Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 714/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2015-10-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 15, art. 16 § 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak Sędziowie Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędzia WSA Danuta Rzyminiak - Owczarczak (spr.) Protokolant St. sekretarz sąd. Katarzyna Fornalik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 października 2015 r. sprawy ze skargi Miasta P. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia ... 2015 r. Nr ... w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Wojewody Wielkopolskiego na rzecz Miasta P. kwotę 200zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych.


UZASADNIENIE

Decyzją z ... 2014 roku, znak ..., Starosta P. orzekł o odmowie zwrotu nieruchomości położonych w P., w rejonie ulic Ż. oraz H. i I., oznaczonych w ewidencji gruntów jako: działki nr ... arkusz mapy ..., obręb Ż., działki nr ... cz., ... arkusz mapy ..., obręb Ż., działki nr ...cz., ...cz., arkusz mapy ..., obręb Ż., działki nr ... cz., ... cz. i 5 cz., ... arkusz mapy ..., obręb Ż.. Decyzję wydano na podstawie przepisów art. 136 ust. 3, art. 137, art. 142, art. 216 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz.U. 2014 poz. 518 ze zm., dalej u.g.n.), po rozpoznaniu wniosku z 5 grudnia 2005 r. M. i L. małż. K. o zwrot nieruchomości położonych w P. w rejonie ulic Ż. i H., oznaczonych obecnie w ewidencji gruntów jako działki nr ... z arkusza mapy ..., obrębu Ż., rozszerzonym pismem z 25 kwietnia 2013 r. o zwrot działek nr ... z arkusza mapy ..., obrębu Ż..

W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji w pierwszej kolejności przedstawił ustalony stan faktyczny sprawy. Organ podał, iż w ramach postępowania ustalono, że dawnej działce numer ... odpowiada obecnie działka numer ... z arkusza mapy ...; dawnej działce numer ... z arkusza mapy ... odpowiadają obecnie działki: ...cz., ...cz., z arkusza mapy ... oraz działki nr ... cz. i ... cz. z arkusza mapy ...; dawnej działce numer ... z arkusza mapy ..., odpowiadają aktualnie działki numer: ... z arkusza mapy ..., dawnej działce numer ... z arkusza mapy ..., odpowiadają między innymi działki ... cz., ... cz., ... cz., ... cz., wszystkie obrębu Ż..

Wyjaśniono następnie, iż aktem notarialnym rep... z ... 1983 roku M. i L. małż. K. w trybie art. 6 łącznie z art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r, o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, sprzedali na rzecz Skarbu Państwa część nieruchomości położonej w P., oznaczonej jako działka numer ... z obrębu Ż., o powierzchni 2.68.87 ha. Działka nr ... leżała poza granicami obszaru projektowanego osiedla, a jej wykup nastąpił na żądanie właścicieli. Jednocześnie, aktem notarialnym rep. ...z ...1983 r. w trybie art. 6 ww. ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, dokonano zamiany w ten sposób, iż M. i L. małż. K. przenieśli własność pozostałej części nieruchomości zapisanej w księdze wieczystej KW nr ... stanowiącej działki położone w P. w rejonie ul. B., oznaczone numerami ...na rzecz Skarbu Państwa. Państwo K. w zamian za zbywany grunt otrzymali w użytkowanie wieczyste na lat 99 działki nr ...o obszarze 3.63.03 ha, wchodzące w skład nieruchomości położonej w P. przy ul. N., obręb K., z przeznaczeniem pod uprawy rolne. W akcie notarialnym wskazano, iż ogólna wartość działek zbywanych na rzecz Skarbu Państwa wynosi 7.130.688 złotych. Podano również, że z powyższej kwoty potrąca się 4.794.974 zł tj. kwotę stanowiącą wartość nieruchomości zamiennej. Wskazano, iż pozostała część w kwocie 2.335.714 złotych płatna będzie w terminie trzech miesięcy od dnia sporządzenia aktu notarialnego.

