Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 151/06
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2006-09-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 185
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Teza: Dla organu weryfikującego poparcie dla wniosku o przeprowadzenie referendum znaczenie mają zarówno podpisy jak i inne, ustawowo określone, dane osobowe identyfikujące określoną osobę.

Podpisy "prawidłowo złożone", o jakich mowa w art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 15 września 2000 r. o referendum lokalnym /Dz.U. nr 88 poz. 985 ze zm./ nie mogą oznaczać jedynie przepisów sensu stricte.

TEZY

Dla organu weryfikującego poparcie dla wniosku o przeprowadzenie referendum znaczenie mają zarówno podpisy jak i inne, ustawowo określone, dane osobowe identyfikujące określoną osobę.

Podpisy "prawidłowo złożone", o jakich mowa w art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 15 września 2000 r. o referendum lokalnym /Dz.U. nr 88 poz. 985 ze zm./ nie mogą oznaczać jedynie przepisów sensu stricte.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA: Małgorzata Stahl (spr.) Sędziowie NSA Wojciech Chróścielewski Stanisław Nowakowski Protokolant Justyna Nawrocka po rozpoznaniu w dniu 21 września 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Stołecznego Policji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 października 2005 r. sygn. akt II SA/Wa 1385/05 w sprawie ze skargi R. M. na postanowienie Komendanta Stołecznego Policji z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 4 października 2005 r. II SA/Wa 1385/05 , po rozpoznaniu sprawy ze skargi R. M. na postanowienie komendanta Stołecznego Policji z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania - uchylił zaskarżone postanowienie i stwierdził, że nie podlega ono wykonaniu.

W uzasadnieniu wyroku stwierdzono, że zaskarżonym postanowieniem, na podstawie art. 134 w zw. z art. 123 § 1 k.p.a. ,Komendant Stołeczny stwierdził niedopuszczalność odwołania wniesionego przez R. M.Z uzasadnienia tego postanowienia wynikało, że raportem z dnia 23 lutego 2005 r. R. M. wystąpił do Komendanta Rejonowego Policji Warszawa IV z prośbą o udzielenie urlopu wychowawczego w okresie od 12 marca 2005 r. do 12 marca 2008 r. Na raporcie tym Z-ca Komendanta Rejonowego, w dniu 25 lutego naniósł adnotację " nie wyrażam zgody". Pismem z dnia 2 marca 2005 r. R.M. został poinformowany o odmownym rozpatrzeniu jego prośby. R.M. w dniu 4 marca ponownie wystąpił do Komendanta Rejonowego z prośbą o udzielenie urlopu wychowawczego. Wniosek ten Komendant Rejonowy Policji Warszawa IV rozpatrzył odmownie ,pismem z dnia 9 marca 2005 r o odmowie poinformowano zainteresowanego. W dniu 22 marca 2005 r. R.M. wniósł odwołanie od wskazanych pism informacyjnych, kwestionując zasadność odmowy, nieprawidłowe rozstrzygnięcie z uwagi na przepis art. 79 Ustawy o Policji oraz art. 186 Kodeksu pracy, które - jego zdaniem- umożliwiają udzielenie urlopu wychowawczego rodzicom bądź opiekunom dziecka, niezależnie od płci.

Zdaniem Komendanta Stołecznego Policji odwołanie było niedopuszczalne z uwagi na brak przedmiotu zaskarżenia.

Odwołanie przysługuje od decyzji, przez którą rozumie się jednostronną władczą wypowiedź organu administracji, sformułowaną na podstawie przepisu prawa materialnego powszechnie obowiązującego, ustalającą normę jednostkową i konkretną w stosunku do adresata, kształtującą jego sytuację prawną. Nie wszystkie sprawy kończą się wydaniem decyzji administracyjnej, taka forma musi wynikać z przepisów. Jeśli czynność organu administracji nie jest decyzją, odwołanie jest niedopuszczalne. Doręczone R.M. pisma nie są decyzjami administracyjnymi w rozumieniu k.p.a.,bo przepisy ustawy o z dnia 6 kwietnia 1990 r. Policji (Dz.U. z 2002 r.,Nr 7,poz.58 ze zm. ) i przepisy rozporządzenia Ministra Spraw wewnętrznych i Administracji z dnia 2 września 2002 r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów (Dz.U. Nr 151,poz.1261)nie dają podstaw do wydania rozstrzygnięcia, w formie decyzji administracyjnej,sprawy urlopu wychowawczego dla policjanta.

W skardze do sądu R.M. polemizował z tym stanowiskiem, podnosząc że odmowa przyznania urlopu wychowawczego powinna mieć formę decyzji administracyjnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał skargę za uzasadnioną przyjmując, że zaskarżonemu rozstrzygnięciu nie można odmówić waloru decyzji administracyjnej nie tylko ze względów formalnych ale i materialnoprawnych. Wprawdzie pismo z dnia 9 marca 2005 r. nie było nazwane decyzją , ale w swej treści zawiera istotne, władcze rozstrzygnięcie organu służbowego skierowane do skarżącego (na zewnątrz) oraz powołuje podstawę materialnoprawną - art. 7 9 ustawy o Policji. Inne rozumowanie prowadziłoby do pozbawienia funkcjonariuszy Policji ochrony prawnej w dochodzeniu roszczeń ze stosunku służbowego, który jest stosunkiem administracyjnoprawnym, do którego nie stosuje się przepisów Kodeksu pracy i nie ma możliwości obrony przed sądem pracy.

WSA przywołał wyrok SN z 5 września 19991 r. I PRN 39/91,OSA 1992/10/3, w którym stwierdzono że dochodzenie przez funkcjonariusza Policji roszczeń ze stosunku służbowego przed sądem pracy jest niedopuszczalne oraz wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2001 r. II SA 2591/01 Lex 121906, w którym Sąd uznał, że art.32 ust. 1 i 2 ustawy o Policji nie wyłączają drogi administracyjnoprawnej w trybie k.p.a. dla dochodzenia roszczeń finansowych ze stosunku służbowego i nie pozostawiają takiej drogi tylko dla ściśle określonych kategorii spraw ze stosunku służbowego, dla których przewidziana jest forma decyzji. W tej sytuacji Sad nie rozpoznawał sprawy co do meritum, gdyż nie został wyczerpany tok instancji na skutek stwierdzenia niedopuszczalności odwołania.

Komendant Stołeczny Policji w Warszawie zaskarżył powyższy wyrok w całości i wniósł o jego zmianę poprzez oddalenie skargi albo uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Skarga kasacyjna została oparta na zarzucie naruszenia art. 1 pkt 1 oraz art. 107 § 1 k.p.a., art. 79 ustawy o Policji oraz § 3 ust.4 rozporządzenia MSWiA z dnia 2 września 2002 r. - poprzez błędną wykładnię w/w przepisów. Dodatkowo podniesiono zarzut naruszenia art, 106 § 4 p.p.s.a., które miało wpływ na treść wyroku.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie zgodzono się ze stanowiskiem Sądu iż pismo informacyjne Komendanta Rejonowego Policji ma walory decyzji administracyjnej, gdyż powołuje podstawę administracyjnoprawną - art. 79 ustawy o Policji. Sama ustawa o Policji nie nadaje policjantowi - mężczyźnie uprawnień do urlopu wychowawczego. Przepis art. 186 Kp statuujący uprawnienia do urlopu wychowawczego nie ma zastosowania do policjantów-mężczyzn. Policjant nie ma w tej sprawie interesu prawnego bo żaden przepis prawa nie przyznaje mu uprawnień do urlopu wychowawczego. Pojęcie strony może być wyprowadzane tylko z przepisów prawa materialnego( I SA 1326/93, I SA 1719/02 i I SA 1748/83).Zróżnicowanie sytuacji policjantów i przyznanie uprawnień w tym zakresie tylko policjantkom budzi zastrzeżenia natury konstytucyjnej ale niekonstytucyjność art. 79 ustawy o Policji może stwierdzić tylko TK.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy. Rozumowanie Sądu które doprowadziło do uchylenia zaskarżonego postanowienia nie może być uznane za prawidłowe. Stanowisko Sądu sprowadza się do tezy iż w sytuacji gdy pisma informujące o odmowie zgody na urlop wychowawczy, od których R. M. wniósł odwołanie, miały charakter decyzji administracyjnych brak było podstaw do uznania odwołania od nich za niedopuszczalne.Za przyjęciem, że pisma z dnia 2 marca 2005 r. i z dnia 9 marca 2005 r. są decyzjami przemawiać ma to, że stanowią one władcze rozstrzygnięcie, skierowane na zewnątrz i powołują podstawę materialnoprawną - przepis art. 79 ustawy z dnia 6 września 1990 r.o Policji (Dz.U. z 2000, Nr 7 ,poz. 58 ze zm. ) .Sąd nie odniósł się jednak do brzmienia powołanego przepisu, którego błędną wykładnię zarzuca skarga kasacyjna. W istocie podstawa ta może stanowić źródło informacji właśnie o braku podstaw materialnoprawnych do załatwienia wniosku R. M. o udzielenie urlopu wychowawczego. W myśl art. 79 pow. ustawy "policjantowi-kobiecie przysługują szczególne uprawnienia przewidziane dla pracownic według przepisów prawa pracy, jeśli przepisy nin. ustawy nie stanowią inaczej". Jasne brzmienie powołanego przepisu nie pozwala uznać go za materialnoprawną podstawę do wydania decyzji w przedmiocie wniosku o udzielenie urlopu wychowawczego złożonego przez policjanta - mężczyznę. Brak w ustawie o Policji przepisu który mógłby stanowić podstawę materialnoprawną załatwienia wniosku strony czyni niedopuszczalnym wydanie decyzji ( nie jest takim przepisem także art.186 Kodeksu pracy, statuujący uprawnienia ogółu pracowników, ale nie mający zastosowania w odniesieniu do policjantów). Oznacza to, że skierowane do strony pismo informujące, właśnie w oparciu o powołany przepis art. 79 ustawy o Policji, o odmowie przyznania urlopu wychowawczego - nie stanowi decyzji administracyjnej. Nie są tym samym trafne dalsze, mające potwierdzać tezę o rozstrzyganiu wniosku policjanta w przedmiocie urlopu wychowawczego w drodze decyzji - słuszne co do zasady - argumenty Sądu I instancji odnoszące się do pozbawienia funkcjonariusza ochrony prawnej w dochodzeniu roszczeń ze stosunku służbowego. Brak podstawy prawnej roszczeń policjanta o udzielenie urlopu wychowawczego sprawia że problem ich ochrony jest bezprzedmiotowy. Skoro w przepisach ustawy o Policji( i w przepisach innych ustaw) brak podstaw prawnych do przyznania policjantowi urlopu wychowawczego to tym samym brak podstaw do wydania decyzji w tym przedmiocie. Organy administracji działają na podstawie i w granicach prawa. Każde ich władcze działanie (a takim jest podejmowanie decyzji administracyjnych) musi mieć ustawową podstawę prawną. Brak takiej podstawy stanowi o niemożności rozstrzygnięcia sprawy decyzją. Pismo informujące o tej sytuacji i jako podstawę informacji wskazujące na przepis, który ogranicza zakres podmiotowy prawa do urlopu wychowawczego do policjantek, nie jest decyzją rozstrzygającą sprawę co do jej istoty w odniesieniu do policjanta.

Zasadność zarzutu błędnej wykładni art. 79 Ustawy o Policji zwalnia od rozpatrywania zasadności innych powołanych w skardze kasacyjnej zarzutów.

Zważywszy zatem, że skarga kasacyjna miała usprawiedliwioną podstawę, na podstawie art. 185 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzeczono jak w sentencji.