Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt III SA/Wa 2054/05
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2005-12-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6539 Inne o symbolu podstawowym 653
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej decyzji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: , Sędzia WSA Jolanta Sokołowska, , po rozpoznaniu w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 grudnia 2005r. sprawy ze skargi A. G. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] czerwca 2005r., Nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych 1) stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji, 2) stwierdza, że decyzja, o której mowa w punkcie 1) nie może być wykonana w całości.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 14 lutego 2005r. A. G. zwrócił się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w B. z prośbą "o odstąpienie naliczania zaległych składek ZUS jak też odsetek". W uzasadnieniu podniósł, iż jest artystą plastykiem, zatrudnionym na - etatu jako nauczyciel terapeuta w Poradni Psychologiczno Pedagogicznej. Od 1991r. zajmuje się również prowadzeniem galerii. Oświadczył, iż nigdy nie miał zaległości płatniczych, zawsze terminowo opłacał należne składki. Przedmiotowa zaległość wobec ZUS powstała wskutek nierzetelności firmy księgowej, której wnioskodawca powierzył prowadzenie spraw związanych z finansami jego działalności. Wnioskodawca dodał ponadto, iż ubiegły rok zakończył na dużym minusie finansowym. Ma na utrzymaniu dwoje dzieci w wieku szkolnym i wszelkie zarobione pieniądze przeznacza na ich edukację. Żona wnioskodawcy jest również artystką plastykiem, zaangażowaną w pracę z młodzieżą. Obecnie wnioskodawca znajduje się w trudnej sytuacji finansowej i nie jest w stanie uregulować zaległości

Zakład Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] kwietnia 2005r., znak[...], odmówił umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych. Powołując się na art. 28 z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm.), zwanej dalej "u.s.u.s." oraz rozporządzenie Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365), powoływanego dalej w skrócie jako rozporządzenie z 31 lipca 2003r., stwierdził, iż posiadany przez wnioskodawcę majątek, stały dochód z tytułu uzyskiwanego wynagrodzenia, brak prowadzonej egzekucji, przejściowe trudności finansowe oraz możliwość spłaty zadłużenia w układzie ratalnym nie dają podstaw do umorzenia zaległości. W ocenie organu wnioskodawca nie wykazał ponadto, iż uregulowanie zadłużenia pociągnęłoby wyjątkowo ciężkie skutki dla niego i jego rodziny.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z dnia [...] maja 2005r. A. G. powtórzył prośbę o umorzenie zaległości wobec ZUS, podnosząc, iż jego sytuacja w pełni uzasadnia umorzenie należności. Jedynym źródłem utrzymania rodziny wnioskodawcy jest jego wynagrodzenie za pracę w wysokości 500 zł netto. Żona wnioskodawcy od 1991r. do lutego 2005r. była osobą bezrobotną, dopiero w dniu 5 marca 2005r. rozpoczęła prowadzenie galerii. Działalność ta na chwilę obecną przynosi jedynie straty. Wydatki na opłatę za mieszkanie wynoszą 400 zł. Pozostała kwota z wynagrodzenia wnioskodawcy musi wystarczyć na opłaty związane z edukacją dzieci oraz na przeżycie, czyli zaspokojenie jedynie elementarnych potrzeb rodziny. W uzasadnieniu A. G. ponownie podkreślił, iż zawsze terminowo regulował składki na ubezpieczenie społeczne oraz wbrew stanowisku organu nie miał przerw w prowadzeniu działalności, a do powstania zaległości doszło nie z jego winy.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Zakład Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] czerwca 2005r., nr[...], podtrzymał stanowisko organu I instancji. Powołując się na argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji stwierdził, iż wnioskodawca nie przedstawił żadnych nowych okoliczności przemawiających za umorzeniem zaległości. W ocenie organu odwoławczego ustalenia faktyczne dotyczące stanu majątkowego i rodzinnego wnioskodawcy poczynione zostały w sposób prawidłowy, dlatego też należało stwierdzić brak pozytywnych przesłanek do umorzenia należności.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 lipca 2005r. A. G. zaskarżając powyższą decyzję w całości wniósł o jej zmianę i umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ewentualnie o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o obciążenie Zakładu Ubezpieczeń Społecznych kosztami postępowania w sprawie. Zaskarżonej decyzji zarzucił w szczególności naruszenie art. 28 ust. 1 i ust. 2 u.s.u.s. w związku z § 3 rozporządzenia z 31 lipca 2003r., ogólnych zasad postępowania administracyjnego (art. 7 - 9 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej "k.p.a."), art. 829 k.p.a., a także przepisów nakładających na ZUS obowiązek wydania decyzji w przedmiocie ustalenia należności. W uzasadnieniu stwierdził, iż decyzje w sprawie odmowy umorzenia należności w nieuzasadniony sposób wskazują na możliwości finansowe skarżącego i jego żony, umożliwiające spłatę kwoty zadłużenia przekraczającej 30.000 zł. Skarżący zaznaczył ponadto, iż zaległość wobec organu rentowego nie wynikła z jego złej woli. Powstała wskutek tego, iż skarżący we wskazanych w decyzjach okresach płacił jedynie składki na ubezpieczenie zdrowotne, będąc przekonanym, że postępuje prawidłowo. Zdaniem skarżącego ZUS naruszył prawo, nie informując go na bieżąco o konieczności zapłaty składek, dochodząc ich zapłaty dopiero po 5 latach. Ponadto ZUS nigdy nie wydał żadnej decyzji w zakresie określenia wysokości zaległych składek na ubezpieczenie społeczne, od której skarżący mógłby się odwołać do sądu powszechnego.

