Uchwała NSA, sygn. akt II OPS 1/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-12-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6050 Obowiązek meldunkowy
Hasła tematyczne: Ewidencja ludności
Skarżony organ: Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego
Treść wyniku: Podjęto uchwałę
Powołane przepisy: article: art. 47 ust.2 , art. 28 k.p.a.
journal: Dz.U. 2006 nr 139 poz 993
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych - tekst jedn.
Teza: Osoba dysponująca tytułem prawnym do lokalu jest stroną, w rozumieniu art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego, w postępowaniu administracyjnym o zameldowanie (wymeldowanie) w tym lokalu innej osoby, prowadzonym na podstawie art. 47 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 993 ze zm.).

TEZY

Osoba dysponująca tytułem prawnym do lokalu jest stroną, w rozumieniu art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego, w postępowaniu administracyjnym o zameldowanie (wymeldowanie) w tym lokalu innej osoby, prowadzonym na podstawie art. 47 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 993 ze zm.).


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie : Przewodniczący: sędzia NSA Roman Hauser Sędziowie NSA: Barbara Adamiak (sprawozdawca) Janina Antosiewicz Małgorzata Borowiec Małgorzata Jaśkowska Jolanta Rajewska Włodzimierz Ryms (współsprawozdawca) Protokolant: Anna Sidorowska - Ciesielska z udziałem prokuratora Prokuratury Generalnej Lucjana Nowakowskiego po rozpoznaniu w dniu 5 grudnia 2011 r. na posiedzeniu jawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich o podjęcie przez skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego, na podstawie art. 264 § 2 w związku z art. 15 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) uchwały mającej na celu wyjaśnienie: "Czy stroną postępowania o wymeldowanie (zameldowanie) w rozumieniu art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego jest wyłącznie osoba, co do wymeldowania (zameldowania) której toczy się postępowanie administracyjne, czy też przymiot strony przysługuje także podmiotowi posiadającemu tytuł prawny do lokalu, w którym w/w osoba jest zameldowana (ma zostać zameldowana)?" podjął następującą uchwałę: Osoba dysponująca tytułem prawnym do lokalu jest stroną, w rozumieniu art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego, w postępowaniu administracyjnym o zameldowanie (wymeldowanie) w tym lokalu innej osoby, prowadzonym na podstawie art. 47 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 993 ze zm.).


UZASADNIENIE

Rzecznik Praw Obywatelskich w związku z ujawnionymi rozbieżnościami w orzecznictwie sądów administracyjnych wniósł o rozstrzygnięcie zagadnienia prawnego: "Czy stroną postępowania o wymeldowanie (zameldowanie) w rozumieniu art. 28 kodeksu postępowania administracyjnego jest wyłącznie osoba, co do wymeldowania (zameldowania) której toczy się postępowanie administracyjne, czy też przymiot strony przysługuje także podmiotowi posiadającemu tytuł prawny do lokalu, w którym w/w osoba jest zameldowana (ma być zameldowana)?"

W uzasadnieniu wniosku Rzecznik Praw Obywatelskich wskazał, że w orzecznictwie sądów administracyjnych powstały rozbieżności dotyczące zagadnienia, czy za stronę postępowania w sprawie o wymeldowanie (zameldowanie) należy uznać wyłącznie osobę, co do wymeldowania (zameldowania) której toczy się postępowanie administracyjne, czy też stronami przedmiotowego postępowania są także podmioty legitymujące się tytułem prawnym do lokalu (właściciele, współwłaściciele, najemcy), w którym zameldowana jest (ma być zameldowana) taka osoba.

Do 2008 r. sądy administracyjne zgodnie przyjmowały, że przymiot strony postępowania w przedmiocie wymeldowania (zameldowania) posiada osoba, w stosunku do której prowadzone jest postępowanie, oraz każdy podmiot, któremu przysługuje uprawnienie do lokalu będącego miejscem zameldowania lub wymeldowania osoby.

W wyroku z dnia 30 sierpnia 2005 r., sygn. akt II SA/Wr 1282/03, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyraził pogląd, że w sprawie meldunkowej interes prawny posiadają osoby, na których spoczywa obowiązek, jak i uprawnienie zameldowania się w związku z pobytem czasowym lub stałym w określonej miejscowości pod oznaczonym adresem. Dotyczy to także wymeldowania. Interes taki, w ocenie sądu, może także występować po stronie właścicieli domów i lokali oraz innych podmiotów dysponujących tytułem prawnym do lokalu – a to wobec nałożenia na nich obowiązków określonych przepisem art. 29 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych. Z kolei w wyroku z dnia 14 grudnia 2006 r., sygn. akt II OSK 106/06, Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że w postępowaniu administracyjnym w sprawie o wymeldowanie interes prawny wnioskodawcy wywodzi się najczęściej z przysługującego mu prawa do nieruchomości o charakterze rzeczowym, tj. prawa własności, użytkowania wieczystego, spółdzielczych praw do lokalu, a często również z praw o charakterze zobowiązaniowym, głównie prawa najmu lokalu. Natomiast w wyroku z dnia 10 kwietnia 2003 r., sygn. akt V SA 3695/02, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że postępowanie w sprawie o wymeldowanie dotyczy interesu prawnego właścicieli, których sfery prawnej dotyczą wymagane prawem materialnym przesłanki wymeldowania i w konsekwencji ich interes prawny, o którym mowa w art. 28 K.p.a., może uzasadniać żądanie czynności organu w postaci wymeldowania. Identyczne stanowisko wyraził także Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 26 września 2006 r., sygn. akt III SA/Kr 334/05, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 11 kwietnia 2007 r., sygn. akt III SA/Po 76/07 oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 29 sierpnia 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 907/07.

