Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 283/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2011-05-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w całości
Powołane przepisy: article: art. 93, art. 101 ust. 2
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 28 ust. 1, art. 15 ust. 2, ust. 3, art. 4 ust. 3, art. 14 ust. 2, art. 19 ust. 1, ust. 2
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 23 ust. 5,
journal: Dz.U. 2009 nr 151 poz 1220
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody - tekst jednolity
article: art. 98, art. 93, art. 94, art. 95, art. 96, art. 97, art. 98, art. 99, art. 100, art. 101, art. 102, art. 103, art. 104, art. 105, art. 106, art. 107, art. 108
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Wykowski, Sędziowie Sędzia WSA Jakub Linkowski, Sędzia WSA Anna Szymańska (spr.), Protokolant ref. staż. Marek Bereziński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 maja 2011 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] i E. S.A. w G. na uchwałę Rady Miejskiej w G. z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części terenu miasta G. Jednostka E I. Stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości, II. Stwierdza, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. Zasądza od Rady Miejskiej w G. na rzecz E. S.A. w G. kwotę 557 (pięćset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewoda [...] wniósł skargę na uchwałę nr [...] Rady Miejskiej w G. z dnia [...] czerwca 2010r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części terenu miasta G. Jednostka "E". Przedmiotowej uchwale zarzucono naruszenie:

• art. 4 ust. 1 i 3, art. 14 ust. 6, art. 15 ust. 1, 2 i 3 oraz art. 17 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) w brzmieniu przed wejściem w życie ustawy z dnia 25 czerwca 2010r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami,

• art. 23 ust. 5 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2009r, Nr 151, poz. 1220 ze zm.),

• § 3 pkt 2, § 4 pkt 6, § 7 pkt 1, 8 i 9, § 8 ust. 2, § 12 pkt 9 oraz załączników nr 2, 3 i 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587),

• § 271 ust. 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.),

• § 7 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430 ze zm.),

• § 1 oraz § 3-6 rozporządzenia nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2007r. w sprawie [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. [...] ze zm.).

Skarga w oparciu o art. 93 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r, Nr 142, poz. 1591 ze zm.) wnosi o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały i wstrzymanie jej wykonania.

W uzasadnieniu skargi Wojewoda podniósł, że w granicach planu znajduje się część [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu ([...]OChK). Zgodnie z art. 23 ust. 5 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody projekty miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego wymagają uzgodnienia z właściwym regionalnym dyrektorem ochrony środowiska w zakresie ustaleń tych planów, mogących mieć negatywny wpływ na ochronę przyrody chronionego krajobrazu. Uzgodnienie to powinno być dołączone do dokumentacji prac planistycznych uchwały. Zdaniem Wojewody takiego uzgodnienia nie dokonano, co wynika z wyjaśnień udzielonych telefonicznie przez Urząd Miejski w G. W aktach znajduje się jedynie negatywna opinia projektu planu dokonana przez regionalnego dyrektora ochrony środowiska wydana w oparciu o inny przepis, mianowicie art. 54 ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Stwierdzono tamże m. in., że prognoza oddziaływania na środowisko nie ujmuje w swoich zapisach występowania [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu na terenach objętych projektem planu i nie analizuje wpływu zapisów planu na [...]OChK. Dalej skarga stwierdza, że brak zamieszczenia granic [...]OChK oraz ustaleń dotyczących sposobu zagospodarowania terenów podlegających ochronie powoduje naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wojewoda powołuje się na wyrok NSA z dnia 17 września 2009r. (II OSK 985/09), gdzie stwierdzono, że brak wymaganego uzgodnienia projektu planu miejscowego stanowi istotne naruszenie trybu sporządzania planu, co czyni zasadnym stwierdzenie jego nieważności stosownie do art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu. Brak określenia w planie granic [...]OChK uniemożliwia ustalenie jakiego dokładnie terenu dotyczy opisane uchybienie trybu uchwalenia planu, a zatem wyklucza możliwość stwierdzenia nieważności uchwały tylko w stosownej części.

Z § 3 pkt 2 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynika obowiązek określenia w projekcie tekstu planu m. in. granic obszaru objętego uchwałą. Tekst przedmiotowej uchwały nie zawiera opisu obszaru objętego planem, odsyła jedynie do rysunku planu.

Dalej stwierdzono, że stosownie do art. 14 ust. 2 ustawy o planowaniu obszar objęty projektem planu wyznacza się w uchwale o przystąpieniu do sporządzenia planu. W § 2 uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzenia planu ustalono, że granica planu przebiega od południa m. in. po granicy terenów kolejowych do działki [...] obręb [...]. Na rysunku planu natomiast do obszaru objętego planem włączono część działki [...] obręb [...], oznaczonego jako teren zamknięty. Skoro jest to teren kolejowy o charakterze terenu zamkniętego, teren ten nie powinien zostać objęty projektem planu. Zgodnie z art. 14 ust. 6 ustawy o planowaniu w brzmieniu obowiązującym do dnia 20 października 2010r. planu miejscowego nie sporządza się dla terenów zamkniętych, a z art. 4 ust. 3 tej ustawy wynika obowiązek ustalenia w planie jedynie granic tych terenów oraz granic ich stref ochronnych. Tymczasem plan zawiera ustalenia dla terenu, który na rysunku został oznaczony jako zamknięty. Na terenie tym określono strefę możliwego występowania gruntów o obniżonej nośności oraz granice terenu bezpośredniego zagrożenia powodzią. Dalej nie wskazano granicy jego strefy ochronnej, która została określona w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy i wynosi 10 m.

Z § 7 pkt 9 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynika możliwość umieszczenia na rysunku planu oznaczenia elementów informacyjnych, nie będących ustaleniami projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z § 3 ust. 3 uchwały oznaczenia graficzne na rysunku planu, nie wymienione w ust. 2 mają charakter informacyjny albo postulatywny. Legenda planu nie rozgranicza obowiązujących ustaleń planu od jego elementów informacyjnych, przez co rysunek w sposób niejednoznaczny odzwierciedla ustalenia części tekstowej planu.

W § 3 ust. 2 pkt 7 uchwały ustalono, że na rysunku planu obowiązującym oznaczeniem graficznym ustaleń planu jest strefa możliwego występowania gruntów nienośnych lub o obniżonej nośności. Legenda zawiera tylko oznaczenie gruntów słabonośnych, nie występujących z kolei w tekście planu. Brak w niej natomiast oznaczeń stref o gruntach nienośnych. Oznaczenie to ma wpływ na możliwość przyszłego zagospodarowania terenu objętego planem miejscowym zaś obowiązek wykonania analizy i oceny dokumentacji geotechnicznej, geologiczno-inżynierskiej i hydrogeologicznej wynika ze stosownych przepisów wykonawczych.

W § 6 uchwały ustalono przeznaczenie terenów i ich oznaczenia, w tym m.in. w pkt 10 – tereny obiektów i urządzeń energetyki E oraz w pkt 15 – tereny komunikacji drogowej, parkingów, garaży i placów manewrowych KD. Natomiast w legendzie rysunku planu tereny te nie zostały wymienione. Na rysunku brak także obiektów i urządzeń energetyki, a w tekście uchwały nie ma ustaleń dotyczących tych terenów.

W § 32 uchwały zawarto ustalenia m.in. dla terenu [...], którego nie oznaczono na rysunku planu.

Dalej w § 4 pkt 8 uchwały ustalono, że w planie określa się szczegółowe zasady podziału nieruchomości objętych planem miejscowym. Z art. 15 ust. 2 pkt 8 ustawy o planowaniu wynika obowiązek określenia szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym. Procedura ta odbywa się zgodnie z zasadami określonymi w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010r., Nr 102, poz. 651 ze zm.). Tryb scalania i podziału nieruchomości stanowi jednolitą i nierozłączną procedurę, w której najpierw następuje scalenie, a następnie wtórny podział nieruchomości. W odrębnym trybie dokonywany jest podział nieruchomości (bez scalenia). W ocenie Wojewody brak podstawy do ustalenia w planie zasad podziału nieruchomości wykonywanych w innym trybie niż scalanie i podział.

Dalej skarga wywodzi, że zawarte w § 20 pkt 6 lit. b rozstrzygnięcie odnośnie konieczności wystąpienia o uzyskanie odstępstwa do Regionalnego Dyrektora Gospodarki Wodnej nie może mieć miejsca. Plan bowiem jest aktem prawa miejscowego i nie powinny się w nim znajdować normy otwarte odsyłające do odrębnych i nie przewidzianych prawem procedur.

Ustalenia planu wykraczają poza zakres określony w ustawie o planowaniu. W § 25 pkt 7 uchwały ustalono, że na terenach ZP obowiązuje zakaz podziału nieruchomości. Przepisy art. 15 ust. 2 i 3 ustawy o planowaniu oraz rozporządzenia wykonawczego nie upoważniają do formułowania w planie zakazu dokonywania podziału nieruchomości. Do planu mogą być wprowadzane zasady dokonywania tego podziału, nie zaś całkowity zakaz.

Na terenach oznaczonych [...] niezgodnie z § 271 ust. 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ustalono, że odległość nieprzekraczalnej linii zabudowy od granicy lasu wynosić będzie 6 m, podczas gdy zgodnie z powołanym przepisem powinna wynosić co najmniej 8m.

Z § 7 pkt 1 rozporządzenia w sprawie zakresu planu wynika, że projekt rysunku planu miejscowego winien zawierać wyrys ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy z oznaczeniem granic obszaru objętego projektem planu miejscowego. Wyrys ten powinien być czytelny, a także winna być dołączona do niego legenda. Tych warunków nie spełnia analizowana uchwała. Załączony wyrys jest niezgodny z rysunkiem obowiązującego studium.

Dalej skarga podnosi, że wymieniona dokumentacja planistyczna nie zawiera pieczęci i podpisu burmistrza miasta.

Na zakończenie podniesiono, że w przedłożonej Wojewodzie dokumentacji planistycznej brak zawiadomienia komisji urbanistyczno-architektonicznej o przystąpieniu do sporządzenia planu, jak i dowodu przekazania jej projektu do zaopiniowania. Zgodnie w wyjaśnieniami Burmistrza czynności tych nie dokonano.

Pismem z dnia 1 kwietnia 2011r. Wojewoda dodatkowo wniósł o stwierdzenie nieważności § 24 pkt 3 lit. e) uchwały podnosząc, że w paragrafie 24 dodano lit. e) w brzmieniu "zakazuje się przeprowadzania odzysku lub unieszkodliwienia odpadów, ścieków i tym podobnych". Ustalenia tego nie było w zaopiniowanym, uzgodnionym i wyłożonym do publicznego wglądu w dniu [...] maja 2010r. projekcie planu zagospodarowania przestrzennego. Organ nadzoru zwrócił się do Burmistrza o wyjaśnienie tej rozbieżności. W piśmie z dnia [...] lutego 2011r. Burmistrz potwierdził, że wystąpiły rozbieżności pomiędzy treścią wyłożonego do publicznego wglądu projektu miejscowego planu, a dokumentem uchwalonym w dniu [...] czerwca 2010r. Błędnie wprowadzony zapis wymieniony wyżej powstał w wyniku redagowania projektu przekazywanego radzie do trybu uchwałodawczego.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w G. reprezentowana przez pełnomocnika wniosła o oddalenie skargi.

Stwierdzono, że w zaskarżonej uchwale występują wady prawne, to jednak nie powinny one być podstawą do stwierdzenia nieważności całego planu zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem pełnomocnika należy rozważyć czy wszystkie zarzuty Wojewody dotyczą istotnego naruszenia prawa.

Odnośnie nieuwzględnienia na rysunku planu granicy [...]OChK, a w konsekwencji pomięcia uzgodnienia projektu planu z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska stwierdzono, że problem dotyczy niewielkiego fragmentu wzdłuż części północnej granicy (błąd wyniknął stąd, że projektanci użyli dla oznaczenia obszaru chronionego krajobrazu ukośnych linii zielonych, które pokryły się z oznaczeniem terenów zieleni nie urządzonej). Wobec tego zasadne jest stwierdzenie nieważności uchwały w części obejmującej teren należący do [...]OChK, a brak określenia w planie granic tego obszaru nie uniemożliwia stwierdzenia nieważności tylko części, gdyż granice [...]OChK zostały ustalone w rozporządzeniu nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2007r. i opublikowane, a zatem są jednoznaczne i wiążące.

Podniesiona przez wojewodę niezgodność granic obszaru uchwalonego planu z granicami wskazanymi w uchwale o przystąpieniu do sporządzenia tego planu dotyczy niewielkiego obszaru. Projektanci włączyli do obszaru fragment terenu zamkniętego, co stanowiło istotne naruszenie zasad sporządzania planu i winno skutkować stwierdzeniem nieważności uchwały w tej części.

Istotnym naruszeniem prawa jest ustanowienie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zakazu podziału nieruchomości na terenach ZP oraz ustalenie odległości zabudowy lasu na rysunku planu niezgodnie z przepisami budowlano-technicznymi. Należy rozważyć usunięcie z obrotu prawnego tych ustaleń planu.

Odnośnie rozbieżności pomiędzy rysunkiem planu, a jego częścią tekstową należy rozważyć je według kryterium ich wpływu na jednoznaczne rozumienie ustaleń planu i zdaniem Rady wskazane uchybienia nie wpływają na niewłaściwe rozumienie zapisów planu.

Wprowadzenie do planu zasad podziału nieruchomości takich jak normatyw wielkości działki budowlanej nie narusza prawa. Miejscowy plan stanowi podstawę prawną do podziału nieruchomości w zwykłym trybie, nie tylko w trybie scalenia i podziału. Parametry działek są jednym z podstawowych narzędzi kształtowania ładu przestrzennego.

W ocenie Rady nie można zgodzić się, że istotnie narusza prawo brak określenia w tekście uchwały odległości linii zabudowy, są one usytuowane na rysunku planu, a zatem możliwa jest ich lokalizacja w terenie.

Brak określenia wskaźnika intensywności zabudowy nie skutkuje zagrożeniem ładu przestrzennego w sytuacji, gdy na terenach budowlanych ustalono wskaźniki powierzchni zabudowy oraz jej wysokości.

Brak opisu granic obszaru planu nie stanowi istotnego naruszenia prawa. Określenie bowiem tych granic na rysunku spełnia wymagania rozporządzenia choć czytelniejsze byłoby szczegółowe słowne opisanie.

Odnośnie § 20 pkt 6 lit. b stwierdzono, że ta regulacja planu może zostać usunięta.

Jako pomyłkę należy uznać wprowadzenie do tekstu "obiektów i urządzeń energetyki –E", terenów "komunikacji drogowej (...) – KD" oraz ustaleń dla terenu "[...]", których nie oznaczono na rysunku planu. Uchybienia te jednak nie wpływają na zastosowanie planu.

Umieszczenie na rysunku planu niewłaściwego fragmentu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy stanowi oczywistą omyłkę.

Na powyższy plan została wniesiona także skarga przez E. S.A. w G. w zakresie § 24 pkt 3 lit. e).

Podniesiono, że skarżąca spółka na terenie objętym działaniem wskazanego wyżej § 24 pkt 3 lit. e) legitymuje się użytkowaniem wieczystym działek o nr ewidencyjnych [...].

Pełnomocnik skarżącej spółki wniósł o stwierdzenie nieważności tylko § 24 pkt 3 lit. e) zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej w G. z dnia [...] czerwca 2010r. z uwagi na naruszenie przez Radę przy wprowadzaniu tego zapisu art. 19 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) zgodnie z którym jeżeli rada stwierdzi konieczność dokonania zmian w przedstawionym do uchwalenia projekcie planu to ma obowiązek ponowić w niezbędnym zakresie uzgodnienia oraz zasięgnąć opinii właściwych organów, a także umożliwić zainteresowanym podmiotom zgłaszanie uwag.

Jako drugą podstawę do stwierdzenia nieważności przedmiotowego § 24 pkt 3 lit. e) pełnomocnik wskazał naruszenie art. 3 i 6 ustawy o planowaniu w zw. z art. 21 ust. 1 i art. 22 Konstytucji RP poprzez dowolną ingerencję władztwa planistycznego w możliwość wykonywania na znacznym obszarze miasta działalności gospodarczej polegającej m. in. na odzysku i unieszkodliwianiu odpadów, która to działalność była i jest prowadzona w tej części przemysłowej miasta. Taki zapis oznacza w istocie wprowadzenie całkowitego zakazu prowadzenia tego rodzaju działalności na terenach przemysłowych miasta.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że Rada Miejska w trakcie sesji w dniu [...] czerwca 2010r. dodała w § 24 pkt 3 literę e), która nie była przewidziana w projekcie planu wyłożonym do wglądu przez Burmistrza G. w dniu [...] maja 2010r, ani też przedmiotem uwag do planu, zgłoszonych pod obrady sesji w dniu [...] czerwca 2010r. W projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wyłożonym do publicznego wglądu nie było w ogóle regulacji zawartej w lit. e), gdyż § 24 pkt 3 miał jedynie punkty od a) do d).

Skarga wywodzi, że skarżący jest wieczystym użytkownikiem trzech działek z obrębu [...] i na tych nieruchomościach prowadzi działalność gospodarczą. Prawo to wskazuje na istnienie interesu prawnego po stronie skarżącej. Jednocześnie regulacja zawarta w § 24 pkt 3 lit. e) ogranicza w sposób istotny możliwość prowadzenia działalności gospodarczej przez spółkę i przez to narusza jej interes prawny.

Zdaniem skarżącego doszło do istotnego naruszenia przez Radę Miejską w G. trybu sporządzania planu. Nie został zachowany przewidziany przez ustawę tryb przewidujący obowiązek zachowania określonej kolejności podejmowanych przez organ czynności w toku procedury. Jeżeli rada stwierdzi konieczność dokonania zmian w przedstawionym jej projekcie planu to ma obowiązek ponowić w zakresie niezbędnym do dokonania tych zmian czynności wskazane w art. 17 ustawy, w tym umożliwić zainteresowanym podmiotom zgłaszanie uwag, o których mowa w art. 17 pkt 11 ustawy o planowaniu. Tymczasem Rada wprowadziła zmiany do projektu bez powtórzenia czynności planistycznych, w szczególności podmioty zainteresowane nie mogły się wypowiedzieć odnośnie wprowadzonej zmiany.

Dalej Rada poprzez uchwalenie § 24 pkt 3 lit. e) naruszyła zakres władztwa planistycznego bowiem uniemożliwiła w ten sposób prowadzenie działalności na obszarze, który dotychczas miał charakter przemysłowy.

W odpowiedzi na tę skargę Rada Miejska w G. wniosła o orzeczenie jedynie w zakresie § 24 pkt 3 lit. e) zaskarżonej uchwały.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Wchodzi więc tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej, dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), cytowanej dalej jako p.p.s.a kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Plan miejscowy zaś, jak stanowi art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), jest aktem prawa miejscowego..

Z art. 134 § 1 p.p.s.a., wynika, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w skardze podstawą prawną. Oznacza to, że sąd dokonuje oceny zaskarżonego aktu mając na uwadze wszelkie aspekty sprawy, nie zaś jedynie argumentację podniesioną przez stronę skarżącą.

Na wstępie należy podnieść, że skarga Wojewody [...] została wniesiona w oparciu o art. 93 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142. poz. 1591 ze zm.), dalej u.s.g. Mianowicie u.s.g. w art. 91 ust. 1 stanowi, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Organem nadzoru jest właściwy Wojewoda. Termin 30 dni jest terminem, który nie podlega zawieszeniu ani przedłużeniu. Jeżeli Wojewodzie nie uda się dokonać oceny przedłożonej uchwały w tymże terminie, a uzna, że dotknięta jest wadami, które skutkować winny stwierdzeniem jej nieważności, nie jest uprawniony do procedowania w tym przedmiocie. Stanowi o tym art. 93 ust. 1 u.s.g. Po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

Natomiast skarga E. S.A. znajduje oparcie w art. 101 ust. 1 u.s.g. Przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organy gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa -zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Warunki formalne skargi tj. wezwanie Rady do usunięcia naruszenia prawa (bezskuteczne) oraz wniesienie skargi w terminie 60 dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa - zostały spełnione.

Dalszym warunkiem o charakterze merytorycznym jest ustalenie, że skarżącemu przysługuje interes prawny lub uprawnienie umożliwiające zaskarżenie przedmiotowej uchwały, a wreszcie, czy ten indywidualny interes prawny (uprawnienie) mógł zostać naruszony zaskarżoną uchwałą. W przedmiotowej sprawie skoro jednak obydwie skargi dotyczyły jednego aktu, Sąd uznał za zasadne połączenie obydwu spraw do wspólnego rozpatrzenia i wydania jednego orzeczenia. Tym samym zarzuty skargi Spółki E. S.A. nabierają wtórnego znaczenia wobec zakwestionowania całego planu przez Wojewodę jako organ nadzoru. Niezależnie bowiem, czy skarga Spółki byłaby dopuszczalna, przedmiotem oceny Sądu była cała uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a zatem także zakwestionowane przez nią postanowienie § 24 pkt 3 lit. e).

Przechodząc do merytorycznego zbadania kwestionowanego planu Sąd miał na uwadze wymóg przytoczonego wyżej art. 134 § 1 p.p.s.a. i w pierwszej kolejności dokonał zbadania zaskarżonego aktu w kontekście wszystkich obowiązujących przepisów w tej materii, nie tylko tych wskazanych szczegółowo w skardze Wojewody. Przy czym skargę tę należy uznać za merytoryczną i sporządzoną rzetelnie.

Zgodnie z koncepcją władztwa planistycznego (Z. Niewiadomski, Planowanie przestrzenne. Zarys systemu, W-wa 2003, s. 90), mającą umocowanie w przepisie art. 4 u.p.z.p., organom gminy przysługuje prawo władczego rozstrzygnięcia co do przeznaczenia terenu pod określone funkcje. Nie ulega wątpliwości, iż przysługujące gminie władztwo planistyczne może być skutecznie zrealizowane jedynie w planie zagospodarowania przestrzennego, który został uchwalony przy zachowaniu, określonych ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zasad i trybu jego sporządzenia. Obydwie te przesłanki mają tak zasadnicze znaczenie przy realizowaniu władczych uprawnień gminy, jakimi są plany zagospodarowania przestrzennego, że ustawodawca w art. 28 ust. 1 u.p.z.p ich naruszeniu przypisał sankcję nieważności. Otóż przepis powyższy stanowi, że naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub w części.

Zatem w pierwszej kolejności sąd wojewódzki zbadał, czy zostały naruszone zasady sporządzania planu miejscowego. Jak zwrócił uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 20 grudnia 2006r. (sygn .akt II SA/Po 692/06, LEX nr 475253) ustawodawca w żadnym przepisie nie zdefiniował powyższego pojęcia, jednakże należy przyjąć, że "zasady sporządzenia planu miejscowego" dotyczą zawartości aktu planistycznego (części tekstowej i graficznej, załączników), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej. W odniesieniu do planu miejscowego jego merytoryczną zawartość (część tekstową i graficzną) określają art. 15 ust. 1 i 17 pkt 4 oraz 20 ust. 1 u.p.z.p. Przedmiot (wprowadzone ustalenia) określają art. 15 ust. 2 i 3, natomiast standardy dokumentacji planistycznej określa, wydane na podstawie upoważnienia zawartego w art. 16 ust. 2 ustawy, rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587).

Po przeanalizowaniu tekstu uchwały, opublikowanej w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] Nr [...], poz. [...], Sąd doszedł do przekonania, że przy uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części terenu miasta G. Jednostka "E" został naruszony art. 15 ust. 2 pkt 7 i 8) u.p.z.p. Art. 15 ust. 2 wskazuje jakie uregulowania obligatoryjnie muszą zostać zawarte w planie miejscowym.

W planie określa się granice i sposoby zagospodarowania terenów podlegających ochronie, ustalonych na podstawie odrębnych przepisów. Takim terenem jest obszar [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu, uregulowany rozporządzeniem nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2007r. w sprawie [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. [...] ze zm.). W części tekstowej planu winny zatem znaleźć się zarówno granice [...]OChK, jak również sposób zagospodarowania tego fragmentu obszaru chronionego, w szczególności określenie ograniczeń w użytkowaniu tych rejonów. Tymczasem plan nie bierze pod uwagę, że obejmuje swoją regulacją takiego rodzaju teren i nie zawiera żadnych unormowań w tym zakresie. Odnośnie rysunku planu, Sąd stwierdza, że na przedłożonej do akt sądowych dokumentacji naniesiono granice [...]OChW, co wynika z legendy planu. Stąd też niezrozumiałe są zarzuty skargi, że w ogóle nie określono granic obszaru chronionego krajobrazu. Te granice nie zostały określone w części tekstowej planu.

W konsekwencji wobec braku w planie regulacji, które obowiązkowo winny w nim się znaleźć, nie było możliwości stwierdzenia nieważności planu co do części. Przy czym należy podnieść, że Sąd stwierdził nieważność planu z tego względu, że zostały naruszone zasady jego sporządzenia. Nie miał zatem obowiązku badania, czy naruszenie to miało istotny charakter. Inną bowiem kwestią jest uchybienie trybowi sporządzania planu, w tym wypadku braku uzgodnienia projektu planu z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska. W razie naruszenia trybu konieczne jest wykazanie, że owa wadliwość miała ważkie znaczenia dla treści planu. Natomiast naruszenie zasad uchwalania planu powoduje jego nieważność bez konieczności wykazania, że owo naruszenie mogło mieć wpływ na postanowienia planu.

Stosownie do art. 15 ust. 2 pkt 8) u.p.z.p. w planie obowiązkowo muszą się znaleźć zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym. Sąd po przeanalizowaniu treści zaskarżonej uchwały stwierdził, że nie zawiera ona regulacji w tym zakresie. Jedyne postanowienia dotyczą zasad podziału nieruchomości. A jak zasadnie zwrócił uwagę Wojewoda w skardze, należy odróżnić podział nieruchomości od podziału, który jest skutkiem uprzedniego scalania. Zasady podziału oraz scalenia i podziału nieruchomości zostały uregulowane jako odrębne procedury w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz. U. z 2010, Nr 102, poz. 651 ze zm.). W art. 92-100 przewidziano zasady podziału nieruchomości. Natomiast w art. 101-108 ustawa reguluje zasady i tryb scalania nieruchomości i ich ponownego podziału na działki gruntu. Art. 102 ust. 1 powołanego aktu wyraźnie stanowi, że szczegółowe warunki scalenia i podziału nieruchomości określa plan miejscowy. Wobec powyższego brak w planie miejscowym postanowień w tym przedmiocie powoduje, że zostały naruszone zasady uchwalania planu, co skutkować mogło jedynie stwierdzeniem nieważności uchwały w całości.

Nie można natomiast zgodzić się z twierdzeniem Wojewody, że brak podstawy do ustalania w planie zasad podziałów, wykonywanych w innym trybie niż scalanie i podział nieruchomości (str. 5 skargi). W innym fragmencie tej samej skargi Wojewoda stwierdza już, że jednak w planie mogą być wprowadzane zasady podziału nieruchomości (str. 6 skargi). Z tym ostatnim stanowiskiem organu nadzoru należy się zgodzić. Otóż w planie możliwe, a wręcz pożądane jest ustalenie zasad podziału, w szczególności określenie parametrów działek, jakie powstaną w wyniku podziału. Mieści się to, jak wskazał pełnomocnik organu, w ramach kompetencji Rady, gdyż stanowi jedno z podstawowych narzędzi kształtowania ładu przestrzennego oraz znajduje oparcie w art. 93 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Powołany przepis stanowi, że podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego. Wobec powyższego w planie możliwe jest ustalenie pewnych ograniczeń przy dokonywaniu podziału działek i owo ograniczenie mieści się w kompetencji "władztwa planistycznego" gminy.

Wobec powyższego w miejscowym planie muszą znaleźć się obowiązkowo postanowienia odnośnie szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości. Nie można uznać za wadliwych tych postanowień planu, które regulują zasady podziału nieruchomości, przy czym stanowi nadużycie władztwa planistycznego wprowadzenie zakazu takiego podziału, co miało miejsce w omawianym planie.

Powyżej stwierdzone uchybienia skutkować mogły stwierdzeniem nieważności planu w całości. Podniesione w skargach zarzuty należy w takiej sytuacji uznać za nie mające znaczenia dla samego orzeczenia sądowego. Nie mniej jednak przy ponownym uchwalaniu planu wadliwości te będą miały znaczenie o tyle, aby organ ponownie nie dopuścił do ich powstania. Z tego względu Sąd ustosunkuje się do nich w niniejszym wyroku. Jedne z nich mają istotne znaczenie, inne natomiast powinny zostać wyeliminowane jedynie po to, aby plan był czytelny, jednoznaczny i uporządkowany. Stanowi bowiem normę prawa i niejasne jego postanowienia mogą wywoływać wątpliwości, tudzież spory interpretacyjne na etapie wydawania pozwoleń na budowę.

Niewątpliwie konieczne jest uzyskanie uzgodnienia regionalnego dyrektora ochrony środowiska odnośnie terenów stanowiących obszar [...]OChK. Art. 23 ust. 5 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2009r, Nr 151, poz. 1220 ze zm.) przewiduje, że projekty miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego wymagają uzgodnienia z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska w zakresie ustaleń tych planów, mogących mieć negatywny wpływ na ochronę przyrody.

Tekst planu winien zawierać określenie granic obszaru objętego planem ( §3 pkt 2) rozporządzenia.

Granice obszaru objętego projektem planu winny pokrywać się z granicami określonymi w uchwale w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Stosownie do art. 14 ust. 2 u.p.z.p. integralną częścią uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu jest załącznik graficzny przedstawiający granice obszaru. Załącznik ten wyznacza obszarowo przedmiot uchwały w sprawie uchwalenia planu miejscowego.

Odnośnie terenu zamkniętego stosownie do art. 4 ust. 3 u.p.z.p w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustala się tylko granice tych terenów oraz granice ich stref ochronnych. Taki zapis oznacza, że teren zamknięty może być objęty zasięgiem planu miejscowego, jednak tylko wyznacza się granice takich terenów i granice ich stref ochronnych i na tym poprzestaje. Wszelkie ustalenia w planie odnośnie tej strefy są niedopuszczalne. Zawarte na rysunku planu oznaczenie możliwości występowania na terenie stanowiącym teren zamknięty gruntów nienośnych lub o obniżonej nośności stosownie do § 3 ust. 2 pkt 7) uchwały stanowi obowiązujące ustalenie planu. Wobec powyższego należy stwierdzić, że naniesienie na rysunku planu oznaczenia nośności gruntów jest niedopuszczalne i stanowi naruszenie art. 4 ust. 3 u.p.z.p.

Odnośnie umieszczenia w legendzie planu rozróżnienia na elementy informacyjne i obowiązujące ustalenia planu należy stwierdzić, że celem uporządkowania i lepszej czytelności planu postulowane jest, aby takie rozróżnienie zostało zawarte. Jednak jakie oznaczenia mają charakter wiążących ustaleń planu, a jakie jedynie informacyjne, wynika z § 3 ust. 2 i 3 zaskarżonej uchwały i nie powinno wobec tego budzić żadnych wątpliwości. Odczytanie tych informacji wymaga jedynie sięgnięcia nie do legendy rysunku, lecz do tekstu uchwały.

Jako służący lepszej czytelności planu należy uznać taki zabieg prawodawczy, który będzie polegał na ujednoliceniu pojęć zawartych w tekście planu oraz w legendzie.

Podobnie jeśli chodzi o ustalenie w tekście planu pewnych terenów, a następnie ich pominięcie na rysunku planu.

W postanowieniach planu nie mogą mieć miejsca zapisy o charakterze norm otwartych, odsyłających do odrębnych i nie przewidzianych przepisami prawa procedur i uzależniających realizację ustaleń planu od przyszłych uzgodnień i opinii. W przeciwnym wypadku zamieszczone w planie normy prawa materialnego stają się w ten sposób niedookreślone (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 28 kwietnia 2008r, sygn. akt II S.A./Kr 224/08).

Należy stwierdzić także, że załączony wyrys ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego winien być zgodny z rysunkiem obowiązującego studium.

Inne uchybienia wskazane w skardze Wojewody należy uznać za mniej istotne, jednak organy gminy procedując w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części terenu miasta G. Jednostka "E" muszą przeanalizować dogłębnie przepisy prawa obowiązujące w tym zakresie, aby nie dopuścić do ponownych uchybień.

Skoro uchwała została wyeliminowana z obrotu prawnego w całości z przyczyn wskazanych wyżej, szczegółowe ustosunkowywanie się do skargi E. S.A. należało uznać za bezprzedmiotowe. Stwierdzenie nieważności uchwały z racji naruszenia zasad obowiązujących przy uchwalaniu miejscowego planu konsumuje kwestionowany przez Spółkę zapis tegoż planu.

Niezależnie od powyższego Sąd stwierdza, że przy uchwalaniu tego zapisu planu doszło do naruszenia art. 19 ust. 1 u.p.z.p, a naruszenie owo mogło wpłynąć na treść uchwały w kwestionowanym fragmencie.

Mając powyższe na uwadze, Sąd na zasadzie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak na wstępie.

O kosztach postępowania sądowego ze skargi E. S.A. orzeczono na zasadzie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a.