Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1146/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-02-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6034 Zjazdy z dróg publicznych
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Dyrektor Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 7,77
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Kowalska, , Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk (spr.), Protokolant st. ref. Anna Tomaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 lutego 2016 r. sprawy ze skargi [...] spółki z ograniczoną odpowiedzialnością spółki komandytowej z siedzibą w [...] na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] marca 2015 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na przebudowę zjazdu indywidualnego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na rzecz [...] spółki z ograniczoną odpowiedzialnością spółki komandytowej z siedzibą w [...] kwotę 740 (siedemset czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2015 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad działając podstawie art. 29 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 260, ze zm.) i art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 260, ze zm.), po rozpoznaniu wniosku z dnia [...] grudnia 2014 r. [...] sp. z o.o. sp. k. (ul. [...],[...]), o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] listopada 2014 r., znak: [...], wydaną z upoważnienia Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad przez Zastępcę Dyrektora Oddziału w [...] Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na przebudowę zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...] (poprzez działki nr [...]i nr [...]) położonej w m. [...], do parametrów zjazdu publicznego - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ wskazał, że po rozpatrzeniu wniosku z dnia [...] września 2014 r., uzupełnionego pismem z dnia [...] listopada 2014 r., [...] sp. z o.o. sp. k., o wydanie zezwolenia na przebudowę zjazdu z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...] położonej w m. [...], polegającego m.in na cyt. "zmianie parametrów geometrycznych, budowie dodatkowego pasa ruchu dla relacji prawoskrętnych, przebudowie zatoki autobusowej, budowa wyspy w osi drogi nr [...] (...)" Zastępca Dyrektora Oddziału w [...] Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, działając z upoważnienia Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, wydał decyzję z dnia [...] listopada 2014 r., znak: [...], na mocy której odmówił wydania zezwolenia na przebudowę ww. zjazdu.

Decyzję tę zaskarżyła strona postępowania, która w trybie art. 127 § 3 k.p.a. złożyła wniosek z dnia [...] grudnia 2014 r., o ponowne rozpatrzenie sprawy, uzupełniony pismami z dnia [...] stycznia 2015 r. i z dnia [...] stycznia 2015 r.

Rozpoznają sprawę w rezultacie wniesionego środka odwoławczego organ wskazał, że strona we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy podnosiła, iż zaskarżona decyzja została wydana niezgodnie z żądaniem strony, gdyż jej pierwotny wniosek dotyczył przebudowy istniejącego zjazdu publicznego, wykonanego przez Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w [...] podczas modernizacji drogi krajowej nr [...] dokonanej w latach 2002 i 2003.

Odnosząc się do tej kwestii Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wskazał, że zgodnie z art. 55 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r. Nr 43, poz. 430 ze zm.), przez zjazd publiczny należy rozumieć, zjazd co najmniej do jednego obiektu, w którym prowadzona jest działalność gospodarcza lub działalność o charakterze publicznym. Faktem jest, iż na przedmiotowej działce istnieje obecnie galeria handlowa, w której prowadzona jest działalność gospodarcza przez licznie w niej umiejscowione podmioty gospodarcze. Jednakże należy zauważyć, iż w momencie powołanej modernizacji ww. drogi krajowej działka nr [...] była niezabudowana. Dlatego też zjazd, który zaewidencjonowany był przez zarządcę drogi do ww. działki, został odtworzony w ramach zjazdu indywidualnego z przeznaczeniem dojazdu na pole. Przedmiotowy zjazd jako zjazd indywidualny figuruje również w prowadzonym przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad Banku Danych Drogowych, który stanowi wewnętrzną bazę danych obowiązkowych. System ten nie znajduje się co prawda w żadnym akcie prawa powszechnie obowiązującego, oprócz wewnętrznych zarządzeń organu, jednak nie oznacza to, iż może on zostać całkowicie pomijany przez zarządcę drogi krajowej przy opieraniu się na dowodach, którymi sam dysponuje. Zarządca drogi odnosząc się w tym miejscu do treści wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie podważa legalności tego zjazdu, gdyż, jak zresztą słusznie wskazuje strona, sam go wykonał w ramach budowy chodnika w ciągu drogi krajowej nr [...]. Natomiast za zjazd w rozumieniu art. 29 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r.( poz. 260, ze zm.), może być uznany nie każdy dojazd urządzony przez właścicieli czy użytkowników nieruchomości przyległych do drogi publicznej, ale tylko i wyłącznie ten, który został wykonany przez zarządcę drogi lub za jego wiedzą. Informacje o istnieniu kiedyś na przedmiotowej działce posterunku policji i lokali handlowo-usługowych, nie mogą stanowić podstawy do zakwalifikowania omawianego zjazdu jako publicznego, gdyż organ opiera się na stanie faktycznym istniejącym w dacie orzekania, natomiast w momencie modernizacji analizowanego odcinka drogi krajowej działka nr [...] była niezabudowana. Wobec powyższego należało uznać, iż zjazd ten powinien mieć funkcję zjazdu indywidualnego. Ponadto strona nie przedstawiła żadnych dowodów na istnienie ww. obiektów w przeszłości, a także nie wzięła pod uwagę ewentualnych podziałów nieruchomości z której na przestrzeni lat mogła wyodrębnić się działka nr [...].

