Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 368/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-11-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6050 Obowiązek meldunkowy
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Ewidencja ludności
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i orzeczenia organów I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 6 ust. 1, art. 11 ust. 2, art. 47 ust. 2
journal: Dz.U. 2006 nr 139 poz 993
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych - tekst jedn.
Teza: 1.	Choć współcześnie zerwany został związek pomiędzy meldunkiem w lokalu i uprawnieniem do niego, a „zameldowanie w lokalu służy wyłącznie celom ewidencyjnym i ma na celu potwierdzenie faktu pobytu w tym lokalu” (verba legis), to jednak nie może to prowadzić do skrajnej konkluzji, że jakikolwiek pobyt, także wbrew prawu, powinien być urzędowo potwierdzany. Meldunek nie może bowiem służyć sanowaniu stanów jawnie naruszających prawo.

2.	Ponowne zamieszkanie w lokalu eksmitowanego stanowi jawne naruszenie prawa właściciela potwierdzonego prawomocnym wyrokiem. […] Nie można więc w takich okolicznościach mówić o zamieszkaniu z zamiarem stałego przebywania, skoro zamieszkanie to dokonane jest świadomie wbrew sądowemu nakazowi.

3.	Wojewoda mylnie utożsamia legalność pobytu (zamieszkiwania) w lokalu z pobytem (zamieszkiwaniem) w nim w warunkach dopuszczalnych prawnie. Rozróżnienie to ma natomiast zasadnicze znaczenie […]. Pobyt legalny, to taki który jest związany ze stosownym uprawnieniem lokatora (np. wynikającym z umowy najmu). Z kolei pobyt dopuszczalny prawnie, to taki, który nie wynika ze stosunku materialnoprawnego, ale jest usankcjonowany przepisami o ochronie lokatorów (zob. art. 14 ust. 6 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego - obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1610) albo chociażby przepisami procesowymi (art. 1046 § 4 Kodeksu postępowania cywilnego) i wyraża się we wstrzymaniu wykonania sądowego opróżnienia lokalu do czasu ustania przesłanek wstrzymujących. […] Wymeldowanie osoby nie może więc nastąpić tak długo, dopóty prawo dopuszcza choćby przebywanie danej osoby w lokalu (np. ze względu na brak lokalu socjalnego), względnie dopóki dana osoba nie opuści lokalu dobrowolnie.

4.	Od takiej sytuacji odróżnić należy przypadek, który wystąpił w niniejszej sprawie. Osoba eksmitowana wyrokiem sądowym, która opuściła lokal, nawet jeżeli faktycznie uczyniła to dobrowolnie, nie jest już chroniona żadnymi przepisami, w szczególności żaden przepis prawa nie dopuszcza jej powrotu do lokalu. Innymi słowy w takich warunkach powrót do lokalu należy traktować jako działanie jawnie sprzeczne z prawem i nie może on być sanowany poprzez ponowne zameldowanie.

TEZY

1.	Choć współcześnie zerwany został związek pomiędzy meldunkiem w lokalu i uprawnieniem do niego, a „zameldowanie w lokalu służy wyłącznie celom ewidencyjnym i ma na celu potwierdzenie faktu pobytu w tym lokalu” (verba legis), to jednak nie może to prowadzić do skrajnej konkluzji, że jakikolwiek pobyt, także wbrew prawu, powinien być urzędowo potwierdzany. Meldunek nie może bowiem służyć sanowaniu stanów jawnie naruszających prawo.

2.	Ponowne zamieszkanie w lokalu eksmitowanego stanowi jawne naruszenie prawa właściciela potwierdzonego prawomocnym wyrokiem. […] Nie można więc w takich okolicznościach mówić o zamieszkaniu z zamiarem stałego przebywania, skoro zamieszkanie to dokonane jest świadomie wbrew sądowemu nakazowi.

3.	Wojewoda mylnie utożsamia legalność pobytu (zamieszkiwania) w lokalu z pobytem (zamieszkiwaniem) w nim w warunkach dopuszczalnych prawnie. Rozróżnienie to ma natomiast zasadnicze znaczenie […]. Pobyt legalny, to taki który jest związany ze stosownym uprawnieniem lokatora (np. wynikającym z umowy najmu). Z kolei pobyt dopuszczalny prawnie, to taki, który nie wynika ze stosunku materialnoprawnego, ale jest usankcjonowany przepisami o ochronie lokatorów (zob. art. 14 ust. 6 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego - obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1610) albo chociażby przepisami procesowymi (art. 1046 § 4 Kodeksu postępowania cywilnego) i wyraża się we wstrzymaniu wykonania sądowego opróżnienia lokalu do czasu ustania przesłanek wstrzymujących. […] Wymeldowanie osoby nie może więc nastąpić tak długo, dopóty prawo dopuszcza choćby przebywanie danej osoby w lokalu (np. ze względu na brak lokalu socjalnego), względnie dopóki dana osoba nie opuści lokalu dobrowolnie.

4.	Od takiej sytuacji odróżnić należy przypadek, który wystąpił w niniejszej sprawie. Osoba eksmitowana wyrokiem sądowym, która opuściła lokal, nawet jeżeli faktycznie uczyniła to dobrowolnie, nie jest już chroniona żadnymi przepisami, w szczególności żaden przepis prawa nie dopuszcza jej powrotu do lokalu. Innymi słowy w takich warunkach powrót do lokalu należy traktować jako działanie jawnie sprzeczne z prawem i nie może on być sanowany poprzez ponowne zameldowanie.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie sędzia NSA Grzegorz Czerwiński sędzia del. NSA Jerzy Stankowski /spr./ Protokolant starszy inspektor sądowy Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 18 listopada 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 11 września 2014 r. sygn. akt III SA/Kr 327/14 w sprawie ze skargi A. N. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie zameldowania 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] października 2013 r. znak: [...], 2. zasądza od Wojewody Małopolskiego na rzecz A. N. kwotę 700 (siedemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 11 września 2014 r., III SA/Kr 327/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę A. N. na decyzję Wojewody Małopolskiego (zwanego dalej "Wojewodą") z dnia [...] grudnia 2013 r., [...].

Powyższą decyzją organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzje Prezydenta Miasta Krakowa (zwanego dalej "Prezydentem") z dnia [...] października 2013 r., [...], którą orzeczono o zameldowaniu na pobyt stały M. K. wraz z małoletnim M. K. w lokalu przy ul. [...] w K. na podstawie art. 47 ust. 2 w zw. z art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 993 ze zm. – dalej "u.e.l.d.o.").

Powyższe rozstrzygnięcia wydano w następującym stanie faktycznym.

Pismem z dnia 26 czerwca 2013 r., M. K. w imieniu własnym, a także reprezentując swojego syna M. K., wystąpiła o zameldowanie jej wraz z synem na pobyt stały w lokalu przy ul. [...] w K. Swoją prośbę uzasadniła tym, że oboje mieszkają w tym lokalu oraz koncentrują tam swoje działania życiowe (k. 2 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

Pismem z dnia 28 czerwca 2013 r. Prezydent powiadomił wnioskodawczynię o wszczęciu postępowania administracyjnego.

