Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1949/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-05-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit a
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 127,8,28,127, 134. 7, 77 par. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Wojciech Sawczuk, Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Antas (spr.), sędzia WSA Monika Kramek, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 7 maja 2019 r. sprawy ze skargi Miasta [...] na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania od decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Objętym skargą postanowieniem z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] Wojewoda [...] , działając na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.), dalej: k.p.a. oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r. poz. 1202 ze zm.), stwierdził niedopuszczalność odwołania Miasta [...] od decyzji Prezydenta . [...] z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...] Sp. z o.o. Spółka komandytowo-akcyjna pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami w parterze, garażem podziemnym, infrastrukturą, dojazdami i drogami na terenie działek o nr ew. [...],[...] i części działek o nr ew. [...] i [...] z obrębu [...] przy ul. [...] i W. [...] w [...].

Zaskarżone postanowienie zapadło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

W wyniku rozpatrzenia wniosku [...] Sp. z o.o. Spółka komandytowo-akcyjna z dnia 4 maja 2017 r., skorygowanego w dniu 5 grudnia 2017 r. Prezydent [...] przywołaną decyzją z dnia [...] lutego 2018 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił ww. inwestorowi pozwolenia na budowę.

Pismem z dnia 26 lutego 2018 r. odwołanie od ww. decyzji złożyło [...] reprezentowane przez Prezydenta [...] , w którego imieniu działał Zastępca Dyrektora Biura Mienia [...] . Uzasadniając złożenie środka odwoławczego, Zastępca Dyrektora Biura wskazał, że zamierzenie inwestycyjne będące przedmiotem decyzji jest sprzeczne z określonym w umowie użytkowania wieczystego sposobem użytkowania i zagospodarowania działki. Wyjaśnił, że działka nr ew. [...] której użytkownikiem wieczystym pozostaje inwestor, a właścicielem [...] , zgodnie z umową dnia 6 lipca 2000 r. powinna być wykorzystywana na cele turystyczne w związku z jej zabudowaniem w tym czasie budynkami zamieszkania zbiorowego (hotelami pracowniczymi). Wobec powyższego, zdaniem Zastępcy Dyrektora [...] , inwestor w rozpoznanej sprawie nie posiada prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wskazane w zaskarżonej decyzji. Kwestia tytułu prawnego przysługującego inwestorowi nie podlegała wszechstronnemu wyjaśnieniu, pomimo że Biuro [...] pismem z dnia [...] grudnia 2017 r. skierowanym do Biura Architektury i Planowania Przestrzennego ww. Urzędu na tenże problem zwróciło uwagę.

W piśmie z dnia 12 marca 2018 r. [...] Sp. z o.o. Spółka komandytowo-akcyjna wniosła o uznanie sformułowanych w odwołaniu zarzutów za niezasadne, zwracając jednocześnie uwagę na potrzebę zbadania legitymacji odwołującego się do zaskarżenia decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] lutego 2018 r.

Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] czerwca 2018 r. stwierdził niedopuszczalność odwołania złożonego przez Biuro [...] W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy wyjaśnił, że kontrola dopuszczalności odwołania jest pierwszą czynnością, jaką zobowiązany jest podjąć organ odwoławczy po jego otrzymaniu. Treść art. 134 k.p.a. wskazuje dwie przesłanki skutecznego złożenia odwołania. Jedna z nich ma charakter konkretny i dotyczy zachowania terminu do wniesienia środka prawnego. Drugiej należy przypisać cechę ogólną. Niedopuszczalność wniesienia odwołania może wynikać z przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych. W pierwszej grupie wymienić można brak przedmiotu zaskarżenia, wyłączenie możliwości wniesienia środka odwoławczego, czy też wyczerpanie przysługujących środków odwoławczych. Do drugiej grupy zaliczyć należy zaś przypadki wniesienia odwołania przez osobę nie mającą do tego legitymacji, bądź też przez osobę nie mającą zdolności do czynności prawnych. Odnosząc się do podmiotu, który złożył odwołanie od decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] lutego 2018 r., Wojewoda [...] zauważył, że Biuro [...] stanowi jedną z wewnętrznych jednostek organizacyjnych Urzędu [...] , za pośrednictwem której Prezydent [...] wykonuje swoje zadania. Każde działanie poszczególnych Biur należy uznać zatem za dokonane w imieniu i na rzecz Prezydenta [...] . Zdaniem Wojewody [...] , skoro Prezydent [...] orzekał w niniejszej sprawie w pierwszej instancji, to z chwilą wydania decyzji utracił przymiot strony i w tej sytuacji nie ma legitymacji skargowej do wniesienia odwołania od własnej decyzji z dnia [...] lutego 2018 r. do organu odwoławczego. W tej samej sprawie organ nie może bowiem występować w niejako dwóch rolach - jako organu prowadzącego postępowanie i jako strony. Przyznanie organowi prowadzącemu postępowanie statusu strony w postępowaniu odwoławczym powodowałoby, że byłby on również stroną w sprawie, którą rozstrzygał. W tym zakresie Wojewoda [...] podkreślił, że w orzecznictwie sądów administracyjnych wypracowana została regułę nakazująca przyznać pierwszeństwo roli organu administracji załatwiającego sprawę z wykluczeniem roli strony. Jest to uzasadnione tym, że pełnienie roli organu (administrującego) dostatecznie zabezpiecza i chroni interes podmiotu, który organ ten reprezentuje. Organ czyni to wówczas w formie władczej w zakresie przypisanych mu kompetencji do rozstrzygania sprawy.

Na marginesie powyższego wniosku Wojewoda [...] dodał, że przyczyną wydania decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę nie może być ewentualne niedostosowanie przez inwestora projektu budowlanego do przeznaczenia nieruchomości, wynikającego z umowy o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste. Również niedostarczenie dokumentów potwierdzających zgodność planowanej inwestycji z funkcją i celem powyższej umowy nie jest podstawą do wydania decyzji w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2018 r. złożyło Miasto [...] , zaskarżając go w całości i wnosząc o jego uchylenie.

Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciło naruszenie:

1. art. 28 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że Prezydentowi [...] reprezentującemu [...] nie przysługuje legitymacja do wniesienia odwołania od decyzji z dnia 7 lutego 2018 r. w sytuacji kiedy Biuro [...]działające w imieniu Prezydenta m. [...] w zakresie udzielonych pełnomocnictw zostało wskazane jako strona postępowania w przedmiotowej sprawie. Skoro zatem w ww. decyzji z dnia [...] lutego 2018 r. Biuro [...] zostało uznane za stronę w przedmiotowym postępowaniu, brak jest podstaw do uznania, iż utraciło przymiot strony na etapie odwoławczym od ww. decyzji;

2. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego i niewyjaśnienie okoliczności sprawy, co skutkowało uznaniem, że Prezydent [...] nie działa jako właściciel nieruchomości oznaczonej jako działki ewidencyjne nr [...] i [...] z obrębu [...] oraz nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] objętych umową o użytkowaniu wieczystym;

3. art. 8 k.p.a. poprzez odmowę przyznania Prezydentowi [...] legitymacji w niniejszym postępowaniu administracyjnym, podczas gdy w innych prowadzonych przez Wojewodę [...] postępowaniach administracyjnych w analogicznych sprawach organ przyznawał przymiot strony;

4. art. 134 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że stronie skarżącej nie przysługuje legitymacja do wniesienia odwołania;

5. art. 138 k.p.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia przez Wojewodę [...] postępowania odwoławczego i oceny prawidłowości zaskarżonej decyzji oraz brak merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy w jej całokształcie.

