Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1658/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-12-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6160 Ochrona gruntów rolnych i leśnych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 7 ust. 2 pkt 1
journal: Dz.U. 2013 poz 1205
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Paweł Groński (spr.), Sędziowie sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, sędzia WSA Krystyna Napiórkowska, Protokolant ref. staż. Paweł Smulski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi Burmistrza K. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze gruntów rolnych 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz skarżącego Burmistrza K. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r., znak: [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi (dalej: Minister), działając w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego -tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm. (dalej: kpa) oraz art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 roku o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t. j. Dz. U. z 2013 r., poz. 1205 ze zm., dalej: u.o.g.r.l.) - po rozpatrzeniu wniosku Burmistrza K. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] kwietnia 2014 r., znak: [...], mocą której nie została wyrażona zgoda na przeznaczenie na cele nierolnicze 90,5563 ha gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas III, położonych w obrębie D., gmina K., w granicach działki ozn. nr ewid. [...], w konturach oznaczonych na załącznikach graficznych, stanowiących integralną część wniosku Burmistrza K. z [...] maja 2012 roku, znak: [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Z akt postępowania administracyjnego wynika, że Burmistrz K., działając na podstawie art. 7 ust. 3 u.o.g.r.l. wystąpił do Ministra z wnioskiem z dnia [...] maja 2012 r., znak: [...]o wyrażenie zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze 90,5563 ha gruntów rolnych klas III, położonych w obrębie ewid. D., w granicach dz. nr ewid. [...], przewidzianych w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pod tereny działalności produkcyjno-usługowej wraz z towarzyszącą infrastrukturą techniczną i komunikacją.

Burmistrz K. wskazał we wniosku m. in. na fakt, iż potencjalni inwestorzy poszukują dużych obszarowo terenów o powierzchni powyżej 100-150 ha, spełnienie kryterium powierzchniowego jest warunkiem koniecznym realizacji inwestycji, zaś planowana lokalizacja stanowi zwarty obszar, położony przy głównym ciągu komunikacyjnym z dostępem do bocznicy kolejowej, uzbrojony we wszystkie media. Wskazał także, że objęty wnioskiem teren został zgłoszony do bazy ofert inwestycyjnych Polskiej Agencji Informacji i Inwestycji Zagranicznych oraz jest promowany przez Centrum Obsługi Inwestorów i Eksporterów Urzędu Marszałkowskiego w S. Dodatkowo teren ten rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia [...] marca 2012 roku zmieniającym rozporządzenie w sprawie [...]specjalnej strefy ekonomicznej (Dz. U. z 2012 r., poz. [...]) został włączony w granice Podstrefy K. wchodzącej w skład [...] specjalnej strefy ekonomicznej. Burmistrz K. podał również, że atrakcyjność terenu podniesie uruchomienie lotniska w roku 2015, w Z., który oddalony jest o ok. 30 km od wnioskowanego terenu, a brak planu zagospodarowania przestrzennego dla tego terenu z przeznaczeniem wnioskowanych gruntów na cele nierolnicze był podstawową przyczyną, przez którą m.in. firma S., produkująca dla grupy I. nie zdecydowała się na realizację inwestycji na terenie gminy K.

Marszałek Województwa [...] pismem z dnia [...] lipca 2012 roku, znak: [...], przekazał ww. wniosek Burmistrza K. pozytywnie opiniując przeznaczenie na cele nierolnicze wnioskowanych gruntów rolnych.

Decyzją z dnia [...] października 2012 roku, znak: [...], Minister umorzył postępowanie w sprawie przeznaczenia na cele nierolnicze 90,5563 ha gruntów rolnych klas III położonych na terenie obrębu ewid. D., w granicach działki ozn. nr ewid. [...] jako bezprzedmiotowe.

Po złożeniu przez Burmistrza K. wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r., znak: [...], Minister utrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wyrokiem z dnia 26 czerwca 2013 r., sygn. akt IV SA/Wa 403/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpatrzeniu skargi Burmistrza K. uchylił ww. zaskarżoną decyzję Ministra z dnia [...] grudnia 2012 r., nr [...] i poprzedzającą ją decyzję Ministra z dnia [...] października 2013 r. W ocenie Sądu, w związku ze zmianą stanu faktycznego polegającą na objęciu wnioskowanego terenu "[...] Specjalną Strefą Ekonomiczną", Minister zobowiązany był do merytorycznego rozpoznania wniosku Burmistrza K. z dnia 10 maja 2012 r., znak: [...] o wyrażenie zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze 90,5563 ha gruntów rolnych klas III, położonych w obrębie ewid. D., w granicach dz. ozn. nr ewid. [...].

