Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 857/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2018-12-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6149 Inne o symbolu podstawowym 614
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: uchylono zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze
Powołane przepisy: article: art. 90t ust. 1 pkt 2, 4
journal: Dz.U. 2017 poz 2198
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann Sędziowie WSA Maciej Busz Asesor sądowy WSA Maria Grzymisławska-Cybulska (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Monika Zaporowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 06 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi Rady Miasta i Gminy Margonin na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie zasad i trybu przyznawania stypendiów naukowych, artystycznych i sportowych dla uczniów gimnazjum w Mieście i Gminie Margonin 1. uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze; 2. zasądza od Wojewody Wielkopolskiego na rzecz Rady Miasta i Gminy Margonin kwotę [...]zł (czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

W dniu 14 czerwca 2018 r. Rady Miasta i Gminy Margonin (dalej też jako "Rada Gminy") podjęła Uchwałę nr XLVI/526/2018 w sprawie zmiany uchwały nr XIX/236/2016 Rady Miasta i Gminy Margonin z dnia 25 lutego 2016 r. w sprawie zasad i trybu przyznawania stypendiów naukowych, artystycznych i sportowych dla uczniów gimnazjum w Mieście i Gminie Margonin (zwaną dalej "Uchwałą"). Zgodnie z § 1 ust. 1 Uchwały w Załączniku Nr 1 do uchwały Nr XIX/236/2016 Rady Miasta i Gminy w Margoninie z dnia 25 lutego 2016 r. w sprawie zasad i trybu przyznawania stypendiów naukowych, artystycznych i sportowych dla uczniów gimnazjum w Mieście i Gminie Margonin wprowadzono zmianę, przez dodanie w § 5 ustępu 6 w brzmieniu: "W roku, w którym przedmiotowa uchwała w sprawie zmiany uchwały wchodzi w życie terminy składania wniosków w przypadku stypendiów artystycznych, sportowych za I i II półrocze roku szkolnego 2017/2018 określa się do dnia 31 lipca." W § 1 ust. 3 Uchwały postanowiono, że w § 6 w Załączniku Nr 1 do uchwały Nr XIX/236/2016 Rady Miasta i Gminy w Margoninie z dnia 25 lutego 2016 r. dodaje się ust. 4 w brzmieniu "W szczególnie uzasadnionych przypadkach stypendium za osiągnięcia sportowe może zostać przyznane uczniowi, który spełnia kryteria o których mowa w ust. 3, jednak osiągnięcia nie dotyczą dyscyplin olimpijskich." W takich przypadkach Komisja Stypendialna dokonuje oceny całokształtu dokonań ucznia i wskazuje na zasadność przyznania stypendium.

Rozstrzygnięciem nadzorczym Nr [...] 323.2018.19 z dnia 19 lipca 2018 r. Wojewoda Wielkopolski (dalej też jako "Wojewoda"), na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2018 r. poz. 994 ze zm.; dalej w skrócie "u.s.g.") orzekł nieważność § 1 ust. 1 i 3 Rady Miasta i Gminy Margonin z dnia 14 czerwca 2018 r. XLVI/526/2018 w sprawie zmiany uchwały nr XIX/236/2016 Rady Miasta i Gminy Margonin z dnia 25 lutego 2016 r. w sprawie zasad i trybu przyznawania stypendiów naukowych, artystycznych i sportowych dla uczniów gimnazjum w Mieście i Gminie Margonin.

W uzasadnieniu Wojewoda wyjaśnił, że jego zdaniem delegacja zawarta w art. 90t ust. 4 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2017 r. poz. 2198 ze zm.; dalej w skrócie "u.s.o.") – na podstawie której podjęto Uchwałę – wskazuje, iż do kompetencji rady gminy należy określenie wszelkich warunków, od spełnienia których zależeć będzie skuteczne przyznanie stypendium dla zdolnego ucznia oraz ustalenie porządku jego przyznawania, rozumianego jako system działań uwzględniający określoną kolejność i hierarchię uzależnionych wzajemnie zdarzeń. Tymczasem w § 1 ust. 3 Uchwała, Rada Gminy poprzez zwrot "w szczególnie uzasadnionych przypadkach" wprowadziła do załącznika nr [...] do uchwały rozwiązanie, które pozwala na stosowanie bliżej nieokreślonych kryteriów warunkujących przyznanie stypendium (dotyczy wyłącznie stypendium sportowego). Albowiem postanowiła, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach stypendium za osiągnięcia sportowe może zostać przyznane uczniowi, który spełnia kryteria, o których mowa w ust. 2, jednak osiągnięcia nie dotyczą dyscyplin olimpijskich. Wskazano, że w świetle art. 7 Konstytucji RP, realizując kompetencję organ stanowiący j.s.t. musi dokładnie uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu, a normy kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny, albowiem zakazane jest dokonywanie wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych. Odstąpienie od powyższych zasad narusza związek formalny i materialny pomiędzy aktem wykonawczym, a ustawą, co z reguły stanowi istotne naruszenie prawa.

