Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1710/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-12-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 16 ust. 2, art. 5 ust. 2 pkt 1
journal: Dz.U. 2019 poz 1429
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jedn.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Kołodziej, Sędzia WSA Joanna Kube (spr.), Sędzia WSA Iwona Maciejuk, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi [...] z siedzibą w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego [...] z siedzibą w [...] kwotę 697 (słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

[...] spółka z o.o. z siedzibą w [...] (dalej: "Spółka", "skarżący") wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2018 r. zwróciła się do Biura Zamówień Publicznych Urzędu [...] o udostępnienie informacji publicznej w postaci dokumentacji i analiz potwierdzających reorganizację Miejskiego Przedsiębiorstwa Oczyszczania w [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej: "MPO") oraz prognozę handlową na lata 2019-2022 sporządzoną przez MPO wg. stanu na dzień [...] marca 2018 r.

Prezydent [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] na podstawie art. 10 ust. 1 i art. 16 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1764, z późn. zm.) oraz art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, z późn.zm.) odmówił udostępnienia informacji publicznej z wniosku Spółki z dnia [...] kwietnia 2018 r.

Prezydent [...], uzasadniając decyzję wskazał, że wnioskowaną przez Spółkę dokumentację stanowią następujące dokumenty:

1) "Istotne zmiany zakresu i sposobu działalności oraz kontynuacja reorganizacji Miejskiego Przedsiębiorstwa Oczyszczania w [...] Spółka z o.o.",

2) "Prognoza Handlowa Miejskiego Przedsiębiorstwa Oczyszczania w [...] Spółka z o.o. na lata 2019-2022",

3) "Prognozy handlowe MPO na lata 2019-2022 sporządzone wg stanu wiedzy na dzień [...] marca 2018 r."

Wszystkie ww. dokumenty opatrzone są na każdej stronie klauzulą "Tajemnica przedsiębiorstwa".

Rozstrzygając w sprawie przedmiotowego wniosku organ uznał za konieczne zbadanie, czy informacje, o których udostępnienie wystąpiła Spółka, są nieujawnione do wiadomości publicznej, czy są to informacje posiadające wartość gospodarczą oraz organizacyjną, a także czy przedsiębiorca (MPO) podjął czynności formalne związane z zachowaniem poufności.

Odnośnie aspektu tzw. formalnego, tj. czy przedsiębiorca podjął działania w celu zachowania poufności tych informacji (brak ujawnienia) oraz w jakiej dacie zostały sporządzone żądane dokumenty, stwierdził, że potwierdzeniem, iż wnioskowane dokumenty wewnętrzne MPO nie zostały ujawnione do wiadomości publicznej jest przedmiotowy wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Gdyby bowiem żądane dokumenty były ujawnione do wiadomości publicznej, wnioskodawca nie występowałby o ich udostępnienie.

Nadto - członkowie zarządu MPO, do którego zwrócono się w toku postępowania o zajęcie stanowiska w trybie art. 16 ust. 2 pkt 2 u.d.i.p., wskazali, że zgodnie z obowiązującym w MPO zarządzeniem, określającym zasady bezpieczeństwa informacji prawnie chronionych, w przypadku ww. dokumentów zastosowano prawidłową procedurę w zakresie pozwalającym na uznanie, iż dokumenty te objęte są tajemnicą przedsiębiorstwa, tj. dokumenty te zostały zakwalifikowane do pierwszej grupy dokumentów, które zgodnie z regulacjami wewnętrznymi MPO stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa. Dokumenty zostały opatrzone klauzulą "Tajemnica przedsiębiorstwa" oraz dostęp do tych dokumentów ma ściśle ograniczona liczba osób, upoważniona do tego zgodnie z ww. zarządzeniem, tj. zarząd MPO, organy nadzoru oraz kilku dyrektorów.

Nadto - dokumenty wewnętrzne zostały opatrzone datą [...] i [...] marca

2018 r., a zatem nie zostały sporządzone na użytek postępowania w sprawie

z wniosku Spółki.

Zdaniem Prezydenta [...], spełniona została przesłanka nieujawnienia informacji do wiadomości publicznej - jako pierwsza z okoliczności kwalifikujących treść dokumentów wewnętrznych do kategorii tajemnicy przedsiębiorcy.

