Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt I SA/Kr 1450/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2022-02-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję w całości
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 2, 3 i 3a
journal: Dz.U. 2021 poz 423
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych.
article: art. 145 par. 1 pkt 1c
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Wolas Sędziowie WSA Maja Chodacka WSA Paweł Dąbek (spr.) po rozpoznaniu w dniu 11 lutego 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi: M. P. na decyzję: Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 7 września 2021 r., nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek uchyla zaskarżoną decyzję w całości.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną do WSA w Krakowie decyzją z 7 września 2021 r., nr [...], Zakład Ubezpieczeń Społecznych, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735, dalej "k.p.a.") w związku z art. 83 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 2021 r. poz. 423 ze zm., dalej "u.s.u.s.") utrzymał w mocy decyzję własną z 7 lipca 2021 r., nr [...] r., o odmowie umorzenia M. (skarżąca) należności z tytułu składek za osobę prowadzącą działalność będącą jednocześnie płatnikiem tych składek w łącznej kwocie 59.394,88 zł.

W uzasadnieniu decyzji wskazano, że organ rentowy odmówił umorzenia wnioskowanych należności, ponieważ: nie wystąpiła w sposób bezsporny żadna z przesłanek uzasadniających uznanie należności za całkowicie nieściągalne w myśl art. 28 ust. 2 u.s.u.s.; nadto skarżąca nie wykazała zgodnie z art. 28 ust. 3a ww. ustawy, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną spłata należności z tytułu składek wiązałaby się z brakiem możliwości zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych gospodarstwa domowego lub że powstanie zadłużenia było następstwem szczególnych zdarzeń lub że stan zdrowotny lub konieczność sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiły skarżącą możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności z tytułu składek.

Organ ustalił, że skarżąca jest mężatką, nie pracuje zarobkowo, nie pobiera świadczeń emerytalno-rentowych; nie posiada dochodów z innych źródeł; pobiera świadczenie z Urzędu Pracy w miesięcznej wysokości 1.025,00 zł netto; nie pobiera zasiłku z pomocy społecznej oraz nie korzysta z innych form pomocy; nie ponosi stałych miesięcznych wydatków; prowadzi dwuosobowe gospodarstwo domowe z synem, który nie uzyskuje dochodów; posiada zobowiązania pieniężne z tytułu zaciągniętych kredytów w kwocie 80.031,45 zł, które są spłacane w formie dobrowolnych wpłat w miesięcznej kwocie 1.308,87 zł; nie posiada nieruchomości, ruchomości oraz wierzytelności.

W związku z powyższym ZUS stwierdził, że wobec skarżącej nie zachodzą przesłanki pozwalające na stwierdzenie całkowitej nieściągalności należności z tytułu składek. Przypadki wystąpienia całkowitej nieściągalności zostały bowiem enumeratywnie określone w art. 28 ust. 3 pkt 1-6 u.s.u.s. i stanowią katalog zamknięty.

W związku z powyższym organ rentowy rozważył również przesłanki umorzenia zaległości na podstawie art. 28 ust. 3a u.s.u.s. i uznał, że również nie ziściły się w przedmiotowej sprawie. Organ wyjaśnił przy tym, że w postępowaniu w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek analizie podlega wyłącznie aktualna sytuacja majątkowa, zdrowotna i rodzinna wnioskodawcy w kontekście przesłanek umorzenia, określonych w przytoczonych powyżej przepisach. Organ ustalił w związku z tym, że w aktach sprawy brak jest dowodów (np. orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności lub orzeczenia o niezdolności do pracy) na trwałe wykluczenie skarżącej z rynku pracy ze względu na stan zdrowia lub ewentualną konieczność sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, co pozbawiałoby ją możliwości uzyskiwania dochodów. Powstanie zadłużenia nie było wynikiem klęski żywiołowej bądź szczególnego zdarzenia natomiast było wynikiem nieopłacania w ustawowym terminie płatności składek w czasie prowadzonej działalności gospodarczej. Nadto skarżąca ma dopiero 53 lata i brak zdrowotnych przeciwskazań do podjęcia zatrudnienia.

ZUS stwierdził w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, że dopóki istnieją niewykorzystane dotychczas możliwości wyegzekwowania zaległości, dopóty jej umorzenie przed ich wyczerpaniem byłoby sprzeczne z interesem publicznym. Dopóki zatem istnieje możliwość prowadzenia działań egzekucyjnych, organ rentowy działając jako wierzyciel, nie może stwierdzić, że zachodzi przesłanka nieściągalności zadłużenia i zaniechać prób jego wyegzekwowania.

Skarżąca w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie podniosła, że decyzja jest dla niej krzywdząca. Wskazała, że pomimo układu ratalnego zawartego z ZUS-em, nie jest w stanie spłacać zadłużenia, które rośnie w związku z udzielonymi jej prolongatami i niespłaconymi ratami. Podniosła, że wysokość ustalonych rat nie uwzględnia jej możliwości finansowych.

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, w pełni podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja, została wydana z naruszeniem prawa, skutkującym koniecznością wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Wadliwość zaskarżonej decyzji wynika zarówno z błędnej interpretacji przepisów prawa, jak również z niewłaściwie przeprowadzonego postępowania dowodowego.

Rozpoznając niniejszą sprawę, należy jednak najpierw przypomnieć, że zgodnie z treścią art. 28 ust. 1 i 2 u.s.u.s., należności z tytułu składek, pod którym to pojęciem należy rozumieć składki, odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkową opłatę (art. 24 ust. 2 u.s.u.s.), mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności. Jak wynika z ust. 3 tego przepisu, całkowita nieściągalność, zachodzi, gdy: 1) dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie; 2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. – Prawo upadłościowe i naprawcze; 3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa; 4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym; 4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym; 5) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję albo gdy 6) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Powyższe wyliczenie stanowi zamknięty katalog sytuacji, w których można uznać, iż ma miejsce całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. Dopiero zaistnienie którejkolwiek z przesłanek określonych w tym przepisie, daje potencjalną możliwość umorzenia tych należności.

W ocenie Sądu zebrany w sprawie materiał dowodowy nie był wystarczający do wydania decyzji dotyczącej zastosowania lub odmowy zastosowania wnioskowanej przez skarżącą ulgi. Wynika to z faktu, że w ocenie Sądu, organ nie ustalił, czy w sprawie skarżącej doszło do ziszczenia się przesłanki "całkowitej nieściągalności" zadłużenia. Ustalenia w tym zakresie dokonuje organ rozpoznający wniosek, bez względu na zakres inicjatywy dowodowej skarżącej w tym przedmiocie. Także bowiem w przypadku wniosku o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne ubezpieczonego, który był jednocześnie płatnikiem tych składek, organ stosuje art. 28 ust. 2 i 3 u.s.u.s. i bada, czy zachodzi przypadek całkowitej nieściągalności składek (por. wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2013 r., sygn. akt II GSK 44/12, LEX nr 1310089).

Należy zatem zauważyć, że organ w obu instancjach ustalenia w zakresie zaistnienia przesłanki "całkowitej nieściągalności" sprowadził do stwierdzenia, że dopóki istnieją niewykorzystane dotychczas możliwości wyegzekwowania zaległości, dopóty jej umorzenie przed ich wyczerpaniem byłoby sprzeczne z interesem publicznym. Dopóki zatem istnieje możliwość prowadzenia działań egzekucyjnych, organ rentowy działając jako wierzyciel, nie może stwierdzić, że zachodzi przesłanka nieściągalności zadłużenia i zaniechać prób jego wyegzekwowania.

W ocenie Sądu spostrzeżenia te nie wskazują, by organ przeprowadził prawidłowe ustalenia pod kątem ziszczenia się sytuacji z art. 28 ust. 3 u.s.u.s. względem wszystkich przesłanek wskazanych w powołanym przepisie. Przede wszystkim organ nie wskazał przedmiotu egzekucji, z jakiego zamierza egzekwować powstałe zadłużenie. Organ nie zbadał przesłanki wskazanej w punkcie 6 art. 28 ust. 3 u.s.u.s., czyli nie ustalił, czy jest oczywistym, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Organ nie ustalił ani nie dokonał choćby symulacji kwoty wydatków egzekucyjnych i majątku skarżącej, który mógłby zostać zajęty w toku postępowania egzekucyjnego. Tymczasem nawet pobieżna lektura art. 28 ust. 3 pkt 6 u.s.u.s. prowadzi do wniosku, iż działanie takie jest niezbędne w celu oceny, czy w postępowaniu egzekucyjnym uzyska się kwotę przekraczającą wydatki egzekucyjne.

Stwierdzenie całkowitej nieściągalności otwiera dopiero bowiem organowi możliwość merytorycznego rozstrzygnięcia w zakresie umorzenia, bądź odmowy umorzenia należności. Oczywiście organ jest wówczas zobowiązany do należytego uzasadnienia swojego stanowiska. Na etapie jednak badania, czy zachodzą przesłanki całkowitej nieściągalności, wprowadzanie dodatkowego kryterium, nieprzewidzianego w ustawie, jest niedopuszczalne.

Jak z powyższego wynika, organ nie przeprowadził prawidłowo postępowania dowodowego w zakresie ustalenia przesłanki całkowitej nieściągalności. Dopiero bowiem po przeprowadzeniu prawidłowego postępowania dowodowego co do istnienia przesłanki całkowitej nieściągalności i stwierdzeniu, że przesłanka taka zachodzi organ mógłby odmówić zastosowania ulgi. W tej kwestii przyznany został mu wybór rozstrzygnięcia, oparty na instytucji uznania administracyjnego. Jeżeli natomiast organ ustali, że przesłanka całkowitej nieściągalności nie zachodzi, wówczas rozważa możliwość zastosowania ulgi na podstawie art. 28 ust. 3a u.s.u.s. Podane możliwości rozważenia uwzględnienia wniosku o ulgę w postaci umorzenia należności, mogą mieć miejsce jedynie w przypadku prawidłowego ustalenia ziszczenia się warunku całkowitej nieściągalności. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji musi przy tym jasno wynikać, że organ rozważał poszczególne przesłanki wymienione w tym przepisie. Dopiero wówczas Sąd będzie mógł skontrolować, czy stwierdzenie organu w przedmiocie całkowitej nieściągalności jest prawidłowe.

W ocenie Sądu, dopiero prawidłowo ustalony stan faktyczny – zarówno w zakresie przesłanki "całkowitej nieściągalności" jak i ewentualnie innych przesłanek umorzenia zaległych składek – otwiera organowi możliwość skorzystania z "uznania administracyjnego". Oznacza to, że dopóki organ nie ustali prawidłowo i ponad wszelką wątpliwość stanu faktycznego sprawy, rozważania dotyczące uznaniowego charakteru decyzji, o której mowa w art. 28 u.s.u.s. są pozbawione znaczenia. Już jednak na tym etapie postępowania należy podnieść, że organ wydający decyzję administracyjną o charakterze uznaniowym wciąż musi uwzględniać szereg reguł ogólnych, rządzących funkcjonowaniem struktur władzy publicznej, a zwłaszcza zasady demokratycznego państwa prawnego i wynikającej z niej zasady proporcjonalności (także np. art. 7 k.p.a.) oraz dokonać m.in. oceny relacji interesu społecznego i interesu indywidualnego zainteresowanego w sprawie. Prawidłowe zastosowanie tych zasad może (w niektórych stanach faktycznych) doprowadzić do tego, że zakres swobodnego uznania organu zostanie drastycznie ograniczony. Nie można przy tym twierdzić, że strona powinna przekonać organ do wydania korzystnego dla niej rozstrzygnięcia. To rzetelnie zebrany (przez organ) materiał dowodowy umożliwia organowi taką ocenę sytuacji zainteresowanego, która – w świetle art. 7 k.p.a. – stanowi podstawę do przyjęcia, czy w świetle kodeksowej zasady proporcjonalności należy skorzystać z przypisanej organowi kompetencji.

Należy również zwrócić uwagę na inne błędy wynikające z uzasadnienia zaskarżonej decyzji. W pierwszej kolejności Sąd w tym zakresie pragnie odnieść się do dyspozycji art. 28 ust. 3a u.s.u.s., w którym przewidziano możliwość umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne w uzasadnionych przypadkach, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Przesłanki umorzenia należności w oparciu o przepis art. 28 ust. 3a u.s.u.s. określone zostały w § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365; dalej: rozporządzenie). Wskazanymi w tym akcie przesłankami umożliwiającymi umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne są okoliczności związane z wykazaniem przez zobowiązanego, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla niego i jego rodziny (w tej części przepis podlega wykładni ścisłej – tj. ani rozszerzającej ani zawężającej – zgodnie z zasadą exceptiones non sunt extendandae). Wypełniając upoważnienie ustawowe, Minister Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej wskazał przykładowe stany faktyczne, w których może nastąpić umorzenia zaległości. Zgodnie z tym rozporządzeniem, możliwość umorzenia należności istnieje np.: 1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych; 2) w przypadku poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności oraz w razie 3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Sąd zwraca uwagę, że wyliczenie to nie stanowi zamkniętego katalogu przypadków uzasadniających umorzenie zaległości z innej przyczyny niż całkowita nieściągalność, a jedynie przykładowe wskazanie różnych kategorii stanów faktycznych, które z całą pewnością mieszczą się w tej przesłance. Poza tymi przesłankami mogą istnieć inne jeszcze okoliczności, które stanowiłyby przesłankę rozważenia możliwości zastosowania ulgi. W delegacji ustawowej do wydania wyżej wskazanego rozporządzenia stwierdzono, że należy wziąć pod uwagę ważny interes osoby zobowiązanej do opłacenia należności z tytułu składek oraz stan finansów ubezpieczeń społecznych. Wypełniając tę delegację ustawową, Minister Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej wskazał, że możliwość umorzenia należności zachodzi w sytuacji, gdy stan majątkowy zobowiązanego lub jego sytuacja rodzinna, uniemożliwia mu opłacenie tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla niego, bądź jego rodziny. Podkreślenia przy tym wymaga, że stwierdzenie powyższej przesłanki nie oznacza, że organ jest zobowiązany do umorzenia należności. Stwierdzenie to powoduje, że postępowanie wkracza w kolejną fazę, w której organ dokonuje wyboru opcji decyzyjnej: zastosuje ulgę albo odmówi jej udzielenia. Nie określono przy tym kryteriów wyboru rozwiązania decyzyjnego, w przypadku ziszczenia się którejkolwiek z przesłanek umorzenia zaległości. Użyte w tym przepisie określenie "może" oznacza, że to organ samodzielnie dokonuje wyboru alternatywnego rozwiązania, co jednakowoż nie świadczy, że dysponuje w tym zakresie zupełną dowolnością. Rozstrzygnięcie podejmowane jest wówczas na podstawie tzw. uznania administracyjnego. Stwierdzenie natomiast przez organ braku przesłanek wskazanych w art. 28 ust. 2 i 3a powoduje, że nie będzie on dysponował wyborem rozstrzygnięcia, a decyzja będzie miała charakter związany.

Należy przy tym podkreślić, że przez użyte w rozporządzeniu stwierdzenie "uniemożliwia mu opłacenie tych należności", należy rozumieć sytuację zapłaty całości należności wraz odsetkami. Najogólniej rzecz biorąc, spełnienie tej przesłanki wiąże się z istnieniem po stronie zobowiązanego szczególnych powodów, powodujących że żądanie pełnej i terminowej zapłaty składek może zachwiać podstawami egzystencji zobowiązanego i (lub) osób zależnych od niego. Podkreślić przy tym należy, że okoliczności występujących po stronie zobowiązanego, nie można ograniczać tylko i wyłącznie do sytuacji nadzwyczajnych, czy też zdarzeń losowych uniemożliwiających uregulowanie zaległości składkowych, albowiem pojęcie to funkcjonuje w zdecydowanie szerszym znaczeniu, uwzględniającym nie tylko sytuacje nadzwyczajne, ale również normalną sytuację ekonomiczną zobowiązanego, wysokość uzyskiwanych przez niego dochodów oraz wydatków, a w tym względzie również wydatków ponoszonych w związku z ochroną zdrowia własnego lub członków najbliższej rodziny (koszty leczenia).

Tymczasem z lektury zaskarżonej decyzji wynika, że organ ograniczył się przy stosowaniu art. 28 ust. 3a u.s.u.s. jedynie do przypadków wymienionych przykładowo w rozporządzeniu. Organ nie przeanalizował jednak ogólnego warunku wynikającego z powyższego rozporządzenia, a mianowicie nie wykazał, że skarżąca jest w stanie opłacić należności i nie pociągnie to za sobą zbyt ciężkich dla niej skutków. Oczywiście w rozporządzeniu jest mowa o tym, że to zobowiązany ma wykazać, że nie jest w stanie uiścić należności. Niemniej jednak wykazanie musi ograniczać się do powołania określonych faktów przez składającego wniosek o zastosowanie ulgi. Ocena tych faktów i jednoczesne stwierdzenie, że nie zachodzą przesłanki do rozważenia w drodze uznania administracyjnego, czy zastosować ulgę, należą już do organu administracyjnego. Innymi słowy, strona przedstawia fakty, z których jej zdaniem wynika, że nie jest w stanie opłacić należności, zaś organ weryfikuje te twierdzenia i jeżeli się z nimi nie zgadza, daje temu wyraz w uzasadnieniu decyzji, przedstawiając stosowną argumentację.

Tymczasem w niniejszej sprawie skarżąca wielokrotnie podkreślała, że nie jest w stanie spłacać nawet rat ustalonych z ZUSem w układzie ratalnym. Organ w ogóle nie przeprowadził w tym kierunku żadnego postępowania. W takim zaś przypadku spełniona zostałaby przesłanka wymieniona w art. 28 ust. 3a u.s.u.s., czyli należałoby sytuację w jakiej znalazła się skarżąca uznać za uzasadniony przypadek, pozwalający rozważać umorzenie należności składkowych. Brak jakiegokolwiek działania w tym kierunku powoduje, że organ naruszył wyżej wskazany przepis w zw. z § 3 ust. 1 rozporządzenia, gdyż nie uzasadnił, że skarżąca jest w stanie uregulować zaległość i dodatkowo nie pociągnie to dla niego żadnych negatywnych skutków. Za taki negatywny skutek należy z całą pewnością uznać brak możliwości przeznaczania uzyskiwanych kwot na leczenie ratujące życie.

Wskazać ponadto należy, że w sprawach, w których strona nie przedstawiła, jak też organ nie znalazł z urzędu dowodów potwierdzających fakty i zdarzenia, z których strona wywodzi dla siebie określone (z reguły korzystne) skutki prawne, przed wydaniem decyzji negatywnej organ administracji powinien zawsze wezwać stronę do uzupełnienia materiału dowodowego poprzez przedstawienie przez nią brakujących dowodów, czy też sprecyzowania dotychczasowych niejasnych, czy też ogólnikowych wyjaśnień (tak: wyrok NSA z dnia 8 listopada 2013r., sygn. akt II OSK 1291/12, LEX nr 1421792), czego na gruncie niniejszej sprawy zabrakło. Organ bowiem nie zwrócił się do skarżącej z wezwaniem do uzupełnienia zgłoszonych twierdzeń.

Wskazać w tym miejscu należy, że stosownie do art. 7 k.p.a - w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Powołany przepis formułuje naczelną zasadę postępowania jaką jest zasada prawdy obiektywnej, której realizacja ma ścisły związek z zasadą praworządności oraz wywiera zasadniczy wpływ na ukształtowanie całego postępowania administracyjnego, obligując organ administracji publicznej do wyczerpującego zbadania okoliczności faktycznych związanych z daną sprawą, na podstawie wszelkich dostępnych dowodów. Z zasady tej wynika między innymi rozwijany w art. 77 § 1 k.p.a. obowiązek organu administracji publicznej określenia w każdej sprawie z urzędu jakie dowody są konieczne do wyjaśnienia stanu faktycznego, ich poszukiwania oraz realizacji. Stosownie do art. 75 § 1 k.p.a., jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny.

Konsekwencją obowiązywania zasad praworządności i prawdy obiektywnej jest także regulacja zawarta w art. 107 § 1 k.p.a., ustanawiającym obok innych wymogów decyzji obowiązek organu zawarcia w niej podstawy prawnej i uzasadnienia faktycznego, które w myśl § 3 tego artykułu powinno w szczególności obejmować wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne -wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Odpowiednie ujawnienie procesu decyzyjnego w sferze podstawy faktycznej rozstrzygnięcia stanowi jedną z gwarancji prawidłowej realizacji zasady swobodnej oceny dowodów z art. 80 k.p.a., rozumianej jako ocenę tego materiału na podstawie całokształtu zgromadzonych dowodów, następująca zgodnie z zasadami logicznego rozumowania i doświadczenia życiowego (zob. między innymi: A. Wróbel- komentarz do art. 80 kodeksu postępowania administracyjnego [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze, 2005, wyd. II.; C. Martysz- komentarz do art. 80 kodeksu postępowania administracyjnego, [w:] G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Tom l i II, Zakamycze, 2005; J. Borkowski: Glosa do wyroku NSA z dnia 6 października 1993r., l SA 1270/93, OSP 1994/7-8/131).

Podkreślić przy tym należy, że organ nie podjął żadnej inicjatywy dowodowej, choć to na organie spoczywał ciężar ustalenia stanu faktycznego. Oczywiście o pewnych faktach wiedzę ma wyłącznie skarżąca i to ona powinna fakty te udowodnić. Niemniej jednak to na organie spoczywa obowiązek zwrócenia się do strony o wyjaśnienie okoliczności, które jego zdaniem mają znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy i dopiero w sytuacji braku odpowiedzi, organ nie mając żadnych możliwości ustalenia tych okoliczności, może stwierdzić, że brak współdziałania strony, uniemożliwił dokonanie ustalenia istotnych dla sprawy okoliczności. Wezwanie strony o podanie konkretnych okoliczności, musi wyraźnie wskazywać, co strona ma obowiązek przedstawić. Nie może to być ogólne wezwanie, lecz organ musi wskazać konkretne okoliczności, które mają znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy oraz dowody, jakimi strona okoliczności te może wykazać. Organ nie może również zapominać o dyspozycji art. 86 k.p.a., który przewiduje, że jeżeli po wyczerpaniu środków dowodowych lub z powodu ich braku pozostały niewyjaśnione fakty istotne do rozstrzygnięcia sprawy, organ administracji publicznej dla ich wyjaśnienia może przesłuchać stronę. Ustawodawca umożliwia organowi realizację w ten sposób zasady prawdy obiektywnej. Organ nie może wobec powyższego, bez wykorzystania tego dowodu stwierdzić, że z winy strony nie mógł ustalić stanu faktycznego sprawy. Stwierdzenie takie byłoby usprawiedliwione jedynie wówczas, gdyby organ należycie wzywał stronę do wykazywania określonych okoliczności i wykorzystał możliwość jej przesłuchania. Dopiero wówczas mógłby stwierdzić w uzasadnieniu decyzji, że o konkretnych faktach wiedzę ma jedynie strona i z uwagi na jej bierność, organ nie miał możliwości dokonania pełnych ustaleń.

W ocenie Sądu również fakt, że skarżąca nie korzysta z pomocy społecznej, nie może stanowić argumentu uniemożliwiającego umorzenie należności. Przyjęcie stanowiska organu prowadziłoby do powstania kolejnego warunku umorzenia należności, czyli korzystania z pomocy społecznej. Brak korzystania z takiej pomocy może jedynie sugerować, że skarżąca samodzielnie stara się zaspokajać swoje potrzeby bytowe. Jeżeli organ będzie miał wątpliwości, czy jest to możliwe, ewentualnie, czy w związku z tym może również spłacić zaległości, powinien podjąć inicjatywę dowodową i ustalić należycie stan faktyczny sprawy. W każdym razie organ musi uzasadnić swoje stanowisko. Sąd nie może się "domyślać", dlaczego według organu brak korzystania z pomocy społecznej, stanowi argument do odmowy umorzenia zaległości. Poza tym stanowisko organu prowadziłoby do sytuacji, w której osoby starające się samodzielnie zaspokajać swoje potrzeby bytowe, byłyby gorzej traktowane od osób, które prób takich nie podejmują i jedynie oczekują pomocy ze strony państwa. Dyskryminowane byłyby przy tym osoby aktywne. Trudno przyjąć, aby argumentacja taka odpowiadała interesowi publicznemu.

Wobec powyższego należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja narusza art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. z uwagi na brak zebrania wyczerpującego materiału dowodowego, w szczególności w zakresie badania, czy zachodzi przypadek całkowitej nieściągalności oraz czy sytuacja skarżącej wyczerpuje przesłankę, o której mowa w art. 28 ust. 2 i 3 u.s.u.s. Dlatego też na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. – dalej: p.p.s.a) zaskarżona decyzja podlega uchyleniu.

Rozpoznając ponownie sprawę, organ zastosuje wszystkie dyrektywy wynikające z niniejszego uzasadnienia. W szczególności natomiast przeprowadzi wszechstronne postępowanie dowodowe w celu ustalenia, czy zadłużenie skarżącej względem ZUS jest "całkowicie nieściągalne" w rozumieniu art. 28 ust. 3 u.s.u.s. Gdyby okazało się, że sytuacje takie nie zachodzą, organ wyczerpująco zbada przede wszystkim przesłanki wskazane w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. i jeżeli stwierdzi, że któraś z nich zachodzi, będzie mógł przejść do rozważań opartych na swobodnym uznaniu.

Organ wyeliminuje również błędy w zakresie uzasadnienia przesłanek, które jego zdaniem przemawiały za odmową umorzenia składek. Sposób rozumowania organu powinien przy tym znaleźć odzwierciedlenie w treści decyzji, aby umożliwić Sądowi, w razie ewentualnego jej zaskarżenia, ocenę motywów podjętego rozstrzygnięcia. Ponadto w razie wątpliwości co do okoliczności przedstawianych przez skarżącą, organ przeprowadzi dodatkowe postępowanie wyjaśniające. W szczególności organ rozważy przy tym, czy skarżąca dysponuje określonymi środkami finansowymi, które może przeznaczać na utrzymanie i dodatkowo spłacić z nich zaległości składkowe.

Mając powyższe na uwadze, orzeczono, jak w sentencji.