Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1713/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-05-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 134 par. 1, art. 147 par. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Stahl (spr.) Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia del. WSA Wojciech Mazur Protokolant Marcin Rączka po rozpoznaniu w dniu 12 maja 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej I. K. – E. i B. N.- R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 sierpnia 2008 r. sygn. akt IV SA/Wa 602/08 w sprawie ze skargi I. K. – E. i B. N.- R. na uchwałę Rady Miasta Otwocka z dnia [...] grudnia 2003 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 6 sierpnia 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę I. K. i B. N. - R. na uchwałę Rady Miasta Otwocka z dnia 23 grudnia 2003 r., nr XIV/136/03 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że I. K. oraz B. N. - R. wniosły skargę na uchwałę Rady Miasta Otwocka Nr XIV/136/03 z dnia 23 grudnia 2003 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu osiedla "Wioska Szwajcarska" w Otwocku opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Województwa Mazowieckiego nr 47, poz.1302 z dnia 5 maja 2004 r. Wykazując swój interes prawny w sprawie I. K. wskazała, iż jest współwłaścicielką działki nr [...] z obrębu nr [...] z budynkiem przy ulicy [...], które nabyła umową notarialną z dnia [...] lipca 2006 r. B. N. - R. jest natomiast współwłaścicielką działki nr [...] z budynkiem przy ulicy [...], które nabyła umową notarialną z dnia [...] listopada 2004 r. W skardze podniesiono, że obie skarżące zawarły przedwstępne umowy nabycia nieruchomości na terenie osiedla w okresie I etapu jego realizacji, pod rządami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwałą nr XVI/126/99 Rady Miasta Otwocka z dnia 26 października 1999 r. (umowy z dnia 29 maja 2003 r. i z dnia 11 września 2003 r.). Uchwała z 1999 r. dopuszczała wyłącznie ekstensywną zabudowę mieszkaniową i ochronę leśno-wydmowego charakteru terenu. Skarżące nabyły zatem prawo, a zarazem obowiązek zakupu nieruchomości na terenie kameralnego osiedla domów jednorodzinnych i niskich apartamentowców w lesie. Ponadto, ówczesny plan miejscowy zakładał parkowanie samochodów jedynie w garażach budynków oraz na wspólnym parkingu położonym bezpośrednio przy wjeździe na osiedle. Plan ograniczał również ciągi komunikacyjne, wyłączając z ruchu kołowego centralną część osiedla, przy której położone są domy skarżących. Podjecie zaskarżonej uchwały istotnie pogorszyło sytuację skarżących, gdyż doprowadziło do całkowitej zmiany charakteru osiedla, niemożliwego do zaakceptowania zagęszczenia zabudowy oraz zwiększenia liczby pojazdów i wprowadzenia ruchu kołowego na teren całego osiedla. W bezpośrednim sąsiedztwie domów skarżących, gdzie miała przebiegać leśna ścieżka piesza, znajduje się obecnie ruchliwa ulica wewnętrzna, przy której ciasno parkują samochody. Skarżące przekazały deweloperowi środki finansowe, na podstawie których realizował inwestycję, nie dysponowały jednak prawem do uczestnictwa w procedurze uchwalania planu gwarantującej im ochronę sądową naruszanych praw. W wyniku uchwalenia zaskarżonego planu miejscowego zmniejszyła się część wspólna osiedla na rzecz terenów budowlanych podlegających sprzedaży innym osobom, kosztem własności skarżących. Jednocześnie, proporcjonalnie zwiększył się udział powierzchni przeznaczonej na komunikację oraz parkingi. Uchwalenie planu spowodowało więc odebranie skarżącym części udziału w gruntach leśnych osiedla i przeznaczenie ich na cele zabudowy oraz przekształcenie należących do skarżących wspólnych gruntów leśnych na cele komunikacji. Pomimo zatem faktu, iż w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały skarżące nie były jeszcze właścicielkami nieruchomości, za które uiściły opłatę (właścicielem tym był tymczasowo deweloper), uchwała naruszyła interes prawny skarżących, co daje podstawę do kwestionowania uchwały w trybie art.101 ustawy o samorządzie gminnym.

