Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 307/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2015-10-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 51 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: par. 12 ust. 1-3
journal: Dz.U. 2002 nr 75 poz 690
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.
article: art. 153, art. 170
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daria Sachanbińska Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Jeżewska Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz – spr. Protokolant Sekretarz sądowy Mariola Krzywda po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 października 2015 r. sprawy ze skargi G. W. na decyzję Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia 19 maja 2015 r., nr [...] w przedmiocie odmowy nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem oddala skargę.


UZASADNIENIE

Wójt Gminy Dobrzeń Wielki decyzją z dnia 12 maja 1993 r., nr [...], zatwierdził plan realizacyjny i udzielił J. K. pozwolenia na budowę budynku gospodarczego wraz z częścią garażową w granicy na działce nr a k.m. [...], położonej w [...] przy ul. [...].

W dniu 31 sierpnia 2009 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie opolskim wszczął postępowanie w sprawie zgodności z prawem wybudowania ww. obiektu gospodarczo-garażowego stanowiącego własność E. i J. K., po czym decyzją z dnia 15 października 2009 r., na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, nałożył na E. i J. K. obowiązek zamurowania dwóch otworów okiennych w zachodniej ścianie budynku. W uzasadnieniu organ stwierdził, że zostały one wykonane samowolnie, co stanowiło istotne odstąpienie od warunków określonych w pozwoleniu na budowę. Następnie decyzją z dnia 8 stycznia 2010 r., na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, organ stwierdził wykonanie obowiązku nałożonego decyzją z dnia 15 października 2009 r. W konsekwencji wydał decyzję z dnia 25 stycznia 2010 r., którą na podstawie art. 59 ust. 1 oraz art. 55 ust. 1 i ust. 3 ustawy Prawo budowlane udzielił E. i J. K. pozwolenia na użytkowanie budynku gospodarczo-garażowego, przed zakończeniem wszystkich robót budowlanych.

Decyzją z dnia 21 maja 2010 r. Wojewoda Opolski, w oparciu o przepis art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. stwierdził nieważność decyzji Wójta Gminy Dobrzeń Wielki z dnia 12 maja 1993 r. o pozwoleniu na budowę, w związku z rażącym naruszeniem przepisów rozporządzenia Ministra Administracji Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz. U. nr 17, poz. 62, z późn. zm.). Decyzja ta została utrzymana w mocy przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 2 września 2010 r.

W związku z powyższym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie opolskim wznowił postępowanie w sprawie udzielenia E. i J. K. pozwolenia na użytkowanie i decyzją z dnia 23 listopada 2010 r. uchylił decyzję własną z dnia 25 stycznia 2010 r. oraz umorzył postępowanie w tej sprawie.

W dniu 1 grudnia 2010 r. właścicielka działki nr b – G. W., wobec stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, wniosła do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie opolskim o wszczęcie postępowania w przedmiocie rozbiórki budynku gospodarczego wraz z częścią garażową wybudowanego w granicy sąsiedniej działki nr a, bądź o nakazanie wykonania zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z przepisami technicznymi. Organ nadzoru budowlanego pismem z dnia 1 lutego 2011 r. poinformował strony o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie doprowadzenia do zgodności z prawem wybudowanego budynku gospodarczego wraz z częścią garażową położonego na działce nr a.

Jak wynika z przedłożonych akt administracyjnych, w toku tego postępowania przedmiotowa sprawa była siedmiokrotnie rozpatrywana przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie opolskim. Decyzjami z dnia 29 czerwca 2011 r., 16 listopada 2011 r. oraz 18 maja 2012 r., organ ten na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane nakazywał E. i J. K. wykonanie określonych robót budowlanych w celu doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Powyższe decyzje były uchylane przez Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu decyzjami z dnia 29 sierpnia 2011 r., 15 marca 2012 r. oraz 19 listopada 2012 r. Natomiast decyzją z dnia 10 stycznia 2012 r., organ pierwszej instancji, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, nakazał rozbiórkę spornego budynku gospodarczego z częścią garażową. Decyzją z dnia 4 marca 2013 r. organ odwoławczy utrzymał tę decyzję w mocy.

Na skutek skargi wniesionej na powyższą decyzję przez E. i J. K., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 26 lipca 2013 r., sygn. akt II SA/Op 210/13, uchylił decyzje organów obu instancji. Sąd zwrócił uwagę na fakt zrealizowania spornego budynku po roku 1995, w oparciu o pozwolenie na budowę z dnia 12 maja 1993 r., wyeliminowane następnie z obrotu prawnego, co skutkowało zmianą stanu faktycznego. Wywiódł, że z tego powodu nie ma znaczenia wcześniejsze prowadzenie przez organy postępowania w związku z odstąpieniem od warunków określonych w tym pozwoleniu. Jako prawidłowe uznał wszczęcie postępowania naprawczego w trybie art. 51 ustawy Prawo budowlane i wskazał na konieczność dokładnego ustalenia stanu faktycznego zrealizowanych robót, przez pryzmat ich zgodności z prawem, w tym w szczególności z przepisami technicznymi, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, a także zgodność z przepisami dotyczącymi ładu przestrzennego - planu miejscowego - obowiązującymi w chwili podejmowania decyzji przez organ nadzoru budowlanego. Zaznaczył też Sąd, że z punku widzenia oceny legalności wykonanych robót budowlanych oraz możliwości ich legalizacji, jedną z najistotniejszych okoliczności jest fakt usytuowania spornego budynku w granicy działki i stwierdził, że taka jego lokalizacja nie przesądza o niemożliwości legalizacji wykonanych robót budowlanych i nie obliguje do nakazania rozbiórki. Sąd zarzucił, że organy nie rozważyły, że w świetle § 12 ust. 3 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75, poz. 690, z późn. zm.), zwanego dalej rozporządzeniem, określone wymogi co do wielkości i usytuowania budynku względem działki sąsiedniej dotyczą budynku zlokalizowanego w sąsiedztwie "działki budowlanej" oraz że nie ustaliły rodzaju i przeznaczenia działki sąsiedniej. Ponadto nie ustaliły też kolejnej okoliczności istotnej, tj. czy sporny budynek gospodarczy z częścią garażową posadowiony jest w zabudowie jednorodzinnej, co uniemożliwiło dokonanie ewentualnej oceny legalności budowy również na podstawie § 12 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia. Sąd wyraził pogląd prawny, że zastosowanie tego przepisu nie jest wyłączone w odniesieniu do budynków gospodarczych. Sąd przesądził też, że w sprawie nie może mieć zastosowania art. 9 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. W zaleceniach do dalszego postępowania Sąd nakazał dokonanie prawidłowej i pełnej oceny w zakresie możliwości doprowadzenia zrealizowanej inwestycji do stanu zgodnego z prawem, w kontekście § 12 ust. 2 i ust. 3 pkt 1 i 4 ww. rozporządzenia i wyjaśnił, że w tym celu organy winny dokładnie ustalić stan faktyczny, zgodnie z zasadami wynikającymi z art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., oraz zebrać i rozpatrzyć w sposób wyczerpujący cały materiał dowodowy oraz dokonania oceny - w kontekście art. 80 K.p.a. - co do zaistnienia przesłanek zastosowania jednego z alternatywnych rozwiązań legalizacji przewidzianych w art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy Prawo budowlane, co powinno znaleźć swoje odzwierciedlenie w treści uzasadnienia decyzji, odpowiadającego wymogom art. 107 § 3 K.p.a.

Ponownie rozpatrując sprawę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie opolskim przeprowadził w dniu 6 listopada 2013 r. oględziny spornego obiektu, a następnie decyzją z dnia 3 grudnia 2013 r., opartą o przepis art. 51 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo budowlane odmówił nałożenia na E. i J. K. obowiązku wykonania robót budowlanych mających na celu doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. W uzasadnieniu organ stwierdził, że budynek jest wykorzystywany jako gospodarczo-garażowy i wskazał na zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z dnia 27 czerwca 2013 r. Na skutek odwołania wniesionego przez G. W., Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu decyzją z dnia 19 lutego 2014 r. uchylił powyższą decyzję z powodu niewystarczającego odniesienia się do przepisów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych i wykazania zgodności spornego obiektu z przepisami prawa, w tym zapisami obowiązującego planu miejscowego.

Kolejną decyzją, wydaną w dniu 17 kwietnia 2014 r., organ pierwszej instancji orzekł o odstąpieniu od nałożenia na E. i J. K. obowiązku wykonania robót.

Również i ta decyzja została uchylona przez organ odwoławczy, który w decyzji z dnia 17 lipca 2014 r. stwierdził, że po poprzednim uchyleniu rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji nie przeprowadził w ogóle postępowania.

W dniu 16 września 2014 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie opolskim przeprowadził ponowne oględziny spornego budynku, z których została sporządzona dokumentacja fotograficzna. Decyzją z dnia 29 października 2014 r. na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane nałożył na E. i J. K. obowiązek wykonania w terminie do dnia 31 marca 2015 r. robót budowlanych mających na celu doprowadzenie wykonanych robót związanych z budową budynku gospodarczego z częścią garażową na działce nr a w [...] do stanu zgodnego z prawem, a polegających na skróceniu o 6 cm ławy fundamentowej wychodzącej na długości 6,09 m na działkę nr b. W uzasadnieniu organ zrelacjonował przebieg postępowania i wskazał, że budynek usytuowany jest od strony wschodniej działki na odcinku 6,09 m bezpośrednio w granicy z niezabudowaną działką nr b, a na długości 7,20 m odsunięty jest od tej granicy o 0,39 m. Według szkicu polowego południowo-zachodni narożnik budynku jest w odległości 0,34 m od granicy i wobec tego, że długość równoległej ściany wynosi 0,30 m, to odległość ściany o długości 6,09 m do granicy wynosi 0,04 m. Budynek ten jest wykorzystywany jako garaż na samochód osobowy i sprzęt rolniczy - ciągnik. Natomiast w części gospodarczej znajdują się narzędzia ślusarskie, tj. wiertarka, tokarka i klucze, co jednak nie oznacza, że jest to zakład ślusarski, gdyż nie jest zabronione posiadanie takich narzędzi w prywatnym gospodarstwie domowym. Organ stwierdził, że ta część obiektu jest wykorzystywana wyłącznie do własnych potrzeb i nie jest w nim prowadzona działalność gospodarcza, a poddasze jest nieużytkowane. Obiekt został wykonany zgodnie z projektem stanowiącym załącznik do pozwolenia z dnia 12 maja 1993 r. Dalej organ, powołując się na uzyskaną informację urbanistyczną, podał, że z zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, uchwalonego uchwałą Rady Gminy Dobrzeń Wielki z dnia 16 listopada 2000 r., Nr XX/231/2000, wynika, iż działka oznaczona jest symbolem MNU - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z usługami i stosownie do § 9 ust. 3 tej uchwały utrzymuje się lokalizację istniejących budynków bezpośrednio na granicy działki lub w odległości 1,5 m i mniejszej od tej granicy. Zdaniem organu, oznacza to, że usytuowanie spornego budynku w stosunku do granicy zostało prawnie usankcjonowane. Według organu, przeznaczenie budynku oraz fakt, iż działka sąsiednia jest niezabudowana, powoduje wyłączenie stosowania przepisów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Analizując § 12 tego rozporządzenia i porównując z zapisami planu organ przyjął, że w sprawie nie może mieć zastosowania § 12 ust. 3 pkt 1, bowiem pomimo faktu, że szerokość działki nr b jest mniejsza niż 16 m, a budynek na długości 6,09 m usytuowany jest na granicy działki, to część budynku na odcinku o długości 7,20 m odsunięta jest od granicy o 0,39 m, co świadczy o tym, że dyspozycja normatywna tegoż przepisu nie może zostać spełniona. Zdaniem organu, nie może mieć też zastosowania przepis § 12 ust. 3 pkt 4 tegoż rozporządzenia z powodu niemożliwości wypełnienia jego dyspozycji zważywszy na długość budynku wynosząca 13,29 m. W kontekście § 12 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych organ dokonał oceny porównując ten przepis z zapisem § 9 ust. 3 planu miejscowego i uznał, że zasadnym będzie zastosowanie § 12 ust. 2 rozporządzenia. Końcowo organ stwierdził, że poprzez skrócenie ławy fundamentowej o 6 cm, która na długości 6,09 m wchodzi na działkę nr b, stan faktyczny zostanie doprowadzony do stanu zgodnego z prawem.

Nie godząc się z tą decyzją G. W. wniosła odwołanie, zarzucając naruszenie:

- art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane poprzez przyjęcie, że roboty wskazane przez organ w sentencji tej decyzji są wystarczające do doprowadzenia do zgodności z prawem spornego budynku gospodarczego z częścią garażową;

- § 2 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych poprzez błędne zastosowanie i przyjęcie, że przepisy rozporządzenia maja zastosowanie nie tylko przy projektowaniu, budowie i przebudowie oraz przy zmianie sposobu użytkowania budynku, lecz także już po wybudowaniu budynków;

- § 12 ust. 2 ww. rozporządzenia w zw. z § 9 ust. 3 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] przez ich zastosowanie w sytuacji, gdy z § 12 ust. 2 wynika, że obejmuje on jedynie sytuowanie budynku, a zatem nie dotyczy ewentualnej legalizacji budynków już usytuowanych, a w konsekwencji nieuprawnione jest zastosowanie § 9 ust. 3 planu do przedmiotowego budynku;

- § 12 ust. 2 ww. rozporządzenia poprzez uznanie, że dopuszcza on sytuowanie budynków w odległości mniejszej niż 1,5 m od granicy działki, gdy tymczasem na podstawie tego przepisu możliwe jest jedynie sytuowanie budynków w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy granicy, a tym samym zastosowanie tego przepisu w sytuacji, w której zgodnie z ustaleniami organu część budynku gospodarczego na odcinku 7,20 m jest oddalona od granicy działki o 0,39 m, a zatem nie przebiega bezpośrednio przy granicy;

- § 12 ust. 2 ww. rozporządzenia w związku z art. 51 ust. 1 ustawy Prawo budowlane poprzez faktyczne zaniechanie przeprowadzenia oceny, czy poza spełnieniem formalnych przesłanek odstępstwa od warunków, określonych w § 12 ust. 1 ww. rozporządzenia zaistniały szczególne okoliczności uzasadniające takie odstępstwo;

- art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane poprzez nieuwzględnienie przy określaniu zakresu robót celem doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodności z prawem, występujących w obszarze oddziaływania obiektu budowlanego uzasadnionych interesów osób trzecich i ograniczenie się do oceny formalnego spełnienia warunku wynikającego z § 12 ust. 2 ww. rozporządzenia;

- art. 107 § 2 ww. rozporządzenia w związku z art. 140 Kpa oraz art. 77 § 1 K.p.a. przez brak odniesienia się do wszystkich zarzutów i twierdzeń podnoszonych przez odwołującą w toku postępowania, jak też przez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, w szczególności celem ustalenia zgodności budowli z planem realizacyjnym zagospodarowania terenu oraz ustalenia faktycznego przeznaczenia i sposobu użytkowania przedmiotowego budynku. W uzasadnieniu zarzuciła dodatkowo, że brak jest dziennika budowy, który miał istotne znaczenie dla ustalenia przeznaczenia budynku oraz podniosła, że organ pierwszej instancji oparł się w tym zakresie jedynie na oświadczeniach właścicieli, podczas gdy już kilka lat temu w budynku tym była prowadzona działalność gospodarcza, a obecne jego wyposażenie w sposób oczywisty odbiega od zwykłego wyposażenia prywatnego gospodarstwa domowego. Tym samym ustalenia faktyczne dokonane przez organ są wadliwe i niepełne.

Od decyzji organu pierwszej instancji z dnia 29 października 2014 r. odwołali się również E. i J. K., domagając się uchylenia tej decyzji i orzeczenia co do istoty sprawy poprzez odstąpienie od orzeczenia obowiązku wykonania robót budowlanych. Zarzucili naruszenie art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 1 i 3 K.p.a., polegające na dowolnym jej uzasadnieniu i w konsekwencji wydanie orzeczenia w oparciu o fragmentaryczny materiał dowodowy oceniony przez organ pierwszej instancji jednostronnie i nieobiektywnie. Ponadto zarzucili naruszenie przepisów § 12 ust 3 pkt 1 i § 12 ust. 7 ww. rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Podnieśli, że organ pierwszej instancji nie uzasadnił w żaden sposób powodu, dla którego uznał, że konieczne jest rozebranie 6 cm ławy fundamentowej przedmiotowego budynku na długości 6,09 m. Zaznaczyli, że organ w uzasadnieniu decyzji nie wskazał na okoliczności świadczące o przekroczeniu granicy ww. zakresie, a jedynie oparł się na stwierdzeniu G. W., wniesionym do protokołu oględzin.

W wyniku rozpatrzenia odwołań Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu decyzją z dnia 19 lutego 2014 r., opartą o przepis art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., uchylił w całości decyzję organu pierwszej instancji i na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane i art. 104 K.p.a. odmówił nałożenia na E. i J. K. obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych, związanych z budową budynku gospodarczego z częścią garażową położonego na działce nr a w [...] przy ul. [...], w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ odwoławczy stwierdził, że postępowanie naprawcze w trybie art. 1 ustawy Prawo budowlane zostało przez organ pierwszej instancji przeprowadzone w dostatecznym zakresie, jednakże rozstrzygnięcie jest nieprawidłowe i niezgodne z stanem faktycznym, gdyż konieczność nałożenia obowiązku wykonania robót polegających na rozbiórce 6 cm ławy fundamentowej nie wynika z ustaleń dokonanych w prowadzonym postępowaniu i dokumentacji zebranej w sprawie. Organ odwoławczy stwierdził, że w aktach sprawy brak jest dowodu dokonania jakichkolwiek pomiarów dotyczących przekroczenia granicy przez ławę fundamentową, a w szczególności nie wynika to z protokołu oględzin z dnia 16 września 2014 r. Oceniając okoliczności sprawy niezbędne dla ewentualnej legalizacji przedmiotowego budynku organ odwoławczy odnotował jego wybudowanie w oparciu o pozwolenie na budowę z 12 maja 1993 r. oraz zaakceptował prowadzenie przez organ pierwszej instancji, po stwierdzeniu nieważności pozwolenia na budowę, postępowania na podstawie art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane, jak też zastosowanie trybu naprawczego przewidzianego w tych przepisach, polegającego na doprowadzeniu do zgodności z prawem, tj. z przepisami dotyczącymi warunków technicznych i z przepisami określającymi ład przestrzenny. Organ podkreślił konieczność zastosowania aktualnie obowiązujących przepisów dotyczących warunków technicznych, jak i prawa miejscowego i wywiódł, że w razie stwierdzenia zgodności obiektu z przepisami w art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane przewidziana jest możliwość odstąpienia od nałożenia na inwestorów obowiązku wykonania robót mających na celu doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Na gruncie rozpatrywanej sprawy organ odwoławczy stwierdził, że okolicznością istotną z punku widzenia oceny legalności wykonanych robót budowlanych oraz możliwości legalizacji jest usytuowanie spornego budynku częściowo w granicy działki a z działką nr b należącą do G. W. Organ zauważył też istniejące sprzeczne interesy sąsiedzkie i na podstawie dokumentacji zgromadzonej w sprawie ocenił przeznaczenie obiektu jako gospodarczo-garażowe oraz że nie jest w nim prowadzona działalność gospodarcza, zaś znajdujące się wewnątrz narzędzia ślusarskie mogą świadczyć o działalności gospodarczej prowadzonej w ubiegłych latach, na co wskazywała G. W. Zdaniem organu, pozostaje to bez wpływu na prowadzone postępowanie naprawcze. Organ podał, że uwzględnił również fakt wybudowania obiektu na skutek błędu organu, tj. na podstawie decyzji obarczonej wadą nieważności. Powołując treść § 12 ust. 1 i 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych wskazał, że ustanawia on wyjątek umożliwiający sytuowanie budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę granicy z sąsiednią działką budowlaną w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli wynika to z ustaleń planu miejscowego i stwierdził, że przepis ten ma zastosowanie zwłaszcza w sytuacji ustalenia, że plan miejscowy nie zabrania lokalizacji budynków w granicach działek lub w odległości 1,5 m od tej granicy. Organ odwoławczy podał, że uchwała Nr XXX/285/2013 Rady Gminy Dobrzeń Wielki w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] nie zakazuje lokalizacji obiektów budowlanych w granicy działki. Sporny budynek znajduje się na ternie oznaczonym w planie jako MNU - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z usługami i stosownie do zapisu § 9 ust. 3 tej uchwały dopuszcza się lokalizację istniejących budynków bezpośrednio na granicy działki lub w odległości 1,5 m i mniejszej od tej granicy. Według organu odwoławczego, brak jest kompetencji organów nadzoru budowlanego do formułowania stwierdzeń odnośnie wychodzenia ławy fundamentowej poza granicę działki, natomiast strona nie przedstawiła stosowych dowodów na potwierdzenie tej okoliczności. Tym samym usytuowanie przedmiotowego budynku gospodarczo-garażowego zostało usankcjonowane w akcie prawa miejscowego, co z kolei uzasadniało odmowę nałożenia na inwestorów obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, gdyż według organu, brak jest okoliczności, które wskazywałyby na konieczność dokonania jakichkolwiek robót budowlanych. Organ odwoławczy podkreślił też, że usytuowanie budynku na działce budowlanej z poszanowaniem interesu prawnego właścicieli działek sąsiednich, oznacza uwzględnienie norm określonych w § 12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, ale także wyważenie interesów inwestora i właścicieli działek sąsiednich przejawiające się w uwzględnieniu istniejącej zabudowy oraz możliwości zabudowy działek w przyszłości. Ponadto zasada równego traktowania stron postępowania administracyjnego wiąże się z możliwością prawidłowego korzystania z nieruchomości zarówno przez inwestorów jak i właścicieli sąsiednich nieruchomości. Dlatego, zdaniem organu, zakończenie postępowania naprawczego w sprawie przedmiotowego budynku gospodarczo-garażowego pozwoli właścicielowi sąsiedniej działki na prawidłowe z niej korzystanie. W razie konfliktu interesów inwestorów i właściciela nieruchomości sąsiedniej, optymalne korzystanie z ich praw wiąże się z reguły z wprowadzeniem ograniczeń w korzystaniu z jednej z tych nieruchomości lub obu. Organ wskazał na konieczność takiego wyważenia interesów stron, aby inwestycja realizowana była w sposób nie naruszający uzasadnionych interesów właściciela działki sąsiedniej, ale z zachowaniem uprawnień inwestora. Według organu, skoro inwestycja została zrealizowana na podstawie pozwolenia na budowę uchylonego już po jej wykonaniu, to w całości winna zostać zalegalizowana, co uczyniono w aspekcie przepisów prawa administracyjnego, a nie cywilnego. W razie zaś konfliktu interesów właścicieli nieruchomości, naruszenia prawa własności strona może dochodzić swoich praw na drodze cywilnej. Ponadto organ odwoławczy poinformował, że przeprowadzone postępowanie naprawcze oparte na zbadaniu przeznaczenia obiektu, zgodność wykonanych robót budowlanych zarówno z przepisami rozporządzenia techniczno-budowlanego, jak miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, nie wymagało przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w oparciu o dokumenty wnioskowane przez G. W.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu wniosła G. W., reprezentowana przez pełnomocnika, podnosząc argumentację podawaną w toku postępowania. Domagała się uchylania zaskarżonej decyzji i decyzji organu pierwszej instancji oraz zasądzenia koszów postępowania, zarzucając naruszenie:

- § 12 rozporządzenia poprzez uznanie, że dopuszcza on usytuowanie budynków w odległości mniejszej niż 1,5 m od granicy działki, podczas gdy część spornego budynku na odcinku 7,20 m jest oddalona o 0,39 m od granicy, a zatem nie przebiega bezpośrednio przy niej.;

- § 12 ust. 2 rozporządzenia w zw. z art. 51 ust. 1 ustawy, wskazując, że z przepisów tych nie wynika automatyzm stosowania i każde odstępstwo powinno zostać szczegółowo uzasadnione, czego nie uczyniono w sprawie, a wybudowanie budynku gospodarczego jest pochodną wcześniejszego wybudowania budynku mieszkalnego i bezprawnej zmiany jego lokalizacji;

- art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane poprzez nieuwzględnienie interesów osób trzecich oraz ograniczenie się do formalnej oceny spełnienia warunku z § 12 ust. 2 rozporządzenia;

- § 2 ust. 1 w zw. z § 12 ust. 2 rozporządzenia i w zw. z § 9 ust. 3 uchwały w sprawie planu zagospodarowania przestrzennego [...] poprzez ich zastosowanie w sytuacji, gdy § 12 ust. 2 nie dotyczy budynków już usytuowanych, już istniejących istniejących, a jedynie do sytuowania nowych;

- art. 107 § 2 K.p.a. w zw. z art. 140 K.p.a. oraz art. 77 K.p.a. poprzez nieodniesienie się do wszystkich zarzutów podnoszonych w toku postępowania, w szczególności niedopuszczalności sytuowania - w świetle § 12 ust. 2 rozporządzenia - sytuowania budynków w odległości mniejszej niż 1,5 od granicy;

- art. 7 i 77 oraz 80 K.p.a. poprzez uznanie braku kompetencji do stwierdzenia wychodzenia ławy fundamentowej poza granicę działki oraz niepodjęcie wszelkich czynności niezbednych do wyjasnienia stanu faktycznego;

- art. 7 i 77 oraz 80 K.p.a. poprzez zebranie materiału dowodowego w sposób niewszechstronny, pominięcie wnikliwej analizy sposobu przeznaczenia spornego budynku i pominięcie sprzeczności pomiędzy projektem budynku a stanem rzeczywistym.

W uzasadnieniu skarżąca argumentowała, że nie można zaakceptować sytuacji, iż plan zawiera zapisy sprzeczne z § 9 ust. 3 rozporządzenia. Według skarżącej, zapis planu nie może stanowić podstawy do legalizacji budynku, a naruszenie prawa nie może zasługiwać na ochronę. Poza tym, organ jednostronnie dokonał oceny wzajemnych interesów inwestora i właściciela działki sąsiedniej. Podniosła, że sporny budynek ogranicza jej prawo do zabudowy własnej działki i skarżąca jest w gorszej sytuacji niż inwestor, który zrealizował obiekt z rażącym naruszeniem prawa. Wywiodła, że organ nie odniósł się też do wskazywanej sprzeczności zapisu § 9 ust. 3 planu z § 12 ust. 2 rozporządzenia i zarzutu legalizacji fragmentu budynku oddalonego od granicy o ok. 0,4 m. Według skarżącej, w kwestii wychodzenia ławy fundamentowej poza granicę działki organ oczekiwał przedłożenia przez skarżącą na ten temat dokumentacji, której z oczywistych względów nie ma. Odnośnie sposobu wykorzystania spornego obiektu skarżąca stwierdziła, że dokumentacja fotograficzna wyraźnie wskazuje, że jest ona tam prowadzona przez J. K., gdyż budynek ma kanał naprawczy, a poza tym posiada luksfery w dachu, charakterystyczne dla budynków mieszkalnych. W odpowiedzi na skargę Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu wniósł o oddalenie skargi, w całości podtrzymując stanowisko oraz argumentację zawarte w treści zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie strony podtrzymały stanowiska procesowe i argumentacje na ich poparcie. Skarżąca wyjaśniła ponadto, że w kwestii sposobu wykorzystania spornego budynku organ oparł się jedynie na wyjaśnieniach strony zainteresowanej, podczas gdy istnieje projekt zasilania warsztatu, zaś wbrew stanowisku organu, zagadnienie wystawania ławy fundamentowej nie jest kwestią nieistotną i było przedmiotem ustaleń organu pierwszej instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 ) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kryterium tej kontroli określa art. 1 § 2 wskazanej ustawy i jest nim zgodność z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa procesowego oraz przepisów prawa materialnego w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów.

Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.) zwanej P.p.s.a, uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W przypadku braku wskazanych uchybień, jak również braku przyczyn uzasadniających stwierdzenie nieważności aktu, bądź stwierdzenia wydania go z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 pkt 2 i pkt 3 P.p.s.a.), skarga podlega natomiast oddaleniu, na podstawie art. 151 P.p.s.a.

Przeprowadzona przez Sąd, według wskazanych powyżej kryteriów, kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że aczkolwiek jest ona dotknięta wadami, to jednak nie są to wadliwości pozwalające na stwierdzenie, że narusza ona przepisy prawa w stopniu uzasadniającym podjęcie orzeczenia na podstawie art. 145 § 1 P.p.s.a.

Od razu należy wskazać, że zagadnienie legalności budynku gospodarczego wraz z częścią garażową wybudowanego w granicy na działce nr a k.m. [...], położonej przy ul. [...] w [...], było już przedmiotem oceny tut. Sądu. Okoliczność ta ma zasadnicze znaczenie w rozpoznawanej sprawie. W realiach niniejszej sprawy podkreślić trzeba, że zarówno organy nadzoru budowlanego, rozpoznając przedmiotową sprawę, jak i skład rozpoznający skargę na kolejną decyzję organu odwoławczego, na podstawie art. 153 oraz art. 170 P.p.s.a. zobowiązane były podporządkować się ocenie prawnej i wskazówkom co do dalszego postępowania wyrażonym przez Sąd w prawomocnym wyroku z dnia 26 lipca 2013 r., sygn. akt II SA/Op 210/13. Zgodnie z treścią art. 153 P.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Z kolei, art. 170 P.p.s.a. przewiduje, iż orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Przez ocenę prawną należy rozumieć sąd o prawnej wartości sprawy. Ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego i kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania decyzji. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencję oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych i wskazanie kierunku, w którym winno zmierzać przyszłe postępowanie (por. A. Kabat [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. Wolters Kluwer 2011 r., s. 426; J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. LexisNexis, Warszawa 2012 r., s. 396-397). Związanie oceną prawną, o której mowa w art. 153 i art. 170 P.p.s.a. oznacza, że ani organ administracji, ani sąd administracyjny, nie mogą, w tej samej sprawie, dokonywać w przyszłości odmiennej kwalifikacji prawnej stanu faktycznego sprawy, jak również niedopuszczalna jest odmienna od zaprezentowanej we wcześniejszym postępowaniu ocena materiału dowodowego. Ocena prawna traci bowiem moc wiążącą tylko w przypadku zmiany prawa, zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy, zaistniałych po wydaniu wyroku, a także w wypadku wzruszenia we właściwym trybie orzeczenia zawierającego ocenę prawną. Takie okoliczności nie nastąpiły w rozpoznawanej sprawie. Jak wskazuje się w orzecznictwie, tylko w dwóch przypadkach możliwe jest niezastosowanie art. 153 P.p.s.a., tj. gdy w trakcie ponownego rozpatrywania sprawy organ stwierdzi, że stan faktyczny uległ zasadniczej zmianie i jest odmienny od przyjętego przez sąd lub też gdy dojdzie do zmiany stanu prawnego po wydaniu orzeczenia, wskutek czego utraci moc ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania (por. wyrok NSA z 11 kwietnia 2013 r., I OSK 1790/11, dostępny na stronie internetowej - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl.).

Przypomnieć w związku z tym przyjdzie, że w wyroku z dnia 26 lipca 2013 r. Sąd stwierdził, iż z uwagi na wybudowanie przez inwestorów spornego budynku na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, która została następnie wyeliminowana z porządku prawnego, prawidłowe jest wszczęcie przez organ nadzoru budowlanego postępowania naprawczego w trybie art. 51 ustawy Prawo budowlane. W postępowaniu tym organy były zobowiązane dokonać oceny zgodności z prawem, tj. w szczególności z przepisami z przepisami technicznymi, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, a także przepisami dotyczącymi ładu przestrzennego - planu miejscowego - obowiązującymi w chwili podejmowania decyzji przez organ nadzoru budowlanego. W związku z faktem usytuowania budynku w granicy działki organy zobowiązane były dokonać analizy zapisów planu w kontekście przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75, poz. 690 z późn. zm.), zwanego nadal rozporządzeniem. Zgodnie z § 12 ust. 1 tego rozporządzenia w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, jeżeli z przepisów § 13, 60 i 271 - 273 lub przepisów odrębnych określających dopuszczalne odległości niektórych budowli od budynków nie wynikają inne wymagania, budynek na działce budowlanej należy sytuować w odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie mniejszej niż: 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy (pkt 1), 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy (pkt 2). W myśl § 12 ust. 2 rozporządzenia dopuszczalne jest sytuowanie budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę granicy z sąsiednią działką budowlaną w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośredni o przy tej granicy, jeżeli wynika to z ustaleń planu miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Nie ulega wątpliwości, że zastosowanie tego przepisu, jako wyjątku od zasady wyrażonej § 12 ust. 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia, wymaga zaistnienia szczególnych okoliczności z powodu których taką lokalizację należy zaakceptować, jednak dopuszcza się możliwość jego zastosowania, zwłaszcza w sytuacji ustalenia, że plan miejscowy obowiązujący w dacie podejmowania decyzji przez właściwy organ nie zabrania lokalizacji budynków mieszkalnych w granicach działek.

Badając zgodność przedmiotowej budowy z obowiązującymi przepisami prawa, opierając się o zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązujące na dzień podjęcia rozstrzygnięcia, prawidłowo organ odwoławczy ustalił, że uchwała Rady Gminy Dobrzeń Wielki nr XXX 285/2013 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] nie zakazuje lokalizacji obiektów budowlanych w granicy działki. Przypomnieć przyjdzie, że w wyroku z dnia 26 lipca 2013 r. Sąd podkreślił wymóg zaistnienia szczególnych okoliczności uzasadniających zaakceptowanie takiej lokalizacji, niemniej jednak nie zwalnia to organu z obowiązku rozważenia możliwości zastosowania, zwłaszcza gdy organy ustaliły w niniejszej sprawie, że plan miejscowy nie zabrania lokalizacji obiektów gospodarczych w granicach działek. Dokonując oceny w oparciu o § 12 ust. 3 pkt 4 rozporządzenia organy powinny ustalić, czy działka sąsiednia jest działką budowlaną, jak również czy sporny budynek posadowiony jest w zabudowie jednorodzinnej, gdyż ma to wpływ na konieczność dokonania także oceny zgodności budowy z wymogami zawartymi w § 12 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia. Sąd zauważył też, że organy nie dokonały oceny przydatności obiektu do użytku, w kształcie jaki ewentualnie mógłby powstać po przeprowadzeniu prac legalizacyjnych, polegających np. na zmniejszeniu kubatury stosownie do wymogów z § 12 ust. 3 pkt 4 rozporządzenia. Ponadto Sąd stwierdził, że wynikający z materiałów zdjęciowych stan budynku może rodzić wątpliwości co do aktualnego jego przeznaczenia, a organy nie ustaliły tej kwestii jednoznacznie ani nie rozważyły przydatności budynku do użytku gospodarczego w kształcie, który powstałby w razie wykonania obowiązków nałożonych na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, co utrudnia właściwą ocenę możliwości doprowadzenia wykonanego budynku do stanu zgodnego z prawem.

Zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie, organy zastosowały się do wszystkich powyższych zaleceń Sądu. Przed wydaniem rozstrzygnięcia organ w ponownym postępowaniu przeprowadził w dniu 16 września 2014 r. oględziny i uzyskał od Wójta Gminy Dobrzeń Wielki informację urbanistyczną z dnia 11 sierpnia 2014 r. dotyczącą zapisów obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...], zatwierdzonego uchwałą Nr XXX/285/2013 Rady Gminy Dobrzeń Wielki z dnia 27 czerwca 2013 r. (Dz. Urz. Woj. Opolskiego z 2013 r., poz. 2755 z dnia 17 lipca 2013 r.). Organ ustalił, że budynek bezspornie jest wykorzystywany jako garaż na samochód osobowy i sprzęt rolniczy, a w części gospodarczej, wykorzystywanej wyłącznie na potrzeby własne, znajdują się narzędzia ślusarskie. Z kolei badając zapisy planu organ ustalił, że sporna działka jest położona na terenie oznaczonym w planie symbolem MNU i stanowi teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z usługami. Na tym terenie znajduje się również działka nr b będąca działką budowlaną. Organ stwierdził, że zapis § 9 ust. 3 planu miejscowego przewidujący, iż utrzymuje się lokalizację istniejących budynków bezpośrednio na granicy działki lub w odległości 1,5 m i mniejszej od tej granicy, oznacza, że usytuowanie budynku gospodarczo-garażowego w stosunku do granicy działki zostało usankcjonowane prawnie. Wobec ustalenia, że przedmiotowy budynek jest budynkiem gospodarczo-garażowym i aktualnie takie jest jego przeznaczenie, a działka sąsiednia nr b jest działką budowlaną niezabudowaną, organ dokonał oceny w kontekście przepisów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Wykluczył możliwość zastosowania § 12 ust. 3 pkt 1 oraz pkt 4 tego rozporządzenia i uznał, że z uwagi na parametry techniczne oraz położenie spornego budynku, a także zapisy obowiązującego planu miejscowego w sprawie znajduje zastosowanie § 12 ust. 2 rozporządzenia. Jak podkreślił to Sąd w wyroku z dnia 26 lipca 2013 r., pomimo iż zastosowanie tego przepisu jest wyjątkiem od zasady wyrażonej w § 12 ust. 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia, to nie zwalnia to jednak organu z obowiązku rozważenia możliwości jego zastosowania, zwłaszcza w sytuacji ustalenia, że plan miejscowy nie zabrania lokalizacji obiektów gospodarczych w granicy działek, jak miało miejsce w rozpoznawanej sprawie.

Organ drugiej instancji nie zakwestionował oceny dokonanej przez organ pierwszej instancji w tym zakresie i uznał zgodność z prawem spornej lokalizacji obiektu przy granicy działki. Zgodnie ze wskazaniami Sądu, wynikającymi z wyroku z dnia 26 lipca 2013 r., przeprowadził też organ odwoławczy, tak jak i organ pierwszej instancji, ocenę na podstawie § 12 ust. 2 rozporządzenia w kontekście zapisów planu, uznając - zbieżnie ze stanowiskiem organu pierwszej instancji - że zapis § 9 ust. 3 obowiązującego planu miejscowego dopuszcza lokalizację spornego budynku przy granicy. Chociaż organ odwoławczy nie odniósł się wprost do zapisu § 12 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia, to brak ten nie spowodował, że lokalizację budynku uznano za niezgodną z prawem, gdyż organ podzielił stanowisko organu pierwszej instancji odnośnie nieistnienia podstaw do zastosowania w sprawie zarówno tego przepisu, jak i § 12 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia.

Według Sądu, w świetle zgromadzonej w sprawie dokumentacji taka ocena jest prawidłowa. Zaakceptować należy stanowisko organów odnośnie sposobu wykorzystania spornego obiektu jako gospodarczo-garażowego, co jednoznacznie obrazuje dokumentacja fotograficzna sporządzona w toku kolejnych oględzin, w tym z dnia 16 września 2014 r. Trafnie też organ wskazał, że posiadanie i przechowywanie narzędzi ślusarskich nie świadczy o prowadzeniu działalności gospodarczej. Na aktualną ocenę nie może mieć także wpływu sugerowany przez skarżącą fakt wykorzystywania w przeszłości tego obiektu na warsztat. Zgodzić trzeba się również, że na gruncie § 9 ust. 3 obowiązującego planu miejscowego lokalizacja spornego obiektu w granicy jest dopuszczalna w świetle § 12 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, stanowiącego, iż sytuowanie budynku w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, dopuszcza się w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli wynika to z ustaleń planu miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Nie budzi wątpliwości, że obiekt ten spełnia wymóg z § 12 ust. 1 pkt 2, gdyż zwrócony jest w stronę granicy ścianą, która nie posiada otworów okiennych ani drzwiowych. Z kolei według § 9 ust. 3 uchwały Rady Gminy Dobrzeń Wielki z dnia 27 czerwca 2013 r., według którego "utrzymuje się lokalizację istniejących budynków bezpośrednio na granicy działki lub w odległości 1,5 m i mniejszej od tej granicy". Na tej podstawie zasadnie organy przyjęły, że w świetle zapisów obowiązującego planu miejscowego dopuszczalne jest lokalizowanie obiektów w granicy, przy czym zapis § 9 ust. 3 planu odnieść należy do wszystkich budynków, w tym także do budynków legalizowanych w oparciu o przepisy ustawy Prawo budowlane. Nie znajdują natomiast uzasadnienia zarzuty skarżącej, że zapisy planu dotyczą tylko budynków nowoprojektowanych. Brzmienie § 9 ust. 3 uchwały nie budzi wątpliwości interpretacyjnych i nie sposób z zapisu tego wywieść treści sugerowanej przez skarżącą. Niekwestionowanym faktem jest natomiast, że sporny budynek jest usytuowany w tzw. ostrej granicy działki.

Marginalnie tylko zauważyć przyjdzie, że wyrokiem z dnia 13 stycznia 2015 r., sygn. akt II SA/Op 581/14, tut. Sąd oddalił skargę na decyzję w przedmiocie legalizacji budynku mieszkalnego E. i J. K., usytuowanego na tej samej działce na a w [...], w granicy z działką nr b. Z treści uzasadnienia tego wyroku wynika, iż Sąd zaakceptował ustalenie organów, iż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego [...], zatwierdzony uchwałą Rady Gminy Dobrzeń Wielki z dnia 27 czerwca 2013 r. dopuszcza lokalizację w granicy działki również dla celów tego postępowania prowadzonego w trybie art. 51 ustawy Prawo budowlane. Nie można zapominać, że stosownie do art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015, poz. 199) oraz art. 94 Konstytucji RP, miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego i stanowi jedno z konstytucyjnie określonych źródeł lokalnie obowiązującego prawa w Polsce, kształtującego dopuszczalność zagospodarowania terenu. Rzeczą organów nadzoru budowlanego jest stosowanie obowiązujących przepisów prawa, w tym przepisów prawa miejscowego, a nie kontestowanie ich legalności.

Odnotowania wymaga też okoliczność, że organ odwoławczy nie dostrzegł, iż w decyzji organu pierwszej instancji powołano nieobowiązującą uchwałę Rady Gminy Dobrzeń Wielki z dnia 16 listopada 2000 r., Nr XX/231/2000, w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi [...]. Jednak w realiach rozpoznawanej sprawy należy uznać, że była to oczywista omyłka pisarska. Organ pierwszej instancji zacytował bowiem § 9 ust. 3 aktualnie obowiązującej uchwały Nr XXX/285/2013 Rady Gminy Dobrzeń Wielki z dnia 27 czerwca 2013 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...], obejmującego - według § 1 tej uchwały - wyodrębniony obszar centralnej części wsi [...] i dokonywał rozważań w kontekście tego zapisu, tak samo zresztą jak i organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji. Natomiast wskazywana uchwała z dnia 16 listopada 2000 r. w § 9 nie zawiera treści przywołanych przez organ. Wobec tego uzasadnionym jest przyjęcie, że w istocie organ poddał analizie zapisy obowiązującego planu miejscowego, stąd omawiana wadliwość nie może mieć istotnego wpływu na wynik sprawy.

W ponownym postępowaniu, zakończonym wydaniem zaskarżonej decyzji, organ pierwszej instancji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane nałożył na właścicieli spornej działki obowiązek wykonania robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych, związanych z budową budynku gospodarczego z częścią garażową do stanu zgodnego z prawem, a polegających na rozbiórce 6 cm ławy fundamentowej wychodzącej na działkę nr b na długości 6,09 m. Nie wyjaśnił jednak przyczyn, z jakich uznał, że należy nałożyć obowiązek określony w rozstrzygnięciu decyzji i nie podał żadnych okoliczności wskazujących, że zostały poczynione faktyczne ustalenia co do wychodzenia ławy fundamentowej na działkę sąsiednią i że przekroczenie to jest takie, jak wskazano w decyzji. W szczególności nie wskazał podstawy tego rodzaju ustaleń i nie podał, w jaki sposób wykonanie nałożonego na inwestorów obowiązku doprowadzi sporne roboty budowlanego do stanu zgodnego z prawem w kontekście przepisów stosowanych przez organ nadzoru budowlanego. Niemniej jednak, to właśnie nałożenie tego obowiązku zakwestionował organ odwoławczy i w decyzji kasacyjno-reformatoryjnej stwierdził, że brak jest podstaw do jego nałożenia.

W rozpoznawanej sprawie podzielić należy stanowisko organu odwoławczego, że skoro obiekt odpowiada warunkom technicznym i nie powoduje pogorszenia warunków sanitarnych oraz uciążliwości dla otoczenia, to nie zachodzi potrzeba wykonania żadnych robót dla legalizacji budynku. Tym samym niewadliwe było zastosowanie przez organ drugiej instancji przepisu art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. i uchylenie decyzji organu pierwszej instancji, zawierającej nakaz rozbiórki części ławy fundamentowej oraz orzeczenie o odmowie nałożenia na inwestorów obowiązków w trybie art. 51 ustawy Prawo budowlane. Jak wskazuje się w orzecznictwie, nie ma podstaw prawnych do twierdzenia, że w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 51 Prawa budowlanego nie można wydać decyzji orzekającej o braku podstaw do nałożenia obowiązków, o których mowa w ust. 1 pkt 2 tego przepisu (por. wyrok NSA z 13 kwietnia 2013 r., II OSK 138/11, http://orzeczenia.nsa.gov.pl.). Pogląd ten skład orzekający w pełni podziela. Jeżeli zatem w wyniku wszczętego postępowania administracyjnego w sprawie legalności robót budowlanych organ ustali, że wykonane roboty są zgodne ze standardami i nie wymagały przeprowadzenia dodatkowych czynności ani robót w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, wówczas brak jest przesłanek do kontynuowania postępowania naprawczego i w takiej sytuacji organ kończy wszczęte postępowanie w sprawie, wydając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane decyzję o odmowie nałożenia na inwestora obowiązków wymienionych tym przepisem.

Zgodzić się też należy ze stanowiskiem organu odwoławczego, że naruszenia prawa własności można dochodzić na drodze cywilnej. Wyłącza to tym samym kompetencje organu nadzoru budowlanego do nakładania obowiązku wykonywania robót w tym zakresie, a taki charakter mają roboty określone w sentencji decyzji organu pierwszej instancji. Trafnie więc organ odwoławczy stwierdził brak podstaw do nałożenia obowiązku rozebrania fragmentu ławy fundamentowej, jeśli nawet znajduje się on na terenie działki sąsiedniej, gdyż są to kwestie stosunków sąsiedzkich, które należą do zakresu prawa cywilnego.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odniósł się też do zarzutów podnoszonych przez skarżącą w toku postępowania, w tym również w odwołaniu, tożsamych z zarzutami skargi. Zarzuty w zakresie naruszenia art. 7 i art. 77 K.p.a. poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego nie zasługiwały na uwzględnienie w świetle wcześniejszego wiążącego wyroku Sądu, w którym przesądzona została kwestia zakresu koniecznej oceny. Organ odwoławczy zbadał wszystkie okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy i jednoznacznie stwierdził, że sporny budynek spełnia warunki określone przepisami prawa i nie doszukał się okoliczności wskazujących na konieczność dokonania jakichkolwiek robót budowlanych z punktu widzenia przepisów technicznych. Nie można zgodzić się z zarzutem naruszenia art. 107 § 3 K.p.a., gdyż stanowisko organu odnośnie zgodności wykonanych robót budowlanych zarówno z przepisami techniczno-budowlanymi, jak i zapisami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zostało w sposób wystarczający uzasadnione. Z kolei, zarzut dotyczący konieczności dokonania oceany w zakresie możliwości zabudowy działki sąsiedniej nie może zostać uznany za zasadny, skoro ustalono, że lokalizacja spornego budynku jest zgodna z prawem.

Z przedstawionych względów, na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.