Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 623/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2016-09-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6123 Zasób geodezyjny i kartograficzny
Hasła tematyczne: Geodezja i kartografia
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego I Kartograficznego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: journal: Dz.U. 2015 poz 520
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - tekst jednolity.
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 3 par. 1 P.p.s.a.,art. 151 P.p.s.a.
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
journal: Dz.U. 2004 nr 268 poz 2663
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Stefan Kłosowski,, Sędzia NSA Elżbieta Makowska, Protokolant starszy sekretarz sądowy Małgorzata Płocharska-Małys, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 września 2016 r. sprawy ze skargi R. B. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego operatu technicznego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia[...] r. nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego , na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r., poz. 23, zwanej dalej "Kpa"), oraz art. 7b ust. 2 pkt 2 w związku z art. 7d pkt 1 oraz art. 12b ust. 8 ustawy z 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2015 r., poz. 520 ze zm., zwanej dalej "Pgik"), po rozpatrzeniu odwołania R. B. od decyzji wydanej przez Starostę z [...] r. nr [...] o odmowie przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego zbiorów danych i innych materiałów, powstałych w wyniku pracy geodezyjnej zaewidencjonowanej pod nr [...] - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Powyższa decyzja organu odwoławczego zapadła w następującym stanie faktycznym.

W dniu 6 sierpnia 2015 r. wykonawca prac geodezyjnych R. B.,

w ramach prowadzonej działalności gospodarczej, zgłosił Staroście pracę geodezyjną dotyczącą opracowania mapy z projektem podziału nieruchomości dla działki nr [...] położonej w obrębie [...]. Zawiadomieniem o wykonaniu zgłoszonej pracy geodezyjnej [...], które wpłynęło do Starostwa w dniu 4 listopada 2015 r., wykonawca przekazał dokumentację zawierającą zbiory danych i inne materiały celem ich weryfikacji.

W dniu 23 listopada 2015 r. organ sporządził protokół weryfikacji zbiorów danych oraz innych materiałów przekazywanych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, stwierdzając wyniki negatywne:

- w punkcie nr 4 z weryfikacji pod względem kompletności przekazanych rezultatów wykonanych prac geodezyjnych, wskazując na braki wyszczególnione w tabeli zawartej w punkcie 5,

- w punkcie nr 5 z weryfikacji pod względem zgodności z przepisami prawa obowiązującymi w geodezji i kartografii, wobec następujących nieprawidłowości:

1) brak w treści sprawozdania technicznego zakresu uprawnień zawodowych wykonawcy, tj. naruszenie § 71 ust. 7 pkt 4 rozporządzenia w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego,

2) niespójność opisu przebiegu i rezultatów wykonanych prac, gdyż w punkcie II sprawozdania wykonawca wskazał na czynności wznowienia wyznaczania granic, ale opisał czynności przyjęcia granic; nadto zawiadomienie stron, według tytułu dotyczyło czynności przyjęcia granic, natomiast w treści zawiadomienia wykonawca informuje, że dokonuje wznowienia (wyznaczenia, odszukania) punktów granicznych, tj. naruszenie § 71 ust. 7 pkt 6 rozporządzenia w sprawie standardów technicznych,

3) na podstawie dokumentów w operacie można wnioskować, że wykonawca wznawiał znaki graniczne, ale w dokumentacji brak protokołu na okoliczność tych czynności, tj. naruszenie art. 39 ust. 4 Pgik,

4) brak podstawy prawnej do zmiany przebiegu granicy na podstawie spisanego "Oświadczenia do przebiegu granic", tj. sugerowana przez wykonawcę zmiana granic pomiędzy nieruchomościami nr[...] i [...] opisana na szkicu przebiegu granic nieruchomości podlegającej podziałowi jest niezgodna z § 6 ust. 1 rozporządzenia

w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości,

5) brak w treści dokumentacji "Wykazu zmian danych ewidencyjnych dotyczących budynku" dla budynku, który wcześniej wykazany był w całości w działce [...],

w sytuacji, gdy wyniki pomiaru wskazują na wyodrębnienie z budynku części budynku (nr 3), tj. naruszenie § 65 pkt 3 rozporządzenia w sprawie standardów technicznych.

