Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 436/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2007-10-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu
Powołane przepisy: article: art. 12 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 1999 nr 15 poz 139
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity.
article: art. 14 ust. 1 i 5, art. 85 ust.2
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zdzisław Kostka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Górska Asesor WSA Katarzyna Krzysztofowicz Protokolant Sekretarz Sądowy Agnieszka Lewandowska po rozpoznaniu w dniu 17 października 2007 r. na rozprawie sprawy ze skarg M.G. i W.T. na uchwały Rady Miasta [...] z dnia [...], nr [...] w przedmiocie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz z dnia [...], nr [...] w przedmiocie uchylenia uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. stwierdza nieważność uchwały z dnia [...], nr [...] w przedmiocie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, 2. oddala skargę na uchwałę z dnia [...], nr [...] w przedmiocie uchylenia uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, 3. orzeka, iż wymieniona w punkcie pierwszym wyroku uchwała nie może być wykonana, 4. zasądza od Rady Miasta [...] na rzecz skarżącej M.G. kwotę 557 (pięćset pięćdziesiąt siedem ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania, 5. zasądza od Rady Miasta [...] na rzecz skarżącego W.T. kwotę 540 (pięćset czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Rada Miasta dnia 24 sierpnia 1995 r. podjęła uchwałę nr [...] o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru położonego w centrum W. ograniczonego od północy ul. G. H., od wschodu przedłużeniem istniejącego odcinka ul. A., od południa ul. N. oraz od zachodu ul. T. W uchwale tej wskazano, że podejmuje się ją w związku z zamiarem przeznaczenia tego obszaru na cele budownictwa usługowego i handlowego z uzupełniającą funkcją mieszkaniową oraz że planuje się tam zlokalizowanie centralnego, reprezentacyjnego placu miejskiego (rynku). W projekcie planu opracowanego po podjęciu tej uchwały wyznaczono m.in. teren oznaczony symbolem 05.KX, który przeznaczono na publiczny pieszy plac z ograniczonym dostępem samochodów, na którym może powstać 20 miejsc postojowych. Ustalono, że dostęp samochodów na tym terenie będzie ograniczony dla dojazdu do parcel usytuowanych na graniczących od północy i wschodu terenach przeznaczonych na budownictwo mieszkaniowe. Przewidziano, że cały teren będzie utwardzony kostką kamienną lub betonową oraz, że będzie tam ustawiony pomnik króla [...].

Do tego projektu zarzuty wnieśli skarżący W. T., właściciel działek nr [...], [...] oraz [...] położonych w granicach terenu oznaczonego symbolem 05.KX oraz skarżąca M. G., właścicielka działek nr [...], [...], [...], [...], [...] i [...] również położonych w granicach tego terenu. Rada Miasta zarzuty odrzuciła, zaś Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku wyrokami z dnia 4 grudnia 2003 r. w sprawach II SA/Gd 4194/01 i II SA/Gd 4195/01 stwierdził nieważność uchwał o odrzuceniu zarzutów.

Kontynuując opracowywanie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego po wskazanych wyrokach sądu administracyjnego w dniach od 16 sierpnia 2004 r. do 6 września 2004 r. wyłożono do publicznego wglądu zmieniony projekt tego planu. Skarżący od tego projektu ponownie wnieśli zarzuty, które zostały w części uznane przez Radę Miasta za protesty i w związku z tym organ ten podjął w dniu 22 grudnia 2004 r. cztery uchwały, z których dwiema odrzucił zarzuty skarżących, a dwiema odrzucił ich protesty.

Na skutek skarg skarżących Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokami z dnia 29 listopada 2006 r. w sprawach II SA/Gd 666/05, II SA/Gd 665/05, II SA/Gd 586/05 oraz II SA/Gd 585/05 stwierdził nieważność tych czterech uchwał.

