Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 223/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-04-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 271 ust. 1 pkt 1  i ust. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1566
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne
article: art. 7a § 1
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda, Sędziowie sędzia WSA Leszek Kobylski (spr.), sędzia WSA Jarosław Łuczaj, Protokolant ref. staż. Sebastian Niedbalski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi [...]S.A. z siedzibą w [...] na decyzję Dyrektora Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie Zarządu Zlewni w [...] z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie określenia opłaty za pobór wód podziemnych 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Dyrektora Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie Zarządu Zlewni w [...] na rzecz [...] S.A. z siedzibą w [...] kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] grudnia 2018 r. znak [...] Dyrektor Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie Zarządu Zlewni w [...] (dalej organ), działając na podstawie art. 273 ust. 6 w związku z art. 271 ust. 2 art. 14 ust. 2 i 6 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. poz. 1566 i 2180; dalej: "Prawo wodne") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.) określił dla [...] w m. [...] Spółka Akcyjna z siedzibą w [..] za okres 1 stycznia 2018 r. do 31 grudnia 2018 r. opłatę stałą w wysokości 1.774,31 zł, w tym 1.774,31 zł za pobór wód podziemnych z utworów czwartorzędowych z ujęcia zlokalizowanego na terenie Oczyszczalni ścieków "[...]" w [...].

Zaskarżoną decyzja została wydana w następującym stanie sprawy:

W dniu 22 listopada 2018 r. Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie Zarząd Zlewni w [...] na podstawie art. 271 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego ustaliło, w formie informacji rocznej, [...] w m. [...] Spółka Akcyjna z siedzibą w [...], za okres od 1 stycznia 2018 r. do 31 grudnia 2018 r. opłatę stałą w wysokości 1.774,31 zł za pobór wód podziemnych z utworów czwartorzędowych, zlokalizowanych na terenie Oczyszczalni ścieków "[...]" w [...]. W informacji tej wskazano, że opłatę należy uiścić na rachunek Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w czterech kwartalnych ratach płatnych w następujących terminach: za I, II, III, IV kwartał - w terminie 14 dni od daty doręczenia w wysokości 1.774,31 zł

W dniu 13 grudnia 2018 r., [...] S.A. w [...] złożyło reklamację, w której nie zgodziło się z wysokością opłaty za pobór wód podziemnych ustaloną w powołanej informacji rocznej. Zdaniem skarżącej opłatę stałą za pobór wód podziemnych ustalić należy przyjmując jako mnożnik maksymalną ilość wody jaka rzeczywiście można pobrać każdego dnia roku, którego dotyczy opłata (wyrażona w m3/rok), która może być pobrana zgodnie z pozwoleniem wodnoprawnym. Wynika z tego, że spółka nie może przekraczać maksymalnej rocznej - ilości wody 65 700 m3/rok, po przeliczeniu to 0,0020833333 m3/s, a nie jak to zostało naliczone w informacji PGWWP Zarząd Zlewni w [...] - 0,00972222 m3/s.

Organ nie uznał reklamacji [...] w m. [...] S.A. z siedzibą w [...]. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazał, że zgodnie z decyzją Nr [...] wydaną przez Starostę [...] (znak: [...] z dnia [...] maja 2012 r.) [...] S.A. w [...] uzyskało pozwolenie wodnoprawne na pobór wód podziemnych z utworów czwartorzędowych z ujęcia składającego się z 2 studni pracujących na przemian: nr 1 o głębokości 52,5 m i nr 2 o głębokości 52,5 m, o ustalonych zasobach ujęcia wg stanu na m-c marzec 1977 r., zatwierdzonych decyzją Prezydenta m. [...] nr [...] z dnia [...] sierpnia 1977 r. w wysokości: Q= 35,0 m3/h przy S = 3,8 m, zlokalizowanego na terenie Oczyszczalni ścieków "[...]" w [...], ujmującego wody z utworów czwartorzędowych na potrzeby socjalno-bytowe oraz technologiczne oczyszczanie. Wielkość poboru określona w wydanym pozwoleniu wodnoprawnym nie może przekraczać: maksymalnej godzinowej ilości (Qh/max = 35 m3/h), średniej dobowej Qd/śr = 180,0 m3/d i maksymalnej rocznej ilości (Qrok/max = 65 700 m3/rok).

