Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1025/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2014-10-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 61 ust.1
journal: Dz.U. 2003 nr 137 poz 1302
law: Ustawa z dnia 27 czerwca 2003 r. o utworzeniu Wojewódzkich Kolegiów Skarbowych oraz o zmianie niektórych ustaw regulujących zadania i kompetencje organów oraz organizację jednostek organizacyjnych podległych ministrowi właściwemu do spraw finansów publicznych

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mirosław Bator (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Jacek Bursa Sędzia WSA Paweł Darmoń Protokolant: Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 października 2014 r. sprawy ze skargi [...] Spółki z o.o. w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 8 maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz strony skarżącej [...] Spółki z o.o. w K. kwotę 757 zł (siedemset pięćdziesiąt siedem złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta K. decyzją z dnia 27 lutego 2014 r. nr [....] działając na podstawie art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 w związku z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, § 1 – § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, § 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy oraz art. 104 K.p.a. po rozpatrzeniu wniosku [....] Spółka z.o.o. ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn. "Rozbudowa i przebudowa istniejącej zabudowy na cele budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem wbudowanym, infrastrukturą techniczną i drogową, zagospodarowaniem terenu oraz budową zjazdu na działkach nr nr [....] obr. [....] , przy ul. [....] w K. W uzasadnieniu organ wskazał, że teren określony we wniosku nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, wobec czego przeprowadzono postępowanie na zasadach i w trybie przewidzianym w art. 59 i następne ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W toku postępowaniu uzyskano wymagane opinie. Ustalono, że spełnione zostały łącznie przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy. Odnosząc się do zgłaszanych zastrzeżeń organ podniósł, że wnioskowane zamierzenie inwestycyjne w toku prowadzonego postępowania zostało uzgodnione z zarządcą drogi w zakresie terenów przyległych do drogi publicznej, jak również możliwości obsługi komunikacyjnej. Dopiero na etapie postępowania dotyczącego uzyskania pozwolenia na budowę inwestor zobowiązany będzie sporządzić projekt budowlany w ramach którego winny być rozwiązane m.in. kwestie konkretnej lokalizacji budynków na działce, gabarytów i formy architektonicznej obiektów, ewentualnego przesłaniania obiektów istniejących na działkach sąsiednich, rozwiązania obsługi komunikacyjnej i zaopatrzenia inwestycji w zakresie infrastruktury technicznej. Decyzja o warunkach zabudowy jest tylko pierwszym etapem podejmowanym przez inwestora w celu realizacji inwestycji i nie stanowi podstawy prawnej do rozpoczęcia robót budowlanych. Taką podstawą jest decyzja o pozwoleniu na budowę wydawana po przeprowadzeniu oddzielnego postępowania administracyjnego na zasadach i w trybie określonym Prawem budowlanym.

