Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2528/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-08-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 153
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 32 ust. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 106 poz 1126
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 2 sierpnia 2022 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Miron sędzia del. WSA Grzegorz Antas po rozpoznaniu w dniu 2 sierpnia 2022 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej I. sp. j. z siedzibą w O. oraz D. Ś. i M. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 marca 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 1850/18 w sprawie ze skargi I. sp. j. z siedzibą w O. oraz D. Ś. i M. D. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 18 czerwca 2018 r. znak: DOA.7110.183.2018.KKO w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 21 marca 2019 r., VII SA/Wa 1850/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Warszawie oddalił skargę I. sp. j. z/s w O. (Spółka) oraz D. Ś. i M. D. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (GINB) z 18 czerwca 2018 r., znak: DOA.7110.183.2018.KKO, w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Jak wynika z ustaleń sądu wojewódzkiego, decyzją z 6 lutego 2015 r., znak: DOA/ORZ/7110/973/14/15, GINB utrzymał w mocy decyzję Wojewody Wielkopolskiego z 30 czerwca 2014 r., znak: IR-IV.7840.9.2014.12, na wniosek M. T. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta O. z 20 grudnia 2001 r., nr WRM/RAU-7353/455/2001 (źródłowa decyzja), zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej D. Ś. i M. D. pozwolenia na budowę budynku administracyjno-biurowego i produkcyjno-magazynowego na działkach nr ew. [...], [...] i [...] położonych przy ul. [...] w O. Decyzja GINB była przedmiotem kontroli sądowej, w wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej M. T. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 24 listopada 2017 r., II OSK 548/16, uchylił wyrok WSA w Warszawie z 23 listopada 2015 r., VII SA/Wa 806/15, decyzję GINB z 6 lutego 2015 r., a także poprzedzającą ją decyzję Wojewody Wielkopolskiego z 30 czerwca 2014 r.

Następnie, decyzją z 21 marca 2018 r. Wojewoda Wielkopolski stwierdził nieważność źródłowej decyzji Prezydenta Miasta O. z 20 grudnia 2001 r., nr WRM/RAU-7353/455/2001 w przedmiocie pozwolenia na budowę.

Kolejno wskazano, że od powyższej decyzji organu wojewódzkiego Spółka złożyła odwołanie do GINB, a organ II instancji wskazaną na wstępie decyzją utrzymał ją w mocy na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r., Kodeks postepowania administracyjnego (Dz. U. 2017, poz. 1257 ze zm., K.p.a.).

Dalej w wyroku VII SA/Wa 1850/18 przywołano argumentację organu odwoławczego, który wskazywał, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji stanowi wyjątek od zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych. Jest ono instytucją szczególną, stąd też zaistnienie przesłanki powodującej stwierdzenie nieważności decyzji musi być oczywiste, a do stwierdzenia nieważności może dojść wyłącznie w przypadku stwierdzenia istnienia którejkolwiek z przesłanek zawartych w art. 156 § 1 K.p.a. GINB wyjaśnił, że zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 ustawy z 7 lipca 1994 r., Prawo budowlane (Dz. U. 2000, Nr 106, poz. 1126, według stanu na dzień wydawania kontrolowanej decyzji, uPb) pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz wykazał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W wyniku przeprowadzonego postępowania nie udało się odzyskać wniosku o pozwolenie na budowę, jak również dokumentacji potwierdzającej prawo do dysponowania działkami inwestycyjnymi na cele budowlane. Jednakże, z treści odpisu zupełnego księgi wieczystej wynika, że na dzień wydania kontrolowanej decyzji o pozwoleniu na budowę właścicielami ww. nieruchomości byli D. Ś. i M. D. na zasadzie wspólności łącznej wspólników spółki cywilnej. Ponadto inwestor uzyskał decyzję Prezydenta Miasta O. z 14 sierpnia 2000 r., znak: WRM/RAU-7331/340/2000, ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku administracyjno-biurowego i produkcyjno-magazynowego na działkach nr ew. [...], [...], [...], [...] w O., oraz decyzję tegoż organu z 9 marca 2001 r., znak: WRM/RAU-7331/50/2001, ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku administracyjnego na działce nr ew. [...] w O. Wobec powyższego, decyzja o pozwoleniu na budowę nie została wydana z rażącym naruszeniem art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 uPb.

Następnie sąd przywołał dalsze wywody organu odwoławczego, który stwierdził, że analiza akt sprawy nie wykazała, aby sporna inwestycja polegająca na budowie budynku administracyjnego naruszała w sposób rażący ustalenia ww. decyzji Prezydenta Miasta O. z 9 marca 2001 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Sporna inwestycja w części dotyczącej budowy budynku produkcyjno-magazynowego nie narusza także w sposób rażący ww. decyzji. Dalej GINB podniósł, że nie wykazano, aby sporna inwestycja naruszała w sposób rażący przepisy prawa. Organ centralny wskazał, że ze znajdującego się w aktach sprawy projektu technologicznego wynika, że w hali produkcyjnej produkowane będą wkręty samowiercące do mocowania pokryć dachowych (wykonywane ze specjalnie utwardzonej stali, galwanicznie cynkowanej, które następnie będą malowane proszkiem poliestrowym), podkładki pod wkręty (wykonywane ze stalowej blachy galwanizowanej), kołnierze uszczelniające (wykonywane z elastomeru EPDM lub silikonu z zatopioną na brzegu taśmą z elastycznego stopu aluminium) oraz uszczelnienia otworów technicznych (por. opis technologiczny str. 4 i 5). W powyższym projekcie technologicznym wskazano również, że "w projektowanym zakładzie nie będą wykonywane procesy galwanizacji o czym świadczy wymienienie stali ocynkowanej w wykazie gotowych surowców do produkcji oraz brak ścieków technologicznych".

GINB podkreślił, że Naczelny Sąd Administracyjny w przywołanym na wstępie wyroku z 24 listopada 2017 r., II OSK 548/16, wskazał, iż "obróbka elementów stalowych, jak również malowanie proszkowe w piecu lakierniczym elementów będących przedmiotem produkcji, uznać należy, iż taki zakres produkcji wyczerpuje znamiona ww. przepisu rozporządzenia z 14 lipca 1998 r. To zaś nakazywało przed wydaniem decyzji Prezydenta Miasta O. z 20 grudnia 2001 r., nr WRM/RAU-7353/455/2001, spełnienie wymogu obligatoryjności przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Brak takiej oceny (co jest niesporne w tej sprawie), powoduje że decyzja z 20 grudnia 2001 r. rażąco narusza art. 32 ust. 1 pkt 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w zw. z art. 46 ust. 1 i 4 pkt 2 ustawy dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska. Natomiast brak niezbędnej i wymaganej prawem oceny środowiskowej przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę stanowi rażące naruszenie przepisów wskazanych we wniosku o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji i rodzi skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia zasady praworządności". Organ odwoławczy stwierdził, że prowadząc postępowanie po w/w wyroku NSA, bezwzględnie jest zobowiązany do rozstrzygnięcia sprawy w sposób zgodny ze stanowiskiem wyrażonym przez sąd. Na wezwanie organu, inwestor (pismem z 27 kwietnia 2018 r.) poinformował, że nie posiada decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia wydanej dla przedmiotowej inwestycji. Wobec powyższego, zdaniem GINB trafna była decyzja I instancji stwierdzająca, że kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja Prezydenta Miasta O. z 20 grudnia 2001 r. została wydana z rażącym naruszeniem art. 32 ust. 1 pkt 1 uPb oraz art. 46 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska (uPoś), w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

Następnie sąd pierwszej instancji wskazał, że skargę na decyzję GINB złożyli Spółka, D. Ś. i M. D. wnosząc o jej uchylenie oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

Zaskarżonej decyzji zarzucono:

1. naruszenie przepisów postępowania, w stopniu mającym istotny wpływ na treść wydanego rozstrzygnięcia, tj. art. 156 § 2 K.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 7) K.p.a. w zw. z art. 32 ust. 1 uPb i w zw. z art. 46 ust. 1 i art. 11 uPoś, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji stwierdzającej nieważność decyzji Prezydenta Miasta O. z 20 grudnia 2001 r., znak: WRM/RAU-7353/455/2001, zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę, podczas gdy organ był co najwyżej władny do wydania na podstawie art. 158 § 2 K.p.a. decyzji stwierdzającej wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa, wobec braku możliwości wyeliminowania przedmiotowego pozwolenia na budowę z obrotu prawnego;

2. naruszenie przepisów prawa materialnego tj. § 2 pkt 4) lit. d) rozporządzenia Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z 14 lipca 1998 r. w sprawie określenia rodzajów inwestycji szczególnie szkodliwych dla środowiska i zdrowia ludzi albo mogących pogorszyć stan środowiska oraz wymagań, jakim powinny odpowiadać oceny oddziaływania na środowisko tych inwestycji (rozp. 1998), poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że przedsięwzięcie budowlane objęte źródłową decyzją o pozwoleniu na budowę stanowiło przedsięwzięcie określone w treści w/w przepisu, podczas gdy w świetle prawidłowej wykładni normy prawnej wynikającej z regulacji w/w rozporządzenia, brak było jakiejkolwiek podstawy prawnej do zakwalifikowania spornej inwestycji jako inwestycji mogącej pogorszyć stan środowiska;

3. naruszenie przepisów postępowania, w stopniu mającym istotny wpływ na treść wydanego rozstrzygnięcia, tj. art. 156 § 1 pkt 2) K.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji stwierdzającej nieważność decyzji Prezydenta Miasta O. z 20 grudnia 2001 r., podczas gdy przedmiotowa decyzja nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa;

4. naruszenie przepisów postępowania, w stopniu mającym istotny wpływ na treść wydanego rozstrzygnięcia, tj. art. 156 § 2 K.p.a. w zw. art. 158 § 2 K.p.a. i w zw. z art. 2 Konstytucji RP oraz wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., P 46/13, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji stwierdzającej nieważność decyzji Prezydenta Miasta O. z 20 grudnia 2001 r., podczas gdy organ był co najwyżej władny do wydania na podstawie art. 158 § 2 K.p.a. decyzji stwierdzającej wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa, wobec braku możliwości wyeliminowania przedmiotowego pozwolenia na budowę z obrotu prawnego, w tym z uwagi na znaczny upływ czas od wydania decyzji, na podstawie której strony postępowania - beneficjenci pozwolenia na budowę nabyli prawo;

5. naruszenie przepisów postępowania, w stopniu mającym istotny wpływ na treść wydanego rozstrzygnięcia, tj. art. 153 Ppsa poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie przez organ II instancji, że jest on bezwzględnie związany oceną prawną dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 24 listopada 2017 r., II OSK 548/16, podczas gdy:

a) w/w ocena prawna uległa dezaktualizacji w świetle nowych faktów i okoliczności ujawnionych w toku ponownego postępowania prowadzonego przed organem I i II instancji oraz zgromadzonego w tym postępowaniu materiału dowodowego, który nie był przedmiotem oceny i weryfikacji w postępowaniu zakończonym wydaniem w/w wyroku,

b) jak również wobec pominięcia okoliczności, że przepisy prawa dotyczące klasyfikacji przedsięwzięć w zakresie wymogu przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko przed uzyskaniem pozwolenia na budowę uległy zmianie,

c) przedmiotowa inwestycja była również poddana klasyfikacji środowiskowej w pełnym zakresie, tj. dla istniejącej oraz planowanej do rozbudowania część zakładu z uwzględniałem zsumowanego i skumulowanego potencjalnego oddziaływania istniejącej oraz przyszłej część przedsięwzięcia na środowisko, także przed wydaniem decyzję Starosty O. z dnia 11 marca 2013 r., Nr RPA.6740.1.49.2013, zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na rozbudowę budynku produkcyjno-magazynowego o pomieszczenia magazynowe na działce nr [...] obręb [...] i w ramach tego postępowania w świetle regulacji prawnych obowiązujących w dacie wydawania w/w decyzji o pozwoleniu na budowę przedsięwzięcie nie wymagało uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach;

6. naruszenie przepisów postępowania, w stopniu mającym istotny wpływ na treść wydanego rozstrzygnięcia, tj. art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. art. 6 i art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a. poprzez ich niewłaściwe niezastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, z pominięciem materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy przez organy I i II instancji, w tym w szczególności dowodu z dokumentów przedłożonych przez skarżących przed organem II instancji w piśmie z 27 kwietnia 2018 r. jednoznacznie wskazujących, że:

a) sporna inwestycja i jej oddziaływanie na środowisko było przedmiotem wielokrotnych pozywanych kontroli prowadzonych przez uprawnione organy,

b) przedmiotowa inwestycja była poddana klasyfikacji środowiskowej w pełnym zakresie, tj. dla istniejącej oraz planowanej do rozbudowania części zakładu z uwzględnieniem zsumowanego i skumulowanego potencjalnego oddziaływania istniejącej oraz przyszłej części przedsięwzięcia, także przed wydaniem decyzji Starosty O. z dnia 11 marca 2013 r., Nr RPA.6740.1.49.2013, zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na rozbudowę budynku produkcyjno-magazynowego o pomieszczenia magazynowe na działce nr [...] obręb [...],

c) i w ramach tego postępowania w świetle regulacji prawnych obowiązujących w dacie wydawania w/w decyzji o pozwoleniu na budowę przedsięwzięcie nie wymagało uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach; powyższe w konsekwencji skutkowało wydaniem zaskarżonej decyzji z pominięciem istotnej części zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, którego prawidłowa ocena przez organ II instancji winna skutkować wydaniem rozstrzygnięcia uchylającego decyzję organu I instancji i wydaniem decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta O. z 20 grudnia 2001 r., ew. wydaniem na podstawie art. 158 § 2 K.p.a. w zw. z art. 156 § 2 K.p.a. decyzji stwierdzającej wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa;

7. naruszenie przepisów postępowania, w stopniu mającym istotny wpływ na treść wydanego rozstrzygnięcia, tj. art. 107 § 3 w zw. z art. 7 i art. 8 K.p.a. poprzez nieustosunkowanie się do twierdzeń, zarzutów i wniosków skarżących przedstawionych w toku postępowania prowadzonego przez organ I instancji, jak również podnoszonych w odwołaniu od decyzji organu I instancji oraz w złożonym w toku postępowania przed organem II instancji piśmie z 27 kwietnia 2018 r. i w konsekwencji całkowite pominięcie istotnych okoliczności sprawy oraz ich oceny prawnej, mających istotny wpływ na treść wydanego rozstrzygnięcia, a w konsekwencji pominięcie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji określenia faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, jak również nieustosunkowanie się do podnoszonych w odwołaniu zarzutów i niewyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

W obszernym uzasadnieniu skargi strona skarżąca przedstawiła argumentację na poparcie podniesionych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie.

Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Warszawie oddalił skargę.

W motywach tego orzeczenia sąd pierwszej instancji stwierdził, że nie można zarzucić organowi centralnemu naruszenia przepisów prawa materialnego i procesowego, wskazanych w skardze. Obszerna argumentacja skarżących w ocenie tegoż sądu stanowi polemikę ze stanowiskiem NSA, polegającą na podważaniu jego wykładni. Ponadto sąd pierwszej instancji zauważa, że w dacie wydawania wyroku NSA z 24 listopada 2017 r. znana była treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r. P 46/13. Wydając wyrok II OSK 548/16 Sąd Naczelny nie zalecił organom administracji (tak jak oczekują tego skarżący) stwierdzenia wydania decyzji źródłowej z naruszeniem prawa na podstawie art. 158 § 2 K.p.a., a wyraźnie stwierdził naruszenie art. 32 ust. 1 pkt 1 uPb w zw. z art. 46 ust. 4 pkt 2 uPoś w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie i brak uznania, że ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę została wydana z rażącym naruszeniem prawa.

Jednocześnie sąd wojewódzki nie podzielił stanowiska skargi dotyczącego zaistnienia nieodwracalnych skutków prawnych, jakie wywołać miała źródłowa decyzja z 20 grudnia 2001 r. Wybudowanie obiektu budowlanego w oparciu o ostateczne pozwolenie na budowę nie może – zdaniem WSA w Warszawie – wyłączać dopuszczalności stwierdzenia nieważności tego pozwolenia.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiedli Spółka oraz D. Ś. i M. D., zastępowani przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając to orzeczenie w całości.

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono:

1) na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (w dacie wniesienia skargi kasacyjnej: Dz. U. 2018, poz. 1302 ze zm., Ppsa) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i treść wydanego rozstrzygnięcia, tj.:

a) art. 151 w zw. z art. 153 Ppsa poprzez błędne uznanie przez sąd pierwszej instancji, że tak organy, jak i sąd pierwszej instancji byli związani oceną prawną wyrażoną przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 24 listopada 2017 r., II OSK 548/16, a w konsekwencji oddalenie skargi, podczas gdy: w/w ocena prawna uległa dezaktualizacji, w świetle nowych faktów i okoliczności ujawnionych w toku ponownego postępowania prowadzonego przed organem l i II instancji oraz zgromadzonego w tym postępowaniu materiału dowodowego, który nie był przedmiotem oceny i weryfikacji w postępowaniu zakończonym wydaniem w/w wyroku, jak również wobec pominięcia okoliczności, że przepisy prawa dotyczące klasyfikacji przedsięwzięć w zakresie wymogu przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko przed uzyskaniem pozwolenia na budowę uległy zmianie, a przedmiotowa inwestycja była również poddana klasyfikacji środowiskowej w pełnym zakresie, tj. dla istniejącej oraz planowanej do rozbudowania części zakładu z uwzględnieniem zsumowanego i skumulowanego potencjalnego oddziaływania istniejącej oraz przyszłej części przedsięwzięcia na środowisko, także przed wydaniem decyzji Starosty O. z 11 marca 2013 r., Nr RPA.6740.1.49.2013, zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na rozbudowę budynku produkcyjno-magazynowego o pomieszczenia magazynowe na działce nr [...] obręb [...] i w ramach tego postępowania w świetle regulacji prawnych obowiązujących w dacie wydawania w/w decyzji o pozwoleniu na budowę przedsięwzięcie nie wymagało uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach;

b) art. 151 Ppsa w zw. z art. 6 w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. w. zw. z art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. polegające na bezzasadnym oddaleniu skargi i błędnym uznaniu przez sąd pierwszej instancji, że na gruncie niniejszej sprawy nie doszło do wydania decyzji przez organ z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej, z pominięciem materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy przez organy I i II instancji w tym, w szczególności dowodu z dokumentów przedłożonych przez skarżących przed organem II instancji w piśmie z 27 kwietnia 2018 r. jednoznacznie wskazujących, że: sporna inwestycja i jej oddziaływanie na środowisko było przedmiotem wielokrotnych, pozytywnych kontroli prowadzonych przez uprawnione organy, przedmiotowa inwestycja była poddana klasyfikacji środowiskowej w pełnym zakresie, tj. dla istniejącej oraz planowanej do rozbudowania części zakładu z uwzględniałem zsumowanego i skumulowanego potencjalnego oddziaływania istniejącej oraz przyszłej części przedsięwzięcia, także przed wydaniem decyzji Starosty O. z 11 marca 2013 r., Nr RPA.6740.1.49.2013, zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na rozbudowę budynku produkcyjno-magazynowego o pomieszczenia magazynowe na działce nr [...] obręb [...], i w ramach tego postępowania w świetle regulacji prawnych obowiązujących w dacie wydawania w/w decyzji o pozwoleniu na budowę przedsięwzięcie nie wymagało uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, czego konsekwencją było uznanie przez sąd pierwszej instancji, że organ nie poczynił przy wydawaniu decyzji błędnych i niepełnych ustaleń faktycznych, co skutkowało podjęciem rozstrzygnięcia zawartym w zaskarżonym wyroku, podczas gdy prawidłowa ocena dokonana przez organ II instancji winna skutkować wydaniem rozstrzygnięcia uchylającego decyzję organu I instancji i wydaniem decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta O. z 20 grudnia 2001 r., ewentualnie wydaniem na podstawie art. 158 § 2 K.p.a. w zw. z art. 156 § 2 K.p.a. decyzji stwierdzającej wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa, co w konsekwencji winno skutkować wydaniem przez sąd pierwszej instancji wyroku uwzględniającego skargę i uchylającego zaskarżoną decyzję;

c) art. 151 Ppsa polegające na bezzasadnym oddaleniu skargi i uznaniu przez sąd pierwszej Instancji, że nie doszło do naruszenia przepisów art. 107 § 3 w zw. z art. 7 i art. 8 K.p.a. przez organ II instancji poprzez nieustosunkowanie się do twierdzeń, zarzutów i wniosków skarżących przedstawionych w toku postępowania prowadzonego przez organ I instancji, jak również podnoszonych w odwołaniu od decyzji organu I instancji oraz w złożonym w toku postępowania przed organem II instancji piśmie z 27 kwietnia 2018 r. i w konsekwencji całkowite pominięcie istotnych okoliczności sprawy oraz jej oceny prawnej, mających istotny wpływ na treść wydanego rozstrzygnięcia, a w konsekwencji pominięcie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji określenia faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, jak również nieustosunkowanie się do podnoszonych w odwołaniu zarzutów i niewyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa, co w konsekwencji winno skutkować wydaniem przez sąd pierwszej instancji wyroku uwzględniającego skargę i uchylającego zaskarżoną decyzję;

d) art. 134 § 1 w zw. z art. 141 § 4 i art. 151 Ppsa poprzez nieprawidłowe uzasadnienie wydanego w sprawie wyroku, polegające na zaniechaniu przez WSA w Warszawie pełnego wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia wyroku, tj. niewskazaniu, dlaczego podzielił on stanowisko organu odwoławczego oraz braku ustosunkowania się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do zarzutów skargi, w szczególności brak odniesienia się do zarzutu dotyczącego naruszenia przepisów prawa procesowego, co skutkowało wydaniem orzeczenia oddalającego skargę;

2) na podstawie art. 174 pkt 1 Ppsa naruszenie prawa materialnego tj.

a) art. 156 § 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 7) K.p.a. w zw. z art. 32 ust. 1 uPb w zw. z art. 46 ust. 1 i art. 11 uPoś (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania źródłowej decyzji z 20 grudnia 2001 r.) i w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i nieuwzględnienie skargi, podczas gdy organ odwoławczy był co najwyżej władny do wydania na podstawie art. 158 § 2 K.p.a. decyzji stwierdzającej wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa, wobec braku możliwości wyeliminowania przedmiotowego pozwolenia na budowę z obrotu prawnego, co w konsekwencji winno skutkować wydaniem przez sąd pierwszej instancji wyroku uwzględniającego skargę i uchylającego zaskarżoną decyzję,

b) § 2 pkt 4) lit. d) rozp. 1998 (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania źródłowej decyzji z 20 grudnia 2001 r.), w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że przedsięwzięcie objęte źródłową decyzją o pozwoleniu na budowę stanowiło przedsięwzięcie określone w treści w/w przepisu, podczas gdy w świetle prawidłowej wykładni normy prawnej wynikającej z regulacji w/w rozporządzenia, brak było jakiejkolwiek podstawy prawnej do zakwalifikowania spornej inwestycji jako inwestycji mogącej pogorszyć stan środowiska,

c) art. 156 § 1 pkt 2) K.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że decyzja Prezydenta Miasta O. z 20 grudnia 2001 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa skutkującym stwierdzeniem jej nieważności, a w konsekwencji nieuwzględnienie skargi,

d) art. 156 § 2 w zw. art. 158 § 2 K.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa i w zw. z art. 2 Konstytucji RP oraz wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r. P 46/13 poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i nieuwzględnienie skargi, podczas gdy decyzja organu stwierdzająca nieważność została wydana po 16 latach od wydania pierwotnej decyzji Prezydenta Miasta O. z 20 grudnia 2001 r., a organ był co najwyżej władny do wydania na podstawie art. 158 § 2 K.p.a. decyzji stwierdzającej wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa, wobec braku możliwości wyeliminowania przedmiotowego pozwolenia na budowę z obrotu prawnego, w tym z uwagi na znaczny upływ czas od wydania decyzji, na podstawie której strony postępowania - beneficjenci pozwolenia na budowę nabyli prawo.

Mając powyższe na uwadze skarżący kasacyjnie wnoszą o:

1) uchylenie - na podstawie art. 188 Ppsa - zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi;

ewentualnie o:

2) uchylenie - na podstawie art. 185 Ppsa - zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie;

3) zasądzenie - na podstawie art. 203 Ppsa od GINB na rzecz skarżących - zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego i opłaty skarbowej od pełnomocnictwa, według norm przepisanych,

4) rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Zdaniem skarżących kasacyjnie istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do wykładni nieobwiązującego już przepisu § 2 pkt 4) lit. d) rozp. 1998, co do błędnego w ocenie stron kwalifikowania przedsięwzięcia objętego przedmiotowym pozwoleniem na budowę jako "zakładu do powierzchniowej obróbki i powlekania metali (w tym galwanizerni)".

Podkreślają, że wykładnia w/w regulacji prawnej poczyniona przez Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z 24 listopada 2017 r., II OSK 548/16, a dokonana po upływie 16 lat od dokonania wykładni i zastosowania tego przepisu przez Prezydenta Miasta O. przy wydawaniu przedmiotowego pozwolenia na budowę, jest błędna, niemożliwa do pogodzenia w świetle wynikającej z art. 2 Konstytucji RP zasady demokratycznego państwa prawnego oraz uregulowanych w art. 16 i art. 8 K.p.a., zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych oraz zasady budowania i pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. W opinii skarżących kasacyjnie prawidłowa wykładnia w/w przepisu dokonana przede wszystkim w oparciu o reguły wykładni językowej przekonuje bowiem, że w języku prawnym i prawniczym użycie spójnika "i" odpowiada koniunkcji i co do zasady łączy współrzędne części zdania o treściach uzupełniających się. Posłużenie się przez ustawodawcę określonym rodzajem spójnika ma zatem doniosłe znacznie i powoduje określone skutki dla wykładni. Skoro w przytoczonej regulacji użyto spójnika “i", to do zakwalifikowania danej inwestycji, jako inwestycji mogącej pogorszyć stan środowiska - a więc wymagającej przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko - niezbędne było jednoczesne spełnienie dwóch warunków: prowadzenia powierzchniowej obróbki metali, jak i powlekania metali, brak było jakiejkolwiek podstawy do kwalifikowania przedsięwzięcia objętego wnioskiem, jako inwestycji określonej w § 2 pkt 4) lit. d) w/w rozporządzenia.

Skarżący kasacyjnie wskazują, że zgodnie z opisem zawartym w projekcie technologicznym hali produkcyjnej przewidziano, że w zakładzie produkowane będą wkręty samowiercące do mocowania pokryć dachowych - z utwardzonej stali, galwanicznie cynkowanej, które będą malowane proszkiem poliestrowym - podkładki pod wkręty z blachy stalowej galwanizowanej, kołnierze uszczelniające z elastomeru EPDM lub silikonu z zatopioną na brzegu taśmą z elastycznego stopu aluminium, a także uszczelnienia otworów technicznych. W ww. projekcie technologicznym podkreślono przy tym wprost, że "w projektowanym zakładzie nie będą wykonywane procesy galwanizacji o czym świadczy wymienienie stali ocynkowanej w wykazie gotowych surowców do produkcji oraz brak ścieków technologicznych". W ocenie skarżących kasacyjnie skoro zatem z w/w opisu zawartego w projekcie technologicznym wprost wynikało, że w zakładzie nie będzie wykonywany proces obróbki powierzchniowej metali, brak było jakiekolwiek podstawy do zakwalifikowania inwestycji jako przedsięwzięcia określonego w § 2 pkt 4) lit. d) w/w rozp. 1998. W konsekwencji Prezydent Miasta O. prawidłowo zakwalifikował sporne przedsięwzięcie i prawidłowo przyjął, że brak jest podstawy do przeprowadzenia na etapie wydania pozwolenia na budowę oceny oddziaływania na środowisko, w świetle art. 32 ust. 1 uPb w zw. z art. 46 ust. 1 i ust. 4 uPoś.

W wykonaniu zarządzenia Z-cy Przewodniczącej Wydziału z 11 kwietnia 2022 r., poinformowano strony, że wobec ograniczeń w orzekaniu wynikających z przepisów ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.), skarżący kasacyjnie może zrzec się rozprawy i jeżeli pozostałe strony w terminie określonym w art. 182 § 2 Ppsa nie zażądają rozprawy, to sąd taką skargę kasacyjną rozpozna na posiedzeniu niejawnym.

W odpowiedzi na powyższe GINB w piśmie z 20 kwietnia 2022 r. poinformował, że nie żąda przeprowadzenia rozprawy. W piśmie procesowym z tego samego dnia pełnomocnik skarżących kasacyjnie zrzekł się przeprowadzenia rozprawy i tym samym wyraził zgodę na rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.

Także pełnomocnik uczestniczki postępowania M. T. w piśmie z 21 kwietnia 2022 r. poinformował, że nie żąda przeprowadzenia rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa (aktualny tekst jednolity Dz. U. 2022, poz. 329) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia jej zarzutów. Sprawa podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony nie zażądały, stosownie do art. 182 § 2 Ppsa, jej przeprowadzenia.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów kasacyjnych (art. 193 zd. 2 Ppsa).

A. Należy podkreślić, że zarzuty skargi kasacyjnej stanowią w zasadzie powielenie zarzutów skargi, która była przedmiotem wnikliwej analizy sądu pierwszej instancji. Zatem należy je uznać co do reguły za polemikę ze stanowiskiem (oceną prawną) wyrażonym w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

B. Przywołany w skardze kasacyjnej art. 151 Ppsa jest przepisem o charakterze ogólnym i wynikowym, który określa oznaczony przypadek, kiedy sąd administracyjny w razie nieuwzględnienia skargi w całości lub w części oddala ją odpowiednio w całości lub w części. Strona skarżąca kasacyjnie chcąc wykazać jako zasadną podstawę skargi kasacyjnej, skoro w tej sprawie skargę oddalono na zasadzie art. 151 Ppsa, powinna wskazać konkretne przepisy, którym uchybił zaskarżony organ, a którego to uchybienia nie dostrzec miał wadliwie sąd pierwszej instancji. Nieskuteczność tej argumentacji prowadzić będzie do wniosku, że zarzut naruszenia przez sąd pierwszej instancji przepisu art. 151 Ppsa będzie musiał zostać uznany jako nie oparty na usprawiedliwionej podstawie.

C. Trafnie sąd pierwszej instancji eksponował, że przy rozpoznawaniu skargi na decyzję GINB z 18 czerwca 2018 r. był związany oceną prawną i wskazaniami zawartymi w wyroku NSA z 24 listopada 2017 r., II OSK 548/16, który zapadł w granicach danej sprawy. W szczególności związany był wytycznymi określającymi, że "obróbka elementów stalowych, jak również malowanie proszkowe w piecu lakierniczym elementów będących przedmiotem produkcji, uznać należy, iż taki zakres produkcji wyczerpuje znamiona ww. przepisu rozporządzenia z 14 lipca 1998 r. To zaś nakazywało przed wydaniem decyzji Prezydenta Miasta O. z 20 grudnia 2001 r., nr WRM/RAU-7353/455/2001, spełnienie wymogu obligatoryjności przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Brak takiej oceny (co jest niesporne w tej sprawie), powoduje że decyzja z 20 grudnia 2001 r. rażąco narusza art. 32 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w zw. z art. 46 ust. 1 i 4 pkt 2 ustawy dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska. (...) Natomiast brak niezbędnej i wymaganej prawem oceny środowiskowej przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę stanowi rażące naruszenie przepisów wskazanych we wniosku o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji i rodzi skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia zasady praworządności". Wyrok II OSK 548/16, z którego pochodzi owa ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania, jest wyrokiem prawomocnym. Wyrokiem tym były związane orzekające w sprawie organy, był nim związany sąd pierwszej instancji orzekający w sprawie VII SA/Wa 1850/18, jest nim związany także Sąd orzekający w niniejszym postępowaniu. Podnoszenie przeto zarzutu naruszenia art. 153 Ppsa, z którego wynika nakaz związania oceną prawną i wskazaniami wyrażonymi w orzeczeniu sądu, ocenić należy jako próbę obejścia oceny prawnej wyrażonej w prawomocnym wyroku II OSK 548/16. Na niedopuszczalność takiego działania wskazuje bezpośrednio norma wyrażona w art. 170 Ppsa, z którego wynika, że orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby.

D. Zauważyć wypadnie dodatkowo, że z przepisów art. 190 Ppsa wynika, iż "Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny". Innymi słowy, związanie wykładnią zawartą w w/w wyroku NSA uniemożliwiało oparcie skargi kasacyjnej na podstawach sprzecznych z wykładnią w nim zawartą. Stanowisko zaś stron skarżących kasacyjnie jakoby wykładnia zawarta w cyt. wyroku stała się nieaktualna, wobec wyników odrębnego postępowania administracyjnego prowadzonego przez Starostę O., a dotyczącego zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na rozbudowę budynku produkcyjno-magazynowego o pomieszczenia magazynowe nie jest trafna. Podnosząc okoliczności odnoszące się do rozbudowy obiektu budowlanego, a które wystąpiły już po dacie wydania kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji o pozwoleniu na budowę, strony skarżące kasacyjnie ignorują samą istotę konstrukcji stwierdzania nieważności decyzji administracyjnej. Orzekanie w tym zakresie musi uwzględniać stan prawny i faktyczny istniejący w dacie wydania decyzji źródłowej poddanej takiej procedurze. Tym samym zarzucanie sądowi pierwszej instancji wadliwe przyjęcie, że on, jak i orzekające organy były związane oceną prawną wyrażoną przez NSA w wyroku z 24 listopada 2017 r., II OSK 548/16, a w konsekwencji oddalenie skargi, podczas gdy ta ocena prawna ulec miała dezaktualizacji, jest chybione.

E. Z tych samych względów nietrafne jest wywodzenie, że "w toku ponownego postępowania prowadzonego przed organem l i II instancji oraz zgromadzonego w tym postępowaniu materiału dowodowego, który nie był przedmiotem oceny i weryfikacji w postępowaniu zakończonym wydaniem w/w wyroku, jak również wobec pominięcia okoliczności, że przepisy prawa dotyczące klasyfikacji przedsięwzięć w zakresie wymogu przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko przed uzyskaniem pozwolenia na budowę uległy zmianie, a przedmiotowa inwestycja była również poddana klasyfikacji środowiskowej w pełnym zakresie". Nietrafny jest przeto zarzut naruszenia art. 151 w zw. z art. 153 Ppsa.

F. Nie jest skuteczny zarzut naruszenia art. 151 Ppsa w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. Wbrew twierdzeniom strony skarżącej kasacyjnie ocena sądu a quo, wedle której uzasadnienie zaskarżonej decyzji spełnia kryteria sformułowane w art. 107 § 3 K.p.a. i wyjaśnia należycie przesłanki, które w odniesieniu do treści art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. przemawiały za wydaniem rozstrzygnięcia zgodnego z wnioskiem M. T., jest prawidłowa. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano fakty, które uznano za udowodnione, a które jako spójne i niesprzeczne organ uwzględnił, mając przede wszystkim na uwadze wytyczne oraz wykładnię zawartą w wyroku NSA z 24 listopada 2017 r., II OSK 548/16.

Bezzasadne są w kontekście całości sprawy zarzuty dotyczące naruszenia art. 151 Ppsa w zw. z art. 6 K.p.a. (organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa), art. 7 K.p.a. (w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli) oraz art. 80 K.p.a. (Organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona). Fakt, że strona nie zgadza się z przyjętym przez organy sposobem rozstrzygnięcia sprawy, nie oznacza, iż rozstrzygnięcie zapadło w oparciu o wadliwie ustalony stan faktyczny. Natomiast wyrażona w art. 6 K.p.a. zasada praworządności (zasada legalności), oznacza, że organy administracji publicznej mają obowiązek prawidłowego zastosowania przepisów nie tylko prawa materialnego, ale i procesowego. Z kolei wynikająca z art. 8 K.p.a. zasada budzenia zaufania obywateli do organów państwa nakłada na organ administracji publicznej obowiązek takiego prowadzenia postępowania, który wyraża się w dokładnym zbadaniu okoliczności sprawy, ustosunkowaniu się do żądań stron oraz uwzględnieniu w decyzji zarówno interesu społecznego, jak i słusznego interesu obywateli, czemu uczyniono zadość.

Z wymienionych wyżej powodów nie można zatem zarzucić organom administracji naruszenia art. 151 Ppsa w zw. z art. 6 K.p.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. (pkt 1b skargi kasacyjnej) oraz art. 151 Ppsa w zw. z art. 107 § 3 w zw. z art. 7 K.p.a. i art. 8 K.p.a. (pkt 1c skargi kasacyjnej).

G. Nie jest usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 141 § 4 Ppsa. Stosownie do cyt. przepisu uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Z naruszeniem art. 141 § 4 Ppsa mamy do czynienia w przypadku, gdy uzasadnienie nie odpowiada wymogom tego przepisu, przy czym nie każde naruszenie art. 141 § 4 Ppsa może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej a jedynie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 Ppsa). Zarzut naruszenia tego przepisu mógłby być skuteczny wówczas, gdyby sąd pierwszej instancji nie wyjaśnił w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z tego przepisu dlaczego nie stwierdził w rozpatrywanej sprawie naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego ani przepisów procedury w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Uzasadnienie wyroku powinno być tak sporządzone, aby wynikało z niego dlaczego sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne lub niezgodne z prawem.

W przedmiotowej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymogom art. 141 § 4 Ppsa. Sąd pierwszej instancji wskazał podstawę prawną wyroku (art. 151 Ppsa) i wyjaśnił w dostateczny i jednoznaczny sposób przyczyny podjętego rozstrzygnięcia. Uzasadnienie wyroku jest zrozumiałe i nawiązuje do podstawy zaskarżonej decyzji. Stwierdzić przy tym trzeba, że zawarty w tym przepisie wymóg dotyczący zwięzłego przedstawienia zarzutów podniesionych w skardze nie nakłada na sąd pierwszej instancji obowiązku szczegółowego odnoszenia się do wszystkich wymienionych w skardze zarzutów, a jedynie do tych, które miały znaczenie dla sprawy. Stawiając zatem w skardze kasacyjnej zarzut "braku ustosunkowania się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do zarzutów skargi, w szczególności brak odniesienia się do zarzutu skarżącego dot. naruszenia przepisów prawa procesowego", należałoby wykazać istotny wpływ na wynik sprawy tego naruszenia. W ocenie Sądu lektura uzasadnienia tak skonstruowanego zarzutu wskazuje wyłącznie na polemikę z motywami zaskarżonego wyroku, co samo w sobie nie dowodzi naruszenia przepisu art. 141 § 4 Ppsa.

Wprawdzie podniesiony przez skarżących w skardze zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 7 K.p.a. w zw. z art. 32 ust. 1 uPb i w zw. z art. 46 ust. 1 i art. 11 uPoś nie znalazł jakiegokolwiek odzwierciedlenia w treści uzasadnienia wyroku sądu pierwszej instancji, to jednak – wobec związania oceną prawną zawartą w wyroku II OSK 548/16 – nie miało to wpływu na wynik sprawy.

H. Zarzutu naruszenia zaś przepisu art. 134 § 1 Ppsa nie uzasadniono wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 176 § 1 pkt 2 Ppsa, tym samym zarzut ten nie poddaje się kontroli.

I. Nie jest także usprawiedliwiony zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 156 § 2 K.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 7) K.p.a. w zw. z art. 32 ust. 1 uPb w zw. z art. 46 ust. 1 i art. 11 uPoś (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji Prezydenta Miasta O. z 20 grudnia 2001 r.) i w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i nieuwzględnienie skargi.

Zważyć trzeba na treść art. 32 ust. 1 pkt 1 uPb, z którego w dacie wydawania źródłowej decyzji wynikało, że pozwolenie na budowę lub rozbiórkę obiektu budowlanego może być wydane po uprzednim przeprowadzeniu postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko wymaganego przepisami o ochronie środowiska. W myśl art. 46 ust. 1 uPoś, wydanie decyzji w sprawie planowanego przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko wymaga, z zastrzeżeniem ust. 7, przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko. Zgodnie z art. 46 ust. 4 pkt 2 uPoś takimi decyzjami, o których mowa w w/w przepisie były m. in. decyzje o pozwoleniu na budowę lub rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, wydawane na podstawie uPb.

Wbrew temu co podniesiono w skardze kasacyjnej, NSA wydając ww. wyrok z 24 listopada 2017 r. nie zalecił organom administracji w postępowaniu nieważnościowym ograniczenie się do stwierdzenia wydania decyzji Prezydenta Miasta O. z 20 grudnia 2001 r. z naruszeniem prawa, na postawie art. 158 § 2 K.p.a., a wyraźnie i dobitnie stwierdził naruszenie art. 32 ust. 1 pkt 1 uPb w zw. z art. 46 ust. 4 pkt 2 uPoś w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez ich niezastosowanie i brak uznania, że decyzja o pozwoleniu na budowę została wydana z rażącym naruszeniem prawa.

Strony skarżące kasacyjnie wskazują, że niezależnie od kwestionowania przyjętej w wyroku II OSK 548/16 wykładni przepisów prawa materialnego, w przedmiotowej sprawie brak było możliwości wydania przez Wojewodę Wielkopolskiego decyzji stwierdzającej nieważność przedmiotowego pozwolenia na budowę z uwagi na przeszkodę prawną wynikającą z art. 156 § 2 K.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 7 K.p.a. oraz upływ terminu 10 lat od dnia doręczenia kwestionowanej przez wnioskodawczynię źródłowej decyzji. Rzecz jednak w tym, że stwierdzono nieważność źródłowej decyzji o pozwoleniu na budowę na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., a nie art. 156 § 2 pkt 7 K.p.a. Zgodnie zaś z ówczesnym brzmieniem przepisu art. 156 § 2 Ppsa nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1 pkt 1, 3, 4 i 7, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Ograniczenie czasowe do stwierdzenia nieważności decyzji nie dotyczyło zatem przepisu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

Ubocznie zauważyć wypadnie, że już po dacie wydania zaskarżonej decyzji, jak i po dacie wydania zaskarżonego wyroku, art. 156 § 2 K.p.a. został znowelizowany. W myśl art. 1 pkt 1 ustawy z 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2021, poz. 1491, zm. K.p.a. 2021), przepisowi art. 156 § 2 K.p.a. nadano treść: "Nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne". Jednocześnie art. 2 ust. 1 zm. K.p.a. 2021 określił, że "Do postępowań administracyjnych w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, stosuje się przepisy ustawy (tj. K.p.a. – uwaga Sądu) zmienianej w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą". Postępowanie nieważnościowe, które było przedmiotem kontroli przed sądem wojewódzkim zakończyło się ostateczną decyzją GINB z 18 czerwca 2018 r., zatem nie dotyczy go norma zawarta w art. 2 ust. 1 zm. K.p.a. 2021. Tym samym należało w sprawie stosować przepis art. 156 § 2 K.p.a., który w stosunku do wady nieważności ujętej w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. nie przewidywał ograniczenia terminowego do stwierdzenia nieważności źródłowej decyzji.

J. Nie doszło także w zaskarżonym wyroku do naruszenia przepisu § 2 pkt 4) lit. d) rozp. 1998 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa. Z treści skargi kasacyjnej wynika, że strony skarżące kasacyjnie nie podzielają wykładni § 2 pkt 4) lit. d) rozp. 1998 dokonanej przez NSA w wyroku z 24 listopada 2017 r. Należy wobec tego jednoznacznie wyartykułować, że nawet w wypadku niezgodności oceny sądu z prawem obowiązującym, zapatrywania prawne wynikające z oceny prawnej sądu mają moc wiążącą do czasu, aż wyrok zostanie wzruszony w przewidzianym do tego trybie. Odmienna ocena materiału dowodowego stanowi prawnie niedopuszczalną polemikę z prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego (zob. wyrok NSA z 7 grudnia 1999 r., I SA 1089/99, CBOSA.nsa.gov.pl).

K. Nie jest skuteczny zarzut naruszenia art. 156 § 2 K.p.a. w zw. art. 158 § 2 K.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa i w zw. z art. 2 Konstytucji RP oraz wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., P 46/13, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i nieuwzględnienie skargi. Trafnie zauważył sąd pierwszej instancji, że w dacie wydawania wyroku z 24 listopada 2017 r. Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu znana była treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r. P 46/13. W wyroku II OSK 548/16 NSA jednoznacznie wskazał, że "decyzja z 20 grudnia 2001 r. Nr WRM/RAU-7353/455/2001, rażąco narusza art. 32 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w zw. z art. 46 ust. 1 i 4 pkt 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (...). Natomiast brak niezbędnej i wymaganej prawem oceny środowiskowej przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę stanowi rażące naruszenie przepisów wskazanych we wniosku o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji i rodzi skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia zasady praworządności". Skoro NSA w ww. wyroku wskazał, że źródłowa decyzja Prezydenta Miasta O. o pozwoleniu na budowę z 20 grudnia 2001 r. rażąco narusza prawo, brzmienie art. 156 § 2 K.p.a. w dacie podejmowania zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji I instancji, nie pozwalało odstąpić od stwierdzenia nieważności źródłowej decyzji.

J. Odnosząc się do kwestii nieodwracalności skutków prawnych źródłowej decyzji należy wyjaśnić, że z taką nieodwracalnością w rozumieniu art. 156 § 2 K.p.a., mamy do czynienia wówczas, gdy skutków prawnych wywołanych przez decyzję organ administracji publicznej w ramach swoich uprawnień nie jest władny odwrócić na drodze postępowania administracyjnego. Zrealizowanie zaprojektowanej inwestycji oraz poniesienie znacznych nakładów finansowych na jej realizację nie oznacza, że kontrolowana decyzja organu stopnia podstawowego wywołała nieodwracalne skutki prawne. Nieodwracalności skutków prawnych, o jakich mowa w art. 156 § 2 K.p.a., rozpatrywać należy przy tym nie w sferze faktów, a na płaszczyźnie obowiązującego prawa i środków prawnych, jakimi posługuje się w swym działaniu organ administracji publicznej (por. wyrok NSA z 13 grudnia 2005 r., I OSK 444/05, LEX nr 188819). Wybudowanie obiektu budowlanego w oparciu o ostateczne pozwolenie na budowę nie może wyłączać dopuszczalności stwierdzenia nieważności tego pozwolenia na budowę, co znalazło swój wyraz w licznych orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 czerwca 1998 r. sygn. akt IV SA 1399/96. OSP 2000, z. 4, poz. 60, z aprobującą glosą W. Chróścielewskiego; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 marca 2001 r., IV SA 563/99, LEX nr 657341). Skoro tak, to nie można stwierdzić, że w sprawie zakończonej decyzją GINB z 18 maja 2018 r. doszło do naruszenia art. 156 § 2 K.p.a.

L. W konsekwencji nie jest uzasadniony zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa. WSA w Warszawie prawidłowo zaaprobował stanowisko organów orzekających w sprawie, które mając w szczególności na uwadze wytyczne zawarte w wyroku II OSK 548/16 wydanym w granicach przedmiotowej sprawy, stwierdziły, że kontrolowana przez nich decyzja Prezydenta Miasta O. z 20 grudnia 2001 r. została wydana z rażącym naruszeniem art. 32 ust. 1 pkt 1 uPb oraz art. 46 ust. 1 uPoś, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

M. Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 Ppsa.