Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt III SA/Wr 80/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2013-04-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: *Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w części
Powołane przepisy: article: art. 3 ust. 2;  art. 5a ust. 1;  art. 5 ust. 2;  art. 5a ust. 4;  art. 15 ust. 2f;  art. 19a ust. 2
journal: Dz.U. 2010 nr 234 poz 1536
law: Ustawa z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie - tekst jednolity
article: art. 18 ust. 1;  art. 85
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Józef Kremis (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Jankowska-Szostak, Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska, Protokolant Katarzyna Dziok, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 3 kwietnia 2013 r. sprawy ze skargi Wojewody D. na § 5 ust. 1 we fragmencie "w szczególności"; § 6 ust. 1 we fragmencie "w szczególności"; § 5 ust. 2; § 8 ust. 2 we fragmencie "w szczególności"; § 12 ust. 11 załącznika do uchwały Rady Miasta O. z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie "Programu współpracy Miasta O. z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami prowadzącymi działalność pożytku publicznego na rok 2013" I. stwierdza nieważność § 5 ust. 1 we fragmencie "w szczególności"; § 6 ust. 1 we fragmencie "w szczególności"; § 5 ust. 2; § 8 ust. 2 we fragmencie "w szczególności"; § 12 ust. 11 załącznika do uchwały Rady Miasta O. z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...]; II. określa, że uchwała w zakresie określonym w punkcie I nie podlega wykonaniu do dnia prawomocności wyroku.


UZASADNIENIE

Wojewoda D. – powołując się na art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) i art. 50 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012, poz. 270 ze zm.) – zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu część postanowień załącznika do uchwały Rady Miasta O. z dnia [...] listopada 2012 r. (nr [...]) w sprawie "Programu współpracy Miasta O. z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami prowadzącymi działalność pożytku publicznego na rok 2013".

Organ nadzoru wniósł o stwierdzenie nieważności:

• § 5 ust. 1 we fragmencie "w szczególności" – jako uchwalonego z istotnym naruszeniem art. 5a ust. 4 pkt 4 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (tekst jednolity Dz. U. z 2010 r. Nr 234, poz. 1536 ze zm.);

• § 6 ust. 1 we fragmencie "w szczególności" – z powodu istotnego naruszenia art. 5a ust. 4 pkt 5 tej ustawy;

• § 5 ust. 2 – jako podjętego z istotnym naruszeniem art. 5a ust. 1 i ust. 4 pkt 4 i art. 19b i następnych ustawy;

• § 8 ust. 2 we fragmencie "w szczególności" – wskutek istotnego naruszenia art. 5a ust. 4 pkt 7 ustawy;

• § 12 ust. 11 – jako uchwalonego z istotnym naruszeniem art. 15 ust. 2f wspomnianej ustawy w zw. z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.).

W uzasadnieniu skargi organ nadzoru zauważył, że przy podejmowaniu uchwały Rada Miejska w O. działała m.in. na podstawie art. 5a ust. 1 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, według którego organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego uchwala, po konsultacjach z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3, przeprowadzonych w sposób określony w art. 5 ust. 5, roczny program współpracy z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3.

W § 5 ust. 1 załącznika do uchwały Rada postanowiła: "Współpraca gminy z organizacjami pozarządowymi oraz innymi podmiotami odbywa się w szczególności poprzez: (...)".

W § 6 ust. 1 załącznika do uchwały Rada postanowiła: "W roku 2013 Burmistrz Miasta O. będzie zlecać w formie wspierania lub powierzania realizację zadań publicznych podmiotom prowadzącym działalność pożytku publicznego w szczególności w dziedzinach (...)". Przepis ten został umieszczony w rozdziale 6 załącznika do uchwały, określającym priorytetowe zadania publiczne.

W kwestionowanych regulacjach, określających formy współpracy gminy i priorytetowe zadania, użyto sformułowania "w szczególności".

Użycie takiego zwrotu sprawia, że katalog form współpracy i zadań priorytetowych jest otwarty, co oznacza, że możliwe jest stosowanie innych form współpracy nieprzewidzianych przez uchwałę, jak również nadanie innym zadaniom określonym w uchwale – które dotychczas nie były priorytetowe – takiego właśnie charakteru. Tego typu konstrukcja oznacza, że inny organ niż Rada Miasta O. będzie mógł zastosować nieprzewidziane przez uchwałę formy współpracy i decydować o charakterze zadań jako priorytetowych lub nie priorytetowych.

Tymczasem, stosownie do art. 5a ust. 4 pkt 4 i 5 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, to organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego uprawniony jest do określania form współpracy i zadań priorytetowych.

Oznacza to, że Rada – bez wyraźnego upoważnienia ustawowego – przekazała innemu organowi kompetencję do określenia innych form współpracy i nadawania priorytetowego charakteru zadań. Tym samym w sposób istotny naruszyła art. 5a ust. 4 pkt 4 i 5 w zw. z art. 5 ust. 1 i 2 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie.

Takie działanie powoduje również powstanie niepewności dla organu wykonawczego gminy co do form realizacji programu współpracy oraz charakteru poszczególnych zadań.

Podobnie zdaniem Wojewody D. należy się odnieść do sformułowania "w szczególności" użytego w § 8 ust. 2 załącznika do uchwały.

W § 5 ust. 2 załącznika do uchwały Rada postanowiła: "Burmistrz Miasta O. może zlecić zadanie publiczne w ramach inicjatywy lokalnej, na wniosek mieszkańców miasta, na zasadach określonych w art. 19b ustawy".

W takim unormowaniu Rada – jako jedną z form współpracy Miasta z organizacjami pozarządowymi i innymi podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie – wskazała możliwość zlecenia realizacji zadań publicznych w ramach inicjatywy lokalnej, o której mowa w art. 19b ustawy.

W ocenie organu nadzoru instytucji inicjatywy lokalnej (art. 19b i nast. ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie) nie można utożsamiać z jedną z form współpracy, o których mowa w art. 5 ust. 2 ustawy. Inicjatywa lokalna jest przedmiotem regulacji odrębnego rozdziału 2a ustawy. Zawiera on odpowiednie rozwiązania w przypadku pojawienia się inicjatywy lokalnej w zakresie potrzeby realizacji określonego zadania publicznego. Przepisy tego rozdziału w żaden sposób nie wiążą się zarówno z rocznymi, jak i wieloletnimi programami współpracy, a ich obowiązywanie w żaden sposób nie powinno być uzależnione od ich treści.

Oznacza to po pierwsze, że Rada w ogóle nie miała kompetencji do określenia tego typu formy współpracy. Po drugie rozwiązanie przyjęte przez Radę może sugerować, że podstawą inicjatywy lokalnej jest program współpracy a nie ustawa, co z kolei stanowi istotne naruszenie przepisów rozdziału 2a ustawy.

W § 12 ust. 11 załącznika do uchwały Rada postanowiła: "Do członków komisji konkursowej biorących udział w opiniowaniu ofert stosuje się przepisy Ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks Postępowania Administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071. z późn. zm.)".

Tymczasem, według art. 15 ust. 2f ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, do członków komisji konkursowej biorących udział w opiniowaniu ofert stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, z późn. zm.) dotyczące wyłączenia pracownika.

W kwestionowanym unormowaniu Rada – wprowadzając postanowienie w zakresie odpowiedniego stosowania przepisów kodeksu postępowania administracyjnego do członków komisji konkursowej – nie wskazała, że należy je stosować w takim zakresie w jakim odnoszą się do wyłączenia pracownika. Rada dokonała zatem nieuprawnionej modyfikacji przepisu zawartego w akcie normatywnym wyższego rzędu. Orzecznictwo wielokrotnie wskazywało, że powtórzenia i modyfikacje, jako wysoce dezinformujące, stanowią istotne naruszenie prawa (wyrok NSA z dnia 16 czerwca 1992 r., II SA 99/92, ONSA 1993, nr 2, poz. 44; wyrok NSA z dnia 14 października 1999 r., II SA/Wr 1179/98, OSS 2000, nr 1, poz. 17; wyrok NSA z dnia 6 czerwca 1996 r., SA/Wr 2761/95, niepubl.).

