Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2203/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-04-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Inspekcja sanitarna
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 103 ust. 2 i art. 104 ust. 4
journal: Dz.U. 2006 nr 171 poz 1225
law: Ustawa z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Barbara Adamiak Sędziowie NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) del. WSA Marta Laskowska-Pietrzak Protokolant asystent sędziego Anna Górska po rozpoznaniu w dniu 5 kwietnia 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 maja 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 2111/14 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] lipca 2014 r. znak: [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 29 maja 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 2111/14, oddalił skargę [...] sp. z o.o. w [...] na decyzję Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] lipca 2014 r. znak: [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej.

Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] dokonał kontroli sanitarnej w siedzibie firmy [...] Sp. z o.o. w [...] m. in. w związku z nieprawidłowościami w oznakowaniu suplementu diety pn. "[...]błonnik", a także w prezentacji internetowej produktu "[...] błonnik" zamieszczonej na stronie [...] W następstwie stwierdzonych nieprawidłowości, Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] wystosował wniosek do Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] o nałożenie kary pieniężnej na firmę [...] Sp. z o.o. z siedzibą w[...] .

Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w [...] decyzją z dnia [...] marca 2014 r. znak [...] na podstawie 103 ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (Dz. U. z 2010 r. nr 136, poz. 914 ze zm.), art. 46 tej ustawy, art. 16 Rozporządzenia (WE) nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiającego ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołującego Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiającego procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności (Dz. U. WE L 31 z dnia 01.02.2002 r.) wymierzył firmie [...] sp. z o.o. w [...] karę pieniężną w wysokości 10 000 zł.

Wyjaśnił, że na stronie internetowej [...] w bezpośrednim sąsiedztwie nazwy handlowej produktu pn. "[...] błonnik" nie podano określenia "suplement diety", które jest wymagane prawem na podstawie art. 27 ust. 4 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia. Ponadto, charakterystyka produktu pn. "[...] błonnik" została przedstawiona w formie jednej prezentacji łącznie z produktami leczniczymi pn. [...] oraz [...] oraz ziołami [...] co bez podania określenia "suplement diety" przy nazwie preparatu pn. "[...] błonnik" może wprowadzać konsumenta w błąd w zakresie kwalifikacji przedmiotowego produktu. Co więcej, przy zdjęciu opakowania "[...] błonnik" oraz opisie tego preparatu podano treść: "Dlaczego właśnie [...] ? Co ją odróżnia od innych leków na zaparcia? [...] jest naturalnym, roślinnym lekiem przeczyszczającym. Jest skuteczna, a jednocześnie nie działa gwałtownie". Organ ocenił, że całokształt prezentacji sugeruje właściwości lecznicze ww. produktu, który został wprowadzony do obrotu jako suplement diety, co narusza art. 46 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia.

Organ wskazał również na naruszenie użytego niezgodnie z ogólnymi warunkami stosowania oświadczeń zdrowotnych, nakreślonymi w rozporządzeniu nr 1924/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 20 grudnia 2006 r. w sprawie oświadczeń żywieniowych i zdrowotnych dotyczących żywności, sformułowania o treści: "Błonnik z otrębów pszennych przyczynia się do przyspieszenia pasażu jelitowego". Zastosowano je bez podania informacji dla konsumenta, że deklarowane działanie występuje w przypadku spożycia co najmniej 10 g błonnika z otrębów pszennych, co jest wymagane rozporządzeniem nr 432/2012 z dnia 16 maja 2012 r. ustanawiającym wykaz dopuszczonych oświadczeń zdrowotnych dotyczących żywności innych niż oświadczenia odnoszące się do zmniejszenia ryzyka choroby oraz rozwoju i zdrowia dzieci. W protokole kontroli nr [...] zakwestionowano także sposób użycia oświadczenia "przywraca i reguluje rytm wypróżnień, zmniejsza skłonność do zaparć, ułatwia wypróżnianie, wspomaga oczyszczanie jelit", dotyczącego właściwości błonnika z otrębów pszennych, które umieszczono w sposób wskazujący na takie właściwości produktu pn. "[...] błonnik". Podkreślił, że sformułowanie to powinno być zastosowane w odniesieniu do składnika produktu - błonnika z otrębów pszennych, a nie całego, dwuskładnikowego produktu.

Wskazał też na naruszenie art. 12 c) Rozporządzenia (WE) Nr 1924/2006 poprzez umieszczenie sformułowania o treści "Spowolniona przemiana materii w negatywny sposób wpływa na stan zdrowia i w konsekwencji pogarsza samopoczucie. Częstą przyczyną problemów metabolicznych (...)". Powyższe oświadczenie, użyte w kontekście opisu suplementu może sugerować konsumentowi, że niespożycie danej żywności mogłoby mieć wpływ na zdrowie.

Spółka wniosła odwołanie od powyższej decyzji, po którego rozpoznaniu Główny Inspektor Sanitarny decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. znak: [...] uchylił zaskarżoną decyzję w zakresie naruszenia art. 27 ust. 4 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia, tj. zarzutu braku zamieszczenia określenia suplement diety przy nazwie handlowej produktu [...] błonnik; utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję w pozostałym zakresie, podtrzymując tym samym rozstrzygnięcie wydane przez organ I instancji; zmienił wysokość nałożonej zaskarżoną decyzją kary na kwotę 9 000 zł.

GIS stwierdził, że zasadny jest zarzut dotyczący prawidłowego zawarcia na stronie internetowej [...] oznakowania "suplement diety" dla produktu "[...] błonnik". Wynika to z uchybienia proceduralnego dotyczącego zgłoszenia przepisów ustawy. W tym zakresie organ odwołał się do związku ze sprawy EU-Pilot 5251/13/ENTR, której przedmiotem była skarga dotycząca ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia, w której zarzucono, że akt prawny zawiera przepisy techniczne w rozumieniu dyrektywy 98/34/WE, o których należało powiadomić Komisję Europejską przed ich przyjęciem. Stąd organ odstąpił od ukarania za nieumieszczenie określenia suplement w bezpośrednim sąsiedztwie nazwy handlowej produktu "[...] błonnik".

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wniosła [...] sp. z o.o. w[...] , zarzucając naruszenie prawa materialnego, tj. art. 46 ust. 1 i 2, art. 103 ust. 1 pkt 1, ust. 2, art. 104 ust. 1 i 2 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia, art. 12 ust. 1 i art. 27 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, art. 16 Rozporządzenia (WE) nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiającego ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołującego Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności, art. 10 ust. 2 lit. c) i art. 12 lit. a) Rozporządzenia (WE) nr 1924/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 20 grudnia 2006 r. w sprawie oświadczeń żywieniowych i zdrowotnych dotyczących żywności oraz § 5 ust. 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 9 października 2007 r. w sprawie składu oraz oznakowania suplementów diety oraz naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 8, art. 77, art. 80, art. 107 § 1 i § 3 K.p.a.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Sanitarny wniósł o jej oddalenie.

W motywach wskazanego na wstępie wyroku Sąd pierwszej instancji odwołał się do treści art. 103 ust. 1 pkt 1, art. 46 ust. 1 pkt 2 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia, a następnie przywołał definicję suplementu diety unormowaną w art. 3 ust. 3 pkt 39 powołanej ustawy. W dalszej części uzasadnienia wyjaśnił różnicę pomiędzy sumplementem diety a produktem leczniczym. Wskazał, że określenia znajdujące się w oznaczeniu produktu mają niejednoznaczny wydźwięk dla konsumenta nie mającego pogłębionej wiedzy medycznej, sugerują bowiem właściwości zapobiegawcze, czy wręcz lecznicze produktu. Podzielił ocenę organów, że charakterystyka produktu pn. "[...] błonnik" została przedstawiona w formie jednej prezentacji łącznie z produktami leczniczymi pn. [...] oraz [...] oraz ziołami [...] co bez podania określenia "suplement diety" przy nazwie" preparatu pn. "[...] błonnik" może wprowadzać konsumenta w błąd w zakresie kwalifikacji przedmiotowego produktu. Całokształt prezentacji sugeruje właściwości lecznicze produktu, który został wprowadzony do obrotu jako suplement diety. Powyższe stanowi naruszenie art. 46 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia. Sformułowania o treści "Błonnik z otrębów pszennych przyczynia się do przyspieszenia pasażu jelitowego", które zastosowano bez podania informacji dla konsumenta, że deklarowane działanie występuje w przypadku spożycia co najmniej 10 g błonnika z otrębów pszennych, co jest wymagane rozporządzeniem nr 432/2012 z dnia 16 maja 2012 r. ustanawiającym wykaz dopuszczonych oświadczeń zdrowotnych dotyczących żywności innych niż oświadczenia odnoszące się do zmniejszenia ryzyka choroby oraz rozwoju i zdrowia dzieci, również jest działaniem naruszającym przepisy. Sąd pierwszej instancji zgodził się z zakwestionowaniem w protokole kontroli sposobem użycia oświadczenia "przywraca i reguluje rytm wypróżnień, zmniejsza skłonność do zaparć, ułatwia wypróżnianie, wspomaga oczyszczanie jelit", dotyczącego właściwości błonnika z otrębów pszennych, które umieszczono w sposób wskazujący na takie właściwości produktu pn. "[...] błonnik". Sformułowanie to powinno być zastosowane w odniesieniu do składnika produktu - błonnika z otrębów pszennych, a nie całego, dwuskładnikowego produktu. Odnośnie sformułowania o treści "Spowolniona przemiana materii w negatywny sposób wpływa na stan zdrowia i w konsekwencji pogarsza samopoczucie. Częstą przyczyną problemów metabolicznych (...)" Sąd pierwszej instancji wskazał, że użycie go w kontekście opisu suplementu może sugerować konsumentowi, że niespożycie danej żywności mogłoby mieć wpływ na zdrowie. Sugestie zawarte w powyższych sformułowaniach sprzeczne są z art. 12 c) Rozporządzenia (WE) Nr 1924/2006. Sąd pierwszej instancji podzielił ocenę organów, że naruszeniem przepisów był również brak informacji o przeciwwskazaniach do stosowania przedmiotowego środka spożywczego w stosunku do kobiet w ciąży i karmiących oraz dla osób z nadwrażliwością na którykolwiek ze składników produktu. W konsekwencji uznał, że wymierzenie kary pieniężnej w wysokości 9000 zł było zasadne.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła [...] sp. z o.o. w[...] , zaskarżając go w całości i domagając się jego uchylenia oraz przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji, a także zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego. Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. zarzuciła:

1. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) oraz art. 151 P.p.s.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na nieprawidłowej kontroli działalności organu i nieuchyleniu przez Sąd I instancji decyzji II instancji zaskarżonej przez [...] i oddaleniu skargi [...] na tę decyzję, pomimo tego, że decyzja II instancji naruszała przepisy postępowania poprzez pominięcie błędów poczynionych przez organ w postępowaniu administracyjnym polegających na:

- naruszeniu przepisów postępowania, tj. art. 107 § 1 K.p.a. w zw. z art. 103 ust. 2 pkt 1) i art. 104 ust. 1 i 2 o bezpieczeństwie żywności i żywienia poprzez niewłaściwe ich zastosowanie i niewskazanie pełnej podstawy prawnej do wymierzenia kary, tj. brak wskazania art. 104 ust. 1 i 2 tej ustawy oraz poprzez nieodniesienie się do wszystkich elementów wpływających na wymiar kary określonych w art. 103 ust. 2 pkt 1) i art. 104 ust. 2 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

- naruszeniu przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 8, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a., poprzez ich niezastosowanie poprzez niezebranie i nierozpatrzenie materiału dowodowego pozwalającego na prawidłowe ustalenie stanu faktycznego oraz dokonanie nieprawidłowej oceny zebranego materiału dowodowego, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

2. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 141 § 4 P.p.s.a., polegające na nieodniesieniu się do zawartych w skardze zarzutów naruszenia przepisów postępowania i przepisów prawa materialnego, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

3. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 104 ust. 1 i 2 i art. 103 ust. 1 pkt. 1) ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia w zw. z art. 12 ust. 1 i art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (j.t. Dz.U. z 2011 r., nr 212, poz. 1263 z późn. zm. dalej: "u.P.i.S.") poprzez ich błędne zastosowanie oraz nieprawidłową wykładnię prowadzące do stwierdzenia, że niewydanie przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] decyzji o nakazaniu usunięcia naruszeń na podstawie art. 27 ust. 1 u.P.i.S. nie ma znaczenia przy wydawaniu decyzji o nałożeniu kaiy pieniężnej, podczas gdy zgodnie z przepisami ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia ma znaczenie;

4. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 103 ust. 1 pkt. 1) w zw. z art. art. 46 ust. 1 i 2 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia, art. 16 Rozporządzenia (WE) nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r., ustanawiającego ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołującego Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności, art. 10 ust. 2 lit. c) i art. 12 lit. a) Rozporządzenia (WE) nr 1924/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 20 grudnia 2006 r. w sprawie oświadczeń żywieniowych i zdrowotnych dotyczących żywności oraz § 5 ust. 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 9 października 2007 roku w sprawie składu oraz oznakowania suplementów diety poprzez ich błędne zastosowanie oraz nieprawidłową wykładnię prowadzące do stwierdzenia, że:

- prezentacja internetowa na stronie [...] opisów produktów leczniczych[...] , [...] oraz zioła [...] razem z opisem suplementu diety [...] oraz informacja: "Dlaczego właśnie[...] ? Co ją odróżnia od innych leków na zaparcia? [...] jest naturalnym, roślinnym lekiem przeczyszczającym. Jest skuteczna, a jednocześnie nie działa gwałtownie." mogą wprowadzać konsumentów w błąd sugerując, że jest to produkt leczniczy, podczas gdy prezentacja i informacja są zgodne z przepisami ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia i nie wprowadza w błąd, oraz

- informacja podana w opisie preparatu [...] błonnik na stronie[...] może wywołać lęk u konsumenta, o treści: "Spowolniona przemiana materii w negatywny sposób wpływa na stan zdrowia i w konsekwencji pogarsza samopoczucie. Częstą przyczyną problemów metabolicznych (...)", podczas gdy informacja ta jest zgodna z przepisami ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia i nie wywołuje lęku, oraz

- umieszczenie na opakowaniu jednostkowym produktu [...] błonnik oświadczenia zdrowotnego "Błonnik z otrębów pszennych przyczynia się do przyspieszenia pasażu jelitowego" bez podania informacji dla konsumenta, że deklarowane działanie występuje w przypadku spożycia co najmniej 10 g błonnika z otrębów pszennych i "przywraca i reguluje rytm wypróżnień, zmniejsza skłonność do zaparć, ułatwia wypróżnienie, wspomaga oczyszczanie jelit" w odniesieniu do produktu zamiast do jego składnika wprowadza konsumenta w błąd, podczas gdy jest zgodne z przepisami ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia i nie wprowadza w błąd, oraz

- umieszczenie na opakowaniu jednostkowym produktu [...] błonnik informacji o przeciwwskazaniach do stosowania produktu jest wymagane przez przepisy ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia i Rozporządzenia 1924/2006, podczas gdy nie wymóg ten nie znajduje podstawy w powołanych przepisach, oraz

- na opakowaniu jednostkowym produktu [...] błonnik w nieprawidłowy sposób podano informacje dotyczące zalecanego i maksymalnego dobowego spożycia produktu, podczas gdy zostały podane zgodnie z przepisami ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia.

5. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 103 ust. 2 oraz art. 104 ust. 2 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia poprzez ich błędne zastosowanie i nieprawidłową wykładnię co doprowadziło do stwierdzenia, że

- wielkość produkcji zakładu nie ma znaczenia przy wymiarze kary, podczas gdy zgodnie z przepisami ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia ma znaczenie; oraz

- kara nałożona na spółkę w innej decyzji, pomimo nieuprawomocnienia się tej decyzji, ma znaczenie przy wymiarze kary, podczas gdy zgodnie z przepisami ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia nie ma znaczenia;

a także naruszenie ww. przepisów poprzez niezbadanie spełniania przez karę zasad określonych w art. 103 ust. 2 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia, podczas gdy powinno to zostać zbadane zgodnie z jej przepisami.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. - zwanej dalej P.p.s.a.), rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się wyłącznie do zbadania zawartych w skardze zarzutów sformułowanych w granicach podstawy kasacyjnej.

Sformułowane w skardze zarzuty kasacyjne nawiązują do obu podstaw kasacyjnych przewidzianych w art. 174 P.p.s.a. Nakazuje to, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, w pierwszej kolejności rozpoznać zarzuty naruszenia przepisów postępowania, a następnie (w przypadku stwierdzenia bezzasadności podnoszonego uchybienia proceduralnego), zarzuty naruszenia prawa materialnego (por. wyrok NSA z dnia 9 marca 2005 r. sygn. akt FSK 618/04, ONSAiWSA 2005, nr 6, poz. 120).

Naruszenie przepisów postępowania może polegać w szczególności na niedopełnieniu wynikających z tych przepisów obowiązków organu lub uniemożliwieniu stronie skorzystania z przysługujących jej uprawnień procesowych, albo błędnej wykładni tych przepisów. Warunkiem uwzględnienia skargi z tego powodu jest ustalenie, że stwierdzone naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ramach tej podstawy kasacyjnej skarżąca zarzuciła naruszenie art. 151 P.p.s.a. i oddalenie skargi w sytuacji, gdy była ona uzasadniona i Sąd powinien uchylić zaskarżoną decyzję. Przepis art. 151 P.p.s.a. jest tzw. przepisem wynikowym, który nie może stanowić samoistnej podstawy skargi kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2012 r. sygn. akt II OSK 2077/10, [w:] CBOSA). W tej mierze podkreślenia wymaga, że błędne oddalenie skargi, samo w sobie nie polega na wadliwym zastosowaniu i tym samym na naruszeniu art. 151 P.p.s.a. Stanowi ono bowiem skutek błędu popełnionego na etapie poprzedzającym, a mianowicie na etapie kontroli zaskarżonego aktu z punktu widzenia jego zgodności z przepisami prawa, które Sąd Wojewódzki stosował lub powinien był zastosować, jako normatywne wzorce kontroli legalności tego aktu. W związku z tym, zarzutowi naruszenia art. 151 P.p.s.a., towarzyszyć musi konieczne i niezbędne powiązanie go z konkretnymi przepisami, czy to prawa materialnego, czy to z przepisami postępowania, w odniesieniu, do których wykazywane ich naruszenie przez wojewódzki sąd administracyjny polegałoby na wadliwym przeprowadzeniu przez sąd kontroli ich zastosowania oraz wykładni przez organ administracji, który wydał zaskarżony akt. Strona skarżąca kasacyjnie nie powiązała naruszenia art. 151 P.p.s.a. z jakimkolwiek przepisem prawa materialnego bądź procesowego.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wbrew stanowisku skarżącej spółki, nie było podstaw do zastosowania przez Sąd pierwszej instancji, przy ocenie legalności zaskarżonej decyzji, przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Naruszenie, o jakim mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. nie pozostawia w zasadzie wątpliwości co do tego, że przepis ten obejmuje wyłącznie przypadki, w których gdyby nie naruszono przepisów proceduralnych, to najprawdopodobniej zapadłaby decyzja o innej treści. W tej kategorii podstawy uchylenia decyzji i postanowienia mieści się brak należytej staranności wykazanej przez organ administracji publicznej w prowadzeniu sprawy, wyrażający się w rozstrzygnięciu o niej bez pełnej znajomości stanu faktycznego oraz materiału dowodowego występującego w sprawie (por. T. Woś, Postępowanie sądowoadministracyjne, Warszawa 2000 r., s. 305-306). Stąd też regułą jest, że uchylenie decyzji lub postanowienia w oparciu o powołany przepis następuje wtedy, gdy naruszono kilka przepisów procesowych, a uchybienie im mogło w sposób istotny oddziaływać na treść decyzji lub postanowienia. W rozpoznawanej sprawie mając na uwadze charakter uchybień podniesionych przez skarżącą w konfrontacji z uzasadnieniem zaskarżonego wyroku Sądu pierwszej instancji nie można uznać, że do wskazywanych przez stronę naruszeń prawa doszło, aby skutkowało to zastosowaniem podstawy z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. i uchyleniem zaskarżonej decyzji.

Pozbawiony jest doniosłości prawnej zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. W myśl tego przepisu uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Normę art. 141 § 4 P.p.s.a. można naruszyć wtedy, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się Sąd Wojewódzki, podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta wyklucza kontrolę kasacyjną orzeczenia lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. Przyjmuje się, że jeżeli uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia wskazuje, jaki stan faktyczny sprawy został przyjęty, wówczas powołany przepis nie może stanowić wystarczającej podstawy kasacyjnej (por. uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010 r., nr 3, poz. 39). Błędnej oceny okoliczności faktycznych, czy też wadliwości argumentacji dotyczącej wykładni lub zastosowania prawa materialnego, nie można utożsamiać z brakami uzasadnienia wyroku. Poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. nie można również skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego. Powołany przepis dotyczy składników, zakresu i kompletności uzasadnienia, nie zaś oceny stanu faktycznego oraz prawnego. Przy czym nie można kwestionować prawidłowości uzasadnienia wyroku tylko dlatego, że strona skarżąca kasacyjnie nie zgadza się z oceną legalności dokonaną przez Sąd pierwszej instancji zaskarżonej decyzji.

Nie mogą prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku zarzuty naruszenia art. 7, art. 8, art. 77, art. 80 i art. 107 § 1 oraz § 3 K.p.a. Sąd pierwszej instancji prawidłowo wywiódł, że okoliczności faktyczne sprawy zostały ustalone właściwie, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy ma walor kompletności, a jego ocena nie nosi znamion dowolności. Zgromadzony w sprawie materiał był skarżącej znany i mogła ona wnosić do niego uwagi i zastrzeżenia. Akta sprawy wskazują nie tylko na to, że spółka o uprawnieniach przysługujących jej w toku postępowania została pouczona, ale także, że z tych uprawnień korzystała.

Stosownie do treści art. 7 K.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Stojąc na straży praworządności i mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli wszczęte zostało postępowanie w tej sprawie, bowiem celem prawa żywnościowego jest szeroko rozumiana ochrona interesów prawa konsumentów. Prawo żywnościowe ma przeciwdziałać nieuczciwym lub podstępnym praktykom fałszowania żywności oraz wszelkim innym praktykom mogącym wprowadzić konsumenta w błąd. Celem tego prawa oraz organu stojącego na straży jego przestrzegania jest ochrona konsumentów. Wartością chroniona jest tutaj interes konsumenta, a w szczególności jego prawo do dokonywania świadomego wyboru. Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 21 kwietnia 2011 r., sygn. III SK 45/10 (LEX nr 901645) przyjął, że model przeciętnego konsumenta funkcjonujący w obrocie suplementami diety "zakłada, że jest to osoba należycie poinformowana, uważna, ostrożna i rozsądnie krytyczna. Taki konsument posiada umiejętność odczytywania informacji reklamowych, nie poddaje się łatwo reklamie i zawartym w niej sugestiom, przejawia pewien stopień krytycyzmu wobec reklamy. Dysponuje określonym zasobem informacji o otaczającej go rzeczywistości i potrafi to wykorzystać, dokonując analizy przekazów rynkowych. Modelowy konsument zawsze będzie charakteryzował się wymienionymi powyżej cechami, które będą występowały z różnym natężeniem. Natomiast poziom uwagi konsumenta może być niższy, w zależności od tego, jakich towarów dotyczy przedmiotowa reklama oraz w jakich okolicznościach są one nabywane. Wzorzec przeciętnego konsumenta należycie poinformowanego, uważnego i rozsądnego nie może być definiowany w oderwaniu od ustalonych - odrębnie dla każdej sprawy - warunków obrotu i realiów życia gospodarczego.". Także w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego ukształtował się pogląd, że ochrona konsumenta opiera się na umożliwieniu mu wolnego i swobodnego wyboru, na podstawie rzetelnej i pełnej informacji. Jest to więc zasada ochrony poprzez informację (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 marca 2011 r. w sprawie o sygn. P 7/09, OTK ZU nr 2/A/2011, poz. 10).

Konsument jest słabszą stroną stosunku prawnego i z tej racji wymaga ochrony, a więc pewnych uprawnień, które doprowadziłyby do przynajmniej względnego zrównania pozycji kontrahentów. Uprawnieniom konsumenta odpowiadają pewne obowiązki drugiej strony - sprzedawcy czy usługodawcy. W literaturze przedmiotu wskazuje się, że ochrona konsumenta oznacza "działania na rzecz zrekompensowania braku jego wiedzy i orientacji, wywołanych masowością produkcji i obrotu w ogólności. (...) Przedsięwzięcia i instrumenty służące ochronie konsumenta nie mają (...) na celu «dania» mu czegoś dodatkowego, ale (...) przywrócenie równości szans, traconych wraz z rozwojem nowoczesnej produkcji, handlu czy marketingu. Dlatego (...) «ochrona konsumenta» to (...) instrument walki o rynek prawdziwie wolny - dla wszystkich jego uczestników, czynnych i biernych" (E. Łętowska, Prawo umów konsumenckich, Warszawa 1999, s. 19).

W przedmiotowej sprawie charakterystyka produktu "[...] błonnik" została przedstawiona w formie jednej prezentacji łącznie z produktami leczniczymi pn. [...] oraz [...] oraz ziołami [...] co bez podania określenia "suplement diety" przy nazwie preparatu pn. "[...] błonnik", mogło wprowadzić konsumenta w błąd w zakresie kwalifikacji przedmiotowego produktu. Co więcej, przy zdjęciu opakowania "[...] błonnik" oraz opisie tego preparatu podano treść: "Dlaczego właśnie[...] ? Co ją odróżnia od innych leków na zaparcia? [...] jest naturalnym, roślinnym lekiem przeczyszczającym. Jest skuteczna, a jednocześnie nie działa gwałtownie". Nie ulega wątpliwości, że całokształt prezentacji sugeruje właściwości lecznicze ww. produktu, który został wprowadzony do obrotu jako suplement diety. Powyższe narusza art. 46 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (tekst jedn. Dz. U. 2015 r. poz. 594, powoływania dalej jako: "ustawa o bezpieczeństwie żywności").

Przepis art. 46 ust. 1 pkt 2 ustawy o bezpieczeństwie żywności (w związku z nowelizacją ustawy obecnie art. 7 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1169/2011 z dnia 25 października 2011 r. w sprawie przekazywania konsumentom informacji na temat żywności zmiany rozporządzeń Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1924/2006 i nr 1925/2006 oraz uchylenia dyrektywy Komisji 87/250/EWG, dyrektywy Rady 90/496/EW, dyrektywy Komisji 1999/10/WE, dyrektywy 2000/13/WE Parlamentu Europejskiego i Rady, dyrektywy Komisji 2002/67/WE i 2008/5/WE oraz rozporządzenia Komisji (WE) nr 608/201, Dz. U. L 304 z 22 listopada 2011 r., str. 18-63) stanowi, że oznakowanie środka spożywczego nie może przypisywać środkowi spożywczemu właściwości zapobiegania chorobom lub i leczenia, albo odwoływać się do takich właściwości (...) oraz zawierać oświadczeń żywieniowych lub zdrowotnych niezgodnych z przepisami rozporządzenia 1924/20C. Przepis art. 46 ust. 2 ustawy stwierdza z kolei, że ust. 1 stosuje się również do reklamy oraz prezentacji środków spożywczych (...). Suplement diety jest środkiem spożywczym, "którego celem jest uzupełnienie normalnej diety, będący skoncentrowanym źródłem witamin lub składników mineralnych lub innych substancji wykazujących efekt odżywczy lub inny fizjologiczny, pojedynczych lub złożonych, wprowadzany do obrotu w formie umożliwiającej dawkowanie, w postaci: (...), z wyłączeniem produktów posiadających właściwości produktu leczniczego w rozumieniu przepisów prawa farmaceutycznego" (art. 3 pkt 39 ustawy o bezpieczeństwie żywienia). Z kolei z definicji "produktu leczniczego" zawartej w art. 2 pkt 3 ustawy z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne (Dz. U. z 2008 r., Nr 45, poz. 271, późn zm.) wynika, że produktem leczniczym "jest substancja lub mieszanina substancji, przedstawiana, jako posiadająca właściwości zapobiegania lub leczenia chorób występujących u ludzi lub zwierząt lub podawana w celu postawienia diagnozy lub w celu przywrócenia, poprawienia lub modyfikacji fizjologicznych funkcji organizmu poprzez działanie farmakologiczne, immunologiczne lub metaboliczne". Zatem różnica pomiędzy suplementem diety, a produktem leczniczym polega na tym, że suplement diety jest produktem mogącym mieć wpływ na utrzymanie, wspomaganie czy optymalizację prawidłowych fizjologicznych funkcji organizmu, zaś produkt leczniczy nakierowany jest na przywrócenie, poprawienie czy modyfikację fizjologicznych funkcji organizmu.

Wbrew zarzutom skargi Sąd Wojewódzki zasadnie uznał, że w domenie internetowej, w bezpośrednim sąsiedztwie nazwy handlowej produktu pn. "[...] błonnik", nie podano określenia: "suplement diety", które jest wymagane na podstawie art. 27 ust. 4 ustawy o bezpieczeństwie żywności. Przepis ten stanowi, że suplementy diety są wprowadzane do obrotu, prezentowane i reklamowane pod nazwą "suplement diety", która nie może być zastąpiona nazwą handlową (wymyśloną) tego środka spożywczego. Postępowanie polegające na umieszczeniu w jednym miejscu suplementów diety i produktów leczniczych, sugeruje, że przekazywane informacje odnoszą się do wszystkich produktów o nazwie [...]. Działanie to jest działaniem wprowadzającym błąd. Jego skutkiem jest niewątpliwie powstanie wrażenia - sugestia, że także produkt "[...] błonnik" posiada właściwości lecznicze.

Sąd Wojewódzki prawidłowo też ocenił naruszenie użytego, niezgodnie z ogólnymi warunkami stosowania oświadczeń zdrowotnych, określonymi w rozporządzeniu nr 1924/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 20 grudnia 2006 r. w sprawie oświadczeń żywieniowych i zdrowotnych dotyczących żywności, sformułowania o treści: "Błonnik z otrębów pszennych przyczynia się do przyspieszenia pasażu jelitowego". Z materiału aktowego wynika, że zastosowano je bez podania informacji dla konsumenta, że deklarowane działanie występuje w przypadku spożycia co najmniej 10 g błonnika z otrębów pszennych, co jest wymagane rozporządzeniem Komisji (UE) nr 432/2012 z dnia 16 maja 2012 r. ustanawiającym wykaz dopuszczonych oświadczeń zdrowotnych dotyczących żywności innych niż oświadczenia odnoszące się do zmniejszenia ryzyka choroby oraz rozwoju i zdrowia dzieci (Dz.U.UE L z dnia 25 maja 2012 r.).

Sąd pierwszej instancji zasadnie uznał, że naruszony został art. 27 ust. 4 ustawy o bezpieczeństwie żywności i zasadnie nałożono na spółkę karę pieniężną. Przesłanką wymiaru kary jest nieprzestrzeganie wymagań w zakresie znakowania środków spożywczych. Zwroty i sformułowania użyte dla oznaczenia suplementu diety "[...] błonnik" mogą sugerować właściwości modyfikujące funkcje fizjologiczne organizmu. Przy czym oznakowanie wprowadzające w błąd to nie tylko oznakowanie nieprawdziwe czy mylące, ale również niepełne, niewystarczająco precyzyjne czy wieloznaczne. W konsekwencji należy zgodzić się z Sądem Wojewódzkim, że poprzez wadliwą charakterystykę suplementów diety skarżąca spółka naruszyła przepis art. 46 ust. 1 pkt 2 ustawy o bezpieczeństwie żywności. To zaś obligowało organy do zastosowania art. 103 ust. 1 pkt 1 ustawy i wymierzenia na jego podstawie i z uwzględnieniem art. 104 ust. 2 kary pieniężnej.

Przepis art. 103 ust. 1 pkt 1 uzależnia bowiem wymierzenie grzywny od ustalenia, czy doszło do nieprzestrzegania przez określony podmiot wymagań w zakresie znakowania środków spożywczych, w tym w zakresie prezentacji, reklamy i promocji. Stwierdzenie naruszeń prowadzi zatem do nieuchronności wymierzenia kary. Natomiast miarkowanie tej kary, tj. ustalenie jej wysokości, jest zależne od uwzględnienia stopnia szkodliwości czynu, stopnia zawinienia i zakresu naruszenia, dotychczasowej działalności podmiotu działającego na rynku spożywczym i wielkości produkcji zakładu (art. 104 ust. 2 ustawy). W skardze kasacyjnej zarzucono, że przy wymiarze kary błędnie pominięto kwestię wielkości produkcji zakładu. Zarzut ten jednak nie został rozwinięty argumentacyjnie. Dostrzec trzeba, że w niniejszej sprawie zarówno na etapie przed organem I instancji, jak i przed GIS została wzięta pod uwagę dotychczasowa działalność skarżącej na rynku spożywczym oraz fakt, że jej działania po nałożeniu kary, także nosiły znamiona naruszenia prawa.

Nie ma też usprawiedliwionych podstaw zarzut skargi, że na podstawie art. 104 ust. 1 ustawy o bezpieczeństwie żywności nie jest możliwe nałożenie kary grzywny przez Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego, wobec braku stwierdzenia naruszenia prawa przez organ do tego uprawniony, tj. pomimo braku decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego stwierdzającej naruszenie przepisów ustawy o bezpieczeństwie żywności.

Postępowanie prowadzone przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w[...] , zakończone decyzją z dnia [...] maja 2014 r., zostało przeprowadzone na podstawie przepisu art. 27 ust. 1 ustawy o PIS. Przepis ten stanowi, że w razie stwierdzenia naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych, państwowy inspektor sanitarny nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie w ustalonym terminie stwierdzonych uchybień. Natomiast postępowanie prowadzone przez Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w[...] , w sprawie wymierzenia kary pieniężnej za nieprzestrzeganie wymagań określonych w przepisach prawa żywnościowego prowadzone było na podstawie art. 103 ust. 1 pkt 1 oraz art. 104 ustawy o bezpieczeństwie żywności. Jak wskazano wyżej przepis art. 104 ust. 1 ustawy o bezpieczeństwie żywności upoważnia wojewódzkiego inspektora sanitarnego do nakładania kar pieniężnych wskazanych w art. 103 ustawy, niezależnie od postępowania w przedmiocie usunięcia nieprawidłowości - w niniejszym przypadku – w związku z nieprawidłowościami w oznakowaniu suplementu diety, a także w prezentacji internetowej produktu. Na pewno na zasadność wymierzenia kary pieniężnej nie mogła mieć wpływu podnoszona w skardze okoliczność braku wydania decyzji przez organ powiatowy, co do obowiązków usunięcia stwierdzonych naruszeń. Żaden z przepisów ustawy o bezpieczeństwie żywności nie uzależnia możliwości zastosowania kary od upływu terminu zakreślonego stronie w decyzji państwowego powiatowego inspektora sanitarnego o potrzebie prawidłowego oznakowania produktu. Niewątpliwie relewantną przesłanką wymiaru kary w przedmiotowej sprawie były prawidłowe ustalenia i właściwa ocena nieprzestrzegania przez skarżącą wymagań w zakresie oznakowania produktu, jako suplementu diety, a także jego prezentacji internetowej.

W tym stanie rzeczy, na mocy art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji wyroku.