Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 940/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-12-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 138 par 1 pkt 1 i 2 w zw. z art. 7 i art. 77 par. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 51 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tomasz Stawecki (spr.), Sędziowie sędzia WSA Tomasz Janeczko, sędzia WSA Mirosław Montowski, Protokolant spec. Joanna Piątek-Macugowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi A. M. i S. M. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie nakazu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących A. M. i S. M. solidarnie kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

1. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "[...] WINB") decyzją nr [...] z [...] marca 2019 r., znaki: [...], po rozpatrzeniu odwołań A. M. i S. M. (dalej: "skarżący") oraz J. S., utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] nr [...] z [...] grudnia 2018 r., znak: [...], nakazującą doprowadzenie robót do stanu zgodnego z prawem.

Zaskarżona decyzja została wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

2. W dniu 3 grudnia 2018 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] (dalej: "PINB") działając na podstawie telefonicznego powiadomienia dokonał kontroli robót budowlanych prowadzonych na działkach nr ewid. [...] z obr. [...] w [...].

Roboty budowlane prowadziła spółka [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...], przedstawiająca się jako inwestor i powołująca się na pozwolenie na budowę udzielone decyzją Wojewody [...] z [...] lipca 2018 r.

Kontrola wykazała, że w centralnej części nieruchomości obejmującej działki o nr ewid. [...], zlokalizowane w bezpośrednim sąsiedztwie nieruchomości przy ul. [...] (lok. [...]), wykonano wykop o głębokości około 3,5 - 4,0 m. Wymiary wykopu wynoszą 30 x 35 m. Od strony posesji sąsiednich, tj. budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej przy ul. [...], wykop został prowizorycznie zabezpieczony palami żelbetowymi wykonanymi w osłonie z PCV z żelbetowym oczepem. Wymienione zabezpieczenie wykopu zostało wykonane na długości około 15 m i na głębokości około 4 - 3,5 m. W związku z prowadzonymi pracami na sąsiedniej działce przy ul. [...] osunęła się ziemia w kierunku wykopu z zapadnięciem na głębokość ok. l m. Pochyleniu w kierunku wykopu uległo również ogrodzenie nieruchomości sąsiedniej. W dniu kontroli osuwisko na ww. działkach zostało ogrodzone przez przedstawicieli Straży Pożarnej i Policji.

Kolejna kontrola na ww. nieruchomości została przeprowadzona 4 grudnia 2018r. i wykazała, że wykonany wykop obejmuje około 80% zamierzonych prac ziemnych. W czasie kontroli widoczne było zarwanie się gruntu na nieruchomości przy ul. [...]. Wykonano instalacje wraz z odwiertami w gruncie do odprowadzania wody z wykopu. Zabezpieczenie wykopu wykonano niezgodnie ze sztuką budowlaną, przez co stanowi on zagrożenie bezpieczeństwa dla ludzi lub mienia. Jednocześnie kierownik budowy wstrzymał prace prowadzone na przedmiotowych działkach nr ewid. [...], dokonując stosownego wpisu w dzienniku budowy.

Pismem z 5 grudnia 2018 r. zawiadomiono o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie robót na działkach o nr ewid. [...] przy ul. [...] w [...]. Zawiadomienie skierowano do [...] Sp. z o.o. oraz mieszkańców nieruchomości sąsiednich i odpowiednich organów administracji, ale także do [...] S.A. z siedzibę w [...].

Jednocześnie tego samego dnia PINB postanowieniem nr [...] z [...] grudnia 2018 r. dokonał następujących czynności: (1) wstrzymał wykonywanie robót na ww. działkach nr ewid. [...], (2) nakazał wykonanie niezbędnych robót zabezpieczających zarówno w odniesieniu do terenu budowy, jak i samej skarpy wykopu, a także (3) nałożył na [...] sp. z o.o. obowiązek przedłożenia oceny technicznej, która miała wykazać, jaki zakres robót budowlanych należy wykonać, aby zapobiec dalszemu osuwaniu się skarpy do wykopu i uszkodzeniu ogrodzenia pomiędzy nieruchomościami. Ocena miała także wyjaśnić kwestię, czy dotychczas wykonane roboty na działce inwestycyjnej mają wpływ na stan techniczny obiektów znajdujących się na działkach sąsiednich. Do oceny należało dołączyć zgodę organu ds. ochrony środowiska na odwodnienie wykopu.

Ww. postanowienie PINB z [...] grudnia 2018 r. zostało wydane na podstawie art. 50 ust. 1, ust. 2 u ust. 3 oraz art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm.; dalej "pr.bud.").

W uzasadnieniu ww. postanowienia z [...] grudnia 2018 r. wyjaśniono dodatkowo, że przedmiotowa budowa realizowana jest przez [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej: "aktualny inwestor"), na podstawie pozwolenia na budowę udzielonego przez Wojewodę [...] decyzją z [...] lipca 2018 r. spółce [...] S.A. z siedziba w [...] (dalej: "oryginalny inwestor").

W odniesieniu do zabezpieczenia skarpy podkreślono, że kierownik budowy i przedstawiciel aktualnego inwestora przygotował dokument pt. "Projekt wykonawczy palisady żelbetowej stanowiącej zabezpieczenie wykopu – obiekt ul. [...] dz. ew. [...] obr. [...] w [...]", oznaczony datą [...] listopada 2018 r. Kierownik budowy wyjaśnił jednak przedstawicielom PINB, że prace na miejscu budowy prowadzone były bez jego obecności i dlatego roboty budowlane wykonano niezgodnie ze sztuką budowlaną.

W dniu 10 grudnia 2018 r. zobowiązana spółka złożyła ocenę prawidłowości wykonania i zabezpieczenia wykopu na przedmiotowych działkach, oznaczoną datą 6 grudnia 2018 r. W wymienionym dokumencie przewidziano wykonanie zabezpieczenia w trakcie 12 etapów prac, przy czym ostatnim etapem byłoby wykonanie stropu nad podziemiem.

Podczas kolejnych oględzin mających miejsce w dniu 13 grudnia 2018 r. stwierdzono, że mimo wstrzymania prac postanowieniem PINB z [...] grudnia 2018 r. trwają prace budowlane objęte pozwoleniem na budowę z [...] lipca 2018 r. Wykonano również zabezpieczenia wykopu w postaci palisady w granicy z nieruchomością przy ul. [...], zgodnie z oceną techniczną sporządzoną w dniu [...] grudnia 2018 r.

Natomiast oględziny dokonane w dniu 15 grudnia 2018 r. potwierdziły realizowanie robót budowlanych dotyczących zabezpieczania skarpy zgodnie z ww. oceną techniczną. Stwierdzono, że trzy etapy z tej oceny zostały już wykonane, zaś czwarty, tj. wykonanie płyty fundamentowej, jest w trakcie realizacji.

3. W dniu [...] grudnia 2018 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] decyzją nr [...] nałożył na [...] S.A. siedzibą w [...] obowiązek doprowadzenia wykonanych robót budowlanych na działkach o nr ewid. [...] w [...] do stanu zgodnego z prawem.

Powyższy obowiązek oryginalny inwestor miał spełnić zgodnie z wytycznymi zawartymi w ocenie prawidłowości wykonania i zabezpieczenia wykopu na ww. działach od strony nieruchomości przy ul. [...] w [...]. Organ zobowiązał oryginalnego inwestora w szczególności do: (1) wykonania płyty fundamentowej do linii kotwienia wypór. Po związaniu betonu należy przystąpić do montażu zastrzałów zgodnie z pierwotnym projektem zabezpieczenia wykopu; (2) zdemontowania wypór prowizorycznych i zamontowanie zastrzałów; (3) ręcznego wybrania ziemi przy palisadzie wraz z sukcesywnym deskowaniem palisady w sposób analogiczny do wykonania ścianki berlińskiej; (4) wykonania brakującego fragmentu płyty fundamentowej przy palisadzie; (5) wykonania ściany żelbetowej podziemia w okolicy palisady w miejscach, które nie kolidują z zastrzałami; (6) wyparcia palisady wyporami użytymi we wcześniejszych etapach (punkt kotwienia w ścianach wykonanych w pkt 5 decyzji); (7) zlikwidowania zastrzałów; (8) wykonania ściany żelbetowej przy samej palisadzie oraz (9) wykonania stropu nad podziemiem, co stanowić będzie zakończenie prac związanych z zabezpieczeniem palisady. Ww. obowiązek podlegał wykonaniu w terminie jednego miesiąca od dnia, kiedy decyzja stanie się ostateczna.

