Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 893/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-01-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art 51 ust 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędzia del. WSA Tomasz Grossmann Protokolant starszy asystent sędziego Justyna Żurawska po rozpoznaniu w dniu 10 stycznia 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjne M.G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 18 listopada 2014 r. sygn. akt II SA/Lu 1243/13 w sprawie ze skargi M.G. na decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z przepisami uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie do ponownego rozpoznania


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 18 listopada 2014 r. sygn. akt II SA/Lu 1243/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę M.G. na decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z przepisami oraz przyznał adw. D.P. od Skarbu Państwa wynagrodzenie z tytułu nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu w wysokości 295,20 zł.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie sprawy:

Przedmiotowa sprawa dotycząca doprowadzenia obiektu – murowanego parterowego budynku garażowego stanowiącego własność G. i A. N., do stanu zgodnego z prawem, była kilkakrotnie rozstrzygana przez organy administracji. Kolejna w sprawie decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta Chełm z dnia [...] listopada 2011 r. nakazująca właścicielom ww. budynku doprowadzenie tego obiektu do stanu zgodnego z prawem poprzez rozbiórkę pomieszczenia gospodarczego wraz z utrzymującą ją w mocy decyzją organu odwoławczego z dnia [...] styczna 2012 r. zostały przez Sąd pierwszej instancji uchylone wyrokiem z dnia 24 maja 2012 r. sygn. akt II SA/Lu 219/12.

Kolejna decyzja organu pierwszej instancji z dnia [...] marca 2013 r. nakazująca zamurowanie otworu okiennego w części gospodarczej omawianego budynku i odmawiająca wydania nakazu rozbiórki została przez organ odwoławczy uchylona.

W efekcie decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. organ pierwszej instancji, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, nałożył na G. i A. N. obowiązek zamurowania otworu okiennego w części gospodarczej budynku garażowego od strony działki nr [...] przy ul. [...] w celu doprowadzenia tego obiektu do stanu zgodnego z prawem.

Na skutek odwołania M.G. Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] października 2013 r., na podstawie art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy ww. decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że z pism Urzędu Miasta Chełm z dnia 21 stycznia 2010 r. i z dnia 1 lutego 2010 r. wynika, iż w materiałach archiwalnych Urzędu nie ma dokumentów dotyczących pozwoleń na budowę z 1983r. i lat wcześniejszych oraz, że w 1972 r. dokonano pomiaru budynku gospodarczego na działce nr [...], a operat geodezyjny z aktualizacji mapy zasadniczej wraz z mapami został przekazany do Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego w 1974 r. i jest przechowywany w Miejskim Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej. Uwzględniając zatem stanowisko WSA w Lublinie zawarte w wyroku z dnia 24 maja 2012 r. organ odwoławczy stwierdził, że przedmiotowy budynek garażowy z częścią gospodarczą został zrealizowany legalnie, a zatem pomimo, iż powstał w okresie obowiązywania ustawy – Prawo budowlane z 1974 r., to jednak do oceny jego zgodności z prawem zastosowanie mają przepisy art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 7 aktualnie obowiązującej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Dalej organ wyjaśnił, że zarówno w świetle przepisów rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowie osiedli (tj. Dz.U. z 1939 r. Nr 34, poz. 216), rozporządzenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 11 czerwca 1966 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane budownictwa powszechnego (Dz.U. Nr 26, poz. 157 ze zm.), rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz.U. Nr 17, poz. 62 ze zm.), jak również § 12 ust. 1 aktualnie obowiązującego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), nie jest dopuszczalne wykonanie otworów okiennych w ścianie graniczącej z działką sąsiednią. Przepis § 12 ust. 1 powołanego rozporządzenia z 2002 r. wymaga bowiem zachowania odległości budynku nie mniejszej niż 4 m od granicy z sąsiednią działką budowlaną w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy, a takiej przedmiotowy budynek nie zachowuje, ponieważ usytuowany jest w granicy działki. W tej sytuacji prawidłowo nakazano zamurowanie otworu okiennego w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem.

