Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1979/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-12-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Kramek, , Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły (spr.), Asesor WSA Elżbieta Granatowska, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 10 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi D. G. na decyzję Prezesa Wód Polskich z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...] w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi D. G. ("skarżący") jest decyzja Prezesa Wód Polskich nr [...] z [...] lipca 2021 r. wydana w sprawie dotyczącej uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Pismem z 3 sierpnia 2020 r. Burmistrz Miasta [...]("Burmistrz") wystąpił do Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie ("Dyrektor RZGW") o uzgodnienie projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie sześciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej na działce nr ewid. [...] w [...], gmina [...].

Dyrektor RZGW decyzją znak: [...] z [...] sierpnia 2020 r., podjętą na podstawie art. 104 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm. – dalej jako: "k.p.a.") w zw. z art. 166 ust. 5 oraz art. 240 ust. 3 pkt 7 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 310 ze zm. – dalej jako: "pr.wod.") i art. 64 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 11 lit. b oraz ust. 5d ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 293 – dalej jako: "u.p.z.p.") odmówił uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla ww. zamierzania budowlanego. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że planowania inwestycja na działce nr ewid. [...] w obrębie [...], gmina [...], znajduje się w rejonie oddziaływania wód powodziowych z okolic km 15+300 rzeki [...], zgodnie z arkuszami map zagrożenia powodziowego opisanymi godłem [...] – całkowicie w obszarze szczególnego zagrożenia powodzią. Zgodnie z informacjami zawartymi w ww. opracowaniu, teren przeznaczony pod planowaną inwestycję znajduje się całkowicie w obszarze szczególnego zagrożenia powodzią w zasięgu wody 1%, o rzędnej ca 102,65 m n.p.m. Kr. oraz w większości wody 10% o rzędnej ca 102,27 m n.p.m. Kr. Z dołączonego do wniosku projektu decyzji o warunkach zabudowy wynika, że przedsięwzięcie planowane przez skarżącego obejmuje swoim zakresem budowę sześciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej. Rzędne terenu na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią wynoszą ca 101,90 – 102,00 m n.p.m. Kr. Oznacza to, że w przypadku wystąpienia powodzi o prawdopodobieństwie 1% (średnio raz na 100 lat), analizowany teren zostanie pokryty warstwą wody o głębokości do ok. 0,75 m, zaś w przypadku wystąpienia powodzi o prawdopodobieństwie 10% (średnio raz na 10 lat), warstwą wody o głębokości do ok. 0,37 m. Analizując lokalizację przedmiotowej nieruchomości na podstawie ww. opracowania Dyrektor RZGW stwierdził, że działka objęta projektem decyzji o warunkach zabudowy znajduje się całkowicie w obszarze szczególnego zagrożenia powodzią. Planowana inwestycja dotyczy budowy sześciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej, a więc w związku z jej realizacją, w sposób istotny zwiększy się wartość majątku w obszarze szczególnego zagrożenia powodzią. Organ podał, że jest to sprzeczne z zapisami obowiązującego planu zarządzania ryzkiem powodziowym dla obszaru dorzecza [...], w którym to jednym z celów jest wyeliminowanie lub unikanie wzrostu zagospodarowania na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią. W art. 16 ust. 4 pr.wod., prawodawca wskazał, że celem zarządzania ryzykiem powodziowym jest ograniczenie potencjalnych negatywnych skutków powodzi dla: życia i zdrowia ludzi, środowiska, dziedzictwa kulturowego oraz działalności gospodarczej. Realizacja przedsięwzięcia nie pozwala - w ocenie Dyrektora RZGW - na skuteczne wypełnienie celu, którym jest ograniczenie potencjalnych negatywnych skutków powodzi, a więc będzie utrudniać zarządzanie ryzykiem powodziowym na obszarze o wysokim prawdopodobieństwie występowania powodzi (średnio raz na 100 lat oraz średnio raz na 10 lat). Wody powodziowe, jak również niesiony przez nie materiał mogą oddziaływać na planowany budynek, powodując jego przyspieszone niszczenie, np. w wyniku podmycia fundamentów budynku, uszkodzeń mechanicznych lub zawilgocenia ścian. Skład chemiczny i biologiczny wód powodziowych odbiega znacząco od składu wód powierzchniowych, a ich przepływ i lokalne stagnowanie lub przesiąkanie do gruntu, wpływa na stabilność obiektów budowlanych oraz sprzyja intensywności korozji biologicznej. Osłabienie gruntu pod fundamentami na terenach zalewowych powoduje nierównomierne osiadanie budynku. W rezultacie w tak narażonych budynkach dochodzi m.in. do pękania ścian i stropów.

W konsekwencji organ pierwszej instancji podkreślił, że planowane na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią przedsięwzięcie stanowi zagrożenie dla ochrony zdrowia ludzi oraz utrudnia zarządzanie ryzykiem powodziowym. Art. 166 ust. 10 pkt 3 i 5 pr.wod. definiuje wspomniane przypadki jako jednoznaczne przesłanki do wydania odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy.

Prezes Wód Polskich, po rozpatrzeniu odwołania skarżącego, decyzją nr 93/KPO/2021 z 19 lipca 2021 r., podjętą na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 14 ust. 3, art. 166 ust. 2 pkt 7, art. 166 ust. 5 oraz art. 166 ust. 11i pr.wod., a także art. 53 ust. 4 pkt 11 lit b w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., utrzymał w mocy decyzję Dyrektora RZGW z [...] sierpnia 2020 r.

Organ II instancji w uzasadnieniu decyzji wskazał, że po przeanalizowaniu map zagrożenia powodziowego ustalił, że przedmiotowa działka o nr ewid. [...], w miejscowości [...], gm. [...], znajduje się w całości na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią od rzeki [...], w zasięgu zalewu wodą o średnim prawdopodobieństwie wystąpienia (woda 1%), jak również w przeważającej części na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią, w zasięgu zalewu wodą o wysokim prawdopodobieństwie wystąpienia (woda 10%). Zgodnie z Numerycznym Modelem Powierzchni Wody (NMPW) w rejonie planowanej inwestycji, dla wody 1% rzędna zwierciadła wody mieści się w przedziale 102,69 - 102,81 m n.p.m., zaś dla wody 10% - 102,28 - 102,37 m n.p.m. Zgodnie z mapą zasadniczą dołączoną do projektu decyzji o warunkach zabudowy wysokość terenu objętego inwestycją w liniach zabudowy wynosi 102,00 m n.p.m. Oznacza to, że w przypadku wystąpienia wody o prawdopodobieństwie wystąpienia 1% teren działki w liniach rozgraniczających teren inwestycji z uwzględnieniem nieprzekraczalnej linii zabudowy na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią, w okolicy planowanej zabudowy zostanie pokryty warstwą wody o maksymalnej głębokości wynoszącej do ok. 0,81 m, zaś w przypadku wody 10% do ok. 0,37 m.

I dalej organ II wywiódł, że nie może wyrazić zgody na realizację inwestycji obejmującej zlokalizowanie zabudowy przeznaczone na stały pobyt ludzi, gdzie w przypadku wystąpienia wody 1% głębokość zalewu kształtuje się na poziomie sięgającym prawie 1 m.

Przedstawiając swoje stanowisko w sprawie organ ten podał, że realizacja inwestycji wskazana w projekcie decyzji o warunkach zabudowy nie ogranicza negatywnych skutków powodzi, tylko będzie powodować ich zwiększenie. Istotnym elementem w przeprowadzonej analizie są uwarunkowania lokalizacyjne terenu objętego zamierzeniem. W tym zakresie należy uwzględnić oddziaływanie wód powodziowych na sam obiekt. Planowana inwestycja obejmująca budowę budynków przeznaczonych na pobyt ludzi, zdaniem Prezesa Wód Polskich, będzie sprzeczna z celami zarządzania ryzykiem powodziowym, mając na względzie zagrożenie powodziowe określone na podstawie obowiązujących map zagrożenia powodziowego. Zamierzone przedsięwzięcie narażone będzie bezpośrednio na oddziaływanie wód wezbraniowych rzeki przy prawdopodobieństwie występowania wody 1%. Wody powodziowe, a także niesiony przez nie materiał oddziaływałyby na planowane budynki, powodując szybsze ich niszczenie np. w wyniku uszkodzeń mechanicznych lub podmycia fundamentów budynków czy zawilgocenia ścian budynków itp. Przepływ oraz lokalne stagnowanie wód powodziowych, których skład chemiczny i biologiczny znacząco odbiega od składu wód powierzchniowych, jak również przenikanie wód do gruntu i jego wysycanie wpływa na stabilność obiektu budowlanego oraz sprzyja intensyfikacji korozji biologicznej. Osłabienie gruntu pod fundamentami na terenach zalewowych powoduje nierównomierne osiadanie obiektów. W rezultacie w tak usytuowanych budynkach dochodzi do spękania ścian i stropów. Powyższe wiązałoby się ze stratami ekonomicznymi, ale także wpływałoby na zdrowie ludzi korzystających z budynków mieszkalnych (mając na uwadze warunki sanitarne w obiekcie, które panowałyby po przejściu powodzi).

W świetle powyższego dokonując ustaleń w zakresie wpływu planowanych działań na zarządzanie ryzykiem powodziowym, lokalizacja obiektów na terenie nieruchomości wiąże się ze wzrostem wartości majątku, co w przypadku położenia w granicach obszarów szczególnego zagrożenia powodzią bezsprzecznie przyczynia się do zwiększenia strat w mieniu w przypadku wystąpienia powodzi. Wody powodziowe będą oddziaływać na budynki poprzez wskazane powyżej zanieczyszczenie chemiczne substancjami rozpuszczonymi w wodzie powodziowej oraz zanieczyszczenie biologiczne wywołane nadmierną wilgocią, ale także przyczyniać się do zmiany wymiarów geometrycznych w wyniku nasiąknięcia wodą oraz obniżenia trwałości materiałów. Powołując się na orzecznictwo organ dodał w tym miejscu, że ochronę przed powodzią należy rozpatrywać nie tylko w kontekście występującego zagrożenia, czy realizowanych działań technicznych, ale także w kontekście zarządzania ryzykiem powodziowym, którego celem jest ograniczenie negatywnych skutków powodzi dla życia i zdrowia ludzi, środowiska, dziedzictwa kulturowego oraz działalności gospdoarzej.

Prezes Wód Polskich wskazał również, że realizacja działań objętych projektem decyzji o warunkach zabudowy, oprócz tego że zmniejszałaby zdolność retencyjną zlewni (poprzez zlokalizowanie nowej zabudowy), to przede wszystkim spowodowałaby wzrost zagospodarowania terenów wskazanych jako obszary szczególnego zagrożenia powodzią, a więc jest sprzeczna z celami zarządzania ryzkiem powodziowym. Organ powołał się przy tym na rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 18 października 2016 r. w sprawie przyjęcia Planu zarządzania ryzykiem powodziowym dla obszaru dorzecza Wisły (Dz. U. z 2016 r., poz. 1841). Podał także, że w przypadku wystąpienia powodzi nie tylko sam wnioskodawca zostaje narażony na jej potencjalne skutki, ale także pozostałe osoby mieszkające w budynkach.

Wobec powyższego Prezes Wód Polskich stwierdził, że planowana inwestycja wskazana w projekcie decyzji o warunkach zabudowy będzie zwiększać potencjalne, negatywne, skutki powodzi, a tym samym utrudniać zarządzanie ryzykiem powodziowym. Powyższe stanowi podstawę do odmowy uzgodnienia projektu dokumentu z uwagi na art. 166 ust. 10 pkt 5 pr.wod. Wyjaśnił, że wystąpienie choć jednej z przesłanek wskazanych w art. 166 ust. 10 pr.wod. zobowiązuje właściwy organ do odmowy uzgodnienia projektu dokumentu.

Organ drugiej instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji odniósł się także do zarzutów podniesionych w odwołaniu i stwierdził, że nie mają one wpływu na zmianę rozstrzygnięcia. Podkreślił, że decyzja uzgadniająca projekt decyzji o warunkach zabudowy, w zakresie zabudowy i zagospodarowania terenu położonego na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią, wydawana przez właściwy organ jest decyzją uznaniową, ale organ nie ma dowolności w orzekaniu. W tym zakresie, jego zdaniem, Dyrektor RZGW podjął wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a rozpatrując sprawę, przeanalizował i ocenił projekt decyzji pod kątem zgodności z obowiązującymi przepisami prawa oraz przeanalizował zgromadzony w toku postępowania materiał dowodowy. Tym samym nie naruszył przepisów postępowania.

Prezes Wód Polskich, w kontekście zarzutów skarżącego, podkreślił także, że nawet przy zastosowaniu odpowiednich zabezpieczeń budynku przed skutkami zalania wodami powodziowymi np. poprzez wyniesienie wysokości, która pozwoliłoby uniknąć zalania budynku w razie powodzi, przy odpowiednim wyniesieniu poziomu parteru to ryzyko można jedynie zminimalizować.

Odnosząc się natomiast do zarzutu skarżącego dotyczącego niewydania decyzji uzgadniającej projekt decyzji o warunkach zabudowy w terminie czternastu dni, Prezes Wód Polskich wskazał, że art. 166 pr.wod. szczegółowo opisuje sposób prowadzenia postępowania, w tym m.in. określa, że uzgodnienie następuje w formie decyzji (ust. 5). Ponadto zobowiązuje właściwy organ do wystąpienia o opinię lub uzgodnienie (ust. 4) do ministra właściwego do spraw żeglugi śródlądowej. W przypadku konieczności wystąpienia o opinię do właściwego ministra (ust. 4 pkt 1) zgodnie z zapisem ustawowym, to minister posiada 14 dni na przedstawienie swojego stanowiska, zaś brak opinii w ww. terminie może być uznany za wydanie opinii pozytywnej. Co więcej, w przypadku konieczności uzgodnienia projektu dokumentu (ust. 4 pkt 2) termin nie został wskazany, w związku z czym zastosowanie mają terminy określone w Kodeksie postępowania administracyjnego, przy czym brak jest dopuszczenia przez ustawodawcę sytuacji, że nie przedstawienie stanowiska może zostać uznane za uzgodnienie pozytywne projektu dokumentu. W konsekwencji organ II instancji (mając na uwadze art. 53 ust. 5d u.p.z.p.) wywiódł, że przy uzgadnaniu projektu decyzji o warunkach zabudowy przez dyrektora PGW Wody Polskie RZGW w zakresie zabudowy i zagospodarowania terenu położonego na obszarze zagrożenia powodzią nie ma zastosowania termin określony w art. 53 ust. 5 u.p.z.p.; termin na uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy przez dyrektora PGW Wody Polskie RZGW określony jest w k.p.a.

Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem, skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Prezesa Wód Polskich z [...] lipca 2021 r. złożył skarżący, wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania sądowego.

Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił naruszenie:

1) art. 7, art. 77, art. 8 oraz 80 k.p.a. poprzez dokonanie dowolnej, a nie swobodnej oceny materiału dowodowego, w tym w szczególności zaoferowanych przez skarżącego dokumentów zdjęć nieruchomości sąsiednich, co przejawiło się w nieuwzględnieniu przez organ aktualnego zagospodarowania terenu, jak również pominięciu, że dla nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością skarżącego (a przed podziałem tworzącej wespół z tą nieruchomością jedną działkę budowlaną) organy wodnoprawne zaopiniowały pozytywnie projekt decyzji o warunkach zabudowy, co miało istotny wpływ na wynik postępowania gdyż doprowadziło do wydania decyzji całkowicie sprzecznej z decyzją wcześniej wydaną,

2) art. 166 pr.wod. poprzez jego błędne zastosowanie polegające na ogólnym, teoretycznym i bezrefleksyjnym rozważeniu przesłanek wydania decyzji odmownej, w szczególności bez odniesienia tych przesłanek do inwestycji będącej przedmiotem postępowania na nieruchomości skarżącego, co miało wpływ na wyniki spraw, gdyż prawidłowe zastosowanie tego przepisu powinno doprowadzić do wydania decyzji zgodnej z wnioskiem skarżącego,

3) art. 53 ust. 4 pkt 11 lit. b w zw. z art. 53 ust. 5 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i w efekcie wydanie zaskarżonej decyzji po upływie ustawowego terminu dwóch tygodni na zajęcie stanowiska przez organ co miało istotny wpływ na wynik sprawy gdyż powinno doprowadzić do uznania, że organ dokonał milczącego uzgodnienia.

Odpowiadając w dniu 10 września 2021 r. na ww. skargę organ drugiej instancji podtrzymał swoje stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi. Organ stwierdził, że przesłanki, którymi kierował się przy podejmowaniu zaskarżonej decyzji zostały wskazane w jej uzasadnieniu, a zarzuty podniesione przez skarżącą pozostają bez wpływu na treść wydanej decyzji. Jednocześnie Prezes Wód Polskich odniósł się do zarzutów skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Prezesa Wód Polskich nr [...] z [...] lipca 2021 r., utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji o odmowie uzgodnienia na rzecz skarżącego projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie sześciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej na działce o nr ewid. [...] w miejscowości [...], gm. [...], w zakresie dotyczącym zabudowy i zagospodarowania terenu położonego na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią.

Biorąc pod uwagę okoliczności sprawy jak i stan prawny znajdujący w niej zastosowanie brak jest przyczyn, dla których zaskarżoną decyzję należałoby wyeliminować z obrotu prawnego.

I tak, Sąd dostrzega, że podstawę materialnoprawną ww. decyzji stanowi w szczególności art. 166 ust. 2 pkt 7 pr.wod., zgodnie z którym, projekt decyzji o warunkach zabudowy wymaga uzgodnienia z Wodami Polskimi w zakresie dotyczącym zabudowy i zagospodarowania terenu położonego na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią.

Powyższy przepis nawiązuje do treści art. 53 ust. 4 pkt 11 lit. b w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., które to przewidują obowiązek uzgodnienia wydania decyzji o warunkach zabudowy z właściwym organem Wód Polskich dla obszarów, o których mowa w art. 169 ust. 2 pkt 2 pr.wod., w zakresie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu.

Stosownie do dyspozycji art. 53 ust. 5d u.p.z.p., uzgodnienia decyzji, o których mowa w art. 51 ust. 1, z dyrektorem regionalnego zarządu gospodarki wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w zakresie zabudowy i zagospodarowania terenu położonego na obszarach, o których mowa w art. 169 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne, dokonuje się w drodze decyzji, o której mowa w art. 166 ust. 5 tej ustawy.

Zgodnie z art. 16 pkt 34 pr.wod. obszary szczególnego zagrożenia powodzią stanowią obszary, na których prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi jest średnie i wynosi 1%; obszary, na których prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi jest wysokie i wynosi 10%; obszary między linią brzegu a wałem przeciwpowodziowym lub naturalnym wysokim brzegiem, w który wbudowano wał przeciwpowodziowy, a także wyspy i przymuliska, o których mowa w art. 224 ww. ustawy, stanowiące działki ewidencyjne; pas techniczny. Obszary szczególnego zagrożenia powodzią zgodnie z art. 169 ust. 2 pkt 2 pr.wod. są przedstawione na mapach zagrożenia powodziowego. W myśl art. 169 ust. 3 ww. ustawy, na mapach zagrożenia powodziowego przedstawia się następujące elementy:

1) zasięg powodzi;

2) głębokość wody lub rzędną zwierciadła wody;

3) w uzasadnionych przypadkach - prędkość przepływu wody lub natężenie przepływu wody.

