Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 656/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2018-09-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Nadzór budowlany
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 7 , art 8 , art 75 , art 77 , art 97
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art 103
journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.
article: art 37 , art 40 , art 42 ust. 3
journal: Dz.U. 1974 nr 38 poz 229
law: Ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane.
article: art 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie: WSA Magda Froncisz (spr.) WSA Tadeusz Kiełkowski Protokolant: starszy sekr. sądowy Beata Stefańczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 września 2018 r. sprawy ze skargi J. M. na decyzję nr [...] [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia[...] marca 2018 r. znak: [...] w przedmiocie udzielenia pozwolenia na użytkowanie skargę oddala.


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w N. T. decyzją nr [...] z 1 września 2017 r. znak [...] - po przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym w sprawie dotyczącej rozbudowy budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działkach ewid. nr [...], [...], [...] położonych w miejscowości S. w warunkach samowoli budowlanej - udzielił A. K. pozwolenia na użytkowanie rozbudowanej części budynku mieszkalnego jednorodzinnego (kategoria I), położonego na ww. działkach, o kubaturze 279m3, powierzchni zabudowy 40m2 oraz powierzchni użytkowej 71,4m2, obejmującego dwie kondygnacje nadziemne, jedną podziemną oraz dwie izby.

Jako podstawę prawną decyzji organ wskazał art. 42 ust. 3 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 1974 r., nr 38, poz. 229 ze zm.), dalej "P.b. z 1974 r." w związku z art. 103 ust. 2 oraz art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 81 ust. 1 pkt 2 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2017 r., poz. 1332; obecnie Dz.U. z 2018 r., poz. 1202), dalej "P.b." i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.; obecnie Dz.U. z 2017 r., poz. 1257), dalej "K.p.a.".

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że rozstrzygnięcie wydał w oparciu o dokumenty zebrane w dwóch tomach teczek aktowych o sygn. [...] oraz I tomie o sygn. [...] (dokumenty wytworzone od 14 lutego 2011 r. do 4 sierpnia 2017 r.).

Po wydaniu decyzji MWINB nr [...] z 15 września 2015 r. w sprawie uchylenia decyzji PINB z 17 czerwca 2015 r. znak: [...] i przekazaniu do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, PINB zawiadomieniem z 25 stycznia 2017 r. poinformował strony postępowania o ponownym przystąpieniu do rozpatrywania sprawy.

Wskazano, że ponowna analiza dotychczas zgromadzonej dokumentacji wykazała, że postępowanie w sprawie robót budowlanych polegających na rozbudowie budynku mieszkalnego (w kierunku wschodnim) zlokalizowanego na dz. ewid[...], [...], [...] z naruszeniem przepisów ustawy Prawo budowlane, tj. bez pozwolenia na budowę - zostało zainicjowane pismem K. W. z 30 lipca 2009 r. K. W. w ww. piśmie wnosiła "o sprawdzenie na podstawie jakich dokumentów pp. S., na swojej działce nr ewid[...] obręb [...] m. S. dokonali rozbudowy swojego domu mieszkalnego w granicy z moją działką nr [...]".

W wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego PINB z urzędu wszczął postępowanie w przedmiotowej sprawie pod sygn. akt. [...], które po uchyleniu decyzji PINB z 17 czerwca 2015 r. w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania niezbędnych robót budowlanych (zmian i przeróbek) w celu doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z przepisami, kontynuował pod sygn. akt [...]

Wobec tego, że MWINB dwukrotnie badał już prawidłowość dokonanych ustaleń faktycznych przez PINB, między innymi co do czasookresu zrealizowanych robót budowlanych, organ I instancji uznał za udowodniony fakt powstania przedmiotu sprawy przed 1 stycznia 1995 r., tj. w okresie obowiązywania P.b. z 1974 r. W związku z powołując się na art. 103 ust. 2 P.b., organ zastosował w niniejszej sprawie przepisy P.b. z 1974 r.

Organ wskazał, że bezdyskusyjnym w niniejszej sprawie jest również fakt, że inwestorzy robót budowlanych tj. S. S.-D. oraz A. S. rozbudowy budynku mieszkalnego dokonali bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, z naruszeniem art. 28 ust. 1 P.b. z 1974 r.

Dalej organ wskazał, że przepisy P.b. z 1974 r. nie przewidują bezwzględnego stosowania przymusowej rozbiórki, lecz pozwalają na legalizację samowolnie wzniesionych obiektów budowlanych, o ile nie są spełnione równocześnie przesłanki przewidziane w art. 37 tej ustawy.

Następnie organ stwierdził, że przeprowadził szerokie postępowanie dowodowe, w tym oględziny 1 lipca 2011 r. oraz 9 czerwca 2017 r., w wyniku którego poddał analizie nieruchomości, na których zlokalizowany jest przedmiot sprawy oraz tereny przyległe. W oparciu o zgromadzony z urzędu materiał dowodowy PINB ustalił, że lokalizacja przedmiotowego budynku jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z zapisami Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego w obrębie obszaru i terenu górniczego "S. 1" z poszerzeniem o przyległe tereny zainwestowania w granicach opracowania określonych w § 2, zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta S. nr [...] z dnia 26 lipca 2004 r. (Dz.Urz.Woj.Mał. z 2014 r., nr 289, poz. 3146 ze zm.), dalej "m.p.z.p.", teren, na którym znajduje się przedmiot postępowania, oznaczony został symbolem "B" MP2 z przeznaczeniem zabudowy mieszkalno-pensjonatowej bez określonej linii zabudowy.

Ponadto od strony północnej dz. ewid. [...] (wzdłuż budynku będącego przedmiotem sprawy) zgodnie z m.p.z.p. projektowana jest ulica miejska lokalna "KDL" o szerokości w liniach rozgraniczających 12 m, dwóch pasach ruchu o szerokości każdego 3 m i przedniej linii zabudowy od zewnętrznej krawędzi jezdni równej 6 m.

Jak wynika z dokumentacji sprawy, w przeciągu lat nieruchomość, na której zlokalizowany jest przedmiot postępowania, zmieniała właścicieli. W roku 2008 została zbyta na rzecz I. S., a w roku 2014 na rzecz A. K.. Aktualnie przedmiotowa nieruchomość obejmuje dz. ewid. [...] [...], [...]. Kwestia przebiegu granicy z dz. ewid. [...] jest przedmiotem sporu stron i obecnie rozpatrywana jest przez sąd cywilny.

Odnosząc się do treści pism J. M., wskazujących na konieczność "zawieszenia postępowania z urzędu na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., bowiem rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd" organ wskazał, że na podstawie przepisów P.b. z 1974 r. można dokonać legalizacji samowoli budowlanej niezależnie od tego, czy inwestor ma prawo do dysponowania gruntem, na którym zlokalizowana jest inwestycja. Pogląd ten potwierdzony jest w jednolitym aktualnie w tej kwestii orzecznictwie sądów administracyjnych.

Organ stwierdził dalej, że Burmistrz Miasta S., będący stroną w niniejszym postępowaniu, nie wniósł żadnych uwag i zastrzeżeń co do lokalizacji budynku jak również jego architektury. W aktach sprawy znajduje się natomiast pozytywna opinia Burmistrza Miasta S. stwierdzająca zgodność inwestycji z ustaleniami obowiązującego m.p.z.p.

W zgromadzonym materiale dowodowym sprawy znajdują się ponadto dwa egzemplarze dokumentacji technicznej przedmiotowej rozbudowy. Pierwsza opracowana w styczniu 2012 r. przez mgr inż. arch. J. P., druga w lutym 2014r. przez mgr inż. J. Ł.. Z oceny technicznej obu opracowań wynika, że rozbudowany budynek jest w dobrym stanie technicznym i nie stwarza zagrożenia w użytkowaniu, ponadto spełnia warunki pożarowe w zakresie odległości od innych obiektów budowlanych.

Postanowieniem nr [...] z 7 lipca 2017 r. PINB nałożył na właściciela obiektu obowiązek przedłożenia aktualnych protokołów z przeprowadzonych okresowych badań i sprawdzeń budynku mieszkalnego pod adresem S., ul. [...] (dot. rozbudowanej części obiektu). W dniu 28 lipca 2017 r. właścicielka przedłożyła do akt jako dowód w sprawie protokoły badań i sprawdzeń: przewodów kominowych, instalacji elektrycznej, instalacji centralnego ogrzewania oraz instalacji wodno-kanalizacyjnej. Wyniki kontroli przeprowadzonych przez osoby o odpowiednich kwalifikacjach, wykazały możliwość dopuszczenia obiektu do użytkowania.

Powołując się na wyrok NSA z 20 grudnia 2010 r., sygn. II OSK 1923/10, organ stwierdził, że w świetle przepisów P.b. z 1974 r. sprawa dotycząca samowoli budowlanej w sytuacji, gdy nie zachodzą przesłanki do zastosowania art. 37 i art. 40 tej ustawy, powinna zostać zakończona decyzją orzekającą o legalności inwestycji, co oznacza objęcie jej gwarancją bezpieczeństwa prawnego. Właściwym środkiem jest pozwolenie na użytkowanie, wydane na podstawie art. 42 ust. 1 ww. ustawy.

Wskazał, że art. 42 ust. 3 P.b. z 1974 r. formułował ogólną przesłankę materialnoprawną udzielenia pozwolenia na użytkowanie, która mogła zostać zastosowana nie tylko do przypadków określonych w ust. 1 i 2, ale także do innych przypadków, gdy z jakichkolwiek powodów dany obiekt budowlany nie mógł być legalnie użytkowany, pomimo tego, że był zdatny do użytku, a więc także wówczas, gdy został wybudowany w warunkach samowoli budowlanej, ale nie podlegał nakazowi rozbiórki, a więc tak, jak ma to miejsce w rozpatrywanej sprawie.

W związku z powyższym, jak również ze stanowiskiem MWINB wyrażonym w decyzji nr [...] z 7 marca 2013 r. znak: [...], wobec stwierdzenia, iż brak jest podstaw do zastosowania w sprawie art. 37 P.b. z 1974 r., tj. nakazu przymusowej rozbiórki, jak również nałożenia obowiązków wykonania określonych robót budowlanych na podstawie art. 40 P.b. z 1974 r., organ I instancji uznał, że właściwym jest wydanie opisanej na wstępie decyzji w oparciu o art. 42 ust. 3 P.b. z 1974 r.

