Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1608/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-02-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 15  ust. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz Sędziowie sędzia NSA Grzegorz Czerwiński sędzia del. WSA Marta Laskowska-Pietrzak /spr./ Protokolant starszy inspektor sądowy Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 8 lutego 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A.C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 20 marca 2015 r. sygn. akt II SA/Kr 146/15 w sprawie ze skargi A.C. na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] 2010 r. Nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego plan zagospodarowania przestrzennego obszaru [...] 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od A.C. na rzecz Gminy Miejskiej [...] kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 20 marca 2015 r., sygn. akt II SA/Kr 146/15 oddalił skargę A.C. na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]".

Wyrok ten został wydany w następujących istotnych okolicznościach sprawy.

W dniu 9 czerwca 2010 r. Rada Miasta [...] podjęła uchwałę nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]". Uchwała została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego z dnia 9 lipca 2010 r., poz. 2426.

Sąd wyjaśnił, że powyższa uchwała była przedmiotem zaskarżenia w następujących sprawach:

- prawomocnym wyrokiem z dnia 28 stycznia 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 1073/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę H.W.,

- prawomocnym wyrokiem z dnia 6 października 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 1440/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę A.F.,

- wyrokiem z dnia 14 stycznia 2015 r., sygn. akt II SA/Kr 1273/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargi J.S., E.U., A.K., Kolegium Księży [...] w [...] oraz [...] Sp. z o.o. Spółka Komandytowa w [...] – wyrok jest nieprawomocny.

W niniejszej sprawie skargę na powyższą uchwałę wniósł A.C., zarzucając naruszenie:

- art. 6 ust. 2 w zw. z art. 3 ust. 1 oraz art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej jako u.p.z.p.), poprzez przekroczenie granic przysługującego gminie władztwa planistycznego i nadmierne ograniczenie uprawnień skarżącego związanych z prawem własności nieruchomości położonej na terenie objętym planem,

- art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. 1964 r., Nr 16, poz. 93 ze zm.), poprzez nieuprawnione ograniczenie właściciela działki nr [...] obr. 23 [...] w możliwości korzystania z należącej do niego nieruchomości,

- art. 31 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, poprzez nadmierną i nieuzasadnioną ingerencję w chronione konstytucyjnie prawo własności nieruchomości,

- art. 32 Konstytucji RP poprzez naruszenie zasady równości obywateli wobec prawa, polegające na różnicowaniu sytuacji prawnej obywateli bez uzasadnionej przyczyny,

- art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. w zw. z § 4 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez brak określenia w planie zasad scalania i podziałów działek,

- art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 9 lit. a) rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez brak określenia w części opisowej parametrów dróg wchodzących w skład systemu komunikacji oraz wyznaczenie na rysunku planu przebiegu dróg wewnętrznych,

- art. 20 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 u.p.z.p., poprzez uchwalenie planu, którego ustalenia w zakresie przeznaczenia terenów są niezgodne z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta [...].

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że swój interes prawny w zaskarżeniu uchwały wywodzi z przysługującego mu prawa własności nieruchomości, utworzonej z działki nr [...] obr. 23 [...] przy ul. [...] w [...], którą w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego "[...]" objęto symbolem ZPo.9 - tereny przeznaczone pod zieleń ogrodową. Zdaniem skarżącego, Rada Miasta [...] naruszyła w sposób ewidentny i rażący jego interes prawny, brak było bowiem podstaw do przeznaczenia terenu działki nr [...] obr. 23 [...] w całości pod zieleń ogrodową. Istniały za to poważne podstawy do przeznaczenia w planie przedmiotowej działki pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, za czym przemawia przede wszystkim bezpośrednie sąsiedztwo terenów zabudowanych oraz dobry dostęp komunikacyjny do tej nieruchomości. Działania gminy stanowią przejaw przekroczenia władztwa planistycznego przez organ gminy stanowiącego ingerencję w prawo własności do gruntu. W takim przypadku nielegalne działanie organów planistycznych jest jednoznacznym naruszeniem interesu prawnego jednostki mającego swoje źródło w prawie materialnym.

W ocenie skarżącego, brak jest jakichkolwiek uwarunkować urbanistycznych i przestrzennych, które przemawiałyby za rozszerzeniem terenu zieleni ogrodowej na całość działki nr [...]. Nie ulega wątpliwości, że działka nr [...] zlokalizowana jest w bliskim sąsiedztwie terenów zabudowanych i wyłącznie takie jej przeznaczenie byłoby zgodne z określonymi w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zasadami kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej przez gminę, a w szczególności z obowiązkiem uwzględnienia wymagań ładu przestrzennego.

Zdaniem skarżącego przeszkody do przeznaczenia terenu działki nr [...] pod zabudowę nie stanowią również ustalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta [...]. Wprawdzie teren działki według ustaleń Studium znajduje się w granicach obszaru oznaczonego symbolem ZO (tereny otwarte, w tym rolnicza przestrzeń produkcyjna), niemniej skarżący zauważył, że leży ona w bliskim sąsiedztwie terenów przeznaczonych w Studium pod zabudowę (UP). Studium dopuszcza natomiast w takim przypadku możliwość korygowania w planie granicy pomiędzy terenami przeznaczonymi pod zabudowę, a terenami spod zabudowy wyłączonymi. Wynika to wprost z zapisów Studium zawartych w rozdziale "Zapewnienie spójności planów miejscowych ze Studium (str. 212 i 213), gdzie stwierdzono, że dopuszcza się korekty granic terenów przeznaczonych pod zabudowę pod warunkiem realizacji zasad zrównoważonego rozwoju i kształtowania ładu przestrzennego, a w szczególności:

- nienaruszalności najcenniejszych elementów systemu przyrodniczego,

- nierozpraszania zabudowy i tworzenia zwartych zespołów zabudowy,

- integralności zagospodarowania przestrzennego oraz infrastruktury drogowej i technicznej,

- respektowania ustaleń dla stref określonych w studium.

W ocenie skarżącego wskazywana w Studium możliwość korygowania granic terenów przeznaczonych do zagospodarowania powinna mieć zastosowanie do wszystkich sytuacji, w których aktualny stan zagospodarowania danego terenu bądź też jego usytuowanie względem terenów zagospodarowanych lub też przeznaczonych do zagospodarowania wskazuje na potrzebę zmiany przyjętych na etapie studium założeń i ustaleń o ogólnym charakterze (z uwagi na ich dezaktualizację bądź też pominięcie szczególnych uwarunkowań danego terenu). Całkowite zignorowanie aktualnego sposobu zagospodarowania terenów zlokalizowanych w pobliżu działki nr [...] obr. 23 [...] przy określaniu w planie jej przeznaczenia oraz zasad zagospodarowania jest nie do pogodzenia z wyrażoną w Konstytucji RP zasadą równości obywateli wobec prawa i organów państwa.

Właściciele położonych na terenie objętym zaskarżonym planem nieruchomości o zbliżonych uwarunkowaniach urbanistycznych i prawnych były kwalifikowane w całkowicie różny sposób. W przypadku innych terenów objętych ustaleniami planu, które zostały już zagospodarowanie lub były predysponowane do zabudowy z uwagi na uwarunkowania przestrzenne i sposób zagospodarowania terenów sąsiednich (a w obowiązującym studium były przeznaczone pod zieleń), w planie ustalono ich przeznaczenie jako tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (MN). Dotyczy to m. in. terenów oznaczonych w planie symbolami MN.1, MN.6-7, MN.9-16. Każdy z tych terenów według Studium obowiązującego w dacie uchwalania planu znajdował się na obszarach przeznaczonych bądź pod zieleń publiczną (ZP) bądź pod tereny otwarte (ZO), podobnie jak teren działki nr [...] obr. 23 [...].

Ponadto skarżący wskazał na szereg nieprawidłowości w treści zaskarżonego aktu, tj. brak określenia zasad podziałów i scaleń nieruchomości, modyfikację kierunków zagospodarowania przewidzianych w Studium (teren zabudowy usługowej USw - plac rekreacyjno-wypoczynkowy według Studium powinien zostać przeznaczony pod zieleń leśną, teren zieleni ogrodowej ZPo.6 według Studium powinien być przeznaczony pod zieleń leśną, teren zieleni leśnej ZL.5 według Studium powinien być przeznaczony pod tereny otwarte ZO), nieokreślenie w części opisowej parametrów dróg wchodzących w skład systemu komunikacji oraz wyznaczenie przebiegu dróg wewnętrznych na nieruchomościach osób prywatnych bez ich zgody.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wyrokiem z dnia 20 marca 2015 r., sygn. akt II SA/Kr 146/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę A.C. na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]".

W uzasadnieniu wyroku Sąd wyjaśnił, że stosownie do art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz.U. z 2012, poz. 647 ze zm., dalej w skrócie u.p.z.p), miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego. Zgodnie z art. 3 ust. 1 u.p.z.p., kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, należy do zadań własnych gminy. Sądowa kontrola legalności aktów prawa miejscowego, w tym miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, ogranicza się jedynie do badania ich zgodności z powszechnie obowiązującym prawem, nie może natomiast dotyczyć celowości, czy też słuszności dokonywanych rozstrzygnięć.

W pierwszej kolejności Sąd wskazał, że w niniejszym postępowaniu należy mieć na uwadze, że kwestionowana uchwała Rady Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2010 r. Nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]" (Dz. Urz. Woj. Małopolskiego z dnia 9 lipca 2010 r. Nr 352, poz. 2426) była już przedmiotem kontroli sądów administracyjnych. Okoliczność ta jest stronie skarżącej znana, co m.in. wynika z treści skargi.

Szczególne istotne znaczenie, zdaniem Sądu, w tym zakresie ma fakt wydania wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 28 stycznia 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 1073/10, którym oddalono skargę po przeprowadzeniu pierwszej kontroli merytorycznej legalności zaskarżonej uchwały. Sąd wyjaśnił, że takie podejście jest następstwem regulacji wprowadzonej w art. 134 p.p.s.a., gdyż zasada wyrażona w tym przepisie obliguje do dokonania kompleksowej kontroli miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pod kątem wad wymienionych art. 28 u.p.z.p. już w momencie rozpoznawania pierwszej skargi na akt prawa miejscowego. Do przesłanek stwierdzenia nieważności uchwały w całości lub w części ustawodawca zalicza naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie. Na ten istotny aspekt dokonywanej kontroli zwrócono uwagę w wyroku z dnia 28 stycznia 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 1073/10, w którym Sąd wskazał, że "Zgodnie z art. 134 § 1 powołanej wyżej ustawy procesowej Sąd rozpoznaje sprawę w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Nie będąc związany granicami skargi, sąd zobowiązany jest do wzięcia pod uwagę z urzędu (zasada oficjalności) wszelkich naruszeń prawa, a także wszystkich przepisów, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i zarzutów podniesionych w skardze. Niezwiązanie granicami skargi nie oznacza, że sąd może czynić przedmiotem swych rozważań i ocen wszystkie aspekty skargi, bez względu na treść zaskarżonego aktu lub czynności. Oznacza ono natomiast, że sąd ten ma prawo, a także obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Nie jest przy tym skrępowany sposobem sformułowania skargi, użytymi argumentami, a także podniesionymi wnioskami, zarzutami i żądaniami. (...) Dodatkowo zaznaczyć należy, iż zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania a także właściwości organów w tym zakresie, powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Zatem zarówno naruszenie "zasad sporządzania" jak i "trybu sporządzania" miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pozwala na stwierdzenie nieważności takiej uchwały w całości lub części. Tryb postępowania odnosi się do sekwencji czynności jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia studium, czy też planu miejscowego począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania studium lub planu a skończywszy na uchwaleniu studium lub planu. Pojęcie zasad sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego należy wiązać ze sporządzaniem aktu planistycznego a więc zawartością aktu planistycznego (część tekstowa, graficzna i załączniki), zawartych w nim ustaleń a także standardów dokumentacji planistycznej" - wyrok NSA z 25.05.2009 r., sygn. akt II OSK 1778/08. Por. także wyrok NSA z dnia 13.12.2006 r., sygn. akt II OSK 1278/06 gdzie wskazano, iż Sąd rozpoznając skargę na dany plan zagospodarowania przestrzennego po raz pierwszy stosownie do przepisu art. 134 § 1 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem zaskarżenia jest uchwała w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wobec czego ta uchwała stanowi granicę sprawy."

Sąd wskazał, że oddalając skargę wyrokiem z dnia 28 stycznia 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 1073/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie "(...) nie dopatrzył się uchybień w uchwale Rady Miasta [...] nr [...] z dnia [...] czerwca 2010r. w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]", które uzasadniałyby konieczność wyeliminowania jej z obrotu prawnego."

Rozpatrując wniesioną skargę Sąd wyjaśnił, że mając powyższe na uwadze oraz uwzględniając utrwaloną linię orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego należy przyjąć, że konsekwencją wcześniejszego rozpoznania przez sąd administracyjny skargi innego podmiotu na tą samą uchwałę, która to skarga została oddalona, jest związanie sądu orzekającego później legalnością aktu prawa miejscowego w wyżej podanym zakresie. Oznacza to, że jeżeli o legalności określonego aktu prawa miejscowego co do trybu postępowania, zasad sporządzania planu i właściwości organów orzekał już sąd administracyjny (a kontroli takiej dokonuje sąd obligatoryjnie przy rozpoznawaniu pierwszej skargi na akt prawa miejscowego) i skargę oddalił, to sąd orzekający później na skutek skargi innego podmiotu może ją rozpoznać wyłącznie w granicach, w jakich nie była rozpoznawana wcześniej, tj. naruszenia indywidualnego interesu skarżącego. W konsekwencji ewentualne stwierdzenie nieważności takiego aktu może nastąpić tylko w części dotyczącej interesów prawnych skarżącego, zaś w pozostałości obowiązuje zasada powagi rzeczy osądzonej.

Powyższe podejście - w ocenie Sądu - koresponduje z art. 101 ust. 1 - 2 ustawy z dnia z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz.U. z 2013 poz. 594 z późn. zm. - dalej w skrócie u.s.g. ), który w ust. 2 wyklucza możliwość zaskarżenia uchwały, jeżeli w innej sprawie o jej legalności orzekał już sąd administracyjny i skargę oddalił. Jednakże ścisłe powiązanie takiej regulacji z ust. 1 nakazuje uwzględniać w tym zakresie także zagadnienie naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia konkretnego podmiotu, o ile nie podlegało ono wcześniejszej kontroli.

Zdaniem Sądu skoro prawomocnym wyrokiem z 28 stycznia 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 1073/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę na tę samą uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2010 r. Nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]", to tym samym orzekając merytorycznie w przedmiocie tej skargi Sąd dokonał kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem w zakresie objętym hipotezą art. 28 u.p.z.p. Konsekwencją dokonania w sprawie o sygn. akt II SA/Kr 1073/10 kontroli procedury planistycznej, zasad sporządzania planu oraz właściwości organów jest stwierdzenie, że elementy te (tryb postępowania, zasady sporządzania plany i właściwość organów) nie zostały naruszone.

Ustosunkowując się do zarzutów dotyczących całości planu i uzasadniających, zdaniem skarżącego, stwierdzenie nieważności całego kwestionowanego planu, Sąd zauważył i podkreślił asymetrię istniejącą pomiędzy treścią wezwania do usunięcia naruszenia prawa a treścią wniesionej przez A.C. skargi. Sąd wyjaśnił, że w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa skarżący nie wypowiedział się w przedmiocie naruszeń prawa dotyczących zasad sporządzania planu odnoszących się do całości planu i uzasadniających według niego stwierdzenie jego nieważności w całości jak i tych, które dotyczą działek/nieruchomości innych niż działka nr [...] (zob. karta 21-25 akt sądowych).

