Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 796/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2012-01-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 15,  art. 7,  art. 11,  art. 77,  art. 80,  art. 107 par. 3 i 4,  art. 138 par. 1 pkt 1,  art. 136,  art. 105 par. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 71 ust. 1 i  ust. 2
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Julia Szczygielska (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz Sędzia WSA Anna Siedlecka Protokolant Agata Szlachetka po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 stycznia 2012 r. sprawy ze skargi M.Sz. i H.Sz. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana; III. zasądza od D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących kwotę 500 zł (słownie: pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r., Nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpoznaniu odwołania M.Sz. i H.Sz. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia [...]r., znak [...], którą umorzono postępowanie administracyjne w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku zlokalizowanego na działce nr 180/10 przy ul. [...] w L., D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowanego we W. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że przesłanką, która warunkuje ingerencję organu nadzoru budowlanego w przypadku zmiany sposobu użytkowania obiektu, jest dokonanie tej zmiany w sposób samowolny. Sposób postępowania organu nadzoru budowlanego w przypadku takiej samowoli budowlanej ustawodawca określił w art. 71a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Jak wynika z materiału dowodowego zebranego w sprawie na etapie postępowania pierwszoinstancyjnego w budynku zlokalizowanym na działce nr 180/10 przy ul. [...] w L. znajdują się dwa lokale mieszkalne i jeden lokal usługowy. Odwołujący podnoszą, że doszło do nielegalnej zmiany sposobu użytkowania lokalu użytkowego będącego własnością I. i K.K. znajdującego się w w/w budynku, który poprzednio był użytkowany jako zakład naprawy wag, a na chwilę obecną, po jego wynajęciu, prowadzona jest w nim działalność polegająca na naprawie i konserwacji aut. Zdaniem DWINB w rozstrzyganym przypadku nie można przyjąć za odwołującymi, że doszło do samowoli. Jak wynika bowiem z pisma Urzędu Miejskiego w L. z dnia 3 lutego 1994 r. przedmiotowy lokal użytkowy przeznaczony jest na zakład naprawy maszyn. Zatem, nawet gdyby w efekcie czynności dowodowych ustalono, że w przedmiotowym lokalu prowadzona działalność wiąże się z wjeżdżaniem aut do przedmiotowego pomieszczenia i polega na naprawie aut, a nie tylko przyciemnianiu szyb samochodowych, to i tak taka działalność mieściłaby się w ramach legalnego sposobu wykorzystywania tej części obiektu (nie mogłaby być traktowana jako samowolna zmiana sposobu użytkowania). Organ wyjaśnił przy tym, że nie ma żadnych podstaw, aby termin "maszyna" interpretować w sposób zawężający, jak czynią to odwołujący według, których przez maszynę nie można rozumieć pojazdów. W związku z tym, że Prawo budowlane nie zawiera definicji maszyny, interpretując ten termin odwołać się zdaniem organu należy do jego potocznego znaczenia. Posługując się Słownikiem Języka Polskiego PWN (www.sjp.pwn.pl), organ stwierdził, że przez maszynę rozumieć należy 1. urządzenie zawierające mechanizm lub zespół współdziałających mechanizmów, służące do przetwarzania energii albo do wykonywania określonej pracy 2. pojazd mechaniczny (zwłaszcza samolot) 3. osobę wykonującą coś automatycznie i bezmyślnie 4. działający sprawnie system organizacyjny 5. śród.-automatyczną broń palną. Zatem "pojazd" to również "maszyna".

Reasumując, brak jest w ocenie organu odwoławczego - podstaw do zastosowania przepisów prawa materialnego, tj. przepisów art. 71a Prawa budowlanego. W tym stanie rzeczy jedynie przez prawo dopuszczonym rozstrzygnięciem jest zamknięcie postępowania na mocy art. 105 § 1 k.p.a. jako bezcelowego. Zgodnie bowiem z powołanym przepisem gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzje o umorzeniu postępowania.

