Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1626/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-12-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6035 Opłaty i kary za przejazd pojazdem nienormatywnym
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 140aa ust. 3 pkt 1, art. 2 pkt 35a, art. 64 ust. 2 i 3, art. 140ab ust. 1, 2 i 3, art. 64d ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1260
law: Ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym - tekst jednoloty
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3, art. 138 par. 2, art. 8, art. 11
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit a i c, art. 200, art. 205 par. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Kozik Sędziowie Sędzia WSA Aneta Lemiesz (spr.) Sędzia WSA Andrzej Wieczorek Protokolant sekr. sąd. Katarzyna Zielińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi A. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego A. G. kwotę 450 (czterysta pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] ("SKO") w decyzji nr [...] z dnia [...] lipca 2018 r., wydanej na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania A. G. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą R. ("strona", "skarżący"), utrzymało w mocy decyzję Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] marca 2018 r., który orzekł o nałożeniu na skarżącego kary pieniężnej w wysokości 15.000 zł za przejazd pojazdem nienormatywnym po drodze publicznej bez zezwolenia.

Ww. decyzje wydano w związku z następującymi ustaleniami.

W dniu [...] grudnia 2017 r w [...] na drodze wojewódzkiej nr [...] (ul. [...] w rejonie nr [...] ) funkcjonariusz Policji zatrzymał do kontroli samochód ciężarowy marki MAN o nr rej. [...] , którym kierował W. W.

W wyniku pomiarów kontrolowanego pojazdu w protokole stwierdzono przekroczenie masy całkowitej pojazdu o 2,20 t. Nacisk osi trzeciej oraz osi czwartej napędowej wyniósł odpowiednio - po uwzględnieniu tolerancji - 10,90 t (przekroczenie 1,9 t) oraz 10,45 t (przekroczenie 1,45 t).

Organ I instancji stwierdzone parametry kontrolowanego pojazdu zakwalifikował jako przekroczenie dopuszczalnej masy całkowitej o 6,88% (w związku z wartością normatywną 32,00 t), przekroczenie dopuszczalnego nacisku na trzecią oś napędową o 36,25% (w związku z wartością normatywną 8 t) oraz na czwartą oś napędową o 30,63 % (w związku z wartością normatywną 8 t).

Następnie organ wskazał, że z uwagi na ww. wyniki pomiarów należało wymierzyć karę jak za brak zezwolenia kategorii VII, której wysokość określa art. 140ab ust. 1 pkt 3 lit. c ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1260 ze zm.), zwanej dalej "p.r.d.".

Z decyzji organu I instancji wynika, że pomiarów dokonano przy użyciu sprzętu pomiarowego posiadającego aktualne świadectwa legalizacji, które przedstawiono osobie kontrolowanej. Mogła ona także uczestniczyć w procedurze pomiarowej. Została sporządzona dokumentacja fotograficzna oraz protokół nr [...] , w którym zapisano wyniki wykonanych pomiarów. Miejsce ważenia zostało zatwierdzone przez uprawnionego geodetę. Osoba kontrolowana odmówiła podpisania protokołu.

Skarżący wniósł odwołanie, a SKO - wskazaną na wstępie decyzją - utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do wątpliwości strony skarżącej co do organu, który wydał decyzję w I instancji. SKO wyjaśniło, że organem tym jest Prezydent [...] . Zgodnie z art. 19 ust. 5 art. 41 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2068), dalej "u.d.p.", w granicach miast na prawach powiatu zarządcą wszystkich dróg publicznych, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, jest prezydent miasta.

Oznacza to, że jeśli - jak w niniejszej sprawie - kontrola pojazdu przeprowadzana jest na drodze zaliczonej do dróg wojewódzkich, to jej zarządcą pozostaje [...] Zarząd Dróg Miejskich z uwagi na fakt, iż w granicach miasta na prawach powiatu (W.) pełni on rolę zarządcy drogi na wszystkich drogach, z wyłączeniem autostrad i dróg ekspresowych - wynika to z ww. art. 19 ust. 5 u.d.p.

Zastępca Dyrektora Zarządu Dróg Miejskich jest natomiast uprawniony do wydawania decyzji w przedmiotowej sprawie na podstawie upoważnienia udzielonego mu przez Prezydenta [...] w dniu [...] listopada 2017 r Nr [...] .

