Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 806/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2021-01-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 48
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Asesor WSA Magdalena Dobek-Rak po rozpoznaniu w dniu 5 stycznia 2021 r. w Gdańsku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M. C. i K. C. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 10 września 2020 r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki części obiektu budowlanego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Skarga M. C. i K. C. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 10 września 2020 r., nr [..], wniesiona została w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego podczas oględzin przeprowadzonych w dniach: 19 kwietnia 2018 r., 27 kwietnia 2018 r. i 29 maja 2018 r. na terenie działki nr [..], położonej przy ul. M. w S. ustalił, że skarżący w kwietniu 2018 r. rozpoczęli roboty budowlane związane z budową tarasów od strony wschodniej i południowej budynku usługowego, usytuowanego na terenie przedmiotowej działki. Tarasy te wykonano z konstrukcji drewnianej i stanowią konstrukcyjną całość, okalającą z dwóch stron budynek - połączone są wspólnymi oczepami wspartymi na słupach. Długość powstałych tarasów od strony południowej wynosi 14,3 m i ma szerokość 2,2 m, natomiast długość od strony wschodniej wynosi 9,82 m i ma szerokość 4,2 m. Wysokość tarasów nad poziomem podłoża wynosi 3,4 m. Wykonano na nich podłogi drewniane i balustrady stalowe, co po wstawieniu drzwi w miejscach istniejących okien na piętrze budynku, pozwoliło na wytworzenie powierzchni przeznaczonej dla klientów lokalu gastronomicznego. Obiekt przykryty jest deskowaniem ułożonym na płasko (bez spadku). W dniu oględzin na tarasach były ustawione ławki i stoły. W części południowo-zachodniej w miejscu spadku przebiegającego ciągu komunikacyjnego, wykonano dodatkowo podest o wymiarach 5,0 m x 2,2 m, co umożliwiło przedłużenie wygospodarowanego miejsca pod tarasem.

Organ ustalił także, że w ramach inwestycji prowadzonej na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 1 grudnia 2015 r. wydanej przez Starostę, obejmującej przebudowę lokalu - części budynku usługowego (sezonowego) wraz ze zmianą sposobu użytkowania poddasza z pokojami pod wynajem na salę konsumpcyjną, skarżący w miejscu istniejących okien wykonali nie przewidziane w projekcie drzwi balkonowe, co jak wskazał M. C., zostało zaakceptowane przez projektanta jako zmiany nieistotne.

W toku postępowania wyjaśniającego organ I instancji ustalił również, że skarżący w dniu 23 sierpnia 2017 r., dokonali u Starosty zgłoszenia, deklarując zamiar budowy dwóch wiat o powierzchni zabudowy 22,8 m2 i 34,0 m2. Z załączonych do zgłoszenia rysunków wynika, że oba obiekty miały być zwieńczone dachem jednospadowym ze spadkiem 5 % od budynku.

W konsekwencji dokonanych ustaleń, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 4 lipca 2018 r. wstrzymał prowadzenie robót budowlanych i nałożył na skarżących obowiązek przedstawienia, w terminie do dnia 31 października 2018 r.: a) zaświadczenia Wójta Gminy o zgodności budowy - rozbudowy przedmiotowego budynku usługowego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; b) czterech egzemplarzy projektu budowlanego rozbudowy przedmiotowego budynku usługowego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem o wpisie projektantów na listę właściwej izby samorządu zawodowego; c) oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Na powyższe postanowienie skarżący złożyli zażalenie, zarzucając organowi I instancji, że błędnie ocenił wykonane roboty budowlane, które to, ich zdaniem, zostały wykonane zgodnie z przyjętym przez Starostę zgłoszeniem zamiaru budowy dwóch wiat i wskazali, że wykorzystanie wybudowanych obiektów jako taras nastąpiło po realizacji obiektów zgodnie ze zgłoszeniem.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 23 sierpnia 2018 r. uchylił postanowienie organu I instancji z dnia 4 lipca 2018 r. w części dotyczącej terminu wykonania nałożonego obowiązku i wyznaczył nowy termin do dnia 31 grudnia 2018 r. a w pozostałej części utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 20 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Gd 626/18, oddalił skargę wniesioną przez skarżących na to postanowienie. Nadto, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 28 listopada 2019 r., sygn. akt II OZ 1057/19, odmówił wstrzymania wykonania postanowienia z dnia 23 sierpnia 2018 r.

