Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1224/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2009-03-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6132 Kary pieniężne za naruszenie wymagań ochrony środowiska
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Wodne prawo
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzje I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 292 , art. 276 ust .1
journal: Dz.U. 2008 nr 25 poz 150
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska  - tekst jednolity
article: art. 138 par 2
journal: Dz.U. 2000 nr 22 poz 268
law: Ustawa z dnia 2 marca 2000 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy o administracji rządowej w województwie.
Teza: 7. Tezy:

1. Przepis art. 292 ustawy Prawo ochrony środowiska, odczytywany łącznie z przepisem art. 276 ust. 1 ustawy oraz z przepisem art. 138 prawa wodnego, powinien być interpretowany w ten sposób, że użyte w nim określenie "bez wymaganego pozwolenia" odnosi się do podmiotu, któremu w ogóle nie udzielono pozwolenia albo któremu wydano wprawdzie w przeszłości pozwolenie, ale w obrocie prawnym istnieje ostateczna decyzja o stwierdzeniu wygaśnięcia tego pozwolenia.

2. Na podstawie art. 292 ustawy Prawo ochrony środowiska nie może być nałożona na podmiot korzystający ze środowiska opłata podwyższona w sytuacji, gdy upłynął wprawdzie termin, na który udzielono temu podmiotowi pozwolenia, ale nie została wydana ostateczna decyzja stwierdzająca wygaśniecie tego pozwolenia.

TEZY

7. Tezy:

1. Przepis art. 292 ustawy Prawo ochrony środowiska, odczytywany łącznie z przepisem art. 276 ust. 1 ustawy oraz z przepisem art. 138 prawa wodnego, powinien być interpretowany w ten sposób, że użyte w nim określenie "bez wymaganego pozwolenia" odnosi się do podmiotu, któremu w ogóle nie udzielono pozwolenia albo któremu wydano wprawdzie w przeszłości pozwolenie, ale w obrocie prawnym istnieje ostateczna decyzja o stwierdzeniu wygaśnięcia tego pozwolenia.

2. Na podstawie art. 292 ustawy Prawo ochrony środowiska nie może być nałożona na podmiot korzystający ze środowiska opłata podwyższona w sytuacji, gdy upłynął wprawdzie termin, na który udzielono temu podmiotowi pozwolenia, ale nie została wydana ostateczna decyzja stwierdzająca wygaśniecie tego pozwolenia.


SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska (spr.) Sędziowie : WSA Krystyna Daniel WSA Renata Czeluśniak Protokolant : Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 marca 2009 r. sprawy ze skargi [...] Wodociągi Sp. z o.o. w T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 8 października 2008 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia opłaty z tytułu wprowadzenia ścieków do wód; I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz strony skarżącej [...] Wodociągi sp. z o.o. w T. kwotę 15 520 zł ( piętnaście tysięcy pięćset dwadzieścia złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] maja 2008 r. Marszałek Województwa [...] w K. , na podstawie: art. 288 w zw. z art. 281 ust. 1, art. 282, art. 284, art. 285 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r., Nr 25, poz. 158 tekst jednolity), rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 grudnia 2005 r. w sprawie opłat za korzystanie ze środowiska (Dz. U. z 2005 r., Nr 260, poz. 2176), obwieszczenia Ministra Środowiska z dnia 4 października 2006 r. w sprawie wysokości stawek opłat za korzystanie ze środowiska na rok 2007 (Monitor Polski z 2006 r., Nr 71, poz. 714) oraz art. 21 § 3, art. 53 § 1, § 3 i § 4, art. 55 i art. 63 § 1 ordynacji podatkowej, wymierzył [...] Wodociągom sp. z o.o. w T. opłatę w łącznej wysokości 797.558 zł, w tym 434.039 zł za pierwsze półrocze 2007 r. i 363.519 zł za drugie półrocze 2007 r. stanowiącą różnicę między opłatą należną a wynikającą z wykazów za korzystanie ze środowiska z tytułu wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi.

W uzasadnieniu organ wskazał, że spółka jest podmiotem korzystającym ze środowiska między innymi z tytułu wprowadzania ścieków do wód - do rzeki B. oraz do rzeki D. W 2007 roku spółka posiadała pozwolenie wodnoprawne na wprowadzanie ścieków do rzeki D. , natomiast pozwolenie wodnoprawne na wprowadzanie ścieków do rzeki B. obowiązywało do dnia 31 grudnia 2006 r. Kolejne pozwolenie wodnoprawne na wprowadzanie ścieków do rzeki B. zostało udzielone decyzją Wojewody z dnia [...] października 2007 r., która stała się ostateczna z dniem 6 listopada 2007 roku.

Organ stwierdził, że "zostało udowodnione i nie podlega żadnym wątpliwościom, że Spółka [...] Wodociągi nie posiadała pozwolenia wodnoprawnego na wprowadzenie ścieków do rzeki B. w I półroczu 2007r oraz w II półroczu 2007 do dnia 5 listopada." Stwierdził nadto, że okoliczność ta została przyznana pismem z dnia 26.02.2008r.

Spółka w złożonych organowi wykazach podała wysokości opłat za I i II półrocze 2007 roku w wysokości podstawowej.

Organ nie zgodził się z argumentacją strony, że nie powinna ponosić opłat w podwyższonej wysokości, gdyż nie ponosi odpowiedzialności za brak prawomocnej decyzji o pozwoleniu wodnoprawnym w okresie I i II półrocza 2007 roku, gdyż ze swej strony dopełniła wszelkich ciążących na niej obowiązków. Organ wskazał, że stanowisko prezentowane przez spółkę nie znajduje uzasadnienia w gramatycznej wykładni przepisów art. 276 ust. 1 i art. 292 ustawy Prawo ochrony środowiska. Naliczając opłaty podwyższone pod uwagę należy brać jedynie obiektywnie występujący fakt posiadania lub nieposiadania wymaganego pozwolenia, bez znaczenia są natomiast przyczyny braku pozwolenia, czy stopień winy podmiotu korzystającego ze środowiska. Organ stwierdził, że spółka obowiązana jest, na podstawie art. 276 ustawy Prawo ochrony środowiska w zw. z art. 14 ustawy z dnia 18 maja 2005 r. o zmianie ustawy - Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw do ponoszenia opłaty podwyższonej o 200 % z tytułu wprowadzania bez wymaganego pozwolenia ścieków do rzeki B. za okres od dnia 01.01.2007 r. do dnia 06.11.2007 r.

Odwołanie od powyższej decyzji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego wniosły [...] Wodociągi sp. z o.o. w T. Spółka zarzuciła: naruszenie podstawowych zasad postępowania, określonych w art. 8 k.p.a. oraz w art. 7 k.p.a., poprzez nałożenie sankcji w postaci bezwzględnie podwyższonej o 200% opłaty za wprowadzanie ścieków do wód rzeki B. , mimo wykazania, że spółka nie ponosi odpowiedzialności za brak pozwolenia wodnoprawnego; naruszenie art. 77 oraz 80 k.p.a. poprzez brak dokonania należytej oceny całokształtu materiału dowodowego zebranego w sprawie, w szczególności nieuwzględnienie okoliczności wskazujących na brak winy w opóźnionym uzyskaniu pozwolenia wodnoprawnego; naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwą interpretację art. 276 i art. 292 ustawy Prawo ochrony środowiska i bezwzględne zastosowanie powołanych przepisów z pominięciem przesłanek wyłączających zastosowanie sankcji z nich wynikających, niejasne określenie podstawy prawnej poprzez brak przywołania w niej przepisów art. 276 i art.292 ustawy.

W uzasadnieniu strona odwołująca się podała, że brak pozwolenia wodnoprawnego był następstwem przewlekłego działania organów administracji. Wobec okoliczności, że poprzednia decyzja o pozwoleniu wodnoprawnym na szczególne korzystanie z wód w zakresie odprowadzania oczyszczonych ścieków komunalnych do rzeki B. wygasała z dniem 31 grudnia 2006 roku, w dniu 6 września 2006 roku został złożony wniosek o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego wraz z niezbędnymi materiałami, zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz w terminie przewidzianym przepisami ustawy Prawo wodne. Decyzja Wojewody z dnia [...] grudnia 2006 roku udzielająca pozwolenia wodnoprawnego decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r. została uchylona. Dopiero w dniu [...] października 2006 r. została wydana decyzja Wojewody orzekająca w punkcie I o wygaśnięciu z dniem 31 grudnia 2006 r. decyzji Wojewody T. z dnia [...] kwietnia 1995 r. oraz w punkcie II o udzieleniu spółce pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzanie oczyszczonych ścieków komunalnych z Zakładu Oczyszczalni Ścieków [...] Wodociągów sp. z o. o. w T. do wód powierzchniowych rzeki B. Decyzja uzyskała "prawomocność" dopiero w dniu 6 listopada 2007 roku.

W piśmie z dnia 18 czerwca 2008 r. zatytułowanym jako "pismo uzupełniające odwołanie", spółka podnosiła, że z chwilą upływu określonego w decyzji czasu nie dochodzi automatycznie do jej usunięcia z obrotu prawnego, lecz skutek ten następuje dopiero w momencie "uprawomocnienia się" decyzji stwierdzającej jej wygaśnięcie.

Przy piśmie z dnia 12 sierpnia 2008 r. spółka przedłożyła "opinię prawną w przedmiocie opłat podwyższonych za wprowadzenie ścieków do wód" sporządzoną przez prof. dr hab. W. R.

Decyzją z dnia [...] października 2008 r. znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze , na podstawie art. 276 ust. 1, art. 281 ust. 2, art. 284 ust. 1, art. 292 ustawy Prawo ochrony środowiska, rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie opłat za korzystanie środowiska oraz art. 138 § 2 kpa, uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy podkreślił, że odwołujący się nie zaprzeczał ustaleniu, że nie posiadał pozwolenia na wprowadzenie ścieków do B. od 1.01. do 6.11.2007 r., a zgodnie z art. 276 podmiot korzystający ze środowiska bez uzyskania wymaganego pozwolenia ponosi opłatę podwyższoną. Stwierdził jednakże, że organ I instancji nie ustalił okoliczności istotnych dla orzekania o opłacie dla rzeki D. Dokonane w decyzji rozliczenie uwzględniające zaległości spółki za zrzut ścieków do tej rzeki jest zupełnie nieuprawnione i nie ma oparcia w zgromadzonym materiale dowodowym. Wymierzona kwota opłaty 797.558,00 zł dotyczy obydwu rzek, stąd zaskarżona decyzja jest wadliwa i konieczne jest przeprowadzone przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w znacznej części.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2008 r. wniosły [...] Wodociągi spółka z o.o. . Zaskarżonej decyzji strona skarżąca zarzuciła naruszenie art. 138 § 2 k.p.a., bowiem zebrany materiał dowodowy dawał podstawy do merytorycznego rozpoznania sprawy, naruszenie art. 7 i art. 77 kpa i 107 kpa oraz naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 276 i art. 292 ustawy Prawo ochrony środowiska, polegającą na uznaniu, że powołane przepisy zobowiązują do bezwzględnego zastosowania sankcji karnych w postaci podwyższonych opłat wynikających z tych przepisów, pomimo istnienia obiektywnych przesłanek wyłączających zastosowanie tych sankcji. Strona skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując swoje ustalenia i ocenę prawną wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Zgodnie z treścią art. 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 ustawy).

Zaskarżona decyzja kasacyjna wydana została na podstawie art.138 § 2 k.p.a. Przepis ten zezwala organowi odwoławczemu tylko wtedy na uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Decyzja kasacyjna powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji nie może być podjęta w sytuacjach innych niż te, które zostały określone w art. 138 § 2 k.p.a. Żadne inne wady postępowania dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej, o której mowa w omawianym przepisie. Ponieważ przewidziana w art. 138 § 2 k.p.a. możliwość przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy to niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca tego przepisu.

Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego zasady te narusza.

Powodem uznania, że konieczne jest przeprowadzone przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w znacznej części było to, że decyzja Marszałka Województwa [...] , poza rozliczeniem, nie ustosunkowuje się i nie podaje żadnych danych, dokumentów, przebiegu postępowania i wydanych pozwoleń wodnoprawnych dotyczących D. , mimo, że wyliczona kwota opłaty 797.558,00 zł dotyczy tak D. , jak i B. Powyższe świadczy o niedokładnym zapoznaniu się z aktami sprawy. Jak wynika bowiem z przedłożonych akt administracyjnych spółka złożyła wykazy zawierające informacje i dane o zakresie korzystania ze środowiska z tytułu wprowadzania ścieków do D. i B. , w tym o wysokości opłat za pierwsze i drugie półrocze 2007 roku, przyjmując wysokość stawek podstawowych. Organ miał zastrzeżenia wyłącznie do danych o wysokości należnych opłat obliczonych dla rzeki B. Decyzja organu I instancji, mimo, iż dotyczyła obydwu rzek wprowadzała korektę opłat wymienionych w wykazie jedynie w zakresie dotyczącym B. Dlatego też, wymierzając opłatę na podstawie art. 288 ustawy, organ określił wprawdzie, że jest ona nałożona w wysokości stanowiącej różnicę pomiędzy opłatą należną a wynikającą z wykazu odnośnie dwóch rzek, ale w istocie, różnica ta wynikała jedynie z ustalenia, że odnośnie rzeki B. powinna być to opłata podwyższona.

Dlatego też dla podjęcia decyzji, skoro organ nie zakwestionował opłaty wyliczonej dla rzeki D. , nie było konieczne przeprowadzenie żadnego postępowania wyjaśniającego odnoście tej rzeki. Wszak decyzja w trybie art. 288 ustawy wydawana jest tylko wtedy, gdy przedstawione w wykazie dane nasuwają zastrzeżenia.

W myśl art. 145 § 1 ust.1 lit.c) p.p.s.a. Sąd uchyla decyzję, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W niniejszej sprawie naruszenie przez organ odwoławczy przepisu art.138 § 2 kpa ewidentnie nie tyle, że mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co miało.

Dlatego też decyzja ta została przez Sąd uchylona.

Podstawą prawną decyzji organu I instancji były przepisy art. 288 w zw. z art. 281 ust. 1, art. 282, art. 284 i art. 285 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tj. Dz. U. z 2008 r., Nr 25, poz. 158). Pomimo niewymienienia w sentencji decyzji przepisu art.292 ustawy, jego zastosowanie było podstawą przyjęcia przez organ, że Spółka obowiązana jest do ponoszenia opłaty podwyższonej za korzystanie ze środowiska z tytułu wprowadzania ścieków do rzeki B. za okres od dnia 01.01.2007 r. do dnia 06.11.2007 r.

Zgodnie z tym przepisem, umieszczonym w tytule V ustawy (Środki finansowo-prawne), dziale II (Opłaty za korzystanie ze środowiska), rozdziale 3 (Opłaty podwyższone), w przypadku braku wymaganego pozwolenia podmiot korzystający ze środowiska ponosi za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi opłaty podwyższone.

Organ dokonując literalnej wykładni tego przepisu stwierdził, że naliczając opłaty podwyższone należy brać pod uwagę jedynie obiektywnie występujący fakt posiadania lub nieposiadania wymaganego pozwolenia, bez znaczenia są natomiast przyczyny braku pozwolenia.

Organ I instancji podkreślił przy tym, że skarżąca w piśmie z dnia 26.02.2008 r. przyznała, że nie posiadała pozwolenia wodnoprawnego w okresie od 1.01.2007r do 5.11.2007r, a organ odwoławczy stwierdził, że skarżąca nie zaprzeczała ustaleniu, że nie posiadała pozwolenia na wprowadzenie ścieków do B. od 1.01. do 6.11.2007r.

Ustalenia te są błędne. W cytowanym bowiem piśmie Spółka podała tylko tyle, że "nie ponosi jakiejkolwiek odpowiedzialności za brak prawomocnej decyzji o pozwoleniu wodnoprawnym w okresie, o którym jest mowa w zawiadomieniu" (czyli za rok 2007) , a okoliczność ta nie jest tożsama z okolicznością uznaną przez organy za przyznaną.

O znaczeniu powyższej konstatacji będzie mowa dalej.

W niniejszej sprawie najistotniejszym problemem było dokonanie oceny zaprezentowanej przez organ administracji gramatycznej wykładni przepisu art. 292 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska.

W doktrynie i orzecznictwie przeważający jest pogląd, że przepis art. 292 ustawy - Prawo ochrony środowiska wiąże odpowiedzialność administracyjną, polegającą na obowiązku poniesienia podwyższonej opłaty z samym faktem naruszenia wymagania ochrony środowiska poprzez korzystanie z jego zasobów bez koniecznego pozwolenia. W świetle tej regulacji bez znaczenia pozostaje okoliczność, czy korzystanie ze środowiska bez wymaganego pozwolenia wynika z winy korzystającego podmiotu. Jest to generalnie zgodne z zasadami odpowiedzialności podmiotów egzekwowanej przy pomocy środków administracyjnych, jako oderwanej od elementu winy (wyrok NSA z dnia 9.12.1986 IV SA 704/86, wyrok NSA z dnia 21.04.1998r IV SA 998/96, wyrok NSA z dnia 17.03.2006r II OSK 646/05, wyrok WSA w Warszawie z dnia 21.03.2006r IV SA/Wa 749/05, wyrok WSA w Warszawie z dnia 13.12.2005r IV SA/Wa 748/05, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 20.04.2006r II SA/Wr 477/04, K.Gruszecki . Prawo ochrony środowiska. Komentarz. Warszawa 2007 str.530-531, J.Ciechanowicz-McLean, Z.Bukowski, B.Rakoczy .Prawo ochrony środowiska. Komentarz str. 483).

Niejednokrotnie jednak Naczelny Sąd Administracyjny zajmował również stanowisko mniej rygorystyczne. Zasadnym będzie w tym miejscu dosłowne przytoczenie fragmentu uzasadnienia uchwały składu 7 sędziów z dnia 21 grudnia 1998 r. (OPS 13/98), podjętej na podstawie ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska (Dz. U. z 1994 r. Nr 49, poz. 196 ze zm.), której przepis art. 86 b ust. 7 stanowił , że jednostki organizacyjne nie posiadające decyzji, o której mowa w art. 30, ponosiły opłatę za wprowadzenie zanieczyszczeń do powietrza podwyższoną o 100%. "Trafne jest stanowisko Trybunału Konstytucyjnego, że nie można podzielić poglądu, iż nałożenie sankcji pieniężnej może nastąpić tylko w trybie przewidzianym przez prawo karne (karne skarbowe lub karnoadministracyjne) z tego powodu, że tylko w takim postępowaniu odpowiedzialność może mieć zastosowanie po udowodnieniu winy, a więc elementu subiektywnego, a podmiot, który nie dopełnił obowiązku, musi mieć możliwość wykazania, że nastąpiło to z przyczyn od niego niezależnych (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 29 kwietnia 1998 r. sygn.akt K.17/97- OTK 1998, nr 3, poz. 30). Zastosowanie sankcji pieniężnej za naruszenie określonych w ustawie nakazów lub zakazów administracyjnych jest dopuszczalne także w postępowaniu administracyjnym. Nie jest to równoznaczne z całkowitym wyłączeniem możliwości wykazania w tym postępowaniu, że naruszenie prawa nastąpiło wyłącznie z przyczyn niezależnych od podmiotu, który nie dopełnił obowiązku. Nawiązując do orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 marca 1994 r. sygn.akt U.7/93 (OTK 1994, część I, poz. 5), w którym Trybunał rozważał istotę tzw. opłaty manipulacyjnej dodatkowej, określonej w ustawie z dnia 28 grudnia 1989 r. - Prawo celne (Dz. U. Nr 75, poz. 445 ze zm.), należy stwierdzić, że stosowanie przepisów o charakterze represyjnym nie może prowadzić do rezultatu, który byłby sprzeczny z podstawowymi zasadami konstytucyjnymi wywodzonymi z klauzuli demokratycznego państwa prawnego: zasady zaufania obywateli do państwa i stanowionego przezeń prawa oraz zasady bezpieczeństwa prawnego. Podmiot, który nie dopełnił obowiązku administracyjnego, musi mieć możliwość obrony i wykazania, że niedopełnienie obowiązku jest następstwem okoliczności, za które nie ponosi odpowiedzialności. Odrzucenie tego poglądu, przy założeniu, że w postępowaniu administracyjnym mogą być stosowane ustawowo określone różnego rodzaju sankcje administracyjne o charakterze represyjnym za naruszenie obowiązków, mogłoby prowadzić w poszczególnych sprawach do kolizji także z konstytucyjną zasadą sprawiedliwości. Ujawnia się to z całą wyrazistością w postępowaniu przed sądem, w ramach sprawowania wymiaru sprawiedliwości (art. 45 ust. 1 Konstytucji). Rozpatrzenie sprawy przez sąd ma być przede wszystkim sprawiedliwe.

Przedstawione rozważania prowadzą do wniosku, że w sprawie o wymierzenie opłaty za wprowadzenie zanieczyszczeń do powietrza, gdy jednostka organizacyjna nie ma decyzji, o której mowa w art. 30 ustawy, nie można całkowicie abstrahować od przyczyn i okoliczności, z powodu których jednostka organizacyjna nie ma takiej decyzji. Okoliczność jednak, że organ administracji państwowej nie załatwił sprawy o wydanie decyzji przewidzianej w art. 30 ustawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., nie może sama przez się przesądzać o wyłączeniu stosowania art. 86b ust. 7 ustawy. Stwierdzenie, czy strona nie ponosi odpowiedzialności za to, że nie ma decyzji, o której mowa w art. 30 ustawy, musi nastąpić indywidualnie w każdej sprawie, z uwzględnieniem wszystkich okoliczności, których dopiero łączna ocena może doprowadzić do konkluzji, że w tej konkretnej sprawie wymierzenie dodatkowej opłaty (sankcji o charakterze represyjnym) byłoby nie do pogodzenia z konstytucyjnymi zasadami państwa prawa, w tym z zasadą sprawiedliwości. Do okoliczności istotnych w tego rodzaju sprawie należałoby zaliczyć między innymi to, czy jednostka organizacyjna miała w poprzednim okresie decyzję ustalającą dla niej zanieczyszczenie dopuszczone do wprowadzenia do powietrza, czas wystąpienia o wydanie nowej decyzji w tym przedmiocie oraz przebieg postępowania w takiej sprawie, ale także sposób wypełnienia przez przedsiębiorcę obowiązku szczególnej staranności w ochronie środowiska i wprowadzaniu w nim zmian zgodnie z prawem.".

Podobne stanowisko zostało zaprezentowane także w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11.02.1999r IV SA 990/96, wyroku WSA w Warszawie z dnia 8.07.2005r IV SA/Wa 714/05).

Przeciwnikiem poglądu, że wyłączną przesłanką nałożenia opłaty podwyższonej jest obiektywny fakt nieposiadania wymaganego pozwolenia jest W. Radecki Uważa on, że w sytuacji, gdy podmiot korzystający ze środowiska

posiadał wcześniej stosowne pozwolenie i wystąpił o wydanie następnego na co najmniej 4 miesiące przed upływem ważności poprzedniego, to w takim przypadku należałoby uznać istnienie fikcji prawnej zakładającej, że podmiot ten posiada decyzję o dopuszczalnej emisji zanieczyszczeń do środowiska, co powinno wykluczyć możliwość zastosowania w stosunku do tego podmiotu opłat podwyższonych. (W. Radecki, Prawo ochrony środowiska (100 pytań - 100 odpowiedzi), Wrocław 1994, s. 41-43).

Należy przyznać rację organom administracji, że przepis art. 292 ustawy - Prawo ochrony środowiska zawiera kategoryczny nakaz nałożenia na podmiot korzystający ze środowiska, w przypadku braku pozwolenia, opłaty podwyższonej.

Zgodzić się zatem należy, że literalna wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku, iż w każdej sytuacji, bez względu na przyczyny, ustalenie przez organ faktu, że podmiot korzystający ze środowiska nie posiada pozwolenia, prowadzi do wymierzenia temu podmiotowi opłaty podwyższonej.

Jednakże w orzecznictwie i doktrynie w pełni aprobowane jest stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż właściwe stosowanie prawa nie może ograniczać się wyłącznie do stosowania literalnej wykładni przepisu (uchwała 7 sędziów NSA z dnia 29 maja 2000 r. ONSA 2001 nr 1 poz. 2). Wykładnia gramatyczna jest tylko jednym ze sposobów wykładni przepisu i winna być ona uzupełniania w zależności od charakteru danej regulacji wykładnią historyczną, systemową, funkcjonalną oraz celowościową.

Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela pogląd Wojciecha Jakimowicza, że "w prawie administracyjnym wykładnia językowa nie powinna prowadzić do rezultatów, które byłyby sprzeczne nie tylko z efektami wykładni systemowej, ale również z efektami wykładni celowościowej. Upatrywanie w metodzie wykładni celowościowej znaczenia tylko w sytuacji, gdy wykładnia językowa nie prowadzi do jednoznacznych rezultatów, jest w prawie administracyjnym niewystarczające. Ranga kryterium celu publicznego w prawie administracyjnym nie pozwala absolutyzować znaczenia wykładni językowej" (W. Jakimowicz. "Wykładnia w prawie administracyjnym" Zakamycze 2006).

Prowadzi to do wniosku, że w działaniach organów administracji szczególną rolę powinna odgrywać wykładnia systemowa, a wykładnia językowa winna być dokonywana z dużą ostrożnością. Metoda wykładni systemowej opiera się na założeniu, że prawo powinno być spójną, niesprzeczną wewnętrznie całością i że pojedyncze przepisy nie powinny naruszać tego całościowego porządku. Zgodnie z nią analiza danego przepisu powinna obejmować również jego związek z innymi przepisami danej ustawy. Nadto, wykładnia danego przepisu powinna być dokonywana na podstawie całokształtu obowiązujących przepisów dotyczących określonej sprawy, a nie na podstawie jednego przepisu w oderwaniu od innych. Organy administracji, przy rozstrzyganiu indywidualnej sprawy administracyjnej, zawsze winny mieć na względzie to, by poprzestanie na wykładni językowej przepisu nie doprowadziło do absurdu.

Przy wykładni przepisów będących podstawą prawną zaskarżonej decyzji pomocne również będą wyjaśnienia, jakich udzielił Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 23 października 2007 r. sygn. akt P 28/07. W uzasadnieniu wyroku Trybunał wskazał, że z zasady państwa prawa wyrażonej w art. 2 Konstytucji, wielokrotnie wywodził nakaz przestrzegania przez ustawodawcę zasad poprawnej legislacji. Z zasady tej wywiódł przekonanie o prawości woli ustawodawcy oraz zdolności widzenia stanowionego prawa w perspektywie systemowych standardów i warunków oraz konsekwencji przyjętych rozwiązań prawnych (zob. wyrok z 21 lutego 2006 r., sygn. akt K 1/05, OTK ZU nr 2/A/2006, poz. 18). Trybunał Konstytucyjny wskazał, że horyzontalna niespójność przepisów nie jest przedmiotem oceny Trybunału. Przy kontroli ustaw Trybunał rozstrzyga jedynie kwestię ich zgodności z normami konstytucyjnymi, a nie rozstrzyga kwestii konfliktów "poziomych" pomiędzy normami o tej samej randze. To pozostawione jest sądom stosującym ustawy przy rozstrzyganiu konkretnych spraw (tak w wyroku z 24 maja 1999 r., sygn. P 10/98, OTK ZU nr 4/1999, poz. 77).

Dlatego też przepisu art. 292 ustawy nie można oceniać w oderwaniu od celów ustawy Prawo ochrony środowiska i jej uregulowań dotyczących udzielania pozwolenia, wydawania decyzji o wygaśnięciu pozwolenia, zasad wymierzania opłat podwyższonych i kar administracyjnych, odraczania i umarzania podwyższonej opłaty za korzystanie ze środowiska i administracyjnych kar pieniężnych.

Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska jest ramowym aktem prawnym, zawierającym rozwiązania dla całej dziedziny prawa ochrony środowiska. Przepis art. 1 ustawy określa jej zakres przedmiotowy, wymieniając zagadnienia regulowane ustawą: zasady ochrony środowiska oraz warunki korzystania z jego zasobów, między innymi zasady ustalania kosztów korzystania ze środowiska. Jak się podkreśla w doktrynie, ustawa o ochronie środowiska spełnia rolę sui generis ustawy zasadniczej tej dziedziny prawa (K.Gruszecki. Prawo ochrony środowiska. Komentarz. Warszawa 2007, str.19).

Stosownie do treści art. 81 ustawy ochrona zasobów środowiska realizowana jest na jej podstawie oraz na podstawie przepisów szczególnych: prawa wodnego, prawa geologicznego i górniczego, ustawy o ochronie przyrody, ustawy o lasach i innych.

W związku z powyższym wskazać należy, że w przepisach ustawy Prawo ochrony środowiska znajdują się przepisy będące powtórzeniem uregulowań zawartych w prawie wodnym (np. art.180 pkt 2 prawa ochrony środowiska [w skrócie p.o.ś] - 122 ust.1 pkt 1 prawa wodnego [w skrócie p.w.], 181 ust.1 pkt 3 p.o.ś. - art.122.ust.4 p.w., art.183 ust.1, art.188 ust.1 p.o.ś. - art.127 ust.3 p.w., art.193 ust.1 pkt 1 p.o.ś. - art.135 pkt 1 p.w., art.195 ust.1 pkt 1 p.o.ś. - art.136 ust.1 pkt 1 p.w. ).

Koniecznym jest zatem ustalenie relacji pomiędzy ustawą Prawo ochrony środowiska a ustawą Prawo wodne, gdyż zawierają one skomplikowany system wzajemnych odesłań.

Zgodnie z art.9 ust.3 ustawy z dnia 18 lipca 2001r - Prawo wodne (tekst jedn. Dz.U.z 2005r , Nr 239 , poz.2019) przepisy ustawy, z zastrzeżeniem ust. 4, nie naruszają postanowień działu II w tytule I ustawy - Prawo ochrony środowiska (Definicje i zasady ogólne - art.3 - 12). Oznacza to, że zasady ogólne ustawy Prawo o ochronie środowiska znajdują zastosowanie w ustawie Prawo wodne.

Zasadami tymi są w szczególności "zasada zapobiegania" (art.6) i "zasada zanieczyszczający płaci" (art.7).

W myśl art. 38 ust.6 prawa wodnego ochrona wód jest realizowana z uwzględnieniem postanowień działu I i działu III w tytule II oraz działów I-III w tytule III ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, czyli przepisów art. 81 - 84 , 97 - 100 , 137 - 179.

Z kolei przepis art.122 ust. 4 prawa wodnego stanowi, że pozwolenia wodnoprawne na wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi albo do urządzeń kanalizacyjnych są wydawane z uwzględnieniem postanowień rozdziałów 1 - 4 w dziale IV tytułu III ustawy - Prawo ochrony środowiska (czyli art.180 - 219). Z powyższego wynika, że prawo wodne w zakresie wydawania pozwoleń wodnoprawnych odsyła do tych przepisów (spośród art.180 - 219), które dotyczą wydawania pozwolenia. Sformułowanie "z uwzględnieniem" oznacza, że przepisy ustawy Prawo ochrony środowiska mają bezpośrednie zastosowanie.

Według art. 181 ust. 1 ustawy - Prawo ochrony środowiska organ ochrony środowiska może udzielić pozwolenia wodnoprawnego na wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi. W myśl jego ustępu drugiego warunki i tryb wydawania, wygasania, cofania i ograniczania pozwolenia, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, oraz właściwość organów określają przepisy ustawy - Prawo wodne, z zastrzeżeniem ust. 3. Ten ostatni przepis stanowi, że do pozwoleń wodnoprawnych na wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi stosuje się odpowiednio art. 187, 188 ust. 3 pkt 2 i ust. 4, art. 190, 191, 193 ust. 2 i art. 198. Przepisy te regulują ustanawianie zabezpieczeń roszczeń z tytułu wystąpienia negatywnych skutków w środowisku, wielkość i formę zabezpieczenia roszczeń, instytucje przeniesienia praw i obowiązków na nabywcę tytułu prawnego do instalacji, wygaśnięcia pozwolenia w części dotyczącej instalacji wymagającej pozwolenia zintegrowanego, zwrotu ustanowionego zabezpieczenia. Podkreślenia wymaga, że kwestie te nie zostały uregulowane w prawie wodnym.

Przepis art.181 ust. 3 o tyle budzi wątpliwości, że o możliwości bezpośredniego zastosowania przepisów o ustanowieniu zabezpieczenia roszczeń w pozwoleniu na wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi stanowi już odesłanie zawarte w art. 122 ust. 4 prawa wodnego.

Zakres odesłania z art. 181 ust.2 prawa ochrony środowiska jest inny aniżeli w art. 122 ust. 4 prawa wodnego. Dotyczy bowiem nie tylko wydawania pozwoleń wodnoprawnych na wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi, ale również wygasania, cofania i ograniczania tych pozwoleń. W kwestii wydawania pozwoleń wodnoprawnych przez odesłanie do prawa wodnego, które z kolei nakazuje uwzględniać postanowienia przepisów art. 180 - 219 prawa ochrony środowiska odnoszących się do wydawania pozwoleń, w istocie nakazuje stosować przepisy ustawy Prawo ochrony środowiska.

Dlatego nie jest uprawniony wniosek, że do wydawania pozwoleń wodnoprawnych na wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi stosuje się wyłącznie przepisy art. 187, 188 ust. 3 pkt 2 i ust. 4, art. 190, 191, 193 ust. 2 i art. 198.

W literaturze przedmiotu podnosi się, że " w art. 181 ust. 3 ustawy kazuistycznie wymieniono te przepisy ustawy, które są stosowane w postępowaniu o wydanie pozwolenia wodnoprawnego. W pozostałym zakresie stosowane więc będą rozwiązania wynikające z prawa wodnego. Zgodnie z art. 181 ust. 2 ustawy przepisy prawa wodnego będą stosowane również w przypadku wydawania, wygasania, cofania i ograniczania pozwoleń wodnoprawnych (K.Gruszecki. Komentarz str.388).

Z. B. uważa, że pozwolenie wodnoprawne na wprowadzenie ścieków do wód lub do ziemi regulowane jest zasadniczo przez przepisy ustawy - Prawo wodne (ust. 2 art. 181), a nie przepisy ustawy - Prawo ochrony środowiska. Wyjątkiem są regulacje dotyczące ustanowienia zabezpieczenia roszczeń, przeniesienia pozwolenia, wygaśnięcia pozwolenia z upływem terminu do uzyskania pozwolenia zintegrowanego, zwrotu ustanowionego zabezpieczenia (Prawo ochrony środowiska. Komentarz , str. 342-343).

Przyjąć należy, że skoro regulacja przyjęta w art. 193 ust. 4 (stanowiącego, że decyzji stwierdzającej wygaśnięcie pozwolenia nie wydaje się, jeżeli prowadzący instalację uzyska nowe pozwolenie) nie dotyczy wydania pozwolenia lecz decyzji w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia pozwolenia, przepis ten nie znajdzie zastosowania w sprawie wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi. O znaczeniu tej konstatacji będzie mowa później.

Skoro, jak już wyżej podniesiono, zakresem przedmiotowym ustawy - Prawo ochrony środowiska objęte są zasady ustalania kosztów korzystania ze środowiska, to do korzystania ze środowiska w postaci szczególnego korzystania z wód, jakim jest wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi (art. 37 Prawa wodnego), zasady te będą miały zastosowanie.

Zgodnie z nimi środkami finansowo-prawnymi ochrony środowiska są m.in. opłaty za korzystanie ze środowiska i administracyjne kary pieniężne (art. 272). Opłata za korzystanie ze środowiska jest ponoszona za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi (art. 273 ust. 1 pkt 2). Do ponoszenia opłat za korzystanie ze środowiska oraz administracyjnych kar pieniężnych są obowiązane, z zastrzeżeniem art. 284 ust. 2, podmioty korzystające ze środowiska (art. 275).

Podmioty korzystające ze środowiska bez uzyskania wymaganego pozwolenia lub innej decyzji ponoszą opłatę podwyższoną za korzystanie ze środowiska. W razie korzystania ze środowiska z przekroczeniem lub naruszeniem warunków określonych w pozwoleniu lub innej decyzji podmioty te ponoszą, oprócz opłaty, administracyjne kary pieniężne (art. 276 – dział I "Przepisy ogólne" tytułu V ustawy).

Jak wynika z przepisu art. 292 (dział II "Opłaty za korzystanie ze środowiska" rozdział 3) ustawy Prawo ochrony środowiska w związku z art. 14 ustawy z dnia 18 maja 2005 r. o zmianie ustawy - Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw , za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi w przypadku braku wymaganego pozwolenia podmiot korzystający ze środowiska ponosi za 2007 r. opłaty podwyższone o 200 %.

Stosownie do art. 281 ust.1 pkt 1 ustawy do ponoszenia opłat za korzystanie ze środowiska oraz administracyjnych kar pieniężnych stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, czyli przepisy art. 21 - 119.

Jednakże, jak wynika z art. 281 ust.2, do ponoszenia opłat podwyższonych, w części przewyższającej opłatę podstawową (czyli taką , jaką ponosiłby podmiot korzystający ze środowiska w przypadku, gdyby posiadał pozwolenie albo inną wymaganą decyzję) nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa dotyczących odroczenia terminu płatności należności oraz umarzania zaległych zobowiązań i odsetek za zwłokę, chyba że przepisy działu IV ustawy - Prawo ochrony środowiska stanowią inaczej.

Tak więc odnośnie części opłaty podwyższonej, a to opłaty podstawowej, podmiot korzystający ze środowiska będzie mógł wnosić o odroczenie terminu płatności o lub umorzenie należności w trybie art. 67 ordynacji podatkowej.

Zawarty w dziale IV ustawy (do którego odsyła art. 281 ust. 2) przepis art. 317 reguluje instytucję odraczania terminu płatności tak opłaty za korzystanie ze środowiska, jak i administracyjnej kary pieniężnej.

Wypreparowana z tego przepisu oraz z przepisu art. 281 ust.2 norma regulująca odroczenie terminu płatności części opłaty podwyższonej przewyższającej opłatę podstawową, dotyczy tylko dwóch sytuacji:

1) gdy podmiot korzystający ze środowiska obowiązany do ich uiszczenia realizuje terminowo przedsięwzięcie, którego wykonanie zapewni usunięcie przyczyn ponoszenia podwyższonych opłat ,

2) gdy przedsięwzięcie, którego wykonanie zapewni usunięcie przyczyn ponoszenia podwyższonych opłat, jest ujęte w krajowym programie oczyszczania ścieków komunalnych, o którym mowa w art. 43 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne, i nie naruszono terminu jego realizacji, określonego w tym programie.

Zaznaczyć przy tym należy, że ustawa nie zawiera definicji "przedsięwzięcia". Mimo, iż pojęcie to ma bardzo szeroki zakres przedmiotowy, przyjąć należy, że nie mieści się w nim uzyskanie pozwolenia wodnoprawnego.

Wobec powyższego odpowiedzieć należy na pytanie, jakich sytuacji dotyczy przepis art. 317 ustawy.

W ustępie pierwszym mowa jest o realizowaniu przedsięwzięcia, którego wykonanie zapewni usunięcie przyczyn ponoszenia podwyższonych opłat.

O ile w przypadku odroczenia terminu płatności kary administracyjnej, nakładanej za przekroczenie parametrów określonych w pozwoleniu, spełnienie wymogu realizacji przedsięwzięcia, którego wykonanie zapewni usunięcie przyczyn ponoszenia kary, nie budzi większych wątpliwości interpretacyjnych, to określenie tej przesłanki w odniesieniu do nałożenia opłaty podwyższonej przysparza o wiele większych trudności. Opłata podwyższona nakładana jest bowiem w przypadku braku wymaganego pozwolenia. Zauważyć nadto należy, że według literalnego brzmienia tego przepisu "brak wymaganego pozwolenia" może być spowodowany tym, że podmiot korzystający ze środowiska miał uprzednio wydane pozwolenie, ale upłynął termin, na jaki zostało wydane, jak i tym, że podmiot ten w ogóle nie dysponował wcześniej żadnym pozwoleniem. Jeżeli zatem podmiot korzystający ze środowiska posiada odpowiednie instalacje służące ochronie środowiska, a jedynie nie uzyskał kolejnego pozwolenia przed wygaśnięciem poprzedniego, to nigdy nie spełni warunków odroczenia terminu płatności wymierzonej opłaty podwyższonej, gdyż nigdy realizacja jakiegokolwiek przedsięwzięcia (które już zresztą wykonał przed uzyskaniem pierwotnego pozwolenia) nie usunie przyczyn ponoszenia podwyższonych opłat.

To samo odnieść należy do przesłanki wymienionej w ustępie 1a art. 317 ustawy.

W sytuacji, gdy na podmiot korzystający ze środowiska została nałożona opłata podwyższona w związku z brakiem kolejnego pozwolenia na odprowadzenie ścieków, a podmiot ten posiada właściwe instalacje, to nie jest możliwe zrealizowanie przedsięwzięcia, którego wykonanie zapewni usunięcie przyczyn ponoszenia podwyższonych opłat, a co za tym idzie nie będzie ono ujęte w krajowym programie oczyszczania ścieków komunalnych, o którym mowa w art. 43 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne.

Ponieważ, jak wynika z treści art. 318 i 319 ust. 3a ustawy, umorzyć można jedynie opłatę uprzednio odroczoną odpowiednią decyzją administracyjną, dobrodziejstwo odroczenia, czy też umorzenia opłat podwyższonych może dotyczyć tylko takich podmiotów, które odprowadzały ścieki do wód nie dysponując pozwoleniem wodnoprawnym i nie posiadających odpowiednich instalacji służących ochronie środowiska, bo tylko takie mogą spełnić przesłankę zrealizowania przedsięwzięcia, które usunie przyczyny ponoszenia podwyższonych opłat.

Konsekwencje powyższego są nie do przyjęcia. Brak jest bowiem uzasadnionych powodów do zaakceptowania sytuacji, by podmiot korzystający ze środowiska bez wymaganych urządzeń i bez pozwolenia był w sytuacji lepszej od podmiotu, który wprawdzie urządzenia takie posiada i prawidłowo je eksploatuje, ale nie legitymuje się aktualnym pozwoleniem. Powyższe jednoznacznie wskazuje, że w przedmiotowej sprawie poprzestanie na wykładni gramatycznej przepisu art.292 ustawy prowadzi do absurdu i pozostaje w sprzeczności z celem ustawy, jakim jest zapewnienie ochrony środowiska.

Dlatego też mając na uwadze konsekwencje jej zastosowania, przy interpretacji tego przepisu sięgnąć należy do również do wykładni systemowej.

I tak, przede wszystkim rozważenia wymaga, jakie znaczenie ma upływ terminu, na który wydane zostało poprzednie pozwolenie wodnoprawne, zwłaszcza w sytuacji, gdy korzystanie ze środowiska ma charakter ciągły i w aspekcie społeczno-technicznym nie może zostać przerwane.

Jak wynika z omówionego wyżej systemu odesłań zawartych w ustawie Prawo wodne i Prawo ochrony środowiska, rozwiązania należy poszukiwać w przepisach prawa wodnego. Według przepisu art. 135 pkt 1 ustawy pozwolenie wodnoprawne wygasa, jeżeli upłynął okres, na który było wydane. Jednocześnie art. 138 stanowi, że

stwierdzenie wygaśnięcia, cofnięcie lub ograniczenie pozwolenia wodnoprawnego następuje z urzędu lub na wniosek strony, w drodze decyzji, przy czym decyzją o wygaśnięciu lub cofnięciu można nałożyć obowiązek usunięcia negatywnych skutków w środowisku wynikających z wykonywania pozwolenia wodnoprawnego lub powstałych w wyniku działalności prowadzonej niezgodnie z warunkami określonymi w pozwoleniu wodnoprawnym oraz określić zakres i termin wykonania tego obowiązku.

Przy przyjęciu paradygmatu racjonalnego ustawodawcy nie można uznać, że przepis art. 138 prawa wodnego jest zbędny. Trzeba zatem poszukiwać takiej jego interpretacji, która pozwala na odczytanie zawartej w nim normy.

W piśmiennictwie prawniczym przyjmuje się na ogół, że podział na akty konstytutywne i deklaratoryjne jest oparty na kryterium skutku tego aktu. Akt deklaratoryjny nie stwarza nowej sytuacji prawnej, jedynie stwierdza powstanie takiej sytuacji z mocy prawa. Akt konstytutywny kreuje natomiast nowy stan prawny: tworzy, zmienia lub znosi stosunek prawny (np. M. Wierzbowski, A. Wiktorowska [w:] Prawo administracyjne pod red. M. Wierzbowskiego, Warszawa 1999, s. 301 i 302, K. Korzan: Orzeczenia konstytutywne w postępowaniu cywilnym, Warszawa 1972, s. 42 i nast.). Akty deklaratoryjne nie są więc same źródłem jakichkolwiek nowych praw lub obowiązków. Ze względu na tę charakterystykę w piśmiennictwie przyjmuje się, że akty deklaratoryjne wywołują skutki prawne wstecz (ex tunc), czyli od momentu, w którym określony stan prawny zaistniał. Akty konstytutywne są zaś skuteczne na przyszłość (ex nunc), od chwili ich wydania.

Można zatem stwierdzić, że upływ terminu, na jaki wydane zostało pozwolenie wodnoprawne powoduje, z mocy prawa, wyłącznie skutek materialnoprawny, polegający na wygaśnięciu stosunku administracyjno-prawnego uprawniającego podmiot korzystający ze środowiska do zgodnej z prawem eksploatacji urządzenia.

Samo jednak wygaśnięcia uprawnienia wypływającego z uprzednio udzielonego pozwolenia wodnoprawnego nie wyczerpuje jeszcze hipotezy przepisu art. 292 ustawy "bez wymaganego pozwolenia". Skoro cytowane sformułowanie znaczeniem swym obejmuje zarówno skutek materialnoprawny (wygaśnięcie uprawnienia), jak i procesowy (brak decyzji o pozwoleniu), to ziszczenie się jednego tylko elementu tej hipotezy jest jeszcze niewystarczające do nałożenia przez organ opłat podwyższonych.

Samo wystąpienie skutku materialnoprawnego nie eliminuje z obrotu prawnego decyzji, gdyż istnieje ona nadal w sensie procesowym.

Dopiero w drodze decyzji wydanej na podstawie przepisów o postępowaniu (art.138 ustawy Prawo wodne) następuje potwierdzenie wygaśnięcia uprawnień wynikających z pozwolenia wodnoprawnego. Dopóki taka decyzja nie zostanie wydana, nie można skutecznie powoływać się na to, że uprawnienie wynikające z tego pozwolenia wygasło. Dopiero zatem ostateczna decyzja o stwierdzeniu wygaśnięcia pozwolenia powoduje wyeliminowanie tego pozwolenia z obrotu prawnego.

Na marginesie podnieść należy, że jak wynika z przedłożonych akt administracyjnych, organy stosowały praktykę rozstrzygania w jednej decyzji o wygaśnięciu poprzedniego pozwolenia wodnoprawnego i o udzieleniu kolejnego. Jak się wydaje, dostrzegały zatem potrzebę zachowania ciągłości zezwoleń w sytuacji, gdy korzystanie ze środowiska ma charakter stały i z przyczyn społeczno-technicznych nie może zostać przerwane.

Wszystko to prowadzi do konstatacji, że przy zastosowaniu wykładni systemowej i celowościowej przepis art. 292 ustawy Prawo ochrony środowiska, odczytywany łącznie z przepisem art. 276 ust. 1 ustawy oraz z przepisem art. 138 prawa wodnego, powinien być interpretowany w ten sposób, że użyte w nim określenie "bez wymaganego pozwolenia" odnosi się do podmiotu, któremu w ogóle nie udzielono pozwolenia albo któremu wydano wprawdzie w przeszłości pozwolenie, ale w obrocie prawnym istnieje ostateczna decyzja o stwierdzeniu wygaśnięcia tego pozwolenia.

Dlatego też, na podstawie art. 292 ustawy Prawo ochrony środowiska nie może być nałożona na podmiot korzystający ze środowiska opłata podwyższona w sytuacji, gdy upłynął wprawdzie termin, na który udzielono temu podmiotowi pozwolenia, ale nie została wydana ostateczna decyzja stwierdzająca wygaśnięcie tego pozwolenia.

Taka właśnie sytuacja miała miejsce w rozpoznawanej sprawie. Skutek materialnoprawny, polegający na wygaśnięciu stosunku administracyjno-prawnego nawiązanego decyzją Wojewody T. z dnia [...].1995 r. (i zmieniającymi ją decyzjami) o udzieleniu pozwolenia wodnoprawnego na wprowadzeniu ścieków do wód nastąpił z upływem dnia 31.12.2006 r. Jednakże, skoro decyzja z dnia [...].10.2007 r. stwierdzająca w punkcie I wygaśnięcie z dniem 31.12.2006 r. powyższej decyzji stała się ostateczna w dniu 6.11.2007 r., to dopiero z tym dniem poprzednio udzielone pozwolenie wodnoprawne zostało wyeliminowane z obrotu prawnego. Jeżeli tak, to strona skarżąca nie spełnia hipotezy przepisu art. 292 ustawy Prawo ochrony środowiska "w przypadku braku wymaganego pozwolenia".

Rozważania w przedmiocie podstaw nakładania przez organy administracji publicznej opłat podwyższonych należy zakończyć następującą uwagą.

Przedstawione wyżej rozumowanie nie znajdzie zastosowania w takiej sytuacji, gdy przed wydaniem kolejnej decyzji o udzieleniu pozwolenia wodnoprawnego zostanie wydana ostateczna decyzja o stwierdzeniu wygaśnięcia poprzedniego pozwolenia.

Podzielając w pełni pogląd wyrażony w cytowanej wyżej uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 grudnia 1998 r. (OPS 13/98), że "stosowanie przepisów o charakterze represyjnym nie może prowadzić do rezultatu, który byłby sprzeczny z podstawowymi zasadami konstytucyjnymi wywodzonymi z klauzuli demokratycznego państwa prawnego, a podmiot, który nie dopełnił obowiązku administracyjnego, musi mieć możliwość obrony i wykazania, że niedopełnienie obowiązku jest następstwem okoliczności, za które nie ponosi odpowiedzialności" oraz konstatując, że przepisy ustawy Prawo ochrony środowiska nie zawierają żadnych uregulowań dotyczących możliwości odstąpienia od wymierzenia opłaty podwyższonej za korzystanie ze środowiska bez wymaganego pozwolenia, wydaje się, że zagadnienie to może być rozwiązane wyłącznie przez Trybunał Konstytucyjny.

Zgodnie z treścią art. 145 § 1 ust.1 lit.a) p.p.s.a. Sąd uchyla decyzję, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Naruszenie prawa materialnego, o którym mowa w tym przepisie polegało w niniejszej sprawie na błędnej wykładni art.292 ustawy Prawo ochrony środowiska.

Wobec powyższego, na podstawie powołanych wyżej przepisów oraz art.135 p.p.s.a. orzeczono jak w punkcie I sentencji.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.