Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1027/05
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2005-10-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Skarżony organ: Dyrektor Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję w części

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia Sędziowie : Sędzia WSA Małgorzata Grzelak Protokolant: po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 września 2005 r. sprawy ze skargi L. Z. E. "L." S.A. w L. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] kwietnia 2005 r. Nr [...] w przedmiocie zezwolenia na umieszczenie kabla energetycznego w pasie drogowym drogi krajowej i ustalenie opłaty 1. uchyla zaskarżoną decyzję w części ustalającej wysokość opłaty i poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] marca 2005 r. w punkcie 4 (czwartym), oddalając skargę w pozostałym zakresie; 2. stwierdza, że w uchylonym zakresie decyzje nie podlegają wykonaniu.


UZASADNIENIE

L. Z. E. w L. w związku z ułożeniem kabla energetycznego w pasie drogi krajowej nr [...] odcinek M. – T. w B.w km 639-580 w oparciu o decyzję GDDKiA z dnia [...] października 2004r. – w dniu [...] lutego 2005r. złożyły do Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad wniosek o zezwolenie na umieszczenie w poprzek drogi tego urządzenia infrastruktury technicznej niezwiązanego z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego o pow. rzutu poziomego 8,34 m2 przez na okres 40 lat – począwszy od 1.01.2005r.

Decyzją I instancyjną z dnia [...] marca 2005r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w [...] zezwolił na umieszczenie w poprzek drogi urządzenia infrastruktury technicznej niezwiązanego z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego (pkt. 1), określił powierzchnię rzutu poziomego na 8,34 m2 (pkt.2) i okres zajęcia pasa drogowego od 15 lutego 2005r. do 31 grudnia 2013r. (pkt 3), czyli na okres krótszy niż wnioskowany. W pkt 4 decyzji ustalił opłatę za zajęcie pasa drogowego w łącznej kwocie 2 974, 60 zł wskazując, ze na kwotę tę składają się :

- opłata za niepełny rok kalendarzowy 2005 wyliczona jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy urządzenia i rocznej stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy urządzenia i rocznej stawki opłaty 1 metra 2 pasa drogowego i współczynnika proporcjonalności w wysokości 8,34 m2 x 40,- zł/m2 x 11/12 miesięcy = 305,80 zł;

- opłata za następne lata wyliczona jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy urządzenia i rocznej stawki opłaty 1 m2 pasa drogowego oraz ilości lat w wysokości: 8,34 m2 x 40,- zł/m2 x 8 lat = 2 668,80 zł (łącznie 2 974,60 zł).

W pkt 5 decyzji organ zobowiązał stronę do przywrócenia pasa drogowego do stanu poprzedniego w terminie do 31 grudnia 2013r. poprzez usunięcie urządzenia infrastruktury technicznej z pasa drogowego.

W uzasadnieniu wskazał, że wobec złożenia wniosku w dniu [...] lutego 2005r. zezwolenie mogło dotyczyć okresu po dacie wszczęcia z tego tytułu postępowania. Wydanie decyzji obejmującej okres sprzed wszczęcia postępowania naruszałoby art. 61 § 3 kpa. Okres nieobjęty zezwoleniem od 1.1.2005r. do 14.02.2005r. jest okresem zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia.

Wskazał, że wniosek o umieszczenie przedmiotowego urządzenia przez 40 lat nie mógł być uwzględniony z uwagi na okres trwania zarządu przedmiotowym pasem przez 10 lat tj. do 2013 roku – w związku z Porozumieniem z dnia 2 lutego 2004r. jakie w tym zakresie zawarł z Prezydentem Miasta B. - zezwolenie mogło być udzielone na okres ważności porozumienia.

W zakresie wysokości i sposobu wyliczenia ustalonej opłaty wskazał na podstawę prawną w postaci § 3 ust.1 tabela lp.1 oraz ust.3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg, których zarządcą jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (Dz.U.04.129.1369).

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy L. Z. E. w L. domagały się uchylenia decyzji I instancyjnej. Wskazały, że podstawą zajęcia pasa drogowego przez kabel elektroenergetyczny była decyzja z dnia [...] października 2004r. zezwalająca na położenie kabla. Na żądanie organu wnioskodawca złożył ponowny "wniosek informujący" o przewidzianym terminie przebywania tych urządzeń w pasie drogowym przyjmując 40 letni czas jego eksploatacji. Zdaniem strony organ nie miał prawa do wydania decyzji administracyjnej naliczającej opłatę za umieszczenie urządzeń w pasie drogowym na okres 8 lat, bowiem opłata za umieszczenie urządzeń infrastruktury jest opłatą jednorazową uzyskaną przez pomnożenie rocznej stawki przez zajętą powierzchnię, ale bez mnożenia przez liczbę lat. W jego ocenie taką opłatę strona uiściła. Jednocześnie powołała się na stanowisko w tej kwestii Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie w wyroku z dnia 18 stycznia 2005r. wydanym w sprawie sygn. III SA/Lu 708/04.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2005r. Nr [...] Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję wskazując jako podstawę prawną art. 18a ust.5 i art. 40 ust. 1, ust. 2 pkt 3, ust. 3 i 5 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U.04.204.2086) oraz § 3 ust.1 tabela lp.1 oraz ust.3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg, których zarządcą jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (Dz.U.04.129.1369), jak również art. 138§ 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 kpa. W podstawie faktycznej powołał się na ustalenia organu I instancji.

Odnosząc się do zarzutów wnioskodawcy wskazał, że strona od 1 stycznia 2005r. nie posiadała zezwolenia zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego poprzez umieszczenie kabla energetycznego, bowiem zezwolenie z dnia 1 października 2004r. wydane w drodze decyzji administracyjnej dotyczyło wykonania robót związanych z prowadzeniem robót związanych z wykonaniem przejścia kabla energetycznego pod drogą nr [...] oraz na umieszczenie w nim urządzeń infrastruktury technicznej. Zgodnie z wnioskiem strony obejmowało okres od 28 października 2004r. do 31 grudnia 2004r. Za okres od 1 stycznia 2005r. do 14 lutego 2005r. organ wszczął postępowanie w sprawie naliczenia kary.

Wskazał, że przepisy kpa nie przewidują składania wniosku informacyjnego, a złożony [...] lutego 2005r. został zasadnie potraktowany jako wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie zezwolenia, bowiem w przeciwnym razie zajmowanie pasa drogowego niezgodnie z dotychczasowymi warunkami spowodowałoby obowiązek organu do orzeczenia przywrócenia pasa drogowego do stanu poprzedniego.

W zakresie naliczenia opłaty za zajęcie pasa drogowego organ podnosił, ze wskazane przepisy nie stanowią o jednorazowej opłacie – bez względu na ilość wydanych zezwoleń, a przeciwnie: zajęcie pasa drogowego wymaga każdorazowo zezwolenia zarządcy drogi i za nie pobiera się opłatę. Powtórzył w tym zakresie sposób obliczenia opłaty zawarty w decyzji I instancji. Odnosząc się do powołanego przez stronę wyroku WSA w Lublinie z 18.01.2005r. wywodził, że dotyczy on decyzji wydanej w oparciu o akty prawa miejscowego i stan faktyczny odbiega od stanu rozstrzyganej sprawy.

W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie L. Z. E. w L. domagały się uchylenia w całości zaskarżonej decyzji, jednakże jej uzasadnienie skargi dotyczy w istocie tylko zakwestionowania wysokości opłaty i sposobu jej wyliczenia. W ocenie skarżącego ustawodawca za umieszczenie w poprzek drogi urządzenia infrastruktury technicznej niezwiązanego z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego przewidział opłatę jednorazową tworzona jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy urządzenia i rocznej stawki opłaty za zajęcie 1 metra kwadratowego pasa drogowego i nie zezwala na mnożenie tych wartości przez liczbę lat. W przeciwnym razie opłata stanowiłaby odszkodowanie za bezumowne korzystanie z gruntu, w którym umieszczono urządzenie lub byłoby obowiązkiem dzierżawy gruntów. W takiej sytuacji wartość opłat za umieszczenie urządzenia przewyższyłaby w znacznym stopniu wartość urządzeń, których okres eksploatacji przewidziany został na 40 lat

Powołał się na utrwalone stanowisko WSA w Lublinie i SKO w L. i B., przedkładając interpretację przepisów w dołączonych kopiach orzeczeń.

W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wnosił o jej oddalenie. W jego ocenie opłata określona w art. 40 ust. 5 ustawy o drogach publicznych nie ma charakteru opłaty jednorazowej stanowiąc podstawę do wyliczenia opłat za rok bieżący i kolejne lata na które wydawane jest zezwolenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art.1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W świetle powołanego przepisu, Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania powyższej decyzji. Sąd administracyjny nie ocenia decyzji organu pod kątem jej słuszności, czy też celowości, jak również nie rozpatruje sprawy kierując się zasadami współżycia społecznego. Stosownie jednak do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153 poz. 1270- dalej zwaną p.p.s.a) rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Kontrolując zaskarżoną decyzję w całości - pod kątem powyższych kryteriów stwierdzić należy, że skarga zasługuje na uwzględnienie częściowo, w zakresie naruszenia prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie art. 40 ust. 5 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych – tj. co do ustalenia wysokości opłaty za zajęcie pasa drogowego i sposobu jej naliczenia.

Zgodnie bowiem z art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. Stosownie do ust. 2 pkt.2 zezwolenie, o którym mowa w ust. 1, dotyczy umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Z powyższego wynika, że jest zasadą, iż opłata stanowi element zezwolenia zarządcy drogi, który w drodze decyzji administracyjnej wyraża zgodę m.in. na umieszczanie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego.

W świetle art. 40 ust. 5 cytowanej ustawy – przepisu obowiązującego w dacie wydania obu decyzji - opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 2, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy urządzenia i rocznej stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego. Zarządca mnoży zatem powierzchnię pasa drogowego planowaną do zajęcia przez rzut poziomy urządzenia przez roczną stawkę opłaty za zajęcie 1 mkw. pasa drogowego.

Podnieść należy, że Ustawodawca używając pojęcia roczna stawka opłaty wprowadza zastosowanie stawki aktualnej w danym roku, a nie "opłaty rocznej". Za taką interpretacją przemawia to, że w ustawie jest wyłącznie mowa o "opłacie" pobieranej za zajęcie pasa drogowego (art. 40 ust.1) oraz o rocznej stawce opłaty używanej do ustalenia opłaty pobieranej za zajęcie pasa drogowego (art. 40 ust.5). Ustawodawca w ogóle nie posługuje się pojęciem "opłata roczna", tylko "roczna stawka opłaty". Gdyby Ustawodawca użył sformułowania "stawka opłaty rocznej" w omawianym art. 40 ust.5 UoDP, to niewątpliwie przedmiotowa oplata miałaby charakter opłaty rocznej, a nie jednorazowej.

Zdaniem Sądu, w stanie prawnym obowiązującym do 4 października 2005 r. (art. 40 ust. 5 został zmieniony przez art. 1 pkt 4 lit. a) ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. (Dz.U.05.179.1486) zmieniającej nin. ustawę z dniem 4 października 2005 r.) oplata za zajęcie pasa drogowego ma charakter jednorazowy i nie jest przewidziana procedura nakładania opłaty w drugim i kolejnych latach funkcjonowania urządzenia w pasie drogowym. Na poparcie powyższego stanowiska należy wskazać, że istotą opłaty jest jej powiązanie z zezwoleniem, które wydaje się – co do zasady - na wniosek zainteresowanego. Także, skoro zgodnie z dyspozycją art. art. 40 ust.11 ustawy o drogach publicznych opłatę za zajęcie pasa drogowego nalicza i pobiera - w drodze decyzji administracyjnej - właściwy zarządca drogi przy udzielaniu zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, to wynika z tego, iż opłata za zajęcie pasa drogowego – w reżimie prawnym obowiązującym w dacie orzekania przez organ - ma charakter jednorazowy.

W niniejszej sprawie pierwsza decyzja z dnia [...] października 2004r. dotyczyła - co wynika z ustaleń organu odwoławczego, jako okoliczność bezsporna - zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu prowadzenia robót związanych z wykonaniem przejścia kabla energetycznego pod drogą krajową nr [...], które objęło okres od 28 października – 31 grudnia 2004r., natomiast przedmiot drugiego wniosku dotyczy innej materii - objętej dyspozycją art. 40 ust. 2 pkt 2 ustawy, czyli umieszczenia w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego i dla niej sposób regulacji opłaty określa przepis art. 40 ust. 5.

W ocenie Sądu, poczynionej przez skarżącego interpretacji art. 40 ust. 5 nie przeczy Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (Dz.U.04.140.1481), które w § 2 ust. 1 stanowi, że zezwolenie na zajęcie pasa drogowego powinno określać w szczególności:

1) imię i nazwisko oraz adres lub nazwę i siedzibę podmiotu występującego o zajęcie pasa drogowego;

2) cel zajęcia pasa drogowego;

3) powierzchnię zajmowanego pasa drogowego lub powierzchnię reklamy;

4) okres zajęcia pasa drogowego;

5) wysokość opłaty za zajęcie pasa drogowego oraz sposób jej uiszczenia. Zatem wysokość opłaty ustalana jest za sam fakt "zajęcia pasa drogowego", natomiast oddzielną kwestią jest określenie w decyzji "okresu zajęcia", czyli określenia w decyzji czasu, na jaki stronie przysługuje tytuł prawny do zajmowania pasa drogowego w określonym celu i o określonej powierzchni.

Powyższe okoliczności stanowią o częściowej zasadności skargi i konieczności uchylenia decyzji w zakresie opłat na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 litera a p.s.a. Zważywszy zaś, że z zaskarżoną decyzją wiąże się bezpośrednio kwestia wykonalności, Sąd orzekł o jej nie wykonywaniu w uchylonym zakresie po myśli art. 152 p.p.s.a.

W pozostałym zakresie – sporny był okres na jaki zezwolono na zajęcie pasa -skargę należało oddalić. Organ wykazał bowiem, iż na mocy § 7 i § 9 Porozumienia z Prezydentem Miasta B. z dnia 2 lutego 2004r. przejął zarząd drogi krajowej na terenie miasta B.na czas określony 10 letni, przy czym porozumienie weszło w życie z chwila jego podpisania. W związku z powyższym wydając zezwolenie dysponował prawem do wykonywania zarządu przez okres określony Porozumieniem i nie mógł stronie przekazać więcej praw niż sam posiadał. Nie ulega także wątpliwości, że datą wszczęcia postępowania wywołanego wnioskiem strony jest dzień doręczenia żądania organowi, co wynika jednoznacznie z art. 61 § 3 kpa. Wobec powyższego brak było podstaw do objęcia rozstrzygnięciem zezwalającym okresu sprzed złożenia wniosku. Mając powyższe na uwadze, skarga w pozostałej części jako niezasadna podlega oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.02.,Nr 153, poz.1270).