Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1044/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-06-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Minister Insfrastruktury i Budownictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 4 pkt 16 i 17, art. 157 ust. 3
journal: Dz.U. 2018 poz 2204
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o  gospodarce nieruchomościami  - tekst jedn.
article: art. 9y ust. 1, ust. 2, ust .3, art. 9 ad ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 2117
law: Ustawa z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym - tekst jedn.
article: art. 184
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie: Sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik po rozpoznaniu w dniu 28 czerwca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] S.A. z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 grudnia 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 2196/18 w sprawie ze skargi [...] S.A. z siedzibą w K. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za wygaśnięcie prawa użytkowania wieczystego 1. prostuje oczywistą omyłkę w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku w ten sposób, że na stronie 4 (czwartej) w wersie 11 (jedenastym) od dołu, po słowach "Następnie biegły określił wartość" skreśla słowa "1 m2"; 2. oddala skargę kasacyjną w całości


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 11 grudnia 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 2196/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę W. S.A. z siedzibą w [...] na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia 21 czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za wygaśnięcie prawa użytkowania wieczystego.

Rozstrzygnięcie oparto na następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją nr 2 z dnia 26 września 2017 r. (dalej decyzja z 26 września 2017 r.) Wojewoda Małopolski (dalej Wojewoda): 1. ustalił odszkodowanie w wysokości 218.174,00 zł z tytułu wygaśnięcia prawa użytkowania wieczystego ustanowionego na nieruchomości położonej w obrębie [...], jednostce ewidencyjnej [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,0514 ha, przeznaczonej na cele realizacji inwestycji kolejowej pn. "Modernizacja linii kolejowej [...] na odcinku [...]-[...] (km [...] – [...] linii nr [...] i km [...] – [...] linii nr [...]) wraz z dobudową torów linii aglomeracyjnej na odcinku [...] – [...] – [...]; 2. przyznał odszkodowanie ustalone w punkcie 1 na rzecz na rzecz użytkownika wieczystego W. S.A. z siedzibą w [...] (dalej Spółka bądź skarżąca); 3. zobowiązał P. S.A. do wypłaty tak ustalonego odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o odszkodowaniu stanie się ostateczna [k. 181-179 akt Wojewody].

Odwołanie wniosła Spółka kwestionując prawidłowość sporządzonego na potrzeby postępowania odszkodowawczego operatu szacunkowego. Skarżąca wskazała na nieprawidłowe przyjęcie przez rzeczoznawcę, że decyzja Prezydenta Miasta [...] nr [...] z 25 września 1997 r. (dalej decyzja nr [...] [k. 94-93 akt Wojewody]) o pozwoleniu na budowę nie zmienia przeznaczenia przedmiotowej nieruchomości i tym samym nie wpływa na jej wartość, podczas gdy w ocenie skarżącej, zgodnie z definicją legalną zawartą w art. 4 pkt 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami [Dz.U. z 2018 r. poz. 121 ze zm., dalej ugn], przez stan nieruchomości należy rozumieć także jej stan prawny i stan otoczenia nieruchomości, przy czym stan prawny obejmuje także przeznaczenie nieruchomości wynikające z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W odwołaniu zarzuciła nieprawidłowy dobór nieruchomości porównawczych, które z uwagi na dużą rozbieżność w powierzchni (pięciokrotnie przekraczającą powierzchnię nieruchomości wywłaszczonej), nie spełniały kryterium podobieństwa do przedmiotu wyceny. Zarzuciła nieuwzględnienie, przy ustalaniu odszkodowania, nakładów poniesionych na nieruchomość przed dniem wydania ww. decyzji Wojewody o zezwoleniu na realizację inwestycji kolejowej. Na potwierdzenie powyższego, przedstawiła kosztorys wykonanych prac na nieruchomości. Spółka podniosła, że doszło do naruszenia art. 7, 77 § 1, art. 80, 107 § 1 i 3 kpa przez brak wszechstronnej analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego i niewłaściwe przyjęcie, że operat szacunkowy sporządzony przez biegłego T. B. (dalej biegły) może stanowić wiarygodny dowód w sprawie. Wskazała naruszenie art. 21 ust. 2 Konstytucji RP przez ustalenie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość nieodpowiadającego jej wartości rynkowej. Skarżąca wniosła o uchylenie ww. decyzji Wojewody w całości i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

Decyzją z dnia 21 czerwca 2018 r. nr [...] (dalej decyzja z 21 czerwca 2018 r.) Minister Inwestycji i Rozwoju (dalej Minister) po rozpatrzeniu odwołania W. S.A. z siedzibą w [...] (dalej Spółka) - utrzymał w mocy decyzję z 26 września 2017 r.

W uzasadnieniu Minister wskazał, że P. S.A. z siedzibą w W. (dalej inwestor bądź P.), na podstawie art. 9o ust. 1 ustawy [z dnia 28 marca 2003 r.] o transporcie kolejowym [Dz.U. z 2015 poz. 1297 ze zm., dalej utk bądź ustawa kolejowa], wnioskiem z 15 lutego 2016 r., wystąpił do Wojewody Małopolskiego o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej w celu realizacji powyższej inwestycji, jednocześnie wnosząc, z uwagi na ważny interes społeczny i gospodarczy, o nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Po przeprowadzeniu postępowania w przedmiotowej sprawie, Wojewoda Małopolski decyzją nr [...] z 15 lipca 2016 r., ustalił lokalizację tej linii kolejowej, nadając decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. Wojewoda podzielił argumenty przedstawione przez inwestora, w stosunku do których jak i do wniesionych przez strony zarzutów, ustosunkował się w wydanej decyzji. Decyzją z 12 stycznia 2017 r. nr [...] Minister Infrastruktury i Budownictwa utrzymał decyzję z 15 lipca 2016 r. w mocy.

Minister podniósł, że w niniejszej sprawie podstawę dla ustalenia wysokości odszkodowania stanowił operat szacunkowy z 22 czerwca 2017 r. (dalej Operat [k. 162-146 akt Wojewody]), sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego T. B. (dalej biegły). Biegły ustalił, że wyceniana działka nr [...] o pow. 0,0514 ha, przeznaczona na cele realizację ww. inwestycji kolejowej, położona jest w [...] w odległości około 2 km od [...] i około 6,5 km od południowo wschodniej granicy miasta w otoczeniu terenów zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, kolejowych, terenów handlowo-usługowych i produkcyjno-usługowych. Biegły ustalił, że według stanu na dzień wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej, szacowany grunt był niezabudowany, użytkowany jako parking. Nieruchomość ma regularny wydłużony kształt, położona jest na terenie płaskim, ma bezpośredni dostęp do drogi publicznej. Działka nr [...] położona jest na terenie uzbrojonym. Biegły wskazał, że na szacowanym gruncie znajdowały się składniki budowlane: ogrodzenie z siatki stalowej na słupkach stalowych zabezpieczone drutem kolczastym, mur z cegły pełnej, plac utwardzony; jedno drzewo-jawor [k. 157 akt Wojewody].

