Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SAB/Gd 42/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2022-06-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6239 Inne o symbolu podstawowym 623
658
Hasła tematyczne: Sprawy jakości, certyfikacja, dozór
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno  Spożywczych
Treść wyniku: Zobowiązano do dokonania czynności
Powołane przepisy: article: art. 3, art. 10 ust. 1 i ust. 2
journal: Dz.U. 2019 poz 1353
law: Ustawa z dnia 25 czerwca 2009 r. o rolnictwie ekologicznym - t.j.
article: art. 17 ust. 1, art. 30
journal: Dz.U. 2019 poz 2178
law: Ustawa z dnia 21 grudnia 2000 r. o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych t.j.
article: art. 1 pkt 1, art. 37 par. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 149 par. 1 pkt 1, par. 1a, par. 2
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
journal: Dz.U.UE.L 2007 nr 189 poz 1 art. 32, art. 33
law: Rozporządzenie Rady (WE) nr 834/2007 z dnia 28 czerwca 2007 r. w sprawie produkcji ekologicznej i znakowania produktów ekologicznych i  uchylające rozporządzenie (EWG) nr 2092/91

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Alina Dominiak Sędziowie: Sędzia WSA Janina Guść Asesor WSA Justyna Dudek-Sienkiewicz (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 30 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi "A" Spółki akcyjnej z siedzibą w [...] na bezczynność [...] Wojewódzkiego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych w [...] w sprawie odmowy dopuszczenia do obrotu w Unii produktów importowanych z państwa trzeciego jako produktów ekologicznych 1. zobowiązuje [...] Wojewódzkiego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych w [...] do wydania decyzji w sprawie w terminie miesiąca od dnia zwrotu akt sprawy po uprawomocnieniu się wyroku; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie; 4. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych w [...] na rzecz skarżącej "A" Spółki akcyjnej z siedzibą w [...] kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

"A" Spółka Akcyjna z siedzibą w U. (dalej "skarżąca", "strona") wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na bezczynność Wojewódzkiego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych w [...] (dalej: "WIJHARS", "organ") w sprawie odmowy dopuszczenia do obrotu w Unii produktów przywożonych z kraju trzeciego jako produktów rolnictwa ekologicznego. Strona wniosła o zobowiązanie organu do wydania decyzji w zakresie dopuszczenia do swobodnego obrotu produktów rolnictwa ekologicznego w terminie 7 dni, stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa, przyznanie od organu na rzecz strony sumy pieniężnej w wysokości pięciokrotności przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ewentualnie o wymierzenie organowi grzywny.

Jak wynika z akt sprawy, pismem z dnia 12 kwietnia 2021 r. strona złożyła zgłoszenie do kontroli jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych przywożonych z zagranicy oraz dopuszczenia do swobodnego obrotu na terytorium Wspólnoty Europejskiej przesyłki produktów rolnictwa ekologicznego przywożonych z kraju trzeciego. Towarem zgłoszonym do kontroli było 13600 kg czarnej herbaty wyprodukowanej w R.

W wyniku przeprowadzonej kontroli organ w dniu 11 czerwca 2021 r. sporządził dwa protokoły kontroli o nr [...] i nr [...].

Zgodnie z protokołem kontroli nr [...], pochodzące z kraju trzeciego artykuły rolno-spożywcze spełniały wymagania w zakresie jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych, w związku z czym zostały dopuszczone do obrotu na rynku wspólnotowym.

Według ustaleń udokumentowanych w protokole kontroli nr [...], zgłoszone przez importera do kontroli produkty przywożone zgodnie z art. 33 rozporządzenia Rady (WE) nr 834/2007 jako produkty ekologiczne nie spełniały wymagań do ich dopuszczenia do swobodnego obrotu w Unii Europejskiej, wobec czego w polu 17 protokołu zaznaczono rubrykę "NIE" - nie potwierdzono oryginału świadectwa kontroli w polu 20, co było równoznaczne z niedopuszczeniem przesyłki produktów rolnictwa ekologicznego z kraju trzeciego do obrotu w UE. Ponadto w polu 19 inspektor kontroli wskazał, że w toku kontroli stwierdzono nieprawidłowości polegające na "wystawieniu świadectwa kontroli po opuszczeniu przez przesyłkę kraju trzeciego wywozu, co jest niezgodne z art. 13 ust. 2 rozporządzenia 1235/2008 z dnia 8 grudnia 2008 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 834/2007 w odniesieniu do ustaleń dotyczących przywozu produktów ekologicznych z krajów trzecich".

Strona wniosła uwagi do protokołu nr [...], wskazując, że świadectwo kontroli [...] wystawione zostało prawidłowo i wnosząc o zmianę protokołu kontroli w pkt 17 i 19.

Pismem z dnia 9 lipca 2021 r. organ udzielił stronie odpowiedzi na zgłoszone uwagi informując, że nie znajduje podstaw do zmiany protokołu w żądanym zakresie.

Pismem z dnia 3 sierpnia 2021 r. strona wniosła o dopuszczenie produktu objętego kontrolą do obrotu w Unii Europejskiej jako produktu rolnictwa ekologicznego a w przypadku odmowy o wydanie odpowiedniej decyzji administracyjnej.

Na pismo to organ odpowiedział w dniu 27 sierpnia 2021 r., stwierdzając brak podstaw do wydania decyzji, równocześnie uznając sprawę za zakończoną, w związku z wydaniem dwóch urzędowych dokumentów, jakimi są protokoły kontroli.

Pismem z dnia 20 sierpnia 2021 r. skierowanym do Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych strona wniosła ponaglenie. Ponaglenie to zostało uznane za nieuzasadnione. Zdaniem Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych, kontrola została zakończona w terminie, a w jej wyniku nie wszczęto postępowania administracyjnego w celu wydania decyzji o zakazie wprowadzenia do obrotu, a zatem nie mają zastosowania przepisy dotyczące przewlekłości postępowania.

Uzasadniając skargę na bezczynność organu strona wskazała, że istotą postępowania kontrolnego w zakresie dopuszczenia do swobodnego obrotu produktów rolnictwa ekologicznego stanowi jednostronne rozstrzygnięcie dotyczące przyznania lub odmowy prawa do wprowadzenia produktów do obrotu jako ekologicznych. O kwestii tej, jako kształtującej określone prawo, organ powinien rozstrzygnąć w formie decyzji, zgodnie z art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2021r., poz. 735), dalej "k.p.a.". Podstawa prawna do wydania takiej decyzji wynika z przepisów zawartych w rozporządzeniach UE, które organ na podstawie art. 10 ustawy z dnia 25 czerwca 2009 r. o rolnictwie ekologicznym (Dz.U. z 2020r., poz. 1324 ze zm.) powinien stosować. Rozporządzeniami tymi są: rozporządzenie Rady (WE) nr 834/2007 z dnia 28 czerwca 2007 r. w sprawie produkcji ekologicznej i znakowania produktów ekologicznych (Dz.Urz.UE.L. 2007.189.1) - dalej zwane "rozporządzeniem 834/2007", rozporządzenie Komisji (WE) nr 1235/2008 z dnia 8 grudnia 2008 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 834/2007 w odniesieniu do ustaleń dotyczących przywozu produktów ekologicznych z krajów trzecich (Dz.Urz.UE.L 334 z 12.12.2008, str. 25, z późn. zm.) - dalej zwane "rozporządzeniem 1235/2008" oraz rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 2017/625 z dnia 15 marca 2017 r. w sprawie kontroli urzędowych i innych czynności urzędowych przeprowadzanych w celu zapewnienia stosowania prawa żywnościowego i paszowego oraz zasad dotyczących zdrowia i dobrostanu zwierząt, zdrowia roślin i środków ochrony roślin, zmieniające rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 999/2001, (WE) nr 396/2005, (WE) nr 1069/2009, (WE) nr 1107/2009, (UE) nr 1151/2012, (UE) nr 652/2014, (UE) 2016/429 i (UE) 2016/2031, rozporządzenia Rady (WE) nr 1/2005 i (WE) nr 1099/2009 oraz dyrektywy Rady 98/58/WE, 1999/ 74/WE, 2007/43/WE, 2008/119/WE i 2008/120/WE, oraz uchylające rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 854/2004 i (WE) nr 882/2004, dyrektywy Rady 89/608/EWG, 89/662/ EWG, 90/425/EWG, 91/496/EWG, 96/23/WE, 96/93/WE i 97/78/WE oraz decyzję Rady 92/438/EWG (Dz.U.UE.L.2017.95.1), zwane dalej "rozporządzeniem 2017/625".

Zdaniem strony twierdzenie organu o braku podstawy prawnej do wydania decyzji w przedstawionym stanie faktycznym jest nietrafne. Jak wynika z wyżej wskazanych rozporządzeń, a w szczególności art. 138 rozporządzenia nr 2017/625, istnieje podstawa prawna do wydania przez organ decyzji o dopuszczeniu do swobodnego obrotu w Unii produktów niewykazujących zgodności z wymaganiami zawartymi w rozporządzeniu (WE) nr 834/2007 pod warunkiem usunięcia z etykiet, reklam i dokumentów towarzyszących odniesień do produkcji ekologicznej oraz decyzji o odmowie zatwierdzenia świadectwa i dopuszczenia produktów do obrotu.

Zgodnie z art. 15 ust. 1 rozporządzenia nr 1235/2008, odmowa zatwierdzenia świadectwa prowadzi do odmowy dopuszczenia produktów do obrotu. Jak wynika z protokołu kontroli, nie potwierdzono oryginału świadectwa kontroli nie dopuszczając przesyłki produktów rolnictwa ekologicznego z kraju trzeciego do obrotu w Unii Europejskiej.

Strona podkreśliła, że ustawa o rolnictwie ekologicznym oraz ustawa o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych są odrębnymi aktami prawnymi. Co prawda obie kontrole, ze względu na odesłanie w art. 10 ustawy o rolnictwie ekologicznym, przeprowadzane są na podstawie tych samych przepisów rangi ustawowej, jednak są to odrębne kontrole, w przeprowadzane na podstawie różnych przepisów materialnych. Podczas gdy w przypadku kontroli jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych celem importera jest jedynie wprowadzenie produktu na rynek, tak w przypadku regulacji dotyczących rolnictwa ekologicznego celem importera jest wprowadzenie produktów jako ekologicznych, co jest niezwykle ważne ze względów ekonomicznych. A zatem odmowa dopuszczenia produktów do obrotu jako produktów ekologicznych nie wyklucza ich dopuszczenia jako produktów konwencjonalnych - nie wymaga dodatkowych adnotacji ze strony organu na protokole kontroli. Mając na uwadze powyższe, stanowisko organu o braku konieczności wydania decyzji administracyjnej z powodu możliwości dopuszczenia przez stronę produktów do obrotu jako konwencjonalnych, nie ma jakichkolwiek podstaw faktycznych i prawnych.

Zdaniem strony, sporządzenie protokołu kontroli stwierdzającego nieprawidłowości i odmawiającego potwierdzenia oryginału świadectwa kontroli oraz zaznaczenie pól w systemie TRACES wskazujących na niedopuszczenie towarów do obrotu jako produktów rolnictwa ekologicznego, nie stanowi załatwienia sprawy w rozumieniu przepisów postępowania administracyjnego.

Strona zwróciła uwagę, że w toku prac nad projektem nowej ustawy o rolnictwie ekologicznym postanowiono o zachowaniu dotychczasowego brzmienia art. 3 ustawy o rolnictwie ekologicznym, stwierdzając, że "odesłanie do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w dotychczasowym brzmieniu (obowiązującej jeszcze ustawy o rolnictwie ekologicznym) jest absolutnie wystarczające dla określenia trybu postępowania organów administracji publicznej dla postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji". Powyższe potwierdza, że obecnie obowiązujące przepisy prawa są wystarczające do wydania decyzji dotyczącej odmowy dopuszczenia do obrotu produktów jako ekologicznych.

Strona zarzuciła ponadto, że wskutek niewydania przez organ decyzji doszło do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania. Organ stworzył sytuację, w której niedopuszczenie do obrotu produktów jako ekologicznych ma charakter ostateczny, bez wydawania jakiejkolwiek decyzji. W ten sposób sytuacja skarżącej została niekorzystnie ukształtowana.

Końcowo strona stwierdziła, że bezczynność organu spowodowana nieznajomością prawa stanowi rażące naruszenie prawa. Mając na uwadze wartość towaru, którego dopuszczenie na rynek zostało wstrzymane przez organ narażając tym samym skarżącą na istotne straty finansowe, zasadne jest zasądzenie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w wysokości pięciokrotności przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów, alternatywnie wymierzeniu organowi grzywny. Zasada praworządności a także zasada zaufania do władzy publicznej wymagają nałożenia sankcji na organ, który bezpodstawnie odmawia wydania decyzji, podczas gdy odmowa ta de facto wynika z nieznajomości prawa przez organ.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że skarga wywiedziona została w oparciu o założenie, że postępowanie kontrolne prowadzone przez jednostki organizacyjne administracji państwowej prowadzone jest na podstawie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, a w konsekwencji, że jest tożsame z postępowaniem administracyjnym. Tymczasem założenie to nie znajduje żadnego oparcia w obowiązujących przepisach prawa. W zgodzie z obowiązującymi przepisami organy kontroli kończą postępowanie kontrolne sporządzeniem odpowiedniego protokołu. Jedynie w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości, jeżeli nakazuje tak przepis prawa, wszczynają z urzędu postępowanie administracyjne, które kończą wydaniem decyzji administracyjnej.

Inspekcja Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych (dalej: "Inspekcja", "IJHARS") powołana została ustawą z dnia 21 grudnia 2000 r. o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych (tekst jednolity Dz.U. z 2021 r., poz. 630) i w ramach urzędowej kontroli żywności w Polsce chroni zarówno interesy konsumentów i producentów żywności oraz uczestniczy - jako wyspecjalizowana jednostka podległa Ministrowi Rolnictwa i Rozwoju Wsi - w realizacji polityki żywnościowej kraju. Wykonuje również bezpośrednio obowiązujące przepisy wspólnotowe. Kontrole jakości handlowej produktów stanowią istotny element systemu gwarantowania jakości żywności wprowadzanej do obrotu oraz bezpieczeństwa ekonomicznego konsumentów i producentów.

Działania IJHARS obejmują przede wszystkim ochronę konsumentów i walkę z zafałszowaniami na rynku produktów żywnościowych, eliminację nieuczciwej konkurencji producenckiej oraz promocję jakości polskiej żywności poprzez propagowanie znaków i certyfikatów jakości. Nadzorują także wprowadzenie do obrotu żywności ekologicznej. System kontroli żywności IJHARS zapewnia konsumentom dostęp do rzetelnych informacji na temat artykułów rolno-spożywczych oraz zapobiega nieuczciwym praktykom rynkowym. Ułatwia on również wymianę handlową - zarówno z państwami trzecimi, jak i na obszarze jednolitego rynku wewnętrznego UE.

Zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 1 lit. b) i pkt 8 ustawy o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych, do zadań Inspekcji należy nadzór nad jakością handlową artykułów rolno-spożywczych, a w szczególności kontrola jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych sprowadzanych z zagranicy, w tym kontrola graniczna tych artykułów, wykonywanie innych zadań określonych w przepisach odrębnych. Zgodnie z art. 10 ust. 1 tej ustawy, artykuły rolno-spożywcze przywożone z państw niebędących członkami Unii Europejskiej, z wyłączeniem państw członkowskich Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA) - stron umowy o Europejskim Obszarze Gospodarczym, mogą być dopuszczone do obrotu w rozumieniu przepisów prawa celnego, pod warunkiem przeprowadzenia kontroli jakości handlowej przez organ Inspekcji Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych. Art. 30 ust. 1 ww. ustawy jest przepisem prawa materialnego, zawierającym delegację ustawową do wszczęcia przez organ Inspekcji z urzędu postępowania administracyjnego i wydania przez ten organ decyzji administracyjnej zakazującej wprowadzenia artykułu rolno-spożywczego do obrotu, gdy po przeprowadzeniu kontroli, o której mowa w art. 17 ust. 1 pkt 1 lit. b ww. ustawy, stwierdzona zostanie jego niewłaściwa jakość handlowa.

Przepisy ustawy z dnia 25 czerwca 2009 r. o rolnictwie ekologicznym są przepisami odrębnymi, o których mowa w art. 17 ust. 1 pkt. 8 ustawy o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych. Na podstawie art. 10 ustawy o rolnictwie ekologicznym, Inspekcja wykonuje zadania i posiada kompetencje określone dla odpowiedniego organu państwa członkowskiego w rozumieniu art. 2 pkt 6 rozporządzenia 1235/2008. Zadania i kompetencje, o których mowa w ust. 1, są wykonywane na zasadach i w sposób określony w art. 32 i 33 rozporządzenia 834/2007 i w przepisach wydanych na podstawie tych artykułów oraz w przepisach o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych dotyczących postępowania kontrolnego.

Ustawa o rolnictwie ekologicznym nie zawiera odpowiednika przepisu art. 30 ustawy o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych, co jest równoznaczne z tym, że nie zawiera delegacji ustawowej do wszczęcia przez organ Inspekcji z urzędu postępowania administracyjnego i wydania przez ten organ decyzji administracyjnej w przypadku, gdy po przeprowadzeniu kontroli produkty przywożone zgodnie z art. 33 rozporządzenia nr 834/2007 jako produkty ekologiczne, nie spełniały wymagań do ich dopuszczenia do swobodnego obrotu w Unii Europejskiej, zakazującej wprowadzenia artykułu rolnictwa ekologicznego do obrotu.

Zgodnie z art. 33 ust. 1 lit. d) rozporządzenia nr 834/2007 produkt importowany z państwa trzeciego może być wprowadzony na rynek Wspólnoty jako produkt ekologiczny pod warunkiem, że produkt posiada certyfikat z inspekcji, potwierdzający, że spełnia on warunki określone w niniejszym ustępie (ust. 1), wydany przez właściwe organy, organ kontrolny lub jednostkę certyfikującą uznaną zgodnie z ust. 3. Zgodnie z art. 13 ust. 2 rozporządzenia nr 1235/2008, świadectwo kontroli wystawia odpowiedni organ kontroli lub jednostka certyfikująca przed opuszczeniem przez przesyłkę kraju trzeciego wywozu lub pochodzenia. Świadectwo kontroli zatwierdza odpowiedni właściwy organ państwa członkowskiego i wypełnia pierwszy odbiorca na podstawie wzoru i uwag zawartych w załączniku V z zastosowaniem zintegrowanego skomputeryzowanego systemu weterynaryjnego (TRACES) ustanowionego decyzją Komisji 2003/24/WE.

Powyższe przepisy dotyczące wystawienia świadectwa kontroli zostały wprowadzone w celu zapewnienia zgodności z art. 33 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia nr 834/2007, w którym wymaga się, aby świadectwo kontroli było dołączone do towarów do chwili znalezienia się u pierwszego odbiorcy, a w celu zapewnienia identyfikowalności przywożonych produktów podczas dystrybucji, w tym podczas transportu z krajów trzecich, należało doprecyzować, że świadectwo kontroli jest wydawane przez odpowiedni organ kontroli lub jednostkę certyfikującą w chwili, gdy przesyłka opuszcza kraj trzeci wywozu lub pochodzenia.

Mając na uwadze fakt, że w świadectwie kontroli podano, że R. była zarówno krajem wywozu jak i pochodzenia, to wystawienie świadectwa kontroli w momencie gdy przesyłka została wysłana z K. (czyli innego państwa trzeciego), stoi w sprzeczności z zapisami art. 13 ust. 2 rozporządzenia nr 1235/2008. Nie było zatem możliwości potwierdzenia świadectwa kontroli jako prawidłowego i dopuszczenia tych produktów do obrotu jako ekologicznych. Niemniej jednak w wyniku kontroli stwierdzono jednocześnie, że przesyłka ta mogła zostać dopuszczona do obrotu jako zwykła "nieekologiczna", więc wydanie decyzji zakazującej wprowadzenie do obrotu byłoby środkiem nadmiernie sankcjonującym.

Organ podkreślił, że nie dopuścił się w sprawie objętej skargą ani przewlekłości ani bezczynności w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. Sprawa obejmująca postępowanie kontrolne została bowiem "załatwiona" w terminie. Natomiast brak było podstaw do wykładni zwrotu "załatwienie sprawy" przez powiązanie postępowania kontrolnego z art. 104 k.p.a. Organ załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Jednakże termin "załatwienie sprawy" odnosi się wprost i jednoznacznie do postępowania administracyjnego, a nie do innego rodzaju postępowań. Wbrew twierdzeniom strony skarżącej, niniejsza sprawa dotyczy bezczynności postępowania w sprawie zakończenia postępowania kontrolnego, a nie postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji dopuszczenia lub zakazu dopuszczenia do swobodnego obrotu na terytorium Wspólnoty Europejskiej przesyłki produktów rolnictwa ekologicznego przywożonych z kraju trzeciego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Na wstępie należy wskazać, że sprawa została rozpoznana w trybie art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 329, dalej: "p.p.s.a.") zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.

Zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a., uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 sąd: zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1); zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2); stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3). Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). W myśl art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub o przyznaniu od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.

Zarzucana Wojewódzkiemu Inspektorowi Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych w [...] bezczynność dotyczy odmowy dopuszczenia do obrotu na terenie Unii produktów importowanych z państwa trzeciego jako produktów ekologicznych.

Zgodnie z art. 37 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2021r., poz. 735, z późn. zm., zwanej dalej także "k.p.a."), bezczynność to stan, w którym nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. (a więc w terminie dodatkowym wyznaczonym przez organ). Skarga na bezczynność stanowi zatem środek prawny mający na celu ochronę praw jednostki poprzez przymuszenie organu do podjęcia żądanego działania, a w następstwie tego, likwidację stanu opieszałości występującą po stronie tego organu. W związku z tym w sprawach, w których przedmiotem badania sądu administracyjnego jest bezczynność organu, sąd kontroluje, czy organ administracji w terminie zakreślonym przepisami prawa procesowego załatwił sprawę, czy też nie.

Jak wynika z akt sprawy, Wojewódzki Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych w [...] rozpoczął w dniu 26 maja 2021r. postępowanie kontrolne w zakresie jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych (znak sprawy [...]) oraz dopuszczenia do obrotu produktów rolnictwa ekologicznego przywożonych z kraju trzeciego (znak sprawy [...]). Oba postępowania dotyczyły tego samego towaru, tj. herbaty czarnej sprowadzonej z R. (w ilości 200 worków, o masie 13600 kg).

W dniu 11 czerwca 2021 r. postępowanie kontrolne zostało zakończone wydaniem protokołów kontroli:

1. zgodnie z protokołem kontroli nr [...], pochodzące z kraju trzeciego artykuły rolno-spożywcze spełniały wymagania w zakresie jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych, w związku z czym zostały dopuszczone do obrotu na rynku wspólnotowym,

2. zgodnie z protokołem kontroli nr [...], zgłoszone przez importera do kontroli produkty przywożone zgodnie z art. 33 rozporządzenia Rady (WE) nr 834/2007 jako produkty ekologiczne nie spełniały wymagań do ich dopuszczenia do swobodnego obrotu w Unii Europejskiej, wobec czego w polu 17 protokołu zaznaczono rubrykę "NIE" - nie potwierdzono oryginału świadectwa kontroli w polu 20, co było równoznaczne z niedopuszczeniem przesyłki produktów rolnictwa ekologicznego z kraju trzeciego do obrotu w Unii Europejskiej. Ponadto w polu 19 inspektor kontroli wskazał, że w toku kontroli stwierdzono nieprawidłowości polegające na: "wystawieniu świadectwa kontroli po opuszczeniu przez przesyłkę kraju trzeciego wywozu, co jest niezgodne z art. 13 ust. 2 rozporządzenia 1235/2008 z dnia 8 grudnia 2008 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 834/2007 w odniesieniu do ustaleń dotyczących przywozu produktów ekologicznych z krajów trzecich".

Zdaniem organu, wydanie opisanych protokołów kontroli było równoznaczne z zakończeniem kontroli, z zastrzeżeniem o przysługującym importerowi prawie do wniesienia uwag do protokołu kontroli. Produkty zostały dopuszczone do obrotu jako produkty konwencjonalne. Przepisy prawne natomiast nie przewidują kompetencji dla organu do orzekania o odmowie dopuszczenia do obrotu w Unii produktów importowanych z państwa trzeciego jako produktów ekologicznych w drodze decyzji administracyjnej. Zdaniem strony natomiast odmowa dopuszczenia produktów rolnictwa ekologicznego pochodzących z kraju trzeciego do swobodnego obrotu na terenie Unii Europejskiej jest sprawą administracyjną, która powinna zostać rozstrzygnięta w drodze decyzji administracyjnej.

Sąd rozstrzygając zaistniały spór przychylił się do stanowiska skarżącej.

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 28 listopada 2012r., II GSK 1801/12, w doktrynie podnosi się, że na gruncie art. 1 pkt 1 k.p.a. wykładanego w świetle normatywnej treści zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP) każda sprawa, w której organ administracji publicznej dokonuje władczej konkretyzacji uprawnień lub obowiązków jednostki jest rozstrzygana w drodze decyzji administracyjnej. Chodzi tu o sytuację, w której spełnione zostały trzy przesłanki. Po pierwsze, organ administracji publicznej stosuje normę prawa materialnego znajdującą oparcie w przepisach prawa powszechnie obowiązującego. Po drugie, norma ta nie kształtuje stosunku materialnoprawnego bezpośrednio, w sposób niewymagający autorytatywnej konkretyzacji. Po trzecie wreszcie, norma ta nie wskazuje innej niż decyzja prawnej formy działania administracji jako właściwej do zastosowania w tej sprawie (zob. B. Adamiak, Zagadnienie domniemania decyzji administracyjnej, (w:) Podmioty administracji publicznej i prawne formy ich działania. Studia i materiały z konferencji jubileuszowej Profesora Eugeniusza Ochendowskiego, Toruń 2005, s. 17-18). Do konstytutywnych elementów sprawy administracyjnej należą elementy podmiotowe: adresat sprawy i organ ją rozstrzygający oraz elementy przedmiotowe: norma prawa materialnego podlegająca indywidualizacji i konkretyzacji w drodze decyzji administracyjnej oraz stan faktyczny, do którego norma ta ma zastosowanie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 grudnia 2016r., I OSK 280/15).

Wskazać należy, że w dacie przeprowadzania kontroli, w wyniku której importowane przez stronę towary zostały dopuszczone do obrotu jako produkty nieekologiczne oraz w dacie wniesienia skargi do Sądu zasady importu produktów ekologicznych określone były w następujących przepisach wspólnotowych dotyczących rolnictwa ekologicznego: rozporządzeniu Rady (WE) nr 834/2007 z dnia 28 lipca 2007 r. w sprawie produkcji ekologicznej i znakowania produktów ekologicznych (Dz.U.UE.L.2007.189.1) – dalej jako "rozporządzenie 834/2007" oraz rozporządzeniu Komisji (WE) nr 1235/2008 z dnia 8 grudnia 2008 r. ustanawiającym szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 834/2007 w odniesieniu do ustaleń dotyczących przywozu produktów ekologicznych z krajów trzecich (Dz.U.UE.L.2008.334.25) – dalej jako "rozporządzenie 1235/2008". Krajowym aktem prawnym dotyczącym rolnictwa ekologicznego, m.in. delegującym Inspekcji Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych zadania związane z dopuszczaniem do obrotu w UE przesyłki produktów ekologicznych, jest ustawa z dnia 25 czerwca 2009 r. o rolnictwie ekologicznym (Dz.U. z 2020r., poz. 1324).

Powyższy stan prawny uległ zasadniczej zmianie po wniesieniu skargi. Od dnia 1 stycznia 2022 r. bowiem obowiązują: rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2018/848 z dnia 30 maja 2018 r. w sprawie produkcji ekologicznej i znakowania produktów ekologicznych i uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 834/2007 (Dz.U.UE.L.2018.150.1) – dalej "rozporządzenie 2018/848" oraz rozporządzenie delegowane Komisji (UE) 2021/2306 z dnia 21 października 2021 r. uzupełniające rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2018/848 o przepisy dotyczące kontroli urzędowych w odniesieniu do przesyłek produktów ekologicznych i produktów w okresie konwersji przeznaczonych do przywozu do Unii oraz o przepisy dotyczące świadectwa (Dz.U.UE.L.2021.461.13) – dalej "rozporządzenie 2021/2306".

Zgodnie z art. 12 rozporządzenia 2021/2306 "Rozporządzenie (WE) nr 1235/2008 traci moc. Rozporządzenie to ma jednak nadal zastosowanie do celów wypełniania i zatwierdzania rozpatrywanych świadectw kontroli wydanych przed dniem 1 stycznia 2022 r. oraz rozpatrywanych wyciągów ze świadectw kontroli przedłożonych przez importera przed dniem 1 stycznia 2022 r., a także do celów deklaracji pierwszego odbiorcy lub odbiorcy na świadectwie kontroli lub wyciągu ze świadectwa kontroli.". Rozporządzenie 1235/2008 wykonuje i odsyła do rozporządzenia 834/2007. Kierując się cytowanym przepisem przejściowym za miarodajny dla oceny zarzutów skargi uznać należy stan prawny obowiązujący przed dniem 1 stycznia 2022 r., ponieważ sprawa dotyczy skutków odmowy zatwierdzenia świadectwa kontroli wystawionego przed tą datą.

Wskazać również należy, że w dniu 23 czerwca 2022 r. uchwalona została nowa ustawa o rolnictwie ekologicznym i produkcji ekologicznej, która jednak w dacie wyrokowania nie weszła jeszcze w życie, nie została zatem przez Sąd wzięta pod uwagę (została ogłoszona w Dzienniku Ustaw z dnia 29 czerwca 2022r. pod poz. 1370).

Zgodnie z art. 3 ustawy o rolnictwie ekologicznym, do postępowania w sprawach indywidualnych, rozstrzyganych w drodze decyzji, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. Decydujące znaczenie ma zatem to, czy obowiązujące przepisy prawne pozwalają na wyróżnienie sprawy administracyjnej w zakresie odmowy dopuszczenia do obrotu na terenie Unii przesyłki produktów z państwa trzeciego jako produktów ekologicznych, tj. czy przepisy te przyznają organom Inspekcji Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych kompetencje do jednostronnego władczego rozstrzygnięcia o sytuacji administracyjnoprawnej podmiotu zewnętrznego dokonanego w oparciu o przepisy prawa powszechnie obowiązującego.

Zgodnie z art. 10 ust. 1 ustawy o rolnictwie ekologicznym, Inspekcja wykonuje zadania i posiada kompetencje określone dla odpowiedniego organu państwa członkowskiego w rozumieniu art. 2 pkt 6 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1235/2008 z dnia 8 grudnia 2008 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 834/2007 w odniesieniu do ustaleń dotyczących przywozu produktów ekologicznych z krajów trzecich (Dz. Urz. UE L 334 z 12.12.2008, str. 25, z późn. zm.). Art. 2 pkt 6 rozporządzenia nr 1235/2008 stanowi, że odpowiedni właściwy organ państwa członkowskiego oznacza organ celny, organ ds. bezpieczeństwa żywności lub inne organy wyznaczone przez państwa członkowskie zgodnie z art. 27 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 834/2007, odpowiedzialne za sprawdzanie przesyłek i zatwierdzanie świadectw kontroli.

Art. 10 ust. 2 ustawy o rolnictwie ekologicznym stanowi natomiast, że zadania i kompetencje, o których mowa w ust. 1, są wykonywane na zasadach i w sposób określony w art. 32 i 33 rozporządzenia nr 834/2007 i w przepisach wydanych na podstawie tych artykułów oraz w przepisach o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych dotyczących postępowania kontrolnego.

Rozporządzenie 834/2007 reguluje w głównej mierze zasady i warunki dla produkcji ekologicznej na terenie Unii (ogólnie rzecz ujmując). Kwestie odnoszące się do importu produktów ekologicznych z państw trzecich regulowane są w art. 32 i 33 tego rozporządzenia. Sporna przesyłka została sprowadzona na podstawie art. 33 rozporządzenia 834/2007. Zgodnie z tym przepisem:

1. Produkt importowany z państwa trzeciego może być również wprowadzony na rynek Wspólnoty jako produkt ekologiczny, pod warunkiem że:

a) produkt został wyprodukowany zgodnie z zasadami produkcji równoważnymi zasadom, o których mowa w tytule III i IV;

b) podmioty gospodarcze podlegają środkom kontroli o takiej samej skuteczności co środki, o których mowa w tytule V, i środki te są stale i skutecznie stosowane;

c) na wszystkich etapach produkcji, przygotowania i dystrybucji w kraju trzecim podmioty gospodarcze poddały swoje działania systemowi kontroli uznanemu zgodnie z ust. 2 lub kontroli przeprowadzanej przez organ kontrolny lub jednostkę certyfikującą uznane zgodnie z ust. 3;

d) produkt posiada certyfikat z inspekcji, potwierdzający, że spełnia on warunki określone w niniejszym ustępie, wydany przez właściwe organy, organy kontrolne lub jednostki certyfikujące kraju trzeciego uznane zgodnie z ust. 2 lub przez organ kontrolny lub jednostkę certyfikującą uznaną zgodnie z ust. 3.

Rozporządzenie 1235/2008 ustanawia szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia 834/2007 w zakresie odnoszącym się do przywozu produktów ekologicznych z krajów trzecich. Rozporządzenie to stanowi zatem przepisy wydane na podstawie art. 32 i 33 rozporządzenia 834/2007, do których odsyła art. 10 ust. 2 ustawy o rolnictwie ekologicznym.

Zgodnie z art. 2 pkt 1 tego rozporządzenia, dla celów niniejszego rozporządzenia "świadectwo kontroli" oznacza świadectwo kontroli, o którym mowa w art. 33 ust. 1 lit. d) rozporządzenia (WE) nr 834/2007, wystawione na jedną przesyłkę.

Zgodnie z art. 13 pkt 1 tego rozporządzenia, dopuszczenie do obrotu w Unii przesyłki produktów określonych w art. 1 ust. 2 rozporządzenia (WE) nr 834/2007 i przywożonych zgodnie z art. 33 tego rozporządzenia uzależnione jest od:

a) przedłożenia oryginału świadectwa kontroli odpowiedniemu właściwemu organowi państwa członkowskiego;

b) sprawdzenia przesyłki i zatwierdzenia świadectwa kontroli przez odpowiedni właściwy organ państwa członkowskiego; oraz

c) określenia numeru świadectwa kontroli w zgłoszeniu celnym dotyczącym dopuszczenia do obrotu zgodnie z art. 158 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 952/2013 31 .

Sprawdzanie przesyłki i zatwierdzenie świadectwa kontroli przeprowadzane jest przez odpowiedni właściwy organ państwa członkowskiego w państwie członkowskim, w którym przesyłka zostaje dopuszczona do obrotu w Unii. Państwa członkowskie wyznaczają na swoim terytorium miejsca wprowadzenia i informują Komisję o tych miejscach.

Zgodnie z art. 13 ust. 2 rozporządzenia 1235/2008, świadectwo kontroli wystawia odpowiedni organ kontroli lub jednostka certyfikująca przed opuszczeniem przez przesyłkę kraju trzeciego wywozu lub pochodzenia. Świadectwo kontroli zatwierdza odpowiedni właściwy organ państwa członkowskiego i wypełnia pierwszy odbiorca na podstawie wzoru i uwag zawartych w załączniku V z zastosowaniem zintegrowanego skomputeryzowanego systemu weterynaryjnego (TRACES) ustanowionego decyzją Komisji 2003/24/WE (...). Jak natomiast stanowi art. 13 ust. 6, podczas sprawdzania przesyłki odpowiednie właściwe organy państwa członkowskiego zatwierdzają oryginał świadectwa kontroli w rubryce 20 i zwracają je osobie, która przedłożyła świadectwo. Przepisy te regulują zatem przesłanki zatwierdzenia przez właściwy organ świadectwa kontroli, co jest jednym z warunków dopuszczenia do obrotu w Unii przesyłki produktów przywożonych z państwa trzeciego jako produktów ekologicznych.

Przepisami o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych dotyczącymi postępowania kontrolnego, do których odsyła art. 10 ust. 2 ustawy o rolnictwie ekologicznym, są przepisy ustawy z dnia 21 grudnia 2000 r. o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych (Dz.U. z 2021 r. poz. 630 ze zm.). Zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych do zadań inspekcji należy m.in. kontrola jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych przywożonych spoza państw członkowskiej unii europejskiej oraz spoza państw członkowskich Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA) – stron umowy o Europejskim obszarze gospodarczym, w tym kontrola graniczna tych artykułów (pkt 1 lit. b) oraz wykonywanie innych zadań określonych w przepisach odrębnych (pkt 8). Zgodnie z art. 30 ww. ustawy, po przeprowadzeniu kontroli, o której mowa w art. 17 ust. 1 pkt 1 lit. b, w przypadku stwierdzenia niewłaściwej jakości handlowej organ Inspekcji, w drodze decyzji, zakazuje wprowadzenia artykułu rolno-spożywczego do obrotu. Organ wskazywał, że przepis ten nie miał w sprawie zastosowania, bowiem jakość handlowa importowanych produktów nie była kwestionowana, w związku z czym produkty te zostały dopuszczone do obrotu jako konwencjonalne.

Ponadto w sprawie zastosowanie mają przepisy rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2017/625 z dnia 15 marca 2017 r. w sprawie kontroli urzędowych i innych czynności urzędowych przeprowadzanych w celu zapewnienia stosowania prawa żywnościowego i paszowego oraz zasad dotyczących zdrowia i dobrostanu zwierząt, zdrowia roślin i środków ochrony roślin, zmieniającego rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 999/2001, (WE) nr 396/2005, (WE) nr 1069/2009, (WE) nr 1107/2009, (UE) nr 1151/2012, (UE) nr 652/2014, (UE) 2016/429 i (UE) 2016/2031, rozporządzenia Rady (WE) nr 1/2005 i (WE) nr 1099/2009 oraz dyrektywy Rady 98/58/WE, 1999/74/WE, 2007/43/WE, 2008/119/WE i 2008/120/WE, oraz uchylające rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 854/2004 i (WE) nr 882/2004, dyrektywy Rady 89/608/EWG, 89/662/ EWG, 90/425/EWG, 91/496/EWG, 96/23/WE, 96/93/WE i 97/78/WE oraz decyzję Rady 92/438/EWG (rozporządzenie w sprawie kontroli urzędowych), Dz.U.UE.L.2017.95.1 - dalej "rozporządzenie 2017/625". Rozporządzenie to ma zastosowanie do kontroli urzędowych przeprowadzanych w celu weryfikacji zgodności z przepisami przyjętymi na szczeblu Unii lub przez państwa członkowskie w celu stosowania prawodawstwa Unii w obszarach m.in. produkcji ekologicznej i etykietowania produktów ekologicznych (art. 1 ust. 2 lit. i) oraz do kontroli urzędowych przeprowadzanych w celu weryfikacji zgodności z wymogami określonymi w przepisach, o których mowa w ust. 2, mającymi zastosowanie do zwierząt i towarów wprowadzanych do Unii lub które mają być wywiezione z Unii (art. 1 ust. 3). Tymi przepisami są przepisy powoływanych wyżej rozporządzeń nr 834/2007 i 1235/2008. Niewątpliwie zatem kontrola dotycząca dopuszczenia do obrotu w Unii produktów ekologicznych przywożonych z państw trzecich toczy się na podstawie przepisów rozporządzenia 2017/625.

Zgodnie z art. 47 ust. 1 lit. f rozporządzenia 2017/625, w celu zapewnienia zgodności z przepisami, o których mowa w art. 1 ust. 2, właściwe organy przeprowadzają kontrole urzędowe w punkcie kontroli granicznej pierwszego przybycia do Unii w odniesieniu do każdej przesyłki należącej do następujących kategorii zwierząt i towarów wprowadzanych na terytorium Unii: zwierzęta i towary, których wprowadzenie na terytorium Unii podlega warunkom lub środkom ustanowionym na podstawie aktów przyjętych zgodnie z odpowiednio art. 126 lub 128 lub przepisami, o których mowa w art. 1 ust. 2, które to akty wymagają zapewnienia zgodności z takimi warunkami lub zachowania takich środków przy wprowadzaniu zwierząt lub towarów do Unii.

Zgodnie z art. 55 ust. 1 rozporządzenia 2017/625, po przeprowadzeniu kontroli urzędowych, w tym kontroli dokumentacji i, w razie potrzeby, kontroli identyfikacyjnej i kontroli bezpośredniej, właściwe organy podejmują decyzję w odniesieniu do każdej przesyłki zwierząt i towarów należących do kategorii, o których mowa w art. 47 ust. 1, wskazując w niej, czy przesyłka spełnia wymogi przepisów, o których mowa w art. 1 ust. 2, i w odpowiednich przypadkach - stosownej procedury celnej.

Zgodnie z art. 138 ust. 1-3 ww. rozporządzenia:

1. W przypadku stwierdzenia niezgodności właściwe organy:

a) przeprowadzają wszelkie działania konieczne, aby określić przyczynę i zakres niezgodności oraz aby ustalić obowiązki podmiotu; oraz

b) wprowadzają właściwe środki, aby zapewnić podjęcie przez dany podmiot działań naprawczych oraz zapobieżenie dalszym przypadkom występowania niezgodności.

Przy podejmowaniu decyzji dotyczącej tego, jakie środki należy zastosować, właściwe organy uwzględniają rodzaj niezgodności i historię podmiotu w zakresie zgodności.

2. Działając zgodnie z ust. 1 niniejszego artykułu, właściwe organy podejmują wszelkie środki, jakie uznają za odpowiednie, by zapewnić zgodność z przepisami, o których mowa w art. 1 ust. 2, obejmujące następujące działania, ale nieograniczające się do nich:

a) nakaz leczenia zwierząt lub przeprowadzenie leczenia zwierząt;

b) nakazują rozładunek, przemieszczenie do innego środka transportu, zatrzymanie i opiekę nad zwierzętami, okresy kwarantanny, odroczenie uboju zwierząt oraz, jeżeli jest to konieczne, wezwanie weterynarza;

c) nakaz obróbki towarów, zmiany etykiet lub dostarczenia konsumentom informacji korygującej;

d) ograniczenie lub zakaz wprowadzania do obrotu, przemieszczania, wprowadzania na terytorium Unii lub wywozu zwierząt i towarów; oraz zakaz ich powrotu do państwa członkowskiego wysyłki lub nakaz ich powrotu do państwa członkowskiego wysyłki;

e) nakazanie podmiotowi zwiększenia częstotliwości własnych kontroli;

f) nakazanie, aby określone elementy działalności danego podmiotu podlegały częstszym lub systematycznym kontrolom urzędowym;

g) nakaz wycofania od użytkowników, wycofania z obrotu, usunięcia i zniszczenia towarów, pozwalający - w stosownych przypadkach - na wykorzystanie towarów do celów innych niż te, do których towary były pierwotnie przeznaczone;

h) nakaz odizolowania lub zamknięcia na odpowiedni okres całości lub części działalności danego podmiotu lub jego zakładów, gospodarstw lub innych obiektów;

i) nakaz zaprzestania na odpowiedni okres całości lub części działalności danego podmiotu oraz - w stosownych przypadkach - prowadzonych lub wykorzystywanych przez niego stron internetowych;

j) nakaz zawieszenia lub wycofania rejestracji lub zatwierdzenia danego zakładu, obiektu, gospodarstwa lub środka transportu, zatwierdzenia przewoźnika lub świadectwa kwalifikacji kierowcy;

k) nakaz uboju lub uśmiercenia zwierząt, pod warunkiem że jest to najwłaściwszy środek ochrony zdrowia ludzi oraz zdrowia i dobrostanu zwierząt.

3. Właściwe organy dostarczają danemu podmiotowi lub jego przedstawicielowi:

a) pisemne powiadomienie o swojej decyzji dotyczącej działania lub środka wprowadzanego zgodnie z ust. 1 i 2 wraz z uzasadnieniem takiej decyzji; oraz

b) informacje dotyczące prawa do odwołania się od takich decyzji oraz stosownej procedury i terminów mających zastosowanie do takiego odwołania.

Zgodnie z art. 7 ww. rozporządzenia, decyzje podejmowane przez właściwe organy zgodnie z art. 55 (...) i art. 138 ust. 1 i 2 dotyczące osób fizycznych lub prawnych mogą być przedmiotem odwołania wnoszonego przez takie osoby zgodnie z prawem krajowym. Prawo odwołania nie ma wpływu na obowiązek podjęcia przez właściwe organy natychmiastowych działań w celu wyeliminowania lub ograniczenia ryzyka dla zdrowia ludzi, zwierząt lub roślin, dobrostanu zwierząt, lub - w odniesieniu do GMO i środków ochrony roślin - również dla środowiska, zgodnie z niniejszym rozporządzeniem oraz z przepisami, o których mowa w art. 1 ust. 2.

Analiza powyższych przepisów prowadzi do następujących wniosków.

Po pierwsze, ustawa o rolnictwie ekologicznym nie zawiera przepisów materialnoprawnych regulujących kwestie wprowadzania na rynek Wspólnoty produktów importowanych spoza Unii jako produktów ekologicznych. Odsyła natomiast w tej kwestii do przepisów unijnych rozporządzeń, tj. rozporządzenia 834/2007 i 1235/2008. Nie ulega wątpliwości, że rozporządzenia te są stosowane bezpośrednio - rozporządzenie, ze względu na jego szczególny charakter oraz miejsce w systemie źródeł prawa wspólnotowego, jest bezpośrednio skuteczne ze skutkiem natychmiastowym i przyznaje podmiotom indywidualnym prawa, które sądy krajowe mają obowiązek chronić. Bezpośrednie stosowanie rozporządzenia oznacza, że jego wejście w życie oraz stosowanie na korzyść lub przeciwko tym podmiotom jest niezależne od przyjęcia jakiegokolwiek środka recypującego jego treść do prawa krajowego - por. wyrok TSUE z dnia 10 października 1973 r. w sprawie C-34/73, Fratelli Variola S.p.A. przeciwko Amministrazione italiana delle Finanze, ECR 1973, s. 981, wyrok z dnia 26 lutego 1976 r. w sprawie C-65/75, Riccardo Tasca, ECR 1976, s. 291.

Po drugie, z przytoczonych przepisów rozporządzeń wynikają normy materialnoprawne regulujące przesłanki dopuszczenia do obrotu na terenie Unii przesyłki produktów z państw trzecich jako produktów ekologicznych. Przepis art. 33 ust. 1 lit. a-d rozporządzenia nr 834/2007 wymienia warunki, od których uzależnione jest wprowadzenie produktu importowanego z państwa trzeciego na rynek Wspólnoty jako produktu ekologicznego. Jednym z tych warunków jest posiadanie certyfikatu z inspekcji potwierdzającego, że zostały spełnione pozostałe warunki określone w ust. 1 art. 33, przy czym certyfikatem tym jest świadectwo kontroli, o którym mowa w art. 2 pkt 1 rozporządzenia 1235/2008. Dalej, z art. 13 ust. 1 rozporządzenia 1235/2008 wynika, że dopuszczenie do obrotu w Unii przesyłki produktów "(...) przywożonych zgodnie z art. 33" rozporządzenia nr 834/2007, uzależnione jest m.in. od zatwierdzenia świadectwa kontroli przez odpowiedni właściwy organ państwa członkowskiego (art. 13 ust. 1 lit. b). Natomiast przesłanki zatwierdzenia świadectwa kontroli wynikają z art. 13 rozporządzenia nr 1235/2008. Z ust. 2 tego przepisu wynika, że świadectwo kontroli wystawia odpowiedni organ kontroli lub jednostka certyfikująca przed opuszczeniem przez przesyłkę kraju trzeciego wywozu lub pochodzenia.

Po trzecie, prawo unijne przewidując obowiązek objęcia kontrolą urzędową przesyłek produktów importowanych z państw trzecich w celu wprowadzenia ich na rynek Wspólnoty jako produktów ekologicznych pod kątem zgodności z przepisami rozporządzeń 834/2007 i 1235/2008, wprowadza dla podmiotów poddawanych tym kontrolom szereg gwarancji proceduralnych, zapewniając im prawo otrzymania decyzji dotyczącej spełnienia wymogów wynikających z tych przepisów (art. 55 ust. 1 rozporządzenia 2017/625), jak również decyzji o podjętych środkach mających zapewnić zgodność z tymi przepisami (art. 138 ust. 2 ww. rozporządzenia), od których przysługuje odwołanie (art. 7 i art. 138 ust. 3 ww. rozporządzenia).

Rozporządzenie 2017/625 zawiera przepisy wspólne dla kontroli urzędowych przeprowadzanych w celu weryfikacji zgodności z przepisami unijnymi różnych dziedzin – nie tylko dla wskazanej produkcji ekologicznej i etykietowania produktów ekologicznych oraz importu produktów ekologicznych z państw trzecich, ale również przykładowo w obszarach żywności i bezpieczeństwa żywności, zamierzonego uwalniania do środowiska organizmów genetycznie zmodyfikowanych (GMO) w celu produkcji żywności i paszy, wymogów dotyczących zdrowia zwierząt, stosowania i oznakowania chronionych nazw pochodzenia, chronionych oznaczeń geograficznych i gwarantowanych tradycyjnych specjalności, i innych, o których mowa w art. 1 ust. 2 ww. rozporządzenia. Z tego też względu w art. 55 ust. 1 rozporządzenia 2017/625 mowa jest o decyzji wskazującej, czy przesyłka spełnia wymogi przepisów, o których mowa w art. 1 ust. 2, a w art. 138 ust. 2 zawarty jest otwarty katalog środków, jakie organy podejmują aby zapewnić zgodność z przepisami, o których mowa w art. 1 ust. 2. Niewątpliwie zatem wskazane przepisy rozporządzenia 2017/625 powinny być odczytywane w powiązaniu z przepisami regulującymi daną dziedzinę, która podlega kontroli, co w tej konkretnej sprawie oznacza uwzględnienie przepisów rozporządzeń 834/2007 i 1235/2008.

Uwzględniając powyższe należy wskazać, że zatwierdzenie świadectwa kontroli skutkuje dopuszczeniem przesyłki do obrotu na terenie Unii jako produktów ekologicznych (art. 13 ust. 1 rozporządzenia 1235/2008). Przepis ten przewiduje przesłanki zatwierdzenia świadectwa kontroli, w tym kwestionowany w tej sprawie wynikający z art. 13 ust. 2 warunek wystawienia świadectwa kontroli przez odpowiedni organ kontroli lub jednostkę certyfikującą przed opuszczeniem przez przesyłkę kraju trzeciego wywozu lub pochodzenia. Organ podczas przeprowadzonej kontroli stwierdził niespełnienie tego warunku wskazując, że świadectwo kontroli wystawione zostało po opuszczeniu przez przesyłkę kraju trzeciego wywozu i odmówił zatwierdzenia świadectwa kontroli, co skutkowało niedopuszczeniem przesyłki do obrotu na terenie Unii jako produktów ekologicznych. Strona natomiast podważała fakt niespełnienia powyższego warunku stojąc na stanowisku, że świadectwo kontroli zostało wystawione prawidłowo, a jego podpisanie po opuszczeniu kraju wywozu nie jest równoznaczne z wystawieniem. W ocenie Sądu, niespełnienie tego warunku, skutkujące odmową zatwierdzenia świadectwa kontroli, stanowi niespełnienie wymogów przepisów, o których mowa w art. 1 ust. 2 w rozumieniu art. 55 ust. 1 rozporządzenia 2017/625 i wymaga wydania decyzji, od której przysługuje odwołanie (art. 7 tego rozporządzenia).

Warto w tym miejscu sięgnąć również do przepisów obowiązującego od dnia 1 stycznia 2022 r. rozporządzenia 2021/2306, dla celów porównania. Otóż z art. 6 pkt 3 tego rozporządzenia wynika, że po przeprowadzeniu kontroli przesyłek importowanych z państw trzecich właściwy organ podejmuje decyzje, które odnotowywane są w świadectwie kontroli, poprzez odnotowanie jednej z następujących informacji: a) przesyłkę można dopuścić do obrotu jako produkt ekologiczny; b) przesyłkę można dopuścić do obrotu jako produkt w okresie konwersji; c) przesyłkę można dopuścić do obrotu jako produkt nieekologiczny; d) przesyłki nie można dopuścić do obrotu; e) część przesyłki można dopuścić do obrotu na podstawie wyciągu ze świadectwa kontroli. Ponadto, zgodnie z art. 6 ust. 5 tego rozporządzenia, cyt. "decyzja dotycząca przesyłek podjęta zgodnie z art. 55 rozporządzenia (UE) 2017/625 odnosi się do jednej z informacji, o których mowa w ust. 3 akapit pierwszy niniejszego artykułu.". Z powyższej regulacji wynika, że czynność odnotowania decyzji na świadectwie kontroli jest odrębna od konieczności podjęcia decyzji o jakiej mowa w art. 55 rozporządzenia 2017/625, od której zapewniona będzie możliwość wniesienia odwołania. Taka sama sytuacja odnosi się do stanu prawnego obowiązującego przed dniem 1 stycznia 2022 r., który to stan prawny różni się co do przepisów dotyczących sposobu wypełniania świadectw kontroli, natomiast przepis art. 55 ust. 1 rozporządzenia 2017/625 ma zastosowanie w obu tych stanach prawnych, nie podlegał bowiem zmianom.

Ponadto, zgodnie z art. 138 ust. 2 rozporządzenia 2017/625, organ podejmuje wszelkie środki, jakie uzna za odpowiednie, by zapewnić zgodność z przepisami, o których mowa w art. 1 ust. 2. Skoro zgodnie z tymi przepisami, dopuszczenie przesyłki z kraju trzeciego do obrotu jako produktów ekologicznych jest niemożliwe (z powodu niespełnienia warunków wynikających z przepisów prawa materialnego), to właściwym środkiem podejmowanym w celu zapewnienia zgodności z tymi przepisami, w rozumieniu art. 138 ust. 2 rozporządzenia 2017/625, jest odmowa dopuszczenia przesyłki z kraju trzeciego do obrotu na terenie Unii jako produktów ekologicznych. Z art. 138 ust. 3 ww. rozporządzenia wprost wynika, że zastosowanie takich środków wymaga pisemnego powiadomienia podmiotu o decyzji z jej uzasadnieniem oraz pouczenia o prawie do odwołania się od takiej decyzji.

Mając na uwadze treść art. 55 ust. 1 i art. 138 ust. 2 ww. rozporządzenia, nie można zaakceptować stanowiska organu, że jego zadania wyczerpują się na przeprowadzeniu kontroli i wypełnieniu w wyniku jej ustaleń świadectwa kontroli, co skutkuje niedopuszczeniem przesyłki do obrotu na terenie Unii bez konieczności wydawania decyzji i zapewnienia importerowi możliwości odwołania, niewątpliwie bowiem organ ma obowiązek wydać decyzję dotyczącą niespełnienia wymogów umożliwiających dopuszczenie przesyłki z kraju trzeciego do obrotu jako produktów ekologicznych i zastosowanych środków, które wymienione są jedynie przykładowo, a wśród nich - ograniczenie lub zakaz wprowadzenia do obrotu czy wprowadzania na terytorium Unii. Z przytoczonych regulacji wynika zdaniem Sądu, że odmowa dopuszczenia produktu importowanego z państwa trzeciego do obrotu na terenie Unii jako produktu ekologicznego wymaga działania organu przyjmującego formę władczego i jednostronnego ukształtowania sytuacji prawnej strony poprzez zastosowanie norm prawa materialnego.

Jak wskazał NSA w powołanej przez organ uchwale z dnia 29 marca 2006 r., II GPS 1/06, zewnętrzny akt administracyjny o charakterze władczym musi być oparty na szczegółowym upoważnieniu ustawowym. Oznacza ono obowiązywanie kompletnej normy materialnej, determinującej wszystkie elementy stosunku administracyjnoprawnego, w tym określającej kompetencję (zdolność, możność) organu administracji publicznej do autorytatywnego zastosowania określonej normy prawa przedmiotowego (T. Kiełkowski: Sprawa administracyjna, Zakamycze 2004, s. 36-38). Podkreśla się przy tym, że pojęcie kompetencji odróżnia się od pojęcia zadań czy zakresu działania organu administracji publicznej. Z określenia zadań nie wynika automatycznie upoważnienie (kompetencja) do podejmowania określonych czynności lub aktów. Również samo określenie zakresu działania organu nie może stanowić podstawy do działań władczych organu administracji (M. Matczak: Kompetencja organu administracji publicznej, Zakamycze 2004, s. 60-62 i podana tam obszerna literatura). Organ administracji publicznej nie ma przyrodzonej mu kompetencji do działania w formach władczych. Dlatego też każdorazowe takie jego działanie musi mieć konkretną podstawę prawną (normę kompetencyjną ustalającą formy prawne, jakimi może się posługiwać organ administracji). W literaturze wielokrotnie krytykowano w związku z tym możliwość generalnego upoważnienia organu do działania w określonej sferze czy w oznaczony sposób. Podnosi się obecnie, że w działaniach organu skierowanych na zewnątrz tego typu generalne upoważnienie nie jest wystarczające (M. Matczak: jw., s. 52, z powołaniem się na J. Borkowskiego: Zagadnienie kompetencji ogólnej i szczegółowej, "Studia Prawnicze" 1971, nr 31, s. 75). Norma kompetencyjna, upoważniająca organ do podejmowania rozstrzygnięcia, powinna co najmniej określać czynność organu, która jest przedmiotem kompetencji.

W przywołanych przepisach art. 33 rozporządzenia 834/2007 i art. 13 ust. 1 rozporządzenia 1235/2008 przewidziane zostały przesłanki dopuszczenia do obrotu na terenie Unii produktów ekologicznych pochodzących z państw trzecich. W razie ich niespełnienia organ zobowiązany jest wydać decyzję o niespełnieniu wymogów wynikających z tych przepisów (art. 55 ust. 1 rozporządzenia 2017/625) i zastosowanych środkach (art. 138 ust. 2 tego rozporządzenia), wśród których wymienia się ograniczenie lub zakaz wprowadzenia do obrotu. Z tych przepisów wynika norma kompetencyjna upoważniająca organ do wydania decyzji o odmowie dopuszczenia do obrotu na terenie Unii produktów ekologicznych pochodzących z państw trzecich, przy czym znajduje zastosowanie zasada domniemania załatwienia sprawy administracyjnej w formie decyzji administracyjnej.

Zasada domniemania załatwiania spraw w formie decyzji administracyjnej była wielokrotnie przyjmowana w orzecznictwie sądowym, w którym podkreślano, że jednostka ma prawo do tego, by jej oparte na prawie materialnym roszczenia i wnioski były rozpatrywane w ramach przewidzianej procedury. Nie jest zgodne z zasadami konstytucyjnymi takie postępowanie organów wykonujących administrację publiczną, w którym wnioski jednostki załatwiane są poza postępowaniem jurysdykcyjnym (por. wyrok NSA z 23 lutego 2005 r., OSK 1185/04, Lex nr 165713).

Odnosząc się do argumentów organu, że w ustawie o rolnictwie ekologicznym ustawodawca nie zawarł przepisu takiego jak art. 30 ustawy o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych, który jasno wskazywałby na kompetencje organu do wydania decyzji, stwierdzić należy, że okoliczności tej nie można nadać decydującego charakteru. Ustawodawca bowiem za pomocą różnych technik legislacyjnych wyznacza formy władczej konkretyzacji norm prawa materialnego; stanowi na przykład wprost, że rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej następuje w formie decyzji administracyjnej albo nie określa formy rozstrzygnięcia konkretnej sprawy, lecz wskazuje jedynie generalnie, że w danej kategorii spraw mają zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, czy wreszcie w ogóle nie normuje tych kwestii, pozostawiając powstające tu wątpliwości do rozstrzygnięcia orzecznictwu i doktrynie. Słusznie w tej kwestii stwierdził Trybunał Konstytucyjny, że "jeżeli (...) istnieje wątpliwość co do formy załatwienia sprawy administracyjnej, należy przyjąć, że istnieje sprawa administracyjna i organ administracji publicznej jest właściwy do jej załatwienia. Nie może zaistnieć sytuacja, że w przepisach ustawy określono właściwość organu administracji publicznej do załatwiania określonej kategorii spraw administracyjnych, a sprawy te nie mogłyby być rozstrzygane tylko dlatego, że ustawodawca nie określił wprost formy rozstrzygnięcia" (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 14 czerwca 2005 r. o sygn. akt P 18/03; OTK ZU 2005, nr 6A, poz. 63).

W doktrynie prawa administracyjnego oraz w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie podkreślano, że o tym, czy dany akt administracyjny jest decyzją, przesądza nie jego nazwa, lecz charakter sprawy oraz treść przepisu będącego podstawą działania organu załatwiającego tę sprawę. Zwraca się również uwagę, że przepisy prawa materialnego przewidują decyzyjną formę załatwiania danej sprawy nie tylko w sposób bezpośredni, ale także przez określenie w formie czasownikowej kompetencji organu do rozstrzygania sprawy (np. zezwala, przydziela, stwierdza). Za decyzję uznaje się jednostronne rozstrzygnięcie organu administracji o wiążących konsekwencjach obowiązującej normy prawa administracyjnego dla indywidualnie określonego podmiotu i konkretnej sprawy, podejmowane w sferze stosunków zewnętrznych, poza systemem organów państwowych i podległych im jednostek (uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 12 października 1998 r., OPS 6/98, publik. ONSA z 1999 Nr 1, poz. 3 oraz wyrok NSA z dnia 15 grudnia 1987 r., sygn. akt SA/Wr 730/87, publik. ONSA z 1988 Nr 1, poz. 18). Podnosi się ponadto, że gdy uprawnienia strony nie powstają bezpośrednio z mocy prawa, lecz w wyniku konkretyzacji normy prawnej, organ administracji – jeśli nie jest przewidziana inna forma jego działania – obowiązany jest dokonać tej konkretyzacji w drodze decyzji administracyjnej (wyrok NSA z dnia 31 sierpnia 1984 r., sygn. akt SA/Wr 430/84, publik. OSPiKA z 1986 z. 9-10, poz. 176, s. 381).

Zgodzić się zatem należy ze stroną, że organ zobowiązany był wydać decyzję administracyjną, bowiem sporządzenie protokołu kontroli stwierdzającego nieprawidłowości i odmawiającego potwierdzenia oryginału świadectwa kontroli oraz zaznaczenia pól w systemie TRACES wskazujących na niedopuszczenie towarów do obrotu jako produktów rolnictwa ekologicznego nie stanowi załatwienia sprawy w rozumieniu przepisów postępowania administracyjnego. Odmowa zatwierdzenia świadectwa kontroli i dopuszczenia produktu do obrotu jako produktu ekologicznego musi przybrać formę decyzji administracyjnej, niezależnie od wypełnienia pól w systemie TRACES, w jej bowiem wyniku następuje niezgodne z oczekiwaniem strony ukształtowanie jej sytuacji prawnej przez odmowę przyznania jej uprawnienia wynikającego z przepisów materialnoprawnych do wprowadzenia na rynek Wspólnoty produktów sprowadzonych z państwa trzeciego jako produktów ekologicznych. Taka odmowa niewątpliwie dotyka sfery praw indywidualnych strony, której nie jest wszak obojętne, czy importowany produkt będzie przez nią sprzedawany jako produkt konwencjonalny czy jako produkt ekologiczny. Odmowa ta zatem, będąca konsekwencją stwierdzonych niezgodności, wymaga podjęcia rozstrzygnięcia jednostronnie i władczo decydującego o prawach indywidualnego adresata w konkretnej sytuacji faktycznej, a więc decyzji administracyjnej. Odmienna wykładnia przytoczonych powyżej przepisów prowadziłaby do sytuacji, że odmowa dopuszczenia produktu importowanego z państwa trzeciego do obrotu na terenie Unii jako produktu ekologicznego, ograniczająca lub pozbawiająca stronę prawa prowadzenia działalności gospodarczej w określonym zakresie, następowałaby na skutek rozstrzygnięcia organu niepodlegającego kontroli sądowej. Stanowiłoby to niedopuszczalne w demokratycznym państwie prawnym naruszenie gwarantowanego konstytucyjnie prawa do sądu. Strona ma prawo do tego, by jej oparte na prawie materialnym roszczenia i wnioski były rozpatrywane w ramach przewidzianej prawem procedury i w określonych przez prawo formach. Nie jest natomiast zgodne z zasadami konstytucyjnymi takie postępowanie organów administracji, w którym wnioski stron załatwiane są poza taką procedurą i w formach jej nieznanych, powoduje to bowiem stan niepewności prawnej i ogranicza prawa strony do ochrony swych uprawnień przed organami administracji publicznej i przed sądami.

Za wyrokiem NSA z dnia 29 września 2017 r. II GSK 3696/15 należy zauważyć, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 15 grudnia 2008 r. o sygn. akt P 57/07 (publ. "Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego – Zbiór Urzędowy" z 2008 r., seria A, nr 10, poz. 178) stwierdził, cyt.: "w demokratycznym Państwie prawnym postępowanie przed wszystkimi organami władzy publicznej, które są prawnie powołane do rozstrzygania o sytuacji jednostki, powinno spełniać pewne wymagania sprawiedliwości i rzetelności. Z zasady demokratycznego Państwa prawnego wynika ogólny wymóg, aby wszelkie postępowania prowadzone przez organy władzy publicznej w celu rozstrzygnięcia spraw indywidualnych odpowiadały standardom sprawiedliwości proceduralnej." Biorąc te poglądy pod uwagę, dostrzec należy, że nie może być uznany za zgodny z zasadą Państwa prawnego, wyrażoną w art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, stan, w którym rozstrzyganie o prawach i obowiązkach strony, zagadnieniach dotyczących jej interesu prawnego, będzie dokonywane w sposób dowolny, nieregulowany prawem. Sprzeciwiałoby się to bowiem wywodzonej z tego przepisu zasadzie sprawiedliwości proceduralnej, z której należy wyprowadzić domniemanie o decyzyjnym charakterze rozstrzygnięć podejmowanych przez organ administracji publicznej w indywidualnych sprawach. Brak expressis verbis w normie administracyjnego prawa materialnego określenia prawnej formy działania organu administracji publicznej powoduje, że wyprowadzenie tego zasadniczego elementu autorytatywnej konkretyzacji normy prawa materialnego następuje w wyniku zastosowania procesu wykładni. Norma prawa materialnego, jeżeli w sposób bezpośredni wyznacza elementy stosunku prawnego bez potrzeby ich konkretyzacji, a zatem z mocy prawa przyznane są jednostce danego rodzaju uprawnienia lub nałożone określonego rodzaju obowiązki, nie daje podstawy prawnej do działania organom wykonującym administrację publiczną w formie decyzji. W razie gdy norma administracyjnego prawa materialnego wymaga konkretyzacji, formą dokonania tej konkretyzacji jest decyzja administracyjna. Taka wykładnia w zakresie formy działania organu wykonującego administrację publiczną wynika właśnie z art. 2 Konstytucji RP, który stanowi, że Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Z zasady demokratycznego Państwa prawnego doktryna i orzecznictwo sądowe wyprowadza dwie o kapitalnym znaczeniu dla ukształtowania praw jednostki wobec administracji publicznej, a tym samym dla wykładni przepisów prawa, zasady: zasadę prawa do procesu oraz zasadę prawa do sądu. Istotą zasady prawa do procesu jest przyznanie jednostce prawa do obrony interesu prawnego w unormowanym przepisami prawa procesowego postępowaniu. Zasada prawa do procesu ma podstawowe znaczenie przy interpretacji przepisów prawa materialnego w zakresie formy rozstrzygnięcia, w kierunku przyjęcia zasady załatwiania spraw jednostki w formie decyzji administracyjnej, gdy przepis administracyjnego prawa materialnego nie przyjmuje expressis verbis innej formy załatwienia sprawy.

Należy też zwrócić uwagę, że art. 10 ust. 2 ustawy o rolnictwie ekologicznym odsyła do przepisów o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych dotyczących postępowania kontrolnego. Z przepisów ustawy o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych wynika, że jeżeli w wyniku przeprowadzonej kontroli jakości stwierdzone zostanie, że nie zostały spełnione normy jakości artykułów rolno-spożywczych, organ odnotowuje ten fakt w punkcie 8 protokołu kontroli i wszczyna z urzędu postępowanie w sprawie zakazu wprowadzania ww. artykułu do obrotu, celem wydania na podstawie art. 30 ustawy o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych decyzji administracyjnej. Taką samą procedurę organ powinien zastosować w przypadku stwierdzenia, że produkt nie spełnia wymagań pozwalających na dopuszczenie go do obrotu na terenie Unii jako produkt ekologiczny. W razie zatem stwierdzenia, że brak jest podstaw do zatwierdzenia świadectwa kontroli, organ powinien po zakończeniu kontroli, niezależnie od wypełnienia świadectwa kontroli, wszcząć postępowanie administracyjne w celu wydania decyzji odmawiającej dopuszczenia produktu do obrotu na terenie Unii jako produktu ekologicznego, działając na podstawie art. 10 ust. 2 ustawy o rolnictwie ekologicznym, art. 33 rozporządzenia 834/2007, art. 13 rozporządzenia 1235/2008 oraz art. 55 ust. 1 i art. 138 ust. 2 rozporządzenia 2017/625. Wydanie takiej decyzji następuje niezależnie od dopuszczenia takich produktów do obrotu jako produktów nieekologicznych, ale spełniających wymogi odnośnie jakości handlowej.

Taki stan rzeczy oznacza, że w dacie wniesienia skargi [...] Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych w [...] pozostawał w bezczynności, nie wydając decyzji w sprawie odmowy dopuszczenia do obrotu w Unii produktów importowanych z państwa trzeciego jako produktów ekologicznych. Z bezczynnością organu mamy do czynienia bowiem nie tylko w przypadku, gdy mimo upływu terminu sprawa "w ogóle" nie jest załatwiona, ale również w przypadkach, gdy organ odmawia jej rozpoznania lub załatwienia, mylnie sądząc, że zachodzą okoliczności, które uwalniają go od obowiązku prowadzenia postępowania w konkretnej sprawie i zakończenia jej wydaniem decyzji administracyjnej.

Powyższe uzasadniało uwzględnienie skargi - na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. - czemu Sąd dał wyraz w punkcie 1. sentencji wyroku, zobowiązując organ do wydania decyzji w sprawie w terminie miesiąca od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy.

Jednocześnie Sąd - na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. - uznał, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (punkt 2. sentencji wyroku). Ocena charakteru naruszenia prawa powinna być dokonywana zawsze w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonymi przez wiele elementów zmiennych bowiem każda bezczynność czy przewlekłe prowadzenie postępowania, jest naruszeniem prawa, ale nie każde ma cechy rażącego naruszenia prawa. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest zatem wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy, które być musi znaczne i niezaprzeczalne. Rażące naruszenie prawa oznacza bowiem wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym, co ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania przez organ jakichkolwiek czynności w sprawie, czego nie można stwierdzić w rozpoznawanej sprawie ze względu na skomplikowany stan prawny. W przedstawionych okolicznościach sprawy przyjąć zatem można, że organ mógł pozostawać w "uzasadnionym" przekonaniu o prawidłowości swojego postępowania, co także należało wziąć pod uwagę przy ocenie możliwości zakwalifikowania zaistniałej w sprawie bezczynności jako mającej miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Na zakończenie można zauważyć, że zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Grzywna, o jakiej mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. ma charakter przede wszystkim prewencyjny. Z kolei suma pieniężna przyznawana na rzecz strony skarżącej - charakter kompensacyjny. Z treści omawianego przepisu wyraźnie wynika, że ustawodawca sądowi pozostawił ocenę, czy okoliczności sprawy wskazują na potrzebę zdyscyplinowania organu, który dopuszcza się bezczynności, a także czy wskazują na konieczność zrekompensowania tego faktu stronie skarżącej, podobnie jak w przypadku oceny możliwości orzeczenia o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia/obowiązku, o których mowa w przepisie art. 149 § 1b p.p.s.a. Zarówno więc wymierzenie grzywny, przyznanie sumy pieniężnej czy orzeczenie o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia/obowiązku - nie jest obligatoryjne. Sąd nie uznał za zasadne i celowe wymierzenie organowi grzywny lub przyznanie stronie sumy pieniężnej. Okoliczności, w których organ dopuścił się bezczynności, nie przemawiają za koniecznością zrekompensowania tego faktu. W tej też części skarga została oddalona, o czym orzeczono na podstawie art. 151 p.p.s.a. w punkcie trzecim wyroku.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a. zasądzając na rzecz skarżącej kwotę 597 zł, na którą składał się wpis sądowy w kwocie 100 zł, opłata skarbowa od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł i wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika w kwocie 480 zł ustalonego na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265).

Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Internetowej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).