Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3309/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-10-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6209 Inne o symbolu podstawowym 620
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Zdrowia
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 4, art. 5 ust. 1 pkt 2, art. 17 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2016 poz 1866
law: Ustawa z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi - tekst jedn.
article: art. 29 ust. 1, art. 119 § 1
journal: Dz.U. 2016 poz 599
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 6 października 2021 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak sędzia NSA Grzegorz Czerwiński sędzia NSA Jerzy Stankowski (spr.) Protokolant asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 6 października 2021 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 lipca 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 2847/17 w sprawie ze skargi M. W. na decyzję Ministra Zdrowia z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 5 lipca 2018 r. sygn akt VII SA/Wa 2847/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M.W. na postanowienie Ministra Zdrowia z dnia [...] października 2017 r. nr [...]

w przedmiocie uznania zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym za bezzasadne.

Zaskarżony wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym.

Postanowieniem z dnia [...] października 2016 r. Nr [...] [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w [...] (zwany dalej: PWIS), działając na podstawie art. 34 § 1 i 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 599 ze. zm. zwanej dalej: u.p.e.a.) oraz na podstawie porozumienia Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r. pomiędzy Wojewodą [...] i [...] Państwowym Wojewódzkim Inspektorem Sanitarnym w [...] w sprawie powierzenia prowadzenia spraw z zakresu egzekucji administracyjnej obowiązków o charakterze niepieniężnym (Dziennik Urzędowy Województwa [...] z 2014 r. poz. 931), po rozpatrzeniu zarzutów M.W. w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej oraz po uzyskaniu ostatecznego stanowiska wierzyciela w sprawie zgłoszonych zarzutów zawartego w postanowieniu PWIS z dnia [...] października 2016 r., odmówił uwzględnienia zarzutów zobowiązanego jako nieuzasadnionych.

Po rozpatrzeniu zażalenia Minister Zdrowia postanowieniem z [...] października 2017 r., znak: [...] utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. Organ wskazał, że M.W. ojciec małoletniej G.W., urodzonej [...] marca 2014 r., był zobowiązany do poddania dziecka szczepieniom ochronnym przeciwko wirusowemu zapaleniu wątroby typu B, błonicy, tężcowi, krztuścowi oraz haemophilus influenzae typu b w terminach określonych w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych (Dz. U. z 2016 r, poz. 849; zwanego dalej: rozporządzeniem w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych). Podstawę prawną obowiązku szczepienia stanowi art. 17 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2013 r., poz. 947 ze zm.; zwanej dalej: u.z.z.z.c.). W dniu [...] czerwca 2016 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] (zwany dalej: PPIS) wystosował do zobowiązanego upomnienie wzywające M.W. do poddania, w terminie 7 dni od daty otrzymania upomnienia, obowiązkowym szczepieniom ochronnym córki G.W.. Pomimo upomnienia, M.W. nie wykonał obowiązku poddania dziecka szczepieniom ochronnym, wobec czego PPIS wystawił [...] lipca 2016 r. tytuł wykonawczy nr [...].

W dniu [...] sierpnia 2016 r. PWIS działając jako organ egzekucyjny, doręczył M.W. odpis tytułu wykonawczego nr [...] wystawiony przez wierzyciela - PPIS oraz postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia z dnia [...] sierpnia 2016r. Nr [...]. Pismem z dnia [...] sierpnia 2016 r., zobowiązany złożył zarzuty w sprawie prowadzenia postępowania. W dniu [...] września 2016 r. PPIS wydał postanowienie nr [...], w którym uznał wniesione zarzuty za nieuzasadnione.

Zdaniem Ministra bezspornym w sprawie jest fakt, iż dziecko zobowiązanego - G.W. nie zostało poddane obowiązkowym szczepieniom ochronnym. Prawidłowo więc wierzyciel - PPIS w swoim tytule wykonawczym jako podstawę prawną do wystawienia tytułu wykonawczego wskazał art. 5 ust. 1, pkt 1 lit. b u.z.z.z.c. Jest to obowiązek wynikający z mocy samego prawa, który egzekwowany jest bez konieczności wydawania w tym przedmiocie jakiegokolwiek aktu administracyjnego. Wbrew twierdzeniom zawartym w zarzutach, że wynikający z przepisów obowiązek poddania dziecka szczepieniu ochronnemu, jest bezpośrednio wykonalny.

