Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1986/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-11-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 45 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 627
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Sędziowie sędzia WSA Renata Nawrot (spr.), sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda, Protokolant st. sekr. sąd. Katarzyna Tomiło-Nawrocka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 listopada 2015 r. sprawy ze skargi M. T. i K. T. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w L. z dnia [...] marca 2015 r. nr [...]; 2. zasądza od Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska na rzecz skarżących M. T. i K. T. solidarnie kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest skarga M. T. i K. T. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z [...] maja 2015 r. po rozpoznaniu zażalenia ww. na postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w L., którym odmówiono uzgodnienia warunków zabudowy.

Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawia się następująco:

W toku postępowania o ustalenie warunków zabudowy Prezydent Miasta [...], zwrócił się na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r.

o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm., zwana dalej: u.p.z.p.) do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w L. (zwany dalej: RDOŚ, organ I instancji) o uzgodnienie w zakresie ochrony przyrody projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na terenie położonym w [...] przy ulicy [...] - oznaczonym, jako działka o nr ew. [...] w obrębie geodezyjnym numer [...].

Postanowieniem znak [...] z [...] grudnia 2011 r., organ I instancji działając na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 8 w związku z art. 60 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 106 § 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; zwana dalej: k.p.a.) odmówił uzgodnienia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji. Podstawę powyższego stanowiło ustalenie, że planowane przedsięwzięcie narusza § 3 ust. 1 pkt 7 uchwały nr [...] Rady Miejskiej w [...] z [...] lipca 2010 r. w sprawie ustanowienia zespołu przyrodniczo - krajobrazowego "[...]" (Dz. Urz. Woj. [...] z 2010 r., Nr [...], poz.[...], zwana dalej: uchwałą) tj. zakaz zmiany sposobu użytkowania ziemi.

Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska (zwany dalej: GDOŚ, organ odwoławczy) postanowieniem znak [...] z [...] czerwca 2012 r., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

Wyrokiem z 19 grudnia 2012 r. sygn. akt IV SA/Wa 2123/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (zwany także: Sąd) oddalił skargę skarżących na powołane wyżej postanowienie GDOŚ.

Natomiast wyrokiem z 21 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 1087/13 Naczelny Sąd Administracyjny (zwany także: NSA), po rozpoznaniu skargi kasacyjnej złożonej przez inwestorów uchylił zaskarżony wyrok oraz postanowienia wydane

w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie odmowy uzgodnienia warunków zabudowy. Postawę powyższego stanowiło ustalenie przez NSA, że zakazu zmiany użytkowania ziemi nie można interpretować tak, aby w rzeczywistości taki zakaz był równoznaczny z zakazem zabudowy. Skoro zakaz zmiany sposobu użytkowania ziemi nie jest równoznaczny z zakazem zabudowy, to obowiązkiem organu było dokonanie oceny, czy planowana inwestycja, określona w przedstawionym do uzgodnienia projekcie decyzji o warunkach zabudowy, jest do pogodzenia z celem, dla którego utworzony został zespół przyrodniczo - krajobrazowy. Wskazał także na brak oceny przez organy okoliczności, że na działkach sąsiednich powstały już budynki.

Ponownie rozpoznając przedmiotową sprawę RDOŚ przeprowadził 3 marca 2015 r. oględziny działki nr [...] położonej w [...] przy ul. [...], co do której zgłoszono wniosek o ustalenie warunków zabudowy. W wyniku czynności ustalono, iż działka porośnięta jest trawą. Od strony drogi rośnie na niej sosna pochodząca z samosiewu w wieku około 1-3 lat. Część działki wykorzystywana jest jako padok. Przy ulicy [...] w obrębie 200 m (w zasięgu wzroku) nie stwierdzono zabudowy mieszkaniowo-gospodarczej. Przez działkę wzdłuż drogi biegnie gazociąg

o nieznanych parametrach. W ulicy [...] brak jest innych mediów (woda i linia energetyczna). Zabudowa mieszkaniowo-gospodarcza zlokalizowana jest wzdłuż ulicy [...] .

Następnie RDOŚ postanowieniem znak [...] z [...] marca 2015 r., działając na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 8 w związku z art. 60 ust. 1 i 64 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 106 § 5 k.p.a. orzekł o odmowie uzgodnienia warunków zabudowy. Uzasadniając podał, iż przedmiotowa inwestycja polegająca na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, z wewnętrzną siecią wodociągową zasilaną

z projektowanej studni głębinowej, z wewnętrzną kanalizacją połączoną

z bezodpływowym zbiornikiem na ścieki i budową zjazdu z ul. [...] oraz budowie przyłącza gazowego, planowana jest na terenie zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "[...]" ustanowionego uchwałą. Akt ten wprowadził na terenie zespołu przyrodniczo-krajobrazowego zakazy m.in. uszkadzania i zanieczyszczania gleby i zmiany sposobu użytkowania ziemi. Zgromadzony w postępowaniu materiał dowodowy wskazuje, że planowane przez inwestorów przedsięwzięcie ingerując

w granice zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "[...]", narusza te zakazy.