Organ zauważył, że w toku postępowania J. M. wielokrotnie podnosił w swoich pismach, że rozbudowana inwestycja obejmuje również dz. ewid. [...]. Jednakże do akt sprawy nie załączył dotychczas żadnych dowodów potwierdzających swoje twierdzenia. PINB pismem z 21 czerwca 2017 r. obszernie wyjaśnił pełnomocnikowi J. M. - radcy prawnemu, że wydruk internetowej mapy z portalu www.geoportal.gov.pl nie może stanowić dowodu w sprawie.

Pełnomocnik J. M. w piśmie z 29 czerwca 2017 r. podniósł jednakże, że "fotografia lotnicza z naniesionymi granicami działek, pochodząca z publicznego portalu www.geoportal.gov.pl może być dowodem w niniejszym postępowaniu i nie ma podstaw do jej pominięcia". W celu rozwiania wszelkich wątpliwości PINB przytoczył informacje zawarte we wskazanym wyżej serwisie, mianowicie: "Udostępniana warstwa zawiera przybliżone informacje dotyczące granic działek ewidencyjnych, jednak mogą być one wykorzystywane jedynie w zakresie przybliżonej identyfikacji i lokalizacji przestrzennej działki oraz oszacowania jej powierzchni. Dane te nie są danymi ewidencji gruntów i budynków w rozumieniu przepisów Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków".

W ocenie organu z powyższego bezdyskusyjnie wynika, że intencją autora serwisu jest udostępnienie przybliżonych informacji. Te przybliżone informacje PINB pozyskał już 24 stycznia 2017 r. w celu określenia kręgu stron ponownie analizowanego postępowania.

Dodatkowo organ wyjaśnił, że podnoszona podczas oględzin 9 czerwca 2017r. oraz w piśmie z 29 czerwca 2017 r. kwestia płyty betonowej o wymiarach około 3,67 x 1,00 i wysokości nad terenem około 0,22 m, znajdującej się w bezpośrednim sąsiedztwie od strony północnej rozbudowanej części budynku mieszkalnego, w stosunku do którego prowadzone jest niniejsze postępowanie, nie jest przedmiotem tejże sprawy. Dokumentacja budowlana (wskazana wyżej) sporządzona przez osoby pełniące samodzielne funkcje techniczne w budownictwie nie potwierdza połączenia płyty z rozbudowanym przedmiotowym budynkiem mieszkalnym. Niemniej jednak celem uzupełnienia organ ustalił na podstawie wydruków ortofotomapy z lat 1996-2002 oraz 2003 z portalu www.miip.geomalopolska.pl, że niniejsza płyta betonowa, to prawdopodobnie pozostałości po obiekcie budowlanym widniejącym na wspomnianych wyżej mapach.

Podsumowując organ I instancji stwierdził, że z uwagi na fakt, iż roboty budowlane związane z przedmiotową rozbudową budynku mieszkalnego zostały wykonane i są zakończone oraz nie ma podstaw do nakazania właścicielowi obiektu zarówno rozbiórki jak i wykonania robót budowlanych w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem, jak również z uwagi na stwierdzenie zdatności do użytkowania przedmiotowej rozbudowy, należało udzielić pozwolenia na użytkowanie.

J. M. wniósł od powyższej decyzji odwołanie, zarzucając jej niezgodność z prowadzonym od 2012 r. postępowaniem. Podniósł, że sprawcą samowoli jest p. S. – matka obecnej właścicielki. Zarzucił pominięcie, że przedmiot samowoli posadowiony jest m.in. na jego działce nr [...], co wynika z wcześniejszych ustaleń i opinii powykonawczej J. P. z 2012 r. Zarzucił też antydatowanie inwestycji w celu ominięcia obecnie obowiązujących przepisów P.b. Wskazał, że dysponuje "wszystkimi cytowanymi dokumentami i okażę je przy konfrontacji, o co usilnie proszę".

W kolejnych pismach z 21 października 2017 r. i 2 listopada 2017 r. skarżący i jego pełnomocnik podnieśli, że organ uporczywie nie chce dokonać oględzin działki nr [...], a także uzupełnili zarzuty odwołania o naruszenie art. 7, art. 75, art. 77 i art. 97 § 4 K.p.a. Uzasadnienie zarzutów zostało powielone w skardze do Sądu i zostanie omówione poniżej.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją nr [...] z 9 marca 2018 r. znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 104 K.p.a., art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 P.b. oraz art. 42 ust. 1 i ust. 3 P.b. z 1974 r., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy opisując stan faktyczny i przebieg postępowania wskazał, że 26 października 2010 r. pracownicy PINB przeprowadzili kontrolę na działce nr ewid.[...] w miejscowości S., w trakcie której ustalono min. iż budynek mieszkalny oznaczony numerem [...] jest budynkiem murowanym (sutereny), parter + I piętro — konstrukcja drewniana przekryty dachówką cementową. Ze względu na brak dokumentacji projektowej nie można stwierdzić rozbudowy budynku.

Zawiadomieniem z 22 czerwca 2011 r. PINB poinformował strony postępowania, że wszczyna postępowanie administracyjne z urzędu w sprawie: obiektu budowlanego oznaczonego nr [...] na załączniku graficznym do protokołu kontroli przeprowadzonej 26 października 2010 r., zlokalizowanego na działce nr ewid.[...]

W dniu 1 lipca 2011 r. pracownicy PINB przeprowadzili oględziny budynku mieszkalnego na działce nr [...] w S..

Postanowieniem z 2 listopada 2011 r., znak: [...], po rozpoznaniu samowolnie dokonanej rozbudowy budynku mieszkalnego na działce ewid. nr [...], PINB nałożył na inwestora I. S. obowiązek sporządzenia i przedłożenia: 1. Inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej, 2. Inwentaryzacji budowlano-architektonicznej rozbudowanej części obiektu wraz z powiązaniem jej z całością budynku przedstawiającej aktualny sposób jej użytkowania, z opinią o stanie technicznym i projektem ewentualnych zmian i przeróbek w celu doprowadzenia części obiektu do stanu zgodnego z przepisami prawa. Dokumentacja winna być sporządzona przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia budowlane i zaopiniowania przez Burmistrza Miasta i Gminy S w zakresie zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, 3. Protokoły badań i sprawdzeń instalacji wewnętrznych w terminie do 31 stycznia 2012 r.

W dniu 22 czerwca 2012 r., PINB wydał decyzję znak: [...], którą na podstawie art. 40 P.b. z 1974 r. odstąpiono od nałożenia na I. S. obowiązku wykonania określonych robót budowlanych z uwagi na fakt, że rozbudowana budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na działkach ewid. nr [...], będąca przedmiotem inwentaryzacji oraz oceny technicznej opracowanej przez mgr inż. arch. J. P. (posiadającego uprawnienia budowlane w specjalności architektonicznej bez ograniczeń nr [...]) nie wymaga wprowadzenia zmian i przeróbek - stan obiektu zgodny z przepisami techniczno-budowlanymi.

Decyzją z 7 marca 2013 r., nr [...] znak: [...] MWINB, po rozpoznaniu odwołania J. M., uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Następnie PINB zawiadomieniem z 18 października 2013 r., znak: [...] PINB poinformował strony postępowania o wszczęciu postępowania administracyjnego z urzędu: w sprawie: rozbudowy budynku mieszkalnego zlokalizowanego na dz. nr ewid.[...], [...], [...], [...].

Kolejno PINB postanowieniem z 21 listopada 2013 r., nr [...] znak: [...] nałożył na I. S. obowiązek dostarczenia inwentaryzacji budowlano-architektonicznej rozbudowy przedmiotowego budynku mieszkalnego opracowanej w oparciu o aktualną geodezyjną inwentaryzację powykonawczą przyjętą do Ośrodka Dokumentacji Geodezyjno-Kartograficznej Starostwa Powiatowego w N. T..

Decyzją z 30 października 2014 r., nr [...], znak: [...], po rozpatrzeniu sprawy rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego pod adresem ul. [...] nr [...] w miejscowości S. na działkach nr ewid.[...], [...], [...] - zrealizowanej bez wymaganej przepisami decyzji o pozwoleniu na budowę, w wyniku przedłożenia w dniu 28 lutego 2014 inwentaryzacji budowlano-architektonicznej obiektu w oparciu o art. 40 P.b. z 1974 r., nałożył na inwestora I. S. (...) obowiązek wykonania niezbędnych robót budowlanych (zmian i przeróbek) w celu doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z przepisami poprzez: I. wykonanie od strony północnej budynku mieszkalnego przy ul. [...] nr [...] w S. na długości rozbudowanej części objętej postępowaniem równej 3,72 m - ścianę oddzielenia przeciwpożarowego spełniającą wymagania określone w § 232 i § 235 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2002 r., nr 75, poz. 690 ze zm.; obecnie Dz.U. z 2015 r., poz. 1422), tj. należy poszerzyć i nadbudować z materiałów niepalnych istniejącą ścianę murowana w taki sposób, aby była wysunięta co najmniej 0,3 m poza lico ściany zewnętrznej budynku oraz co najmniej 0,3 m ponad pokrycie dachu II. W celu prawidłowego odprowadzenia opadów atmosferycznych z rozbudowanej części budynku - wykonanie przebudowy dachu w taki sposób, aby opady z połaci dachu części budynku objętej robotami budowlanymi związanymi z realizacją ściany oddzielenia przeciwpożarowego odprowadzane były na posesję własną inwestora, tj. spadki połaci dachu, przy zachowaniu dotychczasowego kąta nachylenia powinny być skierowane w kierunku wschód-zachód, ponadto roboty budowlane powinny być: 1) prowadzone pod nadzorem osoby posiadającej uprawnienia budowlane w odpowiedniej specjalności oraz w uzgodnieniu z właścicielami działki nr ewid. [...] w S., nad którą zlokalizowana jest strzecha rozbudowanej części przedmiotowego budynku, 2) Wykonane w terminie do 31 lipca 2015 r.