Wskazanym na wstępie wyrokiem z dnia 5 lipca 2018 r. sygn akt VII SA/Wa 2847/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M.W. na ww. postanowienie Ministra Zdrowia z dnia [...] października 2017 r.

Odnosząc się do argumentacji przedstawionej przez skarżącego Sąd I instancji wyjaśnił, że właściwości organów egzekucyjnych przesądza art. 20 u.p.e.a. Przepis ten wskazuje w § 1 pkt 1, że co do zasady organem egzekucyjnym w zakresie egzekucji administracyjnej obowiązków o charakterze niepieniężnym jest wojewoda. Obowiązek wykonania szczepień ochronnych na podstawie ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi ma charakter niepieniężny. Podstawę prawną porozumienia między Wojewodą [...] i PWIS w sprawie powierzenia prowadzenia spraw z zakresu egzekucji administracyjnej obowiązków o charakterze niepieniężnym, stanowił art. 20 ust. 1- 3 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U. Nr 31, poz. 206 ze zm.; zwanej dalej: u.w.ar.). Brak jest podstaw do uznania, aby organy te wydając kontrolowane w niniejszym postępowaniu postanowienia naruszyły przepisy o swojej właściwości rzeczowej.

Sąd uznał także za bezpodstawny zarzut naruszenia art. 29 § 1 u.p.e.a. poprzez niezbadanie dopuszczalności egzekucji w odniesieniu do osoby kwestionującej obowiązek poddania dziecka szczepieniom obowiązkowym. PWIS badał dopuszczalność egzekucji w stosunku do skarżącego zarówno bezpośrednio, jak i poprzez zainicjowanie określonych czynności innych organów władzy publicznej. Organ wskazał, że obowiązek poddania dziecka szczepieniom ochronnym wynika z art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b w zw. z art. 2 pkt 26 u.z.z.z.c; obowiązek jest nakładany na osobę, która sprawuje pieczę nad osoba małoletnią lub bezradną, albo opiekuna faktycznego w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 listopada 2008 r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta (Dz. U. z 2009 r. Nr 52, poz. 417); obowiązek poddania dzieci szczepieniom stanowi też konsekwencję nałożenia na organy sanitarne i jednostki służby zdrowia obowiązku zapobiegania szerzeniu się chorób zakaźnych u osób przebywających na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przewidzianego w art. 64 Konstytucji RP; sposób wykonania szczepień jest określony w Programie Szczepień Ochronnych na dany rok wydawanym na podstawie art. 17 ust. 11 u..z.z.z.c. i ogłaszanym w formie komunikatu w dzienniku urzędowym ministra właściwego do spraw zdrowia. Wydawanie Programu regulują również art. 17 ust. 10 oraz art. 19 ust. 10 u.z.z.z.c.; zaniechanie poddania się (lub osób małoletnich) szczepieniu ochronnemu rodzi równocześnie odpowiedzialność karnoadministracyjną przewidzianą w art. 115 § 1 i § 2 Kodeksu wykroczeń; przestrzeganie ww. obowiązku poddania osób małoletnich szczepieniom ochronnym zabezpieczone zostało przymusem administracyjnym, polegającym na możliwości wymierzenia grzywny na podstawie art. 119 u.p.e.a..

