Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 79/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-05-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: § 12 ust. 2
journal: Dz.U. 2002 nr 75 poz 690
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

SENTENCJA

Dnia 14 maja 2013 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Miładowski /spr./ sędzia NSA Wojciech Mazur sędzia del. WSA Wanda Zielińska - Baran Protokolant sekretarz sądowy Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 14 maja 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 6 października 2011 r. sygn. akt II SA/Gd 525/11 w sprawie ze skargi J. M. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną co do punktu pierwszego zaskarżonego wyroku, a w pozostałym zakresie umarza postępowanie kasacyjne


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 6 października 2011 r., sygn. akt II SA/Gd 525/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę J. M. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] kwietnia 2011 r., w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Jak wynika z uzasadnienia wyroku decyzją z dnia [...] września 2008 r., Wojewoda Pomorski rozpoznając odwołanie J. i J. K., uchylił decyzję Starosty Kartuskiego z dnia [...] maja 2008 r., odmawiającą zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na terenie działki nr [...] w miejscowości S., gmina S.. Organ odwoławczy uznał bowiem, że przedłożony projekt budowlany zawiera istotne braki, które w toku postępowania administracyjnego winny ulec uzupełnieniu.

Ponownie rozpoznając sprawę decyzją z dnia [...] marca 2009 r., Starosta Powiatowy w Kartuzach, na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj.: Dz.U. z 2000 r., nr 106, poz. 1126 ze zm.), odmówił zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę dla J. i J. K. na inwestycję polegającą na rozbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na terenie działki nr [...] w miejscowości S., gmina S.

W uzasadnieniu decyzji wskazano, że postanowieniem z dnia [...] października 2008 r. Starosta Kartuski, nałożył na inwestorów obowiązek uzupełnienia braków wynikających z Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz.U. Nr 120, poz. 1133 z 2003 r.) poprzez oznaczenie na rysunku pod nazwą "projekt zagospodarowania" położenia działki względem stron świata, granic przedmiotowej nieruchomości, wszystkich istniejących budynków na wnioskowanej nieruchomości oraz działkach sąsiednich, wskazanie liczby kondygnacji na istniejących i projektowanych obiektach, rzędnych i odległości projektowane, oznaczenie zieleni istniejącej i projektowanej oraz pokazanie przebiegu istniejącej i projektowanej infrastruktury. Nakazano również uzupełnić cześć opisową projektu budowlanego o zestawienie powierzchni poszczególnych części zagospodarowania działki (powierzchnie poszczególnych budynków istniejących, powierzchnie utwardzone, placyki, dojścia, dojazdy, tereny zielone) oraz dostarczyć orzeczenie techniczne - zgodnie z § 206 ust. 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Nadto, zobowiązano inwestorów do oznaczenia wysokości projektowanej rozbudowy na rysunkach jak i w opisie technicznym, określenia w opisie technicznym sposobu ogrzewania (zgodnie z miejscowym planem, zaopatrzenie w ciepło ma być z niskoemisyjnych źródeł lokalnych), oprawienia projektu budowlanego w sposób uniemożliwiający jego dekompletację, do odniesienia się w projekcie budowlanym do zapisu pkt. 13.2 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który mówi, że: "fragmenty terenów D 041-MN/U i D 050-MN/U oznaczone linią zabudowy od jeziora [...] położone w strefie 100 metrowej od brzegu jeziora [...], zagospodarowanie zgodnie z przepisami rozporządzenia Wojewody Pomorskiego Nr [...] z dnia 15 maja 2006 r. w sprawie Kaszubskiego Parku Krajobrazowego". W ocenie organu z nałożonego zobowiązania inwestorzy wywiązali się w terminie uzupełniając wyszczególnione braki.

Organ pierwszej instancji wskazał, iż w toku całego postępowania właścicielka działki nr [...] sąsiadującej z nieruchomością inwestorów J.M. nie wyrażała zgody na budowę przy granicy z jej działką i wnosiła o zachowanie odległości zgodnie z obowiązującymi przepisami. Organ stwierdził, że budowa w odległości 1,5 m od granicy z sąsiednią działką budowlaną lub bezpośrednio przy granicy jest dopuszczalna jeżeli wynika to z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (§ 12 ust. 3 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie). Według obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentu wsi [...], zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy Stężyca z dnia [...] czerwca 2007 r. (Dz. Urz. Woj. Pomorskiego Nr 131, poz. 2358) teren wnioskowanej inwestycji znajduje się w strefie zabudowy mieszkaniowej i usługowej. Z zapisu karty terenu w/w planu symb. D 041 MN/U pkt. 14 "Szczegółowe warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu" figuruje zapis: "dla terenu D041-MN/U dopuszcza się zabudowę przy granicy działek. Organ doszedł do przekonania, że brak zgody J. M. na wnioskowaną przez Państwa J. i J. K. inwestycję wyklucza możliwość rozbudowy budynku mieszkalnego przy granicy działki nr [...], ponieważ właśnie taka lokalizacja rozbudowy ogranicza możliwość zabudowy działki sąsiedniej w przyszłości. Organ wskazał, iż istnieje możliwość rozbudowy budynku mieszkalnego od strony granicy działki [...], wobec czego w dniu postanowieniem z dnia [...] lutego 2009 r., nr [...], nałożono na inwestora obowiązek zlokalizowania projektowanej rozbudowy po przeciwnej stronie istniejącego obiektu (od strony granicy z działką nr [...]). Wobec niewywiązania się przez inwestorów z nałożonego na nich obowiązku organ odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Rozpoznając odwołanie inwestorów od decyzji pierwszej instancji, Wojewoda Pomorski decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r., uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że jeśli zapisów planu dopuszczających w niniejszym przypadku zabudowę na granicy działek nie wynikają warunki realizacji takiej zabudowy, a zapisy te należy interpretować ściśle, to Starosta Kartuski nie może sam ustalać warunków, po spełnieniu których dopuszczona jest zabudowa przy granicy działek. Zwrócono również uwagę na fakt, że zapis mówiący o zgodzie sąsiada na planowaną inwestycję został usunięty z obiegu prawnego. Zatem odmowa z tego tytułu udzielenia pozwolenia na budowę jest niezasadna. Organ wskazał, iż w sprawie istnieją wątpliwości czy projektowana rozbudowa nie przekracza ociepleniem lub posadowieniem fundamentów granicy nieruchomości oraz konieczność sprawdzenia, czy zachowane zostały w projekcie warunki wskazane w przepisach, w tym techniczno-budowlanych.

Skargę na wskazaną decyzję wywiodła J. M.. Wskazała ona, że nie zgadza się z interpretacją Wojewody zapisów miejscowego planu zagospodarowania dotyczących w szczególności możliwości dopuszczalnej zabudowy przy granicy działek w jednostce planistycznej oznaczonej symbolem "DO41-MN/U". W ocenie skarżącej przyjęta w planie możliwość takiej zabudowy upada z chwilą braku zgody właściciela działki zlokalizowanej przy granicy, a skarżąca zgody takiej nie udzieliła. Skarżąca wskazała na zasadność rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, w którym Starosta Kartuski odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Skarżąca wskazała, iż dopuszczenie zabudowy na granicy otworzyłoby drogę pozostałym sąsiadom do zabudowania jej niewielkiej nieruchomości, co w znacznym stopniu zmniejszyłoby komfort korzystania z jej nieruchomości.

W piśmie procesowym z dnia 15 września 2011 r., wyznaczony w sprawie z urzędu pełnomocnik skarżącej poparł złożoną przez nią samodzielnie skargę. Tytułem uzupełnienia i rozwinięcia zarzutów podniesionych przez skarżącą pełnomocnik zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, to jest przepisu art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego w zw. z § 12 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002, Nr 75, poz. 690 ze zm.) - zwanego dalej rozporządzeniem - w zw. z pkt. 14 ust. 2 uchwały nr VII/74/2007 Rady Gminy [...] z dnia 12.06.2007 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentu wsi [...] – [...] centrum dotyczącej terenu o numerze D041 MN/U w zw. z art. 140 oraz art. 144 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz.U. z 1964, Nr 16, poz. 93) w zw. z art. 32 oraz art. 64 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997, Nr 78, poz. 483 ze zm.), polegające na błędnym przyjęciu, że wobec braku wskazania w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dodatkowych warunków dopuszczalności usytuowania budynku na granicy działki, organ I instancji nie był uprawniony do badania, czy wydaniu pozwolenia na budowę sprzeciwia się interes właściciela nieruchomości sąsiedniej, na błędnym przyjęciu, że wobec uchylenia przepisu przewidującego obowiązek uzyskania zgody właściciela nieruchomości sąsiedniej na budowę przy granicy brak jest podstaw do uwzględniania stanowiska i interesu właściciela nieruchomości sąsiedniej, na bezpodstawnym uznaniu, że w sytuacji stwierdzonego przez organ I instancji naruszenia prawa własności właściciela nieruchomości sąsiedniej, a więc wobec niespełnienia warunku z art. 35 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, stanowiącego samoistną podstawę do negatywnego rozstrzygnięcia wniosku inwestorów, istnieje potrzeba badania, czy zachowane są pozostałe warunki dopuszczalności inwestycji. Nadto strona podniosła zarzut naruszenia przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy, to jest przepisów art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., 77 k.p.a., 107 § 3 k.p.a. polegającego na rozstrzygnięciu sprawy z pominięciem słusznego interesu strony, przyjęciu, że istotne ograniczenie możliwości zabudowy działki skarżącej nie jest wystarczające do odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego oraz nie dokonanie oceny tego, czy i jakie względy przemawiają za tym, aby przedłożyć interes inwestorów nad interesy właściciela sąsiedniej działki, co - gdyby nastąpiło - powinno skutkować oddaleniem odwołania J. i J. K. od decyzji organu I instancji oraz ostatecznym rozstrzygnięciem o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia inwestorom pozwolenia na budowę. Zarzucono nadto, pominięcie i nierozważenie znaczenia dla oceny zasadności wniosku inwestorów okoliczności, że osoby te są właścicielami działki o numerze ewidencyjnym [...], bezpośrednio sąsiadującej z działką, której dotyczy projekt rozbudowy, tj. działką o numerze ewidencyjnym [...] oraz że istnieje możliwość rozbudowy w kierunku tejże działki.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Pomorski wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację sformułowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wskazanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku skargę oddalił.

W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji podkreślił, że przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja kasacyjna organu odwoławczego - uchylającą zaskarżoną decyzję i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Zarzuty skargi nie są, w ocenie Sądu, uzasadnione. Organ II instancji zasadnie uznał, że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Organ I instancji odmówił bowiem pozwolenia na budowę w uwagi na brak zgody właścicieli sąsiedniej nieruchomości na zabudowę przy granicy działki. Organ ten uznając powyższe za warunek uniemożliwiający uwzględnienie wniosku, zaniechał oceny wniosku o pozwolenie na budowę w pozostałym zakresie przewidzianym w art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Wadliwe pominięcie przez organ I instancji dokonania ustaleń niezbędnych do oceny wniosku narusza treść art. 7 i 77 § 1 k.p.a., a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Kwestią sporną w niniejszej sprawie była możliwość rozbudowy obiektu przy granicy nieruchomości. Zgoda właściciela sąsiedniej nieruchomości na budowę przy granicy wymagana była zgodnie z § 12 ust. 6 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j.Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 140 ze zm.). Przepis ten stanowił, iż dopuszcza się usytuowanie budynku, z zastrzeżeniem § 270 ust. 2, bezpośrednio przy granicy działki budowlanej bądź w odległości mniejszej od określonej w ust. 4 pkt 2, lecz nie mniejszej niż 1,5 m od tej granicy, jeżeli w projekcie zabudowy i zagospodarowania terenu (działki budowlanej) zostanie wykazana możliwość zachowania określonych w rozporządzeniu odległości między projektowaną zabudową, a istniejącymi lub zaprojektowanymi elementami zagospodarowania działki sąsiedniej i uzyskana pisemna zgoda jej właściciela. Uregulowanie to utraciło moc wobec stwierdzenia przez Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 5 marca 2001 r. jego niezgodności z art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. (OTK 2001/2/33 Lex Nr 46371)

Obecnie kwestia usytuowania obiektu budowlanego będącego budynkiem, unormowana jest w § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm.) Przepisy obecnie obowiązujące nie uzależniają możliwości budowy przy granicy nieruchomości od zgody właściciela sąsiedniej nieruchomości. Stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji jest zatem prawidłowe. Brak było bowiem podstaw, tak jak to uczynił organ I instancji, do odmowy udzielenia pozwolenia na budowę z uwagi na brak zgody właściciela sąsiedniej nieruchomości na zbliżenie do granicy.

W niniejszej sprawie postanowienia planu zagospodarowania przestrzennego dopuszczają możliwość budowy przy granicy nieruchomości. Rozważenia w tej sytuacji wymagało, czy organ wydający pozwolenie na budowę ma obowiązek oceny czy inwestor może zrealizować inwestycję na granicy nieruchomości i czy organ ten może odmówić udzielenia pozwolenia na budowę z uwagi na interes właściciela sąsiedniej nieruchomości.

W ocenie Sądu, aktualny stan prawny wyklucza taką możliwość. Przepis rozporządzenia wykonawczego do ustawy Prawo budowlane, w sposób wyraźny i szczegółowy reguluje przesłanki budowy przy granicy nieruchomości. Spełnienie tych przesłanek uzasadnia wydanie pozwolenia na budowę.

Wskazać należy, iż przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie wprowadzają warunki, od których uzależniona jest możliwość budowy przy granicy nieruchomości. Warunkiem takiej zabudowy jest zgodnie z § 12 ust. 1 rozporządzenia spełnienie wymogów nasłonecznienia i bezpieczeństwa pożarowego wskazanych w § 13, 60 i 271-273 rozporządzenia. W ocenie Sądu, przyjąć należy, iż interes właściciela sąsiedniej nieruchomości w przypadku wynikającej z przepisów możliwości budowy obiektu przy granicy, chroniony jest jedynie w takim zakresie, a opieranie w takiej sytuacji rozstrzygnięcia kwestii budowy na granicy na normie art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego oraz przepisów kodeksu cywilnego, regulujących kwestie prawa sąsiedzkiego, nie znajduje uzasadnienia.

Orzecznictwo sądowoadministracyjne słusznie sięgało do przepisów dotyczących interesów właścicieli sąsiednich nieruchomości rozważając kwestie budowy przy granicy, w sytuacji, gdy brak było unormowania tej kwestii w przepisach dotyczących prawa budowlanego, wobec usunięcia z obrotu prawnego normy § 12 ust. 6 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Natomiast obecnie, w związku z wyraźnym i szczegółowym unormowaniem tej kwestii w przepisach § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, brak jest podstaw do sięgania w tym zakresie do przepisów prawa cywilnego.

Organ wydający pozwolenie na budowę nie ma kompetencji do rozważania czy, jego zdaniem, budowa przy granicy może być zrealizowana z uwagi na interes właściciela sąsiedniej nieruchomości, jeżeli prawo do takiej zabudowy wynika z przepisów prawa miejscowego – planu zagospodarowania przestrzennego, bądź wydanej decyzji o warunkach zabudowy. Kompetencja taka nie została bowiem organowi przyznana.

Jeżeli z ustaleń ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy wynika prawo inwestora do budowy przy granicy działki, organ wydający pozwolenie na budowę nie może odmówić wydania tego pozwolenia, z uwagi na odmienną ocenę interesów inwestora i właściciela nieruchomości sąsiedniej. Organ jest w tym zakresie związany postanowieniami wydanej decyzji administracyjnej. Odmowa stosowania jej postanowień nastąpić może jedynie po wyeliminowaniu takiej decyzji z obrotu prawnego. Natomiast, co do zasady, ochrona uprawnień właściciela sąsiedniej nieruchomości odbywa się w tym przypadku na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy.

W ocenie Sądu, także ustalenia planistyczne przewidujące nieobwarowaną żadnymi warunkami możliwość budowy przy granicy nie pozostawiają organowi administracji możliwości odmiennej oceny prawa inwestora do takiej zabudowy, za wyjątkiem oceny spełnienia warunków wynikających z § 13, 60 i 271-273 rozporządzenia. Organ ten nie może rozważać dodatkowych okoliczności związanych z interesami właścicieli nieruchomości sąsiednich nie wynikających w tych przepisów.

Organ ten nie ma kompetencji do badania słuszności postanowień planu zagospodarowania przestrzennego. W ocenie Sądu, stronie kwestionującej możliwość zabudowy przy granicy przysługuje prawo do ochrony jej interesów jedynie w drodze skargi na uchwałę w sprawie planu zagospodarowania przestrzennego w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym.

Wbrew stanowisku skarżącej, użycie zwrotu "dopuszcza się" budowę przy granicy nie świadczy o przyznaniu organowi luzu decyzyjnego w tym zakresie, ani uzależnieniu prawa inwestora od spełnienia dodatkowych warunków. Sformułowanie to wskazuje natomiast nauprawnienie do podjęcia działań przewidzianych w przepisie.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła J. M. zaskarżając tenże wyrok w całości i zarzuciła:

I. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art, 151 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a. polegające na błędnym dokonaniu kontroli działalności administracji publicznej, co skutkowało zaaprobowaniem przez Sąd wadliwego procesowania przez organ II instancji i naruszenia przez organ art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a., co doprowadziło do rozstrzygnięcia przez organ sprawy z pominięciem słusznego interesu strony, a w konsekwencji powyższego działania Sądu błędnym - z naruszeniem art. 151 p.p.s.a. - oddaleniem skargi pomimo tego, że w sprawie istniały podstawy do jej uwzględnienia, w szczególności wskazują na następujące uchybienia:

a) zaaprobowanie przez Sąd stanowiska organu II instancji, który błędnie uznał, że istotne ograniczenie możliwości zabudowy działki skarżącej nie jest wystarczające do odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego oraz nie dokonanie przez organ oceny tego, czy i jakie względy przemawiają za tym, aby przedłożyć interes inwestorów nad interesy właściciela sąsiedniej działki,

b) co - gdyby nastąpiło - powinno skutkować oddaleniem przez organ II Instancji odwołania J. i J. K. od decyzji organu I instancji oraz ostatecznym rozstrzygnięciem o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia inwestorom pozwolenia na budowę;

c) zaaprobowanie przez Sąd faktu, że organ pominął i nie rozważył znaczenia dla oceny zasadności wniosku inwestorów okoliczności, że osoby te są także właścicielami działki o numerze ewidencyjnym [...], bezpośrednio sąsiadującej z działką, której dotyczy projekt rozbudowy, tj. działką o numerze ewidencyjnym [...] oraz że istnieje możliwość rozbudowy w kierunku tejże działki [...], a nie jak zakłada projekt w kierunku działki skarżącej;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a, polegające na błędnym dokonaniu przez Sąd kontroli działalności administracji publicznej skutkującej zaaprobowaniem dokonanej przez organ błędnej wykładni art. § 12 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie - zwanego dalej rozporządzeniem w zw. z pkt. 14 ust. 2 uchwały nr VII/74/2007 Rady Gminy [...] z dnia 12.06.2007 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentu wsi [...] – [...] centrum dotyczącej terenu o numerze D041 MN/U, poprzez błędne przyjęcie, że:

a) użycie w przepisie § 12 ust. 2 rozporządzenia sformułowania "dopuszcza się" oraz uchylenie przepisu przewidującego obowiązek uzyskania zgody właściciela nieruchomości sąsiedniej na zabudowę na granicy, wyłącza stosowanie przepisów art. 35 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 140 oraz art. 144 ustawy Kodeks cywilny w zw. z art. 32 oraz art. 64 Konstytucji RP, podczas gdy wykładnia systemowa powyższych ustaw wskazuje na konieczność stosowania tych przepisów przypadkach jak niniejszy;

b) wobec braku wskazania w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dodatkowych warunków dopuszczalności usytuowania budynku na granicy działki, organ nie jest uprawniony do badania, czy wydaniu pozwolenia na budowę sprzeciwia się interes właściciela nieruchomości sąsiedniej, .podczas gdy wskazane w pkt. a) przepisy nakazują organowi uwzględnienie interesów właścicieli nieruchomości sąsiednich, co konsekwencji skutkowało zaaprobowaniem przez Sąd nieuzasadnionego niezastosowania przez organ przepisów art. 35 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 5 ust. i pkt 9 Prawa budowlanego w zw. z art. 140 oraz art. 144 k.c. w zw. z art. 32 oraz art. 64 Konstytucji RP, podczas gdy prawidłowe ich zastosowanie winno skutkować uchyleniem decyzji organu II instancji;

II. naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, a mianowicie: błędną wykładnię art. § 12 ust. 1 i 2 rozporządzenia w zw. z pkt. 14 ust. 2 uchwały nr VTI/74/2OO7 Rady Gminy [...] z dnia 12.06.2007 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentu wsi [...] – [...] centrum dotyczącej terenu o numerze D041 MN/U, poprzez błędne przyjęcie, że:

a) użycie w przepisie § 12 ust. 2 rozporządzenia sformułowania "dopuszcza się" oraz uchylenie przepisu przewidującego obowiązek uzyskania zgody właściciela nieruchomości sąsiedniej na zabudowę na granicy, wyłącza stosowanie przepisów art. 35 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane w zw. z art, 140 oraz art. 144 k.c. w zw. z art. 32 oraz art. 64 Konstytucji RP, podczas gdy wykładnia systemowa powyższych ustaw wskazuje na konieczność stosowania tych przepisów przypadkach jak niniejszy;

b) wobec braku wskazania w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dodatkowych warunków dopuszczalności usytuowania budynku na granicy działki, organ nie jest uprawniony do badania, czy wydaniu pozwolenia na budowę sprzeciwia się interes właściciela nieruchomości sąsiedniej, podczas gdy wskazane w pkt a) przepisy nakazują organowi uwzględnienie interesów właścicieli nieruchomości sąsiednich,

co skutkowało nieuzasadnionym oddaleniem skargi skarżącej.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku; a jeżeli Sąd uzna, że w sprawie nie doszło do naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a zachodzi jedynie naruszenie prawa materialnego, o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i rozpoznanie skargi. Wniosła również o przyznanie pełnomocnikowi kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącej z urzędu wraz z należnym podatkiem VAT.

Pismem, które wpłynęło do Naczelnego Sądu Administracyjnego w dniu 14 lutego 2012 r. skarżąca kasacyjnie cofnęła skargę kasacyjną w części to jest w zakresie zaskarżenia pkt. 2 wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Tak skonstruowana skarga kasacyjna nie mogła odnieść zamierzonego skutku.

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że stosownie do treści art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę właściwy organ sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi.

Z uwagi na to, że w przedmiotowej sprawie kwestią sporną pozostaje zlokalizowanie obiektu budowlanego bezpośrednio w granicy z inną nieruchomością to przepisem techniczno – budowlanym, który będzie miał zasadnicze znaczenie dla rozpoznania tej sprawy jest §12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002, Nr 75, poz. 690 ze zm.). Przepis ten stanowi, że dopuszcza się sytuowanie budynku, w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy, w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli wynika to z ustaleń planu miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy zagospodarowania terenu.

Jak niewadliwie wskazał w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji, przyjąć należy, że interes właściciela sąsiedniej nieruchomości w przypadku budowy obiektu przy granicy, przy spełnieniu warunku jego dopuszczalności w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, chroniony jest jedynie w zakresie spełnienia wymogów nasłonecznienia i bezpieczeństwa pożarowego wskazanych w § 13, 60 oraz 271-273 rozporządzenia, co wprost wynika z treści § 12 ust. 1 tego aktu.

W sytuacji, gdy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dopuszcza sytuowanie budynku na działce budowlanej bezpośrednio przy tej granicy, a jednocześnie z przepisów § 13, 60 oraz 271-273 rozporządzenia nie wynikają inne ograniczenia zabudowy, a tego typu okoliczności w niniejszej sprawie skarżąca kasacyjnie nie kwestionowała, za niedopuszczalne uznać należy badanie przez organ architektoniczno budowlany innych przesłanek, a w szczególności wynikających z przepisów kodeksu cywilnego czy prawa sąsiedzkiego. Rację miał organ II instancji orzekający w niniejszej sprawie, podnosząc, że skoro miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie wymienia przesłanek których spełnienie uzależnia to czy dopuszczalna jest budowa w granicy nieruchomości, to z racji tego, iż przepisy te winny być odczytywane wprost, organ architektoniczno – budowlany nie jest władny ustalać innych warunków po spełnieniu których dopuszczona jest zabudowa bezpośrednio przy granicy nieruchomości. W szczególności brak jest podstaw do wymagania uzyskania zgody sąsiada na planowaną inwestycję, gdyż przepis o takiej treści obecnie już nie obowiązuje. Niewłaściwym na gruncie niniejszej sprawy byłoby również odwoływanie się do normy wynikającej z art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane, który odwołuje się jedynie do uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienia dostępu do drogi publicznej.

Nie zasługiwał również na uwzględnienie zarzut skargi kasacyjnej wskazujący na istotne ograniczenie możliwości zabudowy działki skarżącej co jej zdaniem wskazuje na konieczność wydania decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego. Wskazać należy, że wśród przepisów określających warunki dopuszczalności usytuowania budynku bezpośrednio przy granicy nieruchomości nie zostały umiejscowione przepisy wymagające rozważenia wpływu inwestycji na możliwość zagospodarowania działki sąsiedniej.

Co więcej przepis § 12 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia dopuszcza sytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną, jeżeli będzie on przylegał całą powierzchnią swojej ściany do ściany budynku istniejącego na sąsiedniej działce lub do ściany budynku projektowanego, dla którego istnieje ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę.

Niezasadne są także argumenty skarżącej kasacyjnie co do możliwości zrealizowania spornej nieruchomości w inny sposób, gdyż inwestorzy są także właścicielami innej nieruchomości, bezpośrednio sąsiadującej z działką, której dotyczy projekt rozbudowy. Istotnym jest bowiem, że to właściciel posiada prawo dysponowania nieruchomością w granicach jakie wynikają z obowiązujących przepisów, a te jak wskazano powyżej dopuszczają w okolicznościach tej sprawy budowę bezpośrednio przy granicy.

Przytoczone okoliczności wskazują na to, że, zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia § 12 ust. 1 i 2 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, zarówno w zakresie ich błędnej wykładni, jak i powiązane z przepisami proceduralnymi nie zasługiwały na uwzględnienie

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę kasacyjną, co do punktu pierwszego zaskarżonego wyroku, umarzając postępowanie kasacyjne w pozostałym zakresie na podstawie art. 161 § 1 pkt 1 p.p.s.a.