Ponadto, w toku postępowania przed organem pierwszej instancji ustalono, iż aktem notarialnym z ... 1993 r., rep. ... pp. L. i M. K. sprzedali prawo użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w P. przy ul. P. (obecnie T.), stanowiącej działki nr ...z arkusza mapy ... oraz. numer ... z arkusza mapy ..., o powierzchni 3.63.03 ha, na rzecz spółki A. sp. z o.o. ... z siedzibą we W.. Jednocześnie aktem notarialnym rep. A nr ... z ... 1994 r. wyrazili zgodę na przejście użytkowania wieczystego gruntu stanowiącego działki nr ...na rzecz ww. spółki. Następnie aktem notarialnym z ... 2002, rep. A nr ..., Spółka A. sprzedała prawo użytkowania wieczystego ww. gruntu spółce B. sp. z o.o. Aktualnie dawnym działkom oznaczonym numerami nr ...odpowiada nieruchomość oznaczona numerem geodezyjnym ..., z obrębu K., arkusz mapy ..., położona przy ul. T. ....

Uwzględniając powyższe organ I instancji uznał, iż w rozpatrywanej sprawie nastąpiła okoliczność nadrzędna, mająca podstawowe znaczenie dla rozpatrzenia wniosku o zwrot nieruchomości. Ustalono bowiem, że spadkobiercy dawnych właścicieli nie dysponują już nieruchomością zamienną, odstąpioną im w użytkowanie wieczyste w zamian za wywłaszczenie. Starosta wskazał, iż nie jest możliwe orzeczenie o zwrocie nieruchomości w przypadku, gdy wnioskodawcy nie posiadają już żadnym praw do nieruchomości zamiennej. Przepisy nie przewidują bowiem możliwości zamiany obowiązku odszkodowania ustalonego w naturze jako nieruchomości zamiennej, na odszkodowanie pieniężne. Zatem w przypadku, gdy nie jest możliwy zwrot nieruchomości zamiennej, nieruchomość wywłaszczona nie może być zwrócona ani w całości, ani choćby w części odpowiadającej równowartości przyznawanego odszkodowania. Organ pierwszej instancji powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 21 września 2009 r., sygn. akt: I OSK 1597/07, stanowisko doktryny oraz tezę Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku sygn. II SA/Bk 829/04 z 15 marca 2005 r. Starosta P. ponadto wyjaśnił, iż w miejsce zmarłego L. K. wstąpiła jego żona M. K. oraz dzieci: D. T., E. K. oraz M. K..

Od powyższej decyzji w ustawowo przewidzianym terminie odwołanie wywiodły strony postępowania: M. K., D. T. E. K.- G. oraz M. K., reprezentowane przez radcę prawnego T. N.. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie tym rozstrzygnięciem art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2013 r. poz. 267, dalej k.p.a.) w związku z art. 136 ust. 3 u.g.n., a także art. 7, 77, 80 i 107 k.p.a. w związku z art. 136 ust. 3 u.g.n.,.

W uzasadnieniu odwołania podniesiono, iż w przedmiotowej sprawie nieruchomości oznaczone jako działki numer ... (dawna działka ...) zostały wywłaszczone bez wydania stronie nieruchomości zamiennej (o czym stanowi § 4 aktu notarialnego). Wskazano, iż za ww. działki strona otrzymała wyłącznie odszkodowanie pieniężne, a tym samym nie może zwrócić nieruchomości zamiennej jeżeli jej nie otrzymała. Z kolei wskazany akt notarialny przyznał stronie nieruchomość zamienną ale za działki inne niż ..., o czym stanowi § 5 aktu notarialnego. Wskazano, iż organ pierwszej instancji nie wywiązał się z ciążącego na nim obowiązku ustalenia w jaki sposób doszło do wywłaszczenia nieruchomości oraz czy zachodzą przesłanki do jej zwrotu. Zwrócono uwagę, iż w treści decyzji organ wskazał na przeprowadzenie wnikliwego postępowania, którego rezultatu jednak nie wskazano w treści decyzji. Tym samym zarzucono Staroście P. naruszenie przepisu art. 107 k.p.a. Ponadto, zarzucając organowi naruszenie art. 80 k.p.a. zarzucono, iż organ nie wskazał dlaczego odmówił wartości dowodowej części aktów notarialnych, na które sam powołał się w uzasadnieniu decyzji. Wskazano, iż przedmiotowe akty notarialne stanowią, za które działki wydano nieruchomość zamienną, a za które nie. Jeżeli organ kwestionował treść wspomnianych aktów notarialnych, to jest zobowiązany wskazać to w uzasadnieniu decyzji. Natomiast brak takich adnotacji oznacza jak wykazano powyżej wadliwość wydanej decyzji kwalifikującą ją do uchylenia, o co wniesiono. Jeżeli organ nie kwestionuje treści aktów notarialnych, a wydaje decyzję, w której uzasadnieniu wyraża pogląd sprzeczny z ich zawartością, to oznacza, iż naruszone zostały reguły ustalone w art. 7 i 77 k.p.a. nakazujące wydawanie rozstrzygnięć w oparciu o zebrany materiał dowodowy, a nie wbrew niemu.