W czasie gdy toczyły się postępowania przed sądem administracyjnym w sprawach II SA/Gd 666/05, II SA/Gd 665/05, II SA/Gd 586/05 oraz II SA/Gd 585/05 Rada Miasta w dniu 1 marca 2006 r. podjęła zaskarżone uchwały. Uchwałą nr [...], powołując się na art. 14 ust. 1, ust. 2, ust. 3 i ust. 4 oraz art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także na art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, uchyliła uchwałę nr [...] z 24 sierpnia 1995 r. o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W uchwale tej zobowiązano Burmistrza Miasta do jej ogłoszenia w miejscowej prasie oraz przez obwieszczenie na tablicy ogłoszeń Urzędu Miasta i postanowiono, że wchodzi w życie z dniem podjęcia. Natomiast uchwałą nr [...], powołując się na te same przepisy z tym wyjątkiem, że zamiast na art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie gminnym powołano się na art. 18 ust. 2 pkt 15 tej ustawy, przystąpiono do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego WSR-2 dla obszaru położonego w centrum W. ograniczonego od północy ul. G. H., od wschodu przedłużeniem istniejącego odcinka ul. A., od południa ul. N. oraz od zachodu ul. T. z zamiarem przeznaczenia tego obszaru na cele zgodne z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy i Miasta W. w tym budownictwa usługowego i handlowego z uzupełniającą funkcją mieszkaniową, a także lokalizacją centralnego placu miejskiego (rynku) z wyłączeniem lokalizacji obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 200 m2. W uchwale tej postanowiono, że granice obszaru objętego planem określa załącznik graficzny i zobowiązano Burmistrza Miasta do ogłoszenia uchwały w miejscowej prasie oraz przez obwieszczenie na tablicy ogłoszeń Urzędu Miasta, a także do zawiadomienia na piśmie o jej podjęciu instytucje i organizacje właściwe do uzgodnienia i opiniowania planu. Ponadto zawarto w niej postanowienie, że uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia.

Skarżący, po uprzednim wezwaniu Rady Miasta pismem z dnia 5 marca 2007 r. do usunięcia naruszenia prawa i otrzymaniu w dniu 11 kwietnia 2007 r. odpowiedzi na to wezwanie, w dniu 8 maja 2007 r. zaskarżyli obie uchwały jednym pismem. W skardze, wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonych uchwał, twierdzili, iż uchwały zostały podjęte z naruszeniem art. 88 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, gdyż mimo że są aktami prawa miejscowego postanowiono w nich, iż wchodzą w życie z dniem podjęcia. Ponadto twierdzili, że uchwała nr [...] nie mogła być podjęta przed wejściem w życie uchwały nr [...], ta zaś mogła wejść w życie dopiero po ogłoszeniu w dzienniku urzędowym. Podnieśli też jako zarzut brak uzasadnienia uchwały nr [...], przy czym podnosząc ten zarzut odwołali się do orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 13 kwietnia 2006 r. w sprawie II SA/Bk 83/06. Twierdzili również, że jedynym powodem podjęcia uchwały nr [...] było dążenie do pozbawienia skarżących możliwości wnoszenia zarzutów i protestów do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jest to ich zdaniem rażące naruszenie prawa. Podnieśli też, że pomimo uchylenia uchwały z dnia 24 sierpnia 1995 r. obecne prace planistyczne opierają się na opracowaniach sporządzonych na jej potrzeby, co zdaniem skarżących świadczy o ich fikcyjności.

Uzasadniając interes prawny w zaskarżeniu uchwał podnieśli, że są właścicielami nieruchomości położonych w obszarze określonym w uchwale nr [...], zaś obie uchwały są ze sobą funkcjonalnie związane.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta wniosła o jej oddalenie. Przede wszystkim podniesiono, że uchwała o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie jest aktem prawa miejscowego i z tego powodu ani nie podlega ogłoszeniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym, ani jej ogłoszenie nie jest warunkiem wejścia w życie. Ponadto zdaniem Rady Miasta w wyniku podjęcia takiej uchwały nie dochodzi do naruszenia interesu prawnego, o którym mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Podnosząc ten argument odwołano się do orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 4 maja 2006 r. w sprawie II SA/Bk 763/05. Z kolei odnosząc się do zarzutu o braku uzasadnienia przyznano, iż istotnie obie zaskarżone uchwały nie zostały uzasadnione, lecz uzasadnienie faktyczne i prawne zostało sporządzone do uchwały z dnia 28 marca 2007 r., którą uchwalono nie uwzględniać wezwania skarżących do usunięcia naruszenia prawa. W uzasadnieniu tym wskazano, jak dalej podano w odpowiedzi na skargę, że wskutek prowadzonej od 11 lat procedury sporządzenia i uchwalania planu na podstawie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, nie doszło do uchwalenia planu. Podniesiono, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego w centralnej części miasta ma ogromne znaczenie dla mieszkańców oraz organów miasta oraz że dalsze przedłużanie procedur w tym zakresie jest szkodliwe dla wszystkich zainteresowanych, zaś działanie Rady Miasta może stać się wkrótce niezrozumiałe wobec nieobowiązywania od czterech lat ustawy będącej podstawą prawną postępowania przy sporządzaniu planu. W odpowiedzi na skargę zwrócono uwagę, że procedury uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na podstawie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w równej mierze dają uprawnienia właścicielom nieruchomości, jak pod rządami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. W związku z tym zdaniem Rady Miasta zarzut naruszenia uprawnień skarżących jest nieuzasadniony. Wskazano, że skarżący mogą w miejsce zarzutów wnosić uwagi do planu, a ich ewentualne nieuwzględnienie również podlega kontroli sądowej. Podkreślono też, że w skutek zmiany stanu prawnego zmianie uległy jedynie procedury, a nie materiały planistyczne. Nic więc nie stoi na przeszkodzie w wykorzystaniu dotychczas opracowanych materiałów przy obecnym postępowaniu planistycznym.

