Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1524/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2017-06-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: oddalono skargi
Powołane przepisy: article: at. 15 i 20
journal: Dz.U. 2016 poz 778
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tadeusz Kiełkowski Sędziowie: WSA Małgorzata Łoboz (spr.) WSA Iwona Niżnik-Dobosz Protokolant: starszy sekretarz sądowy Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 maja 2017 r. sprawy ze skarg L. W., W. W., W. H. oraz P. F. na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 19 grudnia 2012 r., Nr LXIII/898/12 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Tyniec-Osiedle" I. oddala skargę L. W., W. W. i W. H.; II. oddala skargę P. F.


UZASADNIENIE

W dniu 19 grudnia 2012r. r. Rada Miasta Krakowa podjęła Uchwałę Nr LXIII/898/12 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Tyniec - Osiedle". W dniu 8 stycznia 2013 r. przedmiotowa uchwała została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego pod poz. 238 - zwana dalej Planem.

Pismem z dnia 29 sierpnia 2016 r. L. W., W. W., W. H. – dalej skarżący, reprezentowani przez pełnomocnika wezwali Radę Miasta Krakowa do usunięcia naruszenia prawa poprzez jej uchylenie, jako naruszającej interes prawny skarżących oraz podjętej niezgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Rada Miasta nie odpowiedziała na powyższe wezwanie.

Pismem z dnia 28 października 2016 r. skarżący wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na opisaną wyżej uchwałę. Przedmiotowej uchwale skarżący zarzucił naruszenie następujących przepisów prawa:

- trybu sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru Tyniec - Osiedle poprzez niewłaściwe wykonanie czynności z art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym tj. naruszenie ww. przepisu, polegające na braku uprzednich uchwał o sposobie rozpatrzenia uwag do ww. planu;

- nadużycie władztwa planistycznego poprzez przeznaczenie nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] obręb ewidencyjny [...] miejscowość Kraków - Tyniec, dzielnica Podgórze, na teren rolny z możliwością zalesienia, pozbawiając ją możliwości zabudowy;

- naruszenie art. 32 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 2 Konstytucji i art. 140 k.c. oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji.

Mając powyższe na uwadze skarżący wnieśli o stwierdzenie na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. nieważności zaskarżonej uchwały Rady Miasta Krakowa w całości oraz zasądzenie na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania, w tym opłaty sądowej od skargi w kwocie 300,00 zł, kosztów opłaty skarbowej od udzielonego przez skarżących pełnomocnictwa w kwocie 51,00 zł oraz kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.

W pierwszej kolejności skarżący wskazali że są współwłaścicielami działki nr [...] obręb ewidencyjny [...], miejscowość Kraków – Tyniec, dzielnica Podgórze. W uzasadnieniu zarzutów skarżący przedstawili tok formalnoprawny uchwalenia przedmiotowego Planu i wskazali, że z protokołów z sesji Rady Miasta Krakowa z dnia 18 listopada 2009 roku, 17 lutego 2010 roku, 5 grudnia 2012 roku i 19 grudnia 2012 roku wynika, iż Rada Miasta Krakowa nie poddała ocenie i głosowaniu uwag, jakie wniesione zostały do projektu uchwały w trakcie trwania procedury planistycznej. W ocenie skarżących stanowi to istotne naruszenie tej procedury. Skarżący powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne podkreślili, że każda ze zgłoszonych uwag musi być bowiem rozpatrzona indywidualnie, a w konsekwencji rozstrzygnięcie w tym zakresie także musi mieć charakter indywidualnej uchwały. Rozpatrzenie uwag powinno być czynnością odrębną od uchwalenia planu i poprzedzającą jego uchwalenie, aby ewentualne uwzględnienie uwagi zawrzeć w projekcie planu. Natomiast akt zawierający rozstrzygnięcie w sprawie uwag może stanowić załącznik do uchwały w sprawie planu, a uwagi powinny zostać poddane indywidualnym głosowaniom i na tej podstawie powinna zostać stworzona lista uwag uwzględnionych przez radę, które burmistrz powinien uwzględnić w planie oraz uwag nieuwzględnionych. Stwierdzono również, że rada gminy musi uprzednio uwagi te rozpatrzyć, a więc poddać ocenie ich zasadność i ewentualną możliwość uwzględnienia czy też brak takiej możliwości, nie sugerującym się tym, jakie stanowisko zajął w tym względzie wykonawczy gminy, gdyż nie ma ono charakteru wiążącego. Tym samym już tylko z tego względu należy stwierdzić, że nie jest możliwe poddanie pod głosowanie rady gminy, podejmując uchwałę w kwestii rozstrzygnięcia o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu, "listy" uwag nieuwzględnionych przez organ wykonawczy gminy, gdyż nie odpowiada to w żadnej mierze wymogowi rozpatrzenia uwag. Każda ze zgłoszonych uwag musi być rozpatrzona indywidualnie, a w konsekwencji rozstrzygnięcie w tym zakresie musi mieć charakteru indywidualnej uchwały.

W konsekwencji przyjąć należy, iż skoro istotnym naruszeniem procedury planistycznej – w ocenie skarżących - jest już samo poddanie pod głosowanie listy uwag (jednocześnie z głosowaniem nad uchwałą w przedmiocie uchwalania planu), to uchybieniem bardzo poważnym jest całkowite zaniechanie głosowania w przedmiocie zgłoszonych uwag i poprzestanie na dołączeniu listy nieuwzględnionych uwag, jako załącznika do uchwały w przedmiocie uchwalenia planu. Tym samym należy stwierdzić, że z protokołów sesji Rady Miasta Krakowa nie wynika w żaden sposób, aby uwagi do planu były Radzie przedstawione i poddane pod głosowanie, a wręcz, iż Rada Miasta uwag nie rozpatrzyła. Z analizy załącznika do zaskarżonej uchwały, wysnuć należy, iż sposób rozpatrzenia uwag jest identyczny jak Prezydenta Miasta Krakowa. A zatem załącznikiem do uchwały w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru Tyniec – Osiedle jest stanowisko Prezydenta Miasta Krakowa w przedmiocie uwag nieuwzględnionych, a nie uchwała Rady Miasta Krakowa.

Skarżący podnieśli również, że Rada Miasta Kratowa przekroczyła swoje uprawnienia w decydowaniu o przeznaczeniu terenu skarżących, poprzez danie prymatu interesowi publicznemu nad interesem indywidualnym, naruszając tym samym zasadę proporcjonalności i przekraczając jednocześnie granicę władztwa planistycznego, a w konsekwencji naruszając prawo własności. Ponadto Rada Miasta Krakowa nie wskazała racjonalnych przyczyn zastosowania tak rygorystycznych ograniczeń w zagospodarowaniu przestrzennym działki skarżących. Brak z kolei wskazania przejrzystych przesłanek, którymi kierowała się Rada Miasta Krakowa nakazuje uznać, iż rozstrzygnięcie organu w tym zakresie jest rozstrzygnięciem arbitralnym. Skarżący stoją na stanowisku, że brzmienie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jednoznacznie wskazuje, że interes społeczny nie uzyskaj prymatu pierwszeństwa w odniesieniu do interesu jednostki. W ocenie skarżących rolą Rady Miasta Krakowa było zatem rozważenie, czy takie zaprojektowanie rozwiązań w odniesieniu do obszaru, na którym znajduje się nieruchomość skarżących nie jest szczególnie dla nich krzywdzące w świetle zasady sprawiedliwości społecznej i zachowania pewnych proporcji nakładanych ciężarów i ograniczeń praw (art. 2 i 31 ust 3 Konstytucji RP).

W dalszej części uzasadnienia skargi, skarżący dokonali wykładni definicji równości i własności w oparciu o brzmienie przepisów Konstytucji, k.c., wyroku Trybunału Konstytucyjnego oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego. Tym samym stwierdzili, że ustalenie planu wprowadzające tak arbitralne zróżnicowanie sytuacji prawnej właściciel sąsiadujących ze sobą działek, preferencyjne i nieusprawiedliwione żadnymi obiektywnymi kryteriami "lepsze" traktowanie tylko niektórych z nich pozostaje w rażącej sprzeczność z art. 32 Konstytucji.

W odpowiedzi na skargę Gmina Miasta Krakowa wniosła o jej oddalenie z powodu jej bezzasadności. W uzasadnieniu przedstawiono chronologicznie tok formalnoprawny podjęcia zaskarżonej uchwały.

Odnosząc się do podniesionych w skardze zarzutów organ wskazał, że tryb sporządzania i uchwalenia skarżonego planu miejscowego nie narusza przepisów ustawy. Wyjaśnił, że miało miejsce rozstrzygnięcie przez Radę Miasta Krakowa, co do sposobu rozpatrzenia uwag wniesionych do projektu planu. Radni mieli możliwość zapoznania się ze zgłoszonymi do wyłożonego do publicznego wglądu projektu planu miejscowego uwagami. Organ podkreślił, że żaden przepis prawa nie wymaga, aby głosowanie nad uwagami odbywało się w stosunku do każdej uwagi oddzielnie oraz aby miało miejsce odrębne głosowanie nad zgłoszonymi uwagami i nad samym projektem planu. Na poparcie swojego stanowisko organ powołał orzecznictwo sądowoadministracyjne. W ocenie organu nie można zatem zasadnie uznać, że Rada Miasta Krakowa uchwalając kwestionowany plan miejscowy naruszyła, i to w istotny sposób, tryb zgodnie z którym ma on być uchwalany.

