Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1117/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2023-02-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 136 ust 3  i art 229
journal: Dz.U. 1997 nr 115 poz 741
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.

SENTENCJA

Dnia 21 lutego 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Joanna Człowiekowska Sędziowie: WSA Paweł Darmoń WSA Sebastian Pietrzyk (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 21 lutego 2023 roku sprawy ze skargi H. W., J. J. Pawlicy, M. P. oraz M. P. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 15 lipca 2022 roku znak: WS-VI.7534.3.182.2021.BP w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości, skargę oddala.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi jest decyzja Wojewody Małopolskiego z dnia 15 lipca 2022 roku, znak: WS-VI.7534.3.182.2021.BP uchylająca zaskarżoną decyzję Starosty Tatrzańskiego z dnia 14 września 2021 r. znak: GG.II.7221A/14/03 w części orzekającej o odmowie zwrotu nieruchomości oznaczonej jako dawna działka ewid. [...] podzielona, w oparciu o opracowanie geodezyjne [...], na działki ewid. [...] i [...], obr. [...] Z. , na rzecz: H. W., K. P., G. P., D. P., M. P., M. P. i J. P., i umorzył w tej części postępowanie przed organem pierwszej instancji, a w pozostałym zakresie utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Powyższa decyzja została wydana w następujących okolicznościach.

Decyzją z 14 września 2021 r. znak: GG.II.7221 A/l4/03, wydaną na podstawie art. 104 § 1 i § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ("K.p.a.") w związku z art. 136, art. 137 i art. 216 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (dalej jako "u.g.n."), Starosta Tatrzański orzekł o odmowie zwrotu nieruchomości, oznaczonej jako działki ewid. o numerach [...], [...], [...], obr. [...] Z. , oraz jako dawna działka ewid[...] podzielona, w oparciu o opracowanie geodezyjne [...], na działki ewid. [...] i [...], obr. [...] Z. , na rzecz:

1. H. W., zam.: ul. [...], [...],

2. K. P., zam.: ul. [...], [...],

3. G. P., zam. ul. [...], [...],

4. D. P., zam.: ul. [...], [...],

5. M. P., zam.: ul. [...], [...],

6. M. P., zam.: ul. [...], [...],

7. J. P., zam.: ul. [...], [...].

W uzasadnieniu decyzji Starosta wskazał, że z uwagi na ustalony stan prawny wnioskowanej do zwrotu nieruchomości oznaczonej jako działki ewid. nr nr: [...], [...], [...], obr. [...] Z. , oraz jako dawna działka ewid. nr [...] podzielona, w oparciu o opracowanie geodezyjne [...], na działki ewid. nr [...] i nr [...], obr. [...] Z. , zgodnie z którym nieruchomości te pozostają obecnie własnością osób trzecich, brak podstaw do wydania decyzji administracyjnej o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej jak również brak podstaw do przeprowadzenia w związku ze złożonym wnioskiem o zwrot nieruchomości, szczegółowego postępowania administracyjnego w zakresie badania celu wywłaszczenia ww. nieruchomości oraz zbędności nieruchomości w świetle przesłanek zdefiniowanych przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Odwołanie od decyzji Starosty Tatrzańskiego złożyli H. W., J. J. P., M. P. i M. P..

Wojewoda Małopolski rozpoznając sprawę w wyniku wniesionego odwołania decyzją z dnia 15 lipca 2022 roku uchylił zaskarżoną decyzję Starosty Tatrzańskiego w części orzekającej o odmowie zwrotu nieruchomości oznaczonej jako dawna działka ewid[...] i w tym zakresie umorzył w tej części postępowanie przed organem pierwszej instancji, a w pozostałym zakresie utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Przedmiotem niniejszego postępowania odwoławczego jest sprawa zwrotu wywłaszczonych nieruchomości oznaczonych jako działki ewid. nr [...], nr [...] nr [...] oraz nr [...], obr[...] m. Z. , obj. księgami wieczystymi nr [...] oraz nr [...] - w trybie art. 136 i następne ustawy o gospodarce nieruchomościami, w którym to zakresie orzeczono decyzją Starosty Tatrzańskiego z 14 września 2021 r. znak: GG.II.7221A/14/03.

Zgodnie z art. 136 ust. 3 zd. 1 u.g.n., poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, nieruchomość lub jej część stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu.

Pismem z 6 października 2003 r. H. W. złożyła wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, oznaczonej jako działki ewid. nr [...], nr [...] i [...] obr[...] Z. (rozpatrzony zaskarżoną decyzją) oraz parcel gruntowych 1. kat. [...] i 1. kat. [...] (rozpatrzony odrębną decyzją). Ponadto wnioskodawczyni w ww. piśmie zażądała dokonania w księgach wieczystych prowadzonych dla powyższych nieruchomości wpisu o wszczęciu postępowania o zwrot niniejszych nieruchomości, celem zabezpieczenia swojego roszczenia.

Pismami z 10 listopada 2003 r. K. P., G. P., D. P., S. K. (jak pełnomocnik M. P. c. S. i A.) oraz J. P. również wnieśli o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, oznaczonej jako działki ewid. nr [...], nr [...] i nr [...], obr[...] Z. oraz parcel gruntowych 1. kat. [...] i 1. kat. [...].

M. P. i J. P. jako spadkobiercy po zmarłym J. P. pismem z 13 września 2007 r. oświadczyli, iż popierają wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości.

Na podstawie aktu notarialnego umowy sprzedaży z 11 września 1984 r. Rep. A nr [...] J. P., M. P., H. W. oraz S. P. (działający przez K. P.) sprzedali opisane w księdze wieczystej nr [...] działki ewidencyjne nr [...], nr [...] i nr [...] obr. [...] Z. oraz parcele 1. kat. [...] i 1. kat. [...], wraz ze znajdującymi się na nich budynkami, Skarbowi Państwa - Wojewodzie Nowosądeckiemu. Nabycie dokonało się w trybie przepisów art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. Nr 10 z 1974 r., poz. 64) z przeznaczeniem dla Specjalistycznego Zespołu Rehabilitacyjno-Ortopedycznego dla Dzieci i Młodzieży w Z. .

Na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w Z. z 18 maja 1990 r. sygn. akt [...] spadek po zmarłym S. P. nabyli wdowa K. P. oraz dzieci G. P. i D. P., po [...] każde z nich.

Na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w Z. sygn. akt I [...] z 25 maja 2007 r. spadek po zmarłym J. P. nabyły dzieci M. P. i J. P., po [...] części każde z nich. Oboje spadkobierców poparło wniosek przedłożony wcześniej przez J. P..

Biorąc pod uwagę ww. umowę sprzedaży z 11 września 1984 r. Rep. A nr [...], jak również przedstawione wyżej postanowienia spadkowe, stwierdzić należy, iż roszczenie o zwrot przedmiotowych nieruchomości w świetle zapisów art. 136 ust. 3 u.g.n. przysługuje: H. W., M. P., K. P., G. P., D. P., M. P. i J. P.. Wszyscy uprawnieni złożyli odpowiedni wniosek o zwrot działek będących przedmiotem niniejszego rozstrzygnięcia.

Aktem notarialnym z 14 września 2001 r. Rep. A nr [...] Skarb Państwa -Minister Zdrowia - na podstawie art. 51 i art. 53 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U z 2000 r., Nr 46, poz. 543) - przeniósł nieodpłatnie na rzecz Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej pod nazwą Uniwersytecki Szpital Ortopedyczno-Rehabilitacyjny z siedzibą w Z. własność działek ewid. nr [...] nr [...], nr [...], obr. 11 Z. , zabudowanych budynkiem hotelowo-pensjonatowym o nazwie hotel pracowniczy "[...]" przy ul. [...] nr [...], obj. księgą wieczystą nr [...], w celu wyposażenia we własność nieruchomości państwowej osoby prawnej.

W oparciu o odpis zupełny księgi wieczystej nr [...] prowadzonej przez Sąd Grodzki w Z. ustalono, iż w dniu 5 listopada 2001 r. odłączono działki ewid. nr [...], nr [...], nr [...], obr[...] Z. do księgi wieczystej nr [...] - na wniosek z 18 września 2001 r. zawarły w umowie z 14 września 2001 r. Rep. A nr [...] oraz na podstawie wyrysu z mapy ewidencyjnej z 6 maja 1998 r. nr [...].

