Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 3296/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-08-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Rafał Stasikowski Sędziowie Sędzia NSA Jolanta Sikorska (spr.) Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński po rozpoznaniu w dniu 3 sierpnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Wojewódzkiego Policji w Krakowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 7 lutego 2020 r., sygn. akt III SA/Kr 1283/19 w sprawie ze skargi W. W. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Krakowie z dnia [...] listopada 2019 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 7 lutego 2020 r., sygn. akt III SA/Kr 1283/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu skargi W. W., uchylił zaskarżoną decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Krakowie z [...] listopada 2019 r., nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji

w przedmiocie odmowy wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop.

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych

i prawnych:

W dniu 5 marca 2019 r. do Komendy Miejskiej Policji w Krakowie wpłynął wniosek W. W. z 4 marca 2019 r. o wypłatę wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy w związku ze zwolnieniem ze służby.

W uzasadnieniu podał, że ze służby w Policji został zwolniony z dniem 30 czerwca 2013 r. i otrzymał ekwiwalent za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i urlop dodatkowy w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. Wskazał, że wyrokiem z 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15 Trybunał Konstytucyjny uznał, że art. 115a ustawy o Policji, w zakresie w jakim ustalał wysokość tego ekwiwalentu, jest niezgodny z Konstytucją. Niezgodność ta dotyczyła wysokości ekwiwalentu za 1 dzień niewykorzystanego urlopu w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia. W związku z tym wnioskodawca stwierdził, że wypłacone mu świadczenie zostało znacząco zaniżone.

Decyzją z [...] września 2019 r., nr [...], na podstawie art. 6a ust. 1, art. 114 ust. 1 pkt 2 i art. 115 a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2017 r., poz. 2067; zwanej dalej "ustawą o Policji"), Komendant Miejski Policji w Krakowie odmówił W. W. wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy w związku ze zwolnieniem ze służby.

W uzasadnieniu wskazał, że w chwili zwolnienia funkcjonariuszowi pozostało 125 dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego i urlopu dodatkowego. Wobec powyższego zwolnionemu policjantowi wypłacono ekwiwalent pieniężny w kwocie 21 310,42 zł złotych brutto. Według organu orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego, w następstwie którego nastąpiła utrata mocy części przepisu art. 115a ustawy o Policji, tj. w zakresie wielkości "przelicznika", nie przyznało samo w sobie uprawnień byłym policjantom do przedmiotowego ekwiwalentu w innej wysokości, tj. obliczonego według przelicznika np. 1/21 lub 1/22 części miesięcznego uposażenia, tak jak to ma miejsce w innych służbach mundurowych. Z tego względu niezbędna jest nowelizacja ustawy o Policji, która określi wielkość nowego "przelicznika" i ewentualnie zakres stosowania wprowadzonej nowelizacji, tj. ustali czy nowe zapisy działają wstecz, a jeżeli tak, to od jakiej daty. Dopiero takie zdarzenie da możliwość określenia ewentualnego prawa do ponownego przeliczenia byłym policjantom ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy i czas wolny od służby. Organ stwierdził, że skoro w dacie zwolnienia ze służby wypłacono byłemu policjantowi przysługujący mu wówczas ekwiwalent pieniężny za niewykorzystane urlopy w całości, to jego uprawnienie zostało zrealizowane i aktualnie nie przysługuje mu prawo do ponownej wypłaty tego świadczenia.

Decyzją z [...] listopada 2019 r., nr [...], Komendant Wojewódzki Policji w Krakowie, po rozpoznaniu odwołania skarżącego, utrzymał w mocy decyzję Komendanta Miejskiego Policji w Krakowie.

W uzasadnieniu stwierdził, że Komendant Miejski Policji w Krakowie wydał decyzję na podstawie art. 115a ustawy o Policji w obecnie obowiązującym brzmieniu, a zatem z uwzględnieniem zmiany wprowadzonej przywołanym wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego. Komendant Wojewódzki stwierdził, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15 jest orzeczeniem negatoryjnym, eliminującym normę prawną odnoszącą się do ułamkowej części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym przez niego stanowisku służbowym, będącą podstawą do obliczenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego za jeden dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego oraz dodatkowego. Zdaniem tego organu, z treści omawianego wyroku Trybunału Konstytucyjnego wynika wyłącznie, że wartość niezbędna do określenia wysokości ekwiwalentu nie może wynosić 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. Wskazane orzeczenie nie ma natomiast charakteru prawotwórczego w znaczeniu pozytywnym, tj. nie zastępuje ustawodawcy. Toteż nie określa wartości ułamkowej uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym, niezbędnej do ustalenia wysokości ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy.

