Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 916/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-07-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Minister Insfrastruktury i Budownictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 11a ust 1 i nast.
journal: Dz.U. 2008 nr 193 poz 1194
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jednolity.
article: art. 72 ust 1 pkt 1 i 3, art. 71, art. 86
journal: Dz.U. 2008 nr 199 poz 1227
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko
article: art. 35 ust 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Nowak, , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak – Pęczkowska, Sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr.), Protokolant sekr. sąd. Katarzyna Zychora, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 lipca 2016 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia P. w B. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] stycznia 2016 r. znak [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2016r., znak: [...], Minister Infrastruktury i Budownictwa uchylił w części i orzekł w tym zakresie co do istoty sprawy oraz utrzymał w mocy w pozostałej części decyzję Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r., znak: [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dla przedsięwzięcia polegającego na budowie drogi ekspresowej [...] na odcinku: granica województwa [...] - węzeł drogowo-kolejowy w S. wraz z przebudową istniejącej sieci uzbrojenia terenu i przebudową dróg innych kategorii.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ przedstawił następujący stan faktyczny i prawny .

Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad działając na podstawie art. 11a ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194, z późn. zm.), wystąpił do Wojewody [...] z wnioskiem z dnia [...] grudnia 2009 r. (data wpływu do [...] Urzędu Wojewódzkiego w K. – [...] grudnia 2009 r.) o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dla: "Budowy drogi ekspresowej [...] na odcinku: granica województwa [...] - węzeł drogowo- kolejowy w S.". Inwestor wniósł także o nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, uzasadniając konieczność jego nadania ważnym interesem społecznym, związanym z ochroną zdrowia i życia ludzi. Zgodnie z przedstawioną argumentacją realizacja inwestycji zwiększy bezpieczeństwo ruchu drogowego, poprzez budowę dwóch jezdni drogi ekspresowej oddzielonych środkowym pasem dzielącym z barierą energochłonną zabezpieczającą przed przejazdem na przeciwległy pas ruchu, budowę dwupoziomowych węzłów i skrzyżowań oraz ograniczenie dostępności do drogi ekspresowej z terenów przyległych. Ze względu na wygrodzenie drogi ograniczona zostanie możliwość wtargnięcia ludzi i zwierząt na jezdnie drogi krajowej. Wymienione działania wpłyną na zmniejszenie ilości wypadków. Przedmiotowa inwestycja jest również wpisana na listę przedsięwzięć finansowanych z Programu Operacyjnego Infrastruktura i Środowisko.

Ponadto, inwestor wniósł o przeprowadzenie ponownej oceny oddziaływania inwestycji na środowisko w myśl przepisów ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227, z póżn. zm.). W związku z powyższym, postanowieniem z dnia [...] stycznia 2010r., znak: [...], organ pierwszej instancji zawiesił przedmiotowe postępowanie do czasu zakończenia oceny oddziaływania inwestycji na środowisko. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w K. postanowieniem z dnia [...] lipca 2010 r., znak: [...], uzgodnił realizację przedmiotowego przedsięwzięcia. Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] lipca 2010 r., znak: [...], podjął z urzędu postępowanie w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn.: "Budowa drogi ekspresowej [...] na odcinku: granica województwa [...] - węzeł drogowo-kolejowy w S.", zawieszone ww. postanowieniem z dnia [...] stycznia 2010 r.

Organ pierwszej instancji, pismem z dnia [...] lipca 2010 r., znak: [...], wystąpił do Szefa Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego w K. z prośbą o określenie dla planowanej inwestycji drogowej warunków wynikających z potrzeb obronności państwa. Szef Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego pismem z dnia [...] lipca 2010 r., nr [...] poinformował, iż nie wnosi uwag odnośnie planowanej inwestycji, ponieważ jej lokalizacja oraz parametry nie kolidują z potrzebami w zakresie obronności państwa oraz z funkcjonowaniem obiektów (urządzeń) wojskowych. Po przeprowadzeniu postępowania w sprawie ww. wniosku, działając na podstawie art. 11a ust. 1 i 4, art. 11 b, art. 11d, art. 11f, art. 11i ust. 1, art. 11j, art. 12, art. 17, art. 19, art. 20 ust. 1, 2 i 3 oraz art. 20a i art. 20b ustawy, Wojewoda [...] wydał w dniu [...] sierpnia 2010 r. decyzję nr [...], znak: [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dla przedsięwzięcia polegającego na budowie drogi ekspresowej [...] na odcinku: granica województwa [...] - węzeł drogowo-kolejowy w S. wraz z przebudową istniejącej sieci uzbrojenia terenu i przebudową dróg innych kategorii, zwaną dalej "decyzją Wojewody [...]", oraz nadał jej rygor natychmiastowej wykonalności.

Od decyzji Wojewody [...] odwołanie do Ministra Infrastruktury, za pośrednictwem organu pierwszej instancji, wniosło Stowarzyszenie [...], reprezentowane przez Prezesa R. Ś., zwane dalej "Stowarzyszeniem", oraz P. S.A., reprezentowany przez Panią L. K.

Skarżące Stowarzyszenie w odwołaniu z dnia 31 sierpnia 2010 r. (data nadania w placówce pocztowej: 1 września 2010 r.) wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i wstrzymanie jej wykonania do czasu rozpatrzenia odwołania: 1) wymagań art. 95 ust. 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku wprowadzającego konieczność szczególnego odniesienia się w uzasadnieniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej do ustaleń wynikających z decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach i postanowienia kończącego ponowną ocenę oddziaływania na środowisko, poprzez pominięcie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji kluczowych ustaleń wynikających z tych rozstrzygnięć oraz kwestii wyrażonych w toku konsultacji społecznych, prowadzonych w ramach ponownej oceny oddziaływania na środowisko; 2) przepisów art. 7 i art. 77 § 1 kpa, z uwagi na niewłaściwe rozpatrzenie uwag zgłoszonych przez skarżące Stowarzyszenie oraz Stowarzyszenie [...]. Ten sam zarzut skierowano przeciwko postanowieniu RDOŚ, zarzucając mu nadto bezpodstawną odmowę racji organizacjom ekologicznym, składającym w toku postępowania uwagi odnośnie zasadności budowy przejścia dla dużych zwierząt w km 507+450-500 (0+750-800). Zdaniem skarżącego, Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w K., zwany dalej "RDOŚ", nie dokonał autonomicznej oceny planowanego odcinka przedsięwzięcia pod kątem jego oddziaływania na funkcjonalność korytarza ekologicznego, opierając się wyłącznie na opinii wnioskodawcy, a pomijając inne materiały w sprawie, w szczególności opinię prof. dra hab. W. J. (Zakład Badania Ssaków Polskiej Akademii Nauk) z dnia [...] maja 2009 r. W materiałach dołączonych do akt sprawy przez skarżące Stowarzyszenie oraz Stowarzyszenie [...] podkreślano konieczność kompleksowego podejścia do kwestii ochrony funkcjonalności korytarza ekologicznego, w tym potrzebę zlokalizowania większej ilości przejść dla zwierząt niż wynika to z propozycji inwestora i zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającego ją postanowienia RDOŚ. Skarżący podnieśli, iż niemożliwe jest precyzyjne określenie granicy obszaru natężonej migracji zwierząt, gdyż granice te wyznaczane są orientacyjnie, a oddziaływanie przedsięwzięć na ich przebieg winno być oceniane każdorazowo. Zdaniem skarżących, oddziaływanie takich obiektów jak planowane przedsięwzięcie obejmuje większy obszar niż tylko ten znajdujący się w granicach drogi ekspresowej, gdyż generowane jest przez oświetlenie węzła, światła samochodów oraz natężenie hałasu. Stowarzyszenie podniosło, iż w zaskarżonym postanowieniu RDOŚ przedstawiono w sposób nieobiektywny i zmanipulowany stanowisko skarżącego odnośnie granic korytarza ekologicznego oraz zasięgu negatywnego oddziaływania obiektów na ten korytarz, co ich zdaniem stanowi rażące naruszenie art. 8 kpa. Ponadto, przez rezygnację z budowy osłon antyolśnieniowych, przy pozostawieniu lokalizacji węzła "[...]", nieprawidłowo odniesiono się do podnoszonej przez skarżących kwestii skutków oświetlenia tego obiektu. Stowarzyszenie poinformowało, że stale wnioskuje o rezygnację z budowy przedmiotowego obiektu wskazując, że nawet zastosowanie takich osłon nie zniweluje całkowicie negatywnych skutków oddziaływania oświetlenia węzła. Zdaniem skarżącego Stowarzyszenia, RDOŚ nieprawidłowo przeprowadził ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na korytarz ekologiczny, co stanowi naruszenie art. 7 i 77 § 1 kpa, a na potwierdzenie swojego twierdzenia podano wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 16 lutego 2010 r., sygn. akt II SA/Lu 720/09 oraz Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości z dnia 26 października 2006 r., sygn. akt C-239/04. Rzetelna analiza oddziaływania planowanej inwestycji na przecinany korytarz ekologiczny jest szczególnie istotna z uwagi na jego rolę w przemieszczaniu się wilka i łosia w wymiarze europejskim, a trwałe przerwanie ciągłości korytarza spowoduje odcięcie dopływu osobników wilka z populacji wschodnich i zagrożenie dla przetrwania populacji zachodnich. Powyższe stanowisko skarżący wywiedli z ww. opinii prof. dra hab. W. J., w której przedstawiono badania nad rozwojem populacji dużych ssaków. Skarżący poinformowali, iż w trakcie spotkania w dniu [...] marca 2009 r. z przedstawicielami Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, zorganizowanego z uwagi na złożenie przez nich wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, przedstawili opinię Stowarzyszenia z dnia 23 marca 2009 r., z której wynikały szczegółowe parametry przejść dla zwierząt i ich liczba, w tym konieczność budowy przejścia w km [...] -[...] ([...]). Powyższe uwagi zostały, ich zdaniem, zignorowane w trakcie późniejszej procedury inwestycyjnej, ponieważ inwestor wycofał się z wcześniejszych ustaleń i zrezygnował z budowy postulowanego przejścia dla dużych zwierząt. Ponadto Stowarzyszenie podniosło, iż nie do przyjęcia jest dokonana przez RDOŚ analiza oddziaływania drogi na populację motyli w dolinie rzeki O. oraz na występujące w rejonie projektowanego węzła gatunki ptaków. W toku konsultacji społecznych Stowarzyszenie wskazywało, iż ochrona motyli, takich jak przeplatka aurinia i modraszek alkon, jest celem ochrony obszaru Natura 2000 "[...]", z czego wywiedziono konieczność dokonania oceny stopnia oddziaływania przedsięwzięcia na cały obszar Natura 2000. Takiej oceny organ zaniechał, a wskazane przez niego rozwiązania polegające na kompensacji przyrodniczej są, zdaniem skarżącego, nieadekwatne do sedna problemu. Ponadto, w ocenie Stowarzyszenia RDOŚ pominął kwestię negatywnego wpływu inwestycji na takie ptaki jak derkacz, świergotek łąkowy i czajka, których występowanie stwierdzono w rejonie projektowanego węzła, nie odnosząc się merytorycznie do zgłoszonych w tym zakresie uwag Stowarzyszenia. Na potwierdzenie przedstawionego stanowiska powołano treść "Wytycznych w sprawie ścisłej ochrony gatunków zwierząt ważnych dla Wspólnoty na mocy dyrektywy siedliskowej 92/43/EWG" (Komisja Europejska 2007). Wobec powyższego Stowarzyszenie uznało, iż RDOŚ wykazał się ignorancją przepisów o ochronie gatunkowej, w tym zasady przezorności i zasady ograniczania negatywnych oddziaływań u źródła (art. 174 ust. 2 TWE). Ponadto powołując się na przepis art. 56 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2009 r. Nr 151, poz. 1220, z późn. zm.) Stowarzyszenie wskazało, iż zezwolenie na zrywanie, niszczenie, uszkodzenie i przemieszczanie roślin objętych ochroną gatunkową może być udzielone tylko w braku rozwiązań alternatywnych, natomiast sporządzony w przedmiotowej sprawie na etapie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko nie przedstawia jakiejkolwiek analizy rozwiązań alternatywnych. Raport ten również, w ocenie Stowarzyszenia, nie zawiera miarodajnych informacji o istniejących uwarunkowaniach przyrodniczych podpartych inwentaryzacją przyrodniczą. W świetle powyższego niedopuszczalne jest przyjęcie ustaleń wynikających z decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację inwestycji, gdyż została ona oparta o niemiarodajny raport. Tym samym analiza wariantów alternatywnych powinna zostać poddana ponownej weryfikacji na etapie przeprowadzania ponownej oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko.

