Postanowienie NSA, sygn. akt I OW 228/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-02-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6324 Rodzina   zastępcza,  pomoc na usamodzielnienie dla wychowanka rodziny zastępczej
643  Spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego (art. 22 § 1 pkt 1 Kpa) oraz między tymi organami
Hasła tematyczne: Spór kompetencyjny/Spór o właściwość
Skarżony organ: Starosta
Treść wyniku: Wskazano organ właściwy do rozpoznania sprawy
Powołane przepisy: article: art.15 § 1 pkt 4 i § 2
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art.191
journal: Dz.U. 2016 poz 575
law: Ustawa z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Sikorska /spr./ Sędziowie sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk sędzia del. NSA Jacek Hyla po rozpoznaniu w dniu 15 lutego 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy z wniosku Prezydenta m.st. Warszawy o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Prezydentem m.st. Warszawy a Starostą Jędrzejowskim w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania sprawy dotyczącej ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie dziecka – H. P. umieszczonej w rodzinie zastępczej na terenie m.st. Warszawy postanawia: wskazać Miasto Stołeczne Warszawa jako właściwe w sprawie.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia 25 października 2016 r. Prezydent m.st. Warszawy, w imieniu którego z wnioskiem wystąpił Dyrektor Warszawskiego Centrum Pomocy Rodzinie – na podstawie art. 22 § 1 pkt 1 K.p.a. i art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.: Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.) oraz art. 191 ust. 16 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. z 2016 r., poz. 575) wniósł o rozstrzygnięcie sporu o właściwość i wskazanie Powiatu Jędrzejowskiego jako powiatu zobowiązanego do wydatków na opiekę i wychowanie H. P. umieszczonej w rodzinie zastępczej na terenie m.st. Warszawy.

W uzasadnieniu wniosku podniesiono, że małoletnia H.P. ur. 15 stycznia 2003 r. w miejscowości Ryki, na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego dla Warszawy Pragi Południe Wydział V Rodzinny i Nieletnich z dnia 5 maja 2016 r., sygn. akt V Nsm 300/15 została umieszczona w rodzinie zastępczej u A. i M. K. Z dokumentacji wynika, że ww. małoletnia zameldowana jest na pobyt stały pod adresem: Zamość, ul. [...], gdzie zamieszkiwała z matką K. W. Matka ww. małoletniej zmarła w dniu 24 lutego 2015 r. w Zamościu, zaś ojciec dziecka zmarł 2 marca 2016 r. w Klimontowie. Przed śmiercią matki małoletnia H. P. faktycznie przebywała u A. i M. K. w Warszawie.

Wnioskodawca podał, że zgodnie art. 191 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, powiat właściwy ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed umieszczeniem po raz pierwszy w pieczy zastępczej ponosi wydatki na opiekę i wychowanie dziecka umieszczonego w rodzinie zastępczej. Jeżeli nie można ustalić powiatu właściwego ze względu na miejsce zamieszkania dziecka, właściwy do ponoszenia wydatków jest powiat jego ostatniego zameldowania na pobyt stały (art. 191 ust. 2). Ustawa o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej posługując się w art. 191 ust. 1 określeniem "miejsce zamieszkania" nie definiuje go, co oznacza, że należy je rozumieć zgodnie ogólną definicją tego określenia zawartą w przepisach Kodeksu cywilnego. Zgodnie zaś z przepisem art. 26 § 1 i § 2 ustawy z dnia 23.04.1964 r. Kodeks cywilny (Dz.U. 2014 r. poz. 121 ze zm.), miejscem zamieszkania dziecka pozostającego pod władzą rodzicielską jest miejsce zamieszkania rodziców albo tego z rodziców, któremu wyłącznie przysługuje władza rodzicielska lub któremu zostało powierzone wykonywanie władzy rodzicielskiej. Jeżeli władza rodzicielska przysługuje na równi obojgu rodzicom mającym osobne miejsce zamieszkania, miejsce zamieszkania dziecka jest u tego z rodziców, u którego dziecko stale przebywa. Jeżeli dziecko nie przebywa stale u żadnego z rodziców, jego miejsce zamieszkania określa sąd opiekuńczy. Zgodnie z art. 25 k.c., miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu.

Ustalając właściwość powiatu do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie małoletniej H. P. umieszczonej w pieczy zastępczej, należy ustalić miejsce zamieszkania ojca małoletniej K. P. Ojciec małoletniej przed umieszczeniem małoletniej w pieczy zastępczej mieszkał w miejscowości Klimontów na terenie Powiatu Jędrzejowskiego. K. P. zmarł 2 marca 2016 r. w Klimontowie. Jednak dla określenia miejsca zamieszkania dziecka przed umieszczeniem w rodzinie zastępczej ważny jest okres sprzed wydania orzeczenia sądu o umieszczeniu w pieczy zastępczej, tj. przed 15 maja 2015 r. Według informacji Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Sędziszowie (pismo dnia 26 lutego 2016 r.) K. P. był znany ośrodkowi jako klient pomocy. K. P. w miejscowości Klimontów miał miejsce zamieszkania przed umieszczeniem małoletniej w pieczy zastępczej. Z oświadczenia siostry K. P. wynika, że K. P. mieszkał do śmierci w miejscowości Klimontów [...]. Zamieszkanie to potwierdza również odpis skrócony aktu zgonu oraz postanowienie Sądu Rejonowego dla Warszawy Pragi Południe z dnia 5 maja 2016 r., sygn. V Nsm 300/15.

Matka małoletniej H. P. zmarła 24 lutego 2015 r. Małoletnia H. P. przed śmiercią matki przebywała faktycznie u A. i M. K. Faktyczne miejsce pobytu dziecka nie ma jednak znaczenia prawnego dla oceny miejsca zamieszkania dziecka. Ocena miejsca zamieszkania dziecka powinna odbywać się na podstawie art. 26 § 1 k.c., a formalnie po śmierci K. W. władza rodzicielska nad H.P. przysługiwała wyłącznie K. P. Od śmierci matki miejsce zamieszkania H. P. było więc tożsame z miejscem zamieszkania jedynego jej żyjącego rodzica, tj. ojca.

Umieszczenie małoletniej H. P. w rodzinie zastępczej nastąpiło na podstawie orzeczenia sądu z dnia 15 maja 2015 r. (art. 35 ust. 1 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej). Miejscem zamieszkania dziecka w rozumieniu art. 191 ust. 1 ww. ustawy będzie miejsce zamieszkania określone przed ww. datą na podstawie przepisów k.c. Tak też wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w postanowieniu z dnia 11 lipca 2016 r. w sprawie I OW 66/16: "(...) W przedmiotowej sprawie, jak wskazał wnioskodawca, a potwierdził to MOPS w W., matka biologiczna dziecka - K. Z., zmarła w 2013 r., natomiast ojciec biologiczny dziecka, A.J., zamieszkuje w W., przy ul. (...) (wcześniej był tam zameldowany, ostatnio jest to jego miejsce pobytu). O.J. został umieszczony w rodzinie zastępczej na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w W. Wydział IV Rodzinny i Nieletnich z 10 listopada 2015 r., IV Nsm 1143/15. W tym samym dniu A.J. został pozbawiony władzy rodzicielskiej, która formalnie przysługiwała mu więc do czasu umieszczenia dziecka w rodzinie zastępczej. Jak wynika z art. 26 § 1 k.c., miejscem zamieszkania dziecka pozostającego pod władzą rodzicielską jest miejsce zamieszkania rodziców albo tego z rodziców, któremu wyłącznie przysługuje władza rodzicielska lub któremu zostało powierzone wykonywanie władzy rodzicielskiej - a po śmierci matki wyłączna władza rodzicielska przysługiwała ojcu (do czasu pozbawienia go tej władzy) - to należy uznać, ze przed umieszczeniem w rodzinie zastępczej miejscem zamieszkania O.J. było miejsce zamieszkania ojca, czyli miasto W. W takiej sytuacji przesłanki, o jakich mowa w art. 191 ust. 2 i 3 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, nie mają już znaczenia dla ustalenia organu właściwego w sprawie. (...)"

W ocenie m.st. Warszawy, powiatem właściwym do ponoszenia wydatków na utrzymanie dziecka – H. P. jest Powiat Jędrzejowski.

W odpowiedzi na wniosek Starosta Jędrzejowski wniósł o wskazanie m. st. Warszawy reprezentowanego przez Prezydenta m. st. Warszawy jako zobowiązanego i właściwego do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie dziecka – H. P. umieszczonej w rodzinie zastępczej zamieszkałej na terenie m.st. Warszawy.

W ocenie Powiatu Jędrzejowskiego jednoznacznym i bezspornym jest fakt zamieszkiwania i zameldowania bezpośrednio przed umieszczeniem w pieczy zastępczej małoletniej H. na terenie m.st. Warszawy w miejscu zamieszkania opiekunów dziecka,

tj. u A. i M. K., PI. Wojska Polskiego [...], 05-075 Warszawa, gdzie małoletnia przebywała do śmierci swej matki i gdzie przebywała i mieszkała bezpośrednio przed umieszczeniem jej w pieczy zastępczej.

Z załączonego odpisu wyroku Sądu Okręgowego w Kielcach z dnia 1 czerwca 2004 r., sygn. akt I C 2850/03 wynika, że Sąd Okręgowy orzekł o rozwiązaniu małżeństwa rodziców małoletniej H. P. oraz orzekł o wykonywaniu władzy rodzicielskiej nad małoletnią H. P. przez matkę. Władzę rodzicielską ojca ograniczył do prawa współdecydowania o wyborze przedszkola, szkoły, zawodu i miejsca pobytu dziecka. Zatem z treści ww. wyroku Sądu Okręgowego w Kielcach w związku z treścią art. 26 § 1 i § 2 k.c. należy wysnuć wniosek, że miejsca zamieszkania małoletniej H. P. w żadnym razie nie można łączyć z miejscem zamieszkania, czy też przebywania jej ojca, którego władza rodzicielska została w znacznym stopniu ograniczona, ale miejsce zamieszkania dziecka należy łączyć z miejscem zamieszkania w rodzinie zastępczej, zatem w obu przypadkach w Warszawie.

Ponadto wskazano, że z pisma Miejsko - Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Sędziszowie z dnia 4 listopada 2016 r. wynika, że ojciec małoletniej H. P. nie utrzymywał żadnych kontaktów z córką, jak też nigdy dziecko nie przebywało pod jego opieką w miejscu jego zamieszkania.

A zatem, jeżeli władza rodzicielska przysługuje obojgu rodzicom (nawet w przypadku jej znacznego ograniczenia dla jednego z rodziców) wykorzystanie zasad określonych w art. 26 k.c. w celu przesądzenia miejsca zamieszkania dziecka będzie miało praktyczne znaczenie przede wszystkim wówczas, gdy każde z rodziców będzie miało swoje miejsce zamieszkania w innej miejscowości, jak w przedmiotowym stanie faktycznym. Wówczas miejsce zamieszkania dziecka na gruncie art. 26 k.c., należy interpretować wedle zasady określonej w art. 25 k.c. Takie stanowisko zostało przedstawione w orzeczeniu Sądu Najwyższego z dnia 24 września 1990 r., sygn. akt III CZP 31/80 (OSN 1981, nr 5, poz. 71).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 w zw. z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.: Dz.U. z 2016 r., poz. 718), dalej P.p.s.a. sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Wedle brzmienia art. 15 § 1 pkt 4 tej ustawy właściwy w tych sprawach jest Naczelny Sąd Administracyjny.

W niniejszej sprawie spór o właściwość ma charakter sporu negatywnego (oba organy pozostające w sporze uznają się za niewłaściwe miejscowo do załatwienia sprawy) i dotyczy wskazania organu właściwego do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie małoletniej H. P. umieszczonej w rodzinie zastępczej.

Właściwość organów w przedmiocie ponoszenia wydatków na opiekę i wychowania dziecka umieszczonego w rodzinie zastępczej określa art. 191 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (j.t.: Dz.U. z 2015 r., poz. 332), dalej ustawa. Stosownie do treści ust. 1 powołanego przepisu, wydatki te ponosi powiat właściwy ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed umieszczeniem go po raz pierwszy w pieczy zastępczej. Jeżeli nie można ustalić powiatu właściwego ze względu na miejsce zamieszkania dziecka, właściwy do ponoszenia wydatków jest powiat miejsca jego ostatniego zameldowania na pobyt stały (ust. 2). Natomiast jeżeli nie można ustalić miejsca ostatniego zameldowania dziecka na pobyt stały, właściwy do ponoszenia wydatków jest powiat miejsca siedziby sądu, który orzekł o umieszczeniu dziecka w pieczy zastępczej (ust. 3). Przy ustaleniu powiatu obowiązanego do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie dziecka umieszczonego w rodzinie zastępczej należy więc uwzględnić stan faktyczny, który miał miejsce przed umieszczeniem dziecka po raz pierwszy w rodzinie zastępczej.

Małoletnia H. P. została umieszczona w rodzinie zastępczej na mocy postanowienia Sądu Rejonowego dla Warszawy Praga – Południe w Warszawie z dnia 5 maja 2016 r., sygn. V Nsm 300/15. Na czas toczącego się postępowania pieczę zastępczą nad małoletnią powierzono małżonkom A. i M. K. na mocy postanowienia tego Sądu z dnia 15 maja 2015 r.

Należy mieć na uwadze zasady wskazane w art. 191 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, a przede wszystkim ust. 1, którego treść przytoczono powyżej. A zatem, ustalenie powiatu właściwego w sprawie ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie dziecka wymaga wyjaśnienia dwóch kwestii – umieszczenia w rodzinie zastępczej po raz pierwszy oraz miejsca zamieszkania dziecka przed tym umieszczeniem.

Umieszczenie w rodzinie zastępczej następuje na podstawie prawomocnego orzeczenia o tymże umieszczeniu i samo w sobie pojęcie to nie budzi wątpliwości. Bardziej kłopotliwe jest ustalenie miejsca zamieszkania. Pojęcie to wyjaśniają przepisy Kodeksu cywilnego. Zgodnie z art. 25 k.c., miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Miejsce zamieszkania dziecka pozostającego pod władzą rodzicielską określa art. 26 k.c., zaś osoby pozostającej pod opieką, miejsce zamieszkania opiekuna – art. 27 k.c.

Zgodnie z art. 26 § 1 k.c., miejscem zamieszkania dziecka pozostającego pod władzą rodzicielską jest miejsce zamieszkania rodziców albo tego z rodziców, któremu wyłącznie przysługuje władza rodzicielska lub któremu zostało powierzone wykonywanie władzy rodzicielskiej. Jeżeli władza rodzicielska przysługuje na równi obojgu rodzicom mającym osobne miejsce zamieszkania, miejsce zamieszkania dziecka jest u tego z rodziców, u którego dziecko stale przebywa (§ 2). Jeżeli dziecko nie przebywa stale u żadnego z rodziców, jego miejsce zamieszkania określa sąd opiekuńczy.

W niniejszej sprawie małoletnia H. P. została umieszczona po raz pierwszy w rodzinie zastępczej postanowieniem Sądu Rejonowego dla Warszawy Praga – Południe w Warszawie z dnia 5 maja 2016 r., sygn. V Nsm 300/15. Małżeństwo rodziców małoletniej H. P. wyrokiem Sądu Okręgowego w Kielcach z dnia 1 czerwca 2004 r., sygn. I C 2850/03 zostało rozwiązane przez rozwód, a wykonanie władzy rodzicielskiej nad małoletnią powierzono matce K. A. P., z którą małoletnia zamieszkiwała w Zamościu przy ul [...]. Władza rodzicielska ojca została ograniczona do prawa współdecydowania o wyborze przedszkola, szkoły, zawodu i miejsca pobytu dziecka.

Zwrócić należy jednak uwagę, że w aktach sprawy znajduje się oświadczenie K. A. W. z dnia 11 sierpnia 2014 r., która oświadczyła, że opiekę nad małoletnią powierza A. K. i M. K., którzy zamieszkują pod adresem Warszawa, Pl. Wojska Polskiego [...]. Ojciec małoletniej K. P. zmarł 2 marca 2016 r. w Klimontowie. Postanowieniem Sądu Rejonowego dla Warszawy Praga – Południe w Warszawie z dnia 15 maja 2015 r., sygn. V Nsm 300/15 orzeczono, że na czas toczącego się postępowania pieczę zastępczą nad małoletnią powierza się małżonkom A. i M.K.

Wobec powyższego miejsce zamieszkania małoletniej ustalić należy w oparciu o przepis art. 191 ust. 1 pkt 1 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej. Stosownie do tego przepisu, powiat właściwy ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed umieszczeniem go po raz pierwszy w pieczy zastępczej ponosi wydatki na opiekę i wychowanie dziecka umieszczonego w rodzinie zastępczej albo rodzinnym domu dziecka.

W tej sytuacji należało uznać, że skoro miejscem zamieszkania H.P. przed umieszczeniem w pieczy zastępczej było miejsce zamieszkania jej przyszłej rodziny zastępczej, zatem Miasto Stołeczne Warszawa jest zobowiązane do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie dziecka umieszczonego w rodzinie zastępczej.

Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji, na podstawie art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.