Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 483/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2020-06-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6149 Inne o symbolu podstawowym 614
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze
Powołane przepisy: article: art. 148
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 30 ust. 6, art. 30 ust. 3 pkt 1
journal: Dz.U. 1982 nr 3 poz 19
law: Ustawa z dnia 26 stycznia 1982 r. - Karta Nauczyciela.
article: art. 79 ust. 1, ust. 4, ust. 5
journal: Dz.U. 2019 poz 511
law: Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Małgorzata Wolska /spr./ Sędziowie WSA Marcin Kamiński WSA Paweł Zaborniak Protokolant referent Patrycja Bar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 czerwca 2020 r. sprawy ze skargi Powiatu Niżańskiego na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Podkarpackiego z dnia 5 marca 2020 r. nr P-II.4131.2.73.2020 w przedmiocie regulaminu określającego wysokość i szczegółowe warunki przyznawania dodatków do wynagrodzenia zasadniczego dla nauczycieli I. uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze; II. zasądza od Wojewody Podkarpackiego na rzecz strony skarżącej Powiatu Niżańskiego kwotę 480 zł /słownie: czterysta osiemdziesiąt złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Rada Powiatu Niżańskiego w dniu 29 stycznia 2020 r. podjęła uchwałę Nr XIX/122/2020 w sprawie ustalenia regulaminu określającego wysokość

i szczegółowe warunki przyznawania dodatków do wynagrodzenia zasadniczego, szczegółowe warunki obliczania i wypłacania wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw oraz wysokość i warunki wypłacania nagród ze specjalnego funduszu nagród dla nauczycieli zatrudnionych

w szkołach i placówkach prowadzonych przez Powiat Niżański.

Po przekazaniu tej uchwały Wojewodzie Podkarpackiemu, organ ten 24 lutego 2020 r. wszczął postępowanie zmierzające do stwierdzenia nieważności § 4 ust. 1, ust. 3 i ust. 4 uchwały.

Następnie rozstrzygnięciem nadzorczym z 5 marca 2020 r. nr P-II. 4131.2.73.2020 Wojewoda Podkarpacki, działając na podstawie art. 76, art. 77 i art. 79 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2019 r., poz. 511 ze zm. - zwana dalej w skrócie u.s.p.) oraz art. 30 ust. 6, art. 39 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2019 r., poz. 2215 ze zm.) stwierdził nieważność § 3 ust. 2 pkt 4 lit. d-i, § 4 ust. 1, ust. 3 i ust. 4 uchwały z 29 stycznia 2020 r.

W uzasadnieniu wskazano, że uchwała została podjęta na podstawie art. 30 ust. 6 Karty Nauczyciela. Na mocy tego przepisu ustawodawca określił jakie zadania powierza radzie powiatu do uregulowania w drodze uchwały, jednocześnie ustalając granice kompetencji prawotwórczej.

Organ nadzoru wyjaśnił, że w § 3 ust. 2 pkt 4 lit. d-i uchwały przyjęto, że przy ustalaniu wysokości dodatku motywacyjnego dla nauczycieli bierze się pod uwagę szczególnie efektywne wypełnianie zadań i obowiązków związanych z powierzonym stanowiskiem w tym: systematyczne i efektywne przygotowanie do przydzielonych obowiązków, podnoszenie umiejętności zawodowych, doskonalenie własnego warsztatu pracy, udział w różnych formach dokształcania i doskonalenia zawodowego, dbałość o mienie szkoły i poszerzanie bazy dydaktycznej, prawidłowe prowadzenie dokumentacji szkolnej i pedagogicznej, rzetelne i terminowe wykonywanie pleceń służbowych, przestrzeganie dyscypliny pracy. W ocenie organu nadzoru określone w ten sposób warunki uzasadniające przyznanie dodatku motywacyjnego stanowią podstawowe obowiązki każdego nauczyciela i nie wynikają z ogólnych warunków przyznawania dodatku motywacyjnego określonych § 6 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 31 stycznia 2005 r. w sprawie wysokości minimalnych stawek wynagrodzenia zasadniczego nauczycieli, ogólnych warunków przyznawania dodatków do wynagrodzenia zasadniczego oraz wynagradzania za pracę w dniu wolnym od pracy (Dz. U. z 2014 r. poz. 416 – zwane dalej "rozporządzeniem z dnia 31 stycznia 2005 r."). W świetle ww. postanowień uchwały dodatek motywacyjny przysługiwałby za wykonywanie normalnych obowiązków nauczyciela, co jest sprzeczne z § 6 rozporządzenia. Organ stwierdził, że zakwestionowane szczegółowe warunki przyznania dodatku motywacyjnego nie wynikają z ogólnych warunków przyznawania nauczycielom dodatku motywacyjnego, o których mowa w § 6 rozporządzenia, są sprzeczne z obowiązującymi przepisami wykonawczymi i zostały uchwalone z przekroczeniem delegacji ustawowej zawartej w art. 30 ust. 6 pkt 1 Karty Nauczyciela. To zaś skutkuje stwierdzeniem nieważność ww. zapisu uchwały.