Decyzją z 15 września 2015 r., nr [...] znak: [...] MWINB uchylił skarżoną decyzję PINB i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

W trakcie powtórnie prowadzonego postępowania PINB 9 czerwca 2017 r., przeprowadził ponownie oględziny, podczas których ustalono, iż przedmiotem kontroli jest rozbudowana w kierunku wschodnim część budynku mieszkalnego. Wymiary od strony północnej części rozbudowanej (w kier. dz. ewid. nr [...] i [...]) wynosi 2,35 m. Od strony północnej wzdłuż rozbudowanej części znajduje się płyta betonowa o wymiarach w rzucie 3,67 x 1,0 oraz wysokości nad terenem około 0,22 m. Część północna jest częścią przystokową. Rozbudowana w tym miejscu część budynku mieszkalnego posadowiona jest na fundamencie betonowym znajdującym się wzdłuż istniejącego murku. Połać dachowa w tej części ze spadkiem w kierunku północnym, okap wraz z rynną wystaje poza lico ściany 0,66 m. Wody odprowadzane na posesję właścicieli budynku za pomocą systemu rynien i rur spustowych. Podpiwniczenie części rozbudowanej wykonane w konstrukcji murowanej żelbetonowej, parter w konstrukcji murowanej natomiast poddasze w konstrukcji drewnianej. Poszycie ścian zewnętrznych całego budynku wykonane z sidingu. Działki nr ewid. [...], [...], [...] są niezabudowane niezagospodarowane oraz nieurządzone. Od strony wschodniej dz. ewid. nr [...] zlokalizowana jest droga dojazdowa (ul. [...] nr ewid.[...] do posesji J. M. tj. do dz. [...] (...).

Postanowieniem z 7 lipca 2017 r., nr [...] znak: [...] PINB zobowiązał A. K. do przedłożenia: aktualnych protokołów z przeprowadzonych okresowych badań i sprawdzeń budynku mieszkalnego pod adresem S. ul. [...] (dot. rozbudowanej części obiektu):

1. przewodów kominowych (dymowych, spalinowych, wentylacyjnych) — ważne 1 rok,

2. instalacji elektrycznej - ważne 5 lat,

3. instalacji centralnego ogrzewania - ważne 5 lat

4. instalacji wodno-kanalizacyjnej - ważne 5 lat.

Dalej organ odwoławczy wskazał, że z zalegającego w aktach PINB opracowania pn. Inwentaryzacja budowlano-architektoniczna rozbudowy budynku mieszkalnego w S. obr. [...] na dz. nr ew. [...], [...] i [...] z dnia 24 lutego 2014 r. sporządzonego przez mgr inż. J. Ł. (dalej: Inwentaryzacja), obiekt znajduje się na działkach ewidencyjnych nr [...], [...] i [...], oraz w granicy z działkami [...] i [...] w miejscowości S. (vide: Geodezyjna inwentaryzacja powykonawcza zagospodarowania działek nr [...], [...], [...] sporządzona przez geodetę P. P., wpisana do ewidencji materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego Starostwa Powiatowego w N. T. w dniu 21 stycznia 2014 r.).

Krąg stron postępowania został ustalony przez PINB prawidłowo i obejmuje właścicieli spornych nieruchomości. Zostali oni ustaleni na podstawie dostępnych organowi urządzeń ewidencyjnych, a w tym w oparciu o treść wpisów zawartych w wskazywanej przez skarżącego księdze wieczystej [...] prowadzonej m.in. dla działki nr [...] w S., której właścicielem jest J. M., księdze wieczystej [...] prowadzonej m.in. dla działki nr [...], których właścicielem jest A. K. i I. K., księdze wieczystej nr [...] prowadzonej m.in. dla działki nr [...], [...], [...], których właścicielem jest A. K., księdze wieczystej nr [...] prowadzonej m.in. dla działki nr [...], której właścicielem jest Miasto S..

Dokonując oceny prawidłowości przyjętego przez organ I instancji normatywnego wzorca kontroli legalności przedmiotowej inwestycji organ odwoławczy wskazał, że bezsporną pozostaje okoliczność, że sporna rozbudowa została zrealizowana w warunkach samowoli budowlanej, tj. bez uprzedniego pozyskania przez inwestora pozwolenia na jego budowę. Organ odwoławczy uznał nadto za prawidłowe i przyjął za własne ustalenia faktyczne, sprowadzające się do konstatacji, że obiekt ten został zrealizowany pod rządami P.b. z 1974 r.

Jak wynika z oświadczenia S. S.-D. do protokołu kontroli PINB z 26 października 2010 r. rozbudowa obiektu budowlanego została wykonana ok. roku 1985, (cyt.: "w roku ok. 1985 wykonaliśmy dobudowę do budynku mieszkalnego od strony wschodniej"). Również na fakt dokonania rozbudowy obiektu budowlanego pod rządami tej ustawy wskazuje oświadczenie S. S. z 1 lipca 2011 r., w którym oświadczył, iż, cyt.: "w roku 1991 rozpoczęto rozbudowę budynku mieszkalnego, a zakończono w roku 1993").

Bez względu na to, którą z powyższych dat rozbudowy przedmiotowego budynku mieszkalnego przyjąć za datę realizacji inwestycji, to zastosowanie będą miały przepisy P.b. z 1974 r.

Wbrew twierdzeniom skarżącego, w aktach administracyjnych organu I instancji brak jest dowodów na to, iż przedmiotowa rozbudowa została dokonana po 2000 r. Również sam skarżący nie dostarczył takiego dowodu na potwierdzenie swojego stanowiska. Z powyższych powodów organ uznał, że rozbudowa powstała przed 1 stycznia 1995 r.

Odnosząc się do wniosku J. M. zawartego w protokole z przyjęcia stron 5 lutego 2018 r., o wyjaśnienie podstaw rozbudowy tegoż budynku od strony wschodniej na działce gminnej [...] oraz wyjaśnieniu czy na taką rozbudowę wystarcza zgoda Burmistrza bez wiedzy Rady Gminy, czy rozbudowa od strony wschodniej wchodzi również na działkę sąsiadów - P. Z., na którą zgody nie dali wszyscy współwłaściciele, MWINB wyjaśnił, że w przypadku braku pozwolenia na budowę (jak w sprawie niniejszej) ocenę możliwości pozostawienia obiektu lub konieczności poddania go rozbiórce przeprowadza się na podstawie art. 37 i n. P.b. z 1974 r.

Do wydania więc decyzji o nakazie rozbiórki wybudowanego w warunkach samowoli budowlanej budynku konieczne jest spełnienie przynajmniej jednej z przesłanek określonych w ust. 1 pkt 1 lub 2 tego przepisu. O ile natomiast zgromadzony materiał dowodowy wykluczy okoliczności określone w art. 37 P.b. z 1974 r., wówczas należy dokonać legalizacji samowoli budowlanej, po ewentualnym uprzednim nakazaniu zmian i przeróbek mających na celu dostosowanie obiektu do wymogów Prawa budowlanego (art. 40 ww. ustawy). Jeżeli analizowany obiekt będzie tym wymogom odpowiadał, to wówczas legalizacja samowoli następuje przez wydanie pozwolenia na użytkowanie tego obiektu (art. 42 ustawy). Pozwolenie na użytkowanie jest bowiem etapem końcowym legalizacji samowolnie wzniesionego obiektu budowlanego w oparciu o procedurę przewidzianą przepisami P.b. z 1974 r.

Dalej organ odwoławczy uznał, że przeprowadzone przez organ I instancji postępowanie wyjaśniające umożliwia stwierdzenie, że nie doszło do ziszczenia się którejkolwiek z przesłanek wymienionych w art. 37 ust. 1 pkt 1 lub 2 ww. ustawy uzasadniających orzeczenie nakazu rozbiórki.

Organ odwoławczy podzielił ocenę wyrażoną przez PINB w zaskarżonej decyzji, że analizowany, samowolnie zrealizowany obiekt nie narusza obowiązujących na tym terenie przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Powyższe organ odwoławczy uzupełnił o stwierdzenie, że skutki samowoli budowlanej na gruncie art. 37 ust. 1 pkt 1 P.b. z 1974 r. należało w niniejszej sprawie oceniać w świetle przepisów o planowaniu przestrzennym obowiązujących w dacie wydawania decyzji w przedmiocie weryfikacji legalności inwestycji. Na poparcie tego stanowiska organ przywołał orzeczenia sądów administracyjnych.

W okolicznościach niniejszej sprawy do takich wniosków prowadzi analiza żądanej przez PINB postanowieniem z dnia 2 listopada 2011 r. znak: [...], inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej, inwentaryzacji budowlano-architektonicznej rozbudowanej części obiektu wraz z opinią techniczną i opinią w sprawie zgodności obiektu z miejscowymi przepisami o planowaniu przestrzennym oraz protokołami i sprawdzeniami instalacji wewnętrznych. Przedłożone przez inwestora dokumenty wskazują, iż rozbudowana część budynku jest zgodna z m.p.z.p. (pisma Burmistrza Miasta i Gminy S z 8 lutego 2012r. znak: [...], z 13 kwietnia 2017 r., znak: [...]), w których wskazano, iż dz. ewid. nr [...] [...], [...] z obr. I. położone są w terenach zabudowy mieszkalno-pensjonatowej, symbol planu "B" MP2 strefa "B" Uzdrowiska S..

Tym samym organ uznał, że nie ziściła się przesłanka warunkująca orzeczenie obligatoryjnego nakazu rozbiórki samowolnie wzniesionego obiektu z pkt 1 ust. 1 art. 37 P.b. z 1974 r.

Następnie organ oceniał, czy analizowana samowolna inwestycja narusza interesy właścicieli sąsiednich nieruchomości, jednakże nie w aspekcie dopuszczalności tej zabudowy, ale naruszenia norm z zakresu prawa budowlanego i warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty. Tym ostatnim zagadnieniom poświęcona została przez ustawodawcę odrębna przesłanka oceny możliwości legalizacji inwestycji przewidziana w pkt 2 ust. 1 art. 37 P.b. z 1974 r.

