Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1451/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-12-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 1, rt,. 2, art 4, art 10
journal: Dz.U. 1999 nr 15 poz 139
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Montowski, Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk (spr.), Sędzia WSA Artur Kuś, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 28 grudnia 2022 r. sprawy ze skargi L. K. na uchwałę Rady Miejskiej w B. z dnia [...] listopada 2004 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę


UZASADNIENIE

L.K. złożyła na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2022r., poz. 559 ze zm.) skargę na uchwałę Rady Miejskiej w B. nr {...] z dnia [...] listopada 2004 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu wsi Z. oznaczonego jako część I, w części dotyczącej § 2 ust. 1 lit. c) i słów "i nie więcej niż 80 m2 powierzchni użytkowej usług w powierzchni każdej działki" na terenie nieruchomości obejmującej działkę nr ew. [...] w miejscowości Z., gmina B..

Zaskarżonej uchwale zarzucono naruszenie art. 10 ust. 1 pkt 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego niewłaściwe zastosowanie oraz naruszenie art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP w związku z art. 140 Kodeksu cywilnego w stosunku do działki skarżącej.

L.K. jest właścicielką nieruchomości położonej na obszarze objętym zaskarżonym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego terenu wsi Z. oznaczonego jako część I - działki budowlanej nr [...] w miejscowości Z. o pow. 3,98 ha. Nieruchomość znajduje się na terenie oznaczonym na rysunku planu symbolem 11MN,ZR, co oznacza "Tereny zabudowy mieszkaniowej o niskiej intensywności zabudowy z dopuszczeniem usług nieuciążliwych" oraz "Tereny zabudowy rekreacyjnej (letniskowej)". Skarżąca wskazała, że zgodnie z § 2 ust. 1 lit. c zaskarżonej uchwały: Ustalenia ogólne w zakresie przeznaczenia terenów o różnych funkcjach w granicach obszaru objętego planem. Tereny zabudowy mieszkaniowej o niskiej intensywności zabudowy z dopuszczeniem usług nieuciążliwych oznaczone symbolem "MN" - przeznaczone do realizacji zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wolnostojącej lub bliźniaczej wraz z niezbędnymi do funkcjonowania gospodarstwa domowego budynkami garażowo-gospodarczymi, dojazdami wewnętrznymi oraz dojściami jak również zielenią przydomową i izolacyjną oraz lokalnymi sieciami, instalacjami i urządzeniami infrastruktury technicznej. Usługi winny być realizowane jako wbudowane w budynki mieszkalne oraz nieuciążliwe w rozumieniu przepisów szczególnych, tj. nie mogą zaliczać się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu tych przepisów. Usługi winny stanowić nie więcej niż 30 % powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego i nie więcej niż 80 m2 powierzchni użytkowej usług w powierzchni każdej działki, przy zachowaniu innych ustaleń niniejszego planu i przepisów szczególnych.

W skardze przytoczono treść art. 3 ust. 2a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (w brzmieniu z daty podjęcia zaskarżonej uchwały: Dz.U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016), który stanowi, że "Ilekroć w ustawie jest mowa o budynku mieszkalnym jednorodzinnym - należy przez to rozumieć budynek wolno stojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku".

Zdaniem skarżącej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego terenu wsi Z. bez podstawy prawnej, a nawet wbrew obowiązującej w dacie jego uchwalenia normie ustawowej, ogranicza powierzchnię usługową w zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej do 80 m2. Taki stan rzeczy narusza indywidualny interes prawny skarżącej uniemożliwiając jej prawidłowe zagospodarowanie nieruchomości, zgodne z przepisami ustawy Prawo budowlane regulującymi dopuszczalną powierzchnię funkcji usługowej w budynku mieszkalnym jednorodzinnym oraz ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem.

Powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 lutego 2018 r. sygn. II OSK 213/17 skarżąca wskazała, że naruszeniem interesu prawnego może być takie przeznaczenie nieruchomości sąsiadujących z działką stanowiącą własność osób wnoszących skargę w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, które udaremni bądź utrudni zabudowę ich nieruchomości lub też spowoduje uciążliwości i ograniczenia w swobodnym użytkowaniu nieruchomości i rozporządzaniu prawem własności. Zarzuciła, że zaskarżona uchwała spowoduje uciążliwości i ograniczenia w użytkowaniu nieruchomości, przy czym nie chodzi nawet o "swobodne", czy też "dowolne" korzystanie z nieruchomości, lecz o korzystanie w sposób przewidziany ustawą, czyli z możliwością przeznaczenia w budynku mieszkalnym jednorodzinnym maksymalnie 30% powierzchni budynku na lokal usługowy.

Zdaniem skarżącej Rada Miejska B. naruszyła art. 10 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym przez jego niewłaściwe zastosowanie i sformułowanie niezgodnej z regulacją ustawową zasady lokalizacji funkcji usługowej w budynku mieszkalnym jednorodzinnym. W zaskarżonej uchwale ograniczono dopuszczalną powierzchnię funkcji usługowej w budynku na każdej działce budowlanej do zaledwie 80m2, w sytuacji, gdy właściciel nieruchomości ma prawo zrealizować budynek mieszkalny jednorodzinny o powierzchni użytkowej, dla której wskaźnik ustawowy 30% dla usług wyniesie więcej niż 80m2 powierzchni całkowitej. Tym samym Rada Miejska w B. przekroczyła granice władztwa planistycznego ustalając nieznane prawu ograniczenie w możliwości realizacji funkcji usługowej w budynku mieszkalnym jednorodzinnym, nie tylko nie mając upoważnienia do tego rodzaju regulacji, ale wręcz naruszając obowiązującą definicję ustawową.

Skarżąca podkreśliła, że zgodnie z zasadami zawartymi w art. 31 ust. 3 oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji RP własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Powołując się na orzecznictwo sądowe wskazano w skardze, że w procesie planistycznym organ gminy musi uwzględnić interes indywidualny poszczególnych właścicieli nieruchomości. W każdym wypadku, przy podejmowaniu inicjatywy planistycznej, organ planistyczny musi brać pod uwagę, aby nie doprowadzić do sytuacji, w której doszłoby do ponadustawowego i nieuzasadnionego racjami społecznymi ograniczenia prawa własności. Granice ingerencji prawodawczej w prawo własności wyznacza m.in. art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Ingerencja w sferę własności musi zatem pozostawać w racjonalnej, odpowiedniej proporcji do wskazanych celów.

W ocenie skarżącej w przypadku zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej w B. nie można wskazać interesu publicznego, który uzasadniałby dokonaną w planie miejscowym modyfikację ustawowej definicji budynku mieszkalnego jednorodzinnego, a zwłaszcza modyfikację niekorzystną dla właściciela nieruchomości. Skarżąca zauważyła, że istnieją funkcje usługowe wymagające znacznej powierzchni, a jednocześnie niegenerujące żadnej uciążliwości dla środowiska, np. pracownie artystyczne i projektowe, biura firm pracujących on-line, gabinety zabiegowe i szereg innych form działalności usługowej, dla których ograniczenie lokalu do 80 m2 jest zupełnie nieuzasadnione.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w B. wniosła o jej oddalenie. Odnosząc się do podniesionych w skardze zarzutów organ stwierdził, że podjęta uchwała w żaden sposób nie narusza art. 3 ust. 2a ustawy Prawo budowlane, a przede wszystkim nie narusza ustawowych gwarancji prawa własności, o których mowa w art. 64 ust. 3 Konstytucji i wskazał, że przepis art. 3 ust. 2a Prawa budowlanego określa ustawową definicję budynku mieszkalnego jednorodzinnego i odnosi się do zakresu dopuszczalnego zajęcia przez lokal użytkowy powierzchni całkowitej budynku, zaś uregulowanie i ograniczenie zawarte w zaskarżonym planie dotyczy powierzchni każdej działki, a nie budynku.