Wraz ze skargą i odpowiedzią na skargę nadesłano akta sprawy, na które składały się zaskarżone uchwały, wezwanie skarżących z 5 marca 2007 r. i uchwała Rady Miasta z dnia 28 marca 2007 r. stanowiąca odpowiedz na to wezwanie z pismem przewodnim i dowodem doręczenia jej skarżącej. W związku z tym wezwano Radę Miasta, kierując wezwanie do jej umocowanego pełnomocnika, do nadesłania całości akt administracyjnych. W odpowiedzi na to wezwanie pełnomocnik Rady Miasta nadesłał wyciąg z protokołu posiedzenia Rady Miasta z dnia 1 marca 2006 r. i oświadczył w piśmie z dnia 27 czerwca 2007 r., że nie toczyło się w sprawie postępowanie administracyjne oraz że jedynymi dokumentami mogącymi mieć ewentualnie znaczenie w sprawie mogą być projekt planu zagospodarowania przestrzennego oraz Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. W związku z tym wezwano ponownie Radę Miasta do uzupełnienia akt, wyjaśniając, że chodzi o studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz wszystkie dokumenty będące podstawą podjęcia zaskarżonych uchwał. Wykonując to ostatnie wezwanie złożono akta dotyczące uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz niepodpisany dokument mający stanowić według tytułu część opisową Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Jednocześnie wyjaśniono, iż część graficzna Studium nie może być złożona, gdyż istnieje w jednym egzemplarzu i jest wykorzystywana w bieżącej pracy Urzędu. W związku z tym wezwano Radę Miasta do złożenia graficznej części Studium na trzy dni przed rozprawą.

Na rozprawie w dniu 17 października 2007 r. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie zostało złożone.

Na tej rozprawie skarżąca dodatkowo podniosła m.in., że uchwała nr [...] nie została poprzedzona analizą, o której mowa w art. 14 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Skargi na obie uchwały zawarte w jednym piśmie procesowym zostały na podstawie art. 57 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) rozdzielone, zaś na rozprawie w dniu 17 października 2007 r., na podstawie art. 111 § 2 tej ustawy, połączone do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia.

Rozpoznając skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

W pierwszej kolejności należy rozważyć, czy skargi skarżących są dopuszczalne.

Nie ulega wątpliwości, że planowanie i zagospodarowanie przestrzenne jest działalnością z zakresu administracji publicznej. Zatem uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, niezależnie od tego, czy zostały podjęte na podstawie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80, poz. 717 ze zm.), czy poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 15 z 1999 r., poz. 139 ze zm.), są uchwałami z zakresu administracji publicznej. Taką uchwałą jest też w związku z tym uchwała o uchyleniu uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Obie uchwały mogły zatem być zaskarżone na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. nr 142 z 2001 r., poz. 1591 ze zm.), gdyż przepis ten dopuszcza skargi na uchwały organu gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej.

Uchwały te zostały też zaskarżone w terminie przewidzianym w art. 53 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, mianowicie w terminie 30 dni od otrzymania odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, które zostało doręczone skarżącym w ciągi 60 dni od dnia wniesienia tego wezwania. Z akt wynika, a nadto zostało to przyznane w odpowiedzi na skargę, że wezwanie do usunięcia naruszenia prawa zostało wniesione w dniu 7 marca 2007 r. (zostało ono wniesione przez skarżącą M. G., która działała także w imieniu skarżącego W. T.), odpowiedź na nie została doręczona skarżącej w dniu 11 kwietnia 2007 r., zaś skarga została wniesiona w dniu 8 maja 2007 r.

Szerzej należy natomiast rozważyć, czy skargi są dopuszczalne z uwagi na podmioty je wnoszące, w szczególności, czy skarżący byli legitymowani do wniesienia skarg na uchwały dotyczące uchylenia uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym skargę na uchwałę organu gminy z zakresu administracji publicznej może wnieść każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone tą uchwałą. (Możliwość wniesienia skargi na uchwały organów gminy z zakresu administracji publicznej przewiduje też Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, mianowicie w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, jednakże zakres art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jest węższy niż zakres normy wynikającej z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - dotyczy tylko uchwał i zarządzeń organów gminy, zaś art. § 2 pkt 5 i 6 dotyczy aktów organów wszystkich jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, i dlatego musi być uznany za lex specialis w stosunku do tych ostatnich przepisów.)

Przystępując do rozważań na temat naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżących przez zaskarżone uchwały należy stwierdzić, iż fakt, iż uchwały te nie są aktami prawa miejscowego (to, że nie mają one takiego charakteru zostanie wyjaśnione przy ocenie zarzutów skarg) nie przesądza o tym, iż nie naruszają one niczyjego interesu prawnego. Ustawodawca formułując przepis art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie ograniczył stosowania tego przepisu tylko do uchwał lub zarządzeń organów gminy będących aktami prawa miejscowego, jak uczynił to w ustawie z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz.U. nr 142 z 2001 r., poz. 1590 ze zm.), gdzie możliwość wniesienia skargi przez każdego, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone, ograniczono do aktów prawa miejscowego (art. 90 ust. 1). Wręcz przeciwnie, w art. 101 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym wskazano, że w sprawach, o których mowa w ustępie pierwszym tego artykułu, stosuje się odpowiednio art. 94. Ten zaś przepis rozróżnia uchwały i zarządzenia będące lub nie aktami prawa miejscowego, lecz skutkiem tego rozróżnienia jest tylko możliwość stwierdzenia nieważności takiego aktu albo niezgodności z prawem. Zatem nie ulega wątpliwości, że ustawodawca zakładał, iż uchwała organu gminy także taka, która nie jest aktem prawa miejscowego, "ma zdolność" naruszenia czyjegoś interesu prawnego lub uprawnienia i z tego powodu może podlegać zaskarżeniu w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

Jeżeli chodzi o pojęcie interesu prawnego lub uprawnienia, o których mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, to wskazać należy, że muszą one wynikać z normy prawa materialnego kształtującego sytuację prawną wnoszącego skargę, że muszą one być indywidualne, bezpośrednie i konkretne, istnieć w chwili wniesienia skargi, a nie w przyszłości oraz że zaskarżona uchwała musi je naruszać.

W ocenie Sądu uchwała o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego podjęta na podstawie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennego narusza tak pojęty interes prawny właścicieli nieruchomości znajdujących się w obszarze, który ma być objęty projektem planu, gdyż sytuacja prawna właścicieli nieruchomości, w stosunku, do których takiej uchwały jeszcze nie podjęto jest inna niż sytuacja prawna właścicieli nieruchomości, w stosunku, do których taką uchwałę podjęto.

Z art. 58 ust. 1 i art. 62 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, że organ właściwy do wydania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego lud decyzji o warunkach zabudowy może zawiesić postępowanie w sprawie wydania takich decyzji na czas nie dłuższy niż 12 miesięcy od dnia złożenia wniosku o ich wydanie. Właściwy organ administracji ma jednak obowiązek podjęcia postępowania, jeżeli w ciągu dwóch miesięcy od dnia zawieszenia postępowania rada gminy nie podjęła uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego. Z tego wynika, że właściwy organ nie będzie miał obowiązku podjęcia postępowania także wtedy, gdy w chwili zawieszenia postępowania uchwała o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego już jest podjęta. Zatem jeżeli została podjęta uchwała o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego, to w razie złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy albo wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego postępowanie będzie mogło być zawieszone na maksymalny czas dwunastu miesięcy. Natomiast, jeżeli takiej uchwały nie będzie, to zawieszenie postępowania będzie mogło trwać tylko da miesiące. Jeżeli uwzględni się znaczenie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla wykonywania prawa własności w obecnym stanie prawnym, w którym inwestowanie na terenie pozbawionym obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego jest uzależnione od decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, to nie sposób twierdzić, że uchwała o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie wpływa bezpośrednio na sytuację prawną właściciela nieruchomości. Z tych względów, w ocenie Sądu, w obecnym stanie prawnym uchwała o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w sposób bezpośredni, realny i konkretny kształtuje sytuację prawną właścicieli nieruchomości znajdujących się na terenie, który taką uchwała jest objęty. Wpływ tego rodzaju uchwały na sytuację prawną właścicieli nieruchomości wynika z powołanych przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 58 ust. 1 i art. 62 ust. 1). Interes prawny właścicieli nieruchomości położonych w obszarze, który taką uchwałą został objęty, wynika zatem z konkretnej normy prawa materialnego.

