Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 57/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2019-06-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 98 ust. 1 i 3, art. 129 ust. 5 pkt 3
journal: Dz.U. 2018 poz 121
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.) Sędziowie WSA Jolanta Górska Asesor WSA Magdalena Dobek - Rak po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi P. H. na decyzję Wojewody z dnia 9 listopada 2018 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę oddala skargę.


UZASADNIENIE

Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wpłynęła skarga P. H. na decyzję Wojewody (dalej jako Wojewoda) z dnia 9 listopada 2018 r. w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z dnia 10 maja 1994 r. Wójt Gminy (dalej jako Wójt) na wniosek właściciela nieruchomości położonej we wsi B., P. H., zatwierdził projekt podziału działki nr [..] (w decyzji błędnie wskazano działkę o nr. [..]) na działki nr [..]-[..]. W pkt 2 decyzji organ stwierdził, że po uprawomocnieniu się decyzji działka nr [..] o powierzchni 0,0285 ha przejdzie na własność Gminy bez odszkodowania. Zgodnie z projektem podziału, stanowiącym załącznik graficzny do decyzji, działka nr [..] została przeznaczona pod drogę dojazdową. Decyzja ta stała się ostateczna w dniu 11 maja 1994 r., w związku ze zrzeczeniem się prawa do odwołania przez adresata decyzji.

Pismem z dnia 27 czerwca 2017 r. skarżący zwrócił się do Wójta z wnioskiem o podjęcie rokowań w przedmiocie ustalenia wysokości odszkodowania w związku z przejęciem przez gminę działek nr [..]-[..] w B., gmina W. W odpowiedzi, pismem z dnia 17 sierpnia 2017 r. Wójt poinformował, że roszczenie o odszkodowanie za działkę nr [..] jest niezasadne.

Następnie pismem z dnia 31 sierpnia 2017 r. skarżący wystąpił z wnioskiem do Starosty o ustalenie odszkodowania w związku z przejęciem z mocy prawa przez gminę działki nr [..].

W toku postępowania Wójt pismem z dnia 20 września 2017 r. przekazał Staroście informację, że zgodnie z treścią decyzji podziałowej działka nr [..] przeszła na własność Gminy nieodpłatnie.

Po przeprowadzonym postępowaniu oraz w oparciu o sporządzony w jego toku operat szacunkowy Starosta, wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, decyzją z dnia 23 stycznia 2018 r. ustalił na rzecz P. H. odszkodowanie w wysokości 10.100 zł za przedmiotową działkę, zobowiązując do jego wypłaty Wójta. Podstawą prawną rozstrzygnięcia był art. 129 ust. 1 i 5 w związku z art. 98 ust. 1 i 3, art. 130, art. 132 ust. 1a i 2 oraz art. 134 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r., poz. 121 ze zm.), dalej jako u.g.n.

Od powyższej decyzji odwołanie wniósł Wójt Gminy stwierdzając, iż przedmiotowe postępowanie powinno zostać umorzone jako bezprzedmiotowe, gdyż w odniesieniu do przedmiotowej działki doszło do porozumienia między stronami, albowiem właściciel we wniosku o podział złożył oświadczenie o przekazaniu działki na rzecz Gminy.

Po rozpatrzeniu odwołania Wojewoda decyzją z dnia 9 listopada 2018 r. uchylił w całości zaskarżoną decyzję (pkt 1) i umorzył postępowanie pierwszej instancji w całości (pkt 2).

Wojewoda w pierwszej kolejności ustalił, że przedmiotowa działka została wydzielona na podstawie art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r., nr 30, poz. 127, ze zm.), dalej jako u.g.g.w., a jedną z przesłanek koniecznych do spełnienia dla przejścia za odszkodowaniem działki na własność gminy było przeznaczenie tej działki pod budowę ulicy, przy czym ulica ta nie musiała być zaliczona do żadnej z kategorii dróg publicznych. Ważne natomiast by ulica ta miała charakter ogólnodostępny i była przeznaczona do obsługi działek powstałych w wyniku podziału nieruchomości. Oceniając zebrany w sprawie materiał dowodowy Wojewoda stwierdził, że podział nieruchomości doprowadził do wydzielenia działki nr [..] pod ulicę, która stanowiła ogólnodostępny ciąg komunikacyjny. Wynika to ze sporządzonego operatu szacunkowego z dnia 21 listopada 2017 r. (str. 5) oraz zdjęć do niego dołączonych. Tym samym spełnione wszystkie przesłanki określone w art. 10 ust. 5 u.g.g.w. uprawniające do stwierdzenia, że zaistniał skutek w postaci przejścia prawa własności działki nr [.] na rzecz gminy. Także z zapisów działu II Księgi wieczystej wynika, że decyzja podziałowa z dnia 10 maja 1994 r. wywołała skutek prawny w postaci przejścia działki na własność Gminy, a skutek ten został ujawniony poprzez właściwe w niej wpisy.

Wobec tych ustaleń Wojewoda stwierdził, że spełnione zostały wszystkie przesłanki z art. 98 u.g.n. do ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Jednakże organ odwoławczy nie zgodził się ze stanowiskiem Starosty, że w przedmiotowej sprawie nie doszło do uzgodnienia wysokości odszkodowania za wywłaszczony grunt. Jak wskazał organ odwoławczy, w toku postępowania pozyskano poświadczoną za zgodność z kopią kserokopię wniosku P. H. z dnia 7 maja 1994 r. o zatwierdzenie projektu podziału działki nr [..], w którym oświadczył, że "działkę nr [..] o powierzchni 285 m2, stanowiącą drogę dojazdową do nowo wydzielonych działek przekazuję na rzecz Gminy nieodpłatnie". W związku z tym także w decyzji podziałowej z dnia 10 maja 1994 r. wskazano, że "działka nr [..] (...) przechodzi na własność Gminy - bez odszkodowania". Skoro zaś ważność tej czynności prawnej (zrzeczenia się odszkodowania) nie została skutecznie zakwestionowana przed sądem przez żadną ze stron, Wojewoda był zobowiązany do uwzględnienia wszystkich skutków prawnych wynikających z tego oświadczenia.

Odnosząc się też do kwestii daty złożenia oświadczenia o zrzeczeniu się odszkodowania organ stwierdził, że wprawdzie zostało ono złożone trzy dni przed wydaniem decyzji podziałowej, lecz właściciel wiedział już, że w wyniku podziału działki nr [..] powstanie działka nr [..] o określonej powierzchni, co jasno wynika z treści wniosku. Przedmiot zrzeczenia się został zatem jednoznacznie określony i nie budzi wątpliwości.

W świetle tego, oraz z uwagi na treść wyroku Sądu Najwyższego z dnia 18 stycznia 2018 r., sygn. V CSK 261/17, Wojewoda uznał, że sprawie brak jest podstaw do ustalenia odszkodowania za przedmiotową działkę, a zatem prowadzone w tym przedmiocie postępowanie stało się bezprzedmiotowe.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego strona domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji, zarzucając:

1) błąd w ustaleniach faktycznych prowadzący do ustalenia jakoby pomiędzy skarżącym a Gminą doszło do dokonania uzgodnień, które skutkowałyby utratą należnego skarżącemu z tytułu wywłaszczenia odszkodowania,

2) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 105 § 1 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie i umorzenie postępowania w I instancji w całości, mimo braku podstaw ku temu,

3) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 8 § 1 i 2 k.p.a. poprzez naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej oraz zasady nieodstępowania od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw administracyjnych o tożsamym stanie faktycznym i prawnym bez uzasadnionych przyczyn, polegające na wydaniu zaskarżonej decyzji z pominięciem ugruntowanego i jednolitego dorobku orzecznictwa i doktryny, prezentującego odmienne niż zajęte przez organ stanowisko w sprawie, a przy tym w oparciu o incydentalne orzeczenie Sądu Najwyższego zapadłe w całkowicie odmiennym stanie faktycznym,

4) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 98 ust. 3 u.g.n. w zw. z art. 10 ust. 5 u.g.g.w., polegające na jego błędnym zastosowaniu i uznaniu, że przepis ten dopuszcza możliwość zrzeczenia się prawa do odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone na rzecz gminy z przeznaczeniem pod drogi zanim jeszcze decyzja podziałowa zostanie wydana lub zanim stanie się prawomocna,

5) naruszenie prawa materialnego, tj. 98 ust. 3 u.g.n. w związku z art. 10 ust. 5 u.g.g.w. w zw. z art. 58 § 1 kodeksu cywilnego polegające na uznaniu, że rzekomo złożone przez skarżącego oświadczenie o zrzeczeniu się prawa do odszkodowania stanowiło skuteczne zrzeczenie się przez niego prawo do odszkodowania, mimo iż czynność taka nosiłaby znamiona czynności prawnej mającej na celu obejście prawa, tj. art. 128 ust. 1 u.g.n. nakazującego wypłatę odszkodowania odpowiadającego wartości wywłaszczonego prawa oraz art. 21 ust. 2 Konstytucji RP dopuszczającego wywłaszczenie za słusznym odszkodowaniem,

6) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 98 ust. 3 u.g.n. w związku z art. 10 ust. 5 u.g.g.w. w zw. z art. 56 oraz art. 60 kodeksu cywilnego poprzez niezastosowanie wymienionych przepisów kodeksu cywilnego, czego wyrazem jest uznanie, iż deklaracja złożona przez skarżącego stanowiła skuteczne zrzeczenie się przez niego prawa do odszkodowania, mimo iż w okolicznościach niniejszej sprawy już w dniu 27 czerwca 2017 r. skarżący wystąpił do Wójta Gminy z zaproszeniem do podjęcia negocjacji w sprawie ustalenia należnego mu odszkodowania, a następnie pismem z dnia 31 sierpnia 2017 r. wystąpił do Starosty z żądaniem ustalenia i wypłaty odszkodowania, czym skarżący ponad wszelką wątpliwość dał wyraz odwołaniu ewentualnie wcześniej złożonego oświadczenia o rezygnacji z przysługującego mu odszkodowania.

Ponadto skarżący wniósł o przeprowadzenie dowodu z dokumentów, w tym oryginału oświadczenia z dnia 7 maja 1994 r. celem ustalenia jego treści, personaliów osób biorących udział w jego sporządzaniu i okoliczności, w jakich został sporządzony, a także wniósł o przeprowadzenie dowodu z oświadczeń na okoliczność ustalenia, iż praktyka nakłaniania właścicieli dzielonych nieruchomości do zrzeczenia się należnego im z tytułu wywłaszczenia odszkodowania, względnie wyrażenia zgody na jego symboliczna wysokość jeszcze przed uprawomocnieniem się decyzji podziałowej była, a może jest nadal, powszechnie stosowana przez Gminę.

W skardze zawarto też wniosek o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, oraz o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.

W piśmie procesowym z dnia 5 lutego 2019 r. uczestnik postępowania, Gmina, wniosła o oddalenie skargi jako niezasadnej oraz nieuwzględnienie dowodów w postaci dokumentów zgłoszonych w skardze jako nie mających związku z niniejszą sprawą, gdyż dotyczących innych właścicieli nieruchomości, innych nieruchomości i innych postępowań administracyjnych. W uzasadnieniu strona stanęła na stanowisku, że skoro brak jest przeszkód prawnych do prowadzenia negocjacji w sprawie odszkodowania przed wydaniem decyzji podziałowej, to nie ma również przeszkód do prowadzenia tych negocjacji w trakcie trwania sprawy administracyjnej lub nawet przed złożeniem wniosku o podział nieruchomości. Zdaniem Gminy ustawa o gospodarce nieruchomości nie reguluje ani trybu ani warunków prowadzenia tego typu negocjacji, zatem należy do nich stosować reguły przewidziane dla umów cywilnoprawnych. Strona nie zgodziła się też z zarzutem naruszenia zasady zaufania do organów państwa wskazując, że organy administracji nie są związane orzecznictwem sądów w innych sprawach, zatem mogły przychylić się do stanowiska Sądu Najwyższego z dnia 18 stycznia 2018 r., który wprawdzie został wydany na bazie konkretnego stanu faktycznego, ale odpowiadał na ogólne pytanie dotyczące możliwości ustalania odszkodowania za nieruchomość wydzieloną pod drogę publiczną przed dniem, w którym decyzja o podziale stała się ostateczna. Zdaniem Gminy nie sposób też potraktować wniosku o ustalenie odszkodowania jako odwołania oświadczenia złożonego w dniu 6 sierpnia 1998 r. o zrzeczeniu się odszkodowania, albowiem nie podano przyczyny uchylenia się od skutków oświadczenia ani stwierdzenia, że strona uchyla się id skutków swojego oświadczenia woli.

W piśmie procesowym z dnia 26 marca 2019 r. skarżący ustosunkował się do stanowisko Gminy, wnosząc także o przeprowadzenie dowodu z oświadczenia z dnia 15 stycznia 2019 r. o cofnięciu deklaracji o zamiarze nieodpłatnego przekazania na własność Gminy działki drogowej nr [..] oraz pisma z dnia 15 marca 2019 r. wraz z dowodem jego doręczenia Wójtowi, na okoliczność, że między skarżącym a Gminą nie doszło do zawarcia umowy o odszkodowaniu za działkę.

W piśmie tym skarżący zwrócił też uwagę, że w dacie wydania decyzji podziałowej art. 98 ust. 3 u.g.n. nie obowiązywał, a kwestie związane z wywłaszczeniem nieruchomości i ustalaniem odszkodowania były kompleksowo uregulowane w ustawie o gospodarce gruntami. Przepisy tej ustawy wprost przewidywały, że ustalenie odszkodowania nastąpić powinno w drodze decyzji administracyjnej i wykluczały negocjacje. W konsekwencji nie sposób zaakceptować stanowiska Gminy, że między organem a skarżącym mogło dość do jakichkolwiek uzgodnień w zakresie odszkodowania. Skarżący podjął też polemikę z zasadnością stanowiska wyrażonego przez Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 18 stycznia 2018 r. i możliwością zastosowania postawionej w nim tezy w niniejszej sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 oraz art. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Na podstawie art. 134 § 1 w związku z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.), sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia następuje między innymi w sytuacji, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.

W ocenie sądu zaskarżona w niniejszej sprawie decyzja Wojewody z dnia 9 listopada 2018 r. uchylająca w całości decyzję Starosty z dnia 23 stycznia 2018 r. oraz umarzająca postępowanie w zakresie objętym wnioskiem skarżącego z dnia 31 sierpnia 2017 r. o ustalenie odszkodowania za prawo własności działki nr [..], jest zgodna z prawem. Organ administracji drugiej instancji zasadnie uznał, że w świetle obowiązującej ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r., poz. 21 ze zm., dalej jako u.g.n.), brak było przesłanek do ustalenia i wypłaty skarżącemu odszkodowania za wskazaną we wniosku nieruchomość i z tego względu prowadzone w tej sprawie postępowanie administracyjne należało umorzyć.

W niniejszej sprawie organy procedowały w oparciu o przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, która reguluje m.in. kwestie związane z wywłaszczaniem nieruchomości i ustalaniem odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości (rozdział 4 "Wywłaszczanie nieruchomości" i rozdział 5 "Odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości"). Jak zaś stanowi art. 112 ust. 2 i 3 u.g.n., wywłaszczenie nieruchomości polega na odjęciu lub ograniczeniu, w drodze decyzji, prawa własności, prawa użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego na nieruchomości i może być ono dokonane, jeżeli cele publiczne nie mogą być zrealizowane w inny sposób niż przez pozbawienie lub ograniczenie praw do nieruchomości, a prawa te nie mogą być nabyte w drodze umowy. O wywłaszczeniu orzeka starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej (art. 112 ust. 4 ustawy). Wywłaszczenie, zgodnie z art. 128 ust. 1 ustawy następuje za odszkodowaniem na rzecz osoby wywłaszczonej odpowiadającym wartości tych praw. Z art. 119 ust. 1 pkt 7 ustawy wynika, że ustalenie odszkodowania jest obligatoryjnym elementem decyzji o wywłaszczeniu. Wysokość tego odszkodowania podlega ustaleniu i wypłacie według ściśle określonych reguł wskazanych w art. 130 - 132 ustawy. Z treści tych przepisów wynika, że zarówno wywłaszczenie, jak i ustalenie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość zostało przekazane do kompetencji organów administracji, a tryb ustalenia odszkodowania został uregulowany w sposób wiążący dla organu i niedopuszczający odstępstw od przyjętej regulacji i niezależny od woli stron postępowania.

Następnie przepis art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. przewiduje, że starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. Przepis ten ma więc zastosowanie w sytuacjach, w których w ogóle nie doszło do ustalenia ekwiwalentu (odszkodowania) za odebraną nieruchomość.

Według art. 98 ust. 1 zd. 1 u.g.n., działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Natomiast zgodnie z art. 98 ust. 3 u.g.n. za działki gruntu, o których mowa w ust. 1, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Przepis art. 131 stosuje się odpowiednio. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości.

W niniejszej sprawie decyzja podziałowa z dnia 10 maja 1994 r. wydana została na podstawie art. 10 ust. 1, 3 i 5 u.g.g.w. Przepis art. 10 ust. 1 tej ustawy stanowił, że podział nieruchomości może nastąpić, jeżeli jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Grunty wydzielone pod budowę ulic z nieruchomości objętej na wniosek właściciela podziałem przechodzą na własność gminy z dniem, w którym decyzja lub orzeczenie o podziale stały się ostateczne lub prawomocne, za odszkodowaniem ustalonym według zasad obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości (ust. 5).