Dokonując analizy czy samowolna realizacja obiektu doprowadziła do zaistnienia przesłanek przewidzianych w art. 37 ust. 1 pkt 2 P.b. z 1974 r., organ nadzoru budowlanego wskazał, że jest on samodzielnie uprawniony w prowadzonym postępowaniu legalizacyjnym do czynienia ustaleń w zakresie powodowania przez obiekt niebezpieczeństwa dla ludzi i mienia lub niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Kryterium odniesienia dla oceny ziszczenia się którejkolwiek z wymienionych negatywnych form oddziaływania obiektu na otoczenie są co do zasady wymagania stawiane realizowanym obiektom budowlanym przez przepisy budowlane.

Organ wskazał, że w orzecznictwie sądowym przyjmuje się przy tym, że przewidziana art. 37 ust. 1 pkt 2 P.b. z 1974 r. zgodność z przepisami techniczno-budowlanymi dotyczy przepisów techniczno-budowlanych obowiązujących w dacie realizacji inwestycji.

Organ stwierdził, że sporna rozbudowa budynku mieszkalnego zrealizowana jest na działkach [...], [...], [...] bezpośrednio przy granicy z działką [...] w S..

Wbrew jednak zapatrywaniom skarżącego wyrażonym w odwołaniu, a w zgodzie z powołanym orzecznictwem, lokalizacja obiektu przy granicy z nieruchomością sąsiednią podlegała ocenie przez pryzmat warunków technicznych wynikających z obowiązującego w dacie budowy rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz.U. z 1980, nr 17, poz. 62 ze zm.), dalej "rozporządzenie z 1980 r.", a nie aktualnych przepisów techniczno-budowlanych. Stosując bowiem uprzednio obowiązujące przepisy Prawa budowlanego, organy winny również stosować uprzednio obowiązujące przepisy wykonawcze.

Organ przywołał § 12 ww. rozporządzenia z 1980 r., wskazując, że przedmiotowa rozbudowa budynku mieszkalnego zlokalizowana jest w granicy z działką [...] i na działce [...] i [...] w S., co wynika z geodezyjnej inwentaryzacji powykonawczej sporządzonej przez uprawnionego geodetę P. P. posiadającego uprawnienia nr [...]. Narusza zatem wymóg zachowania określonej odległości budynku 3 m od granicy zawarty w § 12 ust. 1 powołanego rozporządzenia.

Organ wskazał jednak, że do zastosowania nakazu rozbiórki w oparciu o treść art. 37 ust. 1 pkt 2 P.b. z 1974 r. nie wystarczy samo stwierdzenie naruszenia warunków technicznych (a w szczególności niezachowania wymaganych odległości), jakim powinien odpowiadać analizowany obiekt. Konieczne jest bowiem wykazanie, że dalsze akceptowanie funkcjonowania w tym miejscu mogłoby spowodować groźbę dla życia lub zdrowia przebywających w pobliżu osób lub realne niebezpieczeństwo powstania szkody w mieniu, a nadto, że pogorszenie warunków zdrowotnych i użytkowych dla otoczenia ma charakter niedopuszczalny, a zatem znaczny, istotny, w stopniu nie dającym się pogodzić z obowiązującymi przepisami prawa określającymi te warunki.

Dalej organ wskazał, że samo stwierdzenie, że obiekt został urządzony samowolnie i nawet z naruszeniem przepisów technicznych, nie jest jeszcze wystarczające dla zastosowania sankcji regulowanej w dalszej części omawianego przepisu. Konieczne jest bowiem wykazanie, że stwierdzone naruszenie przepisów rzeczywiście, a nie tylko hipotetycznie powoduje bezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia.

Konkludując organ odwoławczy w pełni podzielił wyrażoną przez organ I instancji ocenę, że sporny obiekt nie powoduje względem nieruchomości skarżącego istotnych zagrożeń lub pogorszeń. Odnosząc się do podnoszonych przez skarżącego zarzutów, że rozbudowa budynku mieszkalnego usytuowana w obecnym miejscu godzi w jego prawo własności, organ wskazał, iż żaden z przepisów art. 37 oraz art. 40 P.b. z 1974 r. nie nakłada na organy obowiązku badania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, ani też nie uzależnia wydania decyzji na podstawie art. 37 lub art. 40 P.b. z 1974 r. od tego, czy obiekt został usytuowany w całości albo z przekroczeniem granicy działki stanowiącej własność inwestora. Nie można więc domniemać takiego obowiązku, skoro nie wynika wprost z przepisów prawa.

Organ odwoławczy podkreślił, że także stan techniczny obiektu nie budzi wątpliwości. Został ustalony na podstawie inwentaryzacji budowlano-architektonicznej rozbudowy budynku mieszkalnego w S. na dz. nr ewid.[...], [...] i [...] z dnia 24 lutego 2014 r., sporządzonej przez J. Ł. posiadającego uprawnienia budowlane w specjalności konstrukcyjno-budowlanej [...], konstrukcyjno-inżynieryjnej [...] oraz podczas oględzin przeprowadzonych w dniu 7 listopada 2017 r., przez pracowników WINB. Z ww. źródeł dowodowych wynika, że sporny obiekt jest w dobrym stanie technicznym. Wybudowany został zgodnie z zasadami sztuki i prawa budowlanego. Użytkowanie budynku nie stwarza żadnych zagrożeń dla bezpieczeństwa. Obiekt znajduje się w dobrym stanie technicznym i spełnia niezbędne wymagania. Nie stwierdzono przypadków pęknięć lub uszkodzeń konstrukcji tak w części naziemnej, jak i podziemnej. Brak też podstaw do przyjęcia, żeby utrzymanie funkcjonowania spornego obiektu w dotychczasowym miejscu mogłoby powodować innego rodzaju potencjalne zagrożenia dla zdrowia lub pogorszenie warunków użytkowych, w tym na nieruchomości skarżącego. Załączona do akt sprawy inwentaryzacji budowlano - architektonicznej rozbudowy budynku mieszkalnego w S. na dz. nr ewid.[...], [...] i [...] z dnia 24 lutego 2014 r., zawiera wnioski zbieżne z ustaleniami organu poczynionymi po analizie wszystkich zgromadzonych dowodów, że sporna rozbudowa budynku mieszkalnego na działce nr ewid.[...], [...] i [...] w S. w świetle przeprowadzonych analiz przez autora inwentaryzacji nie powoduje niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych bądź użytkowych dla otoczenia.

Podsumowując organ odwoławczy stwierdził, że w odniesieniu do samowolnie wykonanej rozbudowy budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr ewid.[...], [...] i [...] w S. nie wystąpiła żadna z przesłanek do podjęcia decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego na podstawie art. 37 P.b. z 1974r. W tym stanie rzeczy organ nadzoru budowlanego zobligowany był usankcjonować popełnienie naruszenia prawa polegające na wybudowaniu obiektu bez pozwolenia na budowę. Wobec niezaistnienia przesłanek wynikających z przepisu art. 40 tej ustawy do nakazania właścicielowi nieruchomości zabudowanej przedmiotowym obiektem dokonania zmian lub przeróbek (wobec oczywistego braku możliwości podjęcia działań naprawczych zmierzających do "odsunięcia" obiektu od granicy), należało udzielić pozwolenia na użytkowanie na podstawie art. 42 ww. ustawy.

Zgodnie z założeniem ustawodawcy nakaz rozbiórki ma charakter restytucyjny, a nie represyjny (karzący). Nakaz przymusowej rozbiórki jako środek bardzo dolegliwy, powinien być więc stosowany z daleko posuniętą ostrożnością. Z przyczyn określonych w art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy powinien być orzekany tylko w ostateczności, tj. gdy stwierdzi się w sposób kategoryczny, że występują określone w tym przepisie zagrożenia lub pogorszenia i brak jest możliwości ich usunięcia.

Nie jest też zasadny zarzut naruszenia przepisu art. 37 ust. 2 P.b. z 1974 r. poprzez jego niezastosowanie w sprawie. Przepis ten stanowił, że decyzja o przymusowej rozbiórce albo o przejęciu na własność Państwa obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie jego budowy mogła również być wydana, jeżeli było to uzasadnione innymi ważnymi przyczynami poza wymienionymi w ust. l art. 37 ustawy. Zdaniem organu określenie "inne ważne przyczyny" odnosi się tylko do okoliczności wynikających z powszechnie obowiązujących w dacie popełnienia samowoli budowlanej przepisów szczególnych, tj. innych niż wymienione w art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 P.b. z 1974 r. Dlatego też, w ocenie organu odwoławczego podnoszone przez skarżącego kwestie stosunków sąsiedzkich i opisanego sposobu naruszenia prawa własności nie zostały objęte hipotezą ust. 2 art. 37 ustawy. Nie mogły być brane pod uwagę przy rozpatrywaniu sprawy samowoli budowlanej w oparciu o przepisy prawa budowlanego.

Podsumowując MWINB wskazał, że organ pierwszej instancji zgromadził materiał dowodowy wystarczający do rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, a samo rozstrzygnięcie odpowiada prawu. Dlatego też organ odwoławczy, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

J. M. wniósł na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:

1) art. 7 K.p.a., poprzez naruszenie zasady prawdy obiektywnej i zaniechanie obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zaniechanie załatwienia sprawy z uwzględnieniem słusznego interesu obywatela – w tym przypadku interesu skarżącego, przejawiające się w szczególności pominięciem tego, że przedmiotowa samowola budowalna znajduje się w części na jego działce nr [...], a także poprzez bezpodstawne przyjęcie, że powyższa samowola budowlana powstała przed dniem 1 stycznia 1995 r.;

2) art. 75 § 1 K.p.a., poprzez pominięcie i odmówienie jakiejkolwiek mocy dowodowej wydrukowi internetowej mapy z portalu www.geoportal.gov.pl, pomimo tego, że jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem;

3) art. 75 § 1 K.p.a., poprzez zakwalifikowanie, jako dowód, dokumentu (inwentaryzacji budowlano-architektonicznej), który został sporządzony w niniejszej sprawie i w niniejszym postępowaniu przez J. Ł. będącego w niniejszej sprawie w postępowaniu administracyjnym pełnomocnikiem strony (A. K.), co oznacza, że organ potraktował jako dowód to, co występujących w tej sprawie pełnomocnik sporządził na zlecenie swej mocodawczyni (strony postępowania), co z kolei oznacza, że organ zakwalifikował jako dowód to, co w istocie w niniejszej sprawie nie powinno nim być, albowiem dokument ten nie dowodzi żadnych okoliczności, a jedynie prezentuje stanowisko procesowe jednej ze stron;

4) art. 77 § 1 K.p.a., poprzez zaniechanie wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, przejawiające się pominięciem wydruku internetowej mapy z portalu www.geoportal.gov.pl, który w powiązaniu z innymi okolicznościami i dowodami przedstawionymi przez skarżącego świadczy o tym, że przedmiotowa samowola budowalna znajduje się w części na działce nr [...];

5) art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., poprzez zaniechanie zawieszenia postępowania i wydanie decyzji pomimo tego, że rozpatrzenie niniejszej sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia przez sąd, co w niniejszym przypadku dotyczy kluczowego zagadnienia przebiegu granicy pomiędzy działką nr [...] a działką nr [...];

6) art. 107 P.b. poprzez zastosowanie w niniejszej sprawie nieobowiązujących i niemających zastosowania w niniejszej sprawie przepisów P.b. z 1974 r.

