Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2649/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-06-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 1 pkt 3 w zw z art. 144
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak sędzia del. WSA Katarzyna Golat /spr./ Protokolant asystent sędziego Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 30 czerwca 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Zarządu Dróg Powiatowych w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 15 maja 2014 r. sygn. akt II SA/Wr 209/14 w sprawie ze skargi [...] na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania zażaleniowego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Zarządu Dróg Powiatowych w [...] na rzecz [...] we [...] kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z 15 maja 2014 r., sygn. akt II SA/Wr 209/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, po rozpoznaniu sprawy ze skargi [...] na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania zażaleniowego, uchylił zaskarżone postanowienie i zasądził od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we [...] na rzecz strony skarżącej [...] we [...] trzysta pięćdziesiąt siedem złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W wyroku przedstawiono następujący stan faktyczny i prawny.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we [...] postanowieniem nr [...] z dnia [...] stycznia 2014 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm.), zwanej dalej K.p.a., umorzył postępowanie zażaleniowe, w związku z zażaleniem [...] we [...] na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] nr [...] z dnia [...] listopada 2013 r. którym nałożono na Zarząd Dróg Powiatowych w [...] obowiązek dostarczenia ekspertyzy technicznej wykonanych robót budowlanych, polegających na przebudowie drogi powiatowej nr [...] [...] - [...] - [...], na działkach nr [...] i [...] obręb [...],[...] obręb [...],[...] obręb [...] oraz [...] obręb [...].

PINB w [...], na skutek wniosku Spółki o wszczęcie postępowania kontrolno-inspekcyjnego, zawiadomił o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie zgodności prowadzonych robót budowlanych polegających na remoncie przedmiotowej drogi powiatowej na podstawie zgłoszenia dokonanego w dniu 8 czerwca 2011 r. Następnie DWINB postanowieniem nr [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r., wyłączył PINB w [...] od załatwienia sprawy i wyznaczył PINB w Powiecie [...], jako organ właściwy.

Starostwo Powiatowe w [...], na żądanie PINB, w dniu 5 sierpnia 2013 r. przesłało całości akt związanych z dokonanym przez inwestora zgłoszeniem remontu przedmiotowej drogi powiatowej, po czym organ I instancji w dniu 13 sierpnia 2013 r. przeprowadził dowód z oględzin, w trakcie którego ustalono, że przeprowadzony został remont drogi powiatowej nr [...], odnośnie do którego wniesione zostało przez inwestora zgłoszenie z dnia 8 czerwca 2011 r., a roboty budowlane związane z inwestycją zakończono w miesiącu listopadzie 2011 r. Stwierdzono ponadto, że:

1) wykonano wymianę nawierzchni bitumicznej wraz z podbudową na odcinku 1 i 2, tak jak w zgłoszeniu, przy czym szerokość drogi (jezdni) wynosi 6,00 m, a według map do celów projektowych załączonych do zgłoszenia droga przed remontem miała szerokość 5,50 m,

2) wyremontowano chodnik z kostki brukowej w miejscowości [...],

3) wykonano bieżącą konserwację rowów,

4) wyremontowano istniejące przepusty rurowe,

5) na wysokości wjazdu głównego na teren nieruchomości skarżącej spółki (po prawej stronie kierując się z [...] do [...]) została wykonana zatoka autobusowa.

PINB w Powiecie [...], w oparciu o zebrany materiał dowodowy, stwierdził, że roboty budowlane wykonane w toku inwestycji, przeprowadzone zostały w sposób odbiegający swym zakresem od zgłoszenia, bowiem nie wymieniono wykonanego poszerzenia jezdni do 6,00 m, wskutek czego postanowieniem nr [...] z dnia [...] listopada 2013 r., wydanym na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 3 i ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 1409, określanej dalej w skrócie jako ustawa), organ I instancji nałożył na inwestora obowiązek dostarczenia ekspertyzy technicznej wykonanych robót budowlanych polegających na przebudowie przedmiotowej drogi powiatowej nr [...].

Organ odwoławczym postanowieniem z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] umorzył postępowanie zażaleniowe, wskazując w uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia, iż skarżąca spółka nie jest stroną postępowania.

