Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 520/06
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2007-01-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Treść wyniku: stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Izabela Dobosz Sędziowie WSA Grażyna Firek AWSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Protokolant Edyta Domagalska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 stycznia 2007 r. sprawy ze skargi Wojewody Małopolskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Oświęcimiu z dnia 30 marca 2005 r. Nr XXXVIII/393/05 w sprawie zmiany uchwały XXIII/283/04 Rady Miasta Oświęcim z dnia 30 czerwca 2004r. w przedmiocie zasad sprzedaży lokali użytkowych na rzecz najemców i dzierżawców w zakresie § 1 pkt 1, § 1 pkt 2, § 1 pkt 3 lit. a oraz § 1 pkt 4 w zakresie słów "wraz z propozycjami aktualizacji wykazu lokali użytkowych stanowiących własność Gminy Miasta Oświęcim, przeznaczonych do sprzedaży, zamieszczonego w załączniku do uchwały" I. stwierdza nieważność uchwały Rady Miejskiej w Oświęcimiu z dnia 30 marca 2005 r. Nr XXXVIII/393/05 w zakresie § 1 pkt 1, § 1 pkt 2, § 1 pkt 3 lit. a oraz § 1 pkt 4 w zakresie słów "wraz z propozycjami aktualizacji wykazu lokali użytkowych stanowiących własność Gminy Miasta Oświęcim, przeznaczonych do sprzedaży, zamieszczonego w załączniku do uchwały"; II. orzeka, że uchwała w części wskazanej w pkt l nie może być wykonywana.


UZASADNIENIE

Wojewoda Małopolski pismem z dnia 15 marca 2006 r. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę Nr XXXVIII/393/05 Rady Miasta Oświęcim z dnia 30 marca 2005 r. w sprawie zmiany uchwały nr XXIII/283/04 Rady Miasta Oświęcim z dnia 30 czerwca 2004 r. wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w zakresie: § 1 pkt 1, § 1 pkt 2, § 1 pkt 3 lit. a oraz § 1 pkt 4 w zakresie słów: "wraz z propozycjami aktualizacji wykazu lokali użytkowych stanowiących własność Gminy Miasta Oświęcim, przeznaczonych do sprzedaży, zamieszczonego w załączniku do uchwały".

W uzasadnieniu skargi wskazano, że uchwałą nr XXXVIII/393/05 Rady Miasta Oświęcim z dnia 30 marca 2005 r. Rada Miasta Oświęcim uchwaliła zmiany w uchwale Nr XXIII/283/04 Rady Miasta Oświęcim z dnia 30 czerwca 2004 r., którą to uchwałą Rada Miasta ustaliła zasady sprzedaży lokali użytkowych na rzecz najemców i dzierżawców.

W drodze pierwotnej uchwały Nr XXIII/283/04 Rady Miasta Oświęcim z dnia 30 czerwca 2004 r. Rada Miasta ustaliła zasady sprzedaży lokali użytkowych na rzecz najemców i dzierżawców.

W ocenie strony skarżącej przedmiotowa uchwała Nr XXXVIII/393/05 Rady Miasta Oświęcim z dnia 30 marca 2005 r. narusza obowiązujący porządek prawny, w szczególności przepisy regulujące materię gospodarowania nieruchomościami przez organ gminy.

Wojewoda Małopolski podnosi, że w § 1 pkt 1 uchwały wprowadzającej zmiany w uchwale w sprawie zasad sprzedaży lokali użytkowych na rzecz najemców

1 dzierżawców Rada Gminy zawarła zapis, iż dokonuje się zmiany uchwały Nr XXIII/283/04 z dnia 30 czerwca 2004 r. poprzez skreślenie w tytule uchwały słowa: "zasad". Podjęcie takiej czynności w ocenie strony skarżącej jest sprzeczne z obowiązującym porządkiem prawnym, w szczególności z przepisami regulującymi materię gospodarowania nieruchomościami przez organy gminy. Przywołany w podstawie prawnej uchwały pierwotnej, jak i uchwały zmieniającej przepis art. 18 ust.

2 pkt 9 lit. a) ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591, z późn. zm.) stanowi, iż do wyłącznej właściwości rady gminy należy m.in. podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy przekraczających zakres zwykłego zarządu, a dotyczących określania zasad nabycia, zbycia i obciążania nieruchomości gruntowych oraz ich wydzierżawiania lub najmu na okres dłuższy niż trzy lata, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej. Powyższe oznacza, iż w oparciu o ten przepis rada gminy może podjąć uchwałę w sprawie zasad obowiązujących przy zbywaniu nieruchomości gminnych, także w odniesieniu do zasad zbycia lokali użytkowych na rzecz ich najemców i dzierżawców. W przypadku braku takich zasad organ gminy gospodarujący mieniem komunalnym, którym jest z mocy art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym wójt gminy, może dokonać czynności określonych w przepisie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym jedynie za zgodą rady gminy.

