Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 935/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2017-11-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6168 Weterynaria i ochrona zwierząt
Hasła tematyczne: Ochrona zwierząt
Inne
Skarżony organ: Wojewódzki Lekarz Weterynarii
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 200
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 49
journal: Dz.U. 2014 poz 1539
law: Ustawa z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt - tekst jedn.
article: art. 61a § 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: § 14 ust. 1 pkt c
journal: Dz.U. 2015 poz 1805
law: Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej  pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego z urzędu.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Pauter (spr.) Asesor WSA Jarosław Piątek Protokolant referent stażysta Krzysztof Frączek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 listopada 2017 r. sprawy ze skargi "F" spółki z o.o. na postanowienie Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Lekarza Weterynarii z dnia [...] r. nr [...], II. zasądza od organu Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii na rzecz strony skarżącej "F" spółki z o.o. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej w niniejszej sprawie przez "F" spółka z o.o. jest postanowienie nr [...] z dnia [...] lipca 2017r. Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii, którym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz.1257 ) zwanej dalej w skrócie k.p.a., oraz art. 5 ust. 1 pkt 2 i art. 15 ust. 2 pkt. 1 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. o Inspekcji Weterynaryjnej (Dz.U. z 2016 r. poz. 1077 ze zm.), dalej powołanej jako ustawa o Inspekcji, po przeprowadzeniu postępowania na skutek zażalenia wniesionego przez w/w spółkę na postanowienie wydanego przez Powiatowego Lekarza Weterynarii z dnia [...].05.2017 nr [...] w sprawie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji o wypłacie odszkodowania za zutylizowany obornik pochodzący z gospodarstwa zlokalizowanego w [...] w związku z wykonaniem nakazów i zakazów związanych ze zwalczaniem grypy ptaków utrzymano w mocy zaskarżone postanowienie.

Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne:

Dnia 21.03.2017r. do Powiatowego Inspektoratu Weterynarii wpłynęło pismo "F" sp. z o.o. z tej samej daty wnioskujące o wypłatę odszkodowania dla gospodarstwa położonego w [...], należącego do podmiotu "F" sp. z o.o., z tytułu wysoce zjadliwej grypy ptaków za zutylizowany obornik w ilości 2 096,8 ton na kwotę 62.904,00 zł netto. Strona wskazała, iż wniosek został przedłożony w związku z wykonaniem wszystkich nakazów i zakazów wymienionych w decyzji z dnia [...] stycznia 2017 r.

Dnia [...] marca 2017 r. Powiatowy Lekarz Weterynarii wydał postanowienie nr [...] odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji o wypłacie odszkodowania za zutylizowany obornik pochodzący z gospodarstwa należącego do spółki w związku z wykonaniem nakazów i zakazów związanych ze zwalczaniem grypy ptaków.

W uzasadnieniu postanowienia organ podał, iż stwierdza, że ww. wniosek o wydanie decyzji o wypłatę odszkodowania za zutylizowany obornik został złożony w sprawie, w której przepisy prawa nie przewidują prowadzenia postępowania administracyjnego.

Zgodnie z art. 49 ust. 1 i 5 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt (Dz.U. z 2014 r., poz. 1539 z późn. zm.) odszkodowanie w przypadku zwalczania chorób zakaźnych zwierząt przysługuje w enumeratywnie wyliczonych w tym przepisie przypadkach.

Mając na względzie brzmienie powyższego przepisu należy stwierdzić, że odszkodowanie za obornik nie przysługuje. Stąd też nie zachodzą podstawy umożliwiające prowadzenie postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie. Brak bowiem przepisu prawa materialnego, które uprawniałoby organ Inspekcji Weterynaryjnej do rozstrzygania kwestii odszkodowania za obornik. W związku z tym zachodzą podstawy do zastosowania art. 61 a § 1 k.p.a., zgodnie z którym organ wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, gdy z uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. W przedmiotowym przypadku uzasadniona przyczyna to brak podstawy prawnej do wydania decyzji administracyjnej w przedmiotowej sprawie.

Od wyżej wymienionego postanowienia spółka "F" w ustawowym terminie wniosła zażalenie.

W zażaleniu Strona je wnosząca zarzuciła :

– naruszenie art. 61a § 1 k.p.a, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i błędną odmowę wszczęcia postępowania w sprawie, na skutek bezzasadnego przyjęcia iż wniosek skarżącego o wydanie decyzji o wypłacie odszkodowania za zutylizowany obornik został złożony w sprawie, w której przepisy prawa nie przewidują prowadzenia postępowania administracyjnego;

– naruszenie art. 49 ust. 5 z dnia 11.03.2004 o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt w zw. z art. 9 lit. a Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1069/2009 z dnia 21.10.2009 r. określającego przepisy dotyczące produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego nieprzeznaczonych do spożycia przez ludzi, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i błędne przyjęcie, że brak przepisu prawa materialnego, które uprawniałoby organ Inspekcji Weterynaryjnej do rozstrzygania kwestii odszkodowania za obornik.

Mając na uwadze powyższe skarżąca spółka wyniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Na skutek rozpatrzenia zażalenia Wojewódzki Lekarz Weterynarii postanowieniem z dnia [...] maja 2017 roku uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu postanowienia wskazano, iż organ I instancji winien w pierwszej kolejności ustalić czy wnioskodawca jest podmiotem uprawnionym do złożenia wniosku o wypłatę odszkodowania, następnie winien ustalić czy nie zachodzą inne przeszkody uniemożliwiające prowadzenie postępowania.

Przeszkodami takimi mogą być np. toczące się już w tej samej sprawie postępowanie administracyjne albo wydanie już orzeczenia w tej sprawie lub gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. Jednocześnie organ odwoławczy wskazał, że za brak podstawy materialnoprawnej nie można uznać sytuacji, w której istnieje przepis, na podstawie którego wniosek może zostać rozpatrzony, lecz okoliczności faktyczne wskazują, iż po jego rozpatrzeniu organ wyda decyzję odmowną.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy w dniu [...] maja 2017 r. Powiatowy Lekarz Weterynarii wydał postanowienie odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji o wypłacie odszkodowania za zutylizowany obornik pochodzący z gospodarstwa spółki "F" w związku z wykonaniem nakazów i zakazów związanych ze zwalczaniem grypy ptaków.

W uzasadnieniu postanowienia organ I instancji podał, że decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r. Powiatowy Lekarz Weterynarii nakazał "F" sp. z o.o. w związku z wykryciem grypy ptaków na terenie gospodarstwa należącego do spółki nakazał zabicie wszystkich sztuk drobiu, zniszczenie zwłok wszystkich sztuk drobiu padłego i zabitego znajdującego się w gospodarstwie przez ich utylizację w zakładzie utylizacji zwłok zwierzęcych wskazanym przez Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii. Nadto powyższą decyzją nałożono na spółkę obowiązek zniszczenie znajdujących się w gospodarstwa, pochodzących od drobiu lub przeznaczonych dla drobiu ubocznych produktów pochodzenia zwierzęcego przez ich utylizację wraz z paszą, ściółką oraz odchodami oraz oczyszczenie i odkażenie budynków i miejsc, w których był przetrzymywany zakażony drób, pojazdów używanych do transportu drobiu oraz pozostałych przedmiotów, które mogły ulec zakażeniu .

Powiatowy Lekarz Weterynarii stwierdził, że mimo zutylizowania przez spółkę obornika zgodnie z nakazem zawartym w powołanej decyzji, brak jest w przepisach prawa podstawy materialno-prawnej do rozpatrzenia żądania o wypłatę z tego tytułu odszkodowania.

Przepisem takim nie jest art. 49 ust. 1 i 5 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt (Dz.U. z 2014 r.poz.l539,z późn.zm.). Zgodnie z tym przepisem odszkodowanie w przypadku zwalczania chorób zakaźnych zwierząt przysługuje w enumeratywnie wyliczonych przypadkach. Obornik nie jest produktem pochodzenia zwierzęcego. Zgodnie z ust. 8.1. załącznik I do rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczególne przepisy dotyczące higieny w odniesieniu do żywności pochodzenia zwierzęcego (Dz.Urz.UE L 139 z 30.04.2004 poz. 55 z późn. zm.)- Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne rozd. 3 t.45,str. 14: "produkty pochodzenia zwierzęcego" oznaczają: żywność pochodzenia zwierzęcego, w tym miód i krew, żywe małże, szkarłupnie, osłonice i ślimaki morskie przeznaczone do spożycia przez ludzi oraz inne zwierzęta przeznaczone do przygotowania w celu dostarczenia ich w żywej postaci konsumentowi końcowemu. Co więcej z prawnego punktu widzenia obornik jest ubocznym produktem pochodzenia zwierzęcego, co wynika wprost z art. 9 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1069/2009 z dnia 21 października 2009 r. określającego przepisy sanitarne dotyczące produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego, nieprzeznaczonych do spożycia przez ludzi i uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1774/2002 (rozporządzenie o produktach ubocznych pochodzenia zwierzęcego).

Brak podstawy materialno-prawnej pozwalającej na rozstrzygniecie kwestii odszkodowania za zniszczony obornik, stanowił w ocenie Powiatowego Lekarza weterynarii podstawę do odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiotowym przypadku w oparciu o art. 61a § 1 k.p.a. Zgodnie

Od wyżej wymienionego postanowienia Strona wniosła zażalenie podnosząc w nim zarzuty dotyczące:

– naruszenia art. 61a § 1 k.p.a., poprzez niewłaściwe zastosowanie i błędną odmowę wszczęcia postępowania w sprawie, na skutek bezzasadnego przyjęcia, iż wniosek skarżącego o wydanie decyzji o wypłacie odszkodowania za zutylizowany obornik został złożony w sprawie, w której przepisy prawa nie przewidują prowadzenia postępowania administracyjnego;

– naruszenia art. 49 ust. 5 z dnia 11.03.2004 o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt w zw. z art. 9 lit. a Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1069/2009 z dnia 21.10.2009 r. określającego przepisy dotyczące produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego nieprzeznaczonych do spożycia przez ludzi, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i błędne przyjęcie, że brak jest przepisu prawa materialnego, który uprawniałby organ Inspekcji Weterynaryjnej do rozstrzygania kwestii odszkodowania za obornik.

Wojewódzki Lekarz Weterynarii uznając, iż zażalenie nie ma uzasadnionych podstaw postanowieniem z dnia [...] lipca 2017 roku utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie organu I instancji.

W uzasadnieniu wskazał, że w myśl art. 6la § 1 k.p.a. gdy żądanie o wszczęcie postępowania, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Organ zatem winien rozpatrzyć czy podmiot, który złożył wniosek ma przymiot strony w sprawie której dotyczy wniosek oraz czy postępowanie nie może być wszczęte z innych uzasadnionych przyczyn. Na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty. W postanowieniu wydanym w trybie art. 6la § 1 k.p.a. organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Odmowy wszczęcia postępowania kończy się bowiem aktem formalnym, a nie merytorycznym. Na tym etapie postępowania organ bada jedynie kwestie formalnoprawne, analizując, czy istnieją podstawy do wszczęcia postępowania w przedmiocie zgłoszonego wniosku. Nie zajmuje się natomiast analizą zasadności wniosku.

Zdaniem organu odwoławczego w niniejszej sprawie brak jest podstawy materialno-prawnej rozstrzygnięcia kwestii odszkodowania za zniszczony obornik, bowiem ustawa z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt (Dz.U. z 2014 r.poz. 1539,z późn.zm.) nie przewiduje przyznania odszkodowania za produkty uboczne pochodzenia zwierzęcego. Przepis art. 49 tej ustawy w ust. 1 i ust. 5 przewiduje, w przypadku zwalczania chorób zakaźnych zwierząt, odszkodowanie za zwierzęta wymienione w ust. 1 oraz produkty pochodzenia zwierzęcego w rozumieniu przepisów o produktach pochodzenia zwierzęcego, jaja wylęgowe, pasze oraz sprzęt wymienione w ust. 5. Obornik zaś nie mieści się w żadnym z powyższych klasyfikacji, w szczególności nie jest produktem pochodzenia zwierzęcego. Zgodnie z ust. 8.1. załącznik I do rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r ustanawiającego szczególne przepisy dotyczące higieny w odniesieniu do żywności pochodzenia zwierzęcego (Dz. Urz. UE L139 z 30.04.2004 poz. 55 z późn. zm.)- Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne rozdz. 3 t. 45, str. 14) produkty pochodzenia zwierzęcego oznaczają żywność pochodzenia zwierzęcego, w tym miód i krew, żywe małże, szkarłupnie, osłonice i ślimaki morskie przeznaczone do spożycia przez ludzi oraz inne zwierzęta przeznaczone do przygotowania w celu dostarczenia ich w żywej postaci konsumentowi końcowemu. Odnosząc się natomiast do art. 3 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1069/2009 z dnia 21 października 2009r. określającego przepisy sanitarne dotyczące produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego, nieprzeznaczonych do spożycia przez ludzi organ uznał, że obornik stanowi produkt ubocznego pochodzenia zwierzęcego. Produkt uboczny pochodzenia zwierzęcego, zgodnie z kwalifikacją dokonaną przez organ I instancji, nie jest w tym konkretnym przypadku produktem pochodzenia zwierzęcego, o którym mowa w art. 49 ust. 5 ww. ustawy. Ostatecznie organ odwoławczy uznał, iż w świetle powyższego nie jest możliwe przyznanie odszkodowania na podstawie art. 49 ust. 5 ww. ustawy, w zakresie wnioskowanym przez stronę, a tym samym brak jest podstawy do wszczęcia i prowadzenia postępowania administracyjnego. Brak jest bowiem przepisu na podstawie którego wniosek może zostać rozpatrzony.

Skargę na powyższe postanowienie złożył spółka "F" wnosząc o jego uchylenie oraz poprzedzającego go postanowienia Powiatowego Lekarza Weterynarii z dnia [...] maja 2017 roku oraz o zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania , w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W skardze podniesiono zarzuty dotyczące:

– naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. w zw. z art. 61a § 1 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie w sytuacji, gdy w niniejszej sprawie nie zachodziły podstawy do utrzymania w mocy postanowienia organu I instancji, oraz przyjęcia, że brak jest przepisów stanowiących podstawę do wszczęcia i prowadzenia w sprawie postępowania administracyjnego,

– naruszenie art. 49 ust. 5 ustawy z dnia 11 marca 2004 roku o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczania chorób zakaźnych zwierząt w zw. z art. 9 lit. a rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1069/2009 z dnia 21 października 2009 roku określającego przepisy dotyczące produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego nieprzeznaczonych do spożycia przez ludzi, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i błędne przyjęcie, że brak jest podstawy materialnoprawnej rozstrzygnięcia kwestii odszkodowania za zniszczony obornik.

W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. zważył co następuje:

Wniesiona w niniejszej sprawie skarga zasługuje na uwzględnienie.

Sądy administracyjne, zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016r., poz. 1066), sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd kontroluje czy organ dokonał prawidłowych ustaleń co do obowiązywania zaskarżonej normy prawnej, czy normę tę właściwe interpretował i czy nie naruszył zasad ustalenia określonych faktów za udowodnione.

Konsekwencją takiego unormowania jest wniosek, iż uchylenie decyzji lub postanowienia, może nastąpić jedynie w sytuacji, gdy ich wydanie nastąpiło w wyniku naruszenia prawa materialnego lub procesowego, które to naruszenie miało lub mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co wynika jednoznacznie z brzmienia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm. ).

Podstawę prawną zaskarżonego postanowienia stanowił art. 61a § 1 k.p.a., zgodnie z którym, w sytuacji gdy żądanie wszczęcia postępowania w rozumieniu art. 61 k.p.a. zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.

Powołany przepis art. 61a został dodany do Kodeksu postępowania administracyjnego przez art. 1 pkt 11 ustawy z 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2014 r. Nr 6, poz. 18) i wszedł w życie z dniem 11 kwietnia 2011 r. Celem wprowadzenia tej nowelizacji było odróżnienie postępowania wstępnego, polegającego na wszczęciu lub odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego od postępowania właściwego, które kończy się rozstrzygnięciem sprawy co do istoty przez wydanie decyzji administracyjnej. Ustawodawca wprowadził w ww. przepisie dwie samodzielne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego. Jedną z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną, tj. nie ma legitymacji materialnej w rozumieniu art. 28 k.p.a. do złożenia wniosku. Natomiast drugą przesłanką jest zaistnienie "innych uzasadnionych przyczyn" uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane. Należy jednak przez nie rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, a mianowicie, gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym, a także gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już merytoryczne rozstrzygnięcie.

Wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego jest dopuszczalne wyłącznie z powodu oczywistych przeszkód o charakterze przedmiotowym i podmiotowym, tj. takich, których wystąpienie jest możliwe do stwierdzenia już po wstępnej analizie wniosku. Naczelny Sąd Administracyjny w swoich orzeczeniach dotyczących interpretacji przesłanek odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego podkreśla, że art. 61a § 1 k.p.a. ma zastosowanie, gdy z żądania wszczęcia postępowania w sprawie wynika w sposób oczywisty (bez żadnej wątpliwości, "na pierwszy rzut oka"), że wnioskodawca nie ma interesu prawnego, że w świetle obowiązujących w dniu wydania postanowienia przepisów oczywistym jest, że stronie nie przysługuje określone uprawnienie. Zastosowanie instytucji określonej w art. 61a § 1 k.p.a. powinno być ograniczone co do zasady do sytuacji, w której brak możliwości wszczęcia postępowania z przyczyny podmiotowej lub przedmiotowej jest oczywisty i nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego.

Zaznaczyć również należy, iż na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty. W postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 k.p.a. organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się aktem formalnym, a nie merytorycznym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 grudnia 2015 r., sygn. akt II OSK 999/14, publ. LEX nr 1989306).

W rozpoznawanej sprawie jako przesłankę zastosowania art. 61a § 1 k.p.a. organ powołał okoliczność, że obornik nie produktem pochodzenia zwierzęcego za zutylizowanie którego stronie przysługuje odszkodowanie przyznane w oparciu o art. 49 ustawy z dnia 11 marca 2004 roku o ochronie zdrowia zwierząt i oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ zwarł szeroką argumentację, w tym prawną mającą na celu wykazanie, iż obornik nie jest produktem pochodzenia zwierzęcego, a jedynie ubocznym takim produktem za zutylizowanie którego wspomniana wyżej ustawa nie przewiduje dla hodowcy przyznania odszkodowania. Już z powyższego wynika, że w niniejszej sprawie nie zachodziły inne uzasadnione (oczywiste) przyczyny uzasadniające odmowę wszczęcia postępowania w oparciu o art. 61a § 1 k.p.a. Organ odwoławczy podobnie jak organ I instancji w ramach postępowania wstępnego przeszedł do oceny dotyczącej meritum żądania zawartego we wniosku, co winno nastąpić dopiero na etapie postępowania właściwego, kończącego się rozstrzygnięciem co do istoty przez wydanie decyzji. Wszczęcie postępowania nie oznacza, że postępowanie w niniejszej sprawie nie może zostać zakończone decyzją odmawiającą przyznanie stronie odszkodowania. Jest to również rozstrzygnięcie merytoryczne sprawy. Przepisy ustawy z dnia 11 marca 2004 roku o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt przyznają uprawnienia hodowcom do ubiegania się o odszkodowanie za zutylizowane m. in. produkty pochodzenia zwierzęcego. Natomiast kwestia czy za wszystkie czy też nie, jeżeli nie to dlaczego, winno zostać podane ocenie na etapie już na etapie postępowania właściwego zmierzającego do rozstrzygnięcia sprawy co do istoty. Przepisy k.p.a. nie uprawniają organy do połączenia oceny przesłanej z art. 61a § 1 z oceną merytoryczną żądania zawartego we wniosku. Wynika to z wyraźnego podziału podziały postępowania administracyjnego na wskazane wyżej dwa etapy.

Uznając, że w niniejszej sprawie nie zachodziły przesłanki do zastosowania art. 61a § 1 k.p.a. w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a orzeczono jak w punkcie 1 sentencji wyroku.

Przystępując do ponownego rozpoznania sprawy organy winny uwzględnić wyżej poczynione uwagi, w szczególności dotyczące odróżnienia postępowania wstępnego od następującego po nim postępowania wyjaśniającego zmierzającego do rozstrzygnięcia istoty sprawy będącego następstwem regulacji prawnej zawartej w art. 61a § 1 k.p.a., interpretacji zawartego w tym przepisie pojęcia "innych uzasadnionych przyczyn".

O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 p.p.s.a. Zasądzono od organu na rzecz strony skarżącej tytułem zwrotu kosztów postępowania łącznie kwotę 597 zł tj. 480 zł tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego ustaloną w oparciu o § 14 ust. 1 pkt c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 roku w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2015r., poz. 1805 ze zm.), oraz kwoty: 100 (sto) zł tytułem uiszczonego wpisu i 17 zł tytułem zwrotu uiszczonej opłaty skarbowej od udzielonego pełnomocnictwa.