Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2249/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-04-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 pkt 2, art. 2 pkt 14
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Dnia 2 kwietnia 2015 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zofia Flasińska sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz /spr./ sędzia del. WSA Jerzy Siegień Protokolant sekretarz sądowy Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 2 kwietnia 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o. S.K.A z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 16 maja 2013 r. sygn. akt II SA/Kr 221/13 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. S.K.A z siedzibą w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 16 maja 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 221/13 oddalił skargę [...] Spółka z o.o S.K.A. w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy:

Prezydent Miasta K. decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2012 r. orzekł o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji pn. "nadbudowa i rozbudowa budynku usługowego na cele usługowe w K. przy ul. [...] na działkach nr [...], [...], [...] obr. [...] z wjazdem z ul. A. - dz. [...] poprzez działkę nr [...] obr. [...]", na wniosek złożony przez [...] Spółka z o.o S.K.A. w K.

Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego w sprawie, w szczególności po sporządzeniu analizy urbanistyczno - architektonicznej terenu, organ I instancji stwierdził, że zostały spełnione łącznie warunki wymienione w art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), dalej u.p.z.p., uzasadniające ustalenie warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji.

Odwołania od powyższej decyzji złożyli: Wspólnota Mieszkaniowa przy ul. [...], [...] Spółka z o.o., M. K., P. R., B. S., M. S. Odwołujący się zgodnie podnoszą, że nie został spełniony warunek wynikający z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., a mianowicie teren planowanej inwestycji ma dostęp do drogi publicznej. Jak wskazują, dostęp do drogi publicznej, jaką jest ul. A., ma odbywać się pośrednio poprzez dz. nr [...], która pozostaje w użytkowaniu wieczystym osób fizycznych i prawnych. Jako wadliwe odwołujący się uznają stwierdzenie organu, że inwestor na etapie postępowania o ustalenie warunków zabudowy nie musi wykazać się prawem do terenu inwestycji objętego wnioskiem. Uzasadniając powyższe podnoszą, że jako użytkownicy wieczyści działki nr [...] nie wyrażają zgody na lokalizację zjazdu na działce, co powoduje, iż wnioskowana inwestycja nie posiada odpowiedniego dostępu do drogi publicznej, jaką jest ul. A. Uzasadniają to faktem, iż ustanowienie takiego przejazdu spowodowałoby pozbawienie mieszkańców prawa do użytkowania chodnika jako przejścia pomiędzy sąsiadującymi blokami. Ponadto planowany zjazd jest zbyt wysoki i tym samym naruszy teren działki nr [...] przylegającej do działki nr [...]. Dodano, iż w trakcie toczącego się postępowania przed wydaniem decyzji sygnalizowali swoje wątpliwości co do dostępności planowanej inwestycji do drogi publicznej. Co więcej, pozytywna decyzja o warunkach zabudowy jest racją dla przewidywania, iż wnioskodawca składając wniosek o pozwolenie na budowę będzie starał się uzyskać prawo do danej nieruchomości argumentując, iż organ wydający decyzję o warunkach zabudowy uznał za prawidłowy dostęp przez nieruchomość podmiotu trzeciego. Tymczasem organ I instancji, wydając decyzję, nie wziął tych okoliczności pod uwagę, co spowodowało, iż swoim działaniem naruszył dyspozycję art. 7 k.p.a.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r., nr [...] - działając na podstawie przepisów art. 53 ust. 4, art. 59 ust. 1, art. 60 i art. 61 u.p.z.p., § 1-9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. nr 164, poz. 1588), dalej "rozporządzenie z dnia 26 sierpnia 2003 r." oraz art. 138 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego, uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania.

Kolegium wskazało, że zastrzeżenia budzi ustalenie organu I instancji w przedmiocie określonego w decyzji dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej oraz związanej z tym obsługi komunikacyjnej planowanej inwestycji. W zaskarżonej decyzji w załączniku nr 1 pn. "warunki zabudowy" określono dostęp terenu inwestycji do dwóch dróg publicznych, tj. do drogi publicznej Al. B. oraz do drogi publicznej ul. A. jako dostęp bezpośredni, zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. Obsługa komunikacyjna inwestycji została przewidziana od ul. A. poprzez istniejący zjazd na drogę dojazdową przebiegającą po terenie działki nr [...] obr. [...], a następnie na teren inwestycji, jak wskazano - pod warunkiem uzyskania prawa do dysponowania ww. działką na potrzeby obsługi komunikacyjnej inwestycji od właścicieli działki.

SKO wskazało, że zgodnie z art. 2 pkt 14 u.p.z.p., przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej.

W rozpatrywanej sprawie dostęp pośredni terenu inwestycji do drogi publicznej przewidziany został przez drogę wewnętrzną na działce nr [...] obr. [...]. Ustalenia organu I instancji w tej mierze uwzględniają stanowisko zarządcy drogi, tj. Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. zawarte w szczególności w opinii z dnia [...] sierpnia 2011r. (k-265 akt sprawy). Kolegium wyjaśniło, że pojęcie "drogi wewnętrznej" - wobec braku definicji na gruncie powoływanej ustawy - winno być rozumiane w sposób określony w przepisach powszechnie obowiązującego prawa. Definicja tego pojęcia zamieszczona została w przepisie art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2007 r. nr 19, poz. 115 z późn. zm.), dalej "u.d.p." i zgodnie z jej treścią drogami wewnętrznymi są drogi niezaliczone do żadnej kategorii dróg publicznych, w szczególności drogi w osiedlach mieszkaniowych, dojazdowe do gruntów rolnych i leśnych, dojazdowe do obiektów użytkowanych przez przedsiębiorców, place przed dworcami kolejowymi, autobusowymi i portami oraz pętle autobusowe. W ocenie SKO, dostęp do drogi publicznej za pośrednictwem ogólnie dostępnej drogi wewnętrznej co do zasady jest wystarczający sam w sobie, w związku z czym wnioskodawca w sprawie ustalenia warunków zabudowy nie ma obowiązku legitymowania się - na etapie postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy - tytułem prawnym do korzystania z drogi wewnętrznej.

Jednakże, aby możliwe było stwierdzenie przesłanki wynikającej z powołanego wyżej przepisu, konieczne jest ustalenie, iż działka wskazana we wniosku jako mająca zapewnić dostęp terenu inwestycji do drogi publicznej, kwalifikuje się jako droga wewnętrzna w rozumieniu art. 8 ust. 1 u.d.p. W tym miejscu zasadne jest wskazanie na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 listopada 2010 r., sygn. II OSK 1718/09, w którym NSA stwierdza: "Jeśli istnieje już droga wewnętrzna mająca charakter powszechnie dostępnej dla wszystkich ulicy, której nadano nazwę, to brak jest podstaw do tego, aby twierdzić, że nowe zamierzenie inwestycyjne korzystające z dostępu do drogi publicznej przez tę ulicę wymaga ustanowienia odpowiedniej służebności której celem byłoby utworzenie dostępu do drogi publicznej".

W rozpoznawanej sprawie dostęp pośredni terenu inwestycji do drogi publicznej ul. A. planowany jest poprzez działkę ewidencyjną nr [...] obr. [...]. Jednakże w odpisie mapy ewidencyjnej dołączonej do akt sprawy oraz stanowiącej również załącznik do zaskarżonej decyzji, ww. działka ma w całości oznaczenie "B".

W dalszej części uzasadnienia podniesiono, że tak samo z wypisów z rejestru gruntów dla ww. działki wynika, że w całości stanowi użytek "B", zaś właścicielem jest Gmina K., działka oddana jest w użytkowanie (współużytkowanie) wieczyste osobom fizycznym i prawnym. Zgodnie natomiast z przepisem § 68 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2001 r. nr 38, poz. 454), symbolem "B" oznaczone są grunty zabudowane i zurbanizowane stanowiące tereny mieszkaniowe. Natomiast działki o przeznaczeniu drogowym posiadają oznaczenie "dr" (§ 68 ust. 3 pkt 7 lit. a cyt. rozporządzenia).

W związku z tym, organ II instancji stwierdził, że działka [...] obr. [...] nie posiada w ewidencji gruntów oznaczenia "dr", a więc w rozumieniu ww. przepisów nie można przyjąć, że stanowi działkę drogową. Jednocześnie właściciele ww. działek sprzeciwiają się jej udostępnienia w celu obsługi komunikacyjnej planowanej inwestycji, co zostało szeroko opisane w odwołaniach od decyzji oraz w pismach kierowanych do organu I instancji w trakcie prowadzonego postępowania.

Wobec powyższego w rozpoznawanej sprawie w ocenie SKO nie można przyjąć, że teren inwestycji posiada pośredni dostęp do drogi publicznej ul. A. poprzez drogę wewnętrzną na działce nr [...] obr. [...], gdyż zarówno z mapy ewidencyjnej, jak i wypisów z rejestru gruntów dla tej działki wynika, że działka ta nie ma oznaczenia działki drogowej "dr".

Wobec wszystkich powyższych ustaleń, w związku z brakiem wykazania w sprawie pośredniego dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej ul. A. poprzez działkę nr [...] obr. [...], co do której nie wykazano, że stanowi drogę wewnętrzną w rozumieniu przytoczonych wcześniej przepisów, jak również z uwagi na brak wykazania się przez wnioskodawcę tytułem uprawniającym do korzystania z ww. działki jako dojazdu do terenu inwestycji, zaskarżona decyzja nie jest prawidłowa. Ustalenie warunków zabudowy uzależnione jest bowiem bądź od przedłożenia przez wnioskodawcę tytułu prawnego do korzystania z nieruchomości wskazanych jako zapewniających obsługę komunikacyjną planowanej inwestycji, bądź takiej modyfikacji wniosku, który zapewni omawiany dostęp do drogi publicznej.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie złożył inwestor [...] Spółka z o.o S.K.A. w K. Zaskarżonej decyzji Spółka zarzuciła: naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy - art. 61 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 2 pkt 14 w związku z art. 6 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p.; naruszenie art. 8 pkt 1 u.d.p.; naruszenie art. 7 i 77, 107 w związku z art. 8 oraz 11, 138 § 2 k.p.a. W szerokim uzasadnieniu powyższych zarzutów, strona skarżąca wskazuje m.in. że SKO bezzasadnie przyjęło, iż w przypadku gdy teren posiada już dostęp do dwóch dróg publicznych, do których bezpośrednio przylega, to niezbędne jest ponadto zapewnienie mu dostępu pośredniego w postaci dostępu przez drogę wewnętrzną, mimo iż zgodnie z przepisami prawa wystarczające jest istnienie dostępu albo bezpośredniego, albo pośredniego; że w przypadku gdy teren nie tylko przylega do dwóch dróg publicznych, a także gdy jego obsługa komunikacyjna przewidziana jest także przez drogę wewnętrzną, to wnioskodawca w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy musi się już na etapie tegoż postępowania legitymować zgodą na przejazd po drodze wewnętrznej; dokonało nieprawidłowej, rozszerzającej wykładni art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. polegającej na pominięciu stanowiska ugruntowanego w doktrynie i orzecznictwie, zgodnie z którym wprowadzone w przepisach wyjątki od przysługującego właścicielowi prawa zabudowy, które nie powinny być interpretowane rozszerzająco; bezzasadnie przyjęło, że już na etapie postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy wnioskodawca powinien legitymować się prawem własności do nieruchomości sąsiedniej, zapewniającej wariant obsługi komunikacyjnej planowanej inwestycji; przyjęło, że definicja drogi wewnętrznej zawarta w art. 8 pkt 1 u.d.p. dla potwierdzenia posiadania statusu drogi wewnętrznej wymaga, aby grunt, na którym się ona znajduje był sklasyfikowany w ewidencji jako gruntów i budynków symbolem "dr". Ponadto skarżąca zarzuca, iż Kolegium nienależycie dokonało wyjaśnienia stanu faktycznego i wyczerpującego zbadania całego materiału dowodowego, poprzez pominięcie okoliczności, iż teren inwestycji posiada bezpośredni dostęp do dwóch dróg publicznych. Dodano, iż Kolegium nie zapewniło stronom możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym w sprawie i wypowiedzenia się co do zebranych materiałów i dowodów oraz zgłoszonych żądań. Zdaniem skarżącej powyższe naruszenia przepisów postępowania administracyjnego miały istotny wpływ na wynik prawy, bowiem gdyby SKO nie ograniczyło się jedynie do zbadania legalności decyzji Prezydenta Miasta K., ale należycie wykonało obowiązek ponownego zbadania materiału dowodowego, a przed wydaniem decyzji umożliwiło stronie wypowiedzenie się co do zebranych dowodów, to z pewnością w niniejszej sprawie nie zapadłaby decyzja uchylająca decyzję WZ i cofająca niejako postępowanie do samego początku.

W związku z powyższym strona skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem.

W ocenie Sądu, ustalenie warunków zabudowy dla przedsięwzięcia planowanego przez [...] Spółka z o.o S.K.A. pn.: nadbudowa i rozbudowa budynku usługowego na cele usługowe w K. przy ul. [...] na działkach o numerze ewidencyjnym [...], [...], [...] obr. [...] z wjazdem z ul. A. - dz. [...] poprzez działkę nr [...] obr. [...], było niedopuszczalne ze względu na brak dostępu terenu ww. inwestycji do drogi publicznej.

Kontrolując ustalenie organów, czy w sprawie spełnione zostały łącznie warunki z art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p., Sąd stwierdził, że przepis art. 61 ust.1 pkt 2 u.p.z.p. odczytywany być musi łącznie z przepisem art. 2 pkt 14 u.p.z.p., stanowiącym, że ilekroć w ustawie jest mowa o dostępie do drogi publicznej - należy przez to rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej.

Stosownie do art. 1 u.d.p., drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie tej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Nie każda zatem droga spełniająca funkcję ciągu komunikacyjnego może być uznana za drogę publiczną. By zyskała taki status, musi zostać zaliczona w trybie przewidzianym ustawą z 1985 r. o drogach publicznych do jednej z kategorii dróg wymienionych w art. 2 ust. 1 pkt 1-4 tej ustawy i jednocześnie spełniać warunek możliwości powszechnego korzystania z niej. Nieruchomość przeznaczona pod drogę publiczną może stanowić tylko własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego (art. 2a u.d.p.). Ten ostatni wymóg odnosi się do dróg nowopowstających (od 1999 r.), kiedy to uchwałę właściwej rady gminy o zaliczeniu drogi do danej kategorii dróg publicznych winno poprzedzać nabycie przez gminę własności nieruchomości przeznaczonej pod drogę.

W myśl art. 8 ust. 1 i 1a u.d.p. (w brzmieniu obowiązującym od 4.09.2010 r. – Dz.U. z 2010 r. Nr 152 poz. 1018) drogi, parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów, niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym tych dróg są drogami wewnętrznymi. Podjęcie przez radę gminy uchwały w sprawie nadania nazwy drodze wewnętrznej wymaga uzyskania pisemnej zgody właścicieli terenów, na których jest ona zlokalizowana.

Sąd podkreślił, że dostęp do drogi publicznej musi być nieprzerwany. Od nieruchomości, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, aż do drogi publicznej, dostęp ten na całej trasie musi spełniać wymogi art. 2 pkt 14 u.p.z.p. W orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że pojęcie dostępu do drogi publicznej w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. należy rozumieć jako dostęp i faktyczny i prawny. Dostęp prawny oznacza, że musi on wynikać wprost z przepisu prawa, czynności prawnej bądź orzeczenia sądowego. Dostęp faktyczny zaś, że musi rzeczywiście zapewniać możliwość komunikacji z drogą publiczną. We współczesnych realiach trudno zakładać, że warunek dostępu nieruchomości do drogi publicznej będzie spełniony, gdy połączenie z drogą publiczną będzie zapewnione w każdym przypadku skomunikowania tej nieruchomości z drogą publiczną, na przykład dojście ścieżką.

Odpowiadając na zarzut skargi, wskazujący na naruszenie art. 8 pkt 1 u.d.p., Sąd wskazał, że zewnętrznym wyrazem przynależności jakiegoś obszaru do użytku gruntowego o nazwie "drogi" jest oznaczenie go na mapie przyjętej do zasobu geodezyjnego i kartograficznego symbolem "dr" (vide: Rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków" - tj. Dz. U. z 2001 r. Nr 38, poz. 454).

