Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt IV SA/Wr 306/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2016-09-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 43 ust. 10, art. 14
journal: Dz.U. 2015 poz 163
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jednolity.

SENTENCJA

|Sygn. akt IV SA/Wr 306/16 | | , , [pic], , WYROK, , W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ, , , Dnia 8 września 2016 r., , , Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, w składzie następującym:, Przewodniczący, , Sędzia NSA Julia Szczygielska (spr.), , Sędziowie, Sędzia WSA Ewa Kamieniecka, Sędzia WSA Lidia Serwiniowska, , , Protokolant, starszy asystent sędziego Krzysztof Caliński, , , po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 8 września 2016 r., sprawy ze skargi Gminy Miejskiej Kamienna Góra, na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Dolnośląskiego, z dnia 4 maja 2016 r. nr NK-N.4131.46.4.2016.MC, w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały nr XVII/105/16 Rady Miasta Kamienna Góra z dnia 31 marca 2016 r. w sprawie określenia, wysokości oraz szczegółowych warunków i trybu przyznawania i zwrotu zasiłku celowego na ekonomiczne usamodzielnienie się, , oddala skargę w całości., , ,


UZASADNIENIE

Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 4 maja 2016r., Nr NK-N.4131. 46.4.2016.MC, wydanym na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2016r., poz.446 ze zm.) - Wojewoda Dolnośląski stwierdził nieważność uchwały Nr XVII/105/16 Rady Miasta Kamienna Góra z dnia 31 marca 2016r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych warunków i trybu przyznawania i zwrotu zasiłku celowego na ekonomiczne usamodzielnienie, stwierdzając, że uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem art.43 ust. 10 i art. 14 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2015r., poz.163 ze zm.) w związku z art. 63 k.p.a..

Organ nadzoru wskazał, że w § 5 przedmiotowej uchwały Rada postanowiła, iż "Wysokość zasiłku ustala się maksymalnie do kwoty odpowiadającej 5-krotności kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, określonego w art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej".

Powyższa regulacja – w ocenie organu nadzoru, nie może zostać uznana za określenie wysokości zasiłku celowego. Rada podejmując przedmiotową uchwałę zobowiązana była bowiem do określenia konkretnej, a nie maksymalnej wysokości zasiłku celowego na ekonomiczne usamodzielnienie. Wysokość ta powinna w uchwale zostać ustalona w sposób precyzyjny, tymczasem Rada Miasta Kamienna Góra określiła jedynie jej górną granicę (maksymalnie do kwoty odpowiadającej 5-krotności kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, określonego w art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej). Organ podkreślił, że norma kompetencyjna wyrażona w art. 43 ust. 10 ustawy wyznacza wprost organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego zakres spraw podlegających obligatoryjnemu unormowaniu w treści przedmiotowej uchwały. Z treści tej normy kompetencyjnej oraz użytego przez prawodawcę sformułowania, że rada gminy, w drodze uchwały, określa wysokość oraz szczegółowe warunki i tryb przyznawania i zwrotu zasiłku celowego na ekonomiczne usamodzielnienie, wynika, że zapisy uchwały dotyczące zasiłku muszą odpowiadać sensu stricto zakresowi delegacji ustawowej. Rada powinna więc zawrzeć w uchwale wszystkie elementy wymienione w art. 43 ust. 10 ustawy. Zatem Rada w przedmiotowej uchwale powinna była określić w sposób precyzyjny i niebudzący wątpliwości wysokość zasiłku celowego na ekonomiczne usamodzielnienie. Analiza natomiast treści kwestionowanej uchwały pod kątem realizacji wymogów, o których mowa w w/w przepisie ustawy pozwala stwierdzić, że uchwała ta nie spełnia wymogów w nim przewidzianych.

