Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1984/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-01-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 5 ust. 1 pkt 9, art. 36 pkt 1
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
article: par. 14 ust. 1-4
journal: Dz.U. 2019 poz 1065
law: Rozporządzenie Miniistra Infrastruktury  z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich  usytuowanie - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Leszek Kiermaszek sędzia del. WSA Rafał Wolnik po rozpoznaniu w dniu 21 stycznia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 stycznia 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 868/17 w sprawie ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w Warszawie na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

Wyrokiem z dnia 30 stycznia 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 868/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Spółdzielni Mieszkaniowej "[...] " w Warszawie na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym.

Decyzją z dnia 9 sierpnia 2016 r. nr [...] Prezydent Miasta Stołecznego Warszawy, wydaną na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 oraz art. A ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity Dz.U. z 2016r. poz. 290, z późn. zm.) oraz art. 104 K.p.a., zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia dla Inwestora - [...] S.A. z siedzibą przy ul. Ż. [...] w Piotrkowie Trybunalskim na budowę budynku mieszkalnego z usługami, garażami, miejscami postojowymi na terenie, ciągami komunikacyjnymi, ciągami pieszymi i jezdnymi oraz instalacją [pic]kanalizacji deszczowej, zlokalizowanego na terenie działki nr ew. A12 (powstałej z podziału działki nr ew. A) z obrębu [...] przy ul. [...] w [pic]Dzielnicy Mokotów w Warszawie, w granicach oznaczonych w projekcie zagospodarowania terenu literami: A-B-C-D-E-F-G-H-I-A kategoria obiektu: - XIII, XVII - według projektu budowlanego z kwietnia 2015r., stanowiącego integralną część decyzji.

Decyzją z dnia [...] lutego 2017 r., Nr [...], Wojewoda Mazowiecki na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. A ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, po rozpatrzeniu odwołania Spółdzielni Mieszkaniowej "[...] " z siedzibą w Warszawie, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W skardze na powyższą decyzję Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...] " w Warszawie wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz decyzji ją poprzedzającej i zasądzenie kosztów. Zarzuciła naruszenie art. 5 ust. 1 pkt. 9 oraz art. 35 ust. 1 pkt. 1 Prawa budowlanego, a także art. 6, 7, 8, 77 § 1 i 107 § 3 w zw. z art. 140 K.p.a.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Mazowiecki wniósł o jej oddalenie.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę.

Sąd odnotował, że zasadniczym zarzutem prawnym odnoszącym się do decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] sierpnia 2016 r., Nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia dla Inwestora - Spółki [...] S.A. jest stwierdzenie, iż ta decyzja narusza art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego. W ocenie bowiem Spółdzielni fakt prowadzenia budowy na nieruchomości sąsiadującej z gruntem skarżącej uniemożliwia (lub znacznie utrudnia) dostęp z parkingu Spółdzielni do drogi publicznej, stanowiącej ulicę Jacka Kaczmarskiego.

Sąd ustalił, na podstawie akt sprawy, w tym twierdzeń skarżącej, że dotychczasowy dostęp do ww. ulicy z nieruchomości, do której tytuł prawny przysługuje Spółdzielni, odbywał się m. in. przez stanowiącą własność inwestora nieruchomość, oznaczoną numerem ewidencyjnym A/2. Z akt sprawy nie wynika natomiast, aby skarżąca dysponowała jakimkolwiek tytułem prawnym, z którego wynikałoby jej uprawnienie (prawo) do korzystania z nieruchomości stanowiącej własność osoby trzeciej (inwestora). Ani Spółdzielnia nie powołuje się na prawo korzystania z działki nr ewid. A/2 (rzeczowe, np. służebności, obligacyjne – np. umowy o korzystanie, użyczenie itp.), ani nie stwierdziły tego organa architektoniczno-budowlane. Wręcz przeciwnie, z dokumentów znajdujących się w sprawie, ustaleń organów, jak i twierdzeń samej skarżącej wynika wprost, że wykonywany przez użytkowników parkingu przejazd (lub przechód) przez działkę nr ewid. A/2 odbywał się na zasadzie posiadania, ewentualnie korzystania z grzeczności (praecarium).

Sąd stwierdził, że z ochrony prawnej, przewidzianej w powołanym przez skarżącą art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego nie korzysta stan faktyczny, a więc niewynikający z prawa materialnego, ale stan prawny. W przeciwnym bowiem razie interes prawny osoby posiadającej prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane byłby słabiej chroniony, niż interes faktyczny osób nieposiadających żadnego prawa do nieruchomości inwestycyjnej. Doprowadziłoby to w efekcie do niemożliwego do zaakceptowania w państwie prawnym stanu, że właściciele działki sąsiedniej, którzy bez tytułu prawnego korzystali z nieruchomości inwestycyjnej mogliby skutecznie ograniczyć właścicielskie uprawnienia inwestora budowy, przeciwstawiając im jedynie fakt, że dotychczas w sposób niezakłócony przechodzili (przejeżdżali) przez jego nieruchomość w celu dotarcia do najbliższej drogi publicznej.

Obowiązek poszanowania występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej, ujęty w art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego dotyczy takich interesów, które mają za podstawę przepis prawa materialnego i taki dostęp do drogi publicznej, którego podstawą jest również prawo materialne.

W ocenie Sądu, nie ulega wątpliwości, że art. 5 ust. 1 pkt 9 w zw. z art. 3 pkt. 20 Prawa budowlanego, nakazuje uwzględniać w ramach ustawowej ochrony m. in. przepisy dotyczące własności i innych praw rzeczowych określone w kodeksie cywilnym i innych ustawach, zaś ochrona praw osób trzecich, mogących być naruszonymi w trakcie budowy, wymaga dokonania przez organ administracyjny oceny wpływu inwestycji na istniejące stosunki cywilnoprawne (por. np. wyrok NSA z dnia 24 czerwca 201 r., sygn. akt II OSK 2603/14).

Tym niemniej, dyspozycja art. 5 ust. 1 pkt. 9 Prawa budowlanego - pomijając wymóg zapewnienia dostępu do drogi publicznej - nie daje sama przez się wystarczającej podstawy do negowania zamierzeń inwestycyjnych na działkach sąsiednich. Powinna być ona bowiem powiązana z konkretnym przepisem prawa materialnego, który zamierzeniem inwestycyjnym zostaje naruszony, a z którego osoby trzecie wywodzą swoje prawa. Sprzeciw właściciela sąsiedniej nieruchomości nie może blokować planów inwestycyjnych osoby, która legitymuje się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Jednocześnie, gdy spełnione są wszystkie warunki formalne, organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może odmówić zmiany pozwolenia na budowę (art. 35 ust. 4 z art. 36a ust. 1 i 3 Prawa budowlanego). O naruszeniu interesu osób trzecich, a nie interesów faktycznych innych osób można mówić jedynie wtedy, gdy zostaną naruszone w tym względzie konkretne przepisy, z których konkretne prawo wynika (por. np. wyrok NSA z dnia 24 września 2015 r., sygn. akt. II OSK 1A/14).

Sąd wskazał, że "Zapewnienie dostępu do drogi publicznej" nie oznacza jednak, że obowiązkiem inwestora jest stworzenie takiego dostępu dla nieruchomości, które przed rozpoczęciem budowy nie miały wynikającego z prawa materialnego dostępu do żadnej drogi publicznej. Prawo budowlane (również i w cyt. art. 5 ust. 1 pkt. 9) nie zawiera bowiem nakazu dla inwestora ustanowienia takiego dostępu czy to w postaci rzeczowego prawa ograniczonego (służebności), czy to w zobowiązaniu inwestora do zawarcia umowy, przedmiotem której byłoby sformalizowanie istniejącego stanu faktycznego, polegającego na tym, że właściciele lub użytkownicy sąsiedniej nieruchomości swobodnie przechodzili lub przejeżdżali przez nieruchomość inwestycyjną. Nakaz zapewnienia dostępu do drogi publicznej dotyczy dostępu istniejącego i legalnego (wynikającego z prawa materialnego).

To w zaniedbanym interesie Spółdzielni leżało więc, aby zapewnić swoim członkom legalny dostęp do drogi publicznej, nawet jeżeli prowadziłby on przez nieruchomość o nr ewid. A/2, obecnie nieruchomość inwestora.