SKO podzieliło w całości ustalenia organu I instancji oraz dokonaną przez ten organ ocenę prawną. W decyzji z dnia [...] lipca 2018 r. wskazano m.in., że procedura ważenia pojazdu skarżącego odbyła się za pomocą zalegalizowanych przyrządów pomiarowych (HAENNI typ WL103 o nr fabrycznych [...] i [...] ) przez kompetentny organ i jej wyniki są w pełni wiarygodne. Zarówno miejsce ważenia, jak i użyte wagi, legitymowały się ważnymi świadectwami legalizacji ponownej. Powyższe dokumenty zostały okazane kontrolowanemu przed dokonaniem ważenia. Również miejsce ważenia zostało zmierzone oraz zatwierdzone - jako prawidłowo położone względem pochylenia terenu stanowisko pomiarowe - przez uprawnionego geodetę. Organ powołał się na pkt 3.1.1 specyfikacji technicznej wag HAENNI typ WL103, z którego wynika, że dla określenia nacisku osi, miejsce pomiaru musi być poziome (max 0,5%) w kierunku wzdłużnym, przy dopuszczalnym maksymalnym stopniu nachylenia 5% w kierunku poprzecznym. Miejsce, gdzie przeprowadzono pomiary wymagania te spełniało.

Dodatkowo SKO wskazało, że w sprawie brak jest przesłanek do umorzenia postępowania na podstawie art. 140aa ust. 4 p.r.d.

Od powyższej decyzji A. G. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I Instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Decyzji SKO z dnia [...] lipca 2018 r. strona zarzuciła:

I. naruszenie przepisu materialnego, tj. art. 41 ust. 3 u.d.p., poprzez niewłaściwe jego zastosowanie wynikające z błędnie przeprowadzonej wykładni, przejawiające się na gruncie niniejszej sprawy zastosowaniem wskazanej w nim normy dopuszczalnego nacisku osi pojedynczych na niektórych rodzajach dróg określonego na poziomie 8 t do osi składowych wchodzących w skład osi wielokrotnej (grupy osi), która nie jest osią pojedynczą,

II. błędne zastosowanie, wynikające z niewłaściwej wykładni przepisu materialnego, tj. art. 2 pkt 35a p.r.d., do stanu faktycznego nieobjętego jego dyspozycją, przejawiające się na gruncie niniejszej sprawy uznaniem, że pojazd może stać się nienormatywny wskutek przekroczenia nacisku osi wielokrotnej (grupy osi) lub przekroczenia nacisku osi składowych osi wielokrotnej (grupy osi),

III. naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. poprzez zaniechanie przytoczenia w uzasadnieniu decyzji przepisów prawa o zasadniczym znaczeniu dla przedmiotu postępowania,

IV. naruszenie art. 11, jak również art. 7, art. 8, oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez całkowicie niezrozumiałe i wewnętrznie sprzeczne sformułowanie uzasadnienia zaskarżonej decyzji w wielu jej aspektach, co na gruncie niniejszej sprawy powoduje niepewność strony w zakresie stanu faktycznego leżącego u podstaw nałożenia kary administracyjnej w wysokości 15.000 zł, jak również budzi całkowity brak akceptacji dla treści rozstrzygnięcia,

V. naruszenie art. 76 § 1 k.p.a. poprzez wydanie decyzji wskroś informacjom zapisanym w protokole kontroli mającym walor dokumentu urzędowego sporządzonego w przewidzianej prawem formie przez powołany do tego organ administracji,

VI. naruszenie art. 107 § 1 k.p.a. poprzez niejednoznaczne oznaczenie organu wydającego decyzję lub też alternatywnie naruszenie art. 19 i art. 10 k.p.a. poprzez niepoinformowanie strony przez właściwy organ o wszczęciu postępowania administracyjnego oraz poprzez wszczęcie postępowania przez jednostkę organizacyjną nieposiadającą podmiotowości organu działającego w imieniu własnym,

VII. naruszenie zasady obiektywizmu (art. 7, art. 77 § 1 k.p.a.) poprzez nałożenie kary administracyjnej w oparciu o całkowicie niewiarygodne wyniki przeprowadzonych pomiarów, dokonanych wskroś postanowieniom instrukcji producenta zastosowanych urządzeń pomiarowych.

W uzasadnieniu skarżący wskazał m.in., że w protokole kontroli w tabeli zatytułowanej "WYNIKI KONTROLI POJAZDU LUB ZESPOŁU POJAZDÓW WRAZ Z ŁADUNKIEM" znajduje się informacja, zgodnie z którą poddany kontroli w dniu [...] grudnia 2017 r. pojazd o nr rej. [...] wyposażony był konstrukcyjnie w podwójną oś nienapędową (z przodu) w stosunku do której nie odnotowano przekroczenie jej nacisku na drogę oraz w podwójną oś napędową (z tyłu), co do której organ kontrolny zarzucił naruszenie w zakresie nacisków jej osi składowych na drogę.

W protokole kontroli wskazano, że pierwsza oś składowa tej osi podwójnej wywierała na drogę nacisk 10,9 t, co stanowiło przekroczenie o 1,9 t, druga natomiast oś składową wywierała nacisk 10,45 t, co stanowiło przekroczenie dopuszczalnej wartości o 1,45 t. Na ww. podstawie skarżący wywiódł, że naciski poszczególnych osi składowych w protokole kontroli odniesiono do wartości normatywnej 9 t (10,9 t - 1,9 t = 9 ton i analogicznie 10,45 t - 1,45 t = 9 ton). W decyzjach organów obydwu instancji odniesiono je natomiast do wartości 8 t, co obrazuje tabela z drugiej strony decyzji organu I instancji oraz zapis na str. 4 (piąty akapit) decyzji z dnia [...] lipca 2018 r.