Odnosząc się natomiast do argumentacji odwołania, DWINB stwierdził, że czynności dowodowe, których przeprowadzenia żądali inicjatorzy postępowania i dowody które przedłożyli (w postaci zdjęć), miały na celu dowieść, iż przedmiotowy lokal użytkowany jest jako warsztat samochodowy. Potwierdzenie takiego wykorzystywania lokalu, nie może zdaniem organu w żaden sposób wpłynąć na treść rozstrzygnięcia jakie powinno zapaść w sprawie, wobec faktu, że podjęcie takiej działalności nie wiąże się, w przypadku z którym mamy do czynienia, z samowolną zmianą sposobu użytkowania. Zatem zarzucane nieprzeprowadzenie żądanych czynności dowodowych, nawet w przypadku potwierdzenia zarzutów, nie może dyskwalifikować rozstrzygnięcia podjętego przez organ l instancji, którego zasadność w ocenie DWINB nie budzi żadnych wątpliwości. Natomiast kwestia taka, jak zgodność wykorzystywania części obiektu, z obecnie obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, nie ma żadnego znaczenia dla sprawy wobec stwierdzonego braku samowoli.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na powyższą decyzję M.Sz. i H.Sz. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w całości jako naruszającej prawo, zobligowanie właściwego organu do wstrzymania użytkowania lokalu przy ul. [...] w L. oraz do nałożenia na właścicieli lokalu - Państwa K. obowiązku przedstawienia w wyznaczonym terminie wymaganych dokumentów dotyczących zmiany sposobu użytkowania, a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi podnieśli, że w dniu 12 stycznia 2011r. został złożony wniosek, podpisany przez właścicieli mieszkańców budynków sąsiadujących z lokalem mieszczącym się przy ul. [...] L., z prośbą o dokonanie kontroli dotyczącej legalności prowadzenia warsztatu samochodowego. Pismem z dnia 5 kwietnia 2011 r. PINB w L. zawiadomił strony, czyli skarżących oraz I. i K.K. o wszczęciu postępowania w przedmiotowej sprawie.

Skarżący wskazali, że z wypisu aktu notarialnego nr [...], KW [...] wynika, że lokal użytkowy należący do Państwa K. składa się z hali napraw, umywalni, WC i sali komunikacyjnej. Pan K. w 1995r. założył firmę - Zakład naprawy wag i otrzymał stosowne pismo z dnia 3 lutego 1995 r. z Wydziału Geodezji Urzędu Miejskiego w L. o przeznaczeniu lokalu na zakład naprawy maszyn. Skarżący podkreślili, że Pan K. zajmował się wyważaniem wag sklepowych. Nigdy do środka lokalu nie wjeżdżały samochody. Były to usługi nie zakłócające spokoju, o żadnej uciążliwości dla sąsiadów, nie zagrażające bezpieczeństwu oraz nie mające wpływu na środowisko. W dokumentacji sprawy w piśmie z dnia 9 maja 2011 r. Pani K. oświadczyła jednoznacznie, że samochody podjeżdżały przed dom, a jej mąż zabierał wagi do lokalu i tam je naprawiał, gdy PINB w L. w uzasadnieniu swej decyzji napisał zaś coś przeciwnego: "(...) Jednak właścicielka lokalu użytkowego, w skład którego wchodzi pomieszczenie określone jako "hala napraw", utrzymuje, że wjeżdżanie samochodami zawsze było związane z użytkowaniem jej lokalu. (...). "

Dalej skarżący podkreślili, że zakład naprawy wag prosperował do 2005 r., następnie przez 5 lat lokal stał pusty. W 2010 r. Pani K. wynajęła lokal (nie pytając nikogo o zgodę i bez stosownych opinii) - na warsztat samochodowy, który jest przeciwnością poprzedniego zakładu. Nadto Państwo K. nie remontowali lokalu 17 lat. Mając przy tym na uwadze, że budynek w którym znajduje się przedmiotowy lokal jest z 1904 r. i gdy do środka tegoż budynku – lokalu mają wjeżdżać samochody, to tym bardziej powinna być skompletowana cała dokumentacja i wymagane zezwolenia, które zapewniałyby bezpieczeństwo ludzi mieszkających nad lokalem.

Skarżący podkreślili, że hałas przy wykonywaniu prac w warsztacie nie pozwala Im na normalną egzystencję, dom się trzęsie, a spaliny, środki chemiczne i lakier przechodzą do mieszkania skarżących.