Również oceniając wartość merytoryczną wnioskowanej informacji, organ przyjął, że ma ona wartość gospodarczą i organizacyjną.

Zaznaczył, że o wartości gospodarczej informacji można mówić wówczas, gdy jej ujawnienie spowodowałoby straty u przedsiębiorcy lub gdy jej wykorzystanie przez innego przedsiębiorcę zaoszczędziłoby mu wydatków lub zwiększyło jego zyski. Za uznaniem informacji za posiadającą wartość ekonomiczną przemawia również okoliczność, że podobne informacje są utrzymywane w sekrecie przez podmioty konkurencyjne.

W niniejszej sprawie wnioskodawca żądał dokumentacji, która dotyczy prognozy handlowej MPO na lata 2019-2022, która została w określona w pkt 2-3 niniejszej decyzji (na str. 2). Obydwa te dokumenty dotyczą założeń gospodarczych związanych przede wszystkim z faktem powierzenia MPO zadań przez organ stanowiący [...] (uchwała Nr LII/1251/2017 Rady m. st. Warszawy z dnia 6 lipca 2017 r. w sprawie wyboru sposobu i formy wykonywania zadania własnego m. st. Warszawy polegającego na zagospodarowaniu odpadów komunalnych - Dz. Urz. Woj. Maz. z dnia 12 lipca 2017 r., poz. 6068). W uzasadnieniu projektu do tej uchwały (dostępnej na stronie BIP Urzędu m.st. Warszawy w zakładce "Tok prac uchwałodawczych"), podstawą podjęcia przez organ uchwałodawczy przedmiotowego aktu stanowiło kompleksowe uregulowanie kwestii zagospodarowania odpadów komunalnych z terenu [...], przy założeniu reorganizacji systemu gospodarowania odpadami komunalnymi.

Powyższa reorganizacja systemu ma związek z nowelizacją ustawy - Prawo zamówień publicznych ustawą z dnia 22 czerwca 2016 r. o zmianie ustawy - Prawo zamówień publicznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2016 r., poz. 1020).

Obydwa dokumenty wewnętrzne MPO dotyczące prognozy handlowej MPO szczegółowo obejmują kompleksowy plan działania dotyczący masy odpadów przeznaczonych do zagospodarowania, w tym zaprojektowane działania związane z możliwością przyjęcia przez tę spółkę zadań związanych z odbiorem odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości tzw. zamieszkanych. Przyjęta w prognozie MPO konfiguracja działań w zakresie odbioru oraz zagospodarowania odpadów komunalnych obejmuje rozwiązania istotne dla częstotliwości i sposobu odbioru odpadów komunalnych w związku z założeniami przyjętymi w uchwale z dnia [...] lutego 2018 r. w sprawie określenia szczegółowego sposobu i zakresu świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości w [...] i zagospodarowania tych odpadów (Dz. Urz. Woj. Maz. z dnia 23 lutego 2018 r., poz. 1970).

Treść prognoz projektuje monitorowanie selektywnego sposobu zbierania odpadów komunalnych oraz obejmuje założenia związane z kosztami odbioru odpadów komunalnych w kontekście planowanych przychodów, skalkulowane na poszczególne cztery lata świadczenia usługi odbioru odpadów komunalnych. Prognozy zawierają także uśrednione ceny jednostkowe za odbiór poszczególnych frakcji odpadów komunalnych. Dane zawarte w obydwu prognozach wiążą także koszty ponoszone z odbiorem odpadów z kosztami związanymi z ich zagospodarowaniem. Tego rodzaju założenia kosztów nie są tożsame z danymi wskazywanymi w sprawozdaniach finansowych w rozumieniu przepisów ustawy o rachunkowości.

Zaprojektowane przez MPO w dokumentach wewnętrznych działania, zakładają możliwość powierzenia jej zadań związanych z odbiorem odpadów komunalnych w trybie zamówienia z wolnej ręki (tzw. in-house).

