Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 729/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2020-02-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 105 par. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek Sędzia WSA Alicja Palus (spr.) Protokolant: asystent sędziego Małgorzata Szymańska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 lutego 2020 r. sprawy ze skargi J. J. i J. J. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we [...] z dnia [...] września 2019 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie robót budowlanych polegających na rozbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] lipca 2019 r. Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta [...] powołując się na przepis art. 105 § 1 i art. 104 kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1186 z późn. zm.), umorzył w całości postępowanie administracyjne w sprawie robót budowlanych polegających na rozbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego położonego na terenie nieruchomości przy ul. [...] we [...], działka nr [...], [...], obręb [...] o pomieszczenie znajdujące się od strony podwórza nieruchomości.

Z uzasadnienia decyzji wynika, że postępowanie w sprawie opisanej powyżej zostało wszczęte z urzędu, o czym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta [...] zawiadomił podmioty uznane za strony postępowania pismem z dnia [...] października 2018 r., a wszczęcie postępowania poprzedziła kontrola nieruchomości przy ul. [...] we [...], przeprowadzona w dniu [...] października 2018 r. przez upoważnionych pracowników Inspektoratu. W toku tej czynności stwierdzono, że przy ul. [...] we [...] znajduje się budynek mieszkalny, jednorodzinny, o dwóch kondygnacjach nadziemnych oraz podpiwniczeniu. Budynek wykonany jest w technologii tradycyjnej, murowany z cegły. Do budynku od strony podwórza przylega dobudówka murowana, o wymiarach - głębokość 2,14m, szerokość 5,32m i wysokość 2,5m. Dobudówka przekryta jest dachem płaskim, pokrytym płytami falistymi z tworzywa sztucznego. W ścianie frontowej dobudówki wykonane jest okno pcv w otworze o wymiarach 1,15m x 1,12m oraz drzwi wejściowe otwierane do wewnątrz budynku o wymiarach w świetle 0,8m x l,91m. W dobudówce brak jest instalacji własnych, za wyjątkiem grzejnika zasilanego instalacją centralnego ogrzewania na paliwo gazowe. Ściany wewnętrzne otynkowane, posadzka z płytek ceramicznych. Dobudówka znajduje się w pogorszonym stanie technicznym: ściany boczne odspajają się od ściany części głównej (brak zakotwień) i są spękane (szczególnie w części przyziemia). Dobudówka wykazuje oznaki osiadania (spękania ścian i posadzki, pochylenie). Obecny z trakcie kontroli właściciel budynku A. W. oświadczył do protokołu z kontroli, iż stan techniczny dobudówki budynku przy ul. [...] we [...] uległ pogorszeniu (odchyliły się ściany boczne i wystąpiły spękania ścian i posadzek) w wyniku i w czasie wykonania wykopu przy ścianach fundamentowych budynku przy ul. [...] we [...] na przełomie kwietnia/maja 2018 roku oraz, że inwestorem wykonania dobudówki ok. 1983 roku była jego zmarła matka J. W.

Organ orzekający podał również w uzasadnieniu, że zgodnie z informacją uzyskaną od organu administracji architektoniczno-budowlanej – brak jest akt archiwalnych nieruchomości położonej przy ul. [...] we [...].

Następnie wyjaśnił, że dla prawidłowego ustalenia istotnych w sprawie okoliczności wezwano właściciela nieruchomości do przedłożenia dokumentów związanych z przedmiotową rozbudową oraz podania informacji o osobie nadzorującej wykonanie tych robót.

Wykonując wezwanie organu A. W. wskazał, w piśmie z dnia [...] grudnia 2018 r., że przybudówka (weranda) została sfinansowana przez jego mamę na przełomie 1960/1970 i postawiona przez murarzy, którzy nie mieli własnej działalności gospodarczej, budowla polegała na połączeniu obu istniejących wiatrołapów i postawieniu szklanego dachu, nie zachowały się żadne dokumenty, rachunki czy dzienniki budowy, weranda była modernizowana 2 razy - w połowie lat 70-tych podłączono w niej kaloryfer oraz częściowo ocieplono szklany dach od wewnątrz, około 1983 roku poprawiono ścianę frontową od strony ogródka oraz osłonięto od zewnętrz falowaną, plastikową płytą, podczas ocieplania budynku i wymiany dachówek została poprawiona do obecnego stanu - wstawiono nowe drzwi, co miało miejsce około 2004-2006 roku.

Podane okoliczności potwierdził świadek przesłuchany w dniu [...] lutego 2019 r. w siedzibie organu.

Zdaniem organu orzekającego oznacza to, iż w niniejszej sprawie mamy do czynienia z rozbudową budynku mieszkalnego wykonaną przed 1995 rokiem, a więc przed wejściem w życie przepisów obowiązującej ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 roku. W takiej sytuacji zgodnie z art. 103 ust. 2 obowiązującej ustawy postępowanie prowadzone jest w oparciu o przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 roku - Prawo budowlane.

Uwzględniając przepisy art. 37-40 Prawa budowlanego z 1974 roku - organ nadzoru budowlanego w przypadku wybudowania obiektu budowlanego lub jego części niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie jego budowy jest zobowiązany dokonać analizy zgodności wykonanej budowy z przepisami o planowaniu przestrzennym, jak też ustalić czy i jakie niebezpieczeństwo dla ludzi i mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych i użytkowych dla otoczenia powoduje przedmiotowa inwestycja (art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy Prawo budowlane z 1974 r.). W przypadku, gdy nie występują niezgodności w zakresie przepisów o planowaniu przestrzennym oraz obiekt nie stanowi niebezpieczeństwa dla ludzi i mienia albo niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych i użytkowych dla otoczenia, ale obiekt został wybudowany niezgodnie z przepisami "właściwy terenowy organ administracji państwowej wyda inwestorowi, właścicielowi łub zarządcy decyzję nakazującą wykonanie w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego, terenu nieruchomości lub strefy ochronnej do stanu zgodnego z przepisami" (art. 40 ustawy Prawo budowlane z 1974 roku).

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta [...] wskazał następnie w uzasadnieniu, że zgodnie z informacją przekazaną przez organ administracji architektoniczno-budowlanej w piśmie z dnia [...] marca 2019r. - na obszarze obejmującym nieruchomość przy ul. [...] we [...] brak jest obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przy czym zwrócił uwagę, że inwestycja obejmuje rozbudowę istniejącego budynku mieszkalnego na terenie, na którym znajduje się zabudowa mieszkaniowa, dlatego brak jest podstaw do stwierdzenia występowania niezgodności zrealizowanej inwestycji z przepisami o planowaniu przestrzennym w zakresie rodzaju zabudowy.

