Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1332/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-12-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6553
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Prezes Agencji Rynku Rolnego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: journal: Dz.U.UE.L 2004 nr 345 poz 1 art. 27 ust. 1, 3 i 6, art 39 ust. 1
law: Rozporządzenie Komisji (WE) Nr 1973/2004 z dnia 29 października 2004 r.ustanawiające szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady  (WE) nr 1782/2003 w odniesieniu do systemów wsparcia przewidzianych w tytułach IV i IVa tego rozporządzenia oraz wykorzystania odłogowanych  gruntów do produkcji surowców
article: art. 78
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 106 par. 3 i par. 5
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 45 ust. 1 i 3
journal: Dz.U. 2008 nr 170 poz 1051
law: Ustawa z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kuba Sędzia NSA Urszula Raczkiewicz (spr.) Sędzia del. WSA Wojciech Kręcisz Protokolant Michał Mazur po rozpoznaniu w dniu 15 grudnia 2011 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej J.N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 28 lipca 2010 r. sygn. akt V SA/Wa 670/10 w sprawie ze skargi J.N. na decyzję Prezesa Agencji Rynku Rolnego z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W.; 2. zasądza od Prezesa Agencji Rynku Rolnego na rzecz J.N. kwotę 2100 (dwa tysiące sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z 28 lipca 2010 r., sygn. akt V SA/Wa 670/10 oddalił skargę J.N. na decyzję Prezesa Agencji Rynku Rolnego z [...] stycznia 2010 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie polegające na nieprzetworzeniu całkowitej ilości roślin energetycznych.

Sąd orzekał w następujący stanie sprawy.

Dyrektor Oddziału Terenowego Agencji Rynku Rolnego w P. decyzją z [...] listopada 2009 r. na podstawie art. 2 pkt 11, art. 45 ust. 1 pkt 3 lit b), art. 45 ust. 2 i 3 oraz art. 46 ust. 1 ustawy z 26 stycznia 2007 r. ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (tj. Dz. U. z 2008 r. Nr 170, poz. 1051 ze zm., zwana dalej ustawą o płatnościach) w zw. z § 2 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 5 marca 2009 r. w sprawie wysokości kar pieniężnych za naruszenia określone w art. 45 ust. 1 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. Nr 107, poz. 684) i w zw. z art. 31 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1973/2004 z 29 października 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 (Dz.UE.L.04.345.1) w odniesieniu do systemów wsparcia przewidzianych w tytułach IV i IVa tego rozporządzenia oraz wykorzystania odłogowanych gruntów do produkcji surowców, dalej: rozp.1973/2004, wymierzył J.N. karę pieniężną w wysokości 10 396,71 zł za naruszenie polegające na nieprzetworzeniu całkowitej ilości roślin energetycznych odebranych od wnioskodawców na końcowe produkty energetyczne do dnia 31 lipca drugiego roku po roku zbiorów.

Prezes Agencji Rynku Rolnego, po rozpatrzeniu sprawy, na skutek odwołania skarżącego, decyzją z 28 stycznia 2010 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wskazał, że Przedsiębiorstwo Produkcyjno Handlowo Usługowe J.N. decyzją z 2 kwietnia 2007 r. zostało zatwierdzone jako pierwsza jednostka przetwórcza w rozumieniu art. 2 pkt 11 ustawy o płatnościach. Organ wskazał, że przepisy ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego należy interpretować w oparciu o treść przepisów wspólnotowych normujących mechanizm przyznawania płatności do upraw roślin energetycznych w szczególności rozporządzenia Komisji (WE) 1973/2004 oraz rozporządzenia Komisji (WE) 1782/2003. Analiza art. 45 ust 1 pkt. 3 lit.b) ustawy o płatnościach dokonana wyłącznie na podstawie wykładni językowej w oderwaniu od przepisów wspólnotowych może doprowadzić do mylnego wniosku, że termin 31 lipca drugiego roku po roku zbiorów został zastrzeżony tylko dla etapu przetwórstwa roślin energetycznych a nie dla całego procesu przetwórczego rozpoczynającego się przetwórstwem roślin energetycznych i kończącego się uzyskaniem końcowego produktu energetycznego. Z analizy treści przepisów krajowych oraz wspólnotowych, a w szczególności art. 32 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) 1973/2004, przy uwzględnieniu wykładni systemowej i celowościowej stwierdził, iż z art. 45 ust. 1 pkt 3 lit. b ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego wynika, że zatwierdzona pierwsza jednostka przetwórcza, która przetworzyła wstępnie rośliny energetyczne na pośredni produkt energetyczny (w przypadku gorzelni rolniczej - surówkę spirytusową) przed 31 lipca drugiego roku po roku ich zbiorów i nie zapewniła przed upływem tego terminu przetworzenia pośredniego produktu energetycznego na końcowy produkt energetyczny (odwodniony alkohol etylowy), podlega karze pieniężnej. Natomiast fakt sprzedaży surówki spirytusowej do zakładu odwadniającego alkohol po upływie powyższego terminu nie jest okolicznością, która pozwalałaby odstąpić od wymierzenia kary i jednocześnie potwierdza, że cały proces przetwórczy nie został przeprowadzony w wymaganym przepisami prawa terminie. W związku z powyższym, w ocenie Prezesa ARR, stanowisko przedsiębiorcy, że w oparciu o powyższy przepis nie ma podstaw do nałożenia kary pieniężnej w sytuacji, gdy odebrane rośliny energetyczne zostały przetworzone na spirytus surowy przed 31 lipca 2009 r., jest nieprawidłowe.