Prezydent [...] zwrócił uwagę, że działalność MPO, jako spółki miejskiej, określona tak w KRS, jak i Akcie Założycielskim, obejmuje zadania publiczne o charakterze użyteczności publicznej i to właśnie jednostki powoływane przez gminę są w pierwszej kolejności uprawnione do realizacji tych zadań publicznych, dla których zostały powołane.

Wobec powyższego organ uznał, że podmioty konkurencyjne wobec MPO

(w tym wnioskodawca), mogłyby wykorzystać informacje z prognoz, np. przy realizacji własnych, analogicznych przedsięwzięć i tym samym zaoszczędzić wydatków na sporządzenie podobnych opracowań/analiz. Przyjął, że ujawnienie treści prognoz mogłoby narazić MPO na trudne do przewidzenia konsekwencje, w tym dotyczące wyboru wykonawcy w trybie postępowania przetargowego związanego z wyłonieniem przedsiębiorcy, który będzie świadczyć usługi odbioru odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne (art. 6c ust. 2a ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach).

Zdaniem organu, nie można też wykluczyć wykorzystania informacji zawartej w prognozach, dla opracowania przez wnioskodawcę strategii, przyjętej dla przystąpienia do zamówienia publicznego na odbiór odpadów komunalnych od mieszkańców [...], nie jest bowiem przesądzone, że świadczenie usług w powyższym zakresie świadczyć będzie wyłącznie MPO w oparciu o udzielenie zamówienia w trybie wolnej ręki.

Zastrzegając, że nie jest możliwe udowodnienie powyższych okoliczności, (wymagałoby to ujawnienia żądanych danych), organ uznał je za wystarczająco uprawdopodobnione, aby przyjąć, iż wnioskowane informacje odznaczają się wartością gospodarczą.

Odnośnie zaś żądania udostępnienia dokumentu stanowiącego o reorganizacji MPO, Prezydent [...] podniósł, że uchwała Rady [...] z dnia [...] lipca 2017 r., zapoczątkowała proces zmian organizacyjnych MPO. Dokumentuje też zmiany zachodzące w MPO zmiana Aktu Założycielskiego MPO z dnia [...] października 2017 r. Strategia przyjęta przez MPO związana jest z zakresem i sposobem funkcjonowania MPO po wdrożeniu świadczenia usług publicznych dotyczących zagospodarowania całości odpadów komunalnych z terenu [...]. Strategia nie wyklucza przy tym możliwości odbioru odpadów komunalnych, przy założeniu, że dotyczyć będzie wszystkich dzielnic [...], a zatem w liczbie większej, niż dotychczas świadczona usługa z 10 dzielnic. Takie założenia wymagają zmian w zakresie stanu zatrudnienia pracowników MPO, m.in. w podziale na sprawy związane z obsługą zgłoszeń i utrzymywaniem kontaktów z mieszkańcami, w sposobie prowadzenia rachunkowości. Dokument o nazwie "Istotne zmiany zakresu i sposobu działalności oraz kontynuacja reorganizacji Miejskiego Przedsiębiorstwa Oczyszczania w [...] Spółka z o.o." konkretyzuje komórki organizacyjne MPO podlegające utworzeniu i rozbudowie. Przywołuje także konkretne ustalenia jednoosobowego wspólnika tej spółki ([...]) oraz opinie i analizy pozyskane na okoliczność trwających zmian organizacyjnych. Treść przedmiotowego dokumentu obrazuje jednocześnie zakres przedsiębranych działań w czteroletniej perspektywie.

Prezydent [...] podzielił stanowisko członków zarządu MPO, że podmioty konkurencyjne wobec MPO mogłyby wykorzystać informacje zawarte w prognozie oraz w informacji stanowiącej o reorganizacji, w działaniach wymierzonych przeciwko Spółce (np. w postępowaniu przed Krajową Izbą Odwoławczą), dążąc do pozbawienia MPO możliwości uzyskania zamówienia w trybie udzielenia zamówienia z wolnej ręki. Nadto - że ujawnienie tych dokumentów może narazić MPO na trudne do przewidzenia konsekwencje, powodujące np. konkurencyjną przez innych przedsiębiorców kalkulację cen, w oparciu o dane zawarte w szacunkowych prognozach MPO. Organ zwrócił przy tym uwagę, że MPO może przystępować do składania ofert jak każdy przedsiębiorca, który spełnia wymagania ogólne określane przez ustawy i szczególne - określane przez zamawiającego w ogłoszeniu o udzieleniu zamówienia, na świadczenie usługi odbioru odpadów komunalnych.