Ponadto – realizując zasadę zawartą w art. 7 kpa i stosownie do warunku z art. 37 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane z 1974 roku – organ postanowieniem nr [...] z [...] marca 2019 roku nakazał właścicielowi nieruchomości przy ul. [...] we [...] dostarczyć ekspertyzę techniczną wykonanych robót budowlanych związanych z ww. rozbudową budynku jednorodzinnego - uwzględniającą zgodność jej wykonania ze sztuką budowlaną i zasadami wiedzy technicznej, spełnienie wymagań przepisów techniczno- budowlanych obowiązujących w czasie zakończenia rozbudowy (przełom lat 60/70) oraz wskazującą czy i jakie niebezpieczeństwo dla ludzi i mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych i użytkowych dla otoczenia powoduje przedmiotowa część budynku. W przypadku wybudowania obiektu niezgodnie z przepisami i zasadami wiedzy technicznej, jeżeli przedmiotowa rozbudowa nie powoduje niebezpieczeństwa i pogorszeń określonych powyżej, ekspertyza powinna wskazywać zakres i sposób wykonania robót budowlanych lub innych czynności mających na celu doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z przepisami aktualnie obowiązującymi.

W odpowiedzi w dniu [...] maja 2019 roku A. W. przedłożył ekspertyzę techniczną sporządzoną przez rzeczoznawczynię budowlaną w specjalności konstrukcyjno-budowlanej, będącą członkinią [...] Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa. W ekspertyzie stwierdzono, że "przybudówka została postawiona na działce przeznaczonej na budownictwo mieszkaniowe oraz wykonana zgodnie z przepisami i zasadami wiedzy technicznej i sztuki budowlanej. Wszystkie jej elementy mają wystarczającą nośność do przeniesienia działających obciążeń, w związku z czym zapewnione jest bezpieczeństwo konstrukcji i jej bezpieczne użytkowanie." W dalszej części opracowania jego autorka stwierdza, że ściany i stropodach przybudówki spełniają wymagania w zakresie wymaganej izolacyjności cieplnej oraz bezpieczeństwa pożarowego. W ekspertyzie określono stan techniczny przybudówki jako zadawalający, ale przedstawiono też zakres wymaganych do wykonania robót remontowych, które należy przeprowadzić po ustabilizowaniu się jej osiadań.

Natomiast pełnomocnik J. J. i J. J. korzystając z uprawnień procesowych przyznanych w art. 10 § 1 i art. 81 kpa, w piśmie z dnia [...] czerwca 2019 roku odniósł się do zgromadzonego materiału w sprawie, załączając również uwagi dotyczące opracowania powyżej opisanego, sporządzone przez rzeczoznawcę budowlanego z zakresu wykonawstwa w specjalności konstrukcyjno- budowlanej. Pełnomocnik stron podniósł, że wykonana przybudówka wymagała uzyskania pozwolenia na budowę, natomiast obowiązku tego nie dopełniono, o czym świadczy pismo Wydziału Architektury i Budownictwa UM [...] informujące o braku akt archiwalnych dotyczących nieruchomości przy ul. [...] we [...] oraz, że jej budowę powinny nadzorować osoby z odpowiednimi uprawnieniami budowlanymi, natomiast z zeznań świadka i wyjaśnień A. W. wynika, że osoby wykonujące przybudówkę takich uprawnień nie posiadały. Ponadto w piśmie z [...] czerwca 2019 roku podniesiono, iż przedłożona w sprawie ekspertyza techniczna nie wyjaśnia dokładnie wszystkich okoliczności sprawy uzasadniających możliwość odstąpienia od nakazu rozbiórki, a sama autorka ekspertyzy nie posiada wymaganych uprawnień budowlanych. Z kolei rzeczoznawca budowlany w załączonych uwagach zarzucił przedłożonej w sprawie ekspertyzie technicznej, że nie spełnia ona wymagań stawianych takiemu opracowaniu (m.in. poprzez pomięcie badania podłoża gruntowego), pominięcie w ekspertyzie analizy zgodności wykonania przybudówki z wymogami architektonicznymi określonymi w przepisach techniczno-budowlanych obowiązujących w dacie jej budowy, brak wymaganych uprawnień autorki ekspertyzy oraz niewłaściwą ocenę stanu technicznego przybudówki.

Odnosząc się kwestii uprawnień autorki ekspertyzy technicznej organ wyjaśnił, że w art. 56 Prawa budowlanego z 1974 roku nie określono kto powinien sporządzić ekspertyzę techniczną. Równocześnie w przepisach prawa brak jest definicji ekspertyzy technicznej. Z uwagi na niezbędne do wyjaśnienia okoliczności w rozpatrywanej sprawie doprecyzował w swoim postanowieniu zakres merytoryczny, jaki powinna obejmować żądana ekspertyza techniczna. W istocie celem sporządzonej ekspertyzy technicznej powinna być ocena wykonanych robót pod kątem spełnienia wymagań technicznych oraz przepisów obowiązujących w dacie rozbudowy budynku przy ul. [...] we [...]. Organ wyjaśnił, że w swoim postanowieniu określił, iż ekspertyzę powinna sporządzić osoba posiadająca uprawnienia budowlane w specjalności konstrukcyjno-budowlanej bez ograniczeń oraz osoba posiadająca uprawnienia budowlane w specjalności architektonicznej bez ograniczeń, to jednak brak jest podstaw prawnych do kwestionowania możliwości sporządzenia przedmiotowej ekspertyzy technicznej przez rzeczoznawcę budowlanego w specjalności konstrukcyjno-budowlanej, jakim jest autorka przedłożonej ekspertyzy technicznej. Zdaniem organu rzeczoznawca budowlany w specjalności konstrukcyjno-budowlanej posiada odpowiednią wiedzę techniczną i przygotowanie zawodowe do oceny wykonanych robót budowlanych związanych z przedmiotową rozbudową w kontekście ich zgodności ze sztuką budowlaną, zasadami wiedzy technicznej oraz przepisami techniczno-budowlanymi. Organ zwrócił uwagę, że tytuł rzeczoznawcy budowlanego przyznawany jest osobom posiadającym uprawnienia budowlane oraz wieloletnią praktykę w zakresie objętym rzeczoznawstwem, a także znaczący dorobek praktyczny.

Organ ocenił też zawartość merytoryczną opracowania i stwierdził, że znajduje się w nim generalne stwierdzenie, iż "przybudówka została (...) wykonana zgodnie z przepisami i zasadami wiedzy technicznej i sztuki budowlanej". Konsekwencją powyższego stwierdzenia autorki ekspertyzy technicznej jest brak zaleceń wykonania niezbędnych zmian lub przeróbek celem doprowadzenia wykonanej rozbudowy do zgodności z prawem. Przedstawione w ekspertyzie zalecenia odnoszą się bowiem jedynie do stanu technicznego przybudówki, a nie wynikają z naruszeń określonych przepisów technicznych. Strony postępowania kwestionujące to opracowanie nie przedstawiły żadnych dowodów, ani argumentów wskazujących, że wykonana przybudówka została zrealizowana niezgodnie z obowiązującymi w dacie jej budowy przepisami techniczno-budowlanymi. Nie tylko zaś na organie spoczywają obowiązki wszechstronnego zgromadzenia materiału dowodowego - również strona postępowania, jeżeli pewne okoliczności mają przemawiać za słusznością jej wniosków winna je uprawdopodobnić i wykazać poprzez przedstawienie odpowiednich dowodów (por. wyrok NSA z 29.11.2016r., sygn. II GSK 3721/16). Kwestionując ww. opracowanie wskazano na okoliczności niemające istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia. Przedstawione bowiem naruszenia przepisów dotyczą braku wymaganego prawem pozwolenia na budowę oraz braku nadzoru nad budową przez osoby posiadające odpowiednie kwalifikacje zawodowe. Tego rodzaju braki nie stanowią jednak podstawy do wydania nakazu rozbiórki. Nakaz rozbiórki ma zastosowanie przede wszystkim wtedy, gdy obiekt lub jego część narusza przepisy planistyczne oraz powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Na podstawie oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie stwierdzono przesłanek do wydania nakazu rozbiórki wykonanej przybudówki. Wymagane jest natomiast niewątpliwie wykonanie jej remontu, do czego zobowiązany jest właściciel budynku przy ul. [...] we [...] (art. 61 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane).

W dalszej części uzasadnienia organ orzekający - komentując zgromadzony w sprawie materiał dowodowy podkreślił, iż rozbudowa budynku przy ul. [...] we [...] miała miejsce na przełomie lat 60/70 (przed 1974 rokiem), a więc w okresie obowiązywania ustawy z dnia 31 stycznia 1961 roku - Prawo budowlane. Przepisy tej ustawy nakładały na inwestorów obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę przed przystąpieniem do wykonywania obiektu budowlanego (roboty budowlane nie wymagające uzyskania pozwolenia zostały określone w rozporządzeniu Przewodniczącego Komitetu Budownictwa, Urbanistyki i Architektury z dnia 27 lipca 1961 r. w sprawie państwowego nadzoru budowlanego nad budową, rozbiórką i utrzymaniem obiektów budowlanych budownictwa powszechnego, jednak w zamkniętym katalogu robót zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia określonym w § 4 rozporządzenia - brak jest robót polegających na rozbudowie budynku), ale nie było wymogu, jak ma to miejsce obecnie, przechowywania dokumentów związanych z prowadzonymi robotami budowlanymi przez cały okres istnienia obiektu budowlanego. Sam fakt, iż w archiwum organu administracji architektoniczno-budowlanej nie ma dokumentacji potwierdzającej legalność wykonania przedmiotowej rozbudowy nie oznacza, iż nigdy takiej dokumentacji nie było. Sama okoliczność braku posiadania dokumentów po upływie określonego czasu, nie stanowi ani potwierdzenia wydania pozwolenia na budowę, ani potwierdzenia braku wydania takiego pozwolenia. Skoro wszczęte postępowanie nie pozwoliło na ustalenie samowoli budowlanej na podstawie innych okoliczności, to należy je umorzyć, stosownie do przepisu art. 105 § 1 kpa, zgodnie z którym – gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości lub w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o jego umorzeniu odpowiednio w całości lub w części. Bezprzedmiotowość postępowania oznacza brak któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, w tym przypadku brak podstaw do wydania nakazu, czyli rozstrzygnięcia merytorycznego.

Opisana powyżej decyzja została w toku instancyjnym zaskarżona przez J. J. i J. J.

Działająca ich imieniem pełnomocnik zarzuciła w odwołaniu naruszenie przez powiatowy organ nadzoru budowlanego przepisów proceduralnych tj. art. 7, art. 77 i art. 80 kpa oraz naruszenie prawa materialnego tj. art. 53 ust. 3 ustawy – Prawo budowlane z 24 października 1974 roku.

Po rozpatrzeniu odwołania [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] września 2019 r. Nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 105 § 1 ust. 1 kodeksu postępowania administracyjnego, utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu tego orzeczenia organ odwoławczy opisał szczegółowo dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie, a następnie stwierdził – poprzedzając swoją argumentację, że rozbudowa przedmiotowego budynku miała miejsce na przełomie lat 60 i 70, zatem "niniejszy stan faktyczny należy rozpatrzeć na podstawie ustawy z dnia 30 października 1974 roku". W uzupełnieniu organ podkreślił, że w przedmiotowej sprawie zastosowanie ma stan prawny z trzech różnych okresów tj.: ustawy z 1961 roku oraz rozporządzenia Przewodniczącego Komitetu Budownictwa, Urbanistyki i Architektury z dnia 27 lipca 1961 roku w sprawie państwowego nadzoru budowlanego nad budową, rozbiórką i utrzymaniem obiektów budowlanych budownictwa powszechnego, ustawy – Prawo budowlane z 1974 roku i ustawy – Prawo budowlane z 1994 roku.

Następnie organ przywołał przepis art. 103 § 2 ustawy - Prawo budowlane z 1994 roku, stanowiący że przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne, a do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe i wyjaśnił, że to oznacza, że "każda rozbiórka starej samowoli budowlanej podlega rozpoznaniu na podstawie art. 37 ustawy – Prawo budowlane z 24.10.1974 r."

Zdaniem organu odwoławczego decydujące znaczenie w kwestii stosowania tych przepisów ma treść art. 107 ustawy – Prawo budowlane z 1994 r., który uchyla ustawę – Prawo budowlane z 1974 r., ale z zastrzeżeniem art. 103 ust. 2 prawa budowlanego z 1994 r. Zastrzeżenie to ma taki skutek, że nadal w mocy pozostają uregulowania z 1974 r., w takim zakresie, jaki wynika z art. 103 ust. 2. W związku z tym właściwym reżimem prawnym do oceny potencjalnej samowoli budowlanej jest Prawo budowlane z 1974 r. Wynika to z tego, że w tej ustawie (odmiennie zresztą niż w Prawie budowlanym z 1994 r.) brak przepisów przejściowych, z których by wynikało, że do obiektów budowlanych, których budowa została zakończona przed wejściem jej w życie, stosuje się przepisy dotychczasowe. Mając to na uwadze, do obiektów które zostały pobudowane przed dniem 1 marca 1975 r. stosuje się Prawo budowlane z 1974 r., a nie Prawo budowlane z 1961 r., czyli ustawę z dnia 31 stycznia 1961 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 7, poz. 46 z późn. zm.). Zatem inwestycje wybudowane w warunkach samowoli budowlanej w okresie obowiązywania ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. Prawo budowlane, podlegają postępowaniu legalizacyjnemu na podstawie przepisów Prawa budowlanego z 1974 r. Powyższe oznacza, że przepisy Prawa budowlanego z 1974 r., które znajdują zastosowanie obecnie z mocy art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2019 r. poz. 1186), mają zastosowanie również do likwidacji samowoli budowlanych powstałych przed wejściem w życie tej ustawy, tj. przed 1 marca 1975 r., a więc także pod rządami ustawy z 1961 r. O ile procedura legalizacyjna powinna być prowadzona na podstawie przepisów ustawy z 1974 r., to sam fakt legalności dobudowanej części należy ocenić na podstawie ustawy z 1961, która w swoich postanowieniach nie określała przedsięwzięć zwolnionych od uzyskania stosownego pozwolenia. W związku z tym legalność wykonanych robót powinno się stwierdzić na podstawie obowiązującego pod rządami Prawa budowlanego z 1961 r. rozporządzenia Przewodniczącego Komitetu Budownictwa, Urbanistyki i Architektury z dnia 27 lipca 1961 r. w sprawie państwowego nadzoru budowlanego nad budową, rozbiórką i utrzymaniem obiektów budowlanych budownictwa powszechnego (§ 4 tegoż aktu).

