Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 138/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2020-09-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: uchylono decyzję organu II i I instancji
odrzucono skargę 1 skarżącego
Powołane przepisy: article: art 7 , art 8 , art 10 , art 156 par 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art 34  ust 3 pkt 1 , art 35 ust 1 pkt 1
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magda Froncisz Sędziowie: WSA Mirosław Bator WSA Agnieszka Nawara-Dubiel (spr.) Protokolant: sekretarz sądowy Honorata Kuźmicka-Wełna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 września 2020 r. sprawy ze skarg A. M. i L. B. na decyzję Wojewody z dnia 22 listopada 2019 r. znak: [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. odrzuca skargę L. B., II. w uwzględnieniu skargi A. M. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.


UZASADNIENIE

Starosta [...] decyzją z dnia 12 lipca 2019 r., znak [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił dla inwestora Firma A, pozwolenia na budowę inwestycji pn.: "Zespół czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych w zabudowie bliźniaczej wraz z instalacjami wewnętrznymi: gazu, en. elektrycznej, wody, kanalizacji sanitarnej, centralnego ogrzewania oraz instalacjami zewnętrznymi: en. elektrycznej wody ze studni wodomierzowej, kanalizacji sanitarnej i kanalizacji deszczowej ze szczelnymi zbiornikami na wodę deszczową oraz budowa muru oporowego, ściany oddzielenia przeciwpożarowego, terenu utwardzonego (dojść i dojazdów i miejsc postojowych) zlokalizowane przy ul. [...], na działce nr [...] w miejscowości Z., gmina Z.".

Po rozpoznaniu odwołania wniesionego od tej decyzji przez A. M., M. B. i L. B., Wojewoda decyzją z dnia 22 listopada 2019 r., znak [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Jako podstawę prawną tego rozstrzygnięcia Wojewoda wskazał art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity - Dz.U. z 2018 poz. 2096 ze zmianami) - zwanej dalej k.p.a. i art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (jednolity tekst - Dz.U. z 2019 poz. 1186 ze zmianami) - zwanej dalej P.b.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że zakres uprawnień kontrolnych organu administracji architektoniczno-budowlanej dotyczących projektu budowlanego określony został w art. 35 ust. 1 P.b., którego treść przytoczono.

Podkreślono, że kontrola prawidłowości wydanej decyzji odnosi się do badania jej zgodności z przepisami prawa. Organy administracji nie badają prawidłowości przyjętych w projekcie budowlanym rozwiązań jeżeli nie dotyczą zakresu wynikającego z powołanego przepisu. Za prawidłowość sporządzenia projektu budowlanego, w tym również przyjęte w projekcie rozwiązania, odpowiada projektant i jeżeli istnieje wymóg jego sprawdzenia, również sprawdzający. Zgodnie z art. 20 ust. 4 P.b. projektant, a także sprawdzający (...), do projektu budowlanego dołącza oświadczenie o sporządzeniu projektu budowlanego, zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej. W niniejszej sprawie oświadczenia te zostały złożone (karta 3-12 proj. budowlanego - tom l). Wszyscy projektanci w dacie wykonania poszczególnych części projektu budowlanego posiadali ważne zaświadczenia wydane przez izbę o wpisie na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego.

Jako podstawę prawną skarżonej decyzji wymieniono art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4, art. 36 P.b..

Odpowiadając na zarzut naruszenia przez organ l instancji przepisów postępowania administracyjnego, przez uniemożliwienie uczestniczenia w całości postępowania – zbyt późne doręczenie zawiadomienia o inwestycji do Skarżących, wyjaśniono, że organ l instancji ma obowiązek zgodnie z art. 35 ust. 6 P.b. wydać decyzję w sprawie pozwolenia na budowę w terminie 65 dni od dnia złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji. Za każdy dzień zwłoki organ wyższego stopnia wymierza temu organowi (...) karę w wysokości 500 zł.

Zawiadomienie o inwestycji pismem z 27.02.2019 r. doręczono A. M. i L. B., natomiast M. B. nie podjęła ww. przesyłki pomimo dwukrotnego awizowania. Kolejnym zawiadomieniem z 12.06.2019 r. poinformowano strony postępowania o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym, z czego skorzystał jedynie A. M.. Następne zawiadomienie o inwestycji i zgromadzonym materiale dowodowym (wysłane 5.07.2019 r.) doręczono 9 lipca 2019 r. A. M. oraz 12 lipca 2019 r., L. B. (po awizowaniu przez pocztę). M. B. (po powtórnym awizowaniu) odebrała to zawiadomienie dopiero 18 lipca 2019 r. i skarżoną decyzję 19 lipca 2019 r. Zarzut naruszenia przepisu art. 10 k.p.a. uznać należy za nie zasadny, bowiem Skarżący po kolejnych zawiadomieniach nie wykazali zainteresowania sprawą pomimo informacji o możliwości zapoznania się z aktami sprawy. Nie wykazali także zainteresowania sprawą w postępowaniu prowadzonym przed organem odwoławczym.