DWINB zwrócił uwagę, iż pas drogowy jest znacznie szerszy niż sama jezdnia i obejmuje m.in. rowy odwadniające. W toku postępowania nie stwierdzono natomiast aby doszło do przesunięcia czy wykonania elementów drogi poza ich granicami będącymi jednocześnie granicami pasa drogowego. Zdaniem organu odwoławczego nie mogło mieć zatem miejsce przekroczenie granic pasa drogowego czy to przez poszerzenie jezdni o 50 cm, czy też poprzez wykonanie nowych lub remont chodników, dlatego też kwalifikacja przedmiotowych robót dokonana w zażaleniu nie może być uznana za słuszną. W ocenie DWINB charakter przedmiotowych robót ma istotne znaczenie dla ustalenia kręgu stron postępowania ich dotyczącego, gdyż zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 12 ustawy pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na przebudowie: dróg, torów i urządzeń kolejowych. W myśl art. 30 ust. 1 pkt 2 ustawy przebudowa drogi wymaga jedynie zgłoszenia do właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej. Obejmując tego typu roboty wyłącznie rygorem zgłoszenia, ustawodawca w sposób jednoznaczny wskazał, że dotyczą one wyłącznie sytuacji prawnej inwestora, a zatem krąg stron postępowania dotyczącej inwestycji, która winna być zrealizowana na podstawie zgłoszenia, obejmuje wyłącznie inwestora.

Podsumowując organ odwoławczy podniósł, że okoliczności powoływane przez skarżącą spółkę w toku postępowania, tj. zagrożenie dla ruchu drogowego, wiążące się ze sposobem wykonania robót i niewykonanie pewnych elementów w drodze, które utrudniają czy uniemożliwiają wykonanie inwestycji przez spółkę, nie mogą uzasadniać istnienia po jej stronie interesu prawnego. Wyposażenie drogi w nieistniejące uprzednio elementy (kratki czy krawężniki) po to, aby skarżąca spółka mogła zrealizować swoją inwestycję nie jest warunkiem prawnym prawidłowości zrealizowanych robót. Zdaniem organu wskazuje to na interes o charakterze faktycznym.

Skargę na powyższe postanowienie wniosła skarżąca spółka, która żądając uchylenia zaskarżonego postanowienia i zasądzenie kosztów postępowania zarzuciła organowi odwoławczemu:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 28 K.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że skarżąca spółka nie jest stroną postępowania administracyjnego w związku z niewłaściwym zastosowaniem art. 50 ust. 1 pkt 3 ust. 3 ustawy i niezastosowaniem art. 81c ust. 2 ustawy,

2) naruszenia przepisów prawa materialnego tj. art. 29 ust. 3 ustawy, w zw. z art. 59 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 60 w zw. z art. 4 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.) w zw. z § 3 ust. 1 pkt 60 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. Nr 213, poz. 1397, ze zm.) poprzez ich niezastosowanie w sprawie,

3) rażące naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. w zw. z art. 144 K.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie,

4) rażące naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 7 K.p.a. i art. 8 K.p.a. poprzez prowadzenie postępowania z naruszeniem podstawowych zasad postępowania.

W uzasadnieniu skargi w pierwszej kolejności zarzucono, że organ odwoławczy pominął przepisy, które były podstawą wydania pierwszoinstancyjnego postanowienia z dnia [...] listopada 2013 r., którym to na inwestora nałożono obowiązek sporządzenia ekspertyzy technicznej wykonanych robót. Skarżąca przypomniała, iż jako podstawę prawną tego obowiązku PINB wskazał przepisy art. 50 ust. 1 pkt 3 oraz ust. 3 ustawy, gdy tymczasem, wobec kontroli zakończonych już prac, organ nakładając obowiązek sporządzenia ekspertyzy, zastosować powinien przepis art. 81c ust. 2 ustawy. Dalej wskazano, że prace zostały już wykonane, a zatem dokonanie zgłoszenia budowy organowi administracyjnemu miało już miejsce i na jego podstawie prowadzono prace.

W dalszej kolejności Spółka podniosła, że stronami postępowania legalizującego prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego na podstawie art. 50 i art. 51 ustawy są wszystkie te podmioty, których interesu prawnego bądź obowiązku w rozumieniu art. 28 K.p.a. dotyczy to postępowanie, zaznaczając, iż przedmiotowa inwestycja jest nierozerwalnie związana z inwestycją Spółki, którą było zarurowanie rowu melioracyjnego stanowiącego element drogi powiatowej. Postępowanie kontrolne wszczęte na wniosek strony skarżącej miało na celu ustalenie czy i w jakim zakresie wykonane prace związane z przebudową drogi zostały wykonane nieprawidłowo. Spółka miała interes prawny w tym postępowaniu, ponieważ zgodnie z pierwotnymi planami remontu drogi, prace przez nią wykonywane dotyczące zarurowania rowu melioracyjnego służącemu odprowadzaniu wody opadowej z drogi stanowiły integralną ich część.

W skardze zarzucono także, iż PINB prowadził przedmiotowe postępowanie kontrolne bez dokładnego ustalenia czy do przystąpienia do prac związanych z remontem drogi wystarczające było samo zgłoszenie prac, a organ odwoławczy nie analizował tego zagadnienia (nie wziął pod uwagę brzmienia przepisu art. 29 ust. 3 ustawy).

Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z 15 maja 2014 r., sygn. akt II SA/Wr 209/14 podkreślił, że przedmiotem sprawy jest kwestia zasadności dokonanej przez organ odwoławczy oceny spełnienia przez stronę skarżącą przesłanki podmiotowej, jako warunku dopuszczalności zażalenia.

Rozstrzygając tę kwestię Sąd I instancji wywodził, że zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 12, w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 2 ustawy przebudowa drogi wymaga zgłoszenia, nie wymaga natomiast pozwolenia na budowę. Z analizy ustawowej regulacji instytucji zgłoszenia, o której mowa w art. 30 ust. 1 ustawy, wynika, iż dotyczy ona jedynie postępowania pomiędzy inwestorem (dokonującym zgłoszenia), a organem administracyjnym.

Dalej Sąd I instancji, odwołując się do poglądów przedstawionych w orzecznictwie podał, że powyższa regulacja nie oznacza, iż na gruncie postępowania administracyjnego inne podmioty, domagające się od organów administracyjnych ochrony swoich praw, czy też kwestionujące legalność realizowanych robót budowlanych, pozbawione są jakichkolwiek uprawnień. Mogą one stać się stronami wszczynanego tak z urzędu, jak i na wniosek postępowania w trybie art. 50 i art. 51 ustawy, w którym to postępowaniu organy nadzoru budowlanego, dokonają kontroli legalności robót budowlanych. Sąd I instancji, odwołując się do poglądów orzecznictwa wywodził, że jeżeli przepis prawa nie wyłącza dopuszczalności wszczęcia postępowania na wniosek, to nie jest dopuszczalne wyprowadzenie ograniczenia co do wszczęcia postępowania wyłącznie z urzędu (por. wyrok NSA z dnia 9 kwietnia 2013 r., sygn. akt II OSK 2379/11 oraz z 20 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1573/11). Skoro zatem skarżąca spółka pismem z dnia 26 marca 2013 r. wniosła o wszczęcie postępowania kontrolnego, zaś PINB zawiadomieniem z dnia 3 kwietnia 2013 r. zawiadomił strony, w tym i skarżącą spółkę, iż w związku z jej wnioskiem zostało wszczęte postepowanie administracyjne w sprawie zgodności prowadzonych robót budowalnych polegających na remoncie drogi powiatowej, a skarżone postanowienie PINB z dnia [...] listopada 2013 r., zostało doręczone skarżącej spółce wraz z pouczeniem o zażaleniu, to organ odwoławczy błędnie przyjął, iż Spółka nie ma w tym postępowaniu administracyjnym interesu prawnego.

Ponadto Sąd I instancji podniósł, że o tym, czy strona ma interes prawny decyduje odpowiedź na pytanie, czy jej żądanie znajduje podstawę w materialnym przepisie prawa publicznego, a w szczególności prawa administracyjnego. Sąd I instancji uznał, że Spółka taki interes posiada, bowiem przedmiotowa inwestycja jest nierozerwalnie związana z inwestycją Spółki, polegającą na zarurowaniu rowu melioracyjnego stanowiącego element drogi powiatowej i służącemu odprowadzaniu wody opadowej z tej drogi, wobec czego uznać należało za nieuprawnione odmawianie skarżącej stronie przymiotu strony w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 50 i art. 51 ustawy, dotyczącym zgodności wykonanych przez inwestora robót budowalnych ze zgłoszeniem dokonanym w dniu 8 czerwca 2011 r., a tym samym możliwości skutecznego zaskarżenia postanowienia o obowiązku przedstawienia przez inwestora ekspertyzy technicznej.

W skardze kasacyjnej wniesionej przez Zarząd Dróg Powiatowych w [...] zaskarżono w całości wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 15 maja 2014 r., zarzucając naruszenie:

I. przepisów prawa materialnego, tj.:

- art. 50 i art 51 ustawy poprzez błędną wykładnię co skutkowało ich zastosowaniem podczas gdy nie zaistniały przesłanki pozwalające na zastosowanie tych przepisów w niniejszej sprawie,

II. przepisów postępowania administracyjnego, które to uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, t.j.:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2016 r., poz. 718), określanej dalej jako P.p.s.a., w zw. z art. 28 K.p.a. oraz art. 50 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2016 r., poz. 718), określanej dalej jako P.p.s.a., poprzez uwzględnienie przez WSA we Wrocławiu skargi [...] w sytuacji, gdy postanowienie DWINB we [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. nie zostało wydane z rażącym naruszeniem przepisów prawa, a w szczególności na uznaniu, że [...] posiada interes prawny do bycia stroną postępowania.

Mając na uwadze powyższe zarzuty Zarząd Dróg Powiatowych w [...] wniósł o:

1. uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA we Wrocławiu,

2. zasądzenie od [...] na rzecz Zarządu Dróg Powiatowych w [...] kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W ocenie Zarządu Dróg Powiatowych w [...] w rozstrzyganej sprawie nie powinny znaleźć zastosowania powołany art. 50 i 51 ustawy, bowiem postępowanie prowadzone przez PINB w Powiecie [...] dotyczyło robót budowlanych związanych z remontem drogi powiatowej, zakończonych w 2011 r. Zarząd wywodził, że w sytuacji gdy nie znajduje zastosowania art. 50 i 51 ustawy, zarówno [...], jak również WSA we Wrocławiu nie wskazały żadnego innego przepisu prawa materialnego, z którego wynikałby interes prawny spółki. Ponadto nawet jeżeli organ administracji I instancji - PINB w Powiecie [...] - błędnie uznał, iż [...] jest stroną postępowania i zawiadamiał ją o podejmowanych czynnościach nie oznacza to, że Spółka ta faktycznie zyskała przymiot strony, bowiem o istnieniu interesu prawnego decyduje przepis prawa.

Ponadto zarząd zakwestionował prawidłowość stwierdzenia zawartego w uzasadnieniu wyroku WSA we Wrocławiu (k. 14), iż część robót budowlanych wykonano na odcinkach przedmiotowej drogi powiatowej graniczących z działkami Spółki, czym naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Zgodnie ze stanem prawnym ujawnionym w księgach wieczystych [...] nie jest aktualnie i nie była w okresie wykonywania robót na drodze powiatowej właścicielem lub użytkownikiem wieczystym żadnej nieruchomości, która graniczyłaby z drogą powiatową nr [...].

W odpowiedzi na skargę kasacyjną [...] wniosła o:

1) odrzucenie skargi kasacyjnej, ewentualnie o oddalenie skargi kasacyjnej,

2) zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania.

W uzasadnieniu Spółka podniosła, że zarówno w piśmiennictwie, jak i orzecznictwie sądów administracyjnych przyjęte jest stanowisko, iż przepis art. 50 ustawy, a w konsekwencji art. 51 tego aktu, znajdą zastosowanie w przypadku tzw. postępowania legalizacyjnego. Wskazuje się, iż nie ma żadnych przeszkód do zastosowania ww. przepisów w przypadkach, gdy kontrolowane prace są już zakończone. Legalizacyjny charakter ww. przepisów ma na celu uniknięcie restrykcyjnego rozwiązania jakim jest rozbiórka obiektu budowlanego. Ponadto Spółka wywodziła, że strona skarżąca kasacyjnie próbuje podważyć interes prawny Spółki, jednakże nie uwzględnia istotnego faktu, iż to na skutek jej błędnych działań Spółka nie mogła prawidłowo połączyć swej inwestycji z przebudowaną drogą.

Spółka zaznaczyła ponadto, iż na skutek podziału nieruchomości stanowiącej jej własność (nr [...]) doszło do wydzielenia działki o numerze geodezyjnym [...]. Została ona przeznaczona na poszerzenie drogi powiatowej (część działki [...] obręb [...]). Ponadto, celem rozpoczęcia realizacji inwestycji zarurowania rowu melioracyjnego, Zarząd wyraził zgodę na dysponowanie działką nr [...] obręb [...] przez [...] na cele projektowe i budowlane do zarurowania rowu melioracyjnego wzdłuż drogi powiatowej. Równolegle Starosta [...] wydał pozwolenie wodnoprawne na zarurowanie rowu melioracyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 174 P.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 P.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, opubl. ONSAiwsa z 2010 r., nr 1, poz. 1).

Przedmiotem skargi do WSA we Wrocławiu było postanowienie DWINB we Wrocławiu z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania zażaleniowego od postanowienia o nałożeniu obowiązku dostarczenia ekspertyzy technicznej wykonanych robót budowlanych, polegających na przebudowie drogi powiatowej. Rozstrzygnięcie to uzasadnione zostało stwierdzeniem braku legitymacji podmiotowej [...] we [...] do wniesienia środka zaskarżenia w postaci zażalenia, a uznanie za błędną tej konstatacji stało się podstawą uchylenia postanowienia DWINB we [...] z dnia [...]stycznia 2014 r. w objętym skargą kasacyjną wyroku WSA we Wrocławiu z 15 maja 2014 r.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego ocena prawa WSA we Wrocławiu dokonana w tym zakresie zasługuje na aprobatę, co przesądza o braku usprawiedliwionych podstaw do uznania za skuteczny zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., w zw. z art. 28 K.p.a., poprzez uwzględnienie przez WSA we Wrocławiu skargi [...] w sytuacji, gdy postanowienie DWINB we [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. oraz zarzutu błędnej wykładni art. 50 i art 51 ustawy, polegającego na uznaniu, że [...] posiada interes prawny do bycia stroną postępowania gdy – zdaniem skarżącej kasacyjnie - nie zaistniały przesłanki pozwalające na zastosowanie tych przepisów w niniejszej sprawie.

Na wstępie należy przede wszystkim zwrócić uwagę, że postanowienie PINB w Powiecie [...] nr [...] z dnia [...] listopada 2013 r., którym nałożono na Zarząd Dróg Powiatowych w [...] obowiązek dostarczenia ekspertyzy technicznej wykonanych robót budowlanych, polegających na przebudowie drogi powiatowej nr [...], zostało wydane na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 3 i ust. 3 ustawy. W uzasadnieniu tego postanowienia wyjaśniono, że z racji przeprowadzenia robót budowlanych na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1 ustawy, polegającym na faktycznym wykonaniu przebudowy drogi, a nie remontu, celem doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, zastosowaniu podlega procedura z art. 50, 51 ustawy (str. 3 postanowienia, karta 20/1 akt sprawy). Podano również, że postanowieniem nie wstrzymuje się prowadzenia robót budowlanych z uwagi na fakt, iż zostały one już zakończone.

Zasadnie okoliczności te dostrzegł organ w postanowieniu z dnia [...] listopada 2013 r., a Sąd I instancji nie podważył tej wykładni, bowiem art. 50 ust. 1 ustawy stanowi o wstrzymaniu postanowieniem prowadzenia robót budowlanych "wykonywanych". Przepis ten ma zatem zastosowanie w sytuacjach określonych w ust. 1 pkt 1-4 ustawy jednakże tylko wtedy, gdy roboty budowlane są aktualnie wykonywane (realizowane). W sytuacji zaś kiedy roboty budowlane nie były wykonywane, bezprzedmiotowe jest wydanie postanowienia na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy o wstrzymaniu robót budowlanych (tak NSA w wyrokach z: 4 czerwca 2007 r., II OSK 861/06, 12 października 2007 r., sygn. akt II OSK 629/07, orzeczenia.nsa.gov.pl, CBOSA).