W dalszej argumentacji organ odwoławczy - koncentrując się na legalności rozbudowy budynku przy ulicy [...] we [...] – stwierdził, iż niniejsze przedsięwzięcie wymagało uzyskania pozwolenia na budowę, bowiem nie mieściło się w enumeratywnie określonym katalogu robót budowlanych zwolnionych od uzyskania pozwolenia wyartykułowanych w rozporządzeniu. Jednakże sama konieczność uzyskania pozwolenia na rozbudowę nie jest wystarczającą przesłanką do wszczęcia procedury legalizacyjnej rozbudowanej części budynku lub wystosowania nakazu rozbiórki.

Kontynuując rozważania w tym zakresie organ orzekający odwołał się do regulacji zawartej w art. 37 ustawy – Prawo budowlane, określającym przesłanki przymusowej rozbiórki obiektu budowlanego i podkreślił, że orzeczenie zawierające taki nakaz znajdzie zastosowanie w przypadku absolutnej konieczności, która będzie zachodziła w szczególności wówczas, gdy niewątpliwy będzie brak możliwości usunięcia powołanych w art. 37 ust. 1 uchybień w trybie określonym w art. 40.

Następnie organ wskazał, że przedmiotową sprawę należy rozpatrzyć na podstawie ustawy – Prawo budowlane z 1974 r., w związku z tym oceniając ekspertyzę techniczną przedłożoną w sprawie przez właściciela budynku przy ul. [...] we [...] należy stosować reżim prawny tego aktu.

Zwrócił też uwagę, że w art. 56 powołanej ustawy, ustawodawca nie wymaga aby autorem takiego opracowania była osoba o konkretnych specjalnościach, ale stosując wykładnię celowościową należy uznać, że powinien to być podmiot, który posiada stosownie udokumentowaną wiedzę, doświadczenie oraz uprawnienia z zakresu szeroko pojętej inżynierii.

Z argumentacji przedstawionej przez wojewódzki organ nadzoru budowlanego w tej kwestii wynika, że organ podziela stanowisko przyjęte przez organ pierwszej instancji zarówno w odniesieniu do przedłożonej w sprawie ekspertyzy, jak i bezprzedmiotowości postępowania.

Motywując swoją ocenę organ odwoławczy wyjaśnił m.in. że nawet gdyby istniała dokumentacja wskazująca na nielegalność komentowanego przedsięwzięcia, to PINB dla miasta [...] nie miałby legitymacji do wydania decyzji w przedmiocie nakazu rozbiórki na podstawie art. 37 prawa budowlanego, gdyż nie zostały spełnione wszystkie wymagane przesłanki. Po pierwsze z przedstawionej ekspertyzy technicznej wynika, iż "(...) przybudówka została postawiona na działce przeznaczonej na budownictwo mieszkaniowe oraz wykonana zgodnie z przepisami i zasadami wiedzy technicznej i sztuki budowlanej. Wszystkie jej elementy mają wystarczającą nośność do przeniesienia działających obciążeń, w związku z czym zapewnione jest bezpieczeństwo konstrukcji i jej bezpieczne użytkowanie". Zatem nie może mieć zastosowania okoliczność określona w art. 37 ust. 1 pkt 2. Po drugie przedmiotowe przedsięwzięcie zostało zrealizowane na terenie przeznaczonym na budownictwo mieszkaniowe, co skutkuje tym, iż nie ma zastosowania przesłanka z art. 37 ust. 1 pkt (rozbudowa jest zgodna z planowaniem przestrzennym, gdyż służyła celom mieszkalnym oraz wybudowana została na terenie przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową).

W dalszej części uzasadnienia [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowalnego odnosząc się do zarzutów pełnomocnika stwierdził, że analiza materiału dowodowego wskazuje, iż organ pierwszej instancji w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy.

Zdaniem organu również nietrafnym zarzutem powołanym przez pełnomocnika jest okoliczność, zgodnie z którą organ nie wyjaśnił okoliczności istnienia i prawidłowości posadowienia przybudówki budynku przy ulicy [...] we [...], organ pierwszej instancji nie miał możliwości jasnego, niebudzącego wątpliwości ustalenia nielegalności komentowanej rozbudowy. Niniejsze wynika z tego, że na przełomie lat 60 i 70 organy administracji nie były zobligowane do przechowywania akt, właściciele budynków również byli zwolnieni z obowiązku przechowywania stosownej dokumentacji budowlanej oraz z tego, że inwestorka (matka właściciela) zmarła, przez co uzyskanie od niej informacji o posiadanych dokumentach potwierdzających legalność rozbudowy jest niemożliwe. Ponadto organ zwrócił uwagę, że z ekspertyzy technicznej przedłożonej w sprawie, wynika wprost, iż rozbudowana część jest wykonana zgodne z wiedzą i sztuką budowlaną, zatem niezrozumiałe jest twierdze pełnomocnika, że posadowienie przybudówki zostało wykonane niewłaściwie.

Odnosząc się do zarzutu nierzetelności tego opracowania organ odwoławczy wskazał, że ekspertyza spełnia zasadniczy cel, dla którego została sporządzona, bowiem kluczowym stwierdzeniem niniejszego dokumentu jest wniosek, że ,,(...) przybudówka została postawiona na działce przeznaczonej na budownictwo mieszkaniowe oraz wykonana zgodnie z przepisami i zasadami wiedzy technicznej i sztuki budowlanej. Wszystkie jej elementy mają wystarczającą nośność do przeniesienia działających obciążeń, w związku z czym zapewnione jest bezpieczeństwo konstrukcji i jej bezpieczne użytkowanie". Jednocześnie organ stwierdził, że nie może podzielić argumentacji pełnomocnika, iż została ona sporządzona z pominięciem stosownym pomiarów i obliczeń, bowiem załącznik nr 2 do niniejszej ekspertyzy stanowią obliczenia statyczno - wytrzymałościowe. Oprócz tego w jej treści znajdują się fotografie dokonanej rozbudowy oraz odpowiednio wykonane projekty. Organ uznał również, że przedłożona przez pełnomocnika stron ekspertyza nie wskazała jakichkolwiek okoliczności, które podważałyby fachowość osoby sporządzającej ten dokument albo poddawały w wątpliwość poprawność wynikających z niego ustaleń. Podkreślił także, że dopóki moc dowodowa danego dokumentu nie została obalona, organ administracyjny ma obowiązek uwzględnienia jego treści przy rozstrzyganiu danej sprawy. Niniejsze wynika z tego, że przedłożona przez strony ekspertyza nie ma swojego uzasadnienia w żadnych obliczeniach lub innych wymaganych w stanie faktycznym czynnościach.

