Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 3602/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-03-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Środki unijne
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 141 par. 4, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 174 pkt 2, art. art. 176 par. 1 pkt 2, art. 177 par. 1, art. 190
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 207 ust. 1, art. 207 ust. 8, art. 207 ust. 9, art. 207 ust. 10, art. 207 ust. 11
journal: Dz.U. 2017 poz 2077
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jedn.
article: art. 26 ust. 1 pkt 15, art. 26 ust. 1 pkt 15a, art. 30 ust. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 383
law: Ustawa z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju
Teza: Fakt dokonania przez beneficjenta dobrowolnie zwrotu korekty finansowej w wysokości pierwotnie ustalonej przez instytucję zarządzająca w informacji pokontrolnej w związku ze stwierdzoną nieprawidłowością, o której w art. 2 pkt 7 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 (Dz. Urz. UE nr L 210, str. 25 ze zm.), wyłącza możliwość wydania – na podstawie art. 207 ust. 9 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2077 ze zm.) – decyzji w przedmiocie zwrotu dofinansowania, w sytuacji gdy dotyczy to tego samego stanu faktycznego.

TEZY

Fakt dokonania przez beneficjenta dobrowolnie zwrotu korekty finansowej w wysokości pierwotnie ustalonej przez instytucję zarządzająca w informacji pokontrolnej w związku ze stwierdzoną nieprawidłowością, o której w art. 2 pkt 7 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 (Dz. Urz. UE nr L 210, str. 25 ze zm.), wyłącza możliwość wydania – na podstawie art. 207 ust. 9 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2077 ze zm.) – decyzji w przedmiocie zwrotu dofinansowania, w sytuacji gdy dotyczy to tego samego stanu faktycznego.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Jagielska Sędzia NSA Mirosław Trzecki (spr.) Sędzia NSA Dorota Dąbek Protokolant asystent sędziego Elżbieta Jabłońska-Gorzelak po rozpoznaniu w dniu 23 marca 2018 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Zarządu Województwa Pomorskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 21 czerwca 2017 r. sygn. akt I SA/Gd 620/17 w sprawie ze skargi Powiatu A. na decyzję Zarządu Województwa Pomorskiego z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do zwrotu dofinansowania z budżetu Unii Europejskiej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Zarządu Województwa Pomorskiego na rzecz Powiatu A. 2700 (dwa tysiące siedemset) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 21 czerwca 2017 r., sygn. akt I SA/Gd 620/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, po rozpoznaniu Powiatu A., uchylił decyzję Zarządu Województwa Pomorskiego z [...] listopada 2012 r. w przedmiocie zobowiązania do zwrotu dofinansowania z budżetu Unii Europejskiej oraz zasądził zwrot kosztów postępowania.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

W dniu [...] lutego 2009 r. w Gdańsku zawarto umowę o dofinansowanie projektu pn. "[...]" w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego dla Województwa Pomorskiego na lata 2007-2013 pomiędzy Województwem Pomorskim a beneficjentem – Powiatem A. (dalej: Powiat). Na realizację ww. projektu beneficjent otrzymał dofinansowanie z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego w kwocie łącznej nieprzekraczającej 7.828.147,98 złotych.

W dniach [...] lipca – [...] października 2011r. Zarząd Województwa Pomorskiego, będący Instytucją Zarządzającą (dalej: Zarząd) przeprowadził kontrolę realizacji projektu, obejmującą zakres finansowy i rzeczowy, w tym kontrolę dokumentacji i sprawdzenie efektu rzeczowego w miejscu realizacji projektu. Zespół Kontrolujący stwierdził nieprawidłowości w określeniu warunków zamówień, tj. m.in. naruszenie art. 7 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. – Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1579 ze zm.; dalej p.z.p.), skutkujące niekwalifikowalnością części wydatków w ramach projektu.

W konsekwencji nałożono na Powiat korektę finansową w wysokości 3% na wydatki kwalifikowane z umów, do zawarcia których doszło w związku z postępowaniem o udzielenie zamówienia publicznego dokonanego z naruszeniem prawa. Łączna wartość wydatków uznanych za niekwalifikowane w związku z nałożonymi przez zespół kontrolujący korektami finansowymi wyniosła 295.231,19 zł, co skutkowało zmniejszeniem dofinansowania o 221.423,38 zł.

Beneficjent ostatecznie przychylił się do oceny prawnej Zespołu Kontrolującego i podpisał informację pokontrolną nr [...] z [...] listopada 2011 r. oraz zwrócił środki finansowe w żądanej wysokości.

W ramach prowadzonego audytu operacji Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Pomorskiego, Instytucja Audytowa podzieliła ocenę prawną zespołu kontrolującego co do naruszeń przepisów p.z.p. wykrytych w związku z ww. postępowaniem o udzielenie zamówienia publicznego, przy czym uznała, że Zarząd błędnie ocenił wagę tego naruszenia – nałożył zbyt niską korektę finansową. Instytucja Audytowa w związku ze stwierdzonym naruszeniem określiła błąd w wydatkach kwalifikowanych na poziomie 5% tych wydatków w umowie nr [...] przy zawieraniu, której doszło do naruszenia przepisów prawa.

Zarząd przyjął rekomendację Instytucji Audytowej za zasadną i na posiedzeniu z [...] stycznie 2012 r postanowił podnieść wysokość korekty finansowej z 3% do 5% na umowę pn. "[...]".

Tym samym całkowita wartość korekty nałożonej na w/w umowę (5%) wynosiła 489.332,99 zł, co skutkowało zmniejszeniem dofinansowania o 366.797,22 zł. Beneficjent dokonał zwrotu wynikającego z nałożenia korekty w wysokości 3%, tj. kwoty 216.810,23 zł (3.268,10 zł zostało za zgodą beneficjenta potrącone z wniosku o płatność końcową).

Instytucja Zarządzająca poinformowała o tym fakcie beneficjenta i zwróciła się do strony o zwrot środków w kwocie 146.718,89 zł.