Wojewoda Wielkopolski na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., po rozpoznaniu odwołania M. K., D. T. oraz E. K.-G., reprezentowanych przez radcę prawnego T. N., uchylił decyzję organu I instancji w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi.

W uzasadnieniu decyzji Wojewoda Wielkopolski argumentował, iż art. 136 ust. 3 u.g.n. wskazuje, iż poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli - stosownie do przepisu art. 137 - stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Wprawdzie, zgodnie z art. 136 ust. 4 u.g.n., przepis ust. 3 stosuje się także do części nieruchomości nabytej w drodze umowy - zgodnie z art. 113 ust. 3 (art. 5 ust. Ponadto przepis art. 216 ust. 1 u.g.n. nakazuje odpowiednio stosować do nieruchomości przejętych i nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, nie przepis art. 136 ust. 3 art. 136 ust. 3 u.g.n., a mówi ogólnie o stosowaniu "przepisów rozdziału 6 działu III ww. ustawy. Orzecznictwo oraz doktryna zgodnie stoją na stanowisku, że żądanie zwrotu nieruchomości "dowłaszczonych" wchodzi w rachubę wówczas, gdy zwrotowi podlega również część nieruchomości, która została wywłaszczona. Powyższe prowadzi do wniosku, że nie jest możliwe występowanie do organu z wnioskiem dotyczącym wyłącznie zwrotu jedynie tej części nieruchomości, która została objęta wywłaszczeniem na skutek wniosku zgłoszonego na zasadzie art. 5 ust. 3 ustawy z 12 marca 1958 r., czyli tej części nieruchomości, której nie obejmowała lokalizacja celu publicznego. Ustawa nie formułuje samodzielnego roszczenia o "zwrot części nieruchomości nabytej w drodze umowy cywilnej". Nakazuje jedynie odpowiednie stosowanie w takim przypadku art. 136 ust. 3 u.g.n. Oznacza to, że dochodzenie przez byłego właściciela (jego spadkobiercę) zwrotu tego rodzaju gruntu jest traktowane jako możliwe, ale w ramach roszczenia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. To zaś prowadzi do wniosku, że żądanie to winno być zgłoszone łącznie z roszczeniem o zwrot nieruchomości wywłaszczonej. Wojewoda uznał, iż postępowanie w niniejszej sprawie mogło się toczyć, bowiem roszczenie o zwrot dotyczy zarówno obszaru objętego wywłaszczeniem (dzisiejsze działki: ... cz., ... cz., ...cz., ...cz. ... cz, 5 cz., ... cz.), jak i tego "dowłaszczonego" (dzisiejsze działki: ...).