Powyższy pogląd jest zgodny z wynikami wykładni systemowej. Nie można bowiem nie uwzględnić brzmienia art. 51 ust 7 ustawy, który stanowi, że przepisy art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b zostały wykonane w sposób o którym mowa w art. 50 ust. 1 ustawy (w tym też w sytuacji naruszenia zakresu robót objętych zgłoszeniem). Postępowanie w trybie art. 51 ustawy, jak wynika z jego brzmienia, zakończone może zostać w trojaki sposób. Gdy roboty nie mogą być doprowadzone do stanu zgodnego z prawem zastosowanie znajduje art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy, wówczas organ nakazuje zaniechanie dalszych robót (w stosunku do prac już wykonanych rozwiązanie to w praktyce nie znajdzie zastosowania), rozbiórkę obiektu lub doprowadzenie do stanu poprzedniego. W takiej sytuacji wydana decyzja kończy postępowanie legalizacyjne w sposób negatywny. Natomiast jeżeli możliwe jest doprowadzenie robót do stanu zgodnego z prawem, wówczas postępowanie legalizacyjne ma charakter dwuetapowy. W pierwszej kolejności organ wydaje decyzję na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy. Organ działając na podstawie art. 81c ustawy może zażądać od inwestora stosownego dokumentu związanego z prowadzeniem robót, a w szczególności ekspertyzy wskazującej, czy roboty budowlane wykonane zostały w sposób niezagrażający bezpieczeństwu ludzi lub mienia lub niezagrażający środowisku, a zatem, czy wykonane zostały zgodnie z przepisami techniczno-budowlanymi i sztuką budowlaną. Po złożeniu odpowiedniej ekspertyzy i dokonaniu stosownych ustaleń organ jest uprawniony do wydania na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy decyzji nakładającej obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, jeżeli zachodzi taka konieczność. Decyzja legalizacyjna wydawana jest zaś na podstawie art. 51 ust. 3 ustawy, w której organ orzeka o wykonaniu obowiązku (pkt 1) albo w przypadku jego niewykonania nakazuje zaniechanie dalszych robót (w odniesieniu do prac już wykonanych przewidziane w przepisie rozstrzygnięcie o nakazie zaniechania dalszych robót nie znajduje uzasadnienia) bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, lub też doprowadzenie do stanu poprzedniego (pkt 2).

Błędne i sformułowane z pominięciem m.in. art. 51 ust. 7 ustawy jest zatem stanowisko strony skarżącej kasacyjnie o braku podstaw do zastosowania art. 50, 51 ustawy, jako konsekwencji zakończenia robót budowlanych.

Podstawa prawna w postaci art. 50, 51 ustawy determinuje krąg stron postępowania. Należy zatem zwrócić uwagę, że w takim postępowaniu nie ma zastosowania przepis art. 59 ust. 7 ustawy, który limituje strony postępowania jedynie do inwestora. Regulacja ta dotyczy bowiem przypadku prowadzenia procesu inwestycyjnego na podstawie pozwolenia na budowę, zgodnie z jego warunkami. Ustawodawca nie zawarł również odpowiednika art. 28 ust. 2 ustawy. W niniejszej sprawie nie mamy bowiem do czynienia z postępowaniem w sprawie o udzielenie pozwolenia na budowę, do którego ten ostatni przepis się odnosi, lecz z postępowaniem naprawczym w trybie art. 50 – 51 Prawa budowlanego, gdzie krąg stron powinien być szerszy, tj. określony zgodnie z art. 28 K.p.a., nie zaś na podstawie art. 28 ust. 2 ustawy. Powyższe stanowisko, które przyjął również Sąd I instancji, znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyroki NSA: z dnia 12 czerwca 2008 r., sygn. akt II OSK 650/07; z dnia 23 kwietnia 2009 r., sygn. akt II OSK 616/08; z dnia 24 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2111/10; CBOSA: http://orzeczenia.nsa.gov.pl), i należy je uznać należy za prawidłowe.

W związku z powyższym słusznie wywodził Sąd I instancji, że o tym, kto jest stroną w postępowaniu toczącym się w oparciu o art. 51 ustawy stanowi art. 28 K.p.a., w myśl którego stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes lub obowiązek prawny. W ten sposób określony interes prawny ma charakter materialnoprawny, przez który należy rozumieć zobiektywizowaną, realnie istniejącą potrzebę ochrony prawnej. Błędny jest zatem pogląd, do którego skłaniał się Sąd I instancji, że sam udział danego podmiotu w postępowaniu może być uznany za wykładnik jego interesu prawnego.

