Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt I SA/Rz 469/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2022-10-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: journal: Dz.U.UE.L 2011 nr 25 poz 8 art. 4 ust. 8
law: Rozporządzenie Komisji (UE) Nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr  1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju  obszarów wiejskich.
journal: Dz.U.UE.L 2013 nr 347 poz 608 w art. 4 ust. 1 lit. a
law: Rozporzadzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiające przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz  uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz.U.UE L z dnia 20 grudnia 2013 r.)
article: art. 151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący S. WSA Jacek Boratyn, Sędzia WSA Grzegorz Panek /spr./, Sędzia WSA Piotr Popek, Protokolant sekr. sąd. Sabina Długosz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 października 2022 r. spraw ze skarg N Sp. z o.o. w z siedzibą D. na decyzje Dyrektora Podkarpackiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Rzeszowie z dnia 30 maja 2022 r. – nr 9009-2022-000451 w przedmiocie odmowy przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2020 rok, – nr 9009-2022-000452 w przedmiocie odmowy przyznania płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (ONW) na 2020 rok, – nr 9009-2022-000453 w przedmiocie odmowy przyznania płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej PROW 2014-2020 na rok 2020 oddala skargi.


UZASADNIENIE

N. sp. z o.o. z/s w D. (dalej: skarżąca/wnioskodawca/beneficjent) poddała kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie decyzje Dyrektora Podkarpackiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Rzeszowie z dnia [...] maja 2022 r. :

1) nr [...] (znak [...]) w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2020 (I SA/Rz 469/22),

2) nr [...] (znak [...]) w przedmiocie płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (ONW) na 2020 r. (I SA/Rz 470/22),

3) nr [...] (znak [...]) w przedmiocie płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej PROW 2014-2020 na rok 2020 (I SA/Rz 471/22).

Utrzymano nimi w mocy decyzje Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w R.:

1) z [...] lutego 2022 r. nr [...] o odmowie przyznania spółce płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2020 (jednolitej płatności obszarowej, płatności za zazielenienie, płatności redystrybucyjnej),

2) z [...] lutego 2022 r. nr [...] o odmowie przyznania spółce płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (ONW) na 2020 r.,

3) z [...] lutego 2022 r. nr [...] o odmowie przyznania spółce płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej PROW 2014-2020 na rok 2020.

Z przedłożonych Sądowi akt sprawy wynika, że spółka ubiegała się o płatności na rok 2020 r. Do płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego zgłoszono obszar 53,77 ha, do płatności ONW zgłoszono obszar 40,76 ha i 13,01 ha, a do płatności PROW do wariantu 5.5 Półnaturalne łąki świeże obszar 53,77 ha. Powodem podjętych, negatywnych dla niej, rozstrzygnięć było ustalenie, że doszło do stworzenia sztucznych warunków, o których mowa w art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich. Wyjaśniono, że za sztuczne warunki uważa się m.in. sztuczny podział gospodarstwa rolnego na kilka mniejszych, dokonany w celu zawyżenia przysługującej pojedynczemu rolnikowi kwoty płatności, ponad kwotę maksymalnego pułapu przeznaczonego dla pojedynczego beneficjenta.

Spółka powstała w 2011 r. i ma obecnie 6 wspólników: A. O. (pełniącą funkcję prezesa zarządu i posiadająca większość udziałów), J. O., J. D., W. O., J. O., A. O. (przestał być wspólnikiem w grudniu 2020 r.). Deklarowanymi do płatności gruntami spółka włada na podstawie umów dzierżawy: jednej zawartej z A. O. na grunt o pow. 43,09 ha, drugiej zawartej z D. D. na grunt o pow. 2,89 ha, trzeciej z Zakładem [...] F. S.A. na grunt o pow. 13,7765 ha. A. O. jest właścicielką gruntów o pow. 550,87 ha, z czego wydzierżawia innym podmiotom 418,70 ha (sama zgłosiła do dopłat 132,17 ha), w tym: M. Sp. z o.o. - 275,35 ha, B. Sp. z o.o. - 45,86 ha, N. Sp. z o.o. - 39,15 ha, E. Sp. z o.o. - 3,71 ha. Jest ona wspólnikiem w spółkach: M. Sp. z o.o., N. Sp. z o.o. (w której pełni funkcję prezesa zarządu), E. Sp. z o.o. (w której pełni funkcję członka zarządu), E. Sp. z o.o., B. Sp. z o.o. (całość udziałów należy to N. Sp. z o.o., a A. O. pełni funkcję prezesa zarządu B.), C. Sp. z o.o., E. Sp. z o.o. (całość udziałów należy to N. E. Sp. z o.o., a A. O. pełni funkcję prezesa zarządu E.). Spółki E., B. i N. E. uzyskały odrębne wpisy do ewidencji producentów rolnych i wnioskują o płatności do gruntów będących własnością m.in. A. O. Głównym udziałowcem i prezesem zarządu spółek jest A. O., przez co ma ona istotny wpływ na ich działalność. O płatności występowali także: W. O., J. O., A. O. oraz D. D., którzy osiągnęli w swoich wnioskach limity kwotowe i powierzchniowe obowiązujące dla pojedynczego gospodarstwa; osoby te wydzierżawiają swoje grunty ww. spółkom oraz są spokrewnione lub spowinowacone z A. O.

Analiza powiązań osobowych doprowadziła organ do wniosku, że określona grupa osób fizycznych, poprzez ukształtowanie struktury własnościowo-zarządczej w spółkach prawa handlowego, ma rzeczywisty wpływ na kształtowanie przez te podmioty stosunków cywilnoprawnych. Korzystając z tego, w wyniku zawartych umów dzierżawy, dokonano podziału gospodarstw osób zasiadających z zarządach spółek, celem uzyskania korzyści wynikających z obejścia zasad degresywności. A. O. celowo zmniejszyła areał swojego gospodarstwa, który osobiście zgłosiła do płatności, dokonując podziału tego gospodarstwa, aby ominąć limity przyznawanych płatności. Pozwoliło to jej na uzyskanie wyższych płatności, niż w przypadku złożenia jednego wniosku do całości swojego gospodarstwa, do którego osiągnęła pułap degresywności na poziomie gospodarstwa. Organ zwrócił ponadto uwagę, że wartość czynszu, jaki spółka miała płacić A. O. (34.400 zł + wartość dopłat) był niewspółmiernie wysoki w stosunku do dochodów ze sprzedaży płodów rolnych (4.062,96 zł i 9.396 zł), a aktywność gospodarcza spółki była na minimalnym poziomie, a głównym dochodem były dopłaty. W 2020 r. przychody spółki z podstawowej działalności operacyjnej wyniosły 39.316,16 zł, a koszty działalności operacyjnej 358.415,41 zł. Poprzez stworzone powiązania i podział gospodarstwa chciano uniknąć zastosowania modulacji i stawek degresywnych z tytułu płatności, uzyskania korzyści sprzecznych z założeniami programu. Mechanizm ten ma na celu przeciwdziałać koncentracji środków finansowych w największych gospodarstwach i zapobiegać niekorzystnemu traktowaniu małych gospodarstw. Ograniczenia te wynikają z art. 8 rozporządzenia Komisji (UE) nr 1307/2013, art. 14 ust. 1 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, § 3 ust. 4 i 6 rozporządzenia ONW PROW 2014-2020, § 16 ust. 1 rozporządzenia PRSK. Uzasadnienie degresywności, jak zaznaczył to Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyroku z dnia 25 lipca 2019 r. sygn. III SA/Łd 541/19, wynika z realizacji zasady równoważonego rozwoju obszarów wiejskich, ponieważ w gospodarstwach wielkotowarowych ujawnia się tzw. efekt skali; koszty ogólne, zwłaszcza związane z produkcją roślinną, w przeliczeniu na jednostkę powierzchni maleją wraz ze wzrostem powierzchni gospodarstwa, przez co nagradzanie takich gospodarstw większą kwotą płatności jest niezgodne z ideą zrównoważonego rozwoju.

Z podanych względów, mając na uwadze art. 4 ust. 3 rozporządzenia nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich oraz art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008, na skutek dążenia do pozyskania korzyści w sposób sprzeczny z odpowiednimi celami prawa wspólnotowego poprzez sztuczne stworzenie warunków w celu uzyskania tej korzyści, odmówiono przyznania Spółce wnioskowanych płatności. Celem wsparcia rozwoju obszarów wiejskich jest m.in. poprawa konkurencyjności rolnictwa i leśnictwa poprzez wspieranie restrukturyzacji, rozwoju i innowacji, poprawa środowiska naturalnego i terenów wiejskich poprzez wspieranie gospodarowania gruntami, poprawa jakości życia na obszarach wiejskich oraz popierania różnicowania działalności gospodarczej. Rozproszenie gruntów mogących stanowić zorganizowaną całość, należących i zarządzanych pośrednio lub bezpośrednio przez te same osoby, potwierdza cel działania, jakim jest obejście zasady degresywności przy płatnościach w celu uzyskania korzyści sprzecznych z założeniami programu.

W odwołaniach spółka nie zgodziła się z oceną organu, aby jej działanie wiązało się ze stworzeniem "sztucznych warunków", w celu uzyskania wsparcia w zakresie płatności. Faktycznie realizuje bowiem swoje uprawnienia jako rolnika w zakresie możliwości ubiegania się o płatności objęte wnioskiem. Zgromadzony materiał dowodowy jest niepełny i został wadliwie oceniony, z naruszeniem zasady swobodnej oceny dowodów. Uzasadnienie decyzji nie spełnia wymagań określonych w art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, ponieważ nie zawiera opisu podstaw faktycznych i prawnych ich wydania, w tym nie zaprezentowano w nich sposobu wykładni odnośnych przepisów prawa na tle konkretnej sprawy.

Opisanymi na wstępie decyzjami Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji utrzymał decyzje organu I instancji w mocy, podzielając w całości ustalenia faktyczne i ich ocenę wyrażoną w uzasadnieniach.

Organ odwoławczy podniósł, że na organach właściwych w sprawach dopłat ciąży obowiązek ustalenia zgodności deklaracji rolnika ze stanem faktycznym na gruncie, w ramach ustalonego systemu zarządzania i kontroli. Obejmuje ona również, z mocy art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011, ocenę czy nie zostały stworzone przez określoną grupę beneficjentów sztuczne warunki wymagane do otrzymania płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami danego systemu wsparcia. Wprawdzie panuje swoboda układania stosunków gospodarczych, ale organy są zobowiązane badać, czy nie są one układane w sposób sztuczny. Odnośnie do spółki i innych wymienionych w decyzji podmiotów wykazano, że spółka nie jest samodzielnym podmiotem, a utworzona została i funkcjonuje w celu pozyskania płatności do gruntów rolnych w kwotach większych niż faktycznie możliwe byłoby do uzyskania przez osoby kreujące sztuczne warunki poprzez utworzenie odrębnych podmiotów w postaci spółek prawa handlowego. Za sztuczne warunki uznaje się m.in. podział gospodarstwa rolnego na kilka mniejszych, dokonany w celu zawyżenia przysługującej pojedynczemu rolnikowi kwoty płatności. Może to przejawiać się w utworzeniu wielu spółek prawa handlowego, powiązanych osobowo i kapitałowo dla uzyskania płatności w odniesieniu do gruntów, które faktycznie są w posiadaniu jednego podmiotu lub są przedmiotem współposiadania, w celu uzyskania pomocy przekraczającej maksymalne pułapy przeznaczone dla jednego beneficjenta. Zebrane dowody świadczą o tym, że spółka wraz z A. O. stanowią wspólnie większą inwestycję jednego podmiotu ze względu na jednakowość prowadzonej działalności gospodarczej oraz powiązania kapitałowe i osobowe. Ustalona sytuacja miała pozwolić na obejście zasady degresywności płatności (przepisów ustanawiających limity pomocy finansowej według kryteriów wielkości gospodarstwa) i w efekcie otrzymanie środków finansowych w wysokości większej, niż w sytuacji, gdyby został złożony jeden wniosek. Takie konfiguracje, jak w okolicznościach sprawy, negatywnie wpływają na jeden z celów płatności, jakim jest poprawa konkurencyjności.

W skargach, domagając się uchylenia wydanych decyzji i orzeczenia o kosztach postępowania, zarzucono naruszenie:

1) art. 5, 6, 7 ust. 1 i 2, 8 oraz 24 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w zw. z treścią rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (DE) nr 1306/2013 w zw. z art. 18 ust 6 akapit 2. i 3. rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014 poprzez ich błędne zastosowanie w drodze utrzymania w mocy decyzji organu I instancji poprzez błędne uznanie przez organ odwoławczy, że działanie w zakresie wniosku objętego postępowaniem dokonane ze strony spółki miało na celu stworzenie "sztucznych warunków" w celu uzyskania wsparcia w zakresie płatności, podczas gdy faktycznie spółka w pełni realizowała swoje uprawnienia jako rolnika w zakresie możliwości ubiegania się o płatności objęte wnioskiem,

2) art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 poprzez niewłaściwe zastosowanie i odmowę przyznania spółce wnioskowanych płatności w całości, podczas gdy nie stworzyła ona sztucznie warunków w celu uzyskania korzyści pozostających w sprzeczności z celami systemów wsparcia bezpośredniego,

3) art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że stwierdzenie stworzenia sztucznych warunków skutkuje odmową przyznania płatności objętych wnioskiem w całości, podczas gdy prawidłowa wykładnia prowadzi do wniosku, że stwierdzenie stworzenia sztucznych warunków powinno skutkować odmową przyznania płatności w zakresie wynikającym ze stworzenia sztucznych warunków (korzyści sprzecznej z systemami wsparcia bezpośredniego), a nie odmową przyznania wszelkich płatności (także należnych bez stworzenia sztucznych warunków),

4) art. 138 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu I instancji,

5) art. 3 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez zaniechanie zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego koniecznego dla rozstrzygnięcia sprawy, co miało skutek w drodze zlekceważenia zasady prawdy obiektywnej i słusznego interesu strony, co zaś przejawiło się w drodze błędnego rozpatrzenia zebranego materiału dowodowego, w tym w szczególności wielokrotnych wyjaśnień skarżącej przedkładanych na skutek wezwań organu I instancji, a co końcowo doprowadziło do błędnego uznania przez organy, że spółka miała na celu stworzenie "sztucznych warunków'’ w celu uzyskania wsparcia w zakresie płatności, podczas gdy faktycznie w pełni realizowała swoje uprawnienia jako rolnika w zakresie możliwości ubiegania się o płatności objęte wnioskiem tyczącym się niniejszego postępowania,

6) art. 3 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w zw. z art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i dokonanie dowolnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego zamiast oceny swobodnej, bez wskazań doświadczenia życiowego i z pominięciem oczywistych dowodów, co miało skutek w drodze zlekceważenia zasady prawdy obiektywnej i słusznego interesu strony, co zaś przejawiło się w drodze błędnego rozpatrzenia zebranego materiału dowodowego, w tym w szczególności wielokrotnych wyjaśnień skarżącej przedkładanych na skutek wezwań organu I instancji, a co końcowo doprowadziło do błędnego uznania przez organy, że spółka miała na celu stworzenie "sztucznych warunków" w celu uzyskania wsparcia w zakresie płatności, podczas gdy faktycznie w pełni realizowała swoje uprawnienia jako rolnika w zakresie możliwości ubiegania się o płatności objęte wnioskiem tyczącym się niniejszego postępowania,

7) art. 107 § 1 w zw. z art. 144 oraz art. 9 kpa i 10 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez brak opisania w uzasadnieniu postanowienia podstaw faktycznych i prawnych jej wydania, w szczególności poprzez pominięcie uzasadnienia podstawy wydania decyzji z uwagi na zawarcie w jej treści niepełnej, fragmentarycznej oceny prawnej bez wskazania sposobu rozumowania stosownych przepisów na tle stanu faktycznego ustalonego w sprawie, jak również z uwagi pominięcie przez organ odwoławczy okoliczności związanej z brakiem powiadomienia strony przez organ I instancji o zebraniu materiału dowodowego uprawniającego do wydania decyzji oraz z uwagi na pominięcie przez organ odwoławczy okoliczności związanej z brakiem powiadomienia strony przez organ I instancji o możliwości końcowego zapoznania się z materiałem zgromadzony w postępowaniu przed wydaniem decyzji.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że stanowisko organów jest "kuriozalne" i może doprowadzić prowadzone gospodarstwo do upadku. Organy nie wykazały, że działalność spółki była nastawiona wyłącznie na uzyskanie płatności w kwocie wyższej niż przysługiwałaby w przypadku złożenia jednego wniosku, a nie przejawem działania nastawionego na cel gospodarczy spółek. Nie wykazano też, z jakimi celami wsparcia bezpośredniego korzyść ta pozostaje sprzeczna. Spółka od wielu lat prowadzi gospodarstwo rolne, posiada sprzęt rolniczy, korzysta z usług doradców rolnośrodowiskowych, tak więc w całości spełnia wszelkie przesłanki definicji rolnika, o której mowa w art. 4 ust. 1 lit. a rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 1307/2013. Spełniła wszystkie warunki do otrzymania wnioskowanych płatności. Nie wykazano, choć zarzucono, aby jej działalność była nastawiona wyłącznie na zysk z dopłat, ponieważ poświęciła grunty na cele rolnośrodowiskowe. Jeżeli chodzi natomiast o same przepisy dotyczące "sztucznych warunków", to dany podmiot powinien być pozbawiony tylko bezprawnie uzyskanej korzyści (nadwyżki wsparcia), a nie pomocy w całości.

W odpowiedzi na skargi Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji wniósł o ich oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko w sprawach.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:

Spór w niniejszych sprawach, pomiędzy skarżącą a organami ARMiR, sprowadzał się do kwestii oceny zasadności odmowy przyznania spółce płatności bezpośrednich, płatności ONW i rolno-środowiskowo-klimatycznych na 2020 r., z uwagi na stwierdzenie przez organy, że skarżąca działała w ramach stworzonych sztucznie warunków w celu uzyskania tych płatności w nieuzasadnionej wysokości.

Spółka, dążąc do wykazania nielegalności zaskarżonych przez siebie decyzji podniosła szereg różnorakich zarzutów, związanych zarówno z mającym miejsce, jej zdaniem, naruszeniem, przez rozstrzygające je organy, we wszystkich trzech sprawach zarówno regulacji prawa materialnego, jak i formalnego. W tym zakresie zarzuciła niezasadne przyjęcie stworzenia przez nią, sztucznych warunków do uzyskania płatności, jak również brak podstaw prawnych do pozbawienia jej całych kwot płatności. W jej ocenie, nawet gdyby hipotetycznie przyjąć, że do stworzenia sztucznych warunków faktycznie doszło, z czym spółka się nie zgadza, to mogłaby ona zostać pozbawiona jedynie kwoty płatności równej nadwyżce nad sumą płatności, która przypadała by jej bez stworzenia owych sztucznych warunków. Przez tą nadwyżkę skarżąca rozumie korzyść, o której pozbawieniu traktują przepisy unijne.

Jako podstawę prawną odmowy przyznania płatności organy wskazały przepis art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011. Przepis ten wprawdzie został uchylony z dniem 1 stycznia 2015 r., jednakże norma prawna, niemalże o tożsamej treści, zawarta została w art. 60 rozporządzenia 1306/2013. Zgodnie z jego treścią, bez uszczerbku dla przepisów szczególnych, osobom fizycznym ani prawnym nie przyznaje się jakichkolwiek korzyści wynikających z sektorowego prawodawstwa rolnego, jeżeli stwierdzono, że warunki wymagane do uzyskania takich korzyści zostały sztucznie stworzone, w sprzeczności z celami tego prawodawstwa.

Opisana nieprawidłowość, co do podstawy prawnej wydanych rozstrzygnięć, choć niewątpliwa, to właśnie z uwagi na zbieżność treści uchylonej regulacji z aktualnie obowiązującą powoduje, że stwierdzonego uchybienia nie można uznać za takie, które miało czy też potencjalnie mogło mieć wpływ na treść wydanych decyzji.

W kwestii podstawy prawnej pozbawienia skarżącej płatności stwierdzić należy, że mający tego rodzaju cechy art. 60 rozporządzenia 1306/2013, wbrew twierdzeniom skarżącej, przewiduje pozbawienie "jakichkolwiek korzyści wynikających z sektorowego prawodawstwa rolnego" te podmioty, które dopuściły się stworzenia sztucznych warunków. Regulacja ta jest jednoznaczna w swojej treści, a przy tym brak jest również podstaw do przyjmowania jej odmiennej wykładni, innej niż rezultaty uzyskane w następstwie wykładni gramatycznej omawianego przepisu, w szczególności takiej, na którą wskazuje spółka, a więc sprowadzającej korzyść do samej nadwyżki płatności uzyskanej na podstawie sztucznie stworzonych warunków, w stosunku do wysokości płatności należnej z pominięciem tychże warunków.

Tak samo bardzo wąskie rozumienie pojęcia korzyści, jedynie w odniesieniu do samej nieuzasadnionej nadwyżki płatności, nie wynika także z art. 11 ust. 4 rozporządzenia 1307/2013. Ten ostatni przepis znajduje bowiem zastosowanie jedynie do płatności bezpośrednich przekraczających kwotę 150 000 euro, z czym na gruncie przedmiotowych spraw nie mamy do czynienia. Przepis art. 11 ust. 4 rozporządzenia 1307/2013, na gruncie przedmiotowych spraw, nie stanowi więc lex specialis, w stosunku do art. 60 rozporządzenia 1306/2013. Analogiczny pogląd, oparty o wartość ocenianych płatności, wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 29 kwietnia 2021 r., sygn. I GSK 664/18 (dost. w CBOiS - orzeczenia.nsa.gov.pl).

W tym aspekcie dodać także należy, że rozporządzenie 1307/2013 w art. 5 stanowi, że Rozporządzenie (UE) nr 1306/2013 oraz przepisy przyjęte na jego podstawie mają zastosowanie do systemów przewidzianych w niniejszym rozporządzeniu. Tak więc brak jest podstaw do przyjmowania odmiennego znaczenia normy prawnej, zakodowanej w art. 60 rozporządzenia 1306/2013, w oparciu o przepisy rozporządzenia 1307/2013.

Rozumienie korzyści na gruncie art. 11 ust. 4 rozporządzenia 1307/2013, choć nie w pełni jednoznaczne, nie może być więc przenoszone na regulację mającą zastosowanie w przedmiotowych sprawach, tj. art. 60 rozporządzenia 1306/2013.

Odnosząc się do zarzutów skarg, opartych na tym, że nawet w sytuacji uznania sztucznych warunków, konsekwencją tego winna być co najwyżej odmowa przyznania płatności, w części wynikającej ze sztucznych warunków, a nie odmowa wszelkich korzyści, stwierdzić należy, że działania, które zmierzały w istocie rzeczy do osiągnięcia skutków zakazanych przez prawo - stworzenia sztucznych warunków w celu uzyskania płatności rolnych, nie mogą być objęte ochroną prawną i mogą być odpowiednio sankcjonowane (zob. wyrok Trybunału Sprawiedliwości z dnia 16 marca 2006 r. w sprawie C-94/05, pkt 52 - 53).

Sąd stwierdza, że wykładnia przepisu art. 60 rozporządzenia 1306/2013 wskazuje na konieczność zastosowania sankcji polegającej na wykluczeniu ze wszystkich płatności na dany rok, albowiem, zgodnie z jego literalnym brzmieniem, "nie przyznaje się jakichkolwiek korzyści wynikających z sektorowego prawodawstwa rolnego", a nie jedynie korzyści, rozumianej ściśle, wynikających ze stworzenia sztucznych warunków do uzyskania płatności. Zatem przepisy dotyczące pomniejszania płatności w niniejszych sprawach nie znajdują zastosowania.

Podobne poglądy prezentowane są w orzecznictwie (np. w wyrokach WSA w Poznaniu z dnia 18 października 2017 r., III SA/Po 261/17 oraz z dnia 5 października 2017 r., III SA/Po 281/17 (wszystkie dostępne w CBOiS), w których stwierdzono, że skoro organy poczyniły ustalenia co do sztucznie stworzonych warunków, w zakresie regulacji art. 60 rozporządzenia 1306/2013, na potrzeby obejścia prawa, które ograniczają wysokość płatności, to trafnie uznały, że w takiej sytuacji aktualna pozostaje jedynie sankcja wykluczenia z systemu płatności na dany rok. W takiej sytuacji nie znajdują zastosowania przepisy dotyczące zmniejszenia wysokości płatności. W przeciwnym razie stwarzający sztuczne warunki niczym by nie ryzykowali, gdyż co najwyżej zmniejszono by im płatności, które to zmniejszenie i tak w ich przypadku miałoby miejsce.

Z uwagi na podobieństwo treściowe art. 60 rozporządzenia 1306/2013, do brzmienia wcześniej obowiązującego art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (WE) 65/2011, zasadnym jest również odwołanie się w omawianym zakresie do wykładni pojęcia "sztucznych warunków", sformułowanej na gruncie art. 4 ust. 8 ww. rozporządzenia nr 65/2011 przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej (TSUE) w wyroku z dnia 12 września 2013 r. w sprawie C-434/12 Słynczewa siła EOOD przeciwko Izpylnitelen direktor na Dyrżawen fond "Zemedelie" - Razplasztatelna agencja (www.eur-lex.europa.eu). W przedmiotowym orzeczeniu TSUE wskazał, że dowód w zakresie praktyki stanowiącej nadużycie ze strony potencjalnego beneficjenta takiego wsparcia wymaga, po pierwsze, zaistnienia ogółu obiektywnych okoliczności, z których wynika, że pomimo formalnego poszanowania przesłanek przewidzianych w stosownych uregulowaniach cel realizowany przez te uregulowania nie został osiągnięty, a po drugie, wystąpienia subiektywnego elementu w postaci woli uzyskania korzyści wynikającej z uregulowań Unii poprzez sztuczne stworzenie wymaganych dla jej uzyskania przesłanek.

TSUE stwierdził, że do sądu odsyłającego należy rozważenie obiektywnych dowodów pozwalających na stwierdzenie, że poprzez sztuczne stworzenie warunków wymaganych do otrzymania płatności z systemu wsparcia ubiegający się o taką płatność zamierzał wyłącznie uzyskać korzyść sprzeczną z celami tego systemu. W tym względzie sąd odsyłający może oprzeć się nie tylko na elementach takich jak więź prawna, ekonomiczna lub personalna pomiędzy osobami zaangażowanymi w podobne projekty inwestycyjne, lecz także na wskazówkach świadczących o istnieniu zamierzonej koordynacji pomiędzy tymi osobami.

Zatem w świetle powołanego wyroku, pozbawienie danego podmiotu płatności jest możliwe w przypadku ustalenia przez organ zaistnienia trzech przesłanek:

1) stwierdzenia sztucznego stworzenia warunków wymaganych do otrzymania płatności,

2) wykazania celu w postaci osiągnięcia korzyści wynikających z uregulowań, a więc subiektywnego elementu w postaci woli uzyskania takich korzyści,

3) wykazania sprzeczności tych korzyści z celami systemu wsparcia.

Z treści powołanego wyroku TSUE z dnia 12 września 2013 r. w sprawie C- 434/12 wynika, że do dokonania oceny czy stworzenie sztucznych warunków nastąpiło w celu uzyskania korzyści sprzecznych z celami systemu wsparcia, koniecznym jest zbadanie m.in. takich elementów jak więź prawna, ekonomiczna czy personalna pomiędzy osobami zaangażowanymi w podobne projekty inwestycyjne oraz ocena okoliczności świadczących o istnieniu zamierzonej koordynacji pomiędzy tymi osobami. Dokonując ustalenia "stworzenia sztucznych warunków" nie można zatem ograniczać się tylko do oceny działań samego beneficjenta, lecz również (odnieść się należy) do działań osób czy podmiotów zaangażowanych w podobne projekty inwestycyjne (por. wyrok NSA z dnia 14 listopada 2014 r., II GSK 2576/14; dost. w CBOiS). Konieczna jest przy tym ocena działań podejmowanych zarówno na etapie tworzenia podmiotów powiązanych, jak i na etapie występowania przez nie z wnioskami o płatności. Podmioty można uznać za powiązane, jeżeli te same osoby prawne lub fizyczne równocześnie bezpośrednio lub pośrednio biorą udział w zarządzaniu nimi albo posiadają udział w kapitale tych podmiotów, jak również osoby (zarówno fizyczne jak prawne), które łączą więzi o charakterze rodzinnym lub wynikające ze stosunku pracy, a także powiązania majątkowe pomiędzy tymi podmiotami lub osobami pełniącymi w tych podmiotach funkcje zarządzające, kontrolne albo nadzorcze.

Przeprowadzone w niniejszych sprawach postępowania wykazały, że wszystkie wskazane wyżej przesłanki przyjęcia stworzenia sztucznych warunków zostały spełnione.

Stworzenie sztucznych warunków uzyskania płatności polegało na utworzeniu przez wąską grupę osób spółek, między innymi: N. E. - powiązanych osobowo i kapitałowo, na które przeniesiono posiadanie gruntów należących wcześniej do wspólników N. E. Wspólnicy ci, którzy sami również występują o płatności, w efekcie podejmowanych działań, doprowadzili do rozdrobnienia areału gruntów, nad którymi cały czas zachowywali kontrolę.

Zasadnie tutaj organ odwoławczy powołuje się na okoliczność, że A. O. jest wspólnikiem w spółkach: M. Sp. z o.o., N. E. Sp. z o.o. (w której pełni funkcję prezesa zarządu), E. O. Sp. z o.o. (w której pełni funkcję członka zarządu), E. Sp. z o.o., B. Sp. z o.o. (całość udziałów należy to N. E. Sp. z o.o., a A. O. pełni funkcję prezesa zarządu B.), C. Sp. z o.o., E. Sp. z o.o. (całość udziałów należy to N. E. Sp. z o.o., a A. O. pełni funkcję prezesa zarządu E.). Spółki E., B. i N. E. uzyskały odrębne wpisy do ewidencji producentów rolnych i wnioskują o płatności do gruntów będących własnością m.in. A. O.. Głównym udziałowcem i prezesem zarządu spółek jest A. O., przez co ma ona istotny wpływ na ich działalność. O płatności występowali także: W. O., J. O., A. O. oraz D. D., którzy osiągnęli w swoich wnioskach limity kwotowe i powierzchniowe obowiązujące dla pojedynczego gospodarstwa; osoby te wydzierżawiają swoje grunty ww. spółkom oraz są spokrewnione lub spowinowacone z A. O.

Sąd podziela stanowisko organów, że A. O. celowo dokonała podziału jednego gospodarstwa na mniejsze w taki sposób, aby ominąć limity przyznawanych płatności. Z kolei motywem powołania spółki N. E. była chęć obejścia przepisów w sposób pozwalający na uzyskanie wyższych kwot płatności, poprzez ominięcie mechanizmów służących zapewnieniu degresywności tychże płatności.

Organy w uzasadnieniach swoich rozstrzygnięć przedstawiły potencjalne korzyści, które zostały uzyskane poprzez złożenie wniosków o przyznanie płatności przez każdy z wyodrębnionych podmiotów tj. A. O. i spółkę N. E.

W tym miejscu zaznaczyć należy, że wyliczenia organów pierwszej i drugiej instancji, co do kwot potencjalnych korzyści, nie należą do przesłanek pozbawienia płatności. Obowiązkiem organów jest bowiem jedynie wykazanie, że pewna korzyść w związku z wytworzonymi sztucznymi warunkami miałaby miejsce, niezależnie od jej wartości, co może nastąpić przez podanie orientacyjnych kwot.

Dokonana przez organy szczegółowa analiza powiązań pomiędzy poszczególnymi podmiotami, tj. skarżącą, N. E. oraz jej wspólnikami, wśród których znajduje się osoba zarządzająca skarżącą, wskazująca na okoliczności ich powstania, sposób prowadzenia przez nie działalności, łączące je więzi osobowe i kapitałowe, pozwoliła zatem na ustalenie zamierzonej koordynacji działań tych podmiotów, polegających na zgłaszaniu gruntów do płatności, w celu uzyskania korzyści wynikających z uregulowań systemu wsparcia. Nie było zatem innego uzasadnienia dla utworzenia m.in. skarżącej spółki, w każdym bądź razie skarżąca żadnych powodów tego nie wskazała.

Organy zasadnie uznały, że wszystkie powiązane ze sobą spółki, w tym skarżąca, powstały w celu podzielenia łącznie posiadanego przez udziałowców N. E. areału gruntów rolnych na mniejsze gospodarstwa, w celu uzyskania wyższych płatności (a przez to wymiernych korzyści) do gruntów rolnych niż te, przysługujące w przypadku zgłoszenia gruntów przez jeden podmiot. Ponadto organy wskazały na brak uzasadnienia ekonomicznego - realizacji celu gospodarczego, podejmowanych działań.

W związku z powyższym stwierdzić należy, że wyłącznym celem stworzenia sztucznych warunków, przez utworzenie wielu podmiotów i dokonanie podziału między te podmioty gruntów zgłaszanych do płatności, było uzyskanie korzyści polegających na otrzymaniu zawyżonych płatności, a to uzasadnia stwierdzenie zaistnienia subiektywnego elementu w postaci woli tych podmiotów (w tym skarżącej) uzyskania takich korzyści.

W odniesieniu do trzeciej przesłanki, o której mowa w powołanym wyroku TSUE C-434/15, tj. sprzeczności korzyści z celami systemu wsparcia, należy zauważyć, że cele wsparcia rozwoju obszarów wiejskich są wskazane w Rozporządzeniu Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1305/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005. W myśl art. 4 ust. 1 tego rozporządzenia, wsparcie rozwoju obszarów wiejskich przyczynia się do osiągnięcia następujących celów: (a) wspieranie konkurencyjności rolnictwa; (b) zapewnienie zrównoważonego zarządzania zasobami naturalnymi oraz działania w dziedzinie klimatu; (c) osiągnięcie zrównoważonego rozwoju terytorialnego wiejskich gospodarek i społeczności, w tym tworzenie i utrzymywanie miejsc pracy.

W wyroku z dnia 15 lutego 2017 r., sygn. akt II GSK 1518/15 (dost. w CBOiS) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że cel, jakim jest wspieranie konkurencyjności, należy rozumieć w dwóch aspektach. Pierwszy wymaga odniesienia do sytuacji pojedynczego przedsiębiorcy - rolnika, drugi zaś wymaga przyjęcia perspektywy całej branży. Celem wsparcia jest bowiem zwiększanie konkurencyjności pojedynczego przedsiębiorstwa poprzez wzmacnianie jego pozycji ekonomicznej, np. poprzez inwestycje w zaplecze produkcyjne konkretnego podmiotu, ale zapewnienie balansu i równomiernego rozwoju całej grupy przedsiębiorców z danej grupy. Innymi słowy, konkurencyjność musi być oceniania indywidualnie, w odniesieniu do konkretnego przedsiębiorcy, a więc wymaga ustalenia, czy wsparcie przyczyni się do podniesienia ekonomicznej konkurencyjności aplikującego o nią producenta rolnego. Po drugie - w aspekcie ogólnym - konkurencyjność odnosić należy do tego, czy wsparcie danego przedsiębiorcy (w sensie funkcjonalnym, a nie tylko formalnoprawnym) ponad ustalony limit nie przyczyni się do obniżenia (zachwiania) konkurencyjności na danym rynku.

Idea zrównoważonego rozwoju sprzeciwia się koncentracji środków finansowych w największych gospodarstwach, a jej realizacji mają służyć przepisy o degresywnych stawkach płatności. Ograniczenia kwot wsparcia oraz ograniczenia powierzchni upraw, do których przysługują płatności, miały zapewnić konkurencyjność i zapobiegać niekorzystnemu traktowaniu małych gospodarstw. Cele takie wynikają wprost z preambuły do rozporządzenia 1307/2013, gdzie wskazano, że więksi beneficjenci, korzystający z efektu skali, nie wymagają jednolitego wsparcia na tym samym poziomie, aby skutecznie osiągnąć cel polegający na wsparciu dochodu (pkt 13).

Sąd podziela stanowisko organów, że działanie A. O. wspólnika N. E., a w konsekwencji skarżącej, która wcieliła w życie jej i pozostałych wspólników ogóle założenia polegające na stworzeniu sztucznego mechanizmu, służącego obejściu przepisów ograniczających wsparcie dla większych producentów w sposób oczywisty było sprzeczne z wyżej opisanymi celami wsparcia.

Odnosząc się do zarzutów skarżącej stwierdzić należy, że jedynie formalnie wypełnia ona definicję "rolnika" z art. 4 ust. 1 lit. a rozporządzenia nr 1307/2013. Jest ona wprawdzie osobą prawną, której gospodarstwo rolne jest położone na obszarze objętym zakresem terytorialnym Traktatów, posiada wpis do ewidencji producentów rolnych i wykazuje przejawy aktywności rolniczej, w tym wypadku polegających na utrzymywaniu gruntów rolnych w odpowiednim stanie, poprzez dokonywanie odpowiednich, minimalnych zabiegów, jednakże dla oceny czy spółka prowadzi samodzielne gospodarstwo rolne, w rozumieniu przepisów prawa unijnego, nie jest wystarczające, jak sugeruje ona w skargach, ustalenie, iż działa ona w ramach organizacyjno-prawnego wyodrębnienia, jako spółka prawa handlowego i formalnie wykazuje się posiadaniem gruntów rolnych uprawianych rolniczo. Wbrew twierdzeniom skarżącej ocena istnienia odrębnego gospodarstwa rolnego musi obejmować, w sytuacjach budzących wątpliwości, nie tylko okoliczności związane w/w aspektami, ale również te, które wskazują na jej pozycję na rynku rolnym, jej relacje (powiązania) gospodarcze i organizacyjne z innymi podmiotami występującymi na tym rynku.

Tak więc całokształt okoliczności spraw, ujawniony przez organy wskazuje, że celem powołania i działania spółki było stworzenie oddzielnego gospodarstwa rolnego, wyłącznie w celu uzyskiwania do gruntów płatności, których nie uzyskano by na takim poziomie, w sytuacji wystąpienia z jednym wnioskiem, dotyczącym wszystkich gruntów. Sztuczne rozdzielenia gospodarstwa rolnego miało umożliwić uzyskanie nienależnej, sprzecznej z celami unijnego systemu wsparcia WPR korzyści.

Niezasadne są więc podniesione w skargach zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego. W ustalonych okolicznościach spraw istniały uzasadnione podstawy do pozbawienia skarżącej wnioskowanych przez nią płatności, z powodu stwierdzenia stworzenia sztucznych warunków do przyznania płatności.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania stwierdzić należy, że również one nie zasługują one na uwzględnienie. W szczególności nie można zgodzić się ze stanowiskiem skarżącej, że organy dokonały niepełnych ustaleń faktycznych i błędnie ocenił zgromadzony materiał dowodowy, a decyzje są nieprawidłowo uzasadnione. W postępowaniu w sprawie o przyznanie pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie, jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy, ale niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania, udziela stronom wyłącznie na ich żądanie (art. 27 ust. 1 ustawy o wspieraniu). Dotyczy to również umożliwienia stronom wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, a przepisów art. 79a oraz art. 81 K.p.a. nie stosuje się.

W myśl art. 27 ust. 2 ustawy o wspieraniu, strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek, a ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne.

W ramach przeprowadzonych postępowań organy zgromadziły materiał dowodowy, uprawniający do stwierdzenia zaistnienia sztucznych warunków do uzyskania płatności. Skarżąca tych twierdzeń skutecznie nie podważyła, nie wskazała także okoliczności, które by na to pozwalały. Spółka nie wyszczególniła także, jakie konkretnie okoliczności poszczególnych spraw pozostały niewyjaśnione i jakie "oczywiste dowody" zostały pominięte.

Prawidłowe ustalenia organów znajdują oparcie w zgromadzonym materiale dowodowym, a sporządzone uzasadnienia decyzji są poprawne i nie naruszają prawa w stopniu uzasadniającym ich wyeliminowanie z obrotu prawnego.

Mając powyższe na względzie, podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329), oddalił skargi.