Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1410/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-08-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: ART. 101
journal: Dz.U. 2016 poz 778
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Katarzyna Golat (spr.), Sędziowie sędzia WSA Kaja Angerman,, sędzia WSA Anna Szymańska, Protokolant sekr. sąd. Robert Dudek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 sierpnia 2018 r. sprawy ze skargi B. K. i R. K. na uchwałę Rady Gminy K. z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę


UZASADNIENIE

W dniu 4 kwietnia 2017 r. została złożona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarga B. i R. K. (dalej "skarżący") na uchwałę Rady Gminy [...]Nr [...]z dnia [...]listopada 2016 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów zlokalizowanych w rejonie miejscowości [...],[...] oraz [...], Gmina [...] (dalej "zaskarżona uchwała/plan").

Skarżący dnia [...]lutego 2017 r. wystosowali "Wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego", na którym znajduje się prezentata Urzędu Gminy w [...] z datą wpływu 7 luty 2017 r. W wezwaniu tym skarżący podnieśli, że naruszenie ich interesu prawnego ma miejsce w związku z podjęciem uchwały Rady Gminy w [...] nr [...], swój interes prawny wywodzili z prawa własności do działek o nr ewid. [...],[...] i [...] i wskazywali na ograniczenie zapisami przedmiotowej uchwały (§ 5 pkt 3) możliwości rozwoju prowadzonej przez nich na ww. działkach działalności.

W skardze z dnia 4 kwietnia 2017 r. na przedmiotową uchwałę skarżący wywodzili interes prawny z przysługującego im prawa własności do działek o nr [...]i [...] i zarzucili przepisom zawartym w § 5 pkt 3 przedmiotowej uchwały ograniczenie skali i zakresu prowadzonej przez nich działalności.

Zarządzeniem z dnia 22 czerwca 2017 r. WSA w Warszawie wezwał skarżących do usunięcia braków formalnych skargi przez jej podpisanie bądź złożenie podpisanego egzemplarza skargi oraz złożenia dowodu wezwania Rady Gminy w [...]do usunięcia naruszenia prawa i po wpływie do Sądu ww. pisma skarżących z dnia 5 lipca 2017 r. i przesłaniu przez nich w dniu 11 lipca 2017 r. prawidłowo podpisanej skargi wraz z jej odpisem, zarządzeniem z dnia 19 lipca 2017 r. uznano, że braki formalne skargi uzupełniono w terminie (k. 53).

Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu w dniu 25 kwietnia 2018 r. skargi kasacyjnej B. K. i R. K. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 listopada 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 1346/17 o odrzuceniu skargi, w sprawie ze skargi B. K. i R. K. na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...]listopada 2016 r. Nr [...]w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, postanowił uchylić zaskarżone postanowienie (postanowienie o sygn. akt II OSK 926/18).

Skarżący w skardze z dnia 4 kwietnia 2017 r. zaskarżonej uchwale zarzucili naruszenie:

1. przepisów postępowania administracyjnego,

- rażące naruszenie przepisów prawa, w tym zasady praworządności wyrażonej w art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 § 1, art. 77 § 1 i § 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257; dalej jako "k.p.a.", poprzez brak wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego, dowolną i wybiórczą jego ocenę, zupełne zignorowanie wezwania do usunięcia naruszenia prawa, pominięcie faktu złożenia wniosku o wydanie warunków zabudowy przez skarżących oraz aktualnego zagospodarowania terenu;

- art. 1 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r., poz. 778), określanej dalej jako u.p.z.p. poprzez, nieuwzględnienie walorów ekonomicznych przestrzeni gminy w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (rolnictwo, chów i hodowla zwierząt), co w konsekwencji doprowadziło do uniemożliwienia stworzenia odpowiednich warunków do gospodarczego rozwoju i wykorzystania w sposób predestynowany zasobów terenu poddanego integracji planistycznej;

2. przepisów prawa materialnego:

- art. 1 ust. 3, art. 20 u.p.z.p., poprzez ustalenie przeznaczenia terenu i określeniu jego potencjalnego sposobu zagospodarowania przy braku wyważenia interesu podmiotu, któremu przysługuje prawo do nieruchomości, w tym zupełnym pominięciu zgłaszanych wniosków i uwag, zmierzających do ochrony istniejącego stanu zagospodarowania terenu, jak i zmian w zakresie jego zagospodarowania;