W ocenie organu odwoławczego decyzja Starosty P. została podjęta przedwcześnie, nie wzięto bowiem pod uwagę, iż przyznana nieruchomość zamienna stanowiła jedynie część rekompensaty za wywłaszczone działki numer ..., na co wyraźnie wskazuje treść aktu notarialnego z ...1983 r. rep. A II nr .... W akcie notarialnym wskazano, iż z kwoty 7.130.688 złotych, stanowiącej ogólną wartość działek zbywanych na rzecz Skarbu Państwa, potrąceniu podlega kwota 4.794.974 zł stanowiąca wartość przekazywanej w użytkowanie wieczyste nieruchomości zamiennej, natomiast pozostała część ekwiwalentu za wywłaszczenie w kwocie 2.335.714 złotych miała zostać wypłacona wywłaszczanym w terminie trzech miesięcy od dnia sporządzenia aktu notarialnego. W ocenie Wojewody Wielkopolskiego decyzja organu pierwszej instancji została wydana w wyniku błędnej interpretacji art. 140 ust. 1 u.g.n. Organ przedwcześnie uznał, iż niedysponowanie przez wnioskodawców nieruchomością zamienną (obecnie dz: ... i ...), przyznaną obok odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone, zamyka wnioskodawcom drogę do zwrotu nieruchomości. Z kolei konsekwencją naruszenia wskazanej normy prawa materialnego było również naruszenie art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a., w zakresie, w jakim nie przeprowadzono dalszego, niezbędnego postępowania dowodowego, w celu wyjaśnienia czy spełnione zostały przeslanki okreslone przepisami art. 136 ust. 1 u.g.n. oraz art. 137 ust. 1 u.g.n. Literalna interpretacja art. 136 ust. 3 i art. 140 ust. 1 wskazuje, iż zasadą zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest zwrot nieruchomości zamiennej, o ile została ona przyznana jako element rekompensaty za akt wywłaszczenia. Jednak nie można zapominać, iż istnieje możliwość zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości, bez obowiązku jednoczesnego zwrotu przyznanej nieruchomości zamiennej, w szczególności zaś w sytuacji gdy w postępowaniu wywłaszczeniowym pomiędzy wartością przyznanej nieruchomości zamiennej a wartością nieruchomości wywłaszczonej, zaszła rażąca dysproporcja. Zdaniem organu odwoławczego, w razie gdyby wnioskodawca żądał zwrotu całej nieruchomości wywłaszczonej i zwrot ten byłby możliwy, wówczas warunkiem zwrotu całej nieruchomości wywłaszczonej jest zwrot całego przyznanego odszkodowania wraz z nieruchomością zamienną. W przedmiotowej sprawie wartość wywłaszczanych działek numer ... została oszacowana na 7.130.688 złotych (przed denominacją), a przyznane prawo użytkowania wieczystego nieruchomości zamiennych zostało ustalone na kwotę 4.794.974 zł (przed denominacją). Jednocześnie, jak wynika z treści aktu notarialnego, pozostałą część rekompensaty za wywłaszczenie (2.335.714 zł) miała zostać wypłacona na rzecz wywłaszczonych w formie pieniężnej. Zatem składnikami odszkodowania za wywłaszczone działki numer ... była zarówno kwota odszkodowania pieniężnego oraz nieruchomość zamienna przekazana w użytkowanie wieczyste. Wojewoda przywołał wyrok tut. Sądu z ... 2014 r., sygn.akt II SA/Po 2.../14, w którym wskazano na konieczność ustalenia, czy w takim przypadku niemożność zwrotu nieruchomości zamiennej również uniemożliwia przeprowadzenie postępowania w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w części odpowiadającej wypłaconemu odszkodowaniu. Rozpoznając powyższe zagadnienie wskazać należy, że nie można wykluczyć, że gdy nie jest możliwy zwrot Skarbowi Państwa lub jednostce samorządu terytorialnego nieruchomości zamiennej, można orzec o zwrocie części wywłaszczonej nieruchomości, która odpowiada przyznanemu wyrównaniu pieniężnemu. Przepisy ustawy regulujące zasady zwrotu nieruchomości wywłaszczonej powinny być bowiem interpretowane zgodnie z nadrzędna zasadą ochrony prawa własności - w sposób pozwalający na jej możliwie najpełniejszą realizację. Ustawa pozwala na zwrot nie tylko całości ale i części wywłaszczonej nieruchomości i ustala w art. 140 ust. 3, że w takim przypadku zwracaną kwotę odszkodowania ustala się proporcjonalnie do powierzchni tej części nieruchomości. Istnieją zatem normatywne zasady postępowania w przypadku orzekania o zwrocie części wywłaszczonej nieruchomości, według których odszkodowanie podlegające zwrotowi zmniejsza się proporcjonalne. Wykładnia art. 136 ust. 3 zd. 3 u.g.n. nie może prowadzić do przyjęcia istnienia bezwzględnego zakazu zwrotu nieruchomości zamiennej, rozumianego w ten sposób, że w każdym przypadku bez zwrotu tej nieruchomości, (nawet jeśli przyznano ją jedynie obok odszkodowania pieniężnego) nie jest możliwy zwrot nieruchomości wywłaszczonej. Odmówienie następcom prawnym właściciela prawa do ubiegania się o zwrot choćby tej części niewykorzystanej zgodnie z celem wywłaszczenia nieruchomości, która swą wartością odpowiada wartości odszkodowania pieniężnego, prowadziłoby do niekorzystnego i nieuzasadnionego zróżnicowania sytuacji prawnej wywłaszczonych. Wojewoda wskazał, iż ponownie rozpoznając sprawę Starosta P. w pierwszej kolejności dokona ustaleń w kwestii możliwości dokonania ewentualnego zwrotu wywłaszczonych nieruchomości przez pryzmat ich zbędności na cel wywłaszczenia. Ewentualne rozliczenia o których mowa w art. 140 u.g.n. stanowią natomiast kwestią następczą w niniejszej sprawie. Organ zwróci również uwagę na powierzchnię wywłaszczonych i dowłaszczonych nieruchomości, bowiem z prostych wyliczeń wynika, iż łączna powierzchnia działek ... musiała wynosić 1.38.74 ha, a nie jak wskazał organ pierwszej instancji 1.30.88 ha.

Skargę na powyższą decyzję Wojewody Wielkopolskiego wniosło Miasto P., zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego: art. 136 ust. 3 oraz art. 140 ust. 1 i 5 u.g.n., jak również naruszenie przepisów postępowania: art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji jako niezgodnej z prawem oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi Miasto P. zarzuciło Wojewodzie przyjęcie nieprawidłowej wykładni przepisów art. 136 ust. 3 oraz art. 140 ust. 1 i 5 u.g.n. Skarżący argumentował, iż zgodnie z przepisem art. 136 ust. 3 u.g.n. poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stosownie do przepisu art. 137 stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, przy czym warunkiem zwrotu nieruchomości jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140. Ustawodawca odwołał się tutaj do art. 140 u.g.n. zgodnie z którym w razie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości poprzedni właściciel lub jego spadkobierca zwraca Skarbowi Państwa lub właściwej jednostce samorządu terytorialnego, w zależności od tego, kto jest właścicielem nieruchomości w dniu zwrotu, ustalone w decyzji odszkodowanie, a także nieruchomość zamienną, jeżeli była przyznana w ramach odszkodowania (art. 140 ust.1), oraz jeżeli w ramach odszkodowania została przyznana nieruchomość zamienna oraz dopłata pieniężna, oprócz nieruchomości zamiennej zwraca się także dopłatę w wysokości ustalonej według zasad, o których mowa w ust. 2, z tym że wysokość zwaloryzowanej kwoty nie może być wyższa niż różnica między wartością nieruchomości zwracanej a wartością nieruchomości zamiennej określonej na dzień zwrotu, (art. 140 ust. 5). Skarżący podniósł, iż przepisy powyższe nie przewidują możliwości zamiany obowiązku odszkodowania ustalonego w naturze jako nieruchomości zamiennej na odszkodowanie pieniężne. Skarżący przytoczył wyrok WSA w Gliwicach z dnia 15.06.2012 r., nr II SA/GL 201/12, zgodnie, z którym, ustawodawca nie przewidział możliwości odzyskania nieruchomości wywłaszczonej bez jednoczesnego zwrotu nieruchomości zamiennej, przy czym nie przewidział także możliwości odzyskania tej części nieruchomości z jednoczesnym zwrotem odszkodowania stanowiącego różnicę pomiędzy jego wartością a wartością nieruchomości zamiennej, której zwrot z racji jej zbycia jest niemożliwy. Prawidłowe jest zatem stanowisko Starosty P. stwierdzające, iż w przypadku, gdy nie jest możliwy zwrot nieruchomości zamiennej, nieruchomość wywłaszczona nie może być zwrócona ani w całości, ani choćby w części odpowiadającej równowartości przyznanego odszkodowania. Skarżący podniósł, iż decyzja o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości, za którą w ramach odszkodowania przyznano nieruchomość zamienną, może być wydana tylko wówczas, gdy oprócz spełnienia materialnoprawnych przesłanek wynikających z art. 136 ust. 3 u.g.n., poprzedniemu właścicielowi przysługuje do nieruchomości prawo, które pozwala na zwrócenie jej Skarbowi Państwa lub właściwej jednostce samorządu terytorialnego. Skarżący zauważył ponadto, iż nie jest możliwa zamiana obowiązku zwrotu nieruchomości zamiennej na odszkodowanie pieniężne, jeżeli wywłaszczony właściciel lub jego spadkobierca nie dysponują już prawem do nieruchomości zamiennej.

Wojewoda Wielkopolski w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.

Uczestniczący w rozprawie sądowoadministracyjnej przeprowadzonej w dniu 13 października 2015 r. pełnomocnik uczestników postępowania: M. K., D. T., E. K.- G. oraz M. K.,wniósł o oddalenie skargi. Na pytanie Sądu pełnomocnik oświadczył, że działa również w imieniu M. K., w którego imieniu również składał odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w P. zważył, co następuje;

Skarga zasługuje na uwzględnienie, lecz z innych przyczyn, aniżeli w niej podniesiono.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z dnia 14 marca 2012 r., poz. 270 - dalej jako: "p.p.s.a."), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jej wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi wyeliminowanie rozstrzygnięcia z obrotu prawnego. Wskazać również należy, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Sąd kierując się tymi przesłankami i badając zaskarżoną decyzję w granicach określonych przepisami powołanych wyżej ustaw, doszedł do przekonania o konieczności wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji z przyczyn, które wziął pod uwagę z urzędu, niezależnie od treści skargi, bowiem zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Do innych naruszeń przepisów postępowania, ocenianych jako mające istotny wpływ na wynik sprawy należy bowiem zaliczyć naruszenie przepisów prawa procesowego w zakresie podstaw i granic rozpoznania (za: Barbara Adamiak "Skarga i skarga kasacyjna w postępowaniu sądowoadministracyjnym" Lex Monografia do art. 145 p.p.s.a.). Zaskarżoną decyzją organ odwoławczy naruszył zasady postępowania dotyczące dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a) oraz rozpoznawania odwołań, uregulowane w rozdziale 10 k.p.a., które to naruszenia co do zasady oceniane są jako mające istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.).

W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że w postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, a ustawodawca nadał tej zasadzie normatywny wyraz w art. 16 § 1 k.p.a. Przepis ten stanowi, że decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji, są ostateczne. Z powyższej zasady wynika, że ostateczne załatwienie sprawy administracyjnej czyni niemożliwym, aby sprawa ta była ponownie przedmiotem postępowania administracyjnego, a naruszenie tej reguły przez ponowne jej rozpoznanie i rozstrzygnięcie pociąga za sobą sankcję nieważności - art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. (por. B. Adamiak, (w:) Adamiak/Borkowski, k.p.a. Komentarz, 8. wyd., Warszawa 2006, str. 102).

Zgodnie z treścią art. 129 § 2 k.p.a. odwołanie od decyzji organu I instancji wnosi się za pośrednictwem tegoż organu do organu II instancji w terminie 14 dni od daty otrzymania decyzji organu I instancji. W rozpatrywanym przypadku w terminie otwartym do wniesienia odwołania od decyzji Starosty P. z dnia ... 2014 r., Nr ..., odwołanie wniósł pełnomocnik stron postępowania: M. K., D. T., E. K.- G. oraz M. K.. Wniesienie odwołania od decyzji organu pierwszej instancji przez wiele podmiotów nakłada na organ odwoławczy obowiązek ich łącznego rozpatrzenia, nie tylko w jednym terminie, ale również poprzez wydanie jednego rozstrzygnięcia. Powyższe wynika wprost z redakcji art. 138 § 1 k.p.a., w którym wskazuje się, iż w wyniku rozpatrzenia odwołania organ odwoławczy wydaje decyzję, nie zaś szereg (kilka) decyzji. Sąd w tym miejscu wskazuje, że w orzecznictwie prezentowany jest pogląd, iż niedopełnienie obowiązku łącznego rozpoznania wszystkich odwołań stron skutkuje tym, że decyzja taka dotknięta jest wadą nieważności w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jako wydana bez podstawy prawnej (por. wyrok NSA z dnia 1 kwietnia 2005 r., OSK 1230/04, LEX nr 176134).

Stosownie do treści art. 15 k.p.a. postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Zasada dwuinstancyjności jest zasadą konstytucyjną ustanowioną w art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Istota zasady dwuinstancyjności sprowadza się do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia tożsamej pod względem przedmiotowym i podmiotowym sprawy administracyjnej. Tym samym wniesienie odwołania obliguje organ odwoławczy do merytorycznego rozpatrzenia sprawy, tożsamej pod względem przedmiotowym i podmiotowym.

W realiach niniejszej sprawy w zaskarżonej decyzji, tak w jej osnowie, jaki i uzasadnieniu, nie oznaczono wszystkich stron postępowania zakończonego decyzją organu pierwszej instancji, pominięto bowiem osobę M. K., co nie tylko nakazuje uznać, iż odwołanie M. K. nie zostało rozpoznane, ale i czyni zaskarżoną decyzję wadliwą w zakresie wymogów formalnych.

Wymogi stawiane prawidłowo wydanej decyzji administracyjnej określone są w art. 107 § 1 k.p.a. W myśl postanowień tego przepisu prawidłowo wydana decyzja winna zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji. Organ administracji publicznej jest obowiązany oznaczyć wszystkie strony postępowania. Jeżeli brak oznaczenia strony, nie mamy do czynienia z decyzją administracyjną, ponieważ nie jest spełniony jeden z wymogów stawianych indywidualnemu aktowi administracyjnemu, tj. brak skonkretyzowanego adresata rozstrzygnięcia organu administracji. Jedynie w przypadku, gdy błąd w oznaczeniu strony polega na oczywiście mylnym podaniu nazwiska lub imienia albo adresu zamieszkania strony, decyzja może być sprostowana w trybie art. 113 § 1 k.p.a. Niedopełnienie obowiązku rozpoznania wszystkich odwołań wniesionych od decyzji organu pierwszej instancji powoduje, że decyzja organu odwoławczego jest wadliwa, co skutkuje koniecznością jej uchylenia.

Z tych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w P. działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję.

Rozpoznając ponownie sprawę Wojewoda Wielkopolski zobligowany jest uwzględnić stanowisko wyrażone przez Sąd w niniejszym uzasadnieniu wyroku i w przyszłej swojej decyzji wydanej w trybie odwoławczym prawidłowo oznaczyć wszystkie strony postępowania.

Z uwagi na przyczyny, które legły u podstaw uchylenia zaskarżonej decyzji Sąd nie może na tym etapie odnieść się do zarzutów skargi, a tym samym wypowiedzieć się merytorycznie co do prawidłowości rozstrzygnięcia objętego zaskarżoną decyzją, w tym przeprowadzenia oceny przyjętej przez Wojewodę Wielkopolskiego wykładni przepisów prawa materialnego.

O kosztach Sąd orzekł zgodnie z art. 200 tej ustawy, mając na uwadze wysokość uiszczonego przez stronę skarżącą wpisu od skargi.