W zażaleniu złożonym na powołane postanowienie skarżący działając przez profesjonalnego pełnomocnika wnieśli o zmianę zaskarżonego postanowienia

i uzgodnienie warunków zabudowy. Wydanemu rozstrzygnięciu zarzucili naruszenie:

1. art. 7, art. 77, art. 80 w związku z art. 124 § 2 oraz art. 126 k.p.a., poprzez zaniechanie zebrania i wyczerpującego rozważenia materiału dowodowego, co znalazło odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia,

w którym organ I instancji w sposób ogólnikowy uzasadnił swoje stanowisko powołując się na naruszenie zakazu bez wykazania, że w rozpoznawanej sprawie występuje stan faktyczny, który prowadzi do jego naruszenia;

2. art. 45 ust. 1 pkt 3 oraz pkt 7 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2009 r. Nr 151, poz. 1220 ze zm., zwana dalej: u.o.p.)

w związku z art. 6 ust. 2 pkt 1 oraz art. 53 ust. 4 pkt 8 i art. 60 ust. 1 u.p.z.p., poprzez przyjęcie, iż w niniejszej sprawie zachodzi sprzeczność planowanej inwestycji z regulacjami ustawy o ochronie przyrody, wynikającymi z utworzenia Zespołu Przyrodniczo - Krajobrazowego "[...]", w szczególności

w kontekście obowiązującego na tym obszarze zakazu zmiany sposobu użytkowania ziemi oraz zakazu uszkadzania i zanieczyszczania gleby wprowadzonych uchwałą.

Uzasadniając ww. zarzuty skarżący podnieśli, że wszelkie ograniczenia

w sposobie zagospodarowania terenu wynikać muszą z przepisów prawa, a ich rozszerzająca interpretacja jest niedopuszczalna. Za niedopuszczalne uznali ogólnikowe powołanie się przez organy na ww. zakazy, bez wykazania, że

w rozpoznawanej sprawie występuje stan faktyczny, który prowadzi do jego naruszenia. Uważają, że organy mają obowiązek dokonania oceny planowanej inwestycji (konkretnej inwestycji, a nie jakiejkolwiek lub każdej inwestycji) w kontekście jej zgodności z celami utworzenia zespołu przyrodniczo-krajobrazowego. Z § 2 ust. 1 uchwały wynika, iż celem ustanowienia zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "[...]" jest ochrona cennego krajobrazu naturalnego i kulturowego doliny źródłowego odcinka [...], ze względu na jej walory widokowe i estetyczne. Zatem RDOŚ zobowiązany był do wskazania i należytego uzasadnienia twierdzenia, że realizacja inwestycji planowanej przez skarżących narusza zakaz zmiany sposobu użytkowania gruntów oraz zakaz uszkadzania i niszczenia gleby.

Za nieuprawnione skarżący uznali twierdzenie organu I instancji, iż budowa fundamentów oraz wewnętrznych sieci powodująca ingerencję w wierzchnią warstwę ziemi naruszy zakaz wskazany w uchwale (oraz w ustawie). Każda inwestycja musi się bowiem wiązać z powyższą ingerencją, co de facto wprowadzałoby zakaz zabudowy na terenie zespołu przyrodniczo - krajobrazowego. Na podstawie orzecznictwa wywiedli, iż zanieczyszczenia gleby powodują substancje chemiczne i radioaktywne oraz mikroorganizmy występujące w glebach w ilościach przekraczających ich normalną zawartość, niezbędną do zapewnienia obiegu materii i energii w ekosystemach. Najbardziej rozpowszechnione zanieczyszczenia gleb to: związki organiczne (np. pestycydy), metale ciężkie (np. ołów, rtęć) i azotany. Za chybione uznali zatem stwierdzenie, że posadowienie na nieruchomości budynku mieszkalnego jednorodzinnego spowoduje zanieczyszczenie gleby.

Odnosząc się do poglądu RDOŚ, że inwestycja spowoduje zmianę sposobu użytkowania ziemi, co należy rozumieć jako wszelkiego rodzaju czynności, jednorazowe lub ciągłe na skutek których ustaje dotychczasowy sposób użytkowania ziemi, niezależnie od jego charakteru, a jego miejsce zastępuje nowy, dokonany poprzez wprowadzenie zmian podali, że sporny teren jest typowym nieużytkiem. Wywiedli, że skoro na terenie zespołu przyrodniczo-krajobrazowego nie obowiązuje generalny zakaz zabudowy, a ocena naruszenia regulacji z ustawy o ochronie przyrody zależna jest od analizy stanu konkretnej sprawy, wskazać należy, iż organ analizy takiej nie dokonał. Zaznaczyli, że na terenie objętym zespołem przyrodniczo - krajobrazowym zlokalizowane są już budynki mieszkalne jednorodzinne i to zarówno budynki starsze, jak i nowobudowane, w tym budowane już w czasie istnienia zespołu. Podali, iż z treści uzasadnienia zaskarżonego postanowienia nie wynika, by organ I instancji przeprowadził szczegółową analizę planowanej inwestycji pod kątem jej rozwiązań techniczno-budowlanych czy obszaru zabudowy, wpływu tych rozwiązań na zmianę formy lub rodzaju użytkowania powodującą okresowe lub stałe zniszczenie aktualnie występującej formacji roślinnej oraz gleby. RDOŚ ograniczył się bowiem do wykładni pojęcia "zmiana sposobu użytkowania ziemi" w oparciu o orzecznictwo administracyjne oraz słownik współczesnego języka polskiego.

Zdaniem skarżących z uzasadnienia postanowienia organu I instancji nie wynika także, aby przy ponownym rozpoznaniu sprawy uwzględniono wytyczne wydanego

w sprawie niniejszej wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 listopada 2014 r. Zaskarżone postanowienie nie rozstrzyga czy dostrzeżone przez organ w toku oględzin budynki znajdują się w granicach zespołu czy też nie. W ocenie skarżących leżą one

w granicach zespołu, co więcej niektóre z nich w bezpośrednim sąsiedztwie koryta rzeki. Zabudowa jednorodzinna znajduje się w okolicy, a zatem jest elementem krajobrazu, podlegającego ochronie zgodnie z celami wprowadzenia zespołu przyrodniczo - krajobrazowego.

Wskazanym na wstępie i stanowiącym przedmiot zaskarżenia w niniejszej sprawie postanowieniem znak [...] z [...] maja 2015 r. GDOŚ, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 i art. 106 k.p.a., po ponownym rozpoznaniu sprawy, orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonego postanowienia.

Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie GDOŚ podał, że działka przeznaczona pod zainwestowanie nr [...], w obrębie geodezyjnym [...], położona przy ul. [...], znajduje się w granicach zespołu przyrodniczo - krajobrazowego "[...]", dla którego obowiązującym aktem prawnym jest uchwała. Za kluczowe dla rozpoznania sprawy uznał wyjaśnienie przez RDOŚ, czy planowana inwestycja nie stoi w sprzeczności z regulacjami ustawy o ochronie przyrody, wynikającymi z ustanowienia zespołu przyrodniczo - krajobrazowego "[...]", w szczególności w kontekście obowiązujących na tym obszarze zakazów związanych z ochroną przyrody. W ocenie GDOŚ nie można zgodzić się ze stanowiskiem zaprezentowanym przez NSA, jednakże zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm., zwana dalej p.p.s.a.), ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Organ odwoławczy podał, iż wedle art. 43 u.o.p. zespołami przyrodniczo-krajobrazowymi są fragmenty krajobrazu naturalnego i kulturowego zasługujące na ochronę ze względu na ich walory widokowe lub estetyczne. Są więc one wyznaczone w celu ochrony określonych fragmentów krajobrazu z punktu widzenia ochrony wymienionych walorów - wartości ekologicznych, estetycznych lub kulturowych oraz związanej z nimi rzeźby terenu, tworów i składników przyrody, ukształtowanych przez siły przyrody lub działalność człowieka.

Wskazując na ustalenia przeprowadzonych w postępowaniu oględzin nieruchomości (że działka nr [...] to działka nieogrodzona, porośnięta trawą, działkę tą od strony drogi porastają siewki sosny, pozostała część nieruchomości wykorzystywana jest jako padok; przy ul. [...] w obrębie 200 m (w zasięgu wzroku) brak zabudowy mieszkaniowo-gospodarczej; zabudowa zlokalizowania jest przy ul. [...]) wskazał, że walorem krajobrazowym terenu objętego projektem decyzji

o warunkach zabudowy jest usytuowanie wśród pól jako strefa przejściowa terenów zalesionych znajdujących się na północ (za ul. [...]) od przedmiotowej działki oraz oddalenie od zabudowy, która położona jest w południowej części obszaru chronionego. Podkreślił, że większość działek sąsiednich nie jest zabudowana (np. działka nr ew. [...],.[...],[...],[...],[...],[...],[...] oraz działki położone po drugiej stronie ul. [...]). Zabudowa posiadająca charakter rozproszony - znajduje się na południe (w odległości ok. 100 i 200 m) od działki przeznaczonej pod zainwestowanie. Usytuowanie omawianej działki wśród terenów niezabudowanych, stanowiących obszar przejściowy między polami, a terenami zalesionymi, pozwalają uznać, że obszar ten posiada szczególne walory widokowe i estetyczne, jak również przyrodnicze i krajobrazowe. Ponadto Rada Miejska w [...] uznając, że teren ten jest cenny zarówno przyrodniczo, krajobrazowo, jak również kulturowo objęła go ochroną.

Ocenił, iż podjęte przez organ I instancji postanowienie odpowiada prawu,

a zarzuty zażalenia są bezzasadne. Wskazał w tym zakresie, że obowiązujący

w granicach zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "[...]" zakaz zmiany sposobu użytkowania ziemi odnosi się do funkcji, celu, dla którego dany obszar jest używany. Pewien typ użytkowania ziemi może mieć miejsce na pojedynczym lub więcej niż jednym fragmencie danego obszaru, natomiast kilka typów użytkowania ziemi może występować na tym samym fragmencie danego obszaru. Przez zmianę sposobu użytkowania ziemi należy natomiast rozumieć wszelkiego rodzaju czynności, jednorazowe lub ciągłe, na skutek których ustaje dotychczasowy sposób użytkowania ziemi, niezależnie od jego charakteru, a jego miejsce zastępuje nowy, dokonany poprzez wprowadzenie zmian.

GDOŚ podzielił stanowisko skarżących, że w uchwale nie został zawarty zakaz budowy lub rozbudowy budynków mieszkalnych, nie mniej organy ochrony przyrody są zobowiązane wykazać, że budowa tego konkretnego obiektu budowlanego, którego uzgodnienie dotyczy, powoduje zmianę sposobu użytkowania ziemi. Z okoliczności sprawy wynika, że inwestycja jest planowana na gruntach sklasyfikowanych jako użytek rolny - grunty rolne VI klasy bonitacyjnej (RVI). Grunty te (co ustalono w czasie oględzin) są niezabudowane, porośnięte trawą, od strony drogi porośnięte siewkami sosny. W następstwie realizacji wnioskowanej inwestycji znaczna część działki zostanie przekształcona na potrzeby budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego.

