Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 4218/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-07-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 115a
journal: Dz.U. 2019 poz 161
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek, Sędziowie Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz, Sędzia del. NSA Grzegorz Jankowski (spr.), po rozpoznaniu w dniu 11 lipca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 23 września 2020 r. sygn. akt III SA/Kr 131/20 w sprawie ze skargi Ł.N. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. z dnia [...] 2019 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 23 września 2020 r., sygn. akt III SA/Kr 131/20 po rozpoznaniu skargi Ł.N. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. z [...] 2019 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop: uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.

Sąd I instancji wyjaśnił, że wyrokiem z 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15 Trybunał Konstytucyjny uznał za niekonstytucyjny przepis art. 115a ustawy z 6 kwietnia o Policji (Dz.U. z 2019 r., poz. 161) w zakresie w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia. Przy czym Sąd podkreślił, że jakkolwiek ułamek 1/30 nie został zastąpiony ustawowo innym ułamkiem to realizacja żądania skarżącego jest możliwa, ponieważ sposób wyliczenia należnego ekwiwalentu wynika wprost z uzasadnienia ww. wyroku TK, którym jest na dzień zwolnienia ze służby ilość dni niewykorzystanego urlopu przy przyjęciu, że za 1 dzień niewykorzystanego urlopu przysługuje wynagrodzenie za 1 dzień roboczy na dzień zwolnienia ze służby. Oznacza to, że należy po wyliczeniu ilości dni urlopu przysługującego skarżącemu ilość tę pomnożyć przez wysokość wynagrodzenia przysługującego skarżącemu za 1 dzień roboczy na dzień zwolnienia ze służby obliczonego w 3-miesięcznym okresie rozliczeniowym, tzn. należy ilość należnego i niewykorzystanego urlopu pomnożyć przez "wycenę" ostatniego 1 dnia roboczego przysługującego skarżącemu na dzień zwolnienia ze służby.

Nie zgadzając się z ww. wyrokiem WSA w Krakowie organ wywiódł skargę kasacyjną zarzucając mu naruszenie:

- prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 115a ustawy o Policji w zw. z art. 66 ust. 2 i art. 81 Konstytucji RP – przez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że w stanie prawnym określonym ww. przepisami na dzień wydania zaskarżonej decyzji, organ był zobowiązany do wyrównania świadczenia należnego skarżącemu na podstawie art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji, podczas gdy stwierdzenie przez TK w wyroku z 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15 częściowej niezgodności art. 115a ustawy o Policji z przepisem art. 66 ust. 2 w zw. z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji RP oraz zaniechanie ustawodawcy w zakresie nowelizacji art. 115a ustawy o Policji spowodowało, iż na dzień wydania zaskarżonej decyzji brak było spełniającej standardy konstytucyjne normy ustawowej, która umożliwiałaby ustalenie wysokości należnego świadczenia, a tym samym realizację tego prawa;

- przepisów postępowania, tj. art. 133 § 1 i art. 134 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. polegającego na wydaniu orzeczenia z przekroczeniem granic sprawy przez przyjęcie, że organ zaskarżoną decyzją odmówił wypłaty należności z powodu przedawnienia prawa do ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop, podczas gdy okoliczność ta nie stanowiła podstawy prawnej zaskarżonej decyzji ani poprzedzającej ją decyzji organu I instancji a w związku z tym Sąd nie powinien rozstrzygać w zakresie nieobjętym sprawą.

Z uwagi na powyższe skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych oraz oświadczył, że zrzeka się rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.

W pierwszej kolejności za bezzasadny uznać należało zarzut naruszenia przepisów postępowania.

Granice rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny, o których mowa w art. 134 § 1 p.p.s.a. wyznaczone są granicami sprawy administracyjnej w znaczeniu materialnoprawnym, a nie procesowym co oznacza, że sąd ma obowiązek rozpoznać sprawę co najmniej w zakresie, w jakim domaga się strona skarżąca nie będąc jednak związany, a tym samym ograniczony zarzutami i wnioskami skargi. Ma on powinność wyjść poza nie, jeśli dostrzega określone kwestie pominięte przez stronę przy formułowaniu zarzutów skargi, a istotne z punktu widzenia rozstrzygnięcia. Zgodzić się należy ze skarżącym kasacyjnie, iż organ Policji zaskarżoną decyzją nie odmówił wypłaty należności z powodu przedawnienia prawa do ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop. Błędnie jednak skarżący kasacyjnie wywiódł, że w związku z tym Sąd I instancji nie powinien rozstrzygać o zakresie nie objętym sprawą. Przedawnienie jest instytucją prawa materialnego, która wywołuje także skutki procesowe. Na gruncie prawa materialnego niweczy ono uprawnienia administrowanego, a okoliczność tę organ bierze pod rozwagę z urzędu. Sąd I instancji przesądził, iż w niniejszej sprawie odmowa realizacji na rzecz uprawnionego jego uprawnienia administracyjnego jest niedopuszczalna, gdyż nie mogło dojść do przedawnienia uprawnień ze względu na wskazane okoliczności faktyczne i prawne towarzyszące tej sprawie. Z tych przyczyn przyjąć należało, iż nie doszło do naruszenia przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a., art. 133 § 1 p.p.s.a., a uzasadnienie Sądu I instancji odpowiada w pełni wymogom formalnym, o których mowa w art. 141 § 4 p.p.s.a.

Usprawiedliwionych podstaw nie zawiera również zarzut naruszenia prawa materialnego.

W ocenie skarżącego kasacyjnie organu, z uwagi na zakresowy charakter wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r. nie mógł on mieć zastosowania w niniejszej sprawie, ponieważ tego typu wyroki skierowane są wyłącznie do ustawodawcy.