Po uprawomocnieniu ww. wyroku Minister decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 roku, znak: [...] odmówił wyrażenia zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze wnioskowanych gruntów.

W uzasadnieniu Minister stwierdził, że pomimo podanych przez wnioskodawcę ekonomicznych uwarunkowań, istotnym czynnikiem determinującym ochronę najlepszych gruntów rolnych jest ich niewielki zasób, który w skali kraju wynosi zaledwie ok. 25% powierzchni wszystkich gruntów rolnych. Zwrócił uwagę, że na terenie gminy grunty rolne słabszych klas bonitacyjnych tj. klas IV-VI, łącznie zajmują około 72% całkowitej powierzchni gruntów rolnych, co w sposób oczywisty predysponuje je w pierwszej kolejności do przeznaczenia na cele nierolnicze. Odwołując się do struktury użytków rolnych podkreślił również, że w granicach 13 z 22 obrębów gminy występują grunty z niższym udziałem gruntów klas III w całkowitej powierzchni użytków rolnych niż w obrębie D., którego sprawa dotyczy. Przedstawiając ten argument zauważył wprawdzie, że grunty te usytuowane są mniej korzystnie, wyjaśniając dalej, że uwarunkowania te jednak nie mogą przemawiać za rozdysponowywaniem najlepszych gruntów rolnych na cele nierolnicze.

Wnioskiem z dnia 12 maja 2014 roku, znak: [...], Burmistrz K. na podstawie art. 127 § 3 Kpa, wystąpił do Ministra o ponowne rozpatrzenie jego wniosku.

Burmistrz przedstawił ponowne uzasadnienie potrzeby zmiany przeznaczenia wnioskowanych gruntów rolnych na cele nierolnicze, odnosząc się przede wszystkim do ważnego interesu społecznego, wskazując również na ważny jego zdaniem fakt, że w dniu 18 kwietnia 2012 roku weszło w życie rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] marca 2012 roku, zmieniające rozporządzenie w sprawie [...] specjalnej strefy ekonomicznej (Dz. U. poz. [...]), na mocy którego (§ 1 pkt 2 lit d) obszar objęty wnioskiem o zmianę przeznaczenia, został włączony do [...] Specjalnej Strefy Ekonomicznej (podstrefa K.). Na terenie objętym wnioskiem może zatem od tej daty być prowadzona działalność gospodarcza na zasadach określonych ustawą z dnia 20 października 1994 r. o specjalnych strefach ekonomicznych (Dz. U. z 2007 r., Nr 42, poz. 274 z późn. zm.).

Ponadto Burmistrz podkreślił, że ochrona gruntów rolnych nie może być posunięta tak daleko, by skutkowało to brakiem, bądź istotnym ograniczeniem rozwoju gminy. Burmistrz podkreślił, odnosząc się do orzecznictwa sądowego, że organ administracji publicznej, działając w ramach uznania administracji, ma obowiązek przed podjęciem rozstrzygnięcia wyjaśnić wnikliwie i wszechstronnie stan faktyczny stan faktyczny sprawy, a następnie rozpatrzyć go w odniesieniu do przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w sprawie oraz załatwić sprawę w sposób pozytywny dla strony, jeśli interes społeczny nie stoi temu na przeszkodzie i leży to w możliwości organu administracji. Burmistrz zaznaczył także, że przedstawione przez niego okoliczności, nie należy rozpatrywać jedynie jako uwarunkowania ekonomiczne, ale przede wszystkim jako aspekt społeczny, z uwagi na wysokie bezrobocie panujące w regionie.

Po rozpatrzeniu wniosku Minister wydał powołaną na wstępie decyzję z dnia [...] czerwca 2014 r., znak: [...]. W uzasadnieniu Minister wskazał, że opracowaniem projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zostały objęte tereny o powierzchni 217,2980 ha, w skład których wchodzą:

- 90,5563 ha gruntów rolnych klas III wnioskowanych na cele nierolnicze;

- 39,2844 ha gruntów klas III, które pozostają w dalszym rolniczym użytkowaniu;

- 4,4341 ha gruntów klas IV, które są także przewidziane na cele nierolnicze;

- 52,59 ha gruntów rolnych które posiadają zgodę na zmianę przeznaczenia;

- pozostałe grunty to tereny gorszej jakości i zadrzewione oraz grunty zabudowane.

