Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt III SA/Po 1591/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2022-05-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6537 Egzekucja należności pieniężnych, do których  nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 ust. 3  ustawy o f
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 64 ust. 5, art. 8 ust. 2b
journal: Dz.U. 2022 poz 559
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Paluszyńska Sędzia WSA Walentyna Długaszewska Asesor sądowy WSA Robert Talaga (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 11 maja 2022 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie oddalenia zarzutów dotyczących prowadzonego postępowania egzekucyjnego uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Związku Międzygminnego [...] Regionu Gospodarki Odpadami Komunalnymi z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...]


UZASADNIENIE

Naczelnik Urzędu Skarbowego w P. na wniosek Związku Międzygminnego "P. Region Gospodarki Odpadami Komunalnymi" (dalej: ZM PRGOK/Związek) wszczął na podstawie tytułu wykonawczego z 7 maja 2021 r. nr [...], wobec G. O., postępowanie egzekucyjne dotyczące niepodatkowej należności budżetowej o charakterze publicznoprawnym z tytułu udziału w rozliczeniu kosztów budowy Punktu Selektywnej Zbiórki Odpadów Komunalnych (PSZOK), zgodnie z uchwałą Zgromadzenia ZM PRGOK z 12 listopada 2020 r. nr [...]

Pismem z 28 maja 2021 roku G. O. wniosła zarzuty w sprawie egzekucji administracyjnej, powołując się na art. 33 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz. U. z 2020 roku, poz. 1427 ze zm. – dalej: u.p.e.a.), tj. przesłankę nieistnienia obowiązku objętego ww. tytułem wykonawczym, zarówno w zakresie należności głównej, kosztów upomnienia, jak i odsetek za zwłokę, a także niezasadności obciążenia zobowiązanego kosztami egzekucyjnymi z tytułu egzekucji należności pieniężnej objętej tytułem wykonawczym. Wskazała na formalną i merytoryczną wadliwość tytułu wykonawczego, w szczególności w zakresie nieistniejących i błędnie przytoczonych obligatoryjnych elementów tytułu wykonawczego określonych w art. 27 § 1 pkt 3 i 6 u.p.e.a. w zw. z pkt 1 i pkt 1 u.p.e.a., wskazanej podstawy prawnej obowiązku wymienionego w ww. tytule wykonawczym, tj. ww. uchwały ZM PRGOK z 12 listopada 2020 r. nr [...] Nadto podniesiono niedopuszczalność egzekucji określoną w art. 29 § 1 i 2 u.p.e.a. wskazując, że tytuł wykonawczy dotyczy obowiązku wynikającego z ww. uchwały ZM PRGOK z 12 listopada 2020 r. Wskazano również na obowiązek niezwłocznego odstąpienia z urzędu od wszelkich podjętych czynności egzekucyjnych i na niezwłoczne umorzenie postępowania egzekucyjnego z urzędu przez organ egzekucyjny, z powodu niedopuszczalności egzekucji oraz wadliwości tytułu wykonawczego na podstawie art. 59 § 1 pkt 1, 3 i 4 w zw. z art. 29 § 1 i 2 u.p.e.a.

Gmina wniosła o uznanie zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej oraz umorzenie postępowania egzekucyjnego.

