Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 814/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2015-05-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art.1 par.2
journal: Dz.U. 2014 poz 1647
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - tekst jednolity
article: art.134, art.151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art.1 ust. 1, art.9 ust.5, art.52 ust.2 pkt 1, art.59, art.61 ust.1 pkt 1
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: par.3 ust.1 i 2
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
article: art.35 ust.1-4, art.49 ust.4 pkt 1 i 2
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Jezielska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Protokolant Referent-Stażysta Marta Kudła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 maja 2015 r. sprawy ze skargi B. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia "[...]" wydaną przez Wójta Gminy P. – na podstawie art. 59 ust. 1, art. 60 i art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012r., poz. 647, dalej jako: u.p.z.p. – tekst obowiązujący na dzień wydania zaskarżonej decyzji) - odmówiono ustalenia na rzecz B.M. warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie altany ogrodowej na działce o nr ewid. "[...]" w obrębie S. K., gmina P. Decyzja ta została wydana po ponownym rozpatrzeniu sprawy przez organ pierwszej instancji, bowiem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. rozstrzygnięciem z dnia "[...]" uchyliło uprzednio wydaną decyzję organu I instancji z dnia "[...]", odmawiającą ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego wskazując, że aby organ mógł powołać się na okoliczność istnienia na działce sąsiedniej zabudowy niezgodnej z prawem, samowola budowlana powinna być prawomocnie stwierdzona w odrębnym postępowaniu, prowadzonym przez organy nadzoru budowlanego. Rozpoznając ponownie sprawę organ pierwszej instancji – po przeprowadzeniu postępowania w sprawie oraz po analizie materiałów źródłowych - stwierdził, że nie są spełnione łącznie przepisy art. 61 ust 1 u.p.z.p. Podano, że wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wskazują, iż w obszarze analizowanym nie istnieje działka zabudowana w sposób, który umożliwi określenie cech dla nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. W obszarze analizowanym znajdują się bowiem budynki typu letniskowego, wzniesione w sposób samowolny, zaś pozostały teren to teren rolniczy – na działce o nr "[...]" i nr "[...]", obręb S. K. znajduje się zabudowa zagrodowa służąca do obsługi istniejącego gospodarstwa rolnego. Powołując się na pismo Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w M. wskazano, iż prowadzone są postępowania w sprawie samowoli budowlanej na działkach znajdujących się w obszarze analizowanym, przy czym postępowania te są w toku lub są zawieszone do czasu zakończenia postępowań w sprawie uzyskania warunków zabudowy i wydania ostatecznej decyzji przez organ. Ponadto wskazano, że Wydział Architektoniczno-Budowlany Starostwa Powiatowego w M. poinformował, że w posiadanych rejestrach nie odnaleziono zapisów potwierdzających wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę lub przyjęcie zgłoszenia budowy wolnostojących budynków gospodarczych, altan lub wiat dla terenu objętego analizą urbanistyczną. Zatem w kompleksie z istniejącymi obiektami typu letniskowego położonym na wschód od jeziora K. nie istnieje budynek rekreacji indywidualnej, czy też altana ogrodowa wzniesiona zgodnie z obowiązującym prawem i dlatego nie jest możliwe wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy. Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne wskazano, że nielegalna zabudowa nie może stanowić kontynuacji funkcji oraz cech zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego. Sam fakt wybudowania obiektu na danym terenie nie świadczy o jego powstaniu zgodnie z prawem i możliwości jego uwzględnienia w analizie. Organ orzekając o warunkach zabudowy winien w analizie uwzględnić legalnie istniejące obiekty, a więc obiekty, odnośnie których wydano decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na budowę w trybie art. 35 ust. 1- 4 Prawa budowlanego oraz obiekty, odnośnie których przeprowadzono legalizację i wydano decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na wznowienie robót lub decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego w trybie art. 49 ust. 4 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego. Organ pierwszej instancji wskazał ponadto, że z treści § 2 pkt 1 lit. a i c rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz.U. z 2003r. Nr 164, poz. 1589 z późn. zm.) wynika jednoznacznie, że zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna jest innym rodzajem zabudowy aniżeli zabudowa zagrodowa w gospodarstwie rolnym i w związku z powyższym, istniejąca zabudowa zagrodowa na działce o nr "[...]" oraz nr "[...]", obręb S. K. nie stanowi kontynuacji funkcji dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej w zabudowie wolnostojącej, pełni też inną funkcję niż zabudowa rekreacji indywidualnej oraz altany ogrodowe. Tym samym uznano, że w sąsiedztwie nie zlokalizowano budynków rekreacji indywidualnej, altan ogrodowych, które charakterem oraz skalą zabudowy odpowiadają przedmiotowemu zamierzeniu inwestycyjnemu. Podano, że z punktu widzenia prawidłowości rozwiązań urbanistycznych ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji wiązałoby się z zaprzeczeniem idei ładu przestrzennego, do zachowania której zgodnie z art. 1 ust. 2 u.p.z.o. zobowiązany jest organ zarządzający przestrzenią. Organ pierwszej instancji stwierdził zatem, że nie są spełnione łącznie przepisy art. 61 ust 1 u.p.z.p.