Powiat w piśmie z [...] lutego 2012 r. odmówił dokonania zwrotu środków, w związku z czym organ I instancji, po uprzednim wszczęciu postępowania, wydał decyzję z [...] maja 2012 r. zobowiązującą beneficjenta do zwrotu środków w wysokości 146.718,89 zł.

Decyzją z [...] listopada 2012 r. Zarząd Województwa Pomorskiego utrzymał w mocy ww. decyzję.

Organ odwoławczy za prawidłowe uznał stanowisko kontrolujących oraz organu I instancji, że w niniejszej sprawie winna być zastosowana metoda wskaźnikowa. Zgodnie z Taryfikatorem, dla umów nieobjętych dyrektywą 2004/18/WE, przewiduje się korektę w wysokości 5% zgodnie z tabelą nr 4 (poz. 5), która to tabela, za naruszenia z art. 7 ust. 1 p.z.p. (określenie warunków udziału w postępowaniu o udzielenie zamówienia, w sposób który mógłby utrudniać uczciwą konkurencję oraz nie zapewnia równego traktowania wykonawców) przewiduje korektę w takiej właśnie wysokości.

Organ nie podzielił stanowiska Powiatu, że decyzja wydana przez organ I instancji była nieważna z tego powodu, że sprawa dotycząca naruszeń przez Powiat ustawy p.z.p. przy przeprowadzaniu postępowania przetargowego została wcześniej zakończona poprzez podpisanie przez stronę informacji pokontrolnej i wystawienie przez IZ deklaracji zamknięcia pomocy dla projektu, tym samym zakończone zostało postępowanie kontrolne i administracyjne w przedmiocie nieprawidłowości przy wykorzystaniu kwoty dofinansowania. Zarząd powołał się na orzecznictwo NSA i wskazał, że za datę wszczęcia postępowania z urzędu przyjmuje się pierwszą czynność wobec strony. Tym samym niemożliwe było zakończenie postępowania administracyjnego w momencie podpisania informacji pokontrolnej, czy też nawet deklaracji zamknięcia projektu, gdyż na ten czas postępowanie nie było jeszcze wszczęte, a jedynie prowadzono czynności kontrolne zgodnie z § 13 umowy o dofinansowanie projektu. Organ za rozpoczęcie postępowania administracyjnego w sprawie zwrotu środków, wykorzystanych niezgodnie z procedurami przez Powiat A., uznał dzień [...] kwietnia 2012 r. (doręczenie zawiadomienia o wszczęciu postępowania administracyjnego), a tym samym wykluczył możliwość, aby sprawa mogła być zamknięta przed tą datą.

Organ podzielił zdanie strony co do faktu, że ostateczna decyzja w kwestii wymierzania korekt finansowych (zgodnie z przyjętym przez obie strony w umowie o dofinansowanie "Taryfikatorem") należy do Zarządu, ale za taką decyzję uznaje właśnie postanowienie Zarządu Województwa Pomorskiego o podniesieniu korekty finansowej z 3% do 5 %, które zapadło na posiedzeniu Zarządu [...] stycznia 2012 r.

Odnośnie zaś do kontroli przeprowadzonej przez Instytucję Audytową organ podkreślił, że strona wyraziła zgodę na przeprowadzenie tego typu kontroli w § 13 pkt 1 umowy o dofinansowanie. Zdaniem organu ten zapis potwierdza, że strona powinna mieć świadomość, iż zakończenia realizacji projektu nie można traktować jako zakończenia "sprawy" i na tym opierać zarzut nieważności decyzji administracyjnej.

Wyrokiem z 13 marca 2013 r., sygn. akt I SA/Gd 131/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę na powyższą decyzję.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że Powiat A. umową poddał się m.in. kontroli i audytowi w zakresie prawidłowości realizacji projektu, obowiązkowi zwrotu dofinansowania wykorzystanego niezgodnie z przeznaczeniem, bez zachowania obowiązujących procedur lub pobranego w sposób nienależny lub w nadmiernej wysokości (postanowienia § 13 i § 8 umowy w pierwotnym brzmieniu). Z kolei postanowieniami § 11 pkt 7 umowy beneficjent poddał się – w wypadku naruszenia przepisów o zamówieniach publicznych w zakresie wskazanym w Taryfikatorze – odpowiedniemu procentowemu pomniejszeniu kwot kwalifikowanych o wskaźniki procentowe określone w tym dokumencie. Sąd stanął na stanowisku, że ustalenie i nałożenie korekty finansowej nie następuje w formie decyzji administracyjnej. Wobec powyższego szereg czynności i aktów podejmowanych przez organ poprzedza wszczęcie, we właściwym trybie, postępowania administracyjnego sensu stricto zmierzającego do wydania decyzji administracyjnej w sprawie zwrotu określonej części uzyskanego dofinansowania.

WSA nie podzielił również poglądu skarżącego, że po doręczeniu protokołu kontroli i rozliczeniu środków finansowych wynikających z ustaleń kontroli kończy się ostatecznie postępowanie kontrolne i administracyjne i brak jest możliwości weryfikacji stanowiska zawartego w protokole kontroli. W ocenie Sądu, Zarząd Województwa był nie tylko uprawniony, ale wręcz zobligowany, po uzyskaniu informacji od Instytucji Audytowej, do ponownego wezwania beneficjenta do zwrotu korekty w wysokości 5% (ściślej rzecz ujmując, różnicy pomiędzy 5% a 3%), w oparciu o to samo naruszenie prawa zamówień publicznych, i w konsekwencji, po zachowaniu procedur, do wydania władczego rozstrzygnięcia, co czyni zarzut strony skarżącej w tym zakresie nieuzasadnionym.

Po rozpoznaniu skargi kasacyjnej Powiatu A., Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 4 marca 2015 r., sygn. akt II GSK 2728/14, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku.

Naczelny Sąd Administracyjny podzielił zrzuty nieprzeprowadzenia kontroli w zakresie ustalenia, czy rzeczywiście doszło do naruszenia przepisów p.z.p. i z tego też względu uznał za uzasadniony zarzut naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.; dalej: k.p.a.), a także art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), oraz naruszenia art. 207 ust. 10 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2077 ze zm.; dalej u.f.p.) w zakresie braku wykładni tego przepisu. W pozostałym zakresie uznał zarzuty za nie uzasadnione.

Wyrokiem z 23 czerwca 2016 r., I SA/Gd 793/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uchylił zaskarżoną decyzję, powołując się na uchwałę NSA z 27 października 2014 r., sygn. akt II GPS 2/14.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożył zarówno Powiat, jak i Zarząd.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że obie skargi kasacyjne okazały się uzasadnione i wyrokiem z 31 stycznia 2017 r., sygn. akt II GSK 2951/15, uchylił wyrok WSA w Gdańsku z 23 czerwca 2015 r., sygn. akt I SA/Gd 793/15, i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania.

Ponownie rozpoznając skargę, WSA w Gdańsku uchylił zaskarżony wyrok.

Zdaniem Sądu dokonanie zwrotu kwoty żądanej przez instytucję zarządzającą w trybie i z zachowaniem warunków art. 207 ust. 8 u.f.p. w każdym przypadku stanowi przeszkodę do wydania decyzji merytorycznej w sprawie, której przedmiotem jest określenie kwoty przypadającej do zwrotu i terminu, od którego nalicza się odsetki, oraz sposób zwrotu środków (art. 207 ust. 8 u.f.p.), co potwierdza wprost ust. 10 art. 207 u.f.p., w którym wskazano, że decyzji, o której mowa w ust. 9, nie wydaje się, jeżeli dokonano zwrotu środków przed jej wydaniem.

NSA przywołał treść uchwały z 27 października 2014 r., sygn. akt II GPS 2/14 i uznał, że ustalenie i nałożenie korekty finansowej oraz zobowiązanie do zwrotu środków to dwie odrębne od siebie instytucje, choć ściśle ze sobą powiązane, bowiem korekta przekłada się na zwrot środków finansowych, o którym mowa w art. 207 u.f.p. Wynika to z podstawy faktycznej korekty, która także stanowi okoliczności faktyczne zwrotu. Jeżeli się zważy, że zwrot, o którym mowa w art. 26 ust. 1 pkt 15 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. 2016, poz. 383 ze zm. dalej u.z.p.p.r.) i art. 207 ust. 1 u.f.p. dotyczy tych samych środków uznanych za nienależne z powodu tych samych naruszeń, które stwierdzono, dokonując korekty, to nie byłyby do pogodzenia dwie kolejne decyzje dotyczące tego samego przedmiotu (decyzja o nałożeniu korekty i decyzja o zwrocie). Nałożenie korekty w formie decyzji administracyjnej czyniłoby zbędnym wydanie decyzji o zwrocie tych środków, ponieważ tak rozumiana korekta w istocie zawierałaby w sobie rozstrzygnięcie o zwrocie, a więc zastępowałaby decyzję, o której mowa w art. 207 ust. 9 u.f.p. Ustalenie i nałożenie korekty decyzją określającą kwotę środków, które podlegają zwrotowi, oznaczałoby nałożenie na beneficjenta obowiązku zwrotu tej kwoty, podlegającego wykonaniu w trybie egzekucji administracyjnej (art. 3 w zw. z art. 2 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji – Dz. U. Nr 24, poz. 151 ze zm.). W tej sytuacji bezprzedmiotowe byłoby zarówno wezwanie beneficjenta przez instytucję, która zawarła umowę o dofinansowanie, do dobrowolnego zwrotu kwoty ustalonej w decyzji o korekcie (art. 207 ust. 8 u.f.p.), jak i wydanie na podstawie art. 207 ust. 9 u.f.p. decyzji zobowiązującej do zwrotu.

WSA wskazał, że Powiat po przeprowadzonej kontroli, ostatecznie przychylił się do oceny prawnej Zespołu Kontrolującego, podpisał informację pokontrolną z dnia [...] listopada 2011 r. i zwrócił środki finansowe w żądanej wysokości. W takiej sytuacji zwrot środków w żądanej przez instytucję zarządzająca wysokości kończył procedurę dochodzenia zwrotu kwoty ustalonej korektą w związku ze stwierdzona nieprawidłowością.

Sąd I instancji stanął na stanowisku, że stwierdzenie przez instytucję audytową, że instytucja zarządzająca błędnie oceniła wagę naruszenia, po zakończeniu procedury zwrotu środków w kwocie ustalonej korektą (poprzez ich zwrot), nie uzasadniało zatem wszczęcia postępowania administracyjnego w celu określenia kwoty dofinansowania do zwrotu w związku z tym samym naruszeniem i wydania w tym zakresie decyzji administracyjnej.

W konsekwencji w ocenie WSA fakt dokonania zwrotu żądanej kwoty stanowił przeszkodę do wszczęcia postępowania administracyjnego i wydania decyzji określającej kwotę zwrotu w wyższej wysokości aniżeli w pierwotnie nałożonej korekcie finansowej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Zarząd Województwa Pomorskiego, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozstrzygnięcia, natomiast w przypadku uznania, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona – o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Zarzucił naruszenie:

- prawa materialnego tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 207 ust. 8, 9 i 10 u.f.p. i art. 2 ust. 1 pkt. 4, 5, 7 i art. 3a u.f.p. i art. 269 p.p.s.a. poprzez błędną wykładnię art. 207 ust. 10 u.f.p., tj. uznanie, iż każdorazowo dokonana przez beneficjenta wpłata zamyka Instytucji Zarządzającej drogę do wszczęcia postępowania administracyjnego, powodując niejako "stan sprawy osądzonej", tym samym, wbrew intencji ustawodawcy, Sąd I instancji w drodze analogii zastosował w procedurze zwrotu środków instytucje prawne cechujące postępowanie administracyjne.

- naruszenie przepisów postępowania:

art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 190 p.p.s.a. poprzez niezastosowanie się do wskazań zawartych w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 marca 2015 r. (sygn. akt II GSK 2728/14) oraz wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 stycznia 2017 r. (sygn. akt II GSK 2951/15) i niedokonanie wykładni normy prawnej art. 207 ust. 10 u.f.p., Sąd pierwszej instancji bowiem uchylił się od wyjaśnienia, jak rozumie treść tej normy prawnej w ciągu czynności zmierzających do wyegzekwowania należności publicznej, a poprzestał wyłącznie na subsumpcji tego przepisu w tej konkretnej sprawie;

art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.; dalej p.u.s.a.) poprzez ustalenie stanu faktycznego sprawy odmiennie niż wynika to z jej akt administracyjnych (bezpodstawne przyjęcie, iż zwrot środków nastąpił w trybie i z zachowaniem warunków art. 207 ust. 8 u.f.p., a zatem nie jest możliwe ponowne wezwanie do zwrotu środków i wydanie decyzji administracyjnej), a tym samym przekroczenie swych ustawowych kompetencji, bowiem przepisy prawa upoważniają sąd do kontroli legalności postępowania administracyjnego, a nie do czynienia własnych ustaleń faktycznych;

art. 141 § 4 i art. 145 §1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 207 ust. 8, ust. 9 i ust. 10 u.f.p. poprzez dokonanie wadliwego procesu subsumpcji polegającego na przyjęciu, iż stan faktyczny niniejszej sprawy odpowiada dyspozycji wskazanych wyżej norm ustawy o finansach publicznych, to jest iż już raz doszło do wezwania do zwrotu środków w trybie art. 207 ust. 8 u.f.p. i zapłaty należności, co w konsekwencji stanowi przeszkodę do ponownego wezwania do zwrotu i wydania decyzji na kwotę wyższą niż pierwotnie żądana. Powyższe stanowi uchybienie mogące mieć wpływ na wynik postępowania, ponieważ ustalenie, iż nie doszło do wyczerpania toku zwrotu środków przewidzianego w art. 207 ust. 8 u.f.p. mogłoby skutkować innym rozstrzygnięciem;

art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i art. 269 p.p.s.a. w zw. z art. 207 ust. 8, ust. 9 i ust. 10 u.f.p. poprzez zignorowanie poglądu prawnego (iż ustalona w protokole kontroli korekta finansowa stanowi wyłącznie element stanu faktycznego w postępowaniu administracyjnym) wyrażonego w uzasadnieniu uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 października 2014 r. sygn. akt II GPS 2/14, co jest naruszeniem z kategorii mających wpływ na wynik sprawy, gdyż przyjęcie tego poglądu skutkowałoby innym rozstrzygnięciem.

W uzasadnieniu przedstawiono argumenty na poparcie zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Powiat wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest bezzasadna.

Przed odniesieniem się do jej poszczególnych zarzutów przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania (której w niniejszej sprawie nie stwierdzono), a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a., terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd uprawniony jest bowiem jedynie do zbadania, czy podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty polegające na naruszeniu konkretnych przepisów prawa materialnego czy też procesowego rzeczywiście zaistniały. Zakres kontroli wyznacza zatem sam autor skargi kasacyjnej, wskazując, które normy zostały naruszone. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Z postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów, które oparte zostały na obydwu podstawach wymienionych w art. 174 p.p.s.a., wynika, że spór w rozpoznawanej sprawie koncentruje się wokół kilku istotnych zagadnień związanych z oceną, czy Sąd I instancji właściwie uwzględnił ocenę prawną wyrażoną w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 marca 2015 r., sygn. akt II GSK 2728/14, i z 31 stycznia 2017 r., sygn. akt II GSK 2951/15, odnośnie do wykładni art. 207 ust. 10 u.f.p., czy stan faktyczny rozpoznawanej sprawy odpowiada dyspozycji ww. przepisu, czy dokonany przez Powiat A. zwrot środków nastąpił z zachowaniem warunków określonych w art. 207 ust. 8 u.f.p. i wreszcie – czy doszło do naruszenia art. 269 p.p.s.a. poprzez "zignorowanie poglądu prawnego (...) wyrażonego w uzasadnieniu uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 października 2014 r. sygn. akt II GPS 2/14".

Naczelny Sąd Administracyjny w pierwszej kolejności odniesie się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania, albowiem zarzuty naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy stanowiący podstawę wydanego wyroku został ustalony bez naruszenia przepisów postępowania. Ocenę tę poprzedzić należy koniecznym w rozpatrywanej sprawie wyjaśnieniem, że o ich skuteczności nie decyduje każde uchybienie przepisów postępowania, lecz tylko i wyłącznie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez "wpływ", o którym mowa na gruncie przywołanego przepisu, rozumieć należy istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu administracyjnego I instancji, który to związek przyczynowy jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy.

Wynikającym z przepisu art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną jest więc nie tylko wskazanie podstaw kasacyjnych, lecz również ich uzasadnienie, co w odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania powinno się wiązać z uprawdopodobnieniem istnienia wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. Autor skargi kasacyjnej zobowiązany jest więc uzasadnić, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia, a w sytuacji gdyby do nich nie doszło, wyrok sądu administracyjnego I instancji byłby inny.

Odnośnie do sformułowanych zarzutów naruszenia przepisów postępowania, stwierdzić należy, że wbrew wymogowi wynikającemu z art. 174 pkt 2 w związku z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a., wymienione zarzuty, gdy chodzi o ich uzasadnienie, nie uprawdopodabniają wpływu zarzucanych naruszeń na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał za nieuzasadnione zarzuty wskazane w pkt 2 i 3 petitum skargi kasacyjnej. Podkreślenia wymaga, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt: II FPS 8/09, LEX nr 552012; także m.in. wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt: II FSK 568/08, LEX nr 513044). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego, a w konsekwencji do zarzucania błędnego rozstrzygnięcia sprawy (por. wyrok NSA z dnia 18 września 2014 r., II GSK 1096/13, LEX nr 1572587). Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej.

W świetle powyższego, podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie mogły zostać uwzględnione. Analiza treści tych zarzutów prowadzi bowiem do wniosku, że w ich ramach skarżący kasacyjnie organ próbuje w istocie zakwestionować prawidłowość dokonanej przez Sąd oceny prawnej co do stwierdzonych przez Sąd naruszeń organu. Skarżący kasacyjnie organ polemizuje zatem w ten sposób z oceną prawną zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, co w ramach tego zarzutu jest niedopuszczalne. To, że skarżący nie zgadza się z dokonaną przez Sąd oceną prawną, nie oznacza, że został naruszony przepis art. 141 § 4 p.p.s.a.

Wbrew twierdzeniu skarżącego kasacyjnie, uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymogom przewidzianym w art. 141 § 4 p.p.s.a., zawiera bowiem wszystkie obligatoryjne elementy treści wymienione w tym przepisie, a zawarty w nim wywód prawny pozwala na jednoznaczne ustalenie i ocenę w toku kontroli instancyjnej tego, co stanowiło podstawę prawną rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonym wyroku. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał podstawę prawną wyroku i wyjaśnił przyczyny podjętego rozstrzygnięcia, przedstawił stan sprawy, istotę zarzutów skargi i dokonał oceny zaskarżonej decyzji oraz podniesionych w skardze zarzutów, uznając, że w sprawie doszło do wadliwiej wykładni art. 207 ust. 8, 9 i 10 u.f.p. Sąd wyjaśnił w sposób wyczerpujący, dlaczego w rozpoznawanej sprawie uznał, że doszło do naruszenia prawa przy podejmowaniu zaskarżonej decyzji, a w konsekwencji dlaczego skarga została uwzględniona. Nietrafny jest zarzut niepełnego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Dalej zaś idące w uzasadnieniu tego zarzutu kwestionowanie prawidłowości oceny prawnej i przyjętego w sprawie przez Sąd poglądu prawnego nie mogło zostać w ramach tego zarzutu uwzględnione.

Odnosząc się do zarzutu wskazanego w pkt 4 petitum skargi kasacyjnej, a dotyczącego naruszenia "art. 269 p.p.s.a." w związku z art. 207 ust. 8, 9 i 10 u.f.p. stwierdzić należy, że został on sformułowany w sposób zbyt ogólnikowy (nie wskazano, która dokładnie norma prawna z art. 269 p.p.s.a. została przez Sąd I instancji naruszona), co z kolei z uwagi na związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.) uniemożliwiało jego rozpoznanie. Powołanie się jedynie na sam przepis, jeżeli zawiera on kilka jednostek redakcyjnych (paragrafów, punktów, podpunktów/liter), stanowi naruszenie wymagań konstrukcyjnych skargi kasacyjnej, ponieważ nie można w takim przypadku prawidłowo ustalić granic zaskarżenia. Autor skargi kasacyjnej musi zawsze precyzyjnie określić, jaki konkretnie przepis prawa został naruszony zaskarżonym wyrokiem. W świetle powyższych okoliczności Naczelny Sąd Administracyjny uznał ww. zarzut skargi kasacyjnej za chybiony.

Za pozbawiony uzasadnionych podstaw Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 190 p.p.s.a. w związku z art. 207 ust. 10 u.f.p. poprzez niezastosowanie się do wskazań zawartych w uzasadnieniach wyroków NSA z 4 marca 2015 r., sygn. akt II GSK 2728/14, i z 31 stycznia 2017 r., sygn. akt II GSK 2951/15, i niedokonanie wykładni art. 207 ust. 10 u.f.p. Wbrew temu zarzutowi Sąd I instancji nie naruszył art. 190 p.p.s.a. Wskazać należy, że w orzecznictwie i literaturze jednolicie przyjmuje się, iż związanie samego sądu administracyjnego w rozumieniu cytowanego wyżej przepisu, oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych – sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem – lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie.

Wykładnia prawna, o jakiej mowa w art. 190 p.p.s.a., to wyjaśnienie przez Naczelny Sąd Administracyjny istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku, a więc nie tylko sama wykładnia w ścisłym tego słowa znaczeniu. Związanie wykładnią prawną dotyczy zarówno sądu rozpoznającego sprawę ponownie do czasu ostatecznego rozstrzygnięcia, chyba że nastąpi zmiana stanu prawnego, powodująca, że pogląd prawny NSA staje się nieaktualny, jak i organu administracyjnego. Oznacza to, że orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, a jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w sprawie.

W świetle regulacji zawartej w art. 190 p.p.s.a. nie może budzić wątpliwości, że obowiązkiem Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznającego skargę kasacyjną w sprawie, która była wcześniej przedmiotem rozstrzygnięcia przez ten sąd, jest najpierw ustalenie, czy uzasadnienie wcześniejszego orzeczenia zawiera wykładnię prawa i jakich norm prawnych ona dotyczy. Następnie sąd drugiej instancji jest zobligowany do oceny zarzutów skargi kasacyjnej przez pryzmat tej wykładni.

Zauważyć należy, że zarówno w pierwszym wyroku NSA z dnia 4 marca 2015 r., jak i drugim z 31 stycznia 2017 r. w uzasadnieniach wskazano zasadność zarzutu naruszenia art. 207 ust. 10 u.f.p. polegającego na zaniechaniu dokonania przez Sąd I instancji wykładni tego przepisu.

Odnosząc się do ww. zarzutu skargi kasacyjnej, w zakresie w którym jej autor podniósł, że Sąd I instancji pominął w procesie orzekania ocenę przedstawioną w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego NSA z 4 marca 2015 r. i z 31 stycznia 2017 r., stwierdzić należy, że skarżący kasacyjnie w ogóle nie wskazał, ani w zarzucie, ani w jego uzasadnieniu, okoliczności, którymi Sąd I instancji był związany w toku ponownego rozpoznawania sprawy. Nie wskazał wytycznych, którymi związany był Sąd I instancji ponownie rozpoznając sprawę. Całą swoją uwagę skoncentrował natomiast na zagadnieniach dotyczących zaniechania przez Sąd I instancji przedstawienia wykładni art. 207 ust. 10 u.f.p.

Przechodząc do oceny zarzutu naruszenia prawa materialnego, tj. art. 207 ust. 10 u.f.p., należy poprzedzić ją kilkoma uwagami natury ogólnej odnoszącej się do postępowania w przedmiocie zwrotu dofinansowania uzyskanego w związku z realizacją projektu w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego. W orzecznictwie podnosi się, że postępowanie to ma wyjątkowy charakter, ponieważ zasady dofinansowania projektu, a także prawa i obowiązki beneficjenta z tym związane oraz zasady zwrotu otrzymanych środków w przypadku nieprawidłowego ich wykorzystania określa umowa zawierana z beneficjentem, którego projekt został wybrany do dofinansowania przez instytucję zarządzającą (art. 30 ust. 2 u.z.p.p.r., mającej zastosowanie w rozpoznawanej sprawie).

Z drugiej strony – przepisy u.z.p.p.r. nie zawierają szczegółowej regulacji dotyczącej postępowania w sprawie zwrotu przez beneficjenta nieprawidłowo wykorzystanych środków. Ustawodawca wskazał jedynie na Instytucję Zarządzającą jako organ właściwy do odzyskiwania kwot podlegających zwrotowi, w tym do ustalania i nakładania korekt finansowych, oraz wydawania decyzji o zwrocie środków przekazanych na realizację programów – art. 26 ust. 1 pkt 15 i 15a u.z.p.p.r.

Z przepisów powyższych wynika, że podstawą do żądania zwrotu przez instytucję zarządzającą nieprawidłowo pobranych środków są postanowienia umowy o dofinansowanie zawartej przez beneficjenta, a jedynie w przypadku bezskutecznego upływu terminu do dobrowolnego zwrotu środków organ pełniący funkcję instytucji zarządzającej wydaje na podstawie art. 207 ust. 9 w zw. z art. 11 u.f.p. decyzję określającą kwotę przypadającą do zwrotu i termin, od którego nalicza się odsetki oraz sposób zwrotu środków. Na etapie poprzedzającym wydanie decyzji o zwrocie płatności, obejmującym również wezwanie do zwrotu, o którym mowa w art. 207 ust. 8 u.f.p. instytucja zarządzająca działa wyłącznie jako strona umowy, co wynika z regulacji zawartej w cytowanym wyżej przepisie, jak również art. 26 ust. 1 pkt. 15 i 15a u.z.p.p.r. w zw. z art. 207 ust. 9 u.f.p.

Zagadnieniem prawnym, które stanowiło przedmiot rozbieżności w orzecznictwie sądowoadministracyjnym i zostało ostatecznie rozstrzygnięte w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 października 2014 r., sygn. akt II GPS 2/14 było to, czy decyzja administracyjna w przedmiocie zwrotu środków, o której mowa w przepisach ustawy o finansach publicznych powinna być poprzedzona decyzją w przedmiocie ustalenia i nałożenia korekty wydaną na podstawie art. 98 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 (Dz. Urz. UE nr L 210, str. 25 ze zm.; dalej rozporządzenie nr 1083/2006) w związku z art. 26 ust. 1 pkt 15a u.z.p.p.r. W uchwale tej stwierdzono, że ustalenie i nałożenie korekty finansowej, o której mowa w art. 26 ust. 1 pkt 15a u.z.p.p.r., nie wymaga wydania decyzji administracyjnej.

W uzasadnieniu tej uchwały podniesiono, że porównanie przesłanek korekty, określonych ogólnie w art. 98 ust. 2 w związku z art. 2 pkt 7 rozporządzenia nr 1083/2006 i szczegółowo w umowie wzorcowej (naruszenia prawa zamówień publicznych), z przesłankami zwrotu środków przyznanych umową o dofinansowanie projektu, wskazanymi w art. 207 ust. 1 u.f.p. (m.in. wykorzystanie środków z naruszeniem obowiązujących procedur), uzasadnia twierdzenie, że korekta i zwrot dotyczą tego samego stanu faktycznego – tych samych nieprawidłowości popełnionych przez określonego beneficjenta w związku z realizacją przez niego projektu objętego dofinansowaniem. W związku z tymi naruszeniami podmiot przyznający dofinansowanie dokonuje korekty (wylicza kwotę podlegającą "potrąceniu" z przyznanego dofinansowania) i domaga się jej zwrotu. Innymi słowy, korekta ma ścisły związek z instytucją zwrotu środków przeznaczonych na dofinansowanie projektów. W uchwale tej podkreślono również, że jakkolwiek ustalenie korekty rodzi bezpośrednio publicznoprawne zobowiązanie do jej zwrotu, co mogłoby uzasadniać przypisanie mu formy decyzji administracyjnej, to jednak użycie w art. 26 ust. 1 pkt 15a u.z.p.p.r. określenia "ustalanie i nakładanie" korekty, z punktu widzenia zarówno semantycznego, jak i prawnego, nie stanowi jeszcze wystarczającej podstawy do twierdzenia, że owo ustalenie i nałożenie powinno mieć formę decyzji administracyjnej, zwłaszcza gdy następuje w ramach stosunku cywilnoprawnego.

W konkluzji uchwały, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że ustalenie i nałożenie korekty finansowej przez instytucję zarządzającą (pośredniczącą lub wdrażającą) jest jedynie etapem dochodzenia zwrotu kwoty ustalonej korektą, poprzedzającym postępowanie administracyjne w tej sprawie, wszczęte na podstawie art. 207 ust. 9 u.f.p. W postępowaniu administracyjnym o zwrot należności nieprawidłowo pobranych, ustalenia dotyczące korekty podjęte w toku postępowania kontrolnego nie wiążą organu orzekającego o zwrocie i stanowią element stanu faktycznego tej sprawy. W konsekwencji, korekta podlega kontroli sądu rozpatrującego skargę na decyzję zobowiązującą do zwrotu, w ramach oceny ustaleń faktycznych będących podstawą rozstrzygnięcia o zwrocie.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym sprawę, podzielając w pełni przedstawione wyżej wywody prawne zawarte w uzasadnieniu ww. uchwały NSA, uznał, że dla rozstrzygnięcia rozpoznawanej sprawy kluczową kwestią jest to, czy istnieje możliwość wydania przez instytucję zarządzająca decyzji zobowiązującej beneficjenta do zwrotu środków w wyższej kwocie niż ustalonej w informacji pokontrolnej – w sytuacji gdy beneficjent, zgadzając się z ustalenia instytucji zarządzającej, dobrowolnie – bez wezwania – zwrócił środki w wysokości określonej w informacji pokontrolnej.

Zauważyć należy, że w przepisach unijnych, jak i krajowych, brak jest regulacji prawnej przewidującej możliwość zwiększenia korekty finansowej raz już ustalonej przez Instytucję Zarządzającą w związku ze stwierdzonymi nieprawidłowościami i dobrowolnie zapłaconej przez beneficjenta.

Zgodnie z art. 98 ust. 2 rozporządzenia nr 1083/2006 państwo członkowskie dokonuje korekt finansowych, a korekty dokonywane przez państwo członkowskie polegają na anulowaniu całości lub części wkładu publicznego w ramach programu operacyjnego. Również państwo członkowskie bierze pod uwagę charakter i wagę nieprawidłowości oraz straty finansowe poniesione przez fundusze. W myśl powołanego przepisu Polska jako państwo członkowskie była zobowiązana ustalić i wdrożyć system korekt, co zrealizowała między innymi przez opracowanie przez Ministerstwo Rozwoju Regionalnego dokumentu pod nazwą "Wymierzanie korekt finansowych za naruszenie prawa zamówień publicznych związane z realizacją projektów współfinansowanych ze środków funduszy UE", zawierającego tzw. Taryfikator, w którym dla konkretnego naruszenia przepisów Prawa zamówień publicznych przypisana jest tzw. korekta. Dokument ten został opracowany w oparciu o Wytyczne Komisji Europejskiej dotyczące określania korekt finansowych w odniesieniu do wydatków z funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności w przypadku naruszeń przepisów w zakresie zamówień publicznych. Wspomniane Wytyczne zawierają zalecenie dla organów państw członkowskich, aby stosowały te same kryteria i wskaźniki korekty przy korygowaniu nieprawidłowości wykrytych przez ich służby podczas kontroli. W Wytycznych wskazano między innymi, że jeżeli korekt finansowych nie da się obliczyć, bo podlegają zbyt wielu zmiennym lub powodują zróżnicowane skutki, należy stosować korekty ryczałtowe. Korekty ryczałtowe mają być określane z uwzględnieniem wagi określonego naruszenia oraz skutków finansowych nieprawidłowości. Taryfikator stanowi instrukcję postępowania przeznaczoną dla instytucji odpowiedzialnych za nakładanie korekt finansowych (tzn. Instytucji Zarządzających lub instytucji, do których oddelegowane zostały kompetencje w tym zakresie), wykorzystywaną w procesie obliczania wartości nieprawidłowości i korekt finansowych. Instrukcja wskazuje, że przy nakładaniu korekt finansowych należy brać pod uwagę z jednej strony rodzaj lub stopień naruszenia, z drugiej skutki finansowe naruszenia dla wydatków ze środków UE. Zasadą przy nakładaniu korekt finansowych powinno być ustalenie wysokości szkody na podstawie dokumentacji postępowania o udzielenie zamówienia publicznego, co jednak nie zawsze jest możliwe. Ustalenie wysokości korekty może następować na dwa sposoby: przez zastosowanie metody dyferencyjnej lub metody wskaźnikowej. Metodę dyferencyjną stosuje się, jeżeli możliwe jest indywidualne oszacowanie rozmiaru szkody spowodowanej ujawnionym naruszeniem. Jeżeli skutki finansowe określonego naruszenia są pośrednie lub rozproszone, a zatem trudne czy wręcz niemożliwe do oszacowania, stosuje się metodę wskaźnikową, według wzoru ustalonego w Taryfikatorze. Wskaźnik procentowy, który wyraża abstrakcyjny i uśredniony stopień "szkodliwości" określonego rodzaju naruszenia, przyjmuje się w wysokości i na warunkach określonych w Taryfikatorze. W związku z tym zauważyć trzeba, że Taryfikator sam w sobie zawiera ocenę charakteru i wagi, jaką dla danej nieprawidłowości przypisała Polska jako państwo członkowskie, przyporządkowując konkretną stawkę procentową do konkretnego naruszenia ustawy - Prawo zamówień publicznych. Z tej przyczyny nałożenie korekty finansowej na podstawie Taryfikatora zasadniczo nie wymaga oceny charakteru i wagi naruszeń stwierdzonych w konkretnym przypadku. W Taryfikatorze przewidziano możliwość braku obowiązku nakładania korekt finansowych za naruszenia, które mają charakter formalny i nie wywołują żadnych skutków finansowych. W ramach wskaźników przewidziano możliwość ich obniżania.

Materiał zebrany w rozpoznawanej sprawie nie pozostawia wątpliwości, że Instytucja Zarządzającą, sporządzając protokół pokontrolny, stanowiący zakończenie drugiego etapu postępowania polegającego na ustaleniu nieprawidłowości, określiła wysokość korekty finansowej w oparciu o taryfikator i przedstawiła argumentację wskazującą na przyczyny uzasadniające wymierzenie korekty finansowej oraz jej wielkość. Instytucja zarządzająca stwierdziła naruszenie art. 7 ust. 1 p.z.p., dla którego wskaźnik procentowy do obliczenia wysokości korekty finansowej określono w tabeli nr 4 na 5%, a powołując się na postanowienia taryfikatora, obniżyła tę korektę do 3%, gdyż stwierdzono jedno naruszenie, które nie doprowadziło do wykluczenia wykonawcy, a wartość zamówienia była niższa od kwoty, o których mowa w art. 11 ust. 8 p.z.p.

W rozpoznawanej sprawie Instytucja audytowa zakwestionowała obniżenie przez Instytucje zarządzającą wysokość korekty finansowej i wskazała na konieczność nałożenia korekty w wymiarze 5%.

Niewątpliwie zgodzić się należy z poglądem autora skargi kasacyjnej, że Instytucja audytowa jest uprawniona do własnej oceny stanów faktycznych, jak i z tym stanowiskiem, że wyniki audytu nie mają charakteru bezpośrednio wiążącego instytucję zarządzającą. Stanowisko instytucji audytowej, że Instytucja Zarządzająca błędnie oceniła wagę stwierdzonego naruszenia, wyrażone już po zakończeniu procedury związanej z kontrolą realizacji projektu, której zwieńczeniem był dobrowolny zwrot środków w kwocie ustalonej w protokole pokontrolnym, w świetle art. 207 ust. 10 u.f.p. nie uzasadnia wszczęcia przez Instytucję Zarządzającą postępowania administracyjnego w celu określenia wyższej kwoty zwrotu dofinansowania w związku z tym samym naruszeniem i wydania w tym zakresie decyzji administracyjnej.

Podkreślić należy, że w przyjętym ustawowo modelu dofinansowania projektów dopuszczono możliwość władczego działania Instytucji Zarządzającej, jedynie w sytuacji, gdy beneficjent po wezwaniu nie dokona zwrotu środków. Wynika to wprost z przepisu art. 207 ust. 10 u.f.p. W przypadku dokonania zapłaty korekty ustalonej przez organ w toku postępowania kontrolnego brak jest jakichkolwiek podstaw do wydania decyzji, o której mowa w ust. 9 art. 207 u.f.p ( "decyzji (...) nie wydaje się").

Zapłata kwoty korekty w wysokości ustalonej w protokole pokontrolnym kończy procedurę dochodzenia zwrotu środków w związku ze stwierdzoną nieprawidłowością, stanowiąc negatywną przesłankę wydania decyzji merytorycznej w przedmiocie kwoty przypadającej do zwrotu. Jeżeli po zakończeniu drugiego etapu polegającego na ustaleniu nieprawidłowości i określeniu wysokości korekty finansowej dochodzi do dobrowolnego zwrotu środków brak jest podstaw do wszczęcia i prowadzenia postępowania administracyjnego w przedmiocie zwrotu dofinansowania.

Podsumowując, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że fakt dokonania przez beneficjenta dobrowolnie zwrotu korekty finansowej w wysokości pierwotnie ustalonej przez instytucję zarządzająca w informacji pokontrolnej w związku ze stwierdzoną nieprawidłowością, o której w art. 2 pkt 7 rozporządzenia nr 1083/2006, zaistniałą w związku z realizacją projektu przyjętego do dofinansowania, wyłącza możliwość wydania – na podstawie art. 207 ust. 9 u.f.p. – decyzji w przedmiocie zwrotu dofinansowania, w sytuacji gdy dotyczy to tego samego stanu faktycznego, tj. tej samej popełnionej i stwierdzonej nieprawidłowości.

Przyjęciu takiego poglądu nie stoi na przeszkodzie brak wezwania beneficjenta do zwrotu środków lub do wyrażenia zgody na pomniejszenie kolejnych płatności. Twierdzenie, że tylko i wyłącznie wezwanie beneficjenta do zwrotu środków umożliwia instytucji zarządzającej odstąpienie – na podstawie art. 207 ust. 10 u.f.p. – od wydania decyzji określającej kwotę przypadającą do zwrotu, jest nielogiczne i sprzeczne z celem tej regulacji, jakim jest szybkie i sprawne skontrolowanie realizacji umowy o dofinansowanie. Po stwierdzeniu nieprawidłowości zgodnie z art. 26 ust. 1 pkt 15 u.z.p.p.r. zadaniem instytucji zarządzającej jest odzyskanie kwot podlegających zwrotowi, przy czym wydanie decyzji o zwrocie środków przekazanych na realizację projektów możliwe jest jedynie wówczas, gdy po wezwaniu beneficjent nie dokonał zwrotu środków. Ustawodawca nie wprowadził żadnych ograniczeń dotyczących momentu początkowego, od którego beneficjent może dobrowolnie dokonać zwrotu korekty finansowej, nie jest to w żaden sposób uzależnione od otrzymania przez beneficjenta wezwania do zwrotu. Może to zatem uczynić w każdym momencie aż do czasu wydania decyzji o zwrocie korekty.

Na skutek dobrowolnej zapłaty korekty dochodzi do wszech miar pożądanego zgodnego zakończenia realizacji umowy o dofinansowanie, beneficjentowi nie nalicza się odsetek, a organ bez zbędnej zwłoki odzyskuje środki finansowe przekazane na realizację projektów.

Podkreślić należy, że Instytucja Zarządzająca w świetle postanowień umowy może przeprowadzić ponownie kontrolę prawidłowości wykorzystania przez beneficjenta przyznanego dofinansowania na realizację projektu i w przypadku stwierdzenia nieujawnionych wcześniej nieprawidłowości wymierzyć nową korektę finansową. Zatem przyjąć należy, że wymierzenie nowej korekty finansowej musi być oparte o nowe przesłanki dotychczas nieujawnione.

Mając powyższe okoliczności na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną, jako pozbawioną uzasadnionych podstaw.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. i § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a i § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. poz. 1804 ze zm.). Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił okoliczność, że pełnomocnik skarżącego, występujący we wcześniejszych etapach sprawy, wziął udział w rozprawie przed Sądem II instancji.