Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 2156/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-11-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Hanna Kamińska Sędzia NSA Małgorzata Grzelak (spr.) Sędzia del. WSA Izabella Janson protokolant Kacper Tybuszewski po rozpoznaniu w dniu 18 listopada 2022 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A sp. z o.o. z siedzibą w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 grudnia 2017 r. sygn. akt V SA/Wa 279/17 w sprawie ze skargi A sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od A sp. z o.o. z siedzibą w B. na rzecz Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 13 grudnia 2017 r., sygn. akt V SA/Wa 279/17, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2017.1369, obecnie Dz.U.2022.329. ze zm.; dalej: p.p.s.a.) oddalił skargę A Sp. z o.o. w W. na decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie z [...] listopada 2016 r. utrzymującą w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa Warszawa Zachód z siedzibą w Wojcieszynie z [...] czerwca 2016 r. w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego.

Sąd I instancji rozstrzygał w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Wnioskiem z [...] czerwca 2015 r. skarżąca zwróciła się o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2015. W przedmiotowym wniosku zadeklarowano do powierzchni obszarowej powierzchnię gruntów rolnych 447,37 ha. Strona w piśmie datowanym na [...] lipca 2015 r. wycofała z wniosku powierzchnie 37,80 ha.

Następnie w dniu [...] sierpnia 2015 r. (data stempla pocztowego 31-07-2015 r.) wpłynęło pismo z informacją o wystąpieniu siły wyższej wraz z oświadczeniem o wystąpieniu szkody w uprawach T. F. - Prezesa Zarządu spółki A sp. z o.o.

Decyzją z [...] czerwca 2016 r. Kierownik BP ARiMR odmówił spółce przyznania wszystkich płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2015, z uwagi na niespełnienie warunków określonych w art. 7 ust.1, art. 8 ust.1 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2015 r., poz. 1551), w związku ze stworzeniem przez producenta sztucznych warunków do uzyskania płatności w rozumieniu art. 60 rozporządzenia Komisji (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013 r., str. 549, z późn. zm.).

W uzasadnieniu organ podniósł, iż wszystkie jednostki produkcyjne, tj. spółki powiązane osobowo i kapitałowo, zarządzane przez te same osoby tworzą w rzeczywistości jedno gospodarstwo, prowadzone przez osoby powiązane rodzinnie lub personalnie z osobą P. M. Kierownik Biura uznał, iż takie elementy jak: struktura i powiązania organizacyjne poszczególnych podmiotów, struktura osobowa (te same osoby występujące w imieniu rozmaitych podmiotów w odrębnych postępowaniach) świadczą o tym, że poszczególne podmioty występujące w 2015 r. o płatności zostały utworzone jedynie w celu uzyskania środków z Unii Europejskiej w ramach programów wsparcia bezpośredniego, rolnośrodowiskowego i ONW, z pominięciem ograniczenia co do deklaracji powierzchni i degresywnych stawek płatności.

W ocenie organu zorganizowanie wielu spółek prawa kapitałowego przez tych samych udziałowców jest zdarzeniem nie naruszającym przepisów krajowych czy unijnych, jednakże ustalony i wykazany związek pomiędzy poszczególnymi spółkami wynikający z ich struktury własnościowej i osobowej stanowi sztuczne działanie w celu obejścia przepisów prawa ustanowionych w art. 60 Rozporządzenia Komisji (UE) nr 1306/2013 dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013 r., str. 549, z późn. zm.) - zwanego rozporządzeniem nr 1306/2013, zgodnie z którym bez uszczerbku dla przepisów szczególnych, osobom fizycznym ani prawnym nie przyznaje się jakichkolwiek korzyści wynikających z sektorowego prawodawstwa rolnego, jeżeli stwierdzono, że warunki wymagane do uzyskania takich korzyści zostały sztucznie stworzone, w sprzeczności z celami tego prawodawstwa.

Orzekając na skutek odwołania Dyrektor Mazowieckiego Oddziału Regionalnego ARiMR decyzją z [...] listopada 2016 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę spółki wskazał, że istotę sporu w kontrolowanej sprawie stanowiła kwestia czy skarżąca spółka wspólnie ze wskazanymi przez organy ARiMR podmiotami w sposób sztuczny wykreowała warunki wymagane do uzyskania płatności obszarowych, jako korzyści wynikających z sektorowego prawodawstwa rolnego i w sprzeczności z celami tego prawodawstwa.

W ocenie Sądu analiza materiału zgromadzonego w stanowiących podstawę orzekania aktach administracyjnych nie pozostawia wątpliwości co do zaistnienia w rozpoznawanej sprawie podstaw do przyjęcia, że spełnione zostały przesłanki do zastosowania wobec strony skarżącej przepisu art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013. Uzyskany materiał dowodowy wskazuje, że skarżąca ubiegając się o płatności obszarowe na 2015 r. formalnie spełniła wymogi do ich uzyskania, okoliczności te jednakże zostały sztucznie stworzone, w sprzeczności z celami wsparcia, wynikającymi z rozporządzenia nr 1305/2013.

W ocenie Sądu I instancji prawidłowe ustalenia faktyczne poczynione przez organy w niniejszej sprawie były wystarczające do przyjęcia, że wszystkie wskazane wyżej przesłanki z art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013 zaistniały w odniesieniu do płatności obszarowych. W ocenie Sądu utworzenie kilku podmiotów i podzielenie pomiędzy nie posiadanych gruntów miało na celu czerpanie korzyści finansowych wynikających z obejścia powołanych wyżej przepisów wprowadzających w systemach wsparcia mechanizmy modulacji i degresywności płatności.

Sąd uznał, że zasadnie przyjęto, że spółka powstała i funkcjonowała w rezultacie sztucznego stworzenia warunków w rozumieniu art. 60 rozporządzenia 1306/2013, dla uzyskania wyższych płatności w sprzeczności z celem wsparcia jakim jest wspieranie konkurencyjności rolnictwa poprzez ograniczenie wsparcia dla większych beneficjentów. Organy ARiMR przeprowadziły postępowanie wyjaśniające w celu zbadania zaistnienia przesłanek z art. 60 rozporządzenia 1306/2013 w sposób wyczerpujący. Zebrały i wnikliwie rozpatrzyły zgromadzony materiał dowodowy, w tym ten dostarczony przez skarżącą i na podstawie jego całokształtu trafnie oceniły wskazane powyżej okoliczności faktyczne, co przedstawiono w uzasadnieniu skarżonej decyzji. Organ w sposób wyczerpujący i zgodnie z przepisami procesowymi wyjaśnił zarówno dlaczego, pomimo spełnienia formalnych warunków do uzyskania pomocy, skarżąca nie realizuje celów wsparcia, zaś jej powstanie i sposób działalności miały na celu wyłącznie obejście przepisów prawa. Zaś poprzez wykazanie wzajemnych powiązań organ w sposób czytelny wykazał zamiar uzyskania korzyści majątkowej sprzecznej z celami wsparcia.

W skardze kasacyjnej spółka zaskarżyła powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości, rozpoznanie skargi w trybie art. 188 p.p.s.a. i uchylenie skarżonych aktów obu instancji, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przypisanych oraz rozpoznanie skargi na rozprawie.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

I. Naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1. art. 60 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r., w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz.Urz. UE L 347 z 20.12.2013 r., str. 549, ze. zm.) - poprzez jego niewłaściwe zastosowanie;

2. art. 7 ust. 1 i 2 oraz art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz.U.2015.1551, dalej: ustawa OB) - poprzez jego niewłaściwe zastosowanie (niezastosowanie).

