Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 956/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-12-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 59
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.
article: art. 71a;
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
article: art. 7; art. 77 § 1; art. 80; art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anita Wielopolska, Sędziowie sędzia WSA Kaja Angerman, asesor WSA Agnieszka Wąsikowska (spr.), , po rozpoznaniu w dniu 10 grudnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej [...] siedzibą w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2020 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Zarządu Dzielnicy [...] Miasta [...] z dnia [...] maja 2018 r., nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz Wspólnoty Mieszkaniowej [...] z siedzibą w [...] kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] lutego 2020 r., nr [...] po rozpatrzeniu odwołania Wspólnoty Mieszkaniowej [...] od decyzji Zarządu Dzielnicy [...] nr [...], z dnia [...] maja 2018 r., ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania lokali [...] i [...] z funkcji biurowej na usługi hotelarskie w budynku przy ul. [...], na dz. ew. nr [...], obr. [...], na terenie Dzielnicy [...] - utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Organ odwoławczy wskazał, że pismem z dnia 20 września 2016 r. A. R., wniosła o ustalenie warunków zabudowy dla ww. inwestycji. Decyzją nr [...], z dnia [...] grudnia 2016 r., Zarząd Dzielnicy [...] ustalił wnioskowane warunki zabudowy. Po rozpatrzeniu odwołania Wspólnoty od powyższej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] października 2017 r., sygn. akt [...], uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Następnie decyzją nr [...], z dnia [...] maja 2018 r., Zarząd Dzielnicy [...] ponownie ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania lokali [...] I [...] z funkcji biurowej na usługi hotelarskie. Od powyższej decyzji wpłynęło odwołanie Wspólnoty Mieszkaniowej, w którym podniesiono w szczególności, że dla terenu objętego wnioskiem obowiązuje plan miejscowy; do zmiany funkcji obiektu faktycznie już doszło; organ I instancji powinien przeanalizować planowaną funkcję pod kątem dostosowania przedmiotowych hoteli i infrastruktury budynku do wymagań zawartych w przepisach dotyczących usług hotelarskich; funkcjonowanie hostelu w lokalach [...] i [...] istotnie rzutuje na bezpieczeństwo, standard i komfort funkcjonowania mieszkańców i innych użytkowników budynku przy ul. [...]; istniejące uzbrojenie terenu nie jest wystarczające dla obsłużenia planowanej inwestycji; organ nie zbadał kwestii bezpieczeństwa pożarowego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją wskazaną na wstępie, utrzymał w moc decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy w pierwszej kolejności wskazał, że wobec podniesionego w odwołaniu zarzutu bezprzedmiotowości postępowania, ponieważ dla terenu objętego wnioskiem obowiązuje plan miejscowy, Kolegium wystąpiło do organu I instancji o informację czy istotnie tak jest. Pismem z dnia 29 sierpnia 2019 r. organ I instancji wyjaśnił, że aktualnie dla przedmiotowego terenu plan miejscowy nie obowiązuje, po tym jak ostatecznie i prawomocnie orzeczono o stwierdzeniu jego nieważności w części obejmującej m in. teren objęty wnioskiem. Wobec takich ustaleń Kolegium zatem uznało, że zasadnie dla przedmiotowej inwestycji wydano decyzję o warunkach zabudowy.

Kolejną kwestią wymagającą – zdaniem Kolegium - wyjaśnienia była możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji, która już istnieje. Skarżąca podniosła, że zmiana użytkowania przedmiotowych pomieszczeń z biurowych na hostelowe została już dokonana.