Ponadto zastrzeżenia Wojewody wzbudził zapis § 1 ust. 1 Uchwały. Wojewoda zauważył, że redakcja tego przepisu jest niejednoznaczna, albowiem z treści tego przepisu można wywieść albo wskazanie, iż w terminie do 31 lipca określi się terminy składania wniosków w przypadku stypendiów za I i II półrocze roku szkolnego, albo też wskazanie, iż termin składania wniosków mija 31 lipca. W rozstrzygnięciu nadzorczym podkreślono, że wymóg jasności oznacza nakaz tworzenia przepisów klarownych i zrozumiałych dla ich adresatów.

Pismem z 16 sierpnia 2018 r. Gmina M. (dalej też jako "Gmina" lub "skarżąca"), wniosła skargę na wyżej opisane rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody, zarzucając temu aktowi naruszenie art. 91 ust. 1 u.s.g. przez niewłaściwe zastosowanie polegające na stwierdzeniu nieważności § 1 ust. 1 i 3 Uchwały. Wskazując na powyższe uchybienie pełnomocnik skarżącej wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego aktu nadzoru oraz o obciążenie Wojewody kosztami postępowania w sprawie.

W uzasadnieniu skargi jej autor podkreślił, że wspieranie edukacji uzdolnionych dzieci i młodzieży poprzez stypendia za wyniki w nauce, osiągnięcia artystyczne czy sportowe jest udzielaniem pomocy materialnej o charakterze motywacyjnym. Jedynym dopuszczalnym kryterium przyznania pomocy na wspieranie edukacji dzieci i młodzieży są ich uzdolnienia. Gmina będąca fundatorem stypendium może więc w uchwale określić dowolne zasady i tryb przyznawania stypendiów, o ile będą one przyznawane – jak stanowi ustawa – dla uzdolnionych uczniów. Stypendia stanowią element kreowania polityki oświatowej gminy i w tym zakresie stanowią zadanie własne gminy. Środki przeznaczone na stypendia, ich wielkość pochodzą z dochodów własnych gminy.

Zdaniem skarżącej Uchwała wydana została na podstawie i w wykonaniu upoważnienia ustawowego, a kwestionowany przez organ nadzoru zapis, że uczeń może otrzymać stypendium za osiągnięcia sportowe "w szczególnie uzasadnionych przypadkach" jest zgodny z prawem. Po pierwsze dlatego, że ustawodawca w wielu aktach prawnych posługuje się takim zwrotem (np. w art. 90n u.s.o.) i w żadnym przypadku zapisy takie nie są kwestionowane jako sprzeczne z prawem, i nawet brak ustawowej definicji pojęcia "uzasadnionych przypadków" nie wyklucza ich zastosowania. Po drugie, wprowadzając do załącznika nr [...] zwrot "w szczególnie uzasadnionych przypadkach", Rada Gminy pozostawiła ocenie Komisji Stypendialnej, czy okoliczności sprawy kwalifikują do zastosowania tego, wyjątkowego ze swej istoty, rozwiązania. W każdym takim przypadku komisja dokona oceny całokształtu dokonań ucznia i wskaże na zasadność przyznania stypendium. Zarówno ocena, jak i uznanie wnioskującego o stypendium, który powołuje się na uzasadniony przypadek, nie będzie mieć charakteru dowolnego lub arbitralnego. W każdym przypadku będzie dokładnie i szczegółowo uargumentowana i wywiedziona w uzasadnieniu podjętej decyzji. W uzasadnieniu to komisja wskaże, jakie znaczenie nadała zwrotowi "w szczególnie uzasadnionych przypadkach" na tle konkretnego przypadku. Dlatego Rada Gminy stanowiąc sporny przepis przyjęła pewien obiektywny miernik staranności, który pozwoli na wiarygodną ocenę zasadności przyznania stypendium. Nadto skarżąca podniosła, że przy dokonywaniu interpretacji tego zwrotu pierwszeństwo należy dać wykładni językowej, zgodnie z którą wyraz "uzasadniony" oznacza "oparty na obiektywnych racjach, słuszny, usprawiedliwiony".

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o oddalenie skargi w całości, w pełni podtrzymując stanowisko wyrażone w rozstrzygnięciu nadzorczym. Ponadto podkreślił że w jego ocenie w przypadku § 1 ust. 3 Regulaminu Rada Gminy dopuściła szczególne traktowanie (nie dookreślono kryteriów) jedynie w odniesieniu do uczniów z osiągnięciami sportowymi, pomijając w tym zakresie uzdolnionych artystycznie czy wyróżniających się w nauce. Dodatkowo, w istocie niejasne przepisy Uchwały prowadzić mogą do nieuprawnionej subdelegacji kompetencji przyznanej ustawowo radzie gminy na komisję stypendialną. Rada bowiem zamiast określenia szczegółowych warunków udzielania pomocy, form i zakresu tej pomocy, przekazała komisji stypendialnej kompetencję dokonania oceny wniosków, bez wskazania jej jakichkolwiek przesłanek, które winny być brane pod uwagę w tych "szczególnych przypadkach". Powyższe, zdaniem organu nadzoru, może skutkować uznaniowością przy ocenie tak ustalonego kryterium, albowiem w bliżej niesprecyzowanym pojęciu mieścić się może szereg różnorodnych stanów faktycznych (decyzja w przedmiocie zaistnienia lub braku spełnienia kryterium należeć będzie do komisji stypendialnej).