Równocześnie Wojewoda wskazał, że organy władzy publicznej zobowiązane są na podstawie art. 7 Konstytucji RP do działania na podstawie i w granicach prawa. Tym samym, nieokreślenie w uchwale wysokości zasiłku celowego na ekonomiczne usamodzielnienie, gdy taki wymóg ustawodawca nałożył na organ stanowiący w normie kompetencyjnej, powoduje, że przedmiotowa uchwała narusza w sposób istotny art. 43 ust. 10 ustawy o pomocy społecznej, poprzez brak pełnej realizacji kompetencji ustawowej. Tu organ pomocniczo odwołał się do przepisu § 119 ust. 1 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U z 2016 r. poz. 283), zgodnie z którym na podstawie jednego upoważnienia ustawowego wydaje się jeden akt prawa miejscowego, który wyczerpująco reguluje sprawy przekazane do unormowania w tym upoważnieniu. Każdorazowe niekompletne wypełnienie kompetencji do podejmowania uchwał stanowiących akty prawa miejscowego, a tym samym naruszenie tej kompetencji powinno być – zdaniem organu, traktowane jako istotne naruszenie prawa, skutkujące nieważnością uchwały. Stąd mając na uwadze powyższe, zasadnym jest stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały w całości z powodu istotnego naruszenia art. 43 ust.10 ustawy o pomocy społecznej w związku z art. 7 Konstytucji RP.

Ponadto organ nadzoru stwierdził istotne naruszenie prawa zawarte w przepisie § 6 uchwały, zgodnie, z którym "Wniosek o przyznanie zasiłku winien wskazywać przyczyny ubiegania się o zasiłek i planowane przeznaczenie otrzymanej pomocy". Zgodnie zaś z art. 14 ustawy o pomocy społecznej w sprawach nieuregulowanych w ustawie stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Art. 106 ust. 1 w/w ustawy stanowi z kolei, że przyznanie świadczeń z pomocy społecznej następuje w formie decyzji administracyjnej. W związku z tym, w ocenie organu nadzoru zapisy § 6 uchwały nie mogą zostać uznane za prawidłową realizację kompetencji wynikającej z art. 43 ust. 10 ustawy o pomocy społecznej. Należy tu przede wszystkim mieć na względzie, że rada gminy dysponuje wyłącznie upoważnieniem do określenia wysokości oraz szczegółowych warunków i trybu przyznawania i zwrotu zasiłku celowego na ekonomiczne usamodzielnienie. Nie oznacza to jednak uprawnienia do określenia elementów, jakie powinien zawierać wniosek o przyznanie zasiłku celowego. Zważywszy na regulacje zawarte wart. 14 i art. 106 ustawy o pomocy społecznej, w przypadku takich wniosków zastosowanie będzie miał – zdaniem organu, przepis art. 63 k.p.a., zgodnie z którym, podania (żądania, wyjaśnienia, odwołania, zażalenia) mogą być wnoszone pisemnie, telegraficznie, za pomocą telefaksu lub ustnie do protokołu, a także za pomocą innych środków komunikacji elektronicznej przez elektroniczną skrzynkę podawczą organu administracji publicznej utworzoną na podstawie ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (§1). Podanie powinno zawierać co najmniej wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres i żądanie oraz czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych (§2).

W ocenie organu nadzoru, brak zatem było uprawnień po stronie Rady Miasta Kamienna Góra do określania w sposób wiążący elementów przedmiotowego wniosku - podania. Nie sposób, bowiem uznać, aby w ramach kompetencji do określenia trybu przyznawania zasiłku celowego na ekonomiczne usamodzielnienie możliwe było uzupełnienie przepisów ustawowych o wymagania dotyczące treści samego wniosku (podania) o przyznanie zasiłku, w szczególności w sytuacji, gdy ustawodawca wyraźnie odsyła w tym zakresie do regulacji Kodeksu. Rada gminy nie dysponuje uprawnieniem do ograniczania możliwości wystąpienia z wnioskiem o przyznanie zasiłku celowego na ekonomiczne usamodzielnienie poprzez wprowadzenie wymogu uwzględnienia we wniosku wskazanych przez Radę elementów. Zdaniem organu, taki wniosek (podanie) musi zawierać jedynie te elementy, które ustawodawca wymienił w art. 63 k.p.a. Nie ma zatem podstaw do podejmowania szczegółowej regulacji w tym zakresie przez radę gminy. Tak więc z uwagi na to, że Rada nie posiada kompetencji do ustalenia w uchwale podejmowanej na podstawie art. 43 ust. 10 ustawy elementów składowych wniosku o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej, stwierdzić należy – w ocenie Wojewody, iż § 6 uchwały został podjęty z istotnym naruszeniem art. 14 omawianej ustawy w związku z art. 63 k.p.a.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, Gmina Miejska Kamienna Góra wniosła o uchylenie powyższego rozstrzygnięcia nadzorczego zarzucając:

1. naruszenie art. 43 ust. 10 ustawy o pomocy społecznej przez błędną jego wykładnię polegającą na:

- błędnym uznaniu, że norma kompetencyjna zawarta w tym przepisie zawiera wymóg określenia wysokości zasiłku na ekonomiczne usamodzielnienie w stałej, konkretnej kwocie,

- błędnym uznaniu, że określenie górnej granicy tego świadczenia (maksymalnie do kwoty odpowiadającej 5-krotności kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej) jest określeniem nieprecyzyjnym i budzącym wątpliwości, w związku z czym nie spełnia wymogów, o których mowa w w/w przepisie,

- błędnym uznaniu, że strona skarżąca nie jest uprawniona do określenia elementów, jakie powinien zawierać wniosek o przyznanie zasiłku, z uwagi na obowiązek stosowania art. 63 Kodeksu postępowania administracyjnego.

2. naruszenie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, przez przyjęcie że przedmiotowa uchwała jest sprzeczna z prawem.

W ocenie skarżącej strony, rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody jest wadliwe z powodu błędnej wykładni art. 43 ust. 10 ustawy o pomocy społecznej, zgodnie, z którym rada gminy, w drodze uchwały określa wysokość oraz szczegółowe warunki i tryb przyznawania i zwrotu zasiłku celowego na ekonomiczne usamodzielnienie. Oznacza to – zdaniem skarżącej strony, że ustalenie wysokości tego świadczenia ustawodawca pozostawił radzie gminy, co różni tę formę pomocy od zasiłku celowego przyznawanego na zasadach ogólnych. Różnicę stanowi nie tylko odpowiednie upoważnienie rady gminy, ale sam fakt ustalenia w akcie normatywnym (akcie prawa miejscowego) wysokości tego świadczenia.

Jednocześnie podkreślono, że w/w przepis art. 43 ust. 10 ustawy o pomocy społecznej nie wskazuje, że wysokość tego świadczenia musi być określona w konkretnej, stałej kwocie. Stąd określenie wysokości zasiłku może, nastąpić m.in. przez wskazanie jego maksymalnej wysokości, w sposób w jaki uregulowała tę kwestię Rada Miasta Kamienna Góra w § 5 uchwały. Treść § 5 uchwały stanowi, że wysokość zasiłku ustala się maksymalnie do kwoty odpowiadającej 5-krotności kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, określonego w art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej.

W ocenie skarżącej, organ nadzoru dokonał błędnej interpretacji normy kompetencyjnej przyjmując, że zawiera ona wymóg określenia wysokości zasiłku w konkretnej stałej kwocie. Tym samym bezpodstawnie przyjął, że sposób uregulowania wysokości tego świadczenia w § 5 uchwały Rady Miasta Kamienna Góra, polegający na określeniu jedynie jej górnej granicy nie spełnia wymogów w/w normy kompetencyjnej.

W błędzie jest również Wojewoda stwierdzając, że tylko określenie wysokości świadczenia w konkretnej stałej kwocie powoduje, że takie określenie następuje w sposób precyzyjny i nie budzący wątpliwości.

W ocenie skarżącego przyjęta przez Wojewodę interpretacja przepisu art. 43 ust. 10 ustawy o pomocy społecznej stoi w sprzeczności z zasadami pomocy społecznej określonymi w art. 3 ust. 3 i ust. 4 ustawy o pomocy społecznej, które stanowią że rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy (ust. 3) oraz, że potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy społecznej powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej (ust. 4).

Nakazując organowi gminy ustalenie sztywnej kwoty zasiłku celowego na ekonomiczne usamodzielnienie organ nadzoru zmusza niejako jednostki pomocy społecznej do przyznawania tego świadczenia niezależnie od rzeczywistych potrzeb wnioskującego, celów, którym ma służyć oraz możliwości finansowych gminy.

