Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 2210/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-03-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA – Andrzej Kołodziej Sędzia WSA – Stanisław Marek Pietras (spraw.) Sędzia WSA – Ewa Pisula-Dąbrowska Protokolant – specjalista Elwira Sipak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 marca 2013 r. sprawy ze skargi W. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej dotyczącej wyceny wartości udziałów należących do W. w Spółce [...] 1. uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...], 2. zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz W. B. kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

W. B. wnioskiem z dnia [...] maja 2012 r. wystąpił o udostępnienie w trybie przewidzianym przez przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. nr 112, poz. 1198, z późn. zm.), informacji publicznej dotyczącej wyceny udziałów należących do W. w spółce [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. – zarówno aktualnej jak i z dnia [...] kwietnia 2008 r. Powyższej informacji zażądał w formie elektronicznej poprzez przesłanie kopii obu wycen oraz w formie papierowej.

Prezydent W. decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...], odmówił udostępnienia powyższej informacji publicznej i po wniesieniu odwołania z dnia [...] czerwca 2012 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...]) uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i skierowało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

W tej sytuacji Prezydent W. decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...], mając za podstawę art. 16 ust. 1 i 2 w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. nr 112, poz. 1198 ze zm.), art. 5 ust. 4 w zw. z art. 1 ust. 1 i 2 pkt 1 d) oraz art. 8 pkt 1) i 3) ustawy z dnia 5 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych (Dz. U. nr 182 poz. 1228), art. 62 ust. 1 w zw. z art. 68 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 1996 r. o komercjalizacji i prywatyzacji (tekst jedn. z 2002 r. Dz. U. nr 171, poz. 1397 ze zm.) oraz art. 104 k.p.a., odmówiło skarżącemu udostępnienia informacji publicznej w zakresie wskazanym we wniosku z dnia [...] maja 2012 r. W uzasadnieniu – wskazując na opisany powyżej stan faktyczny – podano m.in., że: " ujawnienie ww. informacji miałoby szkodliwy wpływ na wykonywanie przez Prezydenta W. władzy publicznej w zakresie interesów ekonomicznych W., a co się z tym wiąże – Rzeczypospolitej Polskiej. Jednocześnie ww. informacja, jako informacja uzyskana przy opracowaniu analiz przed prywatyzacyjnych Spółki [...] Sp. z o.o. stanowi, zgodnie z przepisem art. 62 ust. 1 ustawy o komercjalizacji i prywatyzacji, tajemnicę podlegającą ochronie na zasadach określonych przepisami o ochronie informacji niejawnych (...). Objęcie poufnością informacji zawartych w oszacowaniu wartości [...] Sp. Z o.o. już na wstępnym etapie procedury przygotowawczej do sprzedaży udziałów W. w Spółce, wynikało z konieczności zachowania w poufności kluczowych dla powodzenia tego procesu danych (...). Informacja w zakresie wyceny udziałów lub akcji jest jedną z najważniejszych informacji w procesie poprzedzającym zaoferowanie do zbycia udziałów lub akcji oraz w trakcie tego procesu. Oczywistym jest fakt, iż w interesie sprzedającego jest uzyskanie jak najwyższej ceny z tytułu zbycia udziałów lub akcji. Ważne jest więc, aby informacje wynikające z oszacowania wartości spółki nie zostały ujawnione (...). Z tego też powodu ujawnienie informacji w zakresie wyceny wartości udziałów należących do W. w [...] Sp. z o.o. godziłoby w interes ekonomiczny W., a tym samym w interes Rzeczypospolitej Polskiej. Podkreślenia wymaga również, iż w związku z prowadzonymi obecnie rozmowami w sprawie sprzedaży udziałów należących do [...] W. w Spółce [...] Sp. Z o.o., ujawnienie wnioskowanej informacji osłabiłoby pozycję negocjacyjną Miasta oraz uniemożliwiło uzyskanie maksymalnie korzystnego z punktu widzenia interesu [...] W. rezultatu transakcji zbycia udziałów (...). Informacja publiczna, o udostępnienie której zwrócił się wnioskodawca (...), jest również objęta ochroną na podstawie art. 62 ust. 1 ustawy o komercjalizacji i prywatyzacji (...). Brzmienie oraz konstrukcja powyższego przepisu wskazują, iż w ramach procedur poprzedzających prywatyzację przedmiotów publicznych (...) obowiązuje (...) zasada ochrony informacji uzyskanych przy opracowaniu przedmiotowych analiz, tj. również informacji uzyskanych przy opracowaniu przedmiotowych analiz, tj. również informacji dotyczących wyceny wartości podmiotów. Omawiany przepis art. 62 ustawy o komercjalizacji i prywatyzacji nakazuje chronić te informacje na zasadach wynikających z Uoin. Obowiązek ochrony informacji, o których mowa w art. 62 ust. 1 ustawy o komercjalizacji i prywatyzacji wynika z woli samego ustawodawcy i odnosi się zwłaszcza do zabezpieczenia stosownych dokumentów oraz informacji zawartych w tych dokumentach, a także ograniczenia dostępu do nich zgodnie z zasadami określonymi w Uoin".

