Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt III SA/Wr 399/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2012-11-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 24 ust. 2;  art. 28 ust. 1-3
journal: Dz.U. 2007 nr 11 poz 74
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych - tekst jedn.
article: art. 24 ust. 1a pkt 85
journal: Dz.U. 2009 nr 153 poz 1227
law: Ustawa z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych - tekst jednolity
article: art. 7;  art. 77 par. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sędziowie Sędzia NSA Maciej Guziński, Sędzia WSA Anna Moskała, Marcin Miemiec (sprawozdawca), , Protokolant Halina Rosłan, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 13 listopada 2012 r. sprawy ze skargi W. S. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia składek ubezpieczeniowych I. oddala skargę; II. przyznaje radcy prawnemu E. M. od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu – kwotę 295,20 zł (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych i dwadzieścia groszy) z VAT tytułem nieopłaconej pomocy prawnej.


UZASADNIENIE

W rozpatrywanej sprawie Wojewódzki Sądu Administracyjny we Wrocławiu wydał dnia [...] r. wyrok (sygn. akt [...]) uchylający decyzję Prezesa ZUS z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie umorzenia W. S. należności z tytułu składek ubezpieczeniowych. Sąd nakazał organowi przy ponownym rozstrzygnięciu sprawy rozważyć relację art. 28 ust. 3a do art. 28 ust. 2 i ust. 3 oraz art. 30 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 2009 r., nr 205, poz. 1585, dalej także u.s.u.s.). Sąd stwierdził, że jest to niezbędne dla prawidłowego wyznaczenia granic oceny stanu faktycznego sprawy, zwłaszcza w sytuacji, gdy od kompletnego i szczegółowego, a w konsekwencji – przekonującego wykazania, czy stan całkowitej nieściągalności zaległych składek zachodzący w sprawie uzasadnia umorzenie zaległości strony, czy należy dokonywać dalszych ocen na podstawie pozostałych przepisów prawa regulujących tę materię.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy organ II instancji decyzją z dnia [...] r. Nr [...] utrzymał w mocy decyzję I instancji nr [...] z dnia [...] r., odmawiającą W. S. umorzenia należności z tytułu składek ubezpieczeniowych na:

1) osobiste ubezpieczenie w kwocie należności głównej [...] zł,

2) należności za zatrudnionych pracowników w części finansowanej przez płatnika składek w kwocie należności głównej [...] zł,

3) odsetek naliczonych na dzień złożenia wniosku, tj. na [...] r. w kwocie ogółem [...] zł,

4) opłaty dodatkowej w kwocie [...] zł,

5) kosztów upomnienia w wysokości [...] zł.

W uzasadnieniu decyzji organ powołał art. 28 ust. 1, 2 i 3a u.s.u.s., zgodnie z którymi należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez ZUS tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, z zastrzeżeniem, że należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności.

Organ podkreślił, że przed wydaniem zaskarżonej decyzji wszechstronnie rozważył przesłanki całkowitej nieściągalności zawarte w przepisie art. 28 ust. 3 u.s.u.s. i potwierdził, że w rozpatrywanej sprawie zaszły niektóre z tych przesłanek.

Analizując treść art. 28 ust. 3 u.s.u.s. organ stwierdził, że przesłanki określone w pkt 1 i 2 nie zachodzą. Jeśli idzie o pkt 3 organ wskazał, że skarżąca zaprzestała prowadzenia działalności gospodarczej, jednak z uwagi na posiadanie następców prawnych nie spełniła tej przesłanki. Co do przesłanki określonej w art. 28 ust. 3 pkt 4 organ stwierdził, że nie została ona spełniona z uwagi na niezaspokojone należności. Odnośnie przesłanki z pkt 4a organ wskazał, że zaległe składki znacznie przekraczają wartość kosztów upomnienia. Stąd także omawiana przesłanka nie została spełniona.

Rozpatrując przesłanki z art. 28 ust. 3 pkt 5 i 6 ustawy organ stwierdził, że decyzjami z dnia [...] r. naczelnik Urzędu Skarbowego w S. umorzył należności skarżącej z tytułu podatku dochodowego od osób fizycznych oraz podatku od towarów i usług, m.in. z uwagi na to, że skarżąca nie dysponuje żadnym majątkiem dla zaspokojenia zaległości. Komornik Sądowy przy Sądzie Rejonowym w S. postanowieniami z dnia [...] r., [...] r., [...] r., [...] r. umorzył wobec skarżącej prowadzone postępowanie egzekucyjne, gdyż uznał, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się sumy wyższej od kosztów egzekucyjnych, z powodu braku jakichkolwiek składników majątkowych podlegających egzekucji. Biorąc to pod uwagę, organ uznał spełnienie omawianych przesłanek. Organ przyjął więc, że w sprawie zaistniał stan całkowitej nieściągalności, wyczerpujący dyspozycję art. 28 ust. 3 pkt 5 i 6 u.s.u.s., dający podstawę do rozważenie umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek ubezpieczeniowych.