Gmina zwróciła przy tym uwagę, że przyznawanie i wypłacanie zasiłków celowych na ekonomiczne usamodzielnienie należy do zadań własnych gminy (art. 17 ust. 2 pkt. 2 ustawy o pomocy społecznej), co w relacji do art. 43 ust. 10 ustawy, przyznającego gminie samodzielność w ustaleniu jego wysokości pozwala na stwierdzenie, że świadczenie to w ogóle nie powinno być ustalane w stałej kwocie, gdyż może być przyznane w różnej kwocie, w zależności od rzeczywistych potrzeb wnioskodawcy oraz możliwości finansowych gminy. Takie stanowisko prezentuje Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 kwietnia 2015 r., sygn.akt I OSK 3091/14 w sprawie uchwały rady gminy w przedmiocie zasiłku przyznanego w celu ekonomicznego usamodzielnienia, w którego tezie czytamy m. in. "świadczenie nie tylko nie musi być, ale nawet nie powinno być sztywnie określone - jego wysokość powinna być zawsze dostosowana do konkretnej sprawy i sytuacji jednostki".

Odnosząc się z kolei do § 6 uchwały, Gmina stwierdziła, że nie ma racji Wojewoda przyjmując, iż Rada Miasta Kamienna Góra nie była uprawniona do określenia elementów wniosku o zasiłek. W myśl art. 43 ust. 10 ustawy o pomocy społecznej, oprócz wysokości zasiłku, rada w drodze uchwały określa również szczegółowe warunki jego przyznawania i zwrotu.

Tak sformułowany przepis ustawowy oznacza – w ocenie strony skarżącej, że rada gminy może w drodze uchwały ustalić sposób i metody postępowania przy załatwianiu spraw związanych z tym świadczeniem, w tym może również określić elementy jakie powinien zawierać wniosek o przyznanie zasiłku.

Skarżąca stwierdziła, że pogląd Wojewody o obowiązku stosowania art. 63 k.p.a. jest prawidłowy, lecz w odniesieniu do innych świadczeń wymienionych w ustawie o pomocy społecznej, przyznawanych na zasadach ogólnych. Podejmując natomiast uchwałę w sprawie zasiłku celowego na ekonomiczne usamodzielnienie, rada gminy korzysta z samodzielności wyznaczonej przepisami, stanowiącej jeden z przejawów autonomii samorządu terytorialnego gminnego.

Przyznane radzie gminy prawa do uregulowania szczegółowych warunków i trybu przyznawania zasiłku na ekonomiczne usamodzielnienie oraz wnioskowy charakter tego świadczenia wręcz uzasadnia – zdaniem skarżącej , potrzebę określenia w uchwale elementów jakie powinien zawierać wniosek. Ponadto przepis § 6 pozostaje w bezpośrednim związku z § 8 uchwały, który stanowi o zwrocie tego świadczenia w przypadku m. in. wykorzystania zasiłku niezgodnie z przeznaczeniem.

W ocenie strony skarżącej, wbrew błędnemu poglądowi Wojewody, to właśnie norma kompetencyjna zawarta w art. 43 ust. 10 ustawy o pomocy społecznej, daje organowi gminy m. in. prawo do określenia elementów wniosku o przyznanie zasiłku.

W konkluzji, skarżąca stwierdziła, że organ nadzoru bezpodstawnie przyjął, iż przedmiotowa uchwała jest sprzeczna z prawem, gdyż w istotny sposób narusza art. 43 ust. 10 ustawy o pomocy społecznej poprzez brak pełnej realizacji kompetencji ustawowej, skutkujące nieważnością uchwały, czym naruszył art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Wskazując na powyższe, Gmina wniosła jak na wstępie.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Dolnośląski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko oraz argumentację przedstawioną w rozstrzygnięciu nadzorczym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014r., poz.1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi - odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi - przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu.

W świetle art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.; dalej w skrócie: "p.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego, badając czy organ wydający rozstrzygniecie nadzorcze właściwie zastosował przepisy prawa materialnego oraz czy przestrzegał przepisów prawa proceduralnego.

Rozpatrując stan faktyczny i prawny sprawy Sąd stwierdził, że przedmiotowa skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze nie narusza przepisów prawa w zakresie wskazanym w art.145 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi .

Wskazać należy, że przesłanki zgodności z prawem rozstrzygnięcia nadzorczego są wyznaczone w art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2013r., poz.594 ze zm.), który stanowi, iż "uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna (...). O nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia jej doręczenia organowi nadzoru (ust. 1), a rozstrzygnięcie nadzorcze powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne (ust. 3). W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa (ust. 4)."

Istotne jest przy tym, że cyt. wyżej przepis, wyróżniając kategorie wad uchwał organu gminy, a to istotne naruszenie prawa oraz nieistotne naruszenie prawa, nie wymienia (nie określa) rodzaju wad, które należą do istotnego naruszenia prawa. Ta sytuacja wymaga, zatem wykładni, jaki stopień naruszenia prawa można zakwalifikować do istotnego naruszenia prawa, dający podstawę do podjęcia przez wojewodę rozstrzygnięcia nadzorczego. Ustawa o samorządzie gminnym, w art.91 ust. 5 stanowi, że "przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się odpowiednio". Ustalenie, zatem pojęcia "istotnego naruszenia prawa" należy oprzeć na rozwiązaniach przyjętych w kodeksie postępowania administracyjnego.

I tak w oparciu o rozwiązania przyjęte w kodeksie postępowania administracyjnego, do naruszeń przepisów prawa tzw. "istotnych naruszeń" należy zaliczyć naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do podejmowania uchwał, przepisów regulujących hipotetyczną treść uchwał – przepisów ustrojowych, przepisów prawa materialnego oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania i ogłaszania uchwał.

Oznacza to tyle, że w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego organ obowiązany jest, zatem wykazać naruszenie prawa, zawierające w uzasadnieniu prawnym wykładnię przepisu prawa i jego zastosowanie do danego rozwiązania przyjętego w uchwale organu gminy.

Oceniając zgodność z prawem zaskarżonego aktu, Sąd w pełni podzielił stanowisko Wojewody wyczerpująco umotywowane w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym.

Organ nadzoru po bardzo wnikliwym przeanalizowaniu postanowień uchwały Rady Miasta Kamienna Góra z dnia 31 marca 2016r., Nr XVII/105/16, zasadnie przyjął, że uchwała ta podjęta została z istotnym naruszeniem przepisu art. art.43 ust.10 i art.14 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2015r., poz.163 ze zm.) w związku z art.63 k.p.a. i art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997r. (Dz.U. Nr 78,poz.483 ze zm.).

Niesporne jest w sprawie, że zakwestionowana przez organ nadzoru uchwała Rady Miasta Kamienna Góra z dnia 31 marca 2016r., Nr XVII/105/16, została podjęta na podstawie ogólnego upoważnienia do stanowienia w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy (odpowiednio rady miejskiej), zawartego w art. 18 ust. 2 pkt 15 i art.40 ust.1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2015r., poz.1515 ze zm.) oraz konkretyzującym to upoważnienie obowiązku rady gminy, określonym w art. 43 ust.10 w/w ustawy o pomocy społecznej

I tak zgodnie z w/w przepisem art. 43 ust. 10 ustawy o pomocy społecznej, rada gminy, w drodze uchwały, określa wysokość oraz szczegółowe warunki i tryb przyznawania i zwrotu zasiłku celowego na ekonomiczne usamodzielnienie.

Niewątpliwe jest zatem, że cyt. wyżej przepis wskazuje na zakres spraw, które winny być uregulowane w akcie wykonawczym. Oznacza to, że organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego realizujący ustawowy obowiązek określenia wysokości oraz szczegółowych warunków i trybu przyznawania, a także zwrotu zasiłku celowego na ekonomiczne usamodzielnienie, obowiązany jest ściśle uwzględnić wszystkie wskazane w przepisie art. 43 ust. 10 ustawy o pomocy społecznej, elementy kształtujące treść takiego aktu.

Tymczasem analizując treść postanowień zakwestionowanej uchwały z postanowieniami przepisu 43 ust. 10 i art.14 omawianej ustawy, zgodzić się należy z organem nadzoru, że postanowienia uchwalonej uchwały, a to § 5, zgodnie z którym : "Wysokość zasiłku ustala się maksymalnie do kwoty odpowiadającej 5-krotnosci kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, określonego w art.8 ust.1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej", nie określają w wymaganym – ustawowym zakresie, wysokości przyznawanego zasiłku celowego, gdy zaś uchwalając postanowienia § 6 przedmiotowej uchwały, zgodnie z którym: " Wniosek o przyznanie zasiłku winien wskazywać przyczyny ubiegania się o zasiłek i planowane przeznaczenie otrzymanej pomocy", Rada przekroczyła upoważnienie ustawowe.

Trafnie w tej sytuacji przyjmuje Wojewoda, że niewykonanie normy kompetencyjnej lub jej przekroczenie przez Radę podejmującą zaskarżoną uchwałę, stanowi istotne naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności tej uchwały.