Stowarzyszenie podtrzymało swoje stanowisko, iż budowa węzła "[...]" nie jest uzasadniona interesem społecznym, wobec istnienia dogodnego połączenia komunikacyjnego z tym rejonem, a zatem przedmiotowa inwestycja będzie stanowić nieuzasadnione wydawanie środków publicznych. Stowarzyszenie podniosło nadto, że ani na etapie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, ani w trakcie ponownej oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko nie przeanalizowano aspektu kumulacji oddziaływania przedmiotowej inwestycji z planowaną budową centrum logistycznego na bazie istniejącego węzła kolejowego od strony gminy S., co stanowi rażące naruszenie prawa.

Stowarzyszenie wskazało także, że w związku z niewłaściwym rozpatrzeniem uwarunkowań przyrodniczych istnieje realne zagrożenie dla istotnych struktur przyrodniczych, które mogą doprowadzić do znacznych strat ekologicznych, w tym do zaistnienia szkody w środowisku, w rozumieniu ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie (Dz. U. Nr 75, poz. 493, z późn. zm.).

Wobec faktu, że P. S.A., reprezentowany przez Pana A. W., wystąpił do Ministra Infrastruktury z wnioskiem z dnia 11 października 2010 r. o wycofanie swojego odwołania z dnia 23 sierpnia 2010 r., organ drugiej instancji odrębną decyzją, wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. , orzekł o umorzeniu postępowania odwoławczego w odniesieniu do tego odwołania. Po rozpoznaniu odwołania Stowarzyszenia, Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] lutego 2011 r., znak: [...], utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...].

Skargę na decyzję Ministra Infrastruktury do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosło Stowarzyszenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 6 czerwca 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 725/12, oddalił ww. skargę Stowarzyszenia na decyzję Ministra Infrastruktury. Skarżące Stowarzyszenie od ww. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosło skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem z dnia 1 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 2520/12, uchylił zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 czerwca 2012 r. i przekazał sprawę temu sądowi do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu wyroku z dnia 1 lutego 2013 r. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż w konsekwencji stwierdzenia nieważności decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach praktycznie niemożliwe (niewykonalne) jest przeprowadzenie sądowej kontroli decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, wydanej w oparciu o tę pierwszą decyzję, która zostaje wycofana z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc. Wskazano, że sąd administracyjny, kontrolując decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, jak w tym przypadku, musi sprawdzić, czy decyzja ta wydana została zgodnie z decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach i czy zostały w niej uwzględnione wszystkie warunki realizacji przedsięwzięcia określone w decyzji środowiskowej. Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny, mając na uwadze ograniczenia wynikające z art. 31 ust. 2 specustawy drogowej, wyraził pogląd, że przepis ten odnosi się do decyzji organu pierwszej instancji i nie zawiera ograniczeń w zakresie orzekania przez sąd administracyjny w stosunku do decyzji organu odwoławczego. Jak wskazano, analogiczny pogląd wyraził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 16 października 2012 r., sygn. akt K 4/10, OTKA 2012, Nr 9, poz. 106 (cz. III pkt 3.2.1. uzasadnienia, s. 22).

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 12 grudnia 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 2033/13, stwierdził wydanie decyzji Ministra Infrastruktury z naruszeniem prawa. W uzasadnieniu powołanego wyroku wskazano, że w dacie orzekania przez organy w niniejszej sprawie nie funkcjonowała w obrocie prawnym decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach, a więc decyzje wydane w rozpoznawanej sprawie dotknięte są wadą z art. 156 § 1 k.p.a.. Jednakże w myśl art. 31 ust. 2 specustawy drogowej sąd administracyjny, uwzględniając skargę na decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, której nadano rygor natychmiastowej wykonalności, po upływie 14 dni od dnia rozpoczęcia budowy, może jedynie stwierdzić, że decyzja ta narusza prawo z przyczyn określonych w art. 145 lub 156 k.p.a. Sąd administracyjny rozpoznając skargę na decyzję o pozwoleniu na budowę wydaną w trybie tej ustawy może ją uwzględnić jedynie w przypadkach wystąpienia kwalifikowanych przesłanek, tj. wznowieniowych lub nieważnościowych. Pomimo stwierdzenia przez sąd takich uchybień, decyzja obarczona tego typu wadami będzie nadal obowiązywała, a stronom, które poniosły szkodę z powodu wydania decyzji obarczonej wadą będą przysługiwały roszczenia odszkodowawcze, na zasadach określonych w art. 417¹ § 2 Kodeksu cywilnego. Natomiast wszelkie inne, niż określone w tych dwóch przepisach kpa naruszenia prawa nie mogą skutkować uwzględnieniem skargi na taką decyzję.

Skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego od powyższego wyroku sądu pierwszej instancji wniosło Stowarzyszenie [...]. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 13 maja 2014 r., sygn. akt II OSK 650/14, uchylił zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 grudnia 2013 r. i przekazał sprawę temu sądowi do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu tego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że zgodnie z art. 190 zd. 1 p.p.s.a.- ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, z późn. zm.), sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Natomiast w wyroku z dnia 1 lutego 2013 r. Naczelny Sąd Administracyjny, mając na uwadze ograniczenia wynikające z art. 31 ust. 2 specustawy drogowej, wyraził pogląd, że przepis ten odnosi się do decyzji organu pierwszej instancji i nie zawiera ograniczeń w zakresie orzekania przez sąd administracyjny w stosunku do decyzji organu odwoławczego. Sąd I instancji zaś, wbrew wiążącemu go stanowisku Naczelnego Sądu Administracyjnego, przyjął, że ograniczenie wynikające z art. 31 ust. 2 specustawy drogowej ma zastosowanie do decyzji organu II instancji, czego konsekwencją było uznanie, że w stosunku do zaskarżonej decyzji, dotkniętej wadą nieważności, władny jest jedynie stwierdzić, że decyzja ta została wydana z naruszeniem prawa, czym naruszył art. 190 p.p.s.a.. Ponadto, Naczelny Sąd Administracyjny w ww. wyroku wskazał na obowiązek dokonywania pro wspólnotowej wykładni przepisów prawa krajowego, a także możliwość bezpośredniego stosowania norm prawa wspólnotowego (dyrektyw), gdy prawo krajowe jest z nim niezgodne. Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku ograniczył się zaś do stwierdzenia, że "wziął pod uwagę przepisy prawa wspólnotowego", co jednakże nie znalazło odzwierciedlenia w treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku. Tym samym stwierdzono, że Sąd I instancji nie zastosował się do wytycznych Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartych w wyroku z dnia 1 lutego 2013 r., a przy tym uchylił się od rozpoznania sprawy, co skutkowało również naruszeniem art. 141 § 4 ppsa, albowiem sąd I instancji nie uzasadnił należycie przyczyn podjętego rozstrzygnięcia w sposób umożliwiający kontrolę instancyjną wydanego wyroku.

Na skutek ponownego rozpatrzenia sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 września 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 1207/14, uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Infrastruktury. W uzasadnieniu powyższego wyroku wskazano, że okolicznością kluczową dla przedmiotowej sprawy jest prawomocne zakończenie postępowania sądowo-administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2008 r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację inwestycji. Wyrokiem z dnia 12 czerwca 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie o sygn. akt IV SA/Wa 809/13, oddalił bowiem skargę Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] sierpnia 2011 r. utrzymującą w mocy własną decyzję z dnia [...] kwietnia 2011 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2008 r. o środowiskowych uwarunkowaniach. Sąd I instancji uznał, że wobec wyeliminowania z obrotu prawnego, ze skutkiem ex tunc, decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, która ma charakter sui generis rozstrzygnięcia wstępnego względem decyzji Wojewody [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, "ta ostatnia decyzja zawisła niejako w próżni tracąc niejako swoje oparcie". W wyroku wskazano również, że aktualnie w obrocie prawnym funkcjonuje nowa decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach z dnia [...] stycznia 2014 r., wydana przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K., utrzymana w mocy decyzją Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lipca 2014 r. W ocenie Sądu "w tym stanie rzeczy, rozpatrując odwołanie Minister Infrastruktury i Rozwoju ma obowiązek ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy przy uwzględnieniu aktualnego stanu faktycznego i prawnego biorąc pod uwagę zasadę dwuinstancyjności zapisaną w art. 15 k.p.a.. Wprawdzie w myśl przepisu art. 72 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, to jednak istnieje możliwość ubiegania się o uzyskanie decyzji środowiskowej dla przedsięwzięć, które są realizowane a także tych, które zostały już zrealizowane (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 maja 2014 r. II OSK 3013/12)".

Następnie, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 24 marca 2015 r., sygn. akt II OSK 4/15, oddalił skargę kasacyjną Stowarzyszenia od ww. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 września 2014 r.

Minister wskazał, że przy ponownym rozpatrzeniu wniesionego przez skarżące Stowarzyszenie odwołania uwzględniono fakt, że obecnie właściwym w przedmiotowej sprawie - stosownie do treści rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 listopada 2015 r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Ministra Infrastruktury i Budownictwa (Dz. U. z 2015 r., poz. 1907, ze zm.) - jest Minister Infrastruktury i Budownictwa.

Następnie Minister wskazał, że kompetencje organu odwoławczego obejmują zarówno korygowanie wad prawnych decyzji organu I instancji, polegających na niewłaściwym zastosowaniu przepisu prawa materialnego, bądź postępowania administracyjnego, jak i wad polegających na niewłaściwej ocenie okoliczności faktycznych. Stwierdził, że rozpatrzył ponownie wniosek inwestora o wydanie przedmiotowej decyzji, przeanalizował materiał dowodowy zgromadzony przez Wojewodę [...], w tym zbadał poprawność postępowania organu pierwszej instancji oraz poprawność wydanej przez niego decyzji Wojewody [...], jak również rozpatrzył zarzuty podniesione w odwołaniu, uwzględniając przy tym wiążące organ stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wyrażone w prawomocnym wyroku z dnia 17 września 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 1207/14.