Pismem z dnia 6 lipca 2020 r. skarżący zwrócili się do organu I instancji o zawieszenie postępowania w przedmiotowej sprawie, wskazując na trwającą procedurę uzyskiwania zaświadczenia Wójta Gminy o zgodności obiektu z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 13 lipca 2020 r. odmówił zawieszenia przedmiotowego postępowania.

Pismem z dnia 16 lipca 2020 r. skarżący zwrócili się do organu I instancji o "przesunięcie" daty wykonania obowiązków nałożonych na nich postanowieniem z dnia 4 lipca 2018 r. W odpowiedzi na powyższe, w piśmie z dnia 21 lipca 2020 r. organ I instancji wskazał, że nie może zmienić tego terminu a wniosek o zmianę należy kierować do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Następnie, pismem z dnia 28 lipca 2020 r. skarżący zwrócili się do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego o zmianę daty złożenia dokumentów podanych w postanowieniu z dnia 23 sierpnia 2018 r. W odpowiedzi, organ odwoławczy pismem z dnia 24 sierpnia 2020 r. poinformował skarżących, że nie znalazł podstaw do zmiany terminu wykonania nałożonych obowiązków.

Decyzją z dnia 28 lipca 2020 r., nr [..], wydaną na podstawie art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2019 r., poz. 1186 ze zm.), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał skarżącym rozbiórkę rozbudowanej części budynku usługowego usytuowanego na terenie działki nr [..], położonego przy ul. M. w miejscowości S., od jego strony wschodniej i południowej o taras konstrukcji drewnianej, o powierzchni zabudowy 9,82 m x 4,2 m + 14,3 m x 2,2 m.

Uzasadniając wydaną decyzję, organ I instancji wskazał, że skarżący dokonując w dniu 23 sierpnia 2017 r. zgłoszenia zamiaru budowy dwóch wiat (każda z nich i powierzchni poniżej 35 m2) i jednocześnie dokonując zmian odstępujących od projektu przebudowy budynku, polegających na wykonaniu drzwi w miejscu istniejących okien, chcieli świadomie ominąć przepisy prawa budowlanego o konieczność uzyskania pozwolenia na budowę przy rozbudowie budynku o taras. Tym samym, wymagane było przeprowadzenie postępowania na podstawie art. 48 ustawy – Prawo budowlane. Z kolei, z uwagi na niewykonanie obowiązków nałożonych na skarżących postanowieniem z dnia 4 lipca 2018 r. organ zobowiązany był, stosownie do dyspozycji art. 48 ust. 4 ustawy – Prawo budowlane, do wydania decyzji o rozbiórce rozbudowanej części budynku zrealizowanego bez wymaganego pozwolenia obiektu budowlanego.

Od powyższej decyzji skarżący wnieśli odwołanie, domagając się jej uchylenia w całości i przekazania sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Decyzji organu I instancji skarżący zarzucili naruszenie przepisów postępowania, tj.:

- art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i nierozpatrzenie całości materiału dowodowego, znajdującego się w aktach sprawy, w szczególności wniosku o przedłużenie terminu przedstawienia przez skarżących dokumentów, bądź ewentualnego stanowiska organu I instancji w przedmiocie przedłużenia terminu przedstawienia dokumentów, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez uznanie, że skarżący uchybili terminowi do zrealizowania nałożonych na nich obowiązków;

