Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 179/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-10-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Marciniak Sędziowie: WSA Włodzimierz Kowalczyk (spr.) WSA Elżbieta Sobielarska Protokolant starszy sekretarz sądowy Artur Dobrowolski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 października 2014 r. sprawy ze skargi T. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej: SKO), działając na podstawie art. 127 § 2 w związku z art. 17 pkt 1 kpa oraz art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. Nr 122, poz. 593 z p. zm.), po rozpatrzeniu odwołania T.L. od decyzji Wójta Gminy [...] Nr [...] z dnia [...] o ustaleniu opłaty adiacenckiej w wysokości [...] zł, z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...], obręb [...], położonej w Gminie [...], na skutek jej podziału, zatwierdzonego ostateczną decyzją Wójta Gminy [...] – utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:

T.L. właściciel działki nr ew. [...] o pow. [...] ha uregulowanej w KW nr [...], położonej w obrębie [...] wniósł o zatwierdzenie jej podziału na działki o nr [...] o powierzchni [...] ha, nr [...] o powierzchni [...] ha, nr [...] o powierzchni [...] ha. Podział został zatwierdzony decyzją Wójta Gminy [...] nr [...] z dnia [...]. Decyzja stała się ostateczna w dniu 21 grudnia 2010 r.

Organy ustaliły, że podział jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] dotyczącym obszaru wsi [...], uchwalonego uchwałą nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] (Dziennik Urzędowy Województwa [...] nr 33 z dnia 7 sierpnia 1997 r., poz. 107).

Zgodnie z ww. planem i prawomocną decyzją Wójta Gminy [...] nr [...] działki o nr ew. [...] znajdują się na terenie przeznaczonym pod rolę – rezerwa - teren przemysłu baz i składów.

Organ pierwszej instancji powołał się na treść art. 98 a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651), zgodnie z którym jeżeli w wyniku podziału nieruchomości, dokonanego na wniosek właściciela wzrośnie jej wartość, właściwy organ może ustalić opłatę adiacencką z tego tytułu. Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne.

Jak wynika z akt sprawy uchwałą nr [...] z dnia [...] w sprawie ustalenia stawek opłaty adiacenckiej (Dz. Urz. Woj. [...] z 2010 roku Nr 198, poz. 5606), Rada Gminy [...] określiła wysokość stawki opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek podziału w wysokości 10% wzrostu wartości nieruchomości. Wobec faktu podziału nieruchomości we wsi [...] dokonanego decyzją nr [...] podjęto czynności na okoliczność zbadania wzrostu wartości nieruchomości w związku z jej podziałem.

Zawiadomieniem z dnia 26 lipca 2012 r. Wójt Gminy [...] poinformował stronę o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości działki nr ew. [...] o powierzchni [...] ha w obrębie [...], podzielonej na podstawie decyzji Wójta Gminy [...] Nr [...] z dnia [...]. Dla potrzeb ustalenia ww. opłaty organ pierwszej instancji zlecił opracowanie operatu szacunkowego, określającego wartość nieruchomości przed i po podziale, rzeczoznawcy majątkowemu B. H. W toku postępowania w dniu [...] w obecności rzeczoznawcy majątkowego dokonano oględzin nieruchomości.

W operacie z dnia [...] określona została wartość działki nr ew. [...] przed podziałem w wysokości [...] zł oraz wartość przedmiotowej działki po jej podziale w wysokości [...] zł.

W dniu 5 lutego 2013 r. wpłynął wniosek strony o rozważenie przez organ możliwości odstąpienia od ustalenia opłaty adiacenckiej. Zdaniem T.L. operat szacunkowy zawiera wady dyskwalifikujące go jako dowód w toczącym się postępowaniu.

W związku z powyższym, rzeczoznawca B. H. została zobowiązana do pisemnego ustosunkowania się do podniesionych przez stronę zarzutów. W piśmie z dnia 18 lutego 2013 r. biegła wyjaśniła, iż metoda porównywania parami polega na porównywaniu nieruchomości podobnych, a nie identycznych. Przyjęte przez nią do porównania nieruchomości są do siebie podobne ze względu na wiele cech (np. lokalizację ogólną, lokalizację w obrębie miejscowości, możliwości inwestycyjne, porównywalną powierzchnię z danego zakresu), a występujące różnice pomiędzy nieruchomością wycenianą a nieruchomością przyjętą do porównania skorygowała poprzez ocenę atrybutów mających wpływ na wartość rynkową nieruchomości. Gmina [...] i Gmina [...] mają wiele wspólnych cech (m.in. podobną lokalizację względem m. [...] i [...], podobny charakter zagospodarowania, podobną strukturę gospodarczą i społeczną). Występujące różnice skorygowano w procesie wyceny.

Z akt sprawy wynika, że dla terenów oznaczonych w planie miejscowym symbolem [...] na wniosek właściciela dopuszcza się zmianę przeznaczenia terenu z funkcji rolnej pod działalność gospodarczo-przemysłową (przemysł, bazy, składy) z placem manewrowym na własnej działce - rezerwa. Ponieważ z dokumentacji fotograficznej operatu wynika, że działka jest wykorzystywana jako teren bazy i usług, organ pierwszej instancji nie zgodził się, że jest to nieruchomość rolna. Jak wynika z operatu szacunkowego, różnica wartości nieruchomości przed podziałem ([...] zł) i po podziale ([...] zł), wynosi [...] zł, a zatem opłata adiacencka, przy uwzględnieniu obowiązującej wówczas 10% stawki zgodnie z Uchwałą Nr [...] z dnia [...] wynosi [...] zł.

W opinii organu pierwszej instancji, stanowiący dowód w sprawie operat szacunkowy z dnia [...] sporządzony został w sposób rzetelny, zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, a zwłaszcza z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami, w tym z jej art. 154 ust 1.

Organ pierwszej instancji uznał, iż wzrost wartości działki nr ew. [...] obręb [...] spowodowany jej podziałem znajduje potwierdzenie w zgromadzonym materiale dowodowym. Ustalona w wyniku oszacowania cena stanowi cenę możliwą do uzyskania na rynku.

W ocenie organu, sporządzona dla potrzeb niniejszego postępowania wycena nieruchomości jest zgodna z przepisami zawartymi w rozdziale I działu IV ustawy o gospodarce nieruchomościami - "Określanie wartości nieruchomości" , regulującymi sposób dokonywania wyceny oraz Rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r. Nr 207, poz. 2109 ze zm.). Zawiera ona wymagane przepisami prawa elementy treści, nie zawiera niejasności i braków, które powinny być uzupełnione. W operacie szczegółowo opisano zarówno podstawę prawną opracowania, przedmiot i zakres wyceny, sposób wyceny, w tym podejście, metodę i technikę wyceny, wykonano analizy danych i charakterystykę rynku nieruchomości, a wreszcie określono wartość nieruchomości przed i po podziale, opierając się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości. Organ pierwszej instancji uznał, że opinia jest zupełna, logiczna i wiarygodna.

Odwołanie od powyższej decyzji do SKO wniósł T.L. podnosząc, że naliczona opłata adiacencka wynikająca z różnicy ceny działki przed i po podziale jest zbyt wysoka (działki przyjęte przez rzeczoznawcę w operacie szacunkowym zdecydowanie różnią się od działki odwołującego się).

Na skutek rozpoznania odwołania zapadła opisana na wstępie decyzja SKO. W jej uzasadnieniu organ przedstawił stan faktyczny sprawy oraz odwołał się do treści art. 98 a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.

Organ odwoławczy wskazał, że decyzja Wójta Gminy [...] Nr [...], z dnia [...] zatwierdzającą podział działki ewidencyjnej nr [...] uzyskała klauzulę ostateczności z dniem 21 grudnia 2010 r., a tym samym termin do ustalenia opłaty adiacenckiej upływał w dnia 21 grudnia 2013 r. W związku z powyższym termin określony w art. 98 a ustawy o gospodarce nieruchomościami został zachowany.

Na potrzeby postępowania sporządzony został przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy, z którego wynika, że wartość działki nr [...] przed dokonaniem podziału wynosiła [...] zł natomiast po dokonaniu podziału [...] zł. Podział przedmiotowej nieruchomości przy zastosowaniu stawki w wysokości 10% ustalonej Uchwałą nr [...] z dnia [...] w sprawie ustalenia stawek opłaty adiacenckiej Rady Gminy [...] spowodował wzrost wartości nieruchomości o kwotę [...] zł.

Organ odwoławczy podkreślił, że operat sporządzony został w oparciu o powołane przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz § 41 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r. nr 207, poz. 109 z późn. zm.).

Organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z § 41 powołanego rozporządzenia przy określaniu wartości nieruchomości dla ustalenia opłaty adiacenckiej, o której mowa w art. 98a ust. 1 ustawy, określa się wartość według stanu nieruchomości przed podziałem i po jej podziale, a ceny - na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Przepis § 40 ust. 1 stosuje się odpowiednio. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości. Stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna.

Zgodnie z powołaną uchwałą stawka opłaty adiacenckiej wyniosła 10 % wzrostu wartości, czyli w przedmiotowej sprawie opłata dla T. L. wyniosła [...] zł (słownie: [...] złotych).

W związku z powyższym SKO stwierdziło, że decyzja Wójta jest prawidłowa i nie narusza przepisów prawa. W kwestionowanym przez stronę operacie szacunkowym do porównania przyjęto nieruchomości podobne ze względu na położenie, stan prawny, stan techniczno-użytkowy, przy zastosowaniu współczynników korygujących.

Skargę na powyższą decyzję SKO do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł T. L., domagając się jej uchylenia, a także decyzji organu pierwszej instancji. Skarżący zarzucił:

1) naruszenie prawa materialnego:

- art. 98 a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, w sytuacji, gdy przepis ten nie powinien mieć w ogóle zastosowania w niniejszej sprawie, albowiem podział nieruchomości, której skarżący jest właścicielem, nie spowodował wzrostu jej wartości.

- art. 98 a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez nieustalenie opłaty adiacenckiej w terminie, o którym mowa w przywołanym przepisie.

- par. 41 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109)

2) naruszenia prawa procesowego:

- art. 7 kpa poprzez naruszenie reguły swobodnej oceny dowodów, a co za tym idzie przyjęcie przez organ orzekający oceny dowodów, która jest sprzeczna w szczególności z zasadami doświadczenia życiowego oraz logicznego rozumowania,

- wadliwość uzasadnienia polegająca na braku wyczerpującego przedstawienia dowodów i dowolną ich ocenę oraz nierozpatrzenie wszystkich zarzutów podniesionych w odwołaniu od decyzji,

- niezachowanie w toku postępowania zasad praworządności i obowiązku z urzędu wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, przez co został naruszony słuszny interes stron, a także interes społeczny,

- naruszenie art. 107 kpa poprzez brak obligatoryjnych elementów decyzji poprzez pominięcie w jej sentencji pełnych i prawidłowych elementów identyfikujących badaną decyzję określoną we wniosku skarżącego oraz, że decyzja nie odpowiada wymaganiom prawidłowego uzasadnienia faktycznego i prawnego.

A ponadto zarzucił:

- naruszenie art. 75, 77 i 80 kpa poprzez niedokonanie przez organ drugiej instancji prawidłowej kontroli działalności organu administracyjnego, a w konsekwencji przyjęcie, że organ dokładnie wyjaśnił stan faktyczny w sprawie i nie naruszył przepisów prawa w sposób mogący mieć wpływ na wynik sprawy, podczas gdy w toku postępowania administracyjnego doszło do naruszenia:

a) przepisu art. 7 kpa poprzez niepodjęcie wszelkich działań mających na celu dokładne ustalenie i wyjaśnienie stanu faktycznego,

b) przepisu art. 77 kpa poprzez brak dokonania zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego,

c) przepisu art. 80 kpa poprzez niewłaściwą ocenę zebranego materiału dowodowego, a w szczególności poprzez oparcie decyzji na sporządzonej wadliwej ekspertyzie i w konsekwencji na przyjęciu, iż okoliczności wskazane w ekspertyzie są wystarczające do wydanie przedmiotowej decyzji.

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentacją przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola działalności organów administracyjnych, o której mowa, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, iż sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, a więc nie wydają orzeczeń co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., powoływana dalej jako ppsa), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla je w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 ppsa). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala (art. 151 ppsa).

Sąd dokonał kontroli zaskarżonej decyzji w jej całokształcie, rozstrzygając w granicach sprawy bez związania zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ppsa). Sąd badając sprawę, w zakresie swoich kompetencji, nie dostrzegł naruszenia przepisów prawa materialnego, ani przepisów postępowania, które mogłyby mieć istotny wpływ na wynik sprawy, natomiast stwierdził bezzasadność skargi.

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja SKO utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy [...], o ustaleniu opłaty adiacenckiej w wysokości [...] zł, do której uiszczenia zobowiązał T. L.

W ocenie Sądu organy obu instancji prawidłowo wskazały, że podstawą prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia jest przepis art. 98a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 z późn. zm.), stanowiący, że jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30% różnicy wartości nieruchomości. Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości. Przepisy art. 144 ust. 2, art. 146 ust. 1a, art. 147 i art. 148 ust. 1-3 ustawy stosuje się odpowiednio. Ponadto ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić, jeżeli w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne, obowiązywała uchwała rady gminy ustalająca wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej. Do ustalenia opłaty adiacenckiej przyjmuje się stawkę procentową obowiązującą w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne.

Analiza uregulowań zawartych w omawianej ustawie pozwala wyprowadzić wniosek, iż przez opłatę adiacencką należy rozumieć opłatę ustaloną w związku ze wzrostem wartości nieruchomości spowodowanym budową urządzeń infrastruktury technicznej z udziałem środków Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego, środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej lub ze źródeł zagranicznych niepodlegających zwrotowi, albo opłatę ustaloną w związku ze scaleniem i podziałem nieruchomości, a także podziałem nieruchomości (art. 4 pkt 11 ustawy). Podkreśla się, że są to opłaty o charakterze publicznoprawnym, uwarunkowane zaistnieniem określonych warunków, np. podziałem nieruchomości; które w całości lub części mają pokryć koszty, jakie poniósł Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego w związku z wykonywaniem i realizacją wyodrębnionych zadań własnych. Chodzi przy tym, o takie zadania i działania Skarbu Państwa lub gminy, które wywołują wzrost wartości nieruchomości i które wymienia ustawa. W orzecznictwie wskazuje się, że istota opłaty adiacenckiej sprowadza się do tego, że ten kto uzyskuje korzyść na skutek wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego określonymi zdarzeniami, przekazuje część tej korzyści na rzecz gminy (vide: uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 października 2000 r., w sprawie OPK 8/00).

Prawidłowe jest stanowisko organów, iż wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Zgodnie bowiem z dyspozycją art. 98a ust. 1 w związku z art. 146 ust. 1a ustawy, ustalenie opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek jej podziału następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego określającej wartość nieruchomości. Przepis § 56 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r. Nr 207, poz. 2109 z późn. zm.) stanowi z kolei, iż w operacie szacunkowym rzeczoznawca przedstawia sposób dokonania wyceny nieruchomości, w tym określenia przedmiotu i zakresu wyceny, celu wyceny, podstawę formalną wyceny nieruchomości oraz źródła danych o nieruchomości, ustalenie dat istotnych dla określenia wartości nieruchomości, opis stanu nieruchomości, przeznaczenia wycenianej nieruchomości, analizę i charakterystykę rynku nieruchomości, wskazanie wyboru podejścia, metody i techniki szacowania oraz przedstawienie obliczeń wartości nieruchomości oraz wyniku wyceny z uzasadnieniem. Ponadto do operatu dołącza się istotne dokumenty wykorzystane przy jego sporządzaniu. Z treści wskazanego przepisu wynika, że w sporządzonym operacie rzeczoznawca powinien dostatecznie wyjaśnić, przedstawić i uzasadnić sposób dokonania wyceny, tak aby umożliwić ocenę jego prawidłowości i tym samym przydatności dowodowej (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 13 listopada 2013 r., w spr. II SA/Łd 491/13).

Tak zatem operat szacunkowy sporządzany przez rzeczoznawcę majątkowego jest jedynym dopuszczalnym przez prawo dowodem określającym wartość nieruchomości w postępowaniu zmierzającym do ustalenia opłaty adiacenckiej. Zgodność opinii rzeczoznawcy majątkowego z przepisami prawa jest o tyle istotna, że wpływa ona bezpośrednio na treść decyzji kształtującej prawa i obowiązki stron postępowania. Jak każdy dowód w sprawie, podlega on ocenie organu administracyjnego, zgodnie z przepisami kpa.

Zgodnie z orzecznictwem sądowoadministracyjnym organ prowadzący postępowanie nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Powinien jednak mimo wszystko dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym, tj. zbadać, czy został on wykonany i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami elementy, czy nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny być uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. W tym zakresie organ ma więc prawo i obowiązek zbadać, czy przedłożona mu opinia jest zupełna, logiczna i wiarygodna (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 24 października 2007 r., w spr. II SA/Łd 802/07).

W kontrolowanej sprawie operat szacunkowy z dnia [...] został opracowany przez rzeczoznawcę posiadającego uprawnienia zawodowe nr [...] w osobie B. H. W ocenie Sądu operat ten w sposób jednoznaczny wyjaśnia, że w wyniku podziału nieruchomości na mniejsze działki nastąpił wzrost wartości o wskazane wartości.

Stosownie do art. 154 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan jej zagospodarowania oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. W kontrolowanej sprawie dla dokonania wyceny nieruchomości, rzeczoznawca zastosował podejście porównawcze, metodę porównania parami. Zgodnie z art. 153 ust. 1 przywołanej ustawy, podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Podejście porównawcze stosuje się wówczas, gdy są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej. Ceny te koryguje się następnie ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Wszystkie te okoliczności zostały w operacie należycie uwzględnione.

W myśl rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, przy metodzie porównawczej przyjmuje się z rynku właściwego ze względu na położenie wycenianej nieruchomości co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Sąd stwierdza, że rzeczoznawca takie nieruchomości wziął pod uwagę.

W ocenie Sądu operat szacunkowy został sporządzony z poszanowaniem przepisów art. 155 ust. 1 i 154 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Nadto zawiera wszystkie dane o jakich mowa w § 56 ust. 1 pkt 1-9 powołanego wyżej rozporządzenia, łącznie z opisem nieruchomości i wskazaniem przeznaczenia wycenianej nieruchomości. Możliwość ustalenia opłaty adiacenckiej związana jest ze wzrostem wartości nieruchomości spowodowanej jej podziałem, wskutek której nowa konfiguracja, czy wielkość nowo powstałych działek pozwala na korzystniejsze gospodarczo ich użytkowanie, a co za tym idzie uzyskanie wyższej ceny sprzedaży, aniżeli miałoby to miejsce w przypadku działki niepodzielonej.

Rzeczoznawca w operacie szacunkowym dokładnie uzasadnił wybór podejścia, metod i techniki szacowania wartości nieruchomości przed podziałem oraz w sposób zrozumiały i logiczny przedstawił procedurę i poszczególne elementy w zakresie wyłonienia transakcji nadających się do porównania.

W operacie biegły wskazał stan faktyczny i prawny nieruchomości oraz różne cechy działek mające największy wpływ na wartość gruntu na lokalnym rynku nieruchomości, a mianowicie: lokalizację nieruchomości, położenie nieruchomości w obrębie miejscowości, kształt działki, uzbrojenie w media, dostępność komunikacyjną i jakość drogi dojazdowej, Pwzp (zabudowa wielofunkcyjna – MN/ZR/MR/U; zabudowa jednofunkcyjna: jednorodzinna, zabudowa rekreacyjna, usługowa). Rzeczoznawca dokonał oceny cech rynkowych nieruchomości, określił następnie wagi procentowe dla tak ustalonych atrybutów, a w dalszej kolejności - dokonując już wyceny poszczególnych działek, uwzględnili wpływ tych cech i wag na wartość konkretnej działki, przy czym ceny porównawcze korygował zespołem poprawek z tytułu przyjętych w analizie poprawek różnic w cechach poszczególnych nieruchomości, które miały wpływ na ich wartość. To właśnie zastosowane wagi procentowe, umożliwiające zindywidualizowanie każdej z wycenianych nieruchomości, przyczyniły się do powstania bezpośrednich różnic w wartości wycenianych działek, wskazując tym samym na prawidłowość zastosowanej metody wyceny.

Rzeczoznawca majątkowy prawidłowo wyjaśnił, w jaki sposób ustalił wartość nieruchomości przed i po podziale. W kontrolowanej sprawie rzeczoznawca majątkowy dokonując zestawienia par porównawczych wyczerpująco wyliczył cechy badanych nieruchomości. Dobór tych nieruchomości nie nosił cech arbitralności, tylko poparty został rzetelną charakterystyką ich cech podobieństwa. Rzeczoznawca starannie dobrał transakcje, służące jako materiał porównawczy i sporządził operat w taki sposób, że jest zrozumiały i służy celom, dla których został sporządzony.

W operacie zostały omówione i uwzględnione tendencje na rynku sprzedaży nieruchomości. Operat przedstawia tabele wraz z wycenianymi nieruchomościami przed i po podziale oraz nieruchomości, które biegły wziął do porównania. Tabele w operacie są czytelne i umożliwiają szybką możliwość weryfikacji dokonanych obliczeń.

Należy podkreślić, że do oceny operatu szacunkowego, jak każdego innego dowodu, mają zastosowanie art. 7, 77 § 1, 80 kpa (wyrok NSA z dnia 3 marca 2010 r., II OSK 481/09, Lex nr 597629). Wprawdzie dla jego sporządzenia wymagana jest wiedza specjalistyczna, jednakże operat szacunkowy, w oparciu o który została ustalona opłata adiacencka, został sporządzony w ocenie Sądu, w sposób zrozumiały nie tylko dla innych rzeczoznawców majątkowych, ale również dla tych, którzy takiej wiedzy specjalistycznej nie posiadają, a szczególnie dla tych, których praw on dotyczy.

W kontrolowanej sprawie przedłożony przez rzeczoznawcę operat szacunkowy trafnie został przyjęty bez zastrzeżeń przez organy administracji publicznej obu instancji, rozstrzygające w sprawie. Ocena dowodu w postaci operatu szacunkowego, dokonana przez organy obu instancji, była prawidłowa. Ocena dowodu z operatu szacunkowego zbliżona jest w istocie do oceny dowodu z opinii biegłego, bowiem pełni podobną rolę (art. 84 § 1 kpa). Omawiany operat jest należycie uzasadniony i w koniecznym zakresie uzupełniony wyjaśnieniami rzeczoznawcy zawartymi w piśmie z dnia 18 lutego 2013 r. odnoszącymi się do zarzutów T. L. zawartych w jego piśmie z dnia 4 lutego 2013 r. Operat, zdaniem Sądu, trafnie został przez organy obu instancji uznany jako spełniający wszelkie wymagania, a Sąd nie dopatrzył się uchybień, które mogłyby spowodować wadliwość decyzji wydanych przez organy obu instancji.

Wartość nieruchomości według stanu przed podziałem ostatecznie określono w kwocie [...] zł. W operacie wyliczono, iż wartość nieruchomości po podziale wynosiła [...] zł. Różnica wartości nieruchomości przed podziałem w stosunku do wartości nieruchomości po podziale wyniosła zatem [...] zł, tym samym wskazując na wzrost wartości tej nieruchomości.

Wskazać należy, że Wójt Gminy decyzją z dnia [...] nr [...] zatwierdził projekt podziału nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] po pow. [...] ha uregulowanej w księdze wieczystej nr [...], położonej w obrębie [...] na działki o nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha.

Ustalając opłatę adiacencką w przedmiotowej sprawie organ pierwszej instancji bazował na obowiązujących, w chwili podziału wyżej opisanej nieruchomości, przepisach uchwały Rady Gminy [...] z dnia [...] nr [...], na podstawie której ustalono stawki opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek podziału w wysokości 10 % wzrostu wartości nieruchomości.

Organ stwierdzając wzrost wartości nieruchomości w wyniku podziału na mniejsze działki, ustalił wysokość opłaty adiacenckiej w kwocie [...] zł, stosując 10% stawkę opłaty do wzrostu wartości działki po podziale. Organ drugiej instancji dokonując własnej analizy zasadności i wysokości omawianej opłaty, potwierdził prawidłowość wyliczenia organu pierwszej instancji.

Odnosząc się do argumentów skargi, należy wskazać, iż przed wydaniem decyzji SKO szczegółowo zbadało przedłożony jako dowód w sprawie operat szacunkowy. Kwestionowane przez skarżącego podobieństwo nieruchomości nie jest równoznaczne z ich identycznością, nie oznacza ono również, że zakres występowania tych i innych cech musi być taki sam. Przy wycenie uwzględnia się bowiem wagę cech rynkowych nieruchomości. Jak wynika z pkt: 7 i 9 operatu szacunkowego przedmiotowej nieruchomości gruntowej, do ustalenia jej wartości zastosowane zostało podejście porównawcze, przy metodzie porównywania parami. Ze sporządzonego dokumentu wynika, że rzeczoznawca majątkowy dokonał wnikliwej analizy rynku nieruchomości spełniających warunek podobieństwa. Uzyskany w procesie wyceny wynik rzeczoznawca określił na podstawie analizy cen gruntów niezabudowanych na rynku lokalnym, przy uwzględnieniu stanu przedmiotowej nieruchomości. Analizując zebrane transakcje biegły wytypował cechy nieruchomości wpływające na ich wartość (lokalizacja, położenie, kształt działki, uzbrojenie w media, dostępność komunikacyjna, charakter zabudowy) określając dla tych cech – atrybutów nieruchomości, procentowy wpływ na wartość nieruchomości oraz przyjmując wartości korygujące, stosownie do różnic w tych cechach pomiędzy nieruchomością wycenianą a nieruchomościami podobnymi. Prawidłowa jest zatem ocena SKO, że operat szacunkowy, który zawierał zarówno analizę danych i charakterystykę rynku nieruchomości, jest wiarygodnym dowodem w sprawie.

W tym miejscu Sąd stwierdza, że badając zarzuty skarżącego podważenie operatu szacunkowego jest możliwe poprzez sformułowanie racjonalnych i uzasadnionych merytorycznie zasad wiedzy. Argumentacji takiej strona nie przedstawiła. Znajomość rynku nieruchomości, oraz transakcji takimi nieruchomościami w zakresie uzyskiwanych cen i istniejącego popytu oraz podaży stanowi wiedzę specjalistyczną rzeczoznawcy. Skarżący, kwestionując poprzez sformułowanie racjonalnych i uzasadnionych merytorycznie zasad wiedzy treść operatu, powinien przedłożyć organowi wycenę sporządzoną na własne zlecenie na potrzeby ustalenia opłaty adiacenckiej dla wykazania, że na skutek podziału wartość nieruchomości nie wzrosła lub wzrosła, lecz w mniejszej wysokości. Przeciwdowodu skarżący jednak nie przedstawił. W tym samym zakresie skarżący nie przedstawili dowodu w postaci wykazu innych działek, innych transakcji, które powinien rzeczoznawca uwzględnić. Mając powyższe na uwadze, Sąd stwierdza, że skarżący nie wykazał takich wad operatu, które dyskwalifikowałyby ten dowód na potwierdzenie okoliczności wzrostu wartości nieruchomości po podziale.

Dowód z operatu szacunkowego podlega ocenie organu administracji publicznej tak jak każda inna opinia na podstawie art. 80 w związku z art. 75 § 1 kpa, lecz merytorycznie wiąże organ w tym sensie, że organ nie może samodzielnie zmienić obliczeń rzeczoznawcy. Zgodnie z art. 157 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych. W razie stwierdzenia przez organ z własnej inicjatywy lub pod wpływem twierdzeń strony i naprowadzonych przez nią dowodów (np. w postaci kontrekspertyzy własnej, bądź negatywnej oceny organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych), że istnieją wątpliwości co do prawidłowości operatu - powinien wezwać rzeczoznawcę, w zależności od potrzeb i okoliczności, do złożenia wyjaśnień lub do uzupełnienia dotychczasowej opinii, albo zlecić wykonanie operatu innemu rzeczoznawcy. Jeśli jednak w ocenie organu operat został sporządzony zgodnie z przepisami określonymi w ustawie o gospodarce nieruchomościami oraz w wydanym na jej podstawie rozporządzeniu Rady Ministrów - w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego wtedy organ nie ma podstaw do dokonania ustaleń odmiennych, niż wynikające z tego dowodu, co do wartości nieruchomości przed podziałem i po podziale.

Nie można też zgodzić się ze Skarżącym, że brak jest podstaw do ustalania opłaty adiacenckiej w związku z upływem trzyletniego terminu. Decyzja podziałowa stała się ostateczna w dniu 21.12.2010 r. zaś ostateczna decyzja o ustaleniu opłaty zapadła 6.11.2013 r. a więc niewątpliwie we wskazanym trzyletnim okresie.

Reasumując powyższe Sąd stwierdza, że operat szacunkowy, stanowiący podstawę ustalenia w kontrolowanym postępowaniu wysokości opłaty adiacenckiej, sporządzony został zgodnie ze wskazanymi powyżej przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami i przepisami cytowanego rozporządzenia, natomiast postępowania administracyjne wolne było od wad, zaś decyzje odpowiadają prawu. Sąd nie dopatrzył się naruszeń przepisów prawa materialnego w postaci art. 98 a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, czy też przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego lub procesowego w postaci art. 7, 75, 77, 80, 107 kpa, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji. Z powyższych przyczyn zarzuty skargi okazały się chybione.

Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.