Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2637/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-05-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6102 Nabycie mienia Skarbu Państwa z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez jednostki samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Grunty warszawskie
Skarżony organ: Minister Infrastruktury~Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 73 ust. 1
journal: Dz.U. 1998 nr 133 poz 872
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Borowiec, Sędzia NSA Joanna Banasiewicz, Sędzia NSA Wiesław Morys (spr.), Protokolant asystent sędziego Łukasz Mazur, po rozpoznaniu w dniu 8 maja 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 czerwca 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 123/12 w sprawie ze skargi L. R., A. C. i E. R.-M. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia prawa własności nieruchomości 1) uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę 2) zasądza od L. R., A. C. i E. R.-M. solidarnie na rzecz Ministra Infrastruktury i Rozwoju kwotę 340 (słownie: trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 20 czerwca 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 123/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę L. R., A. C., E. R.-M. i uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Infrastruktury dnia [...] listopada 2011 r., nr [...], oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] kwietnia 2011 r., nr [...], w przedmiocie stwierdzenia nabycia prawa własności nieruchomości, orzekł ponadto, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.

Przedstawiając w uzasadnieniu stan faktyczny sprawy Sąd I instancji podał, iż wnioskiem z dnia 24 września 2009 r. Prezydent m.st. Warszawy wystąpił o wydanie w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) - decyzji stwierdzającej nabycie z mocy prawa przez Gminę Warszawa-[...] części działek ewidencyjnych z obrębu [...], oznaczonych na mapie sytuacyjnej [...], przyjętej do zasobu Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w dniu [...] lipca 2009 r., w tym m.in. działki nr [...] o pow. 0,0075 ha obrębu [...], zajętych pod drogę publiczną.

Wojewoda Mazowiecki, działając na podstawie art. 73 ust. 1 cytowanej ustawy z dnia 13 października 1998 r., decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r., stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Gminę Warszawa-[...] prawa własności wyżej wymienionej nieruchomości.

Od decyzji tej odwołanie złożyły L. R., E. R.-M. i A. C., żądając ustalenia i wypłaty odszkodowania za zajęcie ww. gruntu pod drogę publiczną. Odwołujące się wskazały na błędne stwierdzenie przez Wojewodę Mazowieckiego, że działka nr [...], jak i fragment działki nr [...], ujawnione były w KW nr [...]. Podniosły także, że nie zostały powiadomione o nowym podziale geodezyjnym ich nieruchomości.

Decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. Minister Infrastruktury utrzymał tę decyzję Wojewody Mazowieckiego w mocy. W jej uzasadnieniu wskazał, że zgodnie z art. 73 ust. 1 przywołanej ustawy z dnia 13 października 1998 r. nieruchomości zajęte w dniu 31 grudnia 1998 r. pod drogi publiczne stają się z dniem 1 stycznia 1999 r. z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Nabycie własności nieruchomości na podstawie powołanego przepisu uzależnione jest od łącznego spełnienia w dniu 31 grudnia 1998 r. następujących przesłanek: nieruchomość musi być wówczas zajęta pod drogę publiczną, pozostawać we władaniu Skarbu Państwa, bądź jednostek samorządu terytorialnego, a przy tym ani Skarbowi Państwa ani jednostkom samorządu terytorialnego nie może w określonej dacie przysługiwać prawo własności do tej nieruchomości. Przepis art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. ma charakter wywłaszczeniowy i dotyczy sytuacji, gdy w dniu 31 grudnia 1998 r. prawo własności było uregulowane na rzecz innych podmiotów niż Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, przy istnieniu publicznego władztwa nad nieruchomością. Zdaniem organu odwoławczego w niniejszej sprawie spełnione zostały wszystkie przesłanki wynikające z art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998r., bo uchwałą Rady Narodowej Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 26 maja 1998 r., nr 245, w sprawie zaliczenia dróg publicznych na terenie m. st. Warszawy i województwa stołecznego warszawskiego do kategorii dróg lokalnych miejskich oraz dróg gminnych (Dz. Urz. Woj. St. Warszawskiego Nr 17, poz. 186), ulica [...] została zaliczona do kategorii dróg lokalnych miejskich; na podstawie art. 103 ust. 2 tej ustawy drogi te stały się drogami gminnymi, nadto sporna działka znajdowała się w pasie drogi publicznej, co wynika z kopii mapy sytuacyjnej, jak też pozostawała we władaniu Gminy Warszawa-[...], o czym świadczą opisane w motywach decyzji dokumenty dowodzące wykonywania prac związanych z jej utrzymaniem i zarządzaniem. W odniesieniu do zarzutu braku poinformowania o nowym podziale nieruchomości organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 73 ust. 3a ww. ustawy, jeżeli istnieje konieczność określenia granic nieruchomości, które przeszły na własność Skarbu Państwa lub własność jednostek samorządu terytorialnego, wydając decyzję o stwierdzeniu nabycia własności nieruchomości z mocy prawa nie wydaje się decyzji o podziale nieruchomości. Skoro zatem dla potrzeb wykonania art. 73 nie wydaje się decyzji podziałowej, to należy uznać, że czynności geodezyjne zmierzające do określenia przedmiotu orzekania podejmowane są w postępowaniu przed organem wojewódzkim. Zatem prowadzenie odrębnego postępowania podziałowego i wydanie decyzji w oparciu o przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami byłoby niezgodne z wyżej podanym art. 73 ust. 3a. Natomiast dla potrzeb postępowania prowadzonego na podstawie art. 73 sporządza się wyłącznie dokumentację geodezyjną obrazującą zajęcie danej nieruchomości pod drogę publiczną, bez wydawania decyzji o podziale nieruchomości. Odnosząc się do zarzutu, że ani działka nr [...], ani działka nr [...], wydzielona z działki nr [...], nie była ujawniona w księdze wieczystej KW nr [...] organ wyjaśnił, że z wykazu synchronizacyjnego wynika, iż działka nr [...] wchodziła w skład nieruchomości objętej tą księgą. Wreszcie wyjaśnił, iż zagadnienie odszkodowania nie ma znaczenia dla tej sprawy, gdyż ustalane jest w odrębnym postępowaniu.

Na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] listopada 2011 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyły L. R., E. R.-M. i A. C. wnosząc o jej uchylenie. Skarżące podniosły, że nie zostały spełnione przesłanki wynikające z treści art. 73 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, ponieważ w okresie wynikającym z treści zaskarżonej decyzji grunt, na którym powstała droga nie znajdował się we władaniu gminy.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie.

Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż zasługuje ona na uwzględnienie, ponieważ zarówno zaskarżona decyzja, jak i decyzja Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] kwietnia 2011 r., naruszają przepisy prawa, które to naruszenia mogły mieć wpływ na wynik sprawy. Zdaniem Sądu, stanowisko organów administracji w kwestii wykazania zajęcia działki nr [...] pod drogę publiczną, jak również władztwa publicznoprawnego w stosunku do przedmiotowej nieruchomości, jest niewystarczająco poparte ustaleniami faktycznymi. Aby droga zyskała status drogi publicznej, musi zostać zaliczona w trybie przewidzianym ustawą z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115) do jednej z kategorii dróg wymienionych w jej art. 2 ust. 1-4 i jednocześnie spełniać warunek możliwości powszechnego korzystania z niej. Z wykazu synchronizacyjnego wykonanego przez uprawnionego geodetę zamieszczonego na mapie sytuacyjnej wynika, że w skład nieruchomości objętej księgą wieczystą KW [...] wchodziły działki nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...]. Według ewidencji gruntów i budynków nieruchomość powyższa odpowiadała działkom nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] z obrębu [...] i działce nr [...] z obrębu [...]. Natomiast z mapy przyjętej do Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej m.st. Warszawy w dniu 30 lipca 2009 r. wynika, że z części działki nr [...] wydzielono działkę [...] zajętą pod drogę publiczną. Dokumenty te nie obrazują jednak, zdaniem Sądu, granic drogi publicznej (ul. [...]) na dzień 31 grudnia 1998 r. oraz zajęcia działki nr [...] na pas drogowy. Na przedmiotowych dokumentach (zwłaszcza mapie) brak jest jakichkolwiek adnotacji świadczących o tym, iż działka nr [...] wydzielona z działki nr [...], stanowiła część tej ulicy np. pobocze, zatokę, ciąg pieszy czy rów odwadniający. Przy czym Sąd zwrócił uwagę, że mapa ta została wykonana dopiero w 2009 r. W aktach sprawy brak jest też innych dokumentów świadczących o zasadności stanowiska organów. Powołują się one wprawdzie (co wynika z pisma z dnia 15 kwietnia 2009 r. znajdującego się w aktach sprawy) na oświadczenia mieszkańców, ale nie ma tych oświadczeń w aktach sprawy, dlatego Sąd nie mógł ich ocenić, a ma to istotny wpływ na wynik sprawy. W konsekwencji, wobec niewykazania przez organ administracji, zajęcia przedmiotowej działki nr [...] pod drogę publiczną w dniu 31 grudnia 1998 r., nie można ocenić władztwa publicznoprawnego nad przedmiotową nieruchomością. Z istoty zaś zarządu sprawowanego na podstawie art. 19-22 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, a wykonywanego wobec drogi publicznej przez zarządcę, wynikają określone czynności, jakie ten zarządca musi wykonywać wobec zarządzanej przez siebie drogi, które to czynności świadczą w sposób niebudzący wątpliwości o władaniu nieruchomością, o której mowa w art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Z załączonych dokumentów nie wynika, zdaniem Sądu, w żaden sposób, że władanie drogą publiczną ul. [...], obejmowało także działkę nr [...]. W aktach sprawy brak jest np. metryki drogi publicznej obrazującej m.in. jej szkic wraz z opisem technicznym, stosownymi planami, z których wynikałby przebieg linii rozgraniczających drogę, rejestru robót budowlano-remontowych, faktur, protokołów odbioru oznakowania jezdni i remontów cząstkowych nawierzchni, faktur za zimowe, czy letnie utrzymanie drogi. Sąd meriti dalej zauważył, iż z uwagi na upływ czasu udokumentowanie przedmiotowych kwestii może być niewątpliwie trudne dla organu, niemniej jednak okoliczności powyższe, biorąc pod uwagę treść przepisu art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r., winny być wykazane na dzień 31 grudnia 1998 r. bezspornie. Skoro zatem, jak uznał Sąd ten ani decyzja organu pierwszej instancji, ani decyzja organu drugiej instancji nie wykazały w sposób niebudzący wątpliwości spełnienia przesłanki zajęcia działki nr [...] pod drogę publiczną, a tym samym władania tą nieruchomością w dniu 31 grudnia 1998r., to Wojewoda nie wyjaśnił w sposób wyczerpujący stanu faktycznego sprawy, a tym samym nie uzasadnił należycie podjętego rozstrzygnięcia, czym naruszył przepisy art. 6, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. w związku z art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r., a naruszenia te mogły mieć wpływ na wynik sprawy, zaś Minister Infrastruktury błędnie takie rozstrzygnięcie utrzymał w mocy. Dlatego na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – dalej: P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej. Zaskarżył go w całości i wniósł o jego uchylenie oraz przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Skarga kasacyjna oparta została na zarzucie naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a., poprzez przyjęcie, iż organy administracji nie zgromadziły dowodów potwierdzających zaistnienie w stosunku do przedmiotowej działki nr [...] przesłanek z art. 73 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.