W dalszej części skarżący wskazał, że prawodawca określił definicje formalne osi pojedynczej oraz grupy osi, zwanych w poprzednim stanie prawnym ,,osią wielokrotną". Definicje te zapisane zostały w § 5 ust. 6 i 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia. Wynika z nich jednoznacznie, że czym innym jest oś pojedyncza, czym innym natomiast grupa osi (oś wielokrotna). Niemożliwa jest więc sytuacja, w której jakaś oś będzie wypełniała warunki obu tych definicji.

Skarżący wskazał, że w rozstrzygnięciu pierwszoinstancyjnym - jako podstawę do uznania, że nacisk każdej z dwóch osi składowych wchodzących w skład grupy osi napędowych - wskazano zapis art. 41 ust. 3 u.d.p.

Zauważył, że ww. przepis odnosi się wyłącznie do nacisków osi pojedynczych. Nie może więc znaleźć zastosowania na kanwie jego sprawy, bowiem w protokole kontroli znajduje się zapis, że osie trzecia i czwarta wchodziły w skład grupy osi napędowej (osi wielokrotnej). Były zatem jedynie elementem, częścią składową osi wielokrotnej i żadna z nich nie była osią pojedynczą.

Naciski osi wielokrotnych określone są w rozporządzeniu w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia. W dniu kontroli, jak i obecnie, nacisk podwójnej osi napędowej określony został w § 5 ust. 1 pkt 6 przywołanego rozporządzenia. Zapis § 5 ust. 1 pkt 6 traktuje naciski grupy osi napędowych jako całość, tzn. jako sumę nacisków poszczególnych osi składowych i zależnie od odległości pomiędzy osiami składowymi określa je na poziomie 11,5 t, 16 t, 18 t lub też 19 t.

Oś wielokrotna (grupa osi), co do której organy administracji dopatrują się przekroczenia nacisków osi składowych jest w ocenie strony przypadkiem wskazanym w § 5 ust. 1 pkt 6 lit. c ww. rozporządzenia. Dopuszczalny nacisk tej osi na drogę mógł wynosić 19 t. Bowiem każda z nich jest wyposażona w koła bliźniacze. W aktach sprawy nie ma żadnych dowodów na to, że jest inaczej.

Zagadnienie to zdaniem skarżącego ma pierwszorzędne znaczenie. Bowiem to właśnie rzekome przekroczenie nacisków osi składowych wchodzących w skład podwójnej osi napędowej skontrolowanego pojazdu posłużyło do określenia wysokości nałożonej kary. Organy obydwu instancji nie wyjaśniły jednak ww. kwestii w sposób wyczerpujący w uzasadnieniach wydanych decyzji.

Skarżący zauwazył przy tym, że ani przepisy ustawy o drogach publicznych, ani też przepisy rozporządzeń wydanych na jej podstawie, nie określają wartości dopuszczalnego nacisku grup osi (osi wielokrotnych) na drogę ani też nie określają nacisków osi składowych, z których osie wielokrotne się składają. Zatem w przypadku grupy osi (osi wielokrotnej), takiej jak w samochodzie ciężarowym marki MAN o numerze rejestracyjnym [...] , odniesienie wartości jej rzeczywistego nacisku do wartości przewidzianych dla danej drogi w przepisach o drogach publicznych jest niemożliwe. Podobnie niemożliwe jest odniesienie nacisków osi składowych do wartości przewidzianych dla danej drogi w przepisach o drogach publicznych. Przepisy o drogach publicznych ani też wydane na ich podstawie przepisy wykonawcze nie określają bowiem maksymalnego nacisku na drogę grup osi (osi wielokrotnych) ani też osi składowych. Maksymalny nacisk grup osi (osi wielokrotnych) oraz osi składowych został określony jedynie w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia. Rozporządzenie to nie wchodzi jednak do grupy "przepisów o drogach publicznych", wydane bowiem zostało na podstawie delegacji zawartej w ustawie Prawo o ruchu drogowym.

Drugim argumentem przemawiającym za tym, że rozporządzenia tego nie można zastosować jako podstawy do określania normatywności pojazdów w kontekście nacisków osi wielokrotnych oraz osi składowych jest fakt, iż nie określa ono dopuszczalnych nacisków osi "dla danej drogi". Określa w sposób ogólny i nie odnosi do konkretnej drogi, na której dokonano zatrzymania pojazdu.

Podsumowując, skarżący wskazała, że o nienormatywności skontrolowanego pojazdu można mówić jedynie w kontekście przekroczenia masy całkowitej - pod warunkiem, że została ona w sposób miarodajny wyznaczona. Jednak przekroczenie masy całkowitej kwalifikuje pojazd poddany kontroli do parametrów odpowiednich dla zezwolenia kategorii V z załącznika nr 3 do ustawy - Prawo o ruchu drogowym. Tym samym nałożona kara jest o 10 000 zł wyższa, niż być powinna, zgodnie z art. 140 ab ust. 1 pkt 2 ww. ustawy.

