejących budynku, ale dokonano rozbudowy dotychczasowej zabudowy, co w konsekwencji doprowadziło do funkcjonowania uciążliwego zakładu przetwórstwa mięsnego z ubojnią o zwiększonej wielkości produkcji, skutkującej naruszeniem interesów osób trzecich w świetle Prawa budowlanego, a także wbrew zasadom wynikającym z Prawa ochrony środowiska i przepisów regulujących ład przestrzenny. Koniecznym tym samym jest oczekiwanie na ostateczne rozstrzygnięcie podjęte przez Burmistrza [...] o środowiskowych uwarunkowaniach, które będzie miało bezpośredni wpływ na niniejszą sprawę, ponieważ wynik postępowania w sprawie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest kluczowy dla oceny, czy jest możliwe doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodne z prawem i zależy od niego wynik postępowania naprawczego. Dodać również należy, iż Sąd nie uwzględnił wniosku strony skarżącej o zawieszenie postępowania sądowoadministracyjnego do czasu prawomocnego zakończenia postępowań administracyjnych w przedmiocie decyzji środowiskowej, z uwagi na brak podstaw zawieszenia z art. 124 i 125 p.p.s.a.