Również po 2008 r. część sądów administracyjnych utrzymała dotychczasową linię orzeczniczą i uznawała, że stroną postępowania o wymeldowanie (zameldowanie), oprócz osoby, wobec której toczy się postępowanie, jest także właściciel lokalu. W wyroku z dnia 29 czerwca 2010 r., sygn. akt II SA/Go 68/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wskazał, że w sprawie wymeldowania interes prawny przysługuje osobom mającym tytuł prawny do lokalu (właściciel lokalu, najemca lokalu), a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 9 lutego 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 1450/09, orzekł, iż współwłaściciel lokalu mieszkalnego posiada przymiot strony postępowania w sprawie wymeldowania innej osoby zameldowanej w jego lokalu. Za tezą, iż właściciel (współwłaściciel) nieruchomości ma interes prawny w sprawie meldunkowej, opowiedział się także Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 2 czerwca 2010 r., sygn. akt IV SA/Po 156/10 oraz w wyroku z dnia 10 listopada 2010 r., sygn. akt IV SA/Po 674/10. W uzasadnieniu tego ostatniego orzeczenia sąd stwierdził, że znane mu są orzeczenia sądowe, w których przyjęto, że stroną postępowania o wymeldowanie w rozumieniu art. 28 K.p.a., tj. podmiotem mającym w tej sprawie interes prawny, jest wyłącznie osoba, co do wymeldowania której z danego lokalu toczy się postępowanie zakończone decyzją, jednak nie podziela tego poglądu i stoi na stanowisku, że fakt, iż zameldowanie ma wyłącznie charakter ewidencyjny nie może prowadzić automatycznie do uznania, że właściciel nieruchomości, któremu przysługują do niej określone prawa i na którym w związku z tym spoczywają określone ustawą obowiązki, nie ma interesu prawnego w sprawie meldunkowej.

Rzecznik Praw Obywatelskich wskazał ponadto, że sądy administracyjne wydawały także orzeczenia, w których nie odnosiły się bezpośrednio do kwestii posiadania przez podmioty legitymujące się tytułem prawnym do lokalu interesu prawnego w postępowaniu meldunkowym, jednak nie kwestionowały decyzji organów administracji publicznej, które zostały wydane w tym postępowaniu na wniosek wspomnianych podmiotów lub przy ich udziale w charakterze strony. Jako przykład Rzecznik wskazał wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 14 października 2008 r., sygn. akt II OSK 1189/07 oraz z dnia 12 maja 2010 r., sygn. akt II OSK 840/09, w których Sąd nie dopatrzył się nieprawidłowości w decyzjach w przedmiocie wymeldowania, wydanych w postępowaniach wszczętych na wniosek współwłaścicieli nieruchomości, a także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 października 2008 r., sygn. akt II OSK 1199/07, w którym Sąd nie zakwestionował decyzji w przedmiocie zameldowania, wydanej po rozpatrzeniu odwołania złożonego przez spółdzielnię mieszkaniową.

W ocenie Rzecznika Praw Obywatelskich od 2009 r. sądy administracyjne zaczęły jednak zmieniać stanowisko w sprawie posiadania przez właścicieli lokali interesu prawnego w sprawach meldunkowych, a co za tym idzie w sprawie uznawania ich za strony postępowania w przedmiocie wymeldowania (zameldowania) innych osób zamieszkujących w należących do nich lokalach. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 1803/07, wyraził pogląd, że podmiotem mającym interes prawny w sprawie załatwianej decyzją o odmowie zameldowania czy też o wymeldowaniu, czyli stroną w rozumieniu art. 28 K.p.a., jest osoba, co do odmowy zameldowania lub wymeldowania której z danego lokalu toczy się postępowanie kończące się decyzją. Inne osoby, a więc takie, którym przysługują prawa do przedmiotowego lokalu, nie mogą być uznawane za strony w tym postępowaniu z uwagi na brak interesu prawnego, bez względu na to, iż potwierdzają one pobyt w danym lokalu. Zdaniem sądu, postępowanie w sprawie odmowy zameldowania albo wymeldowania, jest postępowaniem administracyjnym prowadzonym według prawa administracyjnego jako prawa publicznego i jego jedynym celem jest, aby stan ewidencji ludności pozostawał w zgodności ze stanem faktycznym, co niewątpliwie leży w interesie Państwa, a nie osób pozostających poza sferą organizacji organów państwowych (osób trzecich), do których należy zaliczyć właściciela (współwłaściciela) nieruchomości (lokalu). Właściciel lokalu nie powinien więc być traktowany jako podmiot wnioskujący o wszczęcie postępowania administracyjnego (strona), którego przedmiotem jest wymeldowanie, a jedynie jako inicjujący postępowanie właściwego organu, które powinno się toczyć z urzędu, a nie na wniosek. Również w postępowaniu o zameldowanie właściciel nieruchomości nie ma prawa uczestniczyć, jako że nie ma on w sprawie interesu prawnego. Nie powinien być dopuszczony do udziału w postępowaniu jako strona. Powyższy pogląd podzielił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 kwietnia 2009 r., sygn. akt II OSK 485/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyrokach: z dnia 5 listopada 2009 r., sygn. akt IV SA/Po 548/09; z dnia 26 listopada 2009 r., sygn. akt IV SA/Po 547/09; z 9 dnia kwietnia 2010 r., sygn. akt II SA/Po 651/09; z dnia 16 kwietnia 2010 r., sygn. akt II SA/Po 940/09 i z dnia 27 sierpnia 2010 r., sygn. akt II SA/Po 264/10 oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w wyroku z dnia 13 października 2010 r., sygn. akt II SA/Sz 555/10. We wszystkich powołanych wyżej orzeczeniach sądy administracyjne stały na stanowisku, że właścicielom nieruchomości nie przysługuje status strony w postępowaniu meldunkowym.

Zdaniem Rzecznika Praw Obywatelskich, powołane wyżej orzeczenia sądów administracyjnych jednoznacznie wskazują na rozbieżności w orzecznictwie wynikające z różnej interpretacji art. 28 K.p.a. w sprawach meldunkowych, w odniesieniu do osoby będącej właścicielem (współwłaścicielem) lokalu. Wspomniany przepis wymaga zatem wyjaśnienia w drodze uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego, podjętej na podstawie art. 15 §1 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Rzecznik Praw Obywatelskich wywodzi, że zgodnie z art. 28 K.p.a. stroną postępowania jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Zasadnicze znaczenie dla ustalenia kręgu podmiotów mających przymiot strony postępowania administracyjnego ma zatem określenie "interes prawny", które nie zostało zdefiniowane w kodeksie. W doktrynie interes prawny jest rozumiany jako prawo do określonego postępowania lub jako przyznanie jednostce przez przepis prawa materialnego konkretnych korzyści, które można realizować w postępowaniu administracyjnym, bo orzeka się o tych korzyściach przez wydanie decyzji administracyjnej. Natomiast w wyroku z dnia 22 lutego 1984 r., sygn. akt I SA 1748/83, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co wskazać przepis prawa powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby, albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby. Pojęcie "interes prawny", użyte w art. 28 K.p.a., oznacza zatem interes oparty na prawie lub chroniony przez prawo. Źródłem interesu prawnego są co do zasady przepisy prawa materialnego (administracyjnego i cywilnego), ale może on wynikać także z norm procesowych lub ustrojowych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 stycznia 2010 r., sygn. akt II OSK 1865/09). Interes prawny, którego istnienie warunkuje przyznanie określonej osobie przymiotu strony postępowania, musi być konkretny, aktualny i sprawdzalny obiektywnie w oparciu o okoliczności faktyczne sprawy.

Odnosząc powyższe rozważania do postępowania meldunkowego Rzecznik Praw Obywatelskich stwierdził, że stroną tego postępowania niewątpliwie będzie osoba, na której spoczywa obowiązek zameldowania się w miejscu pobytu stałego lub czasowego albo też obowiązek wymeldowania z miejsca pobytu stałego lub czasowego. Przedmiotowe postępowanie będzie bowiem dotyczyć ustawowego obowiązku takiej osoby. Natomiast inne podmioty, w tym osoby posiadające tytuł prawny do lokalu, w którym ma nastąpić zameldowanie innej osoby lub z którego inna osoba ma zostać wymeldowana, co do zasady nie posiadają przymiotu strony postępowania meldunkowego. Jakkolwiek właściciel lub najemca mieszkania legitymują się prawem do lokalu, to jednak z samego faktu posiadania takiego prawa nie można wywieść interesu prawnego, którego dotyczyłoby postępowanie meldunkowe. Zameldowanie i wymeldowanie, jako czynności materialno-techniczne rejestrujące określony stan faktyczny (pobyt danej osoby w konkretnym lokalu lub opuszczenie lokalu przez określoną osobę), nie ingerują w żaden sposób w prawo własności lub prawo najmu lokalu. W szczególności, meldunek nie tworzy, ani też nie potwierdza uprawnienia do zamieszkiwania w lokalu osoby, która jest w nim zameldowana. Zameldowanie lub wymeldowanie osoby niebędącej właścicielem lub najemcą lokalu nie wpływa więc na sposób wykonywania prawa własności lub najmu przez osoby, którym prawo to przysługuje. Do zameldowania się nie jest także potrzebna zgoda właściciela lub najemcy mieszkania. Wspomniane podmioty potwierdzają jedynie na formularzu meldunkowym fakt pobytu w lokalu osoby, która zgłasza w nim pobyt stały lub czasowy. Takie potwierdzenie jest oświadczeniem wiedzy, które w odróżnieniu od oświadczenia woli nie tworzy i nie kształtuje stosunków prawnych i ma w postępowaniu meldunkowym jedynie charakter dowodowy. Stwierdzić zatem należy, iż przepisy ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych, które nakładają na podmioty dysponujące tytułem prawnym do lokalu obowiązek potwierdzenia pobytu w lokalu osoby wnioskującej o zameldowanie, nie mogą stanowić źródła interesu prawnego uzasadniającego uznanie tych podmiotów za strony postępowania meldunkowego.

Mając powyższe na uwadze, w ocenie Rzecznika Praw Obywatelskich, właściciel lub najemca lokalu nie jest stroną postępowania meldunkowego. Nie można bowiem wskazać przepisów Kodeksu cywilnego ani też przepisów ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych, na podstawie których wspomniane podmioty mogłyby skutecznie domagać się wszczęcia przez organ ewidencji ludności postępowania w sprawie zameldowania lub wymeldowania innej osoby i udziału w takim postępowaniu, w celu zaspokojenia realnie istniejącej i sprawdzalnej w obiektywny sposób potrzeby.

W stanowisku pisemnym z dnia 7 listopada 2011 r. Prokurator Prokuratury Generalnej wniósł o podjęcie uchwały, że "stroną postępowania o wymeldowanie (zameldowania) w rozumieniu art. 28 K.p.a. jest wyłącznie osoba, co do wymeldowania (zameldowania) której toczy się postępowanie".

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów zważył, co następuje:

Wniosek Rzecznika Praw Obywatelskich w tej sprawie został sformułowany w ten sposób, że Rzecznik wnosi o rozstrzygnięcie określonego zagadnienia prawnego w związku z ujawnionymi rozbieżnościami w orzecznictwie sądów administracyjnych. Wobec tego należy rozważyć, jaka jest rzeczywista treść wniosku, ponieważ stosownie do przepisów art. 15 § 1 pkt 2 i art. 264 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny podejmuje uchwały na wniosek uprawnionych podmiotów mające na celu wyjaśnienie przepisów prawnych, których stosowanie wywołało rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych. Natomiast rozstrzyganie zagadnienia prawnego w drodze uchwały następuje na podstawie postanowienia składu orzekającego i dotyczy zagadnienia prawnego budzącego poważne wątpliwości w konkretnej sprawie sądowoadministracyjnej (art. 15 § 1 pkt 3 i art. 264 § 2 P.p.s.a.). Jakkolwiek we wniosku użyto sformułowania, iż Rzecznik Praw Obywatelskich wnosi o rozstrzygnięcie zagadnienia prawnego, to jednak treść wniosku wskazuje, iż w istocie rzeczy chodzi o wyjaśnienie przepisów prawnych, a w szczególności art. 28 K.p.a. w związku z przepisami ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (Dz.U. z 2006 r. Nr 139, poz. 993 ze zm.), zwanej dalej ustawą o ewidencji ludności, gdyż te przepisy są źródłem rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych, co do tego kto jest stroną w sprawie, w której przedmiotem jest zameldowanie określonej osoby pod oznaczonym adresem albo wymeldowanie. Wnioskodawca opowiada się za przyjęciem stanowiska, że stroną w tych sprawach jest wyłącznie osoba, na której spoczywa obowiązek zameldowania się lub wymeldowania (obowiązek meldunkowy), który wynika z ustawy o ewidencji ludności, a wobec tego w tych sprawach nie może być stroną osoba, która ma tytuł prawny do lokalu, w którym ma nastąpić zameldowanie (wymeldowanie). Tym zapewne należy tłumaczyć wskazanie we wniosku jako przepisu, który wymaga wyjaśnienia przepisu art. 28 K.p.a., albowiem zdaniem Rzecznika Praw Obywatelskich ani z przepisów ustawy o ewidencji ludności, ani z przepisów Kodeksu cywilnego i innych ustaw nie wynika, aby postępowanie w sprawie o zameldowanie (wymeldowanie) dotyczyło interesu prawnego lub obowiązku osoby mającej tytuł prawny do lokalu, w którym ma nastąpić zameldowanie (wymeldowanie) innej osoby, na której spoczywa obowiązek meldunkowy. Skoro Rzecznik prezentuje pogląd, że postępowanie w tych sprawach nie dotyczy interesu prawnego lub obowiązku osoby dysponującej tytułem prawnym do lokalu, to konsekwencją tego jest wniosek, iż wyjaśnienia w tej sprawie wymaga przepis art. 28 K.p.a., który jest źródłem rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych w sprawach meldunkowych. Rzecznik Praw Obywatelskich wskazał bowiem wyroki sądów administracyjnych, w których przyjmuje się, iż osoba posiadająca tytuł prawny do lokalu jest stroną w sprawie meldunkowej w rozumieniu art. 28 K.p.a., ale też wskazał wyroki, w których przyjmuje się, że osoba taka nie jest stroną postępowania w sprawie meldunkowej w rozumieniu art. 28 K.p.a. Należy już w tym miejscu zwrócić uwagę, że przepis art. 28 K.p.a. nie stanowi samodzielnej podstawy do stwierdzenia, kto jest stroną w określonym postępowaniu administracyjnym. Przepis ten definiuje bowiem pojęcie strony w postępowaniu administracyjnym wskazując jako przesłankę interes prawny lub obowiązek, jednakże interes prawny lub obowiązek określonego podmiotu nie wynika z tego przepisu, ale z tych przepisów, które regulują poszczególne sprawy administracyjne oraz tych, które mają znaczenie prawne w sprawie administracyjnej. Oznacza to, że wyjaśnienie, kto jest stroną w postępowaniu administracyjnym, w sprawie meldunkowej, odnosi się nie tyle do wyjaśnienia treści art. 28 K.p.a., co do wyjaśnienia treści przepisów regulujących dany stosunek administracyjnoprawny w związku z art. 28 K.p.a.

Wniosek Rzecznika Praw Obywatelskich należy więc rozumieć tak, że chodzi o wyjaśnienie, czy z uwagi na sposób uregulowania obowiązku meldunkowego w ustawie o ewidencji ludności, osoba dysponująca tytułem prawnym do lokalu jest także stroną, w rozumieniu art. 28 K.p.a., w postępowaniu o zameldowanie (wymeldowanie). We wniosku wskazano, iż stosowanie tych przepisów wywołało rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych.

Przedstawione do rozstrzygnięcia zagadnienie prawne wymaga rozważenia z uwzględnieniem konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2), która stanowi umocowanie dla wykładni przepisów zarówno materialnego, jak i procesowego prawa administracyjnego. Z konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego dla wykładni przepisów prawa dających umocowanie dla rozważenia przedmiotowego zagadnienia prawnego podstawowe znaczenie ma prawo do procesu. Kwestia bycia stroną postępowania administracyjnego wiąże się bowiem z prawem do udziału w procesie poprzez przedstawianie i obronę swoich racji. W demokratycznym państwie prawnym jednostka wnosząca o udzielenie ochrony prawnej nie może zostać pozbawiona prawa do procesu, a zatem do rozpoznania i rozstrzygnięcia żądania udzielenia jej ochrony prawnej w drodze postępowania organów państwa regulowanego przepisami powszechnie obowiązującymi. W polskim systemie prawa prawo do procesu gwarantowane jest na drodze sądowej – przed sądami oraz na drodze administracyjnej – przed organami administracji publicznej z prawem do sądu. Te dwie drogi prawa do procesu stanowią układ, który ma jednostce zapewnić pełen dostęp do procesu. W razie bowiem niedopuszczalności jednej drogi otwiera się druga, nawet z naruszeniem rozdziału kompetencji (art. 199¹ K.p.c., art. 66 § 4 K.p.a. oraz art. 58 § 4 P.p.s.a.). To konstytucyjne prawo do procesu należy uwzględniać przy wykładni przepisów prawa regulujących status jednostki jako strony postępowania.

Prawo do procesu na drodze administracyjnej wyznacza art. 1 pkt 1 K.p.a. Przepis ten, oprócz przesłanek podmiotowych (charakter organów, które związane są regulacją kodeksu), wyznacza przesłanki przedmiotowe: po pierwsze, charakter sprawy, po drugie, rozstrzygnięcie w drodze decyzji administracyjnej. Przepisy K.p.a. obowiązują przy rozstrzyganiu spraw indywidualnych w drodze decyzji administracyjnej.

W doktrynie prawa administracyjnego normy materialnego prawa administracyjnego kształtujące sytuację prawną jednostki klasyfikuje się: po pierwsze, na normy prawa, które kształtują sytuację prawną jednostki z mocy prawa, bez potrzeby przeprowadzenia autorytatywnej konkretyzacji; po drugie, na normy prawa, które dopiero w wyniku autorytatywnej konkretyzacji kształtują sytuację prawną jednostki.

Ustawa o ewidencji ludności kształtując sytuację prawną jednostki zawiera normy prawne zarówno zaliczone do norm kształtujących sytuację prawną jednostki z mocy prawa, jak i normy, które wymagają autorytatywnej konkretyzacji. Według art. 6 ust. 1 tej ustawy "Osoba posiadająca obywatelstwo polskie i przebywająca na stałe na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest obowiązana zameldować się w miejscu pobytu stałego". Z kolei art. 10 ust. 1 stanowi, że "Osoba, która przebywa w określonej miejscowości pod tym samym adresem dłużej niż trzy doby, jest obowiązana zameldować się na pobyt stały lub czasowy najpóźniej przed upływem czwartej doby, licząc od dnia przybycia". Zgodnie zaś z art. 15 ust. 1 tej ustawy "Osoba, która opuszcza miejsce pobytu stałego lub czasowego trwającego ponad 3 miesiące, jest obowiązana wymeldować się w organie gminy, właściwym ze względu na dotychczasowe miejsce pobytu, najpóźniej w dniu opuszczenia tego miejsca". Powołane powyżej przepisy ustawy o ewidencji ludności regulują sytuację jednostki z mocy prawa, a wykonanie określonych w niej obowiązków zagwarantowane jest przepisami ustawy.

Ustawa o ewidencji ludności zawiera też normy prawne, które dają podstawy do określenia sytuacji prawnej jednostki w wyniku autorytatywnej konkretyzacji. Dotyczy to zarówno zameldowania, jak i wymeldowania. Według art. 47 ust. 2 tej ustawy "Jeżeli zgłoszone dane budzą wątpliwości, o dokonaniu zameldowania lub wymeldowania rozstrzyga właściwy organ gminy". Zgodnie z art. 15 ust. 2 tej ustawy "Organ gminy wydaje na wniosek strony lub z urzędu decyzję w sprawie wymeldowania osoby, która opuściła miejsce pobytu stałego lub czasowego trwające ponad 3 miesiące i nie dopełniła obowiązku wymeldowania się".

Na podstawie ustawy o ewidencji ludności w orzecznictwie sądowym wyróżniono trzy rodzaje spraw indywidualnych rozstrzyganych decyzją administracyjną: sprawy zameldowania, sprawy uchylenia czynności zameldowania, sprawy wymeldowania. Sprawy te o charakterze indywidualnym podlegają regulacji kodeksu postępowania administracyjnego.

Według art. 28 K.p.a. "Stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek". W doktrynie prawa administracyjnego przyjmuje się, że treść pojęcia "interes prawny" wypełnia najczęściej "publiczne prawo podmiotowe, rozumiane jako przyznanie przez przepis prawa jednostce konkretnych korzyści, które można realizować w postępowaniu administracyjnym, bo orzeka się o nich przez wydanie decyzji administracyjnej. Cechami tego interesu będzie to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny i sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego" (J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011, s. 187). Art. 28 K.p.a. nie stanowi zatem normy samoistnej. Podstawą do wyprowadzenia interesu prawnego są głównie przepisy prawa administracyjnego materialnego. W regulacji materialnoprawnej określenie interesu prawnego nie zawsze wyrażone jest wprost, a często wymaga złożonego procesu wykładni. Oznacza to, że bez takiego procesu wykładni, w oparciu wyłącznie o charakter czynności zameldowania i wymeldowania jako czynności w zakresie ewidencji ludności, nie można rozważać wyprowadzenia interesu prawnego jednostki. Prowadziłoby to w ogóle do zakwestionowania istnienia podstaw prawnych dla wyodrębnienia interesu prawnego i to nie tylko dla właścicieli lokali, ale też dla osoby objętej ewidencją, jeżeli zameldowanie (wymeldowanie) ma na celu wyłącznie doprowadzenie danych zawartych w ewidencji ludności do stanu zgodnego ze stanem faktycznym. W konsekwencji prowadziłoby to do zakwestionowania istnienia podstaw do prowadzenia postępowania, brak bowiem interesu prawnego jednostki oznacza brak podmiotu, o którego obowiązkach i uprawnieniach organ administracji orzeka w drodze decyzji administracyjnej.

Ustawa o ewidencji ludności w art. 1 ust. 2 stanowi, że "Ewidencja ludności polega na rejestracji danych o miejscu pobytu osób (...)". Osoba przebywająca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest obowiązana wykonać obowiązek meldunkowy określony w ustawie (art. 2). Obowiązek meldunkowy polega na: 1) zameldowaniu się w miejscu pobytu stałego lub czasowego, 2) wymeldowaniu się z miejsca pobytu stałego lub czasowego (art. 4). Z art. 2 w związku z art. 4 ustawy o ewidencji ludności wynika, że obowiązek obciąża każdą osobę przebywającą na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. A zatem z art. 28 K.p.a. w związku z art. 2 i 4 ustawy o ewidencji ludności wynika, że stroną w sprawie zameldowania, jak i wymeldowania, jest osoba, na której ciąży obowiązek meldunkowy, jeżeli spełnione są nadto przesłanki do podjęcia – w zakresie wykonania tego obowiązku – decyzji administracyjnej w postępowaniu administracyjnym.

Dla ustalenia zakresu podmiotowego stron postępowania w sprawie wykonania obowiązku meldunkowego nie jest jednak dopuszczalne uwzględnienie wyłącznie regulacji art. 2 w związku z art. 4, ale należy również uwzględnić art. 9, art. 15 ust. 2, art. 47 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności oraz przepisy innych ustaw.

W orzecznictwie sądów administracyjnych od lat 80-tych nie był kwestionowany interes prawny właściciela (współwłaściciela) nieruchomości w sprawach: zameldowania, uchylenia czynności zameldowania i wymeldowania. Warto przypomnieć także stanowisko Sądu Najwyższego, a to z tego względu, że zawierało wprost rozważania w zakresie układu podmiotowego stron w sprawach o wymeldowanie, wyrażone w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 11 lutego 1993 r. sygn. akt III AZP 28/92 (OSNC 1993, nr 7-8, poz. 117). Sąd Najwyższy zwrócił uwagę na trzy aspekty tego zagadnienia, które dotyczą: "(...) po pierwsze, państwa zainteresowanego w uzyskaniu informacji o pobytach obywateli, po drugie, osoby zobowiązanej do wykonania obowiązku meldunkowego i po trzecie, właściciela (współwłaściciela) lokalu, w którym ma nastąpić zameldowanie".

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przed reformą, jak i po reformie, nie budziło wątpliwości przyznanie statusu strony postępowania w sprawach wymeldowania właścicielowi (współwłaścicielowi) lokalu. W orzecznictwie sądów administracyjnych pojawiło się jednak odmienne stanowisko, które eksponowało ewidencyjny charakter obowiązku meldunkowego. Najpełniej stanowisko to zostało zaprezentowane w wyroku z dnia 30 grudnia 2008 r. sygn. akt II OSK 1681/07, w którym Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że: "Podmiotem mającym w sprawie zakończonej taką decyzją interes prawny, czyli stroną w rozumieniu art. 28 K.p.a., jest osoba, co do wymeldowania której z danego lokalu toczy się postępowanie zakończone decyzją. Inne osoby, a więc takie, którym przysługują prawa do przedmiotowego lokalu, nie mogą być uznawane za strony w tym postępowaniu ze względu na brak interesu prawnego. Postępowanie w sprawie wymeldowania (usunięcia z ewidencji) jest postępowaniem administracyjnym prowadzonym według reguł prawa administracyjnego jako prawa publicznego i ma jedynie na celu doprowadzenie stanu ewidencji ludności do zgodności ze stanem faktycznym, co niewątpliwie leży w interesie Państwa, a nie osób pozostających poza sferą organizacji organów państwowych /osób trzecich/, do których należy zaliczyć właściciela nieruchomości /lokalu/. Właściciel dla ochrony swoich prywatnych interesów prawnych ma drogę postępowania cywilnego, która służy do doprowadzenia do usunięcia określonej osoby z lokalu (eksmisji), ta jednak okoliczność nie może być wykorzystywana do powoływania się na istnienie interesu prawnego właściciela w sprawie o wymeldowanie, w której załatwieniu ma on wyłącznie interes faktyczny. Nie powinien więc być traktowany jako podmiot wnioskujący o wszczęcie postępowania administracyjnego (strona), a jedynie jako inicjujący postępowanie właściwego organu, które toczyć się powinno z urzędu, a nie na wniosek.

Należy zauważyć, że ewidencja ludności służąca rejestrowaniu pobytu ma charakter wyłącznie porządkowy co oznacza, że zameldowanie nie jest związane z rozstrzyganiem uprawnień do lokalu, ani tym samym prawa do przebywania w nim. Jedynie stwierdzenie faktu przebywania w lokalu powinno być kryterium rozstrzygającym o zameldowaniu, natomiast podstawę do wymeldowania stanowi ustalenie przez właściwy organ faktu opuszczenia lokalu. Żadnego znaczenia w sprawach meldunkowych nie mogą mieć czynione wobec organu administracji publicznej zastrzeżenia właściciela (współwłaściciela) nieruchomości w kwestii nie podejmowania czynności meldunkowej. Osoba czyniąca takie zastrzeżenie odnośnie nie rejestrowania pod określonym adresem jakiejkolwiek osoby bez względu na to, czy tam faktycznie przebywa, nie jest uprawniona do tego (brak podstaw prawnych dla takich czynności), a poza tym nie ma interesu prawnego do wysuwania powyższych żądań. Dla osoby zgłaszającej się do zameldowania, jak też dla organu dokonującego czynności zameldowania, wystarczający jest potwierdzony miarodajnym dowodem fakt przebywania w lokalu z określonym zamiarem. Nie można od osoby podlegającej zameldowaniu wymagać legitymowania się prawem do lokalu, w szczególności w postaci zgody właściciela nieruchomości. W wyroku z dnia 27 maja 2002 r., sygn. akt K 20/01 (Dz.U. z 2002 r. Nr 78, poz. 716), uznając art. 9 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych za niekonstytucyjny w zakresie związania zameldowania z legitymowaniem się prawem do lokalu, jednoznacznie Trybunał Konstytucyjny wypowiedział się za ewidencyjnym (rejestrowym) charakterem czynności meldunkowych, a w związku z tym za brakiem związku z prawem do lokalu jak też niedopuszczalnością wymagania od osoby podlegającej zameldowaniu udzielenia na tę czynność zgody przez właściciela lokalu (co oznacza też brak możliwości dokonywania jakichkolwiek zastrzeżeń przez właściciela). Trybunał Konstytucyjny stwierdził również, że potwierdzenie przez właściciela lokalu faktu przebywania w nim określonej osoby ma jedynie charakter dowodowy. W braku zatem potwierdzenia tego faktu przez właściciela, może być on dowodzony innymi dowodami np. oświadczeniami świadków. To także potwierdza (...), że właściciel lokalu nie ma w sprawie o wymeldowanie interesu prawnego (nie może być uznawany za stronę), skoro jego oświadczenie stanowi jedynie środek dowodowy, nie będąc stanowiskiem podmiotu mającego w kwestii zameldowania interes prawny. Organ meldunkowy nie rejestruje uprawnień do lokalu osób występujących o zameldowanie, lecz gromadzi informacje dotyczące danych o miejscu pobytu, a więc bada, czy osoba występująca z wnioskiem o zameldowanie faktycznie zamieszkuje w lokalu. Badaniu podlegają zdarzenia ze sfery faktów, a nie ze sfery faktów oraz prawa (do lokalu). Ewidencja ludności jest rejestracją stanu faktycznego i nie stanowi formy kontroli legalności zamieszkania i pobytu, czyli posiadania prawa do korzystania z lokalu. Potwierdzenia faktu pobytu nie należy utożsamiać z wyrażeniem zgody na zamieszkanie. O tej ostatniej kwestii rozstrzygają przepisy prawa cywilnego. Potwierdzenie pobytu jest tylko stwierdzeniem faktu – a nie istnienia uprawnienia i ma charakter wyłącznie dowodowy".

Takie też stanowisko przyjął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 marca 2009 r., sygn. akt II OSK 485/08 i wyroku z dnia 18 stycznia 2010 r., sygn. akt II OSK 47/09.

Stanowiska tego nie można podzielić. Podstawą wyprowadzenia interesu prawnego jednostki, który przesądza o przyznaniu statusu strony postępowania administracyjnego, są przede wszystkim przepisy prawa materialnego. Interes prawny w przepisach prawa materialnego jest różnie regulowany. Do wyjątkowych regulacji należą te, które expressis verbis wyznaczają interes jednostki. W większości regulacji materialnego prawa administracyjnego wyprowadzenie interesu prawnego w sprawie wymaga, o czym była już mowa, złożonego procesu wykładni; wykładni nie ograniczającej się do jednego przepisu, a obejmującej swym zakresem całą ustawę, a także i regulacje wynikające z innych ustaw, nie zapominając przy tym o wykładni z uwzględnieniem zasad przyjętych w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W powołanych orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego, w których przyjęto, że właściciel (współwłaściciel) lokalu nie jest stroną w sprawach prowadzonych na podstawie ustawy o ewidencji ludności, oparto się wyłącznie na charakterze ewidencyjnym czynności zameldowania (wymeldowania), przywiązując zasadniczą wagę do uchylenia art. 9 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 maja 2002 r., K 20/01.

W aktualnym stanie prawnym przepisy art. 9 ust. 2a i 2b ustawy o ewidencji ludności także nie są wystarczającą podstawą do określenia kto w tych sprawach ma interes prawny. Należy uwzględnić także art. 15 ust. 2 oraz art. 47 ust. 2 tej ustawy.

Art. 15 ust. 2 stanowi, że "Organ gminy wydaje na wniosek strony lub z urzędu decyzję w sprawie wymeldowania osoby, która opuściła miejsce pobytu stałego lub czasowego trwającego ponad 3 miesiące i nie dopełniła obowiązku meldunkowego". Przepis ten stanowi expressis verbis o prawie do złożenia wniosku o wymeldowanie przez stronę, przy czym nie zawiera przesłanek materialnych wskazujących kto jest tą stroną. Nie oznacza to, że wymeldowanie może nastąpić wyłącznie z urzędu. Brak wyznaczenia w art. 15 ust. 2 przesłanek materialnoprawnych przyznania statusu strony nie oznacza, że nie ma podstaw do ich wyprowadzenia z obowiązujących rozwiązań prawnych. Nie eliminuje tej możliwości prawnej art. 9 ust. 2b ustawy o ewidencji ludności, który stanowi, że "Zameldowanie w lokalu służy wyłącznie celom ewidencyjnym i ma na celu potwierdzenie faktu pobytu w tym lokalu". Nie można podzielić stanowiska, że z czynności ewidencyjnej nie wynikają konsekwencje prawne, co oznaczałoby, że właściciel (współwłaściciel) lokalu nie ma interesu prawnego w tym, iż dane w ewidencji będą zgodne ze stanem rzeczywistym.

Również art. 47 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności, który stanowi, że "Jeżeli zgłoszone dane budzą wątpliwości, o dokonaniu zameldowania lub wymeldowania rozstrzyga właściwy organ gminy", nie zawiera regulacji układu podmiotowego sprawy zameldowania lub wymeldowania rozstrzyganej przez organ gminy. Jak podkreślono, wymaga to przeprowadzenia wykładni z uwzględnieniem regulacji wynikających z obowiązującego systemu prawa. Art. 15 ust. 2 posługuje się pojęciem strony, stanowiąc o wniosku strony w sprawie wymeldowania osoby, która opuściła miejsce pobytu i nie dopełniła obowiązku wymeldowania się. Art. 47 ust. 2 nie reguluje inicjatywy rozstrzygnięcia wątpliwości w sprawach zameldowania lub wymeldowania. Jeżeli więc art. 15 ust. 2 stanowi expressis verbis o wniosku strony, to regulacji tej nie można uznać za bezprzedmiotową, sprowadzając ją do roli regulacji, która ma służyć jedynie do inicjowania postępowania. To właśnie interes prawny jednostki daje jej prawo do inicjowania postępowania. Art. 15 ust. 2 przedmiotowo jest powiązany z art. 47 ust. 2, i te przepisy regulują sprawy wymeldowania, a to również odnosi się do spraw zameldowania. Jaką zatem należałoby nadać treść pojęciu strony, które przyjmuje ustawa o ewidencji ludności? Art. 28 K.p.a. stanowi, że "Stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek". W ustawie o ewidencji ludności expressis verbis ustanowiono obowiązek osoby poddanej ewidencji ludności: "Osoba przebywająca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest obowiązana wykonać obowiązek meldunkowy określony w ustawie". Zarówno zameldowanie, jak i wymeldowanie, są objęte obowiązkiem meldunkowym (art. 4 ustawy o ewidencji ludności). Wykonanie tego obowiązku nie jest powiązane z przyznaniem uprawnienia. Osoba obciążona obowiązkiem meldunkowym realizuje zatem obowiązek doprowadzenia ewidencji do stanu zgodnego z rzeczywistym. Art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych nie stanowi jednak o stronie w rozumieniu art. 2 w związku z art. 4 tej ustawy. To właśnie niewykonanie obowiązku meldunkowego stanowi dla strony, o której mowa w art. 15 ust. 2, legitymację do wystąpienia z wnioskiem o wszczęcie postępowania. Odrzucając rozumowanie, że art. 15 ust. 2, w zakresie w jakim posługuje się określeniem "strona", zawiera regulację bezprzedmiotową, należy ustalić treść interesu prawnego, który wypełni tę regulację. Wymaga to przeprowadzenia wykładni przepisów ustawy o ewidencji ludności z uwzględnieniem współczesnych standardów, w tym przyjętych praw jednostki w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Zgodnie z art. 21 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej "Rzeczpospolita Polska chroni własność i prawo dziedziczenia". Art. 64 Konstytucji stanowi, że każdy ma prawo do własności, innych praw majątkowych oraz prawo dziedziczenia (ust. 1). Prawa te podlegają równej dla wszystkich ochronie prawnej (ust. 2). Własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności (ust. 3). Z ochrony prawa własności należy wyprowadzić prawo właściciela aby zameldowanie (lub wymeldowanie) określonej osoby w jego lokalu było zgodne ze stanem rzeczywistym oraz prawo przeciwdziałania naruszaniu jego własności.

Z treści prawa własności wynika, że właściciel może korzystać z rzeczy z wyłączeniem innych osób (art. 140 K.c.). Ochrona własności obejmuje zaś zakaz naruszania własności w jakikolwiek sposób, a nie tylko przez pozbawienie właściciela faktycznego władztwa nad rzeczą (art. 222 § 2 K.c.). Należy mieć na uwadze, że zameldowanie lub wymeldowanie najczęściej dotyczy lokalu mieszkalnego (mieszkania). Oznacza to, że również do ochrony najemcy lokalu mieszkalnego stosuje się odpowiednio przepisy o ochronie własności (art. 690 K.c.). Tak więc również z tych przepisów wynika, że postępowanie o zameldowanie lub wymeldowanie określonej osoby w danym lokalu, dotyczy interesu prawnego także osoby, która ma tytuł prawny do tego lokalu. Nie można bowiem przyjąć, że kwestia urzędowego potwierdzenia, iż określona osoba przebywa w danym lokalu nie ma znaczenia prawnego dla tego kto ma tytuł prawny do tego lokalu. Jakkolwiek w sprawie o zameldowanie (wymeldowanie) określonej osoby w danym lokalu rozstrzyga się o tym, czy osoba ta przebywa czy nie przebywa w tym lokalu, to jednak nie można przyjąć, iż postępowanie to nie dotyczy interesu prawnego osoby mającej tytuł prawny do tego lokalu. Realizacja zamiaru zameldowania się w cudzym lokalu albo uchylania się od obowiązku wymeldowania się z cudzego lokalu może stanowić naruszenie praw osoby, która ma tytuł prawny do lokalu. Z tego chociażby względu osoba mająca tytuł prawny do lokalu nie może być pozbawiona prawa do udziału w tym postępowaniu jako strona. Wówczas bowiem może przedstawiać i bronić swoich racji, a w szczególności, iż określona osoba nie przebywa w jej lokalu albo opuściła jej lokal.

W przypadku lokalu mieszkalnego (mieszkania) należy zwrócić także uwagę na nienaruszalność mieszkania, którą gwarantuje art. 50 Konstytucji. Zapewnienie nienaruszalności mieszkania oznacza, że dysponent mieszkania ma także prawo podejmowania działań w celu wykazania, iż inna osoba nie powinna być zameldowana w jego mieszkaniu, ponieważ w nim nie przebywa albo powinna być wymeldowana z jego mieszkania, ponieważ je opuściła. Kwestia potwierdzenia pobytu określonej osoby w danym mieszkaniu może być w kolizji z gwarancją nienaruszalności mieszkania.

Nietykalność mieszkania jest także dobrem osobistym człowieka, które pozostaje pod ochroną prawa cywilnego niezależnie od ochrony przewidzianej w innych przepisach (art. 23 K.c.). Naruszenie nietykalności mieszkania może polegać na zamiarze zameldowania się w mieszkaniu wbrew woli osoby, która ma prawo do mieszkania. W takim przypadku nie sposób przyjąć, iż osoba ta nie może bronić nienaruszalności mieszkania w postępowaniu administracyjnym, a w szczególności nie może jako strona tego postępowania wykazywać, iż nie są spełnione przesłanki do zameldowania w jej mieszkaniu innej osoby.

To, że osoba posiadająca tytuł prawny do lokalu może korzystać z ochrony swych praw na drodze postępowania cywilnego, nie oznacza, że z tego powodu nie może mieć statusu strony w postępowaniu administracyjnym, mimo że postępowanie administracyjne dotyczy tych praw i z tych praw wynika jej interes prawny.

Stanowisko, że właściciel lokalu lub osoba dysponująca tytułem prawnym do lokalu jest stroną w postępowaniu o zameldowanie lub wymeldowanie potwierdza także przepis art. 35 w związku z art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności (Dz. U. Nr 217, poz. 1427), która wchodzi w życie z dniem 1 stycznia 2012 r.

Z przytoczonych względów należało dojść do wniosku, że osoba dysponująca tytułem prawnym do lokalu jest stroną, w rozumieniu art. 28 K.p.a., w postępowaniu administracyjnym o zameldowanie (wymeldowanie) w tym lokalu innej osoby, prowadzonym na podstawie art. 47 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 15 § 1 pkt 2 i art. 264 § 2 P.p.s.a. podjął uchwałę jak w sentencji.