Zdaniem organu odwoławczego przedłożona przez właściciela obiektu ekspertyza odpowiada wymogom, które zostały określone przez organ pierwszej instancji postanowieniem z [...] marca 2019 r. Nr [...]. Stąd niezrozumiałe jest kwestionowanie treści komentowanej ekspertyzy jako sprzecznej z tym postanowieniem, a de facto nakaz sporządzenia stosownej ekspertyzy wynikający z postanowienia odnosił się wyłącznie w swojej istocie do określenia, czy przedmiotowa rozbudowa spełnia przesłanki określone w art. 37 ust. 1 ustawy z 1974 r.

W zakończeniu uzasadnienia [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego odniósł się do zawartych w odwołaniu zarzutów naruszenia art. 53 ust. 3 ustawy – Prawo budowlane z 1974 r., przedstawiając szczegółową argumentację oraz do żądania nakazu rozbiórki, w odniesieniu do którego wyjaśnił, że dla wydania takiego nakazu nie jest wystarczające samo naruszenie przepisów, bowiem muszą zostać spełnione okoliczności z art. 37 ust. 1 pkt 1 lub 2. W ocenie organu w przedmiotowej sprawie doszło do naruszenia przepisów (prace chałupnicze były zakazane) jednakże nie wywołały one stanu określonego w art. 37 ust. 1 pkt 1 lub 2 ustawy – Prawo budowlane z 1974 roku.

Prawidłowość decyzji odwoławczej, opisanej powyżej, zakwestionowali J. J. i J. J. poprzez skargę skierowaną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu.

W petitum skargi, działająca imieniem skarżących pełnomocnik zarzuciła zaskarżonej decyzji:

I. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

1) art. 7 i 77 k.p.a. poprzez niepodejmowanie przez organ pierwszej i drugiej instancji czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny, w szczególności poprzez nie zebranie dodatkowego materiału dowodowego wymaganego do wydania decyzji, wobec otrzymania od A. W. niekompletnej ekspertyzy, nie zawierającej oceny posadowienia budynku ani żadnych obliczeń, na których można byłoby oprzeć opinię o spełnieniu przez rozbudowę budynku przy ul. [...] przepisów techniczno - budowlanych, w sposób pozwalający na wydanie decyzji w niniejszej sprawie;

2) art. 7, 77 i 80 k.p.a. poprzez stwierdzenie przez organ pierwszej instancji, że to na skarżących spoczywał ciężar przedstawienia dowodów na okoliczność, że przybudówka nie została wykonana zgodnie z przepisami techniczno - budowlanymi, podczas gdy to na organie ciąży obowiązek wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności sprawy i zebrania w tym celu materiału dowodowego, a skarżący przedstawili opinię mgr inż. W. J., stanowiącą dowód na okoliczność ustalenia nierzetelności opinii mgr inż. R. R., co powinno stanowić przesłankę do podjęcia działań przez organ pierwszej instancji na podstawie art. 56 ust. 3 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane, w szczególności z uwagi na fakt, że wejście na teren nieruchomości A. W. i sporządzenie ekspertyzy bez jego zgody na zlecenie skarżących byłoby działaniem niezgodnym z prawem, natomiast organ administracyjny posiada środki prawne w celu zlecenia takiej ekspertyzy;

3) art. 7, 77 i 80 k.p.a. poprzez zaniechanie przez organ pierwszej i drugiej instancji wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności sprawy i pominięcie wyjaśnienia i oceny okoliczności istnienia i prawidłowości posadowienia przybudówki budynku przy ul. [...] we [...];

4) art. 80 k.p.a. poprzez zaniechanie wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności sprawy i arbitralne stwierdzenie, że brak dokumentacji stwierdzającej wydanie pozwolenia na budowę nie przesądza o braku wydanego pozwolenia na budowę, pomimo dowodów znajdujących się w aktach sprawy, wskazujących na nielegalność rozbudowy.

II. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a to art. 56 ust. 3 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane w zw. z art. art. 103 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez nie zlecenie wykonania ekspertyz uzupełniających w sytuacji, w której przedłożona przez A. W. opinia autorstwa mgr inż. R. R. była niepełna i zawarte w niej rozważania, niepoparte obliczeniami i badaniami nie pozwalały na weryfikację spełnienia przez wykonaną rozbudowę poszczególnych przepisów techniczno - budowlanych.

Powołując się na tak sformułowane zarzuty oraz przepisy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325) pełnomocnik skarżących wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania, według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi przedstawiona została argumentacja, stanowiąca rozwinięcie zarzutów zawartych w jej petitum.

Pełnomocnik wskazała w niej m.in., że organy obu instancji w toku postępowania jurysdykcyjnego pominęły fundamentalną, zasadę postępowania dowodowego w postępowaniu administracyjnym, zgodnie z którą to na organie, a nie na stronach prowadzonego postępowania spoczywa obowiązek wszechstronnego i wyczerpującego zgromadzenia materiału dowodowego. Z tego względu niepowołanie dodatkowych biegłych w celu wyczerpującego ustalenia okoliczności pozwalających na ustalenie stanu prawnego i technicznego przybudówki budynku położonego przy ul. [...] – zdaniem pełnomocnik – niezaprzeczalnie stanowi naruszenie art. 7, art. 77 i art. 80 kpa.

W tych okolicznościach jedynym działaniem, jakie skarżący mogli podjąć było przedłożenie do akt sprawy opinii rzeczoznawcy budowlanego, stanowiącej załącznik do pisma skarżących z dnia [...] czerwca 2019 r., z której wynika, że przedłożona przez właściciela budynku ekspertyza jest niekompletna, nie zawiera wymaganych informacji pozwalających na wydanie decyzji w sprawie.

Ponadto pełnomocnik skarżących podała, że skarżący nie mogli zlecić wykonania ekspertyzy wykazującej, czy przedmiotowa przybudówka została wykonana zgodnie z obowiązującymi w dacie jej budowy przepisami techniczno-budowlanymi, ponieważ wymagałoby to wejścia na teren cudzej nieruchomości z naruszeniem prawa.

Wskazywała też na naruszenie w postępowaniu instancyjnym przepisów postępowania dowodowego (art. 7, art. 77 i art. 80 kpa) oraz prawa materialnego i nieskorzystanie przez organy nadzoru budowlanego z dyspozycji art. 56 ust. 3 ustawy – Prawo budowlane z 24 października 1974 roku w związku z art. 103 ustawy – Prawo budowlane z 7 lipca 1994 r. i zaniechanie zobowiązania właściciela obiektu do przedłożenia ekspertyzy dostatecznie wyjaśniającej sprawę, sporządzonej na jego koszt.

W zakończeniu uzasadnienia pełnomocnik skarżących wskazała, że organ odwoławczy nie dokonał własnych ustaleń, ale bezkrytycznie przyjął ocenę organu pierwszej instancji nie uwzględniając przy tym istotnych – zdaniem pełnomocnik – okoliczności wynikających z oświadczeń właściciela budynku i świadka przesłuchanego w toku postępowania. Pozwala to stwierdzić, że organy nie ustaliły, czy w odniesieniu do przedmiotowej przybudówki wystąpiła samowola budowlana, a także czy uzasadniony jest nakaz rozbiórki lub nakaz orzeczony w trybie art. 40 ustawy – Prawo budowlane z 1974 r. dotyczący wykonania określonych zmian lub przeróbek niezbędnych dla doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z przepisami.

