Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1755/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-05-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 5 i art. 6
journal: Dz.U. 1996 nr 90 poz 405
law: Ustawa z dnia 30 maja 1996 r. o gospodarowaniu niektórymi składnikami mienia Skarbu Państwa oraz o Agencji Mienia Wojskowego.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Stahl Sędziowie: Sędzia NSA del. Jerzy Krupiński Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak /spr./ Protokolant: Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 18 maja 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Agencji Mienia Wojskowego w Warszawie Oddział Terenowy w Gorzowie Wielkopolskim od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 23 lipca 2009 r. sygn. akt II SA/Go 372/09 w sprawie ze skargi Agencji Mienia Wojskowego w Warszawie Oddział Terenowy w Gorzowie Wielkopolskim na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 24 marca 2009 r. nr SKO/180/ZP/09 w przedmiocie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 23 lipca 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim oddalił skargę Agencji Mienia Wojskowego w Warszawie – Oddziału Terenowego w Gorzowie Wielkopolskim na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 24 marca 2009 r. nr SKO/180/ZP/09 w przedmiocie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości.

Sąd I instancji przyjął następujący stan faktyczny:

Decyzją z dnia 21 stycznia 2009 r. nr WGN.III.73251/11/07 Prezydent Miasta Gorzowa Wielkopolskiego ustalił obowiązek zapłaty przez Skarb Państwa – Agencję Mienia Wojskowego jednorazowej opłaty w kwocie 757.858,50 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, położonej w Gorzowie Wielkopolskim w obrębie 7 – Chróścik, przy ul. Londyńskiej i ul. Brukselskiej (dawniej przyporządkowanej do ulicy Myśliborskiej) obejmującej działki gruntu nr: 360/2 o pow. 24.978 m2, nr 360/6 o pow. 28.417 m2 i nr 360/8 o pow. 40.060 m2 w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W uzasadnieniu organ wskazał, że dla obszaru położonego w Gorzowie Wielkopolskim na południe od ulicy Myśliborskiej, obejmującego m.in. działki gruntu nr 360/2, 360/6 i 360/8 Rada Miasta Gorzowa Wielkopolskim w dniu 2 lipca 2003 r. podjęła uchwałę nr XIII/162/2002 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, która weszła w życie z dniem 17 października 2003 r. W planie tym nieruchomości obejmujące ww. działki oznaczone są odpowiednio symbolami:

– działka gruntu nr 360/2 – symbole 1ZP2, UC, UP – teren ten przeznaczony pod usługi komercyjne i publiczne oraz planowane są skwery i zieleń osiedlowa,

– działka gruntu nr 360/6 – symbole 1MW1, 2UC – teren ten przeznaczony pod mieszkalnictwo wielorodzinne oraz usługi komercyjne,

– działka gruntu nr 360/8 – symbole 3UC1, 1ZP2 – teren ten przeznaczony pod usługi komercyjne oraz planowane są skwery i zieleń osiedlowa.

Organ wskazał, że wcześniej dla wyżej wymienionych działek gruntu nie obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego czy też decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Dlatego też, organ I instancji przy szacowaniu wartości nieruchomości wg stanu sprzed uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjął faktyczny sposób wykorzystywania nieruchomości.

Na dzień 17 października 2003 r., to jest na dzień wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wskazane działki gruntu nie były zagospodarowane. Z wypisu z rejestru gruntów sporządzonego na ten dzień wynika, że nieruchomość obejmująca działki gruntu nr: 360/2, 360/6 i 360/8 to grunt rolny, częściowo zadrzewiony i zakrzewiony. Klasyfikacja tych gruntów została ustalona decyzją nr GAB/G.JM.6323-1/00 Prezydenta Miasta Gorzowa Wielkopolskiego z dnia 11 lutego 2000 r., w postępowaniu którego stroną była Agencja.

Organ ustalił, że aktem notarialnym z dnia 9 maja 2006 r. Rep. A. nr [...] Agencja Mienia Wojskowego sprzedała na rzecz A. Sp. z o.o. przedmiotową nieruchomość.

