Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 1814/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-01-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 5 ust. 1 pkt 2 i 3, art. 184 ust. 1, art. 207 ust. 1 pkt 2 i ust. 9
journal: Dz.U. 2009 nr 157 poz 1240
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych.
article: art. 25 pkt 1, art. 26 ust. 1 pkt 15a
journal: Dz.U. 2009 nr 84 poz 712
law: Ustawa z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju - tekst jednolity
journal: Dz.U.UE.L 2006 nr 210 poz 25 art. 2 pkt 7, art. 98 ust. 1
law: ROZPORZĄDZENIE RADY (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu  Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylające rozporządzenie (WE) nr 1260/1999

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA - Beata Krajewska, Sędzia WSA - Irena Jakubiec – Kudiura, Sędzia WSA - Jarosław Stopczyński (spr.), , Protokolant specjalista - Marcin Wacławek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi A. Sp. z o.o. w W. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie nakazu zwrotu części środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich; oddala skargę.


UZASADNIENIE

Po rozpatrzeniu odwołania z [...] marca 2014 r. wniesionego przez firmę A. Sp. z .o.o. z siedzibą w W Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję nr [...] Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy w O. z [...] lutego 2014 r. ([...]). W uzasadnieniu własnego rozstrzygnięcia organ odwoławczy podniósł m.in., że przedmiotem odwołania wniesionego przez firmę A. Sp. z. o. o., beneficjenta projektu "[...]" ( nr [...]), jest decyzja zobowiązująca do zwrotu części dofinansowania wykorzystanego z naruszeniem procedur w wysokości 93 231,22 zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, z których zostały poniesione wydatki niekwalifikowalne do dnia zwrotu tj.

• dla kwoty 35 654,18 zł od dnia [...] listopada 2012 r.,

• dla kwoty 6 291, 92 zł od dnia [...] listopada 2012 r.,

• dla kwoty 27 984,79 zł od dnia [...] maja 2013 r.,

• dla kwoty 4 938,49 zł od dnia [...] maja 2013r.,

• dla kwoty 15 607, 56 zł od dnia [...] września 2013 r.,

• dla kwoty 2754,28 zł od dnia [...] sierpnia 2013 r.

Organ I instancji wskazał, iż w wyniku czynności kontrolnych przeprowadzonych w miejscu realizacji projektu ustalono, iż część środków dofinansowania projektu została wykorzystana niezgodnie z zapisami Wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki ( w części dotyczącej zapewnienia uczciwej konkurencji i równego traktowania podmiotów). Beneficjent w postępowaniu ofertowym na zorganizowanie i przeprowadzenie szkoleń realizowanych w ramach projektu zastosował restrykcyjne warunki udziału w postępowaniu, przez co nie spełnił warunku uczciwej konkurencji i równego traktowania podmiotów. Ponadto, zespół kontrolujący ustalił niezgodność opisu przedmiotu zamówienia wskazanego w zapytaniu ofertowym z zakresem objętym umową z wykonawcą wyłonionym w ramach postępowania ofertowego. W efekcie na beneficjenta nałożono korektę finansową w wysokości 25 % wartości wydatków kwalifikowalnych dla zamówienia zgodnie z Wytycznymi dotyczącymi określania korekt finansowych za naruszenie zasady konkurencyjności dla wydatków współfinansowanych ze środków EFS.

Ustalenia zespołu kontrolującego przedstawione zostały beneficjentowi w Informacji pokontrolnej z dnia [...] lipca 2013 r. W dniu [...] sierpnia 2013 r. beneficjent odesłał niepodpisaną informację pokontrolną, kwestionując zawarte w niej ustalenia. Niemniej, WUP w O. podtrzymał swoje stanowisko, wydając w dniu [...] sierpnia 2013 r. drugą Informację pokontrolną. Nie została ona podpisana przez beneficjenta, który odesłał ją w dniu [...] sierpnia 2013 r., utrzymując, iż nie doszło do naruszenia przez niego zasady konkurencyjności. W dniu [...] września 2013 r. do beneficjenta przesłane zostały Zalecenie pokontrolne, w których WUP w O. zobowiązał beneficjenta do zwrotu środków niekwalifikowalnych w wysokości 80 858,93 zł. Ponadto, poinformowano beneficjenta, iż za koszt niekwalifikowalny uznana zostanie także kwota związana z przedmiotowym zamówieniem, jeśli beneficjent wykaże ją w kolejnych wnioskach o płatność. W piśmie z dnia [...] września 2013 r. beneficjent ponownie zakwestionował ustalenia zespołu kontrolującego zawarte w przesłanych Zaleceniach pokontrolnych oraz zwrócił się z prośbą o przystąpienie do dialogu mającego na celu polubowne rozwiązanie przedmiotowej sprawy.

Beneficjent wskazał, iż określenie kryteriów wyboru w kwestionowanym postępowaniu ofertowym poprzedzone zostało analizą rynku w oparciu o rankingi i publicznie dostępne dane na temat firm prowadzących szkolenia. Stąd, zawnioskował on o poddanie kontroli dokumentów i włączenie ich do akt sprawy.

