Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1375/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-10-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1, art. 17 pkt 4 i art. 20 ust. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 2 października 2012 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia NSA Małgorzata Stahl /spr./ sędzia del. WSA Wojciech Jarzembski Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 2 października 2012 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] Sp. k. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 7 marca 2012 roku sygn. akt IV SA/Po 4/12 w sprawie ze skargi [...] Sp. k. z siedzibą w W. na uchwałę Rady Miasta Poznania z dnia 7 lipca 2009 roku nr LVIII/757/V/2009 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Rataje -Łacina" część B w Poznaniu 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od [...] Sp. k. z siedzibą w W. na rzecz Gminy Poznań kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 7 marca 2012 r., sygn. akt IV SA/Po 4/12 oddalił skargę [...] sp. z o.o. sp.k. na uchwałę Rady Miasta Poznania z dnia 7 lipca 2009 r., nr LVIII/757/V/2009 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Rataje-Łacina" część B w Poznaniu.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że skarżąca Spółka jest użytkownikiem wieczystym działki nr [...] położonej na obszarze objętym zaskarżonym planem miejscowym. W skardze Spółka zarzuciła podjęcie zaskarżonej uchwały z naruszeniem zasady sporządzania projektu planu na podstawie studium, wyrażonej w art. 17 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ponadto zarzuciła naruszenie zasady wyrażonej w art. 20 ust. 1 zdanie 1 tej ustawy stanowiącej, że plan miejscowy uchwala rada gminy po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium. Według skarżącej, na rysunku Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Poznania – (uchwała nr XXXI/299/V/2008 Rady Miasta Poznania z dnia 18 stycznia 2008 r.) teren, na którym znajduje się przedmiotowa nieruchomość oznaczony jest symbolem D1, U1sw/M1sw. Według legendy studium oznacza to, że jest to teren przewidziany do przeznaczenia pod usługi i mieszkalnictwo średnio wysokie. Teren ten od strony wschodniej oddzielony jest linią podwójnie załamaną od terenu oznaczonego symbolem D1P2sw, co oznacza teren przewidziany do przeznaczenia pod przemysł. Natomiast na rysunku planu miejscowego teren, na którym znajduje się przedmiotowa nieruchomość oznaczony został symbolem 5ZP, co oznacza tereny zieleni urządzonej. Teren ten oddzielony jest od strony wschodniej identyczną linią podwójnie załamaną od terenu oznaczonego w części graficznej planu kolorem fioletowym, używanym dla oznaczenia terenów przeznaczonych na cele przemysłowe, a częściowo fioletowo-zielonym, co oznacza tereny izolujące tereny przemysłowe od terenów sąsiednich o innym przeznaczeniu. W części tekstowej studium teren, na którym znajduje się przedmiotowa działka ma następująco określone zasady kształtowania zabudowy: zalecenie dążenia do lokalizacji zabudowy intensywnej, miejscowo zwartej w szczególności wzdłuż ważnych przestrzeni ośrodkotwórczych. Preferowana wysokość zabudowy do 6 kondygnacji naziemnych. Jest to określenie wspólne dla całego obszaru. Poza tym w studium dla obszaru D1 Piotrowo, Łacina, Rataje, Żegrze określone zostały tereny przewidziane do wyłączenia z zabudowy, określone symbolami ZO (zieleń otwarta) i ZP (tereny parków). Natomiast w tekście miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego teren, na którym znajduje się przedmiotowa nieruchomość oznaczony został jako teren zieleni urządzonej bez prawa rozbudowy i przebudowy. Na rysunku studium zostały również określone tereny zieleni wyłączone spod zabudowy, lecz według części graficznej studium teren, na którym jest położona przedmiotowa nieruchomość leży poza granicami takich terenów. Natomiast w części graficznej planu teren, na którym położona jest nieruchomość został wyodrębniony z terenów przeznaczonych pod zabudowę i włączony do terenów z zabudowy wyłączonych. W ocenie strony poza sporem jest to, że w tekście studium przewidziano wprowadzenie zadrzewień do terenów mieszkaniowych. Rzecz jednak w tym, że teren 5ZP, na którym znajduje się przedmiotowa nieruchomość, w planie miejscowym nie stanowi terenu mieszkalnego z wprowadzoną do niego zielenią, lecz teren całkowicie wyłączony z zabudowy. Jest oznaczony odrębnym symbolem właściwym dla terenów wyłączonych z zabudowy. Granica pomiędzy terenami zabudowy mieszkaniowej a terenami z zabudowy wyłączonymi ma inny przebieg w studium, a inny przebieg w planie miejscowym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 29 grudnia 2009 r., sygn. akt IV SA/Po 815/09 w punkcie 1. stwierdził nieważność § 9 uchwały Rady Miasta Poznania z dnia 7 lipca 2009 r., nr LVIII/757/V/2009 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Rataje – Łacina" część B w Poznaniu w części dotyczącej terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem 5ZP w zakresie, w jakim na tym terenie w ogóle nie przewiduje przeznaczenia zgodnego z funkcją mieszkaniową, przewidzianą w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Poznania – uchwała nr XXXI/299/V/2008 Rady Miasta Poznania z dnia 18 stycznia 2008 r.; punkcie 2. stwierdził nieważność § 11 ww. uchwały z 7 lipca 2009 r. w części dotyczącej terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem 05KD-Z w takim zakresie, w jakim wbrew postanowieniom studium (uchwała Rady z 18 stycznia 2008 r.) na części działki nr [...] przewidziano przebieg drogi; w punkcie 3. dalej idącą skargę oddalił; w punkcie 4. zasądził od Rady Miasta Poznania na rzecz strony skarżącej zwrot kosztów postępowania sądowego; w punkcie 5. orzekł, że zaskarżona uchwała w części, w której stwierdzono jej nieważność, nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku.