Skoro jednak zarówno z decyzji o warunkach zabudowy, jak i pozwolenia na budowę wynika wprost, że obowiązkiem inwestora będzie zachowanie dotychczasowych ciągów komunikacyjnych, to oczywistym jest, że członkowie Spółdzielni, ale również i osoby trzecie korzystające ze spółdzielczego parkingu będą mieli zapewniony dostęp do ulicy Jacka Kaczmarskiego. Ograniczenie dotychczasowego stanu posiadania przez czas trwania budowy nie jest równoznaczne z naruszeniem prawa materialnego - pozbawieniem dostępu do drogi publicznej (pozbawieniem faktycznym, nie prawnym – bo prawnego dostępu nie było), a jedynie zmianą stanu faktycznego. Takie ograniczenie, jak słusznie wskazuje inwestor, jest niezbędne w takim zakresie, w jakim przyczynia się do ochrony życia i zdrowia osób, wchodzących na teren budowy.

Sąd ponownie podkreślił, że dotychczasowe posiadanie Spółdzielni części działki nr ewid. A/2, nie jest prawem, ale właśnie stanem faktycznym i jako takie korzysta z ochrony, ale przewidzianej w art. 344 § 1 K.c. i realizowanej w drodze powództwa posesoryjnego przed sądem powszechnym, a nie przed organami i sądami administracyjnymi. Zgodnie z powołanym przepisem, przeciwko temu, kto samowolnie naruszył posiadanie, jak również przeciwko temu, na czyją korzyść naruszenie nastąpiło, przysługuje posiadaczowi roszczenie o przywrócenie stanu poprzedniego i o zaniechanie naruszeń. Roszczenie to co do zasady nie jest zależne od dobrej wiary posiadacza ani od zgodności posiadania ze stanem prawnym. Podobnie rzecz się ma z korzystaniem z grzeczności, a więc prekaryjnym – choć w tym wypadku art. 344 § 1 k.c. może mieć zastosowanie pomocnicze.

Sąd skonstatował, że skoro budowa nie naruszała uzasadnionych interesów osób trzecich (w tym skarżącej), również dlatego, że nie pozbawiała dostępu do drogi publicznej nieruchomości Spółdzielni (gdyż taki legalnie nigdy nie istniał), a Wojewoda Mazowiecki usunął braki postępowania przed organem I instancji i doprowadził do tego, że prawem wymagane dokumenty stały się kompletne i umożliwiły przeprowadzenie kontroli w trybie art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, to wobec spełnienia wymagań określonych w ust. 1 art. 35 oraz w art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego, organ administracji architektoniczno-budowlanej nie mógł odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Za nie znajdujące potwierdzenia Sąd uznał także pozostałe zarzuty skarżącej w przedmiocie naruszenia przez organy art. 6, 7, 8, 77 § 1 oraz art. 107 § 3 w zw. z art. 140 K.p.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...] " w Warszawie. Wyrok zaskarżyła w całości. Zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

a. art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r. poz. 1332), poprzez błędną wykładnię, polegającą na pominięciu w jej ramach przez Sąd pierwszej instancji ustawowej definicji dostępu do drogi publicznej, zawartej w art. 2 pkt 14 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1073), zgodnie z którą przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć m.in. dostęp przez drogę wewnętrzną, a w konsekwencji przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji błędnego wniosku, iż zapewnienie dostępu do drogi publicznej - ul. [...] (obecnie ul. [...] )z parkingu skarżącej Spółdzielni Mieszkaniowej "[...] " (znajdującego się na działce nr ew. B/1) poprzez drogę wewnętrzną przebiegającą m.in. przez działkę nr A/2 (stanowiącą część terenu inwestycji objętej inkryminowanym pozwoleniem na budowę) nie podlega ochronie prawnej na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy - Prawo budowlane,

b. art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że zaskarżona decyzja Wojewody Mazowieckiego nr [...] z dnia [...] lutego 2017 r., utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta m. st. Warszawy nr [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r. jest zgodna z decyzją ustalającą dla przedmiotowej Inwestycji [...] S.A. warunki zagospodarowania i zabudowy - tj. decyzją Prezydenta m. st. Warszawy nr [...] dnia 24 marca 2011 r., zmienioną decyzją ww. organu nr [...] z dnia [...] lipca 2012 r., podczas gdy ww. decyzja Wojewody Mazowieckiego (oraz utrzymana nią mocy ww. decyzja Prezydenta m. St. Warszawy o pozwoleniu na budowę) nie spełnia określonego ww. decyzji o warunkach zabudowy nakazu (punkt l . 1.6. pkt 5 decyzji [...] z dnia [...] marca 2011 r.) uwzględnienia istniejących, ogólnodostępnych ciągów komunikacyjnych w projekcie zagospodarowania terenu.

W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w tym kosztów zastępstwa procesowego według nom prawem przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W skardze kasacyjnej Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...] " wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Na podstawie zarządzenia Przewodniczącego Wydziału II, pismem z dnia 13 sierpnia 2020 r., poinformowano strony o zamiarze skierowania skargi kasacyjnej na posiedzenie niejawne w składzie trzyosobowym.

Pismem z dnia 28 września 2020 r. skarżąca Spółdzielnia Mieszkaniowa wyraziła zgodę na rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.

Zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym wyraził także, w piśmie z dnia 12 października 2020 r., uczestnik postępowania [...] S.A. Wojewoda Mazowiecki wyraził zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w piśmie z dnia 16 października 2020 r.

Pozostałe strony nie złożyły oświadczenia o wyrażeniu zgody na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

W tej sytuacji, na podstawie zarządzenia Przewodniczącego, z dnia 5 listopada 2020 r., wydanego w oparciu art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374, ze zm.), skarga kasacyjna została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. W związku z dużą ilością stron postępowania przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących, a nie można jej przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej.

W art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290 ze zm. – obecnie: Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm.), dalej: "Prawo budowlane", jest mowa o zapewnieniu poszanowania interesów osób trzecich, w tym zapewnieniu dostępu do drogi publicznej.

Oznacza to, jak trafnie przyjął Sąd pierwszej instancji, obowiązek zapewnienia, w trakcie projektowania i budowy obiektu budowlanego, osobom trzecim dostępu do drogi publicznej, który to dostęp ma prawne podstawy. Mimo dysponowania przez inwestora tytułem własności do terenu budowy, oznacza to obowiązek takiego usytuowania obiektu budowlanego aby nie zostało naruszone funkcjonujące w obrocie prawnym uprawnienie do korzystania z terenu jego nieruchomości, przez osobę trzecią, w tym uprawnienie polegające na posiadaniu przezeń dostępu do drogi publicznej. Należy zgodzić się z poglądem, według którego, właściciel obciążonej nieruchomości zobligowany jest do powstrzymania się od takich działań, które ograniczałyby ustanowione prawo rzeczowe lub wręcz czyniły niemożliwym jego wykonywanie. Takie ograniczone prawo rzeczowe jest prawem bezwzględnie obowiązującym nie tylko w sferze stosunków cywilnoprawnych, przy czym zakres tego obciążenia, z punktu widzenia art. 5 ust. 1 pkt 9, nie może pomijać unormowań § 14 ust. 1-4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422 ze zm. – obecnie: Dz. U. z 2019 r. poz. 1065 ze zm.) - patrz m.in. wyrok NSA z dnia 17 czerwca 2015 r., sygn. akt II OSK 2766/13; wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2019 r., sygn. akt II OSK 1511/17.

Z powyższego wynika, że uprawnienie do korzystania z cudzej nieruchomości w celu uzyskania dostępu do drogi publicznej ma charakter cywilnoprawny. Organ administracji architektoniczno-budowlanej nie jest uprawniony do rozstrzygania sporów cywilnych, do czego są powołane sądy powszechne. Jednak w ramach badania tytułu prawnego uprawniającego do wykonywania robót budowlanych, organ ten powinien uwzględniać rzeczywisty prawny zakres dysponowania przez inwestora nieruchomością na cele budowlane. Uprawnienie do korzystania z nieruchomości inwestora, będące ograniczonym prawem rzeczowym, np. służebność przejazdu, ogranicza tytuł, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego.

W niniejszej sprawie takiego ograniczenia nie stwierdzono. Skarżąca Spółdzielnia nie wykazała dysponowania uprawnieniem prawnorzeczowym lub zobowiązaniowym ograniczającym inwestora w prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Jest niewątpliwe, że skarżąca powoływała się na faktyczne korzystanie z przejazdu przez działkę nr A/2.

Konieczność zapewnienia w sferze oddziaływania obiektu osobom trzecim dostępu do drogi publicznej może dotyczyć tylko sytuacji, gdy dostęp ten ma charakter prawny, nie faktyczny. Obowiązek uwzględnienia interesów osób trzecich poprzez zapewnienie tym osobom dostępu do drogi publicznej nie może być rozumiany w ten sposób, że w postępowaniu administracyjnym mającym na celu wydanie pozwolenia na budowę organy administracji publicznej mają ustanawiać na rzecz osób trzecich drogę konieczną bądź samodzielnie ustalać, którędy przebiegać będzie dostęp do drogi publicznej przez działkę, na której ma być realizowana inwestycja. Nie należy to absolutnie do kompetencji tych organów. To osoba zainteresowana dostępem do drogi publicznej winna zadbać o to, by uzyskać ograniczone prawo rzeczowe w postaci drogi koniecznej poprzez zawarcie umowy lub poprzez uzyskanie orzeczenia sądu cywilnego w tym przedmiocie (patrz: wyrok NSA z dnia 29 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 1364/11).

Tak rozumiana norma art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, a także przepis art. 36 pkt 1 Prawa budowlanego nie uprawniały organu do nałożenia na inwestora obowiązku o charakterze cywilnoprawnym, zapewnienia skarżącej przejazdu przez teren budowy w okresie budowy obiektu budowlanego. Było to zagadnienie cywilnoprawne, z zakresu ochrony posiadania (por. wyrok NSA z dnia 29 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 1364/11; wyrok NSA z dnia 6 kwietnia 2016 r., sygn. akt II OSK 1B4/14). Do rozstrzygnięcia ewentualnego sporu właściwy był sąd powszechny.

Podobnie, jeśli chodzi o zapewnienie skarżącej dostępu do ulicy Modzelewskiego, w trakcie użytkowania obiektu będącego przedmiotem pozwolenia na budowę, właściwy jest sąd powszechny.

Organy administracji w niniejszej sprawie prawidłowo jednak uznały, że w ramach art. 5 ust. 1 pkt 9 nie mogą ignorować sytuacji faktycznej, w której mieszkańcy budynku skarżącej korzystają z jedynego dostępu do drogi publicznej, którym jest przejazd przez działkę nr A/2. Należało, zaaprobować takie rozwiązanie w zakresie projektu zagospodarowania działki, które nie zamknie możliwości dalszego korzystania z przejazdu. Wówczas przecież kierowanie strony do sądu powszechnego w celu uzyskania uprawnienia mogłoby okazać się ochroną iluzoryczną. Skutkiem podziału kompetencji organów państwa, który to podział jest w demokratycznym państwie prawnym konieczny i oczywisty, nie może być fikcja ochrony prawnej.

Podsumowując można stwierdzić, że spór dotyczący ewentualnego faktycznego pozbawienia skarżącej dostępu do drogi publicznej w trakcie budowy mógł być rozstrzygnięty przez sąd cywilny z inicjatywy skarżącej. Spór dotyczący istnienia przejazdu po wybudowaniu obiektu oraz jego zakresu tego uprawnienia także podlega rozpoznaniu przed sądem powszechnym. Rolą organu było, w miarę możliwości, uwarunkowanych okolicznościami sprawy, przyznanie inwestorowi takiego uprawnienia do zabudowy, które nie pozbawi skarżącej ewentualnego uzyskania tytułu prawnorzeczowego do przejazdu przez działkę nr A/2 (o ile uprawnienie to nie zostanie ustalone w drodze porozumienia stron).

Zarzut naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego nie jest więc zasadny.

Zaskarżona decyzja, w punkcie 1.8 warunków zabezpieczenia robót i prowadzenia robót nie jest sprzeczna w tym zakresie z decyzją o warunkach zabudowy. W decyzji o warunkach zabudowy (1.1.1.) ustalono linię zabudowy umożliwiającą zachowanie ciągu pieszego. Natomiast w innych ustaleniach (1.1.6. tiret piąte) wskazano uwzględnienie istniejących ogólnodostępnych ciągów komunikacyjnych: pieszego oraz pieszo-jezdnego, zapewniającego mieszkańcom SM "[...] " dotarcie w głąb osiedla zabudowy wielorodzinnej. Zatwierdzony projektu zagospodarowania terenu wskazuje zachowane ciągi komunikacyjne (przejazd ogólnodostępny i przejście ogólnodostępne). Warunek określony w punkcie 1.8 decyzji o pozwoleniu na budowę oraz projekt zagospodarowania terenu, honorujące istnienie faktycznego korzystania z ciągów komunikacyjnych, w tym spornego przejazdu, nie zamykają skarżącej możliwości uzyskania stosowanego uprawnienia w tym zakresie.

Bezpodstawny jest więc zarzut naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.