Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SA/Gd 403/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2021-07-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 1, art. 17 ust. 1b, art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a
journal: Dz.U. 2020 poz 111
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - t.j.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Sudoł (spr.), Sędziowie: Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak, Sędzia WSA Paweł Mierzejewski, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 15 lipca 2021 r. sprawy ze skargi E. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 24 lutego 2021 r., nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę.


UZASADNIENIE

E. Z. (zwana dalej jako: "wnioskodawczyni", "strona", "skarżąca") złożyła w dniu 26 października 2020 r. w Miejskim Ośrodku Pomocy Społecznej w C. wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym członkiem rodziny - matką E. C. (ur. [...] 1934 r.).

Burmistrz Miasta C. decyzją z dnia 31 grudnia 2020 r. (nr [...]) odmówił wnioskodawczyni przyznania świadczenia, powołując w podstawie prawnej wydanego rozstrzygnięcia m.in. art. 17 ust. 1 pkt 4, art. 17 ust. 1a, art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r., poz. 111; zwanej dalej w skrócie jako: "u.ś.r." lub "ustawa").

W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że w rozpatrywanej sprawie ustalono, iż E. Z. jest córką E. C., osoby, która wymaga opieki. E. C. - matka wnioskodawczym, ma 85 lat, jest wdową. Legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności wydanym przez Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w C. z dnia 17 lutego 2015 r. (nr [...]), przy czym nie ustalono od kiedy istnieje niepełnosprawność, a ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 1 grudnia 2020 r. Orzeczenie wydano na stałe. E. Z. jest rozwiedziona, nie pozostaje w zatrudnieniu, otrzymuje emeryturę z FUS i okresową emeryturę kapitałową w kwocie miesięcznej 1.201,38 zł. Legitymuje się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności wydanym przez Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w C. z dnia 21 marca 2018 r. (nr [...]) na okres do 31 marca 2021 r. Z informacji uzyskanych od pracownika socjalnego, który przeprowadził wywiad na potrzeby przyznania prawa do niniejszego świadczenia wynika, iż wnioskodawczyni sprawuje opiekę nad matką, zajmuje się prowadzeniem domu, sprawami urzędowymi oraz wsparciem i pielęgnacją wobec swojej matki. E. C. samodzielnie porusza się z pomocą laski, samodzielnie ubiera się, samodzielnie wykonuje czynności higieniczne, samodzielnie spożywa posiłki, dawkuje sobie leki.

Mając na uwadze powyższe, organ pierwszej instancji uznał, że wnioskodawczyni nie spełnia przesłanek z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., gdyż sprawowana opieka nie jest opieką całodobową. Organ uznał ponadto, że nie zostały spełnione również przesłanki z art. 17 ust. 1b u.ś.r., bowiem osoba wymagająca opieki (matka) legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, gdzie wskazano, że nie da się ustalić od kiedy istnieje niepełnosprawność, a ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 1 grudnia 2014 r. (od 85 roku życia). Dodatkowo organ wskazał, że art. 17 ust. 5 lit. a u.ś.r. wprost wyłącza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób wymienionych w art. 17 ust. 1 i 1a u.ś.r., w sytuacji, w której osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury.

Po rozpatrzeniu wniesionego przez E. Z. odwołania, w którym zarzucono organowi pierwszej instancji naruszenie prawa materialnego poprzez zastosowanie normy prawnej wyrażonej w art. 17 ust. 1b u.ś.r. oraz błędną wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej także jako: "SKO") decyzją z dnia 24 lutego 2021 r. (nr [...]), wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r., poz. 256) i art. 17 u.ś.r., utrzymało w mocy zakwestionowaną decyzję Burmistrza Miasta C.

SKO uznało zarzut odwołania dotyczący naruszenia przez organ pierwszej instancji przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r. za zasadny. Wyjaśniając, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, (Dz. U. z 2014 r. poz. 1443) orzekł, iż art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Przedmiotowy wyrok jest wyrokiem zakresowym, czyli takim, w którym Trybunał Konstytucyjny stwierdza zgodność albo niezgodność z Konstytucją przepisu prawnego w określonym zakresie jego zastosowania. Wyrok ten odnosi się do negatywnego zakresu przepisu art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, na co wskazuje zwrot "w zakresie, w jakim różnicuje". Istotą tego rozstrzygnięcia jest uznanie za niezgodne z konstytucyjną zasadą równości pominięcie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego innych osób, niż wskazanych w tym przepisie, przy czym niekonstytucyjności takiego ograniczenia Trybunał upatruje w zróżnicowaniu prawa podmiotowego opiekunów osób niepełnosprawnych ze względu na wiek powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki. Skutkiem tego wyroku jest zmiana zakresu zastosowania przepisu art. 17 ust. 1b ustawy w zakresie treści w nim ujętej, będącego przepisem szczególnym w odniesieniu do art. 17 ust. 1 tej ustawy, który określa ogólne przesłanki prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Trybunał Konstytucyjny derogując w powołanym wyżej zakresie przepis art. 17 ust. 1b ustawy nie odroczył utraty jego mocy obowiązującej (art. 190 ust. 3 Konstytucji RP). Skutkiem tego orzeczenia jest stwierdzenie niekonstytucyjności art. 17 ust. 1b ustawy w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, i to począwszy od dnia ogłoszenia wyroku. Przedmiotowy wyrok został ogłoszony w Dzienniku Ustaw RP z dnia 23 października 2014 r. pod poz. 1443 i z tym dniem orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego weszło w życie. Omawiany przepis ustawy- art. 17 ust. 1b - jako niekonstytucyjny w określonym przez wyrok zakresie - nie powinien mieć od tego momentu zastosowania, gdyż Trybunał Konstytucyjny wprost stwierdził jego niekonstytucyjność. SKO nadmieniło, że podziela linię orzeczniczą sądów administracyjnych, które w odniesieniu do opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych wnoszących o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego po wyroku Trybunału, dostrzegają jego wpływ na obecną sytuację tych podmiotów i stwierdzają o konieczności uchylenia decyzji.

Pomimo stwierdzenia powyższego uchybienia SKO uznało, że należy utrzymać w mocy zaskarżoną decyzje organu pierwszej instancji, gdyż w rozpoznawanej sprawie zachodzi negatywna przesłanka nie pozwalająca przyznać E. Z. prawa do wnioskowanego świadczenia, jakim jest brak stałej lub długotrwałej opieki strony wnioskującej nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką. W tym zakresie organ odwoławczy wskazał, że podstawową przesłanką, jaką musi spełnić osoba ubiegająca się o świadczenie pielęgnacyjne, jest rezygnacja z pracy zarobkowej bądź jej niepodejmowanie spowodowane koniecznością sprawowania opieki nad osobą bliską o określonym stopniu niepełnosprawności. Wydanie samego orzeczenia o niepełnosprawności w stopniu znacznym nie przesądza o tym, że każdy, zajmujący się osobą legitymującą się takim orzeczeniem, sprawuje opiekę, która uniemożliwia zatrudnienie, bowiem uczyniono założenie, że osoba taka nie zawsze wymaga opieki, lecz czasami wymaga pomocy. W istocie bowiem celem świadczenia pielęgnacyjnego jest udzielenie materialnego wsparcia osobom, które rezygnują z aktywności zawodowej, by opiekować się osobą niepełnosprawną. Świadczenie pielęgnacyjne ma zatem zastąpić dochód wynikający ze świadczenia pracy, której nie może podjąć osoba pielęgnująca. Istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest więc częściowe zrekompensowanie opiekunowi strat finansowych spowodowanych niemożnością podjęcia pracy lub rezygnacją z niej w związku z koniecznością opieki nad osobą niepełnosprawną. W rozpatrywanej sprawie ustalono, że matka wnioskodawczym ma ograniczone możliwości poruszania się (porusza się w obrębie mieszkania z pomocą laski), jednak czynności wykonywane przez E. Z., mieszczą się w większości w zwykłych czynnościach pomocy, świadczonej często przez dorosłe osoby wobec starszych rodziców. Czynności związane z prowadzeniem gospodarstwa domowego, zakupy, sprzątanie, czy załatwianie spraw urzędowych to pomoc świadczona osobie starszej i nie są to czynności wykonywane codziennie. Zakres deklarowanych czynności (na podstawie oświadczenia z dnia 25 listopada 2020 r.) wskazuje na to, że E. Z. nie tyle sprawuje opiekę nad matką, uniemożliwiającą jej podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zawodowej, co świadczy jej pomoc, która nie uprawnia do przyznania wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego.

