Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 1504/03
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2004-05-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6160 Ochrona gruntów rolnych i leśnych
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Jędrkowiak (spr.), Sędziowie NSA Barbara Skrzycka-Pilch, as. WSA Krzysztof Gruszecki, Protokolant Katarzyna Gross, po rozpoznaniu w dniu 5 maja 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi M. B. Przedsiębiorstwo Produkcyjno Handlowe "A" B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 23 września 2003 r. Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie zezwolenia na wyłączenie gruntów z produkcji rolnej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 17 grudnia 1999r. Nr [...] Starosta zezwolił skarżącemu M. B. prowadzącemu działalność gospodarczą w postaci Przedsiębiorstwa Produkcyjno-Handlowego ".A" w B., na wyłączenie z produkcji rolnej części torfowiska o powierzchni 5,1 ha położonego na działce nr [...]w M., Gmina P., w celu wydobywania torfu. Powyższą decyzją organ ustalił również opłaty roczne z tytułu wyłączenia ww. gruntów z produkcji rolnej w wysokości 10% należności wyrażonej w tonach żyta. Powyższą decyzję wydano na wniosek złożony przez pełnomocnika skarżącego w dniu 29 listopada 1999r., w którym poinformowano organ o tym, iż w dniu 12 lipca 1999r. skarżący przystąpił do eksploatacji torfu i wobec tego wnosi o wyłączenie gruntów o pow. 5,1 ha z użytkowania rolnego.

Skarżący wystąpił w dniu 6 listopada 2001 r. z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 12 stycznia 2002r. Nr [...] oraz utrzymującą ją w mocy decyzją z dnia 10 czerwca 2002r. Nr [...]odmówiło skarżącemu stwierdzenia nieważności decyzji Starosty z dnia 17 grudnia 1999r. stwierdzając, iż w przedmiotowej decyzji nie występuje wadliwość dająca podstawy do stwierdzenia jej nieważności z przyczyn wymienionych w art. 156 § 1 pkt 2 i 3 K.p.a.

Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 10 czerwca 2002r. uchylona została przez Naczelny Sąd Administracyjny, Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku, wyrokiem z dnia 26 lutego 2003r., sygn. akt II SA/Gd 1732/02. W uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie wyjaśniło zakresu obowiązywania decyzji Wojewody z dnia 3 sierpnia 1992r. Nr [...], mocą której zezwolono B w K. (poprzednika skarżącego) "na dalszą eksploatację torfu z kompleksu B na pow. 24 ha". Sąd wskazał również, że w postępowaniu nie wyjaśniono, jaki był przedmiot eksploatacji tych gruntów po B w aspekcie umowy z 1994r. na dzierżawę torfowisk od Skarbu Państwa przez PPH "A" M. B. W ocenie Sądu nie wyjaśniono także czy działka 5,1 ha była już w użytkowaniu jako kopalina torfu, na co mogą wskazywać mapy wysokościowe tych gruntów. Nadto, Sąd wskazał, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie przeanalizowało, czy w sprawie nie wydano już wcześniej ostatecznej decyzji o wyłączeniu przedmiotowych gruntów z produkcji rolnej.

Rozpatrując ponownie wniosek skarżącego w trybie nadzoru instancyjnego Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 14 lipca 2003r. Nr [...] odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Starosty z dnia 17 grudnia 1999r. Nr [...], albowiem stwierdziło, iż brak jest podstaw do uznania, że zaskarżona decyzja narusza prawo, a tym bardziej, że narusza je w sposób rażący. Uwzględniając bowiem ustalenia faktyczne poczynione w toku postępowania, zgodnie z wytycznymi Naczelnego Sądu Administracyjnego, sprecyzowanymi w wyroku z dnia 26 lutego 2003r., sygn. akt II SA/Gd 1732/02, Kolegium uznało, iż przedmiotowy grunt był w dacie orzekania organu I instancji gruntem rolnym podlegającym wyłączeniu z produkcji rolnej, a zatem zasadne było wydanie przez Starostę kwestionowanej decyzji.