Skarżący podniósł także, że decyzja Prezydenta [...] z dnia [...] marca 2018 r. wydana została z naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a. Organ I instancji nie przytoczył bowiem żadnych przepisów, na których oparł rozstrzygnięcie. SKO zaś ten błąd powieliło. W decyzji organu odwoławczego przytoczony został w jedynie art. 140 aa ust. 4 ustawy - Prawo o ruchu drogowym, określającym przesłanki umorzenia postępowania w zakresie przejazdów pojazdami nienormatywnymi bez wymagane go zezwolenia. Jednak w obydwu wydanych na gruncie niniejszej sprawy rozstrzygnięciach, nie przytoczono normy, na podstawie której nałożona została tak wysoka kara (15.000 zł).

Kolejna niejasność dotyczy obliczeń procentowych wartości zarzucanego przekroczenia. W protokole kontroli wpisano naciski osi składowych podwójnej, tylnej osi napędowej kontrolowanego samochodu ciężarowego określając je odpowiednio na: 10,9 t ( przekroczenie o 1,9) oraz 10,45 t (przekroczenie o 1,45). Z decyzji organów obu instancji wynikają już jednak inne przekroczenia. Zdaniem organów procentowe przekroczenie nacisku pierwszej osi składowej miało wartość 36,25%, a drugiej 30,63%. Te obliczenia są zdaniem skarżącego chybione z uwagi na zapisy protokołu kontroli. W protokole bowiem odniesiono pomierzone wartości nacisków osi składowych podwójnej osi napędowej do normatywu na poziomie 9 t, w decyzjach natomiast odniesiono te naciski do normatywu na poziomie 8 t. Tej zmiany postrzegania rzeczywistości pomiędzy stanem z protokołu z stanem z decyzji żaden z organów nie tłumaczy.

W skardze podniesiono także wątpliwości związane są z organem właściwym do wszczęcia, prowadzenia i wydania decyzji pierwszoinstancyjnej. Zdaniem strony organem właściwym do wszczęcia postępowania, jak i wydania decyzji pierwszoinstancyjnej był organ o nazwie Prezydent [...] . Tymczasem zawiadomienie o wszczęciu postępowania skierowane zostało do strony przez Zarząd Dróg Miejskich w [...] i podpisane zostało przez pracownika tej jednostki działającego we własnym imieniu. Nie ma tym piśmie informacji, że postępowanie to zostało wszczęte z upoważnienia Prezydenta [...] . W konsekwencji, właściwy organ nigdy nie wszczął skutecznie postępowania wobec strony, wskutek czego strona nie miała możliwości wziąć udział w postępowaniu prowadzonym przez właściwy organ.

Strona nie zgadza się także z wynikami pomiarów uzyskanych podczas kontroli drogowej, gdyż zostały one wykonane w sposób niezgodny z instrukcją obsługi przedmiotowych urządzeń.

Po pierwsze punkt wagowy, na którym dokonano pomiarów, przekraczał dopuszczalne spadki wskazane w instrukcji wag WL 103, szczególnie spadek wzdłużny, który powinien wynosić maksymalnie 0,5 %. W przedmiotowej sprawie spadek wzdłużny przekroczył tę wartość, czego dowodem jest protokół z geodezyjnego odbioru punktu, znajdujący się w posiadaniu organu kontrolnego.

Po drugie, wnęki wagowe, w których umieszczono w wagi celem dokonania pomiaru (mimo stwierdzenia w protokole z kontroli, iż płyty wag znajdowały się na tym samym poziomie co nawierzchnia w strefie ważenia) nie były dostosowane do wysokości wag typu WL 103 marki HAENNI. Ich głębokość (tj. wnęk) jest większa niż wysokość wag WL 103. Na punkcie kontrolnym, na którym dokonano sprawdzenia wnęki mają głębokość około 45 mm, podczas gdy wysokość zastosowanych wag to 17 mm. Dlatego też podczas pomiarów wyznaczany nacisk poszczególnych osi był zdecydowanie większy niż w rzeczywistych warunkach drogowych, ponieważ część obciążenia przypadającego w normalnych warunkach drogowych na inne osie przejmowała oś ważona, która w trakcie pomiarów znajdowała się niżej od osi sąsiadujących.

