Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 972/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-09-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Grunty warszawskie
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art 145 par 1 pkt 1 lit c, art 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak (spr.) Sędziowie: WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz WSA Bożena Marciniak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 29 września 2020 r. sprawy ze skarg M. M. i B. Z., Miasta [...] oraz A. K. z udziałem Prokuratora Prokuratury Rejonowej del. do Prokuratury Regionalnej we [...] na decyzję Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. oddala skargę A. K.; 3. zasądza od Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich na rzecz M. M. i B. Z. solidarnie kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 4. zasądza od Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich na rzecz Miasta [...] kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Komisja do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich (dalej jako "Komisja" lub "organ") decyzją z [...] marca 2018 r. nr [...] uchyliła w całości decyzję Prezydenta [...] (dalej jako "Prezydent") z [...] stycznia 2008 r. nr [...] (pkt 1), odmówiła ustanowienia prawa użytkowania wieczystego (pkt 2), nakazała Miastu [...] przejęcie zarządu nieruchomością stanowiącą dz. nr [...] w obrębie [...] o pow. [...] m2, położoną w [...] przy ul. [...] (pkt 3) i nadała decyzji rygor natychmiastowej wykonalności (pkt 4).

Decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Nieruchomość hipoteczna nr [...], której częścią jest nieruchomość położona przy ul. [...] (obecnie oznaczona jako dz. nr [...]), należała do K. B. ([...] udziału) i Z. M. ([...] udziału).

Adwokat B. B., działając w imieniu K. B. i Z. M. (na podstawie pełnomocnictwa udzielonego w dniu [...] października 1947 r. w [...] przez K. B. i kuratora Z. M. – Z. M.), wystąpił w dniu [...] marca 1948 r. do Zarządu Miejskiego w [...] z wnioskiem o przyznanie prawa własności czasowej nieruchomości nr hip. [...] i [...], położonej przy ul. [...], obejmującej grunt o pow. [...] sążni kwadratowych. Do wniosku załączono zaświadczenie Sądu Okręgowego w [...] Wydziału Hipotecznego nr [...] z [...] lutego 1948 r., z którego wynikało, że tytuł własności nieruchomości uregulowany jest jawnym wpisem na K. z M. B. i Z. M. w częściach równych niepodzielnie, na mocy wniosku z [...] grudnia 1928 r.

Prezydium Rady Narodowej w [...] orzeczeniem administracyjnym z [...] sierpnia 1950 r. nr [...], działając na podstawie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50 poz. 279), powoływanego dalej jako "dekret", odmówiło dotychczasowym właścicielom przyznania prawa własności czasowej do przedmiotowego gruntu. W uzasadnieniu wskazało, że zgodnie z opracowywanym planem zagospodarowania przestrzennego teren nieruchomości przeznaczony jest pod budownictwo użyteczności publicznej i przekazany został instytucji państwowej - wykonawcy narodowego planu gospodarczego. W tej sytuacji korzystanie z gruntu przez dotychczasowych właścicieli nie da się pogodzić z jego przeznaczeniem określonym w planie zagospodarowania przestrzennego.

K. B. wnioskiem z [...] maja 1997 r. wystąpiła o stwierdzenie nieważności orzeczenia z [...] sierpnia 1950 r. i wskazała, że zostało ono wydane na podstawie zapisów opracowywanego planu zagospodarowania przestrzennego. Oświadczyła, że jest jedyną spadkobierczynią matki – H. M., zaś żona Z. M. – Z., zmarła bezpotomnie w dniu [...] maja 1968 r., a jej spadkobiercą jest Skarb Państwa.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] grudnia 1999 r. nr [...] stwierdziło nieważność orzeczenia administracyjnego z [...] sierpnia 1950 r. i wskazało, że w dniu wydania orzeczenia obowiązywał "Ogólny plan zabudowania [...]", zatwierdzony przez Ministerstwo Robót Publicznych w dniu 11 sierpnia 1931 r., który dla przedmiotowej nieruchomości przewidywał zabudowę zwartą do 4 kondygnacji i 70% powierzchni zabudowy. Ze sporządzonego opisu budynków wynikało, że na nieruchomości znajdowały się częściowo wyburzone budynki, nie przekraczające 4 kondygnacji. Wykorzystywanie ww. gruntu pod budownictwo mieszkaniowe przez dawnego właściciela dawało się zatem pogodzić z planem zagospodarowania.

Prezydent decyzją z [...] września 2006 r. nr [...] zatwierdził podział nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], którą stanowiła dz. nr [...] z obrębu [...], o pow. [...] m2, na dz. ew.: nr [...] o pow. 288 m2 oraz nr [...] o pow. [...] m2. Wskutek podziału w skład dawnej nieruchomości hipotecznej nr [...], obecnie wchodzi: dz. nr [...] o pow. [...] m2 - zabudowana budynkiem mieszkalnym przedwojennym, dz. nr [...] o pow. [...] m2 - stanowiąca podwórko oraz dz. nr [...] o pow. [...] m2 - zabudowana budynkiem mieszkalnym wybudowanym po 1945 r.

Prezydent decyzją z 3 styczna 2008 r. nr [...], na podstawie art. 7 ust. 1-3 dekretu, ustanowił na 99 lat prawo użytkowania wieczystego udziału wynoszącego [...] części gruntu o pow. [...] m2, oznaczonego jako dz. nr [...] (grunt pod budynkiem), położonego w [...] przy ul. [...] na rzecz A. K. w udziale [...] części oraz M. M. w udziale [...] części (pkt 1 decyzji), a także ustalił czynsz symboliczny z tytułu ustanowienia prawa użytkowania wieczystego gruntu opisanego w pkt 1 w wysokości [...] zł netto (pkt 2 decyzji). W motywach rozstrzygnięcia wskazał, że wniosek o przyznanie prawa własności czasowej zasługuje na uwzględnienie albowiem budynek został wybudowany w latach 1898-1900 i spełnia warunek z art. 5 dekretu.

Następnie postanowieniem z [...] lutego 2009 r. nr [...], Prezydent sprostował oczywistą omyłkę w decyzji z [...] stycznia 2008 r. w ten sposób, że w pkt 1 ustanowił na lat 99 prawo użytkowania wieczystego udziału wynoszącego [...] części gruntu o pow. [...] m2, oznaczonego jako dz. nr [...] w obrębie [...] (grunt pod budynkiem) na rzecz: A. K. w udziale [...] części i M. M. w udziale [...] części.

Decyzją z [...] maja 2012 r. nr [...] Prezydent, na podstawie art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (wówczas Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., w dacie wydania decyzji przez Komisję - Dz.U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", w pkt 1 uchylił ww. postanowienie z [...] lutego 2009 r., zaś w pkt 2 zmienił ostateczną decyzję z [...] stycznia 2008 r. poprzez ustanowienie na 99 lat prawa użytkowania wieczystego do udziału [...] części gruntu o pow. [...] m2, oznaczonego jako dz. nr [...] na rzecz: A. K. w udziale [...] części i M M. w udziale [...] części (pkt 1) oraz ustalił czynsz symboliczny z tytułu ustanowienia ww. prawa w wysokości netto [...] zł (pkt 2). Do zmienianej decyzji dodano również pkt 3, który otrzymał brzmienie: "Odmówić ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do udziału wynoszącego [...] części gruntu opisanego w pkt 1 oddanego w użytkowanie wieczyste właścicielom lokalu mieszkalnego nr [...] znajdującego się w budynku przy ul. [...]". W uzasadnieniu decyzji wskazano, że odmowa ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do [...] części niepodzielnej gruntu nastąpiła z uwagi na oddanie jej w użytkowanie wieczyste właścicielowi lokalu wykupionego aktem notarialnym.

Następnie Prezydent, po rozpoznaniu wniosku M. M. z [...] kwietnia 2012 r., decyzją z [...] lutego 2014 r. nr [...] uchylił pkt c) decyzji z [...] stycznia 2008 r. nr [...] (pkt 1), ustanowił do [...] lutego 2092 r. prawo użytkowania wieczystego do udziału [...] części gruntu o pow. [...] m2, oznaczonego jako dz. nr [...] na rzecz M. M. (pkt 2), ustalił "czynsz symboliczny" z tytułu ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do ww. gruntu w wysokości [...] zł netto (pkt 3).

Postanowieniem z [...] marca 2014 r. nr [...] Prezydent sprostował oczywistą omyłkę pisarską w decyzji z [...] lutego 2014 r. nr [...] w ten sposób, że pkt 1 tej decyzji otrzymał brzmienie: uchylić pkt 3 decyzji z [...] stycznia 2008 r. nr [...] dodany decyzją z [...] maja 2012 r. nr [...]. Pozostałe postanowienia tej decyzji pozostały bez zmian.

Komisja postanowieniem z [...] sierpnia 2017 r., działając na podstawie art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości [...], wydanych z naruszeniem prawa (Dz.U. z 2017 r. poz. 718), powoływanej dalej jako "ustawa z 9 marca 2017 r.", wszczęła z urzędu postępowanie rozpoznawcze w sprawie dotyczącej decyzji Prezydenta: z [...] stycznia 2008 r. nr [...], z [...] maja 2012 r. nr [...] oraz z [...] lutego 2014 r. nr [...].

Następnie decyzją z [...] marca 2018 r. nr [...], Komisja uchyliła w całości decyzję Prezydenta z [...] stycznia 2008 r. nr [...] (pkt 1), odmówiła ustanowienia prawa użytkowania wieczystego (pkt 2), nakazała [...] przejęcie zarządu nieruchomością stanowiącą dz. nr [...] w obrębie [...] o pow. 288 m2, położoną w [...] przy ul. [...] (pkt 3) i nadała decyzji rygor natychmiastowej wykonalności (pkt 4).

W uzasadnieniu decyzji Komisja wskazała, że decyzja reprywatyzacyjna rażąco narusza art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 7 ust. 1 dekretu, bowiem Prezydent nie zbadał przesłanki posiadania nieruchomości na chwilę złożenia wniosku przez dawnych współwłaścicieli, a mianowicie nie odniósł się do kwestii posiadania gruntu przez K. B. oraz Z. M. (dla którego ustanowiono kuratora dla majątku - żonę Z. M.). Z ustaleń Komisji wynika natomiast, że choć K. B. po wojnie zamieszkiwała przy ul. [...] więc posiadanie przez nią nieruchomości przy ul. [...] nie było wykluczone, to jednak Z. M. zmarł w K. w dniu [...] maja 1940 r., a więc niemal 8 lat przed złożeniem wniosku dekretowego. Wykładnia językowa art. 7 ust. 1 dekretu pozwala natomiast na przyjęcie, że przesłanka "posiadania" odnosi się nie tylko do prawnych następców właściciela, lecz również do dotychczasowego właściciela gruntu. Pominięcie tej kwestii skutkowało uchyleniem przez Komisję decyzji reprywatyzacyjnej i w tym zakresie orzeczenie co do istoty sprawy na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 4b ustawy z 9 marca 2017 r.

W ocenie Komisji, kontrolowana decyzja z 3 stycznia 2008 r. wydana została również z rażącym naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. w zw. z art. 7 ust. 1 dekretu oraz art. 50 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2016 r. poz. 446 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.s.g.", ze względu na nieustalenie prawidłowego kręgu stron postępowania. Komisja zauważyła, że w dniu [...] stycznia 2001 r. A. K. złożyła wniosek o stwierdzenie, że spadek po H. M. na podstawie ustawy nabył Skarb Państwa, zaś Sąd Rejonowy dla [...] w [...] postanowieniem z 24 r. sygn. akt [...] Ns [...] stwierdził, że spadek ten nabyła K. B. zd. M. w całości. Na tej podstawie Prezydent przyjął, że prawa do spadku nabyła córka zmarłej – K. B. Tymczasem data postępowania spadkowego (postanowienie z [...] kwietnia 2001 r.) i data śmierci H. M. ([...] maja 1944 r.) powinny skłonić Prezydenta do analizy, czy Skarb Państwa nie powinien wziąć udziału w postępowaniu o stwierdzenie nabycia spadku. Organ nie był bowiem związany treścią postanowień o stwierdzeniu nabycia spadku i aktów notarialnych, gdyż w świetle art. 76 § 3 K.p.a. możliwe było przeprowadzenie dowodu przeciwko treści tych dokumentów. Mimo tego przed wydaniem decyzji reprywatyzacyjnej nie wystąpił o stwierdzenie nabycia spadku na rzecz Skarbu Państwa, jak również nie zażądał wznowienia postępowania sądowego i wydania ponownego orzeczenia w tym przedmiocie. Prezydent nie wziął pod uwagę, że jeśli spadkodawca zmarł przed 1 stycznia 1947 r., do spraw spadkowych należało stosować - zgodnie z art. LI ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Przepisy wprowadzające kodeks cywilny - prawo obowiązujące w chwili śmierci spadkodawcy. W konsekwencji w odniesieniu do spadku po Z. M. i H. M., należało stosować przepisy dzielnicowego kodeksu cywilnego, wskazanego przepisami ustawy z dnia 2 sierpnia 1926 r. o prawie właściwem dla stosunków prywatnych wewnętrznych (Dz.U. z 1926 r. Nr 101 poz. 580), tj. prawo, któremu spadkodawca podlegał osobiście w chwili śmierci - obowiązujące w miejscu jego zamieszkania. Dla przebiegu dziedziczenia po Z. M., którego ostatnim miejscem zamieszkania był [...], zastosowanie znajdowały zatem przepisy byłego zaboru [...], zaś w odniesieniu do H. M., której ostatnim miejscem zamieszkania była [...], do oceny praw spadkowych należy stosować obowiązujący w chwili i miejscu śmierci spadkodawcy Kodeks Napoleona i uregulowane w nim spadki wakujące. Zgodnie zaś z art. 789 w zw. z art. 2262 Kodeksu Napoleona możność przyjęcia lub zrzeczenia się spadku wakującego przedawnia się z upływem czasu wymaganego do najdłuższego przedawnienia praw nieruchomych, tj. w ciągu 30 lat. W świetle powyższego termin końcowy na objęcie spadku po H. M. upłynąłby w 1974 r., zaś spadkobiercą stałby się Skarb Państwa. W ocenie Komisji, wyjaśnienia w sprawie wymagała również kwestia prawidłowości nabycia spadku po Z. M.. Prezydent oparł się bowiem na postanowieniu Sądu Rejonowego dla [...] w [...] z [...] stycznia 2002 r. o sygn. akt [...] o stwierdzeniu nabycia spadku po zmarłej, mimo że dysponował również pismem K. B. z [...] maja 1997 r. skierowanym do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], w którego treści oświadczyła, że Z. M. zmarła bezpotomnie w dniu [...] maja 1968 r., a jedynym jej spadkobiercą jest Skarb Państwa. Rozbieżność między treścią ww. wniosku, a treścią postanowienia spadkowego nie została przez Prezydenta zbadana. W celu wyjaśnienia ww. wątpliwości, Komisja zleciła zbadanie biegłemu z zakresu grafologii i badań pisma ręcznego na okoliczność ustalenia autentyczności testamentu holograficznego Z. M., na podstawie którego wydano postanowienie z [...] stycznia 2002 r. o nabyciu spadku. Biegły ten w wynikach ekspertyzy podważył natomiast autentyczność ww. testamentu. Wyjaśnienie powyższej kwestii przez Prezydenta i zawiadomienie organów ścigania o możliwości posłużenia się fałszywym dokumentem w postępowaniu sądowym, doprowadziłoby do wzruszenia postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku, a w konsekwencji do ustalenia właściwego kręgu spadkobierców po Z. M. Powyższe skutkowało zaistnieniem przesłanki z art. 30 ust. 1 pkt 1, 3, 4 i 4a ustawy z 9 marca 2017 r., stanowiących podstawę uchylenia decyzji reprywatyzacyjnej.

Komisja zauważyła również, że Prezydent wydając decyzję z [...] stycznia 2008 r. naruszył również zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu, bowiem nie uwzględnił jako stron postępowania współużytkowników wieczystych dz. nr [...] i właścicieli wyodrębnionych lokali w budynku posadowionym na nieruchomości. Uniemożliwienie im realizacji uprawnień procesowych wypływających ze statusu strony godziło w zasadę równości, wyrażoną w art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. - Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. Nr 78, poz. 483 ze zm.), powoływanej dalej jako "Konstytucja", a także w zasadę ochrony własności przewidzianą w art. 64 ust. 1 Konstytucji. Według Komisji, wskazane okoliczności pozwalają na ustalenie, że decyzja reprywatyzacyjna została wydana z rażącym naruszeniem art. 7 w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. w zw. z art. 7 ust. 1 dekretu i art. 10 K.p.a.

W ocenie Komisji, Prezydent nieprawidłowo wyliczył również wielkość udziałów beneficjentów w decyzji z [...] stycznia 2008 r. Opierając się na akcie notarialnym z [...] września 1999 r. rep. A nr [...], wyliczył wielkość udziału M. M. jako [...] części praw przysługujących K. B. do dz. nr [...] (grunt pod budynkiem). Tym samym użytkowanie wieczyste ustanowiono na rzecz B. Z. w udziale [...] oraz na rzecz M. M. w udziale [...] (pkt 1 decyzji). Treść aktu notarialnego wskazywała jednak w § 2 sprzedaż z przysługującego K. B. udziału wynoszącego [...] części praw i roszczeń do nieruchomości, udziału wynoszącego [...]. Mimo że w rzeczywistości udział w prawach i roszczeniach do nieruchomości był większy, to organ winien był wyliczyć [...] z połowy praw do całości nieruchomości, zgodnie z oświadczeniem woli K. B.. Przyjmując, że doszło do skutecznego przeniesienia praw i roszczeń na podstawie ww. aktu notarialnego, Prezydent sam ostatecznie uznał, że powinien był ustalić udział w części gruntu o pow. [...] m2 oznaczonego jako dz. nr [...] - przysługujący A. K. w wysokości [...], a M. M. w wysokości [...]. Błąd w wyliczeniu wielkości udziału jest błędem o charakterze istotnym, który nie może podlegać sprostowaniu. Mimo tego postanowieniem z [...] lutego 2009 r. Prezydent dokonał sprostowania decyzji w ww. zakresie.

Komisja uznała również, że przeniesienie roszczeń do nieruchomości nastąpiło w zamian za świadczenie rażąco niewspółmierne do jej wartości, co potwierdza opinia biegłego z zakresu wyceny nieruchomości R. M. Jak wskazała biegła, na dzień [...] września 1999 r. wartość rynkowa udziału wynoszącego [...] części w nieruchomości stanowiącej dz. nr [...] wynosiła [...] zł, w tym: wartość udziału w nieruchomości budynkowej - [...] zł i wartość udziału w prawie użytkowania wieczystego gruntu - [...] zł. Łączna wartość udziału M. M. na dzień nabycia od K. B. roszczeń do nieruchomości przy ul. [...] wynosiła [...] zł. Aktem notarialnym z [...] września 1999 r. rep. A nr [...], sporządzonym przez notariusza J. R., M. M. nabył zaś od K. B. ww. udział za cenę [...] zł, czyli za cenę o [...] zł niższą od wartości rynkowej. Przy tym cena ta obejmowała nie tylko prawa i roszczenia do nieruchomości przy ul. [...], ale i do innych nieruchomości, w tym do nieruchomości przy ul. [...] i [...]. Z opinii biegłego wynika również, że wartość rynkowa udziału wynoszącego [...] części w gruntowej zabudowanej nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] (dz. nr [...]) na dzień [...] lutego 2014 r. wynosiła [...] zł, w tym: wartość udziału w nieruchomości budynkowej - [...] zł i wartość udziału w prawie użytkowania wieczystego gruntu - [...] zł. Łączna wartość udziału M. M. na dzień nabycia od A. K. roszczeń do nieruchomości przy ul. [...] wynosiła [...] zł. W dniu [...] lutego 2014 r. nabył on natomiast od A. K. ten udział za [...] zł, czyli za cenę o [...] zł niższą od łącznej wartości rynkowej udziału - tj. za 5% wartości. Jak wynika z powyższych wyliczeń, roszczenia do nieruchomości zostały w dniach [...] września 1999 r. i [...] lutego 2014 r. nabyte w zamian za świadczenie wzajemne, które w oczywisty sposób nie było adekwatne do wartości nieruchomości. Przeniesienie tych roszczeń Komisja uznała za rażąco sprzeczne z interesem społecznym, a w konsekwencji zaistniała kolejna przesłanka z art. 30 ust.1 pkt 5 ustawy z 9 marca 2017 r. stanowiąca podstawę do uchylenia kontrolowanej decyzji.

Komisja zauważyła dalej, że jedną z przesłanek uchylenia decyzji reprywatyzacyjnej jest stwierdzenie, że jej wydanie doprowadziło do skutków rażąco sprzecznych z interesem społecznym lub skutków sprzecznych z celem, dla którego ustanowiono użytkowanie wieczyste, w szczególności do zastosowania uporczywie lub w sposób istotnie utrudniający korzystanie z lokalu w nieruchomości [...] groźby bezprawnej, przemocy wobec osoby lub przemocy innego rodzaju w stosunku do osoby zajmującej ten lokal (art. 30 ust. 1 pkt 6 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt. 2-3 ustawy z 9 marca 2017 r.). W niniejszej natomiast sprawie skutkami decyzji objęte zostały nie tylko strony postępowania administracyjnego, ale również podmioty, którym prawo nie przyznaje interesu prawnego, tj. lokatorzy zamieszkujący nieruchomość przy ul. [...]. Sytuacja lokatorów w następstwie wydania decyzji reprywatyzacyjnej radykalnie się pogorszyła. Czynsz najmu lokali mieszkalnych został znacznie podwyższony, co spowodowało trudną sytuację finansową najemców, podczas gdy beneficjenci decyzji reprywatyzacyjnej nie byli stronami umów najmu. Również prowadzenie przez nabywcę nieruchomości prac remontowych w sposób wykraczający poza normalne standardy, służyło wywieraniu nacisku na najemców, w celu doprowadzenia ich do "dobrowolnego" opuszczenia lokali. Takie działanie wywoływało stres i poczucie zagrożenia u lokatorów, którzy byli zastraszani, grożono im procesami sądowymi oraz stosowano wobec nich przemoc. Wskazane działania stanowią objaw psychicznego nękania, które mogło skutkować narażeniem zdrowia i życia mieszkańców kamienicy. W konsekwencji Komisja uznała, że działania nabywców nieruchomości godzą w zasady współżycia społecznego oraz naruszają interes publiczny, zgodnie z którym państwo chroni prawa i wolności jednostki, a jakiekolwiek ich ograniczenie winno wynikać z podstawy ustawowej. Stosowanie nacisku wobec lokatorów stało też w rażącej sprzeczności z zasadą ochrony interesu społecznego. W ocenie Komisji, wydanie decyzji reprywatyzacyjnej doprowadziło do skutków rażąco sprzecznych z interesem społecznym i z celem, dla którego ustanowiono użytkowanie wieczyste, również z uwagi na wypłatę przez [...] na rzecz M. M. kwoty [...] zł tytułem wynagrodzenia za bezumowne korzystanie z budynku posadowionego na dz. nr [...], w okresie od 29 września 1998 r. do 29 września 2008 r. na skutek wyroku Sądu Apelacyjnego w [...] z [...] maja 2014 r. sygn. akt [...]). Co prawda Sąd Najwyższy wyrokiem z 17 grudnia 2015 r. sygn. akt I CSK 1033/14 uchylił ten wyrok, to jednak do wypłaty ww. kwoty doszło, a Marek Mossakowski dysponował nią – co oznacza, że osoba, która nigdy nie została pokrzywdzona działaniem dekretu, a która roszczenie o wynagrodzenie za bezumowne korzystanie z budynku nabyła od osoby uprawnionej za ułamek faktycznej wartości, odniosła korzyści z tego tytułu, kosztem środków publicznych.

Rozpoznając na nowo wniosek dekretowy Komisja uznała natomiast, że nie istnieją podstawy do ustanowienia prawa użytkowania wieczystego na rzecz A. K. i M. M. Przede wszystkim brak jest przesłanki z art. 7 ust. 1 dekretu, tj. posiadania nieruchomości przez dotychczasowych właścicieli. Ponadto począwszy od [...] maja 1944 r. w obrocie prawnym funkcjonował spadek po H. M., zaś Prezydent nie ustalił, czy istniały podstawy do przyjęcia, że spadek ten był wakujący. Jeżeli zastosowanie znalazłyby przepisy Kodeksu Napoleona dotyczące spadków wakujących, to z upływem trzydziestoletniego terminu przedawnienia, tj. w dniu [...] maja 1974 r., zaistniałyby podstawy do przyjęcia, że spadek ten nabył Skarb Państwa. Niezależnie od powyższego Komisja uznała, że za odmową uwzględnienia wniosku dekretowego przemawia art. 214a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (wówczas Dz.U. z 2018 r. poz. 121 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.g.n.", zgodnie z którym można odmówić ustanowienia prawa użytkowania wieczystego na rzecz poprzedniego właściciela gruntu w rozumieniu art. 7 ust. 1 dekretu niezależnie od przyczyn wymienionych w art. 7 ust. 2 dekretu, także ze względu na przeznaczenie lub wykorzystywanie na cele określone w art. 6 u.g.n. Zgodnie z kolei z art. 6 pkt 5 u.g.n. celem publicznym jest opieka nad nieruchomościami stanowiącymi zabytki w rozumieniu przepisów ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Budynek przy ul. [...] został zaś wpisany do gminnej ewidencji zabytków [...] pod nr [...], prowadzonej na podstawie art. 22 ust. 4 ustawy o ochronie zabytków. W tej sytuacji, w ocenie Komisji ustanowienie prawa użytkowania wieczystego na przedmiotowej nieruchomości nie da się pogodzić z realizacją celu publicznego, jakim jest opieka nad zabytkami. Z kolei gwarancję należytego sprawowania opieki nad kamienicą daje [...], stąd nakazano miastu przejęcie zarządu nieruchomością, na podstawie art. 40e ust. 1 ustawy z 9 marca 2017 r. zw. z art. 184b pkt 2 i 6 u.g.n.

Komisja uznała również, że decyzja reprywatyzacyjna nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych w rozumieniu art. 2 pkt 4 ustawy z 9 marca 2017 r. w zakresie udziału wynoszącego [...] części nieruchomości, do którego prawa nabyła B. Z. na mocy umowy sprzedaży z 9 lipca 2012 r. (Rep. A nr [...]) od A. K. (adresata decyzji z [...] stycznia 2008 r.). W myśl ww. przepisu przez nieodwracalne skutki prawne należy rozumieć stan prawny powstały wskutek przeniesienia prawa własności albo prawa użytkowania wieczystego nieruchomości [...] na osobę trzecią, o ile nie nastąpiło ono nieodpłatnie lub na rzecz nabywcy działającego w złej wierze, lub zagospodarowania nieruchomości [...] na cele publiczne, o których mowa w art. 6 u.g.n. Choć w niniejszej sprawie doszło do zbycia prawa własności na rzecz osób trzecich, to po stronie nabywcy istniała "zła wiara", bowiem B. Z. posiadała lub z łatwością mogła posiadać wiedzę o stanie prawnym nieruchomości, w szczególności co do sposobu spadkobrania, gdyż jej syn i pełnomocnik M. M. występował w postępowaniach cywilnych i administracyjnych także jako pełnomocnik A. K., a wcześniej jej matki K. B.. Nabywał on udział w roszczeniach do nieruchomości za rażąco zaniżoną cenę w porównaniu do jej wartości rynkowej. W konsekwencji miał świadomość, że decyzja reprywatyzacyjna wydana na rzecz jego i A. K., obarczona była wadą kwalifikowaną mogącą skutkować stwierdzeniem jej nieważności. Nie bez znaczenia jest także okoliczność, że B. Z. nabyła nieruchomość za cenę [...] zł. Jak ustaliła natomiast Komisja, wartość rynkowa udziałów A. K. ([...] części) w nieruchomości przy ul. [...] wynosiła łącznie w 1999 r. około [...] zł. Tak niska cena (ok. 25% realnej wartości) powinna u osoby prowadzącej profesjonalny obrót roszczeniami i nieruchomościami, wzbudzić podejrzenia co do stanu prawnego nieruchomości, w szczególności co do ważności umowy cesji roszczeń. Zdaniem Komisji, w sprawie zachodziła również druga przesłanka negatywna z ww. przepisu, bowiem nabyty udział [...] części w prawie użytkowania wieczystego nieruchomości przy ul. [...], dotyczył budynku objętego ustawową ochroną zabytku, a więc przesłanki z art. 6 u.g.n. Reasumując Komisja wskazała, ze zła wiary po stronie B. Z. oraz M. M., a także przeznaczenie nieruchomości na cele publiczne, o których mowa w art. 6 pkt 5 u.g.n., wykluczają istnienie nieodwracalnych skutków prawnych określonych w art. 2 pkt 4 ustawy z 9 marca 2017 r.

Na decyzję Komisji z [...] marca 2018 r. nr [...] skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli M. M. i B. Z. (sygn. akt I SA/Wa 972/18), Miasto [...] (I SA/Wa 1016/18) i A. K. (I SA/Wa 1017/18).

M. M. i B. Z. zaskarżyli powyższą decyzję w całości, zarzucając jej naruszenie:

I. norm ustrojowych zawartych w Konstytucji, tj.:

1) art. 2, art. 8 ust. 1 i 2 oraz art. 9 Konstytucji, poprzez wydanie decyzji bez zagwarantowania skarżącym prawa do rzetelnego postępowania administracyjnego oraz oparcie rozstrzygnięcia na przepisach ustawy z 9 marca 2017 r., tj. art. 29 ust. 1 pkt 2 i 3a w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 1, 3, 4, 4a, 4b i 6, stojących w sprzeczności z art. 2, art. 8, art. 7, art. 9, art. 10 ust. 1 i 2, art. 21 oraz art. 32 ust. 1 Konstytucji, tj. naruszających zasadę trójpodziału władzy oraz demokratycznego państwa prawa i wynikające z nich zasady jednoznaczności prawa, niedziałania prawa wstecz, ochrony praw słusznie nabytych, trwałości decyzji administracyjnych i ochronę nabytej własności;

2) art. 9 Konstytucji w zw. z art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (Dz.U. z 1995 r. Nr 36, poz. 175 ze zm.) w zakresie, w jakim zaskarżona decyzja pozbawia stronę ochrony nabytego mienia i praw majątkowych nabytych;

3) art. 14 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawnych Wolności w zw. z art. 9 Konstytucji w zakresie, w jakim z treści ujawnionych w toku rozprawy odbytej w dniu 31 października 2017 r. dowodów, w tym wiadomości SMS E. J. do Przewodniczącego Komisji, ujawniono okoliczność świadczącą o dyskryminacji M. M. w postępowaniu o wydanie decyzji dotyczącej zwrotu nieruchomości, także w zakresie odnoszącym się do prawowitych spadkobierców dawnej nieruchomości [...];

II. norm postępowania mającego istotny wpływ na treść zaskarżonej decyzji, tj.:

1) art. 6 K.p.a. poprzez uchylenie decyzji reprywatyzacyjnej w oparciu o kryteria nieznane obowiązującemu porządkowi prawemu, tj. w oparciu o normy określone w art. 30 ustawy z 9 marca 2017 r., obligujące organ do uchylenia decyzji bez względu na podstawy prawne obowiązujące w dacie jej wydania;

2) art. 7 K.p.a. poprzez odstąpienie od zasady dążenia do prawdy obiektywnej, arbitralnego doboru świadków w celu udowodnienia z góry założonej tezy oraz ukształtowania postępowania dowodowego w sposób, w który odbiegał od dążenia do wyjaśnienia stanu faktycznego dotyczącego podstaw prawnych wydania ww. decyzji;

3) art. 7a § 1 i art. 81a § 1 K.p.a. poprzez niezastosowanie tych norm do oceny legalności i ochrony praw słusznie nabytych przez skarżących w wyniku wydanej decyzji reprywatyzacyjnej, w stanie prawnym jaki obowiązywał w dacie jej wydania;

4) art. 8 K.p.a. poprzez naruszenie zasady zaufania do władzy publicznej, zasady proporcjonalności a także bezstronności i równego traktowania, poprzez przyjęcie jako jedynego kryterium oceny, ochrony praw lokatorów i dążenie do przywrócenia ich praw na warunkach sprzed daty wydania decyzji Prezydenta;

5) art. 10 § 1 w zw. z art. 75 § 1 i art. 77 § 1 w zw. z art. 80 i art. 81 K.p.a. w zw. z art. 3 ustawy z 9 marca 2017 r., poprzez nieprzeprowadzenie dowodu z przesłuchania w charakterze świadka A. K., w kwestiach mających dla sprawy istotne znacznie w kontekście podstaw badana decyzji reprywatyzacyjnej, w świetle kryteriów oceny, o których mowa w art. 3 ustawy z 9 marca 2017 r.;

6) art. 76 § 1 K.p.a. poprzez odmowę uznania za dokument urzędowy postanowienia Sądu Rejonowego dla [...] w [...] z [...] kwietnia 2001 r. o stwierdzeniu nabycia spadku po H. M., podczas gdy dokument ten stanowił podstawę wykazania następstwa prawnego w postępowaniu reprywatyzacyjnym i korzystał z domniemania zgodności z prawem na podstawie art. 361 w zw. z art. 365 i art 366 K.p.c., a także stanowił dokument urzędowy w rozumieniu art 76 § 1 K.p.a., wiążący Prezydenta w myśli art. 6 w zw. z art. 76 § 1 K.p.a., zaś Komisja nie przeprowadziła dowodu przeciwko treści tego dokumentu, kwestionującego jego legalność i urzędowe zaświadczenie stanu prawnego z niego wynikającego;

7) art. 2 ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. - Prawo o notariacie (Dz.U. z 2017 r. poz. 2291 ze zm.) w z art. 76 § 1 i art. 6 K.p.a., poprzez bezprawne kwestionowanie przez Komisję aktów notarialnych sporządzonych w przepisanej prawem formie, jako dokumentów urzędowych, które skarżący przedłożyli jako dowody w postępowaniu reprywatyzacyjnym, a które to, w myśl art. 2 ustawy - Prawo o notariacie, mają charter dokumentu urzędowego korzystającego z domniemania zgodności z prawem danych w nich zawartych i ta okoliczność wyłączała kognicję Komisji w badaniu z urzędu wiarygodności tych dokumentów;

8) art. 97 § 1 pkt 4 w zw. z art. 77, art. 78 § 1, art. 75 § 1 K.p.a. w zw. z art. 38 ust. 1 ustawy z 9 marca 2017 r., poprzez nieuwzględnienie wniosku skarżących z [...] grudnia 2017 r. o zawieszenie postępowania, złożonego w wyniku uzyskanej informacji, że Prezydent wystąpi z wnioskiem o wznowienie postępowania zakończonego prawomocnym postanowieniem z [...] kwietnia 2001 r. w przedmiocie nabycia spadku po H. M., w celu zbadania podstaw nabycia tych praw przez Skarb Państwa, mimo istniejących i wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wątpliwości, jakie prawo należało zastosować do spadku po Z. M. i H. M.;

9) art. 79 § 1 w zw. z art. 10 K.p.a. oraz w zw. z art. 77 § 1 i art. 75 § 1 K.p.a. poprzez niezawiadomienie strony o terminie i miejscu przeprowadzenia dowodu z udziałem biegłego J. G. na okoliczność zakwestionowania podpisu pod testamentem Z. M., a w konsekwencji uniemożliwienie skarżącym czynnego udziału w jego przeprowadzeniu i zadawania biegłemu pytań oraz zaniechanie wezwania na rozprawę i przesłuchania biegłego na okoliczność wniosków wynikających z opinii, choć w ocenie skarżących wynikają z niej wnioski przeciwne w stosunku do przyjętych przez Komisję w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji;

10) art. 30 ust. 1 pkt 1, 3, 4a, 5 i 6 ustawy z 9 marca 2017 r., poprzez oparcie zaskarżonej decyzji na nieprawidłowych ustaleniach, tj.:

- z treści i wniosków końcowych opinii biegłej J. G. z [...] listopada 2017 r. wynika, że biegła nie zakwestionowała autentyczności podpisów pod testamentem holograficznym Z. M. z [...] grudnia 1996 r.,

- wyszły na jaw nowe okoliczności faktyczne i dowody istniejące w dniu wydawania decyzji reprywatyzacyjnej, nieznane organowi, który ją wydał - podczas gdy dowody takie nie istniały,

- brak było podstaw do przyjęcia, że decyzja reprywatyzacyjna została wydana bez postawy prawnej lub z naruszeniem prawa - podczas gdy wydana została na podstawie obowiązującego prawa,

- stwierdzono, że stroną postępowania reprywatyzacyjnego była osoba, która nie była uprawniona w rozumieniu art. 7 ust. 1 dekretu, zaś osobę uprawnioną reprezentował kurator ustanowiony dla osoby nieznanej z miejsca pobytu, a nie było podstaw do jego ustanowienia - podczas gdy brak było podstaw do przyjęcia, że skarżący, jako następcy prawni byłych właścicieli nieruchomości, nie spełniali art. 7 ust. 1 dekretu, bowiem przepis ten uprawniał do złożenia wniosku także osoby ich prawa reprezentujące, a w toku postępowania następstwo to nie zostało w trybie prawem przewidzianym zakwestionowane;

III. norm prawa materialnego, tj.:

1) art. 7 ust. 1 i 5 dekretu w zw. z art. 6, art. 7 oraz art. 77 § 1, art. 75 § 1, art. 80 i art. 81 K.p.a., poprzez zarzucenie Prezydentowi niezbadanie przesłanki posiadania nieruchomości przez A. B. i jej prawowitych spadkobierców, podczas gdy z materiału dowodowego wynika, że ww. osoba i jej następcy prawni wykazali tę przesłankę poprzez fakt zamieszkiwania na niej, czego nie wyklucza nawet Komisja; Komisja zaniechała również przeprowadzenia rzetelnego postępowania dowodowego, w szczególności nie przesłuchała na tę okoliczność spadkobierców przedwojennych właścicieli, tj. A. K., zaś dowód z przesłuchania tego świadka postanowieniem [...] grudnia 2017 r. oddaliła;

2) art 65 § 1 i § 2 w zw. z art. 3531 K.c. w zw. z art. 9 Konstytucji w zw. z art. 6 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawnych Wolności w zw. z art. 1 i art. 5 Protokołu 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności oraz art. 3 ust. 1 ustawy z 9 marca 2017 r., poprzez nieuprawnioną i pozbawioną podstaw ocenę stosunków umownych skarżących z innymi osobami (umowa M. M. z A. K. z [...] sierpnia 2012 r. oraz umowa z [...] września 1999 r. sporządzona w formie aktu notarialnego, zawarta pomiędzy M. M. a K. B.), bez wniosku A. K. (będącej jednocześnie następcą prawnym K. B.), jako strony ww. czynności prawnych i w konsekwencji orzeczenie, jako organ do tego niepowołany w rozumieniu art. 10 ust. 2 Konstytucji, o ocenie tych stosunków umownych z wyłączaniem woli stron, a także zaniechanie przeprowadzenia w tej materii postępowania dowodowego z udziałem zainteresowanych stron, w tym nieprzesłuchanie A. K. w charakterze świadka, co uniemożliwiło ocenę przesłanki uchylenia decyzji reprywatyzacyjnej w kontekście uznania tych czynności za rażąco sprzeczne z interesem społecznym, a tym samym z naruszeniem zasad wynikających z art. 6, art. 7, art. 77 § 1, art. 75 § 1, art. 80 i art. 81 K.p.a.;

3) art. 118 K.c. w zw. z art. 6 K.p.a. w zw. art. 58 § 2 K.c. w zw. z art. 10 ust. 2 Konstytucji poprzez orzeczenie w zakresie oceny stosunków umownych M. M. z prawowitymi spadkobiercami nieruchomości w warunkach, w których nastąpiło przedawnienie możliwości wzruszenia takich umów także z mocy art. 58 § 2 K.c.;

4) art. 29 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 1, 3, 4, 4a, 4b, 5, 6 ustawy z 9 marca 2017 r. w zakresie, w jakim normy te stanowiły przesłanki do uchylenia decyzji Prezydenta z [...] stycznia 2008 r. i odmowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do przedmiotowej nieruchomości, zaś w odniesieniu do decyzji z [...] maja 2012 r. oraz z [...] lutego 2014 r., w zakresie w jakim uchylono te decyzje i umorzono postępowanie w całości - podczas gdy normy te stoją w oczywistej sprzeczności z art. 16 § 1, § 2 i § 3 K.p.a.

Mając na uwadze powyższe skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania według norm przypisanych. Wnieśli jednocześnie o wstrzymanie wykonania pkt 4 zaskarżonej decyzji z [...] marca 2018 r. nr [...], tj. w zakresie w jakim decyzji tej nadano rygor natychmiastowej wykonalności.

Miasto [...] zaskarżyło decyzję z [...] marca 2018 r. w zakresie obejmującym wskazane poniżej części jej uzasadnienia, zarzucając Komisji:

1) naruszenie art. 107 § 3 w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 pkt 6 K.p.a. w zw. z art. 7 ust. 1 i 2 dekretu w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 4 ustawy z 9 marca 2017 r. poprzez niezgodne z prawem zapisy w pkt 1 (str. 28), w pkt 1.1.-1.3. (str. 28-31); 1.7. (str. 32-33) i 1.9.-1.10. (str. 33) oraz 6.3 (str. 61 akapit 2 od dołu) uzasadnienia, obejmujące rzekome uchybienia Prezydenta w zakresie ustalania posiadania nieruchomości przez jej przeddekretowych właścicieli,

- podczas gdy prawidłowa wykładnia art. 7 dekretu, zgodna z jednolitą linią orzeczniczą prezentowaną od początku obowiązywania dekretu aż do czasów współczesnych przez organy dekretowe, organy administracji dokonujące oceny legalności decyzji dekretowych w trybie art. 156-158 K.p.a. i utrwaloną linią orzeczniczą sądów administracyjnych, znajdująca oparcie w poglądach przedstawicieli doktryny prawa wskazuje, że przesłanka posiadania nieruchomości nie dotyczyła przeddekretowych właścicieli nieruchomości, a jedynym kryterium oceny zasadności wniosków było spełnienie przesłanki zgodności korzystania z gruntu z jego przeznaczeniem w planie zabudowy (zagospodarowania przestrzennego), określonej w art. 7 ust. 2 dekretu – w konsekwencji czego Prezydent nie oceniając tej kwestii i nie zamieszczając rozważań w tym zakresie w uzasadnieniu decyzji reprywatyzacyjnej nie dopuścił się żadnych nieprawidłowości; ponadto wniosku dekretowego nie składał Z. M., ale jego żona jako kurator nad jego majątkiem ustanowiony przez sąd, a zatem stwierdzenie przez Komisję obowiązku badania posiadania przez Z. M. nieruchomości jest całkowicie chybione; natomiast wskazany przez Komisję art. 107 § 1 pkt 6 K.p.a. nie obowiązywał na dzień wydania decyzji reprywatyzacyjnej, a zatem Prezydent nie mógł go naruszyć;

2. naruszenie art. 107 § 3 w zw. z art. 6, art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1 w zw. z art. 80 K.p.a. w zw. z art. 7 ust. 1 dekretu w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 4 i 4a ustawy z 9 marca 2017 r., poprzez niezgodne z prawem twierdzenia zawarte w pkt 2 (str. 33) oraz 2.1.-2.7. (str. 33-37), 2.11-2.12 (str. 39), 2.14 (str. 41) i 6.3 (str. 61 akapit 1 od dołu) uzasadnienia, dotyczące nieprawidłowo prowadzonego przez Prezydenta postępowania, w toku którego rzekomo nieprawidłowo ustalono krąg stron,

- podczas gdy materiał dowodowy w sprawie reprywatyzacyjnej w zakresie ustalenia kręgu stron postępowania został zebrany zgodnie z art. 7, art. 10 § 1, art. 77 § 1 i art. 78 § 1 K.p.a., a dokumentom urzędowym w postaci zaświadczeń hipotecznych, odpisów orzeczeń sądowych, decyzji administracyjnych, czy aktów notarialnych, zgodnie z art. 76 § 1 K.p.a., służy domniemanie autentyczności i zgodności z prawdą; ustalanie kręgu spadkobierców z uwzględnieniem przepisów Kodeksu Napoleona należało w okresie 1945-2008 r. i należy obecnie do właściwości sądów powszechnych (cywilnych) oraz od kilku lat do notariuszy, a nie do organów administracji; zgodnie z art. 365 § 1 K.p.c. prawomocne orzeczenie sądu cywilnego wiąże organy administracji publicznej; w sądowym postępowaniu spadkowym po zmarłej w 1968 r. Z. M. interesy majątkowe Skarbu Państwa były reprezentowane przez pełnomocnika Izby Skarbowej w [...], który to fakt został błędnie pominięty milczeniem przez Komisję; ponadto okazało się, że wbrew treści pisma K. B. skierowanego do SKO w [...] z [...] maja 1997 r. jedynym spadkobiercą po Z. M. zmarłej bezpotomnie nie był Skarb Państwa, ale odnaleziona przez Komisję – A. K. będąca siostrzenicą ww. osoby. Przedmiotem postępowania dekretowego było rozpoznanie wniosku dekretowego o przyznanie prawa własności czasowej złożonego w imieniu jej współwłaścicieli przez ustanowionego w sprawie adw. B. B., nie zaś przejmowanie spadku po H. M. (zmarłej w maju 1944 r. w [...]), która była matką Z. M., jednego ze współwłaścicieli nieruchomości (zmarłego w maju 1940 r. w [...]) na Skarb Państwa, z powołaniem się na konstrukcję prawną spadków wakujących, unormowaną w Kodeksie Napoleona z 1804 r. i nie stosowaną przez sądy powszechne po 1989 r. Do kompetencji Prezydenta nie należy też kontrola prawomocnych orzeczeń sądów powszechnych;

3. naruszenie art. 107 § 3 w zw. z art. 19 i art. 20 K.p.a. w zw. z art. 50 u.s.g. w zw. z art. 7 ust. 2 dekretu w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 4 i 4a ustawy z 9 marca 2017 r., poprzez nieuprawnione zastosowanie w pkt 2.13. (str. 39-41) uzasadnienia, do oceny postępowania i wydanej w jego wyniku decyzji reprywatyzacyjnej przepisu art. 50 u.s.g., który nie ma zastosowania w sprawach dekretowych, zamiast: 1) art. 7 ust. 2 dekretu, który stanowił podstawę działania Prezydenta oraz merytoryczną podstawę rozpoznania wniosku dekretowego decyzją z 3 stycznia 2008 r., 2) art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 7 ust. 2 dekretu, który stanowił podstawę wydania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzji z [...] grudnia 1999 r. stwierdzającej nieważność orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej [...] z [...] sierpnia 1950 r., którego skutkiem była m.in. konieczność ponownego rozpatrzenia wniosku dekretowego z [...] marca 1948 r., co leżało w zakresie kompetencji Prezydenta;

- naruszenie art. 107 § 3 w zw. z art. 10 § 1, art. 6, art. 7, art. 8, art. 28, art. 77 § 1 w zw. z art. 80 Kpa i art. 7 ust. 1 dekretu w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 4 i 5 ustawy z 9 marca 2017 r. poprzez niezgodne z prawem stwierdzenia zawarte w pkt 2.16.-2.17 (str. 42-43) uzasadnienia, dotyczące rzekomo naruszonego przez Prezydenta art. 10 § 1 K.p.a. poprzez nieuznanie za strony właścicieli wyodrębnionych lokali w budynku przy ul. [...], posadowionym na dz. nr [...], a przed podziałem na części dz. nr [...], z których własnością są związane udziały w prawie użytkowania wieczystego gruntu przedmiotowej nieruchomości;

- podczas gdy na skutek decyzji z [...] września 2006 r. o zatwierdzeniu podziału dz. nr [...] na dz. nr [...] (nieobjętą roszczeniami, zabudowaną budynkiem o adresie ul. [...]) oraz dz. nr [...] (objętą roszczeniami, zabudowaną budynkiem o nowym adresie ul. [...], w którym nie było prawidłowo wyodrębnionych i sprzedanych lokali) oraz późniejszych czynności prawnych podjętych przez właścicieli wyodrębnionych lokali położonych w budynku przy ul. [...] (w tym w postaci zrzeczenia się prawa użytkowania wieczystego do dz. nr [...]) osoby te nie miały żadnego interesu prawnego w sprawie dekretowej, dotyczącej m.in. dz. nr [...] a zatem nie były już jego stronami;

5. naruszenie art. 107 § 3 w zw. z art. 6, art. 7, art. 8 ust. 1-2, art. 19 i art. 20 K.p.a. w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 2-3 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 6 ustawy z 9 marca 2017 r. poprzez zawarcie niejednoznacznych, nieprecyzyjnych i wprowadzających w błąd stwierdzeń w uzasadnieniu decyzji, tj. w tytule pkt 5 (str. 47): "Wydanie decyzji reprywatyzacyjnej doprowadziło do skutków rażąco sprzecznych z interesem społecznym, w szczególności w postaci utrudniania korzystania z lokalu i z celem, dla którego ustanowiono użytkowanie wieczyste" oraz w pkt 5.4. w całości (str. 52), w pkt 5.6 zd. 1 (str. 57), w pkt 5.8-5.9. (str. 58-59),

- podczas gdy Komisja ocenia skutki decyzji reprywatyzacyjnej post factum, a Prezydent w chwili wydawania decyzji reprywatyzacyjnej, na podstawie przepisów wówczas obowiązujących, nie miał możliwości uwzględnienia interesu społecznego w rozumieniu przedstawionym przez Komisję (tzn. jako interes faktyczny lokatorów), bowiem okoliczność ta nie stanowiła przesłanki rozpatrzenia wniosku dekretowego, jak również Prezydentowi nie można przypisywać rażącego naruszenia prawa i obarczać go odpowiedzialnością za działania, które były podejmowane w stosunku do lokatorów nieruchomości po wydaniu decyzji, przez osoby trzecie. Komisja bezzasadnie łączy przypadki łamania praw lokatorów z kwestią wydawania decyzji reprywatyzacyjnej, podczas gdy nie zachodzi między nimi żadna relacja. Również wypłata kwoty za bezumowne korzystanie z budynku stanowiła realizację prawomocnego wyroku przez pozwane [...] na rzecz strony powodowej, dlatego bezpodstawne jest uznawanie tego, jako skutku decyzji Prezydenta;

6. naruszenie art. 107 § 3 w zw. z art. 6, art. 7, art. 8 § 1 i § 2 K.p.a. w zw. z art. 678 § 1 K.c. w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 6 ustawy z 9 marca 2017 r. poprzez bezzasadne stwierdzenia w decyzji, tj. w pkt 5.4.1. (str. 52-53) "Beneficjenci przedmiotowej decyzji reprywatyzacyjnej nie byli stronami umów najmu.", "(...) beneficjenci decyzji reprywatyzacyjnych nie stali się stroną umów najmu zawartych przed jej wydaniem. Oznacza to, że do umów najmu, o których mowa w ust. 1 art. 40e ustawy z 9 marca 2017 r., zawartych przed wydaniem decyzji reprywatyzacyjnej nie stosuje się art. 678 K.c. i w konsekwencji stosunek najmu wiąże lokatorów z podmiotem, z którym umowy były zawierane, tj. z gminą",

- podczas gdy przekazanie przez [...] posiadania budynku i poszczególnych lokali a także wstąpienie przez beneficjentów w stosunek prawny wynikający z umów najmu lokali mieszkalnych znajdujących się w budynkach objętych działaniem dekretu następowało na skutek uprzedniego stwierdzenia nieważności decyzji dekretowej, wydania decyzji o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego i zawarcia w formie aktu notarialnego umowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego, co mieści się w pojęciu "zbycia" nieruchomości, o którym mowa w art. 678 § 1 K.c., a prawidłowość tej praktyki, jako mającej na celu zapewnienie ochrony lokatorom, przez wiele lat potwierdzało orzecznictwo sądów powszechnych.

W oparciu o powyższe zarzuty [...] wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji w części dotyczącej jej uzasadnienia oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

A. K. zaskarżyła decyzję z [...] marca 2018 r. w całości i wniosła o jej uchylenie i przyznanie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi wskazała, że choć trafnie Komisja zwróciła uwagę na nieprawidłowości związane z kręgiem spadkobierców dawnych właścicieli, to jednak usunięcie tych nieprawidłowości (związanych z testamentem Z. M.), powinno poprzedzać merytoryczne rozpoznanie sprawy, bowiem tylko w taki sposób będzie można prawowitym następcom prawnym zapewnić w postępowaniu udział, możliwość podjęcia obrony praw i zgłaszanie dowodów. Jeżeli więc ww. testament jest sfałszowany, to spadek powinni nabyć spadkobiercy ustawowi, a jednym z nich jest skarżąca, jako siostrzenica zmarłej. Kwestie te powinny być natomiast rozstrzygane przez właściwy sąd cywilny, nie zaś przez sąd administracyjny kontrolujący zaskarżoną decyzję. Skoro zatem Komisja wykryła nieprawidłowości związane z nabyciem spadku, to kolejnym jej działaniem powinno być podjęcie czynności w celu usunięcia tych nieprawidłowości, a po wydaniu przez właściwy sąd orzeczenia w tym przedmiocie, zapewnienie prawowitym spadkobiercom udziału w postępowaniu. Odnosząc się do kwestii przesłanki posiadania nieruchomości skarżąca wskazała, że choć Z. M. zmarł 8 lat przed złożeniem wniosku dekretowego, to z istoty współwłasności wynika, że niekoniecznie wszyscy współwłaściciele muszą władać rzeczą wspólną równocześnie. Wystarczające jest wykazanie posiadania przez jednego z nich. Skoro przy tym Komisja wzywała skarżącą do przedłożenia dokumentów zawierających podpis Z. M. (w celu zbadania autentyczności jej testamentu), to niezrozumiałym jest, dlaczego nie zobowiązała jej do przedstawienia dowodów na okoliczność posiadania nieruchomości przez dawnych właścicieli. Pomijając kwestię konstytucyjności przepisu art. 30 ust. 3 ustawy z 9 marca 2017 r., skarżąca wskazała, że przepis ten posługuje się zwrotem "w przypadku stwierdzenia". W niniejszej natomiast sprawie stwierdzenie takie nastąpiło dopiero w zaskarżonej decyzji, zatem dopiero z tą chwilą ma miejsce stwierdzenie wydania decyzji reprywatyzacyjnej mimo nieustalenia posiadania, z zatem w takim zakresie Komisja decyzję tę powinna uchylić celem ponownego przeprowadzenia postępowania reprywatyzacyjnego, w ramach którego strony mogłyby przedstawić dowody na okoliczność posiadania nieruchomości.

W odpowiedzi na skargi organ wniósł o ich oddalenie i podtrzymał argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ wskazał, że wbrew zarzutom skarg w sprawie nie naruszono ani przepisów prawa materialnego, ani też przepisów postępowania. Nieuprawnione są też zarzuty o niezgodności z Konstytucją ustawy z 9 marca 2017 r. Komisja za niezasadny uznała również wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w zakresie pkt 4.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniami z 13 lipca 2018 r. wydanymi w sprawach o sygn. akt I SA/Wa 1016/18 i I SA/Wa 1017/18 postanowił połączyć ww. sprawy do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia ze sprawą o sygn. akt I SA/Wa 972/18 i prowadzić je pod sygn. akt I SA/Wa 972/18.

Prawomocnym postanowieniem z 13 lipca 2018 r. sygn. akt I SA/Wa 972/18, po rozpoznaniu wniosku B. Z. i M. M., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w zakresie pkt 4.

Na rozprawie w dniu 25 września 2019 r. Sąd dopuścił w sprawie wniosek skarżących B. Z. i M. M. o przeprowadzenie dowodu z dokumentów załączonych do pisma z [...] czerwca 2018 r., a następnie rozprawę odroczył z uwagi na złożenie przez skarżące [...] wniosku o zawieszenie postępowania do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia sprawy o sygn. akt [...] przez Sąd Rejonowy dla [...].

Prokuratura Regionalna we [...] przy piśmie z [...] października 2019 r., na wezwanie Sądu, nadesłała akt oskarżenia w sprawie RP [...] wraz z uzasadnieniem, wystosowany do Sądu Rejonowego dla [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 18 listopada 2019 r., po rozpoznaniu wniosku [...] i zapoznaniu się z ww. aktem oskarżenia, odmówił zawieszenia postępowania sądowego.

Organ pismem z [...] lutego 2020 r. (data prezentaty Sądu) wniósł o przeprowadzenie dowodu z protokołu z rozprawy, która odbyła się przed Sądem w sprawie z aktu oskarżenia wniesionego przez Prokuraturę Regionalną we [...] o sygn. akt [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w dniu 13 lutego 2020 r. wystąpił do Sądu Okręgowego w [...] [...] Wydział Karny (do którego sprawę przekazano z Sądu Rejonowego dla [...]) o nadesłanie odpisów protokołów z posiedzeń tego Sądu, które odbyły się w dniach [...] grudnia 2019 r., [...] stycznia 2020 r. i [...] lutego 2020 r. w sprawie o sygn. akt [...] (dotyczącej aktu oskarżenia wniesionego przez Prokuraturę Regionalną we [...] o sygn. akt [...]). Odpisy powyższych protokołów wpłynęły do Sądu w dniu 24 lutego 2020 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zarządzeniem z 8 czerwca 2020 r., w związku z obowiązywaniem stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19, mając na uwadze treść art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.), dodanego art. 46 pkt 21 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz.U. z 2020 r. poz. 875), uznając rozpoznanie sprawy za konieczne, w szczególności z uwagi na datę wpływu skarg do sądu i dotychczasowy okres oczekiwania stron na zakończenie postępowania sądowego, skierował niniejszą sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, gdyż z uwagi na liczbę stron postępowania (w szczególności w sprawie o sygn. akt I SA/Wa 976/18, a której rozpoznanie jest konieczne łącznie ze sprawami o sygn. akt I SA/Wa 972/18 - 975/18) przeprowadzenie rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.

Organ pismem procesowym z [...] czerwca 2020 r. podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie, wniósł o reasumpcję zarządzenia Przewodniczącej Wydziału I o skierowaniu sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym oraz wystąpił o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentów, o który wnosił w piśmie z [...] lutego 2020 r. Wystąpił również o zawieszenie postępowania w związku z ujawnieniem w aktach sprawy okoliczności świadczących o popełnieniu przestępstw mających wpływ na ważność decyzji reprywatyzacyjnej będącej przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie.

[...] – Stowarzyszenie [...] pismem procesowym z [...] lipca 2020 r. wniosło o oddalenie skarg.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 14 lipca 2020 r., po rozpoznaniu wniosku organu, odmówił zawieszenia postępowania sądowego.

Następnie zarządzeniem z 14 lipca 2020 r., w związku z obowiązywaniem stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19, mając na uwadze treść art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.), dodanego art. 46 pkt 21 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz.U. z 2020 r. poz. 875), sprawę skierowano na posiedzenie niejawne na dzień 29 września 2020 r.

Wydanym na posiedzeniu niejawnym postanowieniem z 29 września 2020 r. sygn. akt I SA/Wa 972/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu wniosku organu o dopuszczenie dowodów z dokumentów opisanych w piśmie procesowym z [...] lutego 2020 r., dopuścił dowód zgodnie z wnioskiem.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Wszystkie skargi są dopuszczalne, bowiem wniesione zostały w ustawowym terminie i przez podmioty, którym doręczono zaskarżoną decyzję. Wbrew też temu co twierdzi w odpowiedzi na skargę Komisja, [...] ma interes prawny w kwestionowaniu decyzji wydawanych na gruncie ustawy z 9 marca 2017 r. Jego źródłem są normy prawne wprost w tej ustawie zawarte. Z przyjętych w niej rozwiązań wynika bowiem, że oprócz możliwości wydania określonych w art. 29 ust. 1 ustawy z 9 marca 2017 r. rozstrzygnięć wobec decyzji reprywatyzacyjnej, Komisja może przyznawać dodatkowe uprawnienia na rzecz [...], jak choćby przewidziany w art. 31 tej ustawy zwrot równowartości nienależnego świadczenia, przysługujący mu w oparciu o art. 32 oraz określać wysokości szkody, będącej następnie podstawą do dochodzenia odszkodowania w trybie ustawy o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa – art. 41 ust. 1, 2 i 4 ustawy z 9 marca 2017 r.

Na wstępie wskazać należy, że zaskarżona w niniejszej sprawie decyzja Komisji wydana została na podstawie ustawy z 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości [...].

Komisja jest specjalnym organem powołanym do usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych wydanych z naruszeniem prawa. Dla realizowania tego celu ustawodawca wyposażył ją w bardzo szerokie kompetencje. Komisja jest uprawniona do uchylania decyzji reprywatyzacyjnych, wydawania w tym zakresie decyzji merytorycznych, czyli rozpoznawania wniosków dekretowych, ale również, jest uprawniona do stwierdzenia nieważności decyzji reprywatyzacyjnej jeżeli zachodzą przesłanki określone w art. 156 K.p.a.

Ustawodawca wyposażył też Komisję w szereg uprawnień, w tym uprawienia prokuratorskie o jakich mowa w Kodeksie postępowania cywilnego, czy Kodeksie postępowania karnego. Komisja zatem, jako organ administracji publicznej ma nie tylko uprawnienia własne, ale i uprawnienia jakie przysługują organom ścigania – choć w ograniczonym zakresie – co wynika z art. 3 pkt 4 ustawy z 9 marca 2017 r. Ma zatem całe spektrum środków służących realizacji ustawowych zadań.

W niniejszej sprawie Komisja, jako podstawę rozstrzygnięcia wskazała art. 29 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 1, 3, 4, 4a, 4b, 5 i 6 ustawy z 9 marca 2017 r. Na tej podstawie uchyliła decyzję Prezydenta z [...] stycznia 2008 r. i odmówiła ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do przedmiotowej nieruchomości oraz nakazała [...] przejecie zarządu nieruchomością stanowiącą dz. nr [...], położoną przy ul [...] w [...].

Przechodząc do merytorycznej kontroli zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga M. M. i B. Z. zasługuje na uwzględnienie.

Powodem rozstrzygnięcia Komisji było uznanie, że decyzja dekretowa została wydana:

- z naruszeniem prawa gdyż dowody, na podstawie których Prezydent ustalił istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe oraz wyszły na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne, a w konsekwencji tych naruszeń Prezydent ustalił nieprawidłowy krąg osób uprawnionych (art. 30 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy z 9 marca 2017 r.);

- z rażącym naruszeniem zasady prawdy obiektywnej poprzez niezbadanie przez Prezydenta przesłanki posiadania (art. 30 ust. 1 pkt 4 i 4b ustawy z 9 marca 2017 r.);

- z naruszeniem prawa poprzez przeniesienie roszczeń z naruszeniem zasady ekwiwalentności świadczeń (art. 30 ust. 1 pkt 5 ustawy z 9 marca 2017 r.);

- wydanie decyzji doprowadziło do skutków rażąco sprzecznych z interesem społecznym, dla którego ustanowiono użytkowanie wieczyste, gdyż w następstwie decyzji Prezydenta sytuacja lokatorów radykalnie pogorszyła się w wielu aspektach faktycznych i prawnych (art. 30 ust. 1 pkt 6 ustawy z 9 marca 2017 r.);

- decyzja reprywatyzacyjna została zmieniona w trybie art. 155 K.p.a.

Przystępując do oceny legalności zaskarżonej decyzji w odniesieniu do przyczyn, w których Komisja upatrywała wadliwości decyzji Prezydenta należy wskazać, że mimo upływu przeszło siedemdziesięciu lat dekret [...] obowiązuje w brzmieniu pierwotnie ustalonym przez prawodawcę. Ponadto trzeba zwrócić uwagę na konsekwencje, jakie wynikają z prawnej możliwości stwierdzenia nieważności negatywnych decyzji dekretowych z przyczyn opisanych w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., bez jakichkolwiek ograniczeń czasowych, prowadzące do "odżywania" (nawet po kilkudziesięciu latach) wniosków dekretowych i restytucji praw rzeczowych i roszczeń przewidzianych w dekrecie, tak jakby do wydania wyeliminowanych decyzji nigdy nie doszło.

Pamiętać należy, że przyjęcie dekretu miało miejsce w warunkach niemal całkowitego zniszczenia [...], gdzie średni stopień zniszczeń dotyczył ponad 76% wszystkich budynków, a na lewym brzegu aż 84%.

Zgodnie z art. 1, dekret miał umożliwić racjonalne przeprowadzenie odbudowy i dalszej rozbudowy, do czego potrzebne było szybkie dysponowanie terenami i właściwe ich wykorzystanie. W tej sytuacji grunty na obszarze [...] stały się z mocy prawa z dniem jego wejścia w życie (tj. 21 listopada 1945 r.) własnością gminy [...] (art. 1 in fine dekretu). Akt ten stanowił jednocześnie podstawę dla przepisania we właściwych księgach hipotecznych na rzecz gminy (a po likwidacji gmin na rzecz Skarbu Państwa) tytułów własności tych gruntów (art. 2 dekretu). Budynki zaś na nim posadowione nadal pozostawały własnością dotychczasowych właścicieli, który to stan utrwalał się w przypadku uwzględnienia wniosku. Na własność gminy (od 1950 r. Skarbu Państwa) przechodziły dopiero z chwilą bezskutecznego upływu, określonego w art. 7 ust. 1 dekretu, terminu złożenia wniosku o ustanowienie dzierżawy wieczystej albo prawa zabudowy, bądź z chwilą prawomocnego oddalenia takiego wniosku (art. 8 dekretu).

Obejmowanie nieruchomości [...] w posiadanie przez gminę miało wyłącznie charakter formalny. Uprawnionymi do złożenia wniosku o przyznanie prawa wieczystej dzierżawy za czynszem symbolicznym lub prawa zabudowy za opłatą symboliczną, w terminie 6 miesięcy od objęcia w posiadanie gruntu przez gminę, byli w myśl ust. 1 art. 7 dekretu "dotychczasowy właściciel gruntu, prawni następcy właściciela, będący w posiadaniu gruntu, lub osoby prawa jego reprezentujące, a jeżeli chodzi o grunty oddane na podstawie obowiązujących przepisów w zarząd i użytkowanie - użytkownicy gruntu". Artykuł 7 ust. 2 dekretu określał materialnoprawne przesłanki uwzględnienia takiego wniosku, jakimi były możliwość pogodzenia korzystania z gruntu przez dotychczasowego właściciela z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania, a jeśli chodzi o osoby prawne - ponadto, brak sprzeczności użytkowania gruntu zgodnie z jego przeznaczeniem w myśl planu zabudowania z zadaniami ustawowymi lub statutowymi osoby prawnej.

Użyty w redakcji art. 7 ust. 1 dekretu zwrot "będący w posiadaniu gruntu", następujący po wskazaniu, jako uprawnionych do złożenia wniosku "dotychczasowego właściciela gruntu" oraz "prawnych następców właściciela", Komisja odnosi zarówno do byłego właściciela, jak i prawnych jego następców. Przy czym przyjmuje, że charakteryzuje on stan faktyczny obrazujący relację pomiędzy ww. osobami a gruntem. Odnosi się zatem do posiadania przez nich owego gruntu w ujęciu cywilistycznym, a więc efektywnego, manifestowanego na zewnątrz, faktycznego nim władania. Poglądu tego, choć mającego oparcie w niektórych orzeczeniach sądów administracyjnych, czy przywoływanym w decyzji wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 19 lipca 2016 r. sygn. akt Kp 3/15, Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie nie podziela.

W dacie wejścia w życie dekretu na terenie [...] obowiązywał Kodeks Napoleona oraz Prawo o ustaleniu własności dóbr nieruchomych, o przywilejach i hipotekach z dnia 26 kwietnia 1818 r. (tj. Dz.U. RP z 1928 r. Nr 53, poz. 510), powoływanej dalej jako "ustawa hipoteczna".

Porządek dziedziczenia uzależniony był na gruncie przepisów Kodeksu od kategorii, do której należał spadkobierca. Pozycję uprzywilejowaną mieli, tzw. dziedzice prawi, którzy obejmowali spadek z mocy samego prawa (art. 724 Kodeksu Napoleona). To samo dotyczyło dziedziców uprawnionych do majątku na mocy zapisu testamentowego (art. 1004 Kodeksu Napoleona). Inna natomiast była sytuacja, np. małżonka, dzieci naturalnych i Państwa (spadkobierców nieporządkowych). Ta druga kategoria osób mogła bowiem objąć spadek pod warunkiem uzyskania orzeczenia sądu o wprowadzeniu w posiadanie (art. 724 Kodeksu Napoleona). W przypadku osób zyskujących zapis ogólny, którzy nie byli dziedzicami testatora także należało uzyskać sądowy nakaz o wprowadzeniu w posiadanie (art. 1006 w zw. z art. 1008 Kodeksu Napoleona). Przepisy ustawy hipotecznej (art. 127 i art. 128) wymagały zaś od sukcesora wylegitymowania się przed sądem prowadzącym księgi hipoteczne dokumentami okazującymi prawo do spadku (jeżeli do spadku należała nieruchomość zapisana w księdze hipotecznej).

Wobec takiego stanu prawnego, istniejącego w dacie wejścia w życie dekretu [...], a także konieczności dokumentowania legitymacji procesowej osób ubiegających się o przewidziane w tym akcie uprawnienia, osoby podające się za spadkobierców dotychczasowego właściciela nieruchomości musiały udowodnić swe prawa do spadku, poprzez przedłożenie orzeczenia sądu o wprowadzeniu w posiadanie gruntu.

Oznacza to, że do wniosku dekretowego właściciele nieruchomości winni byli dołączać jedynie świadectwo wystawione przez Wydział Hipoteczny Sądu Okręgowego w [...], natomiast gdy wnioski składane były przez następców prawnych dawnego właściciela, musieli oni legitymować się orzeczeniem sądu o wprowadzeniu ich w posiadanie, zgodnie z art. 724 Kodeksu Napoleona.

Przy czym warunek ten, jak wyjaśnił to Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w nieprawomocnym wyroku z 22 maja 2019 r. sygn. akt I SA/Wa 2146/18 (Lex nr 2730649), którego podgląd skład orzekający w sprawie w pełni podziela, z dniem 1 stycznia 1947 r. stracił znaczenie prawne przy ocenie skuteczności złożenia wniosku dekretowego. Nastąpiła bowiem wówczas unifikacja prawa cywilnego, skutkująca likwidacją ścisłej zależności między posiadaniem i nabyciem praw spadkowych oraz między posiadaniem i nabyciem oraz wykonywaniem prawa rzeczowego do gruntu. Wprowadzenie zaś spadkobiercy w posiadanie na podstawie Kodeksu Napoleona zastąpione zostało stwierdzeniem przez sąd spadku praw do spadku w postępowaniu spadkowym (art. IX i art. XXI dekretu z dnia 8 października 1946 r. – Przepisy wprowadzające prawo spadkowe (Dz.U. Nr 60, poz. 329); art. 186 dekretu z dnia 8 listopada 1946 r. o postępowaniu spadkowym (Dz.U. Nr 63, poz. 346)). Jeśli natomiast chodzi o zmiany w prawie rzeczowym, prawo zabudowy i prawo dzierżawy wieczystej zostały zastąpione prawem własności czasowej (art. XXXIX § 2 dekretu z dnia 11 października 1946 r. – Przepisy wprowadzające prawo rzeczowe i prawo o księgach wieczystych (Dz.U. Nr 57, poz. 321)). Prawo własności czasowej miało bardziej elastyczny charakter, niż prawo unormowane w dekrecie z dnia 26 października 1945 r. o prawie zabudowy (Dz.U. Nr 50, poz. 280). Umowa przeniesienia własności z prawem powrotu do zbywcy po upływie określonego czasu mogła więc (a nie musiała) określać sposób korzystania z gruntu. Nie było także przymusu określenia w umowie zobowiązania do rozpoczęcia i zakończenia budowy budynku lub budynków w określonym terminie pod rygorem rozwiązania umowy, jak przewidywał to art. 2 dekretu o prawie zabudowy. Przy braku określenia w umowie sposobu korzystania z gruntu właściciel czasowy rozstrzygał sam o przeznaczeniu nieruchomości (art. 103, art. 105, art. 106 dekretu z dnia 11 października 1946 r. - Prawo rzeczowe (Dz. U. Nr 57, poz. 319)).

Rezygnacja przez prawodawcę z instytucji wprowadzenia w posiadanie następcy prawnego dotychczasowego właściciela (jako potwierdzającej prawo do spadku) i likwidacja przymusu zabudowy gruntu otrzymanego na własność czasową, świadczą o tym, że tzw. "przesłanka posiadania" z art. 7 ust. 1 dekretu przestała być warunkiem niezbędnym do wykazania w postępowaniu dekretowym legitymacji do bycia stroną tego postępowania, a co za tym idzie także do zawarcia umowy o ustanowienie prawa własności czasowej. Tym samym jej badanie w postępowaniach dekretowych było zbędne. To, że od roku 1947 nie ma ona prawnego znaczenia potwierdza fakt, że w późniejszych regulacjach z zakresu gruntów [...] ustawodawca konsekwentnie ją pomijał. I tak w § 1 ust. 1 uchwały Rady Ministrów Nr 11 z dnia 27 stycznia 1965 r. w sprawie oddania niektórych terenów na obszarze [...] w wieczyste użytkowanie (M.P. Nr 6, poz. 18) przewidziano jedynie, że tereny zabudowane określonymi w tym przepisie budynkami, mogą być oddane w wieczyste użytkowanie dotychczasowym właścicielom lub ich następcom prawnym, którzy nie złożyli w terminie wniosków dekretowych. Z kolei art. 89 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99) przewidywał, że poprzedni właściciele działek (...) lub ich następcy prawni mogą zgłosić w terminie do dnia 31 grudnia 1988 r. wnioski o oddanie wymienionych gruntów w użytkowanie wieczyste. Także art. 214 u.g.n. przyznał prawo do zwrotu nieruchomości poprzednim właścicielom (...), jeżeli zgłosili oni lub ich następcy prawni (...) wnioski o oddanie gruntów w użytkowanie wieczyste. W żadnym w tych przypadków nie zawarto, w stosunku do kręgu osób legitymowanych do zgłoszenia żądania, zastrzeżenia "będący w posiadaniu gruntu" lub stwierdzeń o zbliżonym znaczeniu.

Zgodzić się zatem należy ze skarżącymi, że w okolicznościach niniejszej sprawy nieuprawnione było formułowanie wobec Prezydenta (a dokładniej wobec wydanej przez niego decyzji) zarzutu naruszenia w stopniu rażącym art. 7, art. 77 § 1 i art., 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 7 ust. 1 dekretu, upatrywanego w nieustaleniu przezeń przesłanki posiadania gruntu przez dotychczasowych właścicieli w chwili złożenia wniosku dekretowego, co z klei miało potwierdzać zaistnienie przyczyny uchylenia decyzji reprywatyzacyjnej ujętej w art. 30 ust. 1 pkt 4 i 4b ustawy z 9 marca 2017 r. Dekret nie odbierał bowiem dotychczasowemu właścicielowi posiadania nieruchomości.

Objęcie gruntu [...] w posiadanie przez gminę [...] miało charakter formalny. Prawo przewidywało domniemanie prawne, że właściciel posiada rzecz jako jej samoistny posiadacz (art. 2230 Kodeksu Napoleona).

Należy zwrócić uwagę, że począwszy od lat 50-tych Prezydium Rady Narodowej [...] rozpoznając wnioski dekretowe złożone przez właścicieli nieruchomości nie badało przesłanki posiadania. Organy zajmowały się badaniem zgodności z planami zagospodarowania przestrzennego. Taka była kilkudziesięcioletnia praktyka organów dekretowych, które nie stawiały dawnym właścicielom gruntów [...] dodatkowego wymogu w postaci wykazania posiadania. Taka była również utrwalona wieloletnia linia orzecznicza sadów administracyjnych Sądy stały bowiem na stanowisku, ze pozytywna przesłanka posiadania gruntu nie dotyczy dotychczasowego właściciela gruntu oraz osób reprezentujących jego prawa, lecz wyłącznie drugiego kręgu uprawnionych wymienionych w hipotezie art. 7 ust. 1 dekretu, tj. następców prawnych dawnego właściciela nieruchomości [...]. Na ten temat wypowiada się również doktryna. I tak w opracowaniu "Rewindykacja gruntów [...]. Zagadnienia administracyjnoprawne" (LexisNexis 2012) kategorycznie wypowiedział się M. Gdesz, który stwierdził, że przesłanka posiadania powinna być badana tylko w odniesieniu do następców prawnych byłych właścicieli i to na datę złożenia wniosku dekretowego, a nie objęcia gruntu w posiadanie przez gminę.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że przedmiotowa nieruchomość hipoteczna nr [...], której częścią jest nieruchomość położona przy ul. [...] (obecnie oznaczona jako dz. nr [...]), stanowiła przed wojną współwłasność K. B. ([...] udziału) i Z. M. ([...] udziału), który zmarł [...] maja 1940 r. Spadek po Z. M. nabyła żona – Z. M., matka – H. M. i siostra – K. B. Natomiast H. M. zmarła w dniu [...] maja 1944 r. i spadek po niej nabyła córka – K. B.

Oznacza to, że w przeddzień wejścia w życie dekretu [...] współwłaścicielkami przedmiotowej nieruchomości były K. B. w [...] częściach i Z. M. w [...] części. Z kolei w dniu wejścia w życie dekretu, tj. 21 listopada 1945 r., grunt ten przeszedł na własność gminy [...], a od 1950 r. na własność Skarbu Państwa. Natomiast objęcie gruntu w posiadanie przez gminę nastąpiło w dniu 14 listopada 1947 r.

Z uwagi na to, że właścicieli, zgodnie z przywołanymi wcześniej poglądami doktryny i orzecznictwem sądowym, nie dotyczyła przesłanka posiadania nieruchomości, bowiem odnosi się ona wyłącznie do następców prawnych właścicieli, za niezasadny należy uznać zarzut Komisji rażącego naruszenia przez Prezydenta art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 7 ust. 1 dekretu, przez niezbadanie przesłanki posiadania gruntu przez dotychczasowego właściciela, co skutkowało uchyleniem decyzji reprywatyzacyjnej na podstawie art. 30 ust. 1 pkt 4 i 4b ustawy z 9 marca 2017 r.

Nie bez znaczenia w kwestii ustalenia przesłanki posiadania nieruchomości jest również okoliczność, że wniosek dekretowy złożony został w dniu [...] marca 1948 r. przez K. B. i Z. M. (reprezentowanego przez kuratora – Z. M., bowiem właściciel gruntu zmarł w 1940 r.). W momencie złożenia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej obowiązywał dekret z dnia 11 października 1946 r. - Prawo rzeczowe, który w art. 89 (obecnym jego odpowiednikiem jest art. 209 K.c.) przewidywał, że każdy współwłaściciel mógł wykonywać czynności zmierzające do zachowania wspólnego prawa wszystkich współwłaścicieli. Oznaczało to, że każdy ze współwłaścicieli mógł podejmować działania zachowawcze o jakich stanowił cytowany przepis, których celem było zachowanie wspólnego prawa wszystkich współwłaścicieli w tym przypadku zachowanie prawa do gruntu w zakresie przewidzianym powołanym dekretem z dnia 26 października 1945 r. oraz własności znajdującego się na nim budynku. Sąd Najwyższy w uchwale 7 sędziów z 15 września 1960 r. sygn. akt I CO 16/60 (OSN 1961, z. 2, poz. 31) stwierdził, że "współwłaściciel dokonujący czynności zachowawczej występuje we własnym imieniu, lecz w interesie swoim i pozostałych współwłaścicieli, działając zgodnie z ich domniemaną wolą". Pogląd ten zachował swą aktualność także pod rządami obecnie obowiązującego Kodeksu cywilnego. Wynika z tego, że wniosek o przyznanie prawa własności czasowej do nieruchomości przy ul. [...] w [...] wywierał również skutki dla pozostałych współwłaścicieli tej nieruchomości. W konsekwencji złożenie wniosku dekretowego przez K. B., wywarło skutek również i dla pozostałych współwłaścicieli tej nieruchomości, tj. następców prawnych Z. M.

Należy zwrócić również uwagę, że art. 30 ust. 1 pkt 4b ustawy z 9 marca 2017 r., będący podstawą prawną kontrolowanej decyzji Komisji, stanowi samodzielną podstawę uchylenia decyzji reprywatyzacyjnej w przypadku nieustalenia przez organ przesłanki posiadania nieruchomości zarówno przez właścicieli, jak i następców prawnych.

W ocenie Sądu, powyższej przesłanki uchylenia decyzji reprywatyzacyjnej nie można jednak oderwać od celu, w jakim powołana była Komisja, tj. usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości [...] wydanych z naruszeniem prawa. Inaczej mówiąc celem powołania tego organu była weryfikacji decyzji w sytuacji, gdy istnieje podejrzenie: 1) co do kręgu osób uprawnionych; 2) nieprawidłowej dokumentacji (plany, mapy, wnioski) i 3) krzywdzenia lokatorów. Intencją ustawodawcy nie było zatem dokonywanie weryfikacji wszystkich decyzji reprywatyzacyjnych, ale tylko tych wydanych z naruszeniem prawa. Cytowany wyżej pkt 4b art. 30 ust. 1, bez kontekstu celu ustawy z 9 marca 2017 r., stanowiłby natomiast podstawę uchylenia wszystkich decyzji, a było ich tysiące. Przesłanka z pkt 4b "decyzja wydana pomimo nieustalenia posiadania" jest bowiem przesłanką o charakterze formalnym (tj. mimo nieustalenia posiadania, bez względu na to, czy posiadanie to miało miejsce, czy też nie). Zdaniem Sądu, nie było intencją ustawodawcy, aby eliminować z obrotu prawnego decyzje, w których nie został zbadany wymóg (nie odnoszący się z resztą do właściciela nieruchomości), w sytuacji gdy merytorycznie oraz pod kątem interesu społecznego decyzje te nie budzą żadnych zastrzeżeń.

Wskazać należy, że art. 30 ust. 1 pkt 4b ustawy z 9 marca 2017 r., jak każdy inny, podlega interpretacji. Jego interpretacja z punktu widzenia celu ustawy (czyli eliminacji decyzji wydanych z naruszeniem prawa) oraz zasady lex retro non agit jest jak najbardziej uzasadniona i właściwa. W definicji celu powołania Komisji nie mieści się przesłanka z pkt 4b, a zatem Komisja powinna na wstępie wykazać, że niezbadanie tej przesłanki przez organ dekretowy miało wpływ na treść decyzji reprywatyzacyjnej. Jeszcze raz należy podkreślić, że przyjęcie stanowiska Komisji, zgodnie z którym w sytuacji, gdy o przyznanie prawa własności czasowej występował właściciel i jednocześnie z akt sprawy nie wynikało, by właściciel ten nie miał możliwości posiadania nieruchomości oznaczałoby, że kwestia ustalenia posiadania, o której mowa w art. 30 ust. 1 pkt 4b ustawy z 9 marca 2017 r. ma charakter wyłącznie formalny. Nie można na podstawie przesłanki wyłącznie formalnej uchylać ostatecznej decyzji administracyjnej, gdyż godziłoby to w wynikającą z art. 16 K.p.a. zasadę trwałości decyzji administracyjnych.

W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie nie można również zgodzić się ze stanowiskiem Komisji, że przy wydaniu decyzji reprywatyzacyjnej rażąco naruszono art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. w zw. z art. 7 ust. 1 dekretu oraz art. 50 u.s.g., ze względu na nieustalenie prawidłowego kręgu stron postępowania administracyjnego. Wskazując na powyższe naruszenie organ uznał, że Prezydent zaniechał jakichkolwiek czynności dowodowych, w szczególności nie dokonał prawidłowych ustaleń w zakresie kręgu osób uprawnionych. Brak tych ustaleń odnosi się do postępowań spadkowych po H. M. zmarłej w dniu [...] maja 1944 r. oraz Z. M. zmarłej w dniu [...] maja 1967 r.

Jak wynika z akt sprawy, spadek po H. M. na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego dla [...]-[...] w [...] z [...] kwietnia 2001 r. sygn. akt [...], nabyła córka K. B. zd. M. w całości. Zdaniem Komisji, data ww. postępowania spadkowego (postanowienie z [...] kwietnia 2001 r.) i data śmierci spadkodawcy ([...] maja 1944 r.) powinna skłonić Prezydenta do analizy dotyczącej tego, czy Skarb Państwa nie powinien wziąć udziału w postępowaniu o stwierdzenie nabycia spadku, gdyż w rozpoznawanym przypadku istniały podstawy do przyjęcia, że w sprawie mogły znaleźć zastosowanie przepisy Kodeksu Napoleona. W konsekwencji Prezydent nie ustalił, czy spadek po H. M. był spadkiem wakującym w rozumieniu art. 811 Kodeksu Napoleona. Zgodnie zaś z art. 789 w zw. z art. 2262 Kodeksu Napoleona możność przyjęcia lub zrzeczenia się spadku wakującego przedawnia się z upływem lat trzydziestu. W tej sytuacji termin końcowy na objęcie spadku po H. M. upłynąłby w 1974 r. Z upływem tego terminu spadkobiercą po H. M. stałby się Skarb Państwa, zaś w skład spadku wchodziły prawa i roszczenia do 1/8 udziału nieruchomości przy ul. [...] w [...]. Przy tym rażące naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. w zw. z art. 7 ust. 1 dekretu oraz art. 50 u.s.g., polega zdaniem Komisji na tym, że Prezydent nie zażądał wznowienia postępowania sądowego zakończonego postanowieniem spadkowym z [...] kwietnia 2001 r.

Odnośnie natomiast do postępowania spadkowego po Z. M. zmarłej w dniu [...] maja 1967 r., Komisja zarzuciła Prezydentowi, że oparł się bezkrytycznie na przedstawionym przez strony postanowieniu Sądu Rejonowego dla [...]-[...] w [...] z [...] stycznia 2002 r. sygn. akt [...], wydanym na podstawie testamentu własnoręcznego zmarłej, mocą którego spadek po Z. M. nabyła K. B. Komisja zauważyła, że Prezydent dysponował jednocześnie znajdującym się w aktach sprawy pismem skierowanym do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] maja 1997 r., w którego treści K. B. oświadczyła, że Z. M. zmarła bezpotomnie w dniu [...] maja 1968 r., a jedynym spadkobiercą po niej jest Skarb Państwa. W tej sytuacji w toku postępowania Komisja dopuściła dowód z opinii grafologa w celu zbadania testamentu własnoręcznego Z. M., zaś biegła stwierdziła w treści opinii grafologicznej, że wypowiedzenie się co do autentyczności testamentu holograficznego Z. M. wymaga większej liczby niekwestionowanych próbek pisma i podpisów, przy czym wskazała, że testament oraz próbki pisma K. B. wskazują na zbieżności w sposobie kreślenia. Zdaniem Komisji, podjęcie przez Prezydenta właściwych czynności, w szczególności wyjaśnienie kwestii autentyczności testamentu Z. M. i zawiadomienie organów ścigania o możliwości posłużenia się fałszywym dokumentem w postępowaniu sądowym, doprowadziłoby do wzruszenia postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku, a w konsekwencji do ustalenia właściwego kręgu spadkobierców po ww. zmarłej.

Komisja zauważyła, że mimo powyższych wątpliwości, w przedmiotowej sprawie Prezydent uznał za strony postępowania następców prawnych dawnych właścicieli nieruchomości na podstawie dokumentów w postaci, m.in.: zaświadczenia wystawionego przez Wydział Hipoteczny Sądu Okręgowego w [...] z [...] lutego 1948 r., z którego wynikało, że tytuł własności nieruchomości uregulowany jest jawnym wpisem na K. z M. B. i Z. M. w częściach równych niepodzielnie, na mocy wniosku z [...] grudnia 1928 r.; postanowienia Sądu Rejonowego dla [...] w [...] z [...] stycznia 1993 r. o stwierdzeniu nabycia spadku po Z. M. na mocy ustawy przez żonę Z. M., matkę H. M. i siostrę K. B.; postanowienia Sądu Rejonowego dla [...] w [...] z [...] kwietnia 2000 r. o stwierdzeniu nabycia spadku po H. M. zmarłej w dniu [...] maja 1944 r. na podstawie ustawy przez córkę K. B.; postanowienia Sądu Rejonowego dla [...] w [...] z [...] stycznia 2002 r. o stwierdzeniu nabycia spadku po Z. M., z którego wynika, że spadek po niej nabyła K. B. w całości na podstawie testamentu oraz aktów notarialnych o sprzedaży praw i roszczeń do nieruchomości przez spadkobierczynie dawnych właścicieli na rzecz tzw. beneficjentów decyzji.

Uszło jednak uwadze Komisji, że w obowiązującym tak w 2008 r. jak i obecnie stanie prawnym, ustalenie kręgu spadkobierców nie należało i nie należy do właściwości organów administracji publicznej, lecz do sądów powszechnych. Następstwo prawne praw dziedzicznych, które wchodzą w skład spadku po osobie zmarłej, powinno być wykazane według przepisów prawa cywilnego. Dowodem istnienia następstwa prawnego nieżyjących osób fizycznych może być zaś jedynie postanowienie właściwego sądu powszechnego o stwierdzeniu nabycia spadku lub sporządzony przez notariusza i zarejestrowany akt poświadczenia dziedziczenia. I to tylko takim dokumentem, w myśl art. 1027 Kodeksu cywilnego, spadkobierca może udowodnić swoje prawa wynikające z dziedziczenia względem osoby trzeciej, która nie rości sobie praw do spadku z tytułu dziedziczenia. Zgodnie przy tym z art. 1025 § 2 Kodeksu cywilnego "domniemywa się, że osoba, która uzyskała stwierdzenie nabycia spadku, jest spadkobiercą". Stąd, jak przyjmuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, dopiero wykazanie następstwa prawnego prawomocnym postanowieniem sądu cywilnego o stwierdzeniu nabycia spadku lub aktem poświadczenia dziedziczenia przez notariusza jest podstawą dla przyjęcia istnienia legitymacji do bycia stroną postępowania administracyjnego (por. wyroki NSA: z 25 listopada 2016 r. sygn. akt II OSK 458/15, Lex nr 2248346; z 22 czerwca 2017 r. sygn. akt I OSK 2933/16, Lex nr 2347664). Skoro zaś takie dokumenty w toku postępowania dekretowego zostały przedłożone, to respektowanie przez organy orzekające w sprawie wynikającego z nich domniemania prawnego, nie może być kwalifikowane jako naruszenie prawa, tym bardziej w stopniu rażącym.

Koniecznym jest również zaznaczenie, że zgodnie z art. 365 § 1 Kodeksu postępowania cywilnego, orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy oraz inne organy państwowe i organy administracji publicznej, a w wypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Prezydent, jako organ prowadzący postępowanie administracyjne, tzw. dekretowe, był zatem związany treścią prawomocnych postanowień sądowych o stwierdzeniu nabycia spadku. Do jego kompetencji nie należy też kontrola prawomocnych orzeczeń sądów powszechnych. Organ administracji publicznej w toku postępowania administracyjnego nie może czynić własnych ustaleń, kto jest spadkobiercą. Jest to wyłączna kompetencja sądu powszechnego. Zgodnie bowiem z art. 670 Kodeksu postępowania cywilnego, to sąd z urzędu bada, kto jest spadkobiercą. Wobec powyższego, to sądy orzekające w postępowaniach spadkowych, powinny z urzędu stosować Kodeks Napoleona oraz wzywać Skarb Państwa do udziału w sprawie, jeżeli tylko zachodziły ku temu podstawy, a z okoliczności sprawy wynikało, że może być on spadkobiercą.

Zauważyć dodatkowo należy, że stwierdzenie rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w stosunku do przepisów prawa procesowego jest czymś absolutnie wyjątkowym. Rażące naruszenie przepisów postępowania, które regulują kwestie ustaleń faktycznych sprawy, można by rozważać tylko w takiej sytuacji, gdyby organ w sposób oczywisty nie poczynił takich ustaleń bądź gdyby całkowicie uchylił się od rozpatrzenia materiału dowodowego w sprawie.

Tymczasem postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku, na podstawie których Prezydent dokonał ustalenia kręgu spadkobierców, nie zostały zmienione, nadal funkcjonują w obrocie prawnym i obowiązują. W tej sytuacji nie sposób uznać, aby Prezydent nie poczynił ustaleń odnośnie do właściwego kręgu stron postępowania. Z kolei wątpliwości Komisji dotyczące prawidłowości stwierdzenia nabycia spadku po H. M. przez Sąd Rejonowy dla [...] w [...], a konkretnie dotyczące niezastosowania w postępowaniu spadkowym właściwych przepisów prawa (tj. obowiązujących w dacie zgonu), nie podlegały kontroli Prezydenta w postępowaniu reprywatyzacyjnym. Stąd nie można zarzucić Prezydentowi rażącego naruszenia prawa z tego powodu, że nie oceniał on prawomocnego postanowienia sądu powszechnego. Zdaniem Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, nawet jeżeli organ w ramach swoich kompetencji mógłby zainicjować postępowanie mające na celu sprawdzenie prawidłowości postanowienia spadkowego, to brak takiej czynności nie może być oceniany jako rażące naruszenie prawa. Z kolei, jeśli Skarb Państwa był stroną postepowania administracyjnego, to nie może żądać jego wznowienia.

Powyższe rozważania odnoszą się również do postanowienia Sądu Rejonowego dla [...] w [...] o stwierdzeniu nabycia spadku po Z. M. Zdaniem Komisji, Prezydent powinien powiadomić organy ścigania o możliwości posłużenia się fałszywym dokumentem, co doprowadziłoby do wzruszenia ww. postanowienia, a w konsekwencji do ustalenia właściwego kręgu spadkobierców zmarłej. Jak już jednak wskazano wyżej, do kompetencji Prezydenta nie należy kontrola prawomocnych orzeczeń sądów powszechnych. Przypomnieć należy, że postanowienie o stwierdzeniu spadku po Z. M. nadal jest w obrocie prawnym nie zostało zmienione, ani nie toczy się postępowanie prokuratorskie w sprawie sfałszowania testamentu własnoręcznego.

Komisja zarzuciła również Prezydentowi, że wydając decyzję z [...] stycznia 2008 r. naruszył także zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu, bowiem nie uwzględnił jako stron postępowania współużytkowników wieczystych dz. nr [...] i właścicieli wyodrębnionych lokali w budynku posadowionym na nieruchomości, tj. M. G. i H. G. Powyższe skutkowało uznaniem, że decyzja reprywatyzacyjna została wydana z rażącym naruszeniem art. 7 w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. w zw. z art. 7 ust. 1 dekretu i art. 10 K.p.a. Należy podkreślić, że naruszenie zasady czynnego udziału stron postepowania stanowi przesłankę wznowieniową. Przesłanki dotyczące wznowienia postepowania są wymienione enumeratywnie. Czwartą przyczyną wznowienia postępowania, wynikająca z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., jest brak udziału strony w postępowaniu bez jej winy. Dotyczy ona nieprawidłowego ustalenia kręgu stron postępowania, w tym jego przeprowadzenia bez udziału następców prawnych. Nieprawidłowe ustalenie kręgu stron postępowania, stanowi naruszenie procedury administracyjnej, tzn. art. 10 § 1, art. 28 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Oznacza to, że jeżeli organ stwierdzi ze strona nie brała udziału w postępowaniu, to nie może stwierdzić jego nieważności z tej przyczyny. Uznanie więc w tej sytuacji, że decyzja reprywatyzacyjna została wydana z rażącym naruszeniem art. 7 w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. w zw. z art. 7 ust. 1 dekretu i art. 10 K.p.a., należy uznać za nieprawidłowe.

Odnosząc się natomiast do zarzutu Komisji dotyczącego naruszenia przez Prezydenta art. 50 u.s.g., zgodnie z którym obowiązkiem osób uczestniczących w zarzadzaniu mieniem komunalnym, jest zachowanie szczególnej staranności przy wykonywaniu zarządu zgodnie z przeznaczeniem tego miejsca i jego ochrona, zgodzić należy się ze skarżącym [...], że niniejsze postepowanie dotyczy kontroli decyzji reprywatyzacyjnej pod kątem rażącego naruszenia art. 7 dekretu w oparciu o art. 156 K.p.a. Z kolei art. 50 u.s.g. odnosi się do Prezydenta jako organu wykonawczego gminy, a nie prezydenta jako organu administracji publicznej prowadzącego postępowanie administracyjne, m.in. postępowanie dekretowe. Jest to wystarczająca przyczyna, aby stwierdzić, że zarzut ten jest niezasadny. Komisja nie wyjaśniła ponadto, na czym w zasadzie miałoby polegać naruszenie art. 50 u.s.g., zważywszy, że przepis ten nie ma zastosowania do spraw dekretowych. Wskazała jedynie, że w jej ocenie naruszenie to polega na uchybieniu zasadzie prawdy obiektywnej i rzetelności, poprzez ustalenie nieprawidłowego kręgu osób uprawnionych do skutecznego wystąpienia z wnioskiem o ustanowienie prawa użytkowania wiecznego, podczas gdy treść art. 50 u.s.g. nie odnosi się do kwestii związanych z ustaleniem kręgu stron postępowania. Bezpodstawne było tym samym zarzucanie Prezydentowi jego naruszenia w tym zakresie.

W ocenie Komisji, Prezydent nieprawidłowo wyliczył również wielkość udziałów beneficjentów w decyzji z [...] stycznia 2008 r. i nieprawidłowo dokonał jej sprostowania w tym zakresie postanowieniem z [...] lutego 2009 r. Komisja nie dostrzegła jednak, że przedmiotem jej badania była decyzja reprywatyzacyjna z [...] stycznia 2008 r., sprostowana postanowieniem z [...] lutego 2009 r. w zakresie udziałów. Postanowienie to zostało następnie uchylone przez Prezydenta decyzją z [...] maja 2012 r., zaś sama decyzja reprywatyzacyjna zmieniona w zakresie obliczenia udziałów w użytkowaniu wieczystym do przedmiotowej nieruchomości. Decyzją z [...] lutego 2014 r. dokonano ponownej zmiany decyzji reprywatyzacyjnej, również w zakresie udziałów w gruncie. W tej sytuacji nie sposób uznać, aby wyliczenie udziałów beneficjentów w tej decyzji było błędne. Choć więc w ocenie Komisji, postanowienie prostujące decyzję reprywatyzacyjną w zakresie wielkości udziałów jest nieprawidłowe, gdyż wielkość udziałów nie może podlegać sprostowaniu, to jednak pominęła zupełnie okoliczność uchylenia tego postanowienia i określenia wielkości udziałów decyzjami zmieniającymi. Nieuprawnione jest więc twierdzenie odnoszące się do błędnego wskazania udziałów przez Prezydenta w decyzji z [...] stycznia 2008 r.

Komisja uznała również, że przeniesienie roszczeń do nieruchomości nastąpiło w zamian za świadczenie rażąco niewspółmierne do jej wartości. Powyższe skutkowało uchyleniem decyzji reprywatyzacyjnej na podstawie art. 30 ust.1 pkt 5 ustawy z 9 marca 2017 r., który stanowi, że Komisja uchyla decyzję reprywatyzacyjną i w tym zakresie orzeka co do istoty lub umarza postępowanie, gdy wydanie decyzji doprowadziło do skutków rażąco sprzecznych z interesem społecznym, a w szczególności gdy nastąpiło za świadczenie rażąco niewspółmierne do wartości nieruchomości. Ta konstrukcja przepisu pozwala zatem Komisji na ocenę decyzji pod kątem interesu społecznego oraz czy przeniesienie roszczeń do nieruchomości [...] nastąpiło w zamian za świadczenie rażąco niewspółmierne, choć okoliczności te nie stanowiły przesłanki do rozpatrzenia przez Prezydenta wniosku o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego w trybie art. 7 dekretu.

Komisja poczyniła w przedmiotowej sprawie ustalenia na powyższą okoliczność, dopuszczając dowód z opinii biegłego rzeczoznawcy majątkowego ds. wyceny nieruchomości, zestawiając cenę nabycia roszczeń dekretowych z ceną nieruchomości. Należy jednak przypomnieć, że organ dekretowy, w tym wypadku Prezydent, nie był i nie jest uprawniony do oceny, czy zbycie roszczeń nastąpiło za cenę rażąco niewspółmierną do wartości nieruchomości [...].

Powstaje więc pytanie, czy norma, która stanowiła podstawę do uchylenia decyzji reprywatyzacyjnej przez Komisję (tj. nabycie roszczeń dekretowych za zbyt niska cenę) - art. 30 pkt 1 ust. 5 ustawy z 9 marca 2017 r. może być później przesłanką do orzekania przez organ w trybie art. 7 ust. 2 dekretu (a wiadomo, że nie jest to przesłanka dekretowa) i czy uznanie przez Komisję umów za sprzeczne z interesem społecznym z uwagi na niewspółmierność świadczeń powoduje, że nabywcy roszczeń tracą przymiot strony w prowadzonym na tej podstawie, w następstwie uchylenia decyzji reprywatyzacyjnej, postępowaniu dekretowym.

W ocenie Sądu, na tak postawione pytanie należy udzielić odpowiedzi przeczącej. Nawet uznanie przez Komisję, że umowy przeniesienia praw do nieruchomości wypełniają przesłankę, o której mowa w art. 30 ust. 1 pkt 5 ustawy z 9 marca 2017 r., nie daje to podstaw do pominięcia następstwa prawnego wynikającego z zawartych umów, do czasu stwierdzenia nieważności tych umów przez sąd powszechny. Ze względu na istotę wadliwości aktu przenoszącego roszczenia wskazywaną w ww. przepisie, operującym klauzulami generalnymi nawiązującymi do przesłanki bezwzględnej nieważności czynności prawnej, o której mowa w art. 58 § 2 Kodeksu cywilnego (tj. sprzeczności czynności z zasadami współżycia społecznego), aby można się było w postępowaniu prowadzonym przed Komisją na nią powołać, musi istnieć w obrocie prawnym stwierdzający ją prejudykat w postaci stosownego orzeczenia sądu powszechnego. Komisja, będąc organem administracji publicznej, nie jest kompetentna do formułowania w tym zakresie samodzielnych ocen, gdyż nie przyznają jej tych uprawnień ani przepisy ustawy z 9 marca 2017 r., ani też przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Uprawnień tych nie sposób doszukiwać się również w literalnej treści omawianego przepisu, czy też w ustalonej przez ustawodawcę w art. 27 ustawy z 9 marca 2017 r. regule ustalania wartości nieruchomości w postępowaniu rozpoznawczym przed Komisją. Gdyby natomiast chcieć ją zastosować w sposób tym przepisem określony, należałoby przyjąć założenie, że ustaloną w umowie cenę roszczenia winno się zestawić z wartością nieruchomości z daty zawierania umowy, ale ustalaną już z uwzględnieniem stanu tej nieruchomości istniejącego kilka lat później.

Należy zwrócić uwagę, że w procedurze administracyjnej regulowanej przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, którego rozwiązania częściowo recypowane zostały do ustawy z 9 marca 2017 r. sytuacja, gdy możliwość weryfikacji decyzji ostatecznej uwarunkowana jest uzyskaniem prejudykatu innego organu lub sądu stwierdzającego wiążąco zaistnienie określonego zdarzenia, z którego wadliwość decyzji ma wynikać, nie jest niczym szczególnym i nie budzi większych kontrowersji. Dzieje się tak w przypadku, gdy dowody, na których ustalono istotne dla sprawy okoliczności okazały się fałszywe, bądź decyzja wydana został w wyniku przestępstwa (art. 145 § 1 pkt 1 i 2 K.p.a., art. 30 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z 9 marca 2017 r.). W sytuacji więc, w której nie doszłoby do zakwestionowania ważności umów na drodze postępowania cywilnego, organ dalej związany będzie wynikającym z nich następstwem prawnym. Wyjątki zaś od reguły, wedle której konieczne jest uzyskanie w takim przypadku prejudykatu, zostały przez ustawodawcę wprost wymienione (na gruncie Kodeksu postępowania administracyjnego - w art. 145 § 2 i 3, a w ustawie z 9 marca 2017 r. - w art. 30 ust. 2 pkt 1 i 2). Tego w przypadku rażącej sprzeczności z interesem społecznym umowy przenoszącej roszczenia do nieruchomości [...] ustawodawca nie przewidział. Warto przy tym zauważyć, że uzyskanie takiego prejudykatu w odniesieniu do umowy przenoszącej roszczenia, ma w tym w przypadku także ten walor, że pozwala uniknąć sytuacji, w której Komisja, traktując normę zawartą w art. 30 ust. 1 pkt 5 ustawy z 9 marca 2017 r., jako wzorzec kontroli decyzji reprywatyzacyjnej, nieprowadzący jednak do nieważności samej umowy, uchylać będzie decyzję reprywatyzacyjną ze względu na rażącą jej sprzeczność z interesem społecznym i kierować sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ właściwy. Ten zaś, rozpoznając ponownie wniosek, nie będąc jednocześnie adresatem norm zawartych w ustawie z 9 marca 2017 r. (tym pozostaje Komisja), nadal wynikające z tej umowy konsekwencje prawne będzie musiał respektować. Zgodnie z zasada legalizmu może on działać bowiem wyłącznie w granicach i na podstawie obowiązujących przepisów prawa (art. 7 Konstytucji, art. 6 K.p.a.). Kierować się więc będzie musiał przy rozpoznawaniu wniosku, jeśli chodzi o przepisy prawa materialnego, jedynie treścią art. 7 ust. 2 dekretu oraz art. 214a u.g.n.

Należy mieć na uwadze, że art. 7 ust. 2 dekretu nie ma charakteru przepisu uznaniowego. Jest to przepis obligujący organ, w razie zaistnienia określonych w nim przesłanek, do wydania decyzji ustanawiającej prawo użytkowania wieczystego. Innymi słowy, organ nie ma możliwości uchylenia się od ustanowienia prawa użytkowania wieczystego gruntu w trybie art. 7 ust. 2 dekretu, o ile ustali, że zaistniały przewidziane w nim przesłanki. Przepis ten nie pozwala organowi na odmowę ustanowienia prawa użytkowania wieczystego z uwagi na przesłankę interesu społecznego, słuszny interes obywateli, czy też konieczność zapewnienia lokatorom mieszkań komunalnych.

Gdyby hipotetycznie zaistniała taka sytuacja, że przesłanka nie ekwiwalentności świadczeń byłaby jedyną przesłanką do uchylenia decyzji reprywatyzacyjnej, to wobec spełnienia przesłanek z art. 7 dekretu i braku negatywnych przesłanek z art. 214a u.g.n. decyzja reprywatyzacyjna musiałby mieć identyczne rozstrzygnięcie.

Z uwagi na to, że w przepisach dekretu oraz ustawy o gospodarce nieruchomościami brak jest normy prawnej uzależniającej rozstrzygnięcie co do istoty sprawy od zgodności umowy przenoszącej roszczenia dekretowe z zasadami współżycia społecznego, to dostrzegając ten problem ustawodawca, nowelizując ustawę o szczególnych zasadach usuwania skutków decyzji reprywatyzacyjnych wydanych z naruszeniem prawa, wyposażył Komisję w niektóre kompetencje przynależne prokuratorowi, w tym uprawnienie określone w ustawie - Kodeks postępowania cywilnego (vide art. 3 ust. 4 ustawy z 9 marca 2017 r., w brzmieniu obowiązującym od 14 marca 2018 r.). Kodeks postępowania cywilnego w art. 7 zd. pierwsze przewiduje możliwość żądania przez prokuratora (a zatem także Komisję) wszczęcia postępowania w każdej sprawie, jak również wzięcia udział w każdym toczącym się już postępowaniu, jeżeli według jego oceny wymaga tego ochrona praworządności, praw obywateli lub interesu społecznego.

W tym miejscu należy przypomnieć, że umową sprzedaży zawartą w formie pisemnej z podpisami notarialnie poświadczonymi w dniu [...] czerwca 2008 r. A. K. zbyła na rzecz M. M. całe przysługujące jej prawa i roszczenia do nieruchomości przy ul. [...] za kwotę [...] zł. Powyższa umowa była przedmiotem rozważań Sądu Najwyższego, Sądu Apelacyjnego w [...] oraz Sądu Okręgowego w [...] przy okazji sprawy z powództwa M. M. przeciwko [...] o zapłatę [...] zł tytułem wynagrodzenia za bezumowne korzystanie z budynku posadowionego na nieruchomości przy ul. [...].

Należy zwrócić uwagę, że umowa z [...] czerwca 2008 r., tak jak i umowy będące przedmiotem badania Komisji w niniejszej sprawie z [...] września 1999 r. i z [...] lutego 2014 r. dotyczą tej samej nieruchomości hipotecznej oraz dotyczą nabycia roszczeń pomiędzy tymi samymi stronami (aktem notarialnym z [...] września 1999 r. rep. A nr [...], sporządzonym przez notariusza J. R., M. M. nabył od K. B. udział m.in. w przedmiotowej nieruchomości za [...] zł, zaś w dniu [...] lutego 2014 r. nabył on od A. K. udział w nieruchomości za [...] zł).

Sąd Najwyższy badając prawidłowość umowy z [...] czerwca 2008 r. pod kątem zgodności z zasadami współżycia społecznego stwierdził, że zbycie roszczeń za ułamek faktycznej wartości nieruchomości kosztem środków publicznych nie może być uznany za zgodny z elementarnymi zasadami uczciwości i przyzwoitości. Sąd Najwyższy, a następnie Sąd Apelacyjny oceniając umowę z [...] czerwca 2008 r. podkreślił, że umowa, na mocy której roszczenia dekretowe nabywa osoba nigdy nie pokrzywdzona działaniem dekretu, która nie jest przedwojennym właścicielem ani spadkobiercą, a jedynie uczyniła z tego rodzaju działalności źródło znacznych dochodów obciążając fundusze publiczne, jest nieważna.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekający w niniejszej sprawie, mając na uwadze rozważania Sądu Najwyższego oraz Sądu Apelacyjnego nie może stwierdzić, że jedna umowa będąca przedmiotem rozważań sądu powszechnego jest nieważna jako niezgodna z zasadami współżycia społecznego, a pozostałe dwie umowy będące przedmiotem rozważań Komisji, zawarte w ramach tej samej nieruchomości i między tymi samymi stronami dotyczące nabycia roszczeń za ułamek wartości nieruchomości, nie budzą żadnych zastrzeżeń.

Rozważania Sądu Najwyższego oraz Sądu Apelacyjnego na gruncie umowy z [...] czerwca 2008 r. mogą, a nawet powinny być brane pod uwagę w sprawie niniejszej odnośnie do charakteru umów, co nie uszło uwadze Komisji. Jednakże w rozpoznawanej sprawie prejudykatem stwierdzającym rażącą sprzeczność przeniesienia roszczeń z interesem społecznym na podstawie umów z [...] września 1999 r. i [...] lutego 2014 r. Komisja nie dysponowała. Taka sytuacja wykluczała zatem możliwość uchylenia decyzji reprywatyzacyjnej z powołaniem się na przyczynę wskazaną w części drugiej art. 30 ust. 1 pkt 5 ustawy z 9 marca 2017 r. Podejmując zatem na tej podstawie decyzję Komisja naruszyła ów przepis w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, poprzez jego zastosowanie w stanie faktycznym, który Komisji do tego nie uprawniał.

Kolejną podstawą prawną uchylenia decyzji reprywatyzacyjnej, wskazywaną przez Komisję, był art. 30 ust. 1 pkt 6 ustawy z 9 marca 2017 r. stanowiący, że Komisja wydaje decyzję o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 2-4 (m.in. uchylającą decyzję reprywatyzacyjną w całości albo w części i w tym zakresie orzekającą co do istoty; stwierdzającą wydanie decyzji reprywatyzacyjnej z naruszeniem prawa), jeżeli wydanie decyzji reprywatyzacyjnej doprowadziło do skutków rażąco sprzecznych z interesem społecznym lub skutków sprzecznych z celem, dla którego ustanowiono użytkowanie wieczyste, w szczególności do zastosowania uporczywie lub w sposób istotnie utrudniający korzystanie z lokalu w nieruchomości [...] groźby bezprawnej, przemocy wobec osoby lub przemocy innego rodzaju w stosunku do osoby zajmującej ten lokal. Mając powyższe na uwadze Komisja wskazała, że sytuacja lokatorów kamienicy przy ul. [...] w [...] radykalnie pogorszyła się w wielu aspektach faktycznych i prawnych.

Należy jednak zwrócić uwagę, że stosownie do art. 5 dekretu budynki oraz inne przedmioty znajdując się na gruntach przechodzących na własność gminy [...] pozostają władnością dotychczasowych właścicieli. Stosownie do art. 8 dekretu, dopiero w razie nieprzyznania dotychczasowemu właścicielowi gruntu wieczystej dzierżawy lub prawa zabudowy budynki położone na gruncie przechodzą na własności gminy. W konsekwencji, do czasu rozpoznawania wniosku dekretowego budynki stanowią własność dotychczasowych właściciel i tylko w przypadku decyzji odmawiającej przyznania prawa własności czasowej (użytkowania wieczystego) do gruntu, budynki przechodzą na własności gminy.

Jak wynika z akt niniejszej sprawy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...]8 grudnia 1999 r. stwierdziło nieważność orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w [...] z [...] sierpnia 1950 r. odmawiającego przyznania własności czasowej do nieruchomości przy ul [...] , wydanego na skutek wniosku dekretowego z [...] marca 1948 r. Oznacza to, że w dniu [...] grudnia 1999 r. "odżył" wniosek dekretowy i tym samym do czasu jego rozpoznania budynek stał się na powrót własnością dotychczasowych właścicieli lub ich następców prawnych.

Kontrolowana przez Komisję decyzja reprywatyzacyjna zapadła z kolei w dniu [...] stycznia 2008 r. Decyzja ta, wydana na podstawie art. 7 dekretu, nie dotyczyła przy tym budynku, tylko gruntu, na którym ustanowiono prawo użytkowania wieczystego za czynszem symbolicznym. Jedynie decyzja odmowna skutkowałaby bowiem przejściem budynków na własność gminy.

W ocenie Sądu, treść art. 30 ust. 1 pkt 6 ustawy z 9 marca 2017 r. jednoznacznie przesądza, że znajduje on zastosowanie jedynie w takim przypadku, gdyby zaistniał związek przyczynowy pomiędzy decyzją reprywatyzacyjną, a opisanymi w ustawie skutkami rażąco sprzecznymi z interesem społecznymi, których przykłady wymieniono poprzedzając je zwrotem "w szczególności". Wskazuje na to użyte w jego redakcji kategoryczne sformułowanie "wydanie decyzji (...) doprowadziło do". Przy czym chodzi w tym przypadku o normalny, adekwatny związek przyczynowy, tj. związek przyczynowy posiadający doniosłość prawną wyrażającą się w ewentualnej odpowiedzialności sprawcy danego działania lub zaniechania za normalne następstwa tego działania, z którego wynikła szkoda. Jedynie takie znaczenie mógł bowiem założyć racjonalny ustawodawca wprowadzając omawiany przepis do obrotu prawnego. Doktryna prawa i orzecznictwo sądów stoi na ugruntowanym stanowisku, że normalne następstwo danego zdarzenia to taki skutek, który "zazwyczaj", "w zwykłym porządku rzeczy" jest konsekwencją tego zdarzenia, a zatem, jeżeli jest zwykłym, typowym czy też naturalnym następstwem danego działania bądź zaniechania.

Skoro zatem decyzja reprywatyzacyjna nie dotyczyła budynków, to w zakresie lokali nie mogła wywołać żadnych skutków, gdyż budynki z mocy samego prawa (tj. na mocy przepisów dekretu) pozostawały własnością dotychczasowych właścicieli, co oznacza, że wydanie decyzji reprywatyzacyjnej nie mogło doprowadzić do negatywnych skutków związanych z korzystaniem z lokali przez lokatorów. Normalnym następstwem wydania decyzji reprywatyzacyjnej nie jest bowiem utrudnianie korzystania z lokali, zaś do skutków sprzecznych z interesem społecznym mogą doprowadzić jedynie działania konkretnych osób. Należy jeszcze raz podkreślić, że to grunt na podstawie dekretu [...] przeszedł na własność gminy [...], natomiast budynki pozostawały własnością dotychczasowych właścicieli. Wydanie decyzji reprywatyzacyjnej nie mogło zatem doprowadzić do skutków wynikających ze zdarzenia nieobjętego decyzją, a budynek przed wydaniem decyzji reprywatyzacyjnej stanowił własność dotychczasowego właściciela.

Odnosząc się natomiast szczegółowo do zarzutów Komisji, choć jak wskazano już powyżej w niniejszej sprawie art. 30 ust. 1 pkt 6 ustawy z 9 marca 2017 r. co do zasady nie może mieć zastosowania, stwierdzić należy, że Komisja nie wykazała tej przesłanki dowodowo w sposób wystarczający. Komisja na podstawie zeznań świadka Kamila Długosza wskazała, że czynsz za zajmowane lokale został podniesiony

6-krotnie oraz że lokatorzy otrzymali 3-letni termin wypowiedzenia umów najmu i opuszczenia zajmowanych lokali, jak również była wywierana na lokatorów presja poprzez groźby procesów sądowych. Należy jednak zwrócić uwagę, że lokatorzy zaskarżyli podwyżki czynszu do sądu powszechnego. Podwyżki te były zatem przedmiotem kontroli dokonanej prze sąd powszechny zarówno w kwestii 1) istnienia uprawnienia do domagania się wyższego czynszu jak i 2) samej wysokości podwyżki. Kwestia ta była zatem przedmiotem rozpoznania właściwego sądu.

Z powyższego wynika, że decyzja reprywatyzacyjna nie tylko nie wywołała skutków odnośnie do budynku, to również nie mogła wywołać skutków sprzecznych z interesem społecznym w związku z podwyżkami czynszu, skoro były one kontrolowane przez sąd powszechny. Ponadto Komisja nie wskazała, na czym polegała presja procesów sadowych, wobec kogo była wywierana i jakich procesów dotyczyła.

Zauważyć również należy, że Komisja ustaliła, na podstawie pisma Państwowej Inspekcji Nadzoru Budowalnego, że stan techniczny budynku przy u. [...] w [...] uzasadniał w dniu [...] lutego 2015 r. podjęcie czynności kontrolnych i zarządzenie wydzielenia strefy zagrożenia. Jednocześnie wskazała, że niezależnie od stanu technicznego budynku, właściciel nieruchomości prowadził prace remontowe w sposób wykraczający poza normalne standardy tych prac, których celem nie była naprawa budynku, a wywieranie presji na lokatorów, ich nękanie, uniemożliwienie normalnego mieszkania w celu doprowadzenia do opuszczenia lokalu. Komisja powołała się w tym zakresie na zeznania świadka K. D., który zeznał, że były ciągłe remonty, problemy ze stropem, ścianami oraz że wszystkie piwnice były opróżnione i wyburzono ściany. Zarzut ten nie został jednak przez Komisję należycie wyjaśniony, bowiem nie wykazano jaki był konieczny i użyteczny zakres prac remontowych w budynku o bardzo złym stanie technicznym, a jaki zakres prac był rzeczywiście prowadzony. Czy był harmonogram prac remontowych, jakie prace były faktycznie wykonywane, w jakim okresie, przez kogo, dlaczego wyburzane były ściany w piwnicy, czy to również wchodziło w zakres prac remontowych, na czym konkretnie polegała uciążliwość prowadzonego remontu, czy były to prace rzeczywiste, czy też może pozorne. Komisja nie wykazała w konsekwencji, czy opisywany remont miał na celu jedynie wywieranie nacisku na lokatorów, czy też naprawę lub modernizację budynku. Sąd nie twierdzi przy tym, że taka sytuacja nie miała miejsca, a jedynie, że nie została ona przez Komisję należycie wykazana. Komisja swoje ustalenia poczyniła jedynie w oparciu o zeznania świadka K. D., a należałoby rozważyć, czy na temat prowadzonego remontu nie powinien wypowiedzieć się rzeczoznawca.

Komisja w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, w oparciu o zeznania ww. świadka, który zamieszkiwał w kamienicy przy ul. [...] do 2013 r., wskazała również, że najemcy byli szykanowani, zastraszani, nękani oraz że nie było prądu na klatkach schodowych od 2009 r. do 2013 r. Komisja nie wskazała jednak, na czym polegały szykany, wobec kogo były stosowane. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika, aby toczyło się postępowanie karne w przedmiocie gróźb wobec lokatorów oraz że lokatorzy zgłosili się na policję w celu ich ochrony. Ponadto z protokołu przesłuchania wynika, że ww. świadek zeznał, że lokatorzy mieli na opuszczenie lokali trzy lata, byli tego świadomi oraz że "ciężko mu cokolwiek sobie przypomnieć, żeby było coś takiego, żebyśmy byli w jakiś sposób szykanowani czy nękani" oraz zeznał, że była brudna klatka schodowa i nie były wywożone śmieci.

Komisja wskazała następnie, że najemcy lokali stali się adresatami bezpośrednich gróźb i przemocy innego rodzaju. Takie terminy jak "groźba bezprawna" czy "stosowanie przemocy" to terminy kodeksowe zatem Komisja winna dysponować prejudykatem sądu karnego lub zainicjować postępowanie we wskazanym przez siebie kierunku. Groźba, czy przemoc nie mogą być skutkiem wydania decyzji lecz działania osób, które dopuszczają się takich zachowań i czynów. Jako dowód groźby bezprawnej Komisja przedstawiła pismo skierowane do Prezydenta. Lokatorzy skarżyli się, że Marek Mosakowski powiedział, iż najchętniej podpaliłby kamienicę. W sprawie tej nie było prowadzone jednak dochodzenie, nie została powiadomiona policja, co oznacza, że lokatorzy nie czuli obawy odnośnie do spełnienia tej groźby przez skarżącego. Powyższe działo się natomiast w 2010 r.

Jak wynika z powyższego w sprawie przesłuchany na okoliczności naruszenia praw lokatorów został tylko jeden świadek, który nie dysponuje wiedzą specjalistyczną, chociażby w kwestii prowadzenia prac remontowych. Co do zasady należy oczywiście ocenić jako naganne wszelkie działania mające na celu pogorszenie sytuacji lokatorów, jeżeli działania te są sprzeczne z prawem, czy też zasadami współżycia społecznego. Jednakże, w ocenie Sądu, Komisja nie wykazała w sposób całkowicie przekonujący, że doszło do rażącego naruszenia art. 30 ust. 1 pkt 6 ustawy z 9 marca 2017 r.

W niniejszej sprawie, zdaniem Sądu, materiał dowody nie jest pełny, chociażby wobec braku wyjaśnień M. M., czy B. Z. odnośnie do sformułowanych zarzutów dotyczących ich działań polegających na nękaniu lokatorów oraz braku przeprowadzenia dowodu w postaci opinii specjalisty z zakresu prac budowlanych. Tymczasem w skardze M. M. podniósł, że wpłacił niektórym lokatorom odszkodowania za wydanie lokali po kilkadziesiąt tysięcy złotych. Kwestia ta nie została jednak przez organ wyjaśniona, tzn. nie ustalono, którym lokatorom, jakie kwoty wypłacono, zaś kwestia tych odszkodowań, w kontekście zarzutu utrudnienia korzystania z lokali i nękania lokatorów, również miałby znaczenie.

Mając na uwadze powyższe okoliczności, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie za konieczne uznał uchylenie zaskarżonej decyzji. Zauważyć przy tym trzeba, że uchylenie pkt 1 zaskarżonej decyzji, którym to uchylono decyzję Prezydenta z [...] stycznia 2008 r., prowadzi do sytuacji, że w obrocie prawnym pozostaje decyzja o oddaniu A. K. i M. M. w użytkowanie wieczyste nieruchomości [...] przy ul. [...]. Skoro zaś decyzja z [...] stycznia 2008 r., w brzmieniu nadanym decyzjami zmieniającymi w zakresie udziałów w użytkowaniu wieczystym, jest w obrocie prawnym, to brak jest podstaw, aby ten sam wniosek dekretowy był ponownie rozpoznany i już z tego powodu należało uchylić decyzję Komisji w całości, czyli również w pkt 2, którym Komisja rozpoznając wniosek dekretowy odmówiła przyznania prawa użytkowania wieczystego oraz konsekwentnie jej pkt 3, którym nakazano [...] przejęcie zarządu przedmiotową nieruchomością i pkt 4, którym decyzji nadany został rygor natychmiastowej wykonalności. W tej sytuacji zbędne było merytoryczne odnoszenie się do powodów odmowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego i do kwestii związanych ze skutkami prawnymi decyzji Prezydenta tym bardziej, że zarówno z sentencji decyzji Komisji jak i z jej uzasadnienia nie wynika, komu Komisja odmówiła ustanowienia tego prawa.

Rozpoznając ponownie sprawę Komisja, mając na względzie ocenę prawną sformułowaną w niniejszym wyroku, rozważy zasadność skorzystania z uprawnień przewidzianych w art. 3 pkt 4 ustawy z 9 marca 2017 r. w jego aktualnym brzmieniu, pod kątem możliwości uzyskania prejudykatu w postaci zbadania przez właściwy sąd ważności umów przenoszących roszczenia do przedmiotowej nieruchomości z [...] września 1999 r. i z [...] lutego 2014 r. Następnie zaś, uwzględniając poczynione w ww. zakresie ustalenia oraz ewentualnie pozyskane nowe dowody, podejmie stosowne rozstrzygniecie, którego obecnie skład orzekający nie przesądza.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę M. M. i B. Z. oraz [...] i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), uchylił zaskarżoną decyzję w całości. W przedmiocie kosztów postępowania (pkt 3 sentencji) orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 202 § 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r. poz. 265). Na powyższe koszty składają się wynagrodzenie pełnomocnika skarżących M. M. i B. Z. w kwocie 480 zł oraz wpis sądowy od wniesionej skargi w wysokości 200 zł. Z kolei w przedmiocie kosztów postępowania (pkt 4 sentencji) orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 202 § 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r. poz. 1800 ze zm.). Na powyższe koszty składają się wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego [...] w kwocie 480 zł oraz wpis sądowy od wniesionej skargi w wysokości 200 zł.

Sąd nie uwzględniając przy tym zarzutów Komisji odnośnie do niezbadania przez Prezydenta przesłanki posiadania oraz stojąc na stanowisku braku adekwatnego związku przyczynowego pomiędzy wydaniem decyzji a naruszeniem praw lokatorów, jak również nie znajdując podstaw do zakwestionowania zastosowania przez Prezydenta art. 155 K.p.a., tym samym odniósł się również do zarzutów skargi [...] na uzasadnienie zaskarżonej decyzji.

Skarga A. K. podlega oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jednak z uwagi na brak interesu prawnego w niniejszej sprawie.

Zgodnie z art. 28 K.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Przepis ten nie stanowi jednak samoistnej normy prawnej do uznania danej osoby za stronę postępowania, gdyż ustalenie interesu prawnego lub obowiązku prawnego może nastąpić tylko w związku z normą prawa materialnego. Pojęcie "interes prawny", na którym oparta jest legitymacja procesowa strony w postępowaniu administracyjnym, należy ustalać według norm prawa materialnego, a mieć interes prawny znaczy to samo, co ustalić powszechnie obowiązujący przepis prawa, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby, albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danego podmiotu - strony postępowania. Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, to jest sytuację, w której dany podmiot (osoba) jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa mającego stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności.

A. K. swoją legitymację procesową wywodzi z powiązań rodzinnych ze zmarłą Z. M., a mianowicie jest jej siostrzenicą. Interes prawny skarżącej wynikać ma zatem z tego, że jest potencjalną spadkobierczynią po ww. osobie w przypadku, gdyby doszło do stwierdzenia nieważności testamentu Z. M., w którym do spadku zmarła powołała K. B. Przy czym postanowienie Sądu Rejonowego dla [...] w [...] z [...] stycznia 2002 r., zgodnie z którym spadek po Z. M. z mocy testamentu nabyła K. B., jest nadal w obrocie prawnym i nie zostało zainicjowane żadne postępowanie mające na celu jego wyeliminowanie.

A. K. nie jest więc stroną niniejszego postepowania, gdyż nie jest spadkobierczynią Z. M., co oznacza, że nie ma i nigdy nie miała żadnych praw do nieruchomości położonej przy ul [...] w [...]. Skarżąca nie wykazała więc, że ma interes prawny na podstawie art. 28 K.p.a., a mianowicie, że decyzja Komisji narusza konkretne przepisy prawa materialnego, które stanowią o posiadaniu przez nią przymiotu strony w postępowaniu, a jedynie przedstawiła argumenty wskazujące na jej interes faktyczny.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w pkt 2 sentencji wyroku.

Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym miało miejsce w związku z obowiązywaniem stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19. Zgodnie bowiem z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.), dodanego art. 46 pkt 21 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz.U. z 2020 r. poz. 875), przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Taka zaś sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie, bowiem rozpoznanie sprawy stało się konieczne z uwagi na datę wpływu skarg do sądu i dotychczasowy okres oczekiwania stron na zakończenie postępowania sądowego. Z uwagi jednak na wzrost wykrytych zakażeń w całym kraju, w tym na Mazowszu oraz objęcia Warszawy strefą zagrożenia oraz z uwagi na liczbę stron postępowania (w szczególności w sprawie o sygn. akt I SA/Wa 976/18, której rozpoznanie było konieczne łącznie ze sprawami o sygn. akt I SA/Wa 972/18 - 975/18) przeprowadzenie rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących, a nie można było przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.