Postanowienie NSA, sygn. akt I OSK 1227/05
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2006-05-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6196 Funkcjonariusze Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu i Biura Ochrony Rządu
Hasła tematyczne: Służba Bezpieczeństwa
Skarżony organ: Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska (spr.), Sędziowie NSA Anna Lech, Zbigniew Rausz, Protokolant Iwona Sadownik, po rozpoznaniu w dniu 25 maja 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej I. F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 lipca 2005 r. sygn. akt II SA/Wa 762/05 w sprawie ze skargi I. F. na decyzję Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie ustalenia wysługi lat oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 19 lipca 2005 r. sygn. akt II SA/Wa 726/05 oddalił skargę I. F. na decyzję Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z dnia [...] Nr [...], w przedmiocie ustalenia wysługi lat.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach sprawy:

Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego rozkazem personalnym Nr [...] z dnia [...] wydanym na podstawie art. 116 ust. 2 oraz art. 126 ust. 1 ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu (Dz. U. Nr 74, poz. 676 ze zm.) zaliczył I. F. do wysługi lat uwzględnianej przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego oraz nagród jubileuszowych, okresy pracy zawodowej, okres studiów oraz okres służby w UOP i ABW, ustalając łączną wysługę lat na dzień 30 września 2004 r. na 15 lat, 7 miesięcy i 28 dni.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy I. F. zakwestionował fakt niezaliczenia okresu od dnia 30 lipca 2002 r. (dzień następny po dacie zwolnienia ze służby) do dnia 29 września 2004 r. (dzień poprzedzający uprawomocnienie się wyroku WSA w Warszawie uchylającego rozkazy personalne dotyczące zwolnienia ze służby), jako służby w Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego do wysługi lat uwzględnianej przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego oraz dla celów nagród jubileuszowych.

Decyzją z dnia [...] Nr [...] Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżony rozkaz.

W uzasadnieniu zaznaczył, że wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 lipca 2004 r. sygn. akt II SA/Wa 1009/04, uchylający rozkazy personalne Szefa ABW wydane w przedmiocie wypowiedzenia skarżącemu stosunku służbowego, powoduje przerwanie skutku prawnego tych rozkazów od dnia uprawomocnienia się wyroku (art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Skoro zatem w okresie wskazanym wyżej stosunek służbowy I. F. nie istniał, brak jest podstaw prawnych do uwzględnienia tego okresu jako służby w ABW.

W skardze na powyższą decyzję I. F. zarzucił jej rażące naruszenie prawa materialnego w postaci art. 170 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, polegające na przyjęciu, że do dnia uprawomocnienia się wyroku z dnia 29 lipca 2004 r. uchylającego rozkazy Szefa ABW z dnia 29 czerwca 2002 r. i z dnia 26 lipca 2002 r. – rozkazy te wywoływały skutki prawne, czego przerwanie nastąpiło z dniem uprawomocnienia się ww. wyroku. Zdaniem skarżącego uprawomocnienie się wymienionego wyroku skutkowało powrotem do sytuacji prawnej ukształtowanej przed wydaniem uchylonych nim decyzji administracyjnych, które wyeliminowano z obrotu prawnego. Zniesienie Urzędu Ochrony Państwa i powołanie w to miejsce Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego było jedynie zmianą organizacyjną, co podkreślano w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 kwietnia 2004 r. oraz w powołanym wyroku Sądu I instancji, która nie mogła być uznana za podstawę wyłączenia stosowania przepisów gwarantujących ciągłość stosunku pracy zawieranego na podstawie mianowania.

Skarżący wskazał również, że po zwolnieniu ze służby w 2002 r., do czasu ponownego jej podjęcia w Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, nie podjął żadnej pracy, będąc zarejestrowany jako osoba bezrobotna, a nadto, iż zaniedbanie ustosunkowania się w rozkazie personalnym do tej problematyki miało negatywny wpływ na wysokość jego uposażenia zasadniczego. Skarżący zarzucił ponadto, że zaskarżona decyzja ogranicza się do odesłania do rozkazu personalnego Dyrektora Delegatury ABW w Opolu z dnia [...], który jest również wadliwy.

Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, iż uznanie niekonstytucyjności przepisu art. 230 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu (Dz. U. Nr 74, poz. 676 ze zm.), na podstawie którego wypowiedziano skarżącemu w 2002 r. stosunek służbowy skutkowało tym, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 29 lipca 2004 r. sygn. akt II SA/Wa 1009/04 uchylił decyzję Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego w przedmiocie wypowiedzenia stosunku służbowego.

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 lipca 2004 r. sygn. akt II SA/Wa 1009/04, uchylający decyzje Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego w przedmiocie wypowiedzenia stosunku służbowego skarżącego, wywoływał skutki na przyszłość od dnia jego uprawomocnienia się. Oznacza to, że do dnia poprzedzającego dzień uprawomocnienia się wyroku decyzje Szefa ABW rodziły skutki prawne w postaci zwolnienia ze służby.

Zdaniem Sądu I instancji, w okresie od dnia 27 lipca 2002 r. (przypadający po dniu zwolnienia ze służby) do dnia 29 września 2004 r. (poprzedzający dzień uprawomocnienia się wyroku) stosunek służbowy I. F. nie istniał, nie ma zatem podstaw by okres ten mógł być zaliczony do wysługi lat do celów uposażeniowych i nagrody jubileuszowej. Sąd podzielił stanowisko organu, że wyrok uchylający decyzje Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego wydane w przedmiocie wypowiedzenia skarżącemu stosunku służbowego, spowodował przerwanie skutku prawnego tychże decyzji dopiero od dnia jego uprawomocnienia się. Jedynie wyrok stwierdzający nieważność tychże decyzji prowadziłby do całkowitego zniesienia ich skutków prawnych.

W tym kontekście – wskazano w zaskarżonym wyroku – chybiony jest zarzut skarżącego naruszenia art. 170 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, który odnosi się do związania prawomocnym orzeczeniem nie tylko stron i sądu, który je wydał, lecz także innych sądów i innych organów państwowych, nie rozstrzyga natomiast kwestii dotyczących skutków prawnych decyzji wydanych przez organy państwowe, uchylonych prawomocnym orzeczeniem Sądu.

I. F. złożył skargę kasacyjną od powyższego wyroku zarzucając mu: naruszenie przepisu postępowania, to jest art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) polegające na przyjęciu, że do dnia uprawomocnienia się wyroku WSA w Warszawie z dnia 29 lipca 2004 r. sygn. akt II SW/Wa 1009/04 uchylającego rozkaz Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego nr [...] z dnia 29 czerwca 2002 r. o wypowiedzeniu skarżącemu stosunku służbowego w Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz rozkazu nr [...] z dnia 26 lipca 2002 r. (utrzymującego w mocy rozkaz personalny z dnia 29 czerwca 2002 r.) wskazane wyżej rozkazy Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego wywoływały skutki prawne w postaci zwolnienia skarżącego ze służby; naruszenie prawa materialnego w postaci przepisów § 1 ust. 2 pkt 1 i 4 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 7 października 2002 r. w sprawie zasad i trybu zaliczania okresów służby, pracy i innych okresów do wysługi lat uwzględnianej przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego (Dz. U. Nr 172, poz. 1407), § 1 ust. 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 25 listopada 2002 r. w sprawie okresów wliczanych do okresu służby, od którego zależy nabycie prawa do nagrody jubileuszowej oraz zasad jej obliczania i wypłacania funkcjonariuszom Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego (Dz. U. Nr 201, poz. 1697) w zw. z art. 116 ust. 2 i art. 126 ust. 2 ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu (Dz. U. Nr 74, poz. 676 ze zm.), polegające na przyjęciu, że w zaskarżonym rozkazie Dyrektor Delegatury ABW działając z upoważnienia Szefa ABW, na dzień 30 września 2004 r. prawidłowo określił na 15 lat 7 miesięcy i 28 dni okres wysługi skarżącego się dla celów uposażeniowych i nagrody jubileuszowej, podczas gdy w rzeczywistości Szef ABW przy wydaniu zaskarżonego rozkazu błędnie zastosował wyżej wymienione przepisy rozporządzeń oraz przepis art. 116 ust. 2 i art. 126 ust. 2 ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, a to w ten sposób, że wbrew dyspozycji tych przepisów nie zaliczył skarżącemu do okresu wysługi dla celów uposażeniowych i nagrody jubileuszowej pełnego czasu służby w Urzędzie Ochrony Państwa i Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego za okres sprzed 30 września 2004 r.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący zaznaczył, iż uprawomocnienie się powołanego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 lipca 2004 r. skutkowało powrotem do sytuacji prawnej ukształtowanej przed wydaniem uchylonych nim decyzji administracyjnych, które wyeliminowano z obrotu prawnego. Oznacza to, że sytuacja służbowa wnioskodawcy stała się analogiczna jak w dniu zwolnienia ze służby. Przeprowadzoną konstatację uzupełnić należy tym, że również poza sporem pozostaje to, iż zniesienie Urzędu Ochrony Państwa i powołanie w to miejsce Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego było jedynie zmianą organizacyjną. Wyraźnie podkreślono to w uzasadnieniu zarówno powołanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 kwietnia 2004 r., jak i w uzasadnieniu wyroku Sądu z dnia 29 lipca 2004 r. W konsekwencji zmiana ta nie mogła być uznana za podstawę wyłączenia stosowania przepisów gwarancyjnych, w tym gwarantujących ciągłość stosunku pracy zawieranego na podstawie mianowania. Wszak jeśli byłoby inaczej, to Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego byłby zmuszony mianować wnioskodawcę funkcjonariuszem w służbie przygotowawczej na okres 3 lat (art. 49 ust. 1 ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu), a ewentualnie dopiero po tym okresie zawrzeć z nim stosunek pracy na podstawie mianowania na stałe, co skutkowałoby powstaniem po stronie wnioskodawcy min. roszczenia o przyznanie zasiłku na zagospodarowanie. Oczywiste jest natomiast, że żadna z tego rodzaju sytuacji nie miała miejsca, czyli przede wszystkim nie doszło do mianowania wnioskodawcy jedynie na okres przygotowawczy.

Ponadto wskazano, że zasadności analizowanego zarzutu nie podważa fakt, iż in concreto nie doszło do wznowienia postępowania administracyjnego, w ramach którego Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego wydał wypowiadający wnioskodawcy stosunek służbowy rozkaz z dnia 29 czerwca 2002 r., nr [...], a także utrzymujący go w mocy rozkaz z dnia 26 lipca 2002 r., nr [...]. Jakkolwiek bowiem w myśl przepisu art. 190 ust. 4 Konstytucji RP oraz art. 145a § 1 k.p.a. przeprowadzenie takiego postępowania było konieczne dla eliminacji z obrotu prawnego tych decyzji administracyjnych (rozkazów), to jednak tylko wtedy, gdyby nie zakwestionowano ich w odrębnym postępowaniu. Skoro zaś obie one zostały uchylone cyt. wyrokiem Sądu z dnia 29 lipca 2004 r. nie było tego rodzaju potrzeby, gdyż eliminacja ta została dokonana tym orzeczeniem.

Wskutek naruszenia przepisu art. 170 Prawa o ustroju sądów administracyjnych w zaskarżonym wyroku Sąd naruszył przepisy prawa materialnego, to jest przepisy § 1 ust. 2 pkt 1 i 4 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 7 października 2002 r. w sprawie zasad i trybu zaliczania okresów służby, pracy i innych okresów do wysługi lat uwzględnianej przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego (Dz. U. Nr 172, poz. 1407), § 1 ust. 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 25 listopada 2002 r. w sprawie okresów wliczanych do okresu służby, od którego zależy nabycie prawa do nagrody jubileuszowej oraz zasad jej obliczania i wypłacania funkcjonariuszom Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego (Dz. U. Nr 201, poz. 1697) w zw. z art. 116 ust. 2 i art. 126 ust. 2 ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu (Dz. U. Nr 74, poz. 676 ze zm.). Sąd Wojewódzki błędnie bowiem uznał, że w zaskarżonym rozkazie z [...] Dyrektor Delegatury ABW w Opolu działając z upoważnienia Szefa ABW, na dzień 30 września 2004 r. prawidłowo określił na 15 lat 7 miesięcy i 28 dni okres wysługi skarżącego się dla celów uposażeniowych i nagrody jubileuszowej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, a podniesione w niej zarzuty nie są trafne.

W pierwszej kolejności wskazać należy, iż całkowicie bezpodstawny jest zarzut naruszenia przez Sąd art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – zwana dalej jako p.p.s.a.). Przepis ten odnosi się do zasady związania prawomocnym orzeczeniem sądu administracyjnego.

W niniejszej sprawie Sąd I instancji nie naruszył powyższej zasady. Wręcz odwoływał się do zapadłego prawomocnego wyroku uchylającego decyzje o wypowiedzeniu skarżącemu stosunku służbowego. Jednakże, jak to słusznie podniósł Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, powołany przepis art. 170 p.p.s.a. nie odnosi się do skutków prawnych orzeczenia, które są uzależnione od jego treści.

Uchylenie zaskarżonych decyzji powoduje ich wyeliminowanie z obrotu prawnego, jednakże dopiero od momentu uprawomocnienia się orzeczenia, a więc ze skutkiem ex nunc, tj. na przyszłość. Do tego zaś momentu wywołują one określone skutki prawne. Przy czym odróżnić tutaj należy skutki prawne, jakie wywołuje orzeczenie o wstrzymaniu wykonania danych decyzji wydane w trybie art. 61 § 2 i 3 p.p.s.a. oraz art. 152 p.p.s.a.

Jedynie stwierdzenie nieważności decyzji powoduje wyeliminowanie jej z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc, tj. od momentu wydania decyzji dotkniętej wadą nieważności.

W niniejszej sprawie bezsporne jest, iż Sąd wyrokiem z dnia 29 lipca 2004 r. uchylił decyzje obu instancji dotyczące wypowiedzenia stosunku służbowego, a więc wyrok ten wywołał skutek ex nunc. W związku z tym zasadnie Sąd I instancji stwierdził, że organ ustalając wysługę lat skarżącego, nie zaliczył do okresu służby okresu, w którym skarżący pozostawał poza służbą w związku z rozkazem personalnym o wypowiedzeniu stosunku służbowego i zwolnieniu ze służby.

Skarżący pozostawał bowiem poza służbą i uchylenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem powyższych rozkazów personalnych nie spowodowało uznania, iż nie wywołały one skutków prawych w postaci pozostawania poza służbą. Jeżeli więc skarżący w określonym, czasie nie pełnił służby w związku z wypowiedzeniem stosunku służbowego i zwolnieniem ze służby, to nie można tego okresu zaliczyć do okresu służby. W takiej sytuacji brak jest podstaw do stwierdzenia zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego odnoszących się do zasad zaliczania do okresu wysługi dla celów uposażeniowych i nagrody jubileuszowej m.in. czasu służby w Urzędzie Ochrony Państwa i Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego poprzez błędne ich zastosowanie.

Z tych wszystkich względów uznając, iż skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.