Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 6864/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-12-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6219 Inne o symbolu podstawowym 621
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 21 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 3 pkt 1 i 3, art. 21 ust. 3 pkt 5
journal: Dz.U. 2020 poz 611
law: Ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego - t. j.
article: art. 2
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędziowie: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 20 grudnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 27 maja 2021 r. sygn. akt II SA/Gl 362/21 w sprawie ze skargi Gminy [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] w przedmiocie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz Gminy [...] kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 27 maja 2021 r. sygn. akt II SA/Gl 362/21 w sprawie ze skargi Gminy [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia 20 stycznia 2021 r. nr NPII.4131.1.58.2021 w przedmiocie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy: uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze oraz zasądził na rzecz Gminy [...] zwrot kosztów postępowania.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Wojewoda Śląski rozstrzygnięciem nadzorczym nr NPII.4131.1.2021 z dnia 20 stycznia 2021 r. (Dz. Urz. Województwa Śląskiego z 2021 r., poz. 549) działając na podstawie art. 91 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 713 ze zm., dalej: u.s.g), stwierdził nieważność uchwały nr XXV/540/2020 Rady Miejskiej w Dąbrowie Górniczej z dnia 16 grudnia 2020 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Dąbrowa Górnicza (dalej: uchwała) w części określonej w:

- § 12 ust. 1 pkt 2 uchwały, w zakresie sformułowań: "szczególnie uzasadnionych względami społecznymi" oraz "a zwłaszcza", jako sprzecznej z art. 21 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 3 pkt 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 611- dalej "u.o.l."), w związku z art. 2 Konstytucji RP;

- § 12 ust. 2 uchwały, jako sprzecznej z art. 4 ust. 1 i 2 w związku z art. 21 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 3 pkt 1 u.o.l.;

- § 11 pkt 2 uchwały, jako sprzecznej z art. 4 ust. 1 i 2 w związku z art. 21 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 3 pkt 1 u.o.l.;

- § 3 pkt 4 uchwały, jako sprzecznej z art. 25a w związku z art. 2 ust. 1 pkt 5a i pkt 10 u.o.l.;

- § 33 ust. 8 uchwały, jako sprzecznej z art. 21 ust. 3 pkt 5 ustawy w związku art. 21 ust. 1 i 3 u.s.g.

W uzasadnieniu Wojewoda wskazał, że w podstawie prawnej uchwały nr XXV/540/2020 wskazano: art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1 i 2 pkt 3, art. 41 ust. 1 i art. 42 u.s.g., a także art. 21 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 3 u.o.l.

Gmina [...] wniosła skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego, w części dotyczącej stwierdzenia nieważności § 12 ust. 1 uchwały, § 12 ust. 2 uchwały, § 11 pkt 2 uchwały, § 33 ust. 8 uchwały.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie.

W piśmie z dnia 6 maja 2021 r. pełnomocnik skarżącej podtrzymał skargę w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w powołanym wyżej wyroku uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Uzasadniając swoje stanowisko Sąd I instancji wskazał, że zaskarżony akt nadzoru wydano z naruszeniem prawa. Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g., organ nadzoru może orzec o nieważności uchwały organu gminy w całości lub w części, w razie stwierdzenia że jest ona sprzeczna z prawem. W przypadku zaś nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się wyłącznie do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.. Oznacza to, że istnieją dwie kategorie wad uchwał organów gminy (istotne naruszenie prawa oraz nieistotne naruszenie prawa).

Za istotne naruszenie prawa (będące podstawą do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy) uznaje się wydanie aktu bez podstawy prawnej lub z naruszeniem podstawy do podjęcia uchwały. Wskazuje się, że akt prawa miejscowego nie może naruszać nie tylko przepisów ustawy zawierających delegacje do jego ustanowienia, ale również przepisów Konstytucji RP oraz innych ustaw pozostających w pośrednim lub bezpośrednim związku z regulowaną materią. Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się zatem naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (vide: Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd Terytorialny 2001/1-2, s. 102).

Zdaniem Sądu I instancji zarzuty podniesione w skardze były zasadne i nie zgodził się z Wojewodą, że zastosowanie klauzul generalnych w przypadku pierwszeństwa zawarcia umowy najmu lokalu na czas oznaczony i umowy najmu socjalnego jest nieuzasadnione i daje Prezydentowi Miasta nadmierną swobodę w korzystaniu z przyznania lokalu z prawem pierwszeństwa. Nie ma zakazu stosowania klauzul generalnych, a nadto zastosowanie ich w § 12 ust. 1 pkt 2 uchwały było uzasadnione, gdyż nie jest możliwe kazuistyczne określenie wszystkich szczególnych przypadków uprawniających do zastosowania zasad pierwszeństwa przy przydziale lokalu mieszkalnego. W uchwale określono kilka przypadków mogących wskazywać rodzaj zdarzeń istotnych z punktu widzenia przyznania lokalu z prawem pierwszeństwa. Zdaniem WSA w Gliwicach Prezydent Miasta, któremu powierzono wykonanie uchwały, powinien mieć odpowiednie instrumenty do realizowania uchwały w różnorodnych sytuacjach życiowych. Wobec określenia w rozdziale 14 uchwały trybu rozpatrywania i załatwiania wniosków oraz sposobu poddania tych spraw kontroli zarzut dotyczący § 12 ust. 2 uchwały jest co najmniej wątpliwy. Odnosząc się do uregulowania § 11 pkt 2 uchwały, Sąd I instancji podzielił stanowisko skarżącej, że przyjęte w nim rozwiązanie daje jedynie możliwość ubiegania się o najem lokalu osobom, które mają zaspokojone potrzeby mieszkaniowe, ale mieszkają w lokalach nadmiernie zagęszczonych lub nie dostosowanych do ich potrzeb. Przyjęte w uchwale rozwiązanie dotyczy najmu na czas określony i nie narusza zasad najmu lokali socjalnych wynikających z art. 21 u.o.l. Również za chybiony uznał zarzut odnoszący się do § 33 ust. 8 uchwały. Z zapisów zawartych w rozdziale 14 uchwały zatytułowanym "Tryb rozpatrywania i załatwiania wniosków oraz sposób poddania tych spraw kontroli" wynika, że to Prezydent Miasta wykonuje czynności związane z szeroko rozumianym gospodarowaniem zasobem komunalnym gminy. Projekt listy natomiast zgodnie z § 32 ust. 2 uchwały nie zawiera danych osobowych i jest udostępniany również publicznie stąd też rozważania zawarte w rozstrzygnięciu nadzorczym dotyczące zbyt szerokich uprawnień kontrolnych Komisji Mieszkaniowej Rady Miejskiej są chybione.

Sąd I instancji zaznaczył, iż uzasadnienie rozstrzygnięcia nadzorczego jest nieprawidłowe, gdy nie wyjaśnia, na czym polega sprzeczność z prawem uchwały rady gminy w stopniu na tyle istotnym, że warunkującym stwierdzenie jej nieważności. Jedynie w oczywistych sytuacjach można by uznać, że sąd administracyjny mógłby oddalić skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze, które mimo niepełnego uzasadnienia odpowiada prawu. Nie jest to jednakże dopuszczalne wówczas, gdy naruszenie prawa nie jest oczywiste i gmina podejmuje skuteczną z tym zarzutem polemikę (por. m.in. wyrok NSA z 6 czerwca 2018 r., sygn. II OSK 786/18).

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł Wojewoda Śląski, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie:

I. prawa materialnego, a mianowicie:

1. art. 21 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 3 pkt 3 u.o.l., w związku z art. 2 Konstytucji RP, dalej jako: Konstytucja, poprzez ich błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie - poprzez uznanie, że wprowadzenie klauzuli generalnej przypadków "szczególnie uzasadnionych względami społecznymi" w przypadku pierwszeństwa zawarcia umowy najmu lokalu na czas nieoznaczony i umowy najmu lokalu socjalnego, jest zgodne z konstytucyjnym wymogiem stanowienia norm powszechnie obowiązujących o odpowiednim stopniu określoności;

2. art. 21 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 3 pkt 1 u.o.l., poprzez ich błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie - poprzez uznanie, że w ramach norm składających się na tryb rozpatrywania i załatwiania wniosków oraz sposób poddania tych spraw kontroli społecznej możliwe jest utrzymanie w obrocie § 12 ust. 2 uchwały;

3. art. 21 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 3 pkt 1 u.o.l., poprzez ich błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie - poprzez uznanie, że ratio legis § 11 pkt 2 uchwały polega na umożliwieniu przyznania lokalu osobom, które mają zaspokojone potrzeby mieszkaniowe, ale zamieszkują w pomieszczeniach nadmiernie zagęszczonych lub niedostosowanych do ich potrzeb, a ponadto uznanie, że przyjęte w uchwale rozwiązanie dotyczy najmu na czas określony i nie narusza zasad najmu socjalnego lokali wynikających z art. 21 ustawy;

4. art. 21 ust. 3 pkt 5 in fine u.o.l., poprzez ich błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie - poprzez uznanie, że w analizowanej sprawie nie istnieje ryzyko dostępu do danych wrażliwych, chronionych na podstawie ustawy o ochronie danych osobowych, ponieważ projekty list zostają równolegle upublicznione.

II. prawa procesowego - art. 141 § 4 p.p.s.a. - które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez pominięcie w uzasadnieniu wyroku niektórych zarzutów sformułowanych w rozstrzygnięciu nadzorczym, tj.:

1. zarzutu przyznania Prezydentowi Miasta kompetencji do skierowania do zawarcia umowy najmu lokali z pominięciem kryteriów wynikających z uchwały, przede wszystkim z wymogiem legitymowania się określonym kryterium dochodowym (§ 12 ust. 2 uchwały);

2. zarzutu naruszenia konstytucyjnej zasady równości wobec prawa w kontekście uregulowania § 12 ust. 2 uchwały;

3. zarzutu nieprawidłowego umocowania organizacyjnego Komisji Mieszkaniowej Rady Miejskiej Dąbrowy Górniczej, a tym samym naruszenia art. 21 ust. 1 u.s.g.

Mając powyższe na uwadze skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach. Ponadto skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy i wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.

Powyższe zarzuty rozwinięto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina [...] wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, w tym kosztów zastępstwa prawnego wedle norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skoro w niniejszej sprawie pełnomocnik strony skarżącej kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną zostały określone w art.174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy i Sąd pierwszej instancji.

Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie jest uzasadniony. Przepis ten określa elementy uzasadnienia wyroku. Stanowi, że powinno ono zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku pozwala na przyjęcie, że objęło ono wszystkie niezbędne wymogi, o których mowa w powołanym przepisie, a przedstawiony w nim wywód prawny w toku kontroli instancyjnej pozwala na ocenę, jakie znaczenie sąd I instancji nadał zastosowanym normom prawnym i co stanowiło podstawę prawną rozstrzygnięcia zawartego w sentencji. Zauważyć należy, iż za pomocą zarzutu naruszenia tego przepisu nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez Sąd meriti stanu faktycznego, czy też stanowiska co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego, a w konsekwencji trafności rozstrzygnięcia. Poza tym przepis ten nie może z zasady stanowić samodzielniej podstawy kasacyjnej, bowiem wedle treści uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09 (ONSAiWSA z 2010 r. Nr 3, poz. 39) może on być samodzielną podstawą kasacyjną tylko wówczas, gdy motywy wyroku nie zawierają stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Ponadto w judykaturze przyjmuje się, że orzeczenie sądu I instancji uchyla się spod kontroli instancyjnej w przypadku braku wymaganych prawem części (np. nieprzedstawienia stanu sprawy, czy też niewskazania lub niewyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia), a także wówczas, gdy będą one co prawda obecne, niemniej jednak obejmować będą treści podane w sposób niejasny, czy też nielogiczny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego, stanowiącego podstawę kontrolowanego wyroku sądu (por. wyroki NSA z dnia: 15 czerwca 2010 r., sygn. akt II OSK 986/09 oraz 12 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 2338/13, CBOSA). Przy czym tylko wówczas, gdy konstrukcja uzasadnienia nie pozwala na odtworzenie toku myślowego Sądu pierwszej instancji, można mówić o skutkującym ewentualnym wzruszeniem orzeczenia uchybieniu art. 141 § 4 p.p.s.a. w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy (por.m.in. wyrok NSA z dnia 22 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 2259/11, LEX nr 1299453). W tej sprawie takich okoliczności nie dostrzeżono. Wytyki skargi kasacyjnej dotyczą elementów uzasadnienia wyroku - w ocenie skarżącej kasacyjnie uzasadnienie Sądu I instancji pomija niektóre zarzuty sformułowane w rozstrzygnięciu nadzorczym. Zwrócić należy jednak przede wszystkim uwagę, że podstawą rozstrzygnięcia WSA w Gliwicach był przepis art. 148 p.p.s.a. oraz art. 91 ust. 1 u.s.g. Dokonując kontroli zaskarżonego aktu prawnego Sąd I instancji przyjął bowiem jako kryterium tej kontroli legalność, to jest zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem. Skoro tak, to te przepisy, które legły u podstaw zaskarżonego rozstrzygnięcia - tj. art. 148 p.p.s.a. oraz art. 91 ust. 1 u.s.g. powinny być wskazane w zarzucie skargi kasacyjnej.

Tytułem wstępu podkreślić trzeba, że sądowa kontrola rozstrzygnięcia nadzorczego uwzględniać musi fakt, że Wojewoda sprawuje nadzór nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego na zasadach określonych w ustawach ustrojowych (art. 12 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie - Dz. U. z 2017 r. poz. 2234 t.j.). Stosownie do tych zasad, granice możliwości interwencji organów nadzoru są ograniczone. Wyznacza je kryterium legalności, o czym mowa w art. 85 u.s.g. Jakiekolwiek inne kryterium nadzoru sprawowanego przez wojewodę wobec działań organów samorządów terytorialnych niż kryterium legalności, pozostawałoby w sprzeczności nie tylko z art. 85 u.s.g., ale także z normą rangi konstytucyjnej (art. 171 ust. 1 Konstytucji RP). W uchwale z dnia 27 września 1994 r., W 10/93, OTK ZU 1994/2/46 Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że jedną z najistotniejszych gwarancji wykonywania przez samorząd terytorialny zadań publicznych na podstawie przepisów prawa jest konstytucyjna instytucja nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego. Nie może on jednak wkraczać w gwarantowaną konstytucyjnie samodzielność samorządu terytorialnego, na straży czego stoją sądy administracyjne.

Działania podejmowane przez organy nadzoru i stosowane przez nie środki prowadzą zazwyczaj do eliminowania z obrotu prawnego aktów organów samorządowych sprzecznych z prawem. Celem nadzoru jest bowiem niedopuszczenie, zapobieżenie i przeciwdziałanie naruszeniom prawa. Organy nadzoru, w razie naruszenia prawa przez działanie organu nadzorowanego mają doprowadzić do sytuacji, w której organ ten sam zmieni swoje działanie (uchwałą, zarządzeniem), a w przypadku braku działania organu nadzorowanego - usuwa kwestionowany akt z obrotu prawnego poprzez stwierdzenie jego nieważności.

Wskazać należy, że przepis art. 91 u.s.g. uznaje za nieważne uchwały lub zarządzenia sprzeczne z prawem (ust. 1). Jednocześnie stanowi, że w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności takiego aktu, ograniczając się do wskazania, iż wydano go z naruszeniem prawa (ust. 4).

Analiza wskazanych przepisów prowadzi do wniosku, że istnieją dwa rodzaje wad uchwały lub zarządzenia, w postaci "nieistotnego naruszenia prawa" oraz "sprzeczności z prawem", która obejmuje, jak należy sądzić, naruszenia prawa o charakterze istotnym. Przez sprzeczność taką należy rozumieć niezgodność z aktami prawa powszechnie obowiązującego, a więc Konstytucją RP, ustawami, aktami wykonawczymi oraz powszechnie obowiązującymi aktami prawa miejscowego. Termin "sprzeczność" jest pojęciem nieostrym. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że sprzeczność uchwały lub zarządzenia musi być oczywista i bezpośrednia. Za istotne naruszenie prawa uznać należy uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym (z uzasadnienia wyroku TK z 9 grudnia 2003 r., P 9/02). Może ono polegać na naruszeniu prawa materialnego albo procesowego, o ile naruszenie norm procesowych mogło mieć wpływ na materialne ukształtowanie treści aktu.

Ustawodawca nie zdefiniował pojęcia "istotnego naruszenia prawa", ani też nie wyliczył rodzaju wad, które należy w ten sposób kwalifikować. Według wypracowanego przez piśmiennictwo i orzecznictwo stanowiska przyjmuje się, że nieistotne naruszenia prawa obejmują naruszenia niedotyczące istoty zagadnienia. Nieistotne naruszenie prawa, jak błąd lub nieścisłość prawna nie mająca wpływu na istotną treść uchwały, jest zatem mniej doniosłe niż inne wadliwości. Jako przykłady tego rodzaju uchybień wskazuje się nieodpowiednie oznaczenie uchwały, przywołanie niewłaściwej podstawy prawnej uchwały (przy założeniu, że istnieje przepis prawa umocowujący do jej podjęcia), oczywistą omyłkę pisarską lub rachunkową. Natomiast rodzaje naruszeń, które należy zaliczyć do kategorii istotnych, to naruszenia znaczące, wpływające na treść uchwały lub zarządzenia, dotyczące meritum sprawy, jak np. naruszenie przepisów podstawy prawnej podejmowanych uchwał, przepisów ustrojowych, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (zob. P. Chmielnicki, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w Polsce, Warszawa, LexisNexis 2006, s. 94-95 oraz przywołane tam orzeczenia NSA).

W orzecznictwie sądów administracyjnych za istotne naruszenie prawa procesowego uznano m.in. brak dostatecznego uzasadnienia rozstrzygnięcia nadzorczego w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie wygaśnięcia mandatu radnego (wyrok NSA z 21 maja 2001 r., SA/Kr 541/01, OwSS 2002/1, poz. 18). Stosownie bowiem do art. 91 ust. 3 u.s.g., każde rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody, z racji wymaganego uzasadnienia faktycznego i prawnego, musi jednoznacznie wskazywać, jaki przepis został uchwałą naruszony i na czym to naruszenie polega. Nadto - co należy podkreślić - obligatoryjnym elementem rozstrzygnięcia nadzorczego jest wywód dotyczący rodzaju (charakteru) naruszenia prawa (por. np. wyrok NSA z dnia 10 grudnia 2009 r., sygn. II OSK 1546/09, LEX nr 597323).

Zawarcie w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego wyczerpującego i prawidłowego uzasadnienia faktycznego i prawnego jest obowiązkiem organu nadzoru, wynikającym z art. 91 ust. 3 u.s.g., który waży w istocie o możliwości jego akceptacji przez sąd administracyjny. Nie jest natomiast rolą sądu administracyjnego zastępowanie organu nadzoru w wykonaniu tego obowiązku, w szczególności poprzez uzupełnianie niezbędnych rozważań, czy też tłumaczenie niejasnych lub niepełnych wywodów. Przesłanki działania organu nadzoru muszą zostać wyrażone wprost i nie mogą być przedmiotem domysłów lub domniemań.

Zatem, rozstrzygnięcie nadzorcze jest zgodne z prawem, gdy nie narusza granic dopuszczalnej ingerencji nadzorczej wyznaczonej przepisami art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. w sferę konstytucyjnej samodzielność gminy, a to wynikać musi w sposób niebudzący wątpliwości z uzasadnienia tego aktu. Dlatego też, kontroli Sądu I instancji podlegało to, czy Wojewoda w sposób zgodny z prawem skorzystał z przyznanej mu przywołanymi przepisami kompetencji nadzorczej, a tym samym czy prawidłowo, kwestionując legalność uchwały nr XXV/540/2020 Rady Miejskiej w Dąbrowie Górniczej z dnia 16 grudnia 2020 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Dąbrowa Górnicza, stwierdził jej nieważność w części (vide: NSA wyrok z 8 maja 2018 r., I OSK 2766/17).

Brak skutecznie podniesionego zarzutu wskazującego na naruszanie przez Sąd I instancji przepisu art. 91 ust. 1 u.s.g. uniemożliwia kontrolę NSA w tym zakresie. Tym samym organ nadzoru uznał, że Sąd I instancji prawidłowo i zasadnie zakwestionował zastosowanie przez Wojewodę Śląskiego art. 91 ust. 1 u.s.g. w stosunku do uchwały nr XXV/540/2020 Rady Miejskiej w Dąbrowie Górniczej z dnia 16 grudnia 2020 r. w zakresie w jakim uczynił to WSA w Gliwicach w zaskarżonym wyroku.

Skoro tak, to jako bezzasadny należało uznać zarzut podniesiony w pkt I ppkt 1, 2, 3 i 4 petitum skargi kasacyjnej, polegający na naruszeniu art. 21 ust. 1 pkt 2, art. 21 ust. 3 pkt 5 in fine u.o.l., ust. 3 pkt 3 u.o.l. oraz art. 2 Konstytucji RP, poprzez ich błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie - de facto sprowadzający się do kontroli prawidłowości wydanej przez organ uchwały. Ubocznie należy stwierdzić, że Sąd I instancji nie dokonywał wykładni wskazanych przepisów, a wiec nie można mu zarzucić ich naruszenia w tej postaci. Nadto zarzut niewłaściwego zastosowania tych przepisów został powiązany jedynie z zarzutem błędnej ich wykładni dokonanej przez Sąd I instancji (jako konsekwencja błędnej wykładni) – co jednak nie miało miejsca.

Skoro zatem skarga kasacyjna pozbawiona była usprawiedliwionych podstaw, podlegała ona oddaleniu, co orzeczono na podstawie art. 184 p.p.s.a.

Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania kasacyjnego zostało wydane w oparciu o przepis art. 204 pkt 2 p.p.s.a.