Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SAB/Po 102/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2017-08-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
659
Hasła tematyczne: Przewlekłość postępowania
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Umorzono postępowanie co do zobowiązania organu do wydania aktu
Powołane przepisy: article: art. 35 § 3
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 149 § 1, 1a, 2, art. 161 § 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Drzazga (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędzia WSA Edyta Podrazik po rozpoznaniu w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 sierpnia 2017 r. sprawy ze skargi S. L. na przewlekłość Samorządowego Kolegium Odwoławczego w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji; I. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Samorządowego Kolegium Odwoławczego do rozpatrzenia wniosku z dnia [...] lutego 2014 r. o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] 2010 r. nr [...], II. stwierdza, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze dopuściło się przewlekłości postępowania, III. stwierdza, ze przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, IV. przyznaje od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego Stowarzyszenia sumę pieniężną w wysokości [...],- ([...]) złotych, V. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego Stowarzyszenia kwotę [...]- ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 28 lutego 2014 r. (data wpływu - 7 marca 2014 r.) S. L. (dalej: Stowarzyszenie) zwróciło się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej: Kolegium lub SKO) z wnioskiem o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] 2010 r. nr [...] w sprawie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie instalacji do odzysku odpadów biodegradowalnych zlokalizowanej w P. na działce nr [...] ark. [...] obręb M.. We wniosku podniesiono, że kwestionowana decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa i szeroko uzasadniono wniosek.

Pismem z dnia 31 sierpnia 2015 r. SKO wezwało Stowarzyszenie do złożenia w terminie 7 dni wyjaśnień w zakresie: 1) wskazania podstawy prawnej wniosku, 2) wskazania celów statutowych Stowarzyszenia uzasadniających złożenie wniosku, 3) wskazanie interesu społecznego przemawiającego za wszczęciem postępowania na wniosek Stowarzyszenia poprzez podanie wartości istotnych społecznie, które mają być objęte ochroną w postępowaniu, wskazanie w jaki sposób Stowarzyszenie będzie chronić tych wartości w postępowaniu, w tym jakie czynności ma zamiar podejmować, wskazanie merytorycznego powiązania między przedmiotem sprawy a osiągnięciami, specjalizacją działania Stowarzyszenia, a nie tylko celami organizacji społecznej, wskazanie jakich zagrożeń upatruje Stowarzyszenie w związku z inwestycją. Ponadto organ zażądał wskazania osób uprawnionych do reprezentowania Stowarzyszenia i przedłożenia dokumentów potwierdzających prawo osób do reprezentacji.

Stowarzyszenie odpowiedziało na powyższe wezwanie pismem z dnia 15 września 2015 r.

SKO postanowieniem z dnia 1 lutego 2017 r. nr [...], na podstawie art. 126 w zw. z art. 61a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.Dz. U. z 2016 r. poz. 267 ze zm., dalej: K.p.a.), po rozpoznaniu wniosku m.in. Stowarzyszenia odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] 2010 r. nr [...] Postanowienie to zostało doręczone T. S. – przedstawicielowi Stowarzyszenia w dniu 24 maja 2017 r.

Przed tymże doręczeniem, pismem z dnia 21 kwietnia 2017 r. Stowarzyszenie działając na podstawie art. 37 § 1 K.p.a. wezwało Kolegium do usunięcia naruszenia prawa polegającego na nierozpoznaniu wniosku z dnia 28 lutego 2014 r.

Następnie pismem z dnia 26 kwietnia 2017 r. Stowarzyszenie wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na przewlekłe prowadzenie przez SKO postępowania z wniosku Stowarzyszenia z dnia 28 lutego 2014 r., zarzucając organowi naruszenie art. 7, art. 8, art. 12, art. 35 i art. 36 K.p.a. Skarżący wniósł o zobowiązanie organu do załatwienia przedmiotowej sprawy w terminie 14 dni od dnia uprawomocnienia się wyroku, stwierdzenie, że przewlekłość postępowania nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa, zasądzenie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wys. [...] zł, zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych oraz skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym.