Pismem z dnia 27 listopada 2015 r. wykonawca pracy geodezyjnej złożył

do Starost "stanowisko do negatywnego wyniku weryfikacji jego pracy geodezyjnej", w którym odniósł się do protokołu wyjaśniając, że:

- zakresy uprawnień zostały opisane w "Sprawozdaniu technicznym – dodatkowym", datowanym na dzień 27 listopada 2015 r.,

- przyjęcie granic do podziału nieruchomości nastąpiło na podstawie § 6 ust. 4 rozporządzenia w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości,

w trybie art. 39 Prawa geodezyjnego i kartograficznego, ponieważ istniejące dane (błąd położenia punktów granicznych) nie spełniały obowiązujących standardów. Taki sposób postępowania wykonuje od wielu lat i nigdy nie było uwag z tym związanych, a nadto jest zgodny ze stanowiskiem Głównego Urzędu Geodezji i Kartografii z dnia 22 listopada 2005 r., potwierdzonym w Biuletynie Informacyjnym Głównego Geodety Kraju nr 2/2006,

- zgodnie z zaleceniami skorygowano obliczenia i wykonano nową dokumentację (projekty podziału, wykazy zmian danych ewidencyjnych, arkusz danych ewidencyjnych budynków); aktualny stan prawny nieruchomości podlegającej podziałowi jest wykazany w wypisie ewidencji gruntów i budynków oraz w księdze wieczystej,

- nie wyodrębniono żadnej części budynku, jedynie wykazano aktualny stan na nieruchomości. W otrzymanym wypisie nie było kartotek budynków oraz wykonawca nie miał i nie ma żadnej informacji jaki jest stan ewidencyjny budynków na sąsiednich nieruchomościach, albowiem działka sąsiednia jest poza zakresem zgłoszonych prac.

Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Starosta odmówił przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego zbiorów danych i innych materiałów sporządzonych w ramach pracy geodezyjnej zaewidencjonowanej pod numerem [...].

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji stwierdził, że na pięć uchybień opisanych w protokole weryfikacji wykonawca poprawił błąd wskazany w punkcie 5 pozycji nr 1 protokołu, natomiast do trzech nieprawidłowości wymienionych w tym punkcie w poz. 2, 3 i 5 powyższego protokołu, nie ustosunkował się w sposób merytoryczny. Natomiast w przypadku uchybienia z poz. 4 nie poprawił nieprawidłowości w sposób należyty, gdyż nie wzruszył czynności przyjęcia przebiegu granic nieruchomości na gruncie z dnia 29 października 2015 r. Organ odnosząc się do stwierdzonych uchybień uznał, że sprawozdanie techniczne opisuje w sposób chaotyczny, nieprecyzyjny i z małą starannością przebieg i rezultat wykonanych prac geodezyjnych, co stanowi dodatkowo o naruszeniu art. 42 ust. 3 ustawy Pgik. Nadto organ dokonując powtórnej analizy całości materiału dowodowego zauważył kolejne uchybienia niewymienione w protokole weryfikacji, tj.:

- w dokumencie zatytułowanym "Zawartość operatu" brak nazwy wykonawcy, imienia

i nazwiska osoby, która ten spis sporządziła oraz daty sporządzenia spisu,

- brak szkicu polowego,

- w treści sprawozdania technicznego brak informacji dotyczącej przekazywanej bazy roboczej, a nadto w treści operatu, brak jest utworzonej przez wykonawcę roboczej bazy danych.

Od powyższej decyzji R. B. złożył odwołanie, w którym podniósł zarzut bezprawności decyzji, podtrzymując wszystkie uwagi zawarte w jego stanowisku do negatywnego protokołu wyników weryfikacji. Dodatkowo wskazał na pozbawione podstaw prawnych przeprowadzenie powtórnej analizy dokumentacji technicznej.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego

i Kartograficznego w uzasadnieniu opisanego na wstępie rozstrzygnięcia nie przychylił się do odwołania. Odnosząc się do wykazanych w zaskarżonej decyzji nieprawidłowości, podzielił pogląd organu I instancji, iż zarówno y treści sprawozdania technicznego jak i sprawozdania dodatkowego nie wynika jednoznacznie, jak wyglądał przebieg prac geodezyjnych i jakie czynności w ramach tych prac geodeta wykonał, co stanowi o naruszeniu art. 42 ust. 3 ustawy Pgik oraz § 71 ust. 7 pkt 6 rozporządzenia w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Wyjaśnił, że powyższe uchybienia geodety są wynikiem błędnej interpretacji stanowiska Głównego Geodety Kraju z 22 stycznia 2005 r. Sposób przeprowadzenia czynności przyjęcia granic nieruchomości, w tym także co winien zawierać protokół sporządzony z tych czynności, regulują przepisy § 6 i 7 rozporządzenia w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości. Protokół z przyjęcia granic nieruchomości sporządza się na potrzeby postępowania w sprawie podziału nieruchomości prowadzonego na podstawie przepisów ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami i zgodnie z art. 97 ust. 1a pkt 5 tej ustawy podlega dołączeniu do wniosku o podział nieruchomości. Odrębnie natomiast przepisy regulują kwestie czynności wznowienia znaków granicznych zawarte w art. 39 ustawy Pgik, a także w § 30 rozporządzenia w sprawie standardów technicznych. Natomiast przestrzeganie przepisów o charakterze powszechnie obowiązującym oraz standardów technicznych jest wyrazem zachowania należytej staranności w zawodzie geodety, zaś niedochowanie ww. uregulowań jest równoznaczne z naruszeniem art. 42 ust. 3 Pgik.

W kwestii braku w przekazanej dokumentacji technicznej protokołu z czynności wznowienia znaków granicznych, w uzasadnieniu przywołano ustalenia organu I instancji z których to wynika, że w ramach pracy geodezyjnej miały miejsce czynności związane ze wznowieniem znaków granicznych oraz czynności związane z przyjęciem granic nieruchomości, które nie były udokumentowane w formie odrębnych protokołów.

Wykonawca z powodu nieznajomości procedur używał wszystkich pojęć jednocześnie lub nietrafnie, zaś fakt wykonywania powyższych czynności w dotychczasowych pracach przez skarżącego, nie zwalnia go z obowiązku przestrzegania obowiązujących przepisów prawa. Dokumenty z czynności wykonanych przez skarżącego (zawiadomienia, protokół, sprawozdanie) świadczą zatem o braku spójności podjętych działań, a związane z tym niesporządzenie protokołu z czynności wznowienia znaków granicznych stanowi o naruszeniu art. 39 ust. 1-4 ustawy Pgik oraz § 71 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia w sprawie standardów technicznych.

W oparciu o zgromadzony materiał dowodowy ZWINGiK uznał także słuszność stwierdzonego przez Starostę uchybienia § 6 ust. 1 rozporządzenia w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości. Wyjaśnił, że w punkcie 4 protokołu weryfikacji wskazano, że geodeta w sposób nieuprawniony dokonał zmiany granic między działkami nr [...] i [...]. Wprawdzie wykonawca w odpowiedzi na tą nieprawidłowość poprawił obliczenia i sporządził nowe dokumenty, jednakże przyjmując prawidłowe dane z dokumentacji technicznej zarejestrowanej w PZGiK, nie wzruszył czynności przyjęcia przebiegu granic nieruchomości na gruncie z dnia 29 października 2015 r. W efekcie opis zawarty w treści "Protokołu z czynności przyjęcia przebiegu granic nieruchomości" jest niezgodny z nowymi obliczeniami powierzchni działek i budynków, a stronom postepowania, które brały udział w czynnościach przyjęcia granic, przedstawiono przebieg granicy dzielonej niezgodnie z materiałem zgromadzonym w PZGiK. Organ odwoławczy podniósł, że ani czynności przyjęcia granic, ani wznowienia granic nie służą zmianie przebiegu istniejących granic. Przyjęcie granic następuje w oparciu o istniejące dokumenty określające przebieg granic nieruchomości podlegającej podziałowi, w związku z tym wyjaśnienia skarżącego dotyczące kwestii "niezgodności przebiegu granic na gruncie z istniejącą dokumentacją", nie zasługują na uwzględnienie.