W celu udowodnienia że głębokość wnęk wagowych, znajdujących się na punkcie kontrolnym zlokalizowanym przy AI. [...] w [...] , nie jest odpowiednia dla zastosowanych wag typu WL 103 marki HAENNI, strona na podstawie art. 75 § k.p.a. wnioskowała o przeprowadzenie oględzin tychże wnęk z udziałem jej przedstawiciela. Organy dowodu tego nie przeprowadziły, naruszając tym samym zapis art. 78 § 1 k.p.a. Skarżący podniósł, że niedokładności zaistniałe przy wyznaczaniu parametrów wagowych kontrolowanego pojazdu mają fundamentalne znaczenie, szczególnie w zakresie wyznaczenia rzeczywistej masy całkowitej. Według organu kontrolnego oraz organu I instancji wartość dopuszczalna została przekroczona zaledwie o 2,2 t (przy 32 t stanowi to 6,8%). Ponieważ przewożonym ładunkiem była glina z piaskiem, a więc ładunek sypki, to właśnie przekroczenie dopuszczalnej masy całkowitej stanowiło o nienormatywności kontrolowanego pojazdu, co ma znaczenie z uwagi na art. 140aa ust. 4 pkt 2 p.r.d..

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa w sposób uzasadniający jej uchylenie.

Przedmiotowa sprawa dotyczy odpowiedzialności podmiotu wykonującego przejazd pojazdem nienormatywnym, którym przewożony był ładunek podzielny w postaci piasku z gliną.

Odpowiedzialność podmiotu wykonującego przejazd wynika z art. 140aa ust. 3 pkt 1 p.r.d.

Pojazdem nienormatywnym, w świetle definicji art. 2 pkt 35a p.r.d., jest pojazd lub zespół pojazdów, którego naciski osi wraz z ładunkiem lub bez ładunku są większe od dopuszczalnych, przewidzianych dla danej drogi w przepisach o drogach publicznych, lub którego wymiary lub rzeczywista masa całkowita wraz z ładunkiem lub bez niego są większe od dopuszczalnych, przewidzianych w przepisach niniejszej ustawy.

W myśl art. 64 ust. 2 p.r.d. zabrania się przewozu pojazdem nienormatywnym ładunków innych niż ładunek niepodzielny, z wyłączeniem pojazdów nienormatywnych uprawnionych do poruszania się na podstawie zezwoleń kategorii I lub kategorii II.

Natomiast stosownie do art. 140ab ust. 2 p.r.d. w przypadku naruszeń zakazu, o którym mowa w art. 64 ust. 2 p.r.d., za przejazd pojazdem nienormatywnym nakłada się karę jak za przejazd bez zezwolenia. Ustawodawca nie przewidział jednak w ww. zakresie odrębnej kary za naruszenie zakazu przewozu pojazdem nienormatywnym ładunków podzielnych, lecz wprowadził konstrukcję prawną polegającą na nałożeniu kary jak za przejazd bez zezwolenia, bez sprecyzowania konkretnej kategorii zezwolenia. Z art. 64 ust. 3 p.r.d. wynika, że ustawodawca wyróżnił siedem kategorii zezwoleń, których uzyskanie wymagane jest w zależności od posiadanych przez pojazd lub zespół pojazdów parametrów, które określone zostały w tabeli stanowiącej załącznik nr 1 do ustawy, natomiast w art. 140ab ust. 1 pkt 1-3 p.r.d. uregulował wysokość kary pieniężnej za brak każdego z zezwoleń. Odniesienie do konkretnej kategorii zezwolenia ma na celu ustalenie wysokości kary pieniężnej za stwierdzone naruszenie.

W rozpatrywanym przypadku - zdaniem obu orzekających w sprawie organów - należało wymierzyć karę za brak zezwolenia kategorii VII.

Zezwolenie kategorii VII na przejazd pojazdu nienormatywnego, na podstawie art. 64d ust. 1 p.r.d., jest wydawane na jednokrotny lub wielokrotny przejazd po drogach publicznych w wyznaczonym czasie, na trasie wyznaczonej w zezwoleniu. Zezwolenie wydaje się dla pojazdu, którego ruch, ze względu na jego wymiary, masę lub naciski osi, nie jest możliwy na podstawie zezwoleń kategorii I-VI. Powyższy przepis koreluje z postanowieniami załącznika nr 1 lp. 7 do cytowanej ustawy, z którego wynika, że zezwolenie kategorii VII dotyczy przejazdu pojazdu nienormatywnego po pierwsze o wymiarach oraz rzeczywistej masie całkowitej większych od wymienionych w kategoriach I-VI, po drugie o naciskach osi przekraczających wielkości przewidziane dla dróg o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi napędowej do 11,5 t.

Na podstawie art. 140ab ust. 1 pkt 3 p.r.d. karę pieniężną, o której mowa w art. 140aa ust. 1, za brak zezwolenia kategorii VII ustala się w wysokości:

a) 500 zł - gdy nacisk jednej lub wielu osi, rzeczywista masa całkowita lub wymiary pojazdu przekraczają dopuszczalne wartości nie więcej niż o 10%,

b) 2000 zł - gdy nacisk jednej lub wielu osi, rzeczywista masa całkowita lub wymiary pojazdu przekraczają dopuszczalne wartości o więcej niż 10% i nie więcej niż 20%,

c) 15 000 zł - w pozostałych przypadkach;

Zakres odpowiedzialności przewoźnika za popełnione naruszenia przekroczenia rzeczywistej masy całkowitej pojazdu czy dopuszczalnych nacisków ładunku na poszczególne osie pojazdu przekłada się zatem na wysokość kary pieniężnej, w efekcie uzależniając ją od wyników ważenia.