Nadto skarżący zarzucili, że przeprowadzona kontrola w dniu 23 lutego 2011 r., czyli przed wszczęciem postępowania, została przeprowadzona po wcześniejszym uprzedzeniu, więc oczywiście w czasie czynności kontrolnych w lokalu nie było żadnego samochodu ani narzędzi służących do ich naprawy i konserwacji. Tak przeprowadzona kontrola nie zabezpiecza zrealizowania prawdy obiektywnej. Ponadto, w tym przypadku, organ I instancji nie zapewnił skarżącym czynnego udziału zgodnie z art. 10 ust. 1 k.p.a.. Wartość dowodowa protokołu z tejże czynności budzi zatem wątpliwości.

W dalszej części skargi, skarżący powołali się na pismo Prokuratora Rejonowego z dnia 6 kwietnia 2011r., gdzie stwierdzono: (...) W odpowiedzi Kierownika II Rewiru Dzielnicowych KPP w L., zawarto informacje, że w sprawie braku zgłoszenia w Ewidencji Działalności Gospodarczej UM w L. i wykonywania działalności gospodarczej w lokalu przy ul. [...], w związku z ujawnionym wykroczeniem, wobec sprawcy zastosowano środek w postaci mandatu karnego kredytowanego. (...) Policjant wtedy zastał Pana M. podczas wykonywania prac warsztatowych w znajdującym się w tym lokalu samochodzie. Po tym wydarzeniu Pani M., prowadząca warsztat samochodowy, osobiście zgłosiła do Ewidencji Działalności Gospodarczej Urzędu Miejskiego w L. działalność firmy [...] właśnie w tym lokalu. Jako przedmiot tej działalności podano: naprawa i konserwacja samochodów.

Zdaniem skarżących na podstawie tak przeprowadzonego przez PINB w L. postępowania, a w szczególności:

- pominięcia faktu, że prowadzi się zarejestrowaną działalność gospodarczą w tym lokalu, potwierdzaną też przez reklamowanie się tej firmy w mieście oraz internecie, świadczące o tym, że wykonywane są tam zawodowe płatne usługi;

- brak odniesienia tego rodzaju działalności do obowiązujących ustaleń miejscowego planu gospodarowania przestrzennego (uchwała Rady Miejskiej z dnia 21 października 2008 r. Nr [...]), gdzie zgodnie z treścią tego dokumentu przedmiotowa działka znajduje się w strefie zabudowy usługowo-mieszkaniowej oznaczonej symbolem UM, w której podstawowym przeznaczeniem są nieuciążliwe usługi, usługi centrotwórcze, usługi komercyjne oraz zabudowa wielorodzinna;

- pominięcia faktu, że skarżący zamieszkują nad lokalem bez wentylacji i z brakującą izolacją na ścianach i suficie, w którym wykonuje się tłuczenie starych szyb samochodowych, montaż nowych, zaciemnianie szyb z użyciem łatwopalnych rozpuszczalników i mechaniczne naprawy związane z hałaśliwą pracą silnika, wydobywaniem się spalin i oparów z włączonych samochodów, poprawki lakiernicze, których opary wydobywają się wprost do naszego mieszkania, głośne prace trwające często do późnej nocy, sporadycznie do rana, można stwierdzić, że wydane w sprawie decyzje naruszają przepisy art. 5, art. 71 i art. 71a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.

Zdaniem skarżących uzasadnienie zaskarżonej decyzji opiera się na interpretacji z internetu, natomiast wykładnią prawa jest ustawa i orzecznictwo, według którego przy ocenie, czy w danym przypadku doszło do zmiany sposobu użytkowania, należy brać pod uwagę to, czy dane przekształcenie wiąże się ze zmianą warunków bezpieczeństwa przeciwpożarowego, pracy, warunków zdrowotnych, higieniczno-sanitarnych lub ochrony środowiska bądź wielkości lub układu obciążeń (np. wyrok NSA w Krakowie o sygn. akt II SA/Kr 337/96).