Od powyższej decyzji skargę wniosła M.G. domagając się jej uchylenia.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W ocenie Sądu pierwszej instancji wniesiona skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, co skutkowało jej oddaleniem na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.".

W uzasadnieniu Sąd wyjaśnił, iż w poprzednio wydanym wyroku z dnia 24 maja 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał na konieczność jednoznacznego ustalenia przez organy nadzoru budowlanego czy przedmiotowy budynek garażowy położony na działce nr ewid. [...], stanowiącej współwłasność G. i A. małżonków N., został zrealizowany bez wymaganego pozwolenia na budowę, a więc samowolnie. Zdaniem tego Sądu, okoliczność ta ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia, bowiem w przypadku stwierdzenia, że przedmiotowy budynek nie stanowi samowoli budowlanej zastosowanie w niniejszej sprawie miałyby przepisy obecnie obowiązującej ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane z 1994 r., a nie przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. Sąd podkreślił przy tym, że o samowolnej realizacji tego obiektu nie może przesądzać sam fakt nieodnalezienia w archiwach właściwego miejscowo organu administracji architektoniczno-budowlanej oryginału decyzji o pozwoleniu na budowę ani to, że obecny właściciel tego obiektu nie posiada tejże decyzji. Brak tych dokumentów nie uprawniał organów do przesądzenia o uznaniu przedmiotowego budynku za samowolę budowlaną. Sąd podkreślił, że zarówno przepisy ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. - Prawo budowlane, jak i przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. -Prawo budowlane nie obligowały inwestora, właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego do archiwizowania dokumentacji związanej z realizacją tego obiektu, a organy wydające pozwolenia na budowę miały obowiązek przechowywania dokumentów dotyczących wydawanych pozwoleń na budowę tylko przez 5 lat. W konsekwencji Sąd nakazał organom, by rozpoznając ponownie sprawę ustaliły jednoznacznie, czy przedmiotowy budynek, powstały przed dniem 1 stycznia 1995 r., został zrealizowany na podstawie pozwolenia na budowę, czy też stanowi samowolę budowlaną. Organy powinny uwzględnić również konieczność doprowadzenia do stanu zgodności z przepisami techniczno-budowlanymi ściany przedmiotowego obiektu, położonej od strony działki nr ewid. [...], w której znajduje się otwór okienny.

Następnie Sąd pierwszej instancji wydający zaskarżony wyrok podniósł, że rozpoznając sprawę ponownie organ uwzględnił ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone we ww. wyroku z dnia 24 maja 2012 r. Organ przeprowadził dodatkowe postępowanie wyjaśniające w celu ustalenia czy sporny budynek został zrealizowany samowolnie – w dniu 14 listopada 2012 r. dokonał oględzin z udziałem stron, a w dniu 4 grudnia 2012 r. przeprowadził rozprawę administracyjną, na której strony składały swoje oświadczenia. Na podstawie zgromadzonych materiałów dowodowych organ ustalił, że nie można uznać, iż przedmiotowy budynek został wykonany samowolnie. Organ stwierdził, że wprawdzie aktualni właściciele tego budynku nie posiadają decyzji o pozwoleniu na budowę, a w aktach archiwalnych Urzędu Miasta Chełm nie ma dokumentów dotyczących pozwoleń na budowę z 1983 r. i lat wcześniejszych, to jednak okoliczność ta nie dowodzi samowoli budowlanej, na co wskazał już Sąd w wyroku z dnia 24 maja 2012r. W konsekwencji organ prawidłowo uznał, że skoro budynek ten nie został zrealizowany samowolnie, to – w świetle wyroku tego Sądu – do oceny zgodności tego budynku z prawem należy stosować przepisy aktualnie obowiązującej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.

