Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 2668/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2008-06-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6539 Inne o symbolu podstawowym 653
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. b
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 24, art. 25, art. 27, art. 7, art. 80, art. 138
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
article: art. 28 ust. 3a
journal: Dz.U. 1998 nr 137 poz 887
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Dorota Mydłowska, Sędzia WSA - Krystyna Madalińska-Urbaniak (spr.), Sędzia WSA - Barbara Mleczko-Jabłońska, Protokolant - Marcin Wacławek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 czerwca 2008 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych; uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] czerwca 2007 r.


UZASADNIENIE

W dniu ...04.2007 r. do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych ... Oddział w W. Inspektorat P., wpłynął wniosek J. K. o umorzenie należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz składek na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych. Decyzją z dnia ...06.2007 nr ...) Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił umorzenia należności z tytułu zaległych składek na:

1. ubezpieczenia społeczne w części finansowanej przez płatnika za okres .../2003 - .../2004 w łącznej kwocie ... zł, w tym z tytułu :

- składek - ... zł,

- odsetek za zwłokę naliczonych na dzień ...04.2007r. - ... zł,

- kosztów upomnienia- ... zł;

2. ubezpieczenie zdrowotne osoby prowadzącej działalność za okres .../2003- .../2004 w łącznej kwocie ... zł, w tym z tytułu:

- składek- ... zł,

- odsetek za zwłokę naliczonych na dzień ....04.2007r. - ... zł,

- kosztów upomnienia - ... zł;

3. Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okres .../2003 - .../2004 w łącznej kwocie ... zł w tym z tytułu:

- składek - ... zł,

- odsetek za zwłokę naliczonych na dzień ...04.2007r.- ... zł,

- kosztów upomnienia - ... zł.

W uzasadnieniu decyzji ZUS wskazał, iż po pierwsze nie jest możliwe umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne w części finansowanej przez ubezpieczonych za okres .../2003 - .../2004 w kwocie ... zł plus odsetki naliczone do dnia zapłaty, składek na ubezpieczenie zdrowotne za zatrudnionych pracowników za okres .../2003 - 12/2004 w kwocie ... zł plus odsetki naliczone do dnia zapłaty, jako ze z mocy prawa (art. 30 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych- tekst jednolity: Dz. U. z 2007 r, nr 11, poz. 74 z poźn. zm.) składki te umorzeniu nie podlegają. Nadto wyjaśnił, że brak jest również podstaw do umorzenia kosztów egzekucyjnych powstałych w wyniku prowadzonego w stosunku do wnioskodawcy postępowania egzekucyjnego, gdyż koszty te nie podlegają umorzeniu w trybie przewidzianym dla umorzenia należności z tytułu składek na obowiązkowe ubezpieczenie społeczne zawartym w art. 28 ustawy z dnia 13 października 1998 r, o systemie ubezpieczeń społecznych. Umorzenie kosztów egzekucyjnych jest możliwe na podstawie art. 64 e ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji ((tekst jednolity: Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 z późn. zm.). Właściwym do podjęcia tego typu rozstrzygnięcia po rozpatrzeniu odrębnego wniosku strony o umorzenie kosztów egzekucyjnych, jest organ egzekucyjny prowadzący posterowanie.

Dalej ZUS wskazał, że podstawę do umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne stanowi art. 28 ust. 1 - 3 w zw. z art. 32 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych - tj. stwierdzenie, że zachodzi przypadek całkowitej nieściągalności. Zdaniem organu taka sytuacja nie ma miejsca w sprawie niniejszej - i to pomimo faktu, że wnioskodawca jest osobą bezrobotną bez prawa do zasiłku i pozostaje na całkowitym utrzymaniu żony. Małżonkowie K. posiadają bowiem mieszkanie własnościowe o pow. ... m2 i do tego mieszkania może być w przyszłości skierowana egzekucja. Ponadto J. K. wykonuje dorywcze zatrudnienie, a postępowanie egzekucyjne prowadzone przez dyrektora ... Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych oraz Naczelnika Urzędu Skarbowego W. nie zostało do chwili obecnej umorzone z powodu bezskuteczności .