W dniu 8 lipca 2013 r. dokonano przesłuchania M. K., która ponownie wyjaśniła, że zamieszkuje w lokalu przy ul. [...] w K. Wnioskodawczyni wskazała, iż wprowadziła się do lokalu wraz z dzieckiem M. K. i zamieszkuje w nim od około trzech miesięcy. Opisała też szeroko sytuację lokalową jaka nastąpiła w jej rodzinie, która spowodowała, że jej mąż M. K. zmuszony jest zamieszkiwać u swoich rodziców (k. 8 akt administracyjnych pierwszej instancji).

Następnie w dniu 9 lipca 2013 r. organ wyznaczył na 21 sierpnia 2013 r. rozprawę administracyjną powiadamiając o niej strony oraz wzywając mieszkańców kamienicy przy ul. [...] w K. (k. 17 i nast. akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

Pismem z dnia 16 lipca 2013 r. właściciele lokalu: A. N. i G. H. oświadczyli, iż nie wyrażają zgody na zameldowanie wnioskodawców w należącym do nich lokalu. Odmówili również potwierdzenia ich pobytu zgodnie z art. 11 ust. 2 u.e.l.d.o. W obszernym uzasadnieniu swego stanowiska A. N. i G. H. wyjaśnili, że pobyt osoby w lokalu uzasadniający zameldowanie powinien mieć charakter legalny, a zameldowanie nie może sankcjonować pobytu bezprawnego. Następnie wyjaśnili, iż wnioskodawcy nie dysponują prawem do mieszkania przy ul. [...]. Prawomocnym wyrokiem z dnia [...] października 2002 r., [...] Sądu Rejonowy [...] w K. (w piśmie błędnie podano "2006 r." – uw. NSA) orzekł ich eksmisję z lokalu (k. 34 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

W dniu 21 sierpnia 2013 r. przeprowadzono rozprawę administracyjną.

Podczas rozprawy przesłuchano w charakterze strony M. K.,

a w charakterze świadka H. S. (matkę M. K., która zamieszkuje trwale w spornym lokalu bez tytułu prawnego i w związku z wyrokiem eksmisyjnym oczekuje na lokal socjalny z zasobów Gminy Miejskiej K.) oraz M. K. (męża zainteresowanej, ojca M. K.). Dwaj ostatni zeznali zgodnie, że M. K. w lokalu zamieszkuje wraz z synem w charakterze pobytu stałego. Z zeznań świadków W. S. oraz K. S. - mieszkańców nieruchomości przy ul. [...] w K. wynika, że M. K. wraz z synem jest widywana i spotykana na terenie nieruchomości o różnych porach dnia, posiada swobodny dostęp do mieszkania nr [...]. Według W. S. M. K. wraz z dzieckiem ponownie wprowadziła się do lokalu po dłuższej nieobecności. Właściciele spornego lokalu nie stawili się na rozprawie administracyjnej (k. 41 i nast. akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

Dnia 21 sierpnia 2013 r. przeprowadzono oględziny mieszkania, które potwierdziły fakt zamieszkiwania w nim zainteresowanych osób.

Pismem z dnia 17 września 2013 r., A. N. wyjaśniła, że opłaty eksploatacyjne za lokal uiszczane są tylko za jedną osobę. Poddała pod wątpliwość, czy lokal zamieszkują inne osoby poza H. S. (k. 58 akt administracyjnych).

Decyzją z dnia [...] października 2013 r., [...] Prezydent, powołując się na art. 47 ust. 2 w zw. z art. 10 ust. 1 u.e.l.d.o. oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., obecnie tekst jednolity tej ustawy opublikowano w Dz. U. z 2016 r., poz. 23; dalej "K.p.a."), orzekł o zameldowaniu na pobyt stały M. K. wraz z małoletnim M. K. w lokalu przy ul. [...] w K. (k. 72 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

W uzasadnieniu decyzji organ – przedstawiwszy przebieg postępowania – wskazał, iż na podstawie wyżej opisanego materiału dowodowego i biorąc pod uwagę nie budzące wątpliwości ustalenia i wyjaśnienia uznał, że na dzień wydania decyzji M. K. i M. K. zamieszkują w spornym lokalu. Pobyt w lokalu ma charakter stały, połączony z wolą koncentracji w nim swoich spraw życiowych, z zamiarem stałego przebywania i założenia ośrodka osobistych spraw, w związku z czym została spełniona przesłanka do zarejestrowania pobytu stałego M. K. z synem w spornym lokalu.

Organ wyjaśnił, że warunkiem zameldowania pod podanym adresem jest fakt zamieszkiwania w dacie dokonania czynności meldunkowej, natomiast nie jest rozpatrywana sprawa uprawnień do lokalu. Prezydent wskazał, że przepisy u.e.l.d.o. są przepisami porządkowymi – zameldowanie w lokalu służy wyłącznie celom ewidencyjnym i ma na celu potwierdzenie faktu pobytu osoby w tym lokalu. Oznacza to, że ewidencja ludności służy do rejestrowania rzeczywistego pobytu osób, czyli stanu faktycznego, a nie stanu prawnego.

Odwołanie od decyzji Prezydenta wniosła A. N. Podniosła, że lokal stanowi własność jej i męża. Zdaniem skarżącej wykładnia art. 47 ust. 2 oraz art. 10 ust. 1 u.e.l.d.o. dokonana przez organ została dokonana w sposób rozszerzający. Wyjaśniła też – posługując się przykładem – że interpretacja organu prowadzi do wniosku, iż M. K. może "zaprosić" do lokalu dziesięciu gości, którzy postanowią w nim zamieszkać, a następnie złożą wniosek o ich zameldowanie i wniosek ten zostanie uwzględniony. W sytuacji natomiast, gdy pobyt danej osoby w lokalu jest nielegalny, nie można uznać również za uprawnione zameldowania jej w tym lokalu.

A. N. wskazała też, że zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, jeżeli pobyt osoby ubiegającej się o zameldowanie nie ma charakteru pobytu legalnego, zameldowanie nie może nastąpić (gdyż nie może sankcjonować pobytu bezprawnego). Stanowisko takie wyrażono między innymi w wyroku z dnia 15 maja 2007 r., II OSK 773/06.

Skarżąca podniosła, że jak wskazywała, wnioskodawcy nie dysponują uprawnieniem do zajmowania lokalu, gdyż prawomocnym wyrokiem z dnia [...] października 2002 r. (w odwołaniu omyłkowo wskazano "2006 r. – uw. NSA), [...] Sąd Rejonowy [...] w K., Wydział [...] Cywilny orzekł ich eksmisję z lokalu. Następnie opuścili oni dobrowolnie lokal.

Odwołująca się podkreśliła też, że decyzją z dnia [...] listopada 2008 r., [...] Prezydent orzekł o wymeldowaniu z pobytu stałego M. K. oraz niepełnoletniego M. K. z lokalu. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Wojewody Małopolskiego z dnia [...] stycznia 2009 r., [...].

Na marginesie skarżąca dodała, że wystąpienie z wnioskiem o zameldowanie w lokalu ma prawdopodobnie związek ze zbliżająca się datą zaoferowania lokalu socjalnego H. S. przez Gminę Miejską K. Biorąc pod uwagę fakt, że na podstawie wyroku orzekającego eksmisję Gmina jest zobowiązana dostarczyć lokal socjalny wskazanym w nim pozwanym (w tym również M. K., która wówczas jeszcze nosiła nazwisko "S."), lokal socjalny jaki powinien zostać zaoferowany przez Gminę, będzie większy niż ten, który powinien zostać zaoferowany tylko jednej osobie.

Wojewoda decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r., [...] utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w związku z art. 47 ust. 2 u.e.l.d.o. Podzielając dokonane dotychczas ustalenia wskazał, że zameldowanie w miejscu pobytu stałego lub czasowego przebywania jest obowiązkiem każdego obywatela. Obowiązek zarejestrowania pobytu wynika wprost z art. 10 ust. 1 u.e.l.d.o. Organ przywołał też treść powyższego przepisu oraz art. 47 u.e.l.d.o.

Wojewoda wyjaśnił dalej, że wobec braku na formularzu meldunkowym potwierdzenia pobytu M. K. wraz M. K. w lokalu przez jego właścicieli A. N. oraz G. H. Prezydent przeprowadził postępowanie dowodowe z zachowaniem wszystkich wymogów K.p.a., w szczególności art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., dokonując nienaruszającej art. 80 K.p.a. oceny, że M. K. wraz z małoletnim M. K. pod wskazanym adresem zamieszkują z zamiarem stałego w nim przebywania. O fakcie tym świadczą nie tylko zeznania świadków - H. S. i W. S., ale również przeprowadzony przez organ meldunkowy dowód w postaci oględzin lokalu. Kwestia zamieszkania była zatem decydująca dla wydania decyzji o zameldowaniu.

Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu organ podkreślił, że bez znaczenia dla sprawy należy traktować zarzut o braku zgody właścicieli na zameldowanie. Konieczność dokonania zameldowania nie jest bowiem uzależniona od przysługiwania tytułu prawnego do lokalu ani też od rodzaju tytułu prawnego. Zameldowanie, jako rejestracja stanu faktycznego, nie sankcjonuje tego stanu, jak również nie tworzy jakichkolwiek uprawnień do uzyskania praw do mieszkania. Dokonanie zameldowania również nie jest uzależnione od przysługującego tytułu prawnego do lokalu.

Wojewoda dodał, że niewątpliwie zameldowanie wbrew woli właściciela stanowi dla niego uciążliwość, jednakże ze względu na charakter jaki meldunkowi nadał ustawodawca (rejestracyjny, porządkowy), okoliczność ta nie może mieć znaczenia w sprawie. Podkreślił też, że z akt sprawy nie wynika, aby doszło do wykonania eksmisji M. K. i po jej wykonaniu wymieniona do lokalu bezprawnie powróciła. Wówczas to dopiero można by mówić o sankcjonowaniu pobytu w lokalu będącego następstwem naruszenia posiadania czy miru domowego.

Organ wyjaśnił też, że w dniu 21 sierpnia 2013 r. w organie meldunkowym H. S. - mieszkanka lokalu podała, że: "Moja córka pani M. K. wraz z moim wnukiem od maja 2013 r. ponownie zamieszkują w lokalu przy ul. [...] w K. i ponownie wprowadzili swoje rzeczy osobiste do tego mieszkania", "Moja córka M. K. dysponuje kluczami oraz swobodnym dostępem do lokalu przy ul. [...] w K., dodaję, że na dzień dzisiejszy to mieszkanie jest jedynym miejscem, w którym moja córka i wnuk zamieszkują".

Wskazując na powyższe Wojewoda skonstatował, iż nie można doszukać się w tym przypadku naruszenia posiadania czy też naruszenia miru domowego, jak to przez przywołanie stosownego orzecznictwa sądów administracyjnych zaakcentowała skarżąca. Czynności egzekucyjne wobec mieszkańców lokalu w świetle wyroku Sądu Rejonowego [...] w K., Wydział [...] Cywilny, z dnia [...] października [...] czerwca 2002 r., [...] zostały wstrzymane do czasu dostarczenia pozwanym przez Gminę Miejską K. lokalu socjalnego.

A. N. wniosła na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie prawa materialnego, przez błędną wykładnię art. 6 i 9 u.e.l.d.o. polegającą na niesłusznym przyjęciu, że istnieje podstawa do zameldowania M. K. wraz z M. K. W uzasadnieniu zarzutów skarżąca powtórzyła argumentację zawartą w odwołaniu.

Wojewoda w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Podkreślił, że odmowa wydania potwierdzenia pobytu przez właściciela nieruchomości bądź inny podmiot dysponujący tytułem prawnym do lokalu nie może być uznana za negatywną przesłankę do zameldowania w lokalu.

Oddalając skargę z dnia 11 września 2014 r., III SA/Kr 327/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zaakcentował, że z treści odwołania i skargi można wywnioskować, że A. N. nie kwestionuje dokonanych przez organy ustaleń stanu faktycznego w zakresie zamieszkiwania w spornym lokalu w dacie zameldowania M. K. wraz z małoletnim synem M. K.

Sąd wskazał, że ocenę wadliwości wydanych w sprawie decyzji A. N. opiera przede wszystkim na braku zgody skarżącej i G. H. (współwłaścicieli lokalu) na zameldowanie wnioskodawców oraz odmowie potwierdzenia pobytu wnioskodawców w lokalu. Ponadto kwestionując legalność pobytu wnioskodawców w spornym lokalu skarżąca wskazywała, że wnioskodawcy nie dysponują uprawnieniem do zajmowania lokalu, gdyż prawomocnym wyrokiem z dnia [...] października 2002 r. (w uzasadnieniu wyroku błędnie wskazano "2006 r." – uw. NSA), [...] orzeczono ich eksmisję z lokalu. Następnie opuścili oni dobrowolnie lokal i opróżnili go z rzeczy ich prawa reprezentujących. Ponadto decyzją z dnia [...] listopada 2008 r., [...] Prezydent orzekł o wymeldowaniu z pobytu stałego M. K. oraz niepełnoletniego M. K. z lokalu. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Wojewody z dnia [...] stycznia 2009 r., [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie nie podzielił zaprezentowanego wyżej stanowiska skarżącej. Wyjaśnił, że celem postępowania dotyczącego realizacji obowiązku meldunkowego jest zapewnienie zgodności ewidencji ludności z rzeczywistym miejscem pobytu osób, na których ciąży obowiązek zameldowania lub wymeldowania się. Dlatego też podstawę do zameldowania stanowi ustalenie, czy osoba zgłaszająca przebywa pod danym adresem. Z uwagi na cel, jakiemu służy obowiązek meldunkowy, ustawodawca wprowadził jedynie warunek przedstawienia potwierdzenia pobytu w lokalu jako okoliczności faktycznej.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wyjaśniono dalej, że ewidencja ludności ma charakter wyłącznie porządkowy, co oznacza, że zameldowanie nie jest związane z rozstrzyganiem uprawnień do lokalu, ani tym samym prawa do przebywania w nim. Jedynie stwierdzenie faktu przebywania w lokalu powinno być kryterium rozstrzygającym o zameldowaniu, a podstawę do wymeldowania stanowi ustalenie przez właściwy organ faktu opuszczenia lokalu. Dla osoby zgłaszającej się do zameldowania, jak też dla organu dokonującego czynności zameldowania, wystarczający jest potwierdzony miarodajnym dowodem fakt przebywania w lokalu z określonym zamiarem. Nie można od osoby podlegającej zameldowaniu wymagać legitymowania się prawem do lokalu, w szczególności w postaci zgody właściciela nieruchomości.

Przenosząc powyższe na grunt sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zaznaczył, że wobec braku potwierdzenia pobytu M. K. wraz z małoletnim M. K. w spornym lokalu przez A. N. i G. H. organ pierwszej instancji przeprowadził postępowanie dowodowe z zachowaniem wszystkich wymogów K.p.a., w szczególności art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., dokonując nienaruszającej art. 80 K.p.a. oceny, że M. K. wraz z małoletnim M. K. pod wskazanym adresem zamieszkują z zamiarem stałego w nim przebywania. Zdaniem Sądu organy trafnie uznały, że o fakcie tym świadczą nie tylko zeznania świadków - H. S., M. K. oraz mieszkańców nieruchomości przy ul. [...] w K. - W. S., K. S., ale również przeprowadzony przez organ meldunkowy dowód w postaci oględzin lokalu. Kwestia zamieszkania była zatem decydująca dla wydania decyzji o zameldowaniu. W ocenie Sądu nie mogła przynieść zamierzonego skutku argumentacja skarżącej kwestionująca legalność pobytu w powiązaniu ze wskazywanym przez skarżącą wyrokiem eksmisyjnym oraz z decyzją rozstrzygająca o wymeldowaniu z pobytu stałego M. K. oraz M. K. ze spornego lokalu. Z akt sprawy nie wynika, by doszło do wykonania eksmisji wobec M. K. ze spornego lokalu i po jej wykonaniu wymieniona do tego lokalu bezprawnie powróciła. Wówczas to dopiero można by mówić w przypadku M. K. o sankcjonowaniu pobytu w tym lokalu będącego następstwem naruszenia posiadania czy miru domowego.

Zdaniem Sądu przywoływane przez skarżącą decyzje o wymeldowaniu Prezydenta z dnia [...] listopada 2008 r., [...] oraz Wojewody z dnia [...] stycznia 2009 r., [...] w powiązaniu z niewykonanym wyrokiem eksmisyjnym potwierdzają jedynie prawidłowo dokonane ustalenia, że M. K. opuściła sporny lokal, a następnie do tego lokalu powróciła i zamieszkała w nim z zamiarem stałego pobytu. W tej sytuacji powstał nowy stan faktyczny zobowiązujący organ meldunkowy do dokonania zameldowania.

Skargę kasacyjną od wyroku złożyła A. N. Zaskarżając orzeczenie w całości zarzuciła naruszenie art. 6 ust. 1 u.e.l.d.o. poprzez błędną wykładnię pojęcia "zamiaru" i nieuzasadnione przyjęcie, iż sam fakt zamieszkiwania uczestników w stanowiącym własność skarżącej lokalu przesądza o istnieniu ich zamiaru stałego pobytu w tymże lokalu (skarżąca zwróciła uwagę, że w gruncie rzeczy uznano, że sam fakt zamieszkiwania jest tożsamy z istnieniem przesłanki "zamiaru stałego przebywania").

W skardze kasacyjnej przedstawiono także zarzut naruszenia art. 11 ust. 2 u.e.l.d.o. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że dobrowolne opuszczenie zajmowanego bez tytułu prawnego lokalu w wykonaniu wyroku eksmisyjnego nie przesądza o nielegalnym jego zajmowaniu po samowolnym powrocie do tego lokalu, natomiast podstawą odmowy zameldowania w lokalu z uwagi na brak tytułu prawnego mogłoby być jedynie wykonanie wyroku eksmisyjnego na drodze postępowania egzekucyjnego.

Dodatkowo A. N. wniosła o przeprowadzenie, na podstawie art. 193 w zw. z art. 106 § 3 p.p.s.a. dowodu z dokumentu w postaci pisma Urzędu Miasta K., Wydział [...] z dnia [...] października 2014 r., z którego wynika, iż od dnia 3 października 2014 r. dostępny jest lokal socjalny dla lokatorów zajmujących lokal. Wnioskowany dowód stanowi dowód uzupełniający z dokumentu, natomiast jego przeprowadzenie jest niezbędne dla wyjaśnienia istotnych wątpliwości w sprawie (to jest nieistnienia po stronie uczestników zamiaru stałego pobytu w lokalu).

Wskazując na powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania kasacyjnego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej A. N. wskazała, że art. 6 ust. 1 u.e.l.d.o. konstytuuje dwie przesłanki zameldowania: fakt zamieszkania w określonej miejscowości pod oznaczonym adresem oraz zamiar stałego przebywania. Fakt zamieszkania M. K. i M. K. w lokalu nie jest przedmiotem wątpliwości. Skarżąca neguje natomiast istnienie przesłanki zamiaru stałego przebywania w lokalu. Powołując się na orzecznictwo skarżąca wskazała, że nawet jeśli spełniony został warunek pierwszy zameldowania – to jest przebywanie w lokalu, to konieczny do urzeczywistnienia jest jeszcze "zamiar stałego przebywania". W kwestii zameldowania nie może odgrywać zasadniczego znaczenia subiektywne nastawienie osoby przebywającej w lokalu, albowiem to by oznaczało konieczność zameldowania każdej osoby, która przemocą objęła lokal, do momentu jej prawnego usunięcia z lokalu. Realizacja zamiaru zameldowania się w cudzym lokalu nie może stanowić naruszenia praw osoby, która ma tytuł prawny do lokalu, lub do dysponowania nim. Instytucja zameldowania nie może sankcjonować samowoli, a więc sytuacji będącej następstwem naruszenia posiadania czy wręcz czynu zabronionego polegającego na naruszeniu miru domowego.