- art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., poprzez wprowadzenia ograniczenia wolności zagospodarowania terenu przez podmiot, który ma tytuł prawny do nieruchomości;

- art. 21 i art. 22 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, przez przekroczenie granic władztwa planistycznego, a w konsekwencji naruszenie prawa skarżących do nieruchomości, skutkujące ograniczeniem w sposobie czynienia użytku z dotychczas przysługującego prawa, w tym ograniczeniem możliwości rozwoju gospodarczego nieruchomości;

- art. 6 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1829), poprzez ograniczenie skarżącym możliwości prowadzenia działalności gospodarczej w takim samym zakresie jak przed wejściem w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu, który nie kontynuuje dotychczasowego ukształtowanego ładu przestrzennego na tym terenie.

W uzasadnieniu skargi skarżący wywodzili, że planowali realizację na przedmiotowych działkach przedsięwzięcia, polegającego na chowie tuczników do maksymalnej ilości 1500 szt. (210 DJP).

Wójt Gminy [...] dnia [...]stycznia 2017 r. umorzył postępowanie w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy, z wniosku skarżących, dla inwestycji, polegającej na zmianie chowu trzody chlewnej z odchowali prosiąt di 2 miesięcy w ilości 1990 sztuk (39,8 DJP), na chów tuczników w ilości 1500 szt. (210 DJP) na terenie działek o nr ewiden. [...][...], położonych w obrębie gruntów wsi [...], gm. [...].

Skarżący podali, że zaskarżona uchwała (§ 5 pkt 3 ppkt b) wprowadza ograniczenia co do skali i zakresu prowadzonej działalności, w związku z czym w sposób istotny ogranicza plany, związane z rozwojem prowadzonej działalności.

Odwołując się do orzecznictwa administracyjnego w zakresie ochrony prawa własności, zasady proporcjonalności i równości skarżący wywodzili, że ustawodawstwo powszechne nie wprowadziło górnego limitu produkcji w zakresie hodowli, ustalanie takich limitów i ograniczeń w planie miejscowym, należy traktować jako przekroczenie przez Gminę władztwa planistycznego. Działanie tego typu nosi również znamiona dyskryminacji określonej grupy obywateli z uwagi na rodzaj prowadzonej przez nich działalności gospodarczej. Zakaz wykonywania przez gminy władztwa planistycznego w sposób dowolny jest konsekwentnie podkreślany w orzecznictwie sądowym.

Rada Gminy w [...] uchwałą Nr [...] z dnia [...]maja 2017 r. w sprawie odpowiedzi na skargę wniesioną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Warszawie na uchwałę Rady Gminy [...] Nr [...] uznała, że doszło do naruszenia wymogów formalnych skargi oraz, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, a kwestionowana uchwała odpowiada prawu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

I. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

II. W pierwszej kolejności należy wskazać, że rozpatrywana skarga została wniesiona do organu 7 kwietnia 2017 r.

Z dniem 1 czerwca 2017 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935). Zgodnie z art. 17 ust. 1 ww. ustawy przepisy art. 52 i art. 53 ustawy zmienianej w art. 9, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, oraz przepisy ustaw zmienianych w art. 2, art. 6, art. 7 i art. 11, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie niniejszej ustawy.

Ponieważ skarga dotyczy aktu organu administracji publicznej, jakim jest uchwała Rady Gminy [...] nr [...] z dnia [...]listopada 2016 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w sprawie znajdą zastosowanie przepisy art. 52 i art. 53 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, z późn. zm.) oraz przepis art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446, 1579 i 1948 oraz z 2017 r., poz. 730), w brzmieniu sprzed zmiany, wprowadzonej ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw.

Mając powyższe na uwadze, należy wskazać, że przedmiotowa skarga złożona została w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, według którego każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Oznacza to, że w pierwszej kolejności należy zbadać, czy wniesiona skarga podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny i czy spełnia wymogi formalne, do których w niniejszej sprawie zaliczyć należy: 1) zaskarżenie uchwały z zakresu administracji publicznej, 2) wcześniejsze bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, 3) zachowanie terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego.

Dla uznania legitymacji skargowej podmiotu nie jest wystarczające wykazanie, że uchwała podjęta przez organ gminy narusza jego pojmowany w sposób subiektywny interes faktyczny. Ponieważ do wniesienia skargi nie legitymuje stan jedynie zagrożenia naruszeniem, dlatego w skardze należy wykazać, w jaki sposób doszło do naruszenia prawem chronionego interesu lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę. Skarga złożona w trybie powyższego przepisu nie ma bowiem charakteru actio popularis, zatem do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (wyroki NSA: z dnia 3 września 2004 r., sygn. akt OSK 476/04; z dnia 4 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1563/04; z dnia 1 marca 2005 r., sygn. akt OSK 1437/2004, dostępne [w:] Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako: "CBOSA"). W orzecznictwie i doktrynie eksponuje się przede wszystkim bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego strony kształtowanego aktem stosowania prawa materialnego (wyrok NSA z dnia 18 września 2003 r., sygn. akt II SA 2637/02, Lex nr 80699).

W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie, wskazane wymogi zostały spełnione. Dopuszczalność skargi została przesądzona ww. postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 926/18.

III. Co do zagadnień merytorycznych, to zauważyć trzeba, iż władztwo planistyczne stanowi kompetencję gminy do samodzielnego i zgodnego z jej interesami kształtowania polityki przestrzennej. Obejmuje ono samodzielne ustalenie przez gminę przeznaczenia terenów, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy (art. 3 ust. 1 oraz art. 15 ust. 2 u.p.z.p.). W zakres władztwa planistycznego wchodzi również, z mocy art. 6 ust. 1 ustawy pianistycznej, ustalenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego sposobu wykonywania prawa własności nieruchomości. Koncepcja władztwa planistycznego zakłada samodzielność gminy, jak również możliwość ingerencji w prawa prywatne (w granicach określonych prawem). Oznacza zatem, że zainteresowane podmioty (w tym właściciele nieruchomości położonych w granicach planu) nie mogą oczekiwać, że rada gminy nie będzie korzystała z przysługujących jej uprawnień w ramach władztwa z powodu niezgodności ustaleń planu z żądaniami właścicieli nieruchomości znajdujących się na obszarze objętym planem lub w bezpośrednim sąsiedztwie (Z. Niewiadomski "Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz", Warszawa 2006, s. 197 - 198, wyrok NSA z dnia 26 lutego 2008 r. sygn. akt II OSK 1765/07, CBOSA).

Kontrola sądowoadministracyjna dotycząca miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, będącego aktem prawa miejscowego, sprawowana jest na podstawie art. 28 ust. 1 u.p.z.p., stanowiącego, że istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Tak więc rozstrzygnięcia sądu administracyjnego stwierdzające nieważność uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego są wydawane w przypadku zajścia co najmniej jednej z podstaw nieważności wymienionych w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Pojęcie "trybu sporządzania planu miejscowego" (zwanego też "procedurą planistyczną"), którego zachowanie stanowi przesłankę formalnoprawną zgodności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z przepisami prawa, odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, a skończywszy na jego uchwaleniu. Natomiast pojęcie "zasad sporządzania planu miejscowego", których uwzględnienie stanowi przesłankę materialnoprawną zgodności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z przepisami prawa, należy wiązać z samym sporządzeniem (opracowaniem) aktu planistycznego, a więc z merytoryczną zawartością tego aktu (część tekstowa, graficzna i załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej (zob. wyroki NSA z dnia 25 maja 2009 r., sygn. akt II OSK 1778/08, oraz z 11 września 2008 r., sygn. akt II OSK 215/08, CBOSA).

Przysługujące gminie prawo władczego rozstrzygania o przeznaczeniu terenu pod określone funkcje może być skutecznie zrealizowane jedynie w planie miejscowym, który został uchwalony, przy zachowaniu określonych przepisami u.p.z.p. zasad i trybu sporządzania planu. Dokonując kontroli zaskarżonej uchwały, sąd nie stwierdził istotnych naruszeń trybu sporządzania planu - skutkujących stwierdzeniem nieważności uchwały. Nie dostrzegł także istotnych naruszeń zasad sporządzania planu miejscowego, które uzasadniałyby stwierdzenie jego nieważności.

W niniejszej sprawie Rada Gminy [...]zaskarżoną uchwałą dokonała prawnie dopuszczalnej ingerencji w posiadane przez skarżących prawo własności działek, położonych na terenie objętym planem.

IV. Odnosząc się do spornej kwestii należy wskazać, że Rada Ministrów w rozporządzeniu z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2010 r., poz. 1397, ze zm.), określiła listę tych przedsięwzięć. Planowana inwestycja mieści się w katalogu spraw o jakich mowa w § 3 ust. 1 pkt 103 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. Nr 213, poz. 1397, ze zm.). tj. "chów lub hodowla zwierząt, inne niż wymienione w § 2 ust. 1 pkt 51, w liczbie nie mniejszej niż 40 dużych jednostek przeliczeniowych inwentarza (DJP), jeżeli działalność ta prowadzona będzie na obszarach objętych formami ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-5, 8 i 9 ustawy z dnia 16 kwietnia 2 004 r. o ochronie przyrody, lub w otulinach form ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1 -3 tej ustawy."

Zgodnie zaś z § 2 ust. 1 pkt 51 tego rozporządzenia, do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się następujące rodzaje przedsięwzięć: "chów lub hodowla zwierząt w liczbie nie mniejszej niż 210 dużych jednostek przeliczeniowych inwentarza (DJP - przy czym za liczbę DJP przyjmuje się maksymalną możliwą obsadę inwentarza); współczynniki przeliczeniowe sztuk zwierząt na DJP są określone w załączniku do rozporządzenia".

Skarżący planowali zmianę profilu działalności gospodarczej, polegającą na zmianie chowu trzody chlewnej z odchowali prosiąt do 2 miesięcy w ilości 1990 sztuk (39,8 DJP), na chów tuczników w ilości 1500 szt. (210 DJP) na terenie działek o nr ewiden. [...][...]położonych w obrębie gruntów wsi [...], gm. [...].

Zatem planowane przez nich przedsięwzięcie jest zaliczane do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko.

Tymczasem zaskarżona uchwała (§ 5 pkt 3 pkt a i b) wprowadza ograniczenia, co do skali i zakresu prowadzonej działalności. Rada postanowiła, że dopuszcza się lokalizację przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu przepisów odrębnych, w tym w zakresie elementów niezbędnych dla prawidłowego funkcjonowania infrastruktury technicznej (§ 5 pkt 3 ppkt a). W kolejnym przepisie (§ 5 pkt 3 pkt b) Rada ustaliła ograniczenie uciążliwości prowadzonej działalności w zakresie emisji hałasu, wibracji, zanieczyszczeń powietrza i substancji złowonnych, zgodnie z przepisami odrębnymi.

W powyższych przepisach skarżący upatrują istotnego ograniczenia ich zamierzeń, związanych z rozwojem prowadzonej działalności, co w przełożeniu na płaszczyznę prawną jest – w ich ocenie – równoznaczne z naruszeniem wskazanych w skardze przepisów.

V. Odnosząc się do argumentacji prezentowanej przez skarżących należy w pierwszym rzędzie zauważyć, że w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, iż uwzględnienie prawa własności nieruchomości nie oznacza zakazu ograniczania tego prawa, gdy weźmie się pod uwagę treść art. 6 u.p.z.p. W wyroku z 29 listopada 2017 r., w sprawie o sygn. akt II SA/Kr 976/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził, że regulacja art. 6 u.p.z.p. wyklucza z pewnością dopuszczalność ingerencji w istotę prawa własności, a także nieuzasadnione z punktu widzenia interesu publicznego ograniczenie tego prawa w drodze miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (LEX nr 2424178). W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego podkreśla się, że do naruszenia istoty prawa własności dochodzi w sytuacji, gdy niemożliwe stanie się wykonywanie wszystkich uprawnień składających się na możliwość korzystania z rzeczy albo wszystkich uprawnień, składających się na możliwość rozporządzania rzeczą albo wszystkich uprawnień składających się na możliwość korzystania z rzeczy i rozporządzania nią (por.: wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 maja 1999 r., SK 9/98, publ. OTK z 1999 r. Nr 4, poz. 78, wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 stycznia 1999 r., P 2/98, publ. OTK z 1999, Nr 1, poz. 2).

Treść prawa własności określa art. 140 k.c. stanowiąc, że w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą. Do atrybutu korzystania z rzeczy tradycyjnie zalicza się następujące uprawnienia: do posiadania (ius possidendi), do używania rzeczy (ius utendi), do pobierania pożytków i innych przychodów z rzeczy (ius fruendi) i do dyspozycji faktycznych (ius abutendi).

W istotę władztwa planistycznego gminy włączone jest uprawnienie, polegające na legalnej ingerencji w sferę wykonywania prawa własności, przy jednoczesnym uwzględnieniu zasady proporcjonalności i racjonalnego postępowania w perspektywie oddziaływania na prawo własności (wyrok NSA z dnia 6 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 1196/16, CBOSA)

W wyroku z dnia 14 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 1281/16, CBOSA, NSA wskazano, iż "Skoro w polskim porządku prawnym nie istnieją tzw. normy odorowe oraz brak jest metodyki pomiaru zapachu, to organ planistyczny gminy ma prawo do wprowadzenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zakazów i ograniczeń dotyczących zwiększania produkcji hodowlanej w celu ograniczania emisji odorów. Odory, emitowane przez obiekty gospodarcze położone w bezpośrednim sąsiedztwie terenów budownictwa jednorodzinnego, stanowią nie tylko uciążliwość dla mieszkańców, ale także mogą powodować zagrożenie dla zdrowia mieszkańców i stanowić zanieczyszczenie w rozumieniu art. 3 pkt 49 ustawy z 27 kwietnia 2001 r.".

Jak podkreślono w wyroku NSA z dnia 18 lipca 2016 r., sygn. akt II OSK 478/16, publ. LEX "Ochrona własności czy prawa użytkowania wieczystego nie może być rozumiana krańcowo, że każda ingerencja w sferę tych praw stanowi naruszenie Konstytucji. Konstytucja chroni różne dobra, zarówno związane z interesem indywidualnym obywateli, jak i potrzebami całego społeczeństwa. Stosownie do okoliczności zachodzi nieraz potrzeba dania pierwszeństwa jednemu dobru przed drugim. Planowanie przestrzenne z reguły powoduje konflikt różnych wartości i interesów."

Kreowanie polityki przestrzennej na szczeblu gminy, niejednokrotnie wymaga rozstrzygania konfliktów pomiędzy interesem indywidualnym a interesem publicznym, bądź pomiędzy sprzecznymi ze sobą interesami indywidualnymi. Treść aktów planistycznych wkracza bowiem w sferę praw rzeczowych właścicieli nieruchomości, a także uprawnień innych podmiotów zainteresowanych określonym przeznaczeniem terenu. W trakcie rozwiązywania tych konfliktów uwzględniać należy ogólne zasady konstytucyjne, w tym zwłaszcza wyrażoną w art. 31 ust. 3 Konstytucji zasadę proporcjonalności oraz wyrażoną w art. 2 Konstytucji zasadę demokratycznego państwa prawnego. Zezwalają one na ograniczanie prawa własności jedynie wówczas, gdy niezbędnie wymaga tego inne dobro chronione w postaci np. interesu publicznego bądź prawa własności innych osób. W razie kolizji przyznanie prymatu jednemu interesowi ponad drugim wymaga zatem każdorazowo porównania wartości chronionych z tymi, które w efekcie wprowadzanej regulacji ulec mają ograniczeniu. W konsekwencji uczynienie jednego z interesów nadrzędnym, gdy chodzi o konflikt w pełni równorzędnych interesów jednostek, spośród których jedna doznać ma ograniczenia posiadanych praw rzeczowych, wymaga szczególnej rozwagi i szczególnie wnikliwego umotywowania (zob. wyrok NSA z dnia 6 lutego 2015 r., sygn. akt II OSK 2233/13, LEX nr 1658127).

Podkreślenia wymaga, iż orzecznictwo sądowe jednoznacznie dopuszcza możliwość ograniczania w planach miejscowych lokalizacji ferm hodowlanych i chlewni. W wyroku z dnia 6 września 2017 r., sygn. akt II OSK 950/17, NSA przyjął m.in., co następuje: "Zdaniem NSA (...) plan miejscowy co do zasady może zawierać przepisy, z których będzie wynikało ograniczenie prawa własności nieruchomości polegające na tym, że na wskazanym terenie nie będzie można prowadzić określonej działalności. Z art. 15 ust. 2 pkt 9 powołanej ustawy wynika, że plan miejscowy może przewidywać zakaz zabudowy. Zatem, skoro można w planie miejscowym przewidzieć całkowity zakaz zabudowy, to tym bardziej można umieścić w nim przepisy, z których wynikać będzie zakaz zabudowy budynków pewnego rodzaju lub budynków przekraczających jakieś parametry opisujące wielkość budynku. Tym sposobem, jak dalej wywodził NSA, można też wprowadzić na wskazanym terenie zakaz prowadzenia określonej działalności. Wystarczy powiedzieć, że np. przeznaczenie terenu na budownictwo mieszkaniowe zawiera w sobie zakaz budowy budynków o innym przeznaczeniu i tym samym ograniczenie prowadzenia innej działalności niż związanej z budową i użytkowaniem domów. Dopuszczalność uchwalenia planu miejscowego wprowadzającego ograniczenia w wykonywaniu prawa własności nieruchomości, jak też uchwalenia zmiany planu powodującej takie ograniczenia wynika także z art. 36 ust. 1 u.p.z.p., w którym przewidziano roszczenia odszkodowawcze i o wykup nieruchomości jeżeli, w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą, korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe bądź istotnie ograniczone. Dopuszczalność uchwalenia planu miejscowego lub jego zmiany wprowadzających daleko idące ograniczenia prawa własności nieruchomości nie oznacza jednakże, że organy gminy dysponują w tym zakresie pełną swobodą. Przede wszystkim są ograniczone przepisem art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym stanowi się, że ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Zatem, zaskarżona uchwała powinna być poddana ocenie pod kątem powołanego przepisu Konstytucji RP. W ocenie NSA, ta okoliczność uzasadnia wprowadzone zaskarżoną uchwałą ograniczenia w wykonywaniu prawa własności nieruchomości. Ograniczenia te są bowiem konieczne dla ochrony praw innych osób oraz ochrony środowiska.".

VI. Za obowiązywaniem kwestionowanych przez skarżących przepisów, przemawia potrzeba zapobieżenia dalszemu zwiększaniu się uciążliwości, w szczególności złowonnych, występujących na terenie Gminy, m.in. z racji dużej ilości ferm hodowlanych. Sądowi z urzędu wiadomo, że Rada Gminy [...]powoływała w toku innych spraw, prowadzonych przez WSA w Warszawie (m.in. w sprawach o sygn. akt IV SA/Wa 1640/17, IV SA/Wa 1821/17), że na koniec 2016 r. obsada drobiu w Gminie wynosiła 3.050.866 szt., a w kwietniu 2017 r. na terenie Gminy było 5724 szt. bydła i 184.166 szt. trzody chlewnej. Przeliczając liczebność kur, tucznika oraz bydła na mieszkańca Gminy, to na jednego mieszkańca przypada 612 sztuk kur, 37 szt. tucznika oraz 1,15 szt. bydła. Wskaźniki te dowodzą zaburzenia proporcji dużych ferm hodowlanych w stosunku do gospodarstw rodzinnych. Za obowiązywaniem zakwestionowanych przepisów przemawia potrzeba zapobieżenia dalszemu zwiększaniu się uciążliwości, w szczególności odorowych, występujących na terenie Gminy z racji bardzo dużej, ponadprzeciętnej koncentracji produkcji hodowlanej. Gmina przedłożyła dane, z których w szczególności wynika, że: (-) obecny poziom hodowli trzody chlewnej stanowi 19,3% poziomu hodowli województwa [...] (w 2013 r.) oraz 17,5% poziomu hodowli kur województwa (w 2013 r.), (-) Gmina [...] oraz Powiat [...]należą do tych rejonów Polski, w których występuje największa kumulacja dużych ferm hodowlanych (por. również Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...] - uchwała nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...]marca 2015 r., str. 22 i nast., materiały planistyczne).

