Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 2184/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-10-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Skarżony organ: Minister Funduszy i Polityki Regionalnej
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA - Beata Blankiewicz-Wóltańska (spr.), Sędzia WSA - Jadwiga Smołucha, Sędzia WSA - Arkadiusz Tomczak, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 października 2020 r. sprawy ze skargi [...] na decyzję Ministra Finansów, Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] września 2019 r. nr [...] w przedmiocie określenia kwoty dofinansowania przypadającej do zwrotu oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi Gminy B. (dalej jako: "Gmina", "Beneficjent", "Zamawiający" lub "Skarżąca") jest decyzja Ministra Finansów, Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] września 2019 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Centrum Projektów Polska Cyfrowa (dalej jako: "CPPC") z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] zobowiązującą Gminę do zwrotu dofinansowania w kwocie [...] zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym.

W dniu [...] marca 2013 r. Gmina zawarła z CPPC umowę o dofinansowanie projektu nr [...] pn. "Przeciwdziałanie wykluczeniu cyfrowemu w Gminie B. szansa na lepsze jutro" w ramach działania 8.3. "Przeciwdziałanie wykluczeniu cyfrowemu – elnclusion" osi priorytetowej 8. "Społeczeństwo informacyjne - zwiększenie innowacyjności gospodarki" Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka 2007-2013.

Beneficjent realizując ww. projekt udzielił zamówienia publicznego, w ramach którego zawarł w dniu [...] czerwca 2014 r. z firmą [...] sp. z o.o. umowę na "Dostawę komputerów stacjonarnych wraz z monitorem, oprogramowaniem do komputera stacjonarnego, opieką serwisową zestawów komputerowych, modernizacją sprzętu komputerowego oraz okablowaniem sieciowym" dla projektu pn. "Przeciwdziałanie wykluczeniu cyfrowemu w Gminie B. – szansą na lepsze jutro". Przedmiotowe zamówienie publiczne zrealizowane zostało w trybie przetargu nieograniczonego.

W wyniku przeprowadzonej kontroli CPPC stwierdziło, że Gmina naruszyła art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz.U. z 2017 r., poz. 993 ze zm.; dalej: "p.z.p.") poprzez żądanie od Wykonawcy złożenia oświadczenia producenta sprzętu potwierdzającego, że serwis sprzętu będzie realizowany przez autoryzowanego partnera serwisowego producenta lub bezpośrednio przez producenta. Taki dokument zdaniem CPPC nie był natomiast niezbędny do przeprowadzenia postępowania, a jego wystawienie było uzależnione wyłącznie od dobrej woli producenta. Wobec powyższego stwierdzono naruszenie wymienione w załączniku nr [...] "Wskaźniki procentowe do obliczenia wartości korekty finansowej za naruszenia przy udzielaniu zamówień publicznych, współfinansowanych ze środków funduszy UE" do dokumentu: "Wymierzanie korekt finansowych za naruszenia prawa zamówień publicznych związane z realizacją projektów współfinansowanych ze środków funduszy UE" (dalej: "Taryfikator"). Na skutek powyższego CPPC nałożyło korektę finansową w wysokości 5%. Pismem z dnia [...] marca 2015 r. CPPC przekazało wyniki kontroli Gminie.

Beneficjent w piśmie z dnia [...] kwietnia 2015 r. wniósł zastrzeżenia do informacji pokontrolnej stwierdzając, że jego postępowanie nie nosiło cech nieprawidłowości. Gmina zażądała zakwestionowanych dokumentów, gdyż taki obowiązek nakładał na nią dokument pn. "Rekomendacje Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych dotyczące udzielania zamówień publicznych na dostawę zestawów komputerowych" (wersja z dnia 10 stycznia 2012 r.).

CPPC nie podzielił ww. argumentacji Gminy stwierdzając m.in., że zgodnie z treścią "Rekomendacji Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych dotyczących udzielania zamówień publicznych na dostawę zestawów komputerowych" dopuszcza się postawienie wymogu złożenia oświadczenia wykonawcy o zastosowaniu serwisu autoryzowanego lub serwisu producenta, a nie oświadczenia producenta.

Beneficjent w piśmie z dnia [...] czerwca 2015 r. ponownie wniósł zastrzeżenia do informacji pokontrolnej, zaś w odpowiedzi CPPC pismem z dnia [...] lipca 2015 r poinformowało Beneficjenta o potrzymaniu korekty finansowej oraz o ostatecznym zakończeniu postępowania kontrolnego.

Następnie Beneficjent przedstawił do rozliczenia wydatki na zakup zestawów komputerowych i opiekę serwisową komputerów do realizacji projektu, poniesione na podstawie umowy z dnia [...] czerwca 2014 r. we wnioskach o płatność nr [...] i [...] stanowiących rozliczenie drugiej transzy zaliczki.

W związku z nałożoną korektą finansową na przedmiotowe zamówienie, kwoty wydatków kwalifikowalnych, przedstawione przez Beneficjenta zostały pomniejszone. Całkowita wartość korekty finansowej nałożonej na wydatki poniesione na podstawie ww. umowy z dnia [...] czerwca 2014 r. wyniosła [...] zł, z czego kwota [...] zł została odzyskana przez CPPC dzięki zastosowaniu potrąceń płatności.

Wobec powyższego pozostała kwota do zwrotu wyniosła [...] zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych. Wobec niedokonania zwrotu tej kwoty CPPC pismami z dnia [...] lipca 2017 r. i [...] stycznia 2018 r., na podstawie art. 207 ust. 8 uf.p. wezwało Gminę do zwrotu środków w określonej powyżej wysokości. Beneficjent po otrzymaniu wezwania nie dokonał zwrotu wskazanych środków.

Następnie CPPC pismem z dnia [...] marca 2018 r. zawiadomiło Beneficjenta, że zostało wszczęte z urzędu postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie. Decyzją z dnia [...] listopada 2018 r. CPPC zobowiązało Gminę do zwrotu dofinansowania w kwocie [...] zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych. W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, że Gmina, żądając od potencjalnych wykonawców przedłożenia oświadczenia od producenta sprzętu, potwierdzającego, że serwis sprzętu będzie realizowany przez autoryzowanego partnera serwisowego producenta lub bezpośrednio przez producenta, naruszyła art. 25 ust. 1 p.z.p. Zgodnie zaś z § 11 ust. 7 umowy o dofinansowanie w przypadku stwierdzenia naruszeń wspólnotowych lub krajowych przepisów o zamówieniach publicznych CPPC mogło dokonywać korekt finansowych ustalanych na podstawie Taryfikatora.

Po rozpoznaniu odwołania Gminy Minister Finansów, Inwestycji i Rozwoju decyzją z dnia [...] września 2019 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że dokonane w niniejszej sprawie ustalenia implikują dochodzenie od Beneficjenta zwrotu środków w trybie art. 207 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 2077 z późn. zm.) – dalej jako: "u.f.p.", który stanowi o obowiązku dochodzenia zwrotu środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich w przypadku stwierdzenia wykorzystania tych środków z naruszeniem procedur, o których jest mowa w art. 184 u.f.p.

Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych Minister wyjaśniając co należy rozumieć pod pojęciem "wykorzystane z naruszeniem procedur" wskazał, że procedury te mogą wynikać nie tylko z aktu prawa powszechnie obowiązującego, ale także z łączącej strony umowy o dofinansowanie, w której zostaje określony uzgodniony sposób działania beneficjenta (organ wskazał na wyrok NSA z dnia 22 stycznia 2015 r., sygn. akt II GSK 2004/13). Naruszenie procedur przy wykorzystaniu środków dotyczyć może zatem procedur wskazanych w umowie o dofinansowanie, jak również w przepisach prawa powszechnie obowiązującego, tj. p.z.p.

Następnie Minister przypomniał, że zgodnie z § 11 ust. 1 umowy o dofinansowanie: "Beneficjent jest zobowiązany stosować przepisy ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (...) do udzielania zamówień publicznych w ramach Projektu, w przypadku gdy wymóg jej stosowania wynika z tej ustawy, w szczególności z art. 3 tej ustawy". Zgodnie z § 11 ust. 7 umowy o dofinansowanie: "W przypadku stwierdzenia naruszeń wspólnotowych lub krajowych przepisów o zamówieniach publicznych Instytucja Wdrażająca/Instytucja Pośrednicząca II stopnia może dokonywać korekt finansowych ustalanych zgodnie z dokumentem pt.: "Wymierzanie korekt finansowych za naruszenia prawa zamówień publicznych związane z realizacją projektów współfinasowanych ze środków funduszy UE" zamieszczonym na stronie internetowej Instytucji Wdrażającej/Instytucji Pośredniczącej II stopnia www.wwpe.gov.pl". Zdaniem Ministra nie bez znaczenia dla niniejszej sprawy było również postanowienie § 5 ust. 1 umowy o dofinansowanie, które stanowi, iż warunkiem uznania wydatków za kwalifikujące się do objęcia wsparciem jest poniesienie ich przez Beneficjenta w związku z realizacją projektu, m.in. zgodnie z postanowieniami umowy.

Minister wskazał następnie, że obowiązek odzyskiwania ww. środków wynika nie tylko z przepisów prawa krajowego, lecz również z przepisów unijnych. W rozporządzeniu Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 14 lipca 2006 r. ustanawiającym przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1260/1999, dalej: "rozporządzenie 1083/2006", ustawodawca unijny, w art. 2 pkt 7, definiuje m.in. pojęcie nieprawidłowości, rozumianej jako: jakiekolwiek naruszenie przepisu prawa wspólnotowego wynikające z działania lub zaniechania podmiotu gospodarczego, które powoduje lub mogłoby spowodować szkodę w budżecie ogólnym Unii Europejskiej w drodze finansowania nieuzasadnionego wydatku z budżetu ogólnego, a także nakłada na Polskę jako państwo członkowskie UE szereg obowiązków.

Zdaniem organu odwoławczego stwierdzone naruszenia wpisują się w powyższą definicję nieprawidłowości, co uzasadnia dochodzenie od Beneficjenta zwrotu wypłaconego dofinansowania, bowiem doszło do naruszenia § 11 ust. 1 umowy o dofinansowanie oraz art. 25 p.z.p., poprzez żądanie od potencjalnych wykonawców przedłożenia oświadczenia od producenta sprzętu potwierdzającego, że serwis sprzętu będzie realizowany przez autoryzowanego partnera serwisowego producenta lub bezpośrednio przez producenta. Minister uznał, że w postępowaniu o udzielenie zamówienia, Zamawiający jest uprawniony tylko i wyłącznie do żądania od Wykonawcy (a nie od producenta) oświadczeń i dokumentów niezbędnych do przeprowadzenia postępowania. Zdaniem Organu II instancji, nie ma podstaw do żądania złożenia oświadczeń i dokumentów przez podmioty trzecie, niebiorące udziału w postępowaniu. Żądanie przedstawienia oświadczenia od producenta jest żądaniem nadmiernym, bowiem nie zawsze musi dotyczyć Wykonawcy ubiegającego się o udzielenie zamówienia, lecz również podmiotu trzeciego, który w tym postępowaniu nie uczestniczy. Zdaniem Organu odwoławczego stanowi to pośrednio naruszenie zasady równego traktowania Wykonawców, przy jednoczesnym faworyzowaniu producentów sprzętu oraz podmiotów posiadających takie oświadczenie producenta. Powyższe bezpodstawne żądanie prowadzić mogło do tego, że potencjalni Wykonawcy mogli zrezygnować ze złożenia oferty, a nie jest wykluczone, że któryś z nich złożyłby ofertę korzystniejszą od wybranej.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu Minister uznał, że nie znajdują one uzasadnienia. W szczególności organ wskazał w tym zakresie, że wbrew argumentacji Strony zwartej w odwołaniu, nie ma znaczenia fakt, iż rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 19 lutego 2013 r. w sprawie rodzajów dokumentów, jakich może żądać Zamawiający od Wykonawcy, oraz form, w jakich te dokumenty mogą być składane (Dz.U. z 2013 r. poz. 231) zawiera katalog otwarty. W żaden sposób nie uzasadnia to bowiem możliwości żądania przez Zamawiającego dokumentów zbędnych w postępowaniu. Zamawiający może żądać niewymienionych w powyżej wskazanym rozporządzeniu dokumentów, o ile są one niezbędne do przeprowadzenia postępowania. Takim zaś dokumentem nie jest oświadczenie podmiotu trzeciego.

Organ odwoławczy zauważył, iż zgodnie z Przykładowym opisem wymagań dla zestawu komputerowego wskazanego w Rekomendacjach Prezesa UZP (przykładowa wersja z dnia [...] stycznia 2012 r.) w ramach opisu warunków gwarancji jednoznacznie wskazano, że: "(...) Serwis urządzeń musi byś realizowany przez producenta lub autoryzowanego partnera serwisowego producenta - wymagane oświadczenie Wykonawcy potwierdzające, że serwis będzie realizowany przez Producenta lub autoryzowanego partnera serwisowego producenta (należy dołączyć do oferty)". Zgodnie z Rekomendacjami Prezesa UZP faktycznie dopuszcza się więc wskazanie wymogu złożenia oświadczenia, ale oświadczenia Wykonawcy, a nie oświadczenia producenta.

Podsumowując Minister stwierdził, że CPPC prawidłowo uznało, iż w niniejszej sprawie Beneficjent spełnił wszystkie przesłanki wynikające z art. 2 ust. 7 rozporządzenia 1083/2006 – swoim działaniem naruszył § 11 ust. 1 umowy o dofinansowanie oraz art. 25 p.z.p.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Gmina wniosła o jej uchylenie wraz z poprzedzającą decyzją CPPC. Skarżąca podniosła zarzuty:

I. naruszenia prawa materialnego:

art. 7 ust 1 p.z.p., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, iż Beneficjent nie przeprowadził postępowania o udzielenie zamówienia w sposób zapewniający zachowanie uczciwej konkurencji i równe traktowanie wykonawców;

art. 25 ust. 1 p.z.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, iż Beneficjent, nie był uprawniony do żądania od wykonawców przedłożenia oświadczenia od producenta, potwierdzającego, że serwis sprzętu będzie realizowany przez autoryzowanego partnera serwisowego producenta lub bezpośrednio przez producenta;

art. 207 ust. 1 pkt 2, 206 ust. 1 oraz 184 ust. 1 u.f.p., poprzez przyjęcie, iż środki finansowe przeznaczone na realizację programu finansowanego z udziałem środków europejskich zostały wykorzystane niezgodnie z procedurami określonymi w umowie o dofinansowanie projektu;

II. naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 11, art. 107 § 3 k.p.a., zgodnie z którymi organ administracji publicznej jest obowiązany wyjaśnić stronom zasadność przesłanek, którymi kieruje się przy załatwieniu sprawy oraz wyjaśnić podstawę faktyczną i prawną wydanej decyzji, na których się oparł.

W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2020 r., poz. 365 z p. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Natomiast, w myśl art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 – dalej: p.p.s.a.), sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie:

1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi:

a/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

b/ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,

c/ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach;

3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach.

Z wymienionych przepisów wynika, iż sąd bada legalność zaskarżonego aktu administracyjnego pod kątem zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.

Jednocześnie, zgodnie z przepisem art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to między innymi, że sąd administracyjny nie musi w ocenie legalności zaskarżonego postanowienia ograniczać się tylko do zarzutów sformułowanych w skardze, ale może wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu (patrz: T. Woś - Postępowanie sądowo-administracyjne, Warszawa 1996 r., str. 224). W tym celu Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszeń prawa w stosunku do aktów i czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.).

W tym miejscu wskazać również należy, że zgodnie z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374), niniejsza sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, w myśl art. 120 p.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Skierowanie sprawy do rozpoznania w przywołanym trybie zostało poprzedzone wyrażeniem zgody przez strony w tym zakresie.

Mając na uwadze powyższe, na tej właśnie podstawie, sąd rozpoznał skargę w trybie uproszczonym.

Reasumując należy stwierdzić, iż uchylenie aktu administracyjnego z racji naruszenia prawa materialnego uzasadnione będzie wtedy, gdy - w wypadku prawidłowego zastosowania tych norm - rozstrzygnięcie byłoby inne. Zaznaczyć trzeba, że naruszenie prawa nie powoduje uchylenia aktu administracyjnego, gdy wystąpi w postaci rażącej, albowiem wówczas stwierdza się nieważność decyzji lub postanowienia. Wreszcie "inne naruszenie przepisów postępowania" skutkuje uchyleniem aktu administracyjnego, o ile uchylenie to mogło mieć (a więc wcale nie musiało mieć) wpływu na wynik sprawy.

Skarga analizowana pod tym kątem nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd uznał bowiem, rozpoznając niniejszą sprawę, iż organy administracji publicznej nie naruszyły przepisów prawa materialnego w stopniu, które miało wpływ na wynik sprawy oraz przepisów postępowania w stopniu, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W pierwszej kolejności Sąd stwierdza, że stan faktyczny sprawy przyjęty przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, przedstawiony w części historycznej uzasadnienia, uznaje za ustalony prawidłowo i przyjmuje go za podstawę oceny zaskarżonej decyzji.

W sprawie zastosowanie mają przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2077; obecnie Dz. U. z 2019 r., poz. 869 z późn. zm.; dalej: u.f.p.)

W analizowanej sprawie spór bez wątpienia dotyczy kwestii związanej z rozumieniem i stosowaniem przepisów ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. - Prawo zamówień publicznych (wersja w okresie objętym spornym zamówieniem - Dz. U. z 2013 r., poz. 907 z p. zm.; obecnie Dz. U. z 2019 r., poz. 1843; dalej jako p.z.p.), a w szczególności kwestii związanej z naruszeniem przepisu art. 25 ust. 1 tej ustawy związanego z kwestią żądania oświadczeń przy stosowaniu przepisów ustawy prawo zamówień publicznych.

Zgodnie z cyt. przepisem w postępowaniu o udzielenie zamówienia zamawiający może żądać od wykonawców wyłącznie oświadczeń lub dokumentów niezbędnych do przeprowadzenia postępowania. Oświadczenia lub dokumenty potwierdzające spełnianie:

1) warunków udziału w postępowaniu,

2) przez oferowane dostawy, usługi lub roboty budowlane wymagań określonych przez zamawiającego

- zamawiający wskazuje w ogłoszeniu o zamówieniu, specyfikacji istotnych warunków zamówienia lub zaproszeniu do składania ofert.

Na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 25 ust. 2 p.z.p. Prezes Rady Ministrów w rozporządzeniu z dnia 19 lutego 2013 r. w sprawie rodzajów dokumentów, jakich może żądać zamawiający od wykonawcy, oraz form, w jakich te dokumenty mogą być składane (Dz. U. z 2013 r., poz. 231 z p. zm.) określił charakter dokumentów jakie mogą być żądane przez zamawiającego od wykonawcy. Wśród wymienionych w rozporządzeniu rodzajów dokumentów brak jest legitymowania się przez oferenta oświadczeniem producenta. Podkreślić należy, że celem normy zawartej w art. 25 ust. 1 p.z.p. jest ograniczenie żądań zamawiającego do zakresu niezbędnego do prawidłowego przeprowadzenia postępowania. Postępowanie o udzielenie zamówienia jest procedurą sformalizowaną, nie powinno to jednak prowadzić do zbędnego zbiurokratyzowania tego procesu. Stąd zamawiający, który weryfikuje zarówno zdolność wykonawcy do wykonania zamówienia, jak i zgodność oferowanych przez niego usług, dostaw czy robót budowlanych z wymogami zawartymi w opisie przedmiotu zamówienia i innych postanowieniach specyfikacji istotnych warunków zamówienia, nie może przekraczać granic wyznaczonych przez ustawodawcę. Treść przepisu art. 25 ust. 1 p.z.p., a także art. 7 ust. 1 p.z.p. prowadzi do wniosku, że zastrzeżenie złożenia dokumentów, których zamawiający nie mógł wymagać od potencjalnych oferentów, należało potraktować faktycznie jako niedozwolone. Dlatego też działanie zamawiającej Gminy było w sposób oczywisty nieprawidłowe i doprowadziło do nieuprawnionego wyeliminowania tych oferentów, którzy mogli zgłosić swój akces w postępowaniu, lecz tego nie uczynili, mimo, że spełniali warunki przystąpienia do przetargu. Oznacza to, że organ trafnie uznał, że żądanie przez zamawiającego wymienionych oświadczeń prowadziło do naruszenia art. 25 ust. 1 p.z.p. w opisanym zakresie, dokumenty te nie były bowiem niezbędne do przeprowadzenia postępowania i nie zostały wymienione w rozporządzeniu. Podkreślić należy, że na etapie postępowania o udzielenie zamówienia publicznego, tj. przed podpisaniem umowy z wykonawcą, dokumentem wystarczającym było oświadczenie oferenta, że serwis sprzętu będzie realizowany przez autoryzowanego partnera serwisowego producenta. Tak więc żądanie takiego oświadczeń od producenta, nie zaś od oferenta, nie znajdowało uzasadnienia w obowiązujących przepisach prawa krajowego.

Tym samym, żądania w SIWZ złożenia na potwierdzenie nie od oferenta, ale od producenta faktów, oświadczeń, które nie były wymagane i niezbędne w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego, nie może być uznane za naruszenie o charakterze formalnym nie wywołujące skutków finansowych. Zwłaszcza, gdy w tym kontekście podkreślić, że uprawnienie zamawiającego, o którym mowa w art. 25 ust. 1 p.z.p. w zw. z treścią cyt. rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 19 lutego 2013 r. i skorelowany z nim obowiązek ścisłego przestrzegania tych przepisów w zakresie odnoszącym się do żądania dokumentów niezbędnych do przeprowadzenia postępowania, pozostają w odpowiedniej relacji do uprawnień potencjalnych oferentów i usprawiedliwionych na ich gruncie oczekiwań, że zamawiający żądać będzie od nich dokumentów przewidzianych w przepisach obowiązującego prawa, które ustanawiają zamknięty ich katalog.

Podkreślić należy, że przedstawione wyżej stanowisko jest zgodne z dotychczasowym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego z tego zakresu (patrz: wyroki NSA: z 21 listopada 2014 r. sygn. akt II GSK 919/13, z 7 czerwca 2016 r. sygn. akt II GSK 191/15, z 25 października 2016 r. sygn. akt II GSK 3069/16, z 20 kwietnia 2017 r., sygn. akt II GSK 2846/15; wszystkie powołane w uzasadnieniu wyroki dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zgodnie z art. 207 ust. 1 u.f.p. w przypadku, gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich są: 1) wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, 2) wykorzystane z naruszeniem procedur, o których jest mowa w art. 184, (...) - podlegają zwrotowi wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, w terminie 14 dni od dnia doręczenia ostatecznej decyzji, o której mowa w ust. 9, na wskazany w tej decyzji rachunek bankowy.

Z kolei z treści przepisów art. 207 ust. 8 i ust. 9 u.f.p. wynika, że w przypadku gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich są wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p. oraz po bezskutecznym upływie terminu, o którym mowa w ust. 8, organ pełniący funkcję instytucji zarządzającej lub instytucji pośredniczącej w rozumieniu ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju wydaje decyzję określającą kwotę przypadającą do zwrotu i termin, od którego nalicza się odsetki oraz sposób zwrotu środków. Ustawa o finansach publicznych nie przewiduje możliwości odstąpienia od dochodzenia zwrotu tych środków.

W pierwszej kolejności należy dokonać ogólnych zastrzeżeń odnośnie interpretacji art. 184 u.f.p. oraz art. 2 ust. 7, art. 98 ust. 2 rozporządzenia nr 1083/2006, w zakresie źródeł prawa określonych w art. 87 Konstytucji.

Zgodnie z art. 184 ust. 1 u.f.p. wydatki związane z realizacją programów i projektów finansowanych ze środków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2 i 3, są dokonywane zgodnie z procedurami określonymi w umowie międzynarodowej lub innymi procedurami obowiązującymi przy ich wykorzystaniu.

Należy podkreślić, że w orzecznictwie sądów administracyjnych dokonując wykładni pojęcia "innych procedur obowiązujących" przyjęto, że obejmuje ono również naruszenie postanowień umowy o dofinansowanie (por. wyrok z dnia 18 stycznia 2011 r. sygn. akt I SA/Bk 598/10, opubl. LEX nr 7477520, a także wyroki wojewódzkich sądów administracyjnych: z 1 sierpnia 2012 r. sygn. akt I SA/Gd 727/12, z 9 listopada 2011 r. sygn. akt I SA/Bk 132/11; dostępne tamże). Ponadto przyjąć należy, że ustawodawca do procedur obowiązujących przy wydatkowaniu środków zaliczał przepisy ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych lub też innych ustaw mających zastosowanie przy realizacji określonego projektu (np. ustawy z 7 lipca 2004 r. Prawo budowlane, czy też ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska).

Wymaga też wskazać, że procedura ustalania i korygowania nieprawidłowości oraz korekta finansowa, o której mowa w art. 98 ust. 2 rozporządzenia nr 1083/2006 są odrębnymi instytucjami. Pierwsza z ww. instytucji służy określeniu wysokości kwoty odejmowanej od kwoty dofinansowania i dokonywana jest przez odpowiednią instytucję na podstawie umowy o dofinansowanie. W następstwie tej operacji można, o ile zajdzie taka potrzeba, wszcząć procedurę odzyskiwania środków w trybie postępowania administracyjnego na podstawie przepisów ustawy o finansach publicznych. Natomiast druga instytucja znajduje zastosowanie wyłącznie w relacjach pomiędzy państwem członkowskim a Komisją Europejską i jako taka służy realizacji zadań właściwej Instytucji Zarządzającej.

Warto także zwrócić uwagę, że art. 98 ust. 2 rozporządzenia nr 1083/2006, nie jest podstawą nałożenia korekty finansowej na beneficjenta, jak również podstawą prawną odzyskiwania środków, a w efekcie podstawą wydania decyzji o zwrocie środków. NSA w wyroku z 12 czerwca 2014 r.(sygn. akt II GSK 2080/13, dostępny tamże) zasadnie wskazał, że jest dość oczywiste, że ustalenie oraz nałożenie korekty finansowej i zobowiązanie do zwrotu środków to odrębne od siebie instytucje. NSA zauważył również, że art. 98 ust. 2 rozporządzenia nr 1083/2006 kieruje obowiązek dokonywania korekt finansowych ogólnie do państwa członkowskiego. Nie można więc szukać w nim podstawy prawnej do działania w charakterze organu, w formie decyzji administracyjnej. Zaznaczył, że kompetencja w zakresie nakładania korekt finansowych określona w art. 26 ust. 1 pkt 15a ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U z 2009 r. Nr 84, poz. 712, z p. zm.; obecnie Dz. U. z 2016 r., poz. 383 z p. zm.; dalej: u.z.p.p.r.) jest wyłączną kompetencją Instytucji Zarządzającej, która nie może zostać scedowana na instytucje pośredniczące, zgodnie z art. 27 ust. 1 u.z.p.p.r., co również potwierdza odrębność powyższych instytucji.

Przepisem prawa materialnego będącym podstawą prawną zwrotu środków jest art. 207 u.f.p. W tym artykule, realizując m.in. cel rozporządzenia nr 1083/2006 w zakresie eliminowania finansowych skutków nieprawidłowości przy wydatkowaniu środków europejskich, szczegółowo uregulowano przesłanki zwrotu środków znajdujące zastosowanie do podmiotów prawa polskiego (krajowych beneficjentów). W tym kontekście należy podkreślić, że adresatami normy prawnej wynikającej z art. 207 u.f.p. (powołanego w decyzjach przez organy orzekające) są beneficjenci, podczas gdy adresatami normy prawnych wynikających z rozporządzenia nr 1083/2006 są przede wszystkim państwa członkowskie. Z tego też względu w sprawach o zwrot środków w pierwszej kolejności zastosowanie ma art. 207 u.f.p. Przepisy rozporządzenia nr 1083/2006 nie mogą być samodzielną podstawą prawną zwrotu środków przez beneficjenta (zob. Ł.M. Wyszomirski, Zwrot środków europejskich przez beneficjenta, Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego 2013, nr 1, s. 77).

Należy też wskazać, iż podstawą żądania zwrotu środków jest również zaistnienie "nieprawidłowości". Rozporządzenie 1083/2006 w art. 2 pkt 7 definiuje nieprawidłowość jako jakiekolwiek naruszenie przepisu prawa wspólnotowego wynikające z działania lub zaniechania podmiotu gospodarczego, które powoduje lub mogłoby spowodować szkodę w budżecie ogólnym Unii Europejskiej w drodze finansowania nieuzasadnionego wydatku z budżetu ogólnego. Definicję nieprawidłowości znajdziemy także w art. 1 ust. 2 rozporządzenia 2988/95 w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz. U. UE L z dnia 23 grudnia 1995 r.), zgodnie z którą nieprawidłowość oznacza jakiekolwiek naruszenie przepisów prawa wspólnotowego wynikające z działania lub zaniedbania ze strony podmiotu gospodarczego, które spowodowało lub mogło spowodować szkodę w ogólnym budżecie Wspólnot lub w budżetach, które są zarządzane przez Wspólnoty, albo poprzez zmniejszenie lub utratę przychodów, które pochodzą ze środków własnych pobieranych bezpośrednio w imieniu Wspólnot, albo też w związku z nieuzasadnionym wydatkiem.

Definicja ta określa przesłanki uznania danego czynu za nieprawidłowość. Panuje zgoda co do tego, że przesłanki te mają charakter łączny - brak którejkolwiek z nich wyklucza możliwość uznania danego czynu za nieprawidłowość, przy czym niedopuszczalne jest również wymaganie spełnienia innych przesłanek, nieuwzględnionych w tym przepisie, np. umyślności działania lub zaniechania (por. Justyna Łacny, Korekty finansowe nakładane przez Komisję Europejską na państwa członkowskie za niezgodne z prawem wydatkowanie funduszy Unii Europejskiej, WKP 2017 i literatura tam powołana ) .

Zgodnie z art. 2 ust. 4 rozporządzenia nr 2988/95 procedury dotyczące zastosowania wspólnotowych kontroli, środków i kar będą podlegały prawu Państw Członkowskich.

Na gruncie polskiego prawa regulacja procedur, o których mowa w art. 2 ust. 4 rozporządzenia nr 2988/95, a w konsekwencji tego wynikający z art. 70 rozporządzenia nr 1083/2006 obowiązek odzyskiwania kwot wypłaconych w związku z nieprawidłowościami zdefiniowanymi w art. 1 ust. 2 rozporządzenia nr 2988/95 i art. 2 pkt 7 rozporządzenia nr 1083/2006 – realizowany jest na podstawie przepisów ustawy o finansach publicznych. Ustawa ta w art. 207 ust. 1 nie używa terminu "nieprawidłowości" lecz terminów – "wykorzystanie niegodnie z przeznaczeniem", "wykorzystanie z naruszeniem procedur", "pobranie nienależnie lub w nadmiernej wysokości". Zastosowane nazewnictwo nie zmienia jednak faktu, że zdarzenia określone w art. 207 ust. 1 u.f.p. są działaniami podejmowanymi na rachunek budżetu Unii, w celu usuwania nieprawidłowości w rozumieniu art. 1 rozporządzenia nr 2988/95, skutkiem czego są to działania podejmowane w zakresie tego rozporządzenia. Są zatem częścią tej samej dyspozycji gwarantującej dobre zarządzanie funduszami Unii i ochronę jej interesów finansowych, a konsekwentnie do tego, terminy użyte w art. 207 ust. 1 pkt 1-3 u.f.p. powinny być interpretowane w sposób jednolity z pojęciem "nieprawidłowości" w rozumieniu art. 1 ust. 2 rozporządzenia nr 2988/95, jak też art. 2 pkt 7 rozporządzenia nr 1083/2006 ( patrz: wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2017 r. , sygn. akt II GSK 5056/16; dostępny tamże).

Mając powyższe na względzie do stwierdzenia nieprawidłowości wymagane jest kumulatywne spełnienie trzech elementów. Pierwszy to naruszenie jakiegokolwiek przepisu prawa, drugi element to naruszenie prawa musi być wynikiem działania lub zaniechanie beneficjenta. Trzeci element ma miejsce wówczas, gdy naruszenie to powoduje lub mogłoby spowodować szkodę w budżecie ogólnym UE.

W związku z powyższym organ - aby móc zastosować korektę - musi stwierdzić naruszenie prawa przez beneficjenta, które było wynikiem jego działania (zaniechania) i które to naruszenie spowodowało lub mogło spowodować powstanie szkody.

W ocenie Sądu organy w zaskarżonym rozstrzygnięciu tym samym nie naruszyły przepisów prawa materialnego.

W ocenie Sądu w sprawie w żaden sposób nie doszło też do naruszenia przepisów dot. postępowania administracyjnego, w tym wskazywanych w zarzutach skargi zasad ogólnych.

Organ odwoławczy w rozpatrywanej sprawie działał na podstawie przepisów prawa i dokonał oceny w oparciu o materiał dowodowy zebrany i rozpatrzony w sposób wyczerpujący (art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.). Organ ten w sposób kompletny i zrozumiały wyjaśnił także zasadnicze powody podjętego rozstrzygnięcia, wypełniając kryteria przepisu art. 107 § 3 k.p.a. Wbrew zarzutom skargi, zdaniem Sądu, działanie organu nie stanowi w tym zakresie naruszenia obowiązujących przepisów prawa.

Zebrany materiał dowodowy był wystarczający do stwierdzenia wystąpienia przesłanek zawartych w art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p., nie doszło zatem do naruszenia przepisów postępowania, a w szczególności art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 11, art. 77 § 1 k.p.a i art. 107 k.p.a

Sąd uznał, że organy wydając zaskarżone decyzje odniosły się zarówno do zgromadzonego materiału dowodowego, jak i twierdzeń Strony skarżącej. Spowodowało to - zdaniem Sądu - brak podstaw do uznania, że doszło do naruszenia zasad ogólnych Kodeksu postępowania administracyjnego, jak również zasad dotyczących zgromadzenia i oceny materiału dowodowego w sposób, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia sprawy. Odmienna ocena materiału dowodowego, niż jak to chciałaby Strona skarżąca, nie stanowi naruszenia przepisów postępowania administracyjnego.

Jak już wyżej wskazano, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt organu administracji publicznej konieczne jest stwierdzenie, że został on wydany z naruszeniem przepisu prawa materialnego wpływającym na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 litera a-c p.p.s.a.).

Przez możliwość istotnego wpływania na wynik sprawy należy rozumieć prawdopodobieństwo oddziaływania naruszeń prawa materialnego czy procesowego na treść decyzji, a więc ukształtowanych w niej stosunków administracyjnoprawnych materialnych lub procesowych. Sąd, uchylając z tych powodów decyzję, musi zatem wykazać, że gdyby nie doszło do stwierdzonego w postępowaniu sądowym naruszenia przepisów postępowania, to rozstrzygnięcie sprawy najprawdopodobniej mogłoby być inne (patrz: wyrok NSA z 19 października 2011r., sygn. akt I OSK 915/11; dostępny tamże).

Dlatego też zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. i uchylenie decyzji może nastąpić jedynie wówczas, gdy stwierdzone naruszenie przepisów miało lub mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w takim wypadku rzeczą Sądu jest wykazanie, że uchybienie przepisom prawa przez organ orzekający było tak istotne, że przy poprawnym ich zastosowaniu brzmienie osnowy decyzji byłoby lub mogłoby być inne.

Sąd nie stwierdził ponadto żadnego innego naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź innych przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności.

Mając powyższe na względzie, należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu i skarga podlega oddaleniu jako niezasadna.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.