Dalej Sąd wskazał na przepisy art. 50 ust. 1 pkt 1, 2 i 4 ustawy Prawo budowlane wyjaśniając, iż wynika z nich, że w sytuacji gdy wykonano roboty budowlane, które w sposób istotny odbiegają od ustaleń określonych w przepisach, organ ma obowiązek wydać jedną z decyzji wskazanych w art. 51 ust. 1, przy czym chodzi tu w szczególności o przepisy techniczno-budowlane. Stwierdził także, że trafnie organ wskazał, iż w świetle wskazanych przepisów rozporządzeń niedopuszczalne było wykonanie otworów okiennych w ścianie graniczącej z działką sąsiednią. Zaś w sprawie niniejszej ustalono, że przedmiotowy budynek garażowy usytuowany jest w granicy działek ścianą z otworem okiennym w stronę działki sąsiedniej, co było (w okresie budowy), jak i obecnie, niedopuszczalne w świetle przepisów techniczno-budowlanych, w szczególności powołanego § 12 ust. 1 rozporządzenia. Organ prawidłowo zatem wydał decyzję na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane nakazując właścicielom działki zamurowanie tego otworu. Wbrew zarzutom skargi – kwestia ewentualnego naruszenia przepisów o planowaniu przestrzennym nie ma znaczenia w niniejszym postępowaniu. Ocena zgodności z tymi przepisami miałaby znaczenie tylko w postępowaniu legalizacyjnym, w razie stwierdzenia samowoli budowlanej, natomiast w postępowaniu naprawczym, prowadzonym w trybie art. 51 ww. ustawy, organ nadzoru budowlanego nie bada zgodności inwestycji z przepisami planowania i zagospodarowania przestrzennego, w szczególności z planem miejscowym.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła skarżąca domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania wg norm przepisanych. Zakwestionowanemu orzeczeniu zarzucono naruszenie:

1/ w trybie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj.: art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w zw. z art. 14 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, art. 87 Konstytucji RP poprzez:

a) dokonanie błędnej wykładni pojęcia "stanu zgodnego z prawem" w rozumieniu art. 51 ustawy Prawo budowane, a w efekcie bezpodstawne przyjęcie, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie stanowi źródła prawa materialnego, w konsekwencji zaś:

b) dokonanie wadliwej wykładni art. 51 ustawy Prawo budowlane polegającej na przyjęciu, że "w postępowaniu naprawczym realizowanym na podstawie art. 51 ww. ustawy, organ nadzoru budowlanego nie bada zgodności inwestycji z przepisami planowania i zagospodarowania przestrzennego, w szczególności z planem miejscowym" .

2/ w trybie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wypływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 w zw. z art. 81 k.p.a. poprzez pominięcie przez Sąd uchybień organu pierwszej i drugiej instancji w zakresie ustalenia stanu faktycznego polegających na:

- przyjęciu, że obiekt nie stanowi samowoli budowlanej wyłącznie w oparciu o sprzeczne oświadczenia stron i pominięcie innych możliwych środków dowodowych mogących doprowadzić do potwierdzenia braku pozwolenia na budowę. Nie wyjaśniono przy tym kwestii podstawowej, tj. czy brak w aktach archiwalnych Urzędu Miasta C. dokumentów dotyczących pozwoleń na budowę z 1983 r. i lat wcześniejszych oznacza, że akta takie w ogóle nie istnieją czy też np. należało ich poszukiwać np. w Archiwum Urzędu Wojewódzkiego w L., dawnego Urzędu Wojewódzkiego w C., Archiwum Państwowym w C. czy L..

- braku przekonujących ustaleń i odniesienia co do faktu usytuowania budynku w odległości metra od granic działki inwestora tj. na działce skarżącej - co było podnoszone przez skarżącą zarówno w postępowaniu przed organem pierwszej i drugiej instancji oraz w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, a w efekcie niezasadne przyjęcie, że budynek posadowiony jest w granicy działki;

b) "art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez nierozpatrzenie wszystkich okoliczności podniesionych w skardze i nierozstrzygnięcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny pominięcie okoliczności", że budynek garażowy o jeden metr przekracza granicę działki inwestorów, co było podnoszone przez skarżącą zarówno w postępowaniu przed organem pierwszej i drugiej instancji oraz w skardze do Sądu, jednak Sąd miał obowiązek zbadać ten fakt z urzędu.