Organ odwoławczy zgodził się z rozstrzygnięciem organu I instancji w zakresie określonego w protokole weryfikacyjnym naruszenia § 65 pkt 3 oraz § 71 ust. 2 pkt 7 rozporządzenia w sprawie standardów technicznych wobec niesporządzenia wykazu zmian danych dotyczących budynków znajdujących się na działce nr [...] oznaczonych w danych EGiB numerami [...] [...] Przy czym wskazał, że przyjęcie operatu do państwowego zasobu geodezyjnego nie jest równoznaczne

z ujawnieniem w bazie EGiB wszystkich zmian danych z niego wynikających. Wykazy zmian danych ewidencyjnych, do sporządzenia których wykonawca jest zobowiązany przepisami prawa, będą bowiem podstawą do uruchomienia stosownej procedury dotyczącej aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków w trybie przepisów art. 24 ust. 2b pkt 1lit. h lub art. 24 ust. 2b pkt 1 ustawy Pgik.

Ponadto organ II instancji podtrzymał ujawnione w zaskarżonej decyzji inne braki i uchybienia w dokumentacji technicznej, które pozostają w sprzeczności z przepisami ww. rozporządzenia. Natomiast w stosunku do pozostałych żądań odwołania uznał, że pozostają poza zakresem powyższych rozpatrywań.

W podsumowaniu ZWINGiK podkreślił, że dostrzeżone uchybienia powodują, iż przedmiotowe opracowanie geodezyjne nie nadaje się do przyjęcia go do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego

R. B. zaskarżył powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zarzucając jej niezgodność z prawem, pogorszenie sytuacji strony oraz rażące naruszenie art. 6, 7, 8, 9 i 139 K.p.a. z uwagi na: niewskazanie lub wskazanie niewłaściwych podstaw prawnych "czynności proceduralnych", dokonanie zmian dotychczas obowiązujących procedur i praktyk, nakazanie skarżącemu uzupełnienia dokumentacji o czynności niebędące przedmiotem zlecenia. Mając na uwadze powyższe wniósł o uchylenie decyzji Starosty oraz o zasądzenie od organów kosztów postępowania.

W motywach skargi skarżący zakwestionował możliwość przeprowadzenia powtórnej analizy całości materiału dowodowego, którą to dokonał organ I instancji, podnosząc, że czynność ta wykracza poza zakres protokołu weryfikacji. Zwrócił się także o uznanie stawianego mu przez organy zarzutu nieznajomości procedur za nadużycie i przekroczenie uprawnień. W jego ocenie, wskazane w decyzji organów obu instancji uchybienie art. 42 ust. 3 ustawy Pgik pozbawione jest podstaw prawnych i wynika ze stworzonych na potrzeby uzasadnienia tego uchybienia odmiennych procedur niż dotychczas stosowane. Tymczasem protokół z czynności przyjęcia przebiegu granic nieruchomości został sporządzony zgodnie z dotychczasową interpretacją i praktyką stosowną w Starostwie, zaś § 6 ust. 1 rozporządzenia w sprawie standardów technicznych upoważniał go do dokonania korekty jej przebiegu. Wyjaśnił, że wprawdzie wykonał arkusz danych ewidencyjnych budynków dla zleconej do podziału działki nr [...], chociaż nie był do tego zobowiązany, ale domaganie się przez organ sporządzenia wykazu zmian danych ewidencyjnych budynków dla działki sąsiedniej o nr [...] stanowi działanie bezprawne i nie mieści się w zakresie zleconych prac. Wobec powyższego odmowa przyjęcia dokumentacji do zasobu wskazuje na stronnicze postępowania organów obu instancji, czego dowodem jest wniosek organu skierowany do Rzecznika Dyscyplinarnego w dziedzinie geodezji i kartografii o wszczęcie postępowania dyscyplinarnego wobec skarżącego.

W odpowiedzi na skargę organ II instancji podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz.U.2016 r., poz. 1066) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie.

Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji, a także

- z mocy art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - decyzji organu pierwszej instancji pod kątem powyższego kryterium wykazała, że akty te odpowiadają prawu, a zatem skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem skargi jest decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] r., utrzymującą w mocy decyzję Starosty z dnia [...] r. o odmowie przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego zbiorów danych i materiałów, powstałych w wyniku pracy geodezyjnej wykonanej przez skarżącego.

