Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 302/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2018-07-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 81c ust. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Asesor WSA Magdalena Dobek-Rak (spr.) po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 lipca 2018 r. sprawy ze skargi A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w S. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 12 kwietnia 2018 r., nr [...], w przedmiocie nałożenia obowiązku dostarczenia odpowiednich ekspertyz i dokumentów 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu z dnia 15 lutego 2018 r., nr [...], 2. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

A. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 12 kwietnia 2018 r., nr [..], którym utrzymano w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 15 lutego 2018 r., nr [..], nakładające na A. obowiązek przedłożenia w terminie do dnia 31 lipca 2018 r. ekspertyzy technicznej i pozwolenia konserwatorskiego.

Zaskarżone postanowienie wydane zostało w następującym stanie faktycznym i prawnym:

W toku postępowania prowadzonego w sprawie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na nieruchomości położonej przy ul. S. w G., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 9 czerwca 2017 r. nakazał skarżącej Spółce rozbiórkę części wskazanego budynku, która znajduje się poza tylną linią zabudowy od strony wschodniej wyznaczonej w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego [..] w kondygnacji piwnic, parteru oraz I piętra. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 1 września 2017 r. uchylił powyższą decyzję, a sprawę przekazał do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Organ odwoławczy wskazał, że zakres robót rozbiórkowych powinien być określony szczegółowo. Zwrócił ponadto uwagę na konieczność doprowadzenia przedmiotowego obiektu do zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie szerokości poszczególnych elewacji oraz uzyskania stanowiska służb konserwatorskich z uwagi na fakt realizacji obiektu na terenie położnym w obszarze wpisanym do rejestru zabytków.

Powyższe decyzje wydane zostały po wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 czerwca 2015 r. oddalającym skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 19 marca 2014 r., sygn. akt II SA/Gd 748/13, którym oddalono skargę na poprzednią decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 13 sierpnia 2013 r. uchylającą decyzję organu pierwszej instancji i kierującą sprawę przedmiotowego budynku przy ul. S. w G. do ponownego rozpoznania. Sądy administracyjne zaakceptowały wówczas stanowisko wojewódzkiego organu nadzoru budowlanego, który uznał, że w postępowaniu prowadzonym w stosunku do robót budowlanych zrealizowanych w oparciu o wyeliminowaną z obrotu prawnego decyzję o pozwoleniu na budowę i zatwierdzony nią projekt budowlany, art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego nie ma zastosowania, a rozpoznanie sprawy powinno nastąpić w oparciu o przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego.

Ponownie rozpoznając sprawę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 15 lutego 2018 r., na podstawie art. 81c ust. 2 w zw. z art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.) nałożył na A. - jako właściciela przedmiotowej nieruchomości i zarazem następcę prawnego inwestora obowiązek sporządzenia i przedłożenia wykonanej przez osoby uprawnione ekspertyzy technicznej, dotyczącej zakresu i sposobu przeróbki budynku przy ul. S. w G., w celu dostosowania obiektu do stanu zgodnego z prawem, w tym m.in. stanu zgodnego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zawierającej część opisową i rysunkową wykonaną na podstawie inwentaryzacji stanu istniejącego oraz enumeratywnie wymienione roboty budowlane zapewniające doprowadzenie wskazanego budynku do stanu zgodnego z prawem - z wyłączeniem robót budowlanych wykonanych od dnia 7 grudnia 2006 r. i objętych odrębnym postępowaniem administracyjnym oraz przedłożenia stanowiska służb konserwacji zabytków ściśle odnoszącego się do ww. opracowania, stanowiącego pozwolenie konserwatorskie na wykonanie wymienionych w ekspertyzie robót budowlanych - w terminie do dnia 31 lipca 2018 r.

W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że w niniejszej sprawie dla doprowadzenia przedmiotowego obiektu do stanu zgodnego z prawem,

a w szczególności do zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i obowiązującego rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, niezbędne jest dokonanie rozbiórki części obiektu. Wykonanie robót rozbiórkowych musi zapewnić zabezpieczenie statyki wnętrza pozostałej części obiektu, w związku z czym wymaga szczegółowej analizy i enumeratywnego wskazania wszystkich robót budowlanych, zapewniających zarówno bezpieczeństwo dla konstrukcji obiektu, jak i zgodność z prawem w rozumieniu ogólnym, w tym ze stanowiskiem konserwatora zabytków oraz prawem miejscowym.

Na skutek rozpoznania zażalenia wniesionego przez Spółkę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 12 kwietnia 2018 r. utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji.

Przedstawiając w uzasadnieniu stan sprawy organ odwoławczy wskazał, że budowa przedmiotowego budynku mieszkalnego realizowana była na podstawie decyzji Prezydenta Miasta z dnia 8 lipca 2005 r.,

nr [..], o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę, która została wyeliminowana z obrotu prawnego wskutek wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 30 listopada 2006 r., sygn. akt II SA/Gd 413/06, stwierdzającego nieważność ww. decyzji oraz utrzymującej ją w mocy decyzji Wojewody z dnia 13 września 2005 r. Z kolei, jak wskazano zarówno w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 19 marca 2014 r., sygn. akt II SA/Gd 748/13, jak i w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 czerwca 2015 r., sygn. akt II OSK 1998/14, w przedmiotowej sprawie postępowanie ma na celu doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem, a w szczególności do zgodności z aktualnie obowiązującymi przepisami, tj. obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i obowiązującego rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, przy zastosowaniu przepisów art. 51 ust. 1 pkt. 1 i 2 Prawa budowlanego.

W ocenie organu drugiej instancji, określenie robót rozbiórkowych, które mają doprowadzić budynek do stanu zgodnego z prawem z jednoczesnym zapewnieniem statyki pozostałej części budynku, mogło stwarzać trudności i wątpliwości. W sytuacji, gdy organ miał trudności z określeniem tych robót, a ich wykonanie w obiekcie budowlanym podlegającym ochronie konserwatorskiej wymaga uzyskania pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków, art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego mógł być podstawą do żądania przez organ nadzoru budowlanego uzupełnienia określonych dokumentów w drodze postanowienia.

Organ wyjaśnił też, że na prośbę organu pierwszej instancji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w dniu 9 stycznia 2018 r. wypożyczył akta organu pierwszej instancji celem sporządzenia kopii niezbędnych dokumentów dla kontynuowania postępowania naprawczego. Zwrot akt przez organ pierwszej instancji nastąpił w dniu 17 stycznia 2018 r., zatem nie jest zasadny zarzut wydania zaskarżonego postanowienia na podstawie niepełnego materiału dowodowego. Organ podkreślił, że żadne przepisy nie zabraniają sporządzenia kopii dokumentów i podejmowania na ich podstawie stosownych rozstrzygnięć.

W skardze skarżąca Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu pierwszej instancji, a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

Skarżąca zarzuciła, że w sprawie nie zaistniały przesłanki do zastosowania art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego. Orzekające w sprawie organy nie powołują się na żadne okoliczności mogące rodzić wątpliwości w zakresie jakości wyrobów lub robót budowlanych zastosowanych lub wykonanych w budynku. Również stan techniczny budynku nie był nigdy w toku postępowania badany ani kwestionowany. Istota przedmiotowego postępowania odnosi się wyłącznie do kwestii zgodności wykonanych dotychczas prac budowlanych z aktualnym stanem prawnym (to jest z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego oraz uzgodnień konserwatorskich), zatem art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego nie mógł stanowić podstawy prawnej dla nałożenia na Spółkę obowiązków. Zdaniem skarżącej brak podstawy prawnej zaskarżonego postanowienia stanowi naruszenie przez organy wyrażonej w art. 6 k.p.a. zasady praworządności i jest okolicznością uzasadniającą wydanie rozstrzygnięcia uchylającego obarczone taką wadą orzeczenie.

Ponadto w skardze wskazano, że podstawą nałożenia na Spółkę obowiązków było ustalenie przez organ, że w związku z zapisami obowiązującego miejscowego planu w celu doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z prawem należy przeprowadzić jego częściową rozbiórkę, z zachowaniem bezpieczeństwa statyki wnętrza pozostałej części obiektu. Tymczasem w dniu 25 kwietnia 2018 r., a więc już po wydaniu zaskarżonego postanowienia organu drugiej instancji, uchwałą nr XLII/1201/18 Rada Miasta uchwaliła nowy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego części dzielnicy [..] w G., rejon ulic H. S. oraz W. S., to jest plan dla kwartału, w którym znajduje się przedmiotowa nieruchomość. Jak wynika z uzasadnienia uchwały celem planu jest ustalenie zasad zabudowy i zagospodarowania terenu w sposób uwzględniający warunki określone w dotychczas wydanych decyzjach administracyjnych (w szczególności w decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę) dla inwestycji przy ul. S., a więc umożliwia on Spółce zakończenia prac budowlanych przy budynku bez przeprowadzania rozbiórki. Zdaniem skarżącej obecne zapisy planu pokrywają się więc z zapisami aktów, na podstawie których inwestor wybudował przedmiotowy budynek, a zarówno rozmiar budynku, jak i jego położenie na działce, odpowiadają przepisom prawa.

Spółka zarzuciła także, iż rozstrzygnięcia w sprawie zostały wydane na podstawie kopii dokumentów, nie zaś na podstawie akt sprawy, bowiem te, na dzień wydawania postanowienia przez organ pierwszej instancji, znajdowały się w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Gdańsku. Zdaniem skarżącej skoro w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego brak jest wyraźnej normy prawnej uprawniającej do orzekania bez dysponowania aktami sprawy, a jedynie na podstawie wyselekcjonowanych, według uznania organu, kopiach dokumentów, to działanie takie nie może być prawnie legitymowane.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Przeprowadzona przez Sąd kontrola zgodności z prawem zaskarżonego w niniejszej sprawie postanowienia doprowadziła do wniosku, że narusza ono przepisy postępowania oraz przepisy prawa materialnego, co miało wpływ na wynik sprawy. Stosownie zaś do art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2018 r., poz. 1302) zwanej dalej p.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla je w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (pkt a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (pkt b) bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt c).

Przedmiotem kontroli legalności w niniejszej sprawie jest postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 12 kwietnia 2018 r. utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 15 lutego 2018 r. nakładające na skarżącą Spółkę obowiązek dostarczenia w terminie do dnia 31 lipca 2018 r. ekspertyzy technicznej dotyczącej zakresu i sposobu przeróbki budynku przy ul. S. w G. w celu dostosowania go do stanu zgodnego z prawem, w tym z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, obejmującej enumeratywnie wymienione roboty budowlane niezbędne do przeprowadzenia oraz obowiązek przedłożenia stanowiska służb konserwacji zabytków stanowiącego pozwolenie konserwatorskie na wykonanie robót wymienionych w ekspertyzie.

Z akt zgromadzonych w niniejszej sprawie wynika, że zaskarżone postanowienie wydane zostało w toku postępowania naprawczego prowadzonego w trybie i na zasadach określonych w art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj.: Dz.U. z 2017 r., poz. 1332 ze zm.), zwanej dalej Prawem budowlanym. O zastosowaniu wskazanego trybu przesądził wiążąco w niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 19 marca 2014 r., w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 748/13, oraz Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 czerwca 2015 r., sygn. akt II OSK 1998/14. Organy administracji, związane stanowiskiem sądów administracyjnych wyrażonym we wskazanych orzeczeniach, procedowały na zasadzie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, który stanowi, że organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. Istota decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego polega na tym, że na inwestora nakłada się obowiązek wykonania, w wyznaczonym terminie, określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych lub wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.

Rozpoznając sprawę organy obu instancji uznały, że doprowadzenie budynku do stanu zgodnego z prawem, w tym z postanowieniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego przez Radę Miasta uchwałą nr XXXII/754/05 z dnia 22 czerwca 2005 r. i rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tj.: Dz.U. z 2015 r., poz. 1422), wymaga rozbiórki części przedmiotowego budynku. Organy stwierdziły, że ze względu na potrzebę zabezpieczenia statyki wnętrza pozostałej po rozbiórce części obiektu, niezbędne jest sporządzenie ekspertyzy technicznej, która powinna szczegółowo określić zakres niezbędnych robót budowlanych, które zapewnią bezpieczeństwo konstrukcji obiektu oraz jednocześnie doprowadzą budynek do stanu zgodnego z prawem, w tym do stanu zgodnego ze stanowiskiem służb konserwatorskich. Według organów obu instancji określenie robót niezbędnych do przywrócenia obiektu do stanu zgodności z prawem z jednoczesnym zapewnieniem statyki pozostałej części budynku mogło stwarzać trudności i wątpliwości. W obliczu tych trudności, których nie można było usunąć wzywając do przedłożenia projektu budowlanego, za uzasadnione uznały skorzystanie z dyspozycji art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego i nałożenie na skarżącą obowiązku przedłożenia ekspertyzy technicznej, która wskazywać miała szczegółowo roboty budowlane niezbędne do przywrócenia budynku do stanu zgodnego z prawem, a w szczególności do zgodności z postanowieniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Według organu odwoławczego potrzebę sporządzenia ekspertyzy uzasadniały również wyniki kontroli, którą przeprowadził organ pierwszej instancji.

W ocenie Sądu tego rodzaju argumentacja jest niewystarczająca do nałożenia obowiązku wynikającego z art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego. Przepis ten stanowi, że organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na osoby, o których mowa w ust. 1, obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Koszty ocen i ekspertyz ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia.

Dla zastosowania tej normy nie jest wystarczające stwierdzenie, że są wątpliwości. Niezbędne jest bowiem wykazanie, że dla ich powzięcia istniały racjonalne powody i że dotyczą jakości materiałów budowlanych, jakości robót budowlanych bądź stanu technicznego obiektu budowlanego. Trudności bądź wątpliwości co do zakresu i sposobu dostosowania budynku do wymogów prawa, w tym miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i warunków technicznych przewidzianych dla budynków, w ocenie Sądu same w sobie nie wypełniają przesłanek określonych w art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego. Stąd też nie może być w tym względzie stosowany jakikolwiek automatyzm. Odmienne stanowisko prowadziłoby bowiem do sytuacji, że w przypadku każdej samowoli budowlanej, czy też wykonania robót wprawdzie na podstawie pozwolenia, które następnie zostało wyeliminowane z obrotu prawnego, tak jak to miało miejsce w niniejszej sprawie, konieczne byłoby nakładanie obowiązku z art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego, a niewątpliwie nie takie jest ratio legis tego przepisu, którego zastosowanie powinno mieć wyjątkowy charakter, co wynika z użytego w tym przepisie sformułowania "w razie powstania uzasadnionych wątpliwości". Oznacza to, iż co do zasady nałożenie obowiązku w trybie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego winno zostać poprzedzone ustaleniami co do sposobu wykonania robót budowlanych, wyjaśnieniami, jakich użyto materiałów bądź wyjaśnianiami co do natury dostrzeżonych wadliwości stanu technicznego obiektu budowlanego. Dopiero wówczas, gdy tak zebrany materiał dowodowy zrodzi istotne wątpliwości, których organ nie będzie sam w stanie usunąć, można rozważyć zastosowanie środków przewidzianych w art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 17 listopada 2015 r., II SA/Łd 824/15, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W ocenie Sądu w niniejszej sprawie nie poczyniono ustaleń, które uzasadniałyby w sposób prawidłowy konieczność skorzystania z instytucji określonej w art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego i nie poparto ich zgromadzonym materiałem dowodowym. Co prawda bowiem organ odwoławczy w sposób ogólnikowy powołuje się na inwentaryzację przedmiotowego budynku z 2017 r. oraz wyniki kontroli przeprowadzonej przez organ pierwszej instancji, ale w aktach sprawy brak jest tych dokumentów.

Zadaniem organów nadzoru budowlanego w rozpoznawanej sprawie było doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, w tym z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organy ustaliły bowiem, że część budynku wykracza poza tylną linię zabudowy wyznaczoną w planie naruszając jego postanowienia, co uzasadniało konieczność częściowej jego rozbiórki. Skoro zaś organy uznały, że doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem wymaga wykonania częściowej rozbiórki to sposób jej wykonania, ze wskazaniem poszczególnych robót budowlanych, które do pożądanego efektu miały doprowadzić, winien określić organ nadzoru budowlanego. To na nim bowiem spoczywa ustawowy obowiązek określenia czynności bądź robót budowlanych niezbędnych do doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem.

Tymczasem organy nadzoru budowlanego, procedując ponownie po decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 1 września 2017 r. i kierując się zawartymi w niej wskazówkami co do dalszego toku postępowania, zamiast w ramach swoich kompetencji podjąć próbę oceny zakresu robót niezbędnych do przeprowadzenia w celu przywrócenia stanu zgodnego z prawem, bez wymaganego przepisem art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego uzasadnienia nałożyły na inwestora obowiązek sporządzenia ekspertyzy.

Natomiast jedną z przesłanek zastosowania art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego są uzasadnione wątpliwości co do stanu technicznego obiektu budowlanego. Organy co prawda powołały się na "wątpliwości i trudności", ale nie co do stanu technicznego istniejącego budynku mieszkalnego, albo ewentualnie wpływu wykonania określonych uprzednio przez organ robót budowlanych, koniecznych dla przywrócenia zgodności z prawem, na stan techniczny pozostałej po rozbiórce części budynku, ale co do tego, jakie w ogóle roboty budowlane należy przeprowadzić, ażeby do tego pożądanego stanu zgodności z prawem doprowadzić.

Oznacza to, że kluczową część kompetencji w postępowaniu naprawczym organy nadzoru budowlanego przerzuciły na inwestora, obarczając go dodatkowo kosztami wykonania spoczywających na organie obowiązków. W ocenie Sądu, organy błędnie z treści uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 czerwca 2015 r., II OSK 1998/14, wywiodły potwierdzenie dla możliwości skorzystania z ekspertyzy w niniejszej sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny we wskazanym wyroku stwierdził: "Wykonanie robót budowlanych, wskazanych w decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 pb w obiekcie budowlanym podlegającym ochronie konserwatorskiej, wymaga uzyskania pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków (art. 36 ust. 1 pkt 1 uoz); art. 81c ust. 1 pb może być podstawą do żądania przez organ nadzoru budowlanego uzupełnienia określonych dokumentów w drodze postanowienia (A. Gliniecki, Komentarz 2014. s. 683, uw. 8; s. 686, uw. 10)". Z przywołanego uzasadnienia wynika jedynie to, że przepis art. 81c ust. 1 Prawa budowlanego może być podstawą do żądania przez organ nadzoru budowlanego uzupełnienia określonych dokumentów w drodze postanowienia, w tym przedłożenia pozwolenia konserwatorskiego na prowadzenie robót budowlanych przy obiekcie zabytkowym. Nie można było z tego wywieść jednak, jak to zrobiły organy nadzoru, przyzwolenia na zastosowanie w okolicznościach niniejszej sprawy art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego, w sytuacji, gdy nie wykazano warunkujących go przesłanek.

O ile zatem organy mogły wezwać skarżącą do przedłożenia pozwolenia konserwatora zabytków na prowadzenie robót przy obiekcie zabytkowym, co uzasadniał przepis art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (tj.: Dz.U. z 2017 r., poz. 2187), w trybie art. 81c ust. 1 Prawa budowlanego, o tyle skorzystanie z dyspozycji art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego nawet w toku postępowania naprawczego nie mogło nastąpić bez wykazania przewidzianych w nim przesłanek.

Podkreślić bowiem należy, że z uwagi na użycie w powołanym przepisie nieostrych pojęć "uzasadnione wątpliwości" oraz "odpowiednie ekspertyzy" zarówno określenie zakresu żądanej przez organ oceny technicznej, czy ekspertyzy, jak również uzasadnienie podjętych działań w trybie powyższego przepisu musi oparte być na szczegółowej analizie stanu faktycznego konkretnej sprawy i wymaga wyczerpującego uzasadnienia. Dlatego też za skorzystaniem z rozwiązania zawartego w art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego muszą przemawiać nie jakiekolwiek wątpliwości, ale muszą to być wątpliwości uzasadnione. Powyższy przepis daje zatem organowi uprawnienie do nałożenia obowiązku dostarczenia ocen technicznych lub ekspertyz, gdy istnieją uzasadnione wątpliwości, a więc nie jakiekolwiek wątpliwości, ale o charakterze kwalifikowanym. Stosując ten przepis, który ma charakter szczególny, a który stanowi podstawę prawną do nałożenia na stronę określonych obowiązków, w tym także finansowych, nie można dokonywać wykładni rozszerzającej. Stąd też organ, wydając postanowienie obowiązany jest wykazać istnienie uzasadnionych wątpliwości, czyli wykazać spełnienie ustawowej przesłanki w danym konkretnym stanie faktycznym. Organ nie ma prawa nałożyć obowiązku sporządzenia ekspertyzy, jeżeli w danej sprawie nie występuje przesłanka uzasadnionych wątpliwości (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 maja 2011 r., II OSK 865/10, LEX nr 1081935). Przepis art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego ma charakter uznaniowy, a więc mieści się w ramach tzw. uznania administracyjnego, zarówno co do zaistnienia "uzasadnionych wątpliwości", jak i wyboru żądania oceny technicznej i ekspertyzy. Nie oznacza to jednak pełnej swobody organu. Organ wydając postanowienie na podstawie powyższego przepisu powinien rozważyć, uwzględniając stan faktyczny sprawy, jakie czynności mogą być wystarczające do oceny stanu technicznego budynku. Rezultat tych ustaleń powinien zostać ujęty w uzasadnieniu postanowienia nakładającego obowiązek przedłożenia ekspertyzy. Sądowa kontrola orzeczeń uznaniowych sprowadza się w istocie do oceny, czy organ rozstrzygający badał sprawę w zakresie dyrektyw ustawowych, jak również, czy zebrał i rozważył cały materiał dowodowy.

W kontrolowanej sprawie podstawą uzasadniającą nałożenie obowiązku przedłożenia ekspertyzy technicznej były wątpliwości i trudności w określeniu robót budowlanych, które są niezbędne do tego, ażeby budynek doprowadzić do stanu zgodnego z prawem. W istocie zatem na autora ekspertyzy przerzucono obowiązek określenia robót budowlanych, które należy przeprowadzić w celu przywrócenia zgodności z prawem nie wykazując przy tym jakichkolwiek wątpliwości co do stanu technicznego obiektu. Zarówno bowiem z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia, jak i postanowienia organu pierwszej instancji, wynikają okoliczności związane z koniecznością określenia robót budowlanych niezbędnych do przeprowadzenia w celu dostosowania obiektu do zgodności z postanowieniami obowiązującego planu miejscowego. Nie wynika z nich natomiast uzasadnienie dla wątpliwości, których istnienie byłoby podstawą do zastosowania art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego. Wbrew twierdzeniom organu odwoławczego również materiał dowodowy tych wątpliwości nie potwierdza.

To organy nadzoru powinny były ocenić zakres robót budowlanych niezbędnych do przeprowadzenia, aby budynek doprowadzić do stanu zgodności z prawem zarówno z punktu widzenia regulacji planistycznych, konserwatorskich, jak i technicznych. Dopiero wówczas można wyobrazić sobie sytuację, że organ nadzoru mógłby powziąć wątpliwości co to tego, czy po przeprowadzeniu określonego zakresu robót stan techniczny budynku nie ulegnie niedopuszczalnemu pogorszeniu. Tym samym chronologia czynności organu powinna być inna. Wątpliwości organu muszą wynikać z ustalonego zakresu niezbędnych robót budowlanych, a nie mogą uzasadniać nałożenia na inwestora obowiązku ustalenia tych robót. Najpierw organ nadzoru we wysłanym zakresie powinien wyznaczyć zakres robót, które należy przeprowadzić celem doprowadzenia do stanu zgodności z prawem, a dopiero później mógłby powziąć wątpliwości co do ich wpływu na stan techniczny pozostałej po rozbiórce część budynku. W przeciwnym razie żadnych wątpliwości nie można uznać za uzasadnione w rozumieniu art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego.

Wyjaśnić przy tym należy, że skorzystanie z pomocy rzeczoznawcy może odnosić się jedynie do takich sytuacji, gdy wiedza pracowników organu nie jest wystarczająca. Nadzór budowlany jest fachowym pionem administracji publicznej, zatem co do zasady ewentualne wątpliwości powinien rozstrzygać we własnym zakresie, w ramach swoich kompetencji. Przepis art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego, który faktycznie przerzuca na stronę koszty ustalenia stanu technicznego budynku, powinien być wykorzystywany tylko w sytuacjach wyjątkowych, kiedy organy nadzoru budowlanego nie są w stanie za pomocą posiadanej wiedzy i środków, którymi dysponują, rozstrzygnąć powstałych wątpliwości. Przepis ten nie może być nadużywany (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 lutego 2009 r., II OSK 213/08, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 maja 2017 r., II OSK 2404/15, dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Stąd organy nadzoru budowlanego nakładając obowiązek przedłożenia ekspertyzy zobowiązane są wykazać w rozstrzygnięciu, iż nie są w stanie samodzielnie poczynić badań co do stanu technicznego obiektu (por. wyrok Naczelnego Sądu Adminstracyjnego z dnia 22 maja 2013 r., II OSK 192/12, LEX nr 1559490), czego niewątpliwie zabrakło zarówno w zaskarżonym postanowieniu, jak i w poprzedzającym je postanowieniu organu pierwszej instancji.

Jak słusznie zauważa się w orzecznictwie sądowym, sam fakt dokonania samowoli budowlanej nie uzasadnia nałożenia obowiązków wymienionych w art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego (por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 października 2009 r., VII SA/Wa 567/09, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 26 czerwca 2006 r., II SA/Kr 2977/02, dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W inspektoratach nadzoru budowlanego na stanowiskach inspektorów nadzoru zatrudnione są bowiem osoby, które mają co najmniej uprawnienia budowlane w ograniczonym zakresie. A zatem, kontrolując wykonanie nieskomplikowanych robót budowlanych, inspektor nadzoru budowlanego jest w stanie samodzielnie określić prawidłowość wykonania tych robót (wyrok Naczelny Sąd Administracyjny z dnia 17 czerwca 2003 r., SA/Bd 1367/03, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przerzucenie na stronę obowiązku sporządzenia ekspertyzy, bez dokonania ustaleń w ramach własnych kompetencji, zdaniem Sądu, nie może zostać uznane za prawidłowe. Takie postępowanie może naruszać zasadę zaufania obywateli do organów administracji publicznej, po których działaniu obywatel ma prawo spodziewać się przewidywalności, a także podejmowania kroków mających uzasadnienie w stanie prawnym i faktycznym, prowadzących do sprawnego przeprowadzenia toczącego się postępowania (por. wyrok Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie z dnia 13 grudnia 2011 r., II SA/Ol 875/11, LEX nr 1094782).

Oceniając materiał dowodowy zgromadzony w niniejszej sprawie Sąd dostrzegł niejasności, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Otóż z treści uzasadnienia postanowienia organu odwoławczego wynika, że organ pierwszej instancji oparł się przy rozpoznawaniu sprawy na wynikach przeprowadzonej kontroli, która nie została jednak udokumentowana w aktach sprawy. Przy tym zwrócić należy uwagę, że o kontroli tej organ pierwszej instancji w swoim uzasadnieniu nawet nie wspomniał. Podobnie w aktach administracyjnych brak inwentaryzacji budynku z 2017 r., a w oparciu o ten dokument organ odwoławczy wywodził o wątpliwościach uzasadniających nałożenie obowiązku sporządzenia ekspertyzy. W istocie więc, niespójności te potwierdzają zarzuty skargi co do orzekania na niekompletnym materiale dowodowym. Z tego wynika, że pomimo wyjaśnień organów nadzoru, że zgromadziły kopie dokumentów niezbędnych do rozstrzygnięcia sprawy, których oryginały znajdowały się w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Gdańsku przy sprawie o sygn. akt II SA/Gd 598/17, w aktach sprawy brakowało tych dokumentów, na których, jak wynika z uzasadnień, oparto się nałożony obowiązek.

Wobec wskazanych naruszeń art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego oraz art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a., które odpowiednio miały lub mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) i art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji.

Ponownie rozpoznając sprawę organy nadzoru budowlanego uwzględnią powyższą ocenę prawną oraz wskazania co do konieczności uzupełniania postępowania w zakresie okoliczności wskazanych w uzasadnieniu wyroku.

Odnosząc się do argumentów skargi dotyczących nowego planu miejscowego obejmującego teren lokalizacji przedmiotowego budynku wyjaśnić należy, że na wyniki kontroli legalności zaskarżonego w niniejszej sprawie postanowienia okoliczność ta nie mogła mieć wpływu, albowiem kontrola ta polega na badaniu zgodności działań organów administracji publicznej z prawem obowiązującym w dacie podejmowania kwestionowanych rozstrzygnięć, w tym z aktualnym prawem miejscowym. Natomiast w dacie podejmowania zaskarżonego w sprawie postanowienia plan, na który wskazuje skarżąca, nie został jeszcze uchwalony i nie mógł mieć jakiegokolwiek wpływu na jego treść. Okoliczność ta, jako zmiana stanu prawnego, powinna natomiast być wzięta pod uwagę na kolejnych etapach postępowania naprawczego.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., zasądzając od organu na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania, na które oprócz wpisu od skargi w wysokości 100 zł, opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł, składa się również wynagrodzenie pełnomocnika w wysokości 480 zł, ustalone zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tj.: Dz.U. z 2018 r., poz. 265).

Sąd orzekał w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie, a także postanowienie, rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.