Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 1845/03
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2005-03-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Rosińska, Sędziowie: Asesor Ewa Cisowska-Sakrajda (spr.), Asesor Renata Kubot-Szustowska, Protokolant asystent sędziego Dominika Janicka, po rozpoznaniu w dniu 3 marca 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi R. W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] Nr [...], znak: [...] w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty R. z dnia [...], znak: [...]; 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. na rzecz R. W. kwotę 250,00 zł (dwieście pięćdziesiąt) tytułem zwrotu kosztów postępowania; 3. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.


UZASADNIENIE

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. decyzją Nr [...] z dnia [...] (znak [...]) utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] znak [...] udzielającą M. i W. J. pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego z garażem o pow. 234,61 m² w R. przy ul. A 2a.

W uzasadnieniu tej decyzji organ odwoławczy powołał się na przepis art. 55 ust. 1 pkt 3 i art. 51 ust. 1 a ustawy z dnia 7 lipca 1994r. prawo budowlane, wywodząc, iż uzyskanie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego jest wymagane, jeśli właściwy organ wydał, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 lub art. 71 ust. 3, decyzję nakazującą dokonanie określonych zmian lub przeróbek. Zauważył nadto, iż Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. podjął w trybie art. 51 w dniu [...] decyzję nr [...] nakazującą M. i W. J. doprowadzenie budowy budynku mieszkalnego z garażem do stanu zgodnego z zatwierdzonym projektem budowlanym, a inwestor wypełnił dyspozycję art. 57 prawa budowlanego, przedkładając wymagane dokumenty, zaś organ administracji architektoniczno – budowlanej, zgodnie z art. 59 ust. 1 powołanej ustawy, w dniu 8 stycznia 2003r. protokolarnie stwierdził zgodność wykonania obiektu z projektem budowlanym i warunkami pozwolenia na budowę. Organ odwoławczy podkreślił nadto, iż Starosta Powiatu [...] decyzją z dnia [...] wydaną w trybie art. 36a prawa budowlanego uchylił decyzję nr [...] z dnia [...] udzielającą pozwolenia na przedmiotową budowę, niemniej jednak, w ocenie organu odwoławczego, projekt zatwierdzony tą decyzją pozostał aktualny i wiążący w sprawie ze względu na fakt, że decyzją nr [...] z dnia [...]. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. nakazał inwestorom doprowadzenie budynku mieszkalnego z garażem do stanu zgodnego z zatwierdzonym projektem. Decyzja ta wiąże organ rozpatrujący wniosek inwestora o udzielenie pozwolenia na użytkowanie. Zdaniem organu odwoławczego, w sprawie nie ma zastosowania przepis art. 58 powołanej ustawy, gdyż przepis ten dotyczy wyłącznie obiektów budowlanych zrealizowanych samowolnie. Tymczasem przedmiotowy budynek nie stanowi samowoli budowlanej, bowiem jego budowa została rozpoczęta na podstawie prawomocnej decyzji o pozwoleniu na budowę.

Odnosząc się do zarzutu odwołania, iż wniesiona skarga do Naczelnego Sądu Administracyjnego na postanowienie nr [...] z dnia [...] znak [...] wstrzymujące prowadzenie robót budowlanych przy budowie przedmiotowego budynku ma wpływ na wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego Ł. podzielił zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji stanowisko, wedle którego zgodnie z art. 40 ustawy z dnia 11 maja 1995r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 z póź. zm.) wniesienie skargi do sądu nie wstrzymuje wykonania aktu lub zawieszenia czynności.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. zauważył, iż podniesiony przez R. W. w odwołaniu zarzut nie wyrażenia przez niego zgody inwestorowi na budowę w granicy z jego nieruchomością nie może być rozpatrzony przez organ nadzoru budowlanego, gdyż wykracza on poza ramy postępowania, w którym bada się zgodność obiektu z projektem budowlanym. Również zarzuty odwołania dotyczące opieszałości organu pierwszej instancji oraz pominięcia w postępowaniu pełnomocnika jako adresata korespondencji uznał, że pozostają bez wpływu na merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy. W konkluzji uzasadnienia organ odwoławczy stwierdził, iż postępowanie organu pierwszej instancji jest zasadne i zgodne z obowiązującym prawem.

Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wniósł w imieniu R. W. radca prawny J. T., zarzucając mu naruszenie przepisów art. 8, art. 12, art. 40 § 2, art. 77, art. 97 § 1 pkt. 4 i art. 107 k.p.a. oraz art. 59 ustawy prawo budowlane i wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, przywrócenie terminu do wniesienia skargi, zwolnienie skarżącego od wpisu sądowego i zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi nie zgodził się z zawartym w zaskarżonej decyzji twierdzeniem, wedle którego toczące się równolegle postępowanie w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych na nieruchomości małż. J. nie pozostaje bez wpływu na kwestię uzyskania przez małż. J. pozwolenia na użytkowanie. Powołując się na wydany przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrok o sygn. akt II SA/Łd 1879/00 stwierdził, iż zarzuty podnoszone przez skarżącego, dotyczące prawidłowości postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę okazały się zasadne, to zaś doprowadziło do tego, że "NSA uchylił wszystkie decyzje organów nadzoru budowlanego i nakazał zbadać od początku kwestie podnoszone przez skarżącego". Z tego wywiódł, iż "nie można mówić o prawidłowości postępowania o pozwolenie na użytkowanie budynku, gdyż - w wyniku wyroku NSA dotyczącego ww sprawy, postępowanie to oparte jest na podstawach faktyczno – prawnych, które okazały się po prostu bezprawne". Zauważył nadto, iż decyzja w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie mogła być wydana po stwierdzeniu zgodności wykonania obiektu z warunkami zabudowy i warunkami pozwolenia na budowę, w szczególności zaś z przepisami regulującymi wymogi techniczne dla obiektów budowlanych. Pełnomocnik podniósł, iż z obrotu prawnego została wyeliminowana decyzja o pozwoleniu na budowę ze wszystkimi tego konsekwencjami, a wyrok NSA sygn. akt II SA/Łd 1879/00 dodatkowo wyeliminował z obrotu wszystkie decyzje pozwalające inwestorowi na kontynuowanie procesu inwestycyjnego. To zaś ma, zdaniem pełnomocnika, ten skutek, że w myśl art. 59 ust. 5 prawa budowlanego pozwolenie na użytkowanie nie może być wydane dopóki właściciel nieruchomości nie spełni wymagań przewidzianych w art. 58 prawa budowlanego. Tymczasem organ pierwszej instancji w ogóle nie odniósł się do okoliczności związanych ze stosowaniem ww przepisów, a podniesionych w odwołaniu, przez co ponownie został naruszony art. 107 k.p.a.

Pełnomocnik skarżącego zauważył nadto, iż Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. podejmując zaskarżoną decyzję nie wziął pod uwagę faktu, iż R. W. zgodę na budowę w granicy swojej działki udzielił nie państwu J., ale poprzedniemu właścicielowi co przy ściśle indywidualnym charakterze decyzji o pozwoleniu na budowę, powoduje, iż w stosunku do przedmiotowej budowli w ogóle nie może być mowy o zgodzie skarżącego. Z tego względu twierdzenie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł., iż warunki określone w art. 58 prawa budowlanego nie będą miały znaczenia w niniejszej sprawie, są bezzasadne, a w sprawie w świetle powołanego wyroku NSA mamy do czynienia z samowolnie zrealizowanym obiektem budowlanym. Podniósł nadto, iż wbrew twierdzeniom organu odwoławczego, uchybienia dotyczące doręczania korespondencji ustanowionemu pełnomocnikowi zgodnie z art. 40 § 2 k.p.a. są istotne, gdyż naruszają podstawową zasadę, jaką jest udział strony w postępowaniu. Pełnomocnik zauważył nadto, iż doręczenie podjętej w dniu [...] decyzji wyłącznie skarżącemu dopiero w dniu 14 sierpnia 2003r., czyli po dwóch miesiącach, rażąco narusza zasadę szybkości postępowania.

Wniosek o przywrócenie pełnomocnikowi terminu do wniesienia skargi uzasadniono chorobą pełnomocnika, która trwała od 13 do 22 listopada 2003r., tymczasem termin do wniesienia skargi upłynął w dniu 14 listopada 2003r.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, argumentując jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z treścią przepisu art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, póz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, póz. 1270 ze zm.). Wojewódzki Sąd Administracyjny zobligowany był przeto rozpoznać skargę w oparciu o przepisy nowej ustawy. O wpisie i innych kosztach sądowych, stosownie do § 2 art. 97 powołanej ustawy, orzekł na podstawie przepisów dotychczasowych.

W myśl art. 3 § 1 powołanej ustawy sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż Sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, tj. jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd rozpoznający sprawę nie może zmienić zaskarżonej decyzji, a jedynie uwzględniając skargę może uchylić ją, stwierdzić jej nieważność lub niezgodność z prawem. W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skarga zgodnie z art. 151 ustawy podlega oddaleniu.

Przedmiotem niniejszego postępowania jest legalność decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] (znak [...]) utrzymująca w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] znak [...] udzielającą M. i W. J. pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego z garażem o pow. 234,61 m² w R. przy ul. A 2a.

W ocenie Sądu, w sprawie należało zastosować przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994r. prawa budowlanego w brzmieniu sprzed 11 lipca 2003r., stosownie bowiem do przepisu art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. z 2003, Nr 80, poz.718, do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy (tj. przed dniem 11 lipca 2003r.), a nie zakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy dotychczasowe, chyba że sprawa dotyczy obiektów budowlanych lub ich części będących w budowie albo wybudowanych bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ – wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a nie zakończonych decyzją ostateczną. W stosunku do tych obiektów, zgodnie z ust. 2 powołanego przepisu, stosuje się przepisy art. 1 pkt 37-39 oraz - w części odnoszącej się do art. 48 ust. 2 ustawy, o której mowa w art. 1 - art. 1 pkt 41 powołanej ustawy. Taka sytuacja nie miała jednak miejsca w analizowanej sprawie, postępowanie dotyczyło bowiem udzielenia pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego, w toku realizacji którego inwestor dokonał istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego.

Instytucję udzielenia pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego regulują przepisy art. 55 i następne ustawy z dnia 7 lipca 1994r.- Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2000, Nr 106, poz. 1126 ze zm.). Stosownie do ust. 1 pkt 3 i ust. 2 przepisu art. 55 uzyskanie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego jest wymagane, jeżeli właściwy organ wydał na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 lub art. 71 ust. 3, decyzję nakazującą dokonanie określonych czynności, zmian lub przeróbek, a także wtedy gdy zachodzą okoliczności wymienione w art. 49 ust. 1, pozwolenie to zaś, zgodnie z art. 59 ust. 1, wydaje się po protokolarnym stwierdzeniu na miejscu budowy zgodności wykonania obiektu z warunkami zabudowy i zagospodarowania terenu oraz warunkami pozwolenia na budowę oraz uporządkowania terenu budowy.

Do wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie inwestor jest obowiązany, stosownie do przepisu art. 57 ust. 1 oraz ust. 3, dołączyć: oryginał dziennika budowy; oświadczenie kierownika budowy o zgodności wykonania obiektu budowlanego z projektem budowlanym i warunkami pozwolenia na budowę, przepisami i obowiązującymi Polskimi Normami, o doprowadzeniu do należytego stanu i porządku terenu budowy, a także - w razie korzystania - ulicy, sąsiedniej nieruchomości, budynku lub lokalu; oświadczenie o właściwym zagospodarowaniu terenów przyległych, jeżeli eksploatacja wybudowanego obiektu jest uzależniona od ich odpowiedniego zagospodarowania; protokoły badań i sprawdzeń, inwentaryzację geodezyjną powykonawczą oraz oświadczenia o braku sprzeciwu lub uwag ze strony organów wymienionych w art. 56, tj. Inspekcji Ochrony Środowiska, Inspekcji Sanitarnej, Państwowej Inspekcji Pracy oraz Państwowej Straży Pożarnej.