Zgodnie z art. 12b ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne

i kartograficzne (Dz. U. z 2015 r., poz. 520 ze zm.), organ Służby Geodezyjnej

i Kartograficznej, do którego przekazane zostały zbiory danych lub inne materiały stanowiące wyniki prac geodezyjnych lub prac kartograficznych, niezwłocznie weryfikuje je pod względem zgodności z przepisami prawa obowiązującymi w geodezji i kartografii, w szczególności dotyczącymi:

1) wykonywania pomiarów, o których mowa w art. 2 pkt 1 lit. a, oraz opracowywania wyników tych pomiarów;

2) kompletności przekazywanych wyników wykonanych prac geodezyjnych lub prac kartograficznych.

Wyniki weryfikacji utrwala się w protokole (ust. 3), natomiast podstawę do przyjęcia zbiorów danych lub innych materiałów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego stanowi pozytywny wynik weryfikacji albo dokument potwierdzający odbiór tych zbiorów danych lub innych materiałów jako przedmiotu zamówienia publicznego realizowanego w związku z wykonywaniem zadań Głównego Geodety Kraju lub organów administracji geodezyjnej i kartograficznej (ust. 4).

W przypadku negatywnego wyniku weryfikacji właściwy organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej zwraca wykonawcy prac geodezyjnych lub prac kartograficznych przekazane przez niego zbiory danych lub inne materiały wraz

z protokołem zawierającym opis stwierdzonych uchybień i nieprawidłowości (ust. 6).

W przypadku negatywnego wyniku weryfikacji wykonawca prac geodezyjnych lub prac kartograficznych ma prawo, w terminie 14 dni od dnia otrzymania protokołu, ustosunkować się na piśmie do wyników weryfikacji (ust. 7), zaś jeżeli organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej nie uwzględni stanowiska wykonawcy prac geodezyjnych lub prac kartograficznych to wydaje decyzję administracyjną o odmowie przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego zbiorów danych lub innych materiałów sporządzonych przez tego wykonawcę (ust.8).

Jak wynika z akt sprawy skarżący, jako wykonawca prac geodezyjnych, zgłosił Staroście pracę geodezyjną celem opracowania projektu podziału nieruchomości dla działki nr [...] położonej w obrębie [...].

O wykonaniu pracy, skarżący zawiadomił Starostę, a do zawiadomienia załączył operat techniczny pracy. Starosta negatywnie zweryfikował wykonane prace, przesyłając stronie protokół z dokonanej weryfikacji. Skarżący odnosząc się do tej oceny, wskazał na uchybienia w niej zawarte oraz poinformował organ, że uzupełnił sprawozdanie techniczne i skorygował obliczenia, wykonując nową dokumentację. Organy obu instancji, pomimo tych wyjaśnień uznały, że brak jest podstaw do przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego zbiorów danych i innych materiałów sporządzonych w ramach pracy zgłoszonej przez skarżącego. Z powyższym stanowiskiem nie zgodził się skarżący wskazując w skardze na działanie niezgodne z prawem i rażące naruszenia przepisów postępowania.

Zdaniem Sądu, analiza akt sprawy prowadzi do wniosku, że wbrew zarzutom skargi, organy obu instancji rozpoznając sprawę nie dopuściły się naruszenia norm prawa materialnego ani norm prawa procesowego w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie wydanych przez nich decyzji z obrotu prawnego.

W pierwszej kolejności podkreślenia wymaga, że wynikający z art. 139 ustawy

z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r., poz. 23), zakaz reformationis in peius oznacza, że organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się. Do wydania decyzji na niekorzyść strony dochodzi wówczas, gdy w wyniku porównania decyzji organu pierwszej instancji zostanie stwierdzone, że w decyzji organu odwoławczego uległ zmniejszeniu zakres praw tej strony lub zakres jej obowiązków uległ powiększeniu. (por. P. Przybysz Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, LexisNexis, Warszawa 2014, s. 409). Zakaz zawarty w tym unormowaniu nie odnosi się do działań podejmowanych przez organ I instancji oraz do relacji pomiędzy protokołem weryfikacji, a decyzją rozstrzygającą. Adresatem tego zakazu jest wyłącznie organ odwoławczy, który w ramach dwuinstancyjności postępowania zobligowany jest - w przypadku wniesienia środka odwoławczego - do rozpoznania sprawy w jej całokształcie. Reformationis in peius obejmuje zatem daną, konkretną sprawę, w której od rozstrzygnięcia organu I instancji złożono odwołanie, a nie inne uprzednio załatwione przez ten organ sprawy tego samego podmiotu. Z lektury uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że organ II instancji podzielił w pełni ustalenia i ocenę Starosty oraz zasadność podjętego przez niego rozstrzygnięcia. W tym stanie rzeczy nie sposób uznać, aby decyzja organu odwoławczego jako utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji w jakikolwiek sposób pogorszała sytuację prawną strony, a tym samym naruszała treść art. 139 Kpa.

Obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w trybie art. 12b Pgik jest ustalenie, czy sporządzona przez wykonawcę dokumentacja geodezyjna odpowiada przepisom prawa oraz czy nie zawiera nieprawidłowości lub braków. Zdaniem Sądu,

w realiach niniejszej sprawy słusznie organy uznały, że przedłożone przez skarżącego dokumenty obrazujące wykonanie pracy geodezyjnej wskazują na wadliwość tego opracowania. Przy czym organy administracji wnikliwie rozpatrzyły wszystkie okoliczności sprawy, w tym podniesione przez stronę, dokonując prawidłowych ustaleń faktycznych i nie uchybiając zasadzie czynnego udziału strony (art. 10 Kpa) i udzielania stronom informacji (art. 9 Kpa) oraz zasadzie pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa (art. 8 Kpa). W uzasadnieniu decyzji szczegółowo opisano wady operatu technicznego, wskazując na naruszenie właściwych przepisów prawa, co dowodzi, że stanowisko organu było wynikiem prawidłowej merytorycznej kontroli dokumentacji geodezyjnej.

Wbrew twierdzeniom skarżącego, przeprowadzenie przez organ I instancji jak

i organ II instancji przed wydaniem decyzji, analizy całości zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie stanowi naruszenia prawa. Zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej (wyrażoną w art. 7 Kpa) organ administracji publicznej zobligowany jest do zbadania wszystkich kwestii mieszczących się procedurze zgłaszania wykonanej pracy geodezyjnej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego i to zarówno tych, które zostały stwierdzone podczas weryfikacji, jak i tych, które pozwalają na ustalenie, czy sporządzona przez wykonawcę dokumentacja geodezyjna odpowiada przepisom prawa geodezyjnego i kartograficznego, tj. czy nadaje się do przyjęcia do państwowego zasobu. Słusznie w zaskarżonej decyzji stwierdzono, że istotą postępowania nie jest jedynie ocena zasadności uchybień wskazanych w protokole weryfikacji, gdyż taki wniosek wprost wynika z przepisu art. 12b ust. 1 ustawy Pgik. Nadto w realiach przedmiotowej sprawy wyjście poza zakres protokołu weryfikacji spowodowany był również koniecznością zbadania dodatkowej dokumentacji geodezyjnej przedłożonej przez stronę w odpowiedzi na ustalenia tego protokołu. Tym samym nie znajduje żadnego uzasadnienia prawnego sugerowane przez stronę ograniczanie czynności organu wyłącznie do analizy uchybień i nieprawidłowości stwierdzonych w protokole weryfikacji. W konsekwencji wskazanie przez organ I instancji w uzasadnieniu wydanej decyzji kolejnych nieprawidłowości w dokumentacji geodezyjnej nie można traktować jako uchybienia obowiązującym przepisom prawa, zwłaszcza, że strona mogła do nich odnieść się w odwołaniu, a czego nie uczyniła.

