Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1942/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-12-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Inne~Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 88L ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2012 poz 145
law: Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne - tekst jednolity.
article: art. 15 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 7 pkt 2
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 147
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Krystyna Napiórkowska, sędzia WSA Jakub Linkowski (spr.), sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Protokolant ref. staż. Paweł Smulski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 listopada 2014 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Miejskiej w L. z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej § 12 ust. 2 zd. 2 i § 12 ust. 8 pkt 1, 2 i 3 (z wyłączeniem zdania 1 wprowadzającego) uchwały oraz w części dotyczącej załącznika nr 1 (rysunek planu), w zakresie w jakim dopuszcza się do realizacji zabudowy na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią w ramach terenów oznaczonych symbolami: 22MI, 23MI, 33MI, 33aMI, 33bMI, 34MI, 34aMI, 35MI, 36MI, 37MI, 37aMI, część 38MI, 38aMI oraz części 2U. 2. zaskarżona uchwała, w części określonej w punkcie 1, nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.


UZASADNIENIE

Wojewoda [...]. w piśmie z dnia 29 kwietnia 2013 wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na uchwałę nr [...] Rady Miejskiej w L. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy L. w zakresie wsi K. i B. (dalej: "uchwał") zarzucając jej naruszenie:

- art. 15 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647, w brzmieniu przed wejściem w życie ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 130, poz. 871, dalej: "u.p.z.p."), § 4 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587) w zw. z art. 7 Konstytucji RP, przez ustalenia zawarte w: § 12 ust. 2 i § 12 ust. 8 zd.2 i 3 uchwały;

- art. 15 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. w zw. z art. 88I ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2012 r. poz. 145), poprzez wyznaczenie obszarów przeznaczonych pod zabudowę na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią (dawniej obszarów bezpośredniego zagrożenia powodzią), w szczególności zaś, poprzez wyznaczenie "nowych" obszarów, dotychczas pozostawionych w użytkowaniu rolnym, do zmiany przeznaczenia;

Wojewoda wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały: w części dotyczącej ustaleń § 12 ust. 2 zd. 2 i § 12 ust. 8 pkt 1, 2 i 3 (z wyłączeniem zdania 1 wprowadzającego) uchwały; w części dotyczącej załącznika nr 1 (rysunek planu), w zakresie w jakim dopuszcza się do realizacji zabudowy na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią w ramach terenów oznaczonych symbolami: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], część [...], [...] oraz część [...].

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że przy podejmowaniu przedmiotowej uchwały, naruszone zostały zasady sporządzania planu miejscowego.

Wojewoda podkreślił, iż zgodnie z wolą ustawodawcy, ustalenia planu muszą zawierać zasady, o których mowa w art. 15 u.p.z.p., które uwzględniają również wartości, o których mowa w art. 1 ust. 2 tej ustawy. Warunków tych, zdaniem organu nadzoru, nie spełnia § 12 ust. 2 uchwały oraz § 12 ust. 8 począwszy od drugiego zdania. Rada Miejska w L. w uregulowaniach tych wprowadziła w stosunku do obiektów i terenów zabytkowych wpisanych do rejestru zabytków obowiązek uzyskania pozwolenia Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, dla wszelkich planowanych inwestycji, robót i innych działań, które mogłyby prowadzić do naruszenia substancji lub zmiany wyglądu zabytku. W świetle art. 7 pkt 4 i art. 19 ust. 3 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami jedną z form ochrony zabytków są ustalenia ochrany w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W planie ustala się, w zależności od potrzeb, strefy ochrony konserwatorskiej obejmujące obszary, na których obowiązują określone ustaleniami planu ograniczenia, zakazy i nakazy, mające na celu ochronę znajdujących się na tym obszarze zabytków. Kompetencja ta ściśle koresponduje z art. 15 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p., w myśl którego w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej. Wskazane upoważnienia zakreślają kompetencję do określenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego szczególnych zasad, na jakich poszczególne zabytki, zależnie od indywidualnych uwarunkowań, mogą być chronione. W ocenie organu nadzoru wskazane uregulowania uchwały wykraczają poza przyznaną radzie gminy kompetencję do określenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zasad ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, w tym określenia nakazów i zakazów, obowiązujących w strefie ochrony konserwatorskiej wyznaczonej w planie (na rysunku planu miejscowego). Wskazane upoważnienie nie obejmuje możliwości umieszczania w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uregulowań kwestii związanych z koniecznością uzyskania pozwolenia organu ochrony zabytków przed podjęciem zamierzenia inwestycyjnego, w szczególności przed wszelkimi planowanymi inwestycjami. Wszelkie kompetencje i formy działania organów nadzoru konserwatorskiego w zakresie m.in. współdziałania z organami administracji architektoniczno - budowlanej i nadzoru budowlanego zostały już określone przez ustawodawcę, wobec czego Rada Miejska w L. nie ma kompetencji do wskazywania czy modyfikowania zakresu współdziałania organów w postępowaniu administracyjnym przy wydawaniu decyzji administracyjnych, bądź też przed wszczęciem właściwego postępowania administracyjnego. Pozwolenie wojewódzkiego konserwatora zabytków na prowadzenie robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków wydawane jest w formie decyzji administracyjnej. Podstawą prawną do wydania decyzji administracyjnej może być wyłącznie przepis rangi ustawowej, a nie uchwała rady gminy. Obowiązek uzyskania pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków na prowadzenie robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków wynika wprost z art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Źródłem tego obowiązku jest ustawa, a nie uchwala Rady Miejskiej w L. Katalog działań wymagających uzyskania pozwolenia jest katalogiem zamkniętym i ani z przepisów ustawy o ochronie zabytków, ani też w szczególności z art. 15 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p. oraz z § 4 pkt 4 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie można domniemywać kompetencji rady gminy do określania dodatkowych przypadków, w których wymagane jest pozwolenie, bądź wprowadzanie warunku przeprowadzenia badań archeologicznych, od których wojewódzki konserwator zabytków w uzasadnionych przypadkach może odstąpić. Rada Miejska w L. wprowadzając taki obowiązek, w odniesieniu do terenów znajdujących się w granicach Strefy ochronnej zabytków archeologicznych, przekroczyła zatem swoją kompetencję.

Zdaniem Wojewody sam fakt dokonania skutecznego uzgodnienia projektu miejscowego planu z właściwym organem, w tym przypadku wojewódzkim konserwatorem zabytków, nie zwalnia wójta gminy, jak i rady gminy, z obowiązku przestrzegania przepisów prawa. Stanowi o tym ustawodawca w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. wskazując, iż każde naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, a jedynie istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

Wojewoda [...] wskazał, iż stosownie do art. 1 ust. 2 pkt 5 u.p.z.p. w planowaniu i zagospodarowaniu uwzględnia się zwłaszcza m.in.: wymagania ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia. Konkretyzację tego przepisu odnaleźć można na gruncie: art. 10 ust. 2 pkt 11 i art. 15 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. i art. 88k pkt 1 ustawy - Prawo wodne (przed nowelizacją art. 80 pkt 4 ). Organ wskazał, że Rada Miejska w L. podejmując przedmiotową uchwałę zobligowana była na podstawie art. 79 ust.1 i 2 Prawa wodnego (sprzed nowelizacji) do uwzględnienia ustaleń Studium dla potrzeb ochrony przeciwpowodziowej sporządzonego przez Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...]. Obowiązek taki, wynikał również z art. 17 z ustawy o zmianie ustawy - Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw. Zdaniem skarżącego w uchwale istnieje przede wszystkim sprzeczność pomiędzy ustaleniami § 14 ust. 3 tekstu uchwały, a rysunkiem planu. W § 14 ust. 3 tekstu uchwały znajduje się zapis: "Oznacza się na rysunku planu obszar szczególnego zagrożenia powodzią, (prawdopodobieństwo 1% raz na sto lat oraz zasięg płytkiego zalewu poniżej 0,5m woda stuletnia)", natomiast na rysunku planu poza granicą obszarów szczególnego zagrożenia powodzią znalazły się tereny oznaczone jako "zasięg płytkiego zalewu - poniżej 0,5 m". Według studium dla rzeki L. tereny te również (tak jak w tekście uchwały) powinny zostać włączone do obszarów szczególnego zagrożenia powodzią. Ponadto w § 14 ust. 3 pkt 2 tekstu uchwały znajduje się zapis: "dopuszczenie uzupełnienia zabudowy w strefach płytkiego zalewu poniżej 0,5 m pod warunkiem realizacji odpowiednich zabezpieczeń przeciwpowodziowych i zabudowy bez podpiwniczenia, podwyższenie fundamentów o około 20-30 cm ponad rzędną wody o prawdopodobieństwie wystąpienia 1% (woda stuletnia) ". Tymczasem kwestie dotyczące możliwości realizacji zabudowy w tym również jej uzupełnienia przed nowelizacją przepisów Prawa wodnego na terenach bezpośredniego zagrożenia powodzią, regulował art. 82 ust. 2 Prawa wodnego, z którego jednoznacznie wynikało, że na takich obszarach zabrania się wykonywania robót oraz czynności, które mogą utrudnić ochronę przed powodzią. Po nowelizacji przepisów Prawa wodnego z dniem 18 marca 2011 r. obszary szczególnego zagrożenia powodzią, reguluje art. 88I ust. 1 Prawa wodnego, z którego jednoznacznie wynika, że na takich obszarach zabrania się wykonywania robót oraz czynności utrudniających ochronę przed powodzią lub zwiększających zagrożenie powodziowe (...). Możliwość odstępstwa od przywołanych powyżej zakazów regulowały przepisy: art. 82 ust. 3 Prawa wodnego (sprzed 18 marca 2011 r.); art. 88I ust. 2 Prawa wodnego (od 18 marca 2011 r.).