Organ podkreślił, że norma art. 115a ustawy o Policji, w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania decyzji organów obu instancji, nie może zostać w odniesieniu do strony zrealizowana w sposób inny, niż to zostało wykonane w 2013 r. poprzez wypłatę ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy w wysokości wówczas określonej. Zdaniem organu dopiero nowelizacja ustawy, konkretyzująca wymiar części miesięcznego uposażenia za 1 dzień niewykorzystanego urlopu, stworzy nowy stan prawny, w którym właściwy organ będzie upoważniony dokonywać porównania wysokości ekwiwalentu wypłaconego na podstawie niekonstytucyjnego przepisu z wysokością określoną w znowelizowanym przepisie, a w konsekwencji dokonywać wypłaty uzupełniającej.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w Krakowie wniósł skarżący, podnosząc, że orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego jest wystarczające dla dokonania wypłaty żądanego przez niego wyrównania.

W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji w Krakowie wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Uwzględniając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wskazał, że ustalony przez organy Policji stan faktyczny nie jest sporny. W dacie zwolnienia ze służby skarżącemu wypłacono ekwiwalent za niewykorzystany urlop i dni dodatkowe oraz za niewykorzystany czas wolny od służby w kwocie 21 310,42 zł w oparciu o art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu wówczas obowiązującym, tj. przy przyjęciu wysokości ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym na ostatnio zajmowanym stanowisku. Sąd zwrócił uwagę na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15.

Zdaniem tego Sądu w związku z ww. wyrokiem Trybunału w istniejącym stanie prawnym można wyliczyć nowy przelicznik za niewykorzystany urlop zgodnie ze stanowiskiem Trybunału, a sposób wyliczenia kwoty należnej wskazuje wprost uzasadnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę, że do 1 lipca 2019 r. okres rozliczeniowy, o którym mowa w art. 33 ust. 3 ustawy o Policji w zw. z ust. 2 tego artykułu, to 3-miesięczny okres rozliczeniowy (zmiana z dniem 1 lipca 2019 r. – Dz.U. z 2019, poz.1635) i taki też należy przyjąć do wyliczeń należnej kwoty ekwiwalentu w stosunku do policjantów zwolnionych ze służby przed 1 lipca 2019 r.

Sąd zwrócił uwagę, że z treści uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego wynika wprost sposób wyliczenia wysokości należnego ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, którym jest na dzień zwolnienia ze służby ilość dni niewykorzystanego urlopu przy przyjęciu, że za 1 dzień niewykorzystanego urlopu przysługuje wynagrodzenie za 1 dzień roboczy na dzień zwolnienia ze służby. Oznacza to, że w niniejszej sprawie należy po wyliczeniu ilości dni urlopu przysługującego skarżącemu tę ilość urlopu pomnożyć przez wysokość wynagrodzenia przysługującego skarżącemu za 1 dzień roboczy na dzień zwolnienia ze służby obliczonego w 3-miesięcznym okresie rozliczeniowym. Należy więc ilość należnego i niewykorzystanego urlopu pomnożyć przez "wycenę" (dokonaną zgodnie z uzasadnieniem TK) ostatniego 1 dnia roboczego przysługującego skarżącemu na dzień zwolnienia ze służby. Powyższy sposób wyliczenia ekwiwalentu nie tylko nie wymaga nowelizacji przepisów, ale nie powinien też nastręczać organom Policji trudności.

Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę, że skutkiem powyższego wyroku Trybunału Konstytucyjnego była utrata z dniem 6 listopada 2018 r. mocy obowiązującej art. 115a ustawy o Policji w takim zakresie, w jakim określał on współczynnik ułamkowy 1/30 uposażenia policjanta jako podstawę ustalenia wysokości ekwiwalentu za niewykorzystany urlop. Przepis ten nie został wyeliminowany z systemu prawnego w całości, co oznacza, że organ administracji publicznej musi zrekonstruować treść tego przepisu zgodnie z tym wyrokiem.

Sąd ten podniósł, że w orzecznictwie nie budzi żadnych wątpliwości, iż pozbawienie przez Trybunał Konstytucyjny danej normy prawnej domniemania jej konstytucyjności powoduje wyeliminowanie tej normy od początku jej obowiązywania. Oznacza to usunięcie danej normy prawnej z przepisu, a konkretnie w niniejszej sprawie oznacza, że ułamek 1/30, zaniżający policjantowi wysokość należnego ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop, nie istniał już od daty jego wejścia w życie. W związku z powyższym wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r. "przyznał" policjantowi prawo do wyższego ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop od chwili wejścia w życie ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o zmianie ustawy o Policji (Dz.U.100.1084), która wprowadziła niekompatybilność zmiany systemu urlopu 30-dniowego liczonego w dniach kalendarzowych na system 26-dniowy liczony w dniach roboczych z wprowadzeniem do ustawy o Policji art. 115a. Inne stanowisko byłoby sprzeczne z regułami demokratycznego państwa prawnego, urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej z uwagi na konieczność ochrony innych wartości konstytucyjnych (por. wyrok NSA z dnia 3 grudnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2311/14). W kontrolowanej sprawie jest to prawo gwarantowane treścią art. 66 ust. 2 Konstytucji, tj. prawo do urlopu i jego ekwiwalentu pieniężnego, które - jak to podkreślał w powołanym wyżej i omawianym wyroku Trybunał Konstytucyjny - mają charakter bezwarunkowy.

Nadto Sąd ten podniósł, że art. 190 ust. 4 Konstytucji stanowi o prawie jednostki do przywrócenia stanu konstytucyjności po stwierdzeniu przez Trybunał Konstytucyjny niekonstytucyjności prawnej podstawy orzeczenia, albowiem celem ustawowej procedury, realizującej normę art. 190 ust. 4 Konstytucji, musi być realne zagwarantowanie skutku w postaci uprawnienia do ponownego rozstrzygnięcia sprawy w nowym stanie prawnym, ustalonym orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego. Konstytucja przesądza o samym fakcie sanacji indywidualnych stosunków prawnych, wyznaczając cel "wznowienia" w trybie procedur ukształtowanych w ustawach. Z tego względu jakiekolwiek ograniczenia art. 190 ust. 4 Konstytucji są dopuszczalne jedynie wówczas, gdy uzasadnia to dyspozycja konkretnego przepisu Konstytucji, który wyłączałby wznawianie postępowania jako sprzeczne z konstytucyjną istotą danej instytucji prawnej. Niedopuszczalne jest więc ograniczanie zasady "wzruszalności" aktów stosowania prawa wynikającej z art. 190 ust. 4 Konstytucji poprzez regulacje wprowadzone w ustawach zwykłych, czy to wprost, czy też na skutek ich wykładni, albowiem godziłoby to w zasadę nadrzędności Konstytucji wynikającą z art. 8 ust. 1 Konstytucji. Powyższe oznacza, że nie można przez instytucję przedawnienia unicestwiać uprawnienia jednostki do przywrócenia stanu konstytucyjności po stwierdzeniu przez Trybunał Konstytucyjny niekonstytucyjności prawnej podstawy czynności materialno-technicznej wypłaty ekwiwalentu za niewykorzystany urlop.

Zdaniem Sądu skarżący w sposób oczywisty przed wydaniem orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego nie mógł wystąpić z żądaniem uzupełniania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop, albowiem art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji korzystał z domniemania zgodności z Konstytucją. Dopiero wejście w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r. zrodziło po stronie policjanta uprawnienie do tego, aby domagać się uzupełnienia wypłaconego już uprzednio ekwiwalentu do wysokości odpowiadającej konstytucyjnym regulacjom. Oznacza to także, że nie mogło przedawnić się roszczenie, które dotychczas nie istniało.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy Policji uwzględnią przedstawioną powyżej ocenę prawną, stosownie do art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 – j.t.; zwanej dalej "p.p.s.a."), w szczególności mając na względzie art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji i dokonają wyliczenia i wypłaty skarżącemu części należnego ekwiwalentu za niewykorzystany urlop na podstawie art. 115a ustawy o Policji zgodnie z art. 66 ust. 2 Konstytucji RP i stanowiskiem Trybunału Konstytucyjnego wyrażonym w wyroku z 23 lutego 2010 r., sygn. K 1/08 (OTK ZU nr 2/A/2010, poz. 14), zgodnie z którym prawo to gwarantowane jest w art. 66 ust. 2 Konstytucji w sposób bezwarunkowy, a rekompensata pieniężna za niewykorzystany (płatny) urlop stanowi konieczny substytut otrzymywany w miejsce niewykorzystanego urlopu.

W związku z powyższym Sąd ten, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 135 p.p.s.a. uchylił wydane w sprawie decyzje organów obu instancji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Komendant Wojewódzki Policji w Krakowie reprezentowany przez radcę prawnego, zaskarżając wyrok

w całości. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Nadto zażądał zwrotu kosztów postępowania oraz zrzekł się rozprawy.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

I. naruszenie prawa materialnego:

- art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325) w zw. z art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 161)

i art. 66 ust. 2 Konstytucji RP - poprzez błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że w stanie prawnym określonym cytowanymi przepisami na dzień wydania zaskarżonej decyzji, organ był zobowiązany do wyrównania świadczenia należnego skarżącemu na podstawie art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji, podczas gdy stwierdzenie przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, częściowej niezgodności art. 115a ustawy o Policji z przepisem art. 66 ust. 2 w zw. z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji RP oraz zaniechanie ustawodawcy w zakresie nowelizacji art. 115a ustawy o Policji spowodowało, iż na dzień wydania zaskarżonej decyzji administracyjnej brak było spełniającej standardy konstytucyjne normy ustawowej, która by umożliwiała ustalenie wysokości należnego świadczenia, a tym samym realizację tego prawa; do opisanego naruszenia doszło w wyniku niezastosowania art. 81 Konstytucji RP, wyrażającego nakaz wyłączności regulacji ustawowej granicy praw wynikających z art. 66 ust. 2 Konstytucji RP, co skutkowało niezasadnym uchyleniem przez Sąd zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji;

II. naruszenie przepisów postępowania w sposób mający wpływ na wynik sprawy:

- art. 133 § 1 i art. 134 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na wydaniu orzeczenia z przekroczeniem granic sprawy przez przyjęcie, że organ Policji odmówił wypłaty należności z powodu przedawnienia prawa do ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop, podczas gdy okoliczność ta nie stanowiła podstawy prawnej zaskarżonej decyzji, ani poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, w związku z tym Sąd pierwszej instancji nie powinien rozstrzygać o zakresie nieobjętym sprawą.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ rozwinął powyższe zarzuty.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W niniejszej sprawie pełnomocnik skarżącego kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325), dalej "p.p.s.a.", zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie wniosła o jej przeprowadzenie. W tej sytuacji rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje więc zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna podlegała oddaleniu. Zaskarżony wyrok, mimo częściowo błędnego uzasadnienia, odpowiada bowiem prawu. Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podzielił w niniejszej sprawie stanowisko zawarte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 lutego 2021 r., sygn. akt III OSK 2603/21 (niepubl.), zapadłego w sprawie o zbliżonym stanie faktycznym.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, wyjaśnić należy, że wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie można wywieść, że Sąd pierwszej instancji przyjął w sprawie, że powodem odmowy wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop było przedawnienie roszczenia.

W niniejszej sprawie podstawę prawną konkretyzacji stosunku administracyjnoprawnego stanowi art. 115a ustawy o Policji, którego treść po wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, nie została zmieniona. Sąd pierwszej instancji uznał, że pomimo to można wyliczyć należną skarżącemu kwotę ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop. Powyższe uprawniało i zobowiązywało Sąd pierwszej instancji do badania spełnienia wszystkich istotnych wymagań procesu konkretyzacji normy zawartej w art. 115a ustawy o Policji. Istotnym elementem konkretyzacji tego stosunku administracyjnoprawnego objętym normą administracyjnego prawa materialnego jest ustalenie kwestii przedawnienia roszczenia. Okoliczność, że upłynął określony przepisami prawa czas do spełnienia świadczenia oznacza, że roszczenie nie podlega merytorycznemu rozpoznaniu, a wniosek powinien zostać załatwiony negatywnie. Sąd badając legalność działań organów administracji nie jest związany, a tym samym ograniczony zarzutami

i wnioskami skargi, nie jest również skrępowany sposobem rozstrzygnięcia sprawy przez organ, tj. ze skutkiem pozytywnym, czy negatywnym dla strony. Stanowisko Sądu pierwszej instancji co do przedawnienia roszczenia w okolicznościach niniejszej sprawy dotyczy zagadnienia prawnego, a nie okoliczności stanu faktycznego, co oznacza, że pozostaje w granicach sprawy.

