Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 116/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-05-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 4 pkt 8a, art. 69 ust. 1 a pkt 2, art. 71.
journal: Dz.U. 2004 nr 204 poz 2088
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - tekst jednolity.
article: art. 129a, art. 129 ust. 2, art. 131 ust. 1.
journal: Dz.U. 2005 nr 108 poz 908
law: Ustawa z dnia  20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym - tekst jednolity
article: art. 1 ust. 2.
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
article: art. 6, art. 75.
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
article: art 2, art.7.
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Cysek (spr.) Sędziowie NSA Rafał Batorowicz Urszula Raczkiewicz Protokolant Grażyna Zboralska po rozpoznaniu w dniu 27 maja 2008 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 28 marca 2007 r. sygn. akt VI SA/Wa 2272/06 w sprawie ze skargi A. K. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] listopada 2006 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżony wyrok i sprawę przekazuje Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. do ponownego rozpoznania; 2. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz A. K. kwotę 400 (czterysta) zł tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

W objętym skargą kasacyjną wyroku z dnia 28 marca 2007 r., sygn. akt VI SA/Wa 2272/06 ustalając stan sprawy wskazano w szczególności, iż decyzją D. Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z siedzibą we W. z dnia [...] czerwca 2006 r. Nr [...], wydaną na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t.j. Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2088 ze zm.); powoływanej dalej jako ustawa o transporcie drogowym, zgodnie z ustaleniami protokołu kontroli z dnia [...] maja 2006 r., nałożono na przedsiębiorcę A. K., prowadzącą działalność gospodarczą pod firmą "S." z siedzibą w L., karę pieniężną w kwocie 6.000 zł za:

– wykonywanie transportu drogowego osób z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu dotyczących "ustalonej trasy przejazdu lub wyznaczonych przystanków",

– wykonywanie przewozu drogowego bez uiszczenia wymaganej opłaty za przejazd po drogach krajowych.

W wyniku dokonanej w sprawie kontroli ustalono, iż w dniu [...] maja 2006 r. w L. przy ulicy P. zatrzymano do kontroli autobus marki M. nr rej. [...] kierowany przez A. W.. Pojazdem tym był wykonywany przewóz regularny na linii L. − G.. W momencie kontroli było 11 pasażerów i wszyscy posiadali bilety na przejazd ww. linii komunikacyjnej. Przed momentem kontroli pojazd był obserwowany z nieoznakowanego pojazdu inspekcji transportu drogowego. Wykonując przewóz, autobus zatrzymał się na przystanku przy ulicy L. w L.. Na przystanku tym wsiadła jedna osoba. Następnie kierowca z ulicy L. skręcił w ulicę P. (droga krajowa nr [...]), skąd z przystanku zabrał następnych pasażerów. Następnie skręcił "w ulicę L. i P.", gdzie został zatrzymany do kontroli. Kierowca okazał zezwolenie na wykonywanie przewozów regularnych na linii L. − G.. W wyniku kontroli rozkładu jazdy, stanowiącego załącznik do okazanego zezwolenia, ustalono, że nie wyszczególniono w nim przystanku przy ulicy L..

Wobec tego, iż strona wykonując regularny krajowy transport drogowy osób zabierała pasażerów z przystanku, który nie był wymieniony w rozkładzie jazdy i braku znaczenia dokonania wcześniej tylko uzgodnienia zasad korzystania z tego przystanku, organ I instancji uznał konieczne wymierzenie kary pieniężnej, powołując się na art. 18 ust. 1 i 2, art. 18b ust. 1 pkt 2, 3 i 7 oraz ust. 2 pkt 2, 3 i 5, art. 20 ust. 1 i 1a, art. 20a, art. 22 ust. 1, 2, 3 i 4 oraz art. 92 ust. 1 i 4 ustawy o transporcie drogowym.

