Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 182/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2013-06-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 30 ust. 6 pkt 2
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: art.39(1) par. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Siedlecka Sędziowie Sędzia NSA Halina Kremis (sprawozdawca) Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski Protokolant Daria Burdzyńska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 czerwca 2013 r. sprawy ze skargi A. Sp. z o.o. na decyzję Wojewody D. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wniesienia sprzeciwu wobec zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na montażu siatki winylowej z nadrukiem reklamowym wraz z oświetleniem do istniejącej instalacji elektrycznej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. nr [...] Wojewoda D. – na podstawie art. 138 §1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art.82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - po rozpatrzeniu odwołania A. Sp. z o.o. Sp.k., utrzymał w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] r. nr [...], którą wniesiono sprzeciw wobec zamiaru wykonania robót budowlanych, polegających na "montażu siatki winylowej z nadrukiem reklamowym wraz z oświetleniem do istniejącej instalacji elektrycznej" na budynku przy pl. [...] nr [...] (działka nr [...]) we W.

Na uzasadnienie swojego rozstrzygnięcia organ odwoławczy podał, że w dniu 5 października 2012 r. do kancelarii Urzędu Miejskiego W. wpłynęło zgłoszenie "A. Sp. z o.o. Sp.k., reprezentowanej przez S. P., dotyczące zamiaru wykonania wskazanych robót budowlanych. Do zgłoszenia dołączono oświadczenie o posiadanym przez inwestora prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, podpisane przez pełnomocnika, pełnomocnictwo udzielone S. P., potwierdzenie uiszczenia opłaty skarbowej od przedmiotowego pełnomocnictwa, aktualny odpis z Rejestru Przedsiębiorców w Krajowym Rejestrze Sądowym, zaświadczenie o numerze identyfikacyjnym REGON, kopię decyzji w sprawie nadania numeru identyfikacji podatkowej, kserokopię zaświadczenia Prezydenta W. Nr [...] z dnia [...] r. o niewniesieniu sprzeciwu wobec zamiaru wykonania robót budowlanych, polegających na montażu reklamy w postaci siatki winylowej na trzech ścianach budynku przy pl. [...] [...] (obecnie pl. [...] nr [...]) we W., wizualizację powierzchni reklamowej, szkic sytuacyjny, projekt instalacji elektrycznej oświetlenia i zasilania baneru reklamowego na budynku biurowym, opracowany w marcu 2012 r.

Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Prezydent W. wniósł sprzeciw wobec zamiaru wykonania robót budowlanych, polegających na "montażu siatki winylowej z nadrukiem reklamowym wraz z oświetleniem do istniejącej instalacji elektrycznej" na budynku przy pl. [...] nr [...] (działka nr [...]) we W.. W uzasadnieniu wskazano, że decyzją z dnia [...] r. nr [...] Prezydent W. wniósł sprzeciw wobec zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na "montażu reklamy wielkoformatowej wraz z oświetleniem na elewacji budynku w postaci prześwitującej siatki winylowej o powierzchni 2750,10 m2 z nadrukiem graficznym, zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego o nr [...] z dnia [...] r." na budynku przy pl. [...] nr [...]. Zakres robót objętych tą decyzją jest identyczny z zakresem robót objętych zgłoszeniem z dnia 5 października 2012 r. Z przepisu art. 156 § 1 pkt 3 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego wynika, iż niezgodne z prawem jest rozstrzygnięcie sprawy, rozstrzygniętej już inną decyzją. Wobec powyższego, stosownie do przepisu art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy Prawo budowlane organ zobowiązany był do wniesienia sprzeciwu.

Przedmiotową decyzję Prezydenta W. z dnia [...] r. pierwszy raz awizowano 16 października 2012 r. pozostawiając zawiadomienie w skrzynce pocztowej adresata. Przesyłkę wydano adresatowi w dniu 5 listopada 2012 r. Odwołanie do Wojewody D. nadano w urzędzie pocztowym w W. [...] r. zatem z dochowaniem czternastodniowego terminu ustawowego. Kwestionowanej decyzji pierwszoinstancyjnej zarzucono: 1) naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, tj. przepisu art.391 §1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego poprzez niedoręczenie decyzji za pomocą środków komunikacji elektronicznej w rozumieniu ustawy z dnia 18 lipca 2002 r. o świadczeniu usług drogą elektroniczną (Dz.U. Nr 144, poz.1204 ze zm.); 2) naruszenie przepisu art. 156 § 1 pkt 3 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego poprzez błędne przyjęcie, że sprawa została poprzednio rozstrzygnięta inną decyzją ostateczną; 3) naruszenie przepisu art. 110 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, iż w przedmiotowej sprawie organ wydał już rozstrzygnięcie, którym jest związany; 4) naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, tj. przepisu art. 6, art. 7, art. 8, art. 12, art. 77 i art. 107 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego i prawnego sprawy, naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa, naruszenie zasady legalności działania, a także naruszenie zasady prawdy obiektywnej, m.in. poprzez niewłaściwe uzasadnienie decyzji i w konsekwencji błędne orzeczenie.

Rozpatrując odwołanie Wojewoda D. stwierdził, że zgłoszenie wpłynęło do organu właściwego w dniu 5 października 2012 r. Wobec powyższego trzydziestodniowy termin do wniesienia sprzeciwu upływał 4 października 2012 r. [tak w decyzji – przyp. sądu]. Pełnomocnik inwestora odebrał decyzję o sprzeciwie 5 listopada 2012 r. (w poniedziałek). W myśl stanowiska, reprezentowanego w orzecznictwie sądowym, dla zachowania trzydziestodniowego terminu do wniesienia sprzeciwu, ustanowionego w przepisie art. 30 ust. 5 ustawy Prawo budowlane, konieczne jest wydanie i wysłanie przed upływem tego terminu albo sprzeciwu, albo postanowienia o nałożeniu obowiązku uzupełnienia zgłoszenia (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 105/10 oraz z dnia 12 lipca 2011 r. sygn. akt II OSK 1167/10). Ponieważ organ pierwszej instancji wydał i wysłał decyzję o sprzeciwie przed dniem 4 października 2012 r. należy uznać, że dotrzymał terminu ustawowego i nie stracił prawa (kompetencji) do zgłoszenia sprzeciwu. Decyzję o sprzeciwie organ uzasadnił naruszeniem przez inwestora przepisu art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, w myśl którego właściwy organ wnosi sprzeciw, jeżeli budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub inne przepisy,

