Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 268/05
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2005-12-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Łukaszewska-Macioch Sędziowie NSA Anna Lech asesor WSA Maria Tarnowska (spr.) Protokolant Monika Chorzewska-Korczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 grudnia 2005 r. sprawy ze skargi Banku [...] na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] listopada 2004 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania dotyczącego nabycia mienia państwowego z mocy prawa przez gminę oddala skargę.


UZASADNIENIE

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] listopada 2004 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku Banku [...] w W. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] maja 2004 r. nr [...] umarzającą postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 1991 r. nr [...] stwierdzającej nabycie przez Gminę Miasto G. z mocy prawa, nieodpłatnie, własności nieruchomości położonych w G., oznaczonych w ewidencji gruntów jako działki: nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], opisanych w kartach inwentaryzacyjnych nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] – utrzymał w mocy własną decyzję.

W uzasadnieniu organ podał, że Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 1991 r. nr [...] wydaną na podstawie art. 18 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) stwierdził nabycie przez Gminę Miasto G. własności nieruchomości opisanych w sentencji decyzji. Decyzja, wobec nie zaskarżenia jej w ustawowym terminie, stała się ostateczna.

Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności tej decyzji wystąpił Bank [...] w W., zarzucając rażące naruszenie prawa; w uzasadnieniu podano, że Bank [...] był właścicielem spornej działki na podstawie uchwały przybicia targu z dnia 14 kwietnia 1934 r. i odezwy z dnia 27 lutego 1935 r.; dekretem z dnia 25 października 1948 r. o reformie bankowej nieruchomość ta została wywłaszczona z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa; obecnie nieruchomość ta stała się zbędna Skarbowi Państwa, co jednoznacznie wynika z orzeczenia o jej komunalizacji decyzją Wojewody [...], a wobec powyższego Bank [...] domaga się jej zwrotu.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji zawiadomieniem z dnia 14 lipca 2000 r. poinformował strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie, a następnie decyzją dnia [...] maja 2004 r. nr [...] umorzył postępowanie, uznając, że wnioskodawca nie posiada przymiotu strony postępowania komunalizacyjnego. Zdaniem organu, nie będąc stroną w znaczeniu materialnoprawnym, wnioskodawca nie może żądać skutecznie wszczęcia i przeprowadzenia postępowania nadzorczego, a w konsekwencji domagać się stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej.

Ponownie rozpatrując sprawę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji stwierdził, że zgodnie z art. 157 § 2 kpa, postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Pojęcie strony zostało określone w art. 28 kpa. Zgodnie z tym przepisem, stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Z utrwalonego już orzecznictwa wynika, że przedmiotem postępowania komunalizacyjnego, prowadzonego na podstawie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające (...), są wyłącznie przekształcenia własnościowe zachodzące pomiędzy Skarbem Państwa, a gminami w odniesieniu do mienia ogólnonarodowego, mające na celu uwłaszczenie gmin. Komunalizacja dotyczy prawa własności, które przysługiwało Skarbowi Państwa i zostało z mocy prawa przeniesione na właściwa gminę. Nie ogranicza to ewentualnych praw osób trzecich, których to praw osoby te mogą dochodzić w toku odrębnych postępowań.

Zdaniem organu Bank [...] nie wykazał tytułu o charakterze prawnorzeczowym, ponieważ takim tytułem nie jest roszczenie o zwrot nieruchomości. A zatem Bank [...] nie miał przymiotu strony w postępowaniu komunalizacyjnym z mocy prawa, i nie posiadał legitymacji do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności tej decyzji, bo nie dotyczyła ona ani jego praw ani obowiązków. Dlatego też organ uznał, że Bank [...] nie ma interesu prawnego w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej i nie miał takiego interesu w dniu składania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji w 1999 r.

Z ustaleń organu wynika, że zgodnie z art. 105 § 1 kpa, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego oznacza, iż brak jest któregoś z elementów stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygniecie jej co do istoty. Przesłanka umorzenia postępowania może istnieć przed wszczęciem postępowania, może powstać w czasie trwania postępowania, a także zostać ujawniona dopiero w wyniku kontroli zgodności z prawem decyzji administracyjnej przez sąd administracyjny.

Organ uznał, że Bank [...] nie ma interesu prawnego w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 1991 r., a zatem nie ma legitymacji prawnej do występowania w przedmiotowej sprawie jako strona postępowania. Skoro zachodzi brak jednego z elementów stosunku prawnego, który polega na braku przymiotu strony, to organ administracji, przed którym toczy się postępowanie dotknięte tego rodzaju wadą, zobowiązany jest wydać decyzję o umorzeniu postępowania.

Skargę na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] listopada 2004 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył Bank [...], zarzucając:

1. naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 kpa w związku z art. 157 § 2 kpa przez ich niezastosowanie i sprzeczne z nimi zaniechanie wykonania ustawowego obowiązku rozważenia z urzędu legalności decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 1991 r. (w części dotyczącej działek nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...]) przez uchylenie się organu od merytorycznego rozpoznania sprawy w sytuacji uprzedniego, prawomocnego rozstrzygnięcia przez organ, w postępowaniu kontrolnym z art. 157 kpa, że (1) skarżący jest stroną postępowania o stwierdzenie nieważności w/w decyzji w rozumieniu art. 28 kpa, czyli, że posiada legitymację do żądania rozstrzygnięcia tej nowej sprawy i w nowym ekstraordynaryjnym postępowaniu, w stosunku do postępowania, w którym wydana została decyzja z dnia [...] kwietnia 1991 r., oraz, że (2) postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte, co potwierdził zawiadamiając skarżącego i pozostałe strony w dniu [...] lipca 2000 r., na zasadzie art. 61 § 4 kpa;

2. naruszenie art. 105 § 1 kpa przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, w związku z art. 28 kpa oraz art. 156 § 1 pkt 2 i art.157 § 2 kpa przez ich niezastosowanie, w sytuacji w której: (1) interes prawny skarżącego wynika wprost z niewykonanego do chwili obecnej rozrachunku (odszkodowania) z § 3 zarządzenia Ministra Finansów z dnia 10 stycznia 1957 r. w sprawie przekazania Państwu jego nieruchomości objętych rachunkiem "starym" .... (M.P. z 1957 Nr 6, poz.45), w rozumieniu przepisów rozporządzenia Kierownika Resortu Gospodarki Narodowej z dnia 5 października 1944 r. o czynnościach bankowych na obszarach wyzwolonych spod okupacji (Dz. U. R. P. z 1944 r., Nr 7, poz. 38 oraz z 1945 r. Nr 1, poz. 4), zmienionego rozporządzeniem Ministra Skarbu z dnia 31 stycznia 1949 r. (Dz. U. R.P. z 1949 r. Nr 9, poz. 57), (2) a taki stan faktyczny i prawny w/w nieruchomości, objętych obowiązkiem odszkodowawczym istniał zarówno w dniu 27 maja 1990 r., tj. w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. z 1990 r. Nr 32, poz. 191 z późn. zm.), jak i w dniu [...] kwietnia 1991, tj. w dacie wydania w/w decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...], co oznacza, że ich komunalizacja ex lege była niedopuszczalna, w sytuacji, w której skarżący był i jest odrębną od Skarbu Państwa osobą prawną;

3. naruszenie art. 28 kpa przez jego niezastosowanie, w związku z art. 25 ust. 1, pkt 2 dekretu z 25 października 1948 r. o reformie bankowej (tekst jedn. Dz.U. R.P. z 1951 r. Nr 36, poz. 279) oraz z § 3 zarządzenia Ministra Finansów z dnia 10 stycznia 1957 r. i art. 363 § 1 KC, w sytuacji zaniechania oceny znaczenia w/w zarządzenia Ministra Finansów z dnia 10 stycznia 1957 r. dla interesu prawnego skarżącego oraz skutków niewykonania do dnia dzisiejszego jego § 3, co oznacza, że od 1957 r. trwa zawisłość sprawy administracyjnej o rozrachunek (odszkodowanie), realizowany co do zasady przez restytucję naturalną (art. 363 § 1 KC), czyli przez zwrot działek nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], a dopiero w razie braku takiej możliwości, przez odszkodowanie pieniężne;

4. naruszenie art. 7, art.77 § 1 i 4, art.78, art. 8O i art. 107 § 3 kpa przez ich niezastosowanie, w sytuacji: (1) istnienia interesu prawnego skarżącego, jako przekazującego w/w działki gruntu na cele reformy bankowej, uprawnionego do żądania rozrachunku (odszkodowania) z mocy § 3 zarządzenia Ministra Finansów z dnia 10 stycznia 1957 r., (2) zaniechania obowiązku do działania z urzędu w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji "komunalizacyjnej" Wojewody [...], w części dotyczącej w/w działek gruntu. W takiej sytuacji bez znaczenia dla rozstrzygnięcia in meritii pozostaje interes prawny stron, skoro organ z urzędu zobowiązany jest do eliminowania z obiegu prawnego wadliwych decyzji, jak to ma miejsce w niniejszej sprawie, (3) sprzecznego z treścią art. 5 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych przyjęcie, że komunalizacja dotyczy wyłącznie prawa własności (str. 3 decyzji), a nie "mienia" w rozumieniu art. 44 KC;

5. naruszenie art. 16 kpa przez zaniechanie oceny § 3 prawomocnego zarządzenia Ministra Finansów z dnia 10 stycznia 1957 r., będącego decyzją administracyjną wydaną w sprawie skarżącego, w zakresie w jakim ten publicznoprawny akt gwarantuje skarżącemu rozrachunek (odszkodowanie) za działki nr [...], nr [...], nr [...], nr [...],[...] i nr [...] przekazane Państwu na cele reformy bankowej.

Skarżący Bank [...] podnosząc powyższe, wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej lub o stwierdzenie ich nieważności.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Skarga jest bezzasadna. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga nie mogła być uwzględniona, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie.

W niniejszej sprawie przedmiotem skargi jest umorzenie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] stwierdzającej nabycie przez Gminę Miasto G., z mocy prawa, nieodpłatnie, własności nieruchomości położonych w G..

Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało wszczęte wskutek wniosku Banku [...] o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody G. z dnia [...] kwietnia 1991 r. wydanej na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 z późn. zm.), stwierdzającej nabycie przez Gminę Miasto G. własności nieruchomości opisanych w osnowie zaskarżonej decyzji.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] listopada 2004 r., po rozpatrzeniu wniosku Banku [...] w W. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] maja 2004 r. umarzającą postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 1991 r. stwierdzającej nabycie przez Gminę Miasto G. z mocy prawa, nieodpłatnie, własności nieruchomości położonych w G., opisanych w osnowie zaskarżonej decyzji.

Rozpatrując niniejszą sprawę przede wszystkim należy zauważyć, że postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem nadzwyczajnym, jest formą nadzoru. Przedmiotem tego postępowania jest ustalenie, czy ostateczna decyzja administracyjna, poddana nadzorowi w trybie nadzwyczajnym, jest dotknięta którąkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa.

Prawidłowo organ uznał, że stosownie do art. 157 § 2 kpa, postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Stronami postępowania komunalizacyjnego, toczącego się na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych są Skarb Państwa, który prawo własności traci, i właściwa gmina, która prawo własności nabywa. Inny podmiot może domagać się udziału w sprawie w charakterze strony, jeżeli wykaże, że przysługuje mu prawnorzeczowy tytuł do komunalizowanego mienia. Bank [...] nie wykazał, aby w dniu 27 maja 1990 r. jemu, a nie Skarbowi Państwa służyło prawo własności lub inny prawnorzeczowy tytuł do komunalizowanej nieruchomości.

Twierdzenie Banku [...], że skoro nieruchomość stała się zbędna Skarbowi Państwa, co wynika z orzeczenia o jej komunalizacji, to wobec powyższego Bank [...] domaga się jej zwrotu, lub twierdzenie skargi, że interes prawny skarżącego wynika wprost z niewykonanego do chwili obecnej rozrachunku wynikającego z § 3 zarządzenia Ministra Finansów z 10 stycznia 1957 r. w sprawie przekazania Państwu nieruchomości Banku [...] objętych rachunkami "starym" i "okupacyjnym" (M. P. Nr [...], poz. [...]) - nie wykazuje interesu prawnego skarżącego, nie wskazuje, aby skarżącemu przysługiwał prawno-rzeczowy tytuł do skomunalizowanego gruntu, i nie czyni z Banku [...] strony postępowania komunalizacyjnego.

Sąd podziela stanowisko organu, że z § 3 zarządzenia Ministra Finansów z dnia 10 stycznia 1957 r. w sprawie przekazania Państwu nieruchomości Banku [...] objętych rachunkami "starym" i "okupacyjnym" dla Banku [...] nie wynika prawnorzeczowy tytuł do spornej nieruchomości.

Należy zauważyć, że zarządzenie Ministra Finansów z dnia 10 stycznia 1957 r., zostało wydane na podstawie art. 25 ust. 2 dekretu z dnia 25 października 1948 r. o reformie bankowej (Dz. U. z 1951 r. Nr 36, poz. 279 z późn. zm.), który stanowi, że "Termin, sposób i warunki wykonania czynności wymienionych w ust. 1 [... przekażą Państwu swe nieruchomości...], określi Minister Finansów." Zgodnie z § 1 tego zarządzenia, Bank [...] obowiązany był przekazać Państwu w terminie do dnia 31 marca 1957 r. nieruchomości Banku – co nastąpiło. Odnosząc się natomiast do § 3 zarządzenia Ministra Finansów z dnia 10 stycznia 1957 r., z którego strona skarżąca wywodzi swój interes prawny do domagania się stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej, który brzmi: "Rozrachunek z tytułu przejętych przez Państwo nieruchomości zostanie unormowany odrębnym zarządzeniem.", należy zwrócić uwagę, że regulacja ta (§ 3), wykracza poza granice upoważnienia dekretowego, wprowadzona została bez upoważnienia. A zatem § 3 zarządzenia Ministra Finansów z dnia 10 stycznia 1957 r. narusza art. 33 ust. 2 Konstytucji Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej z dnia 22 lipca 1952 r., zgodnie z którym ministrowie wydają na podstawie ustaw i w celu ich wykonania rozporządzenia i zarządzenia, ponieważ został wydany bez upoważnienia organu ustawodawczego. Ponadto można również przyjąć, że skoro Bank [...] zobowiązany został tym zarządzeniem do przekazania Państwu nieruchomości w terminie do dnia 31 marca 1957 r., to po tej dacie to zarządzenie utraciło rację bytu, w tym również wydany bez upoważnienia dekretowego § 3.

Sąd podziela stanowisko organu, że Bank [...] nie miał przymiotu strony w postępowaniu komunalizacyjnym prowadzonym w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, a zatem nie posiadał legitymacji do złożenia w 1999 r. wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej.

Odnosząc się do zawartego w skardze zarzutu, że organ sprzecznie z treścią art. 5 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. przyjął, że komunalizacja dotyczy wyłącznie prawa własności (str. 3 decyzji), a nie mienia w rozumieniu art. 44 KC należy uznać, że i ten zarzut skargi nie jest zasadny. Strona 3 decyzji, której dotyczy zarzut, nie jest już osnową decyzji (rozstrzygnięciem), lecz uzasadnieniem, które jest częścią składową decyzji zgodnie z art. 107 kpa. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, rozstrzygnięcie musi być sformułowane precyzyjnie, aby nie budziło żadnych wątpliwości interpretacyjnych, i aby nie zaistniała możliwość dokonania odmiennej interpretacji tego rozstrzygnięcia. Uzasadnienie zaś decyzji dotyczy osnowy decyzji, musi być z nią zgodne. W przypadku zaistnienia sprzeczności pomiędzy osnową decyzji a uzasadnieniem, pierwszeństwo należy dać osnowie. Jeśli zatem w osnowie decyzji mowa jest o nieodpłatnym nabyciu prawa własności nieruchomości, to uzasadnienie nie może dotyczyć mienia, tylko prawa własności. W art. 5 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. mowa jest o "mieniu ogólnonarodowym (państwowym)", a stosownie do art. 44 KC, "Mieniem jest własność i inne prawa majątkowe.". "Własność" jest tylko jednym z elementów "mienia", ponieważ do "mienia" zalicza się, oprócz prawa własności, które w znaczeniu cywilistycznym jest najsilniejszym prawem do rzeczy o charakterze bezwzględnym, również inne prawa majątkowe. Nie można zatem oczekiwać, aby w prawidłowo sformułowanej decyzji – jeśli w osnowie użyto pojęcia prawnego "własność", uzasadnienie odnosiło się do "mienia".

Zgodnie z art. 157 § 2 i 3 kpa, postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu, a odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji następuje w drodze decyzji. Oznacza to, że organ po złożeniu przez Bank [...] wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej, w pierwszej kolejności powinien być rozważyć i przesądzić, czy Bankowi [...] przysługuje przymiot strony w tym nadzwyczajnym trybie postępowania, a jeśli nie, odmówić wszczęcia. Nawet jeżeli, zdaniem skarżącego, wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej, oznaczało uznanie Banku [...] za stronę tego postępowania, to zdaniem Sądu nie stanowi to takiego naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tak jak stanowi art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.). Nie ma zatem podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] listopada 2004 r. utrzymującej w mocy decyzję o umorzeniu postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 1991 r. stwierdzającej nabycie z mocy prawa przez Gminę Miasto G., prawa własności nieruchomości wymienionych w zaskarżonej decyzji.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.