Skarżące podniosły, że zaskarżona uchwała naruszyła ich interes poprzez istotne i bezprawne pogorszenie warunków korzystania z nieruchomości skarżących oraz przez zmniejszenie powierzchni wspólnych osiedla stanowiących współwłasność skarżących, a przez to, naruszenie ich prawa własności nieuzasadnione względami interesu publicznego. Ponadto zarzuciły naruszenie art.18 ust.2 pkt 2a w związku z art.6 ust.1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym przez ich niezastosowanie przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały, naruszenie art.18 ust.2 pkt 4 lit.a ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym poprzez uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego niezgodnie z decyzją Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lutego 2003 r. nr [...] w zakresie zmiany przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne, ustalenia minimalnej wielkości działek budowlanych oraz sposobu ich zagospodarowania, naruszenie art.7 ust.1 i 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2004 r.nr 121, poz.1266 z późn. zm.) poprzez jego niezastosowanie i zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele zieleni publicznej i zabudowy mieszkaniowej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego bez zgody właściwego organu.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę wskazał, że skarżące nie mają interesu prawnego w sprawie. Sąd podkreślił, że interes prawny w postępowaniu planistycznym ma niewątpliwie właściciel nieruchomości lecz nie ma go podmiot nie posiadający tytułu prawnego do gruntu, położonego na obszarze objętym projektowanym planem. Nie ma interesu prawnego w postępowaniu planistycznym nawet ten, komu przysługuje roszczenie o ustanowienie określonego prawa do gruntu. Roszczenie o ustanowienie określonego prawa nie jest bowiem w postępowaniu planistycznym chronione żadnym przepisem prawa materialnego. W dacie wniesienia skargi skarżącym przysługiwała wprawdzie własność nieruchomości, ale tylko tych, które zabudowane są ich domami mieszkalnymi. W odniesieniu do tychże działek skarżące nie kwestionują jednakże ustaleń planu. Podnoszą natomiast zarzuty dotyczące nieruchomości wspólnych, tj. tych części osiedla, których współwłasność ma być dopiero przeniesiona na wszystkich właścicieli domów (parkingi, drogi oraz zieleń wysoka). Z powyższego wynika, iż skarżące kwestionują postanowienia planu dotyczące nieruchomości, do których nie mają żadnego tytułu prawnego. Skarżące przyznały, iż udziały w prawie własności tych nieruchomości nie zostały na nie przeniesione, co oznacza, iż nie mają one do tych nieruchomości żadnych uprawnień o charakterze rzeczowym. W ocenie Sądu fakt, iż skarżące nie mają wskazanego wyżej tytułu oznacza, iż nie posiadają one w sprawie interesu prawnego upoważniającego je do kwestionowania postanowień planu dotyczących sposób zagospodarowania nieruchomości wspólnych.

Pełnomocnik skarżących wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zarzucając naruszenie art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a., poprzez jego niezastosowanie i zaniechanie rozpatrzenia części zarzutów skargi, art. 147 § 1 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi pomimo naruszenia prawa materialnego przez uchwałę Rady Gminy co miało wpływ na wynik postępowania. Ponadto zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. art. 31 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP przez jego niezastosowanie i oddalenie skargi na uchwałę bezpodstawnie ograniczającą własność skarżących, art. 64 ust. 2 Konstytucji RP przez jego niezastosowanie i pozbawienie ochrony prawnej prawa własności skarżących, art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz uznanie, że zaskarżona uchwała nie narusza interesu prawnego skarżących, art. 140 kc poprzez jego niezastosowanie i nieuwzględnienie, że zaskarżona uchwała doprowadziła do istotnego i bezprawnego pogorszenia warunków korzystania z nieruchomości skarżących, a przez to naruszenie ich prawa własności, nieuzasadnione względami interesu publicznego, art. 18 ust. 2 pkt 2a w zw. z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r., Nr 15, poz. 139 ze zm.) przez jego niezastosowanie, art. 18 ust. 2 pkt 4 lit a tej ustawy przez jego błędne zastosowanie i uznanie za skuteczne uzgodnienie zmiany przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne na zasadach ogólnych uzgadniania planu miejscowego z wojewodą, art. 7 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych przez jego niezastosowanie. W związku z tymi zarzutami wniesiono o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Miasta otwocka wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania na rzecz organu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Przede wszystkim należy wskazać, że w myśl art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153,poz. 1270 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania która w niniejszej sprawie nie zachodzi. Należy także przypomnieć , że w myśl art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. ,Nr 142,poz. 1591 ze zm.) przedmiotem zaskarżenia w przewidzianym w powołanym przepisie trybie może być tylko uchwała lub zarządzenie z zakresu administracji publicznej, naruszające czyjś interes prawny lub uprawnienie i taki też może być zakres rozważań sądu administracyjnego. Naruszenie takie należy wykazać , wskazując konkretne naruszone przepisy prawa materialnego. Przedmiot zaskarżanej uchwały " z zakresu administracji publicznej" wskazuje że – co do zasady – chodzi o przepisy prawa publicznego.

W rozpoznawanej sprawie zarzucono naruszenie przepisów proceduralnych – art. 134 § 1 i art. 147 § 1 Ppsa przez jego niezastosowanie i zaniechanie rozpoznania zarzutów skargi i poprzez niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi mimo naruszenia prawa materialnego przez uchwałę rady gminy. Wprawdzie nie są to zarzuty prawidłowo sformułowane bo w myśl art. 174 Ppsa to naruszenie prawa materialnego może nastąpić poprzez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie ale w obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzuty ten zostały doprecyzowane w nawiązaniu także do naruszeń prawa materialnego. Nie można uznać za zasadny zarzutu naruszenia art. 134 § 1 Ppsa, Sąd I instancji wskazał dlaczego nie rozważa kwestii o charakterze cywilnoprawnym podnoszonych w skardze i uznał, że przedmiotem skargi są w istocie roszczenia cywilnoprawne skarżących, niebędących właścicielkami nieruchomości ( poza własnością domów, co do których zarzutów nie podnoszą ), w stosunku do dewelopera które to roszczenia nie znajdują ochrony poprzez skargę z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym .Skoro roszczenia te nie znajdowały oparcia w przepisach prawa publicznego a skarżącym , w stosunku do terenów zagospodarowanych niezgodnie z wcześniejszym planem miejscowym i z umowami przedwstępnymi , nie służy prawo własności a tylko jego ekspektatywa , rozważanie tych roszczeń wykraczało poza kompetencje Sądu I instancji. Nie jest zasadny także – z tych samych względów - zarzut naruszenia art.147 § 1 Ppsa.

Nie mogą być uznane za zasadne także zarzuty naruszenia prawa materialnego przede wszystkim poprzez jego niezastosowanie. Niezasadny jest zarzut naruszenia art. 31 ust. 3 w związku z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP. Zgodnie z art. 64 ust. 1 własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Już z powołanego przepisu wynika, że własność nie jest prawem absolutnym i może podlegać ograniczeniom i trudno zarzucać jego naruszenie w sytuacji gdy skarżące nie są jeszcze właścicielkami nieruchomości której nowe zagospodarowanie dopuszcza zaskarżony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego .Z kolei przepis art. 31 ust.3 Konstytucji również odwołuje się do ustawy i wskazuje przesłanki ograniczeń prawa własności co - w sytuacji gdy skarżącym prawo własności w odniesieniu do nieruchomości będących własnością dewelopera nie przysługuje - sprawia , że także i ten zarzut nie może być uznany za uzasadniony. Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999 r.,Nr 15,poz.139 ze zm.) wprost stanowiła, że plan miejscowy kształtuje sposób wykonywania prawa własności ale , w sytuacji gdy skarżące kwestionują sposób zagospodarowania terenów nie objętych ich prawami rzeczowymi to postanowienia tego planu , zmienionego na wniosek i koszt dewelopera , nie naruszają bezpośrednio ich interesu prawnego. Z tego względu nie jest zasadny także zarzut naruszenia poprzez błędną wykładnię art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Naruszenie swojego interesu prawnego skarżące wywodzą z prawa cywilnego, z zawartych umów cywilnych, generalnie z przyrzeczonego im zakresu prawa własności do części wspólnych, ograniczanego poprzez zmianę zagospodarowania terenów towarzyszących, w których skarżące będą miały – m.in. z uwagi na zmianę planu miejscowego - udział mniejszy niż zakładany przy zawieraniu umów wstępnych i które to tereny zmieniają swój charakter. Tego typu roszczenia mają charakter cywilny i podlegają ochronie na zasadach właściwych prawu cywilnemu. Pogorszenie warunków korzystania z nieruchomości (budynków) stanowiących własność skarżących jest wynikiem działań podjętych przez dewelopera – właściciela terenu objętego inwestycją "Wioska Szwajcarska" i roszczenia z tego tytułu również mogą być dochodzone przed sądem powszechnym.

Nie są zasadne także w świetle akt sprawy ( w tym odpowiedzi na skargę i późniejszych pism z 26 maja ,7 i 11 lipca 2008 r., wyjaśnień na rozprawie) zarzuty naruszenia prawa materialnego – art. 18 ust. 2 pkt 2a w zw. z art. 6 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 18 ust. 2 pkt 4 lit.a tej ustawy a także art. 7 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2004 r. ,Nr 121 ,poz.1266).

Uzasadnienie skargi kasacyjnej potwierdza stanowisko Sądu I instancji. Podnosi się w nim m.in., że w wyniku uchwalenia planu , przedmiot zawartych przez skarżące umów przedwstępnych , dotyczących nabycia części wspólnych osiedla, przestał istnieć, na przyrzeczone tereny leśne wprowadzono zabudowę przeznaczoną do sprzedaży innym nabywcom, inne części wspólne przekształcone zostały w ulice wewnętrzne i parkingi, zabudowano grunty pod którymi przebiega infrastruktura wodociągowa i kanalizacyjna osiedla. Pełnomocnik zadał też Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu pytania, wykraczające poza strukturę i zakres skargi kasacyjnej, dotyczące tego czy deweloper , który zbył ekspektatywę własności lokali i części wspólnych osiedla na rzecz klientów , ma pełną swobodę dysponowania nieruchomością i czy nabywcy roszczeń o przeniesienie własności lokali mieszkalnych i części wspólnych osiedli mogą bronić swojego interesu prawnego w postępowaniach administracyjnych oraz w sferze planowania przestrzennego. Dodatkowo pełnomocnik podniosła także kwestię czy nie należy uznawać istnienia interesu prawnego , wynikającego ze szczególnego charakteru stosunku zobowiązaniowego, jakim jest umowa konsumenta z deweloperem w sprawie nabycia wybudowanych w przyszłości nieruchomości bo - w razie pozytywnej odpowiedzi - skarżące mogłyby powołać się dodatkowo na naruszenie ich praw do części wspólnych osiedla, przez zmianę przeznaczenia tych terenów i uniemożliwienie realizacji umów przedwstępnych oraz mogłyby wnosić roszczenia do organu o odszkodowanie za bezprawne i nieodwracalne pozbawienie ich praw do części wspólnych nieruchomości. Te wyjaśnienia potwierdzają cywilnoprawny i potencjalny charakter roszczeń skarżących . Okoliczność, że skarżące są właścicielkami domów na terenie osiedla "Wioska Szwajcarska" nie przesądza o naruszeniu ich interesu prawnego postanowieniami planu miejscowego w sytuacji gdy naruszenie to wiąże się z umowami przedwstępnymi dotyczącymi części wspólnych osiedla, których realizacja stała się utrudniona bądź niemożliwa. Skarżące nie są pozbawione ochrony prawnej – taką ochronę dają im przepisy prawa cywilnego, w tym art. 140 kodeksu cywilnego.

Zważywszy zatem, że zarzuty skargi kasacyjnej nie mogły zostać uwzględnione, na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę tę należało oddalić