Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 58/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2009-04-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy: article: art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h, art. 40
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 17 ust. 1 pkt 18,  art. 110 ust. 5, 6 i 7
journal: Dz.U. 2008 nr 115 poz 728
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jednolity.
article: art. 13
journal: Dz.U. 2007 nr 68 poz 449
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daria Sachanbińska Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Jeżewska Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz – spr. Protokolant Sekretarz sądowy Mariola Górska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 kwietnia 2009 r. sprawy ze skargi Wojewody Opolskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Kolonowskiem z dnia 29 grudnia 2008 r., Nr XXIV/177/08 w przedmiocie statutu ośrodka pomocy społecznej 1) stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, 2) określa, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu w całości.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi, wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w Opolu przez Wojewodę Opolskiego w trybie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591

ze zm.), jest uchwała Rady Miejskiej w Kolonowskiem Nr XXIV/177/08 z dnia

29 grudnia 2008 r. w sprawie nadania Statutu Miejsko-Gminnemu Ośrodkowi Pomocy Społecznej w Kolonowskiem, podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h ustawy

o samorządzie gminnym oraz art. 17 ust. 1 pkt 18 ustawy o pomocy społecznej.

W treści przedmiotowej uchwały wskazano, że Miejsko-Gminnemu Ośrodkowi Pomocy Społecznej w Kolonowskiem nadaje się statut w brzmieniu załącznika do tej uchwały

(§ 1). Wykonanie uchwały powierzono Burmistrzowi Kolonowskiego (§ 2), określając,

że traci moc uchwała Nr XXVIII/144/97 Rady Miejskiej w Kolonowskiem z dnia 3 marca 1997 r. w sprawie Statutu Organizacyjnego Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Kolonowskiem (§ 3), natomiast w § 4 stwierdzono, że uchwała wchodzi

w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Opolskiego. Przepisy w treści załącznika usystematyzowano poprzez wydzielenie pięciu rozdziałów, z których w rozdziale I, zatytułowanym "Postanowienia ogólne", wskazano, że Ośrodek jest jednostką organizacyjną nie posiadającą osobowości prawnej, działającą w formie jednostki budżetowej gminy Kolonowskie (§1), wykonującą zadania własne gminy z zakresu pomocy społecznej kierując się ustaleniami burmistrza sprawującego nadzór merytoryczny oraz ustaleniami wojewody w zakresie zadań zleconych. Określono ponadto adres siedziby Ośrodka i obszar jego działania (§ 2).

W rozdziale II - "Cele i zadania Ośrodka", unormowano cel działalności Ośrodka

(§ 3), zakres tej pomocy (§ 4), określając, że powyższe zadania Ośrodek realizuje zgodnie z wymaganiami ustawowymi, wymaganiami określonymi przez burmistrza

oraz przekazanymi przez administrację rządową przy zapewnieniu odpowiednich środków finansowych, kierując się w postępowaniach dobrem stron i ochroną ich dóbr osobistych i przepisami o ochronie danych osobowych (§ 5 i § 7). Ponadto, w § 6 załącznika do uchwały określono uprawnienie kierownika Ośrodka do wytaczania

na rzecz obywateli powództw o roszczenia alimentacyjne (ust. 1), a także kierowania przez Ośrodek wniosków o ustalenie niezdolności do pracy, niepełnosprawności i jej stopnia (ust. 2). W rozdziale III - "Zarządzanie i organizacja" określono zakres obowiązków i uprawnień Kierownika Ośrodka, za jakie uznano jednoosobowe działanie na podstawie upoważnienia Burmistrza Kolonowskiego (pkt 1), który udziela też Kierownikowi upoważnienia do wydawania decyzji administracyjnych w indywidualnych sprawach z zakresu pomocy społecznej należących do właściwości gminy oraz innych działań Ośrodka określonych w § 4 (pkt 2), przy czym upoważnienie to może być udzielone też innej osobie na wniosek Kierownika (pkt 3). Jako pozostałe obowiązki i uprawnienia Kierownika Ośrodka wskazano: kierowanie Ośrodkiem i wykonywanie czynności pracodawcy w stosunku do pracowników (pkt 4), reprezentowanie Ośrodka na zewnątrz (pkt 5), odpowiedzialność za jego funkcjonowanie (pkt 6), składanie Radzie Gminy corocznych sprawozdań (pkt 7), stanowienie przepisów wewnętrznych w formie zarządzeń (pkt 9), składanie oświadczeń woli (pkt 10), występowanie w imieniu Gminy przed sądami i udzielanie dalszych pełnomocnictw (pkt 8), a także określenie struktury organizacyjnej w regulaminie Organizacyjnym (§ 9). W rozdziale IV - "Gospodarka finansowa i mienie Ośrodka", ustalono podstawy gospodarki finansowej Ośrodka

w oparciu o plan finansowy, obowiązek gospodarowania przekazanym mieniem

i administrowania przekazanym mu majątkiem. Rozdział V - "Postanowienia końcowe" zawiera odesłanie w sprawach nieuregulowanych w Statucie do właściwych przepisów.

We wniesionej skardze Wojewoda wnosił o stwierdzenie nieważności powyższej uchwały wraz z załącznikiem stanowiącym jej integralną część, zarzucając istotne naruszenie prawa, tj. art. 13 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2007 r. Nr 68,

poz. 449). Cytując powyższy przepis Wojewoda wywiódł, że zaskarżona uchwała nie stanowi żadnego z aktów wymienionych w tym przepisie, a w szczególności nie jest innym aktem prawnym, o jakim mowa w pkt 10 powyższej ustawy. Zdaniem skarżącego, nie należy również do przepisów powszechnie obowiązujących

w rozumieniu art. 40 ustawy o samorządzie gminnym, gdyż nie posiada zasięgu obowiązywania na terenie gminy. Wojewoda stwierdził, że zaskarżona uchwała adresowana jest do podległej jednostki organizacyjnej, gdyż zawiera jedynie regulacje dotyczące przedmiotu działania Ośrodka, jego struktury organizacyjnej, gospodarki finansowej i mienia przekazanego do korzystania, stąd posiada charakter aktu kierownictwa wewnętrznego. Nie ingeruje natomiast w sferę konkretnych praw

i obowiązków mieszkańców gminy oraz nie zawiera normy, na podstawie której każdy mieszkaniec mógłby skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jego potrzeb ani też normy, w oparciu o którą organ mógłby żądać od mieszkańca określonego zachowania się. Z tego względu, zdaniem Wojewody, działanie Rady, polegające na nadaniu zaskarżonej uchwale rangi aktu powszechnie obowiązującego, poprzez zamieszczenie postanowień o jej wejściu w życie po upływie 14 dni

od ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym, nosi cechy istotnego naruszenia prawa. Na poparcie swego stanowiska skarżący organ przywołał orzeczenia sądowoadministracyjne (wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w Lublinie

z dnia 7 grudnia 2006 r., sygn. akt III SA/Lu 430/06, oraz w Poznaniu z dnia

10 września 2008 r., sygn. akt IV SA/Po 256/08, a nadto wyrok tut. Sądu z dnia

23 marca 2004 r., sygn. akt II SA/Wr 1687/2001).

W odpowiedzi na skargę Gmina Kolonowskie uznała, że skarga jest zasadna

i wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały.

Wojewódzki Sąd administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 3 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a, w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne właściwe

są do kontroli zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego oraz aktów organów administracji rządowej stanowiących przepisy prawa miejscowego.

Sąd administracyjny, oceniając legalność zaskarżonej do niego uchwały rady gminy ocenia jej zgodność z prawem na podstawie przepisów prawa obowiązujących w dacie podejmowania tej uchwały.

Na zasadzie art. 147 § 1 P.p.s.a sąd, uwzględniając skargę na uchwałę, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a, stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Odnośnie aktów organów gmin, przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r., Nr 142 poz. 1591 ze zm.), stosownie do którego nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem.

Na podstawie argumentacji a contrario do postanowień art. 91 ust. 4 ustawy

o samorządzie gminnym, stanowiącego, iż w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się

do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa, należy przyjąć, że każde "istotne naruszenie prawa" uchwałą organu gminy oznacza jej nieważność (por. T. Woś [w:] T.Woś., H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska: "Postępowanie sądowoadministracyjne", Wyd. Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004, s. 310). Pojęcie istotnego naruszenia prawa nie zostało zdefiniowane w ustawach samorządowych.

W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że istotnymi naruszeniami prawa, o jakich mowa w powołanym wyżej przepisie, są takie naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały.

Oceniając zaskarżoną uchwałę w kontekście omówionych wyżej zasad, podzielić należy stanowisko skarżącego, że zaskarżonej uchwały nie można zaliczyć do aktów normatywnych powszechnie obowiązujących, objętych wymogiem publikacji,

co implikuje stwierdzenie o wadliwości uzależnienia jej wejścia w życie

od opublikowania w dzienniku urzędowym.

Punktem wyjścia rozważań, jakie doprowadziły Sąd do takiego wniosku, jest stwierdzenie, iż kwestionowana uchwała podjęta została na podstawie art. 18 ust. 2

pkt 9 lit. h ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 17 ust. 1 pkt 18 ustawy z dnia

12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2008 r. Nr 115, poz. 728 ze zm.),

którą Rada Miejska nadała statutowi Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej

w Kolonowskiem szczególną rangę, o czym przesądza zamieszczenie w § 4 tej uchwały zapisu o uzależniającego termin wejścia jej w życie od publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Stosownie do art. 13 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2007 r., Nr 68,

poz. 449 ze zm.) w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się akty prawa miejscowego stanowione przez sejmik województwa, organ powiatu oraz organ gminy, w tym statuty województwa, powiatu i gminy (pkt 2), a także inne akty prawne, jeżeli tak stanowią przepisy szczególne.

W nawiązaniu do powyższego od razu należy wskazać, że w orzecznictwie

i doktrynie wyróżnia się sferę zewnętrzną i wewnętrzną działań administracji, natomiast wśród aktów wydawanych przez organy samorządu terytorialnego na podstawie

i w granicach upoważnień, w zależności od zakresu podmiotowego obowiązywania wyróżnia się akty o charakterze generalnym oraz akty o charakterze wewnętrznym. Pierwsze z nich, będące aktami prawa miejscowego, są źródłami prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania tych organów. Charakteryzują się tym,

że zawierają przynajmniej jedną normę mającą walor abstrakcyjny i generalny

tj. normę adresowaną i obowiązującą ogólnie określone kategorie podmiotów, poprzez wskazanie ich cech, bez względu na więź prawną i organizacyjną łączącą

ich z normodawcą, bezpośrednio określającą zasady zachowania się jej adresatów

i kształtującą ich sytuacje prawne (tzn. wyznaczającą ich obowiązki i prawa). Norma powszechnie obowiązująca musi mieć jednocześnie charakter powtarzalny, pozwalający na jej wielokrotne zastosowanie, co oznacza, że nie może konsumować się przez jednorazowe zastosowanie, a ponadto jej działanie zabezpieczone jest możliwością stosowania sankcji. Z kolei akty wewnętrzne tworzą obowiązki prawne

i przyznają uprawnienia tylko takim podmiotom, które są organizacyjnie podległe organowi wydającemu akt, w związku z czym nie mogą być podstawą rozstrzygnięć wobec podmiotów pozostających poza strukturą organizacyjną, w której ramach akt obowiązuje (por. D. Dąbek "Prawo miejscowe samorządu terytorialnego", Oficyna Wydawnicza Branta, Bydgoszcz - Kraków 2004, s. 58 i 73 oraz 179 - 180, wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia z dnia 5 kwietnia 2002 r. I SA 2160/2001, LEX 81765; z dnia z dnia 18 lipca 2006 r., sygn. akt I OSK 669/06 - LEX 275445, z dnia 24 maja 2007r., sygn. akt II OSK 353/07).

W świetle powyższych uwag skonstatować przyjdzie, że nie wszystkie akty podjęte przez radę gminy na podstawie prawa i w jego granicach są aktami prawa miejscowego. Jak wskazano wyżej, decyduje o tym każdorazowo zakres uregulowania objęty tym aktem, wyrażający się przede wszystkim w charakterze unormowań w nim zawartych. Dodatkowo zaznaczyć trzeba, że problematyka aktów prawa miejscowego stanowionych przez gminę została uregulowana w rozdziale 4 powołanej ustawy

o samorządzie gminnym i w myśl art. art. 40 tej ustawy organy gminy mogą wydawać akty wykonawcze na podstawie szczegółowego umocowania ustawowego (art. 40 ust. 1), akty samoistne o charakterze strukturalno-organizacyjnym, m.in w sprawie wewnętrznego ustroju gminy oraz jednostek pomocniczych, organizacji urzędów

i instytucji gminnych, zasad zarządu mieniem gminy, zasad i trybu korzystania

z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej (art. 40 ust. 2)

oraz o charakterze porządkowym (40 ust. 3). Powołany w podstawie prawnej zaskarżonej uchwały art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h ustawy o samorządzie gminnym nie należy do grupy powyższych przepisów, gdyż określa wyłączną właściwość rady gminy

do tworzenia, likwidacji i reorganizacji przedsiębiorstw, zakładów i innych gminnych jednostek organizacyjnych oraz wyposażenia ich w majątek, a zatem ustanawia wyłącznie zasadę domniemania kompetencji rady gminy w sprawach pozostających

w zakresie działania gminy. Z kolei art. 17 ust. 1 pkt 18 ustawy o pomocy społecznej stanowi, że do zadań własnych gminy o charakterze obowiązkowym należy utworzenie

i utrzymywanie ośrodka pomocy społecznej, w tym zapewnienie środków

na wynagrodzenia pracowników. Z tytułu i treści zaskarżonej uchwały nie wynika,

aby dotyczyła ona utworzenia ośrodka pomocy społecznej. Podjęcie jej przez organ gminy miało na celu nadanie nowego statutu istniejącej już jednostce organizacyjnej, będącej jednostką budżetową (co potwierdza zapis § 1 Statutu uchwalonego w formie załącznika do uchwały), w miejsce poprzedniego, zawartego w uchwale 3 marca 1997r., o czym – poza samym tytułem uchwały - świadczą dodatkowo zapisy § 1 i § 3 uchwały. Zauważyć przyjdzie, że z przepisów powołanych jako podstawa prawna uchwały wynika niesamodzielność bytu prawnego ośrodka pomocy społecznej jako jednostki organizacyjnej gminy, który jest zależny od organu, który tę jednostkę tworzy.

Ta okoliczność ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia istoty niniejszej sprawy, jaką jest zagadnienie charakteru prawnego powyższej uchwały.

Przechodząc do wyżej zasygnalizowanej kwestii odnotować przyjdzie, że żaden z przepisów, powołanych jako podstawa prawna zaskarżonej uchwały, nie określa charakteru prawnego statutu ośrodka pomocy społecznej, jako jednostki organizacyjnej gminy powołanej dla realizacji zadań publicznych wynikających z ustawy o pomocy społecznej, będącej gminną jednostką budżetową. Zaznaczyć też trzeba,

że w ustawie o pomocy społecznej brak jest przepisów, z których można byłoby wywieść charakter prawny statutu ośrodka pomocy społecznej. Ustawa ta nie zawiera też unormowań w zakresie obowiązku publikacji statutu. Takich norm nie można też wyprowadzić z art. 20 ust. 2 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2104 ze zm.), który określa niezbędne elementy statutu jednostki budżetowej gminy. Ponadto brak jest innego przepisu prawa, który stanowiłby wprost, że statut takiej jednostki organizacyjnej gminy posiada walor aktu prawa miejscowego, jak ma to miejsce np. w odniesieniu do regulaminu o czystości i porządku na terenie gminy, który z mocy w art. 4 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości

i porządku w gminach (Dz. U. z 2005 r., Nr 236, poz. 2008 ze zm.), w którym ustawodawca wyraźnie określił taki jego charakter. Wskazać ponadto należy,

iż stanowisko w kwestii charakteru prawnego uchwał dotyczących statutów powiatowych i gminnych jednostek organizacyjnych, jako aktów zawierających przepisy wydane w sferze wewnętrznej, nie dotyczących spraw publicznych o znaczeniu lokalnym, jest utrwalone w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, w tym w powołanym

w skardze, które skład orzekający w pełni podziela. Akcentuje się w nim zróżnicowany charakter prawny aktów nazywanych statutami, wśród których jedne są aktami prawa miejscowego z woli ustawodawcy (jak statut gminy czy powiatu), inne – aktami indywidualno-abstrakcyjnymi, a jeszcze inne - aktami prawa wewnętrznego. Zaznacza się ponadto, że również te akty – z uwagi na zasadę legalności działania władzy publicznej zawartą w art. 7 Konstytucji RP – muszą być wydawane w oparciu

o podstawę ustawową, jednak to upoważnienie może mieć charakter ogólny, może wynikać także z norm zadaniowych i kompetencyjnych. Podkreśla się, że statuty jednostek organizacyjnych gminy, jako akty ustrojowo-organizacyjne, nie wkraczają,

bo nie mogą, w sferę zewnętrzną ich działania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 maja 2007r., sygn. akt II OSK 353/07). Dla poparcia przedstawionej wyżej argumentacji, wskazać można w tym miejscu jeszcze, że na tle charakteru prawnego aktów o utworzeniu jednostek budżetowych oraz likwidacji

lub przekształceniu zakładów budżetowych tym uchwałom odmawia się przymiotu prawa miejscowego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 października 2005 r., sygn. akt II OSK 134/05 oraz z 7 grudnia 2005 r., sygn. akt. II OSK 332/05, OSS z 2006 r., Nr 2, poz. 44).

Odczytując zapisy, jakie z woli Rady Miejskiej w Kolonowskiem zamieszczone zostały w Statucie, stanowiącym załącznik do zaskarżonej uchwały z dnia 29 grudnia 2008 r., który należy uznać jako jej integralną część, stwierdzić przyjdzie, iż znajdują się tam regulacje związane z przedmiotem działania Ośrodka, jego strukturą organizacyjną oraz uregulowania dotyczące jego gospodarki finansowej jako jednostki budżetowej gminy i gospodarowania mieniem. Dotyczy to zapisów rozdziału I (§ 1 i 2) oraz rozdziału IV (§ 10 i 11). Te uregulowania skierowane są bez wątpienia do tej jednostki organizacyjnej gminy oraz jej kierownika, organizacyjnie podporządkowanym organowi uchwałodawczemu, oddziałując tylko i wyłącznie na sferę należących doń obowiązków

i uprawnień. Nie mają natomiast charakteru generalnego i abstrakcyjnego,

nie są adresowane do nieograniczonej liczby podmiotów. Natomiast sam fakt,

że Ośrodek wykonuje zadania skierowane na zewnątrz, wobec osób objętych jego działaniem, nie przesądza o zewnętrznym charakterze statutu.

Nie można jednak nie dostrzec, iż poza tymi uregulowaniami w Statucie znalazły się również zapisy, które można byłoby odczytać jako normy generalne i abstrakcyjne. Taki charakter można byłoby przypisać unormowaniom z § 6 pkt 1 stanowiącego,

że "Kierownik ośrodka pomocy społecznej może wytaczać na rzecz obywateli powództwa o roszczenia alimentacyjne" oraz z § 6 pkt 2 o treści: "Ośrodek pomocy społecznej może kierować wnioski o ustalenie niezdolności do pracy, niepełnosprawności i stopnia niepełnosprawności do organów określonych odrębnymi przepisami". Zauważyć należy, że zapisy te stanowią w istocie powtórzenie in extenso przepisów art. 110 ust. 5 i 6 ustawy o pomocy społecznej, która w omawianym zakresie wyraźnie określiła kompetencje zarówno kierownika ośrodka pomocy społecznej,

jak i ośrodka. Tak samo w § 8 pkt 2 stanowiąc, że burmistrz udziela kierownikowi ośrodka upoważnienia do wydawania decyzji administracyjnych w indywidualnych sprawach z zakresu pomocy społecznej należących do właściwości gminy, powtórzono dosłownie przepis art. 110 ust. 7 ustawy o pomocy społecznej.

Oceniając dopuszczalność oraz skutki recypowania zapisów ustawowych

do aktów niższego rzędu, pomocniczo posłużyć się można zasadami techniki prawodawczej, określonymi w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia

20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908), które mają zastosowanie zarówno do przepisów prawa ogólnego jak i prawa miejscowego, a z których wynika jednoznaczna zasada zakazu przepisywania unormowań aktów ustawowych do aktów niższego rzędu. Na tle dopuszczalności powtarzania zapisów ustawowych w aktach stanowionych przez organy samorządu terytorialnego, w orzecznictwie sądowoadministracyjnym - w odniesieniu do aktów prawa miejscowego - wyrażano pogląd, iż stanowi to istotne naruszenie prawa

i wskazywano, że w sytuacji zastosowania w uchwale powtórzeń unormowań ustawowych należy liczyć się z tym, iż powtórzony przepis ustawy będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co może w istocie prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 marca 2001 r., sygn. akt IV SA 385/99, System Informacji Prawnej LEX nr 53377; z 16 czerwca 1992 r., sygn. akt II SA 99/92, ONSA 1993, nr 2, poz. 44; z 14 października 1999 r., sygn. akt II SA/Wr 1179/98, OSS 2000 nr 1, poz. 17 oraz z 28 lutego 2003 r., sygn. akt I SA/Lu 882/02 niepubl.).

Na gruncie niniejszej uchwały brzmienie przywołanych ostatnio uregulowań Statutu mogłyby sugerować, że stanowiąc takie zapisy rada przekazuje własne kompetencje polegające na rozstrzyganiu w kwestii dotyczącej uprawnień kierownika ośrodka oraz burmistrza, których przecież nie posiada, gdyż to z woli ustawodawcy

w art. 110 ust. 5, 6 i 7 ustawy o pomocy społecznej wskazany jest organ właściwy

do wytaczania na rzecz obywateli powództw o roszczenia alimentacyjne, kierowania wniosków o ustalenie niezdolności do pracy, niepełnosprawności i stopnia niepełnosprawności oraz udzielania upoważnień do wydawania decyzji administracyjnych z zakresu pomocy społecznej i to ustawa stanowi źródło uprawnień tych organów. Przy założeniu powszechnej znajomości prawa, nie można zapisów umieszczonych w akcie wydanym przez organ stanowiący gminy, stanowiących powtórzenie unormowań ustawowych, uznać za regulację pochodzącą od tegoż organu, gdyż sam fakt powtórzenia normy ustawowej w innym akcie nie ma wpływa na źródło unormowania. Innymi słowy - pomimo zamieszczenia przepisu ustawowego w akcie niższego rzędu, nadal źródłem unormowania pozostaje ustawa, a nie akt, w którym przepis ustawy został powtórzony. Z tego też względu fakt recypowania przez Radę zapisów ustawowych do Statutu nie ma wpływu na rangę Statutu i przez to Statut,

w którym powtórzono normy ustawowe o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, nie uzyskuje waloru aktu prawa miejscowego.

Na gruncie dotychczasowych uwag należy stwierdzić, że zaskarżona uchwała zawiera wyłącznie zapisy regulujące przedmiot działania Ośrodka, jego strukturę organizacyjną oraz gospodarkę finansową jako jednostki budżetowej gminy,

które nie są skierowane na zewnątrz. W tych warunkach Statut zawarty w załączniku

do zaskarżonej uchwały jest aktem kierownictwa wewnętrznego, adresowanym

do jednostki, którą Rada z mocy przepisów ustawy o pomocy społecznej była zobligowana powołać dla realizacji zadań publicznych wynikających z tej ustawy. Skoro nie nakłada on obowiązków ani nie przyznaje praw nieokreślonemu kręgowi adresatów, to nie posiada charakteru aktu prawa miejscowego.

Przedstawione przez Sąd stanowisko odnośnie charakteru prawnego zaskarżonej uchwały implikuje konieczność odniesienia do niej wymogów prawa

w zakresie ogłoszenia i wejścia w życie. Jeżeli uchwała w sprawie nadania Statutu Miejsko-Gminnemu Ośrodkowi Pomocy Społecznej w Kolonowskiem nie jest aktem prawa miejscowego ani innym aktem podlegającym publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym, to postanowienie zawarte w § 4 tej uchwały zostało podjęte z naruszeniem art. 13 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, określającego wykaz aktów prawnych podlegających ogłoszeniu w dzienniku urzędowym, do których zaskarżona uchwała nie należy.

Opisana wyżej wadliwość skutkowałaby koniecznością stwierdzenia nieważności tylko tego zapisu uchwały, gdyby nie fakt, że w § 4 uchwały Rada Miejskiej

w Kolonowskiem w istocie uzależniła wejście w życie uchwały od jej promulgacji

w wojewódzkim dzienniku urzędowym, określając w tym zakresie 14 - dniowy termin

od dnia ogłoszenia. Wobec stwierdzonego wyżej braku podstaw do publikacji zaskarżonej uchwały, tak określony warunek nie może zostać zrealizowany, co - wobec braku innych zapisów dotyczących wejścia zaskarżonej uchwały w życie - oznacza,

że uchwała ta i tak nie mogłaby zacząć obowiązywać.

W ocenie Sądu, uzależnienie przez organ stanowiący daty wejścia w życie zaskarżonej uchwały od bezpodstawnej publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym wywołuje negatywne skutki prawne dla całej uchwały i skutkuje stwierdzeniem jej nieważności, a nie tylko zapisu zawierającego wskazany warunek.

W tej materii Sąd podziela pogląd, wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 października 1999 r. (sygn. akt II SA/Wr 1113/98, OSS 2001 r., nr 1, poz. 16) na tle możliwości odmowy przez wojewodę publikacji w dzienniku urzędowym województwa uchwały organu gminy uzależniającej swe wejście w życie

od publikacji w tym dzienniku, sprowadzający się do stwierdzenia, że skutkiem takiej odmowy byłaby sytuacja, iż uchwała nie mogłaby wejść w życie, a niewykonana reguła określająca sposób publikacji uchwały skutkowałaby nieważnością tej uchwały.

Końcowo wskazać jeszcze należy, że zważywszy, iż załącznik do uchwały stanowi integralną jej część, stąd nie może on funkcjonować samodzielnie; jego funkcjonowanie w obiegu prawnym zależy od bytu prawnego samej uchwały, wobec czego utrata mocy prawnej przez uchwałę rozciąga się również na jej załącznik.

Mając na względzie przedstawione wyżej okoliczności, na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.

Rozstrzygnięcie zawarte w punkcie 2 wyroku oparto o przepis art. 152 tej ustawy.