W uzasadnieniu skargi przedstawiono przebieg postępowania począwszy od wniosku Stowarzyszenia z dnia 28 lutego 2014 r., zaznaczając, że ów wniosek został oparty na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 157 § 1 K.p.a. Stowarzyszenie podało, że pismem z dnia 20 maja 2014 r. poinformowało organ o przesłankach przesądzających o posiadaniu przez niego przymiotu strony w przedmiotowym postępowaniu. Wskazało następnie, że Kolegium postanowieniem z dnia 19 grudnia 2014 r. nr [...] zawiadomiło o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy uzasadniając zwłokę nadmierną ilością spraw w stosunku do możliwości orzeczniczych. Kolejne takie zawiadomienie SKO skierowało w dniu 6 lutego 2015 r. podając nowy termin załatwienia sprawy na 31 maja 2015 r. Skarżące Stowarzyszenie podało, że postanowieniem z dnia 30 kwietnia 2015 r. nr [...] Kolegium odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Prezydenta Miasta P. z dnia 7 maja 2010 r. nr [...] w sprawie odstąpienia od obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla niniejszego przedsięwzięcia. Pomimo to organ nie zakończył postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] 2010 r. o środowiskowych uwarunkowaniach dla tegoż przedsięwzięcia. Tymczasem pismem z dnia 31 sierpnia 2015 r. organ wezwał Stowarzyszenie do wskazania podstawy prawnej złożenia wniosku o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji, wskazania celów statutowych Stowarzyszenia uzasadniających złożenie żądania oraz wykazanie wartości istotnych ze społecznego punktu widzenia przemawiających za wszczęciem na wniosek Stowarzyszenia postępowania. Pomimo udzielenia przez Stowarzyszenie pismem z dnia 15 września 2015 r. odpowiedzi Kolegium do dnia wniesienia skargi nie zakończyło postępowania.

Mając to na względzie skarżący stwierdził, że uwzględniwszy, iż od dnia złożenia wniosku tj. od 7 marca 2014 r. do dnia wniesienia skargi (26.04.2017 r.) upłynęły 3 lata, 1 miesiąc i 19 dni, uznać należy, że organ dopuścił się przewlekłości postępowania, która nosi wszelkie znamiona rażącego naruszenia prawa. Organ w sposób rażący nie dochował terminów określonych w art. 35 K.p.a., a nadto naruszył art. 36 K.p.a. jedynie dwukrotnie w okresie przeszło 3 lat zawiadamiając o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy i przyczynach zwłoki. Ponadto podane przez organ przyczyny zwłoki tj. nadmierna ilość spraw w stosunku do możliwości orzeczniczych bezwzględnie – zdaniem strony skarżącej – nie może stanowić przyczyny uzasadniającej tak długi termin załatwienia sprawy.

Powołując przepisy art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej: P.p.s.a.) Stowarzyszenie wskazało, że wnioskowana do zapłaty przez organ na rzecz skarżącego suma pieniężna [...] zł ma jedynie wymiar symboliczny uwzględniwszy stopień naruszenia przepisów postępowania.

W odpowiedzi SKO wniosło o odrzucenie skargi, ewentualnie jej oddalenie. Podniesiono, że postanowieniem z dnia 1 lutego 2017 r. odmówiono wszczęcia postępowania m.in. z wniosku Stowarzyszenia w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] 2010 r. Z uwagi na podjęcie próby doręczenia ww. postanowienia na nieaktualny adres Stowarzyszenia ponowiono doręczenie. Organ zaznaczył, że zarówno wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, jak i skarga w niniejszej sprawie zostały złożone po wydaniu ww. postanowienia. Następnie powołano art. 28 § 1 i art. 29 P.p.s.a. podnosząc, że członkowie Stowarzyszenia nie przedłożyli ani regulaminu, ani zaświadczenia o zarejestrowaniu Stowarzyszenia przez Starostę Poznańskiego w rejestrze stowarzyszeń, ani dokumentów, z których wynika skład osobowy Stowarzyszenia. Nieuzupełnienie zaś tych braków skutkuje odrzucenie skargi. Wyjaśniono, że brak wymaganych dokumentów uniemożliwia zweryfikowanie przez Sąd, które osoby fizyczne są członkami Stowarzyszenia uprawnionymi do złożenia skargi. W przypadku stowarzyszenia zwykłego, skargę do sądu administracyjnego muszą złożyć wszyscy członkowie Stowarzyszenia. Tymczasem w niniejszej sprawie skargę wniósł tylko pełnomocnik T. S.. Nieznani są zaś z imienia i nazwiska pozostali członkowie Stowarzyszenia. Poza tym nie przedłożono jakiegokolwiek dokumentu, z którego wynikałoby, że Stowarzyszenie aktualnie istnieje i jaki jest jego skład osobowy.

Odnosząc się do żądania skargi zasądzenia od organu sumy pieniężnej 6.000 zł Kolegium wskazało, że skarżący nie podał jednak osób, które miałyby być beneficjentami tej kwoty i w jakim udziale. Co do zarzutu przewlekłości SKO podniosło, że postępowanie w sprawie nieważności decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] 2010 r. nie zostało w ogóle wszczęte, organ nie prowadzi więc postępowania w sprawie, której dotyczy skarga, zatem zarzut przewlekłości postępowania jest nieuprawniony.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga Stowarzyszenia na przewlekłe prowadzenie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.; dalej: P.p.s.a.) sprawowana przez sądy administracyjne kontrola administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania organów w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Zaskarżenie bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania organu administracji publicznej jest dopuszczalne w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest na mocy powyższych przepisów zaskarżenie decyzji, postanowień oraz innych aktów i czynności.

W świetle art. 149 § 1 P.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

Stosownie do treści art. 149 § 1a P.p.s.a. sąd jednocześnie stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (§ 1b).

Na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. sąd w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.

Wyjaśnić należy, iż ustawodawca wprowadzając do polskiego prawa pojęcie przewlekłości postępowania nie dokonał jego zdefiniowania, ani też nie dał istotnych wskazówek, które pozwoliłyby różnicować owo pojęcie od znanego już terminu bezczynność organu. Ani przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, ani ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie definiują pojęcia przewlekłości postępowania. Należy je interpretować zatem na podstawie ogólnych zasad postępowania administracyjnego oraz regulacji dotyczących terminów zakreślanych organom do załatwienia sprawy. O przewlekłości postępowania można mówić wówczas, gdy organ nie podejmuje żadnych działań, uwzględniając czas niezbędny do ich podjęcia, a więc, gdy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne z przyczyn leżących po stronie organu. O ile podjęcie przez organ czynności procesowych powoduje, iż ustaje stan ewentualnej bezczynności organu, co uzasadnia umorzenie postępowania w zakresie skargi na bezczynność organu, o tyle nie stanowi podstawy do umorzenia postępowania sądowego dotyczącego skargi strony na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ. Przewlekłość postępowania jest bowiem stanem sprawy, którego zaistnienie sąd ocenia bez względu na to, czy organ podejmował czynności w sprawie. O przewlekłości mówimy, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, nie pozostając jednocześnie w bezczynności, a podejmowane przez ten organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Inaczej rzecz ujmując przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania administracyjnego zaistnieje wówczas, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. (por. wyrok NSA z dnia 26 października 2012 r. sygn. akt II OSK 1956/12, dostępny na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). A contrario nie sposób przypisać organowi przewlekłego prowadzenia postępowania w sytuacji, gdy podejmuje on wszelkie możliwe, a konieczne dla zakończenia postępowania działania, które jednakże z przyczyn niezależnych od organu nie przynoszą oczekiwanego skutku w postaci zakończenia postępowania administracyjnego.

Zgodnie z art. 52 § 1 P.p.s.a. skargę (w tym także skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania) można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie (art. 52 § 2 P.p.s.a.).

W przypadku skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, jej wniesienie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy strona wyczerpała tryb przewidziany w art. 37 § 1 K.p.a. Przepis ten stanowi, że na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35, w przepisach szczególnych, ustalonych w myśl art. 36 lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu – wezwanie do usunięcia naruszenia prawa.

Niewyczerpanie przepisanych środków zaskarżenia sprawia, że wniesienie skargi nie jest dopuszczalne i obliguje sąd administracyjny do jej odrzucenia, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a.

Zważyć należy, że skarżące Stowarzyszenie przed wniesieniem skargi pismem z dnia 21 kwietnia 2017 r., na podstawie art. 37 § 1 K.p.a., wezwało SKO do usunięcia naruszenia prawa polegającego na nierozpatrzeniu wniosku Stowarzyszenia z dnia 28 lutego 2014 r. Tym samym wypełniło dyspozycję art. 52 § 1 P.p.s.a.

W ocenie Sądu, skarżące Stowarzyszenie będące stowarzyszeniem zwykłym w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 7 kwietnia 1989 r. Prawo o stowarzyszeniach (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 210, dalej: u.p.s.) posiada legitymację procesową uprawniającą do wniesienia skargi.

Zgodnie z art. 25 § 4 P.p.s.a. zdolność sądową mają organizacje społeczne, choćby nie posiadały osobowości prawnej, w zakresie ich statutowej działalności w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób.

Jak wynika z treści art. 40 ust. 1 i 2 u.p.s. stowarzyszenie zwykłe jest uproszczoną formą stowarzyszenia i nie posiada osobowości prawnej. Osoby w liczbie co najmniej trzech, pragnące założyć stowarzyszenie zwykłe, uchwalają regulamin działalności, określając w szczególności jego nazwę, cel, teren i środki działania, siedzibę oraz przedstawiciela reprezentującego stowarzyszenie. Oznacza to, że stowarzyszenie takie tworzą wszyscy członkowie, a sposób ich działania reguluje regulamin. Analiza kolejnych przepisów rozdziału 6 u.p.s., a w szczególności przepisu art. 43 pkt 1 nie pozostawia wątpliwości, że skoro do stowarzyszenia zwykłego nie stosuje się art. 10 i 11 tej ustawy to oznacza, że stowarzyszenie takie nie posiada organów. Regulamin stowarzyszenia wskazuje jedynie, że stowarzyszenie posiada przedstawiciela, który jego reprezentuje, ale przedstawiciel nie jest jego organem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym osoba wskazana w regulaminie stowarzyszenia zwykłego jako przedstawiciel nie posiada uprawnień do reprezentowania stowarzyszenia w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Stowarzyszeniu zwykłemu niewątpliwie przysługuje zdolność sądowa jako organizacji społecznej nieposiadającej osobowości prawnej. Zgodnie bowiem z art. 25 § 4 P.p.s.a. zdolność sądową mają organizacje społeczne, choćby nie posiadały osobowości prawnej, w zakresie ich statutowej działalności w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób. W judykaturze przyjmuje się, że legitymację procesową, a zatem zdolność do czynności procesowych, posiadają jedynie wszyscy członkowie stowarzyszenia zwykłego. Natomiast przedstawiciel wskazany w regulaminie może reprezentować stowarzyszenie zwykłe, jeżeli pozostali członkowie stowarzyszenia upoważnią go do tego w należytej formie prawnej (por. wyroki NSA: z dnia 20 stycznia 2015 r., sygn. akt II OSK 1518/13, Lex nr 1655908; z dnia 4 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 2086/13, Lex nr 1592132). Sąd orzekający podziela pogląd prezentowany w orzecznictwie, w którym wskazuje się, że właściwym dokumentem, z którego wynikałoby upoważnienie do udzielenia pełnomocnictwa procesowego przez stowarzyszenie zwykłe, jest dokument podpisany przez wszystkich członków stowarzyszenia zwykłego. Źródłem takiego upoważnienia nie można natomiast uznać regulaminu, jako dokumentu statuującego tylko powstanie stowarzyszenia zwykłego (por. wyroki NSA z 13 marca 2014 r., sygn. akt II OSK 2525/12 oraz z dnia 14 maja 2014 r., sygn. akt II OSK 2966/12, dostępne na http://:orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zważyć należy, że skarżące Stowarzyszenie na wezwanie Sądu przedłożyło zaświadczenie z dnia 7 czerwca 2017 r. o wpisie do Ewidencji Stowarzyszeń Zwykłych prowadzonym przez Starostę Poznańskiego, z którego wynika, że przedstawicielem Stowarzyszenia jest T. S. – osoba, która podpisała skargę. Ponadto przedłożyło pełnomocnictwo udzielone przez członków S. T. S. , a także regulamin Stowarzyszenia, z którego wynika, że celami statutowymi Stowarzyszenia jest m.in. działanie na rzecz ochrony środowiska naturalnego oraz przeciwdziałanie jego degradacji, a cele te realizowane są m.in. poprzez występowanie z wnioskami i opiniami do właściwych organów administracji i sądów. Dołączono też uchwałę Walnego Zebrania Stowarzyszenia podjętą w dniu 24 października 2014 r., która zmieniła regulamin Stowarzyszenia w zakresie osoby przedstawiciela Stowarzyszenia z P. S. na T. S..

W tym stanie rzeczy Sąd uznał, że Stowarzyszenie wykazało, że posiada również zdolność procesową w niniejszej sprawie.

W związku z powyższym za chybioną należy uznać argumentację Kolegium przedstawioną w odpowiedzi na skargę jakoby Stowarzyszenie nie wykazało swej legitymacji do występowania w roli skarżącego w niniejszej sprawie.

Przechodząc do meritum sprawy zważyć należy, iż zgodnie z art. 35 § 1 K.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Ponadto zgodnie z art. 35 § 2 K.p.a. niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Zgodnie z art. 35 § 3 K.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania.

Zgodnie z art. 36 § 1 K.p.a. o każdym przypadku nie załatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 K.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ponadto zgodnie z art. 36 § 2 K.p.a. ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu.

W okolicznościach niniejszej sprawy SKO wniosek Stowarzyszenia z dnia 28 lutego 2014 r. (wpływ do organu – 7 marca 2014 r.) o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] 2010 r. załatwiło dopiero po 3 latach. W dniu 1 lutego 2017 r. Kolegium wydało postanowienie nr [...] r., którym odmówiło wszczęcia postępowania z wniosku m.in. S. L.. Dodać należy, że postanowienie to zostało skutecznie doręczone przedstawicielowi S. T. S. dopiero w dniu 24 maja 2017 r., a więc po przeszło 3 miesiącach od dnia jego wydania. Pozostałym uczestnikom postępowania również postanowienie to doręczono ze znaczną zwłoką, bo przeszło dwumiesięczną ( dniu 18 kwietnia 2017 r.).

Stwierdzić należy, że od dnia 7 marca 2014 r., kiedy to do Kolegium wpłynął wniosek Stowarzyszenia o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] 2010 r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie instalacji do odzysku odpadów biodegradowalnych zlokalizowanej w P. na działce nr [...] ark. [...] obręb M., Kolegium do dnia wydania w dniu 1 lutego 2017 r. postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania ograniczyło się jedynie do dwukrotnego zawiadomienia stron na podstawie art. 36 § 1 K.p.a. o niezałatwieniu sprawy, podając przyczyny zwłoki i wyznaczając nowy termin jej załatwienia. Postanowieniem z dnia 19 grudnia 2014 r., a więc po przeszło 9 miesiącach od dnia złożenia wniosku, Kolegium zawiadamiając o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy, podało nowy termin jej załatwienia do 31 marca 2015 r. i wyjaśniło, że zwłoka wynikła z nadmiernej ilości spraw złożonych Kolegium w stosunku do możliwości orzeczniczych. W kolejnym postanowieniu z 6 lutego 2015 r. SKO wskazało nowy termin załatwienia sprawy na 31 maja 2015 r., przywołując te samy przyczyny zwłoki.

Sąd orzekający w niniejszym składzie podziela stanowisko ugruntowane w orzecznictwie sadowoadministracyjnym, że nie można zasadniczo uznać, aby przyczyny dotyczące niewystarczającej, w ocenie organu, jego obsady personalnej w stosunku do liczby prowadzonych spraw, mogły zostać zakwalifikowane jako "przyczyny niezależne od organu", w rozumieniu art. 35 § 5 k.p.a., uzasadniające przedłużenie terminu załatwienia sprawy. Przesłanka ta dotyczy bowiem tylko obiektywnych zdarzeń, "zewnętrznych" względem organu i niezależnych od niego. Realizacja kompetencji organu jest jego prawnym obowiązkiem. Od obowiązku tego nie zwalniają organu tzw. trudności obiektywne, jak duża liczba wpływających spraw, brak etatów, czy środków finansowych. Problemy związane z ewentualnymi brakami kadrowymi organu rozpatrującego daną sprawę tudzież urzędu stanowiącego jego aparat pomocniczy, nie stanowią, co do zasady, "przyczyn niezależnych od organu", gdyż są to przyczyny pozostające "wewnątrz" – jeśli nie struktury samego organu, to aparatu administracyjnego jako całości – związane przede z władczym wykonywaniem zwierzchniej władzy Państwa (por. wyrok NSA z 16 stycznia 2014 r., II OSK 2338/13, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 3 listopada 2016 r., sygn. akt II SAB/Po 75/16, dostępne na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Skutki jakichkolwiek niedomagań w tym obszarze nie mogą być przerzucane na obywatela, ani inne podmioty spoza struktury administracji – a do tego prowadziłoby w istocie usprawiedliwianie nie dość sprawnego prowadzenia postępowania przyczynami takimi, jak właśnie niedostateczna obsada personalna, czy szerzej: niewydolność organizacyjna organu (por. też wyrok WSA w Gliwicach z dnia 26 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SAB/Gl 10/13 oraz wyrok WSA w Opolu z dnia 24 października 2013 r., sygn. akt II SAB/Op 57/13, dostępne j.w.).

Ponadto trafnie skarżące Stowarzyszenie podważyło powołane przez organ przyczyny zwłoki, wskazując, że Kolegium było równocześnie w stanie znacznie wcześniej, albowiem w dniu 30 kwietnia 2015 r., rozstrzygnąć zawarty w tym samym piśmie Stowarzyszenia z dnia 28 lutego 2014 r. wniosek o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Prezydenta Miasta P. nr [...] z dna 7 maja 2010 r. wydanego w tej samej sprawie. Wydaje się zatem, że skoro Kolegium rozpatrzyło tenże wniosek, choć i tak z uchybieniem terminów określonych w art. 35 K.p.a., to mogło również znacznie wcześniej, aniżeli po upływie 3 lat, rozpatrzyć wniosek Stowarzyszenia o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] 2010 r. Zatem nawet podane przez Kolegium przyczyny jego zwłoki w załatwieniu niniejszej sprawy są niewiarygodne.

Reasumując, w świetle przepisów art. 35 i art. 36 K.p.a. oraz zasady szybkości postępowania uregulowanej w art. 12 K.p.a., przewlekłość postępowania zainicjowanego przedmiotowym wnioskiem Stowarzyszenia uznać należało za rażącą.

Kolegium w niniejszej sprawie było nad wyraz opieszałe, ignorując całkowicie przez 3 lata wniosek Stowarzyszenia. Dodatkowo zwrócić należy uwagę, Kolegium nie rozpoznało przedmiotowego wniosku Stowarzyszenia, dysponując wiedzą, że kwestionowana przez Stowarzyszenie decyzja Prezydenta Miasta P. z dnia [...] 2010 r. jest przedmiotem badania przez Prokuraturę Okręgową w P. (postępowanie o sygn. akt [...]) [pismo z Urzędu Miasta P. z dnia 25.06.2015 r. oraz Prokuratury Okręgowej w P. z dnia 13.07.2015r.), jak i jest istotna dla rozstrzygnięcia sprawy prowadzonej przez Marszałka Województwa W. o wydanie Zakładowi [...] w P. sp. z o.o. pozwolenia zintegrowanego dla instalacji odzysku odpadów o zdolności przetwarzania odpadów ponad 75 ton odpadów na dobę, z wykorzystaniem obróbki biologicznej zlokalizowanej przy ul. [...] w P. (pismo Marszałka Woj. Wlkp. z dnia 9 .07.2015 r.).

Równocześnie zdaniem Sądu za obciążające Kolegium w zakresie okresu i przyczyn opieszałości należy uznać okoliczności, iż po złożeniu przez Stowarzyszenie wniosku z dnia 28 lutego 2014 r., działający z upoważnienia Prezydenta Miasta P. Kierownik Oddziału Ocen Oddziaływania Wydziału Ochrony Środowiska Urzędu Miasta P. pismem z dnia 8 września 2014 r. przekazał Kolegium wniosek Zakładu [...] w P. sp. z o.o. "o przedłużenie terminu ważności decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] 2010 r.", prosząc o potraktowanie tegoż wniosku priorytetowo. W odpowiedzi z dnia 15 października 2014 r. Prezes SKO w P. przekazując wniosek Zakładu [...] w P. sp. z o.o. według właściwości zaznaczył, że decyzja Prezydenta Miasta P. z dnia [...] 2010 r. nie została do tej pory uchylona, ani w innym trybie zakwestionowana przez Kolegium.

Odpowiadając zaś na stanowisko Kolegium o braku z jego strony przewlekłości postępowania z uwagi na fakt, iż postępowanie nie zostało w ogóle wszczęte, Sąd pragnie wyjaśnić, że Stowarzyszenie, jako organizacja społeczna, która nie brała udziału w postępowaniu zakończonym decyzją Prezydenta Miasta P. z dnia [...] 2010 r., złożyło swój wniosek o wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności tej decyzji na podstawie art. 31 K.p.a. Zgodnie z art. 31 § 1 K.p.a. organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem:

1) wszczęcia postępowania,

2) dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu,

jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny.

Przepis art. 31 § 2 K.p.a. określa zaś, że organ administracji publicznej, uznając żądanie organizacji społecznej za uzasadnione, postanawia o wszczęciu postępowania z urzędu lub o dopuszczeniu organizacji do udziału w postępowaniu. Na postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania lub dopuszczenia do udziału w postępowaniu organizacji społecznej służy zażalenie. Sąd orzekający w niniejszym składzie podziela pogląd wyrażany w judykaturze, iż rozpatrzenie złożonego w przez organizację społeczną żądania wszczęcia postępowania powinno nastąpić na podstawie art. 31 K.p.a., a nie na postawie art. 61a K.p.a., gdyż podstawy prawne oceny takiego wniosku w tych przepisach dotyczą innych podmiotów, innych sytuacji prawnych oraz zawierają w związku z tym inne przesłanki jego weryfikacji (por. wyrok NSA z dnia 8 listopada 2016 r., sygn. akt II OSK 234/15, Lex nr 2199325). Zważywszy zaś, że od postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania na wniosek złożony na podstawie art. 31 § 1 K.p.a. przysługuje zażalenie, a zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. skarga do sądu przysługuje na przewlekłe prowadzenie postępowania m.in. w przypadku, gdy organ zobowiązany jest do wydania postanowienia w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie, należy przyjąć, że kontroli sądowoadministracyjnej podlega również badanie przewlekłego prowadzenia postępowania wywołanego wnioskiem organizacji społecznej zainicjowanym na podstawie art. 31 § 1 pkt 1 K.p.a. W rezultacie należy uznać, że wniosek złożony w niniejszej sprawie, choć w swej treści wyrażał żądanie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, to z racji tej, że został złożony przez organizację społeczną, stanowił wniosek w trybie art. 31 § 1 pkt 1 K.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2563/14, Lex nr 2106685). Wniosek inicjuje postępowanie administracyjne, które organ zobowiązany jest rozpatrzyć w zgodzie z terminami określonymi w art. 35 K.p.a.

Nadto należy dostrzec, że Kolegium dwukrotnie zawiadomiło Stowarzyszenie o przyczynach zwłoki i wyznaczyło nowe terminy załatwienia sprawy. Uznało zatem, że pozostaje w zwłoce w załatwieniu sprawy, pomimo ciążącego na nim obowiązku działania szybko.

Z powyższych przyczyn Sąd uznając, że Kolegium dopuściło się przewlekłości postępowania, a przewlekłość ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 12 w zw. z art. 35 § 1 i 3 i art. 36 § 1 K.p.a.), na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. orzekło jak w pkt II. wyroku, zaś na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a. w pkt III. wyroku.

Biorąc zaś pod uwagę, że Kolegium rozpatrzyło wniosek Stowarzyszenia z dnia 28 lutego 2014 r. wydając w dniu 1 lutego 2017 r. postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, Sąd stwierdził, że bezprzedmiotowe stało się żądanie strony skarżącej, by zobowiązać organ do rozpatrzenia wniosku. Stąd w pkt I. wyroku orzeczono na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a.

Jednocześnie Sąd uwzględniwszy okres przewlekłości postępowania Kolegium uznał, że zasadnym jest przyznanie od organu na rzecz skarżącego Stowarzyszenia sumy pieniężnej w wysokości 1.000 zł, o czym na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6P.p.s.a. orzeczono w pkt IV wyroku. W ocenie Sądu żądana przez skarżące Stowarzyszenie suma 6.000,- zł jest wygórowana. Sąd miał na uwadze, że suma pieniężna, o której mowa w art. 154 § 6 p.p.s.a nie jest odszkodowaniem, ponieważ sąd nie ustala, czy i jaką szkodę w związku z przewlekłym rozpoznawaniem sprawy strona poniosła. Realne zagrożenie sankcją ma na celu przede wszystkim zdyscyplinowanie organu i doprowadzenie do sprawnego i terminowego załatwiania wniosków stron postępowania. Sąd uznał, że dla organu orzekającego wymierzona suma pieniężna w kwocie 1.000,- zł stanowi realna sankcję i przyczyni się do zdyscyplinowania organu do lepszej organizacji pracy, która pozwoli szybciej załatwiać tego typu sprawy i nie dopuszczać do przewlekłego prowadzenia spraw.

Sąd na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. poz. 1804 ze zm.) zasądził od organu na rzecz skarżącego Stowarzyszenia kwotę [...]zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, jako sumę kosztów: wynagrodzenia pełnomocnika – [...] zł, wpisu od skargi – [...] zł oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa – [...] zł.