Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 406/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-03-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6053 Obywatelstwo
Hasła tematyczne: Obywatelstwo
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 30 par. 1, art. 105 par. 1, art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 17 ust. 4
journal: Dz.U. 2000 nr 28 poz 353
law: Ustawa z dnia 15 lutego 1962 r. o obywatelstwie polskim - tekst jednolity
Teza: 1. Brak możliwości dokonania czynności doręczenia decyzji administracyjnej osobie, która zmarła w trakcie toczącego się postępowania, będąc jedyną jego stroną, nie sprawia, że decyzja ta jest aktem nieistniejącym.

2. Śmierć osoby, która wystąpiła z wnioskiem, o którym mowa w art. 17 ust. 4 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o obywatelstwie polskim (Dz. U. z 2000 r., Nr 28, poz. 353 ze zm.), pomimo niezaistnienia podstaw do przyjęcia następstwa proceduralnego określonego w art. 30 par. 4 k.p.a., nie uzasadnia umorzenia postępowania administracyjnego jako bezprzedmiotowego, na podstawie art. 105 par. 1 k.p.a., jeżeli udział w tym postępowaniu zgłosi osoba, która wykaże, że ma interes prawny w wydaniu decyzji stwierdzającej obywatelstwo zmarłego wnioskodawcy.

TEZY

1. Brak możliwości dokonania czynności doręczenia decyzji administracyjnej osobie, która zmarła w trakcie toczącego się postępowania, będąc jedyną jego stroną, nie sprawia, że decyzja ta jest aktem nieistniejącym.

2. Śmierć osoby, która wystąpiła z wnioskiem, o którym mowa w art. 17 ust. 4 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o obywatelstwie polskim (Dz. U. z 2000 r., Nr 28, poz. 353 ze zm.), pomimo niezaistnienia podstaw do przyjęcia następstwa proceduralnego określonego w art. 30 par. 4 k.p.a., nie uzasadnia umorzenia postępowania administracyjnego jako bezprzedmiotowego, na podstawie art. 105 par. 1 k.p.a., jeżeli udział w tym postępowaniu zgłosi osoba, która wykaże, że ma interes prawny w wydaniu decyzji stwierdzającej obywatelstwo zmarłego wnioskodawcy.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Chlebny (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Protokolant Andżelika Nycz po rozpoznaniu w dniu 10 marca 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 grudnia 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 1380/07 w sprawie ze skargi R.N.B.S. na decyzję Prezesa Urzędu do Spraw Repatriacji i Cudzoziemców z dnia [...] marca 2007 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia posiadania obywatelstwa polskiego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z 11 grudnia 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyniku rozpoznania skargi R.N.B.S. stwierdził nieważność decyzji Prezesa Urzędu do Spraw Repatriacji i Cudzoziemców z [...] marca 2007 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia posiadania obywatelstwa polskiego.

Wyrok wydany został w następujących okolicznościach sprawy. Wnioskiem z 25 września 2005 r., złożonym za pośrednictwem Wydziału Konsularnego Ambasady RP w Tel Avivie, I.B.S. (urodzony jako I.A.Z. w dniu 13 grudnia 1915 r. w Ł.) wystąpił o stwierdzenie posiadania obywatelstwa polskiego.

Decyzją z [...] lutego 2006 r. Wojewoda Łódzki, stosownie do art. 17 ust. 4 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o obywatelstwie polskim (Dz. U. z 2000 r. Nr 28, poz. 353 ze zm.), odmówił stwierdzenia posiadania przez wnioskodawcę obywatelstwa polskiego. Organ przyjął, że I.B.S. w związku z tym, iż nie podlegał obowiązkowi wojskowemu, posiadając kategorię wojskową D, utracił obywatelstwo polskie z mocy prawa wskutek nabycia obywatelstwa izraelskiego z dniem 3 lutego 1949 r., stosownie do art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 20 stycznia 1920 r. o obywatelstwie Państwa Polskiego (Dz. U. Nr 7, poz. 44 ze zm.).

W wyniku rozpoznania odwołania I.B.S., Prezes Urzędu do Spraw Repatriacji i Cudzoziemców decyzją z [...] marca 2007 r. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Powyższa decyzja została odebrana za pośrednictwem Wydziału Konsularnego Ambasady RP w Izraelu przez K.B.S. (żonę wnioskodawcy) w dniu 2 maja 2007 r.

Skargę na decyzję Prezesa Urzędu do Spraw Repatriacji i Cudzoziemców z [...] marca 2007 r. wniósł R.N.B.S., będący synem wnioskodawcy. Składający skargę podał, że decyzja dotyczy jego zmarłego niedawno ojca, I.B.S., a on sam pragnie wnieść także wniosek we własnej sprawie i w ten sposób wykazać interes prawny.