Organ dalej zauważa, że istniejącego stanu też nie można uznać w pełni za zadowalający, gdyż obiekt do którego prowadzi przedmiotowy zjazd, zgodnie z definicją zjazdu indywidualnego nie jest obiektem użytkowanym indywidualnie. W tym miejscu należy jednak zauważyć, iż organ nie ma często wpływu na zabudowę nieruchomości przyległych do pasa drogowego, gdzie wykorzystywane są istniejące zjazdy niezgodnie z ich przeznaczeniem, bez wcześniejszego uregulowania ich stanu prawnego. Faktem jest, iż istniejący zjazd do działki nr [...] pobudowany został przez zarządcę drogi jako zjazd o funkcjach i parametrach zjazdu indywidualnego do nieruchomości niezabudowanej.

Przechodząc dalej do meritum sprawy, czyli kwestii przebudowy istniejącego zjazdu indywidualnego do parametrów zjazdu publicznego organ odwoławczy wskazał, że droga krajowa nr [...] na rozpatrywanym odcinku zakwalifikowana została zarządzeniem nr 80 Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, z dnia 18 grudnia 2008 r. w sprawie klas istniejących dróg krajowych (z późn. zm), do dróg głównych ruchu przyspieszonego (droga klasy GP). Zgodnie z dyspozycją § 9 ust. 1 pkt 3 powołanego rozporządzenia cyt. ,,W celu zapewnienia wymaganego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego (...) stosowanie na drodze klasy GP zjazdów jest dopuszczalne wyjątkowo, gdy brak innej możliwości dojazdu lub nie jest uzasadnione bądź możliwe wykonanie albo wykorzystanie istniejącej drogi klasy D lub L do obsługi przyległych nieruchomości". Jak wynika z powyższego, w odniesieniu do dróg krajowych przepisy szczególne stawiają surowe wymagania w zakresie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać te drogi, tak aby była zapewniona płynność ruchu i bezpieczeństwo ich użytkowników.

Z materiału dowodowego wynika, że działka nr [...] od strony wschodniej posiada dostęp do drogi krajowej nr [...] (ul. [...]) za pośrednictwem zjazdu indywidualnego usytuowanego w km 33+435 (strona prawa), zaś od strony północnej posiada włączenie do drogi niższej kategorii drogi powiatowej nr [...](ul. [...]) bezpośrednim zjazdem. Tak więc czyniąc zadość § 9 ust. 1 pkt 3 cytowanego rozporządzenia dojazd do działki strony powinien odbywać się głównie zjazdem z ww. drogi powiatowej.

Jednocześnie wskazano, że wnioskowany do przebudowy zjazd z drogi krajowej nr [...] po otwarciu na działce nr [...] "[...] " miał służyć jedynie do celów przeciwpożarowych o czym, świadczy dołączona do dokumentacji sprawy decyzja Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r., znak [...] zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca E. S. pozwolenia na budowę budynku handlowo-usługowego wraz niezbędną infrastrukturą.

Niezależnie od powyższego wskazano, iż zgodnie z art. 29 ust. 4 ww. ustawy o drogach publicznych, cyt. "Ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony".

Z akt sprawy wynika, że strona ubiega się o przebudowę zjazdu indywidualnego do parametrów zjazdu publicznego z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...] położonej w miejscowości [...]. Jak wykazano na wstępie niniejszej decyzji niewątpliwie słusznie przyjęto, że zjazd do działki powinien być zapewniony za pośrednictwem zjazdu publicznego, gdyż na analizowanym terenie zlokalizowane jest centrum handlowe "[...] ". Zwrócono uwagę, że kryteria udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego są bardziej rygorystyczne, niż w przypadku zgody na lokalizację zjazdu indywidualnego, ze względu na fakt, iż zjazd publiczny z uwagi na swój charakter i przeznaczenie przenosi z drogi i na drogę (w przeciwieństwie do zjazdu indywidualnego) znacznie większy ruch generowany przez obiekt, w którym prowadzona jest działalność gospodarcza. Zatem istnienie zjazdu indywidualnego nie stanowi podstawy do udzielenia zezwolenia na jego przebudowę na zjazd publiczny, z uwagi na odmienne kryteria oceny wpływu każdego z tych zjazdów na bezpieczeństwo ruchu drogowego.

Stosownie do § 77 tego rozporządzenia zjazd z drogi powinien być zaprojektowany i wybudowany w sposób odpowiadający wymaganiom wynikającym z jego usytuowania i przeznaczenia, a w szczególności powinien być dostosowany do wymagań bezpieczeństwa ruchu na drodze, wymiarów gabarytowych pojazdów, dla których jest przeznaczony, oraz do wymagań ruchu pieszych. Zgodnie natomiast z § 113 ust. 7 pkt 1 w związku z § 78 ust. 1 cyt. rozporządzenia, zjazd publiczny nie może być usytuowany w miejscach zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego, a w szczególności w obszarze oddziaływania skrzyżowania lub węzła. Obszar oddziaływania skrzyżowania obejmuje zaś obszar (obręb) skrzyżowania (wspólna część przecinających się lub łączących się dróg oraz odcinki tych dróg, na których występują poszerzenia jezdni spowodowane dodatkowymi pasami ruchu i/lub wyspami kanalizującymi, a w przypadku braku poszerzenia - na odcinku obejmującym minimalne długości akumulacji i zwalniania), i dodatkowo odcinki, na których występuje w ruchu pojazdów opóźnianie lub przyspieszanie związane z dojazdem do skrzyżowania lub jego opuszczaniem (wyjazdem), jeżeli manewry te nie mogą być wykonane w obrębie skrzyżowania. W przypadku zatem skrzyżowania drogi krajowej nr [...] z drogą powiatową nr [...] stwierdzono, iż wnioskowany do przebudowy zjazd indywidualny jest zlokalizowany nie tylko w obszarze oddziaływania skrzyżowania drogi krajowej nr [...], ale wręcz w obrębie tego skrzyżowania, o czym świadczy m.in. poszerzenie jezdni drogi krajowej spowodowane powierzchnią wyłączoną z ruchu o liniowaniu prostym (znak poziomy P-21). Powyższy obszar oddziaływania skrzyżowania potwierdza również, dołączony do akt sprawy raport audytu bezpieczeństwa ruchu drogowego nr [...] z dnia [...] maja 2011 r. sporządzony dla przedmiotowego zjazdu do postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] maja 2011 r. W przedmiotowym raporcie BRD audytorzy stwierdzili, iż brak możliwości większej swobody relacji skrętnych do omawianego obiektu handlowego może stwarzać zagrożenia najechania na tył pojazdów oraz blokować ruch na skrzyżowaniu z sygnalizacją świetlną, co w konsekwencji może doprowadzić do zdarzeń kolizyjnych występujących w jego obrębie.

Ponadto omawiany do przebudowy zjazd byłby usytuowany w rejonie zatoki autobusowej, a więc również w miejscu zaliczanym do miejsc w szczególności zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego, nieenumeratywnie (przykładowo) określonych w przepisie § 113 ust. 7 w związku z § 78 ust. 1 powołanego rozporządzenia, w których lokalizowanie zjazdów publicznych jest niedopuszczalne. Wyjaśniono nadto, iż pomimo faktu że, konstrukcja przepisu § 113 powołanego rozporządzenia nie wymienia zatoki autobusowej jako miejsca zagrażającego bezpieczeństwu ruchu drogowego, to jednak należy stwierdzić, że wykaz tego rodzaju miejsc, zawarty w pkt. 1-5 wskazanego przepisu jest jedynie przykładowy. Natomiast kwalifikacja innych miejsc do wskazanej kategorii nie wymaga prowadzenia skomplikowanych analiz i ocen w konkretnym miejscu, lecz prostego odwołania się do zasad doświadczenia życiowego i logicznego rozumowania. Okolice zatoki autobusowej, to rejon gdzie płynność ruchu samochodowego musi ulegać systematycznemu zakłóceniu, wskutek zatrzymywania się autobusów a następnie włączania się do ruchu. W okolicy przystanku konieczne jest m.in. przekraczanie drogi przez osoby z niego korzystające. Miejsce to swym charakterem przypomina więc inne tego rodzaju wskazane w rozporządzeniu (w pkt 1 i 5), które zaliczono do miejsc wrażliwych dla ruchu nie tylko z uwagi na samo ograniczenie widoczności (jak w pkt 2 i 4), lecz z uwagi na szczególne kwestie specyfiki ruchu.

Bardzo ważną kwestią na gruncie niniejszej sprawy jest również okoliczność, iż na rozpatrywanym odcinku drogi krajowej nr [...] natężenie ruchu w roku 2010 było bardzo duże, i wynosiło 22912 pojazdów/dobę, a bezsprzecznym jest, że każdy zjazd z drogi stanowi potencjalne źródło zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego i ogranicza jego płynność, i to w stopniu tym większym, im wyższe natężenie ruchu występuje na drodze oraz im większa jest liczba zjazdów i częstość ich występowania - dotyczy to w szczególności zjazdów publicznych, które charakteryzują się dużą częstotliwością użytkowania.

Z uwagi na powyższe ustalenia obsługa komunikacyjna terenu inwestycji za pomocą zjazdu publicznego z drogi krajowej nr [...] jest niemożliwa do zaakceptowania przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad. Ustalenie bowiem, że zamierzony do przebudowy zjazd byłby usytuowany w obszarze oddziaływania skrzyżowania oraz w innych miejscach zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego, gdzie sytuowanie zjazdów publicznych jest zabronione, zarządca drogi miał nie tylko prawo, lecz obowiązek podjęcia decyzji odmawiającej wydania zezwolenia na przebudowę istniejącego zjazdu indywidualnego do parametrów zjazdu publicznego. Organ nie miał natomiast obowiązku badania stopnia tego zagrożenia, które spowodowane jest zlokalizowaniem zjazdu w takim właśnie miejscu, ponieważ obszar oddziaływania skrzyżowania i miejsce lokalizacji przystanku autobusowego, zalicza się do miejsc określonych w § 113 ust. 7 ww. rozporządzenia, gdzie zdaniem prawodawcy zawsze (ex definitione) występuje sytuacja stwarzająca zagrożenie ruchu drogowego (por. wyrok NSA z dnia 23 maja 2007 r., sygn. akt II OSK 836/06, lub wyrok WSA w Białymstoku z dnia 14 czerwca 2011 r., sygn. akt II SA/Bk 226/11). Podjęcie rozstrzygnięcia pozytywnego przez organ oznaczałoby naruszenie przepisu § 113 ust. 7 pkt 1 rozporządzenia, o którym mowa wyżej, powodujące zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego, co należy uznać za niedopuszczalne, zgodnie bowiem z poglądem utrwalonym w orzecznictwie sądów administracyjnych naczelną zasadą, jaką powinien kierować się zarządca drogi przy wydawaniu decyzji w sprawie lokalizacji (przebudowy) zjazdu, jest zasada bezpieczeństwa ruchu drogowego, która może ograniczać uprawnienia właściciela nieruchomości w swobodnym korzystaniu ze swojej własności.

Ponadto organ wskazał, że strona nie może podważać samodzielnych uprawnień zarządcy drogi do kwalifikowania odcinków dróg jako miejsc szczególnie niebezpiecznych. Fakty dotyczące potencjalnego niebezpieczeństwa dla ruchu drogowego, jakie stanowią zjazdy z dróg krajowych klasy GP, są znane Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad jako organowi specjalistycznemu z racji realizacji zadań w zakresie inżynierii ruchu, w związku z czym w rozpatrywanej sprawie zastosowanie znajduje art. 77 § 4 k.p.a., w świetle którego fakty znane organowi z urzędu nie wymagają przeprowadzenia dowodu. Kwestia przebudowy omawianego zjazdu w obszarze oddziaływania skrzyżowania, nie może być pominięta przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad stojącego na straży zapewnienia wymaganego przepisami prawa poziomu bezpieczeństwa w ruchu drogowym.

Ponadto przepisy rozporządzenia, do których odsyła art. 29 ww. ustawy o drogach publicznych, nie pozostawiają żadnych wątpliwości co do tego, że w sprawach lokalizacji (przebudowy) zjazdu uznanie administracyjne zostało wyłączone w sytuacjach, gdy wyjazd i wjazd na drogę miałby zostać urządzony w miejscu i w sposób zagrażający bezpieczeństwu ruchu drogowego, gdyż wówczas organ obowiązany jest wydać decyzję odmowną (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 sierpnia 2014 r., sygn. akt I OSK 59/13).

Z uwagi na powyższe przychylenie się do wniosku strony i wydanie zezwolenia na przebudowę przedmiotowego zjazdu na publiczny, oznaczałoby działanie organu administracji publicznej wbrew obowiązującym przepisom prawa, a także ingerowałoby w prawa ukształtowane inną decyzją administracyjną tj. decyzją Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r., znak [...].

Ustosunkowując się do dołączonych do akt sprawy Audytów Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego (w tym audyt sporządzony przez Pana M.W. z listopada 2014 r.) w zakresie przebudowy istniejącego zjazdu z drogi krajowej nr [...] ([...]) wraz z budową prawoskrętu w ocenie organu odwoławczego jest niewystarczający do zajęcia pozytywnego stanowiska w sprawie. Po pierwsze stwierdzono, że obsługa komunikacyjna przedmiotowej nieruchomości jest już zapewniona z drogi lokalnej, zaś istniejący zjazd indywidualny z drogi krajowej służył pierwotnie niezabudowanej działce rolnej, dlatego też po jej przekształceniu nie może zapewniać głównej obsługi ww. obiektu handlowego, co bezsprzecznie po jego przebudowie by nastąpiło. Po drugie sporządzone na zlecenie inwestora audyty nie rozwiązują wielu problemów ruchowych np. umiejscowienie dodatkowego pasa ruchu tuż za wyodrębnioną zatoką autobusową może prowadzić do niebezpiecznych zderzeń bocznych autobusów próbujących się włączyć się do ruchu oraz skręcić do omawianego obiektu handlowego. Nie wydaję się także aby rozwiązaniem tego problemy byłaby lokalizacja zatoki autobusowej tuż na pasie wyłączenia, gdyż zatrzymujące się na jej obszarze autobusy wstrzymywałyby ruch pojazdów chcących skręcić do galerii blokując tym samy płynną jazdę pojazdów jadących na wprost. Po trzecie zaś ewentualna zgoda pozostawałby w oczywistej sprzeczności z § 9 ust. 1 pkt 3 ww. rozporządzenia, stanowiącym, iż w pierwszej kolejności do obsługi obszarów przyległych do dróg klasy GP powinno zapewniać się dojazd od strony dróg niższych kategorii. Ponadto dyspozycja § 113 ust. 7 pkt 1 w związku z § 78 ust. 1 tego rozporządzenia uniemożliwia lokalizację wnioskowanego zjazdu w obrębie skrzyżowania drogi krajowej nr [...] (ul. [...]), z drogą powiatową (ul. [...]) nawet po zaproponowanej przebudowie.

Niezależnie od powyższego wskazano, iż audyt bezpieczeństwa ruchu drogowego, będący niezależną techniczną oceną cech projektowanej, budowanej, przebudowywanej lub użytkowanej drogi publicznej pod względem bezpieczeństwa uczestników ruchu drogowego, sporządza się jedynie w ściśle określonych sytuacjach. I tak zgodnie z art. 24J ust 1 pkt 1 - 4 cyt. ustawy o drogach publicznych, audyt ten przeprowadza się na potrzeby decyzji o środowiskowych uwarunkowania, raportu o oddziaływaniu na środowisko, przed wszczęciem postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, decyzji o pozwoleniu na budowę albo przed zgłoszeniem wykonywania robót, przed wszczęciem postępowania w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie drogi lub zawiadomieniem o zakończeniu budowy lub przebudowy drogi lub przed upływem 12 miesięcy od dnia oddania drogi do użytkowania.

Powyższe oznacza, że w zakresie prowadzonych przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad postępowań dotyczących lokalizacji lub przebudowy zjazdów z dróg krajowych ustawodawca pozostawił zarządcom tych dróg pewną dowolność w ocenie ich bezpieczeństwa na ruch drogowy, bazując na ich doświadczeniu wykonywanych zadań w zakresie inżynierii ruchu. Stąd też dołączone do akt sprawy audyty BRD nie są wiążące w niniejszym postępowaniu. Skoro więc Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad jest wyspecjalizowanym organem odpowiedzialnym za bezpieczeństwo na drogach, to posiada z urzędu informacje pozwalające na podejmowanie decyzji związanych z przebudową zjazdów z dróg krajowych. Ponadto jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 października 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 1495/10 - Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad jako gestor postępowania administracyjnego sam decyduje o zakresie postępowania wyjaśniającego, i ma jedynie obowiązek postępowanie to przeprowadzić w taki sposób, aby wyjaśnić wszelkie istotne dla sprawy okoliczności.

Jednocześnie należy zauważyć, że zarządca drogi krajowej nie musi w każdym z analizowanych przypadków korzystać ze środków dowodowych tj. np. informacji policyjnych o wypadkach, gdyż niepodważalnym jest, że zlokalizowanie zjazdu publicznego w ruchliwej części miasta w obszarze oddziaływania skrzyżowania zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego. Ponadto jak wskazuje strona w swoich wyjaśnieniach na analizowanym obszarze wzdłuż drogi krajowej nr [...] (lata 2012 i 2013) miało miejsce zdarzenie drogowe, co jest wystarczające do negatywnego zajęcia stanowiska w sprawie przebudowy omawianego zjazdu. W tym miejscu należy bowiem przywołać wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 sierpnia 2010 r., sygn. akt VI SA/Wa 960/10, w którym Sąd stwierdził, że organ jako wyspecjalizowany zarządca dróg krajowych i autostrad zobowiązany jest do przeciwdziałania wszelkim sytuacjom, które mogłyby sprowadzić niebezpieczeństwo na użytkowników dróg publicznych, a więc działać w znacznej mierze prewencyjnie, nie zaś biernie oczekiwać na ich wystąpienie.

Odnosząc się z kolei do kwestii obowiązującego na analizowanym obszarze miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy zatwierdzonego Uchwałą Rady Gminy w [...] z dnia [...] września 1997 r., nr [...], (opublikowany w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] z dnia [...] października 1997 r. Nr [...], poz. [...]) zgodnie z którym dla obszaru [...] (m.in. działka nr [...]) wprowadzono zakaz wjazdów na działki ulice [...] (ul. [...]) oraz obsługę przyległych terenów przez węzły przy pomocy dróg zbiorczych, organ odwoławczy wskazał, że przywołane wyżej zapisy m.p.z.p. nie stanowią jedynej podstawy do odmowy wnioskowanego zezwolenia, gdyż zgoda zarządcy drogi na przebudowę analizowanego zjazdu pozostawałaby również w sprzeczności z przywołanymi wyżej przepisami aktów wyższych rangą od prawa lokalnego. Jednakże zauważono, iż zarządca drogi ma również prawo posiłkować się dodatkowo w swoich postępowaniach zapisami m.p.z.p. w zakresie zgodności przyszłej komunikacji z ustaleniami ukształtowanymi tym aktem. Jak bowiem stwierdził WSA w Warszawie w wyroku z dnia z dnia 28 czerwca 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 758/07, cyt. "Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest z mocy art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), aktem prawa miejscowego i jako taki zawiera ustalenia powszechnie wiążące na obszarze, na którym obowiązuje. Wiąże nie tylko właścicieli (użytkowników wieczystych) nieruchomości gruntowych położonych na jego obszarze, ale i gminy oraz inne organy państwa we właściwości których pozostaje wypowiadanie się w kwestii praw i obowiązków właściciela (użytkownika wieczystego) nieruchomości, na podstawie przepisów odrębnych". Również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z dnia 17 listopada 2008 r., sygn. akt II SA/GI 759/08 wskazał, że cyt. "Postanowienia planu miejscowego wiążą organy wydające pozwolenia na budowę, wiążą także organ udzielający zgody na wykonanie zjazdu w określonym miejscu. Zarządca drogi nie może udzielić zezwolenia na wykonanie zjazdu, nawet spełniającego wszelkie warunki techniczne, jeśli zjazd taki w świetle postanowień planu miejscowego na danym terenie nie jest dopuszczalny". Strona we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przedstawiła argument nierównego traktowania obywateli poprzez m.in. cyt. "dyskryminację podmiotu gospodarczego funkcjonującego na działce nr [...] ". W związku z powyższym wyjaśniono, że organ rozpatruje każdą sprawę indywidualnie w danych okolicznościach faktycznych i prawnych. Na marginesie zauważono, że przedmiotem zainteresowania zarządcy drogi w zakresie lokalizacji (przebudowy) zjazdów z dróg, są kwestię zachowania bezpieczeństwa w ruchu drogowym nowych włączeń, nie zaś analiza funkcjonujących już zjazdów w okolicy obiektów, które jak podaje strona stanowią również duże zagrożenie w bezpieczeństwie ruchu drogowego jak analizowany przypadek. Powyższe stanowisko organu potwierdza aktualne orzecznictwo sądów administracyjnych. Jak trafnie zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 25 lutego 2010 r., sygn. akt I OSK 319/10, "okoliczność, że niektóre nieruchomości przyległe do drogi posiadają bezpośrednie zjazdy z tej drogi nie przesądza, że również w przypadku skarżących należałoby wyrazić zgodę na taki zjazd. Każda sprawa rozpatrywana jest indywidualnie. Każdy zatem wniosek analizowany jest w istniejącym danym przypadku. (...) Inne zaś okoliczności powinny być rozważane przy nabywaniu nieruchomości lub w odrębnych postępowaniach administracyjnych dotyczących między innymi zabudowy danej nieruchomości".

W zakresie podniesionej przez stronę okoliczności dotyczącej nienależytego udostępnienia akt sprawy przed wydaniem decyzji z dnia [...] listopada 2014 r. jak i w jej trakcie, organ wskazał, że przed wydaniem niniejszej decyzji, w myśl art. 10 § 1 k.p.a., zawiadomieniem z dnia [...] lutego 2015 r., znak [...], umożliwił stronie zapoznanie się z kompletnym materiałem dowodowym w siedzibie urzędu. W wyniku powyższego pełnomocnik strony postępowania w siedzibie urzędu zapoznał się z materiałem dowodowym uzupełnionym dodatkowo o zgromadzone akta i wyjaśnienia organu ponownie rozpatrującego sprawę, z którego sporządzony został protokół.

Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, ustosunkowując się do zarzutów i stwierdzeń podniesionych w treści wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, podtrzymuje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji z dnia [...] listopada 2014 r. podpierając się także innymi przesłankami przedstawionymi na wstępie. Tak więc przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ mając na względzie wypełnienie dyspozycji art. 7 i art. 77 § 1 art. 80 k.p.a. w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy niezbędny do szczegółowego wyjaśnienia niniejszej sprawy. Zarządca drogi nr [...] wydając rozstrzygnięcie wziął pod uwagę poprzednie rozstrzygnięcia organu zakończonego decyzjami z dnia [...] sierpnia 2014 r., znak [...], z dnia [...] maja 2011 r., znak [...], oraz inne dowody: akt notarialny Repetytorium [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r., audyty bezpieczeństwa w ruchu drogowym ze stycznia 2014 r., czerwca 2013 r., grudnia 2012 r. oraz z dnia [...] maja 2011 r., decyzję Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r., uchwałę Rady Gminy w [...] z dnia [...] września 1997 r., wyciąg z ewidencji zjazdów - Banku Danych Drogowych, protokół z oględzin w terenie z dnia [...] października 2014 r., liczną dokumentację fotograficzną, projekt organizacji ruchu przedmiotowego odcinka drogi krajowej nr [...]. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad dokonał także wnikliwego wyważenia interesów, przyznając ostatecznie priorytet równie ważnemu interesowi społecznemu, którego bezspornym wyznacznikiem jest bezpieczeństwo i płynność ruchu dla wszystkich użytkowników drogi krajowej nr [...], nad interesem indywidualnym strony. Należy zauważyć, że obsługa komunikacyjna przedmiotowej nieruchomości jest w zasadniczy sposób uregulowana poprzez dojazd z drogi niższej kategorii co pozostaje w zgodzie z cyt. na wstępie § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia.

Odnosząc się z kolei do przesłanej przez stronę mapy z 1933 r. wydanej przez Wojskowy Instytut Geograficzny w [...], organ podkreślił, że nie podważa legalności istniejącego zjazdu a jedynie jego funkcję którą kwestionuje strona. Niemniej wskazano, iż ww. podkład mapy ewidencyjnej nie zawiera w swojej treści wyodrębnionych zjazdów, ogrodzeń a nawet numerów działek ewidencyjnych, stąd też nielogiczne wydaje się powoływanie się na jej dane w zakresie istnienia omawianego zjazdu. Dołączone do akt sprawy wydruki zdjęć ze strony internetowej https://maps.google.pl/ na przestrzeni ostatnich lat służyły jedynie poglądowo do zobrazowania sytuacji w terenie analizowanej nieruchomości. Ponadto są to dane ogólnodostępne z których również może korzystać organ administracji publicznej. Zdjęcia te jedynie potwierdziły udokumentowane dowody organu w postaci protokołów i zdjęć wykonanych przez pracowników GDDKiA.

Wskazując w treści wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy na naruszenie przez organ art. 107 § 3 k.p.a., ponownie wskazano, że prawną podstawą podjętego rozstrzygnięcia w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na przebudowę zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...] (poprzez działki nr [...] i nr [...]) położonej w m. [...], do parametrów zjazdu publicznego, był art. 29 ust. 1 i ust. 4 ww. ustawy oraz § 9 ust. 1 pkt 3 cytowanego rozporządzenia. Wskazane normy prawa zostały przytoczone w niniejszej decyzji jak i w decyzji z dnia [...] listopada 2014 r.

Pozostałe zarzuty podniesione w treści wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy organ uznał za pozostające bez wpływu na podjęte w sprawie rozstrzygnięcie.

Wnosząc skargę na decyzję z dnia [...] marca 2015 r., znak [...], Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, utrzymującą w mocy własną decyzję z dnia [...] listopada 2014 r., znak: [...], w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na przebudowę zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...] (poprzez działki nr [...] i nr [...]) położonej w m. [...], do parametrów zjazdu publicznego, strona skarżąca - wskazała na naruszenie przez organ administracji publicznej przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania tj.:

- art. 77 § 4 w związku z art. 10 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 267, ze zm.), poprzez niezakomunikowanie stronie faktów, które organ uznał za znane mu z urzędu oraz nieumożliwienie stronie wypowiedzenia się co do faktów,

- art. 29 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2015 r., poz. 460), poprzez jego błędną wykładnię, co było konsekwencją przyjęcia błędnych ustaleń faktycznych,

- art. 7 w zw. z art. 10 i art. 75 § 1 k.p.a., poprzez oparcie decyzji na okolicznościach dotyczących zjazdów in abstracto, nie zaś przedmiotowego zjazdu in concerto,

- art. 80 w zw. z art. 7 i art. 8 k.p.a., oraz art. 71 k.p.a. poprzez przyjęcie, że kwestie zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego nie podlegają dowodzeniu,

- art. 80 k.p.a., poprzez ustalenie, iż proponowany zjazd znajduję się w obszarze oddziaływania skrzyżowania, podczas gdy zebrany materiał dowodowy wskazuje na coś dokładnie przeciwnego,

- art. 107, art. 107 § 1 i ust. 3 k.p.a., poprzez m.in. nierozpoznanie wszystkich zarzutów zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy,

- obrazę art. 7, art. 15 i art. 77 § 1 k.p.a. przez zaniechanie przez organ dokonania czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiały dowodowego,

- art. 80 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., polegające m.in. na tym, że w zaskarżonym orzeczeniu organ nie wskazał faktów, które zostały uznane za udowodnione, dowodów na których się oparł, a także przyczyn, dla których innym dowodem odmówił wiarygodności

- art. 6, art. 7, art. 8 k.p.a. oraz art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., poprzez oparcie

zaskarżonego orzeczenia na niewystarczających podstawach faktycznych. Podnosząc te zarzuty strona skarżącą wnosiła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] listopada 2014 r. w całości, oraz zasądzenia kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych.

W piśmie procesowym z dnia [...] listopada Skarżąca uzupełniła uzasadnienie zarzutów zawartych w skardze.

Po zamknięciu rozprawy a przed terminem ogłoszenia orzeczenia Skarżąca złożyła szereg dokumentów, które miały świadczyć o istnieniu zjazdu publicznego z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...].

W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga jest zasadna.

Rzeczą Sądu, w niniejszym postępowaniu, było stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), dokonanie kontroli zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji pod względem zgodności z prawem prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni.

Podkreślenia przy tym wymaga, iż zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 1270, zw. dalej p.ps.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Rozpatrując skargę przy zastosowaniu ww. kryterium Sąd uznał, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Przede wszystkim wskazać należy, że decyzje wydawane na podstawie art. 29 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 z późn. zm.) są decyzjami uznaniowymi. Zarządca drogi może, ale nie musi wyrazić zgody na lokalizację zjazdu, jednakże uznania nie można utożsamiać z dowolnością. Przy orzekaniu w sprawie lokalizacji zjazdu organ winien w szczególności kierować się przepisami technicznymi zawartymi w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430 z późn. zm.) oraz przepisami prawa miejscowego. Uznanie administracyjne nie pozwala organowi na dowolność w załatwieniu sprawy, ale także nie nakazuje mu spełnienia każdego żądania obywatela wbrew obowiązującym przepisom (wyrok NSA z dnia 26 września 2000 r., sygn. akt I SA 945/00).

Zgodnie z art. 29 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 z późn. zm.), budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację lub przebudowę zjazdu, jednak ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony.

Droga krajowa nr [...] zarządzeniem nr 80 Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, z dnia 18 grudnia 2008 r. w sprawie klas istniejących dróg krajowych (z późn. zm), do dróg głównych ruchu przyspieszonego (droga klasy GP). Zgodnie zaś z § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430), w celu zapewnienia wymaganego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego stosowanie na drodze klasy GP zjazdów jest dopuszczalne wyjątkowo, gdy brak innej możliwości dojazdu lub nie jest uzasadnione bądź możliwe wykonanie albo wykorzystanie istniejącej drogi klasy D lub L do obsługi przyległych nieruchomości.

Mając na uwadze powyższe okoliczności przede wszystkim zauważyć należy, że podjęcie właściwego rozstrzygnięcia uzależnione było od prawidłowego ustalenia stanu faktycznego.

Punktem wyjścia w niniejszej sprawie było ustalenie jaki charakter ma obecnie istniejący zjazd z drogi nr [...] do działki nr [...].

Ma to zasadnicze znaczenie dlatego, że Skarżący twierdząc, iż istniejący zjazd ma charakter publiczny, wnosi jedynie jego przebudowę, natomiast organ traktuje wniosek jako prośbę o przebudowę zjazdu indywidualnego na publiczny.

Rzeczą niesporną jest to, że inne są warunki udzielenia zgody na przebudowę już istniejącego zjazdu publicznego w zakresie jego parametrów, a inne gdy chodzi o przebudowę polegającą na zmianie parametrów ale przede wszystkim na zmianie charakteru zjazdu.

Porządkując dotychczasowe ustalenia organów skazać należy, że organy przyjęły, iż zjazd do przedmiotowej działki istniał przed przebudową drogi ale brak było dowodów aby uznać, że zjazd ten miał charakter publiczny. Natomiast w momencie przebudowy drogi wykonany zjazd prowadził do niezabudowanej nieruchomości, dlatego też miał charakter zjazdu indywidualnego i jako taki figuruje w Banku Danych Drogowych prowadzonym przez Generalną Dyrekcję dróg Krajowych i Autostrad.

Ustalony w ten sposób stan faktyczny stanowił podstawę do podjętego w sprawie rozstrzygnięcia.

W ocenie Sądu nie sposób uznać, że organ dochował obowiązku podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy (art. 7 k.p.a.), wyjaśnienia swojej decyzji w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.), w tym przesłanek którymi się kierował (art. 11 k.p.a.). Trudno z tych względów także przyjąć, że wskazany organ w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.), oceniając na podstawie jego całokształtu, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.).

W pierwszej kolejności uznać należy, że wskazane powyżej wady dotyczą określenia charakteru poprzednio istniejącego zjazdu. Z dołączonych do akt sprawy dokumentów wynika, że przed przebudową drogi zjazd prowadził do obiektów, które niewątpliwie miały charakter publiczny. Organ zaś uznaje, iż ta okoliczność nie ma znaczenia dla sprawy, bowiem w chwili przebudowy drogi działka była niezabudowana.

Wobec powyższego wskazać należy, że organ może mieć rację wówczas, gdy doszło w trakcie przebudowy drogi nr [...] do budowy nowego zjazdu a nie do jego przebudowy lub odtworzenia.

Przy czym wskazać należy, że wyłącznie ustanowienie zjazdu z drogi publicznej lub jego przebudowa, będące przedmiotem regulacji art. 29 ust. 1 u.d.p. stanowi zagadnienie publiczno-prawne rozstrzygane w drodze decyzji administracyjnej, o czym wyraźnie przesądził ustawodawca. Natomiast ani z art. 29 ust. 1 ani z innych przepisów u.d.p. nie można wywodzić upoważnienia do wydania decyzji w sprawie odtworzenia zjazdu. Jest to zatem czynność materialno-techniczna.

Wracając do przedmiotowej sprawy wskazać należy, że przede wszystkim organ winien ustalić z jaką czynnością wiązało się powstanie obecnie funkcjonującego zjazdu do działki nr [...].

Jeżeli doszło do odtworzenia zjazdu wcześniej istniejącego lub jego przebudowy, okoliczność jaki on miał charakter w momencie przebudowy drogi będzie miał dla sprawy podstawowe znaczenie.

Nie można bowiem przyjąć, że odtworzenie zjazdu mogło oznaczać zmianę jego charakteru, również przebudowa nie musiała oznaczać takiej zmiany, ale w tym przypadku koniecznym by było ustalenie zakresu takiej przebudowy.

Organy administracyjne orzekając w niniejszej sprawie uznały okoliczność charakteru istniejącego wcześniej zjazdu za nieistotną dla rozstrzygnięcia, w związku z tym nie przeprowadzały ustaleń w tym zakresie, co jak wskazano wyżej było błędem. Niemniej, nie przesądzając jednak rozstrzygnięcia w tym zakresie zauważyć należy, że materiał dowodowy zgromadzony w tej sprawie zdaje się wskazywać na to, że obecnie funkcjonujący zjazd znajduje się w zupełnie innym miejscu niż zjazd poprzednio istniejący. Gdyby okoliczność ta się potwierdziła to nie można by było mówić o odtworzeniu ani przebudowie zjazdu a była by to budowa nowego zjazdu. W ocenie sądu całkowita zmiana usytuowania zjazdu oznacza likwidację zjazdu dotychczasowego i powstanie nowego. Wskazuje na to chociażby brzmienie art. 28 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, który stanowi, że "zezwolenie na lokalizację zjazdu, o którym mowa w ust. 1, wydaje się na czas nieokreślony, z zastrzeżeniem ust. 5. W zezwoleniu na lokalizację zjazdu określa się miejsce lokalizacji zjazdu i jego parametry techniczne, a w zezwoleniu na przebudowę zjazdu - jego parametry techniczne..".

Skoro ustawodawca wskazał, że w zezwoleniu na przebudowę zjazdu nie określa się miejsca lokalizacji zjazdu, oznacza to, iż miejsce nie ulega zmianie.

Podsumowując te rozważania wskazać należy, że organ w pierwszej kolejności winien ustalić z jaką czynnością ( budowa, przebudowa, odtworzenie ) wiązała się przebudowa drogi nr [...] w odniesieniu do zjazdu do działki nr [...]. Ustalenie, że doszło do odtworzenia zjazdu lub jego przebudowy wymaga określenia charakteru wcześniej istniejącego zjazdu. Natomiast w przypadku budowy nowego zjazdu, rozważania organu w tym zakresie należy uznać co do zasady za słuszne ale nie wystarczające.

Podstawowym źródłem wiedzy co do zakresu prowadzonych robót budowlanych powinna być dokumentacja, szczególnie projektowa, związana z uzyskaniem pozwolenia na przebudowę drogi. Dokumentacja ta winna wyjaśnić okoliczności związane z powstaniem spornego zjazdu.

Mając na uwadze powyższe okoliczności należało uznać zarzuty dotyczące naruszenia prawa procesowego w zakresie omówionym wyżej za zasadne.

Brak należycie wyjaśnionego stanu faktycznego sprawy czyni bezprzedmiotowym ustosunkowywanie się do pozostałych zarzutów skargi, które w większości odnosiły się do kwestii o charakterze merytorycznym.

Nie można natomiast zgodzić się z zarzutem podnoszonym w szczególności w czasie rozprawy sądowej dotyczącym procedowania przez organy w zakresie nie objętym wnioskiem Skarżącej Spółki. Organ i Inwestor używają innego określenia co do zjazdu objętego wnioskiem, nie ulega jednak wątpliwości, że chodzi fizycznie o ten sam zjazd.

Jedynie sygnalizacyjnie Sąd pragnie wskazać, że aktualność zachowują przywołane przez organ orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazujące na wyjątkowość sytuowania zjazdów publicznych z dróg przyspieszonego ruchu.

Dodatkowo podkreślenia wymaga fakt, że wniosek Inwestora obejmuje nie tylko przebudowę zjazdu ale też zmianę w znacznym zakresie organizacji ruchu na odcinku drogi znajdującym się w sąsiedztwie działki Inwestora. W związku z tym przedstawione audyty bezpieczeństwa nie mogą mieć decydującego znaczenia dla sprawy ponieważ oceniają przebudowę zjazdu w powiązaniu ze zmianą organizacji ruchu.

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ winien uwzględnić powyżej przedstawiony pogląd wskazujący na wadliwość przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego, w szczególności co do charakteru robót budowlanych związanych z powstaniem obecnie funkcjonującego zjazdu i ewentualnie w zakresie charakteru wcześnie istniejącego zjazdu.

Wobec powyższego, Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku, a o zwrocie kosztów na podstawie art. 200 p.p.s.a.