W ocenie Sądu I instancji nie doszło także do naruszenia art. 17 ust. 11 u.z.z.z.c.. Program Szczepień Ochronnych na dany rok jest przygotowywany i ustalany przez Głównego Inspektora Sanitarnego w formie komunikatu, a następnie ogłaszany w dzienniku urzędowym ministra właściwego do spraw zdrowia. Art. 87 Konstytucji RP nie wymienia "komunikatu" jako jednej z postaci źródeł powszechnie obowiązującego prawa. Nie powoduje to wszakże - wbrew sugestii skarżącego - utraty bądź braku mocy obowiązującej takiego aktu Ministra Zdrowia. W polskiej, a także szerzej, w europejskiej kulturze prawnej, nie budzi żadnych wątpliwości dopuszczalność posługiwania się przez organy aktami wykonawczymi do ustawy, czyli tzw. prawodawstwem delegowanym oraz aktami stosowania prawa które wskazują określone organizacyjne lub techniczne okoliczności wykonywania obowiązków prawnych. Obowiązek poddania się szczepieniom został wyrażony w art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b oraz art. 5 ust. 2 w zw. z art. 17 u.z.z.z.c. oraz w zw. z przepisami ww. ustawy z dnia 6 listopada 2008 r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta. Jednocześnie art. 17 ust. 10 pkt 1 i 4 nakłada na ministra właściwego do spraw zdrowia obowiązek określenia, w drodze rozporządzenia wykazu chorób zakaźnych objętych obowiązkiem szczepień ochronnych, osób lub grup osób obowiązanych do poddawania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym przeciw chorobom zakaźnym, wiek i inne okoliczności stanowiące przesłankę do nałożenia obowiązku szczepień ochronnych na te osoby, a także sposób przeprowadzania szczepień ochronnych. Program Szczepień Ochronnych na kolejny rok ustalany jest przez centralny organ administracji państwowej (Ministra Zdrowia) na podstawie przepisu ustawy, a nie z jego własnej inicjatywy. Program taki zawiera szczegółowe wskazania dotyczące wykonywania szczepień dostatecznie precyzyjnie określone w przepisie upoważniającym (przepisie blankietowym).

W skardze kasacyjnej M.W. zaskarżył ww. wyrok w całości zarzucając mu naruszenie:

1. art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. poprzez błędną ocenę naruszenia przepisów o właściwości określonych w art. 20 u.p.e.a., a w konsekwencji oddalenie skargi, podczas gdy przy orzekaniu przez Sąd na mocy art. 134 p.p.s.a. w granicach sprawy, bez związania zarzutami skargi, istniały podstawy, na zasadzie art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., do stwierdzenia nieważności zaskarżonego postanowienia PWIS jako wydanego w postępowaniu wszczętym z naruszeniem przepisów o właściwości określonych w art. 20 § 1 u.p.e.a., a wobec czego postanowienie zostało wydane z naruszeniem art. 26 i 119 u.p.e.a.;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., poprzez jego niezastosowanie i oddalenie skargi, podczas gdy przy orzekaniu przez Sąd na mocy art. 134 p.p.s.a. w granicach sprawy, bez związania zarzutami skargi, istniały podstawy do uchylenia zaskarżonego postanowienia PWIS, jako wydanego z naruszeniem przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci naruszenia art. 29 ust. 1 u.p.e.a. poprzez orzekanie w sprawie zarzutów dotyczących wymagalności obowiązku stwierdzonego tytułem wykonawczym w II instancji przez organ będący jednocześnie w sprawie organem egzekucyjnym.

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., poprzez jego niezastosowanie i oddalenie skargi, podczas gdy przy orzekaniu przez Sąd na mocy art. 134 p.p.s.a. w granicach sprawy, bez związania zarzutami skargi, istniały podstawy do uchylenia zaskarżonego postanowienia jako wydanego z naruszeniem prawa materialnego polegającym na błędnej wykładni przepisów:

- art. 4, art. 5 ust. 1 pkt 2 i art. 17 ust. 1 oraz ust. 2 u.z.z.z.c. oraz § 1 i 4 rozporządzenia w sprawie wykazu obowiązkowych szczepień ochronnych poprzez bezpodstawne przyjęcie, iż powołane przepisy są podstawą prawną umożliwiającą nałożenie przez organ obowiązku poddania dziecka obowiązkowym szczepieniom ochronnym według Programu Szczepień Ochronnych (wywodzenie obowiązków prawnych z poza katalogu źródeł prawa powszechnie obowiązującego), jak i poprzez przyjęcie iż w sytuacji braku wykonania badania kwalifikacyjnego obowiązek wykonania szczepienia jest wykonalny,

- art. 17 § 1 u.z.z.z.c. w zw. z § 3 pkt 1, 2, 3, 5, 9, 11, 12 rozporządzenia w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych, poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że przepisy te dają podstawę do przyjęcia, iż w przypadku dziecka skarżącego, które ukończyło czwarty rok życia, upłynął termin do wykonania obowiązku szczepienia, w sytuacji gdy zgodnie z tymi przepisami, termin wykonania tegoż obowiązku upływa wraz z ukończeniem przez dziecko 19 r. życia (WZW typu B);

- art. 17 ust. 1 i 2 u.z.z.z.c., poprzez ich błędną wykładnię i wyrażenie niewłaściwego poglądu, jakoby obowiązek wykonania badania kwalifikacyjnego wchodził w zakres obowiązku poddania szczepieniu, w sytuacji, gdy brzmienie powołanych przepisów nie pozwala na taką ich interpretację, co w konsekwencji doprowadziło do niewłaściwego poglądu Sądu o dopuszczalności egzekucji i wykonalności obowiązku szczepiennego mimo niewykonania badania kwalifikacyjnego,

- art. 8 ust. 2, art. 31 ust. 2 , art. 47 Konstytucji RP oraz art. 8 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności polegające na utrzymaniu w mocy decyzji przymuszającej skarżącego do poddania dziecka zabiegowi nieokreślonemu przepisem prawa (przewidzianym w źródle prawa powszechnie obowiązującego) przy braku stworzenia systemu odszkodowawczego i braku wiarygodnego rejestru niepożądanych odczynów poszczepiennych podlegającego nadzorowi sądowemu.

Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Skarżący kasacyjnie wniósł ponadto o zwrócenie się z pytaniem do Trybunału Konstytucyjnego, co do zgodności z Konstytucją art. 2, art. 5 ust. 1 pkt 2 oraz art. 17 ust. 1, 10 pkt 1 i pkt 2, ust. 11 u.z.z.z.c. z art. 2, art. 30, 31 ust. 1,2,3, oraz art. 68 ust. 1,2,3, art. 87 ust. 1 Konstytucji w zakresie w jakim nie przewidują one wolności wyboru rodziców w zakresie szczepień tak jak to jest w większości krajów Unii Europejskiej, właściwego rejestru powikłań tzw. "NOP", celowego funduszu przeznaczonego na wsparcie finansowe, rehabilitację osób u których wystąpiły powikłania, jak i w zakresie w jakim to Główny Inspektor Sanitarny ogłasza w formie komunikatu, czy też Minister Zdrowia w formie rozporządzenia określają Program Szczepień Ochronnych na dany rok, wykaz chorób, ze szczegółowymi wskazaniami dotyczącymi stosowania poszczególnych szczepionek przez co rozstrzyga o wolnościach obywatelskich z pominięciem ustawy. Ewentualnie, wnoszę o zwrócenie się Europejskiego Trybunału Praw Człowieka o wykładnię treści art. 8 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności czy system przymusu szczepień ochronnych państwa członkowskiego Unii Europejskiej, który nie przewiduje systemu odszkodowawczego dla dzieci rodziców dotkniętych powikłaniami poszczepiennymi nie stanowi naruszenia art. 8 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że w myśl art. 20 § 1 pkt 1 u.p.e.a., organem egzekucyjnym w zakresie egzekucji obowiązków niepieniężnych jest wojewoda. W przedmiotowej sprawie nie została bowiem wydana decyzja administracyjna, jako że obowiązek poddania się szczepieniom wynika z mocy prawa. Kompetencję do wszczęcia egzekucji przez PWIS Sąd wywiódł z treści zawartego przez Wojewodę [...] porozumienia w sprawie powierzenia PWIS kompetencji do prowadzenia egzekucji administracyjnej obowiązków o charakterze niepieniężnym, dla którym wierzycielami są państwowi powiatowi inspektorzy sanitarni. Możliwość zawierania porozumień przez wojewodę reguluje art. 20 u.w.a.r. W myśl tego przepisu wojewoda może powierzyć prowadzenie, w jego imieniu, niektórych spraw z zakresu swojej właściwości jednostkom samorządu terytorialnego lub organom innych samorządów działających na obszarze województwa, kierownikom państwowych i samorządowych osób prawnych oraz innych państwowych jednostek organizacyjnych funkcjonujących w województwie.

PWIS jest organem rządowej administracji zespolonej w województwie. Zwierzchnikiem administracji zespolonej w województwie jest zaś wojewoda. Porozumienie z dnia [...] kwietnia 2014 r. pomiędzy Wojewodą [...] a PWIS w rzeczywistości nie może być uznane za porozumienie w myśl przepisu art. 20 u.w.a.r. Strona powierzającą uprawnienia jest bowiem jednocześnie zwierzchnikiem strony przyjmującej. Zgodnie zatem z art. 51 powołanej ustawy kieruje nią, koordynuje i kontroluje jej działalność, zapewnia warunki skutecznego jej działania oraz ponosi odpowiedzialność za rezultaty jej działania. Takie zaś powiązanie pomiędzy dwoma organami wyklucza możliwość uznania, iż mogą one być równorzędnymi i niezależnymi podmiotami, nie powiązanymi ze sobą więzami organizacyjnymi.