Analiza wskazanych przepisów wskazuje, że obie regulacje dotyczące wywłaszczania nieruchomości, zarówno obowiązująca w dacie zatwierdzenia podziału przedmiotowej działki, jak i aktualna, przewidują prawo do uzyskania odszkodowania za grunty przejęte na własność podmiotu publicznego pod budowę dróg publicznych – zgodnie z art. 98 ust. 1 i 3 u.g.n., bądź pod budowę ulic – zgodnie z art. 10 ust. 5 ug.g.w.

Ponadto redakcja art. 98 ust. 3 u.g.n. wskazuje także, że odszkodowanie za działki gruntu przejęte na własność podmiotów publicznoprawnych, jako wydzielone pod drogi publiczne w ramach podziału nieruchomości, w pierwszej kolejności podlega uzgodnieniu pomiędzy ich dotychczasowym właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a podmiotem publicznoprawnym, który przejął te działki gruntu. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, wówczas na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie jest ustalane przez starostę w drodze decyzji, według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczeniu nieruchomości. Jednocześnie przeprowadzenie rokowań jest obligatoryjne i musi być udokumentowane. Ustalenie wysokości odszkodowania w wyniku rokowań skutkuje zawarciem umowy pomiędzy dotychczasowym właścicielem (właścicielami) a organem administracji (nabywcą nieruchomości), która w całości podlega regulacji przepisów prawa cywilnego, a roszczenia z niej wynikające - właściwości sądu powszechnego. Reasumując, obydwa tryby ustalania odszkodowania są odmienne, a zależność pomiędzy nimi sprowadza się do tego, że skuteczne uruchomienie drugiego z nich jest możliwe jedynie wtedy, jeżeli do uzgodnienia na drodze cywilnoprawnej nie dojdzie.

W niniejszej sprawie, w decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości w pkt 2 organ stwierdził, że wydzielona działka nr [..], która zgodnie z projektem podziału została przeznaczona pod drogę, przechodzi na własność Gminy nieodpłatnie. Z akt sprawy nie wynikało przy tym, ażeby skarżący uzyskał za tę działkę odszkodowanie. Natomiast w toku postępowania wywołanego wnioskiem skarżącego o ustalenie odszkodowania Urząd Gminy przesłał kopię poświadczonego za zgodność z oryginałem wniosku skarżącego z dnia 7 maja 1994 r. o podział działki nr [..]. We wniosku tym właściciel oświadczył jednocześnie, że działkę nr [..] o powierzchni 285 m2, stanowiącą drogę dojazdową, przekazuje na rzecz Gminy nieodpłatnie.

Rozpoznając niniejszą sprawę w postępowaniu odwoławczym Wojewoda stwierdził w pierwszej kolejności spełnienie wszystkich przesłanek z art. 98 ust. 1 u.g.n. umożliwiających ustalenie odszkodowania, tj. wydzielenie na wniosek właściciela, w drodze decyzji administracyjnej, działki gruntu z przeznaczeniem pod drogę. W tej zaś sytuacji istotą sporu pomiędzy stronami pozostaje, czy były właściciel działki nr [..] wydzielonej przy podziale pod drogę, mógł skutecznie wnieść o ustalenie odszkodowania z tytułu przejścia własności tej działki na rzecz Gminy i jaki skutek miało zrzeczenie się przez niego odszkodowania.

W ocenie sądu stanowisko zaprezentowane przez organ drugiej instancji w tej kwestii jest prawidłowe.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym na tle wykładni art. 98 ust. 1 i 3 u.g.n. przyjmowano, że ustawowy obowiązek wypłaty odszkodowania za działki przejęte pod drogi powstaje dopiero, gdy decyzja o zatwierdzeniu podziału dokonanego na wniosek właściciela nieruchomości stanie się ostateczna. W konsekwencji dopiero po uprawomocnieniu się decyzji zatwierdzającej podział strony mogą poczynić wiążące je uzgodnienia w kwestii odszkodowania (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 22 stycznia 2013 r., sygn. akt II SA/Ol 1223/12; wyrok WSA w Szczecinie z dnia 5 czerwca 2013 r., sygn. akt II SA/ Sz 319/13; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 22 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Gd 501/17, dostępne w CBOSA na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Podobne stanowisko prezentuje się w odniesieniu do kwestii zrzeczenia się odszkodowania dopuszczając je dopiero po uzyskaniu cechy ostateczności przez decyzję administracyjną zatwierdzającą projekt podziału na wniosek właściciela nieruchomości.

