Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1434/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-01-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Inspekcja sanitarna
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność decyzji I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 48 ust. 1 pkt 1, art. 46 b pkt 1-6, 8-12
journal: Dz.U. 2019 poz 1239
law: Ustawa z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Paweł Groński (spr.), Sędziowie sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, sędzia WSA Izabela Ostrowska, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 12 stycznia 2021 r. sprawy ze skargi Rzecznika Praw Obywatelskich na decyzję [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] czerwca 2020 r. znak [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za naruszenie ograniczenia określonego sposobu przemieszczania się I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji organu pierwszej instancji, II. umarza postępowanie administracyjne w całości.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] czerwca 2020 r., nr [...][...]Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny (dalej też jako: "organ"), na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej: "k.p.a.") oraz art. 5 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 10 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2019 r., poz. 59 ze zm.), po rozpoznaniu odwołania T.K. (dalej też jako: "strona") oraz odwołania Rzecznika Praw Obywatelskich (dalej też jako: "Rzecznik" lub "skarżący") od decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] maja 2020 r. znak: [...]wymierzającej T.K. karę pieniężną w kwocie 10 000 zł za nieprzestrzeganie w dniu [...] maja 2020 r. nakazu przemieszczania się osób w odległości nie mniejszej niż 2 m od siebie, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Z akt sprawy wynika, że funkcjonariusz Komendy [...]Policji sporządził notatkę (według wzoru dla notatek dotyczących naruszeń nakazów, zakazów lub ograniczeń związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19), z której wynika, że T.K. w dniu [...] maja 2020 r. o godzinie 17:30 uczestniczył w proteście przedsiębiorców, przemieszczał się w grupie osób nie zachowując odległości 2 m.

W związku z powyższym Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 10 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2019 r., poz. 59 ze zm.), art. 46b pkt 12, art. 48a ust. 1 pkt 1, ust. 3 pkt 1 i ust. 4 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2019 r. poz. 1239 ze zm.), § 16 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 maja 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. poz. 878) oraz art. 104 § 1 k.p.a., decyzją z dnia [...] maja 2020 r. wymierzył T.K. ww. karę pieniężną.

W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że zachowanie strony stanowiło naruszenie § 16 ust 1 pkt 1 powołanego wyżej rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 maja 2020 r., zgodnie z którym: do odwołania, w przypadku gdy przemieszczanie się następuje: pieszo - jednocześnie mogą się poruszać osoby w odległości nie mniejszej niż 2 m. od siebie: lit. a chyba, że zachowanie tej odległości nie jest możliwe ze względu na opiekę nad: dzieckiem do ukończenia 13. roku życia, zgodnie z ust. 2, osobą z orzeczeniem o niepełnosprawności, osobą z orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności, osobą z orzeczeniem o potrzebie kształcenia specjalnego lub osobą, która ze względu na stan zdrowia nie może poruszać się samodzielnie, lit. b z wyłączeniem osób wspólnie zamieszkujących lub gospodarujących.

W odwołaniu T.K. zarzucił naruszenie:

- art. 7 k.p.a., polegające na niepodjęciu wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy;

- art. 7a k.p.a., poprzez nałożenie na stronę obowiązku zapłacenia kary pomimo, że w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej;

- art. 8 k.p.a., polegające na prowadzeniu postępowania w sposób budzący brak zaufania jego uczestników do władzy publicznej, poprzez np. uznanie jednostronnego, subiektywnego i ocennego oparcia się na notatce policyjnej bez możliwości wypowiedzenia się strony odwołującej;

- art. 10 k.p.a., polegające na niezapewnieniu stronie czynnego udziału w postępowaniu;

- art. 77 k.p.a., polegające na dowolnej i niewyczerpującej ocenie materiału dowodowego.

Z kolei Rzecznik Praw Obywatelskich zarzucił decyzji naruszenie art. 7 k.p.a., art. 8 § 1 k.p.a., art. 9 k.p.a., art. 10 § 1 k.p.a., art. 61 § 4 k.p.a., art. 75 § 1 k.p.a. w związku z art. 14 ust. 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2020 r. poz. 360) i art. 51 ust. 5 Konstytucji RP, art. 77 § 1 k.p.a., art. 81 k.p.a. i art. 189d pkt 7 k.p.a. W oparciu o przedstawione zarzuty Rzecznik wniósł o jej uchylenie stosownie do art. 138 § 2 k.p.a. i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Po rozpoznaniu ww. odwołań organ wydał powołaną na wstępie decyzję z dnia [...] czerwca 2020 r., w której wskazał na okoliczności faktyczne, z których wynika, że w dniu [...] maja 2020 r. funkcjonariusz Policji udokumentował naruszenie przez odwołującego nakazu określonego w § 16 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 maja 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii. Kara pieniężna została wymierzona na podstawie art. 48a ust. 1 pkt 1 cytowanej ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. Organ zauważył, że obowiązek zachowania odstępu minimum 2 metrów od innych osób przemieszczających się w miejscach publicznych ma uzasadnienie epidemiologiczne i stanowi jeden z elementów niezbędnych do ograniczania rozprzestrzeniania się COVID-l9. Wskazał na nieścisłości wynikające z wyjaśnień strony, która w odwołaniu podała, że przemieszczała się w stronę [...] przez[...], gdzie odbywał się protest, opuściła plac wchodząc przez peron PKP w kierunku [...] i po przejściu 1 km została wylegitymowana przez Policję. Pozostaje to jednak w sprzeczności z notatką urzędową Policji. Organ odniósł się także do twierdzeń strony, że to Policja w sposób siłowy zmusiła do tego aby ludzie znaleźli się na bardzo małej przestrzeni, bez możliwości wyjścia poza kordon ściśle obejmujących się stróżów prawa, co spowodowało brak możliwości zachowania wymaganych odstępów. W ocenie organu z powyższego wywodu strony jasno wynika, iż incydent, o którym traktuje notatka urzędowa Policji miał miejsce na[...], a nie jak wcześniej wywodzi 1 km dalej.