W opinii Zakładu Ubezpieczeń Społecznych nie spełnione zostały także wymogi określone w art. 28 ust. 3a i 3b ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych rozpatrywane w związku z § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz.U. Nr 141, poz. 1365). Przepis ten przewiduje, ze Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny. Zdaniem ZUS zobowiązany nie wykazał, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić należności z tytułu zaległych składek, a zwłaszcza nie wykazał, iż splata zadłużenia np. w formie układu ratalnego, może pociągnąć za sobą zbyt ciężkie skutki, a zwłaszcza pozbawić J. K. możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb bytowych rodziny.

Od powyższego rozstrzygnięcia J. K. złożył wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy. Wskazał w nim, iż jego wniosek o umorzenie nie dotyczył wszystkich ale tylko niektórych należności. Został bowiem złożony nie zamiast ale w uzupełnieniu wniosku z dnia ... czerwca 2006r. o rozłożenie należności na raty. Podtrzymał chęć zapłaty składek na ubezpieczenie społeczne w części finansowanej przez płatnika składek, ubezpieczenie zdrowotne osoby prowadzącej działalność gospodarczą oraz Fundusz Pracy i Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych w ratach. Poinformował, że wnosi o umorzenie jedynie odsetek od zaległości oraz kosztów upomnienia. Ponadto nie zgadzał się z wyrażoną przez ZUS oceną jego sytuacji życiowej.

Decyzją z dnia ... sierpnia 2007r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych utrzymał zaskarżoną decyzję i odmówił umorzenia odsetek za zwłokę w łącznej kwocie ... zł oraz kosztów upomnienia w łącznej kwocie ... zł od nieopłaconych w terminie składek na ubezpieczenia społeczne w części finansowanej przez płatnika za okres .../2003 -.../2004, składek na ubezpieczenie zdrowotne osoby prowadzącej działalność za okres .../2003 - .../2004 oraz składek na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okres .../2003 -.../2004.

Odnosząc się do argumentu, że wniosek dotyczył jedynie umorzenia odsetek, a nie należności głównej, organ odwoławczy wskazał, że w piśmie z dnia .04.2007r. wnioskodawca wystąpił z prośbą o umorzenie swojego zadłużenia wobec Zakładu Ubezpieczeń Społecznych i nie zaznaczył czy umorzeniem objęta ma być cała kwota zadłużenia czy tylko jej część. W związku z powyższym wniosek z dnia ....04.2007 r. rozpatrzony został w najszerszym zakresie i obejmował całość zadłużenia z tytułu zaległych składek. Bezzasadne, ocenie organu II instancji, pozostaje też twierdzenie, ze wniosek z ....04.2007 r. został złożony jako uzupełnienie, a nie zamiast, wniosku z dnia ....06.2006 r. o rozłożenie na raty zaległości z tytułu nieopłaconych składek, gdyż wniosek z dnia ...06.2006 r. o układ ratalny nie został rozpatrzony z uwagi na błędy w dokumentach rozliczeniowych. W związku z powyższym wniosek z dnia ....04.2007 r. nie mógł zostać potraktowany jako uzupełnienie wniosku z dnia ...06.2006 r., a należało go potraktować jako samoistną prośbę dłużnika o umorzenie zadłużenia.

Co do możliwości umorzenia odsetek za zwłokę organ odwoławczy wyraził pogląd, iż zgodnie z obowiązującymi przepisami brak jest podstaw prawnych do umorzenia samych odsetek za zwłokę i kosztów upomnienia bez równoczesnego umorzenia należności głównej. Konstrukcja przepisu art. 28 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych dopuszcza umorzenie należności z tytułu składek jako należności głównej, które to umorzenie skutkuje jednoczesnym umorzeniem należności ubocznych (należności z tytułu odsetek za zwłokę, ewentualnych kosztów upomnienia i opłaty dodatkowej). Taki stan rzeczy oznacza, ze w świetle obowiązujących przepisów brak jest podstaw do umorzenia samych odsetek oraz kosztów upomnienia bez uprzedniego umorzenia należności głównej. Naliczone bowiem odsetki za zwłokę nie funkcjonują w oderwaniu od należności głównej i stanowią jej integralną część.

