Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 608/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-07-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
659
Hasła tematyczne: Przewlekłość postępowania
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 174, art. 1883 § 1, art. 184, art. 204 pkt 2
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno po rozpoznaniu w dniu 20 lipca 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta m.st. Warszawy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 grudnia 2015 r., sygn. akt IV SAB/Wa 403/15 sprawy ze skargi A. J. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta m. st. Warszawy w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o ustalenie i wypłatę odszkodowania 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Prezydenta m. st. Warszawy na rzecz A. J. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 8 grudnia 2015 r., IV SAB/Wa 403/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu w trybie uproszczonym sprawy ze skargi A. J. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta m. st. Warszawy w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o ustalenie i wypłatę odszkodowania w punkcie pierwszym stwierdził, że Prezydent m. st. Warszawy dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawie rozpatrzenia wniosku A. J. z 24 listopada 2005 r. o ustalenie i wypłatę odszkodowania za grunt wydzielony pod drogę publiczną ul. B., stanowiący działkę nr [...] z obrębu [...]; w punkcie drugim stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta m. st. Warszawy miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; w punkcie trzecim umorzył postępowanie w pozostałym zakresie w związku z zobowiązaniem Prezydenta m. st. Warszawy wyrokiem IV SAB/Wa 402/15 do rozpatrzenia wniosku A. J. z 24 listopada 2005 r. o ustalenie i wypłatę odszkodowania za grunt wydzielony pod drogę publiczną ul. B., stanowiący działkę nr [...] z obrębu [...]; w punkcie czwartym wymierzył Prezydentowi m. st. Warszawy grzywnę w wysokości 1000 złotych; w punkcie piątym zasądził od Prezydenta m. st. Warszawy na rzecz skarżącego A. J. kwotę 340 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu Sąd I instancji podniósł, że zgodnie z art. 52 § 1 p.p.s.a. skarżący wyczerpał środki zaskarżenia służące w postępowaniu przed organami administracji w kontekście zażalenia z 31 lipca 2015 r., na bezczynność Prezydenta m. st. Warszawy w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za grunt wydzielony pod drogę publiczną oraz przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ oraz postanowienia Wojewody M. nr [...] z [...] października 2015 r. Wskazano, że z dokumentów załączonych do akt administracyjnych wynika, że skargą na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta m. st. Warszawy w niniejszej sprawie objęte było niezałatwienie sprawy z wniosku skarżącego z 24 listopada 2005 r. o ustalenie i wypłatę odszkodowania za grunt wydzielony pod drogę publiczną – ulicę B. stanowiący działkę ewidencyjną nr [...] z obębu [...].

Podkreślono, że z ogólnych zasad postępowania administracyjnego wynika, że organy administracji publicznej mają obowiązek działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy, zgodnie z art. 12 § 1 k.p.a., a także obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do jej wyjaśnienia i załatwienia w myśl art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. W rozpoznawanej sprawie oznacza to obowiązek podjęcia nie jakichkolwiek działań, lecz działań celowych, zmierzających do rozpatrzenia wniosku skarżącego z 24 listopada 2005 r. skierowanego do Urzędu Gminy Dzielnicy B., Delegatura Biura Gospodarki Nieruchomościami o wypłatę odszkodowania za grunt przeznaczony pod drogę, oznaczony w ewidencji gruntów jako działka nr [...], obręb [...], w trybie art. 98 u.g.n. Z przepisu art. 35 § 1 i § 2 k.p.a. wynika obowiązek załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki, nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Nadto w świetle art. 36 § 1 i § 2 k.p.a. wymagane jest, aby o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w ustawowym terminie organ podał stronom przyczyny zwłoki i wskazał nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu. W rozpoznawanej sprawie, po wpłynięciu wniosku z 24 listopada 2005 r. o wypłatę odszkodowania za grunt przeznaczony pod drogę, oznaczony w ewidencji gruntów jako działka nr [...], obręb [...], w trybie art. 98 u.g.n., po stronie organu powstał obowiązek, wynikający z art. 104 § 1 k.p.a., załatwienia w drodze decyzji, bez zbędnej zwłoki, sprawy administracyjnej w terminie określonym w art. 35 § 1 i § 3 k.p.a. Podkreślono, że organ administracji publicznej zmierza do załatwienia sprawy, jeżeli prowadzi postępowanie w zgodzie ze standardami wskazanymi w powołanych wyżej przepisach. Jeżeli tak nie jest, to występuje przypadek przewlekłości. W ocenie dopuszczalności skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania bez znaczenia pozostają przyczyny, dla których nie zostało wydane rozstrzygnięcie, a zwłaszcza, czy przewlekłe prowadzenie postępowania spowodowane zostało okolicznościami zawinionymi lub niezawinionymi przez organ (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 3 lipca 2013 r. w sprawie sygn. akt II SAB/Gd 54/13). Nie jest sporne, że przewlekłość w prowadzeniu postępowania wystąpi wówczas, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, nie pozostając jednocześnie w bezczynności, a podejmowane przez ten organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją, o jakiej mowa w przepisie art. 12 k.p.a., ustanawiającym zasadę szybkości postępowania; względnie mają charakter czynności pozornych, nie istotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje zatem wówczas, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Za postępowanie prowadzone przewlekle uznać zatem należy postępowanie prowadzone w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny. Oceniając tok podejmowanych przez organ czynności wypadało uznać zasadność skargi stwierdzając, że organ prowadził postępowanie w sposób przewlekły. Jak wynika z akt sprawy do chwili wniesienia skargi, nie rozpatrzono wniosku poprzez wydanie w sprawie decyzji o ustaleniu odszkodowania. Zatem, mimo upływu ponad 56 miesięcy od 11 kwietnia 2011 r. (obejmującego datę wejścia w życie zmian wprowadzonych ustawą z 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) do dnia wydania wyroku w niniejszej sprawie we wskazanym okresie organ nie wykonał obowiązku niezwłocznego załatwienia sprawy. Jedną z niewielu czynności podjętych w sprawie przez Prezydenta m. st. Warszawy było wydanie postanowienia z [...] września 2013 r., w którym odmówiono wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania w trybie art. 98 u.g.n. za grunt wydzielony pod drogę, położony w dzielnicy B. przy ul. B., oznaczony jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...]. Po rozpatrzeniu zażalenia skarżącego, Wojewoda M. w postanowieniu z [...] marca 2014 r. Nr [...], uchylił zaskarżone postanowienie Prezydenta m. st. Warszawy z [...] września 2013 r. i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Po przeprowadzeniu rozprawy administracyjnej 24 marca 2015 r., nie podjęto w sprawie żadnych dalszych czynności.

Podniesiono również, że organ postąpił wbrew nakazowi płynącemu z treści art. 36 § 1 k.p.a., albowiem od 11 kwietnia 2011 r. do dnia wydania wyroku, Prezydent m. st. Warszawy podejmował czynności związane z ustaleniem stanu faktycznego i prawnego sprawy, jednakże nie załatwił sprawy w terminie określonym w art. 35 § 3 k.p.a. W piśmie z 10 września 2012 r., znak: [...] wskazano skarżącemu, że wnioski o odszkodowanie rozpatrywane są w kolejności ich wpływu oraz, że istnieje konieczność uwzględnienia dyscypliny budżetowej podmiotu publicznoprawnego. Jednocześnie wskazano, że przepisy prawa nie określają terminu przeprowadzenia uzgodnień, o których mowa w art. 98 u.g.n. i nie jest możliwe wskazanie terminu, w jakim wniosek z 2005 r. zostanie rozpatrzony. W piśmie z 18 czerwca 2014 r. organ wyznaczył termin załatwienia sprawy do 30 czerwca 2015 r., nie dotrzymując tego terminu – co jednak nie odpowiada wymogom stawianym przez art. 12 k.p.a. i 35 k.p.a., bowiem organ wyznaczający na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. nowy termin załatwienia sprawy jest związany przepisem art. 12 k.p.a. i 35 k.p.a., a zatem jest obowiązany do ustalenia możliwie najkrótszego terminu załatwienia sprawy. Wprawdzie przepis art. 36 k.p.a. nie stwarza ograniczeń ani też nie ustala zasady, którą powinien kierować się organ przy wyznaczaniu nowego terminu, jednakże nie oznacza to dowolności i swobody. Musi on bowiem być interpretowany zgodnie z podstawowymi zasadami postępowania administracyjnego. W kontrolowanym postępowaniu, Prezydent m. st. Warszawy podejmował czynności, jednakże nie załatwił sprawy w terminie określonym w art. 35 § 3 k.p.a. Pojęcie przewlekłości postępowania obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, a także nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. W związku z tym wyznaczenie przez Prezydenta m. st. Warszawy takiego terminu rozpoznania wniosku nie spełnia przesłanki wyznaczenia nowego terminu załatwienia sprawy, o którym mowa w art. 36 § 1 k.p.a., albowiem przepis ten nie może być interpretowany w oderwaniu od generalnych zasad postępowania administracyjnego.

Zasady ogólne wyrażone w art. 6-16 k.p.a. stanowią normy prawne obowiązujące, ustalające prawne wytyczne działania organów administracji. Stanowią one integralną część przepisów regulujących procedurę administracyjną i są dla organów administracji wiążące na równi z innymi przepisami tej procedury, są wytycznymi do stosowania przepisów Kodeksu i dlatego należy je stosować razem z przepisami dotyczącymi poszczególnych instytucji procesowych. Taki charakter zasad ogólnych jest powszechnie akceptowany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz w literaturze (por. wyrok NSA z 4 maja 1982 r., I SA 258/82, ONSA 1982, z. 1, poz. 53; wyrok NSA z 29 stycznia 1992 r., SA/Ka 963/91; Z. Janowicz: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 1996; E. Ochendowski: Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądem administracyjnym, Toruń 1996). Zasada m.in. szybkości wynika wprost z art. 12 k.p.a., który nakazuje, aby organy administracji działały możliwie szybko, a sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwiane niezwłocznie. W związku z tym nowy termin załatwienia sprawy, wyznaczony przez organ w trybie art. 36 § 1 k.p.a., należy oceniać przez pryzmat generalnej zasady szybkości postępowania w powiązaniu z podanymi przez organ przyczynami zwłoki. Zawarte w treści pisma Prezydenta m. st. Warszawy z 10 września 2012 r. wyjaśnienie skierowane do skarżącego, że istnieje konieczność uwzględnienia dyscypliny budżetowej podmiotu publicznoprawnego oraz, że przepisy prawa nie określają terminu przeprowadzenia uzgodnień, o których mowa w art. 98 u.g.n., narusza art. 36 k.p.a.

W ocenie Sądu I instancji, podawane przez organ powody nieuzasadnionego przesuwania terminu załatwienia sprawy nie mogą być usprawiedliwieniem dla zwłoki w jej załatwieniu, gdyż nie mieszczą się w przesłankach określonych w art. 35 § 5 k.p.a. Kwestia braku odpowiedniej obsady etatowej i problemy wewnętrzne organu administracji publicznej związane z realizacją zadań ustawowych nie mogą rodzić negatywnych skutków dla strony, także w sferze terminów załatwiania sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 grudnia 1999 r., V SAB 147/99). W żadnej mierze nie zwalnia organu od terminowego załatwienia sprawy ilość spraw do niego wniesionych. Trzeba bowiem tak zorganizować pracę organu, aby nie dochodziło do naruszeń praw stron. Za rażące naruszenie powołanych wyżej przepisów należy uznać nieuzasadnione rodzajem sprawy długotrwałe prowadzenie postępowanie, czy też brak jakiejkolwiek aktywności organu. Okoliczności wskazane w odpowiedz na skargę, nie mogą w takiej sytuacji ekskulpować organu orzekającego od zarzutu dopuszczenia się przewlekłości w sytuacji, gdy od złożenia wniosku o wypłatę odszkodowania za grunt 24 listopada 2005 r. do dnia wydania wyroku, minęło prawie 10 lat. W tym czasie organ nie wydał decyzji w sprawie, podczas gdy powinien podejmować czynności procesowe i gromadzić materiał dowodowy w sposób skonsolidowany i adekwatny do kolejnych, powstających w jego toku zagadnień procesowych. Zatem zwłoka w wydaniu decyzji została zawiniona wyłącznie przez organ, który nie działał w sprawie szybko i nie dołożył tym samym należytych starań, aby w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy i niezwłocznie załatwić sprawę. Zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 czerwca 1996 r., I SAB 28/96, ONSA 1997, nr 2, poz. 97, nowy termin załatwienia sprawy może być uznany za skutecznie wyznaczony w trybie art. 36 § 1 k.p.a., jeżeli zostanie wskazany przez organ właściwy do załatwienia sprawy, zgodnie z zachowaniem ogólnej zasady szybkości postępowania określonej w art. 12 k.p.a. Podobne stanowisko wynika z utrwalonego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego. W sprawie o sygn. akt. IV SA 105/00 (LEX nr 53462) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "zasada sformułowana w art. 6 kpa, zgodnie z którą organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa, odnosi się również do ścisłego przestrzegania terminów wyznaczonych do załatwiania spraw określonych w art. 35 i 36 k.p.a. Obowiązek załatwiania spraw bez zbędnej zwłoki (art. 35 § 1 k.p.a.) pozostaje także w bezpośrednim związku z dyrektywami zawartymi w art. 7 i 8 k.p.a., zobowiązującymi organy administracji publicznej do stania na straży praworządności i uwzględniania słusznego interesu obywateli, a także pogłębiania prowadzonym postępowaniem zaufania obywateli do organów państwa" [por. wyrok z 6 października 2000 r., IV SA 105/00 (LEX nr 53462)]. W powyższym tonie wypowiedział się również Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie I SAB 155/99 (publ. LEX nr 47244) uznając, że: "brak akt, konieczność zebrania materiału dowodowego, czy powstanie zaległości nie może być okolicznością usprawiedliwiającą bezczynność organu w rozumieniu art. 17 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnymi (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.), ale są obrazem niedowładu organizacyjnego organu". Stanowisko to zachowuje aktualność również na tle obowiązujących przepisów prawa.

W niniejszej sprawie organ postąpił wbrew wszelkim zasadom postępowania administracyjnego, nie dokładając należytych starań, by sprawę szybko załatwić przy jednoczesnym obowiązku wnikliwego działania, posługując się przy tym możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Takie postępowanie organu świadczy o tym, że pozostaje on w zawinionej zwłoce w załatwieniu sprawy zainicjowanej wnioskiem z 24 listopada 2005 r. złożonym przez skarżącego. Mając na uwadze dotychczasowy tok prowadzonego postępowania i czynności podjęte przez organ, termin do jej załatwienia – nawet jeśliby przyjąć, że sprawa ma szczególnie skomplikowany charakter – został wielokrotnie przekroczony maksymalny dwumiesięczny termin rozpoznania sprawy, tym bardziej, że argumenty podniesione w odpowiedzi na skargę Prezydenta m. st. Warszawy z 9 września 2015 r. nie znajdują odzwierciedlenia w nadesłanych aktach administracyjnych sprawy. Wskazane okoliczności uzasadniają więc stwierdzenie, że organ dopuścił się przewlekłości, albowiem organ z nieuzasadnionych powodów nie rozpatrzył wniosku, czym naruszył postanowienia przepisu art. 35 § 1 i § 3 k.p.a., art. 12 § 1 i § 2 k.p.a. oraz art. 36 § 1 k.p.a. Sąd uznał, że wyznaczony termin jednego miesiąca do wydania decyzji będzie adekwatny do czasu zakreślonego terminami wynikającymi z Kodeksu postępowania administracyjnego, niezbędnego do wszechstronnej i rzetelnej oceny całokształtu zebranego w sprawie materiału dowodowego i załatwienia sprawy.

Co więcej, zdaniem Sądu I instancji, przewlekłość Prezydenta m. st. Warszawy miała rażący charakter skoro organ wielokrotnie przekroczył maksymalny dwumiesięczny termin rozpoznania sprawy, a w tym czasie – podczas trwającego blisko 10 lat postępowania, jeden raz poinformował skarżącego o przewidywanym terminie wydania rozstrzygnięcia. Sąd uznał zatem, że przewlekłość organu ustalona od 11 kwietnia 2011 r. (obejmującego datę wejścia zmian wprowadzonych ustawą z 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) do dnia wydania wyroku jest nadzwyczaj naganna i nosi cechy rażącego naruszenia prawa ze względu na długotrwałość prowadzenia postępowania i brak jakiejkolwiek aktywności organu, tym bardziej, że okres ten obejmuje prawie 10 lat, w ciągu których organ wykazał szczególnie naganną opieszałość nie podejmującego koniecznych czynności procesowych, zmierzających do zakończenia postępowania. Z tych względów, w okresie ocenianym na potrzeby zastosowania art. 149 § 1 pkt 1 i pkt 3 i § 1a p.p.s.a., postępowanie prowadzone było z rażącym naruszeniem prawa, bowiem organ nie podjął żadnych, konkretnych, realnych i skutecznych prób zakończenia postępowania w sprawie i zignorował wszelkie obowiązujące terminy załatwienia sprawy.

Uwzględniając skargę, przy takiej ocenie zaniechania organu jak przedstawiona wyżej, na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., Sąd z urzędu orzekł o wymierzeniu organowi grzywny, biorąc pod uwagę zaniechania organu w podejmowaniu czynności zmierzających do zakończenia postępowania w sprawie w terminach wynikających z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego oraz uznając, że wysokość wymierzonej grzywny jest adekwatna do stopnia przyczynienia się organu do rażącej przewlekłości wielokrotnie przekraczającej maksymalny dwumiesięczny termin rozpoznania sprawy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Prezydent m. st. Warszawy, zaskarżając go w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu orzeczeniu na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 149 § 1, § 1a i § 2 p.p.s.a. poprzez stwierdzenie w niniejszej sprawie przewlekłości w prowadzeniu postępowania administracyjnego, noszącej znamiona rażącego naruszenia prawa w sytuacji, gdy organ podejmował czynności w sprawie, wymierzenie organowi grzywny w okolicznościach nie uzasadniających zastosowania tego fakultatywnego środka prawnego. W uzasadnieniu podniesiono, że sprawy odszkodowań za działki drogowe prowadzone w trybie art. 98 u.g.n., gdzie postępowanie podziałowe inicjowane jest na wniosek właściciela nieruchomości a nie organu administracji publicznej, wiążą się z wydatkowaniem ze środków publicznych często wielomilionowych sum a dodatkowo spiętrzenie wielu podobnych spraw tego typu niejako wymuszają przyjęcie przez organ określonego porządku rozpatrywania w/w spraw, dokonywania kosztownej wyceny nieruchomości (i jej aktualizacji), a także konieczność zabezpieczania w budżecie publicznym znacznych środków finansowych na pokrycie ogromnych sum odszkodowań. Pismem z 20 sierpnia 2015 r. organ, na podstawie, nie stwarzającego ograniczeń czasowych, art. 36 § 1 k.p.a., informował stronę o przyczynach niezałatwienia sprawy oraz wyznaczył termin na rozpatrzenie sprawy na koniec kwartału 2016 r. W przedmiotowej sprawie przygotowany został projekt decyzji administracyjnej, który obecnie podlega procedurze i kontroli wewnętrznej. Zapewniono, że organ dołoży wszelkich starań, w tym podejmie kroki w celu pozyskania dodatkowych środków finansowych na wypłaty odszkodowań za nieruchomości drogowe, aby zakończyć przedmiotowe postępowanie w możliwie najkrótszym czasie. Wskazane okoliczności nie mogą, zdaniem skarżącego kasacyjnie, dowodzić lekceważenia strony przez organ, który przy wielości wniosków odszkodowawczych, winien ustalić określony porządek rozpatrywania spraw. Co więcej, powyższe okoliczności, w dużej mierze niezależne od organu, wskazują, że organowi nie można przestawić zarzutu niedochowania należytej staranności w prowadzeniu postępowania, a w szczególności, że przewlekłość nosi znamiona rażącego naruszenia prawa.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną A. J., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł o jej oddalenie w całości i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym – zdaniem skarżącego – uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego – wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko-radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a). Opiera się on na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanym prawnikom zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający Sądowi II instancji dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia, choć niekiedy – jak np. w tej sprawie – można mieć wątpliwości co do trafności tego założenia.

Skarga kasacyjna złożona w rozpoznawanej sprawie nie w pełni odpowiada tym wymaganiom, albowiem podstawy kasacyjne odnoszące się do naruszenia przepisów postępowania nie określają, na czym miałoby polegać dane naruszenie, ani też dlaczego wskazane uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazana wada skargi kasacyjnej nie dyskwalifikuje jej jednak w stopniu uzasadniającym jej odrzucenie.

Niemniej jednak zarzut naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 149 § 1, § 1a i § 2 p.p.s.a nie mógł zostać uwzględniony, ponieważ skarżący kasacyjnie nie napisał, na czym miałoby polegać naruszenie tych przepisów przez Sąd I instancji, a więc nie dopełnił obowiązku określenia granic skargi kasacyjnej. Tym samym uniemożliwił Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu zbadanie zasadności tych zarzutów, stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a.

Źle postawione zarzuty skargi kasacyjnej uniemożliwiają Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu związanemu granicami skargi kasacyjnej kontrolę legalności zaskarżonego wyroku Sądu I instancji.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na zasadzie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.