Powtarzanie regulacji ustawowych lub ich modyfikacja i uzupełnienie przez przepisy uchwały może bowiem prowadzić do odmiennej czy sprzecznej z intencjami ustawodawcy interpretacji. Trzeba bowiem liczyć się z tym, że powtórzony, czy zmodyfikowany przepis będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go zamieszczono, co może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy.

W takim kontekście, zjawisko powtarzania i modyfikacji w aktach prawnych przepisów zawartych w aktach hierarchicznie wyższych, należy uznać za niedopuszczalne.

Zdaniem Wojewody D., według art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają w granicach i na podstawie prawa. Oznacza to, że każda norma kompetencyjna musi być tak realizowana, aby nie naruszała innych przepisów ustawy. Zakres upoważnienia musi być zawsze ustalany przez pryzmat zasad demokratycznego państwa prawnego, działania w granicach i na podstawie prawa oraz innych przepisów regulujących daną dziedzinę. Realizując kompetencję organ stanowiący musi ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu. Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie ugruntował się pogląd dotyczący dyrektyw wykładni norm o charakterze kompetencyjnym. Naczelną zasadą prawa administracyjnego jest zakaz domniemania kompetencji. Ponadto należy podkreślić, że normy kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny. Jednocześnie zakazuje się dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii (por. orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 listopada 1986 r., U 5/86, OTK 1996, nr 1, poz. 1).

W odpowiedzi na skargę Miasto O. wniosło o oddalenie skargi i o zasądzenie od Wojewody D. na jego rzecz kosztów postępowania.

Powołano się przy tym na art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym według którego do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Przepis ten formułuje zasadę domniemania właściwości rady gminy, przypisując jej wszystkie sprawy należące do działania gminy, chyba że ustawy stanowią inaczej. Jest to zatem generalna klauzula kompetencyjna, która nadaje z punktu widzenia ustrojowego szczególną pozycję radzie gminy.

Zgodnie zaś z poglądem wyrażonym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, ustanowione w art. 18 ust. 1 ustawy domniemanie właściwości rady "we wszystkich sprawach pozostających w zakresie działania gminy" należy rozumieć w ten sposób, że rada gminy jako organ o charakterze kolegialnym i wieloosobowym może podejmować działania związane ze stanowieniem lub kontrolą, z wykluczeniem jej kompetencji co do możliwości regulowania materii unormowanych ustawą (vide Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym pod redakcją Pawła Chmielnickiego, Warszawa 2010 str. 255).

Należy zatem stwierdzić, że domniemanie właściwości rady wynikające z art.18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wymaga spełnienia łącznie 2 przesłanek.

Po pierwsze sprawa musi pozostać w zakresie kompetencji gminy, gdyż przepis art. 18 ust. 1 stanowi: "Do właściwości rady należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy (...)". W art. 7 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym został podany katalog najważniejszych zdań własnych gminy. Wyliczenie to nie jest kompletne, o czym świadczy użycie przez ustawodawcę zwrotu "w szczególności". Zadania własne gmin określone są bowiem również w innych ustawach (vide Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym Andrzej Szewc, Gabriela Jyż, Zbigniew Pławecki, Dom Wydawniczy ABC, 2000 r.). Ustawą taką jest m.in. ustawa z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i wolontariacie.

Po drugie należy zauważyć, że dalsza część przepisu art. 18 ust. 1 o samorządzie gminnym brzmi "o ile ustawy nie stanowią inaczej". Z zakresu kompetencji rady gminy należy zatem wykluczyć możliwość regulowania materii już unormowanej przez ustawę. Bezsporne jest, że ustawa z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i wolontariacie w art. 5a ust. 4 zawiera minimalny katalog spraw wymagających uregulowania w programie współpracy. Katalog ten ma jednak charakter otwarty z uwagi na posłużenie się przez ustawodawcę w przywołanym przepisie zwrotem "w szczególności". Rada może zatem zawrzeć w programie postanowienia, wykraczające poza sferę wymienionych zagadnień.

W takiej sytuacji należy uznać, że Rada Miasta O., uchwalając sporne przepisy, działała w granicach i na podstawie prawa, co oznacza, że skarga narusza art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 171 ust.1 Konstytucji RP, który stanowi, że działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności.

Ingerencję organu administracji rządowej, jakim jest Wojewoda D., w sytuacji braku "istotnego naruszenia prawa" w uchwale organu gminy (art. 85 ustawy o samorządzie gminnym), należy ocenić także jako godzenie w konstytucyjną zasadę samodzielności jednostek samorządu terytorialnego.

Jak wyjaśnił Trybunał Konstytucyjny, jednostki samorządu terytorialnego, wykonując zadania publiczne, uczestniczą w zakresie określonym przez ustawodawcę w sprawowaniu władzy państwowej, ale czynią to na szczególnych zasadach, z których najważniejsze znaczenie ma zasada prawem przyznanej i prawem chronionej samodzielności (vide OTK 1994, nr 2, poz. 46, W 10/93 ).

Ingerencja Wojewody polegająca na domaganiu się stwierdzenia nieważności spornych unormowań uchwały jest nadmierna i nie znajduje żadnego uzasadnienia w konstytucyjnie określonych celach i konstytucyjnie chronionych wartościach jednostki samorządu terytorialnego.

Zgodnie bowiem z art. 164 ust. 3 Konstytucji RP, gmina wykonuje wszystkie zadania samorządu terytorialnego nie zastrzeżone dla innych jednostek samorządu terytorialnego. Określając w taki sposób rolę ustrojową gminy, Konstytucja wprowadza zasadę domniemania jej właściwości i stwarza szerokie możliwości działania i zarazem zapobiega tendencjom do ograniczania jej zadań i roli ustrojowej (vide Komentarz do Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, Wiesław Skrzydło, Zakamycze 2002, wyd. lV).

Na marginesie wyrażono zdziwienie, że poprzednie uchwały Rady Miasta O. na przestrzeni 2 lat zawierały dokładnie takie same regulacje jakie zawiera zaskarżona uchwała i mimo że funkcjonowały w obrocie prawnym przez prawie 2 lata organ nadzoru uznawał je za całkowicie legalne. Skoro zatem organ nadzoru zmienia swoją linię orzeczniczą w tej sprawie, to należałoby powiadomić gminę o tej zmianie i dać jej możliwość prawidłowego stanowienia prawa, a w przypadku uchwalenia aktu – umożliwić jej podjęcie ewentualnych działań zmierzających do usunięcia stanu niezgodnego z prawem, a nie wnosić skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Oceniając zaskarżone unormowania załącznika do uchwały Rady Miasta O. z dnia [...] listopada 2012 r. Nr [...] w sprawie "Programu współpracy Miasta O. z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami działalności pożytku publicznego na rok 2013" według kryterium zgodności z prawem (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm., w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 i art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi, tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), Sąd uznał zasadność zarzutów ujętych w skardze Wojewody D.

I.

W § 5 ust. 1 zaskarżonego aktu, określającym (wyliczającym) sposoby (formy) współpracy Miasta z organizacjami pozarządowymi oraz innymi podmiotami, organ stanowiący posłużył się nieprawidłowo zwrotem "w szczególności".

Normę kompetencyjną do uchwalenia przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego rocznego programu współpracy w organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 2 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie stanowi art. 5a ust. 1 tej ustawy. Akt normujący taki program powinien zawierać także "formy współpracy, o których mowa w art. 5 ust. 2" (art. 5a ust. 4 ustawy). Co do form tej współpracy ustawodawca wypowiedział się w art. 5 ust. 2 ustawy, przy czym w zdaniu poprzedzającym wyliczenie tych form użył sformułowania "w szczególności". Taki zwrot oznacza, że wskazane w siedmiu punktach formy współpracy nie stanowią zamkniętej liczby przypadków.

Zastosowana w art. 5 ust. 2 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie konstrukcja ma racjonalne podłoże, gdy się zauważy, że w ten sposób ustawodawca nie ograniczył jednostek samorządu terytorialnego w zakresie form współpracy z organizacjami pozarządowymi, umożliwiając organom stanowiącym uwzględnienie w uchwale innych jeszcze, dodatkowych form współdziałania występujących lub pożądanych w społeczności lokalnej.

Motywy leżące u podstaw przyjętego w art. 5 ust. 2 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie rozwiązania nie mogły natomiast uzasadniać tworzenia przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego kolejnego, niezamkniętego katalogu form współpracy, co uczyniła Rada Miasta O. w § 5 ust. 1 kwestionowanego aktu, posługując się zwrotem "w szczególności".

Zakresem normy kompetencyjnej, dającej się wyprowadzić z przepisów art. 5a ust. 1 w zw. z art. 5a ust. 4 pkt 4 i art. 5 ust. 2 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, prawodawca objął bowiem skonkretyzowanie i skatalogowanie (numerus clausus) przez organ stanowiący form współdziałania na obszarze właściwości gminy, aby podmioty zamierzające podjąć współpracę z gminą (uczestnicy programu) nie miały wątpliwości w kwestii możliwych, przewidzianych wprost form współpracy sferze działalności pożytku publicznego na obszarze właściwości danej jednostki samorządu terytorialnego.

Tymczasem przyjęte w § 5 ust. 1 Programu współpracy rozwiązanie – po pierwotnym i racjonalnym upoważnieniu ustawowym organu stanowiącego do uzupełnienia (dopisania) innych form współpracy ("w szczególności") z uwagi chociażby na potrzeby i możliwości lokalne – prowadzi do kolejnego odesłania przez Radę Miasta do jeszcze innych, nieskonkretyzowanych przez ten organ sposobów współdziałania, skoro w zdaniu poprzedzającym wyliczenie tych form postanowiono jednoznacznie, że współpraca Miasta O. z organizacjami pozarządowymi oraz innymi podmiotami odbywa się "w szczególności poprzez". Sformułowane w ten sposób dalsze odesłanie prowadzi rzec można donikąd, wszak nie jest jasne kto i w jaki sposób miałby oceniać i rozstrzygać, czy np. zaproponowana przez organizację pozarządową, inna niż wymieniona przez organ stanowiący, forma współpracy mieści się w niezamkniętym zbiorze "w szczególności". Do określenia form współpracy wyłącznie właściwy jest organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego i w razie potrzeby poszerzenia dotychczasowego katalogu form współpracy o nowy sposób, jedynie ten organ będzie mógł tego dokonać w drodze nowelizacji uchwały.

Rozwiązanie normatywne zastosowane w § 5 ust. 1 zaskarżonego aktu rozmija się zatem z celem normy kompetencyjnej, dającej się wyprowadzić z przepisów art. 5a ust. 1 w zw. z art. 5a ust. 4 pkt 4 i art. 5 ust. 2 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, a przy tym wykracza poza granice upoważnienia zawartego w art. 5a ust. 1 tej ustawy.

II.

W rozdziale 6. "Priorytetowe zadania publiczne" zaskarżonego aktu Rada Miasta umieściła § 6 ust. 1, według którego "W roku 2013 Burmistrz Miasta O. będzie zlecać w formie wspierania lub powierzania realizację zadań publicznych podmiotom prowadzącym działalność pożytku publicznego w szczególności w dziedzinach: (...)".

Aby ocenić zgodność z prawem przywołanego unormowania, trzeba ponownie sięgnąć do upoważnienia ustawowego udzielonego organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego. Podstawę prawną do uchwalenia przez Radę Miasta O. rocznego programu współpracy z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami prowadzącymi działalność pożytku publicznego stanowił art. 5a ust. 1 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie. W tym zakresie organ stanowiący został umocowany do ujęcia w programie elementów podanych w art. 5a ust. 4, przy czym – ze względu na badane unormowanie – istotny jest tu art. 5a ust. 4 pkt 5 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, wskazujący na "priorytetowe zadania publiczne". To zaś oznacza, że akt normujący taki program powinien zawierać także "priorytetowe zadania publiczne", których określenie należy do organu stanowiącego.

Zamiar legislacyjny dający się wyprowadzić z normy utworzonej z przepisów art. 5a ust. 1 w zw. z art. 5a ust. 4 pkt 5 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie jest uzasadniony, wszak w ten sposób ustawodawca umożliwił organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego skatalogowanie "priorytetowych zadań publicznych" obowiązujących na obszarze jej właściwości, istotnych czy też niezbędnych z punktu widzenia np. lokalnej wspólnoty samorządowej tworzonej przez mieszkańców gminy (art. 1 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym).

Wspomniana norma nie upoważnia natomiast organu stanowiącego do utworzenia niepełnego, niezamkniętego zbioru "priorytetowych zadań publicznych" z jednoczesnym przeniesieniem swych kompetencji na organ wykonawczy, który miałby uzupełniać (rozszerzać) otwarty katalog o nowe, nieujęte dotychczas w programie "priorytetowe zadania publiczne". Tymczasem takie, niedozwolone prawem, skutki może wywołać stosowanie § 6 ust. 1 zaskarżonego aktu. Jeżeli bowiem Rada Miasta O. upoważniła Burmistrza do zlecania ("będzie zlecać") "w formie wspierania lub powierzania, realizację zadań publicznych podmiotom prowadzącym działalność pożytku publicznego w szczególności w dziedzinach" – wyliczając następnie w siedmiu punktach owe dziedziny – to takie rozwiązanie normatywne może wręcz sugerować domniemanie czyniące Burmistrza organem właściwym do zlecania zadań nie tylko (czy też przede wszystkim) w dziedzinach ujętych w niezamkniętym katalogu "priorytetowych zadań publicznych", ale także w dziedzinach nowych ("w szczególności"), pojawiających się już w trakcie realizacji uchwalonego programu, przy jednoczesnej ocenie i decydowaniu przez ten organ o tym, czy to nowe zadanie ma charakter priorytetowy, czym mógłby – poza uchwałą Rady – uzupełniać przykładowy, niezamknięty przecież katalog.

Do określenia "priorytetowych zadań publicznych" wyłącznie właściwy jest organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego i w razie potrzeby poszerzenia dotychczasowego katalogu takich zadań o nowe, pojawiające się już podczas realizacji programu współpracy, jedynie ten organ będzie mógł tego dokonać w drodze nowelizacji uchwały.

Nie można zatem odmówić racji stanowisku organu nadzoru o przekroczeniu przez Radę Miasta O. w § 6 ust. 1 zaskarżonego aktu kompetencji wynikającej z art. 5a ust. 4 pkt 5 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie.

Trafnie też skarżący zauważył, że unormowanie zawarte w § 6 ust. 1 badanego aktu może wywoływać po stronie organu wykonawczego uzasadnione wątpliwości co do charakteru poszczególnych zadań.

III.

Poczynione uwagi dotyczące wadliwych konstrukcji zawartych w § 5 ust. 1 § i § 6 ust. 1 kwestionowanego aktu można również odnieść do ujętego w rozdziale 8. "Sposób realizacji programu" § 8 ust. 2: "Program realizowany będzie w szczególności przez przeprowadzenie otwartych konkursów ofert i zlecanie realizacji zadań publicznych na zasadach określonych w ustawie." Użycie wyrażenia "w szczególności" może stworzyć – zwłaszcza w działaniach organu wykonawczego – problem wiążący się ze stosowaniem takiego unormowania, przede wszystkim wówczas, gdy trzeba będzie rozstrzygnąć, czy nowy, nieprzewidziany przez Radę Miasta sposób realizacji zadań odpowiada intencjom organu stanowiącego, a więc czy można go ująć w niezamkniętym zbiorze "w szczególności". Przyjęte, niejasne unormowanie może bowiem sugerować, że organ stanowiący – po użyciu określenia "w szczególności" i wskazaniu kilku przykładowych sposobów realizacji programu – powierzył uzupełnianie tego zbioru organowi wykonawczemu. Taka konstrukcja § 8 ust. 2 zaskarżonego aktu przeczy normie kompetencyjnej dającej się wyprowadzić z przepisów art. 5a ust. 1 w zw. z art. 5a ust. 4 pkt 7 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, gdyż wyłącznie organ stanowiący został umocowany do określenia w programie współpracy "sposobu realizacji programu".

IV.

W rozdziale 5. "Formy współpracy" zaskarżonego aktu Rada Miasta O. umieściła § 5 ust. 2, według którego "Burmistrz Miasta O. może zlecić zadanie publiczne w ramach inicjatywy lokalnej, na wniosek mieszkańców miasta, na zasadach określonych w art. 19b ustawy" [o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie – uwaga Sądu]. Wskutek takiego unormowania organ stanowiący zakwalifikował do form współpracy także wykonywanie zadań publicznych zakresie inicjatywy lokalnej, na co wskazuje odesłanie do art. 19b ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie.

"Inicjatywa lokalna" nie ma tymczasem – jak trafnie zauważył skarżący – cech charakterystycznych dla form współpracy, o których mowa w art. 5 ust. 2 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie. Według art. 19a ust. 1 tej ustawy instytucja ta stanowi instrument służący mieszkańcom do złożenia (bezpośrednio albo za pośrednictwem organizacji pozarządowych lub podmiotów prowadzących działalność pożytku publicznego) wniosku "o realizację zadania publicznego do jednostki samorządu terytorialnego, na terenie której mają miejsce zamieszkania lub siedzibę", w zakresie oznaczonym w tym przepisie. Wniosek taki spełnia więc funkcję inicjującą działania właściwej jednostki samorządu terytorialnego, które miałyby zmierzać do podjęcia i realizacji zadania publicznego, na co wskazuje także przypisanie takiemu wystąpieniu cech wniosku w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 19a ust. 2 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie).

Dopiero zainicjowanie takiego procesu może doprowadzić do zastosowania, czy też wykorzystania przez jednostkę samorządu terytorialnego odpowiedniej formy współpracy określonej w uchwale przez jej organ stanowiący na podstawie normy kompetencyjnej wyprowadzonej z przepisów art. 5a ust. 1 w zw. z art. 5a ust. 4 pkt 4 i art. 5 ust. 2 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie.

W takim stanie rzeczy uprawniony jest wniosek, że przepisy art. 5a ust. 1 w zw. z art. 5a ust. 4 pkt 4 i art. 5 ust. 2 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie nie stwarzały Radzie Miasta O. podstaw do ujęcia instytucji "inicjatywy lokalnej" (art. 19b i nast. ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie) w zbiorze form współpracy Miasta z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami prowadzącymi działalność pożytku publicznego. Ponadto – jak zauważył organ nadzoru – przyjęte w § 5 ust. 2 zaskarżonego aktu unormowanie może sugerować, że podstawą inicjatywy lokalnej jest program współpracy, nie zaś ustawa, a przy tym przepisy rozdziału 2a "Inicjatywa lokalna" ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie nie są powiązane z rocznymi, czy też wieloletnimi programami współpracy.

V.

W rozdziale 12. "Tryb powoływania i zasady działania komisji konkursowych do opiniowania ofert w otwartych konkursach ofert" zaskarżonego aktu Rada Miasta O. umieściła § 12 ust. 11, według którego "Do członków komisji konkursowej biorących udział w opiniowaniu ofert stosuje się przepisy Ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks Postępowania Administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, z późn. zm.)."

Przyjęte rozwiązanie zdaje się nawiązywać do regulacji zawartej w art. 15 ust. 2f ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie: "Do członków komisji konkursowej biorących udział w opiniowaniu ofert stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, z późn. zm.) dotyczące wyłączenia pracownika."

Przy zestawieniu obu unormowań nietrudno zauważyć istotną modyfikację art. 15 ust. 2f ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie przez pominięcie w § 12 ust. 11 uchwały ustawowego sformułowania "dotyczące wyłączenia pracownika". Przy takiej konstrukcji § 12 ust. 11 zaskarżonego aktu trudno odtworzyć zamiar towarzyszący organowi stanowiącemu w procesie uchwałodawczy. Można jedynie zapytać, czy Rada Miasta O. zmierzała do powtórzenia przepisu ustawy i tylko wskutek przeoczenia doszło do pominięcia zwrotu "dotyczące wyłączenia pracownika", czy też organ stanowiący miał na celu rozciągnięcie na członków komisji konkursowej wszystkich – a więc nie tylko dotyczących wyłączenia pracownika – unormowań Kodeksu postępowania administracyjnego.

Bez względu jednak na motywy przyjętej regulacji Rada Miasta O. uchybiła regułom poprawnego tworzenia norm prawa miejscowego, modyfikując przepis art. 15 ust. 2f ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie z naruszeniem zasady działania organów władzy publicznej na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP).

Należy tu przypomnieć, że w orzecznictwie niejednokrotnie negatywnie oceniano nie tylko modyfikację przez prawodawcę lokalnego przepisów zawartych w aktach wyższego rzędu, ale również dosłowne przenoszenie takich unormowań do aktów prawa miejscowego. Podkreślano przy tym trafnie, że tego rodzaju praktyka może powodować niekiedy wręcz wypaczenie woli czy też zamiaru ustawodawcy. Trzeba jednocześnie pamiętać, że wykładni konkretnych przepisów i konstruowania na ich postawie nom prawnych dokonuje się w kontekście całego aktu normatywnego, co w przypadku transponowania przepisów ustawowych do aktów prawa miejscowego może zaburzyć proces interpretacji i rozumienia takich unormowań, prowadząc w rezultacie do ich odmiennego stosowania.

Odnosząc się do pozostałych kwestii ujętych w odpowiedzi na skargę, należy przede wszystkim zauważyć, że wyprowadzone z art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym domniemanie właściwości rady gminy nie zwalnia tego organu z obowiązku działania w granicach kompetencji przyznanych normą ustawową, co w rozpoznawanej sprawie oznacza normę wyprowadzoną z art. 5a ust. 1 w zw. z ust. 4 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie.

Wobec dostrzeżonego naruszenia prawa w kontrolowanych przepisach nie można podzielić stanowiska Miasta O., że skarga Wojewody D. naruszyła art. 171 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 85 ustawy o samorządzie gminnym. W ocenie Sądu działanie organu nadzoru nie przekroczyło "kryterium zgodności z prawem", a tym samym nie mogło godzić w konstytucyjną zasadę samodzielności jednostek samorządu terytorialnego.

Ocena zaskarżonych postanowień uchwały Rady Miasta O. nie pozwoliła uznać stwierdzonych wadliwości za nieistotne naruszenia prawa, albowiem kwestionowane regulacje zostały podjęte z przekroczeniem granic upoważnienia ustawowego udzielonego organom stanowiącym jednostek samorządu terytorialnego, co w judykaturze uznaje się za istotne naruszenie prawa prowadzące do stwierdzenia nieważności aktu (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 kwietnia 2000 r., SA/Wr 1798/99). Akt normatywny wydany z przekroczeniem granic upoważnienia ustawowego nie spełnia konstytucyjnych przesłanek legalności aktu wykonawczego i jako taki jest niezgodny z art. 2 Konstytucji RP, ponieważ w demokratycznym państwie prawa nie może funkcjonować akt prawny o charakterze podustawowym, sprzeczny z przepisami ustawowymi przez to, że został wydany przez organ z przekroczeniem delegacji ustawowej do jego wydania (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 21 marca 2012 r., IV SA/Wr 743/11). Dlatego też nie można organowi nadzoru skutecznie zarzucić nadmiernej ingerencji w sferę samodzielności jednostki samorządu terytorialnego.

Z tych względów – stosownie do dyspozycji art. 147 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Sąd orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku, natomiast podstawę postanowienia ujętego w punkcie II sentencji stanowił art. 152 tej ustawy.