Na skutek skargi kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku przez Radę Miasta Poznania, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 24 czerwca 2010 r., sygn. akt II OSK 658/10 uchylił zaskarżony wyrok w punktach 1, 2, 4 oraz 5 i w tym zakresie przekazał sprawę Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania.

NSA uwzględnił zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej p.p.s.a.) w zw. z art.15 ust.1 i art.20 ust.1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.; dalej – u.p.z.p.) poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego polegające na wadliwym przyjęciu, iż plan jest niezgodny ze studium. Zdaniem NSA w rozpoznawanej sprawie podstawowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy miała zgodność uchwalonego planu zagospodarowania przestrzennego "Rataje – Łacina część B" w Poznaniu ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Poznania – uchwalonym w dniu 18 stycznia 2008 r. nr XXXI/299/V/2008. Powołując się na treść art.15 ust. 1 oraz art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że dokonując kontroli prawidłowości podjęcia zaskarżonej uchwały Sąd I instancji winien niezależnie od kompletnej dokumentacji związanej z podjęciem zaskarżonej uchwały z dnia 7 lipca 2009 r. przede wszystkim dysponować kompletnym Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Poznania, by móc odnieść się kompleksowo do zarzutów skargi w zakresie naruszenia zgodności planu ze studium. Ocena ta nie może być dokonywana na fragmentach tego aktu planistycznego bowiem niemożliwe jest w takiej sytuacji dokonanie prawidłowej oceny merytorycznej w zakresie wskazywanej zgodności.

W aktach sprawy brak jest zaś kompletnego Studium.

NSA jako zasadny uznał również zarzut naruszenia art. 147 § 1 p.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na orzeczeniu nieważności uchwały "w zakresie". Zdaniem NSA Sąd pierwszej instancji stwierdzając nieważność § 9 i § 11 zaskarżonej uchwały z dnia 7 lipca 2009 r. wskazał jednocześnie Gminie jakie konkretnie przeznaczenie terenu powinno być na działce skarżącego, co stanowi niedopuszczalną ingerencję w sferę zadań własnych gminy, do których należy planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.