Sąd nie podziela również poglądu skargi, iż stawiany stronie zarzut uchybienia art. 42 ust. 3 Pgik pozbawiony był podstaw prawnych. Stosownie do powołanego przepisu osoby wykonujące samodzielne funkcje w dziedzinie geodezji i kartografii są obowiązane wykonywać swoje zadania z należytą starannością, zgodnie z zasadami współczesnej wiedzy technicznej i obowiązującymi przepisami prawa. Analiza dokumentacji geodezyjnej potwierdza ustalenia organów, iż treść sprawozdania technicznego nie odpowiada powyższym wymogom.

W szczególności zawarty w sprawozdaniu technicznym opis przebiegu i rezultatu wykonanych przez stronę prac geodezyjnych, został sporządzony chaotycznie i nie wynika z niego jakie dokładnie czynności wykonano i jakich odcinków granic czy znaków granicznych dotyczyły. Brak jest także spójności pomiędzy obliczeniami wynikającymi z dodatkowego sprawozdania technicznego, a protokołu przyjęcia przebiegu granic nieruchomości. Poza tym strona niewłaściwie i nietrafnie używa pojęć przyjęcia granicy i wznowienia punktów granicznych, łącząc je przy tym z nieodpowiednimi aktami prawnymi. Mianowicie przyjęcie granic na potrzeby postępowania o podziale nieruchomości dokonywane jest w trybie art. 97 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, tymczasem strona przywołuje art. 39 Pgik, który reguluje kwestię wznowienia znaków granicznych.

Niewątpliwie czynności przyjęcia granicy i wznowienia nie są tożsame, skoro zostały przez ustawodawcę odrębnie uregulowane i dotyczą odmiennych sytuacji. Przyjęcie granic nieruchomości podlegającej podziałowi następuje w wyniku badania: księgi wieczystej nieruchomości podlegającej podziałowi oraz innych dokumentów określających stan prawny nieruchomości oraz danych wykazanych w katastrze nieruchomości (§ 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości - Dz. U. z 2004 r. Nr 268, poz. 2663). Z kolei wznowienie znaków granicznych bez przeprowadzenia postępowania rozgraniczeniowego ma zastosowanie wyłącznie w sytuacji, gdy znaki te zostały przesunięte, uszkodzone lub zniszczone i istnieją dokumenty pozwalające na określenie ich pierwotnego położenia (art. 39 Pgik). Każda z tych czynności jednakże wymaga udokumentowania osobnymi protokołami stosownie do art. 39 ust. 4 Pgik i § 7 rozporządzenia w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości i każdy z tych protokołów wchodzi w skład operatu technicznego, co wynika wprost z § 71 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia w sprawie standardów technicznych. Strona w niniejszej sprawie podczas prac geodezyjnych dokonała zarówno czynności przyjęcia granic jak i wznowienia, zatem sporządzenie wyłącznie protokołu z przyjęcia przebiegu granic, przy braku protokołu ze wznowienia, stanowi o kolejnej wadliwości operatu technicznego.

Ustosunkowując się do kwestii zmiany granic pomiędzy działkami nr [...]

i [...], to wskazać należy, że organ nie neguje takiej potrzeby, ale trafnie zaznacza, że korekta ta - w sytuacji niezgodności przebiegu granicy na gruncie z istniejącą dokumentacją - nie może nastąpić ani w ramach dokonanego wznowienia ani przyjęcia granic. Jak wynika z § 6 ust. 1 rozporządzenia w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości oraz art. 39 Pgik zarówno przyjęcie granic jak i wznowienie dokonywane jest na podstawie uprzednio sporządzonej dokumentacji obrazującej odpowiednio przebieg granicy (tj. w przypadku jej przyjęcia) lub pozwalającej na określenie pierwotnego położenia znaków granicznych (w przypadku ich wznowienia). Natomiast ustalenie granicy za pomocą innych środków dowodowych może nastąpić tylko w postępowaniu rozgraniczeniowym. W rezultacie sugerowana przez stronę zmiana przebiegu granic wymaga uprzedniego wzruszenia uprzednio ujawnionej w katastrze czynności przyjęcia granic nieruchomości na gruncie oraz właściwego udokumentowania ustalenia przebiegu granicy. Przy czym odebranie samego oświadczenia o przebiegu granicy jak i opisanie na szkicu jej przebiegu jest niewystarczające do jej wzruszenia.

Sąd nie akceptuje argumentacji skargi, iż strona nie była zobowiązana do wykonania arkusza danych ewidencyjnych budynku na działce dzielonej, który

w ewidencji został wykazany jako obiekt w całości znajdujący się na sąsiedniej działce o nr [...]. Podstawową zasadą prowadzenia ewidencji jest zasada utrzymywania jej w stanie aktualności, tzn. zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami, zaś wykonawcy prac geodezyjnych mają obowiązek przekazywania właściwemu organowi aktualnych i odzwierciedlających stan rzeczywisty danych z prac geodezyjnych. Stosownie do § 71 ust. 2 pkt 7 rozporządzenia w sprawie standardów technicznych w skład operatu technicznego wchodzą wykazy zmian danych ewidencyjnych, zaś w myśl § 65 pkt 3 ww. rozporządzenia na treść dokumentacji składają się wykazy zawierające pola powierzchni obiektów obszarowych objętych pomiarem (w tym budynków). Akta potwierdzają, że strona pomierzyła cały budynek wskazując, że składa się z dwóch części: jedna fizycznie na działce nr [...] a druga na działce [...], a zatem była zobligowana do złożenia wykazu zmian budynkowych. Natomiast nawet gdyby przyjąć, że obowiązek ten nie obejmował budynków zlokalizowanych na sąsiedniej działce (t. nr [....]), to powyższe uchybienie nie miałoby żadnego wpływu na wynik postępowania, albowiem z uwagi na pozostałe wady operatu technicznego, w sprawie zapadłoby takie samo rozstrzygnięcie.

Podniesiona w skardze okoliczność, że Starosta wcześniej akceptował kwestionowany obecnie przez organy tryb postępowania geodety, pozostaje bez znaczenia dla oceny legalności zaskarżonej decyzji. W tej mierze podkreślenia wymaga, że stosownie do art. 6 Kpa organy administracji publicznej obowiązane są działać na podstawie i w granicach obowiązującego prawa. Konsekwencją tego unormowania jest to, że przy rozpoznawaniu sprawy organ nie jest związany swoją wcześniejszą "praktyką", lecz wyłącznie właściwymi przepisami prawa. Stąd fakt uprzedniego przyjęcia do zasobu innej chociażby podobnej pracy geodezyjnej, w żaden sposób nie determinuje rozstrzygnięcia organu. Przy czym należy pamiętać, że każda sprawa administracyjna rozstrzygana jest indywidualnie, a jak słusznie podniesiono w odpowiedzi na skargę, opracowania geodezyjne cechują się szczególnie dużą indywidualnością, tym nie mniej poza sferą przedmiotu sprawy pozostaje okoliczność prawidłowości i rzetelności innych operatów technicznych.

Zaznaczyć należy, czego nie dostrzega skarżący, że na geodecie również ciąży obowiązek posiadania odpowiedniej znajomości przepisów prawa, które stanowią podstawę wykonywanych przez niego prac geodezyjnych i postępowania zgodnie z nimi. Natomiast strona nie może tłumaczyć wadliwości działania poprzez powołanie się na brak poinformowania jej jakie czynności "krok po kroku" powinna podjąć, by uzyskać korzystne dla siebie rozstrzygnięcie. Podstawy takich działań organu nie można upatrywać ani w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego ani w przepisach Prawa geodezyjnego i kartograficznego. Natomiast twierdzenie organu, że wadliwość dokumentacji technicznej spowodowana jest nieznajomością procedur obowiązujących, nie podlega ocenie Sądu, gdyż prawnie irrelewantne dla sprawy są przyczyny wadliwości dokumentacji. Istotny jest bowiem sam fakt nieprawidłowości dokumentacji geodezyjnej, z kolei kwestia, czy były one rezultatem niewiedzy geodety bądź też konsekwencją wcześniejszych praktyk akceptowanych przez organ jest bezprzedmiotowa.

Reasumując stwierdzić należy, że skoro zarzuty podniesione w skardze nie zasługują na uwzględnienie, zaś Sąd, działając z urzędu poza granicami skargi, również nie stwierdził naruszenia żadnych przepisów prawa, zatem brak jest podstaw do wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

Z powyższych względów, Sąd na podstawie art. 151 ustawy Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł o oddaleniu skargi.