Organ podniósł również, iż nie można się zgodzić z przedsiębiorcą, że termin z art. 45 ust. 1 pkt 3 lit. b ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego dotyczy wyłącznie przetwarzania bezpośrednio roślin energetycznych, a nie całego procesu przetwórczego rozpoczynającego się przetwórstwem roślin energetycznych i kończącego się uzyskaniem końcowego produktu energetycznego. Ponadto, organ wskazał, iż nie można uznać spirytusu surowego za produkt końcowy uzyskiwany w prowadzonej przez przedsiębiorcę pierwszej jednostce przetwórczej, gdyż listę końcowych produktów energetycznych określa art. 88 rozporządzenia Rady (WE) 1782/2003 oraz art. 2 pkt 2 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2003/30/WE, wśród których spirytus surowy nie został wymieniony. Prezes ARR stwierdził również, iż treść decyzji Dyrektora Oddziału z 2 kwietnia 2007 r. o dokonaniu zatwierdzenia zakładu przedsiębiorcy jako pierwszej jednostki przetwórczej nie przesądza o rodzaju końcowego produktu energetycznego, do którego uzyskania jest ona zobowiązana, a wyłącznie określa zakres działalności gospodarczej tej jednostki związanej z przetwórstwem roślin energetycznych, do wykonywania której jest uprawniona. Ponadto, za niezasadne organ uznał także twierdzenia przedsiębiorcy o braku wiedzy o zakresie spoczywających na nim obowiązków oraz związanego z tym znaczenia pojęcia "końcowy produkt energetyczny".

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalając skargę J.N. na powyższą decyzję wskazał, że na mocy decyzji z 10 kwietnia 2007 r. przedsiębiorstwo skarżącego zostało zakwalifikowane jako pierwsza jednostka przetwórcza, czyli jako przedsiębiorca, który prowadzi pierwszy proces przetwórstwa roślin energetycznych z zamiarem pozyskania jednego lub więcej końcowych produktów energetycznych – takich jak np. bioetanol. Nie ma jednak wymogu, aby pierwsza jednostka przetwórcza wytwarzała końcowy produkt energetyczny. W przypadku gdy pierwsza jednostka energetyczna wytwarza jedynie produkty pośrednie, to kolejne jednostki przetwórcze przetwarzają produkty pośrednie na końcowe produkty energetyczne.

