Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 246/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2018-10-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6074 Przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 145
journal: Dz.U. 2018 poz 121
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity
article: art. 7, art. 77
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Sędziowie: Asesor WSA Magdalena Dobek-Rak Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz (spr.) Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Pazdykiewicz po rozpoznaniu w dniu 17 października 2018 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi M. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 26 lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Gminy z dnia 18 pazdziernika 2018 r., nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego M. W. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z 26 lutego 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło decyzję Burmistrza Gminy z 18 października 2017 r. ustalającą wobec M. W. opłatę adiacencką w wysokości 540 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości (działka ewid. nr [...] położona w B.) spowodowanego stworzeniem warunków do podłączenia nieruchomości do gminnej sieci kanalizacji sanitarnej i orzekło o ustaleniu opłaty adiacenckiej w wysokości 526,50 zł.

Relacjonując przebieg postępowania wskazał organ odwoławczy, że z akt przedmiotowej sprawy wynika, że w miejscowości B. zrealizowano inwestycję polegającą na budowie sieci kanalizacji sanitarnej wraz z przyłączami. Potwierdza to zawiadomienie o zakończeniu budowy, złożone w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego dnia 19 grudnia 2014 r. Dnia 30 grudnia 2014 r. korzystanie z wybudowanej sieci stało się legalne z uwagi na niewniesienie sprzeciwu przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Z dniem 30 grudnia 2014 r. zostały stworzone warunki do korzystania z urządzenia infrastruktury technicznej.

Zgodnie z art. 145 ustawy z 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2018 poz. 121, zwanej dalej jako u.g.n.), wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, ustalić opłatę adiacencką każdorazowo po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Wydanie decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi, jeżeli w dniu stworzenia tych warunków obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w art. 146 ust. 2. Do ustalenia opłaty przyjmuje się stawkę procentową określoną w uchwale rady gminy obowiązującą w dniu, w którym stworzono warunki do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo w dniu stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Stosownie do treści art. 146 u.g.n. ustalenie i wysokość opłaty adiacenckiej zależą od wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budową urządzeń infrastruktury technicznej. Ustalenie opłaty adiacenckiej następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartości nieruchomości. Wysokość opłaty adiacenckiej wynosi nie więcej niż 50 % różnicy między wartością, jaką nieruchomość miała przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej, a wartością, jaką nieruchomość ma po ich wybudowaniu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy w drodze uchwały. Wartość nieruchomości według stanu przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej i po ich wybudowaniu określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej.

Wobec powyższego obowiązkiem Burmistrza Gminy było wszczęcie postępowania administracyjnego celem ustalenia czy zachodzą przesłanki do wydania decyzji w przedmiocie opłaty adiacenckiej. W ramach postępowania organ I instancji zebrał materiał dowodowy, w szczególności zlecił sporządzenie operatu szacunkowego określającego wzrost wartości nieruchomości wywołany stworzeniem warunków do podłączenia nieruchomości do sieci kanalizacji sanitarnej.

Podkreślił organ odwoławczy, że warunkiem ustalenia opłaty adiacenckiej jest wzrost wartości nieruchomości spowodowany stworzeniem warunków do podłączenia nieruchomości do urządzenia infrastruktury technicznej. Wyceny nieruchomości przed stworzeniem tych warunków i po ich stworzeniu dokonuje rzeczoznawca majątkowy w formie operatu szacunkowego. Jak wynika z przepisów regulujących wycenę nieruchomości i sporządzanie operatu szacunkowego, wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych (art. 154 ust. 1 u.g.n.). Wyceny nieruchomości dokonuje się m.in. przy zastosowaniu podejścia porównawczego (art. 152 ust. 2 u.g.n.). Podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej (art. 153 ust. 1 u.g.n.). Doprecyzowanie przepisów dotyczących wyceny nieruchomości stanowi Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207 poz. 2109 ze zm., przywoływane dalej jako Rozporządzenie). Akt ten przewiduje, że przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen (§ 4 ust. 1 Rozporządzenia).

