Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 271/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-01-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 17
journal: Dz.U. 2002 nr 241 poz 2074
law: Ustawa z dnia 18 grudnia 2002 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz niektórych innych ustaw

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Stanisław Gronowski Sędziowie Joanna Kabat-Rembelska NSA Małgorzata Korycińska (spr.) Protokolant Maciej Nawrocki po rozpoznaniu w dniu 6 stycznia 2010 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej R. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 27 listopada 2008 r. sygn. akt V SA/Wa 2013/08 w sprawie ze skargi R. P. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne 1. uchyla zaskarżony wyrok i sprawę przekazuje Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. do ponownego rozpoznania 2. zasądza od Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na rzecz R. P. 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego


UZASADNIENIE

I

Zaskarżonym skargą kasacyjną wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę R. P. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 13 czerwca 2008 r. w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne.

W uzasadnieniu orzeczenia Sąd podał, że skarżący ubiegał się o umorzenie zaległości z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenia społeczne w oparciu o przepis art. 17 ustawy z dnia 18 grudnia 2002 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 241, poz. 2074, zwanej dalej ustawą zmieniającą). Decyzją z dnia 20 kwietnia 2006 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (konto pracownicze) za okres od lutego do grudnia 1998 r. W motywach decyzji organ podniósł, że w świetle art. 28 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 1998 r. Nr 137 poz. 887 ze zm., zwaną dalej ustawą o systemie ubezpieczeń), należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, a ta przesłanka nie występuje w sprawie. Dłużnik osiąga dochody z tytułu świadczenia przedemerytalnego i istnieje możliwość sukcesywnej spłaty należności w postępowaniu egzekucyjnym. W ocenie organu nie zaistniała również sytuacja, w której opłacenie należności pozbawiłoby zobowiązanego możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją ZUS z dnia 5 lipca 2007 r. Następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 5 września 2007 r. uchylił zaskarżoną decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z 5 lipca 2006 r., uznając, iż organ orzekający nie zbadał przesłanek z art. 17 ustawy zmieniającej, a w szczególności nie dokonał ocen "ważnego interesu" zobowiązanego w świetle materiału dowodowego sprawy. Sąd przyjął, iż stanowi to naruszenie przepisu art. 17 cyt. ustawy w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Ponadto uznał za uzasadnione zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania.

W wyniku ponownego rozpoznania sprawy ZUS decyzją z dnia 13 czerwca 2008 r. utrzymał w mocy decyzję Zakładu z dnia 20 kwietnia 2006 r. W uzasadnieniu decyzji organ podał, iż zobowiązany nie korzystał ze świadczeń Ośrodka Pomocy Społecznej, mieszka wraz z byłą żoną, która jest głównym lokatorem mieszkania i prowadzi odrębne gospodarstwo domowe. Wskazał, iż w rozpatrywanej sprawie nie ma zastosowania artykuł 28 ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń z uwagi na fakt, iż zobowiązany nie był osobą prowadzącą pozarolniczą działalność gospodarczą i odpowiada za zobowiązania spółki na mocy wyroku Sądu. Następnie stwierdził, iż nie znalazł podstaw do umorzenia należności w oparciu o art. 17 ustawy zmieniającej z uwagi na fakt, że wnioskodawca posiada stałe źródło dochodu pozwalające na regulowanie zaległości. Organ podniósł, że zalegle składki stanowią przychód Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, z którego finansowane są lub będą świadczenia dla pracowników spółki a ponadto dłużnik korzysta ze świadczenia z Funduszu Pracy, na który również był obowiązany dokonywać opłat, jako członek zarządu spółki.

Oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. przeanalizował wpierw wytyczne zawarte w uprzednim wyroku i stwierdził, że Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych uwzględnił wskazania, co do dalszego postępowania w toku ponownego rozpoznawania sprawy. W szczególności organ uzupełnił postępowanie dowodowe o dane z Ośrodka Pomocy Społecznej, Urzędu Skarbowego oraz dokumenty przedłożone przez stronę. Nadto, zgodnie z nakazem sądu, organ zbadał przesłanki z art. 17 ustawy zmieniającej, oceniając, iż po stronie skarżącego nie występuje "ważny interes" w rozumieniu przytoczonego przepisu, który mógłby stanowić podstawę do umorzenia zadłużenia. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji, w ocenie Sądu, odpowiada obecnie wymogom art. 107 § 3 kpa. W konkluzji Sąd stwierdził, że przy wyjątkowym charakterze instytucji umorzenia zadłużeń z tytułu składek organ władny był dać pierwszeństwo interesowi społecznemu.

II

W skardze kasacyjnej R. P. zarzucił wyrokowi:

1. naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy - tj.:

- art. 153 p.p.s.a., poprzez pominięcie przesłanki umorzenia należności z tytułu składek, tj. "ważnego interesu zobowiązanego" - przy ocenie legalności zaskarżonej decyzji Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, i dokonanie oceny sprawy jedynie z punktu widzenia przesłanki "bezskuteczności egzekucji", a nadto brak wyjaśnienia, dlaczego należy uznać, że w sprawie nie zachodzi "ważny interes zobowiązanego", a w związku z tym niezastosowanie oceny prawnej i wskazań wynikających z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 5 września 2007 r., sygn. akt V SA/Wa 148/07,

- art. 141 § 4 zdanie pierwsze p.p.s.a. przez brak wskazania podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia, w tym nie przedstawienie wykładni pojęcia "ważnego interesu zobowiązanego" w rozumieniu art. 17 ustawy z dnia 18 grudnia 2002 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw,

- art. 133 § 1 zdanie pierwsze ustawy oraz art. 141 § 4 - p.p.s.a. - przez wydanie wyroku nie na podstawie akt sprawy, gdyż w zaskarżonym wyroku nie ustalono, jaka jest sytuacja Skarżącego w kontekście przesłanki umorzenia, tj. ważnego interesu zobowiązanego, o której mowa w art. 17 ustawy z dnia 18 grudnia 2002 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw,

- art. 1, art. 3 § 1, art. 133 § 1 zdanie pierwsze, art. 141 § 4 oraz art. 145 § 1 pkt 1) lit. a) i c) p.p.s.a. przez błędne uznanie, iż zaskarżona decyzja Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych była zgodna z prawem, to jest nie naruszała: prawa materialnego - a mianowicie art. 17 ustawy o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw

- art. 7 i 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego - poprzez wydanie decyzji dowolnej oraz sprzecznej z zebranym w sprawie materiałem,

2. naruszenia prawa materialnego - tj. art. 17 ustawy o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw przez jego niewłaściwe zastosowanie, w wyniku, czego sprawa Skarżącego nie została rozpatrzona w kontekście właściwych przesłanek pozwalających na podjęcie decyzji w sprawie umorzenia należności z tytułu składek wynikających z przywołanego przepisu.

Podnosząc te zarzuty skarżący domagał się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznania skargi, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenia od Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.

III

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 28 ust. 1 ustawy o systemie ubezpieczeń należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub części przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych. Przesłanki umorzenia zaległości z tytułu składek określone zostały w art. 28 ust. 2 i ust. 3 a omawianej ustawy jak i w art. 17 ustawy zmieniającej. W myśl art. 28 ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, z zastrzeżeniem ust. 3a. Powołany w tym przepisie ust. 3a stanowi, że należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Szczegółowe zasady umorzenia należności z tytułu składek w przypadku braku ich całkowitej nieściągalności określa akt wykonawczy wydany na podstawie art. 28 ust. 3 b ustawy o systemie ubezpieczeń - rozporządzenie Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. (Dz. U. Nr 141, poz. 1365) . Natomiast stosownie do art. 17 ustawy zmieniającej, Zakład może umarzać należności z tytułu składek:

1) na ubezpieczenie społeczne, na Fundusz Pracy i na Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, należnych do dnia 31 grudnia 1998 r.,

2) na ubezpieczenie rentowe w części finansowanej przez płatnika składek i na ubezpieczenie wypadkowe oraz na Fundusz Pracy i na Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, należnych za okres od 1 stycznia 1999 r. do 31 grudnia 2001 r.

- pomimo braku ich całkowitej nieściągalności w przypadku, gdy zobowiązana do ich opłacania jest osoba fizyczna niepodlegająca przepisom ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. o restrukturyzacji niektórych należności publicznoprawnych od przedsiębiorców (Dz. U. Nr 155, poz. 1287), jeżeli przemawia za tym ważny interes tej osoby.