A. N. zaznaczyła dalej, że w świetle wyroku z dnia [...] października 2002 r., [...] orzekającym eksmisję uczestników z lokalu bezsporne jest, iż fakt ich zamieszkania w lokalu po uprzednim dobrowolnym opuszczeniu stanowił naruszenie praw osób posiadających tytuł prawny do lokalu, to jest skarżącej i jej męża. Uczestnicy, w następstwie wydania wyroku eksmisyjnego, opuścili lokal, wykonując jednocześnie nałożony przez Sąd tym wyrokiem obowiązek. W dniu [...] listopada 2008 r. Prezydent w sprawie [...] orzekł o wymeldowaniu ich z pobytu stałego. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Wojewody z dnia [...] stycznia 2009 r., [...]. A. N. podkreśliła, że w uzasadnieniu obu decyzji wskazano, iż uczestnicy nie zamieszkują w lokalu oraz, że opuścili go dobrowolnie. Następnie, po kilku latach, wyżej wymienieni do niego powrócili nie dysponując jednak ani żadnym tytułem prawnym do lokalu, ani zgodą jego właścicieli. Ich powrót do lokalu stanowi zachowanie mające wszelkie cechy samowoli.

Zdaniem A. N. w świetle wyroku eksmisyjnego M. K. wraz z synem nie mogli kierować się racjonalnym zamiarem stałego przebywania w lokalu mając świadomość obowiązku rychłego opuszczenia go. W ocenie skarżącej niewątpliwym jest, iż uczestnicy zamieszkali w lokalu jedynie po to, aby lokal socjalny, jaki zostanie zaoferowany matce uczestniczki H. S., miał większą powierzchnię. Taką ocenę uzasadnia również okoliczność, że niebawem po zakończeniu postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Krakowie H. S. i M. K. złożono ofertę zawarcia umowy najmu lokalu socjalnego.

Na poparcie prezentowanego stanowiska A. N. powołała wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 6 maja 2009 r., III SA/Po 495/08, w którym stwierdzono, iż czynnikiem obiektywnym, który należy wziąć od uwagę przy badaniu zamiaru stałego przebywania jest w szczególności wyrok sądu powszechnego orzekający eksmisję. Nie sposób bowiem twierdzić, iż osoba, w stosunku do której orzeczono wyrok eksmisyjny może obiektywnie lokować na czas stały (czyli bez określonej na dzień wydawania decyzji meldunkowej granicy czasowej przebywania) swoje centrum interesów życiowych w miejscu, o którym wie, iż będzie musiała je opuścić.

Podsumowując A. N. stwierdziła, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie dopuścił się naruszenia art. 6 ust. 1 u.e.l.d.o. poprzez błędną jego wykładnię. Naruszony przepis prawa materialnego powinien być rozumiany w ten sposób, że nie można przypisać żadnej osobie obiektywnego zamiaru stałego zamieszkania pod danym adresem, w sytuacji gdy osoba ta wykonując wyrok eksmisyjny wydany przez sąd powszechny dobrowolnie opuściła lokal, a następnie samowolnie do niego powróciła, wiedząc, że w niedalekiej przyszłości, będzie musiała go opuścić.

Motywując naruszenie art. 11 ust. 2 u.e.l.d.o. skarżąca wskazała, że chociaż w myśl art. 10 ust. 2 u.e.l.d.o. zameldowanie w lokalu służy wyłącznie celom ewidencyjnym, to jednak w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowany jest pogląd, iż pobyt osoby ubiegającej się o zameldowanie w lokalu musi mieć charakter pobytu legalnego (zameldowanie nie może sankcjonować pobytu bezprawnego).

Zdaniem A. N. nie jest też trafna konkluzja Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, że to, iż nie doszło do wykonania eksmisji miałoby przesądzać o legalnym zajmowaniu lokalu przez uczestników. Nie można bowiem uznać za legalny pobyt jakiejkolwiek osoby w lokalu w sytuacji, gdy ta dobrowolnie wykonała ona wyrok eksmisyjny, a następnie samowolnie do lokalu powróciła.

Do skargi kasacyjnej dołączono pismo z Urzędu Miasta K., Wydziału [...], z którego wynika, że w związku z wyrokiem Sądu Rejonowego [...] Wydział [...] Cywilny z [...] października 2002 r., [...]) orzekającym m.in. o uprawnieniu H. S. i M. K., zam. ul. [...] do otrzymania lokalu socjalnego z zasobów Gminy Miejskiej K. Prezydent Miasta K. skierowaniem z dnia 3 października 2014 r., [...] uprawnił wymienionych do zawarcia umowy najmu lokalu socjalnego, a wskazany lokal socjalny jest gotowy do zasiedlenia.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda wniósł o jej oddalenie i wystąpił o zasądzenie od skarżącej na jego rzecz kosztów postępowania.

Zdaniem organu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie nie naruszył art. 6 ust. 1 u.e.l.d.o. Błędne jest bowiem uznanie, że uczestnik postępowania M. K. zamieszkująca w lokalu przy ul. [...], ze względu na świadomość konieczności opuszczenia go, wynikającą z orzeczenia eksmisji, nie mogła mieć zamiaru przebywania w tym lokalu. Akceptacja tego stanowiska prowadziłaby do wadliwej konstatacji, że osoby przebywające w lokalu, które zostały z tego lokalu eksmitowane, powinny zostać wymeldowane przed dobrowolnym opuszczeniem lokalu lub przed wykonaniem wyroku eksmisyjnego, gdyż ze względu na orzeczoną eksmisję oznaczającą konieczność opuszczenia lokalu nie można byłoby przypisać im zamiaru przebywania w lokalu i koncentrowania w nim interesów życiowych.

Organ zakwestionował też zasadność zarzutu naruszenia art. 11 ust. 2 u.e.l.d.o. Zdaniem Wojewody zameldowanie osób przebywających w lokalu przy ul. [...] nie może być traktowane jako sankcjonowanie pobytu bezprawnego. Nie wystąpiła bowiem sytuacja, w której powrót osób do lokalu nastąpił po wykonaniu wyroku eksmisyjnego, co uzasadniałoby przyjęcie, że pobyt narusza posiadanie czy mir domowy. Akta sprawy potwierdzają natomiast, że pomimo kwestionowania przez skarżącą legalności pobytu M. K. w lokalu przy ul. [...], wymieniona posiadała cały czas dostęp do tego lokalu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Przed przystąpieniem do oceny podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia art. 6 ust. 1 i art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych Naczelny Sąd Administracyjny uznał za konieczne poczynienie pewnych uwag wprowadzających. Aby prawidłowo rozstrzygnąć spór zaistniały w niniejszej sprawie należy bowiem szerzej rozważyć kwestię istoty instytucji zameldowania z uwzględnieniem funkcjonowania jej w kontekście ustaw regulujących zagadnienia ochrony własności oraz praw lokatorów.

Tytułem wstępu Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnia, że obowiązek meldunkowy ma w Polsce stosunkowo długą historię. Przewidywało go już rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 16 marca 1928 r. o ewidencji i kontroli ruchu ludności (Dz. U. Nr 32, poz. 309). Następnie regulacje z tego zakresu przenoszono do kolejnych ustaw, to jest ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o ewidencji i kontroli ruchu ludności oraz ustawy z 1974 r. (obecnie jest także uregulowany w ustawie z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności, tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 722).