Postanowienie PWIS wydane zostały w postępowaniu wszczętym przez niewłaściwy organ, co czyni nieważnym to postępowanie, a w konsekwencji każdą podjętą w nim czynność, zgodnie z art. 156 § 1 pkt k.p.a. Wymienione powyżej postanowienia naruszały z w związku z tym art, 26 § 1 u.p.e.a. oraz art. 119 u.p.e.a., jako że wydane zostały mimo braku wszczęcia przez właściwy organ postępowania egzekucyjnego. Sąd I instancji powinien z urzędu wziąć pod uwagę występującą w sprawie nieważność postępowania, w postaci prowadzenia czynności w postępowaniu wszczętym przez niewłaściwy organ.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie istnienie obowiązku szczepienia w Polsce powinno być przeanalizowane z punkt widzenia braku odszkodowań dla rodziców, których dzieci dotknięte zostały powikłaniami oraz z punktu widzenia przepisów prawa międzynarodowego, do przestrzegania którego zobowiązała się Polska. W Polsce brak jest systemu odszkodowań i rodzice z powikłaniami zostają pozostawieni sami sobie, a już powyższe w świetle orzecznictwa Europejskiego Trybunału Praw Człowieka stanowi podstawę do stwierdzenia naruszenia art. 8 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka.

Postanowienie Ministra utrzymuje obowiązek poddania dziecka konkretnemu rodzajowi szczepienia ochronnego, które nie zostało przewidziane w treści ustawy. Postanowienie nakłada na skarżącego przymus w celu poddania dziecka szczepieniom określonym w Programie Szczepień Ochronnych. Takie postanowienie w szczególności stanowi naruszenie przepisu art. 31 ust. 2 Konstytucji RP (zdanie drugie). Skarżącego zmusza się bowiem do uczynienia tego czego prawo nie nakazuje. Brak bowiem podstawy prawnej do poddaniu dziecka szczepieniom określonym w dokumencie nie mieszczącym się w katalogu źródeł prawa wymienionym w art. 87 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. Nie jest źródłem prawa powszechnie obowiązującego dokument o nazwie Program Szczepień Ochronnych. Nakazanie poddania się obowiązkowi konkretnie sprecyzowanemu w dokumencie niebędącym ani indywidualnie wydaną decyzją czy też wyrokiem sądu, lecz Komunikatem Głównego Inspektora Sanitarnego jest ewidentnym naruszeniem art. 31 ust. 2 Konstytucji RP bowiem stanowi nakazanie skarżącemu zachowań określonych w akcie niebędącym źródłem obowiązującego prawa.

Wykonaniem obowiązku nie jest ogólne zastosowanie się do Narodowego Programu Szczepień Ochronnych lecz poddanie dziecka w określonym terminie szczepieniu przeciwko określonej chorobie określonym rodzajem szczepionki. Żaden zaś przepis prawa powszechnie obowiązującego nie nakłada na skarżącego tego rodzaju obowiązku. Ani przepisy ustawy, ani też rozporządzenia nie są na tyle szczegółowe. Okres w którym należy przeprowadzić szczepienie (wiek dziecka) rodzaj choroby i rodzaj (lub rodzaje) szczepionki określone są w komunikacie Głównego Inspektora Sanitarnego "Program Szczepień Ochronnych", który nie jest źródłem prawa i jako taki nie może stanowić podstawy prawnej decyzji administracyjnej.

Rada Ministrów nie wydała do dnia dzisiejszego programu zwalczania chorób zakaźnych w zakresie szczepień ochronnych, zatem jedynym aktem wiążącym obywateli w tym zakresie jest rozporządzenie w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych. Przedmiotowy akt prawny określa, iż obowiązek szczepienia przeciw gruźlicy obejmuje dzieci i młodzież od dnia urodzenia do ukończenia 15 roku życia, a przeciwko pozostałych chorobom do ukończenia 19 roku życia. Zatem skarżący ma jeszcze czas na zaszczepienie dziecka przeciwko chorobom wymienionym w tytule wykonawczym.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Zdrowia wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że w wyroku z dnia 30 grudnia 2015 r. sygn. akt: II SA/Go 427/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...] rozstrzygnął kwestię legalności powierzenia przez Wojewodę Wojewódzkiemu Inspektorowi spraw z zakresu egzekucji administracyjnej obowiązków w zakresie szczepień u ludzi na podstawie art. 20 ust. 1 - 3 u.w.a.r. Podstawą prawną umożliwiającą wojewodzie zawarcie porozumienia z Wojewódzkim Inspektorem jest ww. art. 20 ust. 1 - 3 u.w.a.r. Postanowienie wydane w toku postępowania egzekucyjnego przez PWIS jest nadal w istocie postanowieniem Wojewody jako organu egzekucyjnego, w imieniu którego działa upoważniony organ.