Tym samym zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. uznać należy za bezpodstawny, podobnie jak i naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a., ponieważ Sąd pierwszej instancji, przedstawiając stanowisko co do przedawnienia roszczenia, wypowiedział się wyłącznie w kwestii prawnej, a nie w kwestii okoliczności stanu faktycznego. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wymagane elementy powodując tym samym bezskuteczność zarzutu również w zakresie naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.

Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia prawa materialnego – art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 115a ustawy o Policji i art. 66 ust. 2 Konstytucji RP, poprzez błędną wykładnię oraz art. 81 Konstytucji RP, poprzez niezastosowanie, zauważyć należy, że przedmiotowy zarzut opiera się na twierdzeniu, że sprawa wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy, należnego skarżącemu na podstawie art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji, wobec braku działania ustawodawcy polegającego na nowelizacji art. 115a ustawy o Policji po wydaniu przez Trybunał Konstytucyjny wyroku z 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, nie może być rozpoznana ze względu na brak spełniającej standardy konstytucyjne normy ustawowej, która umożliwiałaby ustalenie wysokości należnego świadczenia, a tym samym realizację tego prawa. Do opisanego naruszenia doszło w wyniku niezastosowania art. 81 Konstytucji RP, wyrażającego nakaz wyłączności regulacji ustawowej granicy praw wynikających z art. 66 ust. 2 Konstytucji RP, co skutkowało niezasadnym uchyleniem przez Sąd zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji.

Podstawą żądania skarżącego jest wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15 (Dz. U. z dnia 6 listopada 2018 r., poz. 2102), którym orzeczono, że art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2017 r. poz. 2067 oraz z 2018 r. poz. 106, 138, 416, 650, 730, 1039, 1544 i 1669) w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Zgodnie z zakwestionowanym przez Trybunał Konstytucyjny brzmieniem art. 115a ustawy o Policji: "ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego oraz za każde rozpoczęte 8 godzin niewykorzystanego czasu wolnego przysługującego na podstawie art. 33 ust. 3 ustala się w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym". Przepis art. 115a ustawy o Policji został dodany ustawą z dnia 27 lipca 2001 r. o zmianie ustawy o Policji, ustawy o działalności ubezpieczeniowej, ustawy Prawo bankowe, ustawy o samorządzie powiatowym oraz ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 100, poz. 1084) – z dniem 19 października 2001 r.

Ustawodawca, pomimo powołanej wyżej treści rozstrzygnięcia Trybunału Konstytucyjnego, zarówno w dacie orzekania przez organy Policji obu instancji, jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, nie uzupełnił normy prawnej ustalającej prawo do ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop o sposób ustalenia wysokości ekwiwalentu. Uczynił to dopiero ustawą z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 1610), która weszła w życie 1 października 2020 r. Skoro, jak wyżej wskazano, przedmiotowa ustawa w dacie orzekania przez organy Policji, jak i Sąd pierwszej instancji, nie obowiązywała, to nie mogła być uwzględniona zarówno przy ocenie decyzji organów obu instancji, ale również w ramach ewentualnych wskazań Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie co do dalszego postępowania. Z kolei Naczelny Sąd Administracyjny, rozpoznający sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.) i biorący z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.), również nie ma możliwości wypowiadania się co do treści przyszłego rozstrzygnięcia organu podejmowanego w oparciu o nowy stan prawny, nieobowiązujący w chwili wydawania decyzji.

Wyjaśnić należy, iż stosownie do wynikającej z art. 6 k.p.a. zasady praworządności organy administracji w swoich rozstrzygnięciach obowiązane są uwzględniać stan faktyczny i prawny, jaki wynika z obowiązującego stanu prawnego, z wyjątkami do których odsyła ustawodawca. Z kolei sądy administracyjne, z racji przypisanej im kontrolnej roli wobec rozstrzygnięć organów, w swoich orzeczeniach koncentrują się na stanie faktycznym i prawnym, jaki istniał w chwili załatwiania sprawy przez organy.

Stąd w rozpoznawanej sprawie niezbędne było rozważenie, czy wypłata wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy, należnego skarżącemu na podstawie art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji, mogła być rozstrzygnięta przez organ w oparciu o art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu, jaki ten przepis miał w chwili wydawania zaskarżonej decyzji i uwzględnieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, w sytuacji braku spełniającej standardy konstytucyjne normy ustawowej, która umożliwiałaby ustalenie wysokości należnego świadczenia.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie organu, z uwagi na zakresowy charakter wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, nie ma on zastosowania w rozpoznawanej sprawie i jest skierowany wyłącznie do ustawodawcy.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w tej sprawie powyższego stanowiska nie podziela.

Przedmiotowy wyrok Trybunału Konstytucyjnego ma charakter zakresowy. Należy do orzeczeń "w sentencji których Trybunał Konstytucyjny stwierdza zgodność albo niezgodność z konstytucją przepisu prawnego w określonym (podmiotowym, czasowym lub przedmiotowym) zakresie jego zastosowania. W przypadku wyroków zakresowych mamy do czynienia z przypisaniem atrybutu konstytucyjności lub niekonstytucyjności nie całej jednostce redakcyjnej tekstu prawnego, lecz jej określonemu fragmentowi, a dokładnie pewnej normie prawnej, którą można w całości lub części dekodować z określonego przepisu prawnego" (por. T. Woś "Wyroki interpretacyjne i zakresowe w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego", Studia Iuridica Lublinensia, rok XXV, vol. 3 2016 s. 990). Trybunał Konstytucyjny, wydając wyrok zakresowy, nie orzeka o niezgodności z Konstytucją całego jednostki redakcyjnej tekstu prawnego, lecz jego fragmentu. W tym zakresie przepis nadal istnieje, ale "skutkiem wydania orzeczenia zakresowego przez Trybunał Konstytucyjny jest uznanie, w jaki sposób badanych przepisów interpretować nie wolno (orzeczenie negatywne) albo jak je interpretować należy (orzeczenie afirmatywne) przy stosowaniu prawa, tzn. uzyskanie na ich podstawie jakich norm prawnych odpowiadających rezultatom interpretacyjnym mieszczącym się we wskazanym w orzeczeniu zakresie będzie sprzeczne z Konstytucją albo z nią zgodne" (por. K. Osajda, "Koncepcja orzeczenia zakresowego, a wątpliwości na tle skutków orzeczeń TK" [w:] "Skutki wyroków Trybunału Konstytucyjnego w sferze stosowania prawa" red. M. Bernatt, J. Królikowski, M. Ziółkowski, Warszawa 2013, s. 297).

Niewątpliwie art. 190 Konstytucji RP dotyczy wszystkich wyroków Trybunału Konstytucyjnego, bez względu na ich rodzaj i charakter. Przepis ten w ust. 1 stanowi, że orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. Z powołanego przepisu wynika, że każdy podmiot, w tym każdy organ władzy publicznej, w sytuacji w której jest zobowiązany rozstrzygać jakikolwiek spór lub problem konstytucyjny wcześniej przesądzony przez Trybunał Konstytucyjny jest obligowany uwzględnić jego stanowisko. Dotyczy to każdego z typów wyroków trybunalskich bez względu na ich doktrynalny podział. Judykatura dostarcza wielu przykładów stosowania wyroków Trybunału Konstytucyjnego o różnym charakterze, także zakresowych, bez konieczności oczekiwania na ich wykonanie przez ustawodawcę (por. np. orzecznictwo sądowoadministracyjne do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, dotyczącego możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, każdy wyrok Trybunału Konstytucyjnego wymusza na organach i sądach stosujących prawo konieczność poszukiwania takiego rozwiązania, które umożliwi zastosowanie danej regulacji zgodnie z Konstytucją RP. Każdy wyrok Trybunału Konstytucyjnego zmienia system prawny, derogując normę prawną, która w zależności od jego charakteru jest albo zbyt wąska (w aspekcie podmiotowym, przedmiotowym lub czasowym), albo tylko błędnie, niezgodnie z ustawą zasadniczą, jest interpretowana i stosowana przez organy i sądy. Okoliczność, że wyroki Trybunału Konstytucyjnego są kierowane również do ustawodawcy i wielokrotnie zawierają wskazania co do nowej regulacji mającej spełniać walor konstytucyjności nie oznacza, że organy i sądy powinny do momentu jej uchwalenia przez ustawodawcę pozostawać bierne i albo stosować przepisy w ich brzmieniu niezgodnym z ustawą zasadniczą, albo oczekiwać na nową regulację i tym samym nie załatwiać spraw do momentu uchwalenia nowych przepisów. W doktrynie prezentowany jest pogląd, że "tezę, iż sądy mają powinność realizacji wyroków TK, wspierają również zasady państwa prawnego, szczególnie zasada zaufania obywatela do państwa i prawa oraz wymóg ochrony praw i wolności konstytucyjnych. Gdyby bowiem sąd mógł pominąć treść wyroku TK, ochrona tych praw byłaby iluzoryczna. Jeden ze środków ochrony tych praw wymieniony w art. 77 ust. 2 – prawo do sądowej ochrony praw i wolności konstytucyjnych, byłby nieskuteczny, gdyby sąd mógł pomijać judykaty organu, który kontroluje konstytucyjność prawa, współsprawując w tym zakresie wymiar sprawiedliwości. W końcu nie sposób wyobrazić sobie skutecznej ochrony praw i wolności na podstawie art. 79 ust. 1 Konstytucji RP, gdyby po uwzględnieniu skargi konstytucyjnej sąd rozpoznający ponownie sprawę mógł ignorować orzeczenie trybunalskie" (por. "Następstwa wyroków Trybunału Konstytucyjnego w procesie sądowego stosowania prawa", Michał Jackowski, Wydawnictwo Sejmowe, Warszawa 2016, s.116).

