Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 301/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2018-05-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 2, 61,53,64,65
journal: Dz.U. 2017 poz 2222
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Krystyna Daniel (spr.) Sędziowie : Sędzia WSA Małgorzata Łoboz Sędzia WSA Mirosław Bator Protokolant: st. sekr. sąd. Beata Stefańczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 maja 2018 r. sprawy ze skargi B. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2017 r. znak: [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy skargę oddala.


UZASADNIENIE

Sygn. akt II SA/Kr [...]

U Z A S A D N I E N I E

Prezydent Miasta K. decyzją z 28.02.2017 r., na podstawie art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 w związku z art. 60 ust. 1 ustawy z 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r., poz. 778) §1-9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26.08.2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. 2003, Nr 164, poz. 1588), §2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26.08.2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. 2003, Nr 164, poz. 1589) oraz art. 105 § 1 ustawy z 14.06.1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. z 2016 poz.23 ze zm.) w związku z art. 25 ustawy z 16.12.2016 r. o zmianie niektórych ustaw w celu poprawy otoczenia prawnego przedsiębiorców (Dz. U. z 2016 r. poz. 2255) w odniesieniu do spraw wszczętych przed dniem 1.01.2017 r. oraz art. 29 ust. 6 ustawy z 21.03.1985 r. o drogach publicznych (tj. Dz.U z 2016 r., poz. 1440 z późn. zmianami), na wniosek J. M.:

- w punkcie 1 ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem wbudowanym oraz budową zjazdu na działce nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w K.";

- w punkcie 2 umorzył postępowanie w części odnoszącej się do budowy zjazdu z działki nr [...] obr. [...], tj. działki stanowiącej drogę publiczną - ul. [...].

Organ wskazał, że załączniki: Nr [...]— warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, Nr [...] - część graficzna warunków zabudowy, Nr [...] - część tekstowa wyników analizy urbanistyczno-architektonicznej i Nr [...] - część graficzna wyników analizy urbanistyczno-architektonicznej, stanowią integralną część decyzji.

W uzasadnieniu decyzji wskazano, że w dniu 30.04.2015 r. do organu I instancji wpłynął wiosek o ustalenie warunków zabudowy dla wyżej opisanego zamierzenia inwestycyjnego. W dniu 30.11.2015 r. wydana została przez organ I instancji decyzja ustalająca warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Decyzja ta została uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze.

Ustalono, że teren określony we wniosku nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, wobec czego przeprowadzono postępowanie na zasadach i w trybie przewidzianym w art. 59 i nast. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu. W toku postępowania uzyskano wymagane opinie. W wyniku przeprowadzonego postępowania ustalono, że spełnione zostały przesłanki z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Projekt decyzji został sporządzony przez osobę wpisaną na listę samorządu zawodowego urbanistów. Wydana decyzja określiła stosowne warunki zabudowy oraz dołączono do niej wymagane prawem załączniki.

Ponadto wskazano, że zgodnie z art. 29 ust. 6 ustawy o drogach publicznych obowiązującym od 1.01.2017 r. budowa lub przebudowa zjazdu na podstawie zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu nie wymaga uzyskania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W związku z czym postępowanie o ustalenie warunków zabudowy w części obejmującej budowę zjazdu stało się bezprzedmiotowe.

Od powyższej decyzji odwołanie złożyła B. S., zarzucając naruszenie:

1. art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, w szczególności niezweryfikowanie prawidłowości analizy urbanistycznej i ustalonych w oparciu o tę analizę parametrów nowej zabudowy, co w konsekwencji doprowadziło do nieprawidłowego ustalenia warunków zabudowy,

2. art. 52 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 61 § 1 k.p.a., poprzez ustalenie w zaskarżonej decyzji parametrów nowej zabudowy w sposób odbiegający od parametrów wskazanych we wniosku o ustalenie warunków zabudowy.