Analiza przywołanych powyżej zapisów Prawa wodnego, zarówno przed, jak i po nowelizacji ustawy prowadzą, w ocenie Wojewody, do jednego wspólnego wniosku - na terenach bezpośredniego zagrożenia powodzią, obecnie zaś szczególnego zagrożenia powodzią, nie była i nie jest możliwa realizacja zabudowy w tym jej uzupełnienia. Wyjątkiem od tej reguły było i jest uzyskiwanie stosownego zwolnienia od takiego zakazu, w drodze indywidualnej decyzji wydanej przez Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej na etapie projektowania inwestycji. Tymczasem na rysunku uchwalonego planu miejscowego, na obszarach "szczególnego zagrożenia powodzią" przeznacza się tereny pod: budowę szkoły i domu dziecka z wbudowaniem lokali mieszkalnych na części terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem [...]; uzupełnienie zabudowy letniskowej, w ramach jednostek terenowych oznaczonych symbolami: [...], [...], pod warunkiem realizacji odpowiednich zabezpieczeń przeciwpowodziowych i zabudowy bez podpiwniczenia, podwyższenia fundamentów o około 20-30 cm ponad rzędną wody o prawdopodobieństwie wystąpienia 1%(woda stuletnia); zabudowę letniskową w ramach jednostek terenowych oznaczonych symbolami: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], część [...], [...]; również na nowych, pozostających dotychczas w użytkowaniu rolniczym, terenach, podczas gdy zgodnie z przepisami Prawa wodnego na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią istnieje zakaz zabudowy. Szczegółowa analiza ustaleń planu miejscowego, w szczególności zaś jego zapisy zawarte w § 14 uchwały, w powiązaniu, z przyjętymi rozwiązaniami przestrzennymi, dla wskazanych powyżej terenów, zarówno w części tekstowej oraz w części graficznej, prowadzi, w ocenie skarżącego, do konkluzji, iż zapisy uchwały nie tylko naruszają przepisy Prawa wodnego, ale również są ze sobą sprzeczne. Zdaniem Wojewody ustalenia planu miejscowego, w zakresie ochrony przed powodzią, uznać należało za sprzeczne z ustawą Prawo wodne, bowiem nie realizują dyspozycji konkretnej normy tej ustawy, o której mowa w art. 88I w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przy czym tak jak w przypadku uzgodnienia z konserwatorem zabytków, nie ma znaczenia okoliczność uzgodnienia przedmiotowego planu przez Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej, dokonanego w trybie art. 4a pkt 2 Prawa wodnego, w związku z art. 17 pkt 7 lit. c u.p.z.p.

Zdaniem Wojewody § 16 ppkt 1 i 2 pkt 1 stanowiący o zasadach uzbrojenia terenu narusza § 4 pkt 9 lit. a i b rozporządzenia w sprawie zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w związku z art. 15 ust 2 pkt 10 u.p.z.p., gdyż nie określa parametrów sieci infrastruktury technicznej, jak również nie zawiera ustaleń w zakresie powiązania sieci infrastruktury technicznej z układem zewnętrznym, co zdaniem skarżącego, jest szczególnie istotne w przypadku planu miejscowego obejmującego pojedyncze działki, położone w różnych częściach gminy.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w L. wniosła o jej oddalenie. Podniosła, że wymóg uzgadniania z [...] Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków, planowanych inwestycji w odniesieniu do obiektów, terenów i obszarów objętych ochroną konserwatorską nie jest sprzeczny z wymogami przepisów prawa. Zapisy zawarte w § 12 uchwały zostały wprowadzone do zaskarżonej uchwały na skutek uzgodnień z [...] Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków zawartych w postanowieniu nr [...] z dnia [...] maja 2011 r. odmawiającym uzgodnienia przedstawionego projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy L. w zakresie wsi K. i B. i postanowienia nr [...] w sprawie uzgodnienia ww. projektu. Wskazywane niedoskonałości w formułowaniu niektórych zapisów planu nie przyniosą jednak w konsekwencji istotnych naruszeń prawa. Kwestionowane powtórzenia ustaleń zawartych w ustawie o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami nie naruszają jej treści.

Zdaniem Rady Miejskiej w L. podnoszona sprzeczność § 14 ust. 3 tekstu uchwały, a rysunkiem planu nie ma charakteru merytorycznego. W legendzie rysunku planu nie powtórzono po raz drugi pełnej nazwy obszaru (tj. obszar szczególnego zagrożenia powodzią prawdopodobieństwo 1% (raz na sto lat) - zasięg płytkiego zalewu - poniżej 0,5 m ). Oznaczenia te występują bezpośrednio po sobie, nie powinny powodować trudności interpretacyjnych. Zdaniem organu w skardze Wojewody [...] niesłusznie wskazano na brak korelacji przepisów szczególnych z przepisami ogólnymi. Przepisy szczególne dla terenów Ml i terenów U zawierają odniesienie do przepisów ogólnych zawartych w § 14 uchwały, wskazując że mają one zastosowanie dla tych terenów. Wobec powiązania przepisów szczególnych z ogólnymi w kwestii obszarów szczególnego zagrożenia powodzią, oczywiste jest, że wyznaczone tereny budowlane posiadają możliwość zabudowy tylko wtedy, gdy dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej wyda decyzją zwalniającą z zakazów określonych w art. 88l ust.1 Prawa wodnego.

