Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 2495/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-03-01 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6374 Uprawnienia doradców w zakresie publicznego obrotu papierami wartościowymi
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Uprawnienia do wykonywania zawodu
Skarżony organ: Komisja Nadzoru Finansowego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 141 § 4, art. 151
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 7, art. 24, art. 25, art. 27 § 1, art. 77 § 1, art. 80, art. 127 § 3, art. 145 § 1 pkt 3 i 4, art. 145a, art. 145b, art. 147, art. 148, art. 149 § 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Skoczylas (spr.) Sędzia NSA Maria Jagielska Sędzia NSA Barbara Mleczko-Jabłońska Protokolant Monika Majak po rozpoznaniu w dniu 1 marca 2018 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej R. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 stycznia 2016 r. sygn. akt VI SA/Wa 1395/15 w sprawie ze skargi R. B. na postanowienie Komisji Nadzoru Finansowego z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie skreślenia z listy doradców inwestycyjnych 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od R. B. na rzecz Komisji Nadzoru Finansowego 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 27 stycznia 2016 r., sygn. akt VI SA/WA 1395/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił w całości skargę R. B. na postanowienie Komisji Nadzoru Finansowego z dnia [...] marca 2015 r. w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie skreślenia z listy doradców inwestycyjnych.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

Wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2014 r. R. B. zwrócił się o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Komisji Nadzoru Finansowego z [...] grudnia 2011 r., utrzymującą w mocy decyzję tej Komisji z [...] września 2010 r., w sprawie skreślenia wnioskodawcy z listy doradców inwestycyjnych.

Na decyzję ostateczną R. B. wniósł do WSA w Warszawie skargę, która została oddalona wyrokiem z dnia 25 września 2012 r. o sygn. akt VI SA/Wa 559/12. Od tego wyroku R. B. wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę kasacyjną, którą sąd ten oddalił wyrokiem z dnia 25 marca 2014 r.

W uzasadnieniu wniosku o wznowienie postępowania R. B. podał, że w postępowaniu dotyczącym skreślenia go z listy doradców inwestycyjnych zaistniały przesłanki z art. 145 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257; powoływanej dalej jako: k.p.a.). tj. wydanie decyzji przez pracownika lub organ administracji, który podlega wyłączeniu na podstawie art. 24, 25 i 27 k.p.a. Zgodnie z brzmieniem art. 11 ustawy z dnia 21 lipca 2006 r. o nadzorze nad rynkiem finansowym (Dz. U. z 2012 r., poz. 1149; powoływanej dalej jako: ustawa o nadzorze), obowiązującym po 24 października 2011 r. istnieje możliwość wyłączenia członków KNF od udziału w sprawie w przypadkach określonych w art. 24 § 3 k.p.a. Według wnioskodawcy art. 11 ust. 5 ustawy nakazuje stosować do postępowań prowadzonych przez KNF przepisy k.p.a., a więc również art. 24 i 27 k.p.a. Wnioskodawca powołał się również na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z 29 kwietnia 2014 r. w sprawie o sygn. akt II GSK 320/13, zgodnie z którym utrzymanie w mocy decyzji wydanej przez KNF na skutek wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy uprzednio załatwionej przez ten sam organ w podobnym składzie narusza art. 11 ust. 7-9 ustawy o nadzorze oraz art. 24 § 1 pkt w zw. z art. 27 § 1 k.p.a. Wnioskodawca podkreślił, że decyzja KNF wydana na skutek ponownego rozpoznania sprawy zapadła [...] grudnia 2011 r., czyli już po nowelizacji ustawy o nadzorze i tym samym naruszyła przepisy postępowania, które stanowią podstawę do wznowienia postępowania, ponieważ w skład KNF wchodzili niektórzy jej członkowie orzekający uprzednio w pierwszej instancji.

Uzasadniając zachowanie terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania wnioskodawca podał, że powziął wiadomość o zaistnieniu podstawy do wznowienia [...] lipca 2014 r., kiedy to dowiedział się o ww. wyroku NSA. Jako dowód daty powzięcia informacji o zaistnieniu podstawy wznowienia wnioskodawca przedłożył wydruk korespondencji mailowej z [...] lipca 2014 r. skierowanej do adwokata go reprezentującego w zakończonej sprawie. Zdaniem strony, termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania upływał [...] sierpnia 2014 r., a zatem został zachowany.

Postanowieniem z [...] października 2014 r. Komisja Nadzoru Finansowego odmówiła wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną z [...] grudnia 2011 r. o skreśleniu R. B. z listy doradców inwestycyjnych. W ocenie organu strona nie dochowała terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją z [...] grudnia 2011 r., co musiało skutkować wydaniem postanowienia o odmowie wznowienia. W dniach wydania decyzji opublikowano bowiem na stronie internetowej organu (www.knf.gov.pl) komunikaty ze 109 i 145 posiedzenia KNF, w których wskazano członków komisji biorących udział w tych posiedzeniach. Według organu termin jednego miesiąca do złożenia wniosku o wznowienie postępowania rozpoczął bieg w dniu, w którym strona dowiedziała się, którzy członkowie komisji - z naruszeniem art. 11 ust. 7-9 ustawy o nadzorze (zmienionej w dniu 24 października 2011 r. przez art. 166 pkt 5 ustawy z dnia 19 sierpnia 2011 r. o usługach płatniczych) - brali udział w wydaniu decyzji dotyczących wnioskodawcy, a nie w dniu, w którym wnioskodawca, po zapoznaniu się z wyrokiem NSA ocenił prawne znaczenie tej okoliczności. W związku z powyższym organ stwierdził brak możliwości wszczęcia postępowania o charakterze nadzwyczajnym na podstawie art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a.

Wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy złożył R. B. W uzasadnieniu podniósł, że informację o zaistnieniu podstawy do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. powziął dnia [...] lipca 2014 r., z chwilą dowiedzenia się o rozstrzygnięciu NSA z 29 kwietnia 2014 r. Zdaniem wnioskodawcy, miesięczny termin na złożenia wniosku o wznowienie postępowania został dochowany. Strona, powołując się na wyrok NSA z 25 sierpnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1324/09 oraz wyrok WSA w Poznaniu z 10 sierpnia 2011 r., sygn. akt IV SA/Po 551/11, podniosła, że w niniejszej sprawie postępowanie powinno zostać wznowione przez KNF z urzędu. Przyczyną wznowienia postępowania jest bowiem wydanie decyzji przez pracownika lub organ administracyjny, który podlegał wyłączeniu na podstawie art. 24, 25, 27 k.p.a., gdyż w przypadku wydania decyzji przez organ podlegający wyłączeniu, następuje naruszenie art. 7 i art. 8 k.p.a.

Postanowieniem z dnia [...] marca 2015 r. Komisja Nadzoru Finansowego utrzymała w mocy postanowienie pierwszoinstancyjne w mocy. W uzasadnieniu podniesiono, że zbadano, czy wniosek o wznowienie postępowania został oparty o ustawowe przesłanki wznowienia oraz, czy został on wniesiony z zachowaniem terminu wskazanego w art. 148 k.p.a. Według organu strona nie dochowała terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną z [...] grudnia 2011 r. Organ, powołując się na wyrok NSA z 9 stycznia 2002 r., sygn. akt V SA 1460/01, podał, że podstawą wznowienia mogą być okoliczności faktyczne lub dowody, a nie ocena prawna ich znaczenia. Termin jednego miesiąca biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do żądania wznowienia postępowania, a nie od dnia, w którym prawidłowo oceniła znaczenie dowodu lub faktu. Świadomość prawnego znaczenia okoliczności, jako podstawy wznowienia postępowania, nie ma wpływu na ocenę zachowania terminu z art. 148 § 1 k.p.a.

Wskazując na różnice biegu terminu do wznowienia postępowania z art. 145a i z art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a., KNF podkreśliła, że wyrok NSA, na który powoływał się skarżący, nie może być traktowany jak wyrok Trybunału Konstytucyjnego, po wydaniu którego dopiero występuje przesłanka do wznowienia postępowania w trybie art. 145a § 2 k.p.a. Zdaniem organu, jeżeli skarżący odwoływał się do nowelizacji ustawy o nadzorze, to z datą wejścia tej noweli w życie (24 października 2011 r.), a więc jeszcze przed wydaniem decyzji ostatecznej z dnia [...] grudnia 2011 r., należałoby liczyć termin miesięczny do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, lecz termin ten także upłynął. Odnosząc się natomiast do zarzutu o niewznowieniu postępowania z urzędu organ, wskazując na powołane orzeczenie NSA stwierdził, iż w przypadku niezachowania terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania należało odmówić jego wznowienia.

Reasumując organ stwierdził, że termin na złożenie wniosku o wznowienie postępowania rozpoczął bieg w dniu, w którym strona dowiedziała się, którzy członkowie komisji brali udział w wydaniu decyzji.

W skardze na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie R. B. wniósł o uchylenie w całości postanowień obu instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie art. 148 § 1 w zw. z art. 149 § 3 k.p.a. oraz art. 145 § 1 pkt 3 w zw. z art. 147 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę Komisja Nadzoru Finansowego wniosła o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Odnosząc się do kwestii wznowienia postępowania z urzędu organ stwierdził, że w obecnym stanie prawnym wniosek o wznowienie postępowania organ bada w pierwszej kolejności pod względem formalnym, nie zaś merytorycznym i dlatego rozstrzygnięcia w tym zakresie zapadają w formie postanowień. W przypadku uchybienia terminu do wniesienia wniosku organ nie ma innej możliwości niż wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania.

Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym skarżący, wskazując na treść art. 145a § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.; powoływanej dalej jako: p.p.s.a.), domagał się zobowiązania organu do wydania postanowienia o wznowieniu postępowania.

Wyrokiem z dnia 27 stycznia 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę.

Sąd I instancji stwierdził, że skarżący, odwołując się do wyroku NSA z dnia 25 sierpnia 2010 r. w sprawie o sygn. akt II OSK 1324/09, uznał, iż Komisja Nadzoru Finansowego powinna wszcząć postępowanie wznowieniowe z urzędu. W powołanym wyroku sąd kasacyjny wyraził bowiem pogląd, iż w przypadku, gdy podstawa wznowienia wskazana przez stronę jest uzasadniona, organ powinien rozważyć, czy nie jest zasadne wznowienie postępowania administracyjnego z urzędu (z wyjątkiem podstawy z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a). WSA zauważył, że ta część tezy wyroku NSA straciła aktualność.

W ocenie Sądu, pierwszorzędną kwestią w przypadku złożenia podania o wznowienie postępowania w oparciu o przesłanki z art. 145 § 1 k.p.a., jest ustalenie przez organ, czy podanie wniesiono w terminie przewidzianym w art. 148 k.p.a. Organ jest obowiązany z urzędu badać zachowanie terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, ponieważ wszczęcie postępowania wznowieniowego na wniosek strony pomimo uchybienia terminu stanowi rażące naruszenie prawa, z uwagi na zasadę trwałości decyzji administracyjnych.

WSA przypomniał, że z zdaniem skarżącego termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania powinien być liczony od dnia [...] lipca 2014 r., kiedy to skarżący dowiedział się o wyroku NSA z dnia 29 kwietnia 2014 r., sygn. akt II GSK 320/13. W wyroku tym Naczelny Sąd Administracyjny orzekał w sprawie decyzji KNF o zawieszeniu uprawnienia do wykonywania zawodu maklera papierów wartościowych, a nie w sprawie wniosku o wznowieniu postępowania zakończonego decyzją ostateczną. Sąd kasacyjny uznał, że Komisja Nadzoru Finansowego nie może orzekać w tym samym (podobnym) składzie w obu instancjach. W świetle noweli ustawy o nadzorze zmiana jej art. 11 wprost wyłączyła orzekanie przez KNF w obu instancjach w takim samym/podobnym składzie. Sąd podkreślił jednak, że to nie wymieniony wyrok był podstawą prawną wyłączenia członka składu orzekającego Komisji, lecz nowela wymienionej ustawy, która weszła w życie z dniem 24 października 2011 r., a więc przed wydaniem decyzji drugoinstancyjnej ([...] grudnia 2011 r.). Zasadnie zatem organ, wskazując na tę okoliczność podnosił, że już przed wydaniem decyzji w drugiej instancji skarżący powinien posiadać wiedzę o zmianie przepisów (tym bardziej, że był w sprawie reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika), co słusznie prowadziło organ do wniosku, iż dla zachowania miesięcznego terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania skarżący powinien złożyć wniosek w terminie miesięcznym liczonym od dnia [...] grudnia 2011 r. (dzień wydania decyzji ostatecznej).

Sąd podniósł, że Komisja Nadzoru Finansowego, wskazując na komunikaty z jej posiedzeń (nr 109 z dnia 14 września 2010 r. i nr 145 z dnia 28 grudnia 2011 r.), opublikowane na stronie internetowej Komisji, w których podano składy Komisji wydające obie decyzje, podkreślała, że już w datach ogłoszenia tych komunikatów skarżący miał wiedzę, a co najmniej powinien ją mieć przy dołożeniu staranności zapoznania się z tymi komunikatami, o składach obu Komisji. WSA wskazał, że zdaniem skarżącego z kolei, nie miał on jednak obowiązku zapoznawania się z tymi komunikatami. W odniesieniu do powyższego WSA uznał, że faktycznie skarżący takiego obowiązku nie miał, jednak dla należytego zadbania o własne sprawy, powinien się z tymi komunikatami zapoznać, gdyż zaniedbanie w tym zakresie miało istotne znaczenie w sprawie. Niemniej Sąd zauważył, że w sprawie dotyczącej decyzji z dnia [...] grudnia 2011 r. toczyło się postępowanie przed WSA w Warszawie zakończone oddaleniem skargi R. B. (wyrok WSA z dnia 25 września 2012 r. w sprawie VI SA/Wa 559/12) oraz, po wniesieniu przez niego skargi kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego, także jej oddaleniem (wyrok z dnia 25 marca 2014 r. w sprawie II GSK 250/13). W obu sprawach, tak jak w postępowaniu administracyjnym, skarżący był reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika.

Sąd I instancji stwierdził, że w postępowaniu przed WSA pełnomocnik skarżącego w dniu [...] czerwca 2012 r. zapoznał się z aktami sprawy oraz z jej aktami administracyjnymi, w których znajdowały się protokoły z rozpraw, wskutek których wydano obie decyzje administracyjne. W protokołach tych znajdowały się listy członków Komisji, którzy rozpatrywali sprawę skarżącego, a zatem już na ich podstawie oraz z komunikatów Komisji opublikowanych na jej stronie internetowej wynikało, że przynajmniej jeden z członków Komisji Nadzoru Finansowego brał udział w rozpatrywaniu sprawy skarżącego oraz w wydaniu obu decyzji administracyjnych. W ocenie Sądu, z powyższych dowodów, do których pełnomocnik skarżącego miał dostęp, wynika, że skarżący wiedzę o składzie obu Komisji powinien mieć, po doręczeniu przez organ decyzji w dniu [...] grudnia 2011 r. Miesięczny termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania upływał zatem po miesiącu od doręczenia skarżącemu decyzji ostatecznej.

Sąd I instancji podniósł, że powołanie się przez skarżącego we wniosku o wznowienie postępowania na wadę decyzji ostatecznej określoną w art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a., tj. na wydanie decyzji ostatecznej przez pracownika lub organ podlegający wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27 k.p.a., wymagało w pierwszej kolejności zbadania przez organ, czy zachowano termin z art. 148 § 1 k.p.a. Zdaniem WSA, w rozpoznawanej sprawie trafnie uznano, że skarżący nie dochował powyższego terminu, który należy liczyć od dnia doręczenia decyzji jego pełnomocnikowi. Ze stosunku pełnomocnictwa wynika bowiem skuteczność dla reprezentowanej przez pełnomocnika strony wszystkich podejmowanych przez niego i względem niego czynności. Sąd uznał zatem, że skarżący dowiedział się o decyzji w dniu jej doręczenia pełnomocnikowi, tj. [...] stycznia 2012 r., natomiast o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a., porównując składy Komisji biorących udział w rozprawach administracyjnych z komunikatami zamieszczonymi na stronie internetowej Komisji, o składach obu Komisji dowiedział się najpóźniej w dniu 28 grudnia 2011 r. (komunikat nr 145). Złożenie wniosku o wznowienie postępowania w dniu [...] sierpnia 2014 r. nastąpiło zatem z przekroczeniem miesięcznego terminu, którego zachowanie stanowi warunek skuteczności takiego wniosku.

Za nietrafne Sąd uznał również żądanie skarżącego wywodzone na rozprawie w oparciu o art. 145a § 1 p.p.s.a. WSA wyjaśnił, że żądanie takie sąd uwzględnia jedynie w przypadku wskazanym w art. 145 § 1 p.p.s.a. – uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie. Z uwagi na to, iż w niniejszej sprawie Sąd nie uwzględnił skargi, żądanie zobowiązania organu do wydania przedmiotowego postanowienia o wznowieniu postępowania nie mogło być uwzględnione.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył R. B., zaskarżając orzeczenie w całości oraz wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

- naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a., poprzez niezasadne oddalenie skargi, pomimo naruszenia przez Komisję Nadzoru Finansowego zasad postępowania dowodowego wynikających z przepisów art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. i w konsekwencji dokonanie błędnych ustaleń w zakresie terminu, w którym skarżący był zobligowany do wystąpienia z wnioskiem o wznowienie postępowania, a w rezultacie naruszenia przepisów art. 148 § 1 i 149 § 3 k.p.a w zw. z art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a., w tym także poprzez odmowę wznowienia postępowania z urzędu

- obrazę art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez oparcie uzasadnienia wyroku na wadliwych ustaleniach faktycznych dokonanych przez organ administracji, bez rozpatrzenia całego materiału dowodowego i bez jego właściwej oceny.

Szczegółową argumentację na poparcie zarzutów sformułowanych w petitum skargi kasacyjnej przedstawiono w jej uzasadnieniu.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Komisja Nadzoru Finansowego wniosła o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a.

Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być:

1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarga kasacyjna powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych oraz ich uzasadnienie (art. 176 p.p.s.a.). Przytoczenie podstaw kasacyjnych to wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w ocenie skarżącego zostały naruszone przez sąd pierwszej instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało niewłaściwe zastosowanie lub błędna wykładnia prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez sąd pierwszej instancji. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować.

W skardze kasacyjnej powołano się jedynie na podstawę z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., a zatem podniesiono jedynie zarzuty dotyczące naruszenia przepisów prawa procesowego.

Za niezasadny uznać należy podniesiony w punkcie 1 skargi kasacyjnej zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. poprzez niezasadne oddalenie skargi, pomimo naruszenia przez Komisję Nadzoru Finansowego zasad postępowania dowodowego wynikających z przepisów art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. i w konsekwencji dokonanie błędnych ustaleń w zakresie terminu, w którym skarżący był zobligowany do wystąpienia z wnioskiem o wznowienie postępowania, a w rezultacie naruszenia przepisów art. 148 § 1 i 149 § 3 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a., w tym także poprzez odmowę wznowienia postępowania z urzędu.

W tym kontekście należy zaznaczyć, że wznowienie postępowania jest instytucją stwarzającą możliwość ponownego rozpoznania sprawy administracyjnej, zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ją wydano, dotknięte było jedną z wad wymienionych w art. 145 § 1 k.p.a. lub w art. 145a § 1 i art. 145b § 1 k.p.a. Zgodnie z art. 147 k.p.a. wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na żądanie strony, z tym że wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz w art. 145a i 145b k.p.a. następuje tylko na żądanie strony. Przepisy kodeksu postępowania administracyjnego ograniczają w czasie uprawnienie do złożenia podania o wznowienie postępowania. W świetle bowiem art. 148 k.p.a., podanie o wznowienie postępowania może być wniesione ze skutkiem prawnym w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania, a w razie gdy żąda wznowienia na podstawie określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. - od dnia, w którym dowiedziała się o decyzji. W związku z tym ograniczeniem czasowym, organ administracji publicznej obowiązany jest z urzędu badać zachowanie tego jednomiesięcznego terminu. Wszczęcie postępowania w sprawie wznowienia postępowania na wniosek, pomimo uchybienia terminu, stanowiłoby bowiem rażące naruszenie prawa, godzące w zasadę trwałości decyzji ostatecznych. Stwierdzenie przez organ administracji publicznej, w fazie wstępnej postępowania, uchybienia terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania, uniemożliwia zatem merytoryczne rozpoznanie sprawy, gdyż skutkować musi odmową jego wznowienia z przyczyn formalnych. W przypadku, gdy podstawa wznowienia wskazana przez stronę w podaniu jest uzasadniona, organ administracji publicznej powinien rozważyć jednak, czy w sytuacji takiej nie jest zasadne wznowienie postępowania administracyjnego z urzędu (por. m.in. wyrok NSA z dnia z 25 sierpnia 2010r., sygn. akt II OSK 1324/09, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl oraz wyrok NSA z 11 kwietnia 2017 r., sygn. akt II GSK 1964/15, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej, prawidłowo na podstawie przytoczonych powyżej przepisów przyjęto w rozpoznawanej sprawie, że w przypadku złożenia podania o wznowienie przez stronę, organ wszczyna postępowanie wstępne, w którym bada wyłącznie, czy we wniosku o wznowienie powołano ustawowe przesłanki wznowienia oraz czy podanie o wznowienie zostało wniesione z zachowaniem terminów, a brak pozytywnych ustaleń w tym zakresie obliguje organ do wydania postanowienia o odmowie wznowienia postępowania.

Dokonana zatem w tej sprawie wykładnia przytoczonych przepisów była prawidłowa. Nie jest bowiem trafny zarzut skargi kasacyjnej, że regulacja art. 148 k.p.a. przewidująca miesięczny termin dla złożenia przez stronę wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego, powinna odnosić się wyłącznie do tych przypadków, w których podstawą jej wniosku jest okoliczność, z powodu której organ nie może wznowić postępowania z urzędu. Należy bowiem uznać, że miesięczny termin do wniesienia podania o wznowienie, przewidziany w art. 148 k.p.a., wiąże wnioskodawcę we wszystkich przypadkach, a więc w odniesieniu do wniosków o wznowienie opartych na wszystkich dopuszczalnych przesłankach wznowienia, a nie tylko wtedy, gdy wznowienie może nastąpić na jej wniosek (zob. wyrok NSA z 11 kwietnia 2017 r., sygn. akt II GSK 1964/15, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Potwierdza to wyraźnie treść art. 148 § 1 k.p.a., w którym sposób obliczania tego terminu odniesiono zarówno do tych sytuacji, w których wznowienie może nastąpić wyłącznie na wniosek strony (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.), jak też i do tych, w których może to nastąpić zarówno na wniosek strony, jak i z urzędu (pozostałe przesłanki z art. 145 § 1 k.p.a.). Przepis ten przewiduje bowiem wyraźnie, że termin do złożenia podania o wznowienie postępowania wynosi jeden miesiąc i biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania, z tym że termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji (zob. wyrok NSA z 11 kwietnia 2017 r., sygn. akt II GSK 1964/15, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Nie jest zatem zasadne stanowisko, że tylko w przypadku, gdy wznowienie może nastąpić na wniosek strony, niezachowanie terminu do złożenia podania o wznowienie może być przesłanką rezygnacji ze wznowienia postępowania. Nietrafnie wskazuje Skarżący, że w pozostałych przypadkach, jeżeli żądanie strony jest uzasadnione istnieniem jednej z okoliczności wymienionych w art. 145 § 1 k.p.a., to bez względu na to, czy strona zachowała termin, czy nie, organ powinien wznowić postępowanie. W każdym wypadku organ w fazie wstępnej ma obowiązek badania, czy termin przewidziany na dokonanie tej czynności został zachowany. Wbrew zatem zarzutowi skargi kasacyjnej, w rozpoznawanej sprawie nie doszło do uchybienia wymienionych w punkcie 1 skargi kasacyjnej przepisów k.p.a. Wskazać jeszcze należy, że organ ma obowiązek wznowienia postępowania z urzędu nie w każdym przypadku złożenia takiego wniosku przez stronę, jak twierdzi Skarżący kasacyjnie, lecz jedynie wówczas, gdy sam organ uzna, że zachodzi któraś z przesłanek wznowieniowych.

Nie jest też uzasadniony zarzut naruszenia art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. i w konsekwencji dokonania błędnych ustaleń w zakresie terminu, w którym skarżący był zobligowany do wystąpienia z wnioskiem o wznowienie postępowania.

Nie zostały naruszone wskazane w art. 7 k.p.a. zasady ogólne postępowania administracyjnego: praworządności, zasada prawdy obiektywnej i zasada wyważania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli oraz związane z tymi zasadami przepisy dotyczące postępowania dowodowego, tj. art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Prawidłowo w tej sprawie przyjęto, na podstawie przytoczonych przez Skarżącego przepisów, tj. art. 148 § 1 i 2 k.p.a., że termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego nie został przez Skarżącego zachowany.

Niezasadnie bowiem Skarżący uważa, że wynikający z art. 148 §1 k.p.a. termin miesięczny rozpoczął bieg dopiero w dniu [...] lipca 2014 r., w którym skarżący dowiedział się o wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 kwietnia 2014 r. o sygn. akt II GSK 320/13, w którym w innej sprawie uznano, że Komisja Nadzoru Finansowego nie może orzekać w tym samym składzie w obu instancjach, ponieważ przepisy o wyłączeniu członka Komisji, co do podstaw tego wyłączenia, należy stosować w zakresie uregulowanym w art. 24 § 1 pkt 1-7 w zw. z art. 27 § 1 k.p.a.

W ocenie NSA trafnie uznano w zaskarżonym wyroku, że to nie wskazany wyrok był ewentualną podstawą prawną wyłączenia członka składu orzekającego Komisji, lecz powoływana w tym wyroku zmiana ustawy o nadzorze nad rynkiem finansowym, która weszła w życie z dniem 24 października 2011 r., czyli przed wydaniem decyzji przez organ jako drugoinstancyjnej, tj. z dniem [...] grudnia 2011 r. W orzecznictwie sądów administracyjnych jednolicie przyjmuje się, iż nowa wykładnia przepisów prawa nie jest podstawą do wznowienia postępowania (zob. wyrok NSA z 10 lutego 2011 r. sygn. akt I FSK 370/10; wyrok NSA z 29 stycznia 2009 r. sygn. akt II FSK 824/08 publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Prawidłowo zatem zarówno Sąd I instancji, jak i organ administracji uznał, że już przed wydaniem decyzji w drugiej instancji skarżący powinien posiadać wiedzę o zmianie przepisów (zwłaszcza, że był zarówno przed organem administracji, jak i w późniejszym postępowaniu sądowym reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika), a zatem skarżący powinien ten wniosek złożyć w terminie miesięcznym liczonym od dnia wydania decyzji ostatecznej, tj. [...] grudnia 2011 r.

Zasadnie również WSA i Komisja Nadzoru Finansowego, wskazując na komunikaty z jej posiedzeń (nr 109 z dnia 14 września 2010 r. i nr 145 z dnia 28 grudnia 2011 r.), opublikowane na stronie internetowej Komisji, w których podano składy Komisji wydające obie decyzje, zaznaczyły, że już w datach ogłoszenia tych komunikatów skarżący przy dołożeniu należytej staranności powinien mieć wiedzę o składach obu Komisji.

Na marginesie powyższych wywodów należy zauważyć, że wskazany w skardze kasacyjnej wyrok NSA z dnia 29 kwietnia 2014 r. (sygn. akt II GSK 320/13) nie zmienił nawet linii orzecznictwa NSA, a jedynie wprowadził w tym orzecznictwie rozbieżność. Należy zaznaczyć, że już po wydaniu tego wyroku NSA wielokrotnie orzekał inaczej wskazując, że nie podziela stanowiska przedstawionego w tym zakresie w wyroku NSA z dnia 29 kwietnia 2014 r. (zob. np. wyrok NSA z 12 grudnia 2017 r., sygn. akt II GSK 3533/15; wyrok NSA z 26 września 2017 r., sygn. akt II GSK 3595/15; wyrok NSA z dnia 24 czerwca 2016 r., sygn. akt II GSK 366/16, wyrok NSA z dnia 12 grudnia 2016 r., sygn. akt II GSK 1924/15 - publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W orzeczeniach tych podkreślano m.in., że przepisów k.p.a. o wyłączeniu organu i członków organu kolegialnego nie można interpretować w sposób, który uniemożliwia rozpoznanie środka zaskarżenia w postaci wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Uznano zatem, że przepisy art. 11 ust. 5 i 9 ustawy o nadzorze nad rynkiem finansowym w związku z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. i art. 27 § 1 zd.1 k.p.a. nie stanowią podstawy wyłączenia członka Komisji Nadzoru Finansowego od udziału w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 127 § 3 k.p.a. w sytuacji, gdy członek tego organu brał udział w wydaniu decyzji administracyjnej będącej przedmiotem oceny w ramach postępowania wywołanego wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Dodatkowo podkreślono, że pogląd ten był aktualny zarówno na gruncie stanu prawnego sprzed nowelizacji ustawy o nadzorze nad rynkiem finansowym, dokonanej ustawą z dnia 19 sierpnia 2011 r. o usługach płatniczych, która to nowelizacja wprowadziła z dniem 24 października 2011 r. m.in. zmiany w treści art. 11 ustawy, jak i po tej nowelizacji (por. też W. Chruścielewski: Glosa do wyroku NSA z dnia 29 kwietnia 2014 r., sygn. akt II GSK 320/13, OSP 2015/13).

W zawiązku z powyższym w żadnym razie nie można twierdzić, jak to uczynił skarżący kasacyjnie, że prawomocne orzeczenia w sprawie skargi R. B. dotyczącej decyzji z dnia [...] grudnia 2011 r. (tj. wyrok WSA z dnia 25 września 2012 r. w sprawie VI SA/Wa 559/12 o oddaleniu tej skargi oraz wyrok NSA z dnia 25 marca 2014 r. w sprawie II GSK 250/13 o oddaleniu skargi kasacyjnej), były błędne z uwagi na niedostrzeżenie kwestii konieczności wyłączenia członka KNF i na przyjęcie odmiennej wykładni niż w wyroku NSA z dnia 29 kwietnia 2014 r. (sygn. akt II GSK 320/13).

Zasadnie zatem Sąd I instancji uznał za prawidłową odmowę wznowienia postępowania administracyjnego na podstawie art. 149 § 3 k.p.a., skoro na etapie postępowania wstępnego stwierdzono brak przesłanek pozytywnych umożliwiających wznowienie postępowania.

Mając powyższe na uwadze należy więc uznać, że wobec zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia, Sąd I instancji miał podstawy do oddalenia skargi, a zatem nie mają usprawiedliwionych podstaw także zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a.

W ocenie NSA nietrafny jest także zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. W tym kontekście należy wskazać, iż w orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli (por. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2012 r. sygn. akt II OSK 1485/11, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Treść uzasadnienia powinna umożliwić zarówno stronom postępowania, jak i - w razie kontroli instancyjnej - Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu, prześledzenie toku rozumowania sądu i poznanie racji, które stały za rozstrzygnięciem o zgodności bądź niezgodności z prawem zaskarżonego aktu. Tworzy to po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, że w razie wniesienia skargi kasacyjnej nie powinno budzić wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż zaskarżony wyrok został wydany po gruntownej analizie akt sprawy i że wszystkie wątpliwości występujące na etapie postępowania administracyjnego zostały wyjaśnione (por. wyrok NSA z dnia 25 stycznia 2013 r. sygn. akt II OSK 1751/11, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Uzasadnienie zaskarżonego wyroku Sąd I instancji realizuje powyższe wymagania. Wynika z niego, jaki stan faktyczny został w tej sprawie przyjęty przez Sąd, dokonano też jego oceny, jak również zawarto rozważania dotyczące wykładni i zastosowania art. 148 § 1 i art. 149 § 3 k.p.a. To, że strona skarżąca nie zgadza się z dokonaną przez Sąd oceną prawną, nie oznacza, że został naruszony przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. i nie uprawnia do czynienia takiego zarzutu. Za pomocą tego zarzutu nie można bowiem zwalczać zaaprobowanej przez Sąd podstawy faktycznej rozstrzygnięcia, czy też stanowiska co do wykładni lub zastosowania prawa materialnego (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 27 lipca 2012 r., sygn. akt I FSK 1467/11 oraz z dnia 13 maja 2013 r., sygn. akt II FSK 358/12, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl), a taką próbę podejmuje strona skarżąca kasacyjnie, polemizując ze stwierdzeniami zawartymi w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Wobec zaś niezasadności podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 209 w zw. z art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) i w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804). W rozpoznawanej sprawie zwrot kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz organu należny jest z tytułu udziału radcy prawnego reprezentującego Komisję Nadzoru Finansowego w rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym oraz terminowego sporządzenia odpowiedzi na skargę kasacyjną. Organowi za udział w rozprawie pełnomocnika profesjonalnego występującego już na etapie postępowania przed Sądem I instancji oraz za sporządzenie odpowiedzi na skargę kasacyjną zasądzono koszty w wysokości 75 % stawki minimalnej - 480 zł, co dało kwotę 360 zł.