Zdaniem autorki skargi kasacyjnej stanowisko Sądu Wojewódzkiego o niewyjaśnieniu sprawy jest błędne, bo w aktach sprawy znajduje się wystarczający dla poczynienia pełnych ustaleń faktycznych materiał. Jest to przede wszystkim kopia mapy sporządzonej przez geodetę uprawnionego i przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego ODGiK w dniu 30 lipca 2009 r., za nr [...], przedstawiająca przestrzenne granice zajęcia części działki nr [...], oznaczonej jako projektowana do wydzielenia pod drogę publiczną - ul. [...] w Warszawie, działka nr [...] o pow. 75 m2. Powyższa mapa sytuacyjna nieruchomości sporządzona w oparciu o dokumentację geodezyjną przyjętą do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego stanowi dokument urzędowy w rozumieniu art. 76 K.p.a., a zatem stanowi dowód tego, co zostało w niej stwierdzone przez uprawnionego geodetę. Zwrócić również należy uwagę, iż powyższą dokumentację geodeta uprawniony obowiązany jest sporządzić z należytą starannością, zgodnie z zasadami współczesnej wiedzy technicznej i obowiązującymi przepisami prawa, co wynika bezpośrednio z art. 42 ust. 3 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r., Nr 193, poz. 1287 ze zm.), pod rygorem odpowiedzialności wskazanej w art. 46 ww. ustawy. Wbrew zatem twierdzeniom Sądu I instancji powyższa kopia mapy sytuacyjnej przedstawia granice drogi publicznej - ul. [...] w Warszawie, wraz z granicami działek, z których wydzielone zostały nieruchomości zajęte pod drogę publiczną. Potwierdza to nie tylko opis mapy, w którym geodeta wskazał, iż jest to mapa sytuacyjna nieruchomości zajętych pod drogę publiczną według stanu na dzień 31 grudnia 1998 r. sporządzona w celu uregulowania stanu prawnego nieruchomości na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, ale również graficzne przedstawienie granic wydzielanych nieruchomości, wraz z dotychczasową granicą ul. [...]. W świetle powyższego, w ocenie organu, niezrozumiałe jest stanowisko Sądu I instancji, jakoby przedmiotowa mapa nie potwierdzała stanu granicy drogi publicznej istniejącego w dniu 31 grudnia 1998r. Niewątpliwie mapa ta została sporządzona dopiero w sierpniu 2009 r., jednakże właśnie w celu odzwierciedlenia granic drogi publicznej istniejących w dniu 31 grudnia 1998 r. i w oparciu o dokumentację z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, w tym również operatu ewidencji gruntów z 1996 r. [...]. Skoro więc przedmiotowa mapą sporządzona została w celu przestrzennego wskazania granic zajęcia części działki nr [...] pod drogę publiczną, według stanu na dzień 31 grudnia 1998r., to przy braku w aktach sprawy innych dokumentów urzędowych lub też innych dowodów mogących podważać ustalenia dokonane przez geodetę w oparciu o dokumentację z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, twierdzenia Sądu I instancji o niewystarczalności ww. dowodu do wykazania faktu zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną autorka skargi kasacyjnej uznała za niezasadne. Ponadto podniosła, iż zgodnie z oświadczeniem stron na przedmiotowej działce znajdowała się miedza. Miedza zaś to wąski pas niezaoranej ziemi, oddzielający pola uprawne. Brak utwardzenia ww. działki (w formie wspomnianej przez strony kostki, którą według oświadczeń wyłożono dopiero 2001r.) nie przesądza, iż ww. pas ziemi nie był zajęty pod drogę publiczną w celach związanych z prowadzeniem ruchu. Powyższe oświadczenia nie zostały ponadto poparte jakimikolwiek dokumentami mogącymi podważać prawidłowość ustaleń dokonanych i przedstawionych na ww. mapie przez uprawnionego geodetę. Brak jest również podstaw, zdaniem skarżącego kasacyjnie, do przyjęcia za trafne twierdzeń Sądu I instancji, jakoby zgromadzona w sprawie dokumentacja (m. in. umowa z dnia [...].05.1998r. Nr [...] o remonty cząstkowe ul. [...] oraz protokoły wprowadzenia i przekazania placu budowy z dnia [...] maja 1998 r. i z dnia [...] czerwca 1998 r., a także protokół końcowy odbioru robót z dnia [...] lipca 1998 r.) nie potwierdzały faktu władztwa publicznoprawnego nad działką nr [...]. Dlatego zgromadzony w sprawie materiał dowodowy w jego ocenie dowodził zarówno faktu zajęcia przedmiotowej działki pod drogę publiczną, ul. [...] w Warszawie, jak również faktu sprawowania władztwa publicznoprawnego na przedmiotowej nieruchomości przez Gminę Warszawa - [...]. Faktycznie Gmina władała szeregiem działek, które składały się na ciąg drogowy. Brak jest zatem przesłanek do twierdzenia, iż organy administracji naruszyły przepisy postępowania opierając się na niewystarczającym do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy materiale dowodowym. W szczególności nie mogą być uznane za słuszne wywody Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, jakoby istotne znaczenie dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy mogły mieć oświadczenia mieszkańców ul. [...], na które powołał się Zarząd Dzielnicy [...] w piśmie z dnia 15 kwietnia 2009 r., załączonym do wniosku o regulację stanu prawnego, a których brak w aktach sprawy. Podkreślono, iż ustalenia geodety, który nie miał wątpliwości, iż przedmiotowa działka znajdowała się w dniu 31 grudnia 1998 r. w pasie drogi publicznej, zostały oparte na dokumentacji z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, natomiast oświadczenia mieszkańców, składane po upływie prawie 10 lat chwili przejęcia nieruchomości, nie mogły stanowić wiarygodnego środka dowodowego mogącego mieć wpływ na wynik sprawy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną L. R., A. C. i E. R.-M. wskazały, że wszelkie dokumenty dotyczące lat 1998-2001 dostarczone Sądowi przez stronę przeciwną stoją w jawnej sprzeczności ze złożoną przez skarżące podczas rozprawy poświadczoną notarialnie kopią decyzji nr [...], z dnia [...] grudnia 1997 r., o zwrocie nieruchomości. Tym samym eksponowały pogląd, jakoby jej wydanie świadczyło przeciwko twierdzeniom skarżącego kasacyjnie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna musiała odnieść skutek. W pierwszej kolejności godzi się wyjaśnić, że stosownie do przepisu art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, których w sprawie nie dostrzeżono. Powyższe oznacza więc, że sprawa została przezeń rozpoznana wyłącznie w świetle zgłoszonych w ramach zaprezentowanej podstawy kasacyjnej zarzutów.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 P.p.s.a. Są nimi naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

Wyjaśnić też trzeba, iż wprawdzie skarżący kasacyjnie określił zarzuty zaskarżenia jako oparte na podstawie naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ale w rzeczywistości eksponował obie podstawy kasacyjne wymienione w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. Zarzut dotyczący naruszenia art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną należy bowiem uznać za zarzut prawnomaterialny. Zresztą uzasadnienie podstawy naruszeń procesowych sprowadza się do podważenia stanowiska Sądu I instancji o niewyjaśnieniu sprawy przez organy w zakresie przesłanek tego przepisu, co wiąże się ściśle z kwestią materialnoprawną.

Wszak odnosząc się w pierwszej kolejności do wywodów przytoczonych na uzasadnienie zarzutów procesowych, należy stwierdzić, że sprowadzają się one w zasadzie do dowodzenia naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a., który to przepis nakazuje uchylenie zaskarżonej decyzji (postanowienia) w przypadku stwierdzenia (innego niż przesłanka wznowieniowa) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślenia jednak w tym miejscu wymaga, że zdaniem Sądu Kasacyjnego zastosowanie przez Sąd I instancji w analizowanej sprawie w/w przepisu procesowego stanowiło jedynie konsekwencję dokonanej wykładni prawa materialnego, a nie świadczyło o samoistnym uchybieniu proceduralnym, którego się dopuścił. Poza tym ów przepis nie może stanowić samodzielnej przesłanki zarzutu, tym bardziej w powiązaniu w przepisami procedury administracyjnej, gdyż jego zastosowanie jest wynikiem analizy całokształtu okoliczności faktycznych i prawnych występujących w sprawie. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny uznał niezasadność tej podstawy kasacyjnej.

