Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 500/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2018-07-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 64e, art. 151a par. 1, art. 200
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 8, art. 12, art. 15, art. 127, art. 132, art. 136
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 10 lipca 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Jolanta Rosińska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska, Sędzia WSA Barbara Rymaszewska, , Protokolant Referent stażysta Aleksandra Banasiak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lipca 2018 roku sprawy ze sprzeciwu Spółdzielni Mieszkaniowej Lokatorsko-Własnościowej "A" z siedzibą w O. od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. na rzecz Spółdzielni Mieszkaniowej Lokatorsko-Własnościowej "A" z siedzibą w O. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. LS


UZASADNIENIE

W dniu 29 maja 2017 r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] wpłynęło pismo interwencyjne Spółdzielni Mieszkaniowej Lokatorsko-Własnościowej "A" w O., informujące organ nadzoru budowlanego, iż "wykonywane roboty budowlane remontu jezdni i chodnika przez Wspólnotę Mieszkaniową przy ul. A 15 w O. w rażący sposób wykraczają poza zakres zgłoszony do Starostwa Powiatowego w [...]". W uzasadnieniu pisma Spółdzielnia wskazała m.in., że "Wspólnota Mieszkaniowa dokonała wycięcia pasa zieleni izolacyjnej (...), wykonuje roboty budowlane w granicy działki, a zakres zgłoszenia do Starostwa Powiatowego obejmował remont jezdni i chodnika wraz ze zmianą nawierzchni chodnika i jezdni, wykonywanie robót budowlanych w granicy działki spowoduje, że nastąpi utwardzenie terenu i budowa nowych miejsc parkingowych niezgodnie ze złożonym wnioskiem", nadto podniesiono, że "w przypadku niespowodowania przerwania wykonywania robót budowlanych niezgodnie ze złożonym wnioskiem spowoduje naruszenie § 19 pkt ppkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (..)".

Podczas czynności kontrolnych przeprowadzonych na nieruchomości przy ul. A 15 w O. (dz. nr ewid. 502 i 519/30, obręb [...] przez organ stopnia powiatowego przy udziale wykonawcy S. K. w dniu 30 maja 2017 r., stwierdzono prowadzenie robót ziemnych, tj. "w części wykonano korytowanie oraz przygotowano ławę z gruzu betonu na długości bloku nr 15 bezpośrednio przy drodze wewnętrznej betonowej usytuowanej przy chodniku dla pieszych przy budynku mieszkalnym wielorodzinnym posiadającym nr 15 przy ul. A. Od strony południowej utwardzenie gruntu przylega bezpośrednio do długości 81 m do istniejącej drogi wewnętrznej betonowej (osiedlowej) i posiada szerokość 4,16 m od krawężnika drogi betonowej. Od strony północnej zapięto sznurek, do którego rozpoczęto układanie betonowego krawężnika, który znajduje się 10,80 m od istniejącego budynku wielorodzinnego znajdującego się przy ul. A17. Od strony zachodniej utwardzenia układany jest betonowy krawężnik, wizualnie zamykający utwardzenie w linii prostej na przedłużeniu szczytu bloku nr 15. Na dzień kontroli planowane utwardzenie gruntu będzie posiadało wymiary zew. 81 m x 4,30 m. Rozpoczęto usuwanie krawężnika betonowego wzdłuż istniejącej drogi betonowej, należącej do bloku przy ul A nr 15. Wykonawca rozpoczął korytowanie gruntu na głębokość 15 cm na długości 31 m pod utwardzenie, w pozostałej części na długości 50 m ułożono gruz z gruzu betonowego (potłuczone krawężniki) stanowiące pod budowę pod obramowanie z krawężników betonowych. Na tej części nie wykonano korytowania pod utwardzenie. W ocenie kontrolujących przedmiotowe utwardzenie gruntu będzie wykonane z kostki brukowej o grubości 8 cm na podsypce cementowo-piaskowej i podbudowie z kruszywa łamanego i będzie przedłużało powierzchnię drogi wewnętrznej w kierunku północnym. Wykonawca robót przedłożył kontrolującym zgłoszenie do Starostwa Powiatowego w [...] w dniu 25 sierpnia 2016 r. obejmujące remont jezdni i chodnika dla pieszych przy bloku mieszkalnym przy ul. A 15 w O. Zgłoszenie dotyczy zmiany nawierzchni chodnika z płyt betonowych na kostkę brukową oraz zmiany nawierzchni jezdni drogi z betonowej na kostkę brukową na dz. o nr 502, 519/30, 519/29, 503 przy ul. A 15 w O. W miejscu utwardzenia znajdują się 3 słupy oświetleniowe. Przedmiotowe utwardzenie gruntu ujęto w rysunkach projektu budowlanego, załączonego do zgłoszenia. Załącznik do protokołu stanowi dokumentacja fotograficzna.

Z dokumentacji pozyskanej przez organ stopnia powiatowego ze Starostwa Powiatowego w [...] wynikało, że w dniu 25 sierpnia 2016 r. R. K. i T. B., działając w imieniu Wspólnoty Mieszkaniowej ul. A 15 w O., zgłosili w Starostwie Powiatowym w [...] zamiar wykonywania robót budowlanych remontu jezdni i chodnika dla pieszych przy bloku mieszkalnym nr 15 przy ulicy A w O. Zakres i sposób wykonywania robót budowlanych został określony jako "Zmiana nawierzchni chodnika z płyt betonowych 50 x 40 cm na kostkę brukową betonową. Zmiana nawierzchni jezdni drogi z betonu cementowego na kostkę brukową betonową". Załącznikiem do zgłoszenia był m.in. projekt budowlany. Pismem z dnia 7 września 2016 r. Starostwo Powiatowe w [...] zawiadomiło inwestorów o niewnoszeniu sprzeciwu na realizację przedmiotowych robót.

W dniu 29 marca 2017 r. R. K. i T. B., działając w imieniu Wspólnoty Mieszkaniowej ul. A 15 w O., złożyli w Starostwie Powiatowym w [...] wniosek o pozwolenie na budowę "stanowisk postojowych dla pojazdów osobowych powyżej 10 stanowisk dla mieszkańców Wspólnoty Mieszkaniowej A 15 działka nr ewid. 502 obręb [...] m. O., zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego - jednostka urbanistyczna MW1". Przedmiotowy wniosek został następnie cofnięty pismem z dnia 19 kwietnia 2017 r., doręczonym do Starostwa Powiatowego w [...] w dniu 24 kwietnia 2017 r. W konsekwencji, decyzją Starosty [...] nr [...] z dnia [...] umorzono postępowanie prowadzone na wniosek Wspólnoty Mieszkaniowej z dnia 29 marca 2017 r.

Pismem z dnia 31 maja 2017 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] zawiadomił strony, że w dniu 29 maja 2017 r. z urzędu zostało wszczęte postępowanie administracyjne w sprawie legalności budowy miejsc postojowych dla samochodów osobowych na działkach o nr ewid. 502, 519/30 w miejscowości O., ul. A 15.

Pismem z dnia 1 czerwca 2017 r. R. K. i T. B. poinformowali organ stopnia powiatowego, że prace wykonywane w 2016 r. były zgłoszone do Starostwa Powiatowego w [...], które pismem z dnia 7 września 2016 r. zawiadomiło inwestorów o niewnoszeniu sprzeciwu na realizację robót. Prace prowadzone w 2017 r. dotyczą utwardzenia działki nr ewid. 502, którego wykonanie nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę.

W dniu 21 czerwca 2017 r. organ stopnia powiatowego przeprowadził oględziny przedmiotowej nieruchomości. W toku oględzin stwierdzono budowę miejsc postojowych dla samochodów osobowych o wym. zew. 4,36 m x 83,90 m - dłuższy bok miejsc postojowych od strony południowej, krótszy bok o długości 82 m na długość budowanych miejsc postojowych. Przedmiotowy obiekt usytuowano w odległości odpowiednio od 10,74 m do 10,84 m od ściany zewnętrznej budynku mieszkalnego wielorodzinnego posiadającego otwory okienne, od strony południowej obiekt znajduje się w odległości odpowiednio od 8,20 m do 8,33 m do najbliższej krawędzi chodnika z kostki brukowej znajdującego się przy budynku wielorodzinnym mieszkalnym przy ul. A 15 w O. Od strony wschodniej obiekt znajduje się odpowiednio od 1,90 m do 3,90 m do najbliższej krawędzi istniejącego chodnika przy ul. A. Od strony zachodniej obiekt znajduje się w odległości 14,90 m od najbliższej krawędzi parkingu przy ul. B. Konstrukcja miejsc postojowych wykonana jest z płyt ażurowych betonowych ułożonych na 3 cm warstwie podsypki cementowo-piaskowej, 15 cm kruszywa łamanego, 10 cm podsypki piaskowej. Od strony wschodniej, zachodniej i północnej parkingu ułożono krawężnik drogowy. Przy słupach oświetleniowych w ilości 3 szt. znajdujących się w miejscu budowy miejsc postojowych nie dokończono wierzchniej warstwy z płyt ażurowych. Przedmiotowy obiekt - miejsca postojowe najdłuższym bokiem o długości 83,90 m przylega bezpośrednio do istniejącej remontowanej drogi wewnętrznej wraz z miejscami postojowymi. Roboty przy obiekcie nie zostały zakończone (są w toku). T. B. oświadczył do protokołu, że budowę miejsc postojowych (utwardzenia) rozpoczęto w maju 2017 r. po największym obrysie 4,36 m x 83,90 m. Na realizację powyższych robót nie posiada dokumentów tj. pozwolenia na budowę ani zgłoszenia (...)".

Decyzją nr [...] z dnia [...], wydaną w oparciu o normę art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane i art. 104 K.p.a., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] nakazał Wspólnocie Mieszkaniowej przy ul. A 15 w O. rozbiórkę będących w budowie miejsc postojowych dla samochodów osobowych o wymiarach zewnętrznych po największym obrysie 4,36 m x 83,90 m, usytuowanych na działkach o nr ewid. 502 i 519/30 w miejscowości O., ul. A 15. W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia organ wskazał, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy na opisanej wyżej nieruchomości prowadzone są roboty budowlane polegające na budowie miejsc postojowych dla samochodów osobowych powyżej 10 stanowisk, na wykonywanie których inwestor winien legitymować się pozwoleniem na budowę, zgodnie z ogólną regulacją art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego. Poza sporem pozostaje brak istnienia decyzji tego rodzaju wydanej na rzecz Wspólnoty Mieszkaniowej ul. A 15 w O. w związku z czym prowadzone było postępowanie w trybie art. 48 ustawy Prawo budowlane, przy czym w ocenie organu stopnia powiatowego nie jest możliwe zalegalizowanie stwierdzonej samowoli budowlanej z uwagi na sprzeczność budowy z przepisami § 19 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodziła się Wspólnota Mieszkaniowa ul. A 15 w O. W odwołaniu złożonym w dniu 24 lipca 2017 r. strona zarzuciła Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w [...] naruszenie przepisów prawa procesowego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 7, art. 77 § l i art. 80 K.p.a. poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, podjęcie rozstrzygnięcia w oparciu o dowolnie założone elementy stanu faktycznego, nie wynikające ze zgromadzonego materiału dowodowego, a także rozpatrzenie materiału dowodowego w sposób niewszechstronny i wybiórczy. Nadto, naruszenie art. 11 i art. 107 § 3 K.p.a. poprzez skonstruowanie uzasadnienia faktycznego decyzji w sposób, który nie daje możliwości poznania względów kierujących organem I instancji podczas kwalifikowania wykonanych robót budowlanych i art. 105 § ! K.p.a. poprzez jego niezastosowanie i brak umorzenia postępowania w sytuacji, gdy nie istnieje przedmiot postępowania określony jako "sprawa legalności budowy miejsc postojowych dla samochodów osobowych na działkach o nr ewid. 502, 519/30 w miejscowości O., ul. A 15". Strona zarzuciła dodatkowo naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 29 ust. 2 pkt 5 ustawy Prawo budowlane poprzez jego niezastosowanie pomimo zrealizowania przez inwestora robót budowlanych w pełni odpowiadających pojęciu "utwardzenia powierzchni gruntu", art. 48 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane poprzez jego nieuprawnione zastosowanie i orzeczenie rozbiórki obiektu budowlanego będącego w budowie bez wymaganego pozwolenia na budowę w sytuacji, gdy sporne roboty ani nie stanowią budowy obiektu budowlanego, ani nie wymagają pozwolenia na budowę, § 19 ust. 1 i § 21 ust.1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, poprzez ich nieuprawnione zastosowanie w sytuacji, gdy nie odnoszą się one do poddanych ocenie robót budowlanych polegających na utwardzeniu powierzchni gruntu działki budowlanej. W końcowej części odwołania Wspólnota Mieszkaniowa ul. A 15 w O. wniosła o przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego na podstawie art. 136 § 2 i 3 K.p.a. w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy, oraz na podstawie art. 138 § l pkt 2 K.p.a. o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie w tymże zakresie objętego nią postępowania I instancji z uwagi na jego bezprzedmiotowość.

Decyzją nr [...] z dnia [...], znak [...], [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił w całości zaskarżoną decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] nr [...] z dnia [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy zobowiązał organ stopnia powiatowego w ponownie prowadzonym postępowaniu w pierwszej kolejności do prawidłowego ustalenia kręgu stron postępowania, ze szczególnym uwzględnieniem właścicieli działek nr 519/30 i 519/10, oraz zapewnienia tak ustalonym podmiotom czynnego udziału w prowadzonym postępowaniu.

W dniu 20 listopada 2017 r. R. K. i T. B., działając w imieniu Wspólnoty Mieszkaniowej ul. A 15 w O., złożyli do akt sprawy kserokopię umowy zawartej w dniu 10 lipca 2016 r. ze S. K. "na wykonanie robót budowlanych remontowych przy budynku wielorodzinnym Wspólnoty Mieszkaniowej, ul. A 15 w O.", w treści której przedmiot umowy został określony m. in. jako "przebudowa drogi z betonowej istniejącej i utwardzenie placu do granic działki" (§ 1 ust. 1 dokumentu).

Decyzją nr [...] z dnia [...], wydaną w oparciu o normę art. 48 ust. l ustawy Prawo budowlane i art. 104 K.p.a., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] ponownie nakazał Wspólnocie Mieszkaniowej ul. A 15 w O. rozbiórkę będących w budowie miejsc postojowych dla samochodów osobowych o wymiarach zewnętrznych po największym obrysie 4,36 m x 83,90 m, usytuowanych na działkach o nr ewid. 502 i 519/30 w miejscowości O., ul. A 15. W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia organ stopnia powiatowego powielił argumentację zawartą wcześniej w uzasadnieniu decyzji nr [...] z dnia [...]. Jednocześnie w ocenie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] "działanie inwestora polegające na wykonaniu utwardzenia ma służyć do obejścia prawa".

Od wskazanego wyżej rozstrzygnięcia odwołanie złożyła Wspólnota Mieszkaniowa ul. A 15 w O., zarzucając Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w [...] "bezrefleksyjne powtórzenie uchybień, którymi było dotknięte poprzednie rozstrzygnięcie" i kwestionując zaskarżoną decyzję w oparciu o tożsame, w odniesieniu do decyzji nr [...] z dnia [...], argumenty.

W dniu 4 kwietnia 2018 r. do akt postępowania odwoławczego wpłynęło pismo Spółdzielni Mieszkaniowej Lokatorsko-Własnościowej "A" w O. z dnia 30 marca 2018 r., zatytułowane "Uwagi do sprawy", w treści którego strona wskazała, że zaskarżona decyzja organu stopnia powiatowego jest prawidłowa, a odwołanie Wspólnoty Mieszkaniowej ul. A 15 w O. nie zasługuje na uwzględnienie. W ocenie Spółdzielni wykonanie miejsc postojowych nastąpiło bez uzyskania niezbędnych pozwoleń i było samowolą budowlaną, a w dodatku inwestycję wykonano niezgodnie z obowiązującymi przepisami technicznymi, w zakresie norm odległościowych. Podniesiono przy tym także, zamiar inwestora co do rzeczywistego przeznaczenia realizowanych robót uwidoczniony został we "wniosku o wycinkę drzew do Urzędu Miejskiego w O.", w treści którego wycinka miała zostać uzasadniona "przeznaczeniem terenu dla pojazdów mechanicznych". Z uwagi na podniesioną argumentację Spółdzielnia wniosła o oddalenie odwalania, oraz o przeprowadzenie dowodów z dokumentów załączonych do pisma z dnia 30 marca 2018 r.

Decyzją z dnia [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, uchylił w całości zaskarżoną decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] nr [...] z dnia [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W pierwszej kolejności organ wskazał, że zgodnie z normą art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. póz. 935), z uwagi na wszczęcie postępowania w dniu 29 maja 2017 r., w niniejszej sprawie zastosowanie znajdzie K.p.a. w brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej wzmiankowaną ustawą. Jednocześnie w myśl przepisu art. 26 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie niektórych ustaw w celu poprawy otoczenia prawnego przedsiębiorców (Dz. U. poz. 2255) w sprawach wszczętych i niezakończonych przed dniem 1 stycznia 2017 r. stosuje się przepisy ustawy - Prawo budowlane sprzed nowelizacji dokonanej przedmiotową ustawą, za wyjątkiem art. 36a, art. 48 i art. 49b ustawy Prawo budowlane, które w takiej sytuacji stosuje się w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą. Organ w dalszej kolejności wskazał, że zgodnie z ogólną regulacją zawartą w przepisie art. 28 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane, roboty budowlane można rozpocząć co do zasady tylko na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, o ile nie zostały one zwolnione z tego obowiązku przepisami art. 29 ustawy - Prawo budowlane. Natomiast w myśl art. 29 ust. 1 pkt. 10 tejże ustawy pozwolenia na budowę nie wymaga budowa miejsc postojowych dla samochodów osobowych do 10 stanowisk włącznie. Z kolei stosownie do treści normy art. 29 ust. 2 pkt. 5 Prawa budowlanego pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na utwardzeniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych. Jednocześnie zgodnie z art. 48 ust. 1-3 ustawy Prawo budowlane organ nadzoru budowlanego nakazuje w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Jednakże, jeżeli budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych i nakłada obowiązek przedłożenia szczegółowo określonych w przepisach dokumentów. Organ uznał, że kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy ma określenie charakteru prawnego prac wykonanych przez Wspólnotę Mieszkaniową ul. A 15 w O. na działkach nr ewid. 502 i 519/30 w O. W ocenie organu, ustalenia poczynione przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] w tym zakresie uznać należy za prawidłowe. W stanie faktycznym sprawy bezsporny pozostaje zakres czynności dokonanych przez Wspólnotę Mieszkaniową ul. A 15 w O. polegający m. in. na ułożeniu na spornym terenie płyt ażurowych betonowych na 3 cm warstwie podsypki cementowo-piaskowej, 15 cm kruszywa łamanego, 10 cm podsypki piaskowej. Na tym tle wyjaśnił, że zgodnie z dominującym stanowiskiem sądownictwa administracyjnego "Przez utwardzenie gruntu należy rozumieć wszelkiego rodzaju prace, które wiążą się z utwardzeniem powierzchni gruntu z wykorzystaniem materiałów budowlanych, a więc np. wylanie płyty betonowej, ułożenie kostki brukowej. Tak scharakteryzowane prace kwalifikowane są jako roboty budowlane, o których stanowi art. 29 ust. 2 pkt 5 p.b. Należy od nich odróżnić roboty ziemne, przy których realizacji nie są wykorzystywane żadne materiały budowlane, a które polegają np. na wyrównaniu terenu". Już samo naniesienie na grunt tłucznia i kruszywa niewątpliwie zwiększa twardość podłoża, a więc utwardza je. Podkreślił jednak, że zgodnie z poglądem wyrażonym w literaturze przedmiotu prawa administracyjnego, zaakceptowanym w pełni przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie "Utwardzenie powierzchni gruntu na działce budowlanej nie powinno stanowić celu samego w sobie, gdyż nie takie jest przeznaczenie działki budowlanej. Mało precyzyjne brzmienie art. 29 ust. 2 pkt 5 p.b. może prowadzić do nadużyć, powodujących faktycznie realizację samowoli budowlanych. Zgodnie z intencją ustawodawcy, utwardzenie powierzchni gruntu na działkach budowlanych powinno mieć miejsce na terenie budowy w rozumieniu art. 3 pkt 10 p.b., to znaczy na terenie, na którym są lub mają być prowadzone inne roboty budowlane związane z budową innego obiektu budowlanego". Pogląd ten organ w pełni akceptuje. Skarżąca Wspólnota Mieszkaniowa ul. A 15 w O. na żadnym etapie postępowania nie wskazała, jaki jest cel podejmowanych przez nią działań związanych ze spornym zwiększeniem trwałości podłoża nieruchomości, od początku konsekwentnie podając jedynie, że chodzi o utwardzenie powierzchni gruntu samo w sobie. Z materiału dowodowego zgromadzonego w toku postępowania nie sposób natomiast przyjąć, że miało ono służyć celom związanym z realizacją prac budowlanych obejmujących remont jezdni i chodnika dla pieszych przy bloku mieszkalnym przy ul. A 15 w O., wykonywanych w oparciu o zgłoszenie do Starostwa Powiatowego w [...] z dnia 25 sierpnia 2016 r. Roboty zostały zakończone, zaś utwardzenia nie zdemontowano. Zdaniem organu, rzeczywisty cel zamierzony przez Wspólnotę Mieszkaniową określony został we wniosku z dnia 29 marca 2017 r. o pozwolenie na budowę "stanowisk postojowych dla pojazdów osobowych powyżej 10 stanowisk dla mieszkańców Wspólnoty Mieszkaniowej A 15 działka nr ewid. 502 obręb [...] m. O. zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego - jednostka urbanistyczna MW l", cofniętym następnie pismem z dnia 19 kwietnia 2017 r. Sporne zamierzenie inwestycyjne zostało określone w ten sposób również w uzasadnieniu decyzji Burmistrza O. z dnia [...], co wynikać miało z twierdzeń samego wnioskodawcy. Na takie przeznaczenie i wykorzystywanie spornego utwardzonego terenu wskazuje przy tym wykonana przez organ stopnia powiatowego w dniach 27 września 2017 r. oraz 19 marca 2018 r. dokumentacja fotograficzna, a w mniejszym stopniu także fotografie doręczone organowi stopnia powiatowego przez Spółdzielnię Mieszkaniową Lokatorsko-Własnościową "A" w O. jako załączniki do pism z dni 17 lipca 2017 r. oraz 30 marca 2018 r. Treść umowy z dnia 10 lipca 2016 r. nie określa natomiast celu robót zleconych do wykonania. Organ podkreślił, że mocą rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 14 listopada 2017 r. (Dz. U. z 2017 r., poz. 2285), obowiązującego od dnia 1 stycznia 2018 r., zmieniono rozporządzenie w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, wprowadzając do polskiego porządku prawnego m.in. definicję legalną parkingu. Zgodnie z § 3 pkt. 25 rozporządzenia ilekroć w przedmiotowym akcie prawnym jest mowa o parkingu należy przez to rozumieć wydzieloną powierzchnię terenu przeznaczoną do postoju i parkowania samochodów, składającą się ze stanowisk postojowych oraz dojazdów łączących te stanowiska, jeżeli takie dojazdy występują. W ocenie organu, niewątpliwie w wyniku utwardzenia przez Wspólnotę Mieszkaniową ul. A 15 w O. powierzchni gruntu na spornym terenie powstały miejsca postojowe. Mając na uwadze powyższe, w niniejszej sprawie zastosowanie mógłby znaleźć przepis art. 29 ust. 1 pkt 10 ustawy - Prawo budowlane, zgodnie z którym pozwolenia na budowę nie wymaga budowa miejsc postojowych dla samochodów osobowych do 10 stanowisk włącznie. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w pełni podzielił przy tym stanowisko sądownictwa administracyjnego, zgodnie z którym "Artykuł 29 ust. 2 pkt 5 p.b. nie dotyczy robót, których skutkiem jest powstanie miejsc mających służyć do postoju pojazdów, gdyż takie roboty obejmuje inna regulacja tej ustawy tj. art. 29 ust. 1 pkt 10. Przepis ten obejmuje utwardzenie służące innym celom niż ruch i postój pojazdów. Utwardzenie może dla przykładu wiązać się z potrzebą składowania materiałów budowlanych (...)". Wymiary zrealizowanej w sprawie inwestycji po największym jej obrysie 4,36 m x 83,90 m (podanym przez członka zarządu Wspólnoty Mieszkaniowej podczas oględzin w dniu 21 czerwca 2017 r.), jak również znajdująca się w aktach sprawy dokumentacja fotograficzna jednoznacznie wskazują, że na wykonywanym utwardzeniu może znaleźć miejsce postojowe więcej, aniżeli 10 samochodów osobowych. Tym samym organ w pełni podzielił stanowisko organu stopnia powiatowego, że w realiach niniejszej sprawy doszło do realizacji przedsięwzięcia budowlanego niekorzystającego z ustawowego zwolnienia z obowiązku uprzedniego uzyskiwania pozwolenia na budowę, a co za tym idzie: zastosowanie w sprawie winna znaleźć ogólna regulacja art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego. W pełni zasadne było zatem wszczęcie przez organ stopnia powiatowego postępowania administracyjnego w trybie art. 48 ustawy - Prawo budowlane. Zdaniem organu nie budzi ponadto wątpliwości w orzecznictwie sądów administracyjnych, że "budowa miejsc postojowych stanowi budowę obiektu budowlanego". Organ szczebla wojewódzkiego nie podzielił jednak stanowiska Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. o niemożności zastosowania do spornego obiektu mechanizmów procedury legalizacyjnej. W treści uzasadnienia zaskarżonego rozstrzygnięcia prawidłowo wskazano, iż w sprawie zastosowanie znajdą przepisy rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w tym dotyczące przewidzianych przez ustawodawcę minimalnych odległości wydzielonych miejsc postojowych lub otwartego garażu wielopoziomowego dla samochodów osobowych od granicy działki budowlanej. W myśl § 19 ust. 2 rozporządzenia (w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 stycznia 2018 r.) odległość taka nie może być mniejsza aniżeli 3 m - w przypadku parkingu do 10 stanowisk postojowych włącznie, 6 m w przypadku parkingu od 11 do 60 stanowisk postojowych włącznie, oraz 16 m w przypadku parkingu powyżej 60 stanowisk postojowych. Bezsporne w niniejszej sprawie pozostaje przy tym, że odległość zrealizowanej inwestycji od granicy sąsiedniej działki nr 519/10 jest mniejsza, aniżeli wymagana wskazanymi wyżej normami, co wprost wynika z map i rysunków załączonych do zgłoszenia z dnia 25 sierpnia 2016 r. Jednakże poza spektrum organu stopnia powiatowego pozostało zweryfikowanie możliwości takiego umieszczenia spornych miejsc postojowych, aby było ono zgodne z normami odległościowymi, np. poprzez wykonanie oznaczonych robót budowlanych mających na celu swoiste "odsunięcie" obiektu od granicy działki. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w pełni podzielił bowiem stanowisko wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 listopada 2017 r. (II OSK 246/17 - Lex nr 2422820), zgodnie z którym "Doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, o czym mowa w art. 48 ust. 2 pkt 2 p.b., w niektórych przypadkach może wymagać wykonania określonych robót budowlanych, w tym również rozbiórki części obiektu budowlanego". Niezależnie od powyższego wskazał, że organ stopnia powiatowego zaniechał dokonania jakichkolwiek ustaleń co do obowiązywania na terenie realizacji przedmiotowej inwestycji unormowań o charakterze planistycznym. Zdaniem organu wojewódzkiego nie sposób na aktualnym etapie postępowania rozstrzygnąć o możliwości zalegalizowania spornego obiektu w tym zakresie, a okoliczności te winny zostać wyjaśnione przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]. Zarzuty Wspólnoty Mieszkaniowej ul. A 15 w O. koncentrujące się wokół nieustalenia charakteru nieruchomości oznaczonej nr działki 519/10 jako działki budowlanej, jakkolwiek chybione, pozostają bez znaczenia prawnego dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, albowiem przepisy § 19 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie nie odnosi się do tego pojęcia, zaś przepisy § 19 ust. 2 analizowanego aktu prawnego dotyczącą obowiązku kwalifikacji działki budowlanej w odniesieniu do nieruchomości objętej inwestycją, nie zaś działek sąsiednich. Z uwagi na fakt, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] przedwcześnie stwierdził niemożność zastosowania do spornego obiektu budowlanego mechanizmów procedury legalizacyjnej, orzekając jego rozbiórkę, niemożliwym jest skorzystanie z przyznanych organowi odwoławczemu ustawowo kompetencji kasacyjno- reformatoryjnych. W związku z tym organ postanowił uchylić w całości zaskarżoną decyzję i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ stopnia powiatowego podejmie czynności zmierzające do zweryfikowania zasadności zastosowania przepisów dotyczących legalizacji obiektu zrealizowanego samowolnie przez Wspólnotę Mieszkaniową ul. A 15 w O., w szczególności w kontekście zgodności z unormowaniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz możliwością wykonania oznaczonych robót budowlanych, celem doprowadzenia wykonanych miejsc postojowych do zgodności z prawem w zakresie norm odległościowych. Dodatkowo organ stopnia wojewódzkiego wspomniał, że roboty budowlane przy realizacji spornych miejsc postojowych w chwili obecnej zostały już zakończone.

Sprzeciw od powyższej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniosła Spółdzielnia Mieszkaniowa Lokatorsko-Własnościowa "A" w O. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 138 § 2 K.p.a. poprzez bezpodstawne uchylenie decyzji PINB w [...] Nr [...] z dnia [...] w sytuacji, gdy decyzja ta była zgodna z prawem i nie zachodziły podstawy do jej uchylenia. W związku z powyższym strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia [...] Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Strona podniosła, że wykonanie miejsc postojowych przez Wspólnotę nastąpiło bez uzyskania niezbędnych pozwoleń i było samowolą budowlaną a w dodatku inwestycję wykonano niezgodnie z obowiązującymi przepisami technicznymi. Inwestor dopuścił się naruszenia m.in. § 19 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, gdzie wskazano, że odległość wydzielonych miejsc postojowych od granicy działki budowlanej powinna wynosić co najmniej: 3 m - w przypadku do 4 stanowisk włącznie, 6 m - w przypadku 5-60 stanowisk włącznie. Inwestycja realizowana przez Wspólnotę znajduje się bezpośrednio przy granicy z działką budowlaną należącą do Spółdzielni Mieszkaniowej Lokatorsko - Własnościowej "A" w O., a nie jak wymagają tego przepisy w odległości 6 metrów od granicy działki budowlanej. Zarząd Spółdzielni nie wyrażał nigdy zgody na budowę miejsc parkingowych bezpośrednio przy granicy działki. Dalej Spółdzielnia stwierdziła, że przywoływana w odwołaniu argumentacja stworzona jest wyłącznie na potrzeby niniejszego postępowania i zmierza do obejścia prawa. Sama bowiem Wspólnota na załączonej do zgłoszenia z dnia 24 sierpnia 2016 r. zamiaru wykonywania robót budowlanych mapie wskazuje, że inwestycja obejmuje nie tylko remont chodnika i jezdni ale budowę 25 nowych miejsc parkingowych na gruncie, który dotychczas stanowił teren zielony porośnięty drzewami i krzewami, na które wymagane jest pozwolenie na budowę. Także we wniosku o wycinkę drzew do Urzędu Miejskiego w O. Wspólnota A sama uzasadnia wycinkę przeznaczeniem terenu dla pojazdów mechanicznych. Podobnie Burmistrz w decyzji zezwalającej na wycinkę drzew wskazuje, że teren ten zgodnie z wnioskiem Wspólnoty przeznaczony jest na budowę stanowisk postojowych dla samochodów osobowych mieszkańców bloku A 15. Strona podniosła, że wybudowany przez Wspólnotę parking będący przedmiotem niniejszego postępowania jest już wykorzystywany dla postoju samochodów osobowych. Nie zgodziła się jednak z argumentacją [...] Wojewódzkiego Nadzoru Budowlanego dotyczącą ewentualnej legalizacji samowoli budowlanej. Nie ma bowiem podstaw prawnych i faktycznych do legalizacji, choćby w części, wykonanych niezgodnie prawem miejsc postojowych. Zgodnie z § 19 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, odległość wydzielonych miejsc postojowych od granicy działki budowlanej powinna wynosić co najmniej: 3 m - w przypadku do 4 stanowisk włącznie i 6 m - w przypadku 5-60 stanowisk włącznie. Inwestycja będąca przedmiotem niniejszej sprawy znajduje się bezpośrednio przy (wzdłuż) granicy z działką budowlaną należącą do Spółdzielni Mieszkaniowej Lokatorsko - Własnościowej "A" w O. a jej wymiary zewnętrzne po największym obrysie to 4,36 m x 83,90 m. Jakiekolwiek próby legalizacji całości lub choćby części wykonanych nielegalnie miejsc postojowych będą sprzeczne z bezwzględnie obowiązującymi przepisami określającymi minimalną odległość inwestycji od granicy tj. § 19 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Wspólnota A 15 w O. wybudowała bowiem miejsca postojowe tuż przy granicy z działką Spółdzielni a nie jak wymagają tego przepisy w odległości 6 metrów od granicy działki budowlanej i nie ma możliwości, aby całość lub jakakolwiek część inwestycji spełniała obligatoryjne kryterium minimalnej odległości od granicy. Poszczególne stanowiska postojowe powinny mieć bowiem co najmniej szerokość 2,3 m i długość 5 m a dla osób niepełnosprawnych co najmniej szerokość 3,6 m. i długość 5 m. W tych okolicznościach, zdaniem Spółdzielni, nie ma żadnych możliwości legalizacji inwestycji, gdyż naruszałoby to bezwzględnie obowiązujące normy prawa. W tych okolicznościach nie ma także uzasadnienia dalsza weryfikacja stanu sprawy pod kątem zgodności z unormowaniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, skoro istnienie przedmiotowego parkingu lub jej części byłoby sprzeczne z przepisami rozporządzenia.

W odpowiedzi na sprzeciw [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wniósł o jego oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sprzeciw podlegał uwzględnieniu.

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 ze zm.) i art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017r. poz. 1369 ze zm.), dalej powoływanej jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że organ błędnie przyjął, iż w przedmiotowym postępowaniu znajdują zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego sprzed 1 czerwca 2017 r. Jest przy tym stwierdzeniu niekonsekwentny, bowiem pouczył stronę m.in. o przysługującym prawie wniesienia sprzeciwu od decyzji, który przysługuje na podstawie przepisów znowelizowanych, a nie skargi, która przysługiwała przed 1 czerwca 2017 r. Z orzecznictwa sądów administracyjnych wynika natomiast, że do postępowań przekazanych organowi pierwszej instancji w trybie art. 138 § 2 K.p.a. po wejściu w życie nowelizacji z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935), a z taką sytuacją mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie, stosować należy nowe przepisy K.p.a. Tak więc, od kwestionowanej decyzji przysługiwał stronie sprzeciw, a sąd będzie kontrolował wydaną decyzję jedynie pod kątem istnienia przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a.

Na wstępie wyjaśnić należy, że instytucja sprzeciwu od decyzji wprowadzona została do ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm.) ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935) i obowiązuje od 1 czerwca 2017r. Regulacja dotycząca sprzeciwu od decyzji zawarta została w dziale III rozdziale 3 "a" p.p.s.a. (art. 64 a – 64 e). W myśl art. 64 a p.p.s.a. sprzeciw przysługuje od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a., tj. od decyzji organu odwoławczego uchylającej w całości decyzję organu I instancji i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Analiza przepisów Rozdziału 3 a p.p.s.a. wskazuje, iż wprowadzenie instytucji sprzeciwu do procedury sądowoadministracyjnej miało na celu uproszczenie postępowania przed sądami administracyjnymi i przyspieszenie kontroli sądowoadministracyjnej decyzji, o których mowa w art. 138 § 2 K.p.a., zwanych decyzjami kasacyjnymi.

Podkreślić należy, iż szczególną cechą odróżniającą sprzeciw od skargi w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest ograniczony zakresu kontroli sądu dotyczący decyzji objętej sprzeciwem. Zgodnie bowiem z treścią art. 64 e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej, nie zaś, jak w przypadku skarg, rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - art. 134 § 1 p.p.s.a. Uwzględniając zatem sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 K.p.a. - art. 151a § 1 zd. 1. p.p.s.a. W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw - art. 151a § 2 p.p.s.a.

Kontrola zgodności z prawem decyzji objętej sprzeciwem oznacza zatem konieczność dokonania przez sąd oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ odwoławczy w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasacyjnej będzie przede wszystkim ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a., a zatem odstąpienie od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na zasadzie art. 138 § 2 K.p.a. sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu I instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2219/15, dostępny w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl).

W myśl art. 138 § 2 K.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Treść tego przepisu oznacza, że wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej jest dopuszczalne w przypadku, gdy zostaną spełnione określone w nim przesłanki. Po pierwsze, gdy organ stwierdzi, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania i po drugie, gdy uzna, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Użycie w przepisie przeciwstawnego spójnika "a" oznacza, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, aczkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą, niezbędne jest także dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" (por. wyrok NSA z 4 listopada 2014 r., sygn. II OSK 2279/13 – dostępny http://cbois.nsa.gov.pl ).

Żadne inne wady postępowania ani wady decyzji podjętej w pierwszej instancji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej tego typu. Ten rodzaj decyzji organu odwoławczego jest dopuszczony wyjątkowo, stanowiąc wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy (por. wyroki NSA z dnia 30 czerwca 2016 r. sygn. akt II OSK 2653/14, z dnia 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2846/12 oraz z dnia 24 sierpnia 2016 r. sygn. akt II OSK 2958/14 - http://cbois.nsa.gov.pl).

W doktrynie podkreśla się również, że rozstrzygnięcie kasacyjne organu odwoławczego powinno mieć wyjątkowy charakter, gdyż zgodnie z ustanowioną w art. 15 K.p.a., doprecyzowaną w art. 127 K.p.a., zasadą dwuinstancyjności, każda sprawa administracyjna winna podlegać dwukrotnemu merytorycznemu rozstrzygnięciu, przez dwa różne organy administracji publicznej. Skuteczne wniesienie odwołania przenosi na organ odwoławczy kompetencję do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej, a postępowanie odwoławcze nie ogranicza się jedynie do kontroli decyzji pierwszej instancji. Przepis art. 136 K.p.a. stanowi, że organ odwoławczy może przeprowadzić dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo może zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Jeżeli organ odwoławczy nie ma wątpliwości, co do stanu faktycznego i prawnego sprawy, a stwierdził potrzebę przeprowadzenia dowodu, ma obowiązek przeprowadzić ten dowód, w ramach swoich uprawnień z art. 136 K.p.a., zamiast uchylać sprawę do ponownego rozpoznania.

Konkludując, organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ I instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (zob. wyrok NSA z dnia 14 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1386/15; wyrok WSA w Szczecinie z dnia 7 grudnia 2017 r. sygn. akt II SA/Sz 1279/17; wyrok WSA w Łodzi z dnia 29 listopada 2017 r. sygn. akt II SA/Łd 654/17 - dostępne http://cbois.nsa.gov.pl).

Kontrolując, decyzję kasacyjną sąd ocenia w kontekście ustalenia, czy organ odwoławczy wydający tę decyzję nie przekroczył swoich uprawnień określonych w art. 138 § 2 K.p.a., a w przypadku uznania, że uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie, sąd jest władny uwzględnić sprzeciw.

Przedmiot tak rozumianej kontroli sądu w rzeczonym postępowaniu stanowi sprzeciw od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, którą doszło do uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania temu organowi sprawy do ponownego rozpoznania.

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji według kryteriów określonych w art. 64 e p.p.s.a. sąd doszedł do przekonania, że organ odwoławczy wydał tę decyzję z naruszeniem art. 138 § 2 K.p.a. W przedmiotowej sprawie nie doszło bowiem do wypełnienia obu przesłanek wymienionych w art. 138 § 2 K.p.a., a przynajmniej nie wynika to z uzasadnienia decyzji organu II instancji.

Organ II instancji stanął bowiem na stanowisku, podzielając ustalenia organu I instancji, że odległość zrealizowanej inwestycji od granicy sąsiedniej działki nr 519/10, jest mniejsza niż wymagają tego przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (§ 19 ust. 2), co oznaczałoby konieczność nakazania rozbiórki obiektu. Uznał jednakże, że organ I instancji nie rozważył możliwości dokonania legalizacji samowoli budowlanej poprzez doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem tj. dostosowanie obiektu do norm rozporządzenia przez "odsunięcie" obiektu od granicy działki. Ponadto, organ zarzucił brak zbadania zgodności obiektu z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Stwierdził na tej podstawie, że na aktualnym etapie postępowania nie sposób rozstrzygnąć o możliwości zalegalizowania spornego obiektu w tym zakresie.

Mając powyższe na uwadze uznać należy, że organ odwoławczy zaniechał ponownego merytorycznego rozpatrzenia przedmiotowej sprawy. W ocenie sądu, nie zostały bowiem spełnione przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. Przypomnieć raz jeszcze należy, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną wówczas, gdy organ pierwszej instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to nie kwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji. Granice dopuszczalności orzekania kasacyjnego przez organ odwoławczy określa art. 136 K.p.a., pozwalając organowi odwoławczemu na usunięcie na żądanie strony lub z urzędu, we własnym zakresie, w ramach postępowania odwoławczego, wad postępowania dowodowego i na przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego. Na podstawie tego przepisu organ odwoławczy może też zlecić przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego organowi, który wydał decyzję. Mając jednakże na względzie określoną w art. 8 K.p.a. zasadę pogłębiania zaufania do organów Państwa, a także zasadę szybkości i prostoty postępowania (art. 12 K.p.a.) organ odwoławczy powinien przede wszystkim we własnym zakresie przeprowadzić dodatkowe postępowanie dowodowe. Jeżeli zatem korzysta z kompetencji określonych w art. 138 § 2 K.p.a. to jest obowiązany do określenia w uzasadnieniu orzeczenia okoliczności wymagających wyjaśnienia, wraz z uzasadnieniem, dlaczego nie może przeprowadzić dodatkowego postępowania we własnym zakresie ( vide: wyrok WSA w Warszawie z 17 maja 2018 sygn. akt VII SA/Wa 774/18 - LEX nr 2500066 ) .

Błędnie uznał zatem organ II instancji, że w sprawie znajduje zastosowanie art. 138 § 2 K.p.a., gdyż wbrew jego opinii, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy pozwala na ewentualną ocenę możliwości zalegalizowania spornego parkingu. Przede wszystkim organ w żaden sposób nie odniósł się do ustaleń organu I instancji wskazujących na brak możliwości dokonania legalizacji obiektu przy uwzględnieniu odległości parkingu od granicy działki wnoszącej sprzeciw Spółdzielni oraz konieczności spełnienia wymagań wynikających z § 21 ust. 1 rozporządzenia. Powołane przez organ II instancji "odsunięcie" parkingu wydaje się być w tej sytuacji niemożliwe do wykonania, choćby z uwagi na istniejącą drogę wewnętrzną. Ponadto organ II instancji nie odniósł się do opinii strony skarżącej, iż doprowadzenie spornej inwestycji do stanu zgodnego z prawem prowadziłoby do usytuowania jej w całości poza obecnym terenem inwestycji. Co więcej, brak było też przeszkód, aby organ II instancji uzyskał, na podstawie art. 136 K.p.a., ewentualne informacje dotyczące zgodności zrealizowanej inwestycji z unormowaniami o charakterze planistycznym. Organ II instancji w żaden sposób nie wskazał zatem, jakie dodatkowe postępowanie, wykraczające poza ramy art. 136 K.p.a., winno zostać przeprowadzone przez organ I instancji, jak również nie wykazał, że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania. Wskazał jedynie jakich, jego zdaniem, ustaleń w sprawie brakuje, przy czym ustaleń tych w ocenie sądu mógł dokonać sam organ odwoławczy na mocy art. 136 § 1 K.p.a.

Z przytoczonych względów, sąd w oparciu o art. 151a § 1 zd. 1. p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję.

O zwrocie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.

M.K.