Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 2024/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-02-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
Hasła tematyczne: Ochrona zdrowia
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 149 ust. 3, art. 154 ust. 6, art. 134 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1510
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - tekst jedn.
article: art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: § 17 ust. 1, § 17 ust. 2a pkt 1
journal: Dz.U. 2014 poz 1980
law: Rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 22 grudnia 2014 r. w sprawie sposobu ogłaszania o postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o  udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, składania ofert, powoływania i odwoływania komisji konkursowej, jej zadań oraz trybu pracy

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dorota Dąbek (spr.) Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia del. WSA Jacek Czaja po rozpoznaniu w dniu 2 lutego 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej [A.] Sp. z o.o. w T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 12 lipca 2018 r.; sygn. akt II SA/Rz 517/18 w sprawie ze skargi [A.] Sp. z o.o. w T. na decyzję Dyrektora Podkarpackiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w Rzeszowie z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od [A.] Sp. z o.o. w T. na rzecz Dyrektora Podkarpackiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w Rzeszowie 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, objętym skargą kasacyjną wyrokiem z 12 lipca 2018 r., sygn. akt II SA/Rz 517/18, oddalił skargę [A.] sp. z o.o. w T. na decyzję Dyrektora Podkarpackiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w Rzeszowie (dalej: Dyrektor OW NFZ) z [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej.

Sąd pierwszej instancji przyjął za podstawę wyrokowania następujące ustalenia:

Zaskarżoną decyzją Dyrektor OW NFZ, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.; dalej cyt. jako: k.p.a.) w zw. z art. 154 ust. 6 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1938 ze zm.; dalej cyt. jako: ustawa o świadczeniach opieki zdrowotnej), po rozpoznaniu wniosku [A.] sp. z o.o. w T. (dalej: skarżąca, Spółka) o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy własną decyzję z [...] stycznia 2018 r. oddalającą odwołanie Spółki od rozstrzygnięcia prowadzonego w trybie konkursu ofert postępowania nr [...] w sprawie zawarcia na okres od 1 stycznia 2018 r. do 30 czerwca 2021 r. umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju leczenie szpitalne w zakresie: okulistyka – zespół chirurgii jednego dnia, okulistyka – zespół chirurgii jednego dnia B18, B19, na obszarze: [...] - T.

W uzasadnieniu Dyrektor OW NFZ wskazał, że w postępowaniu konkursowym brało udział 2 oferentów, tj. skarżąca oraz [B.] Prywatny Gabinet Okulistyczny w R. (dalej: [B.]). W toku postępowania komisja konkursowa, na podstawie § 17 ust. 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 22 grudnia 2014r. w sprawie sposobu ogłaszania o postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, składania ofert, powoływania i odwoływania komisji konkursowej, jej zadań oraz trybu pracy (Dz. U. z 2014 r., poz. 1980 ze zm.; dalej cyt. jako: rozporządzenie w sprawie postępowania), wzywała oferentów do uzupełnienia, w wyznaczonym terminie, braków formalnych oraz do złożenia dodatkowych wyjaśnień. W dniu 14 listopada 2017 r. skarżąca zobowiązana została do złożenia dokumentacji dotyczącej podwykonawstwa w zakresie badań laboratoryjnych i zapewnienia transportu sanitarnego. W dniu 20 listopada 2017 r. komisja konkursowa ponownie wezwała Spółkę do usunięcia braków formalnych oraz złożenia dodatkowych wyjaśnień, tj. przedstawienia szczegółowego tygodniowego harmonogramu czasu pracy personelu wykazanego w ofercie, potwierdzenia zatrudnienia personelu wykazanego w formularzu ofertowym od dnia 1 stycznia 2018 r. wraz z udokumentowaniem gotowości udzielania świadczeń (umowa o pracę lub pisemne zobowiązanie do zawarcia umowy), przedstawienia kwalifikacji personelu wykazanego w formularzu ofertowym, jak też przedstawienia paszportów technicznych sprzętu wykazanego w formularzu ofertowym. W odpowiedzi Spółka w piśmie z 21 listopada 2017 r. oświadczyła, że od 1 stycznia 2018 r. zatrudni na bloku operacyjnym lekarza i pielęgniarkę posiadających wymagane kwalifikacje w zakresie anestezjologii i intensywnej opieki w wymiarze 38 godzin tygodniowo. Komisja konkursowa stwierdziła, że ww. osoby nie zostały wykazane w formularzu ofertowym Spółki, dlatego w dniu 27 listopada 2017 r. na podstawie złożonych wyjaśnień wprowadziła zmiany w odpowiedzi udzielonej na pytanie ofertowe 1.5.1.1 ankiety z odpowiedzi "TAK" na "NIE", a następnie, w tym samym dniu, odrzuciła ofertę Spółki informując ją, że nie spełniła warunków wymaganych do realizacji świadczeń w zakresie chirurgii jednego dnia określonych w § 4 ust. 5 pkt 2 ppkt a) rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 22 listopada 2013 r. w sprawie świadczeń gwarantowanych z zakresu leczenia szpitalnego (Dz. U. 2016 poz. 694 ze zm.; dalej cyt. jako: rozporządzenie w sprawie świadczeń gwarantowanych). W dniu 5 grudnia 2017 r. komisja konkursowa oddaliła złożony przez Spółkę protest wskazując, że oferent nie wykazał zatrudnienia lekarza i pielęgniarki posiadających wymagane w przepisach kwalifikacje w zakresie anestezjologii. W wyniku rozstrzygnięcia postępowania w dniu [...] grudnia 2017 r. do udzielania świadczeń opieki zdrowotnej wybrana została oferta [B.].

Odnosząc się do zarzutów odwołania i argumentacji wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy Dyrektor OW NFZ wskazał, że oferta skarżącej nie uwzględniała w formularzu ofertowym pracy lekarza posiadającego specjalizację w dziedzinie anestezjologii i intensywnej terapii. Organ podkreślił, że kwalifikacje personelu wykazanego w ofercie są jej elementem merytorycznym i nie stanowią braku formalnego, dlatego nie ma podstaw do uzupełnienia oferty w tym zakresie przez zastosowanie art. 149 ust. 3 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej w zw. z § 17 ust. 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 22 grudnia 2014r. w sprawie sposobu ogłaszania o postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, składania ofert, powoływania i odwoływania komisji konkursowej, jej zadań oraz trybu pracy (Dz. U. z 2014 r., poz. 1980 ze zm.; dalej cyt. jako: rozporządzenie w sprawie postępowania). Stwierdzenie przez komisję konkursową takiego braku merytorycznego obliguje ją do odrzucenia oferty, bowiem nie spełnia ona wymaganych warunków określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 31d ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej. W ocenie organu bez znaczenia jest fakt wezwania Spółki przez komisję konkursową w dniu 20 listopada 2017 r. do uzupełnienia wskazanych braków, bowiem nie sanuje ono w żaden sposób braku merytorycznego złożonej przez Spółkę oferty. Przesłany przez skarżącą wykaz personelu potwierdził jedynie, że osoby o wymaganych przez § 4 ust. 5 pkt 2 ppkt a) rozporządzenia w sprawie świadczeń gwarantowanych kwalifikacjach zostały wskazane dopiero w przesłanym piśmie, a oferta złożona w wymaganym terminie w wykazie personelu osób o takich kwalifikacjach nie zawierała. Przyjęcie uzupełnienia w potencjale personelu o koniecznych kwalifikacjach prowadziłoby do zmiany oferty. Bez znaczenia, zdaniem Dyrektora OW NFZ, jest wykazanie personelu o wymaganych kwalifikacjach w Portalu Potencjału, bowiem Portal nie stanowi części oferty składanej w postępowaniu konkursowym. Odnosząc się do zarzutów Spółki formułowanych co do oferty drugiego oferenta organ wyjaśnił, że w dniu 20 listopada 2017 r. komisja konkursowa wezwała [B.] do wyjaśnienia elementów spornych harmonogramu personelu przez przedstawienie dokumentów potwierdzających prawidłowość złożonej oferty lub zmianę w części spornej, do przedstawienia szczegółowego tygodniowego harmonogramu pracy personelu oraz potwierdzenia zatrudnienia personelu wskazanego w formularzu ofertowym. Oferent [B.] przedłożył dokumenty (oświadczenie personelu oraz zawarte umowy), które wyjaśniały i gwarantowały brak elementów spornych w harmonogramie pracy osób wymienionych już wcześniej w ofercie. Analiza przedłożonych przez [B.] dokumentów wykazała jednoznacznie, że były to jedynie wyjaśnienia, a nie uzupełnienie oferty, a zatem nie naruszono § 18 Zarządzenia Nr 18/2017/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 14 marca 2017 r. w sprawie warunków postępowania dotyczącego zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (dalej cyt. jako: zarządzenie Nr 18/2017/DSOZ). Dyrektor OW NFZ stwierdził, że w ofercie [B.] w formularzu ofertowym w części IV "Wykaz Personelu" wskazany został wymagany do realizacji świadczeń personel o niezbędnych kwalifikacjach. Wykazany czas pracy tego personelu z naddatkiem spełniał nie tylko wymogi rozporządzenia w sprawie świadczeń gwarantowanych, ale również potwierdzał zasadność przyznania punktów zgodnie z rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 5 sierpnia 2016 r. sprawie szczegółowych kryteriów wyboru ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1372, z późn. zm.; dalej cyt. jako: rozporządzenie w sprawie kryterium wyboru ofert). W ocenie organu, dokonana przez komisję konkursową zmiana odpowiedzi ankietowej po dokonaniu wyjaśnień w oparciu o złożone dokumenty była konieczna dla celów prawidłowej oceny dokonywanej przez system informatyczny. Nie ma natomiast podstaw do przyjęcia, że w dniu złożenia oferta [B.] zawierała nieprawdziwe informacje. Za nieuzasadnione organ uznał również zarzuty dotyczące działania zespołu [...] i wskazał, że podejmowane czynności nie wykraczały poza zamknięty katalog spraw wskazany w § 7 ust. 6 rozporządzenia w sprawie postępowania.

W skardze na powyższe rozstrzygnięcie Spółka wniosła o uchylenie w całości decyzji organów obu instancji oraz wstrzymanie ich wykonania.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor OW NFZ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

WSA w Rzeszowie opisanym na wstępie wyrokiem oddalił skargę Spółki na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325; dalej cyt. jako: p.p.s.a.) stwierdzając, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja wydana w pierwszej instancji odpowiadają prawu, bowiem stan faktyczny w sprawie ustalono prawidłowo, a rozstrzygnięcie wystarczająco uzasadniono. W ocenie sądu organ nie naruszył przepisów postępowania, ani przepisów prawa materialnego, o których mowa w skardze.

WSA wskazał, że z akt sprawy wynika, że skarżąca składając ofertę w formularzu ofertowym nie wykazała zatrudnienia lekarza posiadającego specjalizację I lub II stopnia w dziedzinie anestezjologii lub anestezjologii i reanimacji, lub anestezjologii i intensywnej terapii, lub tytuł specjalisty w dziedzinie anestezjologii i intensywnej terapii, lub lekarza w trakcie specjalizacji z anestezjologii i intensywnej terapii bezpośrednio nadzorowany przez lekarza specjalistę w dziedzinie anestezjologii lub anestezjologii i reanimacji, lub anestezjologii i intensywnej terapii, ani pielęgniarki specjalisty w dziedzinie pielęgniarstwa anestezjologicznego i intensywnej opieki lub pielęgniarki po kursie kwalifikacyjnym w zakresie anestezjologii i intensywnej opieki. W ocenie WSA skarżąca nie wykazała zatem w formularzu ofertowym, że spełnia wymogi z § 4 ust. 5 pkt 2 ppkt a) rozporządzenia w sprawie świadczeń gwarantowanych, a w świetle obowiązujących przepisów wykazanie przez oferenta, iż zatrudniany przez niego personel (w tej sprawie lekarz i pielęgniarka) spełnia wymagane warunki, dopiero na etapie rozpatrywania ofert, należy ocenić jako działanie spóźnione. WSA podzielił stanowisko organu, że kwalifikacji personelu, a co za tym idzie harmonogramu pracy nie można uznać za brak formalny wniosku, który może zostać usunięty w trybie art. 149 ust. 3 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej w związku z § 17 ust. 1 rozporządzenia w sprawie postępowania. Po upływie terminu do złożenia oferty skarżąca nie miała już możliwości zmiany oferty w zakresie dotyczącym dostępności personelu medycznego z uwzględnieniem jego specjalności (lekarzy, pielęgniarek - specjalistów). W konsekwencji ofertę Spółki należało odrzucić na podstawie art. 149 ust. 1 pkt 7 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej, zgodnie z którym odrzuca się ofertę, jeżeli oferent lub oferta nie spełniają wymaganych warunków określonych w przepisach prawa oraz warunków określonych przez Prezesa NFZ na podstawie art. 146 ust. 1 pkt 2 tej ustawy.

WSA za nieuzasadnione uznał pozostałe podniesione w skardze zarzuty. Sąd wskazał, że w sprawie nie doszło do naruszenia art. 134 ust. 1 i art. 148 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej, bowiem oferta skarżącej została odrzucona, a więc nie można mówić o nierównym traktowaniu oferentów, bowiem w tej części konkursu wziął udział tylko jeden podmiot, a zatem w sprawie nie doszło również do porównania ofert w toku postępowania. Wobec ustalenia, że zebrany w sprawie materiał dowodowy w sposób niewątpliwy wskazuje, że oferta skarżącej nie uwzględniała w formularzu ofertowym harmonogramu pracy lekarza posiadającego specjalizację w dziedzinie anestezjologii i intensywnej terapii, sąd uznał, że trafnie organ ocenił jako niewystarczające zawarte w ankiecie ofertowej ogólnikowe stwierdzenie Spółki, że spełnia wskazane wyżej wymagania, ani bowiem część IV, ani VI oferty skarżącej nie wykazywała lekarza o specjalności lub w trakcie specjalizacji wymaganej zgodnie z § 4 ust. 5 pkt 2 ppkt a) rozporządzenia w sprawie świadczeń gwarantowanych, co czyni niezasadnym zarzuty naruszenia § 2 ust. 3 i § 10 ust. 4 pkt 6 lit. b) i c) zarządzenia nr 18/2017/DSOZ. W ocenie WSA nie doszło również do naruszenia § 18 cyt. zarządzenia, który przewiduje możliwość uzupełnienie złożonej oferty, jednak pod warunkiem, że oddział Funduszu otrzyma pisemne powiadomienie o uzupełnieniu przed upływem terminu składania ofert. Sytuacja taka w rozpoznawanej sprawie nie zaszła, bowiem skarżąca uzupełniła ofertę po upływie terminu składania ofert. Zdaniem WSA komisja konkursowa nie naruszyła § 13 rozporządzenia w sprawie postępowania, bowiem w sporządzonym protokole, jako podstawę odrzucenia oferty wskazała fakt "niespełnienia warunków określonych w przepisach prawa, w tym warunków określonych przez Prezesa Funduszu na podstawie art. 146 ust. 1 pkt 2 ustawy". Informacja ta wprawdzie nie wskazuje literalnie na podstawę prawną takiego rozstrzygnięcia, niemniej jednak zawiera przyczynę odrzucenia oferty. Nie był to błąd mający znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, tym bardziej, że już w zawiadomieniu oferenta o odrzuceniu oferty wskazano, jako podstawę jej odrzucenia, przepis § 4 ust. 5 pkt 2 ppkt a) rozporządzenia w sprawie świadczeń gwarantowanych. Zdaniem WSA nieuzasadniony jest zarzut naruszenia § 12 rozporządzenia w sprawie postępowania poprzez umieszczenie w aktach dokumentu z 13 grudnia 2017 r., na podstawie którego, w dniu [...] grudnia 2017 r., wprowadzono zmiany w ofercie [B.], bez adnotacji dotyczącej terminu oraz sposobu wpłynięcia do komisji. Przedmiotowy dokument został sporządzony w formie pisemnej, a zatem komisja konkursowa musiała się z nim zapoznać, skoro stanowił podstawę korekty oferty, dokument ten wykazano również jako załącznik do protokołu.

Zdaniem WSA w sprawie nie doszło do naruszenia wskazanych w skardze przepisów postepowania, bowiem organy podjęły wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, a uzasadnienie decyzji zostało sporządzone zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. W szczególności wyjaśniono, że istniały prawne podstawy odrzucenia oferty skarżącej Spółki, a brak było podstaw do odrzucenia oferty złożonej przez [B.]. Wszelkie wnioski skarżącej niedotyczące prawidłowości odrzucenia jej oferty dla samego wyniku konkursu nie miały znaczenia, bowiem w konkursie pozostała tylko jedna oferta ([B.]), która spełniała określone warunki. Za nieuzasadniony WSA uznał zarzut braku podpisu Dyrektora OW NFZ pod decyzją z [...] stycznia 2018 r., nr [...], który to akt opatrzony jest podpisem Zastępcy Dyrektora. WSA wskazał, że Dyrektor OW NFZ pełnomocnictwem z [...] stycznia 2016 r., nr [...] udzielił V.T. Zastępcy Dyrektora ds. Mundurowych upoważnienia do wydawania decyzji administracyjnych i postanowień wydawanych m.in. na podstawie art. 154 ust. 3 i ust. 6 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej. Brak na decyzji adnotacji o takim upoważnieniu nie może skutkować wadliwością podpisanej przez V.T. decyzji wydanej na podstawie art. 154 ust. 3 i ust. 6 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku [A.] sp. z o.o. w T. zaskarżyła powyższy wyrok w całości domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania za obie instancje. Jednocześnie Spółka wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:

1) naruszenie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie pomimo zaistnienia przesłanek z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. tj. wydanie decyzji z [...] marca 2018 r. nr [...] z rażącym naruszeniem prawa, przejawiające się w nierównym traktowaniu stron (wbrew zasadzie wyrażonej w art 8 k.p.a.), poprzez przyjęcie od [B.] dokumentów opatrzonych dopiskiem: "uzupełnienie oferty", co w myśl przepisów § 18 zarządzenia nr 18/2017/DSOZ jest niedopuszczalne, jako dokonane po upływie terminu składania ofert, jednocześnie odmawiając takiej możliwości skarżącej. Jednocześnie w uzasadnieniu decyzji organ powołuje się na dokonaną analizę załączonych dokumentów, która pozwoliła stwierdzić komisji, że ma do czynienia jedynie ze złożeniem przez oferenta wyjaśnień, jednak w zgromadzonym materiale dowodowym brak jakichkolwiek śladów dokonania opisywanej analizy;

2) naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak odniesienia się do zarzutu skarżącej odnośnie naruszenia przepisów § 17 ust. 2a pkt 1 rozporządzenia w sprawie postępowania poprzez nieprzeprowadzenie weryfikacji twierdzeń [A.] Sp. z o. o. dotyczących zatrudnienia lekarza specjalisty anestezjologii i intensywnej terapii i pielęgniarki po kursie kwalifikacyjnym w dziedzinie anestezjologii i intensywnej opieki w dostępnych bazach danych prowadzonych przez POW NFZ.

W uzasadnieniu skarżąca kasacyjnie przedstawiła argumenty na poparcie powyższych zarzutów. Spółka podniosła również, że w sprawie nie bez znaczenia jest, iż oprogramowanie do sporządzania ofert zostało dostarczone przez Fundusz i jego kształt nie został opisany w żadnych obowiązujących przepisach. Jego obecny kształt uniemożliwia wybranie do realizacji świadczeń objętych umową więcej niż jednej komórki organizacyjnej oferenta, a w Spółce skarżącej np. anestezjologiczny personel zatrudniony jest na Bloku Operacyjnym. Zatem w sytuacji gdy do realizacji oferty program umożliwiał wybranie tylko oddziału okulistycznego, jednocześnie uniemożliwiając wybranie innej komórki w której zatrudnieni są specjaliści danej dziedziny, nie pozwalał na precyzyjne sporządzenie oferty. Skarżąca kasacyjnie wskazała również na, jej zdaniem, niezgodne z prawem powołanie zespołu komisji konkursowej, które zostało dokonane przed odrzuceniem oferty skarżącej, co mogło mieć wpływ na ocenę przedłożonej oferty, w tym podstaw do jej odrzucenia. W ocenie skarżącej naruszeniem przepisów jest przede wszystkim brak odnotowania w protokole prac komisji wniosku i podstawy powołania zespołu ds. zawarcia umowy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik Dyrektora OW NFZ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Uczestnik postępowania nie zajął stanowiska w sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, na podstawie wydanego na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842) zarządzenia z 5 stycznia 2021 r. Przewodniczącej Wydziału II Izby Gospodarczej NSA o skierowaniu niniejszej sprawy na posiedzenie niejawne w dniu 2 lutego 2021 r., o czym zostali poinformowani telefonicznie lub mailowo strony i uczestnicy postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować.

Z treści skargi kasacyjnej, opartej wyłącznie na naruszeniu przepisów postępowania wynika, że spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy uznania przez sąd pierwszej instancji za zgodną z prawem decyzji Dyrektora OW NFZ w przedmiocie rozstrzygnięcia postępowania prowadzonego w trybie konkursu ofert postępowania nr [...] w sprawie zawarcia na okres od 1 stycznia 2018 r. do 30 czerwca 2021 r. umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju leczenie szpitalne w zakresie: okulistyka – zespół chirurgii jednego dnia, okulistyka – zespół chirurgii jednego dnia B18, B19, na obszarze: [...] - T..

Na wstępie należy podkreślić, że o skuteczności zarzutów naruszenia przepisów postępowania formułowanych w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie decyduje każde naruszenie tych przepisów, lecz tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez "wpływ", o którym mowa w tym przepisie, rozumieć należy istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu administracyjnego pierwszej instancji, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Zgodnie z art. 176 p.p.s.a. obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną jest więc nie tylko wskazanie podstaw kasacyjnych, lecz również ich uzasadnienie, co w odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania powinno się wiązać z uprawdopodobnieniem istnienia wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. Autor skargi kasacyjnej zobowiązany jest więc wykazać, że gdyby do zarzucanego naruszenia przepisów postępowania nie doszło, wyrok sądu administracyjnego pierwszej instancji byłby inny. Oznacza to, że na stronie skarżącej spoczywa obowiązek uzasadnienia, że następstwa stwierdzonych uchybień były na tyle istotne, iż kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia (tak np. wyrok NSA z 14 marca 2018 r., sygn. akt II FSK 2480/17, ten wyrok i kolejne cytowane orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Mimo że przepisy p.p.s.a. nie określają warunków formalnych, jakim powinno odpowiadać uzasadnienie skargi kasacyjnej, to należy przyjąć, że ma ono za zadanie wykazanie trafności (słuszności) zarzutów postawionych w ramach podniesionych podstaw kasacyjnych, co oznacza, że musi zawierać argumenty mające na celu "usprawiedliwienie" przytoczonych podstaw kasacyjnych (por. np. wyroki NSA z: 5 sierpnia 2004 r., sygn. akt FSK 299/04, z glosą A. Skoczylasa OSP 2005, nr 3, poz. 36; z 9 marca 2005 r., sygn. akt GSK 1423/04; z 10 maja 2005r., sygn. akt FSK 1657/04; z 12 października 2005r., sygn. akt I FSK 155/05; z 23 maja 2006 r., sygn. akt II GSK 18/06; z 4 października 2006 r., sygn. akt I OSK 459/06).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego powyższego wymogu nie spełniają podniesione w tej sprawie zarzuty procesowe. Zarzuty te wskazują jedynie istniejące według skarżącej uchybienia, ale nie spełniają wymogu niezbędnego dla uwzględnienia tych zarzutów tj. wykazania wpływu tych naruszeń na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny nie może domniemywać kierunków i zakresu weryfikacji zaskarżonego orzeczenia sądu pierwszej instancji, jeżeli wprost nie wynika to z treści skargi kasacyjnej. Wprawdzie wadliwość rozpoznawanej skargi kasacyjnej nie daje podstaw do odrzucenia tego środka prawnego, gdyż możliwa była rekonstrukcja przez Naczelny Sąd Administracyjny treści zarzutów na podstawie skonfrontowania ich treści z treścią uzasadnienia skargi kasacyjnej (por. uchwałę NSA z 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA nr 1/2010, poz. 1), ale brak precyzyjnie wskazanych podstaw kasacyjnych oraz niepełność uzasadnienia w zakresie wyjaśnienia istoty podnoszonych naruszeń, spowodowały znaczne ograniczenie zakresu kontroli zaskarżonego postanowienia przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Nie jest zasadny podniesiony w pkt 1 petitum skargi kasacyjnej zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie pomimo zaistnienia przesłanek z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. tj. wydania zaskarżonej decyzji z rażącym naruszeniem prawa, przejawiającym się w nierównym traktowaniu stron, wbrew zasadzie wyrażonej w art. 8 k.p.a. Zarzut ten w nie został w ogóle uzasadniony, skarżąca kasacyjnie nie precyzuje bowiem w czym konkretnie upatruje kwalifikowanego (rażącego) naruszenia prawa, które mogłoby zostać zakwalifikowane jako wada nieważności. Skarżąca kasacyjnie stwierdza, że "istotą problemu było to, czy prawidłowo odrzucono ofertę skarżącego, nie odrzucając jednocześnie drugiej ze złożonych przez [B.] oferty". Z kolei analiza dalszej treści uzasadnienia w powiązaniu z treścią zarzutu wskazuje, na rażące – zdaniem skarżącej kasacyjnie – naruszenie zasady równości w postępowaniu konkursowym polegające na nieprzyjęciu jej wyjaśnień dotyczących kwalifikacji personelu, i jednoczesnym przyjęciu i zaakceptowaniu wyjaśnień dotyczących personelu i jego harmonogramu pracy złożonych w postępowaniu konkursowym przez [B.], co w konsekwencji doprowadziło do odrzucenia oferty skarżącej z powodu niespełniania przez nią wymagań i wyboru oferty [B.]. W ocenie skarżącej przyjęcie od [B.] dokumentów opatrzonych dopiskiem: "uzupełnienie oferty", w myśl przepisów § 18 zarządzenia nr 18/2017/DSOZ było niedopuszczalne, jako dokonane po upływie terminu składania ofert. Ponadto, zdaniem skarżącej, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ powołuje się na dokonaną analizę załączonych dokumentów, która pozwoliła stwierdzić komisji konkursowej, że ma do czynienia jedynie ze złożeniem przez oferenta wyjaśnień, co jednak nie znajduje potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym.

Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a, sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach. Przy czym o ile zwykłe naruszenie prawa skutkuje uchyleniem decyzji zgodnie z art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) lub c) p.p.s.a., o tyle rażące naruszenie prawa, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., skutkuje stwierdzeniem przez sąd nieważności decyzji z wszystkimi tego konsekwencjami, z mocą ex tunc. Postawienie zatem zarzutu rażącego naruszenia prawa wymaga uzasadnienia, dlaczego naruszenie ma charakter rażący (np. wyrok NSA z 13 listopada 2018 r., sygn. akt II OSK 264/18). W orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że rażące naruszenie prawa zachodzi wówczas, gdy rozstrzygnięcie organu jest w sposób oczywisty sprzeczne z przepisami prawa, zaprzecza ich istocie i sensowi (np. wyrok NSA z 11 stycznia 2018 r., sygn. akt I FSK 443/16). Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, czyli skutki, jakie wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na "rzucającej się w oczy" (prima facie) sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Przy tym w sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który jest stosowany w bezpośrednim i jednoznacznym rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania szerokiej i różnorodnej wykładni prawa, mogącej prowadzić do rozbieżnych wyników. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne efekty naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (zob. wyrok NSA z 13 lipca 2017 r., sygn. akt I OSK 2721/15). Z kolei stosownie do art. 8 k.p.a., organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania (§ 1), a także bez uzasadnionej przyczyny nie odstępują od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym (§ 2). Zgodnie z przywołanym przepisem, koniecznym warunkiem uznania postępowania za prowadzone w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej jest kierowanie się przez organy administracji publicznej zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania (wyrok NSA z 21 lutego 2019 r., sygn. akt I OSK 4020/18). W postępowaniu konkursowym zasada równości stron obowiązuje zgodnie z art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej, który nakłada na Fundusz obowiązek równego traktowania wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej i prowadzenia postępowania w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji. Z powyższego wynika, że weryfikacja, czy w sprawie w zakresie porównania i oceny ofert zachowano wymóg równego traktowania świadczeniodawców nie może ograniczyć się do przedstawienia zasad punktacji (oceny) i do porównania jedynie liczby punktów uzyskanych przez oferentów na różnych płaszczyznach oceny. Organ ma obowiązek swoją ocenę zindywidualizować i wyjaśnić przyczyny przyznania takiej, a nie innej liczby punktów. Tylko wówczas może skutecznie uwolnić się od zarzutu nierównego traktowania.

W rozpoznawanej sprawie skarżąca kasacyjnie zarzuca, że sąd pierwszej instancji nie wyeliminował z obrotu prawnego decyzji dotkniętej nieważnością na skutek wadliwości działania Dyrektora OW NFZ akceptującego naruszenie przez komisję konkursową § 18 zarządzenia nr 18/2017/DSOZ poprzez niedopuszczalne, jako dokonane po upływie terminu składania ofert, przyjęcie wyjaśnień od oferenta [B.], przy jednoczesnej odmowie takiej możliwości skarżącej.

W ocenie NSA nie doszło do naruszenia art. 8 k.p.a. w zw. z § 18 zarządzenia nr 18/2017/DSOZ poprzez niedopuszczalne z powodu upływu terminu składania ofert, przyjęcie przez komisję w dniu 24 listopada 2017 r. dokumentów od [B.] opatrzonych dopiskiem "uzupełnienie oferty". Przepis § 18 wskazanego zarządzenia określa warunki uzupełnienia lub wycofania oferty, przewidując w ust. 1, że oferent może uzupełnić złożoną przez siebie ofertę pod warunkiem, że oddział Funduszu otrzyma pisemne powiadomienie o uzupełnieniu oferty przed upływem terminu składania ofert. Powiadomienie winno być oznaczone w taki sam sposób jak oferta oraz dodatkowo zawierać wskazanie "UZUPEŁNIENIE OFERTY".

Jak wynika z akt sprawy, w toku postępowania konkursowego komisja konkursowa, na podstawie § 17 ust. 1 rozporządzenia w sprawie postępowania, wzywała obu oferentów do uzupełnienia w wyznaczonym terminie braków formalnych ofert oraz do złożenia dodatkowych wyjaśnień. W dniu 14 listopada 2017 r. skarżąca kasacyjnie zobowiązana została do złożenia dokumentów w postaci kopi zawartej umowy albo zobowiązania wszystkich podwykonawców do zawarcia umowy z oferentem, zawierającej zastrzeżenia o prawie Funduszu do przeprowadzenia kontroli na zasadach określonych w ustawie, w zakresie wynikającym z umowy zawartej z Oddziałem Funduszu oraz do przedstawienie kopii umów podwykonawstwa w zakresie badań laboratoryjnych w tym mikrobiologicznych, TK, RM, RTG, USG, cytologicznych i histopatologicznych, w zakresie zapewnienia transportu sanitarnego oraz do przedłożenia wykazu podwykonawców spełniających wymagania określone w szczegółowych materiałach informacyjnych dotyczących danego przedmiotu postępowania. Kolejnym wezwaniem z 20 listopada 2017 r. skarżąca kasacyjnie została ponownie wezwana do usunięcia wskazanych braków formalnych w terminie do 23 listopada 2017 r. oraz do złożenia dodatkowych wyjaśnień w terminie do 24 listopada 2017 r., tj. przedstawienia szczegółowego tygodniowego harmonogramu czasu pracy personelu wykazanego w ofercie, potwierdzenia zatrudnienia personelu wykazanego w formularzu ofertowym od dnia 1 stycznia 2018 r. wraz z udokumentowaniem gotowości udzielania świadczeń w postaci umowy o pracę lub pisemnego zobowiązania do zawarcia umowy, przedstawienia kwalifikacji personelu wykazanego w formularzu ofertowym, jak też przedstawienia paszportów technicznych sprzętu wykazanego w formularzu ofertowym. Analiza dokumentów złożonych przez Spółkę w odpowiedzi na wezwanie komisji konkursowej (pismo 21 listopada 2017 r.) ujawniła, że I.Ł., posiadająca kurs kwalifikacyjny w dziedzinie pielęgniarstwa anestezjologicznego intensywnej opieki oraz lek. K.M. posiadający tytuł specjalisty anestezjologii i intensywnej terapii, którzy będą od 1 stycznia 2018 r. zatrudnieni na bloku operacyjnym Zespołu Chirurgii Jednego Dnia [A.] sp. z o.o. w wymiarze 38 h tygodniowo, nie zostali wykazani w formularzu ofertowym skarżącej. W związku z tym komisja konkursowa w dniu 27 listopada 2017 r. na podstawie złożonych wyjaśnień wprowadziła zmiany w odpowiedzi udzielonej na pytanie ofertowe 1.5.1.1 ankiety z odpowiedzi "TAK" na "NIE", co skutkowało odrzuceniem oferty skarżącej w związku ze stwierdzeniem, że nie spełniła warunków wymaganych do realizacji świadczeń w zakresie chirurgii jednego dnia określonych w § 4 ust. 5 pkt 2 ppkt a) rozporządzenia w sprawie świadczeń gwarantowanych.

Natomiast w przypadku [B.], wbrew temu co zarzuca skarżąca, nie doszło do uzupełnienia, czyli niedopuszczalnej zmiany oferty już po jej złożeniu. Oferent ten – zgodnie z wezwaniem komisji konkursowej z 20 listopada 2017 r. – złożył wyjaśnienia dotyczące elementów spornych harmonogramu pracy personelu oraz inne dodatkowe wyjaśnienia w wymaganym terminie tj. do dnia 24 listopada 2017 r., określając je wprawdzie jako "uzupełnienie oferty", jednak trafnie w tej sprawie sąd pierwszej instancji zaakceptował dokonaną przez organ ocenę, że przedłożone dokumenty były to jedynie wyjaśnieniami, a nie uzupełnieniem oferty.

Trafnie zatem przyjął sąd pierwszej instancji, że w sprawie nie doszło do naruszenia § 18 zarządzenia Nr 18/2017/DSOZ. Skarżąca kasacyjnie nie podważyła skutecznie faktu, że w złożonej przez siebie ofercie nie wykazała zatrudnienia lekarza specjalisty anestezjologii i intensywnej terapii i pielęgniarki po kursie kwalifikacyjnym w dziedzinie anestezjologii i intensywnej opieki. Z tego powodu weryfikacja tego kryterium przez komisję konkursową musiała prowadzić do odrzucenia oferty skarżącej, gdyż powyższego kryterium dotyczącego liczby wyspecjalizowanego personelu nie dało się potraktować jako braku formalnego podlegającego uzupełnieniu. Jak trafnie wskazał sąd pierwszej instancji akceptując pogląd organu, wykazanie przez stronę dopiero na etapie rozpatrywania ofert, iż zatrudniany przez nią lekarz i pielęgniarka spełniają wymagane warunki, należy ocenić jako działanie spóźnione. Trafnie przyjęto w tej sprawie, że komisja konkursowa nie mogła zaaprobować zgłoszenia przez skarżącą kasacyjnie personelu, który powinien być wykazany w ofercie, już po jej złożeniu, w odpowiedzi na wezwanie komisji. Takie działanie komisji konkursowej polegające na zaaprobowaniu uzupełnienia złożonej przez [A.] Sp. z o.o. oferty o opisane wyżej jej braki merytoryczne w zakresie lekarza i pielęgniarki w trybie art. 149 ust. 3 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej, mogłoby stanowić naruszenie zasady równości.

W ocenie NSA nie doszło również do zarzucanego w skardze kasacyjnej naruszenia zasady równości w sposób wskazany przez skarżącą, bowiem wezwanie skierowane do [B.] dotyczyło tylko wyjaśnienia elementów spornych harmonogramu personelu, a więc kwestii wcześniej już ujętych w ofercie. W tym przypadku wezwany oferent składał wyłącznie dodatkowe wyjaśnienia, a nie dokonywał niedopuszczalnego uzupełnienia oferty. W tej sytuacji przepis § 18 zarządzenia Nr 18/2017/DSOZ nie miał zastosowania, a wobec tego nie doszło do naruszenia przewidzianej w art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej zasady równego traktowania wszystkich oferentów ubiegających się o zawarcie umowy.

Nie ma też podstaw do uznania, że w postępowaniu administracyjnym przed Dyrektorem POW NFZ doszło do takiego naruszenia przepisów, w szczególności zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa i zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, które byłoby rażące i nakazywałoby stwierdzenie nieważności wydanych w tej sprawie decyzji.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego sąd pierwszej instancji nie dopuścił się również naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. (pkt 2 petitum skargi kasacyjnej).

Przypomnieć należy, że przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. określa niezbędne elementy, jakie powinno zawierać prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku. Powinno ono mianowicie zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a ponadto, jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji – wskazania co do dalszego postępowania. Uzasadnienie orzeczenia służy bowiem wyjaśnieniu powodów wydania rozstrzygnięcia określonej treści i powinno być tak sporządzone, aby umożliwiać stronom postępowania oraz sądowi kasacyjnemu – na wypadek wniesienia skargi kasacyjnej – prześledzenie rozumowania sądu, które do tego doprowadziło. Podnoszone w ramach podstawy kasacyjnej wskazanej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przez sąd art. 141 § 4 p.p.s.a. tylko wówczas może zostać uwzględnione przez Naczelny Sąd Administracyjny, jeśli zawarta w uzasadnieniu relacja jest niepełna, niejasna, niespójna lub zawierająca innego rodzaju wadę, która nie pozwala na dokonanie kontroli kasacyjnej (por. wyroki NSA: z 19 lutego 2019 r., sygn. akt II GSK 5379/16; z 24 lutego 2016 r., sygn. akt II GSK 1349/14, z 10 lipca 2014 r., sygn. akt I GSK 191/13, z 13 stycznia 2012 r., sygn. akt I FSK 1696/11) lub nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. uchwałę składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09, publ. ONSAiWSA z 2010 r. nr 3, poz. 39). Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie może sprowadzać się do polemiki z przedstawionym w uzasadnieniu stanowiskiem sądu pierwszej instancji w zakresie oceny prawidłowości ustalenia przez organ stanu faktycznego sprawy, które to stanowisko podlega kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego skutkiem rozpatrzenia zarzutów naruszenia wykładanych lub stosowanych przez sąd pierwszej instancji przepisów prawa procesowego. Dlatego – co należy podkreślić – poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać, ani prawidłowości przyjętego za podstawę orzekania stanu faktycznego, ani stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa (por. np. wyroki NSA: z 20 stycznia 2015 r., sygn. akt I FSK 2081/13; z 12 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 2338/13; z 18 marca 2015 r., sygn. akt I GSK 1779/13; z 26 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 1131/13).

Podkreślenia wymaga, że formułując w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak odniesienia się do zarzutu skarżącej naruszenia przepisów § 17 ust. 2a pkt 1 rozporządzenia w sprawie postępowania poprzez nieprzeprowadzenie weryfikacji twierdzeń [A.] Sp. z o. o. dotyczących zatrudnienia lekarza specjalisty anestezjologii i intensywnej terapii i pielęgniarki po kursie kwalifikacyjnym w dziedzinie anestezjologii i intensywnej opieki w dostępnych bazach danych prowadzonych przez POW NFZ, skarżąca w istocie merytorycznie kwestionuje prawidłowość przyjętego w sprawie rozstrzygnięcia o nieuwzględnieniu danych dotyczących personelu zawartych w internetowym portalu. Tak sformułowany zarzut, nie może być uwzględniony. Poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można bowiem skutecznie zwalczać ani prawidłowości przyjętego za podstawę orzekania stanu faktycznego, ani stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa, o czym była mowa powyżej.

Nie ulega wątpliwości, że zgodnie z art. 141 § 1 pkt 4 p.p.s.a. jednym z elementów uzasadnienia orzeczenia sądu jest przytoczenie zarzutów skargi, a z tego z kolei wywodzi się obowiązek sądu odniesienia się do tych zarzutów. Nie oznacza to jednak, że wypełniając go sąd ma zawsze obowiązek odnieść się osobno do każdej kwestii podniesionej przez stronę skarżącą i do każdego z argumentów, mających w ocenie strony świadczyć o zasadności zarzutu. Najistotniejsze jest to, aby z wywodów sądu wynikało, dlaczego w sprawie nie doszło do naruszenia prawa wskazanego w skardze (por. wyroki NSA: z 18 listopada 2016 r., sygn. akt II GSK 702/15; z 19 czerwca 2018 r., sygn. akt II GSK 2336/16; z 18 kwietnia 2018 r., sygn. akt II GSK 2671/16; z 4 października 2018 r., sygn. akt II GSK 2983/16), co w rozpoznawanej sprawie miało miejsce. Sąd sformułował w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku jasne stanowisko i w sposób wyczerpujący je uzasadnił, szczegółowo wskazując argumenty świadczące o zgodności z prawem zaskarżonej decyzji i bezzasadności stanowiska przedstawionego w skardze. Wbrew stanowisku skarżącej kasacyjnie, sąd pierwszej instancji przywołał treść przepisu § 17 ust. 2a pkt 1 i wskazał, że po upływie terminu do złożenia oferty skarżąca nie miała już możliwości zmiany oferty w zakresie dotyczącym dostępności personelu medycznego z uwzględnieniem jego specjalności (str. 13 uzasadnienia wyroku). WSA stwierdził również, że skoro ani część IV, ani część VI oferty skarżącej nie wykazywała lekarza o specjalności lub w trakcie specjalizacji wskazanej w § 4 ust. 5 pkt 2 lit. a) rozporządzenia w sprawie świadczeń gwarantowanych, taki brak merytoryczny nie mógł zostać uzupełniony w trybie art. 149 ust. 3 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej, ani nie podlegał weryfikacji na podstawie przepisu § 17 rozporządzenia w sprawie postępowania (str. 15 uzasadnienia wyroku). Nawet zaś wówczas, gdyby sąd nie odniósł się do zarzutów skargi, to dla uznania skuteczności zarzutu naruszenia w tym zakresie art. 141 § 4 p.p.s.a. niezbędne byłoby wykazanie wpływu, i to istotnego, na wynik sprawy, co wynika z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Tego zaś skarżąca kasacyjnie w tej sprawie nie wykazała.

Przywołany przepis § 17 ust. 2a pkt 1 przewiduje, że komisja konkursowa nie może żądać od oferenta przekazania dokumentów potwierdzających dane i informacje przekazane w toku postępowania przez oferenta, jeżeli potwierdzenie tych danych i informacji jest możliwe na podstawie posiadanych przez Narodowy Fundusz Zdrowia ewidencji, rejestrów lub innych zbiorów danych. Na marginesie jedynie można wskazać, że komisja konkursowa nie żądała od oferenta dokumentów, takich jak opisane w tym przepisie. Komisja wezwała skarżącą kasacyjnie do złożenia wyjaśnień w związku z treścią formularza ofertowego w zakresie liczby i kwalifikacji personelu, a więc informacji, których dysponentem była wyłącznie skarżąca kasacyjnie. Uzyskane od skarżącej wyjaśnienia były przedmiotem analizy komisji konkursowej, która ustaliła, że oferent wskazał w złożonych na wezwanie komisji dokumentach informacje o zatrudnieniu dwóch osób, lekarza specjalisty anestezjologii i intensywnej terapii i pielęgniarki po kursie kwalifikacyjnym w dziedzinie anestezjologii i intensywnej opieki, niewykazanych w formularzu ofertowym. To w formularzu ofertowym powinny znaleźć się wszystkie niezbędne informacje dotyczące spełnienia wymaganych kryteriów konkursowych. Komisja konkursowa mogłaby weryfikować z bazami danych Funduszu treść formularza i zawarte w nim informacje o zatrudnionym bądź deklarującym gotowość zatrudnienia personelu, gdyby oferta skarżącej te informacje zawierała.

Nie mógł też zostać uwzględniony podniesiony w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzut niezgodnego z prawem powołania zespołu komisji konkursowej, co - zdaniem skarżącej - mogło mieć wpływ na ocenę jej oferty. Należy ponownie podkreślić, że skarga kasacyjna jako sformalizowany środek zaskarżenia orzeczeń wojewódzkiego sądu administracyjnego, powinna spełniać przewidziane w art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 176 p.p.s.a. wymogi w zakresie sformułowania i uzasadnienia zarzutów kasacyjnych. W odniesieniu do tego wątku skarga kasacyjna nie stawia zarzutu poprzez wskazanie naruszonego przepisu i sprecyzowanie na czym jego naruszenie polegało. Skarżąca kasacyjnie nie uzasadnia też w żaden sposób, jaki ewentualny wpływ na odrzucenie oferty miał "brak odnotowania w protokole prac komisji wniosku i podstawy powołania zespołu ds. zawarcia umowy". Skarżąca kasacyjnie podnosi, że "brak jest w aktach dowodów, które jednoznacznie potwierdziłyby prawidłowe działanie przez zespół", natomiast nie formułuje żadnych konkretnych zarzutów co do działań tego zespołu, ani nie wskazuje w jaki sposób te potencjalnie nieprawidłowe działania zespołu wpłynęły na odrzucenie jej oferty. W związku z tym zarzut ten nie poddaje się kontroli instancyjnej.

Podobnie chybiony jest podniesiony również w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzut naruszenia § 12 pkt 2 rozporządzenia w sprawie postępowania poprzez "umieszczenie w aktach dokumentu z dnia 13 grudnia 2017 r. podpisanego przez dr n. med. E.J., na podstawie którego wprowadzono zmiany w ofercie [B.] w dniu [...] grudnia 2017 r., który nie został opatrzony żadną adnotacją komisji, co do terminu, oraz sposobu jego wpłynięcia do komisji ponieważ brak jest adnotacji o tym dokumencie w którymkolwiek protokole wytworzonym podczas prac Komisji, chociaż dokonano tego już po zakończeniu tzw. "części jawnej postępowania"". Zdaniem skarżącej kasacyjnie [B.] nie dotrzymało terminu na złożenie wyjaśnień, gdyż wyjaśnienia co do listy i harmonogramu personelu złożono dopiero 15 grudnia. Formułując ten zarzut, będący dosłownym powtórzeniem zarzutu z pkt 13 petitum skargi do WSA, skarżąca kasacyjnie nie uzasadnia tego zarzutu w oparciu o którąkolwiek z podstaw kasacyjnych, ani też w żaden sposób nie uzasadnia jaki to ewentualne naruszenie postępowania konkursowego miało wpływ na wynik rozstrzygnięcia postępowania. WSA odnosząc się do tego zarzutu wskazał natomiast, że nie jest on uzasadniony, gdyż sporny dokument – zgodnie z wymogiem powołanego przepisu – został sporządzony w formie pisemnej, a skoro stanowił podstawę korekty oferty [B.], to komisja musiała się z nim zapoznać, ponadto dokument ten wykazano również jako załącznik do protokołu. Tego stanowiska sądu skarżąca kasacyjnie nie podważa.

W tym stanie rzeczy, skoro żaden z zarzutów nie może być uznany za usprawiedliwiony, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną (pkt 1 sentencji).

O kosztach postępowania sądowego orzeczono w pkt 2 sentencji na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 265 ze zm.). Zasądzona kwota 240 zł stanowi zwrot kosztów z tytułu sporządzenia i wniesienia przez profesjonalnego pełnomocnika organu, który występował przed sądem pierwszej instancji, odpowiedzi na skargę kasacyjną z zachowaniem terminu przewidzianego w art. 179 p.p.s.a.