W wyniku ponownego rozpoznania sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 17 lutego 2011 r., sygn. akt IV SA/Po 741/10: w punkcie 1) stwierdził nieważność § 9 zaskarżonej uchwały w części dotyczącej terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem 5ZP w takim zakresie, w jakim wbrew postanowieniom Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Poznania – uchwała nr XXXI/299/V/2008 z dnia 18 stycznia 2008 r. , przewidziano tereny zieleni urządzonej na obszarze, na którym znajduje się działka nr 1/42; w punkcie 2) stwierdził nieważność § 11 zaskarżonej uchwały w części dotyczącej terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem 05KD-Z w takim zakresie, w jakim wbrew postanowieniom Studium, o którym mowa w pkt 1, na części działki nr [...] przewidziano przebieg drogi; w punkcie 3) zasądził od Rady Miasta Poznania na rzecz skarżącej spółki kwotę 557 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; w punkcie 4) określił, że zaskarżona uchwała w części, w której stwierdzono jej nieważność nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się tego wyroku.

W wyniku wniesienia skargi kasacyjnej przez Radę Miasta Poznania Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 17 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1244/11 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny.

Powołując się na art. 190 p.p.s.a. NSA wskazał, że Sąd I instancji rozpoznając sprawę ponownie nie może dokonać interpretacji przepisów w sposób odmienny niż wynikający z orzeczenia wydanego w wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej, nie może też oceniać prawidłowości rozstrzygnięcia sądu odwoławczego. Jak zaznaczył NSA, w niniejszej sprawie nie miała miejsca żadna z okoliczności pozwalających Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu na odstąpienie, przy ponownym rozpoznaniu sprawy, od oceny prawnej wyrażonej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 czerwca 2010 r. To oznacza, że Sąd I instancji oceniając prawidłowość zaskarżonej uchwały w zakresie, w jakim stwierdził jej nieważność, powinien dysponować kompletnym Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Poznania, by móc kompleksowo odnieść się do zarzutów naruszenia zgodności planu z studium. Sąd ponownie rozpoznając sprawę dysponował kompletną wersją Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Poznania, lecz wbrew zaleceniom Naczelnego Sądu Administracyjnego nie dokonał kompletnej oceny zgodności kwestionowanego Planu ze Studium. Zasadny okazał się zarzut skargi kasacyjnej, że Sąd I instancji w zasadzie powtórzył uzasadnienie poprzedniego wyroku, odnosząc swoje rozważania nie do całego terenu, lecz do działki skarżącej Spółki i układu ulic.

Sąd I instancji uzasadniając wyrok nie odniósł się też do wyjaśnień skarżącej kasacyjnie Rady, które według niej przemawiają za potwierdzeniem zgodności Planu ze Studium. Zgodnie natomiast z art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd ma obowiązek przedstawienia w uzasadnieniu wyroku zarzutów podniesionych przez skarżącego, stanowisk pozostałych stron, podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. To oznacza, że sąd administracyjny powinien odnieść się do kwestii istotnych z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy, w tym wyjaśnień i zarzutów podniesionych przez pozostałe strony. Skoro zatem Rada złożyła wyjaśnienia, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy, to Sąd I instancji miał obowiązek je ocenić i wyjaśnić w uzasadnieniu dlaczego ich nie uwzględnił przy rozstrzygnięciu sprawy. Oznacza to, że ponownie stan faktyczny sprawy nie został prawidłowo ustalony.

NSA podkreślił również, że Sąd Wojewódzki powinien też zbadać, czy kwestionowany akt był zaskarżony przez inne osoby i czy był oceniony przez sąd administracyjny, a jeżeli tak, to jak postępowanie się zakończyło. Powyższe ma kluczowe znaczenie, zgodnie bowiem z art. 101 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) przepisu ust. 1 (o zaskarżeniu uchwał lub zarządzeń podjętych przez organ gminy) nie stosuje się, jeżeli w sprawie orzekał już sąd administracyjny i skargę oddalił.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 7 marca 2012 r., sygn. akt IV SA/Po 4/12 oddalił skargę.

W pierwszej kolejności Sąd zaznaczył, że zgodnie z dyspozycją art. 190 p.p.s.a. jest związany wykładnią dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny. Jak zaznaczył Sąd, sporną w niniejszej sprawie okolicznością jest nie to, czy między miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i studium są rozbieżności w zakresie przeznaczenia terenu obejmującego działkę skarżącej Spółki, lecz to czy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, rozbieżny w tym zakresie ze studium – naruszył zasadę zgodności planu ze studium. Sąd zaznaczył przy tym, że dokonując kontroli prawidłowości podjęcia zaskarżonej uchwały w opisanym zakresie Sąd dysponował kompletnym Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Poznania, aby móc odnieść się kompleksowo do zarzutów skargi w zakresie naruszenia zgodności planu ze studium.

Sąd stwierdził zatem, że postępując zgodnie z art. 17 pkt 4 u.p.z.p. Prezydent Miasta Poznania sporządził projekt Planu uwzględniając ustalenia studium. Następnie Rada Miasta Poznania - stosownie do art. 20 ust. 1 u.p.z.p. - uchwaliła Plan, po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Poznania (uchwała Rady Miasta Poznania Nr XXXI/299/V/2008 z dnia 18 stycznia 2008 r.).

Powołując przepisy art. 9 ust. 4 oraz art. 15 ust. 1 u.p.z.p. Sąd wskazał, że pojęcie zgodności planu miejscowego ze studium jest pojęciem niedookreślonym i ma w dużym stopniu oceniający charakter. Sformułowania "plan zgodny z ustaleniami studium" nie należy rozumieć jako plan powtarzający w sposób identyczny formę graficzną i językową (tekstową) zapisu studium, byłoby to bowiem sprzeczne z intencją ustawodawcy, który w art. 9 ust. 1 u.p.z.p. stwierdza, że studium opracowuje się w celu określenia polityki przestrzennej gminy, w tym lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego. Studium wraz ze strategią rozwoju gminy (miasta), stanowią podstawowe instrumenty polityki przestrzennej gminy, natomiast miejscowy plan, zgodnie z brzmieniem art. 14 ust.1 u.p.z.p., sporządza się w celu ustalenia przeznaczenia terenów (...) oraz określenia sposobów ich zagospodarowania i zabudowy. Dopiero miejscowy plan jest aktem prawa miejscowego, co wskazuje na to, że musi on — w przeciwieństwie do zapisów studium — posiadać precyzyjne, jednoznaczne, możliwe do wyegzekwowania ustalenia wyrażone w formie nakazów, zakazów i dopuszczeń. Plan jest narzędziem do realizacji celów określonych w studium. W żadnym zatem przypadku "zgodność" planu miejscowego ze studium nie może oznaczać dokładnego odwzorowania i przepisania (przerysowania) ustaleń ze studium do planu - sprzeciwia się temu przede wszystkim wykładnia celowościowa przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jednoznacznie wskazująca na miejsce obu dokumentów w polityce przestrzennej gminy. Tak więc studium to określenie polityki przestrzennej gminy, a plan miejscowy to akt uszczegóławiający przeznaczenie terenu i sposób zabudowy. Zgodność planu ze studium polega więc na uszczegółowieniu planem kierunku polityki przestrzennej zawartej w studium.

Jak podkreślił Sąd, zarzuty skarżącej sprowadzały się do kwestionowania przyjętej w Planie koncepcji urbanistycznej, do kształtowania której organy gminy miały prawo w ramach przysługującego im władztwa planistycznego. Kwestionowanie zaś zgodności Planu ze Studium jest wyrazem niezadowolenia skarżącej z faktu uchwalenia Planu. Wskazując na powyższe Sąd podkreślił, iż wolą ustawodawcy wyrażoną w art. 3 ust. 1 u.p.z.p. jest przyznanie gminie władztwa planistycznego. Władztwo to rozumiane jest jako uprawnienie gminy do kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej na swoim terenie. W tym zakresie władztwa mieści się m. in. prawo do określenia polityki przestrzennej w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Powołując przepisy art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, art. 140 kc oraz art. 6 ust. 1 u.p.z.p. Sąd wskazał, iż ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest jedną z ustaw szczególnych, wyznaczających granice władania rzeczą przez właściciela. Z mocy tej ustawy organy gminy zostały upoważnione do ingerencji w prawo własności innych podmiotów, w celu ustalenia przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy. Przechodząc na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd podkreślił, że zgodnie ze Studium działka pozostająca w użytkowaniu wieczystym skarżącej leży na skraju obszaru oznaczonego w Studium symbolem Dl-Ulsw/Mlsw, a więc w strefie Dl (północno-wschodnia część miasta Poznania: Piotrowo, Łacina, Rataje, Zegrze), na terenach gdzie kierunki zmian w przeznaczeniu i zagospodarowaniu terenów określone są następująco: "tereny zabudowy średniowysokiej o funkcji usługowej z dopuszczeniem terenów zabudowy średniowysokiej, mieszkaniowej wielorodzinnej, blokowej i kwartałowej z usługami podstawowymi". Nieruchomość skarżącej leży w sąsiedztwie istniejących terenów przemysłowych oznaczonych w Studium symbolem Dl-P2sw – "terenów zabudowy średniowysokiej: zakładów przemysłowych, w tym wysokich technologii, baz, składów, hurtowni, półhurtowni i innej działalności gospodarczej oraz zakładów recyklingu i baz technicznych". Ze względu na skalę i charakter Studium nie wyznacza się w nim wszystkich działek, na których należałoby umiejscowić zieleń urządzoną, jak również drogi publiczne. Stąd, zarówno zieleń urządzona, jak i drogi są lokalizowane w ramach obszarów, dla których jako przyszłe kierunki zagospodarowania Studium wskazało tereny zabudowy usługowej, czy też mieszkaniowej. W miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego "Rataje - Łacina" część B w Poznaniu na nieruchomościach skarżącej zapisano przeznaczenie pod drogę publiczną 05KD-Z i zieleń urządzoną 5ZP. Sąd podzielił zatem pogląd organu, że lokalizowanie na nieruchomości skarżącej – działce nr [...] zabudowy mieszkaniowej w bezpośrednim sąsiedztwie funkcji przemysłowej byłoby nieuzasadnione. Z uwagi bowiem na uciążliwość funkcji przemysłowej konieczne było właśnie dla tego terenu stworzenie strefy zieleni stanowiącej swoistą strefę buforową oddzielającą tereny przemysłowe od terenów mieszkaniowych.

Podkreślając, że zapisów studium nie można traktować w sposób wybiórczy, Sąd wskazał, że całkowicie nieuzasadnione jest wybiórcze powoływanie się przez Skarżącą na zapisy Studium. Ustalenia zawarte w części Szczegółowej należało odczytywać łącznie z ustaleniami części Ogólnej (uwaga tej treści znajduje się bezpośrednio po ustaleniach dotyczących przedmiotowego obszaru - strefa Dl - w części Szczegółowej Studium) (tak w: Studium, Kierunki, Cz. Szczegółowa, str. 262, w załączeniu - wyrys i wypis ze Studium). W celu oceny zgodności Planu ze Studium należało więc mieć na uwadze całokształt postanowień Studium. Jak zauważył Sąd, w Studium "podstawowe przeznaczenie terenów zostało określone dla terenu brutto"

(Studium, Kierunki, Cz. Ogólna, str. 30, w załączeniu), przez które to sformułowanie rozumieć należy "tereny o przewidywanej przeważającej funkcji podstawowej - mieszkaniowej (w tym tereny usług podstawowych), usługowej, sportowej lub przemysłowej wraz z terenami o funkcjach uzupełniających, tereny zieleni i ulic" ( Studium, Kierunki, Cz. Ogólna, Słowniczek, w załączeniu). W ocenie Sądu wynika z tego, że podstawowe przeznaczenie na wskazanym w Studium obszarze może być uzupełniane o tereny zieleni i ulic, które to tereny nie muszą być wyznaczone w Studium.

Ponadto, jak zauważył Sąd, przedmiotowe Studium stanowi, iż "W obszarach ograniczonych liniami rozgraniczającymi ulic lub kolei - granice trenów wskazane pod różne funkcje, mogą ulec przesunięciu w wyniku uszczegółowienia na etapie sporządzania miejscowego planu. W przypadku zmiany linii rozgraniczających terenów komunikacyjnych, sposób zabudowy zagospodarowania terenów do nich przyległych należy rozstrzygać na etapie sporządzania miejscowego planu." (Studium, Kierunki, Cz. Ogólna, str. 31, w załączeniu). Nadto w zakresie rozwoju budownictwa mieszkaniowego Studium nakazuje "podnoszenie jakości zamieszkania, m.in. poprzez wyznaczenie terenów wyłącznie mieszkaniowych oraz oddzielenie terenów mieszkaniowych od funkcji generujących uciążliwości" (Studium, Kierunki, Cz. Ogólna, str. 38, w załączeniu). W przedmiotowym Planie natomiast duży teren przeznaczony pod zabudowę mieszkaniową (7MW i 8MW) z istniejącą już zabudową mieszkaniową znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie terenów przemysłowych (P) z istniejącą tam zabudową przemysłową. Jedynym więc skutecznym sposobem na oddzielenie terenów mieszkaniowych od terenów przemysłowych generujących uciążliwości jest lokalizacja zieleni (zieleni urządzonej i zieleni izolacyjnej) na terenach wolnych od zabudowy. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, takie rozwiązania planistyczne zostały przedstawione mieszkańcom terenów mieszkaniowych i spotkały się z ich aprobatą. Zieleń zaś zaplanowano tak, aby w miarę możliwości otaczała ona cały teren przemysłowy. Wobec czego działka skarżącej nie jest jedyną, na której zaplanowano tereny zieleni.

Ponadto Sąd podkreślił, iż w zakresie kierunków rozwoju systemu transportowego Studium przyjmuje szczególne warunki dla planowania niektórych ulic, w szczególności wskazuje, iż "Układ ulic zbiorczych na terenach "Łacina" (kZ.017) pozostawia się do sprecyzowania na etapie sporządzenia planu miejscowego. Ulice te powinny być połączone z pobrzeżnymi elementami układu podstawowego w sposób nie powodujący znaczących utrudnień w ruchu, zwłaszcza na ul. Jana Pawła. Wymaga się zapewnienia połączenia klasy Z między ulicami A. Baraniaka (kG.16) i B. Krzywoustego (kGP.6.4)" ( Studium, Kierunki, Cz. Ogólna, str. 81, w załączeniu). Zaplanowana zatem na części działki skarżącej ulica 05KD-Z jest drogą publiczną klasy zbiorczej i stanowi część tzw. Ringu Łaciny, którego kontynuacja znajduje się w granicach obowiązującego już planu miejscowego "Rataje-Łacina część A.

Ubocznie Sąd wskazał, że zieleni urządzonej na terenie 5ZP nie należy utożsamiać z wyznaczonymi w Studium terenami parków. Przedmiotowy teren zieleni nie musi pełnić funkcji rekreacyjnych - jego podstawowym zadaniem jest pełnienie funkcji oddzielającej tereny mieszkaniowe od terenów przemysłowych. Mając zatem na uwadze ważny interes społeczny, jakim jest ochrona mieszkańców przed uciążliwością zakładów przemysłowych Rada Miasta Poznania - w ocenie Sądu - nie przekroczyła granic władztwa planistycznego. Ograniczenie sposobu korzystania przez skarżącą z jej nieruchomości, odbyło się zgodnie z zasadą proporcjonalności.

Jak zauważył Sąd, na spornym obszarze wyznaczonym w Studium obowiązują obecnie dwa miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego o łącznej powierzchni ok. 167 ha Pierwszy z nich - miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego "Rataje-Łacina" część A obejmuje obszar o powierzchni 60 ha. Natomiast przedmiotowy Plan ("Rataje-Łacina część B") obejmuje obszar o powierzchni ok. 106 ha, przy czym działka skarżącej obejmuje obszar o powierzchni zaledwie 1,55 ha. Z tego względu – jak podkreślił Sąd - dla oceny zgodności Planu ze Studium konieczna jest analiza całego większego obszaru wyznaczonego w Studium, dla którego uchwalono miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego. W ocenie Sądu zapisy Planu nie doprowadziły w żaden sposób do modyfikacji kierunków zagospodarowania przewidzianego w Studium, ani też tego zagospodarowania nie wykluczyły. Dokonując bowiem kompletnej analizy obu aktów w odniesieniu do całego terenu, który obejmują (a nie poszczególnych obszarów) Sąd stwierdził, iż w przedmiotowym planie doszło jedynie do doprecyzowania zapisów studium, a nie modyfikacji kierunków zagospodarowania przewidzianego w studium.

Dodatkowo Sąd wskazał, że toczyło się już postępowanie sądowoadministracyjne w sprawie IV SA/Po 117/10 ze skargi na uchwałę Rady Miejskiej w Poznaniu z dnia 7 lipca 2009r. nr LVIII/757/V/2009, w którym Sąd zajmował się legalnością tego aktu prawa miejscowego i skargę oddalił. Oczywiście w niniejszej sprawie Sąd rozpoznawał skargę w granicach, w jakich nie była rozpoznawana wcześniej tj. naruszenia indywidualnego interesu skarżącej, jednakże nie dostrzegł podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej interesów prawnych skarżącej, które nie zostały w ocenie Sądu naruszone, a zwłaszcza nie zostało nadużyte wobec niej władztwo planistyczne gminy. Sąd nie dopatrzył się także, aby Rada Miasta Poznania uchwaliła przedmiotowy Plan z naruszeniem zasad sporządzania planów miejscowych. Ponadto, jak zauważył Sąd, skarżąca nie skorzystała z uprawnień, jakie wynikają z art. 17 i 18 u.p.z.p. i nie wniosła uwag do projektu przedmiotowego planu miejscowego, w sytuacji, w której miała zastrzeżenia do projektowanych ustaleń.

Mając powyższe okoliczności na uwadze, Sąd stwierdził, że nie doszło do naruszenia zasady zgodności planu miejscowego ze studium zawartej w art. 9 art. 17 pkt 4 oraz art. 20 ust. 1 u.p.z.p., gdyż uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Rataje - Łacina" część B w Poznaniu jest zgodna ze Studium. Przyjęte w planie miejscowym ustalenia dla przedmiotowej nieruchomości są nie tylko zgodne z ustaleniami przyjętymi w Studium, ale również mieszczą się w ramach władztwa planistycznego gminy. Wobec powyższego Sąd uznał skargę za bezzasadną i oddalił ją na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku [...] sp. z o.o. sp. k., reprezentowana przez radcę prawnego, podniosła następujące zarzuty:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1, art. 17 pkt 4 i art. 20 ust. 1 zdanie 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez błędną ich wykładnię, oraz

2. naruszenie przepisów postępowania tj. art. 190 zdanie 1, a w konsekwencji także art. 141 § 4 zdanie 1, a nadto art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które miały istotny wpływ na wynik sprawy.

Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Miasta Poznań, reprezentowana przez radcę prawnego, wniosła o oddalenie tej skargi i zasądzenie od skarżącej Spółki kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, która w niniejszej sprawie nie zachodzi. Zarzuty skargi kasacyjnej nie są uzasadnione, a tym samym skarga kasacyjna nie mogła zostać uwzględniona. Z dokonanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny kontroli uwzględniającej ocenę prawną dokonaną w dwóch wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika, że zarzut niezgodności postanowień zaskarżonego planu i studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie jest usprawiedliwiony. Tym samym nie doszło do naruszenia art. 9 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 647) stanowiącego, iż ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Nie zostały naruszone także, poprzez błędną wykładnię, przepisy art. 15 ust. 1, art. 17 pkt 4 i art. 20 ust. 1 zd.1 ww. ustawy. Powołane przepisy odnoszą się do tej samej kwestii – zgodności postanowień zaskarżonego planu miejscowego - uchwały z dnia 7 lipca 2009 r. Nr LVIII/757/V/2009 "Rataje – Łacina" Część B i postanowień studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Poznania – uchwały z dnia 18 stycznia 2008 r. Nr XXXI/2999/V/2008. W sytuacji gdy dokonana przez Sąd I instancji analiza tej zgodności oparta została na postanowieniach całego studium a nie tylko na pewnych jego postanowieniach odnoszących się do obszaru działki skarżącej Spółki i potwierdziła zgodność postanowień obu tych aktów, to zarzut takiej niezgodności nie może być uznany za uzasadniony. Podkreślenia wymaga, że obecna regulacja ustawowa nakazująca zgodność planu miejscowego i studium jest bardziej rygorystyczna niż poprzednia, wprowadzająca jedynie wymóg spójności tych aktów prawnych. Nie oznacza to jednak, że w planie nie ma miejsca na doprecyzowanie ogólnych postanowień studium przy czym to uszczegółowienie musi uwzględniać całokształt regulacji zawartej w studium. W rozpoznawanej sprawie badanie zgodności postanowień planu i studium musi uwzględniać to, że na spornym obszarze obowiązują dwa plany ("Rataje –Łacina" część A i "Rataje- Łacina" część B). Jednocześnie zgodność postanowień planu miejscowego i studium nie oznacza prostego przenoszenia rozwiązań planistycznych zawartych w studium do planu miejscowego, choćby z uwagi na odmienny przedmiot regulacji, odmienne funkcje obu aktów, sposób ujęcia postanowień studium, różnice skali w jakiej są sporządzane i obszarów nimi obejmowanych. Studium jako akt polityki przestrzennej jest uznawany za akt elastyczny, określający dopuszczalny zakres i ograniczenia zmian w strukturze przestrzennej gminy, wyznaczający ogólne kierunki tych zmian i wytyczne w tym zakresie. W oparciu o postanowienia znajdującego się w aktach sprawy całego studium ustaleniom Sądu I instancji nie można zarzucić dowolności – zapisy plany nie zmodyfikowały kierunków zagospodarowania przestrzennego ani zagospodarowania przewidzianego w studium nie wykluczyły. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podnoszone są również zarzuty dotyczące samego studium, ale nie mogły one być rozważane na gruncie sprawy niniejszej.

Skarga kasacyjna podnosi także zarzuty naruszenia prawa procesowego – art. 141 § 4 zd. 1 i art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), które to naruszenia miały istotny wpływ na wynik sprawy. Uznając zarzut ten za nieusprawiedliwiony wskazać należy, że Sąd I instancji – będąc związanym wykładnią dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny, co wynika z art. 190 pow. ustawy – dokonał prawidłowej kontroli zaskarżonej uchwały, pełne zaś motywy rozstrzygnięcia znalazły wyraz w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku sporządzonego w zgodzie z art. 141 § 4 tej ustawy.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 powołanej ustawy