Natomiast analizując zarzuty przedstawione w ramach podstawy naruszenia prawa materialnego doszedł do przekonania, że są one usprawiedliwione. W istocie bowiem zaskarżony wyrok narusza prawo materialne przez błędną wykładnię. Stosownie do brzmienia przepisu art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną - nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, niestanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stały się z mocy samego prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego, za odszkodowaniem. Przesłankami, od których kumulatywnego spełnienia uzależniony jest skutek przejścia prawa własności z mocy samego prawa na Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego, są zatem: zajęcie nieruchomości pod drogę publiczną, władanie tym gruntem w dniu 31 grudnia 1998 r. przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego oraz brak tytułu własności Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego do tej nieruchomości. Sformułowanie "nieruchomości zajęte pod drogi publiczne" oznacza nieruchomości, na których urządzono drogę, którą następnie zaliczono do odpowiedniej kategorii dróg publicznych, przy czym fakt ten musiał mieć miejsce przed dniem 1 stycznia 1999 r. Natomiast władanie oznacza faktyczne sprawowanie władztwa, zbliżone do posiadania; przy czym do spełnienia przesłanki władztwa nie jest konieczne udowodnienie służącego podmiotowi publicznoprawnemu jakiegokolwiek tytułu do nieruchomości. W świetle omawianej regulacji podstawowe znaczenie ma jedynie to, czy Skarb Państwa lub gmina przez swoje jednostki organizacyjne w odniesieniu do nieruchomości zajętej pod drogę wykonywały faktyczne czynności, takie jak np. utrzymywanie nawierzchni, naprawa, remont, odśnieżanie itp. związane z szeroko rozumianym zarządzaniem drogą publiczną. Ustawodawca skutki nabycia własności nieruchomości z mocy prawa odniósł bowiem do każdego stanu władania cudzą nieruchomością, nawet wbrew woli jej właściciela, byleby nieruchomość nie stanowiła w dniu 31 grudnia 1998 r. własności publicznej (tak w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 14 marca 2000 r., sygn. akt P 5/99).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt tej sprawy stwierdzić należy, że ze znajdującego się w aktach wykazu synchronizacyjnego nieruchomości wykonanego przez geodetę, a zamieszczonego na mapie sytuacyjnej [...] wynika, że w skład nieruchomości objętej księgą wieczystą KW [...] wchodziły działki nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] o pow. 0,4027 ha. Natomiast według ewidencji gruntów i budynków nieruchomość ujęta w księdze wieczystej KW [...] odpowiada działkom nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] z obrębu [...] i nr [...] z obrębu [...] o pow. 0,5187 ha. Z kolei z wykazu nieruchomości umieszczonego również na wskazanej wyżej mapie, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej Miasta Stołecznego Warszawy w dniu 30 lipca 2009 r., wynika, że z części działki nr [...], objętej KW nr [...], wydzielono działkę nr [...] o pow. 0,0075 ha, zajętą pod drogę publiczną. Natomiast odpis księgi wieczystej nr [...] dowodzi, iż na dzień 31 grudnia 1998 r. współwłaścicielami działek ujętych w tej księdze były: L. R., E. R. (obecnie: E. R.-M.) i A. R. (obecnie: A. C.). Na podstawie uchwały Rady Narodowej Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 26 maja 1988 r., nr 245, w sprawie zaliczenia dróg publicznych na terenie m. st. Warszawy i województwa stołecznego warszawskiego do kategorii dróg lokalnych miejskich oraz dróg gminnych (Dz. Urz. Woj. St. Warszawskiego nr 17, poz. 186) ulica [...] w Warszawie została zaliczona do kategorii dróg lokalnych miejskich, a następnie - zgodnie z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - z dniem 1 stycznia 1999 r. stała się drogą gminną. Jak zatem wynika z powyższego, przedmiotowa działka nr [...] w dniu 31 grudnia 1998 r. znajdowała się w pasie drogi publicznej, co dodatkowo potwierdza kopia mapy sytuacyjnej wyżej opisanej. Mapę tę wykonano w celu uregulowania stanu prawnego nieruchomości na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r., wydzielając działkę nr [...] jako zajętą pod drogę publiczną według stanu na dzień 31 grudnia 1998 r. Jak trafnie stwierdza autorka skargi kasacyjnej mapa ta została sporządzona przez uprawnionego geodetę, na podstawie dostępnej dokumentacji, zatem nie ma powodów dla odmowy dania jej wiary. Zwłaszcza w kontekście całokształtu zebranego materiału dowodowego. Wbrew twierdzeniom Sądu I instancji znajdująca się w aktach sprawy kopia mapy sytuacyjnej przedstawia granicę drogi publicznej - ul. [...] w Warszawie, wraz z granicami działek, z których wydzielone zostały nieruchomości zajęte pod drogę publiczną. Wskazuje na to opis mapy, w którym geodeta wskazał, iż jest to mapa sytuacyjna nieruchomości zajętych pod drogę publiczną według stanu na dzień 31 grudnia 1998 r. sporządzona w celu uregulowania stanu prawnego nieruchomości na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r., jak również graficzne przedstawienie granic wydzielanych nieruchomości, wraz z dotychczasową granicą ul. [...]. Należy podkreślić, iż pomimo tego, że mapa została sporządzona dopiero w sierpniu 2009 r., to miała ona na celu odzwierciedlenie granic drogi publicznej istniejące w dniu 31 grudnia 1998 r., w oparciu o dokumentację z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, w tym również operat ewidencji gruntów z 1996 r., znak: [...]. Godzi się w tym miejscu podkreślić, iż zgodnie z brzmieniem przepisu art. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 1998 r., droga lub pas drogowy to wydzielony pas terenu, przeznaczony do ruchu lub postoju pojazdów oraz do ruchu pieszych, wraz z leżącymi w jego ciągu obiektami inżynierskimi, placami, zatokami postojowymi oraz znajdującymi się w wydzielonym pasie terenu chodnikami, ścieżkami rowerowymi, drogami zbiorczymi, drzewami i krzewami oraz urządzeniami technicznymi związanymi z prowadzeniem i zabezpieczeniem ruchu. Z kolei miedza to wąski pas niezaoranej ziemi, oddzielający pole uprawne. Pomimo zatem, iż z oświadczenia skarżących wynikało, iż na przedmiotowej działce nie znajdowała się droga urządzona, a miedza, to nie przesądza to wniosku, że ten pas ziemi nie mógł zostać zajęty pod drogę publiczną w celach związanych z prowadzeniem ruchu, co słusznie podniósł w skardze kasacyjnej organ administracji. O kategorii drogi nie decyduje bowiem ani jej szerokość, ani długość czy rodzaj nawierzchni (zwłaszcza w odniesieniu do dróg gminnych, które nie muszą być wyposażone w chodniki, ani utwardzone), lecz względy formalne, polegające na nadaniu jej odpowiedniego statusu uchwałą organu stanowiącego gminy, tak jak miało to miejsce w niniejszej sprawie.

Udokumentowana została również przesłanka władztwa publicznoprawnego nad przedmiotową działką. W aktach sprawy znajduje się bowiem kopia umowy zawartej w dniu [...] maja 1998 r., nr [...], pomiędzy Gminą Warszawa-[...], a firmą [...] na wykonanie w 1998 r. robót polegających m.in. na wiosennym i jesiennym plantowaniu ulic lokalnych o nawierzchni nieulepszonej, w skład których wchodziła także ul. [...] (wykaz nr 1 do umowy); fakt władania potwierdzają także: kopia protokołu wprowadzenia i przekazania placu budowy z dnia [...] czerwca 1998 r. na terenie obiektu przy ulicy [...] w ramach umowy nr [...] w celu ulepszenia nawierzchni ulicy [...], kopia protokołu konieczności i typowania do umowy nr [...], kopia protokołu końcowego z dnia [...] lipca 1998 r. dotyczącego wykonania ulepszenia nawierzchni ulicy [...] w ramach umowy nr [...], kopia umowy z dnia [...] maja 1998 r., nr [...], na wykonanie remontów cząstkowych dróg oraz ulic lokalnych miejskich o nawierzchni ulepszonej zawartej pomiędzy Gminą Warszawa [...], a firmą [...] oraz protokół wprowadzenia i przekazania placu budowy z dnia [...] maja 1998 r. - ulicy [...] w ramach umowy nr [...], jak również kopia szkicu budowlanego wraz z kopią kosztorysu powykonawczego wykonania remontu nawierzchni ul. [...] w ramach umowy [...]. Te dowody, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, dostatecznie przesądzają tę przesłankę, bez potrzeby badania metryki drogi, planów, innych rejestrów robót, faktur, czy protokołów, o których powiada Sąd meriti w końcowym fragmencie uzasadnienia zaskarżonego wyroku.

Wobec powyższego należy stwierdzić, że organy administracji publicznej w sposób wyczerpujący i niebudzący wątpliwości ustaliły, iż w przedmiotowej sprawie zostały spełnione wszystkie przesłanki przewidziane w art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Nie było podstaw do kwestionowania zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz jego wiarygodności, a zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie błędnie uznał, że zaskarżona decyzja, jak i decyzja ją poprzedzająca, naruszają prawo. Powyżej wykazano, iż zgromadzony w sprawie materiał dowodowy potwierdzał zarówno fakt zajęcia przedmiotowej działki pod drogę publiczną - ul. [...] w Warszawie, jak również fakt sprawowania władztwa publicznoprawnego na przedmiotowej nieruchomości (a zatem i na działce nr [...]) przez Gminę Warszawa - [...]. Brak jest zatem przesłanek do stwierdzenia, iż organy administracji naruszyły przepisy postępowania opierając się na niepełnym materiale dowodowym.

Odnosząc się do zarzutu zawartego w odpowiedzi na skargę, należy wskazać, że wydanie decyzji z dnia 19 grudnia 1997 r. o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej, obejmującej również przedmiotową nieruchomość, nie ma znaczenia dla niniejszej sprawy, gdyż zwrot nastąpił z uwagi na zbędność nieruchomości na cel wywłaszczeniowy (tu utratę ważności decyzji lokalizacyjnej skutkującą wygaśnięciem celu wywłaszczenia). Ta okoliczność nie pozwalała na odmowę zwrotu nawet wówczas, gdy nieruchomość została faktycznie zajęta pod drogę, zresztą miała miejsce przed datą istotną z punktu widzenia niniejszej sprawy.

Przyjmując zatem, że skarga kasacyjna była uzasadniona w zakresie, w jakim zarzucała Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie obrazę prawa materialnego, Naczelny Sąd Administracyjny był władny – po uchyleniu zaskarżonego wyroku - rozpoznać skargę. Czyniąc to zważył, iż zaskarżona decyzja odpowiada prawu z wyłożonych wyżej powodów.

Konstatacja ta doprowadziła do uchylenia zaskarżonego wyroku i oddalenia skargi na mocy przepisu art. 188 w związku z art. 151 i art. 193 P.p.s.a. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania oparte zostało na przepisie art. 203 pkt 2 P.p.s.a.

-----------------------

5