Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 1802/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-05-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6539 Inne o symbolu podstawowym 653
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 49e ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 511
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych.
Teza: Trzeci przypadek zwrotu środków Fundusz, o którym mowa w art. 49e ust. 1 ustawy o rehabilitacji w zakresie zwrotu – „ustalonej w wyniku kontroli w zakresie stwierdzonych nieprawidłowości”, dotyczy zwrotu konkretnej kwoty, w zakresie której doszło do stwierdzenia nieprawidłowości. Za taką wykładnią przemawia nie tylko literalne brzmienie tego przepisu, ale i jego cel oraz konstytucyjna zasada proporcjonalności, o której mowa w art. 31 ust. 3 Konstytucji.

TEZY

Trzeci przypadek zwrotu środków Fundusz, o którym mowa w art. 49e ust. 1 ustawy o rehabilitacji w zakresie zwrotu – „ustalonej w wyniku kontroli w zakresie stwierdzonych nieprawidłowości”, dotyczy zwrotu konkretnej kwoty, w zakresie której doszło do stwierdzenia nieprawidłowości. Za taką wykładnią przemawia nie tylko literalne brzmienie tego przepisu, ale i jego cel oraz konstytucyjna zasada proporcjonalności, o której mowa w art. 31 ust. 3 Konstytucji.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Wach Sędzia NSA Dariusz Dudra (spr.) Sędzia del. WSA Tomasz Smoleń po rozpoznaniu w dniu 28 maja 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 kwietnia 2019 r., sygn. akt V SA/Wa 1819/18 w sprawie ze skargi Województwa M. na decyzję Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych z dnia [...] września 2018 r. nr [...] sygn. sprawy: [...] w przedmiocie nakazu zwrotu środków przekazanych tytułem dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych na rzecz Województwa M. 2700 (dwa tysiące siedemset) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 12 kwietnia 2019 r., sygn. akt V SA/Wa 1819/18 po rozpoznaniu skargi W.(dalej: skarżący) na decyzję Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (dalej: Prezes PFRON) z dnia [...] września 2018 r. w przedmiocie zwrotu wypłaconych środków: w pkt 1. uchylił zaskarżoną decyzję; zaś w pkt 2. zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego.

Sąd I instancji rozstrzygał w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Prezes PFRON decyzją z dnia [...] września 2018 r., utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] czerwca 2018 r. nakazującą stronie zwrot środków dofinansowania w wysokości 829.100,19 zł.

Organ wyjaśnił, że w wyniku kontroli stwierdzono liczne nieprawidłowości w realizacji ustawowego zadania, określonego w art. 35 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 511 ze zm. dalej: ustawy o rehabilitacji), w ramach umowy z 2 grudnia 2010 r. o dofinansowaniu kosztów utworzenia i działania Zakładu Aktywności Zawodowej w K., oraz w rozliczaniu przekazanych z tym przeznaczeniem środków Funduszu w okresie od 1 lipca 2013 r. do 31 grudnia 2014 r.

Zdaniem organu zgromadzony w toku postępowania materiał dowodowy wskazuje, że W. nie wywiązało się z obowiązku sprawowania kontroli prawidłowości wydatkowania środków finansowych przekazanych Stowarzyszeniu "Gmina K.- Wspólne Marzenia" na finansowanie kosztów działalności ZAZ w K. w okresie od 1 lipca 2013 r. do 31 grudnia 2014 r., który to obowiązek wynikał z postanowień § 9a ust. 1 ww. umowy. Wyjaśniono, że w myśl § 9a ust. 2 umowy, osoby upoważnione przez Marszałka W. mogą badać dokumenty i inne nośniki informacji, mające znaczenie dla oceny prawidłowości wykorzystania przyznanego dofinansowania oraz żądać udzielenia ustnie lub na piśmie informacji dotyczących przyznanego dofinansowania. Ponadto na żądanie kontrolującego organizator ZAZ zobowiązany jest udostępnić dokumenty i inne nośniki informacji oraz udzielić wyjaśnień, w terminie określonym przez kontrolującego. Zgodnie z § 9a ust. 3 umowy, kontrola może być prowadzona zarówno w siedzibie organizatora, jak i w zakładzie aktywności zawodowej. W myśl § 9a ust. 4 umowy, o wynikach kontroli W. informuje organizatora, a w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości przekazuje wnioski i zalecenia mające na celu ich usunięcie.

