Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 397/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2018-07-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6197 Służba Celna
Hasła tematyczne: Celne postępowanie
Skarżony organ: Dyrektor Izby Administracji Skarbowej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art.165 ust.7
journal: Dz.U. 2016 poz 1948
law: Ustawa z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej
article: art.1
journal: Dz.U. 2017 poz 2188
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - tekst jedn.
article: art.134 par.1,art.145 par.1 pkt 1 lit.a) i c),art.153
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bogusław Jażdżyk (spr.) Sędziowie sędzia WSA Adam Matuszak sędzia WSA Tadeusz Lipiński Protokolant sekretarz sądowy Marta Kudła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 lipca 2018 r. sprawy ze skargi D. B. na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie warunków pełnienia służby uchyla zaskarżoną decyzję.


UZASADNIENIE

Z akt sprawy przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie wynika, że decyzją z dnia "[...]", Dyrektor Izby Administracji Skarbowej (dalej zwany organem), powołując art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1948 ze zm.); dalej jako "P.w.u.KAS", złożył D. B. propozycję określającą warunki pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej w Izbie Administracji Skarbowej, a w tym:

1) rodzaj służby – służba stała;

2) stopień służbowy - młodszy inspektor

3) stanowisko służbowe – kierownik działu, zaliczane do kategorii kierowniczych stanowisk służbowych funkcjonariuszy;

4) jednostka organizacyjna KAS, w której skarżący będzie realizować zadania - Urząd Celno-Skarbowy, Delegatura w A,

5) komórka organizacyjna - Drugi Dział Kontroli Celno-Skarbowej Rynku,

6) miejsce pełnienia służby – A,

Jednocześnie określono także warunki uposażenia zasadniczego (według mnożnika 2,321 kwoty bazowej ustalonej w ustawie budżetowej), wysokość dodatku za stopień służbowy (według mnożnika 0,705 kwoty bazowej ustalonej w ustawie budżetowej), sposób ustalenia wysokości dodatku za wieloletnią służbę oraz wysokość dodatku funkcyjnego (według mnożnika 0,214 kwoty bazowej ustalonej w ustawie budżetowej). Ponadto wskazano, że zaproponowane warunki służby, po ich przyjęciu, będą obowiązywać od 1 maja 2017 r. Przy czym nie podano żadnego uzasadnienia określonych warunków w przedstawionej propozycji. Pouczono też, że zgodnie z art. 169 ust. 4 i 5 P.w.u.KAS, niniejsza propozycja pełnienia służby stanowi decyzję ustalającą warunki pełnienia służby, od której, w terminie 14 dni od dnia przyjęcia propozycji służby, przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.

W dniu 5 czerwca 2017 r. skarżący złożył oświadczenie, że przyjmuje propozycję służby w Izbie Administracji Skarbowej .

Natomiast w dniu 19 czerwca 2017 r. skarżący wniósł do organu wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy żądając uchylenia pierwotnej treści złożonej mu propozycji służby m.in. w części dotyczącej wysokości wynagrodzenia.

Decyzją z dnia "[...]" organ, powołując art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 169 ust. 4 i ust. 6 P.w.u.KAS, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję zawartą w treści propozycji z dnia 25 maja 2017 r. określającej warunki pełnienia służby.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie złożył D. B..

Po rozpoznaniu skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 9 listopada 2017 r. sygn. akt II SA/Ol 741/17 uchylił zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał m.in., że nie może budzić wątpliwości, że wymienione w art. 165 ust. 7 P.w.u.KAS kryteria – takie jak: posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania - odnoszą się nie tylko do etapu wyboru osób, którym organ przedstawia propozycję zatrudnienia albo pełnienia służby, ale także do etapu ustalenia nowych warunków zatrudnienia albo pełnienia służby. W niniejszej sprawie, elementami nierozerwanie związanymi z przebiegiem dotychczasowej służby funkcjonariusza celnego są zaś warunki, na jakich dany funkcjonariusz pełnił dotychczas służbę. Na warunki te składają się nie tylko posiadany przez funkcjonariusza stopień służbowy i zajmowane przez niego stanowisko służbowe, ale także uposażenie zasadnicze i dodatki do tego uposażenia. Te elementy winny być więc także wzięte pod uwagę przez organ przy składaniu funkcjonariuszowi propozycji określającej nowe warunki pełnienia służby (...). Chybiony jest zatem pogląd organu, wyrażony na rozprawie przed tutejszym Sądem, że nie ma możliwości weryfikacji sposobu ustalenia uposażenia, gdyż jest to kompetencja realizowana przez organ w ramach uznania administracyjnego (...). Podane okoliczności wskazują w niniejszej sprawie na słuszny interes skarżącego, będącego funkcjonariuszem publicznym, który przemawia za istnieniem domniemania prawnego, wyprowadzonego z art. 2, art. 7 i art. 60 Konstytucji RP, art. 165 ust. 7 P.w.u.KAS, a także z art. 7 in fine k.p.a., że przedstawione temu funkcjonariuszowi nowe warunki pełnienia służby co do zasady nie powinny być gorsze niż te, na jakich pełnił służbę dotychczas, chyba, że zaistniały okoliczności na które organ nie wskazał w uzasadnieniu skarżonej decyzji. Obalenie tego domniemania, o czym już wspomniano, jest możliwe tylko w sytuacji wykazania, że konkretne okoliczności, tworzące w danej sprawie interes społeczny, przemawiają za zmianą (pogorszeniem) sytuacji prawnej funkcjonariusza. Skoro w kontrolowanej sprawie organ nie wykazał istnienia takich okoliczności, a mimo to w zaskarżonej decyzji obniżył wysokość uposażenia zasadniczego skarżącego, to można by uznać, że wydając tą decyzję dopuścił się naruszenia art. 2, art. 7 i art. 60 Konstytucji RP, art. 165 ust. 7 P.w.u.KAS, a także z art. 7 in fine k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy (...). Wskazano ponadto w wyroku, że gdyby okazało się, że na skutek powierzenia skarżącemu stanowiska kierowniczego w nowo utworzonej jednostce organizacyjnej - względem poprzedniego stanowiska kierowniczego - nie uległy zmianie (zmniejszeniu) okoliczności wypełniające kryteria, w oparciu o które ustalono skarżącemu wysokość poprzedniego dodatku funkcyjnego, to przy zastosowaniu powołanych powyżej standardów konstytucyjnych, dokładnie rozważone winny być podstawy do obniżenie skarżącemu mnożnika kwoty bazowej z 0,321 na 0,214, przy którego zastosowaniu ustala się wysokość dodatku funkcyjnego.

Następnie decyzją z dnia "[...]" Dyrektor Izby Administracji Skarbowej ponownie utrzymał w mocy decyzję własną z dnia "[...]".

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że badał, czy posiadane przez stronę wykształcenie i doświadczenie zawodowe, jest odpowiednie, pod kątem potrzeb jakie są wymagane do realizacji zadań na konkretnym, zaproponowanym stanowisku kierownika działu w Drugim Dziale Kontroli Celno-Skarbowej Rynku, ujętych w Regulaminie Organizacyjnym Urzędu Celnego. Organ wyjaśnił, że przedkładając propozycję funkcjonariuszowi wziął pod uwagę zarówno potrzeby pracodawcy, zadania ustawowe jakie zostały nałożone na jednostkę, przy jednoczesnym zachowaniu limitu etatów funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej i środków przeznaczonych na ich uposażenie, jak również kwalifikacje i doświadczenie zawodowe, jakimi legitymuje się funkcjonariusz. Podniósł, iż mnożnik uposażenia zasadniczego skarżącemu został ustalony zgodnie z rozporządzeniem Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 28 lutego 2017 r. w sprawie uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej (Dz. U. z 2017 r. poz. 446), które dla stanowiska kierownika działu Służby Celno-Skarbowej zaliczanego do kategorii kierowniczych stanowisk służbowych funkcjonariuszy w Izbach Administracji Skarbowej, Urzędach Skarbowych oraz Urzędach Celno-Skarbowych przewiduje rozpiętość w granicach 2,321-3,400.

W ocenie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej, o wysokości wynagrodzenia zasadniczego funkcjonariusza zdecydowały obiektywne przyczyny, a mianowicie oczywistym jest, że zakres zadań, obowiązków i uprawnień, a tym samym odpowiedzialności na stanowisku kierownika Działu jest zdecydowanie mniejszy, niż na stanowisku Zastępcy Naczelnika Urzędu Celnego, które funkcjonariusz zajmował do dnia 28 lutego 2017 r. O powyższym świadczą karty zakresu obowiązków i uprawnień z dnia 31 marca 2011 r. oraz z dnia 13 lipca 2017 r., znajdujące się w aktach osobowych funkcjonariusza. Tym samym nieuzasadnione było utrzymanie przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej przy przedkładaniu propozycji służby wynagrodzenia na takim samym poziomie, jakim miała strona pełniąc funkcję Zastępcy Naczelnika Urzędu Celnego. W każdym przypadku, wynagrodzenie (uposażenie) powinno być tak ustalone, aby odpowiadało rodzajowi wykonywanej pracy i kwalifikacjom niezbędnym wymaganym do wykonywania danej pracy. Funkcjonariusz, którego kompetencje są wyższe, niż wymagane na danym stanowisku, nie ma podstaw do żądania od pracodawcy zwiększenia mu poziomu uposażenia zasadniczego. Organ podkreślił, iż niejednokrotnie kompetencje pracowników (funkcjonariuszy) są wyższe, niż wymagane na danym stanowisku.

Organ zauważył, iż uposażenie zasadnicze skarżącego, które określiła propozycja z dnia 25 maja 2017 r., zostało ukształtowane na takim samym poziomie jak kierownika Pierwszego Działu Kontroli Celno-Skarbowej Rynku oraz na poziomie porównywalnym z innymi kierownikami. Mając na uwadze zasadę równego traktowania w zatrudnieniu, organ nie mógł ustalić funkcjonariuszowi uposażenia zasadniczego na poziomie znacznie wyższym od uposażenia funkcjonariuszy, którzy zajmują tożsame stanowisko kierownicze. Organ podkreślił, iż nawet jeśli, osoby zajmujące tożsame stanowisko kierownicze, co skarżący, nie posiadają identycznych zasług, jakie posiada strona, to nie oznacza, że nie spełniają wymagań niezbędnych, które wymagane są na zajmowanym stanowisku kierownika, czy że powinni mieć ustalone uposażenie na poziomie znacznie niższym. W ocenie organu, być może kompetencje skarżącego są wyższe od pozostałych kierowników działów, nie oznacza to jednak, że funkcjonariuszowi przysługuje prawo, a pracodawcę obliguje do ustalenia funkcjonariuszowi uposażenia na znacznie wyższym poziomie od pozostałych kierowników, którzy również spełniają wymagania niezbędne do zajmowania stanowiska kierowniczego.

Organ wskazał, że nie kwestionuje kwalifikacji i kompetencji strony zdobytych w czasie wieloletniej służby, na różnych stanowiskach służbowych. Faktem jest, że funkcjonariusz ukończył liczne szkolenia oraz, że był nagradzany za swoją służbę. Organ zauważył, iż dokształcanie i doskonalenie zawodowe jest obowiązkiem każdego funkcjonariusza. Każdy funkcjonariusz powinien dbać o rozwój swoich kompetencji, wiedzy i umiejętności, zaś wyróżnieniem za wzorową służbę i zaangażowanie jest właśnie między innymi otrzymywanie nagród, odznaczeń, czy propozycja udziału w różnych projektach na poziomie centralnym. Powoływanie się więc na liczne zasługi, nie oznacza, że Dyrektor Izby może w sposób nieadekwatny określić funkcjonariuszowi uposażenie do wykonywanych obowiązków, czy różnicować z tego powodu uposażenie zasadnicze osób zajmujących stanowiska kierownicze, których zakres obowiązków i odpowiedzialności są porównywalne.

Dyrektor Izby Administracji Skarbowej wskazał, że przedkładając funkcjonariuszowi propozycję zatrudnienia w Izbie Administracji Skarbowej działał w oparciu o przepisy prawa, tj. art. 165 ust. 7 P.w.u.KAS oraz przepisy aktów wykonawczych. Zmiany organizacyjne, które nastąpiły w związku z wejściem w życie z dniem 1 marca 2017 r. ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej, wymusiły zracjonalizowanie zatrudnienia poprzez dobór kadr w sposób odpowiadający potrzebom nowej organizacji. Ponadto obowiązkiem pracodawcy, z uwagi na ograniczone środki finansowe, była konieczność kontroli kosztów, tak aby nie doszło do przekroczenia planu finansowego jednostki. Brak było zatem podstaw do ustalenia funkcjonariuszowi uposażenia na poziomie dotychczasowym.

Organ argumentował dalej, że mnożnik dodatku funkcyjnego został ustalony na podstawie rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 24 lutego 2017 r. w sprawie dodatków do uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej (Dz. U. z 2017 r. poz. 414). W załączniku nr 2 do ww. rozporządzenia wskazano tabelę stanowisk służbowych i odpowiadających im mnożników kwoty bazowej służących do ustalenia wysokości dodatku funkcyjnego na stanowiskach kierowniczych. Rozporządzenie wskazuje, że mnożnik kwoty bazowej dla stanowiska: zastępcy naczelnika urzędu, kierownika oddziału, naczelnika wydziału, kierownika działu, zastępcy kierownika oddziału, zastępcy naczelnika wydziału, kierownika referatu, kierownika zmiany, może wynosić 0,427 lub 0,321 lub 0,214. Ponadto, zgodnie z § 3 ust. 2 pkt 1 i pkt 2 ww. rozporządzenia wysokość dodatku funkcyjnego jest ustalana z uwzględnieniem liczby funkcjonariuszy pełniących służbę lub osób zatrudnionych, odpowiednio, w podległej jednostce, pionie lub komórce organizacyjnej i zakresu odpowiedzialności na zajmowanym stanowisku. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej biorąc pod uwagę zapisy ww. rozporządzenia oraz mając do dyspozycji określone mnożniki kwoty bazowej dla tak szerokiego zakresu stanowisk służbowych, uwzględniając również posiadane środki finansowe, jak i istotną, z punktu widzenia zarządzania organizacją, motywacyjną rolę dodatków do uposażenia, ustalił dla kierowników działów kontroli celno-skarbowej rynku, w tym dla kierownika działu dodatek funkcyjny w wysokości 0,214 mnożnika kwoty bazowej.

Organ wyjaśnił, że przy przyznaniu dodatku funkcyjnego na stanowisku zastępcy naczelnika urzędu celnego, Dyrektor Izby Celnej nie brał pod uwagę kryterium opisanego w § 3 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 8 kwietnia 2011 r. w sprawie warunków otrzymywania dodatków do uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy celnych oraz wysokości tych dodatków (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 568 ze zm.), tj. wykonywania zadań centralnych, o których mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 21 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r o Służbie Celnej, ponieważ Izba Celna nie wykonywała zadań centralnych. Odnosząc się natomiast do kryterium wartościowania zadań, organ wyjaśnił, iż art. 2 pkt 4 ustawy z dnia 24 lutego 2017 r. o zmianie ustawy — Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej i ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej, uchylił art. 191 ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej, dotyczący wartościowania stanowisk służbowych funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej. Dyrektor Izby zauważył, że w strukturze stanowisk kierowniczych Izb Celnych nie było stanowiska kierownika działu i stąd nie można go porównać ze stanowiskiem zastępcy naczelnika urzędu celnego.

Ponadto zdaniem organu przepisy ustawy dnia 16 listopada 2016 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej nie ograniczały autonomicznego prawa Dyrektora Izby Administracji Skarbowej co do rodzaju składanej propozycji, w tym nie ustalały korelacji pomiędzy posiadanym przez funkcjonariusza stopniem, a stanowiskiem służbowym, jaki powinien zostać ustalony w propozycji.

Odnosząc się do wniosków skarżącego z dnia 20 lutego 2018 r. w sprawie dokonania analizy porównawczej z osobami wymienionymi w kartach 31 i 32 akt sprawy, organ podkreślił, że Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w każdym przypadku badał czy posiadane przez pracownika/funkcjonariusza wykształcenie, doświadczenie jest odpowiednie, pod kątem potrzeb jakie są wymagane do realizacji zadań na zaproponowanym stanowisku służbowym. Żądanie dokonania analizy stanowisk przebiegu służby wskazanych funkcjonariuszy należało więc uznać za niecelowe, ze względu na indywidualny charakter przedkładanych propozycji służby poszczególnym funkcjonariuszom.

Odnosząc się zaś do wniosków dowodowych zawartych w piśmie z dnia 28 marca 2018 r. organ wskazał, iż sprowadzają się one w zasadzie nie do żądania przeprowadzenia konkretnych dowodów, lecz do żądania przedstawienia argumentacji w zakresie kryteriów jakie przyjął organ dokonując oceny kwalifikacji i doświadczenia strony oraz żądania ustalenia mnożnika w wysokości istniejącej na dzień 28 lutego 2017 r., a w tym zakresie Dyrektor wypowiedział się w uzasadnieniu niniejszej decyzji.

Skargę na powyższą decyzję wniósł D. B., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. Zaskarżonej decyzji zarzucił:

1. naruszenie art. 152 ustawy p.p.s.a., poprzez niewykonanie zaleceń sądu, wskazanych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 9 listopada 2017r, sygn. akt II SA/Ol 741/17 uchylającego pierwotną decyzję, a w szczególności nie odniesienie się przez organ do twierdzeń skarżącego zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i tych, które zostały zgłoszone w toku postępowania odwoławczego,

2. naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na treść zaskarżanej decyzji, a mianowicie art. 107 § 3 kpa w zw. z art. 8 kpa w zw. z art. 11 kpa i w zw. z art. 80 kpa polegające na niezawarciu w pisemnych jej motywach wymaganych prawem elementów, a w szczególności w istocie na braku uzasadnienia faktycznego, a nadto na nieodniesieniu się do zarzutów podnoszonych przez skarżącego we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, wynikiem czego było obniżenie wynagrodzenia do poziomu najniższego od 9 lat bez wskazania obiektywnych przesłanek za tym przemawiających, pomimo stałego rozwoju zawodowego, zwiększania kompetencji i zdobywania doświadczenia, co stanowi naruszenie art. 2, art. 7 i art. 60 Konstytucji RP,

3. naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na treść zaskarżanej decyzji, a mianowicie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak zebrania pełnego i wyczerpującego materiału dowodowego ze skutkiem w postaci rażącego naruszenia słusznego interesu skarżącego, poprzez niedostateczne odniesienie się przez organ do posiadanego przez skarżącego doświadczenia zawodowego i kwalifikacji, co skutkowało niepełnym rozpoznaniem sprawy i zaproponowaniem warunków pełnienia służby z uposażeniem poniżej posiadanych kwalifikacji i doświadczenia zawodowego,

4. naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na treść zaskarżanej decyzji, a mianowicie art. 78 kpa poprzez niewskazanie czym kierował się organ odmawiając przeprowadzenia wskazywanych przez skarżącego wniosków dowodowych mających istotne znaczenie dla sprawy, które winny być przez organ wyjaśnione, jak również zniekształcanie wniosków dowodowych w wydanym postanowieniu o odmowie przeprowadzenia dowodów i czynności dowodowych z dnia 16 marca 2018r. poprzez cytowanie wniosku w pkt 1 w sposób odmienny od jego treści, jak również wskazanie błędnego trybu odwoławczego od tego postanowienia, poprzez wskazanie że można je zaskarżyć w odwołaniu od decyzji, a od decyzji tej nie przysługiwało odwołanie, co stanowi obrazę zasady wyrażonej w art. 7 i art. 8 kpa.,

5. naruszenia przepisów postępowania, które miało wpływ na treść zaskarżanej decyzji, a mianowicie art 7 i art. 8 kpa w szczególności poprzez wprowadzenie do postępowania, z inicjatywy organu, wniosków dowodowych określających wysokość wynagrodzenia innych kierowników działów kontroli rynku oraz innych zastępców naczelnika urzędu jak istotnego dla sprawy i jednoczesne odmawiając przeprowadzenia jakichkolwiek czynności do tych dowodów, wskazując, że ich przeprowadzenie jest nieistotne dla sprawy,

6. naruszenie art. 165 ust. 7 P.w.u.KAS poprzez wprowadzenie pozaustawowego kryterium ustalenia warunków pełnienia służby a w szczególności wysokości wynagrodzenia, poprzez wskazanie, że dla osób na stanowiskach kierowniczych maksymalna wysokość wynagrodzenia nie mogła przekraczać 7000 PLN brutto a dla osób na stanowiskach nie kierowniczych maksymalna wysokość wynagrodzenia nie mogła przekraczać 6000 PLN brutto i ustalania tych kryteriów w oparciu o arkusz kalkulacyjny Exel z matematycznymi regułami ze skutkiem zaproponowania skarżącemu warunków pełnienia służby, które nie uwzględniają posiadanych kwalifikacji i przebiegu dotychczasowej służby, czego wyrazem było ustalenie mnożnika kwoty bazowej na minimalnym poziomie dla zajmowanego stanowiska służbowego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje:

Skarga podlega uwzględnieniu, gdyż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.

Przechodząc do rozpatrzenia zasadności skargi wniesionej w niniejszej sprawie należy przede wszystkim wyjaśnić, że stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) oraz art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302; dalej jako p.p.s.a.), sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Naruszenia prawa, stanowiące podstawę do uwzględnienia skargi na decyzję administracyjną, zostały zaś wymienione w art. 145 § 1 p.p.s.a. W świetle tego przepisu, sąd uchyla zaskarżoną decyzję w razie stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.

Przede wszystkim wskazać jednak należy, że stosownie do treści art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

W orzecznictwie powszechnie akceptowany pozostaje pogląd, że związanie oceną prawną oznacza, że ani organ administracji, ani sąd administracyjny, nie mogą w przyszłości formułować innych, odmiennych ocen prawnych, które pozostawałyby w sprzeczności z poglądem wcześniej wyrażonym w uzasadnieniu wyroku i mają obowiązek podporządkowania się jemu w pełnym zakresie. Ocena prawna traci moc obowiązującą tylko w przypadku zmiany prawa, zmiany istotnych okoliczności faktycznych (zaistniałych po wydaniu wyroku, a nie w wyniku odmiennej oceny znanych i ocenionych już faktów i dowodów) oraz w wypadku wzruszenia we właściwym trybie orzeczenia zawierającego ocenę prawną (por. wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2012 r. sygn. akt II FSK 1328/10, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

W sprawie niniejszej zaś Sąd w wydanym w dniu 9 listopada 2017 r. wyroku przyjął, że nie może budzić wątpliwości, że wymienione w art. 165 ust. 7 P.w.u.KAS kryteria – takie jak: posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania - odnoszą się nie tylko do etapu wyboru osób, którym organ przedstawia propozycję zatrudnienia albo pełnienia służby, ale także do etapu ustalenia nowych warunków zatrudnienia albo pełnienia służby. W niniejszej sprawie, elementami nierozerwanie związanymi z przebiegiem dotychczasowej służby funkcjonariusza celnego są zaś warunki, na jakich dany funkcjonariusz pełnił dotychczas służbę. Na warunki te składają się nie tylko posiadany przez funkcjonariusza stopień służbowy i zajmowane przez niego stanowisko służbowe, ale także uposażenie zasadnicze i dodatki do tego uposażenia. Podane okoliczności wskazują w niniejszej sprawie na słuszny interes skarżącego, będącego funkcjonariuszem publicznym, który przemawia za istnieniem domniemania prawnego, wyprowadzonego z art. 2, art. 7 i art. 60 Konstytucji RP, art. 165 ust. 7 P.w.u.KAS, a także z art. 7 in fine k.p.a., że przedstawione temu funkcjonariuszowi nowe warunki pełnienia służby co do zasady nie powinny być gorsze niż te, na jakich pełnił służbę dotychczas, chyba, że zaistniały okoliczności na które organ nie wskazał w uzasadnieniu skarżonej decyzji. Obalenie tego domniemania, o czym już wspomniano, jest możliwe tylko w sytuacji wykazania, że konkretne okoliczności, tworzące w danej sprawie interes społeczny, przemawiają za zmianą (pogorszeniem) sytuacji prawnej funkcjonariusza.

Tymczasem w ocenie Sądu organ nie do końca zastosował się do wskazanej oceny prawnej. Po pierwsze organ zdaje się wskazywać, że przepisy ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej nie ograniczyły autonomicznego prawa organu co do rodzaju składanej propozycji, w tym nie ustaliły korelacji pomiędzy posiadanym przez funkcjonariusza stopniem, a stanowiskiem służbowym, jaki powinien zostać ustalony w propozycji. Ponadto organ podnosi, przywołując zasadę równego traktowania, że wynagrodzenie w tym uposażenie zasadnicze skarżącego nie mogło być wyższe od uposażenia innych funkcjonariuszy zajmujących te same lub podobne stanowiska, nawet jeżeli być może kwalifikacje skarżącego są wyższe niż kwalifikacje innych funkcjonariuszy zajmujących te stanowiska (jak należy rozumieć organ nie kwestionuje, że kwalifikacje skarżącego są wyższe od kwalifikacji funkcjonariuszy zajmujących podobne stanowiska).

W ocenie Sądu taka argumentacja przedstawiona w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd w wyroku wyraźnie wskazał, że wymienione w art. 165 ust. 7 P.w.u.KAS kryteria – takie jak: posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby odnoszą się także do etapu ustalenia nowych warunków zatrudnienia albo pełnienia służby, a na warunki te składają się nie tylko posiadany przez funkcjonariusza stopień służbowy i zajmowane przez niego stanowisko służbowe, ale także uposażenie zasadnicze i dodatki do tego uposażenia. Na prawidłowość takiej wykładni dokonanej przez Sąd wprost wskazuje art. 165 ust. 7 P.w.u.KAS nakazujący brać pod uwagę m.in. kwalifikacje funkcjonariusza. Wskazać należy, że choć ustawodawca pozostawił organowi możliwość ustalenia wysokości uposażenia zasadniczego na zasadzie uznania administracyjnego, to uznanie nie może oznaczać dowolności. Organ związany jest bowiem nie tylko mnożnikami uposażenia wynikającymi z rozporządzenia z 28 lutego 2018 r. (w których mieści się mnożnik kwoty bazowej wynagrodzenia zasadniczego posiadany przed reformą przez skarżącego – 2,82 - gdyż dla nowego stanowiska mnożnik ten ustalono w "widełkach" 2,321 – 3,400), ale również kryteriami ustalenia warunków zatrudnienia jakie ustawodawca ustalił w szczególnej ustawie reformującej administrację skarbową, w tym m.in. art. 165 ust. 7 P.w.u.KAS. Ten tryb szczególny nakazuje brać pod uwagę uwarunkowania tym przepisem wskazane.

Na taką wykładnię art. 165 ust. 7 P.w.u.KAS wskazuje również orzecznictwo innych wojewódzkich sądów administracyjnych. W wyroku z dnia 26 kwietnia 2018 r. sygn. akt VIII SA/Wa 799/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że choć propozycja pełnienia służby ma charakter uznaniowy, to jednak w każdym przypadku ma charakter indywidualny, odnoszący się do konkretnych okoliczności, na co wyraźnie wskazują zawarte w ustawie z 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej kryteria. Natomiast w wyroku z 9 kwietnia 2018 r. sygn. akt IV SA/Gl 1064/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyjaśnił, że wymienione w art. 165 ust. 7 ustawy z 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej warunki takie jak posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania - odnoszą się nie tylko do etapu wyboru osób, którym organ przedstawia propozycję zatrudnienia albo pełnienia służby, ale także do etapu ustalenia nowych warunków zatrudnienia albo pełnienia służby. Na warunki te składają się nie tylko posiadany przez funkcjonariusza stopień służbowy i zajmowane przez niego stanowisko służbowe, ale także uposażenie zasadnicze i dodatki do tego uposażenia (orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Wskazać więc należy, że propozycja składana skarżącemu winna mieć charakter indywidualny. Tymczasem skarżący podnosi, że organ przyjął, że propozycje uposażenia przedłożone funkcjonariuszom na podobnych stanowiskach miały być niejako automatycznie wyrównywane do określonego poziomu, co zdaje się potwierdzać uzasadnienie zaskarżonej decyzji. Nie negując prawa organu do prowadzenia polityki płacowej wskazać jednak należy, że w art. 165 ust. 7 P.w.u.KAS ustawodawca nie przewidział takiego kryterium. Dodatkowo skoro organ podaje, że być może kwalifikacje skarżącego są wyższe od kwalifikacji innych funkcjonariuszy na podobnych stanowiskach, to z kolei niezrozumiałe jest dlaczego na wykazach porównań wynagrodzeń funkcjonariuszy załączonych do akt przez organ (karty 31 i 32 akt adm.) niektórzy inni funkcjonariusze na podobnych stanowiskach mają wyższe mnożniki kwoty bazowej wynagrodzenia zasadniczego. Przyjąć należy, że organ nie wykazał dlaczego w tak znaczny sposób obniżył skarżącemu kwotę bazową uposażenia zasadniczego, a w konsekwencji całość uposażenia. W tej kwestii nie jest wystarczające jedynie powołanie się na niczym nie skrępowane uznanie administracyjne organu, pomijające szczególne warunki składanych propozycji na jakie wskazuje art. 165 ust. 7 P.w.u.KAS.

Odnośnie zaś do wysokości mnożnika dodatku funkcyjnego, Sąd przyjmuje za prawidłową argumentację organu, który uzależnił wysokość mnożnika kwoty bazowej od warunków określonych w § 3 rozporządzenia z dnia 24 lutego 2017 r. Niemniej jednak tutejszy Sąd w wyroku z dnia 9 listopada 2017 r. przyjął m.in., że gdyby okazało się, że na skutek powierzenia skarżącemu stanowiska kierowniczego w nowo utworzonej jednostce organizacyjnej - względem poprzedniego stanowiska kierowniczego - nie uległy zmianie (zmniejszeniu) okoliczności wypełniające kryteria, w oparciu o które ustalono skarżącemu wysokość poprzedniego dodatku funkcyjnego, to przy zastosowaniu powołanych powyżej standardów konstytucyjnych, dokładnie rozważone winny być podstawy do obniżenie skarżącemu mnożnika kwoty bazowej z 0,321 na 0,214, przy którego zastosowaniu ustala się wysokość dodatku funkcyjnego.

Co do zasady więc skoro obecnie skarżący zajmuje niższe stanowisko służbowe niż przez wejściem w życie ustawy wprowadzającej reformę Służby Celnej i dodatkowo zmniejszył się skarżącemu zakres odpowiedzialności na tym stanowisku, to taki stan rzeczy może przełożyć się na wysokość dodatku funkcyjnego, która związana jest bezpośrednio z zajmowanym stanowiskiem. Niemniej jednak § 3 ust 2 pkt 1 i 2 stanowi, że "wysokość dodatku funkcyjnego jest ustalana z uwzględnieniem: 1) liczby funkcjonariuszy pełniących służbę lub osób zatrudnionych, odpowiednio, w podległej jednostce, pionie lub komórce organizacyjnej; 2) zakresu odpowiedzialności na zajmowanym stanowisku służbowym". Organ więc winien mając na uwadze wytyczne wyroku oraz przepisy rozporządzenia z dnia 24 lutego 2017 r. szczegółowo wykazać, że wysokość dodatku funkcyjnego winna zostać obniżona także skarżącemu z uwagi na wskazane wyżej kryteria, nie zaś wskazywać w uzasadnieniu decyzji ogólnie jakie dodatki organ zastosował w stosunku do kierowników działów kontroli celno-skarbowej. Uzasadnienie decyzji w tej części nie do końca bowiem obrazuje kryteria według których organ wybrał najniższy mnożnik kwoty bazowej dla skarżącego i nie wyjaśnia całkowicie przesłanek wynikających z § 3 ust. 2 rozporządzenia z dnia 24 lutego 2017 r.

Organ rozpoznając sprawę ponownie zastosuje się do wskazań zawartych w wyroku, mając na uwadze, że obecnie wysokość uposażenia winna odzwierciedlać nie tylko obniżenie stanowiska na jakim skarżący pełni służbę, ale także jego kwalifikacje i skutki z tego płynące z art. 165 ust. 7 P.w.u.KAS.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., orzeczono o uchyleniu zaskarżonej decyzji.