W ramach prowadzonego postępowania zostały sporządzone operaty szacunkowe przez rzeczoznawcę majątkowego Lidię Fraszczyńską, które potwierdzają, że na skutek uchwalenia miejscowego planu wartość nieruchomości obejmującej działki gruntu nr: 360/2, 360/6 i 360/8 wzrosła. Z wyliczeń przedstawionych przez rzeczoznawcę wynika, że wartość nieruchomości wzrosła o kwotę 2.526.195 zł.

Od powyższej decyzji odwołała się Agencja Mienia Wojskowego Oddział Terenowy w Gorzowie Wielkopolskim.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gorzowie Wielkopolskim decyzją z 24 marca 2009 r. nr SKO/180/ZP/09 utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Organ II instancji potwierdził, że z uchwalonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynika, że zmieniło się przeznaczenie działek o numerach: 360/2, 360/6 i 360/8. Jednocześnie Kolegium wskazało, że wraz z przeznaczeniem działek doszło do zmiany wartości nieruchomości co zostało potwierdzone przez operaty sporządzone przez rzeczoznawcę majątkowego. W ocenie organu II instancji strona odwołująca nie wniosła żadnych zarzutów dotyczących prawidłowości sporządzenia wskazanych wyżej operatów przy czym, zdaniem Kolegium, oceniane działki jak i porównywalne działki maja zbliżone cechy co do powierzchni, lokalizacji, uzbrojenia itp., co oznacza, że cechy przyjętych do porównania nieruchomości są podobne. Z uwagi na powyższe wybór działek porównawczych nie budził zastrzeżeń organu odwoławczego. W świetle powyższego Kolegium uznało, że wszystkie warunki do nałożenia na stronę niniejszego postępowania obowiązku zapłaty jednorazowej opłaty w kwocie 757.858,50 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości obejmującej działki gruntu wskazane w sentencji zaskarżonej decyzji należało uznać za uzasadnione.

Organ odwoławczy wskazał, że ustawa podatkowa to ustawa dotycząca podatków, opłat oraz niepodatkowych należności budżetowych określająca podmiot, przedmiot opodatkowania, powstanie zobowiązania podatkowego oraz regulująca prawa i obowiązki organów podatkowych, podatników i inkasentów, a także ich następców prawnych oraz osób trzecich. Takich cech, zdaniem Kolegium, nie ma ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym a zatem w sprawie opłaty planistycznej mają zastosowanie przepisy k.p.a., a nie przepisy Ordynacji podatkowej.

Organ wyjaśnił, że wszczęcie postępowania o ustalenie opłaty może nastąpić w terminie 5 lat od dnia, w którym miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (lub jego zmiana) stały się obowiązujące. Ponadto Agencja Mienia Wojskowego działa jako reprezentant Skarbu Państwa co nie wyklucza posiadania przez ww. Agencję osobowości prawnej. Treść art. 5 ust 3 ustawy o gospodarowaniu niektórymi składnikami mienia Skarbu Państwa oraz Agencji Mienia Wojskowego stanowi, że Agencja jest państwową osobą prawną a zatem prawidłowe określenie strony niniejszego postępowania powinno brzmieć: Skarb Państwa – Agencja Mienia Wojskowego.

Skargę na powyższą decyzję złożyła Agencja Mienia Wojskowego w Warszawie Oddział Terenowy w Gorzowie Wielkopolskim. W treści skargi podniosła zarzuty dotyczące naruszenia przez zaskarzoną decyzję następujących przepisów.

Po pierwsze, art. 2, 3 pkt 1, pkt 3 ppkt c, art. 4, 5 i 13 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordnacja podatkowa, poprzez ich niezastosowanie, a także z powodu uznania, że opłata z tytułu wzrostu wartości nieruchomości nie ma charakteru podatku w rozumieniu tejże ustawy.

Po drugie, art. 5 i art. 6 ustawy z dnia 30 maja 1996 r. o gospodarowaniu niektórymi składnikami mienia Skarbu Panstwa oraz o Agencji Mienia Wojskowego (Dz.U. z 2004 r. Nr 163, poz. 1711 ze zm.) z powodu przyjęcia, że w deczyji o wymiarze opłaty właściwie została ustalona strona zobowiązana do jej poniesienia, a stroną jest Skarb Państwa. Jednocześnie skarżąca podniosła dodatkowo zarzut dotyczący uznania, że Agencja Mienia Wojskowego reprezentuje Skarb Państwa, który jest stroną postępowania co prowadzić może do błędnego przekonania, że Agencja Mienia Wojskowego reprezentuje Skarb Państwa, który jest stroną postępowania. Ponadto prowadzć może to do błędnego stanowiska, że Agencja Mienia Wojskowego jest nie powiernikiem Skarbu Państwa, ale jego pełnomocnikiem.