W dalszej części uzasadnienia organ II instancji podzielił pogląd wyrażony w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż brak jest podstaw do umorzenia należności - wymienionych zarówno w ust. 3 jak też 3a art. 28 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie J. K. wniósł o zmianę zaskarżonej decyzji poprzez umorzenie należnych od niego składek na ubezpieczenie społeczne , zdrowotne oraz Fundusz Pracy, rozłożenie na raty tychże samych należności z tytułu ubezpieczenia pracowników oraz umorzenie odsetek od składek i kosztów upomnienia - zgodnie z wnioskiem z ... czerwca 2006r.

W uzasadnieniu skargi zarzucił Prezesowi ZUS nierozważenie całokształtu jego sytuacji życiowej. Wskazał m.in. iż zaległości wobec ZUS nie są jego jedynymi zobowiązaniami - spłaca także zaległości wobec Urzędu Skarbowego w oparciu o zawarty układ ratalny, a nadto że organ rentowy całkowicie pominął jego stan zdrowia i wynikający z niego brak możliwości zarobkowych.

Zakład Ubezpieczeń Społecznych wnosił o oddalenie skargi podtrzymując swoje wcześniejsze argumenty.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

W pierwszej kolejności odnosząc się do wniosku skarżącego o zmianę zaskarżonej decyzji i umorzenia przez Sąd należności z tytułu składek należy zauważyć, iż kognicja sądów administracyjnych w odniesieniu do spraw w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, składek na ubezpieczenie zdrowotne oraz składek na określone fundusze (Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych) została ustanowiona ustawą z dnia ... kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 121, poz. 1264). Art. 10 pkt 26 lit. a tej ustawy zmienił - z dniem 1 lipca 2004 r. - brzmienie art. 83 ust. 4 u.s.u.s. w ten sposób, że wyłączył tą kategorię spraw z zakresu właściwości sądów powszechnych - sądów pracy i ubezpieczeń społecznych i przeniósł do właściwości sądów administracyjnych. Jak wynika z uzasadnienia projektu tej ustawy (dostępny na stronach internetowych www.sejm.gov.pl) wolą ustawodawcy było wyłączenie możliwości umarzania wskazanych wyżej należności przez sądy powszechne, które były władne zmienić decyzję organu i umorzyć określoną kwotę należności (por. uchwała Sądu Najwyższego z dnia 30 czerwca 2000 r., sygn. akt III ZP 15/00, OSNAPU 2000, nr 23, poz. 864).

Zmiana ustawodawcza, o której mowa wyżej, miała charakter fundamentalny w odniesieniu do tego typu spraw. Pamiętać, bowiem należy, że o ile sądy powszechne przejmowały wcześniej załatwioną przez Zakład sprawę do dalszego załatwienia, o tyle sąd administracyjny na skutek zaskarżenia decyzji Prezesa Zakładu nie przejmuje sprawy administracyjnej, jako takiej do końcowego załatwienia, lecz jedynie kontroluje (ocenia) działalność tego organu pod względem zgodności z prawem. Orzeczenie sądu administracyjnego w razie uwzględnienia skargi, rozstrzyga o uchyleniu lub stwierdzeniu nieważności zaskarżonego aktu oraz zobowiązuje organ administracji publicznej do określonego zachowania się w toku dalszego załatwiania sprawy. Przejęcie przez sądy administracyjne kompetencji organu administracji publicznej do końcowego załatwienia sprawy stanowiłoby wyjście poza konstytucyjnie określone granice kontroli działalności administracji publicznej (R. Hauser, (w:) Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, praca zbiorowa, Warszawa 2003, str. 6 i 7).

W związku z powyższym wniosek skarżącego o umorzenie powyższego zadłużenia nie mógł być - z uwagi na przedstawione wyżej uwarunkowania konstytucyjne i ustawowe - przez Sąd uwzględniony. Jak już wskazano, celem ustawodawcy było, aby poprzez zmianę właściwości sądów - wykluczyć możliwość umarzania należności na etapie postępowania sądowego, co ma się przyczynić do realizacji przez Zakład obowiązku dbałości o stan finansów ubezpieczeń społecznych (zob. uzasadnienie projektu ustawy z dnia 10 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oraz niektórych innych ustaw).

