Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 21/06
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2006-12-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 49 ust. 2, art. 48, art. 59 f
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Bujko Sędziowie Sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz Sędzia NSA Jolanta Sikorska ( spr. ) Protokolant Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 6 grudnia 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. i H. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 12 maja 2005 r. sygn. akt II SA/Lu 279/05 w sprawie ze skargi B. i H. G. na postanowienie Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z dnia [...] stycznia 2005 r. nr [...] w przedmiocie opłaty legalizacyjnej oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 12 maja 2005r. sygn. akt II SA/Lu 279/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę B. i H. małżonków G. na postanowienie Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z dnia [...] stycznia 2005r. nr [...] w przedmiocie opłaty legalizacyjnej.

W uzasadnieniu wskazał, że wyżej opisanym postanowieniem Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Lublinie utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia [...] grudnia 2004r. ustalające opłatę legalizacyjną w kwocie 30 000 zł za samowolną budowę przez małżonków B. G. i H. G. zadaszenia przy budynku mieszkalnym, usytuowanym na nieruchomości położonej w B. , gm. L., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka numer 703. Organ odwoławczy ustalił, że postanowieniem z dnia 27 sierpnia 2004r., wydanym w sprawie budowy przez małżonków B. i H. G. bez pozwolenia na budowę zadaszenia przy budynku mieszkalnym usytuowanym na działce nr 703 w B, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. nałożył na inwestorów obowiązek dostarczenia w terminie do dnia 19 listopada 2004r. dokumentów wymienionych w postanowieniu, niezbędnych do legalizacji samowolnie wybudowanego obiektu. Obowiązek ten został przez inwestorów wykonany. Prawidłowo w tej sytuacji, zdaniem organu odwoławczego, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. ustalił na podstawie przepisu art. 49 ust. 1 i 2 ustawy - Prawo budowlane opłatę legalizacyjną w kwocie 30 000 zł. Organ wyjaśnił, że do opłaty legalizacyjnej stosuje się przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59 f ust.1 ustawy - Prawo budowlane. Opłata ta stanowi iloczyn pięćdziesięciokrotnej stawki opłaty, współczynnika kategorii obiektu i współczynnika wielkości obiektu budowlanego. Stawka opłaty wynikająca z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 czerwca 2003r. wynosi 300 zł, natomiast wskazane współczynniki kategorii i wielkości obiektu odpowiednio: 2 i 1. W tej sytuacji wysokość opłaty została w ocenie organu odwoławczego obliczona prawidłowo. Organ odwoławczy wskazał, że argumenty podnoszone w zażaleniu przez skarżących, nie mogą być uwzględnione, ponieważ ustawa - Prawo budowlane nie przewiduje możliwości zmniejszenia opłaty legalizacyjnej z uwagi na sytuację materialną inwestora, jak również z jakichkolwiek innych względów.

Od postanowienia tego małżonkowie B. G. i H. G. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, domagając się uchylenia zarówno postanowienia Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie, jak i utrzymanego nim w mocy postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia [...] grudnia 2004r.

Zarzucili naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, w szczególności art. 7, 8, 10 i 81 k.p.a. przez zaniechanie podjęcia kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i załatwienia sprawy przy uwzględnieniu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli; pominięcie faktu, że opłata została wyliczona w sposób ekonomicznie nieuzasadniony, powodujący nadmierne obciążenie inwestora oraz naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu i działanie niezgodne z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. Zarzucili także naruszenie art. 49 ust. 2 oraz art. 59 f ustawy - Prawo budowlane przez błędne zakwalifikowanie inwestycji do kategorii l obiektów budowlanych, zamiast do kategorii III.

W uzasadnieniu skargi podnieśli, że wysokość opłaty powinna być ustalona na poziomie ekonomicznie uzasadnionym, nie powodującym nadmiernego obciążenia inwestora. W przypadku skarżących opłata powinna być zmniejszona stosownie do okoliczności, rodzaju i skali inwestycji. Ponadto wskazali, że organy administracji nie powiadomiły ich o możliwości końcowego wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, dopuszczając się tym samym rażącego naruszenia przepisów postępowania. Skoro skarżący nie mieli możliwości wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, postanowienia organów administracji oparte są na okolicznościach, które nie mogą zostać uznane za udowodnione. W tej sytuacji wątpliwości budzi – zdaniem skarżących - zakwalifikowanie wzniesionej przez nich konstrukcji do kategorii l, a nie do kategorii III obiektów budowlanych.