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie stanowiska tego nie podziela. Problematyka kategorii wyroków zakresowych jest zagadnieniem problematycznym i złożonym, to jednak nie ulega wątpliwości, że art. 190 Konstytucji RP dotyczy wszystkich wyroków TK bez względu na ich rodzaj, czy charakter. Każdy wyrok TK wymusza na organach i sądach stosujących prawo konieczność poszukiwania takiego rozwiązania, które umożliwi zastosowanie danej regulacji zgodnie z Konstytucją. Okoliczność, że wyroki TK kierowane są również do ustawodawcy i wielokrotnie zawierają wskazania co do nowej regulacji mającej spełniać walor konstytucyjności nie oznacza, że organy i sądy powinny do momentu jej uchwalenia przez ustawodawcę pozostawać bierne albo stosować przepisy w ich brzmieniu niezgodnym z ustawą zasadniczą, albo oczekiwać na nową regulację i tym samym nie załatwiać spraw do momentu uchwalenia nowych przepisów. Gdyby bowiem sądy mogły pomijać treść wyroku TK ochrona praw byłaby iluzoryczna.

Przechodząc do art. 115a ustawy o Policji zauważyć należy, że Trybunał nie stwierdził niekonstytucyjności całej regulacji w nim zawartej. Nie zakwestionował bowiem prawa policjanta do ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego oraz za każde rozpoczęte 8 godzin niewykorzystanego czasu wolnego przysługującego na podstawie art. 33 ust. 3, ustalanego w relacji do miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. Tym samym nie można podzielić poglądu organu, że na dzień wydania decyzji administracyjnej, nie było w systemie prawnym normy ustawowej odnoszącej się do ustalania należnego ekwiwalentu pieniężnego z tytułu niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego. Podstawę prawną nadal bowiem stanowił art. 115a ustawy o Policji, który w tym zakresie zachował walor konstytucyjności.

Nie można natomiast odnosić problemu istnienia normy prawnej będącej podstawą ustalenia uprawnień jej adresata wyłącznie do kwestii technicznych związanych z brakiem ustalenia przez ustawodawcę czynnika odpowiadającego ułamkowej części miesięcznego uposażenia zasadniczego z dodatkami o charakterze stałym. Stanowisko to jest tym bardziej uzasadnione, że sposób obliczania wysokości ekwiwalentu pieniężnego, który pozwoliłby policjantom za każdy dzień niewykorzystanego urlopu otrzymać ekwiwalent rekompensujący w pełni poniesioną stratę, jest określony w uzasadnieniu ww. wyroku TK. Nadto nie można pomijać, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego ma znaczenie dla rozstrzygania spraw indywidualnych. W takiej sytuacji, w razie braku reakcji ustawodawcy, przyjmuje się, że należy odkodować podstawę prawną z tych przepisów normujących daną instytucję materialnoprawną, które nie utraciły cechy zgodności z Konstytucją (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 6 marca 2002 r. sygn. akt P 7/00, OTK-A 2002/2/13).

Powyższe, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, pozwala za zasadne uznać stanowisko WSA w Krakowie, że pomimo braku ustawowego zastąpienia ułamka 1/30 innym, można wyliczyć kwotę należną czyli kwotę ustaloną prawidłowo, którą po odjęciu kwoty wypłaconej stanowi brakującą i niewypłaconą zwolnionemu funkcjonariuszowi Policji kwotę ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop, przy prawidłowej "wycenie" 1 dnia roboczego na dzień zwolnienia policjanta ze służby. Dokonana przez Sąd wykładnia art. 115a ustawy o Policji trafnie uwzględnia sposób rozumienia rekompensaty ekwiwalentnej za niewykorzystany urlop przedstawiony w uzasadnieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Stanowiska Sądu I instancji, nie może podważyć zarzut naruszenia art. 81 Konstytucji RP. Zawarty w nim nakaz wyłączności regulacji ustawowej granicy wynikających z art. 66 ust. 2 Konstytucji RP oznacza m.in., że stosownie do jego literalnego brzmienia nie można by dochodzić zastrzeżonych w nim praw, gdyby nie było odpowiednich ustaw – w takiej sytuacji mielibyśmy do czynienia z zaniechaniem ustawodawczym. Zakresowy charakter wyroku TK oznacza, że art. 115a ustawy o Policji tylko w części jest niekonstytucyjny powodując brak zaniechania ustawodawczego, w przypadku którego zaistnienia ustawodawca świadomie w całości pozostawia określoną kwestię poza uregulowaniem prawnym. W okolicznościach niniejszej sprawy, w systemie prawnym pozostała norma prawna gwarantująca konstytucyjne prawo do ekwiwalentu per se, wskazująca podstawę wymiaru i prawo do ekwiwalentu za czas wolny od służby.

Rzeczą organu ponownie rozpoznającego sprawę będzie ocena na ile wskazania zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku co do konieczności wyliczenia ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy według korzystniejszego przelicznika wynikającego z uzasadnienia wyroku TK i jego wypłaty, wobec zmienionego stanu prawnego (ustawą z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw – Dz. U. z 2020 r., poz. 1610) zachowują walor związania w rozumieniu art. 153 p.p.s.a., a także uwzględnić fakt, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku postanowieniem z 21 stycznia 2021 r., sygn. akt II SA/Bk 866/20 skierował do Trybunału Konstytucyjnego pytanie prawne: "Czy art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 1610) w zakresie, w jakim wyłącza stosowanie przepisu art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2020 r., poz. 360 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 października 2020 r. do spraw dotyczących ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych po dniu 6 listopada 2018 r. w odniesieniu do policjantów zwolnionych ze służby przed dniem 6 listopada 2018 r. jest zgodny z art. 2, art. 8 ust. 1, art. 32 ust. 1, art. 190 ust. 1, 3 i 4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r.".

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.