Organ odniósł się także do zarzutu naruszenia art. 61 § 4 k.p.a. stwierdzając, że obowiązek zawiadomienia strony o wszczęciu postępowania administracyjnego winien być zawsze oceniany w odniesieniu do stanu faktycznego i prawnego konkretnej sprawy administracyjnej, a strona zobowiązana jest wykazać, że między brakiem zawiadomienia o wszczęciu postępowania, a treścią decyzji zachodził jakikolwiek związek przyczynowy. Powołując się na wybrane orzeczenia sądów administracyjnych podkreślił, że naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym dotyczy tylko takich czynności, które miały istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia. Analogicznie strona stawiająca zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a., zobowiązana była uprawdopodobnić istotność wpływu tego uchybienia na wynik sprawy (czego w ogóle w odwołaniu zabrakło), a także wskazać, że uniemożliwiło to dokonanie konkretnych czynności procesowych, mogących mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Organ zaakcentował, że przepisy ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. poświęcone karom administracyjnym miały na celu niemalże natychmiastowe zdyscyplinowanie osób do przestrzegania rygorów sanitarnych w trosce o zdrowie i życie innych ludzi. Szybkość postępowania oznaczała skuteczność w zapobieganiu dalszemu rozprzestrzenianiu się wirusa SARS-CoV-2. W związku z tym organ nie mógł zawiadomić strony o wszczęciu postępowania i umożliwić jej aktywny udział w postępowaniu, gdyż stosownie do art. 10 § 1 k.p.a. musiałby wyznaczyć termin na zapoznanie się z aktami (którymi jest jedynie notatka służbowa Policji). Organ powołał się na uzasadnienie do projektu ustawy z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie systemu ochrony zdrowia związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 (Dz. U. poz. 567) wskazując, że administracyjna kara pieniężna ma w pierwszej kolejności spełniać funkcję prewencyjną, zarówno w znaczeniu prewencji indywidualnej (oddziałującej na adresata decyzji), jak i - zwłaszcza w tej konkretnej sytuacji kary administracyjnej jako narzędzia zwalczania epidemii - prewencji ogólnej (oddziałującej również na społeczeństwo). Kary zatem muszą być odpowiednio surowe, szybkie i nieuchronne. Organ podkreślił, iż w obecnej sytuacji epidemiologicznej prowadzone postępowania mają charakter działania w stanie wyższej konieczności i ukierunkowane są na likwidację zagrożenia dla bezpieczeństwa publicznego, ochronę zdrowia i życia ludzkiego.

Organ wskazał, że strona w odwołaniu nie przedstawiła argumentu pozwalającego na zminimalizowanie stopnia winy (w ramach autokontroli przez organ I instancji decyzji), czy też szkodliwości społecznej wynikającej z zamierzonego i świadomego działania adresata decyzji. Powołał się ponownie na adnotację Policji, z której wynika, że strona uczestniczyła w zgromadzeniu - proteście przedsiębiorców, który w dniu [...] maja 2020 r. odbywał się na[...], a nie przemieszczała się w celu ominięcia tego protestu.

Organ zauważył, że brak winy jest elementem konstytutywnym administracyjnych kar pieniężnych, odróżniającym je od kar prawa karnego i należy do istoty tej instytucji prawnej, której konstytucyjność nie budzi wątpliwości, w związku z czym do ustalenia stanu faktycznego wystarczyła notatka Policji. Zgodnie z art. 10 § 2 k.p.a., organy administracji publicznej mogą odstąpić od zasady ogólnej wynikającej z art. 10 § 1 k.p.a. tylko w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną. Organ nie zgodził się z twierdzeniem Rzecznika Praw Obywatelskich, iż załatwienie sprawy wymierzenia kary administracyjnej kilka dni po odnotowaniu zdarzenia, nie jest załatwieniem sprawy w stanie niecierpiącym zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego. Zauważył, że kara administracyjna ma charakter prewencyjny i ma zapobiegać na przyszłość zachowaniom niepożądanym z punktu widzenia zwalczania epidemii. Wskazał na specyfikę zagrożenia powodowanego wirusem SARS-CoV-2 i jego bardzo szybkie rozprzestrzenianie się. Nie można zaś było wykluczyć, że T.K. w dniu [...] maja 2020 r. był osobą zarażoną wirusem SARS-CoV-2, przechodzącą chorobę w sposób bezobjawowy, zatem był potencjalnym źródłem rozprzestrzenia się wirusa i przenoszenia na inne osoby.

Organ nie zgodził się również z zarzutem naruszenia art. 189d pkt 7 k.p.a. oceniając, że wzięcie pod uwagę warunków osobistych strony, nie oznacza, że jej sytuacja materialna musiała mieć wpływ na proces wymierzania kary administracyjnej oraz jej wysokość. Osobiste warunki to bowiem pojęcie szersze (obejmuje m.in. warunki zdrowotne, fizyczne itp.) i może zawierać również konieczność analizy sytuacji majątkowej strony, ale tylko w uzasadnionych przypadkach. W rozpatrywanej sprawie o wysokości kary zadecydował głównie stopień zagrożenia dla zdrowia i życia ludzi wywołany działaniem strony. Z tej racji organ administracji publicznej zmuszony był uznać, że żadne warunki osobiste strony nie mogły mieć wpływu na wysokość kary. Zdaniem organu sprawca działał w pełnej świadomości, lekceważąc zagrożenie, jakie wywołał dla zdrowia i życia innych ludzi, a nawet w odwołaniu nie przejawił odrobiny refleksji co do szkodliwości swojego zachowania dla społeczeństwa. Trudna sytuacja materialna, rodzinna, zarobkowa nie uzasadnia umniejszenia winy (i w efekcie kary), skoro sprawca czynu całkowicie zignorował konstytucyjne prawo do ochrony życia i zdrowia innych osób. Organ podkreślił, że czyn, którego dopuściła się strona zagrożony jest karą w wysokości do 30 000 zł, a nałożona kara stanowi jedynie 30% tej wartości. Z pewnością jest dolegliwa, ale najniższa, jaka mogła być przyznana w relacji do wymogów wynikających z art. 189d k.p.a., w tym pkt 7.

Odnosząc się do zarzutów związanych z ustaleniem stanu faktycznego organ stwierdził, iż nastąpiło to w oparciu o notatkę służbową Policji, co było konieczne zarówno ze względów formalnych (brak uprawnień Państwowej Inspekcji Sanitarnej do kontroli przestrzegania rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 maja 2020 r.), jak i uzasadnione ze względów merytorycznych (ustalenia oparto na utrwalonych obserwacjach Policjanta, tj. osoby wykonującej zawód zaufania publicznego, gwarantującej swoją osobą niezależność i obiektywizm). Wskazał, że ani ustawa z dnia 5 grudnia 2008 r., ani ustawa z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej nie przyznają państwowemu inspektorowi sanitarnemu uprawnień właściwych dla organów porządkowych. Jak to literalnie wynika z art. 48a ust. 3 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r., właściwy państwowy inspektor sanitarny uprawniony jest jedynie do wymierzenia kary w drodze decyzji administracyjnej. Natomiast zgodnie z art. 1 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji, do podstawowych zadań tej formacji należy m.in. kontrola przestrzegania przepisów porządkowych i administracyjnych związanych z działalnością publiczną lub obowiązujących w miejscach publicznych. W granicach swych zadań Policja wykonuje czynności: operacyjno-rozpoznawcze, dochodzeniowo-śledcze i administracyjno-porządkowe w celu rozpoznawania, zapobiegania wykrywania przestępstw, przestępstw skarbowych i wykroczeń (art. 14 ust. 1 pkt 1 ustawy o Policji), mając ku temu uprawnienia, takie jak np. prawo do obserwowania i rejestrowania przy użyciu środków technicznych obrazu zdarzeń w miejscach publicznych (art. 15 ust. 1 pkt 5a ustawy o Policji). Organ wskazał, strona nie była policjantowi znana, a policjant nie miał żadnego interesu w obwinianiu adresata decyzji o czyn, którego rzekomo nie popełnił. Przypomniał także, że sposób współdziałania organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej z Policją został ustalony w porozumieniu Głównego Inspektora Sanitarnego z Komendantem Głównym Policji. Zgodnie z tymi ustaleniami, decyzje administracyjne wydawane były po przeanalizowaniu notatki służbowej policjanta, który naocznie stwierdzał naruszenie przepisów.