E. Z., działając przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżyła powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, wnosząc o jej uchylenie oraz uchylenie poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta C. i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez przyznanie jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, ewentualnie przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Wniosła również o zasądzenie na jej rzecz kosztów postepowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, a także rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.

Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez przyjęcie, że niepodejmowanie pracy zarobkowej przez skarżącą w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, nie wypełnia przesłanki niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowani opieki nad osobą legitymizującą się orzeczeniem o niepełnosprawności ze wskazaniami: konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osobie w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że z dyspozycji art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych wynika, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje osobom w nim wymienionym, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniem konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Z przywołanej normy prawa wynika, że podstawowym wymogiem uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego jest sprawowanie stałej, ciągłej opieki wykluczającej podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Obowiązujące przepisy nie uzależniają otrzymania świadczenia od tego by opieka była całodobowa. Skarżąca sprawuje opiekę nad niepełnosprawną matką, która to opieka uniemożliwiała jej podjęcie zatrudnienia

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Na mocy art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej powoływanej jako "p.p.s.a.") uwzględnienie skargi następuje w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1), a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu (pkt 2) lub wydania tego aktu z naruszeniem prawa (pkt 3).

W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Stosownie natomiast do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Kontrolując zaskarżoną decyzję zgodnie ze wskazanymi wyżej kryteriami, należało uznać, że rozstrzygnięcie to odpowiada prawu, a wniesiona skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem skargi skarżąca uczyniła decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 24 lutego 2021 r. utrzymującą w mocy decyzję Burmistrza Miasta C. z dnia 31 grudnia 2020 r., którą odmówiono jej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną matką - E. C.

Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięć organów obu instancji stanowiły przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych.

Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji

z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:

1) matce albo ojcu,

2) opiekunowi faktycznemu dziecka,

3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia

9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,

4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób

o znacznym stopniu niepełnosprawności

- jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji

i edukacji.

Stosownie do art. 17 ust. 1b ustawy świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia.

W art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. wskazano natomiast, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym.

W rozpoznawanej sprawie organ pierwszej instancji odmówił skarżącej przyznania wnioskowanego świadczenia twierdząc, że w sprawie nie zostały spełnione przesłanki określone w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., gdyż opieka nie jest sprawowana całodobowo. Nie zostały też spełnione, zdaniem organu pierwszej instancji, przesłanki z art. 17 ust. 1b u.ś.r., bowiem z załączonego do akt sprawy orzeczenia o stopniu o niepełnosprawności nie wynika, aby niepełnosprawność matki skarżącej powstała do ukończenia przez nią 18 roku życia lub powstała w trakcie nauki w szkole albo w szkole wyższej, nie później jednak, niż do ukończenia 25 roku życia. Organ pierwszej instancji wskazał również, że z uwagi na fakt, iż skarżącej przysługuje prawo do emerytury z FUS i okresowej emerytury kapitałowej z ZUS, to zachodzi negatywna przesłanka przyznania wnioskowanego świadczenia wskazana w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r.

SKO uznało, że skarżącej należało odmówić przyznania wnioskowanego świadczenia, bowiem nie spełnia ona przesłanek z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., tzn. nie istnieje związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy zapewnieniem niepełnosprawnej matce opieki, a niepodejmowaniem przez wnioskodawczynię zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. W zakresie spełnienia przesłanek z art. 17 ust. 1b u.ś.r. SKO przychylił się do stanowiska sądów administracyjnych, w których wskazywano, że mając na uwadze wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, należy stosować art. 17 ust. 1b u.ś.r. z pominięciem kryterium momentu powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki. Organ odwoławczy nie wypowiedział się natomiast na temat występowania negatywnej przesłanki przyznania wnioskowanego świadczenia wskazanego w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. (emerytura).

Zdaniem Sądu organ odwoławczy prawidłowo wywiódł, że organ pierwszej instancji błędnie zastosował przepis art. 17 ust. 1b ustawy, bowiem wobec treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. K 38/13, przymiot konstytucyjności utraciło przewidziane w tym przepisie kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego przez opiekunów dorosłych niepełnosprawnych, których niepełnosprawność powstała później niż w okresach wskazanych w ust. 1b pkt 1 i 2 ustawy. Z tych przyczyn

w odniesieniu do opiekunów dorosłych niepełnosprawnych, oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium.

Wskazać także należy, że w ocenie Sądu, organ pierwszej instancji błędnie zastosował literalne brzmienie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. Sąd miał na względzie, że sądy administracyjne w zakresie analizowanej materii dostrzegają potrzebę uzupełnienia wyników wykładni językowej przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy, wynikami wykładni celowościowej, funkcjonalnej, systemowej (przykładowo wyroki WSA: w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 20 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Go 833/18; w Krakowie z dnia 11 kwietnia 2019 r., sygn. akt III SA/Kr 137/19; w Rzeszowie z dnia 25 lipca 2019 r., sygn. akt II SA/Rz 676/19; wyroki NSA: z dnia 8 stycznia 2020 r., sygn. akt I OSK 2392/19; z dnia 30 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 1546/19; z dnia 18 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 254/20).

W przywołanych wyżej wyrokach sądy stanęły na stanowisku, że wprawdzie proces wykładni prawa zaczyna się zawsze od dyrektyw językowych, to jednak nie można się jedynie do nich ograniczać. Jasność przepisów może zależeć od wielu czynników i zmieniać się w czasie, a przepis jasny może okazać się wątpliwy w związku z wprowadzeniem nowych przepisów, czy istotnej zmiany sytuacji społecznej czy ekonomicznej, mimo że jego brzmienie nie uległo żadnej zmianie (L. Morawski: Wykładnia prawa w orzecznictwie sądów. Komentarz. Toruń 2002 s. 65).

Argumentowano, że celowe jest odstąpienie od prima facie jasnych rezultatów wykładni językowej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy, na rzecz takiego sposobu jego rozumienia, które koreluje z efektami stosowania dyrektyw wykładni systemowej oraz celowościowej i funkcjonalnej. Potrzeba takiego działania wynika między innymi ze zmiany relacji między wysokością świadczenia pielęgnacyjnego a wysokością świadczeń, których pobieranie wyłącza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Uchwalając w 2003 r. ustawę o świadczeniach rodzinnych ustawodawca wyłączył możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego opiekunom, którzy mają prawo do określonych świadczeń, i jednocześnie określił wysokość świadczenia pielęgnacyjnego na 420 zł miesięcznie. Wówczas była to kwota niższa niż wysokość najniższej emerytury i innych świadczeń wyłączających prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Taka relacja utrzymywała się aż do 1 maja 2014 r., kiedy to świadczenie pielęgnacyjne wzrosło do 800 zł i stało się nieznacznie wyższe od najniższej emerytury, a obecnie jest już znacznie wyższe od najniższej emerytury. Niewątpliwie zatem intencją ustawodawcy wprowadzającego to wyłączenie było, aby uprawniony opiekun nie pobierał świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy otrzymuje świadczenie wyższe. Wskazywano, że odczytanie przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy w obecnych realiach, jako pozbawiającego świadczenia pielęgnacyjnego także opiekuna otrzymującego świadczenie znacznie niższe, wymagałoby jednoznacznego potwierdzenia przez dyrektywy wykładni systemowej oraz funkcjonalnej i celowościowej.

Zgodnie z wyrażoną w art. 8 ust. 2 Konstytucji RP zasadą bezpośredniego stosowania jej przepisów, rzeczą organów władzy publicznej jest dokonywanie prokonstytucyjnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy, pozwalającej na realizację zasad: równości wobec prawa (art. 32 ust. 1), sprawiedliwości społecznej (art. 2), obowiązku udzielania szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust.,1 zdanie drugie) i osobom niepełnosprawnym (art. 69). Obowiązkiem sądu administracyjnego, sprawującego wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę administracji publicznej jest prokonstytucyjna interpretacja przepisów prawa.

Wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy, która wskazywałaby na wyeliminowanie z kręgu osób, które mają prawo do świadczeń wymienionych w tym przepisie naruszałaby konstytucyjną zasadę równości, zgodnie z którą wszystkie podmioty prawa, charakteryzujące się daną cechą istotną (relewantną) w równym stopniu, mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez różnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących.

Wskazywano, że w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego wielokrotnie podnoszono, że zasada równości polega na tym, że wszystkie podmioty prawa (adresaci norm prawnych), charakteryzujące się daną cechą istotną (relewantną) w równym stopniu, mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary (np. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 marca 1988 r., sygn. akt U 7/87, z dnia 4 stycznia 2000 r., sygn. akt K 18/99, z dnia 18 marca 2014 r., sygn. akt SK 53/12). Sytuacja osób, których istotną cechą wspólną jest rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, została zróżnicowana w ten sposób, że te podmioty, które mają prawo do świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy, pozbawiono świadczenia pielęgnacyjnego. Jednocześnie tym, którzy mają prawo do świadczeń wymienionych w art. 27 ust. 5 ustawy, umożliwiono wybór świadczenia pielęgnacyjnego. Przyznano prawo do świadczenia pielęgnacyjnego bez ograniczeń tym, którzy otrzymują inne dochody niż wymienione w tych dwóch przepisach. Odnośnie zróżnicowania poziomu świadczeń pielęgnacyjnych dla opiekunów osób niepełnosprawnych Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 21 października 2015 r., sygn. akt K 38/13 wskazał, że ustawodawca jest obowiązany precyzyjnie ustalić racjonalne przesłanki, od których uzależni zróżnicowany poziom świadczenia, przyjmując za punkt wyjścia jednakowe traktowanie takich opiekunów.

Wskazywano również, że nie sposób znaleźć przekonujących argumentów uzasadniających zróżnicowanie sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych, polegające na wyłączeniu w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tych opiekunów, którzy mają ustalone prawo do jednego ze świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy, w sytuacji gdy to świadczenie jest niższe niż świadczenie pielęgnacyjne. Nie przemawia za tym stan finansów państwa, o czym świadczy wprowadzenie w ostatnich latach nowych programów przyznających w dużej skali świadczenia socjalne, także osobom zamożnym. Ponadto celem świadczenia pielęgnacyjnego jest rekompensowanie braku dochodów z pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny.

Pozbawienie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osób pobierających emeryturę w niższej wysokości niż to świadczenie powoduje, że ten cel nie jest w stosunku do tej grupy opiekunów realizowany, mimo że sprawując opiekę po uzyskaniu prawa do emerytury opiekun nie może podjąć pracy zarobkowej.

Pomimo tego decyzja organu pierwszej instancji, jak zasadnie wskazywał organ odwoławczy, jest zgodna z prawem. Nie może bowiem ujść uwadze, że prawo do świadczenia pielęgnacyjnego przysługuje jedynie osobie, która spełnia łącznie przesłanki określone w art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych.

W okolicznościach rozpatrywanej sprawy kluczowa jest zatem ocena, czy zakres (charakter) sprawowanej przez skarżącą opieki nad niepełnosprawną osobą (matką) wypełnia ustawowe przesłanki warunkujące przyznanie uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego.

Ustawa o świadczeniach rodzinnych w słowniku wyrażeń ustawowych w art. 3 pkt 22 definiuje pojęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, nie zawiera jednak definicji sprawowania opieki, niemniej z treści art. 17 ust. 1 u.ś.r. wywieść można, że opieka musi być stała lub długoterminowa. Jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych nie musi to być opieka całodobowa. Jednak, nie może to być opieka świadczona niecodziennie, a nawet jeżeli codziennie, to tylko przez część doby, zatem sporadycznie (por. wyrok NSA z dnia 2 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 2201/15). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 maja 2015 r., sygn. akt I OSK 2820/13, wskazał, że z art. 17 ust. 1 u.ś.r. wynika, iż podstawową przesłanką, jaką musi spełnić osoba ubiegająca się o świadczenie pielęgnacyjne, należąca do kręgu osób zobowiązanych do alimentacji, jest rezygnacja z pracy zarobkowej spowodowana koniecznością sprawowania permanentnej opieki nad osobą bliską o określonym stopniu niepełnosprawności. Podkreślić należy, że na równi z rezygnacją z zatrudnienia należy traktować niepodejmowanie pracy.

Świadczenie pielęgnacyjne, o którym mowa w art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych nie jest bowiem przyznawane za samą opiekę nad niepełnosprawnym rodzicem, gdyż wynika ona z prawnego i moralnego obowiązku dziecka względem rodzica, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania. Świadczenie pielęgnacyjne nie może być traktowane jako zastępcze źródło dochodu. Przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jest formą wynagrodzenia przez Państwo osoby, na której ciąży obowiązek alimentacyjny względem osoby niepełnosprawnej, w zamian za rezygnację albo niepodejmowanie zatrudnienia w związku z koniecznością opieki nad tą osobą niepełnosprawną. Jest kompensacją strat materialnych.

Przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. należy zatem stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których - zakres opieki - wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej. Chodzi tu zatem o sprawowanie stałej, ciągłej opieki wykluczającej podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Świadczenie to bowiem ma być rekompensatą za rezygnację z pracy z uwagi na konieczność opieki nad osobą bliską, która jej wymaga (zob. wyrok NSA z dnia 2 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 2729/16).

Istotne jest jednak, że opieka taka musi - w sposób oczywisty - stanowić przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej. Zatem związek między rezygnacją z zatrudnienia (albo jego niepodejmowaniem), a sprawowaną opieką musi być bezpośredni i ścisły.

Skarżąca w "Wykazie czynności wykonywanych podczas opieki" (załączony do wniosku) wskazywała, że do zakresu jej opieki nad niepełnosprawną matką należy: asysta przy czynnościach higienicznych; pomoc w ćwiczeniach fizycznych (1 raz dziennie); mierzenie ciśnienia, poziomu cukru, podanie insuliny (1 raz w miesiącu); podawanie leków (2 razy dziennie); przygotowanie i podawanie posiłków (4 razy dziennie); sprzątanie, pranie, prasowanie (1 raz w tygodniu); wizyty lekarskie (1 raz w miesiącu, w okresie pandemii - telefonicznie); opłacanie rachunków (1 raz w miesiącu); robienie zakupów, realizacja recept (1-2 razy w tygodniu); załatwianie spraw urzędowych (w zależności od potrzeb); wyjścia na spacery (1 raz dziennie, w zależności od kondycji); odśnieżanie, czynności ogrodnicze (w zależności od pory roku); masaże, oklepywanie (w zależności od potrzeb).

Podczas wywiadu środowiskowego, który odbył się w dniu 25 listopada 2020 r. w miejscu zamieszkania osoby niepełnosprawnej, pracownik socjalny ustalił, że E. Z. prowadzi wspólnie ze swoją matką gospodarstwo domowe. E. C. przebyła chorobę nowotworową (jest pod opieką onkologa), jest osoba niedosłyszącą (2 aparaty słuchowe), cierpi na schorzenia układu krążenia oraz schorzenia narządu ruchu. Porusza się samodzielnie w obrębie mieszkania (z pomocą laski). Samodzielnie spożywa posiłki, samodzielnie ubiera się i wykonuje czynności higieniczne (jedynie podczas kąpieli wymaga asysty przy wchodzeniu i wychodzeniu z wanny), samodzielnie dawkuje leki. E. Z. zajmuje się prowadzeniem domu, sprawami urzędowymi oraz pielęgnacją matki.

Mając na uwadze powyższe uznać należy, że organ drugiej instancji prawidłowo wywiódł, że nie można przyjąć, aby matka skarżącej nie była wstanie funkcjonować bez stałej obecności skarżącej. Realizacja recept, opłacanie rachunków, załatwianie spraw urzędowych, robienie zakupów, mierzenie ciśnienia, pranie, sprzątanie, gotowanie, umawianie wizyt lekarskich (zapewnienie asysty podczas tych wizyt) nie stanowią czynności, które świadczą o konieczności sprawowania stałej lub długotrwałej opieki córki nad matką. Czynność te nie są wykonywane codziennie, a jeśli już są wykonywane codziennie, to nie zajmują tyle czasu, aby determinowało to u skarżącej potrzebę rezygnacji z zatrudnienia (lub niepodejmowania zatrudnienia). Zatem nie są to czynności oznaczające stałą lub długotrwałą opiekę innej osoby w rozumieniu art. 17 ust. 1 u.ś.r. Czynności wskazywane przez skarżącą stanowią de facto czynności zwykłego dnia codziennego. Zatem w istocie stanowią one codzienną rutynę osób, w tym takich, które również pracują zawodowo.

Nie kwestionując złego stanu zdrowia matki skarżącej i konieczności wsparcia matki przez skarżącą (do czego skarżąca jest zobowiązana zgodnie z regulacjami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy; tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r., poz. 1359), należy podkreślić, że sama konieczność sprawowania opieki nie stanowi w świetle art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych samodzielnej podstawy do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Matka skarżącej, pomimo posiadanego orzeczenia o niezdolności do samodzielnej egzystencji, jest w stanie określone czynności wykonywać samodzielnie bez stałej obecności skarżącej.

Zauważyć także należy, że skarżąca na etapie odwołania, chociaż była reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, nie kwestionowała stanowiska organu pierwszej instancji, że brak jest bezpośredniego związku przyczynowego między niepodejmowaniem zatrudnienia, a sprawowaniem przez nią opieki nad matką. Kwestionowała jedynie zastosowanie przez ten organ dyspozycji art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych bez uwzględnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. oraz wykładnie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. Natomiast na etapie postępowania sądowego, pomimo że organ odwoławczy przychylił się do stanowiska organu pierwszej instancji, że w rozpatrywanej sprawie nie została spełniona podstawowa przesłanka przyznania świadczenia pielęgnacyjnego określona w art. 17 ust. 1 u.ś.r. (brak związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia a sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną), co zostało zaznaczone w uzasadnieniu decyzji, skarżąca ograniczyła się wyłącznie do wskazania, że sprawuje opiekę nad niepełnosprawną matką, która to opieka uniemożliwia jej podjęcie zatrudnienia.

Konkludując, Sąd aprobuje stanowisko organów obu instancji, że świetle przedstawionych powyżej okoliczności faktycznych i prawnych, skarżącej nie przysługiwało prawo do świadczenia pielęgnacyjnego określonego w art. 17 ust. 1 u.ś.r., bowiem sprawowana przez nią opieka nad matką nie stanowi opieki, która stałaby na przeszkodzie w podjęciu przez nią zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Trudno też upatrywać w takiej sytuacji istnienia związku skutkowo-przyczynowego, o którym mowa w omawianym przepisie.

W tym stanie sprawy Sąd oddalił wniesioną skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a., o czym orzeczono jak w sentencji wyroku.

Sąd orzekł w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie ustawowym nie zażąda przeprowadzenia rozprawy.

Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Internetowej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).