Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 738/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2022-01-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6016 Ochrona przeciwpożarowa
Hasła tematyczne: Straż pożarna
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Komendant Państwowej Straży Pożarnej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 19, art. 22 par. 1, art. 65 par. 1, art. 104, art. 123 par. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk Asesor sądowy Marcin Małek (sprawozdawca) Protokolant Referent Natalia Kondraciuk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi Przedsiębiorstwa Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w T. L. na decyzję L. Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w L. z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zakazu użytkowania instalacji gazowej I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Komendant Państwowej Straży Pożarnej na rzecz P. G. K. i M. spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w T. L. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] r. Komendant Państwowej Straży Pożarnej (dalej: "KW PSP") działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., w związku z art. 11a ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. z 2020 r. poz. 1123 ze zm.; dalej: "ustawa o PSP"), po rozpatrzeniu odwołania Przedsiębiorstwa Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej spółki z o.o. z siedzibą w T. L. (dalej: "skarżąca" lub "PGKiM sp. z o.o.") od decyzji Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w T. L. (dalej: "KP PSP") z [...] r. w sprawie nakazania zaprzestania użytkowania instalacji gazowej w budynku mieszkalnym wielorodzinnym, w lokalach nr [...] przy ul. [...] w T. L., uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie pierwszej instancji w całości.

Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Pismem z [...] r. PGKiM sp. z o.o. zwróciło się do KP PSP z prośbą o podjęcie ustawowych działań w stosunku do mieszkańców budynku przy ul. [...] w T. L., gdzie w pięciu lokalach mieszkalnych (o numerach: [...]) samowolnie zamontowano instalacje gazu propan - butan w butlach.

Po zapoznaniu się z treścią pisma, KP PSP uznał się za organ niewłaściwy w sprawie i pismem z [...] r. przekazał sprawę do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. L., jako organu właściwego. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego również stwierdził brak swojej właściwości w przedmiotowej sprawie i wystąpił do Starosty [...] o rozstrzygnięcie sporu o właściwość.

Starosta [...] pismem z [...] r. wyznaczył KP PSP, jako organ właściwy do rozpatrzenia przedmiotowego wniosku.

W konsekwencji powyższego KP PSP przeprowadził w przedmiotowym budynku czynności kontrolno - rozpoznawcze, w wyniku których stwierdzi m.in. wyposażenie obiektu mieszkalnego w instalację gazu ziemnego i jednoczesne użytkowanie instalacji zasilanej gazem z butli na gaz propan - butan (11 kg) w lokalach mieszkalnych nr [...] i [...].

Mając powyższe ustalenia na uwadze KP PSP decyzją z [...] r. nakazał PGKiM sp. z o.o. zaprzestania użytkowania instalacji gazowej na gaz propan – butan w budynku mieszkalnym wielorodzinnym, w lokalach mieszkalnych nr [...] przy ul. [...] w T. L..

Od tej decyzji PGKiM sp. z o.o. złożyła odwołanie, podnosząc zarzut wadliwego wskazania podmiotu zobowiązanego do wykonania nałożonego obowiązku. Jej zdaniem decyzja powinna zostać skierowana do użytkowników poszczególnych lokali.

W wyniku rozpatrzenia odwołania, KW PSP przywołaną na wstępie decyzją uchylił powyższą decyzję i umorzył postępowanie pierwszej instancji w całości.

Na uzasadnienie organ odwoławczy wskazał, że stosownie do art. 4 ust. 1 pkt 1 i pkt 4 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (Dz. U. z 2021 r. poz. 869) podmiotem zobowiązanym do zapewnienia ochrony przeciwpożarowej budynku jest jego właściciel, które to obowiązki zgodnie z ust. 1a ww. przepisu przejmuje - w całości lub w części - ich zarządca lub użytkownik, na podstawie zawartej umowy cywilnoprawnej ustanawiającej zarząd lub użytkowanie. Ze znajdującej się w aktach sprawy umowy o zarządzanie nieruchomościami zawartej pomiędzy M. T. L. (właścicielem budynku) a PGKiM sp. z o.o. (zarządcą), wynika, że Miasto przeniosło część odpowiedzialności na zarządcę w tym związaną z wykonywaniem nakazów uprawnionych organów, w tym m.in. Państwowej Straży Pożarnej, co stanowi, że to on jest podmiotem zobowiązanym do wykonania spornych obowiązków.

Jednakże, zdaniem KW PSP wśród obowiązków, do których realizacji zobowiązany jest zarządca, nie mieści się określony zaskarżoną decyzją obowiązek polegający na nakazaniu (zarządcy) zaprzestania użytkowania instalacji gazowej na gaz propan - butan we wskazanych lokalach mieszkalnych, zarządca bowiem tychże instalacji nie użytkuje. Z tego względu tak sformułowany wobec zarządcy obowiązek - dotyczący instalacji, które są zainstalowane i użytkowane w granicach poszczególnych lokali mieszkalnych i nie dotyczą części wspólnych budynku - jest niemożliwy przez niego do wykonania.

Jednocześnie organ zaznaczył, że przepisy rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz.U. Nr 109, poz. 719 ze zm.) dają organom PSP podstawę do działania w zakresie ochrony przeciwpożarowej w tym do wydawania decyzji administracyjnych, jednakże z wyłączeniem sytuacji dotyczących wyłącznie części mieszkalnych (w których zostały samowolnie zainstalowane i użytkowane instalacje gazowe na gaz propan - butan). W takim bowiem przypadku organ PSP nie może prowadzić postępowania w tym zakresie, ze względu na treść obowiązujących przepisów ustawy o PSP.

Zdaniem organu odwoławczego stwierdzenie naruszenia przepisów przeciwpożarowych i wydanie przez organ PSP decyzji nakładającej określone obowiązki, następuje po przeprowadzeniu, przez upoważnionych funkcjonariuszy PSP, stosownych czynności kontrolno - rozpoznawczych, które są realizowane w trybie art. 23 ustawy o PSP. W myśl ustępu 11 tego przepisu kontrolujący ma prawo wstępu do wszystkich obiektów i pomieszczeń, chyba że stanowią one część mieszkalną. Przepis ten jednoznacznie wyklucza możliwość przeprowadzania, przez funkcjonariuszy PSP, czynności kontrolno - rozpoznawczych w lokalach mieszkalnych. W konsekwencji powyższego wszelkie działania, w każdej prowadzonej przed organami PSP sprawie, mogą być prowadzone wobec właściciela (oraz zarządcy lub użytkownika - w zakresie wynikającym z umowy) obiektu budowlanego - z wyłączeniem części mieszkalnych. Funkcjonariusze PSP nie mają bowiem prawa wstępu do części mieszkalnych, a tym samym nie mogą również ocenić spełnienia wymagań dotyczących użytkowania butli z gazem płynnym do zasilania urządzeń i instalacji gazowych w budynkach. Ustalenia, dokonane natomiast w oparciu o oświadczenia innych uczestników postępowania, mogłyby zostać skutecznie podważone na kolejnych jego etapach.

Nadto KW PSP podniósł, że z literatury fachowej oraz orzecznictwa wynika, że naruszenie § 157 ust. 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie - poprzez samowolne zamontowanie i użytkowanie instalacji na gaz propan - butan w lokalu mieszkalnym znajdującym się w budynku wyposażonym w instalację gazu ziemnego - podlega procedowaniu w trybie art. 66 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, stanowiącym podstawę do nałożenia przez właściwy organ nadzoru budowlanego, na właściciela (a ostatecznie nawet na użytkownika lokalu) obowiązku bądź ustanowienia właściwego w tym zakresie zakazu.

Ponieważ ustalony decyzją KP PSP obowiązek, polegający na nakazaniu zarządcy usunięcia nieprawidłowości poprzez zaprzestanie użytkowania instalacji gazowej w budynku mieszkalnym wielorodzinnym, we wskazanych lokalach, dotyczy części mieszkalnych, a więc niepodlegających kontroli organów PSP, to organ odwoławczy zobowiązany był uchylić zaskarżoną decyzję i stwierdzić bezprzedmiotowość prowadzonego postępowania.

W skardze do tutejszego Sądu skarżąca zarzuciła naruszenie art. 23 ust. 11 ustawy o PSP oraz art. 7, 77 i 104 k.p.a., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji, wydania orzeczenia o zakazie użytkowania butli z gazem propan - butan w poszczególnych lokalach i zwrotu kosztów postępowania

Zdaniem skarżącej, KW PSP swoją uwagę skupił jedynie na umowie o zarządzanie nieruchomością a pominął aspekt istnienia szeregu pojedynczych umów najmu między Gminą reprezentowaną przez PGKiM sp. z o.o. a konkretnymi użytkownikami (najemcami) lokali mieszkalnych, co stanowi naruszenie art. 7 i art. 77 k.p.a. Istnienie wskazanej umowy najmu powoduje, że obowiązki z zakresu ochrony przeciwpożarowej przechodzą na najemcę danego lokalu mieszkalnego. Wobec powyższego decyzja w sprawie nakazania zaprzestania użytkowania niebezpiecznej instalacji gazowej powinna być skierowana nie do zarządcy budynku, a do użytkownika lokalu.

Ponadto, zdaniem skarżącej organ bezpodstawnie uznał, że funkcjonariusze PSP nie mając prawa wstępu do części mieszkalnych i nie mogą ocenić czy w mieszkaniu użytkowane są butle z gazem płynnym. Powyższe wynika z przepisów rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, które pomieszczenie mieszkalne określają jako pokoje w mieszkaniu, a także sypialnie i pomieszczenia do dziennego pobytu ludzi w budynku zamieszkania zbiorowego. Przedmiot kontroli (butle z gazem) znajduje się natomiast w pomieszczeniu pomocniczym jakim jest np. kuchnia, korytarz lub łazienka. Wobec powyższego stanowisko KP PSP zawarte w uzasadnieniu zaskarżanej decyzji jest kolejnym naruszeniem przepisów prawa.

Wadliwa - zdaniem skarżącej - jest również argumentacja, że przedmiotowa sprawa wina zostać rozstrzygnięta w trybie art. 66 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane. Fakt istnienia opisywanej sytuacji stanowi zagrożenie dla życia i mienia mieszkańców budynku wielorodzinnego. Opisywane zagadnienie pozostaje w oczywistej opozycji do treści § 157 ust. 6 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, który zabrania stosowania w jednym budynku gazu płynnego i gazu z sieci gazowej. Jak natomiast stanowi art. 26 ust. 1 stawy o PSP – KP PSP, w razie stwierdzenia naruszenia przepisów przeciwpożarowych, uprawniony jest w drodze decyzji administracyjnej do nakazania usunięcia stwierdzonych uchybień w ustalonym terminie. Z tych względów zasadnym jest, aby Państwowa Straż Pożarna w granicach swoich kompetencji, wydała decyzję, o której mowa w przywołanym przepisie.

Nadto skarżąca podniosła, że o kompetencji KP PSP do rozpatrzenia przedmiotowego wniosku orzekł już w trybie przepisów art. 22 § 1 pkt 2 k.p.a. właściwy organ, tj. Starosta [...] w postanowieniu z [...] r. Postanowienie to jest już w obrocie prawnym i nie ma podstaw do jego zmiany lub uchylenia. Przepisy postępowania administracyjnego precyzyjnie regulują kwestię rozstrzygania negatywnych sporów kompetencyjnych. Wobec tego organ odwoławczy nie ma uprawnień do podważania rozstrzygnięć w przedmiocie rozstrzygania sporów kompetencyjnych.

Podsumowując, w ocenie skarżącej organem właściwym do zbadania sprawy i wydania stosownego rozstrzygnięcia są organy straży pożarnej, a decyzja o zakazie użytkowania w/w butli powinna być skierowana nie do zarządcy budynku, a do poszczególnych użytkowników lokali.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga podlegała uwzględnieniu, a to z powodu podzielenia jednego z zasadniczych zarzutów skargi związanego z naruszeniem właściwości KW PSP ustalonej w toku postępowania przez uprawniony do tego organ.

Rozpocząć należy od wskazania, że zgodnie z art. 19 k.p.a. organy administracji publicznej przestrzegają z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej, co nakłada na organy obowiązek badania swoje właściwości w każdym stadium postępowania (również odwoławczego). Przed wszczęciem postępowania z urzędu organ bada swoją właściwość, nie podejmując czynności w razie wyniku negatywnego. Przy wszczęciu postępowania na żądanie strony (jak to miało miejsce w niniejszej sprawie), w razie wyniku negatywnego takiego badania organ przekazuje podanie zgodnie z przepisami art. 65 § 1 lub art. 66 § 1 i § 3 k.p.a. (B. Adamiak, (w:) Adamiak/Borkowski, k.p.a. Komentarz, 7. wyd., Warszawa 2005, s. 126-127). Zgodnie z art. 65 § 1 k.p.a. jeżeli organ administracji publicznej, do którego podanie wniesiono, jest niewłaściwy w sprawie, niezwłocznie przekazuje je do organu właściwego. Przekazanie sprawy do organu właściwego następuje w drodze postanowienia. W taki też właśnie sposób rozpoczęło się przedmiotowe postępowanie. Mianowicie KP PSP uznał się za organ niewłaściwy w sprawie i pismem [...]., działając na podstawie art. 65 § 1 k.p.a. przekazał sprawę do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. L., jako organu właściwego.

Co przy tym istotne organ, któremu w trybie art. 65 § 1 k.p.a. zostało przekazane podanie, jest związany treścią postanowienia (art. 110 w związku z art. 126 k.p.a.). Obalenie mocy wiążącej takiego postanowienia może nastąpić jedynie w drodze sporu kompetencyjnego (na zasadach wynikających z art. 22 k.p.a.) lub w trybach nadzwyczajnych.

Innymi słowy organ, do którego przekazano sprawę na podstawie wyżej wymienionego przepisu, jeżeli uważa, że nie jest właściwym do załatwienia sprawy, powinien wystąpić z wnioskiem o rozstrzygnięciem sporu kompetencyjnego. Z przywołanej kompetencji skorzystał w sprawie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. L., który chcąc uwolnić się od skutków przekazania mu wniosku wystąpił do Starosty [...] o rozstrzygnięcie sporu o właściwość.

Właśnie w tym miejscy znajduje się kluczowy dla oceny zaskarżonej decyzji element postępowania. Mianowicie pismem z [...] r. Starosta [...] wyznaczył KP PSP jako organ właściwy do rozpatrzenia przedmiotowego wniosku. Odnosząc się natomiast do charakteru prawnego rozstrzygnięcia sporu o właściwość podnieść należy, że zarówno w doktrynie jak i w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalone jest stanowisko, że rozstrzygnięcie sporu o właściwość nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu art. 104 k.p.a. i nie przysługują na takie rozstrzygnięcie środki w administracyjnym toku instancji ani skarga do sądu administracyjnego. Rozstrzygnięcie sporu o właściwość nie następuje również w formie postanowienia, co wynika zarówno z art. 123 § 1 k.p.a., jak i z istoty sporu o właściwość między organami administracji wymienionymi w art. 22 § 1 k.p.a. Uznaje się zatem, że rozstrzygnięcie tego sporu następuje w formie aktu administracyjnego, ale nie w formach przewidzianych w postępowaniu administracyjnym (zob. A. Wróbel (w:) A. Wróbel, M. Jaśkowska, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2018, s. 224-225; B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2019, s. 188; postanowienie NSA Ośrodek Zamiejscowy w Lublinie z 28 marca 1991 r., SA/Lu 218/91, ONSA 1991, Nr 1, poz. 30).

Uznać zatem należy, że rozstrzygnięcie sporu przybiera postać zwykłego pisma urzędowego (aktu wewnętrznego), kierowanego do organów pozostających w sporze oraz stron postępowania. Forma rozstrzygnięcia sporu nie ma jednak najmniejszego wpływu na związanie organów pozostających w sporze treścią tego rozstrzygnięcia, jakim jest wskazanie konkretnego organu właściwego do załatwienia sprawy administracyjnej.

W razie zatem sporu negatywnego organ wskazany jako właściwy jest obowiązany wszcząć postępowanie, przeprowadzić je zgodnie z regułami k.p.a. i zakończyć merytoryczną decyzją. Rozstrzygnięcie sporu o właściwość ma bowiem charakter "ostateczny" i wiążący organy pozostające w sporze. Innymi słowy, organy biorące udział w sporze kompetencyjnym związane są rozstrzygnięciem tego sporu, a tym samym nie są umocowane do dokonania innej oceny właściwości do prowadzenia postępowania i wydania decyzji. Związanie to dotyczy nie tylko organu wyznaczonego lecz również organu wyższego stopnia. Przyznanie bowiem organom odwoławczym kompetencji do kontroli w trybie odwoławczym decyzji organu pierwszej instancji nie upoważnia w żaden sposób organy wyższego stopnia do podważania mocy obowiązującej rozstrzygnięcia sporu. Tym samym po jego wydaniu organ wyznaczony do rozpoznania sprawy nie może wskazywać na jego wadliwość i to niezależnie od tego, który organ - jego zdaniem - jest właściwy w sprawie. Istotne i decydujące bowiem jest, który organ został w odpowiednim trybie wyznaczony.

W tych okolicznościach, za naruszające wskazane przepisy postępowania należało uznać stanowisko KW PSP, że decyzja organu pierwszej instancji została wydana w warunkach naruszenia przepisów o właściwości, a w konsekwencji tak prowadzone postępowanie administracyjne jest bezprzedmiotowe. Kompetencja organu odwoławczego do przestrzegania z urzędu swojej właściwości rzeczowej została w przedmiotowej sprawie wyłączona rozstrzygnięciem sporu o właściwość dokonanym przez Starostę [...], a tym samy w takich okolicznościach niedopuszczalnym było odwoływanie się do przepisów o zakresie działania organu, gdyż to prowadziłoby w istocie do podważenia skuteczności tego rozstrzygnięcia.

W rozpoznawanej sprawie należało zatem przesądzić, iż organ odwoławczy wydając zaskarżoną decyzję, naruszył ww. przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W tej sytuacji za przedwczesne należało uznać pozostałe zarzuty skargi, w których skarżąca kwestionowała prawidłowość rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Zarzuty te winny bowiem zostać wzięte pod uwagę przez KW PSP w toku rozpoznawania odwołania.

Biorąc wszystko powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), uchylił zaskarżoną decyzję jako wydaną z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. O kosztach postępowania Sąd orzekł natomiast stosownie do art. 200 i art. 205 § 1 tej ustawy uwzględniając w tych kosztach wysokość uiszczonego wpisu od skargi.

Rozpoznając sprawę ponownie, KW PSP zobowiązany będzie rozpoznać odwołanie skarżącej i w zależności od wyniku postępowania w tym zakresie wydać merytoryczne rozstrzygnięcie.