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego powyższy pogląd należy odnieść również do organów stosujących prawo, a podzielając go w pełni stwierdzić należy, iż w sytuacji, gdy w danej sprawie znajdują zastosowanie przepisy prawa, co do których Trybunał Konstytucyjny orzekł o ich niekonstytucyjności, to bez względu na charakter tego orzeczenia obowiązkiem tak organów, jak i sądów, jest konieczność jego uwzględnienia i na jego podstawie zrekonstruowania normy prawnej, której treść będzie odpowiadać zgodności z Konstytucją RP. Niedopuszczalne jest niejako założenie z góry (przed podjęciem jakiejkolwiek próby odkodowania normy w jej brzmieniu konstytucyjnym), że wyroki Trybunału Konstytucyjnego określonego rodzaju, na przykład zakresowe, nie podlegają wykonaniu przez sądy do momentu uchwalenia przez ustawodawcę brakującej części regulacji. Wprawdzie nie w każdym przypadku zrekonstruowanie stanu prawnego w oparciu o orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego jest w ogóle możliwe. Niekiedy sam Trybunał w uzasadnieniu wyroku taką możliwość wprost wyklucza (por. uzasadnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 czerwca 2011 r., sygn. akt SK 41/09 dot. art. 215 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami), niekiedy czyni to judykatura (por. orzecznictwo do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/13 dot. niekonstytucyjności art. 156 § 2 k.p.a.).

W rozpoznawanej sprawie, w odniesieniu do przepisu art. 115a ustawy o Policji, w brzmieniu na dzień rozstrzygania przez organy i przy uwzględnieniu omawianego orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego taka sytuacja nie występuje, gdyż nie było ono jeszcze przez ustawodawcę zrealizowane. Zauważyć należy, iż Trybunał Konstytucyjny nie stwierdził niekonstytucyjności całej regulacji zawartej w art. 115a ustawy o Policji. Nie zakwestionował zasady, tj. prawa policjanta zwolnionego ze służby do ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego oraz za każde rozpoczęte 8 godzin niewykorzystanego czasu wolnego przysługującego na podstawie art. 33 ust. 3 tej ustawy, ustalanego w relacji do miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym, należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym.

W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił twierdzenia skarżącego kasacyjnie organu, że na dzień orzekania w systemie prawnym nie było normy ustawowej odnoszącej się do ustalenia należnego byłemu policjantowi prawa do ekwiwalentu pieniężnego z tytułu niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego. Podstawę prawną nadal stanowił art. 115a ustawy o Policji, który w tym zakresie zachował walor konstytucyjności. Niekonstytucyjność dotyczyła wyłącznie jednego elementu przepisu – wskazanego w nim ułamka. Wprawdzie ten element jest niezbędny do obliczenia kwoty ekwiwalentu, jednak to, jaki jest właściwy i pozostający w zgodzie z Konstytucją RP wynika jednoznacznie z uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego. W tym uzasadnieniu Trybunał wskazał, że "świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest wynagrodzenie za jeden dzień roboczy. Taki sposób obliczania wartości jednego dnia urlopu wynika z faktu, że urlop wypoczynkowy liczony jest wyłącznie w dniach roboczych. Interpretację taką wspiera także treść art. 121 ust. 1 ustawy o Policji, który ustala wysokość uposażenia przysługującego policjantowi w razie wykorzystania urlopu. Ekwiwalent będący substytutem urlopu powinien więc odpowiadać wartości tego świadczenia w naturze".

