Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 729/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2020-12-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Czystość i porządek
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu w części
Powołane przepisy: article: art. 4, art. 5
journal: Dz.U. 2019 poz 2010
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - t.j.

SENTENCJA

Dnia 2 grudnia 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka (spr.), Sędziowie: Sędzia WSA Robert Adamczewski, Sędzia WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 2 grudnia 2020 roku sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Kutnie na uchwałę Rady Gminy Kutno z dnia 26 lutego 2018 roku nr XL/235/2018 w sprawie uchwalenia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Kutno 1. stwierdza nieważność § 13 Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Kutno, stanowiącego załącznik do zaskarżonej uchwały; 2. oddala skargę w pozostałej części. md


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 10 września 2020 r. Prokurator Rejonowy w Kutnie wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na uchwałę Rady Gminy Kutno z dnia 26 lutego 2018 r. nr XL/235/2018 w sprawie uchwalenia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Kutno. W skardze zarzucono, że zaskarżona uchwała podjęta została z istotnym naruszeniem prawa przez wprowadzenie rozwiązań, które stanowią przekroczenie delegacji ustawowej zawartej w art. 4 ust. 1 i 2 oraz naruszenie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2019 r. poz. 2010 ze zm.), dalej w uzasadnieniu przywoływanej jako "u.c.p.g.", w związku z art. 7, art. 31 ust. 3 i art. 94 Konstytucji RP w związku z § 115 oraz § 135 i § 143 oraz § 118, § 137, § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", dalej w uzasadnieniu przywoływanego jako "rozporządzenie", przez:

I. przekroczenie upoważnienia ustawowego w § 1 ust. 1 pkt 2 Regulaminu przez zobowiązanie właścicieli nieruchomości do utrzymania jej w odpowiednim stanie czystościowo-porządkowym poprzez zbieranie powstałych na terenie nieruchomości odpadów komunalnych;

II. przekroczenie upoważnienia ustawowego w § 2 Regulaminu przez nałożenie na właścicieli nieruchomości obowiązku uprzątnięcia błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego poprzez spryzmowanie ich w miejscach niepowodujących zakłóceń w ruchu pieszym i pojazdów oraz miejscu niezagrażającym istniejącej zieleni;

III. powtórzenie istniejących regulacji ustawowych ich modyfikację i przekroczenie upoważnienia ustawowego w § 3 ust. 1 przez ustanowienie obowiązku mycia pojazdów samochodowych na wydzielonych i utwardzonych częściach nieruchomości oraz wykorzystywania do tego środków ulegających biodegradacji i niezanieczyszczania środowiska oraz odprowadzania powstających ścieków do kanalizacji sanitarnej lub zbiornika bezodpływowego;

IV. powtórzenie istniejących regulacji ustawowych ich modyfikację i przekroczenie upoważnienia ustawowego w § 3 ust. 2 przez wskazanie, iż naprawy samochodów poza warsztatami naprawczymi mogą odbywać się wyłącznie pod warunkiem niezanieczyszczania środowiska;

V. przekroczenie upoważnienia ustawowego w § 10 Regulaminu przez nałożenie na właścicieli nieruchomości obowiązku pozbywania się nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości z częstotliwością zapewniającą niedopuszczenie do przepełnienia zbiornika i wylewania się zawartości na powierzchnię;

VI. przekroczenie upoważnienia ustawowego oraz wkroczenie w materię uregulowaną ustawowo w § 13 Regulaminu przez zobowiązania posiadacza psa do wyprowadzania go na smyczy, a w przypadku rasy agresywnej dodatkowo na kagańcu, a także wskazanie, iż w odniesieniu do wszystkich zwierząt ich właściciel winien zachować stały i skuteczny dozór;

VII. niewłaściwe wykonanie w § 19 uchwały obowiązku wskazania terminów przeprowadzenia deratyzacji.

Na tej podstawie Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały nr XL/235/2018 Rady Gminy Kutno z dnia 26 lutego 2018 r. w części, tj. przepisów § 1 ust. 1 pkt 2, § 2, § 3, § 10, § 13, § 19 zaskarżonej uchwały.

W uzasadnieniu skargi Prokurator wyjaśnił, że wskazanie w § 1 ust. 1 pkt 2 Regulaminu, iż właściciel nieruchomości zobowiązany jest do utrzymania jej w odpowiednim stanie czystościowo – porządkowym poprzez usuwanie zebranych odpadów stanowi wyjście poza przyznane ustawą radzie gminy kompetencje, albowiem obowiązek utrzymania należytego stanu sanitarnego nieruchomości odnosić się może, zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g., wyłącznie do utrzymania urządzeń przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych. Ustawa nie upoważnia natomiast do określenia w regulaminie obowiązku utrzymania należytego stanu sanitarno – higienicznego nieruchomości. Ponadto, w uchwale w sposób niedozwolony wskazano w § 2, iż właściciel nieruchomości winien usuwać błoto, śnieg, lód oraz inne zanieczyszczenia z części nieruchomości służących do użytku publicznego poprzez spryzmowanie ich w miejscach niepowodujących zakłóceń w ruchu pieszym i pojazdów oraz miejscu niezagrażającym istniejącej zieleni. W ramach delegacji ustawowej określone w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit c) u.c.p.g. nie mieści się uprawnienie rady gminy do dookreślenia sposobu, czasu w jaki należy dokonać wskazanych czynności zmierzających do usunięcia błota, lodu, śniegu i innych zanieczyszczeń, a także miejsca ich gromadzenia. Kompetencja ustawowa przyznaje radzie gminy tylko i wyłącznie możliwość wskazania w uchwale, iż właściciel nieruchomości jest zobowiązany do uprzątnięcia wskazanych powyżej zanieczyszczeń.