Organ odnosząc się do kolejnego zarzutu podniósł, że zaskarżony plan miejscowy wprawdzie ingeruje w prawa strony skarżącej jednakże jest to ingerencja mieszcząca się w granicach prawa. Powołując się na treść art. 3 ust. 1 oraz art. 4 ust. 1, art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wyjaśnił, że skarżący może wykonywać swoje uprawnienia właścicielskie w granicach określonych między innymi ustaleniami planu miejscowego.

Odnosząc się do zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Tyniec - Osiedle" organ zaznaczył, że odpowiadają one ustaleniom Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa w wersji obowiązującej w dacie uchwalenia kwestionowanego planu. Pozostaje to w związku z jedną z najważniejszych zasad obowiązujących w procedurze planistycznej, jaką jest konieczność zachowania: zgodności planu miejscowego z dokumentem studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, wynikających wprost z brzmienia przepisów art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 oraz art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Organ nie zgodził się ze stwierdzeniem skarżących, że doszło do naruszenia norm konstytucyjnych. Plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego i to takim aktem, który z mocy ustawy musi być zgodny z lokalną polityką przestrzenną, zawartą w studium. W związku z powyższym, podejmując skarżony plan, lokalny normodawcą opierał się na dokumencie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa i nadał nieruchomości Skarżących przeznaczenie adekwatne do zapisów tego dokumentu. W związku z tym, podniesiony w skardze argument, że rozwiązania planistyczne dotyczące nieruchomości Skarżących zostały sformułowane arbitralnie – nie znajduje uzasadnienia. Reasumując, organy planistyczne formułując ustalenia planistyczne dla nieruchomości Skarżących nie nadużyły przysługującego gminie władztwa planistycznego.

Ponadto organ wskazał, że wykazanie przez skarżących naruszenia ich interesu prawnego jest nie tylko warunkiem skutecznego wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 usg, ale też determinuje zakres merytorycznej kontroli zaskarżonego aktu. Zasadniczo rozstrzyganie przez sąd dotyczy tych części planu miejscowego, których ustalenia pozostają, w związku z indywidualnym interesem podmiotu skarżącego i powodują dla niego następstwa w postaci ograniczenia bądź pozbawienia konkretnych uprawnień właścicielskich do danej nieruchomości. W związku z powyższym wniosek skarżących o stwierdzenie nieważności uchwały w całości jest nieuprawniony.

Pismem z dnia 12 września 2016 r. P. F. – dalej skarżący, wezwał Radę Miasta Krakowa do usunięcia naruszenia prawa, do którego doszło poprzez uchwalenie ww. Planu, na co nie otrzymał odpowiedzi.

Pismem z dnia 14 listopada 2016 r. skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na opisaną wyżej uchwałę. Przedmiotowej uchwale skarżący zarzucił naruszenie następujących przepisów prawa:

- art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (zwanej dalej "k. c.") i art. 64 ust. 3 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, poprzez istotne i bezprawne ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości, zakaz zabudowy, w tym również lokalizacji obiektów tymczasowych oraz ustalenie jako uzupełniające przeznaczenie pod ciągi piesze i szlaki turystyczne lub trasy rowerowe nie wyznaczone na rysunku planu, a więc ustalenie przeznaczenia nieruchomości jako rezerwa pod publicznie dostępne tereny ciągów pieszych, szlaków turystycznych czy tras rowerowych, a w konsekwencji naruszenie zasady proporcjonalności;

- art. 28 ust. 1 w zw. z art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej zwanej: "u.p.z.p."), poprzez brak rozstrzygnięcia o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu, co stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały mpzp T-O w całości,

- art. 6 ust. 1 i 2 u. p. z. p. przez nadużycie władztwa planistycznego, to jest nieuzasadnione względami interesu publicznego ograniczenie sposobu wykonywania prawa własności nieruchomości przez Skarżącego,

- art. 4 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, (dalej "u.g.n."), przez bezprawne zajęcie nieruchomości Skarżącego na publicznie dostępne tereny ciągów pieszych, szlaków turystycznych czy, tras rowerowych, nie znajdujące podstawy w obowiązującym prawie;

- art. 1 protokołu nr 1 do europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności oraz art. 2, 7, 21 i 64 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej - poprzez nieuwzględnienie obowiązku poszanowania prawa własności, urzeczywistniania zasad sprawiedliwości społecznej, a także równego, podmiotowego traktowania przez władzę publiczną, skutkujące podjęciem uchwały, która mimo przeznaczenia sąsiednich terenów pod zabudowę mieszkaniową, ustala zakaz zabudowy nieruchomości Skarżącego, czym ogranicza prawo własności Skarżącego w stosunku do praw właścicieli nieruchomości sąsiednich.

Mając powyższe na uwadze skarżący wniósł o stwierdzenie jej nieważności w całości, względnie w części w zakresie dotyczącym działki nr [...] obręb [...] jednostka ewidencyjna Podgórze, jako wydanej z rażącym naruszeniem interesu prawnego Skarżącego jako właściciela nieruchomości położonej na obszarze objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz o orzeczenie podstawie art. 152 P.p.s.a. o tym, że zaskarżona uchwała nie może być wykonywana do czasu uprawomocnienia się wyroku. Ponadto wniósł o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego i kosztów opłaty skarbowej od pełnomocnictwa według norm przepisanych.

W uzasadnieniu zarzutów skarżący wskazał, że jest właścicielem nieruchomości, oznaczonej jako działka nr [...] jedn. ewid. Podgórze, położonej przy ul. [...] w Krakowie, która zgodnie z uchwałą mpzp T-O znajduje się w terenie oznaczonym na rysunku planu symbolem RL - tereny rolne z możliwością zalesienia. Aktualne przeznaczenie w uchwale mpzp T-O wyklucza możliwość jakiejkolwiek zabudowy, przeznaczając teren nieruchomości Skarżącego pod grunty orne, sady, ogrody, łąki i pastwiska oraz pod ciągi piesze i szlaki turystyczne lub trasy rowerowe nie wyznaczone na rysunku planu, z możliwością ich wyznaczenia w dowolnym miejscu na nieruchomości skarżącego – co zdaniem skarżącego narusza jego prawo własności. Wskazał również, że w sąsiedztwie jego nieruchomości znajdują się zabudowania o charakterze domów jednorodzinnych, które znajdują się w terenach oznaczonych na rysunku planu symbolem R2 - tereny rolnicze, na których również wykluczono możliwość zabudowy. Tym samym został pozbawiony możliwości zabudowy swojej nieruchomości, co stanowi nadmierną ingerencję w Jego prawo własności, co w konsekwencji prowadzi do nadużywania władztwa planistycznego, co stanowi naruszenie art. 64 ust. 3 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji oraz art. 140 k. c. Wskazał że przeznaczenie prywatnego terenu skarżącego na tereny publicznie dostępne, nie znajduje uzasadnienia w przepisach prawa dotyczących przeznaczenia nieruchomości na cele publiczne. Ponadto, w zaskarżonej uchwale przyjęto, że wartość terenów o przeznaczaniu RL nie wzrośnie, w wyniku wejścia w życie zaskarżonej uchwały.

Powołując się na orzecznictwo sądowe, skarżący wskazał, że w procedurze kształtowania polityki przestrzennej interes jednostki wskazany w art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. nie może zostać pominięty, a więc należy brać pod uwagę nie tylko walory ekonomiczne przestrzeni (art. 1 ust. 2 pkt 6 ustawy) czy potrzeby interesu publicznego, ale i kwestie ochrony prawa własności. Podniósł, że wprawdzie dopuszczalna jest zmiana w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dotychczasowego przeznaczenia całości bądź części danego gruntu, jednakże taka ingerencja w prawo własności musi być uzasadniona i proporcjonalna w stosunku do celów, których osiągnięciu ma służyć. W ocenie skarżącego ta zasada proporcjonalności i równości została naruszona.

Skarżący podniósł również, że w stenogramie z posiedzenia Rady Miasta Krakowa z dnia 19 grudnia 2012 roku, brak jest zapisów dotyczących rozstrzygnięcia o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz nie podjęto uchwały w zakresie rozstrzygnięcia o nieuwzględnionych uwagach złożonych do projektu uchwały mpzp T-O. W stenogramie brak jest również zapisów dotyczących dyskusji na temat nieuwzględnionych uwag. Również w trakcie posiedzenia w dniu 5 grudnia 2012 roku, podczas którego odbyło się pierwsze czytanie projektu uchwały mpzp T-O, nie przeprowadzono dyskusji na temat nieuwzględnionych uwag. Jako załącznik do uchwały mpzp T-O wskazano załącznik nr 3 - rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jednak zapis ten nie wskazuje, że doszło do przeprowadzenia prawidłowej procedury dotyczącej trybu sporządzenia uchwały mpzp T-O. Zdaniem skarżącego ze stenogramu posiedzenia z dnia 19 grudnia 2012 roku, wynika, że podczas posiedzenia nie doszło nawet do głosowania nad listą nieuwzględnionych uwag. Załącznik nr 3 do uchwały mpzp T-0 wskazuje zatem na rozstrzygnięcia, które nigdy nie zapadły. Podkreślił, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, już samo głosowanie nad "listą" uwag do projektu planu nieuwzględnionych przez organ wykonawczy, stanowi istotne naruszenie zasad postępowania planistycznego w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p. (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 czerwca 2010 roku, sygn. akt II OSK 467/10, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 01.02.2012 roku, sygn. akt II OSK 1989/11, wyrok Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 8 czerwca 2013 roku, sygn. akt II SA/Kr 320/13, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 stycznia 2015 roku, sygn. akt II OSK 2635/13). Każda ze zgłoszonych uwag musi być rozpatrzona indywidualnie, a w konsekwencji rozstrzygnięcie w tym zakresie także musi mieć charakter indywidualnej uchwały. Natomiast przegłosowanie uwag do planu miejscowego łączne z samym planem, przedstawionych dopiero na sesji na której głosowano nad uchwałą, stanowi istotne naruszenie zasad uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W związku z powyższym skarżący powołując się na treść art. 28 ust. 1 u.p.z.p. wskazał, że w przypadku zaskarżonej uchwały zostały naruszone zasady sporządzania planu miejscowego, co w winno skutkować stwierdzeniem nieważności ww. uchwały w całości.

W odpowiedzi na skargę Gmina Miasta Krakowa wniosła o jej odrzucenie na podstawie art. 58 § 1 P.p.s.a. jako wniesionej po terminie, ewentualnie o oddalenie z powodu jej bezzasadności. W uzasadnieniu przedstawiono chronologicznie tok formalnoprawny podjęcia zaskarżonej uchwały. Odnosząc się do podniesionych w skardze zarzutów autor odpowiedzi na skargę wskazał, iż zaskarżony plan miejscowy wprawdzie ingeruje w prawa strony skarżącej jednakże jest to ingerencja mieszcząca się w granicach prawa. Powołując się na treść art. 2, art. 3 ust. 1 oraz art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wyjaśnił, że skarżący może wykonywać swoje uprawnienia właścicielskie w granicach określonych między innymi ustaleniami planu miejscowego. Tym samym nieuzasadnione jest jego twierdzenie, że wprowadzone na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Tyniec -Osiedle" ograniczenia w korzystaniu z należącej do niego nieruchomości są bezprawne.

Odnosząc się do zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Tyniec - Osiedle" organ zaznaczył, że odpowiadają one ustaleniom Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa w wersji obowiązującej w dacie uchwalenia planu, to jest po zmianie przyjętej Uchwałą Nr XC 111/1256/10 z dnia 3 marca 2010 r. Pozostaje to w związku z jedną z najważniejszych zasad obowiązujących w procedurze planistycznej jaką jest konieczność zachowania: zgodności planu miejscowego z dokumentem studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, wynikających wprost z brzmienia przepisów art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 oraz art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie połączył obie sprawy do wspólnego rozpoznania a także rozstrzygnięcia (art. 111 p.p.s.a.).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Na wstępie wyjaśnić należy, że istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 z późn. zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.; zwana dalej p.p.s.a.), stanowiąc, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto w myśl art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Z punktu widzenia powyższego stwierdzić należy, że obie skargi okazały się być bezzasadne. Z uwagi na zasadniczo wspólne zarzuty, poniżej zostanie przedstawione stanowisko Sądu odnoszące się do obu skarg.

Na wstępie stwierdzić należy, że obie skargi zostały wniesione w terminie, oraz że zostały prawidłowo poprzedzone wezwaniami do usunięcia naruszenia prawa.

I. Legitymacja skargowa.

W pierwszej kolejności koniecznym stało się zbadanie legitymacji skarżących do zaskarżenia przedmiotowej uchwały, w kontekście przesłanek określonych w art. 101 ust. 1 u.s.g. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem na skarżącym spoczywa obowiązek wykazania się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wniesienia skargi ( nie w przyszłości) naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia. Interes prawny skarżącego powinien wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. W orzecznictwie i doktrynie eksponowany jest przy tym element bezpośredniości, konkretności i realnego charakteru interesu prawnego strony. Skarżący wywodzą swój interes prawny z prawa własności ( art. 140 k.c.). Zatem odnośnie istnienia interesu prawnego, dla Sądu nie ulega wątpliwości, że skoro źródłem owego interesu mają być normy określające prawo własności skarżących, to niewątpliwie skarżący taki interes posiadają, jako właściciele bądź współwłaściciele nieruchomości objętych Planem. Bowiem "w ograniczonym zakresie źródłem interesu prawnego i legitymacji skargowej w postępowaniu sądowoadministracyjnym bywa prawo cywilne. W pierwszym rzędzie można wymienić prawo własności i inne prawa rzeczowe, z których można wyprowadzić legitymację do zaskarżenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (wyrok NSA z 10 stycznia 2008 r., II OSK 1335/2007, LexisNexis nr 1828824; wyrok NSA z 11 stycznia 2008 r., II OSK 1413/2007, LexisNexis nr 2118562; wyrok NSA z 4 września 2008 r., II OSK 133/2008, LexisNexis nr 2321100)" – tak Kisiel Wiesław Chmielnicki Paweł w Komentarzu do art. 101 u.s.g. – Lex/el. Nie ulega także wątpliwości, że interes ten został naruszony, wobec całkowitego wyłączenia w odniesieniu do tych nieruchomości możliwości jakiejkolwiek zabudowy. Jak to bowiem stwierdzono w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 stycznia 2016 r. II OSK 1102/14, LEX nr 1956345: "Jeśli skarżący ma nieruchomości położone na obszarze objętym kwestionowanym planem i jego ustalenia dokonują zmian w ich przeznaczeniu, to już to wystarczy do uznania, że jego interes prawny został naruszony". Wobec uznania istnienia legitymacji skargowej należało przystąpić do badania zarzutów skargi.

II. Procedura uchwalenia Planu.

Jak wynika z akt administracyjnych zawierających dokumenty procedury planistycznej, odnośnie kwestii głosowania nad nieuwzględnionymi uwagami do projektu planu - wyglądała ona następująco.

Prezydent Miasta Krakowa wydał trzy zarządzenia w sprawie rozpatrzenia uwag do projektu tego planu, to jest: Zarządzenie Nr 1644/2009 z dnia 22 lipca 2009 r, Zarządzenie Nr 531/2012 z dnia 6 marca 2012 r., oraz Zarządzenie Nr 3021/2012 z dnia 22 października 2012. Każde z tych zarządzeń jako załącznik zawierało uzasadnienie przyczyn nieuwzględnienia poszczególnych uwag. Istotnym jest, że projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Tyniec - Osiedle" Zarządzeniem Nr 3433/2012 Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 20 listopada 2012 r. został przekazany pod obrady Rady Miasta Krakowa wraz z Załącznikami, w tym Załącznikiem nr 3 o sposobie rozpatrzenia uwag dotyczących projektu planu /vide Tom 20 akt adm./. Wobec tego projekt ten wraz z załącznikami, w tym załącznikiem nr 3, był zatem przedmiotem prac Komisji Planowania Przestrzennego i Ochrony Środowiska Rady Miasta Krakowa, która w dniu 3 grudnia 2012 r. wydała opinię nr 169/2012, w której w sposób jednogłośny pozytywnie zaopiniowała projekt planu miejscowego. Oznacza to, że Komisja zaopiniowała w ten sposób projekt uchwały wraz z załącznikami, w tym załącznikiem nr 3. Następnie w dniu 5 grudnia 2012 r. miało miejsce pierwsze czytanie projektu uchwały, zaś w dniu 19 grudnia 2012 r. drugie czytanie projektu uchwały, a następnie jej uchwalenie. Konieczne jest zauważenie, że dotyczyło to projektu uchwały zawierającego załączniki, w tym załącznik nr 3 zawierający propozycje rozstrzygnięcia w odniesieniu do uwag nieuwzględnionych. Podkreślenia wymagają tu dwie kwestie. Pierwsza z nich dotyczy tego, że procedura uchwalenia planu przebiegała w sposób całkowicie zgodny ze Statutem Miasta Krakowa stanowiącym załącznik do uchwały nr XLVIII/435/96 Rady Miasta Krakowa z dnia 24 kwietnia 1996r. zmienionej kolejnymi uchwałami, w wersji obowiązującej przed zmianą dokonaną uchwałą nr LXV/960/13 Rady Miasta Krakowa z dnia 30 stycznia 2013r. w sprawie zmiany Statutu Miasta Krakowa. W szczególności zachowany został wymóg przewidziany w § 30 ust. 4, mianowicie że projekt uchwały przedkładany radzie przed pierwszym czytaniem wymaga opinii właściwej komisji dla projektów przygotowywanych przez prezydenta. W kontekście zaś zarzutów skargi należy zauważyć, że zgodnie z § 37 Statutu, w trakcie drugiego czytania przed głosowaniem nad projektem uchwały należy odbyć odrębne głosowanie, ale nad poprawkami zgłoszonymi do projektu uchwały. Jeżeli zaś takie poprawki nie zostały zgłoszone, a tak było w niniejszym przypadku, głosuje się od razu nad całością projektu uchwały. Brak poprawek w zakresie odmiennego niż dokonany przez Prezydenta Miasta Krakowa, sposobu rozpatrzenia uwag jednoznacznie wskazuje, że Radni utożsamiali się z ocenami projektodawcy uchwały, który sporządza projekt załącznika do uchwały, stanowiącego o sposobie rozpatrzenia uwag nieuwzględnionych.

Biorąc pod uwagę powyższe fakty, stwierdzić należy, że uchwalenie Planu nastąpiło w zgodzie z przepisami prawa, nadto wedle procedury przewidzianej Statutem Miasta Krakowa. Projekt planu miejscowego wraz z załącznikami był przedmiotem prac właściwej Komisji, a w trakcie procedury uchwałodawczej nie wniesiono poprawek do uchwały. Wbrew twierdzeniom skarg miało miejsce rozstrzygnięcie przez Radę Miasta Krakowa co do sposobu rozpatrzenia uwag wniesionych do projektu tego planu. Oceniając z tego punktu widzenia sposób procedowania, najważniejszą kwestią podług Sądu jest tutaj odpowiedź na pytanie, czy radni przed podjęciem uchwały mieli możliwość zapoznania się ze zgłoszonymi uwagami oraz ze sposobem ich rozstrzygnięcia przez Prezydenta Miasta Krakowa. Istotnym jest tutaj, po pierwsze, czy do Rady Miasta wpłynął projekt uchwały wraz z załącznikiem zawierającym uwagi oraz sposób ich rozpatrzenia przez Prezydenta, a po drugie, czy radni mieli wystarczająco dużo czasu na zapoznanie się z projektem uchwały, w tym z omawianym załącznikiem. Jak już wyżej powiedziano, do Rady wpłynął projekt uchwały z załącznikiem, co wynika z akt procedury planistycznej. Nadto, odnośnie drugiego zagadnienia, upłynął przewidziany w Statucie minimalny okres pomiędzy przedłożeniem projektu przewodniczącemu rady, a pierwszym czytaniem (§ 29 ust. 1 w zw. z § 30 ust. 9 Statutu). Należy zatem przyjąć, że Radni mieli możliwość zapoznania się z uwagami i sposobem ich rozpatrzenia przez Prezydenta. Jak już wspomniano, owa możliwość jest tutaj kluczowa. Ona bowiem stanowi jedyną gwarancję, że uwagi zgłoszone i nieuwzględnione będą przedmiotem rozpatrzenia przez Radnych w sposób rzeczywisty, a nie tylko formalny i pozorny.

Nadto zauważyć trzeba, że skoro projekt planu pochodzi od Prezydenta Miasta Krakowa, to także niezbędnym jest przedstawienie Radzie oprócz samych uwag – przyczyn ich nieuwzględnienia w projekcie. Jest bowiem oczywistym, że uwagi uwzględnione stają się częścią projektu planu, zaś organ projektodawczy jednocześnie musi przedstawić przyczyny, dlaczego jego zdaniem niektóre z nich taką częścią stać się nie mogą. Projekt planu jest lub być powinien spójną koncepcją planistyczną, opartą o wytyczne polityki przestrzennej gminy i o przepisy prawa, uwzględniającą istotne interesy obywateli gminy rozumiane w sposób generalny, jak i niektóre interesy indywidualne, z uwzględnieniem zasady proporcjonalności. Tym samym projekt planu nie może stanowić realizacji i być emanacją głównie owych indywidualnych, najczęściej całkowicie sprzecznych interesów, rozbieżnych z celem publicznym. Wobec tego dla prawidłowej oceny możliwości uwzględnienia takich indywidualnych interesów, Radni winni mieć możliwość zapoznania się tak z nieuwzględnioną uwagą, jak i ze stanowiskiem w odniesieniu do niej wyrażonym przez organ planistyczny, celem rozważenia zagadnienia na tle całokształtu polityki przestrzennej gminy.

Jednocześnie należy zgodzić się z organem, że żaden przepis prawa nie wymaga, aby głosowanie nad uwagami odbywało się w stosunku do każdej uwagi oddzielnie. Żaden przepis prawa nie wymaga również, aby miało miejsce odrębne głosowanie nad zgłoszonymi uwagami i nad samym projektem planu. Uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i rozstrzygnięcie w przedmiocie zgłoszonych uwag może nastąpić na skutek jednego głosowania. Punktem wyjścia jest brzmienie przepisu art. 20 ust. 1 u.p.z.p.: "Plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych. Część tekstowa planu stanowi treść uchwały, część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią załączniki do uchwały". A więc co istotne sam przepis przewiduje, co wymaga podkreślenia, że możliwe jest jednoczesne uchwalenie planu i rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag, które znalazły się w załączniku do uchwały dot. planu miejscowego. Taki sposób podjęcia rozstrzygnięcia o zgłoszonych uwagach przez radę gminy nie powoduje naruszenia trybu sporządzania planu. Oczywiście na podstawie art. 20 ust. 1 u.p.z.p. nie zawsze takie działanie rady gminy będzie mogło być uznane za prawidłowe, jak to słusznie wywiódł NSA w Warszawie w wyroku z dnia z dnia 28 marca 2017 r., II OSK 1922/15, LEX nr 2274749. Mianowicie jednoczesne uchwalenie planu i rozpatrzenie uwag nie może nastąpić w sytuacji, gdy uwagi miałyby zostać uwzględnione, a projekt planu, który jest przedmiotem głosowania nie zawiera odpowiednich zmian w tym zakresie, lub gdy z przeprowadzonej procedury planistycznej wynika, że radnym nie mogła być znana treść zgłoszonych uwag lub motywy w oparciu o jakie doszło do ich rozpatrzenia (por. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne, Komentarz pod redakcją prof. Z. Niewiadomskiego, 8. wydanie, C.H.BECK, Warszawa 2015, s. 205-206). W rozpoznawanej sprawie uwag nie uwzględniono, brak zatem podstaw do stwierdzenia, że radni Miasta Krakowa przy głosowaniu nad uchwaleniem planu nie posiadali wiedzy w przedmiocie zgłoszonych uwag. Ponadto to, że uwagi do projektu planu objęto jednym głosowaniem nie oznacza, że rozpatrzenie tych uwag w tej sprawie nie miało charakteru indywidualnego. Każda bowiem z uwag została wyszczególniona, co do każdej z nich przedstawiono stanowisko Rady Miasta Krakowa, a także w odniesieniu do każdej z uwag zawarto motywy jakimi kierowała się Rada rozstrzygając o tych uwagach. Fakt, że uchwała dotyczyła wielu uwag, nie zmienia ogólnego indywidualnego jej charakteru. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjęty został pogląd, zgodnie z którym nie negując celowości indywidualnego głosowania nad każdą nieuwzględnioną uwagą, mając na uwadze brak precyzji w formułowaniu przez ustawodawcę podejmowanych przez organ uchwałodawczy czynności, przyjąć należy, że rozpatrzenie uwag może nastąpić w jednym głosowaniu nad uchwaleniem projektu samego planu (por. wyroki NSA: z 17 czerwca 2016 r., II OSK 3099/14; z 6 listopada 2013 r., II OSK 437/13; z 31 maja 2012 r., II OSK 1405/12, z 22 września 2011 r., II OSK 1317/11; wyrok z dnia 20 stycznia 2017 r. II OSK 1093/15 ). Taki sposób głosowania nad nieuwzględnionymi uwagami nie może stanowić o istotnym naruszeniu prawa w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonej uchwały. Rozstrzygnięcie rady w przedmiocie zgłoszonych uwag o których stanowi art. 20 ust. 1 u.p.z.p. ma wprawdzie charakter merytoryczny i towarzyszy mu ocena zasadności uwagi, w której wyniku uwaga może zostać uwzględniona lub odrzucona, to jednak przyjąć należy, że może to nastąpić w jednym głosowaniu nad uchwaleniem projektu samego planu. Jeżeli zawierający wykaz nieuwzględnionych uwag załącznik do uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w sposób szczegółowy opisuje każdą ze zgłoszonych i nieuwzględnionych uwag oraz zawiera uzasadnienie, to radni mają możliwość zapoznania się z treścią uwag i stanowiskiem organu wykonawczego wobec uchwały. Jeżeli żaden z radnych uczestniczących w głosowaniu nad projektem planu nie domagał się, by wszystkie, lub niektóre z uwag poddać odrębnemu głosowaniu, to taki sposób głosowania nad nieuwzględnionymi uwagami nie stanowi naruszenia prawa, uzasadniającego wyeliminowanie z obrotu prawnego uchwały (tak wyrok NSA z dnia 31 maja 2016 r., II OSK 738/15, LEX nr 2083590). Nadto nie można wymagać od rady gminy, aby podejmowała kilkanaście czy kilkadziesiąt uchwał tylko dlatego, aby nie narazić się na ewentualny zarzut naruszenia procedury planistycznej, skoro obowiązek ten nie wynika z przepisu ustawy. Można żywić uzasadnione wątpliwości, czy ilość podjętych uchwał ma wpływ na sposób merytorycznego rozstrzygnięcia uwag, a także, czy sam fakt przygotowania odrębnych uchwał w tym zakresie "zmusi" radnych do dyskusji nad nimi. Powyższy pogląd jest w pełni podzielany przez Sąd w obecnym składzie , jak i znajduje potwierdzenie m.in. w wyroku WSA w Krakowie z dnia 8 kwietnia 2014r. II SA/Kr 253/14 oraz w wyroku NSA z dnia 1 grudnia 2010 r., II OSK 1947/10, LEX nr 1613308 czy też w wyroku NSA z dnia 6 listopada 2013r. II OSK 437/13.

W tej sytuacji zarzuty skarg dotyczące naruszenia procedury planistycznej uznać należy za bezzasadne.

Dodatkowo jeszcze trzeba podnieść, że w przeciwieństwie do pozostałych skarżących, P. F. nie składał uwag na etapie procedury uchwalania planu, a więc jego zarzuty w tym względzie są natury abstrakcyjnej, w sensie, że nie dotyczą sposobu rozpatrzenia jego uwag.

Należy jeszcze wskazać, że Sąd nie dostrzegł także naruszeń procedury planistycznej w innych zakresach.

III. Zarzuty co do naruszenia prawa własności poprzez nadużycie władztwa planistycznego gminy.

W ogólności stwierdzić trzeba, że zarzuty powyższe mogą być rozpatrywane wyłącznie w ramach interesu prawnego skarżących. Należy bowiem wskazać, iż w ostatnich latach w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntował się pogląd, iż ocena miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dokonywana jest tylko pod kątem naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia podmiotu, który wniósł skargę. Taka koncepcja pojawiła się, jak to wskazują w komentarzu do art. 101 u.s.g. Andrzej Matan i Bogdan Dolnicki ( publ. Lex/el.) – w wyroku NSA z dnia 25 listopada 2008 r., II OSK 978/08, LEX nr 530031, który uznał, że w istocie rzeczy zakres sprawy sądowoadministracyjnej zainicjowanej skargą wniesioną na podstawie art. 101 u.s.g. wyznacza zakres naruszenia interesu prawnego skarżącego. W uzasadnieniu wyroku z dnia 5 czerwca 2014 r., II OSK 117/13, LEX nr 1511174, zmierzającego w tym samym kierunku, NSA wskazał argumenty przemawiające na rzecz prezentowanego stanowiska: "w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. orzeka się jedynie w "granicach" interesu prawnego skarżącego. Oznacza to, że przedmiotem badania pod względem zgodności z prawem jest cała uchwała w sprawie planu, jednakże w przypadku stwierdzenia naruszenia zasad sporządzania planu lub istotnego trybu sporządzania planu, sąd może orzec o stwierdzeniu nieważności uchwały, ale tylko w części wyznaczonej granicami interesu prawnego skarżącego (...). Jeśli zatem skarżący wywodzi swój interes z prawa własności nieruchomości, to stwierdzenie nieważności tego planu powinno nastąpić tylko w odniesieniu do części tego planu dotyczącej tych nieruchomości. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 28 kwietnia 2016r. w sprawie II OSK 2992/14, publ. CBOSA, podzielił wskazane wyżej poglądy odnoszące się do zakresu badania uchwały w sprawie planu. NSA stwierdził, że "Sąd administracyjny, orzekając ze skargi z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, nie jest w stanie, zwłaszcza w przypadku planu miejscowego adresowanego do tysięcy właścicieli nieruchomości, orzec w sprawie ewentualnego naruszenia ich indywidualnych praw. Jeżeli tak, to odróżnić trzeba te wszystkie treści planu, które odnoszone są do ogółu adresatów od tych, które wpływają na sytuację prawną konkretnej nieruchomości. Dotyczy to zwłaszcza kontroli nadużycia przez gminę przysługujących jej z mocy ustawy uprawnień do decydowania o przeznaczeniu terenów pod określone funkcje, doktrynalnie zwanych władztwem planistycznym. Konieczna w tym zakresie kontrola, czemu orzecznictwo sądowe dawało niejednokrotnie wyraz, nie jest przecież możliwa z urzędu w odniesieniu do każdego indywidualnego przypadku. Za takim stanowiskiem przemawia też indywidualny charakter skargi z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Trudno było na tym tle zaakceptować pogląd, że wniesienie skargi przez jeden podmiot uniemożliwia jej wniesienie pozostałym zainteresowanym. W konsekwencji powyższych rozważań, dochodzi się do przekonania, iż ewentualne stwierdzenie nieważności takiego aktu może nastąpić tylko w części dotyczącej interesów prawnych skarżącego". W wyroku podkreślono w szczególności, że badanie zgodności ze Studium winno nastąpić w powiązaniu z interesem prawnym skarżących.

Powyższe odnosi się do wszystkich skarżących działających w sprawie.

Odnośnie skargi L. W., W. W. i W. H., stwierdzić trzeba, że niezależnie od powoływania się na Ustawę Zasadniczą, główny jej zarzut sprowadza się do naruszenia prawa własności, poprzez takie określenie w planie przeznaczenia ich nieruchomości, a to działki nr [...] obr. [...] Kraków – Tyniec, które wyklucza możliwość jej zabudowy.

Przypomnieć należy, że działka ta została zakwalifikowana w planie jako teren oznaczony symbolem "RL" – tereny rolnicze z możliwością zalesienia z podstawowym przeznaczeniem pod grunty orne, sady i ogrody, łąki i pastwiska. Jako przeznaczenie uzupełniające wskazano ciągi piesze i szlaki turystyczne lub trasy rowerowe nie wyznaczone na rysunku planu, zadrzewienia i zakrzewienia śródpolne, zalesienia. W granicach terenów oznaczonych symbolem RL wprowadzono zakaz zabudowy, w tym również lokalizacji obiektów tymczasowych (§ 35 uchwały).

Jak wynika z załączonego do skargi wypisu z rejestru gruntów, wedle stanu z 2009r. w ewidencji gruntów działka miała przeznaczenie rolne i leśne ( R i Lz).

Co do skargi P. F., to formułuje ona podobny zarzut w oparciu o art. 140 k.c. oraz przepisy Konstytucji a także Protokołu do Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, wytykając brak poszanowania prawa własności oraz zasad równego traktowania przez władzę publiczną. Ponadto (ponad kwestie zakazu zabudowy) zarzuca umożliwienie w planie przeznaczenia terenu pod ciągi piesze i szlaki turystyczne lub trasy rowerowe nie wyznaczone na rysunku planu, co również narusza prawo do zagospodarowania własnej nieruchomości.

Należy zatem wskazać, że działka skarżącego o numerze [...] obr. [...] Kraków – Tyniec została w planie także zakwalifikowana jako tereny oznaczone symbolem "RL", która to kwalifikacja została objaśniona wyżej.

W odniesieniu do zarzutów skarżących w zakresie przeznaczenia w Planie działek, organ wskazał, że omawiane działki zostały w taki sposób zakwalifikowane tamże ze względu na zapisy Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa w wersji obowiązującej w dacie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Tyniec -Osiedle", to jest po zmianie przyjętej Uchwałą Nr XC 111/1256/10 z dnia 3 marca 2010 r.

Organ wskazał, że według dokumentu Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa, w wersji obowiązującej w dacie uchwalenia kwestionowanego planu (dalej "Studium"), działka nr [...] obr. [...] znajdowała się w terenie oznaczonym symbolem ZO - tereny otwarte (w tym rolnicza przestrzeń produkcyjna). Dla tej kategorii terenów dokument przewidywał następujące główne ustalenia:

1) Główne funkcje: :

- łąki, pola uprawne, sady, ogrody, zadrzewienia, zarośla nadrzeczne, bulwary, cieki i zbiorniki wodne.

2) Główne kierunki zagospodarowania przestrzennego:

- utrzymanie i ochrona przed zainwestowaniem niezabudowanych stanowiących elementy systemu przyrodniczego miasta oraz ekspozycji widokowej,

- zagospodarowanie terenów objętych ochroną prawną zgodnie z przepisami ustalonymi dla tych terenów oraz planami ochrony,

- obejmowanie ochroną prawną obszarów o najwyższych walorach;

przyrodniczych i krajobrazowych,

- wprowadzanie zalesień, że; szczególnym uwzględnieniem strefy zwiększenia

lesistości,

- udostępnienie terenów jako ciągów spacerowych i rowerowych ze szczególnym uwzględnieniem połączeń z terenami ZP.

3) Warunki i standardy wykorzystania terenu

- całkowite wykluczenie prawa zabudowy,

- budowa ciągów infrastruktury technicznej z zachowaniem ochrony walorów krajobrazowych terenów (kablowanie linii).

Co do nieruchomości własności P. F., to dla należącej do skarżącego działki nr [...], obr. [...] jedn. ewid. Podgórze określono w Studium następujące przeznaczenie:

ZL - tereny zieleni leśnej - południowo -wschodnia część działki,

ZO - tereny otwarte (w tym rolnicza przestrzeń produkcyjna) - pozostała,

dominująca część działki.

Dla terenów oznaczonych symbolem ZL Studium przewidywało jako główne funkcje: lasy, wraz z niezbędnymi obiektami obsługi gospodarki leśnej oraz urządzeniami udostępniania rekreacyjnego lasów. Główne kierunki zagospodarowania przestrzennego dla terenów oznaczonych symbolem ZL zostały określone jako:

- zagospodarowanie lasów zgodnie z ich ochronnymi funkcjami na podstawie planów urządzenia lasów,

- urządzenie lasów jako terenów rekreacyjnych (parków leśnych) w zakresie nie kolidującym z zadaniami gospodarki leśnej i nie zagrażającym walorom przyrodniczym,

- obejmowanie ochroną prawną lasów o najwyższych walorach.

Określenie przeznaczenia w Studium terenów oznaczonych jako "ZO" zostało przytoczone wyżej.

Do akt sądowych została dołączona przez organ na rozprawie mapa – wyrys ze Studium, z zaznaczonym na czerwono położeniem obu działek /k. 158 i 159 akt sądowych).

W związku z powyższym, tak w odniesieniu do działki nr [...], jak i działki nr [...], organ wskazywał, że porównanie przytoczonych powyżej zapisów Studium z ustaleniami planu miejscowego jednoznacznie dowodzi, iż należącym do skarżących nieruchomościom nadano przeznaczenie odpowiadające wytycznym zawartym w dokumencie Studium. W związku z tym organ podkreślił, że jedną spośród naczelnych zasad obowiązujących w dziedzinie planowania przestrzennego jest konieczność zachowania zgodności planu miejscowego z dokumentem Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Wymóg zachowania zgodności pomiędzy tymi aktami polityki przestrzennej gminy wynika wprost z brzmienia art. 9 ust. 4 art. 15 ust. 1 oraz art. 20 ust. 1 u.p.z.p. Natomiast brak zachowania powyższego wymogu prowadzi do wykluczenia ustaleń planistycznych z obiegu prawnego.

Wyrażoną przez organ ocenę w kwestii konieczności zgodności zapisów Planu ze Studium, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w zupełności podziela.

W ujęciu systemowym zgodność między treścią studium, a treścią planu miejscowego winno się postrzegać jako kontynuację identyczności zasad zagospodarowania terenu ustalanych ogólnie w studium i podlegających sprecyzowaniu w planie miejscowym. Plan miejscowy ma jedynie doprecyzować te zasady i to w taki sposób, aby nie doprowadzić do ich zmiany lub modyfikacji. Chodzi o to, aby granice poszczególnych terenów określone w studium i później przyjęte w planie zagospodarowania przestrzennego, miały być jak najbardziej ze sobą zbieżne.

(por. wyrok NSA w Warszawie, z dnia 12 czerwca 2014 r., LEX nr 1519416). Trafnie wskazuje się, że jakkolwiek studium nie jest aktem prawa miejscowego, a aktem prawa wewnętrznego, to jako akt planistyczny kształtuje politykę przestrzenną gminy i wiąże organy gminy przy sporządzeniu i uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 9 ust. 4 oraz art. 20 ust. 1 u.p.z.p.). Ustalenia planu miejscowego stanowią konsekwencję ustaleń studium. Dysponując władztwem planistycznym gmina może zmienić w planie miejscowym dotychczasowe przeznaczenie określonych obszarów gminy, ale jedynie w granicach zakreślonych ustaleniami studium (por. wyrok NSA wyrok z dnia 13 kwietnia 2016 r. II OSK 3369/14, LEX nr 2030481) . Inne przeznaczenie terenu w planie miejscowym niż przeznaczenie dopuszczalne w studium kwalifikowane jest jako istotne naruszenie prawa, tj. art. 9 ust. 4 w zw. z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 maja 2011 r. sygn. akt II OSK 412/11). Chociaż plan miejscowy nie musi w całości realizować postanowień studium, to jego ustalenia muszą "się zawierać" w postanowieniach studium. Przy czym stopień związania ustaleniami studium przy sporządzaniu miejscowego planu może być silniejszy lub słabszy, ponieważ zależy od szczegółowości studium (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 września 2007 r. sygn. akt II OSK 1028/07).

Tym samym istnieje ścisły związek pomiędzy studium i planem miejscowym, który sprawia, że nie można zasadnie twierdzić, iż studium nie ma żadnego znaczenia dla właściciela nieruchomości. Wręcz przeciwnie, studium, mimo że nie jest aktem prawa miejscowego, poprzez to, że wiąże organy gminy przy uchwalaniu planu miejscowego, ma istotne znaczenie dla kształtowania sytuacji prawnej właściciela nieruchomości położonej na terenie gminy (tak postanowienie NSA z 12 lutego 2016 r., II OSK 260/16, NZS 2016/2/2). Skoro plan zagospodarowania przestrzennego ma stanowić uszczegółowienie zapisów zawartych w studium, nie może prowadzić do zmiany kierunków zagospodarowania objętych studium. Zmiana przeznaczenia terenów w planie miejscowym, jeżeli nie była przewidziana w studium, może być dokonana przez gminę wyłącznie po uprzedniej zmianie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, z zachowaniem trybu, w jakim studium jest uchwalane (por. wyrok NSA z dnia 10 listopada 2016 r. II OSK 296/15, LEX nr 2170805). W tym zakresie wypowiedział się także Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z dnia 10 lutego 2015 r., II SA/Wr 697/14, publ. Lex/el. następująco: "Związanie rady gminy treścią studium może ulegać stosownym zmianom, ale jedynie poprzez nowelizacje treści studium, umożliwiające realizację przedsięwzięć nieprzewidzianych w dotychczasowym jego brzmieniu, przy zachowaniu trybu, jaki przewidział ustawodawca do podjęcia takiej uchwały przez organ stanowiący gminy. W przypadku, gdy organy gminy uznają za zasadne czy niezbędne ustalenie sposobu zagospodarowania terenu pozostającego w sprzeczności z treścią obowiązującego studium, ustalenie to może nastąpić po uprzednim dokonaniu zmiany we właściwym fragmencie studium".

W efekcie z tego, co dotąd powiedziano w oparciu o przytoczone judykaty, wynika, że po pierwsze, rada gminy przy uchwalaniu planu jest bezwzględnie związana zapisami studium, przy czym stopień związania zależy od stopnia konkretności tych zapisów. Po drugie, w sytuacji chęci odejścia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego od konkretnie i w sposób wiążący ustalonego przeznaczenia terenu w studium, należałoby uprzednio doprowadzić do zmiany odpowiednich zapisów studium.

Nie ulega wątpliwości, że działka nr [...] w całości, zaś działka nr [...] w dominującej części położone są na terenie oznaczonym w Studium jako ZO. Tereny oznaczone ZO – to, przypomnijmy, tereny otwarte, w tym rolnicza przestrzeń produkcyjna ( łąki, pola uprawne, sady ogrody), ale również zadrzewienia, zarośla nadrzeczne, bulwary. Dominujące kierunki zagospodarowania dla tych terenów to między innymi ochrona przed zainwestowaniem terenów niezabudowanych stanowiących element systemu przyrodniczego miasta oraz udostępnianie terenów jako ciągów spacerowych i rowerowych. Na tych terenach Studium w sposób jednoznaczny wykluczyło całkowicie prawo zabudowy. Jest to zatem kategoryczna wypowiedź nie pozostawiająca pola do interpretacji ani też do zmiany w planie zagospodarowania bez uprzedniej zmiany zapisów studium. Co do niewielkiego fragmentu działki nr [...], to leży on wedle zapisów Studium na terenach oznaczonych ZL, których przeznaczeniem jest przeznaczenie leśne, ewentualnie z urządzeniami udostępniania rekreacyjnego pod warunkiem, że nie koliduje to z gospodarką leśną i ochroną przyrody. Takie przeznaczenie w sposób oczywisty również wyklucza zabudowę. Niemniej dominujący teren to teren ZO. W efekcie więc określenie w Planie przeznaczenia terenu obu działek jako RL – tereny rolnicze z możliwością zalesienia, z przeznaczeniem uzupełniającym jako ciągi piesze i szlaki turystyczne bądź rowerowe nie wyznaczone na rysunku planu, z zakazem zabudowy – jest dokładnym urzeczywistnieniem konkretnych i szczegółowych zapisów Studium. Jeśli zatem skarżący nie doprowadzili przed uchwaleniem planu do zmiany zapisów Studium, to teraz nie mogą skutecznie kwestionować okoliczności, że plan zagospodarowania realizuje bezbłędnie zapisy Studium.

Przy analizie zapisów planu w odniesieniu do Studium, trzeba jeszcze wskazać na dodatkowe okoliczności. Albowiem, jak to trafnie podniósł NSA w wyroku z dnia 28 marca 2014 r. II OSK 518/13, LEX nr 1483388, "Badanie legalności planu miejscowego nie polega tylko na ocenie zgodności z wybranymi częściami studium które odnoszą się do głównych funkcji danego terenu, ale powinno zostać dokonane także przez porównanie pozostałych zapisów studium. Dopiero łączne przeprowadzenie badania zgodności postanowień planu z ustaleniami studium w wyżej wskazanym zakresie decyduje o zachowaniu wymogu o którym mowa 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p.". Nawiązując zatem do innych zapisów Studium, wskazać należy, że obie działki leżą poza terenem określonym w Studium jako teren przeznaczony do zabudowy, co jest widoczne na wyrysach przedstawionych Sądowi przez organ /k. 158 i 159/. Wedle zapisów Studium, wyznaczona w Studium granica terenów przeznaczonych do zabudowy określa dopuszczalny ich zasięg, z tym, że ma charakter orientacyjny, a jej ostateczny przebieg miał zostać ustalony w planie. W tym kontekście należy wskazać, że o ile działka nr [...] leży bliżej, to działka nr [...] leży daleko poza granicą obszarów przeznaczonych do zabudowy w Studium. Nadto bardzo istotnym jest, że obie działki leżą na terenie opisanym w Studium jako "system zieleni i parków rzecznych" /k.158-159 akt sądowych/. Zgodnie z zapisami Studium (str. 139 Studium) – system parków rzecznych jest to teren należący do terenów otwartych, spajających elementy struktury przestrzennej miasta, pełniących rolę nie tylko przyrodniczą, ale przede wszystkim publiczną. W Studium zapisano, że "zielone" obszary otwarte są podstawowymi komponentami środowiska przyrodniczego i krajobrazu miasta, a równocześnie stanowią tradycyjne obszary rekreacji i odpoczynku mieszkańców. Konieczność zasad zrównoważonego rozwoju sprawia, że muszą one zostać na trwałe włączone w strukturę przestrzenną miasta jako tereny wolne od zabudowy. Ponadto Studium wskazało, że strefa przedmieść, czyli tereny położone pomiędzy granicą strefy miejskiej a granicą administracyjną miasta ( a więc ta strefa, gdzie leżą przedmiotowe działki, co wynika z przedstawionego Sądowi wyrysu) stanowi tzw. zielony pierścień Krakowa, a jej wyodrębnienie miało stanowić naturalną ochronę środowiska miasta (str. 141 Studium). Jako kierunki zagospodarowania strefy wskazano w Studium m.in. na zachowanie otwartych przestrzeni o wysokich wartościach krajobrazowych. Dodatkowo, w celu ochrony obszarów, które tworzą unikalną sylwetę Krakowa i wymagają wprowadzenia całkowitego zakazu inwestowania w terenach otwartych, Studium wyznaczyło strefę ochrony sylwety miasta (str. 164 Studium). Strefa objęła swym zasięgiem m.in. Wzgórza Tynieckie oraz bezpośrednie przedpola tych wzniesień, jak zachodnią część doliny Wisły, czyli teren, gdzie położone są przedmiotowe działki. Cechą wskazanych w Studium działań dotyczących kształtowania terenów otwartych i rekreacyjnych jest bezwzględna ochrona przed zainwestowaniem terenów stanowiących wartościowe elementy krajobrazu otwartego. Na to wszystko nakładają się zapisy Studium dotyczące ochrony i kształtowania środowiska przyrodniczego, gdzie wskazano, że ochrona systemu przyrodniczego polegać będzie m.in. na ochronie tego systemu przed naporem inwestycyjnym na tereny ważne przyrodniczo (str. 171 Studium). W ramach obszarów proponowanych do objęcia ochroną w Studium wskazano obszary wzdłuż rzeki Wisły, które chronione będą jako parki rzeczne (str. 174). W nawiązaniu do tego elementu wskazania wymaga, że w Studium wyznaczono także strefę kształtowania systemu przyrodniczego miasta, w obrębie której sposób zagospodarowania podporządkowany jest ochronie wartości i zasobów przyrodniczych (str. 176-177). Strefa ta m.in. obejmuje lasy oraz dolinę Wisły i jej dopływów z włączeniem parków rzecznych wyznaczonych w "Kompleksowym programie rozwoju zieleni miejskiej dla Krakowa". W koncepcji tego programu został wyznaczony m.in. jeden z kierunków rozwoju systemu zieleni Krakowa przede wszystkim w oparciu o system parków rzecznych i zieleń forteczną. W obrębie wymienionej strefy wyznacza się tereny chronione przed zabudową obejmujące m.in. lasy i tereny otwarte (rolne, zieleń nieurządzona), których fragmenty będą obejmowane ochroną prawną.

Wszystko to prowadzi do wniosku, że wyłączenie możliwości zabudowy na terenach otwartych, jednocześnie należących do strefy kształtowania systemu przyrodniczego miasta i strefy ochrony sylwety Miasta, będących w strefie parków rzecznych, zostało w Studium szeroko i precyzyjnie uzasadnione. Tak więc z uwagi na spójne zapisy Studium, które usytuowały teren przedmiotowych działek w obrębie parków rzecznych, mających pełnić wiele istotnych funkcji w kształtowaniu środowiska przyrodniczego miasta, w tym stanowić miejsce dla rekreacji mieszkańców – kreowanie w Planie wspomnianej polityki poprzez zakaz zabudowy jest oczywistą kontynuacją i uszczegółowieniem wspomnianych zapisów Studium. Podobnie należy rozumieć i odczytywać zapisy dotyczące przeznaczenia uzupełniającego w postaci możliwości wyznaczania ciągów pieszych i rowerowych w kontekście także rekreacyjnego przeznaczenia parków rzecznych w Studium. W tej sytuacji, wobec ścisłego wypełniania i realizacji polityki przestrzennej gminy zapisanej w Studium - zapisy Planu są zgodne z art. 20 u.p.z.p.

Nie można w kontekście powyższego skutecznie zarzucić naruszenia prawa w postaci naruszenia prawa własności statuowanego przez art. 140 k.c. oraz odnośne normy Ustawy Zasadniczej. Należy wskazać, że ochrona prawa własności zagwarantowana w Konstytucji RP (art. 21 i art. 64 ust. 1 i 2), jak i w Kodeksie cywilnym (art. 140 k.c.), podlega ograniczeniom na mocy art. 64 ust. 3 Konstytucji który stanowi, że własność może być ograniczona w drodze ustawy, ale tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty własności. Przepisy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należą właśnie do tej kategorii aktów, które wkraczają w sferę swobody korzystania z prawa własności upoważniając gminę w ramach zadań własnych do kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego ( art. 3 ust. 1 u.p.z.p.). Realizując te zadania gmina zobowiązana jest określić m.in. przeznaczenie terenu, zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, przez który rozumie się takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu, jak również zasady kształtowania krajobrazu, szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy (art. 15 ust. 2 pkt 1,2,3,3a,9 u.p.z.p.). Co do zasady nie można twierdzić, że plan miejscowy ogranicza wykonywanie prawa własności, skoro to właśnie między innymi plan miejscowy doprecyzowuje granice w jakich owo wykonywanie jest dopuszczalne (por. cytowany już wyrok NSA II OSK 518/13).

Jednakże powyższe nie wyczerpuje zakresu badania. W planowaniu przestrzennym należy bowiem uwzględnić – między innymi – nie tylko potrzeby interesu publicznego, ale i prawo własności (art. 1 ust. 2 pkt 7 i 9 u.p.z.p.). Z treści tego przepisu wyraźnie wynika, że należy tu zestawić przepisy o ochronie prawa własności z oceną zakresu ich ograniczenia na tle konieczności realizacji celów publicznych. W procesie kształtowania przestrzeni, granice ingerencji gminy w prawo własności wyznacza art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, który stanowi, że ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. (por. Z. Kostka, J. Hyla: Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz i przepisy wykonawcze, ODDK, Gdańsk 2004 str. 16). Jak to bowiem stwierdził WSA w Warszawie w wyroku z dnia 16 lipca 2009 r. IV SA/Wa 539/09, LEX nr 553479: "Uprawnienie gminy do ustalania przeznaczenia terenu i sposobu jego zagospodarowania nie może być nadużywane i niezależnie od legalności jest oceniane pod kątem ewentualnego nadużywania uprawnień. Prawnie wadliwymi ustaleniami planu będą zatem nie tylko te, które naruszają przepisy prawa, ale także te, które będą wynikiem nadużycia przysługujących gminie uprawnień. To zaś oznacza, że każda ingerencja w sposób wykonywania prawa własności musi mieścić się w granicach wyznaczonych interesem publicznym".

W ocenie Sądu, skoro w Studium przy wyznaczeniu terenów otwartych – parków rzecznych oraz lasów wyraźny nacisk położono na wiele aspektów związanych z ochroną przed zabudową terenów ważnych dla Miasta, tworzących określone strefy, mając na względzie interes publiczny, zaś skarżący nie doprowadzili do zmiany Studium, ani nawet się o to nie starali, trzeba uznać, że nie kontestowali długofalowej polityki Gminy w odniesieniu do ich nieruchomości. Mając na względzie, że Studium zostało uchwalone w 2003r., zaś procedura uchwalania Planu trwała od września 2007r., wniosek taki wydaje się uprawniony. Trudno zatem aktualnie zarzucać, że Rada Miasta uchwalając Plan zgodny z zapisami Studium, czemu dała wyraz w § 1 ust. 1 uchwały, narusza zasadę proporcjonalności, dając przewagę interesowi publicznemu. Jest tak zwłaszcza w sytuacji, gdy Studium stwierdza (str.234 Studium) iż zapewnienie spójności planów miejscowych ze Studium oznacza w szczególności zapewnienie zgodności z określonymi w Studium głównymi kierunkami zagospodarowania dotyczącymi także terenów otwartych o charakterze publicznym, zasadami zagospodarowania i kształtowania zabudowy i przestrzeni w strefach ochrony sylwety Miasta i ochrony i kształtowania krajobrazu, granicami terenów przeznaczonych do zabudowy (z ewentualną korektą respektującą m.in. ustalenia dla stref określonych w Studium i nienaruszalność najcenniejszych elementów systemu przyrodniczego).

W odniesieniu do zarzutów skargi wystosowanych przez P. F., a dotyczących przeznaczenia dopuszczalnego terenów RL, konieczne jest tu nadto pewne doprecyzowanie. Jak wynika z rysunku Planu, na terenie działki nr [...] nie przewidziano przebiegu żadnych tras pieszych czy rowerowych. Opis przeznaczenia terenu określa ciągi piesze i szlaki turystyczne lub trasy rowerowe nie wyznaczone na rysunku planu – jako przeznaczenie uzupełniające. Zgodnie z definicjami zawartymi w § 5 ust. 1 pkt 3 uchwały, przeznaczenie terenu jest to kategoria użytkowania, zagospodarowania lub działalności lub grupa tych kategorii, które jako jedyne są dopuszczone na terenie lub obszarze w sposób określony w ustaleniach planu. Przeznaczenie podstawowe ma dominować na danym terenie, zaś przeznaczenie uzupełniające jest to przeznaczenie terenu, które uzupełnia lub wzbogaca przeznaczenie podstawowe w sposób określony w ustaleniach Planu ( § 5 ust. 1 pkt 5 uchwały). Odpowiadając zatem w tym kontekście na zarzut dotyczący naruszenia zasady proporcjonalności poprzez umożliwienie realizacji na działce celu publicznego ( tras rowerowych), trzeba ocenić go jako bezzasadny niezależnie od przeznaczenia terenów otwartych w Studium także jako tereny dla rekreacji. Wymaga bowiem podkreślenia, że taka możliwość jest przewidziana tylko jako uzupełniająca a nie dominująca dla tej nieruchomości. Dominująca ma być funkcja rolnicza, co w żaden sposób nie może doprowadzić do naruszenia wspomnianej zasady. Należy przy tym zauważyć, że skarżący nie przedstawił wypisu z rejestru gruntów, z którego wynikałoby, że w ewidencji gruntów nieruchomość – działka nr [...] ma aktualnie i przed wejściem w życie Planu - inne przeznaczenie, niż rolne; nie przedstawił także takich twierdzeń w skardze. W tej sytuacji tym bardziej nie można mówić o naruszeniu wspomnianej zasady.

Na marginesie należy wspomnieć, że poza terenem Planu, ale w niedalekim sąsiedztwie działki skarżącego nr [...], w kompleksie leśnym przylegającym do tej działki, znajduje się rezerwat przyrody Skołczanka ( vide rysunek Studium K2 – środowisko przyrodnicze i kulturowe, np. Tom 14 akt adm.). Trudno zatem uznać za naruszenie władztwa planistycznego ustalenie zakazu zabudowy dla terenu leżącego w otulinie rezerwatu przyrody.

Podsumowując należy wskazać, że "Ochrona własności czy prawa użytkowania wieczystego nie może być rozumiana krańcowo, że iż każda ingerencja w sferę tych praw stanowi naruszenie Konstytucji. Konstytucja chroni różne dobra, zarówno związane z interesem indywidualnym obywateli, jak i potrzebami całego społeczeństwa. Stosownie do okoliczności zachodzi nieraz potrzeba dania pierwszeństwa jednemu dobru przed drugim. Planowanie przestrzenne z reguły powoduje konflikt różnych wartości i interesów" (por. wyrok NSA z dnia 18 lipca 2016 r. II OSK 478/16, LEX nr 2107247). W ocenie Sądu, badając Plan w zakresie wynikającym z interesu prawnego skarżących, nie ma miejsca naruszenie przepisów prawa czy nadużycie władztwa planistycznego Gminy Miejskiej Kraków. Warto wskazać, że "tylko zapisy planu sprzeczne z powszechnie obowiązującymi przepisami, nie dające się pogodzić z istniejącym porządkiem prawnym oraz nie znajdujące uzasadnienia w ochronie takich wartości jak bezpieczeństwo lub porządek publiczny, ochrona środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób mogłyby stanowić podstawę do stwierdzenia ich nieważności" ( tak wyrok z dnia 25 kwietnia 2013 r. WSA we Wrocławiu, II SA/Wr 803/12, LEX nr 1330034). Taka sytuacja w ocenie Sądu nie zachodzi.

Końcowo należy jeszcze odnieść się do zarzutu P. F., który wskazał, że w sąsiedztwie jego nieruchomości ( działki nr [...]) znajdują się zabudowania o charakterze domów jednorodzinnych na terenach oznaczonych na rysunku Planu symbolem R2, na których także wykluczono możliwość zabudowy ( z tym, że tylko na przyszłość, z dopuszczeniem zabudowy istniejącej). W ocenie Skarżącego narusza to m.in. zasadę sprawiedliwości społecznej. W odniesieniu do tego zagadnienia organ wskazał, że wynika to stąd, że ustalenie przeznaczenia tego terenu mogło nastąpić w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, wydanych zanim miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszaru "Tyniec - Osiedle" zaczął obowiązywać. Zapisy przedmiotowego planu nie naruszają więc zasady równego traktowania przez organy władzy publicznej osób pozostających w takiej samej sytuacji.

W ocenie Sądu, skarżący nie skonkretyzował w skardze, które konkretnie nieruchomości ( działki) ma na myśli, stąd nie umożliwił stronie przeciwnej szczegółowego ustosunkowania się do tego zagadnienia ( poprzez wskazanie konkretnej sytuacji prawnej tych nieruchomości). Stąd też i Sąd może jedynie ogólnie stwierdzić, podzielając pogląd WSA w Warszawie zawarty w wyroku z dnia 28 grudnia 2010 r. IV SA/Wa 1912/10, LEX nr 821212 : "Plan zagospodarowania przestrzennego nie musi regulować kwestii bytu prawnego decyzji ustalających warunki zabudowy, wydanych przed wejściem tego planu w życie. Kwestię tę reguluje w sposób generalny u.p.z.p., przesądzając wygaśnięcie (wymagające przeprowadzenia stosownego postępowania administracyjnego) tych decyzji, które pozostają w sprzeczności z postanowieniami planu, chyba, że na podstawie tych decyzji wydano już pozwolenia na budowę. Tego rodzaju rozwiązanie ustawowe zapewnia należytą równowagę pomiędzy koniecznością niedopuszczania do powstawania zabudowy niezgodnej z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz koniecznością ochrony praw nabytych obywateli. Kryterium przesądzającym o tym, który z dwóch wymienionych wyżej względów uzyska pierwszeństwo, jest stopień zaawansowania procedur administracyjnych związanych z realizacją inwestycji (uzyskanie przez inwestora pozwolenia na budowę powoduje, że może on realizować inwestycję nawet jeżeli jest ona sprzeczna z nowouchwalonym planem)". Jeśli zatem któraś z nieruchomości, o których wspomina skarżący, uzyskała decyzję o warunkach zabudowy, a następnie pozwolenie na budowę, przed wejściem Planu w życie, to możliwa była sytuacja posadowienia zabudowy jednorodzinnej w miejscu, w którym Plan takiej zabudowy na przyszłość nie przewiduje. Jednak taka sytuacja będzie zupełnie różna od sytuacji, gdy przykładowo, skarżący takich decyzji, czy nawet tylko decyzji o warunkach zabudowy, nie uzyskał, zatem nie może tu być mowy o naruszeniu zasad sprawiedliwości społecznej ( a w szczególności – zasady równości, art. 32 ust. 1 Konstytucji RP).

Z powyższych przyczyn, skoro skargi nie miały usprawiedliwionych podstaw, w oparciu o art. 151 p.p.s.a. ulegały one oddaleniu.