Po przeprowadzeniu analizy dokumentów przekazanych przez beneficjenta WUP w O. uznał, iż o ile wykazano istnie na rynku kilkunastu firm o potencjale i możliwościach zrealizowania zamówienia, to w opinii organu nie zmienia to faktu, iż warunki określone w postępowaniu ustalono zbyt restrykcyjnie. Tym samym WUP podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w tej sprawie. W związku z niedokonaniem zwrotu stwierdzonych wydatków niekwalifikowalnych w wyznaczonym terminie, pismem z dnia [...] października 2013r. ponownie wezwano beneficjenta do zwrotu ww. wydatków niekwalifikowalnych w terminie 14 dni. Jednocześnie, w dniu [...] października 2013 r. WUP w O. przesłał do beneficjenta korektę wezwania do zapłaty dotyczącą zmniejszenia kwoty podlegającej zwrotowi, którą beneficjent odebrał w dniu [...] października 2013 r. Zatem ostateczny termin zapłaty przypadł na dzień [...] listopada 2013 r. Wobec bezskutecznego upływu terminu do zapłaty WUP w O. pismem z [...] listopada 2013 r. wszczął postępowanie administracyjne.

W związku z rozliczeniem przez beneficjenta w kolejnych wnioskach o płatność wydatków związanych z realizacją zamówienia, na które nałożona została korekta finansowa, w dniu [...] grudnia 2013 r. WUP w O. wystosował do beneficjenta kolejne wezwanie do zapłaty dodatkowej kwoty korekty finansowej wynikającej z rozliczonych wniosków o płatność. Obydwie kwoty stwierdzonych wydatków niekwalifikowalnych uwzględnione zostały w prowadzonym przez WUP w O. postępowaniu administracyjnym, o czym beneficjent poinformowany został pismem z dnia [...] stycznia 2014 r. W dniu [...] lutego 2014 r. WUP w O. wydał decyzję administracyjną, zobowiązując beneficjenta do zwrotu stwierdzonych wydatków niekwalifikowalnych w związku z naruszeniem zasady konkurencyjności.

IŻ PO KL zapoznała się z przekazaną dokumentacją w sprawie i na tej podstawie poczyniła następujące ustalenia.

Umowa o dofinansowanie realizacji projektu podpisana została w dniu [...] listopada 2013 r. na kwotę dofinansowania 559 901,83 zł. Zgodnie z wnioskiem o dofinansowanie realizację projektu zaplanowano w okresie od [...] listopada 2012 r. do [...] grudnia 2013 r. Celem głównym projektu był rozwój kompetencji ICT /lub handlowych i/lub osobisto/menedżerskich i/lub językowych u minimum 90% osób w grupie 42 pracowniczek/ków firmy A. Sp. z. o. o. Tym samym wszystkie zadania w projekcie, z wyłączeniem zarządczych, dotyczyły szkoleń. We wniosku o dofinansowanie założono, iż z uwagi na szkoleniowy charakter całego projektu wszystkie zadania w projekcie zostaną zlecone podwykonawcy. Łączną kwotę zlecanych szkoleń wg Szczegółowego budżetu projektu zaplanowano w wysokości 505 787,33 zł ( tj. 91% dofinansowania projektu).

W związku z powyższym Odwołujący przeprowadził postępowanie ofertowe na wybór wykonawcy szkoleń zaplanowanych w projekcie. W zaproszeniu ofertowym z dnia [...] kwietnia 2013 r., na zorganizowanie i przeprowadzenie szkoleń określił następujące warunki udziału w postępowaniu:

1) niewykluczenie z postępowania w uwagi na powiązania z zamawiającym;

2) znajdowanie się w sytuacji ekonomicznej zapewniającej wykonanie zamówienia , przez co rozumieć należy zdolność kredytową na kwotę 500 000 zł;

3) posiadanie doświadczenia w realizacji projektów szkoleniowych dofinansowanych ze środków Europejskiego Funduszu Społecznego w roli lidera bądź partnera, obejmujących szkolenia podobne do szkoleń objętych zaproszeniem, przez co rozumieć należy zrealizowanie w okresie 5 lat przed datą złożenia oferty w niniejszym postępowaniu przynajmniej 3 projektów szkoleniowych obejmujących przynajmniej 50 uczestników szkoleń.

W Kryteriach oceny ofert Odwołujący wskazał : cenę (waga 40 %) oraz doświadczenie (waga 60%). Za najkorzystniejszą zgodnie z treścią zapytania ofertowego, mogła zostać uznana oferta, która uzyskała najwięcej punktów obliczonych według wzoru:

L=0,4*C+0,6*D

z zastrzeżeniem:

L- łączna liczba punktów badanej oferty

C- liczba punktów przyznana badanej ofercie za cenę

D- liczba punktów przyznana badanej ofercie za doświadczenie

Punkty za cenę przyznawane były według wzoru:

C=(NC/BC) * 100

C- liczba punktów przyznana badanej ofercie za cenę

NC – cena oferty o najniższej cenie

BC- cena badanej oferty

Punkty za doświadczenie wykonawcy przyznawane były według wzoru:

D= (BD/ND) * 100

D- liczba punktów przyznana badanej ofercie za doświadczenie wykonawcy

BD- doświadczenie badanego wykonawcy

ND- doświadczenie wykonawcy z największym doświadczeniem

Jednocześnie wskazano, iż doświadczenie wykonawcy będzie mierzone łączną liczbą uczestników szkoleń podobnych do szkoleń objętych zaproszeniem, przez co rozumieć należy szkolenia z technologii informacyjnych i komunikacyjnych, szkolenia dla handlowców i służb HR, szkolenia interpersonalne, osobiste i menadżerskie oraz szkolenia z języków obcych, a także zapewnienie wsparcia e -learningowego dla uczestników projektów. Z zastrzeżeniem, iż usługi te muszą być zrealizowane w ramach projektów szkoleniowych współfinansowanych ze środków Europejskiego Funduszu Społecznego zrealizowanych przez wykonawcę w roli lidera bądź partnera w okresie 5 lat przed datą złożenia oferty w niniejszym postępowaniu i wymienione w wykazie załączonym do oferty.

Organ przypomniał, że zgodnie z zapisami Wytycznych (rozdz. 3.1.3 Przejrzystość i konkurencyjność wydatków, pkt 2) beneficjent przygotowuje i przeprowadza postępowanie o udzielenie zamówienia w sposób zapewniający zachowanie uczciwej konkurencji i równe traktowanie wykonawców. Zatem aby zachować zasady uczciwej konkurencji, Odwołujący zobowiązany był m.in. do określenia kryteriów oceny oferty, które w jak najwyższym stopniu będą odpowiednie dla przedmiotu postępowania, a jednocześnie nie spowodują nieuzasadnionego ograniczenia konkurencji. W ocenie organu odwoławczego, warunek udziału w postępowaniu dotyczący posiadania doświadczenia w realizacji projektów szkoleniowych dofinansowanych ze środków Europejskiego Funduszu Społecznego w roli lidera bądź partnera obejmujących szkolenia podobne do szkoleń objętych przedmiotowym zaproszeniem był wygórowany i nieadekwatny do przedmiotu zamówienia. Jak wskazano w treści zapytania ofertowego przedmiotem zamówienia było zorganizowanie i przeprowadzenie szkoleń oraz zapewnienie doradztwa dotyczącego tematyki związanej z efektywnością energetyczną w przedsiębiorstwie i efektywnością korzystania z zasobów naturalnych w powiązaniu z jednym z priorytetów dokumentu Europa 2020 – Strategia na rzecz inteligentnego i zrównoważonego rozwoju sprzyjającego włączeniu społecznemu. Wymaganie od potencjalnego wykonawcy doświadczenia w roli lidera bądź partnera innego projektu szkoleniowego dofinansowanego z EFS było nieuprawnione, gdyż nie odnosiło się do przedmiotu zamówienia. W postępowaniu ofertowym będącym przedmiotem zaskarżonej decyzji nie zlecano zarządzania czy też prowadzenia/współprowadzenia projektu dofinansowanego z EFS. A. Sp. z. o. o. jako beneficjent projektu odpowiedzialna była za zarządzenie projektem. Zgodnie z wnioskiem o dofinansowanie projektu w Szczegółowym budżecie projektu w ramach zadania Zarządzanie projektem zaplanowano wynagrodzenie kierownika projektu (pozycja 7), wynagrodzenie dla asystenta kierownika projektu (pozycja 8) oraz wynagrodzenie dla doradcy personalnego (pozycja 9) i wynagrodzenie specjalisty ds. rozliczeń (pozycja 10). Stąd w ocenie organu odwoławczego niezasadny jest argument podnoszony przez Odwołującą, iż nie posiadając doświadczenia i umiejętności w realizacji szkoleń dofinansowanych z EFS w formule projektowej, ten obszar obowiązków zdecydowała się powierzyć wykonawcy szkoleń. Odwołująca realizowanie obowiązków związanych z zarządzaniem projektem powierzyła m.in. swoim pracownikom, poszerzając ich dotychczasowy zakres zadań w ramach zawartych umów o pracę, które to osoby uzyskały z tego tytułu wynagrodzenie rozliczane w zadaniu Zarządzanie projektem. Określenie wymogu doświadczenia wykonawcy w roli lidera lub partnera innego projektu szkoleniowego dofinansowanego z EFS w ocenie organu odwoławczego stanowiło ograniczenie konkurencji i nierówne traktowanie wykonawców o porównywalnych kompetencjach do wykonania przedmiotowego zamówienia. Powyższy wymóg określony jako kryterium dostępu dyskwalifikował z urzędu w postępowaniu ofertowym wszystkich oferentów, którzy dysponowali doświadczeniem w organizacji i przeprowadzaniu szkoleń zawodowych określonych przez Odwołującą, ale nie realizowali ich w projektach z EFS w charakterze lidera lub partnera. W ten sposób Odwołująca zawężyła krąg potencjalnych oferentów, którzy dysponowali kapitałem do realizacji usługi ( na zapytanie ofertowe odpowiedzi udzieliła tylko jedna firma, której Odwołująca zleciła wykonanie usługi, tj. C. Sp. z. o. o. z siedzibą w S.). Dodatkowo podkreślono, iż źródło dofinansowania przedsięwzięć, w realizacji których doświadczenie ma potencjalny oferent, nie określa jego zdolności do wykonania zamówienia. Tym samym organ odwoławczy podzielił opinię organu I instancji w zakresie naruszenia przez Odwołującego zasady konkurencyjności poprzez określenie dyskryminujących warunków udziału w postępowaniu, poprzez wskazanie wymogu posiadania doświadczenia w realizacji projektów szkoleniowych dofinansowanych ze środków Europejskiego Funduszu Społecznego w roli lidera bądź partnera obejmujących szkolenia podobne do szkoleń objętych przedmiotową ofertą.