W trakcie rozprawy przed Naczelnym Sądem Administracyjnym pełnomocnik skarżącej wniósł o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, które to koszty nie zostały pokryte ani w całości ani w części.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie żadna z enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, zatem przedmiotową sprawę należało rozpoznać w granicach zakreślonych podniesionymi w złożonej skardze kasacyjnej zarzutami. Zaś tak rozpoznawana skarga kasacyjna, w okolicznościach tej sprawy, zasługiwała na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności przypomnieć należy, że prowadzone od 2009 r. z urzędu postępowanie przed organami nadzoru budowlanego dotyczy legalności budynku nr [...] i [...] przy ul. [...] w C. Zarzuty wobec tej inwestycji czynione przez skarżącą dotyczyły jej samowolnego charakteru, niezgodności powierzchni przekraczającej 30 m² z prawem miejscowym, jak też przekroczenie o metr granicy jej działki nr [...]. W sprawie wydawano szereg rozstrzygnięć, które nie prowadziły do ostatecznego załatwienia sprawy. Kolejna w sprawie decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta Chełma z dnia [...] listopada 2011 r. nakazująca właścicielom ww. budynku doprowadzenie tego obiektu do stanu zgodnego z prawem poprzez rozbiórkę pomieszczenia gospodarczego (z powodu sprzeczności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miasta Chełm z dnia 28 grudnia 2001 r. - uchwała nr XXXVII/466/01) wraz z utrzymującą ją w mocy decyzją organu odwoławczego z dnia [...] styczna 2012 r. zostały przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uchylone wyrokiem z dnia 24 maja 2012r. sygn. akt II SA/Lu 219/12. W wyroku tym wskazano na niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy i nieustalenie prawidłowo stanu faktycznego, bowiem orzekając rozbiórkę spornej części gospodarczej budynku garażowego na podstawie art. 40 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. nie ustalono w sposób niebudzący wątpliwości, że budynek ten został zrealizowany bez wymaganego pozwolenia. Rozstrzygnięcie wątpliwości w tym zakresie ma zasadnicze znaczenie, bo gdyby uznać, że nie ma samowoli budowlanej, jak przyjęto, to wówczas mają zastosowanie do rozstrzygania przepisy obecnie obowiązującej ustawy Prawo budowlane z 1994 r. Sąd wyjaśnił, że nieodnalezienie w archiwach oryginału decyzji o pozwoleniu na budowę oraz to, że obecny właściciel nie posiada tej decyzji nie oznacza, iż mamy w sprawie do czynienia z samowolą budowlaną. Jednocześnie Sąd ten zasugerował, iż gdyby nawet okazało się, że sporny budynek garażowy z częścią gospodarczą okazał się samowolą budowlaną, to nakazanie rozbiórki jego części gospodarczej jest za daleko idące, gdyż rozbiórka tej części nie jest jedynym możliwym rozwiązaniem mającym na celu doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z zapisami obowiązującego planu miejscowego.

Ponownie rozpoznając sprawę przyjęto, iż budynek ten został zrealizowany na podstawie pozwolenia na budowę, legalnie, choć nie odnaleziono pozwolenia na budowę w Archiwum Urzędu Miejskiego, a i nie posiadali go aktualni właściciele tego garażu, to jednak okoliczność ta, jak przyjęto nie dowodzi samowoli budowlanej. Skarga kasacyjna kwestionuje prawidłowość ustaleń faktycznych w tym zakresie zarzutem naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 w zw. z art. 81 k.p.a. poprzez pominięcie przez Sąd uchybień organu pierwszej i drugiej instancji w zakresie ustalenia stanu faktycznego, polegających na przyjęciu, że obiekt nie stanowi samowoli budowlanej wyłącznie w oparciu o sprzeczne oświadczenia stron i pominięcie innych możliwych środków dowodowych mogących doprowadzić do potwierdzenia braku pozwolenia na budowę.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego ten zarzut jest usprawiedliwiony, albowiem nie poczyniono w tym zakresie wystarczających ustaleń, pozwalających wykluczyć samowolę budowlaną.

Niewątpliwie z akt sprawy w sposób wyraźny wynika, że przedmiotowy budynek garażu z częścią gospodarczą posiada ogółem wymiary 4,19 m x 9,10 m, przy czym część gospodarcza o wymiarach 2,06 m x 4,19 m została dobudowana do ściany istniejącego garażu i jest niższa od tego garażu. Przekazywane przez Urząd Miasta C. Miejski Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej organom nadzoru budowlanego materiały wskazują na to, że w 1972 r. wykonano pomiar istniejącego wówczas budynku garażu (przed jego rozbudową o część gospodarczą), co sugeruje, iż część gospodarcza garażu, ta właśnie z istniejącym oknem, dobudowana została w późniejszym czasie, na okoliczność czego przedstawiono stosowne mapy. W tych okolicznościach celowe było ustalenie czy realizując poszczególne etapy tego zamierzenia, a więc budowę i rozbudowę garażu o część gospodarczą, inwestor legitymował się pozwoleniem na budowę. W toku postępowania oceniano przedmiotowy obiekt jako całość realizowaną w oparciu o jedno pozwolenie na budowę, przy czym nie rozważano tego, czy dobudowana część jest samowolą budowlaną czy też, że sporny obiekt w aktualnym kształcie realizowany był w oparciu o dwa różne pozwolenia na budowę. Budowany na początku lat siedemdziesiątych garaż, jak podnoszą świadkowie, realizowany był przez B.S. (z akt sprawy wynika, iż już nie żyje), lecz aktualni właściciele tego garażu nabyli go w 2006 r. od K.H. Należało więc przede wszystkim rozważyć przesłuchanie K.H. na okoliczność posiadanych dokumentów dotyczących spornego garażu w tym kwestii dobudowywania do tego garażu części gospodarczej, czego jednak zaniechano. Poza tym, skoro obiekt garażu rozbudowywany był w okresie obowiązywania ustawy z dnia 24 października 1974 r., to niesporne jest, że obowiązywało wówczas rozporządzenie Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. (Dz.U. Nr 8, poz. 48 ze zm.), które zobowiązywało właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego do przechowywania przez okres istnienia obiektu planu realizacyjnego i projektu ze wszystkimi rysunkami zamiennymi lub naniesionymi zmianami, wprowadzonymi w toku wykonywania robót budowlanych (§ 34 ust. 2 cyt. rozporządzenia). Norma ta zatem zobowiązywała właściciela lub zarządcę do zachowania pewnych dokumentów, które oddają rzeczywisty stan zrealizowanego obiektu, w tym plan realizacyjny i projekt ze wszystkimi rysunkami. Dlatego też, w tych okolicznościach, rozpytanie poprzedniego właściciela co do zakresu rozbudowy spornego garażu i posiadanych przez niego dokumentów, było celowe i uzasadnione.

Należy jednak w tym miejscu powołać się na stanowisko wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 stycznia 2013 r. (sygn. akt II OSK 1705/11; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl), że skoro ustawa Prawo budowlane z 1974 r. nie zawierało odpowiednika art. 63 ustawy Prawo budowlane z 1994 r., to "obowiązek przechowywania dokumentów dotyczących budowy obiektu budowlanego nie odnosi się do obiektów budowlanych wybudowanych przed wejściem w życie Prawa budowlanego z 1994 r., a więc przed 1 stycznia 1995 r., jako do robót budowlanych wykonanych przed tą datą. Okoliczność ta jest istotna z tego względu, że inaczej należy oceniać postępowanie organów nadzoru budowlanego zmierzające do ustalenia, czy do budowy obiektu budowlanego doszło na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę. W sytuacji wzniesienia obiektu budowlanego przed dniem 1 stycznia 1995 r. aktualny właściciel tego obiektu nie musi bowiem przechowywać decyzji o pozwoleniu na budowę, zaś brak możliwości okazania takiej decyzji sam w sobie nie oznacza jeszcze, że mamy do czynienia z samowolą budowlaną". Dalej w uzasadnieniu cytowanego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego trafnie podkreślono, iż "w przypadku ustalenia, że na właścicielu obiektu budowlanego nie ciąży obowiązek przechowywania dokumentów dotyczących jego budowy, organ, stosownie do art. 7 k.p.a., musi podjąć niezbędne kroki zmierzające do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w tym czy w organach architektoniczno-budowalnych nie znajduje się pozwolenie na budowę danego obiektu".