Podstawą prawną do nałożenia obowiązku szczepień przeciw chorobom zakaźnym jest art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b u.z.z.z.c. Obowiązkowego szczepienia ochronnego nie można przeprowadzić, jeżeli między lekarskim badaniem kwalifikacyjnym przeprowadzonym w celu wykluczenia przeciwwskazań do szczepienia a tym szczepieniem upłynęło 24 godziny od daty i godziny wskazanej w zaświadczeniu, o którym mowa w ust. 4 (art. 17 ust. 3 ww. ustawy). Wykonanie obowiązkowego szczepienia ochronnego jest poprzedzone lekarskim badaniem kwalifikacyjnym, co oznacza, iż szczepienie obowiązkowe przeciwko określonej chorobie, musi być wyprzedzone przez badanie lekarskie kwalifikujące do jego wykonania. Przepisy określające obowiązek poddawania dzieci szczepieniom ochronnym ustanawiają prawną powinność poddania dziecka szczepieniu ochronnemu. Przepisy te, określają wszystkie istotne cechy danego obowiązku, tj. podmiot, na którym ten obowiązek ciąży, okoliczności, w których obowiązek ten się aktualizuje oraz jego zakres i czas realizacji na podstawie aktualnych zaleceń publikowanych w Programie Szczepień Ochronnych.

Z akt przedmiotowej sprawy wynika, że przyczyną niepoddania dziecka skarżącego obowiązkowym szczepieniom jest odmowa wykonania badania kwalifikacyjnego, w celu wykluczenia przeciwwskazań do wykonania obowiązkowego szczepienia ochronnego. W związku z powyższą okolicznością, nie można stwierdzić, iż skarżący miał zamiar wykonania obowiązkowych szczepień u swojego dziecka. Niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym zachodzi jedynie wtedy, gdy istnieją niezależne od zobowiązanego i trwałe przyczyny braku możliwości wykonania obowiązku. Przesłanką uznania obowiązku za niewykonalny nie mogą być natomiast trudności w jego wyegzekwowaniu wiążące się z takim działaniami adresatów obowiązku, które skutkują utrzymaniem dotychczasowego stanu rzeczy. Badanie kwalifikacyjne, którego brak stanowi przeszkodę w uznaniu obowiązku szczepienia za wykonalny, jest koniecznym elementem realizacji obowiązku szczepień. Szczepieniu może bowiem zostać poddane takie dziecko, którego stan zdrowia pozwala na przeprowadzenie szczepienia. Nie można więc faktem nieprzeprowadzenia badania dziecka, którego matka odmówiła, uzasadniać niewykonalności szczepienia.

W przypadku obowiązkowych szczepień, obowiązek poddania się szczepieniom wynika wprost z ustawy, a więc zgoda szczepionego, bądź jego przedstawiciela ustawowego jest zbędna, a poddanie się szczepieniu jest spełnieniem obowiązku ustawowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna okazałą się bezzasadna.

Skarga kasacyjna została rozpoznana na rozprawie w trybie art. 15zzs⁴ ust. 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.).

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania, w którym wydano zaskarżony wyrok. W granicach skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się również powodów przemawiających za uchyleniem kwestionowanego orzeczenia z tych powodów.