Odnosząc się do zarzutu niezgodności zakresu umowy zawartej z wykonawcą usługi szkoleniowej z treścią ogłoszenia o zlecenie usługi, w opinii organu odwoławczego nie doszło w tym przypadku do naruszenia zapisów umowy o dofinansowanie realizacji projektu. W przedmiotowym projekcie w toku negocjacji prowadzonych pomiędzy stronami umowy po wybraniu projektu do dofinasowania a przed podpisaniem umowy w ramach projektu za obopólną zgodą stron odstąpiono od zlecenia usługi doradztwa energetycznego. Przy czym w treści zapytania ofertowego zastrzeżono, iż zamawiający nie dopuszcza składania ofert częściowych. W efekcie, w zakresie umowy zawartej w wykonawcą wyłonionym w przywołanym postępowaniu ofertowym, również za obopólną zgodą stron umowy finalnie odstąpiono od zlecania tej usługi wykonawcy. Zatem, zakres umowy zawartej w wyniku rozstrzygnięcia postępowania ofertowego był węższy od zakresu przedmiotu zamówienia wskazanego w zapytaniu ofertowym, niemniej został on zawężony za zgodą obydwu stron umowy podwykonawstwa, po ustaleniach z instytucją nadzorującą realizację projektu. Cena zleconej usługi została ustalona poprzez wskazanie cen jednostkowych poszczególnych szkoleń. Zatem, nie doszło tu do zawyżenia wartości zlecenia w związku z odstąpieniem od zlecenia usługi doradztwa.

Co do kwestionowanego przez organ I instancji kryterium oceny ofert odnoszącego się do sytuacji ekonomicznej oferenta, którą określa zdolność kredytowa na kwotę 500 000 zł, organ odwoławczy zwrócił uwagę przede wszystkim na fakt, iż beneficjent ma obowiązek i prawo zarazem takiego określenia warunków udziału w postępowaniu, aby zapewniły one należyte wykonanie zlecenia. W tym przypadku wartość zlecanej usługi oscylowała w granicach kwoty ustanowionego kryterium zdolności kredytowej, tj. 500 000 zł.

Z uwagi na obowiązującą praktykę w stosowaniu zapisów Pzp przy ocenie sytuacji ekonomicznej oferenta, zdaniem organu odwoławczego zastrzeżenie co do wysokości wymaganej zdolności kredytowej w postępowaniu ofertowym realizowanym w ramach zasady konkurencyjności, przy wydawaniu środków publicznych, nie może być podstawą żądania zwrotu środków od beneficjenta i wydania decyzji administracyjnej z tytułu naruszeniu procedur. Wymóg ten stanowił zabezpieczenie finansowe beneficjenta na wypadek zrealizowania usługi niezgodnie z wymogami/oczekiwaniami zamawiającego a jednocześnie w związku z ewentualnymi roszczeniami osób zaangażowanych do projektu przez wykonawcę, np. trenerów.

Niezależnie od powyższego, w opinii organu odwoławczego doszło do naruszenia zapisów Wytycznych w zakresie wskazanym w rozdz. 3.1.3 Przejrzystość i konkurencyjność wydatków, pkt 2) poprzez określenie dyskryminujących warunków udziału w postępowaniu w kryterium posiadania doświadczenia w realizacji projektów szkoleniowych dofinansowanych ze środków Europejskiego Funduszu Społecznego w roli lidera bądź partnera obejmujących szkolenia podobne do szkoleń objętych przedmiotową ofertą. Uzasadnia to nałożenie korekty finansowej, o której mowa w umowie o dofinansowanie projektu ( § 20b) w wysokości wydatków kwalifikowalnych dla zamówienia zgodnie z Wytycznymi dotyczącymi określania korekt finansowych za naruszenia zasady konkurencyjności dla wydatków współfinansowanych ze środków EFS (tzw. Taryfikator), wg pozycji 11.

Wartość korekty finansowej została obliczona jako iloczyn wskaźnika procentowego nałożonej korekty i wysokości faktycznych wydatków kwalifikowalnych dla danego zamówienia, według wzoru :

Wk=W% * Wkw

Wk- wysokość korekty finansowej

Wkw- wysokość wydatków kwalifikowalnych dla danego zamówienia

W%- wskaźnik procentowy nałożonej korekty

[25% * 167 784, 39 zł(kwota zamówienia ujęta we wniosku o płatność nr [...])] + [25% x 131 693,12 zł (kwota zamówienia ujęta we wniosku o płatność nr [...])] + [25% x 73 447, 36 zł (kwota zamówienia ujęta we wniosku o płatność nr [...])] = 93 231,22 zł

Zatem łączna wartość korekty finansowej wynosi 93 231,22 zł, przy rozliczeniu kosztów zlecenia usługi w wysokości 372 924,87 zł.