Sąd wskazał, że ponieważ w tym powyższym zakresie, odnośnie kontrolowanego aktu mamy do czynienia z zasadą powagi rzeczy osądzonej, zatem w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego (np. postanowienie NSA z 24 lutego 2009 r., sygn. akt II OSK 181/09) ewentualne uwzględnienie skargi wniesionej w niniejszej sprawie oraz stwierdzenie nieważności planu miejscowego mogłoby nastąpić tylko w części dotyczącej interesów prawnych skarżącego A.C.

Analogiczne podejście prezentował Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyrokach powołanych w odpowiedzi na skargę, którymi po merytorycznej kontroli oddalono skargi na przedmiotową uchwałę rozpoznawane jedynie w granicach interesu prawnego skarżących. W sprawie niniejszej te ostatnie wyroki oraz wyroki zapadłe w II instancji nie wywołują co do zasady stanu powagi rzeczy osądzonej czy związania, albowiem skargi w tych sprawach, nawet przy pewnych podobieństwach w zakresie lokalizacji nieruchomości i postanowień planu miejscowego, nie dotyczyły działki nr [...] wskazanej w skardze złożonej obecnie przez A.C.

W dalszej części uzasadnienia Sąd wyjaśnił, że merytoryczna kontrola legalności zaskarżonej, poza już poruszoną kwestią kognicji sądu administracyjnego, która w sprawie niniejszej zachodzi, wymaga spełnienia także innych warunków przewidzianych w przepisach ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, takich jak: posiadanie przez skarżącego zdolności sądowej, procesowej, nieistnienie braków fiskalnych, terminowość złożenia skargi.

Zdaniem Sądu w przypadku rozpoznawanej skargi przesłanki, o których wyżej mowa zostały spełnione. Terminowość złożenia skarg pozostaje przy tym w ścisłym związku z wyczerpaniem trybu przesądowego przewidzianego w art. 101 ust. 1 u.s.g., który w sprawie niniejszej poprzedzał jej wniesienie i nie przyniósł oczekiwanego przez skarżącego rezultatu.

Powyższe kwestie formalne i fiskalne nie były przedmiotem zarzutów, co upoważnia do odstąpienia od szerszych rozważań. W tym zakresie Sąd zasygnalizował jedynie, że w ramach kontroli terminowości wniesienia skargi uwzględniono treść art. 53 § 1 i 2 p.p.s.a. oraz poglądy prawne prezentowane w uchwale siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 r. , sygn. akt II OPS 2/07 ( ONSAiWSA 2007/3/60 ).

Sąd powołał się na treść art. 101 ust. 1 u.s.g., który stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

Sąd wyjaśnił, że art. 101 ust. 1 u.s.g. legitymację do zaskarżenia uchwały przyznaje każdemu, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą. Przepis ten musi być jednak czytany w powiązaniu z regulacjami dotyczącymi zdolności sądowej, która stanowi konieczną cechę danego podmiotu, pozwalającą na skuteczne przeprowadzenie ważnego postępowania przed sądem administracyjnym z jego udziałem w charakterze strony, czy uczestnika.

W ocenie Sądu skarga w niniejszej sprawie została złożona przez podmiot posiadający zdolność sądową w świetle art. 25 § 1 p.p.s.a. i mieszczący się w kręgu, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g. Skarżący powinien zatem wykazać, że jego interes prawny lub uprawnienie zostały przedmiotową uchwałą naruszone. Sąd wyjaśnił, że zagadnieniem legitymacji skargowej dwukrotnie zajmował się Trybunał Konstytucyjny, który w uzasadnieniu wyroków z dnia 4 listopada 2003 r., (sygn. SK 30/02, OTK ZU 8/A/2003/84) i z dnia 16 września 2008 r. (sygn. SK 76/06, OTK-A 2008/7/121) podzielił interpretację przyjmowaną przez sądy administracyjne również w okresie obowiązywania ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którą prawo do zaskarżania uchwał na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. przysługuje tym, którzy wykażą się konkretnym interesem prawnym wynikającym z określonej normy prawa materialnego. Źródłem interesu prawnego lub uprawnienia jest zawsze norma prawna ogólna i abstrakcyjna (akt normatywny) lub jednostkowa i konkretna (decyzja), mająca źródło w przepisach prawa materialnego (nie tylko prawa administracyjnego materialnego). Podstawę legitymacji procesowej strony przy aktach normatywnych musi przy tym stanowić przepis prawa materialnego wskazujący na własne prawo (interes prawny) lub obowiązek podmiotu, które będą podlegać skonkretyzowaniu w następstwie podjęcia uchwały. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego sprowadza się zatem do ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu. Sąd powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w wyroku z dnia 3 czerwca 1996 r., sygn. akt II SA 74/96 (ONSA 1997/2/89) wskazał, że interes prawny podmiotu wnoszącego skargę do sądu przejawia się w tym, że podmiot ten działa bezpośrednio, we własnym imieniu i ma roszczenie o przyznanie uprawnienia lub zwolnienie z nałożonego obowiązku. Kryterium "interesu prawnego" ma zatem charakter materialnoprawny i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, a kwestionowanym w skardze aktem lub czynnością organu administracji. O statusie strony w postępowaniu sądowym decyduje po pierwsze posiadanie tak rozumianego interesu prawnego lub uprawnienia, po wtóre dopiero naruszenie tego interesu prawnego lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę na uchwałę rady gminy otwiera drogę do jej merytorycznego rozpoznania. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, Sąd wskazał, że skarga złożona na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis, a więc do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 marca 2005 r., sygn. akt OSK 1437/04, LEX 151236; z dnia 3 września 2004 r., sygn. akt OSK 476/04, ONSA/2005/1/2).

Ustalenie przez sąd administracyjny, że nastąpiło naruszenie zaskarżoną uchwałą interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania skargi, jednocześnie Sąd wskazał, że rozważając kwestię legitymacji skargowej trzeba mieć także na uwadze, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami prawa sposób wykonywania prawa własności nieruchomości, co wynika z art. 6 ust. 1 u.p.z.p. Plan miejscowy stanowi zatem przewidzianą w art. 140 kc ingerencję w sposób wykonywania tego prawa, poddając korzystanie z nieruchomości rygorom wynikającym z jego treści.

Sąd wyjaśnił, że w rozstrzyganej sprawie Rada Miasta [...] nie kwestionowała, że skarżący jest właścicielem działki nr [...] wymienionej w skardze, co wykazano nadto przez dołączenie stosownych dokumentów w postaci odpisu zwykłego księgi wieczystej (zob. karta 17-20 akt sądowych). Powołane w skardze prawidłowo ustalenia zaskarżonego planu miejscowego są tego rodzaju, że mogą zostać uznane za naruszające prawo własności w zakresie korzystania z rzeczy, wobec wprowadzenia ograniczenia co do możliwości zabudowy działki nr [...] w kierunku pożądanym przez skarżącego A.C., tj. na cele budownictwa jednorodzinnego. Fakt dotychczasowego przeznaczenia działki, jako gruntu rolnego (rola), co ujawniono w ewidencji gruntów, nie stoi na przeszkodzie uznaniu legitymacji skarżącego, albowiem plan miejscowy dotychczasowe przeznaczenie władny jest zmienić w kierunku pożądanym przez właściciela, otwierając możliwość zabudowy nieruchomości. Taka zmiana może z kolei mieć wpływ na wartość nieruchomości w przypadku rozporządzania prawem własności.

Uwzględniając treść postanowień planu miejscowego dla działki skarżącego (część tekstowa i graficzna) Sąd uznał, że skarżący wykazał spełnienie przesłanek z art. 101 ust. 1 u.s.g. Powyższy plan miejscowy swoimi granicami objął m. in. teren nieruchomości składającej się z działki nr [...] obr. 23 [...] przy ul. [...] w [...]. Przedmiotowa nieruchomość znajduje się na terenie oznaczonym w planie miejscowym symbolem ZPo.9 - tereny przeznaczone pod zieleń ogrodową. Zasady zagospodarowania tego terenu zostały określone w § 39 ust. 1 ustaleń planu, zgodnie z którym wyznacza się tereny zieleni określając ich przeznaczenie pod ogrody i oznaczając symbolami ZPo.1 - ZPo.12. Zgodnie z treścią § 39 ust. 2 pkt 3 planu miejscowego, na powyższych terenach, z pewnymi wyjątkami dotyczącymi terenu ZPo.10 i ZPo.11, rada gminy zakazała lokalizacji zabudowy, za wyjątkiem obiektów małej architektury.

