Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2753/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-06-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Odpady
Skarżony organ: Minister Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 47 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2013 poz 21
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie: Sędzia NSA Zofia Flasińska Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (spr.) Protokolant: asystent sędziego Małgorzata Mańkowska po rozpoznaniu w dniu 23 czerwca 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 czerwca 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 2537/14 w sprawie ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] 2014 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia bez odszkodowania zezwolenia na przetwarzanie odpadów oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 2 czerwca 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie sygn. akt IV SA/Wa 2537/14 oddalił skargę [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] 2014 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia bez odszkodowania zezwolenia na przetwarzanie odpadów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

Marszałek Województwa [...] decyzją nr [...], z dnia [...] 2014 r., wydaną na podstawie art. 47 ust. 2, 3, 4, 5 i 6 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2013 r., poz. 21 z późn. zm., dalej u.o.o.) oraz art. 104 i 108 § 1 k.p.a. w punkcie I cofnął bez odszkodowania zezwolenie na przetwarzanie odpadów znak: [...] z dnia [...] 2013 r. wydane dla Firmy [...] Sp. z o.o., w punkcie II nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności.

Na skutek odwołania Firmy [...] Sp. z o.o. od ww. decyzji, Minister Środowiska decyzją z dnia [...] 2014 r., nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. uchylił punkt II zaskarżonej decyzji i w tym zakresie umorzył postępowanie organu I instancji, a w pozostałej części utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Minister Środowiska w uzasadnieniu decyzji wskazał, że z dokumentacji zgromadzonej w sprawie wynika, że wezwaniem z dnia [...] 2013 r., wydanym w trybie art. 47 ust. 1 ustawy o odpadach, Marszałek Województwa [...] wezwał Firmę [...] Sp. z o.o. do zaniechania naruszeń warunków zezwolenia na przetwarzanie odpadów poprzez usunięcie z terenu rekultywowanego wyrobiska wszystkich rodzajów odpadów, które nie zostały wymienione w pkt III zezwolenia - w terminie do [...] 2013 r. oraz do przedłożenia w terminie do dnia [...] 2013 r. dokumentów potwierdzających usunięcie w/w odpadów. Spółka w wyznaczonym terminie pismami z dnia [...] 2013 r. i z dnia [...] 2013 r. przekazała organowi I instancji wymagane dokumenty, a przeprowadzona przez PWIOŚ wizja lokalna potwierdziła usunięcie stwierdzonych uprzednio nieprawidłowości. Jednocześnie wskutek pisma Wójta Gminy [...] z dnia [...] 2014 r. o pilne przeprowadzenie przekrojowych badań odpadów wykorzystywanych do rekultywacji wyrobiska (działki o nr ewid. [...] i [...] w m. [...] objęte udzielonym zezwoleniem na przetwarzanie odpadów), organ I instancji pismem z dnia [...] 2014 r. zawiadomił o zamiarze przeprowadzenia kontroli na w/w wyrobisku. W dniu [...] 2014 r. została przeprowadzona kontrola, podczas której uczestniczący inspektorzy WIOŚ dokonali poboru prób odpadów - w pięciu losowo wybranych przekrojach badawczych. Pismem z dnia [...] 2014 r. WIOŚ przekazał Marszałkowi Województwa [...] wyniki przeprowadzonych badań. Po dokonaniu analizy przedłożonych badań organ I instancji uznał, że odpady z dwóch badawczych przekrojów - nr 3 i nr 4, ze względu na: skład morfologiczny, zawartość substancji organicznej oraz podwyższoną zawartość jednopierścieniowych i wielopierścieniowych węglowodorów aromatycznych nie odpowiadają rodzajom odpadów, na które Spółka uzyskała zezwolenie na przetwarzanie - odzysk. Organ odwoławczy podniósł, że wymienione w zezwoleniu z dnia [...] 2013 r. odpady stanowią odpady mineralne oraz odpady nieorganiczne, w których składzie nie występuje materia organiczna, dla której miernikiem jest strata przy prażeniu. W składzie wszystkich wymienionych w zezwoleniu odpadów nie występują również węglowodory aromatyczne (zarówno jednopierścieniowe jak i wielopierścieniowe), które stanowią produkty przeróbki ropy naftowej. Ponadto w części stanowią odpady obojętne - gleba i ziemia, w tym kamienie oraz gruz budowlany, w części pochodzące z ziemi z procesu wydobycia kopalin - a więc skały płonne, w pozostałej zaś części stanowią stabilne chemicznie związki nieorganiczne zbliżone w swym składzie do gruzu szeroko rozumianych materiałów budowlanych. Tymczasem badania pobranych próbek (wykonane przez akredytowane laboratorium PCA - AB 447) szczególnie w odniesieniu do przekrojów badawczych 3 i 4 (próbka 118.1/4 i 118.1/6) jednoznacznie wskazują, że zostały przekroczone wymagania wynikające z warunków decyzji z dnia [...] 2013 r. w zakresie odpadów wykorzystanych przez Spółkę do rekultywacji wyrobiska. Tym samym zdeponowane w wyrobisku odpady nie odpowiadają odpadom dopuszczonym do wypełnienia tego wyrobiska, gdyż przekroczone zostały parametry, których wartości stosowane są jako maksymalne w przypadku dopuszczania odpadów na składowisku odpadów, a więc wówczas gdy trafiają na obiekt celowo projektowany i realizowany w taki sposób aby zabezpieczyć uwalnianie się substancji do środowiska (gleby i środowiska wodnego).

Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu, Minister wskazał, że Spółka myli się przywołując wartości i parametry, przypisując błędnie wartość badanej straty przy prażeniu 8, 4% s.m., parametrowi WWA, który wynosi stosownie: 31,0±7,0 suma WWA dla próbki nr 3 i 9,98 ± 2,01 suma WWA dla próbki nr 4. W przedstawionych wynikach badań zostały wskazane przedziały - odchylenia oznaczone "±", przy czym żadne z odchyleń badanych parametrów (w tym przedziałów ufności) nie wynosi 50 % tj. wartości wskazywanej w odwołaniu.

Co do zarzutu, że wykryte substancje ropopochodne mogły pochodzić z zalania stancji benzynowej, organ odwoławczy uznał to za mało prawdopodobne z racji konieczności wyposażenia stacji w szczelne zbiorniki na paliwa. Ponadto, w przypadku gdyby Spółka przystąpiła jednak do rekultywacji terenu bez uprzedniego usunięcia zanieczyszczenia z tego terenu, to w takiej sytuacji wartości WWA w każdym badanym profilu byłyby do siebie zbliżone. Taka sytuacja jednak w analizowanej sprawie nie występuje. Organ zauważa, że wartość WWA jest najwyższa dla próbki 118.1/4 (9,98±2,01 suma WWA); kolejno wartości te wynoszą: dla próbki 118.1/6 - 9,98+2,01 suma WWA, dla próbki 118.1/5 - 5,07±1,17 i dla próbki 118.1/3 - 3,20±0,67. Kody próbek przypisane są do miejsca poboru w odniesieniu do określonego pionu (z danego poziomu głębokości), przy czym najwyższe wartości WWA odnotowano w próbkach pobranych z głębokości stosownie; 1,0-2,5 m (9,98±2,01 suma WWA) i 0,7 -1,2 m ((9,98±2,01 suma WWA). Takie wartości uzyskane z ww. profili, przy głębokości wyrobiska max 3,2 m p.p.t. jednoznacznie wskazują, że substancje ropopochodne pochodzą ze zdeponowanych w wyrobisku odpadów.

Wobec powyższego zarzut dotyczący zaniechania przez organ I instancji powołania biegłego i sporządzenia przez niego ekspertyzy organ odwoławczy uznał za niezasadny. Przedłożona w sprawie dokumentacja - wyniki badań, materiał fotograficzny oraz ich elementarna ocena merytoryczna były i są wystarczające do wydania prawidłowego orzeczenia.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] 2014 r. w części utrzymującej w mocy punkt I decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia [...] 2014 r. wniosła [...] Spółka z o.o. W uzasadnieniu skargi skarżąca przedstawiła argumenty uzasadniające podniesione zarzuty. W konsekwencji skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonych decyzji.

Minister Środowiska w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

Rozpoznając skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie dopatrzył się naruszenia prawa. Sąd wskazał, że z oceny przeprowadzonych wyników badań wynika, że badane odpady składowane i wypełniające wyrobisko w [...] w przekroju badawczym nr 3 (próbka nr 118.1/4) i przekroju badawczym nr 4 (próbka nr 118.1/6) nie spełniają wymagań zezwolenia z dnia [...] 2013 r. ze względu na swój skład morfologiczny, zawartość substancji organicznych oraz podwyższoną zawartość jednopierścieniowych i wielopierścieniowych węglowodorów aromatycznych, gdyż nie odpowiadają wymienionym w zezwoleniu rodzajom odpadów mineralnych. Zgodnie z art. 47 ust. 2 ustawy o odpadach w przypadku gdy posiadacz odpadów, o którym mowa w ust. 1, mimo wezwania, nadal narusza przepisy ustawy lub działa niezgodnie z wydanym zezwoleniem, właściwy organ cofa to zezwolenie, w drodze decyzji, bez odszkodowania. W przedmiotowej sprawie, wezwanie skarżącej Spółki pismem z dnia [...] 2013 r., w trybie art. 47 ust. 1 ustawy o odpadach do zaniechania naruszeń warunków zezwolenia na przetwarzanie odpadów z dnia [...] 2013 r., okazało się bezskuteczne, skoro wyniki badań próbek pobranych w dniu [...] 2014 r. z terenu zrekultywowanego wyrobiska w [...] wykazały, że nie wszystkie jego rejony spełniają wymagania co do rodzajów odpadów użytych do rekultywacji oraz co do standardów jakości gleby i ziemi dla terenów typu C zgodnie z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 9 września 2002 r. w sprawie standardów jakości gleby oraz standardów jakości ziemi (Dz. U. nr 165, poz. 1359). Organ w zaskarżonej decyzji wyjaśnił, że w przedstawionych przez akredytowane laboratorium wynikach badań zostały wykazane przedziały - odchylenia oznaczone "±", przy czym żadne z odchyleń badanych parametrów (w tym przedziałów ufności) nie wynosi 50 %, tj. wartości wskazywanej przez skarżącą. Skarżąca podniosła ten zarzut w odwołaniu i ponowiła go w skardze, jednak nie przedstawiła żadnych argumentów na poparcie swojego stanowiska i nie wykazała błędu organu w tym zakresie.

W przedmiotowej sprawie wyniki badań pobranych próbek zostały wykonane przez Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska w [...], który posiada akredytowane laboratorium. Jest to organ wyspecjalizowany, którego pracownicy posiadają odpowiednie kwalifikacje. W ocenie Sądu brak jest podstaw do kwestionowania prawidłowości, rzetelności, fachowości sporządzenia oceny wyników badań bez przedstawienia dowodów uzasadniających odmienne stanowisko. Spółka nie przedstawiła żadnej ekspertyzy, która wskazywałaby na wady oceny wyników badań. Sąd I instancji zaznaczył ponadto, iż nie można żądać przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego w sytuacji, gdy organ zgromadził materiał dowodowy pochodzący od jednostki wyspecjalizowanej w danej dziedzinie, bez podważenia tego materiału dowodowego fachową ekspertyzą.

Z wyników badań jednoznacznie wynika, że próbki pobrane z przekrojów badawczych 3 i 4 wskazują, że zdeponowane w wyrobisku odpady nie odpowiadają odpadom dopuszczonym do wypełnienia tego wyrobiska. W ocenie Sądu, skarżąca nie uzasadniła błędu w ustaleniach faktycznych, który miałby istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia w sprawie. Wbrew zarzutom skargi postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone w sprawie prawidłowo, bez rażącego naruszenia przepisów postępowania. Organy nie naruszyły art. 82 ust. 1 w zw. z art. 77 ust. 6 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 672, ze zm.), gdyż przeprowadzone kontrole działalności skarżącej nie były przeprowadzone równocześnie. Ponadto należy zwrócić uwagę, że przepis art. 82 ust. 1 ww. ustawy nie dotyczy sytuacji, gdy przeprowadzenie kontroli jest uzasadnione bezpośrednim zagrożeniem życia, zdrowia lun środowiska naturalnego - art. 82 ust. 1 pkt 4.

Wobec powyższego, WSA w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę.

Na ten wyrok [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...], reprezentowana przez pełnomocnika wniosła skargę kasacyjną zaskarżając go w całości i formułując zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego:

1. Art. 47 ust. 1 u.o.o. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że nie należy wezwać [...] Spółka z o.o. z siedzibą w [...] do niezwłocznego zaniechania naruszeń po wynikach kontroli z dnia [...] 2014 roku przeprowadzonej przez inspektorów WIOŚ w [...] pomimo tego, że o wykrytych wówczas naruszeniach nikt wcześniej nie wiedział, albowiem prawdopodobnie były one pozostałościami po poprzednich właścicielach miejsca rekultywacji a do pierwszego naruszenia udzielonego zezwolenia nie doszło.

2. Art. 47 ust. 2, 3, 4, 5 i 6 u.o.o. jego niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że wyniki kontroli z dnia [...] 2014 roku przeprowadzonej przez inspektorów WIOŚ w [...] wskazują jednoznacznie, że mimo wezwania [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...] w dalszym ciągu działa niezgodnie z wydanym zezwoleniem w sytuacji gdy wykryte na skutek w/w kontroli substancje organiczne znajdowały się tam bez wiedzy skarżącej albowiem były one prawdopodobnie pozostałościami po poprzednich właścicielach miejsca rekultywacji a do pierwszego naruszenia udzielonego zezwolenia w rzeczywistości nie doszło.

3. Art. 47 ust. 2, 3, 4, 5 i 6 u.o.o. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że wykryte na skutek kontroli z dnia [...] 2014 roku substancje organiczne przekraczają dopuszczalne normy przyjęte dla terenu rekultywacji.

4. Art. 47 ust. 1 u.o.o. poprzez jego błędną wykładnie polegającą na przyjęciu, że [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...] naruszyła warunki zezwolenia na przetwarzanie odpadów w sytuacji gdy wykryte podczas kontroli [...] 2013 roku niedozwolone odpady nie były przetwarzane i nie zostały przyjęte na teren rekultywacji a jedynie czekały na wewnętrzną kontrolę pracownika spółki, która miała zbadać czy są one zgodne z wydanym zezwoleniem.

Skarżąca zarzuciła ponadto naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1. Art. 1 § 1 i 2 prawa ustroju sądów administracyjnych (dalej p.u.s.a.) oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nieodpowiadające wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na całkowitym braku rozpoznania i dokonania oceny prawnej podniesionego przez skarżącego w skardze zarzutu, że dla [...] Spółka z o.o. nie można stosować norm i przepisów dotyczących składowisk odpadów albowiem skarżąca posiadała zezwolenie na rekultywacje terenu i taką działalność wykonywała, jak również pominięcie pkt VI ppkt 7 wydanego zezwolenia, które stanowi jakie należy podjąć kroki w sytuacji gdy na terenie rekultywacji znajdą się nieodpowiednie odpady, a także nieustosunkowaniu się przez WSA w Warszawie w uzasadnieniu wyroku do tych zarzutów.

2. Art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nieodpowiadające wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na całkowitym braku rozpoznania i dokonania oceny prawnej podniesionego przez skarżącego w skardze zarzutu, że wykryte substancje organiczne mogą być pozostałością po kopalni odkrywkowej, która znajdowała się w miejscu rekultywacji, jak również pominięcie pkt VI ppkt 7 wydanego zezwolenia, które stanowi jakie należy podjąć kroki w sytuacji gdy na terenie rekultywacji znajdą się nieodpowiednie odpady, a także nieustosunkowanie się przez WSA w Warszawie w uzasadnieniu wyroku w sposób wyczerpujący do tych zarzutów.

3. Art. 1 § 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. a art. 7, 77 § 1, art. 107 § 3 kpa w zw. z art. 47 ust. 2, 3, 4, 5 i 6 u.o.o. polegające na oddaleniu skargi oraz nie uchyleniu decyzji organu II instancji, pomimo, że decyzja ta została wydana bez zebrania i rozważenia pełnego materiału dowodowego co skutkowało niewskazaniem w uzasadnieniu decyzji, na jakich dowodach oparł organ ustalenia faktyczne sprawy oraz nie wskazał dlaczego nie odniósł się do wszystkich tez zawartych w skardze.

4. Art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8, 9 oraz 77 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. polegające na oddaleniu zamiast uwzględnieniu skargi, a w konsekwencji nieuchyleniu decyzji organów II instancji, pomimo że nie zebrano i nie rozważono całego materiału dowodowego w niniejszej sprawie, w tym nie wyjaśniono sąd wzięły się materiały organiczne w miejscu rekultywacji, czy nie są one pozostałością po powodzi lub poprzednim właścicielu terenu w sytuacji gdy nigdy wcześniej nie wykonywano badań na ich obecność, ponadto nie odniesienie się do opracowania sporządzonego przez Biegłego Wojewody [...] w zakresie ochrony środowiska mgr inż. Z. K. przedstawionego do akt niniejszej sprawy, z którego jednoznacznie wynika że nie doszło do działania wbrew udzielonemu zezwoleniu, co skutkowało nienależytym i niewyczerpującym wyjaśnieniem skarżącej w uzasadnieniu decyzji i wyroku okoliczności faktycznych i prawnych, mających wpływ na ustalenie praw i obowiązków skarżącego, polegających na cofnięciu bez pozwolenia zezwolenia na przetwarzanie odpadów będących przedmiotem postępowania administracyjnego.

5. Art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 47 ust. 2, 3, 4, 5 i 6 u.o.o. poprzez wybiórcze przedstawienie stanu sprawy, nie odniesienie się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze oraz uchylenie się od szczegółowej oceny i uzasadnienia decyzji uznaniowej.

Powyższe zarzuty znalazły swoje uzasadnienie w treści skargi kasacyjnej. W konsekwencji strona skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 tej ustawy, jak ma to miejsce w rozpoznawanej sprawie, to Sąd rozpoznając sprawę związany jest granicami skargi kasacyjnej. Związanie to oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze.

W myśl art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1); naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2).

W niniejszej sprawie skarżący oparł skargę kasacyjną na obu podstawach kasacyjnych wskazanych w art. 174 p.p.s.a. Rozpoznając zarzuty skargi kasacyjnej w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie są one uzasadnione i z tego powodu skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, LEX nr 1217424; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, LEX nr 596025; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, LEX nr 1488113).

Na wstępie podnieść należy, że całkowicie nieuprawniony jest kilkakrotnie powtarzany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 1 § 1 i 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych. Otóż przepis art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. ma charakter ustrojowy i może stanowić podstawę kasacyjną jedynie w drodze wyjątku, np. gdy sąd odmówił rozpoznania skargi, mimo prawidłowości jej wniesienia, czy też orzekał w sprawie, która nie podlega rozpoznaniu przez sądy administracyjne, albo rozpoznając prawidłowo wniesioną skargę dokonał kontroli w sprawie w oparciu o inne kryterium, niż kryterium legalności. Okoliczność, iż strona skarżąca kasacyjnie nie zgadza się ze stanowiskiem i argumentacją Sądu I instancji, przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, nie uzasadnia zarzutu naruszenia powyższego przepisu. Zwłaszcza, że przedmiotowa sprawa należy do kognicji sądów administracyjnych, została rozpoznana przez właściwy sąd, a fachowy pełnomocnik skarżących nie wskazał w skardze kasacyjnej jakie to inne kryteria kontroli (celowość, rzetelność, gospodarność itd.), zamiast kryterium legalności stosował Sąd I instancji w niniejszej sprawie.

Podobnie ocenić należy zarzut naruszenia art. 1 § 1 i 2 p.p.s.a. Po pierwsze przepis art. 1 p.p.s.a. definiuje pojęcie sprawy sądowoadministracyjnej, której rozstrzygniecie leży w kompetencji sądu administracyjnego. Naruszenie tego przepisu przez sąd pierwszej instancji może zachodzić wówczas, gdy sąd ten wyda orzeczenie w sprawie, która nie leży w jego kompetencji. To, czy dokonana przez sąd ocena legalności zaskarżonego aktu była prawidłowa, czy też błędna, nie może być utożsamiane z naruszeniem tego przepisu. Przepis ten ma charakter ogólnoustrojowy i w żaden sposób nie jest związany z postępowaniem dowodowym (jak próbuje to uczynić skarżąca kasacyjnie). Z natury rzeczy powyższa norma nie może być zatem ustawowym wzorcem kontroli prawidłowości postępowania wojewódzkiego sądu administracyjnego. Przepis art. 1 p.p.s.a. określa zakres regulacji p.p.s.a. i może zostać naruszony tylko wtedy, gdy w sprawie dochodzi np. gdy sąd odmówił rozpoznania skargi, mimo prawidłowości jej wniesienia, czy też orzekał w sprawie, która nie podlega rozpoznaniu przez sądy administracyjne wskutek naruszenia podziału kompetencji pomiędzy sądami administracyjnymi a sądami powszechnymi. Po drugie art.1 p.p.s.a. nie dzieli się na inne jednostki redakcyjne tekstu, w szczególności na paragrafy, co sprawia, że zarzut naruszenia § 1 i 2 tego przepisu jest niezrozumiały, a więc nie pozwala na merytoryczną kontrolę NSA w tym zakresie.

Jako całkowicie bezzasadny ocenić należy, również wielokrotnie powoływany zarzut naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. Przepis ten także ma jedynie charakter ustrojowy. Wydanie wyroku, niezgodnego z oczekiwaniem skarżącego, nie może być zaś utożsamiane z uchybieniem powołanej normie. Przepis ten zakreśla jedynie właściwość sądów administracyjnych, stanowiąc, że sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Jeżeli podnosząc zarzuty naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a., skarżący w istocie zmierza do podważenia oceny prawnej poczynionej przez sąd pierwszej instancji, to nie może być to skuteczne, gdyż przepisy te zakreślają jedynie zakres sądowej kontroli działalności organów administracji, natomiast sposób przeprowadzania tej kontroli regulowany jest w dalszych przepisach p.p.s.a. Tymczasem do naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. mogłoby dojść wyłącznie wówczas, gdyby skarga w ogóle nie została przez sąd rozpoznana lub wbrew ustalonym w tym przepisie wymogom sąd administracyjny uchylił się od kontroli działalności administracji publicznej bądź też zastosował w ramach tej kontroli środki nieprzewidziane w ustawie. Ewentualne naruszenie przez sąd przy rozstrzygnięciu sprawy prawa materialnego czy procesowego nie oznacza, że sąd ten uchybił wynikającemu z ww. regulacji zakresowi kontroli działalności administracji publicznej jak i że nie zastosował środków określonych w ustawie.

Także uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie można zarzucić, że nie realizuje ono niezbędnych elementów uzasadnienia określonych w art. 141 § 4 p.p.s.a., a których zamieszczenie pozwala odtworzyć sposób rozumowania Sądu. Sporządzenie uzasadnienia jest czynnością następczą w stosunku do podjętego rozstrzygnięcia, stąd też tylko w nielicznych sytuacjach naruszenie tej normy prawnej może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej. Pamiętać bowiem należy, że usprawiedliwiony będzie zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a tylko wówczas, gdy pomiędzy tym uchybieniem a wynikiem postępowania sądowoadministracyjnego będzie istniał potencjalny związek przyczynowy. Do sytuacji, w której wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, należy zaliczyć tę, gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 lutego 2009 r. I OSK 487/08). Co więcej Sąd ma obowiązek zwięzłego przedstawienia stanu sprawy, co obejmuje nie tylko przytoczenie ustaleń dokonanych przez organ administracji publicznej, ale także ich ocenę pod względem zgodności z prawem. Jedynie w sytuacji, gdy lakoniczne i ogólnikowe uzasadnienie wyroku uchylającego akt administracyjny, pozbawiałoby stronę informacji o przesłankach rozstrzygnięcia, naruszałoby prawo. Tymczasem te wszystkie elementy znajdują się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, a uzasadnienie części prawnej wyroku jest wystarczające dla uzyskania informacji o przesłankach rozstrzygnięcia. Fakt, że strona skarżąca kasacyjnie nie zgadza się z argumentacją Sądu I instancji zaprezentowaną w uzasadnieniu, nie została nią przekonana, a wręcz uważa ją za błędną nie oznacza eo ipso naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.

Nieuprawniony jest również zarzut naruszenia art.134 § 1 p.p.s.a. Do naruszenia tego przepisu mogłoby dojść gdyby sąd wyszedł poza granice tej sprawy lub gdyby nie dokonał kontroli decyzji w pełnym zakresie. Fakt, że Sąd I instancji oddalił skargę (zamiast ją uwzględnić jak żądał tego skarżący kasacyjnie) nie oznacza, że uchybił temu przepisowi. To, że Sąd I instancji przyjął ustalenia organów administracyjnych, a w konsekwencji ich rozstrzygnięcia za prawidłowe i tym samym nie uwzględnił zarzutów skarżącego nie oznacza, iż naruszył powyższy przepis.

Również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. jest bezzasadny, gdyż WSA w Warszawie nie orzekał na podstawie tego przepisu, a więc nie sposób mu zarzucić naruszenia przepisu, którego nie stosował i który nie był podstawą rozstrzygnięcia. Tożsame zarzuty powiązano jednak z naruszeniem art.151 p.p.s.a. I w tym kontekście należy je uznać za nieuzasadnione. W szczególności nie są zasadne zarzuty naruszenia art. 7, art. 8, art.9, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. polegający na nie zebraniu i nie rozważeniu całego materiału dowodowego Sąd nie stosuje wprost przepisów regulujących postępowanie przed organami administracji publicznej, stąd też jego związanie tymi przepisami sprowadza się do obowiązku sformułowania oceny prawnej, czy proces podjęcia decyzji stosowania prawa przez organ administracji był prawidłowy. Nie budzi wątpliwości, że sformułowanie tej oceny wymaga odpowiedzi na szereg pytań, pytań takich samych jak te, na które musi odpowiedzieć organ administracji bezpośrednio stosujący te przepisy. To nie wojewódzki sąd administracyjny stosuje te przepisy, lecz posługuje się nimi jedynie, jako matrycą porównawczą, w celu ustalenia, czy postępowanie organu w tym zakresie jest zgodne z ustalonym porządkiem prawnym. I w uzasadnieniu kontrolowanego wyroku Sąd I instancji dał wyraz swojej argumentacji odnosząc się do całokształtu sprawy i zgromadzonego przez organy administracyjne materiału dowodowego. Uchybienie przez sąd przepisom regulującym postępowanie organów administracji publicznej ma charakter pośredni i wynikać może jedynie z uchybienia przez sąd I instancji przepisom p.p.s.a. Oznacza to, że procedując wojewódzki sąd administracyjny nie stosuje przepisów k.p.a., lecz kontroluje, czy postępowanie organów odpowiadało tym przepisom. W tym kontekście podzielić należy stanowisko Sądu I instancji, że wyjaśniono wszystkie istotne dla sprawy okoliczności, a materiał dowodowy w sprawie został zgromadzony w sposób wyczerpujący. Strona skarżąca kasacyjnie nie podważyła skutecznie ustaleń organów administracyjnych. Nie ulega wątpliwości, że już wezwaniem z dnia [...] 2013 r., wydanym w trybie art. 47 ust. 1 ustawy o odpadach, Marszałek Województwa [...] wezwał Firmę [...] Sp. z o.o. do zaniechania naruszeń warunków zezwolenia na przetwarzanie odpadów poprzez usunięcie z terenu rekultywowanego wyrobiska wszystkich rodzajów odpadów, które nie zostały wymienione w pkt III zezwolenia - "Wyszczególnienie rodzajów odpadów przewidzianych do przetwarzania oraz określenie masy odpadów poszczególnych rodzajów oddawanych przetwarzaniu i powstających w wyniku przetwarzania w okresie roku." - w terminie do [...] 2013 r. oraz przedłożenia w terminie do dnia [...] 2013 r. dokumentów potwierdzających usunięcie w/w odpadów. Spółka w wyznaczonym terminie pismami z dnia [...] 2013 r. i z dnia [...] 2013 r. przekazała organowi I instancji wymagane dokumenty, a przeprowadzona przez PWIOŚ wizja lokalna potwierdziła usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości. Następnie w wyniku przeprowadzenia w dniu [...] 2014 r. kontroli inspektorzy WIOŚ dokonali poboru prób odpadów - w pięciu losowo wybranych przekrojach badawczych, z których w dwóch (nr 3 i nr 4) stwierdzono, ze względu na: skład morfologiczny, zawartość substancji organicznej oraz podwyższoną zawartość jednopierścieniowych i wielopierścieniowych węglowodorów aromatycznych, że nie odpowiadają one rodzajom odpadów, na które Spółka uzyskała zezwolenie na przetwarzanie - odzysk. Wymienione w zezwoleniu z dnia [...] 2013 r. odpady stanowią odpady mineralne oraz odpady nieorganiczne, w których składzie nie występuje materia organiczna, dla której miernikiem jest strata przy prażeniu. W składzie wszystkich wymienionych w zezwoleniu odpadów nie występują również węglowodory aromatyczne (zarówno jednopierścieniowe jak i wielopierścieniowe), które stanowią produkty przeróbki ropy naftowej. Tymczasem badania pobranych próbek (wykonane przez akredytowane laboratorium PCA - AB 447) szczególnie w odniesieniu do przekrojów badawczych 3 i 4 (próbka 118.1/4 i 118.1/6) jednoznacznie wskazują, że zdeponowane w wyrobisku odpady nie odpowiadają odpadom dopuszczonym do wypełnienia tego wyrobiska, gdyż przekroczone zostały parametry, których wartości stosowane są jako maksymalne w przypadku dopuszczania odpadów na składowisku odpadów, a więc wówczas gdy trafiają na obiekt celowo projektowany i realizowany w taki sposób aby zabezpieczyć uwalnianie się substancji do środowiska (gleby i środowiska wodnego). Tym samym naruszone zostały warunki decyzji z dnia [...] 2013 r. w zakresie odpadów wykorzystanych przez Spółkę do rekultywacji wyrobiska. Adresat zezwolenia na przetwarzanie odpadów ma obowiązek przestrzegać warunków uzyskanej decyzji. W konsekwencji w pełni ponosi odpowiedzialność za przejęty i zarządzany przez niego teren rekultywowanego wyrobiska oraz odpady jakie się na nim znajdują niezależnie od tego kto i kiedy je tam umieścił. Podmiot przetwarzający odpady powinien tak zabezpieczyć rekultywowany teren, aby zabezpieczyć go przed pozostawieniem na nim odpadków, których on nie przyjął i tak zorganizować ich odbiór, aby nie trafiały tam odpady bez jego wiedzy. Przywożone i wyładowywane odpady powinny być niezwłocznie weryfikowane przez podmiot posiadający zezwolenie na ich przetwarzanie, czy są one zgodne z warunkami tego zezwolenia, a nie oczekiwać bliżej nieokreślony okres czasu na "kontrolę wewnętrzną". Skoro podmiot taki nie potrafi zorganizować szybkiej i sprawnej kontroli przywożonych na zarządzony przez niego teren odpadów, to musi się liczyć ze skutkami swoich zaniechań - skoro zakwestionowane odpady zostały przywiezione w dniu [...] 2013r. (jak podaje sama skarżąca) i znajdowały się one tam nadal w dniu kontroli tj. [...] 2013r. Zgodnie z pkt VI ppkt 7 zezwolenia na przetwarzanie odpadów znak: [...] z dnia [...] 2013r. w przypadku stwierdzenia po rozładunku, że odpady nie będą mogły być wykorzystane np. ze względu na ich zanieczyszczenie, zostaną one ponownie załadowane i zwrócone przekazującemu. Wynika z tego warunku jednoznacznie określony proces technologiczno-organizacyjny jednolity co do czasu i miejsca. W chwili przywiezienia odpadów i ich rozładowaniu pracownik skarżącej Spółki powinien był dokonać kontroli odpadów pod kątem możliwości ich wykorzystania zgodnie z posiadanym zezwoleniem na przetwarzanie, a w przypadku negatywnej weryfikacji nakazać ponowny załadunek tych odpadów i zwrócić przekazującemu. Powinno się to odbywać w tym samym miejscu i w określonym ciągu czasowym wynikającym jedynie z podejmowanych po sobie czynności technicznych (rozładunek- kontrola-załadunek), a nie w odstępie kilku dni. Zatem zasadnie organ administracyjny stwierdził, że adresat zezwolenia na przetwarzanie odpadów działa niezgodnie z tym zezwoleniem i wezwał go do niezwłocznego zaniechania naruszeń. Wreszcie w dwóch pobranych próbkach akredytowane laboratorium stwierdziło zawartość substancji organicznych oraz podwyższoną zawartość jednopierścieniowych i wielopierścieniowych węglowodorów aromatycznych, które nie mogą być przetwarzane zgonie z przywołanym powyżej zezwoleniem dla [...] Spółka z o.o. Domniemywa się, że władający powierzchnią ziemi (w tym przypadku [...] Spółka z o.o.) jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości (art.3 pkt 19 u.o.o.). Domniemanie to nie zostało skutecznie zakwestionowane przez skarżącą kasacyjnie, która z chwilą przejęcia wyrobiska pocegielnianego na działkach nr [...] i [...] obr. [...] do rekultywacji, ponosi w pełni odpowiedzialność za wszystkie odpady znajdujące się na tym terenie. W konsekwencji niezasadne są zarzuty naruszenia art. 47 ust. 1 u.o.o. poprzez jego błędną wykładnię oraz art. 47 ust. 2, 3, 4, 5 i 6 u.o.o. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie. Zwłaszcza niezasadny jest zarzut naruszenia art.47 ust.4 i 6 u.o.o., gdyż organ odwoławczy zaskarżoną decyzją uchylił rygor natychmiastowej wykonalności i w tym zakresie umorzył postępowanie organu I instancji, a skarżąca kasacyjnie nie kwestionowała tego i zaskarżyła do WSA w Warszawie tylko pkt I decyzji Ministra Środowiska z dnia [...] 2014 r. Nadto samo postępowanie prawidłowo zostało wszczęte z urzędu. Przez błędną wykładnię należy rozumieć nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. W pierwszym przypadku należy wykazać, jaką interpretację (rozumienie) przepisu przyjął sąd w zaskarżonym orzeczeniu, a jaka jest, zdaniem kasatora, prawidłowa. W niniejszej skardze kasacyjnej pomimo sformułowanego zarzutu kasator nie wskazał odmiennej od Sądu interpretacji art. 47 ust. 1 u.o.o., a jego argumentacja wskazuje de facto na zarzut błędnego zastosowanie tego przepisu – co jednak, jak wskazano wyżej, nie miało miejsca. W drugim przypadku - naruszenie przepisu prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie polega na tzw. błędzie w subsumcji, tj. gdy stan faktyczny ustalony w sprawie błędnie uznano za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w obowiązującej normie prawnej. Strona zobowiązana jest więc do wskazania, dlaczego przyjęty przez sąd I instancji przepis nie "przystaje" do przepisu, stanowiącego podstawę orzekania. Oceniając ten zarzut w odniesieniu do art.47 ust.2, 3 i 5 u.o.o. w świetle powyższych ustaleń stanu faktycznej uznać należy także za nieuzasadniony. W konsekwencji organy administracyjne zasadnie przyjęły, a Sąd I instancji ten pogląd podzielił, że wyniki kontroli z dnia [...] 2014 roku przeprowadzonej przez inspektorów WIOŚ w Rzeszowie wskazują jednoznacznie, że pomimo uprzedniego wezwania [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...] naruszyła warunki zezwolenia na przetwarzanie odpadów.

Zatem w sprawie spełnione zostały przesłanki do cofnięcia Spółce bez odszkodowania zezwolenia na przetwarzanie odpadów z dnia [...] 2013 r. Organ w zaskarżonej decyzji w sposób przekonywujący wyjaśnił, że wykryte substancje ropopochodne pochodzą ze zdeponowanych w wyrobisku odpadów, a nie z dna wyrobiska jako pozostałość po kopalni odkrywkowej lub wskutek powodzi, która kilka lat temu nawiedziła tę okolicę.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.