Organ podniósł, że w skardze Wojewody [...] słusznie wskazano, że na terenach bezpośredniego zagrożenia powodzią (załącznika nr 1 – rysunek planu), realizacja zabudowy w ramach terenów oznaczonych symbolami [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] [...],[...],[...],[...],[...] oraz część [...] w tym jej uzupełnienie, jest możliwe pod warunkiem uzyskania, w trybie indywidualnym, zgody Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej. Wyznaczenie terenów budowlanych w planie miejscowym jest warunkiem koniecznym do skonsumowania tejże decyzji. Gdyby w planie miejscowym na terenach szczególnego zagrożenia powodzią ustalono takie przeznaczenie terenu, które nie uwzględniłoby możliwości budowy obiektów budowlanych (np. tereny rolne z zakazem zabudowy), to pomimo uzyskania decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej dopuszczającej zabudowę na terenach zagrożonych powodzią, właściciel działki nie mógłby wybudować budynku ze względu na zakaz zabudowy zapisany w planie. Zdaniem organu w skardze Wojewody [...] słusznie wskazano, iż na terenach bezpośredniego zagrożenia powodzią realizacja zabudowy, w tym jej uzupełnienie, jest możliwe pod warunkiem uzyskania, w trybie indywidualnym zgody Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej.

W odniesieniu do części kwestionowanych terenów zgody takie zostały wydane. Ustalenia zawarte w Planie uwzględniają te zgody. Dopuszczenie na kwestionowanych terenach (wybrane tereny kategorii Ml) realizacji zabudowy (na określonych warunkach) jest konsekwencją uprzednio wydanych zgód. Projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego został uzgodniony z Dyrektorem Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...], który w postanowieniu z dnia [...] maja 2011 r., nr [...], nie wniósł zastrzeżeń do przedstawionego projektu zarówno co do tekstu jak i rysunku.

Rada wskazała także, że w skardze Wojewody [...] zwraca się ponadto uwagę na brak ustaleń co do parametrów urządzeń infrastruktury technicznej. W stosownym rozporządzeniu Ministra Infrastruktury jest mowa o ustaleniu w planach miejscowych parametrów planowanych urządzeń infrastruktury technicznej - natomiast nie są te parametry określone. W uchwale określone są takie parametry planowanych urządzeń infrastruktury technicznej, jakie są niezbędne dla dalszego przygotowywania realizacji tych urządzeń. Nie są określone np. takie parametry jak średnice przewodów wodociągowych i innych bowiem ich określenie następuje w sporządzanych, w oparciu o uchwalony plan miejscowy, programach realizacyjnych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 8 października 2013 r. sygn. akt IV SA/Wa 1231/13 oddalił powyższą skargę Wojewody [...]

W uzasadnieniu wskazał, że analiza treści § 12 ust. 2 i 8 tekstu planu wskazuje, zawarte w nich ustalenia stanowią powtórzenie treści art. 36 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zbytkami. Stwierdził, że jak słusznie organ nadzoru podniósł, wprowadzenie do aktu prawa miejscowego przepisów ustawy jest uchybieniem, jednakże uchybienie to, w ocenie Sądu, nie ma charakteru istotnego, zwłaszcza, że taka ich treść została zaakceptowana przez [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Wobec tego Sąd uznał, że wskazane zapisy planu nie naruszają w sposób istotny zarówno art. 15 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p., jak art. 36 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.

W ocenie Sądu nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. (w brzmieniu przed zmianą dokonana ustawą z dnia 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami - Dz. U. nr 130. poz. 871) w związku z art. 88I ust.1 i 2 Prawa wodnego poprzez dopuszczenie lokalizacji obiektów budowlanych na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią. Z art. 88I ust. 2 Prawa wodnego wynika, że jeżeli nie utrudni to ochrony przed powodzią, dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej może, w drodze decyzji, na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią, zwolnić od zakazów określonych w ust. 1, to jest m.in. od zakazu zabudowy obiektów budowlanych. Przewidziana w zaskarżonej uchwale możliwość sytuowania budynków na obszarach narażonych na niebezpieczeństwo powodzi będzie możliwa wówczas, gdy inwestor uzyska decyzję właściwego organu administracji zezwalającą na taką lokalizację (§ 14 ust. 3). Tak rozumiane przepisy miejscowego planu nie naruszają wynikającego z art. 15 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. wymogu określenia zagospodarowania i granic obszaru szczególnego zagrożenia powodzią. Sąd nie dopatrzył się zarzucanej w skardze sprzeczności pomiędzy ustaleniami § 14 ust. 3 uchwały a rysunkiem planu, przy czym Wojewoda dokładnie nie wyjaśnił w skardze na czym ta sprzeczność polega. Na rysunku planu wyznaczono zarówno obszar szczególnego zagrożenia powodzią o prawdopodobieństwie 1 % (tzw. duża woda) jak i obszar płytkiego zalewu (tzw. mała woda). Na rozprawie pełnomocnik Burmistrza wyjaśnił, że tereny te zostały na rysunku planu wyznaczone zgodnie z ustaleniami Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej.