Po trzecie, podniesiono błędne oznaczenie strony zobowiazanej do uiszczenia opłaty poprzez wskazanie Skarbu Państwa, podczas gdy faktycznie zobowiazanym jest Agencja Mienia Wojskowego, która działa we własnym imeiniu a jedynie na rzecz Skarbu Państwa.

Po czwarte, przyjęcie, że Agencja Mienia Wojskowego jest statio fisci Skarbu Pańśtwa tylko z tej przyczyny, że wykonuje czynności powiernicze w zakresie gospodarowania mieniem Skarbu Państwa.

Z tych względów skarżąca Agencja wniosła o uchylenie zaskarżonej deczyji i przekazanie sprawy do Samorządowego Kolegium Odwoławczwego w Gorzowie Wlkp. celem ponownego rozpatrzenia.

W odpowiedzi na skargę SKO w Gorzowie Wlkp. podtrzymało swoje stanowisko i wniosło o oddalenie skargi.

Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wskazał, że Sąd I instancji wyraził pogląd, iż jednorazowa opłata nie ma charakteru prawnego podatku, czyli nie ma możliwości stosowania do tej należności, będącej dochodem własnym gminy, przepisów ordynacji podatkowej.

Przechodząc do rozstrzygnięcia zasadności zarzutu naruszenia art. 5 i art. 6 ustawy z dnia 30 maja 1996 r. o gospodarowaniu niektórymi składnikami mienia Skarbu Państwa oraz o Agencji Mienia Wojskowego (Dz.U. z 2004 r. Nr 163, poz. 1711 ze zm.), Sąd I instancji stwierdził, że jego istota sprowadza się do twierdzenia strony skarżącej, iż to Agencja Mienia Wojskowego, a nie Skarb państwa powinna być adresatem zaskarżonych decyzji, gdyż w ocenie strony skarżącej to Agencja jest statio fisci Skarbu Państwa dlatego, że wykonuje czynności powiernicze w zakresie gospodarowaniem mieniem Skarbu Państwa.

Sąd I instancji wyjaśnił, że Agencja Mienia Wojskowego jest państwową osobą prawną utworzoną na mocy ustawy z dnia 30 maja 1996 r. o gospodarowaniu niektórymi składnikami mienia Skarbu Państwa oraz o Agencji Mienia Wojskowego. Przepisy tej ustawy określają ustrój Agencji oraz regulują zasady i sposób gospodarowania mieniem Skarbu Państwa. Agencja Mienia Wojskowego jest uprawniona do prowadzenia działalności gospodarczej, co wynika wprost z art. 23 ust. 4 cyt. ustawy o Agencji. Natomiast wykorzystywanie mienia, którym gospodaruje Agencja Mienia Wojskowego do celów działalności gospodarczej wynika również z art. 24 tejże ustawy.

Przepis art. 6 ustawy stanowi o powierzeniu Agencji wykonywania prawa własności i innych praw rzeczowych w stosunku do mienia, na rzecz Skarbu Państwa, nie zaś o przekazaniu Agencji prawa własności do tego mienia. Termin "powierza" oznacza powstanie pomiędzy Skarbem Państwa a Agencją stosunku powiernictwa z tytułu przekazanego im mienia Skarbu Państwa, jednak nie dochodzi przy tym do przejścia na nią praw rzeczowych, lecz tylko kompetencji do ich wykonywania w zastępstwie Skarbu Państwa. Sąd I instancji wskazał także na § 9 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie szczegółowego trybu przekazywania mienia Skarbu Państwa Agencji Mienia Wojskowego (Dz.U. Nr 140, poz. 1482), w swietle którego Prezes Agencji występuje z wnioskiem do właściwego sądu rejonowego o dokonanie wpisu w dziale drugim księgi wieczystej przez wykreślenie wpisanego uprzednio organu reprezentującego Skarb Państwa i wpisanie w to miejsce Agencji. Konsekwencją powyższego jest dokonanie wpisu w dziale drugim księgi wieczystej nieruchomości przez wykreślenie wpisanego uprzednio organu reprezentującego Skarb Państwa i wpisanie w to miejsce Agencji, a nie wykreślenie poprzedniego właściciela, którym był Skarb Państwa.

Skarb Państwa – jak wynika z dotychczasowych rozważań– jest nadal właścicielem nieruchomości, zaś Agencja Mienia Wojskowego jako podmiot wykonujący prawo własności i inne prawa rzeczowe na rzecz Skarbu Państwa, czyli dysponujący powierzonymi nieruchomościami i gospodarujący nimi, powinna być wpisana w dziale drugim księgi wieczystej obok Skarbu Państwa. Potrzeba wpisania Agencji w dziale drugim księgi wieczystej obok właściciela – Skarbu Państwa wynika nie tylko z przyczyn jurydycznych, lecz często praktycznych. Agencja wchodzi w stosunki cywilnoprawne, działa na rzecz Skarbu Państwa, ale we własnym imieniu. Natomiast uczestnictwo w obrocie nieruchomościami wymaga ujawnienia jej w dziale drugim księgi wieczystej obok Skarbu Państwa jako podmiotu działającego na rzecz Skarbu Państwa i w tym zakresie doprowadza się do bardziej dokładnego oznaczenia Skarbu Państwa jako właściciela nieruchomości.

W świetle powyższych rozważań należy wyprowadzić następujące wnioski.

Po pierwsze, nie można utożsamiać Agencji ze Skarbem Państwa. Występuje ona bowiem w obrocie prawnym samodzielnie, jako odrębny od Skarbu Państwa podmiot, któremu ustawa przyznała osobowość prawną, ponieważ cechą osoby prawnej jest zdolność do tego, by być podmiotem praw i obowiązków, stąd Agencji także przysługuje zdolność prawna.

Po drugie, Agencja nie ma własnych zadań, lecz realizuje zadania wynikające z ustawy z dnia 30 maja 1996 r, do których należy gospodarowanie powierzonymi nieruchomościami.

Po trzecie, Agencja wykonuje prawo własności i inne prawa rzeczowe na rzecz państwa. Ponadto Skarb Państwa jest nadal właścicielem powierzonych nieruchomości. Agencja dysponuje tymi nieruchomościami na zasadach określonych w ustawie oraz nim gospodaruje. Jest więc jedynie instytucją powierniczą Skarbu Państwa, gdyż na zewnątrz występuje jako wyłączny dysponent określonego prawa, działając we własnym imieniu i ponosząc "własną" odpowiedzialność za te działania. Każda czynność cywilnoprawna Agencji, dotycząca powierzonego jej mienia, jest czynnością Skarbu Państwa, gdyż Agencja działała w imieniu i na rachunek Skarbu Państwa. W konsekwencji stroną stosunków cywilnych zawieranych przez Agencję Mienia Wojskowego odnośnie mienia powierzonego jest Skarb Państwa jako właściciel, zaś ustawowe umocowanie Agencji polega na reprezentowaniu Skarbu Państwa.

Po czwarte, Agencja wyposażona została nie tylko w samodzielność prawną, ale także w samodzielność gospodarczą.

Sąd I instancji stwierdził, że w przypadku, kiedy następuje powierzenie Agencji Mienia Wojskowego nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa nie skutkuje to przejściem obowiązku zapłaty jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości (opłaty planistycznej) na Agencję Mienia Wojskowego. W tym przypadku obowiązek zapłaty tej opłaty ciąży nadal na właścicielu nieruchomości.

Stąd też Sąd I instancji uznał, iż organy prawidłowo wskazały w decyzjach ustalających obowiązek zapłaty jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości Skarb Państwa – właściciela nieruchomości – jako podmiot zobowiązany do zapłaty tzw. opłaty planistycznej, natomiast Agencję Mienia Wojskowego jako podmiot reprezentujący w tym postępowaniu właściciela.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku Agencja Mienia Wojskowego podniosła następujące zarzuty:

Po pierwsze, naruszenie art. 2, 3 pkt 1, pkt 3 ppkt c, art. 4, 5 i 13 pkt 1 Ordynacji podatkowej poprzez ich niezastosowanie, a także poprzez uznanie, że opłata z tytułu wzrostu wartości nieruchomości nie ma charakteru podatku w rozumieniu tejże ustawy;

Po drugie, naruszenie art. 5 i art. 6 ustawy o gospodarowaniu niektórymi składnikami mienia Skarbu Państwa oraz o Agencji Mienia Wojskowego poprzez:

– przyjęcie, że w decyzji o wymiarze opłaty właściwie została ustalona strona zobowiązana do jej poniesienia, a stroną tą jest Skarb Państwa;

– sprzeczność pomiędzy rozstrzygnięciem tej kwestii a uzasadnieniem wyroku, polegającą na uznaniu powiernictwa i odrębnej osobowości prawnej AMW, a także potwierdzeniu, że działa ona w imieniu własnym;

– uznanie, że AMW reprezentuje Skarb Państwa, który jest stroną postępowania, co prowadzić może do błędnego przekonania, że AMW nie jest powiernikiem Skarbu Państwa ale jego pełnomocnikiem;

– "złe" oznaczenie strony zobowiązanej do uiszczenia opłaty poprzez wskazanie Skarbu Państwa, podczas gdy faktycznie zobowiązanym jest Agencja Mienia Wojskowego, która działa we własnym imieniu, a jedynie na rzecz Skarbu Państwa.

Wskazując na powyższe Agencja Mienia Wojskowego wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wielkopolskim oraz o przyznanie skarżącej kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej zwanej p.p.s.a.) – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Oceniając we wskazanych wyżej granicach zasadność wniesionej skargi kasacyjnej w przedmiotowej sprawie, trzeba stwierdzić, że zarzuty nie są zasadne. Wynika to z następujących przesłanek.

Po pierwsze, skargę kasacyjną w rozpoznawanej sprawie oparto zarówno na naruszeniu przepisów postępowania, jak i na podstawie kasacyjnej naruszenia prawa materialnego, na skutek czego doszło do wadliwego oznaczenia strony skarżącej.

Podstawa kasacyjna z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zobowiązuje wnoszącego skargę nie tylko do wskazania naruszonych w postępowaniu sądowoadministracyjnym przepisów proceduralnych, ale także do wykazania, iż wskazane uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a więc taki, którego zaistnienie wywiera wpływ na możliwą potencjalnie odmienną treść rozstrzygnięcia Sądu I instancji. Dokonywana przez Naczelny Sąd Administracyjny kontrola kasacyjna obejmuje w takim przypadku wyłącznie stosowanie prawa procesowego przez sąd administracyjny. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które – zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną – zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada jednak na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 p.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09 – ONSAiWSA z 2010 r. nr 1, poz. 1). Ten wymóg w przedmiotowej skardze kasacyjnej został spełniony.

Po drugie, dokonując oceny powołanego na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzutu naruszenia przepisów postępowania przez Sąd I instancji, należało zwrócić uwagę, że dotyczył on wyłącznie naruszenia przez organy administracyjne przepisów Ordynacji podatkowej, na skutek przyjętego trybu procedowania w oparciu o przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (k.p.a.) i nie zastosowania trybu właściwego dla zobowiązań podatkowych. Zdaniem strony skarżącej zobowiązanie publicznoprawne powstałe i skonkretyzowane w decyzji Prezydenta Miasta Gorzowa Wielkopolskiego z dnia 21 stycznia 2009 r., którego źródłem jest przepis art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), jest w istocie zobowiązaniem podatkowym w rozumieniu art. 5 Ordynacji podatkowej. Jednak powyższy zarzut kasacyjny należy uznać za całkowicie chybiony.

Zagadnienie sposobu podejścia do procedury zmierzającej do nałożenia tzw. opłaty planistycznej rzeczywiście było wcześniej kontrowersyjne. Można więc powołać tytułem przykładu wyrok WSA w Gdańsku z dnia 12 października 2005 r., sygn. akt I SA/Gd 2838/02 (System Informacji Prawnej LEX nr 235279) lub wyrok NSA z dnia 7 listopada 2001 r., sygn. akt II SA/Gd 1948/01 (publ. w "Orzecznictwie Sądów Polskich" 2003, nr 2, poz.16).

