Wyrok NSA oz. w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 892/98
NSA oz. w Gdańsku
Data orzeczenia: 2000-03-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 632  Pomoc społeczna
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Administracyjne postępowanie
Powołane przepisy: article: art. 36 ust. 1
journal: Dz.U. 1998 nr 64 poz. 414
law: Obwieszczenie Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 26 lutego 1998 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy o pomocy społecznej.
article: art. 86
journal: Dz.U. 1980 nr 9 poz. 26
law: Obwieszczenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 marca 1980 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego.
Teza: Jeśli w sprawie z zakresu pomocy społecznej szczególny dowód w postaci wywiadu środowiskowego nie wyjaśnia wszystkich okoliczności faktycznych niezbędnych do jej rozstrzygnięcia, wówczas poprzez art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej /Dz.U. 1998 nr 64 poz. 414 ze zm./ należy wykorzystać środki dowodowe przewidziane kodeksem postępowania administracyjnego, nie wyłączając ostatecznego dowodu jakim jest przesłuchanie strony.

TEZY

Jeśli w sprawie z zakresu pomocy społecznej szczególny dowód w postaci wywiadu środowiskowego nie wyjaśnia wszystkich okoliczności faktycznych niezbędnych do jej rozstrzygnięcia, wówczas poprzez art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej /Dz.U. 1998 nr 64 poz. 414 ze zm./ należy wykorzystać środki dowodowe przewidziane kodeksem postępowania administracyjnego, nie wyłączając ostatecznego dowodu jakim jest przesłuchanie strony.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu sprawy ze skargi Małgorzaty P. na decyzję Wojewody B. z dnia 1 kwietnia 1998 r. (...) w przedmiocie zasiłku stałego uchyla zaskarżoną decyzję.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną do sądu administracyjnego decyzją Wojewoda B. utrzymał w mocy decyzję Kierownika Miejsko - Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Ł. z dnia 3 marca 1998 r. (...), którą odmówiono Małgorzacie P. przyznania zasiłku stałego.

Wojewoda, w ślad za organem I instancji nie kwestionował, że adresatka decyzji i zarazem odwołująca, jest osobą opisaną w art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej /ówczesny t.j. Dz.U. 1993 nr 13 poz. 60 ze zm. - dalej ustawa o pomocy społecznej/, ale tak samo jak organ I instancji stał na stanowisku, że w sprawie zaszły warunki przewidziane w art. 1 ust. 3 tej ustawy.

Miało to wynikać z faktu, iż ubiegająca się o pomoc nie zamieszkuje w lokalu, w którym jest zameldowana na pobyt stały. W lokalu tym przebywa jej siostra z dwojgiem dzieci. Ona zaś z córką Ewą, urodzoną 12 czerwca 1997 r. zamieszkała u ojca dziecka i prowadzi z nim wspólne gospodarstwo domowe.

Okoliczność wspólnego prowadzenia gospodarstwa domowego z ojcem dziecka - Mateuszem W. ustalono na podstawie jego oświadczenia z 23 lutego 1997 r. Z kolei zaś na podstawie nie określonej bliżej notatki informacyjnej ustalono, że dochody rodziny przekraczają poziom uprawniający do przyznania zasiłku stałego.

Wojewoda w uzasadnieniu swej decyzji zwracał uwagę na treść art. 45 ustawa o pomocy społecznej i stwierdził, iż przepis ten wraz z cytowanym art. 1 ust. 3 nakładał na wnioskodawczynię obowiązek współdziałania z organem I instancji w zbieraniu materiału umożliwiającego ocenę sytuacji materialnej i życiowej wnioskodawczyni. Ta z obowiązku tego nie wywiązywała się, a nawet przeciwnie, utrudniała postępowanie dowodowe poprzez odmowę przedstawienia dowodów dokumentujących dochody konkubina.

Małgorzata P. w skardze do sądu administracyjnego powtarzała swe twierdzenia jakie zgłaszała w toku całego postępowania administracyjnego - począwszy od wniosku o przyznanie zasiłku stałego, jaki złożyła 20 listopada 1997 r.

Pomijając niesporne w sprawie okoliczności - brak własnych dochodów i konieczność sprawowania opieki nad córką Ewą, której stan zdrowia daje uprawnienie do zasiłku pielęgnacyjnego - /art. 14 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 1 grudnia 1994 r. o zasiłkach rodzinnych i pielęgnacyjnych - Dz.U. 1995 nr 4 poz. 17 ze zm./ - skarżąca twierdziła, iż ustalenia organów obu instancji co do jej sytuacji życiowej nie mają w niczym oparcia.

Od grudnia 1997 r. bowiem nikt z pracowników socjalnych organu I instancji nie kontaktował się z nią, ani nie próbował przeprowadzić z nią wywiadu środowiskowego.

W dwu dalszych pismach procesowych /z dnia 20 czerwca 1998 r. i 17 marca 2000 r./ skarżąca przyznawała, iż sporny zasiłek, a także zasiłki rodzinny i pielęgnacyjny, zostały jej przyznane z dniem 1 czerwca 1998 r. decyzjami organu I instancji z 5 i 8 czerwca 1998 r. Decyzje te jednak nie zaspokajają jej roszczeń, bowiem w okresie od dnia złożenia wniosku, do dnia przyznania jej zasiłku, nie miała środków do życia, utrzymywała się za środki pożyczone od osób fizycznych i dotąd pożyczki te spłaca.

Wojewoda w odpowiedzi wniósł o oddalenie skargi.

W piśmie w tym wyjaśniono nadto podstawę do przyznania zasiłku z dniem 1 czerwca 1998 r. Miało nią być zaprzestanie zamieszkiwania z konkubinem.

Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił skargę, albowiem zaskarżona decyzja zapadła z takim naruszeniem przepisów prawa procesowego, że mogło to mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Na wstępie rozważań Sądu podkreślić należy, iż zasiłek stały zgodnie z konstrukcją art. 27 ustawy o pomocy społecznej nie jest świadczeniem uznaniowym i przysługuje z chwilą zaistnienia warunków opisanych w tym przepisie, przy braku negatywnej przesłanki z art. 4 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Stąd fakt, że w później wszczętym postępowaniu skarżąca uzyskała sporny zasiłek począwszy od 1 czerwca 1998 r. staje się bezprzedmiotowy dla rozstrzygnięcia w sprawie.

Późniejsze jednak przyznanie zasiłku ma istotne, choć pośrednie znaczenie dla oceny ustaleń organów w sprawie, w której zapadła zaskarżona decyzja. Wynika z tego bowiem, iż jedyną przeszkodą do wcześniejszego uwzględnienia żądania skarżącej było jej zamieszkiwanie /a właściwie pobyt/ w lokalu, w którym mieszka ojciec jej dziecka.

Fakt ten dla organów obu instancji stanowił przesłankę do uznania, że Małgorzata P. i Mateusz W. wraz ze wspólnym dzieckiem oraz z dwojgiem dzieci Mateusza W. są rodziną w rozumieniu art. 2a ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej Z kolei zaś odmowa złożenia oświadczenia o dochodach przez Mateusza W. miała uzasadniać negatywną w stosunku do wniosku decyzję.

Na marginesie można tylko zauważyć, że w stanie ustalonym w zaskarżonej decyzji, decyzja odmowna winna szukać swej podstawy w art. 43 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej, a nie w art. 1 ust. 3 i art. 45 regulujących inne obowiązki osób, już korzystających z pomocy społecznej.

Wracając jednak do zasadniczej i spornej w sprawie kwestii stwierdzić trzeba brak dostatecznego wyjaśnienia, czy Małgorzata P. i Mateusz W. w okresie od 19 listopada 1998 r. do dnia wydania zaskarżonej decyzji byli osobami pozostającymi w faktycznym związku, wspólnie zamieszkującymi i wspólnie gospodarującymi.

Zaskarżona decyzja zapadła po ponownym rozpoznaniu sprawy przez organ I instancji. Było to wynikiem uprzedniej decyzji Wojewody z dnia 30 stycznia 1998 r. uchylającej na skutek uwzględnienia odwołania Małgorzaty P. pierwszą decyzję Kierownika MGOPS odmawiającą przyznania zasiłku stałego. Wówczas Wojewoda uznał, że ponowne rozpoznanie sprawy przez organ I instancji jest konieczne wobec niewyjaśnienia charakteru wspólnego zamieszkiwania wnioskodawczyni z Mateuszem W.

W toku ponownego rozpoznania pracownicy socjalni przeprowadzili w mieszkaniu Mateusza W. rozmowę z Małgorzatą P. Ta wyjaśniła im, że istniejące konflikty z Mateuszem W. spowodowane są brakiem po jej stronie jakichkolwiek dochodów /"chodzi o pieniądze"/ i złożyła pisemne oświadczenie o następującej treści "przebywam tymczasowo u ojca dziecka dlatego, że córka poważnie choruje, tylko on się nami zaopiekował (...) nie posiadam żadnych środków na własne utrzymanie".

Mateusz W. w piśmie z dnia 23 lutego 1998 r. nazwał Małgorzatę P. lokatorem i stwierdził, iż nie ma obowiązku utrzymywania jej, z obowiązków zaś wobec dziecka wywiązuje się /z innych materiałów w sprawie wynika, iż dobrowolnie płaci alimenty na dziecko w wysokości 150 zł miesięcznie/. W dniu 25 lutego 1998r w siedzibie organu złożył oświadczenie o odmowie przedstawienia dokumentów na okoliczność własnych dochodów i dochodów pozostałych członków rodziny /dzieci/.

Na tle tak zebranego materiału, w tym i wywiadu środowiskowego z dnia 20 listopada 1997 r., nie sposób ustalić, czy pobyt Małgorzaty P. w mieszkaniu Mateusza W. czynił uzasadnionym przypisanie tym osobom wraz z dziećmi przymiotu rodziny w rozumieniu art. 2a ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej.

Celem tego przepisu jest, gdy uwzględni się dwa dalsze jego punkty /pkt 2 i 2a/ między innymi wyeliminowanie przypadków kierowania pomocy do osób osobiście pozbawionych dochodu, lecz żyjących w rodzinie, której członkowie uzyskują dochody przekraczające poziom określony w art. 4 ustawy o pomocy społecznej.

Zgodzić się trzeba, że instytucja rodziny funkcjonująca tylko w obrębie przepisów o pomocy społecznej nie jest określona w sposób ostry, skoro do członków rodziny włącza osoby niespokrewnione pozostające w faktycznym związku. Taka konstrukcja prawna, podyktowana względami celowościowymi nie tylko nie podlega ocenie Sądu i nie jest sprzeczna z zasadami konstytucyjnymi, ale i zasługuje, z przyczyn wcześniej przytoczonych na społeczną akceptację. Jednocześnie jednak nakłada na organy pomocy społecznej szczególne obowiązki w zakresie postępowania wyjaśniającego.

Opisany w art. 2a ust. 1 ustawy o pomocy społecznej związek osób niespokrewnionych odpowiada językowemu znaczeniu słowa - konkubinat. Wspólne zamieszkiwanie i gospodarowanie w istocie bowiem oznacza to samo co w słownikowych określeniach ujmowane jest jako trwałe pożycie.

Elementem składającym się na trwałość zawsze będzie zamiar nie określonego w czasie pożycia.

Zatem tylko ustalenie zamiaru pozwala rozdzielić wspólny pobyt dwojga ludzi przeciwnej płci od konkubinatu, który ustawa o pomocy społecznej traktuje jako rodzinę. Dla wyjaśnienia charakteru wspólnego pożycia z zasady nie będzie wystarczał szczególny dowód przewidziany w ustawie, jakim jest wywiad środowiskowy. Wkroczyć trzeba bowiem w najbardziej intymną sferę życia człowieka, a wówczas praktycznie jedynym przydatnym środkiem dowodowym stają się zeznania osoby ubiegającej się o pomoc.

Zresztą tak stanowią przepisy prawa.

Jeśli w sprawie z zakresu pomocy społecznej szczególny dowód w postaci wywiadu środowiskowego nie wyjaśnia wszystkich okoliczności faktycznych niezbędnych do jej rozstrzygnięcia, wówczas poprzez art. 36 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej należy wykorzystać środki dowodowe przewidziane kodeksem postępowania administracyjnego, nie wyłączając ostatecznego dowodu jakim jest przesłuchanie strony /art. 86 Kpa/.

W tej konkretnej sprawie obok przesłuchania skarżącej w trybie art. 86 Kpa uzasadnione będzie przesłuchanie Mateusza W. jako świadka.

Dopiero bowiem na tle zeznań tych osób będzie możliwa ocena wszystkich innych okoliczności sprawy zewnętrznie sugerujących istnienie konkubinatu. W każdym razie nie można, jak to zrobił organ odwoławczy, wyciągać wniosków w tym przedmiocie z notatki urzędowej pracownika socjalnego z rozmowy przeprowadzonej z Mateuszem W. /"jednoznacznie nie zaprzeczył, że prowadzą wspólnie (...) gospodarstwo domowe"/.

Z przytoczonych względów zgodnie z art. 22 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 3 ustawy o NSA orzeczono jak w sentencji wyroku.