Sąd I instancji podniósł, że zgodnie z art. 23 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1973/2004 z dnia 29 października 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 w odniesieniu do systemów wsparcia przewidzianych w tytułach IV i IVa tego rozporządzenia oraz wykorzystania odłogowanych gruntów do produkcji surowców (Dz. U. UE L 345 z dnia 20 listopada 2004 r., str. 1 ze zm.) do celów rozdziału 8 zatytułowanego "Dopłaty do roślin energetycznych" termin "pierwszy przetwórca" oznacza jakiegokolwiek użytkownika surowców rolnych, z wyjątkiem wnioskodawców wykorzystujących surowce w gospodarstwie, który prowadzi pierwszy proces przetwórstwa tych surowców z zamiarem pozyskania jednego lub więcej produktów wymienionych w art. 88 akapit drugi rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 z dnia 29 września 2003 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz. U. UE L 270 z dnia 21 października 2003 r., str. 1 ze zm.), określanych terminem "produkt energetyczny". W art. 88 rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 wskazano, iż rośliny energetyczne oznaczają rośliny dostarczane zasadniczo na potrzeby produkcji następujących produktów energetycznych: produktów uznawanych za paliwa biologiczne wyszczególnione w art. 2 pkt 2 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2003/30/WE z dnia 8 maja 2003 r. w sprawie wspierania użycia w transporcie biopaliw lub innych paliw odnawialnych (Dz. Urz. UE L 123 z dnia 17 maja 2003 r., str. 42 ze zm.); energii elektrycznej i termalnej produkowanej z biomasy. Zgodnie z art. 2 pkt 2 lit. a) i f) dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2003/30/WE za biopaliwo uznaje się: "bioetanol": etanol produkowany z biomasy i/lub ulegającej biodegradacji części odpadów, do użycia jako biopaliwo oraz "bio-ETBE (eter etylowo-t-butylowy)": ETBE produkowany na podstawie bioetanolu.

Zgodnie natomiast z art. 27 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1973/2004 odbiorcy lub pierwsi przetwórcy odbierają dostawę surowców określoną w ust. 1 i zapewniają wykorzystanie równoważnej ilości takich surowców do wytworzenia we Wspólnocie jednego lub więcej produktów energetycznych. Stosownie zaś do art. 27 ust. 6 zdanie drugie cyt. rozporządzenia pierwszy przetwórca jest jedyną stroną odpowiedzialną za zobowiązania przewidziane w rozdziale 8 zatytułowanym "Dopłaty do roślin energetycznych". Art. 39 ust. 1 rozporządzenia stanowi ponadto, iż pierwsi przetwórcy przekazują właściwym organom niezbędne informacje dotyczące przedmiotowych etapów przetwarzania, w szczególności w odniesieniu do cen i technicznych współczynników przetwarzania wykorzystywanych do określenia ilości produktów końcowych, które mogą zostać uzyskane.

WSA w W. stwierdził, że zakres zobowiązań podstawowych i pochodnych w rozumieniu art. 20 rozporządzenia Komisji (EWG) nr 2220/85 z dnia 22 lipca 1985 r. ustanawiającego wspólne szczegółowe zasady stosowania systemu zabezpieczeń w odniesieniu do produktów rolnych (Dz. Urz. UE L 205 z dnia 3 sierpnia 1985 r., str. 5 ze zm.), został w odniesieniu do pierwszych przetwórców określony w art. 32 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1973/2004, w którym wskazano, iż zobowiązanie do przetworzenia co najmniej ilości surowców określonej zgodnie z art. 27 ust. 1 na produkty końcowe określone w umowie stanowi zobowiązanie podstawowe, natomiast zobowiązanie do przetworzenia surowców do dnia 31 lipca drugiego roku po roku zbiorów stanowi zobowiązanie pochodne. Podkreślił, iż zobowiązanie pochodne, zgodnie z definicją zawartą w art. 20 ust. 3 rozporządzenia Komisji (EWG) nr 2220/85 jest to wymóg przestrzegania terminu wywiązania się z zobowiązania podstawowego, tj. przetworzenia roślin energetycznych na końcowe produkty energetyczne.

Sąd I instancji podzielił stanowisko organu, że podstawę do wymierzenia kary pieniężnej stanowił art. 45 ust. 1 pkt 3 lit b ) ustawy o płatnościach. Natomiast stwierdzenie naruszenia polegającego na nieprzetworzeniu całkowitej ilości roślin energetycznych ze zbiorów 2007 r. na końcowe produkty energetyczne do dnia 31 lipca drugiego roku po roku zbiorów tj. do 31 lipca 2009 r. stanowiło podstawę faktyczną wymierzenia kary pieniężnej.