Jednakże, jak stwierdził Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 18 stycznia 2018 r., w sprawie o sygn. akt V CSK 261/17, wysokość odszkodowania za nieruchomość wydzieloną pod drogę publiczną może być uzgodniona między właścicielem a właściwym organem także przed dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne (art. 98 ust. 1 i 3 u.g.n.). W ocenie Sądu Najwyższego decydujące znaczenie ma w tej sytuacji aspekt podmiotowy uzgodnienia wynikający z brzmienia art. 98 ust. 3 u.g.n. Wysokość odszkodowania jest ustalana pomiędzy właścicielem a organem, a konsekwencją przyjęcia zakwestionowanego przez Sąd Najwyższy dotychczasowego sądów administracyjnych jest to, że w istocie to nie właściciel a były właściciel jest uprawniony do uzgodnienia wysokości odszkodowania z organem.

Orzeczenie Sądu Najwyższego zapadło wprawdzie w odmiennych od niniejszej sprawy okolicznościach faktycznych, co jednak nie przeszkadza trafnych ogólnych spostrzeżeń co do wykładni art. 98 ust. 3 u.g.n. zastosować w okolicznych niniejszej sprawy. Sąd wojewódzki nie znalazł argumentów przemawiających za uzależnieniem takiej wykładni od istnienia związku wniosku o podział wyłącznie ze wspólnym przedsięwzięciem z gminą, z którym miał do czynienia Sąd Najwyższy w sprawie o sygn. akt V CSK 261/17.

W omawianym wyroku Sąd Najwyższy nawiązał również do możliwości zrzeczenia się przez właściciela odszkodowania za nieruchomość wydzieloną pod drogę publiczną opierając się, na wynikającej z art. 508 ustawy z dnia 23 kwietnia 1963 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2018 r., poz. 1025 ze zm., dalej jako k.c.), instytucji umownego zwolnienia dłużnika z długu. Przepis ten stanowi, że zobowiązanie wygasa, gdy wierzyciel zwalnia dłużnika z długu, a dłużnik zwolnienie przyjmuje. O ile kwestia zwolnienia z długu już istniejącego nie budzi w świetle art. 508 k.c. wątpliwości, to mogą one powstać w sytuacji, gdy przedmiotem umów miałby być, jak w niniejszej sprawie, dług, który w chwili zwolnienia jeszcze nie istniał i nie był skonkretyzowany co do wysokości. Doktryna i orzecznictwo sądów powszechnych dopuszcza jednak możliwość zwolnienia z długu przyszłego wskazując, że przedmiotem zwolnienia może być nie tylko dług wymagalny, lecz także dług niewymagalny (por. R. Morek [w:] J. Ciszewski, Komentarz, 2013, t. II, s. 951), a nawet dług przyszły. Podobnie jak w przypadku wierzytelności przyszłej, również zwolnienie z długu przyszłego wymaga oczywiście, oprócz wskazania osoby wierzyciela i dłużnika, dostatecznego sprecyzowania przyszłego obowiązku świadczenia, od którego dłużnik ma być zwolniony. Przewidywania dotyczące możliwości powstania długu powinny być oparte na określonej, dostatecznie ukształtowanej podstawie prawnej (por. P. Drapała, Zwolnienie z długu, PS 2002, nr 7–8, s. 113 i n.; K. Zagrobelny, Glosa do wyroku SN z dnia 3 października 2003 r., sygn. akt IV CK 202/02, OSP 2005, z. 6, poz. 75; wyrok SN z dnia 3 października 2008 r., sygn. akt I CSK 125/08, LEX nr 510988).

W orzecznictwie Sądu Najwyższego (wyrok z dnia 3 października 2008 r., sygn. akt I CSK 125/08, LEX nr 510988) wyrażono jednoznaczny pogląd, że za dopuszczalnością zwolnienia się z długu przyszłego przemawia przesądzona już (m.in. uchwałą z 19 września 1997 r., sygn. akt III CZP 45/97, OSNC 1998, Nr 2, poz. 22) możliwość dokonania przelewu wierzytelności przyszłej. Jak wskazał wówczas Sąd Najwyższy, jeżeli zważyć, że wierzytelność i dług opisują to samo zjawisko prawne, a zasadnicza różnica między nimi sprowadza się do tego, że czynią to z innych pozycji podmiotowych, to trudno przyjmować dopuszczalność rozporządzenia wierzytelnością przyszłą i jednocześnie odmawiać możliwości rozporządzenia takim samym długiem. Nie bez znaczenia jest także to, że w ramach umowy zwolnienia z długu, mimo że akcent jest położony na to ostatnie pojęcie, w istocie rzeczy dochodzi do rozporządzenia wierzytelnością. Następnie Sąd Najwyższy wskazał, że podobnie jak w wypadku wierzytelności przyszłej, również zwolnienie z długu przyszłego wymaga dostatecznego sprecyzowania obowiązku świadczenia, od którego dłużnik ma być zwolniony. Przewidywania dotyczące możliwości powstania długu powinny być oparte na określonej, dostatecznie ukształtowanej sytuacji prawnej. Również w wyroku z dnia 5 listopada 1999 r., sygn. akt III CKN 423/98, OSNC 2000, nr 5, poz. 92) Sąd Najwyższy opowiedział się za możliwością zbycia także wierzytelności nieoznaczonej dokładnie w umowie przelewu, o ile można ją określić na podstawie treści stosunku zobowiązaniowego, z którego wynika.

Przywołane orzecznictwo dopuszcza co do zasady możliwość zwolnienia z długu przyszłego przy czym nie ulega wątpliwości, że w tym celu konieczna jest możliwość określenia tej przyszłej wierzytelności, a więc dostatecznego sprecyzowania obowiązku świadczenia. Innymi słowy, jeśli istnieje możliwość określenia długu na podstawie stanowiącego jego źródło stosunku prawnego, do którego zwolnienie z długu się odwołuje, dług ten nie musi być określony kwotowo, jeśli z tego stosunku zobowiązaniowego jednoznacznie wynika jego przedmiot.

Mając to na uwadze w orzecznictwie administracyjnym dopuszcza się więc możliwość zrzeczenia się przez właściciela nieruchomości odszkodowania za nieruchomość wydzieloną pod drogę publiczną. Przy czym przyjmując, że zrzeczenie to może nastąpić także przed ukształtowaniem się wierzytelności w formie ostatecznej decyzji wskazuje się, że warunkiem skuteczności zrzeczenia jest odpowiednie skonkretyzowanie sytuacji prawnej, z której roszczenie o odszkodowanie ma wynikać.

Z oświadczenia złożonego przez skarżącego w niniejszej sprawie wynika, że zrzekł się on prawa do odszkodowania za działkę nr [..] powstałą w wyniku podziału działki nr [..], wydzieloną pod drogi, o powierzchni 285 m2. Oświadczenie zostało opatrzone datą jego złożenia oraz podpisem właściciela nieruchomości P. H. W ocenie sądu precyzyjna treść oświadczenia o zrzeczeniu się odszkodowania świadczy o tym, że skarżący miał pełną wiedzę i rozeznanie, która dokładnie działka podlegać miała podziałowi, jakie w jego wyniku powstaną działki i na jakie cele przeznaczone. Oznacza to, że dane niezbędne do ustalenia wysokości odszkodowania, tj. wielkość powstałej działki, były skarżącemu znane przed wydaniem decyzji zatwierdzającej podział w momencie składania oświadczenia o zrzeczeniu się prawa do odszkodowania. Przewidywania dotyczące możliwości powstania roszczenia o odszkodowanie (a po stronie gminy obowiązku jego wypłaty) oparte zostały na określonej, dostatecznie ukształtowanej sytuacji prawnej.

Wobec uznania, że w takich okolicznościach możliwe byłoby uzgodnienie wysokości odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę, to niekonsekwencją byłoby wykluczenie możliwości zrzeczenia się prawa do odszkodowania, które powstanie w przyszłości, gdy w systemie prawa na zasadzie art. 508 k.c. akceptuje się zwolnienie się z długu przyszłego.

W ocenie sądu do takiego zrzeczenia się odszkodowania za konkretną działkę doszło właśnie w niniejszej sprawie, co Wojewoda prawidłowo uwzględnił. Skuteczności tej czynności prawnej nie podważano zaś w taki sposób, który wywarłby wpływ na wynik postępowania administracyjnego o odszkodowanie. Podkreślenia wymaga, że uchylenie się od skutków wad oświadczenia woli musi odbywać się w trybie postępowania cywilnego (przed sądem powszechnym), a nie przed organami administracyjnymi. Takie stanowisko prezentowane jest w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. wyrok z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt I OSK 31/17, dostępny w CBOSA), gdzie wskazuje się, że "do oceny skuteczności uzgodnień, o których mowa w art. 98 ust. 3 u.g.n., a więc instytucji cywilnoprawnej, muszą mieć zastosowanie regulacje właściwe prawu cywilnemu. Skoro więc strony zawrą umowę w kwestii dotyczącej odszkodowania za nieruchomość, której własność przeszła – z mocy prawa – na rzecz jednostki publicznoprawnej, to ocena ważności i skuteczności tej umowy, w tym warunki, jakie ona winna spełniać i ustalenie treści stosunku prawnego, jaki ta umowa między stronami tworzy, należy do drogi cywilnej. W tym zakresie organ nie może zatem kwestionować, że umowa zawierająca owe uzgodnienia dotknięta jest jedna z wad oświadczenia woli. W przypadku sporu między stronami rozstrzyganie o tego rodzaju kwestiach należy bowiem do kompetencji sądu cywilnego (art. 2 § 1 kodeksu postępowania cywilnego) (...)".

W konsekwencji, wady oświadczenia woli w rozumieniu przepisów art. 82-88 k.c. nie mogą stanowić przedmiotu badania w postępowaniu administracyjnym i również sąd administracyjny nie jest właściwy do badania ewentualnego naruszenia przepisów prawa cywilnego (art. 82 k.c.), w tym do ustalania istnienia wad oświadczenia woli, gdyż sprawowany przez sądy administracyjne wymiar sprawiedliwości stanowi sądową kontrolę zgodności z prawem (legalności) działalności administracji publicznej. Tym samym twierdzenia i dowody przedstawione przez skarżącego przy piśmie procesowym z dnia 26 marca 2019 r. nie mogą być skuteczne, bo kwestia ważności porozumienia między stronami pozostaje poza kompetencją organów administracji publicznej i sądu administracyjnego.

Wątpliwości sądu nie budziła również treść podjętego przez Wojewodę rozstrzygnięcia, albowiem konsekwencją ustalenia przez organ wyższego stopnia, że zawarte zostało porozumienie dotyczące odszkodowania za działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne (w tej sprawie mające postać zrzeczenia się odszkodowania), jest wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji organu pierwszej instancji ustalającej odszkodowanie i umorzenie postępowania pierwszej instancji - w całości, gdyż sprawa nie może zostać rozstrzygnięta co do jej istoty. Związane jest to z faktem, że przepis art. 98 ust. 3 zd. 1 u.g.n. jako zasadę wprowadza uzgodnienie odszkodowania i dopiero gdy do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości (art. 98 ust. 3 zd. 3).

W świetle przedstawionych wyżej okoliczności sąd uznał, że zarzuty skargi nie mogły odnieść zamierzonego skutku. Nie znajdują uzasadnienia zarzuty naruszenia przepisów postępowania, albowiem w ocenie sądu postępowanie dowodowe zostało przeprowadzone w sposób wyczerpujący, co umożliwiło organowi odwoławczemu ustalić, w sposób nie budzący wątpliwości, stan faktyczny rozpoznawanej przez niego sprawy. Okoliczność, iż skarżący oczekiwał odmiennej oceny zgromadzonego materiału dowodowego nie świadczy o uchybieniach w postępowaniu dowodowym.

W ocenie orzekającego sądu także uwzględnienie aktualnego orzecznictwa Sądu Najwyższego, prezentującego pogląd odmienny od dotychczasowego stanowiska sądów administracyjnych i doktryny w kwestii możliwości zrzeczenia się odszkodowania przed uzyskaniem ostateczności przez decyzję podziałową, nie stanowi, wbrew zarzutom skargi, naruszenia zasady zaufania obywateli do organów państwa i zakazu odstępowania bez nieuzasadnionej przyczyny od utrwalonej praktyki działania organów w danej kwestii. Stanowisko uznające dopuszczalność zrzeczenia się przez byłego właściciela odszkodowania za przejętą nieruchomość przed uprawomocnieniem się decyzji podziałowej zasługuje na aprobatę i takiej też oceny dokonują sądy administracyjne w najnowszym orzecznictwie. W szczególności teza ta została zaakceptowana przez Naczelny Sąd Administracyjny, który uznał, że w świetle orzeczenia Sądu Najwyższego weryfikacji winien ulec dotychczasowy pogląd sądów administracyjnych dotyczący momentu dokonywania uzgodnień, o których mowa w art. 98 ust. 3 u.g.n. (tak NSA w wyroku z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt I OSK 31/17, dostępnym w CBOSA). Powyższe oznacza, że uwzględnienie przez Wojewodę omawianego, w pełni słusznego, poglądu Sądu Najwyższego i odstąpienie tym samym od dotychczasowej utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw, było uzasadnione i nie stanowiło naruszenia zasady zaufania obywateli do organów.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.

Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszonym, do czego uprawniony był stosownie do art. 119 pkt 2 p.p.s.a., bowiem zarówno skarżący jaki i Wojewoda wnieśli o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a pozostałe strony postępowania w terminie ustawowym nie zażądały przeprowadzenia rozprawy.