Z tego względu wszelkie ustalenia faktyczne w zakresie wyników ważenia nie mogą budzić żadnych wątpliwości w zakresie prawidłowości ich przeprowadzenia. Jest to bowiem zasadniczy dowód stanowiący podstawę odpowiedzialności administracyjnej strony w zakresie wysokości nałożonej kary pieniężnej

W niniejszej sprawie kara pieniężna została wymierzona za przejazd nienormatywnym pojazdem po drodze publicznej (wojewódzkiej) o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 8 t.

Z protokołu kontroli wynika jednak, że trzecia i czwarta oś przedmiotowego pojazdu, stanowiły podwójną oś napędową. Oznacza to, że ewentualne przekroczenie dopuszczalnego nacisku osi nie odnosi się do dopuszczalnego nacisku osi pojedynczej określonej w art. 41 u.d.p., lecz do nacisków osi wielokrotnych wskazanych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia (Dz. U. z 2016 r. poz. 2022 ze zm.).

Organ zaś trzecią i czwartą oś - stanowiącą podwójną oś napędową - potraktował jako dwie pojedyncze osie napędowe i przekroczenie ich nacisku ustalił dla każdej z tych osi osobno w odniesieniu do dopuszczalnego na drodze wojewódzkiej nacisku pojedynczej osi napędowej 8 t.

Sąd stwierdza zatem, że organ poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego w zakresie rodzaju osi przedmiotowego pojazdu naruszył przepisy postępowania, tj.: art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, przekładając się na wysokość nałożonej kary pieniężnej uzależnionej od procentowego przekroczenia dopuszczalnego nacisku (art. 140ab ust. 1 pkt 3 p.r.d.).

Organ, rozpoznając ponownie sprawę, uwzględni powyższą ocenę prawną i ustali jaki był rzeczywisty nacisk podwójnej osi napędowej, którą tworzyły trzecia i czwarta oś pojazdu, a następnie stwierdzi faktyczne przekroczenie dopuszczalnego nacisku tej osi w odniesieniu do wartości określonych w § 5 ust. 1 pkt 6 rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia.

Sąd orzekający podziela przy tym stanowisko wyrażone w wyroku NSA z dnia 21 czerwca 2018 r, II GSK 2342/16, że przepisy o drogach publicznych określające dopuszczalne naciski osi pojazdu, do których odwołano się w definicji pojazdu nienormatywnego zawartej w art. 2 pkt 35a p.r.d. to zarówno przepisy ustawy o drogach publicznych, jak i przepisy dotyczące dróg, zamieszczone w ustawie Prawo o ruchu drogowym i w przepisach wykonawczych do tej ustawy. Należy podkreślić, że w art. 2 pkt 35a p.r.d. jest mowa o przepisach o drogach publicznych, a nie przepisach ustawy o drogach publicznych. Stanowi to odesłanie zakresowo szersze niż odesłanie do ustawy o drogach publicznych. Nie ulega bowiem wątpliwości, że regulacje dotyczące dróg publicznych znajdują się nie tylko w ustawie o drogach publicznych, ale także w ustawie Prawo o ruchu drogowym. Z samego określenia "Prawo o ruchu drogowym" wynika zresztą, że ustawa dotyczy określonych zachowań na drodze, a więc także dróg. Materia dotycząca dróg jest w obu tych ustawach wzajemnie powiązana i zarazem przemieszana. Świadczy o tym chociażby fakt, że ustawa o drogach publicznych definiuje "pojazd nienormatywny" przez odesłanie do ustawy Prawo o ruchu drogowym, a ustawa Prawo o ruchu drogowym określa pojęcie "drogi", "drogi publicznej" i "drogi wewnętrznej" (art. 2 ust. 1, 1a i 1b), z tym że drogę publiczną i drogę wewnętrzną definiuje przez odesłanie do przepisów zawartych w ustawie o drogach publicznych. Co więcej - do 18 października 2012 r. regulacje o odpowiedzialności za przejazd pojazdem nienormatywnym bez odpowiedniego zezwolenia znajdowały się w ustawie o drogach publicznych. Dopiero po tej dacie zostały przeniesione do ustawy Prawo o ruchu drogowym. Te uwagi dotyczą również przepisów określających dopuszczalne naciski osi wielokrotnych. Pierwotnie były one w ustawie o drogach publicznych (art. 41 ust. 1) i w wydanym z jej upoważnienia rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 28 marca 2003 r. w sprawie sieci dróg krajowych, po których mogą poruszać się pojazdy o określonych parametrach oraz w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia (§ 5 rozporządzenia). Od 1 maja 2004 r. pozostawiono je jedynie w tym ostatnim rozporządzeniu wydanym na podstawie ustawy Prawo o ruchu drogowym.

Przedstawione przemieszczenia przepisów dotyczących odpowiedzialności za przejazd pojazdem nienormatywnym po drogach publicznych pomiędzy omawianymi ustawami miały charakter jedynie porządkowy, formalny i były związane (jak zauważono w skardze kasacyjnej) z potrzebą dostosowania przepisów krajowych do postanowień dyrektywy Rady 96/53/WE z 25 lipca 1996 r. ustanawiającej dla niektórych pojazdów drogowych poruszających się na terytorium Wspólnoty maksymalne dopuszczalne wymiary w ruchu krajowym i międzynarodowym oraz maksymalne dopuszczalne obciążenia w ruchu międzynarodowym. Nie ulega wątpliwości że treść § 5 wspomnianego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 31 grudnia 2002 r. w wersji obowiązującej od 1 maja 2004 r. jest ścisłym odwzorowaniem treści pkt 3.5 załącznika nr 1 do tej dyrektywy. Usunięcie przepisów określających dopuszczalne naciski osi wielokrotnych z ustawy o drogach publicznych i pozostawienie ich w rozporządzeniu wykonawczym, wydanym na podstawie ustawy Prawo o ruchu drogowym oczywiście nie zmieniło ich przedmiotu, nie przekształciły się one tym sposobem z przepisów o drogach publicznych w przepisy o ruchu drogowym. Posługując się zatem kryterium merytorycznym, a nie formalnym należy je dalej traktować jako przepisy dotyczące dróg publicznych.

Kolejną budzącą w sprawie wątpliwości kwestią jest prawidłowość samych pomiarów.

Z protokołu kontroli wynika, że pomiarów nacisków osi oraz masy całkowitej czteroosiowego samochodu ciężarowego marki MAN dokonano przy użyciu dwóch (pary) przenośnych wag do pomiarów statycznych typu WL 103 marki HAENNI o nr [...] i [...] . Wykorzystane podczas kontroli wagi legitymowały się świadectwami legalizacji ponownej wydanymi przez Naczelnika Obwodowego Urzędu Miar w [...] z datą ważności do: 30 czerwca 2019 r. (w przypadku wagi nr [...] ) oraz 30 kwietnia 2019 r. (w odniesieniu do wagi nr [...] ) - vide karty 2 i 3 akt administracyjnych sprawy.

W aktach administracyjnych sprawy nie ma jednak instrukcji obsługi wag typu WL 103 marki HAENNI.

Tymczasem każdy przyrząd kontrolny, aby jego wskazania mogły być uznane za rzeczywiste i prawdziwe, powinien być używany zgodnie ze wskazaniami producenta tych przyrządów kontrolnych, tj. instrukcją obsługi konkretnej wagi. Wprawdzie protokół kontroli ma walor dokumentu urzędowego i stanowi dowód tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone, ale nie jest to jedyny dowód, który należy przeprowadzić w postępowaniu w sprawie naruszenia przepisów ustawy Prawo o ruchu drogowym. Ustaleń wynikających z protokołu nie można przyjmować bezkrytycznie, zwłaszcza jeżeli powstają wątpliwości co do ich poprawności. W rozpoznawanej sprawie zasadniczą kwestią, która nie została w sposób jednoznaczny wyjaśniona przez organy, była prawidłowość pomiarów w zakresie dopuszczalnej masy całkowitej i nacisków osi w kontekście sposobu wykorzystania zastosowanych podczas kontroli wag.

W protokole kontroli opisano sposób ważenia pojazdu należącego do skarżącego, bez odniesienia się do instrukcji obsługi wag typu WL 103 marki HAENNI.

W niniejszej sprawie organy powinny zatem wyjaśnić - w oparciu o instrukcję obsługi wag typu WL 103 HEANNI - czy w analizowanym przypadku dochowano warunków ważenia przewidzianych w tej instrukcji dla pojazdów takich jak samochód strony skarżącej, w tym (m.in.) czy użyto właściwej liczby wag, czy można nimi było wyznaczać skontrolowane parametry.

Na podstawie akt sprawy ww. okoliczności Sąd nie może ocenić. Brak takiej weryfikacji ze strony organów uniemożliwia skontrolowanie prawidłowości warunków ważenia, a zarazem ocenę legalności uzyskanych w ten sposób jego wyników. W konsekwencji stanowi to istotne uchybienie postępowania wyjaśniającego i narusza art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Okoliczności te mają bowiem zasadnicze znaczenie w zakresie ustaleń faktycznych sprawy, determinujących prawidłowe jej rozstrzygnięcie.

Odpowiedzi organu wymagają także podnoszone już na etapie postępowania administracyjnego wątpliwości dotyczące głębokości wnęk, w których umieszczone były wagi podczas kontroli. Skarżący dążył do ustalenia, czy dostosowano głębokość wnęk, w których umieszczono wagi podczas dokonywanych pomiarów do wysokości tych wag. Kwestii tych nie rozstrzyga protokół z pomiaru pochylenia nawierzchni na stanowisku ważenia pojazdów. Organ powinien więc ocenić, czy kwestia ta może mieć znaczenie w sprawie, a następnie wyjaśnić stronie swoje stanowisko w tym zakresie.

W rozpatrywanej sprawie, w świetle dotychczas zgromadzonego materiału dowodowego nie wystarczy zatem, powołanie się przez organ orzekający na protokół pomiaru. Organ ma obowiązek wykazać, że wszelkie wymogi prawne dotyczące zarówno sprzętu użytego do pomiarów, jak i stanowiska i innych warunków ważenia były w chwili kontroli spełnione. Tak więc odpowiedzi organu wymaga zgłoszony przez skarżącego wniosek dotyczący ustalenia głębokości wnęk, w których umieszczone były wagi podczas kontroli.

Zatem, wobec zgłaszanych w toku postępowania przez skarżącego konkretnych zarzutów, co do miejsca ważenia, w szczególności, co do wysokości wnęk fundamentowych, w których umieszcza się wagi, kwestie te wymagały szczegółowego wyjaśnienia w decyzji, w oparciu o materiał dowodowy zebrany w sprawie. Takie wyjaśnienie, z powołaniem się na konkretny materiał dowodowy, konieczne będzie w toku ponownego rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy, który ma przecież uprawnienia do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego w zakresie nieprzekraczającym wymogów wynikających z art. 138 § 2 k.p.a.

Uznać należy zatem, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem zasad ogólnych postępowania administracyjnego (m.in. art. 7, art. 8 i art. 11 k.p.a.), których realizacja wymaga, by organy administracji publicznej podejmowały wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli oraz działając na podstawie i w granicach prawa także i z tego powodu, że nie ustalono w sposób jednoznaczny, że stanowisko, na którym przeprowadzono pomiary kontrolowanego pojazdu, wyposażone było we wnęki o wysokości dostosowanej do wysokości wag. Wprawdzie Sąd w motywach ustnych wskazał, że kwestie te nie były podnoszone w toku postępowania administracyjnego niemniej z akt wynika, że skarżący już w postępowaniu odwoławczym stawiał organowi zarzuty w ww. zakresie.W toku prowadzonego postępowania strona skarżąca złożyła wniosek dowodowy o przeprowadzenie oględzin punktu wagowego, na którym dokonano kontroli. Przedmiotem tych oględzin miało być niedostosowanie wnęk, w których umieszczono wagi podczas dokonywanych pomiarów do wysokości tych wag. Organ odwoławczy dowodu tego nie przeprowadził uniemożliwiając tym samym stronie udowodnienie, iż osiągnięte w dniu kontroli wyniki nacisków osi są niewiarygodne.

Sąd nie neguje przy tym, że punkt posiadał aktualny na dzień kontroli odbiór geodezyjny, jednak odbiór ten poświadcza wyłącznie wielkość spadku poprzecznego oraz spadku wzdłużnego tego punktu. Przedmiotem sprawdzenia geodety nie było jednak zagadnienie głębokości wnęk, w których umieszczono wagi w procesie ważenia. Nie ma zatem w aktach sprawy żadnego dokumentu, na podstawie którego da się potwierdzić, iż głębokość wnęk fundamentowych na punkcie kontrolnym była dostosowana do wysokości zastosowanych wag. Tym samym konieczne jest odniesienie się przez organ także do ww. kwestii.

Organ wyjaśni także, czy spadki terenu stwierdzone w miejscu pomiaru umożliwiały prawidłowe ustalenie parametrów pojazdu skarżącego. W zaskarżonej decyzji mowa w tym zakresie jest o warunkach wynikających z pkt 3.1.1. specyfikacji technicznej użytych podczas kontroli wag. Niemniej tego dokumentu nie ma w aktach sprawy, a skarżący kwestionuje prawidłowość ustaleń dokonanych przez organ także w tym zakresie. Jednocześnie organ odwoławczy wyjaśni - tak aby nie było w tym zakresie wątpliwości - sprzeczność pomiędzy protokołem kontroli a zaskarżoną decyzją co do miejsca, w którym dokonano sprawdzenia paramentów kontrolowanego pojazdu. Z protokołu kontroli wynika, że stanowisko kontrolne zlokalizowane było przy Al. [...] w [...] , w zaskarżonej decyzji mowa jest zaś o stanowisku kontrolnym przy ul. [...] w [...] (str. 1 decyzji).

Poza tym - z uwagi na zarzuty skarżącego - SKO pozyska do akt sprawy upoważnienie dla Zastępcy Dyrektora Zarządu Dróg Miejskich udzielone mu przez Prezydenta [...] w dniu [...] listopada 2017 r Nr [...] .

Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302), orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 ww. ustawy.