Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt I SA/Gd 1381/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2014-03-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 90 ust. 3 d
journal: Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Przasnyski (spr.), Sędzia NSA Małgorzata Gorzeń, Sędzia NSA Małgorzata Tomaszewska, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Monika Szymańska, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 19 lutego 2014 r. sprawy ze skargi A. C.i M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 15 lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie określenia wysokości dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem w okresie od maja 2009 r. do grudnia 2010 r. oraz nakazania zwrotu dotacji wraz z odsetkami 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących kwotę 19.314 (dziewiętnaście tysięcy trzysta czternaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta, decyzją z dnia 3 grudnia 2012r., w wyniku ponownego rozpoznania sprawy dotacji oświatowej wykorzystanej w latach 2009 i 2010 przez A. K. B-C. i M. J. S., prowadzące niepubliczne szkoły o uprawnieniach szkół publicznych, tj. Szkołę Policealną Nr [...] i Policealną Szkołę uznał przedmiotową dotację w części obejmującej kwotę 1.227.527,24 zł za wykorzystaną niezgodnie z przeznaczeniem oraz orzekł o obowiązku jej zwrotu do budżetu Miasta wraz z należnymi odsetkami.

W uzasadnieniu wskazano, że w wyniku przeprowadzonej kontroli prawidłowości wykorzystania dotacji przekazanych szkołom niepublicznym o uprawnieniach szkół publicznych, prowadzonym przez A. B.-C. i M. S.- wspólników spółki cywilnej "A" z siedzibą w S. (w skrócie "A") ustalono niezgodne z przeznaczeniem wykorzystanie następujących kwot dotacji:

1. 456.940 zł wydatkowanych na wynagrodzenie wspólników spółki cywilnej "A" - organu prowadzącego szkoły - pełniących jednocześnie funkcje w prowadzonych przez spółkę szkołach;

262.849,75 zł przeznaczonych na pokrycie kosztów reklamy szkół;

138.180,85 zł na pokrycie wydatków na placówkę w B.;

103.700 zł na spłatę pożyczek;

210.753,27 zł na organizację wycieczek krajowych i zagranicznych;

6. 16.304,72 zł z tytułu podwójnie rozliczonych składek ZUS i zawyżonej kwoty wynagrodzenia za usługi edukacyjne;

38.798,65 zł na pokrycie tzw. innych wydatków.

W ocenie organu I instancji, ww. kwoty nie mogą być zaliczone do wydatków bieżących szkoły w zakresie wskazanym w art. 90 ust. 3d ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tekst jednolity Dz.U. z 2004 r. Nr 256, poz.2572 ze zm.), zwanej dalej jako "u.s.o." w związku z art. 236 ust. 2 i 3 z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2009 r. Nr 157, poz.1240 ze zm.), zwanej dalej "u.f.p. z 2009 r." oraz art. 165a ust. 5 i ust. 6 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz.U. Nr 249, poz. 2104 ze zm.), zwanej dalej "u.f.p. z 2005 r."

W odniesieniu do wydatków określonych w punkcie 1 organ wyjaśnił, że A.B.- C. i M.S. zawarły w dniu 28 marca 2008 r. umowę spółki cywilnej, której postanowienia przewidują, że każdy wspólnik wnosi do spółki świadczenie usług na rzecz spółki (§ 2 umowy). Po przytoczeniu art. 861 § 1 i art. 865 § 1 Kodeksu cywilnego wskazał, że nie doszło do nawiązania stosunku pracy pomiędzy spółką, a wspólnikami. Organ przyjął za prawdziwe wyjaśnienia stron dotyczące wynagrodzeń wykazywanych w zestawieniach miesięcznych rozliczania dotacji, gdzie wskazano, iż wynagrodzenia wspólników "A" s.c. wynikają wyłącznie z podjętej uchwały wspólników spółki z dnia 30 sierpnia 2008 r. Na mocy tej uchwały wspólnicy spółki cywilnej uchwalili zgodnie wysokość wynagrodzenia za pracę świadczoną na rzecz spółki cywilnej dla A. B- C. w kwocie 20.000,00 zł brutto miesięcznie i 10.000,00 zł brutto miesięcznie dla M. S. Z powyższego organ wywiódł, że nie doszło do zawarcia umów o pracę z żadnym ze wspólników.

Zatem wynagrodzenie, które strony przyznały sobie jako wspólnicy spółki cywilnej, za świadczenie usług na rzecz spółki, w łącznej kwocie 456.940,00 zł nie podlega rozliczeniu z dotacji oświatowej. Prowadzenie spraw spółki jest obowiązkiem wspólnika, za które nie może on żądać wynagrodzenia, gdyż osobiste świadczenie pracy połączone z prowadzeniem lub reprezentowaniem spółki wynika z istoty jego członkostwa w spółce cywilnej. Za prowadzenie spraw spółki wspólnik otrzymuje wynagrodzenie w postaci udziału w zyskach spółki lub osiągnięcia wspólnego celu gospodarczego spółki. Nie jest to jednak wynagrodzenie w rozumieniu kodeksu pracy przysługujące za pracę wykonywaną w ramach umowy o pracę.

W realiach niniejszej sprawy praca jest wykonywana w ramach umowy spółki i nie może być traktowana jako wykonywana w ramach stosunku pracy, dlatego też kwoty, które wspólnik otrzymuje za taką pracę, nie są wynagrodzeniem w rozumieniu prawa pracy. W sytuacji, gdy wspólnik zobowiązał się wykonywać na rzecz spółki pracę polegającą na prowadzeniu jej spraw i reprezentowaniu spółki tytułem wkładu (świadczenia usług), nie można takiego zobowiązania traktować jako powstałego w wyniku umowy o pracę. Na poparcie tego stanowiska organ powołał Uchwałę Składu Siedmiu Sędziów Sądu Najwyższego - Izby Administracyjnej, Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z dnia 14 stycznia 1993 r. II UZP 21/92.

Dopuszczalne są sytuacje, kiedy wspólnik podejmuje się wykonywania pracy poza prowadzeniem lub reprezentowaniem spraw spółki, np. zatrudnienia w związku z posiadanymi kwalifikacjami w przedsiębiorstwie spółki. Będzie to praca wykonywana poza samym stosunkiem spółki i wówczas może dojść do zawarcia umowy o pracę między takim wspólnikiem a pozostałymi. Sytuacje tego rodzaju będą obejmowały prace świadczone poza obowiązkiem osobistego prowadzenia czy reprezentowania spraw spółki

Co do zasady nie jest niemożliwe zawarcie umowy o pracę ze wspólnikiem, ale jeżeli jako wkład są wskazane usługi, to świadczenie tych usług będzie traktowane jedynie jako jego wkład do spółki, a więc wynagrodzenie otrzymywane z tego tytułu nie będzie wynagrodzeniem za pracę.

W związku z tym, że dotacja jest przeznaczona na pokrycie kosztów bieżącej działalności, a do tych kosztów wynagrodzenia wspólników za prowadzenie spraw spółki nie mogą zostać zaliczone, pozbawionym podstaw jest rozliczenie kwot wynagrodzenia wspólników z środków pochodzących z dotacji.

Organ nie kwestionował przy tym stanowiska strony, iż przepisy kodeksu cywilnego dotyczące spółki cywilnej nie wyłączają możliwości zawarcia przez wspólników z jednym z nich umowy o pracę, jednakże w niniejszej sprawie nie doszło do zawarcia takiej umowy, na co strona sama wskazała oświadczając, że wynagrodzenie za pracę świadczoną na rzecz spółki ustalono wyłącznie na podstawie uchwały wspólników z dnia 30 sierpnia 2008 r.

Kwestionując możliwość pokrycia z dotacji wydatków w kwocie 138.180,85 zł poniesionych na budynek w miejscowości B. organ wskazał, że ww. budynku nie można uznać za placówkę terenową "A", ani za oddział którejkolwiek ze szkół wchodzących w skład "A". Strony wskazywały podczas postępowania, że jest to placówka terenowa "A", niemniej jednak ze statutów Szkoły Policealnej Nr [...] oraz Policealnej Szkoły nie wynika, jakoby szkoły te miały placówkę terenową położoną w B. Ponadto z wyjaśnień A. B- C. nie wynika, że budynek, którego dotyczą ww. koszty, stanowi placówkę terenową "A".

Powołując art. 82 ust. 1, ust. 2 pkt 3 i ust. 5 u.s.o. organ argumentował, że informacja o utworzeniu terenowej placówki w B. winna zostać zgłoszona i byłaby znana organowi z urzędu, jako jednostce prowadzącej ewidencję szkół i placówek niepublicznych. Tymczasem do Urzędu Miasta nie wpłynął żaden wniosek o zmianę danych w ewidencji, dotyczący utworzenia placówki terenowej.

W wyjaśnieniach z dnia 18 marca 2011 r. A. B.-C. wskazała jedynie, że zasadnicza część zajęć odbywa się w siedzibie głównej "A" tj. w budynku wydzierżawionym od "B" przy ul. K.[...], natomiast "w celu uatrakcyjnienia i podniesienia poziomu kwalifikacji" podjęto decyzję o stworzeniu placówki terenowej.

Organ nie kwestionował możliwości utworzenia takiej placówki i przeprowadzania tam zajęć, jednakże z uwagi na brak zgłoszenia budynku położonego w B. przy ul. K. [...] do właściwej ewidencji, jako miejsca prowadzenia szkoły, nie można zakwalifikować tego budynku jako placówki terenowej, a tym samym uznać za uzasadnione pokrycia kosztów poniesionych na adaptację budynku z dotacji.

Z powyższych względów organ uznał opisy znajdujące się na fakturach dotyczących wydatków na adaptację ww. budynku potwierdzające, że wydatki te zostały poniesione na "remont obiektu szkolnego - placówki terenowej "A" za niewiarygodne.

Skoro żadna ze szkół "A" placówki takiej nie posiadała, bezzasadne było zatem rozliczenie wydatków poniesionych na budynek, będący własnością A. B.-C. z otrzymanej dotacji oświatowej.

Organ wyjaśnił, że nie kwestionował wydatków związanych z przystosowaniem pomieszczeń wynajmowanych od spółki "B", albowiem zarówno ze statutu Policealnej Szkoły jak i Szkoły Policealnej Nr [...] wynika, że główna siedziba tych szkół mieści się w budynku wydzierżawionym od "B" przy ul. K. [...] Nie są to więc tożsame sytuacje, wbrew twierdzeniom stron.

Powołując się na stanowisko Krajowej Rady Regionalnych Izb Obrachunkowych z dnia 7 lipca 2010r. zaakceptowane w kasatoryjnej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 29 lutego 2012 r., organ uznał, że wydatki w kwocie 262.849,75 zł poniesione na reklamę szkół nie podlegały rozliczeniu z dotacji, ponieważ nie miały związku z kształceniem, wychowaniem lub opieką nad uczniami dotowanych szkół. Wydatki na reklamę mają na celu pozyskanie nowych uczniów i nie pozostają w bezpośrednim związku z kształceniem, wychowaniem lub opieką. Zatem nie są to wydatki wynikające z realizacji zadań szkół, na pokrycie których zgodnie z art. 90 ust 3d u.s.o. może być przeznaczona dotacja oświatowa.

W ocenie organu, wydatki w kwocie 194.843,27 zł poniesione na organizację wycieczek zagranicznych (Holandia-Belgia, Budapeszt, Strasburg - Paryż, Berlin, Grecja) oraz w kwocie 15.910,00 zł z tytułu kosztów pobytu uczniów w ramach ferii zimowych w S. oraz nauczycieli w N.- również nie mogły zostać rozliczone z dotacji.

Powołując art. 7 ust. 3 pkt 4 u.s.o. oraz § 4 pkt 1-2, § 6 ust. 2, § 7 ust. 2-3 i § 16 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 8 listopada 2001 r. w sprawie warunków i sposobu organizowania przez publiczne przedszkola, szkoły i placówki krajoznawstwa i turystyki (Dz.U. 2001 nr 135 poz. 1516) Prezydent Miasta stanął na stanowisku, że rozliczone z dotacji wycieczki nie spełniają wymogów kwalifikujących je jako wycieczki szkolne w rozumieniu ww. rozporządzenia. Nie miały one charakteru wycieczek przedmiotowych ani wycieczek krajoznawczo-turystycznych przeznaczonych dla uczniów. Brało w nich udział niewielu uczniów, duża liczba nauczycieli (nie wiadomo, w jakim charakterze) oraz osoby obce. Wycieczki nie były objęte planem wycieczek szkolnych zatwierdzonym przez radę pedagogiczną. Strony nie dopełniły obowiązku powiadomienia o wycieczkach zagranicznych organu sprawującego nadzór pedagogiczny nad szkołą, dlatego wyjazdów tych nie można traktować jako wycieczek szkolnych, a co za tym idzie nie można zaliczyć wydatków na nie poniesionych, jako wydatków bieżących związanych z kształceniem, wychowaniem i opieką, które mogą być rozliczane z dotacji. Głównym zadaniem szkoły jest kształcenie, nie zaś organizowanie wycieczek. Wycieczki powinny stanowić dodatek do kształcenia, natomiast częstotliwość organizowania wyjazdów wycieczkowych przez strony w niniejszej sprawie budzi poważne wątpliwości, co do ich celowości i zasadności.

Odnosząc się do wyjaśnień stron z dnia 28 marca 2011r. dotyczących wspomnianych wycieczek, organ ocenił je jako bardzo ogólne, bowiem strony nie przywołały konkretnych argumentów na poparcie swoich twierdzeń.

Następnie podkreślił, że wycieczka do Berlina w dniach [...] na targi turystyczne za kwotę 16.000 zł, nie może zostać zakwalifikowana jako wydatek bieżący związany z kształceniem, wychowaniem i opieką uczniów uczęszczających do prowadzonych przez strony szkół, bowiem w okresie od 1 września 2009 r., do końca 2010 r., żadna ze szkół nie prowadziła kształcenia na kierunku technik obsługi turystycznej.

Wycieczka do Strasburga za kwotę 44.000,00 zł została zorganizowana, jak to określiły strony w ramach "poszerzania horyzontów". Z programu wycieczki wynika, że głównym celem wyjazdu był wypoczynek. Kolejny wyjazd do Grecji w okresie od [...], za kwotę 35.250,00 zł był również wyjazdem w celach wypoczynkowych i integracyjnych.

Cel dotowania szkolnictwa niepublicznego nie może sprowadzać się do organizowania wyjazdów wakacyjnych (na co wskazuje termin wyjazdu do Grecji) do ekskluzywnych ośrodków wypoczynkowych położonych za granicą za pieniądze publiczne. Z treści większości umów wynika, że były to imprezy turystyczne o rozbudowanym programie zawierającym szereg atrakcji, dotyczy to wyjazdów: do krajów Beneluksu w terminie [...]; do Strasburga i Paryża w terminie [...], a także imprezy pobytowej w "(...)" w N., w dniach [...], przewidującej atrakcje polegające na możliwości korzystania z basenu, jacuzzi, sali fitness oraz różnego rodzaju zabiegów. Z treści umowy jednoznacznie wynika, że była to "impreza pobytowa", obejmująca koszt przewozu osób luksusowym autokarem dla nauczycieli, a nie wycieczka turystyczna dla uczniów. Nadto z treści faktury VAT Nr [...] z dnia 10 maja 2010 r. wynika, że pobyt w okresie [...], został określony jako rada pedagogiczna.

Powołując się na argumentację dotyczącą wymogów zwoływania i przebiegu rady pedagogicznej, organ nie dał wiary wyjaśnieniom strony złożonym w piśmie z dnia 28 marca 2011 r., że organizowano rady pedagogiczne w różnych miejscach w kraju i za granicą w celu podniesienia jakości pracy szkoły, zapoznania się z innymi metodami pracy i wymiany doświadczeń zawodowych, albowiem cele zwoływania rady pedagogicznej są ściśle związane z kompetencjami tego organu, określonymi w u.s.o.. W tym zakresie organ nie podzielił stanowiska stron, iż były to wycieczki turystyczne mające na celu poszerzenie wiedzy uczniów oraz obrady organu szkoły.

Z umowy z dnia 11 lutego 2010 r., zawartej z Gospodarstwem Agroturystycznym "(...)" w S. wynika, że w ramach pobytu w tym gospodarstwie w okresie [...], uczniowie spędzili tam ferie zimowe. Jest to bez wątpienia koszt związany z organizacją wypoczynku, nie mający związku z realizacją zadań szkoły w zakresie kształcenia, wychowania i opieki. Powołując się na wyżej przytoczoną argumentację, zdaniem organu kosztu imprezy turystycznej (nie spełniającej wymogów wycieczki szkolnej w rozumieniu ww. rozporządzenia) nie można rozliczyć z otrzymanej przez szkołę dotacji oświatowej.

W ocenie organu nie znajduje uzasadnienia rozliczenie z dotacji kosztów organizacji przez strony wycieczki do Egiptu - Makadi w okresie [...], określonej jako wyjazdowa rada pedagogiczna. Rada pedagogiczna, w skład której wchodzą osoby wymienione w art. 40 ust. 3 u.s.o. działa jako kolegialny organ szkoły lub placówki w zakresie realizacji jej statutowych zadań dotyczących kształcenia, wychowania i opieki. Tym samym należy wszystkim nauczycielom zatrudnionym w danej szkole zapewnić możliwość udziału w radzie pedagogicznej.

Tymczasem w wyjeździe do Egiptu - Makadi wzięło udział tylko 17 na ponad czterdziestu członków rady pedagogicznej. Organ przytoczył kompetencje rady pedagogicznej wynikające z art. 41 ust. 1 i ust. 2 u.s.o. Następnie, zwracając uwagę na cel zebrań rady pedagogicznej podkreślił, że strony nie wyjaśniły w sposób niebudzący wątpliwości przyczyn wyjazdu na obrady rady pedagogicznej do Egiptu, a wskazały jedynie, że rady pedagogiczne są organizowane w różnych miejscach po to, aby podnieść jakość pracy szkoły, zapoznawać się z innymi metodami pracy edukacyjno - dydaktycznej oraz wymieniać doświadczeniami zawodowymi.

W świetle art. 43 ust. 1 u.s.o., uchwały rady pedagogicznej są podejmowane zwykłą większością głosów w obecności co najmniej połowy jej członków. Zatem wątpliwe jest, aby rada pedagogiczna w składzie, który udał się do Egiptu miała możliwość właściwego podejmowania uchwał. Poważne zastrzeżenia budzi również czas trwania rzekomego zebrania rady (od dnia 21 do dnia 28 stycznia 2011r.). Z doświadczenia życiowego wynika bowiem, iż zwykle trwa ono około kilku godzin.

Ponadto w umowie dotyczącej ww. wyjazdu jako jej przedmiot wskazano organizację rady szkoleniowo-wyjazdowej w Makadi. Analiza treści umowy wskazuje, iż była to impreza turystyczna obejmująca zwiedzanie. Na liście uczestników załączonej do tej umowy znajdują się osoby niebędące nauczycielami, np. dwie sekretarki, J. S. i B. F.

Zdaniem organu, wydatków na organizację wycieczki do Egiptu nie można uznać za wynikające z realizacji zadań szkół w zakresie kształcenia, wychowania i opieki. Organ nie podzielił stanowiska stron, że rozliczenia zagranicznej rady pedagogicznej z dotacji jest możliwe, ponieważ żaden przepis nie zabrania organizować rad pedagogicznych poza siedzibą szkoły, a więc także za granicą.

Dodatkowo podniesiono, że wydatek na wyjazd do Makadi rozliczono jako wydatek bieżący, a zapłata za realizację wycieczki mającej odbyć się w roku 2011, nastąpiła w ratach (15.09 i 20.10.2010 r.). Tymczasem zapłata za usługę jeszcze niewykonaną nie stanowi wydatku bieżącego związanego z kształceniem, wychowaniem i opieką.

W ocenie organu I instancji, wydatki w kwocie 101.900,00 zł przeznaczone na spłatę pożyczek, rzekomo zaciągniętych przez "A" od A. B. –C. i R. B. (ojca A. B-C. na działalność szkół nie podlegają rozliczeniu z dotacji. Wydruki z konta szkół wykazują jedynie fakt wypłaty kwot na rzecz A. B.-C. i R.B. Nawet, gdyby pożyczki zostały faktycznie udzielone, ich spłata nie może być rozliczona z dotacji, ponieważ spłata pożyczki w ogóle nie stanowi wydatku, a jedynie rozchód. Dotacja dla szkoły może być przeznaczona wyłącznie na pokrycie wydatków bieżących szkoły, na dofinansowanie realizacji zadań szkoły w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej. Pojęcie wydatków bieżących należy interpretować zgodnie z terminologią użytą art. 124 ust.3 u.f.p. z 2009 r. i art. 106 ust. 4 u.f.p. z 2005 r. Zatem wydatki bieżące nie dotyczą przeszłych, ani przyszłych zobowiązań szkoły, albowiem z dotacji mogą być pokrywane tylko i wyłącznie wydatki na aktualne potrzeby szkoły. Strony nie wykazały, na co rzekome pożyczki zostały przeznaczone, czy wydatki sfinansowane przy ich pomocy wynikają z realizacji zadań szkół dotyczących kształcenia, wychowania i opieki oraz, jaki miały charakter: bieżący czy majątkowy. Z powyższych względów organ zakwestionował również rozliczenie z dotacji prowizji banku w wysokości 1.800,00 zł z tytułu udzielonego kredytu. Ogółem z tytułu wydatków na spłatę rzekomych pożyczek i kosztów kredytu zakwestionowano kwotę 103.700,00 zł, jako nie podlegającą rozliczeniu z dotacji.

Kwota 16.304,72 zł została bezzasadnie rozliczona z dotacji wobec ustalenia, że w okresie od maja 2009 do grudnia 2010 r., dwukrotnie wykazano w rozliczeniu dotacji wydatki w kwocie 15.804,72 zł z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne i zdrowotne pracowników. Natomiast z porównania rozliczenia dotacji za kwiecień 2010 r. z dokumentacją przedstawioną w toku kontroli wynika, że zawyżono kwotę wynagrodzenia bezosobowego o 500,00 zł.

Na zakwestionowaną przez organ kwotę w wysokości 38.798,65 zł "na pokrycie tzw. innych wydatków" składają się wydatki na: rozliczenie kosztów wycieczki do Kaprun; dodatkowego ubezpieczenia na życie A. B. i B. F.; zakupu biletów wstępu do zwiedzanych obiektów podczas wycieczki do Paryża oraz kosztów degustacji kuchni francuskiej; koszty związane z wykonaniem wyroku Sądu Rejonowego - zapłata na rzecz E. W.; usługę obróbki zdjęć z wycieczki; zakup programu komputerowego do obróbki zdjęć oraz nośnika do komputerowego PhotoShop; zakup odzieży myśliwskiej.

Odnośnie kosztów wycieczki do Kaprun w Austrii organ powołał dotychczasową argumentację dotyczącą finansowania z dotacji oświatowej, zwracając uwagę na niedopełnienie wymogu zgłoszenia organowi sprawującemu nadzór pedagogiczny wyjazdu zagranicznego. Podkreślając, że Kaprun jest miejscowością, której położenie sprzyja sportom zimowym organ zauważył, że nie jest oczywiście zabronione organizowanie przez szkoły niepubliczne wyjazdów w celach uprawiania sportu, czy wypoczynku, jednakże nie może odbywać się to za pieniądze pochodzące z środków publicznych. Dla porównania podnieść należy, że uczniowie szkół publicznych nie mają możliwości korzystania z dotowanych wyjazdów. Z dokumentu księgowego, dotyczącego tego wydatku (faktura VAT Nr [...] z dnia 17 grudnia 2009 r.,) wynika, że była to impreza turystyczna "Pobyt Sylwestrowy w Kaprun". Zatem koszty takiej imprezy powinni ponieść jej uczestnicy, co wyklucza ich rozliczenie ze środków publicznych.

W ocenie organu, z dotacji nie mogą być pokryte koszty dodatkowego ubezpieczenia na życie A. B. C. i B. F. Nie były to ubezpieczenia obowiązkowe, lecz dodatkowe i dobrowolne. Zatem powinny być pokryte z środków własnych osoby chcącej się ubezpieczyć. Nie są to wydatki bieżące związane z realizacją zadań szkoły w zakresie wychowania, kształcenia i opieki.

Takiego charakteru nie mają również wydatki na zakup biletów wstępu do zwiedzanych obiektów oraz degustacji kuchni francuskiej podczas wycieczki do Paryża. Skoro z przedstawionych wcześniej względów, z dotacji nie może zostać rozliczona wycieczka do Paryża to tym bardziej nie można tego uczynić w odniesieniu do ww. wydatków. Ponadto, z programu wycieczki do Paryża w terminie [...] wynika, że jej uczestnicy zobowiązani są do pokrycia biletów wstępu do zwiedzanych obiektów z własnych środków.

Co do obowiązku zapłaty kwoty 6.037,96 zł na rzecz E.W., wynikającego z wyroku Sądu Rejonowego, organ wyjaśnił, iż nie jest to wydatek bieżący, gdyż dotyczy zobowiązania powstałego w przeszłości, z którego strony nie wywiązały się w terminie. Z dotacji nie można rozliczyć wydatków dotyczących zobowiązań przeszłych lub przyszłych, a jedynie wydatki na aktualne potrzeby szkoły.

Za wydatki bieżące nie uznano również kosztów obróbki zdjęć z wycieczki za kwotę 577,33 zł, zakupu programu komputerowego Photo Shop za kwotę 134,20 zł oraz programu komputerowego do obróbki zdjęć za kwotę 12 741,41 zł. W ocenie organu, nie mają one związku z wychowaniem, kształceniem i opieką, ponieważ ani Policealna Szkoła ani Szkoła Policealna Nr [...] nie kształciły w badanym okresie na kierunku uzasadniającym zakup takiego sprzętu w celu praktycznego kształcenia uczniów (np. fotograf).

Co do wydatku w postaci zakupu odzieży myśliwskiej organ I instancji ustalił, iż szkoły prowadzone przez strony nie prowadziły kształcenia zawodowego na kierunkach związanych z myślistwem. Natomiast program nauczania na prowadzonych przez te szkoły kierunkach: technik architektury krajobrazu i technik ochrony środowiska nie obejmuje prowadzenia praktyk zawodowych wymagających specjalistycznej odzieży myśliwskiej. Zatem nie jest to wydatek poniesiony w związku z realizacją zadań szkoły w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej.

W konsekwencji dotacja oświatowa w kwocie 1.227.527,24 zł została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem na cele niezwiązane z realizacją zadań szkół w zakresie kształcenia, wychowania i opieki.

Od kwoty dotacji podlegającej zwrotowi do budżetu Miasta naliczono odsetki w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych.

W odwołaniu od tej decyzji A. K. B. C. i M. J. S. podniosły następujące zarzuty:

I. naruszenia prawa proceduralnego, a mianowicie:

1. art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i art. 90 ust. 4 u.s.o. poprzez:

a. podjęcie i prowadzenie czynności kontrolnych w okresie od 2 marca do 2 kwietnia 2011r. i czynności w ramach tzw. "dodatkowej kontroli" lub "ponownej kontroli" w okresie od dnia 18 do 30 czerwca 2012r. bez skutecznego prawnego upoważnienia, skutkujące bezwzględną nieważnością z mocy prawa tychże czynności i protokołów z tychże kontroli kwestionujących wydatki poczynione z dotacji oświatowej uzyskanej z budżetu Miasta. Dowody z kontroli przeprowadzonej z naruszeniem prawa jak i bez podstawy prawnej nie mogą stanowić dowodu w żadnym postępowaniu administracyjnym, podatkowym, karnym lub karno-skarbowym na skutek naruszenia zasady lex retro non agit;

b. brak określenia trybu i zakresu przeprowadzonej w okresie od 2 marca do 7 kwietnia 2011r. kontroli i brak określenia zakresu przeprowadzonej od 18 do 30 czerwca 2012r. tzw. "dodatkowej kontroli" lub tzw. "ponownej kontroli" w zakresie udzielania i rozliczania dotacji i w konsekwencji przeprowadzenie przez organ I instancji kontroli niezgodnie z art. 90 ust. 4 u.s.o.

2. naruszenie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. z 2013 r., poz.267), zwanej dalej "kpa" poprzez nie umorzenie postępowania administracyjnego jako bezprzedmiotowego w związku ze stwierdzeniem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku prawomocnym wyrokiem z dnia 18 kwietnia 2012r. sygn. I SA/Gd 222/12 nieważności uchwały Nr [...] Rady Miejskiej z dnia 14 lipca 2010r. w sprawie zmiany w załączniku do uchwały Nr [...] Rady Miejskiej z dnia 24 września 2008r. w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji niepublicznym przedszkolom, niepublicznym szkołom o uprawnieniach szkół publicznych prowadzonych na terenie miasta a, a w konsekwencji:

3. brak zawiadomienia skarżących jako strony o wszczęciu postępowania administracyjnego po uchyleniu decyzji organu I instancji z dnia 3 listopada 2011r. przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 29 lutego 2012r. i uprawomocnieniu się wyroku z dnia 18 kwietnia 2012r. sygn. I SA/Gd 222/12;

4. oparcie się przez organ I instancji na materiale dowodowym zebranym w toku kontroli przeprowadzonej w dniach od 2 marca do 7 kwietnia 2011r., w tym na wyjaśnieniach złożonych w toku tej kontroli przez skarżące jako strony w dniu 28 marca 2011r., pomimo że materiał ten został zebrany w toku kontroli przeprowadzonej na podstawie upoważnienia wydanego na podstawie nieważnej uchwały Rady Miejskiej nr [...] z dnia 14 lipca 2010r.;

5. art. 90 ust. 3e u.s.o. poprzez jego niezastosowanie przy wydaniu zaskarżonej decyzji, a stanowiącego legitymację prawną do wszczęcia postępowania, trybu udzielania i rozliczania dotacji oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystania, uwzględniając w szczególności podstawę obliczania dotacji, zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji w rozliczeniu jej wykorzystania oraz termin i sposób rozliczania dotacji.

6. art. 7,8,11,77,80,107 § 1 i 3 kpa poprzez brak należytego uzasadnienia decyzji w części istotnej dla rozstrzygnięcia przez błędną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego poprzez wybiórcze i sprzeczne z zasadami logicznego rozumowania wyprowadzenie wniosków i twierdzeń sprzecznych z przepisami prawa, nie zgromadzenie i nie rozpoznanie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego w toku postępowania a mającego istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy,brak wskazania przyczyn, z powodu których innym wnioskom i twierdzeniom zawartym w dopuszczonych dowodach organ I instancji odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, brak dokładnego wyjaśnienia podstawy prawnej ze wskazaniem wszystkich przepisów zastosowanych przez organ I instancji;

7. art. 6,7,8,9,10,12,35 i 36 kpa poprzez nieprowadzenie postępowania w przedmiocie zwrotu dotacji oraz uprzedzającej to postępowanie kontroli oraz dokonanej w trakcie trwania tegoż postępowania tzw. "dodatkowej kontroli" lub tzw. ponownej kontroli szybko i w sposób wnikliwy, pogłębiający zaufanie obywateli oraz świadomość prawną zgodnie z obowiązującym porządkiem prawnym w celu ustalenia stanu faktycznego zgodnie z zasadą prawdy materialnej, brak należytego i wyczerpującego informowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, uniemożliwienie stronom i ich pełnomocnikowi wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań przed wydaniem decyzji, nieuwzględnienie wniosku strony o umorzenie postępowania w niniejszej sprawie, uzasadnionego naruszeniem przez organ I instancji zasady lex retro non agit, niepoinformowanie strony o niezałatwieniu sprawy w ustawowym terminie, określonym w art. 35 kpa.

8. naruszenie art. 40 § 2 kpa poprzez doręczenie zaskarżonej decyzji kierowanej do byłego pełnomocnika skarżących obecnemu pełnomocnikowi skarżących, co skutkuje nieprawidłowym doręczeniem zaskarżonej decyzji pełnomocnikowi skarżących, co w konsekwencji powoduje brak skutków prawnych prawidłowego doręczenia zaskarżonej decyzji,

9. naruszenie art. 138 § 2 kpa w zw. z art. 107 § 2 kpa, gdyż organ I instancji nie zastosował się i nie wykonał w zaskarżonej decyzji zaleceń organu odwoławczego z dnia 29 lutego 2012r.,

10. art. 97 § 1 pkt 4 kpa poprzez nierozpatrzenie wniosku skarżących z dnia 30 sierpnia 2011r. o zawieszenie postępowania w związku z prowadzonym przez Prokuraturę Rejonową śledztwem (sygn. akt [...]) w sprawie przekroczenia uprawnień przez kontrolujących w związku z przeprowadzaną w "A" s.c. w dniach od 2 marca do 7 kwietnia 2011r. kontrolą w zakresie prawidłowości wykorzystania dotacji przyznanych z budżetu Miasta tj. o przestępstwo z art. 231 § 1 kodeksu karnego,

11. nierozpatrzenie wymienionych w odwołaniu wniosków skarżących złożonych w toku postępowania,

12. nierozpatrzenie zażalenia skarżących z dnia 18 czerwca 2012r. na pismo z dnia 15 czerwca 2012r. (stanowiące de facto postanowienie organu odnośnie sprzeciwu skarżących wobec prowadzenia kontroli z dnia 14 czerwca 2012r.),

13. sprzeczność istotnych ustaleń poczynionych przez organ I instancji w protokole z kontroli przeprowadzonej w dniach od 2 marca do 7 kwietnia 2011r. iwuchylonej decyzji z dnia 3 listopada 2011r. oraz w protokole z tzw. ponownej kontroli przeprowadzonej w okresie od 18 do 30 czerwca 2012r. z istotnymi ustaleniami poczynionymi przez organ I instancji w zaskarżonej decyzji,

14. naruszenie § 7 ust. 4 uchwały Nr [...] Rady Miejskiej z dnia 29 lutego 2012r. poprzez przeprowadzenie tzw. "dodatkowej kontroli" lub "ponownej kontroli" w budynku Komendy Miejskiej Policji zamiast w siedzibie szkół prowadzonych przez skarżące we dniach i godzinach ich pracy,

15. umieszczenie w wykazie dokumentów i wykonanie w toku dodatkowej kontroli fotokopii, które nie zostały poświadczone za zgodność z oryginałem, w związku z czym nie mogą one stanowić materiału dowodowego w toku postępowania administracyjnego,

16. nieustalenie stanu faktycznego zgodnie z zasadą prawdy materialnej na podstawie wszechstronnie zebranego i ocenionego materiału dowodowego, czym naruszono art. 77 § 1 oraz art. 80 kpa,

17. art.111 § 2 w zw. z art. 107 § 1 kpa poprzez brak w postanowieniu z dnia 23 stycznia 2013r. pouczenia o terminie wniesienia odwołania od zaskarżonej decyzji objętej żądaniem uzupełnienia zaskarżonej decyzji w przedmiocie rozstrzygnięcia z dnia 10 stycznia 2013r.

II. Błąd w ustaleniach faktycznych polegający na:

1. niezakwalifikowaniu przez organ I instancji poniesionych w okresie od maja 2009r. do grudnia 2009r. oraz od stycznia do grudnia 2010r. wydatków w łącznej kwocie 1.227.527,24 zł jako bieżących poniesionych na dofinansowanie realizacji zadań w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej jako możliwych do rozliczenia z dotacji podmiotowej,

2. nieuwzględnieniu przez organ I instancji, iż zakres czynności skarżących jako Dyrektora ds. Dydaktycznych, Dyrektora ds. Administracyjno-Prawnych Policealnej Szkoły i Szkoły Policealnej Nr [...] oraz nauczyciela, członka komisji egzaminacyjnych, osoby opracowującej dokumentację szkolną związaną z procesem dydaktycznym w tychże szkołach wynika z przepisów prawa, a także dokumentacji prowadzonych szkół,

3. dowolnym ustaleniu przez organ I instancji, iż wynagrodzenie skarżących za wykonywanie czynności związanych z pełnieniem funkcji dyrektora, nauczyciela, członka komisji egzaminacyjnych, osoby opracowującej dokumentację szkolną związaną z procesem dydaktycznym jest niezasadne, gdyż nie wynika z umowy o pracę lub umowy cywilnoprawnej,

4. dowolnym ustaleniu przez organ I instancji, iż wydatki w kwocie 138.180,85 zł poniesione na budynek w miejscowości B. nie mogą być pokryte z dotacji, podczas gdy we wskazanej kwocie mieszczą się również wydatki bieżące, poczynione przez skarżące na zakup rzeczy ruchomych. Dotyczy to zakupu przez skarżące różnych artykułów stanowiących ruchomości takich jak meble, sprzęt RTV i AGD, ubrania, rower itp., które można swobodnie i bez jakichkolwiek ograniczeń przemieszczać i wykorzystywać w różnych lokalizacjach, gdyż nie są one związane z wynajmowaną przez skarżące nieruchomością w B. a zakupione zostały na potrzeby Policealnej Szkoły i Szkoły Policealnej Nr [...], m. in. również w sklepach znajdujących się i K.;

III. Naruszenie norm prawa materialnego:

1. art. 90 ust. 3d u.s.o. w związku z art. 252 ust. 1 pkt 1 u.f.p. z 2009 r. poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż wydatki z tytułu wynagrodzenia wspólników spółki cywilnej w tym pełniącego funkcję dyrektora szkół oraz nauczyciela, członka komisji egzaminacyjnych, osoby opracowującej dokumentację szkolną związaną z procesem dydaktycznym, na rozpowszechnianie informacji o sposobach realizacji procesu dydaktycznego, formach prowadzonych zajęć praktycznych oraz warsztatów do kształtowania umiejętności zawodowych oraz o zakresie kształcenia i zasadach naboru uczniów i słuchaczy, działalności placówki terenowej w B., spłaty pożyczek, świadczeniami na rzecz osób fizycznych, wypłata wynagrodzenia na podstawie wyroku sądu powszechnego, organizacji dla uczniów i słuchaczy wycieczek oraz imprez, inne wydatki, nie są wydatkami bieżącymi podlegającymi rozliczeniu z dotacji oświatowej otrzymywanej na podstawie art. 90 u.s.o. a w konsekwencji uznanie, iż podlegają zwrotowi jako wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem.

Odwołujące wniosły o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania, ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Ponadto złożyły wniosek o przeprowadzenie rozprawy, przyznanie kosztów postępowania oraz o zawieszenie postępowania do czasu rozpatrzenia przez Naczelny Sąd Administracyjny skargi kasacyjnej skarżących od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 24 października 2012r. sygn. I SA/Gd 913/12, oddalającej skargę A. B-C. i M. S. na uchwałę Nr [...] Rady Miejskiej z dnia 29 lutego 2012r. w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji z budżetu miasta a dla niepublicznych szkół i placówek oświatowych oraz zakresu i trybu kontroli prawidłowości ich wykorzystania.

Decyzją z dnia 15 lipca 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło decyzję organu I instancji w całości, określiło wysokość dotacji oświatowej z budżetu Miasta pobranej w okresie od maja 2009r. do grudnia 2010r. przez A. B-C. i M. S. na prowadzenie niepublicznych szkół o uprawnieniach szkół publicznych tj. Szkoły Policealnej nr [...] i Policealnej Szkoły i wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem na kwotę 1.207.934,52 zł, ustaliło, że A. B.-C. i M. S. zobowiązane są do solidarnej wpłaty ww. kwoty wraz z należnymi odsetkami od dnia otrzymania dotacji oświatowej ustalonymi z uwzględnieniem przepisów działu III ustawy z dnia 27 sierpnia 1997r. Ordynacja podatkowa w terminie 14 dni od daty doręczenia decyzji na wskazany rachunek bankowy Miasta oraz umorzyło postępowanie w sprawie w odniesieniu do kwoty 19.592,72 zł wpłaconej przez osoby zobowiązane wraz z należnymi odsetkami dnia 2 stycznia 2013r.

W ocenie Kolegium, ustalenia organu I instancji dotyczące należności głównej są wyczerpujące, prawidłowe i w pełni uzasadnione. Organ w pełni podzielił zawartą w uzasadnieniu decyzji Prezydenta Miasta argumentację dotyczącą wskazanych w niej wydatków za wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem określonym w przepisach o dotacjach oświatowych. Kolegium uwzględniło jedynie obniżenie kwoty dotacji do zwrotu wyliczonej przez organ I instancji w kwestionowanej decyzji wynikające z umorzenia postępowania w sprawie w części dot. kwoty 19.592,72 zł. zapłaconej przez strony dobrowolnie w dniu 2 stycznia 2013r.

Strony nie kwestionowały wyliczeń rachunkowych zawartych w decyzji organu I instancji, co pełnomocnicy oświadczyli na rozprawie w dniu 26 czerwca 2013r. natomiast podważają ocenę wydatkowania dotacji dokonaną przez organ I instancji oraz możliwość prowadzenia postępowania administracyjnego z tego względu, że uchwały Rady Miejskiej dotyczące trybu i zakresu kontroli podjęte zostały po upływie okresu, który kontrola obejmowała.

Organ odwoławczy, po przeprowadzeniu uzupełniającego postępowania dowodowego oraz rozprawy administracyjnej nie znalazł podstaw do uwzględnienia zawartych w odwołaniu wniosków o zaliczenie spornych wydatków do zgodnych z celami opisanymi w art. 90 ust. 3d u.s.o. Część tych wydatków natomiast nie mogła być zaliczona do wydatków bieżących. Dotyczy to w szczególności zakwestionowanych przez organ I instancji wydatków na przygotowanie nieruchomości w B. przewidzianej na prowadzenie tam placówki zamiejscowej szkół zlokalizowanych w S., na zwrot pożyczek udzielonych szkołom przez A. B.-C. i na wypłacenie odszkodowania zasądzonego przez sąd na rzecz byłej pracownicy szkoły oraz wydatków określonych w zaskarżonej decyzji jako inne.

Organ odwołał się do pojęcia wydatków bieżących zdefiniowanego w art. 236 ust. 2 i 3 u.f.p. z 2009 r. i w art. 165a. u.f.p. z 2005 r. Następnie zwrócił uwagę, że możliwość kontroli prawidłowości wykorzystania dotacji oświatowej została wprowadzona ustawą z dnia 19 marca 2009r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz innych ustaw (Dz. U. Nr 56 poz.458), która weszła w życie z dniem 22 kwietnia 2009r.

Organ odwoławczy nie podzielił zarzutu naruszenia przez kontrolujących zasady nieretroakcyjności prawa polegającego na zastosowaniu przepisów uchwały z dnia 29 lutego 2012r. do kontroli zdarzeń mających miejsce przed wejściem w życie uchwały. W ocenie Kolegium, kontrola wykorzystania dotacji stanowiąca podstawę wydania pierwszej decyzji Prezydenta Miasta oparta była na przepisach obowiązującej w tym czasie uchwały Nr [...] Rady Miejskiej z dnia 14 lipca 2010r. Decyzja organu odwoławczego w tej sprawie powyższą sytuację uwzględniała a przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania nastąpiło wskutek konieczności dokładnego ustalenia stanu faktycznego w szerokim zakresie. Ponadto, w czasie wykonywania ponownej kontroli w toku ponownego rozpoznania sprawy obowiązywała uchwała Rady Miejskiej z dnia 29 lutego 2012r, której mocy obowiązującej żaden organ ani sąd nie zakwestionował.

Warunki wykorzystania dotacji oświatowej były wskazane w u.s.o. od dnia 22 kwietnia 2009r.. W tym zakresie ma również zastosowanie zasada oszczędności i racjonalności wydatków z art.44 ust. 3 u.f.p. z 2009 r., mająca swoje odzwierciedlenie również w przepisach u.f.p. z 2005 r.

Przyjęcie, iż brak stosownej uchwały określającej zakres i tryb wykonywania kontroli prawidłowości wykorzystania dotacji budżetowej w czasie wykorzystywania tej dotacji uniemożliwia z racji zasady lex retro non agit wykonanie kontroli w terminie już po jej wykorzystaniu pozostaje w rażącej sprzeczności z innymi podstawowymi zasadami państwa prawa. Umożliwia bowiem niezgodne z prawem wykorzystanie dotacji bez żadnych konsekwencji finansowych dla beneficjenta dotacji. Ponadto w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego prezentowany jest pogląd, że zasada ta nie ma charakteru bezwzględnie obowiązującego. Na poparcie stanowiska organ przytoczył stanowisko wyrażone w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 26 października 2011r. sygn. akt I SA/Ke 369/11.

W konsekwencji organ odwoławczy uznał za nietrafne zarzuty stron, wskazujące na bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego z uwagi na brak podstawy prawnej do przeprowadzenia kontroli wykorzystania dotacji oświatowej przez organ I instancji.

Odnosząc się do zawartego w odwołaniu wniosku o zawieszenie postępowania odwoławczego do czasu rozstrzygnięcia przez Naczelny Sąd Administracyjny skargi kasacyjnej stron od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku w sprawie I SA/Gd 913/12 Kolegium uznało, że rozstrzygnięcie Naczelnego Sądu Administracyjnego ma charakter kasacyjny i nie stanowi zagadnienia prejudykacyjnego w sprawie dotyczącej zwrotu dotacji. Ewentualna zmiana stanowiska sądów w kwestii ważności uchwały stanowiącej podstawę upoważnienia do przeprowadzenia kontroli może spowodować wzruszenie decyzji, ale w trybie przewidzianym w kpa.

Następnie organ uzasadnił rozstrzygnięcie w sprawie naliczenia odsetek za zwłokę od podlegającej zwrotowi kwoty dotacji.

Reasumując Kolegium uznało prawidłowość ustaleń dokonanych przez organ I instancji w decyzji z dnia 3 grudnia 2012r. Natomiast wskazane w odwołaniu uchybienia formalne, nie miały wpływu na treść rozstrzygnięcia. Stanowisko to potwierdza również rozprawa administracyjna przeprowadzona z udziałem przedstawicieli organu oraz pełnomocników stron.

Przedłożone dodatkowe dokumenty na potwierdzenie udzielenia przez A. B. C. pożyczek dla szkół prowadzonych przez "A" s.c. nie pozwalają na zaliczenie dokonywanych przez nią wpłat, tym bardziej, że znaczna część wpłat dotyczy okresu nie objętego kontrolą. Pozostałe przekazane przy piśmie odwołujących się z dnia 2 lipca 2013r. również do sprawy nie wnoszą żadnych nowych informacji. Co istotne, nie przedłożono umowy potwierdzającej udzielenie pożyczek przez A. B.- C., zaś mimo zawiadomienia strony osobiście nie stawiły się na rozprawę, by ustosunkować się do spornych kwestii.

Natomiast przedłożony projekt zmiany u.s.o. nie wpływa na treść rozstrzygnięcia, które musi być oparte na obowiązujących przepisach.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku A. K. B.-C. i M. J. S. wniosły m.in. o uchylenie decyzji organów obu instancji zapadłych w niniejszej sprawie oraz dopuszczenie dowodów w postaci załączonych materiałów dotyczących szkół. Kwestionowanym decyzjom zarzucono:

I. Naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 15 kpa, poprzez: a) bezkrytyczne przyjęcie stanowiska organu I instancji w zakresie nieprawidłowości w wydatkowaniu przez skarżące środków z dotacji oświatowej, bez przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w tej sprawie oraz bez starannego wyjaśnienia podstaw prawnych rozstrzygnięcia, co w konsekwencji doprowadziło do bezrefleksyjnego przyjęcia w ślad za organem I instancji, że środki z dotacji oświatowej nie mogły być przeznaczone m.in. na:

-wynagrodzenia wypłacane Skarżącym w zamian za wykonywane na podstawie umów cywilnoprawnych na rzecz Policealnej Szkoły i Szkoły Policealnej nr [...] czynności nie związane bezpośrednio z obowiązków dyrektora ds. dydaktycznych i dyrektora ds. administracyjno-prawnych, a także nauczyciela, członka komisji egzaminacyjnej oraz osoby opracowującej dokumentację szkolną związaną z procesem dydaktycznym;

- funkcjonowanie w B. placówki terenowej Policealnej Szkoły i Szkoły Policealnej nr [...] oraz zakup towarów i usług związanych z funkcjonowaniem tejże placówki terenowej, w tym towarów w postaci wyposażenia dla placówki terenowej, pomocy dydaktycznych, sprzętu niezbędnego do realizacji programów nauczania oraz materiałów budowlanych i usług budowlanych wykorzystanych do stworzenia warunków dla działania tejże placówki terenowej oraz zagwarantowania bezpiecznych i higienicznych warunków nauki dla uczniów i słuchaczy oraz pracy dla kadry dydaktycznej ww. szkół;

- zakup usług w postaci druku ulotek, ogłoszeń, artykułów informujących o sposobach realizacji procesu dydaktycznego w prowadzonych przez Skarżące szkołach, formach prowadzenia zajęć praktycznych oraz warsztatów służących kształtowaniu umiejętności zawodowych;

- organizację wycieczek krajowych i zagranicznych, w tym pokrycie wydatków na przewóz osób autokarem, organizację rad pedagogicznych (również o charakterze szkoleniowych szkoleniowym), zakup usług agroturystycznych dla uczniów, słuchaczy, kadry dydaktycznej i personelu administracyjnego szkół prowadzonych przez Skarżące;

- obsługę długu szkół (tj. spłatę pożyczek) i zasądzone przez Sąd świadczenia na rzecz osób fizycznych (tj. wypłatę zaległego wynagrodzenia przyznanego zwolnionemu pracownikowi na mocy prawomocnego wyroku Sądu);

- zakup towarów i usług związanych z funkcjonowaniem Policealnej Szkoły i Szkoły Policealnej nr [...], obejmujący zakup wyposażenia pomieszczeń, pomocy dydaktycznych, w tym oprogramowania komputerowego, sprzętu niezbędnego do realizacji programów nauczania, odzieży roboczej, biletów wstępu dla uczniów i słuchaczy oraz kadry dydaktycznej, usług obróbki zdjęć, degustacji kuchni dla kierunku dietetyk, a także usługi finansowej ubezpieczenia na życie dla pracowników ww. szkół;

b) całkowite zignorowanie przez organ odwoławczy zarzutu błędnych ustaleń faktycznych w przedmiocie rzeczywistego charakteru kwestionowanych wydatków oraz zarzutu nieprawidłowego stosowania art. 90 ust. 3d ustawy o systemie oświaty, a zamiast tego powołanie się wprost, bez żadnego uzasadnienia, na prawidłowość rozstrzygnięcia organu I instancji,

2) art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 1 i 3 w zw. z art. 8 i 11 kpa przez zaniechanie działań mających na celu dokładne i rzetelne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, w tym zwłaszcza przeprowadzenia wszystkich niezbędnych, albo chociaż zasadnie wnioskowanych przez strony dowodów;

3) art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 1 i 3 w zw. z art. 8 i 11 kpa przez oparcie rozstrzygnięcia na przyjętych za własne podstawach faktycznych i prawnych ustalonych przez organ I instancji, bez podjęcia jakichkolwiek działań w celu weryfikacji prawidłowości tych ustaleń.

Zdaniem skarżących, organ I instancji dopuścił się poważnych uchybień, które miały wpływ na treść rozstrzygnięcia, powodując jego całkowitą nieobiektywność. Najistotniejsze z tych uchybień to:

a) podjęcie i przeprowadzenie czynności kontrolnych w okresie od dnia 2 marca 2011 r. do dnia 7 kwietnia 2011 r. i czynności w ramach tzw. "dodatkowej kontroli" lub tzw. "ponownej kontroli" w okresie od dnia 18 czerwca 2012 r. do dnia 30 czerwca 2012 r. bez skutecznego prawnie upoważnienia, co w świetle art. 2 i art. 7 Konstytucji RP w w zw. z art. 90 ust. 4 u.s.o. skutkuje bezwzględną nieważnością z mocy prawa tychże czynności i protokołów z kontroli, które wobec tego są dokumentami niewywołującym jakichkolwiek skutków prawnych i nie mogą stanowić podstawy do wszczęcia i prowadzenia postępowania w przedmiocie prawidłowości wykorzystania dotacji oraz wydania zaskarżonych decyzji;

b) brak określenia trybu i zakresu kontroli przeprowadzonej w okresie od dnia 2 marca 2011 r. do dnia 7 kwietnia 2011 r. oraz brak określenia zakresu tzw. "dodatkowej kontroli" lub tzw. "ponownej kontroli' w zakresie udzielania i rozliczania dotacji, przeprowadzonej w okresie od dnia 18 czerwca 2012 r. do dnia 30 czerwca 2012 r.;

c) niedokonanie umorzenia prowadzonego postępowania administracyjnego w trybie art. 105 § 1 kpa, chociaż stało się ono bezprzedmiotowe w wyniku stwierdzenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku prawomocnym wyrokiem z dnia 18 kwietnia 2012 r. (sygn. akt I SA/Gd 222/12) nieważności uchwały Rady Miejskiej Nr [...] z dnia 14 lipca 2010 r. w sprawie zmiany w załączniku do Uchwały Nr [...] Rady Miejskiej z dnia 24 września 2008 r. w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji niepublicznym przedszkolom, niepublicznym szkołom o uprawnieniach szkół publicznych, prowadzonych na terenie miasta a.

d) niedokonanie zawiadomienia o ponownym wszczęciu postępowania administracyjnego po uchyleniu przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzji organu I instancji z dnia 3 listopada 2011 r.;

b) oparcie rozstrzygnięcia na materiale dowodowym zebranym m.in. w toku kontroli przeprowadzonej w dniach od 2 marca do 7 kwietnia 2011 r., w tym na wyjaśnieniach złożonych w toku tej kontroli przez Skarżące w dniu 28 marca 2011 r., pomimo że kontrola przeprowadzona została na podstawie upoważnienia wydanego na podstawie nieważnej uchwały Rady Miejskiej Nr [...] z dnia 14 lipca 2010r.;

c) doręczenie decyzji organu I instancji kierowanej do byłego pełnomocnika Skarżących, innemu pełnomocnikowi, co skutkuje nieprawidłowym doręczeniem przedmiotowej decyzji pełnomocnikowi Skarżących, a w konsekwencji powoduje brak skutków prawnych prawidłowego doręczenia tej decyzji i stanowi naruszenie art. 40 § 2 kpa;

g) niewykonanie przez organ I instancji w ponownej decyzji pierwszoinstancyjnej

zaleceń Samorządowego Kolegium Odwoławczego, zawartych w decyzji z dnia 29 lutego 2012 r. uchylającej w całości decyzji organu I instancji z dnia 3 listopada 2011 r. i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia;

h) nierozpatrzenie wniosku skarżących z dnia 30 sierpnia 2011 r. o zawieszenie postępowania ze względu na prowadzone przez Prokuraturę Rejonową śledztwo w sprawie przekroczenia uprawnień przez kontrolujących w związku z przeprowadzoną u skarżących w dniach od 2 marca do 7 kwietnia 2011 r. kontrolą w zakresie prawidłowości wykorzystania dotacji przyznanych z budżetu Miasta, tj. o przestępstwo z art. 231 § 1 Kodeksu karnego (sygn. akt [...]); przedmiotowe uchybienie stanowiło naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 kpa;

i) nierozpatrzenie składanych przez skarżące podczas postępowania kontrolnego i postępowania przed organem I instancji następujących wniosków i oświadczeń procesowych, w tym wniosków dowodowych:

- sprzeciwu wobec włączenia w poczet materiałów postępowania kontrolnego wskazanej dokumentacji;

- wniosku z dnia 15 czerwca 2012 r. o wyłączenie Kierownika Biura Kontroli Urzędu Miejskiego od udziału w postępowaniu,

- wniosku z dnia 4 października 2012 r. o wyłączenie z akt postępowania administracyjnego: wszystkich umieszczonych w wykazie dokumentów i wykonanych w toku tzw. "dodatkowej kontroli" bądź "ponownej kontroli" fotokopii, bowiem nie zostały one poświadczone za zgodność z oryginałem; fotokopii wymienionych w skardze dokumentów;

j) przeprowadzenie tzw. "dodatkowej kontroli" lub "ponownej kontroli" w budynku Komendy Miejskiej Policji przy ulicy R.[...], zamiast w siedzibie szkół prowadzonych przez skarżące w dniach i godzinach ich pracy, co stanowi naruszenie i § 7 ust. 4 uchwały [...] Rady Miejskiej z dnia 29 lutego 2012 r.

k) umieszczenie w materiale dowodowym sprawy fotokopii, które nie zostały poświadczone za zgodność z oryginałem, w związku z czym nie mogą stanowić materiału dowodowego w toku postępowania administracyjnego;

W ocenie skarżących, bezkrytyczne przyjęcie przez organ odwoławczy jako podstawy rozstrzygnięcia, błędnie ustalonego przez organ I instancji stanu faktycznego oznaczało złamanie zasady prawdy materialnej, a w konsekwencji zakwestionowało wiarygodność i bezstronność organu oraz podważyło zasadę budowania zaufania obywateli do organów państwa.

4) art. 107 § 3 kpa poprzez niewystarczające uzasadnienie faktyczne i prawne zaskarżonej decyzji polegające na:

a) braku bezpośredniego powołania w uzasadnieniu decyzji faktów, które organ uznał za udowodnione oraz dowodów, na których się oparł ustalając stan faktyczny, a ograniczenie się jedynie do stwierdzenia, że ustalenia faktyczne organu I instancji,

przyjęte za własne przez organ odwoławczy, zostały poczynione w sposób prawidłowy;

b) niewyjaśnienie dlaczego organ odwoławczy w ślad za organem I instancji nie dał wiary środkom dowodowym i okolicznościom powoływanym przez skarżące dla wykazania, że zakwestionowane wydatki mogły być finansowane ze środków dotacji oświatowej;

c) brak wyjaśnień i argumentacji uzasadniającej dlaczego organ odwoławczy uznał za prawidłowe ustalenia faktyczne organu I instancji, obciążone istotnymi błędami i dokonane z naruszeniem przepisów proceduralnych, na co wskazywały skarżące już w odwołaniu od decyzji organu I instancji;

d) niewystarczające uzasadnienie prawne decyzji przejawiające się w tym, że organ odwoławczy nie wyjaśnił podstawy prawnej decyzji, lecz ograniczył się jedynie do zreferowania treści przepisów na podstawie, których oparł rozstrzygnięcie, nie wskazując jednak w jaki sposób dokonał ich subsumpcji do stanu faktycznego;

e) niewyjaśnienie w jakim zakresie i na jakiej podstawie organ odwoławczy uznał za prawidłowe ustalenia w zakresie prawa poczynione przez organ I instancji.

II. Naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 90 ust. 3d u.s.o. w zw. z art. 165a ust. 2 i 6 u.f.p. z 2005 r. i art. 236 ust. 2 i 3 u.f.p. z 2009 r. poprzez ich błędną wykładnię i nieprawidłowe zastosowanie prowadzące do stwierdzenia, że wydatki z tytułu:

a) wynagrodzenia wypłacanego skarżącym w zamian za wykonywane na podstawie umów cywilnoprawnych na rzecz Policealnej Szkoły i Szkoły Policealnej nr [...] czynności nie związanych bezpośrednio z prowadzeniem spraw bądź reprezentacją spółki, a polegających na pełnieniu obowiązków dyrektora ds. dydaktycznych i dyrektora ds. administracyjno-prawnych, a także nauczyciela, członka komisji egzaminacyjnej oraz osoby opracowującej dokumentację szkolną związaną z procesem dydaktycznym;

b) bieżącego funkcjonowania w B. placówki terenowej Policealnej Szkoły i Szkoły Policealnej nr [...] oraz zakupu towarów i usług związanych z funkcjonowaniem tejże placówki terenowej, na które składa się zakup towarów w postaci wyposażenia dla placówki terenowej, pomocy dydaktycznych, sprzętu niezbędnego do realizacji programów nauczania oraz materiałów budowlanych i usług terenowe), w tym bezpiecznych i higienicznych warunków nauki dla uczniów i słuchaczy oraz pracy dla kadry dydaktycznej ww. szkół;

a) zakupu usług w postaci druku ulotek, ogłoszeń, artykułów informujących o sposobach realizacji procesu dydaktycznego w Policealnej Szkole i Szkole Policealnej nr [...] , formach prowadzonych zajęć praktycznych oraz warsztatów do kształtowania umiejętności zawodowych;

b) organizacji wycieczek krajowych i zagranicznych, w tym wydatki na przewóz osób autokarem, organizację rad pedagogicznych (również o charakterze szkoleniowym), zakup usług agroturystycznych dla uczniów, słuchaczy, kadry dydaktycznej i personelu administracyjnego Policealnej Szkoły i Szkoły Policealnej nr [...];

c) obsługi długu szkół (tj. spłaty pożyczek) i świadczenia na rzecz osób fizycznych (tj. wypłaty zaległego wynagrodzenia przyznanego zwolnionemu pracownikowi na mocy prawomocnego wyroku sądu);

d) zakupu towarów i usług związanych z funkcjonowaniem Policealnej Szkoły i Szkoły Policealnej nr [...] na które składa się zakup towarów w postaci wyposażenia pomieszczeń, pomocy dydaktycznych, w tym oprogramowania komputerowego, sprzętu niezbędnego do realizacji programów nauczania, zakupu odzieży roboczej, zakupu biletów wstępu dla uczniów i słuchaczy oraz kadry dydaktycznej, usługi obróbki zdjęć, kosztów degustacji kuchni dla kierunku dietetyk, a takie zawarcia umów ubezpieczenia na życie dla pracowników ww. szkół;

- nie są wydatkami bieżącymi przeznaczonymi na realizację zadań szkoły w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej, a zatem nie podlegają finansowaniu ze środków dotacji oświatowej otrzymywanej na podstawie art. 90 u.s.o.

Skarżące stoją na stanowisku, że wszystkie wymienione wyżej wydatki mają charakter wydatków bieżących ponoszonych na działalność szkoły w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej, wobec czego mogły być one finansowane ze środków dotacji oświatowej. W konsekwencji brak jest podstaw faktycznych i prawnych do żądania przez organ zwrotu przyznanej dotacji w części w jakiej sfinansowano z niej ww. wydatki.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę administracji publicznej m.in. przez badanie zgodności zaskarżonych decyzji i postanowień z prawem. W wyniku takiej kontroli decyzja lub postanowienie mogą zostać uchylone w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., określanej dalej jako "p.p.s.a.").

Z przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą skargi. Jego wykładnia wskazuje, że Sąd ma nie tylko prawo, ale i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony.

Posiadając tak określony zakres swojej kognicji Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie zarzuty zasługiwały na uwzględnienie.

Spór w niniejszej sprawie dotyczy zasadności zakwestionowania przez organy administracji wydatków poniesionych przez skarżącą, z przyznanej jej dotacji, które uznano za wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem.

W pierwszej kolejności należy zatem wskazać uregulowania w tym zakresie. Jak wynika z art. 90 ust. 3d u.s.o., dotacje są przeznaczone na dofinansowanie realizacji zadań szkoły w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej. Ponadto dotacje mogą być wykorzystane wyłącznie na pokrycie wydatków bieżących szkoły. Wysokość dotacji zależy przy tym od ilości uczniów danej szkoły (art. 90 ust. 3 u.s.o.). Z przepisów tych wynika, że jakkolwiek przyznanie dotacji pozostaje w ścisłym związku z ilością uczniów, którzy uczęszczają i pobierają naukę w szkole, a zatem, w tym zakresie dotacja ma charakter podmiotowy, to jej wydatkowanie zostało ograniczone przez określenie celów, na jakie może być dotacja wydatkowana. Słusznie zatem przyjmuje się, że jest to dotacja o charakterze mieszanym (podmiotowo-celowa), gdyż "udziela się jej jednostkom spoza sektora finansów publicznych na cel ogólnego dofinansowania ich bieżącej działalności statutowej" (M. Pilch, Ustawa o systemie oświaty. Komentarz, ABC 2012 oraz wyrok WSA w Gdańsku z dnia 15 marca 2011 r., I SA/Gd 1268/10, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Tym samym wskazane przepisy wyznaczyły granice wykorzystania środków dotacyjnych, wskazując nie tylko na celowość, przeznaczenie tego wykorzystania, ale także na samo ich wydatkowanie, w rozumieniu poniesienia wydatku - jako formy rozdysponowania środków dotacyjnych. Potwierdza to w sposób wyraźny dodatkowo, dodany do ustawy oświatowej, przez art. 1 pkt 38 lit. e) ustawy z dnia 19 marca 2009r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz zmiana niektórych innych ustaw (Dz. U. 2009 Nr 56, poz.458), z dniem 22 kwietnia 2009 r. ust. 3d do art. 90 stanowiący, że dotacje, o których mowa w ust. 1a-3b, są przeznaczone na dofinansowanie realizacji zadań szkoły lub placówki w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej. Dotacje mogą być wykorzystane wyłącznie na pokrycie wydatków bieżących szkoły lub placówki.

Oznacza to, że w niniejszej sprawie istotne dla rozstrzygnięcia kwestii wykorzystania dotacji niezgodnie z przeznaczeniem jest ustalenie, czy zakwestionowane wydatki mogły być pokryte ze środków dotacyjnych.

Należy zgodzić się z wyrażanym w orzecznictwie poglądem, że pojęcie "wydatków bieżących" powinno być interpretowane tak, jak termin ten jest rozumiany na gruncie art. 165a ust. 6 uprzednio obowiązującej u.f.p. z 2005 r. oraz art. 236 ust. 2 i 3 u.f.p. z 2009 r. (por. wyroki NSA z 24 marca 2009, II GSK 284/08, LEX nr 529879, z dnia 17 stycznia 2008 r., II GSK 319/07, LEX nr 357469).

W myśl art. 165a ust. 5 u.f.p. z 2005 r. Do wydatków majątkowych zalicza się wydatki na: 1) inwestycje i zakupy inwestycyjne; 2) zakup i objęcie akcji; 3) wniesienie wkładów do spółek prawa handlowego. Natomiast przez wydatki bieżące budżetu jednostki samorządu terytorialnego rozumie się wydatki budżetowe niebędące wydatkami majątkowymi (art. 165a ust. 6 u.f.p. z 2005 r.). Obowiązujący od dnia 1 stycznia 2010 r. art. 236 ust. 2 u.f.p. z 2009 r. stanowi, że przez wydatki bieżące budżetu jednostki samorządu terytorialnego rozumie się wydatki budżetowe niebędące wydatkami majątkowymi. Natomiast art. 236 ust. 3 u.f.p. z 2009 r. określa, że w planie wydatków bieżących wyodrębnia się w układzie działów i rozdziałów planowane kwoty wydatków bieżących, w szczególności na: 1) wydatki jednostek budżetowych, w tym na:

a) wynagrodzenia i składki od nich naliczane, b) wydatki związane z realizacją ich statutowych zadań; 2) dotacje na zadania bieżące; 3) świadczenia na rzecz osób fizycznych; 4) wydatki na programy finansowane z udziałem środków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2 i 3, w części związanej z realizacją zadań jednostki samorządu terytorialnego; 5) wypłaty z tytułu poręczeń i gwarancji udzielonych przez jednostkę samorządu terytorialnego, przypadające do spłaty w danym roku budżetowym; 6) obsługę długu jednostki samorządu terytorialnego.

Zarówno w skardze jak i w toku postępowania administracyjnego skarżące podważały zgodność z prawem prowadzenia obu kontroli w zakresie wykorzystania dotacji oświatowej za okres od 1 maja 2009r. do 31 grudnia 2010r., powołując się na zasadę lex retro non agit.

Odnosząc się do zarzutów zmierzających w istocie do wykazania braku podstaw do prowadzenia kontroli we wspomnianym zakresie, Sąd uznał je bezzasadne. Zauważyć bowiem należy, że kontrolę wykorzystania dotacji oświatowej przez skarżące przeprowadzono dwukrotnie. Pierwsza kontrola odbyła się w dniach od 2 marca do 7 kwietnia 2011r. i stanowiła podstawę do wydania decyzji z dnia 3 listopada 2011r. o uznaniu części dotacji w kwocie 1.305.420,39 zł za wykorzystaną niezgodnie z przeznaczeniem. Kontrola ta przeprowadzona została na podstawie upoważnienia Prezydenta Miasta udzielonego w oparciu o przepisy uchwały Nr [...] Rady Miejskiej z dnia 14 lipca 2010r.

Decyzją z dnia 29 lutego 2012r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło wspomnianą decyzję Prezydenta Miasta z dnia 3 listopada 2011r. i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania.

Już po wydaniu decyzji Kolegium z dnia 29 lutego 2012r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 18 kwietnia 2012r. sygn. I SA/Gd 222/12 stwierdził nieważność ww. uchwały Rady Miejskiej z dnia 14 lipca 2010r., na podstawie której przeprowadzono kontrolę wykorzystania dotacji oświatowej.

W dniu 29 lutego 2012r. Rada Miejska podjęła kolejną uchwałę Nr [...] w przedmiocie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji z budżetu Miasta a dla niepublicznych szkół i placówek oświatowych oraz zakresu i trybu kontroli prawidłowości ich wykorzystania.

Na podstawie tej uchwały, Prezydent Miasta upoważnił Kierownika oraz pracowników Działu Kontroli Urzędu Miejskiego do przeprowadzenia w szkołach prowadzonych przez skarżące ponownej kontroli wykorzystania dotacji. Kontrola przeprowadzona została w dniach od 18 do 30 czerwca 2012r. i obejmowała taki sam zakres i okres wykorzystania dotacji. Ponowna kontrola wykazała, że otrzymane przez szkoły dotacje z budżetu Miasta w części wykorzystane zostały niezgodnie z przeznaczeniem, o którym mowa w art. 90 ust. 3d u.s.o.

Słusznie podkreślono w zaskarżonej decyzji, że w czasie wykonywania ponownej kontroli w toku ponownego rozpoznania sprawy obowiązywała wspomniana uchwała Rady Miejskiej z dnia 29 lutego 2012r, której mocy obowiązującej żaden organ ani sąd nie zakwestionował.

O tym, że zarzuty skarżących, dotyczące bezprawności przeprowadzonej kontroli w zakresie prawidłowości wykorzystania dotacji oświatowej za okres od 1 maja 2009r. do 31 grudnia 2010r., należy uznać za bezzasadne, przemawia przytoczone w zaskarżonej decyzji stanowisko wyrażone w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 26 października 2011 r. I SA/Ke 369/11, które Sąd w niniejszym składzie podziela.

Przypomnieć zatem należy, że regulacja dotycząca określenia celów, na jakie dotacja może być przeznaczona jak i prawo do kontroli jej wydatkowania zostały wprowadzone ustawą z dnia 19 marca 2009r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz o zmianie niektórych innych ustaw, która weszła w życie z dniem 22 kwietnia 2009r. Z tą datą wprowadzono ograniczenie w wydatkowaniu dotacji przez wskazanie celów jakim ma służyć, a jednocześnie organy jednostek samorządu terytorialnego udzielające dotacji otrzymały uprawnienie do kontrolowania prawidłowości jej wykorzystania.

Ustawodawca wprowadzając mechanizm ograniczający wydatkowanie dotacji i umożliwiający weryfikację wydatkowania dotacji w trakcie roku kalendarzowego nie zawarł przepisów przejściowych. Brak przepisów intertemporalnych, oznacza, że wolą ustawodawcy było zastosowanie wprowadzanych zmian do stosunków prawnych trwających w dacie wejścia w życie ustawy.

W wyroku z dnia 10 maja 2004r. SK 39/03 Trybunał Konstytucyjny wyraził pogląd, że "ustawodawca nie regulując wyraźnie kwestii intertemporalnej otwiera drogę do tego, aby w danej sytuacji stosować zasadę tempus regit actum. Tak więc i wobec braku wyraźnej regulacji intertemporalnej kwestia międzyczasowa i tak będzie rozstrzygnięta, tyle, że na korzyść zasady bezpośredniego stosowana zasady nowej, od momentu wejścia w życie, do stosunków nowopowstających i tych które trwając w momencie wejścia w życie ustawy – nawiązały się wcześniej". Podobnie w wyroku z 25 maja 2004r. SK 44/03, (publ. OTK-A 2004/5/46; lex nr 113003) Trybunał Konstytucyjny stwierdził "Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego (por. K. 10/93) zakres obowiązywania przepisu należy analizować funkcjonalnie, tj. w ścisłym związku z jego stosowaniem w czasie. Ujęcie to ma szczególne znaczenie wówczas, gdy brak jest oddzielnych (wyodrębnionych jako jednostki redakcyjne tekstu ustawy zmieniającej) przepisów intertemporalnych. W takim bowiem przypadku - wbrew potocznym intuicjom - nie zachodzi brak regulacji kwestii intertemporalnej (luka co do przepisów intertemporalnych). Sytuacja taka natomiast przesądza o bezpośrednim skutku ustawy nowej. Tak więc i wobec braku regulacji intertemporalnej kwestia międzyczasowa jest rozstrzygnięta, tyle że na korzyść zasady bezpośredniego stosowania ustawy zmieniającej (zob. wyrok TK z 1 lipca 2003 r., sygn. akt P 31/02).

W sprawie W 4/93 Trybunał odwołał się do ogólnej zasady prawa intertemporalnego, według której w razie wątpliwości, czy należy stosować ustawę dawną czy nową, pierwszeństwo ma ustawa nowa. Zasadę taką tłumaczy się domniemaniem, że ustawa nowa powinna być lepszym odbiciem aktualnych stosunków normatywnych, bardziej dostosowanym do aktualnego stanu prawnego. Z całą pewnością jest ona wyrazem woli ustawodawcy, która została powzięta później aniżeli wola ustawodawcy, której wyrazem był wcześniejszy akt normatywny (zob. też wyroki Trybunału w sprawach P. 2/99 i SK 21/99).

Z powyższych względów zarzut naruszenia zasady lex retro non agit nie jest uzasadniony. Zasada lex retro non agit zakazuje regulacji przez prawo zdarzeń prawnych i ich skutków zrealizowanych w czasie, gdy konkretny przepis jeszcze nie obowiązywał. Zasada ta jednak nie dotyczy sytuacji, w której jakiś stosunek prawny trwa w momencie wejścia w życie przepisów nowych, odmiennie regulujących jego reżim prawny. (glosy E. Łętowska – PiP 1986, nr 10 s 138-143 i l. Garlicki –PiP nr 9 s. 138-14 do orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 maja 1986r sygn. U.1/86, OTK 1986, poz.2)

Nie można zatem podzielić zarzutu skarżących, iż Prezydent Miasta nie miał uprawnień do kontroli prawidłowości wykorzystania dotacji oświatowej za okres od maja 2009r. Źródłem uprawnienia do kontroli są bowiem przepisy ustawy, natomiast uchwała rady konkretyzowała tylko tryb i zakres kontroli. Od wejścia w życie ustawy z dnia 19 marca 2009r. istniało więc dla beneficjentów dotacji ograniczenie co do celu na jaki może być przeznaczona, zaś dla udzielającego podmiotu kompetencja do kontroli prawidłowości jej wykorzystania. W konsekwencji nie było również podstaw do uznania za bezprzedmiotowe postępowania w zakresie określenia skarżącym wysokości dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem w okresie od maja 2009 r. do grudnia 2010 r. oraz nakazania zwrotu dotacji wraz z odsetkami.

Odnosząc się do szeregu zarzutów skargi dotyczących naruszenia prawa procesowego, Sąd zauważa, że istota zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego uregulowanej w art. 15 kpa polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez dwa różne organy tej samej sprawy. Ze względu na zasadę dwuinstancyjności postępowania, sprawa administracyjna rozstrzygnięta po raz pierwszy jest otwarta do ponownego orzekania, jeżeli zostanie wniesiony środek odwoławczy. Rozstrzygnięcie organu II instancji jest takim samym aktem stosowania prawa, jak rozstrzygnięcie organu I instancji, a działanie organu II instancji nie ma charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym. Stąd też nie spełnia powyższego wymogu jedynie kontrola zasadności argumentów podniesionych w odwołaniu w stosunku do rozstrzygnięcia organu I instancji. (B.Adamiak (w:) B.Adamiak,J.Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, wydawnictwo C.H.BECK Warszawa 2005 r., s.96-97). Dlatego też właściwe zachowanie zasady dwuinstancyjności postępowania wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez stosowne organy, ale konieczne jest aby rozstrzygnięcia te zapadły w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego, tak by dwukrotnie oceniono dowody, przeanalizowano wszystkie argumenty.

Naruszenia zasady dwuinstancyjności oraz art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 i 3 w zw. z art. 8 i 11 kpa skarżące upatrywały przede wszystkim w bezkrytycznym przyjęciu w zaskarżonej decyzji stanowiska organu I instancji, co do zakresu nieprawidłowości w wydatkowaniu przez nie środków z dotacji oświatowej.

Zarzuty te są uzasadnione jedynie w części.

Organy obu instancji stały na stanowisku, że wynagrodzenie, które skarżące przyznały sobie jako wspólniczki spółki cywilnej "A", za świadczenie usług na rzecz spółki, w łącznej kwocie 456.940,00 zł nie podlega rozliczeniu z dotacji oświatowej.

W toku postępowania ustalono, że nie doszło do nawiązania stosunku pracy pomiędzy spółką "A", a wspólniczkami. Organy przyjęły za prawdziwe wyjaśnienia skarżących dotyczące wynagrodzeń wykazywanych w miesięcznych zestawieniach rozliczania dotacji, w których wskazano, iż wynagrodzenia wspólniczek "A" s.c. wynikają wyłącznie z uchwały podjętej w dniu 30 sierpnia 2008 r.

W ocenie Sądu, kwestia udokumentowania zatrudnienia dyrektora szkoły niepublicznej na podstawie umowy o pracę zawartej ze spółką cywilną "A" nie ma kluczowego znaczenia dla sprawy. Zauważyć przy tym należy, że organem prowadzącym szkoły nie jest spółka cywilna, jak mylnie przyjęto w zaskarżonej decyzji, a osoby fizyczne (por. Mateusz Pilich, Komentarz do art. 5 ustawy o systemie oświaty, publ. LEX 2013).

Niewątpliwie dotacja oświatowa, o której mowa w art. 90 ust. 3d u.s.o. nie może być przeznaczona na wynagrodzenie organu prowadzącego. Wydatki na rzecz podmiotu prowadzącego szkołę, nie będącego jednocześnie kadrą nauczycielską, nie mogą być sfinansowane z dotacji, gdyż w istocie stanowią one zysk prowadzącego szkoły mimo, że prowadzący szkoły - co jest oczywiste - wykonuje na jego rzecz określone prace administracyjne. Tym samym Sąd podziela pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zawarty w wyroku z 23 listopada 2010r. sygn. akt I SA/Kr 1434/10 (publ. orzeczenia.nsa.gov.pl), w którym Sąd wskazał, że art. 90 ust. 3d u.s.o. nie tylko przewidział zakaz wykorzystywania dotacji na wydatki inne niż bieżące, ale dodatkowo zezwolił na finansowanie z dotacji wyłącznie takich wydatków bieżących, które związane są z realizacją zadań szkoły lub placówki w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej. Wynagrodzenie podmiotu prowadzącego szkołę niepubliczną nie mieści się w tym zakresie. Oznacza to, że wynagrodzenie to nie może być finansowane z dotacji otrzymanej od jednostki samorządu terytorialnego.

Problem jednak w tym, że skarżące w toku postępowania konsekwentnie eksponowały, że posiadając stosowne kwalifikacje, pełniły funkcje nauczyciela, członka komisji egzaminacyjnych oraz opracowywały dokumentację szkolną związaną z procesem dydaktycznym w prowadzonych szkołach. Ponadto fakt powołania na stanowisko dyrektora był każdorazowo zgłaszany Kuratorowi Oświaty i Wydziałowi Oświaty Urzędu Miejskiego.

Okoliczności te nie zostały rozważone przez organy orzekające w niniejszej sprawie, w kontekście możliwości zastosowania art. 90 ust. 3d u.s.o. i w tym zakresie podnoszone przez skarżące zarzuty naruszenia art. 7, art. 15, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 1 i 3 w zw. z art. 8 i 11 kpa zasługiwały na uwzględnienie.

W ocenie Sądu, należy oddzielić funkcję organu prowadzącego od funkcji dyrektora szkoły. Osoba (funkcja) dyrektora jest częścią składową organizacji szkoły, a koszty jego wynagrodzenia należą do wydatków bieżących, które można sfinansować z dotacji. Wyraźne rozdzielenie tych zagadnień potwierdzają przepisy u.s.o., poprzez podział zadań i kompetencji dyrektora i organu prowadzącego.

Ustawodawca w art. 5 ust. 7 u.s.o. wymienił zadania organu prowadzącego, za wykonanie których nie może on otrzymać wynagrodzenia z dotacji oświatowej. W myśl tego przepisu, do zadań organu prowadzącego szkołę lub placówkę należy w szczególności:

1) zapewnienie warunków działania szkoły lub placówki, w tym bezpiecznych i higienicznych warunków nauki, wychowania i opieki;

2) wykonywanie remontów obiektów szkolnych oraz zadań inwestycyjnych w tym zakresie;

3) zapewnienie obsługi administracyjnej, finansowej, w tym w zakresie wykonywania czynności, o których mowa w art. 4 ust. 3 pkt 2-6 ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2002 r. Nr 76, poz. 694, z późn. zm.), i organizacyjnej szkoły lub placówki;

4) wyposażenie szkoły lub placówki w pomoce dydaktyczne i sprzęt niezbędny do pełnej realizacji programów nauczania, programów wychowawczych, przeprowadzania sprawdzianów i egzaminów oraz wykonywania innych zadań statutowych.

Inne zadania ma natomiast dyrektor, który zgodnie z art. 39 ust. 1 u.s.o. w szczególności:

1) kieruje działalnością szkoły lub placówki oraz reprezentuje ją na zewnątrz;

2) sprawuje nadzór pedagogiczny, z zastrzeżeniem art. 36 ust. 2;

3) sprawuje opiekę nad uczniami oraz stwarza warunki harmonijnego rozwoju psychofizycznego poprzez aktywne działania prozdrowotne;

4) realizuje uchwały rady szkoły lub placówki oraz rady pedagogicznej, podjęte w ramach ich kompetencji stanowiących;

5) dysponuje środkami określonymi w planie finansowym szkoły lub placówki zaopiniowanym przez radę szkoły lub placówki i ponosi odpowiedzialność za ich prawidłowe wykorzystanie, a także może organizować administracyjną, finansową i gospodarczą obsługę szkoły lub placówki;

5a) wykonuje zadania związane z zapewnieniem bezpieczeństwa uczniom i nauczycielom w czasie zajęć organizowanych przez szkołę lub placówkę;

6) wykonuje inne zadania wynikające z przepisów szczególnych;

7) współdziała ze szkołami wyższymi oraz zakładami kształcenia nauczycieli w organizacji praktyk pedagogicznych;

8) odpowiada za właściwą organizację i przebieg sprawdzianu i egzaminów, o których mowa w art. 9 ust. 1, przeprowadzanych w szkole lub placówce,

9) stwarza warunki do działania w szkole lub placówce: wolontariuszy, stowarzyszeń i innych organizacji, w szczególności organizacji harcerskich, których celem statutowym jest działalność wychowawcza lub rozszerzanie i wzbogacanie form działalności dydaktycznej, wychowawczej i opiekuńczej szkoły lub placówki.

W ocenie Sądu, wynagrodzenie przyznane za wykonanie tych zadań przez dyrektora szkoły może być finansowane ze środków pochodzących z dotacji oświatowej.

Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego, w postępowaniu administracyjnym, spoczywa na organie, zaś sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji publicznej w wykonaniu tego obowiązku, gdyż do kompetencji sądu orzekającego należy jedynie kontrola legalności decyzji wydanej na podstawie stanu faktycznego ustalonego w postępowaniu administracyjnym. Z tego powodu, w dalszym postępowaniu rzeczą organu będzie ustosunkowanie się do zarzutów odwołania, dotyczących błędów poczynionych w ustaleniach faktycznych, przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w zakresie ustalenia, czy skarżące są wpisane do ewidencji placówek niepublicznych jako dyrektorzy szkół, ustalenie okoliczności co do faktycznego wykonywania przez skarżące czynności dyrektorskich, o których mowa w art. 39 ust.1 z uwzględnieniem stanowiska zaprezentowanego w niniejszym orzeczeniu oraz ocenę zgromadzonego materiału dowodowego z uwzględnieniem wymogów, jakie stawia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 kpa.

W ramach dotacji przysługującej placówkom niepublicznym nie mogą być finansowane wydatki ponoszone na cele pośrednio związane z działalnością dydaktyczną, wychowawczą i opiekuńczą np. działania reklamowe i promocyjne, mające na celu zachęcenie potencjalnych uczniów do oferty edukacyjnej szkół. W ocenie Sądu, podzielić należy pogląd organu I instancji, zaaprobowany w zaskarżonej decyzji, że nie jest możliwe finansowanie tego rodzaju wydatków z dotacji.

Reklama i promocja wprawdzie wiąże się z nauczaniem, wychowaniem i opieką, jednak nie aż tak ściśle, aby uzasadnić takie przeznaczenie środków otrzymanych z budżetu jednostki samorządu terytorialnego. W wydatkach na reklamę bowiem głównie chodzi o czynności, które de facto bezpośrednio służą interesom podmiotu prowadzącego, gdyż wpływają potencjalnie na wzrost liczby uczniów, a w konsekwencji zwiększają przychody z tytułu czesnego.

Zarzuty skargi w tym zakresie należało uznać za bezzasadne. Sąd stoi bowiem na stanowisku, że w ramach dotacji przysługującej szkołom nie mogły być sfinansowane wydatki poniesione przez nie na cele związane z zakupem kampanii reklamowych, reklamy prasowej i internetowej, ogłoszeń i ulotek reklamowych, reklamy przy pomocy telebimów. Wydatki te nie mogły być zakwalifikowane jako wydatki bieżące, ponieważ bez ich poniesienia skarżące mogły prowadzić i prowadziły bieżącą działalność dydaktyczną, wychowawczą i opiekuńczą.

W tej kwestii Sąd w pełni podziela stanowisko organów, mające także wsparcie w piśmiennictwie (M.Pilich, Komentarz do ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty), wykładni przyjętej przez Krajową Radę Regionalnych Izb Obrachunkowych (pismo Krajowej Rady RIO z 7 lipca 2010r., nr [...]) oraz orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. wyrok WSA w Lublinie z 13 lipca 2012r., sygn. akt I SA/Lu 384/12, wyroki WSA w Warszawie z 30 października 2012r., sygn. akt V SA/Wa 1226-1228/12, publ. orzeczenia.nsa.gov.pl). Zarzuty skargi w tym zakresie należało uznać za bezzasadne.

Z przedstawionych powodów na rozprawie w dniu 19 lutego 2014 r. Sąd oddalił wniosek skarżących o przeprowadzenie dowodu z dokumentów w postaci załączonych do skargi materiałów dotyczących szkół. Z art. 106 § 3 p.p.s.a. wynika wprawdzie możliwość przeprowadzenia uzupełniającego dowodu z dokumentów, jednakże wyłącznie w przypadku, gdy jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Sąd administracyjny nie jest uprawniony do dokonywania ustaleń, które miałyby służyć merytorycznemu rozstrzyganiu sprawy załatwionej zaskarżoną decyzją organu. Nadto przeprowadzenie dowodu jest niezbędne jedynie wówczas, gdy bez określonego dokumentu nie jest możliwe rozstrzygnięcie istotnej w sprawie wątpliwości. Ponadto dopuszczenie nowego dowodu z dokumentu jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem Sądu.

W realiach niniejszej sprawy, przeprowadzenie dowodu z załączonych do skargi dokumentów było zbędne, bowiem Sąd dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji oparł się na materiale dowodowym zgromadzonym w postępowaniu przed organami administracji (art. 133 § 1 p.p.s.a.).

Wbrew zarzutom skargi, organy orzekające w niniejszej sprawie miały podstawy do kwestionowania możliwości pokrycia z dotacji oświatowej wydatków w kwocie 138.180,85 zł poniesionych na budynek w B. Podstawą tego stanowiska było prawidłowe ustalenie organów, że nie jest to placówka terenowa "A", ani oddział którejkolwiek ze szkół prowadzonych przez skarżące. Wprawdzie w toku postępowania skarżące wskazywały, że jest to placówka terenowa "A", jednakże ze statutów Szkoły Policealnej Nr [...] oraz Policealnej Szkoły nie wynika, jakoby szkoły te miały placówkę terenową położoną w B.

Zgodnie z art. 82 ust. 1 u.s.o. osoby prawne i fizyczne mogą zakładać szkoły i placówki niepubliczne po uzyskaniu wpisu do ewidencji prowadzonej przez jednostkę samorządu terytorialnego obowiązaną do prowadzenia odpowiedniego typu publicznych szkół i placówek.

Zgłoszenie do ewidencji powinno zawierać m.in. wskazanie miejsca prowadzenia szkoły lub placówki oraz informację o warunkach lokalowych zapewniających:

a) możliwość prowadzenia zajęć dydaktyczno-wychowawczych,

b) realizację innych zadań statutowych,

c) w przypadku szkoły prowadzącej kształcenie zawodowe - możliwość realizacji praktycznej nauki zawodu,

d) bezpieczne i higieniczne warunki nauki i pracy, zgodnie z odrębnymi przepisami

oraz statut szkoły lub placówki (art. 82 ust.2 pkt 3 i 4 u.s.o.).

W niniejszej sprawie bezsporne było, że skarżące dokonały zgłoszenia do ewidencji, o którym mowa w cyt. przepisie. Uszło jednak uwadze skarżących, że ustawodawca nałożył na osoby prowadzące szkołę lub placówkę obowiązek zgłoszenia właściwemu organowi w ciągu 14 dni zmiany w danych zawartych w zgłoszeniu, powstałe po wpisie do ewidencji (art. 82 ust. 5 u.s.o.). Skarżące nie wywiązały się z tego obowiązku, bowiem w toku postępowania ustalono, że do Urzędu Miasta nie wpłynął żaden wniosek o zmianę danych w ewidencji, dotyczący utworzenia placówki terenowej, w tym w B.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wyrażany jest pogląd, że należy odróżniać adres szkoły od miejsca, w którym są lub mają być wykonywane zadania statutowe szkoły. Pod tym pierwszym pojęciem należy rozumieć siedzibę szkoły, a więc miejsce prowadzenia szkoły. Szkoła może mieć tylko jeden adres i to znajdujący się na obszarze właściwości miejscowej organu ewidencyjnego. Wynika to jednoznacznie z art. 5a ust. 2 w zw. z art. 5 ust. 5-6 u.s.o.

Podmiot prowadzący szkołę ma zatem obowiązek zgłoszenia organowi ewidencyjnemu zmian dotyczących miejsc prowadzenia zajęć dydaktyczno-wychowawczych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lipca 2011 r. I OSK 639/11, publ. orzeczenia.nsa.gov.pl).

Nie ulega wątpliwości, że organ ewidencyjny dokonuje oceny pod kątem tego, czy warunki lokalowe szkoły dają możliwość prowadzenia zajęć dydaktyczno-wychowawczych, czy umożliwiają realizację zadań statutowych, oraz czy zapewniają bezpieczne i higieniczne warunki nauki i pracy, zgodnie z odrębnymi przepisami. Zatem brak informacji o miejscu prowadzenia zajęć dydaktyczno-wychowawczych w budynku znajdującym się w B. uzasadniał uznanie wydatków poniesionych na jego adaptację za wykorzystane niezgodnie z celem dotacji oświatowej. Rację mają zatem organy twierdząc, że skoro żadna ze szkół "A" nie posiadała placówki terenowej, bezzasadne było rozliczenie z dotacji oświatowej wydatków poniesionych na adaptację ww. budynku, stanowiącego własność A. B.-C.

Mimo zarzutu podniesionego w odwołaniu, a następnie w skardze do sądu administracyjnego, w zaskarżonej decyzji organ odwoławczy nie wypowiedział się natomiast szczegółowo w kwestii finansowania z dotacji oświatowej, o której mowa w art. 90 ust. 3d u.s.o. wydatków na zakup mebli, sprzętu RTV i AGD, ubrań, roweru itp., które, zdaniem skarżących można swobodnie i bez jakichkolwiek ograniczeń przemieszczać i wykorzystywać w różnych lokalizacjach, gdyż nie są one związane z nieruchomością w B., a nabyte zostały na potrzeby prowadzonych przez nie szkół.

W tym zakresie należy zauważyć, że do zadań sądów administracyjnych należy kontrola władczych działań organów administracji publicznej, której to kontroli sąd administracyjny dokonuje z punktu widzenia zgodności z prawem zaskarżonego aktu lub czynności. Natomiast sąd administracyjny nie może zastępować organu i w miejsce niedokonanego przez organ merytorycznego ustalenia w sprawie, sprawę merytorycznie rozpoznać. Dlatego rzeczą organu prowadzącego postępowanie będzie ustosunkowanie się do zarzutów skarżących we wspomnianym zakresie, oraz uzasadnienie zajętego stanowiska stosownie do wymogów, jakie stawia art. 107 § 3 kpa.

W niniejszej sprawie organy słusznie uznały, że wydatki na organizację wycieczek zagranicznych (Holandia-Belgia, Budapeszt, Strasburg - Paryż, Berlin, Grecja, Egipt – Makadi, Austria - Kaprun) oraz wyjazdów krajowych (S., N.), zakup biletów wstępu do zwiedzanych obiektów podczas wycieczki do Paryża oraz degustację kuchni francuskiej nie mogą być uznane za bieżące wydatki szkoły określone w art. 90 ust. 3d u.s.o.

Należy przy tym zaznaczyć, że nie mają decydującego wpływu na taka ocenę wskazywane przez organy przepisy rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 8 listopada 2001 r. w sprawie warunków i sposobu organizowania przez publiczne przedszkola, szkoły i placówki krajoznawstwa i turystyki (Dz.U. z 2001r. Nr 135, poz.1516). Rozporządzenie to dotyczy jedynie warunków i sposobu organizowania przez szkoły turystyki i krajoznawstwa z uwzględnieniem celów edukacyjnych i wychowawczych ale w żaden sposób nie wpływa na realizację zadań statutowych szkoły w zakresie formy realizacji tych celów.

Nie można jednak tracić z pola widzenia, że rola dotacji udzielanej z budżetu jednostki samorządu terytorialnego, nie polega na subsydiowaniu wszelkiej działalności prowadzonej przez szkołę czy też pokrywania wszelkich jej wydatków. Dokonując oceny wydatków w kontekście realizacji zadań szkoły lub placówki w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej trzeba mieć również na względzie podstawowe zasady dokonywania wydatków ze środków publicznych, określone w art. 44 ust. 3 u.f.p. z 2009 r., na co słusznie zwrócono uwagę w zaskarżonej decyzji. W myśl tego przepisu, wydatki publiczne powinny być dokonywane: 1) w sposób celowy i oszczędny, z zachowaniem zasad: a) uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów, b) optymalnego doboru metod i środków służących osiągnięciu założonych celów; 2) w sposób umożliwiający terminową realizację zadań; 3) w wysokości i terminach wynikających z wcześniej zaciągniętych zobowiązań.

Opisane zasady dokonywania wydatków ze środków publicznych zawierał również przepis art. 35 ust.3 u.f.p. z 2005 r.

Jak podkreśla się w piśmiennictwie, podstawowe znaczenie dla publicznej gospodarki finansowej mają zasady celowego, racjonalnego i oszczędnego wydatkowania środków publicznych. Pod pojęciem celowości dokonywania wydatków należy rozumieć zapewnienie zgodności działań jednostki w zakresie dokonywania wydatków z jej celami statutowymi, optymalizację zastosowanych metod i środków, ich adekwatności dla osiągnięcia założonych celów oraz przyjętych kryteriów oceny realizacji celów i zadań. Jest to wybór przez dysponenta środków publicznych takiego sposobu finansowania zadań, który prowadzi do najbardziej efektywnego gospodarowania środkami publicznymi.

Celowość oznacza nakaz gromadzenia i wydatkowania publicznych środków pieniężnych jedynie dla osiągnięcia wytyczonego celu społecznego, gospodarczego lub politycznego państwa. Wynika z niej jednocześnie zakaz wprowadzania takich ciężarów publicznych i wydatków publicznych, które nie są związane z powinnościami państwa.

Wydatki ze środków publicznych podlegają planowaniu. Planowość wyraża wymóg ujmowania procesów gromadzenia i wydatkowania publicznych środków pieniężnych w ramy planów finansowych o charakterze makro- i mikroekonomicznym. Pierwsze dotyczą całego sektora finansów publicznych lub poszczególnych jego segmentów. Natomiast drugie dotyczą jednostek sektora finansów publicznych.

Wydatkowanie publicznych środków finansowych powinna cechować skuteczność i efektywność. Skuteczność wydatkowania środków publicznych definiuje się jako uzyskanie optymalnej relacji między wyznaczonymi celami i zadaniami a osiągniętymi efektami ich realizacji.

Ustawa rozszerzyła katalog zasad obowiązujących przy dokonywaniu wydatków ze środków publicznych o zasadę skuteczności, polegającą na optymalnym doborze metod i środków dla osiągnięcia założonych celów, przy celowym i oszczędnym dokonywaniu wydatków.

Natomiast badanie efektywności wydatków budżetowych zależy od tego, czy analizie podlegają wyznaczone zadania (racjonalizacja wyborów) czy będące do dyspozycji środki finansowe, czyli tzw. racjonalizacja kosztów.

Sformułowane w ustawie o finansach publicznych zasady dokonywania wydatków ze środków publicznych mają zapewnić racjonalizację kosztów, oznaczającą wydajność i skuteczność wydatkowania środków publicznych w związku z realizacją zamierzonego zadania. Racjonalizacja kosztów oznacza dążenie do uzyskania największych oszczędności w nakładach, przy porównywalnym efekcie (por.L. Lipiec-Warzecha, Ustawa o finansach publicznych. Komentarz, ABC 2011 i powołana tam literatura).

W świetle tego co wyżej powiedziano, wydatki na organizację wyjazdów o charakterze turystycznym (m.in. w okresie wakacyjnym oraz noworocznym) do ekskluzywnych ośrodków sportów zimowych oraz wypoczynkowych, położonych w kraju i za granicą, finansowanie kilkudniowego posiedzenia rady pedagogicznej mającej odbywać się w luksusowym hotelu położonym w kurorcie na terenie Egiptu, uczestnictwo w targach turystycznych – nie zostały poniesione na cele związane z realizacją zadań szkoły w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej. Zatem zasadnie organy uznały, że w opisanym zakresie dotacja oświatowa udzielona z budżetu jednostki samorządu terytorialnego została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem. Na taką ocenę wpływ mają również ustalenia organów co do składu osobowego uczestników wspomnianych wyjazdów oraz prawne aspekty funkcjonowania rad pedagogicznych.

Poczynione w tym zakresie obszerne ustalenia faktyczne i prawne, mające odzwierciedlenie w kwestionowanych decyzjach organów odpowiadają wymogom określonym w art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 kpa. Z powyższych względów zarzuty skarżących w przedstawionym zakresie nie zasługiwały na uwzględnienie.

W ten sam sposób należy ocenić wydatki przeznaczone na spłatę pożyczek, rzekomo zaciągniętych przez "A" s.c. od A.B – C. i R.B. (ojca A. B. – C. Czynności te nie zostały udokumentowane w formie pisemnej, zaś wydruki z konta szkół wykazują jedynie fakt wypłaty kwot na rzecz A. B. – C.i R.B. Rację mają organy twierdząc, że spłata pożyczek nie może być rozliczona z dotacji, ponieważ zgodnie z zasadami finansów publicznych tego rodzaju czynność w ogóle nie stanowi wydatku, a jedynie rozchód.

Nie ulega wątpliwości, że istotne ograniczenie wydatkowania dotacji nakłada się na beneficjentów w zdaniu drugim art. 90 ust. 3d u.s.o., zgodnie z którym dotacje mogą być wykorzystane wyłącznie na pokrycie wydatków bieżących szkoły lub placówki. Wyjaśnić należy, że istnieje istotna różnica pomiędzy pojęciami wydatków bieżących i kosztów bieżącej działalności jednostki gospodarczej. Kategoria wydatków wiąże się z konstrukcją i zasadami wykonania budżetu podmiotów publicznoprawnych. Wydatek ogólnie oznacza przepływ środków finansowych od finansującego (dającego) do finansowanego (otrzymującego). W aspekcie ewidencji rachunkowej wiąże się on z tzw. zasadą kasową, tzn. z ewidencjonowaniem zdarzeń gospodarczych nie w chwili powstania zobowiązania do dokonania przesunięcia majątkowego (co stanowi treść tzw. zasady memoriałowej) lub roszczenia, lecz w chwili faktycznej dyspozycji składnikami majątku jednostki. Z punktu widzenia rachunkowego wydatkiem będzie wypływ aktywów majątkowych jednostki, a bardziej konkretnie: rozdysponowanie płynnych środków pieniężnych, np. otrzymanie pieniędzy za sprzedany budynek, zapłata za zafakturowaną wcześniej usługę itp. Właśnie na zasadzie kasowej opiera się kontrola wykonania budżetu: sprawozdawczość budżetową w rozbiciu na poszczególne kategorie wydatków sporządza się na podstawie kont ksiąg pomocniczych (analitycznych) prowadzonych dla kont księgi głównej (syntetycznych) zespołu 1 zakładowego planu kont "Środki pieniężne". Wydatek zostanie przypisany do tego roku, w którym zapłata została dokonana. Jest to najistotniejsza różnica pomiędzy kosztem a wydatkiem.

W kontekście poczynionych ustaleń uznać należy za prawidłowe stanowisko organów, że wydatki na spłatę pożyczki nie mogą być finansowane z dotacji oświatowej. Nie są to bowiem ani wydatki bieżące, ani związane z realizacją zadań placówki w zakresie kształcenia, wychowania i opieki w tym profilaktyki społecznej.

Sprzecznym z celem dotacji oświatowej jest również sfinansowanie kosztów dodatkowego ubezpieczenia na życie A. B. i B. F. Pojęcie wydatków bieżących należy bowiem rozumieć tak, jak definiuje je u.f.p. Będą to m.in.

wynagrodzenia i składki od nich naliczane. W pojęciu tym nie mieszczą się zatem ubezpieczenia dobrowolne, których ustawodawca nie zaliczył do wydatków bieżących, związanych z realizacją zadań szkoły w zakresie wychowania, kształcenia i opieki.

Prawidłowe jest także stanowisko organów, które uznały, że zapłata kwoty 6.037,96 zł na rzecz byłej pracownicy E. W., wynikającej z wyroku Sądu Rejonowego, nie jest wydatkiem bieżącym, gdyż dotyczy zobowiązania powstałego w przeszłości, z którego pracodawca nie wywiązał się w terminie.

Przy ustalaniu czy dany wydatek ma charakter bieżący należy bowiem zwracać uwagę, czy został on dokonany w okresie, na który udzielona była dotacja, co w prostej drodze oznacza, że nie powinna to być zaliczka na poczet płatności następnego roku ani uregulowanie zobowiązań z lat poprzednich. Rację mają zatem organy twierdząc, że

z dotacji nie można rozliczyć wydatków dotyczących zobowiązań przeszłych lub przyszłych, a jedynie wydatki na aktualne potrzeby szkoły.

Na aprobatę zasługuje stanowisko, według którego nie są wydatkami bieżącymi koszty obróbki zdjęć z wycieczki, zakup programu komputerowego Photo Shop oraz programu komputerowego do obróbki zdjęć. Nie miały one związku z wychowaniem, kształceniem i opieką, ponieważ w okresie objętym kontrolą żadna ze szkół prowadzonych przez skarżące nie kształciła na kierunku, który uzasadniałby zakup takiego sprzętu w celu praktycznego kształcenia uczniów (np. fotograf).

Również zakup odzieży myśliwskiej nie jest wydatkiem poniesionym w związku z realizacją zadań szkoły w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej biorąc pod uwagę ustalenie organów, że szkoły prowadzone przez skarżące nie prowadziły kształcenia zawodowego na kierunkach związanych z myślistwem. Ponadto program nauczania na prowadzonych przez te szkoły kierunkach: technik architektury krajobrazu i technik ochrony środowiska nie obejmował prowadzenia praktyk zawodowych wymagających specjalistycznej odzieży myśliwskiej.

Wobec lakoniczności stanowiska organu odwoławczego, co do wpływu na wynik sprawy szeregu uchybień proceduralnych wskazanych enumeratywnie w odwołaniu od decyzji Prezydenta Miasta z dnia 3 grudnia 2012 r., a następnie w skardze, ocena ich zasadności przez Sąd na obecnym etapie postępowania byłby przedwczesna. Stwierdzenie organu odwoławczego, że uchybienia formalne wskazane w odwołaniu nie mają wpływu na treść rozstrzygnięcia bez uzasadnienia zajętego stanowiska, nie spełnia wymogów określonych w art. 107 § 3 kpa. Brak prawidłowego odniesienia się przez organ do zarzutów zawartych w odwołaniu, stanowi naruszenie prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co skutkuje koniecznością uchylenia zaskarżonego aktu.

Mając na uwadze stwierdzone wyżej naruszenia prawa Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku.

Orzeczenie zawarte w punkcie 2 sentencji wydano na podstawie art. 152 p.p.s.a., zaś o kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. Na zasądzone koszty składa się wpis w kwocie 12 080 zł, opłata od pełnomocnictwa udzielonego przez skarżące - 34 zł i wynagrodzenie radcy prawnego - 7200 zł, obliczone na podstawie § 6 pkt 7 w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz 490).

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organ mając na uwadze przedstawione wyżej uwagi, wyda stosowne rozstrzygnięcie, zawierając w uzasadnieniu decyzji wszystkie elementy, o jakich mowa w art. 107 § 3 k.p.a., w szczególności szczegółowo odniesie się do zarzutów odwołania.