Z przekształceniem tym, polegającym na wykonaniu robót budowlanych, których efektem końcowym jest obiekt budowalny niewątpliwie będzie się zatem wiązać zmiana sposobu użytkowania ziemi. Zaznaczył, że najbliższa zabudowa oddalona jest znacznie od działki przeznaczonej pod zainwestowanie, tym samym na skutek budowy w tym miejscu budynku jednorodzinnego, doszłoby do rozproszenia zabudowy na obszarze otwartym, co skutkowałoby zapoczątkowaniem procesu przekształcenia większej części obszaru, a nie jedynie działki inwestora.

Uznał, iż w okolicznościach niniejszej sprawy dojdzie bezsprzecznie do zmiany sposobu użytkowania ziemi w granicach działki nr [...] oraz rozpoczęty zostanie proces przekształcenia znacznego fragmentu zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "[...]". Użytki rolne zostaną odpowiednio przekształcone i zastąpione zabudową mieszkaniową, która ma służyć inwestorowi jako miejsce zamieszkania. Podkreślił, iż na skutek wprowadzenia na omawianej działce zabudowy mieszkaniowej i gospodarczej, występujący aktualnie w terenie stan faktyczny zostanie zmieniony. Zauważył, że celem ochrony omawianego obszaru chronionego jest ochrona cennego krajobrazu naturalnego i kulturowego doliny źródłowego odcinka [...], ze względu na jej walory widokowe i estetyczne. Zatem uznał, że omawiane przedsięwzięcie inwestycyjne będzie sprzeczne z tym celem, bowiem na gruntach użytkowanych rolniczo (grunty orne), niezabudowanych powstanie zabudowa mieszkaniowa.

Na marginesie zauważył, że dopuszczenie na wnioskowanym terenie projektowanej zabudowy stanowić będzie również zmianę przeznaczenia gruntu

z rolniczego na zabudowę mieszkaniową. Organ zatem przyjął, że realizacja na użytkach rolnych zabudowy mieszkaniowej - nie związanej z prowadzeniem gospodarstwa rolnego (o czym świadczy określony w projekcie decyzji o warunkach zabudowy rodzaj zabudowy - zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, a nie siedliskowa, zagrodowa) - stanowi także zmianę przeznaczenia.

Ocenił także, iż planowana inwestycja naruszy również § 3 ust. 1 pkt 3 uchwały, zgodnie z którym na przedmiotowym obszarze chronionym zakazuje się uszkadzania

i zanieczyszczania gleby. Wyjaśnił, iż wyżej wymieniony zakaz powinno się interpretować enumeracyjnie - tzn. występują w nim dwie oddzielne przesłanki, będące podstawą do jego zastosowania. Nawet jeżeli zachodzi tylko jedna z wymienionych przesłanek (uszkadzanie lub zanieczyszczanie gleby) stanowić ona będzie podstawę do zastosowania zakazu. Podkreślił, że samo uszkodzenie gleby, jak również samo zanieczyszczenie gleby będą stanowiły utratę wartości krajobrazowych obszaru, dla którego ochrony powołano zespół przyrodniczo-krajobrazowy. Ochrona ta dotyczy tego wszystkiego, co znajduje się na gruncie, jak też i samego gruntu. Realizacja planowanej inwestycji polegającej na posadowieniu budynku mieszkalnego jednorodzinnego, a więc realizacja działań stanowiących ingerencję w wierzchnią warstwę gleby, głównie poprzez wykopanie fundamentów doprowadzi do uszkodzenia gleby, czy wręcz jej zniszczenia (na terenie działki nr [...]), a także będzie stanowić rozpoczęcie procesu przekształcenia pokrycia (gleby) - w znacznej części obszaru - na zabudowę mieszkaniową. Zatem wykonanie planowanej inwestycji polegającej na posadowieniu budynku mieszkalnego, stanowić będzie ingerencję w wierzchnią warstwę gleby na terenie działki objętej inwestycją. Działania polegające chociażby na wykopaniu fundamentów doprowadzą do uszkodzenia gleby, czy wręcz jej zniszczenia co wiązałoby się więc z daleko idącą ingerencją w strukturę gleby oraz doprowadziłby do rozpoczęcia procesu przekształcenia obszaru, czego nie można zaakceptować z punktu widzenia celu utworzenia zespołu przyrodniczo - krajobrazowego "[...]".

Za prawidłowe uznał ustalenia organu I instancji, iż w przypadku realizacji planowanego zamierzenia inwestycyjnego dojdzie do trwałego uszkodzenia gleby, miejscowo wręcz jej zniszczenia. Zniszczenie gleby stanowi najdalej idącą formę jej uszkodzenia, gdyż realizacja inwestycji spowoduje brak możliwości przywrócenia stanu poprzedniego. Podobnie w wyniku procesu przekształcenia dojdzie do uszkodzenia gleby na działce przeznaczonej pod zainwestowanie oraz na działkach sąsiednich.