Organ podkreślił jednocześnie, że nieruchomość położona jest na terenie o podstawowej funkcji zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Plan umożliwia podział terenu oznaczonego symbolem MN na działki budowlane w zabudowie wolnostojącej o minimalnej powierzchni - 1000 m2 i maksymalnym procencie powierzchni działek położonych w Warszawskim Obszarze Chronionego Krajobrazu pod zabudowę i utwardzone dojazdy i dojścia piesze - 30%. Zdaniem organu ograniczenie udziału powierzchni usług do 80 m2 działki i 30% powierzchni budynku pozwala na zrealizowanie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z usługami o powierzchni użytkowej odpowiadającej charakterowi zabudowy miejscowości Z. i służy zachowaniu ładu przestrzennego. Ustalenie w planie granicznych parametrów powierzchniowych usług służy też wyeliminowaniu możliwości realizacji wielkoprzestrzennych usług wraz z towarzyszącymi obiektami obsługi (dojazdy, parking wielostanowiskowy itp.) w terenach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej o niskiej intensywności, gdyż mogłoby to stanowić znaczną uciążliwość dla użytkowania sąsiednich nieruchomości z zabudową wyłącznie mieszkaniową jednorodzinną. W ocenie organu zawarte w § 2 ust. 1 lit. c planu ograniczenie stanowiące, że usługi winny stanowić nie więcej niż 30 % powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego i nie więcej niż 80 m2 powierzchni użytkowej usług w powierzchni każdej działki, mieści się w upoważnieniu ustawowym tzw. władztwa planistycznego gminy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli obejmuje również orzekanie, po myśli art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329), zwanej dalej "p.p.s.a.", w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Zgodnie zaś z art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Z kolei stosownie do art. 151 p.p.s.a. w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części. Przeprowadzona kontrola zaskarżonej w niniejszej sprawie uchwały Rady Miejskiej w B. nie wykazała podstaw do stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., co skutkowało oddaleniem skargi.

Skarga L.K. została wniesiona na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Przepis ten w brzmieniu obowiązującym do 31 maja 2017 r. stanowił, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Art. 101 ust. 1 na mocy art. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935) został znowelizowany i otrzymał następujące brzmienie: "Każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego". Ustawa nowelizująca zgodnie z jej art. 18 weszła w życie z dniem 1 czerwca 2017 r. Jednocześnie według art. 17 ust. 2 ustawy nowelizującej, przepisy art. 52 i art. 53 ustawy zmienianej w art. 9, czyli w tym wypadku ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, z późn. zm.), w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, oraz przepisy ustaw zmienianych w art. 2, art. 6, art. 7 i art. 11, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie niniejszej ustawy.

Z uwagi więc na to, że przedmiotem sądowej kontroli jest uchwała Rady Miejskiej w B. z dnia [...] listopada 2004 r., a więc podjęta przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej, ocenę dopuszczalności skargi należało przeprowadzić z uwzględnieniem stanu prawnego obowiązującego przed dniem 1 czerwca 2017 r. Jak wynika z akt sprawy, przed wniesieniem skargi L.K. dopełniła wynikającego z art. 53 p.p.s.a. wymogu formalnego, tj. wezwała Radę do usunięcia naruszenia prawa.

Dokonując oceny dopuszczalności złożonej skargi zauważyć trzeba, że przepis art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym stanowi lex specialis w stosunku do ogólnej normy art. 50 p.p.s.a. określającej legitymację do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Strona inicjująca postępowanie sądowe w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym musi wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a jej indywidualną sytuacją prawną (interes prawny), a także musi wykazać, że ze względu na istnienie tego związku zaskarżona uchwała negatywnie wpływa na jej sytuację prawną, pozbawiając np. uprawnień lub uniemożliwiając ich realizację (naruszenie interesu prawnego).

L.K. posiada interes prawny w zaskarżeniu uchwały Rady Miejskiej w B. z dnia [...] listopada 2004 r., bowiem przysługuje jej prawo własności działki nr ew. [...] w miejscowości Z. gmina B., leżącej w obszarze kwestionowanego planu oznaczonym symbolem 11 MN,ZR. Ustalenia szczegółowe planu dla tego obszaru zawierają określenie konkretnych warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, tym samym plan miejscowy ustanawia pewne ograniczenia w swobodzie przeznaczenia i zagospodarowania terenów nim objętych. Regulacje zaskarżonej uchwały oddziałują zatem na wykonywanie prawa własności w stosunku do wskazanej nieruchomości skarżącej, ingerują więc bezpośrednio w interes prawny skarżącej.