- art. 8 § 1 i art. 9 k.p.a., poprzez błędne poinformowanie skarżących o sposobie postępowania w sprawie polegającego na wskazaniu organu kompetentnego do rozstrzygnięcia w przedmiocie przedłużenia terminu do przedstawienia dokumentacji, podczas gdy przedmiotowe uprawnienie pozostawało w gestii organu I instancji oraz naruszenia zasady zaufania stron postępowania do organu i ich należytego informowania, przejawiającego się w wydaniu decyzji administracyjnej, pomimo faktu poinformowania, ze możliwe jest złożenie wniosku o przedłużenie terminu wykonania nałożonych na skarżących obowiązków do innego organu, co skutkowało przedwczesnym wydaniem decyzji administracyjnej o nakazaniu rozbiórki;

- art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i niezawieszenie postępowania z urzędu w sytuacji, gdy rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie zależało od uprzedniego rozstrzygnięcia innego organu Wójta Gminy w przedmiocie wydania zaświadczenia o zgodności budowy – rozbudowy budynku usługowego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co skutkowało przedwczesnym wydaniem decyzji administracyjnej bez podstawy prawnej.

Zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją z dnia 10 września 2020 r., wydaną na podstawie art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2020 r., poz. 1333), Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 28 lipca 2020 r.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, że dokonanie przez skarżących w dniu 23 sierpnia 2017 r. zgłoszenia zamiaru budowy dwóch wiat konstrukcji drewnianej przy wyżej opisanym budynku usługowym nie może zastąpić pozwolenia na budowę obejmującego rozbudowę budynku o tarasy. Ustalenia dokonane w postępowaniu dowodowym wskazują bowiem, że skarżący, dokonując zgłoszenia zamiaru budowy dwóch wiat (każda z nich o powierzchni poniżej 35 m2) i jednocześnie dokonując zmian odstępujących od projektu przebudowy budynku, polegających na wykonaniu drzwi w miejscu istniejących na piętrze okien, od początku realizowali zamiast 2 wiat o odrębnej konstrukcji, rozbudowę budynku o połączone tarasy o wspólnej konstrukcji, pełniące funkcję usługową. Powyższe potwierdzają oględziny dokonane przez organ I instancji w dniach: 19 kwietnia 2018 r., 27 kwietnia 2018 r. i 29 maja 2018 r., z których jednoznacznie wynika, że skarżący, wykonując przedmiotowe roboty budowlane, od samego początku realizowali tarasy zamiast zgłoszonych wiat. Organ odwoławczy podkreślił przy tym, że niezależnie od intencji skarżących zrealizowany obiekt jest innym obiektem niż został zgłoszony - obiektem wymagającym uzyskania pozwolenia na budowę, co uzasadniało zastosowanie art. 48 ustawy - Prawo budowlane. Prawidłowość postanowienia wydanego przez organ I instancji na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy – Prawo budowlane została zaś już oceniona przez organ odwoławczy i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku. Z akt sprawy wynika z kolei, że skarżący w wyznaczonym w tym postanowieniu terminie, tj. do dnia 31 grudnia 2018 r., jak i do dnia wydania przez organ I instancji decyzji, nie przedłożyli żadnego z dokumentów wskazanych w postanowieniu z dnia 4 lipca 2018 r. Skoro inwestor nie skorzystał z możliwości legalizacji samowolnie zrealizowanej inwestycji organ I instancji, to zobligowany był do wydania nakazu jej rozbiórki.

Odnosząc się do treści podniesionych w odwołaniu zarzutów organ odwoławczy wskazał, że mając na uwadze fakt, że Naczelny Sąd Administracyjny odmówił wstrzymania wykonania postanowienia z dnia 23 sierpnia 2018 r., a od terminu wyznaczonego przez organ II instancji (tj. 31 grudnia 2018 r.) minęło ponad 1,5 roku, brak było podstaw do zmiany terminu wykonania nałożonego obowiązku, o czym skarżący zostali poinformowani pismem z dnia 24 sierpnia 2020 r. Z kolei, postanowienie wydane w toku postępowania legalizacyjnego prowadzonego na podstawie art. 48 ustawy – Prawo budowlane nie jest orzeczeniem kończącym postępowanie w sprawie legalizacji przedmiotowego obiektu budowlanego a złożenie zarówno skargi kasacyjnej przez zobowiązanych jak też wniosku o zmianę daty złożenia dokumentów określonych w postanowieniu, zwłaszcza po upłynięciu wskazanego w postanowieniu terminu, nie wstrzymuje dalszego postępowania prowadzonego w trybie art. 48 ustawy – Prawo budowlane.

