Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1935/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-12-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Zabytki
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 31 ust 1a pjkt 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2067
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Aneta Dąbrowska Sędziowie sędzia WSA Alina Balicka (spr.) asesor WSA Agnieszka Wąsikowska po rozpoznaniu w dniu 5 grudnia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi J. B. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] maja 2019 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy I. uchyla zaskarżone postanowienie, I. zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz skarżącego J. B. kwotę 597 (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie postanowieniem z [...] maja 2019 r. nr [...] Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego (dalej "Minister, organ II instancji"), działając na podstawie art. 6 ust. 1 pkt. 3 lit. a, art. 7 pkt 1, art. 89 pkt 1 oraz art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U.2018.2067 j. t.), art. 53 ust. 4 pkt 2 w związku z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U.2018.1945 j.t.), art. 106 § 1 i 5 oraz art. 138 § 1 pkt 1, w związku z art. 144 Kodeksu postępowania administracyjnego, po rozpatrzeniu zażalenia J. B. (dalej "skarżącego") na postanowienie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (dalej "Konserwator, organ I instancji") z [...] sierpnia 2018 r. znak: [...], odmawiające uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz budowie 7 budynków usługowych zakwaterowania turystycznego wraz z urządzeniami budowlanymi na działce nr ewid. [...] obręb [...] gmina [...], utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

Stan sprawy, poprzedzający wydanie przez Ministra zaskarżonego obecnie postanowienia z [...] maja 2019 r., przedstawia się następująco:

Postanowieniem z [...] sierpnia 2018 r. Konserwator odmówił uzgodnienia przedłożonego projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że wpisane do rejestru zabytków stanowisko archeologiczne, na terenie którego znajduje się część działki nr ewid. [...], posiada dużą wartość historyczną i naukową, z tego zatem względu należało odmówić uzgodnienia przedmiotowego projektu decyzji.

Skarżący wniósł do Ministra zażalenie na ww. postanowienie Konserwatora wskazując na opinię [...] nr [...] Dyrektora [...] w [...] z [...] listopada 2012 r., opiniującą bez uwag projekt zagospodarowania (zabudowy) działek o nr ewid. [...] i [...] bezpośrednio sąsiadujących z działką gruntową nr [...] J. B. Opinię tę sporządzono po przeprowadzeniu badań ratowniczych na podstawie decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków nr [...] z [...] sierpnia 2012 r. Zdaniem skarżącego, wnioski zawarte w tej opinii odnoszą się również do terenu działki nr ewid. [...], co stanowi przesłankę do uzgodnienie przedmiotowego projektu decyzji.

Jak już wskazano na wstępie, zaskarżonym obecnie postanowieniem z [...] maja 2019 r. Minister rozpatrzył zażalenie skarżącego na postanowienie Konserwatora z [...] sierpnia 2018 r., utrzymując to postanowienie w mocy.

Uzasadniając ww. orzeczenie, Minister wskazał w szczególności, co następuje:

Właściwość rzeczowa do orzekania w sprawie wynika z faktu położenia części działki nr ewid. [...] obręb [...] gmina [...] na terenie osady wielokulturowej datowanej na okres neolitu, epokę brązu, wczesną epokę żelaza, okres wpływów rzymskich i wczesne średniowiecze w miejscowości [...] - [...], wpisanej do rejestru zabytków pod numerem [...], decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] z [...] lipca 1983 r.

Jak wynika z przedłożonego projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, planowana inwestycja miałaby polegać na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz budowie 7 budynków usługowych zakwaterowania turystycznego wraz z urządzeniami budowlanymi.

Zdaniem Ministra, organ I instancji, słusznie odmówił uzgodnienia projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, kierując się zasadą określoną w treści art. 4 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, zgodnie z którą ochrona zabytków polega m. in. na podejmowaniu przez organy administracji publicznej działań mających na celu zapobieganie zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla wartości zabytków oraz udaremnianie niszczenia i niewłaściwego korzystania z zabytków.

Zabytkiem jest tutaj osada wielokulturowa datowana na okres neolitu, epokę brązu, wczesną epokę żelaza, okres wpływów rzymskich i wczesne średniowiecze w miejscowości [...] - [...], rozumiana zgodnie z art. 3 pkt 4 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, jako zabytek archeologiczny, tj. zabytek nieruchomy, będący powierzchniową, podziemną lub podwodną pozostałością egzystencji i działalności człowieka, złożoną z nawarstwień kulturowych i znajdujących się w nich wytworów bądź ich śladów albo zabytek ruchomy, będący tym wytworem.

Osada wielokulturowo na stanowisku nr [...] we [...] - [...] jest jednym z nielicznych wielokulturowych obiektów archeologicznych na [...]. W latach 1979, 1981-82 przeprowadzone zostały szczegółowe badania powierzchniowe. Odnaleziono w trakcie badań wiele narzędzi z krzemienia i ceramiki ozdobnej. Stanowisko to wraz z kilkoma osadami położonymi w północnej części [...] wchodzi w skład najstarszego kompleksu osadniczego, zlokalizowanego w strefie [...].

Zdaniem Ministra, realizacja zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz budowie 7 budynków usługowych zakwaterowania turystycznego wraz z urządzeniami budowlanymi, bez wątpienia wiązać się będzie z robotami budowlanymi prowadzącymi do głębokiego naruszenia warstw ziemi. Takie działania mogą skutkować bezpowrotnym zniszczeniem zabytków archeologicznych znajdujących się na chronionym obszarze i utratą wartości, dla których omawiane stanowisko archeologiczne zostało wpisane do rejestru zabytków.

Odnosząc się z kolei do treści zażalenia, Minister podkreślił, że przedłożona opinia [...] Dyrektora [...] w [...] nr [...], z [...] listopada 2012 r., odnosi się do działek o nr ewid. [...] i [...]. Natomiast przedmiotowa inwestycja planowana jest na działce nr ewid. [...], która nie została tak gruntownie przebadana jak działki gruntowe wskazane powyżej. Nie ma zatem podstaw merytorycznych do stwierdzenia przez analogię do działek o nr ewid. [...] i [...], że teren działki nr ewid. [...] został przebadany przez archeologów, znaleziska zostały zadokumentowane i nie ma przeszkód, aby realizować tam inwestycje budowlane.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z [...] maja 2019 r. wniósł J. B. Skarżący zaskarżonemu postanowieniu Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego oraz utrzymanemu nim w mocy postanowieniu [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] zarzucił:

1) naruszenie art. 106 § 5 k.p.a. w związku z art 106 § 1 k.p.a., w związku z art. 53 ust. 4 pkt 2 i art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity: Dz.U. z 2018 r., poz. 1945 ze zm.), to w związku z art. 7 pkt 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 t. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami w następstwie dokonania wykładni i zastosowania tych przepisów w sposób sprzeczny z art. 7 i art. 11 k.p.a. oraz art. 32 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w wyniku:

a) uznania za zbędne przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, wprost dopuszczonego treścią art. 106 § 4 k.p.a., na okoliczność celowości lub potrzeby przeprowadzenia badań ratowniczych na działce objętej wnioskiem J. B. o ustalenie warunków zabudowy, to jest badań porównywalnych zarówno co do celu, zasięgu jak i skali w stosunku do tych, jakie poprzedzały wydanie przez Dyrektora [...] w [...] w dniu [...] listopada 2012 r. pozytywnej dla inwestora - w toku postępowania o ustalenie warunków zabudowy dla działek bezpośrednio sąsiadujących, o numerach ew. [...] i [...], z przedmiotową działką nr [...], obręb [...], Gmina [...] - opinii [...] nr [...], czyli po przeprowadzeniu badań ratowniczych na podstawie decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków nr [...] z [...] sierpnia 2012 r., w której przyjęto, że badania tego rodzaju pozwolą na zapewnienie właściwej ochrony dla tego samego zabytku nieruchomego co usytuowany na przedmiotowej działce o numerze ew. [...], wpisanego do rejestru zabytków pod numerem [...], decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] z [...] lipca 1983 r.,

b) całkowitego braku wyjaśnienia w uzasadnieniach kwestionowanych postanowień obu instancji, czym - ewentualnie różni się wartość, stan lub znaczenie części tego samego zabytku nieruchomego na działce objętej wnioskiem J. B. o ustalenie warunków zabudowy (tu: o numerze ew. [...]) w stosunku do tej części owego zabytku, jaka miała lub ma miejsce na działkach bezpośrednio z nią sąsiadujących (tu: o numerach ew. [...] i [...]) lub też - ewentualnie, co takiego zaistniało na przestrzeni lat 2012 - 2018, że:

w 2012 r. uznano za uzasadnione poczynienie założenia, że:

- niezbędne jest przeprowadzenie badań ratowniczych przed zajęciem przez władze konserwatorskie stanowiska w przedmiocie uzgodnienia warunków zabudowy dla inwestycji w pełni porównywalnych do inwestycji objętej wnioskiem J. B. o ustalenie warunków zabudowy dla działek bezpośrednio sąsiadujących z działką J. B., (tu: dla działek o numerach ew. [...] i [...]) oraz że

- jedynie przeprowadzenie takich badań może pozwolić tym władzom na pozytywne lub negatywne odniesienie się w trybie art. 106 k.p.a. do projektu decyzji o warunkach zabudowy dla ww. działek sąsiednich, w tym na ewentualne stwierdzenie o zachowaniu wartości tego samego zabytku nieruchomego, a jednocześnie na wydanie pozytywnego dla inwestora uzgodnienia dla projektu decyzji o warunkach zabudowy dla ww. działek o numerach [...] i [...].

- w 2018 r. uznano za zbędne przeprowadzenie badań ratowniczych przed zajęciem stanowiska w przedmiocie uzgodnienia przez władze konserwatorskie warunków zabudowy dla inwestycji objętej wnioskiem skarżącego o ustalenie warunków zabudowy na działce bezpośrednio sąsiadującej z ww. działkami o numerach ew. [...] i [...], czyli z działkami na których usytuowany jest ten sam, równie cenny zabytek nieruchomy, oraz bez jakiegokolwiek wyjaśnienia, czyli milcząco, przyjęto, że przeprowadzenie takich badań ratunkowych nie pozwoli na zachowanie wartości tego samego zabytku nieruchomego, a jednocześnie na pozytywne dla inwestora uzgodnienie dla projektu decyzji o warunkach zabudowy dla działki o numerze ew. [...],

c) całkowitego zaniechania wyjaśnienia wymaganego treścią art. 32 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP, w czym - tu: ewentualnie - należy upatrywać istotnej różnicy między wnioskiem J. B. o ustalenie warunków zabudowy dla określonej inwestycji na działce o numerze ew. [...] obręb [...], a złożonym w 2012 r. wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla podobnych inwestycji na działkach z nią bezpośrednio sąsiadujących (tu: o numerach ew. [...] i [...]) w sytuacji, gdy ten wcześniejszy wniosek spotkał się z pozytywnym uzgodnieniem ze strony władz konserwatorskich, a ten późniejszy - złożony przez J. B. - z odmową uzgodnienia ze strony tych władz w sytuacji, gdy przedmiotem ochrony konserwatorskiej na każdej z trzech ww. działek jest ten sam zabytek nieruchomy wpisany do rejestru zabytków tą samą decyzją administracyjną, wydaną pod numerem [...] w dniu [...] lipca 1983 r. przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...].

2) art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. w następstwie zaniechania przeprowadzenia dowodu z dokumentu w postaci decyzji nr [...] [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] z [...] lipca 1983 r. o objęciu ochroną konserwatorską - poprzez wpis do rejestru zabytków - tego samego zabytku nieruchomego w miejscowości [...], Gmina [...], usytuowanego między innymi na ww. działkach o numerach ew. [...], [...], [...], na okoliczność przedmiotu, form i zakresu ochrony prawnej tego obiektu, a w szczególności, istnienia ewentualnych ograniczeń w zakresie zabudowy, w tym prowadzenia robót ziemnych, niezbędnych w wypadku przystąpienia do realizacji inwestycji tego rodzaju, jak objęte wnioskami o ustalenie warunków zabudowy, uzgodnionymi pozytywnie przez władze konserwatorskie w 2012 r. oraz uzgodnionymi negatywnie kwestionowanymi w ramach sprawy niniejszej postanowieniami wydanymi w sprawie z wniosku J. B.,

a ponadto, jeżeli chodzi o postanowienie organu II instancji:

3) naruszenie art. 15, art. 107 § 3, art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 144 tego kodeksu w następstwie utrzymania w mocy postanowienia organu I instancji bez zreferowania zarzutów zażalenia oraz bez rzetelnego odniesienia się do zarzutów zażalenia, a także w wyniku:

a) dowolnego stwierdzenia, jakoby, zdaniem wnoszącego zażalenie, wnioski zawarte w opinii [...] nr [...] Dyrektora [...] w [...] z [...] listopada 2012 r. miały odnosić się również do terenu działki o numerze ew. [...], czyli będącej przedmiotem postępowania w sprawie niniejszej, w sytuacji, gdy oczywiste jest, że:

- wydanie ww. opinii [...] zostało poprzedzone przeprowadzeniem badań ratowniczych jedynie na działkach o numerach ew. [...] i [...], a nie również na działce o numerze ew. [...], czyli będącej przedmiotem postępowania w sprawie niniejszej,

- dopiero przeprowadzenie oraz wynik ww. badań ratowniczych pozwolił władzom konserwatorskim na pozytywne dla inwestora uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla ww. działek o numerach ew. [...] i [...], czyli uzgodnienie w postaci ww. opinii [...] z [...] listopada 2012 r.,

b) braku jakiegokolwiek wyjaśnienia, dlaczego przedmiotowa działka o numerze ew. [...] nie mogła być tak gruntownie przebadana, jak to miało miejsce w przypadku działek o numerach ew. [...] i [...] bezpośrednio przed wydaniem ww. opinii [...] z [...] listopada 2012 r. w następstwie wykonania ww. decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków nr [...] z [...] sierpnia 2012 r. zarządzającego przeprowadzenie badań ratowniczych, czyli wykonanej w niespełna cztery miesiące, co pozwala również na poczynienie założenia, że przeprowadzenie tak gruntownych badań w przestrzeni o połowę mniejszej (działki o numerach [...],[...] i [...] są działkami o porównywalnej powierzchni) mogłoby zająć nie cztery, lecz np. dwa miesiące, pozwalając zarazem na dokonanie uzgodnienia (wydanie postanowienia) w sposób wymagany nie tylko treścią art. 7 k.p.a., ale przede wszystkim treścią art. 32 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP, czyli w sposób uwzględniający zarówno interes społeczny, jak i słuszny interes obywateli, a zarazem w sposób odpowiadający zasadzie równości wobec prawa oraz zasadzie sprawiedliwości społecznej.

Wobec podniesionych zarzutów skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i postanowienia organu I instancji, a w wypadku uznania, że doszło do naruszenia jedynie przez organ II instancji art. 15 k.p.a. o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania z uwzględnieniem stosownych norm prawnych.

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Kontrola legalności zaskarżonego w niniejszej sprawie postanowienia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z [...] maja 2019 r., polegająca na badaniu zgodności z prawem postępowania prowadzonego przez organ administracji oraz wydanego w jego wyniku rozstrzygnięcia, doprowadziła Sąd do wniosku, że wydano je z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie zaś do art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla je w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (pkt a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (pkt b) bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt c).

Rozpoznając sprawę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego dopuścił się bowiem naruszenia treści art. 15 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a.

Stosownie do treści art. 15 k.p.a postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Zasada określona w art. 15 k.p.a. musi być tak rozumiana, iż sprawę w jej całokształcie rozpoznaje nie tylko organ pierwszej instancji, ale w razie zaskarżenia orzeczenia organu pierwszej instancji również organ odwoławczy (wyrok NSA z dnia 29 czerwca 2011 r., sygn. II OSK 1147/10, Lex nr 1083547). Organ II instancji zobowiązany jest ponownie rozpoznać sprawę nie zaś poprzestać jedynie na kontroli decyzji organu I instancji oraz odnieść się do zarzutów podniesionych w odwołaniu (zażaleniu) przez stronę postępowania.

Wskazany pogląd znajduje potwierdzenie zarówno w ugruntowanych poglądach doktryny jak i orzecznictwa administracyjnego. Podkreśla się przede wszystkim, że rozstrzygnięcie organu II instancji jest takim samym aktem stosowania prawa, jak rozstrzygnięcie organu I instancji, nie ma charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym równoważnym działaniu organu pierwszej instancji (T.Woś J.Zimmerman - glosa do uchwały SN z dnia 23 września 1986 r. III AZP 11/86).

Idea zasady dwuinstancyjności sprowadza się zatem do obowiązku dwukrotnego merytorycznego rozpoznania sprawy zarówno w zakresie ustalenia stanu faktycznego, wskazania dowodów, oceny tych dowodów oraz rozważań prawnych, które mają w tej sprawie zastosowanie.

W ocenie Sądu, zaskarżone postanowienie, a zwłaszcza jego uzasadnienie wskazuje na naruszenie wskazanego obowiązku.

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, rozpoznając zażalenie skarżącego od postanowienia [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] sierpnia 2018 r., nie dokonał ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy i merytorycznego odniesienia się do zarzutów zażalenie.

Przedmiotem postępowania odwoławczego jest zarówno weryfikacja orzeczenia organu pierwszej instancji, jak i rozpatrzenie konkretnej sprawy i jej załatwienie. Z tych względów organ odwoławczy przed wydaniem swojego orzeczenia powinien przeprowadzić postępowanie zmierzające do wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy oraz do zbadania zasadności żądań i zarzutów podniesionych w zażaleniu. Powinien on przede wszystkim ocenić zebrany przez organ pierwszej instancji materiał dowodowy, a także dokonane przez ten organ ustalenia.

Niezależnie od powyższego organ II instancji naruszył treść art. 107 § 3 k.p.a., który stanowi, że uzasadnienie faktyczne postanowienia powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł, oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Postanowienie organu II instancji wymogów tych nie spełnia. Brak jest w jej treści wskazania i oceny materiału dowodowego, który został w niej zebrany w konfrontacji z zarzutami podniesionymi przez skarżącego.

Wymogów tych nie spełnia stwierdzenie organu II instancji w odniesieniu do treści zażalenia, że przedłożona przez stronę skarżącą opinia [...] Dyrektora [...] w [...] nr [...], z [...] listopada 2012 r., odnosi się do działek o nr ew. [...] i [...]. Natomiast przedmiotowa inwestycja planowana jest na działce nr ew. [...], która nie została tak gruntownie przebadana jak działki gruntowe wskazane powyżej. Nie ma zatem podstaw merytorycznych do stwierdzenia przez analogię do działek o nr ew. [...] i [...], że teren działki nr ew. [...] został przebadany przez archeologów, znaleziska zostały zadokumentowane i nie ma przeszkód, aby realizować tam inwestycje budowlane.

Zważyć należy, że w zażaleniu skarżący podniósł konkretne zarzuty i zawarł wnioski. W szczególności skarżący wskazał na brak wyjaśnienia przyczyn, dla których w tej konkretnej sprawie prowadzonej w trybie art. 53 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym lub w toku późniejszego - ewentualnego - postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę, nie mogło dojść do zastosowania przez [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków art. 31 ust. 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, czyli do wydania zezwolenia na wykonanie na koszt właściciela nieruchomości robót określanych mianem "ochrony ratowniczej" dla zabytku, podobnie jak to miało miejsce w postępowaniu poprzedzającym wydanie Opinii [...] Dyrektora [...] w [...] z [...] listopada 2012 r. Opinia ta opiniowała bez uwag projekt zagospodarowania działek nr ew. [...] i [...] położonych w miejscowości [...], gmina [...], które są obecnie zabudowane i znajdują się w bezpośrednim sąsiedztwie działki inwestycyjnej nr ew. [...] objętej przedmiotowym postępowaniem.

Nie ulega wątpliwości, że Minister w ogóle nie odniósł się do tych zarzutów i nie dokonał w tym zakresie żadnych własnych ustaleń.

Uzasadnienie zaskarżonego postanowienia sprowadza się do wskazania przebiegu postępowania w sprawie, ogólnych wniosków dotyczących postępowania przed organem I instancji i postanowienia tego organu, bez merytorycznego przedstawienia stanowiska własnego.

W związku z powyższym uznać należy, że zaskarżone postanowienie narusza wymienione przepisy prawa co uzasadnia jej uchylenie.

Ponownie rozpoznając sprawę organ II instancji uwzględni wskazane uwagi i przeprowadzi postępowanie z poszanowaniem zasad wynikających z zasady dwuinstancyjności postępowania a następnie uzasadni swoje stanowisko z uwzględnieniem treści art. 107 § 3 k.p.a.

Faktem jest, że działka inwestycyjna nr ew. [...] obręb [...] gmina [...] położona jest na terenie osady wielokulturowej datowanej na okres neolitu, epokę brązu, wczesną epokę żelaza, okres wpływów rzymskich i wczesne średniowiecze w miejscowości [...] - [...], wpisanej do rejestru zabytków pod numerem 380, decyzją [...] Konserwatora Zabytków w [...] z [...] lipca 1983 r. Zgodnie z art. 3 pkt 4 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami jest to zabytek archeologiczny, tj. zabytek nieruchomy, będący powierzchniową, podziemną lub podwodną pozostałością egzystencji i działalności człowieka, złożoną z nawarstwień kulturowych i znajdujących się w nich wytworów bądź ich śladów albo zabytek ruchomy, będący tym wytworem.

Zgodnie z art. 31 ust. 1a pkt 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, osoba fizyczna lub jednostka organizacyjna, która zamierza realizować roboty ziemne lub dokonać zmiany charakteru dotychczasowej działalności na terenie, na którym znajdują się zabytki archeologiczne, co doprowadzić może do przekształcenia lub zniszczenia zabytku archeologicznego

- jest obowiązana, z zastrzeżeniem art. 82a ust. 1, pokryć koszty badań archeologicznych oraz ich dokumentacji, jeżeli przeprowadzenie tych badań jest niezbędne w celu ochrony tych zabytków.

Z kolei ust. 2 art. 31 tej ustawy stanowi, że zakres i rodzaj niezbędnych badań archeologicznych, o których mowa w ust. 1a, ustala wojewódzki konserwator zabytków w drodze decyzji, wyłącznie w takim zakresie, w jakim roboty budowlane albo roboty ziemne lub zmiana charakteru dotychczasowej działalności na terenie, na którym znajdują się zabytki archeologiczne, zniszczą lub uszkodzą zabytek archeologiczny.

Minister w zaskarżonym postanowieniu stwierdził, że planowana inwestycja wiązać się będzie z robotami budowlanymi prowadzącymi do głębokiego naruszenia warstw ziemi, co może skutkować bezpowrotnym zniszczeniem zabytków archeologicznych znajdujących się na chronionym obszarze i utratą wartości, dla których omawiane stanowisko archeologiczne zostało wpisane do rejestru zabytków. Jednocześnie stwierdził, że działka inwestycyjna nie została tak gruntownie przebadana jak działki nr ew. [...] i [...], do których odnosi się opinia [...] Dyrektora [...] w [...] z [...] listopada 2012 r. Jednakże wbrew żądaniu zażalenia, Minister nie odniósł się do kwestii, czy w przypadku przeprowadzenia badań archeologicznych, planowana inwestycja byłaby dopuszczalna z punktu widzenia ochrony zabytków. W przypadku uznania że inwestycja jest dopuszczalna z punktu widzenia ochrony zabytków, ale wymaga przeprowadzenia badań archeologicznych, organ powinien uzgodnić decyzję o warunkach zabudowy i w uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia wskazać na możliwość wydania decyzji na podstawie art. 31 ust. 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Uzgodnienie decyzji o warunkach zabudowy ma charakter uznaniowy, gdyż brak wyraźnych kryteriów uzgodnienia, zaś podstawa uzgodnienia dotycząca ochrony zabytków nie jest ostra. W takiej sytuacji organ administracji jest zobowiązany wyjaśnić, w jakim zakresie inwestycja zagraża obiektom chronionym, co obejmuje także wskazanie granicy, przy której można pogodzić prawo inwestora do realizacji inwestycji z potrzebą ochrony zabytków (NSA wyrok z 12 września 2017 r., II OSK 1840/16, LEX nr 2380175).

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 119 pkt 3 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 ww. ustawy.