W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - rozpoznając sprawę w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej u.p.p.s.a.) - zważył, co następuje:

Przede wszystkim wyjaśnienia wymaga, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 u.p.p.s.a. sąd oceniając zaskarżony akt rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie zaś do regulacji zawartej w § 2 przywołanego przepisu sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności.

W zakresie tak określonej kognicji Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie stwierdził, że zaskarżona decyzja jest dotknięta wadą kwalifikowaną, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. Została ona wydana przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych, podczas gdy nie był on uprawniony do jej wydania.

Według postanowień art. 3 ust. 1 u.s.u.s. zadania z zakresu ubezpieczeń społecznych wykonują: Zakład Ubezpieczeń Społecznych, otwarte fundusze emerytalne, określone w przepisach o organizacji i funkcjonowaniu funduszy emerytalnych, zakłady emerytalne, określone w przepisach o zakładach emerytalnych, płatnicy składek. Status Zakładu Ubezpieczeń Społecznych określa art. 66 ust. 1 u.s.u.s., zgodnie z którym jest on państwową jednostką organizacyjną posiadającą osobowość prawną.

Przepis art. 83 ust. 1 pkt 3 u.s.u.s. stanowi, że Zakład wydaje decyzje w zakresie indywidualnych spraw dotyczących ustalania wymiaru składek i ich poboru, a także umarzania należności z tytułu składek. Przepis ten jednoznacznie określa podmiot uprawniony do wydawania decyzji w przedmiocie umarzania należności z tytułu składek w I instancji. Jest nim Zakład Ubezpieczeń Społecznych. Natomiast brak jest podstaw prawnych do uznania Zakładu Ubezpieczeń Społecznych za organ uprawniony do rozpatrywania środków odwoławczych od decyzji tego Zakładu w indywidualnych sprawach, wydawanych w pierwszej instancji w zakresie spraw dotyczących umorzenia należności z tytułu składek. Decyzję wydaną w niniejszej sprawie w drugiej instancji przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych, w stanie prawnym obowiązującym w dacie jej wydania, należy uznać, za wydaną z naruszeniem właściwości instancyjnej. Właściwość ta określa, który z organów danego pionu resortowego ze względu na zajmowany stopień w strukturze jest powołany do rozpatrywania i rozstrzygania danej kategorii spraw (patrz: Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz, B. Adamiak, J. Borkowski, Wydawnictwo C.H. BECK Warszawa 1996, s. 103). Istniejące regulacje prawne nie przyznają Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych ani uprawnień organu odwoławczego, ani prawa do rozpatrywania środka zaskarżenia, o którym mowa w art. 127 § 3 k.p.a., tzn. wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Przepis ten ma zastosowanie tylko wówczas, gdy decyzja została wydana w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze, przy czym w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. ministrem jest Prezes i wiceprezes Rady Ministrów pełniący funkcję ministra kierującego określonym działem administracji rządowej, minister kierujący określonym działem administracji rządowej, przewodniczący komitetu wchodzącego w skład Rady Ministrów, kierownik centralnego urzędu administracji rządowej podległy, podporządkowany lub nadzorowany przez Prezesa Rady Ministrów lub właściwego ministra, a także kierownik innego równorzędnego urzędu państwowego załatwiający sprawy, o których mowa w art. 1 pkt 1 i 4.