Organ pierwszej instancji wydał powyższe rozstrzygnięcie na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 oraz art. 83 ust. 1 pr.bud. oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096; dalej: "k.p.a.").

W uzasadnieniu decyzji PINB wskazał, że podczas kontroli z 15 grudnia 2018 r. nie stwierdzono, aby prowadzone roboty stanowiły zagrożenie bezpieczeństwa dla ludzi lub mienia. W tej sytuacji zasadnym było nałożenie obowiązku kontynuacji prac zgodnie z przedłożoną oceną techniczną. Mimo że postanowienie PINB o wstrzymaniu robót nr [...] z .. grudnia 2018 r. zostało skierowane do spółki [...] sp. z o.o., jednak obowiązek wynikający z decyzji organu pierwszej instancji należało nałożyć na spółkę [...] S.A., bowiem tylko ten podmiot posiada ostateczne pozwolenie na budowę i jest właścicielem działek inwestycyjnych.

Wydając decyzję organ nie miał informacji, czy spółka [...] sp. z o.o. uzyskała przeniesienie na siebie decyzji o pozwoleniu na budowę, pomimo wniosku złożonego 11 grudnia 2018 r.

Ponadto PINB wyjaśnił, że do wykonanych robót zastosowano art. 50 - 51 pr.bud., a nie art. 48 pr.bud.

W odniesieniu do odwodnienia wykopów organ wyjaśnił, że odstąpiono od egzekwowania wymogu uzyskania odpowiedniego zezwolenia, gdyż wykopy były suche, bez zastoin wody.

Jednocześnie PINB wyjaśnił, że naprawy wszelkich szkód wyrządzonych w budynkach sąsiednich w wyniku prowadzenia robót budowlanych i rozbiórkowych mogą być przedmiotem postępowania przed sądami powszechnymi.

4. Pismem z 7 stycznia 2019 r. skarżący złożyli odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji z [...] grudnia 2018 r.

Skarżący wnieśli: o uchylenie decyzji w całości i wydanie orzeczenia co do istoty sprawy, tj. orzeczenia, które nakazywałoby zaniechanie dalszych robót budowlanych i doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego, albo orzeczenia nakładającego na inwestora obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem oraz niezagrażającego bezpieczeństwu ludzi i mienia oraz środowiska naturalnego. Skarżący wnieśli też ewentualnie o uchylenie decyzji i wydanie nowej decyzji o uznaniu dotychczas wybudowanego obiektu za samowolę budowlaną lub o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji.

Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucili:

naruszenie art. 51 ust. 1 pkt 1 pr.bud. poprzez jego niezastosowanie, a w konsekwencji zaniechanie wydania rozstrzygnięcia na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 pr.bud.;

naruszenie art. 50 ust. 1 pkt 4 i art. 51 ust. 1 pkt 3 oraz art. 41 ust. 3 i art. 5 ust. 1 pkt 9 pr.bud. poprzez ich niezastosowanie;

naruszenie przepisów postępowania poprzez oparcie rozstrzygnięcia wyłącznie na niektórych dowodach zawartych w aktach sprawy, tj. tylko na dokumentach składanych przez spółkę [...] sp. z o.o. oraz kierownika budowy, a jednocześnie całkowite pominięcie dowodów składanych do akt sprawy przez innych uczestników postępowania;

naruszenie przepisów postępowania poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy oraz zaniechanie wyjaśnienia okoliczności dotyczącej niebezpieczeństwa grożącego nieruchomości sąsiadującej z budową, a w konsekwencji zaakceptowanie oceny prawidłowości wykonania i zabezpieczenia wykopu od strony [...] bez jakiegokolwiek zbadania stanu technicznego nieruchomości i bez udziału właścicieli tych nieruchomości.