W sprawie niniejszej rzeczoznawca majątkowy, przy wycenie nieruchomości wybrał podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej. Przy stosowaniu tej metody, do porównań przyjmuje się co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny określa się w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi, uwzględniającymi różnice w poszczególnych cechach tych nieruchomości. Ustawodawca w art. 4 pkt 16 u.g.n. wskazuje, iż przez nieruchomości podobne należy rozumieć nieruchomości, które są porównywalne z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Z powyższego przepisu wynika, że nieruchomości podobne (porównawcze) nie muszą być pod względem cech rynkowych identyczne z wycenianą nieruchomością. Warunkiem koniecznym dla uznania nieruchomości za podobną i przyjęcia jej wartości za miarodajną dla określenia wartości oszacowanego gruntu jest istnienie więzi polegającej na podobieństwie, a nie tożsamości (por. wyrok WSA z dnia z dnia 19 lipca 2011 r., sygn. II SA/Łd 583/11, LEX. nr 1087078).

Przywołane wyżej rozporządzenie przewiduje, że przy określaniu wartości nieruchomości po wybudowaniu urządzeń infrastruktury technicznej uwzględnia się odległość nieruchomości od urządzeń infrastruktury technicznej oraz warunki podłączenia nieruchomości do tych urządzeń (§ 40 ust. 2 Rozporządzenia).

Przedmiotem wyceny w niniejszej sprawie była nieruchomość gruntowa położona w miejscowości B., oznaczona w KW nr [...] składająca się z działki ewidencyjnej oznaczonej numerem [...], o pow. 601 m2. W planie miejscowym działka przeznaczona jest pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i rekreacyjną. Dojazd do nieruchomości odbywa się drogą gruntową. Kształt działki jest regularny (czworobok). Działka posiada dostęp do infrastruktury technicznej: energetycznej, kanalizacyjnej, wodociągowej. Sieci przebiegają w sąsiedztwie działki. Sieć kanalizacyjna znajduje się w odległości kilku metrów od granicy nieruchomości. Warunki podłączenia nieruchomości do urządzenia są dobre. Sąsiedztwo nieruchomości stanowią tereny zabudowane domami jednorodzinnymi, tereny niezabudowane, tereny rekreacyjne i leśne, (opis na str. 2 i 9 operatu). W piśmie z dnia 20 grudnia 2017 r. rzeczoznawca majątkowy wyjaśnił, że działka nie posiada dostępu do drogi publicznej i nie ustanowiono służebności przechodu i przejazdu dla tej działki.

Na str. 13-15 operatu znajduje się zestawienie transakcji nieruchomościami podobnymi do wycenianej, przyjętymi dla wyliczenia jej wartości przed wybudowaniem kanalizacji sanitarnej. Transakcje te zawarte zostały w latach 2016 - 2017 r. na terenie gminy Ż. Cen transakcji nie korygowano z uwagi na upływ czasu. Nieruchomości porównawcze były nieruchomościami niezabudowanymi, przeznaczonymi pod zabudowę mieszkaniową i mieszkaniowo - usługową. Ich przeznaczenie jest zatem zbliżone do przeznaczenia nieruchomości wycenianej. Powierzchnia nieruchomości porównawczych zawiera się w przedziale 629 m2 - 2250 m2, jest więc zbliżona do powierzchni nieruchomości wycenianej. Nieruchomości porównawcze nie miały dostępu do sieci kanalizacji sanitarnej. Ceny nieruchomości porównawczych wyniosły od 48,46 zł/m2 do 150 zł/m2. Cena średnia nieruchomości porównawczych wyniosła 102,09 zł/m2. W ocenie rzeczoznawcy ceny nieruchomości zależały od: lokalizacji, sąsiedztwa, warunków inwestycyjnych, powierzchni oraz warunków podłączenia do sieci infrastruktury. Największy wpływ na cenę nieruchomości miały, zdaniem rzeczoznawcy, warunki inwestycyjne nieruchomości (waga 30%). Lokalizacja nieruchomości wycenianej oceniona została jako średnia (ocena najniższa), sąsiedztwo oceniono jako dobre (ocena pośrednia), warunki inwestycyjne oceniono jako przeciętne (ocena pośrednia), powierzchnię oceniono jako przeciętną (ocena pośrednia), a warunki podłączenia do sieci infrastruktury oceniono jako dobre (ocena pośrednia). W aneksie do operatu szacunkowego z dnia 20 grudnia 2017 r. rzeczoznawca majątkowy wycenił także wartość prawa służebności przejazdu i przechodu, uwzględniając okoliczność, że działka wyceniana nie posiada formalnie ustanowionego dostępu do drogi publicznej. Rzeczoznawca oszacował wartość nieruchomości przed stworzeniem warunków do podłączenia nieruchomości do sieci kanalizacji sanitarnej na 50.556 zł, a zatem 84,12 zł/m2.

Na str. 18 operatu znajduje się zestawienie transakcji nieruchomościami podobnymi do wycenianej, przyjętymi dla wyliczenia jej wartości po wybudowaniu kanalizacji sanitarnej. Transakcje te zawarte zostały w latach 2016 - 2017 r. na terenie gminy Ż. Cen transakcji nie korygowano z uwagi na upływ czasu. Nieruchomości porównawcze były nieruchomościami niezabudowanymi, przeznaczonymi pod zabudowę mieszkaniową i mieszkaniowo - usługową. Ich przeznaczenie jest zatem zbliżone do przeznaczenia nieruchomości wycenianej. Powierzchnia nieruchomości porównawczych zawiera się w przedziale 481 m2 - 2500 m2, jest więc zbliżona do powierzchni nieruchomości wycenianej. Nieruchomości porównawcze miały dostęp do sieci kanalizacji sanitarnej. Ceny nieruchomości porównawczych wyniosły od 48,74 zł/m2 do 152,75 zł/m2. Cena średnia nieruchomości porównawczych wyniosła 106,75 zł/m2. W ocenie rzeczoznawcy ceny nieruchomości zależały od: lokalizacji, sąsiedztwa, warunków inwestycyjnych, powierzchni oraz warunków podłączenia do sieci infrastruktury. Największy wpływ na cenę nieruchomości miały, zdaniem rzeczoznawcy, warunki inwestycyjne nieruchomości (waga 30%). Lokalizacja nieruchomości wycenianej oceniona została jako średnia (ocena najniższa), sąsiedztwo oceniono jako dobre (ocena pośrednia), warunki inwestycyjne oceniono jako przeciętne (ocena pośrednia), powierzchnię oceniono jako przeciętną (ocena pośrednia), a warunki podłączenia do sieci infrastruktury oceniono jako dobre (ocena pośrednia). W aneksie do operatu szacunkowego z dnia 20 grudnia 2017 r. rzeczoznawca majątkowy wycenił także wartość prawa służebności przejazdu i przechodu, uwzględniając okoliczność, że działka wyceniana nie posiada formalnie ustanowionego dostępu do drogi publicznej. Rzeczoznawca oszacował wartość nieruchomości po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do sieci kanalizacji sanitarnej na 51.609 zł, a zatem 85,87 zł/m2.

Kolegium wskazuje, że wartości uzyskane przez rzeczoznawcę są zbliżone do średnich wartości uzyskiwanych przy transakcjach nieruchomościami podobnymi i mieszczą się między wartościami minimalnymi i maksymalnymi odnotowywanymi na rynku nieruchomości. Wynika z nich, że wzrost wartości wyniósł ok. 2 %.

W ocenie Kolegium sporządzony operat szacunkowy, uzupełniony aneksem z dnia 20 grudnia 2017 r. stanowi dowód pozwalający na uznanie, że oszacowany przez biegłego wzrost wartości nieruchomości na skutek stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do gminnej sieci kanalizacji sanitarnej jest prawidłowy. Zapisy operatu nie budzą zastrzeżeń pod względem merytorycznym i formalnym. Wyjaśnienia zawarte w opinii rzeczoznawcy pozwalają w sposób jednoznaczny odtworzyć sposób szacowania nieruchomości i metodę dojścia do ustalonej w opinii wartości nieruchomości przed i po wybudowaniu urządzenia infrastruktury technicznej. W ocenie Kolegium biegły rzetelnie przedstawił i ocenił stan faktyczny i prawny nieruchomości, wskazał na wszelkie występujące na nim ograniczenia. Rzeczoznawca trafnie dobrał nieruchomości porównawcze dla przeprowadzenia procedury porównywania parami. Oceniając atrybuty nieruchomości przed i po wybudowaniu urządzenia, rzeczoznawca w sposób prawidłowy uwzględnił cechy nieruchomości wpływające na jej wartość. Znalazło to odzwierciedlenie w przyjętych opisach i ocenach cech nieruchomości.

Kolegium orzekło jednakże o uchyleniu zaskarżonej decyzji i ustaleniu opłaty adiacenckiej należnej od M. W. w wysokości 526,50 zł. W operacie szacunkowym wzrost wartości nieruchomości oszacowano bowiem pierwotnie na 1080 zł, co przy zastosowaniu stawki w wysokości 50 % przewidzianej przez uchwałę Rady Miejskiej w Ż. z dnia 6 sierpnia 2004 r. w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej (Dz. Urz. Woj. Pomór, z 2004 r. Nr 113poz. 1987) dało opłatę adiacencką w wysokości 540 zł. Po uwzględnieniu jednakże okoliczności braku dostępu działki [...] do drogi publicznej rzeczoznawca majątkowy oszacował wzrost wartości nieruchomości na 1053 zł. W związku z tym opłata adiacencką z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego stworzeniem warunków do podłączenia nieruchomości do gminnej sieci kanalizacji sanitarnej powinna wynieść 526,50 zł.

Odpowiadając na zarzuty zawarte w odwołaniu dotyczące braku możliwości zabudowania działki z uwagi na brak dostępu do drogi publicznej stwierdził organ odwoławczy, że nie są one zasadne i nie mogą prowadzić do podważenia sporządzonej w niniejszej sprawie wyceny. Jak wyjaśnił rzeczoznawca majątkowy w piśmie z 20 grudnia 2017 r., fakt braku dostępu do drogi nie powoduje, że zmiana warunków w zakresie możliwości korzystania z wybudowanej nowej infrastruktury, nie powoduje wzrostu wartości nieruchomości. Kolegium podziela tę opinię. Brak dostępu nieruchomości do drogi publicznej stanowi niewątpliwie wadę nieruchomości, nie oznacza jednak automatycznie, że stworzenie warunków do podłączenia nieruchomości do urządzenia infrastruktury technicznej nie powoduje wzrostu wartości nieruchomości. Stworzenie warunków do podłączenia nieruchomości do urządzenia infrastruktury technicznej jest z reguły czynnikiem, który zwiększa atrakcyjność nieruchomości na rynku nieruchomości. W niniejszej sprawie z analizy rynku nieruchomości przeprowadzonej na terenie gminy Ż. w latach 2016 - 2017 wynika, że nieruchomości o zbliżonych powierzchniach i zbliżonym przeznaczeniu do działki nr [...], posiadające dostęp do sieci kanalizacji sanitarnej osiągają ceny wyższe niż nieruchomości takiego dostępu pozbawione. Rzeczoznawca majątkowy uwzględnił w wycenie ograniczenie wycenianej nieruchomości w postaci braku dostępu do drogi i skorygował wartość nieruchomości zarówno przed stworzeniem warunków do podłączenia nieruchomości do sieci kanalizacji sanitarnej, jak i po ich stworzeniu. Z tego względu uznać należy, że w niniejszej sprawie stworzenie warunków do podłączenia nieruchomości do sieci kanalizacji sanitarnej spowodowało wzrost jej wartości, a zatem ustalenie opłaty adiacenckiej było zasadne.

Rzeczoznawca majątkowy wyjaśnił ponadto, że obecnie obowiązujące przepisy nie pozwalają na sprzedaż działek nie posiadających dostępu do drogi publicznej, w związku z czym w wycenie nieruchomości wykorzystano transakcje nieruchomościami porównawczymi, które posiadają dostęp do drogi publicznej. Nie oznacza to jednak braku podobieństwa nieruchomości porównawczych do nieruchomości wycenianej. Brak dostępu do drogi publicznej uwzględniono bowiem w ten sposób, że oszacowano koszt potencjalnej służebności przejazdu i przechodu z drogi publicznej.

Po przeanalizowaniu całokształtu niniejszej sprawy, w tym zarzutów skarżącego zawartych w odwołaniu, Kolegium doszło do wniosku, że opłata adiacencka powinna być wobec skarżącego naliczona, w związku z czym orzekło o ustaleniu wobec M. W. opłaty adiacenckiej w wysokości 526,50 zł.

Skargę na powyższą decyzje wniósł M. W. prezentując stanowisko, iż nie ma żadnych podstaw merytorycznych, aby uznać jakikolwiek wzrost wartości rynkowej działki nr [...] po wybudowaniu kanalizacji sanitarnej.

Na dzień dzisiejszy stan prawny jest taki, iż przedmiotowa działka [...] nie posiada możliwości korzystania z przejazdu i przechodu do niej.

Przywołał skarżący definicje wartości rynkowej nieruchomości zawartą w art. 151 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2018 r. poz. 121):

"Wartość rynkową nieruchomości stanowi najbardziej prawdopodobna jej cena, możliwa do uzyskania na rynku, określona z uwzględnieniem cen transakcyjnych przy przyjęciu następujących założeń:

1. strony umowy były od siebie niezależne, nie działały w sytuacji przymusowej oraz miały stanowczy zamiar zawarcia umowy,

2. upłynął czas niezbędny do wyeksponowania nieruchomości na rynku i do wynegocjowania warunków umowy."

Skoro wartość rynkowa nieruchomości jest związana z najbardziej prawdopodobną ceną jaką można uzyskać a cena jest ekonomicznym wyrazem kwoty, jaką kupujący jest w stanie zapłacić sprzedającemu w zamian za przeniesienie własności to ustalenie opłaty adiacenckiej w wysokości 540 zł. z tytułu wzrostu wartości nieruchomości uważa skarżący za bezzasadne - działka bez prawnej drogi dojazdowej do niej jest bezwartościowa, przepisy nie pozwalają na sprzedaż takiej działki.

Nie można również na takiej działce wybudować domu.

Przykładem są właściciele działki sąsiedniej, którzy zostali poinformowani przez Urząd Gminy decyzją odmowną na uzyskanie pozwolenia na budowę, bo nie mają prawnego dojazdu i przechodu do działki.

W decyzji Burmistrza Gminy z 18 października 2017 r. zawarta jest informacja o ustaleniu opłaty adiacenckiej w wysokości 540 zł z tytułu wzrostu wartości przedmiotowej działki spowodowany stworzeniem warunków do podłączenia jej do gminnej sieci kanalizacji sanitarnej. Ten sam Urząd nie wyda zgody na budowę domu z racji braku dostępu do drogi. Nie powstanie zatem budynek, który można będzie podłączyć do wybudowanej sieci kanalizacji.

W odpowiedzi na skargę Kolegium podtrzymało swoje stanowisko i wniosło o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do treści przepisu art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2018, poz. 1302 – dalej jako: p.p.s.a.) sąd administracyjny uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b),inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Badając legalność zaskarżonej decyzji Sąd stwierdził naruszenie prawa w stopniu uzasadniającym uchylenie jej jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

W złożonej do Sądu skardze, a wcześniej w roku postępowania odwoławczego, skarżący konsekwentnie kwestionował uznanie, że wartość rynkowa należącej do niego nieruchomości wzrosła wskutek stworzenia warunków podłączenia jej do sieci kanalizacyjnej. Argumentację jaką przywołuje skarżący to twierdzenie, że należąca do niego działka nie posiada dostępu do drogi publicznej, a wskutek tego nie może ani zostać przez niego zabudowana ani nie może jej sprzedać.

Podstawę prawną rozstrzygnięć stanowiły przepisy art. 143-148 ustawy z dnia z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 121), zwanej dalej ustawą lub u.g.n. Przepisy te mieszczą się w Rozdziale 7 ustawy, p.n. "Udział w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej".

Ustawodawca określił w art. 143 ust. 1 u.g.n. zakres przedmiotowy uregulowania dotyczącego zasad uczestnictwa przez właścicieli nieruchomości (także części użytkowników wieczystych) w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej, przewidując że "Przepisy niniejszego rozdziału stosuje się do nieruchomości bez względu na ich rodzaj i położenie, jeżeli urządzenia infrastruktury technicznej zostały wybudowane z udziałem środków Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego, środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej lub ze źródeł zagranicznych niepodlegających zwrotowi, z wyłączeniem nieruchomości przeznaczonych w planie miejscowym na cele rolne i leśne, a w przypadku braku planu miejscowego do nieruchomości wykorzystywanych na cele rolne i leśne. Przepis art. 92 ust. 2 stosuje się odpowiednio. Ust. 2 tego przepisu zawiera legalną definicję "budowy urządzeń infrastruktury technicznej", przez którą rozumie się "budowę drogi oraz wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych".

W art. 144 ust. 1 u.g.n. ustalono zasadę, że właściciele nieruchomości uczestniczą w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej przez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich.

Legalną definicję "opłaty adiacenckiej" zawiera art. 4 pkt 11 u.g.n. stanowiąc, że należy przez to rozumieć "opłatę ustaloną w związku ze wzrostem wartości nieruchomości spowodowanym budową urządzeń infrastruktury technicznej z udziałem środków Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego, środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej lub ze źródeł zagranicznych niepodlegających zwrotowi, albo opłatę ustaloną w związku ze scaleniem i podziałem nieruchomości, a także podziałem nieruchomości".

Przepis art. 145 ust. 1 u.g.n. przewiduje, że wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, ustalić opłatę adiacencką każdorazowo po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Zgodnie z ust. 2 wydanie decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi, jeżeli w dniu stworzenia tych warunków obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w art. 146 ust. 2. Do ustalenia opłaty przyjmuje się stawkę procentową określoną w uchwale rady gminy obowiązującą w dniu, w którym stworzono warunki do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo w dniu stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi.

Ustawodawca określił zatem następujące przesłanki ustalenia opłaty adiacenckiej: stworzenie warunków do podłączenia nieruchomości do wybudowanych urządzeń infrastruktury technicznej (do korzystania z wybudowanej drogi), wzrost wartości nieruchomości wskutek stworzenia warunków do podłączenia, zachowanie dla wydania decyzji ustalającej terminu trzyletniego (liczonego od dnia stworzenia warunków), obowiązywania w dniu stworzenia warunków uchwały rady gminy ustalającej stawkę procentową. Ponadto, z przytoczonych przepisów wynika, że o ile zostały wybudowane urządzenia infrastruktury technicznej, to właściciele nieruchomości mają obowiązek wnoszenia opłat adiacenckich (jeśli właściwy organ ustali tę opłatę w drodze decyzji), niezależnie od tego, czy skorzystają bądź mają zamiar korzystać z wybudowanych urządzeń. Tym samym niezasadny jest zarzut skarżącego, że nie będzie mógł skorzystać z wybudowanej infrastruktury, bowiem kwestia możliwości zabudowania nieruchomości łączy się z ustanowieniem służebności przejazdu i przechodu.

Natomiast istotną wadą kwestionowanej decyzji jest brak właściwej oceny materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Jak powszechnie przyjmuje się w orzecznictwie, na podstawie art. 149, 150 i 156 w związku z art. 146 ust. 1a u.g.n., operat szacunkowy jest wyłącznym dowodem wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budową urządzenia infrastruktury technicznej. Niemniej, jak każdy dowód podlega ocenie przez organ prowadzący postępowanie administracyjne, z zastosowaniem reguł tego postępowania, wyrażonych w art. 80 k.p.a., nakazującym dokonać oceny dowodu w świetle materiału dowodowego zebranego w sposób określony w art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Zasadnym jest w tych okolicznościach zarzut skarżącej, że organ nie może w ocenie operatu ograniczyć się w uzasadnieniu decyzji do przytoczenia treści postanowień operatu, lecz winien ocenić jego wiarygodność i zupełność. Organ winien zatem zbadać operat pod względem zgodności ze stosowanymi przepisami oraz pod kątem informacji niezbędnych dla uznania jego prawidłowości w danej sprawie.

Zgodnie z powoływanym art. 146 ust. 1 i 3 u.g.n. ustalenie i wysokość opłaty adiacenckiej zależą od wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budową urządzeń infrastruktury technicznej, a wartość nieruchomości określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej i według jej stanu przed wybudowaniem urządzeń i po ich wybudowaniu. W związku z tym w wycenie rzeczoznawca winien przedstawić informacje dotyczące stanu wycenianej nieruchomości istniejącego zarówno przed, jak i po wybudowaniu urządzeń, przez który to stan rozumie się nie tylko stan prawny, ale również faktyczny

Bezsporne jest w sprawie, że działka należąca do skarżącego nie posiada dostępu do drogi publicznej. Zarówno organ odwoławczy jak i organ I instancji pominęły tę okoliczność w swoich rozważaniach, zaś w ocenie Sądu niedopuszczalne było dokonywanie wyceny wartości prawa służebności przejazdu i przechodu, skoro formalnie działka nie posiada ustanowionej służebności. Istotny jest stan faktyczny i prawny działki na datę określania wartości nieruchomości.

W sporządzanym w niniejszej sprawie operacie szacunkowym zastosowano podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej.

Zgodnie z art. 153 ust. 1 u.g.n. podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej.

Przez nieruchomość podobną należy rozumieć nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość – art. 4 pkt. 16 u.g.n.

Z kolei § 4 ust. 1 Rozporządzenia stanowi, że przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen. Natomiast przy metodzie korygowania ceny średniej do porównań przyjmuje się co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny określa się w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi, uwzględniającymi różnice w poszczególnych cechach tych nieruchomości - § 4 ust. 4 Rozporządzenia.

W świetle powyższego w ocenie Sądu rzeczoznawca powinien wyszukać transakcje działkami podobnymi w rozumieniu art. 4 pkt. 16 u.g.n., to znaczy nie posiadającymi dostępu do drogi. Dopiero w drugiej kolejności może rzeczoznawca przyjąć do wyceny działki posiadające dostęp do drogi, ale wówczas w operacie musi zostać dokonana korekta ceny z uwagi na ten parametr.

Z pewnością za wadliwy uznać należy operat zawierający oszacowanie wartości służebności skoro działka należąca do skarżącego nie posiada ustanowionej służebności. Operat ten trudno uznać za wiarygodny. Wadliwie w zaskarżonej decyzji, jak również decyzji ją poprzedzającej organy oparły się na tak sporządzonym operacie bez poczynienia głębszej refleksji co do jego prawidłowości. Organ I instancji nie dostrzegł wadliwości we wziętych do porównania działkach, a organ odwoławczy wadliwie przyjął, że oszacowanie wartości służebności pozwala na wykazanie wzrostu wartości działki. Uchybienia te muszą prowadzić do uwzględnienia skargi.

Zdaniem sądu organy administracji niedostatecznie wnikliwie dokonały ustalenia istotnej okoliczności, jaką jest wzrost wartości nieruchomości w świetle powołanej wyżej ustawy wynikające ze sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego.

Mając na względzie powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.

O kosztach postępowania sąd orzekł, na mocy art. 200 p.p.s.a. w związku z art. 205 § 1 tej ustawy, ustalając, że na zasądzone koszty składa się uiszczony w sprawie wpis sądowy w wysokości 100 zł.