Sąd nie zgodził się z zarzutem skargi, że treść § 16 ust. 1 pkt 1 i 2 uchwały narusza art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 9 lit. a i b rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz.1587). Sąd podkreślił, że § 16 ust.1 pkt 1 wprowadza ogólną zasadę prowadzenia przewodów podstawowej sieci infrastruktury technicznej w liniach rozgraniczających dróg, zaś pkt 2 wprowadza odstępstwo od tej zasady, polegające na dopuszczeniu w uzasadnionych przypadkach prowadzenia przewodów sieci infrastruktury technicznej poza terenami położonymi w liniach rozgraniczających ulic. W ocenie Sądu, powyższe ustalenia mające charakter zasad ogólnych dotyczących uzbrojenia terenu są dopuszczalne i nie pozostają w sprzeczności z art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu wniósł Wojewoda [...] Zaskarżonemu w całości wyrokowi zarzucił naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię, tj.: art. 88l ust. 1 i 2 Prawa wodnego w zw. z art. 15 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 7 i pkt 9 u.p.z.p.; art. 15 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p., § 4 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587) w zw. z art. 7 Konstytucji RP i art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Wskazując na te zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie do ponownego rozpoznania Sądowi Wojewódzkiemu oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 10 lipca 2014 r. sygn. akt II OSK 392/14 uchylił wyrok z dnia 8 października 2013 r. i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu podkreślił, że osią sporu w niniejszej sprawie jest sposób rozumienia art. 88l ust. 1 i 2 Prawa wodnego w związku z zastosowaniem tego przepisu przy uchwalaniu planu, w odniesieniu do tzw. obszarów zalewowych. Różnica pomiędzy poglądami Wojewody i Sądu Wojewódzkiego nie zasadza się tylko na ocenie możliwości zabudowy obszarów zalewowych, ale na wyjaśnieniu, czy w tym konkretnym przypadku obszary zalewowe stanowią obszary szczególnego zagrożenia powodzią, a przez to czy objęte są zakazem art. 88l. Podniósł, że z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd Wojewódzki poddał analizie przepisy znowelizowane, na których oparto konstrukcję planu, niemniej jednak zastosowanie tych przepisów należało oceniać również w świetle stanu prawnego poprzednio obowiązującego i skutków ustawy nowelizującej w takim zakresie w jakim mógł on odnosić się do kontrolowanej przez Sąd Wojewódzki sprawy. W tej kwestii zabrakło w wyroku Sądu Wojewódzkiego pogłębionej analizy problemu, a ma on podstawowe znaczenie dla przyjęcia oceny ważności planu w tym zakresie.

Wskazał, że w 2011 r. doszło do obszernej nowelizacji Prawa wodnego ponieważ, ustawodawca doszedł do wniosku, iż obowiązujący na gruncie dotychczasowej ustawy - Prawo wodne system ochrony przed powodzią okazał się mało efektywny. Nadto ustawa z dnia 5 stycznia 2011 r. o zmianie ustawy - Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 32, poz.159) wdrażała postanowienia trzech dyrektyw wspólnotowych: dyrektywy 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2000 r. ustanawiającej ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej (Dz. Urz. WE L 327 z 22.12.2000, str. 1, z późn. zm.; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 15, t. 5, str. 275), dyrektywy 2007/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2007 r. w sprawie oceny ryzyka powodziowego i zarządzania nim (Dz. Urz. UE L 288 z 06.11.2007, str. 27) oraz dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/105/WE z dnia 16 grudnia 2008 r. w sprawie środowiskowych norm jakości w dziedzinie polityki wodnej, zmieniającej i w następstwie uchylającej dyrektywy Rady 82/176/EWG, 83/513/EWG, 84/156/EWG, 84/491/EWG i 86/280/EWG oraz zmieniającej dyrektywę 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady (Dz. Urz. UE L 348 z 24.12.2008, str. 84). W preambułach tych dyrektyw podkreślono, że na terytorium Wspólnoty dochodzi do rozmaitych rodzajów powodzi, w tym powodzi rzecznych, powodzi wywołanych nawalnymi deszczami, powodzi na terenach miejskich i powodzi sztormowych na obszarach wybrzeża. Szkody spowodowane powodzią mogą być również zróżnicowane w zależności od kraju czy regionu Wspólnoty. Przyczyny i skutki zdarzeń powodziowych są zróżnicowane w zależności od kraju i regionu Wspólnoty. Dlatego też w planach zarządzania ryzykiem powodziowym powinno się wziąć pod uwagę szczególne cechy terenów objętych tymi planami, umożliwiając opracowanie indywidualnych rozwiązań uwzględniających potrzeby i priorytety dotyczące tych terenów.

Skutkiem zmiany Prawa wodnego zmieniła się w sposób znaczący treść normatywna wielu przepisów, część z nich wykreślono, a część dodano. M.in. dodano rozdział poświęcony ochronie przeciwpowodziowej, a także dokonano zmiany i uzupełnienia legalnych definicji pojęć zawartych w ustawie.

Zmiana definicji nie dotyczyła jedynie nazwy obszarów zagrożenia powodzią (dawniej bezpośredniego obecnie szczególnego), ale dotyczyła pojemności znaczeniowej tego pojęcia, a także sposobu jego określania. Poprzednio obszar ten w istocie był ustalany w studium, o którym mowa w art. 79 ust. 2., co z kolei określało status tego obszaru jako obszaru zagrożenia powodzią. Podał, że art. 14 ustawy nowelizującej przewidywał, iż studium ochrony przeciwpowodziowej, sporządzone przez właściwego dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej, zachowuje ważność do dnia sporządzenia mapy zagrożenia powodziowego. Z kolei art. 17 pkt 2 ustawy nowelizującej stanowi, iż obszary bezpośredniego zagrożenia powodzią określone przez właściwego dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej na podstawie przepisów dotychczasowych uwzględnia się przy sporządzaniu m.in., miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i uznaje się za obszary szczególnego zagrożenia powodzią, w rozumieniu art. 9 ust. 1 pkt 6c ustawy, o której mowa w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że z powyższego wynika, że punktem odniesienia w określeniu obszarów zagrożenia powodzią, w tym obszarów zalewowych w niniejszej sprawie winno być studium, na które powołał się Wojewoda, a obowiązkiem Sądu Wojewódzkiego było dokonanie analizy treści § 14 ust. 3 planu, w którego pkt 2 b mowa o dopuszczeniu zabudowy w strefach płytkiego zalewu poniżej 0,5 m. w kontekście przedstawionego wyżej stanu prawnego.