Od tej decyzji odwołanie wniósł K.S. , domagając się jej uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie § 4 ust. 1 i 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, § 4 ust. 4 tego rozporządzenia poprzez jego błędne zastosowanie, § 5 ust. 1 i ust. 2, § 6 ust. 1, § 7 ust. 1, § 7 ust. 3 i 4, § 8 tego rozporządzenia oraz naruszenie art. 1 ust. 1 i 2 w związku z art. 2 pkt 1 oraz art. 61 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także art. 61 ust. 1 pkt 3 w związku z ust. 5 i art. 54 pkt 3 w związku z art. 64 ust. 1 tej ustawy. W obszernym uzasadnieniu w szczególności wskazano na błędne wyznaczenie poszczególnych parametrów planowanego budynku takich jak: szerokość elewacji frontowej, geometria dachu, wskaźnik powierzchni zabudowy oraz błędne wyznaczenie linii rozgraniczających teren inwestycji. Ponadto wskazano, że projektowane uzbrojenie terenu jest niewystarczające do przeprowadzenia planowanej inwestycji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia 8 maja 2014 r. nr [....] uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu organ stwierdził, że w trakcie postępowania pierwszoinstancyjnego, przeprowadzono analizę, o jakiej mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. Analiza zawiera część graficzną - mapy ewidencyjne, na których zakreślono granice obszaru analizowanego, granice terenu objętego wnioskiem, jak i część tekstową. Organ zweryfikował warunki oraz zasady zagospodarowania terenu i jego zabudowy wynikające z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w tym w szczególności dotyczące ustalenia: linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych). Zasadę dobrego sąsiedztwa na grunt prawa polskiego wprowadza art. 61 ust.1 pkt 1 ustawy uzależniający zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Celem tej zasady jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 ustawy, czyli takiego ukształtowania przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo - społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjne - estetyczne. Powyższy przepis wskazuje kumulatywne przesłanki składające się na zagwarantowanie ładu przestrzennego. Warto wskazać, że najistotniejsza z punktu widzenia rozpatrywanej sprawy - zasada kontynuacji funkcji oznacza, że nowa zabudowa powinna mieścić się w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu (w tym użytkowania obiektu). Z kolei, pod pojęciem cech zabudowy i zagospodarowania terenu (§ 2 pkt 3 rozporządzenia) należy rozumieć w szczególności gabaryty, formę architektoniczną obiektów budowlanych, usytuowanie linii zabudowy oraz intensywność wykorzystania terenu, zaś działka sąsiednia to działka dostępna z tej samej drogi publicznej, która jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu (art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy). Zgodnie z wolą ustawodawcy wyrażoną w art. 60 ust. 4 ustawy, ustalenie warunków zabudowy odbywa się z udziałem osoby posiadającej wiadomości specjalne. W niniejszej sprawie dnia 10 grudnia 2013 r. sporządzona została analiza architektoniczno-urbanistyczna, która w swych ustaleniach, kwestionowała możliwość budowy budynku w parametrach wskazanych we wniosku o ustalenie wz. Pismem z dnia 17 grudnia 2013 r. inwestor podniósł, m.in., że granice terenu wyznaczonego w sporządzonej analizie architektoniczno-urbanistycznej winny być wyznaczone w sposób szerszy, niż w granicach określonych w rozporządzeniu - tj. powyżej trzykrotności szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie wz. Powyższe - zdaniem inwestora pozwoli na precyzyjne ujęcie całości okolicy i możliwość uwzględnienia budynków w najbliższej okolicy, zwłaszcza ze względu na niewielką szerokość elewacji frontowej działki objętej wz oraz zróżnicowaną zabudowę znajdującą się wzdłuż ulicy [....] . Zgodnie z notatką służbową z dnia 9 stycznia 2014 r. sporządzoną przez inż. arch. D.S. , autorka analizy podzieliła pogląd wyrażony przez inwestora w powyższym piśmie. Sporządzono nową analizę, w której poddano korekcie granice obszaru analizowanego -znacznie go poszerzając. Po zmianach, obszar analizowany uległ znacznemu powiększeniu. Należy wskazać, iż jak wynika z treści analizy front działki objętej wnioskiem o ustalenie wz. wynosi ok 24 metry. Natomiast granice obszaru analizowanego od strony wschodniej zostały określone zostały do ok. 172 metrów, natomiast od strony południowej do około 123 m (powyższe wynika z notatki autorki analizy). Zdaniem Kolegium, wyznaczenie tak dużego obszaru analizowanego nie było konieczne w przedmiotowej sprawie. Tym samym organ I instancji oparł swe ustalenia dotyczące parametrów budynku na obszarze analizowanym, wyznaczonym w sposób zbyt szeroki. W ocenie organu najbliższa okolica (tj. znajdująca się w granicach w jakich ją wyznaczył organ I instancji przed korektą analizy) jest wystarczająca do ustalenia wz. Zwłaszcza należy wskazać, na brak zabudowy od strony wschodniej, aż do działki nr [....] , oddalonej znacznie od działki objętej wnioskiem o ustalenie wz. Tym samym organ przyjmując zbyt rozległy teren do sporządzenia analizy architektoniczno -urbanistycznej, oparł się zabudowie, która nie stanowi najbliższego sąsiedztwa, w tym samym sporządzona analiza nie jest rzetelna i nie odpowiada wymogom zawartym w rozporządzeniu wykonawczym. Samo wyznaczenie niektórych parametrów inwestycji również budzi wątpliwości. W szczególności szerokość elewacji frontowej wyznaczonej w granicach od 13,6 m do 20,4 m. Przyjęte przez organ granice szerokości elewacji frontowej nie pokrywają się z ustaleniami analizy oraz nie nawiązują do najbliższej okolicy. Jak wynika ze sporządzonej analizy, najbliższa zabudowana działka sąsiednia tj. działka nr [....] posiada szerokość elewacji frontowej wynoszącą 16 metrów. Z kolei, szerokość elewacji frontowej "następnej" działki po tej samej stronie ulicy [....] - tj. działkach nr [....] wynosi odpowiednio 14 metrów. Natomiast po przeciwnej strome ulicy [....] , szerokość elewacji frontowych, położonych najbliższej budynków nie przekracza 15 metrów. Zdaniem organu należało wziąć pod uwagę poszczególne segmenty, z uwagi na charakter planowanej inwestycji. Analogiczna sytuacja miała miejsce na działkach nr nr [....] , gdzie także uwzględniono całość zabudowy szeregowej, wynoszącej w sumie 48 metrów. Tym samym w analizie wskazano średnią szerokość elewacji frontowych wynoszącą 17 metrów. Takie działanie organu pozwala na znaczne zawyżenie wartości elewacji frontowych na terenie analizowanym. Organ I instancji postąpił niewłaściwie określając teren inwestycji jako część drogi publicznej - tj. ulicy [....] działka nr [....] . Z uwagi, iż znaczna część terenu inwestycji określona została w granicach drogi (planowany wjazd), wyznaczony parametr wskaźnika zabudowy, określony został w oparciu o teren, którego zabudowa jest niemożliwa. Zdaniem Kolegium, granice inwestycji wobec których ustalana została powierzchnia zabudowy, winne być oparte o chodnik biegnący wzdłuż ulicy [....], nie zaś o większą część jezdni znajdującej się naprzeciwko działki objętej wz.