Zakład Ubezpieczeń Społecznych jako państwowa jednostka organizacyjna posiadająca osobowość prawną ( art. 66 ust. 1 u.s.u.s.) nie należy do kategorii spersonifikowanych organów mieszczących się w pojęciu "ministra" w rozumieniu k.p.a. Dlatego od decyzji wydanych przez Zakład w pierwszej instancji nie przysługiwał wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Tryb zaskarżania decyzji w sprawach o umarzanie należności z tytułu składek nie został uregulowany w u.s.u.s. Według postanowień art. 83 ust. 4 u.s.u.s. od tych decyzji nie przysługuje odwołanie do sądu, jednak ta regulacja nie może prowadzić do pozbawienia płatnika prawa do zaskarżenia decyzji, wydanej w pierwszej instancji, w zwyczajnym trybie instancyjnym (odwoławczym). Art. 78 Konstytucji RP gwarantuje każdemu prawo do zaskarżania decyzji wydanych w pierwszej instancji. Wskazać również należy, że zgodnie z art. 123 u.s.u.s. w sprawach uregulowanych ustawą stosuje się przepisy k.p.a., chyba że ustawa stanowi inaczej. Analogiczne unormowania zawiera także art. 180 § 1 k.p.a. stanowiący, że w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych stosuje się przepisy tego Kodeksu, chyba że przepisy dotyczące ubezpieczeń ustalają odmienne zasady postępowania w tych sprawach. Tak więc uznać należy, że do postępowania w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek zastosowanie znajduje także art. 15 k.p.a. ustanawiający zasadę dwuinstancyjności postępowania.

Kierując się tym fundamentalnym prawem strony, konieczne jest wskazanie organu uprawnionego do rozpatrzenia środka zaskarżenia, wniesionego od decyzji organu pierwszej instancji wydanej w sprawie o umorzenie należności z tytułu składek i rodzaju tego środka. Skoro, jak już wywiedziono, od decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w przedmiotowych sprawach nie przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, a postępowanie winno być dwuinstancyjne - zastosowanie znajduje art. 127 § 2 k.p.a., zgodnie z którym właściwym do rozpatrzenia odwołania jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy. Zatem od decyzji w sprawie o umorzenie należności z tytułu składek służy odwołanie, a właściwym do jego rozpatrzenia jest organ administracji publicznej wyższego stopnia.

W tym miejscu wskazać trzeba, że przepisy prawne mogą dopuszczać zlecenie funkcji administracji publicznej jednostkom organizacyjnym do prowadzenia orzecznictwa administracyjnego we własnym imieniu. Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, gdzie Zakład wydaje decyzje we własnym imieniu, m.in. w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek. Wówczas do ustalenia organu wyższego stopnia zastosowanie ma art. 17 pkt 3 k.p.a., który stanowi, że organami wyższego stopnia w rozumieniu kodeksu w stosunku do organów administracji publicznej innych niż organy jednostek samorządu terytorialnego i wojewodowie są odpowiednie organy nadrzędne lub właściwi ministrowie, a w razie ich braku - organy państwowe sprawujące nadzór nad ich działalnością. Ustawa o systemie ubezpieczeń społecznych nie określa organu nadrzędnego dla Zakładu, ale w art. 66 ust. 2 stanowi, iż nadzór nad zgodnością działań Zakładu z obowiązującymi przepisami sprawuje minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego. Natomiast w art. 31 ust. 2 ustawy z dnia 4 września 1997r. o działach administracji rządowej (Dz. U. z 2003r. Nr 159, poz. 1548 ze zm.) postanowiono wprost, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych podlega ministrowi właściwemu do spraw zabezpieczenia społecznego.

W świetle powyższego organem właściwym do rozpatrywania odwołań od decyzji Zakładu w sprawach o umarzanie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne jest Minister Polityki Społecznej. Oznacza to, że pouczenie zawarte w decyzji Zakładu wydanej w I instancji jest wadliwe. Jednak z punktu widzenia interesów skarżącego nie ma to szczególnego znaczenia, gdyż zgodnie z art. 112 k.p.a. błędne pouczenie w decyzji co do prawa odwołania nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia.

Ponieważ zaskarżona decyzja została wydana przez organ nieuprawniony, rozpatrywanie zarzutów skargi jest przedwczesne. Doprowadziłoby to bowiem do przesądzenia wyniku sprawy przez Sąd zamiast organu zobowiązanego do rozpoznania odwołania, co byłoby sprzeczne z postanowieniami art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), w myśl których sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że rola sądu administracyjnego sprowadza się do sprawowania kontroli działalności organów administracji publicznej, a nie zastępowania ich w załatwianiu spraw poprzez wydawanie końcowego rozstrzygnięcia w sprawie. Kontrola ta obejmuje wszystkie kwestie związane z procesem stosowania prawa w postępowaniu administracyjnym, a więc to, czy organ dokonał prawidłowych ustaleń co do obowiązywania zastosowanej normy prawnej, czy normę tę właściwie zinterpretował i nie naruszył zasad uznawania określonych faktów za udowodnione. Ponieważ Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracyjnej pod względem zgodności z prawem, nie jest on kompetentny do rozpoznania wniosku skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy i umorzenia należności z tytułu zaległych składek.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w oparciu o przepisy art. 145 § 1 pkt 2), art. 152 w związku z art. 119 pkt 1) u.p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.