Podkreślił, że plan zagospodarowania przestrzennego jest prawem miejscowym i musi spełniać podstawowe wymagania dobrej legislacji. Plan zawiera część tekstową i graficzną. Rysunek planu jako znak graficzny nie może wiązać bezpośrednio, nie spełnia bowiem wymogów normy prawnej związanych z jej klasyczną budową. Rysunek planu w procesie stosowania prawa może być uwzględniony tylko w takim zakresie, w jakim tekst planu odsyła do ustaleń planu wyrażonych graficznie na rysunku. Ma więc zasadnicze znaczenie dokonanie oceny zgodności rysunku z tekstem planu w świetle obowiązujących przepisów prawa. Tymczasem porównanie tekstu planu z tekstem studium oraz odniesienie się do części graficznej (rysunku) planu i studium prowadzi do wniosku, że we wskazanych przez Wojewodę obszarach – przy uwzględnieniu ww. stanu prawnego - istotnie może występować sprzeczność między tekstem i rysunkiem planu, w zakresie rozumienia oznaczeń terenów szczególnie zagrożonych powodzią i wyjaśnienia, czy tereny zalewowe należą do tej kategorii ochronnej, co wymagało przede wszystkim przeanalizowania przez Sąd Wojewódzki ww. przepisów i wyprowadzenia stosownych wniosków. Nie rozważono zaś w wyroku wątpliwości Wojewody, że interpretacja tego unormowania rodziłaby w praktyce wątpliwości oraz trudności, wynikające z braku precyzji.

Stwierdził, że zasadny okazał się także zasadny zarzut naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p., § 4 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zw. z art. 7 Konstytucji RP i art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Podał, że Sąd Wojewódzki prawidłowo wprawdzie uznał, że wprowadzenie do aktu prawa miejscowego przepisów ustawy jest uchybieniem, ocenił jednak, że uchybienie to nie ma charakteru istotnego, zwłaszcza, że taka ich treść została zaakceptowana przez [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Zasadnie jednak Wojewoda podniósł, że wyjaśnienie to nie jest dostateczne, skoro przytaczane zapisy planu nie stanowią jedynie powtórzenia przepisów ustawowych, ale je modyfikują, co nie było już objęte oceną Sądu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

W pierwszej kolejności należy podkreślić, że zgodnie z art. 190 ppsa, rozpoznając ponownie niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie związany był oceną prawną przedstawioną w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 lipca 2014r. sygn. akt II OSK 392/14.

Na wstępie wyjaśnić należy, że Sąd dokonuje kontroli zaskarżonej uchwały w granicach sprawy (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r. poz. 270 - zwanej dalej p.p.s.a.).

Z treści skargi jednoznacznie wynika, że przedmiotem zaskarżenia nie jest cała uchwała w zakresie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lecz jej część tj. § 12 ust. 2 zd. 2 i § 12 ust. 8 pkt 1, 2 i 3 (z wyłączeniem zdania 1 wprowadzającego) uchwały; oraz część dotycząca załącznika nr 1 (rysunek planu), w zakresie w jakim dopuszcza się do realizacji zabudowy na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią w ramach terenów oznaczonych symbolami: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], część [...], [...] oraz część [...].

Do tak określonej części ustaleń planu zostały skierowane zarzuty skargi. Stwierdzić trzeba, że dopuszczalne jest zaskarżenie uchwały w przedmiocie planu miejscowego w części, co wynika z treści art. 91 ust. 1 u.s.g, a także art. 147 § 1 p.p.s.a., które to przepisy przewidują, że skutkiem sprzeczności z prawem lub naruszenia prawa może być stwierdzenie nieważności uchwały w części.

Odnosząc się do meritum sprawy Sąd stwierdza, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Podkreślić należy, że ustalenia planu muszą zawierać zasady, o których mowa w art. 15 u.p.z.p., które uwzględniają również wartości, o których mowa w art. 1 ust. 2 tej ustawy. Warunków tych, nie spełnia § 12 ust. 2 uchwały oraz § 12 ust. 8 począwszy od drugiego zdania. Rada Miejska w L. w uregulowaniach tych wprowadziła w stosunku do obiektów i terenów zabytkowych wpisanych do rejestru zabytków obowiązek uzyskania pozwolenia Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, dla wszelkich planowanych inwestycji, robót i innych działań, które mogłyby prowadzić do naruszenia substancji lub zmiany wyglądu zabytku.

W świetle art. 7 pkt 4 i art. 19 ust. 3 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami jedną z form ochrony zabytków są ustalenia ochrany w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W planie ustala się, w zależności od potrzeb, strefy ochrony konserwatorskiej obejmujące obszary, na których obowiązują określone ustaleniami planu ograniczenia, zakazy i nakazy, mające na celu ochronę znajdujących się na tym obszarze zabytków. Kompetencja ta wiąże się z art. 15 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p., w myśl którego w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej. Wskazane upoważnienia zakreślają kompetencję do określenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego szczególnych zasad, na jakich poszczególne zabytki, mogą być chronione.