Wojewoda stwierdził, że zamierzenie, polegające na montażu reklamy w postaci prześwitującej siatki winylowej jest niezgodne zobowiązującym planem miejscowym, co stanowi podstawę prawną do zgłoszenia sprzeciwu, wymienioną w cytowanym powyżej przepisie art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Obszar inwestycji objęty jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obszaru rozwoju Plac M. we W., uchwalonym uchwałą Rady Miejskiej W. nr [...] z dnia [...] r. i ogłoszonym w Dzienniku Urzędowym Województwa D. Nr [...]. Zgodnie z § 7 tekstu planu cały obszar, objęty przedmiotowym planem, znajduje się w strefie ochrony konserwatorskiej, w której narzucono rygory w zakresie utrzymania zasadniczych elementów rozplanowania istniejącej substancji o wartościach kulturowych. Budynek nr [...] przy pl. [...] znajduje się na terenie oznaczonym symbolem U8. Zgodnie z § 18 ust. 2 pkt 8 i 9 tekstu planu od strony pl. [...] , ul. [...] i ogólnodostępnej strefy reprezentacyjnej należy wyeksponować obiekty; plan nakłada także szczególne wymagania architektoniczne dla tych obiektów. Zgodnie z § 2 pkt 12 i pkt 16 tekstu planu szczególne wymagania architektoniczne należy rozumieć jako wymóg wysokiego poziomu estetycznego nakładany na planowany obiekt poprzez szczególne ukształtowanie jego formy, stosowanie w elewacjach wysokiej jakości materiałów budowlanych oraz podniesienie poziomu estetycznego elewacji obiektów istniejących (pkt 12), zaś wyeksponowanie obiektu - wymóg takiego usytuowania obiektu, aby jego najbardziej reprezentacyjne części były dobrze widoczne z określonego miejsca. Zgodnie z §7 tekstu planu cały obszar objęty planem położony jest w strefie ochrony konserwatorskiej, w której obszar podlega rygorom w zakresie utrzymania zasadniczych elementów rozplanowania, istniejącej substancji o wartościach kulturowych oraz charakteru i skali nowej zabudowy. Stosownie zaś do przepisu §9 ust. 2 pkt 1 tekstu planu na całym obszarze objętym planem obowiązują następujące ustalenia dotyczące lokalizacji urządzeń technicznych na obiektach budowlanych: zakaz umieszczania urządzeń technicznych na elewacjach obiektów budowlanych w miejscach widocznych z obszarów ogólnodostępnych.

Należy zwrócić w tym miejscu uwagę, że ustalenia planu zagospodarowania przestrzennego dotyczą budynków jako całości (tzn. plan nie zawiera ustaleń dotyczących wnętrza budynku - np. liczby i miejsca usytuowania klatek schodowych), określając ich formę. Na formę tę składa się zarówno forma geometryczna, tzn. kształt i wymiary, jak i faktura, tekstura i kolorystyka zewnętrznych powierzchni, tworzących bryłę budynku. Na powstanie lub utrzymanie ładu urbanistycznego wpływają zatem nie tylko bryły budynków, czyli formy geometryczne, ale także pozostałe cechy formalne tych brył, uwidocznione na elewacjach. "Opakowanie" budynku siatką winylową zmienia wygląd zewnętrzny tego budynku. Nie jest w tym wypadku istotne, że wygląd ścian zewnętrznych nie zostanie zmieniony. Zostaną one ukryte, a więc nie będą stanowić już o wyglądzie budynku. Wynika z powyższego, ze planowane przedsięwzięcie polega na zmianie trzech elewacji budynku nr [...] przy pl. [...], a zmiana ta nie spełni wymogów obowiązującego planu miejscowego w zakresie kształtowania placu [...] jako reprezentacyjnego wnętrza urbanistycznego W..

Uwzględniając powyższe zapisy planu i charakter planowanej inwestycji, tj. zainstalowanie siatki winylowej na trzech ścianach z nadrukiem graficznym, wojewoda stwierdził, że spowoduje to faktyczne zasłonięcie całego budynku od strony placu [...], a nie wyeksponowanie elewacji tego budynku, a kolorowy nadruk nie będzie służył podniesieniu ich poziomu estetycznego. Siatka ta w istocie zastąpi elewację budynku, co spowoduje zmianę formy zewnętrznej budynku, na którą składają się: gabaryty, kolorystyka, detal architektoniczny, faktura i tekstura elewacji. Stanowisko powyższe – zdaniem wojewody – znajduje także potwierdzenie w orzeczeniu sądowym (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 31 października 2012 r., nieprawomocny, sygn. akt II SA/Wr 577/12), który zapadł w odniesieniu do takiej samej inwestycji, zlokalizowanej na tym samym budynku.

Dalej wojewoda zwrócił uwagę, że rozpatrując sprawę zgłoszenia z dnia 5 października 2012 r. organ pierwszej instancji przywołał ten sam przepis, lecz jego część drugą, tzn. uznał, iż naruszeniu uległy inne przepisy. Powołał się przy tym na fakt wydania przez Prezydenta W. decyzji Nr [...] z dnia [...] r . która wniesiono sprzeciw wobec zamiaru wykonania robót budowlanych o takim samym zakresie. Mimo, iż oba zgłoszenia dotyczą tego samego budynku i takiej samej inwestycji, organ nie udowodnił, iż jest to w istocie ta sama inwestycja. W przepisach prawa brak jest przepisu, który uniemożliwiałby, wobec negatywnej decyzji organu, złożenie powtórnego zgłoszenia w tej samej sprawie. Decyzja negatywna nie jest rozstrzygnięciem merytorycznym w sprawie, tzn. nie rozstrzyga sprawy co do istoty. Decyzja wnosząca sprzeciw nie tworzy powagi rzeczy osądzonej (res iudicata), a jej wydanie nie wyklucza późniejszego składania wniosku, którego rozpatrzenie (oczywiście w zakresie zgłoszenia sprzeciwu) tworzy nową sprawę administracyjną. W świetle powyższego, zastosowanie przez organ pierwszej instancji art. 110 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego z powołaniem się na art.156 §1 pkt 3 tej ustawy było błędne. Tym niemniej, właściwe było przywołanie przepisu art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy Prawo budowlane i wydanie na tej podstawie decyzji wnoszącej sprzeciw wobec planowanej inwestycji.

Rekapitulując wojewoda stwierdził, że projektowane zamierzenie budowlane jest niezgodne z ustaleniami obowiązującego planu miejscowego, wobec czego zasadne było wyrażenie sprzeciwu wobec zgłoszonego przez spółkę zamiaru wykonania takich robót. Wniesienie sprzeciwu przez organ odwoławczy w oparciu o inną przesłankę, niż wskazana przez organ pierwszej instancji nie narusza zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 września 2010 r , sygn. akt lI OSK 1418/09 oraz z dnia 28 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1705/09).

Następnie organ odwoławczy podał, że w sprawie elektronicznego doręczenia decyzji zgłaszającemu, należy wskazać, że art. 391 §1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego głosi, że doręczenie następuje za pomocą środków komunikacji elektronicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 18 lipca 2002 r. o świadczeniu usług drogą elektroniczną (Dz. U. Nr 144, poz. 1204, z późn. zm.), jeżeli strona lub inny uczestnik postępowania wystąpił do organu administracji publicznej o doręczenie (pkt 1) albo wyraził zgodę na doręczenie mu pism za pomocą tych środków (pkt 2) W aktach sprawy brak oświadczenia zgłaszającego, że oczekuje przekazania decyzji organu tą drogą. Pozostałe zarzuty spółki dotyczą naruszenia przez organ pierwszej instancji przepisów art. 6, art. 7, art. 8, art. 10, art.77 i art. 107 k.p.a., jednak nie wskazano żadnych okoliczności potwierdzających te zarzuty (faktów lub dokumentów, których organ nie wziął pod uwagę).

Na omówioną decyzję Wojewody D. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wniosła spółka A. Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą w W.

Zaskarżonej decyzji Wojewody D., doręczonej pełnomocnikowi skarżącego w dniu 2 stycznia 2013 r., zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. przepisu art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane poprzez niezasadne przyjęcie, że montaż siatki do istniejącej konstrukcji wraz z oświetleniem do istniejącej instalacji elektrycznej jest niezgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obszaru rozwoju Plac M. we W., uchwalonym uchwałą Rady Miejskiej W. nr [...] z dnia [...]roku. Nadto podniesiono zarzut naruszenia przepisów postępowania tj. przepisu art. 391 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez niedoręczenie decyzji za pomocą środków komunikacji elektronicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 18 lipca 2002 r. o świadczeniu usług drogą elektroniczną (Dz. U. Nr 144, poz. 1204, ze zm.) w sytuacji, gdy inwestor wystąpił o doręczanie wszelkich pism za pomocą wyżej wskazanych środków, a także naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z art. 15 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez złamanie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, a dodatkowo jeszcze naruszenie art. 6, 7, 8, 12, 77 oraz 107 k.p.a. poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego i prawnego sprawy, naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, naruszenie zasady legalności działania, a także naruszenie zasady prawdy obiektywnej m.in. poprzez niewłaściwe uzasadnienie decyzji i w konsekwencji niezasadne wydanie decyzji wnoszącej sprzeciw do zgłoszonych robót.

Strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz rozważenie przez sąd zasadności uchylenia w oparciu o przepis art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi decyzji pierwszoinstancyjnej, a także o zasądzenie od Wojewody D. na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Uzasadniając skargę podano, że skarżący w zakreślonym prawem terminie wniósł odwołanie od decyzji Prezydenta W. do Wojewody D., jednak decyzja organu II instancji, utrzymująca w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji jest wadliwa i wymaga natychmiastowego uchylenia. Zdaniem autora skargi organ nie doręczył skarżącemu decyzji w sposób przewidziany w przepisie art. 391 Kodeksu postępowania administracyjnego. Organ I instancji wydając zaskarżoną decyzję, nie dokonał jej doręczenia zgodnie z dyspozycją art. 391 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, tj. za pomocą środków komunikacji elektronicznej, pomimo że skarżący dokonał rejestracji w systemie Elektronicznej Platformy Usług Administracji Publicznej i wskazał w zgłoszeniu adres poczty elektronicznej, pod który skarżona decyzja powinna zostać doręczona. Tym samym, organ nie wywiązał się z obowiązku wynikającego z art. 391 § 1 k.p.a., tj. nie doręczył decyzji na wskazany przez skarżącego adres e-mail. Podniesiono, że zgodnie z art. 46 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego organ powinien doręczyć skarżoną decyzję w formie innej niż forma dokumentu elektronicznego jedynie wówczas gdy w terminie 7 mi od dnia doręczenia pisma za pomocą środków komunikacji elektronicznej, nie otrzymał potwierdzenia doręczenia pisma. Tymczasem, doręczenie zaskarżonej decyzji nastąpiło jedynie w formie dokumentu tradycyjnego, bez uprzedniego wprowadzenia go do środka komunikacji elektronicznej. Jako że skarżący dokonał wyboru sposobu doręczania decyzji poprzez system komunikacji elektronicznej, wydanie decyzji powinno nastąpić w formie dokumentu elektronicznego. Wskazano, że zgodnie z postanowieniem WSA w Gliwicach z dnia 19 września 2011 r. (sygn. IV SA/GI 1002/11) przyjąć należy, że obecnie istnieją dwie drogi prowadzące do załatwienia sprawy: forma pisemna oraz elektroniczna i wybór danej formy wymusza niejako na organie administracji dokonywanie konkretnych czynności w danym postępowaniu w odpowiedniej formie. Jako że skarżący dokonał wyboru sposobu doręczenia decyzji poprzez środek komunikacji elektronicznej, Organ był zobowiązany do doręczenia skarżonej decyzji na adres poczty e-mail wskazany przez skarżącego. Wprawdzie w niniejszej sprawie treść decyzji znana była skarżącemu, lecz należy przyjąć, iż nie została doręczona w przewidzianej przepisami formie i we właściwym trybie, zatem w obrocie prawnym nie istnieje. Wydanie i doręczenie skarżonej decyzji w innym trybie niż wskazany przez skarżącego, narusza zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów władzy publicznej wyrażoną w przepisie art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego, jak i zasadę szybkości postępowania, która to nakłada na organy władzy publicznej obowiązek posługiwania się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy administracyjnej.

Następnie podkreślono, że ze względu na powyższe, dalsze zarzuty skarżącego są podnoszone jedynie z daleko posuniętej ostrożności, w przypadku, gdyby sąd nie uwzględnił naruszenia przez organ I instancji przepisu art. 391 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, pomimo że przemawiają za tym wszelkie okoliczności faktyczne i prawne.

Wskazano, że organy błędnie utożsamiły ze sobą dwie różne sprawy, w wyniku czego doszło do wydania nieprawidłowych decyzji organów obu instancji. Decyzją nr [...] z dnia [...] r. Prezydent W. wniósł sprzeciw do zamiaru wykonania robót stanowiących przedmiot niniejszej skargi, wskazując, że montaż siatki do istniejącej konstrukcji wraz z oświetleniem do istniejącej instalacji elektrycznej jest tożsamy ze zgłoszeniem zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na montażu reklamy wielkoformatowej wraz z oświetleniem na elewacji zewnętrznej tj. ścianie frontowej i obu ścianach bocznych budynku w postaci prześwitującej siatki winylowej o powierzchni 2750, 10 m2 z nadrukiem graficznym zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Prezydent W. stwierdził dalej, że w przedmiotowej sprawie decyzja została już wydana, a zgodnie z przepisem art. 110 Kodeksu postępowania administracyjnego, organ administracji publicznej, który wydał decyzję jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia.

Tymczasem, w ocenie skarżącego, uznając oba zgłoszenia za identyczne, organ I instancji złamał naczelną zasadę postępowania administracyjnego, tj. zasadę prawdy obiektywnej, która zobowiązuje organy do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do wyjaśnienia stanu sprawy oraz do rozstrzygnięcia jej w oparciu o rzeczywisty obraz, mając na względzie przede wszystkim interes społeczny oraz słuszny interes obywateli. Tę samą zasadę złamał również organ II instancji, który w sentencji zaskarżonej decyzji wskazał, że rozstrzyga sprawę w przedmiocie zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na montażu siatki winylowej z nadrukiem reklamowym wraz z oświetleniem do istniejącej instalacji elektrycznej, podnosząc przy tym na stronie 5 uzasadnienia decyzji, że zamierzenie budowlane jest niezgodne z ustaleniami obowiązującego planu miejscowego, wobec czego zasadne było wyrażenie sprzeciwu wobec zgłoszonego przez spółkę zamiaru wykonania takich robót. Jak widać z powyższego, organ II instancji, podobnie jak organ I instancji utożsamił ze sobą dwie różne sprawy i na tej podstawie wydał decyzję utrzymującą wcześniejsze, błędne rozstrzygnięcie organu I instancji, w mocy.

Ponadto skarżący wskazał, że w żadnym razie montaż siatki winylowej z nadrukiem reklamowym wraz z oświetleniem do istniejącej instalacji elektrycznej na budynku przy pl. [...] nr [...] we W. nie może być uznany za sprzeczny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obszaru rozwoju Plac M. we W., bowiem zgodnie z § 10 uchwały Rady Miejskiej W. nr [...] z dnia [...] r., na całym obszarze objętym planem obowiązuje zakaz lokalizacji wolnostojących nośników reklamowych oraz zakaz umieszczania reklam na budynkach znajdujących się w Rejestrze Zabytków. Budynek przy ul. [...] nr [...] we W. nie znajduje się w Rejestrze Zabytków, a zgłoszenie inwestora nie obejmuje zakazu lokalizacji wolnostojącego nośnika reklamowego. Tym samym, nie istnieją przeszkody prawne, które mogłyby uniemożliwić usytuowanie przedmiotowej reklamy na budynku objętym przedmiotowym zgłoszeniem.

Ponadto, zgodnie z przepisem § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 6 lutego 2003 r. w sprawie bezpieczeństwa i higieny pracy podczas wykonywania robót budowlanych (Dz. U. z dnia 19 marca 2003 r. ze zm.) do zabezpieczeń stanowisk pracy na wysokości, przed upadkiem z wysokości, należy stosować środki ochrony zbiorowej, w szczególności balustrady, o których mowa w § 15 ust. 2, siatki ochronne i siatki bezpieczeństwa. Oznacza to, że ustawodawca nakłada na podmiot zgłaszający zamiar wykonania robót budowlanych obowiązek zainstalowania siatek, których celem jest zabezpieczenie robót budowlanych. Żaden z przepisów powołanego przez organ miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie zakazuje ochrony elewacji siatką zabezpieczającą. Takiego zakazu nie formułuje również przytoczone powyżej rozporządzenie. Pomimo tego organ w żaden sposób nie odniósł się do charakteru zgłoszonej inwestycji, tj. nie ustalił, że podstawową funkcją siatki zabezpieczającej nie jest funkcja reklamowa, ale funkcja ochronna. Głównym przeznaczeniem rusztowania i siatki ochronnej jest prawidłowe i bezpieczne przeprowadzenie robót budowlanych na budynku. Prowadzenie robót budowlanych bez uprzedniego zamontowania siatki zabezpieczającej jest niedopuszczalne, dlatego też należy ją traktować jako element zabezpieczający przy wykonywaniu prac na wysokościach. Nie ma przy tym znaczenia, czy na siatce znajdują się jakiekolwiek informacje o charakterze reklamowym.

Skarżący podniósł, że organ, jeśli powziął wątpliwość co do charakteru siatki ochronnej, powinien, zgodnie z przepisem art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego, wezwać skarżącego do uzupełnienia zgłoszenia celem wyjaśnienia powziętych niejasności. Brak wezwania inwestora do uzupełnienia braków w zgłoszeniu, narusza zasadę czynnego udziału strony na każdym etapie postępowania wyrażoną w przepisie art. 10 Kodeksu postępowania administracyjnego. Działanie organu w niniejszej sprawie nie realizuje jednej z naczelnych zasad postępowania tj. zasady prawdy obiektywnej, wyrażonej w przepisie art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego, która to nakłada na organy obowiązek stania na straży praworządności oraz stanowi, iż powinny one podejmować niezbędne kroki do wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, biorąc pod uwagę m.in. interes społeczny i słuszny interes obywateli. W przedmiotowej sprawie, z uwagi na funkcję ochronną siatki, której dotyczyło zgłoszenie, organ powinien wezwać Inwestora do złożenia wyjaśnień w tym zakresie, celem ustalenia czy tego typu inwestycja jest zgodna z obowiązującymi przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Nadto w skardze zarzucono, że w przedmiotowej sprawie została naruszona zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Decyzja organu II instancji utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji została oparta na innych okolicznościach faktycznych, niż te, które stanowiły przyczynę do wydania decyzji wnoszącej sprzeciw przez organ I instancji. Tym samym, organ II instancji formalnie zaaprobował kierunek rozstrzygnięcia o zasadności organu I instancji przy jednoczesnym określeniu, że podstawę takiego rozstrzygnięcia stanowić mają relewantne okoliczności faktyczne, co do których strona po wniesieniu odwołania nie wypowiedziała się, albowiem nie została poinformowana przez organ odwoławczy, że budzą one wątpliwości (por . wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 marca 2011 roku, sygn. akt II OSK 719/10). W postępowaniu odwoławczym może być rozpoznana i rozstrzygnięta wyłącznie sprawa tożsama pod względem podmiotowym i przedmiotowym ze sprawą rozstrzygniętą w pierwszej instancji. Organ drugiej instancji nie może zatem orzekać w zakresie innym niż uczyniono to wcześniej w pierwszej instancji. W przedmiotowej sprawie organ II instancji, zmieniając podstawę prawną rozstrzygnięcia, doprowadził do zmiany przedmiotowej tożsamości sprawy, co skutkuje naruszeniem zasady dwuinstancyjności rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy.

Tymczasem z przepisu art. 15 Kodeksu postępowania administracyjnego wyraźnie wynika, że każda sprawa administracyjna rozpoznawana i rozstrzygnięta decyzją organu I instancji polega w wyniku wniesienia odwołania przez legitymowany podmiot ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ II instancji. Tym samym zakres rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej decyzją odwoławczą wyznaczony jest zakresem rozstrzygnięcia sprawy decyzją pierwszoinstancyjną. W sprawie będącej przedmiotem niniejszej skargi, organ odwoławczy zmienił przedmiot sprawy, bowiem orzekł w zakresie innym niż uczyniono to w pierwszej instancji. Organ II instancji orzekł zatem w innym, szerszym zakresie, niż uczynił to organ I instancji. Tym samym, tego typu rozstrzygnięcie należy uznać za wadliwe, bowiem poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, godzi ono w podstawowe prawa i obowiązki strony (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 5 czerwca 2009 r., sygn. akt III SA 529/08). W ocenie skarżącego wojewoda co najwyżej powinien na podstawie przepisu art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego uchylić decyzję prezydenta miasta i wskazać temu ostatniemu właściwy przepis, w oparciu o który powinno być prowadzone postępowanie, a nie opierać swoją decyzję na innych przepisach prawa niż zastosowane przez organ I instancji w zaskarżonej decyzji.

Podkreślono, że postępowanie odwoławcze może być uruchomione tylko w wyniku podjęcia przez uprawniony podmiot czynności procesowej, jaką jest wniesienie odwołania, przv czym to podmiot wnoszący odwołanie określa jego zakres. Podmiotem, który wniósł odwołanie w niniejszej sprawie jest skarżąca spółka, a zatem brak jest jakichkolwiek podstaw do poddania przez organ odwoławczy kontroli niezaskarżonej części decyzji organu I instancji i rozpatrzenia sprawy także w zakresie rozstrzygniętym niezaskarżoną częścią orzeczenia. Czyniąc to, organ II instancji działał ex officio, bez wniesionego w tej części odwołania. W przedmiotowej sprawie skarżący jednoznacznie określił swoje żądanie, wskazując, jakie punkty decyzji prezydenta miasta stanowią przedmiot zaskarżenia. Tymczasem, organ II instancji nie dość, że w ogóle nie odniósł się do punktów stanowiących przedmiot zaskarżenia decyzji organu I instancji określonych przez skarżącego, to dodatkowo, podał inny przepis prawny od wskazanego przez organ II instancji, w oparciu o który wydał decyzję utrzymującą w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Tymczasem, w wyroku z dnia 22 kwietnia 1998 roku (sygn. akt I SA/Lu 21/98), Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że na organie odwoławczym ciąży obowiązek ustosunkowania się do wszystkich zarzutów, zgodnie z wymaganiami przewidzianymi w przepisie art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. Oznacza to, że organ II instancji powinien wskazać, które z faktów uznał za udowodnione, powinien również wskazać dowody, na których się oparł oraz przyczyny, dla których odmówił innym dowodom wiarygodności i mocy dowodowej, a także przyczyny, dla których nie uznał zasadności argumentów podniesionych w odwołaniu. W niniejszej sprawie organ II instancji nie ustosunkował się w uzasadnieniu zaskarżonego aktu do podstawowych zarzutów zawartych w odwołaniu skarżącego. Zdaniem autora skargi okoliczności wskazane przez skarżącego wymagały dokonania przez organ odwoławczy własnej oceny i przedstawienia umotywowanego stanowiska w tym zakresie wraz z jego szczegółowym wyjaśnieniem. Zarzuty postawione przez skarżącego w odwołaniu od decyzji wymagały również rozważenia poprzez odniesienie ich do norm wynikających z obowiązujących przepisów prawa i wskazania powodów takiego, a nie innego zastosowania tych przepisów. Brak odniesienia się przez organ II instancji do zarzutów zawartych w odwołaniu stanowi naruszenie prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co skutkuje koniecznością uchylenia zaskarżonego aktu (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 4 czerwca 2009 roku, sygn. akt II SA/Wr 154/09).

Dalej skarżący podniósł, że zwrot użyty w przepisie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję, ma charakter skrótu wyrażającego zasadę, że nowe, powtórne rozstrzygnięcie organu odwoławczego jest identyczne (pokrywa się) z rozstrzygnięciem zawartym w decyzji organu I instancji. Ten skrót myślowy (techniczny) oznacza zatem, iż organ II instancji doszedł w wyniku swojego postępowania w sprawie do takiej samej konkluzji, jak organ I instancji (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 19 maja 2009 roku, sygn. akt II SA/Kr 898/08). W przedmiotowej sprawie rozstrzygnięcie organu II instancji zupełnie nie pokrywa się z rozstrzygnięciem organu I instancji, bowiem z uzasadnienie decyzji organu II instancji nie wynika, aby doszedł on do wniosku identycznego z wnioskiem organu pierwszoinstancyjnego.

Odpowiadając na skargę Wojewoda D. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów, zawartych w skardze, organ odwoławczy wskazał, iż w zaskarżonej decyzji dokładnie zanalizowano kwestię niezgodności planowanego zamierzenia inwestycyjnego z obowiązującym planem miejscowym. Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisu art.391 §1 k.p.a. poprzez niedoręczenie niniejszej decyzji za pomocą środków komunikacji elektronicznej w sytuacji, gdy inwestor wystąpił o doręczenie wszelkich pism za pomoc, wyżej wskazanych środków organ stwierdził, że stosownie do przepisu art. 14 § 1 k.p.a. "sprawy należy załatwiać w formie pisemnej łub w formie dokumentu elektronicznego" Wynika stąd, iż forma elektroniczna jest formą alternatywną załatwienia sprawy, a nie obowiązkową. Potwierdza to przepis art.391 §1 tej ustawy, zgodnie z którym doręczeni; następuje za pomocą środków komunikacji elektronicznej, jeżeli strona lub inny uczestnik postępowania: wystąpił do organu administracji publicznej o doręczenie albo wyraził zgodę na doręczenie mu pism za pomocą tych środków. Inwestor zawarł żądanie dostarczenia pisma za pomocą środków komunikacji elektronicznej w załączniku nr 11 do wniosku o dokonaniu zgłoszenia. Złożenie tego żądania obligowało organ pierwszej instancji do doręczenia sprzeciwu za pomocą tych środków. Tym niemniej niezastosowanie się do tego wymogu nie ma wpływu na ocenę przedmiotowego przedsięwzięcia w zakresie zgodności z prawem, dokonaną przez organ odwoławczy; nie pozbawiło także inwestora jego uprawnień procesowych.

Pozostałe zarzuty, dotyczące naruszenia przepisów postępowania administracyjnego – zdaniem organu – nie znajdują potwierdzenia.

Następnie w dniu 11 kwietnia 2013 r. wpłynęło do sądu pismo procesowe skarżącej spółki, w którym podniesiono, że z uwagi na fakt, iż organ nie wskazuje nowych okoliczności w odpowiedzi na skargę niecelowym jest powielenie zarzutów zawartych oraz szczegółowo uzasadnionych w skardze. Podkreślić jedynie należy, że w ocenie skarżącego, organ pomija najistotniejszy zarzut, tj. naruszenie przepisu art. 391 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez błędne doręczenie decyzji za pośrednictwem poczty polskiej, mimo złożenia przez inwestora wniosku o doręczania pism za pomocą środków komunikacji elektronicznej oraz przepisu art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy Prawo budowlane poprzez niezasadne przyjęcie, że montaż siatki do istniejącej konstrukcji wraz z oświetleniem do istniejącej instalacji elektrycznej jest niezgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Zdaniem skarżącego nie sposób zgodzić się z powtórzonym w odpowiedzi stanowiskiem organu, iż fakt niezastosowania się do wymogu określonego w art. 391 § 1 k.p.a. nie ma wpływu na ocenę przedmiotowego przedsięwzięcia w zakresie zgodności z prawem. Organ nie wziął pod uwagę, iż niezastosowanie się do ww. wymogu wpływa na ocenę w zakresie zgodności z prawem doręczenia dokonanego przez organ, które w konsekwencji powinno zostać uznane za bezskuteczne. W sytuacji gdy organ administracji publicznej dysponuje wyraźnym żądaniem adresata (z czym niewątpliwie mamy do czynienia w niniejszej sprawie) albo wyraźną zgodą adresata odnośnie dokonywania doręczeń pism w postępowaniu administracyjnym za pomocą środków komunikacji elektronicznej, organ ten w świetle regulacji z przepisu art. 391 § 1 k.p.a. jest zobligowany do dokonywania doręczeń za pomocą środków komunikacji elektronicznej. Powyższe stanowisko znajduje oparcie w orzecznictwie sądów administracyjnych, jak bowiem wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim, organ jest związany oświadczeniem o sposobie doręczenia od momentu jego otrzymania (wyrok z dnia 28 lutego 2013 roku, sygn. akt. II SA/Go 43/13).

W konsekwencji, nie ma zatem znaczenia dla skuteczności doręczenia, czy inwestor w wyniku bezskutecznego doręczenia został pozbawiony uprawnień procesowych, czy też nie. Niezgodne z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego doręczenie pisma, stanowi bowiem naruszenie zasady oficjalności doręczeń pism, zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów władzy publicznej wyrażoną w przepisie art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego, jak i zasady szybkości postępowania, która to nakłada na organy władzy publicznej obowiązek posługiwania się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy administracyjnej. W efekcie, jako że inwestor dokonał wyboru metody doręczenia, czynność doręczenia niezgodna z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, z czym mamy do czynienia w niniejszej sprawie, jest zatem bezskuteczna (tak Sąd Najwyższy w postanowieniu z dnia 5 października 1994 roku, III ARN 54/94).

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Skarga była niezasadna.

Omówienie motywów wydanego rozstrzygnięcia należy rozpocząć od przypomnienia, że stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) kontrola sądowoadministracyjna sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach albo stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. W razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala (art. 151 p.p.s.a.).

Przedmiotem kontroli dokonywanej przez sąd z punktu widzenia kryterium legalności w rozpoznawanej sprawie jest zaskarżona decyzja Wojewody D., którą utrzymano w mocy decyzję Prezydenta W. w przedmiocie wniesienia sprzeciwu wobec zamiaru wykonania opisanych robót budowlanych. Zdaniem sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, zaskarżona decyzja odpowiada prawu.

W pierwszej kolejności godzi się jednak odnieść do silnie akcentowanego przez stronę skarżącą zarzutu uchybienia przez organ przepisowi art. 391 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Przepis ten stanowi, że doręczenie następuje za pomocą środków komunikacji elektronicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 18 lipca 2002 r. o świadczeniu usług drogą elektroniczną, jeżeli strona lub inny uczestnik postępowania wystąpił do organu administracji publicznej o doręczenie albo wyraził zgodę na doręczenie mu pism za pomocą tych środków. W ocenie sądu w niniejszej sprawie niewątpliwa jest okoliczność, że pełnomocnik strony skarżącej wystąpił o doręczanie pism drogą elektroniczną (zob. załącznik nr 11 do wniosku złożonego organowi I instancji). Nie budzi sporu również fakt, iż organy obu instancji nie dokonały doręczeń w kontrolowanym postępowaniu administracyjną w sposób żądany przez stronę. W tym stanie rzeczy sąd doszedł do przekonania, że doszło do naruszenia przepisu art. 391 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, jednak naruszenie to nie miało wpływu na wynik sprawy. Trzeba bowiem zauważyć, że organy obu instancji doręczały decyzje pełnomocnikom strony skarżącej za pomocą operatora pocztowego, to jest zgodnie z przepisem art. 39 k.p.a. Doręczenia te wywierały skutek, albowiem strona skarżąca wniosła odwołanie od decyzji pierwszoinstancyjnej, a następnie złożyła skargę do sądu administracyjnego. Nie można zatem w tych okolicznościach powiedzieć, że na skutek zaniechania doręczenia elektronicznego strona została pozbawiona możliwości działania, czy też uniemożliwiono jej podejmowanie określonych kroków prawnych. Dodatkowo sama strona skarżąca w treści skargi podała datę doręczenia jej decyzji wojewody, a zatem przyznała, że decyzję tę jej doręczono.

Sąd rozpoznający skargę przyjął do wiadomości orzeczenia innych sądów cytowane w skardze, a dotyczące doręczeń, jednak ich analiza wykazała, że zapadły one w odmiennych okolicznościach faktycznych i jako takie nie mogą mieć wpływu na tok rozumowania sądu w niniejszej sprawie. Trzeba przecież pamiętać, że sąd administracyjny mógłby uchylić decyzję z powodu naruszenia przepisów postępowania, jeśli naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie opisane naruszenie procedury administracyjnej nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy, a zatem nie może stanowić podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji.

Warto tu jeszcze powiedzieć, że gdyby strona skarżąca konsekwentnie uznawała – jak to próbuje czynić – iż ani decyzja organu pierwszej instancji, ani decyzja organu odwoławczego nie zostały jej w ogóle doręczone, to wątpliwość budzi, jak przy takim rozumowaniu profesjonalny pełnomocnik strony skarżącej ocenił dopuszczalność najpierw odwołania, a następnie skargi do sądu administracyjnego. Kwestia ta pozostaje jednak bez wpływu na dalsze rozważania sądu.

Przechodząc zaś do oceny zaskarżonej decyzji, należy zauważyć, że materialnoprawną podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowią przepisy art. 30 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), w którym uregulowana została instytucja zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych. Jak wskazuje się w literaturze prawniczej, instytucja ta stanowi swego rodzaju substytut pozwolenia na budowę, a ściślej wniosku o pozwolenie na budowę (por. Z. Niewiadomski, Prawo budowlane. Komentarz, Warszawa 2006, s. 366). Na skutek zgłoszenia zamiaru budowy wszczyna się zatem szczególne postępowanie administracyjne mające na celu ustalenie przez właściwy organ architektoniczno-budowlany, czy zamierzona budowa lub roboty budowlane są zgodne z wymogami prawa. Konsekwencją tego postępowania jest albo możliwość realizacji tych robót albo brak takiej możliwości, ze względu na niedopuszczenie do tego przez organ. Zgodnie natomiast z art. 30 ust. 2 Prawa budowanego w zgłoszeniu należy określić rodzaj, zakres i sposób wykonywania robót budowlanych oraz termin ich rozpoczęcia. Do zgłoszenia należy dołączyć oświadczenie, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2, oraz, w zależności od potrzeb, odpowiednie szkice lub rysunki, a także pozwolenia, uzgodnienia i opinie wymagane odrębnymi przepisami. W razie konieczności uzupełnienia zgłoszenia właściwy organ nakłada, w drodze postanowienia, na zgłaszającego obowiązek uzupełnienia, w określonym terminie, brakujących dokumentów, a w przypadku ich nieuzupełnienia - wnosi sprzeciw, w drodze decyzji. Natomiast zawiadomienie jest alternatywną formą załatwienia sprawy, która z natury swej musi być wszczęta na żądanie strony (wniosek). Zgłoszenie zamiaru budowy czy zmiany sposobu użytkowania właściwemu organowi, zaliczane jest do czynności materialno-technicznych (czynności faktyczno-prawne), bowiem dokonanie zgłoszenia jest pewnym zdarzeniem, któremu ustawa przypisuje określone skutki prawne, podobne bądź identyczne jak te, które mogłyby zaistnieć na podstawie indywidualnego aktu administracyjnego - decyzji. Wniesienie sprzeciwu przez organ od dokonanego zgłoszenia, stanowi punkt zwrotny w tym postępowaniu z uwagi na to, że tak wydana decyzja jest pierwszym indywidualnym aktem władczym w sprawie, który podlega zaskarżeniu zgodnie z przepisami k.p.a., co inicjuje nowy etap tego postępowania.

Wobec powyższego sąd rozpoznający skargę zaaprobował pogląd wyrażany już w orzecznictwie sądowym, że dokonanie zgłoszenia wszczyna postępowanie administracyjne w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, jednak nie mają do tego postępowania w pełni zastosowanie przepisy Kodeksu, co wynika ze specyfiki tego postępowania. Postępowanie w sprawie zgłoszenia nie jest prowadzone na wniosek inwestora ani też z urzędu, lecz w wyniku dokonanej przez inwestora czynności wywołującej skutki procesowe (wszczęcie postępowania w sprawie zgłoszenia). Zgłoszenie jest czynnością o znaczeniu materialnoprawnym, która jest traktowana tak jak żądanie wszczęcia postępowania, jednakże niewątpliwie nie stanowi ono żądania wszczęcia tego postępowania (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 listopada 2005 r., sygn. akt II OSK 197/05, orzeczenia.nsa.gov.pl).

W rozpoznawanej sprawie strona skarżąca w dniu 5 października 2012 r. zgłosiła zamiar wykonania robót budowlanych polegających na "montażu siatki winylowej z nadrukiem reklamowym wraz z oświetleniem do istniejącej instalacji elektrycznej" na budynku przy pl. [...] nr [...] (działka nr [...]) we W.. Zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu tablic i urządzeń reklamowych, z wyjątkiem usytuowanych na obiektach wpisanych do rejestru zabytków w rozumieniu przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz z wyjątkiem reklam świetlnych i podświetlanych usytuowanych poza obszarem zabudowanym w rozumieniu przepisów o ruchu drogowym. W myśl zaś art. 30 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego zgłoszenia właściwemu organowi wymaga, z zastrzeżeniem art. 29 ust. 3, wykonywanie robót budowlanych, o których mowa w art. 29 ust. 2 pkt 1, 4-6 oraz 9-13. Zdaniem sądu przywołane przepisy służą do wyprowadzenia normy prawnej, według której roboty budowlane polegające na montażu reklamy w postaci siatki winylowej z nadrukiem reklamowym należało – jak to zrobił organ II instancji – zaliczyć do robót budowlanych polegających na "instalowaniu urządzenia reklamowego", co w myśl powyższych przepisów wymagało zgłoszenia. Jednakże zgodnie z art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowanego, który stał się podstawą wniesienia sprzeciwu w niniejszej sprawie, właściwy organ wnosi sprzeciw, jeżeli budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub inne przepisy.

Wziąwszy pod uwagę powyższe, sąd stwierdził, że wniesienie sprzeciwu wobec zgłoszenia dokonanego przez spółkę było prawidłowe, bowiem planowane prace naruszają przepisy uchwały Nr [...] Rady Miejskiej W. z dnia [...] r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru rozwoju Plac M. we W. (Dz.Urz.Woj.Doln. Nr [...]). Przy czym za okoliczność powszechnie znaną na gruncie niniejszej sprawy trzeba przyjąć, że obecny pl. [...]we W. to dawny pl. [...], o którym mowa w miejscowym planie.

Zgodnie z przepisem § 18 ust. 2 pkt 8 i 9 planu na terenie objętym symbolem U8, na którym znajduje się budynek nr [...] przy pl. [...], obowiązują następujące ustalenia dotyczące ukształtowania budynków i budowli: wyeksponowanie obiektów od strony pl. [...] ulic [...] i [...] oraz ogólnie dostępnej strefy reprezentacyjnej (pkt 8); szczególne wymagania architektoniczne dla obiektów i ogólnie dostępnej strefy reprezentacyjnej (pkt 9). Zgodnie zaś z § 2 pkt 12 i 16 planu szczególne wymagania architektoniczne oznacza wymóg wysokiego poziomu estetycznego nakładany na planowany obiekt poprzez szczególne ukształtowanie jego formy, stosowanie w elewacjach wysokiej jakości materiałów budowlanych oraz podniesienie poziomu estetycznego elewacji obiektów istniejących (pkt 12), zaś wyeksponowanie obiektu - wymóg takiego usytuowania obiektu, aby jego najbardziej reprezentacyjne części były dobrze widoczne z określonego miejsca. Ponadto zgodnie z § 7 planu cały obszar objęty planem obejmuje się strefą ochrony konserwatorskiej, w której obszar podlega rygorom w zakresie utrzymania zasadniczych elementów rozplanowania, istniejącej substancji o wartościach kulturowych oraz charakteru i skali nowej zabudowy. Stosownie zaś do przepisu § 9 ust. 2 pkt 1 planu na całym obszarze objętym planem obowiązują następujące ustalenia dotyczące lokalizacji urządzeń technicznych na obiektach budowlanych: zakaz umieszczania urządzeń technicznych na elewacjach obiektów budowlanych w miejscach widocznych z obszarów ogólnie dostępnych.

Dokonana przez sąd analiza przytoczonych przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w kontekście cech projektowanych robót , tj. zainstalowania siatki winylowej na trzech ścianach budynku z nadrukiem graficznym, prowadzi do wniosku, że wykonanie zamierzonych prac spowoduje faktyczne zasłonięcie całego budynku od strony pl. [...], a nie jego wyeksponowanie. Ponadto nadruk reklamowy z pewnością nie będzie służył podniesieniu poziomu estetycznego elewacji budynku przy pl. [...]. Siatka ta w istocie zastąpi elewację budynku, co spowoduje całkowite zniekształcenie formy zewnętrznej budynku, tj. jego gabarytów, kolorystyki, detali architektonicznych, faktury i tekstury elewacji. W tym stanie rzeczy należało stwierdzić, że podjęcie w niniejszej sprawie decyzji na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego o wniesieniu sprzeciwu wobec zgłoszenia wykonania robót budowlanych, jako naruszające ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, było prawidłowe. Podobny pogląd w zbliżonej sprawie wyraził już WSA we Wrocławiu w wyroku z dnia 31 października 2012 r. (sygn. akt II SA/Wr 577/12). Zatem w ocenie sądu rozpoznającego niniejszą sprawę rozstrzygnięcie wojewody o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji w części wyrażającej sprzeciw wobec zgłoszonego zamiaru wykonania robót budowlanych było zgodne z prawem. W szczególności nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut skarżącej, że doszło do naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 i art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Odnosząc się zaś do pozostałych zarzutów skargi, należy wskazać, że zarzut naruszenia przepisu art. 15 k.p.a. jest niezasadny. Zarówno przecież organ pierwszej, jak i drugiej instancji rozpatrzyły tę samą sprawę, wnosząc sprzeciw do dokonanego zgłoszenia. Okoliczność, że organ II instancji inaczej uzasadnił swoje rozstrzygnięcie, nie oznacza – wbrew gołosłownym argumentom autora skargi – że organ ten orzekał w innym przedmiocie. Organ odwoławczy nie może ograniczyć się wyłącznie do kontroli decyzji organu I instancji. Istota bowiem dwuinstancyjności w postępowaniu administracyjnym polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, a nie na kontroli decyzji pierwszoinstancyjnej i zasadności argumentów podniesionych w odwołaniu. Przepis art. 138 k.p.a. wyraźnie przyznaje organowi odwoławczemu kompetencje do merytorycznego załatwienia sprawy. Oczywiście zakres rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy ograniczony jest zakresem rozstrzygnięcia sprawy przez organ I instancji. Oznacza to, że organ II instancji nie może zmienić rodzaju sprawy, a zatem w postępowaniu odwoławczym musi być zachowana tożsamość podmiotowa i przedmiotowa sprawy. Zdaniem sądu w powyższym zakresie nie doszło do nieprawidłowości. Powyższe prowadzi zaś do konkluzji, że postępowanie prowadzone przed organem odwoławczym było jak najbardziej prawidłowe i zgodne z podstawowymi zasadami postępowania administracyjnego. Brak było zdaniem sądu okoliczności, które organ miałby w większym stopniu – niż to uczynił – badać i wyjaśniać. Tym samym zarzut naruszenia przepisów art. 6, art. 7, art. 8, art. 12, art. 77 oraz art. 107 k.p.a. należało uznać także za nieuzasadniony.

Nadto sąd zważył, że nie doszło do naruszenia powołanego w skardze przepisu § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 6 lutego 2003 r. w sprawie bezpieczeństwa i higieny pracy podczas wykonywania robót budowlanych (Dz.U. Nr 47, poz. 401) nakłada obowiązek zabezpieczenia stanowisk pracy na wysokości, przed upadkiem z wysokości, poprzez stosowanie środków ochrony zbiorowej, w szczególności balustrady, siatki ochronne i siatki bezpieczeństwa. Sąd nie kwestionuje obowiązku zainstalowania siatki zabezpieczającej, gdy roboty budowlane są prowadzone na wysokościach, jednak bez znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy było wyjaśnienie funkcji siatki. Po pierwsze w aktach sprawy brak jest jakichkolwiek dokumentów potwierdzających, że strona skarżąca wykonuje roboty budowalne, z którymi związana jest (bądź była) konieczność zainstalowania siatki zabezpieczającej. A po drugie istotą sporu w niniejszej sprawie jest – omówione już – naruszenie przez planowany montaż urządzenia reklamowego ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Godzi się jeszcze zwrócić na marginesie uwagę, że wydaje się niezrozumiała postawa strony skarżącej, która inicjuje liczne postępowania administracyjne i sądowoadministracyjne, które mają zazwyczaj ten sam przedmiot (siatki winylowe i inne), mimo że organy i sąd administracyjny wskazywały już niejednokrotnie, jaka jest kwalifikacja projektowanych prac związanych z urządzeniami reklamowymi na określonych terenach. Trudno rozstrzygnąć, czy taka postawa strony skarżącej wynika z ignorowania rozstrzygnięć sądu administracyjnego i organów administracji publicznej, czy też z innych przyczyn, jednak wskazane byłoby – w ocenie sądu – rozważenie, czy z punktu widzenia skarżącej spółki nie byłoby możliwe prowadzenie procesów inwestycyjnych w sposób odpowiadający przepisom z zakresu zagospodarowania przestrzennego i prawa budowlanego.

Mając na względzie poczynione rozważania i uznając skargę za niezasadną, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi.