Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 947/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-05-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Nadzór budowlany
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 135 par. 2, art. 136 par. 1, art. 7, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 151a par. 2, art. 64a, 64d par. 1, art. 64e, art. 184
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 24 maja 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. S. i K. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 17 stycznia 2022 r., sygn. akt II SA/Ol 1043/21 w sprawie ze sprzeciwu E. S. i K. S. od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2021 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie budowy budynku rekreacji indywidualnej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 17 stycznia 2022 r., sygn. akt II SA/Ol 1043/21, oddalił sprzeciw E. S. i K. S. od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2021 r., nr [...], w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie budowy budynku rekreacji indywidualnej.

Wyrok został podjęty w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

W czasie czynności kontrolnych przeprowadzonych w dniu 5 czerwca 2020 r. na działce nr geod. [...] obręb [...] w P., gm. [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] (PINB) ustalił, że został wybudowany segment [...], tj. budynek o konstrukcji murowanej o wymiarach zewnętrznych 6,98 m x 5,00 m z dachem dwuspadowym z tarasem wolnostojącym o wymiarach 2,8 m x 6,98 m. Inwestorzy E. i K. S. w czasie kontroli wskazali, iż roboty budowlane wykonali zgodnie ze zgłoszeniem do Starostwa Powiatowego z dnia [...] sierpnia 2019 r. - przyjętym bez sprzeciwu.

W związku z tym, że przedmiotowa działka objęta jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dla części wsi P. (uchwała Rady Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...]) o przeznaczeniu terenu - zieleń urządzona oznaczona symbolem 7ZP, organ I instancji wszczął postępowanie administracyjne w przedmiocie budowy budynku rekreacji indywidualnej w sposób odbiegający od przepisów (art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane – Dz.U. z 2020 r. poz. 1333, ze zm.).

PINB decyzją z dnia [...] września 2021 r., nr [...], na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., zwana dalej: "k.p.a."), umorzył przedmiotowe postępowanie, z uwagi na legitymowanie się przez inwestorów prawomocnym zgłoszeniem zamiaru budowy z dnia [...] sierpnia 2019 r. W ocenie organu I instancji dopóki przedmiotowe zgłoszenie pozostaje w obiegu prawnym, brak jest podstaw do wydania decyzji przez organ nadzoru budowlanego.