Zdaniem Sądu wskazane uregulowania uchwały wykraczają poza przyznaną radzie gminy kompetencję do określenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zasad ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, w tym określenia nakazów i zakazów, obowiązujących w strefie ochrony konserwatorskiej wyznaczonej w planie (na rysunku planu).

Wskazane upoważnienie nie obejmuje możliwości umieszczania w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uregulowań kwestii związanych z koniecznością uzyskania pozwolenia organu ochrony zabytków przed podjęciem zamierzenia inwestycyjnego. Wszelkie kompetencje i formy działania organów nadzoru konserwatorskiego w zakresie m.in. współdziałania z organami administracji architektoniczno - budowlanej i nadzoru budowlanego zostały określone przez ustawodawcę, wobec czego Rada Miejska w L. nie miała kompetencji do wskazywania czy modyfikowania zakresu współdziałania organów w postępowaniu administracyjnym przy wydawaniu decyzji administracyjnych, bądź też przed wszczęciem właściwego postępowania administracyjnego.

Pozwolenie wojewódzkiego konserwatora zabytków na prowadzenie robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków wydawane jest w formie decyzji administracyjnej. Podstawą prawną do wydania decyzji administracyjnej może być wyłącznie przepis rangi ustawowej, a nie uchwała rady gminy. Umieszczenie tego typu zapisu w planie zagospodarowania przestrzennego pozbawione jest podstawy prawnej.

Obowiązek uzyskania pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków na prowadzenie robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków wynika wprost z art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Źródłem tego obowiązku jest ustawa, a nie uchwala Rady Miejskiej w L.. Katalog działań wymagających uzyskania pozwolenia jest katalogiem zamkniętym i ani z przepisów ustawy o ochronie zabytków, ani też z art. 15 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p. oraz z § 4 pkt 4 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie można domniemywać kompetencji rady gminy do określania dodatkowych przypadków, w których wymagane jest pozwolenie, bądź wprowadzanie warunku przeprowadzenia badań archeologicznych, od których wojewódzki konserwator zabytków w uzasadnionych przypadkach może odstąpić. Rada Miejska w L. wprowadzając taki obowiązek, w odniesieniu do terenów znajdujących się w granicach strefy ochronnej zabytków archeologicznych, przekroczyła swoją kompetencję, co stanowi poważne naruszenie prawa.

Odnosząc się natomiast do poruszonych w skardze kwestii dotyczących ochrony przeciwpowodziowej trzeba wskazać, że stosownie do art. 1 ust. 2 pkt 5 u.p.z.p. w planowaniu i zagospodarowaniu należy uwzględnić m.in.: wymagania ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia.

Uszczegółowienie tego przepisu odnaleźć można na gruncie: art. 10 ust. 2 pkt 11 i art. 15 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. i art. 88k pkt 1 ustawy - Prawo wodne, przed nowelizacją był to art. 80 pkt 4. W tym miejscu należy podkreślić, że Rada Miejska w L. podejmując uchwałę w sprawie planu zagospodarowania przestrzennego zobowiązana była na podstawie art. 79 ust.1 i 2 Prawa wodnego (sprzed nowelizacji) do uwzględnienia ustaleń Studium dla potrzeb ochrony przeciwpowodziowej sporządzonego przez Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...]. Obowiązek taki, wynikał także z art. 17 z ustawy o zmianie ustawy - Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw.

Sąd zauważa, że w zaskarżonej uchwale istnieje sprzeczność pomiędzy ustaleniami § 14 ust. 3 tekstu uchwały, a rysunkiem planu.

W § 14 ust. 3 tekstu uchwały znajduje się zapis: "Oznacza się na rysunku planu obszar szczególnego zagrożenia powodzią, (prawdopodobieństwo 1% raz na sto lat oraz zasięg płytkiego zalewu poniżej 0,5m woda stuletnia)", natomiast na rysunku planu poza granicą obszarów szczególnego zagrożenia powodzią znalazły się tereny oznaczone jako "zasięg płytkiego zalewu - poniżej 0,5 m".

Według studium, dla rzeki L. tereny te również (tak jak w tekście uchwały) powinny zostać włączone do obszarów szczególnego zagrożenia powodzią. Ponadto w § 14 ust. 3 pkt 2 tekstu uchwały znajduje się zapis: "dopuszczenie uzupełnienia zabudowy w strefach płytkiego zalewu poniżej 0,5 m pod warunkiem realizacji odpowiednich zabezpieczeń przeciwpowodziowych i zabudowy bez podpiwniczenia, podwyższenie fundamentów o około 20-30 cm ponad rzędną wody o prawdopodobieństwie wystąpienia 1% (woda stuletnia) ". Tymczasem kwestie dotyczące możliwości realizacji zabudowy w tym także jej uzupełnienia przed nowelizacją przepisów Prawa wodnego na terenach bezpośredniego zagrożenia powodzią, regulował art. 82 ust. 2 Prawa wodnego, z którego jednoznacznie wynikało, że na takich obszarach zabrania się wykonywania robót oraz czynności, które mogą utrudnić ochronę przed powodzią. Po nowelizacji przepisów Prawa wodnego z dniem 18 marca 2011 r. obszary szczególnego zagrożenia powodzią, reguluje art. 88I ust. 1 Prawa wodnego, z którego wynika, że na takich obszarach zabrania się wykonywania robót oraz czynności utrudniających ochronę przed powodzią lub zwiększających zagrożenie powodziowe (...).

Możliwość odstępstwa od wskazanych powyżej zakazów regulowały przepisy: art. 82 ust. 3 Prawa wodnego (sprzed 18 marca 2011 r.); art. 88I ust. 2 Prawa wodnego (od 18 marca 2011 r.).

Analiza przywołanych zapisów Prawa wodnego, zarówno przed, jak i po nowelizacji ustawy prowadzą, do wniosku, że na terenach bezpośredniego zagrożenia powodzią, obecnie zaś szczególnego zagrożenia powodzią, nie była i nie jest możliwa realizacja zabudowy w tym jej uzupełnienia. Wyjątkiem od tej reguły było i jest uzyskiwanie stosownego zwolnienia od takiego zakazu, w drodze indywidualnej decyzji wydanej przez Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej na etapie projektowania inwestycji.

Sąd stwierdza jednak, że na rysunku uchwalonego planu miejscowego, na obszarach "szczególnego zagrożenia powodzią" przeznacza się tereny pod: budowę szkoły i domu dziecka z wbudowaniem lokali mieszkalnych na części terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem [...]; uzupełnienie zabudowy letniskowej, w ramach jednostek terenowych oznaczonych symbolami: [...], [...], pod warunkiem realizacji odpowiednich zabezpieczeń przeciwpowodziowych i zabudowy bez podpiwniczenia, podwyższenia fundamentów o około 20-30 cm ponad rzędną wody o prawdopodobieństwie wystąpienia 1% (woda stuletnia); zabudowę letniskową w ramach jednostek terenowych oznaczonych symbolami: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], część [...], [...]; również na nowych, pozostających dotychczas w użytkowaniu rolniczym, terenach, podczas gdy zgodnie z przepisami Prawa wodnego na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią istnieje zakaz zabudowy. Szczegółowa analiza ustaleń planu miejscowego, w szczególności zaś jego zapisy zawarte w § 14 uchwały, w powiązaniu, z przyjętymi rozwiązaniami przestrzennymi, dla wskazanych powyżej terenów, zarówno w części tekstowej oraz w części graficznej, prowadzi do konkluzji, iż zapisy uchwały nie tylko naruszają przepisy Prawa wodnego, ale również są ze sobą sprzeczne.

W związku z powyższym ustalenia planu miejscowego, w zakresie ochrony przed powodzią, uznać należało za sprzeczne z ustawą Prawo wodne, bowiem nie realizują dyspozycji normy tej ustawy, o której mowa w art. 88I w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przy czym tak jak w przypadku uzgodnienia z konserwatorem zabytków, nie ma znaczenia okoliczność uzgodnienia przedmiotowego planu przez Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej, dokonanego w trybie art. 4a pkt 2 Prawa wodnego, w związku z art. 17 pkt 7 lit. c u.p.z.p.

Plan zagospodarowania przestrzennego jest prawem miejscowym i jak każdy akt prawny musi spełniać podstawowe wymagania dobrej legislacji. Plan zawiera część tekstową i graficzną. Zgodnie z poglądem reprezentowanym w orzecznictwie sądów administracyjnych, rysunek planu jako znak graficzny nie może wiązać bezpośrednio, nie spełnia bowiem wymogów normy prawnej związanych z jej klasyczną budową: hipoteza, dyspozycja, sankcja. Rysunek planu w procesie stosowania prawa może być uwzględniony tylko w takim zakresie, w jakim tekst planu odsyła do ustaleń planu wyrażonych graficznie na rysunku. Ma więc zasadnicze znaczenie dokonanie oceny zgodności rysunku z tekstem planu w świetle obowiązujących przepisów prawa.

Sąd zauważa, że porównanie tekstu planu z tekstem studium oraz odniesienie się do części graficznej (rysunku) planu i studium prowadzi do wniosku, że we wskazanych w skardze obszarach – przy uwzględnieniu ww. stanu prawnego - występuje sprzeczność między tekstem i rysunkiem planu, w zakresie rozumienia oznaczeń terenów szczególnie zagrożonych powodzią. Trzeba podkreślić, że interpretacja tego unormowania rodziłaby w praktyce wątpliwości oraz trudności, wynikające z braku precyzji, co pośrednio przyznała Rada Gminy w odpowiedzi na skargę, wskazując na konieczność interpretowania zapisów planu.

Taka sytuacja - niezgodność rysunku z treścią planu – nie może być akceptowana w akcie prawa miejscowego jakim jest plan zagospodarowania przestrzennego.

Uwzględniając zatem ze wskazanych powyżej powodów skargę, Sąd orzekł o stwierdzeniu nieważności planu, we wskazanej w sentencji wyroku części, na podstawie art.147 § 1 p.p.s.a.

Stwierdzając nieważność zaskarżonej uchwały, Sąd orzekł o wstrzymaniu jej wykonania w części unieważnionej na podstawie art. 152 p.p.s.a.