Sąd wskazał, że bez znaczenia dla przyjęcia legitymacji skargowej pozostaje fakt, czy skarżący był właścicielem nieruchomości w toku trwania procedury planistycznej. Na tle obowiązujących przepisów brak bowiem podstaw do przyjęcia, że plan miejscowy może zaskarżyć tylko podmiot będący właścicielem nieruchomości położonej w granicach planu w dacie jego uchwalenia albo trwania procedury planistycznej. Zdaniem Sądu z przepisów tych nie da się także wywieść granic czasowych dopuszczalności zaskarżenia planu miejscowego, zaś jedyną przeszkodą tamującą jest uprzednie dokonanie kontroli legalności aktu prawa miejscowego w uprzednio przedstawionym już zakresie.

Takie przeszkody - w ocenie Sądu - w rozstrzyganej sprawie nie zachodzą, poza wynikającymi z zakresu rozstrzygnięcia dokonanego wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 28 stycznia 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 1073/10, którym oddalono skargę po przeprowadzeniu pierwszej kontroli merytorycznej legalności zaskarżonej uchwały.

Sąd wskazał, że odrębnym od powyższego zagadnieniem jest to, czy stwierdzone wyżej naruszenie zaskarżoną uchwałą interesu prawnego właściciela przedmiotowej działki nastąpiło zgodnie z prawem i powołał się na wyrok NSA z dnia 12 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 355/11 (LEX nr 920623), w którym Sąd wskazał, że "Obowiązek uwzględnienia skargi na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego. Obowiązku takiego nie ma jednak wówczas, gdy naruszony zostaje wprawdzie interes prawny lub uprawnienie, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem, w granicach przysługującego gminie tzw. władztwa planistycznego, w którego ramach rada gminy ustala przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy." Dopiero przekroczenie przez gminę władztwa planistycznego stanowi istotne naruszenia prawa, o którym mowa w art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g., stwarzające podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały w całości albo w części.

Sąd wskazał, że celem planowania przestrzennego, jako podstawowego elementu publicznoprawnego regulowania kształtu przestrzeni, jest w myśl art. 1 ust. 1 u.p.z.p. zapewnienie ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju, a także ochrony innych wartości, w szczególności wymienionych w art. 1 ust. 2 u.p.z.p. Powołany przepis stanowi, że w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza: 1) wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury; 2) walory architektoniczne i krajobrazowe; 3) wymagania ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami i ochrony gruntów rolnych i leśnych; 4) wymagania ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej; 5) wymagania ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia, a także potrzeby osób niepełnosprawnych; 6) walory ekonomiczne przestrzeni; 7) prawo własności; 8) potrzeby obronności i bezpieczeństwa państwa; 9) potrzeby interesu publicznego; 10) potrzeby w zakresie rozwoju infrastruktury technicznej, w szczególności sieci szerokopasmowych. Nie zawsze jednak jest możliwe jednoczesne uwzględnienie tych wszystkich tych czynników w identycznej proporcji, a przyznanie prymatu określonym wartościom rozważania i wymaga uzasadnienia.

Jednocześnie Sąd przywołał treść art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (tekst jednolity Dz. U. z 2014 r., poz. 121 - dalej k.c.), zgodnie z którym w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą. Przywołał również art. 64 ust. 3 Konstytucji RP który stanowi, że własność może być ograniczona w drodze ustawy w zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności, wskazując jednocześnie, że do takich ustaw należy m.in. ustawa o planowaniu, która w art. 6 ust. 2 zastrzega, że każdy ma prawo do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, ale w granicach określonych przez ustawę. W myśl art. 6 ust. 1 u.p.z.p. ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości.

Sąd podzielił poglądy prawne adekwatne do stanu faktycznego, w których podkreśla się, że "(...) ustalenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego wpływają na sposób wykonywania prawa własności. Plany te ustalają bowiem przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenu i jako takie przesądzają o ograniczeniach prawa własności. Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia w tym zakresie jest dopuszczalne, gdy następuje to w granicach przysługującego gminie tzw. władztwa planistycznego. Nie każda zatem ingerencja w sposób wykonywania prawa własności jest niedozwolona. Prawo własności, chronione na mocy art. 21 Konstytucji RP, nie jest bowiem prawem bezwzględnym" (wyrok NSA z dnia 20 czerwca 2008 r, sygn. akt II OSK 1932/07). Trafnie akcentuje to również, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 maja 2001 r., sygn. akt II SA/Kr 376/01, że "... to, że plany zagospodarowania przestrzennego dotyczą indywidualnych interesów prawnych i uprawnień właścicieli nieruchomości, albo naruszają te interesy prawne czy uprawnienia, jest oczywiste. Na tym przecież m.in. polega istota prawa administracyjnego i istota administracyjnoprawnej ingerencji w stosunki prawa cywilnego. Organy wykonujące administracje publiczną (w tym organy planistyczne) mają prawo ingerowania w te stosunki w sposób wyznaczony ustawą, a prawo własności nie jest prawem absolutnym i nienaruszalnym."

Sąd wskazał, że źródeł władztwa planistycznego gminy należy upatrywać w przepisach art. 6 ust. 1 u.p.z.p., art. 3 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 4 ust. 1 u.p.z.p. W tym zakresie istotne znaczenie ma również fakt, że w myśl art. 9 ust. 4 u.p.z.p. ustalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego są wiążące dla organów gminy. Wiążący charakter ustaleń zawartych w studium potwierdza wprost przepis art. 20 ust. 1 u.p.z.p., który stanowi, że plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium. Wskazana regulacja prawna powoduje, że przy ocenie ewentualnego przekroczenia granic władztwa planistycznego postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego należy przede wszystkim badać zgodność tych postanowień z odpowiednimi postanowieniami studium. W orzecznictwie podkreśla się przy tym słusznie, że sytuacji gdy radę gminy i wójta wiążą postanowienia studium, bez ich zmiany nie można doprowadzić do korzystnych dla skarżącej rozwiązań planistycznych ( tak wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK 123/10 ).

Uwzględniając powyższe - zdaniem Sądu - w stanie faktycznym sprawy należy mieć na uwadze, że jak wynika ze Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta [...] (załącznik do uchwały Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2003 r.) przewidziano w nim dla poszczególnych obszarów objętych ustaleniami przedmiotowego planu miejscowego odmienne kategorie terenów o zróżnicowanych kierunkach zagospodarowania (plansza K1 Studium), co ma związek z rozpoznanymi uwarunkowaniami, a także założonymi celami i wizją rozwoju miasta, zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju przestrzennego [...] oraz zachowania ładu przestrzennego.

Sąd wskazał, że z Planszy K1 Studium - Struktura przestrzenna i kierunki zagospodarowania wynika, że działka skarżącego znajduje się poza granicą strefy miejskiej, w obrębie strefy podmiejskiej o zasięgu granic miasta, gdzie dodatkowym elementem wyróżniającym jest ich położenie w obszarze systemu zieleni i parków rzecznych. Działka skarżącego znajduje się w terenie ZO, dla którego w tekście Studium (str. 143) określono główny kierunek zagospodarowania pod tereny otwarte o następujących ustaleniach:

ZO - TERENY OTWARTE (W TYM ROLNICZA PRZESTRZEŃ PRODUKCYJNA)

1) Główne funkcje:

* łąki, pola uprawne, sady, ogrody, zadrzewienia, zarośla nadrzeczne, bulwary, cieki i zbiorniki wodne.

2) Główne kierunki zagospodarowania przestrzennego:

* utrzymanie i ochrona przed zainwestowaniem niezabudowanych terenów stanowiących elementy systemu przyrodniczego miasta oraz płaszczyzny ekspozycji widokowej,

* zagospodarowanie terenów objętych ochroną prawną zgodnie z przepisami ustalonymi dla tych terenów oraz planami ochrony,

* obejmowanie ochroną prawną obszarów o najwyższych walorach przyrodniczych i krajobrazowych,

* wprowadzanie zalesień ze szczególnym uwzględnieniem strefy zwiększenia lesistości,

* udostępnienie terenów jako ciągów spacerowych i rowerowych ze szczególnym uwzględnieniem połączeń z terenami ZP.

3) Warunki i standardy wykorzystania terenu:

* całkowite wykluczenie prawa zabudowy,

* budowa ciągów infrastruktury technicznej z zachowaniem ochrony walorów krajobrazowych terenów (kablowanie linii).

Na podstawie takich ustaleń wyznaczono w planie miejscowym tereny ZPo.9, o przedstawionym w skardze przeznaczeniu i zasadach zagospodarowania, co pozostaje w zgodzie ze Studium.

Sąd przypomniał, że w odpowiedzi na skargę A.C. pełnomocnik Gminy podkreślił, że działka nr [...] znajduje się w bliskim sąsiedztwie Lasu [...] oraz rezerwatu "[...]". Zawiera się w obszarze o najwyższych walorach krajobrazowych w skali miasta, należącym do tzw. zachodniego klina zieleni, podstawowego elementu systemu przyrodniczego [...], położonego w obszarze [...] Parku Krajobrazowego. Obszar ten tworzy również unikalną sylwetę miasta, w której jedną z dominant stanowi "[...]". Działka nr [...] znajduje się niemalże u jego podnóża, tworzy istotne przedpole widokowe dla odbioru panoram tej części sylwety [...]. Niezależnie od tego działka ta należy do większego terenu kompleksów terenów zielonych, stanowiących otulinę niezbędną dla prawidłowego funkcjonowania naturalnego środowiska leśnego, jakim jest [...].

Zdaniem Sądu opisany stan znajduje potwierdzenie w Studium, jak również dokumentacji planistycznej i planie miejscowym. W toku postępowania sądowego, strona przeciwna do skarżącego przedłożyła na wezwanie Sądu wyrysy ze Studium oraz z planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]", obrazujące położenie działki nr [...] w skali porównawczej. Z materiału tego w ocenie Sądu wynika, że ujęcie tej działki w obszarze ZPo.9 (tereny przeznaczone pod zieleń ogrodową) w planie zagospodarowania przestrzennego odpowiada wcześniejszemu jej ujęciu w Studium w terenach otwartych ZO - w systemie zieleni i parków rzecznych.

W związku z powyższym Sąd stwierdził, że ustalone w uchwalonym planie przeznaczenie terenu nieruchomości skarżącego, tzn. konkretnie działki nr [...], nie zostało określone przez organ planistyczny w sposób dowolny i arbitralny, ale wynika z występujących realnych uwarunkowań prawnych i przestrzennych, które zostały szczegółowo przeanalizowane w oparciu o zebrane materiały planistyczne. Zaskarżona uchwała, w analizowanej i kontrolowanej przez Sąd części spełnia wymóg zgodności ze Studium. W szczególności, główne kierunki zagospodarowania przestrzennego tego terenu obejmują m.in. utrzymanie i ochronę przed zainwestowaniem niezabudowanych terenów stanowiących elementy systemu przyrodniczego miasta oraz płaszczyzny ekspozycji widokowej. Nadto Studium na tym terenie wprowadza w warunkach i standardach wykorzystania terenu "całkowite wykluczenie prawa zabudowy".

Sąd zgodził się z przedstawionymi wyżej argumentami pełnomocnika Gminy i wyjaśnił, że podawane okoliczności wskazują, że ustalając w planie miejscowym kwestionowane przeznaczenie działki skarżącego nr [...] nie naruszono zasady proporcjonalności, a przyznanie prymatu interesowi publicznemu podyktowane jest potrzebami społeczności lokalnej, wymaganiami ochrony środowiska i dziedzictwa kulturowego, stąd ma odpowiednie uzasadnienie.

Zdaniem Sądu zapisy postrzegane przez skarżącego jako ograniczenia jego prawa własności nie powodują zmian w dotychczasowym społeczno-gospodarczym przeznaczeniu jego gruntu, pozostają w zgodzie ze znaną ze Studium polityką przestrzenną gminy, służą ochronie prawem przewidzianych wartości, a zastosowane środki są adekwatne do osiągnięciu wyznaczonych celów podyktowanych faktyczną potrzebą ingerencji w prawo własności.

Wskazania skarżącego na uwarunkowania związane z istnieniem zabudowy przy ul. [...], czy dogodnym dostępem działki nr [...] do dróg publicznych - nie stanowią, zdaniem Sądu, wystarczającego argumentu dla przeznaczenia jego nieruchomości w postaci działki nr [...] pod zabudowę, co miałoby miejsce wbrew postanowieniem Studium.

Sąd zarazem wyjaśnił, że przy sporządzaniu planów nie mają też zastosowania przepisy ustawy nawiązujące do zasad kontynuacji funkcji stosowane przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy. W § 3 zaskarżonej uchwały ust. 1- 2 wskazano, że plan obejmuje rejon [...], w tym jego najbliższe sąsiedztwo po północnej i południowej stronie. W granicach planu zawierają się obszary o najwyższych wartościach przyrodniczo-krajobrazowych i kulturowych, mające istotne znaczenie dla równoważenia rozwoju [...] oraz jego atrakcyjności. Jako cel planu przyjęto stworzenie podstaw do realizacji zintegrowanej ochrony środowiska przyrodniczego, kulturowego i krajobrazu oraz ustalenie warunków umożliwiających wykorzystanie terenów dla wypoczynku, rekreacji i funkcji dydaktycznych a także zabezpieczenie strefy ekotonowej dla obszarów leśnych oraz rezerwatów przyrody.

W świetle powyższego nie można uznać, zdaniem Sądu, aby w przypadku przeznaczenia działki skarżącego w kwestionowanym przez niego planie doszło do naruszenia zasady proporcjonalności. Sąd wskazał, że powyższe ustalenia w przedmiocie stanu faktycznego i prawnego wykazują, że przeznaczenie to jest w pełni zgodne z postanowieniami Studium, przydatne i służące wystarczająco realizacji postanowień u.p.z.p. i nie naruszające istoty prawa własności. Opisany powyżej stan faktyczny działki nr [...], jej usytuowanie w terenie i stan prawny dowodzi, że w przypadku przeznaczenia w planie sposobu zagospodarowania działki nr [...] nie naruszono wobec skarżącego zasady równości wobec prawa a to z uwagi, jak twierdzi, że w pobliżu znajdują się działki zabudowane.

Sąd podkreślił, że fakt wyjątkowej lokalizacji działki nr [...] skarżącego przedstawionej opisowo powyżej i jej kwalifikacja w postanowieniach Studium stanowi, zdaniem Sądu, kryterium uzasadniające w pełni przyjętą przez organ kwalifikację przedmiotowej działki w planie miejscowym. Działka skarżącego nie sąsiaduje bezpośrednio z terenami oznaczonymi w Studium symbolem UP, czy też MN. Jest usytuowana w takim miejscu obszaru oznaczonego na rysunku planu symbolem ZPo.9, które z uwagi na charakter i otoczenie działki, w żaden sposób nie budzi wątpliwości co do zasadności nie przeznaczenia tej działki na cele postulowanej przez skarżącego zabudowy jednorodzinnej. Sąd zdecydowanie podkreślił, że w bezpośrednim sąsiedztwie działki nr [...] nie znajdują się działki zabudowane lub przeznaczone w planie miejscowym pod zabudowę.

Skarżący wskazał także, że plan miejscowy uchwalono z naruszeniem względem niego zasady równości z tego powodu, że przeszkody do przeznaczenia terenu działki nr [...] pod zabudowę nie stanowią również ustalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta [...] dopuszczające korektę granic terenów przeznaczonych pod zabudowę. Wprawdzie teren przedmiotowej działki według ustaleń Studium znajduje się w granicach obszaru oznaczonego symbolem ZO (tereny otwarte, w tym rolnicza przestrzeń produkcyjna), niemniej skarżący zauważa, że leży ona w bliskim sąsiedztwie terenów przeznaczonych w Studium pod zabudowę (UP), Studium dopuszcza natomiast w takim przypadku możliwość korygowania w planie granicy pomiędzy terenami przeznaczonymi pod zabudowę, a terenami pod zabudowy wyłączonymi. Wynika to wprost z zapisów Studium zawartych w rozdziale "Zapewnienie spójności planów miejscowych ze Studium (str. 212 i 213), gdzie stwierdzono, że dopuszcza się korektę granic terenów przeznaczonych pod zabudowę pod warunkiem realizacji zasad zrównoważonego rozwoju i kształtowania ładu przestrzennego, a w szczególności:

- nienaruszalności najcenniejszych elementów systemu przyrodniczego,

- nierozpraszania zabudowy i tworzenia zwartych zespołów zabudowy,

- integralności zagospodarowania przestrzennego oraz infrastruktury drogowej i technicznej,

- respektowania ustaleń dla stref określonych w studium.

Zdaniem skarżącego wskazywana w Studium możliwość korygowania granic terenów przeznaczonych do zagospodarowania powinna mieć zastosowanie do wszystkich sytuacji, w których aktualny stan zagospodarowania danego terenu bądź też jego usytuowanie wzglądem terenów zagospodarowanych lub też przeznaczonych do zagospodarowania wskazuje na potrzebę zmiany przyjętych na etapie studium założeń i ustaleń o ogólnym charakterze (z uwagi na ich dezaktualizację bądź też pominięcie szczególnych uwarunkowań danego terenu). Z taką sytuacją mamy właśnie, zdaniem skarżącego, do czynienia w przedmiotowej sprawie, gdzie z zupełnie niezrozumiałych powodów nieruchomość zlokalizowana w bliskim sąsiedztwie terenów zabudowanych została przeznaczona pod lokalizację ogrodów.

Ponadto skarżący podniósł, że całkowite zignorowanie aktualnego sposobu zagospodarowania terenów zlokalizowanych w pobliżu działki nr [...] obr. 23 [...] przy określaniu w planie jej przeznaczenia oraz zasad zagospodarowania jest nie do pogodzenia z wyrażoną w Konstytucji RP zasadą równości obywateli wobec prawa i organów państwa (art. 32 Konstytucji). Zdaniem skarżącego zgodnie z przywołanym przepisem wszyscy obywatele są wobec prawa równi. Wszyscy mają też prawo do równego traktowania przez władze publiczne. Art. 32 ust. 2 Konstytucji RP stanowi natomiast, że nikt nie może być dyskryminowany w życiu politycznym, społecznym z jakiejkolwiek przyczyny.

W odniesieniu do powyższych zarzutów Sąd stwierdził, że faktem jest, iż tekst Studium (str. 212) dopuszcza w planach miejscowych korekty określonej w studium granicy pomiędzy terenami otwartymi, a przeznaczonymi do zabudowy i zainwestowania (o której mowa w rozdziale 4.2. pkt 1 "Granica terenów przeznaczonych do zabudowy"), a także linii rozgraniczających pomiędzy wyodrębnionymi kategoriami terenów, pod warunkiem jednakże realizacji zasad zrównoważonego rozwoju i kształtowania ładu przestrzennego określonych dla [...] w studium, a w szczególności:

- nienaruszalności najcenniejszych elementów systemu przyrodniczego,

- nierozpraszania zabudowy i tworzenia zwartych zespołów zabudowy,

- integralności zagospodarowania przestrzennego oraz infrastruktury drogowej i technicznej,

- respektowania ustaleń dla stref określonych w studium.

Zdaniem Sądu w rozstrzyganej sprawie dotyczącej działki nr [...] można natomiast rozważyć, czy występują okoliczności, które uzasadniały skorzystanie w ramach procedury planistycznej z możliwości korekty przeznaczenia i granic w stosunku do tej właśnie nieruchomości skarżącego. Sąd uznał, że zarówno eksponowane już na wstępie Studium cele rozwoju, uwzględniające zasadę zrównoważonego rozwoju i ładu przestrzennego, a także określone w Studium ustalenia dla stref, powodują niemożność przyjęcia, że istniały podnoszone przez skarżącego przesłanki, które uzasadniały skorzystanie w ramach procedury planistycznej z możliwości korekty przeznaczenia i granic w stosunku do nieruchomości skarżącego oraz dokonanie korekty terenów przeznaczonych pod zabudowę jednorodzinna dla objęcia nimi działki skarżącego w całości albo w części.

Zdaniem Sądu ze Studium (str. 6) wynika, że w tworzeniu polityki trwałego i zrównoważonego rozwoju Miasta za konieczne uznano pogodzenie różnych celów i wizji rozwoju, zróżnicowania i ochrony w odniesieniu tam wymienionych bliżej kwestii. Zagadnienie te zostały ostatecznie zawarte w 3-ch podstawowych wytycznych oraz kategoriach działań zapewniających zrównoważony rozwój Miasta, którymi są:

1.Zdecydowana ochrona szczególnych wartości środowiska naturalnego i przyrodniczego [...]:

- dla zachowania zasobów dla przyszłych pokoleń,

- jako miejsca, przestrzeni i środowiska życia mieszkańców.

2. Aktywne wzbogacanie i kształtowanie wartości środowiska i ładu przestrzennego Miasta, krajobrazu i sylwety:

- dla zapewnienia konkurencyjności [...],

- dla podnoszenia atrakcyjności Miasta i utrzymania jego struktury i tożsamości

3. Konsekwentnego przywracania wartości środowiska i zasobów zdegradowanych (działania systemowe i interwencyjne):

- poprzez przywracanie środowisku terenów i obszarów zdegradowanych (odtwarzanie, rehabilitacja, rekultywacja),

- poprzez działania interwencyjne, programy naprawcze, decyzje administracyjne.

Nadto, jako zasady przy określaniu kierunków rozwoju i kształtowania ładu przestrzennego uznano między innymi: nienaruszalność ochrony i kształtowania najcenniejszych elementów systemu przyrodniczego opartego w szczególności na obszarach przyrodniczych zachodniej części miasta, doliny Wisły wraz z jej dopływami, zieleni fortecznej; ochronę i kształtowanie założeń parkowych i ogrodowych, a także terenów otwartych w celu zachowania ich wartości i różnorodności biotycznej oraz warunków przewietrzania Miasta; zapewnienie mieszkańcom dostępu do terenów rekreacyjnych; ochronę zasobów dziedzictwa kulturowego, w tym sylwety Miasta dla zachowania jego tożsamości, a także kreowania wysokiej jakości zagospodarowania odpowiadającego randze Miasta, dostosowanego do specyfiki miejsc i uwzględniającego lokalne wartości przyrodnicze (str. 7 tekstu Studium).

Sąd wyjaśnił, że działka skarżącego znajduje się w strefie podmiejskiej (Plansza K1), kształtowania systemu przyrodniczego i ochrony sylwety Miasta, w rejonie punktów i ciągów widokowych oraz w sąsiedztwie różnych form ochrony przyrody (Plansza K2). Zdaniem Sądu z tego punktu widzenia bez znaczenia dla dopuszczalności zmian pozostaje dostępność komunikacyjna działki skarżącego oraz istnienie w bliskim sąsiedztwie obszarów zabudowanych budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi.

Sąd uznał, że w świetle przedstawionych uprzednio okoliczności nie można też zasadnie twierdzić, że miejscowy plan miejscowy pozbawił skarżącego prawa do korzystania z nieruchomości i dysponowania nimi z tego powodu, że nie przewidziano w nim pożądanego przez właściciela przeznaczenia terenu pod zabudowę jednorodzinna. Przedmiotowy plan stanowi jedynie o ograniczeniu prawa własności skarżącego, jednakże bez ingerencji w jego istotę. Nadto - w ocenie Sądu - nawet istotne ograniczenie lub uniemożliwienie korzystania z nieruchomości w dotychczasowy sposób, nie stanowi podstawy do stwierdzenia nieważności uchwały, a jedynie powoduje powstanie, po stronie właściciela lub użytkownika wieczystego, roszczenia o odszkodowanie za poniesioną rzeczywistą szkodę, ewentualnie o wykupienie nieruchomości lub jej części przez gminę, stosownie art. 36 ust. 1 u.p.z.p.

Podsumowując, Sąd wskazał, że z uwagi na powyższe ustalenia, nie można uznać za zasadne zarzuty skarżącego co do naruszenia w zakresie jego interesu prawnego art. 6 ust. 2 w zw. z art. 3 ust. 1 oraz art. 4 ust. 1 u.p.z.p., art. 140 k.c., art. 31 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, czy art. 32 Konstytucji RP.

Zdaniem Sądu nie zasługują również na uwzględnienie zarzuty skargi dotyczące naruszenia:

- art. 15 ust. 2 pkt 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 4 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez brak określenia w planie zasad scalania i podziałów działek;

- art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 4 pkt 9 lit. a rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez brak określenia w części opisowej parametrów dróg wchodzących w skład systemu komunikacji oraz wyznaczenie na rysunku planu przebiegu dróg wewnętrznych;

- art. 20 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez uchwalenie planu, którego ustalenia w zakresie przeznaczenia terenów są niezgodne z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta [...], co odnoszono do wyznaczenia terenów.

W ocenie Sądu - legalność uchwały we wskazanym zakresie - nie może być aktualnie przedmiotem badania, a to z uwagi kontrolę zaskarżonej uchwały dokonaną w wyroku WSA w Krakowie z dnia 28 stycznia 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 1073/10. Pojęcie zasad sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego było wówczas wiązane właśnie ze sporządzaniem aktu planistycznego a więc zawartością aktu planistycznego (część tekstowa, graficzna i załączniki), zawartych w nim ustaleń (co obejmuje badanie zgodności ze Studium), także standardów dokumentacji planistycznej. Ostatecznie Sąd stwierdził, że skarżący, wobec w/w powagi rzeczy osądzonej, nie posiada interesu prawnego w uruchomieniu kontroli sądu nad zbadaniem zgodności ze Studium, innych niż jego działka, zindywidualizowanych terenów/nieruchomości objętych kwestionowanym planem, gdyż nie wykazał dysponowania w stosunku do nich odpowiednim tytułem prawnym. Dodatkowym powodem upoważniającym do przyjęcia takiego stanowiska, zdaniem Sądu jest fakt, że w rozpatrywanej skardze nie podano konkretnie, w jaki sposób zarzucane naruszenie w/w zasad wpływa na interes prawny właściciela działki nr [...] w niniejszej sprawie. Ponadto, nie wskazano w skardze na rzeczywistą potrzebę dokonania podziału działki nr [...]. Bezspornym jest także, że przedmiotowej działki nr [...] nie przeznaczono pod drogę wewnętrzną.

Na marginesie Sąd dodatkowo raz jeszcze podkreślił, że powyższe zarzuty dotyczące zasad sporządzania planu nie zostały dane pod rozwagę Radzie Miasta [...] w wezwaniu skarżącego Rady Miasta [...] do usunięcia naruszenia prawa, co tym samym skutkuje bezskutecznością powołania się na nie w skardze na postanowienia planu kierowanej do sądu administracyjnego. Idea/zasada wezwania rady gminy do usunięcia naruszenia prawa ma bowiem dać szansę temu organowi planistycznemu dokonania przedmiotowego usunięcia naruszenia prawa. Skoro skarżący był zdania, że podniesione przez niego kwestie nie są objęte powagą rzeczy osądzonej, powinien je wyraźnie wyartykułować w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa adresowanym do Rady Miasta [...].

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego A.C. reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika. Pełnomocnik skarżącego zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

a) na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie:

- art. 101 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 134 p.p.s.a. poprzez błędne uznanie, że w przedmiotowej sprawie brak jest możliwości dokonania kontroli legalności zaskarżonego aktu w zakresie wskazywanym w skardze z uwagi na okoliczność, że w sprawie kwestionowanego aktu orzekał już sąd administracyjny i skargę oddalił,

- art. 3 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 32 Konstytucji RP poprzez błędne przyjęcie, że uchwalając skarżony plan gmina nie naruszyła przysługującego jej władztwa planistycznego w odniesieniu do nieruchomości skarżącej;

b) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

- art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 ust. 1-2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych poprzez nieprawidłowe wykonywanie wymiaru sprawiedliwości polegające na rezygnacji z wszechstronnego wyjaśnienia sprawy i rozpatrzenia wszystkich zarzutów strony skarżącej,

- art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 3 ust. 1, art. 20 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 8 i 10 w zw. z § 4 pkt 8 i 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez oddalenie skargi na uchwałę naruszającą wskazane przepisy prawa materialnego,

- art. 170 p.p.s.a. poprzez błędne uznanie, że dokonana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie kontrola zaskarżonej uchwały (przeprowadzona w ramach postępowania o sygn. akt II SA/Kr 1073/10) uniemożliwia rozpatrzenie podnoszonych w skardze zarzutów odnoszących się do niezgodności zaskarżonej uchwały z przepisami prawa, pomimo tego że poprzednio rozpatrywana sprawa dotyczyła innego stanu faktycznego i prawnego (tj. innej nieruchomości, innych zarzutów).

Wskazując na powyższe zarzuty pełnomocnik skarżącego wniósł o:

1/ uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania,

2/ zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącego wskazał, że Sąd I instancji błędnie uznał, że dokonana uprzednio kontrola zaskarżonej uchwały Rady Miasta [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]" uniemożliwia merytoryczne rozpatrzenie zarzutów podniesionych w skardze odnoszących się do naruszenia zasad sporządzania planu poprzez brak określenia zasad i podziałów działek, brak określenia parametrów dróg wchodzących w skład systemu komunikacji, a także poprzez niezgodne ze Studium przeznaczenie niektórych terenów objętych planem. Zdaniem pełnomocnika skarżących instytucja związania sądu uprzednio wydanymi wyrokami w sprawie skarg na ten sam akt administracyjny powinna być bowiem stosowana w sposób bardzo ostrożny w sprawach dotyczących skarg na wydawane przez organy administracji publicznej akty prawa miejscowego, które regulują sytuację prawną wielu podmiotu i które co do zasady mogą zostać wielokrotnie poddane weryfikacji sądowej.

Pełnomocnik skarżącego w pełni podtrzymał zarzut, że całkowite zignorowanie aktualnego sposobu zagospodarowania terenów zlokalizowanych w pobliżu działki, której skarżący jest właścicielem przy określeniu w planie jej przeznaczenia oraz zasad zagospodarowania jest nie do pogodzenia z wyrażoną w Konstytucji RP zasadą równości wobec prawa i organów państwa. Właściciele położonych na terenie objętym zaskarżonym planem nieruchomości o zbliżonych uwarunkowaniach urbanistycznych i prawnych były kwalifikowane w całkowicie różny sposób.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina Miejska [...] reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez A.C. nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Zakres rozpoznawania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez wskazanie podstaw kasacyjnych. Strona, która kwestionuje orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego, wnosząc skargę kasacyjną, obowiązana jest wskazać przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania, które jej zdaniem zostały przez Sąd naruszone (art. 174 i 176 p.p.s.a.). Wskazanie naruszonych przepisów winno nastąpić przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie.