Zgodzić się należy ze stanowiskiem Wojewody, że pojęcie " określenie wysokości zasiłku celowego" - użyte w cyt. wyżej art.43 ust.10 ustawy o pomocy społecznej, należy rozumieć jako określenie konkretnej kwoty tego zasiłku.

Zdaniem Sądu za taką wykładnią użytego we wskazanym przepisie pojęcia "wysokość" przemawia posłużenie się tym pojęciem w innych przepisach ustawy o pomocy społecznej, gdzie mowa jest przykładowo o ustaleniu wysokości dochodu (np. art. 8 ust. 7 i ust. 8, art. 12 ustawy), o dochodzie miesięcznym w wysokości 194 zł. (art. 8 ust. 9 ustawy), wysokości pomocy pieniężnej na usamodzielnienie (art. 9 ust. 5 ustawy), wysokości odpłatności (art. 10 ust. 4 ustawy) czy wreszcie wysokości zasiłku stałego (art. 37 ust. 2 ustawy). Regulacje te odnoszą się bowiem do kwoty pieniężnej wskazanej wprost lub możliwej do ustalenia poprzez zastosowanie działań arytmetycznych w odniesieniu do pewnych danych liczbowych.

Powyższe ustalenia pozwalając na stwierdzeniem, że Rada podejmując przedmiotową uchwałę w sprawie określenia wysokości zasiłku celowego obowiązana była określić konkretną, a nie maksymalną wysokość zasiłku. Wysokość ta powinna była zostać ustalona w sposób precyzyjny, poprzez określenie konkretnej kwoty tegoż zasiłku.

Słuszne jest także stanowisko organu nadzoru, że także przepisy § 6 uchwały jest niezgodny z upoważnieniem wynikającym z art. 43 ust. 10 ustawy o pomocy społecznej. Istotne jest przy tym, że zgodnie z art. 14 omawianej ustawy, w sprawach w niej nieuregulowanych stosuje się odpowiednio przepisy k.p.a., jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Niewątpliwe jest w sprawie, że przyznawanie świadczeń z pomocy społecznej następuje w formie decyzji administracyjnej, tym samym wobec wniosków o przyznanie zasiłku zastosowanie będzie miał art. 63 § 2 k.p.a.. Zgodnie zaś z tym przepisem, podanie powinno zawierać, co najmniej wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres i żądanie oraz czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych, co nie oznacza w niniejszej sprawie, że uchwała podjęta na podstawie art. 43 ust. 10 ustawy może być uznana za przepis szczególny w rozumieniu art. 63 § 2 k.p.a.

Powyższe pozwala na stwierdzenie, jak trafnie przyjął organ nadzoru, że Rada Miasta Kamienna Góra nie była upoważniona do wprowadzania w § 6 uchwały dodatkowych wymagań wniosku o przyznanie zasiłku celowego na ekonomiczne usamodzielnienie. Oznacza to – w pełni zgadzając się z organem nadzoru, że przepis § 6 zakwestionowanej uchwały został podjęty bez upoważnienia ustawowego.

Kontrola zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, a do czego ograniczają się kompetencje Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nie wykazała zatem, by zaskarżone rozstrzygnięcie wydane zostało z naruszeniem przepisów prawa, o którym stanowi przepis art. 145 p.p.s.a. Brak, zatem było uzasadnionych podstaw do uwzględnienia skargi i z tych względów Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.

Zauważyć należy, że Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę świadom jest, że w orzecznictwie NSA prezentowane jest stanowisko, które jest nie do końca zbieżne z przyjętym przez skład orzekający w niniejszej sprawie (por. wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2015r. , sygn.akt I OSK 3091/14).

Jednakże WSA we Wrocławiu orzekając w niniejszej sprawie miał na względzie, że po pierwsze w/w wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2015r. zapadł w innym stanie faktycznym i nie wiąże Sądu, gdy po drugie wydany w niniejszej sprawie wyrok jest zachowaniem linii orzeczniczej przyjętej w tut. Sądzie (por. wyrok z dnia 13 kwietnia 2015r., sygn.akt IV S.A./Wr 4/15, wyrok z dnia 19 maja 2016r., sygn.akt IV S.A./Wr 756/15).

H.B.3.10.2016 r.