W zakresie naruszenia zasad ogólnych postępowania administracyjnego, Sąd wskazał, że organ I instancji pismem z 25 czerwca 2008 r., w poinformował skarżącego o obowiązkach pierwszych jednostek przetwórczych w zakresie prawidłowego rozliczenia procesu przetwórczego roślin energetycznych, wyjaśniając sposób rozliczenia procesu przetwórczego roślin energetycznych, wyjaśniając sposób rozliczenia spirytusu surowego jako produktu pośredniego. Natomiast pismem z 9 grudnia 2008 r. organ określił zakres odpowiedzialności pierwszej jednostki przetwórczej za brak przetworzenia roślin energetycznych na końcowe produkty energetyczne. Skarżący pismem z 25 czerwca 2008 r. został również poinformowany o sposobie wypełniania tabeli zawierającej informacje o procesie przetwórczym. Wobec powyższego Sąd I instancji uznał, że skarżący znał prawidłową interpretację terminu "produkt końcowy" czy " końcowy produkt energetyczny", miał również świadomość, że spirytus, czyli produkt wskazany w decyzji zatwierdzającej jest "produktem pośrednim" nie zaś " końcowym". Zdaniem Sądu potwierdza to również pismo skarżącego z 30 września 2009 r., w którym wnosi o przedłużenie terminu sprzedaży spirytusu do kolejnej jednostki przetwórczej w celu wytworzenia końcowego produktu energetycznego.

J.N. skargą kasacyjną zaskarżył powyższy wyrok w całości domagając się jego uchylenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:

1. przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 2 Konstytucji RP, art. 6 i art. 8 K.p.a., art. 45 ust. 1 pkt 3 lit. b) ustawy o płatnościach, a także rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 5 czerwca 2008 r. polegające na stronniczej interpretacji budzących wątpliwości przepisów na szkodę obywatela;

2. przepisów o postępowaniu w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, w rozumieniu art. 174 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej jako p.p.s.a.), tj.: art. 106 § 5 w zw. z art. 328 § 2 i art. 3989 kodeksu postępowania cywilnego.

W uzasadnieniu kasator wyjaśnił, że odebrał od wnioskodawców 124 tony pszenżyta ze zbiorów 2007 r. celem jego przetworzenia na surówkę spirytusową, zgodnie z zakresem działalności jego przedsiębiorstwa, jak i w związku z decyzją z 2 kwietnia 2007 r. zatwierdzającą go jako pierwszą jednostka przetwórczą. Cały odebrany surowiec przetworzył na spirytus (alkohol etylowy) w ilości 44 309 l w obowiązującym go terminie do 31 lipca 2009 r. Następnie spirytus odsprzedał kolejnej jednostce przetwórczej, o czym powiadomił organ w dniu 22 października 2009 r. Zatem spirytus został wytworzony przed 31 lipca 2009 r., czyli przed terminem określonym w art. 45 ustawy o płatnościach. Kasator podkreślił, że nigdy nie zostało zakwestionowane wyprodukowanie spirytusu surowego przed 31 lipca 2009 r.

Wnoszący skargę kasacyjną stwierdził, że Agencja Rynku Rolnego nie udowodniła w toku postępowania, że istnieje umowa, z której wynikało jego zobowiązanie do przetworzenia skupionego surowca na inny produkt jak tylko ten, który wynika z decyzji zatwierdzającej jego firmę jako pierwszą jednostkę przetwórczą. Wobec tego, zdaniem kasatora nie było podstaw prawnych do nałożenia na niego kary. W piśmie z grudnia 2008 r., kierowanego do przedsiębiorców zatwierdzonych jako pierwsza jednostka przetwórcza, nie ma mowy o tym, iż należy zapewnić przed upływem określonego w art. 45 ustawy o płatnościach terminu, przetworzenie pośredniego produktu energetycznego (spirytusu) na końcowy produkt energetyczny (odwodniony alkohol etylowy, bioetanol).

W ocenie kasatora uchybienie Sądu polega na niedokonaniu interpretacji określenia "do użycia jako biopaliwo", mimo że jego zdaniem dokonanie wykładni tego pojęcia jest kluczowe dla rozstrzygnięcia sprawy. Istnieje więc potrzeba dokonania wykładni art. 2 pkt 2 lit a i f) Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2003/30/WE, bowiem sam Sąd miał problem z precyzyjnym zdefiniowaniem terminu "produkt końcowy" czy " końcowy produkt energetyczny".

Kasator stwierdził, że to nie w prawie unijnym zostały określone szczegółowe obowiązki polskich przedsiębiorców rejestrujących pierwsze jednostki przetwórcze i ustanowione sankcje z tytułu niedopełnienia tych obowiązków. Postulaty zawarte zatem w przepisach unijnych nie mają żadnego znaczenia.