Odnosząc się do zarzutu związanego z przetwarzaniem danych osobowych przez funkcjonariusza Policji organ zgodził się, że niewątpliwie notatka służbowa Policji zawierała dane osobowe adresata decyzji. Wskazał, że kwestię tą reguluje rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 z dnia 27 kwietnia 2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE ("RODO"). Zdaniem organu skarżący pominął analizę pojęć takich jak bezpieczeństwo (narodowe/publiczne) i porządek publiczny, o których mowa m.in. w art. 5, art. 31 ust. 3 oraz art. 146 ust. 4 pkt 7 Konstytucji RP oraz w art. 2 ust. 2 lit. d RODO. Zwrócił także uwagę że w Rzeczypospolitej Polskiej funkcjonuje ustawa z dnia 14 grudnia 2018 r. o ochronie danych osobowych przetwarzanych w związku z zapobieganiem i zwalczaniem przestępczości (Dz.U. z 2019 r. poz. 125), która zgodnie z art. 1 pkt 1 określa "zasady i warunki ochrony danych osobowych przetwarzanych przez właściwe organy w celu rozpoznawania, zapobiegania, wykrywania i zwalczania czynów zabronionych, w tym zagrożeń dla bezpieczeństwa i porządku publicznego, a także wykonywania tymczasowego aresztowania, kar, kar porządkowych i środków przymusu skutkujących pozbawieniem wolności". Ustawa ta nie reguluje jedynie postępowania w kontekście przestępstw rozumianych jako czyny zabronione pod groźbą kary. Czynem zabronionym jest też wykroczenie, jak i każdy inny czyn niedozwolony przez prawo powszechnie obowiązujące. Dlatego zarzut ukierunkowany na zdyskwalifikowanie notatki służbowej Policji jako dowodu w postępowaniu administracyjnym jest nietrafiony. Organ wskazał także, że zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a. dowodem może być wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem, w tym, w szczególności, dokumenty, a nie tylko dokumenty urzędowe.

Odnosząc się do zarzutu nieuwzględnienia zasady ogólnej wynikającej z art. 7 k.p.a., organ zauważył, że zasada ta przyznaje bezwzględny prymat interesu społecznego i słusznego interesu obywateli nad interesem partykularnym jednostki. Taki prymat wziął pod uwagę organ dokonujący analizy notatki służbowej Policji z zaistniałego zdarzenia. Wskazał, że nie może tolerować zachowania osób, które stanowią zagrożenie dla zdrowia i życia innych ludzi.

Organ uznał także, że norma zawarta w art. 9 k.p.a. została zrealizowana, nie tylko przez organ (gdyż informacje o ograniczeniach były przekazywane we wszystkich mediach, praktycznie na każdym kanale informacyjnym), a adresat decyzji doskonale zdawał sobie sprawę z brzmienia przepisu, który został przez niego naruszony. Organ zastosował w procesie orzekania również art. 8 ust. 1 k.p.a., co jednak nie musiało skutkować oczekiwaniami skarżącego co do nienałożenia lub uchylenia kary, należało bowiem mieć na uwadze także interes bezpieczeństwa publicznego utożsamiony z interesem zdrowotnym obywateli i gospodarczym. Miał też na względzie interes osób trzecich objawiający się w konieczności zapewnienia ochrony takich dóbr jak zdrowie i życie (art. 38 i art. 68 ust. 1 i 4 Konstytucji RP) oraz dokonał wyważenia spornych interesów w świetle art. 7a § 2 pkt 1 k.p.a.

Odnosząc się do zawartej w odwołaniu prośby strony o umorzenie kary pieniężnej, organ poinformował, że zgodnie z art. 48a ust. 8 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi do kar pieniężnych mają zastosowanie przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2019 r. poz. 900, z późn. zm.). W związku z powyższym strona może zwrócić się do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] o zastosowanie jednej z ulg przewidzianych w art. 67a § 1 Ordynacji podatkowej, okazując dokumenty potwierdzające złą sytuację materialną.

Powyższa decyzja organu z dnia [...] czerwca 2020 r., nr [...] została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez Rzecznika Praw Obywatelskich, który zarzucił jej naruszenie art. 7 k.p.a., art. 10 § 1 i 2 k.p.a., art. 61 § 4 k.p.a., art. 75 § 1 k.p.a. w związku z art. 51 ust. 5 Konstytucji RP, art. 77 § 1 k.p.a., art. 81 k.p.a. oraz art. 189d pkt 7 k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy.

W oparciu o powyższe zarzuty Rzecznik wniósł o uchylenie decyzji obu instancji.

W uzasadnieniu skargi Rzecznik przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania oraz powtórzył zarzuty zaprezentowane w odwołaniu.

Przede wszystkim zarzucił organom Inspekcji Sanitarnej, że niezgodnie z prawem dopuściły do wyłączenia zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, przez co uniemożliwiły jej obronę interesów, wyrażenie żądań i realizację przysługujących praw o charakterze procesowym. W szczególności, nie zawiadomiły T.K. o wszczęciu postępowania, przez co pozbawiły stronę uprawnienia do wypowiedzenia się co do jedynego dowodu (policyjnej notatki służbowej), na podstawie którego ustalono stan faktyczny sprawy, jak również prawa do zgłoszenia wniosków dowodowych, np. przesłuchania świadków czy analizy zapisu kamer monitoringu miejskiego (Zakładu Obsługi Sytemu Monitoringu na terenie[...], Zarządu Dróg Miejskich w W. czy Zarządu Transportu Miejskiego w W.). W odwołaniu T.K. podniósł, że naruszenie nakazu przemieszczania się osób w odległości nie mniejszej niż 2 metry od siebie nie było spowodowane jego zachowaniem, lecz postępowaniem Policji. Funkcjonariusze Policji stworzyli bowiem kordon i używając siły stłoczyli uczestników protestu oraz osoby postronne na niewielkiej powierzchni, przez co uniemożliwili zachowanie wymaganych prawem odległości pomiędzy osobami. Dlatego nie można uznać, że notatka służbowa funkcjonariusza Policji jest wystarczającym dowodem do obiektywnego i dokładnego ustalenia stanu faktycznego sprawy.

W ocenie Rzecznika z uwagi na wyjątkowy charakter art. 10 § 2 k.p.a., przesłanki odstąpienia od realizacji zasady czynnego udziału strony w postępowaniu nie mogą być interpretowane rozszerzająco, w związku z czym stan niecierpiący zwłoki w załatwieniu sprawy, który uzasadnia zastosowanie art. 10 § 2 k.p.a., oznacza stan realnie istniejący, a nie prawdopodobieństwo jego wystąpienia. Zdaniem Rzecznika w sprawach dotyczących zwalczania chorób zakaźnych, realne zagrożenie dla bezpieczeństwa zdrowia i życia obywateli, które kreuje stan niecierpiący zwłoki w załatwieniu sprawy, występuje w przypadku stwierdzenia na podstawie wyniku badania, że określona osoba jest zakażona wirusem SARS-CoV-2, w związku z czym powinna być natychmiast odizolowana od reszty społeczeństwa na podstawie stosownej decyzji organu inspekcji sanitarnej. Natomiast, w postępowaniu w sprawie wymierzenia kary pieniężnej za przedmiotowe naruszenie nie ma podstaw do zastosowania art. 10 § 2 k.p.a. Nałożenie kary nie jest sprawą niecierpiącą zwłoki z powodu niebezpieczeństwa dla życia lub zdrowia ludzkiego, bowiem ewentualne zagrożenie dla dobra jakim jest zdrowie i życie obywateli wystąpiło w momencie naruszenia przepisów sanitarnych i późniejsze wydanie decyzji w przedmiocie sankcji za delikt administracyjny nie niweluje w żaden sposób tego potencjalnego niebezpieczeństwa.

Rzecznik podtrzymał także stanowisko, że notatka służbowa funkcjonariusza Policji zawierająca dane osobowe strony przekazana organowi Inspekcji Sanitarnej na potrzeby postępowania administracyjnego jest dowodem sprzecznym z prawem, a tym samym nie mogła stanowić podstawy do ustalenia stanu faktycznego przedmiotowej sprawy. Policja nie jest upoważniona do podejmowania czynności zmierzających do wykrycia naruszeń prawa sankcjonowanych następnie w postępowaniu administracyjnym poprzez wymierzenie kary pieniężnej, o czym przesądza art. 14 ust. 1 pkt 1 ustawy o Policji. Podstawą prawną do tego rodzaju działania Policji nie może być wskazany w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji art. 20 ust. 1j ustawy o Policji w związku z art. 1 pkt 1 ustawy o ochronie danych osobowych przetwarzanych w związku z zapobieganiem i zwalczaniem przestępczości. W art. 14 ust. 1 pkt 1 ustawy o Policji jest mowa o rozpoznawaniu, zapobieganiu i wykrywaniu takich czynów zabronionych jak przestępstwa, przestępstwa skarbowe i wykroczenia. Zatem uprawnienie Policji do przetwarzania danych osobowych ogranicza się do danych pozyskanych w trakcie czynności ukierunkowanych na zwalczanie przestępstw, przestępstw skarbowych i wykroczeń. Przedmiotowe uprawnienie nie obejmuje natomiast danych osobowych uzyskanych w wyniku innych czynności Policji, w tym czynności podjętych wyłącznie w celu uzyskania informacji na potrzeby postępowania prowadzonego przez organy inspekcji sanitarnej. Rzecznik zwrócił także uwagę na treść art. 15 zzzn ust. 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374 z późn, zm.) zgodnie z którym wymierzenie przez organ Inspekcji Sanitarnej administracyjnej kary pieniężnej w drodze decyzji, może nastąpić w szczególności na podstawie ustaleń Policji. Skoro ustawodawca wprowadził przepis szczególny, który pozwala na wykorzystanie dowodów przeprowadzonych przez policję w ściśle określonych postępowaniach administracyjnych prowadzonych przez organy inspekcji sanitarnej (m. in. naruszenie obowiązku kwarantanny), to przyjąć należy, że w innych postępowaniach prowadzonych przez te organy ustalenia policji (np. udokumentowane w formie notatki służbowej) nie mogą być zgodnym z prawem dowodem, stanowiącym podstawę ustalenia stanu faktycznego sprawy.

Rzecznik uznał, że nawet gdyby przyjąć, że policyjna notatka służbowa stanowi dowód zgodny z prawem, to i tak stwierdzone na jej podstawie okoliczności faktyczne nie mogą być uznane za udowodnione, gdyż strona nie miała możliwości wypowiedzenia się co do tego dowodu z uwagi na to, że organ nie zapewnił jej czynnego udziału w postępowaniu. Skoro organ nie wywiązał się z tego obowiązku i uczynił policyjną notatkę służbową podstawą ustaleń stanu faktycznego, to tym samym naruszył art. 81 k.p.a.

Rzecznik powtórzył, że organ naruszył art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 7 i 75 k.p.a., gdyż to na organie administracji ciąży powinność udowodnienia naruszenia prawa przez stronę, które stwarza podstawę do uruchomienia odpowiedniej sankcji. Dlatego niezrozumiały jest zarzut organu odwoławczego skierowany pod adresem strony, że w żadnym miejscu odwołania nie przedstawiła jakiegokolwiek argumentu pozwalającego na zminimalizowanie stopnia winy, tudzież szkodliwości społecznej swojego działania.

Rzecznik nie zaakceptował również stanowiska organu odwoławczego co do oceny zastosowania art. 189d k.p.a. Zacytował jego treść wskazując, że dyrektywy wymiaru administracyjnej kary pieniężnej są prawnie równorzędne w tym sensie, że nie ma podstaw do konstruowania ich hierarchii. Nie można zatem uznać, że waga i okoliczności naruszenia prawa jest dyrektywą naczelną w stosunku do warunków osobistych strony. Skoro sprawca podlegał potencjalnie karze pieniężnej w wysokości od 5000 zł do 30 000 zł, to organ dysponował luzem decyzyjnym w zakresie podejmowanego rozstrzygnięcia, a nałożona na stronę kara nie jest najniższą możliwą przewidzianą przez normę sankcjonującą. Należało zatem wyważyć wymiar kary w oparciu o wszystkie przesłanki opisane w art. 189d k.p.a., a następnie uzasadnić ją w stopniu należytym, stosownie do treści art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a., czego organ nie uczynił.