We wniesionej do Sądu skardze na powyższą decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 10 września 2020 r. skarżący domagali się uchylenia zaskarżonej decyzji jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

W ocenie skarżących zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, tj.:

- art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., poprzez nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego i pominięcie faktu, że decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowalnego wydana w dniu 24 sierpnia 2020 r. w przedmiocie odmowy przedłużenia terminu do przedstawienia dokumentów została wydana po terminie ostatecznej decyzji administracyjnej w przedmiocie nakazania rozbiórki, co miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez uznanie, że skarżący uchybili terminowi do zrealizowania nałożonych na nich obowiązków, a decyzja organu I instancji nie została wydana przedwcześnie;

- art. 77 § 1 k.p.a. w zw. art. 8 § 1 oraz art. 9 k.p.a., poprzez nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący wszystkich okoliczności sprawy a mianowicie naruszenia zasady zaufania stron postępowania do organu i ich należytego informowania, przejawiającego się w wydaniu decyzji administracyjnej, pomimo faktu poinformowania, że możliwe jest złożenie wniosku o przedłużenie terminu wykonania nałożonych na skarżących obowiązków do innego organu, co skutkowało uznaniem, że nie doszło do przedwczesnego wydania decyzji administracyjnej o nakazaniu rozbiórki;

- art. 107 § 3 k.p.a., poprzez brak odniesienia się przez organ II instancji do zarzutów sformułowanych przez skarżących w odwołaniu od decyzji organu I instancji a mianowicie faktu błędnego poinformowania o organach kompetentnych do rozstrzygnięcia wniosku o przedłużenie terminu oraz niewyjaśnieniu zarzutu braku zawieszenia postępowania przez organ z urzędu co miało istotny wpływ na wynik sprawy i skutkowało nierozpatrzeniem całości argumentacji przedstawionej przez skarżących w odwołaniu, a tym samym niezważeniu wszystkich okoliczności wpływających na ocenę, czy decyzja została wydana przedwcześnie czy też nie;

- art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że w niniejszej sprawie rozstrzygnięcie nie zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia innego organu - Wójta Gminy w przedmiocie wydania zaświadczenia o zgodności budowy - rozbudowy budynku usługowego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miało istotny wpływ na wynik sprawy i skutkowało uznaniem, że nie doszło do przedwczesnego wydania decyzji administracyjnej;

- art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., polegające na bezzasadnym utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji organu I instancji, podczas gdy prawidłowe było uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, w pełni podtrzymując stanowisko i argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Rozpoznając wniesioną skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Przeprowadzona przez Sąd, na podstawie art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r., poz. 2107 ze zm.) oraz art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., kontrola legalności wykazała, że zarówno decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 10 września 2020 r., jak i poprzedzająca ją decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 28 lipca 2020 r., nie zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit a – c p.p.s.a., a więc z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub z innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Przede wszystkim należy bowiem wskazać, że prawidłowo ustalony przez orzekające w sprawie organy nadzoru budowlanego stan faktyczny sprawy uzasadniał zastosowanie wobec skarżących procedury określonej w art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2020 r., poz. 1333).

Z akt sprawy niespornie wynika bowiem, że skarżący w dniu 23 sierpnia 2017 r. dokonali u Starosty zgłoszenia, deklarując zamiar budowy dwóch wiat o powierzchni zabudowy 22,8 m2 i 34,0 m2. Z załączonych do zgłoszenia rysunków wynika, że oba obiekty miały być zwieńczone dachem jednospadowym ze spadkiem 5 % od budynku. Z kolei, w kwietniu 2018 r. skarżący rozpoczęli roboty budowlane związane z budową tarasów od strony wschodniej i południowej budynku usługowego, usytuowanego na terenie przedmiotowej działki. Tarasy te wykonano z konstrukcji drewnianej i stanowią konstrukcyjną całość, okalają one bowiem z dwóch stron budynek i połączone są wspólnymi oczepami wspartymi na słupach. Wymiary tychże tarasów wynoszą: od strony południowej długość 14,3 m i szerokość 2,2 m, od strony wschodniej długość 9,82 m i szerokość 4,2 m, natomiast wysokość 3,4 m. Na tarasach wykonano podłogi drewniane i balustrady stalowe, a dodatkowo w miejscach istniejących okien na piętrze budynku wstawiono drzwi, w efekcie powstała dodatkowa powierzchnia lokalu gastronomicznego. Z kolei w części południowo-zachodniej wykonano dodatkowo podest o wymiarach 5,0 m x 2,2 m, powiększając w ten sposób miejsce pod tarasem. Obiekt przykryty jest deskowaniem.

Z powyższego wynika, że zakres zgłoszonych przez skarżących robót budowlanych nie pokrywa się z zakresem robót faktycznie wykonanych przez skarżących przy przedmiotowym obiekcie. Skarżący bowiem od początku zamiast zrealizować roboty opisane w zgłoszeniu przystąpili do rozbudowy obiektu budowlanego.

Jak bowiem słusznie wyjaśnił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku wydanym w dniu 20 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Gd 626/18, odnoszącym się do przedmiotowego obiektu, o ile przebudowę obiektu stanowią takie roboty budowlane, których wynik w żaden sposób nie zmienia bryły obiektu budowlanego, to w sytuacji nawet nieznacznej zmiany tej bryły mamy do czynienia z rozbudową lub nadbudową. Należy bowiem podkreślić, że zgodnie z § 3 pkt 24 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1422 ze zm.) kubatura przykrytych części zewnętrznych budynku, jak loggie i tarasy, podlega wliczeniu do kubatury brutto budynku. Jednym zaś z charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego – których to parametrów zmiana oznacza rozbudowę obiektu budowlanego – jest wymieniona expressis verbis (a contrario) w art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego "kubatura" obiektu. Zgodnie z art. 3 pkt 7a tej ustawy pod pojęciem przebudowy należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji. Zmiana parametrów w zakresie kubatury obiektu budowlanego wiąże się w konsekwencji nie z jego przebudową, lecz rozbudową. Z kolei, zgodnie z art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego pod pojęciem budowy należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonymi miejscu, a także jego rozbudowę (...). Dobudowanie tarasów powoduje istotne wzbogacenie substancji budowlanego budynku i jako takie stanowi rozbudowę obiektu budowlanego.

Niewątpliwie zaś, dokonana rozbudowa wymagała uzyskania pozwolenia na budowę. W myśl bowiem art. 28 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane, w brzmieniu obowiązującym w 2018 r., roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29 i art. 30. Katalog art. 29 ust. 1 i art. 30 Prawa budowlanego nie obejmował wyjątkiem od powyższej zasady uzyskania pozwolenia na wykonanie robót budowlanych objętych niniejszym postępowaniem.

Dokonana rozbudowa nie mieściła się bowiem w dyspozycji art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane, zgodnie z którym pozwolenia na budowę nie wymaga budowa wolnostojących parterowych budynków gospodarczych, garaży, wiat o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki. Jak bowiem trafnie wskazał już Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku odnoszącym się do przedmiotowego obiektu a wydanym w dniu 20 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Gd 626/18, wiata z istoty swej nie jest związana z innym budynkiem, stanowiąc obiekt wolnostojący. Tymczasem taras stanowi całość funkcjonalno-użytkową z budynkiem mieszkalnym.