Organ podniósł, że w dniu 27 października 2015 r. weszła w życie ustawa z dnia 5 sierpnia 2015 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r., poz. 1590), zwana dalej "ustawą zmieniającą", której art. 1 wprowadził zmiany m in. w przepisach rozdziału 2a specustawy drogowej regulującego postępowanie poprzedzające rozpoczęcie robót budowlanych. Zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy zmieniającej, do postępowań administracyjnych prowadzonych na podstawie ustawy zmienianej w art. 1, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu dotychczasowym. W myśl zaś art. 5 ust. 2 ustawy zmieniającej do postępowań, o których mowa w ust. 1, na wniosek właściwego zarządcy drogi, stosuje się przepisy art. 11 f ust. 1 pkt 8 lub art. 12 ust. 7 i 8 specustawy drogowej w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą. Wobec nie złożenia przez inwestora wniosku, o którym mowa w art. 5 ust. 2 ustawy zmieniającej, w przedmiotowym postępowaniu stosuje się przepisy dotychczasowe. Przed złożeniem wniosku inwestor, zgodnie z art. 11 b ust. 1 specustawy drogowej, uzyskał opinie: - Zarządu Województwa [...] - uchwała nr [...] z dnia [...] września 2009 r.,- Zarządu Powiatu S. - uchwała nr [...] z dnia [...] września 2009 r.,- Prezydenta Miasta S. - pismo z dnia [...] września 2009 r., znak: [...]. Zgodnie z art. 11 d ust. 1 pkt 1 specustawy drogowej do wniosku załączono mapę w skali 1:1000, na której przedstawiono proponowany przebieg drogi, z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych oraz istniejące uzbrojenie terenu. Ponadto dołączono analizę powiązania projektowanej drogi z innymi drogami publicznymi, mapy zawierające projekty podziału nieruchomości oraz określono zmiany w dotychczasowej infrastrukturze zagospodarowania terenu. Zgodnie z art. 11 d ust. 1 pkt 5 specustawy drogowej do wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej inwestor dołączył projekt budowlany wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami oraz dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi. Projekt został wykonany i sprawdzony przez osoby spełniające warunki, o których mowa w art. 12 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623, z późn. zm). Zgodnie z art. 20 ust. 4 tej ustawy, do projektu dołączono oświadczenia projektantów i sprawdzających o sporządzeniu projektu zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej. Przedmiotowy projekt budowlany, uzupełniony przez inwestora na etapie niniejszego postępowania odwoławczego, o czym będzie mowa w dalszej części decyzji, jest zgodny z: decyzją Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K. z dnia [...] stycznia 2014 r., znak: [...], o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia pod nazwą: "Rozbudowa drogi krajowej nr [...] do parametrów drogi ekspresowej na odcinku od granicy województwa mazowieckiego do węzła drogowo-kolejowego w S." w wariancie 2, utrzymaną w mocy decyzją Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lipca 2015 r., znak: [...], decyzją Marszałka Województwa [...] z dnia [...] listopada 2009 r., znak: [...], udzielającą pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie urządzeń wodnych związanych z planowaną inwestycją drogową.

Organ wskazał, że po dokonaniu analizy przedłożonego przez inwestora projektu budowlanego organ odwoławczy stwierdził, że spełniał on wymagania określone w art. 34 ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 z późn. zm.) oraz rozporządzeniu Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2012 r., poz. 462, z późn. zm). Zgodnie z art. 11 d ust. 1 pkt 8 specustawy drogowej, inwestor załączył do wniosku także opinie:- Okręgowego Urzędu Górniczego w K. z dnia [...] lipca 2009 r., znak: [...], - Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. wyrażoną w postanowieniu Nr [...] z dnia [...] października 2009 r., znak: [...], - Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w R. z dnia [...] października 2009 r., znak: [...], - [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] września 2009 r., znak: [...]. Planowana inwestycja zlokalizowana jest bowiem poza pasem technicznym i ochronnym morskich portów i przystani, w obszarze inwestycji nie występują miejscowości uzdrowiskowe, jak również linie kolejowe, co powoduje, że inwestycja nie wymaga uzyskania opinii dyrektora właściwego urzędu morskiego, ministra właściwego do spraw zdrowia, jak również właściwego zarządcy infrastruktury kolejowej. Zgodnie z art. 11 d ust. 1 pkt 9 specustawy drogowej do wniosku inwestor dołączył również akty administracyjne wymagane przepisami odrębnymi, tj.: decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2008 r. znak: [...], o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, decyzję Marszałka Województwa [...] z dnia [...] listopada 2009 r., znak: [...], udzielającą pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie urządzeń wodnych związanych z planowaną inwestycją drogową.

Minister podniósł, że w toku niniejszego postępowania odwoławczego organ II instancji otrzymał decyzję Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K. z dnia [...] stycznia 2014 r., znak: [...], o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia pod nazwą: "Rozbudowa drogi krajowej nr [...] do parametrów drogi ekspresowej na odcinku od granicy województwa mazowieckiego do węzła drogowo-kolejowego w S." w wariancie 2, oraz utrzymującą ją w mocy decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lipca 2015 r., znak: [...], które to rozstrzygnięcia ostatecznie rozstrzygają kwestię środowiskowych uwarunkowań zgody na realizacje przedmiotowej inwestycji. Analizując złożony przez inwestora wniosek z dnia 3 grudnia 2009 r., uzupełniony na etapie niniejszego postępowania odwoławczego, organ odwoławczy uznał, że wniosek ten zawiera elementy wskazane wart. 11 d ust. 1 specustawy drogowej. Poddał kontroli przeprowadzone przez Wojewodę [...] postępowanie w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację ww. przedsięwzięcia i stwierdził, co następuje. Wojewoda [...] prawidłowo poinformował strony o wszczętym postępowaniu, podał jego podstawę prawną, pouczył o prawie do składania wniosków, uwag i zastrzeżeń, a zatem należycie i wyczerpująco poinformował strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, będących przedmiotem postępowania administracyjnego, które mogły mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków. Wojewoda [...], pismem z dnia [...] stycznia 2010 r., znak: [...], zawiadomił wnioskodawcę oraz właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości objętych wnioskiem o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji. Pozostałe strony postępowania zostały poinformowane o powyższym w drodze obwieszczeń: w [...] Urzędzie Wojewódzkim w K. w dniach od 25 stycznia do 8 lutego 2010 r. w Urzędzie Miasta S. w dniach od 25 stycznia do 8 lutego 2010 r. oraz na stronie internetowej tego urzędu w tym samym terminie, w prasie lokalnej "Tygodnik S." z dnia 25-31 stycznia 2010 r. W przedmiotowym obwieszczeniu organ pierwszej instancji poinformował o miejscu, gdzie strony lub ich pełnomocnicy mogą zapoznać się z dokumentacją dotyczącą inwestycji oraz o możliwości składania uwag i wniosków.

W toku postępowania pierwszoinstancyjnego do Wojewody [...] wpłynęły pisma podmiotów zainteresowanych postępowaniem, w tym m.in. dotyczące kwestii wykupu w całości działek podlegających podziałowi oraz odszkodowania za nieruchomości zajmowane pod inwestycję. Po przeprowadzeniu postępowania w przedmiotowej sprawie, Wojewoda [...] wydał w dniu [...] sierpnia 2010 r. decyzję Nr [...], znak: [...], o zezwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej. Nadając przedmiotowej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności Wojewoda [...] podzielił argumenty przedstawione przez inwestora. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji ustosunkował się do zarzutów i wniosków podniesionych przez strony postępowania. Zgodnie z art. 11 f ust. 3 specustawy drogowej, Wojewoda [...] doręczył ww. decyzję wnioskodawcy oraz zawiadomił o jej wydaniu pozostałe strony w drodze obwieszczeń w urzędzie wojewódzkim oraz w urzędzie gminy właściwym ze względu na przebieg drogi, na stronie internetowej tej gminy, a także w prasie lokalnej. W aktach sprawy znajdują się dowody potwierdzające obwieszczenie o wydaniu przedmiotowej decyzji: w [...] Urzędzie Wojewódzkim w K. w dniach od 9 do 23 sierpnia 2010 r. w Urzędzie Miasta S. w dniach od 9 do 23 sierpnia 2010 r. oraz na stronie internetowej tego urzędu w tym samym terminie, w prasie lokalnej "Tygodnik S." wydanie z dnia 9-15 sierpnia 2010 r. Dotychczasowych właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości objętych decyzją Wojewody [...] organ pierwszej instancji poinformował o wydaniu decyzji również w drodze zawiadomień wysłanych na adresy wskazane w katastrze nieruchomości. W zawiadomieniach oraz w obwieszczeniu zamieszczono, zgodnie z art. 11f ust. 4 specustawy drogowej, informację o miejscu, w którym strony mogą zapoznać się z treścią decyzji.

Minister stwierdził, że decyzja organu pierwszej instancji czyni zadość wymogom przedstawionym w art. 11f ust. 1 specustawy drogowej, zawiera bowiem wszystkie niezbędne elementy określone w tym przepisie. Decyzja zawiera wymagania dotyczące powiązania drogi z innymi drogami publicznymi, określenie linii rozgraniczających teren inwestycji (mapa w skali 1:1000 przedstawiająca proponowany przebieg drogi oraz linie rozgraniczające teren, stanowiąca załącznik nr 1). Decyzja zawiera także zatwierdzenie podziału nieruchomości (mapy z projektami podziałów nieruchomości wraz z wykazami zmian gruntowych, stanowiące załącznik nr 2 do decyzji, będące jej integralną częścią). Ponadto, na mocy przedmiotowej decyzji, zatwierdzono projekt budowlany, stanowiący załącznik nr 4 do zaskarżonej decyzji, będący jej integralną częścią. W decyzji określono także nieruchomości, które stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa, nałożono na inwestora obowiązek przebudowy istniejącej sieci uzbrojenia terenu, zezwolono na wykonanie tego obowiązku oraz określono ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości dla realizacji obowiązku, o którym mowa powyżej, jak również określono warunki wynikające z potrzeb ochrony środowiska, ochrony zabytków i dóbr kultury współczesnej oraz potrzeb obronności państwa, a także określono wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich. Decyzja zawiera również określenie szczególnych warunków zabezpieczenia terenu budowy i prowadzenia robót budowlanych oraz określenie szczegółowych wymagań dotyczących nadzoru na budowie.

Następnie, Minister stwierdził, że decyzja organu pierwszej instancji wymaga dokonania korekty merytoryczno-reformacyjnej. Wskazał, ze art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. umożliwiają organowi odwoławczemu korektę zaskarżonej decyzji przez jej uchylenie i orzeczenie w tym zakresie co do istoty sprawy. Podniósł, ze główną przesłanką uzasadniającą konieczność dokonania zmian był fakt wydania, w miejsce wyeliminowanej z obrotu prawnego decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2008 r., znak: [...], o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedmiotowej inwestycji, nowej decyzji określającej środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedmiotowego przedsięwzięcia, tj. decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach RDOŚ, utrzymanej w mocy decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach GDOŚ. Ww. rozstrzygnięcia zostały przekazane organowi odwoławczemu przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K. przy piśmie z dnia [...] lipca 2015 r., znak: [...], w odpowiedzi na wezwanie z dnia 17 lipca 2015 r., znak: [...].