Dokonując takiej wykładni Sąd nie pozostaje w sprzeczności z orzeczeniem, na które powołano się w odpowiedzi na skargę, gdyż w sprawie, w której ono zapadło, skarżący był właścicielem nieruchomości położonej poza terenem objętym uchwała o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Mając powyższe na uwadze uznać należało, że zaskarżona uchwała o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego narusza interes prawny skarżących, gdyż nie ulega wątpliwości, iż są oni właścicielami nieruchomości położonych w obszarze nią objętych. Konkretnie z dotychczasowych postępowań, które toczyły się z udziałem skarżących, wynika, że są oni właścicielami takich działek jak nr [...], nr [...] i nr [...] (W. T.) oraz nr [...], nr [...] i [...] (M. G.), które, jak wynika z załącznika do uchwały nr [...], są objęte tą uchwałą.

Ponadto zaskarżona uchwała o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego narusza uprawnienia skarżących w inny jeszcze sposób; sposób, który jest związany z konkretnymi okolicznościami jej podjęcia, w szczególności z tym, że podjęto ją wraz z uchwałą o uchyleniu uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nr [...] z dnia 24 sierpnia 1995 r. w określonym celu

Obie zaskarżone uchwały nie zawierają uzasadnienia (czy powinny zostanie wyjaśnione podczas omawiania zarzutów skargi). Powód ich podjęcia jest jednakże oczywisty i pomiędzy stronami niesporny. W odpowiedzi na skargę wyjaśniono bowiem, że obie uchwały podjęto po to, aby opracowanie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego odbywało się według zasad określonych w ustawie z dnia 23 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a nie według zasad określonych w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Opracowywanie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który ma zmienić sposób zagospodarowania nieruchomości skarżących, według zasad określonych w ustawie o zagospodarowaniu przestrzennym gwarantowało skarżącym uprawnienie do wniesienia zarzutów do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; uprawnienie, z którego dwukrotnie, jako właściciele nieruchomości objętych projektem planu, skutecznie korzystali. Opracowywanie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego według zasad określonych w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym tych uprawnień skarżących pozbawia, gdyż obecnie obowiązująca ustawa, regulująca planowanie przestrzenne, uprawnienia do wniesienia zarzutów do projektu planu nie przewiduje. Przy czym, co istotne, w okolicznościach sprawy pozbawienie tych uprawnień nie jest skutkiem zmiany stanu prawnego, lecz właśnie obu zaskarżonych uchwał. Według art. 85 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, w stosunku do których podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia lub zmiany planu oraz zawiadomiono o terminie wyłożenia tych planów do publicznego wglądu, ale postępowanie nie zostało zakończone przed dniem wejścia w życie ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe. Zgodnie z tym przepisem gdyby nie podjęto zaskarżonych uchwał procedura uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego musiała by się toczyć według dotychczasowych zasad, a więc z zagwarantowaniem skarżącym uprawnienia do wniesienia zarzutu do projektu planu, gdyby przyjęte w nim ustalenia naruszały ich interes prawny, co, jak wskazują dotychczasowe sprawy ze skarg skarżących na uchwały o odrzuceniu ich zarzutów, miało w istocie miejsce. Zatem zaskarżone uchwały bezpośrednio, realnie i konkretnie kształtują sytuację prawną skarżących, gdyż pozbawiają ich uprawnienia, które służyło im na podstawie art. 24 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Jak widać naruszenie również w tym przypadku dotyczy uprawnienia opartego na konkretnym przepisie prawa materialnego.

Z powyższego wynika, że zaskarżona uchwała o uchyleniu uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego narusza uprawnienia skarżących. Dotyczy to również drugiej z zaskarżonych uchwał, gdyż w okolicznościach konkretnej sprawy jest ona ściśle powiązana z pierwszą. Ścisłe ich powiązanie polega na tym, że są one elementami jednego zabiegu prawnego; zabiegu zmierzającego do zmiany podstawy prawnej opracowywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla tego samego terenu.

Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że obie zaskarżone uchwały naruszały interes prawny i uprawnienia skarżących, co powoduje, że byli oni zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym legitymowani do wniesienia na nie skargi na podstawie tego przepisu do sądu administracyjnego.

Przechodząc do oceny zgodności z prawem zaskarżonych uchwał należy rozważyć, czy wspomniany zabieg (zmiana podstawy prawnej opracowywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego) jest przez prawo dopuszczalny.