Organ zauważył, iż w przypadku gdy pozwolenie wodnoprawne nie określa maksymalnej wielkości poboru wód tj. (wyrażoną w m3/s maksymalną ilość wody, która może być pobrana na podstawie aktualnego pozwolenia) dla ustalenia wysokości opłaty stałej za pobór wód należy przyjąć tę wielkość poboru wód określoną w pozwoleniu wodnoprawnym, która po przeliczeniu na wymiar m3 na sekundę stanowić będzie maksymalną wartość. Następnie przytoczył brzmienie art. 270 ust. 1 Prawa wodnego. Podniósł, iż za maksymalną ilość wody (wyrażoną w m3/s) możliwą do pobrania należy uznać wartość maksymalną godzinową (Qh/max = 35 m3/h - 0,009722222 m3/s) wynikającą ze zmienności dobowej poboru wody, tj. występowania maksimum w okresie największego zapotrzebowania na wodę oraz minimum przy niewielkim poborze np. nocą. Jednocześnie wskazał, iż nie ma znaczenia w tym przypadku, że jest to pobór chwilowy (możliwy do wystąpienia tylko godzinę dziennie), gdyż do takiego poboru musi być dostosowana wydajność ujęcia (gotowość środowiska wodnego do udostępnienia zasobów wody). Pozostałe wartości przytoczone z pozwolenia wodnoprawnego to wartości średnie, w tym: dobowa (zaniżająca maksymalny pobór z powodu nocnego minimum) i maksymalna roczna.

Organ wskazał, iż [...] S. A. w [...] korzysta z usługi wodnej na podstawie pozwolenia wodnoprawnego znak: [...] z dnia [...] maja 2012 r. (decyzja Nr [...] wydana przez Starostę [...] na pobór wód podziemnych w ilości 35 m3/h, co oznacza, że zgodnie z art. 298 pkt 1 Prawa wodnego obowiązany jest ponosić opłatę za usługi wodne. W rozpatrywanej sprawie zaistniała zatem przesłanka obligująca Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] do wydania decyzji określającej wysokość opłaty stałej za okres 1 stycznia 2018 r. - 31 grudnia 2018 r.

Konkludują organ podniósł, iż określenia wysokości opłaty stałej Dyrektor PGWWP Zarząd Zlewni w [...] dokonał w oparciu o normę prawną wynikającą z art. 271 ust. 2 Prawa wodnego oraz § 15 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz.U. poz. 2502), przytaczając ich treść. Opłata za pobór wód podziemnych został określony jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, wynoszącej 500 zł, czasu wyrażonego w dniach, wynoszącego 365 dni (chyba że z pozwolenia wodnoprawnego lub pozwolenia zintegrowanego wynika inaczej) i maksymalnego poboru określonego w pozwoleniu wodnoprawnym albo pozwoleniu zintegrowanym w ilości 35 m3/h i wynoszącego po przeliczeniu 0,00972222 m3/s.

Skargę na powołaną wyżej decyzję do sądu administracyjnego złożyło [...] w m. [...] Spółka Akcyjna z siedzibą w [...] (dalej: "skarżący"), wnioskując o jej uchylenie. Wydanemu rozstrzygnięciu autor skargi zarzucił naruszenie przepisów prawa tj.:

1) art. 271 ust. 2 w związku z art. 273 ust. 6 Prawa wodnego (Dz.U. z 2017 poz. 1566 ze zm.) poprzez jego błędną interpretację, niewłaściwe zastosowanie i wydanie przez organ decyzji z dnia [...] grudnia 2018 r., nakładającej na skarżącego obowiązek uiszczenia opłaty stałej za pobór wód podziemnych z utworów czwartorzędowych z ujęcia zlokalizowanego na terenie Oczyszczalni ścieków "[...]" w [...] w wygórowanej kwocie 1.774,31 zł, w której przyjęto do wyliczenia, że ujęcia wody dokonuje się przez 365 dni w roku w maksymalnej godzinowej ilości 35 m3/h, który po przeliczeniu wynosi 0,009722222 m3/s, podczas gdy na potrzeby naliczenia opłaty stałej zasadnym jest przyjęcie wskazanego w obowiązującym pozwoleniu wodnoprawnym nr [...] z dnia [...] maja 2012 r. poboru wody w ilości 65 700 m3 na rok, który po przeliczeniu wynosi 0,00208333 m3/s;

2) art. 271 ust. 6 w związku z art. 273 ust. 6 Prawa wodnego poprzez jego błędną interpretację, niewłaściwe zastosowanie i wydanie przez organ decyzji z dnia [...] grudnia 2018 r., nakładającej na skarżącego obowiązek uiszczenia opłaty stałej za pobór wód podziemnych z utworów czwartorzędowych z ujęcia zlokalizowanego na terenie Oczyszczalni ścieków "[...]" w [...], w której Organ zobowiązał skarżącego uiścić opłatę w czterech kwartalnych ratach płatnych w następujących terminach: "za I, II, II, IV kwartał w terminie 14 dni od dnia doręczenia", podczas gdy podmiot obowiązany do ponoszenia opłat za usługi wodne wnosi opłatę stałą na rachunek bankowy Wód Polskich w 4 równych ratach kwartalnych nie później niż do końca miesiąca następującego po upływie każdego kwartału;

3) art. 7a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.) w związku z art. 273 ust. 6 Prawa wodnego poprzez wydanie przez organ zaskarżonej decyzji z dnia [...] grudnia 2018 r., w której pomimo wątpliwości co do treści normy prawnej, z której treści nie wynika którą wielkość należy przeliczyć na wymiar m3/s w celu obliczenia opłaty stałej, wątpliwości tych organ nie rozstrzygnął na korzyść skarżącego;

4) art. 7 k.p.a. w związku z art. 273 ust. 6 Prawa wodnego poprzez wydanie przez organ decyzji z dnia 21 grudnia 2018 r., z przekroczeniem granic uznania administracyjnego, tj. w sposób dowolny nakładającej na skarżącego obowiązek uiszczenia opłaty stałej za pobór wód podziemnych z utworów czwartorzędowych z ujęcia zlokalizowanego na terenie Oczyszczalni ścieków "[...]" w [...] w wygórowanej kwocie 1.774,31 zł, w której przyjęto do wyliczenia, że ujęcia wody dokonuje się przez 365 dni w roku w maksymalnej godzinowej ilości 35 m3/h, który po przeliczeniu wynosi 0,009722222 m3/s, co powoduje nałożenie na skarżącego obowiązku uiszczenia opłaty stałej za taką ilość wody, której skarżący na podstawie obowiązującego pozwolenia wodnoprawnego nie ma prawa pobrać, podczas gdy na potrzeby naliczenia opłaty stałej zasadnym jest przyjęcie wskazanego w obowiązującym pozwoleniu wodnoprawnym nr [...] z dnia [...] maja 2012 r. poboru wody w ilości 65 700 m3 na rok, który po przeliczeniu wynosi 0,00208333 m3/s;