Na jej terenie Gminy doszło do zaburzenia proporcji pomiędzy liczbą dużych ferm hodowlanych a liczbą gospodarstw rodzinnych, liczba ferm jest za duża, co powoduje daleko idące negatywne oddziaływanie w postaci bardzo dokuczliwego, intensywnego odoru z zawartością amoniaku, szkodliwego dla ludzi, odór odczuwalny jest w promieniu kilkunastu kilometrów, rozprzestrzenianiu się odoru sprzyja brak naturalnych barier w postaci lasów – Gmina posiada stosunkowo niski wskaźnik lesistości, tj. około 19% (niższy od wskaźnika lesistości zarówno dla powiatu żuromińskiego - 21,0% jak i dla województwa mazowieckiego - 22,9%). Ponadto na terenie Gminy znajdują się tereny cenne ze względu na wyróżniający się krajobraz o zróżnicowanych ekosystemach, należące do obszarów chronionego krajobrazu. Jest to [...] Obszar Chronionego Krajobrazu, który na terenie gminy zajmuje powierzchnię 6 547,9 ha, co stanowi ca 53,8% ogólnej powierzchni Gminy. Obejmuje tereny wartościowe ze względu na możliwość zaspokajania potrzeb związanych z turystyką i wypoczynkiem lub pełnioną funkcją korytarzy ekologicznych. Budowa dużych ferm może doprowadzić do zniszczenia tych cennych przyrodniczo obszarów.

VII. Podkreślenia wymaga, iż orzecznictwo sądowe jednoznacznie dopuszcza możliwość ograniczania w planach miejscowych lokalizacji ferm hodowlanych. W wyroku z dnia 6 września 2017 r., sygn. akt II OSK 950/17, NSA przyjął m.in., co następuje: "Zdaniem NSA, z szeregu przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2015 r., poz. 199 ze zm.) wynika, że plan miejscowy co do zasady może zawierać przepisy, z których będzie wynikało ograniczenie prawa własności nieruchomości polegające na tym, że na wskazanym terenie nie będzie można prowadzić określonej działalności. Z art. 15 ust. 2 pkt 9 powołanej ustawy wynika, że plan miejscowy może przewidywać zakaz zabudowy. Zatem, skoro można w planie miejscowym przewidzieć całkowity zakaz zabudowy, to tym bardziej można umieścić w nim przepisy, z których wynikać będzie zakaz zabudowy budynków pewnego rodzaju lub budynków przekraczających jakieś parametry opisujące wielkość budynku. Tym sposobem można też wprowadzić na wskazanym terenie zakaz prowadzenia określonej działalności. Wystarczy powiedzieć, że np. przeznaczenie terenu na budownictwo mieszkaniowe zawiera w sobie zakaz budowy budynków o innym przeznaczeniu i tym samym ograniczenie prowadzenia innej działalności niż związanej z budową i użytkowaniem domów. Dopuszczalność uchwalenia planu miejscowego wprowadzającego ograniczenia w wykonywaniu prawa własności nieruchomości, jak też uchwalenia zmiany planu powodującej takie ograniczenia wynika także z art. 36 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w którym przewidziano roszczenia odszkodowawcze i o wykup nieruchomości jeżeli, w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą, korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe bądź istotnie ograniczone. Dopuszczalność uchwalenia planu miejscowego lub jego zmiany wprowadzających daleko idące ograniczenia prawa własności nieruchomości nie oznacza jednakże, że organy gminy dysponują w tym zakresie pełną swobodą. Przede wszystkim są ograniczone przepisem art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym stanowi się, że ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Zatem, zaskarżona uchwała powinna być poddana ocenie pod kątem powołanego przepisu Konstytucji RP. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że Sąd pierwszej instancji ocenił zaskarżoną uchwałę pod tym kątem. Istotne jest, że wskazał, iż za jej podjęciem przemawiały względy związane z ochroną mieszkańców Gminy W. przed uciążliwościami związanymi z funkcjonowaniem ferm drobiu. W ocenie NSA, ta okoliczność uzasadnia wprowadzone zaskarżoną uchwałą ograniczenia w wykonywaniu prawa własności nieruchomości. Ograniczenia te są bowiem konieczne dla ochrony praw innych osób oraz ochrony środowiska.".