W ustroju społeczno-gospodarczym istniejącym w Polsce do 1989 r. meldunkowi przypisywano nieco inną, aniżeli współcześnie, rolę. Obowiązek meldunkowy służył między innymi kontroli ruchu społeczeństwa, pozwalał też weryfikować wysoki napływ migracyjny do największych miast. Po 1989 r. meldunek ewoluował prawnie w kierunku instytucji o charakterze wyłącznie ewidencyjnym, co jednak nie zmieniło przeświadczenia nadal dość powszechnego w społecznym odbiorze, iż z zameldowaniem łączy się swoista gwarancja chociażby do przebywania w lokalu. Rozdźwięk pomiędzy tym czemu według ustawodawcy meldunek powinien służyć a społecznym postrzeganiem tej instytucji spowodował, że przez ostatnie kilkanaście lat wokół przepisów meldunkowych powstało wiele kontrowersji.

Kontrowersje te doskonale odzwierciedlają wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 maja 2002 r., K 20/01 (OTK-A 2002/2/34) oraz uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 grudnia 2011 r., II OPS 1/11 (ONSAiWSA z 2012 r. Nr 2, poz.17).

Wskazanym wyżej wyrokiem z dnia 27 maja 2002 r. Trybunał Konstytucyjny zakwestionował zgodność z Konstytucją art. 9 ust. 2 u.e.l.d.o., zgodnie z którym (w ówczesnym brzmieniu) przy zameldowaniu na pobyt stały lub czasowy trwający ponad 2 miesiące należało przedstawić potwierdzenie uprawnienia do przebywania w lokalu (pomieszczeniu), w którym ma nastąpić zameldowanie. W omawianym orzeczeniu Trybunał wyjaśnił, że ewidencja ludności służy zbieraniu informacji w zakresie danych o miejscu zamieszkania i pobytu osób, a więc rejestracji stanu faktycznego, a nie stanu prawnego. Przyjmując to za punkt wyjścia uznał dalej, że warunkowanie meldunku od potwierdzenia uprawnienia do przebywania w lokalu jest zbyt daleko idącą i nieproporcjonalną uciążliwością, a w konsekwencji stwierdził, iż prowadzi to do utrudnienia korzystania przez jednostki z wolności wyboru miejsca zamieszkania i pobytu (art. 52 ust. 1 Konstytucji) – przy założeniu konieczności dopełnienia obowiązku meldunkowego (art. 83 Konstytucji).

Wyrok Trybunału Konstytucyjnego spowodował, iż prima facie doszło do zerwania bezpośredniej relacji pomiędzy prawem do meldunku w lokalu a uprawnieniem do niego osoby, która zameldowania dokonuje. W konsekwencji meldunek z biegiem lat zaczął być coraz bardziej postrzegany jako instytucja ewidencyjna. Znalazło to odzwierciedlenie także w samej ustawie (zob. art. 9 ust. 2b, a następnie 11 ust. 2 u.e.l.d.o., które stanowiły, że "Zameldowanie w lokalu służy wyłącznie celom ewidencyjnym i ma na celu potwierdzenie faktu pobytu w tym lokalu").

Owe zerwanie związku pomiędzy meldunkiem w lokalu a uprawnieniem do niego doprowadziło do przeciwnej, skrajnej tendencji: traktowania meldunku jako instytucji wyłącznie ewidencyjnej, a przy tym publicznoprawnej i całkowicie oderwanej od problematyki uprawnień do lokalu. Wyrazem ten tendencji stało się głośne orzecznictwo sądów administracyjnych, w którym właścicielom lokalu zaczęto odmawiać statusu strony w sprawach meldunkowych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 stycznia 2009 r., II OSK 1803/07 oraz z dnia 3 kwietnia 2009 r., II OSK 485/08, orzeczenia.nsa.gov.pl). W orzeczeniach tych przyjęto za punkt wyjścia założenie, że skoro meldunek ma charakter wyłącznie ewidencyjny i jest oderwany od uprawnienia do lokalu, to oznacza to, iż udział właściciela lokalu w postępowaniu meldunkowym jest w konsekwencji zbędny.

Wobec jednak poważnych kontrowersji w orzecznictwie Naczelny Sąd Administracyjny podjął ostatecznie na wniosek Rzecznika Praw Obywatelskich uchwałę II OPS 1/11, która istotnie rzutuje na postrzeganie instytucji meldunku. W uchwale tej stwierdzono, że "osoba dysponująca tytułem prawnym do lokalu jest stroną, w rozumieniu art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego, w postępowaniu administracyjnym o zameldowanie (wymeldowanie) w tym lokalu innej osoby, prowadzonym na podstawie art. 47 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 993 ze zm.)".

Z punktu widzenia niniejszej sprawy istotne znaczenia ma argumentacja, którą sformułował Naczelny Sąd Administracyjny na uzasadnienie tezy o potrzebie udziału osoby dysponującej tytułem prawnym do lokalu w postępowaniach meldunkowych. W uzasadnieniu uchwały zwrócono uwagę na regulacje konstytucyjne (art. 21, art. 64 ust. 1-3 Konstytucji) oraz kodeksowe (art. 140, art. 222 § 2 Kodeksu cywilnego), które stanowią o treści i gwarancjach ochrony prawa własności. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w świetle powyższych regulacji nie można przyjąć, iż kwestia urzędowego potwierdzenia pobytu określonej osoby w danym lokalu nie ma znaczenia prawnego dla tego, kto ma tytuł prawny do tego lokalu. Wskazał dalej: "jakkolwiek w sprawie o zameldowanie (wymeldowanie) określonej osoby w danym lokalu rozstrzyga się o tym, czy osoba ta przebywa czy nie przebywa w tym lokalu, to jednak nie można przyjąć, iż postępowanie to nie dotyczy interesu prawnego osoby mającej tytuł prawny do tego lokalu. Realizacja zamiaru zameldowania się w cudzym lokalu albo uchylania się od obowiązku wymeldowania się z cudzego lokalu może stanowić naruszenie praw osoby, która ma tytuł prawny do lokalu".

Podsumowując powyższe rozważania Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszym składzie doszedł do przekonania, że choć współcześnie zerwany został związek pomiędzy meldunkiem w lokalu i uprawnieniem do niego, a "zameldowanie w lokalu służy wyłącznie celom ewidencyjnym i ma na celu potwierdzenie faktu pobytu w tym lokalu" (verba legis), to jednak nie może to prowadzić do skrajnej konkluzji, że jakikolwiek pobyt, także wbrew prawu, powinien być urzędowo potwierdzany. Meldunek nie może bowiem służyć sanowaniu stanów jawnie naruszających prawo.

W niniejszej sprawie nie jest kwestionowane, że M. K. i M. K. w dacie dokonywania ich meldunku przebywali w lokalu przy ul. [...] w K. Z protokołu z dnia 8 lipca 2013 r. (k. 8 akt administracyjnych) wynika, że owe osoby wprowadziły się do lokalu około trzy miesiące przed datą sporządzenia protokołu. Ich pobytu w lokalu skarżąca nie kwestionuje.

W skardze kasacyjnej właścicielka lokalu A. N. (dzieląca prawo własności z mężem G. H.) zarzuciła naruszenie art. 6 ust. 1 u.e.l.d.o. poprzez błędną wykładnię pojęcia "zamiaru" i nieuzasadnione przyjęcie, iż sam fakt zamieszkiwania uczestników w stanowiącym własność skarżącej lokalu przesądza o istnieniu ich zamiaru stałego pobytu.

Argumentując swe stanowisko A. N. podkreśliła, że wobec M. K. wnioskującej o zameldowanie (wraz z dzieckiem) prawomocnym wyrokiem z dnia [...] października 2002 r., [...] orzeczono eksmisję. Zdaniem skarżącej nie ulega więc wątpliwości, że przebywanie w lokalu osoby meldowanej, po uprzednim dobrowolnym opuszczeniu, stanowi naruszenie praw osób posiadających tytuł prawny do lokalu. Osoba ta, w następstwie wydania wyroku eksmisyjnego, opuściła lokal, wykonując jednocześnie nałożony przez Sąd tym wyrokiem obowiązek. W dniu [...] listopada 2008 r. Prezydent w sprawie [...] orzekł o wymeldowaniu ich z pobytu stałego. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Wojewody z dnia [...] stycznia 2009 r., [...]. A. N. podkreśliła, że w uzasadnieniu obu decyzji wskazano, iż uczestnicy nie zamieszkują w lokalu oraz, że opuścili go dobrowolnie. Zdaniem A. N. w tych warunkach powrót lokatorów do jej mieszkania stanowi zachowanie mające wszelkie cechy samowoli.

Mając na uwadze wskazany wyżej zarzut skargi kasacyjnej oraz argumentację na jego poparcie istotę sporu w niniejszej sprawie sprowadzić można do następującego pytania:

– czy dopuszczalne jest zameldowanie w lokalu osoby, która powróciła do tego lokalu wbrew woli właściciela i to pomimo, że uprzednio prawomocnie orzeczono względem niej obowiązek eksmisji?

Zgodnie z art. 6 ust. 1 u.e.l.d.o. "pobytem stałym jest zamieszkanie w określonej miejscowości pod oznaczonym adresem z zamiarem stałego przebywania". Z przepisem tym koresponduje art. 11 ust. 1 u.e.l.d.o., w myśl którego "Osoba przebywająca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest obowiązana zameldować się w miejscu pobytu stałego lub czasowego trwającego ponad 3 miesiące najpóźniej w 30. dniu, licząc od dnia przybycia do tego miejsca".

Prima facie wydawać się może, że tylko sam fakt zamieszkania w lokalu ma zasadnicze znaczenie z punktu widzenia meldunku. Nie można jednak zapominać – co trafnie uwypukla A. N. – że pobyt stały łączyć należy nie tylko w faktem zamieszkania, ale nadto z zamiarem stałego przebywania.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego po uchwale II OPS 1/11 akcentuje się, że zamiar stałego przebywania pod określonym adresem, należy oceniać przez pryzmat całokształtu okoliczności faktycznych i prawnych sprawy. W wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lutego 2012 r., II OSK 2173/10 oraz II OSK 2199/10 (z tej samej daty) zaznaczono, iż zamiar zamieszkania w danym lokalu na stałe i skoncentrowanie tam swoich spraw życiowych powinny być stwierdzone na podstawie obiektywnie istniejących okoliczności faktycznych, z których taki wniosek da się logicznie wyprowadzić.

W powołanych wyżej wyrokach wskazano, że wprawdzie czynność zameldowania nie ma związku z tytułem prawnym do lokalu, to jednak nie można uznać, że obiektywnie istnieje możliwość realizacji woli przebywania w nim, gdy podejmowane są środki prawne w celu usunięcia z lokalu. Spełnienie warunku ustawowego w postaci przebywania w lokalu nie prowadzi automatycznie do uznania, że urzeczywistniony jest "zamiar stałego przebywania", albowiem oceniając tę przesłankę nie można abstrahować od uwarunkowań faktycznych sprawy. W kwestii zameldowania nie może odgrywać zasadniczego znaczenia subiektywne nastawienie osoby przebywającej w lokalu, bowiem to by oznaczało konieczność zameldowania każdej osoby, która przemocą objęła lokal, do momentu jej prawnego usunięcia z lokalu. Realizacja zamiaru zameldowania się w cudzym lokalu nie może stanowić naruszenia praw osoby, która ma tytuł prawny do lokalu. Naczelny Sąd Administracyjny w obecnym składzie z poglądem tym w pełni się zgadza. Podkreślić należy, że instytucja zameldowania nie może sankcjonować samowoli, a więc sytuacji będącej następstwem naruszenia posiadania czy wręcz przestępstwa polegającego na naruszeniu miru domowego; nie można przecież czerpać uprawnień z zachowań sprzecznych z prawem.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego błędne jest prezentowane w niniejszej sprawie stanowisko Wojewody, akceptowane następnie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, dotyczące znaczenia wyroku Sądu Rejonowego [...] w K., Wydział [...] Cywilny z dnia [...] października 2002 r., [...]. Zdaniem Wojewody z punktu widzenia sprawy istotne jest, iż nie doszło do wykonania eksmisji wobec M. K., a więc nie można mówić o sankcjonowaniu zameldowania i pobytu jej w lokalu będącego następstwem naruszenia posiadania czy miru domowego. Odnosząc się do tej wypowiedzi organu Sąd dodał z kolei, że M. K. opuściła sporny lokal, a następnie do tego lokalu powróciła i zamieszkała w nim z zamiarem stałego pobytu, stąd w tej sytuacji miał powstać "nowy stan faktyczny zobowiązujący organ meldunkowy do dokonania zameldowania".

Prezentując powyższe stanowisko zarówno organ jak i Sąd zdają się zapominać jaka jest istota i prawny charakter prawomocnego wyroku eksmisyjnego. Zasadniczą podstawą prawną eksmisji są przepisy prawa rzeczowego o ochronie własności – art. 222 § 1 Kodeksu cywilnego. Ochrona przewidziana w tym przepisie nie dotyczy – co trzeba podkreślić – stosunków prawnych o charakterze zobowiązaniowym, ale służy ochronie najważniejszego uprawnienia właściciela o charakterze bezwzględnym – władztwa nad rzeczą. Można dodać, że roszczenie określone w art. 222 § 1 Kodeksu cywilnego nie przedawnia się, jeżeli dotyczy nieruchomości (art. 223 § 1 Kodeksu cywilnego).

Nie ulega wątpliwości, że wyrokiem Sądu Rejonowego [...] w K., Wydział [...] Cywilny z dnia [...] października 2002 r., [...] nakazano prawomocnie M. K. (uprzednio S.) opuszczenie lokalu przy ul. [...] w K. oraz opróżnienie go z osób i rzeczy jej prawa reprezentujących. Powyższe oznacza, że M. K. wraz z synem nie tylko nie ma prawa do wyżej wymienionego lokalu, ale przede wszystkim jej faktycznie przebywanie w nim jest zakazane. Takie przebywanie jest bowiem sprzeczne z prawomocnym wyrokiem.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie ma znaczenia fakt, że M. K. nie opuściła wyżej wymienionego lokalu na skutek egzekucji. Istotne jest, że faktycznie opuściła ten lokal (wykonując w ten sposób dyspozycję wyroku eksmisyjnego), przez co prawidłowo została z niego wymeldowana. Dobrowolność opuszczenia lokalu nie podważa aktualności wyroku eksmisyjnego. Wobec tego brak zgody właściciela na powrót ma w takiej sytuacji przesądzające znaczenie. Wbrew twierdzeniom Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego bez takiej zgody (np. wyrażonej w nowej umowie) nie można twierdzić, że powrót osoby objętej eksmisją do lokalu tworzy "nowy stan faktyczny zobowiązujący organ meldunkowy do dokonania zameldowania". Jest wręcz przeciwnie – ponowne zamieszkanie w lokalu eksmitowanego stanowi jawne naruszenie prawa właściciela potwierdzonego prawomocnym wyrokiem. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można więc w takich okolicznościach mówić o zamieszkaniu z zamiarem stałego przebywania, skoro zamieszkanie to dokonane jest świadomie wbrew sądowemu nakazowi.

Uzupełniając powyższy wywód Naczelny Sąd Administracyjny uznał za konieczne odniesienie się do stanowiska Wojewody zaprezentowanego w odpowiedzi na skargę kasacyjną. Organ wskazał, że "Błędne jest [...] uznanie, że uczestnik postępowania M. K. zamieszkująca w lokalu przy ul. [...], ze względu na świadomość konieczności opuszczenia go, wynikającą z orzeczenia eksmisji, nie mogła mieć zamiaru przebywania w tym lokalu. Akceptacja tego stanowiska prowadziłaby do wadliwej konstatacji, że osoby przebywające w lokalu, które zostały z tego lokalu eksmitowane, powinny zostać wymeldowane przed dobrowolnym opuszczeniem lokalu lub przed wykonaniem wyroku eksmisyjnego, gdyż ze względu na orzeczoną eksmisję oznaczającą konieczność opuszczenia lokalu, nie można byłoby przypisać im zamiaru przebywania w lokalu i koncentrowania w nim interesów życiowych".

Odnosząc się do cytowanego wyżej fragmentu wyjaśnić należy, że Wojewoda mylnie utożsamia legalność pobytu (zamieszkiwania) w lokalu z pobytem (zamieszkiwaniem) w nim w warunkach dopuszczalnych prawnie. Rozróżnienie to ma natomiast zasadnicze znaczenie z punktu widzenia niniejszej sprawy. Pobyt legalny, to taki który jest związany ze stosownym uprawnieniem lokatora (np. wynikającym z umowy najmu). Z kolei pobyt dopuszczalny prawnie, to taki, który nie wynika ze stosunku materialnoprawnego, ale jest usankcjonowany przepisami o ochronie lokatorów (zob. art. 14 ust. 6 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego - obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1610) albo chociażby przepisami procesowymi (art. 1046 § 4 Kodeksu postępowania cywilnego) i wyraża się we wstrzymaniu wykonania sądowego opróżnienia lokalu do czasu ustania przesłanek wstrzymujących. Wbrew obawom Wojewody wymeldowanie osoby nie może więc nastąpić tak długo, dopóty prawo dopuszcza choćby przebywanie danej osoby w lokalu (np. ze względu na brak lokalu socjalnego), względnie dopóki dana osoba nie opuści lokalu dobrowolnie.

Od takiej sytuacji odróżnić należy przypadek, który wystąpił w niniejszej sprawie. Osoba eksmitowana wyrokiem sądowym, która opuściła lokal, nawet jeżeli faktycznie uczyniła to dobrowolnie, nie jest już chroniona żadnymi przepisami, w szczególności żaden przepis prawa nie dopuszcza jej powrotu do lokalu. Innymi słowy w takich warunkach powrót do lokalu należy traktować jako działanie jawnie sprzeczne z prawem i nie może on być sanowany poprzez ponowne zameldowanie.

Odnosząc się do drugiego zarzutu kasacyjnego podniesionego przez A. N., a dotyczącego naruszenia art. 11 ust. 2 u.e.l.d.o., Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zarzut ten jest nietrafny.

Skarżąca kasacyjnie wskazuje, że Sąd dokonał błędnej wykładni art. 11 ust. 2 u.e.l.d.o. polegającej na przyjęciu, że dobrowolne opuszczenie zajmowanego bez tytułu prawnego lokalu w wykonaniu wyroku eksmisyjnego nie przesądza o nielegalnym jego zajmowaniu po samowolnym powrocie do tego lokalu.

Zdaniem Naczelnego Sadu Administracyjnego o ile samo twierdzenie zawarte w treści zarzutu jest zasadne (o czym była mowa wyżej), to jednak trudno powiązać je z art. 11 ust. 2 u.e.l.d.o. Zgodnie z tym przepisem "przy zameldowaniu na pobyt stały osoba zgłaszająca przedstawia potwierdzenie pobytu w lokalu, dokonane przez właściciela lub inny podmiot dysponujący tytułem prawnym do lokalu, oraz, do wglądu, dokument potwierdzający tytuł prawny do lokalu tego podmiotu. Potwierdzenia faktu pobytu osoby w lokalu dokonuje się na formularzu meldunkowym w formie czytelnego podpisu z oznaczeniem daty jego złożenia [...]". Uważna analiza art. 11 ust. 2 u.e.l.d.o. prowadzi do wniosku, że przepis ten ma charakter dowodowy i wprowadza możliwość potwierdzenia przez właściciela lub inny podmiot uprawniony pobytu osoby meldowanej w lokalu.

W żadnym fragmencie wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie nie opierał swego stanowiska na regulacji zawartej w art. 11 ust. 2 u.e.l.d.o. Co więcej, w sprawie jest bezsporne, że A. N. i jej mąż nie potwierdzili pobytu M. K. i M. K. w lokalu przy ul. [...] w K. Trudno więc zidentyfikować w jaki sposób podnoszone naruszenie tego przepisu mogło mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i jednocześnie – działając na podstawie art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) – zdecydował także o uchyleniu zaskarżonej decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia [...] grudnia 2013 r., [...] oraz Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] października 2013 r., [...]. Decyzje te wydane zostały bowiem z naruszeniem art. 6 ust. 1 u.e.l.d.o.

O kosztach postępowania zasądzonych na rzecz skarżącej z tytułu postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 P.p.s.a., natomiast o kosztach postępowania pierwszoinstancyjnego (w związku z rozpoznaniem skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny) orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a..