Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1206/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-02-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6361 Rejestr  zabytków
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156 § 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Kowalska, , Asesor WSA Joanna Kruszewska - Grońska (spr.), Sędzia WSA Jadwiga Smołucha, Protokolant specjalista Monika Gąsińska - Goc, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 lutego 2019 r. sprawy ze skargi E. T. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] marca 2018 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] marca 1978 r. l. dz. [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków w [...], na podstawie art. 4 i art. 14 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury i o muzeach (Dz. U. z 1962 r. Nr 10, poz. 48; dalej: "o.d.k."), wpisał do rejestru zabytków województwa [...] pod nr [...], miejscowość [...] (dawniej miasteczko), siedzibę urzędu gminy, w jego obecnych (wówczas) granicach administracyjnych. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia wskazał, że [...], do połowy lat 30-tych miasteczko, położony jest na grzbiecie sporego wzniesienia nad doliną [...]. Zachował historyczny układ przestrzenny z obszernym rynkiem w centrum i zespołem kościelno-plebańskim na krawędzi założenia oraz charakterystyczną parterową zabudowę. Cechuje się dużymi walorami krajobrazowymi i estetycznymi. Z powyższych względów konieczna stała się prawna ochrona istniejących wartości urbanistycznych i historycznych.

Wnioskiem z 28 kwietnia 2017 r. E. T. (dalej: "skarżąca") wystąpiła do Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego (dalej: "Minister", "organ") o stwierdzenie nieważności powołanej na wstępie decyzji z [...] marca 1978 r. w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 i pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.; dalej: "k.p.a."). We wniosku skarżąca sformułowała następujące zarzuty:

- brak podstawy prawnej i rażące naruszenie prawa, gdyż ustawa z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury i o muzeach nie przewidywała możliwości wpisu do rejestru całej miejscowości w jej granicach administracyjnych, nadto przedmiot kwestionowanej decyzji nie jest wymieniony w art. 5 o.d.k. stanowiącym katalog zabytków, które mogą być przedmiotem ochrony;

- strony nie brały udziału w postępowaniu, a decyzja nie została im doręczona;

- nie zostało przeprowadzone postępowanie dowodowe;

- decyzja jest niewykonalna, ponieważ w sentencji decyzji objętej wnioskiem ustalono, że przedmiotem wpisu do rejestru zabytków jest "miejscowość [...] (dawniej miasteczko), siedziba urzędu gminy w jego obecnych granicach administracyjnych". Natomiast w chwili wydania decyzji objętej wnioskiem miejscowość [...] nie posiadała granic administracyjnych (była tylko siedzibą gminy wiejskiej), a jedynymi granicami administracyjnymi funkcjonującymi w momencie wydania decyzji były granice gminy [...], w której skład wchodziło kilkanaście miejscowości. Ponadto decyzja nie posiada załącznika graficznego.

Decyzją z [...] marca 2018 r. znak [...] Minister, działając na podstawie art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2067) oraz art. 157 § 1 i art. 158 § 1 k.p.a. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] z [...] marca 1978 r. wpisującej do rejestru zabytków województwa [...] miejscowość [...].

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że zarzut braku udziału stron w toczącym się postępowaniu, poprzez niepoinformowanie o wszczęciu postępowania oraz o treści wydanej decyzji, stanowi przesłankę wznowienia postępowania określoną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., dlatego okoliczność ta nie może stanowić podstawy stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak postępowania dowodowego, Minister stwierdził, że nie stanowi ono rażącego naruszenia prawa. Obowiązek zebrania całego materiału dowodowego przez organ administracji publicznej należy rozumieć w ten sposób, że organ albo czyni to z własnej inicjatywy, jeżeli uważa za konieczne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy albo gromadzi w aktach sprawy dowody wskazane lub dostarczone przez strony, jeżeli mają one znaczenie dla sprawy.

Okoliczności dotyczące konieczności ochrony zabytków są powszechnie znane i jako takie - zgodnie z art. 77 § 4 k.p.a. - nie wymagają dowodu. Fakty znane organowi z urzędu to takie, o których organ dowiedział się wykonując swoje obowiązki, czy też sprawując swoją funkcję w ramach kompetencji przyznanych przez przepisy prawa. Proceduralne znaczenie faktów znanych organowi z urzędu polega na tym, że organ administracji publicznej, jak i strona nie są obowiązane dowodzić istnienia tych faktów. Nadto ustawodawca nie unormował kwestii co do sposobu i formy zakomunikowania stronie faktów znanych organowi z urzędu, co świadczy, że każda forma jest dozwolona i powinna nastąpić przed rozstrzygnięciem sprawy. Nawet jeśli fakt posiadania przez miejscowość [...] wartości historycznej, naukowej lub artystycznej, będący podstawą uznania jej za dobro kultury i objęcia ochroną prawną przez wpis do rejestru zabytków, nie jest faktem powszechnie znanym, a tylko znanym organowi z urzędu, to niezakomunikowanie stronie o faktach znanych z urzędu, nie stanowi uchybienia, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a tylko takie uchybienie może być podstawą stwierdzenia rażącego naruszenia prawa.

Organ wskazał też, że użycie w art. 5 pkt 1 o.d.k. sformułowania "w szczególności" wskazuje, iż zawarty w nim katalog zabytków, które mogą być przedmiotem ochrony, nie jest zamknięty i nie wyklucza wpisania miejscowości do rejestru zabytków.

W kwestii zarzutu niewykonalności decyzji z [...] marca 1978 r. wobec nieokreślenia w niej granic zabytku wpisanego do rejestru, organ zwrócił uwagę, że przepisy o.d.k. nie normowały treści decyzji o wpisie dobra kultury do rejestru zabytków. Niewątpliwie jednak decyzja taka powinna była określać przedmiot wpisu do rejestru w sposób pozwalający na jego identyfikację. Z treści decyzji bezspornie wynika, że obszarem wpisanym do rejestru jest miejscowość [...] w jej granicach administracyjnych z daty wydania decyzji. Obowiązujące wówczas przepisy nie dopuszczały sytuacji braku granic administracyjnych miejscowości. Według art. 5 ustawy z dnia 28 maja 1975 r. o dwustopniowym podziale administracyjnym Państwa oraz o zmianie ustawy o radach narodowych (Dz. U. z 1975 r. Nr 16, poz. 91) tworzenie, łączenie i znoszenie gmin, zmiana ich granic oraz ustalanie siedzib gminnych organów władzy i administracji państwowej i nazw gmin następuje w drodze rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska, wydanego na wniosek terenowego organu administracji państwowej stopnia wojewódzkiego.

Analizując kwestionowaną przez skarżącą decyzję, Minister nie dopatrzył się innych wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. skutkujących stwierdzeniem jej nieważności.

Skarżąca nie skorzystała z prawa zwrócenia się do Ministra z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, lecz zaskarżyła powyższą decyzję organu z [...] marca 2018 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o uchylenie tej decyzji oraz zasądzenie od organu na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania według norm prawem przepisanych.

Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie:

1. art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez bezpodstawne i błędne uznanie, że posiadanie przez całą miejscowość [...] cech zabytkowych jest faktem powszechnie znanym, podczas gdy w rzeczywistości nie jest to prawda i nikt - za wyjątkiem organu wydającego zaskarżoną decyzję - nigdy tak nie twierdził, gdyż w miejscowości znajduje się jedynie kilka zabytkowych budynków w samym jej centrum, a pozostały jej obszar pozbawiony jest jakichkolwiek cech zbytkowych, z kolei zgodnie z przepisami prawa, zabytek powinien posiadać m.in. dokumentację ikonograficzną i fotograficzną oraz dokumentację historyczną, której brak jest dla miejscowości [...] jako zabytku;

2. art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niepoparte właściwymi ustaleniami stwierdzenie, że miejscowość [...] posiadała w 1978 r. ustalone prawem granice administracyjne, podczas gdy miejscowość ta, będąca wówczas wsią, posiadała wyłącznie granice ewidencyjne (kartograficzne), a administracyjnie wyodrębniona była wyłącznie gmina [...], obejmująca również kilkanaście innych wsi i przysiółków;

3. art. 156 § 1 pkt 1 w związku z art. 71 § 1 i § 4, art. 74, art. 75, art. 99 § 2 oraz art. 101 § 1, a także art. 4 - 9 k.p.a. w brzmieniu obowiązującym na dzień wydawania decyzji objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności w związku z § 6, § 7, § 8 i § 9 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 kwietnia 1963 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków i centralnej ewidencji zabytków. (Dz. U. z 1963 r. Nr 10, poz. 48) poprzez uznanie, że brak przeprowadzenia jakiegokolwiek postępowania dowodowego i oparcie się przy rozstrzygnięciu na faktach znanych organowi z urzędu, bez jednoczesnego ujawnienia tych faktów w uzasadnieniu decyzji, a nawet bez sygnalizowania istnienia takich faktów, nie stanowiło rażącego naruszenia tych przepisów, w sytuacji gdy prawo nakazywało zebranie na potrzeby wpisu m.in. dokumentacji ikonograficznej i fotograficznej, dokumentacji historycznej, dokumentacji inwentaryzacyjnej i rysunkowej, dokumentacji prawnej; a także poprzez uznanie, że intencjonalne, całkowite zaniechanie doręczenia stronom decyzji administracyjnej ograniczającej ich prawo własności, nie stanowi rażącego naruszenia prawa, a wyłącznie podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego;

4. art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 2 o.d.k. poprzez przyjęcie, że dopuszczalne jest uznanie za podlegające ochronie dobro kultury przedmiotu nieposiadającego obiektywnej wartości historycznej, naukowej ani artystycznej, a jedynie nieujawnioną i nigdzie nieopisaną wartość znaną wyłącznie orzekającemu organowi, podczas gdy nieustalenie i niewskazanie w decyzji tych wartości stanowiło rażące naruszenie prawa;

5. art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 2 i art. 5 o.d.k. poprzez przyjęcie, że przepisy te mogły stanowić podstawę prawną do objęcia ochroną rejestrową całej gminy rozumianej jako jednostka podziału administracyjnego państwa, w oparciu o jej granice administracyjne, bez uwzględnienia zasięgu realnie zabytkowego obszaru, podczas gdy ustawową ochroną obszarową mogły być objęte tylko zabytki takie jak np. historyczne założenia urbanistyczne miast i osiedli, w granicach zachowania tych zabytkowych założeń, wobec czego wpis oparty na granicach administracyjnych stanowił rażące naruszenie prawa;

6. art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 2 i art. 5 o.d.k. poprzez przyjęcie, że brak jednoznacznego i precyzyjnego określenia w decyzji administracyjnej przedmiotu ochrony, a w szczególności granic zabytku objętego ochroną obszarową, nie stanowi o niewykonalności tej decyzji, pomimo iż brak takiej konkretyzacji nie pozwala ustalić zakresu kompetencji organu konserwatorskiego, jaki miałby wynikać z tej decyzji;

7. w konsekwencji naruszenie art. 156 § 1 pkt i pkt 5 k.p.a. poprzez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, która dodatkowo była niewykonalna w momencie jej wydania, a niewykonalność miała charakter trwały.

W uzupełnieniu skargi (pismo z 29 stycznia 2019 r.) skarżąca wniosła o przeprowadzenie dowodu z następujących dokumentów: pisma Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] Delegatura w [...] z 30 listopada 2017 r. wraz z załączonymi do niego mapami oraz postanowienia Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] z [...] grudnia 2018 r. odmawiającego skarżącej udzielenia wyjaśnień wątpliwości co do treści decyzji wpisującej miejscowość [...] do rejestru zabytków, które to dokumenty załączyła.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Sąd nie uwzględnił skargi, dając wyraz ocenie, że zaskarżona decyzja Ministra odpowiada przepisom prawa, w szczególności nie jest obarczona żadną z wad wymienionych w przepisie art. 156 § 1 k.p.a. Sąd podzielił argumentację organu, która legła u podstaw podjętego rozstrzygnięcia, uznając ją za prawidłową i wyczerpującą.

Dla porządku dostrzec wypada, że o ile we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji skarżąca zarzuciła wydanie decyzji bez podstawy prawnej i z rażącym naruszeniem prawa, prawidłowo wskazując na art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., o tyle w skardze, koncentrując się na przesłance rażącego naruszenia prawa, błędnie powoływała art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. (wydanie decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości) zamiast art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Z wydaniem decyzji bez podstawy prawnej mamy do czynienia, gdy w podstawie prawnej nie powołano żadnego powszechnie obowiązującego przepisu o charakterze materialnym, zawartego w ustawie lub w akcie wydanym z wyraźnego upoważnienia ustawowego. Taka sytuacja nie występuje w niniejszej sprawie. W podstawie prawnej kwestionowanej przez skarżącą decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] z [...] marca 1978 r. wyraźnie wskazano art. 4 i art. 14 o.d.k. Stosownie do art. 4 o.d.k. (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania ww. decyzji) ochronie prawnej, przewidzianej w przepisach ustawy, podlegają następujące dobra kultury, zwane w ustawie "zabytkami":

1) wpisane do rejestru zabytków,

2) wchodzące w skład muzeów, bibliotek lub archiwów publicznych,

3) inne, jeżeli ich charakter zabytkowy jest oczywisty

Definicję pojęcia "dobro kultury" zawierał art. 2 o.d.k., zgodnie z którym dobrem kultury w rozumieniu ustawy jest każdy przedmiot ruchomy lub nieruchomy, dawny lub współczesny, mający znaczenie dla dziedzictwa i rozwoju kulturalnego ze względu na jego wartość historyczną, naukową lub artystyczną.

Natomiast w myśl art. 14 ust. 1 o.d.k. (w brzmieniu z daty wydania podważanej przez skarżącą decyzji) dobra kultury nieruchome, ruchome oraz kolekcje wpisuje się do rejestru zabytków na podstawie decyzji:

1) wojewódzkiego konserwatora zabytków, wydanej z urzędu lub na wniosek prezydium właściwej rady narodowej, właściciela albo użytkownika;

2) Ministra Kultury i Sztuki.

Według art. 14 ust. 2 o.d.k. do rejestru zabytków nie wpisuje się przedmiotów znajdujących się w muzeach, bibliotekach lub archiwach publicznych.

Zatem nie można zgodzić się ze skarżącą, że kwestionowana decyzja została wydana bez podstawy prawnej.

Przechodząc do przesłanki rażącego naruszenia prawa, podkreślić należy, że ugruntowane w orzecznictwie i doktrynie stanowisko wskazuje, iż o uznaniu naruszenia prawa za rażące decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter naruszonego przepisu oraz skutki gospodarcze i społeczne, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Oznacza to, że w sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to jest taki, który nie wymaga wykładni prawa. Natomiast skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie takiej decyzji jako aktu organu praworządnego państwa (vide wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego; dalej: "NSA": z 9 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1134/04; z 8 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 170/10; z 20 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1614/09, z 2 marca 2011 r., sygn. akt II OSK 2226/10 – orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w bazie internetowej na stronie NSA: orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przypisanie decyzji wady nieważności w przypadku naruszenia przepisów proceduralnych dopuszczalne jest wyłącznie, gdy naruszenie tych przepisów ma charakter rażący i pozostaje w związku z ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy. W świetle art. 4 ust. 3 o.d.k. (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania kwestionowanej decyzji) ochronie prawnej podlegają nie tylko dobra kultury wpisane do rejestru zabytków, ale i inne, jeśli ich charakter zabytkowy jest oczywisty i niepodważalny. Oznacza to brak potrzeby zasięgnięcia specjalistycznej opinii, jeśli fakt zabytkowego charakteru danego dobra kultury jest oczywisty i niepodważalny – o ile jest to fakt powszechnie znany. Zdaniem Sądu, trafnie wywiódł organ, że nawet uznając posiadanie przez miejscowość [...] wartości historycznej, naukowej lub artystycznej (będący podstawą uznania jej za dobro kultury i objęcia ochroną prawną przez wpis do rejestru zabytków) za fakt znany tylko organowi z urzędu, a nie fakt powszechnie znany, to niezakomunikowanie stronie o tym fakcie znanym organowi z urzędu, nie stanowi uchybienia, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a wyłącznie takie uchybienie może stanowić podstawę stwierdzenia rażącego naruszenia prawa.

Sąd podziela też stanowisko Ministra w kwestii braku kwalifikowanej wady w postaci niewykonalności przedmiotowej decyzji z powodu nieokreślenia w niej granic zabytku wpisanego do rejestru. Niewykonalność decyzji zachodzi wówczas, gdy czynności składające się na treść obowiązków i uprawnień w niej zawartych są niewykonalne z przyczyn technicznych lub prawnych, tkwiących w ich naturze. Należy podkreślić, że istotnym kryterium niewykonalności w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a., w obu jej przejawach (faktycznej i prawnej), jest jej trwałość. Niewykonalność musi istnieć już w dacie wydania decyzji, aż do czasu stwierdzenia jej nieważności. Decyzja niewykonalna to taka decyzja, której adresat jest trwale pozbawiony możliwości czynienia użytku z ustanowionych w niej praw lub trwale pozbawiony możliwości wykonania obowiązków. Zatem o niewykonalności obowiązku nałożonego decyzją ostateczną można mówić jedynie wówczas, gdy niewykonalność jest następstwem przeszkód o charakterze nieusuwalnym.

Jak słusznie wskazał organ, obowiązujące wówczas przepisy o.d.k. nie regulowały treści decyzji o wpisie dobra kultury do rejestru zabytków, lecz decyzja taka powinna była określać przedmiot wpisu do rejestru w sposób pozwalający na jego identyfikację. Przedmiotem weryfikowanej decyzji jest miejscowość [...] (dawniej miasteczko), siedziba urzędu gminy, w jego obecnych granicach administracyjnych. W myśl art. 5 pkt 1 o.d.k. (w brzmieniu z daty wydania badanej decyzji), pod względem rzeczowym przedmiotem ochrony mogą być w szczególności dzieła budownictwa, urbanistyki i architektury, niezależnie od ich stanu zachowania, jak historyczne założenia urbanistyczne miast i osiedli, parki i ogrody dekoracyjne, cmentarze, budowle i ich wnętrza wraz z otoczeniem oraz zespoły budowlane o wartości architektonicznej, a także budowle mające znaczenie dla historii budownictwa. Użyty w cyt. wyż. przepisie zwrot "w szczególności" świadczy o otwartym charakterze tego katalogu. Jednocześnie należy powtórzyć za organem, iż obowiązujący w dacie wydania kwestionowanej decyzji przepis art. 5 ustawy z dnia 28 maja 1975 r. o dwustopniowym podziale administracyjnym Państwa oraz o zmianie ustawy o radach narodowych (Dz. U. z 1975 r. Nr 16, poz. 91) nie dopuszczał sytuacji braku granic administracyjnych miejscowości. Na podstawie art. 2 ust. 2 ww. ustawy Rada Ministrów wydała w dniu 30 maja 1975 r. rozporządzenie w sprawie określenia miast oraz gmin wchodzących w skład województw (Dz. U. z 1975 r. Nr 17, poz. 92), które w § 43 pkt 2 stanowiło, iż w skład województwa [...] wchodzi (m.in.) gmina [...]. Według art. 1 ust. 2 ww. ustawy, gmina (obok miast oraz dzielnic większych miast) była jednostką podziału administracyjnego stopnia podstawowego.

Natomiast stosownie do § 4 pkt 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 kwietnia 1963 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków i centralnej ewidencji zabytków (Dz. U. z 1963 r., Nr 19 poz. 101) każdy dział rejestru powinien zawierać miejsce (miejscowość, powiat), w którym znajduje się zabytek, a dla zabytku nieruchomego także opis jego granic; jeżeli nieruchomość ma urządzoną hipotekę - numer lub nazwę księgi wieczystej (hipotecznej).

Analizowana decyzja zawierała odniesienie do granic administracyjnych istniejących w dacie jej wydania, tj. granic gminy [...] z [...] marca 1978 r. Nawet gdyby przyjąć, że przedmiotowa decyzja obecnie może być postrzegana jako nieprecyzyjna, to brak jest obiektywnych podstaw do przyjęcia, iż była też tak postrzegana przed czterdziestoma laty, tj. w dacie jej wydania.

Również brak załącznika graficznego ani literalny opis zabytku zawarty w decyzji nie świadczą o jej niewykonalności w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a.

W ocenie Sądu, decyzja ta nie ma jednak cech niewykonalności również obecnie, bowiem obszarem wpisanym do rejestru jest miejscowość [...] w jej granicach administracyjnych z daty wydania decyzji.

Ponadto o prawidłowości weryfikowanej decyzji świadczą dokumenty załączone przez skarżącą do pisma z 29 stycznia 2019 r., objęte wnioskiem zgłoszonym w trybie art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."). W szczególności [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków, odmawiając skarżącej wyjaśnienia wątpliwości co do treści kwestionowanej decyzji (postanowieniem z [...] grudnia 2018 r.), potwierdził, iż w rejestrze zabytków figuruje miasto [...] w granicach administracyjnych z daty wydania decyzji o wpisie do rejestru. Natomiast przy piśmie z 30 listopada 2018 r. ww. organ przedstawił skarżącej materiał dotyczący zakresu ochrony konserwatorskiej w postaci map przedstawiających obecne granice administracyjne miasta [...] a także te z daty wydania analizowanej decyzji.

Zdaniem Sądu, organ, kontrolując decyzję w trybie stwierdzenia nieważności, nie musiał precyzyjnie wyjaśniać jaki obszar został wpisany do rejestru zabytków. Brak dostatecznie precyzyjnych ustaleń w tym zakresie, przy uwzględnieniu braku wątpliwości do co przedmiotu badanej decyzji, nie stanowi o naruszeniu art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a.

Dostrzec też wypada, iż przedmiotem kontroli w postępowaniu nieważnościowym była decyzja wydana przed czterdziestoma laty, a obecnej kultury prawnej nie można przenosić przez prostą analogię do decyzji wydawanych w tak odległym czasie.

Opinii skarżącej, że w miejscowości [...] znajduje się jedynie kilka zabytkowych budynków w samym jej centrum, a pozostały jej obszar pozbawiony jest jakichkolwiek cech zbytkowych, przeczą zapisy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...], stanowiące załącznik nr 1 do uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. w sprawie uchwalenia zmiany Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy [...]. Według tego opracowania, [...] posiada bogate zasoby dziedzictwa kulturowego. Substancja zabytkowa stanowi podstawowy element krajobrazu kulturowego regionu i buduje jego tożsamość. Na terenie gminy znajduje się szereg obiektów o wartościach architektonicznych, historycznych i kulturowych objętych ochroną konserwatorską, w tym prawnie chronionych poprzez wpis do rejestru zabytków. Są to dobrze zachowane, bogate kościoły wraz z zabudowaniami kościelnymi, liczne kaplice cmentarne, cmentarze wojskowe, dwory oraz obiekty architektury drewnianej, kapliczki i krzyże przydrożne, stanowiące istotny element krajobrazu gminy.

Łącznie w ewidencji zabytków architektury i budownictwa gminy [...] ujętych jest 127 obiektów, w tym wpisanych do rejestru zabytków jest 17 obiektów i zespołów, tj.:

- zespół urbanistyczny dawnego miasteczka [...] (w obrębie granic administracyjnych miejscowości z 1978 r., [...] z [...] marca 1978 r.), który to wpis skarżąca kwestionuje,

- Kościół Parafialny pod wezwaniem [...] w [...] wraz z wyposażeniem wnętrza i najbliższym otoczeniem obejmującym cmentarz przykościelny ze starodrzewiem ([...] z [...] stycznia1968 r.),

- Kościół Parafialny pod wezwaniem [...] w [...] ([...] z [...] listopada 1985 r.),

− Kościół Parafialny pod wezwaniem [...] w [...] ([...] z [...] listopada 1985 r.),

− zespół dworsko-parkowy w [...] ([...] z [...] lutego1978 r.),

− dwór w [...] ([...]z [...] marca 1978 r.),

− park podworski w [...] [...] z [...] października 1986 r.),

− park podworski w [...] ([...] z [...] października 1987 r.),

− spichlerz w [...] ([...] z [...] listopada 1997 r.),

− budynek nr [...] w [...] ([...] z [...] marca 1978 r.),

− cmentarz wojenny nr [...] w [...] ([...] z [...] marca1992 r.),

− cmentarz wojenny nr [...] w [...] ([...] z [...] marca 1992 r.),

− cmentarz wojenny nr [...] w [...] ([...] z [...] marca 1992 r.),

− cmentarz wojenny nr [...] w [...] ([...] z [...] listopada 1995 r.),

− cmentarz wojenny nr [...] w [...] ([...] z [...] listopada 1996 r.),

− cmentarz wojenny nr [...] w [...] ([...] z [...] października1995 r.),

− cmentarz wojenny nr [...] w [...] ([...] z [...] września 1995 r.).

W odniesieniu do pierwszego z ww. zabytków (tj. zespołu urbanistycznego dawnego miasteczka [...]) podano, iż obejmuje on historyczny układ przestrzenny z obszernym Rynkiem w centrum [...], wraz z zespołem kościelno–plebańskim oraz charakterystyczną parterową zabudową i domami mieszczańskimi z XVIII i XIX wieku. Rynek w głównym zarysie zachował układ z okresu lokacji w połowie XIV wieku. Został on częściowo naruszony pod koniec XVIII wieku w wyniku budowy traktu z [...] na [...]. Ze względu na usytuowanie na cyplu wzgórza, Rynek miasta jest lekko nachylony. Najstarsze spośród zachowanych kamieniczek mieszczańskich pochodzą z połowy XVIII wieku. W 1750 r. został wzniesiony murowany zajazd zamykający Rynek od południa. Składa się on z dwóch identycznych budynków nakrytych wspólnym dachem, które rozdziela brukowana sień wjezdna z wejściem do obszernych późnobarokowych piwnic. Po przeciwnej stronie Rynku – od północy – zachował się dom wzniesiony przez opata w II połowie XVIII wieku, obecnie przebudowany. Z tego samego okresu pochodzą trzy kamieniczki położone przy Rynku między wylotami ul. [...] i ul. [...]. Z uwagi na ochronę konserwatorską zespołu urbanistycznego, wszelkie działania planistyczne i inwestycyjne winny zapewnić ochronę tego układu i odpowiednią jego ekspozycję.

Jak wskazuje studium, układ urbanistyczny dawnego miasteczka [...] należy zaliczyć do najcenniejszych zabytków architektury i budownictwa – obok zespołów dworsko-pałacowych, zespołów kościelnych, kaplic grobowych i cmentarzy. W świetle powyższego, nie sposób podzielić oceny skarżącej deprecjonującej zabytkowe walory miejscowości [...].

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, Minister przeprowadził postępowanie w sposób odpowiadający wymaganiom, jakie ustawodawca stawia organom administracji publicznej w art. 6, art. 7 i art. 8 oraz art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Organ wnikliwie przeanalizował stan sprawy, a odzwierciedleniem tej analizy jest treść uzasadnienia, odpowiadająca dyspozycji przepisu art. 107 § 3 k.p.a.

Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.