W oparciu o powyższe, odwołująca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Dodatkowo w dniu 14.06.2017 r. wpłynęło uzupełnienie odwołania, w którym zarzucono naruszenie następujących przepisów: art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., § 4 ust. 1 i 3 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, § 5 ust. 1, § 7 ust. 1 i 3, § 8 rozporządzenia, art. 52 ust. 1 w zw. z art. 64 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 61 § 1 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z 20.12.2017 r., znak: [...], na podstawie art. 59, art. 61, art. 64 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, § 1-9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.:

- w punkcie I uchyliło zaskarżoną decyzję organu I instancji w części obejmującej załącznik nr [...] pkt [...] pkt 1 "Pod względem ochrony zieleni" i w tym zakresie orzekło co do istoty;

- w punkcie II utrzymało w mocy decyzje w pozostałym zakresie.

W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że w sporządzonej analizie - w odpowiedzi na zarzuty zawarte w decyzji organu odwoławczego z 7.03.2016 r. - wskazano, że obszar analizowany wyznaczono w odległości 50 m od frontu działki. Podkreślono, że do drogi publicznej (ul. [...]) przylega część działki budowlanej o szerokości 16 m, trzykrotna szerokość frontu działki wynosi 48 m, a więc mniej niż wymagane 50 m, tak więc wyznaczono obszar analizowany w minimalnej odległości.

W analizie podkreślono również, że w wyznaczonym obszarze analizowanym znajdują się działki sąsiednie, dostępne z tej samej drogi publicznej, które są zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowalnych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania

terenu. W dalszej części analizy wskazano, że działka stanowiąca teren inwestycji jest położona w północno-zachodniej części miasta w obszarze intensywnej zabudowy mieszkalnej, jedno- i wielorodzinnej oraz zabudowy usługowej. W bezpośrednim sąsiedztwie terenu inwestycji w kierunku północnym występuje szereg zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej o wysokości ok. 7 m do okapu i 12 m do kalenicy. W dalszej części analizy przedstawiono cechy i parametry zabudowy występującej na poszczególnych działkach w obszarze analizowanym.

Organ odwoławczy podkreślił, że w przeciwieństwie do poprzednio sporządzonej analizy, obecnie w analizie przedstawiono w tabelach jak kształtują się na poszczególnych działkach: wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, szerokość elewacji frontowej oraz wysokość poszczególnych budynków do okapu i do kalenicy. W związku z powyższym, kolegium uznało sporządzoną analizę za prawidłową.

Przechodząc do oceny wyznaczonych parametrów urbanistycznych, organ odwoławczy wskazał, że parametry te zostały określone w sposób zgodny z wymogami rozporządzenia wykonawczego, uwzględniają one wymóg ładu przestrzennego, określono je w sposób wyważony, nawiązują do zabudowy występującej w obszarze analizowanym.

W zaskarżonej decyzji wyznaczono linię zabudowy w odległości 6 m od krawędzi jezdni ul. [...] jako przedłużenie linii zabudowy na dz. nr [...], na podstawie § 4 ust. 3 rozporządzenia. Kolegium powyższego ustalenia nie kwestionowało, gdyż w analizie oraz w wynikach analizy wskazano, że w przedmiotowej sprawie występuje niezgodność linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej nr [...] z przepisami odrębnymi (na działce tej linia zabudowy przebiega w odległości ok. 4,3 m od krawędzi jezdni ulicy), a ponadto linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok. W związku z powyższym linię nowej zabudowy należy wyznaczyć jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działce nr [...] -jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego. Odległość ta wynosząca 6 m od krawędzi jezdni ul. [...] nie narusza również przepisów ustawy o drogach publicznych.

Kolejny parametr, tj. wskaźnik powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu objętego wnioskiem wyznaczono w wysokości 33% z tolerancją do minus 3%. Powyższy parametr wyznaczony został na podstawie § 5 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego. W analizie, jak również w wynikach analizy wskazano, że średni wskaźnik wynosi ok. 33% dla całej zabudowy w obszarze analizowanym oraz 35% dla zabudowy mieszkaniowej. Wnioskowany wskaźnik to ok. 31%. Wobec zbieżności średniego i wnioskowanego wskaźnika, wskaźnik dla nowej zabudowy wyznaczono na podstawie średniego wskaźnika w obszarze analizowanym. Ze względu na techniczne uwarunkowania na etapie projektu budowalnego przyjęto tolerancję do minus 3%.

Ponadto w zaskarżonej decyzji ustalono powierzchni biologicznie czynnej dla terenu objętego wnioskiem w wysokości min. 30%. W odwołaniu B. S. zarzuciła m. in., że w analizie oraz jej wynikach brak jest określenia wskaźników, w oparciu o które ustalono udział powierzchni biologicznie czynnej. Na wezwanie kolegium, sporządzająca analizę wskazała, że w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie zostały sprecyzowane jednoznacznie metody, na podstawie których winna być ustalana wysokość tego wskaźnika. Ustalenie występującego w obszarze analizowanym procentowego udziału powierzchni biologicznie czynnej następuje na podstawie wartości szacunkowej, ponieważ jest to wartość dynamiczna, zmienna w czasie i uzależniona od indywidualnego urządzania ogrodów. Szacunkowo ustalono, że udział powierzchni biologicznie czynnej w obszarze jest zróżnicowany i zawiera się w zakresie od 0% do 72%. Średnio jest to ok. 30%. Kolegium uznało powyższe wyjaśnienia za wystarczające i nie znalazło podstaw do kwestionowania wyznaczonego w ten sposób udziału powierzchni biologicznie czynnej.

Kolegium nie znalazło również podstaw do kwestionowania szerokości elewacji frontowej. W zaskarżonej decyzji szerokość elewacji frontowej (od strony ul. [...]) wyznaczono na poziomie 11 m +- 10%. Powyższy parametr wyznaczono na podstawie § 6 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego. Ze sporządzonej analizy wynika, że średnia szerokość elewacji frontowych dla całej zabudowy w obszarze analizowanym wynosi ok. 11 m, dla zabudowy mieszkaniowej (w tym wielorodzinnej) -12 m. Wnioskowana szerokość elewacji to ok. 11 m, wobec powyższego szerokość elewacji frontowej dla wnioskowanej inwestycji należy wyznaczyć na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych budynków w obszarze analizowanym 11 m +- 10%.

Wysokość górnej krawędzi elewacji planowanej zabudowy wyznaczono na poziomie 7 m z tolerancją do minus 0,5 m, uwzględniającą techniczne uwarunkowania na etapie projektu budowalnego. Powyższy parametr wyznaczono na podstawie § 7 ust. 3 rozporządzenia. W analizie, jak również w wynikach analizy, wskazano, że średnia wysokość elewacji frontowej (okapu, attyki) to ok. 7 m, przy czym jest to średnia zarówno wszystkich budynków w obszarze analizowanym, jak i średnia zabudowy mieszkalnej. Przeprowadzona analiza wysokości zabudowy w obszarze wykazała, że wysokość, o której mowa w ust. 1 § 7 rozporządzenia, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wobec powyższego dla nowej zabudowy należy przyjąć wysokość jako średnią występującą w obszarze analizowanym. Podkreślono przy tym, że wnioskowana wysokość elewacji frontowej (okapu) to 6,7 m, a więc zbliżona do średniej, brak jest podstaw do ustalenia tej wysokości w inny sposób.

Ustalając geometrię dachu organ w zaskarżonej decyzji ustalił dach połaciowy dwu- lub wieloskładowy przy kącie nachylenia połaci głównych od 10° do 40°. Wysokość kalenicy budynku ustalono na poziomie 10,5 m +- 0,5 m (rzędna maksymalna 232 m n.p.m.). Ponadto ustalono kierunek kalenicy głównej równoległy do frontu działki nr [...]. Parametry te wyznaczono na podstawie z § 8 rozporządzenia. Z analizy wynika, że w obszarze analizowanym występują dachy dwu- i wielospadowe, występują również dachy płaskie. Wszystkie dachy obudowujące pierzeję ul. [...] oraz [...] mają kalenice główne równoległe do frontu działki. Kąt nachylenia połaci dachowych wynosi od 10° do 40°. W tabeli przedstawiono jaką wysokość kalenicy mają budynki na poszczególnych działkach w obszarze analizowanym, podkreślając, że średnia wysokość kalenicy dla zabudowy mieszkalnej wynosi ok. 11 m, a średnia wysokość całej zabudowy to ok. 10 m. Sporządzający analizę podkreślił, że wysokość kalenicy dla planowanej inwestycji należy wyznaczyć na podstawie średniej wysokości kalenicy zabudowy na działkach w bezpośrednim sąsiedztwie - [...] (ok. 9 m) i [...] (ok. 12 m), czyli ok. 10,5 m z tolerancją +- 0,5 m, czyli od 10 m (średnia wysokość całej zabudowy) do 11 m (średnia wysokość dla zabudowy mieszkalnej). Ponieważ ustalone parametry mieszczą się w parametrach występujących w obszarze analizowanym, organ odwoławczy nie znalazł podstaw do kwestionowania dokonanych ustaleń.

Jeśli chodzi o warunki w zakresie ochrony zieleni (pkt [...] tiret drugie), co do których organ odwoławczy uchylił decyzję organu I instancji i orzekł co do istoty sprawy, organ wyjaśnił, że zostały one oparte o przepisy ustawy o ochronie przyrody obowiązujące w dacie orzekania przez organ I instancji. Ponieważ już po wydaniu kwestionowanej decyzji przepisy ustawy o ochronie przyrody w zakresie ochrony zieleni i zasad dotyczących ewentualnej wycinki drzew znajdujących się na terenie inwestycji uległy zmianie, kolegium w tym zakresie uchyliło decyzję organu I instancji i orzekło merytorycznie, wprowadzając do decyzji o warunkach zabudowy zapisy zgodne z aktualnym stanem prawnym regulującym ww. kwestię.

Przechodząc do weryfikacji spełnienia pozostałych warunków określonych w przepisie art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, organ II instancji wskazał, że teren inwestycji posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej - ul. [...], co potwierdza opinia Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. z 15.06.2015 r. Dodatkowo na wezwanie kolegium inwestor przedłożył aktualne warunki techniczne w sprawie zaopatrzenia przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego (czyli budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego) w energię elektryczną oraz w gaz, jak również oświadczenie o możliwości doprowadzenia wody i odprowadzania ścieków. Nie budzi także wątpliwości, że teren inwestycji nie wymaga zgody, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., oraz że przedmiotowa decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Decyzja zawiera wymagane rozporządzeniem załączniki.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie złożyła B. S.. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, a to:

art. 7, art. 77 § l oraz art. 80 k.p.a., poprzez niezweryfikowanie prawidłowości analizy urbanistycznej i w konsekwencji błędne przyjęcie, że średni wskaźnik wielkości

powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki wynosi ok. 33% dla całej

zabudowy w obszarze analizowanym oraz ok. 35% dla zabudowy mieszkaniowej oraz błędne przyjęcie, że wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej na działkach

sąsiednich w stosunku do działki nr [...] przebiega tworząc uskok;

art. 107 § 3 w zw. z art. 11 k.p.a., poprzez nie odniesienie się przez organ II instancji do zarzutów zawartych w piśmie skarżącej z 12.06.2017 r. (uzupełnienie

odwołania), dotyczących błędnego obliczenia średniego wskaźnika wielkości

powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki oraz błędnego

ustalenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej na podstawie § 7 ust. 3

rozporządzenia w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, podczas gdy w niniejszej sprawie powinien znaleźć zastosowanie § 7 ust. 1 rozporządzenia;

Zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, a to:

§ 7 ust. 3 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu

zagospodarowania przestrzennego, poprzez ustalenie wysokości górnej krawędzi

elewacji frontowej na podstawie tego przepisu, mimo iż wysokość górnej krawędzi

elewacji frontowej na działce sąsiedniej przebiega nie tworząc uskoku;

art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu w zw. z § 8

rozporządzenia, poprzez ustalenie wysokości kalenicy budynku w sposób

nieprawidłowy i godzący w ład przestrzenny oraz w zasadę dobrego sąsiedztwa.

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że organ naruszył zasadę prawdy obiektywnej, albowiem bezkrytycznie przyjął ustalenia zawarte w wynikach analizy urbanistycznej jako swoje własne, czym naruszył postanowienia art. 7, art. 77 § l oraz art. 80 k.p.a. W odniesieniu do wskaźnika powierzchni zabudowy wskazano, że organ I instancji przyjął parametry zabudowy odnoszące się zarówno do pojedynczych działek, jak ich zgrupowania. Ponadto przy ustalaniu wskaźnika zabudowy dla budynku jednorodzinnego organ nie powinien w ogóle brać pod uwagę działek zabudowanych zabudową wielorodzinną, gdyż parametry zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej nie mogą stanowić punktu odniesienia przy ustalaniu parametrów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Ponadto organy błędnie przyjęły, że wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej na działkach sąsiednich w stosunku do działki nr [...] przebiega tworząc uskok. Taka sytuacja nie zachodzi w niniejszej sprawie, bowiem skoro tylko jedna działka sąsiednia w stosunku do działki objętej wnioskiem jest zabudowana, to nie można mówić o uskoku. W dalszej części uzasadnienia skargi wskazano, że jedyną zabudowaną działką sąsiadującą z terenem inwestycji jest działka nr [...] i to właśnie wysokość zabudowy istniejącej na tej działce powinna stanowić punkt odniesienia dla ustalenia tego parametru dla planowanej zabudowy na działce nr [...]. W uzasadnieniu skargi zarzucono również, że organ I instancji ustalił wysokość kalenicy na 10,5 m +- 0,5 m, przyjmując za podstawę tych ustaleń średnią wysokość kalenicy w obszarze analizowanym, niemniej jednak średnia ta został obliczona w nieprawidłowy sposób.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., sądy administracyjne powołane są do kontroli działalności administracji publicznej, w tym w zakresie legalności decyzji administracyjnych i stosują środki określone w ustawie (art. 1 i art. 3 p.p.s.a). W ramach swej kognicji sąd bada czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a.

W rozpatrywanej sprawie przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 14 grudnia 2017 r., którą w części obejmującej załącznik nr [...] pkt [...] pkt 1 "Pod względem ochrony zieleni" zreformowano decyzję Prezydenta Miasta K. z 28 lutego 2017 r., w pozostałej części utrzymując ją w mocy (pkt II).

Na wstępie należy wskazać, że na obszarze wnioskowanym przez J. M. do ustalenia warunków zabudowy tj. działce ewid. nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w K., w dacie wydania zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji nie obowiązywał miejscowy planu zagospodarowania przestrzennego oraz, że planowane zamierzenie nie ma charakteru inwestycji celu publicznego, a zatem w sprawie mają zastosowanie przepisy ustawy z 27. 03. 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2016. 778 ze zm.), zwanej dalej w skrócie u.p.z.p., w tym przepisy art. 60 – 64 oraz przepisy wykonawcze, w tym rozporządzenie Ministra Infrastruktury z 26. 08. 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588, dalej w skrócie: rozporządzenie). Przy ustalaniu warunków zabudowy w danym terenie należy mieć na uwadze – stosownie do przepisów u.p.z.p.. - wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury, walory architektoniczne i krajobrazowe jak potrzeby interesu publicznego i prawo własności ( art. 1 ust. 2 pkt 2, 3 i 7 u.p.z.p.). Decyzja ustalająca warunki zabudowy może być wydana jeżeli wnioskowane zamierzenie inwestycyjne spełnia łącznie wszystkie warunki wynikające z art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ww. ustawy tj. gdy łącznie są spełnione następujących warunki:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Sposób ustalania wymagań dotyczących wnioskowanej zabudowy i zagospodarowania terenu został uszczegółowiony w ww. rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. W rozporządzeniu, o którym mowa określono wymagania dotyczące ustalania: 1) linii zabudowy; 2) wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu; 3) szerokości elewacji frontowej; 4) wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki; 5) geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych). Decyzję ustalającą warunki zabudowy wydaje się ponadto po uzgodnieniu z właściwymi organami, o czym stanowi art. 53 ust. 4 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy.

W decyzji o warunkach zabudowy – co do zasady - nie określa się usytuowania wnioskowanego budynku, a jedynie wyznacza się obowiązującą linię zabudowy na działce objętej wnioskiem jako przedłużenie linii zabudowy na działkach sąsiednich (§ 4 rozporządzenia z 26.08. 2003 r. ). Przepis ten określa także sposób wyznaczenia ww. linii w sytuacji gdy istniejąca zabudowa przebiega "uskokowo" (ust. 3) oraz dopuszcza "inne wyznaczenie obowiązującej linii jeśli wynika to z analizy ( ust.4).

Stosownie do § 3 rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę sytuacji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie możliwości spełnienia warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u. p.z.p. Zgodnie z § 2 pkt 4 rozporządzenia obszar analizowany to teren określony i wyznaczony granicami wykreślonymi na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, stosowanej do postępowania dotyczącego wydawanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy (art. 64 ww. ustawy), objęty wnioskiem inwestora o ustalenie warunków zabudowy, którego funkcję i cechy zabudowy i zagospodarowania analizuje się w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu.

W ocenie Sądu analiza akt administracyjnych rozpoznawanej sprawy pozwala na stwierdzenie, że organy obu instancji w oparciu o materiał zebrany w postępowaniu pierwszoinstancyjnym prawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy oraz właściwie zastosowały przepisy prawa, co znalazło odzwierciedlenie także w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Należy zauważyć, że w toku postępowania zakończonego wydaniem skarżonej decyzji sporządzona została ponownie analiza urbanistyczno – architektoniczna (we wrześniu 2016 r.), w której określono obszar zgodnie z § 3 rozporządzenia i następnie ustalono, że w analizowanym obszarze istnieją działki sąsiednie, pozwalające na kontynuację funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu. Na marginesie zauważyć trzeba, że poprzednio wydana decyzja ustalająca warunki zabudowy dla przedmiotowego przedsięwzięcia z 30. 11. 2015 r. została uchylona decyzją SKO w K. z 7 marca 2016 r. i sprawę przekazano do ponownego rozpoznania przez organ I instancji jako obarczoną znacznymi wadami, polegającymi na dowolnym ustaleniu parametrów i wskaźników przedsięwzięcia, nie znajdujących uzasadnienia w ustaleniach analizy sporządzonej we wrześniu 2015 r.

W ocenie Sądu w składzie rozstrzygającym w niniejszej sprawie – wbrew zarzutom skargi - planowana inwestycja pozostaje w zgodzie z zasadami kształtowania ładu przestrzennego, zaś parametry urbanistyczne zostały ustalone prawidłowo, na podstawie weryfikacji dokonanej stanu zagospodarowania w obszarze analizowanym. Trzeba zauważyć, że teren objęty analizą jest intensywnie zainwestowany, znajdują się budynki mieszkaniowe jednorodzinne, wielorodzinne i usługowe, przy czym w bezpośrednim sąsiedztwie działki inwestora znajdują się budynki mieszkalne jednorodzinne o gabarytach zbliżonych do wnioskowanych.

Należy zauważyć, że w analizie zostały przedstawione w sposób prawidłowy średnie wskaźniki i parametry ustalane w warunkach zabudowy, natomiast dążąc zharmonizowania wnioskowanej inwestycji z zastaną zabudową w szczególności w nawiązaniu do zabudowy na działce sąsiedniej nr [...]/ 5 niektóre wskaźniki i parametry ustalone zostały "w inny sposób" tj. jest z odstępstwami od sposobów wskazanych w rozporządzeniu jako podstawowe tj. odpowiadające średnim wartościom określonych parametrów istniejącej zabudowy. Nie narusza to jednak przepisów u.p.z.p. oraz rozporządzenia wykonawczego, w którym dopuszczono możliwość innego wyznaczenia linii nowej zabudowy (§ 4 punkt 4), wskaźnika powierzchni nowej zabudowy (§ 5 punkt 2), szerokości elewacji frontowej (§ 6 pkt. 2), czy też parametrów dotyczących wysokości (§ 7 pkt 4 ), jednak pod warunkiem, że wynika to z przeprowadzonej analizy. W ocenie Sądu warunek ten został spełniony. W tym miejscu należy podkreślić, że w każdym przypadku rozstrzygnięcia podjęte w odniesieniu do konkretnych wskaźników i parametrów dla wnioskowanej zabudowy zostały w sposób jasny i pozwalający na dokonanie weryfikacji wyjaśnione najpierw w analizie, a następnie w decyzjach I i II instancji. Nie podlega zatem uwzględnieniu zarzut naruszenia przepisów postępowania przez błędne, bezkrytyczne i nieprawidłowe ustalenie warunków zabudowy. W ocenie Sądu planowana inwestycja pozostaje w zgodzie z zasadami kształtowania ładu przestrzennego, zaś parametry urbanistyczne nie zostały ustalone dowolnie, lecz na podstawie weryfikacji stanu zastanego zagospodarowania w obszarze analizowanym.

Nie narusza prawa ustalenie linii zabudowy wyznaczonej w odległości 6 m. od krawędzi jezdni ul. [...] jako przedłużenie linii zabudowy na działce nr [...], a także następnych działkach przylegających do działki ewid. nr [...]. Organ wskazał, że takie ustalenie linii zabudowy uzasadnia nie tylko specyfika zastanego ładu przestrzennego (dz. Nr [...]) , ale również wzgląd na przepisy ustawy z 21.03. 1985 o drogach publicznych (Dz. U. 2017.2222). Zgodnie bowiem z art. 43 ust. 1 pkt. 3 c obiekty budowlane przy drogach gminnych nie powinny być sytuowane bliżej niż 6 m od zewnętrznej krawędzi jezdni. W związku z czym dokonane ustalenie linii zabudowy nie budzi zastrzeżeń, jest bowiem dopuszczalne i nawiązuje do istniejącej na działkach sąsiednich zabudowy, sytuowanej w wymaganej prawem odległości (dz. Nr [...]). W tym miejscu należy nadto zwrócić uwagę , że pojęcie "działka sąsiedniej" nie może być rozumiane zbyt wąsko tj. tylko jako bezpośrednie sąsiedztwo oparte na wspólnej granicy pomiędzy działkami, jak podnosi strona skarżaca. Mając na uwadze przepis art. 61 ust. 1 pkt. 1 u.p.z.p., którego celem jest zagwarantowanie ładu przestrzennego zasadne jest bowiem szerokie rozumienie pojęcia sąsiedztwa. Odnosząc to od okoliczności rozpatrywanej sprawy, w tym wpływ inwestycji przede wszystkim na otoczenie urbanistyczne, organy prawidłowo przyjęły iż działką taką jest zabudowana działka nr [...], którą od działki inwestora nr [...] oddziela wąska i niezabudowana działka nr [...].

Brak jest podstaw do uwzględnienia zarzutów skarżącej w kwestii wadliwego ustalenia wskaźnika powierzchni nowej zabudowy (§ 5 rozporządzenia.) W związku z tym należy zauważyć, że dopuszczalne jest wyznaczenie tego wskaźnika w sposób inny niż na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego, co też miało miejsce w przedmiotowej sprawie. Ustalenie to na poziomie 33 % z tolerancją do minus 3 % nie jest dowolne i zostało uzasadnione w sposób pozwalający na weryfikację. Z ustaleń analizy wynika, że średnik wskaźnik zabudowy wynosi ok. 35% dla zabudowy mieszkalnej i 33% dla całej zabudowy (włącznie z usługową), przy wnioskowanym przez inwestora wskaźniku - 31%. W tej sytuacji, biorą pod uwagę, że naczelnym celem planowania przestrzennego jest uwzględnienie wymagań ładu przestrzennego (art. 1 ust. 2 pkt. 1 u.p.z.p.), co w konsekwencji ma zapewnić wkomponowanie wnioskowanej inwestycji w istniejącą zabudowę, a także względy techniczne oraz fakt, że ustalony parametr może mieć tylko mniejszą wartość od średnich wielkości – ustalenie to należy zaaprobować jako uzasadnione (por. wyrok WSA w Gdańsku z 23.09.2015 r. sygn.akt II SA/Gd [...]).

Odnosząc się do pozostałych zarzutów, w których skarżąca kwestionuje ustalone parametry dla wnioskowanej zabudowy należy wskazać, ze również są niezasadne. Szerokość elewacji frontowej została ustalona zgodnie z wymaganiami § 6 ust. 1 rozporządzenia , natomiast parametr wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki ( § 7) i geometrii dachu, w tym wysokość głównej kalenicy ( § 8) zostały ustalone z odstępstwem, jednak w wyraźnym nawiązaniu do zabudowy na działce sąsiedniej nr [...]. A zatem, wbrew twierdzeniom skarżącej wyznaczenie cech nowej zabudowy spełnia wymogi przewidziane w powołanych przepisach, albowiem obowiązujące przepisy przy ustalaniu wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu dopuszczają możliwość innego ich wyznaczenia, niż to wynika z analizy.

Nie podlega uwzględnieniu zarzut podniesiony na rozprawie przez pełnomocnika strony skarżącej, który uznał, iż organ odwoławczy powinien uchylić decyzję I instancji i umorzyć postępowanie w związku z podjęciem w dacie wydania zaskarżonej decyzji tj. w dniu 20 grudnia 2017 r. przez Radę Miasta K. uchwały przyjmującej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla obszaru "[...] rejon ul. [...] i [...]", w którym znajduje się wnioskowana do zagospodarowania działka inwestora. Należy bowiem mieć na uwadze, że w dacie wydania zaskarżonej decyzji przedmiotowy plan jeszcze nie obowiązywał gdyż został opublikowany w Dz. Urzędowym Woj. [...] w dniu 29.12. 2017 r., a wszedł w życie w dniu 13 stycznia 2018 r. Nadto trzeba wskazać, że w sytuacji kolizji pomiędzy planem miejscowym, a decyzją ustalającą warunki zabudowy znajduje zastosowanie przepis art. 65 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., który daje możliwość wygaszenia decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Należy przy tym zwrócić uwagę, że uchwalenie planu miejscowego nie w każdej sytuacji skutkuje wygaszeniem decyzji o warunkach zabudowy, lecz tylko gdy po jej wydaniu dla terenu objętego decyzją o ustaleniu warunków zabudowy zostanie uchwalony plan miejscowy, a jego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji. W tej sytuacji postępowanie toczące się na podstawie ww. przepisu na charakter odrębny, a przed ewentualnym wygaszeniem decyzji ustalającej warunki zabudowy dla terenów, na których zmieniono sposób zagospodarowania w planie miejscowym musi wskazać na ową "inność" warunków zabudowy z ustaleniami planu miejscowego, ponieważ tylko wtedy powstaje obowiązek orzeczenia o wygaśnięciu decyzji (por. wyrok WSA w Krakowie z 15.12.2016 sygn. akt II SA/Kr [...]). W związku organ odwoławczy w dacie wydania decyzji skarżonej nie mógł zastosować normy z art. 138 § 1 1 pkt. 2 in fine k.p.a. gdyż taka decyzja byłaby przedwczesna.

Mając na uwadze niezasadność podniesionych w skardze zarzutów i stwierdzenie braku podstaw prawnych do eliminacji z obrotu prawnego skarżonej decyzji, Sąd orzekł jak w sentencji biorąc za podstawę rozstrzygnięcia art. 151 p.p.s.a.