Co do drugiego z naruszeń podniesiono, iż okazana w trakcie kontroli ([...] maja 2006 r.) karta opłaty drogowej miała termin ważności od dnia [...] kwietnia do [...] maja 2006 r. Nie mogła zaś być brana pod uwagę karta opłaty drogowej okazana później, skoro istnieje obowiązek posiadania karty opłaty drogowej w pojeździe (art. 87 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym), a ponadto nie została ona zakupiona co najmniej w przeddzień kontroli.

Orzekając o karze pieniężnej za to naruszenie, organ I instancji powołał się na art. 42 ust. 1, ust. 1a, art. 92 ust. 1 i 4 oraz lp. 4.1. załącznika do powołanej wyżej ustawy oraz § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 14 grudnia 2001 r. w sprawie uiszczania przez przedsiębiorców opłat za przejazd po drogach krajowych (Dz. U. Nr 150, poz. 1684 ze zm.), powoływanego dalej jako rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 14 grudnia 2001 r.

W złożonym odwołaniu zarzucono decyzji organu I instancji naruszenie art. 92 oraz lp. 2.2. i 4.1. załącznika do ustawy o transporcie drogowym, pozbawienie stron czynnego udziału w postępowaniu oraz - jako podstawowy zarzut rażące naruszenie art. 71 ustawy o transporcie drogowym przy gromadzeniu dowodów - niedopuszczalne w demokratycznym państwie prawnym.

Organ odwoławczy uznał, iż z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy wynika, że w dniu kontroli naruszone zostały warunki określone w zezwoleniu, gdyż kierowca zatrzymał się w L. na ulicy L. na przystanku, który nie był wymieniony w rozkładzie jazdy. Nie można też przyjąć, że nie doszło do zabrania pasażera, bo w tym zakresie przeczą temu zeznania kierowcy.

Kierowca podpisał protokół kontroli bez wniesienia zastrzeżeń. Strona też miała zapewniony czynny udział w postępowaniu odwoławczym, a postępowanie pierwszoinstancyjne jest postępowaniem szczególnym, w którym surogatem czynnego udziału strony w postępowaniu jest możliwość zgłaszania pisemnych zastrzeżeń do protokołu kontroli.

Odnosząc się do argumentów strony dotyczących rażącego naruszenia art. 71 ustawy o transporcie drogowym, organ odwoławczy stwierdził, iż zgodnie z art. 69 ust. 1a pkt 2 inspektor może wykonywać bez umundurowania czynności kontrolne podczas kontroli przewozów regularnych, o ile nie wymaga to zatrzymania pojazdów na drodze poza przystankami.

Orzekając co do drugiego z naruszeń organ odwoławczy uznał, że zachodzi potrzeba ustalenia numeru drogi krajowej, na której miała miejsce kontrola, albowiem obowiązek uiszczania i okazywania do kontroli karty opłaty drogowej dotyczy tylko dróg krajowych. W związku z tym organ odwoławczy wskazał na potrzebę uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i przekazania mu sprawy do ponownego rozpoznania.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na opisaną wyżej decyzję strona złożyła tylko co do części tej decyzji dotyczącej kary za wykonywanie transportu drogowego z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu odnośnie "ustalonej trasy przejazdu lub wyznaczonych przystanków".

W skardze zarzucono:

1) naruszenie art. 92 oraz lp. 2.2. załącznika do ustawy o transporcie drogowym wobec braku bezspornego ustalenia, że żona kierowcy wysadzona na przystanku była pasażerem,

2) rażące naruszenia art. 71 ustawy o transporcie drogowym i zgromadzenie dowodów z jawnym naruszeniem przepisów oraz uprawnień wynikających z ustawy, na skutek czego zgromadzono dowody w sposób nielegalny i jako takie nie mogły one stanowić podstawy do wydania decyzji w demokratycznym państwie prawnym.

W ocenie strony skarżącej, organ odwoławczy całkowicie nietrafnie powołał się na art. 69 ust. 1a ustawy o transporcie drogowym. Pominął bowiem, że pojazd został zatrzymany na drodze poza przystankami. Według skargi istotne jest też to, że w sprawie nie wskazano na przepis prawa upoważniający inspektorów do posługiwania się pojazdem, który nie jest oznakowany.