W odwołaniu z dnia [...] września 2012 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W., skarżący W. B. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i udzielenie żądanej przez niego informacji publicznej zarzucając naruszenie:

1. art. 5 ust. 4 w zw. z art. 1 ust. 1 ustawy o ochronie informacji niejawnych poprzez nadanie klauzuli zastrzeżone dokumentom, których ujawnienie nie może wpłynąć ujemnie na interesy Rzeczypospolitej Polskiej,

2. art. 6 ust. 3 ustawy w zw. z art. 107 § 1 k.p.a. poprzez niewskazanie kto i kiedy opatrzył dokumenty klauzulą zastrzeżone, co skutecznie uniemożliwia jej zniesienie,

3. art. 62 ust. 1 ustawy o komercjalizacji i prywatyzacji poprzez jego zastosowanie do dokumentów, do których powyższy przepis nie ma zastosowania,

4. art. 61 Konstytucji RP poprzez odmowę dostępu do informacji, która podlega ujawnieniu.

W uzasadnieniu podał, że zgodnie z art. 12 ust. 2 ustawy o gospodarce komunalnej, do zbycia akcji i udziałów w spółkach utworzonych przez jednostki samorządu terytorialnego, stosuje się przepisy działu IV ustawy o komercjalizacji i prywatyzacji co oznacza, że do sprzedaży udziałów [...] W. w spółce [...] Sp. z o.o. stosuje się wyłącznie przepisy art. 31a – 38d drugiej z wymienionych ustaw, a co za tym idzie nie można było odmówić w tej sprawie udostępnienia wyceny udziałów powołując się na art. 62 ust. 1 Ukip, bowiem analizy sporządzone na potrzeby planowanej sprzedaży udziałów w spółce przez jednostkę samorządu terytorialnego, nie są objęte zakresem regulacji tego przepisu. Ponadto nie można utożsamiać interesu Rzeczypospolitej Polskiej z interesem wspólnoty gminnej i interes jednostki samorządu terytorialnego jest związany ściśle z potrzebami określonej wspólnoty samorządowej, a dopiero suma interesów poszczególnych jednostek samorządu terytorialnego, nierzadko ze sobą sprzecznych, stanowi ogólny interes Rzeczypospolitej Polskiej. Podkreślił, że spółka [...] nie prowadzi działalności związanej z jakąkolwiek newralgiczną dziedziną funkcjonowania danej społeczności (np. energetyka), bowiem zajmuje się zarządzaniem jednym z centrów handlowych w W. i uczestnictwo W. w tej spółce ma charakter jedynie inwestycyjny. Nie ma więc żadnych podstaw, aby ograniczać dostęp mieszkańców gminy do informacji, w jaki sposób władze tej gminy gospodarują jej mieniem i jakie są konsekwencje ekonomiczne określonych decyzji inwestycyjnych. Kwestią odrębną natomiast jest pytanie, czy faktycznie interes ekonomiczny [...] W. byłby zagrożony poprzez udostępnienie wnioskowanej informacji, tj. czy dane o wartości udziałów pochodzące z [...] r. i początku [...] r. mają wpływ na pozycję negocjacyjną W. w aktualnie prowadzonych rozmowach w sprawie planowanej sprzedaży udziałów. Z brzmienia art. 32 Ukip wynika, że analizy powinny być zlecone bezpośrednio przed rozpoczęciem procesu prywatyzacji. Ponadto nie sposób uznać, że ujawnienie danych ekonomicznych godzi w interes jednostki samorządowej, skoro dane o sytuacji finansowej spółki są jawne dzięki obowiązkowi składania sprawozdań do sądu rejestrowego. W sytuacji – zdaniem skarżącego – gdy nie ma wyraźnego zagrożenia dla interesu Rzeczypospolitej Polskiej, nie można odmówić jednostce informacji związanej z działalnością organu publicznego i w spornej sprawie nie występuje w ogóle (bezpośrednie, bądź pośrednie) zagrożenie interesu Rzeczypospolitej Polskiej dodając, że ponownie organ pierwszej instancji nie wskazał podmiotu, który był uprawniony w rozumieniu art. 6 ust. 1 Uoin opatrzyć przedmiotowe wyceny klauzulą zastrzeżone, co czyni niemożliwym wnioskowanie o jej uchylenie w trybie art. 6 tej ustawy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] października 2012 r. nr [...], mając za podstawę art. 127 § 2 k.p.a. w zw. z art. 17 pkt 1 k.p.a., art. 39 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) oraz art. 1 i art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta W. z dnia [...] sierpnia 2012 r. W uzasadnieniu – powołując się na opisany powyżej stan faktyczny – podało, że w myśl ustawy o dostępie do informacji publicznej, Prezydent W. jest podmiotem wykonującym zadania publiczne i podlega rygorom ustawy, zaś informacja o majątku W. stanowi informację publiczną, jednakże poza prawem do jej uzyskania poprzez udostępnienie, istnieją ograniczenia ograniczające ich dostępność, o których mowa w art. 5 ust. 1 i 2 ustawy. Zdaniem organu, argumentacja organu pierwszej instancji nie w pełni zasługuje na akceptację, bowiem nie można uznać powołania się na art. 5 ust. 4 ustawy o ochronie informacji niejawnych za zasadne i to nie tylko z tego powodu, że nie wykazano, iż informacji tej w odpowiednim trybie nadana została klauzula "zastrzeżone". Ochronie na podstawie tego przepisu podlegają m.in. informacje, których ujawnienie mogłoby mieć szkodliwy wpływ na wykonanie przez organy władzy publicznej zadań w zakresie interesów ekonomicznych Rzeczypospolitej Polskiej. Trudno – zdaniem organu – podzielić pogląd, że w każdym przypadku interes ekonomiczny jednostki samorządu terytorialnego jest tożsamy z interesem ekonomicznym Rzeczypospolitej Polskiej i na próżno zwłaszcza w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji doszukać się argumentacji mogącej choćby dać podstawy do przypuszczeń, że uzyskanie niższej od zakładanej przez sprzedającego ceny za udziały w jednej ze spółek, mogłoby naruszyć interesy ekonomiczne Rzeczypospolitej Polskiej. Nie można także uznać, że osłabienie pozycji negocjacyjnej W. przy sprzedaży owych udziałów nawet gdyby faktycznie na skutek ujawnienia wycen wartości udziałów w jednej ze spółek prawa handlowego do takiego osłabienia by doszło, może godzić we wspomniane interesy. Jednakże – stosownie do art. 62 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 1996 r. o komercjalizacji i prywatyzacji (Dz. U. z 2002 r. nr 171, poz. 1397 z późn. zm.) – informacje uzyskane przy opracowaniu analiz, o których mowa w art. 32 ust. 1 oraz w art. 42 ust. 1, stanowią tajemnicę podlegającą ochronie na zasadach określonych przepisami o ochronie informacji niejawnych. Analizy bowiem, o których mowa w tym przepisie, to analizy przeprowadzane przed zaoferowaniem do zbycia akcji Skarbu Państwa (art. 32 ust. 1) oraz analizy dokonane przed wydaniem zarządzenia o prywatyzacji bezpośredniej (art. 42 ust. 1). Z kolei w myśl art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 2011 r., nr 45, poz. 236), do zbycia akcji i udziałów w spółkach, o których mowa w art. 9, stosuje się, z zastrzeżeniem ust. 3 i 4, przepisy działu IV ustawy z dnia 30 sierpnia 1996 r. o komercjalizacji i prywatyzacji, tj. art. 31a – 38d ostatniej z wymienionych ustaw (a zatem również art. 32 ust. 1 tej ustawy). Spółkami, o których mowa w art. 9 ustawy o gospodarce komunalnej, są spółki z ograniczoną odpowiedzialnością oraz spółki akcyjne (ust. 1 tego przepisu) oraz spółki komandytowe i komandytowo – akcyjne (ust. 2). Stąd też informacje uzyskane przy opracowaniu analiz przeprowadzonych przed zaoferowaniem do zbycia akcji należących do jednostki samorządu terytorialnego w spółce z ograniczoną odpowiedzialnością, stosownie do art. 12 ust. 2 ustawy o gospodarce komunalnej w zw. z art. 32 ust. 1 ustawy o komercjalizacji i prywatyzacji, stanowią tajemnicę podlegającą ochronie na zasadach określonych przepisami o ochronie informacji niejawnych, zgodnie z dyspozycją art. 62 ust. 1 ustawy o komercjalizacji i prywatyzacji. Oznacza to zatem, że w stosunku do informacji żądanych przez odwołującego zachodzi przesłanka negatywna wskazana w art. 5 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej i w tej sytuacji udostępnienie owych informacji w trybie przewidzianym przez przepisy ustawy, nie jest możliwe.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżący W. B. wniósł o uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych zarzucając naruszenie:

Przepisów prawa materialnego:

a. art. 62 ust. 1 ustawy o komercjalizacji i prywatyzacji w zw. z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez jego zastosowanie do analiz powstałych w procedurze zbywania udziałów w spółce z o.o. należących do jednostki samorządu gminnego tj. dokumentów, do których art. 62 ust. 1 ustawy nie ma zastosowania ani wprost ani poprzez odesłanie;

b. art. 12 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym poprzez przyjęcie, że zawiera on odesłanie do przepisów ustawy o komercjalizacji i prywatyzacji znajdujących się poza Działem IV ustawy;

c. art. 12 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 32 ust. 1 ustawy o komercjalizacji i prywatyzacji oraz w zw. z art. 62 ust. 1 tejże ustawy poprzez przyjęcie, że analizy powstałe w toku procedury zbywania udziałów w spółce z o. o. należących do jednostki samorządu terytorialnego stanowią tajemnicę podlegającą ochronie na zasadach określonych przepisami o ochronie informacji niejawnych;

d. art. 5 ust. 1 ustawy o komercjalizacji i prywatyzacji w zw. z art. 61 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP poprzez odmowę dostępu do informacji, która podlega ujawnieniu;

Przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

a. art. 107 § 1 k.p.a. poprzez pominięcie w uzasadnieniu faktycznym decyzji Prezydenta W. z dnia [...] czerwca 2012 r., odwołania z dnia [...] czerwca 2012 r. i w szczególności decyzji SKO w W. z dnia [...] sierpnia 2012 r.

b. art. 8 k.p.a. poprzez wydanie odmiennej decyzji przy braku jakichkolwiek zmian w stanie faktycznym sprawy.

W uzasadnieniu – powołując się na opisany powyżej stan faktyczny – podał, że na mocy art. 9 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (zwanej dalej UGK), jednostki samorządu terytorialnego mogą tworzyć spółki z ograniczoną odpowiedzialnością lub spółki akcyjne, a także mogą przystępować do takich spółek, a zgodnie z art. 12 ust 2 UGK, do zbycia akcji i udziałów w spółkach o których mowa wyżej, stosuje się przepisy działu IV Ustawy z dnia 30 sierpnia 1996 r. o komercjalizacji i prywatyzacji. Oznacza to, że do sprzedaży udziałów [...] W. w [...] stosuje się tylko i wyłącznie przepisy działu IV UKIP, tj. art. 31a – 38d. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ II instancji myli się stwierdzając, że informacje uzyskane przy opracowaniu analiz przeprowadzonych przed zaoferowaniem do zbycia akcji należących do jednostki samorządu terytorialnego w spółce z ograniczoną odpowiedzialnością, stosownie do art. 12 ust. 2 ustawy o gospodarce komunalnej w zw. z art. 32 ust. 1 ustawy o komercjalizacji i prywatyzacji, stanowią tajemnicę podlegającą ochronie na zasadach określonych przepisami o ochronie informacji niejawnych, zgodnie z dyspozycją art. 62 ust. 1 ustawy o komercjalizacji i prywatyzacji. Z fundamentalnej, zawartej w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zasady legalizmu wynika, że organy władzy publicznej podejmując działania muszą każdorazowo wykazać istnienie stosownej normy prawnej, która wyraźnie legitymuje do dokonania określonych działań. Odesłania do innych aktów normatywnych jako wyjątek od zasady kompleksowej regulacji nie mogą być stosowane rozszerzająco, a już zwłaszcza w sferze działalności organów władzy publicznej. Podkreślono, że w art. 12 ust. 2 UGK zastosowano odesłanie do konkretnego działu UKIP, zawierającego określony katalog przepisów. Nie można zatem tego odesłania rozszerzać, bowiem ustawodawca – działając w zgodzie z regułami techniki prawodawczej – wyraźnie zakreślił granicę odesłania. Ustawodawca podjął decyzję o zastosowaniu do zbywania udziałów w spółkach z udziałem jednostek samorządu terytorialnego jedynie trybu i zasad zbywania akcji (określonych w art. 31a do 35 UKIP) oraz uprawnień pracowników do nabywania akcji (określonych w art. 36 – 38d) z ustawy UKIP i w związku z tym nie ma zatem żadnych podstaw aby przyjmować, że zastosowanie do zbywania udziałów w spółkach z udziałem jednostek samorządu terytorialnego mają przepisy UKIP, nie znajdujące się w Dziale IV, zwłaszcza przepisy regulujące całkiem inną materię tj. przyznanie informacjom szczególnego statusu tj. statusu informacji niejawnych. Przepis art. 62 ust. 1 UKIP nie jest częścią Działu IV (tj. ani bezpośrednio się w nim nie znalazł, ani żaden z przepisów Działu IV UKIP nie odsyła do art. 62 UKIP), jak również reguluje całkiem inną problematykę od tej zamieszczonej w Dziale IV. Przyznanie pewnym informacjom szczególnego statusu nie należy bowiem do materii trybu i zasad zbywania określonych składników mienia (akcji/udziałów). W świetle powyższego, nie do przyjęcia jest stosowanie przepisów UKIP wykraczając poza explicite określony w art. 12 ust. 2 UGK zakres odesłania i w tej kwestii odwołano się do stanowiska judykatury. Stąd też nie można było odmówić w tej sprawie udostępnienia wyceny udziałów powołując się na art. 62 ust. 1 UKIP, bowiem analizy sporządzone na potrzeby planowanej sprzedaży udziałów w spółce przez jednostkę samorządu terytorialnego, nie są objęte zakresem regulacji tego przepisu. W świetle art. 107 § 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, każda decyzja powinna zawierać m.in. uzasadnienie faktyczne rozstrzygnięcia, a pominięcie w tym zakresie, stwarza przesłankę do uznania naruszenia przez organ przepisów o postępowaniu administracyjnym w stopniu wywierającym istotny wpływ na wynik sprawy. Z kolei organ II instancji nakreślając stan faktyczny, zupełnie pominął fakt wcześniejszego postępowania przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym, które zakończyło się decyzją uchylającą decyzję Prezydenta W. i wskazującą na zasadność jego wniosku. W ten sposób pominął fakt, iż organ I instancji rozpoznając ponownie sprawę, nie zastosował się do wskazań Samorządowego Kolegium Odwoławczego, a ponadto, iż w pierwszym postępowaniu pojawiła się już argumentacja oparta o art. 62 ust. 1 UKIP i tym samym doszło do naruszenia art. 107 § 1 k.p.a. Co istotne, już w pierwszej decyzji z dnia 8 czerwca 2012 r. organ I instancji powoływał się na ograniczenie zastrzeżone w art. 62 ust. 1 UKIP, wskazując, że "informacje na temat wyceny udziałów należących do W. w Spółce [...] Sp. z o.o., stanowią tajemnicę podlegającą ochronie na zasadach określonych przepisami o ochronie informacji niejawnych", a decyzją SKO uchylająca po raz pierwszy decyzję organu pierwszej instancji, odmówiono zasadności przedstawionej tam argumentacji, a więc także argumentacji opartej na art. 62 ust. UKIP. Zatem organ I instancji, wydał ponownie decyzję odmowną uzasadniając ją m.in. po raz kolejny treścią art. 62 ust. 1 UKIP. Należy więc uznać, że po wniesieniu kolejnego odwołania (z dnia [...] września 2012 r.), SKO rozpatrywało sprawę w zupełnie niezmienionym stanie faktycznym i wobec powyższego wydanie decyzji odmiennej godzi w podstawową zasadę zapisaną w art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, tj. zasadę zaufania obywatelu do państwa oraz zasadę pewności prawa, zaś w dalszej części odwołano się do stanowiska doktryny i judykatury. Natomiast w rozpoznawanej sprawie naruszono jego zaufanie do sposobu interpretacji oraz racjonalną przewidywalność państwowych rozstrzygnięć. Samorządowe Kolegium Odwoławcze procedowało w identycznym stanie prawnym oraz stanie faktycznym nad decyzją, która została uzasadniona tymi samymi argumentami, a wydana decyzja diametralnie różni się od poprzednio wydanej i niewątpliwie stanowi to działanie sprzeczne z pewnością prawa, a także z nakazem działania w sposób budzący zaufanie uczestników postępowania do władzy publicznej. Działanie organu pozostaje także w sprzeczności z art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie, wskazując na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie, jednakże z innych powodów, aniżeli podnosi skarżący. Zezwala na to treść art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270), w myśl którego, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą, lecz nie może wydać nawet orzeczenie na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (§ 2).

Stosownie do treści art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, zaś według ust. 2, prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu, przy czym tryb udzielania informacji, o których mowa w ust. 1 i 2, określają ustawy (ust. 3). Konkretyzacją tego prawa zajmuje się m.in. ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), gdzie w myśl art. 1, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w tym akcie prawnym. Ponadto na podstawie art. 2 ust. 1, każdemu przysługuje prawo dostępu do informacji publicznej, a realizacja tego prawa spoczywa na podmiotach określonych w art. 4 ust. 1, zaś w myśl art. 13 ust. 1 ustawy, udostępnienie informacji na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni, z wyjątkiem sytuacji określonej w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 ustawy, a udzielenie informacji publicznej powinno być udzielone zgodnie z treścią wniosku. Jednakże dostęp do informacji publicznej nie jest nieskrępowany i m.in. zgodnie z treścią art. 5 ust. 1 ustawy podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych. Wówczas to, według art. 16 ust. 1 ustawy, odmowa udostępnienia informacji publicznej przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji, a stosownie do treści art. 21 ustawy, do skarg rozpatrywanych w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej stosuje się, z zastrzeżeniem przypadku, o którym mowa w art. 22, przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), z tym że:

1) przekazanie akt i odpowiedzi na skargę następuje w terminie 15 dni od dnia otrzymania skargi,

2) skargę rozpatruje się w terminie 30 dni od dnia otrzymania akt wraz z odpowiedzią na skargę.

W rozpoznawanej sprawie skarżący bez wątpienia jest uprawniony do uzyskania informacji publicznej i w ocenie Sądu zakres żądania określony we wniosku z dnia [...] maja 2012 r., stanowi informacją publiczną w rozumieniu ustawy.

Skoro zaś tak, to Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. po złożeniu przez skarżącego W. B. skargi do Sądu, winne było na podstawie art. 54 § 2 cytowanej już wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przekazać wraz ze skargą i odpowiedzią na nią, całe akta sprawy.

W tym miejscu należy zaakcentować, że przedmiotem skargi jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] października 2012 r. nr [...] i utrzymana nią w mocy decyzja Prezydenta W. z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...], na podstawie której odmówiono skarżącemu udzielenia informacji dotyczącej wyceny udziałów należących do W. w spółce [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. – zarówno aktualnej jak i z dnia [...] r. Jak wyjaśniono, informacje te zawarte są w "Analizie spółki z ograniczoną odpowiedzialnością [...] z siedzibą w W. Część IV Oszacowanie wartości przedsiębiorstwa Spółki z wyznaczeniem strukturalnej wartości inwestycji (będącej dokumentem sporządzonym w [...])" i "Oszacowaniu wartości Spółki (będącej dokumentem sporządzonym w [...] r.)", a oba te dokumenty opatrzone są klauzulą "zastrzeżone".

Skoro zatem, co już wyżej zasygnalizowano, kontrola sprawowana przez sąd administracyjny sprowadza się do badania, czy organ administracji publicznej nie naruszył prawa, to rzeczą oczywistą jest, że w rozpoznawanej sprawie, Sąd nie mógł się oprzeć jedynie na uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, lecz był zobowiązany do skonfrontowania jej z materiałem źródłowym, jakim są wskazane już wyżej dokumenty, tj. "Analiza spółki z ograniczoną odpowiedzialnością [...] z siedzibą w W. Część IV Oszacowanie wartości przedsiębiorstwa Spółki z wyznaczeniem strukturalnej wartości inwestycji (będącej dokumentem sporządzonym w [...] r.)" i "Oszacowanie wartości Spółki (będącej dokumentem sporządzonym w [...])" Innymi słowy mówiąc, skoro był to podstawowy argument organu i zasadniczy element zaskarżonej decyzji, to niewątpliwie ustalenia te winny podlegać weryfikacji przez Sąd w ramach prowadzonej przez siebie kontroli. W przeciwnym bowiem razie, tj. zaniechanie przeprowadzenia dowodu z tego dokumentu powoduje, że ewentualne rozstrzygnięcie nieuznające, bądź nawet uznające racje organu, czyniłoby ewentualne ustalenia Sądu całkowicie dowolnymi, ponieważ byłyby one oparte na absolutnie niezweryfikowanym stanie faktycznym. To zaś w konsekwencji sprowadziłoby się do iluzoryczności kontroli sprawowanej przez Sąd. Tym bardziej, że – jeśli chodzi o część merytoryczną – nie zbadanie tego dokumentu nie pozwala na rozwianie chociażby podstawowych wątpliwości związanych z zasadnością nadania klauzuli "zastrzeżone", nie wspominając już o innych kwestiach wymagających kontroli sądowej.

Tymczasem w rozpoznawanej sprawie nie dość, że organ nie załączył do akt sprawy wspomnianych już wyżej dokumentów i na które się powołuje, jako podstawę faktyczną decyzji oraz które mają przesądzające znaczenie w sprawie, to jeszcze w sposób zupełnie niezrozumiały nie wykonał zarządzenia Sądu z dnia [...] stycznia 2013 r. wzywającego do ich nadesłania. Zatem już chociażby sam ten fakt świadczy niewątpliwie o niekompletności materiału dowodowego będącego podstawą zaskarżonej decyzji, a to w konsekwencji wskazuje na uchybienia w gromadzeniu materiału dowodowego. Tym bardziej, że w tym zakresie organ winien stosować przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego i tym samym naruszył on art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., co samo w sobie powoduje konieczność uchylenia zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji.

Ponadto – co już wyżej przedstawiono – brak powyższych dokumentów sprawia, że wydane decyzje są dla Sądu nieweryfikowalne, co w konsekwencji podważa ich zgodność z prawem.

Odnosząc się natomiast do korespondencji organu z dnia [...] lutego 2013 r. L.dz. [...] kierowanej w tym względzie do Sądu przypomnieć jedynie należy w ślad za wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 września 2010 r. sygn. akt I OSK 1047/10, że "regulacje dotyczące dostępu do informacji niejawnych nie ograniczają sądów w prawidłowym wymierzaniu sprawiedliwości, a zwłaszcza nie ograniczają kompetencji sądu administracyjnego do badania wszystkich okoliczności, które mają znaczenie dla kontroli legalności zaskarżonego aktu". Zatem w tej kwestii stanowisko judykatury jest już jednoznaczne i w tej sytuacji powołać się ponadto należy na fragment uzasadnienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 czerwca 2011 r. sygn. akt I OSK 491/11, a mianowicie: "Wskazać w tym miejscu należy na art. 4 ust. 1 u.o.i.n. który stanowi, że zasady zwalniania od obowiązku zachowania tajemnicy państwowej i służbowej oraz sposób postępowania z aktami spraw zawierających tajemnicę państwową i służbową w postępowaniu przed sądami i innymi organami, określają przepisy odrębnych ustaw. W przypadku sędziów, kwestia ta uregulowana została w przepisach ustrojowych, co wynika wprost z art. 27 ust. 10 u.o.i.n. Stąd też, skoro art. 29 ustawy ustrojowej stwierdza, że w sprawach nieuregulowanych w ustawie do wojewódzkich sądów administracyjnych oraz sędziów /.../ stosuje się odpowiednio przepisy o ustroju sądów powszechnych /.../, to uprawnienie w zakresie dostępu do informacji niejawnych wynika z art. 85 § 4 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. - Prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz.U. Nr 98, poz. 1070 ze zm., dalej: u.s.p.). Przepis ten stanowi, że informacje niejawne mogą być udostępniane sędziemu tylko w zakresie niezbędnym do pełnienia urzędu na stanowisku sędziowskim, pełnienia powierzonej funkcji lub wykonywania powierzonych czynności. (...). Zatem konkluzja jest taka, że brak było podstaw prawnych do odmowy przekazania WSA "Protokołu" celem stwierdzenia przez Sąd czy dokument taki w ogóle istnieje, czy został opatrzony klauzulą "tajne" i wreszcie – jaka jest treść tego dokumentu. Dodać też wypada, że procedura sądowoadministracyjna zawiera przepisy dające gwarancję skorzystania z tego typu dokumentów w sposób uniemożliwiający zapoznanie się z ich treścią przez osoby nieuprawnione, w tym strony toczącego się postępowania sądowoadministracyjnego. (...) Jeszcze raz powtórzyć należy, że zakres sądowoadministracyjnej kontroli działalności administracji publicznej, który wynika z art. 1 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz ustawy procesowej /p.p.s.a./, w żadnym wypadku nie podlega jakimkolwiek ograniczeniom w odniesieniu do dostępu do informacji publicznej i decyzji odmawiających udzielenia tej informacji z uwagi na ochronę informacji niejawnych".

Zatem rozpoznając na nowo sprawę, organ winien uzupełnić materiał dowodowy o wskazane powyżej dokumenty, aby wydana decyzja mogła być w konsekwencji przez Sąd skontrolowana zgodnie z konstytucyjnymi i ustawowymi standardami.

Wobec powyższych ustaleń, przedwczesne zatem staje się odnoszenie do zarzutów ze skargi.

W tym stanie rzeczy, na mocy art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) i art. 152 w zw. z art. 132 cytowanej już wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało orzec jak w sentencji wyroku.