3. § 2 ust. 1 ust. 2 i ust. 3 oraz § 3 ust 4 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 13 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy w ramach działania "Płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz.U.2015.364, dalej: rozporządzenie ONW) w związku z art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków z EFROW (Dz.U.2015.349 dalej: ustawa PROW) - poprzez ich niewłaściwe zastosowanie (niezastosowanie). Zarzut do wyroku V SA/Wa 278/17;

4. § 2 ust. 1 oraz § 13a ust. 1 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U.2013.361, dalej: rozporządzenie PRŚ) w związku z art. 20 ust. 1 oraz w związku z art. 5 ust.1 pkt 14 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków z EFROW (Dz.U.2007.427, dalej: ustawa PROW 2007-2013) - poprzez ich niewłaściwe zastosowanie (niezastosowanie). Zarzut do wyroku V SA/Wa 280/17;

5. art. 11 ust. 4, art. 41 ust. 7 i art. 61 ust. 4 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiające przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009, dalej: rozporządzenie 1307/2013) - poprzez jego niewłaściwe zastosowanie (niezastosowanie);

6. art. 60. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie - w związku z naruszeniem art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz artykułów 7, art. 75, art. 77 §1 i 2, art. 78 i art. 80 k.p.a., poprzez brak właściwej kontroli legalności ustalenia przez organy stanu faktycznego sprawy oraz błędne przyjęcie Sąd tychże wadliwych ustaleń organu za własne;

7. art. 60 poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w sytuacji gdy do operacji realizowanych zgodnie z programami zatwierdzonymi przez Komisję przed dniem 1 stycznia 2014 r. winny być stosowane przepisy poprzednio obowiązujące tj. rozporządzenia Komisji 65/2011 ustanawiającego szczególne zasady wykonania rozporządzenia Rady WE nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzania procesów kontroli oraz zasady wzajemnej zgodności... - (Dz.Urz.UE L.25/8 z dnia 28.01.2011, dalej: rozporządzenie nr 65/2011);

8. art. 60 (art. 4 ust. 8 Rozporządzenia Komisji nr 65/2011) poprzez jego błędną wykładnię, a następnie jego niewłaściwe zastosowanie, wobec błędnego przyjęcia przez Sąd że ewentualna korzyść z tytułu dopłat byłaby sprzeczna z celami tego prawodawstwa (danego systemu wsparcia) - przy błędnym uznaniu konkurencyjności jako celu uregulowania sfery płatności ONW;

9. art. 60 (art. 4 ust. 8 Rozporządzenia Komisji nr 65/2011) poprzez jego błędną wykładnię, a następnie błędne zastosowanie skutkujące poprzez uznanie, że w przypadku gdyby spółka starała się tworzyć sztuczne warunki dla uzyskania pomocy z systemu wsparcia, wykluczałoby to osiągnięcie jakiegokolwiek celu tego wsparcia, a spółka uzyskałaby wyłącznie korzyść sprzeczną z celami wsparcia prawodawstwa europejskiego (tego systemu wsparcia);

10. art. 60 (art. 4 ust. 8 Rozporządzenia Komisji nr 65/2011) poprzez jego błędną wykładnię, a następnie błędne zastosowanie wynikającego z błędnego ustalenia celów wsparcia ONW w rozumieniu wspomnianych wyżej norm prawa unijnego;

11. art. 60 (art. 4 ust. 8 Rozporządzenia Komisji nr 65/2011) poprzez jego błędną wykładnię, a następnie błędne zastosowanie, poprzez sprzeczne z aktami sprawy i zapisem art. 133 § 1 p.p.s.a. przyjęcie, że skarżąca spółka podobnie jak cztery pozostałe została zawiązana w celu przez P. M. i powiązane z nim osoby w celu podzielenia łącznie posiadanego areału gruntów rolnych na mniejsze gospodarstwa w celu uzyskania korzyści wyższych z płatności ONW niż przysługujące w przypadku zgłaszania gruntów przez jeden podmiot;

12. art. 60 (art. 4 ust. 8 Rozporządzenia Komisji nr 65/2011) w związku z zastosowaniem art. art. 9a i art. 11 ustawy o podatku dochodowym od osób prawnych (Dz.U.2016.1888 ze zm, dalej zwana u.p.d.o.p.) z pominięciem zastosowania ust. 5 ,5a i 5b art. 11 u.p.d.o.p. - co w zestawieniu z aktami sprawy przyniosłoby wynik kontroli Sądu ustaleń organu w postaci wniosku o braku powiązań skarżącej spółki ze spółkami wymienionymi w decyzjach organu w roku 2015 w rozumieniu ww. zapisów u.p.d.o.p. - tym samym wykluczyłoby hipotezę organu pozwalającą jego zdaniem na zastosowania przepisów art. 60 Rozporządzenia 1306/2013 czy art. 4 ust. 8 Rozporządzenia Komisji nr 65/2011).

13. art. 60 (art. 4 ust. 8 Rozporządzenia Komisji nr 65/2011) w związku z niezastosowaniem art. 1 ust. 2 Zalecenia Komisji z dnia 6 maja 2003 r. w sprawie definicji przedsiębiorstw w związku z art. 3 ust. 1 i 3 Załącznika do tego zalecenia - zwanego dalej Zaleceniem - poprzez ich niezastosowanie co doprowadziło do niewłaściwego zagregowania przez organy gospodarstw spółek w jedno gospodarstwo - co zostało przez Sąd błędnie zaakceptowane. Zapisów Zalecenia wynika podobnie jak z zapisów wymienionych wyżej w zarzucie 9 przepisów u.p.d.o.p. – brak występowania jakiegokolwiek powiązania pozwanej spółki z czterema spółkami wymienianymi w decyzji organów 2015 r. - co w zestawieniu z aktami sprawy przyniosłoby wynik kontroli Sądu ustaleń organu w postaci wniosku o braku powiązań skarżącej spółki ze spółkami wymienionymi w decyzjach organu w roku 2015 w rozumieniu ww. zapisów u.p.d.o.p. - tym samym wykluczyłoby hipotezę organu pozwalającą jego zdaniem na zastosowania przepisów art. 60 Rozporządzenia 1306/2013 czy art. 4 ust. 8 Rozporządzenia Komisji nr 65/2011).

14. art. 60 (art. 4 ust. 8 Rozporządzenia Komisji nr 65/2011) poprzez jego błędną wykładnię, a następnie błędne, sprzeczne z treścią wyroku TSUE C-434/12, priorytetu stosowania prawa Unii przyjęcie, że do oceny istnienia korzyści i zgodności tej korzyści z celami wsparcia, przy badaniu czy zostały stworzone sztuczne warunki wymagane do otrzymania wsparcia, konieczna jest ocena działania także na etapie tworzenia beneficjentów w ewentualnym celu uzyskania tej korzyści, w sytuacji gdy powstanie spółki nastąpiło w roku 2009 przed wejściem w życie wymienionych norm prawa unijnego a zgłaszane w roku 2015 grunty spółka została samoistnym właścicielem przedmiotowych w sprawie gruntów w latach 2011- 2013 - kilka lat później od daty jej utworzenia.

15. naruszeniu art. 4 Traktatu UE i art. 267 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej, poprzez naruszenie zasady lojalności i brak skierowania pytania do TSUE w sytuacji zastosowania odmiennej od wykładni ww. orzeczenia TSUE klauzuli obejścia prawa w sektorowym prawodawstwie UE.