W doręczonej Sądowi w dniu [...] listopada 2019 r. odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi i odwołał się do merytorycznego wyjaśnienia powodów wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia zawartego w jego uzasadnieniu.

Na rozprawie wyznaczonej na dzień 18 lutego 2020 r. pełnomocnik skarżących oświadczyła, że wnosi jak w skardze, natomiast pełnomocnik uczestnika postępowania wniósł o oddalenie skargi i zwrot kosztów postępowania od strony skarżącej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekając w sprawie uwzględnił następujące okoliczności faktyczne i prawne:

Stosownie do art. 184 (in limine) Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne sprawują w zakresie określonym w ustawie kontrolę działalności administracji publicznej.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych oznaczonych konstytucyjnie jako inne sądy administracyjne, określone zostały m.in. treścią art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302) i polegają na kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami procedury administracyjnej, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.

Stwierdzenie, że zaskarżona decyzja (postanowienie albo inny akt) została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, obliguje Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji (postanowienia albo innego aktu) na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Ponadto - zgodnie z treścią art. 134 § 1 wskazanej ustawy - sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, a stosownie do art. 135 powołanej powyżej ustawy procesowej, Sąd może stosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, Sąd skargę oddala - odpowiednio - w całości lub części (art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

Dokonując w rozpoznawanej sprawie kontroli zaskarżonej decyzji z uwzględnieniem wskazanego wcześniej kryterium legalności Sąd dopatrzył się naruszenia prawa przez organ odwoławczy, ale uznając orzeczenie za prawidłowe stwierdził brak konieczności jego eliminowania z obrotu prawnego.

Zgodnie z art. 104 kodeksu postępowania administracyjnego organ administracji publicznej właściwy w sprawie tzn. działający zgodnie z przyznaną mu przepisami ustrojowymi, materialnymi i procesowymi kompetencją jest zobligowany do załatwienia sprawy w sposób w tym przepisie określony tzn. decyzją rozstrzygającą sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończącą sprawę w danej instancji.

Rozstrzygnięcie sprawy co do jej Istoty następuje poprzez konkretyzację uprawnienia lub obowiązku podmiotu, legitymowanego wg kryteriów ustalonych w art. 28 i art. 29 kpa, którego sytuacja prawna zostaje skutkiem tego ukształtowania w inny sposób. Każda ingerencja w sferę prawną podmiotu przez organ działający w warunkach wcześniej wskazanych może odbywać się wyłącznie na podstawie konkretnych przepisów prawa materialnego odpowiedniej rangi, do stosowania których uprawniony jest organ prowadzący postępowanie i posiadający kompetencję orzeczniczą (decyzyjną). Ustawodawca dopuścił jednak inny tzn. niemerytoryczny sposób załatwiania sprawy administracyjnej określając jego warunki m.in. w przepisie art. 105 § 1 kpa. Przepis ten nakazuje organowi prowadzącemu postępowanie w sprawie wydanie decyzji o umorzeniu postępowania w całości albo w części, gdy z jakiejkolwiek przyczyny stało się ono w całości albo w części bezprzedmiotowe.

Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem i niekwestionowanymi poglądami nauki bezprzedmiotowość postępowania wynika z braku jednego z elementów materialnego stosunku prawnego, a poprzez to oznacza niemożność skonkretyzowania prawa lub obowiązku określonego podmiotu, która obliguje do zakończenia postępowania w sprawie administracyjnej w inny sposób niż poprzez wydanie rozstrzygnięcia co do istoty sprawy (np. W. Dawidowicz: Postępowanie administracyjne, Warszawa I983r.; wyrok NSA z dnia 16 grudnia 1996r., sygn. art. SA/Ka 2493/95 niepubl.). Oznacza ona brak legalnej możliwości ingerowania właściwego organu w sferę prawną jednostki.

W doktrynie i judykaturze rozróżnia się aspekt podmiotowy bezprzedmiotowości, dotyczący sfery podmiotowej danej sprawy administracyjnej (np. strony, organu) i aspekt przedmiotowy, dotyczący szeroko rozumianego przedmiotu sprawy. Jednym z przypadków bezprzedmiotowości postępowania o charakterze przedmiotowym będzie sytuacja polegająca na tym, że właściwy organ w okolicznościach faktycznych istniejących w konkretnym przypadku nie ma podstaw prawnych do działania w formach władczych w sposób merytoryczny.

Zważyć przy tym należy, że w postępowaniu administracyjnym organy administracji publicznej podporządkowane są ustrojowej zasadzie praworządności zawartej w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i art. 6 kodeksu postępowania administracyjnego, która w sposób bezwzględny wymaga od nich działania na podstawie przepisów prawa.

Jednym z aspektów zasady praworządności jest stosowanie prawa materialnego i procesowego, które obejmuje m.in. subsumcję faktu uznanego za udowodniony pod odpowiednią normę prawną.

Wymaga to uprzedniego stwierdzenia, że dany fakt ustalony przez organ prowadzący postępowanie w sprawie zawiera się w zakresie uregulowanym stosowaną normą prawną. Inaczej mówiąc sytuacja ustalona przez organ jako zaistniała czyli rzeczywista - odpowiadająca sytuacji opisanej w hipotezie normy prawnej - uzasadnia wykorzystanie dyspozycji zawartej w tej samej normie (por. J. Wróblewski: Stosowanie prawa przez organy administracji, OMT 1972, Nr 12).

W tych okolicznościach istotne jest, że stwierdzona przez organy właściwe instancyjnie bezprzedmiotowość odnosi się do postępowania prowadzonego w sprawie - jak wynika z materiału sprawy, w tym pisma (zawiadomienia) Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta [...] z dnia [...] października 2018 r. – robót budowlanych polegających na rozbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego położonego na terenie nieruchomości przy ul. [...] we [...] (działka nr [...], obręb [...] o pomieszczenie znajdujące się od strony podwórza nieruchomości.

Czynności wyjaśniające, podjęte w toku postępowania przez właściwy w sprawie organ nadzoru budowlanego, których prawidłowości Sąd nie kwestionuje nie doprowadziły do dokonania takich ustaleń faktycznych, które umożliwiłyby organowi administracji publicznej zastosowanie – w sposób legalny – dyspozycji uwzględnionej w normie prawa materialnego istniejącej w obowiązującym porządku prawnym.

Z materiału zebranego w sprawie wynika w sposób jednoznaczny, że przedmiotowe roboty budowlane nie spowodowały stanu niezgodności z prawem.

Swoją ocenę organ odwoławczy i powiatowy organ nadzoru budowlanego wyprowadziły z treści ekspertyzy technicznej, do przedłożenia której zobowiązany został właściciel rozbudowanego budynku postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta [...] z dnia [...] marca 2019 roku nr [...].

Orzeczeniem tym wydanym na podstawie art. 56 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, nakazano A. W. – właścicielowi budynku przy ul. [...] we [...], dostarczyć Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego dla miasta [...] ekspertyzę techniczną wykonanych robót budowlanych, związanych z rozbudową budynku – uwzględniającą zgodność jej wykonania ze sztuką budowlaną i zasadami wiedzy technicznej, spełnienie wymagań przepisów techniczno-budowlanych, obowiązujących w czasie zakończenia rozbudowy (przełom lat 60/70) oraz wskazującą czy i jakie niebezpieczeństwo dla ludzi i mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych i użytkowych dla otoczenia powoduje przedmiotowy obiekt. W przypadku wybudowania obiektu niezgodnie z przepisami i zasadami wiedzy technicznej, jeżeli przedmiotowa rozbudowa nie powoduje niebezpieczeństwa i pogorszeń określonych powyżej, ekspertyza powinna wskazywać zakres i sposób wykonania robót budowlanych lub innych czynności mających na celu doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z przepisami aktualnie obowiązującymi. Organ orzekający o obowiązku dodatkowo wyjaśnił, że ekspertyzę techniczną winna wykonać osoba posiadająca uprawnienia budowlane w specjalności konstrukcyjno-budowlanej bez ograniczeń oraz osoba posiadająca uprawnienia budowlane w specjalności architektonicznej bez ograniczeń, udokumentowane w sposób ustawowo wymagany.

Stosując się do postanowienia A. W. przedłożył w dniu [...] maja 2019 r. w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego dla miasta [...] opracowanie sporządzone przez rzeczoznawcę budowlanego w specjalności konstrukcyjno-budowlanej oznaczone jako: Ekspertyza techniczna w sprawie wykonanych robót budowlanych związanych z rozbudową budynku jednorodzinnego przeprowadzoną w latach 60/70 na terenie nieruchomości przy ul. [...] we [...] (działka nr [...], [...] [...]). Opracowanie zawiera m.in. zaświadczenie o przynależności jej autorki do [...] Okręgowej Izby Inżynierów w Budownictwie ważne do [...] grudnia 2019 roku, obliczenia statyczno-wytrzymałościowe konstrukcyjnych elementów przekrycia dobudówki do budynku i obliczenia wprowadzające termoizolacyjność ścian przybudówki (załącznik nr 2) oraz ocenę wykonania przedmiotowej rozbudowy w świetle przepisów obowiązujących podczas jej wznoszenia, z której wynika, że "przybudówka została postawiona na działce przeznaczonej na budownictwo mieszkaniowe oraz wykonana zgodnie z przepisami i zasadami wiedzy technicznej i sztuki budowlanej. Wszystkie jej elementy mają wystarczającą nośność do przeniesienia działających obciążeń, w związku z czym zapewnione jest bezpieczeństwo konstrukcji i jej bezpieczne użytkowanie". (Obliczenia zostały podsumowane na str. 18 ekspertyzy – załącznik nr 2). Ponadto autorka opracowania wyjaśniła, że przepis art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. – Prawo budowlane pozwalał dokonywać inwestycji budowlanych przez inwestora prywatnego "wyłącznie dla zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych własnych i najbliższej rodziny", co miało zastosowanie przy przedmiotowej dobudowie.

Natomiast w części 4 Ekspertyzy oznaczonej jako "Ocena stanu technicznego przybudówki oraz wynikające z niej wnioski" jej autorka przedstawiła wykaz usterek zlokalizowanych w większości przy ścianie szczytowej od strony budowy sąsiada i określiła zakres przewidywanych robót remontowych, które należy przeprowadzić po ustabilizowaniu się osiadań przybudówki, stwierdzając jednocześnie, że jej stan techniczny należy ocenić jako zadowalający.

Wbrew sugestiom pełnomocnika skarżących, powołującą się na treść uwag rzeczoznawcy budowlanego dotyczących powyżej opisanego opracowania, załączonych do pisma procesowego z dnia [...] czerwca 2019 r., Sąd nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieprzydatności przedłożonego w sprawie opracowania, czy też niespełnienia przez nie wymagań określonych w postanowieniu Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego dla miasta [...] z dnia [...] marca 2019 r. Nr [...].

Zdaniem Sądu nie zasługują również na akceptację zarzuty skarżących kwestionujące uprawnienia autorki opracowania do sporządzenia ekspertyzy objętej opisanym powyżej postanowieniem organu pierwszej instancji. Przedłożona w wykonaniu tego postanowienia ekspertyza techniczna opatrzona jest pieczęcią o treści: "Rzeczoznawca Budowlany w specjalności konstrukcyjno-budowlanej mgr inż. R. R. wpisana do Centralnego Rejestru Rzeczoznawców Budowlanych pod pozycją [...]."

Istotne w tej kwestii jest, że z regulacji dotyczących statusu rzeczoznawcy budowlanego, jako kategorii działalności uznawanej za samodzielną funkcję techniczną w budownictwie wynika, że od dnia [...] stycznia 2002 r. tytuł taki może uzyskać osoba posiadająca m.in. uprawnienia budowlane bez ograniczeń i co najmniej 10 lat praktyki w zakresie objętym rzeczoznawstwem. Oznacza to, że rzeczoznawstwo budowlane wymaga określenia specjalności. Ustawodawca uwzględnił takie łączne kryteria zarówno wówczas, gdy były one określone w art. 15 obowiązującej ustawy – Prawo budowlane, tj. w okresie od dnia [...] stycznia 2002 r. do dnia [...] sierpnia 2014 r., jak i po uchyleniu art. 15 powołanej powyżej ustawy przez art. 1 pkt 5 ustawy z dnia 9 maja 2014 r. o ułatwieniu dostępu do wykonywania niektórych zawodów regulowanych (Dz.U. z 2014 r. poz. 768) i wprowadzeniu regulacji dotyczącej nadania tytułu rzeczoznawcy budowlanego do ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o samorządach zawodowych architektów oraz inżynierów budownictwa (obecnie t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1117) poprzez dodanie do niej art. 8b na podstawie art. 5 pkt 9 ustawy o ułatwieniu dostępu do wykonywania niektórych zawodów regulowanych.

W tak określonych warunkach prawnych należy uznać – zdaniem Sądu, że autorka ekspertyzy technicznej, przedłożonej w sprawie jest osobą uprawnioną do jej sporządzenia.

Z tych względów – w ocenie Sądu – organy nadzoru budowlanego orzekające w postępowaniu instancyjnym zasadnie uznały, że opisywane opracowanie techniczne stanowi prawidłową podstawę do ustalenia, iż przedmiotowa rozbudowa budynku nie naruszała obowiązujących w dacie jej realizowania przepisów prawa. Organy zanegowały też możliwość nakazania rozbiórki powstałej poprzez rozbudowę przybudówki stwierdzając, że "przedmiotowe postępowanie nie pozwoliło przesądzić o wystąpieniu samowolnej rozbudowy budynku mieszkalnego przy ul. [...] we [...] oraz jednocześnie nie stwierdzono uzasadnionych przesłanek do wydania nakazu rozbiórki."

Sąd podziela to stanowisko oraz przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji argumentację, w której akcentowane jest to, że wobec braku możliwości jednoznacznego ustalenia przez organ nadzoru budowlanego posiadania przez inwestora pozwolenia na budowę lub jego braku przy jednoczesnym zwolnieniu ówczesnych inwestorów z obowiązku przechowywania dokumentacji budowlanej, nie można stwierdzić nielegalności wykonanych robót budowlanych, a w konsekwencji nakazać rozbiórkę lub wykonanie innych robót dla uzyskania stanu zgodnego z prawem.

Zdaniem Sądu – akceptującego ocenę przyjętą przez organy właściwe instancyjnie w tej sprawie – o okolicznościach ustalonych w toku postępowania i wobec oznaczenia przedmiotu sprawy brak było podstaw do ingerencji nadzoru budowlanego w sposób powyżej wyjaśniony, czyli poprzez orzeczenie nakazujące.

Konsekwencją braku możliwości merytorycznego orzekania w sprawie przez organ nadzoru budowlanego była konieczność zakończenia postępowania w inny sposób tzn. poprzez orzeczenie niemerytoryczne, czyli umarzające postępowanie.

Sąd uznał to orzeczenie za prawidłowe, mimo stwierdzonego uchybienia organów w toku postępowania instancyjnego, poniżej wyjaśnionego.

Zdaniem Sądu w rozpoznawanej sprawie nie zaistniały warunki do stosowania przepisów ustawy z dnia 24 października 1974 r. i odwoływania się do tej regulacji.

Należy bowiem zwrócić uwagę, że ustawa – Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 roku obowiązująca od dnia 1 stycznia 1995 roku w art. 103 ust. 2 stanowi, że "przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe". Przepis ten ustanawia wyjątek od zasady stosowania aktualnie obowiązujących przepisów w postępowaniach prowadzonych przez organy architektoniczno-budowlane i organy nadzoru budowlanego. Wyjątku nie należy interpretować rozszerzająco. Nakazuje on stosowanie poprzednio obowiązującej ustawy – Prawo budowlane tylko w przypadku stwierdzenia podstaw do orzeczenia rozbiórki obiektu budowlanego (lub robót budowlanych) w warunkach określonych w art. 48 ustawy obowiązującej, czyli ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku.

W treści art. 103 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane, powyżej wskazanej, dopuszczono stosowanie przepisów poprzednio obowiązujących wyłącznie w przypadkach odpowiadających hipotezie art. 48 ustawy obowiązującej. Uprawnia to do uznania, że określono w nim temporalny zakres zastosowania tylko tego jednego przepisu tej ustawy. W art. 48 tego aktu ustawodawca postanowił o rozbiórce obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia. W konsekwencji wyjątek od zasady bezpośredniego stosowania przepisów powoływanej powyżej ustawy uregulowany w art. 103 ust. 2 dotyczy jedynie samowoli budowlanej i to z zastrzeżeniem spełnienia pozostałych kryteriów uwzględnionych w tym przepisie (np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 13 kwietnia 2016 r., sygn. akt II OSK 1968/14, Lex nr 2111133, z dnia 16 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1433/15, Lex 2328906; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego: w Bydgoszczy z dnia 15 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Bd 293/17; w Kielcach z dnia 18 września 2019 r., sygn. akt II SA/Ke 555/19, Lex nr 2727085).

Oznacza to, że organ nadzoru budowlanego może zastosować unormowania zawarte w przepisach art. 37 i następnych ustawy – Prawo budowlane z 24 października 1974 r., które odnoszą się również do robót wykonanych w warunkach obowiązywania ustawy – Prawo budowlane z dnia 31 stycznia 1961 r. dopiero po stwierdzeniu w sposób nie budzący wątpliwości, że w danej sprawie zaistniała samowola budowlana, o której mowa w art. 48 obowiązującej ustawy – Prawo budowlane i która sankcjonowana jest w sposób określony w dyspozycji wskazanego przepisu, czyli wymagająca dla uzyskania stanu zgodności z prawem, nakazania rozbiórki. Wówczas organ nadzoru budowlanego prowadzący postępowanie w sprawie w miejsce przepisu art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. w związku z art. 103 ust. 2 tej ustawy, stosuje przepisy (np. art. 37 lub art. 40) ustawy z dnia 24 października 1974 r. Natomiast w sytuacji wykluczenia przez właściwy organ możliwości orzeczenia o rozbiórce obiektu (lub jego części), będącego przedmiotem postępowania – tak, jak nastąpiło to w rozpoznawanej sprawie – organ prowadzący postępowanie stosuje wyłącznie przepisy aktualnie obowiązujące.

Przepis art. 103 ust. 2 powoływanej ustawy – Prawo budowlane z 1994 r. nie uprawnia organów nadzoru budowlanego do prowadzenia czynności procesowych na podstawie nieobowiązującej już ustawy.

Z tych względów w rozpoznawanej sprawie wbrew twierdzeniom organów orzekających w postępowaniu instancyjnym i zarzutom skarżących nie miały zastosowania przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r.

Przepis art. 56 ust. 1 tej ustawy nie mógł też stanowić podstawy postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta [...] nakazującego A. W. – właścicielowi budynku mieszkalnego przy ul. [...] we [...] dostarczenie organowi ekspertyzy technicznej spełniającej wymagania określone w postanowieniu.

Orzeczenie to – zdaniem Sądu – powinno być wydane w trybie art. 81c ustawy – Prawo budowlane, aktualnie obowiązującej (np. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego: w Rzeszowie z dnia 21 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SA/Rz 992/16, Lex nr 2299804; w Opolu z dnia 24 marca 2015 r., sygn. akt II SA/Op 624/14, Lex nr 1810415).

Sąd uznał jednak, że to naruszenie prawa nie miało wpływu na wynik sprawy. Przyjmując taką ocenę Sąd zwrócił uwagę na zbieżność treści przepisów art. 81c ust. 2 i ust. 4 oraz art. 56 powoływanych powyżej ustaw, uwzględnił także kwestie celowościowe związane z tą regulacją oraz rozstrzygający charakter wniosków ekspertyzy, które – w ocenie Sądu – są niezależne od podstawy prawnej powołanej w orzeczeniu zobowiązującym do jej przedłożenia i są rezultatem zastosowania w konkretnym przypadku wiedzy fachowej przez uprawnioną osobę.

Dodatkowo – odnosząc się do zarzutu skargi wskazującego na niezgodne z prawem obowiązującym w dacie wykonywania przedmiotowej przybudówki wykorzystanie metody chałupniczej – należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 44 ust. 3 ustawy – Prawo budowlane z 31 stycznia 1961 r. inwestor mógł prowadzić roboty budowlane systemem gospodarczym.

Wobec przedstawionych powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny – uznając, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, a skarga nie zasługuje na uwzględnienie – stosownie do art. 151 powołanej na wstępie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.