Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1343/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-10-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 154 ust. 6, art. 152 ust. 2 pkt 2, art. 134, art. 142 ust. 6, art. 146, art. 148, art. 155
journal: Dz.U. 2008 nr 164 poz 1027
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - tekst jednolity.
article: art. 72 par. 1
journal: Dz.U. 1964 nr 16 poz 93
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny.
article: art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 106 par. 3, art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Borowiecki (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Czarnecki Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz Protokolant st. ref. Katarzyna Zielińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 października 2013 r. sprawy ze skargi "P." Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2013 r., nr [...], Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej także: "Prezes NFZ"), działając na podstawie art. 154 ust. 6 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027 ze zm. - dalej także: "ustawa o świadczeniach") oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. - dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania N. Sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej także: "skarżąca spółka" lub "strona skarżąca") od decyzji Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej także: "Dyrektor DOW NFZ") z dnia [...] września 2012 r., nr [...], oddalającej odwołanie skarżącej spółki od rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju: ambulatoryjna opieka specjalistyczna w zakresie: logopedii na obszarze: 0213 - [...], 0214 - [...], 0215 - [...], 0217 - [...], 0218 - [...], 0220 - [...], 0222 - [...], 0223 - [...], 0264 - [...] - utrzymał w mocy w/w decyzję Dyrektora OW NFZ.

Zaskarżona decyzja Prezesa NFZ została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W dniu [...] kwietnia 2012 r. Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowej Funduszu Zdrowia ogłosił postępowanie nr [...], prowadzone w trybie konkursu ofert o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju ambulatoryjna opieka specjalistyczna, logopedii na obszarze: 0213 - [...], 0214 - [...], 0215 - [...], 0217 - [...], 0218 - [...], 0220 - [...], 0222 - [...], 0223 - [...], 0264 - [...] - w okresie obowiązywania umowy od dnia [...] września 2012 r. do dnia [...] czerwca 2015 r.

W ogłoszeniu przedmiotowego postępowania wskazano wartość zamówienia nie większą niż 548.347, 60 PLN na okres rozliczeniowy od [...] września 2012 r. do [...] grudnia 2012 r.

Dyrektor DOW NFZ określił jednocześnie szczegółowe wymagania, których spełnienia oczekiwał od podmiotów przystępujących do konkursu.

Ogłoszenie o postępowaniu zawierało obligatoryjne elementy określone w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 15 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu ogłaszania o postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej przez Narodowy Fundusz Zdrowia, zapraszania do udziału w rokowaniach, składania ofert, powoływania i odwoływania komisji konkursowej oraz jej zadań (Dz. U. z 2004 r. Nr 273, poz. 2719), zwanym dalej "rozporządzeniem w sprawie postępowań konkursowych i rokowań".

Dyrektor Oddziału Wojewódzkiego Funduszu opublikował również materiały i zarządzenia, na podstawie których przeprowadzono przedmiotowe postępowanie.

Oferenci zostali poinformowani o tym, że przystępujący do konkursu ofert, oprócz wymagań wynikających z przepisów prawa powszechnie obowiązującego, winni są spełniać wymagania określone przez Prezesa NFZ, wskazane w:

1) Zarządzeniu Nr 46/2011/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 16 września 2011 r. w sprawie warunków postępowania dotyczącego zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, ze zmianami;

2) Zarządzeniu Nr 54/2011/DSGZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 30 września 2011 r. w sprawie określenia kryteriów oceny ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, ze zmianami;

3) Zarządzeniu Nr 81/2011/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 4 listopada 2011 r. w sprawie określenia warunków zawierania i realizacji umów w rodzaju ambulatoryjna opieka specjalistyczna, ze zmianami;

4) rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 27 maja 2011 r. w sprawie świadczeń gwarantowanych z zakresu ambulatoryjnej opieki specjalistycznej (Dz. U. Nr 111, poz. 653 ze zm.).

W przedmiotowym postępowaniu wpłynęło 36 ofert, w tym oferta skarżącej spółki.

Skarżąca spółka do złożonej oferty dołączyła również oświadczenie o zapoznaniu się z przepisami zarządzenia oraz warunkami zawierania umów, o niezgłaszaniu do nich zastrzeżeń i przyjęciu ich do stosowania.

Z protokołu posiedzenia Komisji konkursowej powołanej przez Dyrektora OW NFZ, w części jawnej wynika, iż Komisja do dalszego postępowania przyjęła 34 oferty. Ponadto Komisja konkursowa wezwała do usunięcia braków formalnych 22 oferentów, zaś odrzuciła w całości 2 oferty. Ponadto Komisja konkursowa przeprowadziła kontrolę u 34 oferentów. W wyniku przeprowadzonej kontroli w dniu [...] czerwca 2012 r. stwierdzono zgodność danych zawartych w ofercie strony skarżącej ze stanem faktycznym.

Z rankingu otwarcia przedmiotowego postępowania wynika, iż oferta skarżącej spółki zajęła ex equo 31 miejsce i uzyskała w miejscu udzielania świadczeń: Wr. ul. [...] 34, łączną liczbę punktów 21,500, w tym za:

- ofertę cenową - 10,000 pkt;

- jakość - 2,500 pkt;

- dostępność - 9,000 pkt.

Następnie strona skarżąca została zaproszona do negocjacji w sprawie ostatecznego ustalenia liczby (zgodnie z potencjałem wykonawczym oferty) oraz ceny świadczeń opieki zdrowotnej (ostatecznej wartości jednostki rozliczeniowej proponowanej przez oferenta).

Komisja konkursowa, działając w oparciu o art. 142 ust. 6 ustawy o świadczeniach, przeprowadziła z skarżącą negocjacje w celu ustalenia liczby i ceny planowanych do udzielenia świadczeń opieki zdrowotnej. W protokole końcowym z negocjacji zawarto ostateczne stanowiska stron co do ilości oraz ceny. Ponadto w protokole z negocjacji zaznaczono wyraźnie, że zbieżność stanowisk w protokole końcowym nie oznacza dokonania wyboru oferenta i przyrzeczenia zawarcia umowy. Powyższy protokół został podpisany przez stronę skarżącą oraz członków Komisji konkursowej.

Oferta skarżącej spółki zajęła w rankingu końcowym 31 pozycję w miejscu udzielania świadczeń: W. ul. [...] 34. z łączną liczbą punktów: 23,674 pkt w tym za:

- ofertę cenową - 12,174 pkt;

- jakość - 2,500 pkt;

- dostępność - 9,000 pkt.

Z protokołu posiedzenia Komisji konkursowej w części niejawnej z dnia [...] lipca 2012 r. wynika, że Komisja wybrała oferty, które zajęły pozycję w rankingu końcowym od 1 do 17, zawierające 24 miejsca udzielania świadczeń. Ostatnia z wybranych ofert w rankingu końcowym uzyskała łączną liczbą punktów oceny w ilości 28,478 pkt. Komisja konkursowa, dokonując w dniu [...] lipca 2012 r. rozstrzygnięcia postępowania konkursowego, nie wybrała oferty złożonej przez skarżącą spółkę, która zajęła 31 pozycję w rankingu końcowym do zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju ambulatoryjna opieka specjalistyczna, w zakresie świadczeń z logopedii o kodzie postępowania nr [...]. Komisja konkursowa wskazałam, że oferta, która zajęła w rankingu końcowym 17 pozycję wyczerpała środki finansowe przeznaczone na zakup świadczeń będących przedmiotem przedmiotowego postępowania.

W dniu [...] lipca 2012 r. została ogłoszona informacja o rozstrzygnięciu postępowania, w której przedstawiono wykaz wybranych oferentów w wyniku przeprowadzonego postępowania konkursowego.

Pismem z dnia [...] lipca 2012 r. skarżąca spółka wniosła do Dyrektora [...] NFZ odwołanie od rozstrzygnięcia przedmiotowego postępowania.

W odwołaniu strona skarżąca zarzuciła naruszenie art. 152 ust. 2 pkt 2, art. 134, art. 142 ust. 6, a także art. 146 ustawy o świadczeniach oraz art. 72 § 1 k.c.

Zdaniem skarżącej spółki, należało przyjąć, że zaproszenie do negocjacji mogło zostać zasadnie uznane przez stronę skarżącą za ustalenie oferty na wysokim miejscu w liście rankingowej, Nadto, zdaniem skarżącej, zakończenie negocjacji potwierdzone podpisem obu stron na protokole oznacza zawarcie umowy, czyli w przypadku konkursu musi być uznane za przyjęcie oferty w kształcie ustalonym w toku negocjacji. Strona skarżąca uznała, że w toku wspomnianych negocjacji zostały ustalone parametry przyszłej umowy.

W konsekwencji skarżąca spółka wniosła o uznanie odwołania i zawarcie umowy w zakresie wykonywania świadczeń zdrowotnych objętych spornym konkursem, bądź też ewentualnie o powtórzenie czynności rozstrzygnięcia konkursu ofert, w szczególności przeprowadzenie negocjacji oraz dokonanie wyboru oferty i zawarcie umowy ze świadczeniodawcą. Ponadto strona skarżąca wniosła o przeprowadzenie dowodu z pisma Zastępcy Dyrektora [...] NFZ opublikowanego na stronie internetowej Oddziału Wojewódzkiego NFZ w dniu [...] ierpnia 2012 r., a także o wyznaczenie rozprawy administracyjnej oraz przeprowadzenie dowodu z zeznań świadków – A. B. oraz B. G. - na okoliczność przebiegu negocjacji.

Po zapoznaniu się ze zgromadzonym materiałem, skarżąca w piśmie z dnia [...] sierpnia 2012 r. podniosła, że w zgromadzonym materiale dowodowym brak jest przyczyn odmowy zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, a także brakuje informacji umożliwiające skuteczne odwołanie się od wyników konkursu.