Organ odnosząc się do powyższego powołując się na treść art. 59 i art. 50 ust. 2 u.p.z.p. wskazał, że z przepisów tych wyraźnie wynika, że decyzję o warunkach zabudowy wydaje się dla realizacji nowych Inwestycji na terenach nieobjętych obowiązującym planem miejscowym. Wyjątkowo decyzja ta może być jednak wydana także dla inwestycji faktycznie już zrealizowanej, ale tylko wtedy, gdy jest niezbędna dla legalizacji obiektu, z tym, że sytuacja ta dotyczy tylko obiektu zrealizowanego w warunkach "samowoli budowlanej". Podobnie rzecz się tyczy zmiany użytkowania obiektu. Podkreślenia wymaga, że wyjątków nie należy interpretować rozszerzająco. Uwzględniając tą zasadę trzeba zauważyć, że ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest ściśle powiązana z ustawą prawo budowlane. Oba te akty określają jeden zespół złożonych działań, które składają się na proces inwestycyjny. Nie można więc stosowania jednej z tych ustaw oddzielić od drugiej. W związku z tym, że gospodarowanie przestrzenią należy traktować jako wstęp do podjęcia robót budowlanych, to decyzja o warunkach zabudowy stwierdza dopuszczalność tych zamierzeń inwestycyjnych, które są reglamentowane przez prawo budowlane. Należy odróżnić zwykły tryb wydawania decyzji o warunkach zabudowy - w przypadku braku planu miejscowego - dla obiektu mającego powstać legalnie lub dla już istniejącego, którego użytkowanie ma ulec zmianie (art. 59 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), od trybu, dotyczącego wydania tej decyzji dla obiektu budowlanego już zrealizowanego bez pozwolenia na budowę. Z mającego, w tym ostatnim przypadku, zastosowanie przepisu art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) wynika, że ustanowiony tym przepisem nakaz rozbiórki, jak również warunki odstąpienia od przymusowej rozbiórki dotyczą obiektu budowlanego będącego w budowie, jak również wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Organ powołał się także na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 grudnia 2007 roku, sygn. akt P 37/2006.

Kolegium wskazało, cytując wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 6 października 2016 r., sygn. akt II SA/Go 552/16, że należy uwzględnić, iż możliwość ubiegania się przez inwestora o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla obiektu wybudowanego lub będącego w budowie pozostaje w ścisłym związku z postępowaniem legalizacyjnym, w ramach którego wydawane jest postanowienie w tym przedmiocie. Nie jest natomiast dopuszczalne, aby inwestor inicjował postępowanie co do ustalenia warunków zabudowy niezależnie od działań organów nadzoru budowlanego podejmowanych co do robót budowlanych rozpoczętych bądź prowadzonych bez wymaganego pozwolenia na budowę. Ze względów systemowych wykluczyć należy sytuację, aby w przedmiocie tej samej inwestycji bądź inwestycji częściowo zrealizowanej w sposób niezależny od siebie toczyły się dwa odrębne postępowania: jedno - nadzorcze o charakterze naprawczym lub legalizacyjnym, a drugie w przedmiocie warunków zabudowy.

Organ odwoławczy zwrócił uwagę, powołując się na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...], z dnia [...] grudnia 2016 r., że odnośnie przedmiotowej inwestycji toczone było postępowanie legalizacyjne, w ramach którego wezwano inwestora o przedłożenie m.in. decyzji o warunkach zabudowy. W świetle powyższego organ I instancji miał uprawnione podstawy do wydania decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.

Dalej Organ wskazał, że analiza przepisów u.p.z.p. oraz stanu faktycznego doprowadzi do wniosku, że zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z prawem. Wydanie przedmiotowej decyzji było możliwe, bowiem w rozpatrywanej sprawie, po uzupełnieniu przez inwestorkę materiału dowodowego, spełnione są łącznie wszystkie warunki wskazane w ww. przepisie art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Mianowicie, funkcja przedmiotowej inwestycji nie pozostaje w sprzeczności z funkcją zastaną w terenie (w obszarze analizowanym świadczone są najróżniejsze usługi, w tym także hotelowe). Teren planowanej inwestycji ma dostęp do drogi publicznej; istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; teren inwestycji, nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne; a decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Poza tym z zaskarżonej decyzji wynika, że granice obszaru analizowanego wyznaczono zgodnie z § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588), na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, czyli na kopii mapy zasadniczej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmującego teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać. W ocenie Kolegium w przedmiotowej sprawie organ I instancji prawidłowo przeprowadził na obszarze analizowanym wymaganą prawem analizę. Z uwagi na przedmiot postępowania - zmianę sposobu użytkowania obiektu bez jego przebudowy, zasadnie odstąpiono od wyznaczania parametrów zabudowy. W kontekście funkcji zabudowy przeanalizowano natomiast całość zabudowy znajdującej się w obszarze analizowanym.

Odnosząc się do kolejnych zarzutów odwołania Kolegium podniosło, że sama decyzja stanowiąca o możliwości zagospodarowania terenu, na którym nie obowiązuje plan miejscowy, nie stanowi aktu naruszającego wskazane przez Wspólnotę prawa. Nie jest ona rozstrzygnięciem, które ma moc ograniczenia cudzych praw do nieruchomości. Ograniczenie to może nastąpić dopiero w fazie realizacyjnej, w związku z wydaniem pozwolenia na budowę. Stąd organ wydający decyzję o warunkach zabudowy nie miał uprawnionych podstaw do analizowania kwestii wpływu funkcjonowania hostelu w lokalach [...] i [...] na bezpieczeństwo, standard i komfort funkcjonowania mieszkańców i innych użytkowników budynku przy ul. [...]. Na tym etapie postępowania nie jest także badana kwestia bezpieczeństwa pożarowego. To także analizowane jest dopiero przez organ administracji architektoniczno-budowlanej. Po uzupełnieniu materiału dowodowego przez inwestorkę nie można uznać jako zasadnego zarzutu, że istniejące uzbrojenie terenu nie jest wystarczające dla obsłużenia planowanej inwestycji.

Poza tym Kolegium podniosło, że uwzględniając przepisy ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o usługach hotelarskich oraz usługach pilotów wycieczek i przewodników turystycznych (Dz. U. 2019.238), zasadnie ustalono warunki zabudowy dla zmiany użytkowania obiektu na usługi hotelarskie, bo jak wynika z tej ustawy, można je świadczyć także w innych niż hotele miejscach, m.in. w mieszkaniach. Nad prawidłowością wyposażenia miejsc świadczących usługi hotelarskie czuwają właściwe organy, inne niż architektoniczne. Organ wydający warunki zabudowy nie ma w świetle obowiązującego prawa uprawnień do analizowania powyższych kwestii, nie bada również bezpieczeństwa pożarowego, o czym wyżej wspomniano. Jego zadaniem, na tym etapie postępowania, jest wyłącznie zbadanie, czy z punktu widzenia architektonicznego działalność hotelowa w danym obiekcie może być prowadzona. Dokładniej rzecz ujmując, czy funkcja usługowa (usługi hotelarskie) wpisuje się w funkcję obiektów znajdujących się w obszarze analizowanym.

Wspólnota Mieszkaniowa [...] reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na ww. decyzję Kolegium.

Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie:

1) art. 59 ust. 1 u.p.z.p. poprzez prowadzenie postępowania administracyjnego i wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie w sytuacji, gdy przedmiotem postępowania była inwestycja już zrealizowana, a związek tego postępowania z postępowaniem legalizacyjnym uległ wygaszeniu w związku z uchyleniem w dniu 6 grudnia 2016 r. Postanowienia PINB [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r. nakładającego na inwestora obowiązek przedłożenia decyzji o warunkach zabudowy;

2) art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wobec przyjęcia przez organy obu instancji, że użytkowanie lokali (dotychczas biurowych) na potrzeby usług hostelowych w budynku mieszkalnym wielorodzinnym nie narusza zasady "dobrego sąsiedztwa" i nie koliduje z istniejącą i dominującą) funkcją mieszkaniową budynku przy ul. [...] w [...];

3) art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. poprzez jego niezastosowanie, wobec przyjęcia przez Organ, że ocena możliwości prowadzenia w lokalach (biurowych) nr [...] i [...] w budynku przy ul. [...] w [...] usług hostelowych, przez pryzmat wymagań określonych ustawą o usługach turystycznych, pozostaje poza zakresem kognicji organu w sprawie o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla (zrealizowanej) inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania lokali.

Wobec powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania i o zasądzenie od Organu na rzecz Skarżącej zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu skargi Wspólnota wskazała, że w okolicznościach faktycznych sprawy zmiana sposobu użytkowania lokali biurowych nr [...] i [...] nastąpiła w warunkach samowoli budowlanej, co zostało zgłoszone przez Wspólnotę Mieszkaniowa [...] do organów nadzoru budowlanego w maju 2016 r. W dniu 19 lipca 2016 r. PINB [...] przeprowadził oględziny ww. lokali, w trakcie których właściciel lokali wprost oświadczył do protokołu z czynności, że zmiana sposobu użytkowania lokali nie została poprzedzona jakimkolwiek zgłoszeniem w tym przedmiocie do organu architektoniczno-budowlanych. W ramach zainicjowanego przez Wspólnotę Mieszkaniową postępowania organ nadzoru budowlanego (PINB [...]) Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2016 r. wydanym na podstawie art. 71 a ust. 1 u.p.b., nałożył na inwestora "obowiązek przedstawienia m.in. decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (...) w terminie 3 miesięcy od dnia doręczenia niniejszego postanowienia''' (t.j. do końca listopada 2016r.). Przedmiotowe Postanowienie stanowiło więc podstawę wszczęcia i prowadzenia postępowania administracyjnego w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla (zrealizowanej już) inwestycji. Jednakże ww. Postanowienie zostało uchylone decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2016r. Po tej dacie organy nadzoru budowlanego nie wydały już w sprawie zmiany sposobu użytkowania lokali nr [...] i [...] w budynku przy ul. [...] w [...] jakichkolwiek dalszych orzeczeń, w szczególności nigdy nie nałożyły już na inwestora "nowego" zobowiązania do przedłożenia decyzji o warunkach zabudowy. Wygasła zatem "legalizacyjna" podstawa do prowadzenia przez Prezydenta [...] postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla zrealizowanej inwestycji, a postępowanie w tym przedmiocie powinno być umorzone.

Dodatkowo Skarżąca wskazała, że obok hostelu będącego przedmiotem niniejszej sprawy funkcjonuje obok również drugi hostel, względem którego (prowadzonego w lokalu nr [...]) orzeczona już została ostateczna decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nakazująca przywrócenie poprzedniego (biurowego) sposobu użytkowania lokalu (decyzja MWINB nr [...] z dnia [...] czerwca 2019 r., skarga na tę decyzję oddalona wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 6 grudnia 2019 r., sygn.. VII SA/Wa 1803/19).

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności decyzji administracyjnej. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach.

Zgodnie z dyspozycją art. 145 § 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: p.p.s.a.), sąd uchyla decyzję lub postanowienie, jeśli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ewentualnie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia, jeżeli zachodzą przyczyny określone we właściwych przepisach. Tak więc stwierdzenie istnienia którejkolwiek z powyższych przesłanek skutkuje wyeliminowaniem zaskarżonej decyzji lub postanowienia z obrotu prawnego. Akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z prawem, jeżeli jest zgodny z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego.

Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że rozstrzygnięcia organów obu instancji nie mogą się ostać w obrocie prawnym konieczne jest ich uchylenie.

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] utrzymująca w mocy decyzję Zarządu Dzielnicy [...] w przedmiocie ustalenia warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania lokali [...] i [...] z funkcji biurowej na usługi hotelarskie w budynku przy ul. [...], na dz. ew. nr [...], na terenie Dzielnicy [...].

W ocenie Sądu zaskarżone rozstrzygniecie zostało wydane przedwcześnie, z naruszeniem przepisów prawa procesowego

Po pierwsze, należy wskazać, iż decyzja o ustaleniu warunków zabudowy nie jest aktem, w którym organ określałby warunki realizacji przedsięwzięcia istniejącego w tym zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części – art. 59 ust. 1 u.p.z.p. Ten utrwalony w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wniosek wypływa z analizy treści art. 59 u.p.z.p., a w szczególności ustępu 3 tej regulacji materialnoprawnej. W myśl tych postanowień: w przypadku zmiany zagospodarowania terenu, o której mowa w ust. 2, bez uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości:

1) wstrzymanie użytkowania terenu, wyznaczając termin, w którym należy wystąpić z wnioskiem o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, albo

2) przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania.

Ustawodawca wymaga, aby inwestor uzyskał decyzję o jakiej mowa przed rozpoczęciem realizacji przedsięwzięcia, zaś przypadki samowolnej zmiany sposobu zagospodarowania terenu podlegają sankcjom administracyjnym przewidzianym w powołanym wyżej art. 59 ust. 3 u.p.z.p. Zupełnie wyjątkowo dopuszcza się ewentualność wydania decyzji o warunkach zabudowy dla zamierzenia już zrealizowanego, jeżeli w odniesieniu do tego zamierzenia toczy się postępowanie legalizacyjne przewidziane w przepisach ustawy – Prawo budowlane. Takie postępowanie, co oczywiste, może dotyczyć nie tylko budowy obiektu ale także nielegalnej w świetle ustawy – Prawo budowlane, zmiany sposobu użytkowania istniejącego obiektu budowlanego. Otóż na mocy art. 71a ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane, organ nadzoru budowlanego w razie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego zgłoszenia w drodze postanowienia nakłada na inwestora obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w art. 71 ust. 2, a więc m.in. zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Organ gminy nie może ustalić decyzją warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji już faktycznie wykonanej a tym bardziej użytkowanej, jeżeli nie przewiduje tego przepis szczególny. W przypadku nielegalnej zmiany sposobu użytkowania terenu takim przepisem szczególnym jest art. 71a ust. 1 pkt 2 u.p.b. Jeżeli więc wnioskodawczyni ubiega się o wydanie decyzji o warunkach zabudowy w celu zmiany sposobu użytkowania obiektu, która już nastąpiła, to obowiązkiem organu jest umorzenie postępowania ze względu na jego bezprzedmiotowość. Ten sposób wykładni i stosowania przepisów u.p.z.p. należy odnosić do wszystkich rodzajów robót budowlanych skutkujących zmianą sposobu zagospodarowania terenu, a więc także takich, które powodują jedynie zmianę sposobu użytkowania istniejącego obiektu budowlanego (wyrok WSA w Rzeszowie z 18 czerwca 2019 r., sygn. akt II SA/Rz 404/19, LEX nr 2695447, wyrok WSA w Krakowie 10 października 2019 r., II SA/Kr 511/19, CBOSA).

Wniosek skarżącej z 20 września 2016 r. o ustalenie warunków zabudowy w przedmiotowej sprawie został złożony z uwagi na żądanie organów nadzoru budowlanego w trybie legalizacji zmiany sposobu użytkowania. Jak wynika z akt sprawy postanowieniem z [...] sierpnia 2016 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 71a ust. 1 pkt 1 i pkt 2 u.p.b. wstrzymał użytkowanie pomieszczeń hostelu zaadoptowanych samowolnie z części lokalu niemieszkalnego nr [...] i lokalu [...] w budynku wielorodzinnym oraz nałożył na właścicieli obowiązek przedstawienia m.in. decyzji o warunkach zabudowy (pkt 4 postanowienia).

Wydanie takiego postanowienia umożliwiło wszczęcie i prowadzenie postępowania o warunki zabudowy po dokonaniu już zmiany sposobu użytkowania budynku.

Z powyższego wynika zatem, że bezspornie przedmiotowe lokale były przedmiotem rozważań nadzoru budowlanego. Jednak – co nie było kwestionowane w sprawie, a skutek czego organy nie rozważyły, to fakt, że w między czasie PINB decyzją z [...] października 2016 r. nakazał właścicielom przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania części lokalu nr [...] i [...] w budynku, adoptowanych na hostel bez wymaganego przepisami Prawa budowlanego zgłoszenia właściwemu organowi, a następnie [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] grudnia 2016 r. uchylił decyzję PINB z [...] października 2016 r. oraz ww. postanowienie PINB z [...] sierpnia 2016 r.

Zatem – co istotne w sprawie - zostało wyeliminowane z obrotu prawnego postanowienie, które stanowiło podstawę prowadzenia postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dotyczące zmiany sposobu użytkowania lokali.

Sąd na podstawie dostępnych mu akt nie jest w stanie ustalić jak zakończyło się postępowanie przed organami nadzoru budowlanego w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania przedmiotowych lokali. Organy obu instancji w tej kwestii milczą. Trzeba też zauważyć, że obie decyzje w niniejszej sprawie zostały wydane po wyeliminowaniu ww. postanowienia.

W dniu złożenia wniosku, jak i w dniu orzekania przez organy nie było pewne jaki jest sposób użytkowania przedmiotowych lokali. Należy podkreślić, że wniosek skarżącej o ustalenie warunków zabudowy dotyczył inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania lokale z funkcji biurowej na usługi hotelarskie. Natomiast jak wynika z decyzji WINB z [...] grudnia 2016 r. w sprawie niezbędne jest podjęcie "ustaleń w zakresie ostatniego legalnego sposobu użytkowania lokali, ustalenia, czy lokale te są ze sobą funkcjonalnie połączone oraz czy były w nich wykonywane roboty budowlane oraz ewentualnego prawidłowego wstrzymania użytkowania lokali i zobowiązania do przedłożenia dokumentów niezbędnych do legalizacji stwierdzonej samowoli". Wobec tych ustaleń i twierdzeń skarżących tej kwestii w niniejszej sprawie bezspornie nie wyjaśniono, a ma to wpływ na wynik sprawy mając na uwadze wniosek strony skarżącej z 20 września 2016 r.

Zatem przyjęcie, że w niniejszej sprawie nie doszło do zmiany sposobu użytkowania i lokale pełnią funkcje biurowe jest przedwczesne. W ocenie sądu kwestia ta powinna być jeszcze raz przeanalizowana. Przeprowadzając postępowanie zgodnie z regułami z art. 7, art. 77, i art. 80 k.p.a. należy jednoznacznie ustalić czy powyższe prace wyczerpują zakres wniosku inwestora w przedmiocie planowanej zmiany użytkowania lokalów. Ustalenie powyższej zasadniczej dla sprawy kwestii zdeterminuje bowiem wynik mającego zapaść rozstrzygnięcia tj. prowadzenia postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.

SKO zatem nie wyjaśniło czy toczy się nadal jakieś postępowanie w organach nadzoru budowlanego w trybie art. 71, 71a u.p.b.

Należy podkreślić jeszcze raz, że wydanie takiego postanowienia w trybie art. 71a ust. 1 pkt 2 u.p.b. umożliwiłoby prowadzenie postępowania o warunki zabudowy po dokonaniu już zmiany sposobu użytkowania budynku. Brak takiego postanowienia przy jednoczesnym ustaleniu, że przedmiotowe lokale użytkowane są jako hostel skutkowałoby koniecznością umorzenia postępowania (np. wyrok WSA z dnia 2 sierpnia 2017 r., sygn. akt II SA/Rz 408/17). W kontrolowanej sprawie ta ostatnia okoliczność w ogóle nie została z całą pewnością ustalona, mimo, iż cały spór między stronami sprowadzał się do określenia przeznaczenia istniejących lokali.

Wobec tych wątpliwości – organ ponownie rozpatrując sprawę – uwzględniając zasady postępowania (art. 7, 77 § 1, art. 80 i 107 § 3 k.p.a.) powinien wyjaśnić, czy postępowanie w niniejszej sprawie po uchyleniu postanowienia PNB z [...] sierpnia 2016 r. było dopuszczalne. Uchybienia organów miały istotny wpływ na wynik sprawy. W związku z naruszeniem przepisów proceduralnych Sąd uznał za przedwczesne odnoszenie się do pozostałych zarzutów powołanych w skardze.

Z powyższych względów Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania (wpis w wysokości 500 zł) Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.