Podać również należy, iż pomiędzy opublikowaniem wyroku Trybunału Konstytucyjnego i tym samym jego wejściem w życie a jego wykonaniem przez ustawodawcę zawsze upływa pewien czas, niekiedy nawet wiele lat. Ustawodawca nie zawsze też w ogóle przywraca stan konstytucyjności, uchwalając nową regulację. Aprobując pogląd skarżącego kasacyjnie organu co do niemożności stosowania art. 115a ustawy o Policji do momentu wykonania wyroku Trybunału Konstytucyjnego przez ustawodawcę, policjantom odchodzącym ze służby w tym czasie nie powinien być wypłacany jakikolwiek ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop, ani ten wyliczony w oparciu o niekonstytucyjny przelicznik, ani ten, jaki wynika z treści uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Powyższe skutkowałoby tym, że korzystny dla policjantów wyrok Trybunału Konstytucyjnego w istocie powodowałby uszczuplenie ich praw. Niezasadne jest zatem twierdzenie skarżącego kasacyjne organu o niemożności zastosowania w niniejszej sprawie art. 115a ustawy o Policji w jego brzmieniu określonym wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego, jak również, że ten wyrok, z uwagi na jego charakter zakresowy, nie podlegał stosowaniu, lecz był skierowany wyłącznie do ustawodawcy.

Odnosząc się do zawartego w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wywodu dotyczącego wyłącznie sposobu obliczenia należnego na podstawie art. 115a ustawy o Policji ekwiwalentu pieniężnego Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, że do "wyceny" 1 dnia roboczego i wyliczenia kwoty należnej do dnia 1 lipca 2019 r., należy przyjąć trzymiesięczny "okres rozliczeniowy", o którym mowa w art. 33 ust. 3 w związku z art. 33 ust. 2 ustawy o Policji (zmiana z dniem 1 lipca 2019 r. – Dz.U. z 2019 r. poz. 1635) – jest nieprawidłowy. Autor skargi kasacyjnej trafnie wskazał, że sięgnięcie do analogii z art. 33 ust. 3 ustawy o Policji, przewidującego trzymiesięczny okres rozliczeniowy, jest niezasadne, gdyż ten przepis dotyczy rekompensaty pieniężnej za ponadnormatywny czas służby, czyli instytucji odrębnej od prawa do ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy. Przepis art. 115a ustawy o Policji odwołuje się do ostatniego jednomiesięcznego uposażenia bez odniesienia do jakiegokolwiek okresu rozliczeniowego czasu służby. Brak jest zatem podstawy, aby dokonywać wyliczenia wartości uposażenia za jeden dzień – ostatni dzień roboczy policjanta w trzymiesięcznym okresie rozliczeniowym i mnożyć uzyskaną wartość przez liczbę dni niewykorzystanego urlopu.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny jedynie ubocznie wyjaśnia, że organ, ponownie rozpoznając sprawę, będzie zobowiązany ocenić na ile wskazania zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku co do konieczności wyliczenia ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy według korzystniejszego przelicznika wynikającego z uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego i jego wypłaty, wobec zmienionego stanu prawnego (ustawą z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw – Dz. U. z 2020 r., poz. 1610) zachowują walor związania w rozumieniu art. 153 p.p.s.a., a także uwzględnić fakt, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku postanowieniem z dnia 21 stycznia 2021 r., sygn. akt II SA/Bk 866/20 skierował do Trybunału Konstytucyjnego pytanie prawne: "Czy art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 1610) w zakresie, w jakim wyłącza stosowanie przepisu art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2020 r., poz. 360 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 października 2020 r. do spraw dotyczących ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych po dniu 6 listopada 2018 r. w odniesieniu do policjantów zwolnionych ze służby przed dniem 6 listopada 2018 r. jest zgodny z art. 2, art. 8 ust. 1, art. 32 ust. 1, art. 190 ust. 1, 3 i 4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r.".