Na rozprawie w dniu 06 grudnia 2018 r. pełnomocnik Wojewody podtrzymał wnioski i wywody odpowiedzi na skargę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188, z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, z późn. zm.; dalej w skrócie "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego (pkt 7), do których to aktów zaliczają się bez wątpienia rozstrzygnięcia nadzorcze wojewody wydawane na podstawie art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2018 r. poz. 994 z późn. zm.; w skrócie "u.s.g."). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Sąd uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru uchyla ten akt (art. 148 p.p.s.a.).

Przystępując do tak rozumianej kontroli sądowej zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Wielkopolskiego Nr KN-I.4131.1.323.2018.19 z dnia 19 lipca 2018 r. należy zauważyć, że przy rozpoznawaniu skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze dotyczące aktu (tu: uchwały) organu j.s.t., obowiązkiem sądu jest najpierw zbadanie zgodności z prawem samego aktu (uchwały), a dopiero w następnej kolejności badanie legalności rozstrzygnięcia nadzorczego, mocą którego stwierdzono nieważność owego aktu (por.: J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, uw. 3 do art. 148; J. Zimmermann, Elementy procesowe nadzoru i kontroli NSA nad samorządem terytorialnym, "Państwo i Prawo" 1991, nr 10, s. 48; wyrok NSA z 05.12.1995 r., SA/Rz 1109/95; wyroki WSA: z 10.05.2005 r., III SA/Łd 103/05; z 12.08.2005 r., II SA/Op 207/05; z 06.09.2006 r., II SA/Go 450/06; z 10.01.2013 r., IV SA/Gl 1044/12; z 04.09.2014 r., IV SA/Po 701/14; z 05.02.2016 r., III SA/Wr 1282/15; z 26.07.2017 r., II SA/Go 454/17; z 05.04.2018 r., I SA/Ol 78/18 – wszystkie orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, w skrócie: "CBOSA"). Albowiem w sprawach ze skarg na rozstrzygnięcie nadzorcze, gdy przedmiotem tego rozstrzygnięcia jest akt organu j.s.t., chodzi w istocie o to samo, o co chodzi w sprawie ze skargi na taki akt wniesionej na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. – o ocenę legalności danego aktu (por. wyrok NSA z 04.08.2011 r., II OSK 168/11, CBOSA).

Wobec powyższego merytoryczną kontrolę zaskarżonego rozstrzygnięcia należało rozpocząć od analizy treści zakwestionowanej nim Uchwały Nr XLVI/526/2018 Rady Miasta i Gminy Margonin nr XLVI/526/2018 w sprawie zmiany uchwały nr XIX/236/2016 Rady Miasta i Gminy Margonin z dnia 25 lutego 2016 r. w sprawie zasad i trybu przyznawania stypendiów naukowych, artystycznych i sportowych dla uczniów gimnazjum w Mieście i Gminie Margonin (Dz.Urz.Woj.Wlkp. 2018, poz. 5088) ze szczególnym uwzględnieniem części, której dotyczy ww. rozstrzygnięcie, tj. § 1 ust. 1 i 3 tej Uchwały.

Jak wynika z części wstępnej Uchwały, została ona podjęta na podstawie upoważnienia zawartego w art. 90t ust. 1 i 4 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2017 r. poz. 2198, z późn. zm.; dalej w skrócie "u.s.o."). Na podstawie art.90t ust. 1 u.s.o. jednostki samorządu terytorialnego mogą tworzyć regionalne lub lokalne programy: wyrównywania szans edukacyjnych dzieci i młodzieży (pkt 1); wspierania edukacji uzdolnionych dzieci i młodzieży (pkt 2). W myśl tego przepisu w przypadku przyjęcia programów, o których mowa w ust. 1 – tj. tworzonych przez j.s.t. regionalnych lub lokalnych programów: (1) wyrównywania szans edukacyjnych dzieci i młodzieży; (2) wspierania edukacji uzdolnionych dzieci i młodzieży – organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego określa szczegółowe warunki udzielania pomocy dzieciom i młodzieży, formy i zakres tej pomocy, w tym stypendia dla uzdolnionych uczniów oraz tryb postępowania w tych sprawach, uwzględniając w szczególności przedsięwzięcia sprzyjające eliminowaniu barier edukacyjnych, a także osoby lub grupy osób uprawnione do pomocy oraz potrzeby edukacyjne na danym obszarze.

Podczas kontroli legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego Sądowi z urzędu wiadomym było, że w analogicznym stanie faktycznym i prawnym kontroli poddano inne rozstrzygniecie nadzorcze dotyczące Regulaminu przyznawania stypendiów w Gminie Margonin. Dlatego też przedstawiając motywy rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie Sąd odwoła się do argumentacji przedstawionej w uzasadnieniu wyroku o sygn. IV SA/Po 856/18 przyjmując ją za swoją.

Jest faktem notoryjnym, że Rada Miasta i Gminy Margonin przyjęła program, o jakim mowa w art. 90t ust. 1 pkt 2 u.s.o. – uchwałą nr XLVII/525/2018 w sprawie przyjęcia "Gminnego programu wspierania edukacji uzdolnionych dzieci i młodzieży szkół podstawowych zamieszkałych na terenie Gminy Margonin" (Dz. Urz. Woj. Wielk. z 26.06.2018 r. poz. 5087), który został skierowany - również - do szczególnie uzdolnionych - uczniów klas gimnazjalnych - do zakończenia procesu wygaszania tego typu placówek (zwany dalej "Programem"). W postanowieniach ogólnych Programu (w jego pkt I) wyjaśniono, że jest on skierowany do szczególnie uzdolnionych uczniów szkół podstawowych, zamieszkałych na terenie Gminy Margonin oraz - uczniów klas gimnazjalnych - do zakończenia procesu wygaszania tego typu placówek. Szeroko rozumiane wsparcie uczniów wybitnie uzdolnionych dotyczy ich kompetencji naukowych, jak i sportowych oraz artystycznych. Celem Programu jest m.in. nagradzanie i promowanie uczniów szczególnie uzdolnionych (pkt II.1.). Realizacja Programu odbywać się będzie w oparciu o środki finansowe zabezpieczone corocznie przez Radę Gminy w uchwale budżetowej, które podlegać będą zwiększeniu w razie zaistnienia takiej potrzeby (pkt IV). Formami realizacji programu są stypendia Burmistrza Miasta i Gminy Margonin przyznawane za osiągnięcia w nauce, sporcie oraz działalności artystycznej (pkt V).

Wracając do treści upoważnienia ustawowego z art. 90t ust. 4 u.s.o. należy wskazać, że poruczono w nim radzie gminy określenie "szczegółowych warunków" udzielania rzeczonej pomocy. W tym kontekście termin "warunek", znaczy tyle, co: "zastrzeżenie, od którego spełnienia zależy zrealizowanie czegoś, wymaganie" (zob. hasło "warunek" w zn. 2 [w:] Uniwersalny słownik język polskiego, pod red. S. Dubisza, Warszawa 2003). Zatem zwrot "szczegółowe warunki" jest niewątpliwie bardziej ogólny niż np. "szczegółowe kryteria". Termin "kryterium" znaczy bowiem w analizowanym kontekście tyle, co: "miernik, sprawdzian służący za podstawę oceny, podziału, pomiaru czegoś; probierz" (zob. hasło "kryterium" w zn. 1 [w:] Uniwersalny słownik języka polskiego, pod red. S. Dubisza, Warszawa 2003). Użycie tego terminu w upoważnieniu ustawowym przesądzałoby, że rada gminy została upoważniona do określenia tylko takich zasad udzielania pomocy, które dadzą się obiektywnie "zmierzyć", "sprawdzić", co z kolei raczej wykluczałoby dopuszczalność posłużenia się przez uchwałodawcę lokalnego klauzulą "szczególnie uzasadnionych przypadków" (por. wyrok WSA z 22.09.2011 r., IV SA/Po 607/11, CBOSA). Tymczasem użycie przez ustawodawcę w analizowanym upoważnieniu ustawowym bardziej ogólnego, niż "kryteria", terminu "warunki" – których to terminów nie należy ze sobą utożsamiać, jak czyni to autor odpowiedzi na skargę – takiej możliwości, w ocenie Sądu, a priori nie wyklucza. Niżej przedstawione argumenty każą zaś przyjąć, że w okolicznościach kontrolowanej sprawy posłużenie się w § 1 ust. 3 Uchwały inkryminowanym zwrotem "w szczególnie uzasadnionych przypadkach" było uprawnione.

Należy wyjść od niespornego stwierdzenia, że analizowany zwrot jest tzw. zwrotem niedookreślonym (por. wyrok TK z 17.10.2006 r., P 38/05, OTK-A 2006, nr 9, poz. 123), a co za tym idzie – nazwą / określeniem nieostrym (o nieostrym zakresie). Jako taki, jest on więc typowym środkiem techniki prawodawczej, którego zastosowanie przez uchwałodawcę lokalnego nie wymaga szczególnego upoważnienia. Takich zwrotów dotyczy bowiem § 155 ust. 1 Zasad techniki prawodawczej (w skrócie "ZTP") – stanowiących załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r. poz. 283) – który stanowi, że: "Jeżeli zachodzi potrzeba zapewnienia elastyczności tekstu aktu normatywnego, można posłużyć się określeniami nieostrymi, klauzulami generalnymi albo wyznaczyć nieprzekraczalne dolne lub górne granice swobody rozstrzygnięcia."

Tego rodzaju określenia i klauzule przesuwają obowiązek konkretyzacji normy ("wypełnienia treścią" ww. zwrotów) na etap stosowania prawa i w związku z tym dają sądom, tudzież organom administracji pewną swobodę decyzyjną (por. wyrok TK z 31.03.2005 r., SK 26/02, OTK-A 2005, nr 3, poz. 29; por też E. Łętowska, Interpretacja a subsumpcja zwrotów niedookreślonych i nieostrych, "Państwo i Prawo" 2011, nr 7–8, s. 18). W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego ("TK") podkreśla się, że niepodobna stawiać znaku równości między posłużeniem się zwrotami niedookreślonymi a arbitralnością rozstrzygnięcia. Posługiwanie się zwrotami niedookreślonymi jest tradycyjną techniką ustawodawczą, niebudzącą zastrzeżeń z punktu widzenia dookreśloności przepisów, które takimi zwrotami się posługują, jeżeli tylko zachowane są gwarancje proceduralne dotyczące wypełniania tych zwrotów realną treścią (zob. wyrok TK z 08.05.2006 r., P 18/05, OTK-A 2006, nr 5, poz. 53). Choć zatem wspomniany wymóg "określoności" przepisów prawa – stanowiący komponent zasad prawidłowej (poprawnej) legislacji, wywodzonych z klauzuli demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP) – zasadza się na trzech elementach: poprawności, precyzyjności (jednoznaczności znaczenia) oraz jasności (zrozumiałości) regulacji, to jednak wymóg precyzji nie może być interpretowany w ten sposób, iż stanowi on zakaz posługiwania się pojęciami nieostrymi lub klauzulami generalnymi. Wręcz przeciwnie, to całkowita rezygnacja z posługiwania się takimi zwrotami i klauzulami skutkowałaby niezrozumiałą i nadmierną kazuistyką obowiązującego prawa, która – jak zauważa się w orzecznictwie trybunalskim – w konkretnych sytuacjach prowadzić może do deformacji idei państwa prawnego (por. postanowienie TK z 27.04.2004 r., P 16/03, OTKA 2004, nr 4, poz. 36).

Powyższe uwagi bez wątpienia odnoszą się także do legislacji samorządowej (por. J.M. Salachna, Legislacja samorządu terytorialnego w ujęciu procesowym oraz materialnym [w:] Księga dedykowana Profesorowi Cezaremu Kosikowskiemu z okazji jubileuszu pracy naukowej na Wydziale Prawa w Białymstoku, pod red. A. Piszcz, M. Olszaka i M. Etela, Białystok 2015, s. 332). Niekiedy jedynie zaznacza się, że w aktach podustawowych (wykonawczych) elastyczność tekstu nie jest tak ważna, jak w przepisach ustawowych, a zatem stosunkowo rzadziej będą zachodziły przesłanki korzystania z omawianych rozwiązań (tak G. Wierciński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, Warszawa 2016, uw. 9 do art. 155 ZTP).

Obserwacja praktyki legislacyjnej pokazuje, że inkryminowany zwrot "w szczególnie uzasadnionych przypadkach" jest stosowany przez prawodawcę w wielu aktach normatywnych – na co też trafnie zwrócono uwagę w skardze. Tytułem przykładu można wskazać regulację z pokrewnej Uchwale problematyki: stypendiów sportowych, przyznawanych na podstawie przepisów ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o sporcie (Dz. U. z 2018 r. poz. 1263, z późn. zm.). Chodzi mianowicie o art. 32a ust. 1 tej ustawy, w myśl którego: "Minister właściwy do spraw kultury fizycznej, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może przyznać członkowi kadry narodowej, który nie osiągnął wyniku sportowego, o którym mowa w art. 32 ust. 1, stypendium sportowe na okres do 12 miesięcy, w wysokości nieprzekraczającej 1,5-krotności podstawy określonej w art. 32 ust. 1b". Jak widać, cytowanym przepisem to także organ władzy wykonawczej – jakim jest minister (a w gminie: wójt, burmistrz albo prezydent miasta) – zyskał kompetencję do rozstrzygania o przyznaniu (bądź nie) stypendium sportowego "w szczególnie uzasadnionych przypadkach".

Podsumowując dotychczasowe uwagi można stwierdzić, że posługiwanie się przez prawodawcę (także gminnego), określeniami nieostrymi jest uznanym sposobem uelastyczniania przepisów prawnych oraz unikania zbędnej i szkodliwej kazuistyki. Posługiwanie się takimi określeniami nie może wszakże naruszać zasady określoności przepisów prawnych, a więc dane określenie nieostre w ujęciu abstrakcyjnym powinno być użyte w takim kontekście, by w konkretnej sprawie określenie to nabierało większej jednoznaczności i umożliwiało wydanie przez organ stosujący prawo decyzji, o której w intersubiektywnie weryfikowalny sposób będzie można stwierdzić, czy organ ją wydający działał na podstawie i w granicach prawa (zob. G. Wierciński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, Warszawa 2016, uw. 3.4. do § 155 ZTP). Sposób, a zwłaszcza kontekst użycia takiego określenia, musi przy tym wskazywać, że pewna uznaniowość rozstrzygnięć – jaka niechybnie wiąże się z zamieszczeniem takiego zwrotu w tekście prawnym – jest w danych okolicznościach uzasadniona, i nie przeradza się w niedopuszczalną arbitralność.

Mając powyższe na względzie, w ocenie Sądu, posłużenie się przez Radę Gminy w § 1 ust. 3 Uchwały zwrotem "w szczególnie uzasadnionych przypadkach", choć wprowadzające pewną uznaniowość w przyznawaniu stypendiów za osiągnięcia sportowe nie dotyczące dyscyplin olimpijskich, to jednak – uwzględniając większą, co do zasady, swobodę organów j.s.t. w stanowieniu tzw. wykonawczych aktów prawa miejscowego (tj. aktów wydawanych, tak jak w kontrolowanej sprawie, na podstawie upoważnienia ustawowego szczegółowego, o jakim mowa w art. 40 ust. 1 u.s.g.), aniżeli organów wydających inne akty wykonawcze, jak np. rozporządzenia (por. D. Dąbek, Prawo miejscowe, Warszawa 2015, s. 92–93) – mieści się w granicach upoważnienia ustawowego z art. 90t ust. 4 u.s.o. i znajduje dostateczne uzasadnienie w uwarunkowaniach faktycznych i prawnych sprawy, a zarazem stwarza określone gwarancje mające zapobiegać niedopuszczalnej arbitralności rozstrzygnięć stypendialnych organu w analizowanym zakresie. Za takim stanowiskiem przemawiają w szczególności następujące względy.

Po pierwsze, charakter przyznawanych stypendiów.

W orzecznictwie trafnie zauważa się, że prawo do otrzymania stypendium sportowego przez sportowca nie jest powszechnym prawem podmiotowym wynikającym czy to z ustawy o sporcie, czy z Konstytucji RP. Wprawdzie art. 68 ust. 5 Konstytucji RP stanowi, że władze popierają rozwój kultury fizycznej, zwłaszcza wśród dzieci i młodzieży, jednak również i z tego przepisu nie wynika prawo podmiotowe do otrzymania stypendium przez uprawiającego dowolny sport. Również z treści art. 32 Konstytucji RP nie można wywodzić powszechnego prawa do uzyskania stypendium sportowego od gminy. Wynikająca z art. 32 Konstytucji RP zasada równości nie może oznaczać identyczności traktowania osób spełniających ogólnie określone cechy, tak jak np. osoby uprawiające jakikolwiek sport i osiągające w nim sukcesy. Tak określona jak w art. 32 Konstytucji RP zasada równości ma charakter klauzuli generalnej i jako taka nie może być samodzielną podstawą do nabycia praw podmiotowych czy dochodzenia roszczeń związanych z tymi prawami. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego ukształtował się pogląd, że zasada równości występuje z reguły w powiązaniu z jedną ze szczegółowych wolności lub praw znajdujących oparcie w Konstytucji RP (np. wyroki TK: z 17.10.2000 r., SK 5/99; z 08.11.2000 r., SK 19/99). Jak wyżej wskazano, nie sposób z norm konstytucyjnych określających prawa i wolności wywieść powszechne prawo do otrzymywania stypendium sportowego przez osoby osiągające dobre wyniki w uprawianym sporcie. Ustawodawcy przysługuje prawo do swobodnego określenia cech relewantnych, według których różnicuje się sytuację prawną poszczególnych adresatów w zakresie przyznawanych im świadczeń, określając pewne klasy porównywanych podmiotów. Rozróżnienie to nie może tylko być czynione z naruszeniem konstytucyjnie chronionych praw i wolności obywatelskich, prowadząc do niedozwolonej konstytucyjnie dyskryminacji według takich cech jak w szczególności: płeć, rasa, narodowość wyznanie, pochodzenie i położenie społeczne, wykształcenie, zawód (zob. wyrok NSA z 19.12.2017 r., II GSK 4638/16, CBOSA).

W ocenie Sądu w niniejszym składzie powyższe uwagi dotyczące wprost stypendiów sportowych przyznawanych sportowcom przez gminy na podstawie przepisów ustawy o sporcie można odpowiednio odnieść do analizowanych tu stypendiów za osiągnięcia sportowe przyznawanych uzdolnionym uczniom gimnazjum na podstawie przepisów ustawy ustawie o systemie oświaty.

W związku z tym godzi się zauważyć, że Rada Gminy w § 1 ust. 3 Uchwały zróżnicowała warunki przyznawania stypendiów za osiągnięcia sportowe, w zależności od tego, czy owe osiągnięcia dotyczą dyscyplin olimpijskich (wówczas jedynym wymogiem jest uzyskanie przez ucznia – zawodnika wyników kwalifikujących go do ubiegania się o przyznanie stypendium, o których mowa w uchwale Rady Miasta i Gminy w Margoninie w sprawie przyznawania stypendiów we współzawodnictwie międzynarodowym lub krajowym (§ 6 ust 3 załącznika nr 1 do uchwały z dnia 25 lutego 2016 r. ), czy pozaolimpijskich (w takim przypadku, oprócz ww. wymogu dodano przesłankę "szczególnie uzasadnionego przypadku"). Sama dopuszczalność wprowadzenia takiego zróżnicowania nie budzi wątpliwości Sądu. Kryterium uprawiania dyscypliny olimpijskiej może być bowiem uzasadnionym kryterium różnicowania uprawnień beneficjentów świadczeń za osiągnięcia sportowe – już choćby z uwagi na niewątpliwy, wyjątkowo wysoki prestiż zawodów olimpijskich oraz osiąganych na nich sukcesów – czego dowodzi choćby obserwacja praktyki na szczeblu krajowym. Jest bowiem faktem notoryjnym, że zawodnicy dyscyplin olimpijskich bywają zwykle traktowani w sposób szczególny (w wielu wymiarach: preferencyjny), jeśli idzie zarówno o finansowanie programów przygotowawczych (także stypendialnych), jak i gratyfikacji za osiągane sukcesy.

W tym kontekście, w świetle upoważnienia z art. 90t ust. 4 u.s.o., Rada Gminy teoretycznie byłaby władna poprzestać np. na wyróżnianiu stypendiami za osiągnięcia sportowe jedynie finalistów zawodów w dyscyplinach olimpijskich, o których mowa w § 4 ust. 3 załącznika nr 1 do zmienianej uchwały, bez narażenia się na zarzut naruszenia konstytucyjnej zasady równości. Wobec tego regulacja § 1 ust. 3 Uchwały musi być raczej postrzegana jako poszerzająca krąg beneficjentów stypendiów za osiągnięcia sportowe, aniżeli jako wprowadzająca ograniczenia w tym zakresie. Tym samym nie musi ona spełniać aż tak rygorystycznych wymogów co do precyzji przepisu, jak to ma miejsce w odniesieniu do przepisów ograniczających uprawnienia lub nakładających obowiązki.

Wobec tego godzi się od razu zauważyć, że wyeliminowanie z obrotu prawnego przepisu § 1 ust. 3 Uchwały na skutek wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego doprowadziło, nieco paradoksalnie, do całkowitego pozbawienia uczniów uprawiających dyscypliny pozaolimpijskie nawet tej dotychczasowej – krytykowanej przez Wojewodę za nadmierną uznaniowość, ale jednak realnej – możliwości uzyskania stypendiów za osiągnięcia sportowe "w szczególnie uzasadnionych przypadkach".

Po drugie, źródła finansowania stypendiów.

W skardze podkreślono, że przyznawanie stypendiów, o których mowa w Uchwale, stanowi realizację zadania własnego Gminy (prowadzenie polityki oświatowej), a środki przeznaczone na stypendia, ich wielkość pochodzą z dochodów własnych Gminy. Potwierdza to lektura Programu, w którego pkt IV wskazano, że jego realizacja (a więc i realizacja podjętej w jego ramach Uchwały) odbywać się będzie w oparciu o środki finansowe zabezpieczone corocznie przez Radę Gminy w uchwale budżetowej, które podlegać będą zwiększeniu w razie zaistnienia takiej potrzeby.

W ocenie Sądu w takim przypadku – świadczeń fakultatywnych przyznawanych w ramach realizacji zadań własnych gminy i finansowych z jej środków własnych, zasadnie można pozostawić organom gminy większy zakres swobody i ewentualnej uznaniowości w kształtowaniu warunków przyznawania takich świadczeń.

Po trzecie, ograniczona uznaniowość w przyznawaniu stypendiów.

Wbrew zastrzeżeniom Wojewody, sposób przyznawania stypendiów, o których mowa w § 1 ust. 3 Uchwały, nie jest całkowicie dowolny i uznaniowy, a więc pozbawiony jakichkolwiek mierzalnych kryteriów. Godzi się bowiem zauważyć, że – poza podstawowym wymogiem, wynikającym już z art. 90t ust. 4 u.s.o. (skonstruowanym przez ustawodawcę, notabene, także z użyciem określenia nieostrego), aby pomoc, w tym stypendia, były udzielane "uzdolnionym uczniom" – dalsza obiektywizacja warunków następuje przez odesłanie do kryteriów z ust. 3 § 6 uchwały zmienianej, który przepis pozostaje w obrocie prawnym. Pierwiastek uznaniowości wiąże się zatem jedynie z oceną, czy w konkretnej sytuacji zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek", przemawiający za przyznaniem stypendium.

W doktrynie i orzecznictwie podkreśla się, że użycie przez prawodawcę określeń nieostrych powoduje, że na organach stosujących prawo spoczywa większy ciężar uzasadniania podejmowanych rozstrzygnięć (zob. G. Wierciński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, Warszawa 2016, uw. 3.4. do § 155 ZTP; por też wyrok TK z 14.12.1999 r., SK 14/98, OTK 1999, nr 7, poz. 163).

W przypadku Uchwały ten warunek należy uznać za spełniony. Wskazują na to postanowienia uchwały zmienianej nakładające na komisję stypendialną obowiązek dokonania oceny wniosków stypendialnych i ich zaopiniowania (§ 4 ust. 1 Załącznika nr 1 zmienianej uchwały) oraz obowiązek dokonania oceny całokształtu dokonań ucznia i wskazania na zasadność przyznania stypendium (nałożony zaskarżoną Uchwałą) oraz obowiązek sporządzenia protokołu z posiedzenia Komisji i podania informacji o przyznanych stypendiach do publicznej informacji na tablicy ogłoszeń.

Po czwarte, cele Programu.

Jak to już wyżej wskazano, inkryminowana Uchwała zmieniająca uchwałę z 25 lutego 2016 r. służy realizacji Programu, uchwalonego na podstawie art. 90t ust. 1 u.s.o. Jest zatem jasne, że powinna ona służyć urzeczywistnianiu celów tego Programu, a zgodnie z jego pkt II celami tymi są:

1) nagradzanie i promowanie uczniów szczególnie uzdolnionych,

2) motywowanie uczniów do ciągłego pogłębiania wiedzy, podejmowania działań mających na celu odkrycie własnych uzdolnień oraz do ciągłej pracy nad rozwijaniem talentów,

3) promowanie pozytywnych wzorców wśród społeczności uczniowskiej,

4) popularyzowanie w środowisku lokalnym uczniów wybitnie uzdolnionych, ich szkół, nauczycieli - opiekunów,

5) zwiększenie aspiracji edukacyjnych i aktywności uczniów,

6) promocja Gminy Margonin jako gminy przyjaznej uczniom wybitnie uzdolnionym.

W ocenie Sądu tak ogólnikowo, a zarazem szeroko i abstrakcyjnie ujęte cele Programu ("motywowanie uczniów", "promowanie pozytywnych wzorców", "promocja Gminy" itd.) również uzasadniały posłużenie się przez Radę Gminy kwestionowanym zwrotem nieostrym w celu nadanie niezbędnej elastyczności postanowieniom Regulaminu, mającym wszak służyć realizacji tych celów.

Z tych wszystkich względów Sąd doszedł do przekonania, że – wbrew stanowisku Wojewody – § 1 ust. 3 Uchwały nie narusza w stopniu istotnym prawa.

Odnosząc się natomiast do zarzutu wadliwości § 1 ust. 1 Uchwały należy wskazać, że w ocenie Sądu prawidłowo przepis ten może zostać zinterpretowany wyłącznie z uwzględnieniem dyrektyw wykładni systemowej. Zważywszy zatem na fakt, że zaskarżona uchwała jest uchwałą zmieniającą, należało dokonując jej wykładni mieć również na uwadze brzmienie uchwały nr XIX/236/2016 Rady Miasta i Gminy Margonin z dnia 25 lutego 2016 r. w sprawie zasad i trybu przyznawania stypendiów naukowych, artystycznych i sportowych dla uczniów gimnazjum w Mieście i Gminie Margonin. Było to konieczne dla zgodnego z intencjami prawodawcy odczytania treści tego aktu. Konieczne było uwzględnienie w toku wykładni usytuowania wskazanego przepisu w samym akcie prawa miejscowego. W tym kontekście należy wskazać, że nie budzi wątpliwości Sądu, że podejmując Uchwałę w trakcie trwania roku szkolnego, i chcąc umożliwić uczniom przyznanie stypendiów zarówno za pierwsze, jak i drugie półrocze gmina musiała określić nowy termin składania wniosków. Uczyniono to powołując do życia przepis o charakterze jednorazowym. Intencje prawodawcy, z uwagi zarówno na brzmienie dodawanego do ustawy zmienianej ustępu 6 § 5 (który literalnie reguluje termin składania wniosków w 2018 r.), jak również miejsce osadzenia tego przepisie w tej uchwale nie budzą uzasadnionych wątpliwości interpretacyjnych. W tym zakresie należy też zauważyć, że w samym rozstrzygnięciu nadzorczym zarzucając Radzie Gminy naruszenie prawa, wskazano na naruszenie "Zasad techniki prawodawczej", nie wskazano jednak w czym konkretnie organ upatruje naruszenia tych zasad w sposób istotny, uzasadniający stwierdzenie nieważności § 1 ust. 1 Uchwały.

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 148 p.p.s.a., zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze w całości uchylił (pkt 1 sentencji wyroku).

O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając wynagrodzenie pełnomocnika skarżącej ustalone zgodnie z § 15 ust. 1 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265), w wysokości 480 zł.