W analizowanej sprawie nie budzi wątpliwości fakt, iż sporne roboty budowlane zostały rozpoczęte na podstawie udzielonego decyzją nr [...] w dniu [...] pozwolenia na budowę i że w toku ich realizacji inwestor dokonał istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego i udzielonego pozwolenia na budowę oraz że decyzja nr [...] została uchylona przez Starostę Powiatu w R. decyzją nr [...] w dniu [...] Z powyższych względów Sąd rozpoznający niniejszą sprawę za słuszny uznał zastosowany przez organy nadzoru budowlanego określony w art. 50 i następnych prawa budowlanego tryb. Prawidłowo zatem organy wstrzymały postanowieniem z dnia [...], utrzymanym w mocy przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. w dniu [...] postanowieniem nr [...] prowadzone roboty budowlane, a następnie decyzją z dnia [...], utrzymaną w mocy decyzją WINB w Ł. z dnia [...] nakazały doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z projektem budowlanym, decyzją z dnia [...] utrzymaną w mocy przez WINB w dniu [...] nr [...] wznowiły roboty budowlane, a po wykonaniu robót przeprowadziły postępowanie w przedmiocie udzielenia pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego obiektu. Skoro roboty budowlane zaczęto realizować na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, a następnie w toku realizacji tych robót dokonano istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego, to robót tych nie można zakwalifikować jako klasycznej samowoli budowlanej. Zgodzić się bowiem należy z wyrażonym już poprzednio w orzecznictwie sądu administracyjnego poglądem, wedle którego "inwestorowi nie można uczynić zarzutu dopuszczenia się samowoli budowlanej, w rozumieniu art. 48 prawa budowlanego, jeżeli w dacie rozpoczęcia robót budowlanych legitymował się ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę. Natomiast zrealizowanie obiektu budowlanego w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach prawa budowlanego wypełnia dyspozycję przepisów art. 50 i art. 51 prawa budowlanego, których ratio legis polega na wymuszeniu na inwestorze doprowadzenia budowanego obiektu do stanu zgodnego z warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę oraz w przepisach prawa. To zaś oznaczało konieczność podjęcia działań w celu przywrócenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem" (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w wyroku z dnia 7 czerwca 2001r w sprawie o syg. IV SA 952/99, Lex nr 54192).

Na podstawie załączonych akt administracyjnych, a także uzasadnienia zaskarżonej decyzji, Sąd doszedł do przekonania, iż zarówno decyzja z [...], jak i utrzymująca ją w mocy decyzja WINB z dnia [...] Nr [...] udzielająca pozwolenia na użytkowanie zostały podjęte bez wyjaśnienia istotnych dla sprawy okoliczności, a mianowicie bez dostatecznego wykazania zgodności wykonanych robót budowlanych z przepisami prawa, w tym z warunkami technicznymi. Przede wszystkim zauważyć należało, iż organy obu instancji, uznając przedłożony przez inwestora, a będący załącznikiem do uchylonej decyzji o pozwoleniu na budowę, projekt budowlany za "aktualny", ograniczyły się jedynie do protokolarnego stwierdzenia zgodności budynku z projektem i wymogami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Zaprezentowanego wyżej poglądu organu odwoławczego nie sposób zaakceptować, skoro bowiem projekt ten stanowił integralną część decyzji nr [...] z dnia [...] o pozwolenia na budowę, a decyzja ta została przez Starostę [...] w dniu [...] r. uchylona, to oczywistym jest również, iż projekt ten łącznie z tą decyzją został wyeliminowany z obrotu prawnego. To zaś oznacza, iż może on stanowić jedynie jeden z wielu dowodów w sprawie. Trudno także zgodzić się z twierdzeniem organu odwoławczego, iż inwestor występując o pozwolenie na użytkowanie spełnił dyspozycje art. 57 prawa budowlanego, przedkładając wymagane dokumenty. W aktach administracyjnych znajduje się wprawdzie oświadczenie kierownika budowy, dziennik budowy, protokół odbioru przyłącza kanalizacyjno – wodnego z dnia 20 kwietnia 2001r., mapa zasadnicza z inwentaryzacją powykonawczą budynku mieszkalnego i kanalizacji sanitarnej, protokół odbioru przewodów kominiarskich nr [...] z dnia [...], niemniej jednak wymienione dokumenty nie stanowią kompletnego katalogu wymaganych dokumentów. Inwestor, wbrew przepisowi art. 56 prawa budowlanego, nie przedłożył bowiem opinii organów wymienionych w powołanym wyżej przepisie, zaś w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji brak jakiejkolwiek wzmianki co do braku wymogu ich przedłożenia. Poważne zastrzeżenia budzi również przedłożona inwentaryzacja geodezyjna powykonawcza, w inwentaryzacji tej stwierdzono wprawdzie, iż wskazane na mapie uzbrojenia sieci i budynek zostały zinwentaryzowane i przyjęte do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, jednakże na inwentaryzacji tej zawarto dwa rozbieżne sformułowania, a mianowicie na pieczęci uzgadniającej nie określono, czy wskazane roboty wykonano zgodnie czy niezgodnie z uzgodnioną w ZUD dokumentacją projektową nr [...] z dnia [...], w metryczce mapy określającej przedmiot inwentaryzacji zawarto zaś stwierdzenie, iż budynek mieszkalny i przyłącze kanalizacji sanitarnej zrealizowane zostało zgodnie z lokalizacją uzgodnioną w ZUD. Ponadto zauważyć należy, iż inwentaryzacja geodezyjna ze swojej natury odnosi się wyłącznie do miejsca usytuowania budynku i przebiegu przyłączy, nie odnosi się ona, a wręcz nie może się odnosić, w żaden sposób do kwestii zgodności wykonanego obiektu z warunkami technicznymi i udzielonym, a następnie uchylonym, pozwoleniem na budowę. Nie bez znaczenia dla oceny prawidłowości zaskarżonej decyzji WINB w Ł. z dnia [...] jest również okoliczność, iż do akt sprawy nie załączono projektu budowlanego. To uniemożliwiło kontrolę zgodności wykonanego obiektu z powołanymi przez organy administracji publicznej warunkami pozwolenia na budowę. Samo powołanie się przez organy administracji publicznej obu instancji na okoliczność wykonania obiektu z uchylonym projektem budowlanym i ze sztuką budowlaną nie jest, w ocenie Sądu, wystarczające dla dokonania analizy tej kwestii. Z tego względu uznać należało, iż zawarte w protokole z dnia 12 maja 2003r. ustalenia na okoliczność wysokości garażu oraz ewentualnych nierówności terenu nie mogły stanowić podstawy do oceny prawidłowości wykonanych robót, a w konsekwencji podstawy udzielenia pozwolenia na użytkowanie obiektu.

Uchylając się od rozważenia powyższych kwestii organy administracji obu instancji naruszyły przepisy art. 7 i art. 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2000, Nr. 98, poz. 1071 z póż. zm.), zwanej dalej k.p.a.

Przepisy te ustanawiają naczelną zasadę postępowania, która ma wpływ na ukształtowanie całego postępowania, tj. na prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy, co z kolei stanowi niezbędny element prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego. Stosownie do tej zasady na organach ciąży obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Organy winny więc określić z urzędu, jakie dowody są niezbędne dla ustalenia stanu faktycznego, jakie fakty mają istotne znaczenie dla sprawy, czy wymagają one udowodnienia i jakie dowody dla udowodnienia tych faktów są potrzebne, a następnie zarządzić przeprowadzenie z urzędu wskazanych dowodów. Na gruncie kodeksu postępowania administracyjnego niedopuszczalna jest zatem sytuacja, w której organy administracji publicznej przyjmują, jak to miało miejsce w analizowanej sprawie, całkowicie bierną postawę, ograniczając się jedynie do oceny przedłożonych przez wnioskodawcę dokumentów stanowiących podstawę pozytywnego rozpoznania jego żądania (wyrok NSA z 26 października 1984 r., II SA 1205/84, ONSA 1984, Nr 2, poz. 98). Ustalając zakres postępowania wyjaśniającego (art. 77 k.p.a.), organ obowiązany jest dążyć do ustalenia okoliczności faktycznych nie tylko mających znaczenie dla realizacji interesu społecznego, ale w dużej mierze i okoliczności faktycznych mających znaczenie prawne dla realizacji interesu indywidualnego.

Kontrolując zaskarżoną decyzję Sąd dopatrzył się również naruszenia innych przepisów procesowych. Przede wszystkim organy obu instancji, wbrew postanowieniom art. 89 § 2 k.p.a., nie przeprowadziły w sprawie rozprawy administracyjnej. Rozprawę tą, stosownie do tego przepisu należy przeprowadzić, gdy zachodzi potrzeba uzgodnienia interesów stron oraz gdy jest to potrzebne do wyjaśnienia sprawy przy udziale świadków lub biegłych albo w drodze oględzin. Skoro zatem w postępowaniu występują co najmniej dwie strony, a ich interesy nawzajem wykluczają się w całości lub części organ obowiązany jest przeprowadzić rozprawę (wyrok NSA z 10 listopada 1981r., SA/Kr 173/81, ONSA 1981, Nr 2, poz. 111). Celem rozprawy jest doprowadzenie do konfrontacji stron, która umożliwia organowi wyważenie słusznych interesów stron w danej sprawie. Nie ulega wątpliwości, iż w niniejszej sprawie występują strony o spornych interesach, z jednej strony mamy bowiem skarżącego, żądającego nakazania rozbiórki wykonanego obiektu budowlanego, z drugiej zaś inwestora, który w istotny sposób odstąpił od warunków udzielonego pozwolenia na budowę.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. naruszył nadto przepis art. 81 k.p.a., stosownie do postanowień powołanego przepisu okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeśli strona miała możliwość wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów. Powołany przepis ustanawia prawo strony do wypowiedzenia "ostatniego słowa" w sprawie stanowiącej przedmiot postępowania administracyjnego. Obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie było więc pouczenie strony o prawie zapoznania się z aktami i złożenia końcowego oświadczenia, a także wstrzymania się od wydania decyzji do czasu (określonego wyznaczonym stronie terminem) złożenia powyższego oświadczenia. Przeprowadzenie dowodu czyni bowiem wiarygodną okoliczność faktyczną dopiero wtedy, gdy strona mogła się wypowiedzieć co do dowodu. Zachowanie tych wymagań nie jest pozostawione uznaniu organu, lecz stanowi jego bezwzględny obowiązek, niezależnie od treści i wagi przeprowadzanego dowodu. Zaniechanie przez organ powyższych czynności stanowi z kolei naruszenie wyrażonej w art. 10 k.p.a. zasady czynnego udziału strony w postępowaniu. Tymczasem w aktach sprawy brak jest końcowego oświadczenia stron oraz dowodu potwierdzającego zawiadomienie stron o zakończeniu postępowania dowodowego i wezwania skarżących do wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego. Zdaniem Sądu, nie budzi wątpliwości okoliczność, iż skarżący o poczynionych przez organ odwoławczy ustaleniach dowiedział się dopiero z uzasadnienia zaskarżonej decyzji.

Na marginesie dotychczasowych rozważań zauważyć należy, iż zarówno Starosta [...], jak i [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., stosownie do postanowień art. 78 k.p.a., obowiązani byli uwzględnić zgłaszane w toku postępowania w sprawie istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego przez R. W. żądanie przeprowadzenia istotnego dla rozstrzygnięcia sprawy, zdaniem skarżącego, dowodu z zeznań świadków i kasety video. Skoro żądanie przeprowadzenia dowodu zostało pominięte przez organ pierwszej instancji ale zostało ono ponowione w odwołaniu to organ odwoławczy ponownie rozpoznający i rozstrzygający sprawę, stosownie do wyrażonej w art. 15 k.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, obowiązany był przeprowadzić dowód, a co najmniej ustosunkować się do żądania jego przeprowadzenia. W ramach swoich uprawnień kontrolnych, powinien on bowiem ocenić materiał dowodowy zgromadzony przez organ pierwszej instancji, uwzględniając stan faktyczny stwierdzony w czasie wydania decyzji przez organ pierwszej instancji, jak i zmiany tego stanu, które zaszły pomiędzy wydaniem decyzji przez organ pierwszej instancji a wydaniem decyzji w postępowaniu odwoławczym (por. wyrok NSA z 21 czerwca 1988, SA/Lu 151/88, ONSA 1988, Nr 2, poz. 72).

Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, iż w toku postępowania doszło do naruszenia przepisów art. 7, art. 10, art. 15, art. 77, art. 78, art. 80, art. 81 oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Organy obu instancji nie ustosunkowały się nadto do zawartego w odwołaniu od decyzji z dnia [...], udzielającej pozwolenia na użytkowanie wniosku skarżącego o zawieszenie postępowania. Abstrahując od tego, czy żądanie to było zasadne, czy też nie, należało wniosek ten rozpoznać przed zakończeniem postępowania odwoławczego i przed podjęciem decyzji.

Na marginesie dotychczasowych rozważań nasuwa się jeszcze jedna sugestia, a mianowicie sentencja decyzji z dnia [...] o wznowieniu robót budowlanych winna wskazywać zarówno zakres robót pozostałych do wykonania, jak i dokument techniczny na podstawie którego roboty te należało kontynuować, nawet jeśli dokumentem tym miałby być pierwotny projekt budowlany, zatwierdzony w uchylonej decyzji o pozwoleniu na budowę. Dokument taki został wskazany dopiero w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Orzekając o pozwoleniu na użytkowanie organ administracji publicznej sprowadza bowiem zgodność wykonanych robót z przepisami prawa, projektem budowlanym czy warunkami technicznymi. Decyzja o pozwoleniu na użytkowanie potwierdza jedynie o tym, że z technicznego punktu widzenia wykonane roboty budowlane można zaakceptować (por. wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2003r., SA/Bd 372/03, nie publikowany).

W ocenie Sądu, nie sposób zaakceptować natomiast wyrażonego w skardze przez pełnomocnika R. W. radcę prawnego J. T. poglądu, wedle którego podjęty poprzednio przez NSA w niniejszej sprawie w dniu 6 listopada 2003r. wyrok (II SA/Łd 1879/00) "uchylił wszystkie decyzje organów nadzoru budowlanego i nakazał rozpoznać wszystkie kwestie od początku". Przede wszystkim zauważyć należało, iż powołany wyrok uchylił jedynie postanowienie WINB w Ł. nr [...] z dnia [...] oraz poprzedzające je postanowienie z dnia [...] o wstrzymaniu prowadzonych robót budowlanych, nie dotyczył on natomiast kolejnych decyzji podjętych w analizowanej sprawie. Dla analizowanej sprawy nie bez znaczenia jest również okoliczność, iż wyrok ten zapadł w dniu 6 listopada, zaś zaskarżona decyzja została podjęta w dniu [...], a więc w sytuacji kiedy to postanowienie o wstrzymaniu robót występowało jeszcze w obrocie prawnym.

Także podniesiony przez pełnomocnika skarżącego zarzut braku zgody na wykonanie spornego obiektu w granicy wykracza poza ramy niniejszego postępowania, w toku postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie organ administracji publicznej bada bowiem wyłącznie wykonanie obiektu zgodnie ze sztuką budowlaną i jego zdatność do użytkowania. Zagadnienie to miało oczywiście znaczenie w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę, w toku tegoż postępowania należało kwestionować zasadność budowy obiektu w granicy. Natomiast w toku postępowania dotyczącego robót budowlanych prowadzonych samowolnie, tj. z naruszeniem obowiązujących przepisów prawnych orzeka się jedynie o przydatności robót budowlanych do użytku (por. wyrok NSA 23 listopada 2001r., II SA/Ka 320/00 nie publ. Czy wyrok NSA z 11 grudnia 2002r., IV SA 639/01, "Monitor Prawniczy" z 2003r., nr 4, s. 147).

Wskazane w skardze uchybienia organów co do doręczania korespondencji pełnomocnikowi skarżącego są niedopuszczalne w państwie prawnym, w analizowanej sprawie nie miały one jednak istotnego znaczenia dla rozpoznania sprawy, mimo tych uchybień nie pozbawiono bowiem skarżącego i jego pełnomocnika czynnego udziału w postępowaniu, nie doszło również do takiej sytuacji, w której wskutek tych uchybień skarżący został pozbawiony możliwości kwestionowania podjętych przez organ działań czy rozstrzygnięć. Podobnie rzecz się przedstawia w stosunku do naruszonej przez organy administracji publicznej pierwszej instancji zasady szybkości postępowania.

Problematykę zwrotu kosztów reguluje art. 55 ust. 1 zdanie drugie ustawy z 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym w związku z art. 97 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.). Stosownie do treści tegoż przepisu w orzeczeniu uwzględniającym skargę Sąd orzeknie zwrot kosztów na rzecz skarżącego od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności. Ponieważ zaskarżona decyzja zawierała wady w istotny sposób wpływające na rozstrzygnięcie sprawy, co stanowiło z kolei podstawę do jego uchylenia, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. obowiązany jest wypłacić na rzecz skarżącego R. W. tytułem poniesionych przez kosztów postępowania kwotę 250,00 (dwieście pięćdziesiąt)złotych.

O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 zdanie pierwsze ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym. Stosownie bowiem do powołanego przepisu w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane.

Mając na uwadze fakt, iż przed wydaniem decyzji z dnia [...] (znak [...]) oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty [...] z dnia [...] znak [...] nie wyjaśniono wszystkich okoliczności mających istotne znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, uznać należy, iż decyzje te są niezgodne z prawem i podlegają uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O kosztach orzeczono na podstawie art. 55 ust. 1 ustawy z 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym w zw. z art. 97 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.).