Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1535/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-09-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 174 pkt 1 i 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 14 września 2012 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Włodzimierz Ryms sędzia NSA Jacek Chlebny sędzia del. WSA Robert Sawuła /spr./ Protokolant starszy asystent Anna Sidorowska - Ciesielska po rozpoznaniu w dniu 14 września 2012 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Z. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 21 marca 2012 r., sygn. akt II SA/Wr 436/11 w sprawie ze skargi Z. S. na uchwałę Rady Gminy Legnickie Pole z dnia 30 stycznia 2009 r. nr XXIII/141/09 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszarów w gminie Legnickie Pole – w obrębach Taczalin, Księginice, Kłębanowice, Koskowice, Mikołajowice 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu, 2. zasądza od Gminy Legnickie Pole na rzecz skarżącego Z. S. kwotę 430 (czterysta trzydzieści) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

II OSK 1535/12

U Z A S A D N I E N I E

Wyrokiem z 21 marca 2012 r. sygn. akt II SA/Wr 436/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny ("WSA") we Wrocławiu oddalił skargę Z. S. na uchwałę Rady Gminy Legnickie Pole z 30 stycznia 2009 r. Nr XXIII/141/09 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszarów w gminie Legnickie Pole – w obrębach Taczalin, Księginice, Kłębanowice, Koskowice, Mikołajowice.

Wyrok ten wydano w następującym stanie sprawy:

Uchwałą z 30 stycznia 2009 r. Nr XXIII/141/09 Rada Gminy Legnickie Pole, z powołaniem się na przepisy ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm., dalej "Usg"), ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm., dalej: "Upizp"), oraz własną uchwałę Nr XIV/77/08 z 31 stycznia 2008 r. w sprawie przystąpienia do zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszarów w gminie Legnickie Pole – w obrębach Taczalin, Księginice, Kłębanowice, Koskowice, Mikołajowice, uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszarów w gminie Legnickie Pole – w obrębach Taczalin, Księginice, Kłębanowice, Koskowice, Mikołajowice. Przedmiotem ustaleń planu była m.in. zmiana przeznaczenia terenów o funkcji rolniczej na lokalizację elektrowni wiatrowych wraz z infrastrukturą techniczną oraz układ komunikacyjny i wprowadzenie zakazu zabudowy na terenach rolniczych w strefie oddziaływania elektrowni wiatrowych.

Pismem z 21 marca 2011 r. Z. S., z powołaniem się na art. 101 ust. 1 Usg, skierował do Rady Gminy Legnickie Pole wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego. Uchwałą z [...] kwietnia 2011 r. Nr [...] Rada Gminy Legnickie Pole powyższego wezwania nie uwzględniła.

W skardze na uchwałę z 30 stycznia 2009 r. Nr XXIII/141/09 wniesionej do WSA we Wrocławiu Z. S. zarzucił Radzie Gminy Legnickie Pole naruszenie przepisów art. 1 ust. 2 pkt 3, 5 i 6 oraz art. 6 Upizp w związku z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP i art. 140 Kodeksu cywilnego, oraz art. 15 i art. 17 Upizp oraz przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587), domagając się stwierdzenia jej nieważności w całości oraz zasądzenia kosztów postępowania. Skarżący wyjaśnił, że jest mieszkańcem i właścicielem gospodarstwa rolnego we wsi T. Wyraził następnie przekonanie, że wskutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przysługujące prawo własności zostanie mu w znacznym stopniu ograniczone, a nawet pozbawiony zostanie konkretnych uprawnień właścicielskich w przyszłości. Zaskarżona uchwała stworzyła bowiem możliwość projektowania i lokalizacji elektrowni wiatrowych na terenie rolniczym, czego skutkiem mają być ograniczenia dla zabudowy oraz prowadzenia gospodarstwa rolnego w ogóle. Ponadto uchwała opierać ma się na niezgodnej z prawdą przesłance, że planowana farma wiatrowa nie będzie wpływać na rolniczy sposób użytkowania terenu oraz doprowadzi do aktywizacji gospodarki w tym rejonie. W opinii skarżącego farma wiatrowa doprowadzi do systematycznego osuszania gruntów, ograniczy swobodę w zakresie typu upraw i spowoduje obniżenie wydajności gospodarstwa oraz spadek jego wartości. Pozbawienie właściciela prawa zagospodarowania terenu zgodnie z własnym zamierzeniem stanowić miało o naruszeniu art. 1 ust. 2 pkt 7 Upizp i art. 64 ust. 3 Konstytucji, zasady poszanowania prawa własności, w tym uprawnienia do niezakłóconego korzystania z nieruchomości - art. 1 Protokołu nr 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności oraz art. 140 Kodeksu cywilnego, a nieproporcjonalne ograniczenie prawa skarżącego - art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. W świetle powołanych regulacji wprowadzony w § [...] skarżonej uchwały zakaz zabudowy stanowić ma rażące naruszenie prawa do zagospodarowania nieruchomości zgodnie z zamierzeniem właściciela. Ponadto bliska lokalizacja turbin wiatrowych stanowić ma zagrożenie dla życia i zdrowia ludzi, ponieważ będą one źródłem hałasu o dużym natężeniu, efektu migotania cienia, co może doprowadzać do zaburzeń psychicznych, omdleń i padaczki. Bliskie położenie farm wiatrowych ma także prowadzić do pojawienia się u mieszkańców syndromu turbin wiatrowych. Również przyjęte w § 9 ust. 2 uchwały odległości lokalizacji siłowni wiatrowych mają nie znajdować podstawy prawnej, a sąsiedztwo farm wiatrowych spowoduje nieodwracalną degradację krajobrazu i środowiska naturalnego oraz spadek cen ziemi i nieruchomości w całej okolicy.

W ocenie skarżącego rada gminy dopuścić miała się także naruszenia procedury, określonej w art. 17 Upizp przez zaniechanie dokonania wymaganych ogłoszeń, o których mowa w pkt 1 i 9, wyrażonego w pkt 4 wymogu sporządzenia prognozy oddziaływania planu miejscowego na środowisko, której elementy podano w art. 41 ustawy - Prawo ochrony środowiska, czym naruszono również art. 74 Konstytucji RP, jak też jej art. 2 i 7. Skarżący zarzucił ponadto naruszenie procedury w zakresie zgodności wyłożonego do publicznego wglądu projektu planu z ustaleniami Studium, z uwagi na fakt, że uchwalenie planu (uchwała Nr XXIII/141/09) poprzedzone zostało uchwaleniem zmiany Studium (uchwała Nr XXIII/140/09) na tej samej sesji Rady Gminy. Uchwała nie zawiera obowiązkowego ustalenia w zakresie szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym, czym naruszać ma art. 15 ust. 2 pkt 8 Upizp. Ponadto w przekonaniu skarżącego wadliwie przyjęto, że farmy wiatrowe stanowią inwestycję celu publicznego, w rozumieniu art. 2 pkt 5 Upizp i art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (dalej: "Ugn").

W odpowiedzi Rada Gminy Legnickie Pole wniosła o oddalenie skargi. W ocenie organu skarżący nie posiadał interesu prawnego we wniesieniu skargi, ponieważ nie wykazał, w jaki sposób treść uchwały wpłynie na sposób korzystania z nieruchomości i naruszy interes prawny lub uprawnienie, a powołanie się na ograniczenie korzystania z działki i pobierania pożytków odnosi się wyłącznie do interesu faktycznego. Niemniej, skarżący jest właścicielem nieruchomości przeznaczonej w planie na cele rolnicze, to jednak sąsiednie usytuowanie elektrowni wiatrowych nie wpłynie na sposób korzystania z nieruchomości i jej zagospodarowania. Rada Gminy nie naruszyła przy uchwalaniu planu miejscowego procedury, w tym dokonała niezbędnych ogłoszeń. W odniesieniu do kwestii podziału i scalania nieruchomości podano, że zagadnienie to uregulowano w § 11 ust. 3 skarżonej uchwały, a ponieważ wiatrak jest budowlą, to nie było potrzeby ustalania szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości. Natomiast odnosząc się do zarzutu, jakoby farma wiatrowa nie stanowiła inwestycji celu publicznego, Rada Gminy podała, że jest to obiekt służący ochronie środowiska, dlatego stanowi realizację celu wymienionego w art. 6 ust. 4 Ugn. W odniesieniu do kwestionowanej przez skarżącego zawartości prognozy oddziaływania na środowisko wskazano, że prognoza taka jest tylko załącznikiem do projektu planu i nie stanowi załącznika uchwalonego planu miejscowego.

W piśmie z 13 października 2011 r. pełnomocnik organu uzupełniająco dodał, że uchwalenie zmiany studium oraz planu miejscowego na tej samej sesji rady nie stanowiło naruszenia obowiązujących przepisów, ponieważ studium nie jest aktem prawa miejscowego, a plan miejscowy podejmuje się po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium. Zależność obu aktów została uwzględniona, ponieważ zmiana studium została uchwalona w pierwszej kolejności. Pełnomocnik wskazał również, że elektrownia wiatrowa może zostać uznana także za inwestycję celu publicznego wymienionego w art. 6 pkt 2 Ugn, jako urządzenie niezbędne do korzystania z przewodów i urządzeń przesyłowych. Ponadto, w rozumieniu dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/28/WE z 23 kwietnia 2009 r. w sprawie promowania stosowania energii ze źródeł odnawialnych zmieniająca i w następstwie uchylająca dyrektywy 2001/77/WE oraz 2003/30/WE, odnawialnym źródłom energii przyznano status narzędzia służącego ochronie środowiska.

W piśmie z 16 marca 2012 r. pełnomocnik skarżącego dodatkowo zarzucił, że Rada Gminy nie dopełniła także obowiązków wynikających z ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.), a w szczególności z jej art. 54 ust. 2 w związku z art. 46 i art. 51 cyt. ustawy, przez uniemożliwienie zainteresowanym zapoznania się z prognozą oddziaływania na środowisko oraz zgłaszania uwag i wniosków. Nie uzyskano też zgody Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, naruszając ustawę z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 ze zm.).

WSA we Wrocławiu oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.,), uznając, że skarżący nie wykazał, w jaki sposób zaskarżona uchwała naruszyła jego interes prawny. Zgodnie bowiem z art. 101 ust. 1 Usg skargę może wnieść każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej. Osoba taka może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Warunkiem formalnym wniesienia wymienionej skargi, obok bezskutecznego wezwania do usunięcia zarzucanego naruszenia, jest także wykazanie się naruszeniem interesu prawnego, przy czym uwzględnienie skargi jest możliwe, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia jest związane z jednoczesnym naruszeniem przepisu prawa materialnego. Sąd wyjaśnił też, że interes prawny, mający swoje źródło w prawie materialnym, oznacza interes oparty na prawie lub chroniony przez prawo, który powinien być indywidualny, konkretny, aktualny i sprawdzalny obiektywnie. Realność interesu prawnego oznacza, że musi on rzeczywiście istnieć w dacie stosowania norm prawa administracyjnego, a nie może mieć tylko charakteru przewidywalnego, hipotetycznego, czy przyszłego. Ciężar wykazania takiego rzeczywistego i aktualnego naruszenia ciąży na skarżącym.

W uznaniu Sądu I instancji Z. S. spełnił wymóg bezskutecznego wezwania do usunięcia naruszenia prawa, jednak nie wykazał naruszenia interesu prawnego podkreślając, że sam skarżący uzasadniał skargę możliwym naruszeniem jego prawa w przyszłości. Źródła naruszenia interesu prawnego nie mogło stanowić samo "nieprzestrzeganie przez organ norm prawnych o charakterze powszechnie obowiązującym", jeżeli nie było związane z konkretnym naruszeniem interesu prawnego. Powołane przez skarżącego okoliczności odnosiły się w ocenie Sądu jedynie do naruszeń hipotetycznych. Sąd stwierdził, że przewidywana budowa elektrowni wiatrowych na terenie nie obejmującym działek skarżącego nie uniemożliwia mu kontynuowania prowadzenia działalności rolniczej, zgodnie z rolniczym przeznaczeniem działek. Ustalenie to legło u podstaw oddalenia skargi.

Skargę kasacyjną od wyroku z 21 marca 2012 r. wniósł Z. S. działający przez radcę prawnego B. K., domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenia kosztów sądowych. Powołując się na przepisy art. 174 pkt 1 i 2 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wyrokowi temu zarzucono:

I. naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy:

1. art. 141 § 4 w zw. z art. 106 § 3 Prawa o postępowania przed sądami administracyjnymi polegające na nie zbadaniu sprawy oraz błędnym ustaleniu stanu faktycznego,

2. art. 134 Prawa o postępowania przed sądami administracyjnymi przez jego niezastosowanie, a przez to brak poddania kontroli trybu podjęcia uchwały, pomimo nie związania zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną,

II. naruszenie prawa materialnego, przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie:

1. art. 101 Usg przez przyjęcie, że naruszenie interesu prawnego skarżącego jest związane z naruszeniem porządku prawnego, to jest uchybienie przepisom określającym tryb uchwalania planu miejscowego,

2. art. 140 Kodeksu cywilnego w zw. z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP przez przyjęcie, że zaskarżona uchwała nie narusza interesu prawnego skarżącego,

3. art. 28 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 3, 5 i 6 oraz art. 6, a także art. 15 i art. 17 Upizp przez brak stwierdzenia nieważności uchwały pomimo, że doszło do rażącego naruszenia trybu sporządzania planu miejscowego powodującego nieważność uchwały.

Skarżący uważa, że wykazał naruszenie interesu prawnego, który oceniać należało przez pryzmat prawa własności oraz ochrony wynikającej z art. 64 Konstytucji RP. Zaskarżona uchwała, przez dopuszczenie do lokalizacji na sąsiedniej działce farmy wiatrowej, w odległości około 100 m od granicy działki skarżącego, znacząco ograniczyła bowiem możliwość korzystania z przysługującego mu prawa własności. Strona ponownie zakwestionowała, aby elektrownia wiatrowa stanowiła inwestycję celu publicznego, w szczególności nie stanowi przewodów i urządzeń do przesyłania energii elektrycznej. Zezwolenie zatem na takie zagospodarowanie sąsiedniej nieruchomości naruszać ma interes prawny skarżącego, którego ochrona została mu zagwarantowana również przepisem art. 6 ust. 2 Upizp. Strona zwraca również uwagę, że teren jego nieruchomości został w planie miejscowym objęty symbolem "R", jako przeznaczony pod uprawy rolne. Wyłączono tym samym prawo swobodnego zagospodarowania nieruchomości skarżącego, w tym zabudowy, także przez jej zakaz wyrażony w § [...] uchwały. Ograniczenie to uchwalono z naruszeniem art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, i z przekroczeniem granic "władztwa planistycznego" gminy. Stanowisko Sądu wyrażające ocenę o braku po stronie skarżącego naruszonego interesu prawnego spowodowało nie poddanie uchwały kontroli.

W odpowiedzi Rada Gminy Legnickie Pole wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 września 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, zwana dalej Ppsa) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie przesłanek nieważności Sąd się nie dopatruje, zatem związany był granicami skargi kasacyjnej.

Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 174 Ppsa skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z mocy art. 176 Ppsa skarga kasacyjna winna zawierać m. in. przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. W kontrolowanej sprawie skarga kasacyjna zawiera przywołanie obu podstaw kasacyjnych.

Istotą sprawy jest to, czy zasadnie Sąd I instancji oddalając skargę Z. S. na uchwałę Rady Gminy Legnickie Pole przyjął, że skarżący nie jest legitymowany do kwestionowania powyższej uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. WSA we Wrocławiu przywołując treść art. 101 Usg oraz powoływaną przez skarżącego argumentację doszedł do przekonania, że skarżona uchwała nie narusza interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego. W szczególności przyjęto, że wywody skarżącego odnośnie oddziaływania przez farmy wiatrowe na jego gospodarstwo rolne mają ogólny charakter, nadto nie wskazują jaki aktualny jego interes prawny (uprawnienie) został naruszony, co nakazuje uznać, że ma on co najwyżej w sprawie interes faktyczny. W uzasadnieniu skarżonego wyroku wyeksponowano, że działki skarżącego stanowiły w momencie podejmowania skarżonej uchwały nieruchomości rolne, a uchwalony plan przeznacza je na taki sam sposób dalszego zagospodarowania. Przewidziana w planie możliwość wybudowania farm wiatrowych na terenie nie należącym do skarżącego nie pozbawia i nie ogranicza kontynuowania jego działalności rolniczej.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna jest usprawiedliwiona.

Art. 101 ust. 1 Usg stanowi, że "Każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego". Trafnie Sąd I instancji, odwołując się do przykładów prezentowanych w doktrynie, jak i w judykaturze, wskazuje, że prawo do wniesienia skargi w powyższym trybie wiązać musi się z ustaleniem, że istnieje realny związek między zaskarżoną uchwałą a indywidualną sytuacją prawną skarżącego, innymi słowy treść skarżonej uchwały wpływać ma na jego sferę prawnomaterialną, aby uznać, że jest legitymowany do jej zaczepienia skargą sądowoadministracyjną. W literaturze przedmiotu podkreśla się, że skarga taka nie ma charakteru actio popularis, zaś sąd zobowiązany jest do zbadania legitymacji procesowej skarżącego poprzez ustalenie, czy będąca przedmiotem skargi uchwała narusza jego prawem chroniony interes lub uprawnienie (por. D. Dąbek, Prawo miejscowe samorządu terytorialnego, Bydgoszcz-Kraków 2003, s. 337, op. cit.). W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że potencjalne, przewidywane naruszenia praw wynikających z własności nieruchomości nie dają podstaw do uznania istnienia naruszenia interesu prawnego o jakim mowa w art. 101 ust. 1 Usg. Tylko naruszenie zindywidualizowanego interesu prawnego i wykazanie związku pomiędzy prawnie określoną sytuacją poszczególnych członków "grupy mieszkańców" a zaskarżoną uchwałą, naruszającą ich konkretny interes prawny lub uprawnienie poprzez ograniczenie lub pozbawienie konkretnych uprawnień może prowadzić do uwzględnienia skargi (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 września 2011 r. II OSK 1254/11, Baza Orzeczeń Lex nr 1068977). Zgodzić należy się z tym kierunkiem prezentowanym w orzecznictwie, w jakim odmawia się przymiotu skarżącego podmiotowi, którego nieruchomości nie są objęte planem zagospodarowania przestrzennego dopuszczającym lokalizacje farmy wiatrowej i który nie wykazał szkodliwego ich oddziaływania na te nieruchomości (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 listopada 2011 r. II OSK 1724/11, opubl. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Taka sytuacja w przedmiotowej sprawie jednak nie zachodziła.

Prawo do wniesienia na podstawie art. 101 ust. 1 Usg skargi do sądu przysługuje podmiotowi, który wykaże naruszenie przez zaskarżoną uchwałę własnego interesu prawnego lub uprawnienia, a zatem w przypadku, gdy zaskarżona uchwała godzi w sferę prawną podmiotu przez wywołanie negatywnych następstw prawnych, np. przez zniesienie, ograniczenie czy też uniemożliwienie realizacji jego uprawnienia lub interesu prawnego. Naruszenie zatem interesu prawnego lub uprawnienia to naruszenie przysługującej podmiotowi z mocy prawa ochrony (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 czerwca 2012 r., II OSK 790/12, Baza Orzecznictwa Lex nr 1212683). W judykaturze ugruntowany jest pogląd, wedle którego przymiot strony w postępowaniu kwestionującym legalność uchwały z zakresu administracji publicznej kształtowany jest na innych zasadach aniżeli w postępowaniu administracyjnym regulowanym przepisami kodeksu postępowania administracyjnego. Dopiero naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania zaskarżonej uchwały. Ocena ta zaś dotyczy rodzaju naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego i w zależności od tego skarga może lub nie może być uwzględniona (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 lutego 2012 r., II OSK 2451/11, Baza Orzecznictwa Lex nr 1123130). W piśmiennictwie podkreśla się przy tym, że ustalenie istnienie interesu prawnego konkretnego podmiotu nie odbywa się wyłącznie na poziomie normatywnym, lecz wymaga skonfrontowania treści normy prawnej z określonym stanem faktycznym (por. A. Kisielewicz, Skarga na akt organu gminy w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym w świetle orzecznictwa sądowego, "Samorząd Terytorialny" 2003, Nr 10, s. 69.).

Bezsporne jest, że uchwała w zakresie planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego jest uchwałą podjętą z zakresu administracji publicznej (por. Z. Niewiadomski, Zagospodarowanie przestrzenne, Prawo i praktyka, Warszawa 1999, s. 133). Ustalenie istnienia legitymacji skargowej w rozumieniu art. 101 ust. 1 Usg w odniesieniu do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego może być niekiedy utrudnione. W piśmiennictwie prezentowano nawet daleko idący pogląd, wedle którego legitymowanym do wniesienia skargi na plan miejscowy w trybie art. 101 Usg jest właściciel nieruchomości objętej ustaleniami tego planu (por. Z. Niewiadomski (red.) Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Komentarz, Warszawa 2004, s. 197). Nie generalizując tej kwestii, bowiem stanowisko takie może być co najmniej dyskusyjne, opowiedzieć należy się za uznaniem legitymacji procesowej właściciela nieruchomości, objętej ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wprowadzającymi w jakikolwiek sposób ograniczenia w korzystaniu z własności tej nieruchomości, do zaskarżenia w trybie art. 101 ust. 1 Usg uchwały planistycznej. Źródłem interesu prawnego do wniesienia skargi sądowoadministracyjnej, jak słusznie w skardze kasacyjnej wskazano, jest treść art. 140 kodeksu cywilnego, wedle którego w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą. Podkreślić należy, że z mocy art. 6 ust. 1 Upizp ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości, ponadto w planowaniu przestrzennym istnieje nakaz uwzględniania prawa własności (art. 1 ust. 2 pkt 7 Upizp). Skoro miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego wprowadza wobec danej nieruchomości ograniczenia w sposobie korzystania z niej, to biorąc pod uwagę prokonstytucyjną wykładnię art. 101 ust. 1 Usg, w aspekcie prawa do rozpatrzenia sprawy przez sąd (art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej), właściciel takiej nieruchomości będzie uprawniony do zaskarżenia uchwały o uchwaleniu planu zagospodarowania przestrzennego do sądu administracyjnego.

W realiach sprawy WSA we Wrocławiu skoncentrował się na ustaleniu, że sposób korzystania z nieruchomości skarżącego nie został przez uchwalony plan zmieniony i nadal nieruchomość ta będzie mogła być wykorzystywana na cele rolnicze. Dodatkowo odnosząc się do argumentacji skargi eksponowano, że Z. S. koncentrował się wokół przyszłych i ewentualnych naruszeń jego uprawnień właścicielskich. To dało Sądowi I instancji asumpt do tego, aby odmówić skarżącemu legitymacji procesowej. Stanowiska tego nie podziela Naczelny Sąd Administracyjny. Nie może mieć znaczenia dla rozstrzygania powyższej kwestii to, czy sam skarżący w treści wniesionej przez siebie skargi wystarczająco wykazał naruszenie swego interesu prawnego, ale to, czy takie naruszenie obiektywnie nastąpiło. Sąd administracyjny powinien to sprawdzić, jeżeli skarżący tego przekonywująco nie zrobił lub nie potrafił zrobić, albowiem z mocy art. 134 § 1 Ppsa nie jest związany zarzutami skargi. Stosowanie powyższego przepisu nie zostało wyłączone w przypadku rozpoznawania skarg na uchwały, wnoszonych w trybie art. 101 Usg. W tym aspekcie sformułowany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 134 § 1 Ppsa jest uzasadniony, choć w innym kontekście, niż zostało to w niej określone. Oddalając skargę pominięto fakt, że wedle ustaleń § [...] skarżonej uchwały Rada Gminy Legnickie Pole wprowadziła zakaz zabudowy na działce skarżącego, czym niewątpliwie ograniczono uprawnienia skarżącego, jako właściciela. Nie można zatem podzielić poglądu Sądu I instancji, jakoby skarżona uchwała nie wpływała na sferę interesu prawnego skarżącego realnie, a wyłącznie hipotetycznie. Trafny jest więc zarzut naruszenia art. 101 ust. 1 Usg w zw. z art. 140 kodeksu cywilnego, poprzez ich błędną wykładnię. Sąd I instancji nie dokonał ponadto ustalenia, w jakiej odległości od granicy działki skarżącego mają być zlokalizowane maszty elektrowni wiatrowej i czy sama ta lokalizacja nie daje podstaw, aby przyjąć istnienie po stronie skarżącego legitymacji do wniesienia skargi po myśli art. 101 ust. 1 Usg na uchwałę o uchwaleniu planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego. Pełnomocnik Rady podczas rozprawy przed Naczelnym Sądem Administracyjnym przyznał, że odległość wieży elektrowni wiatrowej od granicy działki skarżącego wynosi 100 m. Z zalegającej w aktach administracyjnych prognozy oddziaływania na środowisko do projektu zmiany planu zagospodarowania przestrzennego sporządzonej przez dra Z. C. wynika, że istnieje, mało prawdopodobne, zagrożenie wynikające z katastrofy budowlanej, w przypadku wywrócenia się konstrukcji elektrowni wiatrowej promień rażenia wynosi do 150 m (s. 12 w/w opracowania). Niezależnie od powyższych uwag odmowa właścicielowi nieruchomości dokonania przez Sąd I instancji kontroli aktu prawa miejscowego, z którego treści wynika bezspornie wprowadzenie ograniczenia w sposobie korzystania z tej nieruchomości, w formie wyroku oddalającego skargę z uwagi na przyjęcie braku interesu prawnego u skarżącego, nakazuje uznać takie orzeczenie za niesprawiedliwe.

Pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej mają charakter przedwczesny, skoro z motywów zawartych w wyroku Sądu I instancji wynika, że oddalenie skargi nastąpiło wyłącznie z powodu odmówienia skarżącemu posiadania legitymacji do wniesienia skargi. Ponownie rozpoznając skargę WSA we Wrocławiu dokona kontroli trybu uchwalenia planu oraz rozpozna merytorycznie zarzuty sformułowane w tym zakresie w skardze.

Z powyższych względów, działając na podstawie art. 185 § 1 Ppsa uchylono zaskarżony wyrok w całości, a sprawę przekazano WSA we Wrocławiu do ponownego rozpatrzenia. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 oraz art. 205 Ppsa.