Jak już wyżej wspomniano uprawnienia Sądu określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.

Kierując się tymi przesłankami i badając zaskarżoną decyzję w granicach określonych przepisami powołanych wyżej ustaw, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

W sprawie należy zwrócić uwagę na to, że stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; powoływanej dalej jako "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Może zatem uwzględnić skargę także z takich przyczyn, które w ogóle nie zostały w niej podniesione.

Sytuacja taka ma miejsce w niniejszej sprawie. Badając prawidłowość decyzji administracyjnych Sąd zwrócił uwagę na to, że zarówno decyzja zaskarżona jak i decyzja wydana w dniu ... czerwca 2007 r., zostały podpisane w imieniu uprawnionego organu przez tę samą osobę to jest zastępcę Dyrektora [...]. Podkreślić przy tym należy, że Sąd co do zasady, nie kwestionuje prawa określonego pracownika ZUS, w tym rzecz jasna zastępcy Dyrektora Oddziału, posiadającego właściwe upoważnienie - do wydawania decyzji w imieniu Zakładu. Kwestię tę wyjaśnia w wielu swoich orzeczeniach NSA w tym m.in. w wyroku z 14 grudnia 2006 r. sygn. II GSK 264/06. W rozważaniach zawartych w tym wyroku jednoznacznie zaprezentowano pogląd, że kompetencje Prezesa Zakładu wynikają z treści art. 73 u.s.u.s., zaś Zakład Ubezpieczeń Społecznych jako jednostka organizacyjna stanowiąca całość, jest organem administracji państwowej wykonującym swoje zadania za pośrednictwem terenowych jednostek organizacyjnych przy czym ustrój, zadania i kompetencje ZUS określają art. 66- 79a u.s.u.s. W związku z treścią wspomnianych przepisów NSA podkreślił, że art. 74 ust.5 u.s.u.s. w zestawieniu z treścią § 3 ust.2 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 4 października 1999r. w sprawie nadania statutu Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych, stanowi wystarczającą podstawę prawną do udzielania przez Prezesa ZUS upoważnień pracownikom ZUS, w tym Dyrektorom Oddziałów do reprezentowania Zakładu Ubezpieczeń Społecznych jako organu. Zaznaczyć jednak należy, że z treści art. 123 u.s.u.s. w sprawach uregulowanych tą ustawą, a do takich należy umarzanie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że ustawa stanowi inaczej. Unormowanie takie zawiera także art. 180 § 1 wspomnianego Kodeksu stanowiący, że w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych stosuje się przepisy Kodeksu, chyba że przepisy dotyczące ubezpieczeń ustalają odmienne zasady postępowania w tych sprawach. W art. 83 ust. 4 u.s.u.s. postanowiono, iż od decyzji Zakładu w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne stronie przysługuje prawo do wniesienia wniosku do Prezesa Zakładu o ponowne rozpatrzenie sprawy, na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego.

Należy wskazać, że w sprawach umarzania należności z tytułu składek decyzje wydaje Zakład, zaś Prezes Zakładu w sytuacji złożenia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy jest jedynie adresatem tego wniosku i zarazem organem działającym za Zakład ( por. wyrok NSA z dnia 15 .11.2006 r. sygn akt II GSK 224/06, z dnia 28.02.2007 r. sygn. akt II GSk 317/06). Zgodnie z art. 3 ust.1 u.su.s m.in. ZUS wykonuje zadania z zakresu ubezpieczeń społecznych. Zgodnie zaś z treścią art. 66.ust.1 u.s.u.s Zakład Ubezpieczeń Społecznych jest państwową jednostką organizacyjną posiadającą osobowość prawną. W skład ZUS wchodzi centrala i terenowe jednostki organizacyjne. Zgodnie z art. 72 u.s.u.s organami ZUS są Prezes Zakładu, Zarząd, Rada Nadzorcza. Prezes ZUS a także Dyrektor Oddziału Biorąc pod uwagę fakt, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych, nie jest organem monokratycznym, brak jest podstaw ażeby w wyniku ponownego rozpoznawania konkretnej sprawy, co polega na rozpoznaniu jej od początku na zasadach właściwych do rozpoznawania odwołań, decyzję wydawał i podpisywał ten sam pracownik. Stanowisko takie jakkolwiek w odniesieniu do Samorządowego Kolegium Odwoławczego zajął Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale 7 sędziów NSA W-wa z dnia 22 lutego 2007r.-ONSAiWSA 2007/3/61, w której stwierdzono, że w przypadku postępowania wszczętego na wniosek złożony w trybie art. 127 § 3 zastosowanie ma art. 24 § 1 pkt 5 ustawy k.p.a. W myśl art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. przesłanką wznowienia postępowania jest wydanie decyzji ostatecznej przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27 k.p.a. Jak już wskazano wcześniej sytuacja taka miała miejsce w przedmiotowej sprawie. Wobec tego wystąpiła przesłanka do wznowienia postępowania administracyjnego, co w konsekwencji skutkowało uchyleniem przez Sąd zaskarżonej decyzji ZUS - w imieniu, którego posiadając stosowne upoważnienie, działał określony pracownik ZUS.