W uzasadnieniu podniesiono, że nie istnieje obowiązek objęty przedmiotowym tytułem wykonawczym tj. niepodatkowa należność budżetowa o charakterze publicznoprawnym z tytułu udziału w rozliczeniu kosztów budowy PSZOK, zgodnie z uchwałą Zgromadzenia ZM PRGOK z 12 listopada 2020 r. nr [...] Wobec zobowiązanego nie występuje żaden przypadek określony w art. 3 § 1 u.p.e.a., a wynikający z obowiązków określonych w art. 2 § 1 pkt 1a u.p.e.a. W tytule wykonawczym Zarząd ZM PRGOK nie wskazał żadnej decyzji lub postanowienia właściwego organu, z którego miałby wynikać obowiązek wynikający z art. 2 § pkt 1a u.p.e.a., ani nie wykazał, że wskazana należność pieniężna (udział w rozliczeniu kosztów budowy PSZOK) stanowi niepodatkową należność budżetową, do której stosuje się przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 900 ze zm., dalej: u.f.p.). Przeciwnie, jednoznacznie wskazał, że przedmiotowe należności nie mogą ze swojej natury prawnej stanowić "niepodatkowe należności budżetowe", gdyż "należności" te mają charakter cywilnoprawny – rozliczeniowy pomiędzy ZM PRGOK a zobowiązanym – G. O. z tytułu wspólnego przedsięwzięcia komunalnego (inwestycyjnego). W związku z tym należności te pozbawione są charakteru publicznoprawnego, co wyłącza możliwość egzekucji administracyjnej. Dodano, że wierzyciel w tytule wykonawczym nie wskazał żadnego przepisu ustawowego, na podstawie którego dopuszczalna byłaby egzekucja świadczenia pieniężnego o charakterze niepubliczonoprawnym, gdyż taki przepis nie istnieje. Ewentualne uznanie uchwały nr [...] Zgromadzenia ZM PRGOK za podstawę prawną w postaci niepodatkowej należności budżetowej będzie stanowiło dla Związku nielegalne "uprawnienie" do podejmowania w każdej chwili następnej uchwały o charakterze cywilnoprawnym "rozliczeniowym" i występowanie o kolejną egzekucję administracyjną.

Po wtóre w tytule wykonawczym nie wskazano właściwego bezpośredniego przepisu prawa, z którego miałby wynikać obowiązek wynikający z art. 2 § 1 pkt 1a) u.p.e.a. Wskazane art. 69 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 713 ze zm., dalej: u.s.g.) oraz § 47 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 w zw. z § 12 ust. 2 pkt 13 Statutu ZM PRGOK w zw. z art. 60 pkt 8 i art. 67 u.f.p. nie mogą stanowić właściwego bezpośredniego przepisu prawa, z którego miałby wynikać obowiązek określony w art. 2 § 1 pkt 1a) u.p.e.a. dla zobowiązanego. Są to bowiem przepisu ustrojowe. Tym samym tytuł wykonawczy wystawiono bez podstawy prawnej. W związku z tym brak jest podstaw prawnych do egzekwowania obowiązku i dla prowadzenia egzekucji administracyjnej.

Gmina podniosła, że charakter cywilnoprawny zobowiązania z uchwały nr [...] z tytułu rozliczenia cywilnoprawnego kosztów inwestycji zrealizowanej przez Związek, powstałego na skutek dokonania wydatków związanych z budową PSZOK na terenie G. O. i W. wyklucza prowadzenie postępowania egzekucyjnego w administracji.

Nadto Gmina podniosła zarzut o charakterze formalnoprawnym w stosunku do tytułu wykonawczego błędnego określenia w nim jako wierzyciela dochodzonej należności Zarządu ZM PRGOK. Zarząd Związku jako organ nie może zaś być uznany za wierzyciela tytułu wykonawczego. Powołano przy tym ustawową definicję wierzyciela określoną w art. 1a pkt 13 u.p.e.a. zaznaczając, że nieuprawniony podmiot dochodzi od Gminy nieistniejącego obowiązku.

Postanowieniem z dnia 30 czerwca 2021 r. nr [...] Związek Międzygminny "P. Region Gospodarki Odpadami Komunalnymi" w P. odmówił wszczęcia postępowania w związku z wniesionym przez G. O. zarzutem w sprawie egzekucji administracyjnej prowadzonej na podstawie tytułu wykonawczego nr I- [...] z 7 maja 2021 r., wystawionego przez Związek Międzygminny "P. Region Gospodarki Odpadami Komunalnymi" z siedzibą w P..