Strona skarżąca podniosła, iż w demokratycznym państwie prawnym dowody mogą być gromadzone tylko w sposób dopuszczony i określony obowiązującymi przepisami prawa. Inne działanie narusza art. 2 Konstytucji RP.

Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. uznał, że nie zasługuje ona na uwzględnienie.

Według Sądu I instancji decyzje dotyczące przekroczeń przepisów "o transporcie drogowym" i kar wymierzanych w związku z tym, wydawane są w ramach "uznania związanego".

Zdaniem WSA w W., strona nie wykorzystała swoich uprawnień i bez zastrzeżeń przyjęła ustalenia dokonane przez organ inspekcji drogowej, późniejsze próby zmiany tych ustaleń mają "znacznie mniejszą moc dowodową". Za chybiony uznał WSA w W. zarzut strony, iż na przystanku przy ul. L., niefigurującym w rozkładzie jazdy przedsiębiorstwa przewozowego, wysiadła tylko żona kierowcy (gdyż ustawa nie czyni w tym zakresie żadnych wyjątków) i jakoby nie ustalono bez wątpienia, że jednocześnie wsiadła na tym przystanku inna osoba. Przeczy temu wyraźnie treść protokołu kontroli i opartego na nim uzasadnienia decyzji organu I instancji.

Podkreślono też, iż zgodnie z art. 69 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym inspektor wykonuje czynności kontrolne, z zastrzeżeniem ust. 1a, w umundurowaniu oraz posługuje się legitymacją służbową i znakiem identyfikacyjnym. Jednakże zgodnie z ust. 1a pkt 2 tego przepisu inspektor może wykonywać bez umundurowania czynności kontrolne podczas kontroli przewozów regularnych, o ile nie wymaga to zatrzymywania pojazdów na drodze poza przystankami. Natomiast zgodnie z powołanym przez stronę art. 71 ustawy zatrzymanie pojazdu do kontroli może być dokonane tylko przez umundurowanych inspektorów znajdujących się: 1) w pobliżu oznakowanego pojazdu służbowego lub 2) w miejscu oznakowanym znakiem drogowym uprzedzającym o kontroli.

Odnosząc się do zarzutu strony, że zatrzymanie pojazdu zostało dokonane przez nieoznakowany pojazd, w miejscu nieoznakowanym znakiem drogowym uprzedzającym o kontroli, a zatem było dokonane z naruszeniem art. 71 ustawy o transporcie drogowym, Sąd I instancji wskazał, iż podstawowym aktem prawnym regulującym zasady dokonywania kontroli drogowych, zwłaszcza przez organy Policji, jest ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. − Prawo o ruchu drogowym (t.j. Dz. U. 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.), która normuje te kwestie w dziale V: Kontrola ruchu drogowego, Rozdziale 1: Uprawnienia Policji. Zgodnie z art. 129a powołanej ustawy kontrola ruchu drogowego w stosunku do kierujących pojazdami, którzy wykonują transport drogowy lub przewóz na potrzeby własne, należy również do inspektorów Inspekcji Transportu Drogowego. W tym zakresie inspektorom przysługują uprawnienia określone w art. 129 ust. 2 ustawy, określające uprawnienia policjanta w toku kontroli drogowej.