Nie wnikając w rozdział kompetencji pomiędzy poszczególne organy gminy w tym zakresie strona skarżąca podkreśla, iż zarówno uchwała zmieniająca, jak i uchwała zmieniana (pierwotna) mają konstrukcję mieszaną, zaś uregulowania w nich zawarte mieszczą się zarówno w przepisie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym, jak i w przepisie art. 34 ust. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603, z późno zm.). Zgodnie z tym ostatnim przepisem, przywołanym także w podstawie prawnej uchwały kwestionowanej, jak i uchwały pierwotnej, rada gminy w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność jednostki samorządu terytorialnego może przyznać pierwszeństwo w nabywaniu lokali ich najemcom lub dzierżawcom, z zastrzeżeniem przepisu art. 60 tej ustawy (nie mającym znaczenia dla kwestii będących przedmiotem niniejszej skargi). Powyższe oznacza, iż przedmiotowe uchwały regulują kwestie zasad zbywania lokali użytkowych na rzecz najemców i dzierżawców, przy czym zbywanie ma następować z uwzględnieniem pierwszeństwa w ich nabyciu przez najemców i dzierżawców tych lokali. Wykreślenie zaś z tytułu uchwały słowa "zasad" nie doprowadzi w ocenie strony skarżącej do sytuacji, iż uchwała pierwotna przestanie być uchwałą określającą zasady zbywania lokali użytkowych. Po pierwsze wskazać należy, iż wnikliwa i dogłębna analiza regulacji w niej zawartych jednoznacznie wskazuje, iż dotyczą one kwestii regulowania zasad zbywania lokali z uwzględnieniem pierwszeństwa w ich nabyciu na rzecz konkretnych podmiotów. Po drugie zaś - w ocenie strony skarżącej organ stanowiący gminy nie ma kompetencji do zbywania nieruchomości gminnych, nawet jeśli czynność ta następuje na rzecz podmiotu, któremu organ stanowiący przyznał pierwszeństwo w nabyciu nieruchomości; w takim przypadku uchwałę pierwotną należałoby traktować -abstrahując już od jej zapisów konkretyzujących zasady zbywania lokali użytkowych -jako zgodę wydaną w trybie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) ustawy o samorządzie gminnym dla organu wykonawczego gminy uprawniającą organ wykonawczy gminy do zbywania lokali. Organem właściwym w tym przedmiocie jest Prezydent Miasta Oświęcim, który realizując przyznane mu ustawowo kompetencje do gospodarowania mieniem komunalnym jest wyposażony w zgodę organu stanowiącego do podejmowania czynności związanych ze zbywaniem gminnych lokali użytkowych na rzecz najemców i dzierżawców i który jednocześnie może dokonywać tych czynności kierując się zasadami określonymi tak w uchwale z dnia 30 czerwca 2004 r. Nr XXIII/283/04, jak i w uchwale ją zmieniającej Nr XXXVIII/393/05 z dnia 30 marca 2005 r.

Strona skarżąca kwestionuje ponadto zapis § 1 pkt 2 przedmiotowej uchwały. Zgodnie z tym zapisem Rada Miasta Oświęcim wprowadziła zmianę do § 1 uchwały zmienianej (tj. uchwały Nr XXIII/283/04 z dnia 30 czerwca 2004 r.) poprzez dodanie ust. 2 o następującej treści: "o przeznaczeniu lokalu użytkowego do zbycia orzeka -na wniosek najemcy - Prezydent Miasta Oświęcim. Prezydent Miasta może po zasięgnięciu opinii Rady Miasta odmówić przeznaczenia lokalu do sprzedaży, jeżeli wymaga tego ważny interes Miasta".

W ocenie strony skarżącej powyższy zapis narusza przepisy obowiązującego porządku prawnego regulujące zagadnienie gospodarowania nieruchomościami gminnymi. Jako uzasadnienie na poparcie swej tezy strona skarżąca przywołuje powyżej podniesione argumenty. Niezależnie od powyższego strona skarżąca podkreśla jednocześnie, iż zgodnie z brzmieniem przepisu art. 11 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami organami reprezentującymi jednostki samorządu terytorialnego w sprawach gospodarowania nieruchomościami są ich organy wykonawcze. Z kolei zgodnie z art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym gospodarowanie mieniem komunalnym należy do zadań wójta. W ocenie strony skarżącej kwestionowany zapis jest bezprzedmiotowy, ponieważ orzekanie o przeznaczeniu lokali użytkowych do zbycia, należy - zgodnie z powyżej przytoczonymi przepisami - do zadań organu wykonawczego gminy, który nie jest zobligowany wnioskiem najemcy o wykup zajmowanego lokalu. Zapis w takim brzmieniu jak w kwestionowanym przepisie uchwały może sugerować z jednej strony obowiązek organu wykonawczego do sprzedaży lokalu użytkowego, jeżeli najemca lokalu złoży odpowiedni wniosek a z drugiej strony - może powodować po stronie najemcy roszczenie o wykup lokalu, po złożeniu przez niego stosownego wniosku. Tymczasem to organ wykonawczy gminy, realizując przyznane mu ustawowo kompetencje w zakresie gospodarowania mieniem komunalnym, decyduje o przeznaczeniu lokalu użytkowego do sprzedaży, zaś wniosek najemcy nie powoduje obligatoryjnego działania organu wykonawczego w tym przedmiocie.