W odpowiedzi na skargę [...]Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna choć przede wszystkim z przyczyn innych, niż zarzuty w niej zawarte. Należy bowiem wskazać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm., dalej: p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Zgodnie zaś z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. W świetle postanowień art. 145 § 1 p.p.s.a., kontrola zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nie może być przeprowadzana przez sąd dowolnie. W pierwszej kolejności powinna być przeprowadzona kontrola zaskarżonego aktu z punktu widzenia ewentualnych wad powodujących jego nieważność. Taka sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie.

Rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. 2020 r., poz. 491 ze zm.) od dnia 20 marca 2020 r. do odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej ogłoszono stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2 (§1). Stan ten zastąpił wcześniej wprowadzony stan zagrożenia epidemicznego (por. rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 13 marca 2020 r. (Dz. U. 2020 r., poz. 433). W związku z zagrożeniem zakażeniami wirusem SARS-CoV-2 uchwalono zmiany w ustawie z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (tj. 2019 r., poz. 1239, obecnie Dz. U. 2020 r., poz. 1845) wprowadzane regulacjami szczególnymi, poczynając od ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2020 r., poz. 374 ze zm.)

Zgodnie z art. 48a ust. 1 pkt 3 i ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2019 r. poz. 1239 ze zm.), kto w stanie zagrożenia epidemicznego lub w stanie epidemii nie stosuje się do ustanowionych na podstawie art. 46 lub art. 46b nakazów, zakazów lub ograniczeń, o których mowa w art. 46 ust. 4 pkt 1 lub w art. 46b pkt 5 i 9-12, podlega karze pieniężnej w wysokości od 5.000 zł do 30.000 zł. Stosownie zaś do art. 46b pkt 1 i 2 ustawy, Rada Ministrów może ustanowić w rozporządzeniu, o którym mowa w art. 46a, ograniczenia, obowiązki i nakazy, o których mowa w art. 46 ust. 4 (pkt 1)

Na podstawie art. 46a i art. 46b pkt 1-6 i 8-12 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi Rada Ministrów wydała w dniu 16 maja 2020 r. rozporządzenie w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2020, poz. 878). W § 1 rozporządzenia ustalono, że obszarem, na którym wystąpił stan epidemii wywołany zakażeniami wirusem SARS-CoV-2, jest terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.

Zgodnie z § 16 ust. 1 pkt 1 przywołanego rozporządzenia, do odwołania w przypadku, gdy przemieszczanie się następuje pieszo — jednocześnie mogą się poruszać osoby w odległości nie mniejszej niż 2 m od siebie,

a) chyba że zachowanie tej odległości nie jest możliwe ze względu na opiekę nad:

- dzieckiem do ukończenia 13. roku życia, zgodnie z ust. 2,

– osobą z orzeczeniem o niepełnosprawności, osobą z orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności, osobą z orzeczeniem o potrzebie kształcenia specjalnego lub osobą, która ze względu na stan zdrowia nie może poruszać się samodzielnie,

b) z wyłączeniem osób wspólnie zamieszkujących lub gospodarujących;

W niniejszej sprawie organy uznały, że T.K. naruszył zacytowany § 16 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 maja 2020 r., albowiem w dniu [...] maja 2020 r. o godzinie 17:30 uczestniczył w proteście przedsiębiorców i przemieszczał się w grupie osób nie zachowując odległości 2 m.

Nie ulega wątpliwości, że § 16 ust 1 pkt 1 rozporządzenia z dnia 16 maja 2020r., nakazujący określony sposób przemieszczania się, ogranicza podstawowe prawa i wolności obywatelskie przewidziane w Konstytucji RP. Z tej przyczyny Sąd uznał, że w pierwszej kolejności należy rozważyć zgodność wskazanego przepisu rozporządzenia z Konstytucją RP i delegacją ustawową.

Zgodnie z art. 31 ust. 2 i 3 Konstytucji RP każdy jest zobowiązany szanować wolności i prawa innych. Ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Zgodnie zaś z art. 37 ust. 1 Konstytucji RP każdy, kto znajduje się pod władzą Rzeczypospolitej Polskiej, korzysta z wolności i praw zapewnionych w Konstytucji. Oznacza to zapewnienie każdemu obywatelowi prawa do nieskrępowanego korzystania z przyznanych mu praw i wolności, jeżeli w sposób zgodny z prawem to korzystanie nie zostało ograniczone.

W myśl art. 52 ust. 1 Konstytucji RP każdemu zapewnia się wolność poruszania się po terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oraz wyboru miejsca zamieszkania i pobytu. Jest to tzw. zasada wolności przemieszczania się, która może podlegać ograniczeniom, ale wyłącznie określonym w ustawie (art. 52 ust. 3 Konstytucji RP). Zasada swobody przemieszczania dotyczy wolności poruszania się po terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, wolności wyboru miejsca zamieszkania, wolności wyboru miejsca pobytu i wolności opuszczenia jej terytorium. Jak wskazał Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu do wyroku z 27 maja 2002 r., sygn. akt K 20/01 (OTK-A 2002/3/34) "znaczenie zasady proporcjonalności polega nie tylko na określeniu zakresu dopuszczalnych ograniczeń w korzystaniu z konstytucyjnych wolności i praw, zawartym w art. 31 ust. 3 Konstytucji, dopuszczającym jedynie takie ograniczenia, które są konieczne dla realizacji wymienionych w tym przepisie celów. Zasada ta, stanowiąca zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego element państwa prawnego, ma znaczenie szersze, odnosi się bowiem do ogółu sytuacji, w których państwo za pomocą stanowionego przez siebie prawa oddziałuje na pozycję osoby pozostającej pod jego władzą. Zatem także przepisy określające zakres obowiązków ciążących na takich osobach podlegają ocenie z punktu widzenia zgodności z zasadą proporcjonalności, której podstawę w tej sferze stanowi ogólna zasada państwa prawnego (art. 2 Konstytucji)".

Zgodnie z ust. 3 art. 52 Konstytucji RP, wolność przemieszczania się może być ograniczona wyłącznie w ustawie, co wynika z konstytucyjnej zasady, że wszelkie istotne kwestie związane z ograniczeniem praw powinny być rozstrzygnięte właśnie w ustawie. Niedopuszczalne prawnie jest przeniesienie przez ustawodawcę na organ stanowienia przepisów, ograniczających wolności i prawa obywateli Rzeczypospolitej Polskiej, gwarantowanych ustawą zasadniczą. Jak wynika z ugruntowanego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, wyłącznie ustawa może określać podstawowe elementy ograniczenia danego prawa i wolności. Jednocześnie tylko unormowania, które nie ograniczają konstytucyjnych praw i wolności mogą być treścią rozporządzenia. W rozporządzeniu powinny być zamieszczane zatem przepisy o charakterze technicznym, nie mające zasadniczego znaczenia z punktu widzenia praw lub wolności jednostki (tak m. in. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z: 12 stycznia 2000 r., sygn. akt P 11/98; 28 czerwca 2000 r., sygn. akt K 34/99; 20 lutego 2001 r., sygn. akt P 2/00; 10 kwietnia 2001 r., sygn. akt U 7/00; 3 kwietnia 2001 r., K 32/99; 11 grudnia 2001 r., sygn. akt SK 16/00; 19 lutego 2002 r., sygn. akt U 3/01; 8 lipca 2003 r., sygn. akt P 10/02; 16 marca 2004 r., sygn. akt K 22/03; 29 listopada 2007 r., sygn. akt SK 43/06; 5 grudnia 2007 r., sygn. akt K 36/06; 5 lutego 2008 r., sygn. akt K 34/06; 19 czerwca 2008 r., sygn. akt P 23/07; 19 maja 2009 r., sygn. akt K 47/07; 7 marca 2012 r., sygn. akt K 3/10).

Stosownie do art. 92 ust. 1. Konstytucji RP rozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu. W literaturze oraz orzecznictwie podkreśla się, że jednym z konstytucyjnych wymogów jest "szczegółowość upoważnienia zawartego w ustawie" pod kątem podmiotowym, przedmiotowym i treściowym. W konsekwencji zauważa się, rozporządzenie powinno regulować tylko te kwestie, które są już (przynajmniej ogólnie) unormowane w samej ustawie (TK – K 27/05). Nie mogą natomiast regulować spraw, które stanowią przedmiot tzw. wyłączności ustawy (zob. TK – K 10/11, K 10/09, P 9/09). Tymczasem ani w art. 46, ani w art. 46b ustawy stanowiących podstawę prawną wydania przez Radę Ministrów rozporządzenia z 16 maja 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii, nie zostały określone żadne wytyczne dotyczące treści rozporządzenia, w tym czasowego ograniczenia określonego sposobu przemieszczania się.

Drugim istotnym aspektem problemu konstytucyjnych podstaw ograniczania prawa i wolności obywatelskich jest prawidłowość formułowania wytycznych w odniesieniu do aktu wykonawczego. Jeśli bowiem ustawodawca decyduje się, tak jak w tym przypadku, na przekazanie do uregulowania w rozporządzeniu szeregu zagadnień, to równocześnie powinien określić odrębnie wytyczne dla każdego z tych zagadnień (por. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 października 1999 r., sygn. akt K 12/99 i z dnia 3 kwietnia 2012 r., sygn. akt K 12/11). Dlatego należało uznać, że rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 16 maja 2020 r., wydane na podstawie art. 46a i art. 46b pkt 1-6 i 8-12 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi nie spełnia konstytucyjnego warunku jego wydania na podstawie upoważnienia ustawowego, zawierającego wytyczne dotyczące treści aktu wykonawczego. Ustawodawca w treści wskazanych wyżej upoważnień ustawowych nie zawarł bowiem żadnych wskazówek dotyczących materii przekazanej do uregulowania w kwestionowanym rozporządzeniu.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy wskazać, że stanowiący materialnoprawną podstawę orzeczenia organów obu instancji § 16 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 16 maja 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii nakładał (do odwołania) obowiązek poruszania się (pieszo) w odległości nie mniejszej niż 2 m od innej osoby (ze wskazanymi wyjątkami). W rzeczywistości więc obowiązek ten, wprowadzony aktem wykonawczym do ustawy, dotyczył ograniczenia swobodnego poruszania się obywateli przez określenie warunków niezbędnych dla dopuszczalności nie tylko samego pobytu, ale i z natury rzeczy właśnie poruszania się w miejscach ogólnodostępnych takich, jak drogi, place, parki, cmentarze, zakłady pracy, budynki użyteczności publicznej, obiekty handlowe i usługowe itp.

W związku z powyższym należy uznać, że w dacie zdarzenia ([...]maja 2020 r.) będącego przyczyną nałożenia kary pieniężnej, nie istniała żadna podstawa materialnoprawna rangi ustawowej, z której by wynikało, że obywatel Rzeczypospolitej Polskiej ma obowiązek zachowania odległości nie mniejszej niż 2 m od innej osoby podczas pieszego przemieszczania się. Całość ograniczenia (związanego z przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19) zawarto w rozporządzeniu. Wywiedzenie takiej możliwości byłoby możliwe jedynie w przypadku ogłoszenia jednego z trzech stanów nadzwyczajnych, np. stanu klęski żywiołowej (v. art. 228 ust. 1 i 2 i art. 232. Konstytucji RP, art. 5 ust. 1 i 2 , i art. 21 ust. 1 pkt 15 ustawy z dnia 18 kwietnia 2002 r. w sprawie klęski żywiołowej, Dz. U. z 2017 r., poz. 1897). Zważyć przy tym trzeba, że katalog konstytucyjnych stanów nadzwyczajnych jest zamknięty, co jest równoznaczne z zakazem ustanawiania w drodze ustawowej innych stanów nadzwyczajnych niż wymienione w art. 228 ust. 1 (TK - K 50/07). Zaistniała sytuacja epidemiologiczna mieściła się w katalogu zdarzeń, które uprawniały do wprowadzenia stanu klęski żywiołowej w oparciu o ustawę z dnia 18 kwietnia 2002 r. o stanie klęski żywiołowej, która stanowi w art. 2, że stan ten może być wprowadzony dla zapobieżenia skutkom m.in. katastrof naturalnych noszących znamiona klęski żywiołowej, a pojęcie klęski żywiołowej zostało zdefiniowane w art. 3 ust. 1 pkt 1 i 2 ww. ustawy, m. in jako katastrofa naturalna, której skutki zagrażają życiu lub zdrowiu dużej liczby osób, przez co z kolei rozumie się zdarzenie związane z działaniem sił natury, w tym z wystąpieniem chorób zakaźnych ludzi. Niemniej jednak stan ten nie został wprowadzony; wprowadzono natomiast stan epidemii, a wcześniej stan zagrożenia epidemicznego, który to nie może być uznany za stan nadzwyczajny w rozumieniu art. 228 Konstytucji RP.

W tej sytuacji, ograniczenie prawa poruszania się nie mogło być uregulowane wyłącznie w rozporządzeniu. Sprzeciwia się temu art. 31 ust. 3 i art. 52 ust. 3 Konstytucji RP.

Konsekwencją powyższego jest konkluzja, że niezachowanie odległości 2 m podczas zdarzenia w dniu [...] maja 2020r., nie mogło być okolicznością pozwalającą na wymierzenie przez organ I instancji kary pieniężnej. W rezultacie kara pieniężna została nałożona na T.K. bez podstawy prawnej wymaganej w wypadku ograniczenia konstytucyjnej wolności i prawa obywatela. Wprawdzie organy administracji publicznej nie są upoważnione do dokonywania oceny legalności i zgodności aktu prawnego niższej rangi niż ustawa z Konstytucją RP, jednakże stosownie do art. 178 ust. 1 Konstytucji RP sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom. Z tego powodu sądy administracyjne mogą samodzielnie odmawiać zastosowania przepisu rozporządzenia, w stosunku do którego stwierdzają niezgodność z normą ustawową. Nie ulega wątpliwości, że Konstytucja jest najwyższym prawem i że przepisy Konstytucji stosuje się bezpośrednio, co stanowi podstawę przyznania sądom kompetencji do odmowy zastosowania takiego przepisu rozporządzenia. Dotyczy to także sądów administracyjnych, sprawujących na gruncie art. 175 ust. 1 i art. 184 Konstytucji wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, co obejmuje nie tylko kontrolę stosowania, ale także kontrolę stanowienia prawa przez organy administracji (tak NSA w wyroku z 21 czerwca 2011 r., sygn. akt I OSK 2102/10, CBOSA).

W niniejszej sprawie Sąd, uznając, że § 16 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 16 maja 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii był niezgodny z Konstytucją RP, gdyż jako przepis podustawowy ograniczał prawo do poruszania się obywatela bez żadnych ograniczeń (wbrew art. 52 ust. 3 Konstytucji RP), odmówił jego stosowania. W rezultacie uznał, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i decyzją ją poprzedzająca zostały wydane bez podstawy prawnej, którą zgodnie z art. 52 ust. 3 Konstytucji RP mogła być wyłącznie ustawa, a nie rozporządzenie Rady Ministrów. To z kolei stanowi przesłankę z art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a., nakazującą Sądowi stwierdzenie nieważności obu decyzji, zgodnie z art. 145 § 1 pkt. 2 p.p.s.a.

Uznanie przez Sąd, że decyzje w niniejszej sprawie zostały wydane bez podstawy prawnej wywołuje najdalej idące skutki, powodujące stwierdzenie nieważności obu decyzji, z mocą "ex tunc" (tj. z przyjęciem fikcji prawnej, że decyzje te nie zaistniały nigdy w obrocie prawnym), co czyni co do zasady zbędne rozważania w zakresie innych tzw. niekwalifikowanych wad procesowych. Niemniej Sąd, dostrzegając doniosłość i wagę analogicznych spraw oraz odnosząc się do zarzutów zawartych w skardze Rzecznika Prawa Obywatelskich, za zasadne uznał dokonanie ich oceny. Należy bowiem zgodzić się, że postępowanie administracyjne poprzedzające wydanie zaskarżonej decyzji dotknięte było szeregiem naruszeń przepisów k.p.a.

W pierwszej kolejności należy uznać, że w sprawie doszło do mającego istotny wpływ na wynik sprawy naruszenia zasady czynnego udziału strony w postępowaniu wyrażonej w art. 10 § 1 k.p.a.

Zgodnie z tym przepisem organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. W zakresie prawa do czynnego udziału w postępowaniu strona może realizować wiele uprawnień procesowych określonych wyraźnie przepisami Kodeksu (np. art. 78 § 1, art. 79 k.p.a.). W fazie wszczęcia postępowania organ powinien zawiadomić o wszczęciu postępowania wszystkie strony (art. 61 § 4 k.p.a.), co ma istotne znaczenie z tego względu, że data wszczęcia postępowania jest datą aktualizacji prawa strony do czynnego udziału w postępowaniu. Szczególnie szeroki jest zakres obowiązków organów administracji w fazie postępowania wyjaśniającego.

W niniejszej sprawie organ nie powiadomił T.K. o wszczęciu postępowania administracyjnego, ani też nie zapewnił mu możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów. Sytuację tę organ tłumaczy koniecznością szybkiego przeprowadzenie postępowania, która w tym przypadku oznacza skuteczność w zapobieganiu dalszego rozprzestrzeniania się wirusa SARS-CoV-2. Organ stwierdził również, że szybkie nałożenie kary (w postępowaniu prowadzonym bez udziału strony) realizuje jej funkcję prewencyjną, zarówno w znaczeniu prewencji indywidualnej (oddziałującej na adresata decyzji) jak prewencji ogólnej (oddziałującej na społeczeństwo). Powołał się także na przepis art. 10 § 2 k.p.a., który stanowi, że organy administracji publicznej mogą odstąpić od zasady określonej w § 1 tylko w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną.

Zdaniem Sądu organ dokonał błędnej wykładni powołanych przepisów. Chodzi w nich bowiem o takie obiektywne przypadki, kiedy istnieje konieczność natychmiastowego wydania decyzji. Stan "niecierpiący zwłoki" może pojawić się już w chwili wszczęcia postępowania, jak również może ujawnić się w jego toku. Należy podkreślić, że chodzi tu stan realnie istniejący, a nie o prawdopodobieństwo jego wystąpienia. Powołane przez organ okoliczności nie mogły uzasadniać odstąpienia od zasady czynnego udziału strony w postępowaniu określonej w art. 10 § 1 k.p.a. Sąd w tym zakresie podziela w pełni stanowisko Rzecznika Praw Obywatelskich wyrażone w odwołaniu od decyzji organu I instancji oraz skardze. Zasadnie bowiem Rzecznik podnosi, że, jeżeli niebezpieczeństwo dla zdrowa związane z udziałem strony w zdarzeniu – proteście przedsiębiorców - istniało, to ustało ono zanim organ powziął informację o tym zdarzeniu. Kara administracyjna, jak słusznie zauważa organ, zawsze ma charakter następczy. Jednakże odstąpienie od zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu może nastąpić wyłącznie wtedy, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną. Zdarzenie z udziałem strony, które było podstawą faktyczną zastosowania kary jest niewątpliwie czynnością już dokonaną, a nie trwającym w momencie wydawania decyzji procesem. Jeżeli strona rzeczywiście w dniu [...]maja 2020 r. poprzez swoje zachowanie mogła narazić zdrowie bądź nawet życie innych osób, to stan w dniu wydawania decyzji o nałożeniu kary już nie istniał. Uzasadnieniem odstąpienia od zasady wyrażonej w art. 10 § 1 k.p.a. jawi się w tym przypadku przekonanie organu, że skoro strona, dopuściła się naruszenia nakazu określonego przemieszczania się, to będzie ten proceder kontynuowała także w przyszłości. Ocena taka jest całkowicie nieuprawniona, a nadto funkcja prewencji indywidualnej wymierzonej stronie kary, w ocenie Sądu, mogłaby być osiągnięta także w przypadku jej wymierzenia po przeprowadzeniu postępowania z poszanowaniem zasady czynnego udziału strony w postępowaniu.

Na marginesie odnotować również należy, że zasadny jest także zarzut Rzecznika, iż w aktach sprawy brak jest wzmianki wskazującej, że organ skorzystał z uprawnienia przewidzianego w art. 10 § 2 k.p.a. oraz wskazania przyczyn, dla których to uczynił.

Zauważyć też trzeba, że zgodnie z art. 15 zzzzzn pkt 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii, w szczególności, gdy urząd administracji obsługujący organ administracji publicznej wykonuje zadania w sposób wyłączający bezpośrednią obsługę interesantów, organ administracji publicznej może odstąpić od zasady określonej w art. 10 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego także w przypadku, gdy wszystkie strony zrzekły się swego prawa.

Przepis ten określa zatem dodatkową przesłankę odstąpienia od zasady czynnego udziału strony postępowania w postaci zrzeczenia się tego prawa przez wszystkie strony postępowania. Wprowadzenie tego przepisu wskazuje pośrednio, iż ustawodawca nie dostrzegł potrzeby ograniczenia zasady czynnego udziału stron w postępowaniu w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii w innych przypadkach niż w nim określonych. Nie można zatem stwierdzić, że w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii zasada czynnego udziału stron w postępowaniu miałaby być wyłączona w innych przypadkach niż określone w art. 10 § 2 k.p.a. oraz w art. 15 zzzzzn pkt 1 ustawy z dnia 2 marca

2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii.

Strona w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym, nie zrzekła się przysługującego jej prawa wynikającego z art. 10 § 1 k.p.a. Jak już podniesiono wyżej, zdaniem Sądu, nie zostały też spełnione przesłanki z art. 10 § 2 k.p.a. uzasadniające odstąpienie od zasady czynnego udziału strony w postępowaniu.

Zgodzić się również należy z zarzutami skargi dotyczącymi naruszenia art. 7 i 77 k.p.a. Organy wzięły pod uwagę przede wszystkim zasadę szybkości postępowania wyrażoną w art. 12 § 1 k.p.a., jednak umknęło ich uwadze, że w cyt. przepisie ustawodawca, obok szybkości postępowania, nakazał organom wnikliwość działania. Postepowanie dowodowe zostało natomiast ograniczone wyłącznie do notatki urzędowej sporządzonej przez policjanta. Organy pominęły całkowicie wszelkie inne źródła dowodowe. Przede wszystkim nie wykorzystano w sprawie dowodu w postaci przesłuchania strony postępowania na podstawie art. 86 k.p.a. Organy nie rozważyły także, czy dostępne są inne dowody, jak choćby zeznania świadków, czy też zapis monitoringu. Konieczność przeprowadzenia takich dowodów uzasadniona była koniecznością weryfikacji twierdzeń strony, która wskazywała, iż nie miała możliwości obejścia miejsca, w którym odbywała się demonstracja. Wskazywała też, że brak możliwości zachowania odstępu wynikał z działań samej Policji, która, zdaniem strony, stłoczyła osoby protestujące i osoby postronne. Sama notatka urzędowa policjanta również nie stanowi w pełni wiarygodnego dowodu. Nie odnotowano w niej miejsca zdarzenia, a tożsamość strony została ustalona, jak to w niej określono "na podstawie wypowiedzi ustnej". Strona wprawdzie nie przeczy, że była legitymowana przez policjanta, ale ta niepełna treść notatki podważa jej wartość dowodową, zwłaszcza w świetle całkowicie odmiennych twierdzeń strony, co do przebiegu wydarzeń mających miejsce w dniu [...] maja 2020 r.

W okolicznościach niniejszej sprawy ww. notatka służbowa nie mogła zatem stanowić wyłącznej podstawy faktycznej rozstrzygnięcia. Notatka nie jest dokumentem urzędowym w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego. Nie jest sporządzana w "przepisanej formie", jak wymaga przepis, a jej autorem nie jest "organ państwowy". Poszczególni funkcjonariusze nie są "organami" – organem jest Komendant Główny Policji, komendanci wojewódzcy, powiatowi, komendanci komisariatu. Dlatego wiarygodność tej notatki powinna zostać potwierdzona za pomocą innych środków dowodowych.

Należy także zauważyć, że stosownie do art. 15 zzzn ust. 1 i ust 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych stwierdzenie naruszenia obowiązku hospitalizacji, kwarantanny lub izolacji w związku z zapobieganiem, przeciwdziałaniem lub zwalczaniem COVID-19, nałożonego przez właściwy organ lub wynikającego z przepisów prawa może nastąpić w szczególności na podstawie ustaleń Policji, innych służb państwowych lub innych uprawnionych podmiotów. W przypadku tego rodzaju postępowań ustawodawca przewidział zatem możliwość dokonywania ustaleń faktycznych w oparciu o ustalenia Policji, które mogą mieć formę notatki służbowej. W przypadku postępowań w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za nieprzestrzegania określone nakazu przemieszczania się, ustawodawca nie przewidział tego szczególnego rodzaju środka dowodowego.

Należy też wskazać, że wymierzając administracyjną karę pieniężną z art. 48a ust. 1 pkt 1 ustawy i rozstrzygając w decyzji o jej wysokości organy naruszyły art. 189d pkt 7 k.p.a., gdyż nie rozważyły w ogóle warunków osobistych strony. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nakazują przed nałożeniem kary ustalić między innymi wagę i okoliczności naruszenia prawa, a także warunki osobiste strony, na którą kara ma być nałożona. Z akt sprawy nie wynika jakie są warunki osobiste strony. W ocenie Sądu nałożenie tak dotkliwej kary (10 000 zł) musi być poprzedzone zbadaniem przez organ jaka jest sytuacja osobista, rodzinna i majątkowa strony.

Konkludując zaskarżona decyzja i decyzją ją poprzedzająca zostały wydane bez podstawy prawnej, co wyczerpuje dyspozycję art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a., a w konsekwencji obliguje Sąd do stwierdzenie nieważności obu decyzji, zgodnie z art. 145 § 1 pkt. 2 p.p.s.a.

Sąd stwierdził jednocześnie, że z wyżej wskazanych przyczyn brak jest podstaw prawnych do kontynuowania postępowania administracyjnego, co oznacza, że wystąpiła przesłanka przewidziana w art. 145 § 3 p.p.s.a., nakazująca umorzenie tego postępowania.

Z powyższych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt. 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. i art. 145 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a., orzekł, jak w sentencji.