W orzecznictwie ugruntowane jest stanowisko, że o interesie prawnym podmiotu rozstrzyga przepis prawa materialnego, zgodnie z którym danej jednostce przysługuje konkretna korzyść, której może dochodzić w postępowaniu administracyjnym przez wydanie decyzji administracyjnej. Podstawą interesu prawnego nie musi to być przy tym zawsze norma prawa administracyjnego; interes prawny może wynikać również z prawa cywilnego, tj. przepisów wiążących się bezpośrednio z sytuacją prawną określonego podmiotu kształtowaną decyzją administracyjną (wyrok NSA z 8 marca 2005 r., OSK 682/04, Lex nr 176144 [w:] G. Łaszczyca, A. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom l, Lex 2007, wyd. II). Źródła interesu prawnego danego podmiotu w konkretnym postępowaniu administracyjnym można upatrywać w orzeczeniu sądowym lub decyzji administracyjnej, przy czym jego podstawą w dalszym ciągi będzie norma prawa. Słusznie zatem Sąd I instancji zwrócił uwagę, że przedmiotowa inwestycja jest nierozerwalnie związana z inwestycją Spółki, polegającą na zarurowaniu rowu melioracyjnego stanowiącego element drogi powiatowej i służącemu odprowadzaniu wody opadowej z tej drogi, wobec czego uznać należało za nieuprawnione odmawianie Spółce przymiotu strony w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 50 i art. 51 ustawy, dotyczącym zgodności wykonanych przez inwestora robót budowalnych ze zgłoszeniem dokonanym przez Zarząd Dróg Powiatowych w [...] w dniu [...] czerwca 2011 r., dotyczącym tej samej drogi. Skarżąca kasacyjnie nie kwestionowała wszak w toku postępowania, że w obiegu prawnym istnieje decyzja Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...], zatwierdzająca projekt budowlany, dotycząca zarurowania rowu melioracyjnego. Rozstrzygnięcie, czy doszło do wadliwości wykonania robót objętych zgłoszeniem z [...] czerwca 2011 r. i czy owa wadliwość przekłada się na wykonalność decyzji Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] (o znaczeniu której przesądza art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a.), mieści się w przesłankach pozytywnych mogących kształtować interes prawny inwestora robót polegających na orurowaniu. Należy ponadto zwrócić uwagę na mający znaczenie prawne czynnik w postaci wczesnego etapu postępowania administracyjnego, w którym wydano postanowienie PINB w Powiecie [...] nr [...] z dnia [...] listopada 2013 r. Dopiero wykonanie postanowienia i analiza materiałów przekazanych w wyniku jego wydania (ekspertyzy technicznej) może kwestie powyższe przesądzić. Wykluczanie [...] z postępowania przed realizacją treści postanowienia byłoby równoznaczne z rozstrzygnięciem kwestii materialnoprawnej poza postępowaniem administracyjnym i bez całości niezbędnej dokumentacji stanowiącej podstawę do tego rozstrzygnięcia.

Nie jest usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 50 § 1 P.p.s.a., zgodnie z którym, uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. W myśl art. 50 § 2 tej ustawy uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi. Tak ukształtowana struktura postępowania sądowoadministracyjnego determinuje krąg podmiotów, którym przepisy procesowe mogą przyznać prawo do jego uruchomienia. Oznacza to, że dwie kategorie podmiotów mają prawo do wniesienia skargi do sądu administracyjnego - pierwszą stanowią te, którym to uprawnienie przysługuje dla ochrony ich interesu prawnego. Druga kategoria to podmioty instytucjonalne, którym zostało przyznane prawo do wniesienia skargi w cudzej sprawie, ze względu na konieczność ochrony również obiektywnego porządku prawnego (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze, Warszawa 2004).

DWINB we [...] zaskarżonym postanowieniem nr [...] z dnia [...] stycznia 2014 r., umorzył postępowanie zażaleniowe, w związku z zażaleniem [...] we [...], w związku z czym Spółka ta, jako adresat tego postanowienia była legitymowana do złożenia skargi na to rozstrzygnięcie.

Z powyższych przyczyn dojść należało do wniosku, że skarga kasacyjna, mimo częściowo błędnego uzasadnienia zaskarżonego wyroku, nie miała usprawiedliwionych podstaw, przeto podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 P.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego Sąd orzekł stosownie do postanowień zawartych w art. 204 pkt 2 P.p.s.a.