Mapy zagrożenia powodziowego, opracowywane przez Wody Polskie w uzgodnieniu z właściwymi wojewodami, zatwierdza minister właściwy do spraw gospodarki wodnej, przekazując je w postaci elektronicznej podmiotom wymienionym w art. 171 ust. 4 pr.wod, a także podając je do publicznej wiadomości przez ich umieszczenie na stronie podmiotowej Biuletynu Informacji Publicznej urzędu zapewniającego jego obsługę (art. 171 ust. 1, ust. 4 i ust. 5 ww. ustawy).

W rozpoznawanej sprawie nie zostały skutecznie zakwestionowane ustalenia organów Wód Polskich, że teren wskazany na załączniku graficznym (nr 1 i 2a) do projektu decyzji Burmistrza o warunkach zabudowy (obejmujący działkę nr [...] w [...], gmina [...]), znajduje się w całości na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią od rzeki [...], w zasięgu zalewu wodą o średnim prawdopodobieństwie wystąpienia (woda 1%), jak również w przeważającej części na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią, w zasięgu zalewu wodą o wysokim prawdopodobieństwie wystąpienia (woda 10%). Z tych przyczyn, teren ww. działki objęty został mapami zagrożenia powodziowego – arkusz [...].

Sąd zaznacza więc, za organem II instancji, że zgodnie z Numerycznym Modelem Powierzchni Wody (NMPW) w rejonie planowanej inwestycji, dla wody 1% rzędna zwierciadła wody mieści się w przedziale 102,69 - 102,81 m n.p.m., zaś dla wody 10% - 102,28 - 102,37 m n.p.m. Zgodnie z mapą zasadniczą dołączoną do projektu decyzji o warunkach zabudowy wysokość terenu objętego inwestycją w liniach zabudowy wynosi 102,00 m n.p.m. Oznacza to, że w przypadku wystąpienia wody o prawdopodobieństwie wystąpienia 1% teren działki w liniach rozgraniczających teren inwestycji z uwzględnieniem nieprzekraczalnej linii zabudowy na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią, w okolicy planowanej zabudowy zostanie pokryty warstwą wody o maksymalnej głębokości wynoszącej do ok. 0,81 m, zaś w przypadku wody 10% do ok. 0,37 m. Sąd podkreśla jednocześnie, że zadaniem organów orzekających w sprawie była "ocena" projektu decyzji o warunkach zabudowy, stąd też w ww. zakresie zasadnicze znaczenie miała mapa zasadnicza dołączona do tego projektu i rzędne na niej zaznaczone.

W konsekwencji, zdaniem Sądu, organy orzekające w sprawie (kierując się jednym z zadań należących do ich kompetencji, tj. ochroną przed powodzią – v. art. 163 pr.wod.), wręcz obowiązane były uznać, że nie mogą wyrazić zgody na realizację inwestycji przedstawionej w projekcie decyzji o warunkach zabudowy, i zobligowane są wydać decyzję "negatywną".

Rozwijając tę ocenę Sąd zauważa, że stosownie do art. 163 ust. 5 i 6 pr.wod. ochronę przed powodzią prowadzi się z uwzględnieniem map zagrożenia powodziowego, map ryzyka powodziowego oraz planów zarządzania ryzykiem powodziowym i realizuje się, uwzględniając wszystkie elementy zarządzania ryzykiem powodziowym.

Sąd zauważa także, że w art. 166 ust. 10 pr.wod. określono przesłanki, których wystąpienie skutkuje odmową uzgodnienia m.in. projektu decyzji o warunkach zabudowy wskazując, że uzgodnienia odmawia się, jeżeli planowana zabudowa lub planowane zagospodarowanie terenu położonego na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią:

1. naruszają ustalenia planu gospodarowania wodami na obszarze dorzecza;

2. naruszają ustalenia planu zarządzania ryzykiem powodziowym;

3. stanowią zagrożenie dla ochrony zdrowia ludzi, środowiska i dóbr kultury wpisanych do rejestru zabytków;

4. naruszają funkcjonowanie infrastruktury krytycznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 26 kwietnia 2007 r. o zarządzaniu kryzysowym;

5. utrudniają zarządzanie ryzykiem powodziowym.

Wystąpienie którejkolwiek z ww. przesłanek obliguje właściwy organ do wydania decyzji o odmowie uzgodnienia (v. art. 166 ust. 11 pr.wod.). Dopiero więc w przypadku ustalenia w danej sprawie, że wskazane (odmowne) przesłanki nie występują, właściwy organ ma możliwość wydania decyzji uzgadniającej i określenia wymagań lub warunków dla planowanej zabudowy i planowanego zagospodarowania - terenów położonych na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią.

W niniejszej sprawie organ II instancji uznał (za organem I instancji), że z uwagi na zaistnienie przesłanek z art. 166 ust. 10 pr.wod. nie jest możliwe dokonanie uzgodnienia zamierzonego przedsięwzięcia. Mając na uwadze uzasadnienie tej decyzji, argumentację w niej przedstawioną, stanowisko to Sąd podziela i uznaje za prawidłowe.

Organ ten, stwierdzając jak wyżej, miał bowiem na względzie zarówno charakter inwestycji (budowa budynków przeznaczonych na pobyt ludzi), jak i jej lokalizację (na mapach zagrożenia powodziowego). Miał również na względzie, że w myśl art. 16 pkt 4 pr.wod. przez cele zarządzania ryzkiem powodziowym rozumie się ograniczenie potencjalnych negatywnych skutków powodzi dla życia i zdrowia ludzi, środowiska, dziedzictwa kulturowego oraz działalności gospodarczej oraz, że realizacja ww. inwestycji nie ogranicza negatywnych skutków powodzi, a powoduje ich zwiększenie. Rozważył we wskazanym kontekście skutki powodzi przy istniejącym zagrożeniu powodzią, tj. zarówno straty ekonomiczne (straty w mieniu), jak i wpływ na zdrowie ludzi. Uwzględnił także załącznik do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 października 2016 r. w sprawie przyjęcia Planu zarządzania ryzykiem powodziowym dla obszaru dorzecza Wisły (Dz. U. z 2016 r., poz. 1841), w którym wymieniono trzy główne cele zarządzania ryzykiem powodziowym, takie jak: zahamowanie wzrostu ryzyka powodziowego, obniżenie istniejącego ryzyka powodziowego oraz poprawę systemu zarządzania ryzykiem powodziowym. W ramach celów głównych określone zostały cele szczegółowe, w tym m.in. w ramach zahamowania wzrostu ryzyka powodziowego: utrzymanie oraz zwiększenie istniejącej zdolności retencyjnej zlewni w regionie wodnym, a także wyeliminowanie lub unikanie wzrostu zagospodarowania na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią.

Uznając stanowisko organu II instancji za właściwe, Sąd zauważa, że niewątpliwie realizacja planowanej zabudowy mieszkalnej nie tylko zmniejszałaby zdolność retencyjną zlewni, ale również spowodowałaby wzrost zagospodarowania terenów wskazanych jako obszary szczególnego zagrożenia powodzią, a to pozostawałoby w sprzeczności z przywołanymi wyżej celami zarzadzania ryzkiem powodziowym. Określone w planie zarządzania ryzykiem powodziowym cele pozostają w zgodności z założeniami przywołanej przez organ II instancji Dyrektywy 2007/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2007 r. w sprawie oceny ryzyka powodziowego i zarządzania nim (tzw. Dyrektywa Powodziowa - Dz. Urz. UE Nr L 288/27 z 6 listopada 2007 r.). Tak więc dopuszczenie do zabudowy byłoby sprzeczne z ustaleniami planu zarządzania ryzykiem. Nie budzi także wątpliwości Sądu, że realizacja ww. zabudowy utrudniałaby zarządzanie ryzykiem powodziowym. Z uwagi na konieczność zapewnienia bezpieczeństwa ludzi w rejonie powodzi, sposób organizacji ewentualnej ewakuacji, dopuszczenie do przyrostu zabudowy mieszkaniowej może utrudnić działania odpowiednich służb podejmowane w celu ratowania obywateli, jak również zwiększyć koszty ich działania. Ponadto, w przypadku powodzi, w wyniku oddziaływania wody na sam obiekt i warunki sanitarne, może dojść do zagrożenia dla zdrowia ludzi. Sąd podziela także pogląd Prezesa Wód Polskich, że wydanie zezwolenia na realizację nowej zabudowy przyczyni się do zwiększenia potencjalnych strat w mieniu w przypadku wystąpienia powodzi, co niewątpliwie koliduje z celami, jakie stawiane są w samej ustawie - Prawo wodne.

W efekcie należy zgodzić się z organami orzekającymi co do wystąpienia w sprawie przesłanek "negatywnych" z art. 166 ust. 10 pr.wod. Zdaniem Sądu, organy te, dokonując takiej oceny uwzględniły właściwy stan prawny, kierowały się prawidłową ich wykładnią, nadto – wzięły pod uwagę wszystkie istotne okoliczności (podyktowane przedmiotem postępowania). W tych warunkach Sąd nie dopatrzył się podstaw do zakwestionowania badanej decyzji i naruszenia przepisów prawa materialnego wskazanych w skardze.

Sąd zgadza się także z organem II instancji co do tego że, na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy nie mogła mieć wpływu okoliczność wydania pozytywnych decyzji dla pobliskich terenów. Każdą bowiem sprawę organ zobowiązany jest rozpatrywać indywidualnie. Nie sposób zaś wykluczyć, że realizacja zabudowy w okolicy mogła następować w całkowicie odmiennym stanie faktycznym i prawnym niż obowiązujący obecnie. W orzecznictwie wskazuje się zaś, że nie istnieje możliwość odstąpienia od rygorów ochrony przeciwpowodziowej z racji tylko i wyłącznie zaistnienia takiej okoliczności, jak występowanie przypadków zabudowy w bliższym lub dalszym sąsiedztwie terenu inwestycji. Nawet bowiem hipotetyczne ustalenie, że w przeszłości doszło do pewnej liberalizacji rygorów ochrony przeciwpowodziowej nie może prowadzić do wniosku, że organy właściwe w sprawach tej ochrony, są odtąd na stałe związane takim podejściem, ignorując zebrane w międzyczasie doświadczenia (por. wyrok WSA w Warszawie z 9 września 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 1348/15).

W końcu, Sąd podziela pogląd organu II isntancji, że przy uzgadnianiu projektu decyzji o warunkach zabudowy przez dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej Wód Polskich w zakresie zabudowy i zagospodarowania terenu położonego na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią nie ma zastosowania termin określony w art. 53 ust. 5 u.p.z.p. Termin na uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy przez dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej Wód Polskich w powyżej wskazanym zakresie określony jest w art. 35 k.p.a. Przyjęcie stanowiska skarżącego przedstawionego m.in. w skardze powodowałoby sytuację, w której ww. organ uzgadniający nie mógłby wypełnić ustawowego obowiązku określonego w art. 166 ust. 4 pr.wod., na co też słusznie powołał się Prezes Wód Polskich.

Dlatego też, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), orzekł, jak w sentencji.