Stwierdził też, że planowana inwestycja koliduje z § 3 ust. 1 pkt 1 uchwały, wedle którego na terenie obszaru zespołu przyrodniczo - krajobrazowego "[...]" zabronione jest niszczenie, uszkadzanie lub przekształcanie obszaru. Podał w tym zakresie, iż jak wynika z projektu decyzji o warunkach zabudowy, szerokość elewacji frontowej budynku mieszkalnego wyniesie do 19 m, przedmiotowy obiekt budowlany będzie dwukondygnacyjny. Ocenił, że forma architektoniczna planowanego przedsięwzięcia, tj. jej wielkość, umiejscowienie na działce, a także prace związane

z budową przez inwestorów planowanych obiektów, doprowadzą do uszkodzenia przekształcenia obszaru objętego ochroną (terenu otwartego, niezabudowanego),

a w konsekwencji negatywnie wpłyną na walory przyrodnicze, i krajobrazowe zespołu przyrodniczo - krajobrazowego "[...]", czyli na szczególny cel ochrony tego obszaru. Podał, że działka przeznaczona pod zainwestowanie oraz działki przyległe,

a także większość działek sąsiednich jest niezabudowanych.

GDOŚ podał także, że przedłożony do uzgodnienia przez Prezydenta Miasta [...] projekt decyzji o warunkach zabudowy nie zawierał prawidłowej części graficznej. Organ uzgadniający powinien otrzymać projekt decyzji o warunkach zabudowy

i zagospodarowania terenu sporządzony zgodnie z art. 52 u.p.z.p. Ponadto również żaden z załączników graficznych do projektu decyzji nie został oznaczony jako załącznik graficzny do przedmiotowego projektu decyzji.

Odnosząc się do zarzutów zażalenia, że RDOŚ uzgodnił projekty decyzji

o warunkach zabudowy dla działek sąsiednich, wyjaśnił, że postępowanie dotyczące projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji na przedmiotowej działce stanowi odrębną sprawę administracyjną. Ustalenia i ocena stanu faktycznego dokonane

w sprawach dotyczących innych działek nie podlegają badaniu przez organ uzgadniający warunki zabudowy dla przedmiotowej działki.

W skardze złożonej na powołane rozstrzygnięcie do sądu administracyjnego skarżący, działając przez profesjonalnego pełnomocnika wnieśli o uchylenie zaskarżonego i poprzedzającego je postanowienia oraz zasądzenie kosztów postepowania według norm przepisanych. W złożonym środku zaskarżenia skarżący powtórzyli zarzuty prezentowane w toku postępowania zażaleniowego.

W odpowiedzi na skargę GDOŚ podtrzymał argumentację przedstawioną

w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 powołanej wyżej ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia przez Sąd przepisów prawa, wskazanego w art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

W pierwszej kolejności przypomnieć należy, iż przedmiotowa sprawa była już przedmiotem rozpoznania przez Naczelny Sąd Administracyjny, który wyrokiem z 21 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 1087/13 uchylił zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 19 grudnia 2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 2123/12 oraz zaskarżone i poprzedzające je postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie odmowy uzgodnienia warunków zabudowy. Uzasadniając powyższe orzeczenie NSA podał, iż art. 45 ust. 1 u.o.p. zawiera wyliczenie zakazów, które mogą być wprowadzone w stosunku do zespołu przyrodniczo-krajobrazowego. Użyty przez ustawodawcę zwrot "mogą być wprowadzone następujące zakazy" wskazuje, że wymienione w niniejszym przepisie zakazy tworzą katalog zamknięty. W tym zamkniętym katalogu zakazów możliwych do wprowadzenia w stosunku do zespołu przyrodniczo-krajobrazowego nie zamieszczono zakazu zabudowy. Dlatego też z samego faktu utworzenia zespołu przyrodniczo-krajobrazowego, na terenie którego znajdują się zasługujące na ochronę wartości przyrodnicze, nie można wyprowadzać generalnego zakazu wprowadzania jakiejkolwiek zabudowy. Zakazy takie, bądź ograniczenia, muszą wynikać z innych przepisów.

W rozpoznawanej sprawie z postanowień uchwały wynika, że celem ustanowienia zespołu przyrodniczo-krajobrazowego jest ochrona cennego krajobrazu naturalnego

i kulturowego doliny źródłowego odcinka [...], ze względu na jej walory widokowe

i estetyczne (§ 2 ust. 1). Zakres ochrony czynnej określono w ust. 3 § 2 uchwały. Realizacji tej ochrony służyć mają zakazy, wprowadzone na terenie zespołu przyrodniczo-krajobrazowego. Jednym z zakazów jest, określony w § 3 ust. 1 pkt 7 uchwały, zakaz zmiany sposobu użytkowania ziemi. Organ uzgadniający wobec tego musi dokonać oceny, czy planowana inwestycja jest możliwa do pogodzenia z celem, dla którego został utworzony zespół przyrodniczo-krajobrazowy. Należy jednocześnie mieć na względzie, że zakazów przewidzianych dla zespołów przyrodniczo-krajobrazowych, które ograniczają prawo własności, nie można interpretować rozszerzająco, gdyż w konsekwencji prowadziłoby do zrównania tej formy ochrony przyrody z takimi formami jak parki narodowe czy rezerwaty. Skoro zespół przyrodniczo-krajobrazowy, jako forma ochrony przyrody, co do zasady nie jest wyłączony spod zabudowy, zakazu zmiany sposobu użytkowania ziemi nie można interpretować tak, aby w rzeczywistości taki zakaz był równoznaczny z zakazem zabudowy. Skoro zakaz zmiany sposobu użytkowania ziemi nie jest równoznaczny