Odwołanie od powyższej decyzji złożył B. M., wnosząc o jej uchylenie i ponowne rozpatrzenie sprawy. W uzasadnieniu odwołujący podniósł, że organ przeprowadzający analizę urbanistyczną dla działki nr "[...]" ustalił zasięg obszaru podlegającego analizie na 141m, tj. trzykrotną szerokość frontu działki (47m), od każdego narożnika działki. Ustawodawca zaś w zakresie ustalenia analizowanego obszaru określił minimalne granice na trzykrotną szerokość frontu działki, nie mniej jednak niż 50m, natomiast granice maksymalne nie zostały określone. Zdaniem odwołującego pozostawia to organom administracji pewną swobodę w wyznaczaniu powierzchni, jak i liczby działek sąsiednich. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych oraz Trybunału Konstytucyjnego stwierdził, że przez działkę sąsiednią należy rozumieć nieruchomość lub jej część położoną w okolicy działki, na której ma być zrealizowana planowana inwestycja, tworzącą pewną urbanistyczną całość - inną dla każdego przypadku, której zdefiniowanie wymaga wiedzy urbanistycznej oraz analizy faktycznego stanu zagospodarowania i zabudowy danego terenu. Chodzi zatem nie tyle o działki przyległe do nieruchomości będącej przedmiotem wniosku inwestora, ile raczej o pewien obszar tworzący urbanistyczną całość, pozwalający organowi dokonać jak najlepszej oceny sytuacji faktycznej pod względem możliwości zrealizowania planowanej inwestycji przy zachowaniu ustawowych warunków wynikających z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Odwołujący podkreślił, że pojęcie działki sąsiedniej powinno być interpretowane na korzyść obywatela i jego uprawnień właścicielskich, gdyż przepis art. 61 u.p.z.p. ma na celu ochronę ładu przestrzennego poprzez powstrzymanie zabudowy nie dającej się pogodzić z zabudową już istniejącą na terenach, gdzie nie ma planu zagospodarowania przestrzennego. Nie powinno to jednak doprowadzić do nadmiernego ograniczenia zabudowy. Za szerokim, funkcjonalnym rozumieniem pojęcia działki sąsiedniej przemawia bowiem zarówno konstytucyjna ochrona prawa własności, jak i deklarowana w art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. zasada wolności zagospodarowania terenu. Tym samym w ocenie odwołującego za "działkę sąsiednią" należy uznać nie tylko działkę przyległą, ale również tę znajdującą się w tzw. sąsiedztwie urbanistycznym. Odwołujący podniósł, że w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wprowadzony został termin "obszaru analizowanego". W definicji tego pojęcia, zamieszczonej w powyższym rozporządzeniu, brak jest bezpośredniego nawiązania do pojęcia "działki sąsiedniej", jednak w orzecznictwie sądów administracyjnych uznaje się, że wyznaczenie obszaru analizowanego jest w istocie wskazaniem, które spośród "działek sąsiednich" będą stanowiły punkt odniesienia do ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy. Zatem wyznaczenie obszaru analizowanego ma decydujące znaczenie dla ustalenia, które działki należy uznać za sąsiednie. W ocenie odwołującego do analizowanego obszaru powinna być włączona zabudowana legalnie działka nr "[...]", która jest wystarczającą, aby móc ustalić parametry planowanej, nowej zabudowy. Podniósł także, że część zachodnia obrębu S. K., przedzielona od jeziora drogą krajową Nr "[...]", zabudowana jest zabudową zagrodową, mieszkalną i rekreacji indywidualnej. Podobna sytuacja jest również w nieanalizowanej części północnej Jeziora K., obręb N.K., gdzie główna zabudowa terenów nadjeziornych to legalna zabudowa mieszkalno-rekreacyjna.

Decyzją z dnia "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji w całości. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, iż zgodnie z art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. co do zasady każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego), o ile nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz interesu osób trzecich. Kolegium podniosło, iż w wyniku przeprowadzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu nie potwierdzono, aby w sąsiedztwie przedmiotowej działki, zabudowanej obiektem określonym przez stronę jako "altana ogrodowa", występowała zabudowa rekreacji indywidualnej. Ustalono, że istniejące w obszarze analizowanym budynki "typu letniskowego" wzniesione zostały w sposób samowolny, natomiast pozostały teren jest rolniczy. Ustalono, że prowadzone są postępowania w sprawie samowoli budowlanych na działkach znajdujących się w obszarze analizowanym, a ponadto że w rejestrach prowadzonych przez Starostę M. nie odnaleziono zapisów potwierdzających wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę lub przyjęcie zgłoszenia budowy wolnostojących budynków gospodarczych, altan lub wiat dla terenu objętego analizą urbanistyczną w niniejszej sprawie ustalenia warunków zabudowy na rzecz odwołującego. Organ odwoławczy podkreślił, iż wskazane w art. 61 ust 1 pkt 1 u.p.z.p. sformułowanie "zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy" dotyczy jedynie zabudowy legalnej. Odnosząc się do kwestii związanej z wyznaczeniem obszaru analizowanego na zasadzie trzykrotnej szerokości frontu działki nr "[...]", liczonej od punktów narożnych Kolegium wskazało, że z analizy wynika, że za front działki przyjęto długość jej zachodniej granicy tj. 47m, co w przypadku 3-krotnej szerokości daje odległość 141m, a zatem granice obszaru analizowanego zostały wyznaczone prawidłowo. Przedmiotowa działka położona jest w kompleksie działek o zbliżonej powierzchni, które są tak ukształtowane, że tworzą urbanistyczną całość, a pierwszy człon numeru wskazuje, że wydzielone zostały z działki pierwotnej nr "[...]". Co do podnoszonej w odwołaniu kwestii włączenia do obszaru analizowanego zabudowanej legalnie działki nr "[...]" podano, że jest ona położona w oddaleniu od działki objętej wnioskiem i nie została ujęta na mapie w skali 1:1 000, a z mapy w skali 1:5000 wynika, że położona jest w innym kompleksie działek nad Jeziorem P., natomiast istniejąca na tej działce zabudowa funkcjonalnie związana jest z zabudową mieszkalną jednorodzinną oraz zabudowaniami gospodarczymi, a nie z rekreacją indywidualną. W ocenie organu bezzasadny jest również argument, że część zachodnia obrębu S. K., która przedzielona jest od jeziora drogą krajową Nr "[...]", zabudowana jest zabudową zagrodową, mieszkalną i rekreacji indywidualnej, skoro pod względem urbanistycznym są to inne tereny, położone poza granicami obszaru analizowanego. Jednocześnie organ zwrócił uwagę na fakt, że decyzje w przedmiocie warunków zabudowy nie należą do decyzji podejmowanych na zasadzie tzw. uznania administracyjnego. W sytuacji, gdy z przeprowadzonego postępowania w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy wynika, że nie została spełniona co najmniej jedna z ustawowych przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., to właściwy organ nie ma podstaw do uwzględnienia wniosku strony i wydania pozytywnej decyzji.

Skargę na powyższą decyzję wniósł B. M., żądając jej uchylenia. Podniósł, iż organ nie wziął pod uwagę całokształtu sprawy, a rozpoznanie sprawy w obecnie obowiązującym stanie prawnym, tzn. przy braku planu zagospodarowania przestrzennego, nie pozwoli na prawidłowe rozwiązanie problemu, który powstał 20 lat temu, kiedy dopuszczono do podziału dużego gospodarstwa rolnego na małe kilkuset metrowe działki, które zostały sprzedane jako działki rekreacyjne i zabudowane przez nabywców. Wyjaśnił, że w celu zalegalizowania zaistniałej sytuacji nakazano właścicielom działek złożenie zawiadomień o budowie domów letniskowych i na tej podstawie gmina przekształciła wskazane działki na działki letniskowe i od takich działek pobiera podatek. Skarżący dodał, że obecnie w gminie P. trwają prace nad zmianą studium uwarunkowania przestrzennego uwzględniającego zmiany dla obszaru, na którym znajduje się jego działka. Zgodnie zaś z art. 48 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego organ nadzoru budowlanego wdraża postępowanie legalizacyjne w przypadku, gdy budowa obiektu budowlanego wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym albo ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania przestrzennego terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Uchwalenie planu pozwoli na legalizację całego osiedla domków letniskowych i zdeterminuje przeznaczenie przedmiotowego terenu. W uzupełnieniu skargi (w piśmie z dnia "[...]") B. M. dodatkowo zarzucił naruszenie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez niesłuszne ograniczenie obszaru analizowanego do niezbędnego minimum, podczas gdy prawidłowe wyznaczenie obszaru analizowanego pozwoliłoby na określenie warunków zabudowy dla przedmiotowej działki, naruszenie zasady wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy, niezasadne stwierdzenie, że w przedmiotowej sprawie warunek określony w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. nie został spełniony, nieprzekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, mimo że decyzja została wydana z naruszeniem wskazanych przepisów postępowania. Skarżący podkreślił, że prawo własności jest wartością chronioną Konstytucją RP, a jego ograniczenie może wynikać wyłącznie z ustaw, przy czym przepisy ograniczające prawo własności nie mogą być interpretowane rozszerzająco. Wskazał, iż zgodnie z art. 6 ust. 2 u.p.z.p. w granicach określonych ustawą każdy ma prawo do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu osób trzecich. Zdaniem skarżącego w niniejszej sprawie zostały spełnione wszystkie warunki, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Skarżący podniósł, iż Kolegium błędnie przyjęło, że organ I instancji dokonał prawidłowego wyznaczenia obszaru analizowanego. Wskazał, że działka nr "[...]" jest jedną z licznych działek powstałych z podziału działki "[...]" i zarówno ta działka, jak i nowo powstałe, co prawda położone są w obrębie S. K., gmina P., jednakże w granicach miejscowości N. K. Z kolei cała miejscowość zabudowana jest zabudową mieszkalną wraz z uzupełniającą ją zabudową gospodarczą, przy czym przeważająca w miejscowości N. K. jest zabudowa rekreacyjna i letniskowa, poczynając od działki "[...]", "[...]", które znajdują się w odległości zaledwie 210m od działki skarżącego. Zdaniem skarżącego błędne jest stwierdzenie organu I instancji, że wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wskazują, że w obszarze analizowanym nie istnieje działka zabudowana w sposób, który umożliwi określenie cech dla nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji parametrów wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Prawidłowe wyznaczenie obszaru analizowanego pozwoliłoby bowiem na sporządzenie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania przestrzennego, a planowana inwestycja stanowiłaby kontynuację nie tylko zastanego stanu zabudowy, lecz także kontynuację uprzedniej woli organów gminy odnośnie przeznaczenia danych terenów na cele rekreacyjne. Organ pierwszej instancji dokonał bowiem akceptacji zmiany dominującej funkcji na terenie obrębu S. K. z funkcji rolniczej zabudowanej budynkami mieszkalnymi i gospodarczymi na funkcję rekreacyjną i letniskową. Ponadto skarżący wskazał, że pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. nie dotyczyło wszystkich zabudowanych działek w obrębie obszaru analizowanego, a Wydział Architektoniczno-Budowlany Starostwa Powiatowego w M. posiada rejestry jedynie od 1999 r., podczas, gdy zabudowa na działkach sąsiednich została wybudowana w latach 1990-1995, a jej legalność do dnia dzisiejszego nie została zbadana. Dodatkowo stwierdzono jedynie, że nie odnaleziono wpisów potwierdzających wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę lub przyjęcie zgłoszenia budowy wolnostojących budynków gospodarczych, altan lub wiat dla terenu objętego analizą urbanistyczną, co nie oznacza, że takie decyzje w ogóle nie zostały wydane. W ocenie skarżącego nieprawidłowe wyznaczenie obszaru analizowanego oraz nieprawidłowe zbadanie stanu faktycznego doprowadziło do wydania decyzji niezgodnej z prawem.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w niniejszej sprawie. Kolegium podniosło, że na rozstrzygnięcie w przedmiocie warunków zabudowy nie mają wpływu podnoszone przez skarżącego okoliczności faktyczne związane z podziałem dużego gospodarstwa rolnego, bowiem są to okoliczności, które wykraczają poza zakres rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. Także kwestie zobowiązań podatkowych są unormowane odrębnie. Wyjaśniono ponadto, że zgodnie z art. 9 ust. 5 u.p.z.p. studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie jest aktem prawa miejscowego, a przywołany w skardze art. 48 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo budowlane nie ma zastosowania w postępowaniu o wydanie decyzji w przedmiocie warunków zabudowy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Podnieść należy, iż w myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Rozpoznając zatem skargę na decyzję Sąd dokonuje jedynie oceny, czy przy jej wydaniu nie zostały naruszone przepisy prawa materialnego bądź też procesowego, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz podstawą prawną - art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012r., poz. 270, ze zm., dalej jako: p.p.s.a.).

W niniejszej sprawie Sąd stwierdził, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Podnieść należy, że zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, jeżeli dany teren nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego wymaga ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy. Dla wydania takiej decyzji niezbędne jest spełnienie wszystkich wymogów, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., w tym wymogu, aby co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy (§ 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Dz.U. Nr 164 poz. 1588). Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (§ 3 ust. 2 powołanego rozporządzenia). Powołany przepis określa zatem jedynie minimalne wielkości - w odległości "nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki, nie mniejszej jednak niż 50 m". Wskazać jednak należy, że skoro obszar analizowany wyznacza się wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, to należy uwzględniać spójność urbanistyczną planowanej inwestycji z zabudową już istniejącą. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 lipca 2011r. (sygn. II OSK 172/11, dostępny w Internecie) wyznaczony obszar analizowany ma służyć rzeczywistemu ustaleniu cech i funkcji zabudowy na nim występujących, co jest istotne z urbanistycznego punktu widzenia, jak też z zasady dobrego sąsiedztwa.

W niniejszej sprawie obszar analizowany wyznaczony został wprawdzie w minimalnych granicach określonych przez powołany wyżej przepis, ale organ wyjaśnił że obszar ten tworzy urbanistyczną całość. W uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego odniesiono się także do podnoszonej w odwołaniu kwestii nieuwzględnienia w analizie działek wskazanych przez skarżącego podając, że znajdują się one w innym kompleksie, a ponadto jedna z nich związana jest funkcjonalnie z zabudową mieszkalną jednorodzinną i zabudowaniami gospodarczymi, a nie z rekreacją indywidualną. W związku z tym w ocenie Sądu wyznaczając analizowany obszar w niniejszej sprawie organ administracji nie naruszył powołanych przepisów. Natomiast nie można podzielić stanowiska skarżącego, że organ winien objąć analizą kolejne, wskazywane przez niego działki. Prowadziłoby to bowiem do dowolnego poszerzania granic obszaru analizowanego w celu znalezienia działki pozwalającej na uznanie, że warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. został spełniony, co pozostaje w sprzeczności z ratio legis powołanych przepisów.

Skoro zaś w analizowanym obszarze brak jest zabudowy pozwalającej na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy, to nie został spełniony warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., a tym samym nie jest możliwe wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Przy czym słuszne jest stanowisko organów, że warunek istnienia takiej zabudowy dotyczy wyłącznie zabudowy legalnej. Stanowisko to zostało ugruntowane w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 11 stycznia 2012r. sygn. akt II SA/Gd 1/11, z dnia 20 kwietnia 2011r. sygn. akt II SA/Gd 184/11, z dnia 6 października 2010r., sygn. akt II SA/Gd 405/10, dostępne w CBOSA) oraz w piśmiennictwie (por. Z. Niewiadomski, Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne, Komentarz, Wydanie 6, Wydawnictwo C.H.BECK, str. 514 i 515) i w ocenie Sądu nie budzi wątpliwości. Przy sporządzaniu analizy i oceny spełnienia warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., organy administracji nie mogą uwzględniać obiektów wzniesionych niezgodnie z prawem. Wprawdzie zakaz ten nie wynika wprost z treści powołanego przepisu, niemniej interpretacja taka wynika z samego celu wskazanego uregulowania. Stosownie do art. 1 ust. 1 u.p.z.p. celem regulacji przewidzianej w art. 61 tej ustawy jest zapewnienie ładu przestrzennego. Nowoprojektowane budynki i ich funkcja muszą więc nawiązywać do takich obiektów, które pozostają na obszarze analizowanym i wobec których nie został orzeczony nakaz rozbiórki. Wprowadzona konieczność dostosowania funkcji nowego obiektu do funkcji obiektów już istniejących winna stanowić kontynuację nie tyko zastanego stanu zabudowy, lecz także kontynuację uprzedniej woli organów gminy odnośnie przeznaczenia danych terenów na określone cele, jej istnienie wskazuje na uprzednią akceptację przeznaczenia danego terenu na dany określony cel przez organ gminy w uprzednio obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego lub wydanych decyzjach o warunkach zabudowy. Organ orzekając o warunkach zabudowy winien w analizie uwzględniać legalnie istniejące obiekty, a więc obiekty, odnośnie których wydano decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na budowę w trybie art. 35 ust. 1-4 Prawa budowlanego, bądź obiekty odnośnie których przeprowadzono legalizację i wydano decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na wznowienie robót lub decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego w trybie art. 49 ust. 4 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego. W niniejszej sprawie organ ustalił, ze w analizowanym obszarze istniejąca zabudowa typu letniskowego wzniesiona jest nielegalnie. Przy czym fakt, że w dacie wydania decyzji nie wszystkie obiekty zostały objęte postępowaniem dotyczącym samowoli budowlanej lub też że jeszcze nie orzeczono w stosunku do nich nakazu rozbiórki nie może uzasadniać uwzględnienia ich w analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu jako wzniesionych legalnie.

Odnosząc się do argumentu skarżącego, że organy gminy wiedziały o nielegalnej zabudowie działek, w tym działki skarżącego, a mimo to pobierały podatek jak od działek letniskowych, wyjaśnić należy, że okoliczność ta nie ma żadnego znaczenia w niniejszej sprawie. Organy podatkowe nie są uprawnione do badania legalności obiektów obciążonych obowiązkiem podatkowy. W związku z tym ustalenie obowiązku podatkowego nie ma żadnego wpływu na postępowanie organów nadzoru budowlanego. Nie może odnieść skutku także podnoszona okoliczność dotycząca prac nad zmianą studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, które – jak podaje skarżący – ma uwzględnić zmiany dla obszaru na którym znajduje się jego działka. Zgodnie z art. 9 ust. 5 u.p.z.p. studium nie jest aktem prawa miejscowego, na co słusznie wskazało Kolegium w odpowiedzi na skargę, a zatem nawet jego uchwalenie nie wiąże organu orzekającego o warunkach zabudowy. Takim aktem jest wyłącznie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, który dla przedmiotowego obszaru nie jest uchwalony. Natomiast co do kwestii ewentualnego naruszenia prawa własności wyjaśnić należy, że z treści art. 64 ust. 3 Konstytucji RP wynika, że własność może być ograniczona, przy czym ograniczenie to może nastąpić tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ono istoty prawa własności. Odnośnie sposobu zagospodarowania nieruchomości właściciel jest ograniczony w zakresie, w jakim określa to ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Aby zatem móc legalnie zagospodarować swoją nieruchomość w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego właściciel musi spełnić określone w powołanej ustawie przesłanki niezbędne dla uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. W niniejsze sprawie przesłanki te nie zostały spełnione.

W tym stanie rzeczy stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa i w związku z tym, na mocy art. 151 p.p.s.a., skarga podlega oddaleniu.