Decyzją z dnia 23 września 2003r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję z dnia 14 lipca 2003r. podtrzymując twierdzenia tam zawarte. Przede wszystkim bowiem uznano, iż decyzja w przedmiocie zezwolenia na wyłączenie z produkcji rolnej części torfowiska o pow. 5,1 ha nie narusza przepisów art. 156 § 1 pkt 2 i 3 K.p.a. Wskazano, iż decyzja Wojewody z dnia 3 sierpnia 1992r. Nr [...] wydana została, wbrew twierdzeniom skarżącego, w innej sprawie i w innym trybie niż decyzja Starosty z dnia 17 grudnia 1999r., albowiem wydano ją na podstawie art. 24 ust. 3 ustawy z dnia 26 marca 1982r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. nr 11, poz. 79 ze zm.) i dotyczyła udzielenia zezwolenia na eksploatację złóż torfowych. W dacie wydania decyzji o zezwoleniu na eksploatację złóż torfu, podstawą wyłączenia gruntów z produkcji rolnej był przepis art. 13 ust. 1 powołanej wyżej ustawy, a organem właściwym do orzekania w tym przedmiocie był odmiennie niż przy zezwoleniach na eksploatację - wójt. Nadto, Kolegium podtrzymało swoje stanowisko wyrażone we wcześniejszej decyzji, iż o bezsporności faktu rozpoczęcia eksploatacji złóż torfu w 1999r. przesądza treść wniosku złożonego przez skarżącego w dniu 29 listopada 1999r., w którym poinformował on organ o przystąpieniu do eksploatacji torfu i prosił o wyłączenie w związku z tym gruntów o pow. 5,1 ha z użytkowania rolniczego.

Skargę na powyższą decyzję złożył w imieniu skarżącego - PPH "A" M. B. jego pełnomocnik w dniu 28 października 2003r. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie prawa proceduralnego i materialnego, a w szczególności art. 7, art. 8, art. 77, art. 89 § 2 i art. 107 § 3 K.p.a. oraz art. 4 pkt 11 ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. nr 16, poz. 78 ze zm.). Wskazując na powyższe naruszenia pełnomocnik wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty w oparciu o przepis art. 156 § 1 pkt 2 lub 3 K.p.a. oraz o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej w mocy decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącego wskazał, iż przy ponownym rozpatrzeniu sprawy w dalszym ciągu nie wyjaśniono, czy do faktycznego wyłączenia działki o pow. 5,1 ha z produkcji rolnej i rozpoczęcia eksploatacji z niej torfu doszło w przeszłości, tzn. przed objęciem działki we władanie przez skarżącego, czy dopiero w 1999r. Nadto, wskazał, iż Kolegium nie zastosowało się do wiążących zaleceń orzekającego w niniejszej sprawie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Ośrodka Zamiejscowego w Gdańsku, i wydało zaskarżoną decyzją bez przeprowadzenia pogłębionego postępowania dowodowego, które pozwoliłoby ustalić wszystkie okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów powszechnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1271) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Art. 1 § 1 oraz art. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz.1269) stanowi, iż sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej.

Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem.

Zważyć należy, iż stosownie do treści art. 170 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zakres związania prawomocnym orzeczeniem obejmuje nie tylko sąd, który je wydał, ale również inne sądy. Należy zatem skierować się do ustaleń, które stanowiły podstawę wydania wcześniejszego wyroku w niniejszej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny, Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku, z dnia 26 lutego 2003r., sygn. akt II SA/Gd 1732/02.

Odnosząc się do zarzutu skarżącego, iż Samorządowego Kolegium Odwoławcze ponownie rozpatrując sprawę nie wykonało zaleceń Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd orzekający ocenił go jako chybiony i nie znajdujący oparcia w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ bowiem zgodnie z zaleceniami Sądu wyjaśnił, jaki charakter miała decyzja Wojewody z dnia 3 sierpnia 1992r. Nr [...] i zasadnie przyjął, iż nie była to decyzja o wyłączeniu z produkcji rolnej części torfowiska o pow. 5,1 ha położonego na działce nr [...]. Odwołał się też prawidłowo do poglądu prezentowanego w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 2238/00 i powtórzonego przez Naczelny Sąd Administracyjny, w uzasadnieniu wyroku z dnia 26 lutego 2003r., sygn. akt II SA/Gd 1732/02, w myśl którego "prawna instytucja zezwolenia na wyłączenie gruntu z produkcji rolnej jest niezależna od instytucji koncesji na wydobywanie kopalin" i wcześniej funkcjonującego zezwolenia na eksploatację złoża torfowego. Organ prawidłowo wskazał, odnosząc się do zakresu obowiązywania decyzji Wojewody z dnia 3 sierpnia 1992r. Nr [...], iż została ona wydana na podstawie przepisów art. 24 ust. 3 ustawy z dnia 26 marca 1982r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. nr 11, poz. 79 ze zm.), który zobowiązywał do uzyskania zezwolenia wojewody na eksploatację złóż torfowych, nie wskazując formy tego zezwolenia. Zezwolenie na eksploatację nie może być utożsamiane z zezwoleniem na wyłączenie z produkcji gruntu na cele nierolnicze lub nieleśne, bowiem podstawą prawną wyłączenia były w dacie wydania decyzji zezwalającej na eksploatację, tj. w dniu 3 sierpnia 1992r., przepisy art. 13 ust. 1 powołanej wyżej ustawy, a nadto nie wojewoda był organem właściwym w sprawie wyłączenia, lecz był nim właściwy miejscowo organ gminy, tj. wójt. Ponadto, w decyzji tej brak jest rozstrzygnięć dotyczących uiszczania należności i opłat rocznych. Zatem, jak zasadnie twierdzi organ, z przytoczonej w decyzji Wojewody podstawy prawnej, ani też z treści rozstrzygnięcia, bądź nawet uzasadnienia nie wynika, iż była to decyzja orzekająca o wyłączeniu gruntów z produkcji rolniczej, lecz jedynie decyzja zezwalająca na eksploatację złóż torfowych.