7) art. 1, art. 108, art. 48 i art. 55 P.b., poprzez zaniechanie zastosowania w sprawie obowiązujących przepisów prawa, a także, poprzez zaniechanie (wbrew prawu) nakazania rozbiórki samowoli budowlanej i zaniechanie uchylenia decyzji przyznającej pozwolenie na użytkowanie obiektu budowlanego w sytuacji, gdy nie było podstaw do wydania takiego pozwolenia.

W związku z powyższym skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz o przeprowadzenie dowodów zawnioskowanych w niniejszej skardze.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że zaskarżona decyzja jest nieprawidłowa, ma liczne błędy i narusza przepisy prawa materialnego i procesowego.

Zdaniem skarżącego, w pierwszej kolejności naruszenie prawa, a w szczególności art. 7 i art. 77 K.p.a., przejawiło się tym, że postępowanie odwoławcze nie obejmowało działki nr [...]. Było to wadliwe, ponieważ przedmiotowa samowola budowlana zajmuje część tej działki, na co skarżący nie wyrażał zgody. Dotyczy to w szczególności nieuwzględnienia działki nr [...] podczas oględzin 7 listopada 2017 r.

Skarżący podkreślił też, że wbrew stanowisku organu, przedłożona fotografia lotnicza z naniesionymi granicami działek, pochodząca z publicznego portalu www.geoportal.gov.pl może być dowodem w sprawie, bowiem może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy i nie jest sprzeczna z prawem. Przywołał też treść art. 78 § 1 K.p.a.

Podniósł dalej, że istotna wadliwość zaskarżonej decyzji związana jest też z tym, że decyzja została wydana przed rozstrzygnięciem istotnego zagadnienia wstępnego przez sąd. Postanowienie Sądu Rejonowego w N. T. z dnia 2 marca 2017 r. (sygn. akt: l Ns [...]) dotyczące rozgraniczenia działki nr [...] i działki nr [...] jest nieprawomocne, zostało zaskarżone apelacją J. M., a co za tym idzie postanowienie to ani sporządzane w jego toku opinie nie powinny stanowić podstawy, ani też nie powinny być uwzględniane w rozstrzyganiu sprawy administracyjnej prowadzonej przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w N. T. i przez M. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K.. Obecnie przed Sądem Okręgowym w N. S. III Wydział Cywilny Odwoławczy pod sygn. akt: III Ca [...] w dalszym ciągu prowadzone jest postępowania apelacyjne, w toku którego Sąd realizuje działania z zakresu postępowania dowodowego. Sprawa rozgraniczeniowa prowadzona przez Sąd Rejonowy w N. T. nie jest zatem zakończona, a co za tym idzie, rozgraniczenie jeszcze nie zostało dokonane, a opinie biegłych prezentowane podczas tego postępowania nie mogą być w odrębnym postępowaniu administracyjnym użyte do ustalania stanu faktycznego, szczególnie, że nie były one prowadzone na potrzeby niniejszego postępowania administracyjnego i na zlecenie organu administracji prowadzącego to postępowanie, a nadto nie zostały one zweryfikowane przez sąd odwoławczy (wniesiono apelację) i nie są one podstawą prawomocnego orzeczenia.

W związku z powyższym w postępowaniu administracyjnym zasadne było zawieszenie postępowania z urzędu na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. , bowiem rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez Sąd Okręgowy w N. S., który po przeprowadzeniu postępowania dowodowego rozpozna apelację od postanowienia Sądu Rejonowego w N. T. z dnia 2 marca 2017 r. (sygn. akt: l Ns [...]). Oczywiście przedmiotem orzekania Sądu Okręgowego w N. S. nie będzie kwestia samowoli budowlanej rozpatrywanie w ramach niniejszego postępowania administracyjnego, jednak nie budzi wątpliwości, że Sąd Okręgowy w N. S. wyda prawomocne orzeczenie dotyczące rozgraniczenia, czyli przebiegu granicy pomiędzy działkami nr [...] i [...]

Ta z kolei okoliczność ma istotne znaczenie dla niniejszego postępowania administracyjnego, bowiem jest ściśle związane z ustaleniem lokalizacji przedmiotowej niezgodnej z prawem rozbudowy budynku mieszkalnego, która jest zlokalizowana na działkach o numerach: [...] [...], [...] i [...].

Skarżący podkreślił, że ani on ani jego poprzednicy prawni (poprzedni właściciele działki nr [...]) nie wyrażali zgody na to, aby:

- na ich działce (działce nr [...]) była zlokalizowana rozbudowa budynku znajdującego się między innymi na działce nr [...],

- przedmiotowa rozbudowa znajdowała się w granicy działek [...] i [...]

- okap przedmiotowej niezgodnej z prawem rozbudowy ani część tej rozbudowy znajdowały się nad działką nr [...] i aby na tę działkę kierowane były wody opadowe i śnieg spadające z niezgodnej z prawem rozbudowy,

- inwestor niezgodnej z prawem nielegalnej rozbudowy korzystał w jakikolwiek sposób z działki nr [...].

Zaprzeczył, by poprzedni właściciele działki nr [...] nie zgłaszali roszczeń związanych z niezgodną z prawem rozbudową budynku mieszczącego się między innymi na działce nr [...]. Tym samym nie mają też podstaw tezy o tym, że do roku 2009 czyli około 20 lat od powstania przedmiotowej rozbudowy ówcześni właściciele działki nr [...] nie rościli pretensji co do tej rozbudowy.

Zaznaczył, że wkroczenie przedmiotowej samowoli budowlanej na jego działkę potwierdzają liczne dowody, a w tym: wspomniany wyżej wydruk z portalu geoportal, zeznania skarżącego, a także opinia powykonawcza architekta mgr inż. J. P. (projektanta przybudówki), która zawarta jest w aktach postępowania i została sporządzona w roku 2012. Opinia ta jednoznacznie stwierdza, że część samowolnie wykonanej przybudówki stoi na działce [...].

Skarżący podkreślił, że przedmiotowa rozbudowa została dokonana znacznie później, niż w roku 1995. Organy nie ustaliły tego, kiedy konkretnie przedmiotowa samowola budowlana powstała, co przecież ma kluczowe znaczenie dla niniejszej sprawy i powinno być dokładnie ustalone w toku postępowania przed organem administracji publicznej, do czego jednak nie doszło.

Wbrew treści zaskarżonej decyzji nie ma dowodów, które potwierdzałyby istnienie przedmiotowej samowoli przed rokiem 1995. Nie można zatem uznawać, że samowola ta tam wówczas istniała. Co więcej skarżący zauważył, że na mapach geodezyjnych i innych i na zdjęciach lotniczych sprzed roku 1995 nie ma uwidocznionej samowolnie wykonanej przybudówki. Okoliczności te jednoznacznie wskazują na to, że takowej przybudówki na przedmiotowych działkach nie było.

W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie. Odniósł się do zarzutów skargi wskazując m.in., że posadowienie obiektu ustalone zostało w oparciu o mapy przyjęte do zasobu geodezyjnego, czego nie można podważyć wydrukami z geoportalu. Ponadto powtórzył, że nawet niesporny fakt posadowienia części obiektu na cudzym gruncie, nie stanowiłby na gruncie przepisów P.b. z 1974 r. przeszkody do jego legalizacji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2017 r., poz. 2188), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (materialnym - określającym prawa i obowiązki stron oraz procesowym - regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej), nie będąc przy tym związane - w myśl przepisu art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302), dalej "P.p.s.a.", zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co daje Sądowi podstawę i zarazem obliguje do wzięcia z urzędu pod uwagę wszelkich naruszeń prawa.

Zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy, gdy sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi Sąd oddala ją w oparciu o art. 151 P.p.s.a.

Dokonana na podstawie powyższych kryteriów kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że odpowiada ona prawu, a zarzuty skargi nie mogą odnieść zamierzonego skutku. Zdaniem Sądu organy prawidłowo ustaliły stan faktyczny w sprawie.

Przedmiotem kontroli Sądu była decyzja MWINB utrzymująca w mocy decyzję PINB udzielającą pozwolenia na użytkowanie.

W sprawie bezsporne było, że przedmiotowa inwestycja (dobudowa części budynku mieszkalnego w kierunku wschodnim) została dokonana w warunkach samowoli budowlanej, to jest bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Nie było też sporne, że objęta niniejszym postępowaniem rozbudowana część budynku mieszkalnego jest tylko jedną z większej ilości samowolnych inwestycji na działkach nr [...], [...], [...]. Bezsporne było także, że ze względu na rodzaj zabudowy, przedmiotowa samowola nie narusza ustaleń miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego. Stan techniczny wzniesionego obiektu nie narusza obowiązujących przepisów techniczno-budowlanych, co wynika z przedłożonych na wezwanie organu odpowiednich inwentaryzacji.

Sporne były następujące kwestie.

1. czas dokonania inwestycji, a w konsekwencji zastosowanie prawidłowych przepisów prawa budowlanego,

2. umiejscowienie inwestycji (na jakich działkach jest posadowiona),

3. prejudycjalność postępowania w sprawie rozgraniczenia spornych działek,

4. mocy dowodowej i właściwej oceny dowodów przedstawionych przez strony (w tym opracowania – inwentaryzacji obiektu i wydruków z geoportalu),

5. kto jest pierwotnym inwestorem; S. S.-D. i A. S. - jak ustalił organ, czy też I. S. - jak podnosił skarżący.

Na wstępie należy wskazać, że kolejne postępowania dotyczące przedmiotowego obiektu budowlanego toczą się od 2009 r. Okoliczności sprawy były trzykrotnie przedmiotem badania i orzekania przez organy obu instancji. Także strony postępowania miały długi czas na wniesienie wszelkich popierających ich twierdzenia dowodów.

W wyniku ewolucji ustaleń organów, a także zmian prawnych układu działek w przedmiotowym terenie, opis przedmiotu postępowania był określany przez organy początkowo jako rozbudowana część budynku mieszkalnego jednorodzinnego od strony wschodniej na działce nr [...], następnie na działkach nr [...], kolejno na działkach [...], [...], [...], [...], następnie (omyłkowo) na działkach [...], [...], [...] i wreszcie ostatecznie na działkach nr [...], [...], [...].

Jako wymiar części samowolnie rozbudowanej organy przyjęły od strony północnej w kier. dz. ewid. nr [...] i [...] - 2,35 m.

Z akt sprawy wynika, że części działek wcześniej oznaczonych jako [...], zostały podzielone i obecnie działki [...] i [...], na których znajduje się część przedmiotowej samowoli budowlanej, są własnością A. K.. (projekt podziału k. 170 akt PINB).

W pierwszej kolejności należało skontrolować poprawność przyjęcia przez organy za podstawę wydanych w sprawie decyzji przepisów P.b. z 1974 r. w zw. z art. 103 ust. 2 P.b.

W tym kontekście należy wskazać, że słusznie podniósł skarżący, iż co do zasady organy powinny ustalić możliwie dokładnie czas wykonania samowolnych robót budowlanych. Mimo braku ustalenia takiej jednoznacznej daty w sprawie niniejszej, organy zasadnie jednak przyjęły, że ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że rozbudowa powstała przed dniem 1 stycznia 1995 r., a zatem zastosowanie będą miały art. 37 i art. 42 P.b. z roku 1974. Skarżący nie zdołał skutecznie podważyć twierdzeń S. S.-D. z 26 października 2010 r. oraz S. S. z 1 lipca 2011 r., z których wynika, że rozbudowę budynku mieszkalnego zakończono na pewno przed rokiem 1994. Skarżący nie dostarczył dowodu na potwierdzenie swojego stanowiska. Z uwagi na upływ czasu, pewne rozbieżności w zeznaniach świadków są zrozumiałe. Z kolei Sąd nie znalazł w aktach sprawy zdjęć lotniczych sprzed 1995 r., na które powoływał się skarżący, a na których miała nie występować przedmiotowa rozbudowa.

Uznawszy, że organy słusznie stosowały w sprawie art. 37, art. 40 i art. 42 P.b. z 1974 r., należy wskazać, że w wypadku samowoli budowlanej, do której mają zastosowanie ww. przepisy, wstępna ocena sprawy ogranicza się do zbadania przesłanek wydania nakazu rozbiórki poprzez odpowiedź na pytanie czy analizowana samowola budowlana jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a ponadto czy nie narusza przepisów w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 P.b. z 1974 r. (tj. do postaci gwarantującej bezpieczeństwo ludzi i mienia oraz niepogorszenie w sposób niedopuszczalny warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia).

Zgodnie przy tym z uchwałą 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 2013 r. sygn. II OPS 2/13, przepisami o planowaniu przestrzennym, o których mowa w art. 37 ust. 1 pkt 1 P.b. z 1974 r. w związku z art. 103 ust. 2 P.b., są przepisy obowiązujące w dacie orzekania przez organy administracji z tym, że w postępowaniu w przedmiocie nakazania przymusowej rozbiórki należy uwzględnić także przeznaczenie terenu, na którym powstał obiekt budowlany, od daty jego budowy.

W konsekwencji słusznie organy przyjęły, że zrealizowana samowola nie naruszała odpowiednich przepisów zagospodarowania przestrzennego (m.p.z.p.), jako mieszcząca się w pojęciu zabudowy mieszkalno-pensjonatowej, bez określonej linii zabudowy.

Zgodnie natomiast z treścią art. 40 P.b. z 1974 r. w przypadku wybudowania obiektu budowlanego niezgodnie z przepisami, jeżeli nie zachodzą okoliczności określone w art. 37 ustawy, organ wydaje inwestorowi, właścicielowi lub zarządcy decyzję nakazującą wykonanie w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego, terenu nieruchomości lub strefy ochronnej do stanu zgodnego z przepisami.

Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że nakaz rozbiórki samowoli budowlanej oparty na wykazaniu niebezpieczeństwa, powinien być odczytywany w kontekście bezprawnego stanu rzeczy, z którego wynikać może - w związku z istnieniem lub użytkowaniem analizowanej zabudowy - szkodliwy skutek dla ludzi lub mienia. W takim wypadku na organie ciąży obowiązek udowodnienia, iż wskutek naruszenia określonych przepisów prawa wystąpiło określone niebezpieczeństwo dla wskazanych wyżej wartości prawnie chronionych. Przy czym chodzi w tym przypadku o sytuacje tzw. nieodwracalnego niebezpieczeństwa, czyli takiego stanu rzeczy, który nie jest możliwy do wyeliminowania w toku prowadzonego postępowania legalizacyjnego przez wprowadzenie zmian i przeróbek na podstawie art. 40 P.b. z 1974 r.

Podobnie należy odczytywać przesłankę rozbiórki obiektu z uwagi na pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Przesłanka ta jest spełniona tylko wtedy, gdy samowola skutkuje niedopuszczalnym pogorszeniem w korzystaniu z nieruchomości sąsiedniej. Pogorszenie warunków ma charakter niedopuszczalny a zatem niezgodny z prawem, kiedy pogorszenie, podobnie jak wskazane niebezpieczeństwo, nie jest obiektywnie możliwe do wyeliminowania na dalszym etapie postępowania naprawczego. Samo zatem stwierdzenie niezgodności wybudowanego obiektu z przepisami nie stanowi wystarczającej podstawy do zastosowania art. 37 ust. 1 pkt 2 P.b. z 1974 r., a tym samym orzeczenia o rozbiórce. Niezbędne jest bowiem przede wszystkim zbadanie, czy w realiach rozpoznawanej sprawy występują wskazane w powyższym przepisie przesłanki (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 2 lutego 2012 r., sygn. II SA/Wr 740/11).

Jak słusznie wskazał organ, w orzecznictwie sądowym przyjmuje się przy tym, że przewidziana art. 37 ust. 1 pkt 2 P.b. z 1974 r. zgodność z przepisami techniczno-budowlanymi dotyczy przepisów techniczno-budowlanych obowiązujących w dacie realizacji inwestycji (por. wyrok WSA w Rzeszowie z 13 listopada 2009 r., sygn. II SA/Rz 423/2009).

Stosując uprzednio obowiązujące przepisy ustawy Prawo budowlane z 1974 roku organy winny również stosować uprzednio obowiązujące przepisy wykonawcze. Przekonujące jest bowiem uzasadnienie, iż rozporządzenie - jako akt podustawowy - może być wydany wyłącznie na podstawie i w granicach delegacji zawartej w ustawie. Skoro zatem w konkretnym stanie prawnym zastosowanie mają przepisy uprzednio obowiązującej ustawy to tym samym zastosowanie winny mieć przepisy podwykonawcze do tejże ustawy (por. wyrok NSA z 17 czerwca 2015 r., sygn. II OSK 2771/13).

W tym kontekście należy stwierdzić, że organy słusznie zastosowały jako wzorzec kontroli przepisy rozporządzenia z 1980 r. Trafnie też oceniły, że przedmiotowa samowola spełnia wymogi ww. rozporządzenia, poza odległością od granicy działki, określoną w § 12 rozporządzenia z 1980 r.

Zgodnie z ww. przepisem:

1. Budynki mieszkalne i gospodarcze na działkach zagrodowych w indywidualnych gospodarstwach rolnych oraz wolno stojące jednorodzinne domy mieszkalne o ścianach z materiałów niepalnych i o pokryciu z materiałów niepalnych lub trudno zapalnych powinny być sytuowane w odległości co najmniej 4 m od granicy działki. Odległość ta może być zmniejszona do 3 m, jeżeli ściana budynku od strony sąsiedniej działki nie ma otworów okiennych lub drzwiowych.

2. Przy istniejącej zabudowie na sąsiedniej działce w odległości większej niż 4 m od granicy działki, odległości określone w ust. 1 mogą ulec zmniejszeniu, z tym że odległość między budynkiem istniejącym a projektowanym powinna wynosić co najmniej 8 m.

Nalży wskazać, że organ nadzoru budowlanego winien dokonać również oceny ewentualnych zagrożeń związanych z obiektem budowlanym na dzień wydawania decyzji. Przy czym w takim wypadku nie wystarczy podanie, że wystąpiło samo zagrożenie, lecz należy je ściśle określić i podać, w jakich okolicznościach organ to zagrożenie upatruje. Zagrożenie musi być bowiem realne, a nie tylko teoretyczne – (por. wyrok WSA w Warszawie z 15 maja 2014 r., sygn. VIII SA/Wa 140/14).

Jak trafnie wskazał organ, do zastosowania nakazu rozbiórki w oparciu o treść art. 37 ust. 1 pkt 2 P.b. z 1974 r. nie wystarczy samo stwierdzenie naruszenia warunków technicznych (a w szczególności niezachowania wymaganych odległości), jakim powinien odpowiadać analizowany obiekt. Konieczne jest bowiem wykazanie, że dalsze akceptowanie funkcjonowania w tym miejscu mogłoby spowodować groźbę dla życia lub zdrowia przebywających w pobliżu osób lub realne niebezpieczeństwo powstania szkody w mieniu, a nadto, że pogorszenie warunków zdrowotnych i użytkowych dla otoczenia ma charakter niedopuszczalny, a zatem znaczny, istotny, w stopniu nie dającym się pogodzić z obowiązującymi przepisami prawa określającymi te warunki (por. wyrok NSA z dnia 8 marca 2011 r. sygn. akt II OSK 450/2010, wyrok WSA w Warszawie z dnia 15 czerwca 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 1799/15).

Samo stwierdzenie, że obiekt został urządzony samowolnie i nawet z naruszeniem przepisów technicznych, nie jest jeszcze wystarczające dla zastosowania sankcji rozbiórki z art. 37 ust. 1 pkt 2 P.b. z 1974 r. Konieczne jest bowiem wykazanie, że stwierdzone naruszenie przepisów rzeczywiście, a nie tylko hipotetycznie powoduje bezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 18 października 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 742/17).

Podzielając przedstawione wyżej poglądy judykatury Sąd wskazuje, że w niniejszej sprawie Sąd podziela wyrażoną przez organy ocenę, że sporny obiekt nie powoduje względem nieruchomości skarżącego istotnych zagrożeń lub pogorszeń.

Odnosząc się do podnoszonych przez skarżącego zarzutów, że rozbudowa budynku mieszkalnego usytuowana w obecnym miejscu godzi w jego prawo własności, słusznie organy wskazały, że żaden z przepisów art. 37 oraz art. 40 P.b. z 1974 r. nie nakłada na organy obowiązku badania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, ani też nie uzależnia wydania decyzji na podstawie art. 37 lub art. 40 P.b. z 1974 r. od tego, czy obiekt został usytuowany w całości albo z przekroczeniem granicy działki stanowiącej własność inwestora. Nie można więc domniemać takiego obowiązku, skoro nie wynika wprost z przepisów prawa (por. wyrok NSA w Warszawie z 11 września 2015 r., sygn. II OSK 112/14). Z kolei wystający na teren działki skarżącego okap (strzecha) i położenie samowoli w granicy działki, z naruszeniem § 12 rozporządzenia z 1980 r., nie powoduje istotnych zagrożeń lub pogorszeń, biorąc pod uwagę również specyficzne nachylenie terenu z północy na północ, w stronę działki nr [...].

Innymi słowy nakaz rozbiórki w oparciu o art. 37 P.b. z 1974 r. winien być orzeczony nie wtedy, gdy zajdzie taka możliwość, lecz wówczas, gdy występuje taka konieczność. W sprawie niniejszej przeprowadzone w zgodzie z K.p.a. postępowanie dowodowe nie potwierdziło wystąpienia którejkolwiek z wymienionych przesłanek rozbiórki.

Ponadto należy zauważyć, że zgodnie z art. 37 ust. 2 P.b. z 1974 r., decyzja o rozbiórce może być wydana także w przypadku wystąpienia innych ważnych przyczyn. Jak podkreśla się w judykaturze, wskazany przepis uprawnia organ nadzoru budowlanego do wydania decyzji o charakterze uznaniowym, dając mu możliwość orzeczenia nakazu rozbiórki (organ może wydać decyzję nakazującą rozbiórkę), poprzez posłużenie się wyrażeniem o charakterze klauzuli generalnej "inne ważne przyczyny". Co istotne cechą tego rodzaju określeń jest to, że nie poddają się one jako zwroty niedookreślone sztywnym regułom wykładni, uniemożliwiając tym samym stworzenie wyraźnych granic semantycznych tego określenia, co dodatkowo wzmacnia uznaniowy i ocenny charakter tej regulacji.

Z tego względu w aktualnym porządku prawnym obowiązującym na bazie Konstytucji RP, stosowanie tego przepisu musi być ograniczone wymogiem, aby kryteria ważności przyczyn nie naruszały standardów konstytucyjnych i ustawowych (por. wyrok NSA z 19 listopada 2013 r., sygn. II OSK 1389/12). Dlatego też przez określenie "inna przyczyna" w rozumieniu tego przepisu należy rozumieć tylko taką przyczynę, której ustalenie i jej ocena prawna mieści się w zakresie działania organu nadzoru budowlanego, a która to dotyczy naruszenia dóbr prawnie chronionych innych niż wymienione w ust. 1 art. 37 P.b. z 1974 r. (por. wyrok NSA z 11 lutego 2014 r., sygn. II OSK 2192/12).

Przy tym podkreślić wypada, że w odniesieniu do każdego przypadku organ będzie musiał ocenić z osobna, czy w analizowanej sprawie stwierdzone bezprawie jest "ważne", a więc uzasadnia wydanie decyzji o nakazie rozbiórki dla popełnionej samowoli budowlanej. Ocena tego rodzaju okoliczności powinna być dokonana na gruncie przepisów, zasad i aksjologii systemu prawa, a także w nawiązaniu do możliwości konwalidacji stwierdzonej wadliwości obiektu budowlanego na podstawie art. 40 P.b. z 1974 r. W tym miejscu należy podkreślić, że konieczna w związku z redakcją art. 37 i 40 P.b. z 1974 r. ocena zgodności z prawem analizowanej zabudowy winna składać się z dwóch etapów, a to po pierwsze ustalenia, czy przy budowie obiektu naruszono przepisy z daty jego budowy, a po drugie zastosowania odpowiednich środków mających na celu doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z obowiązującymi wówczas przepisami (por. wyrok NSA z dnia 8 grudnia 2011 r, II OSK 1749/10).

Dlatego też prawidłowo organ odwoławczy ocenił, że podnoszone przez skarżącego kwestie stosunków sąsiedzkich i opisanego sposobu naruszenia prawa własności nie zostały objęte hipotezą normy ust. 2 art. 37 P.b. z 1974 r.

W literaturze przedmiotu nie bez powodu także podnosi się, że jeżeli w świetle tych przepisów analizowana zabudowa nie może zostać doprowadzona do stanu zgodnego z prawem obowiązującym w dacie budowy, to należy stosować subsydiarnie przepisy obowiązujące w czasie orzekania pod warunkiem, że są one względniejsze dla oceny analizowanej sprawy (zob. Maksymilian Cherka, Wojciech Grecki [w:] Samowola budowlana w polskim prawie budowlanym, publ. LEX 2013).

Podsumowując należy wskazać, że wykładnia celowościowa wskazanego przepisu, uwzględniająca istotę legalizacji samowoli budowlanej i istotę pozwolenia na użytkowanie, pozwala na zakończenie decyzją o pozwoleniu na użytkowanie postępowania legalizacyjnego na gruncie P.b. z 1974 r. Odrębną podstawą wydania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego jest art. 42 ust. 3 P.b. z 1974 r. Do takiego wniosku prowadzi systemowa wykładnia całego art. 42 ww. ustawy, tj. jego ustępów 1 do 3, oparta głównie na regułach interpretacji językowej. Przepisy art. 42 ust. 1-3 P.b. z 1974 r. przewidywały 3 odrębne przesłanki udzielenia pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego. W ust. 1 mowa była o wymogu uzyskania pozwolenia na użytkowanie jako sankcji za dopuszczenie się samowoli innej, niż zagrożona sankcją określoną w art. 37. W ust. 2 mowa była o wymogu uzyskania pozwolenia na użytkowanie w przypadku, gdy wybudowany obiekt nie był przejawem samowoli, ale mimo to budził podejrzenia o zagrożenie dla ludzi, mienia i środowiska, względnie innych względów i interesu społecznego (publicznego). Przepis ust. 3 formułował natomiast ogólną przesłankę materialno-prawną udzielenia pozwolenia na użytkowanie, która mogła zostać zastosowana nie tylko do przypadków określonych w ust. 1 i 2, ale także do innych przypadków, gdy z jakichkolwiek powodów dany obiekt budowlany nie mógł być legalnie użytkowany pomimo tego, że był zdatny do użytku, a więc także wówczas, gdy został wybudowany w warunkach samowoli budowlanej, ale nie podlegał nakazowi rozbiórki, a więc tak, jak ma to miejsce w rozpatrywanej sprawie.

Odnosząc się natomiast do zarzutu skargi naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., Sąd w pełni podziela wywody organu odwoławczego w kwestii braku wpływu o charakterze prejudycjalnym na niniejsze postępowanie legalizacyjne rozstrzygnięcia sporu granicznego. Jak słusznie wskazał organ odwoławczy, na podstawie przepisów P.b. z 1974 r. można dokonać legalizacji samowoli budowlanej niezależnie od tego, czy inwestor ma prawo do dysponowania gruntem, na którym zlokalizowana jest inwestycja. Pogląd ten potwierdzony jest w jednolitym aktualnie w tej kwestii orzecznictwie sądów administracyjnych.

Kwestia budowy na cudzym gruncie ma charakter cywilnoprawny i podlega kompetencjom sądów cywilnych i tam też należy dochodzić swoich praw (por. wyrok WSA w Krakowie z 5 listopada 2010 r., sygn. II SA/Kr 1065/10).

Przepisy art. 37, art. 40 i art. 42 P.b. z 1974 r. w związku z art. 103 ust. 2 P.b., nie uzależniają wydania rozstrzygnięć na podstawie ww. przepisów od tego, czy inwestor obiektu budowlanego wzniesionego bez wymaganego pozwolenia na budowę, posiadał w dacie budowy prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, czy też nie posiadał takiego prawa (por. wyroki NSA z 13 lutego 2016 r., sygn. II OSK 2330/14, z 10 marca 2017 r., sygn. II OSK 1753/15).

W konsekwencji fakt, że skarżący ani poprzedni właściciele działki nr [...] nie wyrażali zgody na zlokalizowana rozbudowy budynku na działce nr [...] czy też w granicy działek [...] i [...], nie ma w niniejszej sprawie istotnego znaczenia.

Odnosząc się z kolei do zarzutów naruszenia art. 7, art. 75 § 1 i art. 77 § 1 K.p.a., należy wskazać, że słusznie podniósł skarżący, iż błędne jest stanowisko organu I instancji, jakoby mapy z portalu www.geoportal.gov.pl nie mogły stanowić dowodu w sprawie.

Niezależnie bowiem od tego, czy internetowe wydruki posiadają moc dokumentu, nie może ujść uwadze, że zgodnie z treścią art. 75 § 1 K.p.a. za dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a co nie jest sprzeczne z prawem. Obowiązkiem organu było zatem, w ramach ustaleń niezbędnych do wydania rozstrzygnięcia w sprawie, sięgnięcie do wszelkich źródeł dowodów, w tym również do ww. wydruków (por. wyrok NSA z 29 listopada 2017 r., sygn. II OSK 322/17). Organ winien był więc ocenić dowód z ww. map, konfrontując go z pozostałym zgromadzonym w aktach materiałem dowodowym.

Należy przy tym wskazać, że zgodnie z art. 24 ust. 3 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2017 r., poz. 2101) starosta udostępnia informacje zawarte w operacie ewidencyjnym w formie wypisów z rejestru, kartotek i wykazów tego operatu (pkt 1) oraz wyrysów z mapy ewidencyjnej (pkt 2). Ewidencja gruntów i budynków, to zgodnie z art. 2 pkt 8 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, system informacyjny zapewniający gromadzenie, aktualizację oraz udostępnianie, w sposób jednolity dla kraju, informacje o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz o innych podmiotach władających lub gospodarujących tymi gruntami, budynkami lub lokalami. Dane zawarte w ewidencji gruntów, w tym w operatach technicznych wpisanych do zasoby geodezyjnego i kartograficznego, zgodnie z art. 76 K.p.a., mają walor dokumentu urzędowego i stanowią dowód tego, co zostało w nich stwierdzone. Ewidencja gruntów jest bowiem specjalnie prowadzonym i wywierającym określone skutki prawne zbiorem informacji o gruntach, który pełni funkcje informatyczno-techniczne.

Należy tu podkreślić, że organ może odmówić wiarygodności powyższym dokumentom urzędowym, a także płynącym z nich wnioskom, jedynie w przypadku, gdy przeprowadzi postępowanie przeciwko jego autentyczności lub przeciwko zgodności z prawdą. Dopiero jeżeli postępowanie przeciwko dokumentowi urzędowemu doprowadzi do obalenia jednego z domniemań, dokument taki nie będzie stanowił dowodu. Uwzględnienie tych dowodów przy wydawaniu decyzji było konieczne w uwzględnieniu art. 76 i art. 77 K.p.a., jak również zasad ogólnych postępowania (art. 6, art. 7 K.p.a.).

Mimo jednak błędnego stanowiska organu I instancji w kwestii dowodów z wydruków mapy z portalu www.geoportal.gov.pl, organ zadziałał prawidłowo, kiedy postanowieniem z 21 listopada 2013 r., nr [...], znak: [...], nałożył na I. S. obowiązek dostarczenia inwentaryzacji budowlano-architektonicznej rozbudowy przedmiotowego budynku mieszkalnego, opracowanej w oparciu o aktualną geodezyjną inwentaryzację powykonawczą przyjętą do Ośrodka Dokumentacji Geodezyjno-Kartograficznej Starostwa Powiatowego w N. T..

Odnosząc się do zarzutu skargi wadliwego zakwalifikowania jako dowodu dokumentu inwentaryzacji budowlano-architektonicznej, który został sporządzony na zlecenie mocodawczyni przez J. Ł., będącego pełnomocnikiem strony A. K., należy wskazać, że organ, zgodnie z art. 75 K.p.a., prawidłowo dopuścił ww. Inwentaryzację jako dowód. Inwentaryzacja ta została sporządzona na wyraźne żądanie organu wyartykułowane w ww. postanowieniu z 21 listopada 2013 r. Należy podkreślić, że J. Ł. ma stosowne uprawnienia techniczno-budowlane. Organ, w ramach swobodnej oceny dowodów, miał na uwadze pozostawanie przez autora Inwentaryzacji ze stroną w stosunku pełnomocnictwa i merytorycznie kontrolował inwentaryzację, zaś załącznikiem do inwentaryzacji jest Geodezyjna inwentaryzacja powykonawcza zagospodarowania działek nr [...], [...], [...] sporządzona przez geodetę P. P. (który nie jest w żadnym stosunku ze stronami postępowania), wpisana do ewidencji materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego Starostwa Powiatowego w N. T. w dniu 21 stycznia 2014r. (k. 38 akt PINB).

W konsekwencji z ww. opracowania pn.: Inwentaryzacja budowlano-architektoniczna rozbudowy budynku mieszkalnego w S. obr[...] na dz. nr ew[...], [...] i [...] z dnia 24 lutego 2014 r. w sposób niebudzący wątpliwości wynika, że obiekt znajduje się na działkach ewidencyjnych nr [...], [...] i [...] oraz w granicy z działkami [...] i [...] w miejscowości S..

Przy tym zarówno z ww. Inwentaryzacji, jak i z poprzedniej inwentaryzacji z 2012 r. arch. J. P., na którą powołuje się skarżący, wynika, że od strony północnej okap położony jest na działce sąsiedniej nr [...], a budynek stanowiący samowolę spełnia warunki pożarowe w zakresie odległości od innych obiektów budowlanych.

W wypadku sprzeczności wniosków płynących z geoportalu i map przyjętych do zasobu geodezyjno-kartograficznego, należy wskazać na charakter materiałów pochodzących z geoportalu, z którego pochodzące wydruki z całą pewnością nie stanowią wiążących dokumentów geodezyjnych (por. wyrok NSA z 15 marca 2018 r., sygn. II OSK 2314/17).

Konkludując należy stwierdzić, że organy ustaliły posadowienie obiektu w oparciu o mapy przyjęte do zasobu geodezyjnego, czego nie można podważyć wydrukami z geoportalu. Skarżący nie przedłożył żadnego kontropracowania, które mogłoby zakwestionować przyjęte przez organy położenia ww. zabudowań względem granic przedmiotowych działek.

Odnośnie wykazania przesłanki wykonania samowoli zgodnie ze sztuką budowlaną, a także spełnienia warunków do bezpiecznego użytkowania obiektu, należy stwierdzić, że organy prawidłowo wzywały właścicielkę (ostatnie wezwanie postanowieniem z 7 lipca 2017 r., nr [...], znak: [...]) i wnikliwie dokonały analizy przedłożonych przez nią protokołów z przeprowadzonych okresowych badań i sprawdzeń przewodów kominowych (dymowych, spalinowych, wentylacyjnych), instalacji elektrycznej, instalacji centralnego ogrzewania oraz instalacji wodno-kanalizacyjnej, co szczegółowo zostało opisane w pierwszej części uzasadnienia. Wyniki kontroli przeprowadzonych przez osoby o odpowiednich kwalifikacjach wykazały możliwość dopuszczenia obiektu do użytkowania.

Zdatność do użytku wykonanego obiektu została oparta na niebudzących wątpliwości ustaleniach co do jego stanu technicznego, wywiedzionych z analizy materiału dowodowego, który nie zawierał merytorycznych błędów, nieścisłości bądź sprzeczności.

Organy wielokrotnie też dokonywały drobiazgowych oględzin przedmiotowej samowoli (ostatni raz MWINB - 7 listopada 2017 r.). Oględziny dotyczyły wzniesionego obiektu w granicy działki nr [...], zatem nie mógł przynieść zamierzonego skutku zarzut nieuwzględnienia tej działki podczas oględzin.

Wbrew zarzutom skargi organy w sprawie nie pominęły żadnych okoliczności, w tym usytuowania samowoli względem działki nr [...], a jedynie wywiodły z tych okoliczności inne wnioski, niż oczekiwałby tego skarżący. Organy prawidłowo również dokonały oceny istotnych w sprawie dowodów. Zatem nie naruszyły art. 7, art. 75 ani art. 77 K.p.a. w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W konsekwencji jako bezzasadne należało również ocenić zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego (przepisów P.b. z 1994 r.).

Podsumowując zatem należy stwierdzić, że postępowanie administracyjne prowadzone w poszanowaniu zasad K.p.a. wykazało, że sporny obiekt budowlany:

- nie narusza ustaleń m.p.z.p.,

- nie powoduje niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia,

- wykonany jest zgodnie ze sztuką budowlaną, spełnione są warunki do bezpiecznego użytkowania obiektu, zgodny jest z przepisami techniczno-budowlanymi, poza przepisem § 12 rozporządzenia z 1980 r.

Należy stwierdzić, że powyżej przedstawiona argumentacja przesądza o niemożności uwzględnienia skargi. Przy tym w świetle art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd nie ma obowiązku, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (por. wyrok NSA z 11 października 2005 r., sygn. FSK 2326/04).

Końcowo Sąd wskazuje, że zalegalizowanie zaskarżonymi decyzjami przedmiotowej samowoli budowlanej nie zamyka skarżącemu drogi do podnoszenia roszczeń cywilnoprawnych wynikających z naruszenia jego własności poprzez postawienie budynku w granicy działki (z naruszeniem przepisów rozporządzenia z 1980 r.) i ograniczenie mu tym samym możliwości zabudowy jego działki, a także poprzez umieszczenie okapu nad terenem działki skarżącego. Organy nadzoru budowlanego, jak również Sąd w sprawie niniejszej, nie jest jednak uprawniony do orzekania w zakresie sporów cywilnoprawnych pomiędzy sąsiadami. Nie jest też możliwe w niniejszej sprawie odniesienie się do ewentualnych immisji (opady wody, śniegu z okapu). Tego typu sprawy mogą być przedmiotem badania - na podstawie ustawy Prawo wodne - przez uprawnione organy, np. w kwestii naruszenia stosunków wodnych na gruncie. W jeden z powyższych sposobów skarżący może domagać się respektowania jego praw związanych z prawidłowym odprowadzeniem opadów atmosferycznych z rozbudowanej części budynku na posesję własną inwestora.

Bezsporne naruszenie norm co do odległości usytuowania obiektu budowlanego od granicy działki sąsiedniej nie mogło w analizowanej sprawie stanowić samoistnej podstawy do orzeczenia nakazu jego rozbiórki, a zatem trafnie przedmiotowe postępowanie administracyjne zakończyło się wydaniem poddanej kontroli Sądu i pozytywnie ocenionej decyzji pozwolenia na użytkowanie. Na marginesie, odnośnie podnoszonej przez skarżącego okoliczności wykonania okien w przedmiotowym budynku od strony jego działki, należy wskazać że bieżącą kontrolę nad utrzymaniem obiektu budowlanego w zgodzie z przepisami prawa budowlanego sprawują organy nadzoru budowlanego.

Reasumując należy stwierdzić, że Sąd uchyla zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 P.p.s.a. tylko w razie zaistnienia istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, jeżeli mogły one mieć istotny wpływ na wynik sprawy lub w razie naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. W rozpatrywanej sprawie Sąd nie stwierdził takich wad i uchybień, dlatego orzekł o oddaleniu skargi, na podstawie art. 151 P.p.s.a.