Rada Gminy dokonując wskazania w § 4 ust 1 pkt 2 u.c.p.g., iż mycie pojazdów samochodowych winno odbywać się na wydzielonych oraz utwardzonych częściach nieruchomości przy pomocy środków biodegradowalnych narusza wymóg precyzji tekstu aktu normatywnego, gdyż posługuje się nieokreślonymi prawnie pojęciami. Tym samym użyte sformułowania nie są precyzyjne, czytelne, a w konsekwencji umożliwiają stosowanie sprzecznego z prawem luzu decyzyjnego. Użyte w akcie prawa miejscowego przez lokalnego prawodawcę wskazane powyżej sformułowania stoją w sprzeczności z § 6 rozporządzenia, który nakłada na ustawodawcę obowiązek posługiwania się pojęciami prawnie określonymi oraz precyzyjnymi. Chociaż przepisy tego rozporządzenia nie mogą stanowić samodzielnej podstawy do oceny legalności zaskarżonego Regulaminu, jednakże wskazane w nich zasady w rzeczywistości uszczegóławiają konstytucyjne wymogi w zakresie poprawnej legislacji, określone w art. 7 i art. 94 Konstytucji RP. Kwestia ewentualnego odprowadzania ścieków jest regulowana przepisami rangi ustawowej, a mianowicie ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, która ustanawia w art. 9 zakaz wprowadzania ścieków do urządzeń kanalizacyjnych przeznaczonych do odprowadzania wód opadowych oraz ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne, która w przepisach art. 29 i art. 30 określa zakazy wprowadzania ścieków do wód i do ziemi. Regulację dotyczącą wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi zawiera również ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska. Ponadto, nakładając na adresatów przedmiotowego aktu prawa miejscowego obowiązek unikania zanieczyszczania środowiska w związku z naprawą pojazdów samochodowych ponownie wkroczono w materię ustawową uregulowaną powyżej wskazanymi aktami prawnymi. Prokurator wskazał też, że w § 10 Regulaminu w sposób niedopuszczalny określono termin dla wywozu ciekłych nieczystości z nieruchomości, poprzez wskazanie, iż ma się to odbywać z częstotliwością zapewniającą niedopuszczenie do ich przepełnienia i wylewania się zawartości na powierzchnię, na podstawie zgłoszenia tego faktu przedsiębiorstwu wywozowemu, z którym właściciel podpisał umowę. Nieprawidłowość ta wynika z faktu, iż rada gminy powinna określić w jakich odstępach czasowych należy pozbywać się odpadów i nieczystości ciekłych. Określenie "z częstotliwością zapewniającą niedopuszczenie przepełnienia i wylewania się ścieków" nie wyczerpuje ustawowego obowiązku określenia częstotliwości pozbywania się nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości. Prokurator stwierdził także, że rada gminy, nakładając na posiadaczy psów obowiązek wyprowadzania go na smyczy, a w przypadku rasy agresywnej dodatkowo w kagańcu, nie tylko wykroczyła poza zakres delegacji ustawowej określonej w art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g., ale nałożyła na wskazane powyżej podmioty obowiązki zbyt rygorystyczne, bez uwzględnienia konstytucyjnej zasady proporcjonalności (bez zastosowania środków adekwatnych i proporcjonalnych do celu regulacji) i specyficznych cech danego zwierzęcia. Co więcej nałożenie na posiadaczy "wszystkich zwierząt" obowiązku pełnienia stałego i skutecznego dozoru stanowi w rzeczywistości powtórzenie regulacji ustawowej i jej modyfikację, tj. art. 77 Kodeksu wykroczeń, czy też art. 10a ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt, z którego wynika chociażby zakaz puszczania psów bez możliwości ich kontroli i bez oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna. Ponadto, Rada Gminy używając w § 10 pkt 2 sformułowania "wszystkich zwierząt" narusza wymóg precyzji aktu normatywnego. Zdaniem Prokuratora błędnie też określono w uchwale w rozdziale VII § 19 Regulaminu terminy deratyzacji, ponieważ jako przewidywany czas wykonania wskazanej czynności podano, iż należy ją przeprowadzić co najmniej raz w roku w terminie od 15 marca do 15 kwietnia lub od 15 października do 15 listopada każdego roku kalendarzowego, przy czym zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g. ustawodawca upoważnił radę gminy do wyznaczenia terminów deratyzacji i obszarów nią objętych.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Kutno, reprezentowana przez Wójta Gminy Kutno, mając na uwadze treść i argumentację skargi, wniosła o jej uwzględnienie i stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części, tj. przepisów § 1 ust. 1 pkt 2, § 2, § 3, § 10, § 13, §19 zaskarżonej uchwały. Jednocześnie organ wskazał, że uchwała ta utraciła swą moc wskutek jej uchylenia na mocy uchwały Rady Gminy Kutno z dnia 28 lutego 2020 r. nr XIX/147/2020 w sprawie uchwalenia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Kutno. Zdaniem organu poza zaskarżonym zakresem uchwała Rady Gminy Kutno nr XL/235/2018 jest prawidłowa i nie wymaga stwierdzenia jej nieważności w całości, a jedynie w zaskarżonym zakresie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga okazała się częściowo zasadna.

Na wstępne wyjaśnić należy, iż sprawę niniejszą rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 1842 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. W okolicznościach niniejszej sprawy należy potwierdzić wypełnienie się powyższych warunków, akcentując w szczególności realne zagrożenie epidemiologiczne dla zdrowia uczestników postępowania występujące na terenie miasta będącego siedzibą tutejszego Sądu. Treść art. 15zzs4 ust. 2 i 3 ww. ustawy nie wskazuje z kolei na to, aby rozpoznanie sprawy w powyższym trybie wymagało zgody stron postępowania.

W dalszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle zaś art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), powoływanej dalej w uzasadnieniu jako "P.p.s.a.", sądy administracyjne właściwe są w sprawach z zakresu kontroli zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego oraz aktów organów administracji rządowej stanowiących przepisy prawa miejscowego. Stosownie do treści art. 147 § 1 P.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na uchwałę, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. W razie niestwierdzenia powyższych okoliczności skarga podlega oddaleniu (art. 151 P.p.s.a.).

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Gminy Kutno z dnia 26 lutego 2018 r. nr XL/235/2018 w sprawie uchwalenia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Kutno. Skarga została złożona przez prokuratora, co oznacza, że nie musiała być poprzedzona wyczerpaniem środków zaskarżenia (art. 52 § 1 P.p.s.a.), a ponieważ dotyczy ona aktu prawa miejscowego, jej wniesienie nie było też ograniczone żadnym terminem (art. 53 § 2a i § 3 P.p.s.a.).

Akty prawa miejscowego, do których należy zaskarżona uchwała zawierająca wskazany regulamin utrzymania czystości i porządku, w rozumieniu art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP są źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Ustanawianie aktów prawa miejscowego należy do kompetencji organów samorządu terytorialnego, które czynią to wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. W świetle art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Oznacza to, że materia uregulowana wydanym aktem normatywnym powinna wynikać z upoważnienia ustawowego i nie może przekraczać zakresu tego upoważnienia. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie uzupełnienie przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów. Uwzględniając hierarchiczność źródeł prawa akty tego typu mają charakter zależny od źródeł prawa wyższego rzędu, czego konsekwencją jest stanowisko, że nie mogą normować materii uregulowanych aktami wyższego rzędu, a nadto nie mogą wykraczać poza zakres delegacji ustawowej.

Jednocześnie wyjaśnić należy, że zasady podejmowania uchwał lub aktów organu gminy wyznaczają przepisy ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2019 r. poz. 506 ze zm.), dalej w uzasadnieniu przywoływanej jako "u.s.g.". Przepis art. 40 ust. 1 u.s.g. przyznaje gminie prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy na podstawie upoważnień ustawowych. Oznacza to, że jeżeli podstawą aktu prawa miejscowego jest upoważnienie ustawowe, rada gminy nie może w żaden sposób wystąpić poza przedmiotowe granice upoważnienia zawartego w ustawie. Powyższa ustawa określa także konsekwencje wadliwości takich aktów. Przepis art. 91 ust. 1 u.s.g. uznaje za nieważne uchwały sprzeczne z prawem. Jednocześnie w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności takiego aktu, ograniczając się do wskazania, iż wydano go z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.). Zestawienie powyższych regulacji pozwala uznać, że istnieją dwa rodzaje wad uchwały: nieistotne naruszenia prawa oraz sprzeczności z prawem, która obejmuje naruszenia prawa o charakterze istotnym. Istotne naruszenie prawa to niezgodność uchwały z aktami prawa powszechnie obowiązującego, a więc Konstytucją RP, ustawami, aktami wykonawczymi oraz powszechnie obowiązującymi aktami prawa miejscowego, która jest oczywista i bezpośrednia (vide: wyrok NSA z dnia 29 listopada 2006 r. sygn. akt I OSK 1287/06, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ) i prowadzi do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym (vide: wyrok TK z dnia 9 grudnia 2003 r. sygn. akt P 9/02, OTK-A 2003/9/100). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że do istotnych naruszeń prawa, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy należy naruszenie m.in.: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał; podstawy prawnej podejmowania uchwał; przepisów prawa ustrojowego; przepisów prawa materialnego oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (vide: wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r. sygn. akt II SA/Wr 1459/97, OwSS 1998/3, poz. 79. 2039).

Zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie art. 4 u.c.p.g. Powyższy przepis stanowi, że rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, zwany dalej "regulaminem", który jest aktem prawa miejscowego. Regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące zagadnień enumeratywnie wymienionych w art. 4 ust. 2 u.c.p.g. Nie budzi wątpliwości, że regulamin nie może wykraczać poza materie przewidziane w art. 4 u.c.p.g. Przepis ten zawiera delegację ustawową dla wydania aktu prawa niższej rangi, ściśle określając zakres spraw, które mogą być przedmiotem unormowania uchwały rady gminy. Nie daje on prawa radzie gminy ani do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w przywołanym przepisie, ani podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. Regulacja powyższa ma charakter wyczerpujący, co należy rozumieć w ten sposób, że uchwalając na jego podstawie regulamin, rada gminy powinna zawrzeć w nim postanowienia odnoszące się do wszystkich enumeratywnie wymienionych w ustawie zagadnień. Wskazując zakres zagadnień, które mogą być objęte regulaminem, ustawodawca posłużył się sformułowaniem "regulamin określa", co prowadzi do wniosku, że treść regulaminu musi bezwzględnie odpowiadać zakresowi delegacji ustawowej. Tym samym wszelkie odstępstwa od katalogu sformułowanego w art. 4 ust. 2 u.c.p.g. przesądzają o naruszeniu przepisu upoważniającego i konstytucyjnej zasady praworządności w zakresie stanowienia prawa miejscowego. Stanowi to istotne naruszenie prawa, którego skutkiem jest stwierdzenie nieważności aktu w całości bądź w części.

Przechodząc do oceny zarzutów skargi wskazać trzeba, że zasadny okazał się zarzut przekroczenia upoważnienia ustawowego poprzez sformułowanie § 13 Regulaminu obowiązków dla właścicieli utrzymujących zwierzęta domowe. Otóż, zgodnie z treścią wspomnianego zapisu do wspomnianych obowiązków należy: 1) w odniesieniu do psów: a) prowadzenie w miejscach publicznych psa na smyczy, a psa rasy uznawanej za agresywną lub w inny sposób zagrażającego otoczeniu – na smyczy i w nałożonym kagańcu; 2) w odniesieniu do wszystkich zwierząt: a) stały i skuteczny dozór. Podkreślenia wymaga, że kategoryczne brzmienie tych postanowień, które nie pozwalają na odstąpienie, w mogących wystąpić szczególnych sytuacjach, od wprowadzonego nim generalnego nakazu wyprowadzania psów wyłącznie na smyczy, a w przypadku psów rasy uznawanej za agresywną lub psa agresywnego również w kagańcu, stanowi przekroczenie delegacji ustawowej i narusza prawa utrzymujących psy właścicieli nieruchomości. Generalny obowiązek wyprowadzania wszystkich psów na smyczy, a psów rasy uznawanej za agresywną lub psa agresywnego również w kagańcu – niezależnie od ich cech osobniczych i uwarunkowań indywidualnych, jak np. choroby, wieku, stanu zdrowia, fizjologii zwierząt, może w określonych sytuacjach prowadzić do działań niehumanitarnych (vide: wyrok NSA z dnia 13 września 2012 r. sygn. akt II OSK 1492/12, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Trafnie tym samym wskazuje Prokurator, iż w tym zakresie zaskarżona uchwała wykracza poza delegację ustawową stanowiąc istotne naruszenie prawa. Z kolei przez wskazanie, iż w odniesieniu do wszystkich zwierząt ich właściciel winien zachować stały i skuteczny dozór, nałożono na adresatów norm obowiązki, które jako określone bezwarunkowo, są zbyt daleko idące. Posłużenie się nieprecyzyjnym pojęciem "stały i skuteczny dozór" sprawia, że ustanowiony w zapisie obowiązek może być różnie interpretowany. Dodatkowo nie wiadomo, kto miałby dokonywać interpretacji tego typu pojęć i w jakim trybie. Brak precyzyjnego określenia obowiązków stwarza także ryzyko dowolnego ich realizowania, co w konsekwencji uniemożliwia ich egzekwowanie, a co za tym idzie, sytuacja prawna podmiotów, których dotyczy ten obowiązek jest niepewna (vide: wyrok WSA w Krakowie z dnia 16 czerwca 2020 r. sygn. akt II SA/Kr 518/20, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Warto w tym miejscu zaznaczyć, że zasady konstrukcji przepisów aktu normatywnego sformułowane w rozporządzeniu a dotyczące projektu ustawy, stosuje się – z mocy § 143 – również do projektów aktów prawa miejscowego. Z przepisów tych wynika, że przepisy te redaguje się tak, aby dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów zawartych w nich norm wyrażały intencje prawodawcy. Przepis prawa materialnego powinien przy tym możliwie bezpośrednio i wyraźnie wskazywać kto, w jakich okolicznościach i jak powinien się zachować. Brak dostatecznej jasności powołanego przepisu sprawił, że przepis ten należało uznać za istotnie naruszający prawo.

Za niezasadny i niezrozumiały uznać natomiast należy zarzut tyczący niewłaściwego wskazania terminów przeprowadzania deratyzacji. Otóż, zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g. regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania. Prawodawca w § 19 załącznika do zaskarżonej uchwały wyraźnie wskazał obszary podlegające obowiązkowi deratyzacji (obszary zabudowane budynkami wielorodzinnymi) oraz wskazał terminy przeprowadzania obowiązkowej deratyzacji (przynajmniej raz w roku w terminie od 15 marca do 15 kwietnia lub 15 października do 15 listopada każdego roku kalendarzowego). Powyższa regulacja w sposób właściwy stanowi o realizacji obowiązku wynikającego z art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g., a tym samym nie narusza prawa.

Nie zasługiwał także na uwzględnienie zarzut dotyczący § 1 ust. 1 pkt 2 Regulaminu, zobowiązującego właścicieli nieruchomości do utrzymania jej "w odpowiednim stanie czystościowo – porządkowym" poprzez zbieranie powstałych na terenie nieruchomości odpadów komunalnych. Należy zauważyć, że z dniem 1 lutego 2015 r. zmieniono treść art. 5 ust. 1 pkt 3 u.c.p.g., który otrzymał brzmienie: "Właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez zbieranie powstałych na terenie nieruchomości odpadów komunalnych zgodnie z wymaganiami określonymi w regulaminie i przepisach wydanych na podstawie art. 4a". W przepisie art. 4a u.c.p.g. zawarto delegację do określenia w drodze rozporządzenia szczegółowego sposobu selektywnego zbierania wybranych frakcji odpadów oraz kiedy wymóg selektywnego zbierania uważa się za spełniony, a także odpadów komunalnych podlegających obowiązkowi selektywnego zbierania, spośród wskazanych w art. 3b ust. 1 i art. 3c ust. 1 u.c.p.g. W art. 4 u.c.p.g. dodano także ust. 2a, zgodnie z którym regulamin może wprowadzić obowiązek selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych innych niż wymienione w ust. 2 pkt 1 lit. a ww. ustawy. Należy zatem stwierdzić, że w świetle uregulowań obowiązujących na dzień podjęcia zaskarżonej uchwały nie jest zasadny zarzut przekroczenia delegacji ustawowej przez Radę Miejską w Wieluniu przy formułowaniu § 1 ust. 1 pkt 2 załącznika do zaskarżonej uchwały.

Niezasadny okazał się także zarzut dotyczący przekroczenia upoważnienia ustawowego w zakresie § 2 Regulaminu. Zgodnie z tym postanowieniem uprzątnięcie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, należy przeprowadzić poprzez ich spryzmowanie w miejscu nie zagrażającym istniejącej zieleni i nie utrudniającym ruchu pieszych i pojazdów. Wbrew twierdzeniom skargi przepis ten nie jest adresowany do właścicieli nieruchomości. Co więcej, powiela on treść art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b) u.c.p.g., jednocześnie stanowiąc dopuszczalne i uzasadnione uszczegółowienie wymagań w zakresie uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego. Powyższy przepis uchwały nie stanowi zatem wykroczenia poza zakres delegacji ustawowej.