Powyższe zastrzeżenia strona skarżąca odnosi także do zapisu § 1 pkt 3 lit. a kwestionowanej uchwały, zgodnie z którym Rada Miasta Oświęcim dokonała zmiany uchwały Nr XXII11283/04 poprzez dodane w § 5 uchwały zmienianej ust. 2 o treści: "W przypadku wpłynięcia wniosku najemcy o wykup lokalu użytkowego Prezydent Miasta podejmuje niezbędne działania zmierzające do jego wyodrębnienia w sposób umożliwiający jego sprzedaż". Powyższy zapis również sugeruje - w ocenie strony skarżącej - obowiązek podjęcia działania przez Prezydenta Miasta Oświęcim w przypadku wpłynięcia wniosku o wykup lokalu użytkowego, natomiast w świetle obowiązującego porządku prawnego organ wykonawczy może przeznaczyć lokal do zbycia niezależnie od tego, czy wpłynęły stosowne wnioski o jego nabycie.

Niezależnie od powyższego strona skarżąca kwestionuje zapis § 1 pkt 4 uchwały zmieniającej w zakresie, w jakim zapis ten obliguje Prezydenta Miasta Oświęcim do składania Radzie Miasta Oświęcim aktualizacji wykazu lokali użytkowych stanowiących własność Gminy Miasta Oświęcim przeznaczonych do sprzedaży.

Uwzględniając powyższe rozważania odnośnie kompetencji organów gminy co do gospodarowania mieniem komunalnym wskazano w pierwszej kolejności, iż organ stanowiący może wyrazić zgodę na zbycie konkretnych nieruchomości przez organ wykonawczy, gospodarujący mieniem komunalnym, w sytuacji braku ustalonych przez radę gminy zasad gospodarowania nieruchomościami. Niemniej jednak, organem właściwym do podejmowania czynności w tym zakresie jest organ wykonawczy. Również to ten organ z uwagi na brzmienie przepisu art. 35 ust. 1 w związku z art. 4 pkt 9 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest władny sporządzić wykaz nieruchomości przeznaczonych do sprzedaży, do oddania w użytkowanie wieczyste, użytkowanie, najem lub dzierżawę. Przedmiotowy wykaz winien zostać podany przez ten organ do publicznej wiadomości w sposób określony w przepisie art. 35 ust. 1 ostatnio przywołanej ustawy.

Kwestionowany przez stronę skarżącą zapis nakładający na Prezydenta Miasta Oświęcim obowiązek aktualizowania wykazu oznaczać może w istocie przyznanie Radzie Miasta Oświęcim kompetencji do podejmowania wiążących w tym zakresie decyzji. O ile załączony do uchwały pierwotnej wykaz lokali użytkowych przeznaczonych do sprzedaży można byłoby odczytywać jako wykaz lokali użytkowych znajdujących się w gminnym zasobie nieruchomości, co do których organ stanowiący wyraża zgodę na ich zbycie, o tyle obowiązek aktualizacji tego wykazu realizowany przez Prezydenta oznacza przełożenie nacisku kompetencyjnego na organ stanowiący, wbrew regulacjom ustawowym. Sporządzenie wykazu, jak również nałożenie na organ wykonawczy gminy obowiązku jego aktualizacji poprzez składanie odpowiednich propozycji z pewnością może powodować występowanie z wnioskami o zakup lokalu użytkowego przez dotychczasowych najemców lub dzierżawców tych lokali, bez uprzedniego sporządzenia wykazu nieruchomości przeznaczonych do sprzedaży w trybie przepisu art. 35 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Niemniej jednak strona skarżąca podkreśla - co też zostało wyraźnie wyartykułowane w orzecznictwie administracyjnym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 października 2002 r., sygn. akt l SA 632/02) - iż do chwili sporządzenia przez organ wykonawczy gminy w trybie art. 35 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami przedmiotowego wykazu nieruchomość pozostaje poza obrotem prawnym i jest niedostępna dla osób ubiegających się o jej nabycie. Zobowiązanie organu wykonawczego do przedkładania radzie gminy propozycji aktualizacji wykazu lokali z przeznaczeniem ich do sprzedaży oznacza zaprzeczenie zasadzie rozdziału kompetencji pomiędzy organami gminy i stanowi naruszenie przywołanych ostatnio przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami.

W odpowiedzi na skargę udzielonej przez Prezydenta Miasta Oświęcimia wniesiono o uwzględnienie skargi Wojewody Małopolskiego jako w pełni uzasadnionej.

W odpowiedzi na skargę udzielonej przez Radę Miasta Oświęcimia wniesiono o uznanie skargi Wojewody Małopolskiego za bezzasadną.

Podniesiono, że uchwała nr XXXVIII/393/05 z dnia 30 marca 2005r. w sprawie zmiany uchwały nr XXIII/283/04 Rady Miasta Oświęcim z dnia 30 czerwca 2004 r. nie została zakwestionowana przez organ nadzoru w ramach czynności wykonywanych na podstawie art. 91 ustawy o samorządzie gminnym. Także w późniejszym czasie nie rodziła ona wątpliwości, co potwierdza pismo Małopolskiego Urzędu Wojewódzkiego z dnia 27 lipca 2005 r., PN.l.0713110-05.

Wskazano, że uchwała nr XXXVIII/393/05 z dnia 30 marca 2005r. została podjęta w nawiązaniu do założeń strategii rozwoju miasta przyjętych przez Radę Miasta Oświęcim. Między innymi założenia te odnoszą się do wspierania małych lokalnych przedsiębiorców poprzez zapewnienie im równych szans. Wyrównanie szans, o których mowa jest sprawą niezwykle istotną ze względu na to, że miasto wyraziło zgodę na wejście na jego obszar dużych placówek handlowych, których pozycja jest zdecydowanie silniejsza. Rada wzięła również pod uwagę fakt, że część najemców lokali użytkowych dokonała już wcześniej wykupu użytkowanych przez siebie lokali - dotyczy to przede wszystkim przedsiębiorców, którzy użytkowali lokale na terenie Starego Miasta. Uchwała nr XXXVIII/393/05 z dnia 30 marca 2005 r. ma na celu zrównanie szans wszystkich podmiotów prowadzących działalność gospodarczą na terenie miasta poprzez stworzenie możliwości wykupu lokali użytkowych również tym przedsiębiorcom, którzy dotychczas tego nie zrobili. Cel ten wspierać mają także przyjęte w zaskarżanej uchwale zasady dotyczące terminów rozpatrywania wniosków o wykup lokali użytkowych składane przez ich najemców (zasady te zostały zawarte w § 1 pkt 3 kwestionowanej przez organ nadzoru uchwały).

W odpowiedzi na skargę wskazano, że mając na uwadze powyższe względy i tym samym zwiększenie mocy wykonawczej uchwały nr XXIII/283/04 Rady Miasta Oświęcim z dnia 30 czerwca 2004r. w podstawie prawnej uchwały nr XXXVIII/393/05 z dnia 30 marca 2005r. został wskazany art. 34 ust. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Z tych samych powodów wymieniony został § 16 załącznika do uchwały nr XLI/408/01 z dnia 6 marca 2001 r. w sprawie ogólnych zasad gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi własność Gminy Miasta Oświęcim, który wskazuje, że Rada Miasta zastrzega do swojej kompetencji sprawy sprzedaży lokali użytkowych.

Podniesiono, że zakwestionowana uchwała w § 1 pkt 1 stanowi o skreśleniu w tytule uchwały słowa "zasad". Celem Rady Miasta Oświęcim nie było w tym względzie zmienienie znaczenia uchwały nr XXIII/283/04 Rady Miasta Oświęcim z "dnia 30 czerwca 2004r. przez pozbawienie jej charakteru zasad, gdyż jej przepisy wciąż pozostają zasadami, którymi organ wykonawczy ma się kierować w sprawach sprzedaży lokali użytkowych. Zmiany te mają w ocenie Rady Miasta Oświęcim charakter "kosmetyczny" i z tych też powodów nie powinny być traktowane przez organ nadzoru jako naruszenie obowiązującego porządku prawnego.

Rada Miasta Oświęcim nie podziela również twierdzenia organu nadzoru, że uchwałę pierwotną należałoby traktować jako zgodę wydaną w trybie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit.a ustawy o samorządzie gminnym dla organu wykonawczego gminy uprawniającą organ wykonawczy gminy do zbywania nieruchomości - ze względu na to, że określając ogólne zasady gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi własność miasta Oświęcim (uchwała XLI/408/01 z dnia 6 marca 2001 r.) Rada Miasta zastrzegła do swojej kompetencji sprawy sprzedaży lokali użytkowych (§16).

Wskazano, że organ nadzoru zarzuca niezgodność zapisu § 1 pkt 2 uchwały XXXVIII/393/05 z dnia 30 marca 2005 r. z obowiązującym porządkiem prawnym poprzez dodanie w uchwale XXIII/283/04 ust. 2 o następującej treści: "O przeznaczeniu lokalu użytkowego do zbycia orzeka - na wniosek najemcy - Prezydent Miasta Oświęcim. Prezydent może po zasięgnięciu opinii Rady Miasta odmówić przeznaczenia lokalu do sprzedaży, jeżeli wymaga tego ważny interes Miasta". Na uzasadnienie powyższego organ nadzoru wskazuje m.in. na twierdzenia wytłuszczone w powyższym akapicie, a które sprowadzają się do tego, że organ wykonawczy zdaniem organu nadzoru zgodę już taką posiadał. Rada Miasta Oświęcim zwróciła w tym względzie również uwagę na to, że prawie taki sam zapis zawarty jest w uchwale nr XXXVIII/351/04 Rady Miasta Krakowa z dnia 18 lutego 2004r.

Niezrozumiałym jest w ocenie Rady Miasta Oświęcimia kwestionowanie przez organ nadzoru postanowień § 1 pkt 4 uchwały w zakresie słów: "wraz z propozycjami aktualizacji wykazu lokali użytkowych stanowiących własność Gminy Miasta Oświęcim, przeznaczonych do sprzedaży, zamieszczonego w załączniku do uchwały". Wykaz ten zawarty jest w uchwale XXIII/283/04 Rady Miasta Oświęcim z dnia 30 czerwca 2004 r. i celem jego jest określenie lokali użytkowych, których miasto jest właścicielem, a które mogą potencjalnie stać się przedmiotem sprzedaży. W ocenie Rady Miasta Oświęcim wykaz ten powinien być aktualizowany. Brak jego aktualizacji powodować będzie pewne zakłamania, np. gdy dany lokal wciąż będzie ujęty w wykazie lokali a w rzeczywistości został on już sprzedany dotychczasowemu najemcy.

Rada Miasta Oświęcimia powołała się również na uzyskaną w Biurze Studiów i Ekspertyz Kancelarii Sejmu opinię prawną dotyczącą kwestionowanej przez organ nadzoru uchwały nr XXXVIII/393/05. W opinii tej stwierdzono: "Analizując przedstawioną uchwałę z 2005 r. wydaje się, iż nie jest ona dotknięta wadą istotną. Z powołanego jako podstawa prawna, wskazanych wyżej uchwał, art. 18 ust. 2 pkt 9 ustawy z dn. 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, póz. 1591 ze zm.) wynika, że istnieje domniemanie kompetencji rady gminy... Przepis powyższy ustanawia wyjątki od generalnej zasady wyrażonej art. 30 ust. 2 pkt 3 tejże ustawy stanowiącej, iż to do zadań wójta (burmistrza, prezydenta miasta) należy gospodarowaniem mieniem komunalnym i powinien być interpretowany ściśle." W cytowanej powyżej opinii stwierdzono, ponadto, iż "rada gminy była zatem uprawniona i umocowana ustawowo do wydania uchwały z 2005 r. Można jedynie zastanowić się ,nad wymogiem uzyskania przez prezydenta opinii rady, czy nie narusza on suwerennych uprawnień prezydenta w zakresie gospodarowania majątkiem gminy (art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym). Z treści uchwały nie wynika, by opinia rady przed podjęciem, przez Prezydenta, decyzji o zbyciu nieruchomości musiała być pozytywna. Także skuteczność czynności nie jest uzależniona od pozytywnej opinii. Dokonanie czynności pozostaje więc w gestii Prezydenta."

Rada Miasta Oświęcim przekazując powyższe stanowisko wniosła o uznanie skargi Wojewody Małopolskiego za bezzasadną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, iż sądy administracyjne dokonują wyłącznie kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonego aktu podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania tego rozstrzygnięcia. Oznacza to, iż w przedmiotowej sprawie sąd bierze pod uwagę przede wszystkim obowiązujące w dacie podejmowania zaskarżonego aktu regulacje ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. jedn.: Dz.U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), a także ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. jedn.: Dz.U. z 2004 r., nr 261, poz. 2603 z późn. zm.).

Ze względu na powyższą zasadę oraz treść art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, konieczne jest podkreślenie, że ze względu na określony w skardze przedmiot zaskarżenia, kontroli sądowej podlegała uchwała Nr XXXVIII/393/05 Rady Miasta Oświęcim z dnia 30 marca 2005 r. w sprawie zmiany uchwały nr XXIII/283/04 Rady Miasta Oświęcim z dnia 30 czerwca 2004 r. w zakresie treści § 1 pkt 1, § 1 pkt 2, § 1 pkt 3 lit. a oraz § 1 pkt 4 w zakresie słów: "wraz z propozycjami aktualizacji wykazu lokali użytkowych stanowiących własność Gminy Miasta Oświęcim, przeznaczonych do sprzedaży, zamieszczonego w załączniku do uchwały"- Zaznaczyć należy, że w świetle art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd nie ma obowiązku, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt: FSK 2326/04).

Skarga została złożona przez organ nadzoru w trybie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. jedn.: Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 z późn. zm.). Ustawa ta - mająca charakter regulacji szczególnej w stosunku do ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) - wprowadzając obowiązek wyczerpania środków zaskarżenia w przypadku składania skarg na uchwały lub zarządzenia organu gminy (art. 101 ust. 1), nie przewiduje takiego obowiązku w przypadku 'skarg składanych w trybie art. 93 ust. 1 przez organ nadzoru na uchwały lub zarządzenia organu gminy. Wniesienie skargi w tym trybie nie jest też ograniczone żadnym terminem (tak NSA w wyroku z dnia 15 lipca 2005 r., II OSK 320/05, publ.: ONSAiWSA z 2006 r., nr 1, póz. 7).

Zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 9a ustawy o samorządzie gminnym do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących określania zasad nabycia, zbycia i obciążenia nieruchomości gruntowych oraz ich wydzierżawiania lub najmu na okres dłuższy niż trzy lata, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej; do czasu określenia zasad wójt może dokonywać tych czynności wyłącznie za zgodą rady gminy. Jak podnosi się w doktrynie prawa administracyjnego, określane przez radę zasady w zakresie rozporządzania nieruchomościami gminy stanowią wytyczne czy dyrektywy wiążące (jeśli nie są sprzeczne z bezwzględnie obowiązującymi przepisami materialnymi regulującymi to rozporządzenie) organ wykonawczy co do przesłanek i sposobu rozporządzenia. Można też w nich dostrzegać skonkretyzowane "zasady prawidłowej gospodarki", którymi powinien kierować się organ wykonawczy, (zob.: P. Chmielnicki (red.): Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym, Warszawa 2004, s. 156.). Niewątpliwie do zasad rozporządzania nieruchomościami gminy mogą być zaliczone reguły wskazujące na pierwszeństwo w nabywaniu lokali przez ich najemców lub dzierżawców. Do przyznawania w drodze zarządzenia lub uchwały, pierwszeństwa w nabywaniu lokali ich najemcom lub dzierżawcom, upoważnia radę gminy w stosunku do nieruchomości stanowiących własność gminy art. 34 ust. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Analiza uchwały nr XXIII/283/04 Rady Miasta Oświęcim z dnia 30 czerwca 2004 r. prowadzi do wniosku, że określa ona - zgodnie z jej tytułem - zasady sprzedaży lokali użytkowych na rzecz najemców i dzierżawców (m.in. regulując zasady pierwszeństwa w nabywaniu lokali użytkowych przeznaczonych do sprzedaży oraz zasady ustalania ceny sprzedaży lokali). Skreślenie z tytułu wskazanej uchwały słowa "zasad" nie znajduje zatem żadnego uzasadnienia. Sprawia ponadto, że uchwała ta otrzymuje tytuł "w sprawie sprzedaży lokali użytkowych na rzecz jej najemców i dzierżawców". Wprawdzie o charakterze uchwały nie decyduje jej nazwa, lecz treść zawartych w niej uregulowań, to dokonana w sposób zamierzony przez Radę Miasta Oświęcim zmiana tytułu uchwały poprzez rezygnację ze wskazania, iż chodzi o zasady sprzedaży lokali niewątpliwie determinuje sposób interpretacji zawartych w niej postanowień dając podstawy do uzasadnionego stanowiska, iż po zmianie uchwały nie ma ona na celu regulowania zasad sprzedaży lokali użytkowych na rzecz najemców i dzierżawców, co pozostaje w sprzeczności z treścią uchwały. W konsekwencji zmieniony tytuł uchwały nr XXIII/283/04 Rady Miasta Oświęcim z dnia 30 czerwca 2004 r. w kontekście stanowiącego jej podstawę art. 18 ust. 2 pkt 9a ustawy o samorządzie gminnym sugeruje, że uchwała ta ma charakter zgody Rady Miasta Oświęcim na dokonywanie przez Prezydenta Miasta Oświęcimia sprzedaży lokali użytkowych na rzecz najemców i dzierżawców, natomiast treść tej uchwały prowadzi do wniosku, iż obejmuje ona zasady sprzedaży lokali użytkowych na rzecz najemców i dzierżawców. W rezultacie wykreślenie z tytułu uchwały nr XXIII/283/04 Rady Miasta Oświęcim z dnia 30 czerwca 2004 r. słowa "zasad" sprawia, że nie jest określony w sposób przejrzysty tryb sprzedaży lokali użytkowych na rzecz najemców i dzierżawców. Ponadto dokonana zmiana prowadzi do niedopuszczalnego utożsamiania wyrażenia zgody na dokonywanie przez prezydenta miasta sprzedaży lokali użytkowych na rzecz najemców i dzierżawców z określeniem zasad sprzedaży tych lokali. Uchwała w takim kształcie nie może pozostać w obrocie prawnym, gdyż jest sprzeczna z art. 18 ust. 2 pkt 9a ustawy- o samorządzie gminnym, który przewiduje dopuszczalność regulowania bądź to zasad nabycia, zbycia i obciążenia nieruchomości gruntowych oraz ich wydzierżawiania lub najmu na okres dłuższy niż trzy lata, bądź to udzielania przez radę gminy zgody na dokonywanie przez wójta powyższych czynności. Podkreślić należy, że wprawdzie samo wadliwe sformułowanie tytułu uchwały nie stanowi co do zasady istotnego naruszenia prawa, to dokonana w sposób zamierzony na mocy § 1 pkt 1 uchwały Nr XXXVIII/393/05 Rady Miasta Oświęcim z dnia 30 marca 2005 r. zmiana tytułu uchwały nr XXIII/283/04 Rady Miasta Oświęcim z dnia 30 czerwca 2004 r. na tytuł niekorespondujący z treścią tej uchwały ma znamiona istotnego naruszenia prawa, zwłaszcza z punktu widzenia wskazanych wyżej konsekwencji takiej zmiany.

Również zakwestionowany przez Wojewodę Małopolskiego zapis § 1 pkt 2 zaskarżonej uchwały, zgodnie z którym "o przeznaczeniu lokalu użytkowego do zbycia orzeka - na wniosek najemcy - Prezydent Miasta Oświęcim. Prezydent Miasta może po zasięgnięciu opinii Rady Miasta odmówić przeznaczenia lokalu do sprzedaży, jeżeli wymaga tego ważny interes Miasta" jest niezgodny z obowiązującym prawem. Z przepisu tego jednoznacznie wynika kompetencja Prezydenta Miasta Oświęcimia do orzekania o przeznaczeniu lokalu użytkowego do zbycia, przy czym jest to kompetencja związana dopuszczająca orzekanie o odmowie przeznaczenia lokalu do sprzedaży tylko wtedy, gdy wymaga tego ważny interes Miasta. Dodatkowo samo sformułowanie "orzeka" użyte w kontekście działań organu administracji publicznej, jakim niewątpliwie jest wójt, burmistrz, prezydent miasta, wskazuje na upoważnienie do podejmowania władczych rozstrzygnięć o charakterze administracyjnym.

Należy podkreślić, że wyłącznie do materii ustawowej w zakresie prawa administracyjnego należy obok ustalania obowiązków i praw obywateli oraz ich sytuacji wobec państwa, również regulowanie kompetencji organów administracji. Dekodowanie norm kompetencyjnych może mieć miejsce wyłącznie na gruncie przepisów rangi ustawowej. W literaturze (zob.: J. Zimmermann: Prawo administracyjne, Kraków 2005, s. 120) i orzecznictwie nie budzi wątpliwości teza, że wyłącznym i jedynym źródłem norm kompetencyjnych, a co za tym idzie również i kompetencji administracyjnych mogą być akty rangi ustawowej. Zakaz subdelegacji, tj. zakaz przekazywania sobie kompetencji przez same organy administracyjne bez specjalnego upoważnienia ustawowego wynika właśnie stąd, że kompetencja organów administracyjnych jest z zasady wyznaczana ustawowo i należy do tzw. materii ustawowej, czyli do obszaru, który nie może być regulowany aktami niższego rzędu. Wynika to z podstaw demokratycznego państwa prawa determinujących cele, istotę i role administracji publicznej i prawa administracyjnego, w tym z zasady wyłączności ustawy.

Niewątpliwie zaskarżona uchwała, jak i uchwała nr XXIII/283/04 Rady Miasta Oświęcim z dnia 30 czerwca 2004 r. nie są aktami o randze ustawowej. Regulowanie w drodze zaskarżonej uchwały kompetencji Prezydenta Miasta Oświęcimia nie znajduje podstawy w przepisach obowiązujących ustaw, nie mieści się w zakresie pojęcia zasad nabycia, zbycia i obciążenia nieruchomości gruntowych oraz ich wydzierżawiania lub najmu i jest sprzeczne z konstytucyjnymi zasadami wyłączności ustawy, praworządności, legalności i kompetencyjności (art. 2 i art. 7 Konstytucji RP). W tym kontekście jako niezgodną z prawem należy ocenić również treść § 1 pkt 3 lit.a zaskarżonej uchwały, jak i § 1 pkt 4 zaskarżonej uchwały w zakresie wskazanym w skardze.

Na mocy § 1 pkt 3 lit.a zaskarżonej uchwały dokonano zmiany uchwały Nr XXII11283/04 poprzez dodanie w § 5 uchwały zmienianej ust. 2 o treści: "W przypadku wpłynięcia wniosku najemcy o wykup lokalu użytkowego Prezydent Miasta podejmuje" niezbędne działania zmierzające do jego wyodrębnienia w sposób umożliwiający jego sprzedaż", a niedopuszczalne jest ze wskazanych wyżej przyczyn regulowanie wyłącznie w drodze aktu podustawowego obowiązków organu administracji publicznej zarówno w sferze prawa publicznego, jak i prawa prywatnego, a tym samym wprowadzanie podstaw prawnych do ewentualnych roszczeń o realizację tych obowiązków.

Nieprecyzyjny i budzący wątpliwości interpretacyjne jest również zapis § 1 pkt 4 zaskarżonej uchwały w zakresie, w jakim nałożono na Prezydenta Miasta Oświęcimia obowiązek przedkładania Radzie Miasta Oświęcim propozycji aktualizacji wykazu lokali użytkowych stanowiących własność Gminy Miasta Oświęcim przeznaczonych do sprzedaży. Przepisy obowiązującego prawa, zwłaszcza ustawy o samorządzie gminnym i ustawy o gospodarce nieruchomościami nie przewidują współdziałania organów stanowiących i wykonawczych gminy w zakresie sporządzania wykazu nieruchomości przeznaczonych do sprzedaży, do oddania w użytkowanie wieczyste, użytkowanie, najem lub dzierżawę, a treść § 1 pkt 4 zaskarżonej uchwały we wskazanym wyżej zakresie może budzić wątpliwości interpretacyjne co do istnienia i charakteru kompetencji Rady Miasta Oświęcim w kwestii współdziałania w przygotowywaniu powyższego wykazu. Nie można bowiem przyjąć, że nałożenie na Prezydenta Miasta Oświęcimia obowiązku przedkładania Radzie Miasta Oświęcim propozycji aktualizacji wykazu lokali użytkowych stanowiących własność Gminy Miasta Oświęcim przeznaczonych do sprzedaży nie ma z założenia żadnego celu. Gdyby jednak tak było, to tym bardziej nakładanie na organ wykonawczy gminy obowiązku działania nie skierowanego na wywołanie żadnych skutków prawnych należałoby uznać za sprzeczne z prawem. Jeżeli z kolei w sposób zamierzony zobligowano Prezydenta Miasta Oświęcimia do przedkładania Radzie Miasta Oświęcim propozycji aktualizacji wykazu lokali użytkowych stanowiących własność Gminy Miasta Oświęcim przeznaczonych do sprzedaży, to zasadne jest stanowisko strony skarżącej, że działanie takie może rodzić niebezpieczeństwo uznawania istnienia niesprecyzowanych kompetencji Rady Miasta Oświęcim w zakresie sporządzania powyższego wykazu. Tymczasem, jak to już podkreślano, kompetencje organu stanowiącego są w tym zakresie wyłączone. Art. 35 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi, że "właściwy organ sporządza i podaje do publicznej wiadomości wykaz nieruchomości przeznaczonych do sprzedaży, do oddania w użytkowanie wieczyste, użytkowanie, najem lub dzierżawę. Wykaz ten wywiesza się na okres 21 dni w siedzibie właściwego urzędu, a ponadto informację o wywieszeniu tego wykazu podaje się do publicznej wiadomości przez ogłoszenie w prasie lokalnej oraz w inny sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości", przy czym na mocy art. 4 pkt 9 tej ustawy pod pojęciem właściwego organu należy rozumieć starostę, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa oraz organ wykonawczy gminy, powiatu i województwa w odniesieniu do nieruchomości stanowiących odpowiednio własność gminy, powiatu i województwa.

Charakter uchwał podejmowanych na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w zakresie określenia zasad nabycia, zbycia i obciążenia nieruchomości gruntowych oraz ich wydzierżawiania lub najmu na okres dłuższy niż trzy lata jest różnie oceniany w doktrynie i orzecznictwie, a zwłaszcza nie jest jednolite stanowisko w kwestii dopuszczalności traktowania tych uchwał jako aktów prawa miejscowego. W ocenie sądu przedmiotową uchwałę jako normującą zasady zarządu mieniem jednostki-samorządowej należy zaliczyć do aktów prawa miejscowego. Zasadne jest w ocenie sądu stanowisko, zgodnie z którym z formalno-prawnego punktu widzenia akty samorządowe dotyczące zasad zarządu mieniem są niewątpliwie aktami prawa miejscowego, gdyż mocą wyraźnych regulacji ustawowych (art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym) zostały do takich aktów zaliczone, co uwzględniając treść Konstytucji oznacza przyznanie im powszechnie obowiązującego charakteru (zob. D. Dąbek: Prawo miejscowe samorządu terytorialnego, Bydgoszcz-Kraków 2003, s. 191). Niezależnie jednak od oceny zaskarżonej uchwały z tego punktu widzenia należy przyjąć, że wszystkie akty prawne, które choćby w sposób pośredni dotyczą sfery praw i obowiązków adresatów działań organów administracji, także w zakresie obrotu cywilnoprawnego, powinny spełniać wymogi techniki prawodawczej, powinny być redagowane w sposób czytelny i budzący jak najmniej wątpliwości interpretacyjnych. Sąd administracyjny powołany do kontrolowania działań administracji publicznej według kryterium zgodności tych działań z prawem zobligowany jest do wyeliminowania z obrotu prawnego takich regulacji, które będąc sprzeczne z obowiązującym prawem, jednocześnie stwarzają w przyszłości zagrożenie w zakresie poszanowania standardów demokratycznego państwa prawa.

Zgodnie z treścią art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. Z kolei wg art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, wójt obowiązany jest do przedłożenia wojewodzie uchwał rady gminy w ciągu 7 dni od dnia ich podjęcia, a akty ustanawiające przepisy porządkowe wójt przekazuje w ciągu 2 dni od ich ustanowienia.

Uchwała Nr XXXVIII/393/05 Rady Miasta Oświęcim z dnia 30 marca 2005 r. wpłynęła do sekretariatu Wojewody Małopolskiego w dniu 11 kwietnia 2005 r. Podzielając prezentowany w doktrynie prawa administracyjnego pogląd, że przy ustalaniu terminowości wykonania obowiązku określonego w art. 90 ustawy o samorządzie gminnym odpowiednie zastosowanie znajduje art. 57 k.p.a. (P. Chmielnicki (red.): Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym, Warszawa 2004, s. 536), a zatem termin uważa się za zachowany, jeżeli przed jego upływem pismo zostało nadane m.in. w polskiej placówce pocztowej operatora publicznego, jako zaniedbanie organu nadzoru należy ocenić brak zachowania koperty, w której nadano na poczcie pismo Prezydenta Miasta Oświęcimia z dnia 31 marca 2005 r., znak: OR/b-0903/78/05 dotyczące przesłania Wojewodzie Małopolskiemu m.in. przedmiotowej uchwały. Z dowodu nadania w urzędzie pocztowym przesyłki zawierającej pismo z dnia 31 marca 2005 r., znak: OR/b-0903/78/05 wynika jednak, że została ona nadana w dniu 6 kwietnia 2005 r. Oznacza to, że Prezydent Miasta Oświęcimia przedłożył wojewodzie przedmiotową uchwałę w ustawowym terminie.

W tym stanie rzeczy należy stwierdzić, że uchwała Nr XXXVIII/393/05 Rady Miasta Oświęcim z dnia 30 marca 2005 r. w sprawie zmiany uchwały nr XXIII/283/04 Rady Miasta Oświęcim z dnia 30 czerwca 2004 r. w zaskarżonym zakresie jest sprzeczna z art. 18 ust. 2 pkt 9a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. jedn.: Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), a także z cytowanymi wyżej regulacjami Konstytucji RP, a co za tym idzie podlega ona w tym zakresie stwierdzeniu nieważności-na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270).

Zgodnie z treścią art. 100 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, postępowanie sądowe w niniejszej sprawie jest wolne od opłat sądowych.