Odnośnie zapisów dotyczących dodatku funkcyjnego Wojewoda Podkarpacki wyjaśnił, że dodatek ten jest stałym składnikiem wynagrodzenia nauczyciela, któremu powierzono określone funkcje. Określenie wysokości dodatków funkcyjnych w sposób "widełkowy" bez określenia szczegółowych warunków ich przyznawania - jak to uczyniono w uchwale - w sposób istotny narusza prawo. Organ zaznaczył, że w odniesieniu do wskazanej grupy dyrektorów (wicedyrektorów i inne stanowiska kierownicze) Regulamin nie określa dokładnie wysokości dodatku funkcyjnego i nie wskazuje szczegółowych kryteriów jego przyznawania. Za takie nie można uznać kryteriów określonych w § 4 ust. 3 i ust. 4 Regulaminu. Zgodnie z tym przepisem przy ustalaniu wysokości dodatku funkcyjnego pracodawca uwzględnia liczbę uczniów i słuchaczy w szkole/placówce, zmianowość, strukturę organizacyjną szkoły, liczbę szkół w ramach zespołu, liczbę pracowników w przeliczeniu na etat, złożoności zadań wynikających z zajmowanego stanowiska, specyfikę szkoły/placówki oraz wyniki pracy. Określona "widełkowo" wysokość dodatku funkcyjnego w tym przypadku nie spełnia ustawowego wymogu z art. 30 ust. 6 pkt 1 Karty Nauczyciela. W ocenie organu nadzoru tak przyjęte unormowania są obarczone dużą dozą uznaniowości, arbitralności i uzależnione od niczym nie weryfikowalnej swobodnej decyzji pracodawcy, który może przyznać ten składnik według swojego nieskrępowanego uznania. W ocenie organu nadzoru przyjęty przez Radę Powiatu system przyznawania dodatków funkcyjnych jest niejasny. Nie wiadomo jaka jest dokładnie wysokość dodatku funkcyjnego i jakie są kryteria różnicowania. Tymczasem z zapisu uchwały musi wynikać jakiej wysokości dodatku funkcyjnego może spodziewać się beneficjent tego dodatku a nie cedować te uprawnienia w tej materii na pracodawcę. Wojewoda uznał, że Rada Powiatu nie wypełniła upoważnienia ustawowego zawartego w art. 30 ust. 6 pkt 1 Karty Nauczyciela, a wskazane wyżej zapisy uchwały podjęte zostały z rażącym naruszeniem prawa, co skutkować musiało stwierdzeniem ich nieważności.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie Rada Powiatu Niżańskiego – reprezentowana przez pełnomocnika r. pr. A.S. wniosła o uchylenie w całości rozstrzygnięcia nadzorczego oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Kwestionowanemu rozstrzygnięciu zarzuciła:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego tj.: art. 30 ust. 6 ust. 1 Karty Nauczyciela poprzez błędną jego wykładnię, a w konsekwencji jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że:

- regulamin w zakresie dodatku funkcyjnego powinien określać jego dokładną wysokość w każdym przypadku lub dookreślać kryteria w sposób na tyle szczegółowy, aby wyeliminować całkowicie przypadki uznaniowości przyznania tego dodatku, co skutkowało stwierdzeniem nieważności § 4 ust. 1, ust. 3 i ust. 4 uchwały, podczas gdy uchwalony regulamin w zakresie szczegółowych warunków przyznawania dodatku funkcyjnego jest na tyle precyzyjny oraz zawiera odpowiedni przedział widełkowy ich wysokości, że rozwiązanie to wypełnia w pełni dyspozycję przepisu stanowiącego podstawę określenia przez skarżącego wysokości i szczegółowych warunków przyznawania dodatku funkcyjnego;

- kryteria zawarte w § 3 ust. 2 pkt 4 lit. d-i uchwały, stanowią zwykłe czynności, które nauczyciel realizuje w ramach swojego stosunku pracy, podczas gdy w rzeczywistości przyjęte zapisy stanowią rozszerzenie ogólnego zapisu § 6 pkt 5 rozporządzenia z dnia 31 stycznia 2005 r., zatem jako takich w kontekście całego zapisu § 3 ust. 2 pkt 4 uchwały nie można ich traktować jako samodzielnych, ale należy wiązać z przymiotem ich szczególnie efektywnego wykonywania związanego z powierzonym stanowiskiem.

2) obrazę art. 79 ust. 1 u.s.p. przez przyjęcie, że uchwała z dnia 29 stycznia 2020 r. w zakresie objętym zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym jest sprzeczna z prawem i jako taka jest nieważna podczas gdy w/w uchwała jest zgodna z prawem.

3) naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy, tj. art. 79 ust. 5 u.s.p. w zw. z art. 61 § 4 i z art. 10 § 1 k.p.a. poprzez brak zawiadomienia przez Wojewodę o zamiarze stwierdzenia nieważności § 3 ust. 2 pkt 4 lit. d-i oraz brak zawiadomienia przed podjęciem rozstrzygnięcia o dokładnej normie prawnej z którą sprzeczne były zdaniem organu kwestionowane zapisy uchwały, co w konsekwencji doprowadziło do pozbawienia skarżącego możliwości czynnego uczestnictwa w procedurze nadzorczej i brakiem możliwości prawidłowego odniesienia się do stanowiska organu nadzoru lub podjęciem innych czynności do czasu otrzymania rozstrzygnięcia.

W rozwinięciu zarzutów strona skarżąca zarzuciła, że organ nadzoru nietrafnie potraktował zapisy zawarte w § 3 ust. 2 pkt 4 lit. d-i uchwały, jako podstawę samodzielną. Każde kryterium określone § 3 ust. 2 pkt 4 lit. a-m jest nierozerwalnie związane z brzmieniem pkt 4 in principio. Głównym kryterium określonym w każdym poszczególnym kryterium w pkt 4 stanowi ich "szczególna efektywność". Skarżąca zgodziła się z organem nadzoru tylko w tej części, że samo normalne wykonywanie obowiązków nauczyciela nie może uprawniać do przyznania dodatku motywacyjnego, a może być przyznane jedynie za dodatkowe i nadzwyczajne efekty pracy nauczycielskiej. W przyjętych zapisach regulaminu kryteria te nie stanowią samodzielnych podstaw przyznania dodatku motywacyjnego, jak stwierdzono w rozstrzygnięciu, lecz należy je łączyć z przymiotem szczególnej efektywności, co niewątpliwie stanowi ocenę jakości świadczonej pracy, o której to mowa w art. 30 ust. 2 Karty Nauczyciela. Wynika to z pełnej i prawidłowej wykładni całego zapisu § 3 ust. 2 pkt 4 lit. a-m uchwały.

Dodatkowo podniesiono, że przyjęcie rozumienia charakteru dodatku motywacyjnego tak jak wskazuje organ w rozstrzygnięciu nadzorczym wyklucza miejsce na nagrodę, która też jest składnikiem wynagrodzenia nauczyciela (art. 30 ust. 1 pkt 4 Karty Nauczyciela). To nagroda jest tym składnikiem wynagrodzenia, który przysługuje za "dodatkowe i nadzwyczajne efekty pracy nauczycielskiej" (art. 49 ust. 1 Karty Nauczyciela). Dodatek motywacyjny w odróżnieniu od nagrody ma do pracy motywować, czyli zachęcać. W § 6 rozporządzenia z 31 stycznia 2005 r. określono ogólne kryteria przyznawania tego dodatku, nie nadając im charakteru katalogu zamkniętego. Kryteria te stanowią niejako wskazówkę, kierunek w jakim działalność organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego ma zmierzać.

Odnośnie zarzutu naruszenia art. 30 ust. 6 pkt 1 Karty Nauczyciela odnoszącego się do stwierdzenia nieważności § 4 ust. 1, ust. 3 i ust. 4 uchwały strona skarżąca wskazała, że rozwiązanie przyjęte w tychże przepisach uchwały wypełnia w pełni dyspozycję ww. przepisu Karty Nauczyciela. Zaznaczyła także, że na terenie Województwa Podkarpackiego funkcjonują regulaminy określające w identyczny sposób wysokości dodatku funkcyjnego oraz szczegółowe warunki ich przyznawania, wobec których nie podjęto działań nadzorczych. Zdaniem skarżącej zakwestionowane przez organ zapisy uchwały precyzują w sposób szczegółowy, wysokość dodatku dla poszczególnych stanowisk, w taki sposób, że można przewidzieć ich przypuszczalną wysokość. Nadto zwróciła uwagę, że nie można w całkowity sposób wyeliminować pewnej dozy uznaniowości przy przyznawaniu dodatku. W zakresie przyjętych rozwiązań wypełniona została dyspozycja nałożona przez ustawodawcę na organ stanowiący Powiatu Niżańskiego. Określone widełki, przejawiające się określeniem przedziału "od...do" dla poszczególnych stanowisk są na tyle wąskie, że nie powinny budzić zastrzeżeń interpretacyjnych, zarówno dla podmiotów przyznających ten dodatek, jak i samych beneficjentów tego dodatku. Zaś w § 4 ust. 3 i ust. 4 uchwały, wbrew twierdzeniom rozstrzygnięcia, określone zostały szczegółowe warunki przyznawania dodatku funkcyjnego poprzez kryteria takie jak: liczba uczniów i słuchaczy w szkole/placówce, zmianowość, struktura organizacyjna szkoły, liczba szkół w ramach zespołu, liczba pracowników w przeliczeniu na etaty, złożoność zadań wynikających z zajmowanego stanowiska, specyfika szkoły/placówki oraz wyniki pracy. Tak przyjęty zakres widełkowy i szczegółowe kryteria przyjęte w zapisach § 4 uchwały w stosunku do dyrektorów, wicedyrektorów i innych stanowisk kierowniczych dają możliwość przewidzenia jaka będzie wysokość dodatku w każdym poszczególnym przypadku.