Analizę projektu budowlanego organ odwoławczy przeprowadził w odniesieniu do nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania projektowanego obiektu. Projekt budowlany zawiera niezbędne uzgodnienia i opinie, jego zawartość jest kompletna. Projekt zagospodarowania terenu, stanowiący część projektu budowlanego, wykonany został na kserokopii aktualnej mapy sytuacyjno-wysokościowej dla celów projektowych. Projekt budowlany (wielotomowy) opracowany został w czytelnej grafice, oprawiony w okładkę przystosowaną do formatu A4, posiada numerację zgodną ze spisem zawartości projektu, tomy projektu zostały trwale zszyte. Załączona została informacja dotycząca bezpieczeństwa i ochrony zdrowia (karta 42, 43 proj. budowlanego - tom l). W projekcie określona została druga kategoria geotechniczna obiektu, przy prostych warunkach gruntowych (patrz l tom proj. budowlanego - karta 23, opinia geotechniczna - karta 102-125). Przedmiotowa inwestycja nie należy do inwestycji mogących znacząco oddziaływać na środowisko, dlatego też nie wymaga przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko. Zgodnie z decyzją Zarządu Województwa ([...] [...]) z 29.03.2016 r. udzielono zezwolenie na przebudowę zjazdu indywidualnego z drogi wojewódzkiej nr [...] (na działce nr [...]) do obsługi działki nr [...] w miejscowości Z., rozstrzygając o możliwości włączenia do tej drogi ruchu drogowego związanego z ww. zamierzeniem inwestycyjnym. Inwestycja ma zapewniony dostęp do drogi publicznej a wewnętrzny dojazd zaprojektowano o szerokości 4,5 m.

Zaprojektowane budynki w zabudowie bliźniaczej są niepodpiwniczone, posiadają trzy kondygnacje nadziemne. W każdym segmencie zaprojektowano dwa dwupoziomowe lokale mieszkalne (jeden lokal na parterze i części l piętra, drugi na części l piętra i na II piętrze). Na dachu budynków zaprojektowano zielony taras z wyjściem wewnętrzną klatką schodową. Wysokość projektowanych budynków (ustalona wg przepisów odrębnych - zgodnie z § 8 ust. 1 pkt 16 mpzp) od poziomu terenu do poziomu attyki wynosi 9,0 m - nie przekracza dopuszczalnej wysokości określonej w mpzp. Przeszklona obudowa klatki schodowej nie jest uwzględniana do wysokości (§ 6 wt) stanowi drugorzędny element wyniesiony ponad dach, taki jak pomieszczenie techniczne, czy maszynownia dźwigów. Przedmiotowe zamierzenia inwestycyjne jest zgodne z ustaleniami mpzp w zakresie powierzchni zabudowy do 40% powierzchni terenu objętego inwestycją (teren działki nr [...] o powierzchni 1281,00 m2 w obszarze MN). Wskaźnik ten wynosi 27% - powierzchnia zabudowy obejmuje 343,92 m2 powierzchni tego terenu. Inwestycja jest zgodna z wymaganiami w zakresie zachowania nie mniej niż 60% powierzchni terenu jako powierzchni biologicznie czynnej. Powierzchnia biologicznie czynna wynosząca 812,05 m2 (w tym liczona w 50% powierzchnia zielonych tarasów na dachach budynków tj. 128,72 m2) stanowi 63 % powierzchni terenu inwestycji w obszarze MN (proj. zagospodarowania terenu - karta 21 proj. budowlanego). Wyliczenia te są prawidłowe.

Zatem należy uznać, że warunek art. 34 ust. 1 P.b. został spełniony.

Nie znajduje potwierdzenia i nie jest zasadny argument wydania decyzji Starosty [...] [...] z 12 lipca 2019 r., z naruszeniem ustaleń mpzp. Zgodnie z ustaleniami mpzp określonymi w § 13 ust. 6 pkt 1 - kształt bryły poszczególnych budynków jest horyzontalny; pkt 3 - rzut poziomy prostokątny; pkt 9 - otwory okienne są prostokątne o pionowej artykulacji; pkt 11 - na elewacji zastosowano murowaną fakturę (patrz. rys. elewacji pr. budowlanego).

Jak wynika z ustaleń mpzp określonych w § 13 ust. 1 pkt 1 "formę architektoniczną i gabaryty nowych obiektów budowlanych należy kształtować w nawiązaniu do tradycyjnej formy i skali architektury tego regionu", jednocześnie zgodnie z § 13 ust. 2 pkt 2 "dopuszczono odstępstwa od zasady określonej w ust. 1 dla budynków o nowatorskich rozwiązaniach architektonicznych i wysokich walorach estetycznych stanowiących o podniesieniu wartości kulturowej miejsca". Zauważyć należy, iż w okolicy otaczającej bezpośrednio projektowaną inwestycję brak jest budynków o regionalnej, tradycyjnej formie architektonicznej, czy też budynków posiadających wartości kulturowe (por. zdjęcia na rys. 36, 37).

W projektowanych budynkach (pomimo, że zaprojektowane rozwiązania można byłoby ocenić jednocześnie jako występujące już we współczesnej architekturze) zastosowano rozwiązania, w jakimś sensie nowatorskie i budynki te mają estetyczne walory, pomimo prostoty ich bryły. Zastosowano m. in. rozwiązanie, w którym budynki nie mają tradycyjnych dachów, gdyż projektowane dachy budynków zastąpiono zielonymi tarasami. Dlatego zarzut, że zostały naruszone ustalenia mpzp w zakresie kształtowania bryły budynków nie znajduje potwierdzenia.

Niezależnie od powyższego dodać należy, iż w wyniku zaskarżenia do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie (zwanego dalej WSA) uchwały Rady Gminy Z. Nr [...] z 21 czerwca 2007 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru gminy Z. Nr [...], wyrokiem sygn. akt II SA/Kr 179/19 z 25 kwietnia 2019 r., WSA stwierdził nieważność ww. uchwały w części dotyczącej zapisu § 13 ust. 2 pkt 2 ww. mpzp, jednakże wyrok ten nie jest wyrokiem prawomocnym, bowiem złożona została skarga kasacyjna do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Dopiero prawomocne rozstrzygnięcie sądu administracyjnego może mieć w przyszłości wpływ na stan prawny i obecnie skarżonej decyzji. Zgodnie z przepisami art. 152 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2018.1302 ze zmianami) § 1 "W razie uwzględnienia skargi na akt lub czynność, nie wywołują one skutków prawnych do chwili uprawomocnienia się wyroku, chyba że sąd postanowi inaczej." § 2 "Przepisu § 1 nie stosuje się do aktów prawa miejscowego."

Oceniając prawidłowość usytuowania budynków, organ odwoławczy stwierdza, że lokalizację budynków w zabudowie bliźniaczej zaprojektowano w taki sposób, aby nie naruszyć wymagań określonych w § 13 ust. 1, § 60 wt. Z analizy projektu zagospodarowania wynika, że odległości między budynkami umożliwiają naturalne oświetlenie znajdujących się w nich pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi (między ramionami kąta 60°, wyznaczonego w płaszczyźnie poziomej, z wierzchołkiem usytuowanym w wewnętrznym licu ściany na osi okna ww. pomieszczeń nie znajduje się przesłaniająca część budynku - odległość proj. budynków usytuowanych najbliżej budynku Skarżących (właścicieli działki nr [...]) wynosząca 12,99 m jest większa od wysokości przesłaniania proj. budynku wynoszącej 9,0 m (karta 38 proj. budowlanego). Nie zostaje w niedopuszczalny sposób ograniczone nasłonecznienie pokoi mieszkalnych w budynkach sąsiednich (karta 33-37 proj. budowlanego). Prawidłowo została zaprojektowana ściana oddzielania przeciwpożarowego REI 60 (celem spełnienia wymagań ochrony p.poż.). Zlokalizowana została bowiem na działce nr [...] w odległości 0,25 m od ściany budynku znajdującego przy granicy działki sąsiedniej nr [...].

W odniesieniu do podnoszonych przez Skarżących argumentów, że "projektując mur oporowy Inwestor działa ze szkodą dla działki nr [...] (...) co spowoduje zalewanie mojej działki wodami z terenu projektowanej inwestycji", należy wyjaśnić, że planowany mur oporowy na działce nr [...] usytuowany od strony terenu działki nr [...] został zaprojektowany w taki sposób, aby nie następował spływ wód opadowych z działki inwestycyjnej na teren sąsiedniej nieruchomości. Wzdłuż ściany muru oporowego (wystającej nad poziom terenu 30-40 cm) zaprojektowano koryto odwodnienia liniowego z odprowadzeniem wód opadowych do podziemnego zbiornika na wody opadowe (karta 39 proj. budowlanego). Powierzchnia terenu utwardzonego zaprojektowana została na poziomie rzędnej 232.13 m n.p.m., zatem na poziomie zbliżonym do poziomu terenu istniejącego na działce sąsiedniej nr [...] wynoszącego 232.11 m n.p.m. Nie znajduje zatem potwierdzenia argument, że w wyniku planowanej inwestycji nastąpi zalewanie działki sąsiedniej wodami z terenu projektowanej inwestycji (patrz karta 39, 40 proj. budowalnego).

Reasumując, analiza przedłożonego materiału dowodowego nie wykazała naruszenia prawa materialnego, które uprawniałoby organ administracji do zakwestionowania prawidłowości przedmiotowej inwestycji. Po przeprowadzeniu analizy zgromadzonych akt sprawy nie znaleziono przesłanek uchylenia przedmiotowej decyzji Nr [...] Starosty [...] wydanej 12 lipca 2019 r.

Opisaną wyżej decyzję zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie A. M. (sygn. II SA/Kr 138/20) i L. B. (sygn. II SA/Kr 153/20), przy czym L. B. nie uzupełniła braków formalnych i fiskalnych skargi. Na rozprawie w dniu 18 września Sąd połączył obie sprawy do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia (k. 131).

A. M. zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie w toku prowadzonego postępowania odwoławczego:

1. art. 156 §1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku, kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2018.0.2096) poprzez dopuszczenie do funkcjonowania w jednej sprawie dwóch różnych decyzji ostatecznych;

2. art. 234 pkt 1 w związku z art. 15 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez nie rozpatrzenie złożonej przez strony postępowania skargi na działalność Wydziału Architektury Starostwa Powiatowego w K.;

3. art. 7 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez zaniechanie obowiązku wyjaśnienia stanu faktycznego załatwianej sprawy;

4. § 13 pkt 2 ust 2 oraz § 11 pkt 2 ust 1 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla miejscowości Z. ( Uchwała Nr [...] Rady Gminy Z. z dnia 21 czerwca 2007 roku) poprzez brak uzasadnienia dla zastosowania nowatorskich rozwiązań architektonicznych oraz podniesienia wartości kulturowych miejsca oraz zaniechanie wymogu nawiązania do budownictwa regionu;

5. art 34 ust 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U.2019.0.1186) w związku z § 18 pkt 4 ust 4 MPZP dla miejscowości Z. poprzez brak uwzględnienia w wyliczeniach powierzchni biologicznie czynnej powierzchni projektowanej ściany oddzielenia przeciwpożarowego;

6. Rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jednolity Dz.U. 2019.1065) oraz art. 35 ust 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane poprzez zatwierdzenie projektu wolnostojącej ściany oddzielenia przeciwpożarowego w lokalizacji dowolnie wybranej przez Inwestora. Na podstawie tych zarzutów skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie i w całości podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie skarżący oświadczył, że działka inwestycyjna prawdopodobnie został sprzedana, albowiem zgłosiły się do niego dwie osoby informując, że są nowymi właścicielami, skarżący poinformował ich, że będzie w sądzie rozprawa dotycząca pozwolenia na budowę, co miało miejsce około tydzień lub dwa tygodnie przed dniem rozprawy. Z urzędu stwierdza się, że do dnia rozprawy nie wpłynął do Sądu żaden wniosek o dopuszczenie do udziału w niniejszym postępowaniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.) - dalej zwanej p.p.s.a. - sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a., aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo też do naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

I. Uzasadnienie postanowienia zawartego w pkt. I wyroku

Skarżąca L. B. wnosząc skargę nie uiściła opłaty, zatem zarządzeniem z dnia 27 lutego została wezwana do uiszczenia wpisu od skargi w kwocie 500 zł (k. 93). Przesyłka zawierająca odpis zarządzenia po dwukrotnym awizowaniu w dniach 30 marca i 7 kwietnia 2020 r. powróciła do Sądu z adnotacją "zwrot – nie podjęto w terminie" (k. 97). Na podstawie art. 73 § 4 p.p.s.a. doręczenie tej przesyłki uważa się za dokonane 14 kwietnia 2020 r.

Trzeba jednak zwrócić uwagę, że na mocy § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. poz. 491) w okresie od dnia 20 marca 2020 r. do odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej ogłoszono stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2. Do dnia dzisiejszego stan epidemii nie został odwołany.

Zgodnie z art. 15 zzs ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 z późn. zm.): "W okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID bieg terminów procesowych i sądowych w postępowaniach sądowych, w tym sądowoadministracyjnych - nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres". W ocenie Sądu przepis ten nie dotyczy skuteczności doręczenia w trybie art. 73 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, bowiem nie jest to termin sądowy ani termin procesowy. Na podstawie wymienionego przepisu nie rozpoczął się jednak wówczas dla skarżącej bieg terminu do uiszczenia wpisu od skargi.

Rozpoczęcie biegu terminów nastąpiło na mocy art. 68 ust. 6 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. poz. 875), zgodnie z którym "Terminy w postępowaniach, o których mowa w art. 15zzs ustawy zmienianej w art. 46, których bieg nie rozpoczął się na podstawie art. 15zzs tej ustawy, rozpoczynają bieg po upływie 7 dni od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy". Ustawa, zgodnie z jej art. 76, weszła w życie 16 maja 2020 r., a zatem termin dla L. B. do uiszczenia wpisu od skargi rozpoczął bieg 23 maja 2020 r.

Skarżąca mimo skutecznego wezwania nie uiściła wpisu od skargi, zatem jej skargę należało odrzucić na podstawie art. 220 § 3 p.p.s.a., zgodnie z którym "Skarga, skarga kasacyjna, zażalenie oraz skarga o wznowienie postępowania, od których pomimo wezwania nie został uiszczony należny wpis, podlegają odrzuceniu przez sąd".

Opisana wyżej przesyłka adresowana do L. B. zawierała również wezwanie do uzupełnienia braków formalnych skargi poprzez podanie numeru PESEL oraz nadesłanie 4 odpisów skargi – w terminie 7 dni, pod rygorem odrzucenia skargi. Powyższe rozważania dotyczące skuteczności doręczenia przesyłki na podstawie art. 73 § 4 p.p.s.a. oraz rozpoczęcia biegu terminu do uzupełnienia braków w dniu 23 maja 2020 r. pozostają aktualne także w przypadku wezwania do uzupełnienia tych braków formalnych.

Ponieważ skarżąca nie uzupełniła ich, należało odrzucić jej skargę również na podstawie art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Wobec powyższego orzeczono jak w pkt. I sentencji wyroku.

II. uzasadnienie pkt. II wyroku

Skarga A. M. okazałą się uzasadniona, choć nie wszystkie jej zarzuty są usprawiedliwione.

Nie jest w szczególności uzasadniony najdalej idący zarzut skargi, dotyczący nieważności zaskarżonej decyzji z powodu, o którym mowa w art. 156 §1 pkt 3 Kpa, poprzez dopuszczenie do funkcjonowania w jednej sprawie dwóch różnych decyzji ostatecznych. Zgodnie z tym przepisem, organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco. Powagi rzeczy osądzonej skarżący upatruje w tym, że w dniu 19 czerwca 2019 r. wydana została decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy Z. z dnia 14 listopada 2018 r., nakazująca inwestorowi ([...] Spółka z o.o. w K.) wykonanie niewielkiego rowka wzdłuż działki [...] z odprowadzeniem do lokalnego systemu drenażu ([...]). Kopie obu decyzji została dołączone do skargi (k. 17-25 akt sądowych). Decyzja ta została wydana na podstawie art. 234 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 310 z późn. zm.). Jednocześnie zaskarżona w niniejszej sprawie decyzja Wojewody z dnia 22 listopada 2019 r., a zatem decyzja później wydana, akceptuje w zatwierdzonym projekcie budowlanym zupełnie inny sposób rozwiązania odwodnienia działki inwestycyjnej nr [...].

Wskazać jednak należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, zgodnie z którym okoliczność, czy powaga rzeczy osądzonej w danym przypadku występuje, wymaga ustalenia tożsamości ocenianych spraw. Tożsamość podmiotowa będzie miała miejsce wtedy, gdy w sprawie występują te same strony lub ich następcy prawni. Tożsamość w zakresie przedmiotu sprawy, to tożsamość podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia. (tak np. NSA w wyroku z 26.06.2019 r., II OSK 1628/18, LEX nr 2711756.)

Sprawa zakresu prawa wodnego dotycząca naruszenia stosunków wodnych w żadnym wypadku nie jest tożsama ze sprawą pozwolenia na budowę. Nie zachodzi w niej bowiem ani tożsamość podmiotowa, ani przedmiotowa, ani tożsamość podstawy prawnej. Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy Z., wydana na podstawie ustawy prawo wodne, jest decyzją ostateczną, pozostaje w obrocie prawnym i w przypadku braku jej dobrowolnego wykonania może podlegać egzekucji administracyjnej, niezależnie od tego w jaki sposób zaprojektowano sposób odwodnienia działki objętej planowaną inwestycją.

Zarzut naruszenia § 13 pkt 2 ust 2 oraz § 11 pkt 2 ust 1 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla miejscowości Z., przyjętego uchwałą Nr [...] Rady Gminy Z. z dnia 21 czerwca 2007 roku, poprzez brak uzasadnienia dla zastosowania nowatorskich rozwiązań architektonicznych oraz podniesienia wartości kulturowych miejsca oraz zaniechanie wymogu nawiązania do budownictwa regionu jest częściowo uzasadniony, choć naruszenie to samo w sobie nie miało wpływu na wynik sprawy.

Tutejszy Sąd wyrokiem z dnia 25 kwietnia 2019 r. sygn. II SA/Kr 179/19, stwierdził nieważność zapisu § 13 ust. 2 pkt. 2 uchwały nr [...] Rady Gminy Z. z dnia 21 czerwca 2007 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na obszarze gminy Z. Nr [...] w granicach administracyjnych miejscowości Z.. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd wskazał, że:

"Analizując powyższe ustalenia (przepisy) zaskarżonej uchwały, niepodobna nie zauważyć, że kształtują one normę prawa miejscowego o wysoce niedookreślonej hipotezie i całkowicie blankietowej dyspozycji. Pojęcia występujące we wspomnianej hipotezie ("nowatorskie rozwiązania architektoniczne", "wysokie walory estetyczne") mogą być - jak słusznie zauważył Wojewoda - różnie rozumiane, przy czym w procesie ich wykładni dominujące znaczenie miałby czynnik subiektywny. Zakres zastosowania reguły wyjątkowej ma zatem rozmyte, płynne granice. Z kolei części dyspozytywnej normy praktycznie nie ma - budynek uznany za mający cechy wymienione w § 13 ust. 2 pkt 2 właściwie nie podlegałby ani zasadom kształtowania zabudowy wymienionym wprost w § 13 ust. 1, ani innym ustaleniom planu, do których przepis ten odsyła. Omawiana konstrukcja normatywna powoduje zatem, że co do pewnej - notabene, niedookreślonej kategorii budynków - materia, o której traktują powołane wyżej przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, pozostaje nieuregulowana. Implikuje to konstatację o istotnym naruszeniu tych przepisów, wyczerpującym przesłanki z art. 28 u.p.z.p."

Innymi słowy, nieważność tego zapisu planu miejscowego, dopuszczającego kształtowanie zabudowy na zasadzie wyjątku od zasad ogólnych "dla budynków o nowatorskich rozwiązaniach architektonicznych, wysokich walorach estetycznych stanowiących o podniesieniu wartości kulturowej miejsca", stwierdzona została ze względu na jego niepredyktywność.

Niniejsza sprawa jest dobrym przykładem, że ocena, czy projektowany według tych wyjątkowych zasad budynek jest nowatorski lub wysoce estetyczny jest dalece subiektywna. Jeśli Sąd administracyjny ma kontrolować działanie administracji publicznej w oparciu o kryterium zgodności z prawem, to trudno byłoby sobie wyobrazić, że uchyla decyzję o pozwoleniu na budowę wskazując, że zaprojektowany budynek jest nienowatorski i nieestetyczny, a jako taki jest niezgodny z planem miejscowym. Jednak wyrok ten jest nieprawomocny, a zatem na dzień wydania zaskarżonej decyzji organ mógł się posłużyć § 13 ust. 2 pkt. 2 planu miejscowego. Niemniej jednak rację ma skarżący, że skoro przepis ten kształtuje nową zabudowę na zasadzie dalece nieprecyzyjnego wyjątku, to organ jest obowiązany wskazać na uzasadnienie jego przyjęcia i zastosowania mocniejsze argumenty niż tylko takie, że "zaprojektowane rozwiązania można byłoby ocenić jednocześnie jako występujące już we współczesnej architekturze" oraz, że "zastosowano rozwiązania, w jakimś sensie nowatorskie i budynki te mają estetyczne walory, pomimo prostoty ich bryły."

Badając jednak całość sprawy z urzędu, Sąd dopatrzył się innego naruszenia ustaleń tego planu miejscowego, a to § 23 ust. 3 uchwały. Jak wynika z projektu zagospodarowania terenu, część działki inwestycyjnej położona jest w obszarze oznaczonym symbolem ZO (tereny zieleni nieurządzonej). Przeznaczenie podstawowe i dopuszczalne w terenach ZO określa § 23 planu, zgodnie z którym, jako przeznaczenie podstawowe dla terenów wymienionych w ust. 1 ustala się możliwość lokalizacji, zieleni nie urządzonej, obejmującej zadrzewienia i zakrzewienia (w tym śródpolne i przywodne), terenów otwartych nie zainwestowanych, terenów leśnych pełniących ważną rolę w systemie połączeń węzłów i korytarzy ekologicznych oraz użytkowanych rolniczo jako łąki i pastwiska. (ust. 2).

Natomiast przeznaczenie dopuszczalne, określone w ust. 3 § 23, to możliwość lokalizacji:

1) nie kubaturowych ogólnodostępnych urządzeń turystycznych np. ścieżek rowerowych, szlaków turystycznych, elementów towarzyszących wraz z, elementami małej architektury (wiaty, ławki, platformy widokowe);

2) dojść pieszych i podjazdów nie ujętych w planie;

3) urządzeń i sieci infrastruktury technicznej;

4) zachowanie niewydzielonych liniami rozgraniczającymi wód otwartych z bezpośrednią ich otuliną, o szerokości 15 m po obu stronach cieku.

Tymczasem w projekcie zagospodarowania terenu (k. 31 tomu I projektu), na terenie działki nr [...], w części w której znajduje się ona w obszarze ZO zaprojektowano "powierzchnię utwardzoną w terenie ZO", choć plan miejscowy w pkt. 3 § 23 nie przewiduje takiego przeznaczenia dopuszczalnego. W tym zakresie projekt zagospodarowania terenu jest niezgodny z planem miejscowym i narusza art. 35 ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1333).

Uzasadnione są również zarzuty skargi dotyczące ściany oddzielenia pożarowego, w tym zarzut braku uwzględnienia w wyliczeniach powierzchni biologicznie czynnej powierzchni projektowanej ściany oddzielenia przeciwpożarowego. Ściana ta zaprojektowana została na wysokości posadowionego w granicy budynku gospodarczego należącego skarżącego, jako obiekt wolnostojący o długości 12, 92 m i szerokości 30 cm. Oznacza to, że zajmuje ona powierzchnię 3,87 mkw, która to powierzchnia nie została uwzględniona w obliczeniach powierzchni zabudowy i powierzchni biologicznie czynnej.

Istotniejsze jest jednak to, że jak słusznie podnosi skarżący, z projektu budowlanego nie wynika jednoznacznie w jakiej lokalizacji ściana ta została zaprojektowana. Z jednej strony bowiem projekt przewiduje wybudowanie ściany w odległości 25 cm od granicy z działką skarżącego (k. 45 tomu I projektu, pkt. 3), zaś z drugiej strony przewiduje, że będzie to samodzielna konstrukcja "oddzielona od istniejącego budynku dylatacją gr. 2 cm wyplenioną wełną mineralną". Wątpliwości tych nie rozwiewa rysunek znajdujący się na k. 56 projektu (t. I). Obowiązkiem organu będzie zatem doprowadzenie do jednoznacznego ujęcia w projekcie budowlanym miejsca posadowienia tej ściany.

W tym miejscu Sąd wyjaśnia (czego nie uczynił organ rozpoznając odwołanie skarżącego), że zgodnie z § 235 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1065 z późn. zm.), ścianę oddzielenia przeciwpożarowego należy wznosić na własnym fundamencie lub na stropie, opartym na konstrukcji nośnej o klasie odporności ogniowej nie niższej od odporności ogniowej tej ściany. Oznacza to, że ściana oddzielenia przeciwpożarowego może być samodzielnym, wolnostojącym obiektem, skoro może zostać wybudowana na własnym fundamencie.

Uzasadniony jest również zarzut skargi dotyczący sporządzenia projektu zagospodarowania tereny na nieaktualnej mapie, nie uwzględniającej podniesienia działki [...] Zarzut ten podnoszony był już w odwołaniu, jednak organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji jedynie marginalnie wspomniał, że projekt zagospodarowania działki sporządzony został na mapie aktualnej, przyjętej do zasobu geodezyjnego (co nastąpiło 17 grudnia 2018 r.). Z mapy na której został sporządzony projekt zagospodarowania terenu wynika, że rzędne terenu dla działki [...] (nadsypanej) to 232.20 (w sąsiedztwie działki [...]), natomiast rzędne działki nr [...] to 232.11 (w pobliżu działki [...]). Tymczasem z uzasadnienia złożonych do akt sądowych kopii decyzji Wójta Gminy Z. i SKO w K. wynika, że podniesienie działki [...] ostatecznie nastąpiło o około 44 cm, a pomiary niwelacyjne miały miejsce w dniu 5 czerwca 2018 r. Wobec powyższego lakoniczne wyjaśnienie organu II Instancji co do aktualności mapy jest w tej sytuacji niewystarczające, w ten sposób naruszony został art. 7 Kpa a w konsekwencji być może również art. 34 ust. 3 pkt. 1 ustawy prawo budowlane. W ponownej prowadzonym postępowaniu organ będzie obowiązany zbadać i wyjaśnić kwestię aktualności mapy dla celów projektowych, co do rzędnych terenu w niej ujętych.

Zarzuty dotyczące naruszenia art. 10 Kpa są uzasadnione, jednak nie dotyczą one skarżącego, ale innych osób uczestniczących w postępowaniu administracyjnym. Zgodnie zaś z ugruntowanym stanowiskiem sądów administracyjnych, dotyczącym skuteczności zarzutu naruszenia art. 10 Kpa: "w sytuacji przedstawienia organom administracji publicznej zarzutu dotyczącego braku zawiadomienia strony przed wydaniem decyzji o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków dowodowych, koniecznym jest ustalenie, jakiej konkretnie czynności procesowej nie mogła strona dokonać, jakiego dowodu w sprawie nie mogła przedstawić i jaki wpływ na wynik sprawy mogło mieć tak stwierdzone uchybienie. Dopiero wykazanie, że naruszenie przez organ administracji publicznej zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym poprzez nie powiadomienie jej o zgromadzeniu materiału dowodowego i możliwości zapoznania się z tym materiałem oraz o możliwości składania wniosków dowodowych, uniemożliwiło stronie podjęcie konkretnie wskazanej czynności, a także wykazanie, że uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, daje podstawy do przyjęcia, że doszło do naruszenia art. 10 k.p.a." (WSA w Poznaniu, w wyroku z dnia 7 lutego 2013r. sygn. IV SA/Po 1109/12). Takich okoliczności skarżący nie wskazał.

Niemniej jednak oczywiście nieprawdziwe jest stwierdzenie zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że "Skarżący po kolejnych zawiadomieniach nie wykazali zainteresowania sprawą pomimo informacji o możliwości zapoznania się z aktami sprawy. Nie wykazali także zainteresowania sprawą w postępowaniu prowadzonym przed organem odwoławczym." Skarżący od początku czynnie uczestniczył w postępowaniu.

Uzasadniony jest także zarzut naruszenia art. 98 Kpa, który organ zastosował zawieszając postępowanie w I Instancji, albowiem wbrew § 1 tego przepisu nie zapytał pozostałych stron postępowania czy nie sprzeciwiają się wnioskowi inwestora. Jednak naruszenie to nie miało ostatecznie wpływu na wynik sprawy.

Zastrzeżenia Sądu budzi także sposób prowadzenia akt administracyjnych.

W aktach tych na k. 146 znajduje się protokół z przyjęcia strony (skarżącego) z dnia 22 lipca 2019 r., w którym opisano braki w aktach – ustalenia tam zapisane podpisała urzędnik A. N.. Nadto w aktach sprawy znajduje się pismo z dnia 17 kwietnia 2019 r.(k.93) zawierające wyjaśnienia inwestora, będące odpowiedzią na postanowienie organu z 27 lutego 2019 r. Pismo to złożone zostało z dwoma załącznikami, co wynika z treści pieczęci dziennika podawczego. Tymczasem wynika z niego, że został skorygowany wniosek o pozwolenie na budowę i złożony został zmieniony projekt, przy czym brak w aktach adnotacji o wypożyczeniu projektu. Takie działania organu nie realizują zasady o której mowa w art. 8 Kpa, tj. nie budzą zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej. Przepis ten został przez organ I instancji naruszony.

Bez znaczenia dla wyniku niniejszej sprawy pozostaje zarzut naruszenia art. 234 pkt 1 w związku z art. 15 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez nie rozpatrzenie złożonej przez strony postępowania skargi na działalność Wydziału Architektury Starostwa Powiatowego w K.. Rozpatrywanie skarg w trybie art. 234 Kpa jest odrębnym trybem postępowania od rozstrzygania sprawy w drodze decyzji administracyjnej, a sposób rozpatrzenia skargi, względnie nawet jej nierozpatrzenie nie mają wpływu na prawidłowość decyzji administracyjnej o pozwoleniu na budowę.

Wobec powyższego orzeczono jak w pkt. II wyroku na zasadzie art. 145 pkt. 1 lit. a i c p.p.s.a.