Wobec powyższego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze prawidłowo uznało, iż nie zachodzi przesłanka stwierdzenia nieważności z art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a.

W zakresie wykonania przez organ orzekający pozostałych zaleceń Naczelnego Sądu Administracyjnego, Ośrodka Zamiejscowego w Gdańsku, Sąd uznał, iż w postępowaniu zakończonym wydaniem zaskarżonej decyzji oraz decyzji jej poprzedzającej Samorządowe Kolegium Odwoławcze wypełniło zlecenia Naczelnego Sądu Administracyjnego i wyjaśniło wskazane w wyroku wątpliwości.

Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela pogląd wyrażony przez Sąd w wyżej powołanym wyroku, iż ,,(..) Fakt wydania w przeszłości zezwolenia na eksploatację złóż torfowych na areale obejmującym działkę, której dotyczy decyzja Starosty Powiatowego z dnia 17 grudnia 1999r. nie może w żadnej mierze świadczyć o utracie przez tę działkę charakteru gruntu rolnego".

W ocenie Sądu, organ administracyjny, w oparciu o prawidłowo zgromadzony i oceniony materiał dowodowy w niniejszej sprawie orzekł zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa uznając, iż decyzja Starosty Powiatowego z dnia 17 grudnia 1999r. nie została wydana z rażącym naruszeniem prawem, i nie znalazł w związku z tym przesłanek uzasadniających stwierdzenie jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Zdaniem Sądu, Kolegium zasadnie przyjmując, iż w chwili orzekania w zakresie wyłączenia przedmiotowego torfowiska z produkcji rolnej, tj. w dniu 17 grudnia 1999r., grunt ten był gruntem rolnym w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. nr 16, poz. 78 ze zm.), podlegającym wyłączeniu z produkcji rolnej w trybie i na zasadach określonych w przepisie art. 11 powołanej ustawy, uznało, iż zasadnym było wydanie decyzji w przedmiocie wyłączenia gruntu z produkcji rolnej przez Starostę Powiatowego.

Sądu orzekający uznał, iż w świetle ustalonego stanu faktycznego niniejszej sprawy, skarżący miał obowiązek wystąpienia z wnioskiem o wyłączenie gruntu o pow. 5,1 ha z produkcji rolnej, gdyż w związku z przystąpieniem przez niego w dniu 12 lipca 1999r. do eksploatacji torfu na ww. działce (według oświadczenia skarżącego z dnia 29 listopada 1999r.) nastąpiło jej faktyczne wyłączenie z produkcji rolnej. W razie uchybienia powyższemu obowiązkowi, i faktycznego wyłączenia gruntów z produkcji rolnej bez stosownej decyzji, właściwy organ wydałby taką decyzję z urzędu, podwyższając jednocześnie należności o 10% (art. 28 ust. 2 cyt. ustawy).

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skarżącego dotyczących wad postępowania dowodowego przeprowadzonego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze Sąd orzekający uznał, iż przy wydaniu zaskarżonej decyzji nie dopuszczono się naruszenia prawa procesowego.

Oceniając legalność zaskarżonej decyzji Sąd uwzględnił, iż została ona wydana w trybie nadzwyczajnym, określonym w przepisach art. 156 § 1 pkt 2 i 3 K.p.a. Przepis ten przewiduje stwierdzenie nieważności decyzji, która wydana została z rażącym naruszeniem prawa lub dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną.

Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym ograniczającym się do ustalenia, czy decyzja dotknięta jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Postępowanie to jest jednym z trybów nadzwyczajnych, umożliwiających wzruszenie decyzji ostatecznej, wszczęte może być na żądanie strony bądź z urzędu. Nawiązując do tej zasady podkreślić należy, że w postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada ogólnej trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych (art. 16 § 1 k.p.a.), zaś stwierdzenie nieważności decyzji jest instytucją umożliwiającą wycofanie z obrotu prawnego decyzji administracyjnych (także postanowień) dotkniętych najcięższymi wadami materialnoprawnymi. Postępowanie prowadzone w tym trybie nie może zatem skutkować wzruszeniem ostatecznych decyzji w oparciu o nieprawidłowości nie mające charakteru wad kwalifikowanych (art. 156 § 1 k.p.a.). O tym zaś, czy miało miejsce rażące naruszenie prawa, decyduje przede wszystkim oczywistość naruszenia i jego wpływ na załatwienie sprawy (wyrok NSA w Warszawie z 28 marca 2001r., I SA 2360/99, LEX nr 75561). Innymi słowy uznanie decyzji za nieważną może mieć miejsce w zupełnie nadzwyczajnych sytuacjach, a więc w stosunku do uchyleń decyzji w trybie zwykłym z powodu naruszenia przepisów prawa, "wymogi" są tu wielokrotnie wyższe. Taka nadzwyczajna sytuacja w niniejszej sprawie nie miała miejsca.

Dopiero staranna, wnikliwa analiza konkretnej sprawy może prowadzić do ustalenia, czy w ogóle było naruszenie prawa lub o jakiego ostatecznie rodzaju naruszenia prawa chodzi i gdzie można stwierdzić granicę między "naruszeniem prawa" a "rażącym naruszeniem prawa". To ostatnie może mieć miejsce w zasadzie przy szczególnie zakwalifikowanym naruszeniu przepisów prawa materialnego, gdyż stwierdzenie rażącego naruszenia prawa (w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) w stosunku do przepisów prawa procesowego jest czymś absolutnie wyjątkowym.

W niniejszej sprawie organy pierwszej i drugiej instancji, co wynika z uzasadnień wydanych decyzji, przeprowadziły kontrolę decyzji, w sprawie której wszczęto postępowanie, w pełnym zakresie pod względem występowania przesłanek określonych w art. 156 § 1 Kpa. Zebrany przez nie materiał dowodowy potwierdził okoliczności uzasadniające brak przesłanek stwierdzenia nieważności. Przede wszystkim zaś nie budzi, w ocenie Sądu, wątpliwości fakt, iż w chwili orzekania w zakresie wyłączenia przedmiotowego gruntu z produkcji rolnej grunt ten był gruntem o charakterze rolnym. Wskazuje na to oświadczenie złożone przez skarżącego we wniosku z dnia 29 listopada 1999r. Nadto, decyzja zezwalająca na eksploatację torfowiska z 1992r., która - wbrew twierdzeniom skarżącego - nie była decyzją wyłączającą torfowisko z produkcji rolnej. Przesądza to o zasadności twierdzenia, iż w dacie wydania zaskarżonej decyzji istniały materialnoprawne przesłanki do wyłączenia gruntu z produkcji rolnej.

W postępowaniu przewidzianym w art. 156 k.p.a. organ orzekający ogranicza się jedynie do poszukiwania uchybień i wadliwości, tak proceduralnych, jak i dotyczących prawa materialnego i nie ma proceduralnej możliwości poszerzenia materiału dowodowego sprawy. Tym samym nie wchodzi w grę również poczynienie dodatkowych (uzupełniających) ustaleń faktycznych (wyrok NSA w Warszawie z dnia 24 marca 2003r., I SA 621/99, LEX nr 77610).

Wobec powyższego, postępowaniu dowodowemu przeprowadzonemu przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie sposób zasadnie zarzucić błędów i uchybień proceduralnych, które mogłyby zostać zakwalifikowane jako rażące naruszenie prawa bądź też które będąc naruszeniami "zwykłymi" mogłyby mieć wpływ na wynik sprawy. Organ ten bowiem w sposób rzetelny i zgodny z zakresem badania wyznaczonym przez charakter "postępowania nieważnościowego" zbadał występowanie przesłanek uzasadniających stwierdzenie nieważności, a stwierdziwszy ich brak szczegółowo to uzasadnił.

W tym stanie rzeczy wskazać należy, iż zgodnie z utrwaloną linią orzecznictwa o rażącym (a nie jakimkolwiek) naruszeniu prawa można mówić, gdy decyzja została wydana wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, wbrew wszystkim przesłankom przepisu nadano prawa albo ich odmówiono, albo też wbrew tym przesłankom obarczono stronę obowiązkiem albo uchylono obowiązek. Cechą rażącego prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą. Nie chodzi przy tym o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (wyrok NSA w Warszawie z dnia 11 sierpnia 2000r., III SA 1935/99, LEX nr 47008; wyrok NSA w Warszawie z 26 września 2000r., V SA 2998/99, LEX nr 51249).

W wyroku z 30 listopada 1999r., V SA 876/99, LEX nr 50137, Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, iż ,,(...) Rażące naruszenie prawa jest kwalifikowaną postacią. Utożsamianie zatem tego pojęcia z każdym naruszeniem jest oczywiście wadliwe, zwłaszcza w sytuacji naruszenia polegającego na niewłaściwym zastosowaniu przepisu, kiedy uchylenie decyzji może mieć miejsce jedynie wówczas, gdy naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy".

Wobec stwierdzenia, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa w sposób uzasadniający uchylenie, a tym bardziej stwierdzenie jej nieważności, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270) orzekł, jak w sentencji wyroku.