W ocenie organu, gdyby W. wywiązywało się z wynikającego z postanowień § 9a ust. 1 umowy obowiązku sprawowania kontroli prawidłowości wydatkowania środków, wówczas możliwe byłoby wcześniejsze ujawnienie nieprawidłowości w zakresie działalności ZAZ, skutkujące ich wyeliminowaniem lub wstrzymaniem finansowania Zakładu. Tymczasem zgromadzony w toku postępowania materiał dowodowy wskazuje na nieprzestrzeganie obowiązku terminowego rozliczania rocznych kosztów działalności zakładów aktywności zawodowej oraz terminowego i rzetelnego składania do PFRON informacji o wykorzystaniu środków przekazanych wg. algorytmu, na koszty tworzenia i działania zakładów aktywności zawodowej. Podkreślono także, że Zarząd W. przyjął informację w sprawie rozliczenia działalności ZAZ dopiero 29 maja 2018 r., zaś analogiczną informację dotyczącą 2013 r. - dopiero 9 lipca 2018 r., tj. odpowiednio po około 3,5 roku oraz 4,5 roku po zakończeniu okresów sprawozdawczych będących przedmiotem rozliczenia. W konsekwencji we wskazanych dniach W. składało do Funduszu rozliczenia środków PFRON wykorzystanych na pokrycie kosztów działalności ZAZ za 2014 r. i 2013 r., które to rozliczenia były następnie korygowane w 31 Iipca 2018 r. oraz 28 sierpnia 2018 r. (lecz rozliczenie za 2013 r. nadal zawiera błąd w zakresie opisania kwoty przelewu z 7 Iipca 2017 r.), podczas gdy przez cały wskazany okres Fundusz bezskutecznie monitował o przedłożenie przez Skarżącą rozliczeń.

Skarżący nie zgadzając się z rozstrzygnięciem wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Sąd I instancji uwzględnił skargę i uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., dalej: p.p.s.a.). WSA uznał, że zaskarżona decyzja narusza przepisy postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.

WSA uzasadniając motywy podjętego rozstrzygnięcia po uprzednim wskazaniu przepisów prawnych mających zastosowanie w sprawie wskazał, że obecna treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie pozwala na przeprowadzenie kontroli legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Minister rozważy, biorąc pod uwagę ocenę prawną, obowiązek zwrotu których kwot dofinansowania przekazanych przez samorząd województwa na funkcjonowanie ZAZ w K. może obciążać W. W szczególności należy przypisane uchybienia powiązać z treścią przepisów prawa i umowy, na podstawie której środki PFRON były przekazywane. WSA zaznaczył, że jeśli jednak suma tych kwot nie będzie równa całości udzielonego wsparcia, wobec treści art. 49e ustawy o rehabilitacji, niezasadne będzie żądanie zwrotu całości dofinansowania.

Sąd podniósł, że Prezes PFRON orzekł powołując się na wystąpienie pokontrolne z 6 listopada 2015 r. o powinności zwrotu całego przyznanego dofinansowania, wskazując, że wynika ona z całego zakresu stwierdzonych nieprawidłowości. Nie wskazał równocześnie (podobnie jak w wystąpieniu pokontrolnym), jakie konkretnie środki, których obowiązkiem zwrotu obciążył W. są powiązane z konkretnymi zapisami umów o dofinansowanie działalności oraz obowiązującymi przepisami prawa oraz czy suma nieprawidłowości przy wydatkowaniu poszczególnych kwot równa jest całości udzielonego wsparcia. Uregulowania prawne wskazują, że samorząd został wyposażony przez ustawodawcę w uprawnienia dotyczące gospodarowania środkami PFRON. Jednak to nie samorząd decyduje o nadaniu statusu ZAZ, nie ma też jasno określonych uprawnień kontrolnych, nie jest przy tym jedynym podmiotem zobowiązanym do nadzoru nad działalnością ZAZ. Z pewnością ma wynikające z umowy obowiązki związane z kontrolą prawidłowości wydatkowania przyznanego dofinansowania. Jednak z treści zaskarżonej decyzji wynika, że organy obciążyły stronę skarżącą również odpowiedzialnością m.in. za fakt np. braków w dokumentacji finansowej dotyczącej bieżącej działalności ZAZ. Stało się to bez należytego, w ocenie Sądu, rozważenia podstaw odpowiedzialności samorządu województwa.

WSA podniósł, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano, że podstawę odpowiedzialności W. organy upatrują nie tyle w tym, że środki PFRON zostały wydatkowane niezgodnie z przeznaczeniem, ale w braku kontroli Strony nad wykorzystaniem środków Funduszu i dopuszczeniem do wydatkowania środków z naruszeniem zasad określonych w u.f.p. Tymczasem w przypadku środków PFRON podstawą decyzji o ich zwrocie może być wyłącznie art. 49e ustawy o rehabilitacji. Nieprawidłowości w wydatkowaniu tych środków powinny zostać zakwalifikowane w oparciu o podstawy wskazane w tym przepisie, tzn. powinno zostać wyjaśnione jakie środki i z jakiego tytułu zostały uznane za pobrane w nadmiernej wysokości, czy też wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem.

W ocenie WSA osobnego rozważenia wymaga wreszcie ostatnia z przesłanek uzasadniających żądanie zwrotu dofinansowania tj. ustalonego w wyniku kontroli w zakresie stwierdzonych nieprawidłowości. Orzecznictwo ani doktryna nie wypracowały dotąd jasnej interpretacji tego pojęcia. Uzasadnienie rządowego projektu ustawy zmieniającej ustawę o rehabilitacji i zatrudnianiu osób niepełnosprawnych z dniem 1 stycznia 2009 r., którą dodano art.49e nie zawiera żadnego uzasadnienia i wyjaśnienia proponowanego zapisu. Nie ma on swojego odpowiednika w ustawie o finansach publicznych. Zdaniem Sądu, pogląd organu, że te nieprawidłowości, które uzasadniają zwrot środków PFRON, związane są z brakiem kontroli wydatkowania przekazanych na funkcjonowanie ZAZ środków, jest co do zasady prawidłowy. Problem polega jednak na tym, czy wszystkie nieprawidłowości powinny "obciążać" samorząd województwa, w sytuacji w której nie jest on jedynym organem decydującym o powstaniu i istnieniu ZAZ i nie jest też jedynym organem uprawnionym do dokonywania kontroli, o czym już była mowa. Kwestia ta została pominięta w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, mimo zarzutów odwołania odnoszących się do tych problemów. Trzeba przypomnieć, że strona Skarżąca wykazywała, że inne organy uprawnione dokonywały kontroli funkcjonowania ZAZ w K. i w wyniku ich kontroli nie stwierdzano poważniejszych uchybień. Kwestia ta została pominięta przez organy.

W skardze kasacyjnej organ zaskarżył powyższy wyrok w całości, wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.:

1. naruszenie przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a w zw. z art. 7 i 77 § 1 oraz art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U 2018 poz.2096 z późn. zm.), polegające na uwzględnieniu skargi w wyniku błędnego ustalenia polegającego na przyjęciu, że w zaskarżonej decyzji Prezes Zarządu PFRON przypisaniu W. obowiązki kontrolne, które obciążać powinny inne organy zobowiązane do nadzoru nad działalnością ZAZ, podczas gdy określone w zaskarżonej decyzji obowiązki kontrolne wobec ZAZ, z których nie wywiązało się W., wynikające z zawartej przez samorząd W. z organizatorem zakładu aktywności zawodowej umowy o dofinansowanie kosztów utworzenia i działania zakładu aktywności zawodowej z dnia 2 grudnia 2010 r. wraz z aneksami, dotyczyły sprawowania kontroli prawidłowości wydatkowania przekazanych umową środków PFRON i były niezależne od kompetencji innych organów w zakresie nadzoru nad działalnością ZAZ.

2. naruszenie prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię art. 49 e ust 1 ustawy o rehabilitacji zawodowej w zakresie określonej w tym przepisie przesłanki uzasadniającej żądanie zwrotu środków PFRON "w kwocie ustalonej w wyniku kontroli w zakresie stwierdzonych nieprawidłowości" prowadzącą do przyjęcia, że Prezes Zarządu PFRON orzekając o powinności zwrotu całego przyznanego dofinansowania powinien dokonać wyspecyfikowania pod względem kwotowym poszczególnych nieprawidłowości ustalonych w wyniku kontroli, tak by suma tych kwot była równa całości udzielonego wsparcia, podczas, gdy z treści art. 49 e ust 1 ustawy o rehabilitacji w zakresie ww. przesłanki uzasadniającej żądanie zwrotu środków PFRON w wyniku przeprowadzonej kontroli nie wynika obowiązek kwotowego określania poszczególnych nieprawidłowości ustalonych w wyniku kontroli, tak, by ich suma odpowiadała objętej żądaniem zwrotu całej kwoty dofinansowania.

Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżący przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Organ w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że Sąd jest związany podstawami określonymi przez ustawodawcę w art. 174 p.p.s.a. i wnioskami skargi zawartymi w art. 176 p.p.s.a.

Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone (por. wyrok NSA z dnia 6 września 2012 r., sygn. akt I FSK 1536/11, LEX nr 1218336).

Zasada związania granicami skargi kasacyjnej nie dotyczy jedynie nieważności postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. Żadna jednak ze wskazanych w tym przepisie przesłanek w stanie faktycznym sprawy nie zaistniała.

Zaskarżone skargą kasacyjną orzeczenie Sądu I instancji nie narusza prawa w stopniu implikującym wyeliminowanie go z obrotu prawnego.

Podstawową w sprawie kwestią sporną jest wykładnia art. 49e ust. 1 ustawy o rehabilitacji. Zdaniem NSA, wykładnia powołanego przepisu dokonana przez WSA zasługiwała na aprobatę.

Zgodnie z treścią art. 49e ust. 1 ustawy o rehabilitacji środki Funduszu podlegają zwrotowi w kwocie wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem, pobranej w nadmiernej wysokości lub ustalonej w wyniku kontroli w zakresie stwierdzonych nieprawidłowości, określonej w drodze decyzji nakazującej zwrot wypłaconych środków wraz z odsetkami naliczonymi od tej kwoty, od dnia jej otrzymania, w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych.

Powołany przepis dotyczy trzech sytuacji skutkujących zwrotem środków Funduszu. Są to przypadki: wykorzystania środków niezgodnie z przeznaczeniem; pobrania ich w nadmiernej wysokości oraz ustalonych w wyniku kontroli w zakresie stwierdzonych nieprawidłowości. Z przepisu tego, w ocenie NSA, jednoznacznie wynika, że te trzy sytuacje dotyczą konkretnej kwoty środków Funduszu, które mają być do tego Funduszu zwrócone. Przekonuje do takiego stanowiska zwrot użyty przez ustawodawcę – "Środki Funduszu podlegają zwrotowi w kwocie". Nie jest uprawnione twierdzenie, że kwota, o której mowa w tym przepisie odnosi się wyłącznie do dwóch pierwszych przypadków, czyli do środków wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem i pobranych w nadmiernej wysokości. Także, użycie przez prawodawcę dookreślenia nieprawidłowości poprzez wskazanie zakresu stwierdzonych nieprawidłowości wskazuje, że kwota zwrotu w tym trzecim przypadku może dotyczyć jedynie zwrotu niewykraczającego poza te nieprawidłowości. Nie może zatem implikować zwrotu wszystkich wypłaconych stronie środków z Funduszu.

Nie można zaakceptować poglądu, że ta trzecia sytuacja nie odnosi się do konkretnej kwoty zwrotu a do całości wypłaconych środków, gdyż wtedy skutek w postaci zwrotu całości wypłaconych beneficjentowi środków, byłby niewspółmierny do tych dwóch pierwszych przypadków, w ramach których dochodzi do zwrotu konkretnych kwot wynikających albo z wykorzystania środków niezgodnie z przeznaczeniem albo pobranych w nadmiernej wysokości, a nie do całości wypłaconych środków z Funduszu.

Zwrot całości środków byłby też niewspółmierny do przewinienia – powstałych nieprawidłowości. Niewątpliwie te dwie pierwsze sytuacje też są nieprawidłowościami w sensie prawnym i faktycznym. Ustawodawca w omawianym przepisie wyszczególnił trzy przypadki, jedynie jednak tylko w tym trzecim przypadku określił go jako nieprawidłowości. W zakresie dwóch pierwszych przypadków dochodziłoby do zwrotu jedynie kwoty obejmującej środki wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem albo pobrane w nadmiernej wysokości. Natomiast w trzecim przypadku bez względu na wielkość nieprawidłowości podmiot, który uzyskał środki z Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych byłby zobowiązany do ich zwrotu w całości i to nawet w sytuacji zaistnienia drobnej (niewielkiej kwotowo) nieprawidłowości.

Taka wykładnia dokonana przez organ w zaskarżonej decyzji narusza zasadę proporcjonalności, o której mowa w art. 31 ust. 3 Konstytucji. Zasada ta wyraża zakaz nadmiernej ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Organy administracji publicznej powinny dokonywać wykładni przepisów ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnieniu osób niepełnosprawnych, mając na uwadze nie tylko ich literalne brzmienie, ale również wykładnię celowościową oraz zasadę proporcjonalności wynikającą z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Rehabilitacja zawodowa ma na celu ułatwienie osobie niepełnosprawnej uzyskanie i utrzymanie odpowiedniego zatrudnienia i awansu zawodowego przez umożliwienie jej korzystania z poradnictwa zawodowego, szkolenia zawodowego i pośrednictwa pracy. Do realizacji tego celu niezbędny jest, w szczególności dobór odpowiedniego miejsca pracy i jego wyposażenie. Celem natomiast art. 49e ust. 1 ustawy o rehabilitacji jest niewątpliwie zapobieganie wydatkowania środków finansowych Funduszu na inne cele niż te, które preferuje ustawa. Zatem wykorzystanie środków Funduszu niezgodnie z przeznaczeniem; pobranie ich w nadmiernej wysokości oraz ustalonych w wyniku kontroli w zakresie stwierdzonych nieprawidłowości, nie może podlegać akceptacji. Stosując wnioskowanie z przeciwieństwa (a contrario) środki wydatkowane zgodnie celami i regułami ustawy o rehabilitacji nie powinny podlegać zwrotowi. Dlatego też w przypadku kwoty ustalonej w wyniku kontroli w zakresie stwierdzonych nieprawidłowości, zwrotowi winna podlegać wyłącznie ta kwota, a nie wszystkie otrzymane przez beneficjenta środki.

Odnotować w tym miejscu warto poglądy orzecznicze NSA adekwatne dla niniejszej sprawy wyrażone na tle zasady proporcjonalności, o której mowa w art. 31 ust. 3 Konstytucji. Ustawodawca nie może stosować sankcji oczywiście nieadekwatnych lub nieracjonalnych albo niewspółmiernie dolegliwych, oderwanych od stopnia naganności zachowania jednostki (por. wyrok NSA z dnia 18 października 2017 r., sygn. akt II GSK 134/16, ONSAiWSA 2018/6/111). Przyjęcie, że dla zastosowania sankcji określonej w art. 18 ust. 10 pkt 5 ustawy z 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości wystarczającym jest przedstawienie fałszywych danych, bez odniesienia relacji, jaka zachodzi pomiędzy tymi "fałszywymi danymi", a ustaloną w oparciu o nie opłatą roczną, rodzi uzasadnione wątpliwości co do zgodności takiej wykładni z zasadą proporcjonalności ustanowioną w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP (por. wyrok NSA z dnia 31 marca 2016 r., sygn.. akt II GSK 2423/14, LEX nr 2037114).

Skonstatować wobec powyższego należy, że trzeci przypadek zwrotu środków Fundusz, o którym mowa w art. 49e ust. 1 ustawy o rehabilitacji w zakresie zwrotu – "ustalonej w wyniku kontroli w zakresie stwierdzonych nieprawidłowości", dotyczy zwrotu konkretnej kwoty, w zakresie której doszło do stwierdzenia nieprawidłowości. Za taką wykładnią przemawia nie tylko literalne brzmienie tego przepisu, ale i jego cel oraz konstytucyjna zasada proporcjonalności, o której mowa w art. 31 ust. 3 Konstytucji.

Wypada też zauważyć, że NSA w swym dotychczasowym orzecznictwie stwierdził już, iż skoro z treści art. 49e ustawy z 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych wynika, że środki Funduszu podlegają zwrotowi w kwocie wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem, pobranej w nadmiernej wysokości lub ustalonej w wyniku kontroli w zakresie stwierdzonych nieprawidłowości, brak jest podstaw do tego, aby żądać od beneficjenta całości uzyskanych środków (por. wyrok NSA z dnia 22 stycznia 2020 r., sygn. akt I GSK 1584/18, LEX nr 2825336).

Zauważyć przykładowo wypada, że jeżeli środki z Funduszu prawidłowo zostały wydatkowane jako wynagrodzenie za najem nieruchomości oraz jako koszty eksploatacyjne najętej nieruchomości, to brak jest w tym zakresie nieprawidłowości. Jedynie w zakresie ponoszenia kosztów miesięcznego czynszu dzierżawnego w wysokości nieproporcjonalnej do zajmowanej powierzchni nieruchomości zabudowanej oraz ponoszonych kosztów eksploatacji ww. nieruchomości, nieadekwatnych do wykorzystywanej powierzchni tej nieruchomości (por. pkt 6 i 7 nieprawidłowości wskazanych w wystąpieniu pokontrolnym, s. 2 uzasadnienia wyroku WSA), można mówić o nieprawidłowości w rozumieniu art. 49 ust. 1e ustawy o rehabilitacji. Nie można zatem, co do zasady, żądać zwrotu środków w całości, bo niewątpliwie byłaby to sankcja niewspółmierna do przewinienia. Niemniej jednak, to organ rozstrzygający sprawę zobowiązany jest do dokładnej analizy zaistniałych nieprawidłowości oraz do ich oceny pod kątem przesłanek zwrotu dofinasowania.

Zasadnie, w ocenie NSA, Sąd I instancji zauważył w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że organ rozstrzygając sprawę nie wskazał, jakie konkretne środki, których obowiązkiem zwrotu obciążył W. są powiązane z konkretnymi zapisami umów o dofinansowanie działalności oraz obowiązującymi przepisami prawa oraz czy suma nieprawidłowości przy wydatkowaniu poszczególnych kwot równa jest całości udzielonego wsparcia. Niewątpliwie prawidłowo też przyjął, że powinno być w sprawie wyjaśnione, jakie środki i z jakiego tytułu zostały pobrane niezgodnie z obowiązującymi regulacjami, z uwzględnieniem podziału zwrotu środków Funduszu w myśl przesłanek pomieszczonych w treści art. 49e ust. 1 ustawy o rehabilitacji.

Odnosząc się do drugiego z zarzutów, posiadającego charakter procesowy, wskazać należy, że w okolicznościach sprawy można go zaaprobować. Rzeczywiście z treści umowy o dofinansowanie ze środków PEFRON, z jej § 9a wynika obowiązek sprawowania kontroli prawidłowości wydatkowania środków finansowych przekazanych Stowarzyszeniu na finansowanie kosztów działalności Zakładu Aktywności Zawodowej. Osoby upoważnione przez Marszałka W. mogą badać dokumenty i inne nośniki informacji, mające znaczenie dla oceny prawidłowości wykorzystania przyznanego dofinasowania oraz żądać udzielenia ustnie lub na piśmie informacji dotyczących przyznanego dofinasowania. Ponadto na żądanie kontrolującego organizator ZAZ zobowiązany jest udostępnić dokumenty i inne nośniki informacji oraz udzielić wyjaśnień, w terminie określonym przez kontrolującego. Kontrola może być prowadzona zarówno w siedzibie organizatora, jak i w zakładzie aktywności zawodowej. O wynikach kontroli W. informuje organizatora, a w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości przekazuje wnioski i zalecenia mające na celu ich usunięcie. Zauważyć należy, że wskazane obowiązki kontrolne są niezależne od kompetencji innych

Niemniej jednak uwzględnienie tego zarzutu ze względu na treść § 9a nie ma wpływu na wynik sprawy, gdyż niezasadność zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego skutkuje uznaniem, iż zaskarżone orzeczenie winno być utrzymane w mocy. Decyzja Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych zasadnie, w ocenie NSA, ze względu na naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 49e ust. 1 ustawy o rehabilitacji, została wyeliminowana z obrotu prawnego.

Mając na względzie powyższe stwierdzić trzeba, że w ponownym postępowaniu Prezes Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych zobowiązany będzie do ponownego rozpoznania sprawy z uwzględnieniem przedstawionych powyżej rozważań i wskazań, a także niezmodyfikowanych niniejszym rozstrzygnięciem ocen i wskazań Sądu I instancji.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżone orzeczenie Sądu I instancji nie narusza prawa w stopniu implikującym wyeliminowanie go z obrotu prawnego i oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a. Orzeczenie o kosztach wydano na podstawie art. 204 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz.U. 2015 r. poz. 1804 ze zm.).