Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 1390/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-04-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 3a, art. 83 ust. 4
journal: Dz.U. 2019 poz 300
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych - tekst jedn.
article: § 3 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2003 nr 141 poz 1365
law: ROZPORZĄDZENIE MINISTRA GOSPODARKI, PRACY I POLITYKI SPOŁECZNEJ z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dariusz Dudra Sędzia NSA Piotr Pietrasz (spr.) Sędzia del. WSA Beata Sobocha-Holc po rozpoznaniu w dniu 7 kwietnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 11 sierpnia 2020 r. sygn. akt I SA/Kr 219/20 w sprawie ze skargi P. K. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenia społeczne 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od P. K. na rzecz Zakładu Ubezpieczeń Społecznych 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 11 sierpnia 2020 r., sygn. akt I SA/Kr 219/20 oddalił skargę P. K. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] grudnia 2019 r., nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek.

P. K. złożył skargę kasacyjną. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Krakowie oraz zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.

Na podstawie art. 174 pkt 1 i pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:

I. art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej: k.p.a.) oraz art. 83 ust. 4 ustawy dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U z 2007 r. Nr 11, poz. 74 ze zm.; Dz. U. z 2019 r., poz. 300; dalej: u.s.u.s.) poprzez zaniechanie wydania decyzji stwierdzającej nieważność zaskarżonego aktu administracyjnego, w sytuacji gdy zaskarżona decyzja obarczona była wadą nieważności z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., a to z uwagi na fakt, że zaskarżoną decyzję wydał organ niewłaściwy, tj. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (a konkretnie działający z jego upoważnienia p.o. kierownik centrum), podczas, gdy organem wyłącznie właściwym do wydania decyzji był Dyrektor Oddziału zgodnie ze statutem ZUS. Wykazane uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy.

II. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, 76 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., polegające na nie wyczerpującym rozpatrzeniu zebranego w sprawie materiału dowodowego, a w szczególności nieuwzględnienia okoliczności, że skarżący jest zatrudniony na umowę zlecenia, a nie umowę o pracę, a zatem uzyskiwane przezeń wynagrodzenie na tej podstawie jest zmienne i uzależnione od wielu czynników, a zatem przy rozważaniu, jakie wynagrodzenie osiąga skarżący, winno zostać wzięte pod uwagę wynagrodzenie najbardziej aktualne, tj. wynagrodzenie za ostatnie miesiące wskazane w wysokości netto, tj. wynagrodzenie po odliczeniu wszystkich należnych potrąceń, a nie wynagrodzenie określone w wysokości brutto, tj. nieuzasadnione, podczas, gdy w przypadku P. K. i jego rodziny zachodzi zagrożenie zaspokojenia potrzeb życiowych o charakterze podstawowym. Wykazane uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy.

III. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, 76 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., polegające na nie wyczerpującym rozpatrzeniu zebranego w sprawie materiału dowodowego, a w szczególności nieuwzględnieniu okoliczności, że partnerka skarżącego - M. C., zajmuje się trójką wspólnych dzieci w wieku 4 miesięcy, 4 i 6 lat, a zatem nie jest w stanie podjąć się pracy bez uszczerbku dla życia rodzinnego i pozostaje na utrzymaniu skarżącego. Wykazane uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy.

IV. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, 76 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., polegające na nie wyczerpującym rozpatrzeniu zebranego w sprawie materiału dowodowego, a w szczególności nieuwzględnieniu okoliczności, że na utrzymaniu skarżącego pozostaje trójka dzieci - córka M. w wieku 4 miesięcy, syn A. w wieku 4 lat oraz F. w wieku 6 lat, a także skarżący zobowiązany jest do regulowania alimentów na rzecz dzieci z pierwszego małżeństwa w wysokości po 1.200 złotych miesięcznie. Wykazane uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy.

V. Naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, 76 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., polegające na nie wyczerpującym rozpatrzeniu zebranego w sprawie materiału dowodowego, a w szczególności nieuwzględnieniu okoliczności, że skarżący nie ma żadnych składników majątku, które podlegałyby egzekucji, przy jednoczesnym posiadaniu znacznej liczby zobowiązań cywilnoprawnych, a jego wyłącznym źródłem utrzymania jest wynagrodzenie z tytułu wykonywania umowy zlecenia, która z uwagi na swój charakter cywilnoprawny nie daje skarżącemu ochrony, takiej jak stosunek pracy i może ustać w każdym czasie na skutek wypowiedzenia. Wykazane uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy.

VI. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z 7, 76 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., polegające na nie wyczerpującym rozpatrzeniu zebranego w sprawie materiału dowodowego, a także dokonanie jego oceny z przekroczeniem granic swobodnej oceny dowodów, przez co ocena ta stała się oceną dowolną. Sąd ten bowiem nie dostrzegł, iż zebrany w toku postępowania materiał dowodowy nie uprawniał go do postawienia tezy, iż umorzenie należności będzie nieuzasadnione, podczas, gdy w przypadku P. K. i jego rodziny zachodzi zagrożenie zaspokojenia potrzeb życiowych o charakterze podstawowym. Wykazane uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy.

VII. art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 w zw. z art. 28 ust. 3 pkt 3 u.s.u.s., w związku z art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. poprzez zaniechanie wydania decyzji uwzględniającej wniosek skarżącego dot. umorzenia należności z tytułu składek ubezpieczeniowych, pomimo naruszenia w toku postępowania przed Zakładem Ubezpieczeń Społecznych ww. przepisów prawa, poprzez ich błędną wykładnię i nieprzeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w celu ustalenia czy majątek skarżącego jest majątkiem, z którego można egzekwować należności ZUS. Wykazane uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy.

VIII. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z "art. 138 § 1 pkt 1 w z w. z art. 127 § 3 w zw. z w zw. z art. 77 § 1 k.p.a." oraz art. 80 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 3b u.s.u.s. i § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365, dalej: rozporządzenie) poprzez zaniechanie wydania decyzji uwzględniającej skargę, pomimo naruszenia w toku postępowania przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych ww. przepisów prawa, polegającego na niepełnym zebraniu materiału dowodowego i dokonaniu błędnej oceny zebranego materiału dowodowego w zakresie, w jakim należało ustalić okoliczności potwierdzające, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną zobowiązany nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, gdyż opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Wykazane uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy.

IX. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie wydania decyzji uwzględniającej wniosek, pomimo naruszenia w toku postępowania przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych ww. przepisów prawa, wyrażającego się preferencyjnym potraktowaniem interesu organu w porównaniu z interesem skarżącego i brak jakiegokolwiek uzasadnienia powyższego działania przez ZUS, podczas, gdy ZUS, jako organ administracji publicznej dążąc do załatwienia sprawy winien mieć na względzie zarówno interes społeczny, jak i słuszny interes obywateli. Wykazane uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy.

X. Naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 28 ust. 3 a u.s.u.s. w związku z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r., poprzez zaniechanie decyzji wyroku uwzględniającej wniosek o umorzenie należności z tytułu składek ubezpieczeniowych, pomimo naruszenia w toku postępowania przed Zakładem Ubezpieczeń Społecznych ww. przepisów prawa, poprzez ich niezastosowanie i uznanie, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy nie zachodzi sytuacja, w której opłacenie należności z tytułu składek pozbawi zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Wykazane uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy.

XI. Naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 28 ust.2 i ust. 3a u.s.u.s. "w związku z § 3 ust.pkt.1 i pkt 3 oraz ust. Rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31.07.20013 roku w sprawie szczególnych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne" przez brak wykazania w uzasadnieniu decyzji, z jakich powodów nastąpiło preferencyjne potraktowanie interesu organu nad interesem strony, a zatem zawarcia arbitralnego wyrzeczenia bez wskazania przesłanek prawa materialnego w zakresie wskazanych powyżej przepisów. Powyższe skutkowało wydaniem decyzji w oparciu o dowolne uznanie administracyjne nie zawierające pełnych i jasnych rozważań w zakresie obu interesów t.j. słusznego interesu strony postępowania i interesu publicznego co winno znaleźć nie tylko wyraz w zaskarżanej skargą decyzji. Wykazane uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżąca kasacyjnie przedstawiła w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną wniesiono o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (podstaw kasacyjnych), chyba że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego wymienione w § 2 powołanego artykułu. Takich jednak przesłanek w niniejszej sprawie z urzędu nie odnotowano. Podobnie w trybie tym nie ujawniono podstaw do odrzucenia skargi ani umorzenia postępowania przed sądem pierwszej instancji, które obligowałyby Naczelny Sąd Administracyjny do wydania postanowienia przewidzianego w art. 189 p.p.s.a. (zob. uchwała NSA z dnia 8 grudnia 2009 r., sygn. akt II GPS 5/09, ONSAiWSA 2010, Nr 3, poz. 40)

Przystępując do rozważań na tle podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia należało wspomnieć, że według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu pierwszej instancji.

W związku z treścią skargi kasacyjnej podkreślenia wymaga, że w świetle art. 176 p.p.s.a skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem prawnym i powinna czynić zadość nie tylko wymaganiom przewidzianym dla pisma w postępowaniu sądowym, lecz także właściwym dla niej wymaganiom konstrukcyjnym. W szczególności formalizm ów wiąże się z powinnością prawidłowego skonstruowania podstaw kasacyjnych, co obejmuje zarówno obowiązek ich przytoczenia, jak i uzasadnienia. Aby skarga kasacyjna mogła być przedmiotem merytorycznego rozpoznania, ma wskazywać konkretny przepis prawa materialnego naruszonego przez sąd ze wskazaniem, na czym, zdaniem strony skarżącej, polegała niewłaściwa wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie tego przepisu przez sąd, jaka powinna być wykładnia właściwa lub jaki inny przepis powinien być zastosowany, a także na czym polegało naruszenie przepisów postępowania sądowego i jaki istotny wpływ na wynik sprawy (treść orzeczenia) mogło ono mieć (art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.). Rozpoznanie sprawy w granicach skargi kasacyjnej oznacza, że Naczelny Sąd Administracyjny nie analizuje tejże sprawy po raz kolejny w jej całokształcie, związany jest natomiast wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, gdyż to one nadają kierunek kontroli i badania zgodności z prawem kwestionowanego orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego. Wymaga to zatem prawidłowego i precyzyjnego określenia podstaw kasacyjnych, wyraźnego wskazania na przepisy, których naruszenia strona upatruje w kwestionowanym orzeczeniu sądu I instancji, z uwzględnieniem konkretnych jednostek redakcyjnych (artykułu, paragrafu, ustępu itd.) przepisów prawa (por. wyroki NSA z: 29 marca 2018 r. sygn. akt I FSK 13/18, 19 września 2017 r., sygn. akt I FSK 126/16; 29 września 2017 r., sygn. akt I FSK 868/16; 19 października 2017 r., sygn. akt II GSK 1701/17; dostępne w CBOIS).

Uzasadnienie podstaw kasacyjnych powinno natomiast szczegółowo wskazywać do jakiego, zdaniem skarżącego, naruszenia przepisów prawa materialnego lub procesowego doszło i na czym to naruszenie polegało, a w przypadku zarzucania uchybień przepisom procesowym należy dodatkowo wykazać, iż to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uzasadnienie podstaw kasacyjnych powinno wskazywać na trafność sformułowanych w skardze kasacyjnej zarzutów, a zatem nawiązywać do przepisów prawa, których naruszenie strona skarżąca zarzuca Sądowi I instancji. Powinno także zawierać argumentację na poparcie odmiennej wykładni przepisu niż zastosowana w zaskarżonym orzeczeniu lub uzasadnienie zarzutu niewłaściwego zastosowania lub niezastosowania przepisu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 października 2005 r., sygn. akt I FSK 155/05, także por. J. Drachal, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera, Warszawa 2011).

Przypomnienie warunków materialnych skargi kasacyjnej jest w niniejszej sprawie o tyle istotne, że uchybienia skargi kasacyjnej istotnie ograniczają jej rozpoznanie.

W pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutu zawartego w punkcie I petitum skargi kasacyjnej.

Zgodnie z art. 83 ust. 4 u.s.u.s. od decyzji przyznającej świadczenie w drodze wyjątku oraz od decyzji odmawiającej przyznania takiego świadczenia, od decyzji w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, a także od decyzji w sprawie wykreślenia zastawu skarbowego z rejestru, odwołanie, o którym mowa w ust. 2, nie przysługuje. Stronie przysługuje prawo do wniesienia wniosku do Prezesa Zakładu o ponowne rozpatrzenie sprawy, na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego.

Na gruncie tego przepisu wskazuje się, że w art. 83 ust. 4 u.s.u.s. ustawodawca przewidział, że w sprawach dotyczących umarzania składek, od decyzji ZUS stronie przysługuje prawo wniesienia do Prezesa ZUS wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy na zasadach dotyczących decyzji wydanych w pierwszej instancji przez ministra. Przepis ten określa adresata wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (Prezesa ZUS), nie zmieniając jednak ogólnej reguły, iż decyzje "w obu instancjach" wydaje Zakład Ubezpieczeń Społecznych, w imieniu którego może działać tak jego Prezes jak i prawidłowo umocowani dyrektorzy poszczególnych oddziałów (zob. wyrok NSA z 25.10.2018 r., sygn. akt I GSK 1998/18). Zawarte w tym przepisie sformułowanie dotyczące adresata wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy o umorzenie należności z tytułu składek, jakim jest Prezes Zakładu, ma charakter przepisu technicznego, regulującego organizacyjną kwestię na czyje ręce kierowany jest wniosek. Przepis ten nie jest natomiast źródłem kompetencji Prezesa Zakładu, jako organu administracji publicznej właściwego do rozpoznania wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy (zob. wyrok NSA z 12.09.2013 r., sygn. akt II GSK 782/12).

Naczelny Sąd Administracyjny w tej sprawie podziela ww. stanowisko, co oznacza, że decyzje w tej sprawie zostały wydane przez organy właściwe. W konsekwencji zarzut zawarty w punkcie I petitum skargi kasacyjnej okazał się niezasadny.

Również niezasadne okazały się zarzuty dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego, zawarte w punktach VII – VIII i X petitum skargi kasacyjnej. Otóż w uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor w żaden sposób nie wykazał na czym polegała wadliwa wykładnia lub też wadliwe zastosowanie art. 28 ust. 3 pkt 3, art. 28 ust. 3b u.s.u.s. oraz § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365). W to miejsce podniesiono nieprzeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w celu ustalenia czy majątek skarżącego jest majątkiem, z którego można egzekwować należności ZUS, oraz niepełne zebranie materiału dowodowego i dokonanie błędnej oceny zebranego materiału dowodowego w zakresie, w jakim należało ustalić okoliczności potwierdzające, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną zobowiązany nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, gdyż opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych.

W tym miejscu należy jedynie przypomnieć, że wadliwego zastosowania lub wadliwej wykładni przepisów prawa materialnego nie sposób uzasadniać nieprawidłowościami w ustaleniu stanu faktycznego.

Konsekwencją takiego stanu rzeczy jest to, że w tej sprawie autor skargi kasacyjnej nie zakwestionował skutecznie wykładni oraz zastosowania przepisu prawa materialnego przez organy administracyjne, co zaaprobował następnie Sąd I instancji.

Również niezasadne okazały się zarzuty zawarte w punktach II – VI petitum skargi kasacyjnej dotyczące wadliwości postępowania dowodowego.

Odnosząc się do tych zarzutów na wstępie należy wskazać, że zakres niezbędnych ustaleń dla oceny zasadności rozstrzygnięcia w zakresie wniosku Skarżącego o umorzenie zadłużenia z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne wyznaczają przepisy u.s.u.s. Z powołanej przez organ i Sąd I instancji treści przepisu art. 28 u.s.u.s. wynika, że należności z tytułu składek mogą być umarzane – na jego podstawie – wyłącznie w wymienionych w ust. 3 okolicznościach, tj. w wypadkach całkowitej nieściągalności, której w sprawie niniejszej nie stwierdzono, czego nie kwestionuje też w istocie Skarżący. Natomiast przepis art. 28 ust. 3a u.s.u.s. ustanawia wyjątek od powyższej reguły i przewiduje możliwość umorzenia należności z tytułu składek pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Zgodnie z jego treścią należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia, a zatem w przypadku Skarżącego, mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Rozporządzenie wykonawcze Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne wydane na podstawie delegacji zawartej w art. 28 ust. 3b u.s.u.s. w § 3 ust. 1 rozporządzenia wskazuje, że ZUS może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku:

1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych;

2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności;

3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności.

Brak wystąpienia wskazanych w powyższym katalogu przesłanek zasadniczo wyklucza umorzenie należności przez ZUS, zaś stwierdzenie ich wystąpienia nie obliguje do wydania decyzji umarzającej należności, lecz tylko umożliwia ZUS-owi wydanie takiej decyzji w ramach uznania administracyjnego. Treść powyższych przepisów rozporządzenia wykonawczego prowadzi do wniosku, że podstawa umorzenia należności ZUS została stworzona dla "uzasadnionych przypadków", a zatem wyjątkowych, powstałych z przyczyn obiektywnych czy niezależnych od dłużnika.

Odnosząc się do postawionego w skardze kasacyjnej zarzutu zaakceptowania decyzji organu wydanej z naruszeniem art. 7 k.p.a. wskazać trzeba, że ustanowiona w art. 7 k.p.a. i doprecyzowana w art. 77 § 1 k.p.a. zasada prawdy obiektywnej nakłada na organ administracji publicznej obowiązek podjęcia wszelkich niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Trudno byłoby jednak przyjąć, aby w postępowaniu w przedmiocie umorzenia należności składkowych na podstawie przepisów art. 28 ust. 3a u.s.u.s. w zw. z § 3 ust. 1 rozporządzenia, Zakład Ubezpieczeń Społecznych był obarczony obowiązkiem zbierania dowodów na okoliczność istnienia wspomnianych w tych przepisach przesłanek (por. wyrok NSA z 17 lutego 2015 r. sygn. akt II GSK 2317/13, publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W świetle art. 28 ust. 3a u.s.u.s. w zw. z § 3 ust. 1 rozporządzenia, to ubiegający się o umorzenie należności z tytułu ubezpieczeń społecznych ma wykazać, że ze względu na stan majątkowy, sytuację rodzinną oraz zdrowotną nie jest w stanie opłacić tych należności, gdyż pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny. Skoro zobowiązany ma wykazać spełnienie przesłanek wymienionych w § 3 rozporządzenia będących podstawą dla organu rentowego do wydania decyzji o umorzeniu składek to oznacza, że ciężar dowodu w tym zakresie spoczywa na nim jako wnioskodawcy (por. wyroki NSA: z 2 kwietnia 2014 r., sygn. akt II GSK 157/13; z 13 marca 2014 r., sygn. II GSK 31/13; z 13 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 2132/11, publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Wynika to przede wszystkim z faktu, że umarzanie należności z tytułu składek jest wyjątkiem od zasady obowiązku ich opłacania. Ponadto to stronie znane są okoliczności, które uniemożliwiają jej uregulowanie zaległości (por. wyrok NSA z 14 marca 2012 r., sygn. II GSK 149/1, publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Na organie zaś, zgodnie z art. 80 k.p.a., spoczywa obowiązek dokonania oceny stanu faktycznego na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego, w tym dostarczonego przez wnioskującego o umorzenie. Ze względu na uznaniowość decyzji ZUS o umorzeniu Sąd oceniając tą decyzję nie dokonuje własnej uznaniowej oceny co do tego, czy należności powinny być umorzone czy też nie. Zadaniem Sądu jest ocena tego, czy organ dokonał należytej, uzasadnionej w oparciu o zebrany materiał dowodowy, uwzględniającej zważanie interesu publicznego i indywidualnego, oceny sytuacji, to jest czy udzielając ulgi lub jej odmawiając nie oparł się na ocenie dowolnej, pozbawionej uzasadnionej motywacji.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego autor skargi kasacyjnej nie podważył prawidłowości ustaleń faktycznych i nie wykazał dowolności w ich ocenie w zakresie ustalenia istnienia przesłanek umorzenia składek wskazanych w art. 28 ust. 3a usus i § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia. Organ rozważył w swojej decyzji wszystkie argumenty podniesione w skardze kasacyjnej. Ocena ta nie była oparta o błędnie ustalone okoliczności faktyczne, ale o te, które wynikały z zebranego w sprawie materiału dowodowego, w tym dostarczonego przez Skarżącego. Uwzględniono fakt zatrudnienia Skarżącego na umowę zlecenia, jego stan rodzinny, zobowiązania (w tym alimentacyjne), stan majątku.

Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że Sąd I instancji trafnie, a zarazem zgodnie z prawem orzekł, że zaskarżona decyzja Zakładu została wydana z zachowaniem wymogów przewidzianych w art. 28 u.s.u.s.

Oceniając sytuację majątkową i osobistą Skarżącego oraz całej jego rodziny przez pryzmat ewentualnego wystąpienia przesłanek decydujących o umorzeniu należności składkowych, ZUS mógł się oprzeć jedynie na dowodach przedstawionych przez Skarżącego. Analizując i interpretując te dowody Zakład zrekonstruował i ocenił stan faktyczny sprawy, z zachowaniem reguł procesowych wyrażonych w art. 7 i 77 § 1 oraz 80 k.p.a., czemu dał stosowny wyraz w uzasadnieniu decyzji, sporządzonym zgodnie z art. 107 § 3 kpa. Należy przy tym pamiętać, że granice sprawy administracyjnej wyznaczył wniosek Skarżącego o umorzenie należności wobec ZUS i z racji roli przypisanej sądom administracyjnym nie mogły być one rozszerzone w postępowaniu przed sądami administracyjnymi o okoliczności nieistniejące w czasie wydania decyzji czy nieujawnione przez Skarżącego.

Zarzuty Skarżącego co do tego, że Sąd I instancji wadliwie zaakceptował ustalenia Organu co do dochodów Skarżącego również są niezasadne. Skarżący nie wskazuje przy tym na uwzględnienie niewłaściwych kwot przypadających jemu i jego bliskim z tytułu różnych świadczeń lecz uważa, że kwoty te powinny być pomniejszone o obciążenia z tytułu innych długów egzekwowanych od Skarżącego. Ponadto Skarżący niezasadnie przyjmuje, że jego dochód nie powinien być powiększony o zasiłek z tytułu świadczeń wychowawczych oraz o zasiłek rodzinny. Organ i Sąd I instancji wszystkie te okoliczności rozważyły uznając, że nie zachodzi przesłanka z art. 28 ust 3a u.s.u.s. i § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia w stopniu uzasadniającym umorzenie należności.

Należy przy tym zauważyć, że Skarżący sam nie zaprzecza, że w toku egzekucji regularnie jest regulowana część jego zobowiązań, co świadczy o tym, że nie zachodzi co do niego całkowita nieściągalność, o jakiej mowa w art. 28 ust. 3 usus. Udokumentowana we wniosku sytuacja majątkowa i rodzinna Skarżącego, w szczególności zestawienie dochodów i wydatków (kosztów utrzymania Skarżącego oraz jego rodziny) nie pozwala też uznać, że spełniona została wskazana wyżej przesłanka z § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia. Skarżący nie wykazywał niezdolności do pracy albo niemożliwości znalezienia zatrudnienia.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można zarzucić zasadnie Sądowi I instancji, że nie dostrzegł naruszenia przez organ art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 kpa. WSA zasadnie ocenił, że organ poddał analizie całość materiału dowodowego, dowody te zostały wyczerpująco przez organ rozpatrzone. Organ w sposób wyczerpujący i przekonujący uzasadnił swoją ocenę co do braku podstaw umorzenia należności Skarżącego.

Nie jest również uzasadniony zarzut zawarty w punkcie XI petitum skargi kasacyjnej.

Niezasadność tego zarzutu wynika stąd, że nie można było w tej sprawie podnieść skutecznie zarzutu przekroczenia granic uznania administracyjnego, a to dlatego, iż kontrolowana decyzja nie została wydana w ramach uznania administracyjnego.

Zauważyć należy, że przedmiotem kontroli Sądu pierwszej instancji była decyzja organu administracyjnego, w której nie stwierdzono żadnych, przewidzianych prawem, przesłanek umożliwiających zastosowanie umorzenia zaległych składek.

W tym miejscu Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę na szczególny algorytm stosowania art. 28 ust. 3 i art. 28 ust. 3b u.s.u.s. oraz § 3 ust. 1 rozporządzenia. Otóż w pierwszej kolejności organ administracyjny powinien ustalić, czy w stanie faktycznym zachodzą w ogóle okoliczności będące przesłankami do zastosowania preferencji w spłacie należności (tzw. kierunkowe dyrektywy wyboru). W art. 28 ust. 3 i 3b u.s.u.s. oraz § 3 ust. 1 rozporządzenia posłużono się pojęciami nieostrymi ("uzasadnionych przypadkach", "zbyt ciężkie skutki", "niezbędne potrzeby życiowe"). Ocena, czy zaistniały tak opisane sytuacje nie ma jednak nic wspólnego z konstrukcją uznania administracyjnego, czego nie dostrzegł również Sąd I instancji wskazując w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że działanie organu mieściło się w zakresie uznania administracyjnego.

Według Naczelnego Sądu Administracyjnego dopiero stwierdzenie wystąpienia określonej w powołanych wyżej przepisach prawa przesłanki skutkuje tym, że organ administracyjny w pewnym sensie przechodzi do etapu decyzyjnego, w którym to etapie ma miejsce podjęcie rozstrzygnięcia w ramach uznania administracyjnego. Oznacza to, że dopiero po wystąpieniu wymienionej przesłanki umorzenia składek (np. wymienionej w § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia), organ administracyjny ma możliwość wyboru konsekwencji prawnych określonego stanu faktycznego, albowiem dopiero w takiej sytuacji działa w granicach uznania administracyjnego. W związku z powyższym w tej sprawie organ administracyjny nie przekroczył granic uznania administracyjnego, gdyż w ogóle nie działał w sferze tego uznania.

Uznanie administracyjne jest jedną z charakterystycznych i ważniejszych instytucji części ogólnej prawa publicznego. Nie ma definicji legalnej uznania administracyjnego. Zdefiniowania uznania administracyjnego podjęli się natomiast niektórzy przedstawiciele doktryny prawa administracyjnego. Ogólnie rzecz ujmując uznanie administracyjne należy łączyć z przyznaniem organowi administracyjnemu możliwości kształtowania sytuacji prawnej adresatowi normy za pośrednictwem określonych czynności prawnych, zwłaszcza aktu administracyjnego. Pozostawienie przez normę prawną organowi administracyjnemu wyboru konsekwencji prawnych zaistnienia określonego stanu faktycznego, objętego hipotezą tejże normy stanowi istotę uznania administracyjnego (zob. M. Mincer, Uznanie administracyjne, Toruń 1983, s. 63). Z kolei według J. Zimmermanna uznanie administracyjne polega na przyznaniu organom administracji publicznej możliwości dokonania wyboru dwóch lub więcej dopuszczalnych przez ustawę, a równowartościowych prawnie rozwiązań, przy czym wybór ten nie jest zupełnie dowolny i swobodny, ale jest ograniczony przez ustawodawcę w samej normie wprowadzającej uznanie. Zdaniem tego autora nie ma uznania "w ogóle" - istnieje tylko takie uznanie i w takich granicach, jakie stanowi w tym przypadku ustawodawca (zob. J. Zimmermann, Polska jurysdykcja administracyjna, Warszawa 1996, s. 116).

W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną oddalił, stosownie do art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. oraz 205 § 2 p.p.s.a. w zw. § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265).