Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 764/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2015-02-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 17,  art. 28
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Władysław Kulon Sędzia WSA - Ireneusz Dukiel /sprawozdawca/ Sędzia NSA - Zygmunt Wiśniewski Protokolant starszy sekretarz sądowy - Magda Minkisiewicz po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej "A." we W. na uchwałę Rady Miejskiej W. z dnia 10 lipca 2014 r. Nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie ulic: S., S. i H. we W. oddala skargę.


UZASADNIENIE

Spółdzielnia Mieszkaniowa "A." z siedzibą we W. (dalej zwana jako: "spółdzielnia" lub "skarżąca strona") w dniu 14 października 2014 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na uchwałę Rady Miejskiej W. Nr [...] z dnia 10 lipca 2014 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie ulic: S., S. i H. we W. w części obejmującej ustalenia dla terenów oznaczonych na załączniku graficznym planu (załącznik nr 1) dla terenów oznaczonych symbolami: 1MW/1, 1MW/2, 1MW/3, 2MW/1, 2MW/2, 2MW/3, 2MW/4, 3MW, 4MW-U, 6U/1, 6U/2, 7U, 8U, 9UO, 10UO/1, 10UO/2, 11UKS, 12Z/1, 12Z/2, 12Z/3, 13Z-US, 14ZP, 15ZP, 3KDW/2 oraz załącznika graficznego planu (załącznik nr 1) w zakresie ww. terenów, żądając w tym zakresie stwierdzenia nieważności uchwały. Zaskarżonej uchwale zarzucono istotne naruszenie:

1) art. 28 ust. 1 w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647 z zm.) - zwanej dalej "u.p.z.p." oraz § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587) - zwanego dalej "r.M.I.", poprzez nieokreślenie w części tekstowej parametrów linii zabudowy dla terenów oznaczonych na rysunku planu symbolami: 1MW/1, 1MW/2, 1MW/3, 2MW/1, 2MW/2, 2MW/3, 2MW/4, 3MW, 4MW-U, 6U/2, 7U, 8U, 9UO, 10UO/1, 10UO/2, 11UKS;

2) art. 17 pkt 13 u.p.z.p., poprzez nieponowienie uzgodnień w związku z uwzględnieniem części uwag wniesionych do wyłożonego do publicznego wglądu projektu planu miejscowego;

3) art. 1 ust. 2 pkt 4-7, pkt 9 u.p.z.p., art. 31 ust. 3, art. 64 Konstytucji RP, poprzez wprowadzenie ograniczenia prawa własności, które jest nieproporcjonalne do zasad kształtowania polityki przestrzennej oraz wartości chronionych konstytucyjnie, a przy tym nie uwzględnia reguł kształtowania polityki przestrzennej;

4) art. 6 ust. 2 u.p.z.p., art. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), poprzez pozbawienie strony skarżącej podstawowego atrybutu prawa własności jakim jest możliwości zabudowy nieruchomości, których właścicielką lub użytkowniczką wieczystą jest skarżąca m.in. w sposób wynikających z uzyskanych decyzji o warunkach zabudowy;

5) art. 1 ust. 2 pkt 1, pkt 4-7, pkt 9 w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p., poprzez naruszenie wartości i zasad planowania i zagospodarowania przestrzennego.

W uzasadnieniu skarżąca strona wskazała, że pismem z dnia 6 sierpnia 2014r. wezwała do usunięcia naruszenia prawa zaskarżoną uchwałą. Rada Miejska uchwałą z dnia 4 września 2014 r. Nr [...] nie uwzględniła tego wezwania. Uchwałę doręczono pełnomocnikowi skarżącej w dniu 15 września 2014 r., co oznacza, że termin do wywiedzenia skargi upływał w dniu 15 października 2014 r. Uzasadniając naruszenie interesu prawnego przez zaskarżoną uchwałę spółdzielnia powołała się na przysługujące jej prawo własności oraz prawo użytkowania wieczystego do nieruchomości usytuowanych na osiedlu [...], objętych zaskarżoną uchwałą (w skardze zawarto wykaz należących do strony nieruchomości). Zdaniem spółdzielni uchwała negatywnie wpływa na jej sferę prawnomaterialną, ponieważ pozbawiają ją (w niektórych przypadkach) pewnych uprawnień w zakresie możliwości zabudowy należących do niej nieruchomości albo uniemożliwia w ogóle realizację jakiejkolwiek zabudowy (dotyczy to terenów 12Z/1, 12Z/2, 13Z-US, 3KDW/2), w stosunku zaś do niektórych wprowadza ograniczenia w zabudowie (dotyczy to terenów np. 1MW/2, 13Z-US), a stosunku do części ustala inne parametry zabudowy niż w decyzjach ustalających warunki zabudowy, wydanych na wniosek spółdzielni (decyzje Prezydenta W.: nr [...] z dnia 21 lutego 2013 r. dla inwestycji obejmującej rozbudowę i nadbudowę budynku usługowego z przeznaczeniem na obiekt usługowo - handlowy; nr [...] z dnia 10 czerwca 2013 r. dla inwestycji obejmującej budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami w parterze i pierwszej kondygnacji oraz nadbudowę istniejącego budynku usługowego o jedną kondygnację z przeznaczeniem na usługi wraz z niezbędnymi urządzeniami infrastruktury technicznej; nr [...] z dnia 26 września 2008 r. dla inwestycji obejmującej budowę przyulicznych miejsc postojowych na ok. 25 stanowisk postojowych wraz z budową odwodnienia oraz zagospodarowaniem terenów zieleni przy ul. S. oraz ul. H.; nr [...] z dnia 10 sierpnia 2010 r. dla inwestycji obejmującej budowę około 60 stanowisk postojowych wraz z odwodnieniem; nr [...] z dnia 12 sierpnia 2010r. dla inwestycji obejmującej budowę około 73 stanowisk postojowych wraz z odwodnieniem; nr [...] z dnia 27 sierpnia 2010 r. dla inwestycji obejmującej około 49 stanowisk postojowych dla samochodów osobowych wraz z odwodnieniem.

Autor skargi zauważył, że na podstawie wymienionych decyzji zostały już przygotowane projekty budowlane, a w niektórych przypadkach złożono także wnioski o wydanie pozwolenia na budowę. Ustalenia planu miejscowego uniemożliwiają taki sposób zabudowy. Dotyczy to chociażby decyzji nr [...] uprawniającej spółdzielnię do nadbudowy istniejącego obiektu przy ul. S [...]. Aby móc spełnić wymogi planu w tym przypadku spółdzielnia musiałaby rozebrać istniejący budynek, aby na tym miejscu zrealizować nowy. Możliwość nadbudowy tego obiektu wynikała również z decyzji nr [...]. W świetle przedstawionych okoliczności według skarżącej nie ulega wątpliwości, że uchwalony plan uniemożliwił realizację uprawnień przysługujących na podstawie wydanych decyzji o warunkach zabudowy i planów inwestycyjnych, jakie spółdzielnia już wdrożyła wobec niektórych nieruchomości.

Ponadto część działek należących do skarżącej została przeznaczona pod ciągi pieszo-rowerowe, obiekty infrastruktury technicznej, place, infrastrukturę drogową, łąki, budowle przeciwpowodziowe, terenowe urządzenia sportowe, tym samym pozbawiając skarżącą prawa do zabudowy terenów oznaczonych na rysunku symbolami 12Z/1, 12Z/2, 12Z/3, 13Z-US, 14ZP, 15ZP oraz prawa do zabudowy zgodnie z uzyskanymi decyzjami o warunkach zabudowy.

Autor skargi zwrócił uwagę, że zaskarżona uchwała przeznacza należące do spółdzielni działki pod następujące kategorie przeznaczenia terenu: 53/14, AM-7 - teren 1MW/3; 55/16, AM-7 - teren 1 MW/3; 57/3, AM-7 - teren 2MW/4 i 1MW/3; 1/33, AM-15 - teren 1MW/3; 1/24, AM-15 - teren 1MW/2; 5/25, AM-15 - teren 1MW/2; 12/23, AM-23 - teren 3MW; 49/1, AM-5 - teren 4MW-U; 95/5, AM-5 - teren 4MW-U; 12/22, AM-15 - teren 4MW-U; 5/18, AM-15 - teren 4MW-U; 101/5, AM-5 - teren 4MW-U; 125/3, AM-5 - teren 4MW-U; 12/20, AM-15 - teren 4MW-U; 95/6, AM-5 - teren 4MW-U; 53/16, AM-7 - teren 2MW/4; 55/18, AM-7 - teren 14ZP; 57/6, AM- 7 - teren 2MW/4; 1/35. AM-15 - teren 2MW/4; 11/21, AM-14 - teren 1MW/1 i 2MW/1; 1/32, AM-15 - teren 1MW/3; 1/26, AM-15 - teren 1MW/3 i 13Z-US; 217/2, AM-7 - teren 7U; 5/36, AM-15 - teren 2MW/2; 5/29, AM-15 - teren 1MW/2; 5/21 AM-15 - teren 2MW/3; 1/4, AM-10 - teren 14ZP; 215, AM-7 - teren 14ZP; 216, AM-7 - teren 14ZP; 54/1, AM-7 - teren 14ZP; 83/4, AM-7 - teren 14ZP; 23, AM-14 - teren 14 ZP; 15/8, AM-14 - teren 15ZP; 15/6, AM-14

teren 15ZP; 3/2, AM-14 - teren 15ZP; 21, AM-14 - teren 14ZP; 22, AM-14 - teren 14ZP; 20/1, AM-14 - teren 15ZP; 20/2, AM-14 - teren 15ZP; 3/6, AM-14 (część działki poza planem) - teren 15ZP; 95/7, AM-5 - teren 12Z/3; 12/21, AM-15 - teren 12Z/3 i 2MW/3; 125/4, AM-5 - teren 12Z/3; 6/26, AM-14 - teren 11UKS; 119/3, AM-5 - teren 3KDW/2; 1/27, AM-15 - teren 13Z-US i 1MW/3; 1/28, AM-15 - teren 2MW/4; 1/29, AM-15

teren 2MW/4; 1/30, AM-15 - teren 2MW/4; 1/31, AM-15 - teren 1MW/3 i 2MW/4; 1/25, AM-15 - teren 1MW/3; 53/15, AM-7 - teren 2MW/4; 55/17, AM-7 - teren 2MW/4; 57/4, AM-7 - teren 2MW/4; 57/5, AM-7 - teren 2MW/4; 57/7, AM-7 - teren 2MW/4; 12/24, AM-15- teren 4MW-U; 5/19, AM-15 - teren 2MW/3 i 1MW/2; 5/20, AM-15 - teren 1MW/2; 5/22, AM-15 - teren 1MW/2, 2MW/3 i 3KDW/2 ; 5/23, AM-15 - teren 2MW/3; 5/26, AM-15 - teren 1MW/2; 5/28, AM-15 - teren 1MW/2; 5/30, AM-15 - teren 1MW/2; 5/31, AM-15 - teren 1MW/2; 5/32, AM-15 - teren 1MW/2; 5/34, AM-15 - teren 13Z-US; 5/35, AM-15 - teren 1MW/2; 5/37, AM-15 - teren 2MW/2; 5/38, AM-15 teren 12Z/2, 6U/2, 2MW/2; 11/18, AM-14 - teren 12Z/1,1MW/1 i 6U/1; 11/19, AM-14 - teren 1MW/1; 11/20, AM-14 - teren 2MW/1; 5/39, AM-15

teren 6U/2 i 2MW/2; 5/27, AM-15 - teren 1MW/2 i 8U; 53/11. AM-7 - teren 2MW/4; 55/8, AM-7 - teren 2MW/4; 55/10, AM-7 - teren 2MW/4; 55/12, AM-7 - teren 10UO/2; 55/13, AM-7 - teren 10UO/2; 56/5, AM- 7 - teren 14ZP i 2MW/4; 56/8, AM-7 - teren 2MW/4; 56/9, AM-7 - teren 10UO/2; 56/10, AM-7 - teren 14ZP; 56/11, AM-7 - teren 14ZP; 6/20, AM-14 - teren 1MW/1 i 2MW/1; 6/22, AM-14 - teren 2MW/1; 10/9, AM-14 - teren 2MW/1; 11/12, AM-14 - teren 2MW/1 i 10UO/1; 11/14, AM-14 - teren 2MW/1 i 9UO; 1/22, AM - 15 - teren 13Z-US i 2MW/4; 5/12, AM-15 - teren 1MW/2.

Według skarżącej powyższe zestawienie dowodzi, że w wielu przypadkach często niewielkie działki ujęto w dwóch lub w trzech kategoriach przeznaczenia terenu, których nie można ze sobą pogodzić.

Przechodząc do omówienia zarzutów polegających na przekroczeniu przez Radę Miejską granic tzw. władztwa planistycznego i naruszenia zasad planowania i zagospodarowania przestrzennego, w tym w sposób dowolny i nieuzasadniony naruszenia prawa własności, pełnomocnik spółdzielni podniósł, że zastrzeżenia dotyczą ustaleń względem terenów oznaczonych na rysunku planu symbolami: 1MW/1, 1MW/2, 1MW/3, 2MW/1, 2MW/2, 2MW/3, 2MW/4, 3MW, 4MW-U, 6U/1, 6U/2, 7U, 8U, 9UO, 10UO1, 10UO/2, 11UKS, a dokładniej zasad kształtowania zabudowy. Zgodnie z wymogiem art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, maksymalną i minimalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, maksymalną wysokość zabudowy, minimalną liczbę miejsc do parkowania i sposób ich realizacji oraz linie zabudowy i gabaryty obiektów. Uszczegółowieniem tego przepisu jest § 4 pkt 6 r.M.I., zgodnie z którym ustala się następujące wymogi dotyczące stosowania standardów przy zapisywaniu ustaleń projektu tekstu planu miejscowego: ustalenia dotyczące parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu powinny zawierać w szczególności określenie linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, w tym udziału powierzchni biologicznie czynnej, a także gabarytów i wysokości projektowanej zabudowy oraz geometrii dachu. Z kolei wedle § 7 pkt 8 r.M.I., projekt rysunku planu miejscowego powinien zawierać linie zabudowy oraz oznaczenia elementów zagospodarowania przestrzennego terenu. Rozporządzenie w § 4 określa wymogi co do zawartości części tekstowej planu, zaś w § 7 wymogi co do części graficznej. Skoro zatem o linii zabudowy mowa jest zarówno w § 4 pkt 6 r.M.I., jak i w § 7 pkt 8 r.M.I., to ustalenia w tym zakresie powinny mieć odzwierciedlenie zarówno w tekście, jak i na rysunku planu. Zgodnie zaś z § 8 ust. 2 zd. 1 r.M.I., na projekcie rysunku planu miejscowego stosuje się nazewnictwo i oznaczenia umożliwiające jednoznaczne powiązanie projektu rysunku planu miejscowego z projektem tekstu planu miejscowego. Zaskarżona uchwala zawiera w swojej treści definicje nieprzekraczalnej linii zabudowy, obowiązującej ciągłej linii zabudowy oraz obowiązującej linii zabudowy, które stanowią obowiązujące ustalenia planu, jednakże w żaden sposób w części tekstowej planu, poza powyższymi zapisami nie zawarto ustaleń odnoszących się do sposobu kształtowania nieprzekraczalnej i obowiązującej linii zabudowy. Rada ograniczyła się w tym zakresie jedynie do wyrysowania ich przebiegu na rysunku planu stanowiącym załącznik nr 1 do uchwały, tym samym w zakresie kształtowania linii zabudowy i jej parametrów, niejako w całości odesłała do załącznika graficznego planu. Zauważono przy tym, że ustalenia tekstowe planu nie mogą funkcjonować w sposób samodzielny, ale równocześnie samemu rysunkowi planu nie można w odróżnieniu do części tekstowej przypisać charakteru normatywnego. Rysunek planu stanowi bowiem jedynie graficzne zobrazowanie ustaleń określonych w części tekstowej planu. W ocenie skarżącej linia zabudowy stanowi element kształtujący zabudowę i zagospodarowanie terenu, a jej wyznaczenie winno służyć zachowaniu ładu przestrzennego i uwzględnienia w inwestycyjnym zagospodarowaniu terenów uzyskania odpowiednich walorów urbanistyczno-architektonicznych. Ustalenie linii zabudowy dla terenów przeznaczonych pod zabudowę jedynie poprzez jej wyrysowanie na rysunku planu przy jednoczesnym braku w części tekstowej ustalenia zasad kształtowania linii zabudowy w postaci określenia jej parametrów niezbędnych do prawidłowego i jednoznacznego ustalenia jej przebiegu chociażby w stosunku do linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu, nie może stanowić wypełnienia art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy w zw. z § 4 pkt 6 r.M.I. (tak też WSA we Wrocławiu w wyroku z dnia 7 maja 2014 r. (sygn. akt II SA/Wr 116/14). Biorąc zatem pod uwagę, że sam rysunek planu nie ma w sposób samodzielny znaczenia normatywnego, a jedynie obrazuje, przedstawia w formie graficznej ustalenia tekstowe, w ten sposób je dookreślając i uzupełniając (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 22 stycznia 2013 r., sygn. akt II SA/Wr 747/12), skarżąca strona dowodziła, że nie można uznać, że określenie linii zabudowy jedynie na rysunku planu przy wyłącznym odesłaniu w części tekstowej do części graficznej wychodzi naprzeciw wymaganiom ustawy planistycznej. Ustalenie tekstowe co do linii zabudowy odsyłające całkowicie do rysunku planu nie nadało bowiem rysunkowi znaczenia normatywnego i traktować należy równoznacznie z nieustaleniem tegoż ustawowego wymogu, (tak też WSA we Wrocławiu w wyroku z dnia 21 maja 2014 r. sygn. akt II SA/Wr 112/14).

Powołując się na wyrok NSA z dnia 28 marca 2014 r., sygn. akt II OSK 518/13 autor skargi wskazał, że przyjęte w uchwale ustalenia dla działek będących we władaniu spółdzielni świadczą o przekroczeniu przez organ stanowiący władztwa planistycznego i naruszeniu konstytucyjnej zasady ochrony własności. Zauważono, że uzasadnione względami interesu publicznego, jak i interesu indywidulanego (z racji charakteru skarżącej - największa Spółdzielnia Mieszkaniowa we W.) były wnioski i uwagi przedkładane na etapie procedury planistycznej, w zdecydowanej większości zlekceważone przez organy właściwe dla uchwalenia planu. Zdaniem skarżącej nie sposób się dopatrzeć istnienia jakichkolwiek przeszkód w przeznaczeniu terenów oznaczonych symbolami: 12Z/1, 12Z/2, 13Z-US, 11UKS pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną czy mieszkaniowo-usługową, dając możliwość realizacji takiej zabudowy z przeznaczeniem dla członków spółdzielni. Pozbawienie skarżącej tego atrybutu związanego z prawem własności powinno być wnikliwie uzasadnione. W przedmiotowym przypadku takiego uzasadnienia nie ma. W tym aspekcie mieści się także zasadność wprowadzenia w m.p.z.p. postanowień umożliwiających budowę małopowierzchniowych obiektów handlowo-usługowych, które mają niezwykle praktyczna znaczenie dla osób mieszkających na terenie objętym planem. Bez jakiegokolwiek uzasadnienia organ nie uwzględnił postulatu w zakresie możliwości budowy pawilonu handlowego do 8 m na części terenu 1MW/2 (w części przylegającej do terenu 8U). Brak jest jakichkolwiek przesłanek uniemożliwiających budowę takiego obiektu, co może wskazywać na brak woli za strony organów do wprowadzenia rozwiązań wpływających na komfort życia mieszkańców tych terenów. Nieracjonalny jest również zakaz nadbudowy istniejących budynków, które mają zróżnicowana wysokość. Działanie to przeczy obowiązkowi uchwałodawcy respektowania wymagań ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury czy walorów architektonicznych. Działanie to nie ma uzasadnienia ani estetycznego ani nie wynika z dbania o ład przestrzenny w odniesieniu do budynków już istniejących.

Nieracjonalne są również wprowadzone w uchwale ograniczenia względem budowy parkingów, jako że Rada Miejska ustaliła, iż mogą być one tylko realizowane jako podziemne. Rozwiązanie to w wielu przypadkach obok bardzo wysokich kosztów nie będzie możliwe do spełnienia z uwagi na warunki gruntowe panujące we W. (wysokie wody gruntowe). Brak jest jakiegokolwiek wytłumaczenia zakazu budowy parkingów naziemnych na terenie objętym planem. Miejsca parkingowe na osiedlach mieszkaniowych mają niezwykle istotne znaczenie przekładające się na jakość życia. Tymczasem spółdzielni nie będzie stać na wybudowanie parkingów podziemnych co odbije się na mieszkańcach, którzy będą musieli szukać w dużej odległości od swoich mieszkań miejsc postojowych. Nie sposób pominąć osób niepełnoprawnych, dla których te ograniczania mogą oznaczać zamkniecie się w swoich domach z uwagi na niemożność pokonania dużych odległości pomiędzy mieszkaniem a środkiem komunikacji. W przekonaniu spółdzielni, jest to o tyle nie zrozumiale, że analizy urbanistyczne sporządzane na potrzeby postępowania o ustalenie warunków zabudowy wskazywały na możliwość ich realizacji na tym samym terenie miejsc postojowych, na których teraz zakazuje się ich jako naziemnych. Autor skargi zaznaczył również, że ustalenia planu w zakresie tworzenia nowych miejsc parkingowych tylko i wyłącznie jako podziemne (obok wysokich kosztów realizacji) pozbawiają praktycznie możliwości poprawy jakości życia mieszkańców oraz budowę miejsc parkingowych. Zapisy te są także niemożliwe do zrealizowania także z racji tego, że te parkingi musiałby być usytuowane pod wysokimi budynkami mieszkalnymi wielorodzinnymi, co spowodowałby zagrożenie dla bezpieczeństwa konstrukcyjnego tych budynków. Dodatkową potrzebą lokalizacji miejsc parkingowych terenowych jest fakt znacznej odległości od wyznaczonych w planie miejsc pod parkingi a budynkami mieszkalnymi. Przyjęte w mpzp rozwiązania w tym zakresie naruszają wymagania ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia, a także potrzeby osób niepełnosprawnych czy potrzeby interesu publicznego.

Według skarżącej spółdzielni organy gminy z naruszeniem prawa własności i zasad kształtowania polityki przestrzennej wprowadziły postanowienia dotyczące obsługi komunikacyjnej terenów należących do spółdzielni, ponieważ wprowadzony sposób komunikacji spowoduje paraliż komunikacyjny tych terenów, jak również skutkować będzie permanentną szkodą dla mieszkańców osiedli. Obsługa komunikacyjna innych terenów objętych planem ma się bowiem odbywać przez tereny należące do spółdzielni i przez istniejące ciągi pieszo - jezdne. Wskazanym rozwiązaniem byłoby poprowadzenie ruchu komunikacyjnego przez działkę drogową zlokalizowaną przy rzece S..

W ocenie strony skarżącej brak jest również jakiegokolwiek uzasadnienia dla przyjęcia zakazu umieszczania nośników reklamowych na całym obszarze planu miejscowego. Taka możliwość służyła nie tylko mieszkańcom tych terenów, ale i wszystkim którzy korzystali z usług podmiotów świadczących usługi na tym terenie, a którzy właśnie w ten sposób informowali o zakresie swojej działalności. Wielokrotnie podnoszone przez spółdzielnię wnioski i postulaty planistyczne wynikały z doskonałej znajomości utrudnień związanych przede wszystkim z miejscami parkingowymi, które spowodować miały podniesienie komfortu życia mieszkańców tych terenów. Takim rozwiązaniom nie sprzeciwiły się ani przepisy prawa (np. dotyczące ochrony zabytków) ani ustalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta W.. Dlatego też przyjęte rozwiązania planistyczne w mpzp traktować należy jako dowolne i naruszające prawo własności skarżącej do terenów objętych planem miejscowym. Organy przekroczyły tym samym przysługujące im władztwo w zakresie kształtowania polityki przestrzennej. Ograniczenie wskazane powyżej nie mają racjonalnego uzasadnienia ani oparcia w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego W.. Najdobitniej obrazuje to wykonana analiza ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pod kątem naruszenia praw własności i proporcjonalności sporządzona przez Studio architektoniczne FOLD s.c. W ramach tej analizy przeprowadzone zostały badania pod katem: rozmieszczenia miejsc postojowych; kompozycji zespołu urbanistycznego, wysokości obiektów, wskaźników zabudowy, możliwości rozbudowy, układu komunikacyjnego, lokalizacji ciągu pieszo rowerowego i lokalizacji usług.

Wzmacniając argumentację dotyczącą negatywnego wpływu zaskarżonej uchwały na sferę prawno-materialną skarżącej, autor skargi powołał się na szereg orzeczeń sądów administracyjnych w zakresie władztwa planistycznego gminy w przedmiocie kształtowania sposobu wykonywania prawa własności nieruchomości (por. wyroki: WSA w Warszawie z 21 marca 2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 33/12; NSA z 26 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 337/12; NSA z 24 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 307/12; WSA w Kielcach z kwietnia 2012 r., sygn. akt II SA/Ke 27/12; WSA w Gdańsku z 12 października 2011 r., sygn. akt II SA/Gd 265/11; WSA w Kielcach z 29 czerwca 2010 r., sygn. akt II SA/Ke 329/2010; NSA z 18 sierpnia 2009 r. sygn. akt II OSK 815/2009). Powołując się na powyższe orzeczenia skarżąca zaakcentowała, że kompetencja Rady Miejskiej do uchwalania miejscowego planu wyraża się w samodzielnym kształtowaniu sposobu zagospodarowania obszaru podlegającego jej władztwu planistycznemu, pod warunkiem działania w granicach i na podstawie prawa i nienadużywania tego władztwa. Obowiązkiem organu uchwalającego plan jest rozważenie i wzięcie pod uwagę interesu indywidualnego właściciela. Według skarżącej podejmując zaskarżoną uchwałę Gmina W. w ogóle pominęła jej interes i jej plany zabudowy nieruchomości na podstawie nabytych uprawnień zawartych w decyzjach o warunkach zabudowy. Obowiązkiem organów gminy było wyważenie interesu skarżącej i interesu publicznego, a nie jak to uczyniono w niniejszym przypadku – pominięcie jej interesu, jak również zastosowanie zasad obowiązujących w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz zasad konstytucyjnych (ochrona prawa własności, zasada równości). W tym zakresie skarżąca zwróciła również uwagę na zasadę trwałości decyzji administracyjnej łączącej się z zasadą ochrony praw nabytych (por. J. Zimmerman, Prawo administracyjne, Warszawa 2008, s. 317-320). Co najistotniejsze, obydwie zasady stanowią materializację - na gruncie przepisów o postępowaniu administracyjnym - konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji). Trybunał Konstytucyjny w swoim bogatym orzecznictwie niejednokrotnie wskazywał, że zasada ochrony praw nabytych stanowi pochodną zasady demokratycznego państwa prawnego wyrażoną w art. 2 Konstytucji (przykładowo, wyrok z dnia 10 lipca 2000 r., sygn. SK 21/99). Jak wskazał Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu do wyroku z dnia 30 października 2007 r. (sygn. P 28/06), fasada ochrony praw nabytych zapewnia ochronę praw podmiotowych oraz ekspektatyw maksymalnie ukształtowanych. W myśl tej zasady prawa podmiotowe i ekspektatywy maksymalnie ukształtowane na gruncie dotychczasowych regulacji nie mogą zostać zniesione ani ograniczone w sposób arbitralny. Ograniczenie lub zniesienie tych praw i ekspektatyw jest dopuszczalne, jeżeli przemawia za tym konieczność realizacji innych wartości konstytucyjnych".

W świetle powyższego nie ulega wątpliwości, że organy gminy ograniczyły chronione przez Konstytucję prawo własności, nie wyjaśniając przesłanek powodujących konieczność przedłożenia w konkretnym przypadku interesu publicznego nad prywatnym ani też argumentów za nierównym traktowaniem przez władzę publiczną.

Reasumując strona skarżąca zaznaczyła, że w procedurze kształtowania polityki przestrzennej interes jednostki wskazany w art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. nie może zostać pominięty, a więc należy brać pod uwagę nie tylko walory ekonomiczne przestrzeni (art. 1 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p.) czy potrzeby interesu publicznego, ale i kwestie ochrony prawa własności. Tak też nakazuje interpretować władztwo planistyczne m.in. art. 6 u.p.z.p., który chroni interes indywidualny (por. wyroki NSA z 6 lipca 2010 r. II OSK 569/2010 i z dnia 18 maja 2012 r., sygn. akt II OSK 618/2012).

Przedstawiając argumentację dotyczącą kolejnego z zarzutów skargi jej autor zwrócił uwagę, że zaskarżona uchwałą sporządzona została również z istotnym naruszeniem trybu jego sporządzenia, ponieważ organ nie ponowił żadnych czynności mieszczących się w procedurze planistycznej na skutek uwzględnionych uwag przez Prezydenta W. i Radę Miejską. Zgodnie zaś z art. 17 pkt 13 i pkt 14 u.p.z.p. prezydent miasta wprowadza zmiany do projektu planu miejscowego wynikające z rozpatrzenia uwag, o których mowa w pkt 11, a następnie w niezbędnym zakresie ponawia uzgodnienia, następnie przedstawia radzie gminy projekt planu miejscowego wraz z listą nieuwzględnionych uwag, o których mowa w pkt 11. Według zaś art. 19 ust. 1 u.p.z.p., jeżeli rada gminy stwierdzi konieczność dokonania zmian w przedstawionym do uchwalenia projekcie planu miejscowego, w tym także w wyniku uwzględnienia uwag do projektu planu - czynności, o których mowa w art. 17 u.p.z.p., ponawia się w zakresie niezbędnym do dokonania tych zmian. W zarządzeniu Prezydenta W. nr 11169/14 z dnia 24 czerwca 2014 r. w sprawie rozpatrzenia uwag wniesionych do projektu mpzp, zostały wymienione uwagi, które ten organ uwzględnił i są to m.in. uwagi w zakresie korekty linii zabudowy, wprowadzenia nowych zakazów do projektu planu, w tym zakazu zabudowy. Zakres wprowadzonych zmian do planu na skutek zgłoszonych uwag i ich częściowym uwzględnieniu powoduje, że organ miał obowiązek ponowić niektóre czynności składające się na procedurę planistyczną, a nade wszystko jeszcze raz wyłożyć projekt planu do publicznego wglądu. W przekonaniu spółdzielni takie stwierdzenie koresponduje z orzeczeniem NSA z dnia 10 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 505/13, w którym Sąd podkreślił, że za istotne naruszenie zasad i trybu sporządzania planu miejscowego uznaje się brak ponownego wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu, w tak ważnych i mających tak szeroki zakres zmianach jak te, w wyniku których zmodyfikowano przeznaczenie niektórych terenów, zmieniono nieprzekraczalną linie zabudowy, jak również zmniejszono wskaźniki minimalnej powierzchni zabudowy, zwiększono maksymalne wskaźniki powierzchni zabudowy, zwiększono maksymalną wysokość zabudowy. Tym samym - w ocenie skarżącej - organ zobligowany był do ponowienia procedury planistycznej.

Według skarżącej uwypuklenia wymaga fakt, że uwzględnione przez Prezydenta W. uwagi do projektu planu wniesione przez spółdzielnię nie zostały wprowadzone do tego aktu po formalnym ich zaakceptowaniu. Dowodzi to naruszenia sekwencji czynności w procedurze planistycznej, a dokładniej art. 17 pkt 13 u.p.z.p. Uwzględnienie uwag spowodowało jednocześnie, że Rada Miejska tymi uwagami już się nie zajmowała, albowiem w oficjalnym dokumencie Prezydent W. wskazał na wyniki rozpatrzenia złożonych do projektu planu uwag (zarządzenie Prezydenta W. nr 11169/14 z dnia 24 czerwca 2014 r.). I tak uwagi spółdzielni w zakresie dotyczącym § 18 ust. 3 pkt 2 - korekty linii zabudowy, jak w decyzji o warunkach zabudowy; § 19 ust. 4 pkt 5 - dopuszczenia możliwości budowy miejsc postojowych; § 20 ust. 3 pkt 2 - dopuszczenia możliwości budowy miejsc postojowych; § 32 ust. 2 pkt 3 - obecnego ciągu pieszo-rowerowego, propozycji nie określania graficznie trasy ścieżki rowerowej lub poprowadzenia jej wzdłuż wałów rzeki S. (częściowo) i w zakresie w zakresie dotyczącym dopuszczenia możliwości budowy miejsc postojowych wzdłuż ciągów pieszo jezdnych Prezydent zaakceptował, ale nie naniósł już stosownych zmian w dokumencie ani na załączniku graficznym do uchwały. Jedynie dokonano korekty linii zabudowy, o której mowa powyżej, jednakże w pozostałym zakresie tych zmian nie dokonano. Nie sposób uznać za uwzględnienie uwagi zapis w § 19 ust. 4 pkt 5 i § 20 ust. 3 pkt 2 uchwały, że "nie obowiązują ustalenia dotyczące parkowania pojazdów samochodowych zawarte w § 14 ust. 1 pkt 1".

Wskazując na inne naruszenia u.p.z.p. spółdzielnia zwróciła uwagę na nieprecyzyjność i niejasność uchwały, w tym § 18 ust. 3 pkt 5 w zakresie zastrzeżenia pkt 2 lit. b. Niezrozumiałe jest wprowadzenie zakazu nadbudowy na terenach objętych planem miejscowym (np. § 18 ust. 3 pkt 6, § 19 ust. 3 pkt 5, § 20 ust. 2 pkt 2). Niejasne są również postanowienia dotyczące montażu (ale czego?) wprowadzone w § 22 ust. 2 pkt 2, § 23 ust. 2 pkt 2 uchwały. Zastanawiające jest również przeznaczenie terenów oznaczonych symbolem 14ZP i 15ZP pod budowle przeciwpowodziowe w sytuacji stwierdzenia przez Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we W. (który odstąpił od uzgodnienia projektu planu), że na terenie objętym planem nie występują obszary narażone na niebezpieczeństwo powodzi, strefy ochronne ujęć wody czy obszary ochronne zbiorników wód śródlądowych. Podnosząc powyższe wątpliwości skarżąca strona wskazała na fundamentalne znaczenie dla adresatów planu czytelność i jednoznaczność postanowień w nim zawartych. Akt ten bowiem stanowi postawę dla wydawanych na tym obszarze decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę, stąd nie może on budzić wątpliwości.

Sygnalizacyjnie dodano również, że granice wielu działek nie pokrywają się z liniami rozgraniczającymi tereny o różnym sposobie użytkowania, tym samym przyporządkowując obszary jednej nieruchomości do różnych stref funkcjonalnych czy terenów o różnym sposobie zagospodarowania. To z kolei będzie rodzić problemy w możliwościach zagospodarowania tego terenu.

Rada Miejska W. – reprezentowana przez Prezydenta Miasta w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie. Odnosząc się do poszczególnych zarzutów skargi wskazano, że zawarte w § 9 uchwały ustalenia, dotyczące nośników reklamowych i obiektów informacyjnych, są zgodne z prowadzoną polityką lokalizowania i porządkowania nośników reklamowych w mieście. Ponadto wskazano, że są zgodne z opinią uzyskaną do projektu planu od Koordynatora projektu plastycznego wystroju miasta (pismo z dnia 6 grudnia 2012 r.), której treść obszernie powołano w odpowiedzi na skargę. Ponadto zauważano, że w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego W. wraz ze zmianą - przyjętą uchwałą Nr L/1467/10 Rady Miejskiej W. z dnia 20 maja 2010 r., ustalono dla zespołu urbanistycznego zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej [...] Wysoki, dążenie do niedopuszczania lokalizacji wolno stojących nośników reklamowych. W związku z powyższym w projekcie w zaskarżonym planie ograniczono możliwości lokalizacji wolno stojących nośników reklamowych mając na uwadze ich negatywny wpływ na przestrzeń, jednocześnie zauważając, że plan dopuszcza nośniki reklamowe stanowiące wyposażenie przystanków transportu publicznego oraz słupy reklamowe i nie zakazuje umieszczania szyldów nad sklepami, zakładami usługowymi informującymi o firmie, rodzaju sprzedawanych towarów lub wykonywanych usługach. Stad też autor odpowiedzi na skargę nie zgodził się z zarzutem braku miejsca dla informacji o działalności drobnych lokali usługowych mieszczących się na najniższych kondygnacjach budynków mieszkalnych.

Według skarżonego organu plan miejscowy odnosi się do miejsc postojowych ustalając ich liczbę jak i usytuowanie. Miejsca postojowe zgodnie z m.p.z.p. powinny być realizowane na terenie, na którym usytuowany jest obiekt, któremu mają towarzyszyć. Oznacza to, że w ramach prowadzonej inwestycji niezbędne jest zapewnienie odpowiedniej liczby (minimalnie w liczbie ustalonej planem) miejsc postojowych na terenie inwestycji, nie zaś na terenach przyległych, w tym dróg wewnętrznych. Powołując się na doświadczenia dotyczące nowych inwestycji z zakresu edukacji we W. uznano za wystarczający wskaźnik 1 m.p./1 na oddział. Niezależnie od powyższego zauważono, że obiekty do parkowania są dopuszczone na większości terenów w planie (z wyjątkiem terenów ZP), jako jedno z przeznaczeń w ramach grupy kategorii "infrastruktura drogowa". Oznacza to możliwość realizacji tych obiektów jako samodzielnych, nie przypisanych do konkretnych obiektów i nie realizowanych jako towarzyszących przeznaczeniom, dla których plan ustala wskaźniki minimalne. Plan dopuszcza parkingi samodzielne jednopoziomowe wyłącznie jako podziemne dla uniknięcia realizacji parkingów w formie garaży, które stanowią element zaburzający przestrzeń wspólną dostępną na obszarach zabudowy wielorodzinnej. Parkingi samodzielne jednopoziomowe nadziemne są obiektami terenochłonnymi, a więc przy osiedlach wielorodzinnych ze znacznym deficytem miejsc postojowych i gęstą zabudową ich budowa nie przyniosłaby wymiernych korzyści dla mieszkańców. Korzystniejsza jest, biorąc pod uwagę potrzeby lokalnej społeczności, ochrona terenów wspólnych, stanowiących lokalne miejsca spotkań czy zabaw dziecięcych. Takie tereny w otoczeniu zabudowy wielorodzinnej świadczą o wizerunku osiedla jako przyjaznego do życia. Dotyczy to w szczególności terenów oznaczonych symbolami: 2MW/1, 2MW/2, 2MW/3, 2MW/4.

Według Rady, dla terenów 1MW/1, 1MW/2 i 1MW/3 w zapisach planu dopuszczono grupę kategorii przeznaczeń usługi podstawowe, która obejmuje między innymi kategorię handel detaliczny małopowierzchniowy A. Zapisy projektu planu ustalają dla terenów wymienionych w § 18 uchwały dopuszczenie usług podstawowych wyłącznie na pierwszej kondygnacji nadziemnej. Dodatkowo na terenie 1M W/3 w wydzieleniu wewnętrznym (B) dopuszcza się również handel. W ten sposób ustalenia planu sankcjonują wiele istniejących drobnych lokali usługowych zlokalizowanych głównie na najniższej kondygnacji w budynkach mieszkalnych. Dopuszczenie budowy samodzielnych małopowierzchniowych obiektów handlowo- usługowych w formie pawilonów handlowych o zróżnicowanej architekturze, usytuowanych przy wąskich uliczkach osiedlowych, niekorzystnie wpłynąłby na wizerunek i estetykę przestrzeni istniejącego osiedla mieszkaniowego. Teren - wydzielenie wewnętrzne A na terenie 1MW/2 - to zieleń osiedlowa towarzysząca zabudowie mieszkaniowej w formie zieleńca. Jest to przestrzeń wspólna, ściśle wypełniająca strukturę osiedla, stanowiąca o jego wizerunku i komforcie życia mieszkańców. Tereny zielone spełniają wiele pożądanych funkcji w otoczeniu człowieka, wśród których wymieniono funkcje zdrowotne i biologiczne, funkcje społeczne i estetyczne.

W przekonaniu autora odpowiedzi na skargę, efekt zróżnicowania wysokości i rozrzeźbienia górnej krawędzi budynków poprzez zróżnicowaną wysokość uznaje się za korzystny a nadbudowa do wysokości najwyższej części segmentu danego budynku doprowadzi do zmiany wizerunku architektonicznego całego osiedla co nie było zamierzeniem tego planu. W tym zakresie zauważono, że osiedle Spółdzielni Mieszkaniowej "A." powstało na przełomie lat 70-tych, według projektów opartych na normatywach, które regulowały wielkość mieszkań, wysokość zabudowy, orientacje budynków względem słońca i obsługę komunikacyjną. Osiedle to stanowi architektoniczną i urbanistyczną całość, o czytelnej formie, kształcie i założeniu przestrzennym (załącznik nr 4 - zdjęcie pokazujące budynki należące do spółdzielni o zróżnicowanej wysokości).

Dla terenów 1MW/1, 1MW/2, 1MW/3, 2MW/1, 2MW/2, 2MW/3, 2MW/4, 3MW i 4MW-U projekt planu wprowadza dopuszczenie braku realizacji miejsc postojowych. Nie oznacza to zakazu budowy miejsc postojowych, a możliwość odstąpienia od ich budowy w przypadku realizacji inwestycji o przeznaczeniu, dla którego plan ustala wskaźnik minimalny. Oznacza to, że realizację miejsc postojowych pozostawia się woli przyszłego inwestora. Jednocześnie zwrócono uwagę, że ww. tereny są terenami, na których zabudowa jest możliwa wyłącznie w granicach wskazanych na rysunku planu, a więc w granicach istniejącej zabudowy. Taki zapis planu ma umożliwić realizację zmian w obrębie istniejących budynków, wymagających pozwolenia na budowę bez konieczności realizacji jednocześnie miejsc postojowych. Jednocześnie na terenach tych dopuszczona jest grupa kategorii "infrastruktura drogowa", która zawiera jako jedno z przeznaczeń "obiekty do parkowania". Oznacza to możliwość realizacji miejsc postojowych w ramach samodzielnej inwestycji w formie obiektu dopuszczonego planem. Projekt planu, ustaleniem zawartym w § 14 ust. 1 pkt 3, wprowadza ograniczenia jedynie w stosunku do samodzielnych parkingów jednopoziomowych dopuszczając je jedynie w formie podziemnej na całym obszarze planu. Wszystkie inne formy obiektów do parkowania są możliwe do realizacji na podstawie ustaleń planu, chyba, że ograniczenia są zawarte w ustaleniach szczegółowych dotyczących terenów Dla wskazanych terenów ograniczenia te dotyczą wydzieleń wewnętrznych (A), na których obiekty do parkowania są dopuszczone wyłącznie jako podziemne. Wydzielenia wewnętrzne (A) obejmują istniejące zieleńce, które w projekcie planu uznano za cenną przestrzeń międzyblokową służącą mieszkańcom okolicznej zabudowy blokowej.

Dla terenów 2MW/1, 2MW/2, 2MW/3 i 2MW/4 w planie dopuszczono grupę kategorii przeznaczeń usługi podstawowe, która obejmuje między innymi kategorię handel detaliczny małopowierzchniowy A. Zapisy projektu planu ustalają dla terenów wymienionych w § 19 dopuszczenie usług podstawowych wyłącznie na pierwszej kondygnacji nadziemnej. W ten sposób ustalenia planu sankcjonują wiele istniejących drobnych lokali usługowych zlokalizowanych głównie na najniższej kondygnacji w budynkach mieszkalnych. Dopuszczenie budowy samodzielnych małopowierzchniowych obiektów handlowo-usługowych w formie pawilonów handlowych o zróżnicowanej architekturze, usytuowanych przy wąskich uliczkach osiedlowych, niekorzystnie wpłynąłby na wizerunek i estetykę przestrzeni istniejącego osiedla mieszkaniowego, dlatego też w planie nie dopuszczono ich budowy.

Zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 3 zarządzenia Prezydenta W. nr 11169/14 z dnia 24 czerwca 2014 r. w sprawie rozpatrzenia uwag wniesionych do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie ulic: S., S. i H. we W. uwaga Spółdzielni, odnośnie dopuszczenia budowy miejsc postojowych została uwzględniona, ponieważ plan dopuszcza budowę miejsc postojowych na całym obszarze (nie tylko na terenach 2MW/1, 2MW/2, 2MW/3, 2MW/4). Zapisy planu w § 19 ust. 4 pkt 5 umożliwiają dopuszczenie braku realizacji miejsc postojowych co nie oznacza zakazu budowy miejsc postojowych, a możliwość odstąpienia od ich budowy w przypadku realizacji inwestycji o przeznaczeniu, dla którego plan ustala wskaźnik minimalny. Realizację miejsc postojowych pozostawia się woli przyszłego inwestora. Uwzględnienie uwagi wynikało z istniejącej już w projekcie planu możliwości dopuszczenia budowy miejsc postojowych i nie wymagało wprowadzenia zmian do projektu planu miejscowego wynikające z rozpatrzenia uwag i ponownego wyłożenia zgodnie z art. 17 pkt 13, a nie jak w uzasadnieniu wezwania powołano się na art. 18 u.p.z.p. W planie dopuszczona jest grupa kategorii "infrastruktura drogowa", która zawiera jako jedno z przeznaczeń "obiekty do parkowania". Oznacza to możliwość realizacji miejsc postojowych.

Rozprawiając się z kolejnym z zarzutów skargi Rada zauważyła, że w myśl art. 3 pkt 7 ustawy Prawo budowlane roboty budowlane polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego stanowią roboty budowlane. Ustawodawca dodatkowo zdefiniował pojęcie przebudowy oraz remontu nie podając definicji montażu. W związku z czym można odwołać się do potocznego znaczenia tego słowa. Roboty budowlane polegające na montażu obejmować będą co do zasady łączenie gotowych elementów w większą całość. Od okoliczności konkretnego przypadku zależeć będzie, czy mamy jeszcze do czynienia z montażem, czy już z innego rodzaju robotami budowlanymi (np. dom budowany z prefabrykatów). Na etapie postępowania administracyjnego wątpliwości takie organ architektoniczno-budowlany może rozstrzygnąć po zasięgnięciu opinii biegłego posiadającego odpowiednią wiedzę techniczną. Montaż w rozumieniu budownictwa, to rodzaj robót budowlanych polegających na połączeniu ze sobą gotowych elementów tworzących obiekt budowlany, część obiektu budowlanego, lub wyposażenie trwale z nim związane.

Dalej zauważono, że ulica S. należy do podstawowego układu komunikacyjnego W. i pełni funkcję ulicy zbiorczej. Pierwsze włączenie pomiędzy osiedlem a mostem S. następuje na wysokości działki nr [...] (na terenie 1MW/1). Dla terenu 10UO/1 projekt planu dopuszcza dojazd od tego włączenia poprzez tereny 1MW/1 i 2MW/1. Projekt planu został uzgodniony z zarządcą drogi, który jasno wypowiedział się w kwestiach dostępu do ul. S. poprzez zapis: "zakaz wprowadzania nowych włączeń oraz prowadzenia bezpośredniej obsługi komunikacyjnej nowych inwestycji przez te drogi". Na terenie 15ZP i 14ZP są dopuszczone drogi wewnętrzne, co oznacza, że mogą one funkcjonować w dowolnym układzie wynikającym z docelowego zagospodarowania terenów zielonych, nie mogą jednak funkcjonować samodzielnie z włączeniem do ul. S. a jedynie włączać się do układu już istniejących dróg wewnętrznych na osiedlu. W przekonaniu Rady, nie oznacza to zakazu dostępu z terenów 10UO/1 i 10UO/2 do dróg wewnętrznych, które wykreują się na terenach 14ZP i 15ZP. Plan ustala zasady dojazdu do terenów poprzez sieć dróg, na której przyszły inwestor powinien zapewnić odpowiednie warunki ruchu związane z przyszłą inwestycją, dotyczy to także włączeń do dróg publicznych.

Pasy terenów wzdłuż ul. S., ulicy łączącej centrum miasta z B., preferuje się jako lokalizację obiektów o funkcji usługowej. Istniejące intensywne osiedle mieszkaniowe powstałe w latach 70-tych dodatkowo charakteryzuje się niedoborem miejsc postojowych dla zabudowy mieszkaniowej. Ponadto samochodów na osiedlu przybywa więcej niż powstaje osiedlowych parkingów, a każdy w mniejszym lub większym stopniu stanowi ograniczenie osiedlowej zieleni. Dlatego w projekcie planu wyznaczono teren 11UKS przeznaczony pod funkcje usługowe na pierwszej kondygnacji nadziemnej oraz pod parking wielopoziomowy. Budowa parkingu wielopoziomowego gwarantuje nie tylko bezpieczeństwo parkowanych na nim samochodów, ale umożliwia jednocześnie bardziej racjonalne wykorzystanie zajmowanego terenu. Odpowiednio zaprojektowany parking nie musi być obiektem architektonicznym szpecącym otoczenie, gdyż właściwa aranżacja może przynieść estetyczne wypełnienie przestrzeni. Zapisy planu umożliwiają realizację takiego obiektu między innymi, poprzez ustalenie obowiązku wprowadzenia zieleni w formie ogrodu wertykalnego na co najmniej 50% elewacji.

Wprowadzenie nowej zabudowy wielorodzinnej w postaci uzupełnień zwiększy intensywność zabudowy w danym obszarze w stosunku do stanu istniejącego. Dogęszczenie istniejącego osiedla kosztem zieleni może przyczynić się do pogorszenia warunków zamieszkiwania i zniszczyć całkowicie jego estetykę. Ponadto istniejące osiedle charakteryzuje się słabym wyposażeniem w zieleń i w tereny rekreacyjne oraz brakiem przestrzeni publicznych jako miejsc integracji mieszkańców. Zgrupowanie miejsc postojowych w formie dużego garażu wielokondygnacyjnego zostało dopuszczone na terenie oznaczonym na rysunku planu symbolem 11UKS. Budowa parkingu wielopoziomowego gwarantuje nie tylko bezpieczeństwo parkowanych na nim samochodów, ale umożliwia jednocześnie bardziej racjonalne wykorzystanie zajmowanego terenu.

Autor odpowiedzi na skargę podkreślił okoliczność zajmowania centralnego miejsca przez teren 13Z-US na osiedlu stanowiącym architektoniczną i urbanistyczną całość. Jest to przestrzeń wspólna, ściśle wypełniająca strukturę osiedla, stanowiąca o jego wizerunku i komforcie życia mieszkańców. Wprowadzenie na tym terenie zabudowy o wnioskowanym charakterze przyczyni się do całkowitej degradacji przestrzeni publicznej tego osiedla. Na terenie 13Z-US określono jedynie położenie obiektów do parkowania względem terenu, tym samym nie wykluczono możliwości realizacji parkingów wielopoziomowych pod warunkiem spełnienia ustaleń planu i realizacji ich wyłącznie jako podziemnych z rekreacją na dachu. Dopuszczenie budowy na tym terenie samodzielnego pawilonu handlowego, niekorzystnie wpłynąłby na wizerunek i estetykę ogólnie dostępnej przestrzeni istniejącego osiedla mieszkaniowego, dlatego też w planie nie dopuszczono jego budowy. Plan sankcjonuje wiele istniejących drobnych lokali usługowych i handlowych zlokalizowanych głównie na najniższej kondygnacji w budynkach mieszkalnych oraz wskazuje tereny pod przyszłe inwestycje, na których dopuszcza się lokalizację obiektów z przeznaczeniem, między innymi pod handel detaliczny małopowierzchniowy A. Są to tereny 6U/2, 7U, 11UKS i wydzielenie wewnętrzne (B) na terenie 1MW/3.

Do terenu 14ZP dopuszczony jest dojazd wyłącznie od terenu ulicy 2KDD/1, czyli ul. H.. Droga, o której mowa przebiega przez tereny 14ZP oraz 15ZP, nie posiada jednak włączenia do ul. S.. Ze względu na klasę ulicy oraz jej ukształtowanie w terenie wynikające z wysokościowego rozwiązania mostu S. nie byłoby wskazane ze względów bezpieczeństwa lokalizowanie nowego wjazdu. Zasady podłączeń do ul. S. określone zostały w uzgodnieniu projektu planu przez zarządcę dróg w mieście (ZDiUM), który określił zakaz ustanawiania nowych włączeń od ul. S.. Zarówno na terenie 15ZP jak i na terenie 14ZP zostały dopuszczone drogi wewnętrzne, co nie wyklucza realizacji drogi wewnętrznej śladem wydzielonej działki na tych terenach lub też w sposób zupełnie dowolny wydzielonej. Zadaniem planu jednak jest wprowadzenie zasad dojazdu do terenu biorąc pod uwagę realizację inwestycji zgodnie z przeznaczeniem ustalonym w projekcie planu. Dlatego też w projekcie planu ustalono dojazd z wykorzystaniem istniejącego dostępu do drogi publicznej, czyli od terenu 2KDD/1.

Niezgadzając się z kolejnym z zarzutów skargi zauważono, że ciąg pieszo-rowerowy jest oznaczeniem obowiązującym na rysunku planu, co oznacza, że przy realizacji zagospodarowania na terenach, przez które przechodzi, powinien zostać on zaplanowany. Brak jego wskazania na rysunku planu wymagałoby doprecyzowania zapisów planistycznych, które gwarantowałyby jego przyszłą realizację jako elementu powiązania pieszo-rowerowego ul. S. z terenami wzdłuż rzeki S.. W związku z powyższym dla podkreślenia znaczenia powiązania a nie samego przebiegu ciągu pieszo - rowerowego jak na rysunku planu korekcie uległy zapisy dotyczące tego ciągu na terenach 14ZP i 15ZP. Zmiana w projekcie planu w związku z uwzględnieniem uwagi w części dotyczyła wprowadzenia nowego zapisu w § 32 ust. 2 pkt 3 w brzmieniu: "obowiązuje ciąg pieszo-rowerowy - jak na odcinku wskazanym na rysunku planu, o ogólnym dostępie". Zapis ten daje możliwość realizacji ciągu pieszo-rowerowego w taki sposób, aby możliwa była budowa na terenie 15ZP boiska.

Celem planu była ochrona ładu przestrzennego istniejącego osiedla, zachowanie terenów rekreacyjnych wzdłuż rzeki S. oraz wykreowanie nowej zabudowy wzdłuż ulicy S.. Wprowadzenie zapisów przeciwdziałających dogęszczeniu osiedla, miało na celu zachowanie istniejących terenów zieleni i rekreacji oraz skwerów we wnętrzach międzyblokowych, a przewidziana w planie zabudowa wzdłuż ulicy S. przyczyni się do podwyższenia prestiżu i polepszenia jakości kompozycji przestrzennej tej części miasta. Na obszarze objętym planem wyznaczono tereny będące w użytkowaniu wieczystym spółdzielni, które przeznaczono pod nowe inwestycje. Są to tereny z przeznaczeniem na usługi podstawowe - tereny 6U/2 i 7U, które obejmują kategorie przeznaczenia - handel detaliczny małopowierzchniowy A, gastronomię, obiekty upowszechniania kultury, pracownie artystyczne, biura, usługi drobne, pracownie medyczne, zakłady lecznicze dla zwierząt, obiekty opieki nad dzieckiem, obiekty kształcenia dodatkowego oraz dodatkowo na terenie 6U/2 dopuszcza się rozrywkę, obiekty hotelowe, poradnie medyczne, produkcję drobną, wystawy i ekspozycje. Na terenie 11UKS dopuszcza się przeznaczenia: handel detaliczny małopowierzchniowy A, rozrywkę, biura, usługi drobne, zakłady lecznicze dla zwierząt, parking samodzielny wielopoziomowy. Ponadto na terenie 1MW/3 w wydzieleniu (B) dopuszczono rozbudowę i nadbudowę istniejącego pawilonu handlowo-usługowego. Wobec powyższego nie można jednoznacznie stwierdzić, że plan dąży jedynie do ustalenia stanu faktycznego poprzez zablokowanie właścicielowi terenu, jakim jest spółdzielnia możliwości przeprowadzenia inwestycji budowlanych. Natomiast wprowadzenie nowej zabudowy mieszkaniowej jak i usługowej na terenach 12Z/1, 12Z/2 i 13Z-US przyczyniłoby się do zwiększenia intensywności zabudowy w danym obszarze w stosunku do stanu istniejącego a dogęszczenie istniejącego osiedla kosztem zieleni może zniszczyć całkowicie jego estetykę i przyczyni się do pogorszenia warunków zamieszkiwania. Dodatkowo wzrost ruchu samochodowego i wzrost zapotrzebowania na miejsca postojowe dla samochodów doprowadziłby do całkowitego zakorkowania osiedlowych ulic i do paraliżu komunikacyjnego osiedla.

Odnosząc się do zarzutu braku poszanowania własności prywatnej członków spółdzielni ze względu na fakt, że znaczna część ruchu komunikacyjnego obsługującego obiekty, które nie są własnością spółdzielni, według planu przewidziana jest przez drogi będące własnością spółdzielni, zaznaczono, iż dojazd do tych terenów tj. do terenów 9UO, 10UO/1 i 10UO/2 odbywa się poprzez drogi wewnętrzne będące w Zarządzie Gminy W..

W odniesieniu do planowanych parkingów podziemnych, to plan dopuszcza parkingi samodzielne jednopoziomowe wyłącznie jako podziemne dla uniknięcia realizacji parkingów w formie garaży, które stanowią element zaburzający przestrzeń wspólną dostępną na obszarach zabudowy wielorodzinnej. Wskazane miejsca pod ich lokalizację są jednym ze sposobów rozwiązania problemów parkingowych na tym terenie. Podkreślono, że ustalenia odnośnie parkingów podziemnych, są docelowymi ustaleniami, które nie nakazują natychmiastowego ich wykonania. Ponadto zaznaczono, że postanowienia uchwalonego planu wskazują teren, na którym będzie można zrealizować zgrupowanie miejsc postojowych w formie dużego garażu wielokondygnacyjnego - teren 11UKS.

Miejscowy plan opracowany został w oparciu o uchwałę w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie ulic: S., S. i H. we W. Nr [...] Rady Miejskiej W. z dnia 16 czerwca 2011 r. i wywołany został, ze względu na pojawiające się wnioski złożone do Wydziału Architektury i Budownictwa przez osoby fizyczne i Spółdzielnię Mieszkaniową "A." o warunki zabudowy dla inwestycji polegających między innymi na budowie: budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami w parterze, rozbudowie istniejących pawilonów handlowych, nadbudowie i rozbudowie budynku handlowo-usługowego na cele mieszkalne, budowie samoobsługowej myjni samochodowej, montażu nośnika reklamowego o pow. 21,5 m² i wys. 7,5 m oraz budowie dużych parkingów terenowych w miejscach dotychczas użytkowanych jako zieleń.

Autor odpowiedzi na skargę mocno zaakcentował, że ustalenia zawarte w planie mają na celu nie tylko zachowanie terenów zieleni "między blokowej", ale również terenów rekreacyjnych wzdłuż rzeki S.. Natomiast wprowadzenie nowej zabudowy mieszkaniowej jak i usługowej na terenach oznaczonych w planie symbolami 12Z/1, 12Z/2 i 13Z-US przyczyniłoby się do zwiększenia intensywności zabudowy w danym obszarze w stosunku do stanu istniejącego a dogęszczenie istniejącego osiedla kosztem zieleni zniszczyłoby całkowicie jego estetykę i przyczyniłoby się do pogorszenia warunków zamieszkiwania, tak więc usytuowana w osiedlu zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna sankcjonowana jest w stanie istniejącym poprzez linie zabudowy. Miejscowy plan w przeważającej części terenu nie wprowadza nowej zabudowy mieszkaniowej, a wręcz przeciwnie zakłada przekształcenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej usytuowanej wzdłuż ulicy S. w pas usług - co jest kontynuacją rozwiązań planistycznych przyjętych już w latach 2000-2011, zawartych w sąsiednich, obowiązujących miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Ustalenia zawarte w planie pozwalają więc na nowe ukształtowanie terenów wzdłuż ulicy S. i przekształcenie ich z istniejącej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej w ciąg usług między innymi poprzez wprowadzenie czytelnych ścian urbanistycznych wzdłuż ulicy S. - ulicy łączącej centrum miasta z B.. "Obudowa" ulicy S. docelowo będzie miała zróżnicowaną wysokość zabudowy, nawiązując swym rytmem nie tylko do wcześniej wspomnianych już ustaleń dla zabudowy zawartych w sąsiednich obowiązujących planach, ale również do sylwetki osiedla, a co z tym jest ściśle związane budynków, dla których charakterystycznym elementem jest ostatnia zróżnicowana wysokościowo kondygnacja (złącznik nr 4 - zdjęcie pokazujące budynki należące do spółdzielni o zróżnicowanej wysokości). Założenie kompozycyjne całego planu oparte jest na istniejącym układzie komunikacyjnym. Plan nie dopuszcza nośników reklamowych między innymi ze względu na istniejące zagospodarowanie terenu gęstą zabudowę, szczupłość miejsca. Podczas prac nad mpzp wzdłuż ulicy S. nagromadzona była duża ilość nośników reklamowych o różnej formie i wysokości co stanowiło ogromny dysonans przestrzenny (załącznik nr 5 - analiza zagospodarowania obszaru objętego planem ze wskazaniem miejsc potencjalnie atrakcyjnych i miejsc o dużym zagęszczeniu reklam). Zauważano również, że załącznik nr 6 - ortofotomapa przedstawia czytelne założenie kompozycyjne osiedla. Natomiast załącznik nr 7 - ortofotomapa zawiera naniesione działki ze wskazanymi przez spółdzielnie pod nowe inwestycje budowlane i z działkami, na których zgodnie z mpzp dopuszczona jest nowa zabudowa.

Przechodząc do omówienia zarzutu braku określenia w części tekstowej uchwały parametrów linii zabudowy, autor skargi wskazał, że zgodnie z § 4 pkt 6 r.M.I., dla wymogów dotyczących stosowania standardów przy zapisywaniu ustaleń projektu tekstu planu miejscowego, nakazuje wprowadzić ustalenia dotyczące parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, które powinny zawierać w szczególności określenie linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, w tym udziału powierzchni biologicznie czynnej, a także gabarytów i wysokości projektowanej zabudowy oraz geometrii dachu. Wszystkie te wymagania zostały spełnione. Określenie linii zabudowy, jako jednego z parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, zostało ustalone w miejscowym planie, w treści uchwały i wyrysowane na rysunku planu. Wprowadzono w planie określenia linii zabudowy: nieprzekraczalnej, obowiązującej ciągłej i obowiązującej, które zostały zdefiniowane w § 2 pkt 3, 6 i 7, w części tekstowej planu, stanowiąc treść uchwały, a ich przebieg został wrysowany na rysunku planu, będącym załącznikiem do uchwały. Dodatkowo dla poszczególnych linii określono miejsca zmiany rodzaju lub końca linii zabudowy. Z § 3 ust. 1 treści uchwały wynika, że integralną częścią planu jest rysunek planu, który został sporządzony na podkładzie pozyskanym z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego - Zarządu Geodezji, Kartografii i Katastru Miejskiego. Rysunek planu sporządzono w postaci papierowej i cyfrowej w formacie pdf. Wykonany, w odpowiedniej skali, rysunek planu umożliwia dokonanie wszelkich niezbędnych pomiarów przy użyciu podziałki liniowej i liczbowej umieszczonej na tym rysunku. Ustalenia tekstowe planu nie mogą funkcjonować w sposób samodzielny, zapis tekstowy nie może być wystarczający do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, pomijając ustalenia zawarte na rysunku planu. Załącznik nr 1, w postaci mapy, został wygenerowany w oparciu o zasady, jakie obowiązują w odniesieniu do map geodezyjnych. Podkreślono, że rysunek planu jest związany z treścią uchwały poprzez zapis § 3 ust. 2, w którym wypunktowano oznaczenia graficzne będące obowiązującymi ustaleniami planu, w tym nieprzekraczalne, obowiązujące ciągłe i obowiązujące linie zabudowy oraz miejsca zmiany rodzaju lub końca linii zabudowy. Ponadto, nieuzasadnione jest przywołane w skardze stwierdzenie strony skarżącej, że "brak w części tekstowej określenia parametrów linii zabudowy wpływa na interes prawny skarżącej i możliwości w zabudowie należącej do niej nieruchomości". Na obszarze objętym planem wyznaczono tereny będące w użytkowaniu wieczystym spółdzielni, które przeznaczono pod nowe inwestycje. Są to tereny z przeznaczeniem w planie na usługi podstawowe - tereny 6U/2 i 7U, które obejmują kategorie przeznaczenia - handel detaliczny małopowierzchniowy A, gastronomię, obiekty upowszechniania kultury, pracownie artystyczne, biura, usługi drobne, pracownie medyczne, zakłady lecznicze dla zwierząt, obiekty opieki nad dzieckiem, obiekty kształcenia dodatkowego oraz dodatkowo na terenie 6U/2 dopuszcza się rozrywkę, obiekty hotelowe, poradnie medyczne, produkcję drobną, wystawy i ekspozycje. Na terenie 11UKS dopuszcza się przeznaczenia: handel detaliczny małopowierzchniowy A, rozrywkę, biura, usługi drobne, zakłady lecznicze dla zwierząt, parking samodzielny wielopoziomowy. Ponadto na terenie 1MW/3 w wydzieleniu (B) dopuszczono rozbudowę istniejącego pawilonu handlowo-usługowego.

Odnosząc się do zarzutu braku ponowienia uzgodnień w związku z uwzględnieniem części uwag wniesionych do wyłożonego do publicznego wglądu projektu przedmiotowego planu miejscowego oraz rzekomego nie wprowadzenia zmian wynikających z ich zaakceptowania, zauważono, że do projektu mpzp - na etapie wyłożenia do publicznego wglądu oraz w okresie 14 dni od dnia jego zakończenia, wniesiono 61 uwag, które w większości składały się z szeregu zagadnień i punktów. Prezydent W. rozpatrzył uwagi wniesione w trybie art. 18 u.p.z.p. - zarządzeniem nr [...] z dnia 24 czerwca 2014 r. Uwzględniono uwagę złożoną przez osobę fizyczną pismem w dniu 22 maja 2014 r. dotycząca zapisania w planie zagospodarowania na działkach nr [...] i nr [...] AM 14, obręb [...] - warsztatów rzemieślniczych, które dopuszczone były już w planie w ramach przeznaczenia usługi podstawowe, które zgodnie z § 4 ust. 2 pkt 1 uchwały obejmują kategorie przeznaczenia - handel detaliczny małopowierzchniowy A, gastronomię, obiekty upowszechniania kultury, pracownie artystyczne, biura, usługi drobne, pracownie medyczne, zakłady lecznicze dla zwierząt, obiekty opieki nad dzieckiem, obiekty kształcenia dodatkowego. Uwzględniono również uwagę wniesioną do projektu planu przez spółdzielnię pismem w dniu 21 maja 2014 r., dotyczącą korekty linii zabudowy, jak w decyzji o warunkach zabudowy, wprowadzając jej korektę na rysunku planu oraz uwzględniono uwagę dotyczącą dopuszczenia możliwości budowy miejsc postojowych bowiem, ustalenie zawarte w § 14 ust. 1 pkt 3 uchwały, wprowadza ograniczenia jedynie w stosunku do samodzielnych parkingów jednopoziomowych dopuszczając je jedynie w formie podziemnej na całym obszarze planu. Wszystkie inne formy obiektów do parkowania są możliwe do realizacji na podstawie ustaleń planu. Uwzględniono też uwagę, dotyczącą obecnego ciągu pieszo-rowerowego na terenie 15ZP, poprzez wprowadzenie zapisów w uchwale "obowiązuje ciąg pieszo-rowerowy - jak na odcinku wskazanym na rysunku planu, o ogólnym dostępie", co daje możliwość przeprowadzenia ciągu pieszo-rowerowego w sposób nie kolidujący z zamierzonymi inwestycjami na tym terenie i nie zmusza do zmiany symbolu graficznego na rysunku planu. Uwzględniono również uwagę złożoną przez spółdzielnię pismem w dniu 12 czerwca 2014 r., dotyczącą dopuszczenia możliwości budowy miejsc postojowych wzdłuż ciągów pieszo-jezdnych bowiem taka możliwość istniała od samego początku. Ponadto uwzględniono uwagi złożone przez osoby fizyczne pismami w dniu 3 czerwca i 12 czerwca 2014 r. dotyczące zakazania: dla całego obszaru projektu planu wprowadzania parkingów terenowych samodzielnych i jednopoziomowych (plan zakazywał lokalizacji parkingów terenowych i jednopoziomowych czyli w formie jednokondygnacyjnych garaży); dla całego obszaru projektu planu dopuszczania nośników reklamowych (w planie zakazuje się nośników reklamowych, z wyjątkiem nośników reklamowych stanowiących wyposażenie przystanków transportu publicznego i słupów reklamowych). Uwzględniono uwagi dla terenu 5U-MW w zakresie nie dopuszczania myjni samochodowej i nie sankcjonowania jej w planie, zakazu dopuszczenia handlu detalicznego powyżej 2000 m² zakazu wjazdu od ul S., bowiem plan ich nie dopuszczał. Uwzględniono uwagi dla terenu 6U/2 w zakresie nie dopuszczania zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej (plan nie dopuszczał na tym terenie zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej). Uwzględniono częściowo uwagi, złożone przez osoby fizyczne w dniu 12 czerwca 2014 r. dotyczące pozostawienia dla terenów oznaczonych na rysunku planu symbolami od 1MW/1 do 1MW/3, 2MW/1 do 2MW/4 istniejących terenów zielonych pomiędzy blokami, a co za tym idzie pozostawienie wyłącznie istniejącej zabudowy i nie dopuszczania nowej (plan zakładał zachowanie istniejącej zabudowy i terenów zielonych). Zmiany wynikające z uwzględnienia uwag a nie będące ustaleniami planu zostały wprowadzone do uchwały planu tj. do tekstu uchwały i załącznika graficznego nr 1 będącego integralną częścią uchwały.

Autor odpowiedzi na skargę zaznaczył przy tym, że wprowadzone do projektu zmiany nie dotykają spraw będących przedmiotem opinii i uzgodnień. Powtórzenie opiniowania i uzgadniania byłoby niezbędne tylko w sytuacji daleko idących zmian projektu planu, zmieniających jego koncepcję lub prowadzących w zasadzie do sporządzenia projektu w nowej koncepcji. Zmiany wprowadzone do projektu planu wynikające z uwzględnienia uwag wniesionych do wyłożonego do publicznego wglądu projektu przedmiotowego planu miejscowego w większości przypadku planu były zawarte w ustaleniach wyłożonego do wglądu publicznego projektu planu, nie zmieniały przeznaczeń terenów, nie zmieniały linii zabudowy - z wyjątkiem korekty linii zabudowy, jak w decyzji o warunkach zabudowy na terenie należącym do spółdzielni, i nie zmieniały na pozostałym terenie wskaźników kształtowania zabudowy takich jak wspomniany w skardze wskaźnik minimalnej powierzchni zabudowy, maksymalny wskaźnik zabudowy, czy zwiększenie maksymalnej wysokości zabudowy. Zatem nie ma zastosowania w tym przypadku przywołane w uzasadnieniu do skargi orzeczenie NSA z dnia 10 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 505/13.

Za całkowicie bezpodstawny potraktowany został również zarzut odnoszący się do faktu, że "uwzględnione przez Prezydenta W. uwagi do projektu planu wniesione przez spółdzielnię nie zostały wprowadzone do tego aktu po formalnym ich zaakceptowaniu". Wyjaśniono, że organ sporządzający plan jest ustawowo zobowiązany do wprowadzenia zmian wynikających z uwzględnienia uwag wniesionych do projektu planu wyłożonego do publicznego wglądu a w jego interesie jest uchwalenie planu miejscowego. Brak wprowadzenia zmian do uchwały planu i załącznika graficznego byłoby stosownie do treści art. 28 ust. 1 u.p.z.p. istotnym naruszeniem zasady sporządzania planu miejscowego co skutkowałoby odrzuceniem jego w całości.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia prawa własności oraz wartości i zasad planowania i zagospodarowania przestrzennego Rada wskazała, że plan sporządzono w zgodzie z u.p.z.p., będącej podstawowym aktem regulującym proces gospodarowania przestrzenią. Przepisy zawarte w art. 1 ust. 2 mają charakter bezpośrednio obowiązujący w procesie kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej i stanowią katalog zasad obowiązujących przy kształtowaniu polityki przestrzennej na danym terenie. Wobec powyższego uwzględnienie powyższych zasad przy sporządzaniu planu jest warunkiem obowiązującym a uwzględnienie ich jest warunkiem uznania planu za podjęty zgodnie z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Prawo własności jest wartością chronioną przepisami zawartymi w Konstytucji RP. Zgodnie z art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, prawo to może być ograniczone przepisami - w tym przypadku - ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdzie określono zarówno ramy swobodnej zabudowy nieruchomości w granicach prawa jak i uprawnienia do ochrony interesu prawnego innych osób. Podobnie, ochronę taką zapewnia przepis art. 140 Kodeksu cywilnego, a w tym zakresie ustalone jest orzecznictwo sądowe, zgodnie z którym ograniczenie prawa własności może nastąpić na podstawie ustawy, a w tym przypadku ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Naruszenie interesu prawnego może nastąpić w granicach przysługującego gminie władztwa planistycznego (art. 4 ust. 1 u.p.z.p.), w ramach którego rada gminy ustala w miejscowym planie przeznaczenie terenów, wyznacza tereny inwestycji celu publicznego oraz określa sposoby zagospodarowania i warunki zabudowy. Wykazanie, że przewidziane w planie rozwiązania naruszają interes prawny spółdzielni nie jest wystarczającą przesłanką do uwzględnienia skargi, gdyż uwzględnienie jej wymaga nadto wykazania, że uchwała została podjęta z naruszeniem prawa. Ani Konstytucja RP, ani żaden inny akt prawny nie zakłada prymatu zasady swobody działalności gospodarczej w stosunku do innych wartości chronionych prawem. Ustawodawca przyznał gminie w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym prawo ingerencji w sposób wykonywania własności i uchwalania powszechnie obowiązujących na terenie gminy aktów prawa miejscowego, w zgodzie z obowiązującym porządkiem prawnym.

Odnosząc się do zarzutu przeznaczenia terenów oznaczonych symbolem 14ZP i 15ZP pod budowle przeciwpowodziowe wyjaśniono, że tereny te znajdują się w bezpośrednim sąsiedztwie rzeki S. (nie znajdującej się w granicach planu). Na obszarach tych dopuszczono przeznaczenia: rekreacja, terenowe urządzenia sportowe, obiekty tresury zwierząt, łąki, budowle przeciwpowodziowe, ciągi piesze, ciągi rowerowe, ciągi pieszo-rowerowe, drogi wewnętrzne, obiekty infrastruktury technicznej. Zgodnie z art. 85 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo wodne, w strefie o szerokości 50 m od stopy wału zabrania się wykonywania obiektów budowlanych, kopania studni, sadzawek, dołów oraz rowów. Strefę ustanawia się po stronie zawala, chronionej przed powodzią konstrukcją wału. Obszar ww. strefy nie jest tożsamy z obszarem szczególnego zagrożenia powodzią. Zasadnym jest dopuszczenie na terenach bezpośrednio przylegających do wałów przeciwpowodziowych takiego przeznaczenia terenu jak budowle przeciwpowodziowe. Zgodnie z Prawem wodnym należą one do urządzeń wodnych - urządzeń służących kształtowaniu zasobów wodnych oraz korzystania z nich, które to w świetle zawartej w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 20 kwietnia 2007 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle hydrotechniczne i ich usytuowanie, definicji budowli hydrotechnicznej, rozumie się jako budowle wraz z urządzeniami i instalacjami technicznymi z nimi związanymi, służące gospodarce wodnej oraz kształtowaniu zasobów wodnych i korzystaniu z nich. Szerokie spectrum przeznaczeń nie jest jednoznaczne z obowiązkiem wykorzystania każdego z nich na danym terenie. Pozwala to na pewną dowolność potraktowania obszaru i w tym wypadku, w razie takiej potrzeby umożliwia między innymi przebudowę czy wzmocnienie istniejących wałów przeciwpowodziowych. Zgodnie z art. 17 u.p.z.p. plan został uzgodniony z DRZGW we W., który w postanowieniu z dnia 3 kwietnia 2014 r., stwierdził, iż umarza postępowanie jako bezprzedmiotowe między innymi ze względu na brak obszarów narażonych na ryzyko powodzi.

W przypadku zarzutu dotyczącego braku pokrywania się granic wielu granic działek z liniami rozgraniczającymi tereny o różnym sposobie użytkowania zauważono, że wymienione w uzasadnieniu do skargi 92 działki nie stanowią całego obszaru objętego planem. W uzasadnieniu do skargi strona skarżąca wykazała działki stanowiące jej współwłasność oraz osób fizycznych, działki będące w jej użytkowaniu wieczystym oraz działki należące do gminy W. (załącznik nr 8 i nr 9 - wskazane w uwadze, przez spółdzielnię, 92 działki - na rysunku planu i na własnościach terenu). Kształt geodezyjny działek bywa różny, często wynikający z dawnych podziałów i nie mający rzeczywistego odzwierciedlenia w funkcyjnym użytkowaniu gruntu. Nie ma uzasadnienia prawnego dla braku przeznaczania jednej działki pod różne tereny. Plan miejscowy wyznacza tereny pod różne, przeznaczenia i nie muszą być one zgodne z podziałami geodezyjnymi działek (załącznik nr 10 - rysunek uchwalonego planu na własnościach terenu). Ponadto aktualnie działki, geodezyjne, których właścicielem bądź użytkownikiem wieczystym jest strona skarżąca, łączą ze sobą różne przeznaczenia. Dla przykładu na działce nr [...], AM-14 oprócz zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, dróg wewnętrznych znajdują się tereny zieleni. Wobec powyższego nie uzasadnionym jest argument mówiący o różnym przeznaczeniu działki geodezyjnej, których nie można ze sobą pogodzić.

Omawiając zarzut niejasności i nieprecyzyjności uchwały co do zapisu w § 18 ust. 3 w zakresie zastrzeżenia pkt 2 lit. b uchwały, autor odpowiedzi na skargę zaznaczył, że zapis ten odnosi się do wysokości zabudowy w wydzieleniu wewnętrznym (B) na terenie 1MW/3. Na całym terenie wysokość zabudowy dopuszczona jest do 36 m, natomiast w wydzieleniu wewnętrznym (B) ograniczona jest ona do 8 m. Zdaniem organu sporządzającego zapis ten jest czytelny. W kontekście budynku przy ul. S. [...], dopuszczona wysokość dla budynku w wydzieleniu wewnętrznym (B) wynosi 8 m (o taką wysokość wnioskowała strona skarżąca), jednakże ze względu na jakość istniejącej zabudowy nie dopuszczono jej nadbudowy. Celem takich zapisów było stworzenie na tym obszarze zabudowy usługowej o wyższym standardzie architektonicznym niż ten dotychczas istniejący. Jednakże zapisy planu umożliwiają rozbudowę - obecny budynek ma ok. 92 m² natomiast plan dopuszcza rozbudowę do 290 m². Raz jeszcze przy tym nadmieniono, że obszar [...] jak i [...] jest bardzo dobrze funkcjonalnie zaprojektowany. W sąsiedztwie przedmiotowego planu obowiązują już mpzp: miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego terenów w rejonie ulicy G. i M. w obrębie [...] we W. - uchwała nr [...] z 19 października 2000 r.; miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w rejonie ulicy S. we W. - uchwała nr [...] z 15 września 2011 r. (załącznik nr 11 - rysunek z obowiązującymi w sąsiedztwie przedmiotowego planu). W obszarach ww. planów funkcjonują między innymi obiekty handlowe, a w planie zaprojektowany został pas obiektów o funkcji usługowej wzdłuż ulicy S. jako kontynuacja rozwiązań wprowadzonych w ww. planach. Ponadto zapisy przedmiotowego planu ustalają dla terenów wymienionych w § 18, §19 i § 21 dopuszczenie usług podstawowych wyłącznie na pierwszej kondygnacji nadziemnej. Dodatkowo na terenie 1MW/3 w wydzieleniu wewnętrznym (B) dopuszcza się również handel. W ten sposób ustalenia planu sankcjonują wiele istniejących drobnych lokali usługowych zlokalizowanych głównie na najniższej kondygnacji w budynkach mieszkalnych. Dopuszczenie budowy samodzielnych małopowierzchniowych obiektów handlowo-usługowych w formie pawilonów handlowych o zróżnicowanej architekturze, usytuowanych przy wąskich uliczkach osiedlowych, niekorzystnie wpłynąłby na wizerunek i estetykę przestrzeni istniejącego osiedla mieszkaniowego.

W przypadku zarzutu wprowadzenia w uchwale ograniczenia względem budowy parkingów realizowanych wyłącznie jako podziemnych wyjaśniono, że plan dopuszcza parkingi samodzielne jednopoziomowe wyłącznie jako podziemne dla uniknięcia realizacji parkingów w formie garaży, które stanowią element zaburzający przestrzeń wspólną dostępną na obszarach zabudowy wielorodzinnej. Parkingi samodzielne jednopoziomowe nadziemne są obiektami terenochłonnymi, a więc przy osiedlach wielorodzinnych ze znacznym deficytem miejsc postojowych i gęstą zabudową, ich budowa nie przyniosłaby wymiernych korzyści dla mieszkańców. Korzystniejsza jest, biorąc pod uwagę potrzeby lokalnej społeczności, ochrona terenów wspólnych, stanowiących lokalne miejsca spotkań czy zabaw dziecięcych.

Odnosząc się do zarzutu wprowadzenia przez organ gminy - z naruszeniem prawa własności i zasad kształtowania polityki przestrzennej, postanowień dotyczących obsługi komunikacyjnej terenów należących do spółdzielni, Rada Miejska wskazała, że obsługa komunikacyjna ma się odbywać przez tereny należące do spółdzielni i przez istniejące ciągi pieszo-jezdne. Dla przykładu do terenów 9UO, 10UO/1 i 10UO/2 odbywa się poprzez drogę dojazdową oznaczoną symbolem 2KDD/2 oraz drogi wewnętrzne oznaczone na rysunku planu symbolem 3KDW/1 i 3KDW/2 będące w Zarządzie Gminy W.. Pozostałe dojazdy do terenów nie będących własnością strony skarżącej reguluje zaskarżona uchwała. Przy czym, w przekonaniu autora odpowiedzi na skargę jest kontrowersyjnym w kontekście tych zarzutów, że z jednej strona skarżąca identyfikuje problemy osiedla dotyczące komunikacji oraz miejsc postojowych i parkingowych, a z drugiej strony proponuje wprowadzenie na terenach zielonych osiedla nowej zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, która wygeneruje jeszcze większe zapotrzebowanie w zakresie obsługi komunikacyjnej i nowych miejsc parkingowych i postojowych. Ponadto zauważono, że zgodnie z art. 63 ust. 1 i 2 u.p.z.p., decyzja o warunkach zabudowy może być wydana więcej niż jednemu wnioskodawcy oraz nie rodzi prawa do terenu, a także z mocy art. 65 ust. 1 pkt 2 ustawy, decyzja taka podlega wygaszeniu wskutek uchwalenia mpzp i nie może wywoływać skutków prawnych, takich jakie wywołuje prawomocna decyzja o pozwoleniu na budowę.

W piśmie procesowym z dnia 16 stycznia 2015 r. pełnomocnik strony skarżącej, odnosząc się do stanowiska przedstawionego w odpowiedzi na skargę zauważył, że przytoczona tam opinia Koordynatora projektu plastycznego wystroju miasta dotyczy terenów wzdłuż ul. S.. Tymczasem teren spółdzielni objęty zaskarżonym aktem planistycznym tylko obszarem 11UKS (0,35 ha) na odcinku około 50 m przylega bezpośrednio do ul. S.. Postanowienia mpzp wprowadzają na całym osiedlu zakaz ustawiania reklam, ponieważ jak wskazuje się w odpowiedzi na skargę "z uwagi na szczupłość miejsca i gęstą zabudowę". Powyższe pozostaje sprzeczności w ustaleniami planistycznymi dla obszarów o symbolu: 12Z/1 (0,67 ha), 12Z/2 (0,33 ha) i 13Z-US przeznaczonych pod tereny rekreacyjne (zieleń), pomimo, że do osiedla przylegają tereny o symbolu: 14ZP (2,68ha) i 15ZP (2,55 ha) służące obecnie i przewidziane także w planie jako rekreacyjne. Tereny te były planowane przez spółdzielnię pod inwestycje mieszkaniowe dla swoich członków. Według pełnomocnika strony skarżącej, w opisanej sytuacji mnogość terenów rekreacyjnych ma się nijak do twierdzeń o szczupłości miejsca i gęstej zabudowie obszarów objętych mpzp. Zauważono, że obecnie na terenie osiedla należącego do spółdzielni funkcjonuje znikoma liczba reklam lokali funkcjonujących na osiedlu. Odnosząc się od stanowiska przedstawionego w odpowiedzi na skargę, że plan dopuszcza montaż szyldów nad sklepami, zauważono, że czym innym jest szyld nad sklepem, a czym innym informacja - reklama tego sklepu po drugiej stronie osiedla. Natomiast w kontekście stwierdzenia zawartego w odpowiedzi na skargę o postanowieniach Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowana przestrzennego W. (uchwalone uchwalą Rady Miejskiej W. Nr [...] z dnia 6 lipca 2006 r., zmienione uchwałą Rady Miejskiej W. Nr [...] z dnia 20 maja 2010 r.), zgodnie z którymi zaleca się, aby nie dążyć do lokalizacji wolno stojących nośników reklamowych, według pełnomocnika nie oznacza to, że Studium zabrania sytuowania reklam na elewacjach budynków. Dodano również, że na osiedlu ściany szczytowe budynków nie mają okien (są monotonne) i nadają się do umieszczania na nich reklam. Odnosząc się do miejsc postojowych wskazano, że mpzp w § 2 pkt 11 i pkt 12 definiuje wyłącznie samodzielny parking jednopoziomowy i wielopoziomowy, zaś inne uchwały planistyczne posługują się definicjami parkingu przyuliczny czy parkingu terenowego otwartego. Wobec tego pełnomocnik nie zgodził się z twierdzeniami zawartymi w odpowiedzi na skargę, że poza ograniczeniem ustanowionym w § 14 ust. 1 pkt 3 mpzp wszystkie inne formy obiektów do parkowania są możliwe do realizacji na podstawie ustaleń planu. Teza ta bowiem nie odzwierciedla praktyki organu administracji architektoniczno-budowlanej, który interpretuje plan w sposób dosłowny, tj. jeżeli nie zapisano w nim jakiegoś rodzaju zabudowy to nie ma możliwości realizacji takiej zabudowy. Na dowód czego przedłożył decyzję Prezydenta W. nr [...] z dnia 22 grudnia 2014 r., wnoszącą sprzeciw wobec zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na budowie wiaty śmietnikowej przy ul. S. we W. z uwagi na naruszenie obowiązującego mpzp. Organ uznał, że budowa wiaty na śmieci i utwardzenie fragmentu działki objętej terenem o symbolu 13Z-US w przedmiotowym planie nie zostało przewidziane w tej uchwale. W ocenie strony skarżące, bezsprzecznie świadczy to o tym, że nie ujęcie w mpzp jakiegokolwiek rodzaju zabudowy traktowane będzie jako niezgodne z ustaleniami aktu prawa miejscowego. Oznacza to także, że Biuro Rozwoju W. inaczej wykłada swoje zapisy planu, a inaczej to czyni Wydział Architektury i Budownictwa. Stąd też nie można zgodzić się z tezą, że formy obiektów które nie są wpisane do planu są możliwe do zrealizowania w oparciu o ten akt. Wracając do postanowień planu dotyczących miejsc postojowych pełnomocnik spółdzielni zaznaczył, że plan nie przewiduje możliwości budowy parkingów wzdłuż ciągów pieszo-jezdnych, pomimo tego, że Prezydent W. zarządzeniem nr [...] uwzględnił uwagę wniesioną do projektu planu o dopuszczeniu realizacji miejsc postojowych. Zaskarżona uchwała w § 19 ust. 4 i § 20 ust. 3 wprowadza zapis, że nie stosuje się § 14 ust. 1 pkt, ale nie wspomina o § 14 ust. 1 pkt 3, który dopuszcza parkingi jednopoziomowe wyłącznie jako podziemne. Wobec tego z planu nie wynika, aby spółdzielnia miała możliwości budowy miejsc postojowych wzdłuż ciągów pieszo-jezdnych. Według pełnomocnika jest co najmniej zastanawiające uzasadnienie organu dotyczące sformułowania "montaż". Wskazanie przykładowych czynności składających się na montaż (w odpowiedzi na skargę, a nie w uchwale) i zalecenie zasięganie w tym zakresie opinii biegłego posiadającego wiedzę techniczną jest sprzeczne z istotą aktu prawa miejscowego, który ma w sposób jasny i czytelny dla swoich adresatów wyznaczać pewien sposób zachowania się przybierający postać nakazu, zakazu lub uprawnienia. Tymczasem sam uchwałodawca potwierdza, że przedmiotowy akt planistyczny należy interpretować przy pomocy biegłych, albowiem wprowadza zapisy niezdefiniowane. Ponadto zauważono, że z odpowiedzi na skargę wynika również, że istnieje możliwość nadbudowy istniejących obiektów poprzez montaż gotowych elementów budynków będących własnością podmiotów prywatnych, nie dopuszcza zaś nadbudowy jednokondygnacyjnych obiektów spółdzielni, co pokazuje na nierówne traktowanie podmiotów objętych jednym aktem planistycznym.

Odnosząc się do podnoszonego w odpowiedzi na skargę stanowiska, że plan umożliwił spółdzielni nowe inwestycje na terenach o symbolu 6U/2 i 7U i 11UKS, pełnomocnik strony skarżącej wskazał, że teren 6U/2 (0,65 ha) to teren w zdecydowanej większości będący własnością prywatną, teren spółdzielni objęty tym obszarem (ok. 0,1 ha) jest zabudowany; teren 7U (0,19 ha) - teren zabudowany, 11UKS (0,35 ha) - teren z osiedlowym parkingiem, w planie przewidziany na parking wielopoziomowy. Postanowienia o możliwościach inwestycyjnych są więc martwe i nie pozwalają spółdzielni na realizację zamiarów inwestycyjnych. Ponadto podkreślono, że statutowym obowiązkiem spółdzielni jest realizacja mieszkań dla jej członków (spółdzielnia buduje mieszkania dla członków bez zysków), a nie obiektów gastronomicznych, pracowni artystycznych, biur usług drobnych, zakładów leczniczych dla zwierząt czy obiektów rozrywkowych, hotelowych, itp. Takie ustalenia dla nieruchomości spółdzielni powodują, że usankcjonowany został dotychczasowy sposób zagospodarowania osiedla bez możliwości jego rozwoju. Dodano również, że właściciele prywatni nieruchomości objętej planem "otrzymali" zdecydowanie większe możliwości zabudowy, chociaż ich nieruchomości bezpośrednio przylegają do ul. S., a osiedle spółdzielni usytuowane jest w drugiej i dalszej linii zabudowy.

Odnosząc się do przyczyn uchwalenia przedmiotowego planu miejscowego, którymi były pojawiające się wnioski o ustalenie warunków zabudowy m.in. dla budowy dużych parkingów terenowych w miejscach dotychczas użytkowanych jako zieleń, pełnomocnik spółdzielni wyjaśnił, że wystąpienia o taką decyzję dotyczyły terenów, na których od wielu lat parkują samochody i tereny te nie są użytkowane jako zieleń, ale jako teren do parkowania samochodów. Dlatego też spółdzielnia postanowiła uporządkować i zabezpieczyć takie miejsca, by nie dochodziło do dewastacji istniejącej zieleni. I na jej rzecz takie decyzje zostały wydane. Skarżąca w oparciu o przykład decyzji Prezydenta W. nr [...] z dnia 22 grudnia 2014 r. zwrócił uwagę na krótkowzroczną politykę przestrzenną Gminy. Organy gminy wprowadzając konkretne rodzaje obiektów mogące powstać na danym terenie pomijają okoliczności związane np. czynnikami zewnętrznymi (pożar, powódź i inne), które mogą spowodować, że zaistnieje konieczność odbudowy jakiegoś obiektu czy jego części, które na danym terenie plan nie uwzględnia. Oznaczać to będzie niemożność uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę (odbudowę, przebudowę), albowiem będzie ona niezgodna z planem. Taka właśnie sytuacja leży u podstaw wystąpienia do Prezydenta W. z wnioskiem o budowę wiaty śmietnikowej na terenie o symbolu 13Z-US dla budynku użytkowego w wydzieleniu wewnętrznym "B" oraz dla części budynku mieszkalnego (usytuowanego na obszarze 2MW/4), przylegającego do budynku usługowego. Wobec tego przedsięwzięcia Prezydent wniósł sprzeciw. Obecnie oba obiekty korzystają z istniejącego śmietnika, zlokalizowanego w wydzieleniu wewnętrznym "B", który koliduje z rozbudową budynku użytkowego. Lokalizacja nowego śmietnika, spełniająca przepisy dotyczące odległości od okien (a więc warunki techniczne) była wyłącznie możliwa na terenie 13Z-US (0,77 ha), lecz na tym obszarze, zgodnie z miejscowym planem nie ma możliwości wybudowania takiego obiektu.

Jako przykład niejednoznaczności i sprzeczności postanowień planu pełnomocnik powołał się na stwierdzenie organu, że na terenie 1MW/3 w wydzieleniu (B) dopuszczono rozbudowę i nadbudowę istniejącego pawilonu handlowo-usługowego, podczas gdy na przedostatniej stronie odpowiedzi na skargę wskazano, że dla tego obiektu na tym terenie nie dopuszczono nadbudowy. Stąd powstaje pytanie, po co w miejscowym planie w wydzieleniu "B" dla tego terenu dopuszczono wysokość budynku 8 m (obecny budynek ma około 4 m wysokości), skoro nie można go nadbudować?

Pełnomocnik odnosząc się do stanowiska, że celem zaskarżonego planu jest ochrona ładu przestrzennego, zauważył, że w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się także walory ekonomiczne przestrzeni, prawo własności, potrzeby interesu publicznego czy potrzeby w zakresie rozwoju infrastruktury technicznej, w szczególności sieci szerokopasmowych. Te aspekty w zaskarżonej uchwale nie zostały uwzględnione. Według spółdzielni uchwalenie planu miejscowego nie może być podyktowane wyłącznie ochroną ładu przestrzennego, ponieważ stanowi to przekroczenie granic władztwa planistycznego gminny. Organy gminy mają obowiązek wziąć pod uwagę jeszcze inne uwarunkowania, w szczególności zaś to, że ten akt wprowadza ograniczenia konstytucyjnego prawa własności i prawa do zabudowy należących do właściciela terenów.

W złożonym na rozprawie w dniu 22 stycznia 2015 r. piśmie pełnomocnik reprezentujący Radę Miasta wskazał, że koordynator projektu plastycznego wystroju miasta w piśmie (pismo z dnia 6 grudnia 2012 r.) odnosi się również do terenów zielonych, tj. do terenów 12Z/1,12Z/2 i 13Z-US, a dokładnie do zakazu sytuowania reklam ze względu na występującą zieleń na obszarze planu – cytat: "nie widzę, więc możliwości usytuowania nośników w pasie terenu, wzdłuż ulicy S., ani na pozostałym terenie objętym planem, z uwagi na szczupłość miejsca, gęstą zabudowę i istniejące zagospodarowanie terenu (np. zieleń)" – w załączeniu ksero tego pisma. Co do reklam na ścianach szczytowych budynków mieszkalnych, pełnomocnik Rady wskazał, że polityka lokalizowania i porządkowania nośników reklamowych w mieście dotyczy wszystkich reklam, także tych na elewacjach. Plan dopuszcza lokalizację miejsc postojowych wzdłuż ciągów pieszo-jezdnych obsługujących poszczególne budynki. Ograniczenia dla realizacji miejsc postojowych na terenach mieszkaniowych dotyczą wyłącznie obszarów skwerów lub zieleni międzyblokowej, które w projekcie planu zostały objęte wydzieleniem wewnętrznym (A) i na których miejsca postojowe są dopuszczone wyłącznie jako podziemne. Pełnomocnik zaznaczył, że realizacja miejsc postojowych odbywa się po uwzględnieniu przepisów odrębnych dotyczących sytuowania miejsc postojowych z uwzględnieniem między innymi odległości od budynków mieszkalnych, i dopiero w oparciu o te przepisy wydawane jest pozwolenie na budowę miejsc postojowych. Zatem plan dopuszcza miejsca postojowe, ale organ wydający pozwolenie na ich realizację działa zgodnie z przepisami - z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

W przekonaniu pełnomocnika skarżonego organu, wiaty śmietnikowe są obiektami towarzyszącym między innymi dla zabudowy mieszkaniowej czy usługowej, w związku z czym mogą zostać usytuowana jedynie na terenie, na którym są dopuszczone. Na terenie 13Z-US nie dopuszczono przeznaczeń dla których wiata śmietnikowa stanowiłaby obiekt towarzyszący przez co nie można było jej zrealizować na tym obszarze. Jeśli miała ona służyć obiektowi handlowemu w wydzieleniu (B) na terenie 1MW/3 oraz zabudowie mieszkaniowej na terenie 2MW/4 to jej lokalizacja powinna zostać wybrana na jednym z tych terenów. Teren 1MW/3 ma powierzchnię 1.07 ha natomiast teren 2MW/4 2.04 ha.

Dalej pełnomocnik zauważył, że plan nie dopuszcza nadbudowy istniejących budynków mieszkalnych chroniąc tym samym osiedle, stanowiące architektoniczną i urbanistyczną całość, o czytelnej formie, kształcie i założeniu przestrzennym. Użycie słowa montażu na terenach 6U/1 oraz 6U/2 odnosi się do prac budowlanych związanych z budynkami jednorodzinnymi, które zgodnie z planem nie mogą się rozbudować, gdyż docelowo budynki te powinny przekształcić się w formę usługową. Następuje tu więc mieszanie pojęć i zapisów dla różnych terenów. Na wymienionych terenach zwiększono powierzchnię oraz wysokość zabudowy. Na terenie 6U/2 - powierzchnia terenu spółdzielni to 0.15 ha oraz zwiększenie wysokości zabudowy do 10 m i 17 m. Na terenie 7U - zwiększenie powierzchni zabudowy do budynku o powierzchni 490 m² oraz wysokości 12 m. Na terenie 11UKS jest możliwość budowy parkingu wielopoziomowego, ze względu, jak wskazuje sama spółdzielnia, na brak miejsc postojowych dla mieszkańców. Jednocześnie w parterze dopuszczono także usługi. Możliwości inwestycyjne nie są więc martwe. Ponadto zaakcentowano okoliczność, że nadrzędnym celem statutowym spółdzielni jest zaspokajanie potrzeb mieszkańców - a do takich z pewnością należy zapewnienie terenów zielonych na obszarze osiedla.

W przekonaniu pełnomocnika skarżonego organu nie występuje sprzeczność wynikająca z zakazu nadbudowy przewidzianym zgodnie z § 18 ust. 3 pkt 6 uchwały w wydzieleniu wewnętrznym (B) na terenie 1MW/3. W miejscu istniejącego budynku (o wysokości 4 m) można wybudować nowy o wysokości 8 m. Jednocześnie zakaz nadbudowy nie oznacza, że niemożliwa jest odbudowa czy przebudowa - muszą one jednak być zgodne z liniami zabudowy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do postanowień art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej, przy czym w świetle przepisu § 2 powołanego artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi zatem o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej, która jest dokonywana w kontekście zgodności z prawem materialnym i procesowym. Kontrola ta, z mocy art. 3 § 2 pkt 5 i pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a."), obejmuje również akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Kryterium legalności umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego aktu nadzoru poprzez jego uchylenie (art. 148 p.p.s.a). Ponadto sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a ).

Podstawę prawną skargi wniesionej w niniejszej sprawie stanowił przepis art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.) - w skrócie: "u.s.g.", w myśl którego każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

W świetle cytowanego przepisu przed dokonaniem merytorycznej oceny uchwały Rady Miejskiej W. Nr [...] z dnia 10 lipca 2014 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie ulic: S., S. i H. we W., Sąd administracyjny był zobligowany do zbadania, czy Spółdzielnia Mieszkaniowa "A." - dalej także powoływana jako: "strona skarżąca" lub "spółdzielnia", poprzedziła skargę stosownym wezwaniem oraz czy jej interes prawny został naruszony postanowieniami zaskarżonej uchwały – a więc czy posiada ona legitymację do wniesienia skargi.

W przedmiotowej sprawie skarżąca spółdzielnia przed wniesieniem skargi wystosowała wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. W tym miejscu należy podkreślić, że legitymacja do wniesienia skargi na m.p.z.p. do sądu administracyjnego przysługuje nie temu, kto ma w tym interes prawny, ale temu, czyj interes prawny został naruszony skarżonym rozstrzygnięciem (zob. wyrok NSA z dnia 3 września 2004 r., OSK 476/04, ONSAiWSA 2005, nr 1, poz. 2). Naruszenie interesu prawnego wnoszącego skargę musi mieć przy tym charakter bezpośredni, zindywidualizowany, obiektywny i realny. Uchwała, czy też konkretne jej postanowienia, muszą więc naruszać rzeczywiście istniejący, w dacie podejmowania uchwały, interes prawny skarżącego. Wskazać należy, że w wyroku z dnia 4 listopada 2003 r. (SK 30/02, OTK-A 2003, nr 8, poz. 4) Trybunał Konstytucyjny zauważył, że skarga na podstawie art. 101 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis, a zatem do jej wniesienia nie legitymuje sama ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem. Podstawą zaskarżenia jest bowiem równocześnie naruszenie konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy, ewentualnie innego podmiotu, który jest mieszkańcem danej gminy lub jest z tą gminą w inny sposób prawnie związany. W związku z powyższym nie ulega wątpliwości, że – jak trafnie ujął to Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 7 marca 2003 r. (III RN 42/02, OSNP 2004, nr 7, poz. 114) – każdy skarżący, składając skargę w trybie art. 101 u.s.g. musi wykazać, że w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego własną, prawnie gwarantowaną (a nie wyłącznie faktyczną) sytuacją, a zaskarżoną przezeń uchwałą, polegający na tym, że uchwała narusza (pozbawia lub ogranicza) jego interes prawny lub uprawnienie jako indywidualnego podmiotu, albo jako członka określonej wspólnoty samorządowej.

W świetle powyższego w niniejszej sprawie skarżąca spółdzielnia, w ocenie Sądu, miała legitymację procesową do wniesienia skargi na uchwałę Rady Miasta W..

W pierwszej kolejności wskazać należy, że kontrolowany plan obejmuje swymi granicami obszar, na którym znajdują się wymienione w skardze działki, których właścicielem lub użytkownikiem wieczystym jest spółdzielnia – dając jej tym samym legitymację do wniesienia skargi. Nie ulega również wątpliwości, że wprowadzenie w planie ograniczeń co do możliwości zagospodarowania tych działek narusza interes prawny skarżącej wynikający z przysługującego jej prawa własności. Naruszenia interesu prawnego skarżącej postanowieniami planu nie można, oczywiście, utożsamiać z naruszeniem prawa skutkującym "automatycznie" nieważnością tych postanowień. Innymi słowy, samo naruszenie interesu prawnego nie oznacza jeszcze konieczności uwzględnienia skargi. Obowiązek uwzględnienia skargi na m.p.z.p. powstaje dopiero wtedy, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego. Obowiązku takiego nie ma natomiast wówczas, gdy naruszony zostaje wprawdzie interes prawny lub uprawnienie, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem, w granicach przysługującego gminie tzw. władztwa planistycznego, w którego ramach rada gmina ustala przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy (zob. wyrok NSA z dnia 12 maja 2011 r., II OSK 355/11).

Skoro wymogi z art. 101 ust. 1 u.s.g. zostały w niniejszej sprawie spełnione, to Sąd zobligowany był do kontroli zaskarżonej uchwały w kontekście przesłanek wymienionych w przepisie art. 28 ust. 1 z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (DZ. U. z 2012 r., poz. 647 z ze zm.) – dalej w skrócie: "u.p.z.p.", zgodnie z którym naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Pod pojęciem trybu (procedury planistycznej) należy przy tym rozumieć kolejno podejmowane czynności planistyczne określone przepisami ustawy, gwarantujące możliwość udziału zainteresowanych podmiotów w procesie planowania (składanie uwag i wniosków) i kontroli legalności przyjmowanych rozwiązań w granicach uzyskiwanych opinii i uzgodnień. Pojęcie zaś zasad sporządzania m.p.z.p. wiąże się z merytorycznymi wartościami i wymogami kształtowania polityki przestrzennej.

W tym miejscu należy wskazać, że zaskarżona uchwała nie była jeszcze przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej. Procedurę planistyczną określają szczegółowo przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Zgodnie z art. 17 pkt 1 u.p.z.p. wójt, burmistrz albo prezydent miasta po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego ogłasza w prasie miejscowej oraz przez obwieszczenie, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości, o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, określając formę, miejsce i termin składania wniosków do planu, nie krótszy niż 21 dni od dnia ogłoszenia. Następnie organ m.in. zawiadamia na piśmie o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu instytucje i organy właściwe do uzgadniania i opiniowania planu (pkt 2), sporządza projekt planu miejscowego rozpatrując wnioski, o których mowa w pkt 1, wraz z prognozą oddziaływania na środowisko (pkt 4), sporządza prognozę skutków finansowych (pkt 5), występuje o opinie i uzgodnienia projektu planu (pkt 6), wprowadza zmiany wynikające z uzyskanych opinii i dokonanych uzgodnień oraz wykłada projekt planu do publicznego wglądu (pkt 9), wyznacza termin na składanie uwag dotyczących planu i je rozpatruje (pkt 11 i pkt 12), wprowadza zmiany do projektu planu wynikające z rozpatrzenia uwag, o których mowa w pkt 11, a następnie w niezbędnym zakresie ponawia uzgodnienia (pkt 13) i przedstawia radzie gminy projekt planu miejscowego wraz z listą nieuwzględnionych uwag (pkt 14).

W ocenie Sądu, żaden z wyżej wskazanych wymogów procedury planistycznej nie został naruszony w stopniu istotnym. W szczególności nie zasługuje na uwzględnienie zarzut skargi dotyczący nieponowienia procedury uzgodnień i opiniowania, mimo dokonania istotnych, zdaniem skarżącej spółdzielni, zmian w projekcie planu na skutek uwzględnienia uwag przez Prezydenta W. i Radę Miejską. Obowiązek ponowienia procedury planistycznej, w całości albo co do jej poszczególnych czynności, w tym uzgodnień, wynika z zacytowanego wyżej art. 17 pkt 13 oraz art. 19 u.p.z.p. W myśl tego drugiego z przywołanych przepisów, jeżeli rada gminy stwierdzi konieczność dokonania zmian w przedstawionym do uchwalenia projekcie planu miejscowego, w tym także w wyniku uwzględnienia uwag do projektu planu – czynności, o których mowa w art. 17, ponawia się w zakresie niezbędnym do dokonania tych zmian (ust. 1). Przedmiotem ponowionych czynności może być jedynie część projektu planu objęta zmianą (ust. 2).

W ocenie Sądu, w świetle przywołanych unormowań, o ewentualnej potrzebie (niezbędności) i zakresie ponowienia określonych czynności procedury planistycznej na skutek wprowadzonych zmian decyduje nie tylko rozmiar tych zmian, ale także ich charakter (por. wyrok NSA z dnia 2 października 2012 r., sygn. akt II OSK 1426/12). Jest przy tym jasne, że oceny konieczności ponowienia określonych czynności planistycznych – tak z uwagi na rozmiar, jak i charakter zmian do projektu planu – dokonuje w pierwszej kolejności sam organ wprowadzający te zmiany. Dotyczy to w szczególności oceny konieczności ponownego wystąpienia o opinie lub uzgodnienia, o których mowa w art. 17 pkt 6 u.p.z.p. Jeżeli z całokształtu okoliczności sprawy wynika, że wprowadzane zmiany - z uwagi na ich rozmiar lub charakter - ewidentnie pozostają bez wpływu na aktualność i treść pozyskanych uprzednio uzgodnień lub opinii, to wówczas organ nie ma obowiązku ponawiania tych czynności, i takie jego zachowanie nie narusza dyspozycji art. 17 pkt 13 u.p.z.p. W przypadku zaś, gdy brak wpływu dokonanych zmian na aktualność lub treść pozyskanych uprzednio uzgodnień lub opinii nie jest ewidentny, to organ jest zobowiązany ponowić niezbędne uzgodnienia lub opinie, a ewentualne zaniechania w tym zakresie przyjdzie zakwalifikować jako naruszenie art. 17 pkt 13 u.p.z.p., które w dalszej kolejności podlegać będzie ocenie z punktu widzenia istotności jego wpływu na wynik sprawy.

Przenosząc powyższe uwagi na grunty niniejszej sprawy należy stwierdzić, że organ prawidłowo przyjął i przekonująco uzasadnił, że zmiany wprowadzone do projektu planu w toku procedury planistycznej nie wymagały ponowienia uzgodnień. Wprowadzone do projektu zmiany nie dotykały bowiem spraw będących przedmiotem opinii i uzgodnień. Ich następstwem nie była zmiana przeznaczenia terenu. Zmiana linii zabudowy polegała jedynie na jej korekcie aby uwzględnić ustalenia wynikające z wydanej na rzecz strony skarżącej decyzji o warunkach zabudowy. Na pozostałym obszarze planu nie uległy zmianie wskaźniki kształtowania zabudowy, w tym wskaźnik minimalnej powierzchni zabudowy, wskaźnik maksymalnej zabudowy, czy też maksymalnej wysokości zabudowy. Zatem nie ma zastosowania w tym przypadku przywołane w uzasadnieniu do skargi orzeczenie NSA z dnia 10 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 505/13.

Za całkowicie bezpodstawny potraktowany został również zarzut odnoszący się do faktu, że "uwzględnione przez Prezydenta W. uwagi do projektu planu wniesione przez spółdzielnię nie zostały wprowadzone do tego aktu po formalnym ich zaakceptowaniu". W tym zakresie autor odpowiedzi na skargę w sposób przekonywujący przedstawił tok czynności związany z procedowaniem nad złożonymi uwagami do projektu planu. Odnosząc się zatem do tych spośród uwag złożonych przez spółdzielnię, które zostały uwzględnione przyjdzie zauważyć, że uwzględnienie uwagi dotyczącej miejsc parkingowych wzdłuż ciągów pieszo-jezdnych wynikało z przewidzianej już w projekcie planu takiej możliwości (w planie z wyjątkiem terenów: 14ZP i 15ZP dopuszczono kategorię: "infrastruktura drogowa", która zawiera jako jedno z przeznaczeń "obiekty do parkowania"). Uwzględnienie uwagi nie wymagało zatem wprowadzenia zmian do projektu planu. Ustalenie zawarte w § 14 ust. 1 pkt 3 uchwały, wprowadzają natomiast ograniczenia w stosunku do samodzielnych parkingów jednopoziomowych dopuszczając je jedynie w formie podziemnej na całym obszarze planu. Z uwzględnieniem natomiast w części uwagi dotyczącej ciągu pieszo-rowerowego na terenach 14ZP i 15 ZP wiązało się z wprowadzeniem w § 32 ust. 2 pkt 3 brzmienia: "obowiązuje ciąg pieszo-rowerowy - jak na odcinku wskazanym na rysunku planu, o ogólnym dostępie". Uwzględniono również uwagę dotyczącą korekty linii zabudowy, jak w decyzji o warunkach zabudowy, wprowadzając jej korektę na rysunku planu. W świetle powyższego pozbawionym podstaw jest twierdzenie, że uwzględnione uwagi do projektu planu wniesione przez spółdzielnię nie zostały wprowadzone do tego aktu po formalnym ich zaakceptowaniu.

Nie doszło także do zarzucanego w skardze naruszenia zasad sporządzania m.p.z.p. Odnosząc się bardziej szczegółowo do poszczególnych w tym zakresie zarzutów skargi należy podnieść, co następuje:

Nietrafny jest zarzut naruszenia art. 28 ust. 1 w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587) - zwanego dalej "r.M.I.", poprzez nieokreślenie w części tekstowej parametrów linii zabudowy dla terenów oznaczonych na rysunku planu 1MW/1, 1MW/2, 1MW/3, 2MW/1, 2MW/2, 2MW/3, 2MW/4, 3MW, 4MW-U, 6U/2, 7U, 8U, 9UO, 10UO/1, 10UO/2, 11UKS.

Wbrew twierdzeniom skargi brak określenia w treści uchwały parametrów linii zabudowy dla wymienionych terenów nie stanowi naruszenia zasad uchwalania planu. Poza zdefiniowaniem w § 2 pkt 6 i 7 uchwały stosowanych w planie określeń: "obowiązująca ciągłą linia zabudowy" i "obowiązująca linia zabudowy", linie zabudowy zostały umieszczone na załączniku graficznym sporządzonym w właściwej skali, będącym zgodnie z § 3 ust. 1 uchwały integralną częścią planu. Dokonując analizy załącznika graficznego do uchwały przyjdzie zauważyć, że linie zabudowy na obszarze objętym planem nie mają kształtu regularnego, a zatem byłoby niemożliwym określenie ich parametrów w części tekstowej planu. Nie bez znaczenia jest również to, że w części przebiegają one po obrysach budynków, a co za tym idzie znajdują swoje uzasadnienie w aktualnie istniejącym sposobie zagospodarowania terenu (tak również WSA we Wrocławiu w wyroku z dnia 27 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Wr 880/12). Rysunek planu w sposób nie pozostawiający wątpliwości określa również miejsca zmiany rodzaju lub końca linii zabudowy. Zgodzić się zatem należy z autorem odpowiedzi na skargę, że wykonany w odpowiedniej skali, rysunek planu umożliwi dokonanie wszelkich niezbędnych pomiarów przy użyciu podziałki liniowej i liczbowej umieszczonej na tym rysunku. Zdaniem Sądu za przyjęciem stanowiska skarżącej spółdzielni nie mogła też przemawiać treść powołanych w skardze wyroków. Zapadły one bowiem w sprawach o innych stanach faktycznych niż w kontrolowanym przypadku. Ponadto, w myśl art. 190 p.p.s.a., sąd administracyjny związany jest wyłącznie wykładnią prawa dokonaną w danej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny, w przypadku gdy sprawa wyniku uwzględnienia skargi kasacyjnej została przekazana temu sądowi do ponownego rozpatrzenia. Natomiast nie są wiążące dla sądu orzeczenia, wydane w innych sprawach, choćby identycznych ze względu na przedmiot skargi.

W ocenie Sądu także podniesiony w skardze zarzut naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 4-7, pkt 9 u.p.z.p. i art. 31 ust. 3, art. 64 Konstytucji RP, poprzez wprowadzenie ograniczenia prawa własności, które jest nieproporcjonalne do zasad kształtowania polityki przestrzennej oraz wartości chronionych konstytucyjnie, a przy tym nie uwzględnia reguł kształtowania polityki przestrzennej, nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Przede wszystkim należy zauważyć, że prawo własności w Rzeczypospolitej Polskiej jest prawem chronionym konstytucyjnie (art. 21 ust. 1 Konstytucji RP), lecz nie jest prawem bezwzględnym i w określonych w Konstytucji RP sytuacjach może doznawać ograniczeń. Możliwość tych ograniczeń dopuszcza art. 64 ust. 3 Konstytucji RP stanowiąc, że własność może być ograniczana, jednakże tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a zatem z poszanowaniem zasady proporcjonalności. Stosownie też do art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, w tym prawa własności, mogą być ustanawiane w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i wolności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ingerencja w sferę prawa własności musi zatem pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wskazanych celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia, przy czym ograniczenia te powinny być dokonane wyłącznie w formie przepisów ustawowych (tak m.in. Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 15 listopada 2005 r., sygn. akt II OSK 214/05 i z dnia 9 grudnia 2005 r., sygn. akt II OSK 319/05). W niniejszej sprawie przepisami takimi były regulacje ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z art. 2 ust. 1 tej ustawy w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się, poza prawem własności, zwłaszcza: wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury; walory architektoniczne i krajobrazowe; wymagania ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami i ochrony gruntów rolnych i leśnych; wymagania ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej; wymagania ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia, a także potrzeby osób niepełnosprawnych; walory ekonomiczne przestrzeni; potrzeby obronności i bezpieczeństwa państwa; potrzeby interesu publicznego; potrzeby w zakresie rozwoju infrastruktury technicznej, w szczególności sieci szerokopasmowych, w konsekwencji ograniczając sposób wykonywania prawa własności. Ograniczenia te mają zatem swoje źródło w ustawie, tak jak tego wymaga Konstytucja RP. Poszanowanie prawa własności nie jest wobec tego jedynym elementem podlegającym uwzględnieniu w procesie planowania przestrzennego.

Ograniczenie prawa własności ze względu na konieczność uwzględnienia wymienionych wartości, nie oznacza jednak dowolności powodującej przekroczenie granic władztwa planistycznego gminy. Działając w ramach określonych przez granice prawa i stosując zasadę proporcjonalności, organy gminy mogą w tworzonym planie zagospodarowania przestrzennego ograniczać uprawnienia właścicieli w celu pełniejszej realizacji innych wartości, które uznały za ważniejsze. Nie można przy tym kwestionować prawa gminy do wprowadzania na jej obszarze określonych ograniczeń w wykonywaniu prawa własności, jak również użytkowania wieczystego poprzez ustalanie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu, pod warunkiem, że ograniczenia te wprowadzane są w odpowiedniej proporcji do celów koniecznych dla zapewnienia racjonalnej gospodarki przestrzennej, stanowiącej element szeroko rozumianego porządku publicznego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 337/12). Sąd podziela przy tym stanowisko, że podstawowa zasada równości wobec prawa wymaga w toku przedsięwziętej procedury planistycznej wyważenia interesu gminy i interesu jednostki. Odrzuca tym samym prymat interesu publicznego w odniesieniu do interesu jednostki, uznając że obowiązek wyważenia interesów prywatnych i interesu publicznego wynika z istoty demokratycznego państwa prawnego, a w konsekwencji istnieje również w planowaniu przestrzennym, niezależnie, czy został wyrażony expressis verbis przez ustawodawcę (por. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz; pod red. Z. Niewiadomskiego; op. cit., s. 6). Reasumując przyjdzie podkreślić to, że prawo do dysponowania nieruchomością, w tym jej zabudowy nie ma charakteru nieograniczonego i nie może pozostawać w konflikcie z chronionym prawnie interesem publicznym.

W świetle powyższego, zdaniem Sądu, w realiach niniejszej sprawy przyjęte rozwiązania są zgodne z prawem i brak jest podstaw do stwierdzania nieważności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W szczególności nie można przyjąć, że Rada Miejska przekroczyła władztwo planistyczne określając przeznaczenie terenów oznaczonych w planie symbolami: 12Z/1, 12Z/2, 13Z-US, 11UKS. W ocenie Sądu brak przeznaczenia tych terenów pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną czy mieszkaniowo-usługową, co według spółdzielni miałoby służyć zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych członków spółdzielni, został wnikliwie uzasadniony. W tym zakresie przedstawione stanowisko Sąd w pełni akceptuje. Przyjdzie wobec tego za autorem odpowiedzi na skargę powtórzyć, że objęte postanowieniami planu osiedle mieszkaniowe Spółdzielni Mieszkaniowej "A." powstało w latach 70-tych. Stanowi ono architektoniczną i urbanistyczną całość, o czytelnej formie, kształcie i założeniu przestrzennym (zob. w szczególności załączniki nr 4 do odpowiedzi na skargę). Niewątpliwie zatem wprowadzenie nowej wielorodzinnej zabudowy powinno być przedmiotem szczegółowych studiów, tym bardzie jeśli się uwzględni okoliczność, że dogęszczenie i zwiększenie intensywności zabudowy może przyczynić się do pogorszenia warunków zamieszkiwania obecnych członków spółdzielni mieszkaniowej. W przypadku już istniejącej intensywnej zabudowy na obszarze objętym planem, co bezsprzecznie wynika z przedłożonych materiałów planistycznych oraz znane jest Sądowi z urzędu, przedmiotem szczególnej troski winno być zabezpieczenie osiedla w międzyblokową zieleń oraz w tereny rekreacyjne. W takich realiach, jak słusznie zostało to zaakcentowane w odpowiedzi na skargę, powinno być również zabezpieczenie odpowiedniej ilości miejsc postojowych. Jest to szczególnie pilne zagadnienie, jeśli się uwzględni fakt, braku przystosowania powstałych w latach 70-tych osiedli, do realiów współczesnych związanych ze wzrostem ilości samochodów i koniecznością zabezpieczenia dla nich odpowiednich miejsc parkingowych. Z tych też powodów zasługuje na pełne uwzględnienie stanowisko Rady Miejskiej wskazujące, że w przypadku terenu oznaczonego symbolem 11UKS, który to teren przeznaczono pod funkcje usługowe na pierwszej kondygnacji nadziemnej oraz pod parking wielopoziomowy, budowa parkingu wielopoziomowego gwarantuje nie tylko bezpieczeństwo parkowanych na nim samochodów, ale umożliwia jednocześnie bardziej racjonalne wykorzystanie zajmowanego terenu. Budowa takiego parkingu gwarantuje zatem możliwość parkowania samochodów należących do członków spółdzielni bez pogarszania warunków zamieszkiwania i zaburzania estetyki osiedla. Troska o tereny rekreacyjne oraz zabezpieczenie członkom spółdzielni mieszkaniowej przestrzeni publicznych, jako miejsc integracji mieszkańców leżała także u podstaw określenia przeznaczenia w planie terenu oznaczonego symbolem 13Z-US. Obszar ten, jak słusznie zauważano w odpowiedzi na skargę, zajmuje centralne miejsce na osiedlu. Jest to przestrzeń wspólna, ściśle wypełniająca strukturę osiedla, stanowiąca o jego wizerunku i komforcie życia mieszkańców. Dlatego też w pełni zgodzić się należy z autorem odpowiedzi na skargę, że wprowadzenie na tym terenie zabudowy o wnioskowanym charakterze, mogłoby się przyczynić do degradacji przestrzeni publicznej osiedla. Na terenie 13Z-US określono jedynie położenie obiektów do parkowania względem terenu, tym samym nie wykluczono możliwości realizacji parkingów wielopoziomowych pod warunkiem spełnienia ustaleń planu i realizacji ich wyłącznie jako podziemnych z rekreacją na dachu.

Z tych samych powodów również w przypadku terenów oznaczonych w planie symbolami: 12Z/1, 12Z/2, zgodzić się należy z tym, że wprowadzenie nowej zabudowy mieszkaniowej jak i usługowej przyczyniłoby się do zwiększenia intensywności zabudowy na tym obszarze w stosunku do stanu istniejącego. Dogęszczenie istniejącego osiedla na tym obszarze - kosztem zieleni może przyczynić się do pogorszenia warunków zamieszkiwania. Nie można także bagatelizować i pomijać także i tej okoliczności, że dogęszczenie już istniejącej zabudowy w takich układach urbanistycznych z jakim mamy do czynienia w rozpatrywanym przypadku, niewątpliwie musi się wiązać ze wzrostem i tak już dużego ruchu samochodowego. Proces dogęszczania zabudowy generuje również wzrost zapotrzebowania na miejsca postojowe dla samochodów. Jak można się przekonać, obserwując podobnego rodzaju działania na obszarze innych powstałych w latach 70 i 80-tych ubiegłego wieku dużych osiedlach mieszkaniowych na terenie W., dogęszczenie zabudowy prowadzi do parkowania samochodów w miejscach do tego nieprzeznaczonych, często kosztem zieleni międzyblokowej oraz pociąga za sobą trudności komunikacyjne. W takich realiach trudno zatem mówić, że podejmując zaskarżoną uchwałę Gmina W. pominęła interes spółdzielni. Wręcz przeciwnie, lektura dokumentacji planistycznej świadczy o uwzględnieniu szerokiego spektrum potrzeb mieszkańców osiedla, przyczyniając się do tego, że zamieszkiwane przez nich osiedle będzie w sposób wystarczający zaopatrzone w miejsca służące do zaspokajania codziennych potrzeb, w tym dogodne miejsca do parkowania samochodów i możliwość spędzania wolnego czasu na pobliskich terenach zielonych. Jest to szczególna wartość tego planu, dlatego też oczekiwania co do sposobu zagospodarowania terenu i związane z tym korzyści ekonomiczne nie stanowią o naruszenia prawa.

W przedmiotowej sprawie w ramach tzw. "władztwa planistycznego" mieściło się działanie Rady Miasta polegające na wprowadzeniu ograniczeń dotyczących parkingów. Przede wszystkim wbrew temu co sugeruje strona skarżąca i powoływani przez nią autorzy opracowania pt. Studium ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nr [...], plan wprowadza regułę, zgodnie z którą dopuszcza się lokalizację miejsc postojowych wzdłuż istniejących ciągów pieszo-jezdnych obsługujących poszczególne budynki. Na terenach oznaczonych symbolami: 1MW/1, 1MW/2, 1MW/3, 2MW/1, 2MW/2, 2MW/3, 2MW/4, 3MW, 4MW-U i 5U-MW, 6U/1, 6U/2, 7U, 8U, 9UO, 10UO/1, 10UO/2, 11UKS, 13Z-US projekt planu dopuszczona bowiem kategorię: "infrastruktura drogowa", która zawiera jako jedno z przeznaczeń "obiekty do parkowania" (§ 4 ust. 2 pkt 40 pktt 4 lit. a uchwały). W takim przypadku, realizacja miejsc postojowych powinna odbywać się z uwzględnieniem przepisów odrębnych dotyczących sytuowania miejsc postojowych. Wobec tego za nieuzasadnione należy potraktować odwołanie się w skardze do kazusu dotyczącego lokalizacji wiaty śmietnikowej na obszarze oznaczonym symbolem 13Z-US. Z treści § 30 ust. 1 zaskarżonej uchwały wynika bowiem, że dla terenu zaznaczonego na rysunkiem planu symbolem 13Z-US ustala się przeznaczenie: rekreacja, place, obiekty imprez plenerowych, infrastruktura drogowa, obiekty infrastruktury technicznej (stacje transformatorowe, stacje gazowe, obiekty infrastruktury wodociągowej i kanalizacyjnej). W sposób niebudzący zatem wątpliwości wynika, że na tym terenie nie dopuszczono lokalizacji wiaty śmietnikowej. Również nie można potraktować wiaty śmietnikowej za obiekt towarzyszący jednemu z przewidzianych na tym obszarze przeznaczeń. W przeciwieństwie zatem do wiaty śmietnikowej możliwą do realizacji formą zabudowy na wymienionych wyżej terenach planu są obiekty do parkowania, których możliwość lokalizacja nie jest wykluczona również wzdłuż ciągów pieszo-jezdnych. Lokalizacja powołanej wiaty powinna natomiast odbywać się na terenie zajmowanym przez obiekt, któremu taka wiata miałaby służyć jako obiekt towarzyszący. Po drugie, plan dopuszcza możliwość realizacji miejsc postojowych w ramach samodzielnej inwestycji w formie obiektu dopuszczonego planem. Projekt planu, ustaleniem zawartym w § 14 ust. 1 pkt 3, wprowadza natomiast ograniczenia jedynie w stosunku do samodzielnych parkingów jednopoziomowych, dopuszczając je jedynie w formie podziemnej na całym obszarze planu. Wszystkie zatem inne formy obiektów do parkowania są możliwe do realizacji na podstawie ustaleń planu, chyba, że ograniczenia są zawarte w ustaleniach szczegółowych dotyczących terenów. Również § 19 ust. 4 pkt 5 uchwały dopuszczając brak realizacji miejsc postojowych, nie wprowadza zakazu budowy miejsc postojowych, lecz możliwość odstąpienia od ich budowy w przypadku realizacji inwestycji o przeznaczeniu, dla którego plan ustala wskaźnik minimalny. Ponadto postanowienia planu przewidują na terenie 11UKS możliwość realizacji dużego garażu wielokondygnacyjnego. Takie rozwiązanie, obok dopuszczenia na pozostałym obszarze objętym planem wyłącznie samodzielnych parkingów jako parking podziemne jednopoziomowe, prowadzi do uniknięcia realizacji parkingów w formie garaży, które stanowią element zaburzający przestrzeń wspólną dostępną na obszarach zabudowy wielorodzinnej. Ograniczenie możliwości lokalizacji obiektów terenochłonnych, którymi bez wątpienia są wolnostojące garaże, służy członkom spółdzielni mieszkaniowej. Wymaga również podkreślenia, że ustalenia dotyczące miejsc parkingowych, w tym zwłaszcza podziemnych, są ustaleniami docelowymi, których realizacja przewidziana jest w dłuższej perspektywie czasowej. Nie można przy tym zgodzić się z autorem skargi, że przewidziane w planie ograniczenia realizacji miejsc postojowych na terenach mieszkaniowych dotyczą innych obszarów niż te, które zostały przewidziane pod zieleń międzyblokową, dla przykładu objęte wydzieleniem wewnętrznym (A), gdzie miejsca postojowe są dopuszczone wyłącznie jako podziemne.

Wbrew zarzutom skargi plan nie nakazuje likwidacji już istniejących lokali usługowych i handlowych. Wskazuje natomiast tereny pod przyszłe tego rodzaju inwestycje, czyni to jednak z poszanowaniem opisanych wyżej wartości. W tym aspekcie nie można podzielić zarzutu skargi, że postanowienia planu uniemożliwiają budowę małopowierzchniowych obiektów handlowo-usługowych, które mają znaczenie dla osób mieszkających na tym terenie. W szczególności w ocenie Sądu, Rada w sposób wystarczający odniosła się do przedstawionego w skardze problemu budowy pawilonu handlowego do 8 m na części terenu 1MW/2 (w części przylegającej do terenu 8U). W przypadku tego budynku dopuszczona wysokość dla budynku w wydzieleniu wewnętrznym (B) wynosi 8 m, jednakże ze względu na jakość istniejącej zabudowy nie dopuszczono jej nadbudowy. W miejscu istniejącego budynku można zatem wybudować nowy o wysokości 8 m. Celem takiego zapisu było stworzenie na tym obszarze zabudowy usługowej o wyższym standardzie architektonicznym niż ten dotychczas istniejący. Działanie takie znajduje uzasadnienie estetyczne oraz może przyczynić się do polepszenia ładu przestrzennego na tym obszarze.

Sąd nie podziela również twierdzeń skargi dotyczących brak jakiegokolwiek uzasadnienia dla przyjęcia zakazu umieszczania nośników reklamowych na całym obszarze planu miejscowego. W ocenie Sądu, organ stanowiący gminy mógł wprowadzić określone warunki sytuowania lub braku sytuowania reklam, a w celu uczynienia tekstu prawnego aktu prawa miejscowego bardziej czytelnym – zdefiniować pojęcie "nośnika reklamowego" na jego potrzeby. Zgodnie z § 2 pkt 4 uchwały, nośnikiem reklamowym jest obiekt służący reklamie, w tym tablice i urządzenia reklamowe. Z kolei na podstawie § 9 ust. 1 uchwały, obowiązują następujące ustalenia dotyczące nośników reklamowych: 1) zakazuje się nośników reklamowych z wyjątkiem: a) nośników reklamowych stanowiących wyposażenie transportu publicznego, b) słupów reklamowych. Stosownie natomiast do § 9 ust. 1 pkt 2 uchwały wymiar pionowy słupów reklamowych, mierzony od poziomu terenu przy słupie do najwyższego punktu słupa nie może być większy niż 5 m, a powierzchnia jego zrzutu na płaszczyznę poziomą musi mieć kształt koła o średnicy nie większej niż 1,5 m. Zauważyć zatem należy, że Rada Miasta nie zastrzegła na obszarze planu całkowitego zakazu umieszczania nośników reklamowych, dopuszczając lokalizację reklam wbudowanych w przystanki autobusowe, czy słupów reklamowych. Jak wynika ze stanowiska twórców planu, jego ustalenia miały na celu świadome usunięcie większości dużych nośników reklamowych. Ma to na celu uporządkowanie reklam w przestrzeni publicznej. Zdaniem Sądu, argumentacja taka, może być przekonywająca, w szczególności, gdy weźmie się pod uwagę, że większość reklam znajduje się w obrębie pasa drogowego przy ul. S. lub na terenach zielonych położonych wzdłuż tej ulicy (12Z/1, 12Z/2). Ponadto przyjdzie stwierdzić, że zgodnie z art. 15 ust. 3 pkt 9 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się w zależności od potrzeb - zasady i warunki sytuowania obiektów małej architektury, tablic i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabaryty, standardy jakościowe oraz rodzaje materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane. Stosownie natomiast do § 4 pkt 2 r.M.I., ustalenia dotyczące zasad ochrony i kształtowania ładu przestrzennego powinny zawierać określenie cech elementów zagospodarowania przestrzennego, które wymagają ochrony, określenie cech elementów zagospodarowania przestrzennego, które wymagają ukształtowania lub rewaloryzacji, oraz określenie nakazów, zakazów, dopuszczeń i ograniczeń w zagospodarowaniu terenów. Natomiast zgodnie z pkt 5 tego rozporządzenia ustalenia dotyczące wymagań wynikających z potrzeb kształtowania przestrzeni publicznych powinny zawierać w szczególności określenie zasad umieszczania w przestrzeni publicznej obiektów małej architektury, nośników reklamowych, tymczasowych obiektów usługowo-handlowych, urządzeń technicznych i zieleni, w tym określenie nakazów, zakazów, dopuszczeń i ograniczeń w zagospodarowaniu terenów. Oznacza to, że Rada Miasta posiada kompetencje do ustalania i określania zakazów dotyczących umieszczania w przestrzeni publicznej nośników reklamowych, które doprowadzą do ochrony i estetycznego ukształtowania ładu przestrzennego. W takim to właśnie kontekście należy oceniać ograniczenia związane z umieszczeniem w przestrzeni publicznej nośników reklamowych. Podzielając przy tym dostrzeżone w orzecznictwie trudności formalne dotyczące odróżnienia reklamy od informacji, ponieważ pojęcia te są ze sobą powiązane w tym sensie, że każda reklama jest zarazem informacją, natomiast nie każda informacja jest reklamą (zob. zwłaszcza wyrok WSA w Krakowie z dnia 28 marca 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 54/14), przyjdzie jednak zgodzić się z autorem odpowiedzi na skargę, że postanowienia planu nie będą stanowić ograniczenia dla przedsiębiorców chcących informować o swojej działalności gospodarczej. W ocenie Sądu, postanowienia planu w żadnym stopniu nie stoją na przeszkodzie aby każdy działający na obszarze planu przedsiębiorca mógł informować o swojej działalności. Plan nie zakazuje bowiem umieszczania szyldów nad sklepami, zakładami usługowymi informującymi o firmie, rodzaju sprzedawanych towarów lub wykonywanych usługach.

Podobnie nie zasługuje na uwzględnienie zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 6 ust. 2 u.p.z.p., art. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010r., Nr 243, poz. 1623 ze zm.), poprzez pozbawienie strony skarżącej podstawowego atrybutu prawa własności jakim jest możliwości zabudowy nieruchomości, których właścicielką lub użytkowniczką wieczystą jest skarżąca m.in. w sposób wynikających z uzyskanych decyzji o warunkach zabudowy. Jak wynika z art. 6 u.p.z.p. przewidziana w tym przepisie ochrona następuje w granicach ustaw, podczas gdy skarżąca spółdzielnia upatruje naruszenia jej uprawnień poprzez nieuwzględnienie w zaskarżonym planie postanowień wydanych na jej rzecz decyzji o warunkach zabudowy. Stwierdzić zatem należy, że z treści skargi oraz pisma procesowego z dnia 14 stycznia 2015 r. i dołączonych do niego załączników nie wynika aby spółdzielnia mieszkaniowa uzyskała na podstawie przedłożonych decyzji o warunkach zabudowy prawomocną decyzję o pozwoleniu na budowę (pomimo upływu w niektórych przypadkach czterech lat pomiędzy datą uzyskania decyzji o warunkach zabudowy a datą uchwalenia planu). Podkreślić również należy z całą stanowczością, że decyzja o warunkach zabudowy może być wydana więcej niż jednemu wnioskodawcy oraz jej uzyskanie nie przyznaje żadnego prawa do zagospodarowania danej nieruchomości, a zgodnie z art. 65 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. organ, który wydał decyzję o warunkach zabudowy albo decyzję o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli dla tego terenu uchwalono plan miejscowy, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji. Oznacza to, że ustawodawca przyjął bezwzględny prymat ustaleń planu miejscowego. Wpływ na prawo własności nieruchomości wywiera dopiero decyzja o pozwoleniu na budowę (zob. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 21 lutego 2012 r. sygn. akt II SA/Wr 911/11).Tylko wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy i na jej podstawie legitymowanie się pozwoleniem na budowę uniemożliwia wygaszanie decyzji ustalającej warunki zabudowy (art. 65 ust. 2 u.p.z.p.). Zatem ustalenia powołanych przez skarżącą decyzji nie były wiążące dla organu sporządzającego plan miejscowy. Stąd też bez znaczenia jest wywód przedstawiony w skardze wskazujący, że na podstawie wydanych decyzji o warunkach zabudowy spółdzielnia przygotowała projekty budowlane, a w niektórych przypadkach złożyła wnioski o wydanie pozwolenia na budowę. Powyższe zdarzenia nie mogą bowiem wywoływać skutków prawnych, takich jakie powoduje prawomocna decyzja o pozwoleniu na budowę. Nie można zatem traktować decyzji o warunkach zabudowy w kategoriach ekspektatywy maksymalnie ukształtowanej, którą nakazuje uwzględnić Trybunał Konstytucyjny w powołanym w skardze wyroku z dnia 30 października 2008 r., sygn. akt P 28/06.

W ocenie Sądu także zarzut pozbawienia skarżącej prawa do zabudowy terenów oznaczonych na rysunku planu symbolami: 12Z/1, 12Z/2, 12Z/3, 12Z-US, 14 ZP, 15ZP poprzez przeznaczenie ich pod ciągi pieszo-rowerowe, obiekty infrastruktury technicznej, place, infrastrukturę drogową, łąki, budowle przeciwpowodziowe, terenowe urządzenia sportowy, nie jest skuteczny w tej sprawie. Wbrew bowiem zarzutom skargi treść zaskarżonego planu miejscowego nie neguje zasady ochrony prawa własności ani też zasady równości. Nie da się bowiem nie zauważyć, że pod wskazane przeznaczenie zostały również przeznaczone nieruchomości należące do innych podmiotów. Fakt, że skarżąca spółdzielnia chciałaby innego przeznaczenia swoich terenów nie oznacza, że przysługujące jej prawo własności lub użytkowania wieczystego zostało w niedopuszczalny sposób naruszone. Tereny tych działek w studium nie były przeznaczone kierunkowo pod tereny zabudowy. Stwierdzając zatem, że plan miejscowy niewątpliwie ingeruje w sposób wykonywania prawa własności przysługujące skarżącej spółdzielni i w związku z odmienną wolą zagospodarowania należących do niej działek niż wynika to z planu miejscowego, narusza jej interes prawny. Samo naruszenie interesu prawnego nie może jednak przesadzić o nieważności zaskarżonej uchwały w tej części. Naruszenie interesu prawnego skarżącej spółdzielni nie jest bowiem równoznaczne w tej sprawie z naruszeniem prawa. Uniemożliwienie skarżącej stronie zagospodarowania działek stanowiących jej własności lub użytkowanie wieczyste zgodnie z zamiarami maksymalizowania korzyści ekonomicznych lub swobodnym zagospodarowaniem, nie wystarcza dla uznania przekroczenia władztwa planistycznego. Istotą planowania przestrzennego jest przeznaczanie nieruchomości na różne cele, wyznaczone w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego i zgodnie z zadaniach gminy. Planowanie przestrzenne wpisane zostało w zakres "władztwa" organów gminy, a to oznacza, że organy gminy mają prawo ingerowania władczego (a więc i bez zgody właściciela bądź użytkownika wieczystego) w określenie sposobu zagospodarowania terenu. Władztwo planistyczne gminy umożliwia np. ograniczenie zabudowy lub jej eliminowanie, jeżeli cel społeczny (publiczny) tego wymaga. Istnieją instrumenty prawne, które umożliwiają właścicielom rekompensatę w przypadku tego rodzaju ograniczenia, ale samo ograniczenie - jeżeli nie jest dowolne – nie stanowi naruszenia prawa. Oczywiście nie obowiązuje żadna zasada zawierająca ustawowy prymat celu publicznego nad celami prywatnymi. W ocenie Sądu, w tej sprawie prymat celu publicznego o znaczeniu lokalnym (teren ciągów pieszo-rowerowych, obiektów infrastruktury technicznej, placów, infrastruktury drogowej, budowle przeciwpowodziowe, terenowe urządzenia sportowe) był uzasadniony. Wskazać należy, że organ planistyczny Gminy W. miały prawo w sposób władczy uregulować takie wykorzystywanie działek, które zostały objęte w tej sprawie skargą. Nie nastąpiło więc ograniczenie istoty prawa własności lub użytkowania wieczystego, a zakres ingerencji w to prawo jest uzasadniony celami publicznymi. Nie naruszono również zasady równości, proporcjonalności ani konstytucyjnie chronionego prawa własności. Nie można zaś czynić skutecznego zarzutu organom gminy, że zamierzają realizować cele publiczne jeżeli nie obywa się to wyłącznie kosztem jednego podmiotu. W tym przypadku istotnymi ograniczeniami obciążone są także tereny należące do Gminy W..

Z podobnych powodów nie można zgodzić się ze stanowiskiem spółdzielni, że obsługa komunikacyjna odbywać się będzie wyłącznie przez tereny spółdzielni. W przypadku konstruowania sieci dróg nadrzędną wartością jest prawidłowa obsługa komunikacyjna obszaru. Skarżąca spółdzielnia nie wykazała, że zaproponowana w planie obsługa komunikacyjna nie jest optymalna. Świadczyć o tym mogłoby wykazanie, że przewidziany w planie przebieg dróg nie jest wypadkową (najlepiej dostosowanym rozwiązaniem) do funkcji jaką droga będzie pełnić, powiązania lub braku powiązania z innymi drogami, parametrów technicznych przypisanych do klasy drogi, istniejącego zagospodarowania terenu, ukształtowania terenu, stanu własności nieruchomości. Enigmatycznie brzmią natomiast podnoszone w skardze zarzuty o tym, że obsługa komunikacyjna terenów należących do spółdzielni doprowadzi do paraliżu komunikacyjnego terenów, jak również skutkować będzie permanentną szkodą dla mieszkańców osiedla. Trudno również znaleźć podstawę prawną pozwalającą na stwierdzenie przekroczenia granic władztwa planistycznego poprzez fakt, że obsługa innych terenów objętych planem ma się odbywać przez tereny należące do spółdzielni i przez istniejące ciągi pieszo-rowerowe będące w zarządzie Gminy W.. Takie rozwiązanie niewątpliwie podyktowane jest lokalizacją oraz obszarem jaki zajmuje należące do spółdzielni osiedle. Było także przedmiotem uzgodnień z zarządcą drogi, który wypowiedział się kwestiach nowych włączeń analizowanego obszaru do ul. S..

Tak samo jak przepisy planu mogą określić np. minimalną powierzchnię nowopowstałych działek budowlanych, ograniczając w ogóle dopuszczalność na danym terenie możliwości podziału nieruchomości, a więc ograniczając prawo do rozporządzania nieruchomością – tak samo, w granicach określonych przez ustawy, przepisy planu mogą ustanawiać zakaz nadbudowy budynku - o ile wiąże się to z ochroną ładu przestrzennego.

Nie można również zgodzić się z zarzutem nieprecyzyjność i niejasność: § 18 ust. 3 pkt 5 w zakresie zastrzeżenia pkt 2 lit. b; § 18 ust. 3 pkt 6, § 19 ust. 3 pkt 5, § 20 ust. 2 pkt 2 w zakresie wprowadzenia zakazu nadbudowy; § 22 ust. 2 pkt 2, § 23 ust. 2 pkt 2 dotyczącego montażu oraz przeznaczenia terenów oznaczonych symbolem 14ZP i 15ZP pod budowle przeciwpowodziowe. W ocenie Sądu, uwzględniając wyjaśnienia złożone przez skarżony organ w odpowiedzi na skargę oraz w piśmie procesowym złożonym na rozprawie, stwierdzić należy, że zaskarżone regulacje planu są sformułowane w sposób prawidłowy i umożliwiają ich zastosowanie oraz wykonanie na etapie realizacji postanowień planu. Uchwała umożliwia wymianę budynków o parametrach zgodnych z jego ustaleniami. W wydzieleniu wewnętrznym (B) na terenie 1MW/3 w miejsce budynku o wysokości 4 m można wybudować nowy o wysokości 8 m. Za racjonalne uznać należy także stanowisko autora odpowiedzi na skargę, według którego użycie słowa "montaż" na terenie 6U/1 oraz 6U/2 odnosi się do prac budowalnych związanych z budynkami jednorodzinnymi, które nie mogą być rozbudowywane, ponieważ według zamierzeń skarżonego organu, docelowo budynki te powinny się przekształcić w formę usługową. Trudno również doszukiwać się w stanowisku dotyczącym budowli przeciwpowodziowych argumentów wskazujących na naruszenie chronionego prawem (rangi ustawowej) interesu prawnego skarżącej strony.

W ocenie Sądu także podniesiony w skardze zarzut dotyczący ujęcia w dwóch lub w trzech kategoriach przeznaczenia terenu nalężących do strony skarżącej działek oraz brak pokrywania się granic tych działek z liniami rozgraniczającymi tereny o różnym sposobie użytkowania nie ma usprawiedliwionych podstaw. Żaden przepis u.p.z.p. nie przewiduje bowiem obowiązku jednolitego kwalifikowania zasad zagospodarowania obszaru każdej działki na terenie objętym uchwalonym planem miejscowym. Uchwala się plany miejscowe między innymi w tym celu, żeby nakreślić kierunki rozwoju danego obszaru. To, czy kierunki te pokrywają się z granicami geodezyjnymi działek nie stanowi naruszenia uprawnień planistycznych. Zachowanie ładu przestrzennego nie polega na zachowaniu przeznaczenia terenów w oparciu o ich granice. Ład przestrzenny oznacza, w wielkim skrócie, nakreślenie pewnej wizji zharmonizowanego rozwoju danego obszaru, rozwoju w dużej mierze narzucanego właścicielom działek. Okoliczność, że w zakresie wymienionych w skardze działek zaskarżony plan miejscowy określa linie odrębnego zagospodarowania terenu, np. kwalifikując je jako teren zabudowy mieszkaniowej oraz usługowej - mieści się zatem we władztwie planistycznym gminy oraz nie koliduje z przepisami prawa.

Reasumując, wprowadzone w stosunku do należących do spółdzielni działek ograniczenia w zakresie ich zagospodarowania, w ocenie Składu orzekającego w przedmiotowej sprawie, nie godzą w istotę posiadanego przez stronę prawa własności. Do naruszenia istoty tego prawa dochodzi w sytuacji, gdy niemożliwe stanie się wykonywanie wszystkich uprawnień, składających się na możliwość korzystania z rzeczy i rozporządzania nią (wyrok TK z dnia 25 maja 1999 r., SK 9/98, OTK z 1999 r., nr 4 , poz. 78, wyrok TK z dnia 12 stycznia 1999 r., P 2/98, OTK z 1999 r., nr 1, poz. 2). Pozbawienie właściciela części (nawet znacznej) atrybutów korzystania czy rozporządzania rzeczą (niemożność nowej zabudowy) nie musi oznaczać ingerencji w istotę jego prawa własności, o ile ingerencja ta jest dostatecznie uzasadniona interesem społecznym. W ocenie Sądu, organ wykazał w sposób wystarczający zasadność przyjętych w zaskarżonej uchwale rozwiązań dotyczących ukształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu. Wskazał, że ustalenia planu z punktu widzenia ładu przestrzennego mają na celu uznanie znajdującego się na przedmiotowym terenie osiedla mieszkaniowego za strukturę zamkniętą kompozycyjnie w związku z czym nie powinno już być dogęszczane nowymi budynkami wielorodzinnymi. Nie można w tym wypadku mówić o przekroczeniu przy uchwalaniu planu wobec działek spółdzielni zasady proporcjonalności, bowiem ograniczenia w prawie własności są odpowiednie z punktu widzenia zamierzonego przez gminę celu. Dlatego też z przedstawionych wyżej powodów skarga podlega oddaleniu, bowiem naruszenie interesu skarżącej spółdzielni, wynikające z prawa własności wymienionych w skardze działek nastąpiło w zgodzie z obowiązującym prawem. Zaskarżona uchwała została podjęta zgodnie z procedurą, na właściwej podstawie prawnej, w oparciu o zasady sporządzania planu miejscowego (zgodność ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, pozytywne stanowiska organów uzgadniających) oraz przy wyważeniu interesu publicznego (społecznego) w konfrontacji z interesami prywatnymi.

W świetle stawianych w skardze zarzutów wymaga również podkreślenia, że sądowa kontrola sądu administracyjnego w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie może dotyczyć celowości (racjonalności) czy słuszności dokonywanych w nim rozstrzygnięć, lecz ogranicza się jedynie do badania zgodności z prawem podejmowanych uchwał, a zwłaszcza przestrzegania zasad planowania oraz określonej ustawą procedury planistycznej. Jak słusznie akcentuje się w orzecznictwie, żaden sąd administracyjny nie posiada kompetencji do merytorycznej oceny trafności i celowości rozwiązań planu, skoro jedynym kryterium dopuszczalnym w postępowaniu sądowym jest kryterium legalności (por. wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2010 r., sygn. II OSK 1947/10; z dnia 23 czerwca 2010 r., sygn. II OSK 834/100). W świetle powyższego byłoby więc niedopuszczalną prawem polemiką wchodzenie w szczegółowe rozważania na temat zasadności i celowości realizacji zadań inwestycyjnych na terenie należącego do strony skarżącej osiedla w sposób przez nią oczekiwany. Trudno również odnosić się merytorycznie do podnoszonych w skardze i przedłożonym wraz z nią opracowaniu architektonicznym kwestii dotyczących walorów estetycznych proponowanych przez stronę rozwiązań dotyczących ładu przestrzennego na osiedlu.

Mając powyższe wywody na uwadze Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.