Odwołanie od powyższej decyzji złożył M. M.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (WINB) powołaną na wstępie decyzją z dnia [...] listopada 2021 r., na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Organ odwoławczy stwierdził, że w sprawie zaistniałby przesłanki do wydania decyzji o umorzeniu postępowania z uwagi na bezprzedmiotowość, jeżeli z materiału dowodowego wynikałoby jednoznacznie, że wykonane roboty budowlane były zgodne ze zgłoszeniem i przepisami, w tym przepisami planu miejscowego i warunkami technicznymi. Tymczasem zebrany materiał dowodowy wskazuje, że przedmiotowy budynek został wybudowany niezgodnie z zapisami obowiązującego dla tego terenu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który przewiduje zakaz wznoszenia obiektów kubaturowych, jak również niezgodnie ze zgłoszeniem, bowiem zadaszony taras winien być doliczony do powierzchni zabudowy budynku – całkowita powierzchnia zabudowy budynku rekreacji indywidualnej wynosi 54,4m² a nie do 35m². WINB podkreślił, że zrealizowanie inwestycji w następstwie zgłoszenia, w odniesieniu do którego nie został wniesiony sprzeciw, nie wyłącza zasadności prowadzenia postępowania naprawczego. Dokonanie zgłoszenia ma ten skutek, że postępowanie naprawcze w odniesieniu do takiego obiektu toczy się w trybie art. 50-51 Prawa budowlanego, a nie art. 48 czy też art. 49b ust. 1 (obecnie art. 49f ust. 1), gdyż w takiej sytuacji wykonanie robót budowlanych nie może być uznane za samowolę budowlaną. WINB wyjaśnił, że stan zgodności z prawem w rozumieniu art. 50 ust. 1 pkt 4 i art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego oznacza nie tylko zgodność z przepisami z zakresu prawa budowlanego, ale również zgodność z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i przepisami techniczno-budowlanymi. WINB stwierdził też, że nie ma podstaw prawnych, aby z kompetencji organów nadzoru budowlanego, prowadzących postępowanie w trybie art. 50-51 Prawa budowlanego, wyłączyć uprawnienie do badania, czy inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w odniesieniu do realizowanych przez niego robót budowlanych. Organ odwoławczy wskazał na konieczność uzupełnienia materiału dowodowego przy ponownym prowadzeniu postępowania przez organ I instancji o: 1) stanowisko gminy, wskazujące na naruszenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (czy organ nadzoru budowlanego prawidłowo odczytuje § 17 planu miejscowego, który na obszarze oznaczonym 7ZP przewiduje zakaz wznoszenia obiektów kubaturowych, m.in. budynków rekreacji indywidualnej); 2) dokumenty umożliwiające weryfikację kręgu stron postępowania (współwłaścicieli działki nr [...], statusu Stowarzyszenia [...]) i prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane; 3) dokumenty przywołane w adnotacji urzędowej PINB z dnia 10 lutego 2020 r., dotyczące podziału działki nr [...], z uwagi na ich znaczenie dla ustalenia kręgu stron postępowania, a także uchwały Stowarzyszenia, dotyczące prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane; 4) numer księgi wieczystej działki nr [...]; 5) weryfikację zachowania przepisów technicznych dotyczących odległości budynku od granicy działki, obiektów sąsiednich i linii SN 15kV; 6) dokumenty potwierdzające legalność i prawidłowość wykonania bezodpływowego zbiornika na nieczystości ciekłe lub indywidualnej oczyszczalni ścieków, z uwagi na § 14 ust. 2 planu miejscowego, który zakazuje stosowania zbiorników na ścieki i indywidualnych oczyszczalni ścieków.

WINB stwierdził, że wobec naruszenia przepisów postępowania w zakresie zebrania i oceny materiału dowodowego m.in. art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., organ I instancji przedwcześnie wydał decyzję o umorzeniu przedmiotowego postępowania z naruszeniem art. 105 § 1 k.p.a., tj. pomimo istniejącego nadal przedmiotu sprawy, dającego podstawę do prowadzenia postępowania w trybie art. 50-51 Prawa budowlanego.