W uzasadnieniu wierzyciel wskazał, iż w sprawie stanowiącej przedmiot egzekucji administracyjnej realizowanej względem G. O., tytuł w sposób jednoznaczny identyfikował numer, pod którym został wystawiony jako: 1-1/2021 oraz indywidualizował G. O. jako podmiot zobowiązany egzekucyjnie, a także definiował należność główną G. O. w kwocie: [...] zł wynikającą z Uchwały Nr [...] Zgromadzenia Związku Międzygminnego "P. Region Gospodarki Odpadami Komunalnymi" z dnia 12 listopada 2020 r. Wierzyciel zaznaczył, że tytuł wykonawczy wystawiony przez wierzyciela pod numerem 1-2/2021 nie był skierowany do G. O. i nie definiował tejże Gminy jako zobowiązanego w zakresie dochodzonej z niego należności publicznoprawnej. W konsekwencji G. O. nie posiadała uprawnień wniesienia zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej prowadzonej w oparciu o ten właśnie tytuł wykonawczy.

Pismem z dnia 13 lipca 2021 roku G. O. wniosła zażalenie na powyższe postanowienie podnosząc, że Zarząd Związku Międzygminnego P. Region Gospodarki Odpadami Komunalnymi w P. wystawił wobec G. O. tylko jeden tytuł wykonawczy na podstawie uchwały nr [...] Zgromadzenia Związku Międzygminnego P. Region Gospodarki Odpadami Komunalnymi w P., który to tytuł wykonawczy został doręczony G. O. w dniu 24 maja 2021 roku i jest to tytuł wykonawczy nr [...] z dnia 7 maja 2021 roku. W związku z powyższym nie ulega żadnej wątpliwości, że zarzut G. O. z dnia 28 maja 2021 roku został wniesiony wobec tytułu wykonawczego nr [...]. Oczywista pomyłka pisarska w tekście zarzutów G. O. polegająca na tym, że w numerze tytułu wykonawczego zamiast cyfry "1", została wpisana cyfra "2" nie zmieniła tego, że zarzuty G. O. dotyczą jedynie i wyłącznie tytułu wykonawczego nr [...] z dnia 7 maja 2021 roku. Ponadto żaląca podtrzymała w całości uzasadnienie przedstawione w zarzutach w sprawie egzekucji administracyjnej. Według Gminy nie istnieje obowiązek objęty przedmiotowym tytułem wykonawczym określony jako niepodatkowe należności budżetowe, do których stosuje się przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 roku o finansach publicznych, o jakich stanowi art. 2 § 1 pkt 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W związku z powyższym brak jest podstawy prawnej dla egzekwowanego obowiązku i dla prowadzenia egzekucji administracyjnej, a tym samym występuje niedopuszczalność egzekucji administracyjnej. Zdaniem Gminy w uchwale nr [...] Zgromadzenie Związku Międzygminnego "P. Region Gospodarki Odpadami Komunalnymi" w P. ustaliło wyłącznie w sposób cywilnoprawny zwrot należności z tytułu udziału w rozliczeniu kosztów inwestycji zrealizowanej przez Związek Międzygminny P. Region Gospodarki Odpadami Komunalnymi w P., powstałych na skutek dokonania wydatków związanych z budowi) PSZOK. Charakter cywilnoprawny zobowiązania wynikającego z powyższej uchwały wyklucza prowadzenie postępowania egzekucyjnego w administracji. Gmina podtrzymała również zarzut formalny wskazując na brak w tytule wykonawczym powołania się na uchwałę, która mogłaby stanowić o ewentualnym obowiązku uiszczenia niepodatkowych budżetowych należności pieniężnych, a także błędne określenie wierzyciela poprzez wskazanie w treści tytułu wykonawczego na Zarząd Związku Międzygminnego jako wierzyciela dochodzonej należności.

Postanowieniem z 19 sierpnia 2021 roku, nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło zaskarżone postanowienie w całości i orzekło o oddaleniu w całości zgłoszonych zarzutów dotyczących prowadzonego postępowania egzekucyjnego.

W uzasadnieniu organ stwierdził, że w przedmiotowej sprawie istnieje uchwała nr [...] Zgromadzenia Związku Międzygminnego "P. Region Gospodarki Odpadami Komunalnymi" z dnia 12 listopada 2020 r. w sprawie ustalenia wysokości oraz terminu wpłat gmin, uczestników Związku Międzygminnego, z tytułu udziału w rozliczeniu kosztów budowy Punktów Selektywnej Zbiórki Odpadów Komunalnych na nieruchomościach Gminy i Miasta O. oraz Gminy W., w związku z ustaniem członkostwa Gmin w Związku Międzygminnym. W uchwale tej ustalona została wysokość wpłaty z tego tytułu między innymi G. O. w kwocie: [...] zł oraz termin jej uregulowania na rzecz Związku: 10 grudnia 2020 r. Jako podstawę prawną uchwały wskazano art. 69 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz § 12 ust. 2 pkt 13 w zw. z § 47 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 2 Statutu Związku Międzygminnego "P. Region Gospodarki Odpadami Komunalnymi" (Dz. Urz. Woj. Wlkp. z 2016 r. poz.5040 ze zm.). W sprawie nie wydano żadnego aktu, którego skutkiem byłoby wygaśnięcie obowiązku określonego tą uchwałą.

Między Związkiem Międzygminnym a G. O. istnieje spór co do charakteru prawnego należności wynikającej z Uchwały Zgromadzenia Związku. Zastrzeżenia w kwestii cywilnoprawnego charakteru zobowiązania wynikającego z tej uchwały, nie uzasadniają zarzutu nieistnienia obowiązku w rozumieniu art. 33 § 2 pkt 1 u.p.e.a., lecz w istocie rzeczy sprowadzają się one do kwestionowania dopuszczalności egzekucji administracyjnej, co stanowić może ewentualną przesłankę umorzenia postępowania egzekucyjnego określoną w art. 59 § 1 pkt 1 u.p.e.a., natomiast kwestia ta nie podlegała badaniu w przedmiotowym postępowaniu. Zarzut nieistnienia obowiązku wymienionego w tytule wykonawczym został uznany za nieuzasadniony.

Kwestia błędnego określenia wierzyciela poprzez wskazanie w treści tytułu wykonawczego na Zarząd Związku Międzygminnego jako wierzyciela dochodzonej należności, nie podlegała badaniu, gdyż w aktualnym stanie prawnym niespełnienie w tytule wykonawczym wymogów określonych w art. 27 u.p.e.a. nie stanowi podstawy zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej, lecz stanowiło przesłankę umorzenia postępowania egzekucyjnego określoną w art. 59 § 1 pkt 3 u.p.e.a.

Pismem z dnia 18 października 2021 roku G. O. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na powyższe postanowienie SKO w P., któremu zarzuciła naruszenie:

1. prawa materialnego – art. 33 § 2 pkt 1 i pkt 4 u.p.e.a. przez błędne jego zastosowanie na skutek błędnego przyjęcia, że nie ziściła się przesłanka zarzutu nieistnienia obowiązku,

2. naruszenie interesu prawnego G. O. poprzez orzeczenie o oddaleniu w całości zgłoszonych zarzutów dotyczących prowadzonego postępowania egzekucyjnego na podstawie uchwały [...] Zgromadzonego Związku Międzygminnego P. Region Gospodarki Odpadami Komunalnymi w P. wyłącznie dotyczącej rozliczenia cywilnoprawnego w zakresie rozliczenia kosztów inwestycji zrealizowanej przez Związek Międzygminny P. Region Gospodarki Odpadami Komunalnymi w P., powstałego na skutek dokonania wydatków związanych z budową PSZOK na terenie G. O. co wyklucza prowadzenie postępowania egzekucyjnego w administracji,

3. przepisów postępowania – art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz., 256 ze zm., dalej: K.p.a.) poprzez brak należytego ich zastosowania w toku postępowania i w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zobowiązanie organu II instancji do wydania postanowienia o uznaniu zarzutów oraz umorzenia postępowania prowadzonego egzekucyjnego.

