Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt III SA/Wr 62/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2021-07-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Sejmik Województwa
Treść wyniku: *Stwierdzono, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo
Powołane przepisy: article: art. 37 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 818
law: Ustawa z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014- 2020 - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Moskała, Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Borońska, Sędzia WSA Kamila Paszowska-Wojnar (sprawozdawca) Protokolant starszy sekretarz sądowy Paulina Białkowska po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 7 lipca 2021 r. sprawy ze skargi Gminy W. na uchwałę Zarządu Województwa D. z dnia [...] r. numer [...] w przedmiocie nieuwzględnienia protestu od negatywnej oceny formalno-merytorycznej wniosku o dofinansowanie projektu I. stwierdza, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny; II. przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Zarząd Województwa D.; III. zasądza od Zarządu Województwa D. na rzecz strony skarżącej kwotę 697 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi Gminy Wałbrzych (dalej: strona, Skarżący, wnioskodawca) jest uchwała Zarządu Województwa Dolnośląskiego (dalej: ZWD) z dnia 12 stycznia 2021 r. Nr 3283/VI/21 w przedmiocie nieuwzględnienia protestu od negatywnej oceny formalnej projektu nr [...] pn. "[...]".

Z akt sprawy wynika, że Skarżący złożył wniosek o dofinansowanie projektu pn.: "[...]". Dolnośląski Wojewódzki Urząd Pracy pismem z dnia 2 listopada 2020 r. poinformował Skarżącego, że jego wniosek o dofinansowanie realizacji projektu otrzymał negatywną ocenę Komisji Oceny Projektów. Wskazał, że projekt nie spełnił kryterium dostępu nr 2 zawartego w "Kryteriach wyboru obowiązujących przy ocenie wniosków o dofinansowanie składanych na konkurs nr [...]". W załączeniu przesłano kopię wypełnionej przez członka KOP Karty oceny formalnej z uzasadnieniem oceny, w której zaznaczono, że Wnioskodawca wbrew treści kryterium dostępu nr 2 złożył więcej niż 2 wnioski o dofinansowanie projektu.

W proteście Skarżący wniósł o ponowne rozpatrzenie projektu i poddanie go dalszemu procedowaniu, tj. ocenie merytorycznej. Zwrócił uwagę, że niespełnienie kryterium dostępu nr 2 leży po stronie organizacyjnej Gminy Wałbrzych i ma charakter oczywistej pomyłki, powstałej z nadmiaru prac i obowiązków od początku trwającej epidemii wirusa SARS-COV-2. W związku z tym, na poziomie Gminy zabrakło koordynacji na etapie przygotowywania i składania wniosków w zakresie ich liczby – wnioski przygotowywały samodzielnie gminne samorządowe jednostki organizacyjne na podstawie posiadanych pełnomocnictw, nie mające możliwości weryfikowania liczby złożonych wniosków, w wyniku czego na konkurs wpłynęły trzy wnioski projektowe Gminy Wałbrzych (jeden złożony przez Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej (MOPS) w Wałbrzychu oraz dwa złożone przez Zakład Aktywności Zawodowej "V." (ZAZ) w W.). Podkreślono, że rejestr prowadzony przez Instytucję Organizującą Konkurs (IOK) nie jest dostępny dla wnioskodawców na etapie składania wniosków. Zaznaczono również, że kryterium dostępu nr 2 jako jedyne nie podlega uzupełnieniu, a zatem wnioskodawca nie miał możliwości wycofania nadliczbowego wniosku.

W piśmie z dnia 14 grudnia 2020 r. Skarżący wniósł o przywrócenie do ponownego rozpatrzenia przedmiotowego wniosku o dofinansowanie, podnosząc, ze cofa dwa wnioski złożone przez Zakład Aktywności Zawodowej "V." w W.

W wyniku ponownego rozpoznania sprawy Zarząd Województwa Dolnośląskiego (ZWD) wydał uchwałę nr 3283/VI/20 z dnia 12 stycznia 2021 roku, w której nie uwzględnił złożonego przez Skarżącego protestu. W uzasadnieniu wskazał, że Skarżący złożył więcej niż 2 wnioski o dofinansowanie projektu, w związku z czym nie spełnił kryterium dostępu nr 2 i zasadnie otrzymał negatywną ocenę Komisji Oceny Projektów. Kryterium to nie podlega poprawie czy uzupełnieniu, gdyż zgodnie z Regulaminem konkursu, o takiej możliwości decyduje zapis umieszczony w opisie kryterium, a w przypadku kryterium dostępu nr 2 nie wskazano takiej możliwości. Za bezzasadną uznano także argumentację Wnioskodawcy, iż brak dostępu do prowadzonego przez IOK rejestru wniosków uniemożliwił wycofanie nadliczbowego wniosku. Podkreślono, że to na Wnioskodawcy ciążył obowiązek dochowania należytej staranności przy procedurze składania wniosków i monitorowania, ile faktycznie wniosków zostało złożonych z ramienia Wnioskodawcy. Wskazano, że Wnioskodawca sam przyznaje, że niespełnienie omawianego kryterium leży po stronie organizacyjnej Gminy. W ocenie ZWD, powyższy błąd nie stanowi oczywistej omyłki, gdyż pojęcie to nie może się odnosić do kwestii zasadniczych dla treści wniosku o dofinansowanie, objętych kryteriami formalnymi lub merytorycznymi. Odnosząc się do treści pisma Wnioskodawcy z dnia 14 grudnia 2020 r., poinformowano, że w ramach procedury odwoławczej nie ma możliwości przedstawiania nowych informacji, innych niż te, które zostały zawarte we wniosku, bowiem procedura odwoławcza nie służy poprawianiu czy uzupełnianiu wniosku. Końcowo wskazano, że w kwestii wycofania dwóch wniosków, prośba Wnioskodawcy została przekazana do właściwej instytucji celem rozpatrzenia.

W skardze na powyższą uchwałę Skarżący zaskarżył powyższą uchwałę w całości i wniósł o uwzględnienie skargi i stwierdzenie, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Instytucję Zarządzającą, a nadto o zasądzenie na rzecz Skarżącego od organu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Skarżący zarzucił zaskarżonej uchwale:

1. naruszenie przepisu art. 37 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz. U. z 2020 r., poz. 818 ze zm., dalej jako: ustawa wdrożeniowa), w związku z uchybieniem postanowieniom dokumentacji konkursowej: Regulaminu konkursu w zakresie kryteriów dostępu - kryterium nr 2 poprzez określenie zasad i kryteriów oceny projektu w sposób naruszający zasadę przejrzystości, gdyż kryterium dostępu nr 2 zostało określone w załączniku nr 12 do Regulaminu w sposób niejasny i budzący wątpliwości interpretacyjne co do :

- osoby lidera w sytuacji, gdy w rozdziale II Wymagania Konkursowe Regulaminu w pkt 1 określono podmioty uprawnione do składania ofert: jednostki samorządu terytorialnego, jednostki organizacyjne jednostek samorządu terytorialnego, jednostki organizacyjne pomocy społecznej; Regulamin nie określa przy tym i nie precyzuje, kto to jest Lider projektu i nie ma zapisu, iż jest nim jednostka samorządu terytorialnego, co jednoznacznie wskazuje, iż Instytucja Zarządzająca w sposób nieuzasadniony oceniła, iż wszystkie trzy projekty złożył ten sam podmiot – Gmina Wałbrzych,

- ilości złożonych wniosków w sytuacji, gdy w opisie kryterium dostępu nr 2 w załączniku nr 12 do Regulaminu wskazano, że w przypadku złożenia więcej niż 2 wniosków przez ten sam podmiot występujący jako lider, skutkuje odrzuceniem wniosków; Instytucja Zarządzająca w sposób nieuzasadniony oceniła, że wszystkie wnioski zostały złożone przez Gminę Wałbrzych jako lidera, podczas gdy jeden wniosek został złożony przez jednostkę organizacyjną Gminy Wałbrzych Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej, a dwa kolejne przez Zakład Aktywizacji Zawodowej – również jednostkę organizacyjną Gminy Wałbrzych, a Gmina Wałbrzych jako jednostka samorządu terytorialnego nie występowała jako lider, zatem nieuzasadnionym jest twierdzenie, że wszystkie wnioski zostały złożone przez jednostkę samorządu terytorialnego Gminę Wałbrzych jako lidera,

co skutkowało błędnym wpisaniem złożonych wniosków do rejestru prowadzonego przez Instytucję Organizującą Konkurs w jednej pozycji i określeniem jako wnioskodawcy Gminy Wałbrzych, co w konsekwencji doprowadziło do uznania przez Instytucję Zarządzającą, że Gmina Wałbrzych jako jednostka samorządu terytorialnego złożyła więcej niż 2 wnioski, a w konsekwencji uznaniem, iż kryterium nr 2 nie zostało spełnione i odrzuceniem wszystkich trzech projektów,

2. przepisu art. 37 ust. 1 w zw. z art. 43 ust. 1 ustawy wdrożeniowej poprzez określenie kryteriów formalnych wniosku w sposób sprzeczny z treścią tych przepisów, uniemożliwiający wezwanie wnioskodawcy do uzupełnienia wniosku o dofinansowanie projektu w zakresie warunków formalnych – t. poszczególnych kryteriów dostępu wniosku, co uniemożliwiło wnioskodawcom korektę w zakresie formalnym wniosku,

3. przepisu art. 37 ust. 1 w zw. z art. 43 ust. 1 ustawy wdrożeniowej w związku z częścią IV Regulaminu – Składanie wniosku o dofinansowanie projektu – ust. 3 Uzupełnianie lub poprawianie wniosku o dofinansowanie projektu poprzez:

- nie zawarcie w zapisach regulaminu konkursu w ramach opisu części IV Regulaminu - Składanie wniosku o dofinansowanie projektu – ust. 3 Uzupełnianie lub poprawianie wniosku o dofinansowanie projektu- informacji o możliwości wystąpienia przypadków, kiedy to nie zostanie przewidziana możliwość uzupełnienia/poprawienia wniosku, co powodowało przeświadczenie Wnioskodawcy co do każdorazowego wezwania go do uzupełnienia braku formalnego wniosku,

- odstąpienie od wezwania Wnioskodawcy do uzupełnienia wniosku w zakresie warunków formalnych mimo stwierdzenia braków formalnych wniosku, kiedy to wezwanie Wnioskodawcy, reprezentowanego przez różnych pełnomocników, do uzupełnienia/wyjaśnienia braków formalnych wniosku pozwoliłoby Wnioskodawcy na ustalenie, że zostały złożone inne wnioski niezależnie od siebie, przez różnych pełnomocników, a w konsekwencji pozwoliłoby to Wnioskodawcy na podjęcie stosownych działań dotyczących wniosku, w szczególności na wycofanie jednego z wniosków;

4. przepisu art. 37 ust. 1 w zw. z art. 43 ust. 1 ustawy wdrożeniowej poprzez nierzetelną i nieprzejrzystą ocenę projektu polegającą na:

- nieuzasadnionej negatywnej ocenie projektu i nieuwzględnieniu zaistnienia oczywistej omyłki w sytuacji, kiedy dla oczywistej omyłki Regulamin konkursu (s. 58-59) przewiduje wezwanie do jej poprawienia,

- naruszeniu interesu Skarżącego poprzez nieuwzględnienie jego wniosku o dofinansowanie, jego negatywną, bezpodstawną ocenę formalną, przez co została pozbawiona możliwości skorzystania z dofinansowania ze środków Unii Europejskiej,

- naruszenie Regulaminu konkursu poprzez brak wezwania Skarżącego do wyjaśnienia lub/i poprawienia oczywistej omyłki,

5. przepisu art. 43 ust. 2 ustawy wdrożeniowej poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że niespełnienie przez Skarżącego kryterium dostępu nr 2 nie stanowi oczywistej omyłki, a wycofanie złożonych wniosków przez Skarżącego stanowiłoby istotną modyfikację wniosku;

6. przepisu art. 57 w zw. z art. 58 ust. 1 pkt 1 ustawy wdrożeniowej poprzez niestaranne i nieprzejrzyste rozpatrzenie protestu, w związku z brakiem wszechstronnego odniesienia się do podniesionych zarzutów, brak samodzielnej oceny projektu i istotne braki w jego uzasadnieniu, utrudniające, a nawet uniemożliwiające weryfikację prawidłowości oceny projektu;

7. przepisu art. 2, art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 37 ustawy wdrożeniowej poprzez określenie i interpretację kryterium dostępu nr 2 oraz Regulaminu w sposób pozbawiający beneficjenta możliwości skorzystania z pomocy, co jednocześnie sprzeczne jest z ogólnymi zasadami wyboru projektów oraz postanowieniami Konstytucji, która zapewnia poszanowanie prawa i sprawiedliwość społeczną;

8. przepisu art. 5 Traktatu o Unii Europejskiej – zasady proporcjonalności poprzez:

- określenie i interpretację kryterium dostępu nr 2 i Regulaminu w sposób uniemożliwiający korektę formalną złożonych projektów, co jednocześnie skutkuje odrzuceniem projektów z przyczyn formalnych, podczas gdy zgodnie z zasadą proporcjonalności działanie UE ogranicza się do tego, co jest niezbędne dla osiągnięcia celów ustalonych w traktatach założycielskich; istota i forma danego działania musi być ukierunkowana na cel, do którego osiągnięcia zostało ono zamierzone,

- tworzenie formalnych barier, które nie są proporcjonalne do zamierzonego celu i nie sprzyjają jego osiągnięciu, co jednocześnie sprzeczne jest z ogólnymi zasadami i celami UE;

9. przepisu art. 37 ust. 1 w zw. z art. 2 pkt 13a ustawy wdrożeniowej w zw. z rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r. poz. 491) i w zw. z art. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.), a także w związku z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 7 sierpnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U z 2020 r. poz. 1356 ze zm.) i rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 19 czerwca 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r. poz. 1066 ze zm.) poprzez określenie w Regulaminie konkursu w ramach kryteriów oceny wniosków, kryterium liczby wniosków, którego ewentualne naruszenie stanowi brak formalny wniosku niepodlegający uzupełnieniu bądź też wyjaśnieniu, co zresztą wynika dopiero z załącznika nr 12 wraz z jednoczesnym uniemożliwieniem potencjalnym beneficjentom dostępu do rejestru wniosków w części dotyczącej beneficjentów, którzy złożyli wniosek, a tym samym uniemożliwienie potencjalnym beneficjentom zapoznania się z listą złożonych projektów, co w dobie pandemii koronawirusa i związanymi z tym zagrożeniami, wobec nakazu odstąpienia od organizowania spotkań i preferowania pracy zdalnej:

- uniemożliwiało beneficjentowi weryfikację liczby złożonych przez niego wniosków w rejestrze prowadzonym przez Instytucję Pośredniczącą, a tym samym uniemożliwiało jednostkom organizacyjnym jednostki samorządu terytorialnego uzyskanie informacji o złożeniu wniosku przez inną jednostkę, a w konsekwencji uniemożliwiało podjęcie działań polegających na wyjaśnieniu lub ewentualnym wycofaniu jednego ze złożonych wniosków,

- doprowadziło do sytuacji, w której wszystkie wnioski różnych jednostek organizacyjnych samorządu terytorialnego, działających w różnych zakresach zadań, dla których możliwe było złożenie wniosku w ramach konkursu, zostały odrzucone z uwagi na przekroczenie dopuszczalnej liczby wniosków możliwych do złożenia przez beneficjenta.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. Wskazał, że to na Wnioskodawcy spoczywa obowiązek rzetelnego i wyczerpującego przygotowania wniosku oraz zaznaczył, że chcąc uzyskać pomoc, musi się on precyzyjnie stosować do zaakceptowanych przez siebie zasad konkursu, licząc się z formalizmem procedury konkursowej. Organ nie zgodził się z zarzutem, że Regulamin nie precyzuje osoby lidera (do którego to pojęcia odwołuje się kryterium dostępu nr 2) i przytoczył zapisy pkt 6 Regulaminu konkursu, dotyczącego wymagań w zakresie partnerstwa, wskazując, że liderem jest partner wiodący. Dalej organ stwierdził, że liderem może być wyłącznie Wnioskodawca, a wnioskodawca to każdy, kto złożył wniosek o dofinansowanie projektu (s. 95 Regulaminu). Zdaniem organu Wnioskodawca – Gmina Wałbrzych jest w tym przypadku liderem i jednocześnie jednostką samorządu terytorialnego. Wskazał przy tym, że omawiany projekt nie jest realizowany w formule partnerstwa. Następnie organ stwierdził, że prawidłowa była ocena, iż wszystkie trzy wnioski zostały złożone przez Gminę Wałbrzych jako lidera. Zarówno MOPS w Wałbrzychu, jak i ZAZ "V." w Wałbrzychu są jednostkami organizacyjnymi Gminy, nie posiadającymi osobowości prawnej, a osobowość prawną posiada wyłącznie Gmina Wałbrzych. Istotne jest również to, że w treści samych wniosków jako wnioskodawca wskazana została Gmina Wałbrzych. Zatem Wnioskodawca nie mógł mieć wątpliwości, czy limit 2 wniosków dotyczy podmiotu nadrzędnego – Gminy Wałbrzych, czy też jednostek podległych (MOPS i ZAZ), które zostały wymienione we wnioskach jako inne podmioty zaangażowane w realizację projektu. Organ przytoczył w tej mierze zapis instrukcji wypełniania wniosku o dofinansowanie projektu – wersja 1.8 (s. 20), z której wynika, że w przypadku jednostek samorządu terytorialnego, które zamierzają powierzyć swoim jednostkom organizacyjnym realizację projektu, w polu "Nazwa Wnioskodawcy" należy wpisać pełna nazwę jednostki samorządu terytorialnego. Następnie stwierdzono, że umieszczenie w Regulaminie konkursu ograniczenia w postaci zapisu o możliwości złożenia maksymalnie dwóch wniosków przez jednego wnioskodawcę pozwoli zachować zasadę równego traktowania i równego dostępu do pomocy, zapobiegając nadużyciom. Organ nie podzielił również argumentacji Wnioskodawcy odnośnie konieczności zapewnienia możliwości poprawienia lub uzupełnienia wniosku w omawianym zakresie, wskazując, że o takiej możliwości zgodnie z Regulaminem konkursu (s. 60) decyduje zapis zamieszczony w opisie kryterium, a w przypadku kryterium dostępu nr 2 takiego możliwości nie wskazano. Odnośnie zarzutu nieuwzględnienia zaistnienia oczywistej omyłki i braku wezwania Skarżącego do jej poprawienia, organ wskazał, że błąd Skarżącego nie stanowi oczywistej omyłki, gdyż pojęcie to nie może odnosić się do zasadniczych kwestii dla treści wniosku o dofinansowanie objętych kryteriami formalnymi lub merytorycznymi. Zatem w ocenie organu nie można również mówić o istnieniu podstaw do wyzwania Wnioskodawcy do poprawy omyłki w oparciu o treść art. 43 ustawy wdrożeniowej. W kwestii pisma Skarżącego z dnia 14 grudnia 2020 r. dotyczącego prośby o przywrócenie do ponownego rozpatrzenia wniosku o dofinansowanie oraz wycofania wniosków złożonych przez ZAZ w Wałbrzychu, podniesiono w szczególności, że na etapie procedury odwoławczej nie ma możliwości poprawienia czy uzupełnienia wniosku, gdyż służy ona jedynie ponownej weryfikacji prawidłowości oceny dokumentacji aplikacyjnej. Za nietrafny uznał również organ zarzuty naruszenia wskazanych przez Skarżącego przepisów Konstytucji RP oraz Traktatu o Unii Europejskiej. W tym zakresie wskazano, że nie dochodzi do naruszenia konstytucyjnych gwarancji w sytuacji, w której Wnioskodawca popełnił ewidentny błąd będący przyczyną negatywnej oceny. Powołano się również na treść art. 41 ust. 1 i ust. 2 pkt 7a ustawy wdrożeniowej, podkreślając, że przedmiotowe kryterium nie podlega poprawie czy uzupełnieniu, a przystąpienie do konkursu jest dobrowolne. Odnośnie zarzutu naruszenia przepisów dotyczących stanu epidemii i szczególnych rozwiązań z tym związanych, w tym m.in. uniemożliwienia potencjalnym beneficjentom zapoznania się z listą złożonych projektów, co w dobie pandemii nie pozwoliło Skarżącemu na weryfikację liczby wniosków złożonych przez Gminę Wałbrzych, organ ponownie wskazał, że umieszczenie w Regulaminie konkursu ograniczenia w postaci możliwości złożenia maksymalnie 2 wniosków o dofinansowanie projektu pozwoli zachować zasadę równego traktowania, a ponadto Wnioskodawca przystępując do konkursu zasadę tę dobrowolnie zaakceptował. Końcowo organ stwierdził, że rejestr prowadzony przez Instytucję Organizującą Konkurs jest narzędziem informatycznym przeznaczonym do obsługi procesu ubiegania się o środki pochodzące z przedmiotowego funduszu. Podmioty zewnętrzne nie mają dostępu do rejestru, ponieważ zawiera on dane wrażliwe użytkowników. Natomiast przy utworzeniu jednego konta dla danej instytucji system pozwala na monitorowanie liczby wniosków. Organ ponownie zaakcentował, że to na Wnioskodawcy ciąży obowiązek monitorowania, ile faktycznie wniosków z ramienia Wnioskodawcy zostało złożonych w konkursie. Nie zgodził się również organ z zarzutem dotyczącym uzasadnienia zaskarżonej uchwały (związanym z użyciem w jego treści słów "uzasadnienie projektu uchwały").

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z przepisem art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U.2019 poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Akty poddane kontroli sądów administracyjnych zostały wymienione w art. 3 § 2 p.p.s.a. Stosownie do art. 3 § 3 p.p.s.a., sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach.

Do ustaw szczególnych, przewidujących kontrolę sądów administracyjnych sprawowaną w stosunku do działania organów administracji publicznej zalicza się m.in. ustawa wdrożeniowa, która określa m.in. sposób wyboru projektów do dofinansowania i obowiązujące przy tym zasady oraz procedurę odwoławczą w sprawach dotyczących oceny projektów finansowanych ze środków regionalnego programu operacyjnego. Ustawa ta nie wprowadza przy tym innego kryterium sprawowania kontroli sądowej, niż przewidziane w art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych kryterium zgodności z prawem. Oznacza to, że sąd nie jest uprawniony do weryfikacji merytorycznej projektu, np. poprzez odmienną ocenę założeń tego projektu i przyznanie określonej liczby punktów ocenianemu projektowi, lecz uprawniony jest do kontroli dokonanej i sporządzonej oceny w kontekście przestrzegania kryteriów tej oceny.

Zgodnie z art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, właściwa instytucja przeprowadza wybór projektów do dofinansowania w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny oraz zapewnia wnioskodawcom równy dostęp do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania. Zarówno w doktrynie, jak i w judykaturze, podkreśla się, że w trakcie postępowania administracyjnego w przedmiocie przyznania dotacji ze środków unijnych, należy zagwarantować przestrzeganie szeregu zasad. W tym celu w art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej został ustanowiony katalog zasad obwiązujących w trakcie procedur wyboru projektów. Naruszenie którejkolwiek z tych zasad może skutkować uznaniem oceny projektu za niezgodną z prawem. Przy czym, wbrew dosłownemu brzmieniu przepisu art. 37 ust. 1 ustawy, katalog zasad w nim określony nie ma charakteru zamkniętego (tak: NSA w wyroku z dnia 26 września 2017 r., II GSK 2748/17, CBOSA).

W ramach kontroli oceny dokonanej przez organ Sąd administracyjny bada przestrzeganie przez organ takich zasad jak równość, przejrzystość, bezstronność i rzetelność, wywodzonych z przepisów ustawy wdrożeniowej (art. 37), a także z punktu widzenia kompletności tej oceny oraz jasności przyjętych kryteriów (por. wyrok NSA z dnia 17 grudnia 2013 r., sygn. akt: II GSK 2249/13, dostępny na orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej: CBOSA). wyłącznie kontrola prawa, bowiem - jak już. Zakres sądowej kontroli merytorycznej oceny projektu, w tym także opinii ekspertów, będzie się więc ograniczał do zbadania, czy nie doszło do pominięcia w tej ocenie określonych treści lub czy nie dokonano jej w oparciu o elementy, które nie stanowią przedmiotu oceny w danym kryterium. Merytoryczna weryfikacja wniosku odbywa się według kryteriów wartościujących i ma ona charakter swobodnej oceny, ale nie może przybierać znamion oceny dowolnej, gdyż kryteria oceny zostały wskazane w dokumentacji konkursowej (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 10 stycznia 2018 r., I SA/Ol 644/17, CBOSA). Co istotne, sądowa kontrola zaskarżonej oceny projektu, w świetle sformułowanej w art. 37 ustawy wdrożeniowej zasady przejrzystości, obejmuje również badanie, czy same kryteria kwalifikowania projektów zostały ustalone w sposób jasny, precyzyjny i zrozumiały oraz czy były w jednakowym stopniu dostępne dla wszystkich wnioskodawców (beneficjentów) i konsekwentnie w ramach danego konkursu interpretowane. Ocena projektu będzie zatem naruszać prawo, jeśli została oparta o niejasno ustalone kryteria lub według ustalonego w sposób niejasny w regulaminie konkursu trybu wyboru projektów, a także gdy przyjęta w ocenie interpretacja zawartych w tym regulaminie reguł, wymogów oraz kryteriów wyboru nie daje się pogodzić z ich brzmieniem.

Przeprowadzając pod tym kątem ocenę dokonanej oceny projektu przez instytucję zarządzającą, Sąd doszedł do przekonania, że ocena ta nie została przeprowadzona w sposób prawidłowy i z uwagi na przedstawione poniżej zastrzeżenia nie może być uznana za rzetelną.

Spór w sprawie dotyczy zasadności odrzucenia wniosku o dofinansowanie realizacji projektu pn. "[...]" w ramach konkursu nr [...] oraz ponownej negatywnej oceny projektu dokonanej przez ZWD w związku z wniesionym protestem.

Wniosek został odrzucony z uwagi na niespełnienie obligatoryjnego kryterium dostępu nr 2 ,,Czy Wnioskodawca złożył w ramach konkursu (jako lider) maksymalnie 2 wnioski o dofinansowanie projektu?" zawartego w "Kryteriach wyboru obowiązujących przy ocenie wniosków o dofinansowanie składanych na konkurs nr [...]". Zgodnie z opisem, "zadaniem kryterium jest umożliwienie realizowania projektów przez większą liczbę Wnioskodawców. Kryterium zostanie zweryfikowane na podstawie rejestru prowadzonego przez Instytucję Organizującą Konkurs. W przypadku złożenia więcej niż dwóch wniosków o dofinansowanie, w których ten sam podmiot występuje jako lider, Instytucja Organizująca Konkurs odrzuca wszystkie złożone w odpowiedzi na konkurs wnioski, w związku z niespełnieniem przez Wnioskodawcę kryterium. W przypadku wycofania wniosku o dofinansowanie, Wnioskodawca ma prawo złożyć kolejny wniosek. Kryterium zakłada limit dwóch składanych wniosków dla Wnioskodawcy, który pełni funkcję lidera projektu. Ten sam podmiot może pełnić rolę partnera w nieograniczonej liczbie projektów."

W ocenie Sądu powyższe kryterium (biorąc pod uwagę jego treść i opis) nie spełnia wymogu przejrzystości, o którym mowa w art. 37 ustawy wdrożeniowej. Z jednej bowiem strony, zgodnie z opisem, zadaniem kryterium jest "umożliwienie realizowania projektów przez większą liczbę Wnioskodawców". Kwestię tę akcentował w odpowiedzi na skargę organ, podkreślając, że kryterium dotyczące złożenia maksymalnie dwóch wniosków o dofinansowanie przez danego wnioskodawcę zostało ustanowione w związku z koniecznością zapewnienia równego dostępu do dofinansowania i zapobiegania nadużyciom. Rzeczywiście ta część opisu kryterium w sposób czytelny wskazuje na ograniczenie możliwości składania większej ilości wniosków przez tego samego wnioskodawcę. Tak ukształtowane ograniczenie dawałoby bowiem większe szanse innym potencjalnym wnioskodawcom na to, że ich projekty zostaną wybrane i zrealizowane. Z drugiej jednak strony, treść samego kryterium oraz pozostała część jego opisu nie jest w pełni spójna z tym założeniem. W treści kryterium jest bowiem mowa o tym, że ograniczenie ilości składania wniosku dotyczy wyłącznie tych wnioskodawców, którzy złożyli wnioski w ramach konkursu jako liderzy, nie zaś wszystkich wnioskodawców. Również pozostała część opisu kryterium dotyczy właśnie takiej sytuacji, na co wskazuje powtarzane sformułowanie o złożeniu wniosku przez danego wnioskodawcę jako lidera. Jak wskazywał organ i co znajduje potwierdzenie w treści pkt 6 Regulaminu konkursu, dotyczącego wymagań w zakresie partnerstwa, pojęcie lidera, do którego odwołuje się kryterium dostępu nr 2 zostało zdefiniowane jako "partner wiodący". Należy zatem przyznać rację organowi, że Regulamin w istocie określa i precyzuje, kim jest lider, o którym mowa w treści omawianego kryterium. Nie można się jednak w żadnej mierze zgodzić z organem, gdy twierdzi, że skoro Gmina Wałbrzych jest Wnioskodawcą, to jest ona jednocześnie liderem. Organ wywodził, że jeżeli liderem może być wyłącznie wnioskodawca, a wnioskodawca to każdy, kto złożył wniosek o dofinansowanie projektu (s. 95 Regulaminu), to Wnioskodawca jest w tym przypadku liderem. W ocenie Sądu jest to rozumowanie błędne, nie znajdujące podstaw w treści postanowień Regulaminu. Trzeba w tym miejscu podkreślić, że niesporną i wprost przyznaną przez organ okolicznością było to, że przedmiotowy wniosek nie był składany przez Wnioskodawcę w formule partnerstwa, a według treści Regulaminu pojęcie lidera jest – jak to już wyżej wyjaśniono – pojęciem związanym z wymogami dotyczącymi partnerstwa.

Mając powyższe na uwadze, Sąd doszedł do przekonania, że skoro występuje opisana wyżej niespójność pomiędzy treścią omawianego kryterium dostępu nr 2 a częścią jego opisu wskazującą na jego cel, to oznacza, to, że kryterium nie zostało sformułowane w sposób przejrzysty. Jeszcze raz zaakcentować bowiem należy, że z jednej strony wskazano, że zadaniem kryterium jest umożliwienie realizowania projektów przez większą liczbę wnioskodawców (co odpowiadałoby wymogowi złożenia maksymalnie dwóch wniosków przez każdego wnioskodawcę), z drugiej zaś strony przewidziano, że możliwe jest złożenie maksymalnie dwóch wniosków przez danego wnioskodawcę ale tylko występującego jako lider.

W ocenie Sądu konsekwencją wyżej wskazanej nieprzejrzystości było dokonanie nierzetelnej oceny w zakresie spełnienia omawianego kryterium. Jak już wyżej zasygnalizowano, brak jest podstaw do uznania, że Skarżący składał w niniejszej sprawie wniosek o dofinansowanie jako lider (partner wiodący), gdyż bezspornie wniosek ten nie był w ogóle złożony w formule partnerstwa, z którym w myśl Regulaminu wiąże się pojęcie lidera. W tej sytuacji, biorąc pod uwagę samą treść kryterium dostępu nr 2 nie sposób uznać za prawidłową oceny organu, że Skarżący miałby złożyć więcej niż dwa wnioski o dofinansowanie w charakterze lidera.

Niezależnie od powyższego, zasadniczego powodu rozstrzygnięcia, należy również zwrócić uwagę na brak przejrzystości i spójności pomiędzy Regulaminem konkursu a treścią instrukcji jego wypełniania. Otóż w treści Regulaminu na s. 15 (oraz w treści ogłoszenia Instytucji Pośredniczącej o naborze wniosków o dofinansowanie projektów – wersja na dzień 15 września 2020 r., pkt "Typy beneficjentów"), jako podmioty, które mogły składać wnioski o dofinansowanie w ramach konkursu (potencjalnymi wnioskodawcami), wymieniono zarówno jednostki samorządu terytorialnego, jak i - osobno - jednostki organizacyjne jednostek samorządu terytorialnego. Oznacza to niewątpliwie, że w realiach niniejszej sprawy odrębny wniosek mogła złożyć zarówno Gmina Wałbrzych, jak i jej jednostki organizacyjne, takie jak MOPS czy ZAZ. Tymczasem z treści wymienionej w ogłoszeniu o naborze instrukcji wypełniania wniosku (wersja 1.8, s.20) wynikało, że w polu "Nazwa Wnioskodawcy" należało wpisać jednostkę samorządu terytorialnego, nawet jeśli o dofinansowanie de facto ubiegała się jej jednostka organizacyjna, tak jak to miało miejsce w niniejszej sprawie. W takim przypadku, zgodnie z instrukcją wypełniania wniosku, jednostkę organizacyjną należało określić we wniosku jako podmiot zaangażowany, a nie jako wnioskodawcę. Rodziło to określone konsekwencje w postaci wpisania do rejestru prowadzonego przez IOK każdorazowo Gminy jako Wnioskodawcy, a następnie odrzucenia wniosku jeżeli – tak jak to miało miejsce w niniejszej sprawie - ilość tak złożonych wniosków przekraczała liczbę dopuszczalną. Jeśli zatem w założeniu o dofinansowanie miała ubiegać się jednostka organizacyjna, na co pozwalała treść przytoczonego wcześniej postanowienia Regulaminu, to i tak po wypełnieniu wniosku zgodnie z instrukcją, choć wbrew intencji składającego wniosek, Wnioskodawcą stawała się jednostka samorządu terytorialnego. Zatem złożenie formalnie odrębnego wniosku przez jednostkę organizacyjną (tj. niezależnie od ewentualnego wniosku złożonego przez jednostkę samorządu terytorialnego) w myśl postanowień instrukcji nie było możliwe choć Regulamin konkursu taką sytuację wprost dopuszczał. Co istotne, gdyby w instrukcji umożliwiono złożenie osobnych wniosków przez Gminę i jej jednostki organizacyjne, tak jak przewidywał to Regulamin (poprzez wpisanie we wniosku jako wnioskodawcy jednostki organizacyjnej Gminy), to w ogóle nie powstałaby sytuacja oceniona jako złożenie więcej niż dwóch wniosków przez tego samego wnioskodawcę. Komisja Oceny Projektów miałaby bowiem wówczas do czynienia z dwoma wnioskami złożonymi przez jednostkę organizacyjną ZAZ w Wałbrzychu i jednym wnioskiem jednostki organizacyjnej MOPS w Wałbrzychu.

Zatem choć słusznie wskazuje organ, że wnioski zostały wypełnione przez Skarżącego w taki sposób, iż to Skarżący został wskazany jako Wnioskodawca, to w argumentacji tej pominięto aspekt wykazanej wyżej niespójności pomiędzy Regulaminem a instrukcją wypełniania wniosku. W tej sytuacji drugorzędne znaczenie należy przypisać argumentacji organu dotyczącej posiadania osobowości prawnej wyłącznie przez Skarżącego jako Gminę i nie posiadania jej przez jednostki organizacyjne Gminy. Jak już wyżej podkreślano, zarówno w Regulaminie konkursu, jak i w ogłoszeniu o naborze dopuszczono możliwość złożenia wniosku przez jednostkę organizacyjną jednostki samorządu terytorialnego pomimo braku przymiotu osobowości prawnej po stronie takiej jednostki organizacyjnej.

Warto przy tym zasygnalizować, że opisywanego problemu nie rozwiązywało sugerowane przez organ w odpowiedzi na skargę utworzenie konta przez Wnioskodawcę (Gminę) w systemie przeznaczonym do obsługi procesu ubiegania się o środki pochodzące z przedmiotowego funduszu i monitorowanie w ten sposób ilości złożonych wniosków uwidocznionych w rejestrze, ponieważ istotą tego problemu jest to, że w treści instrukcji pozbawiono jednostki organizacyjne Gminy możliwości złożenia osobnych wniosków. Złożenie przez te jednostki odrębnych wniosków spowodowałoby wpisanie ich do rejestru jako wniosków dwóch różnych wnioskodawców, a zatem w takiej sytuacji rejestr w ogóle nie wykazałby niespełnienia kryterium dostępu nr 2.

Sąd nie zgodził się natomiast z tą częścią zarzutów Skarżącego, która dotyczyła podnoszonej konieczności potraktowania kwestii złożenia więcej niż dwóch wniosków przez tego samego wnioskodawcę jako oczywistej omyłki czy też wymogu formalnego, wymagających wezwania do poprawienia czy uzupełnienia. Rację należy przyznać organowi odnośnie rozróżnienia pomiędzy kryteriami formalnymi wyboru projektów oraz wymogów formalnych i braku możliwości uznania omawianego kryterium dostępu nr 2 za wymóg formalny, którego braki podlegają uzupełnieniu. Podobnie rzecz się ma w kwestii pojęcia oczywistej omyłki, za którą w istocie nie można byłoby uznać niespełnienia ustanowionego kryterium wyboru projektów, jakim z pewnością było przedmiotowe kryterium dostępu nr 2. Niewątpliwie również treść samego Regulaminu nie przewidywała w omawianym przypadku możliwości poprawienia czy uzupełnienia wniosku. Kwestie te pozostają jednak poza zasadniczym wywodem poczynionym przez Sąd w niniejszej sprawie, dotyczącym samego charakteru omawianego kryterium. Skoro bowiem Sąd uznał, że kryterium to nie spełniło wymogu przejrzystości, a ponadto postanowienia instrukcji uniemożliwiały złożenie osobnych wniosków jednostkom organizacyjnym Wnioskodawcy, choć Regulamin taką sytuację przewidywał, to w takim wypadku wtórne znaczenie należy przypisać zagadnieniom związanym z możliwością poprawienia czy uzupełnienia wniosku w zakresie, w jakim wniosek nie spełniał takiego z gruntu nieprawidłowego kryterium.

Sąd nie podzielił również zarzutu Skarżącego odnośnie nieprawidłowości uzasadnienia zaskarżonej uchwały (określonego jako "uzasadnienie projektu do uchwały"). Rację ma organ w kwestii drugorzędnego znaczenia takiego określenia. Najistotniejsze jest bowiem, aby z treści uchwały ZWD i uzasadnienia do tej uchwały, jako aktu podlegającego zaskarżeniu, wynikały wszystkie informacje określone w art. 58 ust. 1 pkt 1 ustawy wdrożeniowej. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie brak jest podstaw aby to kwestionować.

Mając zatem na uwadze powyższe rozważania i ustalenia, Sąd na zasadzie przepisu art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a ustawy wdrożeniowej, uznając, że ocena projektu została przeprowadzona we wskazany wcześniej sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł zgodnie z art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 1 p.p.s.a

Rozpatrując ponownie sprawę, organ zobowiązany będzie uwzględnić wyrażone w niniejszym uzasadnieniu stanowisko Sądu. Organ winien zatem ponownie rozważyć spełnienie przez Skarżącego kryterium dostępu nr 2, biorąc pod uwagę wyłącznie jego treść (bez uwzględnienia części opisu odnoszącej się do celu (zadania) tego kryterium) i wziąć pod uwagę, że Skarżący nie składał przedmiotowego wniosku o dofinansowanie w charakterze lidera.