E. i K. S. złożyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie sprzeciw od powyższej decyzji WINB, zarzucając jej naruszenie: art. 7, art. 8, art. 77, art. 80, art. 105 § 1, art. 138 § 2, art. "138 § 1 ust. 1" k.p.a. oraz art. 29 ust. 2 pkt 31 Prawa budowlanego i § 14 pkt 4 lit. a) rozporządzenia Ministra Rozwoju z dnia 11 września 2020 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz.U. z 2020 r. poz. 1609). Skarżący wskazali, że dopóki zgłoszenie z dnia [...] sierpnia 2019 r. pozostaje w obrocie prawnym, brak jest podstaw do wydania decyzji przez organ nadzoru budowalnego. Odnosząc się do kwestii tarasu i całkowitej powierzchni zabudowy budynku, skarżący podnieśli, że z informacji zawartej w protokole kontroli PINB wynika, że taras ten jest wolnostojący, nie połączony trwale z bryłą budynku, a w związku z tym, nie wlicza się jego powierzchni do powierzchni zabudowy budynku. Zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 31 Prawa budowlanego taras naziemny do 35 m² nie wymaga pozwolenia na budowę ani zgłoszenia. Skarżący nie zgodzili się również z zarzutem o niezgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Wskazali, że z treści § 17 części opisowej planu miejscowego wynika, że zakazane jest wznoszenie obiektów kubaturowych w sąsiedztwie linii SN 15kV. Przy czym, organ przyjmujący zgłoszenie zamiaru budowy budynku rekreacji indywidualnej uznał dołączone do zgłoszenia uzgodnienie z dnia 19 września 2018 r. z [...] Zakład Sieci w [...] za spełnienie wymogu zapisu § 17 pkt 2 planu miejscowego, zgodnie z którym zagospodarowanie terenu należy uzgodnić z [...]. Podnieśli, że przedstawiciel [...] Zakład Sieci w [...] sprawdził i pomierzył na terenie działki skarżących wysokość słupów i zwisów linii. Ustalone zostało dokładnie, w którym miejscu i w jakiej odległości od linii mogą zostać wybudowane domki rekreacji indywidualnej, na potwierdzenie czego sporządzona została mapka geodezyjna z wyrysowanym konturem budynku o konkretnych wymiarach i odległościach od linii SN 15kV. Ponadto, skarżący wskazali, że brak jest konieczności uzupełniania akt sprawy o dokumenty potwierdzające legalność oraz prawidłowość wykonania bezodpływowego zbiornika na nieczystości ciekłe lub indywidualnej oczyszczalni ścieków. Czynności kontrolne PINB wykazały, że w przedmiotowym domku rekreacji indywidualnej podłączona jest instalacja wodno-kanalizacyjna. Jednakże nie posiada on ani zbiornika na nieczystości ciekłe, ani indywidulanej oczyszczalni ścieków, jak wskazuje organ. Przedmiotowy budynek podłączony jest do sieci wodno-kanalizacyjnej Stowarzyszenia [...], na co skarżący uzyskali zgodę.

W odpowiedzi na sprzeciw WINB wniósł o jego oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalając sprzeciw wskazał, że WINB prawidłowo wywiódł, powołując się na ugruntowane poglądy sądów administracyjnych, że stan zgodności z prawem w rozumieniu art. 50 ust. 1 pkt 4 i 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego oznacza zgodność zarówno z przepisami prawa materialnego z zakresu prawa budowlanego (w tym warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie), jak i zgodność z przepisami określającymi ład przestrzenny na danym terenie, do których zalicza się ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zasadny jest też pogląd tego organu, że w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 50-51 organ nadzoru zobowiązany jest do zbadania, czy inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W przeciwnym wypadku mogłoby dojść do zalegalizowania robót budowlanych wykonanych z naruszeniem prawa własności osób trzecich, co stawiałoby inwestora realizującego samowolę budowlaną w sytuacji korzystniejszej, niż inwestora realizującego zabudowę z wszelkimi ograniczeniami wynikającymi z przepisów prawa. W ocenie Sądu, PINB miał więc obowiązek wszczęcia i prowadzenia postępowania w przypadku ustalenia, że wykonując roboty budowlane objęte zgłoszeniem, co do którego starosta nie wniósł sprzeciwu, skarżący naruszyli ustalenia planu miejscowego oraz przepisy techniczne, w tym dotyczące odległości budynku od granicy działki, obiektów sąsiednich i linii SN 15kV. Sąd zauważył, że w § 12 ww. uchwały wprowadzony został zakaz zabudowy kubaturowej na terenie położonym "w strefie uciążliwości linii energetycznej SN 15kV". Ponadto, zgodnie z § 17 pkt 1 tego aktu, na terenie oznaczonym symbolem 7 ZP, na którym usytuowana jest część działki z udziałem skarżących, zakazano "wznoszenia obiektów kubaturowych i nasadzeń drzew w sąsiedztwie linii SN 15kV", zaś w pkt 2 § 17 przewidziano obowiązek uzgodnienia zagospodarowania terenu z [...] Zakład Sieci w [...]. Zdaniem Sądu, zasadnie WINB ocenił, że przedmiotowy budynek rekreacji indywidualnej może naruszać ustalenia ww. planu, co w konsekwencji obliguje organ nadzoru budowlanego do zastosowania art. 50-51 ustawy. Przy czym Sąd podkreślił, że organy nadzoru budowlanego, które z mocy art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego są zobowiązane do przeprowadzenia kontroli zgodności inwestycji z ustaleniami planu miejscowego, w ramach tej kontroli powinny samodzielnie zinterpretować postanowienia planu. Słusznie też, w ocenie Sądu, WINB zobowiązał organ pierwszej instancji do skontrolowania istnienia prawa skarżących do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zgromadzony materiał dowodowy nie pozwala na przesądzenie tej kwestii. Niewątpliwe jest tylko, że skarżący są jednymi ze współwłaścicieli działki nr [...], zaś treść odwołania sugeruje możliwy brak zgody wszystkich współwłaścicieli na zabudowę działki. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest pogląd, zgodnie z którym prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane należy oceniać według prawa cywilnego. Powszechnie przyjmuje się też, że jeżeli obiekt budowlany ma zostać wzniesiony na terenie nieruchomości objętej współwłasnością (lub współużytkowaniem wieczystym), to wymagana jest zgoda na budowę wszystkich podmiotów mających prawa do tej nieruchomości. Sąd Wojewódzki zaznaczył, że wprawdzie z adnotacji urzędowej z dnia 10 lutego 2020 r. wynika, że na podstawie uchwały współwłaścicieli ww. działki prezes Stowarzyszenia został upoważniony do dysponowania tą działką na cele budowlane, lecz w świetle art. 72 § 1 k.p.a. adnotacji nie można uznać za dowód, że załączona do zgłoszenia zgoda prezesa Stowarzyszenia była prawnie skuteczna. Zasadnie również WINB wskazał na konieczność ustalenia kręgu stron postępowania. Sąd zaznaczył, że stroną postępowania dotyczącego likwidacji samowoli budowlanej jest zgodnie z art. 28 k.p.a. każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W stanie faktycznym sprawy, w ocenie Sądu, wymaga zbadanie również zachowanie przepisów technicznych, określających odległości obiektu budowlanego od budynków, granicy działki i przede wszystkim od linii energetycznej średniego napięcia, co jest istotne dla oceny, czy nie został naruszony zakaz zabudowy ustanowiony w § 12 i § 17 pkt 1 uchwały. W sprzeciwie skarżący podkreślają bowiem, że zakaz ten dotyczy tylko "sąsiedztwa" linii SN 15kV, a nadto, że dokładnie zostało ustalone, po uzgodnieniu z [...] Zakładem Sieci w [...], gdzie ma być posadowiony przedmiotowy domek rekreacji indywidualnej. Odnosząc się do kwestii konieczności zbadania legalności i prawidłowości wykonania bezodpływowego zbiornika na nieczystości ciekłe lub indywidualnego oczyszczalni ścieków, Sąd stwierdził, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie wynika, że przedmiotowy budynek jest podłączony do sieci wodno-kanalizacyjnej Stowarzyszenia. Skarżący nie przedłożyli żadnego dokumentu, z którego wynikałoby, że legalnie wybudowano przyłącze do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej. Skoro zaś § 14 ust. 2 ww. planu miejscowego zakazuje stosowania zbiorników na ścieki i indywidualnych oczyszczalni ścieków, to w przypadku ustalenia, że lokalizacja przedmiotowego budynku nie narusza zakazu zabudowy terenu 7ZP, zasadne będzie zbadanie legalności sposobu odprowadzania ścieków z przedmiotowego budynku. Sąd zauważył także, że z żadnych dokumentów nie wynika zamiar budowy przez skarżących tarasu - nie został on uwidoczniony na znajdujących się w aktach szkicach obrazujących wygląd budynku, co oznacza, że budowa mogła mieć miejsce niezgodnie z dokonanym zgłoszeniem. Konieczne jest zatem ustalenie okoliczności i daty budowy tarasu oraz określenie właściwych przepisów mających zastosowanie co do kwalifikacji prawnej robót budowlanych związanych z jego wykonaniem.

Uwzględniając powyższe, Sąd I instancji podzielił ocenę organu odwoławczego, że kwestie zgodności wykonanych robót budowlanych i sposobu odprowadzania ścieków z przepisami obowiązującego planu miejscowego, ewentualne posiadanie przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, zachowanie odległości budynku od innych obiektów i linii średniego napięcia, a także ustalenie stron postępowania wymagają uzupełnienia przez organ I instancji. Brak jest jednocześnie podstaw do przeprowadzenia przez organ odwoławczy dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie (art. 136 k.p.a.). Zakres wyjaśnień związanych z trybem usuwania naruszeń prawa budowlanego, przewidziany w art. 50-51 Prawa budowlanego uzasadnia ocenę o konieczności ponowienia postępowania przed organem I instancji. W przeciwnym wypadku WINB samodzielnie prowadziłby, niemal od początku, całe postępowanie dowodowe zamiast organu I instancji. W takiej sytuacji postępowanie wyjaśniające organu odwoławczego nie byłoby jedynie uzupełnieniem dotychczasowego postępowania o dodatkowe dowody (art. 136 k.p.a.), ale prowadziłoby do przeprowadzenia go od nowa, w pełnym zakresie, co czyni niemożliwym rozpoznanie sprawy merytorycznie w postępowaniu odwoławczym z poszanowaniem zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, przewidzianej w art. 15 k.p.a. Przeprowadzenie postępowania naprawczego, a w konsekwencji wydanie decyzji przez WINB spowodowałoby, że sprawa nie byłaby dwukrotnie rozpatrywana przez organy administracyjne, co jest niezgodne z tą zasadą.

Z tych względów Sąd, na podstawie art. 151a § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., zwana dalej: "p.p.s.a."), sprzeciw oddalił.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli E. i K. S., wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów wynagrodzenia pełnomocnika, według norm przepisanych, o ile nie zostanie przedłożony spis kosztów.

Zaskarżonemu rozstrzygnięciu skarżący, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., zarzucili mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, tj.:

1) art. 151a § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a., poprzez jego błędne zastosowanie i oddalenie sprzeciwu od decyzji WINB, pomimo niewykazania żadnej podstawy do uchylenia decyzji PINB i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, podczas gdy zgromadzony w sprawie materiał dowodowy jest pełny, kompletny, zrozumiały, jasny i wystarczający do prawidłowej jego oceny oraz wydania decyzji merytorycznej, jak uczynił to PINB;

2) art. 151a § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., poprzez jego błędne zastosowanie i nieuwzględnienie sprzeciwu od decyzji oraz nieuchylenie jej w całości na skutek błędnego przyjęcia przez Sąd, za organem odwoławczym, że PINB nie ustalił wszechstronnie stanu faktycznego sprawy, nieprawidłowo ocenił materiał dowodowy oraz stan prawny, a w konsekwencji błędnie uznał, że postępowanie prowadzone w sprawie wybudowania przez skarżących na działce nr [...] (segment działki [...]) budynku rekreacji indywidualnej jest bezprzedmiotowe, co z kolei powoduje konieczność uchylenia jego decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, podczas gdy z decyzji PINB wynika, że materiał dowodowy oceniony został prawidłowo, a ustalenia merytoryczne wynikają wprost z uzasadnienia decyzji;

3) art. 3 § 2a w zw. z art. 64a, 64d § 1,64e p.p.s.a., poprzez brak rzeczywistej kontroli decyzji WINB i nieuwzględnienie celu instytucji sprzeciwu, mającego zapewnić stronom realną ochronę praw, poprzez przyspieszenie postępowania administracyjnego, z uwagi na niewłaściwe przyjęcie, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, podczas gdy, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy jest pełny, kompletny, zrozumiały, jasny i wystarczający do prawidłowej jego oceny oraz wydania stosownego rozstrzygnięcia, bez potrzeby przeciągania postępowania administracyjnego na kolejne lata.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 182 § 2a p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji na posiedzeniu niejawnym. Na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego (art. 182 § 3 p.p.s.a.).

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

W myśl dyspozycji art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W konsekwencji zastosowanie ww. przepisu uwarunkowane jest dwiema przesłankami procesowymi. Pierwsza z nich polega na tym, że doszło do naruszenia przepisów postępowania w trakcie postępowania zakończonego decyzją organu pierwszej instancji, druga natomiast sprowadza się do tego, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Niezbędne jest zatem wykazanie, że zaistnienie tych przesłanek następuje na określonej podstawie materialnoprawnej. Tylko bowiem niewyjaśnienie istotnych okoliczności faktycznych zapisanych w hipotetycznym stanie faktycznym daje podstawy do ustalenia, że spełniona jest przesłanka, według której konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (por.: Barbara Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz.", C.H. Beck 2017, s. 728). W ramach badania przesłanek do wydania decyzji, której podstawę stanowił będzie przepis art. 138 § 2 k.p.a., do czego uprawnia art. 64e p.p.s.a., mieści się ocena materialnoprawna warunkująca przyjęcie, że zaistniała przesłanka konieczności wyjaśnienia zakresu sprawy mającego wpływ na rozstrzygnięcie. Sytuacja taka zachodzi zatem gdy naruszenie procesowe skutkuje niewyjaśnieniem istotnych okoliczności sprawy, zaś związek obu przesłanek potwierdza określenie o koniecznym do wyjaśnienia zakresie sprawy. Zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. poprzedzone być powinno także wykazaniem, że ewentualne postępowanie dowodowe przeprowadzone w oparciu o przepis art. 136 § 1 k.p.a. będzie niewystarczające. Stosownie bowiem do dyspozycji ostatniego powołanego przepisu, organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Zauważyć przy tym należy, że przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego nie może godzić w zasadę dwuinstancyjności. Tym samym w sytuacji, gdy zakres postępowania uzupełniającego wskazuje, że organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w zakresie kwestii mogących mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji, wydanie decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty prowadziłoby do sytuacji, w której sprawa rozstrzygana byłaby w istocie w jednej instancji. Taki stan rzeczy natomiast powodowałby pozbawienie skarżącego do dwukrotnego rozpoznania jego sprawy przez dwa różne organy administracji, a zatem stanowiłby naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, wyrażonej w art. 15 k.p.a.

Mając na względzie powyższe uwarunkowania zgodzić się należało z oceną Sądu Wojewódzkiego, że w niniejszej sprawie zaistniały podstawy do wydania przez WINB decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., w jej uzasadnieniu w sposób wyczerpujący wyjaśniono przyczyny podjętego rozstrzygnięcia.

Zauważyć należy, że jedyną podstawą wydania przez PINB decyzji umarzającej postępowanie administracyjne, było uznanie, że wobec dokonanego zgłoszenia zamiaru budowy spornego obiektu, od którego właściwy organ nie wniósł sprzeciwu, które nie zostało wyeliminowane z obiegu prawnego, organ nadzoru budowlanego stopnia powiatowego związany jest tym pozwoleniem i nie może prowadzić postępowania, gdyż w związku z ustaleniami dokonanymi na etapie zgłoszenia, w chwili obecnej brak jest podstawy materialnoprawnej do merytorycznego załatwienia sprawy, będącej przedmiotem postępowania, czyli wydania nakazów lub zakazów w formie decyzji administracyjnej. Brak możliwości wydania decyzji, stanowi podstawę do uznania, że brak jest przedmiotu postępowania, co obliguje organ do umorzenia postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., bowiem jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne pozytywne czy negatywne staje się prawnie niedopuszczalne.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, słusznie organ odwoławczy zakwestionował powyższe stanowisko organu powiatowego, przyjmując, że okoliczność zrealizowania inwestycji w następstwie zgłoszenia, w odniesieniu do którego nie został wniesiony sprzeciw, nie wyłącza zasadności prowadzenia postępowania naprawczego uregulowanego w przepisach art. 50-51 Prawa budowlanego. Sąd w składzie obecnie orzekającym podziela pogląd prawny wyrażony przez NSA w wyroku z dnia 15 grudnia 2021 r., sygn. akt II OSK 427/21, w zakresie w jakim tutejszy Sąd wskazał, że w sprawach zgłoszeń robót budowlanych przyjętych bez sprzeciwu (art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego) organy nadzoru budowlanego są uprawnione na podstawie przepisów Prawa budowlanego do sprawdzenia legalności obiektów budowlanych i robót budowlanych realizowanych na podstawie zgłoszenia, a w razie stwierdzonych naruszeń prawa - do wdrożenia procedury mającej doprowadzić je do stanu zgodnego z prawem. Stanowisko to zostało wyczerpująco uargumentowane z powołaniem się na orzecznictwo sądowoadministracyjne. Wskazano mianowicie, że stosownie do przepisów art. 48, art. 49b oraz art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego, organy nadzoru budowlanego prowadzą postępowania ukierunkowane na badanie zgodności z prawem obiektów budowlanych i robót budowlanych, z możliwością stosowania sankcji rozbiórki bądź nałożenia innych obowiązków w celu ich legalizacji. Co ważne, przedmiotowe postępowania mogą być inicjowane również przez podmioty, których interes prawny podlega ochronie w przypadkach tzw. samowoli budowlanej. Dokonanie zgłoszenia i brak sprzeciwu właściwego organu w żadnym razie nie oznacza, że organ nadzoru budowlanego nie może podjąć postępowania w celu dokonania sprawdzenia, czy inwestycja została wykonana na podstawie zgłoszenia z naruszeniem prawa. Zgłoszenie wykonania określonych robót budowlanych i brak sprzeciwu właściwego organu wyłącza co do zasady ustalenie, że roboty te były wykonywane w warunkach uzasadniających zastosowanie art. 48 Prawa budowlanego, chyba że rzeczywistym zamiarem inwestora było obejście przepisów o uzyskaniu pozwolenia na budowę. Przyjmuje się również, że przesłanką zastosowania art. 48 Prawa budowlanego jest całkowite zignorowane przez inwestora obowiązku pozwolenia na budowę, natomiast w razie samowolnego odstąpienia od warunków określonych w zgłoszeniu zastosowanie znajdzie tryb naprawczy przewidziany w art. 50-51 tej ustawy. Dopuszczalne jest prowadzenie postępowania w trybie art. 51 Prawa budowlanego w sytuacji niezłożenia sprzeciwu wobec zgłoszenia zakończenia budowy i przystąpienia do użytkowania, z wyjątkiem przypadku wydania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. W praktyce orzeczniczej sądy administracyjne rozpoznają sprawy, w których przykładowo inwestor wprawdzie zgłosił wykonanie robót budowlanych niewymagających pozwolenia na budowę, ale rzeczywistym jego zamiarem było wykonanie robót budowlanych zasadniczo odbiegających od robót objętych zgłoszeniem, co jest traktowane jako forma samowoli budowlanej. Ponadto, trybem naprawczym art. 50-51 Prawa budowlanego objęte są przypadki prowadzenia, bądź zrealizowania robót budowlanych na podstawie dokonanego zgłoszenia, m.in. gdy są wykonane w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia, lub zagrożenia środowiska, bądź na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 29 ust. 1 i 3 (art. 50 ust. 1 pkt 2 i 3 Prawa budowlanego). Przy czym niezgodność w podanym zakresie może wynikać zarówno z faktu niewniesienia sprzeciwu pomimo dokonania przez inwestora nieprawidłowego zgłoszenia, jak również faktu wykonania tych robót w sposób odmienny niż ustalono w prawidłowo dokonanym zgłoszeniu.

Błędne jest zatem zapatrywanie strony skarżącej kasacyjnie, że w sytuacji dokonania zgłoszenia, które zostało przyjęte bez sprzeciwu przez organ architektoniczno-budowlany, organ nadzoru budowlanego pozbawiony jest możliwości jakichkolwiek działań umożliwiających weryfikację, czy realizacja obiektu nie nastąpiła, jak zostało to przyjęte w niniejszej sprawie, w warunkach określonych art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego. PINB, jak to zostało wyżej zaznaczone, ograniczył się jedynie do wydania procesowego rozstrzygnięcia, z uwagi na istnienie, w jego ocenie, przedmiotowej przeszkody (zgłoszenie bez sprzeciwu) uniemożliwiającej prowadzenie postępowania administracyjnego. Tymczasem przedmiot sprawy nadal istnieje i jest nim zgodność wykonanych robót z przepisami prawa. Niejako z samej istoty stwierdzenia istnienia takiej wady postępowania, organ odwoławczy nie mógł wydać decyzji o charakterze merytorycznym, ponieważ w innym wypadku doszłoby do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.), ponieważ sprawa merytorycznie zostałaby rozpoznana tylko w jednej instancji. Wynika to z tego, że umorzenie postępowania administracyjnego jako bezprzedmiotowego to sposób formalnego zakończenia postępowania administracyjnego. Takie rozstrzygnięcie nie kończy postępowania w sposób merytoryczny. W tym miejscu należy wyjaśnić, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wypracowano na podstawie przepisów Prawa budowlanego pogląd prawny, zgodnie z którym, możliwe jest wydanie rozstrzygnięcia o umorzeniu postępowania, które będzie miało charakter rozstrzygnięcia merytorycznego. Jednak jego podjęcie jest uzależnione od treści przepisu prawa, który nie wskazuje w jaki konkretnie sposób i w odniesieniu do konkretnych ustaleń stanu faktycznego sprawy powinno brzmieć rozstrzygnięcie merytoryczne w sprawie. Stąd za takowe merytoryczne rozstrzygnięcie nie można uznać na pewno rozstrzygnięcia organu I instancji o umorzeniu postępowania jako bezprzedmiotowego. Nawet więc gdyby organ drugiej instancji dysponował kompletnym materiałem dowodowym, jak twierdzi strona skarżąca, nie mógłby wydać merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie. Ponadto, podkreślić należy, że strona swoje twierdzenie o kompletności materiału dowodowego wyraża jedynie na tle swojego stanowiska, zbieżnego ze stanowiskiem organu powiatowego, co do istnienia przeszkody w prowadzeniu postępowania administracyjnego. Pomija zupełnie zakres niezbędnego do przeprowadzenia postępowania i fakt zobowiązania organu stopnia podstawowego przez organ odwoławczy do uzupełnienia akt sprawy. Wniesiony środek zaskarżenia nie podważa zasadności uzupełnienia materiału dowodowego o konkretne dokumenty, czy ustalenia.

Nie można też zgodzić się z autorem skargi kasacyjnej, że organ odwoławczy nie wskazał żadnej podstawy uchylenia decyzji organu pierwszej instancji. Jak podniósł organ wojewódzki w zaskarżonej decyzji "wobec naruszenia przepisów postępowania w zakresie zebrania i oceny materiału dowodowego m.in. art. 7 i art. 77 § 1 KPA, organ I instancji przedwcześnie wydał decyzję o umorzeniu przedmiotowego postępowania z naruszeniem art. 105 § 1 KPA, tj. pomimo istniejącego nadal przedmiotu sprawy, dającego podstawę do prowadzenia sprawy w trybie art. 50-51 ustawy Prawo budowane (doprowadzenie do zgodności z przepisami)". W ocenie WINB "zaskarżona decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z uwagi na powołane naruszenia, wymaga podjęcia działań istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy (tj. wdrożenia trybu naprawczego ustawy Prawo budowlane), które organ odwoławczy nie może jako pierwszy przeprowadzić, z uwagi na konieczność zachowania zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego".

Tym samym podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, działając w oparciu o art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.