Przepis § 10 rozporządzenia z dnia 30 grudnia 2002 r. w sprawie kontroli ruchu drogowego (Dz. U. z 2003 r. Nr 14, poz. 144 z późn. zm.); powoływanego dalej jako rozporządzenie z dnia 30 grudnia 2002 r. w sprawie kontroli ruchu drogowego, wydanego na podstawie delegacji zawartej w art. 131 ust. 1 powołanej ustawy, odnosi się do kontroli drogowych wykonywanych przez inspektorów Inspekcji Transportu Drogowego. Potwierdza on, że inspektorzy Inspekcji Transportu Drogowego są uprawnieni do wykonywania kontroli ruchu drogowego w stosunku do kierujących pojazdami w transporcie drogowym oraz niezarobkowym krajowym i międzynarodowym przewozie drogowym w zakresie określonym w odrębnych przepisach (ust. 1), a w toku wykonywania tych kontroli stosuje się do nich odpowiednio określone przepisy rozporządzenia, tj. § 2 ust. 1 i 2 pkt 1−2 i 4, § 3 ust. 1 i 4−7, § 4 ust. 1, 2 i 3 pkt 2, § 5 ust. 3 i 4 oraz § 6−8 rozporządzenia.

Na tle przedstawionych przepisów ustawy − Prawo o ruchu drogowym oraz wydanego na jej podstawie rozporządzenia wykonawczego w sprawie kontroli ruchu drogowego, wyznaczających powszechnie obowiązujące standardy kontroli ruchu drogowego, nie ulega zdaniem Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego wątpliwości, że przepis art. 71 ustawy o transporcie drogowym "ma nie tyle charakter przepisu szczególnego, co przepisu reliktowego, nie skorelowanego z pozostałymi przepisami regulującymi wykonywanie kontroli przez inspektorów Inspekcji Transportu Drogowego". Świadczy o tym m.in. wyraźna sprzeczność pomiędzy treścią tego przepisu a treścią art. 69 ust. 1a ustawy o transporcie drogowym, nawet przy założeniu, że ten ostatni dotyczy wyłącznie przewozów regularnych i ustanawia wyjątek wobec ogólnej reguły zawartej w art. 71 ustawy o transporcie drogowym.

Sąd I instancji zauważył, że w rozpatrywanej sprawie zatrzymanie kontrolowanego pojazdu nastąpiło już po bezspornym stwierdzeniu przez organ kontrolny, iż strona wykonując regularny krajowy transport drogowy osób zabierała pasażerów z przystanku niewymienionego w rozkładzie jazdy. Trudno w tej sytuacji wymagać, aby inspektorzy wykonujący kontrolę nieoznakowanym pojazdem odstąpili od jej kontynuacji, a w konsekwencji nałożenia kary pieniężnej za stwierdzone naruszenie. Strona bez uwag zaakceptowała protokół kontroli i nie miała żadnych zastrzeżeń − na tym etapie − do jej przebiegu.

Przyjęcie, że kontrola pojazdów przewoźników wykonujących krajowy transport drogowy osób może się odbywać wyłącznie pojazdami oznakowanymi, przy zachowaniu wszystkich warunków określonych w art. 71 ustawy o transporcie drogowym, oznaczałoby w praktyce zdaniem Sądu I instancji wyłączenie większości tego rodzaju przewozów spod kontroli. Poza tym trudno wyjaśnić, czym różni się kontrola dokonywana przez nieumundurowanego inspektora, dopuszczona przez art. 69 ust. 1a ustawy, od obserwacji kontrolowanego pojazdu przez nieoznakowany pojazd Inspekcji Transportu Drogowego, przystępujący do kontroli po stwierdzeniu ewidentnego naruszenia przepisów powołanej wyżej ustawy. Brak więc podstaw do uznania, że obserwacja pojazdu przewoźnika wykonującego transport drogowy osób z nieoznakowanego pojazdu Inspekcji Transportu Drogowego, która nie zawsze musi zakończyć się podjęciem formalnych czynności kontrolnych, jest równoznaczna z zaliczeniem tych działań do czynności niejawnych, dokonywanych z naruszeniem art. 2 Konstytucji RP.

Za zaś "relewantne" prawnie uznał WSA wyjaśnienia strony dotyczące wcześniejszego uzgodnienia z właściwym organem administracji zmiany przystanków, na których miał prawo się zatrzymywać. Tego rodzaju uzgodnienie – jak wskazano w zaskarżonym wyroku – " powinno być zmianą dokonaną w odpowiedniej formie ...".

W ocenie Sądu I instancji nawet uznanie, że w sprawie miało miejsce naruszenie art. 71 ustawy o transporcie drogowym, "mającego charakter reliktowy i nie skoordynowanego m.in. z treścią przepisu art. 69 ust. 1a powołanej ustawy oraz przepisami ustawy − Prawo o ruchu drogowym", statuującej podstawowe zasady wykonywania kontroli w transporcie drogowym, wobec wcześniej stwierdzonego naruszenia przez stronę przepisów ustawy o transporcie drogowym dotyczących przewozów regularnych osób, nie prowadzi do wniosku, iż naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. W świetle art. 75 k.p.a. protokół z przedmiotowego zatrzymania pojazdu należało zatem dopuścić jako dowód w sprawie.

Sąd I instancji nie dopatrzył się w rozpatrywanej sprawie rażącego naruszenia art. 2 Konstytucji RP, art. 71 oraz art. 92 ustawy o transporcie drogowym i Ip. 2.2 załącznika do tej ustawy, a także art. 10 k.p.a.

W skardze kasacyjnej od opisanego wyroku A. K. zaskarżyła go w całości, zarzucając mu:

I. Naruszenie przepisów postępowania, tj.:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. − Prawo o postępowaniu

przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), dalej p.p.s.a., poprzez

nieuwzględnienie skargi pomimo stwierdzenia oczywistego naruszenia przepisów prawa materialnego - art. 71 ustawy o transporcie drogowym;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi pomimo stwierdzenia

oczywistego naruszenia przepisów postępowania − art. 75 k.p.a. − poprzez uznanie za dowód protokołu kontroli przeprowadzonej z rażącym naruszeniem przepisów;

II. Naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1) art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. − Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) przez niewłaściwe jego zastosowanie polegające na dokonaniu kontroli zaskarżonej decyzji nie pod względem jej zgodności z prawem lecz pod względem celowości istnienia oraz skuteczności stosowania przepisu art. 71 ustawy o transporcie drogowym;

2) art. 71 ustawy o transporcie drogowym poprzez niewłaściwe zastosowanie

polegające na wadliwym i bezzasadnym uznaniu, że przepis ten nie może być

stosowany z uwagi na to, że jest przepisem reliktowym oraz z uwagi na jego

sprzeczność z przepisem art. 69 tej ustawy;

3) naruszenie prawa materialnego poprzez wadliwą wykładnię polegającą na całkowicie wadliwym ustaleniu i uznaniu, że przepisy rozporządzenia z dnia 30 grudnia 2002 r. w sprawie kontroli ruchu drogowego uchylają stosowanie przepisu art. 71 ustawy o transporcie drogowym;

4) obrazę art. 71 i art. 69 ust. 1a ustawy o transporcie drogowym poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że istnieje sprzeczność pomiędzy tymi przepisami powodująca brak możliwości stosowania art. 71 ustawy o transporcie drogowym, gdy sprzeczność taka w rzeczywistości nie występuje;

5) naruszenie prawa materialnego "poprzez całkowicie pozaprawne przyznanie Inspekcji Transportu Drogowego prawa do korzystania w toku kontroli z nieoznakowanych pojazdów służbowych, w sytuacji gdy żaden przepis ustawy o transporcie drogowym takiego uprawnienia Inspekcji Transportu Drogowego nie przyznaje oraz przyznanie pracownikom Inspekcji Transportu Drogowego prawa do podejmowania czynności kontrolnych w każdym czasie oraz w każdych okolicznościach";

6) naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i brak zastosowania w sprawie przepisów rozporządzenia Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 19 stycznia 2006 r. w sprawie warunków i trybu wykonywania kontroli w zakresie przewozu drogowego (Dz. U. Nr 19, poz. 153), w sytuacji gdy to przepisy tego rozporządzenia dokładnie określają warunki i tryb kontroli w zakresie przewozu drogowego, co było przedmiotem postępowania w tej sprawie.

Wniosek skargi kasacyjnej zmierzał do uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W.. W skardze kasacyjnej wniesiono też o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zakwestionowano w szczególności uznanie przez Sąd I instancji, iż art. 71 ma charakter "reliktowy". Przeczy temu bowiem nowelizacja tego przepisu dokonana w 2005 r.

Za wadliwe też uznano danie prymatu przepisom rozporządzenia z dnia 30 grudnia 2002 r. w sprawie kontroli ruchu drogowego przed przepisem ustawy o transporcie drogowym.

Wskazano także, że wykładnia art. 69 ust. 1a i 71 ustawy o transporcie drogowym świadczy, iż te przepisy się wzajemnie uzupełniają, a nie wykluczają.

Sąd administracyjny jest powołany do dokonywania kontroli pod względem zgodności z prawem, dlatego jako budzącą "zdziwienie" i "szokującą" oceniono wobec tego argumentację zawartą w zaskarżonym wyroku, iż zachowywanie warunków art. 71 ustawy o transporcie drogowych powodowałoby niską skuteczność kontroli. Ta kwestia pozostaje bowiem poza zadaniami sądu administracyjnego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdzono również, iż tylko w systemach totalitarnych, niedemokratycznych z zasady dopuszcza się wykonywanie kontroli z zaskoczenia i w dowolnym miejscu oraz czasie.

W ocenie kasatora, wyrok Sądu I instancji przyznaje Inspektorowi Transportu Drogowego uprawnienia, które nie wynikają z dotyczących go przepisów.

Żaden z przepisów ustawy o transporcie drogowym nie uprawnia inspektorów Inspekcji Transportu Drogowego do wykonywania czynności kontrolnych w sposób niejawny z wykorzystaniem nieoznakowanych pojazdów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie z niżej podanych przyczyn.

Fundamentalną zasadą mającą zastosowanie przy sprawowaniu przez sądy administracyjne wymiaru sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej (oraz rozstrzyganiu sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej) jest to, że wskazana kontrola jest wykonywana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. − Prawo o ustroju sądów administracyjnych − Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.).

Na gruncie niniejszej sprawy ustawy nie stanowią inaczej, stąd zasada ta winna mieć pełne zastosowanie.

Zgodzić się należy ze skargą kasacyjną, iż rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. od omawianej zasady odstąpił. Kontrolując zaskarżoną decyzję nie ograniczył się bowiem do zbadania jej zgodności w świetle wszystkich mających w sprawie zastosowanie przepisów, ale wdał się też w rozważania w zakresie celowości i skuteczności stosowania rozwiązań wynikających z obowiązującego prawa.

Uwaga ta odnosi się w szczególności do kwestii uwzględnienia przy rozstrzyganiu w niniejszej sprawie art. 71 ustawy o transporcie drogowym.

Przepis ten reguluje warunki dokonywania zatrzymań pojazdu do kontroli przez inspektorów Inspekcji Transportu Drogowego.

Przewidziane w omawianym przepisie zatrzymanie jest czynnością otwierającą dokonywanie kontroli pojazdu, bez której nie mogłyby być zrealizowane zadania sprawdzające kontroli i zgromadzenie materiału dowodowego ilustrującego wyniki kontroli (w celu wydania w razie potrzeby w związku z nimi decyzji administracyjnej o nałożeniu kary pieniężnej).

Ocena legalności zatrzymania pojazdu nie może być zatem pomijana przy rozpoznawaniu skarg na decyzje administracyjne wskazanego rodzaju.

Skarga kasacyjna zasadnie zarzuca, iż Sąd I instancji pominął przy rozstrzyganiu właściwie pojmowane konsekwencje prawne wynikające z omawianego przepisu.

Przede wszystkim należy zdecydowanie podkreślić, iż jest to w pełni przepis obowiązującego prawa i skala jego obowiązywania nie może być deprecjonowana poprzez podnoszenie "reliktowego" charakteru wynikających z niego norm.

Przyjąć trzeba, iż ustawodawca działa racjonalnie, a skoro tak, to pozostawienie tego przepisu w określonym kształcie mimo nowelizacji ustawy o transporcie drogowym (w szczególności tej dokonanej ustawą z dnia 29 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw − Dz. U. Nr 180, poz. 1497) nie zezwala na jakiekolwiek odstępowanie od potrzeby stosowania przewidzianych przez ten przepis wymogów.

Z analizowanego przepisu wynika oznaczenie warunków dopuszczalności zatrzymań. Mogą one być dokonywane tylko w pobliżu oznakowanego pojazdu służbowego lub w miejscu oznakowanym znakiem drogowym uprzedzającym o kontroli. Wskazany przepis przewiduje też, jako zasadę dokonywanie zatrzymań przez umundurowanych inspektorów.

W zakresie obowiązku umundurowania inspektora Inspekcji Transportu Drogowego uwzględnić wypada, że art. 69 ust. 1a pkt 2 ustawy o transporcie drogowym zezwala inspektorom na dokonywanie czynności kontrolnych bez umundurowania podczas kontroli "przewozów regularnych, o ile nie wymaga to zatrzymywania pojazdów na drodze poza przystankami". Zważyć przy tym należy, iż termin "przystanek" na gruncie ustawy o transporcie drogowym ma ściśle określone techniczno-prawne znaczenie.

W myśl bowiem art. 4 pkt 8a tego aktu prawnego "przystanek" to miejsce przeznaczone do wsiadania lub wysiadania pasażerów na danej linii komunikacyjnej, oznaczone w sposób określony w przepisach ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. − Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2003 r. Nr 58, poz. 515 z późn. zm.), z informacją o rozkładzie jazdy, z uwzględnieniem godzin odjazdów środków transportowych przewoźnika drogowego uprawnionego do korzystania z tego miejsca.

Zgodzić się trzeba, że Sąd I instancji odwołując się w niniejszej sprawie do uregulowania zawartego w art. 69 ust. 1a pkt 2 ustawy o transporcie drogowym uczynił to bez sprawdzenia zachowania właściwie rozumianych przesłanek zawartych w tym przepisie (co do możliwości odstąpienia od zasady umundurowania inspektorów Inspekcji Transportu Drogowego).

Wprawdzie bowiem można odstąpić od tej zasady przy wykonywaniu czynności kontrolnych podczas kontroli przewozów regularnych, ale nie wtedy, gdy wymaga to ("o ile nie wymaga") zatrzymania pojazdów na drodze poza przystankami (przy określonym też rozumieniu terminu "przystanek").

Jeśli zatem dokonywane mają być czynności związane nawet z kontrolą przewozów regularnych, to w razie potrzeby zatrzymania pojazdu na drodze poza przystankami odstępstwo od obowiązku umundurowania inspektora jest niemożliwe.

Pomiędzy art. 69 ust. 1a pkt 2 a art. 71 ustawy o transporcie drogowym nie ma w istocie rzeczy przy prawidłowej ich wykładni żadnej sprzeczności, co przyjął wadliwie Sąd I instancji. Oba te przepisy, jak słusznie zauważył kasator pełnią zaś niezmiernie istotną w demokratycznym państwie prawnym funkcję gwarancyjną, zezwalając na możliwość dokonywania czynności kontrolnych tylko w ściśle określony przez obowiązujące prawo sposób, a nie dowolnie.

Racje ma skarga kasacyjna zauważając, iż Sąd I instancji - obszernie cytując w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku regulacje poświęcone uprawnieniom Policji przy kontroli ruchu drogowego - nie wziął pod uwagę, że ustawa o transporcie drogowym zawiera co do działania inspektorów Inspekcji Transportu Drogowego odrębne, szczególne regulacje i to one właśnie winny być stosowane w pierwszym rzędzie jako wzorzec do kontroli pod względem zgodności z prawem.

Dotyczy to w szczególności uregulowań zawartych w Rozdziale 9 ustawy o transporcie drogowym (w tym zwłaszcza problematyki obowiązku umundurowania inspektorów Inspekcji Transportu Drogowego podczas wykonywania czynności kontrolnych i możliwości dokonywania przez inspektorów zatrzymań pojazdów do kontroli).

Zważyć przy tym wypada, iż art. 129a ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym wprawdzie przekazuje inspektorom Inspekcji Transportu Drogowego w stosunku do kierujących pojazdami, którzy wykonują transport drogowy na potrzeby własne, niektóre uprawnienia Policji − ale tylko ściśle określone w art. 129 ust. 2 tego aktu prawnego, a nie żadne inne.

Co do zaś wydanego na podstawie art. 131 ust. 1 wskazanej wyżej ustawy rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 30 grudnia 2002 r. w sprawie kontroli ruchu drogowego, to wedle § 10 ust. 2 zastosowanie niektórych przepisów tego rozporządzenia do inspektorów Inspekcji Transportu Drogowego jest przewidziane "odpowiednio", powodując konieczność uwzględnienia wyłączeń i modyfikacji wynikających z regulacji ustawowych poświęconych inspektorom Inspekcji Transportu Drogowego.

Trafnie skarga kasacyjna zauważa, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. pominął uwzględnienie, że aktem wykonawczym do ustawy o transporcie drogowym dotyczącym warunków i trybu wykonywania kontroli w zakresie przewozu drogowego jest rozporządzenie Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 19 stycznia 2006 r. w sprawie warunków i trybu wykonywania kontroli w zakresie przewozu drogowego (Dz. U. Nr 19, poz. 153), tyle tylko że formułując zarzut w tym zakresie kasator nie wskazał już konkretnych przepisów tego rozporządzenia, których zastosowanie lub wykładnia mogłoby rzutować na wyrok niniejszej sprawy.

Zgodzić się natomiast należy ze skargą kasacyjną, iż Sąd I instancji traktując - jako element rozumowania prowadzący do wydania zaskarżonego wyroku możliwość dokonywania czynności przez inspektorów Inspekcji Transportu Drogowego przy użyciu nieoznakowanych pojazdów służbowych, nie poparł swych wywodów wskazaniem na przepis prawa, który może być tylko wyznacznikiem działania dla organów władzy publicznej, w tym organów administracji publicznej (art. 7 Konstytucji RP i art. 6 k.p.a.).

Wykonując kontrolę pod względem zgodności z prawem (art. 1 ust. 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych), sąd administracyjny nie może prowadzić rozważań, które nie mają zakotwiczenia w obowiązującym prawie.

Dotychczas przeprowadzone wywody wskazują na potrzebę uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W..

W toku ponownego rozpoznania sprawy Sąd I instancji, unikając wskazanych przez Naczelny Sąd Administracyjny wadliwości w dotychczasowym rozumowaniu, dokona ponownie oceny legalności zaskarżonej decyzji.

Stwierdzenie naruszenia przez stronę wymogów obowiązujących przy wykonywaniu transportu drogowego, prowadzące do zastosowania sankcji w postaci kary pieniężnej, musi opierać się na wykazaniu tego naruszenia w sposób zgodny z prawem. W świetle art. 75 k.p.a. jako dowód można bowiem wprawdzie dopuścić wszystko co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Sprzeczne z prawem pozyskiwanie materiału dowodowego przy rozstrzyganiu przez organy administracji publicznej, wyklucza możliwość jego wykorzystania jako podstawy orzekania w demokratycznym państwie prawnym (art. 2 Konstytucji RP). Nie może być zatem traktowane jako okoliczność, która nie wypływa na wynik sprawy.

Z tych wszystkich względów orzeczono jak w sentencji z mocy art. 185 § 1 p.p.s.a., a co do kosztów postępowania z mocy art. 203 pkt 1 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).