Wobec konieczności uchylenia zaskarżonej decyzji ze względu na powyższe uchybienie Sąd za przedwczesną uznaje ocenę zaskarżonej decyzji pod względem merytorycznego rozstrzygnięcia. Wskazać jednak trzeba, że decyzja jaką organ wydaje w wyniku ponownego rozpoznania, jest decyzją, która zgodnie z treścią art. 7, 77, 80 k.p.a. musi zapaść po wszechstronnym zebraniu i rozpatrzeniu zebranych dowodów w sposób obiektywny, z zachowaniem swobody organu w ich ocenie. Znaczy to, że organ rozważa wszystkie dostarczone dowody, w miarę potrzeby wzywa stronę do dostarczenia takich dowodów, które pozostają w jej dyspozycji, sam zaś, jeśli jest to niezbędne prowadzi postępowanie uzupełniające rozpoznając sprawę od nowa według stanu na dzień wydania decyzji. Jeśli rozstrzygnięcie sprawy zależne jest od dowodów, którymi dysponuje strona, obowiązkiem organu jest określenie ich i wezwanie strony do ich dostarczenia niezależnie od wypełnienia przez organ dyspozycji art. 10 k.p.a. Jeśli strona nie wykona wezwania wówczas organ rozważając sprawę oceni to w stosowny sposób. Zwrócić przy tym należy uwagę na to, że w przypadku ponownego rozpoznawania sprawy i rozstrzygania w sprawie organ powinien ustalić dochody osiągane przez zainteresowanych, koszty z tym związane jak również koszty utrzymania zainteresowanych, bo dopiero takie ustalenia, są przydatne w sytuacji rozważania przesłanek wynikających z zastosowania treści art. 28 ust. 3a u.s.u.s w związku z treścią przepisów rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz.U.z 2003r.Nr 141 poz. 1365).

Podkreślenia jednak wymaga, iż w przypadku decyzji podejmowanych na podstawie art. 28 ust. 3a u.s.u.s w związku z § 3 rozporządzenia mamy do czynienia z tzw. uznaniem administracyjnym. Oznacza to, że prawo wyboru rozstrzygnięcia przysługuje Zakładowi. Może on, ale nie musi umorzyć należności, przy czym nawet stwierdzenie istnienia w sprawie przewidzianych przepisami przesłanek nie obliguje Zakładu do zastosowania ulgi, jaką jest umorzenie należności, oczywiście gdy inne względy ustawowe przemawiają przeciwko takiemu umorzeniu.

Niezależnie od faktu, iż opisane wyżej uchybienie musi skutkować uchyleniem decyzji bez merytorycznego badania , Wojewódzki Sąd Administracyjny ma obowiązek zwrócić uwagę także na inne dostrzeżone uchybienia, aby organ ustrzegł się ich popełnienia przy ponownym rozpoznaniu sprawy.

Sąd nie podziela poglądu prezentowanego w decyzjach Zakładu oraz Prezesa Zakładu, iż z treści uregulowań powołanych w decyzjach a zawartych w Ordynacji podatkowej oraz u.s.u.s., w szczególności art. 28 ust. 4 u.s.u.s. wynika zakaz umarzania samych odsetek.

Powyższy przepis stanowi, że umorzenie składek powoduje także umorzenie odsetek za zwłokę, kosztów upomnienia i dodatkowej opłaty. Pod pojęciem "składek" należy rozumieć - zgodnie z definicją ustawową zawartą w art. 4 pkt 3 u.s.u.s. - składki na ubezpieczenia społeczne osób fizycznych podlegających chociaż jednemu z ubezpieczeń społecznych, o których mowa w art. 1 ustawy, tj. ubezpieczeniu emerytalnemu, ubezpieczeniu rentowemu, ubezpieczeniu w razie choroby i macierzyństwa, ubezpieczeniu z tytułu wypadków przy pracy i chorób zawodowych. W przypadku zatem umorzenia powyższych składek z mocy prawa następuje również umorzenie należnych od nich odsetek za zwłokę. Nie powinno przy tym budzić wątpliwości, choć wprost ustawodawca w tym przedmiocie się nie wypowiada, że we wskazanej sytuacji odsetki ulegają umorzeniu w całości lub w takiej części, w jakiej zostały umorzone składki, czyli według zasady proporcjonalności. Analizowany przepis reguluje zatem i to w sposób automatyczny wyłącznie byt wtórnych - w stosunku do zaległych składek - należności pieniężnych, w tym odsetek, w przypadku, gdy te składki przestają istnieć, tj. gdy zostają umorzone. W żadnym razie przepis ten nie pozwala na sformułowanie tezy, iż jest on przeszkodą w umarzaniu samych odsetek. W istocie art. 28 ust. 4 u.s.u.s. nie reguluje bowiem zakresu przedmiotowego instytucji umorzenia, przewidzianej na gruncie przepisów ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, lecz określa skutki, jakie wywołuje umorzenie składek, rozumianych jak wyżej (art. 4 pkt 3 ww. ustawy). Takie stanowisko zajął też Sąd Najwyższy w wyroku z 07.04.2006r. ( sygn. akt IUK 240/05 opubl. M.P.Pr. 2006/07/389), Który stwierdził m.in., iż "umorzeniu niektórych należności z tytułu składek nie sprzeciwia się art. 28 ust. 4 u.s.u.s. Przepis ten rozstrzyga jedynie, iż w przypadku umorzenia należności z tytułu składki bezprzedmiotowe jest dochodzenie należności z tytułu odsetek za zwłokę oraz dodatkowej opłaty."

Z kolei to, jakie należności mogą być umarzane i na jakich warunkach wynika z art. 28 ust. 1 - ust. 3b, art. 30 i art. 32 u.s.u.s.

W kontekście rozpoznanej sprawy należy zatem zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 28 ust. 1 u.s.u.s. należności z tytułu składek (podkreśl. Sądu) mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład. Należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, o czym stanowi art. 28 ust. 2 u.s.u.s., która zachodzi w sytuacjach wymienionych w ust. 3 tego artykułu. Natomiast w art. 24 ust. 2 u.s.u.s. wskazano, iż pojęciem "należności z tytułu składek" objęte są "składki oraz odsetki za zwłokę (podkreśl. Sądu), koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkowa opłata". W takim stanie rzeczy stanowisko organu II instancji odnośnie braku podstaw prawnych do umarzania samych odsetek za zwłokę jest wprost sprzeczne z normatywnym znaczeniem pojęcia "należności z tytułu składek", które zostało użyte w powołanych wyżej przepisach. Podstawa prawna do umarzania w całości lub w części samych odsetek za zwłokę od składek, w rozumieniu art. 4 pkt 3 u.s.u.s., znajduje się więc w art. 28 ust. 1 i ust. 2 oraz - w przypadku składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia - w art. 28 ust. 3a tej ustawy. Oczywiście przy stosowaniu wskazanych przepisów należy mieć na uwadze także treść art. 30 u.s.u.s., który wyłącza stosowanie art. 28 w stosunku do składek ( podkreśl. Sądu) finansowanych przez ubezpieczonych nie będących płatnikami składek, jak również art. 32, który z kolei do składek na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych oraz na ubezpieczenie zdrowotne w zakresie stosowania umorzeń nakazuje stosowanie odpowiednie przepisów dotyczących składek na ubezpieczenia społeczne.

Reasumując, art. 28 u.s.u.s. pozwala na umarzanie samych odsetek za zwłokę od składek. Wnioskodawca ma przy tym, we wskazanym wyżej zakresie, pełną swobodę w wyborze należności, których umorzenia się domaga; może zatem domagać się umorzenia w całości lub w części niektórych tylko składek, samych odsetek, dodatkowej opłaty, kosztów upomnienia lub kosztów egzekucyjnych, może łączyć swoje żądania w ramach tych należności, przy czym jeśli umorzone zostaną składki to z mocy prawa umorzeniu ulegają również te należności z nimi związane, o których mowa w art. 28 ust. 4 u.s.u.s. (por. wyrok Sądu Apelacyjnego w Katowicach z dnia 14 października 2004 r., sygn. akt III AUa 1581/03, LEX nr 147189).

W ponownie prowadzonym postępowaniu Zakład, przy uwzględnieniu przedstawionej wyżej oceny prawnej Sądu, zobowiązany będzie do przeprowadzenia ustaleń jakie jest właściwie żądanie J. K. - istnieją rozbieżności pomiędzy wnioskiem z ...04.2007r. a wnioskiem o ponowne rozpocznie sprawy. Także treść skargi do WSA wskazywałaby, że wnioskodawca ponownie zmienił zakres żądania i wnosi o umorzenie także należności głównych. W przypadku gdyby wnioskodawca jednak ograniczył żądanie umorzenia w stosunku do tego, który był przedmiotem rozpoznania w decyzji z ... czerwca 2007r. Prezes ZUS winien wydać rozstrzygnięcie przewidziane w art. 138 § 1 k.p.a.

Stosownie do tego przepisu, w przypadku rozstrzygnięć merytorycznych organ odwoławczy (organ rozpatrujący wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy) albo utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję (art. 138 § 1 pkt 1 ww. ustawy) - gdy w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy organ odwoławczy uznaje w całości rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji za prawidłowe, albo uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy (art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. ab initio) - gdy widzi potrzebę skorygowania wad prawnych decyzji pierwszej instancji, wad polegających na niewłaściwej ocenie okoliczności faktycznych, tudzież w toku postępowania nastąpiła zmiana tych okoliczności, mająca wpływ na rozstrzygnięcie istoty sprawy.

Organ odwoławczy w ramach przepisu art. 138 § 1 Kpa może także uchylić zaskarżoną decyzję i umorzyć postępowanie pierwszej instancji (art. 138 § 1 pkt 2 in fine) albo umorzyć postępowanie odwoławcze (art. 138 § 1 pkt 3 Kpa).

Każde inne rozstrzygnięcie, zapadłe w wyniku złożonego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, jako nieprzewidziane w omawianym przepisie jest niedopuszczalne. Wskazany art. 138 § 1 k.p.a. jest jasny w swej treści co do sposobów zakończenia odwoławczego postępowania administracyjnego i w tym zakresie nie budzi wątpliwości interpretacyjnych. Wobec powyższego, rozstrzygnięcie podjęte przez organ odwoławczy nieprzewidziane w katalogu ujętym w art. 138 Kpa jest niezgodne z prawem. W tej konkretnej sprawie organ II instancji utrzymał zaskarżoną decyzję w całości w mocy, ale równocześnie w sentencji w sposób odmienny sformułował zakres rozpoznania - odmówił umorzenia odsetek, podczas gdy przedmiotem decyzji z... czerwca 2007r. były należności główne wraz z odsetkami. Takie rozstrzygnięcie jest w sposób oczywisty sprzeczne z treścią cytowanego wyżej art. 138 § 1 k.p.a. Jeśli wnioskodawca ogranicza żądanie na etapie postępowania odwoławczego organ II instancji uchyla w części zaskarżoną decyzję i umarza w tej części postępowanie ( art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.).

Mając powyższe okoliczności na uwadze i działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji.