Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1984/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-06-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6145 Sprawy dyrektorów szkół
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu
Powołane przepisy: article: art. 147 par. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 66 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2020 poz 910
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe - tj

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Karolina Kisielewicz, Sędzia WSA Ewa Kwiecińska (spr.), Sędzia WSA Iwona Maciejuk, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi A. W. na zarządzenie Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odwołania dyrektora szkoły 1. stwierdza nieważność zaskarżonego zarządzenia, 2. zasądza od Prezydenta Miasta [...] na rzecz skarżącej A. W. kwotę 200 zł (słownie: dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Prezydent W. wydał w dniu [...] sierpnia 2020 r. zarządzenie nr [...], mocą którego odwołał z dniem [...] sierpnia 2020 r. A. W. ze stanowiska Dyrektora Szkoły Podstawowej nr [...] z Oddziałami Integracyjnymi im. [...] w W.

W uzasadnieniu ww. zarządzenia Prezydent W. nadmienił, iż A. W. została wyłoniona na kandydata na stanowisko dyrektora ww. Szkoły w wyniku przeprowadzonego konkursu. Stanowisko dyrektora zostało A. W. powierzone zarządzeniem nr [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r. Prezydenta W. na okres kadencji od 1 września [...] r. do 31 sierpnia [...] r.

Zastępca Prezydenta W., zwrócił się w dniu [...] sierpnia 2020 r. do [...] Kuratora Oświaty z wnioskiem o wyrażenie opinii w sprawie odwołania A. W. z zajmowanego stanowiska.

[...] Kurator Oświaty w piśmie z [...] sierpnia 2020 r., (znak: [...]), wydał pozytywną opinię w sprawie odwołania. Uznał, że argumenty wskazane przez Zastępcę Prezydenta W. wskazują na naruszenie przepisów prawa i mogą stanowić podstawę do odwołania dyrektora ze stanowiska, dodał że ocena tych okoliczności należy do kompetencji organu prowadzącego szkołę.

Szkoła prowadzi gospodarkę finansową według zasad określonych dla jednostek budżetowych. Obsługę finansowo-księgową, administracyjną i prawną Szkoły prowadzi Dzielnicowe Biuro Finansów Oświaty [...] (dalej: DBFO-[...]) na mocy porozumienia o współpracy zawartego w dniu [...] lipca 2018 r.

Kontrola przeprowadzona przez Biuro Kontroli Urzędu W. w Szkole w okresie od [...] do [...] czerwca 2020 r., w zakresie współpracy Szkoły z wybranymi kontrahentami za okres od [...] stycznia 2019 r. do dnia zakończenia czynności kontrolnych dowiodła, iż w Szkole obowiązywały zasady udzielania zamówień publicznych o wartości szacunkowej nieprzekraczającej równowartości kwoty 30 000 euro, wprowadzone Zarządzeniami Dyrektora Szkoły nr [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. oraz nr [...] z dnia [...] stycznia 2020 r.

Zgodnie z postanowieniami ww. regulaminów Zamawiający udziela zamówienia publicznego o wartości szacunkowej nie przekraczającej kwoty 2 300 euro, a od [...] stycznia 2020 r. nie przekraczającej kwoty 5 900 euro w sposób celowy i oszczędny, z zachowaniem uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów, w sposób umożliwiający terminową realizację zadań, w wysokości i terminach wynikających z wcześniej zaciągniętych zobowiązań. Obecnie obowiązujący zapis regulaminu dopuszcza wydatkowanie kwoty ok. 25 000 zł bez zachowania zasad przejrzystości i konkurencyjności przy wyborze wykonawców, co może skutkować naruszeniem art. 44 ust. 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2019 r. poz. 869 ze zm.), zgodnie z którym wydatki publiczne powinny być dokonywane z zachowaniem zasady oszczędności i uzyskiwania najlepszych rezultatów z poniesionych nakładów.

Zgodnie z postanowieniami ww. regulaminów, udzielanie zamówień publicznych przez Szkołę odbywa się na podstawie rocznych planów zamówień, sporządzanych przez kierownika gospodarczego Szkoły w terminie do dnia 31 stycznia każdego roku i zatwierdzanych przez Dyrektora Szkoły. Stwierdzono, że Szkoła nie przestrzegała wytycznych w tym zakresie, gdyż szacowania planowanych do realizacji w 2019 r. wartości 5 zamówień, od kwoty 2 134 euro do kwoty 11 364 euro, dokonano w okresie od [...] lutego do [...] października 2019 r., natomiast szacowania wartości 1 zamówienia na kwotę 15 620 euro zaplanowanego na 2020 rok dokonano w dniu [...] lutego 2020 r.

Sporządzone plany zamówień nie były poprzedzone identyfikacją potrzeb ani udokumentowane analizą zamówień pod kątem ich zasadności i efektywności zlecania zadań podmiotom zewnętrznym, na co wskazuje fakt dokonania oszacowania wartości tych zamówień po terminie sporządzenia planów. W sprawie dokonania szacunkowej wyceny wartości zamówień, po terminie określonym w regulaminie, Dyrektor Szkoły wyjaśnił: "[...] plan zamówień publicznych na 2019 i 2020 rok sporządzany do 31 stycznia każdego roku przygotowywany był przez kierownika gospodarczego szkoły [..] Z wyjaśnień kierownika wiem, że plan ten przygotowywany był od lat w takiej samej formie".

W ww. regulaminach określono, że w rocznych planach zamówień ujmuje się postępowania prowadzone w oparciu o przepisy ustawy 29 stycznia 2004 r. – Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1843), postępowania o wartości szacunkowej od 16 000 euro do 30 000, a od 20 stycznia 2020 r. o wartości szacunkowej od 19 000 euro do 30 000 euro. Dopuszczono zatem do nieuwzględniania w planach wszystkich zamówień, jakie Szkoła zamierza zrealizować w danym roku, co może w konsekwencji prowadzić do nieprzestrzegania zakazu dzielenia zamówienia na części lub zaniżania jego wartości w celu uniknięcia stosowania postanowień regulaminu wewnętrznego, tym samym może naruszać obowiązki kierownika jednostki określone w § 8 pkt 5 zarządzenia nr [...] Prezydenta W. z dnia [...] października 2011 r. w sprawie zasad funkcjonowania kontroli zarządczej w mieście [...] W.

Szczegółowej kontroli poddano zamówienia realizowane na rzecz Szkoły przez kontrahentów:

1. [...],

2. [...],

3. [...].

W okresie objętym kontrolą Firma "[...]" wystawiła na rzecz Szkoły [...] faktur na łączną kwotę 54 883,30 zł. W 2019 r. przedmiotem prac o łącznej wartości 40 775, 20 zł (równowartość 9 456,80 euro) było wykonanie prac stolarskich, mebli, tablic oraz naprawy mebli. Faktury wystawiono w styczniu (równowartość 3 100,20 euro), wrześniu (1 595,70 euro), październiku (1058,30 euro), listopadzie (887,10 euro) oraz w grudniu (2 815,30 euro). Dokonując wyboru wykonawcy na wykonanie usług stolarsko-meblarskich, pomimo tożsamości przedmiotowej zamówień, Szkoła nie dokonała ich zsumowania w celu ustalenia wartości szacunkowej całego zamówienia i określenia trybu postępowania, w jakim powinien zostać wyłoniony wykonawca. Stosownie do § 8 obowiązujących regulaminów udzielania zamówień publicznych, Szkoła była zobowiązana dokonać ustalenia wartości zamówienia zgodnie z zasadami określonymi w art. 32-35 ustawy Prawo zamówień publicznych, co powinno zostać udokumentowane "Protokołem z szacowania wartości zamówienia", zgodnym z wzorem stanowiącym załącznik do ww. regulaminów. Nie dochowano również wewnętrznych zasad postępowania określonych dla procedury "analiza ofert rynkowych", dla prac które były realizowane w okresie wrzesień-grudzień 2019 r., tym samym naruszono zasady określone w art. 44 ust. 3 pkt 1 ustawy o finansach publicznych. Sformułowane w wyżej przywołanym przepisie zasady dokonywania wydatków ze środków publicznych mają zapewnić racjonalizację kosztów, oznaczającą wydajność i skuteczność wydatkowania środków publicznych w związku z realizacją zamierzonego zadania. Nie dochowano również podstawowych zasad dotyczących udzielania zamówień, zgodnie z którymi wyboru wykonawców należy dokonywać z zachowaniem równego dostępu do realizacji zadań finansowanych ze środków publicznych, zapewniając przejrzystość i transparentność prowadzonych postępowań.

W dniu [...] marca 2020 r. po przeprowadzeniu postępowania w trybie "rozeznania cenowego" zawarto z ww. podmiotem umowę na kwotę 14 108,10 zł (3 304,50 euro) na wykonanie mebli. Z przedstawionej dokumentacji w sprawie udzielenia zamówienia na wykonanie mebli wynika, że Dyrektor Szkoły wydała kierownikowi gospodarczemu Szkoły polecenie: "[..] proszę pod wskazane niżej adresy rozesłać zapytania dotyczących kosztorysu na wykonanie mebli [..] Firmy zostały wytypowane na podstawie rozeznania w Internecie", wskazując nazwy trzech firm, w tym firmę "[...]". W sprawie wyboru wykonawcy mebli Dyrektor Szkoły wyjaśniła: "Rozeznania cenowego na podstawie ogólnodostępnych źródeł [..] i analizy złożonych ofert rynkowych dokonał kierownik gospodarczy SP [...]. Następnie przedstawił do akceptacji dyrektorowi najkorzystniejszą ofertę, którą dyrektor zaakceptował." Wyjaśnienia złożone przez Dyrektora Szkoły stoją w sprzeczności z pisemnym poleceniem wydanym kierownikowi gospodarczemu i wskazują, że w przypadku wyboru wykonawcy mebli Dyrektor Szkoły jednoosobowo podejmowała decyzję o tym, do których wykonawców przesłać zapytanie w sprawie realizacji zamówienia. W dokumentacji Szkoły stwierdzono brak udokumentowania odbioru mebli od wykonawcy. W sprawie potwierdzenia odbioru przedmiotu zamówienia, Dyrektor Szkoły wyjaśniła: "[..] potwierdzeniem jest faktura podpisana przeze mnie i kierownika gospodarczego i dostarczona do DBFOŚ".

Firmie "[...]" zlecano również wykonanie bieżących napraw mebli szkolnych polegających m.in. na montażu nowych zamków w szafach, dokręcaniu i regulacji drzwiczek, wymianie prowadnic w szufladach, wymianie nóg w biurku. Wartość prac wyniosła łącznie 8 143,83 zł brutto. W sprawie wykonywania bieżącej konserwacji mebli szkolnych przez uprawnionych do takich prac pracowników Szkoły, Dyrektor Szkoły wyjaśniła: "(..] W roku szkolnym 2019/2020 organ prowadzący pomniejszył ilość etatów administracji i obsługi o etat konserwatora. Tym samym w zasobach szkoły nie jest zatrudniony wykwalifikowany pracownik, posiadający odpowiednie kwalifikacje do wykonywania napraw. Dozorcy zatrudnieni w szkole nie mają w zakresie swoich obowiązków napraw ujętych w specyfikacji, których dokonała firma [...]". Zdaniem organu wyjaśnienia Dyrektora Szkoły nie znajdują potwierdzenia w zapisach Regulaminu organizacyjnego Szkoły, w którym określono obowiązki pracowników zatrudnionych na stanowisku "dozorca": "systematyczne lokalizowanie usterek oraz częste dokonywanie przeglądów pomieszczeń szkolnych, systematyczne usuwanie usterek oraz wykonywanie bieżących remontów, kontrolowanie [..] wykonywanie prac remontowo-budowlanych niewymagających specjalistycznego sprzętu i przygotowania zlecanych przez Dyrektora Szkoły lub kierownika gospodarczego". Działanie takie wskazuje na niegospodarność w zakresie wydatkowania środków publicznych bądź nieegzekwowanie od pracowników wykonywania przez nich obowiązków służbowych lub też niewłaściwy dobór kadry zatrudnionej na stanowiskach pomocniczych, tym samym brak poszanowania dla celów, zadań i obowiązków nałożonych na kierownika jednostki określonych w § 4 pkt 4, § 7 pkt 4, § 8 pkt 1 zarządzenia w sprawie kontroli zarządczej.

W okresie objętym kontrolą firma "[...]" Sp. z o.o. wystawiła fakturę na kwotę 21894,00 zł za wykonanie napraw i renowacji podłóg w trzech salach lekcyjnych o łącznej pow. 150,35 m2. Szacunkowa wartość zamówienia zwalniała Szkołę z przeprowadzenia postępowania w trybach określonych w ustawie – Prawo zamówień publicznych. Wykonawcę zamówienia wyłoniono po przeprowadzeniu rozeznania cenowego, w oparciu o procedurę określoną w wewnętrznym regulaminie Szkoły. W dniu [...] kwietnia 2020 r. kierownik gospodarczy wysłał zapytanie ofertowe do trzech firm, nie określając terminu składania ofert. W dokumentacji Szkoły znajdują się oferty:

1. "[...], z ceną 20 250 zł (netto); z wydruku korespondencji przesłanej drogą elektroniczną wynika, że ofertę złożono [...] kwietnia 2020 r.,

2. "[...], z ceną 17 800 zł (netto), oferta datowana na [...] kwietnia 2020 r.,

3. "[...], z ceną 21750 zł (netto), brak daty sporządzenia/przesłania oferty.

Najniższą ofertę przedstawiła firma [...] Sp. z o.o. Umowę z wykonawcą zawarto w dniu [...] kwietnia 2020 r. Stwierdzono, że umowa została kontrasygnowana przez Głównego Księgowego DBFO-[...] w dniu [...] maja 2020 r., tj. 6 dni po jej podpisaniu, czym nie dochowano postanowień § 2 ust. 2 pkt 2 porozumienia zawartego między Szkołą a DBFO-[...]. Z obszernych wyjaśnień złożonych przez Dyrektora Szkoły w sprawie braku kontrasygnaty Głównego Księgowego DBFO-[...] przed przystąpieniem do realizacji umowy wynika, że czynności związane z rozpoczęciem procedury akceptacji umowy Szkoła podjęta [...] kwietnia 2020 r. oraz "[...][...].04.2020 r. pracownik szkoły rozmawiała z pracownikiem DBFO[...] panią [...], która potwierdziła że umowa zostanie parafowana przez główna księgową (..]". Z powyższych wyjaśnień wynika, że decyzja o wyborze firmy "[...]" Sp. z o.o. została podjęta [...] kwietnia 2020 r., jeden dzień po złożeniu oferty przez ww. podmiot, oraz trzy dni przed dniem złożenia oferty przez wykonawcę "[...]" Zakład Remontowo-Budowlany. Działania Szkoły w tym zakresie naruszyły zasady określone w art. 44 ust. 3 ustawy o finansach publicznych oraz cele, zadania i obowiązki nałożone na kierownika jednostki określone w § 4 pkt 1, § 7 pkt 1, § 8 pkt 4 i 5 zarządzenia w sprawie kontroli zarządczej. Świadczą także o nieprzestrzeganiu zasady konkurencyjności w dostępie do realizacji zadań finansowanych ze środków publicznych. W umowie strony ustaliły, że wykonawca przystąpi do prac w terminie od [...] kwietnia 2020 r., przedmiot umowy zostanie wykonany w terminie do [...] maja 2020 r. Protokół końcowego odbioru robót sporządzono w dniu [...] maja 2020 r. (1 dzień przed uzyskaniem kontrasygnaty Głównego Księgowego DBEO-[...]). Odbioru prac bez zastrzeżeń, w imieniu zamawiającego, dokonała jednoosobowo Dyrektor Szkoły.

Ustalenia kontroli wskazują, że działania Dyrektora Szkoły w przypadku wyboru wykonawcy mebli oraz wykonawcy remontu podłóg w salach lekcyjnych, naruszają ład finansów publicznych określony w art. 44 ust. 3 pkt 1 ustawy o finansach publicznych i stoją w sprzeczności z realizacją celów kontroli zarządczej określonych w art. 68 ust. 2 pkt 1, 2 i 5 ustawy o finansach publicznych oraz § 4 pkt 1 i 4 zarządzenia w sprawie kontroli zarządczej. Wskazują również na uniemożliwienie wykonywania obowiązków służbowych przez kierownika gospodarczego, wynikających z Regulaminu organizacyjnego Szkoły oraz dokumentu z dnia 1 października 2018 r. pn. "Zadania i obowiązki kierownika gospodarczego", a także postanowień § 9 ust. 1 Regulaminów udzielania zamówień publicznych o wartości szacunkowej nieprzekraczającej równowartości kwoty 30 000 euro, a tym samym niedopełnienie przez Dyrektora Szkoły obowiązku wynikającego z § 8 pkt 1 zarządzenia w sprawie kontroli zarządczej oraz brak poszanowania do wykonywania obowiązku określonego w § 7 pkt 4 zarządzenia.

Warunkiem zrealizowania umowy było również złożenie przez Wykonawcę gwarancji na wykonane pracy. W dokumentacji Szkoły znajdowała się "Gwarancja na wykonane roboty posadzkarskie" podpisana przez firmę "[...]" z H. W sprawie faktycznego wykonawcy napraw i renowacji podłóg, Dyrektor Szkoły oparła swoje wyjaśnienia na korespondencji mailowej skierowanej – w toku kontroli – do firmy "[...]" Sp. z o.o., która oświadczyła: "Wykonawcą zgodnie z podpisaną umową [...] jest [...] Sp. z o.o. i potwierdzam pisemnie, iż gwarancja jest po naszej stronie [..] dokument z firmy [...] został omyłkowo przesłany do Pani."

Podczas przeprowadzenia oględzin sal lekcyjnych, w których prowadzono prace renowacyjne podłóg, kontrolujący nie był w stanie stwierdzić, czy przedmiot umowy w zakresie "renowacja cokołów i ich lakierowanie lakierem w połysku pół mat" został faktycznie zrealizowany, w ocenie kontrolującego stan cokołów jest nieestetyczny. Również w tym przypadku. Dyrektor Szkoły powołała się na korespondencję z firmą [...] Sp. z o.o., która oświadczyła: "potwierdzam wykonanie prac [...] dotyczących renowacji cokołów i ich lakierowanie lakierem w połysku pół mat".

Organ negatywnie także ocenił przeprowadzenie postępowania na wyłonienie wykonawcy zadania "naprawa i renowacja podłóg", a także jego realizację. Przedmiot działalności dwóch oferentów, do których skierowano zapytanie o cenę, nie był związany z zakresem prac przeprowadzanych w Szkole. Cena za jaką usługa została wykonana, tj. za m2 za 118,39 zł (netto), przy powszechności i dostępności usług cyklinowania i lakierowania podłóg na rynku [...] – gdzie jak ustalono wtoku czynności pokontrolnych waha się od 70 zł do 100 zł – jest niewspółmiernie zawyżona. Przywołane powyżej fakty i wyjaśnienia w sprawie prowadzonych robót remontowych podłóg, mogą wskazywać, zdaniem organu, na brak należytego nadzoru ze strony Szkoły nad prawidłową realizacją prac przez wykonawcę zadania.

W okresie objętym kontrolą Firma "[...]" – Usługi psychologiczno-pedagogiczne wystawiła 14 faktur na łączną kwotę 43 380 zł, w tym w 2019 r. wydatki wyniosły 8 700 zł, natomiast w okresie styczeń - marzec 2020 roku wydatkowano 34 680 zł. Zgodnie z treścią faktur przedmiotem świadczonych usług było przeprowadzenie cyklu szkoleń i warsztatów psychoedukacyjnych dla nauczycieli, uczniów i rodziców. W sprawie wyboru firmy "[...]" Dyrektor S2koły wyjaśniła: "[..] Taki projekt był możliwy do zrealizowania tylko przez firmę "[...]". Z rozeznania rynku wiem, że nie było innych podobnie współpracujących firm, które umiałyby poprowadzić całoroczny projekt zgodnie z naszymi potrzebami [..] Wybór wykonawcy nastąpił na podstawie wybrania jedynej, spełniającej wymogi, oferty przedstawionej przez firmę [...]". (...) "Współpraca z firmą [...] rozpoczęła się wiele lat temu (..]". Na podstawie wystawionych faktur, po analizie przedłożonych list obecności zajęć uczniów na zajęciach edukacyjnych oraz danych przedstawionych przez Dyrektora Szkoły w sprawie dni, w których przeprowadzano zajęcia, stwierdzono:

- w dwóch przypadkach nie przedłożono dokumentacji potwierdzającej przeprowadzenie warsztatów z uczniami – dot. faktur nr [...] z dnia [...] marca 2020 r. i nr [...] z dnia [...] marca 2020 r. na łączną kwotę 6 000 zł,

- dwa z czterech warsztatów będących przedmiotem usługi wynikającej z faktury nr [...] z dnia [...] marca 2019 r. na kwotę 1500 zł, zostały przeprowadzone 7 dni po wystawieniu faktury, gdyż jak wynika z informacji złożonej przez Dyrektora Szkoły, warsztaty odbyły się w dniu [...] marca 2019 r., na wydruku dot. obecności uczniów na zajęciach edukacyjnych zamieszczono adnotację o następującej treści: "4 warsztaty odbyty się bez wychowawcy (wychowawca nieobecny) dlatego nie ma wpisów w dzienniku",

- dwa z pięciu warsztatów będących przedmiotem usługi wynikającej z faktury nr [...] z dnia [...] maja 2019 r. na kwotę 1 900 zł, zostały przeprowadzone 2 i 9 dni po wystawieniu faktury, gdyż jak wynika z informacji złożonej przez Dyrektora Szkoły warsztaty odbyły się w dniach [...] i [...] maja 2019 r.,

- rozbieżności w zakresie terminu przeprowadzenia warsztatów dia nauczycieli, gdyż w celu potwierdzenia wykonania usługi wynikającej z faktury nr [...] z dnia [...] października 2019 r. na kwotę 2 300 zł, przedłożono listę obecności z posiedzenia rady pedagogicznej w dniach [...]-[...] października 2019 r., natomiast z danych przekazanych przez Dyrektora Szkoły wynika, że warsztaty zostały przeprowadzone w dniu [...] października 2019 r.,

- w przypadku potwierdzenia wykonania usługi (przeprowadzenie warsztatów/zajęć edukacyjnych) wynikającej z 10 faktur na łączną kwotę 24 900 zł w przedłożonych listach obecności nie odnotowano informacji kto i kiedy przeprowadził zajęcia, tematów zajęć bądź numeru klasy oraz imion i nazwisk uczniów uczestniczących w zajęciach.

Ponadto Dyrektor Szkoły przedłożyła w toku kontroli korespondencję kierowaną do niej od wychowawcy jednej z klas oraz przedstawiciela rodziców (trójki klasowej) dwóch klas, stanowiącą podziękowania za przeprowadzenia warsztatów. Okazano również "Sprawozdanie – warsztaty psychologiczne T. W. w klasie [...] w roku szkolnym [...]" sporządzone przez wychowawcę jednej z klasy, zgodnie z którym "Warsztaty odbywały się w październiku 2019 r.", natomiast zgodnie z danymi wynikającymi z faktur, przedłożonych list obecności uczniów na zajęciach edukacyjnych oraz danych przedstawionych przez Dyrektora Szkoły, nie udokumentowano przeprowadzenia warsztatów z uczniami Szkoły w październiku 2019 r.

Ustalenia kontroli ujawniły, że dzienniki zajęć prowadzone są w sposób nierzetelny, uniemożliwiający potwierdzenie odbiorców szkoleń i warsztatów psychologicznych i psychoedukacyjnych dla wychowawców i uczniów, ponadto prowadzone są niezgodnie z § 11 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 25 sierpnia 2017 r. w sprawie sposobu prowadzenia przez publiczne przedszkola, szkoły i placówki dokumentacji przebiegu nauczania, działalności wychowawczej i opiekuńczej oraz rodzajów tej dokumentacji. Działania Dyrektora Szkoły mogą wskazywać na niegospodarność w zakresie dysponowania środkami publicznymi, w szczególności w zakresie nie udokumentowania wykonania usługi na łączną kwotę 6 000 zł, które Szkoła wydatkowała na podstawie faktur nr [...] z dnia [...] marca 2020 r. i nr [...] z dnia [...] marca 2020 r. Liczne rozbieżności w dokumentowaniu obecności na szkoleniach uniemożliwiają ustalenie stanu faktycznego w zakresie liczby przeprowadzonych zajęć, osób biorących udział w zajęciach, osób prowadzących zajęcia i terminów ich przeprowadzenia.

W sprawie prowadzenia zapisów w dziennikach zajęć w sposób niezgodny z ww. rozporządzeniem Dyrektor Szkoły wyjaśniła: "(...) przygotowując [na potrzeby kontroli] listy i obecności wydrukowane z dziennika elektronicznego LIBRUS potwierdzające udział dzieci w warsztatach zauważyłam, że zdarzały się sytuacje iż data na fakturze była inna niż na wydruku. Z rozmów wyjaśniających z wychowawcami oraz prowadzącymi warsztaty uzyskałam wyjaśnienia, iż zdarzało się że warsztaty były w ostatniej chwili przekładane na inny termin. [..] Są to drobne niedociągnięcia, które jednak w całości nie powinny mieć wpływu na obraz przeprowadzanego projektu [..] Oświadczam, że zajęcia prowadzone z dziećmi i nauczycielami odbywały się głównie w czasie pobytu dzieci w szkole, czasem przed lekcjami czasem po lekcjach. Nauczyciele wraz z prowadzącymi na bieżąco ustalali dni i godziny spotkań tak aby nie kolidowały z innymi ważnymi zajęciami lekcyjnymi i poza lekcyjnymi. [..]. Ja osobiście potwierdzam udział wszystkich wymienionych osób w tych warsztatach ponieważ osobiście nadzorowałam te działania [..]."

Prezydent W. podkreślił, że z powyższych względów uznać należy, że A. W. Dyrektor Szkoły poprzez swoje działanie na stanowisku dopuściła się naruszenia prawa, w szczególności ustawy o finansach publicznych. Stwierdzone uchybienia są tego rodzaju, że powodują i w dalszym ciągu mogą powodować destabilizację w funkcjonowaniu jednostki oświaty, zwłaszcza w aspekcie finansowym.

A. W. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na zarządzenie Prezydenta W. z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...].

Skarżąca zarzuciła obrazę przepisów prawa materialnego:

- art. 30 ust. 1 i ust. 2 pkt. 5 w zw. art. 11a ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 66 ust. 1 pkt. 2 ustawy - Prawo oświatowe poprzez złamanie zasady praworządności w podejmowaniu decyzji będącej przedmiotem zaskarżonego zarządzenia do czego organ na mocy art. 6 k.p.a., był zobowiązany, co skutkowało wydaniem aktu prawnego z rażącym naruszeniem prawa.

Skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego zarządzenia i przywrócenia do pełnionych obowiązków oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi skarżąca stwierdziła, że w dniu [...] sierpnia 2020 r. otrzymała zalecenie pokontrolne, w których to uzyskała 30 dniowy termin na ustosunkowanie się do wskazanego pisma. W dniu [...] sierpnia 2020 r. organ wydał zarządzenie odwołujące ją ze stanowiska. Zatem odebrano stronie prawo do obrony i ustosunkowania się do okoliczności wskazanych w protokole pokontrolnym. Działanie organu należy uznać za celowe i zmierzające do usunięcia skarżącej ze stanowiska.

Prezydent W. już w dniu [...] sierpnia 2020 r. wystąpił do [...] Kuratorium Oświaty celem uzyskania opinii odnośnie odwołania skarżącej ze stanowiska. Organ nie zamierzał wysłuchać strony odnośnie uchybień jej zarzucanych. Zawarte w dokumentach zarzuty pokontrolne były pierwszymi w dotychczasowej pracy. Organ nie dał skarżącej prawa do wypowiedzenia się odnośnie zarzutów.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. W myśl zaś art. 1 § 2 przywołanej ustawy kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. 2019 r., poz. 2325 ze zm.) – dalej P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 §1 P.ps.a.).

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie stało się zarządzenie nr [...] Prezydenta W. z dnia [...] stycznia 2020 r. w sprawie odwołania dyrektora Szkoły Podstawowej nr [...] z Oddziałami Integracyjnymi im. [...] w W. z zajmowanego stanowiska. Zarządzenie to zostało wydane na podstawie art. 30 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. 2020 poz. 713 z późn. zm.), dalej u.s.g. oraz art. 66 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz. U. 2020 r. Nr 59, poz. 910 z póź. zm.).

Przystępując do merytorycznej oceny legalności zaskarżonego zarządzenia, stwierdzić należy, że podnoszone w skardze zarzuty są zasadne, a zarządzenie nie odpowiada prawu. Zaskarżone zarządzenie Prezydenta W. zostało bowiem podjęte z naruszeniem przepisu art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo oświatowe, polegającym na wydaniu zarządzenia mimo braku wykazania zaistnienia okoliczności mieszczących się w ustawowych "przypadkach szczególnie uzasadnionych", które uprawniałyby do odwołania skarżącej ze stanowiska dyrektora w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia.

Zgodnie z tym przepisem organ, który powierzył nauczycielowi stanowisko kierownicze w szkole lub placówce, w przypadkach szczególnie uzasadnionych, po zasięgnięciu opinii kuratora oświaty, a w przypadku szkoły i placówki artystycznej oraz placówki, o której mowa w art. 2 pkt 8, dla uczniów szkół artystycznych prowadzonej przez jednostkę samorządu terytorialnego - ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego, może odwołać nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia. Należy zwrócić uwagę, że przepis ten, jako stwarzający gwarancję dla stabilności stosunku zatrudnienia nauczycieli musi być stosowany w sposób wyjątkowo rozważny. Jeśli bowiem ustawodawca dla pewnych wyraźnie określonych grup pracowników (w tym przypadku nauczycieli) ustanawia szczególne i rygorystyczne gwarancje, to należy dołożyć wszelkich starań, by te gwarancje rzeczywiście funkcjonowały i były respektowane w praktyce (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 9 grudnia 2003 r. I PK 103/03, OSNP z 2004 r. Nr 21, poz. 371). Ocena, czy w danej sprawie przesłanki określone w tym przepisie zostały spełnione, mieści się w kompetencji organu prowadzącego szkołę, jednak nie może mieć ona charakteru dowolnego i arbitralnego.

Należy zwrócić uwagę, że sformułowanie "przypadki szczególnie uzasadnione" stanowi pojęcie niedookreślone i nie może być poddane wykładni rozszerzającej z uwagi na fakt, że odwołanie dyrektora w ww. trybie ma dotkliwe skutki dla osoby odwoływanej i może być stosowane jedynie wyjątkowo. "Szczególnie uzasadnione przypadki" to sytuacje, w których nie jest możliwe pełnienie przez nauczyciela funkcji kierowniczej i zachodzi konieczność natychmiastowego przerwania wykonywania funkcji dyrektora z uwagi na zagrożenie dla interesu publicznego i dalszego funkcjonowania szkoły. Musi być ono przy tym na tyle istotne, że nie pozwala na dalsze wykonywanie obowiązków przez daną osobę. Natomiast przesłanki typu: negatywna ocena działalności dyrektora szkoły przez organ prowadzący w zakresie zaniedbań dotyczących organizacji pracy szkoły lub gospodarki finansowej szkoły, konflikt z organem prowadzącym lub gronem pedagogicznym, "wotum nieufności" uchwalone przez radę pedagogiczną nie mieszczą się w pojęciu szczególnie uzasadnionych przypadków (por. wyrok NSA z dnia 14 marca 1997 r., sygn. akt II SA/Wr 472/96, "Orzecznictwo w Sprawach Samorządowych" z 1997 r., nr 2 poz. 53; wyrok NSA z dnia 19 września 2001 r., sygn. akt II SA 1657/2001; wyrok NSA z dnia 23 września 2005 r., sygn. akt I OSK 91/05; wyrok NSA z 25 lutego 2011 r., sygn. akt I OSK 2018/10; wyrok WSA w Lublinie z dnia 26 stycznia 2012 r., sygn. akt III SA/Lu 609/11; wyrok NSA z dnia 11 maja 2012 r., sygn. akt I OSK 1971/2011. Wyrok WSA w Krakowie z 11 października 2018 r., syn. akt III SA/Kr 403/18.)

Użyty w art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy zwrot przypadki szczególnie uzasadnione, jakkolwiek stanowi pojęcie nieostre, to sprowadza stosowanie tego przepisu do sytuacji zupełnie wyjątkowych, nadzwyczajnych, w których organ odwołujący ma pełne prawo ocenić, że dalsze kierowanie szkołą, placówką lub jej wyodrębnioną organizacyjnie częścią stanowi istotne zagrożenie dla osiągnięcia jej celów lub z jakichkolwiek innych, obiektywnie ważnych względów jest nie do przyjęcia . Chodzi o taką sytuację, w której działanie lub zaniechanie dyrektora szkoły mające charakter niedopełnienia obowiązków lub naruszenia uprawnień określonych prawem powoduje destabilizację w realizacji funkcji szkoły i dlatego konieczne jest natychmiastowe zaprzestanie wykonywania funkcji dyrektora, albowiem dalsze zajmowanie stanowiska dyrektora godzi w interes szkoły jako interes publiczny. Muszą zachodzić takie okoliczności, które obiektywnie powodują destabilizację pod względem dydaktycznym, wychowawczym czy oświatowym jednostki oświatowej kierowanej przez nauczyciela, a jedyną możliwością zapobieżenia takiej sytuacji jest odwołanie dyrektora w trakcie roku szkolnego. Podkreśla się w orzecznictwie brak podstaw do zastosowania instytucji z art. 66 ust. 1 pkt. 2 ustawy w okolicznościach, które powinny raczej stanowić przesłankę negatywnej oceny pracy i ewentualnego dalszego odwołania w innym trybie. W taki sposób oceniano w orzecznictwie m.in. naruszenie zasad gospodarki finansowej czy też brak należytego nadzoru nad organizacją i funkcjonowaniem szkoły. Organ prowadzący ma obowiązek starannego uzasadnienia rozstrzygnięcia oraz zapewnienia odwoływanemu ze stanowiska możliwości wypowiedzenia się na każdym etapie procedury.

Oznacza to, że w uzasadnieniu aktu odwołującego danego nauczyciela z zajmowanego stanowiska dyrektora szkoły ocena ta musi być dokładnie i szczegółowo umotywowana. Zaniedbania po stronie nauczyciela, które mają prowadzić do odwołania go ze stanowiska dyrektora szkoły, muszą być wykazane w postępowaniu poprzedzających podjęcie takiego aktu. W uzasadnieniu zaś samego aktu odwołania nauczyciela ze stanowiska dyrektora szkoły, muszą zostać szczegółowo wskazane zarzucane mu nieprawidłowości oraz winno zostać przekonująco umotywowane na czym polega "szczególne uzasadnienie" danego przypadku i dlaczego w okolicznościach danej sprawy organ skorzystał z przyznanych mu ustawowo kompetencji (por. wyrok NSA z dnia 11 maja 2012 r., sygn. akt I OSK 1972/11,LEX nr 1166066).

Wymóg należytego uzasadnienia władczego aktu w sprawie z zakresu administracji publicznej wynika także z ogólnych zasad ustrojowych zawartych w Konstytucji RP, w tym zwłaszcza z zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2) oraz z zasad praworządności i legalności (art. 7). W orzecznictwie sądów administracyjnych, w odniesieniu do aktów odwołujących dyrektorów szkoły ze stanowiska podkreśla się, że akty takie powinny być odpowiednio uzasadnione, przy czym istotne są wywody i argumentacja prawna zawarta bezpośrednio w uzasadnieniu podjętego aktu (por. IV SA/GI 986/10, I OSK 314/11). Podkreślić przy tym należy, że skutki prawne wywołuje zarządzenie, a nie późniejsze pisma wyjaśniające, czy też skarga do sądu administracyjnego.

Argumentacja przedstawiona w uzasadnieniu zarządzenia nr [...] Prezydenta W. nie daje podstaw do przyjęcia, że w sprawie zaistniał "przypadek szczególnie uzasadniony", o którym mowa w art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo oświatowe.

Jak bowiem wynika z uzasadnienia zaskarżonego zarządzenia organ stwierdził, że skarżąca "poprzez swoje działania na stanowisku dopuściła się naruszenia prawa, w szczególności ustawy o finansach publicznych". Organ podkreślił, iż stwierdzono uchybienie procedury, które w dalszym ciągu mogą powodować destabilizację w funkcjonowaniu jednostki oświaty, zwłaszcza w aspekcie finansowym.

Jako uzasadnienie przytoczonej konkluzji organ wskazał wyniki szczegółowej kontroli zamówienia realizowanych przez trzech różnych kontrolerów, a mianowicie firmę "[...],[...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. i firmą "[...]" z siedzibą w O. Organ stwierdził, iż skarżąca dokonując wyboru wykonawcy na wykonanie usług między innymi stolarsko-malarskich (firmy "[...]"[...]), nie dokonała ich z sumowania w celu ustalenia wartości szacunkowej całego zamówienia i określenia trybu postępowania, w jakich powinien zostać wyłoniony wykonawca.

Ponadto w przypadku wyboru wykonawcy mebli – firmy "[...]"[...] – Dyrektor Szkoły jednoosobowo podejmowała decyzję o tym do których wykonawców przesłać zapytanie w sprawie realizacji zamówienia, a w dokumentach Szkoły stwierdzono brak udokumentowania odbioru mebli od wykonawcy.

Skarżąca zleciła firmie "[...]" wykonywanie bieżących napraw mebli szkolnych, pomimo że czynności te leżały w zakresie obowiązków osób zatrudnionych w Szkole na stanowisku dozorcy. Z kolei w umowie pomiędzy Szkołą a firmą [...] Sp. z o.o. brak jest kontrasygnaty Głównego Księgowego DBFO[...] (Dzielnicowego Biura Finansów Oświaty [...]). Prezydent ponadto stwierdził, iż ustalenia kontroli wskazują, że działania Dyrektora Szkoły w przypadku wyboru wykonawcy mebli oraz wykonawcy remontu podłóg w salach lekcyjnych naruszają ład finansów publicznych określony w art. 44 ust. 3 pkt 1 ustawy o finansach publicznych i stoją w sprzeczności z realizacją celów kontroli zarządczej określonych w art. 68 ust. 2 pkt 1,2 i 5 ustawy o finansach publicznych oraz par.4 pkt 1 i 4 zarządzenia w sprawie kontroli zarządczej. Wskazano również na uniemożliwienie wykonywania obowiązków służbowych przez kierownika gospodarczego, wynikających z Regulaminu organizacyjnego Szkoły oraz dokumentu z dnia 1 października 2018 r. pn. "Zadania i obowiązki kierownika gospodarczego", a także postanowień par. 9 ust. 1 Regulaminów udzielania zamówień publicznych o wartości szacunkowej nieprzekraczającej równowartości kwoty 30 000 eruo, a tym samym niedopełnienie przez Dyrektora Szkoły obowiązku wynikającego z § 8 pkt 1 zarządzenia w sprawie kontroli zarządczej oraz brak poszanowania do wykonywania obowiązku określonego w § 7 pkt 4 zarządzenia.

Co do firmy "[...]" organ wskazał między innymi na prowadzenie dzienników zajęć w sposób nierzetelny, uniemożliwiający potwierdzenie odbiorców szkoleń i warsztatów psychologicznych i psychoedukacyjnych dla wychowawców i uczniów, a także na brak udokumentowania wykonania usługi na łączną kwotę 6000 zł oraz inne rozbieżności w dokumentowaniu obecności na szkoleniach.

Powyższe ustalenia prowadzą, zdaniem Sądu, do konkluzji, że zarówno analiza treści uzasadnienia zarządzenia z dnia [...] sierpnia 2020 r., jak i zgromadzonych w aktach sprawy dokumentów, nie pozwalają na przyjęcie, że w niniejszej sprawie zachodził szczególnie uzasadniony przypadek powodujący konieczność odwołania A. W. ze stanowiska dyrektora szkoły w trybie art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo oświatowe. Uchybienia i nieprawidłowości skarżącej w zakresie gospodarowania finansami nie stanowią okoliczności upoważniających do uznania, że mamy do czynienia z sytuacją powodującą destabilizację w realizacji funkcji dydaktycznej, wychowawczej czy też oświatowej szkoły, w której jedynym rozwiązaniem było natychmiastowe, w ciągu roku szkolnego, zaprzestanie wykonywania funkcji dyrektora przez skarżącą.

Skorzystanie przez organ z możliwości wynikającej z art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy byłoby usprawiedliwione wyłącznie takimi okolicznościami, które obiektywnie powodowały destabilizację pod względem dydaktycznym, wychowawczym czy oświatowym Szkoły kierowanej przez skarżącą i w związku z tym jedyną możliwością zapobieżenia takiej sytuacji było odwołanie skarżącej w trakcie roku szkolnego, w trybie natychmiastowym. Okoliczności takie nie zostały przez organ odwołujący wykazane w podjętym akcie.

Zaskarżone zarządzenie zostało więc podjęte z istotnym naruszeniem materialnoprawnej podstawy jego wydania, tj. przepisu art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo oświatowe.

W związku z powyższym, na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. Sąd stwierdził nieważność tego zarządzenia – jak w pkt 1 wyroku. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 P.p.s.a. – jak w pkt 2 wyroku. Na koszty te składał się wpis od skargi (200 zł).