Postanowienie NSA, sygn. akt I OSK 3891/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-10-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6197 Służba Celna
658
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Dyrektor Izby Administracji Skarbowej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art 165 ust. 7
journal: Dz.U. 2016 poz 1948
law: Ustawa z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz po rozpoznaniu w dniu 8 października 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.T. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 23 sierpnia 2018 r., sygn. akt IV SAB/Wr 233/17 w sprawie ze skargi A.T. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej [...] w przedmiocie złożenia propozycji służby postanawia: oddalić skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu postanowieniem z dnia 23 sierpnia 2018 r., sygn. akt IV SAB/Wr 233/17, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A.T. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej [...] w przedmiocie złożenia propozycji służby podjął zawieszone postępowanie sądowoadministracyjne (pkt I) oraz odrzucił skargę (pkt II).

W motywach rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie wyłącznie w sprawach ściśle przez ustawę określonych. Rolą sądu administracyjnego jest więc uprzednie zbadanie każdej z wniesionych skarg pod względem jej dopuszczalności. Dopiero stwierdzenie, że dana sprawa podlega właściwości sądów administracyjnych będzie otwierało drogę do merytorycznej oceny kwestionowanego aktu lub czynności.

Skarga w niniejszej sprawie została wniesiona na bezczynność organu polegającą na braku przedstawienia stronie skarżącej propozycji dalszej służby w Krajowej Administracji Skarbowej, który to obowiązek – zdaniem strony – wynikał wprost z art. 165 ust. 7 ustawy z 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1948 ze zm.; dalej jako: "p.w.KAS"). Przepis ten stanowi, że dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości składają odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do dnia 31 maja 2017 r., pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania.

Niezbędnym zatem było w pierwszej kolejności ustalenie, czy wskazane w tym przepisie propozycje zatrudnienia i służby stanowiły decyzję administracyjną bądź inny akt lub czynność podlegający kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne. Tylko bowiem w takiej sytuacji za dopuszczalne należało uznać wniesienie skargi na bezczynność organu.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że powyższa kwestia – w odniesieniu do propozycji zatrudnienia – była już przedmiotem zainteresowania zarówno tutejszego Sądu, jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sądy te przyjęły, że z treści kierowanego do funkcjonariuszy celnych pisma stanowiącego ofertę nowych warunków zatrudnienia, a także z przepisów będących podstawą do jego wydania wynika, że propozycja przekształcenia stosunku służbowego w stosunek pracy nie jest decyzją administracyjną, ani innego rodzaju aktem lub czynnością podlegającą kontroli sądowoadministracyjnej. Wskazana oferta pracy była poza tym składana w trybie uregulowanym p.w.KAS. Nie było więc w tej sprawie prowadzone jakiekolwiek postępowanie administracyjne, ani nie został wykorzystany żaden inny tryb procedowania określony w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej jako "P.p.s.a.").

Podobnie należy ocenić charakter prawny propozycji pełnienia dalszej służby przez funkcjonariusza celnego. Mimo, że przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej przypisują jej formę decyzji administracyjnej, ma ona jednak szczególny charakter. Dla swojej skuteczności wymaga bowiem wyraźnego oświadczenia się osoby, do której została skierowania, czy taką ofertę przyjmuje. Od tego uzależniony jest także termin do wniesienia przysługującego stronie środka odwoławczego w postaci wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, który rozpoczyna swój bieg dopiero z chwilą przyjęcia propozycji, nie zaś jej doręczenia, jak ma to miejsce w przypadku władczego, jednostronnego oświadczenia woli organu, jakim jest klasyczna decyzja administracyjna. Propozycja służby, do czasu jej przyjęcia, pozostaje jedynie ofertą, która nie rozstrzyga w sposób władczy o prawach i obowiązkach adresata. Jej dopełnieniem jest zaś oświadczenie funkcjonariusza (pracownika) o przyjęciu propozycji (art. 171 ust. 1 p.w.K.A.S.) albo o odmowie jej przyjęcia, względnie okoliczność niezłożenia takiego oświadczenia w ogóle (art. 170 ust. 1-2 p.w.K.A.S.). Z klasyczną formą decyzji administracyjnej mamy w takiej sytuacji do czynienia dopiero wówczas, gdy z jednej strony organ przedstawi funkcjonariuszowi celnemu propozycję jego dalszej służby, z drugiej zaś funkcjonariusz ofertę tę przyjmie, nawet jeśli na dalszym etapie będzie domagał się jej modyfikacji w trybie przewidzianym w art. 169 ust. 4 p.w.K.A.S. Dodatkowo Sąd zauważył, że o wyjątkowym charakterze propozycji służby świadczy również swoboda, w jaką ustawodawca wyposażył organy administracji skarbowej przy jej kierowaniu do poszczególnych funkcjonariuszy celnych. Przedstawienie konkretnemu funkcjonariuszowi propozycji pracy albo propozycji służby, dokonywało się w ramach względnego uznania. Organ przy podejmowaniu tej czynności winien bowiem uwzględnić jedynie takie przesłanki, jak posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej służby funkcjonariusza, a także jego dotychczasowe miejsce zamieszkania. Przepisy wskazanej ustawy dopuszczały także możliwość nieprzedstawienia funkcjonariuszowi celnemu żadnej z wymienionych ofert. Wówczas – zgodnie z art. 170 ust. 1 pkt 1 p.w.K.A.S. – jego stosunek służbowy wygasał z dniem 31 sierpnia 2017 r. Opisana alternatywa powodowała zatem, że organ administracji skarbowej nie tylko nie był zobligowany do przedstawienia funkcjonariuszowi celnemu propozycji dalszej służby, czy też pracy, ale w ogóle mógł zrezygnować z jego zatrudnienia w ramach kierowanego przez siebie aparatu skarbowego. I każde jego zachowanie się w jeden z powyższych sposobów powodowało, że działał on w granicach i na podstawie prawa. W przyjętej regulacji nie istniał bowiem żaden przepis, który by obligował organ do podjęcia jednej, konkretnej czynności w danym stanie faktycznym. W szczególności nie istniał po stronie organu obowiązek przedstawienia funkcjonariuszowi celnemu wyłącznie propozycji jego dalszej służby.

W takiej sytuacji należało stwierdzić, że skoro ocena charakteru prawnego wynikających z art. 165 ust. 7 p.w.K.A.S. propozycji zatrudnienia i propozycji służby wykazała, że nie stanowią one ani klasycznej formy decyzji administracyjnej, ani też tym bardziej innego aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej podjętych w ramach bądź też poza postępowaniami określonymi w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. oraz dodatkowo nie istniał przepis prawny, który obligowałby organ do przedstawienia stronie skarżącej propozycji dalszej służby, to skarga na bezczynność Dyrektora IAS nie mogła zostać uznana za dopuszczalną. Skarga na bezczynność może bowiem zostać wniesiona tylko w tych sprawach, w których sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest zaś m.in. w odniesieniu do decyzji administracyjnych, a także innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, które zostały podjęte przez organ do tego zobligowany, w ramach postępowania administracyjnego bądź też poza jego granicami. W związku z tym należało uznać, że skarga na bezczynności Dyrektora IAS w przedstawieniu stronie skarżącej propozycji dalszej służby, nie mieściła się w granicach właściwości sądów administracyjnych, określonej w art. 3 § 2 pkt 8 i 9 P.p.s.a.

Skargę kasacyjną na powyższe postanowienie wywiodła skarżąca, zaskarżając je w zakresie odrzucenia skargi, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Skarżąca kasacyjnie wniosła o przeprowadzenie rozprawy. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciła naruszenie:

1. art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a przez niewłaściwe zastosowanie przejawiające się w przyjęciu, że sprawa nie podlega kognicji sądu administracyjnego, a skarga winna zostać odrzucona;

2. art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a przez niewłaściwe zastosowanie przejawiające się w przyjęciu, że sprawa nie należy do kognicji sądu administracyjnego, gdy takiej kognicji podlega,

3. oraz z ostrożności procesowej art. 3 § 2 pkt 9 P.p.s.a przez niewłaściwe zastosowanie przejawiające się w przyjęciu, że sprawa nie należy do kognicji sądu administracyjnego, gdy takiej kognicji podlega;

4. art. 165 ust. 7 p.w.KAS w zw. z art. 7 i art. 8 ust. 2 Konstytucji przez nieprawidłową wykładnię przejawiającą się w przyjęciu, że "propozycja" kierowana do funkcjonariusza KAS nie stanowi decyzji administracyjnej, gdy prawidłowa wykładnia ww. przepisów, a w szczególności uwzględnienie obowiązku organów władzy publicznej działania na podstawie i w graniach prawa winno doprowadzić do wniosku, że propozycja służby/pracy kierowana do funkcjonariusza KAS w każdym wypadku stanowi decyzję administracyjną.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Odnosząc się w pierwszej kolejności do wniosku strony o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, podać należy, iż zgodnie z art. 182 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Z powyższego przepisu wynika, że w przypadku tego rodzaju postanowień rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym jest fakultatywne. W przedmiotowej sprawie warunek ten został spełniony i Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym. Powyższej oceny nie zmienia złożony przez pełnomocnika skarżącej kasacyjnie wniosek o rozpoznanie sprawy na rozprawie w oparciu o art. 90 § 2 P.p.s.a. Zauważyć należy, iż możliwość skierowania sprawy na posiedzenie jawne i wyznaczenia rozprawy także wówczas, gdy sprawa podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym została pozostawiona uznaniu Sądu i w tym zakresie nie jest uwarunkowana stanowiskiem stron. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w niniejszej sprawie nie zachodziła potrzeba rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie z uwagi na występujący w sprawie problem prawny.

Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, albowiem podniesione w niej zarzuty nie są trafne.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, uznanie przez Sąd pierwszej instancji braku kognicji sądu administracyjnego w rozpoznawanej sprawie było następstwem prawidłowego przyjęcia, że propozycje pracy lub służby nie są aktami podlegającymi kontroli sądów administracyjnych, a w konsekwencji nie jest dopuszczalne rozpoznawanie skarg na bezczynność w złożeniu tych propozycji.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 1, 2 i 4 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie m.in. w sprawach skarg na decyzje administracyjne, postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty, oraz inne niż określone w pkt. 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w k.p.a. oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI Ordynacji podatkowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Natomiast stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 i 9 P.p.s.a. wspomnianą wyżej kontrolą sądów administracyjnych objęta jest również bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w punktach 1-4, oraz bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w k.p.a. oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI Ordynacji podatkowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

Analizując charakter prawny propozycji zatrudnienia albo służby trzeba wskazać, że zgodnie z art. 165 ust. 7 p.w.KAS, wymienione w tym przepisie organy składają odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do dnia 31 maja 2017 r., pisemną propozycję, określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. Do sytuacji funkcjonariuszy, którzy otrzymali pisemną propozycję pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej, odnosi się art. 169 p.w.KAS, zgodnie z którym taka przyjęta pisemna propozycja stanowi decyzję ustalającą warunki pełnienia służby. W sytuacji, gdy funkcjonariusz nie otrzymał pisemnej propozycji, złożył oświadczenie o odmowie przyjęcia propozycji albo w ciągu 14 dni od dnia otrzymania propozycji nie złożył żadnego oświadczenia, stosunek służbowy funkcjonariusza wygasł – co do zasady z dniem 31 sierpnia 2017 r. – co jest równoznaczne ze zwolnieniem ze służby (art. 170 ust. 1–3 p.w.KAS). Z kolei przyjęcie przez funkcjonariusza propozycji zatrudnienia lub propozycji pełnienia służby prowadzi do przekształcenia dotychczasowego stosunku służby, z dniem określonym w propozycji, w stosunek pracy albo w stosunek służby w Służbie Celno-Skarbowej (art. 171 ust. 1 p.w.KAS).

Mocą przedstawionych regulacji ustawodawca wprowadził szczególną podstawę ustawową o charakterze przejściowym, skutkującą ustaniem dotychczasowego stosunku służbowego, któremu może towarzyszyć przekształcenie stosunku służbowego w stosunek pracy albo stosunek służby w Służbie Celno-Skarbowej. Nie przewidziano przy tym wprost możliwości odwołania się do sądu od tzw. pisemnych propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby, o których mowa w art. 165 ust. 7 w zw. z art. 170 ust. 1–3 i art. 171 ust. 1 p.w.KAS, z wyjątkiem przyjętej przez funkcjonariusza propozycji służby, o którym mowa w art. 169 ust. 4 i 7 p.w.KAS.

Analiza przedstawionej regulacji prowadzi do wniosku, że:

1) propozycja przed jej przyjęciem stanowi ofertę nowych warunków zatrudnienia albo pełnienia służby na nowych warunkach (niekoniecznie korzystnych dla funkcjonariusza),

2) funkcjonariuszowi pozostawiono decyzję o przyjęciu lub odmowie przyjęcia przedłożonej propozycji,

3) propozycja nie stanowi władczej formy rozstrzygnięcia, nie kształtuje samodzielnie praw i obowiązków, sama nie wywołuje żadnych skutków,

4) skutki te powstają z mocy prawa, w wyniku czynności podjętych zarówno przez organ, jak i funkcjonariusza,

5) ustawodawca nie zastrzegł dla samej propozycji formy decyzji administracyjnej i nie przewidział możliwości odwołania się od propozycji (poza wyjątkiem przyjętej propozycji z art. 169 ust. 4 i 7 p.w.KAS),

6) dopiero udzielona przez funkcjonariusza odmowa przyjęcia propozycji lub niezłożenie przez niego oświadczenia o przyjęciu propozycji w terminie 14 dni od dnia jej otrzymania, skutkuje wygaśnięciem stosunku służbowego, które oznacza zwolnienie ze służby. W przypadku przyjęcia propozycji dochodzi natomiast do kontynuacji służby na nowych warunkach albo przekształcenia stosunku służbowego w stosunek pracy.

Zgodnie z art. 104 § 1 k.p.a. decyzja rozstrzyga sprawę co do jej istoty lub w inny sposób kończy postępowanie w danej sprawie. Tymczasem sama propozycja nie rozstrzyga jeszcze żadnej sprawy, ani nie kończy w inny sposób postępowania administracyjnego w danej sprawie. Ustawodawca odnośnie do propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia, o której mowa w art. 165 ust. 7 p.w.KAS, nie zastrzegał dla niej formy decyzji, nie przewidział możliwości jej zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym, czy też wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Szczegółowej klasyfikacji w tym przedmiocie dokonał jedynie w przypadku propozycji określającej nowe warunki pełnienia służby. W świetle art. 169 ust. 4-7 p.w.KAS, propozycja pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej stanowi decyzję ustalającą warunki pełnienia służby. W terminie 14 dni od dnia przyjęcia propozycji przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, którego złożenie nie wstrzymuje wykonania decyzji. Do postępowania w tego rodzaju sprawie stosuje się przepisy k.p.a. Od decyzji wydanej w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przysługuje prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Dopiero w konsekwencji przyjęcia propozycji następuje ustalenie warunków pełnienia służby, które należy uznać za decyzję w rozumieniu art. 169 ust. 4 p.w.KAS. W rezultacie przyjąć należy, że propozycja określająca nowe warunki pełnienia służby staje się decyzją ustalającą warunki pełnienia służby jedynie w sytuacji złożenia przez funkcjonariusza w terminie 14 dni od jej otrzymania oświadczenia o przyjęciu propozycji, wskazanego w art. 170 ust. 2 p.w.KAS, bowiem w przeciwnym razie stosunek służbowy wygasa stosownie do art. 170 ust. 1 pkt 2 p.w.KAS, a zgodnie z art. 169 ust. 4 i 7 p.w.KAS, wskazane środki zaskarżenia przysługują tylko w sytuacji przyjęcia propozycji służby.

Wobec powyższego, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, złożona funkcjonariuszowi celnemu propozycja zatrudnienia na nowych warunkach w ramach pracowniczego stosunku zatrudnienia i propozycja nowych warunków pełnienia służby przed jej przyjęciem – z uwagi na ich charakter, nie stanowią decyzji administracyjnej w rozumieniu przepisów k.p.a.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego przedstawiona funkcjonariuszowi celnemu na podstawie p.w.KAS propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, nie stanowi też aktu lub czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. O ile bowiem można argumentować, że akt lub czynność ma charakter administracyjnoprawny i zindywidualizowany (jako dotyczące trwającego jeszcze stosunku służbowego), o tyle nie sposób przyjąć, aby ten akt lub czynność dotyczyły bezpośrednio praw lub obowiązków administracyjnoprawnych i konkretyzowały prawa lub obowiązki administracyjnoprawne wynikające z przepisów prawa. Propozycja dopiero zmierza do przekształcenia istniejącego stosunku służbowego w stosunek pracy w służbie cywilnej lub do kontynuacji służby na nowych warunkach albo do zakończenia tego stosunku w drodze jego wygaśnięcia z mocy prawa (w razie odmowy przyjęcia propozycji). Nie można zatem twierdzić, że ten akt lub czynność bezpośrednio dotyczy praw i obowiązków administracyjnoprawnych. Propozycja nowych warunków zatrudnienia albo pełnienia służby jest czynnością mieszczącą się w sferze władztwa służbowego (pracowniczego), stanowiącą jedynie pewien etap realizacji ustawowego stanu faktycznego, którego dopełnieniem jest oświadczenie funkcjonariusza o przyjęciu propozycji (art. 171 ust. 1 p.w.KAS) albo o odmowie przyjęcia propozycji, albo niezłożenie oświadczenia (art. 170 ust. 1-2 p.w.KAS). Dopiero propozycja wraz z dopełniającym ją elementem w postaci odpowiedniej reakcji funkcjonariusza tworzy pełny stan faktyczny, który wywołuje skutki z mocy samego prawa (przekształcenie lub kontynuacja stosunku służbowego/pracowniczego albo jego wygaśnięcie).

Propozycja nowych warunków zatrudnienia albo pełnienia służby stanowi jedynie ofertę będącą elementem szerszego procesu zmierzającego do pozostawienia funkcjonariusza w stosunku zatrudnienia lub służby. Sama propozycja nie kształtuje ostatecznie sytuacji prawnej funkcjonariusza, sama przez się nie zmienia jego dotychczasowej sytuacji. Sytuacja ta ulega zmianie dopiero z chwilą zajęcia przez funkcjonariusza stanowiska w przedmiocie przedłożonej propozycji. W samej propozycji prawa i obowiązki funkcjonariusza nie są w żaden sposób konkretyzowane, gdyż samo złożenie propozycji nie wywołuje samodzielnie skutków o charakterze prawno-kształtującym. Czynność organu polegająca na złożeniu propozycji, o której mowa w art. 165 ust. 7 p.w.KAS nie jest samodzielną czynnością administracyjnoprawną dotyczącą bezpośrednio praw i obowiązków, które wynikają z przepisów prawa, nie stanowi aktu bądź czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a.

Wskazać należy, że powyższe stanowisko znalazło potwierdzenie w uchwale NSA z dnia 1 lipca 2019 r., sygn. akt I OPS 1/19.

Skoro propozycja pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej nie jest decyzją ani żadnym z aktów lub czynności z art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., to w razie jej nieprzedstawienia, nie może być objęta skargą na bezczynność organu, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., a także o której mowa w art. 3 § 2 pkt 9 P.p.s.a. Zgodnie bowiem z art. 3 § 2 pkt 9 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w k.p.a. oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI Ordynacji podatkowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Tymczasem z wyżej przedstawionego stanowiska wynika, że postępowanie dotyczące złożenia funkcjonariuszowi na podstawie art. 165 ust. 7 p.w.KAS propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, nie jest postępowaniem, do którego stosuje się przepisy k.p.a., ani postępowaniem, do którego stosuje się przepisy Ordynacji podatkowej. P.w.KAS nie stanowią, by do spraw związanych ze złożeniem pisemnej propozycji przez dyrektora IAS miały zastosowanie przepisy tychże ustaw. W rezultacie sąd administracyjny nie jest uprawniony do zobowiązania organu do złożenia funkcjonariuszowi którejkolwiek z propozycji wskazanej w art. 165 ust. 7 p.w.KAS. Nieprzedstawienie owej propozycji stanowi jedno z możliwych rozwiązań prawnych przewidzianych w p.w.KAS, o czym wyraźnie stanowi art. 170 ust. 1 pkt 1 p.w.KAS. W sytuacji bowiem, gdy prawodawca wprost powiązał z brakiem przedstawienia funkcjonariuszowi pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby skutki prawne polegające na wygaśnięciu stosunku służbowego funkcjonariusza, to brak przedstawienia tejże propozycji nie może być oceniany w kategoriach bezczynności, albowiem jest sposobem działania przewidzianym przez ustawodawcę, z woli którego – wprost wyrażonej w art. 170 ust. 1 pkt 1 p.w.KAS – rodzi skutki materialnoprawne w postaci wygaśnięcia stosunku służbowego.

Przyjęte przez ustawodawcę rozwiązanie przekształcenia dotychczasowego stosunku służby w służbie przygotowawczej albo stałej w stosunek pracy lub stosunek służby w Służbie Celno-Skarbowej nie zamyka dotychczasowemu funkcjonariuszowi Służby Celnej prawa dochodzenia swych wolności lub praw na drodze sądowej (art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP). Ustawa pozostawia dotychczasowemu funkcjonariuszowi wybór, czy będzie on dochodził swych praw przed sądem powszechnym, czy na drodze postępowania sądowoadministracyjnego. Jeżeli bowiem w wyniku przyjęcia złożonej propozycji zatrudnienia dojdzie do przekształcenia dotychczasowego stosunku służby w stosunek pracy, to będzie on mógł dochodzić swych praw przed sądem powszechnym. Jeżeli natomiast odmówił przyjęcia propozycji zatrudnienia lub propozycji pełnienia służby w określonym przez prawo terminie albo nie otrzymał żadnej propozycji wskazanej w art. 165 ust. 7 p.w.KAS, to przysługuje mu prawo domagania się wydania decyzji w przedmiocie zwolnienia ze służby, w przypadku braku zadośćuczynienia temu żądaniu, przysługuje mu prawo wniesienia skargi na bezczynność organu w wydaniu decyzji w przedmiocie zakończenia stosunku służbowego do sądu administracyjnego (art. 170 ust. 3 p.w.KAS w zw. z art. 276 ust. 2 i 6 ustawy o KAS). Stanowisko to potwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 1 lipca 2019 r. sygn. akt I OPS 1/19.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 1 i 3 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.