Nie ma ponadto racji skarżący, że wyeliminowania z obrotu prawnego wymaga § 3 ust. 1 i ust. 2 załącznika do kwestionowanej uchwały. Zgodnie z tym przepisem mycie pojazdów poza myjniami, może odbywać się pod warunkiem: 1) niezanieczyszczania środowiska i odprowadzania powstających ścieków do kanalizacji sanitarnej lub zbiornika bezodpływowego, 2) dokonywania tych czynności na wydzielonych, utwardzonych częściach nieruchomości oraz przy użyciu środków ulegających biodegradacji (ust. 1). Naprawy i regulacje pojazdów samochodowych poza warsztatami naprawczymi, mogą odbywać się wyłącznie pod warunkiem niezanieczyszczania środowiska i gromadzenia powstających odpadów w urządzeniach do tego przeznaczonych (ust. 2). Przytoczony przepis zawiera zatem normę kierunkową wskazującą wymóg działania polegającego na niezanieczyszczaniu środowiska i, co wymaga podkreślenia, jest zgodny z aksjologią upoważnienia ustawowego i całej ustawy, dla której wiodące jest pojęcie czystości i porządku. Z kolei wymóg odprowadzania powstających ścieków do kanalizacji sanitarnej lub zbiornika bezodpływowego i dokonywania tych czynności na wydzielonych, utwardzonych częściach nieruchomości oraz przy użyciu środków ulegających biodegradacji, stanowi dopuszczalny prawem wzór zachowania podmiotu, który zamierza myć pojazdy samochodowe poza myjniami. Wprowadzony wzór zachowania podczas mycia pojazdów samochodowych poza myjniami nie stanowi zatem niedopuszczalnego prawem powtórzenia i czy też modyfikacji ustawy i przepisów wskazanych przez skarżącego. Warto zaznaczyć, że w orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie podkreślano, że do przekroczenia art. 4 ust. 2 pkt 1 c) u.c.p.g. najczęściej dochodzi w przypadku wprowadzenia generalnego zakazy mycia lub ograniczenia możliwości do konkretnych części pojazdu. Natomiast wymóg niezanieczyszczania środowiska, czy gromadzenia odpadów zgodnie z obowiązującymi przepisami, stanowi dopuszczalny prawem wzór zachowania podmiotu, który zamierza myć pojazdy samochodowe poza myjniami, czy naprawiać pojazdy poza warsztatami (vide: wyrok NSA z dnia 26 czerwca 2017 r. sygn. akt II OSK 2980/15, wyrok NSA z dnia 26 czerwca 2017 r. sygn. akt II OSK 2866/15, wyrok NSA z dnia 26 czerwca 2017 r. sygn. akt II OSK 3039/15, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ).

Nie można także podzielić zarzutu skargi, wedle którego w kwestionowanej uchwale doszło do przekroczenia upoważnienia ustawowego przez nałożenie na właścicieli nieruchomości obowiązku pozbywania się nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości z częstotliwością zapewniającą niedopuszczenie do przepełnienia zbiornika i wylewania się zawartości na powierzchnię. Warto zaznaczyć, że przepis art. 4 ust. 2 pkt 3 u.c.p.g. uprawnia lokalnego prawodawcę do uregulowania w regulaminie szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy w zakresie częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego. Tym samym zawarte w § 10 Regulaminu unormowanie jest rozwinięciem i wyrazem konkretyzacji ustawowego obowiązku. Obowiązek ten, zgodnie z ww. postanowieniem uchwały aktualizuje się w zależności od rzeczywistych potrzeb. Powołany przepis nie stanowi zatem wykroczenia poza zakres delegacji ustawowej.

Podsumowując stwierdzić należy, że ww. naruszenie prawa mające istotny charakter, skutkuje koniecznością stwierdzenia nieważności § 13 załącznika do zaskarżonej uchwały. Wobec powyższego Sąd orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 147 P.p.s.a. (pkt 1). Z kolei w zakresie, w jakim podniesione w skardze zarzuty okazały się niezasadne, skargę oddalono na podstawie art. 151 P.p.s.a. (pkt 2).

dc