Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1554/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-01-31 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Inspekcja sanitarna
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 3 ust. 2, art. 6 ust. 1, art. 8, art. 29 ust. 1 pkt. 1, art. 32, art. 92 ust. 1, art. 121 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2017 poz 149
law: Ustawa z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia - tekst jedn.
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c, art. 188, art. 182 par. 2, art. 151, art. 207 par. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędzia del. WSA Izabela Bąk-Marciniak po rozpoznaniu w dniu 31 stycznia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej S. S.A. z siedzibą w O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 9 marca 2017 r. sygn. akt II SA/Op 639/16 w sprawie ze skargi S. S.A. z siedzibą w O. na decyzję Opolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Opolu z dnia [...] października 2016 r., nr [...] w przedmiocie zakazu wprowadzania produktów do obrotu i umorzenia postępowania w sprawie nałożenia opłaty za przeprowadzone czynności kontrolne 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 9 marca 2017 r., sygn. akt II SA/Op 639/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu po rozpoznaniu sprawy ze skargi S. S.A. z siedzibą w O. uchylił decyzję Opolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Opolu z dnia [...] października 2016 r., nr [...], w przedmiocie zakazu wprowadzania produktów do obrotu i umorzenia postępowania w sprawie nałożenia opłaty za przeprowadzone czynności kontrolne oraz poprzedzającą ją decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Opolu z dnia [...] sierpnia 2016 r., nr [...].

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

W dniach od [...] do [...] maja 2016 r. w prowadzonym przez S. S.A. magazynie suplementów diety przy ul. G. [...] w O. przeprowadzono urzędową kontrolę żywności suplementów diety i środków spożywczych specjalnego przeznaczenia żywieniowego zawierających w składzie siarczan agmatyny. W trakcie kontroli stwierdzono, że zakład wprowadza do obrotu następujące środki spożywcze, zawierające w składzie siarczan agmatyny: środek spożywczy specjalnego przeznaczenia żywieniowego zaspokajający zapotrzebowanie organizmu przy intensywnym wysiłku fizycznym, zwłaszcza sportowców pn. B. - produkcji U. Ltd. A., B., [...][...] UK, o smaku lemonade oznakowany nr partii [...] i o smaku pineapple punch oznakowany nr partii [...]; suplement diety pn: W. 418g (w postaci proszku), produkcji M.. [...] I., D., C. [...] USA o smaku watermelon oznakowany nr partii [...] i o smaku raspberry twist oznakowany nr partii [...]; suplement diety pn: P. 238 g (w postaci proszku) - produkcji M. INC. [...] W., S. [...] V., [...], o smaku grape oznakowany nr partii [...] i o smaku fruit punch oznakowany nr partii [...]; środek spożywczy specjalnego przeznaczenia żywieniowego zaspokajający zapotrzebowanie organizmu przy intensywnym wysiłku fizycznym, zwłaszcza sportowców pn: A. 315g (w postaci proszku) produkcji U. Inc. [...] W., S., B., [...], o smaku orange mango oznakowany nr partii [...], o smaku acai berry oznakowany nr partii [...] i o smaku strawberry limeade oznakowany nr partii [...]; suplement diety pn: A. (21 saszetek) produkcji U., ew J. [...], oznakowany nr partii [...]. Ponadto w trakcie trwania kontroli stwierdzono, że środek spożywczy specjalnego przeznaczenia żywieniowego zaspokajający zapotrzebowanie organizmu przy intensywnym wysiłku fizycznym, zwłaszcza sportowców pn: H. netto 210g - produkcji P. [...],[...], A., T. [...], zawierający w składzie siarczan agmatyny, znajduje się w ofercie sklepu internetowego firmy S. S.A. pod adresem http://www.sfd.pl/sklep/. W trakcie ww. kontroli przedstawiciel Spółki okazał powiadomienia o wprowadzeniu po raz pierwszy do obrotu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej następujących produktów, zawierających siarczan agmatyny: suplementu diety pn: W. 418g (proszek) produkcji M. [...] I., D., [...] - powiadomienie znak [...] z dnia [...] października 2015 r.; suplementu diety pn: P. 238 g (proszek) produkcji M. INC. [...] W., S. V., [...] - powiadomienie znak [...] z dnia [...] marca 2016 r.; suplementu diety pn: H. (proszek) - produkcji P., [...] C., A., T., powiadomienie znak [...] z dnia [...] lutego 2016 r.; środka spożywczego specjalnego przeznaczenia żywieniowego zaspokajającego zapotrzebowanie organizmu przy intensywnym wysiłku fizycznym, zwłaszcza sportowców, pn: A. (proszek) produkcji F., T., LLC [...],[...], powiadomienie znak [...] z dnia [...].01.2014 r. Zgłoszony ponownie ze względu na zmianę kwalifikacji powyższego produktu ze środka spożywczego zaspokajającego zapotrzebowanie organizmu przy intensywnym wysiłku fizycznym, zwłaszcza sportowców na suplement diety, nr sprawy [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r.; suplementu diety pn: A. (21 saszetek) produkcji U., N. [...], powiadomienie znak . z dnia [...] września 2015 r. Protokół z kontroli został podpisany i odebrany przez przedstawiciela zakładu w dniu [...] maja 2016 r., bez uwag i zastrzeżeń.

Kwalifikację środków spożywczych zawierających w składzie siarczan agmatyny organ ustalił na podstawie informacji zamieszczonych na stronie internetowej sklepu S. S.A. (http://www.sfd.pl/sklep/), dotyczących poszczególnych środków spożywczych, informacji przekazanej przez przedstawiciela zakładu podczas urzędowej kontroli żywności oraz informacji przekazywanych przez Głównego Inspektora Sanitarnego, związanych z powiadamianiem o zamiarze wprowadzenia po raz pierwszy do obrotu, zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (Dz. U. z 2015 r. poz. 594 ze zm.). Na podstawie tak uzyskanych informacji, a także danych zamieszczonych na stronie sklepu internetowego organ stwierdził, że Spółka wycofała z obrotu oraz z oferty zamieszczonej w sklepie internetowym suplement diety pn: A. (proszek) produkcji i., LLC [...] H., C. [...], zawierający w składzie siarczan agmatyny.

W dniu [...] maja 2016 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Opolu wszczął postępowanie administracyjne w związku ze stwierdzeniem wprowadzania do obrotu środków spożywczych zawierających w składzie siarczan agmatyny.

W dniu [...] czerwca 2016 r. wpłynęło do organu pismo strony, dotyczące udzielenia wyjaśnień w kwestii produktów o nazwie "[...]" oraz "[...]" W załączeniu do pisma pełnomocnik Spółki przesłał opracowania w języku niemieckim oraz angielskim mające na celu potwierdzenie historii stosowania siarczanu agmatyny w celu żywienia ludzi w państwach członkowskich Unii Europejskiej przed dniem 15 maja 1997 r., a także zgłoszenie patentowe nr [...] z dnia [...] listopada 1989 r.

W odpowiedzi, w piśmie z dnia [...] czerwca 2016 r., organ poinformował, że postępowanie wszczęte w dniu 31 maja 2016 r. w sprawie obciążenia opłatą za przeprowadzone czynności kontrolne i zakazania wprowadzania do obrotu oraz wycofania z obrotu środków spożywczych zawierających w składzie składnik żywności siarczan agmatyny dotyczy produktów, które zawierają ten składnik, stąd produkty pn: "[...]" oraz "S[...]" nie były przedmiotem kontroli przeprowadzonej w dniach [...] maja 2016 r. Ponadto organ dostrzegł, że zgodnie z art. 27 Konstytucji RP językiem urzędowym jest język polski, a stosownie do art. 5 ust. 1 w zw. z ust. 2 ustawy z dnia 7 października 1999 r. o języku polskim (Dz. U. z 2011 r., nr 43, poz. 224) podmioty wykonujące zadania publiczne na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej dokonują wszelkich czynności urzędowych oraz składają oświadczenia woli w języku polskim, chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej. Wobec tego, organ wezwał stronę do przesłania uwierzytelnionych tłumaczeń na język polski załączonych dokumentów w terminie pięciu dni od daty otrzymania pisma. Skarżąca nie przesłała żądanych tłumaczeń.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny orzekł w pkt 1 decyzji o zakazie wprowadzania do obrotu środków spożywczych zawierających w składzie siarczan agmatyny, a w pkt 2 umorzył postępowanie w części dotyczącej nałożenia opłaty za przeprowadzone czynności kontrolne, powołując się na art. 54 ust. 1 i 2 lit. b rozporządzenia (WE) nr 882/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie kontroli urzędowych przeprowadzanych w celu sprawdzenia zgodności z prawem paszowym i żywnościowym oraz regułami dotyczącymi zdrowia zwierząt i dobrostanu zwierząt (Dz. Urz. UE L 165, poz. 1), art. 104 i 105 k.p.a., art. 8 w zw. z art. 3 ust. 2, art. 3 ust. 3 pkt 17, art. 6 ust. 1 i art. 121 ust. 1 i 2 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia, art. 17 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 178/2002 z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiającego ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołującego Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiającego procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności (Dz. Urz. UE - Polskie wydanie specjalne, rozdział 15, tom 6, str. 463 ze zm.), art. 1 ust. 2 i 3 oraz art. 3 ust. 2 rozporządzenia (WE) nr 258/97 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 27 stycznia 1997 r. dotyczącego nowej żywności i nowych składników żywności (Dz. U. UE L 43, poz. 1).

W uzasadnieniu powyższej decyzji organ wskazał, że w sprawie środków spożywczych zawierających w składzie siarczan agmatyny właściwy organ na szczeblu krajowym, tj. Główny Inspektor Sanitarny zwracał się wielokrotnie do skarżącej pismami, będącymi odpowiedziami na zgłoszenie złożone w trybie art. 29 ust 1 pkt 1 i 2 ustawy o wprowadzeniu po raz pierwszy do obrotu na terytorium RP środków spożywczych specjalnego przeznaczenia żywieniowego lub suplementów diety. Zaznaczył też, że Główny Inspektor Sanitarny pismami z dnia: [...] sierpnia 2014 r., [...] maja 2015 r. i [...] maja 2016 r. poinformował Spółkę, że siarczan agmatyny nie posiada historii spożycia oraz zwrócił się o przedstawienie dokumentacji potwierdzającej bezpieczeństwo i historię stosowania siarczanu agmatyny w celu żywienia ludzi. Równocześnie organ stwierdził, że zgodnie z art. 121 ust. 1 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia, w przypadku wątpliwości, czy żywność wprowadzana do obrotu była dotychczas stosowana w celu żywienia ludzi, podmiot działający na rynku spożywczym jest obowiązany przedstawić dokumentację potwierdzającą historię stosowania tej żywności oraz określającą, w jakiej postaci żywność ta lub jej składniki były stosowane w celu żywienia ludzi w państwach członkowskich Unii Europejskiej przed 15 maja 1997 r. Dodał, że w przypadku braku powyższej dokumentacji, zgodnie z art. 121 ust. 2 ustawy wymagana jest autoryzacja w Komisji Europejskiej zgodnie z art. 4 rozporządzenia nr 258/97. Zaznaczył, że Spółka została skutecznie poinformowana przez właściwy organ na szczeblu krajowym o konieczności przeprowadzenia postępowania określonego przepisami rozporządzenia w odniesieniu do składnika żywności pn: siarczan agmatyny. Podkreślił, że z pism Głównego Inspektora Sanitarnego bezsprzecznie wynika, że do czasu przeprowadzenia stosownej procedury wymaganej zgodnie z art. 121 ust. 2 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia, środki spożywcze zawierające w składzie siarczan agmatyny nie powinny być wprowadzane lub nie mogą być wprowadzane do obrotu na terytorium RP ze względu na niezgodność składu produktu z obowiązującymi przepisami prawa żywnościowego.

Dalej organ podniósł, że podczas urzędowej kontroli żywności przeprowadzonej w dniach [...] maja 2016 r. Spółka nie przygotowała listy środków spożywczych zawierających w składzie siarczan agmatyny, wprowadzanych do obrotu oraz znajdujących się w ofercie sklepu internetowego S. S.A. Przedstawiciel zakładu poinformował, że "nie jest w stanie stwierdzić czy podane produkty są wszystkimi wprowadzanymi do obrotu zawierającymi siarczan agmatyny. Producenci produkują produkty zawierające siarczan agmatyny. Firma S. S.A. nie jest wyłącznie importerem, ale również dystrybutorem wprowadzanych do obrotu środków spożywczych i nie jest w stanie określić ile takich produktów znajduje się na stanie i jest wprowadzanych do obrotu. Możliwe, że nawet dzisiaj jakiś produkt przyszedł z zamówienia - hipotetycznie." W odniesieniu do tego organ wywiódł, że skarżąca posiada jednoznaczne informacje dotyczące składnika żywności pn: siarczan agmatyny zarówno od właściwego na szczeblu krajowym Głównego Inspektora Sanitarnego, jak i Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Opolu, który toczył postępowanie w odniesieniu do wprowadzanych przez Spółkę produktów zawierających w składzie siarczan agmatyny, zakończone wydaniem decyzji z dnia [...] lutego 2016 r., nr [...], utrzymanej w mocy przez Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego decyzją z dnia [...] maja 2016 r. dotyczącej zakazu wprowadzania do obrotu oraz nakazu wycofania z obrotu środków spożywczych zawierających siarczan agmatyny. W ocenie organu, powyższe okoliczności jednoznacznie wskazują, że Spółka zdaje sobie sprawę, iż produkty zawierające siarczan agamtyny nie mogą być wprowadzane do obrotu na terytorium RP i świadomie narusza obowiązujące przepisy prawne, wprowadzając w dalszym ciągu do obrotu nowe środki spożywcze zawierające siarczan agmatyny, o czym świadczy fakt, że niektóre produkty spożywcze zawierające ten składnik zostały wprowadzone przez firmę do oferty sprzedaży już po wydaniu przez PPIS w Opolu decyzji z dnia [...] lutego 2016 r. Wycofywane z obrotu produkty firma S. S.A zastępuje na bieżąco nowymi, zawierającymi w składzie siarczan agmatyny, a także wielokrotnie zmienia kwalifikacje zgłaszanych na podstawie art. 29 ust. 1 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia środków spożywczych zawierających siarczan agmatyny, nie przyjmując do wiadomości stanowiska Głównego Inspektora Sanitarnego w sprawie wprowadzanych do obrotu środków spożywczych zawierających siarczan agmatyny. Organ podkreślił, że zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia środki spożywcze nie spełniające wymagań określonych w przepisach niniejszego działu wdrażających dyrektywy Unii Europejskiej i wymagań rozporządzeń Unii Europejskiej dotyczących bezpieczeństwa żywności nie mogą być wprowadzane do obrotu na terytorium RP. Stąd zasadne jest wydanie decyzji zakazującej wprowadzania do obrotu środków spożywczych zawierających w składzie siarczan agmatyny bez wyszczególniania nazwy i kategorii środka spożywczego. Ponadto skarżąca od czasu otrzymania pisemnego stanowiska Głównego Inspektora Sanitarnego, w którym wyraźnie wskazano, że z uwagi na bezpieczeństwo zdrowotne konsumenta produkty zawierające siarczan agmatyny nie powinny być wprowadzane do obrotu, nie podjęła żadnych działań dotyczących spornego składnika znajdującego się w składzie zgłaszanych produktów, co bezspornie potwierdza, że wprowadzając te produkty do obrotu nie kieruje się przesłankami spełnienia obowiązujących wymagań prawa żywnościowego, naruszając art. 17 ust. 1 rozporządzenia nr 178/2002 i wymagania prawa żywnościowego oraz procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności. W ocenie organu, opisane działanie Spółki narusza obowiązujące przepisy rozporządzenia nr 258/97 r. dotyczącego nowej żywności i nowych składników żywności. Przy czym organ stwierdził, że z przedstawionej podczas urzędowej kontroli żywności dokumentacji oraz z informacji uzyskanych od przedstawiciela zakładu wynikało, iż Spółka nie przeprowadziła procedury autoryzacji określonej w art. 4 rozporządzenia nr 258/97. W takim wypadku zastosowanie ma art. 121 ust. 2 ustawy, który nakłada na przedsiębiorstwo obowiązek przeprowadzenia postępowania określonego przepisami rozporządzenia nr 258/97. W konsekwencji organ przyjął, że działanie skarżącej naruszało obowiązujące przepisy rozporządzenia nr 258/97, jednocześnie przy wprowadzaniu do obrotu środków spożywczych będących przedmiotem rozstrzygnięcia doszło do naruszenia art. 3 ust. 2 i art. 6 ust. 1 ustawy o bezpieczeństwie żywności.

Organ podał także, że Spółka prowadzi magazyn suplementów diety oraz sprzedaż żywności, w tym suplementów diety i środków spożywczych specjalnego przeznaczenia żywieniowego, za pośrednictwem sklepu internetowego (http://www.sfd.pl/sklep/) i wskazana działalność wyczerpuje definicję określającą przedsiębiorstwo spożywcze, co z kolei pozwalało uznać, że Spółka jako podmiot działający na rynku spożywczym jest odpowiedzialna za spełnienie wymogów prawa żywnościowego w magazynie suplementów diety.

W odwołaniu od powyższej decyzji Spółka zarzuciła organowi naruszenie przepisów dotyczących postępowania administracyjnego oraz ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia, jak też rozporządzeń nr 178/2002 i nr 258/97 Parlamentu Europejskiego i Rady.

Opolski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny, decyzją z dnia [...] października 2016 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Uzasadniając swoje stanowisko organ odwoławczy w pierwszej kolejności zaznaczył m.in., że Główny Inspektor Sanitarny jednoznacznie wyraził stanowisko odnośnie spornego składnika wskazując, że siarczan agmatyny nie posiada tzw. historii spożycia przez ludzi w krajach Unii Europejskiej przed 15 maja 1997 r., zatem jego obecność na rynku europejskim w charakterze żywności jest nieuprawniona. Podkreślił, że skoro siarczan agmatyny nie posiada tzw. historii spożycia przez ludzi w krajach Unii Europejskiej przed 15 maja 1997 r., to przed wprowadzeniem do obrotu wymagana jest autoryzacja w Komisji Europejskiej, zgodnie z art. 4 rozporządzenia nr 258/97. Powyższe potwierdza Katalog Nowej Żywności udostępniony na stronie internetowej Komisji Europejskiej, w którym w odniesieniu do siarczanu agmatyny widnieje informacja o konieczności przeprowadzenia autoryzacji w Komisji Europejskiej. Autoryzacja ma za zadanie określenie, czy nowa żywność (nowy składnik żywności) nie stanowi zagrożenia dla konsumenta, nie wprowadza konsumenta w błąd, nie różni się w takim stopniu od żywności i składników żywności, które ma zastępować, że jej zwykłe spożycie może być niekorzystne żywieniowo dla konsumenta. Dla każdego produktu zawierającego w składzie siarczan agmatyny należy zatem przeprowadzić ww. autoryzację, w przeciwnym wypadku obecność na rynku europejskim siarczanu agmatyny w charakterze żywności oraz sprzedaż jest nieuprawniona. Niezrozumiałe jest zdaniem organu twierdzenie Spółki jakoby organ I instancji uznał siarczan agmatyny za nową żywność (lub składnik nowej żywności) - postępowanie dotyczyło zakazu wprowadzania do obrotu oraz wycofania z obrotu środków spożywczych zawierających w składzie siarczan agmatyny, a nie uznania siarczanu agmatyny za nową żywność (lub składnik nowej żywności). Organ przypomniał, że mimo licznych pism Głównego Inspektora Sanitarnego kierowanych do skarżącej, w których informowano, że siarczan agmatyny nie posiada tzw. historii spożycia oraz w których zwracano się o przedstawienie dokumentacji potwierdzającej bezpieczeństwo i historię spożycia, Spółka nie przedstawiła stosownej dokumentacji, jak również nie rozpoczęła procedury autoryzacji. Wskazuje to jednoznacznie na brak podejmowania działań dla zapewnienia zgodności z obowiązującymi przepisami prawa.

Podnosząc zarzut naruszenia przez skarżącą art. 6 ust. 1 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia organ wskazał, że środki spożywcze niespełniające wymagań określonych w przepisach niniejszego działu wdrażających dyrektywy Unii Europejskiej i wymagań rozporządzeń Unii Europejskiej dotyczących bezpieczeństwa żywności nie mogą być wprowadzane do obrotu na terytorium RP, zaś organ I instancji w tej materii oparł się na ustaleniach z urzędowej kontroli żywności przeprowadzonej w dniach [...]maja 2016 r., na rejestrze środków spożywczych zgłaszanych do Głównego Inspektora Sanitarnego i na stronie internetowej Komisji Europejskiej udostępniającej Katalog Nowej Żywności, na której widnieje informacja o poszczególnych składnikach żywności. Organ odwoławczy zauważył, że Spółka konsekwentnie odmawia przyjęcia do wiadomości faktu, że na niej jako na podmiocie prowadzącym przedsiębiorstwo spożywcze spoczywają liczne obowiązki, w tym również obowiązek zapewnienia zgodności z przepisami prawa żywnościowego wprowadzanej do obrotu żywności. Jednocześnie organ dostrzegł, że niezrozumiałe jest stawianie przez Spółkę zarzutu dotyczącego niezawiadomienia jej o wszczęciu postępowania administracyjnego przy jednoczesnym przytaczaniu treści pisma z dnia [...] czerwca 2016r. zawiadamiającego skarżącą o wszczęciu postępowania administracyjnego. Poza tym podniósł, ze skarżąca do dnia wydania decyzji nie przesłała tłumaczeń na język polski przedłożonych dokumentów, pomimo wezwania. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 9 K.p.a., organ podał, że obowiązek organów do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego nie oznacza konieczności udzielania stronie pomocy prawnej, czy też zastępowania jej aktywności poprzez instruowanie o wyborze optymalnego sposobu postępowania. Organ odwoławczy, powołując się na wniosek Spółki o wystąpienie do NIZP-PZH o wydanie stosowanej opinii wyjaśnił, że w świetle art. 92 ust. 1 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia to Główny Inspektor Sanitarny jest organem właściwym do zapewnienia przeprowadzenia postępowania dotyczącego wstępnej oceny naukowej oraz sporządzenia wstępnego sprawozdania odnośnie do nowej żywności wprowadzanej do obrotu w zakresie określonym przepisami rozporządzenia nr 258/97 oraz do przyjmowania od Komisji Europejskiej wstępnych sprawozdań przygotowanych w innych państwach członkowskich Unii Europejskiej, a także do zgłaszania uwag i uzasadnionych sprzeciwów do takich sprawozdań. Tak więc nie miał podstaw do wystąpienia do NIZP-PZH o wydanie opinii w sprawie siarczanu agmatyny. Ponadto organ podniósł, że nie mógł powołać biegłego z Narodowego Instytutu Zdrowia Publicznego - Państwowego Zakładu Higieny w sprawie wydania opinii dotyczącej określenia kategorii (nowej żywności lub składnika nowej żywności) do której należy siarczan agmatyny, gdyż zgodnie z art. 17 ust. 1 rozporządzenia nr 178/2002, to na podmiotach prowadzących działalność na rynku spożywczym spoczywa obowiązek zapewnienia zgodności wprowadzanej lub produkowanej przez nich żywności z wymogami określonymi wprawie żywnościowym. Ponadto w świetle art. 121 ust 1 ustawy o bezpieczeństwie żywności obowiązek przedstawienia dokumentacji potwierdzającej historię stosowania tej żywności oraz określającą w jakiej postaci żywność ta lub jej składniki były stosowane w celu żywienia ludzi w państwach członkowskich UE przed 15 maja 1997 r. spoczywał na Spółce.

Na powyższą decyzję skargę złożył S. S.A. zarzucając jej naruszenie: sformułowanej w art. 7 Konstytucji RP (powtórzonej w art. 6 K.p.a.) zasady legalizmu, przez wydanie decyzji zakazującej wprowadzanie do obrotu wszelkich środków spożywczych zawierających w składzie siarczan agmatyny ze względu na uznanie wskazanej substancji za nową żywność (lub składnik nowej żywności), chociaż zgodnie z przepisami rozporządzenia nr 258/97 do wydania tego rodzaju decyzji, niedotyczącej konkretnego produktu, uprawniona jest wyłącznie Komisja Europejska; art. 6 ust. 1 oraz art. 8 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia przez wydanie zaskarżonej decyzji pomimo braku podstaw do przyjęcia, że wszelkie produkty zawierające w składzie siarczan agmatyny nie spełniają wymagań określonych w Dziale II cyt. ustawy lub jakichkolwiek innych przepisach; art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 84 § 1, art. 140 oraz art. 107 § 1 i § 3 K.p.a., polegające na dokonaniu dowolnych ustaleń faktycznych, nieznajdujących potwierdzenia w zebranym materiale dowodowym, którego nie można uznać za kompletny, co w szczególności dotyczy: uznania siarczanu agmatyny za składnik nowej żywność w rozumieniu przepisów rozporządzenia 258/97, bez wskazania jakiegokolwiek uzasadnienia dla zakwalifikowania siarczanu agmatyny do którejkolwiek z kategorii określonych w art. 1 ust. 2 rozporządzenia 258/97 i całkowitego pominięcia przedłożonych przez stronę na etapie postępowania odwoławczego dokumentów, potwierdzających historię stosowania siarczanu agmatyny; rażące naruszenie art. 78 § 2 i art. 107 § 3 K.p.a., polegające na nierozpoznaniu w ogóle zawartego w odwołaniu wniosku dowodowego strony o zwrócenie do Narodowego Instytutu Zdrowia Publicznego - Państwowego Zakładu Higieny o wydanie opinii, z której będzie wynikało, czy substancja siarczan agmatyny należy do jednej z kategorii nowej żywności lub składników nowej żywności, wymienionych w art. 1 ust. 2 rozporządzenia 258/97, a jeżeli tak to do której spośród tych kategorii nowej żywności lub składników nowej żywności należy; art. 1 ust. 1 oraz art. 1 ust. 2 lit. c-f rozporządzenia 258/97, przez uznanie siarczanu agmatyny za nową żywność lub składnik nowej żywności, pomimo nieustalenia, aby należała do którejkolwiek z kategorii określonych w art. 1 ust. 2 lit. c-f rozporządzenia 258/97.

W odpowiedzi na skargę Opolski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny, w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku stwierdził, że wydane w sprawie decyzje naruszają prawo w stopniu skutkującym koniecznością ich uchylenia. W ocenie Sądu, stanowisko organu odwoławczego, że postępowanie prowadzone przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Opolu dotyczyło jedynie zakazu wprowadzania do obrotu środków spożywczych zawierających w składzie sporny środek, a nie uznania siarczanu agmatyny za nową żywność, jest nietrafne. Bezspornie organ I instancji nie prowadził postępowania w zakresie uznania siarczanu agmatyny za nową żywność, ponieważ arbitralnie przesądził o tym, powołując w podstawie prawnej decyzji art. 3 ust. 3 pkt 17 oraz art. 121 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia. Organ ten w uzasadnieniu wskazał, co następnie powtórzył w swej decyzji organ odwoławczy, że wobec braku przedstawienia przez skarżącą stosownej dokumentacji potwierdzającej bezpieczeństwo i historię stosowania siarczanu agmatyny w celu żywienia ludzi, mimo uprzedniego przesyłania do skarżącej w tym zakresie pism Głównego Inspektora Sanitarnego, zastosowanie znajduje art. 121 ust. 2 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia, który nakłada na przedsiębiorstwo obowiązek przeprowadzenia postępowania określonego przepisami rozporządzenia nr 258/97. Precyzując zatem naruszenia przepisów prawa w związku z wprowadzeniem do obrotu przez skarżącą Spółkę określonych produktów spożywczych organ uznał, że polegały one na braku przeprowadzenia procedury rozporządzenia nr 258/97, w szczególności procedury autoryzacji określonej w art. 4 tego rozporządzenia, czyli dotyczącej nowej żywności i nowych składników żywności. Jednocześnie należy zauważyć, mając na uwadze powołany w decyzji art. 8 ustawy, że celem tej regulacji jest definitywne uniemożliwienie obrotu określonym produktem. Definitywny charakter decyzji określonej w tym przepisie odróżnia ją od decyzji określonej w art. 32 ustawy, która ma charakter tymczasowy. W przeciwieństwie do art. 32 ust. 1 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia do wydania decyzji na podstawie art. 8 ustawy nie jest wystarczające jedynie podejrzenie. Brak spełnienia wymagań przez produkt musi być stwierdzony na podstawie pełnego postępowania dowodowego. Tymczasem w niniejszej sprawie organy nie przeprowadziły wymaganego i niezbędnego postępowania dowodowego. Nadto stosownie do stwierdzonych naruszeń, dotyczących wymagań ustalonych w zakresie prawa żywnościowego, w decyzjach organów obydwu instancji, stwierdzając naruszenie, o którym mowa w art. 6 ust. 1 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia, nie wyjaśniono, z którymi konkretnie wymaganiami określonymi w Dziale II tej ustawy jest ono związane, tj. które wymagania wynikające z tego działu zostały naruszone w związku z uznaniem określonych produktów za środki szkodliwe dla zdrowia lub nie nadają się do spożycia przez ludzi. Z kolei powołanie w podstawie prawnej decyzji art. 54 ust. 1 i ust. 2 lit. b rozporządzenia nr 882/2004, według którego w sytuacji, gdy właściwy organ wykryje niezgodności, podejmuje on działanie zapewniające, że podmiot gospodarczy zastosuje środki zaradcze, m.in. w postaci ograniczenia lub zakazu wprowadzania do obrotu, przywozu lub wywozu paszy, żywności lub zwierząt, wskazuje na to, że organy inspekcji uznały, że wykryły w sprawie niezgodności z prawem paszowym i żywnościowym. Niewątpliwie w powyższej sytuacji podczas decydowania, jakie podjąć działanie, właściwy organ uwzględnia rodzaj niezgodności oraz poprzednie dane podmiotu gospodarczego w zakresie niezgodności. Dodatkowo zwrócić należy zdaniem Sądu uwagę, że prawodawstwo krajowe i unijne zawiera zestaw reguł mających na uwadze eliminowanie lub ograniczanie dopuszczalnych poziomów zagrożenia ludzi i zwierząt i gwarantowanie uczciwych praktyk w handlu żywnością oraz ochronę interesów konsumenta łącznie z etykietowaniem żywności oraz innymi formami przekazywania informacji konsumentom. Wobec tego w tym kierunku powinna zmierzać interpretacja przepisów i kwalifikacja stanu faktycznego, by doprowadzić do osiągnięcia właściwego celu przez zastosowanie odpowiedniej "sankcji administracyjnej". Szczegółowe cele wyznaczone są w procedurach kontrolnych obejmujących produkcję i wprowadzanie żywności do obrotu, jak i ogólnych kierunkach zapisanych w preambule do rozporządzenia nr 882/2004, z której wynika, m.in., że żywność powinna być bezpieczna i zdrowa. Tymczasem w uzasadnieniach decyzji organów inspekcji brak jest jakiejkolwiek wzmianki o tym, by wprowadzenie do obrotu środków spożywczych zawierających siarczan agmatyny powodowało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia ludzi. Nie wynika z nich również, jakich wymogów wynikających z Działu II ustawy skarżąca nie spełniła. Ponadto skoro przepisy rozdziału 8 ustawy o bezpieczeństwie żywności zawierają szczegółowe uregulowanie dotyczące zakresu kompetencji organów administracji w związku z wprowadzeniem do obrotu po raz pierwszy określonych produktów, to niedopuszczalne jest w objętym tą regulacją zakresie stosowanie innych przepisów kompetencyjnych, uprawniających organy inspekcji sanitarnej do wydawania decyzji w zakresie zakazów bądź nakazów wycofania środka spożywczego, chyba że organ wykaże, iż miał podstaw do zastosowania powołanych regulacji.

Odnosząc się do zarzutu Spółki Sąd zgodził się ze stanowiskiem, że przepisy ustawy o bezpieczeństwie żywności wyraźnie uprawniają właściwych państwowych inspektorów sanitarnych do wydawania decyzji jedynie i odniesieniu do konkretnych środków spożywczych. Decyzja organu I instancji rozstrzyga o zakazie wprowadzenia po raz pierwszy do obrotu hipotetycznych środków spożywczych zawierających w składzie siarczan agmatyny, powołując się w tym zakresie na przepis art. 54 ust. 1 i 2 lit. b rozporządzenia nr 882/2004 oraz art. 8 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia. W myśl ostatnio wymienionego przepisu właściwy państwowy powiatowy inspektor sanitarny, w drodze decyzji, może zakazać wprowadzania do obrotu lub nakazać wycofanie z obrotu na terytorium RP jako środka spożywczego specjalnego przeznaczenia żywieniowego albo suplementu diety, produktu, który nie spełnia wymagań określonych dla tych środków spożywczych w Dziale II ww. ustawy. Wprawdzie literalne brzmienie tego przepisu nie wymaga, w przeciwieństwie do art. 32 ust. 1 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia, by produkt, którego ma dotyczyć decyzja, znajdował się w obrocie, jednakże z uwagi na szeroką definicję "wprowadzania do obrotu" środka spożywczego, w ocenie Sądu, brak jest możliwości wydania decyzji w odniesieniu do produktu, który nie został wprowadzony do obrotu ani nie został objęty powiadomieniem, o którym mowa w art. 29 ust. 1 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia. Artykuł. 8 ustawy uprawnia organy inspekcji sanitarnej wyłącznie do wydania tego rodzaju decyzji w odniesieniu do konkretnego środka spożywczego specjalnego przeznaczenia żywieniowego albo suplementu diety, produktu, a nie wszelkich produktów bliżej nieokreślonego rodzaju. Analiza ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia oraz rozporządzeń unijnych nie pozwala przyjąć, że organy inspekcji sanitarnej posiadają uprawnia do podjęcia decyzji, zakazującej wprowadzania do obrotu profilaktycznie i definitywnie wszelkich środków spożywczych o zanegowanych określonych cechach lub właściwościach. Celem art. 8 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia jest ostateczne uniemożliwienie obrotu jedynie określonym produktem, a nie - jak to uczynił organ - produktem nieopisanym i niewprowadzonym do obrotu przez sprzedawcę. Zaskarżona decyzja nie dotyczy żadnych konkretnych produktów wprowadzonych do obrotu. Organ wydał ogólną decyzję zakazującą wprowadzania do obrotu środków spożywczych zawierających w składzie siarczan agmatyny, nie ograniczając swojej decyzji do partii produktów objętych kontrolą. Natomiast zastosowany środek powinien być podjęty w szczególności, gdy określony rodzaj lub partia żywności stwarza poważne zagrożenie dla życia lub zdrowia człowieka. Działania organu powinny odnosić się, w zależności od rodzaju nieprawidłowości i etapu, w którym nieprawidłowość została wykryta, do określonej partii produktów żywnościowych, do żywności pochodzącej z określonego źródła lub w odniesieniu do określonego rodzaju żywności. Ponadto, skoro rozstrzygnięcie decyzji określa obowiązki strony, to powinno być tak sformułowane, aby wynikało z niego w sposób nie budzący wątpliwości, jakie obowiązki zostały na stronę nałożone i w jakim celu. To zaś oznacza, że decyzja organu administracji publicznej, nakładająca na stronę postępowania administracyjnego obowiązek określonego zachowania, powinna obowiązek ten wyrażać precyzyjnie, bez niedomówień i możliwości różnej interpretacji. Natomiast w świetle w art. 54 rozporządzenia (WE) 882/2004, niewątpliwie gdy organ wykryje niezgodności, podejmuje działanie zapewniające, że podmiot gospodarczy zastosuje środki zaradcze. W tym względzie sformułowany w decyzji organu I instancji zakaz wprowadzania do obrotu produktów jest wadliwy z uwagi na charakter rozstrzygnięcia, tj. z tych samych przyczyn, o których jest mowa powyżej, a mianowicie nie wskazano w nim jakich produktów dotyczy zakaz. Jeśli zaś przyjąć, że orzeczony zakaz wprowadzania do obrotu produktów stanowił formę oddziaływania na poddane krytyce zachowanie się skarżącej, to zastosowany środek jest chybiony, ponieważ Spółka wykonuje obowiązek wynikający z art. 29 ust. 1 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia, co uszło uwadze organom inspekcji sanitarnej. Tym samym nie wykazano, aby zachodziła potrzeba zastosowania środków zaradczych, o których mowa w art. 54 rozporządzenia (WE) 882/2004.

W zakresie stwierdzonego naruszenia obowiązku wynikającego z art. 17 ust. 1 rozporządzenia nr 178/2002 Sąd podkreślił, że stwierdzenie naruszenia tej regulacji wymaga jednak wskazania, jakie konkretnie wymogi określone w przepisach prawa zostały naruszone. Organy nie wyjaśniły też dlaczego siarczan agmatyny uznany został za składnik, który nie może być stosowany w żywności ze względu na swoje właściwości i nie jest składnikiem dopuszczonym do stosowania w żywności. Samo wskazanie na brak dokumentów potwierdzających bezpieczeństwo stosowania siarczanu agmatyny, nie jest wystarczające do przyjęcia, że produkty nie są zgodne z wymogami prawa żywnościowego. Konieczne jest dokonanie w tej materii odpowiedniej wykładni, a następnie stosownych do niej ustaleń faktycznych, których brak w kontrolowanych decyzjach. Równocześnie Sąd wskazał, że przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, którym mowa w art. 30 ust. 1 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia, po otrzymaniu powiadomienia o produkcie wprowadzanym po raz pierwszy do obrotu (art. 29 cyt. ustawy) określone jest jako uprawnienie, a nie obowiązek GIS. Jednakże, mając na uwadze cel regulacji, czyli ochronę praw konsumentów, zdaniem Sądu, należy przyjąć, iż postępowanie takie nie może być przeprowadzone jedynie w sytuacji, gdy GIS nie będzie miał jakichkolwiek wątpliwości co do przedmiotu i treści zgłoszenia, a w szczególności co do kwalifikacji produktu zaproponowanej przez podmiot zgłaszający. W każdym innym przypadku, zwłaszcza w sytuacji jakichkolwiek zastrzeżeń organu, które mogą doprowadzić do czasowego wstrzymania, zakazu wprowadzania lub nakazaniu wycofania z obrotu, bądź też zastrzeżeń co do kwalifikacji produktu zaproponowanej przez podmiot zgłaszający, uznać trzeba, że GIS ma obowiązek przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Z kolei przepis art. 121 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia nawiązuje do wymagań uregulowanych w rozporządzeniu nr 258/97. Zgodnie z nimi żywność lub jej składniki kwalifikujące się jako nowa żywność powinny, przed wprowadzeniem na rynek, przejść jedną z przewidzianych w tym rozporządzeniu procedur, tj. procedurę uzyskania zezwolenia lub (uproszczoną) procedurę notyfikacji. Kwalifikację nowej żywności otrzymują produkty lub substancje, które - przy spełnieniu także innych przesłanek określonych w art. 1 ust. 2 rozporządzenia nr 258/97 - nie były "w znacznym stopniu wykorzystywane we Wspólnocie do spożycia przez ludzi" przed 15 maja 1997 r. Odpowiednio do tego, zgodnie z tym przepisem, jeśli właściwy organ nabierze wątpliwości czy dana żywność była dotychczas stosowana w celu żywienia ludzi, może zażądać przedstawienia dokumentacji potwierdzającej historię stosowania tej żywności oraz określającej, w jakiej postaci żywność ta lub jej składniki były stosowane w celu żywienia ludzi w państwach członkowskich UE przed dniem 15 maja 1997 r. Dopiero brak potwierdzenia takiej historii przesądza o konieczności zatwierdzenia żywności (lub jej składnika) w ramach procedur przewidzianych w rozporządzeniu nr 258/97. W odniesieniu do tego trzeba zwrócić uwagę, że w uzasadnieniu decyzji organy stwierdziły, jakoby z pism Głównego Inspektora Sanitarnego wynika, że poinformował Spółkę, że siarczan agmatyny nie posiada historii spożycia oraz zwrócił się o przedstawienie dokumentacji potwierdzającej bezpieczeństwo i historię stosowania tego składnika w celu żywienia ludzi, tymczasem z załączonego do akt jednego pisma z dnia [...] maja 2016 r. nie wynika, aby organ ten zwrócił się do skarżącej o przedłożenie jakiejkolwiek dokumentacji w przedstawionej kwestii. Nie została zatem wyjaśniona w decyzji kwestia powiadomienia przez skarżącą Głównego Inspektora Sanitarnego o wprowadzeniu produktów zawierających składnik siarczan agmatyny do obrotu, ewentualnego prowadzenia przez ten organ postępowania w trybie art. 30 ustawy, a także relacji pomiędzy tym postępowaniem i procedurą określoną w rozporządzeniu nr 258/97. Spółka wprowadzając produkt do obrotu, stosownie do art. 121 ust. 1 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia, zobowiązana jest przedstawić dokumentację dotyczącą stosowania żywności, jednakże powinna to uczynić na żądanie właściwego organu urzędowej kontroli żywności. Pomimo, że skarżąca przedłożyła organowi powiatowemu i wojewódzkiemu dokumentację potwierdzającą, jej zdaniem, historię stosowania tej żywności oraz określającą, w jakiej postaci żywność ta lub jej składniki były stosowane w celu żywienia ludzi w państwach członkowskich Unii Europejskiej przed dniem 15 maja 1997 r. żaden z tych organów nie przekazał jej do właściwego organu. Podczas gdy brak współdziałania organów uchybia zasadzie ustanowionej w art. 15 Kodeksu Dobrej Praktyki Administracyjnej zobowiązującej do przekazania sprawy do właściwej jednostki organizacyjnej instytucji. Nadto organy nie odniosły się do przedstawionych przez skarżącą na etapie postępowania wyjaśniającego dokumentów w zakresie historii stosowania siarczanu agmatyny.

Zdaniem Sądu, przedstawione powyżej konstatacje, nie pozwalają uznać, że ustalenia dotyczące zakazu wprowadzania do obrotu środków spożywczych zawierających w składzie siarczan agmatyny są wystarczające do dokonania oceny nałożonego zakazu. Ponadto z decyzji nie wynika, że dokonano prawidłowej subsumcji przepisów prawa do stanu faktycznego zaistniałego w sprawie. Organy nie wskazały w sposób jednoznaczny podstawy prawnej wydanej decyzji. Organy powołały kilka przepisów, jednak żadnego z nich nie wyłożyły w zakresie podjętego rozstrzygnięcia. Ponadto organy wskazały na obowiązek Spółki wynikający z art. 29 ust. 1 ustawy bez wyjaśnienia jego związku ze stwierdzonym naruszeniem.

Skargą kasacyjną Opolski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Opolu zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie:

1. prawa materialnego w postaci art. 6 ust. 1 i art. 8 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia w zw. z art. 54 ust. 1 i 2 pkt c Rozporządzenia (WE) nr 882/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. poprzez niewłaściwe ich zastosowanie i pominięcie wynikających z nich uprawnień zawartych w prawie krajowym oraz wspólnotowym pozwalających organom prowadzącym postępowanie do wydania decyzji o wycofaniu z obrotu spornych produktów niespełniających przewidzianych wymagań,

2. prawa materialnego w postaci art. 7 ust. 1 i art. 14 Rozporządzenia (WE) nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. poprzez niezastosowanie, a tym samym pominięcie naczelnej zasady prawa żywnościowego o zapewnieniu wysokiego poziomu ochrony zdrowia i bezpieczeństwa konsumenta i możliwości działania organu już chociażby po wstępnej ocenie o niebezpieczeństwie produktu,

3. prawa materialnego w postaci art. 121 ust. 1 i 2 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia w zw. z art. i ust. 2 i 3 Rozporządzenia (WE) nr 258/97 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 27 stycznia 1997 r. dotyczącej nowej żywności i nowych składników żywności oraz art. 92 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia poprzez niewłaściwe ich zastosowanie i uznanie, że to organ administracji w niniejszym postępowaniu zobowiązany był do udowodnienia czy dana żywność lub dany składnik żywności jest nową żywnością lub nowym składnikiem żywności, pomimo że kompetencje takie posiada wyłącznie Komisja Europejska oraz na terenie Rzeczypospolitej Polskiej Główny inspektor Sanitarny;

4. prawa materialnego w postaci art. 8 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia poprzez jego błędną wykładnię pozostającą w sprzeczności z literalnym brzmieniem przepisu i uznanie, że dotyczy on wyłącznie produktów wprowadzonych uprzednio do obrotu, a nadto iż produkt objęty decyzją organu musi zostać określony przez podanie jego nazwy, nawet jeżeli zakaz związany jest z występowaniem w tym produkcie jednego składnika, jakim jest siarczan agmatyny;

5. prawa materialnego w postaci art. 4 i art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1999 r. o języku polskim poprzez niewłaściwe ich zastosowanie i przyjęcie, że czynności urzędowe organów, w tym analizowanie materiału dowodowego, może być prowadzone w innym języku niż język polski, będący językiem urzędowym, a wobec tego organy powinny zbadać wszelkie przedłożone przez stronę dokumenty obcojęzyczne.

Z uwagi na powyższe wniesiono o zmianę zaskarżonego wyroku w całości przez oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz organu od S. S.A. kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych. Skarżący kasacyjnie organ zrzekł się rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Mając na uwadze fakt, że skarżący kasacyjnie w oparciu o art. 182 § 2 P.p.s.a. zrzekł się rozprawy a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy, niniejszą skargę kasacyjną NSA rozpoznawał na posiedzeniu niejawnym.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez Opolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Opolu ma usprawiedliwione podstawy.

Za zasadny uznać należy zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny art. 121 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (Dz. U. z 2017 r., poz. 149 j.t. ze zm.). Art. 121 ust. 1 tej ustawy stanowi, że w przypadku wątpliwości, czy żywność wprowadzana do obrotu była dotychczas stosowana w celu żywienia ludzi, podmiot działający na rynku spożywczym jest obowiązany przedstawić, na żądanie właściwego organu urzędowej kontroli żywności, dokumentację potwierdzającą historię stosowania tej żywności oraz określającą, w jakiej postaci żywność ta lub jej składniki były stosowane w celu żywienia ludzi w państwach członkowskich Unii Europejskiej przed dniem 15 maja 1997 r. Z kolei ustęp drugi tego artykułu W przypadku braku dokumentacji, o której mowa w ust. 1, niezbędne jest przeprowadzenie postępowania określonego przepisami rozporządzenia nr 258/97.

Siarczan agmantyny będący składnikiem produktów oferowanych przez S. S.A. z siedzibą w O. jest nową żywnością co wynika z wykazu zawartego na stronie http://ec.europa.eu/food/safety/novel_food/catalogue/search/public/index.cfm#, która to strona prowadzona jest przez Komisję Europejską. W przypadku tzw. nowej żywności konieczne jest posiadanie przez podmiot działający na rynku spożywczym dokumentacji potwierdzającej historię stosowania tej żywności, a jeżeli podmiot ten nie posiada tego rodzaju dokumentacji konieczne jest przeprowadzenie postępowania określonego w rozporządzeniu (WE) Nr 258/97 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 27 stycznia 1997 r. dotyczącego nowej żywności i nowych składników żywności (Dz.U.UE.L.1997.43.1). Wymogi te wynikają z art. 121 ust. 1 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia, a tym samym są to wymogi wynikające z prawa żywieniowego. Wymogi te nie zostały przez Spółkę S. S.A. z siedzibą w O. spełnione.

Zgodnie z treścią art. 2 pkt 10 Rozporządzenia (WE) Nr 882/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 9 kwietnia 2004 r. w sprawie kontroli urzędowych przeprowadzanych w celu sprawdzenia zgodności z prawem paszowym i żywnościowym oraz regułami dotyczącymi zdrowia zwierząt i dobrostanu zwierząt (Dz. U.UE.L.2004.165.1) "niezgodność" oznacza niezgodność z prawem paszowym i żywnościowym, oraz z regułami dotyczącymi ochrony zdrowia zwierząt i ich dobrostanu. Skutki powstania niezgodności określone zostały w art. 54 tego rozporządzenia (Działanie w przypadku niezgodności). W art. 54 ust. 2 pkt b przewidziane zostało uprawnienie do wprowadzenia ograniczenia lub zakazu wprowadzania do obrotu, przywozu lub wywozu paszy, żywności lub zwierząt zaś w ust. 2 pkt c przewidziano uprawnienie do monitorowania, oraz w razie konieczności, nakazania wycofania i/lub zniszczenia paszy lub żywności.

Argument Sądu I instancji, że uzasadnienie decyzji wydanych przez organy administracji są niespójne oraz pozbawione jasnej i jednoznacznej oceny co do naruszenia przez stronę skarżącą obowiązków wynikających z określonych przepisów prawa nie mógł być podstawą uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Nawet jeśli w ocenie Sądu I instancji uzasadnienia wydanych decyzji były niejasne, to Sąd powinien samodzielnie dokonać oceny, czy mimo braków uzasadnienia samo rozstrzygnięcie jest prawidłowe.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyjaśnienie przez organy administracji podstawy prawnej wydanych przez nie decyzji rzeczywiście jest chaotyczne. Błędem było wskazanie jako podstawy wprowadzonego nakazu art. 8 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia, gdyż przepis ten wyraźnie w swej treści wskazuje, że nakaz ten jest konsekwencją tego, że produkt "nie spełnia wymagań określonych dla tych środków spożywczych w niniejszym dziale", a jest to dział II tej ustawy. Tymczasem kontrolowany przez organ administracji podmiot nie spełnił wymogów wynikających z przepisu znajdującego się w dziale IX ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia. Nie zmienia to jednak faktu, że organ administracji, w związku z naruszeniem wymogów wynikających z art. 121 ust. 1 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia, był uprawniony do wydania wskazanego w decyzji nakazu na podstawie przepisów rozporządzenia (WE) Nr 882/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 9 kwietnia 2004 r., które to rozporządzenie wymienione zostało jako podstawa prawna wydanych decyzji. Tym samym uchybienie organów administracji polegające na sporządzeniu niejasnego uzasadnienia nie było na tyle istotne, by mogło być postawą uchylenia przez Sąd I instancji tych decyzji.

W sprawie nie mógł oczywiście mieć zastosowania art. 32 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia, ale organy administracji nie wskazywały tego przepisu jako podstawy prawnej wydanych decyzji.

Z kolei odnośnie do stwierdzenia Sądu I instancji, że organy administracji nie wykazały, że doszło do naruszenia prze Spółkę obowiązku wynikającego z art. 17 ust. 1 Rozporządzenia (WE) NR 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiającego ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołujące Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiające procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności (Dz.U.UE.L.2002.31.1) stwierdzić należy, że organ wskazał, iż Spółka naruszyła wymóg prawa żywnościowego, to jest wymóg wynikający z art. 121 ust. 1 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia. Niezgodność z wymogami prawa żywnościowego może przejawiać się także w braku wymaganej tym prawem dokumentacji związanej z produkcją lub wprowadzaniem do obrotu środka żywnościowego.

Stwierdzenie Sądu I instancji, że organ I instancji wskazał na obowiązek strony wynikający z art. 29 ust. 1 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia bez wyjaśnienia jego związku ze stwierdzonym naruszeniem nie mogło być podstawą uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Organ administracji w uzasadnieniu decyzji stwierdził, że kwalifikację środków spożywczych zawierających siarczan agmatyny ustalił na podstawie informacji zamieszczonych na stronie internetowej sklepu należącego do Spółki, informacji uzyskanych podczas kontroli od przedstawiciela zakładu oraz informacji przekazanych przez Głównego Inspektora Sanitarnego związanych z powiadamianiem o zamiarze wprowadzenia po raz pierwszy do obrotu środków spożywczych specjalnego przeznaczenia żywieniowego. Organ administracji nie stwierdził, że Spółka naruszyła obowiązek powiadamiania Głównego Inspektora Sanitarnego o zamiarze wprowadzenia do obrotu ww. środków, tylko, że Główny Inspektor przekazał organowi administracji posiadane przez siebie informacje, które posiadał w związku z obowiązkiem przekazywania tego rodzaju informacji, przez podmioty, o których mowa w art. 29 ust. 1 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w oparciu o powszechnie dostępne źródła można ustalić, że Spółka S. S.A. z siedzibą w O. zdawała sobie sprawę z faktu, że siarczan agmatyny jest tzw. ową żywnością oraz z konieczności spełnienia wymogów wynikających z art. 121 ust. 1 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia. Na stronie internetowej Głównego Inspektora Sanitarnego Departament żywności Prozdrowotnej Rejestr Produktów można znaleźć następujące informacje:

1. Produkt o nazwie W. - jako podmiot zgłaszający figuruje S., rok zgłoszenia to rok 2015, zaś wynik postępowania, to: "produkt nie powinien być wprowadzony do obrotu jako środek spożywczy"

(https://rejestrzp.gis.gov.pl/index.php/szukaj/W.);

2. Produkt o nazwie B. - jako podmiot zgłaszający figuruje U., rok zgłoszenia to rok 2017, zaś wynik postępowania, to: "postępowanie w toku"

(https://rejestrzp.gis.gov.pl/index.php/szukaj/B.);

3. Produkt o nazwie P. - jako podmiot zgłaszający figuruje S. S.A. O., rok zgłoszenia, to rok 2016 zaś wynik postępowania, to "03.03.2017 forma zrezygnowała z wprowadzenia do obrotu";

(https://rejestrzp.gis.gov.pl/index.php/szukaj/P.);

4. Produkt o nazwie A. - jako podmiot zgłaszający figuruje P., rok zgłoszenia to rok 2016, zaś wynik postępowania, to: "postępowanie w toku"

(https://rejestrzp.gis.gov.pl/index.php/szukaj/A.);

5. Produkt o nazwie A. - jako podmiot zgłaszający figuruje S. S.A., rok zgłoszenia to rok 2015 zaś wynik postępowania, to "firma zrezygnowała z wprowadzenia do obrotu"

(https://rejestrzp.gis.gov.pl/index.php/szukaj/A.)

Wszystkie ww. produkty zawierają składnik w postaci siarczanu agmatyny. Jak z powyższego wynika Spółka w odniesieniu co najmniej do trzech produktów zawierających siarczan agmatyny uznała za konieczne wystąpienie do Głównego Inspektora Sanitarnego z wnioskiem o wydanie rozstrzygnięcia, czy produkt zawierający ten składnik może być wprowadzony do obrotu.

Zarzut naruszenia art. 121 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (Dz. U. z 2017 r., poz. 149 j.t. ze zm.) był sam w sobie wystarczające do uwzględnienia skargi kasacyjnej. Stąd też dokonywanie oceny zasadności pozostałych podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów było zbędne.

Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 P.p.s.a. w zw. z art. 182 § 2 P.p.s.a., art. 151 P.p.s.a. i art. 207 § 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.