Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt IV SA/Gl 587/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2017-11-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6266 Jednostki pomocnicze
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w całości
Powołane przepisy: article: art. 147 par. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Miliczek-Ciszewska, Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska (spr.), Sędzia WSA Małgorzata Walentek, Protokolant Katarzyna Lisiecka-Mitula, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 listopada 2017 r. sprawy ze skargi Wojewody Śląskiego na uchwałę Rady Miasta Gliwice z dnia 12 czerwca 2014 r. nr XLIV/969/2014 w przedmiocie nadania statutu Osiedlu Żerniki stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały.


UZASADNIENIE

Rada Miasta Gliwice wydała uchwałę Nr XLIV/969/2014 z dnia 12 czerwca 2014r. w sprawie nadania statutu Osiedlu Żerniki. W podstawie prawnej uchwały wskazano art. 35 ust. 1, art. 40 ust. 2 pkt 1 i art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 594 ze zm. – dalej "u.s.g.").

W § 2 statutu Osiedla Żerniki będącym załącznikiem do uchwały, określono nazwę i obszar Osiedla Żerniki.

W rozdziale 3 Statutu obejmującym § 3 do 11 określono organizację i zadania organów Osiedla wskazując organ uchwałodawczy, organ wykonawczy i ich skład oraz sposób wyboru. Natomiast w § 5 do § 9 wskazano zadania i kompetencje organów Osiedla określając formę, w jakiej następuje ich realizacja. Jako główne zadanie wyznaczono im współpracę z Miastem w celu zaspokajania zbiorowych potrzeb mieszkańców i współpracę z organami innych osiedli i organizacjami działającymi na terenie Miasta. Nadto zamieszczono katalog zadań Rady Osiedla między innymi opiniowanie projektów uchwał Miasta dotyczących osiedla, projektów miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego dotyczących osiedla, planów inwestycyjnych i remontów na terenie Osiedla, zmian sieci szkół, rozwiązań komunikacji publicznej z terenu Osiedla, opiniowanie w konsultacjach społecznych. W § 7 Statutu ustalono zadania i kompetencje Przewodniczącego Rady Osiedla, Wiceprzewodniczącego Rady Osiedla, a w § 8 kompetencje i zadania Zarządu Osiedla jego Przewodniczącego oraz Wiceprzewodniczącego określając je w formie katalogu.

W rozdziale 4 Statutu obejmującym § 12 do 32 zawarto zasady i tryb wyboru organów osiedla. W § 33 Statutu przedstawiono zasady przekazywania organom Osiedla składników mienia do korzystania, stwierdzając, że organy Osiedla korzystają z lokalu i wyposażenia przekazanego im do użytkowania przez Miasto w celu wykonywania statutowych zadań. Zarząd Osiedla ponosi odpowiedzialność za przekazany do użytkowania lokal i wyposażenie, a ewentualna szkoda powstała w lokalu lub wyposażeniu powstała z winy nieumyślnej zostanie pokryta w ramach środków finansowych przewidzianych w budżecie Miasta na wydatki osiedla określone w Statucie. W ramach § 34 ust. 1 Statutu, w którym zamieszczono zasady finansowania działalności organów Osiedla wskazano, że obsługa finansowo-księgowa Osiedla prowadzona jest przez Urząd Miejski w ramach środków finansowych przewidzianych w budżecie miasta na wydatki, określone w ustępie drugim tego paragrafu. § 35 ust. 1 Statutu określił zakres i formy kontroli oraz nadzoru organów Miasta nad działalnością organów Osiedla w ten sposób, że jako podmiot sprawujący tę kontrolę i rozpatrujący skargi na ich działalność wskazano Radę Miasta natomiast wydatki finansowe poddano procedurom kontrolnym obowiązującym w Urzędzie Miejskim.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach Wojewoda Śląski, działając na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 446 ze zm.) – wniósł o stwierdzenie nieważności opisanej powyżej uchwały jako sprzecznej z art. 35 ust. 3 i art. 48 ust. 1 u.s.g.

Organ nadzoru podniósł, że nadając statut Osiedlu Żerniki Rada Miasta Gliwice działała na podstawie przepisu art. 35 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami.

W art. 35 ust. 3 u.s.g. ustawodawca określił zakres przedmiotowy unormowań, jakie bezwzględnie powinien zawierać statut jednostki pomocniczej, wskazując, iż akt ten określa w szczególności:

- nazwę i obszar jednostki pomocniczej,

- zasady i tryb wyborów organów jednostki pomocniczej, organizację i zadania organów jednostki pomocniczej,

- zakres zadań przekazywanych jednostce przez gminę oraz sposób ich realizacji

- zakres i formy kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej.

Wojewoda wskazał, że elementem obligatoryjnym każdego statutu jednostki pomocniczej jest również, na podstawie art. 48 ust. 1 u.s.g., określenie sposobu zarządzania i korzystania z mienia komunalnego oraz rozporządzania dochodami z tego źródła. Statut ustala również zakres czynności dokonywanych samodzielnie przez jednostkę pomocniczą w zakresie przysługującego jej mienia. Zaznaczył przy tym, że wskazane wyżej przepisy ustawy stanowią normy o charakterze iuris cogentis formułujące otwarty katalog problemów wymagających uregulowania w uchwale. Zadaniem organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, wydającego przepisy powszechnie obowiązujące na obszarze działania organu, jest pełna realizacja upoważnienia ustawowego, wyczerpująca zakres przekazanych przez ustawodawcę uprawnień. Niespełnienie którejkolwiek z przesłanek zawartych w upoważnieniu skutkuje zawsze bezwzględną nieważnością uchwały. Powołał się na stanowisko orzecznictwa, z którego wynika, że statut powinien zawierać wszystkie uregulowania przewidziane ustawą, która nie zna pojęcia "statutu częściowego".

Biorąc pod uwagę brzmienie art. 40 ust. 2 pkt 1 u.s.g. organ nadzoru wyjaśnił, że statut jednostki pomocniczej jest aktem prawa miejscowego. Jest to tym samym źródło prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organu, który je ustanowił. Stwierdził nadto, że organ stanowiący podejmując akt prawa miejscowego na podstawie upoważnienia ustawowego musi stosować się ściśle do zakresu i wytycznych tego upoważnienia z uwzględnieniem przysługujących mu kompetencji. Odstąpienie od tej zasady uznane zostało przez organ nadzoru jako istotne naruszenie prawa.

Oceniając zakwestionowany statut Wojewoda stwierdził, że nie zawiera pełnej regulacji, o której mowa w art. 35 ust. 3 i art. 48 ust. 1 u.s.g. Jego zdaniem Rada pominęła w treści statutu kwestię, o której mowa w art. 35 ust. 3 pkt 4 u.s.g. W przepisie tym rada została zobowiązana do określenia w statucie zakresu zadań przekazanych jednostce przez gminę oraz sposobu ich realizacji. W zakwestionowanym statucie, w opinii organu nadzoru, brak jest uregulowania powyższych kwestii. Tymczasem Rada zobowiązana była do precyzyjnej realizacji normy kompetencyjnej, a więc określenia zakresu spraw przekazanych do właściwości jednostki pomocniczej oraz sprecyzowania form ich realizacji. Organ uchwałodawczy powinien wybrać i przekazać jednostce pomocniczej zadania spoza tych, które mieszczą się w jego wyłącznej kompetencji, enumeratywnie wyliczając je w statucie i nadać im formę katalogu zamkniętego. Zauważony brak powoduje nieważność zaskarżonej uchwały.

Drugim uchybieniem zauważonym przez organ nadzoru był brak wypełnienia delegacji ustawowej co do kwestii nadzoru nad organami jednostki pomocniczej. W treści § 35 uchwały wskazano bowiem, że "Rada Miasta sprawuje kontrolę nad działalnością organów Osiedla oraz rozpatruje skargi na ich działalność". Natomiast art. 35 ust. 3 pkt 5 u.s.g. upoważnia organ stanowiący do zawarcia w statucie jednostki pomocniczej gminy uregulowań dotyczących zakresu i formy kontroli oraz nadzoru gminy nad działalnością organów tej jednostki. W Statucie uregulowano jedynie kwestie dotyczące kontroli nad działalnością organów Osiedla, pomijając całkowicie problem nadzoru.

Kolejnym uchybieniem, na które Wojewoda zwrócił uwagę, to brak uregulowania w zakwestionowanej uchwale regulacji co do sposobu zarządzania i korzystania z mienia komunalnego oraz rozporządzania dochodami z tego źródła, jak również zakresu czynności dokonywanych samodzielnie przez jednostkę pomocniczą w zakresie przysługującego jej mienia. Regulacje te powinny zostać umieszczone w statucie na podstawie na podstawie art. 48 ust. 1 u.s.g.

Reasumując organ nadzoru stwierdził, że zaskarżony akt nie zawiera obligatoryjnych elementów wpływających na jego legalność.

Dodatkowo zauważono, że w § 6 ust. 1, § 7 ust. 1, § 8 ust. 1 i § 9 ust. 1 Statutu użyto sformułowania "w szczególności", co powoduje niejasność i nieprecyzyjność uchwały oraz powoduje, że katalog kompetencji i zadań poszczególnych organów jednostki pomocniczej gmin ma charakter otwarty. Stanowi to, zdaniem organu nadzoru, istotne naruszenie art. 2 Konstytucji RP w związku z art. 35 ust. 3 pkt 3 u.s.g. Kompetencje organów Osiedla powinny bowiem zostać przedstawione w formie katalogu zamkniętego. Użycie terminu "w szczególności" może prowadzić do powiększenia kompetencji i zadań organów bez uprzedniej zmiany statutu Osiedla.

Rada Miasta Gliwice reprezentowana przez Prezydenta Miasta Gliwice, w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie. Zwrócono uwagę, że błędnie oznaczona została strona przeciwna postępowania jako Gmina Gliwice.

Odnosząc się do zarzutów skargi pełnomocnik Rady, powołując się pogląd piśmiennictwa prawniczego podniósł, że klasyfikacji zadań jednostki można dokonać za pomocą kryterium podmiotu wykonującego zadania, źródeł kompetencji i zadań organów oraz przedmiotu i charakteru zadań wykonywanych przez jednostki pomocnicze.

Z punktu widzenia przedmiotu i charakteru zadań można wyróżnić zadania o charakterze ustrojowo-organizacyjnym, gospodarczo-majątkowym, budżetowo-finansowym, administracyjnym, opiniodawczo-wnioskowym, konsultacyjno-reprezentacyjnym i proceduralnym.

Zdaniem pełnomocnika Rady w zakwestionowanym przez organ nadzoru Statucie przypisane zostały poszczególnym organom jednostki pomocniczej określone zadania. Zadania te sprowadzają się do opiniowania, wnioskowania oraz działalności organizacyjnej, a także konsultacyjnej. Natomiast w § 5 wprost określono podstawowe zadanie Osiedla Żerniki w sferze ustrojowo-organizacyjnej. Autor odpowiedzi na skargę przyznał, że poprawność przedstawionych rozwiązań może budzić zastrzeżenia ale nie oznacza to ich braku. Zwrócił uwagę na fakt wykonywania od szeregu lat określonych w Statucie zadań przez Osiedle Żerniki, jako jednostki pomocniczej.

Odnosząc się do zarzutu nieuregulowania w Statucie Osiedla kwestii wykonywania nadzoru zauważono, że brak jest przepisów zawierających wskazania co do kryteriów nadzoru, instrumentów i organów. Dlatego problem ten powinien być oceniany z uwzględnieniem zadań jakie powierza się jednostce pomocniczej. Kontrolą można bowiem objąć każde jej działanie, natomiast instrumenty nadzorcze można stosować wyłącznie tam, gdzie istota zadań umożliwia zastosowanie tej instytucji np. w sprawach gospodarczo-majątkowych, budżetowo-finansowych jednak z uwzględnieniem faktu, że jednostka pomocnicza nie posiada zdolności prawnej. W sprawach administracyjnych instrumenty nadzoru wynikają z przepisów prawa rangi ustawowej i przepis prawa miejscowego nie może wprowadzać nieznanych ustawie trybów nadzorowania jednostki pomocniczej. W przypadkach zadań o charakterze opiniodawczym czy wnioskowym jak również konsultacyjno-reprezentacyjnych brak jest instrumentów nadzoru.

Odpowiadając na zarzut niezrealizowania obowiązku określonego w art. 48 ust. 1 u.s.g. uznano, że wbrew stanowisku organu nadzoru Statut zawiera wymaganą w tym przepisie regulację. W rozdziale 5 Statutu określono niezbędne do realizacji zadań Osiedla wyposażenie, a więc lokal oraz narzędzia pracy. Zarządzanie, które autor skargi traktuje jako administrowanie tym mieniem sprowadza się do dokonywania faktycznych i prawnych czynności bieżących. Zauważono, że ustawodawca nie określił jakie prawa mają przysługiwać jednostce pomocniczej w związku z zarządzaniem mieniem komunalnym i wykorzystywaniem go, pozostawiając tę kwestię w gestii rady gminy. Organ ten przekazał Osiedlu Żerniki lokal wraz z wyposażeniem celem korzystania z niego na cele statutowe oraz określił zasady finansowania wydatków tej jednostki, przy czym tryb wykorzystywania i wysokości środków finansowych pozostawił w gestii organu wykonawczego Gminy.

Nie zaaprobowano również stanowiska Wojewody co do nieuprawnionego użycia terminu "w szczególności" w odniesieniu do przypisanych poszczególnym organom jednostki pomocniczej zadań i kompetencji. Pełnomocnik Rady stwierdził, że organ nadzoru nie odwołał się tu do żadnej normy prawnej, a w art. 35 ust. 3 u.s.g. ustawodawca zastosował termin "w szczególności" przedstawiając tym samym otwarty katalog materii statutowych. Mimo tego nie jest to regulacja niejasna i nieprecyzyjna i sprzeczna z art. 2 Konstytucji RP. Podniesiono, że kontrola aktów prawnych odbywa się pod względem ich zgodności z prawem. W skardze nie został wskazany żaden przepis, który został naruszony poprzez użycie w terminu "w szczególności" w odniesieniu do przypisanych poszczególnym organom jednostki pomocniczej zadań i kompetencji, a zastrzeżenia organu nie są wystarczające dla zakwestionowania legalności aktu po trzyletnim okresie jego funkcjonowania i odegraniu pozytywnej roli w życiu społeczności lokalnej skupionej na terenie Osiedla Żerniki. Jako zaprzeczenie twierdzeniom organu nadzoru o niejasności i nieprecyzyjności wadliwego Statutu wskazano dotychczasowe pozytywne działanie Osiedla, a w tym dokonanie na jego podstawie wyboru władz osiedla.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje.