Ponadto kasator wskazał, iż art. 36 ust. 1 pkt a) rozporządzenia Komisji (WE) nr 1937/2004, zgodnie z którym obowiązek przetworzenia wolumenu surowców głównie na produkty końcowe, których specyfikację podano w kontrakcie i surowce te mają być przetworzone do 31 lipca drugiego roku po roku zbiorów, nie potwierdza rzekomo ewidentnej jego winy. Przepis powyższy pozostaje, w ocenie kasatora, w całkowitej spójności z interpretacją art. 45 ust. 1 pkt 3 ustawy o płatnościach, zgodnie z którą istotne jest by cały wolumen surowców został przetworzony na produkty energetyczne oraz by przetworzyć surowce nie później niż do 31 lipca drugiego roku po roku zbiorów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezes Agencji Rynku Rolnego, podzielając rozważania Sądu I instancji, wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przed odniesieniem się do zarzutów skargi kasacyjnej należy przypomnieć, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany jej podstawami, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania, która w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Związanie Sądu granicami skargi kasacyjnej oznacza, że o zakresie kontroli zaskarżonego wyroku przez sąd odwoławczy decyduje sama strona poprzez sformułowanie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Podstawy kasacyjne, czyli zawarte w nich zarzuty wyznaczają zakres kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny orzeczenia Sądu I instancji, stąd też tak ważne jest prawidłowe ich przedstawienie, co powinien zapewnić wymagany w takich sprawach przymus adwokacko – radcowski (art. 175 p.p.s.a.). Stosownie do art. 176 p.p.s.a. w skardze kasacyjnej konieczne jest obok powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił Sąd I instancji przytoczenie także uzasadnienia zarzutu ich naruszenia.

W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna oparta jest na obydwu podstawach z art. 174 p.p.s.a. i zarzuca zarówno naruszenie prawa materialnego jak i procesowego.

Zarzut procesowy dotyczy naruszenia art. 106 § 5 p.p.s.a. w zw. z art. 328 § 2 i art. 3989 kodeksu postępowania cywilnego. Zarzucany jako naruszony art. 106 § 5 p.p.s.a. dotyczy odpowiedniego stosowania przepisów k.p.c. do postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a. Natomiast ten ostatni przepis zawiera wyjątek od zasady nieprowadzenia przez sąd administracyjny postępowania dowodowego, stanowiąc, iż sąd może na wniosek strony lub z urzędu przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Wbrew obowiązkowi z art. 176 p.p.s.a. zarzut uzasadniony nie został, co powoduje, że uchyla się spod kontroli kasacyjnej, gdyż Sąd nie jest uprawniony do czynienia domysłów i stawiania hipotez co do tego w jakich okolicznościach strona upatruje uchybienia procedurze zwłaszcza, że naruszenie art. 106 § 5 p.p.s.a. możliwe jest wówczas gdy stosowany jest § 3 tego artykułu, a Sąd I instancji nie prowadził uzupełniającego postępowania dowodowego.

Przedmiotem rozpatrywania w postępowaniu kasacyjnym pozostaje natomiast zbiorczy zarzut naruszenia prawa materialnego objęty pkt. 1 skargi kasacyjnej.

W tym zakresie skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy.

Decyzją Dyrektora Oddziału Terenowego Agencji Rynku Rolnego w P. z 2 kwietnia 2007 r. zatwierdzono firmę Przedsiębiorstwo Produkcyjno-Handlowo-Usługowe J.N. jako pierwszą jednostkę przetwórczą wykonującą działalność gospodarczą w zakresie przetwórstwa surowców energetycznych na spirytus, a zakres tej działalności obejmuje przetwarzanie żyta, pszenżyta i kukurydzy.

Natomiast zaskarżoną do Sądu I instancji decyzją wymierzono skarżącemu jako pierwszej jednostce przetwórczej administracyjną karę pieniężną na podstawie art. 45 ust. 1 pkt. 3 lit. b ustawy o płatnościach. W rozpoznawanej sprawie organy uznały, że podlegające penalizacji na podstawie wymienionego przepisu zdarzenie to "nieprzetworzenie całkowitej ilości roślin energetycznych odebranych od wnioskodawców na końcowe produkty energetyczne do dnia 31 lipca drugiego roku po roku zbiorów.

Podzielając stanowisko organów co do zasadności nałożenia kary pieniężnej Sąd I instancji zauważył, że skarżący został zakwalifikowany jako pierwsza jednostka przetwórcza czyli przedsiębiorca, który prowadzi pierwszy proces przetwórstwa roślin energetycznych z zamiarem pozyskania jednego lub więcej końcowych produktów energetycznych – takich jak np. bioetanol, do którego wytwarzania używany jest spirytus. To właśnie spirytus wytwarzał skarżący z roślin energetycznych. Sąd stwierdził, że nie ma wymogu, aby pierwsza jednostka przetwórcza wytwarzała końcowy produkt energetyczny, a w przypadku gdy pierwsza jednostka energetyczna wytwarza jedynie produkty pośrednie (w tym przypadku spirytus), to kolejne jednostki przetwórcze przetwarzają produkty pośrednie na końcowe produkty energetyczne.

Omawiając unormowania zawarte w rozporządzeniu Komisji(WE) 1973/2004 dotyczące obowiązków pierwszego przetwórcy Sąd wskazał, że z art. 27 ust. 3 tego rozporządzenia wynika, że odbiorcy lub pierwsi przetwórcy odbierają dostawę surowców określoną w ust. 1 i zapewniają wykorzystanie równoważnej ilości takich surowców do wytworzenia we Wspólnocie jednego lub więcej produktów energetycznych. Natomiast w myśl art. 27 ust. 6 zdanie drugie cyt. rozporządzenia pierwszy przetwórca jest jedyną stroną odpowiedzialną za zobowiązania przewidziane w rozdziale 8 tego aktu - "Dopłaty do roślin energetycznych". Art. 39 ust. 1 rozporządzenia stanowi ponadto, iż pierwsi przetwórcy przekazują właściwym organom niezbędne informacje dotyczące przedmiotowych etapów przetwarzania, w szczególności w odniesieniu do cen i technicznych współczynników przetwarzania wykorzystywanych do określenia ilości produktów końcowych, które mogą zostać uzyskane.

W konkluzji Sąd uznał, że stwierdzenie naruszenia polegającego na nieprzetworzeniu całkowitej ilości roślin energetycznych ze zbiorów 2007 r. na końcowe produkty energetyczne do dnia 31 lipca drugiego roku po roku zbiorów tj. do 31 lipca 2009 r. stanowiło podstawę faktyczną wymierzenia kary pieniężnej.

Zauważyć należy, ze w rozpoznawanej sprawie znajdują zastosowanie przepisy prawa unijnego jak też regulacje krajowe. Wskazać należy, że zgodnie z art. 249 Traktatu o ustanowieniu Wspólnoty Europejskiej (obecnie art. 288 TFUE) rozporządzenia są aktami wiążącymi w całości i bezpośrednio stosowanymi w każdym państwie członkowskim. Znajdujące w sprawie zastosowanie ówcześnie obowiązujące rozporządzenie 1973/2004 jest częścią krajowego systemu prawnego, a wynikające zeń obowiązki są bezdyskusyjne. Nie ulega więc wątpliwości, że na skarżącym, który uzyskał zatwierdzenie jako pierwsza jednostka przetwórcza spoczywają wszelkie obowiązki właściwe dla takiej jednostki a wynikające z tego rozporządzenia.

Ma więc rację Sąd I instancji co do tego, iż z powołanych przepisów art. 27 ust. 3 i ust. 6 rozporządzenia 1973/2004 wynika wprost, że obowiązkiem pierwszego przetwórcy, bez względu na to czy przetwarza rośliny energetyczne - tak jak w rozpoznawanej sprawie tylko do etapu produktu pośredniego, czy może dalej - jest zapewnienie by doszło do wytworzenia produktu energetycznego końcowego. Zauważyć należy, że także w postanowieniach pkt. 20 preambuły do rozporządzenia wskazuje się na potrzebę jednoznacznego rozróżnienia między obowiązkami wnioskodawcy, które kończą się w momencie dostawy całej ilości zebranego surowca a obowiązkami ciążącymi na pierwszej jednostce przetwarzającej, które rozpoczynają się w chwili dostawy, a kończą w momencie ostatecznego przetworzenia surowca na produkty energetyczne.

Jednakże fakt nie wykonania obowiązków w zakresie zapewnienia przetworzenia roślin energetycznych na produkt końcowy w określonym terminie nie wystarcza do zastosowania sankcji karnej w postaci administracyjnej kary pieniężnej. Musi istnieć jeszcze przepis prawa, który takie zachowania penalizuje. W zakresie dotyczącym sankcji z tytułu niewykonania obowiązków zatwierdzonego podmiotu gospodarczego omawiane rozporządzenie 1973/2004 w art. 37 ust. 4 zobowiązuje Państwa członkowskie do zapewnienia zastosowania odpowiednich sankcji w szczególności w przypadku stwierdzenia, że zatwierdzony podmiot gospodarczy nie spełnia zobowiązań ustanowionych w rozdziale 8 dotyczącym dopłat do roślin energetycznych lub krajowych przepisów przyjętych na jego podstawie. Inaczej mówiąc tylko takie naruszenia podlegać mogą penalizacji, które mieszczą się w hipotezach norm zawartych w przepisach karnych ustawy o płatnościach.

Z brzmienia art. 45 ust. 1 pkt. 3 lit. b tej ustawy o płatnościach wynika, że podlega karze ten kto będąc zatwierdzoną pierwsza jednostka przetwórczą przetwarza rośliny energetyczne na cele energetyczne niezgodnie z przepisami, w tym nie przetwarza na produkty końcowe określone w umowie roślin energetycznych w ilości równej co najmniej plonom reprezentatywnym albo całkowitej ilości tych roślin, w przypadku gdy dla danej rośliny energetycznej nie określono plonu reprezentatywnego, lub nie przetworzył roślin energetycznych do dnia 31 lipca drugiego roku po roku zbiorów.

Z pierwszej części omawianego przepisu wynika, że sankcjom podlega przetwarzanie roślin energetycznych na cele energetyczne niezgodnie z przepisami i jest to norma bardzo ogólna mieszcząca w sobie niesprecyzowaną bliżej ilość przypadków naruszeń. Doznaje ona natomiast uściślenia tylko do niektórych przytoczonych zdarzeń (użyto formuły w tym). Te uściślenia dotyczą naruszeń polegających na nieprzetworzeniu na produkty końcowe określone w umowie wymaganej ilości roślin bądź przekroczenie wymaganego terminu przetworzenia.

Nadmienić należy, że kwestie dotyczące umowy związanej z produkcja, dostawą i wykorzystaniem surowców energetycznych reguluje w odniesieniu do dopłat do roślin energetycznych art. 25 rozporządzenia nr 1974/2004, przy czym obligatoryjnym elementem umowy jest zobowiązanie odbiorców lub pierwszych przetwórców do wykorzystania surowców zgodnie z unormowaniami rozdziału poświęconego dopłatom do surowców energetycznych (art. 25 ust. 4 lit. f). Także art. 32 omawianego rozporządzenia obejmujący wymagania podstawowe, pochodne i podporządkowane wobec odbiorców i przetwórców jako wymaganie podstawowe wymienia w ust. 1 lit. b zobowiązanie pierwszych przetwórców do przetworzenia surowców na produkty końcowe określone w umowie.

W orzecznictwie sądowym oraz w doktrynie przyjmuje się co do zasady, że jeśli mamy do czynienia z przepisem prawnym o sankcyjnym charakterze, to przy jego interpretacji należy dać bezwzględny prymat wykładni językowej. Należy podkreślić, że w przypadku stosowania wszelkich sankcji (kar) finansowych o charakterze administracyjnoprawnym organ zobowiązany jest kierować się przede wszystkim ściśle interpretowanym postanowieniem przepisu prawa, a więc nie może odwoływać się, jak to miało miejsce w rozpoznawanej sprawie do wykładni celowościowej i systemowej z pominięciem wykładni językowej. Pominięcie przy ocenie prawidłowości zastosowania art. 45 ust. 1 pkt. 3 lit. b ustawy zapisu dotyczącego określenia w umowie produktów końcowych stanowi niedozwoloną wykładnię per non est.

Stwierdzić należy, że z akt sprawy nie wynika by wspomniana umowa miedzy wnioskodawcą a odbiorcą (pierwszym przetwórcą) istniała. Oznacza to, że hipoteza omawianej normy sankcyjnej nie została spełniona, bowiem dla jej zastosowania jest wymagane by produkty końcowe, o których mowa w tym przepisie zostały określone w umowie.

Biorąc powyższe pod uwagę Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. Orzeczenie o kosztach znajduje uzasadnienie w art. 203 pkt 1 p.p.s.a.