W odpowiedzi na skargę Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Lublinie wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Rozpatrując powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uznał, że jest ona nieuzasadniona. Wskazał, że poza sporem jest, że skarżący dobudowali do istniejącego budynku mieszkalnego zadaszenie o konstrukcji opisanej w złożonym przez nich projekcie technicznym. Zadaszenie to jest budową w rozumieniu przepisu art. 3 pkt 6 ustawy - Prawo budowlane (Dz. U. z 2003r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.), której wykonywanie wymaga zgodnie z przepisem art. 28 w zw. z art. 3 pkt 7 ustawy uprzedniego uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Wyjątki od wymogu uzyskania pozwolenia na budowę wskazane są w przepisach art. 29 - 31 ustawy - Prawo budowlane. Budowa zadaszenia przy istniejącym budynku mieszkalnym nie należy do żadnej z kategorii obiektów, zwolnionych z wymogu uzyskania pozwolenia na budowę na podstawie przepisu art. 29. Nie jest to także budowa wymagająca jedynie zgłoszenia stosownie do przepisu art. 30. Obowiązkiem skarżących było więc uzyskanie pozwolenia na budowę zadaszenia przed przystąpieniem do jego realizacji. Skarżący tego jednak nie uczynili, co nie jest przez nich kwestionowane. Ustalenie przez organy administracji, że skarżący wybudowali zadaszenie bez pozwolenia na budowę, dawało podstawę do zastosowania przepisów art. 48 i 49 ustawy - Prawo budowlane, które to przepisy przewidują możliwość zalegalizowania samowoli budowlanej polegającej na budowie lub wybudowaniu obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia.

Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2004r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. nałożył na skarżących na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 określone obowiązki. Skarżący obowiązki te wykonali w wyznaczonym terminie, co dawało podstawę do ustalenia w drodze postanowienia wysokości opłaty legalizacyjnej.

Sąd I instancji wskazał, że ustalenie opłaty legalizacyjnej jest konsekwencją stwierdzenia samowoli budowlanej i dążenia do jej legalizacji, po spełnieniu przez inwestorów określonych przepisami warunków. Wydanie decyzji prowadzącej do legalizacji samowoli budowlanej jest możliwe dopiero po zapłaceniu przez inwestora opłaty legalizacyjnej. Zarówno niezłożenie w wyznaczonym terminie dokumentów określonych w przepisie art. 48 ust. 3, jak i nieuiszczenie opłaty legalizacyjnej oznacza konieczność wydania nakazu rozbiórki (art. 48 ust. 4 i art. 49 ust. 3 ustawy - Prawo budowlane). Wskazał, że organ nadzoru budowlanego ustalił opłatę legalizacyjną po stwierdzeniu faktu budowy przez skarżących zadaszenia bez pozwolenia na budowę i po przeprowadzeniu postępowania przewidzianego w przepisie art. 48 zmierzającego do legalizacji samowoli. Opłata ustalona została dopiero po wykonaniu nałożonych na skarżących obowiązków w trybie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane. Do opłaty legalizacyjnej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59 f ust. 1 ustawy, z tym że stawka opłaty podlega pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu, co wynika z art. 49 ust. 2 ustawy.

Prawidłowe jest, zdaniem Sądu I instancji, stanowisko organu administracji, że w przypadku skarżących do ustalenia wysokości opłaty legalizacyjnej zastosowanie mieć powinien - w związku z art. 2 ust. 4 tej ustawy - przepis art. 59 f w brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 16 kwietnia 2004r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 93, poz. 888) z tego względu, że postępowanie w sprawie niniejszej wszczęte zostało przed 31 maja 2004r., to jest przed wejściem w życie w/w ustawy z dnia z dnia 16 kwietnia 2004r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane. Stosownie do treści tego przepisu kara (odpowiednio: opłata legalizacyjna) stanowi iloczyn stawki opłaty (s), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w). Współczynnik kategorii obiektu oraz współczynnik wielkości obiektu określa załącznik do ustawy - prawo budowlane. Stawka opłaty określona została -zgodnie z delegacja zawartą w art. 59 f ust. 5 - w § 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 czerwca 2003r. w sprawie stawki opłaty stanowiącej podstawę do obliczania kary wymierzanej w wyniku obowiązkowej kontroli (Dz. U. Nr 120, poz.1132) na kwotę 300 zł.

Skarżący dobudowali zadaszenie do budynku mieszkalnego jednorodzinnego, usytuowanego na działce siedliskowej skarżących, zabudowanej także budynkami gospodarczymi, co wynika z ustaleń dokonanych przez organy administracji oraz z przedłożonego przez skarżących projektu technicznego zadaszenia. Skarżący na rozprawie przed Sądem przyznali, że mieszkają w tym budynku. Pojęcie budynku mieszkalnego jednorodzinnego określa przepis art. 3 pkt 2 a ustawy - prawo budowlane. Budynek mieszkalny jednorodzinny należy - stosownie do załącznika do ustawy - Prawo budowlane - do kategorii l.

Całkowicie bezpodstawny jest w ocenie Sądu I instancji zarzut skarżących, że budynek, w którym mieszkają, zaliczyć należy do kategorii III. Kategoria III to inne niewielkie budynki, jak domy letniskowe, budynki gospodarcze i garaże do dwóch stanowisk włącznie. Dla budynków mieszkalnych jednorodzinnych współczynnik "k" wynosi 2, natomiast współczynnik "w" - 1. Opłata legalizacyjna obliczona została więc prawidłowo (300 zł x 50 x 2 x 1 = 30 000 zł). Wysokość opłaty legalizacyjnej uzależniona jest stosownie do przepisu art. 59 f ustawy tylko od dwóch wskazanych w nim współczynników zróżnicowanych dla poszczególnych kategorii obiektów budowlanych. Nie jest natomiast uzależniona od sytuacji materialnej inwestora, ani też od rozmiarów, czy ekonomicznego znaczenia inwestycji zrealizowanej bez pozwolenia na budowę.

Stosownie do przepisu art. 59 f ust. 6 w brzmieniu sprzed nowelizacji z dnia 16 kwietnia 2004r. wysokość stawki opłaty powinna być ustalona w rozporządzeniu wskazanym w ust. 5 tego przepisu na poziomie ekonomicznie uzasadnionym, niepowodującym nadmiernego obciążenia inwestora. Stawka opłaty określona w rozporządzeniu z dnia 28 czerwca 2003r. na kwotę 300 zł nie może być uznana za nadmiernie obciążającą inwestora. Sąd I instancji podkreślił, że dla celów ustalenia opłaty legalizacyjnej stawka ta ulega pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu z mocy art. 49 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane. Organy administracji nie miały więc podstaw do ustalenia opłaty legalizacyjnej w wysokości innej, niż wynikająca z obowiązujących przepisów. Sąd I instancji wskazał, że opłata legalizacyjna jest swego rodzaju sankcją za dopuszczenie się samowoli budowlanej. Z tego punktu widzenia wysokość opłaty nie może być symboliczna, ani też nie powinna skłaniać do obchodzenia przepisów ustanawiających wymóg uzyskania pozwolenia na budowę.

Sąd I instancji uznał także za nieuzasadnione pozostałe zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów art. 8, 10 i 81 k.p.a. Wskazał, iż z akt administracyjnych wynika, że oboje skarżący brali udział w oględzinach przeprowadzonych w dniu 22 listopada 2002r. Zawiadomienie o wszczęciu postępowania oraz decyzja z dnia 20 grudnia 2002r. nakazująca rozbiórkę zadaszenia zostały jednak skierowane tylko do H. G. Z tego względu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 30 marca 2004r. uchylił wydaną wcześniej decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji wskazując, że decyzje w sprawie stwierdzonej samowoli budowlanej powinny dotyczyć obojga małżonków jako inwestorów. Po uchyleniu decyzji organu II instancji przez Sąd, uchylona została także decyzja organu I instancji nakazująca rozbiórkę zadaszenia. Organ II instancji polecił przeprowadzenie postępowania z udziałem obojga małżonków. Organ I instancji zawiadomił więc B. G. o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym oraz składania pisemnych i ustnych wyjaśnień. Skarżąca B. G. z możliwości takiej nie skorzystała. Organ I instancji wydał więc postanowienie o nałożeniu na inwestorów obowiązków na podstawie znowelizowanego przepisu art. 48 ust. 2 i 3 w celu zalegalizowania samowoli budowlanej, której dopuścili się inwestorzy. Postanowienie to dotyczy obojga małżonków i zostało im obojgu doręczone.

Sąd I instancji wyjaśnił, że po uchyleniu decyzji nakazującej rozbiórkę organ I instancji nie miał obowiązku powtarzania czynności dokonanych poprzednio z udziałem tylko H. G. Fakt budowy zadaszenia nie był bowiem kwestionowany, a skarżąca B. G. nie złożyła jakichkolwiek dodatkowych wyjaśnień i nie domagała się powtórzenia żadnych czynności. Stan faktyczny sprawy ustalony został zgodnie z rzeczywistością i nie zachodziły jakiekolwiek okoliczności wskazujące na konieczność dokonania dodatkowych ustaleń. Skarżący wykonali nałożone na nich obowiązki, przedkładając projekt techniczny. Organ nadzoru mógł więc przystąpić do kolejnego etapu postępowania polegającego na ustaleniu opłaty legalizacyjnej. Przebieg postępowania wskazuje, że organom administracji nie można zarzucić naruszenia przepisów postępowania wskazanych w skardze.

Nie można też zdaniem Sądu I instancji zarzucić organom administracji, że nie prowadziły postępowania w taki sposób, aby pogłębić zaufanie obywateli do organów państwa oraz świadomość i kulturę prawną (art. 8 k.p.a.). W postanowieniu z dnia [...] sierpnia 2004r., nakładającym na skarżących obowiązki na podstawie art. 48 ustawy - Prawo budowlane wskazano jakie będą konsekwencje niewykonania tych obowiązków oraz wyjaśniono, że w przypadku ich wykonania kolejnym etapem postępowania będzie ustalenie opłaty legalizacyjnej, której uiszczenie da podstawę do zatwierdzenia projektu budowlanego. W postanowieniu tym przytoczono też stosowne przepisy ustawy – Prawo budowlane.

Co do naruszenia przepisu art. 10 k.p.a. Sąd I instancji wskazał, że pierwotny błąd organów administracji, polegający na pominięciu B. G. został w toku ponownego rozpoznania sprawy naprawiony i skarżąca miała możliwość wypowiedzenia się co do wszystkich dowodów. W konsekwencji nie naruszono przepisu art. 81 k.p.a. pozwalającego na uznanie danej okoliczności za udowodnioną, jeżeli strona miała możliwość wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów.

W tej sytuacji w ocenie Sądu I instancji zaskarżone postanowienie, utrzymujące w mocy postanowienie, którym ustalona została opłata legalizacyjna, nie narusza prawa w związku z czym skargę, jako pozbawioną uzasadnionych podstaw, należało oddalić.

B. i H. małżonkowie G. złożyli skargę kasacyjną od powyższego wyroku, podnosząc zarzut:

naruszenia przepisów postępowania, które to naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a to art. 7 k.p.a. przez zaniechanie podjęcia kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy przy uwzględnieniu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli oraz zarzut naruszenia art. 49 ust. 2 i art. 59 f ustawy - Prawo budowlane przez błędne zakwalifikowanie przedmiotowej inwestycji do kategorii I obiektów budowlanych zamiast do kategorii II, a przez to błędne naliczenie opłaty legalizacyjnej.

Powołując się na powyższe wnieśli o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

Zdaniem skarżących zarówno organy administracji, jak i Sąd I instancji dokonały wadliwych ustaleń faktycznych i oparły się na niekompletnym, niezwykle ubogim materiale dowodowym. Skarżący podnieśli, że sporny obiekt nie ma charakteru mieszkalnego lecz jest obiektem o charakterze użytkowym. Przybudówka posadowiona jest na słupach, nie jest trwale połączona z budynkiem, przy którym się znajduje i nie posiada ścian. Podali, że oceniając stan faktyczny organy administracji, a w ślad za nimi Sąd I instancji w oparciu o szczątkowe zeznania małżonków G. przyjął, że przedmiotowy obiekt jest jednorodzinnym budynkiem mieszkalnym. Zarzucili, że w sprawie ograniczono się jedynie do dosłownego przyjęcia owych zeznań bez bardziej wnikliwego ustalenia, czy chodzi o powstały obiekt, czy o budynek, przy którym posadowiona została przedmiotowa przybudówka. Powstały obiekt w żadnym wypadku nie może ich zdaniem spełniać funkcji mieszkalnych. Zarzucili, że strony nie zostały rozpytane na tę okoliczność. Zaniechano też dalszych czynności mających na celu wyjaśnienie w sposób wnikliwy rzeczywistego stanu rzeczy.

Powyższe naruszenie wymogów postępowania administracyjnego spowodowało wadliwe ustalenie stanu faktycznego i skutkowało naruszenie art. 49 ust. 2 i art. 59 f ustawy - Prawo budowlane przez błędne zakwalifikowanie przedmiotowej inwestycji do I kategorii obiektów budowlanych zamiast do kategorii II, a przez to błędne naliczenie opłaty legalizacyjnej. Podali, że przedmiotowy obiekt budowlany jest przez nich traktowany jako pomieszczenie użytkowe, spełniające funkcje pomocnicze wobec prowadzonego przez nich gospodarstwa rolnego i w żadnym razie nie zaspokaja ich potrzeb mieszkaniowych w związku z czym opłata legalizacyjna winna być naliczona w zdecydowanie niższej wysokości przy zastosowaniu współczynnika wynikającego z kategorii II obejmującej m.in. budynki służące gospodarce rolnej, bowiem taki właśnie charakter ma zbudowany przez nich obiekt. Dodatkowo podkreślili, że przedmiotowy obiekt nie jest trwale związany z budynkiem, przy którym się znajduje, nie ma wspólnych elementów konstrukcyjnych, ani wspólnego zadaszenia lub ścian. Przeznaczony jest wyłącznie dla celów użytkowych i składowych i traktowany jest jako jeden z budynków gospodarczych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), powoływanej dalej jako p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzi w niniejszej sprawie. Zatem sprawa ta mogła być przez Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznana tylko w granicach zakreślonych skargą kasacyjną.

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają między innymi wymienione w art. 176 p.p.s.a. podstawy kasacyjne, które zgodnie z art. 174 tej ustawy mogą stanowić: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W podstawach kasacji wnoszący skargę kasacyjną musi wskazać konkretną normę prawa materialnego, czy procesowego, której naruszenie zarzuca zaskarżonemu orzeczeniu.

W niniejszej sprawie skarżący oparli skargę kasacyjną na obu podstawach kasacyjnych wskazanych w art. 174 p.p.s.a. w związku z tym, w pierwszej kolejności wymaga oceny zawarty w skardze kasacyjnej zarzut dotyczący naruszenia przepisów postępowania, gdyż zarzut dotyczący naruszenia prawa materialnego może podlegać ocenie dopiero wówczas, gdy stan faktyczny przyjęty za podstawę zaskarżonego wyroku nie nasuwa zastrzeżeń.

Wnoszący skargę kasacyjną, jako podstawę skargi kasacyjnej wskazali mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, przy czym jako przepis postępowania, do którego zarzut ten się odnosi, wskazali przepis art. art. 7 k.p.a., którego naruszenie miałoby polegać na zaniechaniu podjęcia kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy przy uwzględnieniu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Tymczasem wskazane w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. przepisy postępowania odnoszą się do ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, bo przepisy tej ustawy regulują postępowanie przed sądami administracyjnymi. To te przepisy, a nie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego – stosuje sąd prowadząc postępowanie, w ramach którego dokonuje oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego. Sąd zatem przy rozpoznawaniu skargi sądowo-administracyjnej bezpośrednio nie stosuje przepisów procedury administracyjnej, choć dokonując kontroli legalności aktu administracyjnego stanowiącego przedmiot skargi bada, czy organ administracji publicznej rozpoznając indywidualną sprawę prawidłowo przepisy tej procedury zastosował. Tak więc zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przez zaskarżony wyrok art. 7 k.p.a. uznać należy za chybiony.

W tej sytuacji podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego oceniać należy w kontekście przyjętego za podstawę zaskarżonego wyroku stanu faktycznego.

Nie można zgodzić się ze stanowiskiem autora skargi kasacyjnej, że w zaskarżonym wyroku dopuszczono się naruszenia art. 49 ust. 2 i art. 59 f ustawy - Prawo budowlane (Dz. U. z 2003r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.). Formułując ten zarzut skarżący nie wskazali, czy dotyczy on błędnej wykładni, czy niewłaściwego zastosowania. Naruszenia wskazanych przepisów prawa materialnego skarżący upatrują w błędnym zakwalifikowaniu przedmiotowej inwestycji do I kategorii obiektów budowlanych zamiast do kategorii II, a przez to błędnym naliczeniu opłaty legalizacyjnej. Podali, że przedmiotowy obiekt budowlany jest przez nich traktowany jako pomieszczenie użytkowe, spełniające funkcje pomocnicze wobec prowadzonego przez nich gospodarstwa rolnego i w żadnym razie nie zaspokaja ich potrzeb mieszkaniowych w związku z czym opłata legalizacyjna winna być naliczona w zdecydowanie niższej wysokości przy zastosowaniu współczynnika wynikającego z kategorii II obejmującej m.in. budynki służące gospodarce rolnej, bowiem taki właśnie charakter ma zbudowany przez nich obiekt.

Zarzut naruszenia prawa materialnego jest nietrafny. Zarzut ten, jak już wyżej wspomniano, należy oceniać w kontekście ustaleń faktycznych przyjętych za podstawę orzeczenia w sprawie wobec nieskuteczności podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przepisów postępowania. Stąd bez znaczenia w sprawie pozostają podnoszone w skardze kasacyjnej twierdzenia skarżących dotyczące sposobu użytkowania przez nich wybudowanego bez stosownego pozwolenia na budowę zadaszenia dobudowanego do istniejącego budynku mieszkalnego. Z prawidłowych ustaleń faktycznych sprawy wynika, że skarżący dobudowali do istniejącego budynku mieszkalnego zadaszenie o konstrukcji opisanej w złożonym przez nich projekcie technicznym. Zadaszenie to jest budową w rozumieniu przepisu art. 3 pkt 6 ustawy - Prawo budowlane (Dz. U. z 2003r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.), której wykonywanie wymaga zgodnie z przepisem art. 28 w zw. z art. 3 pkt 7 w/w ustawy uprzedniego uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Obowiązkiem skarżących było więc uzyskanie pozwolenia na budowę zadaszenia przed przystąpieniem do jego realizacji, którego to pozwolenia skarżący nie uzyskali. Wybudowanie zadaszenie bez pozwolenia na budowę dawało podstawę do zastosowania art. 48 i 49 ustawy - Prawo budowlane. Przepisy te przewidują możliwość zalegalizowania samowoli budowlanej, która to procedura w niniejszej sprawie została wszczęta przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2004r. nakładającym na skarżących na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy - Prawo budowlane określone obowiązki. Obowiązki te skarżący wykonali w wyznaczonym terminie, co dawało podstawę do ustalenia w drodze postanowienia wysokości opłaty legalizacyjnej. Do opłaty legalizacyjnej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59 f ust. 1 ustawy, z tym że stawka opłaty podlega pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu, co wynika z art. 49 ust. 2 ustawy. Prawidłowo Sąd I instancji przyjął, że w przypadku skarżących do ustalenia wysokości opłaty legalizacyjnej zastosowanie mieć powinien przepis art. 59 f w brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 16 kwietnia 2004r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 93, poz. 888), a to w związku z art. 2 ust. 4 tej ustawy z tego względu, że postępowanie w sprawie wszczęte zostało przed 31 maja 2004r., to jest przed wejściem w życie w/w ustawy. Stosownie do treści tego przepisu kara (odpowiednio: opłata legalizacyjna) stanowi iloczyn stawki opłaty (s), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w). Współczynnik kategorii obiektu oraz współczynnik wielkości obiektu określa załącznik do ustawy - Prawo budowlane. Z ustaleń dokonanych przez organy administracji oraz z przedłożonego przez skarżących projektu technicznego zadaszenia wynika, że skarżący dobudowali zadaszenie do budynku mieszkalnego jednorodzinnego, usytuowanego na należącej do nich działce siedliskowej, zabudowanej także budynkami gospodarczymi. Pojęcie budynku mieszkalnego jednorodzinnego określa przepis art. 3 pkt 2 a ustawy - Prawo budowlane. Budynek mieszkalny jednorodzinny należy - stosownie do załącznika do ustawy - Prawo budowlane - do kategorii l obiektów budowlanych. Dla budynków mieszkalnych jednorodzinnych współczynnik "k" kategorii obiektu wynosi 2, a współczynnik wielkości obiektu "w" – 1. W tej sytuacji ustalenie opłaty legalizacyjnej na kwotę 30 000 zł (300 zł x 50 x 2 x 1 = 30 000 zł) nie narusza przepisów prawa materialnego wskazanych w skardze kasacyjnej. W świetle prawidłowo ustalonych okoliczności faktycznych sprawy brak było podstaw do zaliczenia przedmiotowego zadaszenia wybudowanego przez skarżących bez pozwolenia na budowę do kategorii II obiektów budowlanych, do których według wspomnianego wyżej załącznika do ustawy – Prawo budowlane zalicza się budynki służące gospodarce rolnej, jak: produkcyjne, gospodarcze, inwentarsko-składowe.

W tej sytuacji podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego uznać należy za chybiony.

Skoro zatem podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty okazały się nieuzasadnione, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę kasacyjną oddalił.