Wobec powyższego Sąd uznał, że skarga wniesiona w niniejszej sprawie jest dopuszczalna w świetle art. 101 ustawy o samorządzie gminnym i podlega merytorycznej ocenie. Podkreślić jednak wyraźnie należy, że stwierdzenie naruszenia interesu prawnego skarżącej przez uchwałę organu gminy, choć stanowi warunek konieczny rozpoznania skargi, to jednak nie jest wystarczające do uwzględnienia skargi na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.

Zauważyć trzeba, że zaskarżona uchwała została uchwalona w 2004 r., co ma znaczenie dla ustalenia reżimu prawnego właściwego dla oceny zaskarżonego planu. Zgodnie z art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, która weszła w życie w dniu 11 lipca 2003 r., do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz planów zagospodarowania przestrzennego województw, w stosunku do których podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzania lub zmiany planu oraz zawiadomiono o terminie wyłożenia tych planów do publicznego wglądu, ale postępowanie nie zostało zakończone przed dniem wejścia w życie ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe. W rozpoznawanej sprawie uchwała w sprawie przystąpienia do sporządzenia planu miejscowego została podjęta w dniu 14 kwietnia 2000 r., a zatem zastosowanie miały przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.).

Zgodnie z art. 2 ust. 1 i art. 4 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu dokonywane jest w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego i należy do zadań własnych gminy. Jednocześnie ustalenia planu miejscowego w każdym wypadku determinują wykonywanie prawa własności. W myśl art. 33 ustawy ustalenia miejscowego planu kształtują wraz z innymi przepisami sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Zestawienie tego przepisu z art. 2 ust. 1 i art. 4 ust. 1 tej ustawy wskazuje, że gmina działając w ramach swoich uprawnień planistycznych, uchwalając miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego i ustalając przeznaczenie oraz zasady zagospodarowania terenu, określa sposób wykonywania prawa własności.

Prawo własności w RP jest chronione konstytucyjnie (art. 21 ust. 1 Konstytucji RP), lecz prawo to nie jest prawem bezwzględnym, doznając w określonych sytuacjach ograniczeń. Możliwości tych ograniczeń dopuszcza Konstytucja RP w art. 64 ust. 3 stanowiąc, że własność może być ograniczana tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności.

Stosownie do regulacji art. 31 ust. 3 Konstytucji RP ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, w tym prawa własności, mogą być ustanawiane tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ingerencja w sferę prawa własności może być zatem dokonana wyłącznie w formie przepisów ustawowych. Takimi właśnie przepisami ustawowymi są regulacje mającej zastosowanie w niniejszej sprawie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Upoważniała ona gminy, tak jak to zresztą czyni aktualnie obowiązująca ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, w których gminy ustalają przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenu, w konsekwencji ograniczając sposób wykonywania prawa własności. Ograniczenia te mają zatem swe źródło w ustawie, tak jak tego wymaga Konstytucja RP, a zatem ograniczenia wykonywania prawa własności wynikające z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego są prawnie dopuszczalne.

Nie ulega wątpliwości, że organy gminy zostały upoważnione do ingerencji w prawo własności innych podmiotów, w celu ustalenia przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy, przy czym ograniczenia w wykonywaniu prawa własności gmina winna wprowadzać w odpowiedniej proporcji do celów koniecznych dla zapewnienia racjonalnej gospodarki przestrzennej, stanowiącej element szeroko rozumianego porządku publicznego. Ustalenia planu miejscowego mogą ograniczać własność i takie regulacje nie stanową naruszenia prawa, o ile dzieje się to z poszanowaniem prawa, w tym chronionego konstytucyjnie prawa własności oraz z uwzględnieniem zasady proporcjonalności, tj. zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki.

Przepisy art. 2 ust. 1 i art. 4 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, z których wynika, że do zadań własnych gminy należy ustalanie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, stanowią podstawę do kształtowania jednego z istotnych uprawnień organów gminy, jakim jest władztwo planistyczne. Władztwo planistyczne rozumiane jest jako wyłączna kompetencja gminy do samodzielnego kształtowania polityki przestrzennej i ustalania w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego przeznaczenia terenów, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego oraz określania sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy. Realizacja władztwa planistycznego wymaga ustalenia odpowiednich proporcji określonych wartości publicznych z interesami prywatnymi. Z jednej strony mamy bowiem interes publiczny, wyrażający się w konieczności zaspokojenia przez gminę zbiorowych potrzeb wspólnoty w zakresie optymalnego wykorzystania przestrzeni w zgodzie z zasadą zrównoważonego rozwoju, z drugiej zaś interesy indywidualne właścicieli nieruchomości położonych na obszarze kształtowanym planem.

Stosownie do art. 1 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, podstawą planowania przestrzennego jest zrównoważony rozwój. Zauważyć trzeba, że uprawnienia gminy w zakresie władztwa planistycznego nie są dowolne, gdyż w art. 1 ust. 2 ustawy ustawodawca określił szereg wartości, które powinny zostać uwzględnione w zagospodarowaniu przestrzennym. W zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza: 1) wymagania ładu przestrzennego, urbanistyki i architektury, 2) walory architektoniczne i krajobrazowe, 3) wymagania ochrony środowiska przyrodniczego, zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia, a także wymagania osób niepełnosprawnych, 4) wymagania ochrony dziedzictwa kulturowego i dóbr kultury, 5) walory ekonomiczne przestrzeni i prawo własności, 6) potrzeby obronności i bezpieczeństwa państwa.

Podkreślenia wymaga, że ustawodawca nie przyznał w tym względzie pierwszeństwa i szczególnej ochrony prawu własności, stawiając je na równi z innymi wartościami, które powinny być w działaniach gminy wyważone, stosownie do realizowanych celów. Oznacza to, że możliwe jest dokonanie w planie miejscowym zmiany przeznaczenia czy zasad zagospodarowania terenu wbrew woli jego właściciela, jeżeli jest to konieczne z punktu widzenia kształtowania polityki przestrzennej i realizacji wartości określonych w art. 1 ust. 2 ustawy, takich jak chociażby wymagania ładu przestrzennego. Ingerencja w prawo własności jest dopuszczalna, gdy pozostaje w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości. To właśnie zachowanie odpowiednich proporcji ma kluczowe znaczenie dla oceny, czy określona regulacja nie wykracza poza granice władztwa planistycznego.

W świetle art. 10 ust. 1 ustawy w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustala się, w zależności od potrzeb m.in.: 1) przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnych funkcjach lub różnych zasadach zagospodarowania, 2) linie rozgraniczające ulice, place oraz drogi publiczne, 3) tereny przeznaczone dla realizacji celów publicznych oraz linie rozgraniczające te tereny, 4) granice i zasady zagospodarowania terenów lub obiektów podlegających ochronie, 5) zasady obsługi w zakresie infrastruktury technicznej oraz linie rozgraniczające tereny tej infrastruktury, 6) lokalne warunki, zasady i standardy kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym również linie zabudowy i gabaryty obiektów, a także maksymalne lub minimalne wskaźniki intensywności zabudowy, 7) zasady i warunki podziału terenów na działki budowlane, 8) szczególne warunki zagospodarowania terenów, w tym zakaz zabudowy, wynikające z potrzeb ochrony środowiska przyrodniczego, kulturowego i zdrowia ludzi, prawidłowego gospodarowania zasobami przyrody oraz ochrony gruntów rolnych i leśnych.

L.K. skarżąca uchwałę Rady Miejskiej w B. nr [....] z dnia [...] listopada 2004 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu wsi Z. oznaczonego jako część I jest właścicielką działki nr [...] położonej na obszarze objętym planem oznaczonym na rysunku planu symbolem 11MN,ZR, co oznacza "Tereny zabudowy mieszkaniowej o niskiej intensywności zabudowy z dopuszczeniem usług nieuciążliwych" oraz "Tereny zabudowy rekreacyjnej (letniskowej)". Skarżąca zaskarżyła uchwałę w zakresie jej § 2 ust. 1 lit. c. Zgodnie z tym przepisem, określającym ustalenia ogólne w zakresie przeznaczenia terenów o różnych funkcjach w granicach obszaru objętego planem, "tereny zabudowy mieszkaniowej o niskiej intensywności zabudowy z dopuszczeniem usług nieuciążliwych oznaczone symbolem "MN" - przeznaczone do realizacji zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wolnostojącej lub bliźniaczej wraz z niezbędnymi do funkcjonowania gospodarstwa domowego budynkami garażowo-gospodarczymi, dojazdami wewnętrznymi oraz dojściami jak również zielenią przydomową i izolacyjną oraz lokalnymi sieciami, instalacjami i urządzeniami infrastruktury technicznej. Usługi winny być realizowane jako wbudowane w budynki mieszkalne oraz nieuciążliwe w rozumieniu przepisów szczególnych, tj. nie mogą zaliczać się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu tych przepisów. Usługi winny stanowić nie więcej niż 30 % powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego i nie więcej niż 80 m2 powierzchni użytkowej usług w powierzchni każdej działki, przy zachowaniu innych ustaleń niniejszego planu i przepisów szczególnych".

Zdaniem skarżącej powyższa regulacja, w zakresie, w jakim ustala, że usługi winny stanowić nie więcej niż 80 m2 powierzchni użytkowej usług w powierzchni każdej działki, narusza jej indywidualny interes prawny uniemożliwiając jej prawidłowe zagospodarowanie nieruchomości, zgodne z przepisami ustawy Prawo budowlane regulującymi dopuszczalną powierzchnię funkcji usługowej w budynku mieszkalnym jednorodzinnym oraz ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem.

Wobec zaskarżonej regulacji planu przypomnienia wymaga, że art. 10 ust. 1 pkt 6 ustawy przewiduje, że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustala się, w zależności od potrzeb zasady i standardy kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym również maksymalne lub minimalne wskaźniki intensywności zabudowy. Podkreślić przy tym trzeba, że funkcją wiodącą w obszarze, na którym znajduje się działka skarżącej, są tereny zabudowy mieszkaniowej o niskiej intensywności zabudowy (jednorodzinnej wolnostojącej i bliźniaczej). Przyjęte w zaskarżonym przepisie uchwały rozwiązanie jest konsekwencją właśnie przeznaczenia podstawowego terenu oraz przyjęcia, że usługi nieuciążliwe są przeznaczeniem jedynie dopuszczalnym. Wobec takiego przeznaczenia terenu niezbędne było zatem wprowadzenie regulacji, które uniemożliwiłyby nadmierny rozrost zabudowy usługowej. Przyjęte w § 2 ust. 1 lit. c uchwały ustalenia mają na celu ochronę dla użytkowania nieruchomości z zabudową wyłącznie mieszkaniową przed uciążliwościami związanymi chociażby z hałasem, czy obciążeniem układu komunikacyjnego na skutek zwiększonego ruchu pojazdów. Wprowadzona regulacja ma też na celu takie ukształtowanie ładu przestrzennego, aby obszar, którego dotyczy, nie utracił charakteru zabudowy mieszkaniowej o niskiej intensywności zabudowy.

Wynikające z ww. przepisu planu miejscowego ograniczenie intensywności zabudowy usługowej nie stanowi, w okolicznościach tej sprawy, naruszenia konstytucyjnej ochrony prawa własności, ani też nie narusza zasady proporcjonalności. Nie każde ograniczenie prawa własności stanowi przekroczenie władztwa planistycznego. Skoro ustawodawca pozwolił organ gminy na ingerencję w prawo własności poprzez kształtowanie zasad wykonywania tego prawa w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, to tylko istotna ingerencja, która w znaczny sposób ogranicza wykonywanie uprawnień właścicielskich, a ponadto jest nieuzasadniona, stanowiłaby przekroczenie granic tego władztwa. W rozpoznawanej sprawie w zakresie zaskarżonym do Sądu nie nastąpiło przekroczenie granic władztwa planistycznego. Ograniczenie intensywności zabudowy usługowej niewątpliwie stanowiło ingerencję w prawo własności, ale ingerencja ta była dopuszczalna, stanowiła element kształtowania spójnego ładu przestrzennego, a przy tym zakres ingerencji nie ogranicza w nadmierny sposób możliwości realizacji zabudowy usługowej na działce należącej do skarżącej.

Miejscowy plan zagospodarowana przestrzennego ma uwzględniać prawo własności, ale w równym stopniu także wymagania ochrony środowiska, walory krajobrazowe czy wymagania ładu przestrzennego. Gmina kształtując politykę przestrzenną na swoim terenie musi uwzględniać także interes ogólnospołeczny i dbać o zaspokojenie potrzeb zbiorowości, nie można zatem z prawa własności wywodzić prawa do nieograniczonej zabudowy nieruchomości. Celem uchwalenia planu miejscowego nie jest zagwarantowanie wszystkim właścicielom nieruchomości realizacji inwestycji w planowanym przez nich zakresie, czy też optymalnego wykorzystania ich nieruchomości, w tym z punktu widzenia walorów ekonomicznych, co zresztą nie byłoby możliwe, zważywszy na często sprzeczne interesy właścicieli nieruchomości na danym terenie.

W ramach przysługującego władztwa planistycznego Rada Miejska w B., uprawniona do decydowania o sposobie zagospodarowania nieruchomości, wprowadziła na spornym terenie regulacje mające na celu zatrzymanie nadmiernego rozrostu i zagęszczania zabudowy usługowej w sposób niekontrolowany, przy jednoczesnej ochronie obecnego zagospodarowania terenu, tj. zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wolnostojącej i bliźniaczej. Ustalone zaskarżonym planem ograniczenie nie było wynikiem nadużycia władztwa planistycznego gminy, w tym nie skutkowało naruszeniem zasady proporcjonalności, lecz było uzasadnione wymogami ładu przestrzennego, zrównoważonego rozwoju i ochrony środowiska. Podnoszone przez skarżącą ograniczenie prawa własności mieści się w granicach dopuszczanych prawem, a skarżąca nadal może korzystać z przysługującego jej prawa własności w sposób zgodny z przepisami ustaw, jak i ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa.

Nie można też zgodzić się z zarzutem, że Rada Miejska w B. przekroczyła granice władztwa planistycznego ustalając nieznane prawu ograniczenie w możliwości realizacji funkcji usługowej w budynku mieszkalnym jednorodzinnym, naruszając obowiązującą definicję ustawową wynikającą z art. 3 ust. 2a Prawa budowlanego. Zauważyć trzeba, że przepis art. 3 ust. 2a Prawa budowlanego ma na celu rozróżnienie budynków mieszkalnych od usługowych i stanowi, że w budynku mieszkalnym jednorodzinnym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku. Rada Miejska w B. określając w zaskarżonym § 2 ust. 1 lit. c planu zasady lokalizowania funkcji usługowej ustaliła, że usługi winny stanowić nie więcej niż 80 m2 powierzchni użytkowej usług w powierzchni każdej działki. Zauważyć trzeba, że Rada Miejska w B. odniosła ww. dopuszczalny wskaźnik (80 m2) do powierzchni działki, nie zaś powierzchni budynku. Wbrew twierdzeniom strony taka regulacja nie stanowi przekroczenia władztwa planistycznego i nie uniemożliwia skarżącej realizacji funkcji usługowej w budynku mieszkalnym w sposób zgodny z definicją zawartą w art. 3 ust. 2a Prawa budowlanego.

W ocenie Sądu ograniczenie praw właścicielskich skarżącej nastąpiło w odpowiedniej proporcji do interesu publicznego i nie uniemożliwia korzystania z obecnego sposobu zagospodarowania działki, zaskarżona uchwała w kwestionowanym przez skarżącą zakresie nie narusza zatem art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, czy też art. 140 Kodeksu cywilnego.

Mając powyższe na uwadze, wobec bezzasadności skargi należało orzec jak w sentencji, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.