W odpowiedzi na skargę Prezes Urzędu do Spraw Repatriacji i Cudzoziemców wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Stwierdzając nieważność decyzji z [...] marca 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że została ona wydana z naruszeniem prawa, albowiem odnosiła się do osoby nieżyjącej (z nadesłanego Sądowi odpisu aktu zgonu wynika, że wnioskodawca zmarł w dniu 31 października 2006 r.). Według Sądu I instancji, rozstrzygnięcie o sytuacji prawnej osoby, która zmarła po wszczęciu postępowania, uznać należy za rażące naruszenie prawa, dające podstawę do stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego, w rozumieniu przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Na powyższy wyrok skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożył Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji zarzucając wyrokowi naruszenie przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: p.p.s.a.), tj. :

– art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez rozpoznanie skargi i stwierdzenie nieważności decyzji nieistniejącej w obrocie prawnym. Sąd I instancji wydając orzeczenie nie uwzględnił okoliczności braku przedmiotu zaskarżenia jako przesłanki niedopuszczalności skargi, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Niedopuszczalność skargi z przyczyn przedmiotowych skutkuje jej odrzuceniem na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.;

- art. 50 p.p.s.a. poprzez uznanie, że skarżący ma interes prawny do wniesienia skargi i jest stroną przedmiotowego postępowania, co ma istotny wpływ na wynik sprawy.

W związku z powyższymi zarzutami wnoszący skargę kasacyjną wniósł o uchylenie wyroku w całości i odrzucenie skargi, stosownie do art. 189 p.p.s.a.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podano, że stwierdzenie nieważności decyzji jest rozstrzygnięciem, które może zostać wydane w stosunku do aktów administracyjnych istniejących w obrocie prawnym, tj. skutecznie doręczonych stronie postępowania. Zaskarżona decyzja Prezesa Urzędu do Spraw Repatriacji i Cudzoziemców nie może być zaliczona do tego rodzaju aktów, albowiem nie została doręczona jej adresatowi, I.B.S., z uwagi na jego śmierć. W przypadku braku doręczenia decyzji stronie nie można mówić o istnieniu decyzji administracyjnej, lecz jedynie o tzw. nieakcie, niewywołującym skutków procesowych.

Według wnoszącego skargę kasacyjną, R.N.B.S. nie posiadał legitymacji do wniesienia skargi, albowiem z treści zaskarżonego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego rozstrzygnięcia nie wynika, by na syna wnioskodawcy organ nałożył jakikolwiek obowiązek lub przyznał określone uprawnienie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną R.N.B.S. wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, aczkolwiek Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela części argumentacji prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji.

Wnoszący skargę kasacyjną upatruje zasadność złożonego środka odwoławczego w twierdzeniu, że Sąd I instancji ze względu na wymóg odrzucenia skargi, stosownie do art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., nie był uprawniony do sformułowania stanowiska na temat rażącego naruszenia prawa przez Prezesa Urzędu do Spraw Repatriacji i Cudzoziemców. Z tego względu przyjąć trzeba, że ocena prawidłowości ustaleń Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego dotyczących zaistnienia w sprawie przesłanek nieważności decyzji z [...] marca 2007 r. – w kontekście przedstawionych uwag – musi być traktowana jako zagadnienie wtórne – zależne od kwestii dopuszczalności skargi wniesionej w niniejszej sprawie.

Koncepcja nieaktu/nieistnienia decyzji administracyjnej (actus nullus, actus non existens) nie ma oparcia w Kodeksie postępowania administracyjnego, który posługuje się jedynie konstrukcją nieważności decyzji, uregulowaną w art. 156 § 1 k.p.a. Brak normatywnej regulacji określającej sposób podejścia do rozstrzygnięć stwarzających tylko pozory decyzji administracyjnej nie oznacza jednak, że koncepcja nieistnienia decyzji powinna zostać tym samym w całości odrzucona. Piśmiennictwo oraz orzecznictwo sądowe nie wypracowało konsekwentnego stanowiska co do kryteriów rozróżniania decyzji nieważnych i decyzji nieistniejących, niemniej nie może budzić wątpliwości, że uzasadnione jest traktowanie określonych aktów jako niewiążących i w stosunku do których nie zachodzi konieczność stwierdzenia ich wadliwości. Wskazuje się, że charakter nieaktu powinien zostać nadany decyzji administracyjnej w dwu sytuacjach: wydania decyzji administracyjnej w nieistniejącym postępowaniu oraz wydania w prawnie istniejącym postępowaniu nieistniejącej decyzji. Pierwszy przypadek zachodzi, gdy brak jest zdolności do prowadzenia postępowania przez podmiot, który je podjął lub prowadzi, albo jest legitymowany podmiot, ale nie istnieje strona. Drugi przypadek występuje zaś wtedy, gdy decyzja nie ma prawnych cech o charakterze zewnętrznym lub nie została doręczona stronie (por. B. Adamiak, Wadliwość decyzji administracyjnej, Wrocław 1986, s. 46-50; M. Jaśkowska [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Kraków 2005, s. 935; A. Matan [w:] G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Kraków 2005, t. 2, s. 367). Odnosząc się do analizowanej problematyki "nieaktu" Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 21 sierpnia 2008 r., sygn. II OSK 952/07 przyjął, że przy ocenie "braku strony" nie chodzi o przypadek braku udziału strony w postępowaniu bądź skierowanie decyzji do osoby niebędącej stroną (gdyż była to osoba zmarła), lecz określenie sytuacji prawnej podmiotu nieistniejącego bądź wskazanego w sposób ogólny. Nieistnienie aktu (decyzji) zachodzić będzie wtedy, gdy zostanie on skierowany w stosunku do podmiotu, który nigdy nie był i nie mógł być stroną.

Wypowiadając się na temat koncepcji decyzji administracyjnych nieistniejących Sąd Najwyższy wskazał z kolei, że kwalifikowanie decyzji jako pozornych nie ma oparcia w prawie administracyjnym, niemniej sąd w postępowaniu cywilnym nie jest obowiązany honorować stan prawny wynikający z osnowy ostatecznej decyzji administracyjnej, która została wydana przez organ niepowołany lub w zakresie przedmiotu orzeczenia bez jakiejkolwiek podstawy w obowiązującym prawie materialnym, względnie z oczywistym naruszeniem reguł postępowania administracyjnego. W tych przypadkach sąd nie jest związany decyzją administracyjną, ponieważ jest ona bezwzględnie nieważna (nieistniejąca prawnie) i jako taka - pomimo jej formalnego nieuchylenia - nie wywołuje skutków prawnych, co na użytek rozpoznawanej sprawy sąd cywilny władny jest samodzielnie ocenić (por. uchwała składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z 9 października 2007 r., sygn. III CZP 46/2007, OSNC 2008/3 poz. 30).

Nadanie decyzji Prezesa Urzędu do Spraw Repatriacji i Cudzoziemców z [...] marca 2007 r. charakteru decyzji nieistniejącej związane ma być w rozpoznawanej sprawie, zdaniem skarżącego organu, nie tyle ze skierowaniem jej do osoby zmarłej, co z niedoręczeniem decyzji stronie w sposób zgodny z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Wnoszący skargę kasacyjną przy formułowaniu zarzutu podważającego prawidłowość zaskarżonego wyroku skupił się na znaczeniu doręczenia decyzji administracyjnej jej adresatowi, pomijając jednakże tę istotną dla sprawy okoliczność, która zawierała się w pytaniu o prawną możliwość (dopuszczalność) nałożenia na organ obowiązku doręczenia aktu administracyjnego osobie zmarłej. Wbrew temu, co skarżący wskazał w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, przesądzające znaczenie dla oceny zaistnienia w rozpoznawanej sprawie decyzji jako aktu procesowego nadać bowiem należało temu, że organ administracji kontynuował postępowanie i wydał decyzję administracyjną odmawiającą stwierdzenia posiadania obywatelstwa (w trybie odwoławczym poprzez utrzymanie decyzji organu I instancji w mocy).

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego niezmiennie podkreśla się wagę wypełnienia przez organ obowiązku doręczenia podjętej decyzji stronie postępowania. W uchwale składu siedmiu sędziów z 15 października 2008 r., sygn. II GPS 4/08, ONSAiWSA 2009/1 poz. 1, Naczelny Sąd Administracyjny przypomniał, że zakomunikowanie jednostce w trybie prawnym oświadczenia woli organu administracji publicznej jest podstawowym warunkiem bytu prawnego decyzji administracyjnej jako kwalifikowanego aktu administracyjnego. Podobnie jak w doktrynie procesu cywilnego, w której przeważa pogląd, że wyrok nieogłoszony uznać trzeba za nieistniejący, tak w doktrynie prawa administracyjnego decyzje administracyjne niedoręczone zaliczane być powinny do decyzji nieistniejących. Jeżeli uwzględni się powyższe wypowiedzi judykatury, nie może budzić wątpliwości trafność dostrzegania przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji znaczenia aktu doręczenia decyzji administracyjnej jej adresatowi. Trafność twierdzenia sprowadzającego się do nadania bytu prawnego decyzji doręczonej (ogłoszonej), nie oznacza jednak, że zasada ta ma charakter bezwzględny i nie doznaje określonych wyjątków. Rozważając problematykę doręczeń, nie budzi wątpliwości twierdzenie, że obowiązek organu dokonania skutecznego doręczenia decyzji podmiotowi, który zgodnie z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego jest upoważniony do odbioru pisma, traktować należy jako korelat uprawnienia strony do zapoznania się ze sposobem rozstrzygnięcia przez organ administracji publicznej złożonego wniosku. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w przywołanej uchwale z 15 października 2008 r., uzewnętrznienie oświadczenia woli kompetentnego organu administracji publicznej następuje przez zakomunikowanie woli jednostce, której uprawnienia lub obowiązki kształtuje decyzja administracyjna.

Ocena wypełnienia przez organ obowiązków polegających na zakomunikowaniu stronie podjętej decyzji następuje w oparciu o reguły proceduralne wynikające z Kodeksu postępowania administracyjnego lub inne przepisy szczególne, określające sposób doręczeń. Ocena ta nie może jednakże nie uwzględniać zdarzeń procesowych, które wystąpiły w trakcie toczącego się postępowania administracyjnego i które, ze względu na swój charakter, miały zasadniczy wpływ na bieg postępowania (możliwość jego kontynuowania). Przykładem zdarzenia (faktu) prawnego, którego wystąpienie w trakcie toczącego się postępowania bezpośrednio wpływa na jego przebieg, jest śmierć strony. Zdolność administracyjnoprawna strony w postępowaniu administracyjnym, zgodnie z art. 30 § 1 k.p.a., oceniana jest według przepisów prawa cywilnego. Śmierć osoby fizycznej (strony), stanowiąc o tym, że znika dotychczasowy podmiot postępowania administracyjnego, sprawia, iż postępowanie to nie może się dalej toczyć w takim kształcie, w jakim było prowadzone dotychczas (stosunek prawnoprocesowy zachodzący pomiędzy organem administracji a konkretnym podmiotem, którego prawa lub obowiązki miały podlegać konkretyzacji).

Jeżeli spojrzeć na kwestię doręczania decyzji administracyjnej poprzez pryzmat zdarzeń, które mogą wystąpić w toku postępowania, nie można nie dostrzec tego, że akt taki może zostać skutecznie doręczony jedynie tym podmiotom, które działają w procesie. W tym zatem znaczeniu, uprawnienie strony do doręczenia jej decyzji pozostaje w ścisłym związku z posiadaną przez tę stronę zdolnością administracyjnoprawną. Jeżeli jedyna strona postępowania zmarła, niemożliwe jest zastosowanie przepisów o doręczeniach w stosunku do pism procesowych do tej strony kierowanych. W takim przypadku czynność doręczenia aktu administracyjnego nie może zostać w oczywisty sposób skutecznie zrealizowana i wynika to z samej natury czynności. W piśmiennictwie dotyczącym prawa administracyjnego procesowego oraz prawa cywilnego procesowego wskazuje się, że wszystkie czynności procesowe organu administracji (sądu) odpowiadać winny trzem zasadniczym warunkom ich ważności, wynikającym z samej natury tychże czynności: - po pierwsze, muszą być dokonane przez organ administracyjny (sąd) w rozumieniu prawa procesowego, - po drugie, muszą być dokonane przez organ (sąd) w formie przepisanej dla takiej czynności bezwzględnie obowiązującymi przepisami prawa procesowego, - po trzecie wreszcie, muszą być podjęte wobec żyjących lub istniejących podmiotów procesowych (por. G. Łaszczyca, Doręczenie w postępowaniu administracyjnym ogólnym i podatkowym, Kraków 1998, s. 41; J. Jodłowski, Z. Resich, J. Lapierre, T. Misiuk-Jodłowska: Postępowanie cywilne, Warszawa 2003, s. 253).

W świetle tego założenia nie można odmówić racji wnoszącemu skargę kasacyjną, który wywiódł, że osoba zmarła nie może być podmiotem, któremu mogłaby zostać skutecznie doręczona decyzja administracyjna. Przyznanie słuszności temu stanowisku, nie oznacza jednak, że za poprawne uznane być mogły wnioski, które skarżący organ z tego prawidłowego twierdzenia wyprowadził. Nie można zgodzić się z Ministrem Spraw Wewnętrznych i Administracji, że niedoręczenie decyzji stronie, która po wszczęciu postępowania, lecz przed jego formalnym zakończeniem zmarła (i była jedyną stroną postępowania), skutkuje tym, iż decyzja taka musi być traktowana na równi z aktem nieistniejącym. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wbrew temu co zdaje się uważać wnoszący skargę kasacyjną, decyzja administracyjna, w której organ orzeka o umorzeniu postępowania jest w sposób ważny wydana także wtedy, gdy nie może zostać doręczona. Ważność decyzji w takim przypadku uzależniona jest od wykazania, że ze względu na śmierć jedynej strony postępowania brak jest podmiotu, względem którego taka czynność urzędowa mogłaby zostać podjęta. Skuteczność rozstrzygnięcia umarzającego postępowanie jest zatem niezależna od tego, że akt ten nie podlega doręczeniu i jest niejako "składany" do akt sprawy.

Na przeszkodzie przyjęciu poglądu prezentowanego przez wnoszącego skargę kasacyjną stoi nałożony na organ administracji publicznej wymóg formalnego zakończenia postępowania administracyjnego, które zostało zatamowane i nie może się już toczyć (ani teraz, ani w przyszłości) z powodu nieusuwalnego braku podmiotowego (art. 105 § 1 k.p.a.). Wymaga podkreślenia, że umorzenie postępowania powoduje, iż rozwiązaniu ulega stosunek proceduralnoprawny powstały między organem administracji publicznej a dotychczasową stroną postępowania. Jeżeli by przyjąć, że zaistnieć w obrocie prawnym może jedynie decyzja doręczona i zasada ta nie podlega wyłączeniu w sytuacji, gdy jedyna strona postępowania zmarła, konsekwentnie należałoby jednocześnie stwierdzić, że organ w przypadku śmierci strony pozbawiony byłby możliwości wydania, na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., decyzji o umorzeniu postępowania administracyjnego. Decyzja taka nie mogłaby zostać wydana (w znaczeniu doręczenia), albowiem stan "niedoręczalności" decyzji, wynikający z faktu dysponowania przez organ dowodem śmierci strony (aktem zgonu), miałby charakter nieprzemijalny (trwały). Konsekwencją traktowania decyzji umarzającej postępowanie, jak zresztą każdego rozstrzygnięcia merytorycznego wydanego w ramach postępowania po śmierci strony, jako aktu nieistniejącego, byłoby odebranie możliwości prawnego zamknięcia postępowania, które z przyczyn formalnych nie zostało ukończone. Stałoby to w oczywistej sprzeczności z charakterem instytucji umorzenia postępowania, którego istotą, jak się trafnie podkreśla w piśmiennictwie, jest "przerwanie [postępowania], uchylenie wszystkich dokonanych w nim czynności oraz orzeczenie o dalszym jego nieprowadzeniu" (por. W. Chróścielewski, glosa do wyroku NSA z 20 września 1999 r., sygn. II SAB/Ka 13/99, OSP 2000/7-8, poz. 110, s. 365).

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie ma jednocześnie jakichkolwiek podstaw, które mogłyby uzasadnić różnicowanie postępowań administracyjnych w zakresie sposobu oraz możliwości ich formalnego zakończenia z uwagi na liczbę podmiotów, które jako strony, w tych postępowaniach biorą (brały) udział. W świetle tego stwierdzenia, odrzucić trzeba możliwość przyjęcia, że w sytuacji śmierci jedynej strony postępowania (przy braku następstwa procesowego), nie jest możliwe umorzenie postępowania z uwagi na to, że nie istnieje podmiot znajdujący się poza strukturą administracji, któremu decyzja taka mogłaby zostać doręczona, natomiast w postępowaniu administracyjnym z udziałem wielu podmiotów postępowanie może zostać skutecznie zakończone z tej racji, że decyzja o umorzeniu może być doręczona pozostałym (żyjącym) stronom. Taki wynik interpretacyjny dotyczący art. 105 § 1 k.p.a. musiał zostać zanegowany jako oczywiście wadliwy.

Nie ma żadnych podstaw, by w sposób analogiczny do niedoręczenia decyzji umarzającej postępowanie nie oceniać również charakteru prawnego niedoręczonej decyzji, która rozstrzygnęła merytorycznie sprawę administracyjną pomimo, że przestała istnieć jedyna strona postępowania administracyjnego. Rozstrzygnięcie o sytuacji prawnej osoby zmarłej, przyznające jej uprawnienie, odmawiające go albo nakładające na zmarłego obowiązek, musi być traktowane jako decyzja administracyjna, które – mimo swojej jaskrawej wadliwości - istnieje i obowiązuje. Na przeszkodzie temu nie stoi fakt niedoręczenia decyzji (osobie zmarłej), albowiem zasadnicze znaczenie ma nie tyle niezaznajomienie strony o treści rozstrzygnięcia (co z istoty ma charakter bezprzedmiotowy), co okoliczność skierowania aktu administracyjnego w sensie procesowym (sporządzenia decyzji) w stosunku do podmiotu, który nie mógł być już jej adresatem. Tak jak decyzja administracyjna orzekająca o umorzeniu postępowania, pomimo że nie została doręczona osobie zmarłej, wywołuje skutek prawny określony w art. 105 § 1 k.p.a., tak i decyzja rozstrzygająca merytorycznie sytuację prawną osoby zmarłej istnieje w sensie prawnym. W tym kontekście, Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zaprezentowane w przywoływanym już wcześniej wyroku z 21 sierpnia 2008 r., sygn. II OSK 952/07, zgodnie z którym przepisy dotyczące doręczeń i wiążące z tym faktem obowiązywanie w porządku prawnym indywidualnych aktów stosowania prawa mają przede wszystkim charakter gwarancyjny w stosunku do stron postępowania. Z tego względu sytuacja braku doręczenia decyzji stronie, która zmarła, nie może być traktowana jako równoznaczna z brakiem wydania (zaistnieniem) decyzji administracyjnej.

Rekapitulując przedstawione uwagi odnoszące się do wpływu "braku podmiotowego" na kwestię wydawanych przez organ prowadzący postępowanie rozstrzygnięć, przyjąć trzeba stanowisko, zgodnie z którym, brak możliwości dokonania czynności doręczenia decyzji administracyjnej osobie, która zmarła w trakcie toczącego się postępowania, będąc jedyną jego stroną, nie sprawia, że decyzja ta jest aktem nieistniejącym. Decyzja ta pozostaje w obrocie, w związku z czym ocena jej prawidłowości może być przedmiotem kontroli sądu administracyjnego.

Za nieuprawniony w niniejszej sprawie uznać należało podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 50 p.p.s.a. Nietrafność tego zarzutu ma swoje źródło nie tyle w błędnym określeniu in abstracto przesłanek, które składają się na legitymację skargową konkretnego podmiotu występującego ze skargą do sądu administracyjnego, co wynika z niewłaściwego postrzegania skutków orzeczenia organu administracji w przedmiocie posiadania obywatelstwa polskiego, w szczególności skutków wydania decyzji z [...] marca 2007 r. dla sytuacji prawnej R.N.B.S., będącego synem adresata tego aktu. Posiłkując się reprezentatywnymi wypowiedziami orzecznictwa sądowego, skarżący organ właściwie identyfikuje wykładnię skarżonego przepisu wskazując, że interes prawny w rozumieniu art. 50 p.p.s.a. powinien mieć oparcie w normach administracyjnego prawa materialnego lub procesowego, kształtujących istotę sprawy administracyjnej, w której skarga jest wnoszona. Powyższe twierdzenie uzupełnione być musi jednakże dodatkowym zastrzeżeniem, że interes we wniesieniu skargi nie pokrywa się z interesem prawnym, o którym mowa w art. 28 k.p.a., miarodajnym podczas postępowania zmierzającego do wydania decyzji. Interes, o którym mowa w art. 50 p.p.s.a., ma zakres szerszy i powinien być raczej identyfikowany z interesem w przeprowadzeniu sądowej kontroli zaskarżonego aktu, a więc w doprowadzeniu do uchylenia decyzji administracyjnej lub stwierdzenia jej nieważności (por. J. Zimmermann, glosa do wyroku NSA z 2 lutego 1996 r., sygn. IV SA 846/95, OSP 1997/4, s. 203).

Brak udziału R.N.B.S. w postępowaniu administracyjnym zakończonym wydaniem zaskarżonej decyzji nie oznacza, że odmówić skarżącemu należało prawa do skutecznego złożenia skargi do sądu administracyjnego na rozstrzygnięcie odmownie rozpatrujące wniosek zmarłego ojca w przedmiocie stwierdzenia posiadania obywatelstwa polskiego. Stanowisko sprzeciwiające się przyznaniu skarżącemu legitymacji skargowej nie znajduje oparcia w ustawie – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w sytuacji, gdy skarżący - jako zstępny zmarłego I.B.S. – posiada własny interes prawny, by w swoim imieniu żądać rozstrzygnięcia na drodze administracyjnej przez organ sprawy utraty przez ojca obywatelstwa polskiego, jak i zaskarżenia do sądu ewentualnego negatywnego rozstrzygnięcia organu w tym przedmiocie. Interes prawny w domaganiu się wydania w odrębnym trybie decyzji żądanej treści przekłada się na stwierdzenie przez Naczelny Sąd Administracyjny uprawnienia skarżącego do sprzeciwienia się obowiązywaniu decyzji odmownie rozpoznającej wniosek zmarłego ojca – decyzji wydanej w postępowaniu administracyjnym objętym rozpoznawaną skargą. Przyznanie skarżącemu uprawnienia polegającego na uruchomieniu postępowania sądowego jest konsekwencją prezentowanego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowiska, zgodnie z którym z wnioskiem, o którym mowa w art. 17 ust. 4 ustawy o obywatelstwie polskim, może wystąpić każdy podmiot, który wykazał, że stwierdzenie obywatelstwa innej osoby ma wpływ na jego sytuację prawną (por. wyrok NSA z 14.09.2006 r., sygn. II OSK 353/06, ONSAiWSA 2007/1, poz. 11). Co prawda, w orzecznictwie wojewódzkich sądów administracyjnych zgłaszany był pogląd, że obywatelstwo jest prawem osobistym ściśle związanym z osobą której dotyczy, w związku z czym uprawnionym do występowania z wnioskiem we wskazanej kategorii spraw może być jedynie podmiot zainteresowany rozstrzygnięciem kwestii swojego obywatelstwa (por. wyrok WSA w Warszawie z 15.07.2005 r., sygn. IV SA/Wa 778/05; wyrok WSA w Warszawie z 18.01.2006 r., sygn. IV SA/Wa 1556/05), jednakże ta ocena prawna została w całości zakwestionowana przez Naczelny Sąd Administracyjny w przywołanym już wyroku z 14 września 2006 r. Sformułowane w tym wyroku stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zostało ugruntowane w innych orzeczeniach tego Sądu, w których wskazano, że osobisty charakter obywatelstwa określonej osoby nie oznacza, iż inne osoby, w tym dzieci osoby zmarłej, nie mają interesu prawnego w sprawie dotyczącej obywatelstwa polskiego ojca lub matki (por. wyrok NSA z 19.04.2007 r., sygn. II OSK 573/06; wyrok NSA z 19.04.2007 r., sygn. II OSK 636/06).

Nie może budzić wątpliwości, że pomiędzy obywatelstwem wstępnego (I.B.S.) a sytuacją prawną, w jakiej się znajduje jego zstępny, zachodzi bezpośrednia zależność, której szczegółowy charakter kształtują regulacje materialnoprawne należące zarówno do prawa administracyjnego (art. 4 pkt 1 i 2, art. 6 ust. 1, art. 7 ust. 1 i 2 ustawy o obywatelstwie polskim, art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 28 lipca 1983 r. o podatku od spadków i darowizn /Dz. U. z 2004 r. Nr 142, poz. 1514/), jak i do innych gałęzi prawa (art. 34 i art. 35 ustawy z dnia 12 listopada 1965 r. - Prawo prywatne międzynarodowe /Dz. U. Nr 46, poz. 290 ze zm./). W świetle okoliczności niniejszej sprawy, przyjąć trzeba, że skarżący wykazał, iż ma interes prawny w zaskarżeniu decyzji odmawiającej stwierdzenia posiadania przez I.B.S. obywatelstwa, skoro jako syn zmarłego obywatela polskiego, stosownie do przepisów ustawy o obywatelstwie polskim, mógłby nabyć przez urodzenie to obywatelstwo. Interes prawny odnoszony do osoby skarżącego nie ma przy tym charakteru jedynie hipotetycznego, skoro w skardze skarżący podał, że z obywatelstwa polskiego ojca chciałby wywieść własne obywatelstwo.

Mając na uwadze powyższe, interes prawny R.N.B.S. w zakwestionowaniu decyzji z [...] marca 2007 r. powiązać trzeba było w niniejszej sprawie zatem nie tyle z faktem skierowania decyzji do osoby zmarłej, a więc z cechą uzasadniającą uznanie aktu administracyjnego za wydany w sposób wadliwy, co z charakterem podjętego rozstrzygnięcia, które w niekorzystny sposób określiło sytuację prawną, w jakiej znajduje się skarżący. W tym kontekście, akcentowana przez wnoszącego skargę kasacyjną okoliczność polegająca na nienałożeniu na R.N.B.S. zaskarżoną decyzją jakiegokolwiek obowiązku lub nieprzyznaniu jakiegokolwiek uprawnienia, nie mogła stanowić wystarczającego uzasadnienia do stwierdzenia braku legitymacji skargowej strony w niniejszym postępowaniu sądowym.

Uznanie złożonej w niniejszej sprawie skargi kasacyjnej za nieuzasadnioną nie oznacza, że Naczelny Sąd Administracyjny mógł zgodzić się ze wszystkimi ustaleniami interpretacyjnymi przedstawionymi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Zgodzić się należało z przytoczoną przez Sąd I instancji podstawą stwierdzenia nieważności decyzji Prezesa Urzędu do Spraw Repatriacji i Cudzoziemców z [...] marca 2007 r., albowiem nie budzi wątpliwości, że skierowanie decyzji do podmiotu, który zmarł w trakcie postępowania administracyjnego prowadzonego przed organem odwoławczym, stanowi rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), uzasadniające wydanie przez sąd administracyjny orzeczenia o treści wskazanej w art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z 21 sierpnia 2008 r., sygn. II OSK 952/07). W świetle powyższego, zaskarżone orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego stwierdzające nieważność decyzji z [...] marca 2007 r. nie może budzić jakichkolwiek zastrzeżeń w zakresie rodzaju podjętego przez Sąd orzeczenia (sankcji nieważności).

Trafność podjętego rozstrzygnięcia nie rozciąga się jednakże na te twierdzenia Sądu, w których zaprezentowana została wykładnia art. 17 ust. 4 ustawy o obywatelstwie polskim. Przyjęty przez Wojewódzki Sąd Administracyjny rezultat interpretacyjny odnoszący się do określenia kręgu podmiotów upoważnionych do inicjowania postępowania w przedmiocie stwierdzenia posiadania lub utraty obywatelstwa polskiego musi podlegać odrzuceniu jako wadliwy z tego względu, że przyjmuje możliwość przyznania interesu prawnego jedynie podmiotowi występującemu o rozstrzygnięcie kwestii własnego obywatelstwa. Mając na uwadze, że kwestia nieprawidłowej, zawężającej wykładni art. 17 ust. 4 cyt. ustawy została przedstawiona i omówiona już we wcześniejszych fragmentach niniejszego orzeczenia, nie ma powodów, by Naczelny Sąd Administracyjny odniósł się w tym miejscu do tego zagadnienia w sposób szerszy, aniżeli zasygnalizowanie wadliwości dokonanej przez Sąd I instancji wykładni ustawy o obywatelstwie polskim.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ administracji winien uwzględnić ocenę prawną przedstawioną w niniejszym uzasadnieniu przez Naczelny Sąd Administracyjny. Należy w tym miejscu wskazać, że Sąd w składzie obecnym w całości podziela stanowisko przyjęte w wyroku NSA z dnia 18 sierpnia 2004 r., sygn. FSK 207/04 (z aprobującą glosą Z. Kmieciaka, OSP 2005/2/18), zgodnie z którym w przypadku, gdy Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a., ale wyraża w uzasadnieniu wyroku inną ocenę prawną niż sąd I instancji, to wiążąca dla organów jest ocena sformułowana przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Oddalenie skargi kasacyjnej od wyroku Sądu I instancji stwierdzającego nieważność decyzji organu odwoławczego powoduje, że zaskarżone działanie organu, ze względu na stopień ustalonej wadliwości, nie wywołało jakichkolwiek skutków prawnych. Oznacza to, że sprawa administracyjna dotycząca stwierdzenia obywatelstwa I.B.S. na etapie odwoławczym pozostaje nierozstrzygnięta, wobec czego obowiązkiem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji jest podjęcie decyzji kończącej postępowanie zawisłe w drugiej instancji, stosownie do kompetencji przyznanych organowi odwoławczemu w art. 138 § 1-2 k.p.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy administracyjnej organ powinien w pierwszym rzędzie ocenić, jaki wpływ na dopuszczalność dalszego prowadzenia postępowania administracyjnego w przedmiocie stwierdzenia obywatelstwa I.B.S. wywarła śmierć podmiotu, na którego żądanie postępowanie to zostało wszczęte. W piśmiennictwie zgodnie przyjmuje się, że przedmiot postępowania administracyjnego istnieje jedynie wtedy, gdy istnieje podmiot mogący być stroną postępowania. Nieposiadanie przez dany podmiot zdolności administracyjnoprawnej lub jej utrata w trakcie postępowania, o ile nie zachodzi następstwo procesowe, przekłada się bowiem na bezprzedmiotowość postępowania o charakterze podmiotowym (por. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2006, s. 489-490; G. Łaszczyca [w:] G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Kraków 2005, t. 2, s. 35; A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Kraków 2005, s. 621-622). Rozważając powyższą kwestię, organ powinien mieć jednakże na uwadze, że pomimo niezaistnienia podstaw do przyjęcia następstwa proceduralnego wynikającego z art. 30 § 4 k.p.a., bezprzedmiotowość postępowania nie będzie mogła zostać stwierdzona także wówczas, gdy szczególny charakter określonej instytucji prawnej regulowanej przepisami prawa administracyjnego materialnego nakazywać będzie kontynuowanie rozpoznawania sprawy administracyjnej z uwagi na to, że istnieje inny podmiot poza zmarłą stroną, którego interesu prawnego dotyczy wynik postępowania. Zauważyć trzeba w tym miejscu, że postępowanie w sprawie stwierdzenia obywatelstwa danej osoby dotyczy wprawdzie praw o charakterze osobistym, bezpośrednio związanych z daną osobą, niemniej charakter prawa, będącego przedmiotem rozstrzygnięcia w tym postępowaniu, nie powoduje następstw, które zgodnie z regułami przyjętymi w kodeksie postępowania administracyjnego, wiążą się ze śmiercią podmiotu występującego o przyznanie jej uprawnień ściśle osobistych, nie podlegających przeniesieniu na inne osoby. Przyjąć z tego względu należy, że śmierć osoby, która wystąpiła z wnioskiem, o którym mowa w art. 17 ust. 4 ustawy o obywatelstwie polskim, pomimo niezaistnienia podstaw do przyjęcia następstwa proceduralnego określonego w art. 30 § 4 k.p.a., nie uzasadnia umorzenia postępowania administracyjnego jako bezprzedmiotowego, na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., jeżeli udział w tym postępowaniu zgłosi osoba, która wykaże, że ma interes prawny w wydaniu decyzji stwierdzającej obywatelstwo zmarłego wnioskodawcy. Skutek śmierci osoby, na której wniosek postępowanie zostało wszczęte, będzie zatem odmienny od tego, jaki powinien przyjęty zostać w przypadku śmierci osoby, która wystąpiła o nadanie jej statusu bezrobotnego lub która złożyła wniosek o przyznanie uprawnień do kierowania pojazdami. Pogląd sprzeciwiający się uznaniu, że śmierć osoby zainteresowanej stwierdzeniem własnego obywatelstwa obligatoryjnie nakłada na organ obowiązek umorzenia postępowania znajduje oparcie w stanowisku Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonego w wyroku z 8 grudnia 2008 r., sygn. II OSK 1328/07, w którym przyjęto, że w przypadku toczenia się dwu postępowań o stwierdzenie obywatelstwa, jednego z wniosku syna, a drugiego z wniosku jego ojca, który w trakcie postępowania zmarł, postępowania te powinny być prowadzone i ewentualnie wspólnie rozpoznane z uwzględnieniem art. 62 k.p.a. Kierując się przyjętym przez Naczelny Sąd Administracyjny w rozpoznawanej sprawie zapatrywaniem prawnym, konieczne stanie się dokonanie przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji oceny interesu prawnego, jaki posiada R.N.B.S. w rozstrzygnięciu obywatelstwa I.B.S. Ocena ta wpływać będzie bezpośrednio na sposób zakończenia postępowania administracyjnego, wszczętego wnioskiem zmarłego ojca. Organ administracji powinien dokonać ustaleń w powyższym zakresie samodzielnie, albowiem interes prawny, który umożliwił R.N.B.S. poddanie decyzji Prezesa Urzędu do Spraw Repatriacji i Cudzoziemców z [...] marca 2007 r. kontroli sądu administracyjnego wynikał z art. 50 § 1 p.p.s.a., a nie art. 28 k.p.a., mającego zastosowanie w postępowaniu administracyjnym. Pomimo, że interes prawny wynikający z obu wskazanych regulacji odnosić się może do tych samych przepisów prawa administracyjnego materialnego, nie ulega wątpliwości, że interes prawny w postępowaniu administracyjnym stanowi odrębną kategorię prawną, która musi podlegać rozważeniu samodzielnie przez organ administracji publicznej.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdzając, że zaskarżone orzeczenie mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

-----------------------

14