W motywach skargi powtórzono stanowisko prezentowane w zarzutach i zażaleniu na postanowienie wierzyciela wskazując na brak podstaw do prowadzenia egzekucyjnego w przedmiocie rozliczeń miedzy Związkiem Międzygminnym a Gminą z tytułu ponoszenia działalności związku.

Pismem z dnia 4 maja 2022 roku pełnomocnik strony skarżącej przesłał "opinię w przedmiocie cywilnoprawnego charakteru rozliczeń między Związkiem a G. O. z tytułu ponoszenia kosztów działalności Związku" z 05.05.2022 r. autorstwa prof. nadzw. Dr hab. P. Z..

W odpowiedzi SKO w P. wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko przyjęte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Na wstępie wymaga wyjaśnienia, że Sąd rozpoznał sprawę w trybie uproszczonym. Zgodnie bowiem z art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 roku, poz. 329), dalej: P.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli m.in. przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu egzekucyjnym, na które służy zażalenie.

Skarga zasługiwała na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie jej zarzuty okazały się trafne.

W ocenie organów brak jest podstaw do uznania zarzutu skarżącej podnoszących nieistnienie egzekwowanego obowiązku. Skarżąca kwestionuje powyższe stanowisko organów podnosząc zwłaszcza, że cywilnoprawny charakter dochodzonego roszczenia wyklucza prowadzenie postępowania egzekucyjnego w administracji.

W ocenie Sądu zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy mają normy określone w art. 64 ust. 5 w zw. z art. 8 ust. 2b ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2022 roku, poz.559 t.j.), dalej jako u.s.g. Zgodnie z art. 8 ust. 2 u.s.g. zadania z zakresu administracji rządowej gmina może wykonywać również na podstawie porozumienia z organami tej administracji. W świetle art. 8 ust. 2a u.s.g. gmina może wykonywać zadania z zakresu właściwości powiatu oraz zadania z zakresu właściwości województwa na podstawie porozumień z tymi jednostkami samorządu terytorialnego. Jak stanowi zaś art. 8 ust. 2b u.s.g. spory majątkowe wynikłe z porozumień, o których mowa w ust. 2 i 2a oraz w art. 74 rozpatruje sąd powszechny. Co przy tym istotne w myśl art. 64 ust. 5 u.s.g. do związków międzygminnych stosuje się odpowiednio art. 8 ust. 2-5 i art. 39 ust. 4.

Na tle powołanych regulacji w judykaturze przyjmuje się, że stosunki pomiędzy związkiem międzygminnym a tworzącymi go gminami są równorzędne, rozliczenia noszą wszystkie cechy rozliczeń między osobami prawnymi o równym statusie i pozbawionymi względem siebie uprawnień do podejmowania władczych działań, charakterystycznych dla stosunków administracyjnoprawnych. Konieczność podporządkowania się uchwałom związku przez jego członków nie wynika z hierarchicznego układu nadrzędności i podrzędności, gdyż związek nie jest nadrzędny w stosunku do uczestniczących w nim gmin, lecz z zasad współdziałania określonych wspólnie w statucie. Wprawdzie statut jest źródłem prawa miejscowego, lecz sposób jego uchwalania, przedmiot regulacji i ustawowo wyznaczone granice swobody treści statutu nie pozwalają upatrywać w nim źródła władczych uprawnień związku wobec uczestniczących w nim gmin. Zasady współdziałania przez gminy w związku międzygminnym przemawiają za cywilnoprawnym charakterem powstałych na tym tle roszczeń (tak m.in. Sąd Najwyższy w wyroku z 24 lipca 2013 r., sygn. V CSK 396/12). Ponadto wskazuje się, że stosownie do postanowień art. 67 § 2 pkt 6 u.s.g. gminy uczestniczące w związku są zobowiązane - na zasadach określonych w statucie - partycypować w kosztach wspólnej działalności oraz w zyskach, a także w pokrywaniu strat związku (por. wyrok SN z 2 kwietnia 2003 r., sygn. I CK 265/02). Ustawodawca pozostawił zatem uregulowanie tej istotnej dla działalności związku i jego sprawnego funkcjonowania materii statutowi, który związany jest instytucjonalnie z reżimem czynności cywilnoprawnych.

Spór w niniejszej sprawie, dotyczący rozliczeń między związkiem a uczestniczącą w nim gminą z tytułu ponoszenia kosztów działalności związku, stanowi sprawę cywilną, ponieważ źródłem tego sporu jest umowa zawarta między równorzędnymi podmiotami. Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 13 czerwca 2018 r., sygn. I GSK 2256/18 (dostępne w bazie orzeczeń na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl) stwierdził, że uchwała związku międzygminnego dotycząca rozliczeń pomiędzy gminą, która wystąpiła z tego związku, a tym związkiem, nie jest ani aktem prawa miejscowego, ani też aktem organu jednostek samorządu terytorialnego lub ich związków, innych niż określone w art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a. podejmowanym w sprawie z zakresu administracji publicznej. W innych orzeczeniach NSA stwierdził, a Sąd orzekający w niniejszej sprawie stanowisko to podziela, że powstałe w wyniku uchwał związku międzygminnego spory majątkowe pomiędzy gminą, która wystąpiła ze związku międzygminnego a tym związkiem, mają charakter cywilnoprawny a tym samym do ich rozpoznania właściwe są sądy powszechne. Wynika to z charakteru tych sporów, a wprost przesądza o tym art. 8 ust. 2b u.s.g., stanowiący, iż "spory majątkowe wynikłe z porozumień, o których mowa w ust. 2 i 2a oraz w art. 74, rozpatruje sąd powszechny" i przepis art. 64 ust. 5 tejże ustawy, w myśl którego "do związków międzygminnych stosuje się odpowiednio art. 8 ust. 2-5 i art. 39 ust. 4 u.s.g." (por. postanowienia NSA z: 29 maja 2012 r., sygn. II OSK 671/12; z 24 października 2013r., sygn. II GSK 2001/13; czy z 13 grudnia 2013 r., sygn. II OSK 2967/13, dostępne jak wyżej).

Przyjmując powyższe należy stwierdzić, że w realiach niniejszej sprawy mamy do czynienia ze sporem majątkowym w rozumieniu art. 64 ust. 5 w zw. z art. 8 ust. 2b u.s.g. Dowodem na to jest również okoliczność, że G. O. nie uiściła dobrowolnie dochodzonej przez Związek należności. Na mocy art. 64 ust. 5 w zw. z art. 8 ust. 2b u.s.g. właściwym do rozpatrzenia tego rodzaju sporu, będącego sprawą cywilną, jest sąd powszechny. Mając powyższe na uwadze Sąd przyjął, że ewentualna egzekucja roszczeń ZM PRGOK w przypadku ich kwestionowania przez Gminę winna zostać poprzedzona w pierwszej kolejności rozstrzygnięciem sporu majątkowego przez sąd powszechny. Dopiero ewentualny wyrok sądu powszechnego rozstrzygający tego rodzaju spór może stanowić podstawę egzekucji roszczeń Związku. Zasadą prowadzenia sporów cywilnych jest bowiem to, że egzekucja roszczenia musi zostać poprzedzona przeprowadzeniem postępowania rozpoznawczego kończącego się wydaniem (podlegającego następnie egzekucji) orzeczenia stwierdzającego istnienie dochodzonego roszczenia. Do czasu wydania tego rodzaju orzeczenia noszącego znamiona wykonalności przez sąd powszechny przyjmuje się, że brak jest obowiązku podlegającego egzekucji. W konsekwencji, do tego czasu za spełnioną należy uznać podstawę zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej wskazaną w art. 33 § 2 pkt 1 u.p.e.a., co oznacza, że orzekające w sprawie organy winny za zasadny uznać zarzut skarżącej nieistnienia obowiązku podlegającego egzekucji administracyjnej (por. wyroki WSA w Poznaniu z 21 października 2021 r. o sygn. I SA/Po 577/21 i z 13 października 2021 r., sygn. I SA/Po 578/21, dostępne j.w.).

