Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 501/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-09-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6209 Inne o symbolu podstawowym 620
Hasła tematyczne: Ochrona zdrowia
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 64 ust. 1-2 w zw. z art. 68
journal: Dz.U. 2009 nr 52 poz 417
law: Ustawa z dnia 6 listopada 2008 r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Kuś, , Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Sędzia WSA Wojciech Sawczuk (spr.), Protokolant specjalista Monika Gąsińska – Goc, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 września 2020 r. sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Rzecznika Praw Pacjenta z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej oddala skargę


UZASADNIENIE

I.

Decyzją z dnia [...] września 2017 r. Nr [...] Rzecznik Praw Pacjenta na podstawie art. 59 ust. 1 pkt 1, art. 64 ust. 1-2, art. 65 ustawy z dnia 6 listopada 2008 r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta (aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2020 r. poz. 849 ze zm. - dalej jako ustawa):

1. uznał praktyki stosowane przez [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością, polegające na:

a) udostępnianiu dokumentacji medycznej na informatycznym nośniku pacjentom, przedstawicielom ustawowym pacjentów bądź osobom upoważnionym przez pacjentów i pobieraniu z tego tytułu kwoty przekraczającej maksymalną wysokość opłaty, o której mowa w art. 28 ust. 4 pkt 3 ustawy, za naruszające zbiorowe prawa pacjentów do dokumentacji medycznej, o których mowa w art. 23 ust. 1 i art. 26 ust. 1 w związku z art. 28 ust. 4 pkt 3 ustawy i nakazał jej zaniechanie;

b) pobieraniu od pacjentów, przedstawicieli ustawowych pacjentów bądź osób upoważnionych przez pacjentów wyższych niż maksymalne opłat za jedną stronę kopii, wyciągu lub odpisu dokumentacji medycznej oraz za udostępnienie jej na informatycznym nośniku danych - w wyniku doliczania do ww. opłat kosztów za usługę wysłania dokumentacji medycznej pocztą ("Regulamin udostępniania dokumentacji medycznej w [...] sp. z o. o."), mające na celu ograniczenie prawa pacjentów do dokumentacji medycznej, o których mowa w art. 23 ust. 1 i art. 26 ust. 1 i 2 w związku z art. 28 ust. 1 i 4 ustawy, za naruszające zbiorowe prawa pacjentów i nakazał jej zaniechanie;

c) udostępnianiu dokumentacji medycznej osobie notarialnie upoważnionej przez pacjenta bądź posiadającej pisemne upoważnienie złożone w obecności upoważnionego przez podmiot leczniczy pracownika ("Regulamin udostępniania dokumentacji medycznej w [...] sp. z o. o."), mające na celu ograniczenie prawa pacjentów do dokumentacji medycznej, o którym mowa w art. 23 ust. 1 i art. 26 ust. 1 i 2 ustawy, za naruszające zbiorowe prawa pacjentów i nakazał jej zaniechanie;

d) wymaganiu od pacjentów notarialnie potwierdzonego oświadczenia w zakresie prośby o przesłanie dokumentacji medycznej na wskazany adres z poświadczeniem tożsamości pacjenta, z podaniem danych osobowych w tym adresu i numeru PESEL oraz daty wykonania badania ("Regulamin udostępniania dokumentacji medycznej w [...] sp. z o.o."), mające na celu ograniczenie prawa pacjentów do dokumentacji medycznej, o którym mowa w art. 23 ust. 1 i art. 26 ust. 1 i 2 ustawy, za naruszające zbiorowe prawa pacjentów i nakazał jej zaniechanie;

2. zobowiązał podmiot leczniczy do:

a) usunięcia skutków naruszenia zbiorowych praw pacjentów poprzez zwrot różnicy pomiędzy pobraną opłatą za udostępnienie dokumentacji medycznej na informatycznym nośniku a maksymalną opłatą określoną w art. 28 ust. 4 pkt 3 ustawy wszystkim pacjentom, przedstawicielom ustawowym pacjentów bądź osobom upoważnionym przez pacjentów, którzy uiścili tą opłatę w wysokości wyższej niż maksymalna określona w art. 28 ust. 4 pkt 3 ustawy, w nieprzekraczalnym trzydziestodniowym terminie, licząc od dnia otrzymania niniejszej decyzji;

b) usunięcia skutków naruszenia zbiorowych praw pacjentów poprzez zwrot kosztów za usługę wysłania dokumentacji medycznej pocztą wszystkim pacjentom, przedstawicielom ustawowym pacjentów bądź osobom upoważnionym przez pacjentów, którzy uiścili tę opłatę, w nieprzekraczalnym trzydziestodniowym terminie, licząc od dnia otrzymania niniejszej decyzji;

c) usunięcia skutków naruszenia zbiorowych praw pacjentów poprzez złożenie oświadczenia o następującej treści: "Prezes Zarządu Spółki przeprasza pacjentów za stosowanie niezgodnych z prawem zasad udostępnienia dokumentacji medycznej, informując, że:

➢ opłata za udostępnienie dokumentacji medycznej na informatycznym nośniku danych nie może przekraczać 0,0004 przeciętnego wynagrodzenia w poprzednim kwartale, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski" na podstawie art. 20 pkt 2 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2016 r. poz. 887, z późn. zm.), począwszy od pierwszego dnia miesiąca następującego po miesiącu, w którym nastąpiło ogłoszenie;

➢ udostępnienie dokumentacji medycznej połączone z wysyłką tej dokumentacji drogą pocztową nie może przekraczać opłat maksymalnych określonych w art. 28 ust. 1 i 4 ustawy (opłata za przesyłkę dokumentacji medycznej mieści się w ww. opłacie maksymalnej);

➢ upoważnienie do dostępu do dokumentacji medycznej nie musi być notarialne oraz nie musi zostać złożone w obecności pracownika podmiotu leczniczego;

➢ oświadczenie, w którym Pacjent prosi o przesłanie dokumentacji medycznej na wskazany przez niego adres nie musi być poświadczone notarialnie",

- w formie pozwalającej na identyfikację autora tego oświadczenia poprzez jego umieszczenie:

• w formie pisemnej w lokalu należącym do Spółki w miejscu ogólnodostępnym dla pacjentów na okres trzydziestu dni od dnia otrzymania niniejszej decyzji oraz

• na oficjalnej stronie internetowej Spółki, tj. na dzień wydania decyzji: https://www.[...]/ w ten sposób, że powyższe informacje zostaną umieszczone na stronie głównej oraz będą utrzymywane na niej przez okres trzydziestu dni od dnia otrzymania niniejszej decyzji;

3. złożenia Rzecznikowi Praw Pacjenta w nieprzekraczalnym trzydziestodniowym terminie, licząc od dnia otrzymania niniejszej decyzji, informacji o stopniu realizacji działań polegających na usunięciu lub zmianie przepisów: "Regulaminu udostępniania dokumentacji medycznej w [...] sp. z o.o.", które to działania są niezbędne do zaniechania stosowania rzeczonych praktyk naruszających zbiorowe prawa pacjentów;

4. złożenia Rzecznikowi Praw Pacjenta w nieprzekraczalnym trzydziestodniowym terminie, licząc od dnia otrzymania niniejszej decyzji informacji o stopniu realizacji działań niezbędnych do usunięcia skutków naruszenia zbiorowych praw pacjentów;

5. decyzji w pkt 1 nadano rygor natychmiastowej wykonalności.

Wobec braku skutecznego zaskarżenia, powyższa decyzja stała się ostateczna.

II.

Po przeprowadzeniu z urzędu postępowania co do kwestii wykonania nałożonych wskazaną wyżej decyzją obowiązków, Rzecznik Praw Pacjenta decyzją z dnia [...] grudnia 2019 r. Nr [...] na podstawie art. 68 w związku z art. 65, art. 70, art. 71 ust. 1 i 2 ustawy nałożył na [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej jako Spółka, Skarżąca, podmiot leczniczy), karę pieniężną w wysokości 29.120 zł (dwadzieścia dziewięć tysięcy sto dwadzieścia złotych), płatną do budżetu państwa, za niepodjęcie:

1. działań niezbędnych do zaniechania stosowania praktyk naruszających zbiorowe prawa pacjentów, które to praktyki polegały na: udostępnianiu dokumentacji medycznej na informatycznym nośniku pacjentom, przedstawicielom ustawowym pacjentów bądź osobom upoważnionym przez pacjentów i pobieraniu z tego tytułu kwoty przekraczającej maksymalną wysokość opłaty; pobieraniu od pacjentów, przedstawicieli ustawowych pacjentów bądź osób upoważnionych przez pacjentów wyższych niż maksymalne opłat za jedną stronę kopii, wyciągu lub odpisu dokumentacji medycznej oraz za udostępnienie jej na informatycznym nośniku danych - w wyniku doliczania do ww. opłat kosztów za usługę wysłania dokumentacji medycznej pocztą; udostępnianiu dokumentacji medycznej osobie notarialnie upoważnionej przez pacjenta bądź posiadającej pisemne upoważnienie złożone w obecności upoważnionego przez podmiot leczniczy pracownika; wymaganiu od pacjentów notarialnie potwierdzonego oświadczenia w zakresie prośby o przesłanie dokumentacji medycznej na wskazany adres z poświadczeniem tożsamości pacjenta, z podaniem danych osobowych w tym adresu i numeru PESEL oraz daty wykonania badania oraz

2. działań mających na celu usuniecie skutków naruszenia zbiorowych praw pacjentów poprzez:

a) zwrot różnicy pomiędzy pobraną opłatą za udostępnienie dokumentacji medycznej na informatycznym nośniku a maksymalną opłatą określoną w art. 28 ust. 4 pkt 3 ustawy wszystkim pacjentom, przedstawicielom ustawowym pacjentów bądź osobom upoważnionym przez pacjentów, którzy uiścili tą opłatę w wysokości wyższej niż maksymalna określona w art. 28 ust. 4 pkt 3 ustawy;

b) zwrot kosztów za usługę wysłania dokumentacji medycznej pocztą wszystkim pacjentom, przedstawicielom ustawowym pacjentów bądź osobom upoważnionym przez pacjentów, którzy uiścili tą opłatę;

c) złożenie oświadczenia o wskazanej w decyzji treści, w formie pozwalającej na identyfikację autora tego oświadczenia poprzez jego umieszczenie:

• w formie pisemnej w lokalu należącym do Spółki w miejscu ogólnodostępnym dla pacjentów na okres trzydziestu dni od dnia otrzymania decyzji oraz

• na oficjalnej stronie internetowej Spółki, tj. na dzień wydania decyzji: https://www. [...].pl/ w ten sposób, że powyższe informacje zostaną umieszczone na stronie głównej oraz będą utrzymywane na niej przez okres trzydziestu dni od dnia otrzymania decyzji,

- w terminie określonym w decyzji Rzecznika Praw Pacjenta z dnia [...] września 2017 r. (znak: [...]).

W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że celem ustalenia czy obowiązki nałożone decyzją z dnia [...] września 2017 r. zostały wykonane podjął szereg działań tj. zwrócenie się do Spółki, jej pacjentów, Narodowego Funduszu Zdrowia, a także własne analizy m.in. strony internetowej Spółki. Na każdym etapie sprawy Spółka była informowana o podejmowanych działaniach, jak i potrzebie współdziałania w wyjaśnieniu istoty sprawy.

Zdaniem Rzecznika Spółka w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia decyzji z [...] września 2017 r. nie przekazała Rzecznikowi informacji o podjęciu działań polegających na wykonaniu nakazu zaniechania praktyk naruszających zbiorowe prawa pacjentów, działań niezbędnych do zaniechania praktyk naruszających zbiorowe prawa pacjentów oraz podjęciu działań mających na celu usunięcie skutków tych naruszeń.

Jak dalej wskazał organ, w wiadomości e-mail z dnia 20 lutego 2018 r. pacjentka Spółki wskazała, że w dalszym ciągu nie przesłano jej płyty z wynikiem badania o który kilkukrotnie prosiła. Na oficjalnej stronie internetowej Spółki nie zostały natomiast umieszczone informacje wskazane w decyzji Rzecznika.

Zgodnie z art. 68 ustawy Rzecznik Praw Pacjenta nakłada na podmiot udzielający świadczeń zdrowotnych albo organizatora strajku, w drodze decyzji, karę pieniężną do wysokości 500.000 złotych w przypadku niepodjęcia działań określonych w decyzji, o której mowa w art. 64 ust. 1, w terminie w niej wskazanym. Działania określone w ww. decyzji mają na celu doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem. Naruszenie nakazu zaniechania uchybień wskazanych w decyzji, o której mowa w art. 64 ust. 1 ustawy, w szczególności w wyniku kontynuacji bezprawnego stanu, powoduje obowiązek po stronie Rzecznika do nałożenia kary pieniężnej na podmiot udzielający świadczeń zdrowotnych albo organizatora strajku. Celem tego przepisu jest więc zapewnienie pacjentom należytego poziomu ochrony ich praw przed naruszeniami ze strony podmiotów leczniczych.

Spółka miała trzydzieści dni na poinformowanie Rzecznika o stopniu realizacji działań niezbędnych do zaniechania stosowania praktyk naruszających zbiorowe prawa pacjentów. W powyższym terminie nie wpłynęła żadna informacja zwrotna, pomimo tego, że decyzja z [...] września 2017 r. została doręczona Spółce w dniu 25 września 2017 r. zatem termin na poinformowanie Rzecznika o stopniu realizacji działań niezbędnych do zaniechania praktyki naruszającej zbiorowe prawa pacjentów oraz działań mających na celu usunięcie skutków naruszeń upłynął w dniu 25 października 2017 r.

Poza złożeniem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję nakładającą obowiązki, a także poza polemiką ze stanowiskiem Rzecznika, Spółka nie podjęła żadnych adekwatnych do sytuacji działań w celu wykonania decyzji, tym bardziej że wyposażono ją w zakresie pkt 1 w rygor natychmiastowej wykonalności.

Spółka nie dochowała terminu usunięcia naruszeń określonego w decyzji. Ponadto nie podjęła działań mających na celu usunięcie skutków naruszenia zbiorowych praw pacjentów, o czym świadczy informacja e-mail od pacjentki oraz sprawdzenie strony internetowej. Rzecznik nie otrzymał też od Spółki żadnej informacji o podjęciu czynności względem wykonania decyzji, pomimo że w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej wskazał, że jej nie otrzymał. Zasadny jest tym samym wniosek, że wymagane działania w terminie 30 dni od otrzymania decyzji nie zostały podjęte.

W odniesieniu do wysokości wymierzonej kary organ wskazał, że w procesie tym - zgodnie z art. 70 ustawy - należy uwzględnić w szczególności okres, stopień oraz okoliczności naruszenia przepisów ustawy, a także jej uprzednie naruszenia.

Ustalenie wysokości kary pieniężnej w przedmiotowej sprawie miało charakter etapowy, uwzględniający okoliczności mające wpływ na jej wysokość. Ustalając wymiar kary w pierwszej kolejności Rzecznik dokonał oceny niepodjętych działań wskazanych w decyzji, określając stopień naruszenia przepisów ustawy i na tej podstawie ustalił kwotę bazową, stanowiącą podstawę do dalszych ustaleń wysokości kary, a następnie - na podstawie zaistniałych w sprawie okoliczności mających wpływ na wysokość kary - dokonał gradacji ustalonej kwoty bazowej. Przy tym kwotę bazową organ ustala za każde niepodjęte działanie określone w decyzji o uznaniu stosowania praktyk naruszających zbiorowe prawa pacjentów.

Kontynuująca Rzecznik wskazał, że wyróżnia trzy stopnie naruszenia przepisów ustawy, w zależności do wagi tych naruszeń, tj.:

a) bardzo poważne, do których należą w szczególności naruszenia prawa do świadczeń zdrowotnych, powodujące zagrożenie dla życia lub zdrowia pacjentów lub skutkujące pozbawieniem życia pacjentów albo rozstrojem zdrowia;

b) poważne, do których należą w szczególności naruszenia prawa do informacji, do wyrażenia zgody, do dokumentacji medycznej, których naruszenie nie powoduje bezpośrednio zagrożenia dla życia lub zdrowia pacjentów ale jest istotne z uwagi na dostęp do świadczeń bądź sposób lub czas ich realizacji;

c) pozostałe, do których należą naruszenia o mniejszej wadze, które nie są naruszeniami bardzo poważnymi lub poważnymi.

W zależności od stopnia naruszenia przepisów ustawy w ocenie Rzecznika zasadne jest zastosowanie poniższego schematu obliczeń kwot bazowych:

1) 50.000 - 150.000 dla naruszeń bardzo poważnych;

2) 10.000 - 50.000 dla naruszeń poważnych;

3) 1.000 - 10.000 dla naruszeń pozostałych.

W dalszym kroku Rzecznik bierze pod uwagę wysokość dochodu bądź poniesioną stratę w roku poprzedzającym wydanie decyzji o nałożeniu kary i na tej podstawie zwiększa się lub zmniejsza wysokość kwoty bazowej. W przypadku:

1) uzyskania dochodu w wysokości:

a) mniejszej niż 200.000 zł - następuje zmniejszenie kwoty bazowej o 30-20%,

b) od 200.000 do 499.999,99 zł - następuje zmniejszenie kwoty bazowej o 20-10%,

c) od 500.000 do 999.999,99 zł - następuje zmniejszenie kwoty bazowej o 10-5%

d) od 1.000.000 do 3.000.000 zł - pozostawia się kwotę bazową na niezmienionym poziomie,

e) większej niż 3.000.000 zł - następuje zwiększenie kwoty bazowej o 30-50%;

2) uzyskania straty:

a) mniejszej niż 1.000.000 zł - następuje zmniejszenie kwoty bazowej o 30-40%,

b) większej niż 1.000.000 zł - następuje zmniejszenie kwoty bazowej o 40-50%.

Uwzględniając okres trwania naruszenia, należy zdaniem Rzecznika zwiększyć kwotę bazową w przypadku długotrwałości stosowania praktyki naruszającej zbiorowe prawa pacjentów, która prowadzi do zwielokrotnienia jej negatywnych skutków, w szczególności, gdy wpływa na wysokość korzyści uzyskiwanych przez podmiot dopuszczający się naruszenia lub szkody ponoszonej przez pacjentów. Jako długotrwałe traktowane są naruszenia trwające dłużej niż rok.

Wśród okoliczności naruszenia należy wyróżnić te, które przyczyniają się do zwiększenia wysokości kwoty bazowej (okoliczności obciążające) i te, które powodują zmniejszenie wysokości kwoty bazowej (okoliczności łagodzące). Jako okoliczności łagodzące traktowane są w szczególności zaniechanie przez podmiot praktyk naruszających zbiorowe prawa pacjentów przed wydaniem decyzji o nałożeniu kary pieniężnej, czy też dobrowolne usunięcie skutków naruszenia po wszczęciu postępowania w sprawie nałożenia kary, w tym dobrowolna rekompensata szkody poniesionej przez pacjentów. Natomiast okoliczności obciążające to znaczny zasięg terytorialny naruszenia czy też brak zaniechania stosowania praktyk naruszających zbiorowe prawa pacjentów przed wydaniem decyzji w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej.

Końcowo Rzecznik ocenia czy doszło do uprzedniego naruszenia przepisów ustawy przez dany podmiot, na który ma być nałożona kara pieniężna. W razie ustalenia, że do tego doszło kwota bazowa ulega zwiększeniu o 5% za każde stwierdzone naruszenie tych przepisów.

Mając to na względzie Rzecznik zauważył, że naruszenie prawa do dokumentacji medycznej kwalifikuje się jako naruszenie poważne. Tym samym kwota bazowa (wyjściowa) ustalona została w wysokości 10.000-50.000zł.

Z uwagi na niepodjęcie dwóch rodzajów działań w terminie wskazanym w decyzji z dnia [...] września 2017 r. kwota bazowa wynosi 20.000 zł.

Rzecznik przy ustaleniu wysokości kary pieniężnej wziął pod uwagę dochód Spółki za 2018 rok, który wyniósł 93.789,48 zł (dane z CIT-8). Uzasadniało to zatem zmniejszenie kwoty bazowej o 30% (dochód jest mniejszy niż 200.000 zł). Tym samym kwota bazowa po zmniejszeniu wyniosła 14.000 zł.

Okres naruszenia jest długotrwały. Sygnał o pobieraniu zawyżonych opłat wpłynął do Biura Rzecznika Praw Pacjenta w październiku 2016 roku, obowiązujący w Spółce Regulamin został wysłany za pismem z dnia 30 listopada 2016 r. Wobec powyższego okres trwania naruszenia wynosił ponad rok. Rzecznik zwiększył zatem kwotę bazową o 100% i po zmianie wynosi ona 28.000 zł.

Spółka podjęła współpracę z Rzecznikiem w toku postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, przekazując kopię zeznań CIT-8 z 2017 i 2018 roku. Tym samym kwota bazowa ulega zmniejszeniu o 20%. Kwota po zmianach wynosi zatem 22.400 zł.

Spółka nie zaniechała stosowania praktyk naruszających zbiorowe prawa pacjentów określone w decyzji z dnia [...] września 2017 r. Tym samym wysokość kwoty bazowej uległa zwiększeniu o 30% i po tej zmianie ostatecznie wyniosła 29.120 zł.

Spółka nie była uprzednio adresatem innej decyzji o uznaniu praktyk naruszających zbiorowe prawa pacjentów.

Ustalona finalnie kara pieniężna mieści się w granicach ustawowych stanowiąc ok. 31,04 % dochodu osiągniętego przez Spółkę w 2018 roku oraz ok. 5,82 % wysokości możliwej do wymierzenia kary maksymalnej.

Orzeczona kara powinna w ocenie Rzecznika spełnić funkcję represyjną i stanowić wystarczającą dolegliwość dla strony niniejszego postępowania. Z drugiej strony organ podkreślił wymiar edukacyjny i wychowawczy zastosowanego środka oraz wyraził nadzieję, że odniesie on spodziewany skutek w postaci poszanowania zbiorowych prawa pacjenta.

Poza wymiarem indywidualnym kary Rzecznik zwrócił także uwagę na jej wymiar ogólny, funkcję odstraszającą w stosunku do innych podmiotów udzielających świadczeń zdrowotnych. Nałożona kara pieniężna musi spełniać funkcję prewencyjną oraz dyscyplinująco-represyjną.

III.

Skargę na powyższą decyzję złożyła [...] Sp. z o.o. zaskarżając ją w całości.

Rozstrzygnięciu Rzecznika zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na jego treść tj. art. 7 w zw. z art. 75 § 1 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 w zw. z art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm. - dalej jako k.p.a.) poprzez brak podjęcia przez organ wszelkich czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i zbadania czy Skarżąca wykonała obowiązki określone w decyzji Rzecznika z dnia [...] września 2017 r. oraz czy miała obiektywną możliwość ich wykonania.

Skarżąca Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, wstrzymanie jej wykonania oraz o orzeczenie o kosztach.

Jednocześnie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. wniesiono o zawieszenie niniejszego postępowania w związku ze złożonym wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Rzecznika Praw Pacjenta z dnia [...] września 2017 r.

W ocenie Strony organ w nie podjął wszelkich czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i zbadania, czy Skarżąca wykonała obowiązki określone w decyzji z dnia [...] września 2017 r. oraz czy miała obiektywną możliwość ich wykonania.

Za nieprawdziwe uznano twierdzenia Pacjentki, na które powołał się organ i których w żaden sposób nie zweryfikował. Pacjentce wydano żądaną dokumentację medyczną za kwotę 2 zł.

Wskazała, że wyłącznie pacjentki do dalszej diagnostyki otrzymują wyniki badań listem poleconym. Pozostałe pacjentki otrzymują swój wynik listem zwykłym. Skarżąca wypełniła w sposób należyty wszelkie ciążące na niej obowiązki, wyszła naprzeciw oczekiwaniom i prośbie pacjentki, więc o żadnym naruszeniu praw pacjenta nie może być mowy.

Wątpliwość budzi zasadność przywoływania sprawy pacjentki z lipca 2017 roku, skoro postępowanie w przedmiocie naruszenia zborowych interesów pacjentów zostało wszczęte w 2016 roku i dotyczyło tego okresu. Opisany przez organ przypadek został w sposób nieuprawniony włączony do niniejszej sprawy. Powyższe jest tym bardziej zaskakujące biorąc pod uwagę fakt, iż w omawianym zakresie nie zostało wszczęte jakiekolwiek odrębne postępowanie wyjaśniające, a Skarżąca nie została poproszona o złożenie stosownych wyjaśnień. Organ zdaje się z założenia przyjmować, że skarga pacjentki, choć nieuzasadniona i niezweryfikowana, świadczy o stosowaniu niedozwolonych praktyk przez Skarżącą oraz o niewykonaniu obowiązków nałożonych w decyzji Rzecznika Praw Pacjenta.

Niewyczerpujące są wyjaśnienia organu dotyczące niewykonania przez Skarżącą obowiązków wskazanych w decyzji z 2017 roku. Organ nie wziął pod uwagę wyjaśnień Spółki w zakresie tego, że decyzja nie wskazuje, jakie punkty zapisów Regulaminu udostępniania dokumentacji medycznej obowiązującego u Skarżącej winne zostać zmienione lub usunięte jako niezgodne z prawem. Organ nie uwzględnił także wątpliwości Skarżącej co do tego, którym pacjentkom i w jakiej wysokości winne zostać zwrócone kwoty tytułem opłat pobranych za dokumentację medyczną. Nie można w żadnym razie stosować domniemania, że Skarżąca naruszyła prawa wszystkich swoich pacjentek i wszelkie pobrane opłaty były niezasadne.

Zdaniem Strony działania określone w decyzji Rzecznika z dnia [...] września 2017 r. w ust. 1 c) i d) związane z wymaganiem upoważnienia notarialnie poświadczonego nie są przez Skarżącą stosowane. Powyższe nie zostało przez organ zbadane i wzięte pod uwagę.

Nie można stwierdzić, że ocena materiału dowodowego dokonana przez organ jest pełna i realizuje wymogi określone w przepisach k.p.a. przywołanych na wstępie.

Strona wskazała również, że w jej ocenie decyzja Rzecznika Praw Pacjenta z dnia [...] września 2017 r. jest obarczona kwalifikowaną wadą prawną, uzasadniającą stwierdzenie jej nieważności. W ocenie Strony, wobec złożenia wniosku o unieważnienie decyzji w sprawie zachodzi obligatoryjna przesłanka zawieszenia postępowania.

IV.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

V.

Skarga jest niezasadna.

Na wstępie niniejszych rozważań należy zwrócić uwagę na art. 64 ust. 1 i 2 ustawy. Zgodnie z brzmieniem pierwszego z nich, w przypadku wydania przez Rzecznika decyzji o uznaniu praktyki za naruszającą zbiorowe prawa pacjentów nakazuje on jej zaniechanie lub wskazuje działania niezbędne do usunięcia skutków naruszenia zbiorowych praw pacjentów, wyznaczając terminy podjęcia tych działań. Decyzji nadaje się rygor natychmiastowej wykonalności. Z kolei z ustępu 2 tego przepisu wynika, że w decyzji Rzecznik może nałożyć na podmiot udzielający świadczeń zdrowotnych albo organizatora strajku obowiązek składania w wyznaczonym terminie informacji o stopniu realizacji działań niezbędnych do zaniechania praktyki naruszającej zbiorowe prawa pacjentów lub usunięcia skutków naruszenia zbiorowych praw pacjentów.

Na mocy art. 69 ustawy, Rzecznik nakłada na podmiot udzielający świadczeń zdrowotnych albo organizatora strajku, w drodze decyzji, karę pieniężną do wysokości 500.000 złotych w przypadku niepodjęcia działań określonych w decyzji, o której mowa w art. 64 ust. 1, w terminie w niej wskazanym.

Z powyższych przepisów wynika zatem, że sprawa naruszenia zbiorowych praw pacjentów składa się z dwóch etapów (postępowań). Pierwszego, w którym dokonuje się oceny czy określone działania bądź zaniechania podmiotu leczniczego kwalifikują się do tego, aby uznać je za naruszające zbiorowe prawa pacjentów, nakazania ich zaniechania i podjęcia odpowiednich środków zaradczych. Drugiego, stanowiącego swoiste następstwo pierwszego i mającego w drodze przymusu państwa wywołać posłuchu podmiotu leczniczego w celu wykonania decyzji nakazowej, w sytuacji jej nie realizowania dobrowolnie.

Nie ma wątpliwości, że postępowanie w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej jest zależne i wtórne od wcześniejszego postępowania dotyczącego uznania określonych praktyk za naruszające zbiorowe prawa pacjentów. Dopóki zatem w obrocie prawnym funkcjonuje podlegająca wykonaniu decyzja nakazująca podmiotowi leczniczemu zaprzestanie stosowania określonych praktyk i nie jest przez jej adresata respektowana (wykonywana), dopóty istnieje podstawa i obowiązek prowadzenia przez Rzecznika postępowania w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej, celem wykonania decyzji.

Bez znaczenia dla wymierzenia tej kary pozostaje zatem sytuacja zainicjowania nadzwyczajnego postępowania względem decyzji z art. 64 ust. 1 ustawy. Samo bowiem wszczęcie postępowania nadzwyczajnego (tu: nieważnościowego) bez chociażby uzyskania wstrzymania wykonania decyzji nakazowej na czas jego trwania, nie stanowi wystarczającego uzasadnienia dla powstrzymania się od rozstrzygnięcia sprawy kary pieniężnej, będącej wszak środkiem władczego oddziaływania w celu wykonania nałożonych obowiązków.

Na marginesie należy wskazać, że podstawą zawieszenia postępowania sądowego nie mógłby być wskazany w skardze art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., jako nie znajduje on zastosowania w postępowaniu sądowoadministracyjnym.

VI.

Oceniając merytorycznie zaskarżoną decyzję Sąd w pierwszej kolejności wyjaśnia, jakie obowiązki zostały na Skarżącą nałożone i których z nich nie zrealizowała, co spowodowało wymierzenie kary pieniężnej.

Po pierwsze, w decyzji z dnia [...] września 2017 r. Rzecznik uznał za niedozwolone pobieranie zbyt wysokich opłat za udostępnianie dokumentacji medycznej na nośniku elektronicznym (pkt 1 lit. a), doliczanie kosztów przesyłki Poczty Polskiej (pkt 1 lit. b), udostępnianie dokumentacji medycznej osobie notarialnie upoważnionej przez pacjentkę bądź posiadającej pisemne upoważnienie pacjentki złożone w obecności pracownika Spółki (pkt 1 lit. c), żądanie od pacjentów notarialnie potwierdzonego oświadczenia w zakresie prośby o przesłanie dokumentacji medycznej na wskazany adres z poświadczeniem tożsamości pacjenta, z podaniem danych osobowych w tym adresu i numeru PESEL oraz daty wykonania badania (pkt 1 lit. d).

Po drugie, Rzecznik zobowiązał Spółkę do usunięcia skutków naruszeń poprzez zwrot różnicy pomiędzy pobraną opłatą za udostępnienie dokumentacji medycznej na informatycznym nośniku danych a maksymalną opłatą określoną w przepisach (pkt 2 lit. a), zwrot kosztów za usługę wysłania dokumentacji medycznej pocztą wszystkim pacjentom, przedstawicielom ustawowym pacjentów bądź osobom upoważnionym przez pacjentów, którzy uiścili tę opłatę (pkt 2 lit. b), złożenie określonego oświadczenia (według wskazanego brzmienia) w lokalu Spółki i na jej oficjalnej stronie internetowej (pkt 2 lit. c).

Po trzecie, organ zobowiązał do złożenia informacji o realizacji działań polegających na usunięciu lub zmianie przepisów "Regulaminu udostępniania dokumentacji medycznej w [...] sp. z o.o." uznanych za wadliwe (pkt 3).

Po czwarte, Rzecznik nakazał złożenie informacji o stopniu realizacji działań niezbędnych do usunięcia skutków naruszenia zbiorowych praw pacjentów (pkt 4).

Jak wskazano, wszystkie powyżej opisane uchybienia podmiotu leczniczego i nałożone na niego obowiązki są aktualne i wymagalne, co wobec milczenia Spółki i korespondencji nadesłanej Rzecznikowi przez pacjentki, uzasadniało wszczęcie postępowania w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej.

W konsekwencji tego, karę pieniężną organ nałożył na Spółkę za niepodjęcie działań niezbędnych do zaniechania stosowania praktyk naruszających zbiorowe prawa pacjentów (1. udostępnianie dokumentacji medycznej na informatycznym nośniku danych za opłatą przekraczającą maksymalną wysokość; 2. pobieranie wyższych niż maksymalne opłat za jedną stronę kopii, wyciągu lub odpisu dokumentacji medycznej oraz za udostępnienie jej na informatycznym nośniku danych poprzez doliczanie kosztów usługi wysłania dokumentacji medycznej pocztą; 3. udostępnianie dokumentacji medycznej osobie notarialnie upoważnionej przez pacjenta bądź posiadającej pisemne upoważnienie złożone w obecności upoważnionego przez podmiot leczniczy pracownika; 4. wymaganie od pacjentów notarialnie potwierdzonego oświadczenia w zakresie prośby o przesłanie dokumentacji medycznej na wskazany adres z poświadczeniem tożsamości pacjenta, z podaniem danych osobowych w tym adresu i numeru PESEL oraz daty wykonania badania).

Wskazana kara została także nałożona za: 1. niepodjęcie działań zmierzających do usunięcia naruszeń oraz działań informacyjnych tj. brak zwrotu różnicy pomiędzy pobraną opłatą za udostępnienie dokumentacji medycznej na informatycznym nośniku danych a maksymalną opłatą z tego tytułu wszystkim podmiotom, które ją niezasadnie uiściły; 2. niepodjęcie działań zmierzających do zwrotu kosztów za usługę wysłania dokumentacji medycznej pocztą wszystkim tym podmiotom, które ją uiściły; a także za niezłożenie oświadczenia o wskazanej w decyzji treści i formie.

Sąd wyjaśnia, że znane jest mu stanowisko Spółki zgodnie z którym realizując posiadany kontrakt z Narodowym Funduszem Zdrowia, wysyła do swoich pacjentek wyniki przeprowadzonych badań medycznych w sposób nieodpłatny czyniąc to albo przesyłką poleconą (jeżeli wynik budzi zastrzeżenia medyczne) albo przesyłką zwykłą (jeżeli wynik nie budzi takich zastrzeżeń - jest w normie). Rzecz jednak w tym, że w niniejszej sprawie kara nie została wymierzona za to, że Spółka nie realizuje prawidłowo kontraktu z NFZ, czego ani Rzecznik ani Sąd oceniać nie mogą, a za to, że na skutek skarg pacjentek, które zwróciły się o udostępnienie dokumentacji medycznej niezależnie od tej wysłanej przez Spółkę w następstwie wykonania badania finansowanego przez NFZ i w efekcie czego otrzymały informację o wysokości kosztów niezgodnych z ustawą (w kwotach wyższych niż w niej przewidziane). Z akt sprawy wynika, że Spółka nie podjęła żadnych działań, ani też nie stwierdza aby takowe podjęła, które zmierzałyby do odstąpienia od nieprawidłowej praktyki pobierania opłat niezgodnych z prawem (za dokumentację na elektronicznych nośnikach danych oraz za usługę przesyłki pocztą). Wskazuje na to korespondencja Rzecznika z pacjentkami jak i stanowisko Spółki, która neguje powyższe obowiązki. Ponadto, organ słusznie wskazuje, że Spółka nie wycofała się z zapisów obciążających pacjentów dodatkowymi obowiązkami nieprzewidzianymi w ustawie, tj. przedkładania notarialnie potwierdzonych upoważnień do odbioru dokumentacji medycznej bądź upoważnień złożonych w obecności pracownika Spółki, jak i dalszego wymagania od pacjentów notarialnie potwierdzonego oświadczenia w zakresie prośby o przesłanie dokumentacji medycznej na wskazany adres z poświadczeniem tożsamości pacjenta, z podaniem danych osobowych w tym adresu i numeru PESEL oraz daty wykonania badania. W tym zakresie Spółka w ogóle nie wyjaśnia, czy takie praktyki nadal stosuje, czy też są one przez nią zaprzestane. Organ miał zatem pełne podstawy by przyjąć, że Spółka nie wywiązuje się z nałożonego w pkt 1 decyzji z dnia [...] września 2017 r. obowiązku zaprzestania naruszeń w nim sprecyzowanych.

Nie ma też wątpliwości, że Spółka nie podjęła działań zmierzających do usunięcia naruszeń oraz działań informacyjnych tj. zwrotu różnicy pomiędzy pobraną opłatą za udostępnienie dokumentacji medycznej na informatycznym nośniku danych a maksymalną opłatą z tego tytułu jak i zwrotu kosztów za usługę wysłania dokumentacji medycznej pocztą wszystkim tym podmiotom, które je uiściły oraz nie opublikowała w lokalu i na stronie stosownych oświadczeń.

Zaczynając od tej ostatniej kwestii (umieszczenie oświadczeń na stronie internetowej i w lokalu) należy wskazać, że Rzecznik zasadnie uznał ten punkt decyzji nakazowej za niezrealizowany. Organ dokonał przeglądu strony internetowej Spółki (vide akta sprawy) nie stwierdzając, aby odpowiednie ogłoszenie się na niej pojawiło. Spółka nie wykazała, aby takie twierdzenie było nieprawdziwe np. nie przedstawiła odpowiedniego zrzutu ekranu swojej strony internetowej bądź jej wersji archiwalnej. Poprzestała na kwestionowaniu działań Rzecznika, w tym notatki dotyczącej niestwierdzenia opublikowania ogłoszenia żądanej treści. Tymczasem organ nie jest zobowiązany prosić stronę o przedstawienie dowodów na wykonanie decyzji. Zgodnie z wynikającą z art. 77 § 1 k.p.a. zasadą koniecznego współdziałania strony i organu w wyjaśnieniu istotny sprawy, Spółka ma obowiązek współdziałać w ustaleniu, czy zrealizowała decyzję z [...] września 2017 r. Brak działań w tym zakresie, tym bardziej widoczny jeżeli uwzględni się wielokrotne informowanie Spółki o toczącym się postępowaniu i gromadzonych dowodach, nie może świadczyć o wadliwości decyzji Rzecznika. Podobna sytuacja ma miejsce w odniesieniu do niewykazania, czy odpowiedniej treści oświadczenie zostało opublikowane w lokalu Spółki. Ten obowiązek powinna ona zrealizować bez większych problemów i go w odpowiedni sposób wykazać np. zdjęciem tablicy ogłoszeniowej, itp. Tymczasem Spółka nie podejmuje jakichkolwiek działań na tym tle, zarzucając brak ustalenia tej kwestii przez organ i "działanie zza biurka".

Co istotne, nawet w skardze na decyzję w przedmiocie kary Strona nie przedstawia dowodów, które obaliłyby twierdzenia organu. Takie stanowisko Sąd uznaje za niezasadne.

Nie ma także wątpliwości co do tego, że Spółka nie dokonała wszystkim podmiotom do tego uprawnionym zwrotu różnicy pomiędzy niezasadnie pobraną opłatą za udostępnienie dokumentacji medycznej na informatycznym nośniku danych a maksymalną opłatą z tego tytułu, jak i zwrotu kosztów pobranych za usługę wysłania dokumentacji medycznej pocztą.

Odpowiadając na zastrzeżenia Spółki należy przede wszystkim wskazać, że decyzja z dnia [...] września 2017 r. nakazała podjęcie takich działań w stosunku do wszystkich podmiotów, które niezasadnie uiściły kwoty za opisane wyżej "usługi" Spółki, nie precyzując ich z imienia i nazwiska. Jasne jest zatem to, że na Spółce ciążył obowiązek ustalenia danych tych osób np. poprzez przegląd własnych rachunków bankowych i dokonywanych na nie wpłat, czy też otrzymanych przekazów pocztowych lub środków pieniężnych ewentualnie wpłaconych bezpośrednio Spółce i powiązanie ich z podstawą wpłaty (za dokumentację medyczną, itp.). Taka analiza pozwoliłaby Spółce wykonać ciążący na niej obowiązek, tym bardziej że prowadzi ona księgowość i jest zobowiązana ewidencjonować wszelkie przepływy pieniężne tak na rachunkach jak i w gotówce. Brak podjęcia stosownych kroków, motywowany chęcią zaskarżenia decyzji nakazowej, nie może uzasadniać twierdzenia, że obowiązek nie został określony precyzyjnie, a organ nie miał podstaw do karania Spółki. Jak wskazano, to Strona została zobowiązana do rozliczenia się z nienależnie pobranych opłat, czego nie uczyniła nawet w najmniejszej części. Nie było przy tym wykluczone, że przypadków naruszeń zbiorowych praw pacjenta wymagających działań Spółki (zwrot nadwyżki opłat) nie było dużo. Jednakże w sytuacji, w której Spółka nie podejmuje jakiejkolwiek aktywności celem wykonania decyzji Rzecznika, okoliczność ta pozostaje bez znaczenia.

VII.

Zgodnie z art. 70 ustawy przy ustalaniu wysokości kar pieniężnych, o których mowa w art. 68 i 69, należy uwzględnić w szczególności okres, stopień oraz okoliczności naruszenia przepisów ustawy, a także uprzednie naruszenie przepisów ustawy.

W ocenie Sądu Rzecznik przedstawił rozsądne i rzetelne wyjaśnienie (opisane szczegółowo w części historycznej) zarówno podstaw wymierzenia Spółce kary w wysokości 29.120 zł jak i jej składowych oraz okoliczności przemawiających na korzyść jak i na niekorzyść karanego podmiotu. Sąd nie dostrzega powodów aby powyższe ustalenia kwestionować, tym bardziej, że zarówno matematyczne wyliczenia kary są prawidłowe, jak również przyjęte przesłanki jej wymiaru, okoliczności łagodzące i zaostrzające jej wymiar odpowiadają idei przepisów ogólnych o karach administracyjnych, uregulowanych w art. 189a i nast. k.p.a.

Wbrew stanowisku Spółki, organ prawidłowo odniósł kwotę bazową kary do najbardziej aktualnego dochodu Spółki jakim dysponował tj. za 2018 rok. Dodatkowo, kwota ta spowodowała zmniejszenie podstawy wymiaru kary.

Trudno również przyjąć, by kara została wymierzona w kwocie nazbyt wygórowanej, niemożliwej do uiszczenia przez Skarżącą. Wskazać należy, że sankcja jest wymierzona w dolnych granicach zagrożenia, zaś Spółka, wbrew swoim twierdzeniom, posiada znaczne zasoby finansowe, a więc kara nie spowoduje zagrożenia dla jej działalności. Dość wskazać, że z zeznania podatkowego CIT-8 za 2018 rok wynika nadpłata w podatku dochodowym w kwocie 63.566 zł, zaś z bilansu za 2017 rok wynika, że Spółka wypracowała zysk netto w kwocie 909.256,53 zł.

W powyższej sytuacji, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) oddalił skargę.