W ocenie Ministra powyższe wskazuje, że zgodnie z projektem planu przewiduje się przeznaczyć na cele nierolnicze znaczny obszar gruntów rolnych wysokich klas bonitacyjnych. Organ podniósł, że z załączników graficznych wynika, że cały obszar opracowania stanowi zwarty kompleks gruntów rolnych, który jest usytuowany w otwartej przestrzeni produkcyjnej, a wnioskowane do przeznaczenia na cele nierolnicze grunty rolne klas III o łącznej powierzchni 90,5563 ha położone są w granicach jednej działki oznaczonej numerem ewidencyjnym [...]. Grunty te przylegają przede wszystkim do terenów rolniczych. Z tego powodu Minister nie zgodził się z opinią Marszałka Województwa [...] z dnia [...] lipca 2012 roku, znak: [...], w której uzasadniając swoje pozytywne stanowisko odniósł się on jedynie do atrakcyjności terenu dla potencjalnych inwestorów z uwagi na jego położenie na skrzyżowaniu drogi krajowej nr [...] S.–G. oraz drogi wojewódzkiej nr [...] K.-P., dostęp do bocznicy kolejowej w K., dostęp do istniejącej infrastruktury technicznej i drogowej, oddalenie od aglomeracji miejskiej oraz usytuowanie terenu w jednym kompleksie. Zdaniem Ministra wszystkie wymienione przez Marszałka uwarunkowania dotyczące korzystnego położenia terenu świadczą również o atrakcyjności gruntów pod względem prowadzonej działalności rolniczej. Zwarty kompleks gruntów rolnych wysokich klas bonitacyjnych, bardzo dobrze skomunikowanych, predysponuje przede wszystkim do ich rolniczego wykorzystania.

Wobec powyższego Minister podkreślił, że pomimo pozytywnej opinii Marszałka, nie można jej uznać za zasadną, a tym bardziej wiążącą dla organu orzekającego. Organ zobowiązany jest bowiem analizować sprawę przede wszystkim z punktu widzenia zwartości rolniczej przestrzeni produkcyjnej.

W ocenie Ministra przedstawione przez Burmistrza K. argumenty nie uzasadniają zmiany przeznaczenia wnioskowanych gruntów na cele nierolnicze. Organ powtórzył, że wnioskowane grunty rolne, stanowiące użytki rolne klas III są gruntami wysokich klas bonitacyjnych, które obok klasy I i II należy szczególnie chronić. Ochrona ilościowa polega natomiast na ograniczeniu ich przeznaczania na cele nierolnicze. Wskazał, że powierzchnia gruntów rolnych klas lll-Vl, które zostały przeznaczone na cele nierolnicze w ramach miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego w granicach gminy w latach 2002-2012 wynosi 129, 3947 ha, z czego 58,3595 ha stanowią grunty przeznaczone z obszaru obrębu D., którego przedmiotowa sprawa dotyczy. Natomiast powierzchnia gruntów rolnych faktycznie wyłączonych z użytkowania rolniczego na terenie gminy w tych latach wynosi 14,7832 ha, z czego 3,7659 ha to grunty położone w obrębie D. Zdaniem Ministra wynika z tego, że na terenie gminy występują bardzo duże nadwyżki gruntów przeznaczonych pod zabudowę nierolniczą, które nie zostały jeszcze wykorzystane na cele nierolnicze. Dlatego Minister uznał, że przeznaczenie wnioskowanych gruntów, w kontekście racjonalnego gospodarowania rolniczą przestrzenią produkcyjną jest nieuzasadnione.