W ocenie Sądu orzekające w sprawie organy słusznie stwierdziły, że w okolicznościach niniejszej sprawy uznać należy, że celem skarżących było obejście przepisów o konieczności uzyskania pozwolenia na budowę. Z oględzin dokonanych przez organ I instancji w dniach: 19 kwietnia 2018 r., 27 kwietnia 2018 r. i 29 maja 2018 r., jednoznacznie wynika, że skarżący, wykonując przedmiotowe roboty budowlane, od samego początku realizowali tarasy zamiast zgłoszonych wiat.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowany jest natomiast pogląd, że zgłoszenie wykonania określonych robót budowlanych i brak sprzeciwu właściwego organu wyłącza co do zasady ustalenie, że roboty te były wykonane w warunkach uzasadniających stosowanie art. 48 Prawa budowlanego, chyba że rzeczywistym zamiarem inwestora było obejście przepisów o uzyskaniu pozwolenia na budowę (por. wyrok NSA z dnia 27 września 2017 r., sygn. akt II OSK 153/16, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W takiej sytuacji zastosowanie winien znaleźć tryb legalizacyjny, a nie naprawczy, bowiem uzasadnia to charakter samowoli, odzwierciedlający jasny zamiar inwestora w zakresie zignorowania przepisów o obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę.

Przeprowadzona zaś przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego procedura legalizacyjna nie narusza dyspozycji art. 48 ustawy - Prawo budowlane

Po dokonaniu wstępnej kontroli przedmiotowej budowy, postanowieniem z dnia 4 lipca 2018 r., organ I instancji wstrzymał prowadzenie robót budowlanych przy będącym przedmiotem niniejszej sprawy obiekcie budowlanym, i nałożył na skarżących obowiązek przedstawienia, w terminie do dnia 31 października 2018 r.: a) zaświadczenia Wójta Gminy o zgodności budowy - rozbudowy przedmiotowego budynku usługowego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; b) czterech egzemplarzy projektu budowlanego rozbudowy przedmiotowego budynku usługowego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem o wpisie projektantów na listę właściwej izby samorządu zawodowego; c) oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Przepis art. 48 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane stanowi bowiem, że jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. Na postanowienie przysługuje zażalenie. Zgodnie zaś z treścią art. 48 ust. 3 ustawy w postanowieniu, o którym mowa w ust. 2, ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie: 1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; 2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2.

Niewątpliwie, podstawową przesłanką umożliwiającą legalizację samowoli budowlanej jest, jak wskazuje na to treść art. 48 ustawy – Prawo budowlane, zgodność budowy z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przez to pojęcie ustawodawca rozumie w szczególności zgodność z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego. W sytuacji zaś stwierdzenia niezgodności budowy z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wykluczona jest możliwość legalizacji samowoli budowlanej i zachodzi konieczność wydania decyzji nakazującej rozbiórkę na podstawie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. Zaświadczenie o zgodności budowy z obowiązującym planem jest zaś niezbędne do legalizacji samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego.

Zauważyć w tym miejscu należy, że w postanowieniu z dnia 4 lipca 2018 r. organ wyznaczył skarżącym termin na przedłożenie wymaganych dokumentów do dnia 31 października 2018 r. Jednakże, na powyższe postanowienie skarżący złożyli zażalenie i Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 23 sierpnia 2018 r. uchylił to postanowienie w części dotyczącej terminu wykonania nałożonego obowiązku i wyznaczył nowy termin do dnia 31 grudnia 2018 r. a w pozostałej części utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 20 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Gd 626/18, oddalił skargę wniesioną przez skarżących na to postanowienie. Z kolei Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 28 listopada 2019 r., sygn. akt II OZ 1057/19, odmówił wstrzymania wykonania postanowienia z dnia 23 sierpnia 2018 r.