Naruszenie zapisów Wytycznych w zakresie wskazanym powyżej oznacza zdaniem organu naruszenie procedur, o których mowa w art. 184 ust. 1 ufp.

Decyzje wydane w obu instancjach zaskarżyła A. Sp. z. o .o. (reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika) zarzucając im naruszenie przepisów postępowania w szczególności art. 1 k.p.a. oraz art. 207 ust. 1 w związku z art. 184 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych.

Podnosząc powyższe skarżąca wniosła o ich uchylenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi podkreślono m.in., że stanowisko organu II instancji nie jest prawidłowe, albowiem z umowy zawartej przez Skarżącego z wykonawcą usługi szkoleniowej (umowa nr [...] z [...] listopada 2012 r.) wynika jednoznacznie, że przedmiotem zlecenia jest między innymi prawidłowe wypełnienie dokumentacji szkoleniowej w postaci ankiet, list uczestników, dziennika szkoleniowego, deklaracji uczestnictwa i innych.

Ponadto Skarżący nie zgadza się z zarzutem naruszenia zasady konkurencyjności, albowiem nie doszło do naruszenia dobrych obyczajów czy też przepisów wobec konkretnego lub konkretnych podmiotów gospodarczych. Zdaniem Skarżącego jest to warunek konieczny do przypisania odpowiedzialności.

Zasada równego traktowania wykonawców nakłada na zamawiającego obowiązek traktowania na równych prawach wszystkich wykonawców ubiegających się o udzielenie zamówienia na wszystkich etapach postępowania o zamówienie publiczne. Zasada równego traktowania oznacza obowiązek ciążący na zamawiającym stawiania wszystkim potencjalnym uczestnikom postępowania takich samych warunków udziału w postępowaniu, dokonywanie oceny spełnienia tych warunków według wcześniej podanych do wiadomości jednakowych dla wszystkich kryteriów oraz przekazywania informacji identycznych w swojej treści wszystkim uczestnikom postępowania. Ofertę na wykonanie usługi szkoleniowej złożył jeden wykonawca- C. Sp. z. o. o., co nie oznacza, że warunki udziału w postępowaniu stawiane przez Skarżącą uniemożliwiały działenie innych podmiotów. Niezależnie od kwestionowania samego zarzutu naruszenia zasady konkurencyjności w tym naruszenia art. 184 ustawy o finansach publicznych, Skarżąca kwestionuje dochodzenie nałożonej kary finansowej w trybie postępowania administracyjnego oraz podnosi, że organ II instancji wydając zaskarżoną decyzję nie odniósł się w ogóle do argumentacji Skarżącej odnośnie zarzutu braku podstawy od wydania decyzji administracyjnej.

Otóż podstawą prawną żądania zapłaty kary finansowej jest art. 207 ust. 1 ustawy prawo o finansach publicznych. Zdaniem Skarżącej wskazany przepis nie może znaleźć zastosowania do naliczonych kar finansowych w oparciu o taryfikator stanowiący załącznik do Wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach POKL. Wskazany artykuł ustawy o finansach publicznych odwołuje się do konieczności zwrotu przez beneficjenta dofinansowania w związku z naruszeniem między innymi procedur projektowych.

Zdaniem Skarżącej naliczenie kary finansowej i obowiązek jej zapłaty nie jest zwrotem dofinansowania w rozumieniu wskazanego art. 207 ustawy o finansach publicznych. Zaplata kary finansowej jest zobowiązaniem dodatkowym, ponad obowiązek zwrotu kwot uzyskanych na sfinansowanie wydatków, których poniesienie naruszyło zasady przejrzystości. Artykuł 207 nie przewiduje zastosowania procedury administracyjnej do windykacji kary finansowej naliczonej w oparciu o taryfikator korekt finansowych. Z tego względu Skarżący kwestionuje wszczęcie procedury administracyjnej, wydanie decyzji administracyjnej przez organy obu instancji a w konsekwencji naliczenie odsetek w wysokości ustalonej jak dla zaległości podatkowych, zatem zarzuca naruszenie art. 1 k.p.a.

Pismem z dnia [...] lipca 2014 r. skarżący "uzupełnił" skargę, przy czym treść tego pisma odpowiada treści uprzednio wniesionej skargi. Kolejne "uzupełnienie" skargi miało miejsce pismem z dnia [...] października 2014 r. W piśmie tym podniesione zostały identyczne zarzuty jak w skardze, z w tym, że jego autor zaprezentował szerszą argumentację stanowiącą ich uzasadnienie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga nie jest zasadna. Na wstępie przypomnieć jednak należy, że skarżący w dniu [...] listopada 2012 r. zawarł z Województwem [...] umowę nr [...] o dofinansowanie projektu pt. "Kompetencje pracowników drogą do doskonałości A. Sp. z. o.o.". Projekt dedykowany był pracownikom firmy A. Sp. z. o. o. Głównym jego celem był rozwój kompetencji ICT i/lub handlowych i/lub osobisto-menedżerskich i/lub językowych u minimum 90 % osób w grupie 42 pracowniczek/ków firmy, Wszystkie zadania w projekcie, z wyłączeniem zarządczych, dotyczyły szkoleń. Skarżący przeprowadził postępowanie ofertowe na wybór wykonawców szkoleń zaplanowanych w projekcie. Jako warunki udziału w postępowaniu wskazał:

1. niewykluczenie z postępowania z uwagi na powiązania z zamawiającym

2. znajdowanie się w sytuacji ekonomicznej zapewniającej wykonanie zamówienia, przez co rozumieć należy zdolność kredytową na kwotę 500 000 zł.

3. posiadanie doświadczenia w realizacji projektów szkoleniowych dofinansowanych ze środków Europejskiego Funduszu Społecznego w roli lidera bądź partnera, obejmujących szkolenia podobne do szkoleń objętych niniejszym zaproszeniem (szkolenia ICT, szkolenia dla handlowców i służb HR, szkolenia interpersonalne, osobiste i menedżerskie oraz szkolenia z języków obcych, a także zapewnienie wsparcia e-learningowego dla uczestników projektu), przez co rozumieć należy zrealizowanie w okresie 5 lat przed datą złożenia oferty w niniejszym postępowaniu przynajmniej 3 projektów szkoleniowych obejmujących minimum 50 uczestników szkoleń.

Organ I instancji uznał, że beneficjent zastosował zbyt restrykcyjne warunki w postępowaniu. Konsekwencją powyższego było nałożenie na Skarżącego korekty finansowej w wysokości 25% wartości wydatków kwalifikowalnych dla zamówienia zgodnie z Wytycznymi dotyczącymi określenia korekt finansowych za naruszenie zasady konkurencyjności dla wydatków współfinansowanych ze środków EFS, pozycja 11. Organ odwoławczy zgodził się z takim stanowiskiem, a w ocenie sądu było ono słuszne.

W tym miejscu podkreślić należy, że zgodnie z art. 207 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych z 27 sierpnia 2009 r. (Dz. U. nr 157, poz 1240 ze zm.; dalej : u.f.p.) – w przypadku gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowych z udziałem środków europejskich są wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184, podlegają zwrotowi wraz z odsetkami (...). W myśl art. 184 ust. 1 – wydatki związane z realizacją programów i projektów finansowanych ze środków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2 i 3 (m.in. środki pochodzące z budżetu UE), są dokonywane zgodnie z procedurami określonymi w umowie międzynarodowej lub innymi procedurami obowiązującymi przy ich wykorzystaniu.

Przez "inne procedury obowiązujące przy wykorzystaniu środków europejskich", o których mowa w art. 184 ust. 1 w związku z art. 207 ust. 1 u.f.p., rozumieć należy również postanowienia umowy o dofinansowanie, naruszenie których skutkuje obowiązek zwrotu przyznanych środków.

W związku z powyższym, uznać należy, że zarówno zapisy Umowy o dofinansowanie z dnia [...].11.2012 r. jak i "Wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki" stanowią procedurę o jakiej mowa w art. 184 ust. 1 u.f.p. Sąd zwraca uwagę, że w sekcji 3.1.3. Wytycznych (Przejrzystość i konkurencyjność wydatków) wskazano, że przy udzieleniu zamówienia w ramach projektu beneficjent stosuje zasadę konkurencyjności w rozumieniu podsekcji 3.1.3.1. Ponadto beneficjent przygotowuje i przeprowadza postępowanie o udzielenie zamówienia, w sposób zapewniający zachowanie uczciwej konkurencji i równe traktowanie wykonawców (pkt 2). Podsekcja 3.1.3.1. (Zasada konkurencyjności) stanowi w punkcie 1, że zasada konkurencyjności dotyczy wszystkich zamówień w ramach projektu przekraczających wyrażoną w złotych równowartość kwoty 14 tys. Euro netto (bez VAT). W myśl pkt 4- w celu spełniania zasady konkurencyjności beneficjent zobowiązuje się do:

a) wysłania zapytania ofertowego do co najmniej trzech potencjalnych wykonawców, o ile na rynku istnieje trzech potencjalnych wykonawców danego zamówienia; równocześnie beneficjent zobowiązany jest do zamieszczenia na swojej stronie internetowej, o ile posiada taką stronę, oraz w swojej siedzibie powyższego zapytania ofertowego; zapytanie ofertowe powinno zawierać w szczególności opis przedmiotu zamówienia, kryteria oceny oraz termin składania ofert, przy czym termin na złożenie oferty powinien wynosić nie mniej niż 7 dni od dnia otrzymania zapytania ofertowego; w przypadku, gdy pomimo wysłania zapytania ofertowego do co najmniej trzech potencjalnych wykonawców, beneficjent otrzyma tylko jedną ofertę, uznaję się zasadę konkurencyjności za spełnioną.

b) wyboru najkorzystniejszej spośród złożonych ofert w oparciu o ustalone w zapytaniu ofertowym kryteria oceny, wybór oferty jest udokumentowany protokołem, do którego załącza się zebrane oferty.

W ocenie sądu organ ma rację wskazując, iż wymóg posiadania doświadczenia w realizacji projektów szkoleniowych dofinansowanych ze środków Europejskiego Funduszu Społecznego w roli lidera bądź partnera w rzeczywistości dyskwalifikował potencjalnego wykonawcę w postepowaniu ofertowym, w sytuacji gdy dysponował doświadczeniem w organizacji szkoleń objętych zamówieniem, ale nie były to szkolenia dofinansowane ze środków EFS, które realizował w charakterze lidera lub partnera. Pamiętać bowiem trzeba, że w niniejszej sprawie przedmiotem zamówienia było zorganizowanie i przeprowadzenie szkoleń oraz zapewnienie doradztwa dotyczącego tematyki związanej z efektywnością energetyczną w przedsiębiorstwie i efektywnością korzystania z zasobów naturalnych w powiązaniu z jednym z priorytetów dokumentu Europa 2020- Strategia na rzecz inteligentnego i zrównoważonego rozwoju sprzyjającego włączeniu społecznemu, a przedmiot zamówienia nie obejmował obowiązków związanych z zarządzaniem projektem, które należały do Skarżącego. Znajduje to potwierdzenie w Szczegółowym budżecie projektu, w którym przewidziane zostało wynagrodzenie dla osób zajmujących się zarządzaniem projektem, tj. kierownika projektu, asystenta kierownika projektu, doradcy personalnego, specjalisty ds. rozliczeń. Skarżący wprawdzie podnosi, że umowa, którą zawarł z wykonawcą usługi szkoleniowej, obejmuje m.in. wypełnienie dokumentacji szkoleniowej w postaci ankiet, list uczestników, dziennika szkoleniowego, deklaracji uczestnictwa, ale czynności te mają charakter jedynie organizacyjny. Poza tym przedmiot zamówienia nie obejmował zarządzania, ani też prowadzenia projektu dofinansowanego z EFS.

Zatem w ocenie sądu należy zgodzić się z organem, że warunek w postaci posiadania doświadczenia w ramach projektów realizowanych ze źródeł EFS de facto wykluczał udział w postępowaniu tych, którzy posiadali doświadczenie w realizacji projektów szkoleniowych, ale nie były to projekty finansowane z EFS. W istocie więc, zawężało to krąg potencjalnych wykonawców. Zdaniem sądu potwierdzeniem uznania, że tak wprowadzony wymóg naruszył zasadę konkurencyjności jest fakt, iż na zapytanie ofertowe odpowiedziała tylko C. Sp. z. o. o., z którą Skarżący następnie zawarł umowę. Zdaniem sądu nie zasługują na uwzględnienie zarzuty skargi. Decyzje wydane w obu instancjach wskazują w czym przejawiały się uchybienia skarżącego obowiązkowi przygotowania i przeprowadzenia zamówienia w sposób zapewniający zachowanie uczciwej konkurencji i równe traktowanie wykonawców. Skarżący naruszył procedury obowiązujące przy wydatkowaniu środków europejskich, o których mowa w art. 184 ust. 1 u.f.p. Jednocześnie podstawę wydania decyzji określającej kwotę przypadającą do zwrotu stanowi art. 207 ust. 1 pkt 2 w zw. z ust. 9 u.f.p. Wskazać również należy, że korekta finansowa sprowadza się do odmowy wypłaty w całości lub w części przyznanych beneficjentowi środków europejskich lub stanowi konieczność zwrotu całości lub części środków już wydatkowanych. Zgodnie z zapisami Wytycznych ( rozdz. 3.1.3. Przejrzystość i konkurencyjność wydatków pkt 3) w przypadku naruszenia przez beneficjenta zasady konkurencyjności organ kontrolny ma prawo zastosować Taryfikator korekt określony w umowie o dofinansowanie., co też w niniejszej sprawie uczynił. W ocenie sądu nie jest trafny zarzut naruszenia art, 1 k.p.a. Zarówno na podstawie umowy o dofinansowanie, jak i ustawy o finansach publicznych, organ ma prawo żądać zwrotu całości lub części nieprawidłowo wydatkowanych kwot. Gdy organ uznaje, że żądanie całej kwoty nie jest zasadne, musi wyliczyć jaka część jest niekwalifikowana (do tego służy Taryfikator i jest on narzędziem opracowanym dla instytucji wydających decyzję, mającym na celu uproszczenie wyliczenia wydatków niekwalifikowalnych).

Sąd zwraca uwagę także na treść art. 98 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 roku ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1260/1999. Podkreślić należy bowiem, że Komisja Europejska, jak również Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej przyjmują szeroką wykładnię przesłanki naruszenia prawa wspólnotowego, obejmującą zarówno naruszenie prawa unijnego, jak i prawa krajowego. Przyjęcie takiej rozszerzającej wykładni naruszenia prawa oznacza, że do popełnienia nieprawidłowości, w rozumieniu art. 2 pkt 7 rozporządzenia nr 1083/2006 dochodzi również wtedy, gdy naruszony został przepis krajowy ustanawiający wymogi związane z wydatkowaniem środków finansowych budżetu Unii, przyjęty w obszarach nieuregulowanych prawem unijnym lub ustanawiający wymogi bardziej rygorystyczne od tych, które wynikają z przepisów prawa Unii (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 20 października 2011 r. sygn. akr II SA/Go 611/11, dostępny w internetowej bazie orzeczniczej NSA). Podkreślić przy tym należy, że szkoda w budżecie ogólnym Unii Europejskiej jest określona, zgodnie z definicją nieprawidłowości z art. 2 pkt 7 rozporządzenia nr 1083/2006, na dwa sposoby- jako szkoda rzeczywista lub szkoda potencjalna. Zaznaczyć trzeba, że ta ostatnia szkoda wykracza poza szkodę realną i utracone korzyści w rozumieniu prawa cywilnego, obejmując niejako "utracone korzyści", które tylko potencjalnie mogły zostać utracone- wobec czego nie sposób oszacować ich rozmiaru. W rezultacie, do nałożenia korekty nie jest wymagane wystąpienie konkretnej szkody finansowej i udowodnienie jej wysokości. Wystarczającym jest bowiem wykazanie naruszenia prawa, które mogło doprowadzić do uszczuplenia środków unijnych.

Analiza przepisów prawa unijnego prowadzi do jednoznacznej konstatacji, że wykrycie naruszenia prawa i uznanie go za nieprawidłowość, w rozumieniu art. 2 pkt 7 rozporządzenia nr 1083/2006, prowadzi do powstania obowiązków ustanowionych prawem unijnym, w tym obowiązku odzyskania przez państwo członkowskie kwot wydatkowanych nieprawidłowo- poprzez nałożenie korekty finansowej ( art. 98 rozporządzenia nr 1083/206). Zatem naruszenie powyższych zasad niesie dla beneficjenta daleko idące skutki (także z uwagi na treść art. 207 ust. 1 u.f.p.)

Należy wyjaśnić również, że zgodnie z art. 25 pkt 1 u.z.p.p.r., za prawidłową realizację programu operacyjnego odpowiada instytucja zarządzająca- którą w niniejszej sprawie jest Minister Infrastruktury i Rozwoju. Z kolei stosownie do art. 26 ust. 1 u.z.p.p.r., do zadań instytucji zarządzającej należy w szczególności odzyskiwanie kwot podlegających zwrotowi, w tym wydawanie decyzji o zwrocie środków przekazanych na realizację programów, projektów lub zadań, o której mowa w przepisach o finansach publicznych ( pkt 15) oraz ustalenie i nakładanie korekt finansowych, o których mowa w art. 98 rozporządzenia nr 1083/2006 (pkt 15a). Zgodnie z ostatnim z powołanych przepisów rozporządzenia nr 1083/2006 państwa członkowskie w pierwszej kolejności ponoszą odpowiedzialność za śledzenie nieprawidłowości, działając na podstawie dowodów świadczących o wszelkich większych zmianach mających wpływ na charakter lub warunki realizacji lub kontroli operacji, lub programów operacyjnych oraz dokonując wymaganych korekt finansowych (ust. 1). Państwo członkowskie dokonuje korekt finansowych wymaganych w związku z pojedynczymi lub systemowymi nieprawidłowościami stwierdzonymi w operacjach lub programach operacyjnych. Korekty dokonywane przez państwo członkowskie polegają na anulowaniu całości lub części wkładu publicznego w ramach programu operacyjnego. Państwo członkowskie bierze pod uwagę charakter i wagę nieprawidłowości oraz straty finansowe poniesione przez fundusze (ust. 2). Wkład anulowany zgodnie z ust. 2 nie może być ponownie wykorzystany na operację lub operacje, które były poddane korekcie (ust. 3).

Wskazać również należy, że skład orzekający w sprawie niniejszej w całości podziela stanowisko doktryny, zgodnie z którym przyjęcie rozwiązania, zakładającego nakładanie korekt finansowych w drodze decyzji administracyjnych, których wydanie winno zostać poprzedzone przeprowadzeniem postepowania administracyjnego doprowadziłoby do sytuacji wydania dwóch odrębnych decyzji administracyjnych w jednej sprawie. Pierwsza dotyczyłaby nałożenia korekty, a druga – na podstawie art. 207 ust. 9 u.f.p.- określałaby kwotę do zwrotu. Jednak obie dotyczyłyby tej samej spawy. Trudno zgodzić się z takim stanowiskiem, gdyż stoi ono w sprzeczności z jedną z podstawowych reguł postępowania administracyjnego wyrażającej się w zasadzie poszanowania powagi rzeczy osądzonej. Z kolei art. 26 ust. 1 pkt 15 a u.z.p.p.r. określa zakres zadań danego organu, ma zatem charakter ustrojowy (nie zaś prawnomaterialny), co jest niewystarczające do wydania na jego podstawie decyzji administracyjnej.

Z powyższych względów Sąd, uznając, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.