Minister zupełnie nie zgodził się z argumentem dotyczącym włączenia wnioskowanych gruntów do [...] Specjalnej Strefy Ekonomicznej (podstrefa K.). Wskazał, że omawiane grunty nadal są gruntami rolnymi, stanowiącymi użytki rolne klas III i ich włączenie do podstrefy K. nie może zastąpić zgody Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, o której mowa w art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.l. Minister podkreślił, że okoliczność ta w żaden sposób nie uzasadnia zmiany przeznaczenia wnioskowanych gruntów na cele nierolnicze. Minister nie zgodził się z poglądem Burmistrza, że z uwagi na włączenie wnioskowanych gruntów do [...] Specjalnej Strefy Ekonomicznej - od dnia wejścia w życie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia [...] marca 2012 roku zmieniającego rozporządzenie w sprawie [...]SSE, na przedmiotowym terenie może być prowadzona działalność gospodarcza. Podniósł, że to plan zagospodarowania przestrzennego lub w przypadku jego braku decyzja o warunkach zabudowy określają sposób zagospodarowanie terenu, a nie ustawa o specjalnych strefach ekonomicznych, czy też rozporządzenie z nią związane. W innym przypadku decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w sprawie przeznaczenia na cele nierolnicze gruntów rolnych byłaby bezprzedmiotowa. Minister zauważył, że włączenie obszaru gruntów rolnych klas szczególnie chronionych przepisami ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w specjalną strefę ekonomiczną przed uzyskaniem stosownej zgody Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w toku uzgadniania projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, można uznać za próbę wymuszenia pozytywnego rozstrzygnięcia wniosku w sprawie przeznaczenia przedmiotowych gruntów rolnych na cele nierolnicze.

Minister powołał się na treść art. 7 ust. 1 u.o.g.r.l., zgodnie z którym przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, której mowa w ust. 2, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym. Zmiana przeznaczenia gruntu rolnego na cele nierolnicze dokonana w inny sposób niż w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego stanowi rażące naruszenie art. 7 u.g.r.l. Nie można zatem uznać, że włączenie przedmiotowych gruntów w granice specjalnej strefy ekonomicznej, przed ich przeznaczeniem na cele nierolnicze oznacza, że grunty te tracą już charakter gruntów rolnych i na ich terenach można prowadzić działalność gospodarczą na zasadach określonych w ustawie o specjalnych strefach ekonomicznych.

Odnosząc się do ochrony gruntów rolnych Minister zauważył także, że w ostatnich latach obserwuje się niepokojące zjawisko, polegające na bardzo szybkim tempie wyłączeń z produkcji rolnej użytków rolnych, ze względu na rosnące zapotrzebowanie na nowe tereny inwestycyjne. Minister poprzez ustawę o ochronie gruntów rolnych i leśnych, ma za zadanie ograniczać proces rozprzestrzeniania się nowej zabudowy na najżyźniejsze gleby, a tym samym - spowalniać tempo wyłączeń takich gleb z produkcji rolniczej. Jest to o tyle istotne, że Minister ma również obowiązek zapewnienia bezpieczeństwa żywnościowego kraju, co nie byłoby jednak możliwe bez znaczącego udziału najżyźniejszych gleb. Organ podkreślił, że potrzeba ochrony gleb o wysokiej bonitacji jest również uwzględniana w założeniach do Koncepcji Przestrzennego Zagospodarowania Kraju (KPZK), według której istnieje konieczność określenia przestrzeni niezbędnej dla zapewnienia bezpieczeństwa żywnościowego kraju, zwiększenia konkurencyjności sektora rolno-sp ożywczego oraz zachowania i rozwoju funkcji nierynkowych, bezpośrednio związanych z produkcją rolną. W planach zagospodarowania przestrzennego województw oraz w gminnych studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, na podstawie kryteriów Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, mają być wyznaczane strategiczne strefy żywicielskie, chroniące przed zmianą użytkowania gleby o najwyższej przydatności dla produkcji żywności oraz obszary szczególnie przydatne dla rozwoju rolnictwa towarowego.

Powyższa decyzja Ministra z dnia [...] czerwca 2014 r., znak: [...] została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez Burmistrza K. (dalej także jako: "skarżący"), który zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 6 ust. 1 i art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.l. oraz art. 6, art. 7, art. 8, art. 10 § 1, art. 77 § 1 k.p.a.

W pierwszej kolejności skarżący zauważył, że ustawa nie wprowadza bezwzględnego zakazu przeznaczenia gruntów rolnych klas III na cele nierolnicze. Jak bowiem stanowi w art. 3 pkt 1 ochrona gruntów rolnych polega na ograniczaniu przeznaczenia ich na cele nierolnicze i nieleśne. Z kolei w myśl art. 6 ust. 1 u.o.g.r.l. na cele nierolnicze i nieleśne można przeznaczać przede wszystkim grunty oznaczone w ewidencji gruntów jako nieużytki, a w razie ich braku - inne grunty o najniższej przydatności produkcyjnej. Skarżący wskazał, że art. 3 ust. 1 u.o.g.r.l. definiuje w sposób enumeratywny, na czym polega ochrona gruntów rolnych, a zatem odmawiając wyrażenia zgody na odrolnienie gruntu nie można powoływać się na przesłankę zwartości obszaru rolnego, czyli przesłankę, której obowiązujące prawo nie przewiduje. W ocenie Burmistrza K. organ tym samym naruszył dyspozycję art. 6 kpa.

Zdaniem skarżącego nie znajduje oparcia w ustawie również odmowa zgody na odrolnienie gruntów na tej podstawie, że grunty najwyższych klas bonitacyjnych zajmują zbyt niski procent ogółu użytków rolnych. Tymczasem ustawa ustanawia generalne ograniczenie przeznaczania gruntów rolnych na cele nierolnicze i nieleśne, bez różnicowania tego ograniczenia w zależności od stosunku powierzchni gruntów najlepszych pod względem bonitacyjnym do ogółu użytków rolnych w danej jednostce podziału terytorialnego kraju czy też geograficznie wyodrębnionej (wyodrębnionych) części kraju.

Skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji, że Minister w ogóle nie badał przesłanki interesu społecznego, o czym świadczy jednoznaczna, aprioryczna ocena przesłanek podanych w uzasadnieniu wniosku jako nie mających wpływu na rozstrzygnięcie, albowiem nie dotyczą ochrony gruntów rolnych. W ocenie Burmistrza K. obowiązkiem Ministra było prawidłowe i wnikliwe rozważenie przesłanek wyrażenia zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych klas III na cele nierolnicze, w tym także przedstawionych przez wnioskodawcę. Tymczasem organ ten błędnie zinterpretował przepisy art. 3 ust. 1, 6 ust. 1 i art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.l., przyjmując de facto, że wynikająca z tych przepisów szczególna ochrona gruntów rolnych stoi na przeszkodzie zmianie przeznaczenia gruntów rolnych na cele rolnicze, i odmawiając bezzasadnie jakiegokolwiek znaczenia przesłankom wskazanym przez wnioskodawcę. W konsekwencji zaskarżona decyzja została wydana z przekroczeniem uznania administracyjnego, z naruszeniem statuowanej w art. 7 k.p.a. powinności uwzględniania słusznego interesu społecznego i słusznego interesu strony. Ponadto Minister nie podjął wszelkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a w konsekwencji nie zebrał i nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący dowodów w sprawie, czym naruszył dyspozycję art. 77 § 1 k.p.a .

Zdaniem Burmistrza K. włączenie z dniem 18 kwietnia 2012 r. w obszar [...] specjalnej strefy ekonomicznej gruntów objętych wnioskiem Burmistrza K. z dnia 10 maja 2012 r. było faktem o charakterze prawotwórczym, który organ pominął jako - w jego ocenie - nieistotny w sprawie. Burmistrz wskazał, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi brał udział w uchwalaniu rozporządzenia Rady Ministrów z dnia [...] marca 2012 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie [...] specjalnej strefy ekonomicznej, w wyniku którego utworzono wchodzącą w obszar tejże strefy Podstrefę K. w obrębie nr [...] D., gmina K., o powierzchni 180,0846 ha, w tym objęte przedmiotowym wnioskiem o odrolnienie 90,5563 ha gruntów rolnych oznaczonych ewidencyjnie jako działka nr [...]. Rada Ministrów składa się z Prezesa Rady Ministrów i ministrów (art. 147 1 Konstytucji RP). Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi jako członek konstytucyjnego organu władzy wykonawczej musiał zatem mieć wiedzę na temat rolniczego przeznaczenia gruntów, które na mocy ww. rozporządzenia weszły w skład strefy. Skoro Rada Ministrów zadecydowała o ich włączeniu w obszar strefy, to już faktycznie na tym etapie uznano, że istotne względy społeczno-gospodarcze, w tym wysoka stopa bezrobocia na terenie gminy K., przemawiają za prowadzeniem na obszarze działalności gospodarczej na zasadach określonych ustawą z dnia 20 października 1994 r. specjalnych strefach ekonomicznych, pomimo że część tych gruntów, tj. objęta przedmiotowym wnioskiem, ma status gruntów rolnych. Biorąc zatem pod uwagę, że strefa może być ustanowiona w celu przyspieszenia rozwoju gospodarczego części terytorium kraju, w szczególności m. in. przez tworzenie nowych miejsc pracy (art. 3 pkt 6 ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych), Rada Ministrów oceniła, że realizacja tego celu jest ze społecznego punktu widzenia donioślejsza niż kontynuowanie na tym terenie produkcji rolnej. Jest to zatem ta szczególna wyjątkowa okoliczność, która przemawia za wyrażeniem zgody na odrolnienie tych gruntów.

Burmistrz K. podniósł także, że wnioskowane grunty (90,5563 ha) łącznie z sąsiednimi o przeznaczeniu nierolniczym, wchodzącymi w skład Podstrefy K. są atrakcyjne dla inwestorów. Tworzą one bowiem łącznie obszar inwestycyjny o powierzchni ponad 180 ha, jeden z czterech w województwie [...] o powierzchni powyżej 150 ha i jedyny w województwie wchodzący w skład w specjalnej strefy ekonomicznej. Skarżący podkreślił, że zwartych kompleksów o powierzchni powyżej 150 ha, objętych specjalną strefą ekonomiczną, jest w Polsce tylko cztery, z czego trzy pozostałe znajdują się na południu kraju (D., S. i N.).

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne oraz argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Stosownie natomiast do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. –Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi -Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. (dalej: ppsa) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Biorąc pod uwagę powyższe kryteria Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Na wstępie należy podkreślić, że rozstrzygając w postępowaniu administracyjnym organ administracji publicznej zobligowany jest mieć na uwadze słuszny interes obywateli oraz uwzględniać interes społeczny, w szczególności zaś powinien zmierzać do realizacji zasady prawdy obiektywnej. Dlatego też trafność rozstrzygnięcia w każdym indywidualnym przypadku wymaga szczegółowego zbadania i rozważenia wszelkich argumentów, które stanowiłyby podstawę do przyjęcia określonego stanowiska. Wydając decyzję organ jest zobowiązany do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Zobowiązany jest również do wyczerpującego zebrania, rozpatrzenia i oceny całego materiału dowodowego zgodnie z treścią art. 77 § 1 i art. 80 kpa oraz do uzasadnienia według wymogów określonych w art. 107 § 3 kpa. W rezultacie sądowa kontrola prawidłowości podjętej decyzji przy zastosowaniu wskazanego na wstępie kryterium legalności, obejmuje w szczególności badanie, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, z zachowaniem przepisów procedury administracyjnej, a to zarówno przepisów szczegółowych, jak i zasad ogólnych określonych w rozdziale drugim działu I kodeksu postępowania administracyjnego. Sąd kontroluje zatem, czy w toku tego postępowania podjęto wszelkie niezbędne kroki dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, czy zebrano wszystkie dowody w celu ustalenia istnienia bądź nieistnienia ustawowych przesłanek decyzji oraz czy podjęte na ich podstawie rozstrzygnięcie nie wykracza poza granice określone przepisami prawa, innymi słowy, czy nie nosi cech dowolności.

Przedmiotem sporu w niniejszej sprawie była kwestia wyrażenia zgody na zmianę przeznaczenia gruntów o powierzchni 90,5563 ha gruntów stanowiących użytki rolne klas III, położonych w obrębie D., gmina K., w granicach działki ozn. nr ewid. [...], w konturach oznaczonych na załącznikach graficznych, stanowiących integralną część wniosku Burmistrza K. z 10 maja 2012 roku, znak: [...].

Przechodząc do kontroli legalności ww. decyzji należy podkreślić, iż ocena sprawy w przedmiocie zmiany przeznaczenia gruntów nie jest rezultatem związania konsekwencją prawną wynikającą wprost z określonego przepisu ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, lecz ma charakter uznania administracyjnego w zakresie wyboru rozstrzygnięcia. Ustawa bowiem nie zakazuje, co do zasady zmiany przeznaczenia jakichkolwiek gruntów. Uznanie administracyjne jest uprawnieniem organów administracji do kształtowania skutków prawnych w ramach pewnej swobody, którą pozostawiają jej przepisy prawa materialnego oraz w ramach obowiązujących reguł proceduralnych. Organ działając w oparciu o uznanie ma obowiązek wyważyć interes publiczny oraz słuszny interes strony. Na organie spoczywa, zatem obowiązek zgromadzenia i wszechstronnego zbadania materiału dowodowego w celu ustalenia stanu faktycznego, a następnie wydania orzeczenia o treści przekonywującej pod względem faktycznym i prawnym (wyrok NSA z 16 listopada 1999r., sygn. akt III SA 7900/98, publ. Lex nr 47243).

W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie decyzje Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi są niezgodne z przepisami postępowania, tj. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 kpa, w konsekwencji czego doszło do przekroczenia granic uznania administracyjnego.

W świetle art. 7 ust. 1 i 2 u.o.g.r.l., przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze, jeśli dotyczy gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, a ich zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia przekracza 0,5 ha, wymaga uzyskania zgody Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi i dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Rolą Ministra jest w takiej sytuacji dokonanie oceny, czy przeznaczenie gruntu rolnego klasy od I-III jest uzasadnione w świetle przepisów ustawy, a w szczególności jej art. 3 ust. 1 pkt 1 - wskazującego, że ochrona gruntów rolnych polega m. in. na ograniczaniu przeznaczania ich na cele nierolnicze oraz art. 6 ust. 1 - określającego, że na cele nierolnicze można przeznaczać przede wszystkim grunty oznaczone w ewidencji gruntów, jako nieużytki, a w razie ich braku inne grunty o najniższej przydatności produkcyjnej. Powołane przepisy wyrażają, zatem wskazówki, jakimi winien kierować się organ administracji przy wydawaniu zgody na zmianę przeznaczenia gruntu rolnego na cele nierolnicze oraz nie zamykają one możliwości przeznaczenia na cele nierolnicze gruntów rolnych klas I-III. Niemniej nie można przyjąć, że w sytuacji, gdy organ nie podzieli poglądu strony wnioskującej o taką zmianę, to w świetle powołanych przepisów, nie może odmówić wyrażenia żądanej zgody. Wspomniana bowiem konstrukcja rozstrzygnięcia z art. 7 ust. 2 u.o.g.r.l., przy kierowaniu się wskazanymi wytycznymi, które wyznaczają granice uznania administracyjnego, oznacza że właściwemu organowi pozostawiono ocenę każdej konkretnej sytuacji faktycznej przy zastosowaniu jego najlepszej merytorycznej wiedzy.

Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę całkowicie podziela pogląd wyrażony w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 stycznia 2012 r. (II OSK 2031/10, LEX nr 1138046), zgodnie z którym przepisy art. 6 ust. 1 i art. 7 ust. 1 i 2 ustawy u. o.g.r.l. wyrażają jedynie wskazówki, którymi winien kierować się organ administracji przy wydawaniu zgody na zmianę przeznaczenia gruntu rolnego na cele nierolnicze oraz nie zamykają one możliwości przeznaczenia na cele nierolnicze gruntów rolnych klas I-III, zaś ochrona gruntów rolnych nie może być posunięta tak daleko, by skutkowało to brakiem bądź istotnym ograniczeniem możliwości rozwoju gminy, zważywszy, że możliwość tego rozwoju, tak jak prawo własności, są wartościami, które podlegają prawnej ochronie i które należy w związku z tym także brać pod uwagę, wydając rozstrzygnięcie w oparciu o wskazany wyżej przepis. Ze względu na uznaniowy charakter decyzji wydawanej na podstawie tegoż przepisu, właściwy organ winien kierować się zatem zarówno celami ochrony gruntów rolnych wynikającymi z przepisów ustawy u. o.g.r.l., jak i słusznie pojętym interesem społecznym, wynikającym z faktu, iż zgoda na zmianę przeznaczenia gruntów w niniejszej sprawie ma na celu rozwój społeczny i urbanistyczny Gminy.

W niniejszej sprawie organ w ogóle nie wziął pod uwagę okoliczności, które wiązały się z włączeniem objętych wnioskiem terenów do [...] Specjalnej Strefy Ekonomicznej (podstrefa K.) stosownie do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] marca 2012 roku, zmieniającego rozporządzenie w sprawie [...] specjalnej strefy ekonomicznej (Dz. U. poz. [...]). Minister podkreślił, że okoliczność ta w żaden sposób nie uzasadnia zmiany przeznaczenia wnioskowanych gruntów na cele nierolnicze. Z takim jednoznacznym poglądem nie można się zgodzić. Organ rozstrzygający w ramach uznania administracyjnego o zmianie przeznaczenia gruntów rolnych powinien rozważyć zarówno interes przejawiający się w zapewnieniu bezpieczeństwa żywnościowego kraju, jak też interes społeczny polegający na konieczności poprawy warunków ekonomicznych i rozwojowych mieszkańców gminy, na obszarze której znajdują się objęte wnioskiem tereny. W niniejszej sprawie interesy te wydają się trudne do pogodzenia. Nie zmienia to jednak oceny, że dla zachowania legalności decyzji Ministra konieczne jest rozważenie i zrównoważenie obu tych interesów. Nie zmienia tej konkluzji także oczywisty fakt, na który wskazuje Minister, że włączenie objętych wnioskiem terenów do specjalnej strefy ekonomicznej nie rozstrzyga o przeznaczeniu gruntów i ich "odrolnieniu". Nie ulega wątpliwości, ze zmiana ta może nastąpić wyłącznie w trybie przewidzianym powołaną na wstępie ustawą. Dlatego jako wykraczające poza ocenę prawną i bezprzedmiotowe należy uznać stwierdzenie Ministra, że "włączenie obszaru gruntów rolnych klas szczególnie chronionych przepisami ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w specjalną strefę ekonomiczną przed uzyskaniem stosownej zgody Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w toku uzgadniania projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, można uznać za próbę wymuszenia pozytywnego rozstrzygnięcia wniosku w sprawie przeznaczenia przedmiotowych gruntów rolnych na cele nierolnicze". Zdaniem Sądu działanie takie nie tyle stanowi jakiejkolwiek próby wywierania presji na treść decyzji Ministra, co wywołuje konieczność dokładnej analizy zasadności zmiany przeznaczenia gruntu przy uwzględnieniu nowych okoliczności faktycznych i związanego z nimi interesu społecznego.

Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę zgodził się ze stanowiskiem Burmistrza K., iż włączenie z dniem 18 kwietnia 2012 r. w obszar [...] specjalnej strefy ekonomicznej gruntów objętych wnioskiem Burmistrza K. z dnia 10 maja 2012 r. było faktem o dużej doniosłości i którego organ nie może pomijać. Skoro bowiem Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi brał udział w uchwalaniu rozporządzenia Rady Ministrów z dnia [...] marca 2012 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie [...] specjalnej strefy ekonomicznej, w wyniku którego utworzono wchodzącą w obszar tejże strefy Podstrefę K. w obrębie nr [...] D., gmina K., o powierzchni 180,0846 ha, to powinien przeanalizować również przesłanki ekonomiczne i społeczne, które legły u podstaw wspomnianej zmiany i rozszerzenie Strefy. Okoliczności te nie mogą pozostać przez Ministra nierozważone. Należy przy tym założyć, że za poszerzeniem Strefy przemawiały istotne względy społeczno-gospodarcze, w tym wysoka stopa bezrobocia na terenie gminy K. Świadczy o tym pośrednio chociażby treść art. 3 pkt 6 ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych, zgodnie z którym strefa może być ustanowiona w celu przyspieszenia rozwoju gospodarczego części terytorium kraju, w szczególności m. in. przez tworzenie nowych miejsc pracy. Jest to zatem szczególna okoliczność, która musi zostać wzięta pod uwagę przez organ orzekający o zmianie przeznaczenia gruntów rolnych.

Rozpoznając na nowo wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi będzie związany oceną prawną wyrażoną w niniejszym wyroku oraz wytycznymi co do dalszego postępowania. Należy przy tym zaznaczyć, że Sąd niniejszym wyrokiem nie wkracza w sferę uznania administracyjnego, które pozostaje wyłączną domeną organu. Konieczne natomiast jest wnikliwe rozważenie skutków podjętego rozstrzygnięcia nie tylko dla krajowego bezpieczeństwa żywnościowego i gospodarki rolnej, ale także dla sytuacji ekonomicznej gminy K. i perspektyw jej rozwoju.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit c) oraz art. 152 ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach Sąd orzekł w oparciu o art. 200 i 205 ppsa.