Mając powyższe na uwadze w ocenie organu odwoławczego zaskarżona decyzja narusza art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 K.p.a. w związku z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i dlatego należało ją uchylić.

Od tej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła [....] Spółka z o.o. w K. , domagając się jej uchylenia. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:

1/ § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w związku z art. 61 ust. 1 pkt 1 i art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że wyznaczenie obszaru analizowanego jaki przyjęto dla potrzeb przeprowadzenia analizy urbanistycznej w przedmiotowej sprawie w takich rozmiarach jak to uczynił organ I instancji nie było konieczne podczas gdy przepis § 3 rozporządzenia określa jedynie wymogi minimalne dla granic wyznaczonego obszaru analizowanego, zatem wyznaczenie obszaru większego nie stanowi naruszenia prawa i nie uzasadnia uchylenia decyzji organu I instancji z tej przyczyny. Powiększenie obszaru analizowanego w przedmiotowej sprawie służyło ustawowemu wymogowi zachowania ładu przestrzennego w ramach dającej się wyodrębnić jednostki terenowej urbanistyczno-architektonicznej na danym obszarze, co uzasadnił organ I instancji wskazując na nieuporządkowany charakter zainwestowania w rejonie ul. [....] oraz potrzebę głębszego przeanalizowania zabudowy tworzącej obudowę tej ulicy, natomiast organ II instancji nie wykazał konkretnie by poprzez wyznaczenie obszaru analizowanego w granicach większych niż minimalne, decyzja organu I instancji naruszała przepisy ustawy lub zasady z niej wynikające;

2/ § 6 rozporządzenia w związku z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że przyjęte przez organ I instancji granice szerokości elewacji frontowej nie pokrywają się z ustaleniami analizy urbanistycznej oraz nie nawiązują do najbliższej okolicy, podczas gdy w analizie urbanistycznej z dnia 9 stycznia 2014 r. organ I instancji ustalił średnią szerokość elewacji frontowej na obszarze analizowanym na poziomie 17 m, zatem ten parametr wyznaczony dla planowanej zabudowy w odniesieniu do średniej na obszarze analizowanym jest zgodny z analizą. Dla wyznaczenia parametru szerokości elewacji frontowej zgodnie z § 6 rozporządzenia istotne jest obliczenie średniego wskaźnika dla całego obszaru analizowanego czyli wszystkich działek znajdujących się w tym obszarze, a nie tylko działek najbliższych lub tylko wybranych budynków czy ich segmentów;

3/ § 5 rozporządzenia w związku z art.. 52 ust. 2 w związku z art. 64 ustawy poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że w decyzji organu I instancji niewłaściwie określono teren inwestycji jako część drogi publicznej co w ocenie SKO skutkowało tym, że wyznaczony parametr wskaźnika zabudowy został określony w oparciu o teren, którego zabudowa nie jest możliwa, podczas gdy wskaźnik zabudowy dla planowanej inwestycji określono zgodnie z § 5 rozporządzenia w stosunku do powierzchni działki nr [....] , a nie w stosunku do powierzchni terenu inwestycji obejmującego także część drogi publicznej, co wynika wprost zarówno z warunków zabudowy jak też z analizy urbanistycznej, a ponadto wyznaczenie terenu inwestycji obejmującego część drogi publicznej nie narusza przepisów prawa, gdyż zgodnie z art. 52 ust. 2 w związku z art. 64 ustawy granice terenu objętego wnioskiem powinny obejmować obszar, gdzie przewidywane są zmiany w obecnym zagospodarowaniu, granice te nie mogą być utożsamiane z granicami działki, bowiem obszar inwestycji może w zależności od planowanego zamierzenia obejmować albo teren mniejszy niż wyznaczony przez granice geodezyjne, albo teren większy, gdy planowana inwestycja dotyczy też tego obszaru, w szczególności na potrzeby wykonania niezbędnej infrastruktury w tym zjazdu z drogi jak w przedmiotowej sprawie;

4/ art. 138 § 2 K.p.a. poprzez uchylenie decyzji organu I instancji mimo braku ku temu podstaw, gdyż uchylona decyzja nie została wydana z naruszeniem przepisów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując przy tym argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych – o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia. Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tak więc sąd administracyjny, nie będąc związany granicami skargi, ocenia legalność decyzji administracyjnej w szerokim zakresie niezależnie od trafności zarzutów sformułowanych w skardze jak i ponad te zarzuty – w razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego bądź postępowania mającego wpływ na wynik postępowania.

Przedmiotem kontroli sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. uchylająca do ponownego rozpatrzenia decyzję Prezydenta Miasta K. ustalającą warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na rozbudowie i przebudowie istniejącej zabudowy na cele budynku mieszkalnego. Zdaniem organu II instancji organ niewłaściwie określił obszar analizowany oraz nieprawidłowo określił parametry nowej zabudowy tj. szerokość elewacji frontowej i wskaźnik powierzchni zabudowy do powierzchni działki. Ze stanowiskiem tym nie sposób się zgodzić.

Zgodnie z dyspozycją art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z dnia 10 maja 2003 r.) zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio.

Przepis art. 61 ust. 1 mówi z kolei, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana w sposób pozwalając na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodną uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o które mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Na podstawie delegacji ustawowej zamieszczonej w przepisie art. 61 ust. 6 powołanej ustawy - Rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z dnia 19 września 2003 r. Nr 164, poz. 1588) określone zostały parametry tej zabudowy tj. linii nowej zabudowy, wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, szerokość elewacji frontowej i geometrii dachu oraz sposób ustalenia tych parametrów w oparciu o tzw. analizę urbanistyczno architektoniczną. Przepis § 3 rozporządzenia stanowi, iż w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy (ust 1). Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (ust 2).

Analizę urbanistyczno – architektoniczna sporządza uprawniony architekt - urbanista. Stanowi ona podstawę ustaleń dokonywanych przez organ a wyniki analizy stanowią część merytoryczną decyzji - jeden z jej załączników. Organ ma obowiązek przeprowadzenia pełnej kontroli sporządzonej w sprawie analizy nie tylko pod względem jej literalnej niesprzeczności z obowiązującymi przepisami, ale także jej poprawności przy uwzględnieniu prawidłowej wykładni przepisów, uwzględniającej dorobek doktryny i orzecznictwa. Analiza stanowi bowiem merytoryczną część ustaleń organu przeniesionych wprost do wydawanej przez siebie decyzji. O ustaleniu bądź odmowie ustalenia warunków zabudowy decyduje organ administracji a nie urbanista, który na zlecenie organu przeprowadza tylko postępowanie wyjaśniające podlegające merytorycznej ocenie organu. Tak więc merytorycznej ocenie organu podlega między innymi prawidłowość przyjętych przez urbanistę przesłanek, warunkujących ustalenia przez niego wielkości obszaru analizowanego.. W orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie podkreślano, iż interpretacja przepisów dotyczących ustalania warunków zabudowy powinna uwzględniać ochronę własności i wolność zagospodarowania. Zwrócić tu należy uwagę, iż prawo do zabudowy jest podstawowym prawem związanym w wykonywaniem prawa własności nieruchomości. Administracyjny zakaz uniemożliwiający wykonanie tego prawa, niejednokrotnie prowadzi do faktycznego pozbawienia właściciela przysługującego mu prawa. W praktyce sytuacja taka może prowadzić do tego, iż wykonywanie prawa własności w stosunku do nieruchomości, sprowadzać się może wyłącznie do obowiązku ponoszenia przez właściciela danin publicznych związanych z posiadaniem nieruchomości, bez możliwości faktycznego jej wykorzystania zgodnie ze swą wolą i gospodarczą potrzebą.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 stycznia 2007 r. II OSK 239/06 LEX nr 320109 wskazał, iż wprawdzie regulacja zawarta w art. 61 ust. 1 cytowanej ustawy ma na celu zagwarantowanie określonego w art. 2 pkt 1 ładu przestrzennego, nie oznacza jednak, by przy braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dbałość o ład była realizowana przez bardzo restrykcyjne rozumienie przepisów prowadzące do odmowy ustalenia warunków zabudowy, wstrzymania wszelkich procesów inwestycyjnych, uniemożliwiając realizację zagwarantowanego konstytucyjnie prawa własności, w tym - stanowiącego element treści tego prawa. Analizując zagadnienie pojęcia działki sąsiedniej Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 kwietnia 2007 r. II OSK 646/06 LEX nr 322329 orzekł, iż ratio legis art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) "jest ochrona ładu przestrzennego". Ma on na celu powstrzymanie zabudowy niedającej się pogodzić z zabudową już istniejącą na terenach, gdzie nie ma planu zagospodarowania przestrzennego. Nie powinno to jednak doprowadzić do nadmiernego jej ograniczenia. Za szerokim rozumieniem pojęcia działki sąsiedniej przemawia zarówno ochrona prawa własności, jak i deklarowana w art. 6 ust. 2 pkt 1 tej ustawy zasada wolności zagospodarowania terenu. Pojęcie "działki sąsiedniej" winno być interpretowane funkcjonalnie. W podobnym duchu wypowiadał się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 czerwca 2008 r. II OSK 58/07 LEX nr 465665 wskazując, iż przesłankę kontynuacji funkcji należy odnieść do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich w szerokim rozumieniu pojęcia "działka sąsiednia". W zakresie kontynuacji funkcji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy. Pojęcie kontynuacji funkcji należy rozumieć szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela czy inwestora po to, aby mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy, a przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być tylko projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu.

Stanowisko zajmowane w wyżej przytoczonych wyrokach sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela. Reguły o których mowa w tych orzeczeniach mają walor ogólniejszy, odnoszący się nie tylko do uwzględniania w analizie danych działek jako sąsiednich, ale także do wyznaczenia obszaru analizowanego. Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. określa tylko minimalną powierzchnię obszaru analizowanego nie dając żadnych wskazówek (także ograniczających) w zakresie powiększenia tego obszaru. Każdorazowo zatem prawidłowo sporządzona analiza powinna być sporządzona przy uwzględnieniu, iż objęty nią obszar winien tworzyć pewną całość urbanistyczną oraz, że wyznaczenie tego obszaru (w kontekście ustaleń których wielkość przyjętego obszaru będzie warunkowała a następnie stanowiła podstawę do ustalenia warunków zabudowy) służyć ma wykonaniu związanego immanentnie z własnością prawa zabudowy. Obszar analizowany należy zatem ustalić tak, by o ile to nie kłuci się z zastanym w danym obszarze ładem urbanistycznym, właściciel nieruchomości na którego wniosek przeprowadzane jest postępowania o ustalenie warunków zabudowy, mógł przysługujące mu prawo własności zrealizować. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela stanowisko jakie zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 28 stycznia 2009 r. II SA/Gd 585/08, iż w celu przedstawienia motywów swego rozstrzygnięcia oraz przekonania stron postępowania do swej decyzji organ administracji winien przy tym zawsze wyjaśnić w uzasadnieniu swej decyzji przyczyny przyjęcia takiego, a nie innego obszaru analizowanego. Podobnie orzekł także zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w wyroku z dnia 21 lutego 2008 r. II SA/Bk 605/07 wskazując, iż sposób ustalenia granic obszaru analizowanego, w tym wskazanie kryteriów, w oparciu o które taki obszar wyznaczono, jak również ocena innych okoliczności niezbędnych do prawidłowego ustalenia warunków zabudowy, w tym jej zgodności z przepisami odrębnymi, powinny wynikać przede wszystkim z uzasadnienia decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. W tym kontekście wskazać należy, iż wyznaczenie obszaru analizowanego nie jest czynnością czysto formalną, która organ a właściwie działający na jego zlecenie urbanista może wyznaczyć dowolnie, ale też brak jakichkolwiek podstaw by przyjąć, iż muszą zaistnieć jakieś nadzwyczajne okoliczności by obszar ten wyznaczać nie w minimalnym rozmiarze a warunki zabudowy ustalać w nawiązaniu jedynie do najbliższej zabudowy. Jak najbardziej dopuszczalne jest wyznaczenie obszaru analizowanego na większej przestrzeni, jeżeli pozwoli to na realizację prawa do zabudowy a jednocześnie nie kłuci się z zastanym na danym obszarze (a nie tylko najbliższym sąsiedztwem planowanej inwestycji) układem urbanistycznym. Wyznaczenie tego obszaru musi być jednak przekonywująco uzasadnione. Jak wskazuje Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 lipca 2009 r. II OSK 1153/08 nie można w sposób formalistyczny ograniczać sposobu wyznaczenia granic obszaru analizowanego i przyjmować za prawidłowy wyłącznie taki, który uwzględnia takie same odległości granic z każdej strony działki objętej wnioskiem. Racjonalność urbanistyczna może bowiem wymagać szerszego określenia granic obszaru analizowanego z jednej ze stron działki objętej wnioskiem celem wykazania spójności urbanistycznej planowanej inwestycji z obiektami budowlanymi już istniejącymi w sąsiedztwie. Zatem jeżeli przy ustaleniach pod uwagę została wzięta zasada dobrego sąsiedztwa brak jest podstaw do kwestionowania wyznaczenia obszaru w sposób nierównomierny.

W przedmiotowej sprawie obszar analizowany został wyznaczony przez biegłego urbanistę na obszarze znaczenie większym niż jego minimalna dopuszczana prawem powierzchnia. Nie można jednak zarzucić urbaniście dowolności przy wyznaczaniu tego obszaru. Wyjaśnienie zajętego w tej kwestii stanowiska znajduje się w piśmie jakie urbanista sporządził dnia 9 stycznia 2014 r. do którego to pisma jako uzasadnienia wyznaczenia obszaru analizowanego wprost odnosi się w analizie urbanistyczno-architektonicznej. Zdaniem sądu uzasadnienie to winno znaleźć się w uzasadnieniu decyzji o warunkach zabudowy lub jej załączniku jakim są wyniki analizy, ale fakt, że tak się nie stało w ocenie sądu jest nieistotne, nie wpływa bowiem w żadnym stopniu na rozstrzygniecie. Jak mowa o tym wyżej uzasadnienie do wyznaczenia obszaru analizowanego ma na celu przekonanie stron do zajętego przez organ (urbanistę) stanowiska a także ma walor kontrolny przy ocenie legalności decyzji dokonywanej tak przez organ II instancji jak i przez sąd. W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości, że strony miały możliwość ze stanowiskiem urbanisty a co za tym idzie organu, który ustalenia te zaaprobował się zapoznać, ponadto organ II instancji i sąd mógł dokonać pełnej kontroli w tym zakresie.

Odnoście zarzutów organu II instancji dotyczących wadliwego wyznaczenia przez organ szerokość elewacji frontowej i wskaźnika powierzchni zabudowy do powierzchni działki stwierdzić należy, iż są one niezrozumiałe. Odnoście wskaźnika powierzchni zabudowy do powierzchni działki stwierdzić należy, iż materiał zawarty w aktach administracyjnych nie daje żadnych podstaw do przyjęcia, iż parametr ten został wyznaczony z uwzględnieniem działki drogowej. Przeciwnie tabele zamieszczone w analizie wyraźnie wskazują, iż ustalenia tego parametru dotyczą jedynie działki 155 (terenu inwestycji) i został on wyznaczony jako wartość średnia z obszaru analizowanego – niezgodnie zresztą z wnioskiem inwestora.

Także szerokość elewacji frontowej została wyznaczona w oparciu o wyliczoną wartość średnią tj. 17 m z tolerancją 20 % a zatem w zgodzie z dyspozycją § 6 ust 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie można czynić zarzutów organowi I instancji, iż wyznacza parametr nowej zabudowy w zgodzie z zapisami rozporządzenia, które jako zasadę wprowadza ustalania szerokości elewacji frontowej nowej zabudowy jako średniej z obszaru analizowanego z dopuszczeniem 20% tolerancji. Całkowicie chybiony jest pogląd organu odwoławczego, iż parametr ten winien być ustalany w zawiązaniu do zabudowy na najbliższych działkach. Pogląd ten stoi wprost w sprzeczności z wydawałoby się jasnym i nie budzącym wątpliwości zapisem rozporządzenia, który mówi o średniej z obszaru analizowanego a nie średniej z najbliższego otoczenia. Sąd nie podziela także stanowiska organu II instancji, że w przypadku zabudowy szeregowej należy brać pod uwagę nie szerokość frontu całej bryły jaką tworzy ta zabudowa ale szerokość poszczególnych jej segmentów. Jeżeli uznać, iż decyzja o ustaleniu warunków zabudowy ma na celu zapewnienie ładu architektonicznego w analizowanym obszarze (a nie jak widzi to organ II instancji w najbliższym otoczeniu projektowanej zabudowy), to nie poszczególne segmenty zabudowy szeregowej tworzą całość na jaką składa się front obiektu budowlanego jakim jest zabudowa szeregowa ale cała ta bryła i bryła ta powinna być w analizie uwzględniona jako front elewacji.

Konkludując stwierdzić należy, iż organ II instancji nie przedstawił żadnych uzasadnionych podstaw do uchylenia decyzji organu I instancji do ponownego rozpatrzenia. Ponownie rozpoznając sprawę organ wyda rozstrzygnięcie mając na uwadze wskazania sądu o których mowa wyżej.

Z powyższych względów, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a oraz c a także art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd uchylił decyzje organów obu instancji.