z zakazem zabudowy, to obowiązkiem organu było dokonanie oceny, czy planowana inwestycja, określona w przedstawionym do uzgodnienia projekcie decyzji o warunkach zabudowy, jest do pogodzenia z celem, dla którego utworzony został zespół przyrodniczo-krajobrazowy. Przede wszystkim wymagało to uwzględnienia okoliczności, że na działkach sąsiednich powstały już budynki. Z ustaleń organu w ogóle nie wynika, aby ten fakt uwzględnił i co więcej, aby budynki istniejące w otoczeniu działki inwestorów stanowiły tylko i wyłącznie zabudowę zagrodową. Trzeba mieć na względzie, że skoro celem ustanowienia zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "[...]" jest ochrona cennego krajobrazu naturalnego i kulturowego doliny źródłowego odcinka [...], ze względu na jej walory widokowe i estetyczne, to zakaz zmiany sposobu użytkowania ziemi należy wiązać ściśle z tym celem. Nie oznacza to tym samym, że z niniejszego zakazu można wyprowadzić zakaz zabudowy na jakiejkolwiek działce, która leży na terenie objętej omawianą formą ochrony przyrody. Fakt, że działka skarżących zakwalifikowana jest jako użytek rolny (R-VI), w kontekście celu ustanowienia zespołu przyrodniczo-krajobrazowego, nie oznacza, że bez rozważenia okoliczności stanu faktycznego, a w szczególności uwzględnienia istniejącej zabudowy, można uznać, że w tym konkretnym przypadku zakaz zmiany sposobu użytkowania ziemi stoi na przeszkodzie uzgodnieniu warunków zabudowy dla inwestycji, polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego. W konsekwencji NSA ocenił, iż

w rozpoznawanej sprawie zarówno Sąd, jak i organy administracji publicznej naruszyły art. 45 ust. 1 pkt 7 u.o.p. i § 3 ust. 1 pkt 7 uchwały, gdyż w rzeczywistości zakaz zmiany sposobu użytkowania ziemi zinterpretowały jako równoznaczny z zakazem zabudowy.

Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie (tu: decyzja) były przedmiotem zaskarżenia.

Z treści przywołanego przepisu należy wywieść, że obecnie prowadzona kontrola postanowienia będącego przedmiotem skargi ma na celu sprawdzenie, czy orzekające w sprawie organy wypełniły wskazania NSA zawarte w wydanym wyroku. Istotą wytycznych zawartych w uzasadnieniu wyroku jest bowiem zapobieżenie w przyszłości popełnieniu tych samych błędów, stwierdzonych w trakcie kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wskazania te nie mają i nie mogą przesądzać sposobu rozstrzygnięcia, nie nakazują organom by wydały konkretny rodzaj aktu prawnego, mają na celu doprowadzenie do wydania orzeczenia zgodnego z prawem, a zatem dążą do zapewnienia przestrzegania zasady legalności. Zarówno organ administracji, jak i sąd, rozpatrując sprawę ponownie, obowiązane są zastosować się do oceny prawnej oraz wskazań zawartych w uzasadnieniu wyroku. W pojęciu "ocena prawna" mieści się przede wszystkim, wykładnia przepisów prawa materialnego i prawa procesowego,

a także sposobu ich zastosowania w rozpoznawanej sprawie. Determinuje ona zatem, podobnie jak zawarte w orzeczeniu wskazania co do dalszego postępowania, działania każdego organu w postępowaniu administracyjnym podejmowane w sprawie, której dotyczyło postępowanie sądowoadministracyjne, aż do czasu jej rozstrzygnięcia. Związanie oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania samego sądu oznacza natomiast, że sąd zobowiązany jest do podporządkowania się w pełnym zakresie poglądowi wyrażonemu we wcześniejszym orzeczeniu. W przypadku, gdy organ administracyjny pomija przy ponownym wydawaniu decyzji ocenę prawną wyrażoną przez sąd w wyroku, narusza tym samym zasadę związania tą oceną, a to

z kolei oznacza, że podjęty akt lub czynność są wadliwe (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 listopada 2008 r., sygn. akt I OSK 1850/07, LEX nr 526070).

Analizując zaskarżoną decyzję w kontekście przytoczonych wyżej wytycznych wyroku, Sąd stwierdza, że w ponownym postępowaniu administracyjnym nie zastosowano się do zaleceń i wskazań NSA zawartych w wyroku z 21 listopada 2014 r. Sąd ocenia, iż orzekające w sprawie organy przy ponownym rozpoznaniu sprawy, bardzo ogólnie odniosły się do wytycznych NSA.

Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela pogląd, że utworzenie zespołu przyrodniczo-krajobrazowego nie oznacza automatycznie zakazu wszelkiej zabudowy, gdyż zakazów ograniczających prawo własności nie można interpretować rozszerzająco i w konsekwencji zrównywać tego rodzaju zespołu z takimi formami ochrony przyrody jak parki narodowe, parki krajobrazowe i rezerwaty oraz że ustalając ewentualną dopuszczalności zabudowy na takim obszarze należy uwzględnić stan faktyczny sprawy (por. wyrok NSA z dnia 1 czerwca 2012r., II OSK 471/11; także wyrok NSA z dnia 13 kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK 169/09). Przepis art. 45 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody zawiera wyliczenie zakazów, które mogą być wprowadzone

w stosunku do zespołu przyrodniczo-krajobrazowego. Zakazy takie, bądź ograniczenia, muszą wynikać z innych przepisów (zob. wyrok NSA z dnia 21 listopada 2014r., II OSK 1087/13; także wyrok NSA z dnia 4 sierpnia 2009 r., II OSK 1239/08; wyrok NSA z dnia 1 czerwca 2012 r., II OSK 471/11).

W rozpoznawanej sprawie z postanowień Uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] lipca 2010 r. w sprawie ustanowienia zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "[...]" wynika, że celem ustanowienia zespołu przyrodniczo-krajobrazowego jest ochrona cennego krajobrazu naturalnego i kulturowego doliny źródłowego odcinka [...], ze względu na jej walory widokowe i estetyczne (§ 2 ust. 1). Zakres ochrony czynnej określono w ust. 3 § 2 Uchwały. Realizacji tej ochrony służyć mają zakazy wprowadzone na terenie zespołu przyrodniczo-krajobrazowego.

Jednym z zakazów jest określony w § 3 ust. 1 pkt 7 Uchwały, zakaz zmiany sposobu użytkowania ziemi. Organy powinny zatem dokonać wnikliwej analizy i oceny czy planowana inwestycja polegająca na budowie budynku jednorodzinnego narusza walory widokowe i estetyczne, z powodu których zostały wprowadzone zakazy.

Natomiast Sąd stwierdza, że w niniejszej sprawie organy tego wymogu nie zrealizowały w sposób należyty. Nie dokonano bowiem oceny w jakim zakresie planowana inwestycja naruszy krajobraz naturalny i kulturowy, dla których ochrony wprowadzono zespół przyrodniczo-krajobrazowy. W zaskarżonym postanowieniu

i poprzedzającym je postanowieniu organu I instancji brak jakiegokolwiek odniesienia się do konkretnej lokalizacji inwestycji (ustalenia bardzo ogólne co do usytuowania na ulicy [...]), jej usytuowania w terenie, gabarytów, rozwiązań techniczno-budowlanych, sąsiedztwa, itp. z którego wynikałoby, że organ należycie rozważył

i trafnie ocenił, że planowana inwestycja, usytuowana w tym konkretnym miejscu i o tej właśnie konstrukcji i gabarytach, naruszy cenny krajobraz naturalny i kulturowy doliny źródłowego odcinka [...]. Skoro zakaz zmiany sposobu użytkowania ziemi nie jest równoznaczny z zakazem zabudowy, to obowiązkiem organu było dokonanie oceny, czy planowana inwestycja, określona w przedstawionym do uzgodnienia projekcie decyzji o warunkach zabudowy, jest do pogodzenia z celem, dla którego utworzony został zespół przyrodniczo-krajobrazowy, co wymagało uwzględnienia kształtu

i rozmiarów planowanej inwestycji, jej usytuowania w terenie, walorów krajobrazowych

i estetycznych tego konkretnego terenu, w tym zwłaszcza istniejącej zabudowy, ukształtowania terenu, itp., a także sposobu i stopnia ich naruszenia planowaną inwestycją. W niniejszej sprawie nie wyjaśniono w sposób precyzyjny w jakim zakresie

i stopniu planowana inwestycja mogłaby naruszyć walory widokowe i estetyczne, ze względu na które utworzono zespół przyrodniczo- krajobrazowy. Nie zostało wykazane w żadnym razie, że działki sąsiednie są wykorzystywane rolniczo (przy ulicy [...]), bądź też czy miałoby znaczenie przeznaczenie budynku mieszkalnego,

w przypadku gdyby budynek ten miał charakter siedliskowy (zagrodowy), o czym niejednoznacznie wskazuje organ w uzasadnieniu decyzji.

Jednocześnie odnosząc się do wytycznych wyroku NSA, organy wskazały, że istniejąca zabudowa, posiadająca charakter rozproszony, znajduje się na południe

(w odległości ok. 100 i 200 m) od działki przeznaczonej pod zainwestowanie oraz określiły działki, co do których brak jest zabudowy jako działki nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] oraz działki położone po drugiej stronie ulicy [...]. W ocenie Sądu jest to bardzo ogólne odniesienie się do problemu, nie pozwalające na weryfikację i sprawdzenie wykonania wytycznych wyroku NSA. Z uzasadnień decyzji nie wynika ile działek jest wydzielonych przy ul. [...] i ile z działek jest zabudowanych zabudowa jednorodzinną bądź uzyskało możliwość zabudowy. Z treści protokołu oględzin przeprowadzonych w sprawie wynika jedynie, iż w odległości 200 m w zasięgu wzroku, brak jest zabudowy. Z przedstawionych przy skardze akt administracyjnych (analizy urbanistycznej – część opisowa, brak nr kart) wynika, że na terenie objętym analizą urbanistyczną występują budynki mieszkalne jednorodzinne w zabudowie zagrodowej

i wolnostojącej oraz obiekty uzupełniające: garaże i budynki gospodarczej.

Z opracowania tego wynika także, iż zabudowane są nieruchomości położone przy ul. [...] oznaczone jako działki nr [...],[...],[...],[...],[...],[...] , na których zrealizowane zostały obiekty mieszkalne jednorodzinne, a na niektórych z nich także gospodarczo-garażowe. Działka co do której skarżący złożyli wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z towarzyszącą infrastrukturą położona jest przy tej samej ul. [...] pod nr [...]. Na marginesie powyższych wywodów Sąd wskazuje, iż według stanowiska pełnomocnika skarżących ulica [...] została utwardzona, nadto dla działki o nr ew. [...] wydano decyzję o warunkach zabudowy, zaś dla sąsiadującej działki [...] – pozwolenie na budowę.

W wytycznych zawartych w przywołanym wyżej wyroku NSA wyraźnie określił, iż zadaniem organów w jest ocena, czy planowana inwestycja jest możliwa do pogodzenia

z celem, dla którego został utworzony zespół przyrodniczo-krajobrazowy. Przy czym zakazów przewidzianych dla zespołów przyrodniczo-krajobrazowych nie można interpretować rozszerzająco. I dalej: fakt, że działka skarżących zakwalifikowana jest jako użytek rolny (R-VI), w kontekście celu ustanowienia zespołu przyrodniczo-krajobrazowego, nie oznacza, że bez rozważenia okoliczności stanu faktycznego,

a w szczególności uwzględnienia istniejącej zabudowy, można uznać, że w tym konkretnym przypadku zakaz zmiany sposobu użytkowania ziemi stoi na przeszkodzie uzgodnieniu warunków zabudowy dla inwestycji, polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego.

Z powyższego wyraźnie wynika, że wbrew wnikającemu z ww. orzeczenia zobowiązaniu, organy zaniechały szczegółowego ustalenia kwestii zabudowy na działkach sąsiednich w stosunku do działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie ustaliły zatem stanu faktycznego sprawy w sposób wystarczający do ustalenia, czy w kontekście regulacji określonej w uchwale planowana zabudowa działki [...] jest dopuszczalna.

Jednocześnie Sąd zauważa, iż w poprzednio prowadzonym przez organy administracji postępowaniu podstawę odmowy uzgodnienia stanowiło ustalenie, że przewidziana do realizacji zabudowa stanowić będzie zmianę sposobu użytkowania ziemi i w konsekwencji naruszać zakaz wynikający z § 3 ust. 1 pkt 7 uchwały. Po ponownym rozpoznaniu sprawy organy oceniły natomiast, iż planowane do realizacji przedsięwzięcie narusza także zakaz określony w § 3 ust. 1 pkt 3 uchwały, tj. uszkadzania i zanieczyszczania gleby. Sąd nie podziela stanowiska organów co do tego, że planowana inwestycja narusza powyższy zakaz.

Podkreślić należy, że nie każda inwestycja doprowadzi do uszkodzenia

i zanieczyszczenia gleby. Aby uznać, że zakaz ten został naruszony, należy odnieść się do konkretnej inwestycji i jej parametrów oraz ograniczeń wynikających z projektu decyzji o warunkach zabudowy w kontekście celów utworzenia zespołu przyrodniczo-krajobrazowego. Nie chodzi tu więc o każdą ingerencję w glebę, ale o takie jej uszkodzenie i zanieczyszczenie, które niszczy wartości podlegające ochronie.

Zdaniem Sądu planowanej inwestycji nie można zarzucić, że spowoduje uszkodzenie i zanieczyszczenie gleby. Należy przede wszystkim podkreślić, że sposób rozumienia przez organy zakazu uszkodzenia i zanieczyszczenia gleby prowadzi praktycznie do zrównania tego zakazu z zakazem zabudowy. Nie ma natomiast wątpliwości co do tego, że zakaz ustanowiony w przepisie § 3 ust. 1 pkt 3 uchwały tak daleko sięgać nie może. Przepisy ustawy o ochronie przyrody nie przewidują na terenie takiego zespołu istnienia bezwzględnego zakazu zabudowy, więc nie można doprowadzić do wprowadzenia takiego zakazu drogą wykładni użytych w przepisie pojęć (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 maja 2012r., sygn. akt II OSK 815/10, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Organ administracji musi wykazać, że budowa tego konkretnego obiektu budowlanego, którego uzgodnienie dotyczy, powoduje uszkodzenie i zanieczyszczenie gleby. Nie jest dopuszczalne powołanie się na zakaz, wynikający wyłącznie z wykładni użytych w przepisach słów, bez wykazania, że w rozpoznawanej sprawie występuje stan faktyczny, który prowadzi do naruszenia zakazu. Wprowadzone zakazy powinny zostać rozpatrzone w kontekście celu, dla którego zespół przyrodniczo-krajobrazowy został ustanowiony.

Odnosząc się do argumentacji organu, że wykopanie fundamentów doprowadzi do uszkodzenia gleby i jej zniszczenia, prowadzi do wniosku, że organ automatycznie założył brak możliwości zabudowy z uwagi na postanowienia powołanej uchwały, nie wykazując przy tym czy na terenie inwestycji występują gleby rzadkie czy cenne siedliska.

Na koniec trzeba jeszcze raz podkreślić, że z samego faktu utworzenia zespołu przyrodniczo-krajobrazowego, na terenie którego znajdują się zasługujące na ochronę wartości przyrodnicze, nie można wyprowadzać generalnego zakazu wprowadzania jakiejkolwiek zabudowy. Zakazów przewidzianych dla zespołów przyrodniczo-krajobrazowych, które ograniczają prawo własności nie można interpretować rozszerzająco i w konsekwencji zrównywać tego rodzaju zespołu z takimi formami ochrony przyrody jak parki narodowe, parki krajobrazowe i rezerwaty (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 czerwca 2012 r. sygn. akt II OSK 471/11, dostępny na stronie: www.nsa.gov.pl/orzecznictwo).

W kontekście przedstawionych wyżej rozważań za uzasadnione uznać należy zarzuty skargi dotyczące nieprawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy.

Mając na uwadze powołane okoliczności, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c w związku z art. 135 p.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonego

i poprzedzającego je postanowienia (pkt 1 sentencji wyroku). O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200, art. 205 § 2 oraz art. 209 p.p.s.a. (pkt 2 sentencji wyroku).