Mając na uwadze, że w aktualnym stanie prawnym niedopuszczalność egzekucji administracyjnej nie może już stanowić podstawy zarzutów, o których mowa w art. 33 § 1 u.p.e.a., marginalnie wskazać należy, że w rozumieniu art. 2 u.p.e.a. egzekucji administracyjnej podlegają tylko obowiązki o charakterze publicznoprawnym (por. wyrok NSA z 23 maja 1994 r., sygn. IV SA 791/93, publ. OSP 1996, nr 7-8, poz. 130). Tymczasem w orzecznictwie wskazuje się, że spór dotyczący rozliczeń między związkiem a uczestniczącą w nim gminą jest sprawą cywilną (por. postanowienie NSA z 23 listopada 2018 r., sygn. II OSK 3126/18, postanowienie NSA z 26 lipca 2017 r., sygn. II GSK 2332/17, dostępne j.w.) W konsekwencji sporne należności Związku Międzygminnego względem Gminy, będące należnością cywilnoprawną, nie mogą być dochodzone przez Związek w trybie przepisów u.p.e.a., lecz w trybie egzekucji sądowej normowanej przepisami ustawy z dnia 17 lipca 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1805 ze zm.).

Stanowisko organów nie znajduje również uzasadnienia w powołanych przez nie przepisach u.f.p. Zgodnie bowiem z art. 4 ust. 2 u.f.p. przepisy tej ustawy dotyczące jednostek samorządu terytorialnego stosuje się odpowiednio do związków metropolitalnych oraz związków gmin i powiatów. W ramach nakazanego przez ten przepis odpowiedniego stosowania m. in. do związków gmin przepisów dotyczących jednostek samorządu terytorialnego uwzględnić należy fakt, że na mocy art. 64 ust. 5 w zw. z art. 8 ust. 2b u.s.g. spory majątkowe pomiędzy gminą, która wystąpiła ze związku międzygminnego a tym związkiem, mają charakter cywilnoprawny. Powyższego rodzaju charakter sporu wyklucza zastosowanie do występujących w niniejszej sprawie roszczeń Związku art. 66 u.f.p., który stanowi, że do egzekucji należności stanowiących niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym zastosowanie mają przepisy u.p.e.a. W konsekwencji brak jest podstaw prawnych umożliwiających Związkowi dochodzenie spornej w niniejszej sprawie należności o charakterze cywilnym w trybie postępowania egzekucyjnego w administracji.

Sąd nie podziela zarzutów skargi naruszenia przez organy II instancji przepisów postępowania (art. 7, art. 77 § 1 w zw. z art. 107 § 3 K.p.a.). Wydając zapadłe w sprawie postanowienia dokonano prawidłowych ustaleń faktycznych, czego wyraz dano w ich uzasadnieniach. Niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 33 § 2 pkt 1 u.p.e.a., w związku z omówionymi powyżej przepisami u.s.g. i u.f.p., nie świadczy zaś o naruszeniu ww. przepisów K.p.a. W skardze nie wyjaśniono, na czym faktycznie polegało ich naruszenie, a także dlaczego zdaniem skarżącej powołane przepisy K.p.a. znajdują zastosowanie w sprawie dotyczącej zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym. Trzeba zaś pamiętać, że w postępowaniu egzekucyjnym przepisy K.p.a. na mocy art. 18 u.p.e.a. znajdują odpowiednie zastosowanie, jeżeli przepisy ustawy egzekucyjnej nie stanowią inaczej. Samo powołanie ww. przepisów K.p.a. i zarzucenie organowi II instancji arbitralności w ocenie sprawy nie przesądza o trafności wskazanych zarzutów. Jednocześnie należy dostrzec, że wobec niewłaściwe zastosowanego przepisu art. 33 § 2 pkt 1 u.p.e.a. z uwagi na nieistnienie obowiązku podlegającego egzekucji prowadzonej w trybie administracyjnym, należało uznać, że bezzasadne było kontrolowanie należytego zastosowanie przepisu art. 33 § 2 pkt 4 u.p.e.a. dotyczącego trybu uprzedniego doręczenia gminie upomnienia, której nie można było uznać za podmiot zobowiązany w myśl przepisów u.p.e.a.

Reasumując, Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie nie odpowiada prawu. Jak wynika z powyższych rozważań w realiach niniejszej sprawy mamy do czynienia ze sporem majątkowym w rozumieniu art. 64 ust. 5 w zw. z art. 8 ust. 2b u.s.g. Ewentualna egzekucja roszczeń Związku Międzygminnego w przypadku ich kwestionowania przez Gminę powinna zostać poprzedzona rozstrzygnięciem sporu majątkowego przez sąd powszechny. Dopiero ewentualny wyrok sądu powszechnego rozstrzygający tego rodzaju spór może stanowić podstawę egzekucji roszczeń Związku Międzygminnego. Do czasu wydania orzeczenia noszącego znamiona wykonalności przez sąd powszechny, przyjąć należy, że brak jest obowiązku podlegającego egzekucji. W toku powtórnego postępowania w sprawie obowiązkiem organów będzie uwzględnienie wykładni prawa zawartej w niniejszym wyroku. W tym względzie Sąd dostrzegł, że uchylenie zaskarżonego postanowienie sprawi, że do obrotu prawnego zostanie przywrócone postanowienie organu I instancji, które nie może się w nim ostać, nie tylko z uwagi na niewłaściwe przywołanie w nim tytułu wykonawczego, ale także z przytoczonych wyżej przyczyn dotyczących niewłaściwie zakwalifikowanego charakteru spornego zobowiązania.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 135 P.p.s.a. orzeczono, jak w sentencji.

Sąd nie znalazł zaś uzasadnionych podstaw do zastosowania przepisu art. 145a § 1 P.p.s.a., który określa, że w przypadku, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a lub pkt 2, jeżeli jest to uzasadnione okolicznościami sprawy, sąd zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie decyzji lub postanowienia wskazując sposób załatwienia sprawy lub jej rozstrzygnięcie, chyba że rozstrzygnięcie pozostawiono uznaniu organu. Sąd podziela prezentowany w doktrynie pogląd, zgodnie z którym rozważany warunek ustawowy ("okoliczności sprawy uzasadniające wydanie orzeczenia") obejmuje w szczególności sytuacje, w których okoliczności sprawy z dużym prawdopodobieństwem będą wskazywać, że w postępowaniu administracyjnym toczącym się po uchyleniu zaskarżonej decyzji (postanowienia) oceny i zalecenia sformułowane w orzeczeniu sądu administracyjnego nie zostaną w należytym stopniu uwzględnione przez prowadzący to postępowanie organ administracji publicznej (por. A. Kabat [w:] B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. II, opubl: LEX/el. 2021). W ocenie Sądu brak jest zaś powodów, aby sądzić, że przyjęta w niniejszym wyroku ocena prawna oraz samo rozstrzygnięcie Sądu nie miałyby zostać zaaprobowane przez Związek Międzygminny. Przepis art. 145a § 1 P.p.s.a. powinien znajdować zastosowanie, gdy np. sprawa powtórnie, a niekiedy nawet wielokrotnie, wraca do sądu z powodu niezastosowania się przez organ do jego oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania, niewykonywania wyroku sądu oraz innych naruszeń prawa przez organ w toku postępowania administracyjnego czy egzekucyjnego. Z taką zaś sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie.