Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 292/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2022-07-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6262 Radni
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 5 pkt 9, art. 10 § 1 pkt 3 lit. b, art. 11 § 1, art. 383 § 1 pkt 2, § 2
journal: Dz.U. 2020 poz 1319
law: Ustawa z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy - t.j.
article: art. 85 a
journal: Dz.U. 2022 poz 528
law: ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j.)
article: art. 151, art. 232 § 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Rogalski Asesor WSA Kamila Karwatowicz (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Elżbieta Dzięcielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 lipca 2022 r. sprawy ze skargi T.M. na zarządzenie zastępcze Wojewody z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego I. oddala skargę, II. zwraca ze Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim na rzecz skarżącego T.M. kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem nienależnie uiszczonego wpisu od skargi.


UZASADNIENIE

Zarządzeniem zastępczym z dnia [...] marca 2022 r., nr [...], Wojewoda, działając na podstawie art. 85a ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2022 r., poz. 528 ze zm., dalej w skrócie jako u.s.p.) w związku z art. 383 § 1 pkt 2 i § 2, art. 11 § 1, art. 10 § 1 pkt 3 lit. b w zw. z art. 5 pkt 9 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. – Kodeks wyborczy (Dz. U. z 2020 r. poz. 1319 ze zm., dalej w skrócie jako K.w.) stwierdził wygaśnięcie mandatu radnego Rady Powiatu T.M. z powodu nieposiadania biernego prawa wyborczego do Rady Powiatu (dalej jako Rada) w dniu wyborów, tj. [...] października 2018 r.

W uzasadnieniu zarządzenia zastępczego organ podał, iż w wyniku wyborów bezpośrednich przeprowadzonych w dniu [...] października 2018 r. T.M. został wybrany radnym Rady Powiatu na kadencję 2018-2023.

Dalej wskazał, iż pismem z dnia [...] czerwca 2021 r. Przewodnicząca Rady poinformowała, że na sesji Rady w dniu [...] kwietnia 2021 r. został przedstawiony projekt uchwały w sprawie wygaśnięcia mandatu radnego, czego powodem była treść jego zeznań w charakterze strony złożonych na rozprawie w dniu 26 lutego 2021 r. w toku postępowania przed Sądem Rejonowym sygn. akt [...], w której radny zeznał, że jego centrum życiowe znajduje się nie na terenie Powiatu, lecz w [...], gdzie mieszkał co najmniej od końca maja 2018r. do stycznia 2019r. Oznacza to, że nie posiadał on w dniu wyborów biernego prawa wyborczego do Rady. Uchwała nie została podjęta, nie uzyskując wystarczającej liczby głosów.

W związku z powyższym Wojewoda podjął działania związane z ustaleniem wystąpienia przesłanek utraty przez radnego prawa wybieralności lub nieposiadania go w dniu wyborów. W ramach powadzonego postępowania organ uzyskał z Sądu Rejonowego protokół utrwalony za pomocą urządzenia rejestrującego dźwięk z rozprawy z [...] lutego 2021 r., sygn. akt [...] oraz transkrypcję protokołu z tej rozprawy. Następnie w uzasadnieniu zarządzenia zastępczego zacytowane zostały wszystkie fragmenty zeznań radnego, złożonych na rozprawie w dniu 26 lutego 2021 r., odnoszące się do kwestii jego miejsca zamieszkania, z podaniem czasu nagrania.

Następnie Wojewoda podał, iż na wezwanie do wyjaśnienia kwestii zamieszkania radnego w czasie wyborów w 2018r., T.M. w piśmie z dnia [...] października 2021 r. wskazał, że zamieszkuje na terytorium Powiatu, gdzie jest m.in. zameldowany, jak też zgłoszony do ewidencji podatników. Jednocześnie radny odniósł się do zeznań złożonych przez niego na rozprawie podając, że wskazał wówczas, iż wykonując pracę w KOWR OT, Sekcji Gospodarowania Zasobem zamieszkiwał w [...], gdzie posiada także mieszkanie. Konsekwencją powyższego począwszy od okresu późnej jesieni 2018 r. aż do początku stycznia 2019 r., kiedy to złożono mu wypowiedzenie, w dniach roboczych zamieszkiwał w swoim mieszkaniu w [...] i wówczas też jego centrum życiowe było związane z tym miastem.

Wojewoda zwrócił uwagę, iż w złożonych wyjaśnieniach radny potwierdził, że w okresie wyborów do Rady jego centrum życiowe było w [...]. Następnie organ wskazał na przedłożone przez stronę przy pismach z dnia [...] października 2021 r. i [...] listopada 2021 r. dokumenty z lat 2018-2019 tj.: kopię dowodu rejestracyjnego samochodu, kopie PIT-28, PIT-36 i PIT-38 za 2018 i 2019r., legitymację członkowską Polskiego Związku Wędkarskiego - na wykazanie faktu posiadania adresu w [...] jako adresu zamieszkania. Wydruk z Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej także wskazuje [...] jako adres stałego miejsca wykonywania działalności gospodarczej oraz adres do doręczeń. Natomiast PITy-11 z lat 2018 i 2019 wskazują na adres zamieszkania w [...].

Organ dodał, iż fakt nieprzerwanego zameldowania na pobyt stały w [...] od 2001 r. potwierdzają zebrane w sprawie dokumenty takie jak zaświadczenie z rejestru mieszkańców przedłożone przez Urząd Gminy oraz wydruk z systemu "[...]".

Dalej Wojewoda wymienił podjęte w toku postępowania działania: wystąpienie do Burmistrza z wnioskiem o wypis z rejestru wyborców, do Starosty oraz Prezydenta Miasta z wnioskiem o informacje w sprawie zarejestrowanych na radnego pojazdów i podanych we wnioskach o rejestrację adresów, wystąpienie do Dyrektora Delegatury Krajowego Biura Wyborczego z prośbą o przesłanie kopii oświadczenia o wyrażeniu zgody na kandydowanie w wyborach do rady powiatu w 2018r. oraz oświadczenia o posiadaniu prawa wybieralności złożonych przez ww. radnego w 2018r. oraz o wydruk z systemu "[...]" w Urzędzie Wojewódzkim.

Podsumowując Wojewoda stwierdził, iż większość dokumentów zebranych w sprawie (z wyjątkiem PIT-ów 11) wskazuje na adres w [...], jednak zwrócił uwagę, że dokumenty te powstały w różnym czasie oraz wskazują na adres podany przez radnego (może być to, w zależności od dokumentu, zarówno adres zameldowania, zamieszkania jak i adres do korespondencji). Natomiast zeznania radnego złożone przed Sądem Rejonowym na rozprawie w dniu 26 lutego 2021 r. oraz wyjaśnienia radnego złożone w toku postępowania wyjaśniającego, w ocenie organu nadzoru wskazują na miejsce zamieszkania radnego co najmniej w okresie od końca maja 2018r. do [...] kwietnia 2019r. w [...].

Organ przytaczając treść przepisów stanowiących podstawę prawną wydanego zarządzenia zastępczego, wskazał, że decydujące znaczenie dla ustalenia stałego zamieszkania kandydata w wyborach samorządowych, o którym mowa w art. 5 pkt 9 K.w., jest jego centrum interesów życiowych (przede wszystkim rodzinnych i majątkowych), nie zaś miejsce zameldowania na pobyt stały czy też miejsce wpisania do rejestru wyborców.

O miejscu zamieszkania, dla określenia praw wyborczych, decydują zdaniem organu nadzoru zasadniczo dwie przesłanki faktyczne: przebywanie w znaczeniu fizycznym w określonej miejscowości pod wskazanym adresem i zamiar stałego pobytu. Jeśli jedna z tych przesłanek nie jest spełniona, powoduje to utratę miejsca zamieszkania. Na stałość pobytu w danej miejscowości wskazuje skupienie w niej życiowej aktywności związanej nie tylko z pracą, ale również z rodziną, natomiast rozpatrując zamiar przebywania w oznaczonej miejscowości należy mieć na uwadze nie tylko wewnętrzne przekonanie danej osoby, czy jej zapewnienia, ale również to, aby wystąpiły konkretne i sprawdzalne zachowania będące wyrazem deklarowanego zamiaru.

Wojewoda zwrócił uwagę, iż w oświadczeniu radnego zostało wyraźnie wskazane, iż identyfikacja z jednostką samorządu miała charakter wyłącznie formalny, określony przez samego zainteresowanego jako polityczny, a nie faktyczny (rzeczywisty), co wyraźnie sprzeciwia się celowi reprezentowania społeczności lokalnej i uczestnictwa jako radny w organie jednostki. W okresie od końca maja 2018r. do kwietnia 2019r. radny swoje centrum życiowe, jak sam zeznał, miał w [...]. To w [...] przebywał co najmniej pięć dni roboczych, skąd dojeżdżał do pracy w [...], w [...] mieszkała jego partnerka, tam odbierał korespondencję. W tym konkretnym okresie jego zachowanie ewidentnie wskazywało na zamiar stałego pobytu w [...]. Owszem, posiadanie nieruchomości w [...], fakt zamieszkania tam jego siostry oraz obowiązki radnego, nadal wiązały go z tamtym miejscem, ale okoliczności te nie przesądzały ani o zamieszkiwaniu tam w sensie fizycznym ani o zamiarze stałego pobytu w [...]. Zgodnie bowiem z przepisami prawa można w danej chwili mieć tylko jedno miejsce zamieszkania, w określonej miejscowości, pod oznaczonym adresem, z zamiarem stałego pobytu.

W tych opisanych okolicznościach Wojewoda uznał, że twierdzenia radnego, że w zeznaniach przed sądem wskazywał [...] jedynie na potrzeby tamtej sprawy, natomiast w tamtym czasie przebywał (corpus) i miał zamiar stałego pobytu (animus) w [...], nie są wiarygodne i przekonujące. Nawet jeśli przyjąć, że radny miał zamiar zamieszkania w [...] (wbrew jego zeznaniom), to nie miało to decydującego znaczenia dla określenia miejsca zamieszkania skarżącego, ponieważ jak podniesiono wyżej, sam zamiar stałego pobytu w określonym miejscu, nie jest wystarczający do uznania, że osoba w danym miejscu rzeczywiście przebywa, i że stanowi ono jej centrum życiowe. Tym bardziej, że deklarowany w piśmie z [...] października 2021 r. zamiar był sprzeczny ze składanymi przez radnego oświadczeniami przed sądem co do miejsca zamieszkania. W ocenie organu nadzoru, zebrany w sprawie materiał dowodowy oraz jego ocena wykazały, że pomimo zameldowania w [...], co najmniej pod koniec maja 2018r. uległo zmianie centrum życiowe radnego na [...].

Organ wyjaśnił, iż w niniejszej sprawie ma do czynienia z wyjątkową sytuacją, kiedy sam radny wyraźnie deklaruje miejsce swojego zamieszkania, co uczynił będąc przesłuchanym w charakterze strony w postępowaniu cywilnym przed sądem powszechnym. Następnie potwierdził to w toku postępowania wyjaśniającego w piśmie z [...] października 2021r. Dowody te pochodzą zatem od radnego, który w sposób nieskrępowany wyraźnie zadeklarował swoje miejsce zamieszkania w okresie obejmującym dzień przeprowadzenia przedmiotowych wyborów. Z tego względu należy przyznać rozstrzygający walor właśnie tym dowodom. Żaden z dokumentów sporządzonych na piśmie nie potwierdza jednoznacznie, jaki był zamiar radnego w zakresie miejsca stałego zamieszkania, a tym bardziej gdzie faktycznie w tamtym czasie mieszkał. Oba elementy są trudne do wykazania dokumentami, stąd największą moc dowodową organ nadzoru nadał zeznaniom samego radnego i takim obiektywnym dowodom, jak fakt posiadania partnerki w [...], stałe dojeżdżanie do pracy z tego miejsca, wskazywanie adresu [...] w dokumentach pracodawcy, odbierania korespondencji pod tym adresem.

Za istotne uznał również organ zeznania radnego w części dotyczącej podejścia do kandydowania w wyborach do sejmiku województwa oraz rady powiatu. Z wypowiedzi strony wynika, że kandydował w różnych okręgach wyborczych, zatem nie potwierdza to oświadczenia radnego, że politycznie czuje się związany tylko z okręgiem [...].

W sytuacji nieposiadania przez T.M. w dniu wyborów prawa wybieralności, tj. biernego prawo wyborczego, w ocenie organu nadzoru zachodziła konieczność stwierdzenia wygaśnięcia jego mandatu radnego w Radzie. Wobec powyższego Wojewoda pismem z dnia [...] grudnia 2021 r. wezwał Radę do podjęcia uchwały stwierdzającej wygaśnięcie mandatu radnego T.M., z pouczeniem, że w przypadku nieuwzględnienia niniejszego wezwania organ nadzoru działając na podstawie art. 85a ust. 2 u.s.p., wyda w tej sprawie zarządzenie zastępcze. Wobec poinformowania przez Przewodniczącą Rady o braku podjęcia uchwały w sprawie wygaśnięcia mandatu radnego, Wojewoda podał, iż pismem z dnia [...] lutego 2022r., poinformował Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o zamiarze wydania zarządzenia zastępczego, a następnie wydał zarządzenie zastępcze.

W końcowej części uzasadnienia organ wskazał też na spełnienie wymogu umożliwienia radnemu złożenia wyjaśnień w postępowaniu.

Na powyższe zarządzenie zastępcze T.M. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp., podnosząc w niej zarzut naruszenia:

- art. 85a ust. 2 u.s.p. w związku z art. 383 § 1 pkt 2 i § 2, art. 11 § 1, art. 10 § 1 pkt 3 pkt 3 lit. b w związku z art. 5 pkt 9 K.w., poprzez ich błędne zastosowanie, poprzez stwierdzenie wygaśnięcia mandatu radnego Rady Powiatu, w sytuacji gdy wbrew twierdzeniom organu posiadał bierne prawo wyborcze do Rady w dniu wyborów, tj. [...] października 2018 r., ponieważ w tym czasie [...] był jego miejscem zamieszkania i centrum życiowym,

- art. 85a u.s.p. poprzez niepowiadomienie przed wydaniem zarządzenia zastępczego ministra właściwego do spraw administracji publicznej (z treści uzasadnienia zarządzenia nie wynika, aby wojewoda dopełnił tego obowiązku).

W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący wniósł o:

1. przeprowadzenie na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a uzupełniającego postępowania dowodowego z dokumentów zgodnie z zestawieniem dołączonym do niniejszej skargi, na okoliczność faktycznego zamieszkiwania w [...] w dniu wyborów, tj. [...] października 2018 r., jak i później (nadal),

2. uchylenie zaskarżonego zarządzenia w całości.

Zdaniem skarżącego zarządzenie zastępcze opiera się na wyrwanych z kontekstu zeznaniach złożonych przez niego przed sądem pracy i jest dla niego mocno krzywdzące, a do tego zostało wydane w ramach z góry przyjętego założenia mającego podłoże polityczne. Skarżący wyjaśnił, iż "centrum życiowe", o którym wspominał w zeznaniach przed sądem było związane wyłącznie z faktem wykonywania przez niego pracy w ośrodku zamiejscowym KOWR i należy je rozumieć wyłącznie w sensie zawodowym. Jego pobyt w tym miejscu wymuszała tylko praca, a centrum życiowe cały czas pozostawało w [...], gdzie ma mieszkanie, rodzinę, znajomych, spędza czas wolny, np. wędkując, jest tam jego życie polityczne i to z tym miejscem nieprzerwanie się utożsamia od lat. Z całą pewnością stwierdził, iż nie wystąpił w tej sprawie animus, tj. czynnik wewnętrzny świadczący o jego zamiarze stałego pobytu w [...].

Następnie skarżący wskazał na okoliczności i przebieg sporu z jego pracodawcą, w związku z którym też składał zeznania na rozprawie 26 lutego 2021r. Dodał, iż uwagi na złożone mu wypowiedzenie zmieniające, na początku 2019r. zakończył wykonywanie pracy w [...], gdyż nie wyraził zgody na proponowane nowe warunki pracy i płacy i od [...] czerwca 2019 r. do dziś prowadzi jednoosobową działalność gospodarczą, zarejestrowaną w [...]. Zdecydowaną większość czynności zawodowych prowadzi ze [...], gdzie przebywał stale i gdzie skupił swoją życiową aktywność, osobiste i majątkowe interesy, wyrazem, czego jest jego codzienna aktywność w tym miejscu.

Skarżący zwrócił uwagę, iż poza protokołami z rozpraw sądowych brak jest w zasadzie dowodów wskazujących na jego miejsce zamieszkania w [...], a pozostałe dokumenty, które zostały zgromadzone w aktach sprawy nakazują uznać, że tym miejscem był w spornym okresie [...].

Skarżący podkreślił, iż poza badaniem sądu cywilnego znalazła się częstotliwość jego przebywania w [...], sposób i miejsce spędzania czasu z bliskimi, miejsce prowadzenia życia towarzyskiego, miejsce korzystania z opieki lekarskiej, usług życia codziennego, miejsce realizowania osobistych pasji i zainteresowań i miejsce spędzania czasu wolnego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym akcie. Organ uznał zarzuty skargi za nieuzasadnione. Wojewoda wskazał, iż przyznał rozstrzygającą moc dowodową zeznaniom skarżącego przed sądem, były one kompletne, spójne i konsekwentnie wskazywały [...] jako centrum życiowe radnego w dacie wyborów.

Za nieuzasadniony uznał organ zarzut dotyczący braku zawiadomienia MSWiA, które zostało wystosowane przed wydaniem zarządzenia. Za bezzasadny uznał także organ zarzut działania na wniosek czy polecenie, albowiem Wojewoda działa w tym zakresie wyłącznie z urzędu. Zdaniem Wojewody, wbrew twierdzeniom skarżącego, postępowanie nie opierało się jedynie na wyrwanych z kontekstu "części zeznań". W toku postępowania Wojewoda uzyskał całość nagrania z rozprawy oraz transkrypcję protokołu rozprawy, a ocena była dokonana w oparciu zarówno o wyjaśnienia skarżącego złożone przed Sądem, jak i na podstawie innych dokumentów zgromadzonych w sprawie.

W piśmie z procesowym z dnia [...] lipca 2022 r. skarżący, podtrzymując dotychczasowe stanowisko wyrażone w skardze, dodatkowo podniósł zarzut zignorowania przez organ faktu, że wszystkie inne (poza w/w PIT-ami 11) dokumenty przedstawione w sprawie wskazywały na adres zamieszkania, w tym aktywności prywatnej i zawodowej, w [...]. Ponadto uznał ocenę stanu faktycznego niniejszej sprawy za wybiórczą.

Zdaniem skarżącego nie można jego zeznań przed sądem powszechnym interpretować w oderwaniu od sprawy, w której zostały złożone oraz jej kontekstu. Podkreślił, iż w zeznaniach tych wskazywał na miejsce zamieszkania w ujęciu wyłącznie zawodowym, nie zaś rodzinnym, prywatnym, towarzyskim czy koncentracji majątkowych interesów. Te bowiem w 2018 r. i w kolejnych latach koncentrowały się i nadal koncentrują właśnie w [...], co potwierdzają jego zdaniem dokumenty złożone w toku postępowania. Skarżący podał, iż czuję się również ściśle związany z lokalną społecznością powiatu [...].

Skarżący zarzucił ponadto organowi nadzoru unieumożliwienie mu w toku postępowania złożenia wyjaśnień i wskazania ewentualnych świadków, gdyż wezwany został w zasadzie tylko do przedstawienia konkretnych "dokumentów".

Skarżący dodał, iż PIT-11 to dokument wystawiany przez płatnika, który wypłaca pracownikowi wynagrodzenie oraz pobiera od niego zaliczki na podatek. Powołane przez Wojewodę deklaracje zostały wystawione przez ówczesnego pracodawcę, który wprawdzie posługiwał się wskazanym przez skarżącego adresem i podał adres, który odzwierciedlał ówczesne faktyczne miejsce zamieszkania związane z pracą zawodową (w dni robocze) i który był przede wszystkim adresem do korespondencji.

W ocenie skarżącego fakt powstania przedłożonych przeze niego dokumentów w różnym czasie, a mimo to wskazywania w każdym z nich adresu zamieszkania w [...], w sposób obiektywny odzwierciedla jego rzeczywistą wolę przebywania na stałe w [...], gdzie na przestrzeni lat niewątpliwie koncentrowały się jego urzędowe, fiskalne, jak i osobiste sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz.U. z 2021 poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.; dalej p.p.s.a.) wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 7 p.p.s.a.), do których zaliczane są także zarządzenia zastępcze.

Dodać należy, iż stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 148 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru uchyla ten akt. Z przywołanych przepisów wynika, iż usunięcie zaskarżonego aktu (np. zarządzenia zastępczego) z obrotu prawnego może nastąpić tylko wówczas, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy jego wydawaniu organy naruszone zostały przepisy prawa w sposób mający bądź mogący mieć wpływ na treść tego aktu.

Przedmiot tak rozumianej kontroli stanowiło w przedmiotowej sprawie - wydane w trybie art. 85a ust. 2 u.s.p. - zarządzenie zastępcze Wojewody z dnia [...] marca 2022 r., nr [...], stwierdzające wygaśnięcie mandatu radnego Rady Powiatu T.M. z powodu nieposiadania biernego prawa wyborczego do Rady Powiatu w dniu wyborów tj. [...] października 2018 r.

W świetle art. 85a ust. 1 u.s.p. jeżeli właściwy organ powiatu, wbrew obowiązkowi wynikającemu z przepisów art. 383 § 2 i 6 ustawy (Kodeks wyborczy), o której mowa w art. 29 ust. 6, oraz art. 5 ust. 2, 3 i 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne, w zakresie dotyczącym odpowiednio wygaśnięcia mandatu radnego, odwołania ze stanowiska albo rozwiązania umowy o pracę z członkiem zarządu powiatu, sekretarzem powiatu, skarbnikiem powiatu, kierownikiem jednostki organizacyjnej powiatu i osobą zarządzającą lub członkiem organu zarządzającego powiatową osobą prawną, nie podejmuje uchwały, nie odwołuje ze stanowiska albo nie rozwiązuje umowy o pracę, wojewoda wzywa organ powiatu do podjęcia odpowiedniego aktu w terminie 30 dni. W razie bezskutecznego upływu terminu określonego w ust. 1, wojewoda, po powiadomieniu ministra właściwego do spraw administracji publicznej, wydaje zarządzenie zastępcze (ust. 2). Według ust. 3 cyt. przepis art. 85 (dotyczący wniesienia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze) stosuje się odpowiednio, z tym że uprawniona do złożenia skargi jest również osoba, której interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy zarządzenie zastępcze.

W pierwszej kolejności, odnosząc się do wymogów formalnych skargi, Sąd stwierdził, iż przedmiotowa skarga jest dopuszczalna. Została wniesiona przez osobę uprawnioną, której interesu prawnego dotyczy zaskarżone zarządzenie zastępcze (art. 85a ust. 3 u.s.p.), wniesiona została w terminie 30 dni od dnia doręczenia skarżącemu zarządzenia zastępczego (art. 85a w zw. z art. 85 ust. 1 i 4 u.s.g.) i spełnia wymogi formalne dotyczące skargi, określone przepisami p.p.s.a.

Ponadto analiza akt administracyjnych sprawy wskazuje, iż spełnione zostały formalne warunki do wydania zaskarżonego zarządzania zastępczego. Z akt administracyjnych sprawy wynika, iż Rada Powiatu nie podjęła uchwały w sprawie wygaśnięcia mandatu radnego. Projekt takiej uchwały poddany został pod głosowanie w dniu [...] kwietnia 2021 r., jednak nie uzyskał wystarczającej liczy głosów. Wojewoda pismem z [...] grudnia 2021 r. wezwał Radę Powiatu po podjęcia stosownej uchwały w terminie 30 dni od dnia otrzymania wezwania. Wyznaczony termin upłynął bezskutecznie, co potwierdza treść pisma Przewodniczącego Rady Powiatu z [...] stycznia 2022 r. Przy czym wyjaśnić należy, że pojęcie "bezskutecznego terminu", o jakim mowa w art. 85a ust. 2 u.s.p., z którym ustawa wiąże możliwość wydania przez wojewodę zarządzenia zastępczego, należy rozumieć jako upływ terminu do wydania przez właściwy organ powiatu aktu o treści żądanej przez wojewodę, tj. stwierdzającego wygaśnięcie mandatu, co potwierdza orzecznictwo odnoszące się do tożsamej instytucji tyle, że na gruncie ustawy o samorządzie gminnym (por. wyrok NSA z 7 lipca 2011 r., II OSK 823/11, LEX nr 852731). Następnie Wojewoda powiadomił pismem z dnia [...] lutego 2022 r. Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o zamiarze wydania zarządzenia zastępczego i dopiero po tym, w dniu [...] marca 2022 r. wydany został zaskarżony akt.

Dodać należy, iż w toku postępowania organ umożliwił skarżącemu złożenie wyjaśnień i dowodów na potwierdzenie wskazanego przez niego stanowiska – pismo organu z [...] września 2021 r. i pisma strony z dnia [...] października i [...] listopada 2021 r. oraz [...] lutego 2022 r.

Przechodząc zatem do merytorycznej oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu wyjaśnić należy, iż kwestię sporną w przedmiotowej sprawie stanowiło czy skarżący w dniu wyborów do organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego jakim jest Rada Powiatu - [...] października 2018 r., spełniał przesłankę prawa wybieralności (czy przysługiwało mu bierne prawo wyborcze) w zakresie stałego zamieszkiwania w tym czasie na obszarze powiatu [...]. Zdaniem Wojewody skarżący w okresie obejmującym w/w wybory stale zamieszkiwał w [...], co skutkowało stwierdzeniem przez organ braku przysługującego mu biernego prawa wyborczego odnośnie wyborów do Rady Powiatu i koniecznością wygaszenia mandatu rannego. Zaś według skarżącego stale zamieszkiwał i zamieszkuje on w [...].

Materialnoprawną podstawę zaskarżonego aktu stanowią przepisy ustawy Kodeks wyborczy w tym art. 383 § 1 pkt 2 i § 2, art. 10 § 1 pkt 3 lit. b i art. 11 § 1 pkt 5 w zw. z art. 5 pkt 9.

Art. 383 § 1 K.w. wskazuje przyczyny wygaśnięcia mandatu radnego, a wśród nich wymienioną w pkt 2 przesłankę utraty prawa wybieralności lub nieposiadania go w dniu wyborów. Zgodnie z art. 383 § 2 K.w. wygaśnięcie mandatu radnego z przyczyn, o których mowa w § 1 pkt 2 – z wyjątkiem powodów wskazanych w art. 10 § 2 i art. 11§ 2, oraz pkt 3,5 i 7, stwierdza rada, w drodze uchwały, w terminie miesiąca od dnia wystąpienia przyczyny wygaśnięcia mandatu. W myśl art. 383 § 3 K.w. w przypadkach określonych m.in. w § 1 pkt 2 przed podjęciem uchwały o wygaśnięciu mandatu należy umożliwić radnemu złożenie wyjaśnień. Konsekwencje zaś zaniechania rady w w/w zakresie przewidziane zostały w cyt. wcześniej art. 85a u.s.p.

Zgodnie z art. 11 § 1 pkt 5 K.w. prawo wybieralności (bierne prawo wyborcze) w wyborach do organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego – ma osoba mająca prawo wybierania tych organów. Przepis ten odsyła zatem do regulacji określającej czynne prawo wyborcze, zawartej w art. 10 K.w., który w odniesieniu do wyborów do rady powiatu stanowi, że prawo wybierania (czynne prawo wyborcze) ma obywatel polski, który najpóźniej w dniu głosowania kończy 18 lat oraz stale zamieszkuje na obszarze, odpowiednio, tego powiatu (art. 10 § 1 pkt 3 lit. b).

Treść w/w przepisów wskazuje na obowiązujący w wyborach do organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego jakim jest m.in. rada powiatu, wymóg stałego zamieszkania na obszarze tej jednostki samorządu terytorialnego, w której dana osoba kandyduje (w tym przypadku powiatu), a następnie – w przypadku nabycia i objęcia mandatu – w której sprawuje mandat. Wymóg stałego zamieszkania (cenzus domicylu) na obszarze powiatu w przypadku wyboru kandydata do rady powiatu musi być zatem przez niego spełniony zarówno w dniu wyborów, jak i potem przez cały czas trwania kadencji rady. Natomiast brak spełnienia tego wymogu czy to w dniu wyborów, czy później w trakcie kadencji rady wywołuje skutki określone w cyt. art. 383 § 1 pkt 2 i § 2 K.w.

W orzecznictwie i piśmiennictwie zwraca się uwagę, iż posługiwanie się cenzusem domicylu w wyborach samorządowych, w kontekście posiadania czynnego i biernego prawa wyborczego do organów stanowiących samorządu terytorialnego, w pełni oddaje charakter tych wyborów, w których mieszkańcy danego terytorium wybierają swoje organy. Przynależność do wspólnoty samorządowej powstaje ex lege z chwilą zamieszkania na terenie określonej jednostki samorządu terytorialnego, bez względu na dopełnienie obowiązku meldunkowego (por. wyrok NSA z 29 sierpnia 2018 r., II OSK 1412/18, www.orzeczenia.nsa.gov.pl - dalej CBOSA). Wspólnota tworzona przez mieszkańców danego obszaru uczestniczy w sprawowaniu władzy publicznej w skali lokalnej, zatem tylko mieszkańcy tej wspólnoty (danej jednostki samorządu terytorialnego) powinni wybierać ,,swoją" władzę lokalną i być do takiej władzy wybierani (por. wyrok WSA w Warszawie z 10 czerwca 2022 r., II SA/Wa 674/22, CBOSA).

Ustawową definicję "stałego zamieszkania" podaje art. 5 pkt 9 K.w., który rozumie pod tym pojęciem "zamieszkanie w określonej miejscowości pod oznaczonym adresem z zamiarem stałego pobytu". Definicja ta nieznacznie różni się od pojęcia miejsca zamieszkania osoby fizycznej, występującego w art. 25 Kodeksu cywilnego, gdzie jest to "miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu". Czynnikiem wyróżniającym jest wynikające z art. 5 pkt 9 K.w. wskazanie adresu. Adres określa się przez podanie: 1) w gminach, które uzyskały status miasta - nazwy miasta (dzielnicy), ulicy, numeru domu i lokalu, jeżeli jest wydzielony, nazwy województwa oraz kodu pocztowego; 2) w pozostałych gminach - nazwy miejscowości, ulicy, jeżeli w miejscowości występuje podział na ulice, numeru domu i lokalu, jeżeli jest wydzielony, nazwy gminy, nazwy województwa oraz kodu pocztowego (art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności). Należy też wskazać, że w art. 28 kodeksu cywilnego wprowadzono zasadę, że można mieć tylko jedno miejsce zamieszkania.

Na miejsce zamieszkania składają się zasadniczo dwa czynniki: przebywanie w znaczeniu fizycznym w określonej miejscowości pod wskazanym adresem (corpus tj. czynnik zewnętrzny) i zamiar stałego pobytu (animus tj. czynnik wewnętrzny). Brak spełnienia jednej z tych przesłanek oznacza utratę charakteru miejsca zamieszkania. Sam zamiar stałego pobytu w danej miejscowości nie stanowi o zamieszkaniu, lecz musi być powiązany z przebywaniem w danej miejscowości i to z takim przebywaniem, które ma cechy założenia tam ośrodka swoich interesów życiowych. Zasadnicze znaczenie dla określenia przebywania w danym miejscu ma ustalenie, gdzie znajduje się centrum życiowe tej osoby, tzn. gdzie skupia się jej działalność, w tym zawodowa, gdzie zlokalizowane są jej interesy (osobiste i majątkowe), a przede wszystkim gdzie skupia się jej życie rodzinne. Faktyczne przebywanie w danym miejscu nie może być rozumiane jedynie, jako pobyt wymuszony koniecznością wykonywania w niej swych obowiązków pracowniczych czy zarobkowych, ale musi mieć ono jednocześnie cechy założenia tam ośrodka swoich osobistych i majątkowych interesów (por. wyroki NSA z dnia 9 kwietnia 2013 r., II OSK 479/13 i 11 października 2017 r., II OSK 2082/17, CBOSA). Z kolei co do zamiaru stałego pobytu, mającego charakter subiektywny to za istotne przyjmuje się dostateczne uzewnętrznienie tego zamiaru w postaci określonych zachowań, w szczególności czynności prawnych, pracowniczych, czy rodzinnych. Przy ustalaniu zamiaru stałego pobytu chodzi zatem nie tylko o związki natury ekonomicznej, ale też emocjonalnej, czy rodzinnej (por. szerzej M. Rulka, Brak stałego zamieszkania w dniu wyborów lub jego utrata w trakcie kadencji jako przesłanka stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego, ZNSA 4/2017 r., s. 53 i n.).

Podkreślić należy, iż o stałym zamieszkania w rozumieniu przepisów K.w. nie decydują jedynie kryteria administracyjne (fakt zameldowania), ale fakt przebywania tam określonej osoby oraz uczynienie z tego miejsca centrum życiowego. Instytucja zameldowania ma charakter wyłącznie ewidencyjno-porządkowy i nie można utożsamiać miejsca zamieszkania z miejscem zameldowania na pobyt stały, z czynnością zameldowania nie wiąże się bowiem nabycie jakichkolwiek praw i obowiązków (zob. uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 11 grudnia 2017 r., II OPS 2/17, wyrok NSA z 19 maja 2016 r., II OSK 689/16, CBOSA). Nie ma także znaczenia rozstrzygającego, w kontekście oceny stałego zamieszkiwania i posiadania prawa wyborczego, wpis do rejestru wyborców. Zgodnie z art. 18 § 1 K.w. stały rejestr wyborców obejmuje osoby stale zamieszkałe na obszarze gminy, którym przysługuje prawo wybierania. Zgodnie zaś z art. 18 § 5 K.w. rejestr wyborców potwierdza prawo wybierania oraz prawo wybieralności. Do rejestru wyborców wpisuje się z urzędu osoby będące obywatelami polskimi stale zamieszkałe na obszarze gminy i zameldowane na pobyt stały w tej gminie (art. 18 § 8). Rejestr wyborców potwierdza prawo wybieralności, ale nie ma rozstrzygającego znaczenia dla oceny posiadania prawa wyborczego. Wpis do stałego rejestru wyborców nie kreuje bowiem podmiotowego prawa wyborczego. Okoliczność wpisania do rejestru wyborców w gminie stanowi czynność formalną, nie jest natomiast warunkiem przynależności do wspólnoty samorządowej, a tym samym nie powinna być uważana za przesłankę związanych z tą przynależnością praw wyborczych. Decyzja o wpisie do rejestru wyborców nie ma znaczenia rozstrzygającego w przedmiocie oceny posiadania biernego prawa wyborczego. Na użytek postępowania w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego należy, więc wykazać za pomocą innych środków dowodowych, że radny nie posiadał biernego prawa wyborczego (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 lutego 2006 r., K 9/05 , OTK ZU 2006, nr 2, poz. 17 oraz wyroki NSA z 9 kwietnia 2013 r., II OSK 479/13; 26 lutego 2015 r., II OSK 3229/14 oraz 4 lipca 2017 r., II OSK 862/17, CBOSA). Z podobnych względów decydującego znaczenia w kwestii ustalenia stałego zamieszkania nie przypisuje się także miejscu opłacania podatków.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 11 kwietnia 2013 r., sygn. akt II OSK 530/13, stwierdził, że "ustalenie faktu stałego zamieszkania dla potrzeb określenia kto posiada czynne i bierne prawo wyborcze powinno mieć z jednej strony na względzie ułatwienie obywatelom dostępu do udziału w wyborach, z drugiej zaś strony nie może być jednak przyzwoleniem na nadużywanie tego prawa."

Stąd postępowanie dotyczące stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego cechować powinna niewątpliwie ostrożność i konieczność skrupulatnej analizy oraz oceny rzetelnie zgromadzonego materiału dowodowego, co do którego radny miał możliwość wypowiedzenia się jeszcze przed stwierdzeniem wygaśnięcia mandatu, przy jednoczesnym uwzględnieniu indywidualnego charakteru rozpatrywanej sprawy. Wskazać przy tym trzeba, że w procedurze wygaszania mandatu radnego nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej jako k.p.a.). Wygaśnięcie mandatu radnego jest bowiem instytucją prawa wyborczego i mają do niej zasadniczo zastosowanie przepisy K.w. i u.s.p. Dodać należy, iż wydanie zarządzenia zastępczego w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego stanowi odrębną kompetencję nadzorczą wojewody, do której nie ma zastosowania art. 79 ust. 5 u.s.p. (por. wyrok NSA z 30.08.2017 r., II OSK 1542/17, LEX nr 2359469 dotyczący analogicznego zarządzenia zastępczego na gruncie ustawy o samorządzie gminnym). Ustawodawca w art. 85a u.s.p. nie przewidział w sprawach dotyczących wydania zarządzenia zastępczego stosowania k.p.a. Odesłanie takie znajduje się w art. 79 ust. 5 u.s.p., jednak przepis ten reguluje wydawanie rozstrzygnięć nadzorczych, których nie można utożsamić z zarządzeniem zastępczym. Rozstrzygnięcie nadzorcze negatywnie ocenia akt, który został już uprzednio wydany przez organ, a zarządzenie zastępcze zostaje wydane z powodu braku aktu organu. K.p.a. reguluje zaś ogólne postępowanie administracyjne, które dotyczy spraw indywidualnych rozstrzyganych w formie decyzji administracyjnych. Stosowanie przepisów k.p.a. w innych zakresach działania organów administracji publicznej wymaga regulacji w ustawach odsyłających do ich mocy obowiązującej (por. wyroki NSA: z 1.07.2014 r., II OSK 1469/14, LEX nr 1519270; z 14.12.2010 r., II OSK 2055/10, LEX nr 786782; z 14.04.2010 r., II OSK 30/10, LEX nr 597531, wydane na tle ustawy o samorządzie gminnym oraz Komentarz A. Matan do art. 98a Ustawy o samorządzie gminnym - będącego analogicznym przepisem w stosunku do art. 85a u.s.p. - wyd. III, red. B. Dolnicki, Warszawa 2021). Zaznaczyć trzeba, że przepisy K.w. stanowią szczególny reżim normatywny określający przesłanki materialnoprawne i tryb wygaszania pochodzących z wyborów mandatów. Jednocześnie jednak w orzecznictwie zwraca się uwagę, że postępowanie wyjaśniające w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego powinno być przeprowadzone w sposób wszechstronny, dogłębny. W uzasadnieniu zarządzenia zastępczego (podobnie jak w przypadku uchwały podejmowanej przez radę) w sprawie wygaszenia mandatu radnego powinny zostać wskazane okoliczności, które uznane zostały za udowodnione oraz dowody, na których się oparto i przyczyny odmowy przypisania mocy dowodowej oświadczeniom czy dokumentom, które zostały pominięte przy dokonywaniu ustaleń. Wygaśnięcie mandatu radnego jest instytucją prawa wyborczego, dotyczy praw chronionych konstytucyjnie, jakim jest czynne i bierne prawo wyborcze. Do wygaśnięcia mandatu dochodzi na skutek zdarzeń, z którymi ustawa wiąże utratę mandatu uzyskanego w wyborach powszechnych. Zasadą jest, że im bardziej drastyczne (co do przedmiotu, zakresu, sposobu czy skutków) jest wkroczenie władzy w materię konstytucyjnie chronionych praw podstawowych, tym bardziej rygorystycznym i przejrzystym przesłankom powinna podlegać procedura tej ingerencji (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2007 r., K 8/07, OTK ZU 2007, nr 3A, poz. 26).

W ocenie Sądu organ zgromadził w przedmiotowej sprawie wystarczający materiał dowodowy, pozwalający za wydanie zaskarżonego aktu. Ponadto poddał go wnikliwej analizie i ocenie, której nie można uznać za dowolną. W treści uzasadnienia zarządzenia zastępczego organ wskazał dowody, na których się oparł oraz podał przyczyny, dla których innym dowodom odmówił wiarygodności i jednocześnie odniósł się do wyjaśnień strony złożonych w toku postępowania.

Według Wojewody skarżący, będący radnym Rady Powiatu, w dniu wyborów do Rady Powiatu tj. [...] października 2018 r. nie spełniał jednej z przesłanek prawa wybieralności, to jest nie posiadał stałego zamieszkania na obszarze powiatu [...], bowiem stale zamieszkiwał w [...]. Podstawę do dokonania tego stwierdzenia stanowiły dla organu nadzoru przede wszystkim zeznania złożone przez T.M. przed Sądem Rejonowym w dniu [...] lutego 2021 r,. w sprawie o sygn. akt [...] i zapis transkrypcji protokołu z tej rozprawy, której przebieg zarejestrowany został na elektronicznym nośniku danych. Postępowanie sądowe w ramach, którego skarżący złożył w/w zeznania zostało zainicjowane jego pozwem przeciwko Krajowemu Ośrodkowi Wsparcia Rolnictwa Oddział Terenowy (jako pracodawcy) o uznanie wypowiedzenia umowy o pracę za bezskuteczne.

Organ w uzasadnieniu zarządzenia zastępczego przytoczył obszerne fragmenty zeznań skarżącego złożonych na w/w rozprawie, odnoszących się do kwestii jego stałego zamieszkania i określenia centrum życiowego.

Jak wynika z transkrypcji protokołu z rozprawy przeprowadzonej 26 lutego 2021r., T.M. - zeznając jako strona w trybie art. 304 k.p.c. - podał na pytania Sądu, że mieszka w [...], jest zameldowany w [...]. Wyjaśnił, iż pochodzi ze [...], gdzie jest radnym w radzie powiatu i to jest jego ,,matecznik". Natomiast w 2011 r. kiedy był Dyrektorem Oddziału Terenowego Agencji Nieruchomości Rolnych kupił mieszkanie w [...] i w [...] wykonuje całą działalność gospodarczą, plus funkcjonuje na terenie [...], stąd jego miejsce pracy to [...]. Dalej podał, że w okresie od [...] maja 2018 r. do [...] kwietnia 2019 r. dojeżdżał z ul. [...] do biura zamiejscowego Agencji w [...], które w maju zostało zlikwidowane (czas nagrania 00:30:38.536). Następnie na pytanie Sądu czy rodzina mieszka w [...], skarżący oświadczył, iż jego partnerka jest w [...] (czas nagrania 00:31:27.656). Dalej podał, iż posiada w [...] mieszkanie. Następnie na pytanie Sądu czy posiadał w [...] w 2018 r. i 2019 r. centrum życiowe, skarżący oświadczył, iż było ono w [...] i tak jest do dnia dzisiejszego, natomiast w [...] jest jego centrum polityczne, kwestie związane z mieszkaniem i innymi rzeczami, ponieważ wiele lat funkcjonował w [...] (czas nagrania 00:32:02:424). W dalszej części rozprawy na pytanie pełnomocnika powoda, skarżący podał, iż nie ukrywał przed pracownikami, że mieszka w [...] i [...], do której dojazd zajmował mu 18 minut była idealnym miejscem pracy (czas nagrania 00:40:51.856). Dalej na pytanie pełnomocnika, czy zamieszkanie w [...] wskazywał w oficjalnych dokumentach i swoich oświadczeniach kierowanych do pracodawcy, skarżący wyjaśnił, iż w kwestionariuszu złożonym 28 maja 2018 r., jak i w oświadczeniu napisał adres [...]. Dodał, iż korespondencja z [...], nawet jeśli chodzi o PIT-y przychodzi na adres w [...], łącznie z wyliczeniem składek ZUS (czas nagrania 00:41:39.900). Z kolei na pytanie pełnomocnika strony przeciwnej o podanie miejsca zamieszkania w oświadczeniu majątkowym i deklaracji podatkowej będąc radnym powiatu [...], skarżący oświadczył, że podał [...] jako miejsce polityczne, ponieważ jest tam właścicielem mieszkania własnościowego, podobnie jak w [...] (czas nagrania 00:44:29:964). Dalej na pytanie pełnomocnika czy stałe zamieszkanie było w [...], skarżący podał, iż jest tam zameldowany i ma tak w dowodzie osobistym, natomiast miejsce jego funkcjonowania obecnie i życia jak był zatrudniony i jak był dyrektorem to [...] (czas nagrania 00:44:40.620). Dalej na pytanie pełnomocnika pozwanego czy rada powiatu nie podjęła działań, żeby wygasić mandat radnego, skarżący podał, iż obecnie nie ma obowiązku zamieszkania, bo nowa ustawa samorządowa wykluczyła sprawy związane z miejscem zameldowania i kandydowania, wobec czego kandydował do sejmiku województwa z czterech okręgów.

Zdaniem Sądu w świetle opisanych powyżej zeznań skarżącego, uznać należy, iż organ nadzoru był uprawniony do stwierdzenia, iż stałe zamieszkanie T.M. w okresie maj 2018 r. do przynajmniej styczeń 2019 r., a więc obejmującym wybory do Rady Powiatu to [...]., czyli poza obszarem powiatu [...]. Powyższe zaś wskazuje na brak spełnienia na dzień wyborów – [...] października 2018 r. przez skarżącego wymogu biernego prawa wyborczego dotyczącego w zakresie stałego zamieszkania na obszarze powiatu [...].

Podkreślić należy, iż opisane powyżej zeznania skarżącego, odnoszące się do kwestii zamieszkania w [...] i jego charakteru, były obszerne i szczegółowe, spójne i logiczne, do tego udzielone zostały w odpowiedzi na pytania zarówno Sądu, pełnomocnika powoda, jak i pełnomocnika strony przeciwnej. Mając na uwadze, nieuregulowanie przez ustawodawcę procedury ustalania stanu faktycznego w sprawie o stwierdzenie wygaśnięcia mandatu radnego w drodze zarządzenia zastępczego (o czym była mowa wcześniej), stwierdzić należy, iż powołanie się przez organ na zeznania złożone przez skarżącego przed sądem powszechnym, spełnia wymogi co do wiarygodności podstawy faktycznej zarządzenia zastępczego stwierdzającego wygaśnięcie mandatu radnego. Tym bardziej, że zeznania skarżącego złożone zostały w trybie k.p.c., a w myśl art. 3 k.p.c. strony i uczestnicy postępowania obowiązani są dokonywać czynności procesowych zgodnie z dobrymi obyczajami, dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek oraz przedstawiać dowody.

Zdaniem Sądu, wbrew zarzutom skarżącego, brak podstaw do uznania, że zeznania złożone na rozprawie i przytoczone przez organ w zaskarżonym akcie, były ,,wyrwane z kontekstu". Do akt sprawy załączony został pełen teks transkrypcji zapisu z rozprawy. Wybranie i przytoczenie przez organ fragmentów odnoszących się do kwestii zamieszkania skarżącego nie oznacza tendencyjności. Przytoczone fragmenty zeznań precyzyjnie odnoszą się do istotnego z punktu widzenia istotnego dla sprawy okresu i odnoszą się obiektywnie do określenia stałego zamieszkania skarżącego w tym czasie. W tym zakresie bez znaczenia dla oceny w/w zeznań na gruncie przedmiotowej sprawy pozostaje fakt, iż złożone zostały one w ramach innego postępowania, z zakresu prawa pracy. Treści zeznań, odnoszących się do określonych faktów i okoliczności, nie można relatywizować w zależności od charakteru postępowania.

Sąd zwraca uwagę, iż skarżący zeznając przed Sądem Rejonowym, złożył nie tylko oświadczenie, że w okresie obejmującym wybory w 2018 r. stale zamieszkiwał w [...] i miał tam swoje centrum życiowe, ale także wskazał na okoliczności faktyczne potwierdzające, że tak było. Te okoliczności to skoncentrowanie w [...] życia zawodowego, prowadzenie tam - jak sam podał skarżący - działalności gospodarczej, odbieranie korespondencji, posiadanie prawa własności do mieszkania, ale przede wszystkim coś co najdobitniej określa centrum życiowe – skupienie w [...] życia rodzinnego, gdyż [...] to także miejsce zamieszkania jego partnerki. Odpowiedzi udzielone przez skarżącego na rozprawie w dniu 26 lutego 2021 r. nie wskazują w żaden sposób, aby zamieszkiwanie skarżącego w [...] miało związek tylko z pracą.

Nie ulega wątpliwości, na co wskazują okoliczności sprawy i zebrany materiał dowodowy w sprawie, że skarżący był i jest związany ze [...], czego organ nadzoru nie kwestionował w toku postępowania. Skarżący jest tam właścicielem mieszkania (tak samo jak w [...]), tam zamieszkuje jego siostra, a także prowadził i prowadzi tam aktywną działalność o charakterze społeczno-politycznym, będąc radnym Rady Powiatu. [...] jest - jak sam zdefiniował skarżący na rozprawie w dniu 26 lutego 2021 r. - jego ,,matecznikiem", centrum politycznym. Pojęcie ,,matecznik" nie posiada definicji legalnej, ale Słownik języka polskiego jako jedno ze znaczeń dla tego pojęcia (najbardziej odpowiednie do okoliczności sprawy) podaje, że jest to «miejsce schronienia lub działania; też: miejsce, w którym zachowały się jakieś tradycje». Powyższe wskazuje, iż skarżący sam jednoznacznie określił rolę jaką pełnił dla niego w spornym okresie [...]. Miejsce to stanowiło przede wszystkim pole prowadzonej przez niego działalności o charakterze politycznym, nie zaś centrum życiowego. Nawet jeżeli skarżący był tam - w okresie obejmującym wybory w 2018 r. - aktywny, odwiedzał to miejsce, odwiedzał rodzinę, przyjaciół, to jednak nie czyniło to [...] jego stałym zamieszkaniem w rozumieniu art. 5 pkt 9 K.w., skoro to w [...], jak sam podał, wówczas koncentrowało się jego życie, w tym zawodowe i rodzinne (zamieszkująca tam partnerka).

Mając powyższe na uwadze zdaniem Sądu organ prawidłowo ocenił materiał dowodowy zebrany w sprawie, nadając wiodącą wagę dowodowi z zeznań złożonych przez skarżącego na rozprawie przed Sądem Rejonowym. Organ wyjaśnił przy tym w uzasadnieniu zaskarżonego aktu, iż nadał im walor rozstrzygający, bo pochodzą od samego radnego, zawierają wyraźną deklarację odnoszącą się do spornego okresu i złożone zostały przed sądem. Wskazał też na dokument w postaci PIT-11 za lata 2018 i 2019, według którego adresem zamieszkania skarżącego jest [...] (taki bowiem adres zamieszkania podał pracodawcy skarżący).

Przy tym organ wyjaśnił, iż nie uwzględnił załączonych do akt niektórych dokumentów wskazujących na inne miejsce zamieszkania: kopia dowodu rejestracyjnego samochodu, legitymacja członkowska Polskiego Związku Wędkarskiego oraz kopie PIT-28, PIT-36 i PIT-38 za lata 2018 i 2019 r. jako powstałych w różnym czasie i opierających się na adresie podanym przez stronę.

W ocenie Sądu organ prawidłowo uznał, iż skarżący nie wykazał w sposób wiarygodny, że w okresie obejmującym dzień wyborów posiadał stałe zamieszkanie na obszarze powiatu [...]. Słusznie organ przyjął, iż powołane przez niego dowody w postaci adresu zameldowania, zarejestrowania działalności gospodarzenie, złożenia deklaracji podatkowych, posiadanego w [...] mieszkania, nie prowadzą do obalenia wiarygodności złożonych przez skarżącego na rozprawie przed sądem zeznań. Fakt posiadania przez osobę fizyczną lokalu mieszkalnego, czy też innej nieruchomości na obszarze danej jednostki samorządu terytorialnego nie ma znaczenia dla ustalenia faktycznego miejsca zamieszkiwania. Również płacenie podatków nie ma znaczenia dla obiektywnej oceny zamieszkiwania, gdyż te płacone są w miejscu zameldowania (por. wyrok WSA w Poznaniu z 27 stycznia 2019 r. sygn. akt IV SA/Po 447/15). Jak wcześniej wskazał Sąd, także adres zameldowania mający charakter ewidencyjno-porządkowy, nie musi odzwierciedlać stałego zamieszkania. W wyroku z dnia 19 maja 216 r. sygn. akt II OSK 689/16 NSA trafnie stwierdził, iż ustalenie miejsca zamieszkania na potrzeby oceny posiadania (lub nie) prawa wybieralności w dniu wyborów przez radnego nie może opierać się na zaszłościach ani na zamiarach, których zrealizowanie nastąpić może w niedającym się określić czasie.

Ponadto Wojewoda słusznie zwrócił uwagę, iż w toku postępowania wyjaśniającego skarżący w istocie dalej nie zaprzeczył stałemu zamieszkaniu przez niego w [...] w okresie obejmującym wybory do samorządu terytorialnego w 2018 r. W piśmie z dnia [...] października 2021 r. skarżący podkreślił, iż składane przez niego zeznania w toku rozprawy sądowej dotyczyły faktów i okoliczności pozostających aktualnych na dzień złożenia mu wypowiedzenia z dnia [...] stycznia 2019r. Potwierdził też, że w tamtym czasie [...] był jego centrum życiowym, choć w końcowym akapicie pisma wskazał też, że jego stałe miejsce zamieszkania w dniu wyborów i w trakcie kadencji znajdywało się na obszarze powiatu [...].

W tych okolicznościach wyrażone później przez skarżącego stanowisko i twierdzenia, stojące w sprzeczności z uprzednim kilkukrotnym określeniem w zeznaniach złożonych przed Sądem Rejonowym, [...] jako miejsca stałego zamieszkania i centrum życiowego, zasadnie uznane zostały przez skarżony organ za nieprzekonujące i niewiarygodne.

Wbrew twierdzeniom skarżącego, podniesionym w piśmie procesowym z [...] lipca 2022 r., nie wynika z treści zeznań złożonych przez niego w dniu [...] lutego 2021r., aby określenie [...] jako miejsca zamieszkania odnosiło się tylko i wyłącznie do aspektu zawodowego, wręcz przeciwnie, skarżący określił, iż to w [...] znajdowało się jego centrum życiowe, tam odbierał korespondencje, prowadził działalność i przede wszystkim prowadził życie rodzinne, gdyż zamieszkiwała tam jego partnerka. Na marginesie dodać należy, iż z odpowiedzi skarżącego na rozprawie w dniu 26 lutego 2021 r. na pytanie pełnomocnika pozwanego odnoszące się do kwestii wyborów do rady w 2018 r., wynikało, iż ma on przeświadczenie, iż miejsce zamieszkania pozostaje bez wpływu na przysługujące mu bierne prawo wyborcze.

Nie można także uwzględnić podniesionego przez skarżącego zarzutu uniemożliwienia mu przez organ złożenia w sprawie wyjaśnień i wskazania ewentualnych świadków, gdyż skarżący w toku postępowania był zawiadomiony o możliwości złożenia wyjaśnień i przedłożenia dokumentów, co uczynił w piśmie z [...] października i [...] listopada 2021 r. i z [...] lutego 2022 r.

W ocenie Sądu organ zebrał wystarczający materiał dowodowy, a jego ocena jest nie budzi zastrzeżeń z punktu widzenia zgodności z prawem. Sąd uznał, że przedstawiona w zaskarżonym zarządzeniu zastępczym argumentacja tworzy logiczną i spójną całość i prowadzi do wniosku, że skarżący na okres obejmujący wybory tj. od maja 2018 r. do przynajmniej stycznia 2019 r., posiadał stałe zamieszkanie w [...]. Oznacza to, że radny w dniu wyborów do Rady Powiatu t.j. [...] października 2018 r. nie posiadał stałego zamieszkania na obszarze powiatu [...], a zatem nie posiadał prawa wybieralności do Rady Powiatu w rozumieniu art. 11 § ust. 1 pkt 5 k.w.

Podniesiony w skardze zarzut dotyczący braku powiadomienia MSWiA, jak wskazuje analiza akt sprawy także nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zawiadomienie takie przesłane zostało przez organ w piśmie z [...] lutego 2022 r.

Odnośnie wniosków dowodowych zgłoszonych przez skarżącego w skardze i piśmie procesowym z [...] lipca 2022 r. Sąd na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. oddalił wnioski. Zgodnie z treścią tego przepisu sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Treść tego przepisu wskazuje, iż dodatkowe postępowanie dowodowe sąd przeprowadza jedynie z dokumentów i czyni to wyjątkowo, zasadniczo bowiem bazuje na materiale dowodowym zgromadzonym przez organy w toku postępowania. W odniesieniu do przedmiotowej sprawy wyjaśnić należy, iż cześć złożonych dokumentów przez skarżącego pokrywała się z dokumentami znajdującymi się już w aktach sprawy, natomiast pozostałe tj. wyrok Sądu Okręgowego z [...] maja 2018 r., wyrok Sądu Najwyższego z [...] września 2020 r. decyzja o ustaleniu podatku od nieruchomości położonej w [...] za rok 2019, dokumenty ze Spółdzielni Mieszkaniowej, pismo [...] w sprawie wysokości sumy ubezpieczenia i składki, kserokopia PIT/B, wydruki dotyczące udziału skarżącego w zawodach wędkarskich, nie stanowiły dowodów które byłyby niezbędne do wyjaśnienia sprawy.

Mając na uwadze powyższe Sąd działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi (pkt I). W przedmiocie zwrotu skarżącemu wpisu sądowego od skargi w kwocie 300 zł jako uiszczonego nienależnie z uwagi na treść art. 86 u.s.p. w zw. z art. 5 K.w., w świetle których przedmiotowe postępowanie wolne jest od kosztów sądowych, Sąd orzekł na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.