Obecnie jednak orzecznictwo w tej kwestii jest jednolite i stoi na stanowisku, że wprawdzie opłata z tytułu wzrostu wartości nieruchomości jest daniną posiadającą pewne cechy podatku, ale obowiązek jej zapłaty nie wynika z ustawy podatkowej i nie ma do niej zastosowania Ordynacja podatkowa. Podkreśla się przy tym ekwiwalentny charakter opłaty planistycznej, w porównaniu z czysto fiskalnym charakterem podatku. Wskazuje się, że jest ona wymierzana tylko wtedy, gdy na skutek działań rady gminy (miasta), polegających na uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wzrośnie wartość danej nieruchomości. W piśmiennictwie podkreśla się, że zobowiązanie podatkowe powinno wynikać z obowiązku podatkowego, a więc dla powstania zobowiązania podatkowego niezbędne jest wcześniejsze ustalenie obowiązku podatkowego. Można zatem przyjąć, że na gruncie Ordynacji podatkowej obowiązek podatkowy jest normatywnym poprzednikiem zobowiązania podatkowego (zob. R. Mastalski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, R. Mastalski, J. Zubrzycki, Ordynacja podatkowa. Komentarz 2003, wyd. Oficyna wydawnicza Unimex, Wrocław 2003, s. 54). Natomiast, obowiązek podatkowy jest to wynikająca z ustaw podatkowych nieskonkretyzowana powinność przymusowego świadczenia pieniężnego w związku z zaistnieniem zdarzenia określonego w tych ustawach (art. 4 Ordynacji podatkowej). Podatkiem jest publicznoprawne, nieodpłatne, przymusowe oraz bezzwrotne świadczenie pieniężne na rzecz Skarbu Państwa, województwa, powiatu lub gminy, wynikające z ustawy podatkowej (art. 6 Ordynacji podatkowej). Gdyby ustawodawca chciał nadać opłacie status prawny podatku czy też innej należności podatkowej, uczyniłby to wprost w jednej z ustaw podatkowych, jak tego wymagają przytoczone wyżej przepisy art. 4 i 6 Ordynacji podatkowej, lub przynajmniej zobowiązałby do stosowania w tych sprawach przepisów Ordynacji podatkowej. Jeżeli tego nie zrobił, to takiego faktu nie można domniemywać i przyjmować, że ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym mieści się w kręgu ustaw podatkowych. Stanowisko odnośnie stosowania w sprawach dotyczących opłaty planistycznej przepisów k.p.a. wyrażone zostało w doktrynie (J. Stelmasiak, W. Falczyński, Glosa do wyroku NSA z dnia 3 września 2004 r., OSK 520/04, OSP 2005, nr 7-8, poz. 91) oraz w szeregu orzeczeniach sądów administracyjnych (wyroki NSA: z dnia 22 czerwca 2007 r., sygn. akt II OSK 935/06, z dnia 9 października 2007 r., sygn. akt II OSK 1322/06, z dnia 21 września 2005 r., sygn. akt II OSK 28/05 – orzeczenia zamieszczone na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl), które chociaż odnosiły się po części do przepisów poprzedniej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, jednak w związku z tym, iż regulacja dotycząca opłaty planistycznej nie uległa zmianie, zachowały aktualność na gruncie obowiązującej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Skoro w przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustawodawca nie zamieścił odpowiednich regulacji, przesądził o wyłączeniu opłaty planistycznej z kategorii należności określonych w art. 2 § 1 pkt 1 Ordynacji podatkowej i tym samym rozstrzygnął o stosowaniu w tych sprawach przepisów k.p.a. Przepisy k.p.a. mają charakter norm powszechnie stosowanych, co skutkuje tym, iż w razie wątpliwości, które regulacje procesowe stosować, domniemanie przemawia za stosowaniem k.p.a., nie zaś Ordynacji podatkowej (wyrok NSA z dnia 15 kwietnia 2008 r., sygn. akt II OSK 408/07 – baza CBOSA zamieszczone na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Tym samym wbrew stanowisku skargi kasacyjnej w sprawie opłaty planistycznej mają zastosowanie przepisy k.p.a., które mają charakter norm powszechnie stosowanych w postępowaniach administracyjnych, a nie przepisy Ordynacji podatkowej.

Po trzecie, zarzut naruszenia prawa materialnego dotyczył w istocie kwestii proceduralnej, a mianowicie prawidłowości oznaczenia strony zobowiązanej do uiszczenia opłaty planistycznej. Organ administracji publicznej użył określenia "Skarb Państwa – Agencja Mienia Wojskowego...", podczas gdy zdaniem strony skarżącej, takie określenie narusza przepisy art. 5 i art. 6 ustawy z dnia 30 maja 1996 r. o gospodarowaniu niektórymi składnikami mienia Skarbu Państwa oraz o Agencji Mienia Wojskowego (Dz.U. z 2004 r. Nr 163, poz. 1711 ze zm.), które to przepisy nadając Agencji status jednostki powierniczej Skarbu Państwa, wyłączyły możliwość jakiegokolwiek funkcjonalnego powiązania jej z samym Skarbem Państwa w toku postępowania administracyjnego, toczącego się z udziałem Agencji, a w szczególności postępowania w którym Agencja jest adresatem obowiązku wynikającego z decyzji administracyjnej.

Tego rodzaju zarzut nie jest usprawiedliwiony. W tej mierze należy się bowiem odwołać do orzecznictwa sądowego oraz piśmiennictwa. W postanowieniu z dnia 28 marca 1995 r., ICRN 24/95 (OSP 1995, nr 12, poz. 251) Sąd Najwyższy stwierdził, ze Skarb Państwa ma swoją wewnętrzną strukturę organizacyjną, która w obrocie cywilnoprawnym, a także w odniesieniu do czynności procesowych, pojawia się pod postacią tzw. stationes fisci. Skarb Państwa bowiem to jedynie zbiorcze określenie przypisywane różnego rodzaju jednostkom państwowym, wyodrębnionym co prawda organizacyjnie, ale nie mającym podmiotowości cywilnoprawnej. Za pośrednictwem tych jednostek, będąc właścicielem mienia tak ruchomego, jak i nieruchomego, Skarb Państwa realizuje przyznane mu uprawnienia właścicielskie.

System reprezentacji Skarbu Państwa w sferze prawa materialnego, oparty na działaniach różnych podmiotów, którym ustawy ustrojowe przyznają odpowiednie kompetencje w tym zakresie, jest ze swej istoty zdecentralizowany. Sposób określenia takich podmiotów realizujących uprawnienia właścicielskie Skarbu Państwa, ze względu na ich skomplikowaną strukturę organizacyjną powoduje istotne trudności interpretacyjne i wywołuje wątpliwości co do ustalenia podmiotu uprawnionego do składania oświadczeń woli w imieniu Skarbu Państwa (zob. G. Bieniek [w:] G. Bieniek, H. Pietrzkowski, Reprezentacja Skarbu Państwa i jednostek samorządu terytorialnego, wyd. LexisNexis, Warszawa 2010, s. 24-54). Tego rodzaju problemy jednak w przedmiotowej sprawie nie występują. Nie jest w szczególności przedmiotem kontrowersji, że adresatem decyzji o wymierzeniu opłaty planistycznej jest Agencja Mienia Wojskowego, jako państwowa osoba prawna, utworzona na mocy przywołanej wyżej ustawy z dnia 30 maja 1996 r. Przepisy tej ustawy określają ustrój Agencji oraz regulują zasady i sposób gospodarowania mieniem Skarbu Państwa. Agencja Mienia Wojskowego jest uprawniona do prowadzenia działalności gospodarczej, co wynika wprost z art. 23 ust. 4 tejże ustawy, który stanowi, że "prowadzenie działalności gospodarczej przez Agencję jako przedsiębiorcę odbywa się na zasadach określonych w przepisach dotyczących działalności gospodarczej". Wykorzystywanie mienia, którym gospodaruje Agencja Mienia Wojskowego, do celów działalności gospodarczej, wynika z art. 24 cyt. ustawy. Natomiast zgodnie z przepisem art. 23 ust. 1 tejże ustawy gospodarowanie mieniem przekazanym Agencji odbywa się zgodnie z wymogami racjonalnej gospodarki i polega w szczególności na sprzedaży lub zamianie mienia albo oddaniu gruntów w użytkowanie wieczyste lub na oddaniu mienia w użytkowanie, najem, dzierżawę, użyczenie, trwały zarząd lub do korzystania na podstawie innego stosunku prawnego.

W przedmiotowej sprawie niewątpliwie Agencja Mienia Wojskowego brała udział w postępowaniu administracyjnym, była adresatem decyzji i jest jednostką odpowiedzialną za jej prawidłowe wykonanie. Wynika to z analizy akt administracyjnych jak i treści jednoznacznych w swoim brzmieniu przepisów ustawy regulującej ustrój Agencji.

Przedmiotem kontrowersji, a zarazem treści zarzutu kasacyjnego stała się jedynie prawidłowość sposobu oznaczenia Agencji – z dodaniem przedrostka Skarb Państwa. Zagadnieniem tym zajmował się Sąd Najwyższy w uchwale Składu Siedmiu Sędziów z dnia 22 kwietnia 1994 r., sygn. akt III CZP 189/93 (OSNC 1994, nr 6, poz. 21), która dotyczyła sposobu oznaczenia w postępowaniu wieczystoksięgowym Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa, utworzonej na podstawie przepisów ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 107, poz. 464). Agencja ta podobnie jak Agencja Mienia Wojskowego jest jednostką (instytucją) powierniczą Skarbu Państwa i działa w oparciu o podobne regulacje prawne, a zatem wyrażony w uchwale pogląd może być uznany za adekwatny do stanu prawnego występującego w rozpoznawanej sprawie. Sąd Najwyższy orzekł, że "Wniosek Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa o jej wpis do działu drugiego księgi wieczystej należy traktować jako wniosek o uzupełnienie istniejącego już wpisu Skarbu Państwa przez dodanie słów: «Agencja Własności Rolnej Skarbu Państwa», po wykreśleniu wpisanego uprzednio organu reprezentującego Skarb Państwa...". W uzasadnieniu podkreślono przy tym, że Skarb Państwa jest nadal właścicielem nieruchomości. Natomiast Agencja Własności Rolnej Skarbu Państwa jako podmiot wykonujący prawo własności i inne prawa rzeczowe na rzecz Skarbu Państwa, dysponujący Zasobem Własności Rolnej Skarbu Państwa i gospodarujący tym Zasobem, powinna być wpisana w dziale drugim księgi wieczystej obok Skarbu Państwa. Potrzeba wpisania Agencji w dziale drugim księgi wieczystej obok właściciela – Skarbu Państwa wynika nie tylko z przyczyn jurydycznych, lecz często praktycznych. Agencja wchodzi w stosunki cywilnoprawne, działa na rzecz Skarbu Państwa, ale we własnym imieniu (art. 24 i 27 cyt. ustawy). Ponadto uczestnictwo w obrocie nieruchomościami wymaga ujawnienia jej w dziale drugim księgi wieczystej obok Skarbu Państwa jako podmiotu działającego na rzecz Skarbu Państwa i w tym zakresie ma na celu doprowadzenie do bardziej dokładnego oznaczenia Skarbu Państwa jako właściciela nieruchomości.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę pogląd ten podziela i w związku z tym za nietrafne należało uznać zastrzeżenia autora skargi kasacyjnej co do możliwych komplikacji w zakresie ustalenia czy obowiązek zapłaty, nałożony na tak oznaczonego adresata, może wywołać wątpliwości co do tego, która jednostka organizacyjna Skarbu Państwa w istocie będzie zobowiązana do zapłaty.

Przyjęte przez organy administracyjne oznaczenie nie wprowadza drugiego – obok Agencji Mienia Wojskowego – podmiotu odpowiedzialnego (nie ma koniunkcji Skarb Państwa i Agencja Mienia Wojskowego), ale tylko i wyłącznie doprecyzowuje oznaczenie właściwej powierniczej jednostki organizacyjnej Skarbu Państwa w sposób, który w żadnym stopniu nie utrudnia jej identyfikacji.

Ubocznie należy zauważyć, że strona skarżąca, wbrew obowiązkowi wynikającemu z przepisu art. 174 pkt 2 p.p.s.a., nie wykazała jaki wpływ na wynik sprawy miało wskazywane uchybienie proceduralne, zwłaszcza w sytuacji, gdy nie kwestionowała ona istnienia po swojej stronie obowiązku wniesienia opłaty planistycznej w kwocie, której wysokości nie podważała.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, uznając zarzuty kasacyjne za nieusprawiedliwione, na podstawie art. 184 cyt. ustawy p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.