W wyniku rozpatrzenia odwołania Dyrektor [...] NFZ wydał dniu [...] września 2012 r. decyzję nr [...], na podstawie której oddalił odwołanie strony skarżącej.

W uzasadnieniu decyzji Dyrektor [...] NFZ stwierdził, że Komisja konkursowa prowadziła sporne postępowanie konkursowe w zgodzie z obowiązującymi przepisami prawa oraz stosowną procedurą, wobec czego nie spowodowało to uszczerbku w interesie prawnym strony skarżącej. Dyrektor [...] NFZ uznał, że kryteria oceny ofert, zasady punktowania i warunki wymagane od świadczeniodawców były jawne i nie podlegały zmianie w toku trwania przedmiotowego postępowania. Organ uznał ponadto, że ocena ofert, w tym oferty skarżącej spółki, została przeprowadzona w oparciu o enumeratywnie określone kryteria, z wyłączeniem dowolności w tym zakresie. Według organu I instancji, wspomniane kryteria oceny ofert były przejrzyste i jednakowe dla wszystkich podmiotów uczestniczących w spornym konkursie. Dyrektor [...] NFZ wyjaśnił także, że nie można zgodzić się ze stanowiskiem strony skarżącej, jakoby osiągnięcie w toku negocjacji cenowych porozumienia (podpisanie protokołu z negocjacji ze zbieżnym stanowiskami obu stron) miało świadczyć o zawarciu umowy. Organ wyjaśnił jednocześnie, iż postępowanie w sprawie zawarcia umów ze świadczeniodawcami uregulowane zostało w Dziale VI ustawy o świadczeniach w art. 132-161b, w konsekwencji czego na gruncie ustawy modyfikacji doznaje wyrażona w przepisie art. 72 § 1 k.c. zasada, że jeżeli strony prowadzą negocjacje w celu zawarcia oznaczonej umowy, umowa zostaje zawarta, gdy strony dojdą do porozumienia co do wszystkich jej postanowień, które były przedmiotem negocjacji. Dyrektor [...] NFZ podkreślił, że ustalenie ceny i liczby świadczeń w trakcie negocjacji, o których mowa w art. 142 ust. 6 ustawy o świadczeniach, lub proste przyjęcie oferty, a następnie ogłoszenie o rozstrzygnięciu postępowania nie prowadzi do automatycznego zawarcia umowy docelowej, lecz do nawiązania przejściowego stosunku uzasadniającego tylko obowiązek zwarcia w dalszej kolejności takiej umowy. Zdaniem organu, skarżąca spółka - podpisując protokół z negocjacji - miała świadomość, że stwierdzenie w protokole zbieżnych stanowisk nie oznacza dokonania wyboru i przyrzeczenia zawarcia umowy. Dyrektor [...] NFZ uznał ponadto, że z ustawy o świadczeniach nie wynika obowiązek, aby w ogłoszeniu o rozstrzygnięciu konkursu ofert, organ podawał przyczyny rozstrzygnięcia konkursu. W ocenie organu, Komisja konkursowa ogłosiła o rozstrzygnięciu konkursu w sposób prawidłowy, szczegółowo określony w cyt. ustawie.

Pismem z dnia [...] września 2012 r. skarżąca spółka wniosła do Prezesa NFZ odwołanie od powyższej decyzji Dyrektora [...] NFZ z dnia [...] września 2012 r.

Strona skarżąca zaskarżyła sporną decyzję w całości, zarzucając Dyrektorowi [...] NFZ naruszenie art. 107 k.p.a., a także art. 134, art. 142 i art. 148 ustawy o świadczeniach w zw. z art. 72 k.c. Skarżąca spółka zarzuciła ponadto, że organ naruszył zasadę równego traktowania oferentów oraz zasadę stosowania jednolitych kryteriów oceny postępowania o zawarcie umowy o udzielenie świadczeń zdrowotnych poprzez umożliwienie wybranym oferentom modyfikacji warunków wykonywania zawarcia umów jeszcze przed rozpoczęciem ich wykonywania. Skarżąca zarzuciła organowi, że w toku postępowania pominął zasadę pisemności określoną w kodeksie postępowania administracyjnego. Strona skarżąca podniosła jednocześnie zarzut, iż Dyrektor [...] NFZ nie uzasadnił prawidłowo podjętej decyzji, czym w sposób istotny naruszył przepis art. 107 k.p.a.

W konsekwencji skarżąca spółka wniosła o uznanie odwołania i zawarcie umowy w zakresie wykonywanych świadczeń zdrowotnych na warunkach uzgodnionych w protokole końcowym z negocjacji z dnia [...] lipca 2012 r., ewentualnie o powtórzenie czynności rozstrzygnięcia konkursu ofert, w szczególności poprzez przeprowadzenie negocjacji oraz dokonanie wyboru oferty i zawarcie umowy ze świadczeniodawcą. Strona wniosła ponadto o przeprowadzenie dowodu z pisma Zastępcy Dyrektora [...] NFZ opublikowanego na stronie internetowej [...] NFZ w dniu [...] sierpnia 2012 r. oraz wyznaczenie rozprawy administracyjnej, a także o przeprowadzenie dowodu z zeznań wskazanych przez stronę świadków.

W piśmie z dnia [...] listopada 2012 r. skarżąca spółka, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko oraz zarzuty i wnioski dowodowe - wskazała, że nie uzyskała odpowiedzi na pytanie "z jakich przyczyn przyznana odwołującemu się kwota przeznaczona na finansowanie świadczeń, co do której doszło do porozumienia została przydzielona innym podmiotom".

W wyniku rozpatrzenia odwołania strony skarżącej Prezes NFZ - działając na podstawie art. 154 ust. 6 ustawy o świadczeniach oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. - decyzją z dnia [...] marca 2013 r., nr [...], utrzymał w mocy w/w decyzję Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ z dnia [...] września 2012 r.

W uzasadnieniu decyzji Prezes NFZ, ustosunkowując się do zarzutów strony skarżącej podniesionych w odwołaniu - wskazał na wstępie, że jako organ odwoławczy, kontroluje zakończone postępowanie konkursowe i może prowadzić postępowanie dowodowe jedynie w ograniczonym zakresie określonym w art. 152 w związku z art. 154 ustawy o świadczeniach. Organ odwoławczy stwierdził więc, że bada jedynie, czy w związku z naruszeniem zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, nie doznał uszczerbku interes prawny strony skarżącej, stosownie do art. 134 ustawy o świadczeniach.

Organ odwoławczy podkreślił, że ustawodawca, na podstawie delegacji zawartej w art. 146 ust. 1 pkt 3 ustawy o świadczeniach, w sposób niebudzący wątpliwości dał Prezesowi Funduszu prawo do określenia warunków wymaganych od świadczeniodawców. Prezes NFZ wyjaśnił, że zgodnie z powyższym, oferenci przystępujący do konkursu ofert w przedmiotowym postępowaniu, oprócz wymagań wynikających z przepisów prawa powszechnie obowiązującego, w tym rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 27 maja 2011 r. w sprawie świadczeń gwarantowanych z zakresu ambulatoryjnej opieki specjalistycznej (Dz. U. Nr 111, poz. 653 ze zm.), powinni spełniać określone przez Prezesa Funduszu, na podstawie art. 146 ust. 1 pkt 3 ustawy o świadczeniach, wymagania szczegółowo określone w powołanych w ogłoszeniu zarządzeniach Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia ustalających warunki spornego postępowania konkursowego.

Organ odwoławczy, ustosunkowując się do zarzutów strony skarżącej -wskazał, że możliwości finansowe Funduszu nie mogą stanowić przedmiotu dowołania, podobnie jak działania komisji konkursowej w trakcie negocjacji liczby i ceny świadczeń, mające na celu nieprzekroczenie zaplanowanych środków finansowych.

Prezes NFZ, dokonując analizy spornej decyzji Dyrektora Oddziału Wojewódzkiego Funduszu - stwierdził, że wbrew zarzutom strony skarżącej, zawiera ona wszystkie wymagane prawem elementy, czyniąc zadość obowiązkom wynikającym m.in. z przepisu art. 107 k.p.a.

Organ odwoławczy uznał ponadto, nie podzielając zarzutu naruszenia art. 134 ustawy o świadczeniach, że Komisja konkursowa w przeprowadzonym postępowaniu oceniła wszystkie złożone oferty na takich samych zasadach wynikających z obowiązujących przepisów prawa. Zdaniem Prezesa NFZ, sporne postępowanie konkursowe zostało przeprowadzone na podstawie stosownych reguł określonych m.in. w Zarządzeniu Prezesa NFZ Nr 54/2011/DSOZ, wydanym w związku z art. 102 ust. 5 pkt 25 i art. art. 146 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach. Organ odwoławczy uznał, iż kryteria oceny ofert i warunki wymagane od świadczeniodawców były jawne i nie podlegały zmianie w toku postępowania, zaś skarżąca spółka w oświadczeniu dnia [...] kwietnia 2012 r. wyraźnie wskazała, że zapoznała się z warunkami postępowania oraz warunkami zawierania umów i nie zgłaszała do nich zastrzeżeń, a także oświadczyła jednoznacznie, iż przyjmuje je do stosowania, jednocześnie dodając, że zapoznała się z regulaminem technicznym przygotowania oferty określonym przez [...] Oddział Wojewódzki NFZ.

Odnosząc się do zarzutów strony skarżącej, Prezes NFZ - powołując się na przepis art. 148 ustawy o świadczeniach - stwierdził ponadto, że Komisja konkursowa dokonała oceny ofert podmiotów uczestniczących w konkursie stosując wobec nich te same kryteria oceny ofert. Zdaniem organu odwoławczego, wszyscy oferenci uczestniczący w postępowaniu udzielali odpowiedzi na te same pytania ankietowe, a stosowane zasady oceny były jednolite. Ponadto, jak uznał Prezes NFZ, zasady oceny ofert były niezmienne oraz równe i jawne dla wszystkich uczestników spornego postępowania konkursowego. Organ odwoławczy nadmienił ponadto, iż w trakcie analizowanego postępowania konkursowego Komisja konkursowa przeprowadziła kontrole u wszystkich biorących w nim udział oferentów, których oferty zostały zakwalifikowane do części niejawnej postępowania. Organ wskazał, że kontrole zostały przeprowadzone w celu sprawdzenia zgodności wykazanego w ofercie personelu i sprzętu ze stanem faktycznym. Prezes NFZ, wskazując na zasadę równego traktowania świadczeniodawców biorących udział w konkursie - uznał, że przejawem jej naruszenia byłoby stosowanie w danym postępowaniu w stosunku do niektórych świadczeniodawców dodatkowych kryteriów, względnie wyłączenie stosowania określonych kryteriów wobec niektórych świadczeniodawców. Zdaniem organu odwoławczego, taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie miała miejsca, a więc tym samym zarzuty dotyczące naruszenia zasad równego traktowania i uczciwej konkurencji, należy uznać za bezzasadne.

Ustosunkowując się do zarzutu naruszenia przepisu art. 72 § 1 k.c., Prezes NFZ wyjaśnił, że art. 142 ust. 4 i 5 ustawy o świadczeniach przewiduje dwie możliwości ustalania liczby i ceny świadczeń w zwieranej umowie: poprzez proste przyjęcie albo prowadzenie negocjacji. Organ odwoławczy wyjaśnił, że zakres negocjacji dotyczy liczby planowanych do udzielenie świadczeń opieki zwrotnej oraz ceny za udzielane świadczenia opieki zdrowotnej. Ponadto organ, ustosunkowując się do wspomnianego zarzutu, wskazał, że zgodnie z art. 155 ustawy o świadczeniach, do umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej stosuje się przepisy kodeksu cywilnego, jeżeli przepisy ustawy nie stanowią inaczej. Prezes NFZ podkreślił, że postępowanie w sprawie zawarcia umów ze świadczeniodawcami uregulowane zostało w Dziale VI ustawy o świadczeniach w art. od 132 do 161b, w konsekwencji, czego na gruncie ustawy modyfikacji doznaje wyrażona w przepisie art. 72 § 1 kodeksu cywilnego zasada, że jeżeli strony prowadzą negocjacje w celu zawarcia oznaczonej umowy, umowa zostaje zawarta, gdy strony dojdą do porozumienia, co do wszystkich jej postanowień, które były przedmiotem negocjacji. W ocenie organu odwoławczego, ustalenia ceny i liczby świadczeń w trakcie negocjacji, o których mowa w przepisie art. 142 ust. 6 ustawy o świadczeniach, nie prowadzi do automatycznego zawarcia umowy docelowej, lecz do nawiązania przejściowego stosunku uzasadniającego tylko obowiązek zawarcia w dalszej kolejności takiej umowy. Zdaniem Prezesa NFZ, przedmiotowe negocjacje polegają na prowadzeniu pertraktacji w celu uzgodnienia ceny i ilości świadczeń. Organ podkreślił, że w negocjacjach tych uczestniczą dwie strony, tj. komisja konkursowa i oferent. Prezes NFZ wyjaśnił, że omawiane negocjacje polegają na stopniowym uzgadnianiu przez strony stanowisk. W ocenie organu odwoławczego, strona skarżąca, znając warunki oceny ofert, mogła przygotować się do negocjacji, przeprowadzając niezbędne kalkulacje. Organ wskazał, że w tym trybie uzgodnienie zbieżnych stanowisk następuje niejako stopniowo, poprzez dochodzenie przez obie strony do porozumienia, co do poszczególnych, kolejnych elementów. Prezes NFZ podkreślił, że na negocjacje składa się przede wszystkim dialog między stronami, mający na celu uzgodnienie ceny i ilości świadczeń. Organ odwoławczy wyjaśnił również, iż strony negocjacji dochodzą do porozumienia poprzez wymianę poglądów na ten temat, przekazywanie sobie informacji, a także różne formy wzajemnego oddziaływania, przekonywania do słuszności proponowanych rozwiązań. Organ odwoławczy wyjaśnił, że sposób prowadzenia negocjacji, ich zakres oraz czas trwania, a także rodzaj wykorzystywanych w tym celu środków, zależą przede wszystkim od woli stron. Prezes NFZ podkreślił, że istotne znaczenie ma cel negocjacji, a także stopień sprzeczności interesów stron, które mają zostać pogodzone. Prezes NFZ stwierdził, że przepisy prawa nie regulują sposobu ani zasad prowadzenia negocjacji. W świetle art. 72 § 1 kodeksu cywilnego, wyróżnić można negocjacje prowadzone w innym celu i taka sytuacja - zdaniem organu odwoławczego - ma miejsce w postępowaniu konkursowym prowadzonym w oparciu o ustawę o świadczeniach. Prezes NFZ wyjaśnił, że cel prowadzenia spornych negocjacji został wskazany przez Oddział Wojewódzki NFZ, który w sposób wyraźny zastrzegł jednocześnie, że negocjacje te nie prowadzą do zawarcia umowy, a tylko ustalenia ceny i ilości świadczeń, zgodnie z art. 142 pkt 6 ustawy o świadczeniach. Powyższe, zdaniem Prezesa NFZ, oznacza, że strony nie mają obowiązku zawarcia umowy, a więc żadna z nich nie ma wobec drugiej roszczenia o zawarcie umowy. Organ odwoławczy zauważył ponadto, że skarżąca spółka podpisując protokół z negocjacji miała pełną świadomość, że podpisanie zbieżnych stanowisk w protokole końcowym z negocjacji nie oznacza dokonania wyboru i przyrzeczenia zawarcia umowy. Organ odwoławczy podkreślił, że z uzasadnienia decyzji Dyrektora [...] NFZ wyraźnie wynika, iż w przedmiotowym postępowaniu zostały wybrane oferty oferentów z łączną ilością punktów w przedziale od 35,500 do 28,478. Prezes NFZ stwierdził także, iż oferta skarżącej spółki zajęła 31 pozycję i otrzymała 23,674 pkt i tym samym nie została wybrana. Organ odwoławczy podkreślił, że kwota wynegocjowanych kontraktów z oferentami, których oferty zajęły w rankingu końcowym pozycje od 1 do 17, wyczerpała kwotę przeznaczoną przez [...] NFZ na finansowanie świadczeń w przedmiotowym postępowaniu. Prezes NFZ, powołując się na przepis art. 132 pkt 5 ustawy o świadczeniach, stwierdził, że wysokość łącznych zobowiązań Funduszu wynikających z zawartych ze świadczeniodawcami umów nie może przekroczyć wysokości kosztów przewidzianych na ten cel w planie finansowym Funduszu Organ odwoławczy, wskazując ponadto na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 września 2005 r., sygn. akt III SA/Wa 1904/05, podniósł, że w sporne negocjacje nie prowadziły do przyznania skarżącej spółce kwoty na finansowanie świadczeń, a tylko do ustalenia ilości i ceny jednostkowej - co wynikało z zaproszenia do negocjacji.

Ustosunkowując się do zarzutu naruszenia art. 148 ustawy o świadczeniach, Prezes NFZ stwierdził, że w uzasadnieniu spornej decyzji z dnia [...] września 2012 r. Dyrektor [...] NFZ opisał, w jaki sposób dokonywana jest ocena ofert, zarówno od strony prawnej, jak i od strony faktycznej. Organ ten, zdaniem Prezesa Funduszu, przywołał również akty prawne określające warunki, jakie powinni spełniać oferenci oraz określające warunki oceny ofert. Ponadto, zdaniem organu odwoławczego, Dyrektor [...] NFZ w swojej decyzji wskazał w sposób szczegółowy, ile punktów otrzymała oferta skarżącej spółki. Ponadto, Prezes NFZ uznał, że wbrew stanowisku strony skarżącej ocena oferty złożonej przez skarżącą spółkę odbyła się zgodnie z kryteriami wynikającymi z Zarządzenia Prezesa NFZ nr 54/2011/DSOZ.

Odnosząc się z kolei do zarzutów strony skarżącej dotyczących rzekomych modyfikacji warunków konkursu w następstwie komunikatu z dnia 31 sierpnia 2012 r. dotyczącego aneksów do umów AOS, Prezes NFZ wskazał, że komunikat ten dotyczył stanowisk personelu, nie zaś personalnie lekarzy zgłoszonych w ofercie. Organ odwoławczy zauważył, że w wypadku zaistnienia sytuacji, w której w trakcie wykonywania umowy zajdzie konieczność zmiany lekarza z konkretną specjalnością i z konkretnym stopniem specjalizacji, które to elementy podlegały ocenie, to świadczeniodawca musi zapewnić innego lekarza o takich samych kwalifikacjach, jak ten zgłoszony w ofercie. Prezes NFZ zauważył ponadto, że powyższy komunikat ukazał się po zakończeniu prac komisji konkursowej, tak więc nie mógł mieć wpływu na czynności Komisji konkursowej, a tym bardziej na postawę oferentów. Organ odwoławczy stanowczo wskazał, że przywołany przez stronę skarżącą komunikat nie odnosił się do kwestii zmiany warunków postępowania konkursowego. Ponadto Prezes NFZ przypomniał, że zgodnie z art. 158 ust. 1 ustawy o świadczeniach, zasoby oferentów zgłoszone do oferty i podlegające ocenie nie mogą być zmieniane w trakcie postępowania konkursowego.

Prezes NFZ, odnosząc się do zarzutu naruszenia prawa strony do rzetelnego rozpatrzenia jej odwołania poprzez podpisanie umów z wybranymi oferentami przed rozpatrzeniem wniesionego odwołania, stwierdził, że zgodnie z art. 154 ust. 2 ustawy o świadczeniach, odwołanie rozpatrywane jest w terminie 7 dni od dnia jego otrzymania, a wniesienie odwołania wstrzymuje zawarcie umowy o udzielenie świadczeń do czasu rozpatrzenia tego odwołania. Organ odwoławczy wyjaśnił, że z dokumentacji zgromadzonej w sprawie wynika, że termin rozpatrzenia odwołania mijał w dniu [...] września 2012 r., natomiast Dyrektor [...] NFZ wydał decyzję nr [...] w dniu [...] września 2012 r. Prezes NFZ przyznał w związku z tym, że Dyrektor Oddziału Wojewódzkiego NFZ nie zastosował się do zasady wskazanej w przepisie art. 154 ust. 2 ustawy o świadczeniach, jednakże - zdaniem organu odwoławczego - mimo stwierdzenia niedopełnienia obowiązku wskazanego w przytoczonym przepisie cyt. ustawy, opisane działanie Dyrektora [...] NFZ nie miało wpływu na prawidłowość wydania przez niego decyzji z dnia [...] września 2012 r. Organ odwoławczy uznał ponadto, że powyższe działanie Dyrektora Oddziału Wojewódzkiego NFZ było uzasadnione, gdyż brak udzielania świadczeń od dnia [...] września 2012 r. spowodowałoby brak zapewnienia ciągłości udzielenia świadczeń będących przedmiotem postępowania konkursowego, co mogłoby spowodować negatywne skutki dla zdrowia pacjentów, którym stosowne świadczenia zdrowotne powinny być udzielane, a w braku zawarcia odpowiednich umów nie podlegałyby realizacji. Prezes NFZ stwierdził, że Dyrektor [...] NFZ, podpisując umowy w dniu [...] września 2012 r. z podmiotami wyłonionymi w toku postępowania konkursowego - działał w stanie wyższej konieczności. Tym samym, zdaniem organu odwoławczego, Dyrektor Oddziału Wojewódzkiego NFZ, naruszając art. 154 ust. 2 ustawy o świadczeniach, chronił dobro wyższego rzędu, jakim jest zapewnienie ochrony zdrowia i życia pacjentów, kosztem dobra niższego rzędu polegającego na zawieraniu umów o udzielanie świadczeń zdrowotnych z podmiotami wybranymi w spornym postępowaniu konkursowym. Podsumowując, Prezes stwierdził, że Dyrektor [...] NFZ naruszył wprawdzie przepis art. 154 ust. 2 ustawy o świadczeniach, ale działał jednocześnie w stanie wyższej konieczności, która wyłącza jego winę. Prezes NFZ podkreślił także, iż wspomniane działanie Dyrektora Oddziału Wojewódzkiego Funduszu nie miało żadnego wpływu na wynik postępowania konkursowego, ani nie naruszyło interesu prawnego strony skarżącej.

Ustosunkowując się do zarzutów naruszenia art. 14 k.p.a. w zw. z art. 67 i art. 68 k.p.a., Prezes NFZ uznał je za bezpodstawne, ponieważ postępowanie konkursowe nie jest postępowaniem administracyjnym i nie mają do niego zastosowania przepisy k.p.a. Organ wskazał, że postępowanie konkursowe jest uregulowane w ustawie o świadczeniach oraz stosownych zarządzeniach Prezesa Funduszu, zaś Komisja konkursowa wykonywała swoje zadania zgodnie z uchwałą Nr 36/2005/1 Rady Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 4 października 2005 r. w sprawie przyjęcia Regulaminu pracy komisji prowadzącej postępowania w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Zdaniem Prezesa NFZ, wszystkie działania Komisji konkursowej zostały udokumentowane i znajdują się w aktach przedmiotowego postępowania. Prezes NFZ, powołując się na wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2007 r., sygn. akt II GSK 54/07 - podkreślił, że postępowanie konkursowe nie jest postępowaniem administracyjnym, w rozumieniu przepisów k.p.a., a "rozstrzygnięcie" komisji nie jest decyzją administracyjną ani innym aktem o charakterze administracyjnoprawnym.

Mając na względzie powyższe okoliczności, Prezes NFZ uznał, że [...] Oddział Wojewódzki Narodowego Funduszu Zdrowia nie naruszył w toku spornego postępowania konkursowego jego zasad określonych w ustawie o świadczeniach, aktach wykonawczych wydanych na jej podstawie, czy też zarządzeniach wydanych przez Prezesa Funduszu. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, iż [...] Oddział Wojewódzki Funduszu, zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a., zapewnił stronie skarżącej czynny udział w każdym stadium postępowania poprzez umożliwienie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań dotyczących przedmiotowego postępowania. Prezes NFZ uznał w tej sytuacji, że nie został naruszony interes prawny skarżącej spółki, gdyż w wyniku rozpatrzenia odwołania organ nie stwierdził, aby w przedmiotowym postępowaniu konkursowym naruszono zasady jego przeprowadzania wynikające z ustawy o świadczeniach, w szczególności nie zostały naruszone podstawowe zasady takie, jak zasada równego traktowanie świadczeniodawców, zasada niezmienności warunków konkursu podczas jego trwania.

Pismem z dnia [...] kwietnia 2013 r., N. Sp. z o.o. z siedzibą w W., reprezentowana przez radcę prawnego, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Prezesa NFZ z dnia [...] marca 2013 r., nr [...].

Zaskarżonej decyzji Prezesa NFZ strona zarzuciła:

1) naruszenie art. 7, art. 77 oraz art. 107 k.p.a. przejawiające się brakiem dostatecznego wyjaśnienia, czy nie doszło w toku postępowania do naruszenia reguł uczciwej konkurencji, a także niewyjaśnieniem przez organy obu instancji wszystkich okoliczności istotnych dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, dokonaniem dowolnej oceny dowodów, bez wyraźnego "skazania przyczyn nieuwzględnienia twierdzeń i zarzutów skarżącej, brakiem szczegółowego uzasadnienia merytorycznego podjętej decyzji w zakresie dotyczącym przedstawienia motywów nieuznania pozytywnie zakończonych negocjacji za zawarcie umowy;

2) naruszenie art. 134 ustawy o świadczeniach oraz art. 148 pkt 1 ustawy o świadczeniach, tj. zasady równego traktowania oferentów oraz zasady stosowania jednolitych kryteriów oceny w postępowaniu o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń zdrowotnych poprzez umożliwienie wybranym oferentom modyfikacji warunków wykonywania zawartych umów jeszcze przed rozpoczęciem ich wykonywania;

3) naruszenie art. 142 ustawy o świadczeniach w związku z art. 72 k.c. - poprzez uznanie, iż pozytywne zakończenie negocjacji, tzn. osiągnięcie konsensusu co do ilości świadczeń i ich ceny - nie stanowi zawarcia umowy;

4) naruszenie art. 14 k.p.a. w zw. z art. 67 k.p.a. oraz 68 k.p.a. - poprzez pominięcie zasady pisemności przy dokumentowaniu działań Dyrektora [...] NFZ dotyczących podejmowania decyzji w sprawie wyboru ofert;

5) naruszenie zasady prawdy obiektywnej wynikającej z art. 7 k.p.a. w związku z art. 75 k.p.a. - poprzez nieprzeprowadzenie dowodu z zeznań zawnioskowanych przez skarżącego świadków: A. B. oraz A. D., których zeznania miały zasadnicze znaczenie dla ustalenia wyników prowadzonego postępowania;

6) naruszenie art. 152 ustawy o świadczeniach, tj. prawa strony do rzetelnego rozpatrzenia odwołania - poprzez podpisanie umów z wybranymi oferentami jeszcze przed rozpatrzeniem wniesionego przez skarżącą spółkę odwołania.

Mając na uwadze powyższe zarzuty, strona skarżąca wniosła o:

- uchylenie zaskarżonej decyzji Prezesa NFZ z dnia [...] marca 2013 r. utrzymującej w mocy decyzję Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ nr [...] z dnia [...] września 2012 r.,

- nakazanie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju ambulatoryjna opieka specjalistyczna, w zakresie logopedii w zakresie uzgodnionym w toku negocjacji z dnia [...] lipca 2012 r., ewentualnie

- nakazanie powtórzenia czynności rozstrzygnięcia konkursu ofert, w szczególności przeprowadzenia negocjacji oraz dokonania wyboru oferty i zawarcia umowy ze świadczeniodawcą;

- zasądzenie kosztów postępowania na rzecz strony skarżącej.

Ponadto skarżąca spółka wniosła o wezwanie na rozprawę w charakterze świadka A. B. oraz A. D., a także zawnioskowała o przeprowadzenie dowodu z:

- zeznań świadka A. B. i A. D. na okoliczność przebiegu negocjacji, treści oświadczeń Komisji konkursowej oraz dojścia stron do porozumienia w zakresie warunków umowy,

- listy rankingowej na okoliczność uzyskania przez skarżącą spółkę wysokiej punktacji, dopuszczenia skarżącej do negocjacji i uznania jej za spełniającą wymogi formalne oraz wymogi NFZ w zakresie jakości oraz dostępności świadczeń,

- protokołu negocjacji - na okoliczność uzgodnienia istotnych elementów umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej, osiągnięcia porozumienia co do ustalenia liczby oraz ceny świadczeń,

- akt spornego postępowania nr [...] prowadzonego przez [...] Oddział Wojewódzki NFZ, a w szczególności akt dotyczących oferty podmiotów, z którymi zawarto umowy o wykonywanie świadczeń w ramach w/w postępowania - na okoliczność wyjaśnienia, jakimi kryteriami posługiwano się przy ocenie ofert poszczególnych podmiotów w przedmiotowym postępowaniu;

- komunikatu z dnia [...] sierpnia 2012 r. - na okoliczność dopuszczenia modyfikacji ofert już po zakończeniu postępowania konkursowego przez wybranych oferentów.

W uzasadnieniu skargi strona skarżąca zarzuciła, że motywach zaskarżonej decyzji Prezesa NFZ brak jest szczegółowego odniesienia do podniesionych przez skarżącą w odwołaniu zarzutów dotyczących nieprawidłowego uzasadnienia przez organ I instancji decyzji z dnia [...] września 2012 r. w zakresie braku przedstawienia szczegółowych powodów nieuznania pozytywnie zakończonych negocjacji za zawarcie umowy. Skarżąca stwierdziła, iż w toku wspomnianych negocjacji zostały przez oferenta i Komisję konkursową wypracowane wspólne uzgodnienia co do ilości świadczeń i ich ceny, a tym samym - zdaniem strony skarżącej - na podstawie art. 142 ustawy o świadczeniach w związku z art. 72 k.c. doszło do zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Skarżąca uznała, że z nieznanych jej przyczyn jej oferta nie została jednak wybrana, a jednocześnie w toku postępowania odwoławczego przyczyny takiego rozstrzygnięcia nie zostały jej przedstawione.

Ponadto, w ocenie skarżącej spółki, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Prezesa NFZ brak jest wyraźnie wskazanych powodów co do wydania spornego rozstrzygnięcia. Skarżąca spółka zarzuciła, że organ odwoławczy ograniczył się jedynie do ogólnego porównania uzyskanej przez skarżącą punktacji z ilością punktów uzyskaną przez inne podmioty biorące udział w spornym postępowaniu konkursowym. Strona skarżąca zarzuciła, że organ nie wypowiedział się natomiast co do tego, dlaczego przyznano skarżącej spółce taką, a nie inną ilość punktów oraz z jakich powodów - poza ogólnym wskazaniem jej pozycji na liście rankingowej - nie przyznano skarżącej świadczeń objętych konkursem. Strona skarżąca, powołując się na wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2011 r., sygn. akt II GSK 10/10 - stwierdziła, że uzasadnienie ograniczone tylko do tych kwestii stanowi naruszenie art. 7 k.p.a. i art. 77 k.p.a., a w konsekwencji prowadzi do wadliwego sporządzenia uzasadnienia, tj. stanowi naruszenie art. 107 k.p.a. Skarżąca spółka podkreśliła, że podobne stanowisko zajął WSA w Warszawie w wyroku z dnia 23 listopada 2009 r., sygn. akt VI SA/Wa 1188/09, zgodnie z którym konieczna jest konfrontacja, dlaczego odpowiedź jednego oferenta otrzymała więcej punktów niż udzielona odpowiedź innego, a organ winien wyjaśnić, jakie okoliczności faktyczne i dane cząstkowe wpłynęły na takie parametry oceny. Strona zauważyła, że również w wyroku z dnia 11 lipca 2012 r., sygn. akt II GSK 121/12, NSA stwierdził, że organ ma obowiązek swoją ocenę zindywidualizować i wyjaśnić, dlaczego w tym konkretnym przypadku poszczególni oferenci zostali ocenieni przyznaniem takiej, a nie innej liczby punktów.

Zdaniem skarżącej spółki, w toku spornego postępowania konkursowego doszło do naruszenia zasady równego traktowania oferentów oraz zasady stosowania jednolitych kryteriów oceny w postępowaniu o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń zdrowotnych z uwagi na umożliwienie wybranym oferentom modyfikacji warunków wykonywania zawartych umów jeszcze przed rozpoczęciem ich wykonywania. Według skarżącej spółki, tuż po zakończeniu negocjacji zmodyfikowane zostały wymagania ofertowe NFZ, o czym nie poinformowano strony skarżącej. Według skarżącej, dokonane zmiany wpłynęły na jego stanowisko negocjacyjne. Skarżąca spółka zarzuciła, że po zakończeniu negocjacji oraz po podpisaniu umów z wybranymi oferentami Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ umożliwił wybranym przez siebie świadczeniodawcom zmianę warunków umowy w kategorii zasoby (komunikat z dnia [...] grudnia 2012 r.) oraz odnośnie zmiany personelu, co nie podlegało żadnej kontroli.

Uzasadniając zarzut naruszenia przepisu art. 72 § 1 kodeksu cywilnego, strona skarżąca stwierdziła, że zaproszenie do negocjacji mogło zostać zasadnie uznane przez skarżącą spółkę za ustalenie oferty na wysokim miejscu w liście rankingowej. Ponadto, w opinii strony skarżącej, zakończenie negocjacji potwierdzone podpisem obu stron na protokole oznaczało zawarcie umowy, czyli w przypadku konkursu musi być uznane za przyjęcie oferty w kształcie ustalonym w toku negocjacji. Zdaniem skarżącej spółki, jakiekolwiek inne potraktowanie przez organy NFZ samych negocjacji, jak i protokołu z negocjacji, pozostaje w sprzeczności z obowiązującym prawem materialnym. Według strony skarżącej, chybiony jest argument podnoszony przez Prezesa NFZ, jakoby negocjacje nie mogły prowadzić do zawarcia umowy z tej przyczyny, że prowadzoną one tylko do ustalenia ceny i ilości świadczeń. Według skarżącej spółki, są to przedmiotowo istotne elementy umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej, a więc ich uzgodnienie w drodze negocjacji, zgodnie z redakcją przepisu art. 72 k.c., prowadzi do wniosku, iż uzgodnienie tych elementów powoduje, że umowa została zawarta. W ocenie strony skarżącej, za powyższą argumentacją przedstawianą przez stronę skarżącą przemawia także charakter postępowania konkursowego w przedmiocie zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Powołując się na stanowisko wyrażone w uzasadnieniu postanowienia NSA z dnia 14 czerwca 2007r., sygn. akt II GSK 54/07 - strona skarżąca wskazała, że postępowanie prowadzone przez komisję konkursową zmierzające do wyłonienia najkorzystniejszej oferty na udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej nie jest postępowaniem administracyjnym, w rozumieniu przepisów k.p.a., lecz ma charakter cywilnoprawny, stąd też powinny mieć do niego zastosowanie przepisy Kodeksu cywilnego, do których zresztą odsyła wprost art. 155 ustawy o świadczeniach. W konsekwencji strona skarżąca uznała, że podjęcie i pomyślne zakończenie negocjacji powinno, w świetle przepisu art. 72 § 1 k.c. - prowadzić do zawarcia umowy.

Strona skarżąca zarzuciła ponadto, że z materiału dowodowego dostępnego stronie nie wynika, z jakich przyczyn przyznane jej środki, których sposób wykorzystania został między organem a skarżącą uzgodniony, zostały przyznane innemu podmiotowi i zwiększyły przyznaną mu pule środków.

Uzasadniając z kolei zarzut naruszenia art. 152 ustawy o świadczeniach, skarżąca spółka podtrzymała swoje stanowisko, iż sporne postępowanie konkursowe w sposób wadliwy zostało zakończone jeszcze przed rozpatrzeniem przez organ odwołania, co jest niezgodne z art. 152 cyt. ustawy. Zdaniem skarżącej spółki, wniesienie odwołania powinno wstrzymać zawarcie umowy o udzielenie świadczeń do czasu jego rozpoznania. W ocenie strony skarżącej, stanowisko Prezesa NFZ, jakoby naruszenie art. 152 ust. 2 ustawy o świadczeniach spowodowane było stanem wyższej konieczności i ochroną dóbr wyższej rangi (zdrowie i życie pacjentów) - jest bezzasadne. Według strony skarżącej, termin na przeprowadzenie postępowania powinien był zostać wyznaczony w taki sposób, by możliwe było jego ukończenie przed końcowym terminem poprzednich kontraktów, wliczając w ten okres także czas potrzebny na rozpatrzenie ewentualnych odwołań. Skarżąca spółka zauważyła ponadto, że czas rozpoznania jej odwołania był przez Prezesa NFZ wielokrotnie przedłużany, co doprowadziło do sytuacji, że z winy organu rozpatrzenie odwołania nastąpiło w ostatnim - ze względu na upływający termin poprzednich kontraktów - możliwym momencie. W związku z powyższym, strona skarżąca uznała, że odpowiedzialność Prezesa NFZ nie może być wyłączona.

W odpowiedzi na skargę Prezes NFZ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W dniu [...] września 2013 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wpłynął wniosek S. z siedzibą w M. o dopuszczenie do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika postępowania.

Na rozprawie w dniu [...] października 2013 r. Sąd postanowił dopuścić S. z siedzibą w M. do udziału w niniejszym postępowaniu w charakterze strony.

Jednocześnie na rozprawie w dniu [...] października 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił wnioski dowodowe strony skarżącej zawarte w skardze z dnia [...] kwietnia 2013 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W świetle powołanych przepisów cyt. ustawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną wyłącznie pod względem ich zgodności z normami prawnymi zawartymi w przepisach materialnych i procesowych, nie zaś według kryteriów słuszności.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. - dalej także: "p.p.s.a.").

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, analizowana pod tym kątem skarga spółki N. Sp. z o.o. z siedzibą w W. nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] marca 2013 r. - nie narusza przepisów prawa.

Zdaniem Sądu, uznać należy, że wydając zaskarżoną decyzję z dnia [...] marca 2013 r., nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Dyrektora [...]Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia nr [...] z dnia [...] września 2012 r., Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia, działając jako organ odwoławczy, nie naruszył - w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy - zarówno przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, w tym przede wszystkim art. 134 ust. 1 i art. 148 tej ustawy, jak również unormowań zawartych zarówno w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 27 maja 2011 r. w sprawie świadczeń gwarantowanych z zakresu ambulatoryjnej opieki specjalistycznej, jak i w określonych przez Prezesa NFZ przepisach zarządzeń regulujących sporne postępowanie konkursowe, tj. Zarządzenia Nr 46/2011/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 16 września 2011 r. w sprawie warunków postępowania dotyczącego zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (ze zmianami), Zarządzenia Nr 54/2011/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 30 września 2011 r. w sprawie określenia kryteriów oceny ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (ze zmianami) oraz Zarządzenia Nr 81/2011/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 4 listopada 2011 r. w sprawie określenia warunków zawierania i realizacji umów w rodzaju ambulatoryjna opieka specjalistyczna (ze zmianami).

Rozstrzygając w niniejszej sprawie, organy Funduszu obu instancji prawidłowo uznały również, że ocena ofert, dokonana przez Komisję konkursową, nastąpiła w oparciu o wytyczne zawarte w cyt. zarządzeniach Prezesa Funduszu.

Jednocześnie Sąd stwierdził, że Prezes NFZ, dokonując oceny prawidłowości przebiegu spornego postępowania konkursowego oraz prac Komisji konkursowej powołanej przez Dyrektora [...] NFZ, w tym przede wszystkim legalności podjętego przez Komisję konkursową w dniu [...] lipca 2012 r. rozstrzygnięcia wspomnianego konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju: ambulatoryjna opieka specjalistyczna w zakresie logopedii na obszarach szczegółowo wskazanych w decyzji - nie dopuścił się jakiejkolwiek istotnej obrazy normy prawnej wyrażonej w przepisie art. 72 kodeksu cywilnego.

Ponadto, w ocenie Sądu, zarówno Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Funduszu, jak i Prezes NFZ zasadnie przyjęli w swych decyzjach, że podczas spornego postępowania konkursowego nie doszło do naruszenia norm prawnych wynikających z przepisów rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 15 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu ogłoszenia o postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej przez Narodowy Fundusz Zdrowia, zaproszenia do udziału w rokowaniach, składania ofert, powoływania i odwoływania komisji konkursowej oraz jej zadań (Dz. U. Nr 273, poz. 2719).

Jednocześnie, analizując przebieg postępowania administracyjnego zainicjowanego w dniu 16 lipca 2012 r. odwołaniem strony skarżącej od rozstrzygnięcia Komisji konkursowej, Sąd uznał, że organy Funduszu, wydając obie sporne decyzje, nie dopuściły się ponadto naruszenia norm postępowania administracyjnego, w tym przede wszystkim przepisów art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a., a także art. 107 § 3 k.p.a., w stopniu mogącym mieć jakikolwiek istotny wpływ na ostateczny wynik sprawy.

Sąd uznał, że zebrany w sprawie materiał dowodowy pozwolił Prezesowi NFZ na jednoznaczne stwierdzenie, iż w spornym postępowaniu konkursowym nie doszło do naruszenia interesu prawnego strony skarżącej.

W myśl przepisów ustawy o świadczeniach, warunkiem wniesienia przez świadczeniodawcę - w niniejszej sprawie skarżącą spółkę - środka odwoławczego i skargi, jest faktyczne naruszenie przez Fundusz, określonych przepisami powszechnie obowiązującymi lub przepisami wydanymi na ich podstawie przez Prezesa NFZ, zasad postępowania w rozumieniu zarówno materialnoprawnym, jak i proceduralnym. Takie naruszenie zasad postępowania musi naruszać interes prawny świadczeniodawcy, którego istotą jest związek z konkretną normą prawa materialnego, z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje.

W niniejszej sprawie oferta skarżącej spółki - jako oferenta prowadzącego N. w W. przy ul. [...] 34, nie została wybrana przez Komisję konkursową ze względu na fakt, iż zajęła ona w rankingu końcowym 31 pozycję z łączną liczbą punktów: 23,674 pkt, gdy tymczasem z protokołu posiedzenia Komisji konkursowej w dniu [...] lipca 2012 r. wynika, że Komisja wybrała oferty, które zajęły pozycję w rankingu końcowym od 1 do 17 miejsca, gdzie ostatnia z wybranych ofert w rankingu końcowym uzyskała łączną liczbą punktów oceny w ilości 28,478 pkt i wyczerpała środki finansowe przeznaczone na zakup świadczeń będących przedmiotem przedmiotowego postępowania konkursowego.

Ustosunkowując się do zarzutów strony skarżącej, należy przede wszystkim wskazać na wstępie, że przepis art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach stanowi, iż Fundusz jest obowiązany zapewnić równe traktowanie wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej i prowadzić postępowanie w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji.

Jednym z wymogów zachowania wspomnianych zasad jest dokonanie przez komisję konkursową oceny wszystkich ofert zgodnie z obowiązującymi regulacjami prawnymi, w tym m. in. zgodnie z wytycznymi zawartymi w przepisie art. 148 ustawy o świadczeniach.

Zgodnie z art. 148 cyt. ustawy, porównanie ofert w toku postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej obejmuje w szczególności:

1) ciągłość, kompleksowość, dostępność, jakość udzielanych świadczeń, kwalifikacje personelu, wyposażenie w sprzęt i aparaturę medyczną, na podstawie wewnętrznej oraz zewnętrznej oceny, która może być potwierdzona certyfikatem jakości lub akredytacją;

2) ceny i liczby oferowanych świadczeń opieki zdrowotnej oraz kalkulacje kosztów.

Niewątpliwie wskazane kryteria oceny ofert, użyte w ustawie i dookreślone następnie - na podstawie art. 146 ustawy o świadczeniach - przez Prezesa Funduszu, na podstawie opinii właściwych konsultantów krajowych, stanowią podstawową wykładnię (wskazówkę) dla komisji konkursowych, jak dokonywać porównywania złożonych ofert.

Należy wskazać, iż dla spornego postępowania konkursowego w odniesieniu do warunków dotyczących przedmiotu umowy, o zawarcie której ubiegała się strona skarżąca, zastosowanie miały wspomniane wyżej zarządzenia Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia: Nr 46/2011/DSOZ z dnia 16 września 2011 r., Nr 54/2011/DSOZ z dnia 30 września 2011 r. oraz Nr 81/2011/DSOZ z dnia 4 listopada 2011 r.

Należy zauważyć, iż Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia określa warunki zawierania i realizacji umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej zgodnie z posiadanymi kompetencjami, uwzględniając przy ich tworzeniu obowiązujące przepisy prawa. Wydane w ich sprawie zarządzenia, stanowią dla dyrektorów oddziałów wojewódzkich Funduszu podstawę do zawarcia umów o udzielanie świadczeń w poszczególnych zakresach. W trakcie opracowywania zarządzeń, ich projekty podlegają konsultacjom zgodnie z zasadami określonymi ustawą o świadczeniach, a po zakończeniu uzgodnień, zarządzenia udostępniane są do informacji publicznej na stronie internetowej Funduszu. Zdaniem Sądu, organ odwoławczy słusznie zauważył zatem w niniejszej sprawie, iż w przypadku przystąpienia świadczeniodawcy do danego konkursu ofert poprzez złożenie w nim stosownej oferty, zarządzenia mające zastosowanie do prowadzonego postępowania, stają się również wiążące dla tegoż świadczeniodawcy (tak również: WSA w Warszawie m.in. /w:/ wyrok z dnia 23 stycznia 2007 r., sygn. akt VII SA/Wa 950/06).

Jednym z wymogów zachowania zasad, o których mowa w przepisie art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach, jest dokonanie przez komisję konkursową oceny wszystkich ofert zgodnie z obowiązującymi regulacjami prawnymi, w tym m. in. zgodnie z wytycznymi zawartymi we wspomnianym przepisie art. 148 ustawy o świadczeniach. Niewątpliwie kryteria oceny ofert, użyte w ustawie i dookreślone następnie - na podstawie art. 146 ustawy o świadczeniach - przez Prezesa Funduszu, na podstawie opinii właściwych konsultantów krajowych, stanowią podstawową wykładnię (wskazówkę) dla komisji konkursowych, jak dokonywać porównywania złożonych ofert.

Podkreślić należy, iż Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ wskazał oferentom w ogłoszeniu o konkursie wyżej przywołane zarządzenia określające wymagania właściwe dla tego postępowania, zaś skarżąca spółka do oferty składanej w postępowaniu dołączyła "Oświadczenie Oferenta", w którym wyraźnie wskazała m. in., że zapoznała się z warunkami zawierania umów i nie zgłasza do nich zastrzeżeń oraz przyjmuje je do stosowania.

Ustosunkowując się do zarzutu niewłaściwego porównania oferty strony skarżącej z ofertami pozostałych podmiotów uczestniczących w spornym postępowaniu konkursowym zorganizowanym przez [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ, należy wskazać, że porównanie ofert w postępowaniu konkursowym następuje w oparciu o przesłanki wynikające z art. 148 ustawy o świadczeniach, które są skonkretyzowane w zarządzeniach Prezesa Funduszu, dotyczących określenia warunków zawierania i realizacji umów w rodzaju: ambulatoryjna opieka specjalistyczna oraz określenia kryteriów oceny ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej wydanych na podstawie art. 146 ustawy o świadczeniach. Nie ulega wątpliwości, że komisja konkursowa, dokonując analizy ofert, nie może swobodnie dokonywać oceny tych ofert, lecz ściśle przestrzegać zasad oceny wynikających ze stosownych zarządzeń Prezesa Funduszu. Ponadto z przepisów jasno wynika, że wspomniane kryteria oceny ofert są stałe i nie mogą podlegać zmianie w trakcie postępowania.

Zdaniem Sądu, z akt sprawy wynika, że Komisja konkursowa, dokonując oceny ofert w ramach spornego postępowania konkursowego, przeprowadziła stosowną weryfikację analizowanych ofert i dokonała właściwych przeliczeń zgodnie z punktacją oraz algorytmem wskazanym w Zarządzeniu Nr 54/201l/DSOZ Prezesa Funduszu, w sposób identyczny dla każdej z ofert.

W ocenie Sądu, strona skarżąca miała możliwość zapoznania się z kryteriami oceny ofert, które są jawne i nie podlegają zmianie w trakcie postępowania.

Sąd uznał, że skarżąca spółka zarówno w odwołaniu od rozstrzygnięcia Komisji konkursowej, jak i w później złożonym odwołaniu od decyzji Dyrektora Oddziału Wojewódzkiego NFZ, a także w skardze wniesionej do WSA w Warszawie - nie wykazała, w którym zakresie jej oferta została oceniona niezgodnie z cyt. Zarządzeniem Nr 54/2011/DSOZ Prezesa Funduszu. W konsekwencji należy przyjąć, że zarzut strony skarżącej dotyczący niewłaściwej oceny ofert należy uznać za bezzasadny.

Ustosunkowując się z kolei do zarzutów strony skarżącej dotyczących rzekomej modyfikacji warunków, na podstawie których [...] Oddział Wojewódzki Funduszu przeprowadził sporne postępowanie konkursowe, należy - zdaniem Sądu - zauważyć, że skarżąca spółka powołując się na komunikat z dnia [...] sierpnia 2012 r. dotyczący aneksów do umów ambulatoryjnej opieki specjalistycznej, skutkujących dodaniem nowego personelu uprawnionego do wystawiania recept, pominęła, że wspomniany komunikat dotyczy stanowisk personelu nie zaś personalnie lekarzy zgłoszonych w ofercie. Nie ulega wątpliwości, że w wypadku zaistnienia sytuacji, w ramach której w trakcie wykonywania umowy zachodzi konieczność zmiany lekarza z konkretną specjalnością i z konkretnym stopniem specjalizacji, które to elementy podlegają ocenie w ramach konkursu, to świadczeniodawca musi zapewnić innego lekarza o takich samych kwalifikacjach, jak ten, który zgłoszony został w danej ofercie. Należy zauważyć, że powyższy komunikat ukazał się po zakończeniu prac komisji konkursowej, tak więc - wbrew zarzutom strony skarżącej - nie mógł mieć jakiegokolwiek wpływu na czynności komisji i przeprowadzoną przez nią ocenę ofert. W związku z powyższym należy zauważyć, że powołany przez stronę skarżącą komunikat nie odnosił się do kwestii zmiany warunków spornego postępowania konkursowego, a więc nie doszło do obrazy przepisu art. 158 ust. 1 ustawy o świadczeniach, zgodnie z którym zasoby oferentów zgłoszone do oferty i podlegające ocenie nie mogą być zmieniane w trakcie postępowania konkursowego.

Jeśli chodzi o zarzut strony skarżącej dotyczący naruszenia norm prawnych wyrażonych w przepisach art. 142 ustawy o świadczeniach w związku z art. 72 Kodeksu cywilnego, należy - zdaniem Sądu - wskazać na wstępie, iż zgodnie z art. 142 ust 6 ustawy o świadczeniach, komisja konkursowa w części niejawnej konkursu ofert może przeprowadzić negocjacje z oferentami w celu ustalenia: liczby planowanych do udzielenia świadczeń opieki zdrowotnej oraz ceny za udzielane świadczenia opieki zdrowotnej.

Zgodnie z art. 155 ustawy o świadczeniach, do umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej stosuje się przepisy kodeksu cywilnego, jeżeli przepisy ustawy nie stanowią inaczej.

Nie ule wątpliwości, że postępowanie w sprawie zawarcia umów ze świadczeniodawcami uregulowane zostało w Dziale VI ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (vide: art. 132 - art. 161b), co w konsekwencji oznacza, że na gruncie cyt. ustawy zasadniczej modyfikacji doznaje wyrażona w przepisie art. 72 § 1 kodeksu cywilnego zasada, w świetle której, jeżeli strony prowadzą negocjacje w celu zawarcia oznaczonej umowy, umowa zostaje zawarta, gdy strony dojdą do porozumienia, co do wszystkich jej postanowień, które były przedmiotem negocjacji.

Zdaniem Sądu, należy podzielić w pełni stanowisko organów obu instancji, iż ustalenia ceny i liczby świadczeń w trakcie negocjacji, o których mowa w przepisie art. 142 ust. 6 ustawy o świadczeniach, nie prowadzi do automatycznego zawarcia umowy docelowej.

Niewątpliwie przedmiotowe negocjacje, prowadzone przez komisję konkursową w ramach prowadzonego postępowania konkursowego, polegają na prowadzeniu pertraktacji w celu uzgodnienia ceny oraz ilości stosownych świadczeń objętych zakresem przedmiotowym danego konkursu. W negocjacjach uczestniczą dwie strony, tj. komisja konkursowa oraz oferent, zaś same negocjacje polegają na stopniowym uzgadnianiu przez strony stanowisk.

Należy zauważyć, iż przepisy prawa, w tym zarówno normy zwarte w ustawie o świadczeniach, jak również regulacje wykonawcze do ustawy oraz zarządzenia Prezesa NFZ nie regulują zarówno sposobu, jak i zasad prowadzenia negocjacji.

Mając na względzie fakt, iż w świetle przepisu art. 72 § 1 kodeksu cywilnego wyróżnić można nie tylko negocjacje prowadzone w celu zawarcia umowy, ale także negocjacje prowadzone w innym celu, warto zauważyć, że cel prowadzenia negocjacji został wyraźnie wskazany przez [...] Oddział Wojewódzki NFZ, który dodatkowo w sposób jednoznaczny zastrzegł, że przedmiotowe negocjacje nie prowadzą do zawarcia umowy, a tylko ustalenia ceny oraz ilości świadczeń, zgodnie z art. 142 pkt 6 ustawy o świadczeniach. W konsekwencji, Sąd podziela stanowisko organów obu instancji, że w wyniku ustaleń dokonanych w ramach negocjacji, strony nie mają obowiązku zawarcia umowy, a więc żadna z nich nie ma wobec drugiej roszczenia o zawarcie umowy. Strona skarżąca, podpisując protokół z negocjacji, miała zresztą pełną świadomość wspomnianego zastrzeżenia, a więc winna wiedzieć, iż podpisanie zbieżnych stanowisk w protokole końcowym z negocjacji nie oznacza dokonania wyboru i przyrzeczenia zawarcia umowy.

Tak więc, jak słusznie wskazał Prezes NFZ, negocjacje nie prowadziły do przyznania skarżącej spółce kwoty na finansowanie świadczeń, a tylko do ustalenia ilości i ceny jednostkowej, co wskazano w zaproszeniu do negocjacji. W tej sytuacji muszą dziwić zarzuty strony skarżącej, skoro jej upoważniony przedstawiciel podpisał protokół końcowy z negocjacji, w którym zawarto wyraźną klauzule, że zbieżność stanowisk w protokole końcowym nie oznacza dokonania wyboru oferenta i przyrzeczenia zawarcia umowy.

W tym miejscu warto przytoczyć stanowisko wyrażone w uzasadnieniu prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 stycznia 2012 r., wydanego w sprawie VI SA/Wa 2094/11.

Otóż, jak wskazał Sąd w powołanym wyroku, "(...) w stosunkach cywilnoprawnych, a taki charakter mają negocjacje prowadzone w toku postępowania konkursowego, przyjmuje się wprawdzie, że jeżeli strony prowadzą negocjacje (rokowania) w celu zawarcia oznaczonej umowy, to umowa zostaje zawarta, gdy strony dojdą do porozumienia co do wszystkich jej postanowień, które były przedmiotem rokowań, niemniej obowiązuje jednocześnie wyraźne stanowisko, że strony mogą na początku negocjacji ustalić szczegółowe zasady ich prowadzenia, których charakter musi być oceniany przez pryzmat m.in. określonego, przewidzianego w ustawie - szczególnego reżimu prawnego. W tej sytuacji, gdy Prezes NFZ jasno ustalił, w ramach reguł postępowań konkursowych prowadzonych na podstawie ustawy o świadczeniach, że w protokole z negocjacji cenowych, zawarta będzie wyraźna klauzula zawierająca sformułowanie, że zbieżność stanowisk nie oznacza wyboru oferenta i przyrzeczenia zawarcia umowy, to uznać należy, iż - wbrew stanowisku strony skarżącej - nie sposób przyjąć, że takie negocjacje przebiegają niezgodnie z przepisami cyt. ustawy oraz wydanych na jej podstawie zarządzeń Prezesa NFZ. Zdaniem Sądu, strona skarżąca, podpisując protokół końcowy z negocjacji - poświadczyła jednocześnie przyjęcie do wiadomości treści wspomnianej klauzuli i wyraził tym samym zgodę na jej zastosowanie. Ponadto warto wskazać, iż z samego brzmienia powołanego przez stronę skarżącą przepisu art. 72 Kodeksu cywilnego wynika, iż ustawodawca dopuszcza zarówno prowadzenie negocjacji w celu zawarcia umowy, jak i negocjacji prowadzonych w innym celu, jak choćby ustalenie, czy strony w ogóle chcą zawrzeć umowę. Niewątpliwie cel prowadzenia negocjacji może zostać wskazany przez strony wyraźnie, w szczególności mogą one, bądź jedna ze stron, zastrzec, że nie prowadzą negocjacji w celu zawarcia umowy (vide: K. Kopaczyńska-Pieczniak, Komentarz do art. 72 kodeksu cywilnego /w:/ A. Kidyba (red.), Z. Gawlik, A. Janiak, A. Jedliński, K. Kopaczyńska-Pieczniak, E. Niezbecka, T. Sokołowski, Kodeks cywilny. Komentarz. Tom I. Część ogólna, LEX 2009; podobnie: M. Pyziak-Szafnicka, Komentarz do art. 72 k.c. /w:/ M. Pyziak-Szafnicka (red.), B. Giesen, W.J. Katner, P. Księżak, B. Lewaszkiewicz-Petrykowska, R. Majda, E. Michniewicz-Broda, T. Pajor, U. Promińska, W. Robaczyński, M. Serwach, Z. Świderski, M. Wojewoda, Kodeks cywilny. Część ogólna. Komentarz, LEX 2009). Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie Komisja konkursowa w sposób jednoznaczny określiła intencje prowadzenia negocjacji i podkreśliła w sposób niebudzący jakichkolwiek wątpliwości, że protokół końcowy nie jest gwarantem zawarcia umowy. W tej sytuacji należy uznać, że fakt podpisania protokołu końcowego z negocjacji nie stanowił jakiejkolwiek obietnicy zawarcia umowy, albowiem jego postanowienia były jedynie podstawą do sporządzenia rankingu końcowego, którego wyniki stanowiły dopiero podstawę do zawarcia umów o udzielanie stosownych świadczeń objętych przedmiotowym konkursem".

Zdaniem Sądu, należy zauważyć ponadto, że to, czy oferta danego oferenta będzie konkurencyjna w stosunku do innych uczestników postępowania, zależy wyłącznie od jej treści. Każdy konkurs zawsze niesie za sobą element ryzyka i niewiadomej jego rozstrzygnięcia. W tej sytuacji, należy - w ocenie Sądu - uznać, że na podstawie ustawy o świadczeniach, rola Funduszu sprowadza się do zbierania ofert usługodawców, a następnie wynegocjowania z nimi odpowiedniej ceny i ilości świadczeń, aby osiągnąć najkorzystniejszy bilans ceny w odniesieniu do przedmiotu zamówienia. Jeśli natomiast część oferentów spełnia oczekiwane warunki cenowo-ilościowe i warunki te mieszczą się w przedmiocie zamówienia, to wybór ofert odbywa się na zasadach konkurencyjnych, a oferty z niewystarczającą ilością punktów oceny nie zostają zakwalifikowane do zawarcia umowy.

Tak też było w niniejszej sprawie, a więc powyższe zarzuty strony skarżącej nie znajdują jakiegokolwiek uzasadnienia.

Z akt sprawy, w tym przede wszystkim z protokołów Komisji konkursowej sporządzonych zarówno w części jawnej, jak i niejawnej postępowania konkursowego, a także z rankingu otwarcia, protokołu z negocjacji oraz rankingu końcowego - wynika, że sporne postępowanie konkursowe przebiegało prawidłowo.

Ponadto, zdaniem Sądu, należy uznać, że - wbrew zarzutom strony skarżącej - zebrany materiał dowodowy znajdujący się w aktach niniejszej sprawy, jest wystarczający do ustalenia, czy postępowanie konkursowe, w tym również negocjacje prowadzone ze skarżącą spółką, przebiegały zgodnie z przepisami prawa.

Ustosunkowując się z kolei do zarzutu naruszenia prawa strony do rzetelnego rozpatrzenia jej odwołania poprzez podpisanie umów z wybranymi oferentami przed rozpatrzeniem wniesionego odwołania, należy zgodzić się ze skarżącą spółką, że organ dopuścił się obrazy normy prawnej przewidzianej w przepisie art. 154 ust. 2 ustawy o świadczeniach.

Niewątpliwie, jak stanowi art. 154 ust. 2 cyt. ustawy, odwołanie rozpatrywane jest w terminie 7 dni od dnia jego otrzymania, a wniesienie odwołania wstrzymuje zawarcie umowy o udzielenie świadczeń do czasu rozpatrzenia tego odwołania.

Z dokumentacji zgromadzonej w niniejszej sprawie wynika w sposób niebudzący wątpliwości, że termin rozpatrzenia odwołania mijał w dniu [...] września 2012 r., natomiast Dyrektor [...] NFZ wydał sporną decyzję nr [...] w dniu [...] września 2012 r., a więc nie zastosował się do zasady wskazanej w przepisie art. 154 ust. 2 ustawy o świadczeniach.

Zdaniem Sądu, organ odwoławczy - mimo stwierdzenia niedopełnienia obowiązku wskazanego w przytoczonym przepisie cyt. ustawy - słusznie przyjął w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że wadliwe działanie Dyrektora [...] NFZ nie mogło mieć jakiegokolwiek istotnego wpływu na prawidłowość wydania przez ten organ wspomnianej decyzji administracyjnej z dnia [...] września 2012 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podziela stanowisko Prezesa NFZ, że o ile powyższe działanie Dyrektora Oddziału Wojewódzkiego Funduszu było niewątpliwie bezprawne i tym samym zdecydowanie naganne, było jednocześnie w pewnym zakresie uzasadnione, albowiem brak udzielania świadczeń od dnia [...] września 2012 r. spowodowałoby zakłócenie ciągłości udzielania stosownych świadczeń zdrowotnych będących przedmiotem postępowania konkursowego, co w konsekwencji mogłoby spowodować negatywne skutki dla zdrowia pacjentów, którym stosowne świadczenia zdrowotne powinny być udzielane. Nie ulega wątpliwości Sądu, że Dyrektor Oddziału Wojewódzkiego NFZ, naruszając art. 154 ust. 2 ustawy o świadczeniach, chronił jednocześnie dobro wyższego rzędu, jakim jest zapewnienie ochrony zdrowia i życia pacjentów.

Istotne, zdaniem Sądu, jest również to, że wspomniane działanie Dyrektora Oddziału Wojewódzkiego Funduszu nie mogło mieć jakiegokolwiek negatywnego wpływu na wynik postępowania konkursowego, ani też nie doprowadziło do naruszenia interesu prawnego strony skarżącej.

Mając powyższe na uwadze, należy - zdaniem Sądu - uznać, że w niniejszej sprawie przyjęta do postępowania konkursowego oferta skarżącej spółki została oceniona przez Komisję konkursową w sposób prawidłowy, według jednolitych zasad obowiązujących wszystkich świadczeniodawców (oferentów) biorących udział w tym postępowaniu. Ponadto należy podkreślić, że kryteria oceny tych ofert, zasady ich punktowania i warunki wymagane od oferentów były jawne i nie podlegały zmianie w toku przedmiotowego postępowania.

W konsekwencji Sąd stwierdził, iż wbrew zarzutom skarżącej spółki, organy obu instancji zgromadziły w sposób należyty materiał dowodowy, odnosząc się w sposób pełny do wszystkich przywołanych przez stronę skarżącą argumentów na okoliczność braku podstaw do rozstrzygnięcia konkursu na niekorzyść skarżącej.

W związku z powyższym uznać należy, że Prezes NFZ, działając zgodnie z przepisem art. 77 § 1 k.p.a., rozważył w sposób wszechstronny całokształt zebranego w sprawie materiału dowodowego i stosownie do unormowania zawartego w art. 80 k.p.a. - ustalił, że zachodziły wszelkie podstawy do niewybrania oferty strony skarżącej.

Również uzasadnienia zarówno zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji Dyrektora Oddziału Wojewódzkiego Funduszu, spełniają wszelkie istotne warunki, o których stanowi przepis art. 107 § 3 k.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zobowiązany jest ponadto wyjaśnić, że oddając na rozprawie w dniu 21 października 2013 r. wnioski dowodowe strony skarżącej zawarte w skardze z dnia [...] kwietnia 2013 r., działał na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a., zgodnie z którym to przepisem sąd administracyjny może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie.

Należy zwrócić uwagę, że postępowanie dowodowe przed sądem administracyjnym i w konsekwencji dokonywanie przez ten sąd ustaleń faktycznych jest dopuszczalne w zakresie uzasadnionym celami postępowania administracyjnego i powinno umożliwiać sądowi dokonywanie ustaleń, które będą stanowiły podstawę oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Oznacza to, że sąd w istocie nie może dokonywać ustaleń, które mogłyby służyć merytorycznemu rozstrzygnięciu sprawy załatwionej zaskarżoną decyzją. Jeżeli zachodzi potrzeba dokonania ustaleń, które mają służyć merytorycznemu rozstrzygnięciu, sąd powinien uchylić zaskarżoną decyzję i wskazać organowi zakres postępowania dowodowego, które organ ten powinien uzupełnić (tak również: B. Dauter /w:/ B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze, 2005, s. 257 i powołany tam wyrok NSA z dnia 7 lutego 2001 r., sygn. akt V SA 671/00).

Należy zauważyć, że przeprowadzenie dowodu z dokumentu jest niezbędne, jeżeli bez tego dokumentu nie jest możliwe rozstrzygnięcie istniejących w sprawie wątpliwości. Jednocześnie należy mieć na uwadze, iż nie może prowadzić to do merytorycznego rozpoznania sprawy, bowiem rolą sądu jest ocena zgodności z prawem zaskarżonego aktu.

W niniejszej sprawie Sąd uznał, że uwzględnienie wniosków dowodowych wskazanych przez stronę skarżącą, nie było niezbędne dla końcowego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, albowiem dotychczas zgromadzony materiał dowodowy stwarzał Sądowi możliwość dokonania pełnej oceny legalności zaskarżonej decyzji Prezesa NFZ.

Ponadto wskazać należy wyraźnie, że art. 106 § 3 p.p.s.a. nie służy do zwalczania ustaleń faktycznych, z którymi strona skarżąca się nie zgadza (tak m.in. /w:/ wyrok NSA z dnia 27 października 2004 r., FSK 1186/04, nie publik.).

Jednocześnie, pomimo, że strona skarżąca jest reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika w osobie radcy prawnego, warto stanowczo podkreślić, że zgodnie z przepisem art. 106 § 3 p.p.s.a., przeprowadzenie jakichkolwiek innych dowodów, poza dowodami z dokumentów, jest niedopuszczalne, co sprawia, że przepis ten wyznacza ścisłe granice dopuszczalności wykorzystania w postępowaniu sądowoadministracyjnym nowych dowodów (tak: m.in. M. Jagielska, A. Wiktorowska, K. Zalasińska /w:/ Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, wydanie 2, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2013, s. 488 i powołany tam wyrok NSA z dnia 21 lutego 2008 r., II OSK 76/07).

Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - działając na podstawie przepisu art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - orzekł, jak w sentencji wyroku.