Z uwagi na to, że przedmiotowe należności wynikały z tytułu składek na ubezpieczenie skarżącej, będącej równocześnie ich płatnikiem, organ ubezpieczeń społecznych wydając zaskarżoną decyzję wziął też pod uwagę wszystkie przesłanki umorzenia należności według rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz.U. Nr 131, poz. 1265).

Rozpatrując przesłankę z § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia organ wskazał, że skarżąca prowadziła działalność gospodarczą na podstawie uprawnienia nr [...] wydanego przez Burmistrza Miasta i Gminy S. w dniu [...] r. Przedsiębiorstwo pod nazwą "A" PHU S. W. utworzono poprzez przejęcie od Skarbu Państwa zakładu spółki "B" sp. z o.o. Działalność wykreślono z Ewidencji Działalności Gospodarczej w dniu [...] r.

Organ stwierdził, że skarżąca prowadzi gospodarstwo domowe wspólnie z rodzicami. Matka skarżącej uzyskuje dochód z umowy o pracę w kwocie [...] zł miesięcznie. Ojciec skarżącej jest osobą bezrobotną bez prawa do zasiłku. Z materiału sprawy wynika, ze koszty utrzymania gospodarstwa domowego wynoszą od około [...] zł do około [...] zł miesięcznie, zależnie od wysokości opłat w konkretnym miesiącu (w tym opłaty za mieszkanie, energię elektryczną, gaz, telefon, telewizję). Skarżąca do końca [...] r. była zarejestrowana jako osoba bezrobotna bez prawa do zasiłku. W [...] r. skarżąca nie uzyskała dochodu. Od [...] r. do [...] r. skarżącej przyznano dodatek mieszkaniowy w kwocie [...] zł, którego skarżąca aktualnie nie otrzymuje. Skarżąca dołączyła do akt sprawy oświadczenie, według którego nie posiada oszczędności, czynnych rachunków bankowych oraz majątku ruchomego i nieruchomego mogącego stanowić przedmiot postępowania egzekucyjnego. Od początku [...] r. skarżąca nie jest ubezpieczona.

Na skarżącej ciążą zobowiązania cywilnoprawne. Jej zadłużenie w bankach wynosi około [...] zł, a zadłużenie wobec byłych kontrahentów około [...] zł. Zadłużenie jest dochodzone przymusowo. Większość postępowań egzekucyjnych komornik sądowy umorzył ze względu na brak majątku do zaspokojenia wierzytelności.

Organ stwierdził więc, że przesłanka określona w § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia została spełniona, gdyż skarżąca nie posiada majątku nieruchomego i ruchomego ani innych składników majątkowych, które mogłyby pokryć zadłużenie.

Organ ustalił, że skarżąca nie wykazała istnienia nadzwyczajnych okoliczności, mogących mieć wpływ na decyzję o zaprzestaniu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej. Zatem zdaniem organu w sprawie brak jest przesłanki z § 3 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia.

Organ wskazał, że przedłożona przez skarżącą dokumentacja potwierdza jej problemy zdrowotne. Według organu schorzenia skarżącej nie uniemożliwiają jej jednak podjęcia zatrudnienia w przyszłości. Istnieje więc szansa na uzyskanie przez skarżącą stałych dochodów. Przesłanka z § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia w ocenie organu nie została więc spełniona.

Biorąc powyższe pod uwagę organ uznał, że przy wydaniu zaskarżonej decyzji dokonał rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy w celu stwierdzenia, czy zostały, bądź nie zostały spełnione określone w przepisach przesłanki.

Organ podkreślił, że nawet gdy występują przesłanki umorzenia należności (to jest przesłanki całkowitej nieściągalności określone w art. 28 ust. 2 i ust. 3a u.s.u.s., a także ważnego interesu osoby zobowiązanej określonej w art. 28 ust. 3a u.s.u.s.), organ nie ma obowiązku udzielenia ulgi. Ustawowym obowiązkiem ZUS jest natomiast wykorzystanie wszelkich dostępnych środków przymusowego dochodzenia należności. Z uwagi na publicznoprawny charakter składek na ubezpieczenia społeczne i na ich przeznaczenie, organy odpowiedzialne za pobór składek zobligowane są do szczególnej staranności i ostrożności w dysponowaniu nimi. Dotyczy to również decyzji o umorzeniu tych należności podejmowanych w warunkach uznania administracyjnego. Podejmując rozstrzygnięcie w tym zakresie organ jest zobowiązany do konfrontowania interesu dłużnika z interesem ogólnospołecznym, przy czym interes publiczny musi być szczególnie mocno akcentowany. Akceptowanie stanu, w którym dopuszcza się do niewywiązywania się z obowiązku opłacania składek, godzi bowiem w prawa innych osób opłacających składki i narusza zasadę równego traktowania ubezpieczonych.

Z uwagi na te względy organ uznał, że aktualna sytuacja finansowa skarżącej nie jest wystarczającym argumentem do wydania pozytywnej decyzji w zakresie umorzenia składek, które z uwagi na publicznoprawny charakter składek jest rozwiązaniem o charakterze wyjątkowym, uzasadnionym szczególnymi okolicznościami.

W. S. wniosła na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, wnosząc o jej uchylenie.

Podkreśliła, że we wniosku z dnia [...] r. zwróciła się o umorzenie zadłużenia z uwagi na trudną sytuację materialną uniemożliwiającą spłatę. W toku postępowania obszernie wykazała przyczyny powstania zaległości i braku możliwości ich uregulowania. Decyzją z dnia [...] r. odmówiono jej umorzenia należności. Po złożeniu wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, decyzją z dnia [...] r. utrzymano w mocy zaskarżoną decyzję. Od tej decyzji złożyła skargę do WSA we Wrocławiu, który wyrokiem z dnia [...] ją uchylił (sygn. [...]). Sąd w uzasadnieniu wyroku podzielił słuszność zarzutu całkowitej nieściągalności.

W decyzji z dnia [...] r. wydanej na skutek powołanego wyroku, ZUS utrzymał ponownie w mocy decyzję z dnia [...] r., odmawiającą umorzenia składek ubezpieczeniowych. W decyzji przyznano, że po stronie skarżącej zachodzi całkowita nieściągalność należności z tytułu nieopłaconych składek ubezpieczeniowych, dająca podstawę do ewentualnego ich umorzenia. Stwierdzono także, że spełniono przesłankę złej sytuacji materialnej, o której mowa w § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia w sprawie umarzania należności.

Organ I instancji oparł rozstrzygnięcie decyzji z [...] r. o negację wystąpienia przesłanki z § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia. Ustalając stan faktyczny ZUS potwierdził wprawdzie problemy zdrowotne skarżącej, ale jednocześnie abstrakcyjnie wskazał, że schorzenia na które skarżąca cierpi, nie są przeszkodą jej zatrudnienia w przyszłości. Organ powołał się na wyrok wskazujący, że umorzenie zaległości wobec ZUS jest zastrzeżone dla sytuacji szczególnie drastycznych, gdy jest realnie niemożliwe wywiązywanie się z zobowiązań wobec ZUS. Wyrok ten (wyrok WSA w Łodzi z dnia 10 listopada 2010 r., sygn. akt I SA/Łd 858/10) oraz § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia, na który powołuje się ZUS, dotyczy jednak aktualnej sytuacji osoby wnioskującej o umorzenie należności. Nie chodzi o trwałą przyczynę pozbawiającą zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności, ale o przewlekłą chorobę zobowiązanego lub konieczność sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającą zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Skoro ZUS potwierdza problemy zdrowotne skarżącej, to nie może bez podstaw przyjąć, że nie mają one charakteru przewlekłego, co pozbawia skarżącą możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacanie należności. Ustalenie przewlekłości choroby w przypadku oparcia decyzji odmownej o § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia jest jednym z koniecznych elementów prawidłowego ustalenia stanu faktycznego. Pominięcie tej okoliczności stanowi o błędnym uzasadnieniu decyzji ZUS. Pominięcie ustalenia okoliczności "konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny" i oparcie odmowy umorzenia zaległości o § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia świadczy o wybiórczym i dowolnym traktowaniu przez ZUS stanu faktycznego i przepisów, na podstawie których wydał decyzję.

Według skarżącej dalsza część uzasadnienia zaskarżonej decyzji świadczy także o naruszeniu wskazanych przepisów prawa materialnego i proceduralnego. W podsumowaniu ZUS wskazuje, że przyczyna powstania zaległości nie może stanowić uzasadnienia ich umorzenia. Chodzi o obiektywne problemy gospodarcze, które dotknęły nie tylko skarżącą, ale wiele innych podmiotów gospodarczych. Według ZUS umorzenie należności jest następstwem aktualnie trudnej sytuacji finansowej, podczas gdy przedsiębiorca wyniku podejmowanych decyzji doprowadza do powstania zadłużenia, którego nie jest w stanie spłacić. Takie uzasadnienie przekreśla zasadność stosowania art. 28 u.s.u.s. i przepisów wykonawczych do tej ustawy. Pojawienie się zaległości wobec ZUS jest bowiem zawsze następstwem powstania zadłużenia, którego przedsiębiorca nie jest w stanie spłacić. Racjonalny ustawodawca nie wprowadzałby przepisów dotyczących umorzenia zaległości wobec ZUS, gdyby nie przewidywał, że się pojawią. Umorzenie zobowiązania publicznoprawnego jest wyjątkiem od zasady. Zatem stawia się zobowiązanemu szereg wymogów, które powinien spełnić, aby starać się o umorzenie. Z przykładowych kryteriów z § 3 ust. 1 rozporządzenia nie wynika, że decyzje podejmowane przez zobowiązanego w przeszłości albo jego potencjalna sytuacja zawodowa są przesłanką negatywną. Przepisy te są precyzyjne. Wskazują na stan zobowiązanego obecnie i jego ewentualną sytuację w przyszłości, jeżeli ulga w postaci umorzenia nie zostanie zastosowana. Celem tej regulacji jest zapobieżenie zbyt ciężkim skutkom dla zobowiązanego i jego rodziny, gdyby umorzenia nie udzielono. Wydając zaskarżoną decyzję ZUS nie wykazał, że nieumorzenie nie pociągnie dla skarżącej i dla jej rodziny zbyt ciężkich skutków. Ograniczył się do wytknięcia przyczyny zaległości wobec ZUS i enigmatycznego stwierdzenia, że istnieje szansa na uzyskiwanie przez skarżącą stałych dochodów w przyszłości. W [...] r., gdy ZUS wydawał decyzję nr [...], odmawiającą umorzenia składek ubezpieczeniowych, stopa bezrobocia w powiecie s. wynosiła 16,8 %, a w [...] r., kiedy ZUS wydawał zaskarżoną decyzję, wynosiła już 17,6 %. Są to ogólnie dostępne dane na portalu informacyjnym GUS. Mając to na uwadze, teza o szansie na uzyskiwanie przez skarżącą stałych dochodów w przyszłości jest mało wiarygodna.

Zdaniem skarżącej, z uwagi na ustalony stan faktyczny, ZUS powinien wydać rozstrzygnięcie w granicach uznania administracyjnego, kierując się dyrektywami interpretacyjnymi wynikającymi z wyrażonej w art. 7 KPA zasady ogólnej uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, mając na względzie, że w świetle przedstawionych przez skarżącą dokumentów samodzielna egzystencja jej rodziny jest możliwa jedynie przy wsparciu jednostek pomocy społecznej. Sytuacja, w której zapłata zaległości powoduje konieczność sięgania przez zobowiązanego, pozbawionego możliwości zaspokojenia swoich niezbędnych potrzeb materialnych, do środków pomocy państwa, nie jest bowiem zgodna z interesem tego obywatela, jednocześnie nie jest również zgodna z interesem publicznym (wyrok WSA w Warszawie z dnia 5 czerwca 2008 r. V SA/Wa 362/2008). Wydając zaskarżoną decyzję ZUS nie zastosował również norm zawartych w art. 28 ust. 3a i 3b ustawy u.s.u.s. oraz w rozporządzeniu w sprawie umarzania należności. Według ZUS skarżącej nie przysługuje umorzenie na podstawie tych przepisów, ponieważ z przedstawionej przez nią dokumentacji nie wynika, że są przeciwwskazania do podjęcia przez nią pracy w bliżej niesprecyzowanej przyszłości.

Skarżąca podkreśliła, że wskazywała w toku postępowania, że ani ona, ani członkowie jej rodziny nie są w stanie ponieść spłaty należności wobec ZUS bez naruszenia ich podstawowych potrzeb życiowych. Tymczasem ZUS w zaskarżonej decyzji wskazał, że tylko skarżąca może teoretycznie podjąć pracę. Nie uwzględnił stanu zdrowia i wieku matki skarżącej w związku jej możliwościami zarobkowymi. Zupełnie pominął możliwości zarobkowe ojca skarżącej. Z orzecznictwa wynika natomiast, że: "Aby stwierdzić, czy zobowiązany pozostaje w sytuacji, o której mowa w § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r. (opłacenie należności z tytułu składek pozbawi zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych) konieczne jest jednoznaczne ustalenie przez organ w decyzji dochodów strony, z uwzględnieniem wszystkich członków rodziny pozostających we wspólnym gospodarstwie domowym, a następnie skonfrontowanie ich z koniecznymi wydatkami Skarżącego i jego rodziny. Brak takiego zestawienia powoduje, iż decyzja jest nieczytelna i narusza zasadę przekonywania (art. 11 k.p.a). Sytuacja, w której zapłata zaległości powoduje konieczność sięgania przez zobowiązanego, pozbawionego możliwości zaspokojenia swoich niezbędnych potrzeb materialnych, do środków pomocy państwa, nie jest bowiem zgodna z interesem tego obywatela, jednocześnie nie jest również zgodna z interesem publicznym." (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 26 listopada 2009 r. III SA/Po 813/2009).

Skarżąca podkreśliła, że według § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia przesłanką umorzenia składek jest negatywny wpływ zapłaty zaległych składek na zaspokojenie podstawowych potrzeb życiowych ubezpieczonego i jego rodziny. W takiej sytuacji ZUS miał obowiązek szczególnie wnikliwego wyjaśnienia sytuacji majątkowej rodziny skarżącej i ustalenia, czy zapłata składek rzeczywiście może zagrozić egzystencji tej rodziny. Miał też obowiązek zbadać, w relacji do § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia i ustalonego stanu faktycznego, czy zachodzi okoliczność przewlekłej choroby zobowiązanej lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązaną możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Skarżąca zarzuciła, że w jej sprawie nie przeprowadzono tej analizy w sposób zupełny. ZUS nie miał więc wystarczających podstaw do wydania negatywnej decyzji. Naruszył przez to podstawowy przepis postępowania dowodowego, tj. art. 77 k.p.a., zobowiązujący organ prowadzący postępowanie do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Wobec tego ZUS naruszył również art. 107 § 1 i § 3 k.p.a., zobowiązujący organ do powiązania faktów, które uznał za udowodnione z podstawą prawną, o którą oparł swe rozstrzygnięcie. Skarżąca zarzuciła więc, że dokonując uzasadnienia prawnego decyzji, organ oparł się na okolicznościach, które nie mają podstaw w zgromadzonym materiale dowodowym.

Mając to na uwadze skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji.

Pełnomocnik skarżącej w piśmie z dnia [...] r. podtrzymał zarzuty skargi, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] r.

W uzasadnieniu pisma pełnomocnik powołał akty i przepisy prawne regulujące umarzanie składek przez ZUS, czyli ustawę z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych oraz rozporządzenie Ministra Gospodarki Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne.

Pełnomocnik podkreślił, że art. 28 ust. 1-3 u.s.u.s. dopuszcza możliwość umarzania przez ZUS należności z tytułu składek w całości lub w części tylko przy ich całkowitej nieściągalności, wyczerpująco określonej w ust. 3 pkt 1-6. Wyjątek stanowi art. 28 ust. 3a, według którego należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane mimo ich całkowitej nieściągalności. Artykuł 28 ust. 3b u.s.u.s. upoważnia ministra właściwego do spraw zabezpieczenia społecznego do określenia w rozporządzeniu szczegółowych zasad ich umarzania z uwzględnieniem przesłanek uzasadniających umorzenie, biorąc pod uwagę ważny interes osoby zobowiązanej do opłacenia należności i stan finansów ubezpieczeń społecznych. Przy wykonywaniu tego upoważnienia w § 3 ust. 1 rozporządzenia przewidziano możliwość umorzenia składek pod warunkiem wykazania przez zobowiązanego, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla niego i rodziny, w szczególności, gdy zachodzą przypadki określone w pkt 1-3, powołane w piśmie.

Pełnomocnik wskazał, że sformułowanie "może umorzyć" w art. 28 ust. 2 u.s.u.s., należy do sfery uznania administracyjnego. Wynika z tego, że organ ma możliwość wyboru rozstrzygnięcia w sprawie umorzenia, lecz wybór ten nie może być dowolny i powinien wynikać z wszechstronnego i dogłębnego rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy. Uznaniowy charakter przepisu nie może bowiem prowadzić do wydania rozstrzygnięcia dowolnego, tj. bez odniesienia się do wszystkich okoliczności sprawy, mogących mieć wpływ na jej rozstrzygnięcie. Organ nie jest zatem zwolniony z dokonania wnikliwej oceny wystąpienia bądź niewystąpienia przesłanek umorzenia oraz wskazania, czy i która przesłanka wystąpiła w danym stanie faktycznym.

Według pełnomocnika, zasady ogólne k.p.a., zwłaszcza zasada z art. 7 k.p.a., zobowiązuje organy administracji państwowej do załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Ma ona zasadnicze znaczenie w sprawach, w których ustawodawca daje możliwość wyboru rozstrzygnięcia. Artykuł 7 k.p.a. nie zawiera kryteriów ocennych uznania administracyjnego, lecz stwarza obowiązek kierowania się w wyborze rozstrzygnięcia nie tylko interesem społecznym, ale i słusznym interesem strony. Według tej zasady obrona interesu indywidualnego i jej zakresu sięga do granic kolizji z interesem społecznym. Zasada ta odnosi się nie tylko do zakresu i wnikliwości postępowania wyjaśniającego i dowodowego, ale również do treści rozstrzygnięcia, tzn. do stosowania norm prawa materialnego. Wskazuje na to użyty w art. 7 k.p.a. zwrot "załatwienie sprawy". Jeżeli zatem w sprawach pozostawionych przez przepisy prawa materialnego uznaniu administracyjnemu nie stoi na przeszkodzie interes społeczny i nie przekracza to możliwości organu administracyjnego w realizacji przyznanego potencjalnie uprawnienia, organ ma obowiązek załatwić sprawę w sposób pozytywny dla strony. Zakres postępowania dowodowego określa organ. Prowadzi je w takim zakresie, jaki uzna za niezbędny do wyjaśnienia okoliczności sprawy z koniecznością wyczerpującego uzasadnienia rozstrzygnięcia. Powinien zatem wskazać zarówno interes społeczny, jak i interes obywatela, a rozstrzygnięcie nie może nosić cech dowolności.

Według pełnomocnika skarżącej, z wymienionych powodów w zaskarżonej decyzji doszło do naruszenia prawa materialnego, tj. art. 28 ust. 1 i ust. 3b u.s.u.s. poprzez ich błędną wykładnię oraz do istotnego naruszenia art. 7, art. 77 § 1, oraz art. 107 § 1 i 3 K.p.a. Uchybienia te sprawiają, że dokonanej przez organ oceny istnienia bądź braku przesłanki umorzenia nie można uznać za niebudzącą wątpliwości i przesądzającą o konieczności odmowy uwzględnienia wniosku skarżącej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Według ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej (art. 1 § 1). Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2). Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 tej ustawy, zgodnie z ustawą z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. Poz. 270, zwana dalej w skrócie p.p.s.a.) umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno decyzji administracyjnej uchybiającej prawu materialnemu, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit.a p.p.s.a.), jak też rozstrzygnięcia dotkniętego wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit.b), a także wydanego bez zachowania reguł postępowania. W ostatnim przypadku jednak wyłącznie w sytuacji, gdy uchybienie przepisom prawa procesowego mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Sąd administracyjny uwzględniając skargę, co do zasady może zatem znieść z obrotu prawnego wyłącznie wadliwe orzeczenie. Sąd nie zastępuje jednak organu administracji publicznej, nie prowadzi postępowania dowodowego we własnym zakresie, nie wydaje orzeczeń o charakterze merytorycznym w rozpatrywanej sprawie.

Mając na względzie powołane regulacje prawne należało przyjąć, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, Sąd nie dopatrzył się bowiem takich naruszeń prawa, które skutkowałyby koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji.

Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, organ rozpatrywał wniosek o umorzenie wymienionych tam zaległych składek na ubezpieczenia społeczne o niespornej wysokości.

Organ rozstrzygnął sprawę na podstawie ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tekst jedn. Dz.U. z 2007 r. Nr 11, poz. 74, zwanej także u.s.u.s.) oraz rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz.U. Nr 131, poz. 1265).

Zgodnie z art. 28 ust. 1 i 2 u.s.u.s. należności z tytułu składek, przez co należy rozumieć składki, odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkową opłatę (art. 24 ust. 2 u.s.u.s.), mogą być umarzane w całości lub w części przez ZUS tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, która zachodzi w sytuacjach wyliczonych w ust. 3 tego przepisu. W art. 28 ust. 3 u.s.u.s. wymieniono wyczerpująco przesłanki całkowitej nieściągalności należności z tytułu składek, a mianowicie:

1) dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie;

2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art.13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. Prawo upadłościowe i naprawcze;

3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa;

4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym;

4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym;

5) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję;

6) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne.

Organ trafnie stwierdził, że w niniejszej sprawie zachodzą niektóre przesłanki całkowitej nieściągalności, określone w art. 28 ust. 3 u.s.u.s. Ustalił, że nie spełniono przesłanek z art. 28 ust. 3 pkt 1, gdyż skarżąca żyje; z pkt 2, gdyż sąd ani nie oddalił wniosku o ogłoszenie upadłości, ani nie umorzył postępowania upadłościowego; z pkt 3, gdyż skarżąca wprawdzie zaprzestała prowadzenia działalności gospodarczej, lecz posiada następców prawnych; z pkt 4, gdyż nie zaszła sytuacja, określona w tym przepisie; z pkt 4a, gdyż zaległe składki znacznie przekraczają wartość kosztów upomnienia.

Organ wskazał, że umorzono należności skarżącej z tytułu podatku dochodowego od osób fizycznych oraz podatku od towarów i usług, m.in. z uwagi na to, że nie dysponuje żadnym majątkiem dla zaspokojenia zaległości. Komornik sądowy umorzył wobec skarżącej postępowanie egzekucyjne z uwagi na uznanie, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się sumy wyższej od kosztów egzekucyjnych, z uwagi na brak składników majątkowych podlegających egzekucji. Organ uznał więc za spełnione przesłanki z pkt 5 i 6. W rezultacie organ przyjął trafnie, że w sprawie zaistniał stan całkowitej nieściągalności, dający organowi możliwość umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek ubezpieczeniowych.

Organ przyjął ponadto, że sytuacja skarżącej wyczerpuje dyspozycję art. 28 ust. 3a u.s.u.s. Zatem rozważył też przesłanki umorzenia zaległych należności według rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r.

Odnośnie przesłanki z § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia organ stwierdził, że skarżąca aktualnie prowadzi gospodarstwo domowe wspólnie z rodzicami. Matka skarżącej uzyskuje dochód z umowy o pracę w kwocie [...] zł miesięcznie. Ojciec skarżącej jest osobą bezrobotną bez prawa do zasiłku. Bezzasadne są zatem zarzuty skargi, że organ nie wziął pod uwagę sytuacji dochodowej ojca skarżącej. Przyjął bowiem, że nie uzyskuje on dochodu jako osoba bezrobotna. Organ wbrew zarzutom skargi nie był natomiast zobowiązany do zbadania sytuacji przyszłej ojca skarżącej.

Biorąc pod uwagę miesięczne dochody i wydatki gospodarstwa domowego skarżącej, nieposiadanie przez skarżącą oszczędności, rachunków bankowych, majątku ruchomego i nieruchomego mogącego stanowić przedmiot skutecznego postępowania egzekucyjnego, a także jej zobowiązania cywilnoprawne i bezskuteczność egzekucji sądowej, organ trafnie stwierdził, że spełniona została przesłanka określona w § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia. Skarżąca nie wykazała natomiast istnienia nadzwyczajnych okoliczności, mogących mieć wpływ na decyzję o zaprzestaniu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej. Organ więc zasadnie stwierdził, że w sprawie brak jest przesłanki określonej § 3 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia.

W postępowaniu administracyjnym przyjęto, że przedłożona dokumentacja potwierdza problemy zdrowotne skarżącej, a także przewlekłą chorobę jej matki. Organ uznał jednak trafnie, że choroba nie uniemożliwia skarżącej podjęcia zatrudnienia w przyszłości. Istnieje więc szansa na uzyskanie przez skarżącą stałych dochodów w przyszłości. Sąd podkreśla, że z ustalonego w sprawie stanu faktycznego wynika, że wobec skarżącej nie została urzędowo orzeczona trwała niezdolność do pracy. Wywody skargi o aktualnej stopie bezrobocia w miejscu zamieszkania skarżącej i w okolicy nie mogą stanowić dowodu na okoliczność niemożliwości uzyskania zatrudnienia. Skarżąca jako osoba młoda, zaledwie 33 letnia, powinna być mobilna w poszukiwaniu pracy, tym bardziej, że zgodnie z art. 24 ust. 1a pkt 85 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz.U. z 2009 r. Nr 153, poz. 1227, ze zm.), według stanu prawnego, który zacznie obowiązywać od 1 stycznia 2013 r., skarżąca jako osoba urodzona po dniu [...] r., osiągnie wiek emerytalny po ukończeniu co najmniej 67 lat, czyli za około [...] lata.

Sąd stwierdza, że z materiału sprawy wynika, że przewlekle chora matka skarżącej uzyskuje dochody z umowy o pracę. Kłóci się to z podnoszoną w skardze koniecznością sprawowania opieki nad matką. Gdyby jednak taka opieka była niezbędna, mógł ją sprawować bezrobotny ojciec skarżącej. Biorąc te okoliczności pod uwagę, Sąd podziela trafność stanowiska organu, że przesłanki określone w § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia nie zostały spełnione.

Niesporne między stronami jest to, że w rezultacie, biorąc pod uwagę powołane przepisy ustalił, że w rozpatrywanej sprawie zachodzi całkowita nieściągalność, określona w art. 28 ust. 3 pkt 5 i 6 u.s.u.s. oraz przesłanka z § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia. Pozwalało to organowi na rozważenie kwestii umorzenia zaległych składek skarżącej. Zaistnienie powyższych przesłanek daje organowi podstawę do umorzenia tych należności. Stwarza możliwość, lecz nie nakłada prawnego obowiązku umorzenia należności z tytułu składek. Pogląd ten jest ugruntowany w orzecznictwie sądowym. W uchwale z dnia 6 maja 2004 r. (sygn. akt II UZP 6/04, OSNP 2004/16/285) Sąd Najwyższy stwierdził, że art. 28 ust. 2 u.s.u.s. jest oparty na konstrukcji uznania administracyjnego. Decyzja w sprawie umorzenia należności przysługuje więc każdorazowo organowi, który stwierdzając całkowitą nieściągalność składek, w przypadkach wymienionych w art. 28 ust. 3 u.s.u.s., może, ale nie musi umorzyć zaległości. Artykuł 28 ust. 2 u.s.u.s. wyraźnie wskazuje na brak obowiązku umorzenia należnych składek w przypadku ich całkowitej nieściągalności, stanowiąc wyraźnie, że w takim wypadku mogą być one umorzone.

Sąd podkreśla, że z woli ustawodawcy organy orzekające ZUS mają kompetencję do działania w trybie uznania administracyjnego. W takiej sytuacji sądowa kontrola decyzji obejmuje wyłącznie zbadanie, czy wydanie decyzji poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem. Kontrola legalności decyzji wydanych w ramach uznania administracyjnego jest ograniczona w tym znaczeniu, że Sąd nie może nakazać organowi podjęcia określonego rozstrzygnięcia. Nie ocenia także wydanej decyzji z punktu widzenia jej celowości, zasad słuszności czy sprawiedliwości społecznej. Rozstrzygnięcie w sprawie umorzenia zaległości na rzecz ZUS należy bowiem do kompetencji jego organów. Sąd nie ma natomiast uprawnień do merytorycznego załatwienia sprawy administracyjnej, czyli do umorzenia należności zgodnie z żądaniem zawartym w skardze.

Uznanie administracyjne nie oznacza swobody decyzji organu administracji. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 czerwca 2003 r., sygn. akt III SA 3118/01 (POP 2004/4/77) podkreślił, że jest ono ograniczone dyrektywami wyboru sformułowanymi w ustawie. Sąd jest zatem zobligowany do oceny, czy postępowanie było prowadzone niewadliwie i czy organ przy wydawaniu decyzji o charakterze uznaniowym dokonał rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy w celu stwierdzenia, czy zostały spełnione określone w przepisach przesłanki i czy zawarta w motywach decyzji w sprawie umorzenia ocena dowodów nie jest dowolna.

Uwzględniając dokonane ustalenia Sąd stwierdza, że organ przy wydaniu zaskarżonej decyzji dokonał rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy. Bezzasadne i nieudokumentowane są zatem zarzuty strony skarżącej, że organ naruszył w postępowaniu przepisy art. 77 § 1 k.p.a. Sąd podkreśla, że organy orzekające nie były obowiązane do badania przyczyn powstania zadłużenia. Przy badaniu przesłanek z art. 28 ust. 3a u.s.u.s. w zw. z § 3 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365) istotna jest ocena aktualnej sytuacji majątkowej i rodzinnej zobowiązanego, a nie przyczyny powstania zaległości, zawinione czy subiektywnie niezawinione, które nie zostały przewidziane jako samodzielna przesłanka umorzenia należności (wyrok NSA z dnia 15 listopada 2011 r. II GSK 832/10, LEX nr 1068881).

Zdaniem Sądu w toku postępowania administracyjnego, zarówno organ I jak i II instancji prawidłowo zgromadziły i poddały wszechstronnej ocenie materiał dowodowy sprawy. Zaskarżona decyzja zawiera uzasadnienie faktyczne oraz powołuje się na prawidłową podstawę prawną ze wskazaniem, jakimi przesłankami kierował się Prezes ZUS utrzymując w mocy decyzję odmawiającą skarżącej umorzenia należności z tytułu składek.

W ocenie Sądu, stanowisko przyjęte przez organ jest zatem zasadne. Wydanie decyzji poprzedzone było postępowaniem zmierzającym do ustalenia aktualnej sytuacji życiowej i materialnej skarżącej.

Znalazło to oparcie w materiale dowodowym sprawy i w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ wskazał, że zebrany materiał dowodowy nie przemawia za umorzeniem należności. Organy orzekające wzięły pod uwagę wszystkie podnoszone przez skarżącą okoliczności i zgromadzone w toku postępowania dowody. Biorąc pod uwagę podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia sformułowano wnioski mieszczące się w granicach swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.).

Sytuacja skarżącej została zbadana. Organ uwzględnił wszystkie istotne okoliczności faktyczne sprawy. Nie można więc przypisać znamion dowolności ocenie dokonanej przez organy orzekające. Uwzględniając wyjątkowy charakter instytucji umorzenia zadłużenia z tytułu składek organ władny był dać pierwszeństwo interesowi społecznemu kierując się szczególnym, publicznoprawnym charakterem tych należności oraz celami, na które są przeznaczone ze swej istoty. Podjęta decyzja mieściła się w zakresie wyznaczonym przepisami powszechnie obowiązującego prawa. Zachowała też proporcje pomiędzy interesem społecznym, a ważnym interesem strony, które w niniejszej sprawie nie zostały przez organ naruszone. Należy podkreślić, że w sprawach dotyczących umorzenia należności przez ZUS na podstawie art. 28 ust. 3a u.s.u.s. nie ma potrzeby powoływania się na art. 7 k.p.a. Przesłanki umorzenia są bowiem określone w sposób szczegółowy w rozporządzeniu z 31 lipca 2003 r. (tak w wyroku NSA z dnia 12 stycznia 2012 r., II GSK 1416/10, LEX nr 1123066). Bezzasadne są zatem zarzuty skargi zarzucające nieuwzględnienie w postępowaniu regulacji tego przepisu.

Ustawowym obowiązkiem ZUS jest natomiast dochodzenie należności z tytułu składek, w tym z wykorzystaniem wszelkich dostępnych środków przymusowego dochodzenia należności. Zobowiązania z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne są ustawowo uprzywilejowane i podlegają - co do zasady - zaspokojeniu przed innymi należnościami (art. 24 ust. 3 u.s.u.s.).

W tym stanie rzeczy, skoro zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, na podstawie art. 151 p.p.s.a. skarga podlegała oddaleniu.