Ponieważ w rozpoznawanej sprawie pozostaje poza sporem, iż nie występuje przesłanka całkowitej nieściągalności należności zdefiniowana w art. 28 ust. 3 ustawy o systemie ubezpieczeń, dla dalszych rozważań istotnymi są regulacje prawne zawarte w art. 28 ust. 3 a ustawy o systemie ubezpieczeń i art. 17 ustawy zmieniającej. Przepisy te określają przesłanki umorzenia zaległości pomimo braku ich całkowitej ściągalności, różnią się jednak dodatkowymi warunkami, jakie muszą być spełnione dla ich zastosowania. I tak art. 28 ust. 3 a ustawy o systemie ubezpieczeń obejmuję tę grupę ubezpieczonych, która jest równocześnie płatnikami składek niezależnie od okresu, w którym powstała zaległa należność. Natomiast art. 17 ustawy zmieniającej obejmuje ubezpieczonych będących osobami fizycznymi niepodlegającym przepisom ustawy o restrukturyzacji niektórych należności publicznoprawnych od przedsiębiorców i ma zastosowanie, w przypadku określonym w jego punkcie 1, do składek należnych do dnia 31 grudnia 1998 r. Dalsze różnice pomiędzy omawianymi przepisami dotyczą powodu, dla którego należności mogą być umarzane. W art. 28 ust. 3 a ustawy o systemie ubezpieczeń mowa jest o "uzasadnionych przypadkach", a w art. 17 ustawy zmieniającej o "ważnym interesie". W delegacji ustawowej zawartej w art. 28 ust. 3 b ustawy o systemie ubezpieczeń ustawodawca upoważnił właściwego ministra do wydania rozporządzenia określającego szczegółowe zasady umarzania, o którym mowa w ust. 3a, z uwzględnieniem przesłanek uzasadniających umorzenie, biorąc pod uwagę ważny interes osoby zobowiązanej do opłacenia należności z tytułu składek oraz stan finansów ubezpieczeń społecznych. Wydany na tej podstawie akt wykonawczy w § 3 ust. 1 w istocie definiuje pojęcie "uzasadnionych przypadków", o którym mowa w art. 28 ust. 3 a ustawy o systemie ubezpieczeń.

W ustawie zmieniającej, ustawodawca wprowadzając "ważny interes", jako przesłankę umorzenia należności z tytułu składek należnych za okres ściśle określony w art. 17 tej ustawy, nie sprecyzował tego pojęcia, ani też nie zawarł delegacji dla właściwego organu do określenia zasad umorzenia zaległości w oparciu o tę przesłankę. Posługując się kryterium ocennym, niedookreślonym prawodawca pozostawił Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych margines swobody w zakresie oceny stanu faktycznego i konkluzji wynikających z tej oceny. Pozostawienie takiej swobody uprawnionemu organowi nie oznacza w żadnej mierze dowolności w ocenie stanu faktycznego. Im bardziej bowiem niedookreślone są przesłanki podjęcia decyzji, tym bardziej szczegółowe, przekonujące i pełne musi być uzasadnienie powodów przyjęcia przez organ stosujący prawo danego rozumienia określonego pojęcia. Organ stosujący prawo, jest więc zobligowany do udowodnienia poprawności przyjętego przez siebie rozumienia danego pojęcia i przedstawienia argumentów przemawiających za przyjęciem określonego sposobu rozumowania. Ten obowiązek organu przekłada się na obowiązek dokonania przez sąd administracyjny kontrolujący decyzję administracyjną oceny poprawności rozumienia przez organ pojęcia niedookreślonego i powodów podjęcia decyzji opartej na danym rozumieniu tego pojęcia.

Przenosząc te rozważania na grunt rozpoznawanej skargi kasacyjnej, zauważyć wpierw należy, że skarżący w toku postępowania administracyjnego domagał się umorzenia należności w oparciu o art. 17 ustawy zmieniającej. Do rozpoznania wniosku w oparciu o ten przepis zgodnie z zasadami rzetelnej procedury Zakład Ubezpieczeń Społecznych zobligowany był nie tylko z uwagi na wskazaną we wniosku podstawę prawną, ale nade wszystko ze względu na treść art. 153 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 5 września 2008 r. uchylił bowiem uprzednią decyzją Zakładu stwierdzając naruszenie art. 17 ustawy zmieniającej poprzez niezbadanie przesłanek określonych w tym przepisie, a w szczególności niedokonanie oceny "ważnego interesu" zobowiązanego w świetle materiału dowodowego sprawy.

Rozpoznając ponownie sprawę Zakład uznał, iż nie zachodzą przesłanki do umorzenia zaległości określone w art. 17 ustawy zmieniającej, gdyż wnioskodawca posiada stałe źródło dochodu i nie spełnia warunków do korzystania z pomocy społecznej. Przyjmując, iż w sprawie nie występuje przesłanka "ważnego interesu" organ nie dokonał wykładni tego pojęcia ani też nie wskazał przyczyn, dla których uznał, że w istocie brak przesłanki całkowitej nieściągalności, (bo do tego sprowadza się argument stałego źródła dochodu) przesądza o braku ważnego interesu zobowiązanego. Kontrolując tę decyzję Sąd I instancji, w zakresie istotnym dla omawianego problemu, stwierdził jedynie, że "...organ, zgodnie z nakazem sądu, zbadał przesłanki z art. 17 ustawy z dnia 18 grudnia 2002 r. o zmianie ustaw o systemie ubezpieczeń społecznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw oceniając, iż po stronie skarżącego nie występuje "ważny interes" w rozumieniu przytoczonego przepisu, który mógłby stanowić podstawę do umorzenia zadłużenia". Wyrażając taki osąd Sąd I instancji nie wskazał żadnych argumentów uzasadniających jego przyjęcie. Nie dokonał wykładni pojęcia "ważnego interesu" w rozumieniu art. 17 ustawy zmieniającej i nie przedstawił wywodów wskazujących na to, że organ poprawnie rozumie tę przesłankę i właściwie zastosował przepis.

W skardze kasacyjnej w obrębie podstawy, o której mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. postawiono zarzuty naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez między innymi "nieprzedstawienie pojęcia "ważnego interesu zobowiązanego w rozumieniu art. 17 ustawy zmieniającej". W uzasadnieniu tych zarzutów autor skargi kasacyjnej podniósł, że ani w zaskarżonej decyzji ani też w zaskarżonym wyroku nie dokonano wykładni pojęcia "ważnego interesu", a ponadto, że brak jest wyjaśnień "dlaczego należało uznać", że ta przesłanka w sprawie nie występuje. Tak skonstruowane zarzuty uznać należało za usprawiedliwione. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że treść uzasadnienia wyroku nie pozwala na kontrolę instancyjną orzeczenia. Skoro nie można odtworzyć operacji logicznej, którą przeprowadził Sąd przy zastosowaniu art.17 ustawy zmieniającej, to tym samym nie można ocenić, czy skład orzekający nie popełnił w swym rozumowaniu błędów. Aby bowiem ocenić, iż w rozpoznawanej sprawie nie występuje przesłanka "ważnego interesu zobowiązanego" należało wpierw dokonać wykładni tego pojęcia, a następnie przeprowadzić proces subsumpcji.

Istotne przy tym jest, na co słusznie zwraca uwagę skarżący, iż przepis art. 17 ustawy zmieniającej obejmuje takie sytuacje, w których nie występuje przesłanka całkowitej nieściągalności. Ponadto, ustawodawca, w odróżnieniu od pojęcia "uzasadnionych przypadków" użytego w art. 28 ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń, w żaden sposób nie doprecyzował zwrotu "ważny interes", o którym mowa w art. 17 ustawy zmieniającej. Tym bardziej zatem należało ustalić znaczenie tego pojęcia, a następnie odnieść je do ustaleń faktycznych sprawy. Za takie odniesienie nie można uznać twierdzenie Sądu I instancji, że przy wyjątkowym charakterze instytucji umorzenia zadłużenia składek organ władny był dać pierwszeństwo interesowi społecznemu. Teza ta pozostaje w sprzeczności z art. 17 ustawy zmieniającej, a ponadto, co słusznie podnosi kasator, postawiona bez wszechstronnie dokonanej weryfikacji decyzji uznaniowej, czyniłaby iluzoryczną kontrolę sądowoadministracyjną decyzji.

Wadliwość uzasadnienia zaskarżonego wyroku w stopniu umożliwiającym jego kontrolę sprawia, że za przedwczesne należało uznać pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej.

Z wymienionych powodów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art.185 § 1 p.p.s.a. i art. 203 pkt 1 p.p.s.a. oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 2 pkt 2b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163 poz.1349 ze zm.), orzekł jak w sentencji.