Zamiar powierzenia MPO zadań w oparciu o tryb zamówienia z wolnej ręki, pozostaje w sferze założeń Zamawiającego, ale nie przesądza jeszcze per se o udzieleniu w tym trybie zamówienia. W sytuacji, gdy spółka miejska składa ofertę w odpowiedzi na ogłoszenie o udzielenie zamówienia, staje się równorzędnym podmiotem, jak pozostali oferenci, wobec czego ujawnienie chronionych przez MPO danych, zaburzyłoby, w ocenie organu, charakter równorzędności.

Zdaniem Prezydenta [...], MPO wyraziło wolę nieujawniania do wiadomości publicznej dokumentów wewnętrznych, o których mowa w "Informacji o zamiarze zawarcia umowy w trybie zamówienia z wolnej ręki" poprzez wyrażenie przez członków zarządu MPO stanowiska o zasadności powstrzymania się od działań polegających na udostępnianiu informacji zawartych w prognozach handlowych oraz dotyczących zmian reorganizacyjnych.

Organ zauważył, że pojęcie "tajemnica przedsiębiorstwa" ma aspekt zarówno subiektywny, jak i obiektywny. Aspekt subiektywny polega na tym, iż to sam przedsiębiorca decyduje, czy określona informacja, związana z prowadzoną przez niego działalnością gospodarczą, stanowi jego tajemnicę. Przedsiębiorca subiektywnie zatem podejmuje decyzję, które informacje chce chronić, a które ujawnia. Z drugiej jednak strony tajemnica przedsiębiorstwa ma aspekt obiektywny - oznacza to, że przedsiębiorca nie ma pełnej swobody w decydowaniu o uznaniu konkretnej informacji za tajemnicę. Niektóre dane, dokumenty itd. dotyczące funkcjonowania przedsiębiorcy nie stanowią i nie mogą stanowić tajemnicy przedsiębiorstwa, nawet jeśli przedsiębiorca uważa, że jest inaczej. Informacje, których ujawnienie, oceniając obiektywnie, nie mogłoby spowodować żadnych negatywnych następstw wobec przedsiębiorcy, nie mogą zostać zakwalifikowane jako tajemnica przedsiębiorstwa.

Biorąc pod uwagę te dwa aspekty tajemnicy przedsiębiorstwa (subiektywny i obiektywny), organ doszedł do przekonania, że co do zasady należy uszanować wolę przedsiębiorcy, który traktuje określone dane jako swoją tajemnicę. Odstąpienie od tej zasady i powołanie się na brak waloru tajemnicy przedsiębiorstwa ze względu na obiektywną ocenę konkretnej informacji, w tym jej wartości gospodarczej (a właściwie braku tej wartości), powinno stanowić wyjątek od reguły. W niniejszej sprawie nie wystąpiły powody, aby nie uszanować woli przedsiębiorcy MPO - w zakresie uznania dokumentów wewnętrznych za tajemnicę przedsiębiorstwa.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej: "SKO w [...]", "organ II instancji") decyzją z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania Spółki, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, art. 127 § 2 i art. 17 pkt 1 k.p.a. oraz art. 1 i art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 z późn. zm.), utrzymało w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...].

SKO w [...] podzieliło stanowisko przyjęte w zaskarżonej decyzji, wskazując, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na tajemnicę przedsiębiorstwa, przez którą rozumie się informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, które jako całość lub w szczególnym zestawieniu i zbiorze ich elementów nie są powszechnie znane osobom zwykle zajmującym się tym rodzajem informacji albo nie są łatwo dostępne dla takich osób, o ile uprawniony do korzystania z informacji lub rozporządzania nimi podjął, przy zachowaniu należytej staranności, działania w celu utrzymania ich w poufności.

W ocenie SKO w [...], informacje, o których ujawnienie wnioskowała Spółka, spełniają ww. kryteria, a ich ujawnienie mogłoby narazić MPO na szkodę, gdyby podmiot konkurencyjny, któremu te dokumenty ujawniono, wykorzystałby ich treść przy prowadzeniu własnej działalności.

W skardze, skierowanej w dniu 4 sierpnia 2020 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, Spółka zaskarżyła decyzję SKO w [...] z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...].

Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie następujących przepisów:

1. art. 1 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 2 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c), d) i e) u.d.i.p. w zw. z art. 11 ust. 1 i 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji poprzez bezpodstawne przyjęcie, że:

1) dokumenty, których dotyczył wniosek o udostepnienie informacji publicznej, tj. prognozy handlowe, oraz dokumenty mające na celu wykazanie reorganizacji działalności MPO, stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa MPO, podczas gdy informacje zawarte w tych dokumentach nie posiadają wartości gospodarczej w rozumieniu ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, a powodem ich przygotowania jest wyłącznie potrzeba wykazania spełnienia przesłanek niezbędnych do udzielenia zamówienia w trybie z wolnej ręki w oparciu o art. 67 ust. 1 pkt 12 w zw. z art. 67 ust. 9 ustawy - Prawo zamówień publicznych;

2) prognozy handlowe, a także dokumenty mające na celu wykazanie reorganizacji działalności MPO, stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa MPO, podczas gdy informacje zawarte w tych dokumentach podlegają ujawnieniu na podstawie u.d.i.p.;

3) prognozy handlowe i dokumenty mające na celu wykazanie reorganizacji działalności MPO stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa MPO, mimo że MPO nie podjęło niezbędnych działań w celu zachowania ich poufności;

4) dokumenty, których dotyczył wniosek o udzielenie informacji publicznej, zawierają informacje o charakterze organizacyjnym, ekonomicznym, technologicznym lub inne posiadające wartość gospodarczą, których ujawnienie mogłoby narazić MPO na szkodę, pomimo, że organ nie wyjaśnił, na jakiej podstawie przyjął takie założenie, a ponadto nie wykazał, że znaczenie tajemnicy przedsiębiorstwa w przedmiotowej sprawie jest proporcjonalnie większe, niż racje przemawiające za udostępnieniem informacji publicznej;

2. art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 11 ust. 2 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji w zw. z art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. w zw. z art. 16 ust. 2 u.d.i.p. poprzez bezpodstawne przyjęcie, że poszczególne informacje, których dotyczy decyzja, zawierają informacje stanowiące tajemnicę przedsiębiorstwa, pomimo że nie wynika to z treści uzasadnienia decyzji, które ogranicza się do powoływania szczątkowych, lakonicznych i powtarzalnych argumentów bez wykazania zaistnienia przesłanek warunkujących uznanie danej informacji za stanowiącą tajemnicę przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 11 ust. 2 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji;

3. art. 8 § 1 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. polegające na przyjęciu, że przyczyną odmowy udzielenia informacji, o które wnosił odwołujący, może być okoliczność, że podmioty konkurencyjne wobec MPO mogłyby wykorzystać informacje przy prowadzeniu własnej działalności, mimo że dostęp do tych informacji był niezbędny do skorzystania z możliwości kwestionowania decyzji zamawiającego o udzieleniu zamówienia in-house przed Krajową Izbą Odwoławczą, a tym samym odmowa udzielenia takich informacji jest pozbawieniem praw przyznanym podmiotom konkurencyjnym przez ustawę - Prawo zamówień publicznych, zaś "obawy" organu nie mogą stanowić uzasadnienia do odmowy udzielenia informacji publicznej, co jednoznacznie wskazuje, że przy wydawaniu decyzji organ nie kierował się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania;

4. art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niepodjęcie przez organ czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, a także niezebranie przez organ odpowiedniego materiału dowodowego

w sprawie, co wyraża się poprzez bezpodstawne przyjęcie, iż informacje zawarte

w dokumentach wnioskowanych mogą stanowić tajemnicę przedsiębiorstwa i w związku z tym nie podlegać ujawnieniu w trybie u.d.i.p., pomimo że Spółka w toku prowadzonego postępowania przedstawiła szereg argumentów i dowodów w celu wykazania, że taki przypadek w przedmiotowej sprawie nie zachodzi;