Na podstawie art. 174 ust. 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz artykułów: 7, art. 75, art. 77 § 1 i 2, art. 78 i art. 80 k.p.a., poprzez brak właściwej kontroli legalności ustalenia przez organy stanu faktycznego sprawy oraz błędne przyjęcie Sąd tychże wadliwych ustaleń organu za własne;

2. art. 141 § 4 p.p.s.a. polegający na przedstawieniu sprawy niezgodnie ze stanem faktycznym, w związku z niedostrzeżeniem przez Sąd naruszenia przez organy przepisów o postępowaniu dowodowym tj. art. 7, art. 75, art. 77 § 1 i 2, art. 78 i art. 80 k.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a wręcz wskazaniu w punkcie 5 uzasadnienia na jego stronie 4 wyroku, iż skarżona decyzja została wydana po przeprowadzeniu uzupełniającego postępowania dowodowego wynikającego z wniosków zgłoszonych przez Spółkę za pismem z [...] i [...] listopada 2016 r., gdy rzeczywistość wskazana w aktach sprawy przeczy przeprowadzeniu jakiegokolwiek uzupełniającego postępowania dowodowego przez organy wskutek ww. pism zawierających wnioski dowodowe skarżącej;

3. art. 141 § 4 p.p.s.a. polegający na przedstawieniu sprawy niezgodnie ze stanem faktycznym, w związku z przedstawieniem jako niekwestionowane przez skarżącą ustaleń o utworzeniu przez P. M. i członków jego rodziny licznych podmiotów ubiegających się o płatności, w których są albo jedynymi wspólnikami, albo w których jedno z nich jest wspólnikiem, gdy okoliczności te, w tym dane zawarte w tabelarycznych zestawieniach w decyzjach skarżonych, w sprawie były kwestionowane w sprawie. Ponadto uzasadnienie zawiera w przedstawieniu sprawy tezy wprost sprzeczne z treścią akt sprawy - ten błąd Sądu mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, pomimo naruszenia przez organy administracji przepisów o postępowaniu: art. 7, art. 75, art. 77 § 1 i 2, art. 78 i art. 80 k.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

5. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 75, art. 77 § 1 i 2 i art. 78 k.p.a., poprzez niedostrzeżenie przez Sąd naruszenia przez organy przepisów o postępowaniu dowodowym tj. art. 7, art. 75, art. 77 § 1 i 2, art. 78. i art. 80 k.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

6. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, co w konsekwencji skutkowało oddaleniem skargi oraz przyjęciem, że nastąpiło sztuczne utworzenie skarżącej spółki celem podziału gospodarstwa w sytuacji gdy spółka rzeczywiście objęła grunty swego gospodarstwa zgłoszone do dopłat w 2015 roku w wyłączne posiadanie i użytkowanie rolnicze a pozyskała samodzielnie przedmiotowe w sprawie grunty kilka lat przed utworzeniem spółki - w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

7. art. 134 p.p.s.a. poprzez niespostrzeżenie, że z dowodów w sprawie zebranych wynika, iż spółka rzeczywiście objęła w wyłączne posiadania oraz rolnicze użytkowanie wszystkie grunty swego gospodarstwa zgłaszanego do dopłat, że prowadziła działalność rolniczą w zgłoszonym gospodarstwie na własny rachunek, rzecz i ryzyko, będąc ich właścicielem. Tym samym chybiona była teza o sztucznym podziale gospodarstwa;

8. art. 80 k.p.a. poprzez przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów polegające na arbitralnej i dowolnej ocenie materiału dowodowego zebranego w sprawie;

9. art. 4 Traktatu Unii Europejskiej (zasada lojalności) oraz art. 267 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej poprzez brak wystąpienia z pytaniem prejudycjalnym do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, w sytuacji gdy zadanie pytania to w toku sprawy było niezbędne dla jej rozstrzygnięcia, a przyjęta przez Sąd wykładnia art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011 była sprzeczna z wykładnią Trybunału w wyroku TSUE C-434/12.

Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżąca kasacyjnie Spółka przedstawiła w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie, zasądzenie kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., co oznacza, że Sąd jest związany podstawami określonymi przez ustawodawcę w art. 174 p.p.s.a. i wnioskami skargi zawartymi w art. 176 p.p.s.a. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone (por. wyrok NSA z dnia 6 września 2012r., sygn. akt I FSK 1536/11, LEX nr 1218336). Zasada związania granicami skargi kasacyjnej nie dotyczy jedynie nieważności postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. Żadna jednak ze wskazanych w tym przepisie przesłanek w stanie faktycznym sprawy nie zaistniała.

Niniejsza skarga kasacyjna została oparta na obu postawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., tj. naruszeniu prawa materialnego oraz naruszeniu przepisów postępowania, niemniej jednak kluczowe dla rozpoznania tej sprawy jest rozstrzygnięcie czy w okolicznościach sprawy organ prawidłowo uznał, że wnosząca skargę kasacyjną uczestniczyła w mechanizmie stworzenia sztucznych warunków do uzyskania płatności ONW na rok 2015.

W myśl art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa procesowego wiąże się z obligatoryjnym wskazaniem, że naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W orzecznictwie NSA prezentowany jest pogląd, że wynikającym z przepisu art. 176 p.p.s.a. obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną jest nie tylko wskazanie podstaw kasacyjnych, lecz również ich uzasadnienie, co w odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania powinno się wiązać z uprawdopodobnieniem istnienia wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. Strona wnosząca skargę kasacyjną zobowiązana jest więc uzasadnić, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia w takim stopniu, że w sytuacji, gdyby do nich nie doszło, wyrok sądu administracyjnego I instancji byłby inny (por. wyrok NSA z dnia 15 marca 2019r., II GSK 850/17, Lex nr 2636756). Zawarty w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zwrot normatywny "mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy", należy wiązać z hipotetycznymi następstwami uchybień przepisom postępowania. Oznacza to po stronie skarżącej obowiązek uzasadnienia, że następstwa stwierdzonych uchybień były na tyle istotne, iż kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 17 czerwca 2011r., sygn. akt II FSK 330/10, LEX nr 992297). Nie wystarczy w tym zakresie ogólne wskazanie w uzasadnieniu, że doszło do naruszenia przepisów procesowych i stwierdzenie, że miało ono wpływ na wynik sprawy. Wskazana wada zarzutów procesowych w postaci braku wykazania ich istotnego wpływu na wynik sprawy skutkuje stwierdzeniem o niezasadności w tym zakresie złożonej skargi kasacyjnej.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wiąże się z koniecznością prawidłowego ich sformułowania w samej skardze, poprzez powołanie konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem skarżącej- uchybił WSA, uzasadnienia ich naruszenia, a w przypadku zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego wskazania, że wytknięte naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Kasacja nie odpowiadająca tym warunkom, a więc pozbawiona podstawowych elementów treściowych, uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę jej zasadności. Sąd nie może domniemywać intencji strony i samodzielnie uzupełniać, czy też konkretyzować zarzutów kasacyjnych (por. wyrok NSA z dnia 11 września 2012r., sygn. akt II OSK 151/12, LEX nr 1219250).

Zauważyć w kontekście powyższego też należy, że skarga kasacyjna winna być tak zredagowana, żeby nie stwarzała żadnych wątpliwości, a intencje strony winny być wyartykułowane w sposób jednoznaczny (por. postanowienie NSA z dnia 10 sierpnia 2011r., sygn. akt II OSK 1491/11, LEX nr 1069025). W skardze kasacyjnej należy sformułować w sposób jednoznaczny podstawy kasacyjne oraz umotywować je w taki sposób, aby poszczególne fragmenty uzasadnienia można było połączyć z poszczególnymi zarzutami (por. wyrok NSA z dnia 29 czerwca 2010r., sygn. akt II FSK 229/09, LEX nr 596327 oraz wyrok NSA z dnia 19 lutego 2009r., sygn. akt II FSK 97/08, LEX nr 521952). Na marginesie dodać należy, że zarzuty powinny być formułowane w związku ze sprawą, której dotyczą nie natomiast jak w pkt II.2. petitum skargi kasacyjnej gdzie skarżąca powołuje się na pkt 5 uzasadnienia wyroku, które nie zostało sporządzone w punktach. Nie ma w związku z tym możliwości odnieść się do takiego zarzutu, który mówi o zupełnie innym wyroku niż ten zaskarżony.

W ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. autor skargi kasacyjnej zarzucił Sądowi I instancji naruszenie art. 3 § 1 p.p.s.a., art.145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 134 § 1, art. 151 i art. 141 § 4 p.p.s.a. w powiązaniu z przepisami kodeksu postępowania administracyjnego.

Wskazać należy, że przepisy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. określają kompetencje Sądu administracyjnego w fazie orzekania i co do zasady nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, ponieważ ich naruszenie przez Sąd I instancji jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom procesowym. Oddalenie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. jest konsekwencją nie stwierdzenia istnienia przesłanek, o których mowa w art. 145 § 1 p.p.s.a. skutkujących uwzględnieniem skargi. Według art. 3 § 1 i § 2 pkt 1) p.p.s.a., Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez Sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Wskazane przepisy ustrojowe sąd administracyjny może naruszyć wówczas, gdy zaniecha kontroli skutecznie złożonej skargi, rozpozna sprawę nienależącą do jego kognicji, zastosuje środek kontroli inny niż określony w ustawie - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, bądź zastosuje inne niż zgodność z prawem kryterium kontroli działalności administracji publicznej. W niniejszej sprawie Sąd I instancji rozpoznał skargę na decyzję ostateczną oraz ocenił ją pod kątem legalności w zakresie zastosowanych przepisów prawa.

Nie jest również uzasadniony zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 134 § 1 p.p.s.a. Przepis ten przewiduje, że "Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną", z zastrzeżeniem art. 57a". Rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy", o którym mowa w tym przepisie oznacza jedynie to, że Sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Skuteczność zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a zależy zatem od wykazania, że Sąd rozpoznając skargę dokonał oceny zgodności z prawem innej sprawy lub z przekroczeniem granic rozpoznawanej sprawy (por. m.in. wyrok NSA z dnia 25 września 2009r., sygn. akt II FSK 629/08). Analiza zaskarżonego wyroku wskazuje, że zarzut ten jest nieuzasadniony, bowiem Skarżąca nie wykazała, że Sąd dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy lub z przekroczeniem granic rozpoznawanej sprawy, w szczególności że odnosił się do innego stanu faktycznego niż wskazany przez Stronę w skardze kasacyjnej.

Wskazać należy, że zgodnie z art. 27 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 ( tj. Dz.U. z 2018, poz. 627) w postępowaniu w sprawie o przyznanie pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Zgodnie natomiast z art. 27 ust. 2 tej ustawy strony oraz inne osoby uczestniczce w postępowaniu, o którym mowa w ust. 1, są obowiązane przedstawiać dowody oraz wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia fakty spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Powyższe oznacza, że ograniczeniu uległy niektóre z podstawowych zasad obowiązujących w postępowaniu ogólnoadministracyjnym - zasada prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), zasada informowania stron i innych uczestników postępowania (art. 9 k.p.a.) oraz zasada czynnego udziału stron w postępowaniu (art. 10 k.p.a.). Tym samym z postępowania dotyczącego przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego zostały wyłączone art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Zatem przepisy te dotyczące ustaleń faktycznych na gruncie ogólnego postępowania administracyjnego nie znajdują zastosowania w sprawach dotyczących płatności. Ustaleń faktycznych w tych postępowaniach organy dokonują na podstawie dowodów przedstawionych przez stronę postępowania, bowiem to na niej spoczywa obowiązek zaprezentowania dowodów dotyczących wnioskowanych płatności oraz dowodów zgromadzonych przez organ, z których to dowodów organ wywodzi skutki prawne, np. w zakresie stworzenia przez wnioskodawcę sztucznych warunków do otrzymania płatności. Nie mogły zatem w przedmiotowym postępowaniu zostać przez organy naruszone wskazane w zarzutach kasacyjnych art. 7, art. 77 § 1 k.p.a., stanowiące podstawę prawną ustaleń faktycznych w ogólnym postępowaniu administracyjnym. Wobec czego organ jest zobowiązany do wyczerpującego rozpatrzenia całego zgromadzonego materiału dowodowego, a także do udzielenia stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania oraz - do zapewnienia stronom, na ich żądanie, czynnego udziału w każdym stadium postępowania. Z kolei strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu są zobowiązane do przedstawienia dowodów oraz do udzielenia wyjaśnień co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek. W zakresie zaś art. 80 k.p.a. regulującego dokonywanie przez organ swobodnej oceny dowodów, w podstawach kasacyjnych złożonej przez Spółkę skargi kasacyjnej nie można doszukać się sposobu naruszenia tego unormowania, z wykazaniem konkretnie, jakie kryteria oceny zostały naruszone, dlaczego zasadzie swobodnej oceny dowodów organy uchybiły. W zarzutach procesowych skargi kasacyjnej Spółki odnośnie sposobu naruszenia powołanych przepisów strona głównie wskazuje na nieprzeprowadzenie znacznej części zgłaszanych na piśmie wniosków dowodowych, niedopuszczenie lub ich pominięcie, nie ukazując przy tym jakich konkretnie wniosków dowodowych to dotyczy. Trudno więc odnieść się do takich zarzutów. Dalej stwierdzić należy, że we wszystkich zarzutach procesowych, jak i w uzasadnieniu skargi kasacyjnej brak jest wywodów dotyczących wpływu tych uchybień na wynik sprawy.

Odnosząc się do zarzutu Spółki naruszenia art. 267 TFUE przez jego niezastosowanie przypomnieć należy, że zgodnie z ww. przepisem Trybunał Sprawiedliwości UE jest właściwy do orzekania w trybie prejudycjalnym o wykładni Traktatów oraz o ważności i wykładni aktów przyjętych przez instytucje, organy lub jednostki organizacyjne Unii. Interpretacja prawa UE dokonywana jest w sposób zdecentralizowany, co oznacza, że każdy Sąd krajowy państwa członkowskiego UE, rozstrzygając sprawę, która regulowana jest prawem unijnym, dokonuje interpretacji tego prawa. Jednakże ostateczną kompetencję w tym zakresie posiada TSUE. Każdy Sąd państwa członkowskiego może zwrócić się do TSUE z pytaniem prejudycjalnym, jeżeli uzna, że decyzja w tej kwestii jest niezbędna do wydania wyroku (art. 267 akapit drugi TFUE). Sąd krajowy, którego orzeczenia nie podlegają zaskarżeniu, jest zobowiązany zadać pytanie prejudycjalne, jeżeli w rozpoznanej sprawie zachodzi uzasadniona wątpliwość co do wykładni wskazanych przepisów prawa unijnego. Zwrócenia uwagi wymaga, że przepis ten nie formułuje dla Sądu krajowego I instancji obowiązku zadania pytania, zwłaszcza w sytuacji, co wynika z zaskarżonego wyroku, gdy wykładnia przez organy przepisów prawa wspólnotowego i polskiego nie budziła wątpliwości Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Było to usprawiedliwione, zdaniem NSA, jeśli się zauważy, że zarówno organy, jak i Sąd I instancji podczas dokonywania wykładni art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013, bazowały ze względu na podobieństwo treściowe przepisów, na orzecznictwie TSUE dotyczącym wykładni wcześniej obowiązującego w zakresie sztucznych warunków art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji nr 65/2011, w tym na wyroku TSUE z dnia 12 września 2013 r. w sprawie C-434/12.

Zważyć należy, że wnosząca skargę kasacyjną w rzeczywistości nie prowadziła wyodrębnionego pod względem technicznym i ekonomicznym gospodarstwa rolnego. Wszystkie jednostki produkcyjne, tj. Spółki powiązane osobowo i kapitałowo, zarządzane przez te same osoby tworzą w rzeczywistości jedno gospodarstwo, prowadzone przez osoby powiązane rodzinnie lub służbowo z osobą P. M. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR uznał, iż takie elementy jak: struktura i powiązania organizacyjne poszczególnych podmiotów, struktura osobowa (te same osoby występujące w imieniu rozmaitych podmiotów w odrębnych postępowaniach) świadczą o tym, że poszczególne podmioty występujące w 2015 r. o płatności zostały utworzone jedynie w celu uzyskania środków z Unii Europejskiej, z pominięciem ograniczenia co do powierzchni i degresywnych stawek płatności obowiązujących w programach, w tym PROW. Dokonana przez organy analiza powiązań pomiędzy podmiotami, wskazująca na sposób ich powstania, sposób prowadzenia przez nie działalności, wspólne adresy korespondencyjne oraz łączące je więzi rodzinne, personalne i kapitałowe, pozwalała na uznanie, iż doszło do zamierzonej koordynacji działań tych podmiotów polegających na zgłaszaniu gruntów do płatności, w celu uzyskania korzyści wynikających z uregulowań systemu wsparcia. Korzyści te miały wynikać z uzyskania większych płatności w związku ze zgłoszeniem przez kilka podmiotów podzielonych pomiędzy nie gruntów, aniżeli byłoby to w przypadku zgłoszenia całości gruntów przez jeden podmiot. Istotne jest przy tym to, że w rozpoznawanej sprawie nie było żadnych okoliczności wskazujących na inne jeszcze uzasadnienie utworzenia przez osoby powiązane rodzinnie z P. M. kilku Spółek, które podzieliły między siebie grunty. W szczególności nie wskazano na jakiekolwiek korzyści ekonomiczne, które miałyby wynikać z utworzenia i działania kilku podmiotów. Spółki miały dublujące się siedziby i posługiwały się przed różnymi organami tymi samymi adresami korespondencyjnymi. Nadto dokonywały pomiędzy sobą licznych transakcji oraz wzajemnie udzielały sobie zleceń związanych z prowadzeniem działalności rolniczej. Spółka podobnie jak cztery pozostałe została zawiązana przez P. M. i powiązane z nim osoby w celu podzielenia łącznie posiadanego areału gruntów rolnych na mniejsze gospodarstwa w celu uzyskania korzyści wyższych z płatności do gruntów rolnych niż przysługujące w przypadku zgłaszania gruntów przez jeden podmiot. Stworzenie wielu gospodarstw rolnych bez uzasadnionej przyczyny, których powierzchnia łączna przekraczała zdecydowanie dopuszczalną powierzchnię do uzyskania poszczególnych płatności, jednoznacznie wskazuje na świadome dążenie do otrzymania płatności w zawyżonej wysokości, co jest sprzeczne z założeniami WPR. Stworzenie wielu gospodarstw rolnych należy więc postrzegać wyłącznie jako chęć ominięcia wprowadzonych przepisami ograniczeń, a nie jako sposób realizacji zadań gospodarczych zapisanych we WPR. Tym bardziej, że wnosząca skargę kasacyjną nie wykazała przyczyn, dla których była prowadzona działalność rolnicza w formie wielu odrębnych podmiotów gospodarczych, powiązanych ze sobą przez osobę P. M. jako zarządzającego. Nie wyjaśniła też powodów, dla których siedzibę większości podmiotów był adres zamieszkania P. M. Wnosząca skargę kasacyjną nie wyjaśniła też przyczyn, dla których był prowadzony jeden wspólny rachunek bankowy. Nie uzasadniła też, w sposób racjonalny, dlaczego uprawa gruntów rolnych odbywała się przy pomocy sprzętu rolniczego należącego do jednego czy dwóch podmiotów z tej grupy, pomimo że grunty te były położone w różnych regionach Polski. Niepodważenie zatem ustaleń faktycznych i ocen dokonanych przez organy administracji oraz zaaprobowanych przez Sąd I instancji skutkuje tym, iż Sąd kasacyjny jest nimi związany podczas oceny legalności zaskarżonego wyroku przez pryzmat zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego. NSA w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela zapatrywania co do stworzenia przez Spółkę w zaistniałych okolicznościach sztucznych warunków i braku realizacji powołanych celów.

Na potwierdzenie tezy sztucznego podziału gospodarstwa przez P. M. oraz powiązane z nim osoby oraz inne Spółki, wykazującej iż skarżąca Spółka nie jest wyodrębnionym, samodzielnym producentem rolnym, organ przedstawił mechanizm mający na celu zmaksymalizowanie wysokości płatności oraz uzyskanie płatności do działek, do których na mocy przepisów szczególnych płatność nie zostałaby przyznana z powodu przekroczenia maksymalnej powierzchni do jakiej przysługują płatności. Organy ARMiR zgromadziły materiał dowodowy (wynikający z danych zawartych w Zintegrowanym Systemie Zarządzania i Kontroli) wskazujący w sposób logiczny i kompleksowy, że skarżąca nie spełniała warunków do otrzymania wnioskowanej płatności, gdyż nie prowadziła rzeczywistej działalności rolniczej. Mechanizm stworzenia sztucznych warunków w aspekcie powiązań osobowych, ekonomicznych, prawnych organy został szczegółowo przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonych decyzji. Należy dodać, że organy wydając w 2016 r. zaskarżone decyzje, z urzędu posiadały informacje, że w sprawach kilkudziesięciu spółek (które złożyły wnioski o przyznanie płatności na przestrzeni ostatnich kilku lat) założonych przez określoną, identyczną grupę osób (powiązanych z P. M.) toczą się postępowania administracyjne, gdzie organy ARMiR stawiają zarzuty stworzenia sztucznych warunków. W roku 2015 ilość zarówno Spółek powiązanym rodzinnie bądź zawodowo z P. M., jak i wielkość zgłaszanego przez Spółki do płatności areału uległy znaczącym ograniczeniom albowiem podmiotów zgłaszających grunty do płatności było 5 (pięć). Podmioty te zgłosiły łącznie do płatności na rok 2015 areał 891,98 ha. Następnie organ w tabeli przedstawił zależność i powiązania personalne występujące pomiędzy grupą osób związanych (w różnej formie) z osobą P. M. (również Spółki, której dotyczy niniejsze postępowanie) oraz obszary deklarowane do płatności przez poszczególne podmioty. Na podstawie analizy ww. danych organ stwierdził, iż osoby fizyczne powiązane z P. M., tj. M. M., D. M., T. F. oraz M. P. - w roku 2015 występują jako: wspólnik, udziałowiec, prezes zarządu lub pełnomocnik w 5 Spółkach kapitałowych. Dalej organ przedstawił tabelaryczne zestawienie siedzib Spółek powiązanych z osobą P. M. i jego współpracowników oraz adresów do korespondencji, jakie osoby reprezentujące przedmiotowe Spółki podały rejestrując podmioty w ARiMR jako producentów rolnych, co zdaniem organu potwierdza tezę, iż zostały one stworzone wyłącznie celem maksymalizacji zysków płynących z unijnych dotacji przysługujących producentom rolnym z tytułu prowadzenia działalności rolniczej na gruntach rolnych. Zauważył, iż adres do korespondencji w przypadku Spółek powiązanych z P.M. oraz jego najbliższym personalnym otoczeniem pozostaje zawsze bez zmian, tj. ul. [...] lub ul. [...] w miejscowości B. (będący jednocześnie adresem zamieszkania P. M.). Z powyższych przyczyn Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR uznał ustalenia organu I instancji za prawidłowe stwierdzając, iż w sprawie zastosowanie znajdował art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013, czyli w sprawie zaistniały sztuczne warunki do przyznania wnioskowanych płatności. Sąd I instancji podsumowując swoje rozważania stwierdził, że ostatecznie uznał, iż zasadnie przyjęto, że Spółka działała w ramach sztucznych warunków w rozumieniu art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013, stworzonych w sprzeczności z celem wsparcia jakim jest wspieranie konkurencyjności rolnictwa poprzez ograniczenie wsparcia dla większych beneficjentów.