Na podstawie zapisów księgi wieczystej nr [...] ustalono, iż własność nieruchomości oznaczonej jako działki ewid. nr [...], nr [...], nr [...] obr[...] Z. , wg stanu na 5 listopada 2001 r., przysługiwała Samodzielnemu Publicznemu Zakładowi Opieki Zdrowotnej pod nazwą [...] z siedzibą w Z. . Podstawą wpisu była umowa przeniesienia własności nieruchomości w celu wyposażenia państwowej osoby prawnej z 14 września 2001 r. Rep. A nr [...].

W oparciu o umowę sprzedaży z 24 października 2003 r. Rep. A nr [...], sporządzoną przez notariusza S. S., właścicielem nieruchomości oznaczonej jako działki ewid. nr [...] nr [...] i nr [...] obr[...] Z. , stał się A. C..

W oparciu o załącznik do wykazu zmian sporządzony przez mgr. inż. R. W. ustalono, iż operatem przyjętym do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego 29 marca 2010 r. pod numerem: [...], działka ewid nr [...], obr. [...] Z. , o powierzchni 0,1935 m2 podzieliła się na działki nr [...] o pow. 0,1911 m2 i nr [...] o pow. 0,0024 m2, obr. 11 Z. . Decyzją z 14 czerwca 2010 r. znak: [...] Burmistrz Miasta Zakopane zatwierdził podział działki nr [...], obj. księgą wieczystą nr [...], na działki nr [...] i nr [...].

W księdze wieczystej nr [...] ujawnione są działki ewid. nr [...], nr [...] i [...], obr[...] Z. , w dziale II niniejszej księgi widnieją właściciele wyodrębnionych lokali.

W księdze wieczystej nr [...] ujawniona jest działka ewid. nr [...], obr. [...] Z. , zaś w dziale II tejże księgi wpisana jest własność na rzecz E. S.A. w K..

W tym miejscu stwierdzić należy, że prawidłowo organ I instancji odmówił zwrotu wywłaszczonej nieruchomości z uwagi na jej stan prawny. Roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, o którym mowa w art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, przysługuje wyłącznie przeciwko Skarbowi Państwa albo jednostce samorządu terytorialnego. Tym samym brak władania nieruchomością przez zobowiązany podmiot publicznoprawny oznacza brak podstaw do orzeczenia o zwrocie, ponieważ taka decyzja byłaby niewykonalna. Stanowisko takie zajął w uchwale z 13 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OPS 3/14, podjętej w składzie 7 sędziów, Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie, stwierdzając m.in., że podstawą odmowy zwrotu nieruchomości może być zbycie tej nieruchomości przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego osobie trzeciej z pominięciem procedury przewidzianej w art. 136 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Powyższe stanowisko stanowiło ugruntowanie linii orzeczniczej oraz kontynuowane jest w aktualnym orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Przykładowo w wyroku z 7 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 3497/15 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że: "Ostateczna decyzja o zwrocie nieruchomości ma charakter konstytutywny, wywołuje skutek rzeczowy w postaci przejścia prawa własności na poprzedniego właściciela i stanowi podstawę wpisu w księdze wieczystej. Z tych względów postępowanie administracyjne może się toczyć, jeśli istnieje niebudzący wątpliwości stan prawny, z którego wynika, że Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego jest właścicielem nieruchomości (uchwała Sądu Najwyższego z dnia 18 kwietnia 1996 r. sygn. akt III CZP 29/96, OSNC 1996/7-8/102). Roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, gdy zachodzą przesłanki wymienione w art. 136 ust. 3 u.g.n., przysługuje wyłącznie przeciwko Skarbowi Państwa albo jednostce samorządu terytorialnego. Tym samym brak tytułu prawnego do nieruchomości po stronie zobowiązanego podmiotu publicznoprawnego oznacza brak podstaw do orzeczenia o zwrocie, ponieważ decyzja taka byłaby niewykonalna, zgodnie z zasadą "nemo plus iuris in alium transferre potest quam ipse habet". Oznacza to, że nie ma znaczenia prawnego pominięcie w art. 136 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jako przesłanki zwrotu nieruchomości, stwierdzenia, iż Skarb Państwa (jednostka samorządu terytorialnego) jest aktualnie (nadal) właścicielem nieruchomości. (...) Naczelny Sąd Administracyjny (...) ostatecznie przychylił się do stanowiska, że sama okoliczność braku władania nieruchomością przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego wyklucza możliwość pozytywnego załatwienia sprawy o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Zwrócił uwagę na niewykonalność decyzji o zwrocie w takiej sytuacji".

Reasumując, należy stwierdzić, że organ I instancji prawidłowo ocenił, iż z uwagi na ustalony stan prawny wnioskowanych do zwrotu nieruchomości, zgodnie z którym nieruchomości te pozostają obecnie własnością osób trzecich, to nie ma w takiej sytuacji podstaw do wydania decyzji administracyjnej o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej.

W orzecznictwie podkreśla się również, że przeniesienie własności uniemożliwia zwrot wywłaszczonej nieruchomości bez względu na przesłankę jej zbędności, o której mowa w art. 136 ust. 3 u.g.n., co w konsekwencji podważa w ogóle sens badania, jaki był cel wywłaszczenia i czy został on zrealizowany, albowiem do zwrotu i tak nie może dojść (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 30 stycznia 2018 r., sygn. akt II SA/Gd 477/17).

Zaznaczyć przy tym należy, że "Konstatacja ta nie pozbawia w jakimkolwiek stopniu ewentualnych roszczeń cywilnoprawnych byłych właścicieli wywłaszczonej nieruchomości związanych z zarzutem zbycia wywłaszczonej nieruchomości, która stała się zbędna na cel wywłaszczenia, z naruszeniem uprawnień tych właścicieli do żądania zwrotu. Okoliczność ta stanowi bowiem element ustaleń faktycznych i ocen prawnych, które mogą być dokonane samodzielnie przez sąd powszechny jako przesłanka rozstrzygnięcia w procesie o zapłatę odszkodowania (por. np. orzeczenia Sądu Najwyższego powołane w uchwale NSA z dnia 13 kwietnia 2015 r. oraz orzeczenia wskazane w uzasadnieniu uchwały składu 7 sędziów Sądu Najwyższego z 15 września 2015 r., III CZP 107/14, OSNC 2016/2/16)" (tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z 3 marca 2021 r. sygn. akt II SA/G1 1494/20).

Wobec powyższego decyzja Starosty Tatrzańskiego z 14 września 2021 r. znak: GG.II.7221 A/14/03 była co do zasady prawidłowa, jednakże mając na uwadze fakt, iż organ 1 instancji w sentencji rozstrzygnięcia dwukrotnie orzekł co do tego samego przedmiotu postępowania, organ odwoławczy w punkcie I niniejszej rozstrzygnięcia uchylił zaskarżoną decyzję Starosty Tatrzańskiego w części orzekającej o odmowie zwrotu nieruchomości oznaczonej jako dawna działka ewid. [...] podzielona, w oparciu o opracowanie geodezyjne [...], na działki ewid. [...] i [...], obr. [...] Z. , oraz umorzył w tej części postępowanie przed organem I instancji.

Na koniec, odnosząc się do zarzutów, kwestii i wniosków podniesionych w odwołaniu organ odwoławczy stwierdza, że nie mogły one zostać uwzględnione.

Odnosząc się do kwestii zabezpieczenia roszczenia zwrotowego poprzez odpowiedni wpis w księdze wieczystej prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości, należy zwrócić uwagę na stanowisko wyrażone przez Sąd Najwyższy w postanowieniu z dnia 16 maja 2013 r. sygn. akt: V CSK 290/12, zgodnie z którym: "Wszczęcie postępowania administracyjnego dotyczącego zwrotu wywłaszczonej nieruchomości nie wywołuje stanu niezgodności nieruchomości z rzeczywistym stanem prawnym. Generalnie żądanie objęte art. 136 ust. 3 u.g.n. zaliczane jest do roszczeń o przeniesienie własności nieruchomości z art. 16 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece. Nie oznacza to jednak, że wystąpienie z wnioskiem o zwrot nieruchomości jest równoznaczne z przysługiwaniem wnioskodawcy roszczenia o przeniesienie jej własności, skoro w postępowaniu administracyjnym poczynione być muszą ustalenia zezwalające na ocenę istnienia materialnoprawnych przesłanek zwrotu, które będą podstawą decyzji administracyjnej. Wobec tego do czasu wydania pozytywnej decyzji nie można skutecznie powoływać się na roszczenie, które mogłoby być podstawą ujawnienia w księdze wieczystej na zasadzie art. 16 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece. Przekonanie o zasadności wniosku o zwrot nieruchomości nie może być traktowane, jako roszczenie przyszłe, jeśli istnienie przesłanek roszczenia jest przedmiotem kontrowersji, które rozstrzygnięte być muszą decyzją administracyjną".

Odnośnie żądania - po raz pierwszy wysuniętego przez odwołujących się w pismach z 20 sierpnia 2021 r. - wydania przez właściwy organ decyzji w sprawie zwrotu na ich rzecz parcel gruntowych 1. kat. [...], 1. kat. [...], I. kat. [...], 1. kat. [...], 1. kat. [...], 1. kat. [...], 1. kat. [...] i I. kat. [...], gmina katastralna Z. , oraz parcel budowlanych 1. kat. [...] i 1. kat. [...], gmina katastralna Z. , organ odwoławczy zwraca uwagę, że Starosta Tatrzański prawidłowo prowadził postępowanie i wydał rozstrzygnięcie w zakresie określonym ww. wnioskami z dnia 6 października 2003 r. oraz z dnia 10 listopada 2003 r. Natomiast takie rozszerzenie wniosku poprzez wysunięcie żądania zwrotu nieruchomości spoza kręgu wyznaczonego przez pierwotnie złożony wniosek (zwłaszcza przejęte, tak jak w tym przypadku, na podstawie innego aktu wywłaszczeniowego), musi być potraktowane przez organ administracyjny jako odrębny wniosek mający na celu wszczęcie odrębnego postępowania w takiej sprawie.

Z kolei rozpatrując odwołanie Wojewoda Małopolski związany był zakresem rozstrzygnięcia ujętego w zaskarżonej decyzji, który wyznaczała treść pierwotnych wniosków.

Dla porządku należy zauważyć, że Starosta Tatrzański nadał bieg wspomnianemu wyżej żądaniu, wydając - na podstawie art. 61 a § 1 k.p.a. w związku z art. 136 ust. 7 u.g.n. -postanowienie z 27 października 2021 r. znak: GN.6821.17.2021 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego, z wniosku H. W., J. J. P., M. P. oraz M. P., w sprawie o zwrot parcel gruntowych 1. kat. [...], [...], gmina katastralna Z. , i parcel budowlanych [...], gmina katastralna Z. , oraz parcel gruntowych [...], [...], [...], gmina katastralna Z. , stanowiących obecnie działki ewidencyjne nr [...] i nr [...], obr. [...] Z. . Wobec złożenia przez wnioskodawców zażalenia na ww. postanowienie z 27 października 2021 r. znak: GN.6821.17.2021, Wojewoda Małopolski prowadzi obecnie postępowanie zażaleniowe w tej sprawie.

Natomiast odnosząc się do zarzutu przewlekłego prowadzenia postępowania przez Starostę Tatrzańskiego organ odwoławczy zwraca uwagę, iż kwestie przewlekłości w prowadzeniu postępowania można badać w jego toku, które przed organem I instancji zakończyło się w momencie wydania zaskarżonej decyzji.

Na sam zaś koniec organ odwoławczy zwraca uwagę, iż nie ma kompetencji do ustalania odszkodowania - ani ze względu na rażące naruszenie prawa przy wydawaniu decyzji wywłaszczeniowej, ani z tytułu naprawienia szkody poniesionej na skutek braku możliwości odzyskania wywłaszczonej nieruchomości wskutek zbycia jej przez Skarb Państwa niezgodnie z przepisami prawa, ani też w związku z przewlekle prowadzonym postępowaniem dotyczącym zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.

Skargę na powyższą decyzję wnieśli H. W., J. J. P., M. P. oraz M. P., podnosząc zarzuty:

1) naruszenie art. 7 Ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 735 z póżn. zm., dalej: "KPA") poprzez zaniechanie podejmowania w toku postępowania wszelkich niezbędnych czynności do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli,

2) naruszenie art. 9 KPA poprzez zaniechanie w toku postępowania, które trwało prawie 19 lat, z czego przez 17 lat w trakcie rozpatrywania sprawy przez organ pierwszej instancji nie dochowano obowiązku informowania stron postępowania o wszelkich okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego,

3) naruszenie art. 12 KPA poprzez zaniechanie stosowania zasady szybkości i prostoty postępowania,

4) naruszenie art. 35 KPA poprzez prowadzenie sprawy przez ponad 17 lat, w trakcie których przez okres ponad 10 lat nie były podejmowane żadne czynności przez organ administracji tj. postępowanie było prowadzone w sposób przewlekły z rażącym naruszeniem prawa,

5) naruszenie art. 36 KPA poprzez nieinformowanie stron postępowania przez organ pierwszej instancji o niezałatwieniu sprawy w terminie oraz niepodaniu przyczyny zwłoki jak również braku wskazania nowego terminu załatwienia sprawy oraz braku pouczenia o prawie do wniesienia ponaglenia,

6) naruszenie art. 77 KPA oraz art. 80 KPA poprzez nieprzeprowadzenie należycie postępowania dowodowego tj. organ nie zebrał i nie rozpatrzył materiału dowodowy w sposób wyczerpujący oraz nie udowodnił wszystkich wskazanych okoliczności,

7) naruszenie art. 136 oraz art. 137 Ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1899 z póżn. zm., dalej: "UGN") poprzez brak zbadania przesłanki dot. zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia oraz poprzez brak powiadomienia byłego właściciela o zamiarze przeznaczenia jej na inny cel niż cel wywłaszczenia i braku poinformowania go o możliwości zwrotu tj. o popełnienie deliktu przez organ administracji.

Powołując się na powyższe zarzuty, Skarżący wnieśli o uchylenie skarżonej decyzji w całości i orzeczenie co do istoty sprawy, w szczególności w zakresie zbędności, której mowa w art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1899 z póżn. zm.) oraz przeprowadzenie dowodów wskazanych w niniejszej skardze, stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa tj. że organ I instancji dopuścił się bezczynności i/lub przewlekłego prowadzenia postępowania oraz ustalenia stosownego odszkodowania w tym zakresie, zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski wniósł o oddalenie skargi z powodu jej bezzasadności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, zważył co następuje.

Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259), dalej "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.).

Zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy, gdy sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi Sąd oddala skargę w oparciu o art. 151 p.p.s.a.

Ponadto należy wskazać, że na mocy § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r., poz. 491 ze zm.) w okresie od dnia 20 marca 2020 r. do odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej ogłoszono stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2. Zgodnie z brzmieniem art. 15zzs4 ust. 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym od dnia 3 lipca 2021 r., wprowadzonym art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2021 r., poz. 1090), w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich, wojewódzkie sądy administracyjne przeprowadzają rozprawę wyłącznie przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających prowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym, że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu. W myśl art. 15zzs4 ust.3 ustawy Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. W rozpoznawanej sprawie strony postępowania zostały wezwane o podanie, czy wnoszą o przeprowadzenie rozprawy zdalnej, a jeżeli tak – to o wskazanie adresu elektronicznego na platformie ePUAP - w terminie 7 dni od dnia doręczenia - pod rygorem przyjęcia, że strona nie ma możliwości technicznych uczestniczenia w rozprawie zdalnej. Wszystkie strony nie zajęły w zakreślonym terminie stanowiska, dlatego też zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Trafnie Skarżący zarzucają, że w niniejszej sprawie organ pierwszej instancji działał opieszale, a podejmowane czynności były mocno rozciągnięte w czasie. Postępowanie trwało bowiem od 2003 r., a zanim zapadła decyzja pierwszoinstancyjna minęło 17 lat. Czas trwania postępowania administracyjnego nie ma jednak wpływu na rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy i ocenę prawidłowości zaskarżonej decyzji.

Odnosząc się w tym miejscu do podniesionego zarzutu naruszenia art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 roku, poz. 735 ze zm.) – dalej jako "K.p.a.", trzeba wskazać, że w postępowaniu administracyjnym organy mają obowiązek zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Nie oznacza to jednak przerzucania na nie całego ciężaru dowodzenia w sprawie. Jeżeli organ wyprowadził określone ustalenia dotyczące stanu faktycznego z posiadanych, nienasuwających zastrzeżeń dokumentów, to skuteczne ich zakwestionowanie wymaga przeprowadzenia stosownego kontrdowodu z inicjatywy strony toczącego się postępowania (por. uzasadnienie do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 lipca 2007 r., sygn. I OSK 1704/06,

Zasada określona w art. 7 i 77 § 1 K.p.a. nie może być tak rozumiana, iż nawet jeśli strona ma w sprawie interes prawny, niezależnie od tego, czy działa osobiście, czy też przez pełnomocnika, to organ administracji publicznej ma obowiązek poszukiwania dowodów mających wykazać zaistnienie okoliczności leżących w interesie strony. Strona nie może zasadnie oczekiwać, że organ administracji publicznej, niejako w jej interesie, dysponując już określonym materiałem dowodowym, będzie poszukiwał jeszcze innych dowodów, które prowadziłyby do obalenia ustaleń dokonanych na podstawie już zgromadzonych dowodów (zob. uzasadnienie do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lutego 2008 r., sygn. II OSK 2020/06).

W kontekście podniesionego zarzutu, trzeba jeszcze wskazać, że jako dowolne należy traktować ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym, a zarzut ich dowolności wykluczają dopiero ustalenia dokonane w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), a więc przy podjęciu wszystkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści (art. 7 k.p.a.) (por. uzasadnienia do wyroków: Sądu Najwyższego z 23 listopada 1994 r., III ARN 55/94, Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 listopada 2017 roku, sygn. I OSK 1523/16, z dnia 22 września 2020 roku, sygn. I OSK 734/20, z dnia 26 listopada 2021 roku, sygn. II GSK 1892/21 oraz A. Wróbel [w:] Jaśkowska Małgorzata, Wilbrandt-Gotowicz Martyna, Wróbel Andrzej, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el 2022, komentarz do art. 77).

Analizując natomiast zebranie oraz rozpatrzenie materiału dowodowego na gruncie niniejszej sprawy, należy uznać że organy zebrały ten materiał w sposób możliwie pełny i szczegółowo go przeanalizowały nie pomijając przy tym żadnych istotnych zagadnień czy okoliczności, które z materiału dowodowego wynikają, co czyni podniesiony zarzut bezzasadnym.

Zasadnicze znaczenie dla niniejszej sprawy ma okoliczność, która została ustalona przez organy w sposób prawidłowy w oparciu o zapisy w księdze wieczystej, że własność nieruchomości oznaczonej jako działki ewid. nr [...], nr [...], nr [...], obr. [...] Z. , wg stanu na 5 listopada 2001 r., przysługiwała Samodzielnemu Publicznemu Zakładowi Opieki Zdrowotnej pod nazwą [...] z siedzibą w Z. . Podstawą wpisu własności była umowa przeniesienia własności nieruchomości w celu wyposażenia państwowej osoby prawnej z 14 września 2001 r. Rep. A nr [...].

Następnie – co ma zasadnicze znaczenie w niniejszej sprawie – na podstawie o umowy sprzedaży z dnia 24 października 2003 r. (Rep. A nr [...], notariusz S. S.), właścicielem nieruchomości oznaczonej jako dz. ewid. nr [...], nr [...] i nr [...], obr[...] Z. , stał się A. C..

W oparciu o załącznik do wykazu zmian sporządzony przez mgr. inż. R. W. ustalono, iż operatem przyjętym do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego 29 marca 2010 r. pod numerem: [...] działka ewid nr [...], obr. 11 Z. , o powierzchni 0,1935 m2 podzieliła się na działki nr [...] o pow. 0,1911 m2 i nr [...] o pow. 0,0024 m2, obr. [...] Z. . Decyzją z 14 czerwca 2010 r. znak: WG-II-ZK/74301/23/10 Burmistrz Miasta Zakopane zatwierdził podział działki nr [...], obj. księgą wieczystą nr [...], na działki nr [...] i nr [...].

W księdze wieczystej nr [...] ujawnione są działki ewid. nr [...] nr [...] i nr [...] obr. [...] Z. , w dziale II niniejszej księgi widnieją właściciele wyodrębnionych lokali.

W księdze wieczystej nr [...] ujawniona jest działka ewid. nr [...], obr. [...] Z. , zaś w dziale II tejże księgi wpisana jest własność na rzecz E. S.A. w K. .

Powyższe okoliczności, to znaczy fakt sprzedaży wywłaszczonych nieruchomości a następnie ujawnienie tych praw w księdze wieczystej, nie budzą żadnej wątpliwości. Oznacza to, że Skarb Państwa ani jednostka samorządu terytorialnego nie są właścicielami wskazanych nieruchomości.

W związku z tym organy były zobligowane odmówić zwrotu wywłaszczonej nieruchomości z uwagi na jej stan prawny.

Trzeba podkreślić, że jak trafnie wskazał Wojewoda Małopolski, roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, o którym mowa w art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, przysługuje wyłącznie przeciwko Skarbowi Państwa albo jednostce samorządu terytorialnego.

W konsekwencji w sytuacji, gdy właścicielem nieruchomości nie jest Skarbowi Państwa albo jednostce samorządu terytorialnego, to nie jest możliwe orzeczenie o zwrocie nieruchomości, ponieważ taka decyzja byłaby niewykonalna.

Pogląd taki wyrażono w uchwale składu 7 Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OPS 3/14, zgodnie z którą jeżeli spełnione są przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, o których mowa w art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), podstawą odmowy zwrotu nieruchomości może być zbycie tej nieruchomości przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego osobie trzeciej z pominięciem procedury przewidzianej w art. 136 ust. 1 i 2 tej ustawy.

Za powyższym stanowiskiem przemawia cywilnoprawny charakter roszczenia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Realizacja tego roszczenia - przeniesienie własności nieruchomości ze Skarbu Państwa z powrotem na wywłaszczonego właściciela lub na jego następcę - następuje w drodze postępowania administracyjnego. Ostateczna decyzja o zwrocie nieruchomości ma charakter konstytutywny, wywołuje skutek rzeczowy w postaci przejścia prawa własności na poprzedniego właściciela i stanowi podstawę wpisu w księdze wieczystej. Z tych względów postępowanie administracyjne może się toczyć, jeśli istnieje niebudzący wątpliwości stan prawny, z którego wynika, że Skarb Państwa (lub jednostka samorządu terytorialnego) jest właścicielem nieruchomości. Roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, gdy zachodzą przesłanki wymienione w art. 136 ust. 3 u.g.n., przysługuje wyłącznie przeciwko Skarbowi Państwa albo jednostce samorządu terytorialnego. Tym samym brak tytułu prawnego do nieruchomości po stronie zobowiązanego podmiotu publicznoprawnego oznacza brak podstaw do orzeczenia o zwrocie, ponieważ decyzja taka byłaby niewykonalna, zgodnie z zasadą "nemo plus iuris in alium transferre potest quam ipse habet".

Nieposiadanie tytułu prawnego do wywłaszczonej nieruchomości przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego jest uzasadnioną przyczyną odmowy jej zwrotu, bez względu na to, czy wystąpiły, czy też nie, przesłanki z art. 137 u.g.n. Taka sytuacja powoduje, że organy nie mają przesłanek do zajmowania się kwestią wykorzystania nieruchomości na cel wywłaszczenia, ponieważ ustalenia w tym przedmiocie nie będą miały żadnego wpływu na treść merytoryczną decyzji administracyjnej. Postępowanie w przedmiocie zwrotu nieruchomości nie może przy tym służyć jedynie dokonywaniu ustaleń i gromadzeniu dowodów na poczet innych potencjalnych postępowań, czy to o charakterze administracyjnym, czy cywilnym. Przy ustaleniach organu co do negatywnej przesłanki zwrotu nieruchomości z uwagi na brak tytułu prawnego Skarbu Państwa czy też właściwej jednostki samorządu terytorialnego, do takiej roli sprowadzałoby się prowadzenie postępowania w kierunku badania przesłanek z art. 137 u.g.n. Utrata przez Skarb Państwa lub gminę prawa dysponowania wywłaszczoną nieruchomością, zwłaszcza jeśli prawo to stało się następnie przedmiotem obrotu prawnego, w istocie skutkuje tym, że przestaje istnieć nieruchomość, w stosunku do której można orzec o jej zwrocie. Tym samym, wszelkie ustalenia dokonywane na podstawie art. 136 i art. 137 u.g.n. mają w takim przypadku znaczenie tylko teoretyczne. (por. np. uzasadnienie do wyroku NSA z dnia 19 maja 2021 roku, sygn. I OSK 3900/18).

Ze względu na powyższe skarga podlega oddaleniu na zasadzie art. 151 p.p.s.a.