W pierwszej kolejności należy zauważyć, iż zaskarżona uchwała o uchyleniu uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zawiera wadliwą podstawę prawną. Skoro uchwała o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z 24 sierpnia 1995 r. została podjęta na podstawie ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oraz skoro w myśl art. 85 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który na jej podstawie był opracowywany, miały mieć zastosowanie przepisy dotychczasowe, to również jej uchylenie jest regulowane przepisami ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Mając to na uwadze wskazać należy, że przepisy tej ustawy uprawnienie do podjęcia uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przekazywały radzie gminy pozostawiając jej swobodę w podjęciu decyzji. Przede wszystkim uchwała taka mogła być podjęta z własnej inicjatywy rady gminy lub na wniosek. Jedynie w tych przypadkach, kiedy sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, stosownie do treści art. 13 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, było obowiązkowe, swoboda ta była ograniczona. Ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym nie zawierała żadnych przepisów, które zabraniałyby odstąpienia od raz powziętego przez radę gminy zamiaru uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie trudno sobie też wyobrazić sytuacje, w których taka rezygnacja była by konieczna. Otóż mogło się na przykład okazać, że określony w uchwale o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przedmiot i zakres jego ustaleń nie może być zrealizowany z uwagi na odmowę uzgodnienia przez właściwe organy proponowanego zakresu ustaleń. Nie można zatem co do zasady wykluczyć uprawnienia rady gminy do uchylenia uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W związku z tym należy przyjąć, że skoro rada gminy miała prawo taką uchwałę podjąć, to również mogła podając uchwałę o jej uchyleniu. Podstawą prawną takiej uchwały stanowią przepisy art. 12 ust. 1 i 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oraz, wobec utraty mocy tej ustawy na podstawie art. 88 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, także art. 85 ust. 2 tej ostatniej ustawy.

Zgodność z prawem uchwały o uchyleniu uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego należy także ocenić z uwzględnieniem szczególnych okoliczności, w których została podjęta, mianowicie tego, że jest ona elementem zabiegu zmierzającego do tego, aby opracowanie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego odbywało się według zasad określonych w ustawie z dnia 23 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a nie według zasad określonych w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym; zabiegu, który pozbawia określoną grupę podmiotów uprawnienia do wniesienia zarzutów do projektu planu.

W ocenie Sądu zabieg ten nie narusza prawa, gdyż z art. 85 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, iż ustawodawca dopuścił taką możliwość. Przede wszystkim należy zauważyć, że ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ogranicza uprawnienia zainteresowanych podmiotów do kwestionowania przyjmowanych rozwiązań planistycznych w toku postępowania, pozostawiając im możliwość obrony swych praw jedynie po uchwaleniu planu. Wyrazem tej tendencji jest przede wszystkim rezygnacja z możliwości wnoszenia zarzutów i protestów do projektu planu oraz takie przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak art. 7, stanowiący m.in., że rozstrzygnięcia wójta, burmistrza, prezydenta miasta o nieuwzględnieniu wniosków dotyczących miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz uwag dotyczących projektu tego planu nie podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego oraz art. 20 ust. 1, w którym stanowi się, że uchwalając plan miejscowy rada gminy rozstrzyga jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz że te rozstrzygnięcia stanowią jeden z załączników do uchwały. Zgodnie z art. 85 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nowe zasady postępowania w sprawie uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stosuje się również do tych postępowań, które zostały wszczęte przed wejściem w życie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (11 lipca 2003 r.), w których przed tym dniem nie zawiadomiono o terminie wyłożenia tych projektów do publicznego wglądu. Ustawodawca zatem, decydując o tym czy stosować dotychczasowe przepisy, czy nowe prawo, jako cezurę przyjął zaawansowanie prac nad projektem planu. Zawiadomienie o terminie wyłożenia projektu do publicznego wglądu odbywało się bowiem, gdy projekt był gotowy, zaopiniowany i uzgodniony (art. 18 ust. 2 pkt od 1 do 5 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym). Z tego wynika, że uregulowanie art. 85 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ma na celu jedynie ochronę interesu gminy, tak aby nie utraciła ona na skutek zmiany stanu prawnego zainwestowanych w opracowanie projektu środków i czasu. Nie chroni on natomiast nabytych na podstawie dotychczasowych przepisów uprawnień do wniesienia zarzutów. Wolą ustawodawcy było więc rezygnacja z przedłużających postępowanie uprawnień, takich jak prawo do wnoszenia protestów i zarzutów do projektu planu, odrębnie rozpatrywanych przez radę gminy i następnie sąd administracyjny. Gmina może więc zdecydować o tym, aby w pełni skorzystać ze zmiany stanu prawnego i rozpocząć od nowa uchwalanie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego według nowych korzystniejszych dla niej jeżeli chodzi o sprawność postępowania reguł. Wówczas jednakże musi poświęcić dotychczasowy dorobek w postaci uzyskanych opinii i uzgodnień. W tym celu gmina może podjąć uchwałę o uchyleniu dotychczasowej uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w oparciu o ustawę o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W ocenie Sądu taki zabieg nie narusza prawa. Trzeba bowiem mieć jeszcze na uwadze, że jego skutkiem nie będzie całkowite pozbawienie zainteresowanych podmiotów możliwości obrony swych praw naruszonych w związku z planowaniem przestrzennym. Nadal mają oni bowiem możliwość przedstawiania swoich racji w procedurze planowania przestrzennego (wnioski do planu oraz uwagi do projektu planu) i kwestionowania przed sądem administracyjnym rozstrzygnięć w tym przedmiocie z tym, że tylko raz, poprzez skargę na uchwałę o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

Co do zasady obie zaskarżone uchwały nie naruszają więc prawa w stopniu, który uzasadniałby uwzględnienie skargi. W szczególności całkowicie błędnie powołana podstawa prawna w uchwale o uchyleniu uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie daje podstaw do uwzględnienia skargi, skoro podstawa do podjęcia takiej uchwały, jak wskazano, istnieje. (Tym bardziej nie stanowi podstawy uwzględnienia skargi błędne powołanie art. 18 ust. 2 pkt 5 i 15 ustawy o samorządzie gminnym.)

Jednakże w konkretnych okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie sposób odeprzeć zarzutu istotnego naruszenia prawa przy podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, polegającego na baku analizy określonej w art. 14 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Zgodnie z powołanym przepisem przed podjęciem uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wójt, burmistrz albo prezydent miasta wykonuje analizy dotyczące zasadności przystąpienia do sporządzenia planu i stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami studium, przygotowuje materiały geodezyjne do opracowania planu oraz ustala niezbędny zakres prac planistycznych. W niniejszej sprawie brak jakiegokolwiek dowodu na to, aby taka analiza została sporządzona. Akta sprawy przedstawione przez Radę Miasta nie zawierają żadnych dokumentów związanych z podjęciem zaskarżonych uchwał. Przedstawiono jedynie akta związane z opracowywaniem projektu planu na podstawie uchwały z dnia 24 sierpnia 1995 r. oraz akta związane z poprzednio wniesionymi skargami do sądu administracyjnego przez skarżących. Co więcej, pełnomocnik Rady Miasta będąc po raz pierwszy wezwany do nadesłania całości akt (pismo z dnia 14 czerwca 2007 r.) nadesłał wyciąg z protokołu sesji Rady Miasta i wyjaśnił, że w sprawie zaskarżonych uchwał "nie toczyło się postępowanie administracyjne". Drugi raz wezwany o nadesłanie akt, w tym dokumentów będących podstawą podjęcia zaskarżonych uchwał (pismo z dnia 6 sierpnia 2007 r.), nadesłał akta niezwiązane bezpośrednio z podjęciem zaskarżonych uchwał. Z tego wynika, że przed przystąpieniem do podjęcia zaskarżonej uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie analizowano zasadności przystąpienia do sporządzenia planu i stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami Studium. W szczególności kwestia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami Studium jest w niniejszej sprawie istotna, gdyż Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Miasta W. uchwalono 30 stycznia 2002 r. Studium to nie obowiązywało więc w chwili podjęcia uchwały z dnia 24 sierpnia 1995 r. Zatem podejmując zaskarżoną uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie można było poprzestać na powtórzeniu jej zakresu bez zanalizowania, czy jest to zgodne z aktualnie obowiązującym Studium. Pamiętać przy tym należy, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego musi być zgodny ze studium (art. 9 ust. 4 i art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), a więc ocena zgodności projektowanego planu ze studium musi być dokonywana już od samego początku procedury planowania przestrzennego, czyli podczas podejmowania uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, czego normatywnym wyrazem jest właśnie art. 14 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Pominięcie tej analizy w warunkach rozpatrywanej sprawy jest istotne i musi prowadzić do uwzględnienia skargi, gdyż pełnomocnik Rady Miasta mimo wezwania nie złożył graficznej części Studium, czym pozbawił Sąd możliwości oceny tej kwestii i ewentualnego przyjęcia, iż mimo braku analizy, uchybienie to nie ma wpływu na wynik sprawy, gdyż uchwała o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest zgodna ze Studium. Zauważyć przy tym należy, że studium nie jest aktem prawa miejscowego (art. 9 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) i w związku z tym nie jest publikowane, co wymusza obowiązek przedkładania tego dokumentu przez organ administracji publicznej, jeżeli od treści studium zależy wynik sprawy przed sądem administracyjnym.