Stosownie art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2016 r. ,poz. 1066), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sądy te badają zatem prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów dokonaną przez organy administracji publicznej. Sprawując tak rozumianą kontrolę legalności, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369- dalej "p.p.s.a.")., sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zakres działań administracji publicznej objętych kontrolą sądów administracyjnych wyznaczony został w treści art. 3 § 2 p.p.s.a. W art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. przewidziano skargę na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.

W art. 86 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 446 ze zm. - dotychczas zwanej "u.s.g.") - ustawodawca upoważnił wojewodę do wykonywania nadzoru nad działalnością gminną przyznając mu kompetencje do stwierdzania nieważności wszystkich wydanych przez organy gminy uchwał bez względu na ich przedmiot, za wyjątkiem przypadku, o którym mowa w jej art. 91 ust. 2a. Kompetencja ta została jednak ograniczona w czasie, bowiem po upływie 30 dni od doręczenia aktu samorządu terytorialnego organowi nadzoru nie posiada on już możliwości samodzielnego stwierdzenia jego nieważności. W tym przypadku organ nadzoru może natomiast zaskarżyć taki akt do sądu administracyjnego, a uprawnienie do wniesienia skargi na akt organu samorządu terytorialnego przez organ nadzoru, ze względu na szczególny charakter postępowania nadzorczego, nie zostało przez ustawodawcę ograniczone żadnym terminem (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 stycznia 2005 r. sygn. akt OSK 1575/04, publ. OSS 2005/3/70).

Postępowanie sądowe zmierzające do kontroli uchwały Rady Miasta Gliwice Nr XLIV/969/2014 z dnia 12 czerwca 2014 r. w sprawie nadania statutu Osiedlu Żerniki zainicjowane zostało skargą Wojewody Śląskiego.

Nie znajdując formalnoprawnych przeszkód do rozpoznania skargi i przechodząc do merytorycznych rozważań Sąd zwraca uwagę na treść art. 147 § 1 p.p.s.a. zezwalający, uwzględniającemu skargę sądowi administracyjnemu, na stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości lub w części albo stwierdzenie, że została ona wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Przywołany przepis art. 147 § 1 p.p.s.a. pozostaje w ścisłym w związku z art. 91 ust. 1 u.s.g., stosownie do którego nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. Na podstawie argumentacji a contrario do postanowień art. 91 ust. 4 u.s.g., stanowiącego, że w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa, należy przyjąć, że tylko "istotne naruszenie prawa" oznacza nieważność uchwały organu gminy (por. T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska: "Postępowanie sądowoadministracyjne", Wyd. Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004, s. 310).

Powołana ustawa o samorządzie gminnym nie określa rodzaju naruszeń prawa, które mogą być klasyfikowane w kategorii istotnego naruszenia prawa. Brak ustawowego zdefiniowania określenia "istotne naruszenie prawa" stwarza więc konieczność sięgnięcia w tym miejscu do stanowiska wypracowanego w piśmiennictwie prawniczym i judykaturze, a w konsekwencji przyjęcie, że są to takie naruszenia prawa jak podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej do podjęcia uchwały o określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, względnie naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. Ustawa o samorządzie gminnym, Komentarz pod red. B. Dolnickiego; ABC 2010 i przywołane tam orzecznictwo).

Wojewódzki Sąd Administracyjny, wskutek złożonej przez organ nadzoru skargi, był zatem zobligowany rozstrzygnąć czy w istocie zaskarżony akt narusza prawo, a jeśli tak, to czy jest to takie uchybienie, które powinno skutkować stwierdzeniem nieważności całego zaskarżonego aktu, względnie jego części.

W rozpoznawanej sprawie zasadniczy spór między stronami sprowadza się do oceny kompletności regulacji prawnych Statutu Osiedla Żerniki z punktu widzenia art. 35 ust. 3 i art. 48 ust. 1 u.s.g.

Wojewoda Śląski wskazał, że zarówno przepis art. 35 ust. 3 u.s.g. jak i jej art. 48 ust. 1 zawierają wyliczenie zagadnień, które statut jednostki organizacyjnej musi określać. Tymczasem zakwestionowany statut pomija całkowicie obligatoryjne elementy określone w art. 35 ust. 2 pkt 4 i 5 u.s.g. Nie zawiera też unormowań, o których mowa w art. 48 ust. 1 u.s.g.

Całkowicie odmienny punkt widzenia zaprezentowała Rada Miasta Gliwice stwierdzając, że obowiązek uchwałodawcy wynikający z delegacji ustawowej zawartej w art. 35 ust. 3 u.s.g. został wypełniony.

Co do zarzutu niewyznaczenia w Statucie zakresu zadań przekazywanych jednostce i sposobu ich realizacji Rada wyjaśniła, że zakres zadań przekazywanych jednostce i sposób ich realizacji wynika z regulacji statutowych odnoszących się do kompetencji przypisanych poszczególnym organom jednostki pomocniczej, a w szczególności kompetencji Rady Osiedla Żerniki.

Dokonując oceny przedstawionych stanowisk Sąd zauważa, że ustawodawca, przyznał w art. 5 ust. 1 i 2 u.s.g. radzie gminy uprawnienie do tworzenia jednostek pomocniczych w celu wypełnienia zasady subsydiarności. Jednostka pomocnicza stanowi wyraz dekoncentracji zadań publicznych przekazanych przez gminę. Dzielnice, jako jednostki pomocnicze gminy są wyłącznie elementami składowymi gmin, nie mającymi poza tymi ramami samodzielnego bytu prawnego, nie mogącymi w stosunku do osób trzecich podejmować jakichkolwiek działań. Poza ramami organizacyjnymi gminy dzielnica nie istnieje, gdyż nie ma w żadnej mierze choćby nawet ułomnej osobowości prawnej (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 11 maja 2004 r., III SA/Kr 61/04, LEX nr 138349), przy tym "utworzenie dzielnic w gminie jest związane z przekazaniem dzielnicom określonych zadań i kompetencji należących do właściwości gmin" (wyrok NSA w składzie 7 sędziów z dnia 6 listopada 2000 r., OSA 2/00, Lex nr 47646).

Ustawodawca nie przewidział jednak żadnego ustalonego katalogu zadań i kompetencji jednostek pomocniczych. Ich status publicznoprawny wyznaczony jest poprzez uprawnienia (kompetencje, zadania) publiczne, a więc zdolność do załatwiania określonych spraw publicznych, które gmina im przekaże (por. M. Augustyniak, w: B. Dolnicki Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, Warszawa 2010, str. 84, czy wyrok WSA w Krakowie z dnia 6 listopada 2015r. sygn. akt III SA/Kr 1719/14).). Co istotne, z chwilą przekazania swoich zadań i kompetencji jednostce pomocniczej, rada gminy traci te uprawnienia.

Nie jest zatem możliwe utworzenie jednostki pomocniczej bez określenia jej zadań, gdyż w takiej sytuacji de facto nie byłaby ona zdolna do wykonywania jakichkolwiek zadań. Za wadliwe uznaje się w piśmiennictwie prawniczym także postanowienia statutu jednostki pomocniczej zawierające tak skonstruowaną regulację, która uniemożliwiałaby w istocie identyfikację zadań przekazanych jednostce pomocniczej, a także postanowienia statutu jednostki pomocniczej, które zbyt ogólnie określają sposoby wykonania zadań, uniemożliwiając powiązanie zadania przekazanego jednostce pomocniczej z konkretną normą kompetencyjną lub środkiem służącym do realizacji zadania (por. Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym pod red. Pawła Chmielnickiego wyd. 3 LexisNexis Warszawa 2007 str. 221).

Nie budzi zatem wątpliwości Sądu, że w kontrolowanym statucie Rada Miasta Gliwice powinna była uregulować w sposób szczegółowy i wyraźny zakres zadań wynikających z ustawowych norm zadaniowych, a przekazanych jednostce przez gminę. Natomiast określenie organizacji i zadań organów tej jednostki stanowi odrębną materię statutową.

Ustawodawca w treści upoważnienia dla Rady Gminy, o którym mowa w art. 35 ust. 3 u.s.g., posługuje się pojęciem zadań organów jednostki pomocniczej (pkt 3) jednocześnie wskazując na zadania samej jednostki (pkt 4). W piśmiennictwie tak sformułowane upoważnienie traktowane jest jako upoważnienie do przenoszenia przez radę gminy swoich zadań na jednostkę pomocniczą i kompetencji swoich organów na organy jednostki pomocniczej (por.; M. Augustyniak, w: B. Dolnicki, Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, Warszawa 2010, str. 583).

Analiza treści § 5 ust. 1 i 2 Statutu wykazuje, że Rada Miasta Gliwice w przepisach tych określiła jako główne zadanie organów Osiedla Żerniki współpracę z organami Miasta i innych osiedli. W § 6 ust. 1 pkt 1 -14 wskazała, jakie zadania przypisane zostały do kompetencji Rady Osiedla, w § 7 ust. 1 - jakie zadania przypisane zostały do kompetencji Przewodniczącego Rady Osiedla, w § 8 ust. 1 wskazano kompetencje Zarządu Osiedla, a w § 9 ust. 1 –Przewodniczącego Zarządu Osiedla. Wszystkie te przepisy zamieszczone zostały w rozdziale 3 Statutu o nazwie "Organizacja i zadania organów Osiedla".

Wbrew twierdzeniu Rady Miasta Gliwice Statut Osiedla Żerniki w rozdziale tym nie określa zakresu zadań przekazywanych jednostce pomocniczej przez gminę oraz sposobu ich realizacji.

Jednym z podstawowych aktów ustrojowych jednostki samorządu terytorialnego, obok Konstytucji, ustaw i rozporządzeń, są statuty. Wraz z innymi aktami o charakterze powszechnie obowiązującym stanowią one podstawę działania, organizacji i funkcjonowania zarówno gminy, jak i jej jednostek pomocniczych. Statut jest prawem miejscowym, o czym przesądza art. 40 ust. 2 pkt 1 u.s.g. przewidujący, że na podstawie tej ustawy organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego między innymi w zakresie wewnętrznego ustroju jednostek pomocniczych gminy.

Akty prawa miejscowego, jako konstytucyjne źródła prawa, winny spełniać wszelkie wymogi stawiane przepisom kształtującym prawa i obowiązki adresatów tych przepisów. Normy prawne w oparciu, o które ma funkcjonować jednostka pomocnicza powinny być sformułowane w sposób, czytelny, niebudzący żadnych wątpliwości co do treści nałożonych nimi uprawnień i realizowanych przez nie zadań. Obowiązek tworzenia jasnych i czytelnych sformułowań użytych w treści przepisów prawa miejscowego wynika z podstawowych zasad praworządności. Niezamieszczenie w statucie wymaganych regulacji i doszukiwanie się ich w drodze wykładni stanowi o braku należytego wypełnienia upoważnienia ustawowego. Sugerowana przez pełnomocnika Rady Miasta Gliwice konieczność wyinterpretowywania zadań powierzonych przez gminę jednostce pomocniczej z kompetencji jej organów zaprzecza czytelności statutu i stanowi istotne naruszenia zasady poprawnej legislacji wywodzonej z zasady demokratycznego państwa prawa ujętej w art. 2 Konstytucji RP.

Rada, kierując się wytycznymi zawartymi w treści udzielonego jej przez ustawodawcę w art. 35 ust. 3 pkt 4 u.s.g. upoważnienia, powinna uregulować w sposób kompleksowy i precyzyjny materię podlegającą regulacji statutowej.

Nie stanowi wypełnienia tego obowiązku także zamieszczenie w § 5 Statutu Osiedla Żerniki wskazania, że "głównym zadaniem organów Osiedla jest współpraca z organami Miasta w i innych osiedli w celu zaspokojenia zbiorowych potrzeb mieszkańców".

Zadania, których wyzbywa się Rada Miasta na rzecz jednostki pomocniczej oraz sposób ich realizacji powinny być szczegółowo i wyraźnie wymienione w jej statucie. Tym samym Sąd podziela stanowisko strony skarżącej co do tego, że kontrolowany Statut osiedla nie zawiera obligatoryjnego elementu jakim jest określenie zakresu zadań przekazywanych jednostce przez gminę oraz sposób ich realizacji. Brak ten, zdaniem Sądu dyskwalifikuje w całości ten akt. Sąd w składzie orzekającym podziela stanowisko zawarte w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że ustawowy nakaz określenia w statucie danej materii powoduje, że w razie gdy statut materii tej nie określa, to nie spełnia wymogów prawa, a więc jest z nim sprzeczny. Uchybienie to dyskwalifikuje uchwałę w całości, gdyż nie może ona obowiązywać jako statut bez przepisów dotyczących kwestii, które należą do obligatoryjnej materii statutowej, zwłaszcza tak ważnej dla bytu jednostki pomocniczej, jaką jest rodzaj zadań przekazanych do jej kompetencji (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 czerwca 2003 r. sygn. akt II SA/Ka 472/03 oraz z dnia 7 sierpnia 2015 r. sygn. akt I OSK 1110/15, jak również wyrok tut Sądu z dnia 29 listopada 2016r. sygn. akt IV SA/Gl 370/16)

Sąd podziela również stanowisko skarżącego co do braku uregulowania w Statucie Osiedla Żerniki obligatoryjnego elementu jakim jest zakres i formy kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej. W rozdziale "Zakres i formy kontroli oraz nadzoru organów Miasta nad działalnością organów Osiedla" wskazano jako podmiot uprawniony do kontroli – Radę Miasta, której przyznano uprawnienie do rozpatrywania skarg na działalność tych organów. Natomiast wydatki finansowe Osiedla poddano procedurom kontrolnym obowiązującym w Urzędzie Miasta.

Istotnie, jak zauważa się w odpowiedzi na skargę, ustawodawca nie przedstawił rodzaju procedur ani też rodzaju instrumentów jakie powinna uwzględniać rada gminy wyznaczając zakres i formy kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej. W art. 15 ust. 1 u.s.g. mowa jest o tym, że to rada gminy jest organem kontrolnym. Nie można jednak z tej regulacji wyprowadzać wniosku, że rada gminy nie może określić w statucie jednostek pomocniczych zasad i form sprawowania przez organy gminy "wewnętrznego" nadzoru sprawowanego przy pomocy organu wykonawczego (por. A. Agopszowicz, Z. Gilowska: Ustawa o samorządzie terytorialnym. Komentarz, Warszawa 1999, s. 113).

Także zgodzić się można z dalszym wywodem odpowiedzi na skargę, w którym wskazuje się na konieczność stosowania instrumentów nadzoru do poszczególnych rodzajów zadań jakie powierza się jednostce pomocniczej do realizacji. Słuszna jest również uwaga co do tego, że kryterium nadzoru powinno być zgodność z prawem. Podnoszone kwestie nie stanowią jednak wystarczającej argumentacji pozwalającej na ekskulpowanie Rady Miasta Gliwice z zarzutu rzeczywistego braku zamieszczenia obligatoryjnej regulacji statutowej.

Działalność organów jednostek pomocniczych, które należy zaliczać do kategorii władz gminy, podlega niewątpliwie nadzorowi konstytucyjnych organów nadzoru. Jak zauważa się w piśmiennictwie, w przypadku delegowania zadań i kompetencji przez radę gminy na rzecz jednostki pomocniczej rola konstytucyjnych organów nadzoru sprowadza się do kontroli i ewentualnie zastosowania środków korygujących tylko wobec uchwały organu gminy zawierającej nieprawidłowe delegowanie kompetencji lub niezawierającej w statucie postanowień zapewniających skuteczne wykonywanie nadzoru nad działalnością organów jednostki pomocniczej przez organy gminy (por. cyt. powyżej Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym pod red. Pawła Chmielnickiego wyd. 3 LexisNexis Warszawa 2007 str. 362).

Wyczerpujące i kompletne unormowanie dotyczące nadzoru rady gminy nad organami jej jednostek pomocniczych stanowi istotny element statutu, jako że nie wynika z generalnych zasad nadzoru konstytucyjnego.

Nadzór traktowany jest jako stałe i bieżące kontrolowanie podległej lub podporządkowanej jednostki z równoczesnym wydawaniem stosownych decyzji, mających na celu usprawnienie, udoskonalenie działalności nadzorowanej jednostki.

Uprawnienia nadzorcze oznaczają tyle, co prawo do kontroli, wraz z możliwością wiążącego wpływania na organy czy instytucje nadzorowane. Organ nadzorujący ma więc prawo do kontroli, sprawdzania na bieżąco funkcjonowania podległych mu jednostek oraz wydawania stosownych decyzji, rozporządzeń i zaleceń, mających na celu zlikwidowanie nieprawidłowości, usprawnienie działania, bardziej efektywne funkcjonowanie.

Aby organ nadzorujący mógł władczo oddziaływać na jednostki nadzorowane, przepisy muszą mu przyznawać takie uprawnienia. Noszą one miano środków nadzoru.

Natomiast kontrola administracji polega na badaniu jej stanu organizacyjnego oraz zachowania się (działania lub niedziałania) ze względu na określone kryteria. Przedmiotem kontroli może więc być zarówno struktura organizacyjna administracji, jak i jej działalność (por. O.Bujkowa, J. Jagielski, J. Lang, "Kontrola administracji", UW, Warszawa 1986r.).

W zakwestionowanym przez Wojewodę Statucie Osiedla Żerniki brak jest takich rozwiązań prawnych, co stanowi o niewypełnieniu upoważnienia zawartego w art. 35 ust. 3 pkt 5 u.s.g.

Za trafne należało uznać także stanowisko organu nadzoru, że obligatoryjnym elementem statutu jednostki pomocniczej jest określenie sposobu zarządzania i korzystania z mienia komunalnego oraz rozporządzania dochodami z tego źródła, o czym stanowi art. 48 u.s.g. Statut ustala także zakres czynności dokonywanych samodzielnie przez jednostkę pomocniczą w zakresie przysługującego jej mienia. Wbrew twierdzeniom Rady Miasta Gliwice przedstawionym w odpowiedzi na skargę, takiego uregulowania statut z całą pewnością nie zawiera.