Podobnie wypowiedział się NSA w wyroku z 14 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 1281/16, CBOSA, w którym wskazał, iż "Skoro w polskim porządku prawnym nie istnieją tzw. normy odorowe oraz brak jest metodyki pomiaru zapachu, to organ planistyczny gminy ma prawo do wprowadzenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zakazów i ograniczeń dotyczących zwiększania produkcji hodowlanej w celu ograniczania emisji odorów. Odory, emitowane przez obiekty gospodarcze położone w bezpośrednim sąsiedztwie terenów budownictwa jednorodzinnego, stanowią nie tylko uciążliwość dla mieszkańców, ale także mogą powodować zagrożenie dla zdrowia mieszkańców i stanowić zanieczyszczenie w rozumieniu art. 3 pkt 49 ustawy z 27 kwietnia 2001 r.".

VIII. Mając powyższe na uwadze, zdaniem Sądu, wprowadzone w planie miejscowym ograniczenia prawa własności skarżących uzasadniają względy interesu publicznego, związane z wyłączeniem inwestycji zawsze znacząco oddziaływujących na środowisko zarówno ze względu na wymogi prawne, jak i faktyczne uwarunkowania w Gminie.

Wobec poczynionych powyżej rozważań oraz w świetle okoliczności niniejszej sprawy stwierdzić należy, że zarzuty o naruszeniu art. 20 i art. 22 Konstytucji RP oraz art. 6 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, są niezasadne.

Podkreślenia nadto wymaga, że nie pozbawiono skarżących jednego z podstawowych atrybutów prawa własności, jakim jest korzystanie z rzeczy, w tym przypadku, poprzez wykorzystanie nieruchomości do produkcji rolniczej o profilu np. upraw roślinnych czy hodowli poniżej 210 DJP. Natomiast ustalenia planu, które prowadziłyby do całkowitego pozbawienia właściciela nieruchomości do korzystania z jego prawa można byłoby rozpatrywać jako przekroczenie władztwa planistycznego. Taka sytuacja, w związku z powyższymi uwagami, nie zachodzi w przypadku zaskarżonej uchwały, w części kwestionowanej przez skarżących, w związku z czym nie doszło do naruszenia prawa własności, o którym mowa w art. 140 K.c. oraz art. 64 Konstytucji, o czym była wyżej mowa (pkt V niniejszego uzasadnienia). Należy dodać, że prawo własności, mimo że chronione przepisami Konstytucji RP i Kodeksu cywilnego przywoływanymi przez skarżącego, nie będąc prawem absolutnym, podlega ograniczeniom i prawną dopuszczalność jego ograniczenia przewidują w szczególności zapisy analizowanej w niniejszym stanie faktycznym u.p.z.p., przyznające gminom władztwo planistyczne (por. wyrok WSA w Gdańsku z 17 stycznia 2018 r., sygn. akt II SA/Gd 658/17, LEX nr 2443849, wyrok NSA z dnia 28 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 2477/16, CBOSA).

Zgodnie z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu m.in., że nie narusza on ustaleń studium.

Ustalenie przeznaczenia działki skarżących nie narusza założeń obowiązującego na tym terenie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...] (uchwała nr [...]Rady Gminy [...]z dnia [...]marca 2015 r.).

Mając powyższe na uwadze, w niniejszej sprawie brak jest podstaw do stwierdzenia, by interes skarżących naruszono w sposób niezasadny i nadmierny, z pogwałceniem konstytucyjnej zasady ochrony prawa własności (art. 64 ust. 1 i ust. 3) oraz z przekroczeniem wyznaczonych granic ingerencji władz publicznych w sferę konstytucyjnych wolności i praw (art. 31 ust. 1 i ust. 3 Konstytucji RP). Należy podkreślić, że zasada swobody działalności gospodarczej per se nie formułuje wyłączeń od władztwa planistycznego.

IX. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.