Skarżący ponownie podkreślili, że warsztat samochodowy jest usytuowany bezpośrednio pod Ich mieszkaniem, stąd wykonywane w nim prace powodują nie tylko wibracje, hałas, wydobywanie się oparów i spalin, lecz także zagrożenie ppoż. Zdaniem skarżących, przy takim układzie obciążeń właściciel warsztatu powinien posiadać również ekspertyzę techniczną wykonaną przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane bez ograniczeń w specjalności odpowiadającej charakterowi dokonywanych zmian. Potwierdza to także wyrok NSA w Krakowie (sygn. akt II SA/Kr 1430/98):"

Nadto skarżący wyjaśnili, że skoro od dnia 1 lipca 2002r. stanowią Wspólnotę Mieszkaniową, to otwarcie nowej działalności, w tym wypadku szczególnie uciążliwej, powinno być poprzedzone uzyskaniem Ich zgody.

W konsekwencji powyższego, skarżący stwierdzili, że zaskarżona decyzja DWINB we W. oraz poprzedzająca ją PINB w L. – daje pozwolenie dla samowolnego użytkowania lokalu bez wymaganych opinii, zezwoleń i Ich zgody. Ponadto użytkowanie lokalu jako warsztat samochodowy zakłóca spokój oraz zagraża bezpieczeństwu skarżących.

W odpowiedzi na skargę D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowanego we W. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej (§ 1), przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 przywołanego przepisu). Sądy administracyjne, kierując się kryterium legalności, dokonują zatem oceny zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.

Wobec treści skargi godzi się podnieść, że rozstrzygając w granicach danej sprawy, Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że ma prawo wziąć pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze (art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, Nr 1270 ze zm.- zwanej dalej p.p.s.a.).

Stosując przedstawione wcześniej kryteria oceny, Sąd w pierwszej kolejności ocenił prawidłowość zastosowania przy załatwianiu sprawy przepisów postępowania administracyjnego. Przepisy te rzutują bowiem na prawidłowość ustalonego stanu faktycznego, a tylko należycie ustalony stan faktyczny sprawy pozwala ocenić zasadność zastosowania konkretnych norm prawa materialnego. Przeprowadzona w tym zakresie kontrola wykazała konieczność zastosowania w niniejszej sprawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Po myśli przywołanego przepisu zaskarżona decyzja podlega uchyleniu, jeżeli Sąd stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W niniejszej sprawie w ocenie Sądu zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 15, art. 7, art. 11, art. 77, art. 80, art. 107 § 3 oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a..

Podkreślić należy, że jedną z podstawowych zasad ogólnych postępowania administracyjnego jest bowiem zasada dwuinstancyjności. Zgodnie z tą zasadą każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta przez organ pierwszej instancji podlega w wyniku wniesienia przez legitymowany podmiot środka zaskarżenia, ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ drugiej instancji. Zgodnie zatem z zawartą w art. 15 k.p.a. zasadą dwuinstancyjności, istotą postępowania odwoławczego jest ponowne rozpatrzenie sprawy w jej całokształcie przez organ wyższego stopnia. Kontrola instancyjna przeprowadzona przez organ odwoławczy obejmuje zatem zarówno legalność rozstrzygnięcia sprawy przez organ pierwszej instancji jak i dokonaną przez ten organ ocenę stanu faktycznego sprawy. Organ drugiej instancji nie może więc ograniczyć się do wyłącznie do kontroli pierwszoinstancyjnego orzeczenia lecz ma obowiązek rozpatrzenia sprawy we własnym zakresie. Uprawniony jest także, jeżeli uzna to za konieczne, przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe /art. 136 k.p.a./.

Powyższe oznacza, że organ odwoławczy jest obowiązany ocenić prawidłowość decyzji pierwszoinstancyjnej nie tylko w granicach zarzutów przedstawionych w odwołaniu, lecz także pod kątem przepisów prawa materialnego i procesowego, które mają zastosowanie w sprawie rozstrzygniętej tą decyzją. Dwuinstancyjność postępowania oznacza, że złożenie przez stronę odwołania od decyzji organu pierwszej instancji powoduje, iż sprawa rozpoznawana jest ponownie przez organ odwoławczy. Organ ten rozpoznaje sprawę, a nie odwołanie (wyrok NSA z dnia 1 października 2009 r., sygn. akt II FSK 658/08, publ. LEX nr 532803).

W ocenie Sądu w niniejszej sprawie organ drugiej instancji nie przeprowadził należycie postępowania odwoławczego, gdyż nie rozpoznał ponownie merytorycznie sprawy w jej w całokształcie.

Skoro istota postępowania odwoławczego polega na ponownym rozstrzygnięciu sprawy, to wszechstronne postępowanie w niniejszej sprawie było konieczne, celem rozpatrzenia wszystkich zarzutów podnoszonych przez skarżących w toku postępowania administracyjnego i ustosunkowania się do nich w uzasadnieniu podjętej decyzji.

Wskazać należy, że prawidłowo zredagowanie pod względem merytorycznym i prawnym uzasadnienie decyzji administracyjnej ma podstawowe znaczenie dla stosowania zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 k.p.a., a realizowanej na podstawie art. 107 § 3 k.p.a.. Mocą przywołanej zasady organ jest zobowiązany do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy. Uzasadnienie decyzji winno być elementem decydującym o przekonaniu strony, co do trafności rozstrzygnięcia. Zasada przekonywania nie zostanie zaś zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia, nie odniesie się do faktów istotnych dla danej sprawy lub nie przedstawi w sposób wyczerpujący wykładni stosowanych przepisów prawa.

Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy, stwierdzić należy, że D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. utrzymując w mocy decyzję organu pierwszej instancji - w istocie - nie sprostał opisanym wyżej wymogom.

Wskazać należy, że zaskarżona decyzja została podjęta na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., zgodnie z którym gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części.

Przedmiotem rozpoznania i rozstrzygania w postępowaniu administracyjnym, w którym zapadła zaskarżona decyzja, jest kwestia zmiany sposobu użytkowania części budynku w postaci lokalu użytkowego, będącego własnością I.K. i K.K., zlokalizowanego na działce nr 180/10 przy ul. [...] w L..

Podstawą materialnoprawną rozstrzygania tego rodzaju spraw jest art. 71 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), zwanej dalej "Prawem budowlanym". Ustęp 1 pkt.2 tego artykułu stanowi, że przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności: podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń.

Zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga zgłoszenia właściwemu organowi. W zgłoszeniu należy określić dotychczasowy i zamierzony sposób użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Do zgłoszenia należy dołączyć:

1) opis i rysunek określający usytuowanie obiektu budowlanego w stosunku do granic nieruchomości i innych obiektów budowlanych istniejących lub budowanych na tej i sąsiednich nieruchomościach, z oznaczeniem części obiektu budowlanego, w której zamierza się dokonać zmiany sposobu użytkowania;

2) zwięzły opis techniczny, określający rodzaj i charakterystykę obiektu budowlanego oraz jego konstrukcję, wraz z danymi techniczno-użytkowymi, w tym wielkościami i rozkładem obciążeń, a w razie potrzeby, również danymi technologicznymi;

3) oświadczenie, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2;

4) zaświadczenie wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostateczną decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;

5) w przypadku zmiany sposobu użytkowania, o której mowa w ust. 1 pkt 2 - ekspertyzę techniczną, wykonaną przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane bez ograniczeń w odpowiedniej specjalności;

6) w zależności od potrzeb - pozwolenia, uzgodnienia lub opinie wymagane odrębnymi przepisami (ust. 2 art. 71).

Zgodnie z dyspozycją powołanego wyżej art. 71 ust. 2 Prawa budowlanego zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga pozwolenia właściwego organu. Uzyskanie zgody organu na dokonanie takiej zmiany uzależnione jest od tego, czy spełnia ona warunki określone w art. 71 ust. 2.

Istotne jest w sprawie, że przepis ust. 1 cyt. wyżej art.71 - nie wymienia enumeratywnie wszystkich przypadków, które według ustawy podpadają pod pojęcie "zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego (lub jego części)". Ustawodawca użył w nim bowiem określenia "w szczególności", które oznacza, że wymienione w tym przepisie "podjęcie" bądź "zaniechanie" w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zostały wymienione jedynie przykładowo. Istotne jest jednak, aby podjęta bądź zaniechana działalność zmieniała warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń.

Podkreślić przy tym należy, że w orzecznictwie przyjęte zostało, że przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymagającą pozwolenia właściwego organu należy rozumieć nie tylko przeznaczenie obiektu do innego rodzaju użytkowania, lecz także zintensyfikowanie dotychczasowego sposobu użytkowania obiektu, jeżeli spowoduje to skutki określone w powołanym art. 71 ust. 1. Nie tylko zmiana rodzaju użytkowania obiektu budowlanego, lecz także znaczące zwiększenie realizowanej już działalności wytwórczej lub usługowej w tym obiekcie mogą powodować niekorzystne dla otoczenia skutki, w szczególności w sferze bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń (por. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 1997 r., sygn. akt II SA/Kr 337/96, publ. Pr.Gosp. 1997/7/39).

Skoro, jak to już wyżej Sąd zauważył, ustawodawca nie zdefiniował pojęcia normatywnego zmiany sposobu użytkowania, określając w treści art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego przykładowe i najczęściej występujące w praktyce jego składniki, zaopatrując wykaz dodatkowo określeniem "rozumie się w szczególności", to tym samym stworzył organom administracyjnym możliwość korzystania ze swobody decyzyjnej w zakresie oceny sposobu użytkowania lokalu w świetle ustalonych faktów, nakładając równocześnie na te organy obowiązek szczególnie starannego, wnikliwego i wszechstronnego określenia sposobu użytkowania, jak i zmiany tego sposobu użytkowania.

Uwzględniając sformułowanie tego przepisu i użycie w nim słowa "w szczególności", konieczne jest w każdym przypadku dokonanie przez organ administracji szczegółowego postępowania dowodowego, mającego na celu ustalenie czy ma miejsce zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części i czy owa zmiana będzie wymagać pozwolenia właściwego organu ze względu na interes użytkowników tego obiektu oraz ochronę uzasadnionych interesów osób trzecich, zgodnie z art. 5 ust. 2 Prawa budowlanego.

Innymi słowy, umorzenie postępowania w sprawie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części jest możliwe tylko wówczas, gdy organ w oparciu o wszechstronne zgromadzone w sprawie dowody stwierdzi, że nie zachodzą przesłanki z art. 71 ust. 1 Prawa budowlanego, a zatem wykaże, że inwestor /użytkownik/ m.in. nie podjął w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń.

Istotne jest w niniejszej sprawie to, że w toku postępowania skarżący podnosili m.innymi, że w 2010 r. I.K. wynajęła przedmiotowy lokal użytkowy D.M., gdzie w/w D.M. uruchomiła warsztat samochodowy, zgłaszając do Ewidencji Działalności Gospodarczej Urzędu Miejskiego w L. działalność firmy [...] ze wskazaniem przedmiotu tej działalności - naprawa i konserwacja samochodów.

Skarżący konsekwentnie podnosili przy tym, że prowadzona przedmiotowa działalność jest źródłem szeregu uciążliwości, wskazując jakiego rodzaju są to uciążliwości.

Nadto w piśmie z dnia 14 kwietnia 2011r. skarżący wskazywali, że zgodnie z § 20 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta L. (uchwała Rady Miejskiej L. z dnia 21 października 2008r. Nr [...]) – teren na którym zlokalizowany jest budynek wraz ze spornym lokalem, przeznaczony został na zabudowę mieszkaniową i nieuciążliwe rzemiosło wraz z zaleceniem likwidacji istniejących zespołów garaży.

W ocenie Sądu, organ II instancji orzekając w rozpatrywanej sprawie nie ocenił wnikliwie zgromadzonych przez organ I instancji materiałów, jak i nie wykorzystał przy tym uprawnień jakie daje mu przepis art.136 k.p.a. Swoje rozstrzygnięcie organ oparł na piśmie Urzędu Miejskiego w L. z dnia 3 lutego 1994 r., z którego wynika, że przedmiotowy lokal użytkowy przeznaczony był w tamtym czasie na zakład naprawy maszyn. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że organ odwoławczy w istocie ograniczył się do wyjaśnienia pojęcia "maszyna", przez którą organ rozumie także pojazd. Z powyższego organ wywiódł, że cyt.: "nawet gdyby w efekcie czynności dowodowych ustalono, że w przedmiotowym lokalu prowadzona działalność wiąże się z wjeżdżaniem aut do przedmiotowego pomieszczenia i polega na naprawie aut, a nie tylko przyciemnianiu szyb samochodowych, to i tak taka działalność mieściłaby się w ramach legalnego sposobu wykorzystywania tej części obiektu (nie mogłaby być traktowana jako samowolna zmiana sposobu użytkowania).".

Takie uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie czyni zadość wymogom art. 107 § 3 k.p.a.. Uzasadnienie faktyczne i prawne stanowi integralną część decyzji a jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia stanowiące dyspozytywną część decyzji. Obowiązkiem zaś każdego organu administracji jest jak najstaranniejsze wyjaśnienie podstawy faktycznej i prawej, co wypływa również z zasad ogólnych wyrażonych w art. 9 k.p.a. (zasada udzielania informacji), art. 7 k.p.a. (zasada wyjaśnienia stanu faktycznego), art. 11 k.p.a. (zasada przekonywania, czyli wyjaśniania stronom zasadności przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy). Na podstawie art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy.

Obowiązek zebrania całego materiału dowodowego w postępowaniu administracyjnym oznacza, że organ administracji publicznej winien z własnej inicjatywy gromadzić w aktach dowody, które jego zdaniem będą konieczne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy oraz winien gromadzić w aktach sprawy także dowody wskazane lub dostarczone przez strony, jeżeli mają one - jak w niniejszej sprawie - istotne znaczenie dla sprawy.

W orzecznictwie podkreśla się również, że to organ administracji winien wnikliwie rozpatrzeć wszystkie okoliczności sprawy, podejmując w tym celu wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. W postępowaniu administracyjnym nie obowiązuje formalna teoria dowodowa, według której daną okoliczność można udowodnić wyłącznie przy pomocy takiego, a nie innego środka dowodowego, ani też zasada, że rola organu orzekającego to rola biernego podmiotu oczekującego na dowody zaoferowane przez stronę. Wręcz przeciwnie, rządząca postępowaniem administracyjnym zasada oficjalności (art. 7, art. 75 k.p.a.) wymaga, by w toku postępowania organy administracji publicznej podejmowały wszelkie kroki niezbędne do wyjaśnienia i załatwienia sprawy i dopuszczały jako dowód wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem, a więc by z urzędu przeprowadzały dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy.

Tym regułom proceduralnym zmierzającym do ustalenia prawdy obiektywnej nie sprostał w rozpatrywanej sprawie organ II instancji. Treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie zawiera bowiem ustaleń świadczących o tym, że podjęto wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jak również w sposób wyczerpujący nie zebrano i nie rozpatrzono materiału dowodowego.

Zasada zawarta w art. 7 k.p.a. nabiera szczególnego wymiaru w sytuacji, gdy w sprawie występują sporne interesy stron, a taka sytuacja zaistniała w rozpatrywanej sprawie: z jednej strony właściciel lokalu, w którym prowadzona jest działalność, a z drugiej strony – skarżący twierdzący, że działalność ta jest dla nich szczególnie uciążliwa i stanowi zagrożenie dla ich egzystencji.

W takiej sytuacji zadaniem organów administracji było przeprowadzenie wszechstronnej analizy dowodów i argumentów obu stron i podjęcie decyzji, w której uzasadnieniu wyraźnie stwierdzone byłoby jakie względy zostały wzięte pod uwagę przy podejmowaniu rozstrzygnięcia, dlaczego pewne argumenty zostały przedłożone nad inne i w jaki sposób zagwarantowano to, by interesy strony, dla której decyzja jest negatywna, zostały w możliwie największym stopniu zabezpieczone. Brak wyjaśnienia wszystkich tych okoliczności w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, a rozstrzygającej sporne interesy stron, stanowi naruszenie art. 107 § 3 k.p.a..

Istotne jest przy tym także i to, że zgodnie z zasadą zamieszczoną w art. 8 k.p.a., jak wynika z linii orzeczniczej NSA (wyrok z dnia 10 sierpnia 1983 r., sygn. akt I SA 367/83, publ. ONSA 1983, nr 2, poz. 64) przy założeniu, że wszyscy obywatele są równi wobec prawa / art.32 Konstytucji R.P./, nie odpowiada takie prowadzenie postępowania w sprawie w której występują sprzeczne interesy stron, gdy organ prowadzący postępowanie – bez wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności sprawy – uwzględniając tylko jeden z wchodzących w grę interesów, nie ustosunkowuje się do zgłaszanych twierdzeń i wniosków stron reprezentujących inne interesy – w niniejszej sprawie skarżących.

W konsekwencji powyższego stwierdzić należy, że w rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu I instancji o umorzeniu postępowania - bez wyjaśnienia i wykazania w sposób nie budzący wątpliwości, że w niniejszej sprawie nie miała miejsca samowolna zmiana sposobu użytkowania przedmiotowego lokalu.

W orzecznictwie ugruntował się pogląd, że gdy nie jest dokładnie ustalony stan faktyczny sprawy, a co ma miejsce w niniejszej sprawie, to nie można ocenić czy jest on zgodny z hipotezą normy prawa materialnego. W takim przypadku brak jest podstaw do rozstrzygnięcia sprawy, a rozstrzygnięcie dokonane mimo to przez organ administracji jest w konsekwencji wadliwe /por. wyrok NSA z dnia 6 listopada 1984r., sygn. akt I S.A.508/84, ONSA 2/84, poz. 100/.

Tym samym Sąd nie miał wątpliwości, iż organy nadzoru budowlanego uchybiły zasadzie swobodnej oceny dowodów, uregulowanej w art. 80 k.p.a., zgodnie z którą organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. W niniejszej sprawie uczynienie zadość tejże regule nie było możliwe, z uwagi na zaniechanie zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, a tym samym naruszenia postanowień art. 7 i 77 § 1 k.p.a.. Przepisy te zapewniają realizację zasady prawdy obiektywnej, obligując organ prowadzący postępowanie administracyjne nie tylko do rozpatrzenia całego materiału dowodowego, ale również do podjęcia czynności mających na celu zebranie tegoż materiału. W doktrynie podkreśla się, iż uzyskanie pełnego materiału dowodowego, to zebranie dowodów odnoszących się do wszystkich mających znaczenie prawne dla sprawy okoliczności (por. B.Adamiak, J.Borkowski; Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2006, s. 402-405).

Konkludując, stwierdzić należy, iż w niniejszej sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z tej przyczyny, wskazane przez Sąd uchybienia wymagają dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz zebrania i rozpatrzenia całego zebranego materiału dowodowego, a następnie uzasadnienia decyzji w sposób przewidziany w art. 107 § 3 k.p.a.

Wskazania do dalszego postępowania wynikają wprost z przedstawionych wyżej wywodów Sądu, przy czym podkreślić należy, że organ rozpoznając ponownie sprawę, winien mieć na względzie przepis art. 86 k.p.a., zgodnie z którym, jeżeli po wyczerpaniu środków dowodowych lub z powodu ich braku pozostały nie wyjaśnione fakty istotne do rozstrzygnięcia sprawy, organ administracji publicznej dla ich wyjaśnienia może przesłuchać strony postępowania, a także przepis art. 89 § 2 k.p.a., zgodnie z którym organ powinien przeprowadzić rozprawę, gdy zachodzi potrzeba uzgodnienia interesów stron oraz gdy jest to potrzebne do wyjaśnienia sprawy przy udziale świadków lub biegłych albo w drodze oględzin. Powyższa regulacja oznacza, że o przeprowadzeniu rozprawy nie decyduje uznanie organu, lecz wystąpienie jednej z przesłanek wymienionych w cyt. wyżej art. 89 § 2 k.p.a. - zobowiązuje organ do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w formie rozprawy. I tak potrzeba uzgodnienia interesów stron jak i potrzeba wyjaśnienia sprawy przy udziale świadków lub biegłych, albo w drodze oględzin - uzasadnia obowiązek przeprowadzenia rozprawy (por. B.Adamiak i J.Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz - Wyd. C.H. BECK, W-wa 2006, str.434).

Wobec powyższego stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w pkt. I sentencji. Orzeczenie w pkt. II uzasadnione jest natomiast brzmieniem art. 152 powyższej ustawy. O kosztach postępowania orzeczono w oparciu o przepis art.200 p.p.s.a.