W § 33 Statutu Osiedla Żerniki określono bowiem zindywidualizowany przedmiot majątku gminy, z którego korzystać będzie Osiedle Żerniki, a to lokal wraz z wyposażeniem. Określono nadto w jaki sposób nastąpi przekazanie lokalu i kto ponosi za niego odpowiedzialność.

Tymczasem zarządzanie i korzystanie z mienia komunalnego oraz rozporządzanie dochodami z tego źródła określone w statucie jednostki odnosi się do zasad, które obejmować powinny nie tylko stan faktyczny w momencie uchwalania statutu lecz także czas przyszły. Nie jest wykluczone, że w przyszłości Rada Miasta uzna za stosowne przekazać w celu realizacji powierzonych jednostce pomocniczej zadań inny rodzaj mienia. Wymagałoby to, w tym stanie prawnym, dokonywania zmian w uchwale.

Słusznie zauważa się w odpowiedzi na skargę, że zarządzanie (administrowanie), o którym mowa w art. 48 ust. 1 u.s.g., polega na dokonywaniu czynności bieżących - tak prawnych, jak i faktycznych - dotyczących składników mienia. Z kolei "korzystanie" z mienia obejmuje zarówno działania faktyczne (używanie mienia dla zaspokojenia własnych potrzeb oraz pobieranie pożytków i innych przychodów, jakie dane mienie przynosi) jak i formalne, w tym czynności cywilnoprawne. Dochodami z mienia komunalnego mogą być zarówno pożytki naturalne, jak i cywilne, czyli w tym wypadku np. czynsz z najmu. Powyższy przepis nie uprawnia natomiast rady gminy do wyposażania jednostek pomocniczych gminy w określone zindywidualizowane mienie. Zgodnie z obowiązującymi przepisami czynność przekazania konkretnych składników mienia do korzystania jednostkom pomocniczym należy do wójta, który może to uczynić w ramach uprawnienia do zarządzania mieniem i gospodarowania nieruchomościami gminnymi. Regulacja zawarta w § 33 wykroczyła zatem poza upoważnienie statutowe nie obejmując natomiast istotnych kwestii wynikających z art. 48 ust. 1 u.s.g.

Jako zasadne uznał również Sąd zastrzeżenia organu dotyczące konstrukcji § 6 ust. 1, § 7 ust. 1, § 8 ust. 1 i § 9 ust. 1 Statutu Osiedla Żerniki. Wprowadzenie bowiem w katalogu zadań poszczególnych organów jednostki pomocniczej określenia "w szczególności" czyni te katalogi otwartymi. Jednostki samorządu terytorialnego posiadają konstytucyjną gwarancję samodzielności, która podlega ochronie sądowej, o czym stanowi przywoływany wyżej art. 165 ust. 2 Konstytucji RP. Oznacza to, że gmina kieruje się wyłącznie swoją wolą, w granicach wynikających z ustaw (por. A. Agopszowicz, Z.Gilowska, Ustawa o samorządzie terytorialnym. Komentarz, Warszawa 1997, s. 66; Z.Niewiadomski, Prawo administracyjne. Część ustrojowa, Warszawa 2002, s. 127). Narzucenie wskazanym organom samorządu szczególnych rozwiązań w tworzeniu prawa miejscowego, poza tym co wskazane jest w ustawie, naruszałoby przyznaną im niezależność. Jednak zauważyć trzeba, że jednostka pomocnicza nabywa tylko takie kompetencje dla swoich organów, które zostają jej przekazane przez radę gminy i to tylko takie, które należały dotychczas do rady gminy i nie stanowią jej wyłącznych kompetencji. Z tych więc względów konstrukcja katalogu otwartego uprawnień poszczególnych organów jednostki pomocniczej zasadnie została zakwestionowana przez organ nadzoru. Faktycznie ustawodawca użył w art. 35 ust. 3 u.s.g. terminy "w szczególności" przez co pozostawił radzie gminy możliwość zamieszczenia w statucie jednostki pomocniczej, poza obligatoryjnymi regulacjami możliwość dalszych regulacji. Nie oznacza to jednak dowolności działania organów jednostki pomocniczej, której byt uzależniony jest wyłącznie od woli rady gminy i nadanych jej statutem konkretnych uprawnień.

Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Kontrolowana uchwała stanowi prawo miejscowe, a zatem mimo upływu roku od jej podjęcia Sąd uprawniony jest do zastosowania sankcji nieważności. Sąd zastosował tę sankcję wobec całości ustawy, gdyż bez kluczowych regulacji, których brak dostrzegł organ nadzoru, jednostka pomocnicza nie ma faktycznych legalnych możliwości funkcjonowania.

W tym stanie rzeczy orzeczono na mocy art 147 § 1 p.p.s.a jak w sentencji