5) art. 8 § 1 k.p.a. w związku z art. 273 ust. 6 Prawa wodnego poprzez wydanie przez organ decyzji z dnia [...] grudnia 2018 r., z pominięciem zasady pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej i nakładającej na skarżącego obowiązek uiszczenia opłaty stałej za pobór wód podziemnych z utworów czwartorzędowych z ujęcia zlokalizowanego na terenie Oczyszczalni ścieków "[...]" w [...] w wygórowanej kwocie 1.774,31 zł, w której przyjęto do wyliczenia, że ujęcia wody dokonuje się przez 365 dni w roku w maksymalnej godzinowej ilości 35 m3/h, który po przeliczeniu wynosi 0,009722222 m3/s, podczas gdy na potrzeby naliczenia opłaty stałej zasadnym jest przyjęcie wskazanego w obowiązującym pozwoleniu wodnoprawnym nr [...] z dnia [...] maja 2012 r. poboru wody w ilości 65 700 m3 na rok, który po przeliczeniu wynosi 0,00208333 m3/s;

6) art. 77, art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. art. 273 ust. 6 Prawa wodnego poprzez wydanie przez organ zaskarżonej decyzji w oparciu o nienależycie ustalony przez organ stan faktyczny sprawy, co w konsekwencji doprowadziło do nałożenia na skarżącego obowiązku uiszczenia wygórowanej opłaty stałej w wysokości 1.774,31 zł za pobór wód podziemnych z utworów czwartorzędowych z ujęcia zlokalizowanego na terenie Oczyszczalni ścieków "[...]" w [...];

7) art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez zaniechanie przez organ podjęcia czynności mających na celu dokładne wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, należytego zebrania materiału dowodowego i przedstawienie ustaleń dokonanych na ich podstawie w uzasadnieniu faktycznym decyzji administracyjnej.

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał m.in, że zgodnie z art. 271 ust. 2 Prawa wodnego opłatę stałą za pobór wód podziemnych oblicza się uwzględniając maksymalną ilość wód, która może być pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego, którą to ilość wyraża się w przeliczeniu na m3/s. W ocenie skarżącego, w niniejszej sprawie maksymalna dzienna ilość wód jest w istocie opisana w pozwoleniu wartością średniodobową oraz maksymalną roczną, gdyż to te wartości rzeczywiście wskazują ile dziennie można pobrać wody podziemnej. Wartość godzinowa maksymalna nie stanowi o ilości wody pobieranej w ciągu roku, niejednokrotnie odnosi się do sytuacji wyjątkowych, odmiennych od standardowych warunków funkcjonowania instalacji. Co więcej, ujmowanie takiej ilości wody w każdej godzinie, każdego dnia musiałoby prowadzić do istotnego naruszenia pozwolenia wodnoprawnego.

Zatem podnieść należy, iż wartością maksymalną w rozumieniu art. 271 ust. 2 Prawa wodnego jest z pewnością wartość opisana w ww. pozwoleniu wodnoprawnym jako wartość maksymalna roczna - to ona określa maksymalną ilość wód, jaką [...] w m. [...] S.A. może ująć z zasobów wód podziemnych z ujęcia składającego się z 2 studni pracujących naprzemiennie, tj. studni nr 1 i studni nr 2. Biorąc pod uwagę, że zgodnie z powołanym przepisem wartość maksymalna musi zostać pomnożona przez ilość dni oraz stawkę jednostkową, organ stosując w obliczeniach wartość maksymalną godzinową, doprowadził do naruszenia art. 271 ust. 2 Prawa wodnego i w konsekwencji nałożenia na skarżącego obowiązku uiszczenia opłaty stałej za pobór wód podziemnych z ujęcia ujmującego wody z utworów czwartorzędowych, składającego się z dwóch studni pracujących przemiennie: nr 1 i nr 2, zlokalizowanego na terenie Oczyszczalni Ścieków "[...]" w [...] w wygórowanej kwocie 1.774,31 zł.

Zdaniem skarżącego, w związku z powyższym, na potrzeby naliczenia opłaty stałej zasadnym jest przyjęcie wskazanego w pozwoleniu poboru wody w ilości 65 700 m3 na rok, który po przeliczeniu wynosi 0,00208333 m3/s, co daje kwotę 380,20 zł co jednocześnie warunkowałoby spełnienie wymagań określonych w decyzji. Tylko takie wartości uznać można za spełniające dyspozycję art. 271 ust. 2 Prawa wodnego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddaleni, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Kontrola legalności zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji Dyrektora Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie Zarządu Zlewni w [...] z [...] grudnia 2018 r., polegająca na badaniu zgodności z prawem postępowania prowadzonego przez organ administracji oraz wydanego w jego wyniku rozstrzygnięcia, doprowadziła Sąd do wniosku, że wydano ją z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy oraz z naruszeniem prawa materialnego, co miało wpływ na wynik sprawy. Stosownie zaś do art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."), Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla je w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (pkt a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (pkt b) bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt c).

Zaskarżoną decyzją organ administracji określił dla [...] w m. [...] Spółka Akcyjna z siedzibą w [...] za okres 1 stycznia 2018 r. do 31 grudnia 2018 r. opłatę stałą w wysokości 1.774,31 zł, w tym 1.774,31 zł za pobór wód podziemnych z utworów czwartorzędowych z ujęcia zlokalizowanego na terenie Oczyszczalni ścieków "[...]" w [...].

Podstawę prawną ustalonej opłaty stanowił przepis art. 271 ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (Dz.U. z 2017 r., poz. 1566), zgodnie z którym wysokość opłaty stałej za pobór wód podziemnych ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i maksymalnej ilości wody podziemnej wyrażonej w m³/s, która może być pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego, z uwzględnieniem stosunku ilości wody podziemnej, która może być pobrana na podstawie tych pozwoleń, do dostępnych zasobów wód podziemnych.

Ustalając powyższą opłatę stałą organ odwołał się do rozstrzygnięcia decyzji nr [...] z [...] maja 2012 r., mocą której [...] w m. [...] Spółka Akcyjna z siedzibą w [...] udzielono pozwolenia wodnoprawnego na pobór wód podziemnych w ilości 35 m3/h. Do ustalenia opłaty organ przyjął ww. wskaźnik poboru godzinowego w ilości 35 m³/h i wynoszącego po przeliczeniu 0,00972222 m3/s.

Istotą sporu w niniejszej sprawie jest kwestia zastosowania, przy przewidzianym w art. 271 ust. 2 Prawa wodnego sposobie ustalania opłaty stałej, parametru maksymalnej ilości wody podziemnej, która może być pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego w sytuacji, gdy w pozwoleniu wodnoprawnym, wydanym jeszcze w oparciu o przepisy ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (tj.: Dz.U. z 2012 r., poz. 145 ze zm.), określono dopuszczalne maksymalne wskaźniki poboru wód podziemnych w dwojaki sposób: godzinowo i średniodobowo. Rozwiązania tego rodzaju kwestii przepisy nowego Prawa wodnego nie przewidziały, co wymagało od organów stosujących prawo podjęcia odpowiednich zabiegów interpretacyjnych.

Organ zastosował do obliczenia opłaty stałej maksymalny godzinowy wskaźnik poboru twierdząc, że to godzinowy wskaźnik poboru dawał maksymalną wartość poboru w m³/s, czego wymaga przepis art. 271 ust. 2 Prawa wodnego.

Sąd powyższego stanowiska organu nie podzielił uznając za zasadne zarzuty skargi.

Zgodnie z art. 267 pkt 1 Prawa wodnego jednym z instrumentów ekonomicznych służących gospodarowaniu wodami są opłaty za usługi wodne, w tym za usługi w postaci poboru wód podziemnych lub wód powierzchniowych (art. 268 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego). Stosownie do art. 270 ust. 1 Prawa wodnego opłata za usługi wodne za pobór wód składa się z opłaty stałej oraz opłaty zmiennej uzależnionej od ilości wód pobranych. W myśl art. 271 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego wysokość opłaty stałej za pobór wód podziemnych ustalają Wody Polskie oraz przekazują podmiotom obowiązanym do ponoszenia opłat za usługi wodne w formie informacji rocznej, zawierającej także sposób obliczenia tej opłaty.

Zasady ustalania wysokości opłaty stałej określa art. 271 ust. 2 Prawa wodnego, przewidując, że opłata ta stanowi iloczyn następujących czynników:

1. jednostkowej stawki opłaty przewidzianej w rozporządzeniu,

2. czasu wrażonego w dniach,

3. maksymalnej ilości wody podziemnej wyrażonej w m3/s, która może być pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego,

4. stosunek ww. ilości odpowiednio: do dostępnych zasobów wód podziemnych lub SNQ w przypadku wód powierzchniowych (wskaźnik uwzględniany na poziomie ustawowym).

Zgodnie z § 15 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz.U. z 2017 r., poz. 2502), jednostkowa stawka opłaty stałej za pobór wód wynosi 500 zł na dobę za 1 m³/s. Skoro rozporządzenie przewiduje stawkę jednostkową opłaty za 1 m³/s, a opłata ma wymiar roczny, to pozostała tylko kwestia wyboru, który z dwóch wskaźników: godzinowy czy roczny poboru wód wyrażony, po przeliczeniu, w 1 m³/s, należało zastosować.

W świetle powołanych przepisów Prawa wodnego, opłaty za usługi wodne należy zaliczyć do danin publicznych, podobnie jak wcześniej opłaty za korzystanie ze środowiska. Jest to zatem świadczenie zależne nie od woli osoby, lecz od zakresu podmiotowego i przedmiotowego ustawy podatkowej (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 czerwca 2004 r., SK 22/03, opubl. OTK-A 2004/6/59). Opłaty za usługi wodne, chociaż nie są tak powszechną daniną publiczną jak podatki, to jednak należy zaliczyć je do tej samej grupy ciężarów i świadczeń publicznych stanowiących źródła dochodów państwa. Klasyfikację tą potwierdza dyspozycja art. 300 Prawa wodnego, która z woli ustawodawcy nakazuje do ponoszenia opłat za usługi wodne stosować odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa, z wyjątkami określonymi we wskazanych przepisach.

Skoro tak, to nałożenie obowiązku świadczeń tego rodzaju oznacza ingerencję w prawo dysponowania środkami pieniężnymi należącymi do majątku osoby obciążonej tym obowiązkiem. Dlatego przepisy regulujące problematykę danin publicznych i ich stosowanie musi być zgodne z całokształtem obowiązujących norm i zasad konstytucyjnych. Stosowanie przepisów zobowiązujących do uiszczania opłat za usługi wodne nie może prowadzić do naruszenia wartości objętych ochroną konstytucyjną, a w szczególności nie może prowadzić do tego, ażeby opłaty te stały się instrumentem nadmiernego fiskalizmu. Władczość państwa jako źródło obowiązku opłat za usługi wodne oraz minimalny lub żaden wpływ jednostki na treść tego stosunku prawnego wymagają ścisłego, zgodnego z zakładanym celem ustawy, stosowania przepisów określających ten obowiązek. Podkreślić należy, że system opłat za usługi wodne został oparty na zasadzie zwrotu kosztów usług wodnych, co oznacza, że ma tylko za zadanie zapewnienie państwu dochodów umożliwiających pokrycie kosztów usług wodnych, z których korzystają podmioty.

Charakter opłat za usługi wodne jako danin publicznych wymaga od organu uwzględnienia tego przy wykładni przepisów określających obowiązek ich uiszczania, a w konsekwencji prowadzi do wykładni zawężającej ingerencję w uprawnienia jednostki. Interpretacja przepisów prawa może powodować trudności zarówno po stronie obywateli (i innych podmiotów), jak i po stronie organów administracji stosujących prawo. Natomiast decyzje organów władzy publicznej, w których wątpliwości interpretacyjne rozstrzygnięto na niekorzyść strony, istotnie obniżają zaufanie do państwa i stanowionego przez nie prawa.

Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Otóż konfrontacja stanowisk prezentowanych w niniejszej sprawie przez organy administracji wodnej oraz przez skarżącego potwierdza, że na tle wykładni przepisu art. 271 ust. 2 Prawa wodnego rodzą się wątpliwości interpretacyjne i możliwe są co najmniej dwa różne wyniki jego wykładni prowadzące do ustalenia różnych wysokości opłaty stałej.

Według organów orzekających czynnik w postaci "maksymalnej ilości wody podziemnej wyrażonej w m³/s, która może być pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego" to w niniejszej sprawie wskaźnik dopuszczalnego poboru godzinnego wynoszący 35 m³/h, albowiem, jak twierdzi organ, po przeliczeniu na m³/s, jak tego wymaga przepis, uzyskujemy maksymalną wartość poboru dopuszczalną na podstawie pozwolenia wodnoprawnego.

W ocenie Sądu tego rodzaju wykładnia jest nieprawidłowa, albowiem pomija całkowicie kontekst celowościowy i funkcjonalny opłat za usługi wodne oraz ich charakter, prowadząc do rozstrzygnięcia, które istotnie podważa zaufanie obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa. Ochronie zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa służy konstytucyjna zasada poprawnej legislacji. Te same wartości powinny być w pogłębiony sposób chronione także na płaszczyźnie stosowania prawa. Zasada przyjaznej interpretacji przepisów (in dubio pro libertate), wprowadzona do polskiego systemu prawa ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r., poz. 935), z dniem 1 czerwca 2017 r., w postaci przepisu art. 7a § 1 k.p.a. stanowi, że jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ. Zasada ta ma na celu urzeczywistnienie tych samych wartości co wskazana wyżej zasada konstytucyjna poprawnej legislacji. Chociaż prawo powinno być sformułowane w taki sposób, aby ustalenie znaczenia przepisów nie nastręczało trudności, to przepis art. 271 ust. 2 Prawa wodnego potwierdza, że takie trudności mogą mieć miejsce. Wprowadzona w art. 7a k.p.a. zasada "przyjaznej interpretacji prawa" ma na celu ograniczenie ryzyka obciążenia strony skutkami niejasności przepisów i zgodnie z tą zasadą należy przyjąć, że przepisy, których treść nasuwa wątpliwości, powinny być interpretowane w taki sposób, żeby słuszny interes obywateli nie doznał uszczerbku.

W świetle powyższego przepis art. 7a k.p.a. znajdzie zastosowanie w sytuacji, gdy można przyjąć więcej niż jeden wynik wykładni, a z taką sytuacją, w ocenie Sądu, mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Zasada ta wymaga rozważenia przez organ wyniku wykładni postulowanego przez stronę, czemu w sposób ewidentny uchybił organ.

Prawidłowy sposób ustalenia wysokości opłaty stałej za pobór wód podziemnych powinien opierać się o wynikający z pozwolenia wodnoprawnego wskaźnik dobowej ilości poboru wód, która w sprawie wynosi 180,0 m³/d i przeliczeniu jej na jednostkę wskazaną w art. 271 ust. 2 Prawa wodnego.

Zdaniem Sądu taka wykładnia przepisu art. 271 ust. 2 Prawa wodnego jest prawidłowa językowo oraz zgodna z celem opłat za usług wodne i założeniami Ramowej Dyrektywy Wodnej. Nie prowadzi przy tym do rezultatów sprzeciwiających się wartościom chronionym konstytucyjnie.

W sytuacji, w której jednym z zasadniczych elementów wpływających na wysokość opłaty jest maksymalna ilość wody podziemnej dozwolonej do pobrania na podstawie pozwolenia wodnoprawnego, a pozwolenie wodnoprawne określa dwa wskaźniki poboru wód podziemnych, w tym maksymalny pobór godzinowy i dobowy, to względniejszą i znajdującą językowe uzasadnienie jest taka wykładnia art. 271 ust. 2 Prawa wodnego, według której do ustalenia opłaty należy zastosować wskaźnik poboru dobowego. Tak ustalona wielkość poboru służy utrzymaniu dobrego stanu wód podziemnych eksploatowanego ujęcia i przeciwdziałaniu pogorszenia stanu ilościowego i jakościowego wód podziemnych. Określony w pozwoleniu wodnoprawnym dopuszczalny maksymalny pobór godzinowy określa ilość wody, którą skarżący może pobrać w ciągu godziny, co nie oznacza, że możliwy jest ciągły pobór godzinowy w takiej ilości, albowiem ogranicza go przede wszystkim dopuszczalna wielkość poboru dobowego. Z tego wynika, że pobór godzinowy w maksymalnej ilości możne zdarzyć się wyłącznie incydentalnie i z pewnością nie odzwierciedla maksymalnej ilości poboru rocznego. To z kolei powoduje, że przyjęcie do ustalenia wysokości opłaty stałej za rok godzinowego wskaźnika poboru było nieprawidłowe. Zastosowanie tego wskaźnika doprowadziło do uzyskania wysokości opłaty, która nie odzwierciedla kosztów rzeczywistego, dopuszczalnego dla strony legalnego poboru wód w skali roku. Dla takiego zawyżenia wysokości opłaty, która w założeniu Ramowej Dyrektywy Wodnej i implementującego ją Prawa wodnego, ma stanowić zwrotu kosztów usług wodnych, nie ma uzasadnienia. Trafność poczynionej analizy potwierdzono już w piśmiennictwie administracyjnym (K. Filipek, M. Kucharski, P. Michalski, Nowe prawo wodne najważniejsze zmiany dla gmin i przedsiębiorstw wodociągowo-kanalizacyjnych, Warszawa 2017).

Jak wynika z przeciwstawnych argumentacji organu i skarżącego, zastosowanie parametru poboru godzinowego i dobowego prowadzi do uzyskania dwóch różnych wysokości opłaty stałej. Przy zastosowaniu wskaźnika godzinowego wynik ten jest wyższy, profiskalny, mniej korzystny dla skarżącego niż przy użyciu wskaźnika dobowego.

W takich okolicznościach, jeśli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku, w szczególności o charakterze daniny publicznej, organ administracji zobowiązany jest przyjąć taką wykładnię, która jest korzystna dla strony. W tego rodzaju postępowaniach dochodzi bowiem do bezpośredniego bądź pośredniego ograniczenia sfery wolności podmiotów prawa. W tym obszarze szczególnie uzasadniona jest ochrona strony przed negatywnymi skutkami braku jednoznaczności przepisów.

Powyższa analiza doprowadziła Sąd do wniosku, że organ administracji wodnej, wykorzystując do ustalenia opłaty stałej za pobór wód podziemnych maksymalny godzinowy wskaźnik tego poboru przewidziany w pozwoleniu wodnoprawnym, wbrew dyspozycji art. 7a § 1 k.p.a., nie rozstrzygnął wątpliwości interpretacyjnych przepisu art. 271 ust. 2 Prawa wodnego na korzyść strony zobowiązanej do wniesienia opłaty, i przyjął wynik nieodzwierciedlający kosztów rzeczywistego, dopuszczalnego dla strony leganie poboru wód w skali roku. W konsekwencji należało stwierdzić, że w niniejszej sprawie doszło do wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7a § 1 k.p.a., co doprowadziło do naruszenia przepisu art. 271 ust. 2 Prawa wodnego poprzez ustalenie rocznej opłaty stałej w wysokości nieadekwatnej do dopuszczalnej rocznej wielkości poboru wód podziemnych.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję.

W następstwie tego rozstrzygnięcia, ponownie zaktualizuje się potrzeba rozpoznania reklamacji wniesionej przez [...] w m. [...] Spółka Akcyjna z siedzibą w [...] od informacji udzielonej jej przez organ z dnia 22 listopada 2018 r. Przy tym organ ponownie rozpoznając sprawę, stosownie do art. 153 p.p.s.a., kierować się będzie wiążącą oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi przez Sąd w niniejszym uzasadnieniu wyroku.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 2 p.p.s.a.