Wniosek skarżących zawarty w piśmie z dnia 6 lipca 2020 r. o przedłużenie terminu na wykonanie nałożonych obowiązków, nie został uwzględniony przez organ, Wprawdzie organ I instancji nieprawidłowo skierował skarżących w tej kwestii do organu odwoławczego, niemniej jednak nie miało to wpływu na wynik sprawy. Podkreślić natomiast należy, że wniosek o przedłużenie terminu złożony został ponad półtora roku po terminie do wykonania postanowienia z dnia 4 lipca 2018 r.

W związku z tym wyjaśnić należy, że organy prowadzące postępowanie legalizacyjne nie mają prawnego obowiązku przedłużania terminu do przedłożenia dokumentacji niezbędnej do legalizacji samowoli (zob. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 28 stycznia 2020 r., sygn. akt II SA/Wr 696/19, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Niewątpliwie, termin wykonania obowiązku przedstawienia wymienionych dokumentów, określonych w art. 48 ust. 3, jest terminem procesowym (instrukcyjnym), którego ustawodawca nie określił, pozostawiając to organowi wydającemu postanowienie na podstawie art. 48 ust. 2. Termin przedłożenia wymaganych dokumentów określa sam organ w ramach posiadanego przez siebie luzu decyzyjnego. Termin ten nie ma charakteru metarialnoprawnego, jest terminem procesowym, który może być przez organ zarówno przedłużany, jak i skracany (por. wyrok NSA z dnia 14 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 28/10, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W związku z powyższym należy przyjąć, że termin ten, jeżeli zajdzie taka potrzeba, na wniosek strony może być przedłużony, tak aby umożliwić stronie wykonanie nałożonego na nią obowiązku. Niemniej jednak, termin ten nie może być przedłużany w nieskończoność. Nie jest bowiem możliwe oczekiwanie w nieskończoność na przedłożenie dokumentów, niezbędnych do legalizacji samowolnych robót budowlanych (zob. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 28 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Bk 480/19, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Skarżący, składając w lipcu 2020 r. wniosek o przedłużenie terminu, nie tylko wykazali, że w tamtym czasie toczyło się postępowanie w przedmiocie wydania zaświadczenia, ale nawet nie wskazali daty złożenia wniosku ani żadnego konkretnego postępowania. Stwierdzili jedynie, że są w trakcie procedury uzyskiwania zaświadczenia Wójta Gminy o zgodności postawionych przez nich obiektów z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i oszacowali przewidywany termin rozstrzygnięcia na koniec września 2020 r., wskazując na zawieszenie terminów wynikające z zagrożenia epidemicznego COVID-19. Twierdzenia w tym zakresie nie zostały niczym poparte, aczkolwiek na tej podstawie także domagali się zawieszenia postępowania prowadzonego przez organ nadzoru.

Mając powyższe na uwadze, Sąd stwierdził, że nie zachodziły podstawy ani do przedłużenia terminu wynikającego z postanowienia dnia 4 lipca 2018 r. zmienionego postanowieniem z dnia 23 sierpnia 2018 r., ani też do zawieszenia postępowania w niniejszej sprawie. Wbrew twierdzeniom skargi nie doszło więc do naruszenia przepisu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.

Co więcej, Sądowi z urzędu wiadome jest, że postanowieniem z dnia 14 lutego 2020 r. Wójt Gminy odmówił skarżącym wydania zaświadczenia o zgodności z planem zagospodarowania przestrzennego dla przedmiotowej inwestycji a postanowieniem z dnia 6 kwietnia 2020 r., nr [..], Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia zażalenia na to postanowienie. Ponadto, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 22 grudnia 2020 r., sygn. akt II SA/Gd 770/20, oddalił skargę wniesioną przez skarżących na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 13 sierpnia 2020 r., sygn. akt [..], o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia na postanowienie w sprawie wydania zaświadczenia o zgodności budowy z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Ponadto, podkreślić należy, że zgodnie z treścią art. 143 k.p.a. wniesienie zażalenia nie wstrzymuje wykonania postanowienia. Z kolei, zgodnie z art. 61 § 1 p.p.s.a. wniesienie skargi do sądu administracyjnego nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności.

