Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 685/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2021-09-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 119
journal: Dz.U. 2019 poz 1438
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Magda Froncisz Sędziowie: WSA Paweł Darmoń WSA Mirosław Bator (spr.) po rozpoznaniu w dniu 29 września 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi P. M. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 15 kwietnia 2021 r. nr [...] znak: [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia skargę oddala


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. postanowieniem z dnia 11 lutego 2021 r. nr [...] działając na podstawie art. 119 § 2, art. 121 § 2 i 4, art. 122, art. 64a § 1 pkt 1 oraz art. 20 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji i art. 123 K.p.a. w związku z art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w pkt I nałożył na P. P. grzywnę w wysokości 69 618 zł w celu przymuszenia do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym z dnia 28.09.2020r. tj. rozbiórki budynku gospodarczego o wymiarach zewnętrznych 8,60m x 7,80 z częściowym poszerzeniem do zlokalizowanego na działce nr [...] w m. P. ; w pkt II wezwał zobowiązanego do natychmiastowego wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, w terminie 30 dni od daty otrzymania postanowienia,

gdyż w przeciwnym wypadku orzeczone zostanie wykonanie zastępcze; w pkt III ustalił opłatę egzekucyjną za wydanie niniejszego postanowienia w wysokości

68 zł. W uzasadnieniu organ wskazał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. decyzją z dnia 11 sierpnia 2015 r. nakazał S. M. dokonać rozbiórki budynku gospodarczego o wymiarach zewnętrznych 8,60 m x 7,80 z częściowym poszerzeniem do 8,8 m zlokalizowanego na działce nr [...] w miejscowości P. . Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 11 stycznia 2016 r. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 12 maja 2016 r., sygn. akt: II SA/Kr 357/16 oddalił skargę. Na podstawie danych ujawnionych w treści księgi wieczystej nr [...], prowadzonej dla działki nr [...] w miejscowości P. , PINB w B. ustalił, że aktualnie właścicielem w/w działki jest P. P.. Pismem z dnia 14 lutego 2020 r., PINB w B. poinformował P. P., że ciąży na nim, jako na nowym właścicielu działki nr [...] w miejscowości P. U., obowiązek wynikający z decyzji z dnia 11 sierpnia 2015 r. utrzymanej decyzją MWINB z dnia 11 stycznia 2016 r. W dniu 12 sierpnia 2020 r. pracownicy organu przeprowadzili kontrolę wykonania powyższego obowiązku i stwierdzili, że pozostaje on niewykonany. Przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego PINB w B. upomnieniem z dnia 17 sierpnia 2020 r. wezwał P. P. do wykonania ciążącego na nim obowiązku rozbiórki z pouczeniem, że niewykonanie obowiązku w zakreślonym w upomnieniu terminie spowoduje skierowanie sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego. W dniu 24 września 2020 r. pracownicy powiatowego inspektoratu ponownie przeprowadzili kontrolę na działce nr [...] w miejscowości P. i stwierdzili, że obowiązek nakazany w decyzji PINB w B. z dnia 11 sierpnia 2015 r., , nie został wykonany. W dniu 28 września 2020 r. PINB w B. wystawił wobec P. P. tytuł wykonawczy nr [...], stosowany w egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym, a dotyczący obowiązku wynikającego z w/w decyzji. Również kontrola przeprowadzona w dniu 2 lutego 2021 r. wykazała, że obowiązek ten pozostaje niewykonany. W konsekwencji PINB w B. nałożył na zobowiązanego, P. P., grzywnę w wysokości 69 618,00 zł w celu przymuszenia do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym.

Zażalenie na to postanowienie wniósł P. P. domagając się jego uchylenia.

Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 15 kwietnia 2021 r. nr [...] uchylił zaskarżone postanowienie w części dotyczącej podstawy prawnej ustalenia wysokości nałożonej grzywny w celu przymuszenia tj. art. 121 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji i orzekł w tym zakresie na podstawie art. 121 § 5 ustawy, zaś w pozostałym zakresie utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

W uzasadnieniu organ wskazał, że w myśl art. 121 § 2 i 4 upea, jeżeli egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego, grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa, chyba że dotyczy obowiązku utrzymania obiektu budowlanego w stanie nieoszpecającym otoczenia. Grzywna ta nie może przekraczać kwoty 10 000 zł, a w przypadku osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej kwoty 50 000 zł, z zastrzeżeniem, iż w przypadku obowiązku przymusowej rozbiórki budynku lub jego części, wysokość grzywny stanowi iloczyn powierzchni zabudowy budynku lub jego części, objętego nakazem przymusowej rozbiórki, i 1/5 ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego, ogłoszonej przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów do obliczania premii gwarancyjnej dla posiadaczy oszczędnościowych książeczek mieszkaniowych (art. 121 § 5 upea). Egzekucja w przedmiotowej sprawie dotyczy spełnienia przez P. P. obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego, a ściślej obowiązku rozbiórki budynku gospodarczego, zlokalizowanego na działce nr [...] w miejscowości P. . Jako podstawę prawną określenia wysokości grzywny w celu przymuszenia w rozstrzygnięciu skarżonego postanowienia PINB w B. podał art. 121 § 2 upea, jednak z uzasadnienia tego postanowienia jasno 'wynika, że grzywna ta ustalona została w oparciu o art. 121 § 5 upea. Podkreślić należy, że w uzasadnieniu skarżonego postanowienia PINB w B. powołał się wprost na art. 121 § 5 upea jako podstawę ustalenia wysokości grzywny w celu przymuszenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w wyroku z dnia 9 grudnia 2010 r. (sygn. akt II SA/Ol 956/10, Legalis) stwierdził: "gdy organ w osnowie decyzji poda niewłaściwą podstawę prawną, ale w rzeczywistości właściwa podstawa prawna istniała i powołano się na nią w uzasadnieniu decyzji, to jest to niewątpliwie naruszeniem prawa procesowego, lecz nie jest to wada, która skutkuje uchyleniem decyzji. Zaś w wyroku z dnia 15 lipca 2003 r. (sygn. akt I SA 371/03, LEX nr 149553) Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnił, że błędne powołanie podstawy decyzji lub jej niepowołanie w okolicznościach, gdy podstawa taka istnieje w przepisach prawa, a nadto przesłanki do jej zastosowania zostały spełnione, nie można uznać za istotne naruszenie prawa, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy." Stanowiska te, choć wyrażone w sprawach dotyczących decyzji, są aktualne również w sprawach dotyczących zaskarżalnych postanowień. Organ podziela zaprezentowany wyżej pogląd i uznaje, że błędna podstawa prawna ustalenia wysokości nałożonej grzywny w celu przymuszenia, przywołana w rozstrzygnięciu postanowienia PINB w B. nr [...] z dnia 11 lutego 2021 r. nie skutkuje koniecznością uchylenia tego postanowienia w całości, ponieważ istnieje w rzeczywistości właściwa podstawa prawna, którą PINB w B. zastosował określając wysokość grzywny w celu przymuszenia. Okoliczność wskazania w rozstrzygnięciu błędnej podstawy prawnej przy jednoczesnym istnieniu w rzeczywistości właściwej podstawy i zastosowaniu jej przez PINB w B. wiąże się jednak z koniecznością zreformowania skarżonego postanowienia w zakresie powołanej podstawy prawnej. Dlatego organ, działając jako organ odwoławczy i stosując art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 144 K.p.a. w zw. z art. 18 upea, uchyla zaskarżone postanowienie w części dotyczącej podstawy prawnej ustalenia wysokości nałożonej grzywny w celu przymuszenia, tj. art. 121 § 2 upea, i w tym zakresie orzeka na podstawie art. 121 § 5 upea. Do wyliczenia wysokości grzywny w celu przymuszenia w oparciu o art. 121 § 5 upea konieczne jest określenie powierzchni zabudowy budynku podlegającego rozbiórce. W przedmiotowej sprawie wymiary budynku gospodarczego zlokalizowanego na działce nr [...] w miejscowości P. określone zostały w decyzji PINB w B. z dnia 11 sierpnia 2015 r. w następujący sposób: "8,60 m x 7,80 m z częściowym poszerzeniem do 8,8 m". Przy adnotacji z dnia 8 lutego 2021 r. do akt postępowania egzekucyjnego włączona została potwierdzona za zgodność z oryginałem kopia szkicu, stanowiącego załącznik do protokołu z dnia 7 maja 2013 r. Protokół z dnia 7 maja 2013 r. sporządzono podczas czynności kontrolnych W postępowaniu administracyjnym zakończonym decyzją PINB w B. z dnia 11 sierpnia 2015 r. Na w/w szkicu zaznaczono wymiary budynku gospodarczego na działce nr [...] w miejscowości P. Opierając się na tych wymiarach uznać należy, że na powierzchnię budynku składają się dwie wartości obliczone w następujący sposób: 7,80 m x 8,60 m i 2,80 mx 1,00 m. Na tej podstawie PINB w B. w zaskarżonym postanowieniu przyjął, że powierzchnia zabudowy to 69,8 m2 (po zaokrągleniu do pełnych dziesiątych części m2). Organ egzekucyjny posłużył się też prawidłowo określoną ceną 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego, którą przyjął z obowiązującego w dniu orzekania przez ten organ Komunikatu Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 23 listopada 2020 r. w sprawie ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego za III kwartał 2020 r. (Dz. U. GUS z 2020 r., póz. 51). Cena ta wynosiła 4 987 zł. Na podstawie tak pozyskanych danych PINB w B. dokonał wyliczenia wysokości grzywny w celu przymuszenia w następujący sposób: 69,8 m2 x 1/5 x 4987 zł/m2 = 69 618 zł (po zaokrągleniu do pełnych złotych). Wyjaśnić w tym miejscu należy, że rozpatrując zażalenie na postanowienie PINB w B. z dnia 11 lutego 2021 r., organ działa jako organ odwoławczy i wydaje rozstrzygnięcie w oparciu o aktualny stan prawny. Zaś w aktualnym stanie prawnym cena 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego, ogłoszona przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów do obliczania premii gwarancyjnej dla posiadaczy oszczędnościowych książeczek mieszkaniowych, wynosi 5012 zł, co wynika z Komunikatu Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 25 lutego 2021 r. w sprawie ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego za IV kwartał 2020 r. (Dz. U. GUS z 2021 r. póz. 9). Skoro cena ta wzrosła w stosunku do tej ogłoszonej za III kwartał 2020 r. to również wysokość grzywny wyliczona z uwzględnieniem aktualnego komunikatu Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 25 lutego 2021 r. byłaby wyższa niż wysokość grzywny nałożonej skarżonym postanowieniem. Organ odwoławczy, będąc związany zakazem orzekania na niekorzyść (art. 139 K.p.a.), nie może zmienić rozstrzygnięcia zawartego w skarżonym postanowieniu w taki sposób, że byłoby ono niekorzystne dla wnoszącego zażalenie.

W zażaleniu P. P., zarzucił organowi egzekucyjnemu naruszenie art. 52 ustawy Prawo budowlane "poprzez całkowite pominięcie w postępowaniu o nakazanie rozbiórki obiektu treści przepisu, wskazującego, iż każdorazowy właściciel nieruchomości jest również podmiotem uprawnionym do złożenia wniosku o legalizację samowoli budowlanej w trybie art. 49f u.p.b". Odnosząc się do powyższego organ stwierdził, że kwestia ewentualnej legalizacji obiektu budowlanego - budynku gospodarczego na działce nr [...] w miejscowości P. rozstrzygnięta została w decyzji PINB w B. z dnia z dnia 11 sierpnia 2015 r. utrzymanej w mocy decyzją MWINB z dnia 11 stycznia 2016 r. W decyzji tej stwierdzone zostało, że "przedmiotowy obiekt budowlany jest niezgodny z przepisami o planowaniu o zagospodarowaniu przestrzennym co uniemożliwia przeprowadzenie postępowania legalizacyjnego". Decyzją tą orzeczona została rozbiórka budynku gospodarczego, zlokalizowanego na działce nr [...] w miejscowości P. . Podkreślić również należy, że decyzja MWINB z dnia 11 stycznia 2016 r., zaskarżona została do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, który prawomocnym wyrokiem z dnia 12 maja 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 357/16, skargę oddalił. Organy działające na etapie postępowania egzekucyjnego, w oparciu o przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, nie są uprawnione do ponownego rozpatrywania sprawy zakończonej decyzją, z której egzekwowany obowiązek wynika. Dopóki decyzja określająca obowiązek istnieje w obrocie prawnym organ egzekucyjny związany jest tą decyzją i zobligowany jest do prowadzenia postępowania egzekucyjnego w celu doprowadzenia do realizacji wynikającego z niej obowiązku. Dopiero ewentualne wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji określającej obowiązek byłoby dla organu egzekucyjnego podstawą do zaniechania podejmowania czynności egzekucyjnych. Ponadto w zażaleniu wskazano, że "organ zaniechał badania dopuszczalności egzekucji oraz wydał postanowienie nie posiadające zasadniczej podstawy prawnej"". Powyższe zaś powoduje, iż zaskarżone postanowienie należy uznać za całkowicie pozbawione podstawy prawnej, a zatem nieważne w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a." Odnosząc się do powyższego w pierwszej kolejności zaznaczyć należy, że art. 156 K.p.a., reguluje instytucję stwierdzenia nieważności decyzji; Organ wyjaśnił, że kontrola instancyjna, czyli postępowanie odwoławcze (zażaleniowe), chroni interesy strony korzystającej ze środka prawnego, jakim jest odwołanie (zażalenie), w znaczenie szerszym zakresie niż postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, chociażby z tego względu, że organ odwoławczy ma obowiązek sprawę rozpoznać w jej całokształcie i po ponownym rozpatrzeniu sprawy już rozstrzygniętej przez organ I instancji uprawniony jest do reformacji rozstrzygnięcia organu I instancji. Organ nadzorczy w postępowaniu nieważnościowym bada zaś wyłącznie, czy zaistniały przesłanki określone w art. 156 § 1 K.p.a., a w razie stwierdzenia nieważności aktu administracyjnego nie może go zastąpić własnym orzeczeniem merytorycznym, a jedynie wyeliminować go z obrotu prawnego. W postępowaniu odwoławczym brane są pod uwagę przez organ wszelkie ewentualne wady postępowania przeprowadzonego przez organ pierwszej instancji, jak też błędy dotyczące zastosowania przepisów prawa materialnego, w tym także i takie, które odpowiadają przesłankom z art. 156 § 1 K.p.a. Przypisany przez procedurę administracyjną postępowaniu odwoławczemu (zażaleniowemu) szerszy zakres ochrony interesu strony decyduje o przyznaniu mu pierwszeństwa względem postępowań nadzwyczajnych, w tym również postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności. Rozpatrując zażalenie na postanowienie PINB w B. z dnia 11 lutego 2021 r. organ nie dopatrzył się naruszenia prawa w postaci braku podstawy prawnej do wydania tego postanowienia. Postanowienie wydane bez podstawy prawnej to takie postanowienie, które wydane zostało w sytuacji, gdy w przepisach prawa powszechnie obowiązującego brak jest właściwej materialnej lub formalnej podstawy do dokonania rozstrzygnięcia w drodze postanowienie. Wyjaśnić należy, że podstawą prawną do nałożenia na zobowiązanego grzywny w celu przymuszenia jest art. 119 upea.

Na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł P. P. zarzucając naruszenie:

1/ art. 77 § 1 poprzez brak kompleksowego zebrania materiału dowodowego w sprawie;

2/ art. 138 § 2 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji;

3/ art. 52 Prawa budowlanego poprzez całkowite pominięcie w postepowaniu o nakazie rozbiórki obiektu treści przepisu wskazującego, iż każdorazowy właściciel nieruchomości jest również podmiotem uprawnionym do złożenia wniosku o legalizację samowoli budowlanej w trybie art. 49 f prawo budowlane;

4/ art. 9 K.p.a. poprzez niepoinformowanie skarżącego o przysługującym mu prawie autonomicznego złożenia wniosku o legalizacje samowoli budowlanej;

5/ art. 10 § 1 K.p.a. w związku z art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. poprzez uniemożliwienie stronie wypowiedzenia się co do zamiaru złożenia wniosku o legalizację samowoli budowlanej;

6/ art. 29 § 1 u.p.e.a. oraz art. 119 § 1 poprzez niezbadanie dopuszczalności;

7/ art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez wydanie postanowienia z naruszeniem prawa przy całkowitym pominięciu prawa strony do złożenie wniosku o legalizację samowoli budowlanej.

W uzasadnieniu rozwinięto powyższe zarzuty w konkluzji wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia.

W odpowiedzi na skargę Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując przy tym argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów lub czynności wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej jako "P.p.s.a."), sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W świetle art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c P.p.s.a.).

Kontroli sądu w niniejszym postępowaniu poddana jest ocena legalności decyzji organu egzekucyjnego o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia skarżącego do wykonania obowiązku o charakterze niepieniężnym a określonego, jako nakaz rozbiórki budynku gospodarczego. Skarżący zarzuca, iż ustawa Prawo budowlane daje mu uprawnienia do złożenia wniosku o legalizację samowoli budowlanej, o czym nie został poinformowany przez organ. W ocenie sądu skarga nie ma uzasadnionych podstaw.

Punkt wyjścia do rozważań w rozpoznawanej sprawie stanowi przypomnienie, że instytucja grzywny w celu przymuszenia została uregulowana w rozdziale 2 działu III ustawy z dnia 17 czerwca 1966 roku o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (u.p.e.a.), dotyczącym egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym. Zgodnie z dyspozycją art. 119 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1438 z późn. zm.) grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego.

Nie budzi wątpliwości, że skarżący nie wykonał obowiązku nałożonego na niego decyzją Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowalnego w K. dnia 11 stycznia 20016 r. nakazującą rozbiórkę zrealizowanego w ramach samowoli budowlanej budynku gospodarczego. Wbrew zarzutom skargi wskazać należy, iż obowiązek ten nie mógł być w postępowaniu egzekucyjnym podważany. Wynika to wprost z art. 29 u.p.e.a., który stanowi, iż organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej; organ ten nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Jak zasadnie podkreślono w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 października 2017 r. II OSK 233/16 celem postępowania egzekucyjnego w administracji pozostaje doprowadzenie do wykonania spoczywającego na zobowiązanym obowiązku. W czasie trwania tego postępowania nie powinno dochodzić do powtórnego kwestionowania jego istnienia ani tym bardziej zasadności realizacji, zgodnie z art. 29 § 1 u.p.e.a. Także w wyroku z dnia 13 marca 2019 r. II OSK 3594/18 Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że w toku postępowania egzekucyjnego nie ma możliwości badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem egzekucyjnym (art. 29 § 1 u.p.e.a.). Warto też przytoczyć wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2016 r. II OSK 2539/14 w którym wskazano, że przepis art. 29 § 1 u.p.e.a. nie uprawnia organu do weryfikowania podstawy prawnej obowiązku podlegającego egzekucji, gdyż oznaczałoby to niedopuszczalne wkraczanie w ustalenia postępowania administracyjnego zakończonego decyzją ostateczną. W toku postępowania egzekucyjnego nie bada się zatem sprawy od strony merytorycznej, gdyż powodowałoby to w istocie przekształcenie postępowania egzekucyjnego w trzecią instancję (por. też wyroki NSA z dnia 8 listopada 2018 r. oraz z dnia 21 czerwca 2016 r. II OSK 2539/14).

W ocenie sądu organ spełnił też obowiązujące go wymogi, jakie nakłada ustawa, by uznać kontrolowane przez sąd postępowanie egzekucyjne za w pełni legalne. Wskazać w tym miejscu należy, iż stosownie do treści art. 15 u.p.e.a., warunkiem wszczęcia egzekucji administracyjnej jest uprzednie przesłanie zobowiązanemu przez wierzyciela pisemnego upomnienia, zawierającego wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego. Postępowanie egzekucyjne może być wszczęte dopiero po upływie 7 dni od dnia doręczenia tego upomnienia. Celem instytucji upomnienia "przedegzekucyjnego" uregulowanego w wyżej wskazanym przepisie jest skłonienie zobowiązanego do dobrowolnego wykonania określonego obowiązku. W niniejszej sprawie w piśmie z dnia 17 sierpnia 2020 r. organ skierował do skarżącego upomnienie wzywające do wykonania obowiązku wynikającego z tytułu wykonawczego pouczając, że a brak tego wykonania wywoła skutek w postaci wszczęcia postępowania egzekucyjnego. W kontrolowanej sprawie postępowanie to (egzekucyjne) wszczęte zostało w dopuszczalnym ustawowo okresie, po doręczeniu upomnienia.

Wskazać też należy, iż przepisy ustawy dopuszczają zastosowanie dwóch środków egzekucyjnych tj. grzywny w celu przymuszenia oraz wykonania zastępczego. Z zasad postępowania egzekucyjnego w administracji, określonych w art. 7 § 2 p.e.a. (zasada racjonalnego działania) oraz w art. 7 § 3 p.e.a. (zasada niezbędności), wynika obowiązek organu zastosowania wobec zobowiązanego takiej dolegliwości, która jest niezbędna do realizacji ciążącego na nim obowiązku i zaprzestania stosowania tej dolegliwości w momencie, gdy obowiązek ten zostanie spełniony. W niniejszej sprawie organy dokonały właściwego wyboru środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia, Nałożenie grzywny w celu przymuszenia nie powoduje bowiem powstania po stronie zobowiązanego żadnych dodatkowych kosztów a w razie wykonania obowiązku grzywna podlega albo zwrotowi (art. 126 u.p.e.a), albo, gdy nie została zapłacona lub ściągnięta, podlega umorzeniu (art. 125 § 1 u.p.e.a.). To od zobowiązanego zależy, czy wykona nałożony obowiązek, a w konsekwencji, czy poniesie koszty nałożonej grzywny. Wykonanie zastępcze wiązałoby się z większą dolegliwością dla skarżącego. Polega ono bowiem na wykonaniu nałożonego obowiązku przez inny podmiot na zlecenie organu egzekucyjnego i na koszt zobowiązanego. Skarżący zostałby zatem obciążony kosztami wynagrodzenia dla wykonawcy rozbiórki zrealizowanej w ramach samowoli

Należy przy tym mieć na uwadze, że celem nałożenia grzywny w celu przymuszenia jest zmotywowanie zobowiązanego do wykonania egzekwowanej decyzji. Trudno więc mówić o "szczególnej uciążliwości" grzywny, skoro zobowiązany może uniknąć konieczności jej uiszczenia, jeżeli wykona decyzję. Stąd też uzasadnione jest, aby grzywna z uwagi na jej wysokość wywołała u zobowiązanego przekonanie, że z ekonomicznego punktu widzenia bardziej "opłacalnym" jest wykonanie obowiązku niż uiszczanie grzywny, tym bardziej, że dalsze unikanie wykonania decyzji może wiązać się z podjęciem kolejnego kroku przez organ, jakim jest orzeczenie wykonania zastępczego na koszt zobowiązanego.

Grzywna ta została również ustalona w prawidłowej wysokości. Zgodnie z art. 121 § 4 u.p.e.a., jeżeli egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego, grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa. Z kolei art. 121 § 5 u.p.e.a. stanowi, iż wysokość grzywny, o której mowa w § 4, stanowi, w przypadku obowiązku przymusowej rozbiórki budynku lub jego części, iloczyn powierzchni zabudowy budynku lub jego części, objętego nakazem przymusowej rozbiórki, i 1/5 ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego, ogłoszonej przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów do obliczania premii gwarancyjnej dla posiadaczy oszczędnościowych książeczek mieszkaniowych. W decyzji precyzyjniej wskazano sposób wyliczenia nałożonej na skarżącego grzywny a w ocenie sądu ustalenia te nie budzą wątpliwości, nie są tez przez skarżącego kwestionowana.

Z uwagi na fakt, że nakaz rozbiórki został nałożony na S. M. a skarżący nieruchomość, na której objęty nakazem rozbiórki obiekt jest zlokalizowany nabył w drodze darowizny, wskazać też należy, iż wynikający z decyzji obowiązek rozbiórki obiektu budowlanego nie jest obowiązkiem o charakterze osobistym związanym wyłącznie z adresatem decyzji. Obowiązek ten związany jest z przedmiotem sprawy (samowolą budowlaną) i może przechodzić na następców prawnych inwestora. Podmiotem zobowiązanym do wykonania decyzji wydanych w trybie art. 48 Prawa budowlanego jest inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego, jak również ze względu na zbywalność przysługującego prawa do działki jak i prawa własności posadowionych na niej obiektów ich następców prawnch. Wszczynając postępowanie mające na celu wyegzekwowanie wynikającego z decyzji administracyjnej obowiązku rozbiórki budynku organ winien ustalić, czy dotychczasowy adresat decyzji może wykonać ten obowiązek, czy też obowiązek ten przeszedł na jego następców prawnych. Zgodnie bowiem z art.28a u.p.e.a., w przypadku przejścia obowiązku objętego tytułem wykonawczym na następcę prawnego zobowiązanego, postępowanie egzekucyjne jest kontynuowane, a dokonane czynności egzekucyjne pozostają w mocy. Zastosowanie dalszych środków egzekucyjnych może jednak nastąpić po wystawieniu przez wierzyciela nowego tytułu wykonawczego i skierowaniu go do organu egzekucyjnego wraz z urzędowym dokumentem wykazującym przejście dochodzonego obowiązku na następcę prawnego. Przepis art.28a u.p.e.a. dotyczy między innymi sytuacji, gdy na skutek czynności cywilnoprawnych dochodzi do zmiany właściciela rzeczy, z którą jest związany egzekwowany obowiązek. Taka sytuacja może polegać na darowaniu nieruchomości, na której zlokalizowany jest obiekt budowlany, w stosunku do którego wydano nakaz rozbiórki. Obowiązek rozbiórki jest obowiązkiem wynikającym z norm prawa materialnego administracyjnego. Jeżeli występuje następstwo prawne obowiązek administracyjny przechodzi na następcę prawnego zobowiązanego.

Odnosząc się do zarzutów skargi, wskazać należy, iż kwestia możliwości legalizacji przedmiotowego obiektu była przedmiotem postępowania przed organami administracji. Orzeczono nakaz rozbiórki przedmiotowego obiektu z uwagi na jego niezgodność z przepisami o planowaniu przestrzennym. Stanowisko to zaaprobował Wojewódzki Sąd Administracyjny w prawomocnym wyroku z dnia 12 maja 2016 r. II SA/Kr 357/16. Możliwość, jaką w obecnym stanie prawnym daje przepis art. 49f ustawy Prawo budowlane, nie dotyczy sytuacji, kiedy w stosunku do danego obiektu orzeczono już nakaz rozbiórki. Nakaz taki podlega przymusowemu wykonaniu a w konsekwencji, obiekt objęty nakazem, nie może być legalizowany.

Mając na uwadze wyżej wskazane okoliczności sąd na zasadzie art. 151 P.p.s.a. orzekał jak w sentencji.