5. art. 107 § 1 i § 3 i art. 11 k.p.a. poprzez nieprawidłowe uzasadnienie zaskarżonej decyzji polegające na nieodniesieniu się do argumentacji podnoszonej przez skarżącego w odwołaniu złożonym do SKO w [...] oraz niewyjaśnieniu przez organ przyczyn, dla których organ nie uznał ww. wyjaśnień i argumentacji, w szczególności powodów, dla których uznał, że informacje, o które wnioskowała Spółka stanowią informacje objęte tajemnicą przedsiębiorstwa pomimo, że w złożonym odwołaniu wskazała konkretne przyczyny, dla których w przedmiotowej sprawie nie zaszły przesłanki pozwalające na uznanie, że informacje te stanowią taką tajemnicę, a tym samym brak było podstaw do odmowy ich ujawnienia.

Skarżący podniósł, że większość z ww. zarzutów potwierdziła Krajowa Izba Odwoławcza (KIO) w wyroku z dnia [...] czerwca 2018 r., sygn. akt [...], a następnie w wyroku z dnia [...] czerwca 2019 r., sygn. akt: [...] Sąd Okręgowy w [...], rozpatrujący skargę [...] oraz skargę MPO od ww. wyroku KIO.

Krajowa Izba Odwoławcza uznała, że dokumentacja MPO a więc dokumenty, których udostępnienia organ odmówił, wydając zaskarżoną decyzję, nie zawierają wartości gospodarczej ergo nie stanowią tajemnicy przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji.

Z uwagi na ww. zarzuty wniesiono o:

uchylenie decyzji SKO w [...] z dnia [...] czerwca 2020 r. znak [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r. o odmowie udostępnienia informacji publicznej;

przeprowadzenie dowodów z dokumentów powołanych w treści uzasadnienia niniejszej skargi - na okoliczności tam wskazane;

zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę SKO w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację wyrażoną w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna.

Istotą sporu jest ustalenie, czy dokumentacja, która nie została udostępniona wnioskodawcy, stanowi tajemnicę przedsiębiorcy i w związku z tym, czy organ zasadnie przyjął, że jako taka podlega szczególnej ochronie w rozumieniu art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. 2019 r., poz. 1429 z późn. zm., dalej "u.d.i.p.") oraz art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. z 2019 r. poz. 1010 z późn. zm.).

Zgodnie z art. 5 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych (ust.1). Prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa (ust. 2).

Tajemnicę przedsiębiorcy, o której mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p., wyprowadza się z tajemnicy przedsiębiorstwa uregulowanej w art. 11 ust. 2 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, a we wcześniejszej treści art. 11 ww. ustawy, zdefiniowanej

w ust. 4 tego przepisu. Przepis art. 11 ust. 2 ww. ustawy stanowi, że przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, które jako całość lub w szczególnym zestawieniu i zbiorze ich elementów nie są powszechnie znane osobom zwykle zajmującym się tym rodzajem informacji albo nie są łatwo dostępne dla takich osób, o ile uprawniony do korzystania z informacji lub rozporządzania nimi podjął, przy zachowaniu należytej staranności, działania w celu utrzymania ich w poufności.

Innymi słowy, zgodnie z tym przepisem, określone informacje stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa, jeżeli spełnione zostały łącznie trzy przesłanki: po pierwsze, są to informacje o charakterze technicznym, technologicznym, organizacyjnym przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą; po drugie, są to informacje poufne, tzn. nie są powszechnie znane osobom zwykle zajmującym się tym rodzajem informacji albo nie są łatwo dostępne dla takich osób; po trzecie, przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania poufności takich informacji (por. A. Michalak "Komentarz do art. 11 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji" w: M. Zdyb (red.), A. Michalak, M. Mioduszewski, J. Raglewski, J. Rasiewicz, M. Sieradzka, J. Sroczyński, M. Szydło Marek, M. Wyrwiński "Ustawa o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Komentarz", publ. LEX nr 93420). Podobnie w tej kwestii wypowiedział się również Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 7 marca 2003 r. sygn. I CKN 89/01 (publ. LEX nr 583717).

Jednocześnie należy mieć na uwadze, że tajemnica przedsiębiorstwa, jak każda ustawowo chroniona tajemnica, ma charakter obiektywny, nie można zatem istnienia takiej tajemnicy subiektywizować w oparciu jedynie o oświadczenia osób reprezentujących przedsiębiorcę, które to osoby - z istoty rzeczy - nie będą zainteresowane ujawnianiem jakichkolwiek faktów ze sfery prowadzonej działalności gospodarczej podmiotu.

Natomiast w orzecznictwie sądów administracyjnych podnosi się, że na tajemnicę przedsiębiorcy, o której mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p., składają się dwa elementy: materialny (np. szczegółowy opis sposobu wykonania usługi, jej koszt) oraz formalny - wola utajnienia danych informacji. Pojęcie tajemnicy przedsiębiorcy w zasadzie pokrywa się zakresowo z tajemnicą przedsiębiorstwa, choć tajemnica przedsiębiorcy w niektórych sytuacjach może być rozumiana szerzej.

W doktrynie przyjmuje się, że ze stanem poufności będziemy mieli do czynienia tylko wtedy, gdy przedsiębiorca kontroluje liczbę i charakter osób mających dostęp do określonych informacji (E. Nowińska, M. Du Vail, Komentarz do ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, Warszawa 2013 r.). Z informacją poufną mamy zatem do czynienia wtedy, kiedy przedsiębiorca ma wolę, by pozostała ona tajemnicą dla pewnych kół odbiorców, konkurentów. Wola ta dla innych osób musi być rozpoznawalna. Ustawodawca nie przesądził przy tym, jakie to mianowicie mają być działania. Każdy więc sposób działania, który wskazuje, że określone informacje są traktowane jako poufne, będzie stanowić realizację omawianego zalecenia ustawowego (tamże).

Przechodząc do realiów przedmiotowej sprawy należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja, jak również utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji, zostały wydane z naruszeniem art. 16 ust. 2 i art. 5 ust. 2 pkt 1 u.d.i.p. w zw. z art. 11 ust. 2 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji.

SKO w [...], rozpoznając odwołanie od decyzji organu I instancji, nie uwzględniło bowiem faktu, że nadanie wnioskowanym dokumentom klauzuli tajemnicy przedsiębiorstwa było przedmiotem faktycznej kontroli sądu powszechnego w następstwie rozpoznania skargi, o jakiej mowa w art. 198a ust. 1 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. - Prawo zamówień publicznych (tj. Dz. U. z 2017 r. poz. 1579 z późn. zm.).

Organ odwoławczy przyjmując, że wnioskowane informacje nie podlegają udostępnieniu ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy, nie uwzględnił rozstrzygnięcia Krajowej Izby Odwoławczej (dalej: KIO), zawartego w wyroku z dnia [...] czerwca 2018 r. sygn. akt [...], a także Sądu Okręgowego w [...] z dnia [...] czerwca 2019 r., sygn. akt: [...], który rozpatrywał skargę [...] oraz skargę MPO od wyroku KIO.

W ww. sprawie KIO, uwzględniając odwołanie wykonawcy [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] w postępowaniu prowadzonym przez Zamawiającego, tj. [...] przy udziale m.in., jako wykonawcy Miejskiego Przedsiębiorstwa Oczyszczania w [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...], nakazała Zamawiającemu uznanie za nieskuteczne zastrzeżenie przez wykonawcę Miejskie Przedsiębiorstwo Oczyszczania w [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...], jako tajemnicy przedsiębiorstwa, informacji zawartych w dokumentach pn.: "Istotne zmiany zakresu i sposobu działalności oraz kontynuacja reorganizacji Miejskiego Przedsiębiorstwa Oczyszczania w [...] Spółka z o.o. z dnia [...] marca 2018 r., "Prognozy handlowe MPO na lata 2019-2022 sporządzone wg stanu wiedzy na dzień [...] marca 2018 r." i "Prognoza Handlowa Miejskiego Przedsiębiorstwa Oczyszczania w [...] Spółka z o.o. na lata 2019-2022. Założenia z dnia [...] marca 2018 r." Przedmiotowy wyrok dotyczył postępowania prowadzonego przez [...] o udzielenie zamówienia publicznego w trybie z wolnej ręki na podstawie ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. - Prawo zamówień publicznych. Przedmiotem zamówienia miał być odbiór odpadów komunalnych z terenu nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy, położonych w [...], od dnia [...] stycznia 2019 r. W dniu [...] maja 2018 r. [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] wniosła do Prezesa KIO odwołanie od czynności zamawiającego w ww. postępowaniu, polegających na nieprawidłowej ocenie informacji zawartych w dokumentach mających na celu wykazanie przeprowadzenia reorganizacji MPO, Prognozie handlowej MPO na lata 2019-2022, sporządzonej na dzień [...] marca 2019 r. oraz uznaniu, że ww. dokumenty w całości zawierają informacje stanowiące tajemnicę przedsiębiorstwa, co w konsekwencji naruszało - w ocenie [...] - przepisy ustawy - Prawo zamówień publicznych, tj.: art. 8 ust. 1-3, art. 67 ust. 1 pkt 12, art. 67 ust. 9 w związku z § 4 ust. 1 oraz 5 rozporządzenia Ministra Rozwoju w sprawie protokołu postępowania i udzielenia zamówienia publicznego oraz art. 96 ust. 3.

Sąd Okręgowy w [...], oddalając skargę [...] oraz skargę MPO od wyroku Krajowej Izby Odwoławczej z dnia [...] czerwca 2018 r., wyrokiem z dnia [...] czerwca 2019 r., sygn. akt: [...] potwierdził, że ww. dokumenty MPO (tj. ta sama dokumentacja, o której udostępnienie wystąpiła Spółka wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2018 r. do Prezydenta [...] w trybie informacji publicznej), nie zawierają wartości gospodarczej, a zatem nie stanowią tajemnicy przedsiębiorstwa, w rozumieniu art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji.

Wprawdzie powołany wyrok KIO i Sądu [...] w [...] zostały wydane w ramach kontroli sprawowanej na podstawie przepisów ustawy - Prawo zamówień publicznych, a nie przepisów u.d.i.p., tym niemniej przyjęte w nich stanowisko dotyczy tajemnicy przedsiębiorstwa, o której mowa w ustawie o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, przy uwzględnieniu, której definiuje się tajemnicę przedsiębiorcy wskazaną w art. 5 ust. 2 u.d.i.p.

W związku z powyższym, skutecznie więc została zakwestionowana zasadność objęcia klauzulą tajemnicy przedsiębiorcy, o której mowa w art. 5 ust 2 u.d.i.p., wnioskowanych dokumentów pod nazwą: "Istotne zmiany zakresu i sposobu działalności oraz kontynuacja reorganizacji Miejskiego Przedsiębiorstwa Oczyszczania w [...] Spółka z o.o.", "Prognoza Handlowa Miejskiego Przedsiębiorstwa Oczyszczania w [...] Spółka z o.o. na lata 2019-2022", "Prognozy Handlowe MPO na lata 2019-2022 sporządzone wg stanu wiedzy na dzień [...] marca 2018 r."

Rozpoznając ponownie wniosek z dnia [...] kwietnia 2018 r. o udostępnienie przedmiotowej dokumentacji w oparciu o u.d.i.p., organ winien wziąć pod uwagę wskazane wyżej rozstrzygnięcie KIO i Sądu Okręgowego w [...], które jednoznacznie przyjmują, że przedmiotowe dokumenty MPO pozbawione są wartości gospodarczej, a co za tym idzie nie mogą stanowić tajemnicy przedsiębiorstwa MPO.

Z przytoczonych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a."), w punkcie pierwszym wyroku uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...].

O kosztach postępowania Sąd orzekł, na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., w pkt 2 wyroku.

Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w oparciu o zarządzenie Zastępcy Przewodniczącego Wydziału II z dnia 18 listopada 2020 r. wydane na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842 z późn. zm.).