Podsumowując - jak trafnie podkreślono to w wyroku NSA z dnia 8 października 2008 r., sygn. akt II OSK 1163/07, Lex nr 529365 - nie ulega wątpliwości, iż w świetle art. 2 pkt 14 u.p.z.p. przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Przepis ten przewiduje dwa alternatywne sposoby zapewnienia danej nieruchomości gruntowej pośredniego dostępu do drogi publicznej. Jednym z możliwych rozwiązań jest dostęp poprzez inną działkę przy czym w tym przypadku konieczne jest obciążenie tej działki odpowiednią służebnością. Alternatywnym dostępem do drogi publicznej jest dostęp do niej przez drogę wewnętrzną. W tym drugim przypadku nie jest wymagany żaden tytuł prawny uprawniający do korzystania z drogi wewnętrznej, a jedynie zgoda zarządcy takiej drogi wewnętrznej.

Ponadto Sąd podzielił prezentowany w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, zgodnie z którym dostęp do drogi publicznej musi istnieć obiektywnie i realnie. Dostęp taki nie realizuje się w wyniku dowolnego kształtowania przez inwestora terenu inwestycji i włączanie w jego obszar wszystkich działek, które dostęp do drogi publicznej odgradzają. W każdej z rozpatrywanych spraw konieczne jest szczegółowe zbadanie, czy można uznać, że wymóg dostępu do drogi publicznej dla danej działki przewidzianej pod określoną inwestycję jest spełniony, przy czym wystarczające jest, że dostęp ten następuje nie bezpośrednio, lecz np. poprzez drogę wewnętrzną. Co do zasady możliwość korzystania z tego pośredniego dostępu do drogi publicznej powinna być prawnie uregulowana, np. w formie ustanowienia służebności gruntowej, względnie pisemnej zgody właściciela terenu, z którego inwestor ma korzystać, aby miał zapewniony dostęp do drogi publicznej (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 stycznia 2011r., sygn. akt II OSK 9/10, Lex Omega nr 953094). W odniesieniu do pojęcia drogi wewnętrznej Sąd zwrócił uwagę, że dana działka powinna spełniać pewne minimum kryteriów, by mogła za taką zostać uznana. Ponadto przy ocenie dostępu do drogi publicznej przez drogę wewnętrzną uwzględnić należy ochronę prawa własności właścicieli nieruchomości stanowiącej drogę wewnętrzną oraz konieczność zapewnienia takiego prawa dojazdu, który będzie prawem o charakterze trwałym i nie ustanie wskutek wypowiedzenia stosunku prawnego przez właściciela drogi wewnętrznej (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 18 kwietnia 2012 r., sygn. akt II SA/Gd 98/12, Lex Omega nr 1145751). Sąd podzielił stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 stycznia 2007r., II OSK 239/06, zgodnie z którym pojęcie dostępu do drogi publicznej należy rozumieć jako dostęp faktyczny i prawny, zapewniający kumulatywne spełnienie obu tych przesłanek. Legalność dostępu, tj. prawo do korzystania z niego wynikać musi wprost z przepisu prawa, czynności prawnej, orzeczenia sądowego, czy też administracyjnego. W ocenie Sądu powyższe warunki nie zostały spełnione w niniejszej sprawie. Sąd stwierdził, że dostęp do drogi publicznej inny niż bezpośredni powinien co do zasady być zagwarantowany prawnie. Jako bezwzględne minimum można wskazać wówczas stosunek obligacyjny, z zastrzeżeniem jednak, że nie reguluje on takiego dostępu w sposób pewny i stabilny.

W przedmiotowej sprawie obsługa komunikacyjna inwestycji została przewidziana - zgodnie z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy z dnia 8 lutego 2010 r. - od ulicy A. poprzez istniejący zjazd na drogę dojazdową przebiegającą po terenie działki nr [...] obr. [...], a następnie na teren inwestycji. Zatem sam inwestor wskazał, że dojazd do inwestycji z drogi publicznej – tj. A. – będzie się odbywał za pośrednictwem istniejącego zjazdu po działce nr [...] obr. [...]. Sąd wskazał, że działki, na których planowana jest inwestycja, znajdują się na połączeniu dwóch dróg publicznych – ulic o znacznym natężeniu ruchu. Utrudnia to (a może wręcz uniemożliwiać) wykonanie innego zjazdu na teren planowanej inwestycji z tych ulic, właśnie ze względu na bezpośrednie sąsiedztwo skrzyżowania. Zapewne dlatego inwestor chciałby skorzystać z istniejącego już zjazdu z ulicy A. na teren swojej inwestycji wykorzystując w tym celu działkę nr [...] obr. [...]. Inwestor jednak nie wykazał się tytułem prawnym do tej działki – np. służebnością przejazdu.

Zarząd Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. w piśmie z dnia [...] sierpnia 2011 r. wskazał, że inwestor winien uzyskać tytuł prawny do dysponowania nieruchomością nr [...] obr. [...] na cele obsługi komunikacyjnej.

Tymczasem organ I instancji ustalając warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji założył, że dostęp terenu inwestycji do drogi publicznej ma zapewniać działka nr [...] obr. [...], pomimo faktu, że inwestor nie uzyskał tytułu prawnego do dysponowania nieruchomością nr [...].

Sąd podkreślił, że dostęp do drogi publicznej musi istnieć w dacie orzekania o warunkach zabudowy, a nie może powstać dopiero w przyszłości. Dlatego niedopuszczalne jest, by na etapie ustalania warunków zabudowy, dostępność ocenianego terenu inwestycji do drogi publicznej określać w sposób warunkowy.

Z akt sprawy (odpis z mapy ewidencyjnej, wypis z rejestru gruntów) wynika, że ww. działka ma oznaczenie "B" - właścicielem jej jest Gmina K., a oddana została w użytkowanie (współużytkowanie) wieczyste osobom fizycznym i prawnym. Zgodnie z przepisem § 68 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2001 r. nr 38, póz. 454), symbolem "B" oznaczone są grunty zabudowane i zurbanizowane stanowiące tereny mieszkaniowe. Natomiast działki o przeznaczeniu drogowym posiadają oznaczenie "dr" (§ 68 ust. 3 pkt 7 lit. a cyt. rozporządzenia).

Zatem, wbrew twierdzeniom zawartym w skardze, w ocenie Sądu, nie ma podstaw przyjąć, że działka nr [...] jest drogą wewnętrzną. Wnioskodawca nie okazał się tytułem uprawniającym do korzystania z ww. działki jako dojazdu do terenu inwestycji.

Skoro więc działka [...] nie jest ani drogą wewnętrzną, ani nie jest obciążona służebnością przejazdu, to nie można twierdzić, że teren inwestycji ma dostęp do ulicy A. – drogi publicznej za pośrednictwem działki nr [...] obr. [...] pomimo tego, że działkę tę, jako służącą obsłudze komunikacyjnej inwestycji wskazał sam inwestor (zob. także wyrok WSA w Krakowie z dnia 27 kwietnia 2012r., sygn. akt II SA/Kr 108/12, Lex Omega nr 1145787).

Odpowiadając na kolejny zarzut skargi, że teren planowanej inwestycji posiada już dostęp do dwóch dróg publicznych, Sąd wskazał, że poprzez sam fakt, jak to określiła strona skarżąca – bezpośredniego przylegania do dwóch dróg publicznych – Al. B. oraz ul. A. nie przesądza jeszcze, że spełniona została przesłanka z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p.

Zdaniem Sądu, określony w decyzji organu I instancji jako bezpośredni dostęp terenu inwestycji do drogi publicznej ul. A. i Al. B. wynika wyłącznie z tego, że teren objęty wnioskiem przylega do pasa drogowego ul. A. i Al. B., natomiast samo to położenie nie skutkuje w tej sprawie zapewnioną faktyczną możliwością korzystania z bezpośredniego dostępu do tej drogi publicznej z terenu inwestycji. Sąd podzielił pogląd wyrażony w wyroku WSA w Warszawie z 9 marca 2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 1834/11, że "aby na potrzeby u.p.z.p. przyjąć, iż dana nieruchomość ma dostęp do drogi publicznej, który jest bezpośrednim dostępem do takiej drogi, to w stosunku do tej nieruchomości musi funkcjonować w obrocie prawnym ostateczna decyzja zarządcy drogi publicznej zezwalająca na lokalizację zjazdu."

Sąd podkreślił, że ze względu na zakres terenu inwestycji i określenie sposobu jego skomunikowania z drogą publiczną za pośrednictwem działki nr [...] obr. [...] we wniosku przez samego inwestora – inny sposób dostępu terenu inwestycji do dróg publicznych nie był również uzgadniany z zarządcą drogi i nie znajduje potwierdzenia w stanowisku przedstawionym przez ZIKiT, który - zgodnie z wnioskiem inwestora - takiego dostępu nie przewidział i nie oceniał.

Sąd podkreślił, że pojęcie dostępu do drogi publicznej w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. należy rozumieć jako dostęp faktyczny i prawny, zapewniający kumulatywne spełnienie obu tych przesłanek. Dostęp do drogi publicznej musi zapewniać faktyczną możliwość przejścia i przejazdu do drogi publicznej, musi być to dostęp realny. Sąd dodał, ze inwestor podjął działania zmierzające do uzyskania możliwości zjazdu bezpośrednio z drogi publicznej na teren inwestycji.

Dodatkowo Sąd wskazał, że zgodnie z przepisem art. 52 ust. 2 pkt 1 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. wniosek o ustalenie warunków zabudowy powinien zawierać m.in. określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub w przypadku jej braku na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać.

Wnioskodawca był zatem zobligowany do zastosowania się do tego wymogu ustawowego i uwzględnienia w granicach obszaru objętego wnioskiem działki nr [...], jedynie wtedy, gdy zamierza realizować inwestycję również z wykorzystaniem tej działki.

Tymczasem pełnomocnik inwestora na rozprawie w dniu 16 maja 2013 r. jednoznacznie przyznał, że na działce nr [...] nie jest planowana żadna inwestycja. Działka ta ma wyłącznie służyć jako dojazd do inwestycji. Wynika z tego, że inwestor nieprawidłowo określił we wniosku o ustalenie warunków zabudowy granice terenu inwestycji, uwzględniając w nim część obszaru działki [...], na której nie będzie realizowana żadna inwestycja, a organ I instancji nieprawidłowość tę powielił, błędnie określając na mapie stanowiącej załącznik do decyzji granice obszaru objętego wnioskiem. Granice terenu inwestycji powinny być precyzyjnie i prawidłowo wyznaczone zarówno we wniosku, jak i w decyzji ustalającej warunki zabudowy. A takie wątpliwości ma obowiązek jednoznacznie wyjaśnić przede wszystkim organ I instancji badający złożony wniosek inwestora.

Pozostałe zarzuty skargi Sąd uznał za niczym nieuzasadniona polemikę z prawidłowo wydanym rozstrzygnięciem SKO.

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a., skargę oddalił.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył [...] Spółka z o.o S.K.A. w K., zaskarżając wyrok w całości, zarzucając:

I. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), tj.:

I.1. art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a., oraz art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 roku Nr 153, poz. 1269 z późn. zm., dalej "p.u.s.a.") poprzez bezzasadne oddalenie przez WSA skargi, podczas gdy prawidłowa analiza sprawy i prawidłowe wykonanie przez WSA obowiązku kontroli legalności działalności administracji publicznej powinny były doprowadzić do uwzględnienia skargi i uchylenia zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K.;

co odpowiada również tym samym zarzutowi naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., które błędnie nie zostały przez WSA w Krakowie zastosowane, mimo naruszenia przez SKO przepisów prawa procesowego, jak i materialnego;

I.2. art. 151 p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. poprzez bezzasadne oddalenie skargi, będące skutkiem przyjęcia za prawidłowy stanu faktycznego sprawy, ustalonego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., wobec niedostrzeżenia przez Sąd I instancji istotnego naruszenia przez ten organ ww. przepisów k.p.a. przy jego ustalaniu, polegającego na tym, że:

(a) SKO pominęło całkowicie kluczową okoliczność faktyczną, jaką jest posiadanie przez teren inwestycji bezpośredniego dostępu do dwóch dróg publicznych (Al. B. i ul. A.), w uzasadnieniu decyzji z [...] grudnia 2012 r. zbywając ją milczeniem, mimo że w świetle art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. oraz art. 2 pkt 14 tej ustawy miała ona charakter przesądzający dla potwierdzenia spełnienia przesłanki dostępu do drogi publicznej, a tym samym zgodnie z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. organ miał obowiązek tę okoliczność wziąć pod uwagę;

(b) SKO zaniechało wyjaśnienia, jaki charakter ma droga znajdująca się na działce nr [...], opierając swoje ustalenia w tym względzie wyłącznie na zapisach ewidencji gruntów i budynków, mimo że zapisy ewidencji nie mają charakteru rozstrzygającego dla potwierdzenia charakteru drogi jako drogi wewnętrznej, a tym samym organ był zobowiązany przeprowadzić uzupełniające postępowanie wyjaśniające zanim wyciągnął wnioski co do charakteru przedmiotowej drogi (naruszenie obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego sprawy i dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, wynikającego z art. 7 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a.);

(c) SKO ustaliło, że droga znajdująca się na działce nr [...] nie ma charakteru drogi wewnętrznej, podczas gdy wobec braku nieprzeprowadzenia do końca postępowania dowodowego w tym względzie organ ten nie miał podstaw, aby uznać za udowodnioną okoliczność, że nie stanowi ona drogi wewnętrznej (naruszenie zasady swobodnej oceny dowodów ustanowionej w art. 80 k.p.a.);

podczas gdy prawidłowa analiza sprawy winna była doprowadzić Sąd I instancji do uwzględnienia skargi i uchylenia zaskarżonej decyzji SKO, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. (jako wydanej z naruszeniem ww. przepisów k.p.a.), co uprawnia również tym samym do postawienia zaskarżonemu wyrokowi zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a., który błędnie nie został przez WSA w Krakowie zastosowany; a także odpowiada zarzutowi naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. poprzez nienależyte wykonanie przez WSA obowiązku kontroli legalności działalności administracji publicznej.

Niedostrzeżenie powyższych naruszeń przez WSA miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż zaniechania organu II instancji dotyczyły okoliczności bardzo istotnej, jaką jest dostęp nieruchomości skarżącego do drogi publicznej, a którego rzekomy brak posłużył SKO za podstawę do uchylenia prawidłowej decyzji WZ. Ich zauważenie przez Sąd I instancji doprowadziłoby zatem do uchylenia decyzji SKO z [...] grudnia 2012 r., co w konsekwencji zmusiłoby ten organ do ponownego, tym razem rzetelnego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i z dużym prawdopodobieństwem do utrzymania decyzji WZ w mocy.

I.3. art. 151 p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 85 § 1 k.p.a.,

poprzez bezzasadne oddalenie skargi, będące skutkiem przyjęcia za prawidłowy stanu faktycznego sprawy, ustalonego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., wobec niedostrzeżenia przez Sąd I instancji istotnego naruszenia przez ten organ ww. przepisu k.p.a. przy jego ustalaniu, polegającego na tym, że:

(a) SKO zaniechało przeprowadzenia oględzin drogi znajdującej się na działce nr [...], mimo że powinno było to zrobić w celu potwierdzenia charakteru tej drogi jako drogi wewnętrznej, co było potrzebne wobec braku możliwości dokonania tego ustalenia w oparciu o zapisy ewidencji gruntów i budynków;

podczas gdy prawidłowa analiza sprawy winna była doprowadzić Sąd I instancji do uwzględnienia skargi i uchylenia zaskarżonej decyzji SKO, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. (jako wydanej z naruszeniem ww. przepisu k.p.a.), co uprawnia również tym samym do postawienia zaskarżonemu wyrokowi zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a., który błędnie nie został przez WSA w Krakowie zastosowany; a także odpowiada zarzutowi naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. poprzez nienależyte wykonanie przez WSA obowiązku kontroli legalności działalności administracji publicznej.

Niedostrzeżenie przez WSA ww. naruszenia art. 85 § 1 k.p.a. przez organ II instancji miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż zaniechanie dokonania oględzin drogi na działce nr [...] spowodowało, ze organ ten nie dokonał należytego zbadania rzeczywistego charakteru ww. drogi. Przeprowadzenie oględzin pozwoliłoby potwierdzić, że droga ta jest drogą wewnętrzną w rozumieniu art. 8 ust. 1 u.d.p., a takie ustalenie spowodowałoby utrzymanie w mocy decyzji WZ, zamiast jej uchylenia.

I.4. art. 151 p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 10 § 1 k.p.a. poprzez bezzasadne oddalenie skargi, będące skutkiem przyjęcia za prawidłowy stanu faktycznego sprawy, ustalonego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., wobec niedostrzeżenia przez Sąd I instancji istotnego naruszenia przez ten organ ww. przepisu k.p.a. przy jego ustalaniu, polegającego na tym, że:

(4) SKO nie dopełniło obowiązku zawiadomienia skarżącego o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym sprawy i zajęcia stanowiska, mimo iż obowiązek takiego zawiadomienia dotyczy także postępowania przed organem II instancji;

(5) nie wysyłając stronom zawiadomienia w trybie art. 10 § 1 k.p.a. SKO pozbawiło skarżącego prawa do wypowiedzenia się na temat materiału dowodowego sprawy i zgłoszonych żądań (w tym żądań zawartych w odwołaniach czy późniejszych pismach pozostałych stron), mimo iż organ miał obowiązek zapewnić skarżącemu prawo do brania czynnego udziału w postępowaniu na każdym jego etapie;

podczas gdy prawidłowa analiza sprawy winna była doprowadzić Sąd I instancji do uwzględnienia skargi i uchylenia zaskarżonej decyzji SKO, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a. (jako wydanej z naruszeniem ww. przepisu k.p.a.), co uprawnia również tym samym do postawienia zaskarżonemu wyrokowi zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., który błędnie nie został przez WSA w Krakowie zastosowany; a także odpowiada zarzutowi naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. poprzez nienależyte wykonanie przez WSA obowiązku kontroli legalności działalności administracji publicznej.

Niedostrzeżenie przez Sąd I instancji powyższego zaniechania po stronie SKO mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Gdyby SKO wypełniło obowiązek wynikający z art. 10 § 1 k.p.a., wówczas skarżący miałby jakąkolwiek możliwość ustosunkowania się do dokonanych ustaleń, w tym np. przedstawienia uzupełniających dowodów na okoliczność rzeczywistego charakteru drogi nr [...], a to mogłoby z kolei przełożyć się na uzyskanie większej wiedzy przez organ o stanie sprawy, i wydanie decyzji utrzymującej w mocy decyzję WZ (zamiast jej uchylenia). Postawienie ww. zarzutów jest zatem w pełni uprawnione.

I.5. art. 151 p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 107 § 3 k.p.a., art. 8 k.p.a. oraz art. 11 k.p.a. poprzez bezzasadne oddalenie skargi, będące skutkiem przyjęcia za prawidłowy stanu faktycznego sprawy, ustalonego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. i niedostrzeżenia przez Sąd I instancji istotnego naruszenia przez ten organ ww. przepisów k.p.a. przy jego ustalaniu, polegającego na tym, że:

(a) uzasadnienie decyzji SKO z dnia [...] grudnia 2012 r. zostało sformułowane w sposób niepełny i sprzeczny z zasadami logiki, z zaniechaniem odniesienia się do podstawowych okoliczności sprawy, mimo że organ ten miał obowiązek rzetelnie, przekonująco i precyzyjnie wyjaśnić przesłanki, którymi się kierował przy jej wydawaniu, zgodnie z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz zasadą wyjaśniania;

(b) w uzasadnieniu decyzji SKO z dnia [...] grudnia 2012 r. zaniechano wyjaśnienia i całkowicie pominięto okoliczność, iż teren objęty inwestycją posiada bezpośredni dostęp do dwóch dróg publicznych (Al. B. i ul. A.), do których przylega i z którymi bezpośrednio graniczy, mimo że SKO miało obowiązek odnieść się w uzasadnieniu decyzji do wszystkich okoliczności, mających znaczenie dla sprawy, a organ ten sam wyraźnie stwierdził, że dostęp bezpośredni do ww. dróg publicznych istnieje;

(c) w uzasadnieniu decyzji SKO z dnia [...] grudnia 2012 r. zaniechano jakiegokolwiek wyjaśnienia, dlaczego w sytuacji, gdy teren objęty inwestycją posiada bezpośredni dostęp do dwóch dróg publicznych (Al. B. i ul. A.), znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy ma jedynie rzekomy brak dostępu pośredniego, mimo że organ miał obowiązek wyczerpująco wyjaśnić, dlaczego bezpośredni dostęp do drogi publicznej całkowicie pominął, nie biorąc go pod uwagę;

(d) w uzasadnieniu decyzji SKO z dnia [...] grudnia 2012 r. w ogóle nie wyjaśniono, dlaczego w ocenie tego organu decydujące znaczenie dla uznania drogi znajdującej się na działce nr [...] za drogę wewnętrzną miałaby posiadać jej klasyfikacja w ewidencji gruntów i budynków, skoro we wcześniejszej części uzasadnienia odwołano się wyłącznie do definicji drogi wewnętrznej, zawartej w ustawie o drogach publicznych, a więc SKO winno było tego typu ocenę prawną wyczerpująco uzasadnić, a zaniechanie tego wyjaśnienia wpływa na utratę zaufania do organu administracji publicznej;

(e) w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] grudnia 2012 r. SKO całkowicie pominęło stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w wyroku z dnia 15 grudnia 2011 roku (sygn. akt: II OSK 1880/10) jak również istotnej części doktryny, a także zgodne z nimi ustalenia warunków zabudowy, stanowiących załącznik Nr 1 do decyzji WZ, mimo że z powyższych wyraźnie wynika zalecenie uzyskania przez inwestora zgody na korzystanie z drogi na działce nr [...] w zakresie komunikacji przed wydaniem pozwolenia na budowę, nie zaś już na etapie wstępnym, jakim jest decyzja WZ;

podczas gdy prawidłowa analiza sprawy winna była doprowadzić Sąd I instancji do uwzględnienia skargi i uchylenia zaskarżonej decyzji SKO, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. (jako wydanej z naruszeniem ww. przepisów k.p.a.), co uprawnia również tym samym do postawienia zaskarżonemu wyrokowi zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a., który błędnie nie został przez WSA w Krakowie zastosowany; a także odpowiada zarzutowi naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. poprzez nienależyte wykonanie przez WSA obowiązku kontroli legalności działalności administracji publicznej.

Wpływ powyższych naruszeń na wynik sprawy był istotny, gdyż niedostrzeżenie błędów SKO w ww. zakresie świadczy o tym, że ani przed SKO, ani przed WSA przedmiotowe okoliczności nie były badane. Tymczasem ich zauważenie spowodować by musiało uchylenie decyzji SKO, wskutek czego organ ten zostałby zmuszony do ich przeanalizowania, a to z dużym prawdopodobieństwem doprowadziłoby do utrzymania w mocy decyzji WZ (wobec stwierdzenia spełnienia przez skarżącego przesłanki dostępu do drogi publicznej), zamiast jej błędnego uchylenia i cofnięcia postępowania do samego początku.

I.6. art. 151 p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 138 § 2 k.p.a., art. 136 k.p.a. oraz art. 15 k.p.a. (zasada dwuinstancyjności postępowania) poprzez bezzasadne oddalenie skargi, będące skutkiem przyjęcia za prawidłowy stanu faktycznego sprawy, ustalonego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., wobec niedostrzeżenia przez Sąd I instancji istotnego naruszenia przez ten organ ww. przepisów k.p.a. przy jego ustalaniu, polegającego na tym, że:

(a) SKO błędnie wydało decyzję kasacyjną (tj. decyzję z dnia [...] grudnia 2012 r., uchylającą decyzję WZ i przekazującą sprawę Prezydentowi Miasta K. do ponownego rozpatrzenia), mimo iż organ miał obowiązek ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy, przeprowadzenia ewentualnie uzupełniającego postępowania dowodowego (art. 136 k.p.a.), i w efekcie wydania decyzji określonej w art. 138 § 1 k.p.a., nie zaś decyzji określonej w art. 138 § 2 k.p.a., cofającej całe postępowanie do I instancji bez wyjaśnienia powziętych przez SKO wątpliwości;

(b) SKO wydało decyzję kasacyjną, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., mimo niespełnienia przesłanek jej wydania, pozbawiając w ten sposób skarżącego prawa do dwukrotnego rozpatrzenia sprawy, mimo że z zasady dwuinstancyjności postępowania wynika obowiązek dokonywania ustaleń faktycznych przez organy obu instancji, a rolą organu II instancji nie jest jedynie "kasowanie" decyzji pierwszoinstancyjnych;

podczas gdy prawidłowa analiza sprawy winna była doprowadzić Sąd I instancji do uwzględnienia skargi i uchylenia zaskarżonej decyzji SKO, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. (jako wydanej z naruszeniem ww. przepisów k.p.a.), co uprawnia również tym samym do postawienia zaskarżonemu wyrokowi zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a., który błędnie nie został przez WSA w Krakowie zastosowany; a także odpowiada zarzutowi naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. poprzez nienależyte wykonanie przez WSA obowiązku kontroli legalności działalności administracji publicznej.

Niedostrzeżenie powyższych błędów SKO przez Sąd I instancji miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż gdyby WSA je zauważył, to uchyliłby decyzję z [...] grudnia 2012 r., a w konsekwencji SKO musiałoby przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe, należycie wyjaśnić kwestię posiadania przez nieruchomość skarżącego dostępu do drogi publicznej, a wskutek tego wydać decyzję utrzymująca w mocy decyzję WZ, zamiast jej błędnego uchylenia.

I.7. art. 151 p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 6 k.p.a. (zasada legalizmu) poprzez bezzasadne oddalenie skargi, będące skutkiem przyjęcia za prawidłowy stanu faktycznego sprawy, ustalonego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., wobec niedostrzeżenia przez Sąd I instancji istotnego naruszenia przez ten organ ww. przepisów k.p.a. przy jego ustalaniu, polegającego na tym, że:

(a) w decyzji z dnia [...] grudnia 2012 r., ustalając charakter drogi znajdującej się na działce nr [...], SKO oparło się na klasyfikacji działki drogowej w ewidencji gruntów i budynków, podczas gdy brak jest podstaw prawnych do uznawania tej klasyfikacji za przesądzającą o posiadaniu charakteru drogi wewnętrznej, a więc organ nie działał w tym względzie na podstawie przepisów prawa;

podczas gdy prawidłowa analiza sprawy winna była doprowadzić Sąd I instancji do uwzględnienia skargi i uchylenia zaskarżonej decyzji SKO zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. (jako wydanej z naruszeniem art. 6 k.p.a.), co uprawnia również tym samym do postawienia zaskarżonemu wyrokowi zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a., który błędnie nie został przez WSA w Krakowie zastosowany; a także odpowiada zarzutowi naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. poprzez nienależyte wykonanie przez WSA obowiązku kontroli legalności działalności administracji publicznej.

Niedostrzeżenie przez Sąd I instancji naruszenia przez SKO zasady legalizmu miało istotny wpływ na wynik sprawy. Niedopuszczalne jest bowiem, aby organy administracji publicznej rozstrzygając sprawę opierały się przy tym na kryteriach pozaprawnych, i zupełnie dowolnych, więc spostrzeżenie tego przez WSA doprowadziłoby z pewnością do uchylenia decyzji z [...] grudnia 2012 r., w ramach wykonywania obowiązku kontroli legalności działań administracji publicznej, tym bardziej, że oparcie się przez SKO na kryteriach nie wynikających z przepisów prawa (tj. z art. 8 ust. 1 u.d.p.) było powodem uchylenia decyzji WZ, z uwagi na rzekome niespełnienie warunku dostępu nieruchomości do drogi publicznej.

1.8. art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 151 p.p.s.a poprzez zaniechanie przez Sąd I instancji odniesienia się do wszystkich zarzutów skargi z dnia 24 stycznia 2013 r., tj. do:

(a) zarzutu zawartego w punkcie I.2. skargi, a dotyczącego naruszenia przez SKO w K. art. 8 ust. 1 u.d.p.;

(b) zarzutu zawartego w punkcie II.1. skargi, a dotyczącego naruszenia przez SKO w K. art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a.;

(c) zarzutu zawartego w punkcie II.2. skargi, a dotyczącego naruszenia przez SKO w K. art. 10 § 1 k.p.a.;

(d) zarzutu zawartego w punkcie II.2. skargi, a dotyczącego naruszenia przez SKO w K. art. 138 § 2 k.p.a. i art. 15 k.p.a.;

a także poprzez

(e) sporządzenie uzasadnienia w sposób niezgodny ze wskazaniami art. 141 § 4 p.p.s.a., zawierającego liczne uproszczenia w wyciąganiu wniosków ze zgromadzonego materiału dowodowego oraz stwierdzenia o charakterze arbitralnym, i pomijającego wiele istotnych kwestii dla rozstrzygnięcia sprawy;

a w konsekwencji bezzasadne oddalenie skargi, podczas gdy w myśl art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd I instancji miał obowiązek zawrzeć w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku odniesienie się do wszystkich zarzutów skargi, dokonać ich pełnej analizy i dokładnie wyjaśnić, dlaczego nie mogą one być uwzględnione, a niedopełnienie powyższych obowiązków świadczy o nienależytym wykonaniu przez WSA obowiązku kontroli zaskarżonej decyzji SKO z dnia [...] grudnia 2012 r.

Przedmiotowe naruszenia przepisów prawa procesowego miały istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż brak wyczerpującego odniesienia się przez WSA do zarzutów skarżącego oznacza, że okoliczności przez ten Sąd pominięte nie były także rozpatrywane, co świadczy o wadliwości rozstrzygnięcia, gdyż potwierdza, że podniesione we wskazanych zarzutach istotne okoliczności nie były w ogóle przez sąd kontrolowane, a gdyby były, to Sąd I instancji wydałby decyzję uchylającą decyzje SKO z [...] grudnia 2012 r. ze względów procesowych (szczegółowe wykazanie wpływu każdego z naruszeń znajduje się w uzasadnieniu skargi).

I.9. art. 134 § 2 p.p.s.a. (zakaz reformationis in peius) poprzez takie sformułowanie przez Sąd I instancji oceny prawnej decyzji SKO z dnia [...] grudnia 2012 r., która w przyszłości może wpłynąć na dodatkowe pogorszenie sytuacji prawnej skarżącego w porównaniu z sytuacją określoną w ww. decyzji, polegające na wskazaniu na rzekome dodatkowe uchybienie przy jej wydawaniu, nie podnoszone w skardze, a w konsekwencji bezzasadne oddalenie skargi, podczas gdy zgodnie z art. 134 § 2 p.p.s.a. Sąd I instancji nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi jednocześnie naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności (a tego WSA w Krakowie nie zrobił).

Przedmiotowe naruszenie art. 134 § 2 p.p.s.a. miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż stanowiło dodatkowe uzasadnienie przez Sąd I instancji potrzeby uchylenia decyzji SKO, w sytuacji gdy drugą podstawą jej uchylenia była wątpliwa, rozszerzająca wykładnia przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Szczegółowe wykazanie istotnego wpływu na wynik sprawy każdego ze wskazanych powyżej naruszeń prawa procesowego, jakich dopuścił się Sąd I instancji przy wydawaniu zaskarżonego wyroku, zawarte zostało w uzasadnieniu niniejszej skargi kasacyjnej.

II. naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), tj.:

II.1. art. 61 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 2 pkt 14 u.p.z.p., w związku z art. 6 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że:

(a) warunek "dostępu do drogi publicznej" określony w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., można uznać za spełniony wyłącznie wtedy, gdy niezależnie od posiadania bezpośredniego dostępu do tej drogi w postaci przylegania do dwóch dróg publicznych, teren inwestycji posiada również dostęp pośredni (poprzez drogę wewnętrzną lub ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej), podczas gdy art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. winien być interpretowany przy uwzględnieniu legalnej definicji dostępu do drogi publicznej zawartej w art. 2 pkt 14 u.p.z.p., a ta wymaga albo dostępu bezpośredniego do drogi, albo dostępu pośredniego;

(b) "we współczesnych realiach" przedmiotowy teren nie posiada dostępu do drogi publicznej w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., mimo iż przylega do dwóch dróg publicznych i można się na niego dostać od strony każdej z nich, gdyż dostęp do drogi "musi rzeczywiście zapewniać możliwość komunikacji z drogą publiczną", przy jednoczesnym braku wyjaśnienia, na czym ta "rzeczywista możliwość" miałaby polegać, podczas gdy przy ocenie spełnienia warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. należy kierować się definicją legalną dostępu do drogi publicznej zawarta w art. 2 pkt 14 u.p.z.p., która mówi jedynie o dostępie do drogi publicznej (bezpośrednim albo pośrednim);

(c) zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. teren ma dostęp do drogi publicznej jedynie wtedy, gdy w sytuacji bezpośredniego dostępu (przylegania) do dwóch dróg publicznych w obrocie prawnym funkcjonuje ostateczna decyzja zarządcy drogi publicznej zezwalająca na lokalizację zjazdu, podczas gdy ani art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., ani art. 2 pkt 14 (zawierający legalną definicję dostępu do drogi publicznej) takiego warunku nie stawiają, a taka interpretacja stanowi niedopuszczalną zawężająca wykładnie prawa do zabudowy wynikającego z art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.;

(d) dopuszczalna i prawidłowa jest wykładnia rozszerzająca art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. oraz definicji legalnej dostępu do drogi publicznej zawartej w art. 2 pkt 14 u.p.z.p., podczas gdy w orzecznictwie i doktrynie ugruntowane jest stanowisko, zgodnie z którym przepisy te określają ograniczenia w przysługującym właścicielowi prawie zabudowy (art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.), które nie powinny być interpretowane rozszerzająco (exceptiones non sunt extendandae);

(e) spełnienie warunku dostępu do drogi publicznej określonego w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. w postaci dostępu pośredniego poprzez drogę wewnętrzną ma miejsce wyłącznie wtedy, gdy inwestor legitymuje się już na etapie wydawania decyzji WZ tytułem prawnym do nieruchomości stanowiącej drogę wewnętrzną, podczas gdy ocena posiadania dostępu do drogi publicznej winna być oceniana przez pryzmat art. 2 pkt 14 u.p.z.p., a przepis ten nie daje podstaw do formułowania takiego wymogu w przypadku drogi wewnętrznej;

(f) spełnienie warunku dostępu do drogi publicznej określonego w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. wymaga już na etapie postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy legitymowania się prawem do nieruchomości sąsiedniej, zapewniającej wariant obsługi komunikacyjnej planowanej inwestycji, podczas gdy brak jest podstaw do żądania tego od wnioskodawcy na tak wczesnym etapie procesu budowlanego; co potwierdza również wyrok NSA z 15.12.2011 r., sygn. akt: II OSK 1880/10;

II.2. art. 2 pkt 14 u.p.z.p. w związku z art. 6 ust. 2 pkt 1 tej ustawy poprzez błędną wykładnię, polegającą na dowolnym przyjęciu contra legem, że dostęp do drogi publicznej "bezpośredni" istnieje wyłącznie wtedy, gdy w dacie wydawania decyzji ustalającej warunki zabudowy w obrocie prawnym funkcjonuje ostateczna decyzja zarządcy drogi zezwalająca na lokalizację zjazdu, podczas gdy taka interpretacja stanowi niedopuszczalną zawężającą wykładnię przysługującego właścicielowi prawa do zabudowy (art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.); w świetle definicji legalnej zawartej w art. 2 pkt 14 u.p.z.p. brak jest jakichkolwiek podstaw prawnych do formułowania takiego wymogu:

[a jednocześnie zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p. (stosowanym do decyzji WZ w oparciu o art. 60 ust. 1 u.p.z.p.) decyzję WZ wydaje się po uzgodnieniu z właściwym zarządcą drogi publicznej, które zgodnie z art. 53 ust. 5 u.p.z.p. następuje na podstawie art. 106 kp.a., a więc w formie postanowienia, a nie decyzji];

II.3 art. 2 pkt 14 u.p.z.p., poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że można pominąć przy jego interpretacji i określaniu znaczenia dostępu do drogi publicznej w postaci "ustanowienia odpowiedniej służebności drogowej" art. 63 ust. 1 i 2 u.p.z.p., w myśl których na etapie wydawania decyzji WZ wnioskodawca nie musi legitymować się jakimkolwiek prawem nawet do terenu inwestycji, a więc tym bardziej brak jest podstaw do uznania, że miałby już na tym mieć ustanowioną służebność drogową (zaniechanie dokonania wykładni systemowej);

II.4 art. 2 pkt 14 u.p.z.p. w związku z art. 285 § 1 kodeksu cywilnego, a także art. 63 ust. 1 i 2 u.p.z.p.), poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że:

(a) dostęp do drogi publicznej określony w art. 2 pkt 14 u.p.z.p. poprzez "ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej" nie może być dostępem warunkowym, tj. określonym jako warunek do uzyskania na etapie wydawania pozwolenia na budowę i musi być spełniony już w dacie wydawania decyzji WZ, podczas gdy prawidłowa jest wykładnia systemowa, uwzględniająca fakt, że zgodnie z art. 285 § 1 k.c. ustanowienie służebności może nastąpić tylko na rzecz właściciela nieruchomości władnącej, a więc nie sposób uznać, aby miało ono nastąpić jeszcze na etapie ustalania warunków zabudowy, skoro w myśl art. 63 ust. 1 i 2 u.p.z.p. na etapie decyzji WZ inwestor nie musi się legitymować prawem do terenu, więc nie sposób tym samym uznać, aby racjonalny ustawodawca przewidywał obowiązek spełnienia warunku niemożliwego do uzyskania i stanowił przepisy wzajemnie sprzeczne;

II.5. art. 8 ust. 1 u.d.p. poprzez jego błędną wykładnię polegająca na przyjęciu, że aby móc przyznać drodze status "drogi wewnętrznej" wymagane jest, aby grunt na którym się ona znajduje był sklasyfikowany w ewidencji gruntów i budynków symbolem "dr", podczas gdy:

- art. 8 ust. 1 u.d.p. i zawarta w nim definicja legalna "drogi wewnętrznej" wymogu takiego oznaczenia w ewidencji nie wprowadza, wskazując jedynie, że drogi wewnętrzne są to "drogi, parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów, niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym";

- zapisy w ewidencji gruntów i budynków nie posiadają decydującego znaczenia przy

określaniu, czy droga jest drogą wewnętrzną czy nie, a decydujące znaczenie ma tu

spełnienie warunków określonych w art. 8 ust. 1 u.d.p., co znajduje odzwierciedlenie również w licznych wyrokach sądowych;

- ewidencja gruntów i budynków służy ewidencjonowaniu "gruntów" i "budynków",

a nie budowli, natomiast droga stanowi "budowlę", która w ogóle nie podlega klasyfikacji w tejże ewidencji, a ponadto zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków drogom wewnętrznym w ogóle się oznaczenia "dr" nie nadaje.

Mając na względzie powyższe zarzuty, skarżąca kasacyjnie Spółka wniosła o:

1/ uchylenie w całości zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 16 maja 2013 roku, sygn. akt: II SA/Kr 221/13 i przekazanie sprawy temu Sądowi do ponownego rozpoznania z pozostawieniem mu orzeczenia również o kosztach postępowania ze skargi kasacyjnej, w tym kosztach zastępstwa procesowego w postępowaniu przed WSA i w postępowaniu ze skargi kasacyjnej przed NSA według norm przepisanych (art. 185 § 1 p.p.s.a);

względnie

2/ uchylenie w całości zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 16 maja 2013 roku, sygn. akt: II SA/Kr 221/13 i uwzględnienie skargi poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] grudnia 2012 r., nr: [...] (art. 188 p.p.s.a.)

a w każdym przypadku

3/ zasądzenie od organu na rzecz skarżącego - kasatora kosztów postępowania, w tym kosztów postępowania kasacyjnego, a w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy spełniony został określony w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. warunek dostępu terenu planowanej inwestycji do drogi publicznej.

Dostęp do drogi publicznej został zdefiniowany w art. 2 pkt 14 u.p.z.p. jako bezpośredni dostęp do takiej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej.

Dostęp bezpośredni do drogi publicznej to takie położenie terenu względem tej drogi, które zapewnia możliwość obsługi komunikacyjnej terenu z wyłączeniem konieczności korzystania z innych terenów (działek), celem zapewnienia dojazdu. Dostęp pośredni polega natomiast na wykorzystaniu komunikacyjnym innej działki (terenu) oddzielającej teren objęty działaniem inwestycyjnym od drogi publicznej. Bezpośredni dostęp do drogi publicznej wynika z takiego dostępu w ramach tytułu do działki, np. prawa własności. Natomiast w ramach pośredniego dostępu jednym z możliwych rozwiązań jest dostęp poprzez inną działkę, przy czym konieczne jest obciążenie tej działki odpowiednią służebnością. Drugim sposobem dostępu pośredniego jest dostęp poprzez drogę wewnętrzną. W tym przypadku nie jest wymagany żaden tytuł prawny uprawniający do korzystania z drogi wewnętrznej, wystarcza sam fakt położenia nieruchomości inwestora przy drodze wewnętrznej.

We wniosku o ustalenie warunków zabudowy z dnia 8 lutego 2010 r., następnie skorygowanym i doprecyzowanym, inwestor określając dostęp do drogi publicznej wskazuje, że wjazd na teren inwestycji jest planowany z ulicy A. poprzez istniejący przejazd pod budynkiem na działce [...]. Wskazać należy, że postępowanie o wydanie warunków zabudowy jest postępowaniem wnioskowym, co oznacza, że zakres tego postępowania określa wnioskodawca. Inwestor określił zaś, że dostęp do drogi publicznej przewiduje jako dostęp pośredni – przez działkę nr [...]. Ze względu na określenie sposobu skomunikowania terenu z drogą publiczną za pośrednictwem działki nr [...], właśnie ten sposób dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej był przedmiotem analizy w prowadzonym przez organy postępowaniu. Niezasadne są twierdzenia skarżącego kasacyjnie, że teren inwestycji posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej. Okoliczność, że teren objęty wnioskiem przylega do pasa drogowego ul. A. i Al. B., nie powoduje, że zapewniona została faktyczna możliwość korzystania z bezpośredniego dostępu do drogi publicznej z terenu inwestycji. Jak już wyżej wskazano, aby uznać, że teren inwestycji ma dostęp bezpośredni do drogi publicznej to musi być zapewniona obsługa komunikacyjna terenu z wyłączeniem konieczności korzystania z innych terenów, celem zapewnienia dojazdu. Bezpośredni dostęp terenu inwestycji do dróg publicznych, jako nieprzewidziany w ostatecznej wersji wniosku o ustalenie warunków zabudowy nie mógł być brany pod uwagę przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy.

Nieprawidłowo zatem, w załączniku nr 1 decyzji organu I instancji pn. "warunki zabudowy" określono dostęp terenu inwestycji do dwóch dróg publicznych, tj. Al. B. i ul. A. jako dostęp bezpośredni.

W przypadku braku bezpośredniego dostępu do drogi publicznej, dla zagwarantowania właściwej komunikacji konieczne jest, aby działka inwestora miała pośredni dostęp do drogi publicznej przez drogę wewnętrzną albo ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej.

Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wymieniając przesłanki, których łączne spełnienie warunkuje wydanie decyzji o warunkach zabudowy, w punkcie 2 ust. 1 art. 61 używa sformułowania "ma dostęp do drogi publicznej", co oznacza, że dostęp do drogi publicznej musi istnieć w dacie orzekania o warunkach zabudowy, a nie może powstać dopiero w przyszłości. Dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej nie można utożsamiać z dostępem faktycznym. Dostęp ten ma być prawnie zagwarantowany. Dlatego niedopuszczalne jest, aby na etapie ustalania warunków zabudowy dostępność ocenianego terenu inwestycji do drogi publicznej określać w sposób warunkowy. Zagwarantowanie prawne dostępu do drogi publicznej oznacza, że musi on być legalny. Znaczy to, że prawo do korzystania z niego musi wynikać wprost z przepisu prawa, czynności prawnej, orzeczenia sądowego czy też administracyjnego (zob. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz pod red. A. Plucińskiej-Filipowicz i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2014, s. 473-474, wyrok NSA z dnia 20 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1467/09).

Tymczasem, w decyzji organu I instancji obsługa komunikacyjna inwestycji została przewidziana od ul. A. poprzez istniejący zjazd na drogę dojazdową przebiegającą po terenie działki nr [...] obr. [...], a następnie na teren inwestycji, przy czym wskazano, że inwestor winien uzyskać tytuł prawny do dysponowania ww. działką na cele obsługi komunikacyjnej. Takie rozwiązanie, w świetle wyżej wskazanych wywodów uznać należy za niedopuszczalne.

W sprawie bezsporne jest, że inwestor nie legitymuje się tytułem prawnym do działki nr [...]. Sporne w sprawie jest natomiast, czy działka nr [...], mająca zapewnić dostęp terenu inwestycji do drogi publicznej stanowi drogę wewnętrzną.

Zgodnie z art. 2 ust. 1 u.d.p. drogi publiczne ze względu na funkcje w sieci drogowej dzielą się na kategorie: drogi krajowe, drogi wojewódzkie, drogi powiatowe, drogi gminne. Drogi, parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów, niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym tych dróg są drogami wewnętrznymi - art. 8 ust. 1 u.d.p. Definicję wspólną dla wszystkich wyżej wymienionych dróg, także wewnętrznych, zawiera art. 4 u.d.p.

A zatem, droga to budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiąca całość techniczno - użytkową, przeznaczona do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowana w pasie drogowym - art. 4 pkt 2 u.d.p. Pas drogowy to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą – art. 4 pkt 1 u.d.p. Zewnętrznym wyrazem przynależności jakiegoś obszaru do użytku gruntowego o nazwie "drogi" jest oznaczenie go na mapie przyjętej do zasobu geodezyjnego i kartograficznego symbolem "dr" (§ 68 ust. 3 pkt 7 lit. a rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków). Należy zauważyć, że na mapie ewidencyjnej stanowiącej załącznik do decyzji ustalającej warunki zabudowy, działka nr [...] ma w całości oznaczenie "B". Z wypisów z rejestru gruntów dla ww. działki również wynika, że w całości stanowi użytek "B", zaś właścicielem jest Gmina K., działka oddana jest w użytkowanie (współużytkowanie) wieczyste osobom fizycznym i prawnym. Zgodnie natomiast z przepisem § 68 ust. 3 pkt 1 ww. rozporządzenia, symbolem "B" oznaczone są grunty zabudowane i zurbanizowane stanowiące tereny mieszkaniowe. W rozpoznawanej sprawie z ustaleń poczynionych przez organ I instancji nie wynika, aby na działce nr [...] znajdowała się droga wewnętrzna, spełniająca warunki drogi określone w definicji zamieszczonej w art. 4 pkt 2 u.d.p.

W tej sytuacji, spełnienie warunku z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. może nastąpić w przypadku przedłożenia przez inwestora tytułu prawnego do korzystania z nieruchomości wskazanej jako zapewniającą obsługę komunikacyjną planowanej inwestycji, bądź takiej modyfikacji wniosku, który zapewni dostęp do drogi publicznej. Należy zauważyć, że w piśmie z dnia [...] sierpnia 2011 r. Zarząd Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. wskazał, że inwestor winien uzyskać tytuł prawny do dysponowania nieruchomością nr [...] obr. [...] na cele obsługi komunikacyjnej. Tymczasem organ I instancji ustalając warunki zabudowy dla planowanej inwestycji założył, że dostęp terenu inwestycji do drogi publicznej ma zapewniać działka nr [...], pomimo że inwestor nie uzyskał tytułu prawnego do dysponowania tą działką. Co więcej organ I instancji przyjął, że teren inwestycji obejmuje również działkę nr [...] i w związku z tym uznał, że istnieje dostęp przez niniejszą działkę do drogi publicznej, skoro inwestor nie musi na etapie ustalania warunków zabudowy wykazać się prawem do terenu inwestycji. Z materiałów zgromadzonych przez organ I instancji nie wynika, aby działkę nr [...] można było uznać za teren inwestycji bowiem na niej nie była planowana żadna inwestycja. Z samego faktu, że inwestor chciałby wykorzystać w celach komunikacyjnych cudzą nieruchomość nie wynika, że automatycznie staje się ona terenem inwestycji.

Mając na uwadze wyżej wskazane uchybienia decyzji organu I instancji, stwierdzić należy, że Sąd I instancji dokonał prawidłowej kontroli decyzji organu odwoławczego uznając, że zasadnie SKO w K. uchyliło decyzję ustalającą warunki zabudowy i przekazało organowi I instancji sprawę do ponownego rozpatrzenia. W sprawie nie doszło do naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego, jak i mających wpływ na wynik sprawy uchybień przepisom postępowania. Naruszenie przez organ odwoławczy przepisu art. 10 k.p.a. w okolicznościach niniejszej sprawy nie miało żadnego wpływu na jej wynik.

Sąd I instancji nie naruszył również art. 141 § 4 p.p.s.a. bowiem odniósł się do wszystkich zarzutów skargi, które miały znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Sąd I instancji nie naruszył także zakazu reformationis in peius, bowiem na mocy decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] grudnia 2012 r., uchylającej decyzję organu I instancji i przekazującej temu organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia skarżący nie nabył żadnych praw, których teraz miałby być pozbawiony w wyniku wydania zaskarżonego wyroku Sądu I instancji.

Mając powyższe na względzie, uznając podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty za niezasadne, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.