Ustalony w sprawie stan faktyczny w sposób niebudzący wątpliwości wskazuje, że skarżący nie wykonali postanowienia wystosowanego do nich na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy – Prawo budowlane. Jeżeli zaś adresat postanowienia wydanego na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy – Prawo budowlane nie spełni wszystkich nałożonych na niego obowiązków w wyznaczonym terminie, zgodnie z art. 48 ust. 4 ustawy – Prawo budowlane, stosuje się przepis art. 48 ust. 1, zgodnie z którym organ nadzoru budowlanego powinien w drodze decyzji nakazać rozbiórkę obiektu budowlanego (zob. A. Gliniecki (red.), Prawo budowlane. Komentarz, Wydawnictwo Wolters Kluwer, Warszawa 2016 r., str. 674).

Zgodzić się przy tym należy ze stanowiskiem organów orzekających, że proces legalizacji samowoli budowlanej prowadzony jest w interesie inwestora, lecz inwestor nie ma przymusu wykonywania nałożonych na niego obowiązków. W takim jednak przypadku winien liczyć się z konsekwencjami wynikającymi z art. 48 ust. 4 w związku z art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. W razie nieprzedłożenia dokumentów, o które wzywał organ nadzoru budowlanego nie przejdzie on bowiem do kolejnego etapu procedury legalizacyjnej, o jakim mowa w art. 48 ust. 5 ustawy Prawo budowlane, lecz wyda decyzję nakazująca przymusową rozbiórkę. Wykonanie nałożonych obowiązków jest obligatoryjnym elementem procesu legalizacji samowolnie wybudowanego obiektu. Bez przedstawienia żądanej dokumentacji organ nie może bowiem wydać decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót, bądź decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego, jeżeli budowa została zakończona. Brzmienie art. 48 ust. 4 ustawy jest jednoznaczne i nie może budzić wątpliwości. W przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie nałożonych przez organ obowiązków, właściwy organ obowiązany jest wydać decyzję, o której mowa w art. 48 ust. 1. Żaden przepis ustawy Prawo budowlane nie przewiduje w takiej sytuacji możliwości odstąpienia od orzeczenia nakazu rozbiórki.

Sąd nie stwierdził jednocześnie, aby w toku przeprowadzonego postępowania doszło do naruszenia przepisów kodeksu postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ ma wynik sprawy. Rozpoznając sprawę przedmiotowej samowoli budowlanej, organy nadzoru budowlanego obu instancji dokonały prawidłowych i jednoznacznych ustaleń faktycznych, które znajdują potwierdzenia w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym. Ustalenia te były niezbędne i wystarczające do podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie. Orzekające organy procedowały w zgodzie z przepisami postępowania administracyjnego oraz prawidłowo powołały i zastosowały przepisy Prawa budowlanego. Ponadto, uzasadnienie zaskarżonej decyzji spełnia wymogi art. 107 § 3 k.p.a., a także odpowiada wynikającej z art. 11 k.p.a. zasadzie przekonywania.

Z tych wszystkich względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 p.p.s.a., wniesioną w niniejszej sprawie skargę jako bezzasadną, oddalił.

Sąd wydał w niniejszej sprawie wyrok na posiedzeniu niejawnym. Zgodnie bowiem z treścią art. 133 § 1 zdanie drugie p.p.s.a. wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi. Przepis art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.) stanowi zaś, że przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Nadto, w dniu 19 października 2020 r. Prezes Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wydał zarządzenia nr 49/2020 w sprawie odwołania rozpraw oraz wstrzymania przyjmowania interesantów i ograniczenia obsad kadrowych w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Gdańsku w związku z istotnym zagrożeniem zakażenia wirusem SARS-CoV-2. Z uwagi na intensyfikację rozwoju epidemii oraz niemożność przeprowadzenia rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym.