Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 979/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2015-02-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: par. 12 ust. 2
journal: Dz.U. 2002 nr 75 poz 690
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.
article: art. 61 ust. 1 pkt 1, art. 61 ust. 6, art. 59 ust. 1, art. 55, art. 64 ust. 1, art. 15 ust. 3 pkt 8
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 9 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: par. 1, par. 2 pkt 2 i 3, par. 3 ust. 1 i 2, par. 6 ust. 1 i 2, par. 7 ust. 1 i 4
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędziowie Sędzia WSA Maria Kwiecińska Sędzia WSA Jakub Zieliński (spr.) Protokolant St. sekretarz sąd. Katarzyna Sierszeńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 04 lutego 2015 r. sprawy ze skargi K. S., S. S. i M.G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] czerwca 2014 r. Nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy; I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] 2013 r. nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu na rzecz skarżących kwotę 500,- zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych, III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z 18 września 2008r.Zarząd [...] w P. wystąpił o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku hotelowego z garażem podziemnym na działce nr [...] przy ul [...] w [...]. Prezydent Miasta P. decyzją z [...] 2013r. ([...]) ustalił warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. W uzasadnieniu wskazano, że inwestycja znajduje się na terenie dla którego nie został uchwalony plan miejscowy. Analiza urbanistyczna przedmiotowego obszaru analizowanego wskazuje na różnoraki sposób zabudowy śródmiejskiej w rejonie ulic: [...], [...], [...] i [...]. W analizowanym obszarze zlokalizowane są budynki o różnorakich funkcjach, w tym mieszkalne, usługowe i mieszkalne z usługami. Zatem istniejąca zabudowa pozwalała na ustalenie warunków zabudowy dla każdego rodzaju zabudowy, w tym także dla zabudowy usługowej, hotelowej. Organ I instancji uznał, że w oparciu treść wniosku i wyniki analizy urbanistycznej istnieją podstawy do ustalenia warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla planowanego zamierzenia w kształcie określonym we wniosku.

Odwołania od powyższej decyzji złożyli: P. G., K. S. i S. S. oraz M. G.

P. G. zarzucił, iż zaskarżona decyzja narusza prawo, bowiem nie odpowiada wymogom zasady dobrego sąsiedztwa i zachowania ładu urbanistycznego na obszarze oddziaływania planowanej inwestycji. W szczególności z uwagi na zbyt wąskie połączenie obszaru planowanej inwestycji z drogą publiczną zagrożony będzie zabytkowy obiekt położony przy ul [...]. Nieprawidłowe jest również enigmatyczne zastrzeżenie o konieczności zachowania odległości ściany planowanego budynku od okna znajdującego się w szczytowej ścianie budynku wielorodzinnego przy ul [...], przy jednoczesnym dopuszczeniu lokalizacji przedmiotowego budynku w granicy z działką o numerze ewidencyjnym [...].

P. G. zarzucił również brak kontynuacji funkcji przez planowaną zabudowę, z uwagi na fakt, iż na analizowanym terenie dominuje funkcja mieszkaniowa, z uzupełniającą funkcją usługową, a także nieczytelność podpisów pod doręczonym stronie egzemplarzem decyzji.

W swoim odwołaniu K. S. zarzuciła, że decyzja nie uwzględnia zapewnienia dojazdu do garaży znajdujących się na nieruchomości, na której ma znajdować się planowana inwestycja. Odwołująca się wskazała również, że na działce, na której ma być realizowana inwestycja nie da się wyznaczyć wystarczającej liczby miejsc parkingowych kolei M. G. odwołał się do stanowiska przedstawianego w toku postępowania.

Decyzją z [...] czerwca 2014r. ([...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy przytoczył przepisy regulujące postępowanie w zakresie rozpoznania wniosku o warunki zabudowy, przesądził, że postępowanie organu I instancji było zgodne z tymi przepisami, nadto wskazał, iż kontynuacja funkcji oznacza, że nowa zabudowa, czy też nowy sposób użytkowania obiektu budowlanego, muszą mieścić się w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu, w tym użytkowania obiektów. Nowa zabudowa jest zatem dopuszczalna o tyle, o ile można ją pogodzić z już istniejącą funkcją. W tej sprawie funkcja hotelowa dla ścisłego centrum Miasta P. jest funkcją uzupełniającą zabudowę mieszkaniową. Organ wskazał również, iż dopiero z momentem wykazania sprzeczności proponowanej funkcji dla planowanej zabudowy przestaje być ona dopuszczalna. W przypadku gdy nieruchomości sąsiednie są zabudowane i planowana inwestycja jest dostosowana do dotychczasowej zabudowy pod względem urbanistycznym i architektonicznym, a nadto można ją pogodzić z istniejącą na tym terenie funkcją zabudowy, organ nie może odmówić ustalenia warunków zabudowy. Brak jest przy tym podstaw, aby funkcję terenu i zabudowy interpretować zawężająco, chociażby jako możliwość powstawania budynków tego samego rodzaju i tej samej funkcji, co już istniejące. Podstawę odmowy wydania decyzji stanowić bowiem może jedynie sprzeczność projektowanej inwestycji z funkcją obiektów już istniejących. Organ odwoławczy wykluczył, aby w toku postępowania naruszone zostały przepisy art. 6, art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.

Kolegium podkreśliło również, że negatywne skutki przestrzenne dla mieszkańców i zacienianie będą przedmiotem badania na etapie uzyskania pozwolenia na budowę. Dopiero na tym etapie właściwy organ architektoniczno budowlany bada czy projekt budowlany odpowiada warunkom zawartym w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy nie jest możliwe badanie zarzutów opartych na przepisach ustawy prawo budowlane.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego sądu Administracyjnego w Poznaniu wnieśli: K. S., S. S. i M. G., wskazując, iż Kolegium nierzetelnie rozpatrzyło skargi i zastrzeżenia, które naruszają ich interes prawny.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu wniosło o oddalenie skargi odwołując się do argumentacji przedstawionej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga okazała się zasadna.

Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.).

Przepis art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 roku, poz. 270 ze zm. Dalej P.p.s.a.) stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to między innymi, że sąd administracyjny nie musi w ocenie legalności zaskarżonej decyzji ograniczać się tylko do zarzutów sformułowanych w skardze, ale może wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu. Z art. 135 P.p.s.a. wynika zaś, że sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

W niniejszej sprawie okolicznością bezsporną pozostawało, że dla terenu, na którym planowana jest przedmiotowa inwestycja, brak było w czasie wydawania kwestionowanych decyzji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Stosownie zatem do treści art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647 ze zm.) - w dalszej części rozważań określanej jako "ustawa" lub "u.p.z.p", inwestycja ta wymagała ustalenia warunków zabudowy w drodze decyzji. Wyżej wymieniony przepis stanowi bowiem, że zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Planowana w przedmiotowej sprawie inwestycja bezpośrednio przy granicy działkami sąsiednimi, stanowi zmianę zagospodarowania terenu w rozumieniu art. 59 ust. 1 u.p.z.p.

Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1. co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2. teren ma dostęp do drogi publicznej;

3. istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4. teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5. decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Z treści art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p wynika, że aby ustalić warunki zabudowy dla planowanej inwestycji musi istnieć przynajmniej jedna zabudowana działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej. Działka sąsiednia powinna być przy tym zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu - chodzi o to, aby dostosować zamiary inwestycyjne do istniejących w danym miejscu standardów. Zasada dobrego sąsiedztwa uzależnia bowiem zmianę zagospodarowania przestrzennego terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Regulacja taka ma na celu zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 ustawy jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Zasada dobrego sąsiedztwa oznacza zatem konieczność dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie terenu) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów).

Reasumując - powstająca w sąsiedztwie zabudowanej już działki nowa zabudowa, jak i planowany nowy sposób użytkowania obiektu budowlanego, powinny odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabaryty i forma architektoniczna obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Określenie tej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy. Organ ten musi zatem najpierw dokonać szczegółowej analizy zabudowy znajdującej się na działkach sąsiednich, a następnie ustalić cechy nowej zabudowy w decyzji o warunkach zabudowy (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 lutego 2005 roku, sygn. IV SA/Wa 950/04, Baza Orzeczeń LEX nr 171198, uzasadnienie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 listopada 2005 roku, sygn. IV SA/Wa 946/04, Baza Orzeczeń LEX nr 214349, oraz komentarz Zygmunta Niewiadomskiego w: "Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz", Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2004, str. 493-503).

Kontynuacja funkcji, o jakiej mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p, oznacza, że nowa zabudowa musi się mieścić w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu, w tym użytkowania obiektów. Nowa zabudowa jest zatem dopuszczalna o tyle, o ile można ją pogodzić z już istniejącą funkcją.

Szczegółowy sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy w powiązaniu z analizą stanu istniejącego, na podstawie upoważnienia zawartego w art. 61 ust. 6 u.p.z.p, określono w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu miejscowego (Dz. U. nr 164, poz. 1588) - w dalszej części rozważań określanym jako "rozporządzenie".

W rozporządzeniu tym określono wymagania dotyczące ustalania:

1) linii zabudowy;

2) wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu;

3) szerokości elewacji frontowej;

4) wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki;

5) geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych).

W rozporządzeniu wskazano nadto, że przez funkcję zabudowy i zagospodarowania terenu należy rozumieć sposób użytkowania obiektów budowlanych oraz zagospodarowania terenu zgodny z przepisami odrębnymi (§ 2 pkt 2 rozporządzenia), natomiast przez cechy zabudowy i zagospodarowania terenu należy rozumieć w szczególności gabaryty, formę architektoniczną obiektów budowlanych, usytuowanie linii zabudowy oraz intensywność wykorzystania terenu (§ 2 pkt 3 rozporządzenia).

Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 - 5 ustawy. Z ustępu drugiego cytowanego paragrafu wynika natomiast, że granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (§ 3 ust. 2).

W przepisach zawartych w §§ 5, 6, 7 i 8 rozporządzenia określono natomiast wymagania dotyczące wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, a także geometrii dachu.

Szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20% (§ 6 ust. 1 rozporządzenia). Dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (§ 6 ust. 2 rozporządzenia).

Oceniając zgodność z prawem kwestionowanej przez skarżących decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zarówno zaskarżona decyzja, jak również utrzymana nią w mocy decyzja Prezydenta Miasta z dnia [...] 2013 r. zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, omówionym szczegółowo poniżej.

W pierwszej kolejności należało stwierdzić, że - w związku z ustaleniem w decyzji organu pierwszej instancji, zaakceptowanej przez organ odwoławczy, zbliżenia planowanego obiektu do granicy z działkami sąsiednimi, szczegółowego rozważenia wymagała dopuszczalność dokonania w decyzji o warunkach zabudowy takiego ustalenia i jego prawidłowość.

W tym zakresie Sąd zważył, że przepis § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75, poz. 690 ze zm.) – dalej jako "rozporządzenie w sprawie warunków technicznych", stanowi, że jeżeli z przepisów § 13, 60 i 271-273 lub przepisów odrębnych określających dopuszczalne odległości niektórych budowli od budynków nie wynikają inne wymagania, budynek na działce budowlanej należy sytuować w odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie mniejszej niż 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy, 3 m – w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy.

Unormowanie § 12 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych stanowi, że sytuowanie budynku w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, dopuszcza się w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli wynika to z ustaleń planu miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

W orzecznictwie sądowo-administracyjnym zaprezentowano stanowisko o braku podstaw do stosowania unormowania § 12 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych przy ustalaniu warunków zabudowy. Wskazywano, że zamieszczenie w decyzji o warunkach zabudowy pozwolenia na usytuowanie np. garażu bezpośrednio przy granicy działki inwestora z działką innego podmiotu lub w odległości nie mniejszej niż 1,5 m od tej granicy stanowi naruszenie prawa materialnego, a przepis § 12 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jest sprzeczny z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i z ustawą - Prawo budowlane (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 stycznia 2012 r. sygn. akt II OSK 2065/10, Baza Orzeczeń LEX nr 1121197, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 20 listopada 2012 r., sygn. akt II SA/Łd 630/12, Baza Orzeczeń LEX nr 1241641 wraz z argumentacją zawartą w uzasadnieniach tych wyroków, publikowane w: Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.gov.pl).

W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie istotnie unormowanie zawarte w § 12 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych nie stanowi upoważnienia dla organu wydającego decyzję o warunkach zabudowy do określenia usytuowania budynku na granicy nieruchomości lub w odległości 1,5 m od granicy. Przepis ten skierowany jest bowiem do organu wydającego pozwolenie na budowę i ma na celu uwzględnienie usytuowania budynku w stosunku do granicy nieruchomości wynikającego z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy, lecz jedynie w granicach wynikających z tego unormowania.

Podstawę ustalania w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego usytuowania budynków na nieruchomości względem ich granic stanowi przepis art. 15 ust. 3 pkt 8 u.p.z.p., który stanowi, że w planie miejscowym określa się w zależności od potrzeb sposób usytuowania obiektów budowlanych w stosunku do granic przyległych nieruchomości. Norma § 12 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych nakazuje uwzględnić ustalenia planistyczne w tym zakresie jedynie wówczas gdy ustalenia planistyczne przewidują usytuowanie obiektu w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy. Stanowi to w istocie ograniczenie stosowania normy aktu planistycznego w związku z art. 15 ust. 3 pkt 8 u.p.z.p.

Zdaniem Sądu, podobnej ocenie poddać należy kwestię związaną z ustaleniem zbliżenia do granicy budynku w decyzji o warunkach zabudowy. Mając na uwadze cytowany powyżej art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, przyjąć należy, że ustalenie zbliżenia obiektu budowlanego do granicy może być elementem ładu przestrzennego obowiązującego na danym obszarze analizowanym. Sposób umiejscowienia obiektu na działce budowlanej mieści się bowiem w pojęciu "cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu", o którym jest mowa w tym przepisie. Jeżeli zatem na danym terenie elementem kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu jest posadowienie obiektu bezpośrednio przy granicy z działką sąsiednią, organ wydający decyzję o warunkach zabudowy może ustalić takie usytuowanie obiektu, a czasem nawet musi (tak też Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 19 czerwca 2013 r., sygn. akt II SA/Gd 103/13, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.gov.pl.).

Przeciwko takiej interpretacji ww. przepisów nie przemawia przy tym treść rozporządzenia, które - zgodnie z § 1 - określa sposób ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym wymagania dotyczące ustalania: linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, a także geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych).

Z porównania treści art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy i treści § 1 rozporządzenia wynika, że uregulowane w tym rozporządzeniu kwestie mieszczą się w zakresie pojęć takich jak: gabaryty i forma architektoniczna obiektów budowlanych, linia zabudowy oraz intensywność wykorzystania terenu. Unormowania rozporządzenia nie obejmują zatem całości kompetencji organu wydającego decyzję o warunkach zabudowy, wynikającej z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, w zakresie określania cech i wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu, które to pojęcie jest pojęciem o szerszym zakresie.

Należy przy tym podkreślić, że dopuszczenie w decyzji o warunkach zabudowy możliwości zbliżenia do granicy nieruchomości może być podyktowane wyłącznie względami ładu przestrzennego i kontynuacji zastanego sposobu zabudowy. Interesy inwestora zamierzającego zbliżyć obiekt do granicy w pozostałym zakresie chronią unormowania § 12 rozporządzenia oraz art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.- Prawo budowlane, zgodne z którym w przypadkach szczególnie uzasadnionych dopuszcza się odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych, o których mowa w art. 7, w trybie przewidzianym w tym przepisie.

Trzeba też stwierdzić, że dopuszczenie możliwości lokalizacji budynków bezpośrednio przy granicy z działką sąsiednią w decyzji ustalającej warunki stanowi wyjątek od ogólnej zasady sytuowania budynków w określonej, minimalnej odległości, przewidzianej przepisami rozporządzenia o warunkach technicznych. Lokalizowanie inwestycji przy granicy nieruchomości należy zatem uznać za możliwe jedynie wyjątkowo, gdy istnieją po temu szczególnie uzasadnione przyczyny, podyktowane względami ładu przestrzennego i kontynuacji zastanego sposobu zabudowy (podobnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyroku z dnia 11 kwietnia 2012 r. II SA/Łd 139/12 Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.gov.pl).

Mając powyższe na uwadze Sąd zważył, że organy w niniejszej sprawie co do zasady prawidłowo wykazały że takie położenie obiektu stanowi kontynuację zastanego sposobu zabudowy i zagospodarowania terenu.

Ustalenie warunków zabudowy - jak w niniejszej sprawie - dla inwestycji usytuowanej w granicy nieruchomości, choć dopuszczalne w świetle omówionych powyżej przepisów, wymaga jednak sporządzenia szczególnie wnikliwej analizy, a następnie szczególnie wnikliwej jej oceny przez organy, przy uwzględnieniu zasady równego traktowania praw wszystkich stron postępowania (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP) (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 11 kwietnia 2012 r., sygn. akt II SA/Łd 139/12, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.gov.pl).

Dodać należy, że zgodnie z art. 55 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy, decyzja o warunkach zabudowy wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę. Oznacza to, że w przypadku, w którym z decyzji o warunkach zabudowy wynika możliwość realizacji inwestycji w odległości 1,5 m lub bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną, to organ administracji architektoniczno-budowlanej jest związany stanowiskiem organu wydającego decyzję o warunkach zabudowy co do zgodności takiej zabudowy z zastanym na danym terenie ładem przestrzennym. Wynik postępowania w sprawie warunków zabudowy - polegający na ustaleniu, że na obszarze analizowanym występuje zabudowa bezpośrednio przy granicy z działką sąsiednią, a w konsekwencji, że będzie możliwe zrealizowanie takie zabudowy na wniosek inwestora, musi być zatem poprzedzony szczegółową analizą cech zastanej na tym terenie zabudowy.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt przedmiotowej sprawy, zauważyć należy, iż w analizie urbanistycznej zabrakło prawidłowego zbadania kontynuacji parametru wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, a następnie jej oceny przez organy, przy uwzględnieniu zasady równego traktowania praw wszystkich stron postępowania. Ze stanowiących załącznik do decyzji organu I instancji wyników analizy wynika, iż jej autor podał parametr w zakresie wysokości zabudowy w analizowanym obszarze jedynie poprzez wskazanie liczby kondygnacji, a nie w metrach. Również w analizie urbanistycznej, w tabeli stanowiącej zestawienie parametrów sąsiedniej zabudowy, wskazano wyłącznie liczbę kondygnacji istniejącej zabudowy, co stanowiło uchybienie, albowiem winna być tu wskazana wysokość w metrach. Powyższe spowodowało, że w zakresie ustalenia kontynuacji parametru wysokości istniejącej w analizowanym obszarze zabudowy, analiza nie poddawała się ocenie.

Zwrócić należy uwagę na treść § 7 rozporządzenia, wskazującego, iż wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich.

Sąd zważył, iż § 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu miejscowego (Dz. U. nr 164, poz. 1588), odnosi się nie tylko do nowej zabudowy planowanej w pierzei ulicy, ale także do zabudowy wtórnej (oficynowej). W takiej sytuacji elewacją frontową zabudowy wtórnej (oficynowej) jest część fasady znajdująca się od strony głównego wjazdu na działkę. Prawodawca dokonał szczególnej regulacji w zakresie ustalania kontynuacji parametru wysokości nowej zabudowy, polecając odniesienie tego parametru do zabudowy znajdującej się na sąsiednich działkach. Tak więc w zakresie wysokości nowa zabudowa ma korelować nie tyle z przypadkowo wybranym obiektem w analizowanym obszarze, ale z zabudową bezpośrednio sąsiadującą z planowaną inwestycją. W § 7 rozporządzenia zawarto stwierdzenie "elewacja frontowa" ale nie znaczy to, że norma ta odnowi się tylko do pierwszej linii zabudowy działki, od strony głównego wjazdu na działce, lecz do każdej nowej zabudowy na działce, nadto zawsze da się określić elewację frontową, w myśl wskazanej powyżej reguły.

Przeciwne interpretowanie § 7 rozporządzenia spowodowałoby, iż przepis ten nie odnosiłby się w ogóle do zabudowy wtórnej (oficynowej), a jedynie do zabudowy znajdującej się w pierwszej linii od strony głównego wjazdu na działkę. Taka interpretacja § 7 rozporządzenia jest nie do przyjęcia również z tego powodu, iż z uwagi na dowolność ustalania parametru wysokości nowej zabudowy wtórnej (oficynowej) mogłaby doprowadzić do chaosu urbanistycznego, w szczególności w przypadku gdy obszar analizowany charakteryzowałby się dużą powierzchnią i zróżnicowaną zabudową. W takiej sytuacji w kwartale niskiej zabudowy mieszkaniowej, w drugiej linii zabudowy mógłby powstać nowy budynek znacznie odbiegający wysokością od budynków go otaczających, z tym uzasadnieniem, iż w obszarze analizowanym w znacznym, oddaleniu znajduje się budynek (budynki) podobnej wysokości. Z tego też względu prawodawca słusznie uzależnił ustalenie parametru wysokości nowej zabudowy od parametrów zabudowy już istniejącej w bezpośrednim sąsiedztwie, pozostawiając jednak furtkę, w postaci § 7 ust. 4 rozporządzenia pozwalającego na odstępstwo od tej reguły gdy taka możliwość wynika z analizy urbanistycznej.

Z punktu widzenia możliwości lokalizowania inwestycji w granicy z sąsiednimi nieruchomościami ani w wynikach analizy, ani w samej analizie, ani w decyzjach organów obu instancji nie podano i nie rozważono wysokości żadnego z budynków znajdujących się na działkach sąsiednich. Bez takiej informacji nie da się zdaniem Sądu ocenić czy planowana inwestycja nie zaburzy ładu przestrzennego. Nadto nie zrealizowano dyspozycji § 7 ust. 1 rozporządzenia. Autor analizy skupił się na tym, by planowana inwestycja nie stanowiła dominaty wobec zabytkowego budynku znajdującego się na froncie działki. Nie rozważył natomiast jak się ma inwestycja do pozostałej zabudowy, znajdującej się przecież znacznie bliżej inwestycji, aniżeli istniejący budynek przy ul [...]. Zauważyć należy, iż odległość miejsca, w którym planuje się lokalizowanie inwestycji w stosunku do ulicy [...], jest podobna jak analogiczna odległość do ul [...]. Zdaniem Sądu dla budynków umiejscowionych w pierzei ul [...], planowana zabudowa jest zabudową wtórną, oficynową, znajdować się bowiem będzie bezpośrednio za budynkami przylegającymi do ul [...]. Mimo to w analizie brak jakiejkolwiek wzmianki co do tego czy planowana inwestycja nie zdominuje zabudowy znajdującej się od strony ul [...], choć autor analizy podkreślił, że zabudowa wtórna, oficynowa nie może przekraczać budynków frontowych. W aktach sprawy znajduje się materiał fotograficzny, który zdaje się sugerować, iż planowana zabudowa w zakresie parametru wysokości będzie nawiązywać do zabudowy sąsiedniej, jednak – jak już wskazano powyżej – brak jest w materiale dowodowym i w zaskarżonych decyzjach prawidłowej analizy zabudowy sąsiedniej, a przedmiotowe fotografie nie są opisane i pozwalają się jedynie domyślać które sąsiedztwo planowanej zabudowy przedstawiają. Takiej analizy w zakresie parametru wysokości górnej krawędzi elewacji, jej gzymsu lub attyki zabrakło w przedmiotowym postępowaniu. Ustalenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej dla planowanej inwestycji zostało ustalone w decyzji w sposób naruszający § 7 ust, 1 rozporządzenia. co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a.

W analizie funkcji i zagospodarowania terenu, wysokość zabudowy sąsiedniej została określona w kondygnacjach. Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy obowiązkiem organu będzie ustalenie, że planowana inwestycja nie odbiega od zabudowy sąsiedniej również pod względem wyrażonej w metrach wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, czyli w pełni spełnia warunek z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o p.z.p. Organ wykaże w oparciu, o który ustęp § 7 ustalano wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki. Nadto, jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1 § 7 rozporządzenia na działkach sąsiednich będzie tworzyć uskok (będzie zróżnicowana) przyjmie jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym, nie określając jej wyłącznie przez ilość kondygnacji. Wysokość bowiem przyjęta dla kondygnacji może być różna i takie określenie wysokości zabudowy na terenie analizowanym nie odda rzeczywistej wysokości istniejącej zabudowy. Z kolei wyznaczenie innej wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki będzie musiało wynikać z analizy. Brak ustalenia wysokości w oparciu o zabudowę istniejącą wokół zamierzonej inwestycji w decyzji o warunkach zabudowy mógłby doprowadzić na etapie dalszego procesu inwestycyjnego do niejasności w tej kwestii i wykorzystania takiego ustalenia do realizacji inwestycji naruszającej ład przestrzenny w zakresie wysokości sąsiedniej zabudowy.

Dopiero analiza i jej wyniki sporządzone według ww. wytycznych mogą być przedmiotem oceny organów, czy spełnione zostały przesłanki kontynuacji parametrów planowanej zabudowy w stosunku do zabudowy znajdującej się w analizowanym terenie, ze szczególnym uwzględnieniem zabudowy znajdującej się na działkach sąsiednich.

Sąd z urzędu stwierdził, iż w zakresie ustalenia pozostałych parametrów nowej zabudowy postępowanie orzekających organów było prawidłowe i nie naruszało obowiązujących przepisów. Nie zasługuje na uwzględnienie przedstawiony w odwołaniu P. G. zarzut sprzeczności decyzji organu I instancji w zakresie możliwości posadowienia planowanego budynku w granicy z działką nr ewid. [...]. Jak już wskazano powyżej przy spełnieniu dodatkowych warunków i wyjaśnieniu kwestii wysokości sąsiedniej zabudowy, możliwe będzie zaplanowanie umiejscowienia budynku hotelu w granicach sąsiadujących z obszarem inwestycji działek. Zawarte w decyzji sformułowanie, wbrew zarzutom ww. odwołania jest precyzyjne. Decyzja zawiera z jednej strony upoważnienie do projektowania posadowienia budynku w granicy z działką nr [...], a jednocześnie wskazuje, że musi to nastąpić z zachowanie minimalnych – wskazanych w przepisach – odległości ściany planowanej zabudowy od okien znajdujących się w budynku wielorodzinnym przy ul [...]. Rozstrzygnięcie takie jest precyzyjne i jasne. Nie jest rolą organów rozstrzyganie na tym etapie czy uda się zaprojektować parametry budynku by spełniony został powyższy wymóg. Będzie to zadanie dla organu architektoniczno budowlanego o ile inwestor wystąpi o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę.

Zasadnie organ odwoławczy uznał, iż w przedmiotowej sprawie planowana inwestycja spełnia przesłankę kontynuacji funkcji zabudowy w analizowanym obszarze. Kontynuacja funkcji nie oznacza tożsamości, ale winna umożliwiać uzupełnianie funkcji istniejącej o zagospodarowanie uznawane za uzupełniające i niewchodzące z nią w kolizję, a poszczególne parametry planowanej zabudowy nie nawiązują do parametrów zabudowy istniejącej (por. wyrok NSA z dnia 21 listopada 2013 r., sygn. II OSK 951/12, wyrok NSA z 21 listopada 2013r. sygn. akt II OSK 951/12, wyrok NSA z 16 lipca 2014r. sygn. akt II OSK 316/13, dostępne w CBOSA). W przedmiotowej sprawie w zakresie funkcji planowana inwestycja doskonale wpisuje się w zabudowę typowego śródmieścia, w którym realizowane są oprócz funkcji mieszkaniowej funkcje usługowe w postaci np. lokali gastronomicznych i kina. Zdaniem Sądu planowana inwestycja w postaci hotelu stanowić będzie uzupełnienie istniejącej infrastruktury usługowej. Zarówno w sytuacji, gdy planowana inwestycja powtarza jeden z istniejących w obszarze analizowanym sposobów zagospodarowania, jak i w sytuacji, gdy stanowi uznawane uzupełnienie którejś z istniejących funkcji, dające się z nią pogodzić i z nią niekolidujące, warunek kontynuacji funkcji jest spełniony. Nie jest wadliwy wniosek, że kontynuacja funkcji nie oznacza nakazu mechanicznego powielania istniejącej zabudowy, wystarczające jest, gdy nowa zabudowa nie koliduje z istniejącą w obszarze analizowanym.

Natomiast w zakresie dostępu do drogi publicznej trzeba stwierdzić, iż dostęp do drogi publicznej – stanowi samodzielną przesłankę, spełnienie której warunkuje uzyskanie wnioskowanej decyzji o warunkach zabudowy i nie mieści się w pojęciu uzbrojenia terenu. W przedmiotowej sprawie dostęp taki został wykazany. Zgodnie bowiem z art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez "dostęp do drogi publicznej" rozumie się bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Na etapie wydawania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy organ nie bada natomiast warunków technicznych takiej drogi. Następuje to dopiero na kolejnym etapie procesu inwestycyjnego – w trakcie uzyskiwania pozwolenia na budowę.

Niezasadne były również zarzuty dotyczące braku możliwości zapewnienia potrzeb parkingowych na działce nr [...]. Organ I instancji wyraźnie wskazał, że pełne potrzeby parkingowe należy zapewnić na przedmiotowej nieruchomości. To czy będzie to możliwe, rozstrzygać będą organy architektoniczno budowlane na dalszym etapie postępowania. Odnośnie praw właścicieli garaży znajdujących się na działce [...] decyzja organu I instancji zawiera zastrzeżenie, iż nie ogranicza ani nie uniemożliwia korzystania z nieruchomości, w dotychczasowy sposób. Kwestia ta będzie mogła być poruszana przez zainteresowane osoby na etapie postępowania w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę.

Bezzasadne były zarzuty dotyczące rzekomych wątpliwości co do podpisów osoby uprawnionej znajdujących się na projekcie decyzji o warunkach zabudowy i załącznikach do decyzji. Analiza akt organu I instancji wskazuje, że na dokumentach tych podpis złożyła [...] R.[...]S. wpisana na listę członków [...] Okręgowej Izby Architektów RP.

Mając powyższe na względzie Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit c) i art. 135 P.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. O wykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 P.p.s.a a o kosztach postępowania na podstawie art. 200 P.p.s.a.