W uzasadnieniu skargi Miasto [...] wskazało na wadliwość przyjęcia przez organ odwoławczy, że odwołanie zostało wniesione w imieniu organu I instancji. Prezydent [...] w postępowaniu administracyjnym wykonywał zadania organu administracji architektoniczo – budowlanej zastrzeżone dla powiatu, tymczasem odwołanie pochodziło od Miasta [...] jako właściciela działek nr ew. [...],[...],[...]i [...] z obrębu [...]. Argumentacja zawarta w odwołaniu w całej rozciągłości odnosiła się do kwestii związanych z przeznaczeniem nieruchomości, jej zagospodarowaniem, co zdaniem strony skarżącej jednoznacznie wskazuje, iż w przedmiotowej sprawie Prezydent [...] działał jako właściciel nieruchomości, na której realizowana miała być sporna inwestycja. Powyższe okoliczności dotyczące prawa własności nieruchomości, a co za tym idzie związane z legitymacją do wniesienia odwołania od decyzji z dnia [...] lutego 2018 r. nie zostały przez Wojewodę [...] w ogóle wzięte pod uwagę. Uznanie Biura [...] jako strony postępowania przy wydawaniu w ww. decyzji, a następnie odmówienie tego przymiotu na etapie odwoławczym jest działaniem całkowicie niezrozumiałym i naruszającym zasadę pogłębiania zaufania do organów administracji. W skardze Miasto [...] wskazało ponadto na to, że bezpodstawne jest odstąpienie przez organ odwoławczy od utrwalonej praktyki w tego rodzaju sprawach, co ma związek z tym, że w niektórych postępowaniach (w podobnym stanie faktycznym i prawnym) Miasto [...] zostało uznane za stronę mogącą skutecznie złożyć odwołanie od decyzji Prezydenta [...] udzielającej pozwolenia na budowę. Zaznaczyło jednocześnie, że właścicielem sąsiadującej z planowaną inwestycją działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] jest Skarb Państwa, w imieniu którego organem reprezentującym w sprawach gospodarowania nieruchomościami jest Prezydent [...] stosownie do art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2018 r. poz. 121 ze zm.). Z powyższego również wynika legitymacja procesowa przysługująca Prezydentowi [...] realizującemu uprawnienia właścicielskie w sprawie realizacji zamierzenia inwestycyjnego na działce sąsiedniej.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie jako nieposiadającej usprawiedliwionych podstaw.

W piśmie procesowym z dnia 26 września 2018 r. uczestnik postępowania [...] Sp. z o.o. Spółka komandytowo-akcyjna wniosła o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył, co następuje.

Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), dalej: p.p.s.a., naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach sąd stwierdza nieważność postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

Sądowa kontrola zaskarżonego postanowienia z dnia [...] czerwca 2018 r. przeprowadzona z uwzględnieniem powyższych reguł doprowadziła do uznania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ postanowienie Wojewody [...] nie narusza prawa.

Stosownie do art. 127 § 1 k.p.a., od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie. Powyższy przepis, jak też pozostałe przepisy rozdziału 10 działu II Kodeksu postępowania administracyjnego kształtujące konstrukcję procesową odwołania pozwalają uznać, że postępowanie odwoławcze, pomimo że stanowi kontynuację postępowania prowadzonego przez organ I instancji w tym znaczeniu, że jego celem jest ponowne rozpatrzenie sprawy uprzednio rozpatrzonej przez tenże organ, w sensie formalnym pozostaje postępowaniem odrębnym od niego. Konsekwencją powyższego jest stwierdzenie, że do wszczęcia postępowania odwoławczego dojść może jedynie w sytuacji zaistnienia wszystkich wymaganych prawem warunków procesowych, które decydują o jego skutecznym zainicjowaniu, a przez to bycie prawnym. Zasadniczym wymaganiem sprawiającym, że organ odwoławczy uzyskuje kompetencję do ponownego rozpatrzenia sprawy jest istnienie podania (odwołania) złożonego przez uprawniony do tego podmiot. Przepis art. 127 § 1 k.p.a. stanowiąc, że odwołanie "służy stronie" wiążąco przesądza o tym, że weryfikacja sposobu rozpatrzenia sprawy administracyjnej przez organ I instancji nie może zostać przeprowadzona na wniosek podmiotu, który nie dysponuje stosowną legitymacją odwoławczą. Obowiązywanie w postępowaniu administracyjnym negatywnego aspektu zasady skargowości znajduje swój procesowy wyraz w rozstrzygnięciu podejmowanym przez organ odwoławczy na podstawie art. 134 k.p.a., który stanowi, że organ odwoławczy jest zobowiązany stwierdzić w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania. Powyższy akt jest formalnym potwierdzeniem, że podmiot, który złożył środek odwoławczy, nie był do tego uprawniony, przez co nie mógł skutecznie doprowadzić do zainicjowania postępowania odwoławczego. Ten ostatni wniosek powinien zostać uzupełniony o jedno zastrzeżenie. Jego treścią jest przyjęcie, że w przypadkach, gdy odwołujący powołuje się na swój interes prawny i jego rozważenie w fazie wstępnej (poza postępowaniem) nie jest możliwe, gdyż wymagałoby przeprowadzenia czynności wyjaśniających właściwych postępowaniu pozostającemu w toku, przesądzenie, że wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a., powinno nastąpić w drodze wydania decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Ten pogląd prawny wynikający z treści uchwały składu siedmiu sędziów NSA z dnia 5 lipca 1999 r. sygn. OPS 16/98, ONSA 1999/4/119 w najnowszym orzecznictwie sądowoadministracyjnym wydaje się, że w dalszym ciągu ma charakter przeważający (por. wyrok NSA z dnia 27 lutego 2019 r. sygn. II OSK 953/17; wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2019 r. sygn. II OSK 487/17; wyrok NSA z dnia 17 stycznia 2019 r. sygn. II OSK 432/17).

Kierując się powyższymi wskazaniami interpretacyjnymi, w kontrolowanej sprawie nie powinien budzić wątpliwości pogląd, że wobec zaskarżenia decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] lutego 2018 r. Wojewoda [...] , uwzględniając dyspozycję art. 127 § 1 w zw. z art. 134 k.p.a., był zobowiązany do stwierdzenia, czy podmiot, który wniósł odwołanie, jest stroną prowadzonego postępowania i z tego względu może żądać ponownego rozpatrzenia sprawy zakończonej wydaniem wnioskowanego przez inwestora pozwolenia na budowę. Sąd zauważa, że ocenę w tym zakresie organ odwoławczy jest zobowiązany przeprowadzić samodzielnie i ma ona w toku instancji charakter autonomiczny w tym sensie, że nadanie określonemu podmiotowi statusu strony przez organ I instancji nie przesądza tego, czy podmiotowi temu będzie przysługiwała również legitymacja odwoławcza, jeżeli ustalenia poczynione przez organ odwoławczy będą wskazywać na brak interesu prawnego tego podmiotu do udziału w postępowaniu. W dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym trafnie uznaje się bowiem, że dopuszczenie przez organ administracji publicznej określonej osoby do udziału w postępowaniu przezeń prowadzonym nie czyni z niej automatycznie strony tego postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. O tym, czy jest ona stroną danego postępowania administracyjnego nie decyduje bowiem subiektywne przekonanie danej osoby o przysługującym jej interesie prawnym, bądź fakt traktowania jej przez organ jako strony, ale to, czy istnieje przepis prawa materialnego pozwalający zakwalifikować tenże interes jako interes prawny (por. wyrok NSA z dnia 7 kwietnia 2010 r. sygn. II OSK 1342/09). Wzgląd na to założenie konstrukcyjne uniemożliwia uwzględnienie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny sformułowanych przez stronę skarżącą zarzutów łączących się ze wskazaniem, że w postępowaniu pierwszoinstancyjnym Miasto [...] zostało uznane za stronę postępowania zainicjowanego wnioskiem [...] Sp. z o.o. Spółki komandytowo-akcyjnej o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę dla wnioskowanej inwestycji, jak też akcentujących fakt, iż w sprawach rodzajowo podobnych odwołania Miasta [...] nie były uznawane za niedopuszczalne przez organ odwoławczy (Wojewodę [...] ). Wynikająca z art. 8 § 2 k.p.a. zasada respektowania utrwalonej praktyki administracyjnej nakazuje, by w analogicznych stanach faktycznych i prawnych organy administracji wydawały rozstrzygnięcia o tożsamej treści. Stabilność orzecznictwa organów administracji i związana z nią zasada zaufania nie są jednakże wartościami bezwzględnymi, w szczególności odwołanie się do tejże zasady przez stronę nie może prowadzić do wymuszenia na organie wydania rozstrzygnięcia prawnie wadliwego. Wymóg zapewnienia, by działanie administracji było zgodne z prawem ma charakter zasadniczy, co powoduje, że zarzut naruszenia przez Wojewodę [...] powołanej wyżej zasady ogólnej postępowania nie znajduje uzasadnienia, tym bardziej jeżeli brak jest jakichkolwiek podstaw, co stronie skarżącej jest niewątpliwie wiadome, by kwestię legitymacji Miasta [...] do złożenia odwołania od decyzji wydanej przez organ wykonawczy tejże jednostki samorządu terytorialnego można było traktować jako zagadnienie oceniane jednolicie od strony prawnej, za czym konsekwentnie podążała praktyka działania organu wyższego stopnia nad Prezydentem [...] .

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, stwierdzenie przez tenże organ, tj. Wojewodę [...] , że odwołanie złożone przez skarżącą od decyzji Prezydenta m. [...] z dnia [...] czerwca 2018 r. było niedopuszczalne nie narusza normy art. 134 k.p.a., albowiem w sposób trafny organ odwoławczy ocenił żądanie zainicjowania przez Miasto [...] postępowania odwoławczego w sprawie zakończonej decyzją wydaną przez Prezydenta [...]. Sąd zauważa, że w obowiązujących przepisach procesowych nie ma ogólnej regulacji zobowiązującej do wyłączenia organu samorządu terytorialnego w przypadku, gdy sprawa będąca przedmiotem postępowania administracyjnego pozostaje w związku z interesem prawnym danej jednostki samorządu terytorialnego. W dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że powyższa sytuacja powoduje, iż w toku wykonywania zadań przez organy administracji publicznej dochodzić może do zbiegu ról procesowych - organu wyposażonego w kompetencje do orzekania w formie władczej i organu reprezentującego interesy jednostki samorządu terytorialnego. Fakt, że te dwie role są rozdzielne nie oznacza jednakże, iż mogą być one wykonywane przez tenże organ równocześnie, jeżeli przepis prawa materialnego wyraźnie na to nie zezwala (por. wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2018 r. sygn. II OSK 2658/17; postanowienie NSA z dnia 20 maja 2016 r. sygn. I OSK 1135/16; wyrok NSA z dnia 3 września 2013 r. sygn. II OSK 987/12; wyrok NSA z dnia 15 listopada 2011 r. sygn. II OSK 2087/11; wyrok NSA z dnia 1 kwietnia 2009 r. sygn. II OSK 460/08).

Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą skargę podziela pogląd wyrażony w uzasadnieniu uchwały siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2003 r. sygn. OPS 1/03, ONSA 2003/4/115, zgodnie z którym rola jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym jest wyznaczona przepisami prawa materialnego. Może być ona – jako osoba prawna – stroną tego postępowania i wówczas organy ją reprezentujące będą broniły jej interesu prawnego, korzystając z gwarancji procesowych, jakie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego przyznają stronom postępowania administracyjnego. Ustawa może jednakże organowi jednostki samorządu terytorialnego wyznaczyć rolę organu administracji publicznej – w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a. Wówczas tenże organ będzie zobowiązany mieć na uwadze interes jednostki samorządu terytorialnego w formie właściwej dla organu prowadzącego postępowanie, działającego zgodnie z zasadą praworządności (art. 7 k.p.a.). Stanowisko to zostało rozwinięte w uchwale siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lutego 2016 r. sygn. I OPS 2/15, ONSAiWSA 2016/4/54, w której wskazano, że podstawową zasadą konstytucyjną, która określa sposób funkcjonowania administracji publicznej jest zasada praworządności (art. 7 Konstytucji). Organy administracji, w tym organy samorządu terytorialnego, które rozstrzygają o prawach lub obowiązkach obywatela w drodze decyzji administracyjnej, obowiązane są działać na podstawie przepisów prawa. Zatem w procesie kontroli tych decyzji w toku instancji nie zachodzi potrzeba umożliwienia jednostkom samorządu terytorialnego artykułowania swoich interesów, gdyż postępowania te nie dotyczą dochodzenia tychże interesów. Wojewódzki Sąd Administracyjny zauważa, że powyższe zapatrywanie pozostaje zbieżne ze stanowiskiem Trybunału Konstytucyjnego zawartym w wyroku z dnia 29 października 2009 r. sygn. K 32/08, OTK-A 2009/9/139, w którym Trybunał zaakcentował to, iż włączenie organów samorządu terytorialnego do systemu organów administracji publicznej prowadzących postępowanie w konkretnej sprawie znacznie ogranicza zakres uprawnień procesowych tych jednostek jako osób prawnych. Co więcej, w zakresie, w jakim organ jednostki samorządu terytorialnego wykonuje funkcję organu administracji publicznej nie jest on (ani też żaden z pozostałych organów danej jednostki) uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego, rozumianego jako interes osoby prawnej. Uprawnienie do korzystania z władztwa administracyjnego przez samorząd terytorialny następuje zatem kosztem znacznego ograniczenia jego dominium. W powołanym wyroku Trybunał dodatkowo podkreślił, że wydając decyzje administracyjne rozstrzygające sprawy indywidualne, organy samorządu terytorialnego muszą bezwzględnie przestrzegać prawa i kierować się dobrem wspólnym, nie mogą natomiast wykorzystywać swoich kompetencji do realizacji własnych interesów faktycznych przeciwstawianych dobru wspólnemu.

Mylnie strona skarżąca uznaje, że wpływ na kierunek podejmowanego przez organ odwoławczy w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia powinien mieć wzgląd na rozróżnienie tego, że zadania przypisane powiatowi z zakresu administracji architektoniczno-budowlanej realizowane w formie władczej wykonywał Prezydent [...] działający w postępowaniu pierwszoinstancyjnym jako starosta (organ powiatu), natomiast ochrona interesu prawnego innej jednostki samorządowej, tj. gminy pozostającej właścicielem nieruchomości sąsiadujących z inwestycją, przybierając postać niewładczą, pozwalała Prezydentowi [...] działać w postępowaniu odwoławczym jako jego strona. Sąd nie może zgodzić się z tak formułowanym poglądem, mając na uwadze, że przytoczone wyżej generalne zapatrywanie dotyczące niedopuszczalności łączenia ról procesowych organu oraz strony postępowania przez organ jednostki samorządu terytorialnego odnosi się również do tego rodzaju sytuacji, w której chodzi o działanie władcze podejmowane przez prezydenta miasta na prawach powiatu. Wniosek ten w dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym nie budzi wątpliwości (por. postanowienia NSA z dnia 3 kwietnia 2019 r. sygn. II OSK 717/19 i II OSK 718/19; wyrok NSA z dnia 22 listopada 2017 r. sygn. II OSK 528/16; wyrok NSA z dnia 4 lutego 2015 r. sygn. II OSK 1625/13). Pomimo braku jednolitości poglądów, jest on również w większości aprobowany w piśmiennictwie (por. I. Niżnik-Dobosz, Ewolucja koncepcji sądownictwa i doktryny w przedmiocie zdolności podmiotu samorządu terytorialnego bycia stroną postępowania administracyjnego prowadzonego przez jego "własny" organ (w:) Instytucje procesu administracyjnego i sądowoadministracyjnego, red. J. Posłuszny, Z. Czarnik, R. Sawuła, Przemyśl–Rzeszów 2009, s. 251 i n.). Wskazując na podwójny charakter działań prawnych podejmowanych przez Prezydenta m.st. Warszawy, skarżąca nie dostrzega tego, że zadania z zakresu administracji architektoniczno-budowlanej są zadaniami powiatu (art. 4 ust. 1 pkt 11 ustawy o samorządzie powiatowym), a Miasto [...] pozostaje miastem na prawach powiatu (art. 1 ust. 1 ustawy o ustroju miasta stołecznego [...]). Ta konstrukcja prawna nie zakłada wyodrębnienia organów miasta i powiatu, ale ich nierozdzielność z uwagi na oparcie się na modelu, że miasto na prawach powiatu jest gminą wykonującą zadania powiatu na zasadach określonych w ustawie o samorządzie powiatowym (art. 92 ust. 2 tejże ustawy). Status prezydenta miasta na prawach powiatu odpowiada pozycji wójtów, burmistrzów i prezydentów z tą tylko różnicą, że ma on poszerzony zakres zadań. Abstrahując od wątpliwości teoretycznych jakie przyjęte w powołanym przepisie rozwiązanie rodzi, za niesporne należy w kontrolowanej sprawie uznać zatem to, że w obowiązującym stanie prawnym zarówno zadania gminy, jak i zadania powiatu wykonywała w sprawie ta sama jednostka samorządowa (Miasto [...] jak też ten sam organ wykonawczy tejże jednostki, tj. Prezydent [...] korzystał z władztwa administracyjnego w sprawach administracji architektoniczno-budowlanej oraz reprezentował uprawnienia właścicielskie Miasta w stosunku do mienia komunalnego. W obydwu sytuacjach mamy do czynienia z działaniem tego samego organu, a jedynie przyznane mu uprawnienia w sferze władczej i w sferze właścicielskiej znajdują podstawę prawną do działania w różnych przepisach prawa. Z tego względu stanowiska sformułowanego w postanowieniu NSA z dnia 11 stycznia 2018 r. sygn. II OSK 3270/17 Sąd nie aprobuje, uznając, że wyodrębnienie w ustawie o samorządzie powiatowym kompetencji starosty do wydawania decyzji w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej należących do właściwości powiatu nie oznacza, iż w przypadku miasta na prawach powiatu wykonywania tejże kompetencji nie można w aspekcie podmiotowym przypisać prezydentowi miasta.

W postanowieniu z dnia 3 kwietnia 2019 r. sygn. II OSK 717/19 Naczelny Sąd Administracyjny zasadnie zwrócił uwagę na to, że obecnie jedynie w niektórych ustawach z zakresu administracyjnego prawa materialnego ustawodawca, dostrzegając kolizję interesów prawnych miasta na prawach powiatu, wprowadził wyraźne wyłączenie prezydenta miasta na prawach powiatu sprawującego funkcję starosty w sprawach, w których stroną postępowania jest gmina lub powiat. Takie rozwiązanie przewiduje chociażby art. 124 ust. 8 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 2204 ze zm.), przyjmujący, że w sprawach, o których mowa w ust. 1 (ograniczenia w drodze decyzji sposobu korzystania z nieruchomości), w których stroną postępowania jest gmina lub powiat, prezydent miasta na prawach powiatu sprawujący funkcję starosty podlega wyłączeniu na zasadach określonych w rozdziale 5 działu I Kodeksu postępowania administracyjnego, czy też art. 142 ust. 2 ww. ustawy w sprawach dotyczących zwrotu wywłaszczonych nieruchomości, zwrotu odszkodowania, w tym także nieruchomości zamiennej, oraz rozliczeń z tytułu zwrotu i terminach zwrotu. Ustawa - Prawo budowlane nie przewiduje możliwości takiego wyłączenia organu, co determinuje uznanie, że w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę prezydent miasta na prawach powiatu, sprawujący funkcję starosty reprezentuje jednocześnie interes gminy, niezależnie od tego, czy decyzję wydaje na jej wniosek, czy też jest zobowiązany mieć na uwadze interes gminy ze względu na jej tytuł prawny do nieruchomości zajętych pod inwestycję lub też pozostających w obszarze jej oddziaływania. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą skargę za trafne uznaje stanowisko, iż zakaz połączalności ról procesowych organu i strony powinien być traktowany jako zasada ogólna jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego, w związku z czym odejście od tego zakazu powinno mieć miejsce jedynie wyjątkowo, a zatem w tych postępowaniach, w których ustawodawca, kierując się określonymi istotnymi względami, jednoznacznie za takim rozwiązaniem opowiedział się. Uwzględnienie takiej sytuacji jako zgodnej z prawem nie usuwa jednakże i tak daleko posuniętych wątpliwości dotyczących bezstronności podmiotu, który koncentruje w sobie kompetencje organu administracji oraz uprawnienie do reprezentowania interesu prawnego jednej ze stron postępowania (por. wyrok NSA z dnia 17 stycznia 2017 r. sygn. II OSK 968/15 z glosą Z. Kmieciaka, OSP 2017, nr 12).

Mając na uwadze powyższe względy, Sąd stwierdza, że zaskarżone postanowienie Wojewody Mazowieckiego jest zgodne z prawem, albowiem Zastępca Dyrektora [...] , powołując się na interes prawny Miasta st. Warszawy, nie mógł skutecznie złożyć odwołania od decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] lutego 2018 r. w celu wykazania, że zamierzenie inwestycyjne jest sprzeczne ze sposobem użytkowania i zagospodarowania działek, na których inwestycja ma zostać zrealizowana, określonym w umowie ustanowienia użytkowania wieczystego z dnia [...] lipca 2000 r., jak też negatywnie oddziaływuje na nieruchomość sąsiednią – działkę nr ew. [...] z obrębu [...] . Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazuje, że Biuro [...] pozostaje wewnętrzną komórką organizacyjną Urzędu [...], będącego jednostką, której ustawodawca nie przyznał zdolności administracyjnoprawnej. Uwzględniając, że Zastępca Dyrektora Biura [...] ([...] ) działał na podstawie pełnomocnictwa udzielonego przez Prezydenta m. [...] do reprezentowania w jego imieniu Miasta [...] (k. 1 akt), niewątpliwym pozostaje, że sporne odwołanie powinno być uważane za wniesione w drodze oświadczenia procesowego złożonego z upoważnienia Prezydenta m[...] w imieniu Miasta [...] . W rozpoznawanej sprawie Wojewoda [...] nie dość jednoznacznie w uzasadnieniu wydanego postanowienia dał wyraz stwierdzeniu, iż odwołanie uznane za niedopuszczalne zostało złożone przez Prezydenta [...] w imieniu Miasta [...] . Nie miało to jednakże, w ocenie Sądu, istotnego wpływu na wynik sprawy, albowiem właściwe dookreślenie podmiotu, który złożył odwołanie, nie skutkowałoby odmiennym zastosowaniem art. 134 k.p.a., mając na uwadze, że Prezydent [...] , niezależnie, czy jego działanie postrzegać jako działanie organu administracji architektoniczno-budowlanej, czy też organu podejmującego czynność procesową w imieniu [...] , nie był uprawniony do złożenia środka odwoławczego od wydanego przez siebie rozstrzygnięcia. W tym zakresie powołany w skardze zarzut naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. nie mógł prowadzić do uwzględnienia skargi (por. postanowienie NSA z dnia 27 listopada 2014 r. sygn. I OSK 2978/14).

Formułując przedstawioną powyżej ocenę prawną, Sąd pragnie podkreślić, że stwierdzenie, iż Miasto [...] nie jest uprawnione do złożenia odwołania od decyzji wydanej przez Prezydenta [...] nie pozbawia go ochrony prawnej, albowiem taką możliwość zapewnić może udział prokuratora w postępowaniu administracyjnym na zasadach przewidzianych w dziale IV Kodeksu postępowania administracyjnego. Udział ten może stanowić skuteczny środek przeciwdziałający pozostawaniu w obrocie prawnym decyzji, co do której wyrażony powinien zostać pogląd, iż w sposób niewątpliwy obarczona jest ona istotną wadliwością. Postawienie przez Sąd akcentu na jednoznaczność oceny odnośnie do nielegalności decyzji administracyjnej jest nieprzypadkowa. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznaje bowiem, że w demokratycznym państwie prawnym niedopuszczalna jest sytuacja, w której jednostka samorządu terytorialnego, realizując przez swoje organy (prezydenta miasta) powierzone jej zadania z zakresu administracji publicznej (zadania z zakresu administracji architektoniczno-budowlanej), najpierw doprowadza w sposób władczy do jednostronnego ukształtowania sytuacji prawnej podmiotów administrowanych, a następnie ze względu na spór dotyczący wykładni zastosowanych przepisów prawa prowadzony pomiędzy poszczególnymi jednostkami (biurami) aparatu pomocniczego, które działają na podstawie umocowania udzielonego przez organ tejże jednostki, podejmuje próbę podważenia tego rozstrzygnięcia w drodze złożenia od niego środka odwoławczego. Takie działanie w żaden sposób nie odpowiada wymaganiom w zakresie prowadzenia postępowania w sposób praworządny, uwzględniający interes społeczny oraz słuszny interes obywateli, które organ administracji – niezależnie, czy działa w sferze imperium, czy też reprezentuje interes własny jednostki samorządu terytorialnego - powinien mieć zawsze na uwadze.

Z przedstawionych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, przyjmując, że zaskarżone postanowienie Wojewody [...] nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jego uchylenie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.