Organ przeprowadził postępowanie zgodnie z regułami obowiązującymi w tym postępowaniu, zaś Sąd I instancji dokonał kontroli zaskarżonej decyzji pod względem zgodności z prawem. Sporządzone przez Sąd I instancji uzasadnienie wyroku odpowiada wymogom określonym w art. 141 § 4 p.p.s.a. Dokonanie odmiennej, od oczekiwań wnoszącej skargę kasacyjną, oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz podjętego przez organ rozstrzygnięcia nie oznacza, że doszło do naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wniosek skarżącej Spółki o przeprowadzenie na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. dowodu uzupełniającego w postaci decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARMiR w Białobrzegach z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...].

Przede wszystkim należy zaznaczyć, że możliwość przeprowadzenia dowodów uzupełniających z dokumentów dotyczy postępowania przed sądem pierwszej instancji. A ponadto przepis art. 106 § 3 p.p.s.a. nie może być podstawą kwestionowania ustaleń przyjętych przez organy i nie może służyć zwalczaniu ustaleń faktycznych, z którymi strona się nie zgadza. Celem tego postępowania nie jest bowiem ponowne ustalenie stanu faktycznego sprawy administracyjnej, lecz ocena czy właściwie organy ustaliły stan zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej, a następnie, czy prawidłowo – zastosowały przepis prawa materialnego do poczynionych ustaleń. Również należy wskazać, że przeprowadzenie przez sąd administracyjny, z urzędu lub na wniosek strony, dowodu uzupełniającego z dokumentu, na podstawie omawianego przepisu, pozostaje w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. A zatem dowód z dokumentu powinien być nowym dowodem istniejącym w dniu wydania decyzji, nieznanym organowi, który wydał decyzję, mogącym stanowić podstawę do przyjęcia, że spełnione są warunki dp wznowienia postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Załączona do wniosku decyzja z 2018 r. nie spełnia tych kryteriów.

Podsumowując, za niezasadne należało uznać zarzuty naruszenia przepisów postępowania.

Przechodząc do zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego postawionych przez skarżącą kasacyjnie Spółkę stwierdzić przede wszystkim należy, że za ugruntowany należy uznać pogląd, że błędne zastosowanie prawa materialnego, czyli tzw. "błąd subsumcji" to wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może, zatem być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por., np. wyrok NSA z dnia 22 stycznia 2020r., sygn. akt I GSK 1582/18, LEX). W konsekwencji oznacza to, że nie ma możliwości skutecznego powoływania się na zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego, o ile równocześnie nie zostaną także zakwestionowane ustalenia faktyczne, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie. Tym samym, w związku z niepodważeniem zarzutami procesowymi ustaleń faktycznych sprawy zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego poprzez ich niewłaściwe zastosowanie należało uznać za nieskuteczne.

Odnosząc się zatem do zarzutów dotyczących uchybienia przepisom prawa materialnego poprzez ich błędną wykładnię stwierdzić należy, że w zarzutach tych Spółka wskazała na naruszenie art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013, poprzez jego niewłaściwą wykładnię. Przede wszystkim wskazać należy, że błędna wykładnia to mylne zrozumienie treści przepisu. Sformułowanie zarzutu błędnej wykładni przepisu prawa materialnego zawsze powinno łączyć się z wykazaniem na czym polegało wadliwe odczytanie przez Sąd I instancji znaczenia treści przepisu, a następnie konieczne jest podanie właściwego, zdaniem skarżącej, rozumienia naruszonego przepisu. (por. wyrok NSA z dnia 14 marca 2018r., II FSK 2480/17, LEX nr 2475433, a także wyrok NSA z dnia 22 stycznia 2020r., sygn. akt I GSK 1582/18, LEX). Zarzutem naruszenia prawa materialnego nie można kwestionować ustaleń stanu faktycznego, gdyż te można podważać jedynie w oparciu o podstawę z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. (por. wyroki NSA z dnia: 5 sierpnia 2004r., FSK 299/04 z glosą A. Skoczylasa OSP 2005, Nr 3, poz. 36; 9 marca 2005r., GSK 1423/04; 10 maja 2005r., FSK 1657/04; 12 października 2005r., I FSK 155/05; 23 maja 2006r., II GSK 18/06; 4 października 2006r., I OSK 459/06 oraz wyrok NSA z dnia 22 stycznia 2020r., I GSK 1582/18, LEX).

Zarówno w zarzutach skargi kasacyjnej Spółki, jak i w jej uzasadnieniu brak jest w zakresie wskazanych jako naruszone przepisów prawa materialnego takiego wykazania, na czym polegało wadliwe odczytanie przez Sąd I instancji znaczenia treści przepisu, a następnie podania właściwego, zdaniem Spółki, rozumienia naruszonego przepisu prawa materialnego.

Wskazać należy w zakresie wykładni przepisu zawierającego klauzulę sztucznych warunków, że zarówno TSUE jak i NSA wielokrotnie wypowiadały się w tym temacie (por. wyrok TSUE z 12 września 2013r. w sprawie C-434/12, opubl. http://eur-lex.europa.eu; a także wyroki NSA: z 15 listopada 2019r., sygn. akt I GSK 563/19; z 8 listopada 2019r., sygn. akt I GSK 1621/18; z 18 grudnia 2018r., sygn. akt I GSK 1227/18; z 13 grudnia 2018r., sygn. akt I GSK 917/18; z 21 sierpnia 2018r., sygn. akt I GSK 736/18; dostępne na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przypomnieć zatem należy, że w myśl art. 4 ust. 3 rozporządzenia 2988/95 -działania skierowane na pozyskanie korzyści w sposób sprzeczny z odpowiednimi celami prawa wspólnotowego mającymi zastosowanie w danym przypadku poprzez sztuczne stworzenie warunków w celu uzyskania tej korzyści, prowadzą do nieprzyznania lub wycofania korzyści. Zgodnie zaś z art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013 - bez uszczerbku dla przepisów szczególnych, osobom fizycznym ani prawnym nie przyznaje się jakichkolwiek korzyści wynikających z sektorowego prawodawstwa rolnego, jeżeli stwierdzono, że warunki wymagane do uzyskania takich korzyści zostały sztucznie stworzone, w sprzeczności z celami tego prawodawstwa.

We wskazanych orzeczeniach zaznacza się, że przytoczone przepisy zawierają tzw. klauzulę generalną pozwalającą organom administracyjnym na podejmowanie działań mających na celu zapobieżenie obejścia prawa przez podmioty ubiegające się o przyznanie płatności i ich otrzymanie wbrew intencjom prawodawcy unijnego. W konstrukcji norm prawa unijnego zwrotem niedookreślonym jest sformułowanie "warunki zostały sztucznie stworzone", a jego znaczenie ma miejsce wyłącznie w ściśle określonym stanie faktycznym. Prawodawca określił cel "sztucznego stworzenia warunków", którym - jak wskazano wyżej - jest uzyskanie korzyści sprzecznych z celami danego systemu wsparcia. Przyjmuje się, że warunki można uznać za stworzone sztucznie, jeżeli na podstawie istniejących okoliczności faktycznych można przyjąć, że nie miałyby one miejsca gdyby podmiot działał rozsądnie, kierując się zgodnymi z prawem motywami innymi niż uzyskanie korzyści sprzecznej z celami systemu wsparcia. Przy czym klauzula generalna nie dotyczy konkretnych sytuacji, jakie mogą powstać na gruncie konkretnej płatności. Bowiem z założenia obejmuje całość bądź istotną część zjawiska uznawanego za sztuczne wykreowanie określonych elementów stanów faktycznych tak, aby odpowiadały one nie przepisowi prawnemu, który miałby w "normalnym" układzie rzeczy zastosowanie, ale innemu przepisowi - dla podmiotu tej kreacji (manipulacji) korzystniejszemu. Nie jest bowiem możliwe stworzenie skutecznej normy ogólnej, która wprost przewidywałaby zakaz wskazanego wyżej działania prowadzącego wprost do uzyskania płatności w wysokości wyższej od tej, którą beneficjent otrzymałby w "normalnym" układzie.

Przytoczone argumenty zostały oparte przede wszystkim na wykładni prawa przedstawionej w uzasadnieniu wyroku TSUE z 12 września 2013r. w sprawie C-434/12. W motywach tego wyroku TSUE wskazał, że organ, dokonując oceny w konkretnych okolicznościach sprawy, jest obowiązany wykazać, że doszło do łącznego wystąpienia elementu obiektywnego (ogół obiektywnych okoliczności, z których wynika, że pomimo formalnego poszanowania przesłanek przewidzianych w stosownych uregulowaniach, cel realizowany przez te uregulowania nie został osiągnięty) i elementu subiektywnego (wola uzyskania korzyści wynikającej z uregulowań unijnych poprzez sztuczne stworzenie wymaganych dla jej uzyskania przesłanek). Zaistnienie tego subiektywnego elementu może zostać również wzmocnione przez dowód zmowy mogącej przyjąć postać zamierzonej koordynacji pomiędzy różnymi inwestorami ubiegającymi się o pomoc w ramach systemu wsparcia, w szczególności gdy projekty inwestycyjne są identyczne lub gdy istnieje więź geograficzna, ekonomiczna, funkcjonalna, prawna lub personalna pomiędzy tymi projektami. Ponadto dokonując wykładni pojęcia "stworzenie sztucznych warunków do uzyskania płatności", TSUE wskazał, że Sąd krajowy może oprzeć się nie tylko na elementach takich jak więź prawna, ekonomiczna lub personalna pomiędzy osobami zaangażowanymi w podobne projekty inwestycyjne, lecz także na wskazówkach świadczących o istnieniu zamierzonej koordynacji pomiędzy tymi osobami. Co prawda wskazany wyrok TSUE odnosił się do art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011, jednak ze względu na zbieżność z treścią art. 60 rozporządzenia 1306/2013 pozostaje on w dalszym ciągu aktualny oraz ma pełne zastosowanie w realiach faktycznych rozpoznawanej sprawy.

Zgodnie z art. 4 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady nr 1305/2013 wsparcie rozwoju obszarów wiejskich przyczynia się do osiągnięcia następujących celów: (a) wspieranie konkurencyjności rolnictwa; (b) zapewnienie zrównoważonego zarządzania zasobami naturalnymi oraz działania w dziedzinie klimatu; (c) osiągnięcie zrównoważonego rozwoju terytorialnego wiejskich gospodarek i społeczności, w tym tworzenie i utrzymywanie miejsc pracy. Cel jakim jest wspieranie konkurencyjności należy rozumieć w dwóch aspektach. Pierwszy wymaga odniesienia do sytuacji pojedynczego przedsiębiorcy - rolnika, drugi zaś wymaga przyjęcia perspektywy całej branży. Celem wsparcia jest bowiem nie tylko zwiększanie konkurencyjności pojedynczego przedsiębiorstwa poprzez wzmacnianie jego pozycji ekonomicznej np. poprzez inwestycje w zaplecze produkcyjne konkretnego podmiotu, ale również zapewnienie balansu i równomiernego rozwoju całej grupy przedsiębiorców z danej grupy. Innymi słowy: konkurencyjność musi być oceniania indywidualnie, w odniesieniu do konkretnego przedsiębiorcy, a więc wymaga ustalenia czy wsparcie przyczyni się do podniesienia ekonomicznej konkurencyjności aplikującego o nią producenta rolnego. Po drugie - w aspekcie ogólnym - konkurencyjność odnosić należy do tego czy wsparcie danego przedsiębiorcy (w sensie funkcjonalnym a nie tylko formalnoprawnym) ponad ustalony limit nie przyczyni się do obniżenia (zachwiania) konkurencyjności na danym rynku (tak NSA w wyroku z 15 lutego 2017r., II GSK 1518/15 opublikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - www.orzeczenia.nsa.gov.pl; w skrócie: "CBOSA"). Wypełnieniu celu wsparcia poprzez zapewnienie konkurencyjności w sensie indywidualnym służyło wprowadzenie dofinansowania dla podmiotów prowadzących działalność rolniczą. Konkurencyjność w sensie szerszym zapewnić miał natomiast mechanizm zmniejszający wsparcie dla producentów gospodarujących na większym areale poprzez prowadzenie ograniczeń kwot wsparcia oraz ograniczeń powierzchni upraw do których przysługują płatności. Jest oczywiste, iż wprowadzenie takich mechanizmów kształtowania płatności miało przeciwdziałać koncentracji środków finansowych w największych gospodarstwach i zapobiegać niekorzystnemu traktowaniu małych gospodarstw, w efekcie zmierzać do podniesienia indywidualnych dochodów osób pracujących w tych gospodarstwach. Wprost do takich celów odwołano się również w pkt 13 preambuły do Dyrektywy 1307/2013, gdzie wskazano, że więksi beneficjenci, korzystający z efektu skali nie wymagają jednolitego wsparcia na tym samym poziomie, aby skutecznie osiągnąć cel polegający na wsparciu dochodu. Z pkt 25 preambuły do rozporządzenia nr 1305/2023 wynika, że płatności dla rolników na obszarach górskich lub innych obszarach z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami powinny przyczyniać się, poprzez zachęcanie do dalszego użytkowania gruntów rolnych, do utrzymania terenów wiejskich oraz utrzymania i propagowania zrównoważonych systemów rolniczych. W celu zapewnienia skuteczności takiego wsparcia płatności powinny rekompensować rolnikom utracone dochody i dodatkowe koszty związane z niedogodnościami danego obszaru. Natomiast w celu zapewnienia efektywnego wykorzystania zasobów EFRROW wsparcie powinno ograniczać się do rolników aktywnych zawodowo w rozumieniu art. 9 rozporządzenia nr 1307/2013, co wynika z treści art. 31 ust. 2 rozporządzenia nr 1305/2013, zgodnie z którą płatności udziela się rolnikom, którzy podejmują się prowadzić działalność na obszarach wyznaczonych zgodnie z art. 32 tego rozporządzenia i którzy są rolnikami aktywnymi zawodowo w rozumieniu art. 9 rozporządzenia nr 1307/2013.

Skarżąca Spółka stworzona została w ocenie Sądu wyłącznie w celu uniknięcia skutków ograniczenia płatności dla dużych beneficjentów, i to nie tylko przysługujących w ramach systemów wsparcia bezpośredniego lecz również płatności z innych tytułów. Jak bowiem trafnie wskazały organy, w sytuacji gdyby płatności przyznawano do całości areału należącego do pięciu Spółek, kwota wsparcia byłaby niższa od łącznej kwoty jaką otrzymałyby powiązane kapitałowo i osobowo spółki gdyby ich wnioski zostały uwzględnione. Tym samym Sąd uznał, że działanie Spółki polegające na stworzeniu sztucznego mechanizmu służącego obejściu przepisów ograniczających wsparcie dla większych producentów, w sposób oczywisty było sprzeczne z celem wsparcia jakim było zapewnienie konkurencyjności w sensie ogólnym. Spółka nie była faktycznym posiadaczem gospodarstwa rolnego i w rzeczywistości nie prowadziła działalności rolniczej, ponieważ gospodarstwo to pozostawało we władaniu rodziny M. i zostało sztucznie utworzone w celu uzyskania wyższych płatności.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia prawa materialnego należy wskazać, że wobec oddalenia zarzutu procesowego podstawą oceny zarzutu materialnego był stan faktyczny, jaki został przyjęty przez Sąd I instancji przy orzekaniu, a z którego wynika, że wnosząca skargę kasacyjną wraz z innymi podmiotami gospodarczymi stworzyła sztuczne warunki uzyskania płatności rolnych.

Za niezasadny należało więc uznać zarzut naruszenia art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 oraz art. 4 ust. 3 rozporządzenia nr 2988/95.

Wprowadzona art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 generalna klauzula pozwala na podejmowanie przez właściwe organy krajowe działań mających na celu zapobieżenie obejścia prawa przez podmioty ubiegające się o przyznanie płatności i otrzymania tej płatności wbrew intencjom prawodawcy unijnego. Również zgodnie z art. 4 ust. 3 rozporządzenia nr 2988/95 działania skierowane na pozyskanie korzyści w sposób sprzeczny z odpowiednimi celami prawa wspólnotowego mającymi zastosowanie w danym przypadku poprzez sztuczne stworzenie warunków w celu uzyskania tej korzyści, prowadzą do nieprzyznania lub wycofania korzyści.

Uznanie, że doszło do naruszenia wskazanych wcześniej przepisów wiązałoby się z przyznaniem racji wnoszącej skargę kasacyjną, że utworzenie kilku gospodarstw rolnych przez de facto jedną osobę nie miało na celu otrzymania wyłącznie płatności rolnych w zawyżonych wysokościach, co z kolei stałoby w sprzeczności z obowiązującymi w tym zakresie regulacjami krajowymi i unijnymi, a także ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym i jego swobodną oceną.

Utworzenie tych gospodarstw rolnych, powiązanych ze sobą osobowo, kapitałowo, organizacyjnie i technicznie, a następnie złożenie przez nie odrębnych wniosków o przyznanie płatności rolnych na poszczególne działki rolne, z pominięciem modulacji, która ogranicza przyznanie pomocy ze względu na powierzchnię gruntów rolnych wskazuje na stworzenie sztucznych warunków do uzyskania płatności rolnych. Bez znaczenia pozostaje bowiem to, że wnosząca skargę kasacyjną formalnie mogła wykazać się posiadaniem gruntów rolnych uprawianych rolniczo oraz to, że posiadała wyodrębnienie organizacyjno-prawne. Nie wyklucza to bowiem tego, przy zaistnieniu dodatkowych okoliczności, że mamy do czynienia z podjęciem przez podmioty czynności prawnych i faktycznych wprawdzie bezpośrednio nieobjętych zakazem prawnym, ale które w istocie zmierzają do osiągnięcia skutku zakazanego przez prawo. Jak wskazuje się w orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości takie zachowanie nie może być objęte ochroną prawną i może być odpowiednio sankcjonowane (por. wyrok Trybunału Sprawiedliwości (druga izba) z 16 marca 2006r. w sprawie C-94/05 Emsland-Stärke GmbH przeciwko Landwirtschaftskammer Hannover; pkt 52-53). Wbrew twierdzeniom wnoszącej skargę kasacyjną ocena gospodarstwa rolnego musi obejmować, w sytuacjach budzących wątpliwości, nie tylko okoliczności związane bezpośrednio z jego funkcjonowaniem, ale również te, które wskazują na jego pozycję na rynku rolnym, jego relacje (powiązania) gospodarcze, organizacyjne z innymi podmiotami występującymi na tym rynku. Ocena ta powinna również uwzględniać charakter zadań jakie mogą być finansowane z budżetu UE na rozwój obszarów wiejskich (na podstawie krajowych planów strategicznych rozwoju obszarów wiejskich) i powinna niewątpliwie łączyć się z oceną dokonywaną w pozostałych płatnościach rolnych i obowiązujących tam modulacji za dany okres. Cele wsparcia rozwoju obszarów wiejskich wykazane zostały w przywołanym już rozporządzeniu Parlamentu Europejskiego i Rady (UE)nr 1305/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW0 i uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005. Zgodnie z jego art. 4 ust. 1, wsparcie rozwoju obszarów wiejskich przyczynia się do osiągnięcia następujących celów: (a) wspieranie konkurencyjności rolnictwa; (b) zapewnienie zrównoważonego zarządzania zasobami naturalnymi oraz działania w dziedzinie klimatu; (c) osiągnięcie zrównoważonego rozwoju terytorialnego wiejskich gospodarek i społeczności, w tym tworzenie i utrzymywanie miejsc pracy. Żaden ze wskazanych powyżej celów nie dotyczył takich działań jak te, które zostały wykazane w tej sprawie, ani też nie pozwalał na finansowanie działań z ominięciem wprowadzonej modulacji. Zasadniczym celem wsparcia jest bowiem pomoc w przeprowadzeniu restrukturyzacji rolnictwa i poprawy warunków gospodarowania i życia na terenach wiejskich oraz pomoc w ochronie środowiska naturalnego przed dalszą jego degradacją. Wsparcie to jest oparte na mechanizmie mającym na celu stopniowe obniżanie płatności dla rolników na rzecz rozwoju obszarów wiejskich, a także na zasadzie zrównoważonego rozwoju obszarów wiejskich. Stąd też wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej wskazane wcześniej przepisy prawa krajowego i unijnego sprzeciwiają się przyznaniu płatności podmiotom, których zasadniczym celem podejmowanych działań jest dążenie do uzyskania jak największej płatności, a nie realizacja jednego z ww. celów. Można założyć, że gdyby nie było takiego wsparcia finansowego ze strony Państwa czy UE, to działalność byłaby prowadzona w ramach jednego podmiotu (gospodarstwa rolnego) a nie kilku wskazanych podmiotów gospodarczych. Tak więc, mimo że działania polegające na utworzeniu wielu podmiotów, posiadanie gruntów rolnych, czy też powierzenie wykonania prac rolnych innemu podmiotowi są prawnie dopuszczalne, to jednak muszą one być skonfrontowane z przepisami regulującymi mechanizm przyznawania płatności, które wykluczają przyznawanie płatności podmiotom, które z uwagi na swoją sytuację ekonomiczną i pozycję na rynku rolnym takiej pomocy nie powinny oczekiwać. Podmioty te, ukrywając faktyczny sposób i zakres prowadzonej działalności, de facto nie prowadzą działalności rolniczej opartej na zasadzie swobody i konkurencyjności, a więc nie spełniają zasadniczego kryterium pozwalającego na przyznanie jakiejkolwiek pomocy nie tylko w zakresie rolnictwa.

Podstawą prawną określającą warunki i tryb udzielania producentom rolnym płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego jest ustawa z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2015 r. poz. 1551 z późn. zm., dalej jako "ustawa o płatnościach") oraz przepisy wydane na jej podstawie. Zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy o płatnościach, płatności bezpośrednie są przyznawane rolnikowi, jeżeli: 1) został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności oraz 2) łączna powierzchnia gruntów objętych obszarem zatwierdzonym będących w posiadaniu tego rolnika jest nie mniejsza niż 1 ha.

Mając na uwadze ww. regulację oraz podniesione zarzuty należy podkreślić, że żaden z nich nie podważa prawidłowości decyzji organów zaakceptowanych przez Sąd I instancji.

W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny działając w granicach skargi kasacyjnej uznając, że nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach na zasadzie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania kasacyjnego (360 zł) orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust.1 pkt 2 lit. a) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 265).

.