5. Po rozpatrzeniu odwołania, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją nr [...] z [...] marca 2019 r. utrzymał w mocy decyzję PINB z [...] grudnia 2018 r. Organ drugiej instancji wydał ww. rozstrzygnięcie na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 pr.bud.

[...] WINB wyjaśnił, że w jego ocenie PINB podjął prawidłowe rozstrzygnięcie w sprawie, a w szczególności nie naruszył przepisów art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., zobowiązujących do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sposób wyczerpujący.

[...] WINB w pełni podzielił stanowisko organu pierwszej instancji i nałożenie obowiązku wykonania robót budowlanych polegających na doprowadzeniu i zabezpieczeniu wykopu do stanu zgodnego z prawem. Organ powiatowy słusznie też zastosował procedurę naprawczą przewidzianą w art. 50-51 pr.bud. Wyrazem powyższego było wydanie postanowienia nr [...] z [...] grudnia 2018 r.

Natomiast ocena techniczna załączona do akt sprawy sporządzona została przez osobę o odpowiednim przygotowaniu zawodowym i posiadającą stosowne uprawnienia. Dlatego też dokument ten należało traktować jako w pełni wiarygodny oraz rzetelny.

Odnosząc się do zarzutów wskazanych w odwołaniu [...] WINB wskazał, że nie mają one wpływu na prawidłowość wydania decyzji przez PINB. Obowiązki nałożone decyzją nr [...] mają za zadanie usunąć niebezpieczeństwo związane z nieprawidłowo wykonanym wykopem poprzez jego trwałe zabezpieczenie.

6. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem skarżący pismem z 10 kwietnia 2019 r. złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o uchylenie decyzji i wydanie nowej decyzji o uznaniu dotychczas wybudowanego obiektu za samowolę budowlaną i w związku z tym o wydanie nakazu rozbiórki. Dodatkowo, skarżący wnieśli o przyznanie im kosztów postępowania.

Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucili:

naruszenie art. 51 ust. 1 pkt 1 pr.bud. poprzez jego niezastosowanie, a w konsekwencji zaniechanie wydania rozstrzygnięcia na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 pr.bud.;

naruszenie art. 50 ust. 1 pkt 4 i art. 51 ust. 1 pkt 3 oraz art. 41 ust. 3 i art. 5 ust. 1 pkt 9 pr.bud. poprzez ich niezastosowanie;

naruszenie przepisów postępowania poprzez oparcie rozstrzygnięcia wyłącznie na niektórych dowodach zawartych w aktach sprawy, tj. tylko na dokumentach składanych przez spółkę [...] sp. z o.o. oraz kierownika budowy, a jednocześnie całkowite pominięcia dowodów składanych do akt sprawy przez innych uczestników postępowania;

błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy oraz zaniechanie wyjaśnienia okoliczności dotyczącej niebezpieczeństwa grożącego nieruchomości sąsiadującej z budową, a w konsekwencji zaakceptowanie oceny prawidłowości wykonania i zabezpieczenia wykopu od strony [...] bez jakiegokolwiek zbadania stanu technicznego nieruchomości i bez udziału właścicieli tych nieruchomości oraz

wydanie pozwolenia na kontynuowanie budowy pomimo braku posiadania przez inwestora pozwolenia wodnoprawnego oraz braku uzgodnień technicznych odwadniania wykopu, co spowodowało wielomiesięczne (od 22 grudnia 2018 r. do 7 marca 2019 r.) ograniczenie dostępu do wody mieszkańców nieruchomości przy ul[...] lok. [...].

7. Odpowiadając w dniu 30 kwietnia 2019 r. na ww. skargę organ drugiej instancji podtrzymał swoje stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi. Organ stwierdził, że przesłanki, którymi kierował się przy podejmowaniu zaskarżonej decyzji zostały wskazane w jej uzasadnieniu, a zarzuty podniesione przez skarżących pozostają bez wpływu na treść wydanego rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

8. Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 ze zm.) zadanie Sądu jest ściśle określone: Sąd ma dokonać kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego pod względem zgodności z prawem, czyli prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni.

W związku z tym, Sąd ma obowiązek wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny jeśli stwierdzi, że w danej sprawie niewątpliwie doszło do naruszenia przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, lub doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, albo przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Nakazuje to art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a."). Sąd ma też obowiązek stwierdzić nieważność decyzji lub postanowienia, jeśli akt taki jest dotknięty którąkolwiek z wad określonych w art. 156 k.p.a. Natomiast w przypadku niestwierdzenia wskazanych postaci naruszenia prawa przez organ administracji, skarga podlega oddaleniu.

Jednocześnie stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną.

Sąd zdecydował się uchylić zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu pierwszej instancji kierując się kilkoma istotnymi przesłankami wywiedzionymi zarówno z przepisów regulujących postępowanie administracyjne, jak i przepisów prawa materialnego.

9. Po pierwsze, zdaniem Sądu w przypadku decyzji organu odwoławczego doszło do naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 i 2 w związku z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, która skierowana była do oryginalnego inwestora, tj. [...] S.A. Rzeczywiście, w dniu wydania decyzji organu pierwszej instancji adresatem decyzji Wojewody [...] o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego był ten podmiot, ale od pierwszych czynności było jasne, że prowadzącym roboty budowlane jest [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...]. Spółka ta przedstawiała się jako inwestor, taką informację zawierała też tablica informacyjna wystawiona w miejscu budowy w początku grudnia (k. 66, 79). Nie było to wszak oczywiste, gdyż pozwolenie na budowę było udzielone w lipcu 2018 r. oryginalnemu inwestorowi, a nie aktualnemu inwestorowi. Również zawiadomienie o rozpoczęciu prac skierowane do PINB w dniu [...] października 2018 r. wraz z oświadczeniem w trybie art. 41 ust. 4 pr.bud. było wystawione przez [...] S.A., a nie [...] Sp. z o.o. (k. 55 i 60 akt adm.).

Jednocześnie z akt sprawy wynika, że wniosek o przeniesienie decyzji o pozwoleniu na budowę na [...] Sp. z o.o. został złożony do Wojewody [...] w dniu [...] grudnia 2018 r. (k. 133), ale decyzja w tym zakresie została wydana w dniu [...] stycznia 2019 r.

W przedstawionym kontekście należy uznać, że decyzja organu pierwszej instancji była zgodna z prawem. Decyzja PINB nakładała obowiązki na [...] S.A., ale została doręczona zarówno oryginalnemu inwestorowi, jak i aktualnemu inwestorowi. Natomiast organ odwoławczy wydał zaskarżoną decyzję w dniu [...] marca 2019 r., gdy okoliczności sprawy obejmowały nowe zdarzenia. Przed rozstrzygnięciem sprawy organ drugiej instancji powinien więc wezwać oba podmioty przypisujące sobie wcześniej rolę inwestora do jednoznacznego określenie stanu prawnego w zakresie kwestii podmiotowej. Organ odwoławczy nie uczynił tego, ograniczając się do stwierdzenia, że wobec wydania decyzji o pozwoleniu na budowę nie można mówić, że roboty budowlane wykonywane są samowolnie. Organ odwoławczy podkreślił przy tym, że okoliczność udzielenie pozwolenia na budowę oryginalnemu inwestorowi "ma wpływ na wybór adresata decyzji" (s. 7).

Przedstawione rozstrzygnięcie i uzasadnienie stanowiska organu drugiej instancji nie oznaczało niewykonalności decyzji nadzorczej, ale niewątpliwie było świadectwem prowadzenia postępowania bez zachowania wymagań art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Gdyby bowiem aktualny inwestor chciał opóźniać wykonanie nakazanych prac, co miało zresztą miejsce z innych powodów, mógłby powoływać się na nałożenie obowiązków na podmiot, który nie miał już prawa prowadzić prac budowlanych na działkach inwestycyjnych. W tym sensie mówimy o nieprawidłowym wskazaniu adresata decyzji organu odwoławczego. Z tego też względu, organ odwoławczy powinien na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. wydać decyzję o charakterze reformatoryjnym zmieniającą decyzję organu powiatowego w części, tj. w zakresie adresata decyzji, a nie decyzję na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.