W pierwszej kolejności podkreślić należy, że zaskarżona uchwała Rady Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]" była już przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, który prawomocnym wyrokiem z dnia 28 stycznia 2011 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Kr 1073/10 oddalił skargę na tę uchwałę. Prawidłowo zatem Sąd I instancji podniósł, że konsekwencją wcześniejszego rozpoznania przez sąd administracyjny skargi na tą samą uchwałę, która została oddalona, jest związanie sądu orzekającego później dokonaną kontrolą zaskarżonego aktu pod względem zgodności prawem w zakresie trybu postępowania, zasad sporządzania planu i właściwości organów, tj. przesłankami z art. 28 ust. 1 u.p.z.p., tym bardziej, że w uzasadnieniu pierwszego wydanego w sprawie wyroku Sąd wskazał "(...) zgodnie z art. 134 § 1 powołanej wyżej ustawy procesowej Sąd rozpoznaje sprawę w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Nie będąc związany granicami skargi, sąd zobowiązany jest do wzięcia pod uwagę z urzędu (zasada oficjalności) wszelkich naruszeń prawa, a także wszystkich przepisów, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i zarzutów podniesionych w skardze. Niezwiązanie granicami skargi nie oznacza, że sąd może czynić przedmiotem swych rozważań i ocen wszystkie aspekty skargi, bez względu na treść zaskarżonego aktu lub czynności. Oznacza ono natomiast, że sąd ten ma prawo, a także obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Nie jest przy tym skrępowany sposobem sformułowania skargi, użytymi argumentami, a także podniesionymi wnioskami, zarzutami i żądaniami (...)".

W konsekwencji rozpoznając kolejną skargę na wskazana uchwałę, stwierdzenie przez Sąd I instancji nieważności uchwały mogłoby nastąpić tylko w części dotyczącej interesu prawnego skarżącego. Takie stanowisko przedstawił Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie rozpatrując skargi kasacyjne od wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie dotyczących uchwały Rady Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]" (np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 19 kwietnia 2012 r. , sygn. akt II OSK 509/12, z dnia 19 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 302/12, z dnia 19 kwietnia 2012 r. sygn. akt II OSK 510/12, z dnia 18 maja 2012 r. sygn. akt II OSK 618/12).

Zasadnie Sąd I instancji uznał, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, będący przedmiotem niniejszego postępowania, został sporządzony i uchwalony na zasadach i w trybie określonym w u.p.z.p. i jest zgodny z prawem, w tym z konstytucyjną zasadą ochrony własności. Prawo własności jest prawem chronionym konstytucyjnie (art. 21 ust. 1 Konstytucji RP), lecz nie jest prawem bezwzględnym i w określonych w Konstytucji RP sytuacjach może doznawać ograniczeń. Możliwość tych ograniczeń dopuszcza art. 64 ust. 3 Konstytucji RP stanowiąc, że własność może być ograniczana, jednakże tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a zatem z poszanowaniem zasady proporcjonalności. Stosownie też do art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, w tym prawa własności, mogą być ustanawiane w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i wolności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ingerencja w sferę prawa własności musi zatem pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wskazanych celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia, przy czym ograniczenia te powinny być dokonane wyłącznie w formie przepisów ustawowych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 listopada 2005 r., sygn. akt II OSK 214/05 i z dnia 9 grudnia 2005 r., sygn. akt II OSK 319/05). W niniejszej sprawie przepisami takimi były przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w oparciu o które podjęta została zaskarżona uchwała. Wskazać zatem należy, że plan zagospodarowania przestrzennego może wkraczać w sferę wykonywania prawa własności. Ustalenia planów zagospodarowania przestrzennego zawierają ograniczenia w zakresie władztwa nad gruntem. Podzielić należy zatem stanowisko Sądu I instancji, że wprowadzone w zaskarżonym planie ograniczenia mieszczą się w granicach władztwa planistycznego gminy.

Wskazać także należy, że poszanowanie prawa własności nie jest jedynym elementem podlegającym uwzględnieniu w procesie planowania przestrzennego. Jak wynika z treści art. 1 ust. 2 u.p.z.p. w procesie planistycznym ustawodawca nakazał uwzględnianie również innych niż prawo własności wartości, do których zaliczył wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury, walory architektoniczne i krajobrazowe, wymagania ochrony środowiska, zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia, wymagania ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, walory ekonomiczne przestrzeni, potrzeby obronności, bezpieczeństwa państwa, potrzeby interesu publicznego. Jak wskazał Sąd I instancji, główne kierunki zagospodarowania przestrzennego analizowanego terenu obejmują m.in. utrzymanie i ochronę przed zainwestowaniem niezabudowanych terenów stanowiących elementy systemu przyrodniczego miasta oraz płaszczyzny ekspozycji widokowej. Należy zatem uznać, że ograniczenie prawa własności pozostaje w proporcji do celów ustanowienia tego ograniczenia. Działki skarżących znajdują się w strefie podmiejskiej kształtowania systemu przyrodniczego i ochrony sylwety miasta, w rejonie punktów i ciągów widokowych oraz w sąsiedztwie różnych from ochrony przyrody, np. [...] Parku Krajobrazowego.

Skarżący kasacyjnie podnieślił także zarzut nierównego traktowania stron polegający na tym, że właściciele położonych na terenie objętym zaskarżonym planem nieruchomości o zbliżonych uwarunkowaniach urbanistycznych i prawnych były kwalifikowane w całkowicie różny sposób. Powyższy zarzut jest niezasadny. Ustalając w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczenie działek, a właściwie terenów uchwałodawca wziął pod uwagę uwarunkowania urbanistyczne związane z sąsiedztwem z obszarami o najwyższych wartościach przyrodniczo-krajobrazowych.

Za niezasadny w związku z tym należało uznać zarzut naruszenia art. 3 ust. 1 w związku z art. 6 ust. 2 u.p.z.p. oraz art. 32 Konstytucji RP, a także zarzut naruszenia art. 101 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym w zw. art. 134 § 1 p.p.s.a.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że w skardze do Sądu I instancji wskazywano na przekroczenie przysługującego organom gminy władztwa planistycznego poprzez całkowite uniemożliwienie zabudowy nieruchomości skarżących. Jednocześnie wskazano, że do naruszenia władztwa planistycznego doszło już na etapie uchwalania studium. Należy zauważyć, że skarżący w gruncie rzeczy, kwestionując wyrok Sądu I instancji, stara się poza zaskarżoną uchwałą dotyczącą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zakwestionować uchwałę w przedmiocie studium. Taki zabieg nie jest możliwy, gdyż oba akty stanowią odrębne uchwały, podejmowane w toku prac planistycznych. Każda z tych uchwał podlega odrębnemu zaskarżeniu na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Niczego w tym względzie nie zmienia fakt, że zaskarżenie uchwały w przedmiocie studium również wymaga wykazania naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (por. wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 19 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 509/12)..

Skarżący zarzucił Sądowi I instancji naruszenie art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 ust. 1-2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych poprzez nieprawidłowe wykonywanie wymiaru sprawiedliwości polegające na rezygnacji z wszechstronnego wyjaśnienia sprawy i rozpatrzenia zarzutów strony skarżącej. Art. 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych nie zawiera takich jednostek redakcyjnych jak ustępy, lecz paragrafy. Zawarte we wskazanym art. 1 unormowania określają właściwość sądów administracyjnych stanowiąc, że sprawują one wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę administracji publicznej (§ 1), oraz kryterium, pod jakim kontrola ta jest sprawowana (§ 2). Wydanie wyroku niezgodnego z oczekiwaniem strony skarżącej nie może być utożsamiane z uchybieniem powołanym normom. Nie ma bowiem żadnych podstaw do przyjęcia, że Sąd I instancji nie dokonał kontroli działalności organów administracji publicznej oraz że badanie to przeprowadził w innym aspekcie niż zgodność z przepisami, które miały w sprawie zastosowanie. Niezależnie od tego zauważyć należy, że art. 1 § 1 i § 2 powołanej ustawy ustrojowej wyznacza jedynie ramy kontroli sądowej. Nie określa natomiast reguł postępowania sądowoadministracyjnego, albowiem te zawarte są w p.p.s.a. W skardze kasacyjnej powiązano powyższy przepis z art. 3 § 1 p.p.s.a., stanowiącym, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W niniejszej sprawie Sąd I instancji sprawował kontrolę administracji publicznej i zastosował środki przewidziane w ustawie, tzn. wydał wyrok.

Mając na uwadze powyższe, uznając zarzuty skargi kasacyjnej za nieuzasadnione, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.

Rozstrzygnięcie o kosztach wydano na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.