Zgodnie z art. 11 f ust.1 pkt 8 lit. e, f, g i h specustawy drogowej, decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zawiera w razie potrzeby ustalenia dotyczące określenia ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości dla realizacji obowiązków w zakresie przebudowy dróg innych kategorii lub dokonania przebudowy istniejącej sieci uzbrojenia terenu, jak również dotyczące zezwolenia na wykonanie tych obowiązków. W myśl art. 2 pkt 11 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2015 r.. poz. 520, z póżn. zm.), przez sieci uzbrojenia terenu rozumie się wszelkiego rodzaju nadziemne, naziemne i podziemne przewody i urządzenia: wodociągowe, kanalizacyjne, gazowe, cieplne, telekomunikacyjne, elektroenergetyczne i inne, z wyłączeniem urządzeń melioracji szczegółowych, a także podziemne budowle, jak: tunele, przejścia, parkingi, zbiorniki itp. Stosownie zaś do treści art. 73 ust. 1 pkt 1 i 1 a ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (tekst jednolity Dz. U. z 2015 r., poz. 469), do urządzeń melioracji wodnych szczegółowych zalicza się rowy wraz z budowlami związanymi z nimi funkcjonalnie oraz drenowania, jeżeli służą celom, o których mowa w art. 70 ust. 1. Przepis art. 70 ust. 1 ustawy Prawo wodne stanowi zaś, iż melioracje wodne polegają na regulacji stosunków wodnych w celu polepszenia zdolności produkcyjnej gleby, ułatwienia jej uprawy oraz na ochronie użytków rolnych przed powodziami. Tym samym w ww. decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie można określać ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości dla realizacji obowiązku przebudowy rowu melioracyjnego, czy też przebudowy drenażu melioracyjnego, których celem jest jedynie polepszenie zdolności produkcyjnej gleby, ułatwienie jej uprawy oraz ochrona użytków rolnych przed powodziami. Ponadto wskazać należy, iż ww. ograniczeń nie można określać dla obowiązku konserwacji takich urządzeń, bowiem pojęcie konserwacji nie mieści się z kolei w definicji przebudowy określonej w art. 3 pkt 7a ustawy Prawo budowlane. Natomiast w tabeli znajdującej się w załączniku do wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej pt.: "Informacje o konieczności ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości dla realizacji obowiązków określonych w art. 11 f ust. 1 pkt 8 lit g ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych", jako cel zajęcia czasowego w związku z obowiązkiem dokonania przebudowy istniejącej sieci uzbrojenia terenu inwestor wskazał prace polegające na przebudowie drenaży. Wobec powyższego, w piśmie z dnia 16 lipca 2015 r., znak: [...], Minister Infrastruktury i Rozwoju wezwał inwestora do wyjaśnienia, czy prace określone jako "przebudowa drenaży", o których mowa w ww. załączniku do wniosku inwestora o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej, służą wyłącznie polepszeniu zdolności produkcyjnej gleby, ułatwieniu jej uprawy i ochronie użytków rolnych przed powodziami, czy też służą również odwodnieniu drogi. W piśmie z dnia 29 lipca 2015 r., znak: [...], inwestor wyjaśnił, iż przebudowa drenaży polega na przebudowie istniejącego systemu drenarskiego dla odwodnienia drogi ekspresowej [...] na projektowanym odcinku drogi i nie służy wyłącznie polepszeniu zdolności produkcyjnej gleby, ani ułatwieniu jej uprawy oraz nie jest celem ochrona gruntów rolnych przed powodziami. Ponadto, inwestor wyjaśnił, iż prace określone jako konserwacja rowu polegają na niezbędnej przebudowie rowu w celu odwodnienia drogi ekspresowej [...] na projektowanym odcinku i nie służą wyłącznie polepszeniu zdolności produkcyjnej gleby, ułatwieniu jej uprawy i ochronie użytków rolnych przed powodziami. W konsekwencji należało uznać, zgodnie z ww. wyjaśnieniami inwestora, iż prace określone jako "przebudowa drenowania" i "konserwacja rowu" polegają na przebudowie rowów melioracyjnych i drenowania dla odwodnienia drogi [...], a zatem ich przebudowa może być realizowana w oparciu o przepisy specustawy drogowej.

Analizując dalej materiał dowodowy zgromadzony w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji Wojewody [...], organ odwoławczy zauważył, iż w ww. załączniku do wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej, wnioskując o ograniczenie w korzystaniu z nieruchomości jako "cel zajęcia czasowego" inwestor wskazał prace polegające na: przebudowie zasilenia stacji ochrony katodowej, budowie linii energetycznej wysokiego, średniego i niskiego napięcia, budowie wodociągu, budowie sieci teletechnicznej. Na podstawie przepisu art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. e i f specustawy drogowej, ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości mogą być ustalone jedynie dla realizacji obowiązku przebudowy istniejącej sieci uzbrojenia terenu lub przebudowy dróg innej kategorii. W ww. piśmie z dnia 29 lipca 2015 r. inwestor wyjaśnił, iż ww. prace stanowią w istocie przebudowę sieci uzbrojenia terenu i usunięcie kolizji z siecią: wodociągową, teletechniczną, energetyczną i gazową spowodowaną budową drogi [...] na przedmiotowym odcinku, przekazując jednocześnie poprawiony załącznik do wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej, uwzględniający ww. wyjaśnienia odnośnie zakresu prowadzonych prac.

Badając dalej akta sprawy zakończonej wydaniem decyzji Wojewody [...] organ odwoławczy dostrzegł, iż linią rozgraniczającą teren inwestycji zostały objęte działki nr [...], z obrębu S., arkusz 101, oraz działki nr [...] i [...], z obrębu [...], arkusz 5, które stanowią tereny wód płynących podlegających nieodpłatnemu zajęciu na czas realizacji inwestycji. Przepis art. 20a ust. 1 specustawy drogowej stanowi, iż w przypadku gdy inwestycja drogowa wymaga przejścia przez tereny wód płynących bądź tereny linii kolejowej, właściwy zarządca drogi jest uprawniony do nieodpłatnego zajęcia tego terenu na czas realizacji tej inwestycji. Zatem w przypadku terenów wód płynących bądź terenów linii kolejowej ustawodawca przewidział uregulowanie określone w art. 20a ust. 1 specustawy drogowej, a co za tym idzie nie ma możliwości objęcia tych terenów liniami rozgraniczającymi teren inwestycji. Również na odpowiednich rysunkach mapy w skali 1:1000 przedstawiającej proponowany przebieg drogi, z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych, oraz istniejące uzbrojenie terenu, określającej linie rozgraniczające teren przedmiotowej inwestycji, ww. działki - niezbędne ze względu na konieczność przejścia przedmiotowej inwestycji drogowej przez tereny wód płynących - nie zostały objęte liniami wskazującymi teren, co do którego zarządca drogi będzie uprawniony do nieodpłatnego zajęcia w oparciu o art. 20a ust. 1 specustawy drogowej. Powyższe działki na rzeczonej mapie zostały objęte liniami rozgraniczającymi teren inwestycji, co należy uznać za zapis nieprawidłowy z powyższych względów. Wobec powyższego, w piśmie z dnia 11 sierpnia 2015 r., znak: [...], Minister Infrastruktury i Rozwoju wezwał inwestora do przedłożenia mapy w skali 1:1000 przedstawiającej proponowany przebieg przedmiotowej drogi, z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych, oraz istniejące uzbrojenie terenu, określającej linie rozgraniczające teren przedmiotowej inwestycji, uwzględniającej zmiany wynikające z decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach RDOŚ, zastąpienie linii rozgraniczającej teren inwestycji na działkach nr [...], z obrębu S., arkusz 101, oraz działki nr [...] i [...], z obrębu [...], arkusz 5, odrębną linią oznaczającą granice terenu, co do którego zarządca drogi będzie uprawniony do nieodpłatnego zajęcia w oparciu o art. 20a ust. 1 specustawy drogowej oraz do przedłożenia dokumentacji projektowej, tj. 4 egzemplarzy projektu budowlanego w zakresie projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno- budowlanego, uwzględniających zmiany, o których do tej pory była mowa w niniejszej decyzji. Przy piśmie z dnia 28 października 2015 r., znak: [...], inwestor przesłał żądane dokumenty oraz poprawiony załącznik do wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej w postaci wykazu działek przeznaczonych do czasowego zajęcia z uwagi na konieczność przebudowy sieci uzbrojenia terenu kolidującej z przedmiotową inwestycją drogową.

Organ odwoławczy dostrzegł również, iż organ pierwszej instancji nie zawarł w niej jednoznacznego zapisu wskazującego nieruchomości, które zgodnie z art. 11f ust. 1 pkt 6 specustawy drogowej staną się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stanie się ostateczna. Nabycie własności nieruchomości z mocy prawa przez Skarb Państwa bądź właściwą jednostkę samorządu terytorialnego jest jednym z najbardziej doniosłych skutków ostatecznej decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, gdyż stanowi ograniczenie prawa własności, podlegającego konstytucyjnej ochronie. Nie można zatem przedmiotowej kwestii nie rozstrzygać w decyzji w sposób jednoznaczny. Organ odwoławczy uznał również, iż w pkt VI.1 na str. 26, organ I instancji w sposób nieuprawniony stwierdził otrzymanie z mocy prawa przez inwestora, tj. Generalnego Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, trwałego zarządu nieruchomości nabytych przez Skarb Państwa. Sama decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wydana na podstawie art. 11a ust. 1 specustawy drogowej, jakkolwiek ma charakter konstytutywny i wywołuje skutek prawnorzeczowy w postaci powstania z mocy prawa trwałego zarządu na rzecz Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, to jednak z mocy art. 20 ust. 4 i 5 tej ustawy ustanowienie trwałego zarządu musi być potwierdzone w drodze decyzji odpowiedniego organu, która następnie stanowi podstawę wpisu do księgi wieczystej (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 21 maja 2014 r., sygn. akt III SA/Po 1641/13, LEX nr 1479699). Zgodnie z poglądami doktryny trwały zarząd powstaje w sytuacji z chwilą, gdy decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dla drogi o odpowiedniej kategorii stanie się ostateczna. Powstanie trwałego zarządu z mocy prawa wymaga jednak potwierdzenia deklaratoryjną decyzją wydaną na podstawie art. 20 ust. 4 specustawy drogowej. (...) Deklaratoryjna decyzja o potwierdzeniu powstania trwałego zarządu z mocy prawa w warunkach określonych w art. 20 ust. 1 wydawana jest niezwłocznie po tym, gdy decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji stanie się ostateczna. Natomiast deklaratoryjna decyzja o potwierdzeniu powstania trwałego zarządu z mocy samego prawa w warunkach określonych w art. 20 ust. 2 może być wydana dopiero po tym, gdy uzyska walor ostateczności decyzja o wygaśnięciu trwałego zarządu wydana na podstawie art. 19 ust. 1. (tak M. Wolanin, Ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Komentarz 2. wydanie, C.H. Beck Warszawa 2010). Tym samym potwierdzenie powstania trwałego zarządu, wraz ze wskazaniem nieruchomości następuje, zgodnie z art. 20 ust. 4 specustawy drogowej, w odrębnej decyzji właściwego organu, czyli w niniejszej sprawie w decyzji wydawanej przez Wojewodę Świętokrzyskiego.

Analizując decyzję Wojewody [...] pod kątem spełnienia warunku określonego w art. 16 ust. 2 specustawy drogowej, Minister stwierdził, że rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji nie zawiera określenia terminu wydania nieruchomości lub wydania nieruchomości oraz opróżnienia lokali i innych pomieszczeń zgodnego z przepisanymi wymogami. Użycie w art. 16 ust. 2 specustawy drogowej sformułowania "decyzja (...) określa (...)" oznacza, iż wskazanie terminu, o którym mowa w tym przepisie jest obligatoryjne. Potwierdza to również orzecznictwo sądów administracyjnych (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 września 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 1417/12, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1932/11). Konieczność określenia terminu wydania nieruchomości, opróżnienia lokali i innych pomieszczeń wynika również z potrzeby zakreślenia ram czasowych istnienia obowiązków, o których mowa w art. 17 ust. 4a i 4b specustawy drogowej, dotyczących odpowiednio terminu, po upływie którego inwestor nie ma obowiązku zapewnienia lokalu zamiennego oraz terminu jego opróżnienia przez osobę, której go wskazano. Na gruncie przepisów specustawy drogowej mamy do czynienia z dwiema różnymi instytucjami: obligatoryjnym dla organu orzekającego określeniem terminu do wydania nieruchomości i opróżnienia lokali, liczonym od dnia kiedy decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna, nie krótszym niż 120 dni oraz fakultatywnym dla tego organu rygorem natychmiastowej wykonalności, nadawanym na odpowiednio uzasadniony wniosek, odnoszącym się do decyzji organu I instancji i funkcjonującym tylko do czasu uzyskania przez decyzję waloru ostateczności.

Minister wskazał, że konsekwencją przedstawionego powyżej stanowiska oraz wskazanych działań są, dokonane na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. , zmiany, które szczegółowo określone zostały w punktach I-IX niniejszej decyzji. Dokonane przez organ odwoławczy (w pkt I i II niniejszej decyzji) zmiany uwzględniają fakt wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach RDOŚ, utrzymanej w mocy decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach GDOŚ, którymi to rozstrzygnięciami określone zostały środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedmiotowego przedsięwzięcia, oraz konieczność uwzględnienia na etapie realizacji inwestycji zapisów w nich zawartych. Dalej - również w pkt I niniejszej decyzji - organ odwoławczy nałożył na inwestora obowiązek wykonania i przedstawienia właściwemu organowi analizy porealizacyjnej w terminie do 24 miesięcy od dnia oddania inwestycji do użytkowania oraz po 5 latach od dnia oddania obiektu do użytkowania dla III etapu monitoringu przejść dla zwierząt. Zgodnie z art. 93 ust. 2 pkt 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku w decyzjach, o których mowa w art. 72 ust. 1 pkt 1, 10, 14 i 18, właściwy organ może nałożyć na wnioskodawcę obowiązek przedstawienia analizy porealizacyjnej, określając jej zakres i termin. W pkt V decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach RDOŚ Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w K. nałożył obowiązek wykonania analizy porealizacyjnej. Zakres i termin obowiązku przedstawienia analizy porealizacyjnej, który został nałożony w niniejszej decyzji, uwzględnia treść decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach RDOŚ.

Minister stwierdził, że rozstrzygnięcia zawarte w pkt III-VI niniejszej decyzji są zaś konsekwencją konieczności zharmonizowania dokumentacji projektowej w zakresie urządzeń ochrony środowiska z obowiązkami wynikającymi z ww. rozstrzygnięć organów środowiskowych, jak również dokonania korekty w zakresie wyznaczenia obszaru, co do którego zarządca drogi będzie uprawniony do nieodpłatnego zajęcia w oparciu o art. 20a ust. 1 specustawy drogowej.

Organ odwoławczy dokonał również (w pkt V) odpowiednich zmian odnośnie działek przeznaczonych pod przebudowę istniejącej sieci uzbrojenia ternu i dróg innej kategorii, uwzględniających złożone w toku postępowania odwoławczego wyjaśnienia inwestora odnośnie zakresu prac prowadzonych na działkach przeznaczonych pod przebudowę istniejącej sieci uzbrojenia ternu i dróg innej kategorii. Natomiast w pkt VII, VIII i IX niniejszej decyzji organ odwoławczy skorygował zapisy odnoszące się odpowiednio do wskazania nieruchomości stających się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa, nabycia z mocy prawa przez inwestora trwałego zarządu na tych nieruchomościach oraz wprowadził do zaskarżonej decyzji zapisy określające terminy wydania nieruchomości objętych zakresem tej decyzji przy jednoczesnym uwzględnieniu wniosku inwestora o nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności.

Organ odwoławczy dokonując powyższych rozstrzygnięć uznał, że nie naruszają one zasady dwuinstancyjności postępowania, o której mowa w art. 15 k.p.a., ponieważ zasadniczym rozstrzygnięciem decyzji Wojewody [...] było ustalenie przebiegu linii rozgraniczających teren, zatwierdzenie podziału nieruchomości i projektu budowlanego, a te pozostają zgodne z wnioskiem inwestora oraz z decyzją organu pierwszej instancji. Ponadto, badając zgodność z prawem pozostałej części decyzji organu pierwszej instancji, Minister stwierdził, że czyni ona zadość innym wymogom specustawy drogowej oraz, że brak było podstaw do zakwestionowania decyzji poza częścią uchyloną i ustaloną w punktach l-IX niniejszej decyzji.

Odnosząc się do zarzutów Stowarzyszenia Minister stwierdził, że zarzuty w nim przedstawione odnoszą się przede wszystkim do kwestii środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedmiotowego przedsięwzięcia określonych w wyeliminowanej z obrotu prawnego decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2008 r., znak: [...], oraz nieaktualnego na gruncie przedmiotowej sprawy postanowienia RDOŚ. Za niewiążące należy bowiem należy uznać zapisy postanowienia wydanego po ponownym przeprowadzeniu oceny oddziaływania inwestycji na środowisko, na podstawie zobowiązania wynikającego z decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, którego rozstrzygnięcia ze swej istoty doprecyzowują i uszczegóławiają zapisy zawarte w tej decyzji. Jak już wskazano powyżej, rozstrzygnięciem określającym środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej jest aktualnie decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach RDOŚ, utrzymana w mocy decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach GDOŚ, która ostatecznie rozstrzyga co do środowiskowych uwarunkowań przedmiotowej inwestycji. Przedstawiony przez inwestora projekt budowlany, zmodyfikowany z uwzględnieniem postanowień wynikających z decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach RDOŚ, jest zgodny z tą decyzją, w związku z czym brak jest powodów, dla których organ miałby oceniać zgodność projektu budowlanego z postanowieniem RDOŚ.

Mając na uwadze podniesienie przez skarżące Stowarzyszenie zarzutów dotyczących przyjętych rozwiązań ochrony środowiska Minister wskazał, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach ma charakter sui generis "rozstrzygnięcia wstępnego" względem ewentualnego przyszłego zezwolenia na realizację konkretnego przedsięwzięcia i pełni ona względem niego w istocie funkcję prejudycjalną. Skutki prawne decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla dalszego procesu inwestycyjnego określone są w art. art. 86 ustawy o udostępnianiu informacji, zgodnie z którym decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach wiąże organ wydający decyzje, o których mowa w art. 72 ust. 1. Zatem decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach przesądza de facto o możliwości realizacji danego przedsięwzięcia w danym miejscu, czasie i na proponowanych warunkach. Wszelkie kwestie dotyczące oddziaływania inwestycji na środowisko i ludzi zostały przeanalizowane w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedmiotowego przedsięwzięcia, prowadzonego w I instancji przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K., zakończonym decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach RDOŚ, oraz prowadzonego w II instancji przez Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska zakończonego decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach GDOŚ.W realiach niniejszej sprawy dla przedmiotowej inwestycji drogowej została uzyskana ostateczna decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach GDOŚ przesądzająca o konieczności zastosowania wskazanych w niej rozwiązań ochrony środowiska.

Minister odnosząc się do kwestii związanej z możliwością uwzględnienia w ponownie prowadzonym postępowaniu odwoławczym nowej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wskazał na powołany na wstępie wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 marca 2015 r., sygn. akt II OSK 4/15, w którym stwierdzono - jeżeli dopuszczalne jest wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach na etapie legalizacji realizowanego lub zrealizowanego przedsięwzięcia, to nie sposób odmówić takiej możliwości w trakcie trwania procedury udzielania zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. Ponadto wskazano, że uchylenie decyzji organu odwoławczego daje możliwość ponownej oceny zgodności decyzji organu pierwszej instancji z wymaganiami decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, a w razie stwierdzenia braku takiej zgodności także między innymi uchylenia tej decyzji i udzielenia zezwolenia na realizację inwestycji spełniającej wymagania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach albo ewentualnie uchylenia zezwolenia na realizację inwestycji i wydania decyzji odmawiającej udzielenia zezwolenia na realizację inwestycji w sposób przewidziany w załączonym do wniosku projekcie budowlanym, jeżeli inwestycja ta nie została zrealizowana albo umorzenia postępowania, jeżeli inwestycję już zrealizowano. Wymóg wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej po uprzednim przeprowadzeniu oceny oddziaływania na środowisko należy uznać za spełniony, jeżeli ocena ta zostanie dokonana przed wydaniem ostatecznej decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Natomiast wiążące zalecenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z dnia 17 września 2014 r., sygn. akt VII SAAA/a 1207/14 stanowiło, że "aktualnie w obrocie prawnym funkcjonuje nowa decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach z dnia [...] stycznia 2014 r., wydana przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K., utrzymana w mocy decyzją Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lipca 2014 r. W tym stanie rzeczy, rozpatrując odwołanie Minister Infrastruktury i Rozwoju ma obowiązek ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy przy uwzględnieniu aktualnego stanu faktycznego i prawnego biorąc pod uwagę zasadę dwuinstancyjności zapisaną w art. 15 k.p.a.. Wprawdzie w myśl przepisu art. 72 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, to jednak istnieje możliwość ubiegania się o uzyskanie decyzji środowiskowej dla przedsięwzięć, które są realizowane a także tych, które zostały już zrealizowane (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 maja 2014 r. II OSK 3013/12)". Minister w tym kontekście powołał się na art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

Zgodnie z art. 11 d ust. 1 pkt 9 specustawy drogowej w związku z art. 72 ust. 1 pkt 10 oraz art. 59 i nast. ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, inwestor ma obowiązek dołączyć do wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach. Zgodnie zaś z art. 82 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach określa się m.in. warunki wykorzystania terenu w fazie realizacji i eksploatacji lub użytkowania przedsięwzięcia, ze szczególnym uwzględnieniem konieczności ochrony cennych wartości przyrodniczych, zasobów naturalnych i zabytków oraz ograniczenia uciążliwości dla terenów sąsiednich. Organy orzekające o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie są właściwe do oceny prawidłowości postępowania zakończonego wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Kompetencja w tym zakresie przysługuje organom wskazanym w ustawie o udostępnianiu informacji o środowisku. Organ odwoławczy jest natomiast zobowiązany do oceny decyzji Wojewody [...], w tym zatwierdzonego tą decyzją projektu budowlanego, pod kątem zgodności z wymaganiami ochrony środowiska określonymi m.in. w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Wynika to z treści art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, który nakazuje organowi administracji architektoniczno- budowlanej badanie zgodności projektu budowlanego m.in. z wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lutego 2012 r., sygn. akt. II OSK 2544/11, LEX nr 1138181).

Za nietrafny uznał Minister podniesiony przez skarżące Stowarzyszenie zarzut naruszenia art. 95 ust. 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, poprzez pominięcie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji szczególnego odniesienia się do kluczowych ustaleń wynikających z decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach i postanowienia kończącego ponowną ocenę oddziaływania na środowisko oraz kwestii wyrażonych w toku konsultacji społecznych prowadzonych w ramach ponownej oceny oddziaływania na środowisko. Powołany przepis zobowiązuje organ właściwy w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej do zawarcia w jej uzasadnieniu informacji o tym, w jaki sposób zostały wzięte pod uwagę i uwzględnione warunki realizacji przedsięwzięcia określone w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach oraz ewentualnie w postanowieniu regionalnego dyrektora ochrony środowiska wydanym po ponownym przeprowadzeniu oceny oddziaływania inwestycji na środowisko. Zgodnie z dyspozycją ww. przepisu w uzasadnieniu decyzji Wojewody [...] wskazano, iż projekt budowlany przedmiotowej inwestycji drogowej jest zgodny z wymaganiami ochrony środowiska określonymi w decyzji Wojewody [...] o środowiskowych uwarunkowaniach oraz w postanowieniu RDOŚ. Ponadto, w rozstrzygnięciu zaskarżonej decyzji Wojewody [...] zawarto określenie warunków wynikających z potrzeb ochrony środowiska, zobowiązanie inwestora do przeprowadzenia budowy planowanej inwestycji zgodnie z wymaganiami określonymi przez Wojewodę [...] w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach oraz przez RDOŚ w postanowieniu w sprawie uzgodnienia i określenia warunków realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia, orzeczenie o obowiązku podjęcia przez inwestora działań wskazanych w ww. postanowieniu, w tym dotyczących ochrony walorów przyrodniczych, ograniczania i monitorowania oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, jak również o obowiązku ustanowienia nadzoru przyrodniczego oraz wykonania i przedstawienia analizy porealizacyjnej. Jednakże z uwagi na fakt stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] o środowiskowych uwarunkowaniach będącego podstawą dokonania przez organ pierwszej instancji powyższych zapisów, organ odwoławczy zobowiązany był do ich uchylenia, uwzględniając jednocześnie w swoim rozstrzygnięciu fakt uzyskania przez inwestora "nowego" rozstrzygnięcia w zakresie określenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedmiotowego przedsięwzięcia.

Minister wskazał, że wypełniając dyspozycję art. 95 ust. 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku stwierdził, iż w przedłożonym przez inwestora projekcie budowlanym zostały uwzględnione warunki określone w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach RDOŚ, w tym dotyczące zmiany lokalizacji ekranów akustycznych, określenia rodzaju i ilości zbiorników retencyjnych i urządzeń oczyszczających, a także przejść dla zwierząt.

Podsumowując, organ odwoławczy ocenił, że przebieg planowanej inwestycji został ustalony prawidłowo, uznając racje przemawiające za ustaloną lokalizacją, które przedstawił inwestor w załączonej do wniosku dokumentacji. Zarówno wniosek inwestora, postępowanie przeprowadzone przez organ I instancji, jak i zaskarżona decyzja Wojewody [...] - poza częścią uchyloną niniejszą decyzją - nie naruszają prawa, a zarzuty zawarte w odwołaniu nie zasługują na uwzględnienie, wobec czego orzeczono jak w rozstrzygnięciu.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu administracyjnego na tę decyzje wniosło Stowarzyszenie [...] z siedziba w B., wnosząc o: 1) uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa w całości oraz zobowiązanie organu do wydania decyzji uchylającej decyzję Wojewody [...] oraz przekazującej sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia, 2) zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa zarzucono naruszenie: 1) art. 72 ust. 1 pkt 10 oraz art. 86 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jednolity Dz. U. 2013 r., poz. 1235, z późn. zm.), w związku z art. 11a ust. 4 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tekst jednolity Dz. U. 2015 r. poz. 2031), poprzez wydanie decyzji utrzymującej w mocy decyzję organu pierwszej instancji, mimo iż decyzja ta oparta została o decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, której nieważność stwierdzono ze skutkiem ex tunc, oraz prawnie niedopuszczalne było wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego przez organ odwoławczy na podstawie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wydanej po udzieleniu zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, 2) art. 93 ust. 1 pkt 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, poprzez wydanie rozstrzygnięcia przez organy w administracyjnym toku instancji w oparciu o dwie różne decyzje o środowiskowych uwarunkowaniach oraz brak orzeczenia kasacyjnego w sytuacji, gdy decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach będąca podstawą decyzji Wojewody [...] wyeliminowana została z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc, co stanowiło podstawę do wznowienia postępowania, a w sytuacji postępowania zwyczajnego konieczność wydania rozstrzygnięcia kasatoryjnego przez organ odwoławczy, 3) art. 15 w związku z art. 136 k.p.a. - ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. 2016 r. poz. 23), poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności i przeprowadzenie postępowania dowodowego przez organ odwoławczy w znacznej części, polegającej na orzeczeniu merytorycznym w oparciu o decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach wydaną po wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ pierwszej instancji, 4) art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a., poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji w części i w tym zakresie orzeczenie co do istoty sprawy oraz utrzymanie jej w mocy w pozostałym zakresie, w sytuacji gdy wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach będącej podstawą orzeczenia organu odwoławczego nastąpiło po wydaniu decyzji organu pierwszej instancji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, 5) art. 138 § 2 w związku z art. 80 k.p.a., poprzez ich niezastosowanie i brak przyjęcia, iż stwierdzenie nieważności decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach powodowało, iż wydana w oparciu o nią decyzja Wojewody [...] powinna być uchylona, a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia w związku z wydaniem nowej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

W uzasadnieniu złożonej skargi przedstawiono dotychczasowy przebieg przedmiotowej sprawy oraz zarzuty podnoszone przez skarżącą organizację w toku postępowania administracyjnego. Jako uzasadnienie naruszenia prawa materialnego wskazano, iż decyzja Wojewody [...] z dnia [...] października 2008 r., znak: [...], o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia pn.: "Rozbudowa drogi krajowej nr [...] do parametrów drogi ekspresowej, na odcinku od granicy województwa [...] do węzła drogowo-kolejowego w S., której nieważność stwierdzono decyzją Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] kwietnia 2011 r., utrzymaną w mocy decyzją tegoż organu z dnia [...] sierpnia 2011 r., stanowiła podstawę do wydania decyzji Wojewody [...] oraz decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa. Zgodnie z art. 86 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach wiąże organ wydający decyzje, o których mowa w art. 72 ust. 1 tej ustawy, tj. m.in. decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej.

Powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 września 2008r., sygn. akt II OSK 821/08, Stowarzyszenie stwierdziło, że skoro decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach określa środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia, to wydanie jej musi mieć miejsce przed uzyskaniem decyzji wymienionych w art. 72 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, w tym decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wydanej na podstawie specustawy drogowej. Stwierdzenie nieważności decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach stanowi o tym, iż praktycznie niemożliwe (niewykonalne) jest przeprowadzenie sądowej kontroli decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, wydanej w oparciu o tę pierwszą decyzję, która zostaje wycofana z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc.

W ocenie Stowarzyszenia Minister Infrastruktury i Budownictwa ponownie rozpoznając sprawę w postępowaniu odwoławczym powinien wziąć pod uwagę, że zgodnie z dotychczasowym orzecznictwem, jeżeli decyzja ta została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione stosownie do art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. , istnieje podstawa do wznowienia postępowania. W obecnym stanie prawnym nie jest możliwe wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej bez uprzedniego przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko i oceny oddziaływania na obszar Natura 2000, jeżeli taka ocena jest wymagana przepisami ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku.

Ponadto Stowarzyszanie wskazało, iż zgodnie z brzmieniem art. 49 ust. 4a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r. poz. 290), decyzje o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na wznowienie robót, mogą być wydane po uprzednim przeprowadzeniu oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko albo oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000, jeżeli jest ona wymagana przepisami ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, w przypadkach gdy ocena ta jest możliwa do przeprowadzenia z uwzględnieniem analizy rozwiązań alternatywnych przedsięwzięcia i możliwości ustalenia warunków jego realizacji w zakresie ochrony środowiska. Stowarzyszenie odwołało się również do uzasadnienia zmiany powyższego przepisu (druk sejmowy nr 2352, Sejm VII kadencji), w którym wskazano, iż przedmiotowa zmiana ma na celu usunięcie wątpliwości co do możliwości przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego przy zagwarantowaniu zachowania zgodności z celami dyrektywy 85/337/EWG, tzw. dyrektywy ocenowej (obecnie dyrektywa 2011/92/UE). Zdaniem Stowarzyszenia późniejsze uchylenie lub stwierdzenie nieważności decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, nie może pozostać bez wpływu na ustalenia decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Nie można przyjąć w świetle obowiązującego prawa krajowego i Unii Europejskiej, żeby w dalszym ciągu funkcjonowała w obrocie prawnym i była realizowana decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, skoro została stwierdzona nieważność decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, w oparciu o którą ta decyzja została wydana.

Stowarzyszenie powołano również wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 16 października 2012 r., sygn. akt K 4/10, OTKA 2012, nr 9, poz. 106 (cz. III pkt 3.2.1. uzasadnienia, s. 22), w którym wskazano, że stosując art. 31 ust. 2 specustawy drogowej sąd administracyjny może korygować "zwykłe" uchybienia prawu, a ograniczanie kognicji pojawia się wyłącznie w przypadku uchybień kwalifikowanych (art. 145 i art. 156 kpa) i w takich przypadkach sąd może uwzględniając skargę jedynie stwierdzić, że decyzja narusza prawo, co w konsekwencji nie eliminuje jej z obrotu prawnego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 czerwca 2009 r., sygn. akt II OSK 630/09 niepubl.). W takiej sytuacji zgodnie z obowiązującym stanem prawnym inwestycja może być w dalszym ciągu realizowana na podstawie wadliwej decyzji, mimo braku przeprowadzonej oceny oddziaływania na środowisko oraz obszar Natura 2000. W ocenie Stowarzyszenia powyższe ograniczenia nie mogą prowadzić jednak do sytuacji, w której utrzymanie w obrocie prawnym wadliwej decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, nie mającej oparcia w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, prowadziłoby do naruszenia pośrednio bądź bezpośrednio przepisów prawa Unii Europejskiej (dyrektywa Rady nr 85/337/EWG z dnia 27 czerwca 1985 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko naturalne, dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady nr 2001/42/WE z dnia 27 czerwca 2001 r. w sprawie oceny wpływu niektórych planów i programów na środowisko, dyrektywa Rady nr 92/43/EWG z dnia 21 maja 1992 r. w sprawie ochrony siedlisk przyrodniczych oraz dzikiej fauny i flory - dyrektywa siedliskowa). W takich przypadkach - według Stowarzyszenia - decydujące znaczenie ma zasada pierwszeństwa prawa wspólnotowego, "pro unijnej" wykładni przepisów prawa krajowego, a także możliwości bezpośredniego stosowania norm prawa Unii Europejskiej (dyrektyw), gdy prawo krajowe jest z nim niezgodne, co wynika z orzecznictwa sądów wspólnotowych.

Uzasadniając zarzuty naruszenia prawa Unii Europejskiej Stowarzyszenie wskazało, że obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko wynika z art. 2 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/92/UE z dnia 13 grudnia 2011r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko, zwanej dalej "dyrektywą OOŚ". Zgodnie z powyższym przepisem państwa członkowskie przyjmują wszystkie niezbędne środki, aby zapewnić, że przedsięwzięcia mogące znacząco oddziaływać na środowisko naturalne, między innymi z powodu ich charakteru, rozmiarów lub lokalizacji podlegają wymaganiom w celu uzyskania zezwolenia na inwestycję i ocenie w odniesieniu do ich skutków, przed udzieleniem zezwolenia na inwestycję. Ponadto stwierdzono, iż zgodnie z orzecznictwem Trybunału Sprawiedliwości UE (dawniej Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości) obowiązki wynikające z art. 6(2)-6(4) dyrektywy 92/43/EWG w sprawie ochrony siedlisk przyrodniczych oraz dzikiej fauny i flory (obowiązki dotyczące m.in. oceny oddziaływania planów i przedsięwzięć na przyrodę obszaru Natura 2000) - nie są uzależnione od położenia planowanego przedsięwzięcia w obszarze Natura 2000 lub poza nim, ale od ryzyka wystąpienia oddziaływania na obszar Natura 2000 (m.in. wyrok ETS z 10 stycznia 2006 r., C-98/03, podobnie w C-127/02 i C-209/02).

Stowarzyszenie stwierdziło, że w niniejszej sprawie, decyzja zezwalająca na realizację inwestycji drogowej została wydana pomimo, że: 1) ocena oddziaływania przedsięwzięcia na korytarz ekologiczny oraz na chronione gatunki zwierząt była nieprawidłowa; 2) nie przeprowadzono oceny oddziaływania inwestycji na obszar Natura 2000, co stało się podstawą wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wydanej w 2008 roku; 3) bezzasadnie i w kontrze do opinii naukowych uznano, że granica korytarza ekologicznego podlegającego prawnej ochronie przebiega ściśle na granicy lasu, przez co lokalizacja węzła "S." nie koliduje z korytarzem ekologicznym i nie może wywierać na niego istotnego oddziaływania środowiskowego. W rezultacie dopuszczono do znaczącego negatywnego oddziaływania na spójność sieci Natura 2000; 4) nie zachowano unijnej zasady przezorności i prewencji (art. 191 ust. 2 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej oraz art. 6 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska); 5) brak było w sprawie nadrzędnego interesu publicznego uzasadniającego budowę węzła drogowego "S.". Jego budowa nie wynikała z rozkładu ruchu, ale z planów o miasta S. dotyczących budowy strefy przemysłowej, w dodatku na terenie Natura 2000 Lasy S. Według Stowarzyszenia najistotniejszym jest, że: 1) decyzja zezwalająca na realizację inwestycji drogowej wydana została bez przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko (decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach została usunięta z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc), a mimo tego naruszenia organ odwoławczy nie wyeliminował z obrotu prawnego decyzji Wojewody Świętokrzyskiego 2) zastępczą ocenę oddziaływania na środowisko w 2014 roku przeprowadzono po wydaniu zezwolenia na realizację inwestycji, a zatem w sytuacji gdy istnieje "zdeterminowany" przebieg inwestycji i szczegółowe rozwiązania techniczne, uniemożliwiające m.in. rozważenie rozwiązań alternatywnych zgodnie z wymogami dyrektywy OOŚ i dyrektywy siedliskowej, co jest niezgodne z prawem 3) art. 31 ust. 2 specustawy drogowej uniemożliwiający wyeliminowanie z obrotu prawnego zezwolenia na realizację inwestycji drogowej po rozpoczęciu budowy, przed udzieleniem którego przeprowadzono ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko z naruszeniem wymogów dyrektywy OOŚ, narusza unormowania wynikające z art. 2 ust. 1 i 2 oraz z tiretu 7 preambuły dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/92/UE z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko oraz zasadą lojalności wyrażoną w art. 4 ust. 3 TUE.

Stowarzyszenie podniosło również, że niezależnie od powyższych argumentów "zmiany jakie zaszły w wiedzy o stanie faktycznym" terenu inwestycji pomiędzy 2008 rokiem a rokiem 2014 są znaczące.

Stowarzyszenie przedstawiło też zarzuty podniesione w odwołaniu od decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedmiotowego przedsięwzięcia oraz dowody powołane na ich poparcie. Uzasadniając zarzut naruszenia przepisów postępowania administracyjnego Stowarzyszenie stwierdziło, że z zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wynika nie tylko zakaz zmiany przyjętego w decyzji organu I instancji przedmiotu postępowania przez organ odwoławczy, ale również niedopuszczalność zaniechania merytorycznego rozpatrzenia sprawy i oparcia przez organ drugiej instancji decyzji utrzymującej w mocy decyzję pierwszoinstancyjną wyłącznie na całkowicie innych przesłankach niż te, które legły u podstaw zakwestionowanej w odwołaniu decyzji. W ocenie Stowarzyszenia w przypadku gdy organ odwoławczy stwierdza zasadność odwołania, ale dostrzega inne okoliczności, które nie były przedmiotem oceny organu I instancji, a które w jego ocenie mają znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, to powinien uchylić zaskarżoną decyzję i przekazać sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, gdyż strona ma prawo do dwukrotnego (najpierw w pierwszej instancji, a potem w instancji odwoławczej) rozstrzygnięcia okoliczności faktycznych, jak i zagadnienia prawnego. Zdaniem Stowarzyszenia, w niniejszej sprawie zmianie uległ przede wszystkim stan prawny sprawy ale wynikający z tego stan faktyczny ukształtowany decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach wyeliminowaną z obrotu prawnego w wyniku stwierdzenia jej nieważności, co spowodowało obowiązek procesowy uchylenia decyzji Wojewody [...] i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Według Stowarzyszenia nie było możliwości pogodzenia "historycznego stanu prawnego" istniejącego w chwili wydawania decyzji przez organ pierwszej instancji ze stanem prawnym wynikającym z decyzji wydanej przez organ odwoławczy.

W skardze zarzucono również, że w zaskarżonej decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa brak jest odniesienia do kwestii zmiany rozporządzenia określającego dopuszczalne poziomy hałasu, mającej miejsce we wrześniu 2012 r.

Podsumowując stanowisko prezentowane w skardze Stowarzyszenie stwierdziło, że fakt wyeliminowania z obiegu prawnego decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, na której decyzję oparta została decyzja Wojewody [...], nie może być sanowany przez organ odwoławczy w ramach uzupełniającego postępowania wyjaśniającego, wykracza bowiem poza granice wyznaczone przez art. 136 k.p.a.. W ocenie Stowarzyszenia, zmiany w decyzji Wojewody [...] dokonane przez organ drugiej instancji kreują w istocie inną sprawę administracyjną niż ta, w której orzekał Wojewoda [...], z uwagi na nowy stan prawny ukształtowany wydaniem nowej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia.

W odpowiedzi na skargę organ - Minister Infrastruktury i Budownictwa wniósł o jej oddalenie i podtrzymał wcześniej prezentowaną argumentację.

Na rozprawie pełnomocnicy stron podtrzymali stanowiska w sprawie. Pełnomocnik skarżącego przedstawił dodatkowo stanowisko na piśmie, zgodnie z którym w uzupełnieniu zarzutów skargi wskazał, że zaskarżona decyzja dodatkowo narusza: art. 92 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (teks jednolity. Dz.U. z 2013 r., poz. 1235 ze zm.) poprzez jego nie zastosowanie i przyjęcie, że postanowienie RDOŚ z dnia 2 lipca 2010 r. (znak: RDOŚ-26-WOO.11-6613/2-25/10/jo) jest "nieaktualne" i nie wiąże organu w niniejszej sprawie, pomimo to, że nie zostało ono nigdy formalnie uchylone i nadal funkcjonuje w obrocie prawnym; naruszenie art. 7, 77 i art. 80 k.p.a. przez wydanie decyzji w oparciu o sprzeczny ze sobą materiał dowodowy; naruszenie art. 88 ust. 1 pkt. 2 ww. ustawy o udostępnianiu informacji (...) przez jego pominięcie i nie rozważenie konieczności przeprowadzenia ponownej oceny oddziaływania na środowisko z uwagi na to, że jeszcze na etapie postępowania II instancyjnego dokonywano zmian we wniosku o wydanie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, jak i w projekcie budowlanym w stosunku do treści decyzji środowiskowej z 2014 r., naruszenie art. 88 ust. 1 pkt. 2 wyżej wymienionej ustawy w zw. z art. 49 ust. 4a ustawy z dnia 7 lipca 2004 r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz.U. z 2013 r. poz. 1409), przez brak pro unijnej wykładni tych przepisów, w szczególności w świetle art. 2 ust. 1, art. 8a ust. 1 i 2 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/92/UE z dnia 13 grudnia 2011 r. i w konsekwencji nie przeprowadzenie oceny oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięcia już częściowo zrealizowanego bez ustalenia czy w ogóle to jest dopuszczalne z uwzględnieniem analizy rozwiązań alternatywnych przedsięwzięcia i możliwości ustalenia warunków jego realizacji w zakresie ochrony środowiska.

Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Rzeczą Sądu, w niniejszym postępowaniu, było stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002r. Nr 153, poz. 1269), dokonanie kontroli zaskarżonego i poprzedzającego go aktu pod względem zgodności z prawem - prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni.

W sprawie niniejszej kluczowe znaczenie ma też dyspozycja art. 153 p.p.s.a. - ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) - cena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

Wskazać należy, że zaskarżona decyzja zapadła w wyniku postępowania, które wiązało się z wielokrotną kontrolą orzeczeń wcześniejszych przez tutejszy i Naczelny Sąd Administracyjny. I tak zapadały wyroki: w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 725/12 i związanej z nią sprawie II OSK 2520/12, w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 2033/13 i związanej z nią sprawie II OSK 650/14 wreszcie wyrkiem z dnia 17 września 2014r., w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 1207/14, uchylono decyzję Ministra zaś wyrokiem z dnia 24 marca 2015r., w sprawie o sygn. akt II OSK 4/15 oddalono skargę kasacyjną Stowarzyszenia.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja odpowiada przepisom prawa. W szczególności w pełni odpowiada stanowisku Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonemu w ww. wyroku w sprawie o sygn. akt II OSK 4/15.

Sąd podziela w pełni argumentację, która legła u podstaw podjętego rozstrzygnięcia i przyjmuje ją za własną. W ocenie Sądu zarzuty skarżącego Stowarzyszenia nie zasługują na uwzględnienie.

I tak, nie są uzasadnione zarzuty dotyczące braku możliwości wydania decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa w oparciu o decyzję Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K. z dnia [...] stycznia 2014 r., znak: [...], o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia pod nazwą: "Rozbudowa drogi krajowej nr [...] do parametrów drogi ekspresowej na odcinku od granicy województwa [...] do węzła drogowo-kolejowego w S." w wariancie 2, utrzymaną w mocy decyzją Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lipca 2015 r., znak: [...]. Okoliczność wydania ww. decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K. z dnia [...] stycznia 2014 r., utrzymanej następnie w mocy ww. decyzją Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lipca 2015 r. w miejsce wyeliminowanej z obrotu prawnego decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2008 r., znak: [...] i jego znaczenia dla postępowania odwoławczego w sprawie decyzji Wojewody [...] była przedmiotem rozważań w toku prowadzonego postępowania sądowoadministracyjnego.

W tym miejscu przywołania wymaga stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zawarte w wyroku z dnia 17 września 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 1207/14, w którym stwierdzono, że "wprawdzie w myśl przepisu art. 72 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, to jednak istnieje możliwość ubiegania się o uzyskanie decyzji środowiskowej dla przedsięwzięć, które są realizowane a także tych, które zostały już zrealizowane (tak w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 maja 2014r. II OSK 3013/12)". Ponadto w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 marca 2015 r., sygn. akt II OSK 4/15, wskazano, że jeżeli dopuszczalne jest wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach na etapie legalizacji realizowanego lub zrealizowanego przedsięwzięcia, to nie sposób odmówić takiej możliwości w trakcie trwania procedury udzielania zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. Sąd ten stwierdził, że uchylenie decyzji organu odwoławczego daje możliwość ponownej oceny zgodności decyzji organu pierwszej instancji z wymaganiami decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, a w razie stwierdzenia braku takiej zgodności także między innymi uchylenia tej decyzji, i udzielenia zezwolenia na realizację inwestycji spełniającej wymagania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach albo ewentualnie uchylenia zezwolenia na realizację inwestycji i wydania decyzji odmawiającej udzielenia zezwolenia na realizację inwestycji w sposób przewidziany w załączonym do wniosku projekcie budowlanym, jeżeli inwestycja ta nie została zrealizowana, albo umorzenia postępowania, jeżeli inwestycję już zrealizowano. Wymóg wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej po uprzednim przeprowadzeniu oceny oddziaływania na środowisko należy uznać za spełniony, jeżeli ocena ta zostanie dokonana przed wydaniem ostatecznej decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej.

Jak wskazano powyżej zgodnie z art. 153 ppsa ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. W ocenie Sądu, Minister Infrastruktury i Budownictwa rozpatrując ponownie przedmiotową sprawę, wydał rozstrzygnięcie zgodne z przytoczonymi powyżej wytycznymi zawartymi w prawomocnych wyrokach sądów administracyjnych. Decyzja Ministra Infrastruktury i Budownictwa uwzględnia bowiem fakt wydania przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K. ww. decyzji z dnia [...] stycznia 2014 r., znak: [...], o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedmiotowego przedsięwzięcia oraz utrzymującej ją w mocy decyzji organu drugiej instancji. Wskazać należy, ze pismem z dnia 11 sierpnia 2015 r., znak: [...], Minister Infrastruktury i Rozwoju wezwał inwestora do przedłożenia mapy w skali 1:1000 przedstawiającej proponowany przebieg przedmiotowej drogi, z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych oraz istniejące uzbrojenie terenu, określającej linie rozgraniczające teren przedmiotowej inwestycji oraz do przedłożenia dokumentacji projektowej w zakresie projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego, uwzględniających zmiany w zakresie urządzeń ochrony środowiska, wynikające z decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wydanej przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K. Przy piśmie z dnia 28 października 2015 r., znak: [...], inwestor przesłał żądane dokumenty, wobec czego organ odwoławczy dokonał w decyzji o zezwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej odpowiednich zmian odpowiadających wymaganiom środowiskowym nałożonych "nową" decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. W tym kontekście niezasadny jest zarzut Stowarzyszenia, iż decyzja o zezwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej nie została poprzedzona przeprowadzeniem oceny oddziaływania na środowisko, gdyż taka ocena miała miejsce na etapie postępowania zakończonego wydaniem ww. decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K.

Podobnie za nieuzasadnione ocenić należy zarzuty dotyczące naruszenia art. 15 k.p.a. w związku z art. 136 k.p.a. , art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. oraz art. 138 § 2 w związku z art. 80 k.p.a.

I tak, w orzecznictwie sądowoadministracyjnym oraz w literaturze prawniczej jednoznacznie wskazuje się, iż zasada określona w art. 15 k.p.a., zawierająca wymóg dwuinstancyjności postępowania administracyjnego musi być tak rozumiana, iż sprawę w jej całokształcie rozpoznaje nie tylko organ I instancji, ale również w razie zaskarżenia orzeczenia organu I instancji - organ II instancji. Do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego została zrealizowana, nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzje, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone. Tym samym organ odwoławczy nie może ograniczyć się jedynie do kontroli zaskarżonej decyzji. Rozstrzygnięcie organu II instancji jest takim samym aktem stosowania prawa jak rozstrzygnięcie organu I instancji, a działanie organu II instancji nie ma charakteru kontrolnego, lecz jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu I instancji. Organowi odwoławczemu ustawodawca przyznał możliwość uchylenia orzeczenia organu I instancji i w to miejsce wydania własnego orzeczenia (reformacyjnego) i to zarówno w części, jak i w całości. Organ odwoławczy w granicach własnej kompetencji do orzekania w ramach dwuinstancyjności postępowania administracyjnego może usunąć wadliwości orzeczenia pierwszoinstancyjnego.

Z zasady ponownego rozpatrywania sprawy przez organ II instancji wynika, że ma on prawo korygować błędy popełnione przez organ I instancji, oczywiście o ile nie prowadziłoby to do utrzymania w mocy rozstrzygnięcia niezgodnego z prawem. Kontrola instancyjna przeprowadzona przez organ odwoławczy obejmuje zatem zarówno legalność rozstrzygnięcia sprawy przez organ I instancji jak i dokonaną przez ten organ ocenę stanu faktycznego sprawy. Organ II instancji uprawniony jest także, jeżeli uzna to za konieczne, przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe (art. 136 k.p.a. ).

Podsumujmy - organ odwoławczy jest organem ponownie merytorycznie rozpoznającym sprawę a nie organem kontrolującym, a to oznacza, że ponowne rozstrzygnięcie co do istoty jest efektem przeprowadzenia postępowania odwoławczego. Obowiązek zastosowania instytucji reformacji i orzeczenia co do istoty, zamiast uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania do ponownego rozpoznania, w świetle art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. istnieje wówczas, gdy dokonujący kontroli instancyjnej organ II instancji nie ma wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy, a zakres uzupełnienia przez organ odwoławczy materiału dowodowego sprawy mieści się w granicach zakreślonych w art. 136 k.p.a. Organ II instancji może rozszerzyć granice postępowania dowodowego na nowe okoliczności faktyczne pominięte przez organ I instancji, jak i na te, które po wydaniu decyzji uległy zmianie oraz te, które w świetle zmienionych przepisów prawa mają dla sprawy znaczenie prawne. Co więcej, w myśl jednolitego orzecznictwa - organ odwoławczy może powołać się na przepis art. 138 § 2 k.p.a. tylko wówczas, gdy wykaże, że przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego w granicach art. 136 k.p.a. nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy. W sytuacji bowiem, gdy przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, przewidzianego w art. 136 k.p.a., umożliwia temu organowi prawidłowe załatwienie sprawy, podjęcie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej z tym uzasadnieniem, że rozstrzygniecie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania w całości lub znacznej części jest równoznaczne z naruszeniem obu tych przepisów. Ponadto w orzecznictwie sądowym utrwalił się pogląd, że organ odwoławczy jest obowiązany uwzględniać zmiany stanu prawnego i faktycznego sprawy zaistniałe po wydaniu zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji.

Sąd stwierdza, że w okolicznościach sprawy niniejszej istniały przesłanki uzasadniające zastosowanie przez organ drugiej instancji art. 136 k.p.a. i przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego. Organ odwoławczy był zobowiązany także do uwzględnienia zmiany stanu prawnego i faktycznego sprawy zaistniałe po wydaniu decyzji organu pierwszej instancji.

W ocenie Sądu, dokonane przez organ odwoławczy zmiany rozstrzygnięcia odpowiadały prawnej dopuszczalności. Spowodowane były zmianą stanu faktycznego i prawnego sprawy, która zaszła w okresie po wydaniu decyzji Wojewody [...], a przed zakończeniem postępowania odwoławczego. Główną okolicznością uzasadniającą konieczność orzeczenia reformatoryjnego było wydanie przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K. decyzji z dnia [...] stycznia 2014 r., znak: [...], o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia. Organ odwoławczy uwzględnił wydanie tego orzeczenia wprowadzając do decyzji Wojewody [...] odpowiednie zmiany dzięki którym wydana decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji, w tym zatwierdzony projekt budowlany, są zgodne z ww. decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K. o środowiskowych uwarunkowaniach. Analiza stanu sprawy prowadzi do wniosku, że warunki środowiskowe ustalone w ww. decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedmiotowego przedsięwzięcia nie spowodowały zmian w trasie przebiegu planowanej inwestycji, czy zakresie zajęcia terenu wyznaczonym liniami rozgraniczającymi teren inwestycji.

Sąd podziela stanowisko Ministra Infrastruktury i Budownictwa - fakt wydania w miejsce wyeliminowanej z obrotu prawnego ww. decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2008 r., znak: [...], nowego rozstrzygnięcia w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań, zobligowały organ odwoławczy do uchylenia wadliwych zapisów w decyzji Wojewody [...] i orzeczenia w tym zakresie co do istoty sprawy, przy czym brak jest w tej sytuacji podstaw do twierdzenia, że działania podjęte w toku postępowania przez Ministra Infrastruktury i Budownictwa odbiegają od funkcji kontrolnej organu odwoławczego. Organ odwoławczy był zobowiązany do oceny decyzji Wojewody [...], w tym zatwierdzonego tą decyzją projektu budowlanego, pod kątem zgodności z wymaganiami ochrony środowiska określonymi m.in. w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, organ administracji architektoniczno-budowlanej ma obowiązek badanie zgodności projektu budowlanego m.in. z wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku. Wbrew twierdzeniom skarżącego Stowarzyszenia nie doszło również do zmiany tożsamości przedmiotowej sprawy. Zasadniczym rozstrzygnięciem decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej jest bowiem określenie linii rozgraniczających teren inwestycji, zatwierdzenie podziału nieruchomości, oznaczenie nieruchomości przechodzących na własność Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego oraz zatwierdzenie przebiegu przedmiotowej trasy zgodnie z przedstawionym projektem budowlanym, a te pozostają zgodne z wnioskiem inwestora oraz z decyzją organu pierwszej instancji.

Sąd ocenia jako wprost nieuzasadniony zarzut skarżącego Stowarzyszenia dotyczący zmiany podstawy materialnoprawnej rozstrzygnięcia. Tego rodzaju zmiana miałaby miejsce, gdy decyzja pierwszej instancji została wydana w oparciu o niewłaściwy przepis prawa materialnego, a organ odwoławczy uchylając tę decyzję wydałby nową decyzję na podstawie zupełnie innego przepisu. W przedmiotowej zaś sprawie organu obu instancji oparły swoje rozstrzygnięcia na tych samych przepisach prawa materialnego, a zatem nie doszło do zmiany podstawy materialnoprawnej rozstrzygnięcia.

W związku z podniesionymi przez skarżące Stowarzyszenie zarzutami dotyczącymi przyjętych rozwiązań ochrony środowiska, w tym wpływu przedmiotowej inwestycji na obszar Natura 2000, na korytarze ekologiczne i siedliska przeplatki aurinii w dolinie rzeki O. Sąd stwierdza - kwestie dotyczące oddziaływania inwestycji na środowisko i ludzi zostały przeanalizowane w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedmiotowego przedsięwzięcia, prowadzonego w I instancji przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K., zakończonym ww. decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r., znak: [...], oraz prowadzonego w II instancji przez Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska zakończonego ww. decyzją z dnia [...] lipca 2015 r., znak: [...], utrzymującą ww. decyzję w mocy. Organy orzekające o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie są zaś właściwe do oceny prawidłowości postępowania zakończonego wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Stosownie zaś do treści art. 86 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach wiąże organ wydający decyzje, o których mowa w art. 72 ust. 1 tej ustawy.

W tym miejscu należy podkreślić - organ wydający decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, stosownie do treści cytowanego już powyżej art. 86 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, związany był postanowieniami wynikającymi z ww. decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wydanej przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K. Nie mógł pominąć żadnych obowiązków i uprawnień wynikających z decyzji środowiskowych, w tym wymagań dotyczącymi ochrony środowiska koniecznych do uwzględnienia w projekcie budowlanym. Związany był postanowieniami ww. decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K. nie mógł w postępowaniu odwoławczym dokonywać oceny legalności tej decyzji, skoro jest to odrębny akt administracyjny i co istotne podlegający odrębnemu zaskarżeniu.

W skardze Stowarzyszenie podniosło, że brak było nadrzędnego interesu publicznego uzasadniającego budowę węzła drogowego "S.". Okoliczności tej ani organ ani sąd kontrolujący jego rozstrzygniecie nie mogły oceniać. W postępowaniu w sprawie wydania przedmiotowej decyzji organy obu instancji miały obowiązek zbadania zgodności z prawem wniosku inwestora, ale o celowości inwestycji decydował wyłącznie inwestor. Organy nie mogły oceniać przesłanek ekonomicznych, oraz społecznych powstającej inwestycji, w jej kształcie określonym przez inwestora. To inwestor, którym jest właściwy zarządca drogi, posiada wiedzę i odpowiednie kompetencje w zakresie wyboru miejsca, zakresu i sposobu realizacji przedsięwzięcia drogowego, natomiast organy orzekające w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej oceniają jedynie legalność zamierzeń inwestora, a nie potrzebę realizacji czy ich celowość.

W związku z zarzutem braku odniesienia się w zaskarżonej decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa do wejścia w życie w październiku 2012 r. rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 1 października 2012 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz. U. poz. 1109) Sąd stwierdza, że okoliczność zmiany stanu prawnego w zakresie dopuszczalnych norm hałasu wpływa bezpośrednio na lokalizację urządzeń ochrony środowiska, tj. ekranów akustycznych, wałów zmiennych czy zakładania pasów zieleni. Kwestie te są jednak przedmiotem rozstrzygania w drodze decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, a zatem rozstrzygnięcia poprzedzającego wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Fakt, że przepisy z zakresu ochrony środowiska nie stanowiły podstawy do wydania decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa, usprawiedliwia brak bezpośredniego odniesienia w zaskarżonej decyzji do zaistniałych w tym zakresie zmian.

Sąd stwierdza, że zarzuty zawarte w piśmie procesowym złożonym na rozprawie co do zasady powielają stanowisko Stowarzyszenia podnoszone w toku niniejszego postępowania administracyjnego. W świetle przedstawionej przez Sąd argumentacji nie znajduje uzasadnienie zarzut rozpoznania sprawy w oparciu o sprzeczny ze sobą materiał dowodowy w związku z brakiem zastosowanie postanowienia RDOŚ z dnia [...] lipca 2010 r. (znak: [...]). Organ zasadnie nie uwzględnił ww. orzeczenia, które nie było wiążące w sprawie wobec utraty mocy w związku z wyeliminowaniem decyzji. Organ w wyczerpujący sposób, w wykonaniu wytycznych zawartych w uzasadnieniach ww. wyroków, odniósł ocenę zgodności przedmiotowej inwestycji z nową decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach, stosownie do wymogów art. 2 dyrektywy 2011/92/UE. Pozwoliło to, jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w ww. wyroku w sprawie o sygn. akt II OSK 4/15, na zachowanie sprawiedliwej równowagi miedzy interesem publicznym a wymaganiami fundamentalnych praw jednostki zawartymi w prawie krajowym jak i prawie unijnym

Kierując się powyższą argumentacją Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji w trybie art. 151 p.p.s.a. - ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.)