Odwołując się do przedstawionych wcześniej uwag należy stwierdzić, że w niniejszej sprawie organy nadzoru budowlanego winny były przeprowadzić szeroko zakrojone postępowanie wyjaśniające związane z poszukiwaniem dokumentów dotyczących budowy przedmiotowego budynku garażu z częścią gospodarczą. Ta kwerenda winna była objęć nie tylko Urząd Miasta C., ale i odpowiednie rejestry, w szczególności Archiwum Państwowego w C., ewentualnie Archiwum właściwego Urzędu Wojewódzkiego i osoby prywatne, w tym powołaną wyżej K.H. Tego jednak, co już wyżej podkreślono, nie uczyniono, poprzestając wyłącznie na informacji Urzędu Miasta C. o braku w materiałach archiwalnych dokumentów dotyczących pozwoleń na budowę z roku 1983 i wcześniejszych, jak i na oświadczeniu aktualnych właścicieli oraz ich pełnomocnika, że nie dysponują decyzją o pozwoleniu na budowę, bowiem nie przekazała go im poprzednia właścicielka podczas sprzedaży nieruchomości. Dlatego też stanowisko Sądu pierwszej instancji w tym zakresie uznające przeprowadzone postępowanie dowodowe za wystarczające, w szczególności bez odniesienia się do twierdzeń skarżącej M.G. o samowolnym wybudowaniu spornego budynku, nie może zostać ocenione przez Naczelny Sąd Administracyjny jako prawidłowe, a zarzut formułowany w tym zakresie jawi się jako usprawiedliwiony.

Niezależnie od powyższego organy przyjmując wybudowanie przedmiotowego obiektu na podstawie pozwolenia na budowę w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane z uwagi na ujawnione w związku z jego realizacją naruszenie przepisów warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie uznały za konieczne nałożenie obowiązku zamurowania okna w części gospodarczej budynku garażowego od strony działki nr [...] przy ul. [...] w celu doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z prawem. Zarzuty skarżącej kasacyjnie, iż sporny budynek jest posadowiony około jednego metra na jej działce, uznano za niemające wpływu na treść rozstrzygnięcia, albowiem przyjęto, że spory dotyczące prawa własności mogą być rozstrzygane przed sądem powszechnym z powództwa cywilnego. Kwestia prawa dysponowania nieruchomością na cele budowlane w postępowaniu naprawczym prowadzonym w trybie art. 51 ustawy Prawo budowlane nie było przedmiotem oceny w zaskarżonym wyroku. Stąd też, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadniony jest również zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a.

Norma art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy" oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Natomiast wskazane niezwiązanie granicami skargi oznacza, że sąd ma prawo, a jednocześnie obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Sąd nie jest przy tym skrępowany sposobem sformułowania skargi, przytoczonymi argumentami, a także zgłoszonymi wnioskami, zarzutami i żądaniami (patrz: uchwała NSA z 26.10.2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, publikowana w ONSAiWSA z 2010 r., nr 1, poz. 1). Tym samym, w kontekście ww. przepisu, Sąd miał obowiązek rozpoznać sprawę rozstrzygniętą zaskarżoną decyzją z punktu widzenia zgodności z prawem całego postępowania administracyjnego i tego w zakresie prawa dysponowania nieruchomością na cele budowlane przez inwestorów nie uczynił.

Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z dnia 10 stycznia 2011 r. sygn. akt II OPS 2/10 uznał, że przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) nie stanowi podstawy do wydania decyzji nakładającej na inwestora obowiązek złożenia przewidzianego w art. 32 ust. 4 pkt 2 tej ustawy oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (opubl. ONSAiWSA z 2011 r., nr 2, poz. 22). Teza tej uchwały, choć może wywołać pewne wątpliwości interpretacyjne, to jednak jej uzasadnienie pozwala na właściwe zrozumienie kwestii dotyczących prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w tzw. postępowaniu naprawczym prowadzonym na podstawie art. 50-51 ustawy Prawo budowlane. A mianowicie, z treści uzasadnienia powyższej uchwały nie wynika, iż prowadząc postępowanie naprawcze, o którym mowa w art. 51 ustawy Prawo budowlane organy nadzoru budowlanego nie badają posiadania przez inwestora uprawnienia do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wskazana uchwała stanowi jedynie, że przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy nie stanowi podstawy do wydania decyzji nakładającej na inwestora obowiązek złożenia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Przyjęcie takiego stanowiska przez skład siedmiu sędziów NSA nie oznacza, że organ nadzoru budowlanego w postępowaniu naprawczym w ogóle nie może badać prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w toku podejmowania przez siebie czynności dowodowych (por. wyroki NSA z: 9.03.2016 r. sygn. akt II OSK 1724/14; 26.01.2016 r. sygn. akt II OSK 1290/14; 22.08.2014 r. sygn. akt II OSK 490/13; 6.03.2014 r. sygn. akt II OSK 2426/12; 13.03.2013 r. sygn. akt II OSK 2180/11). Czym innym jest bowiem żądanie przedłożenia oświadczenia, a czym innym to, czy inwestor posiada taki tytuł.

Odmienna wykładnia mogłaby prowadzić do zalegalizowania robót budowlanych wykonywanych z naruszeniem prawa własności osób trzecich, co stawiałoby inwestora realizującego samowolę budowlaną w sytuacji korzystniejszej niż inwestora realizującego roboty budowlane z wszelkimi ograniczeniami wynikającymi z przepisów prawa. Skoro w postępowaniach dotyczących pozwolenia na budowę lub legalizacji obiektu wybudowanego samowolnie inwestora obciąża obowiązek wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, to taki sam warunek musi być spełniony, aby mogło nastąpić doprowadzenie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem w tzw. postępowaniu naprawczym prowadzonym na podstawie art. 50-51 ustawy Prawo budowlane. Różnica, jaka w tym zakresie występuje polega na tym, że stosownie do przepisów art. 32 ust. 4 pkt 2 i art. 48 ust. 3 pkt 2 powyższej ustawy, wykazanie przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane może nastąpić poprzez złożenie stosownego oświadczenia, natomiast w postępowaniu naprawczym musi się to odbyć według reguł ogólnych, a więc przez przedstawienie dokumentów stwierdzających tytuł prawny do nieruchomości, wskazujący na uprawnienie inwestora do wykonania robót budowlanych. Niespełnienie tego wymogu skutkuje, w myśl art. 35 ust. 4 ustawy Prawo budowlane a contario, odmową wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, a w przypadkach objętych postępowaniem naprawczym, zastosowaniem sankcji określonych w art. 51 ust. 3 pkt 2 ww. ustawy (por. wyrok NSA z 26.03.2013 r. II OSK 2183/11, LEX nr 1332676).

Należy mieć na uwadze, że istotą postępowania, o którym mowa w art. 51 ustawy Prawo budowlane jest doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, co należy rozumieć jako stan, w którym wykonane roboty budowlane nie będą pozostawały w kolizji z przepisami prawa, a w szczególności z przepisami Prawa budowlanego.

Jednym z warunków wykonywania robót budowlanych zgodnie z prawem jest wykazanie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (art. 4 ustawy Prawo budowlane). Jak podkreślił Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 20 kwietnia 2011 r. Kp 7/09 (OTK-A 2011 r., nr 3, poz. 26) w aspekcie cywilnoprawnym prawo zabudowy jest pochodną prawa własności nieruchomości (ewentualnie innego prawa majątkowego o charakterze rzeczowym lub nawet obligacyjnym, w którym mieści się prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane), można więc przyjąć, że pośrednio zakotwiczone jest w art. 64 Konstytucji, a zatem "jest emanacją prawa własności" i "składową prawa własności nieruchomości"; "można wręcz stwierdzić, że kształtowane jest ono przede wszystkim przez prawo publiczne. Normy administracyjnoprawne wyznaczające granice prawa własności nieruchomości gruntowej zawarte są głównie w przepisach z zakresu szeroko pojętego prawa budowlanego (wraz z przepisami techniczno-budowlanymi) oraz przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także w aktach prawnych dotyczących ochrony: przyrody, środowiska, gruntów rolnych i leśnych i zabytków, jak również w prawie wodnym, geologicznym i górniczym. Znaczna część tych przepisów odnosi się wyłącznie lub głównie do sposobu korzystania z prawa własności nieruchomości, ponieważ każde ograniczenie prawa zabudowy jest pośrednio ograniczeniem prawa własności nieruchomości". Zbadanie zatem czy inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest więc nie tylko domeną prawa cywilnego, lecz i prawa administracyjnego, w tym prawa budowlanego. Nie ma przy tym znaczenia, że tytuły prawne, z których prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wynika, są z reguły tytułami cywilnoprawnymi (por. wyrok NSA z 26.01.2016 r. sygn. akt II OSK 1290/14).

Pominięcie powyższej kwestii w rozważaniach Sądu pierwszej instancji stanowi więc naruszenie powołanego w skardze kasacyjnej art. 134 § 1 p.p.s.a.

Tym samym przedstawione rozważania pozwalają przyjąć trafność przywołanych w kasacji zarzutów naruszenia prawa procesowego, co w efekcie uzasadniało uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

Sąd pierwszej instancji w uwzględnieniu powyższych rozważań przeprowadzi ponowną kontrolę legalności zaskarżonej decyzji, w tym prawidłowości zastosowania przepisu art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Przepis ten uprawnia organ do nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych, względnie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.

Wprawdzie zgodzić się należy ze skarżącą kasacyjnie, że pod pojęciem doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem, co do zasady, rozumieć należy także zgodność z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jako przepisami prawa miejscowego kształtującymi ład urbanistyczny na terenie gminy (por. wyrok NSA z 9.04.2009 r. II OSK 534/08; wyrok NSA z 6.03.2012 r. sygn. akt II OSK 2477/10), niemniej jednak wadliwa wykładnia powołanego przepisu dokonana przez Sąd, niezależnie od wskazanych wyżej uchybień procesowych, nie miała wpływu na wynik tej sprawy. Jedynie informacyjnie podkreślić w tym miejscu należy, że ograniczenia występującej powierzchni zastanej zabudowy, w odniesieniu do planu miejscowego obowiązującego przecież od 2001 r. i dotyczącego planowanej zabudowy, nie mogą wprost odnosić się do legalnie wybudowanego przed uchwaleniem tego planu obiektu. Natomiast kwestia legalności wybudowania przedmiotowego obiektu nie została jeszcze prawidłowo wyjaśniona.

Reasumując, skarga kasacyjna zawierała usprawiedliwione zarzuty, dlatego też w jej uwzględnieniu uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania celem ponownego przeprowadzenia kontroli legalności zaskarżonej decyzji z uwzględnieniem uwag przedstawionych w tym uzasadnieniu.

Z tych powodów orzeczono na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o przyznaniu pełnomocnikowi ustanowionemu z urzędu wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż to wynagrodzenie, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.), przyznawane jest przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w art. 258-261 p.p.s.a., na podstawie odrębnego wniosku.