Badając przeznaczenie planistyczne nieruchomości biegły ustalił, że nieruchomość położona jest na obszarze, na którym obowiązują ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta [...] nr [...] z dnia 28 czerwca 2006 r. (dalej Plan), zgodnie z którym działka nr [...] położona jest na terenach zamkniętych [...], dla których nie ustala się przeznaczenia i na terenach ulic klasy dojazdowej KDD (przeznaczenie przeważające). Biegły ustalił, że dla nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] i [...] Prezydent Miasta [...] wydał decyzję nr [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę budynku biurowego W. z usługami i gastronomią w części parteru, dwukondygnacyjnym podziemnym garażem wielostanowiskowym, z infrastrukturą techniczną obejmującą drogę dojazdową pełniącą funkcję drogi pożarowej z pętlą do nawracania od istniejącego zjazdu z ul. [...] do garażu podziemnego, parking na poziomie terenu wzdłuż drogi dojazdowej. Biegły wskazał, że budynek biurowy w całości "wybudowano" [winno być "zaprojektowano"; k. 157, 115-114 akt Wojewody - uw. NSA] na działce nr [...], [która posiadała przeznaczenie usługowe - A.12; k. 157, 115-114 akt Wojewody], powstałej z podziału działki nr [...]. Wyceniana działka nr [...], wydzielona z działki nr [...], zgodnie z miejscowym Planem i decyzją nr [...] miała przeznaczenie drogowe. Przeznaczeniem przeważającym wśród gruntów przyległych były tereny zabudowy usługowej. Szacując nieruchomość w pierwszej kolejności biegły dokonał analizy rynku nieruchomości kolejowych. Z uwagi na brak tego typu nieruchomości na rynku lokalnym i regionalnym biegły wskazał, że nie jest możliwe ustalanie wartości nieruchomości na podstawie nieruchomości kolejowych. Na podstawie własnej analizy ustalił, że ceny transakcyjne nieruchomości kolejowych są niższe od cen nieruchomości budowlanych; są wyższe od gruntów rolnych, leśnych i przeznaczonych pod zieleń. Biegły wskazał, że cel wywłaszczenia nie zwiększa wartości nieruchomości. Wobec powyższego analizie poddał rynek nieruchomości gruntowych niezabudowanych przeznaczonych pod drogi publiczne na terenie miasta [...] w okresie od czerwca 2015 r. do daty wyceny. Ceny transakcyjne ww. nieruchomościami kształtowały się na poziomie od 250,00 zł/m2 do 500,00 zł/m2, przy cenie średniej wynoszącej 370,00 zł/m2. Wyceniając ów grunt rzeczoznawca zastosował podejście porównawcze, metodę porównywania parami. Do ostatecznej bazy porównawczej biegły wybrał 3 transakcje nieruchomościami, które pod względem przyjętych cech rynkowych są najbardziej podobne do nieruchomości wycenianej. Na podstawie analizy zachowań rynku wyróżnił cechy rynkowe nieruchomości i ich wagi mające wpływ na wartość wycenianej działki. Przyjął następujące cechy: lokalizacja (waga 40%), sąsiedztwo i otoczenie (waga 25%), przeznaczenie gruntów przyległych (waga 20%), uzbrojenie (waga 15%). Biegły dokonał stosownej korekty w oparciu o przyjęte cechy rynkowe i ustalił wartość 1 m2 gruntu na kwotę 460,30 zł [k. 148 akt Wojewody], co w konsekwencji pozwoliło na oszacowanie wartości prawa własności wycenianej działki na kwotę 236.594,00 zł. Biegły określił wartość "1 m2" [omyłkowo w uzasadnieniu wyroku IV SA/Wa 2196/18 - s. 4 w. 11 od dołu - użyto zwrotu "1 m2" - uw. NSA] prawa użytkowania wieczystego wycenianej nieruchomości na kwotę 177.446,00 zł. Dla wycenianej nieruchomości, zgodnie z § 26 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego ([Dz.U. z 2004 r. nr 207 poz. 2109, zm. z 2005 nr 196 poz. 1628 i z 2011 r. nr 165 poz. 985], dalej rozporządzenie), przyjął dane z rynku regionalnego, gdzie według analiz rynku wartość prawa użytkowania wieczystego mieści się w zakresie 70-90% wartości prawa własności. Biorąc pod uwagę okres, na który ustanowiono użytkowanie wieczyste, stawkę procentową opłaty rocznej i liczbę lat niewykorzystanego okresu użytkowania wieczystego, dla owej nieruchomości ostatecznie przyjął 75% wartości prawa własności. Pozwoliło to na oszacowanie wartości prawa użytkowania wieczystego na kwotę 177.446,00 zł. Biegły określił wartość obiektów budowlanych na kwotę 40.728,00 zł [k. 147 akt Wojewody], a wartość drzewostanu na kwotę 766,00 zł. Finalnie, wysokość odszkodowania ustalił na kwotę 218.174,00 zł, obejmującą wartość prawa użytkowania wieczystego i wyżej wskazanych obiektów.

Rozpatrując zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, w tym w szczególności Operat, Minister wskazał, że Operat nie zawiera nieprawidłowości, które uniemożliwiałyby dalsze jego wykorzystywanie dla celu ustalenia przedmiotowego odszkodowania. Opinia biegłego spełnia wszystkie wymogi formalne określone w rozporządzeniu i opiera się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych i właściwym ustaleniu współczynników korygujących. Operat nie zawiera wad powodujących naruszenie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami i rozporządzenia. Minister podniósł, że przy określaniu cech nieruchomości wpływających na ich cenę biegły kieruje się danymi z "aktualnie" analizowanego rynku. Wobec czego dobór "danej" cechy przez rzeczoznawcę majątkowego jest ściśle związany z analizowanym rynkiem nieruchomości, przedstawia trendy i preferencje nabywców panujące na tym rynku. Art. 153 ugn nie wskazuje konkretnych cech rynkowych nieruchomości wycenianej i nieruchomości porównawczych, które winny zostać przyjęte przez rzeczoznawcę majątkowego. Nie ulega wątpliwości, że zarówno z powołanych przepisów prawa, jak i zasad logiki wynika, że wycena nieruchomości winna być sporządzona w oparciu o prawidłowo dobrany materiał porównawczy. Nie oznacza to, że do porównania należy przyjmować nieruchomości wyłącznie identyczne z przedmiotem wyceny. Nie wszystkie kryteria będą miały przełożenie na jej wartość. Wpływ na to może mieć wiele czynników. Ważne, by wszystkie te aspekty znalazły swe odzwierciedlenie w operacie szacunkowym. Zakres podejmowanych przez biegłego czynności w tym zakresie wymaga wiedzy specjalnej.

Minister w pełni podzielił argumentację Wojewody odnośnie prawidłowości sporządzonej na potrzeby niniejszej wyceny opinii wskazując, że spełnia ona wszystkie wymogi wynikające z przepisów rozporządzenia i przepisów ugn. Zarzuty podniesione w odwołaniu, jako że nie znajdują oparcia w ww. przepisach, nie mogły zostać uwzględnione. Minister wskazał, że w toku postępowania przed organem I instancji, rzeczoznawca udzielił pismem z 22 maja 2017 r. odpowiedzi na zastrzeżenia podnoszone przez skarżącego, m.in. w przedmiocie pominięcia w procesie wyceny przeznaczenia nieruchomości wynikającej z decyzji o pozwoleniu na budowę, nakładów poniesionych skarżącą, wpływu rozbieżności w powierzchni nieruchomości na jej wartość jednostkową [k. 115-114 akt Wojewody]. Wyjaśnienia te w ocenie Ministra, są logiczne, spójne i nie nasuwają żadnych wątpliwości [w aktach Ministra - omyłkowo nieponumerowanych].

W skardze W. S.A. z siedzibą w K. wniosła o: uchylenie decyzji z 21 czerwca 2018 r. w całości; zasądzenie na jej rzecz [zwrotu] kosztów postępowania według norm prawem przepisanych.

Skarżąca zarzuciła decyzji z 21 czerwca 2018 r. naruszenie:

1. art. 7, 77, art. 80, 107 § 1 i 3 kpa przez brak wszechstronnej analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego i przyjęcie, że brak jest podstaw do kwestionowania operatu szacunkowego (z 13 kwietnia 2017 r. i operatu uzupełnionego z 22 czerwca 2017 r.) sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego T. B., podczas gdy ów operat szacunkowy nie zasługiwał na jego uwzględnienie w sprawie i tym samym na ustalenie w oparciu o Operat wartości odszkodowania należnego skarżącej za ww. prawo do przejętej nieruchomości;

2. art. 7 kpa przez niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, co w niniejszej sprawie oznacza, że sporządzony dla potrzeb rozstrzygnięcia operat szacunkowy winien być wszechstronnie rozważony przez organ administracji publicznej pod kątem spełniania przesłanek wynikających z przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami i rozporządzenia;

3. art. 7, 77 § 1, art. 84, art. 107 § 1 i 3, art. 136 § 1 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 kpa - przez utrzymanie w mocy decyzji I instancji o ustaleniu odszkodowania, bez zastosowania dyspozycji art. 9y ust. 3e ustawy o transporcie kolejowym i zaniechanie przeprowadzenia w sprawie postępowania uzupełniającego polegającego na przeprowadzeniu przez organ II instancji samodzielnie dowodów istotnych dla sprawy, w tym dowodu z opinii biegłego, mających na celu sprawdzenie i ocenę wiarygodności i rzetelności sporządzonego w sprawie - przez rzeczoznawcę majątkowego T. B. - operatu szacunkowego, co pozwoliłoby w sposób niewątpliwy ustalić wartość wycenianej działki;

4. art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polski[ej] w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 kpa przez utrzymanie w mocy decyzji I instancji, a tym samym ustalenie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość w sposób niespełniający konstytucyjnego wymogu przyznania słusznego odszkodowania, bowiem przyznane odszkodowanie nie odpowiada wartości rynkowej nieruchomości, nie jest ekwiwalentne i nie pozwala skarżącej odtworzyć rzeczy przejętej przez władzę publiczną.

a nadto:

5. art. 9y ust. 3 ustawy o transporcie kolejowym w zw. z art. 4 pkt 17 ugn - przez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że posiadanie przez skarżącą prawomocnego pozwolenia na budowę (decyzja Prezydenta Miasta [...] z 25 września 2009 r. nr [...]) nie zmienia przeznaczenia wywłaszczonej działki [...] (wydzielonej z działki [...]) i nie wpływa na jej wartość, podczas gdy zgodnie z definicją zawartą w art. 4 pkt 17 ugn, przez stan nieruchomości należy rozumieć także jej stan prawny i stan otoczenia nieruchomości - przy czym stan prawny obejmuje także przeznaczenie nieruchomości w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego;

6. art. 4 pkt 16 ugn przez jego niezastosowanie i przyjęcie, że rzeczoznawca majątkowy szacując wartość wycenianej nieruchomości prawidłowo określił materiał porównawczy przy zastosowaniu podejścia porównawczego - metody porównania parami nieruchomości podobnych, podczas gdy jedna z nieruchomości przyjętych za podobną miała powierzchnię pięciokrotnie przekraczającą powierzchnię nieruchomości wycenianej; nieruchomość podobna to nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość - w tym powierzchnię;

7. art. 157 ust. 3 ugn - przez jego niezastosowanie i przyjęcie, że jeżeli strona skarżąca miała zastrzeżenia co do rzetelności i prawidłowości wykonania przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego, to mogła skorzystać z możliwości oceny operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych, podczas gdy możliwość skorzystania z takiej oceny w przypadku, gdy operat szacunkowy został sporządzony przez osoby powołane lub ustanowione przez sąd lub organ administracyjny, ma tylko ten sąd lub organ administracyjny; jest tak zwłaszcza w postępowaniu administracyjnym, w którym to na organie administracyjnym spoczywa obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy, a ustalenie wartości nieruchomości winno zostać starannie zweryfikowane;

8. § 36 ust. 1 i § 37 pkt 2 rozporządzenia przez ich niezastosowanie i nieuwzględnienie przy określaniu wartości rynkowej wycenianej nieruchomości nakładów poniesionych na nieruchomości przed dniem wydania decyzji lokalizacyjnej (o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej dla przedmiotowej inwestycji), podczas gdy przy ustalaniu odszkodowania za nieruchomości przejęte z mocy prawa pod linie kolejowe nie uwzględnia się tylko nakładów poczynionych na nieruchomości po dniu wydania decyzji o ich przejęciu i wywłaszczeniu (k. 2-17 akt sądowych).

Minister Inwestycji i Rozwoju w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację podniesioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji (k. 27-27v akt sądowych).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem IV SA/Wa 2196/18 na podstawie art. 151 ppsa oddalił skargę.

W uzasadnieniu Sąd I instancji uznał, że podniesione przez Spółkę zarzuty stanowią w istocie powtórzenie zarzutów podniesionych w toku postępowania zakończonego wydaniem decyzji Ministra. Skarżąca nie przedstawiła żadnych nowych okoliczności, które nie podlegały rozpatrzeniu w toku postępowania instancyjnego.

Przedmiotem postępowania administracyjnego zakończonego zaskarżoną decyzją było ustalenie odszkodowania za przejętą z mocy prawa nieruchomość skarżącej z tytułu realizacji inwestycji kolejowej pn. "Modernizacja linii kolejowej [...] na odcinku [...]-[...] (km [...] – [...] linii nr [...] i km [...] – [...] linii nr [...]) wraz z dobudową torów linii aglomeracyjnej na odcinku [...] – [...] – [...]". Stosownie do art. 9y ust. 1 utk, za nieruchomości oraz ograniczone prawa rzeczowe do nieruchomości, o których mowa w art. 9s ust. 3 i 3a oraz art. 9x ust. 4, od podmiotu, na rzecz którego wydawana jest decyzja o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej, przysługuje odszkodowanie dotychczasowym właścicielom lub użytkownikom wieczystym nieruchomości, a także osobom, którym przysługują ograniczone prawa rzeczowe do nieruchomości. Z załączonego do akt niniejszej sprawy odpisu księgi wieczystej nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy dla [...] w [...] IV Wydział Ksiąg Wieczystych, właścicielem przedmiotowej nieruchomości był Skarb Państwa, natomiast użytkownikiem wieczystym skarżąca – W. S.A. z siedzibą w [...]. W stosunku do nieruchomości które zostały przejęte pod inwestycje kolejowe w trybie ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (Dz.U. z "2003 r. nr 86 poz. 789 ze zm." [winno być "2017 poz. 2117, zm. poz. 1566 i z 2018 r. poz. 650 i 927", dalej utk bądź ustawa kolejowa) wysokość odszkodowania ustala wojewoda w drodze decyzji, w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej stała się ostateczna (art. 9y ust. 2). Wysokość odszkodowania ustala się na podstawie operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego, według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej przez organ pierwszej instancji oraz według jej wartości w dniu wydania decyzji ustalającej odszkodowanie (art. 9y ust. 3 [zd. 1]). W sprawach nieuregulowanych w niniejszym rozdziale stosuje się przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (art. 9ad ust. 1 utk). Zgodnie z art. 134 ust. 1-4 ugn podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135, wartość rynkowa nieruchomości. Przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stan nieruchomości i aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami. Wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości. Jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia.

W niniejszej sprawie podstawę dla ustalenia wysokości odszkodowania za wygasłe prawo użytkowania wieczystego, ustanowionego na nieruchomości, oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,0514 ha, położonej w obrębie [...], jednostce ewidencyjnej [...], stanowi operat szacunkowy z 22 czerwca 2017 r., sporządzony na zlecenie Wojewody przez rzeczoznawcę majątkowego T. B.

Sąd I instancji dokonując kontroli decyzji ustalającej wysokość odszkodowania ma prawo i obowiązek dokonania oceny sporządzonego w sprawie operatu, który był podstawą ustalenia odszkodowania i w istocie najważniejszym dowodem w sprawie. Dokonując kontroli operatu sąd administracyjny a wcześniej organ ma obowiązek zbadania jego prawidłowości pod względem spełnienia warunków formalnych. Oznacza to, że ma zbadać, czy operat sporządziła osoba uprawniona; czy zawiera określone prawem elementy, a także czy nie zawiera niejasności lub braków, które uniemożliwiają jego ocenę. Obowiązkiem organu i Sądu jest ocena, czy sporządzony operat pozostaje w zgodzie z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami i przepisami wykonawczymi. Warunki formalne, jakim winien odpowiadać operat określają przepisy rozporządzenia. W tych ramach Sąd uznał, że sporządzony przez biegłego operat nie zawiera wad które powodowałyby niemożność jego wykorzystania w tym postępowaniu. Biegły przedstawił w opinii swój tok rozumowania, wyjaśnił dlaczego przyjął takie a nie inne metody i współczynniki, dokonał stosownych wyliczeń matematycznych. Sąd nie ma podstaw by taki dokument zakwestionować. Istota zarzutów skargi sprowadza się do kwestionowania zasadności operatu szacunkowego, sporządzonego na zlecenie Wojewody, którego to stanowiska Sąd nie popiera. Organ dokonał oceny zgromadzonych dowodów - zgodnie z art. 77 § 1 kpa i wskazał z jakich powodów dał wiarę dowodowi z ww. opinii. To, że skarżąca się z tą oceną nie zgadza nie jest wystarczającym powodem do przyjęcia, że organ dopuścił się naruszenia tego przepisu. Art. 84 kpa stanowiący o możliwości powołania biegłego gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uzyskania wiadomości specjalnych nie oznacza, że obowiązek taki spoczywa zawsze na organie. W ocenie Sądu, skarżąca, mająca wykwalifikowaną obsługę prawną, w sytuacji gdy miała wątpliwości co do treści ww. opinii rzeczoznawcy T. B., mogła się zwrócić w trybie art. 157 ust. 1 ugn o jej weryfikację. Skoro tych czynności zaniechała oznacza, że swym działaniem pozbawiła się możliwości zakwestionowania operatu. Inicjatywa dowodowa organu i dążenie w zakresie prawidłowego ustalenia stanu faktycznego nie pozbawia strony możliwości inicjatywy dowodowej, w szczególności w sytuacji takiej jak w niniejszej sprawie. Ustawa o gospodarce nieruchomościami daje stronie mechanizm pozwalający na weryfikację dowodu. Po stronie organu, który w istocie zgadzał się z poczynionymi przez rzeczoznawcę ustaleniami, nie było takiego obowiązku, skoro nie kwestionował prawidłowości jego sporządzenia, występowania w powyższym trybie do stosownej organizacji, celem uzyskania arbitralnej opinii. To biegły a nie organ decyduje o metodologii przyjętej przy sporządzaniu opinii (art. 154 ust. 1 ugn). Ani organ, ani sąd nie ma kompetencji do oceny czy przyjęta metodologia była właściwa.

Zgodnie z poczynionymi przez biegłego ww. ustaleniami, przy szacowaniu owej nieruchomości, biegły dokonał analizy rynku nieruchomości kolejowych i z uwagi na ich brak zarówno na rynku lokalnym i regionalnym prawidłowo poddał analizie rynek nieruchomości gruntowych niezabudowanych przeznaczonych pod drogi publiczne na terenie miasta [...], w okresie od czerwca 2015 r. do daty wyceny, ustalając ostatecznie wysokość odszkodowania na kwotę 218.174,00 zł, zgodnie z powołaną regulacją prawną. Ustosunkowując się do zarzutu nieprawidłowego doboru nieruchomości porównawczych, które, w ocenie skarżącej, z uwagi na dużą rozbieżność w powierzchni nie spełniały kryterium podobieństwa do przedmiotowej nieruchomości wskazać należy, że zgodnie z art. 4 pkt 16 ugn przez nieruchomość podobną rozumieć należy nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania i inne cechy wpływające na jej wartość. Orzecznictwo sądowoadministracyjne doprecyzowało tę definicję wskazując, że przez nieruchomości podobne, porównywalne należy rozumieć takie, których stan prawny, fizyczny i funkcjonalny jest najbardziej do siebie zbliżony. W przypadku wystąpienia odmienności, wycena określająca wartość podlega stosownej korekcie opartej na wychwyceniu istotnych różnic, tj. takich, które mogą wpływać na wartość (wyrok NSA z 8.2.2008 r. II OSK 2016/06). Biegły uwzględnił powyższe podczas sporządzania Operatu.

Sąd I instancji nie zgodził się ze stanowiskiem skarżącej, jak słusznie zauważył to Minister, w kwestii "błędnego" pominięcia przy ustalaniu odszkodowania nakładów poczynionych na nieruchomości, w związku z realizacją zamierzenia budowlanego polegającego na budowie budynku biurowego, w tym kosztów przygotowania inwestycji czy rozbiórkowych. Odszkodowanie za grunt winno uwzględniać tę cześć nieruchomości i jej części składowe, które bezpośrednio przeznaczone zostały pod realizację inwestycji o charakterze publicznym. Ustawa kolejowa wyraźnie wskazuje, że odszkodowanie należy się za nieruchomość rozumianą jako grunt wraz z jego częściami składowymi. Odszkodowanie ustala się wg wartości nieruchomości, a nie szkody, jaką poniesie skarżący wskutek utraty tej nieruchomości. Ustawa o gospodarce nieruchomościami odnosi się do wartości nieruchomości, a nie do szkód, jakie poniesie ewentualnie dotychczasowy właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości. Tym samym ewentualna szkoda, na którą powołuje się skarżąca nie mogła być objęta ani operatem szacunkowym, ani decyzją odszkodowawczą. Wartość prawa własności nieruchomości czy wartość prawa użytkowania wieczystego ustalana na dzień wydania decyzji o odszkodowaniu jest jedyną formą wyrównania strat w majątku byłego właściciela [bądź użytkownika wieczystego] przejętej nieruchomości. Ewentualnego odszkodowania z powyższego tytułu Spółka może dochodzić na drodze postępowania cywilnego, przez sądem powszechnym.

Skarżąca odwołuje się w skardze do słusznego odszkodowania, wskazując na naruszenie art. 21 ust. 2 Konstytucji RP. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 20.7. 2004 r. SK 11/02, OTK-A 2004/7/66 (dalej wyrok SK 11/02) stwierdził, że Konstytucja nie precyzuje pojęcia "słusznego odszkodowania", które jest związane z wartością wywłaszczanej nieruchomości. Prawodawca konstytucyjny nie posłużył się określeniem "pełne odszkodowanie" lecz zastosował termin "słuszne odszkodowanie", który, w ocenie Trybunału, ma bardziej elastyczny charakter. Zdaniem Trybunału mogą istnieć sytuacje szczególne, gdy inna ważna wartość konstytucyjna pozwoli uznać za słuszne również odszkodowanie nie w pełni ekwiwalentne. Ze względu na wartości znajdujące wyraz w Konstytucji, dla ustalenia znaczenia tego pojęcia należy również uwzględnić kontekst następstw ustalenia odszkodowania dla budżetu państwa. Wywłaszczenie następuje na cele publiczne, to znaczy ze względu na dobro wspólne. Z tych przyczyn, odszkodowanie w pełni ekwiwalentne może nie odpowiadać zasadzie słuszności, a odszkodowanie nie w pełni ekwiwalentne może być uznane za odszkodowanie słuszne (uzasadnienie wyroku SK 11/02 i z 16.10.2012 r. K 4/10). Z art. 21 ust. 2 Konstytucji nie wynika, by prawo własności miało charakter absolutny. Dopuszczalne jest ograniczenie prawa własności ze względu na ważny interes publiczny. Treść prawa własności i zakres ochrony tego prawa, zamykają się w określonych przez prawo granicach, mających swą podstawę w przepisach Konstytucji, w szczególności w "zasadzie dobra ogółu, a zatem dobra wszystkich "właścicieli" [winno być "zasady ochrony dobra ogółu obywateli (interesu ogólnego), ciążący na organie ustawodawczym" - uw. NSA] ([cz. III uzasadnienia] wyrok[u] TK z 28.5.1991 r. K 1/91, OTK 1991/1/4 [gdzie wzorcem kontroli nie był art. 21 ust. 2 Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r. - uw. NSA]).

Analiza sporządzonego operatu szacunkowego i dodatkowe wyjaśnienia biegłego, że w sposób prawidłowy dokonał oszacowania wygasłego prawa użytkowania ustanowionego na działce nr [...], pozwoliły uznać, że ów operat szacunkowy może stanowić wiarygodny dowód wysokości należnego skarżącej odszkodowania. Organy obu instancji nie naruszyły prawa w sposób skutkujący wyeliminowaniem z obrotu prawnego wydanych przez te organy decyzji. W ocenie Sądu, Minister wystarczająco i należycie odniósł się do wszystkich argumentów i zarzutów podniesionych w odwołaniu Spółki wniesionym od decyzji Wojewody i należycie dopełnił obowiązków płynących z powołanej wyżej regulacji prawnej. Analiza materiału dowodowego, w tym kwestionowanego operatu szacunkowego, nie daje podstaw do wyeliminowania z obrotu prawnego powyższych decyzji.

Błędne przyjęcie przez Ministra, że planowana przez skarżącą ww. inwestycja została faktycznie zrealizowana, choć stanowi o niedopatrzeniu organu odwoławczego, to nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia w sprawie. Taki zarzut byłby istotny, gdyby ta inwestycja została faktycznie zrealizowana a nieuwzględniona w ustalanym odszkodowaniu jako poczynione na przejętą z mocy prawa nieruchomość nakłady (k. 65, 80-87 akt sądowych).

Skargę kasacyjną wywiodła W. S.A. z siedzibą w [...], zastępowana przez r. pr. M. K., zaskarżając wyrok IV SA/Wa 2196/18w całości, zarzucając wyrokowi naruszenie:

I. prawa materialnego przez jego błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie:

1. art. 9y ust. 3 ustawy o transporcie kolejowym w zw. z art. 4 pkt 17 ustawy o gospodarce nieruchomościami przez uznanie, że posiadanie przez skarżącą prawomocnego pozwolenia na budowę przyznanego decyzją Prezydenta Miasta [...] z 25 września 2009 r. nr [...] nie zmienia przeznaczenia wywłaszczonej działki [...] i nie wpływa na jej wartość, a także uznanie, że operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego sanowi podstawę do ustalenia wartości odszkodowania;

2. art. 4 pkt 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami przez uznanie, że rzeczoznawca majątkowy T. B. szacując wartość wycenianej nieruchomości prawidłowo określił materiał porównawczy przy zastosowaniu podejścia porównawczego;

3. art. 157 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami przez uznanie, że jeżeli skarżąca miała zastrzeżenia co do rzetelności i prawidłowości wykonania przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego, to mogła skorzystać z możliwości oceny operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych;

4. § 36 ust. 1 i § 37 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego - przez uznanie, że odszkodowanie za grunt nie obejmuje nakładów poczynionych na nieruchomości do dnia wydania decyzji o ich przejęciu/wywłaszczeniu;

II. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ppsa przez oddalenie skargi w sytuacji, gdy skarżący wykazał, że postępowanie organów administracji publicznej dotknięte było wadami procesowymi, które uniemożliwiły prawidłowe ustalenie stanu faktycznego - art. 7, art. 77 § 1, art. 84, art. 107 § 1 i 3, art. 136 § 1 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 kpa.

Skarżąca kasacyjnie wniosła o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; zasądzenie na podstawie art. 203 pkt 1 ppsa [zwrotu] kosztów postępowania według norm przepisanych; rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie (k. 92-99 akt sądowych).

W odpowiedzi na skargę kasacyjną P. S.A. z siedzibą w W., zastępowane przez r. pr. R. D., wniosły o: oddalenie skargi kasacyjnej w całości; rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie (k. 122-125 akt sądowych).

Pismami z 11 marca 2022 r.: P. S.A. z siedzibą w W. i W. S.A. z siedzibą w [...] (k. 157, 159 akt sądowych), wyrazili zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Zarządzeniem z 4 kwietnia 2022 r. I OSK 11044/19 Przewodniczący Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej Naczelnego Sądu Administracyjnego na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm.), skierował sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym (k. 142-161 akt sądowych).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 183 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r. I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Istota skargi kasacyjnej zasadzała się na różnicy w rozumieniu pojęcia "odszkodowanie" pomiędzy Sądem I instancji a skarżącą kasacyjnie, w oparciu o przepisy prawa materialnego, znajdujące zastosowanie w postępowaniu administracyjnym, zatem zarzuty z pierwszej podstawy kasacyjnej (art. 174 pkt 1 ppsa) wymagały rozpoznania w pierwszej kolejności. Zarzut naruszenia przepisów postępowania z drugiej podstawy kasacyjnej (art. 174 pkt 2 ppsa), był jedynie funkcją zarzutów materialnoprawnych.

Pewne materii pomieszanie ujawnia autor w tej części skargi kasacyjnej, w której przeciwstawia ocenę prawną Sądu I instancji: "Jak wskazał Sąd w uzasadnieniu wyroku, odszkodowanie za grunt powinno uwzględniać tę część nieruchomości i jej części składowe, które bezpośrednio przeznaczone zostały pod realizację inwestycji o charakterze publicznym, oraz że odszkodowanie należy się za nieruchomość rozumianą jako grunt wraz z jego częściami składowymi. Odszkodowanie ustala się według wartości nieruchomości, a nie szkody, jaką poniesie skarżący wskutek utraty tej nieruchomości.", swojej ocenie: "Tymczasem skarżąca nie występowała w niniejszej sprawie o odszkodowanie lecz o zwrot nakładów jakie poniosła do czasu wydania decyzji wywłaszczeniowej." (s. 7 akapit 5 skargi kasacyjnej). Tymczasem ustawodawca jednoznacznie ustalił, że w postępowaniu administracyjnym (w zakresie normatywnym, istotnym dla rozstrzygnięcia kontrolowanej sprawy - w sprawie nie występują osoby, "którym przysługują ograniczone prawa do nieruchomości" - art. 9y ust. 1 in fine utk): "Za nieruchomości [...] oraz art. 9x ust. 4, od podmiotu, na rzecz którego wydawana jest decyzja o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej, przysługuje odszkodowanie dotychczasowym właścicielom lub użytkownikom wieczystym nieruchomości [...]" (art. 9y ust. 1utk).

Niezasadny okazał się zarzut naruszenia art. 9y ust. 3 ustawy [z dnia 28 marca 2003 r.] o transporcie kolejowym [Dz.U. z 2017 poz. 2117, zm. poz. 1566 i z 2018 r. poz. 650 i 927] w zw. z art. 4 pkt 17 ustawy [z dnia 21 sierpnia 1997 r.] o gospodarce nieruchomościami [Dz.U. z 2018 r. poz. 121, zm. poz. 50, 650, 1000, 1089]. W postępowaniu administracyjnym, będącym przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie, możliwe jest wyłącznie przyznanie odszkodowania w zakresie określonym normami zawartymi we wskazanych ustawach. W doktrynie trafnie wskazuje się, że art. 9y utk stanowi lex specialis w stosunku do regulacji zawartej w art. 130 ust. 1 ugn (E. Skorczyńska w: red. M. Wierzbowski, P. Wajda, M. Trela, Ustawa o transporcie kolejowym. Komentarz, Wolters Kluwer 2022, s. 350, uw. 7-9).

"Wysokość odszkodowania ustala się na podstawie operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego, według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej przez organ pierwszej instancji oraz według jej wartości w dniu wydania decyzji ustalającej wysokość odszkodowania. Odszkodowanie podlega waloryzacji na dzień wypłaty według zasad obowiązujących w przypadku zwrotu wywłaszczonych nieruchomości." (art. 9y ust. 3 utk).

W zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia kontrolowanej sprawy, treść normatywna art. 9y ust. 3 utk odpowiada treści normatywnej: art. 18 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2017 r. poz. 1496, zm. poz. 1566, dalej uzrid bądź ustawa z 2003 r.) oraz art. 12 ust. 5 uzrid w zw. z art. 130 ust. 2 ugn. Dlatego dorobek orzecznictwa i piśmiennictwa na tle art. 18 ust. 1 i 3 oraz art. 12 ust. 5 uzrid w zw. z art. 130 ust. 2 ugn pozostaje użyteczny dla rozstrzygnięcia kontrolowanej sprawy.

Przepisy niniejszego rozdziału [1 działu IV ugn] stosuje się do wszystkich nieruchomości, bez względu na ich rodzaj, położenie i przeznaczenie, a także bez względu na podmiot własności i cel wyceny [...] (art. 149 ugn). W wyniku wyceny nieruchomości dokonuje się: 1) określenia wartości rynkowej; [...] (art. 150 ust. 1 pkt 1 ugn). Wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. (art. 154 ust. 1 ugn). W przypadku braku planu miejscowego przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 154 ust. 2 ugn).

Wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 i Nr 199, poz. 1227 oraz z 2009 r. Nr 72, poz. 620) określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 ustawy [o gospodarce nieruchomościami] bez uwzględnienia ustaleń decyzji. Nie uwzględnia się nakładów poniesionych na nieruchomości po dniu wydania decyzji (§ 36 ust. 1 rozporządzenia w brzmieniu Dz. U. z 2004 r. nr 207 poz. 2109, zm. z: 2005 r. nr 196 poz. 1628; 2011 r. nr 165 poz. 985). Przepisy § 36 ust. 1-4 stosuje się odpowiednio przy określaniu wartości nieruchomości przeznaczonych, wydzielonych, nabywanych, zajętych lub przejętych pod linie kolejowe, a w szczególności: [...] 2) przy określaniu wartości nieruchomości dla ustalenia odszkodowania za nieruchomości przejęte z mocy prawa pod linie kolejowe, o którym mowa w art. 9y ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 16, poz. 94, z późn. zm.); [...] (§ 37 pkt 2 rozporządzenia).

Decydujące znaczenie ma przeznaczenie nieruchomości zgodnie z planem miejscowym (art. 154 ust. 1 ugn; S. Kalus w: G. Bieniek, M. Gdesz, S. Kalus, G. Matusik, E. Mzyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, LexisNexis 2012, s. 851-852, uw. 4 do art. 154). Tylko miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego określa przeznaczenie terenu (art. 4 ust. 2 ustawy z 27 marca 2003 r. o zagospodarowaniu przestrzennym - Dz. U. z 2021 r. poz. 741 ze zm.; J. Jaworski w: J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, C.H. Beck 2021, dalej Ugn. Komentarz, s. 953, nb 6), jak prawidłowo aprobował Sąd I instancji, nie zaś wydanie decyzji Prezydenta Miasta [...] nr [...] z 25 września 2009 r. Organ właściwy do ustalenia odszkodowania winien brać pod uwagę nie tylko stan faktyczny, lecz także stan prawny nieruchomości, przy czym stan prawny obejmuje także przeznaczenie nieruchomości w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (E. Skorczyńska - op. cit., s. 350, uw. 8). Decyzja o pozwoleniu na budowę w ogóle nie jest wskazana w art. 154 ust. 1-3 ugn.

Definicja stanu nieruchomości (art. 4 pkt 17 ugn) nie wpływa na prawidłową wykładnię wskazanych wzorców kontroli, zawartą w zaskarżonym wyroku. Sąd I instancji trafnie uznał, że organy obu instancji prawidłowo uwzględniły stan nieruchomości - rozumiany jako stan zagospodarowania, stan prawny, stan techniczno-użytkowy, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, a także stan otoczenia nieruchomości, w tym wielkość, charakter i stopień zurbanizowania miejscowości, w której nieruchomość jest położona (art. 4 pkt 17 ugn).

Wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodnie z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości (art. 134 ust. 3 ugn). Jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia (art. 134 ust. 4 ugn).

Podzielany w całości przez skarżącą wyrok NSA z 30.6.2016 r. I OSK 2431/14 (s. 6 akapit 1 odwołania) nie prowadzi do odmiennego rezultatu niż leżący u podstaw wyroku IV SA/Wa 2196/18.

Nieusprawiedliwiony okazał się zarzut naruszenia art. 4 pkt 16 ugn.

Pod pojęciem nieruchomości podobnej - należy rozumieć nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość (art. 4 pkt 16 ugn).

Wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej, w przypadku nieruchomości drogowych, nie ma znaczenia dla ustalenia podobieństwa nieruchomości kształt porównywanych nieruchomości ani różnica ich powierzchni (w tym w szczególności "jedna z nieruchomości przyjęta za podobną [która] posiadała powierzchnię pięciokrotnie przekraczającą powierzchnię nieruchomości wycenianej" (s. 6 akapit 1 skargi kasacyjnej; pkt 6 tabeli w punkcie 9.2; lit. C w tabeli w punkcie 10.1 Operatu - k. 151, 150 akt Wojewody).

Wielkość i kształt działek przeznaczonych pod inwestycje drogowe nie ma znaczenia dla określenia ich wartości rynkowej. W orzecznictwie NSA wskazuje się, że skoro według art. 18 ust. 1 uzrid chodzi o stan nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, to w grę wchodzi stan, do którego doszło w wyniku podziału nieruchomości (wyrok NSA z 4.10.2017 r. I OSK 759/17). Jeżeli według art. 18 ust. 1 uzrid wysokość odszkodowania ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji, to znaczy, że dotyczy to stanu nieruchomości w kształcie terytorialnym wynikającym z tej decyzji, tj. po dokonaniu podziału w celu wydzielenia części przejmowanej pod realizację inwestycji drogowej, za którą należne jest odszkodowanie (wyrok NSA z 17.11. 2017 r. I OSK 965/17; oba wyroki akceptowane przez M. Wolanina, Ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Komentarz, C.H. Beck 2021, s. 232, nb 6).

Biegły prawidłowo uwzględnił przeznaczenie planistyczne przedmiotowej nieruchomości (M. Wolanin - op. cit., s. 235, nb 11; s. 239-240, nb 17), a wobec braku nieruchomości o charakterze kolejowym, trafnie przyjął do analizy nieruchomości o przeznaczeniu drogowym (działka nr [...] wydzielona została z działki [...]; na przedmiotowej działce zgodnie z jej przeznaczeniem, przewidziano drogę dojazdową - s. 6 pkt 7 Operatu - k. 157 akt Wojewody). Wobec braku transakcji na rynku lokalnym i regionalnym nieruchomości kolejowych, biegły prawidłowo dokonał analizy rynku nieruchomości drogowych, dokonał zestawienia nieruchomości i należycie wybrał nieruchomości podobne. Biegły prawidłowo określił cechy porównawcze i ich wagi (s. 10-15 pkt 9.1-94, 10.1-10.2 Operatu - k. 153-148 akt Wojewody).

Pod pojęciem nieruchomości podobnej - należy rozumieć nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość (art. 4 pkt 16 ugn). Stan prawny obejmuje także przeznaczenie nieruchomości wynikające z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W kontrolowanej sprawie organy prawidłowo ustaliły, że działka nr [...], wydzielona z działki nr [...], zgodnie z miejscowym Planem i decyzją nr [...] miała przeznaczenie drogowe.

Zaskarżony wyrok nie narusza art. 157 ust. 3 ugn, bowiem "operat szacunkowy nie został sporządzony przez osoby powołane lub ustanowione przez sąd" (verba legis). Sąd I instancji prawidłowo aprobował stanowisko organów obu instancji, że po uzyskaniu dodatkowych wyjaśnień biegłego (k. 115-114 akt Wojewody) i dokonaniu analizy Operatu, brak było podstaw do niepodzielenia opinii biegłego. Wbrew twierdzeniu autora skargi kasacyjnej, ani organy obu instancji, ani Sąd I instancji, nie uchyliły się od oceny Operatu i trafnie go podzieliły (s. 12-13, 15 uzasadnienia wyroku IV SA/Wa 2196/18). Sąd I instancji trafnie wskazał, że skarżąca, mając wątpliwości do treści opinii biegłego, mogła zwrócić się do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o ocenę prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego (Sąd I prawidłowo wskazał art. 157 ust. 1, nie zaś ust. 3 ugn - s. 12 uzasadnienia IV SA/Wa 2196/18), czego jednak skarżąca nie dokonała.

Niezasadny okazał się zarzut naruszenia § 36 ust. 1 i § 37 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego [Dz.U. z 2004 r. nr 207 poz. 2109, zm. z 2005 nr 196 poz. 1628 i z 2011 r. nr 165 poz. 985]. Wbrew stanowisku skarżącej kasacyjnie, Sąd prawidłowo aprobował trafną wykładnię i właściwe zastosowanie § 36 ust. 1 i § 37 pkt 2 rozporządzenia. W operacie biegły prawidłowo ustalił wartość składników budowlanych znajdujących się na działce nr [...] (s. 16 pkt 12 Operatu - k. 147 akt Wojewody), uwzględniając nakłady poczynione na tę nieruchomość do dnia wydania decyzji o ich przejęciu. Skarżąca w istocie dąży do uzyskania odszkodowania związanego z przygotowaniem inwestycji, projektowaniem, planowaną a niezrealizowaną budową budynku biurowego W. przy ul. [...] w [...] (s. 7 akapit ostatni skargi - k. 8 akt sądowych), a następnie częściową rozbiórką i demontażem obiektów budowlanych – nie wskazując precyzyjnie, jakich obiektów budowlanych na działce nr [...] a jakich na działce nr [...] (odszkodowanie za prawo użytkowania wieczystego działki nr [...] nie było przedmiotem kontrolowanego postępowania; s. 8 odwołania i załączone doń odpisy dokumentów - w błędnie nieponumerowanych aktach Ministra); s. 7-8 skargi kasacyjnej.

W orzecznictwie na tle analogicznych unormowań epizodycznej ustawy drogowej [ustawy z 2003 r. - uw. NSA] podkreślono, że odszkodowanie przysługuje wyłącznie za nieruchomość, w wysokości rzeczywiście poniesionej szkody i nie należy doń wliczać takich strat jak spadek wartości pozostałych części nieruchomości (nieobjętych wywłaszczeniem) czy koszty przebudowy pozostałej części nieruchomości [in casu - na działce nr [...], na której w całości planowano budowę budynku biurowego; k. 115-114 akt Wojewody - uw. NSA]. Nic nie stoi na przeszkodzie, by tego typu roszczenia (ewentualnie - jeśli to wynika z przekonania skarżącej) były wysuwane przed sądem cywilnym (wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z: 5.7.2011 r. I SA/Wa 186/11, Lex 844638; 9.9.2010 r. I SA/Wa 147/10, Lex 750670; wyrok NSA z 29.12.2010 r. I OSK 296/10, Lex 1095665, dalej wyrok I OSK 296/10, aprobowane przez E. Skorczyńską - op. cit., s. 351, uw. 10 i przypis 203), które Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym składzie podziela.

Obowiązkiem skarżącego kasacyjnie jest ścisłe określenie jednostki redakcyjnej aktu normatywnego, wobec którego stosowania zawiera się w treści skargi kasacyjnej zarzuty (wyrok NSA z: 5.10.2010 r. I GSK125/09; 23.11.2010 r. II FSK 1165/09; 1.12.2010 r. II FSK 1507/09; 8.12.2010 r. I GSK 619/09; 19.7.2013 r. I OSK 2766/12, aprobowane przez J. Drachala, A. Wiktorowską, R. Stankiewicza w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu administracyjnym. Komentarz, C.H. Beck 2021, s. 860, nb 19). Zarzuty i ich uzasadnienie winny być ujęte precyzyjnie i zrozumiale, gdyż - z uwagi na związanie sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej - Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Nie jest natomiast władny badać, czy sąd administracyjny I instancji nie naruszył innych przepisów (postanowienie Sądu Najwyższego z 26.10.2000 r. IV CKN 1518/00, OSNC 2001/3/39 i Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5.8.2004 r. FSK 299/04, OSP 2005/3/36). Sąd nie może zastępować strony i precyzować czy uzupełniać przytoczone podstawy kasacyjne, zwłaszcza jeśli weźmie się pod uwagę wymóg sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika (art. 175 § 1-3 ppsa).

Art. 84 kpa składa się z 2 paragrafów, o różnej treści normatywnej. Autor skargi kasacyjnej ani w petitum skargi kasacyjnej, ani w jej uzasadnieniu (s. 2, 4 skargi kasacyjnej), nie wskazuje paragrafu, którego naruszenia się dopatruje. Zarzut z drugiej podstawy kasacyjnej (art. 174 pkt 2 ppsa), w zakresie naruszenia "art. 84 kpa" nie nadawał się do rozpoznania.

Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ppsa w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 1 i 3, art. 136 "§ 1" w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej [z dnia 2 kwietnia 1997 r. - Dz. U. nr 78 poz. 483; sprost. z 2001 r. nr 28 poz. 319; zm. z 2006 r. nr 200 poz. 1471, z 2009 r. nr 114 poz. 946, dalej Konstytucja RP)] w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 kpa, okazał się niezasadny.

Wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej, Sąd I instancji trafnie nie dopatrzył się po stronie organu odwoławczego naruszenia zasady prawdy obiektywnej (art. 7 kpa), obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 kpa). Zaskarżona decyzja spełnia wszystkie wymogi art. 107 § 1 i 3 kpa.

Zarzut naruszenia art. 136 "§ 1" kpa został postawiony niestarannie. Uszło uwadze skarżącego kasacyjnie, że "Do postępowań administracyjnych wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu dotychczasowym, z tym że do tych postępowań stosuje się przepisy art. 96a-96n ustawy zmienianej w art. 1." (art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. - Dz.U. poz. 935, dalej ustawa zmieniająca), która to ustawa zmieniająca weszła w życie z dniem 1 czerwca 2017 r. (art. 18 ustawy zmieniającej). "W art. 136 dotychczasową treść oznacza się jako § 1 i dodaje się § 2-4 w brzmieniu: "§ 2. Jeżeli decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, na zgodny wniosek wszystkich stron zawarty w odwołaniu, organ odwoławczy przeprowadza postępowanie wyjaśniające w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy. Jeżeli przyczyni się to do przyspieszenia postępowania, organ odwoławczy może zlecić przeprowadzenie określonych czynności postępowania wyjaśniającego organowi, który wydał decyzję.

§ 3. Przepis § 2 stosuje się także w przypadku, gdy jedna ze stron zawarła w odwołaniu wniosek o przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy, a pozostałe strony wyraziły na to zgodę w terminie czternastu dni od dnia doręczenia im zawiadomienia o wniesieniu odwołania, zawierającego wniosek o przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy. § 4. Przepisów § 2 i 3 nie stosuje się, jeżeli przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy byłoby nadmiernie utrudnione." (art. 1 pkt 33 ustawy zmieniającej).

Wszczęcie postępowania odszkodowawczego określonego zarówno w ust. 4b, jak i ust. 4g [ustawy z 2003 r.] następuje z urzędu, co wynika z imperatywnego sformułowania o wydaniu decyzji, użytego przez ustawodawcę w art. 12 ust. 4a uzrid, jak również z art. 129 ust. 5 pkt 3 ugn (M. Wolanin - op. cit., s. 197, nb 26 do art. 12 uzrid). Pogląd ten jest w pełni aktualny pod rządem art. 9y ust. 1-3 utk.

W kontrolowanej sprawie postępowanie odszkodowawcze wszczęto dnia 12 stycznia 2017 r. (gdy decyzja u ustaleniu lokalizacji linii kolejowej stała się ostateczna). Do kontrolowanego postępowania administracyjnego wszczętego i niezakończonego przed dniem wejścia ustawy zmieniającej ostateczną decyzją stosować należało przepisy ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu dotychczasowym - zatem brzmienie art. 136 kpa w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy zmieniającej (art. 16 i 18 ustawy zmieniającej). Mimo przywołania art. 136 "§ 1" kpa, zarzut ów nadawał się do rozpoznania w zakresie zarzutu naruszenia art. 136 kpa sprzed nowelizacji. W pełni zachowały aktualność poglądy orzecznictwa i doktryny prezentowane pod rządem art. 136 kpa w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 maja 2017 r. włącznie.

Sąd I instancji trafnie uznał, że organ odwoławczy nie miał podstaw do przeprowadzenia postępowania w celu uzupełnienia dowodów (K. Glibowski w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2015, s. 687-688, nb 5-8; B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2017, s. 715-717, nb 4) - w szczególności dowodu z opinii biegłego innego niż rzeczoznawcy majątkowego T. B. - skoro operat z 22 czerwca 2017 r. trafnie został podzielony przez organy obu instancji, a skarżący kasacyjnie nie stawia zarzutu naruszenia art. 80 kpa (wszak ocena dowodów była dla podjęcia decyzji procesowej na podstawie art. 136 kpa konieczna). Sąd I instancji trafnie uznał, że błędne przyjęcie przez Ministra, że planowana przez skarżącą inwestycja na podstawie decyzji Prezydenta Miasta [...] z 25 września 2009 r. nr 2131/09 została faktycznie zrealizowana, choć stanowi o niedopatrzeniu organu odwoławczego, to nie mogła mieć wpływu na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa). Zarówno biegły w Operacie z 22 czerwca 2017 r., jak i organy obu instancji w swych decyzjach, uwzględnili w ustalonym odszkodowaniu nakłady poczynione na przejętą z mocy prawa nieruchomość (działkę nr [...]) w zakresie wynikającym ze znajdujących zastosowanie w sprawie norm materialnoprawnych (co Naczelny Sąd Administracyjny przedstawił wyżej przy analizie zarzutów z pierwszej podstawy kasacyjnej).

Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej decyzji - Dz. U. z 2018 r. poz. 121, zm. poz. 50, 650, 1000, 1089), respektując konstytucyjną zasadę słusznego odszkodowania (art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. - Dz. U. nr 78 poz. 483; sprost. z 2001 r. nr 28 poz. 319; zm. z 2006 r. nr 200 poz. 1471; z 2009 r. nr 114 poz. 946), wprowadziła zasadę, że podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135, wartość rynkowa nieruchomości (art. 134 ust. 1 ugn). W doktrynie podkreśla się, że odszkodowanie za wywłaszczenie nieruchomości musi pozostawać w stosownej relacji do rynkowej wartości nieruchomości (M. Wolanin w: Ugn. Komentarz, s. 821, nb 1). Utrwalonym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jest pogląd, że stosownie do art. 128 ust. 1 ugn wywłaszczenie nieruchomości, użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego następuje za odszkodowaniem odpowiadającym wartości tych praw. Odszkodowanie ustala się wg wartości nieruchomości, a nie szkody, jaką poniesie skarżący wskutek wywłaszczenia nieruchomości, jest to, jednoznaczna w swojej treści, zasada polskiego prawa wywłaszczeniowego, która wyłącza odszkodowanie za jakikolwiek inny uszczerbek majątkowy poniesiony przez podmiot wywłaszczany. Odszkodowanie nie obejmuje w szczególności utraconych przez właściciela zysków, utraty wartości pozostałej części nieruchomości, kosztów przeprowadzki w inne miejsce, doznanych uciążliwości itp. (wyroki NSA z: 29.12.2010 r. I OSK 296/10; 3.2.2012 r. I OSK 302/11, Lex 1120672; wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z: 5. 7.2011 r. I SA/Wa 186/11, Lex 844638; 9.9.2010 r. I SA/Wa 147/10, Lex 750670). Odszkodowanie za wywłaszczenie części nieruchomości może być rekompensatą tylko za ten grunt, a nie za spadek wartości pozostałej części. Odszkodowanie nie obejmuje pozostałej części nieruchomości skarżącej, skoro ta część nadal stanowi jej własność (wyrok I OSK 296/10, aprobowany przez M. Wolanina w: Ugn. Komentarz, s. 767, nb 4). Charakter odszkodowania za wywłaszczenie ma charakter cywilny (tak uznaje TK, ale dochodzone w trybie administracyjnym; tak orzecznictwo Sądu Najwyższego, w części orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego i doktryna, gdzie utrwalony jest pogląd, że odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość (lub inne prawo rzeczowe), jak również roszczenia z tym związane są - co do zasady - roszczeniami z zakresu prawa cywilnego; E. Mzyk w: red. S. Kalus - op. cit., s. 784-785, uw. 1, s. 786-787, uw. 1). Art. 21 ust. 2 Konstytucji RP respektuje także art. 9y ust. 1 i 3 utk.

Mimo braku uzasadnienia tego zarzutu w zakresie naruszenia art. 21 ust. 2 Konstytucji RP w zw. z w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 kpa nadawał się do rozpoznania i jako nieusprawiedliwony, podlegał oddaleniu.

O sprostowaniu oczywistej omyłki w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku orzeczono na podstawie art. 156 § 3 ppsa.

Oddalono skargę kasacyjną w całości na podstawie art. 184 ppsa.