W pierwszej kolejności należało się odnieść do ponoszonej w skardze kasacyjnej kwestii braku właściwości PWIS do wydania rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie. Podnoszona przez skarżącego kasacyjnie okoliczność była już przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego m.i.n. W wyrokach z dnia 18 lutego 2020 r. II OSK 780/18 i z dnia 12 października 2018 r. II OSK 798/16. W drugim z przywołanych wyroków Naczelny Sąd Administracyjny oceniając kwestię właściwości PWIS wyjaśnił, że organ ten wykonywał zadania w imieniu Wojewody, co wynikało z charakteru porozumienia dotyczącego powierzenia przez wojewodę zadań w trybie art. 20 ust. 1 u.w.a.r. w województwie. Zgodnie bowiem z art. 20 ust. 1-3 u.w.a.r., wojewoda może powierzyć, w drodze porozumienia ogłaszanego w wojewódzkim dzienniku urzędowym, prowadzenie, w jego imieniu, niektórych spraw z zakresu swojej właściwości jednostkom samorządu terytorialnego lub organom innych samorządów działających na obszarze województwa, kierownikom państwowych i samorządowych osób prawnych oraz innych państwowych jednostek organizacyjnych funkcjonujących w województwie. Powołany przepis nie stanowi aby przeszkodę do zawarcia porozumienia stanowiła podległość służbowa pomiędzy stronami porozumienia oraz uprawnienia nadzorcze pomiędzy takim stronami porozumienia. Nie różnicuje kierowników państwowych jednostek organizacyjnych funkcjonujących w województwie od sposobu ich zespolenia z administracją rządową. W specyfikę porozumień zawieranych na podstawie art. 20 ust. 1 u.w.a.r. wpisana jest określona hierarchiczna zależność pomiędzy stronami zawieranego porozumienia wynikająca ze sposobu zespolenia.

W konsekwencji trafna była ocena Sądu I instancji w zakresie braku podstaw do stwierdzenia nieważności wydanych w sprawie postanowień.

Przechodząc do oceny pozostałych zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej wskazać trzeba, że art. 33 u.p.e.a przewiduje zamknięty katalog okoliczności, które mogą być podstawą do wniesienia zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Z tego przepisu wynika, że zarzuty w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego są sformalizowanym środkiem prawnym. Ich wniesienie skutkuje wszczęciem postępowania zmierzającego do ich rozpoznania. Jest to przy tym katalog, na który może powołać się podmiot zobowiązany. Jak wynika z art. 34 ust. 1 i 1a u.p.e.a. zarzuty stanowiące środek ochrony zobowiązanego są rozpatrywane przez organ egzekucyjny. Zarzuty zgłoszone na podstawie art. 34 § 1 pkt 2 i 5 u.p.e.a. organ egzekucyjny rozpatruje po uzyskaniu stanowiska wierzyciela w zakresie zgłoszonych zarzutów, z tym że w zakresie zarzutów wynikających z art. 33 § 1 pkt 2 i 5 u.p.e.a. stanowisko wierzyciela jest dla organu egzekucyjnego wiążące. Na postanowienie w sprawie stanowiska wierzyciela przysługuje zażalenie (art. 34 § 2 u.p.e.a.).

W myśl art. 3 § 1 u.p.e.a. egzekucję administracyjną stosuje się do obowiązków określonych w art. 2, gdy wynikają one z decyzji lub postanowień właściwych organów, albo z zakresu administracji rządowej i jednostek samorządu terytorialnego – bezpośrednio z przepisu prawa, chyba że przepis szczególny zastrzega dla tych obowiązków tryb egzekucji sądowej. Z kolei art. 2 § 1 pkt 10 u.p.e.a. wskazuje, że egzekucji administracyjnej podlegają obowiązki o charakterze niepieniężnym pozostające we właściwości organów administracji rządowej i samorządu terytorialnego lub przekazane do egzekucji administracyjnej na podstawie przepisu szczególnego.

Wbrew argumentacji skargi kasacyjnej obowiązek szczepienia jest obowiązkiem wynikającym z przepisów prawa. Zgodnie bowiem z art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b u.z.z.c.z. osoby przebywające na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej są obowiązane na zasadach określonych w ustawie do poddania się szczepieniom ochronnym. Natomiast w myśl art.17 ust. 1 u.z.z.s.z. osoby określone na podstawie ust. 10 pkt 2, są obowiązane do poddania się szczepieniom ochronnym przeciw chorobom zakaźnym określonym na podstawie ust. 10 pkt 1 (...). W art. 10 ust. 10 u.z.z.c.z. została udzielona delegacja ustawowa ministrowi właściwemu do spraw zdrowia do określenia, w drodze rozporządzenia: 1) wykazu chorób zakaźnych objętych obowiązkiem szczepień ochronnych; 2) osoby lub grupy osób obowiązane do poddania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym przeciw chorobom zakaźnym, wiek i inne okoliczności stanowiące przesłankę do nałożenia obowiązku szczepień ochronnych na te osoby. W § 3 rozporządzenia z 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych wskazano, że obowiązkowe szczepienia ochronne są prowadzone zgodnie z Programem Szczepień Ochronnych na dany rok, ogłaszanych przez Głównego Inspektora Sanitarnego w formie komunikatu, o którym mowa w art. 17 ust. 11 u.z.z.c.z. To, że zgodnie z art. 17 ust. 11 u.z.z.c.z., konkretyzowanie obowiązku poddania się szczepieniom obowiązkowym następuje Programem Szczepień Ochronnych na dany rok, ogłoszonym w formie komunikatu przez Głównego Inspektora Sanitarnego nie stanowi złamania konstytucyjnego porządku przepisów powszechnie obowiązujących, skoro podstawą obowiązku poddania się szczepieniom ochronnym jest regulacja ustawowa (art. 5 ust. 1 pkt b) i art. 17 ust. 1 u.z.z.c.z.). Natomiast określenie szczegółowego kalendarza szczepień, obwarowanego względami medycznymi, warunkami epidemiologicznymi, nie należy do materii ustawowej, co uzasadnia pozostawienie w tym przedmiocie regulacji dostosowanych do potrzeb medycznych w formie komunikatu ogłoszonego przez wyspecjalizowany organ administracji publicznej (por. wyroki NSA z 19 grudnia 2018 r. II OSK 2547/18, z 21 listopada 2019 r. II OSK 44/18 oraz z dnia 18 lutego 2020 r. II OSK 780/18; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Niezasadne są zatem zarzuty naruszenia art. 119 § 1 oraz art. 4, art. 5 ust. 1 pkt 2 i art. 17 ust. 1 u.z.z.c.z. w zw. ze wskazanym skazanych w skardze kasacyjnej przepisami rozporządzenia w sprawie wykazu obowiązkowych szczepień ochronnych.

Nie jest także zasadny zarzut naruszenia art. 17 ust. 1 i 2 u.z.z.c.z. bowiem poddanie się lekarskiemu badaniu kwalifikacyjnemu jest elementem obowiązku szczepienia ochronnego. Tylko w trybie lekarskiego badania kwalifikacyjnego następuje określenie czy nie występują przeszkody w stanie zdrowia osoby objętej obowiązkiem szczepienia, które wykluczają jego wykonanie. Wykonanie tego obowiązku obciąża zobowiązanego lub osobę odpowiedzialną za wykonanie obowiązku przez zobowiązanego. Niepoddanie się badaniu kwalifikacyjnemu jest równoznaczne z niewykonaniem obowiązku poddania się obowiązkowemu szczepieniu ochronnemu.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 8 ust. 2, art. 31 ust. 2, art, 47 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 8 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Podstawa nałożenia obowiązku poddania się szczepieniu ochronnemu ma podstawy ustawowe, a dotyczy wszystkich, którzy znajdują się na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Brak regulacji prawnej systemu odszkodowań nie daje podstaw do postawienia zarzutu naruszenia konstytucyjnej zasady równości. Przy wykładni art. 8 ust. 1 nie można pominąć art. 8 ust. 2 Konwencji. Stanowiąc o poszanowaniu życia prywatnego i rodzinnego art. 8 ust. 2 Konwencji wyznacza granice, przyjmując, że niedopuszczalna jest ingerencja władzy w korzystanie z poszanowania życia prywatnego i rodzinnego, z wyjątkiem przypadków przewidzianych przez ustawę i koniecznych w demokratycznym społeczeństwie z uwagi na ochronę zdrowia. Do podstawowych wartości zapisanych w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej należy ochrona zdrowia (art. 68 ust. 1 Konstytucji). Na organach państwa ciąży obowiązek stosowania takich środków prawnych dla gwarancji ochrony zdrowia, a w to wchodzi obowiązek zapobiegania chorobom przez określenie obowiązków jednostki, w tym obowiązku poddania się szczepieniom ochronnym.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego brak było podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącego kasacyjnie o wystąpienie do Trybunału Konstytucyjnego, bowiem brak jest związku między tym wnioskiem, a przedmiotem rozpoznawanej sprawy.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.