Na poparcie swego stanowiska strona powołała się na orzecznictwo sądów administracyjnych i wskazała, że podobny zapis znalazł się w rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej z 3 kwietnia 2009 r. w sprawie dodatków do wynagrodzenia zasadniczego nauczycieli oraz wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw dla nauczycieli zatrudnionych w szkołach prowadzonych przez organy administracji rządowej i rozporządzeniu Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 grudnia 2016 r. w sprawie dodatków, wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw oraz innych świadczeń wynikających ze stosunku pracy dla nauczycieli zatrudnionych w zakładach poprawczych, schroniskach dla nieletnich oraz szkołach przy zakładach karnych i aresztach śledczych (Dz. U. poz. 2264).

Skarżąca stwierdziła, że skoro podjęta w dniu 29 stycznia 2020 r. uchwała nie narusza prawa, to stwierdzenie jej nieważności nastąpiło z obrazą art. 79 ust. 1 u.s.p. Końcowo wskazała na naruszenie w toku postępowania nadzorczego przepisów postępowania, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wydane rozstrzygnięcie. Zgodnie z zawiadomieniem o wszczęciu postępowania nadzorczego (pismo Wojewody z [...] lutego 2020 r.), skarżąca poinformowana została o zamiarze stwierdzenia nieważności tylko § 4 ust. 1, ust. 3 i ust. 4 uchwały. Wszczęto zatem postępowanie tylko do tej części uchwały. Następnie strona otrzymała rozstrzygnięcie nadzorcze poszerzone o stwierdzenie nieważności także § 3 ust. 2 pkt 4 lit. d-i uchwały, o czym nie została poinformowana wcześniej. Niejasny był także zarzut stawiany w zawiadomieniu dotyczący naruszenia obszernego art. 30 Karty Nauczyciela bez podania konkretnie z którym ustępem niezgodne są te regulacje. W ocenie strony skarżącej rozstrzygnięcie nadzorcze posiada wadę wynikającą z naruszenia przepisów postępowania, które to mogło wpłynąć na wydane ostatecznie rozstrzygnięcie, z uwagi na pozbawienie możliwości ochrony interesów Powiatu Niżańskiego już na etapie zawiadomienia, które wskazywało że postępowanie toczyć się będzie w zakresie węższym niż ostateczne rozstrzygnięcie.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Podkarpacki wniósł o jej oddalenie z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego. Odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego braku zawiadomienia o zamiarze stwierdzenia nieważności § 3 ust. 2 pkt 4 lit. d-i uchwały, Wojewoda podał, że nie uzasadnia to uchylenia aktu w tym zakresie. Brak skutecznego zawiadomienia o wszczęciu postępowania nadzorczego stanowi wprawdzie naruszenie przepisów postępowania, jednak sam w sobie nie przesądza o wadliwości rozstrzygnięcia nadzorczego wyłącznie z tej przyczyny. To do sądu administracyjnego należy ocena, czy omawiana okoliczność pozbawiła stronę możliwości potrzebnego uczestnictwa w postępowaniu i czy miało to wpływ na treść rozstrzygnięcia. W ocenie organu brak wskazania w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania naruszenia § 3 ust. 2 pkt 4 lit. d-i, jakkolwiek uniemożliwiało Radzie Powiatu zajęcie stanowiska w trybie art. 10 k.p.a., to okoliczność ta nie rzutuje jednak w sposób istotny na ocenę legalności wydanego rozstrzygnięcia nadzorczego. Wojewoda zauważył, że charakter uchybień, jakimi obarczone są zapisy zakwestionowanej uchwały, jak również treść wywodów zawartych w skardze, powoduje, że brak jest przesłanek mogących świadczyć o tym, aby ewentualne wnioski czy wyjaśnienia złożone w trybie art. 10 k.p.a. mogły spowodować odmienną ocenę istotnych dla sprawy aspektów. Ocena czy niepowiadomienie powiatu o wszczęciu postępowania nadzorczego lub zbyt późne powiadomienie stanowi istotne naruszenie praw jednostki samorządu terytorialnego musi być dokonywana stosownie do okoliczności konkretnej sprawy. Wojewoda nie podzielił stanowiska strony skarżącej o braku pozbawienia jej czynnego udziału w sprawie, bowiem w stosunku do wszczętego postępowania nie zostały złożone żadne wyjaśnienia a aktywność strony ograniczyła się do przeprowadzenia rozmowy telefonicznej przez pracownika Starostwa w tym przedmiocie i udzielenia mu wyjaśnień i przekazania informacji, że stwierdzony zostanie również zapis § 3 ust. 2 pkt 4 lit. d-i uchwały. Kwestionowany zapis nie mógł ulec zmianie, gdyż nie można by było przedłożyć jakichkolwiek dokumentów i wyjaśnień a ewentualny czynny udział mógłby się jedynie ograniczyć do przedstawienia wykładni tego zapisu, co nastąpiło w złożonej skardze.

Końcowo Wojewoda wskazał, że wadliwym i brzemiennym w skutkach byłoby uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego wyłącznie z powodu braku zawiadomienia organu powiatu o wszczęciu postępowania jedynie w tym zakresie. W rezultacie sprzeczna z prawem uchwała podlegałaby wykonaniu. Uchylenie rozstrzygnięcia unicestwia wstrzymanie z mocy prawa jej wykonania, a organ nadzoru nie mógłby już orzekać o nieważności uchwały (po upływie 30 dni od jej doręczenia), lecz tylko zaskarżyć ją do sądu administracyjnego co sprzeczne byłoby z ekonomiką procesową i zasadą szybkości postępowania sądowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje;

Na podstawie art. 1 § 1 i art.1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego. Jak stanowi art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.), kontrola ta obejmuje także akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Rozpoznając sprawę ze skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze sąd administracyjny ocenia jego legalność mając na względzie przywołane w nim, jako podstawa prawna, przepisy prawa materialnego, a także w aspekcie zgodności z przepisami postępowania administracyjnego.

Sąd uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru, stosownie do art. 148 p.p.s.a. uchyla ten akt. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Zgodnie z art. 79 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r., poz. 920 ze zm.– dalej zwana "u.s.p."), uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem jest nieważna. O nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia jej doręczenia organowi nadzoru. Zgodnie z ust. 3 tego przepisu rozstrzygnięcie nadzorcze powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa - art. 79 ust. 4 u.s.p. Według art. 79 ust. 5 u.s.p. przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się odpowiednio.

Przedmiotem sądowej kontroli w niniejszej sprawie było rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Podkarpackiego z 5 marca 2020 r. nr P-II. 4131.2.73.2020 podjęte na podstawie art. 76, art. 77 i art. 79 u.s.p. oraz art. 30 ust. 6, art. 39 ust. 3 i 4 ustawy Karta Nauczyciela stwierdzające nieważność § 3 ust. 2 pkt 4 lit. d-i, § 4 ust. 1, ust. 3 i ust. 4 uchwały Rady Powiatu Niżańskiego z 29 stycznia 2020 r. nr XIX/122/2020, którą to uchwałą ustalono regulamin określający wysokość

i szczegółowe warunki przyznawania dodatków do wynagrodzenia zasadniczego, szczegółowe warunki obliczania i wypłacania wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw oraz wysokość i warunki wypłacania nagród ze specjalnego funduszu nagród dla nauczycieli zatrudnionych

w szkołach i placówkach prowadzonych przez Powiat Niżański.

Jako podstawę prawną uchwały Rada Powiatu wskazała m. in. art. 30 ust. 6 ustawy Karta Nauczyciela. Stosownie do treści tego przepisu organ prowadzący szkołę będący jednostką samorządu terytorialnego, uwzględniając przewidywaną strukturę zatrudnienia, określa dla nauczycieli poszczególnych stopni awansu zawodowego, w drodze regulaminu:

1) wysokość stawek dodatków, o których mowa w ust. 1 pkt 2, oraz szczegółowe warunki przyznawania tych dodatków, z zastrzeżeniem art. 33-34a,

2) szczegółowe warunki obliczania i wypłacania wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw, z zastrzeżeniem art. 35 ust. 3,

3) wysokość i warunki wypłacania składników wynagrodzenia, o których mowa w ust. 1 pkt 4, o ile nie zostały one określone w ustawie lub w odrębnych przepisach

- w taki sposób, aby średnie wynagrodzenia nauczycieli, składające się ze składników, o których mowa w ust. 1, odpowiadały na obszarze działania danej jednostki samorządu terytorialnego co najmniej średnim wynagrodzeniom nauczycieli, o których mowa w ust. 3.

Art. 33 i 34 wprowadzają odpowiednio prawo do dodatku za wysługę lat i za trudne lub uciążliwe warunki pracy.

Zgodnie z art. 30 ustawy Karta Nauczyciela 1. Wynagrodzenie nauczycieli, z zastrzeżeniem art. 32, składa się z:

1) wynagrodzenia zasadniczego;

2) dodatków: za wysługę lat, motywacyjnego, funkcyjnego, w tym z tytułu sprawowania funkcji wychowawcy klasy, oraz za warunki pracy,

3) wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw;

4) nagród i innych świadczeń wynikających ze stosunku pracy, z wyłączeniem świadczeń z zakładowego funduszu świadczeń socjalnych, świadczenia, o którym mowa w art. 53a, i dodatku, o którym mowa w art. 54 ust. 5.

Rada powiatu jest więc upoważniona do określenia wysokości stawek i warunków przyznawania dodatków: za wysługę lat, motywacyjnego, funkcyjnego, w tym z tytułu sprawowania funkcji wychowawcy klasy, oraz za warunki pracy.

W wykonaniu tej delegacji, Rada Powiatu Niżańskiego w § 3 uchwały zawarła zapisy dotyczące przyznawania dodatku motywacyjnego. W kwestionowanym przez Wojewodę § 3 ust. 2 pkt 4 lit. d-i uchwały wskazano, że przy ustalaniu wysokości dodatku motywacyjnego dla nauczyciela bierze się pod uwagę szczególnie efektywne wypełnianie zadań i obowiązków związanych z powierzonym stanowiskiem w tym systematyczne i efektywne przygotowanie do przydzielonych obowiązków, podnoszenie umiejętności zawodowych, doskonalenie własnego warsztatu pracy, udział w różnych formach dokształcania i doskonalenia zawodowego, dbałość o mienie szkoły i poszerzanie bazy dydaktycznej, prawidłowe prowadzenie dokumentacji szkolnej i pedagogicznej, rzetelne i terminowe wykonywanie pleceń służbowych, przestrzeganie dyscypliny pracy.

Taki zapis zakwestionował Wojewoda podnosząc, że określone w ten sposób warunki stanowią podstawowe obowiązki każdego nauczyciela i nie wynikają z ogólnych warunków przyznawania dodatku motywacyjnego określonych § 6 rozporządzenia z dnia 31 stycznia 2005 r. Dodatek motywacyjny przysługiwałby za wykonywanie normalnych obowiązków nauczyciela, co jest sprzeczne z zapisami rozporządzenia i ustawą. Przyjmując takie warunki przyznawania dodatku motywacyjnego Rada powiatu przekroczyła ogólne kryteria przyjęte przez ustawodawcę, przekroczyła delegację ustawową.

Takiej argumentacji Sąd orzekający nie podziela.

W myśl § 6 rozporządzenia z dnia 31 stycznia 2005 r. do ogólnych warunków przyznawania nauczycielom dodatku motywacyjnego należą:

1) osiągnięcia w realizowanym procesie dydaktycznym;

2) osiągnięcia wychowawczo-opiekuńcze;

3) wprowadzanie innowacji pedagogicznych, skutkujących efektami w procesie kształcenia i wychowania;

4) zaangażowanie w realizację czynności i zajęć, o których mowa w art. 42 ust. 2 pkt 2 Karty Nauczyciela;

5) szczególnie efektywne wypełnianie zadań i obowiązków związanych z powierzonym stanowiskiem;

6) realizowanie w szkole zadań edukacyjnych, wynikających z przyjętych przez organ prowadzący priorytetów w realizowanej lokalnej polityce oświatowej.

Z przepisu art. 30 ust. 3 pkt 1 ustawy Karta Nauczyciela wynika, że organ prowadzący szkołę został upoważniony do określenia w drodze regulaminu stawek dodatku motywacyjnego oraz szczegółowych warunków jego przyznawania. Przez sformułowanie "warunek" należy rozumieć czynnik od którego spełnienia zależy zrealizowanie czegoś (Uniwersalny słownik języka polskiego pod red. Stanisława Dubisza, Warszawa, wydawnictwo PWN 2003 r. tom IV str.354).

W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjęty jest pogląd, że "szczegółowe warunki przyznawania dodatku motywacyjnego", o których mowa w art. 30 ust. 6 pkt 1 Karty Nauczyciela muszą wynikać z ogólnych kryteriów przyjętych w rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z 31 stycznia 2005 r. (patrz: wyrok WSA w Krakowie z 9 marca 2010 r., sygn. III SA/Kr 1007/09).

W wyroku WSA w Łodzi z 8 stycznia 2020 r., sygn. III SA/Łd 877/19 (Lex nr 2770679) Sąd podniósł, że analiza § 6 rozporządzenia z 31 stycznia 2005 r. wskazuje, że przesłanką przyznania dodatku motywacyjnego jest osiągnięcie ponadprzeciętnych (nadzwyczajnych), w sensie pozytywnym, efektów w pracy pedagogicznej nauczyciela. Wskazują na to sformułowania użyte w § 6 rozporządzenia takie jak "osiągnięcia", "wprowadzenie innowacji pedagogicznych". "zaangażowanie w realizację czynności i zajęć" czy "szczególnie efektywne wypełnianie zadań i obowiązków". Innymi słowy dodatek motywacyjny przysługuje za dodatkowe i nadzwyczajne efekty pracy nauczycielskiej a nie za normalne (standardowe) wykonywanie podstawowych obowiązków nauczyciela. Można zatem uznać, że dodatek motywacyjny przysługuje nauczycielom wyróżniającym się w stosunku do pozostałych nauczycieli czy to osiągnięciami w jakiejś dziedzinie bądź zaangażowaniem czy też wprowadzeniem innowacji.

W rozpoznawanej sprawie w przepisie § 3 pkt 4 lit. d-i wskazano powoływane wyżej przesłanki przyznania dodatku motywacyjnego. Jak słusznie zauważa Strona skarżąca, gdyby samodzielnie odczytać ww. warunki, dodatek motywacyjny przysługiwałby za samo normalne wykonywanie obowiązków nauczyciela, a to sprzeczne byłoby z ogólnymi warunkami przyznawania tego dodatku określonymi w § 6 rozporządzenia. Jednakże kwestionowany przez organ nadzoru zapis zawarty w lit. d-i należy odczytywać łącznie z tym zawartym w pkt 4 § 3 uchwały. Należy go zatem odczytywać całościowo.

W przepisie § 6 pkt 5 rozporządzenia z 31 stycznia 2005 r. jako warunek przyznania dodatku motywacyjnego faktycznie określono "szczególnie efektywne wypełnianie zadań i obowiązków związanych z powierzonym stanowiskiem". Z przepisu tego wynika, że przesłanką przyznania dodatku nie jest samo "wypełnianie zadań i obowiązków związanych z powierzonym stanowiskiem" lecz "szczególnie efektywne" ich wypełnianie. Z uchwalonego regulaminu wynagradzania jako warunek przyznania dodatku motywacyjnego przewidziano właśnie szczególnie efektywne wykonywanie zadań i obowiązków nauczyciela, w tym szczególnie efektywne: systematyczne przygotowanie do przydzielonych obowiązków, podnoszenie umiejętności zawodowych, doskonalenie własnego warsztatu pracy, udział w różnych formach dokształcania i doskonalenia zawodowego, dbałość o mienie szkoły i poszerzanie bazy dydaktycznej, prawidłowe prowadzenie dokumentacji szkolnej i pedagogicznej, rzetelne i terminowe wykonywanie pleceń służbowych, przestrzeganie dyscypliny pracy. Uchwałodawca wskazał zatem na "szczególnie efektywne wypełniania zadań i obowiazków".

Reasumując tę część rozważań Sąd uznał, że przepis § 3 ust. 2 pkt 4 lit. d-i uchwały nie narusza delegacji ustawowej określonej w art. 30 ust. 6 pkt 1 Karty Nauczyciela i nie jest sprzeczny z § 6 rozrządzenia z 31 stycznia 2005 r.

Sąd nie zaaprobował także zastrzeżeń organu odnośnie uregulowania w uchwale wysokości i zasad przyznawania dodatku funkcyjnego (§ 4 ust. 1, ust. 3 i ust. 4 uchwały). Zgodzić należy się z zawartym w rozstrzygnięciu nadzorczym stwierdzeniu, że interpretując przepis art. 30 ust. 6 pkt 1 Karty Nauczyciela należy dojść do wniosku, że z regulaminu określającego wysokość oraz szczegółowe warunki przyznawania nauczycielom dodatków do wynagrodzenia zasadniczego musi wynikać wyraźnie wysokość tych dodatków, tak aby zarówno nauczyciel, jak i organ przyznający ten dodatek wiedzieli jaka jest jego wysokość. Dodatek funkcyjny stanowi bowiem stały składnik wynagrodzenia nauczyciela, któremu powierzono stanowisko lub funkcje określone w § 5 rozporządzenia z dnia 31 stycznia 2005 r., w konkretnej dającej się wyliczyć postaci. W orzecznictwie nie budzi wątpliwości, że forma określenia wysokości stawki dodatku zależy od organu uchwałodawczego i może to być wysokość kwotowa, procent od wynagrodzenia zasadniczego, przedział określający dodatek w wysokości od – do, czy też uzależnienie przyznania dodatku od konkretnych okoliczności związanych z uzyskaniem tego prawa. Uchwałodawca musi jednak określić kryteria przyznawania dodatku na tyle precyzyjnie, by stawka dodatku dla poszczególnych stanowisk była możliwa do ustalenia zgodnie z jego wolą i czytelna dla uprawnionego do dodatku. Dodatek funkcyjny stanowi ekwiwalent za zwiększony nakład pracy, stopień utrudnienia pracy i zwiększony zakres odpowiedzialności, a zatem osoba uprawniona do jego otrzymywania winna znać kryteria różnicowania stawki jego wysokości (por. wyrok NSA z 5 marca 2014 r., I OSK 2908/13, wyrok NSA z 25 listopada 2015 r., sygn. I OSK 1789/15, CBOSA).

Dokonując analizy zakwestionowanych zapisów uchwały Sąd nie podziela stanowiska organu nadzoru, że regulacja zawarta w § 4 ust. 1, 3 i 4 nie stanowi dostatecznego określenia szczegółowych kryteriów przyznawania ww. dodatku. Sąd podziela przywołany w skardze pogląd wyrażony w wyroku WSA w Poznaniu z 22 stycznia 2020 r., sygn. IV SA/Po 887/19 (CBOIS), że z brzmienia art. 30 ust. 6 Karty Nauczyciela wcale nie wynika, aby unormowania regulaminu, o jakim mowa w tym przepisie, musiały być na tyle konkretne, że pozwalałyby ustalić dokładną wysokość dodatku funkcyjnego w każdym konkretnym przypadku. Pozostawienie pracodawcy (a ściślej: podmiotom wymienionym w § 4 ust. 3 i 4 regulaminu) pewnego stopnia uznaniowości w tym zakresie (wyrażającego się w określeniu "widełek" oraz wskazaniu okoliczności warunkujących konkretny wymiar dodatku funkcyjnego takich jak: liczbę uczniów i słuchaczy w szkole/placówce, zmianowość, struktura organizacyjna szkoły, liczba szkół w ramach zespołu, liczba pracowników w przeliczeniu na etaty, złożoność zadań wynikających z zajmowanego stanowiska, specyfika szkoły/placówki oraz wyniki pracy) wydaje się nieuniknione, a w każdym razie racjonalne i dopuszczalne.

Z powyższych względów zarzut naruszenia wskazanych w skardze przepisów prawa materialnego zasługuje na uwzględnienie.

Odnosząc się natomiast do ostatniego zarzutu skargi, a mianowicie naruszenia art. 79 ust. 5 u.s.p. w zw. z art. 61 § 4 i z art. 10 § 1 k.p.a. poprzez brak zawiadomienia przez Wojewodę o zamiarze stwierdzenia nieważności § 3 ust. 2 pkt 4 lit. d-i uchwały oraz brak zawiadomienia przed podjęciem rozstrzygnięcia o dokładnej normie prawnej z którą sprzeczne były kwestionowane zapisy uchwały, co doprowadziło do pozbawienia skarżącego możliwości czynnego uczestnictwa w procedurze nadzorczej i braku możliwości prawidłowego odniesienia się do stanowiska organu nadzoru lub podjęciem innych czynności do czasu otrzymania rozstrzygnięcia, Sąd zauważa, że art. 79 ust. 5 u.s.p. przewiduje odpowiednie zastosowanie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego do postępowań nadzorczych. Oznacza to, że organ winien odpowiednio w tym postępowaniu realizować powinności wynikające m.in. z zasady informowania stron (art. 9 k.p.a.) oraz zasady czynnego udziału stron w postępowaniu (art. 10 § 1 k.p.a.). Rodzi to więc obowiązek prowadzenia postępowania nadzorczego w taki sposób, aby jednostka samorządu terytorialnego mogła realnie w nim uczestniczyć. Zagadnie to było przedmiotem uchwały NSA 7 sędziów z dnia 21 października 2002 r. o sygn. akt OPS 9/02, w której stwierdzono, że:

1) "Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy organ nadzoru wszczyna z urzędu, o czym zawiadamia organ gminy (art. 91 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm. w związku z art. 61 § 1 i 4 k.p.a.).

2) Brak zawiadomienia organu gminy o wszczęciu postępowania stanowi naruszenie przepisów postępowania, które może mieć wpływ na wynik sprawy."

W orzeczeniu tym NSA stwierdził także, że powiązania w systemie administracji publicznej między organami nadzoru a organami samorządu terytorialnego, nie uzasadniają twierdzenia, aby odpowiednie stosowanie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego do postępowania nadzorczego polegało na zaostrzeniu kryteriów procesowych tego postępowania. Skład orzekający NSA uznał, że wręcz przeciwnie - w świetle instytucjonalnych, stałych powiązań między tymi organami, czego wyrazistym przykładem jest obowiązek przedkładania organowi nadzoru każdej uchwały w celu sprawdzenia jej zgodności z prawem, sam brak zawiadomienia o wszczęciu postępowania nadzorczego nie może powodować wadliwości rozstrzygnięcia wyłącznie z tego powodu. Do sądu administracyjnego należy każdorazowa ocena, czy brak zawiadomienia organu gminy o wszczęciu postępowania nadzorczego pozbawił go możliwości potrzebnego uczestniczenia w postępowaniu i czy miało to wpływ na treść rozstrzygnięcia.

Dokonując takiej oceny należy przyjąć, że Wojewoda naruszył art. 10 § 1 k.p.a., w kwestii braku poinformowania o zamiarze stwierdzenia nieważności oprócz § 4 ust. 1, 3, 4 uchwały, także i jej § 3 ust. 2 pkt 4 lit. d-i, jednak nie miało to wpływu na wynik wydanego rozstrzygnięcia. Zauważyć należy, że organ nadzoru dysponował pełną dokumentacją, która pozwalała na kontrolę prawidłowości uchwały z dnia 29 stycznia 2020 r. Inną kwestią jest trafność wniosków wywiedzionych przez Wojewodę ze zgromadzonych dowodów. Ponadto Skarżąca nie wykazała, aby wspomniane uchybienie miało bezpośrednie przełożenie na rodzaj wydanego rozstrzygnięcia. Nie przedstawiono w skardze żadnych nowych okoliczności, które miałyby znaczenie dla sprawy, a nie były znane organowi nadzoru. Strona skarżąca dokonała jedynie odmiennej oceny okoliczności udokumentowanych materiałem znajdującym się w aktach. Dlatego też należy uznać za bezzasadny zarzut naruszenia art. 61 § 4 k.p.a. w związku z art. 9 i art. 10 k.p.a. w związku z art. 79 ust. 5 u.s.p. Również z akt sprawy nie wynika, że w okresie pomiędzy zawiadomieniem o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności wskazanego zapisu uchwały – 26 luty 2020 r. (data odebrania przez Powiat Niżański zawiadomienia), a wydaniem rozstrzygnięcia nadzorczego - 5 marca 2020 r. Strona skarżąca podejmowała jakąkolwiek aktywność, czy też złożyła wyjaśnienia. Słusznie zauważa Wojewoda, że ewentualny czynny udział strony Skarżącej mógłby ograniczyć się do przedstawienia wykładni tego zapisu, co też nastąpiło w złożonej skardze.

Z uwagi jednak na naruszenie przez Wojewodę art. 30 ust. 6 ustawy Karta Nauczyciela poprzez jego częściowo błędną wykładnię, Sąd uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze na podstawie art. 148 P.p.s.a.