10. W opinii Sądu naruszenie przez organ odwoławczy art. 7 i 77 § 1 k.p.a., a także art. 107 § 3 k.p.a., polegało przede wszystkim na utrzymaniu w mocy rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji bez przeprowadzenia niezbędnej refleksji nad tym, czy przedmiot postępowania, tj. prace przeciwdziałające usunięciom ziemi w wyniku wadliwie wykonywanych wykopów, zostały określone prawidłowo.

Wątpliwości budzi już decyzja PINB. Organ pierwszej instancji postanowieniem nr [...] z [...] grudnia 2018 r. zobowiązał aktualnego inwestora do przedłożenia oceny technicznej "wykonania i zabezpieczenia wykopu od strony nieruchomości [...]". Dokument taki został przekazany do organu 10 grudnia 2018 r. Następnie organ pierwszej instancji w swojej decyzji z [...] grudnia 2018 r. szczegółowo określił 9 etapów czynności technicznych niezbędnych do prawidłowego zabezpieczenia wykopu pod budynek mieszkalny. Organ wyjaśnił przy tym, że lista prac ustalonych w ww. ocenie technicznej stała się podstawą sformułowania sentencji decyzji (str. 3 decyzji). Organ pierwszej instancji nie odniósł się wszakże do innego dokumentu, a mianowicie szczegółowego opracowania pt. "Projekt wykonawczy palisady żelbetowej stanowiącej zabezpieczenie wykopu (...)" sporządzonego przez kierownika budowy jeszcze 4 listopada 2018 r. Był to ważny dokument, gdyż w protokole kontroli z 4 grudnia 2018 r. zanotowano, że przyczyną osunięcia się gruntu na działce sąsiedniej było właśnie zabezpieczenie wykopu niezgodnie ze sztuką budowlaną, w tym między innymi ww. Projektem wykonawczym. Ustalenie przez PINB zakresu niezbędnych robót zabezpieczających powinno co najmniej uwzględniać "Projekt wykonawczy palisady ..." z 4 listopada 2018 r., a nie tylko dwustronicową i pozbawioną jakiegokolwiek uzasadnienia "Ocenę techniczną".

Dodatkowo, między ustaleniami "Projektu wykonawczego" a treścią "Oceny technicznej" i później konsekwentnie sentencją decyzji organu pierwszej instancji można zidentyfikować kilka różnic technicznych, które wydają się odgrywać istotną rolę (głębokość wiercenia rur pod pale żelbetowe – założona 8,4 m, liczba pali, konstrukcja wieńca żelbetowego itp.). Można zatem twierdzić, że rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji było wydane bez pełnego rozpatrzenia materiału dowodowego, a więc z naruszeniem art. 77 § 1 k.p.a. Za decyzją PINB przemawiał wszak niezwykle pilny charakter sprawy: decyzja organu powiatowego została wydana w ciągu dwóch tygodni od otrzymania zawiadomienia o obsunięciu się gruntu do wykopu.

Organ odwoławczy orzekał jednak po trzech miesiącach od zdarzenia określanego przez skarżących mianem katastrofy budowlanej. Organ drugiej instancji dysponował też dwoma szczegółowymi odwołaniami: skarżących oraz właścicielki drugiego lokalu, choć bardzo podobnej treści. W aktach sprawy znalazł się również obszerny zbiór fotografii wskazujących na sposób wykonywania robót ziemnych i prac zabezpieczających wykop. Dokumentację tę złożyli odwołujący się sąsiedzi.

Organ odwoławczy mógł wreszcie zapoznać się z aktami sprawy o sygn. akt VII SA/Wa 2129/18 zakończonej wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 28 lutego 2019 r. Wyrokiem tym sąd uchylił decyzję Wojewody [...] z [...] lipca 2018 r. udzielającą oryginalnemu inwestorowi pozwolenia na budowę przedmiotowego budynku mieszkalnego. Oczywiście dla [...] WINB nie był najważniejszy fakt uchylenia decyzji Wojewody, lecz wskazanie licznych wad projektu, które tak jak brak należycie uregulowanej kwestii odwodnienia terenu budowy, mogły mieć istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia w kwestii zabezpieczenia nieruchomości sąsiednich przed skutkami nieprawidłowo prowadzonych prac budowlanych na działkach nr ewid. [...].

Organ odwoławczy ograniczył się, do bezkrytycznego zaakceptowania stwierdzenia organu pierwszej instancji, że "żadna kontrola nie wykazała, aby odwodnienie [terenu budowy] było wykonywane. Wykopy były suche, bez zastoin wody. Natomiast samo przygotowanie instalacji do takich celów nie przesądza o jej użyciu.". Stwierdzenie takie było dopuszczalne w przypadku pilnie wydawanej decyzji organu pierwszej instancji, ale wymagało weryfikacji po trzech miesiącach, zwłaszcza okresy zimowego, w szczególności, że kwestia ta była podnoszona w odwołaniach od decyzji PINB i określana jako "kuriozalne stanowisko PINB". Organ odwoławczy nie ustalił też, ani nawet nie dociekał powodów, dla których oryginalny inwestor nie uzyskał zgody wodnoprawnej przewidzianej w przepisach ustawy prawo wodne (Dz. U. z 2017 r., poz. 1566) – art. 388 i 394.

Organ odwoławczy zignorował kwestię odwodnienia, mimo że w powołanym wyżej postanowieniu PINB nr [...] z [...] grudnia 2018 r., na mocy którego wstrzymano roboty budowalne na przedmiotowych działkach, zawarto wyraźny obowiązek aktualnego inwestora uzyskania zgody organu ds. ochrony środowiska na odwodnienie wykopu. Nie zapytano aktualnego inwestora jako adresata wskazanego postanowienia dlaczego w ciągu trzech miesięcy nie wystąpił ponownie do Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] z wnioskiem o udzielenie takiej zgody.

Organ odwoławczy nie wyjaśnił lub choćby nie odniósł się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do kwestii, czy odwodnienie działek inwestycyjnych miało bądź mogło mieć wpływ na niestabilność wykopów oraz bezpieczeństwo obiektów budowlanych na działkach sąsiednich. Nie przemyślano wniosków wynikających z analizy geologicznej stanowiącej część dokumentacji projektu budowlanego zatwierdzonego przez Wojewodę [...] w dniu [...] lipca 2018 r.

11. Wszystkie przedstawione zaniechania oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego wynikały się z faktu ścieśniającej wykładni przepisów prawa materialnego. Organ pierwszej instancji wskazał, że jego decyzja z [...] grudnia 2018 r. została wydana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 oraz art. 83 ust. 1 pr.bud. Oznaczało to, że organ pierwszej instancji nałożył na inwestora obowiązek wykonania określonych robót, ze względu na fakt, że wcześniejsze prace przy wykopie prowadzone były faktycznie "w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska". Organ pierwszej instancji skupił się na kwestii osuwiska ziemi, gdyż decyzja PINB została wydana dwa dni po zdarzeniu ujawniającym działanie niezgodne ze sztuką budowlaną i bez nadzoru kierownika budowy.

Natomiast, jak wskazano, organ odwoławczy orzekał w sprawie po upływie kilku tygodni, czyli okresie wystarczającym na wszechstronne zbadanie sprawy i rozpatrzenie zarzutów przedstawionych w odwołaniu. Z tego względu organ odwoławczy miał obowiązek zbadać nie tylko okoliczności zdarzenia polegającego na osunięciu się gruntu na działkach inwestycyjnych, jak to rzeczywiście zrobiono (patrz uzasadnienie decyzji [...] WINB, s. 6 i 7), ale także rozważyć fakty sprawy z punktu widzenia bezpieczeństwa zabudowy na sąsiedniej nieruchomości, zwłaszcza tej należącej do skarżących. Tego już organ nie zrobił. W konkluzji uzasadnienia ogra odwoławczy zapowiada tylko, że "kwestia wpływu wykonanych robót budowlanych na nieruchomości skarżących, która na etapie wydawania skarżonej decyzji nie została wyjaśniona (brak stosownego opracowania pomimo zobowiązania inwestora do jego wykonania), będzie mogła być oceniana i rozstrzygana w ramach odwołania od decyzji Nr [...] wydanej w przedmiocie stanu technicznego lokalu nr [...] w budynku mieszkalnym przy ul. [...]." (s. 8 decyzji). Organ utożsamił jednak w ten sposób analizę skutków nieprawidłowego wykonania robót budowlanych przez inwestora z analizą przyczyn i sposobów zapobieżenia wcześniejszym błędom technicznym.

Takie stanowisko należy uznać za błędne zastosowanie art. 51 ust. 1 pkt 2 pr.bud., a równocześnie za naruszenie art. 15 k.p.a. (zasada dwuinstancyjności postępowania) w związku z art. 136 k.p.a. Na podstawie wskazanych przepisów organ odwoławczy jest zobowiązany przeprowadzić pełne postępowanie dowodowe i zebrać niezbędne materiały, opinie oraz ekspertyzy, w taki sposób, jaki jest najbardziej odpowiedni do okoliczności. Organ odwoławczy zasłonił się przy tym brakiem zgody skarżących na prowadzenie prac budowlanych na należącej do nich nieruchomości, choć nie wezwał uczestników postępowania składających odwołania do oświadczenia, czy takiej zgody udzielają.

12. Wadą zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji jest także brak odniesienia się organów nadzoru budowlanego do kwestii wstrzymania robót budowlanych.

Rozstrzygnięcie w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych na przedmiotowych działkach nr ewid. [...] zostało zawarte w postanowieniu PINB nr [...] z [...] grudnia 2018 r. Jednak zgodnie z art. 50 ust. 4 pr.bud. postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych traci ważność po upływie 2 miesięcy od dnia doręczenia, chyba że w tym terminie zostanie wydana decyzja, o której mowa w art. 50a pkt 2 albo w art. 51 ust. 1 pr.bud. W rozpatrywanej sprawie taka decyzja została wydana, lecz organ pierwszej instancji nie odniósł się do omawianej kwestii. PINB stwierdził tylko w uzasadnieniu decyzji, że "oględziny dokonane dnia 13 grudnia 2018r. ... wykazały zmiany w stosunku do oględzin dokonanych dnia 4 grudnia b.r. Trwały prace ziemne związane z wykonywaniem wykopu szeroko przestrzennego pomimo ich wstrzymania oraz wykonania zabezpieczenia palisady w granicy z nieruchomością przy ul. [...]".

W tym stanie rzeczy organ pierwszej instancji przeszedł do porządku dziennego nad niepodporządkowaniem się aktualnego inwestora postanowieniu z [...] grudnia 2018 r. Kwestię tę pominął też organ drugiej instancji. Inwestor mógł więc uznać że wstrzymanie robót budowlanych przewidzianych w projekcie budowlanym zostało zniesione.

Na rozprawie skarżący oświadczyli, że obecny stan rzeczy polega na położeniu przez aktualnego inwestora płyty betonowej nad piwnicami i garażami. Zostały więc wykonane prace, które najprawdopodobniej nie ograniczyły się do zabezpieczenia wykopu i zapobieżeniu zagrożeniom ludzie i mienia.

W tym sensie można przyjąć, że w postępowaniu prowadzonym przez organy obu instancji doszło do naruszenia co najmniej art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 50 ust. 4 pr.bud.

13. Rozpoznając ponownie sprawę organy będą musiały zebrać pełny materiał dowodowy z uwzględnieniem uwag i wytycznych zawartych w niniejszym uzasadnieniu. W szczególności powinna być przygotowana inwentaryzacja wykonanych prac, która będzie pozwalała na stwierdzenie, czy zabezpieczenia wykonane przez aktualnego inwestora w terminach przewidzianych w decyzji organu pierwszej instancji lub w okresie późniejszym pozwalają uznać, że zagrożenie bezpieczeństwo ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska zostało skutecznie usunięte.

Wszystkie ustalenia organów nadzoru budowlanego i ich rozstrzygnięcia w sprawie powinny znaleźć odzwierciedlenie w szczegółowym i rzetelnym uzasadnieniu sporządzonym zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a.

14. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a. i lit. c. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w pkt I sentencji wyroku.

Na podstawie art. 135 p.p.s.a. Sąd uchylił również decyzję organu I instancji w uznaniu, że niektóre uchybienia wymienione wyżej dotyczą organów obu instancji.

O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 ww. ustawy, czyli jak w pkt II wyroku.