Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 784/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-12-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 16 grudnia 2016 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Teresa Kobylecka Sędziowie sędzia NSA Andrzej Gliniecki(spr.) sędzia del. WSA Paweł Groński Protokolant asystent sędziego Julia Słomińska po rozpoznaniu w dniu 16 grudnia 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 grudnia 2014 r. sygn. akt IV SA/Wa 2019/14 w sprawie ze skargi J. W. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 16 grudnia 2014 r., IV SA/Wa 2019/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi J. W. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] sierpnia 2014 r. znak [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, uchylił zaskarżone postanowienie.

Jak wynika z akt sprawy, Wójt Gminy Dźwierzuty pismem z dnia 12 maja 2014 r., zwrócił się do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Olsztynie o uzgodnienie w zakresie ochrony przyrody projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] w obrębie J., gmina D.

Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Olsztynie postanowieniem z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...], na podstawie art. 60 ust. 1 w związku z art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 r. poz. 647 ze zm.) oraz art. 106 § 5 k.p.a. oraz art. 25, art. 33 i art. 43 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2013 r. poz. 627 ze zm.) zgodnie z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 12 stycznia 2011 r. w sprawie obszarów specjalnej ochrony ptaków (Dz.U. Nr 25, poz. 133 ze zm.) oraz rozporządzeniem nr 26 Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 9 sierpnia 2007 r. w sprawie zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "Rzeka Babant i Jezioro Białe" (Dz.Urz. Woj. Warm.-Maz. Nr 122, poz. 1700) odmówił uzgodnienia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego. Uzasadniając swoje stanowisko organ pierwszej instancji wskazał, że przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne naruszy § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia nr 26 Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 9 sierpnia 2007 r.

Inwestor – J. W. wniosła zażalenie na powyższe postanowienie z dnia [...] czerwca 2014 r. podnosząc, że działka przeznaczona pod zainwestowanie znajduje się w jednej linii i w tym samym zgrupowaniu działek zabudowanych. Działka ta została zakupiona z przeznaczeniem rekreacyjnym, dlatego też postrzeganie i kwalifikowanie jej jako grunt orny jest niesprawiedliwe.

Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2014 r. znak [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy powyższe postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Olsztynie z dnia [...] czerwca 2014 r.

W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne naruszy zakaz wymieniony w § 3 ust. 1 pkt 7 powoływanego wyżej rozporządzenia Wojewody Warmińsko-Mazurskiego, zgodnie z którym na terenie obszaru zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "Rzeka Babant i Jezioro Białe" zabroniona jest zmiana sposobu użytkowania ziemi. Podał, że w granicach zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "Rzeka Babant i Jezioro Białe" zakaz zmiany sposobu użytkowania ziemi odnosi się do funkcji, celu, dla którego dany obszar jest używany. Zmianę sposobu użytkowania ziemi stanowić będzie każda zmiana formy lub rodzaju użytkowania powodująca okresowe lub stałe zniszczenie aktualnie występującej formacji roślinnej oraz gleby. Zgodnie z projektem decyzji o warunkach zabudowy, wnioskowany teren inwestycji został sklasyfikowany jako użytek rolny (RVI). W okolicznościach niniejszej sprawy dojdzie zatem bezsprzecznie do zmiany sposobu użytkowania ziemi w granicach działki o nr ew. [...].

Organ odwoławczy podkreślił, że zarówno z załączników graficznych do przedmiotowego projektu decyzji, jak również z ortofotomapy dostępnej pod adresem www.geoportal.qov.pl. wynika, iż teren przedmiotowej działki nie jest zabudowany. Grunty stanowiące użytki rolne zostaną odpowiednio przekształcone i zastąpione zabudową mieszkaniową, która to ma służyć inwestorowi odpowiednio jako miejsce zamieszkania. Stan faktyczny występujący aktualnie w terenie zostanie zmieniony na skutek wprowadzenia na omawianej działce gruntu zabudowy mieszkaniowej. Przedmiotowa działka nie będzie bowiem na skutek realizacji inwestycji stanowić obszaru obejmującego tereny użytkowane rolniczo.

Zdaniem organu odwoławczego w sprawie nie można zastosować wyjątku od omawianego zakazu, wyartykułowanego w § 3 ust. 3 rozporządzenia Wojewody Warmińsko-Mazurskiego, zgodnie z którym zakaz, o którym mowa w ust. 1 pkt 7 nie dotyczy obszarów zwartej zabudowy wsi, w granicach określonych w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin (lub w równorzędnych dokumentach pianistycznych oraz uzupełnień zabudowy mieszkaniowej). Omawiany wyjątek od zakazu zmiany użytkowania ziemi został wprowadzony uchwałą nr X/61/2011 Rady Gminy Sorkwity z dnia 29 czerwca 2011 r. w sprawie zmiany rozporządzenia nr 26 Wojewody Warmińsko-Mazurskiego. Uchwały dotyczące zespołu przyrodniczo-krajobrazowego, które podejmowane są przez radę gminy na podstawie art. 44 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.), zaliczyć należy do aktów prawa miejscowego. Zawarte w niej postanowienia muszą być brane pod uwagę przez organy administracji przy wydawaniu decyzji rozstrzygających kwestie związane z zagospodarowaniem terenu objętego uchwałą. Zgodnie zaś z art. 94 Konstytucji RP akty prawa miejscowego obowiązują na obszarze działania tych organów. Rozporządzeniem nr 26 Wojewody Warmińsko-Mazurskiego został utworzony zespół przyrodniczo-krajobrazowy "Rzeka Babant i Jezioro Białe", który swym zasięgiem obejmuje gminy: [...]. Natomiast wyjątek od zakazu zmiany użytkowania ziemi wprowadzony został uchwałą Rady Gminy S.

Organ wskazał także, iż z projektu decyzji o warunkach zabudowy wynika, że zgodnie ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Dźwierzuty działka przeznaczona pod zainwestowanie znajduje się na terenie rolniczej przestrzeni produkcyjnej miejscowości Jeleniewo. Zdaniem organu mając powyższe na uwadze, należy stwierdzić, że działka przeznaczona pod zabudowę nie znajduje się w granicach zwartej zabudowy wsi. Również uwarunkowania przestrzenne nie wskazują, że działka przeznaczona pod zainwestowanie znajduje się w zwartej zabudowie wsi. Jak bowiem wynika z załącznika graficznego do projektu decyzji o warunkach zabudowy oraz ze zdjęć satelitarnych/lotniczych i mapy topograficznej dostępnych na stronie internetowej www.qeoportal.qov.pl wiele okolicznych działek nie jest w ogóle zabudowanych (np. działka nr ew. [...]), m.in. działki przyległe w stosunku do działki inwestycyjnej. Oznacza to również, że planowana inwestycja nie stanowi także uzupełnienia zabudowy mieszkaniowej.

Zdaniem organu odwoławczego dopuszczenie na przedmiotowym terenie projektowanej zabudowy stanowić będzie zmianę przeznaczenia gruntu z rolniczego na zabudowę mieszkaniową. Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 4 pkt 6 ustawy z dnia 13 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2013 r. poz. 1205) przez przeznaczenie gruntów na cele nierolnicze lub nieleśne rozumie się ustalenie innego niż rolniczy lub leśny sposobu użytkowania gruntów rolnych oraz innego niż leśny sposobu użytkowania gruntów leśnych. Z kolei z art. 2 ust. 1 pkt 3 ww. ustawy wynika, iż gruntami rolnymi w rozumieniu tej ustawy są grunty pod wchodzącymi w skład gospodarstw rolnych budynkami mieszkalnymi oraz innymi budynkami i urządzeniami służącymi wyłącznie produkcji rolniczej oraz przetwórstwu rolno-spożywczemu. Jednakże z materiału zgromadzonego w przedmiotowej sprawie w tym z projektu decyzji o warunkach zabudowy wprost wynika, że przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne dotyczy budynku mieszkalnego jednorodzinnego, nie wskazując, że budynek ma mieć charakter siedliskowy (zagrodowy). W ocenie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska należy przyjąć, że realizacja na użytkach rolnych zabudowy mieszkaniowej – niezwiązanej z prowadzeniem gospodarstwa rolnego stanowi także zmianę przeznaczenia.

W ocenie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska omawiana inwestycja będzie wiązała się z naruszeniem zakazu określonego w § 3 ust. 1 pkt 3 ww. rozporządzenia nr 26, stanowiącego, iż na przedmiotowym obszarze chronionym zakazuje się uszkadzania i zanieczyszczania gleby. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska nie przeanalizował, czy omawiany zakaz będzie miał zastosowanie w omawianej sprawie. Jednakże uchybienie to nie miało, zdaniem organu odwoławczego, wpływu na treść rozstrzygnięcia w omawianej sprawie. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska podał, że powyższy zakaz z art. 3 ust. 1 pkt 3 powinno się interpretować enumeracyjnie – tzn. należy wziąć pod uwagę, iż występują w nim dwie oddzielne przesłanki, będące podstawą do jego zastosowania. Nawet jeżeli zachodzi tylko jedna z wymienionych przesłanek stanowić ona będzie podstawę do zastosowania zakazu. Takie podejście jest zgodne z wykładnią celowościową zakazu, którego zastosowanie ma chronić przed utratą walorów krajobrazowych. Niewątpliwie samo uszkodzenie gleby, jak również samo zanieczyszczenie gleby będą stanowiły utratę wartości krajobrazowych obszaru, dla którego ochrony powołano zespół przyrodniczo-krajobrazowy. W mysi art. 43 ustawy o ochronie przyrody, zespołami przyrodniczo-krajobrazowymi są fragmenty krajobrazu naturalnego i kulturowego zasługujące na ochronę ze względu na ich walory widokowe lub estetyczne. Są więc one wyznaczone, w celu ochrony określonych fragmentów krajobrazu z punktu widzenia ochrony wymienionych walorów – wartości ekologicznych, estetycznych lub kulturowych oraz związanej z nimi rzeźby terenu, tworów i składników przyrody, ukształtowanych przez siły przyrody lub działalność człowieka. Stąd wywieść należy, iż ochrona ta dotyczy tego wszystkiego, co znajduje się na gruncie, jak też i samego gruntu. Bezsprzecznym jest, w opinii organu odwoławczego, iż realizacja planowanej inwestycji polegającej na posadowieniu budynku mieszkalnego jednorodzinnego, a więc realizacja działań stanowiących ingerencję w wierzchnią warstwę gleby, głównie poprzez wykopanie fundamentów doprowadzi do uszkodzenia gleby, czy wręcz jej zniszczenia na terenie działki o nr ewidencyjnym [...]. Zaznaczył, że omawiany teren sklasyfikowany został jako użytki rolne – grunt orny R klasy VI.

Skargę na powyższe postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] sierpnia 2014 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła J. W.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 16 grudnia 2014 r., IV SA/Wa 2019/14, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej: p.p.s.a., oddalił skargę.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że w postępowaniu administracyjnym nie wyjaśniono w sposób jednoznaczny, czy w sprawie niniejszej nie mogły mieć zastosowania odstępstwa od zakazów określone w rozporządzeniu nr 26 Wojewody Warmińsko-Mazurskiego w sprawie zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "Rzeka Babant i Jezioro Białe". Zakaz określony w § 3 ust 1 pkt 7 ww. rozporządzenia dotyczy zmiany sposobu użytkowania ziemi. Jednakże § 3 ust. 3 rozporządzenia stanowi, że powyższy zakaz z ust. 1 pkt 7 nie dotyczy zwartej zabudowy wsi, w granicach określonych w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin oraz uzupełnień zabudowy mieszkaniowej. Należy podkreślić, że odstępstwa od ww. zakazu dotyczą całego obszaru, na którym obowiązuje zarządzenie nr 26. Zmiana zarządzenia nr 26 została wprowadzona w 2011 r. i od tego czasu stała się prawem obowiązującym. Sąd podkreślił, iż w toku postępowania administracyjnego oraz w postępowaniu przed Sądem skarżąca podnosiła, że planowana inwestycja znajduje się na obszarze zabudowy wsi i stanowi uzupełnienie tej zabudowy. Kwestia ta jednak nie została jednoznacznie wyjaśniona w toku postępowania administracyjnego przed organem pierwszej instancji. Organ odwoławczy natomiast w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia podał, że nie jest możliwe zastosowanie odstępstw od zakazów określonych w § 3 rozporządzeniu nr 26 Wojewody Warmińsko-Mazurskiego.

Sąd podkreślił, że wyrażona w art. 15 k.p.a. istota zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez dwa różne organy tej samej sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia. Zadaniem organu drugiej instancji w postępowaniu administracyjnym jest całościowe rozważenie wszystkich okoliczności sprawy. W sprawie niniejszej organ odwoławczy nie zastosował się do tej zasady i nie wyjaśnił wszystkich jej istotnych okoliczności w tym nie wyjaśnił dokładnie możliwości zastosowania odstępstwa od zakazów, czego domaga się strona skarżąca.

Zdaniem Sądu powyższa okoliczność ma w sprawie pierwszorzędne znaczenie i bez jej dokładnego wyjaśnienia nie jest możliwe wydanie prawidłowego rozstrzygnięcia.

Skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego od powyższego wyroku WSA w Warszawie z dnia 16 grudnia 2014 r. wniósł Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie:

1. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. i naruszenie zaskarżonym wyrokiem prawa materialnego przez:

1) dokonanie nieprawidłowej wykładni oraz nieprawidłowe zastosowanie § 3 ust. 3 rozporządzenia nr 26 Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 9 sierpnia 2007 r. w sprawie zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "Rzeka Babant i Jezioro Białe" (Dz.Urz. Woj. Warm.-Maz. Nr 122, poz. 1700) jako wzorca kontroli, na skutek niezastosowania art. 92 Konstytucji RP w związku z art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2013 r. poz. 594 ze zm. – dalej: u.s.g.), zgodnie z którymi akty prawa miejscowego obowiązują na obszarze działania organu stanowiącego, tym samym § 3 ust. 3 rozporządzenia nie obowiązywał na obszarze gminy Dźwierzuty, ponieważ został wprowadzony § 1 pkt 1 uchwały nr X/61/2011 Rady Gminy Sorkwity z dnia 29 czerwca 2011 r. w sprawie zmiany rozporządzenia nr 26 Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 9 sierpnia 2007 r. w sprawie zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "Rzeka Babant i Jezioro Białe" (Dz.Urz. Woj. Warm.-Maz. z 2011 r. Nr 110, poz. 1822 – dalej: uchwały), tym samym organy uzgadniające nie mogły naruszyć tej regulacji, w przypadku inwestycji realizowanej poza granicami obowiązywania przepisu aktu prawa miejscowego i prawidłowo zastosowały § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia, zgodnie z którym na obszarze zespołu przyrodniczo-krajobrazowego zabrania się zmiany sposobu użytkowania ziemi, ponieważ w jego świetle niedopuszczalna była budowa budynku mieszkalnego (nie w zabudowie zagrodowej) na gruncie rolnym powinien skargę oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a.;

2) niezastosowanie art. 4 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm. – dalej: p.u.s.a.) w związku z art. 178 pkt 1 oraz art. 8 ust. 2 Konstytucji, zgodnie z którymi sądy administracyjne związane są jedynie Konstytucją i ustawami i tym samym jako strzegące także porządku ustawowego Sąd pierwszej instancji powinien odmówić zastosowania § 3 ust. 3 rozporządzenia jako wzorca kontroli w sytuacji, gdy przepis ten został wprowadzony na obszarze gminy Dźwierzuty § 1 pkt 1 uchwałą Rady Gminy Sorkwity, a zatem z naruszeniem art. 40 ust. 1 u.s.g. oraz art. 94 Konstytucji (przez bezpośrednie zastosowanie tego przepisu) i tym samym dojść do wniosku, że postanowienie organu odwoławczego odpowiadało przepisom ustawy i Konstytucji, a zatem było prawidłowe, a Sąd pierwszej instancji powinien skargę oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a.;

3) dokonanie nieprawidłowej oceny, że w sprawie mógł mieć zastosowanie § 3 ust. 3 rozporządzenia, zgodnie z którym zakaz zmiany sposobu użytkowania ziemi (§ 3 ust. 1 pkt 7 ww. rozporządzenia) nie dotyczy określonych w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin obszarów zwartej zabudowy wsi oraz uzupełniania zabudowy mieszkaniowej i usługowej i tym samym naruszenie tego przepisu przez jego niewłaściwe zastosowanie (w szerokim znaczeniu jako wzorca kontroli) w przypadku, gdy w przedmiotowej sprawie teren planowanej inwestycji nie znajduje się w granicach zwartej zabudowy, określonej w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Dźwierzuty (a w obszarze rolniczej przestrzeni produkcyjnej), w granicach zwartej zabudowy wsi faktycznie występującej w terenie oraz nie stanowi uzupełnienia zabudowy mieszkaniowej i usługowej (co wynika zarówno z analizy urbanistycznej oraz załącznika graficznego do projektu decyzji o warunkach zabudowy, wydruków map ze strony Geoportal oraz załączników przesłanych do Sądu pierwszej instancji przez skarżącą), a czemu organ odwoławczy dał wyraz w uzasadnieniu uchylonego przez Sąd pierwszej instancji postanowienia, tym samym Sąd ten powinien skargę oddalić stosownie do art. 151 p.p.s.a., a zatem także go naruszając,

2. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

1) art. 134 § 1 p.p.s.a przez dokonanie niepełnej kontroli postanowień organów administracji, ponieważ zgodnie z art. 4 p.u.s.a. w związku z art. 178 pkt 1 Konstytucji, zgodnie z którymi sądy administracyjni związane są jedynie Konstytucją i ustawami, Sąd pierwszej instancji powinien odmówić zastosowania § 3 ust. 3 rozporządzenia jako wzorca kontroli w sytuacji, gdy przepis ten został wprowadzony na obszarze gminy Dźwierzuty § 1 pkt 1 uchwały Rady Gminy Sorkwity, a zatem z naruszeniem art. 40 ust. 1 u.s.g. oraz art. 94 Konstytucji i tym samym dojść do wniosku, że postanowienie organu odwoławczego odpowiadało przepisom ustawy i Konstytucji, a zatem było prawidłowe, a Sąd pierwszej instancji powinien skargę oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a.;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 15 k.p.a. przez dokonanie błędnej oceny, że organ odwoławczy nie odniósł się w sposób wystarczający do spełnienia przez planowaną inwestycję wyjątku określonego w § 3 ust. 3 rozporządzenia, podczas gdy ze studium gminy Dźwierzuty wynika, że miejsce planowanej inwestycji położone jest w strefie rolniczej przestrzeni produkcyjnej, nie znajduje się także w terenie zwartej zabudowy występującej faktycznie w terenie oraz nie stanowi uzupełnienia zabudowy mieszkaniowej i usługowej (co wynika zarówno z analizy urbanistycznej oraz załącznika graficznego do projektu decyzji o warunkach zabudowy, wydruków map ze strony Geoportal oraz załączników przesłanych do Sądu pierwszej instancji przez skarżącą), tym samym Sąd pierwszej instancji powinien był skargę oddalić, a zatem naruszył także art. 151 p.p.s.a.;

3) art. 133 § 1 p.p.s.a. przez nieustalenie przez Sąd pierwszej instancji na podstawie akt sprawy, że w sprawie będącej przedmiotem kontroli, nie zachodzą przesłanki określone w § 3 ust. 3 rozporządzenia, zgodnie z którym zakaz zmiany sposobu użytkowania ziemi nie dotyczy obszarów zwartej zabudowy miast i wsi, w granicach określonych w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin (lub w równorzędnych dokumentach planistycznych) oraz uzupełniania zabudowy mieszkaniowej i usługowej, podczas, gdy ani w studium teren planowanej inwestycji nie został określony jako zwarta zabudowa wsi (co potwierdził architekt sporządzający projekt decyzji), ani nie stanowi on części zwartej zabudowy wsi w terenie (co jest niezbędne by w studium mógł taki obszar w ogóle zostać wyznaczony), a także uzupełnienia zabudowy mieszkaniowej i usługowej (co wynika zarówno z analizy urbanistycznej oraz załącznika graficznego do projektu decyzji o warunkach zabudowy, wydruków map ze strony Geoportal oraz załączników przesłanych do Sądu pierwszej instancji przez skarżącą) skutkiem czego było naruszenie przez Sąd art. 151 p.p.s.a. przez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy skargę należało oddalić;

4) art. 141 § 4 w związku z art. 153 p.p.s.a. przez dokonanie niepełnej oraz powierzchownej oceny prawnej, ograniczającej się do stwierdzenia przez Sąd pierwszej instancji, że organ odwoławczy nie wyjaśnił w sposób jednoznaczny, czy § 3 ust. 3 rozporządzenia ma w sprawie zastosowanie, podczas gdy organ ten szeroko omówił zagospodarowanie działek sąsiednich (stan faktyczny w terenie) oraz ustalenia studium w kontekście ww. przepisu, a stan taki potwierdziły także dokumenty przesłane przez skarżącą do Sądu pierwszej instancji, tym samym naruszył także art. 151 p.p.s.a., gdyż w takiej sytuacji powinien był skargę oddalić.

Skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku, rozpoznanie skargi i jej oddalenie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Jolanta Wierzbicka w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania.

W niniejszej sprawie nie dostrzeżono okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania sądowoadministracyjnego.

Zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 grudnia 2014 r., IV SA/Wa 2019/14, mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu (art. 184 p.p.s.a.).

Zaskarżony wyrok odpowiada prawu w rozumieniu art. 184 p.p.s.a. wyłącznie z tego względu, że uchylono nim zaskarżone postanowienie. Nie można jednak zgodzić się z przyczyną jaka legła u podstaw takiego rozstrzygnięcia. Jak można wywnioskować z bardzo krótkiego i lakonicznego uzasadnienia zaskarżonego wyroku, Sąd pierwszej instancji zgadza się ze stanowiskiem organów, że z § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia nr 26 Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 9 sierpnia 2007 r. wynika, iż na terenie, na którym ustanowiono zespół przyrodniczo-krajobrazowy "Rzeka Babant i Jezioro Białe" istnieje zakaz jakiejkolwiek zabudowy, gdyż ww. przepis zabrania "zmiany sposobu użytkowania ziemi". Jednak zdaniem Sądu pierwszej instancji, organy nie wyjaśniły w niniejszej sprawie dostatecznie, czy nie powinien mieć zastosowania w tym przypadku ust. 3 § 3 rozporządzenia stanowiący odstępstwa od zakazów określonych w ust. 1 § 3 rozporządzenia. Wskazania Sądu co do dalszego postępowania organów w tej sprawie, zmierzają również w tym kierunku, czego nie można zaakceptować. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, brak jakichkolwiek rozważań dotyczących wykładni przepisów § 3 ust. 1 omawianego rozporządzenia, a w szczególności pkt 7 i 3, na które powołują się organy, wywodząc z nich zakaz jakiejkolwiek zabudowy, a w konsekwencji odmawiając uzgodnienia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Tymczasem żaden z punktów § 3 ust. 1 rozporządzenia nie stanowi wprost o zakazie zabudowy na terenie objętym rozporządzeniem, takiego postanowienia nie zawiera też art. 45 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, w ramach postanowień na podstawie których powinno być wydane to rozporządzenie.

W takiej sytuacji, kiedy organy ochrony środowiska odmawiają uzgodnienia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, wyłącznie w oparciu o własną interpretację przepisów, niezgodną z ich literalnym brzmieniem, nie można poprzestać na tym dokonując sądowej kontroli legalności zaskarżonego aktu, gdyż mijało by to się z celem takiej kontroli.

Sąd pierwszej instancji dokonując kontroli legalności zaskarżonych postanowień, powinien w pierwszej kolejności mieć świadomość, że akty te zostały wydane w oparciu o przepisy rangi podustawowej – przepisy prawa miejscowego, które muszą być zgodne z ustawą, na podstawie której zostały wydane (art. 44 ustawy o ochronie przyrody). Tymczasem ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody w art. 6 ust. 1 ustanawia pewną hierarchię form ochrony przyrody i zespoły przyrodniczo-krajobrazowe są dopiero na dziewiątym miejscu w tej hierarchii pod względem ważności.

Poza tym należy zauważyć, że np. w art. 15 ust. 1 pkt 1, art. 17 ust. 1 pkt 7 i 8, art. 24 ust. 1 pkt 8 i 9, art. 60 ust. 6 pkt 4 i art. 65 ust. 2 pkt 1 i 5 ustawy o ochronie przyrody, ustawodawca wprowadził wprost zakaz zabudowy, czego nie ma w postanowieniach art. 45 ust. 1 tej ustawy. Nie można więc całkowicie bezrefleksyjnie przyjmować, że takie zakazy wynikają również z postanowień art. 45 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, na co zwraca się uwagę w orzecznictwie sądowym od lat (wyrok WSA w Warszawie z 29 września 2008 r., IV SA/Wa 952/08, Lex nr 517964, wyroki NSA z: 13 kwietnia 2010 r., II OSK 169/09, Lex nr 597346, 12 maja 2011 r., II OSK 815/10, Lex nr 1081917, 1 czerwca 2012 r., II OSK 471/11, Lex nr 1215566, 21 listopada 2014 r., II OSK 1087/13, Lex nr 1658285, 17 grudnia 2015 r., II OSK 993/14, Lex nr 2000059, 31 maja 2016 r., II OSK 2308/14, Lex nr 2083482).

Należy przyjąć, że jeżeli ustawodawca w niektórych przepisach ustawy o ochronie przyrody wyraźnie zastrzegł o istnieniu zakazów zabudowy, to nie było żadnych przeszkód aby również tak postanowił w art. 45 ust. 1 tej ustawy, tym bardziej też nie można wyprowadzać takiego wniosku bezkrytycznie z brzmienia przepisu aktu podustawowego, wydanego na podstawie art. 44 ustawy o ochronie przyrody.

Wykładnia § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia nr 26 Wojewody Warmińsko-Mazurskiego przyjęta przez organy i zaakceptowana przez Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku w znacznym zakresie ogranicza konstytucyjnie chronione prawo własności, na co szczególnie zwraca się uwagę w powołanym wcześniej orzecznictwie sądowym. Przepisy rozporządzenia wojewody, czy uchwały rady gminy nawet jeżeli są aktami prawa miejscowego, nie mogą być bardziej rygorystyczne w zakresie zakazów i ograniczeń podstawowych praw i wolności obywatelskich chronionych konstytucyjnie, niż przepisy ustawy, na podstawie której zostały wydane, jeżeli to wyraźnie nie wynika z ustawy. Ponadto ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji mogą być wprowadzane w ściśle określonych warunkach, co wymaga szczegółowego i dogłębnego uzasadnienia przez organ ustanawiający takie ograniczenia.

W związku z powyższym skarga kasacyjna odnosząca się wyłącznie do uzasadnienia zaskarżonego wyroku, a w szczególności do powołanych tam przepisów § 3 ust. 1 pkt 7 oraz § 3 ust. 3 rozporządzenia nr 26 Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 9 sierpnia 2007 r. w sprawie zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "Rzeka Babant i Jezioro Białe", nie ma usprawiedliwionych podstaw (art. 184 p.p.s.a.). Okoliczność ta zwalnia Naczelny Sąd Administracyjny z obowiązku odniesienia się do poszczególnych zarzutów skargi kasacyjnej.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego błędem Sądu pierwszej instancji było oparcie zaskarżonego orzeczenia na przepisach ww. rozporządzenia Wojewody Warmińsko-Mazurskiego i wskazanie w dalszym postępowaniu na konieczność wyjaśnienia okoliczności wynikających z tego rozporządzenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przystępując do kontroli legalności zaskarżonego postanowienia Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] sierpnia 2014 r. powinien w pierwszej kolejności rozważyć, czy rozporządzenie nr 26 Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 9 sierpnia 2007 r. w sprawie zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "Rzeka Babant i Jezioro Białe" może stanowić podstawę prawną wydania zaskarżonego postanowienia oraz utrzymanego nim w mocy postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Olsztynie z dnia [...] czerwca 2014 r.

Należy bowiem przypomnieć, że zgodnie z art. 178 ust. 1 Konstytucji RP sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom. Powtórzenie tej zasady znajduje się w art. 4 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014 r. poz. 1647 ze zm.). Tak więc sąd administracyjny ma prawo odmówić zastosowania przepisów aktów podustawowych jako wzorca kontroli aktów wydanych na ich podstawie a zaskarżonych do sądu. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji nie brał pod uwagę w ogóle takiej możliwości, chociaż podjął rozstrzygnięcie odpowiadające prawu w rozumieniu art. 184 p.p.s.a.

Rozporządzenie nr 26 Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 9 sierpnia 2007 r. w sprawie zespołu przyrodniczo-krajobrazowego (Dz.Urz. Woj. War.-Maz. z 2007 r. Nr 122, poz. 1700 ze zm.), dalej rozporządzenie, zostało wydane na podstawie art. 44 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody. Od 2009 r. kompetencje, o których mowa w art. 44 ust. 1 i 2 ww. ustawy o ochronie przyrody należą do rady gminu i są realizowane w drodze uchwały rady gminy.

Przepis ust. 2 art. 44 ustawy o ochronie przyrody w brzmieniu obowiązującym do 2009 r., jak i w brzmieniu obecnie obowiązującym, w zakresie ustanawiania zespołu przyrodniczo-krajobrazowego, upoważnia organ (wcześniej wojewodę, teraz radę gminy) do wprowadzenia wybranych zakazów spośród zakazów wymienionych w art. 45 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody.

O nieprawidłowym wykonaniu tej delegacji ustawowej może świadczyć chociażby to, że w § 3 ust. 1 rozporządzenia nr 26 Wojewody Warmińsko-Mazurskiego zamieszczono wszystkie zakazy wymienione w art. 45 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, a nie zakazy właściwe dla tego obiektu, obszaru lub jego części, wybrane spośród zakazów wymienionych w art. 45 ust. 1 ustawy, jak stanowi to ust. 2 art. 44 ustawy.

Poza tym zgodnie z § 143 w związku z § 137 Zasad techniki prawodawczej, stanowiących załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej (Dz.U. z 2016 r. poz. 283) w aktach prawa miejscowego nie powtarza się przepisów ustaw oraz przepisów innych aktów normatywnych.

W niniejszej sprawie Sąd nie dokonywał kontroli zgodności rozporządzenia nr 26 Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 9 sierpnia 2007 r. z ustawą, jednak nie można pominąć w rozważaniach Naczelnego Sądu Administracyjnego orzeczeń, w których sądy administracyjne poddawały kontroli tego typu akty prawa miejscowego, dochodząc jednoznacznie do wniosku, że zakazów przewidzianych w art. 45 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, które ograniczają prawo własności, nie można interpretować rozszerzająco i w konsekwencji zrównywać z takimi formami ochrony przyrody jak parki narodowe, rezerwaty przyrody czy parki krajobrazowe (wyrok NSA z 30 lipca 2010 r., II OSK 1053/10, Lex nr 694431, glosy aprobujące: A. Królczyk CASUS 2011/1/21–28 i D. Trzcińskiej, Lex/el.2010, wyrok NSA z 5 lipca 2011 r., II OSK 767/11, Lex nr 846007).

Jest to dodatkowy argument przemawiający za tym, że uchylenie zaskarżonego postanowienia w niniejszej sprawie było prawidłowe, natomiast błędna była wykładnia przepisów rozporządzenia nr 26 Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 9 sierpnia 2007 r., dokonana przez organy i zaakceptowana przez Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku.

Ponownie rozpatrując sprawę organy ochrony środowiska powinny mieć na uwadze, że art. 45 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody stanowi katalog zamknięty zakazów, które mogą być wprowadzane na terenie zespołu przyrodniczo-krajobrazowego. W przepisach tych nie zamieszczono zakazu zabudowy. Zakaz taki musi więc wynikać z innych przepisów (wyroki NSA z: 4 sierpnia 2009 r., II OSK 1239/08, 1 czerwca 2012 r., II OSK 471/11, CBOSA). Zakaz zmiany sposobu użytkowania ziemi zamieszczony w § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia, nie może być rozumiany też jako zakaz jakiejkolwiek zabudowy na całym terenie objętym tym rozporządzeniem. Tak więc organ uzgadniający powinien dokonać oceny, czy planowana budowa jest możliwa do pogodzenia z celem dla którego został utworzony zespół przyrodniczo-krajobrazowy. Ocena ta powinna dotyczyć konkretnej lokalizacji planowanego budynku jednorodzinnego i czy realizacja tej inwestycji może zakłócić bądź zniweczyć cele, o których mowa w art. 43 ustawy o ochronie przyrody. W niniejszej sprawie organy odmawiające uzgodnienia oraz Sąd pierwszej instancji poglądem przyjętym w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, naruszyły § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia w związku z art. 45 ust. 1 pkt 7 ustawy o ochronie przyrody przez ich błędną wykładnię.

Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.