W tych okolicznościach brak było podstaw do uwzględnienia skargi na uchwałę o uchyleniu uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, natomiast były podstawy (naruszenie art. 14 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) do uwzględnienia skargi na uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Uwzględniając skargę Sąd na mocy art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały, gdyż w nadesłanych aktach brak dowodu, aby uchwałę tą przedłożono Wojewodzie stosownie do treści art. 90 ust. 1 tej ustawy.

Odnosząc się do zarzutów skargi wskazać należy, iż chybiony jest zarzut sprowadzający się do twierdzenia, iż zaskarżone uchwały są aktami prawa miejscowego. Nie są one aktami prawa miejscowego, gdyż nie zawierają norm generalnych i abstrakcyjnych. Wynika to też z przepisów ustaw o zagospodarowaniu przestrzennym oraz o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Obie te ustawy wyraźnie wskazują, iż jedynie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego (art. 7 i art. 14 ust. 8).

Chybiony jest również zarzut braku uzasadnienia zaskarżonej uchwały nr [...]. Prawo nie przewiduje, aby uchwały tego rodzaju miały uzasadnienie. Odwoływanie się w tej mierze do orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 13 kwietnia 2006 r. w sprawie II SA/Bk 83/06 jest o tyle nietrafne, że orzeczenie to dotyczyło innego rodzaju uchwały, mianowicie uchwały o bardzo indywidualnym charakterze - dotyczącej konkretnej osoby. Ponadto w powołanym orzeczeniu konieczność sporządzenia uzasadnienia do uchwały uzasadniono umożliwieniem kontroli uchwały przez sąd administracyjny, co w niniejszej sprawie nie ma miejsca, a to z tej przyczyny, że motywy podjęcia obu zaskarżonych uchwał dla wszystkich stron były jasne i niesporne.

Jeżeli chodzi o zarzut korzystania w obecnych pracach planistycznych z materiałów wytworzonych w pracach prowadzonych na podstawie uchylonej uchwały z 24 sierpnia 1995 r., to już wyjaśniono, iż skutkiem uchylenia tej ostatniej uchwały jest utrata dotychczasowego dorobku, przy czym chodzi jedynie o czynności konwencjonalne dokonane na podstawie poprzednio obowiązującej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, a więc opinie, uzgodnienia, wyłożenie do publicznego wglądu. Nic natomiast nie stoi na przeszkodzie, aby wykorzystać inne dokumenty, w tym przede wszystkim projekt planu, oczywiście o ile nowa uchwała o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i uchwalone Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie spowodowały, iż dokument ten, w szczególności ze względu na sprzeczność z ustaleniami Studium, nie uległ dezaktualizacji. Pamiętać bowiem należy, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego musi być zgodny ze studium (art. 9 ust. 4 i art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym).

W związku z uwzględnieniem skargi konieczne jest wyjaśnienie dalszego postępowania organów Gminy. Zdaniem Sądu należy uzupełnić stwierdzone uchybienie w postaci braku analizy, o której mowa w art. 14 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jeżeli w wyniku tej analizy zostanie podjęta uchwała o treści takiej jak zaskarżona uchwała, której nieważność stwierdzono, to nie będzie potrzeby powtarzania dokonanych dotychczas czynności. Z art. 28 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika bowiem, że czynności, o których mowa w art. 17 tej ustawy muszą być ponowione jedynie wtedy, gdy zostanie stwierdzona nieważność uchwały w sprawie planu i to tylko w zakresie niezbędnym do doprowadzenia do zgodności planu z przepisami. Jeżeli natomiast przeprowadzona analiza doprowadzi do podjęcia uchwały o innej niż dotychczasowa treść, to ponowienie czynności, o których mowa w art. 17 będzie konieczne tylko wtedy, gdy skutkiem nowej uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego będzie opracowanie nowego projektu planu. Jeżeli projekt planu pozostanie niezmieniony, to nie będzie konieczne powtarzanie czynności, o których mowa w art. 17 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Z tych wszystkich względów Sąd na mocy powołanych przepisów stwierdził nieważność uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz na mocy art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę na uchwałę o uchyleniu uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Wobec uwzględnienia jednej skargi i złożonego wniosku na mocy art. 200 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono o kosztach postępowania, na które złożyły się wpis od jednej skargi od każdego ze skarżących, koszty zastępstwa procesowego według stawek minimalnych dla każdego ze skarżących oraz zwrot opłaty skarbowej uiszczonej w chwili rozpoznania sprawy.

Ponadto wobec uwzględnienia skargi na mocy art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd orzekł o wstrzymaniu wykonania uchwały, której nieważność stwierdzono.