Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 3922/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-10-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6331 Zasiłek dla bezrobotnych
Hasła tematyczne: Bezrobocie
Skarżony organ: Minister Pracy i Polityki Społecznej
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Radziszewska-Krupa (spr.), Sędzia WSA Ewa Kwiecińska, Sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Protokolant specjalista Joanna Głowala po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 października 2022 r. sprawy ze skargi S. N. na decyzję Ministra Rodziny i Polityki Społecznej z dnia [...] września 2021 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie ustalenia prawa do zasiłku dla bezrobotnych oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją - działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a." - utrzymano w mocy orzeczenie Marszałka Województwa [...] z [...] lipca 2021 r. o umorzeniu postępowania administracyjnego, dotyczącego ustalenia na rzecz p. S. N., zwanego dalej "Wnioskodawcą", prawa do zasiłku dla osób bezrobotnych.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ przywołał następujące okoliczności faktyczne i prawne uwarunkowania sprawy:

- [...] września 2020 r. Wnioskodawca zarejestrował się w Powiatowym Urzędzie Pracy w [...] (dalej jako "PUP"),

- [...] września 2020 r. do Wojewódzkiego Urzędu Pracy w [...] (dalej jako "WUP") wpłynęło - przekazane przez PUP – podanie Wnioskodawcy o przyznanie prawa do zasiłku dla bezrobotnych w Rzeczypospolitej Polskiej (dalej "Polsce") z zaliczeniem okresu zatrudnienia w [...] (dalej "[...]") - na zasadach określonych przepisami o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego państw członkowskich Unii Europejskiej (dalej "UE"); dołączono doń - złożone pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań - oświadczenie Wnioskodawcy o sytuacji życiowej w trakcie pobytu za granicą oraz dokumenty [...]- w celu uzyskania przez WUP dokumentu urzędowego, potwierdzającego okresy ubezpieczenia, zatrudnienia lub pracy Wnioskodawcy na własny rachunek na terytorium obcego państwa,

- w związku z tym, [...] września 2020 r. WUP wystąpił do [...] instytucji właściwej o wystawienie dokumentu urzędowego na rzecz Wnioskodawcy,

- [...] grudnia 2020 r. wpłynęło do WUP pismo z instytucji [...] z informacją, że - do wystawienia dokumentu urzędowego - konieczne jest dostarczenie dodatkowych dokumentów; w związku z tym - [...] stycznia 2021 r. - wezwano Wnioskodawcę do złożenia wskazanych dokumentów [...] - w wyznaczonym terminie,

- [...] stycznia 2021 r. do WUP wpłynęła informacja z PUP o utracie przez Wnioskodawcę statusu bezrobotnego - od [...] stycznia 2021 r. z powodu podjęcia przezeń pracy,

- [...] lutego 2021 r. Wnioskodawca złożył w WUP dokumenty, które przekazano do [...],

- [...] lutego 2021 r. do WUP wpłynęło pismo z instytucji [...], w którym zażądano po raz kolejny dokumentów, niezbędnych do wydania dokumentu urzędowego,

- [...] lutego 2021 r. WUP wezwał Wnioskodawcę o dostarczenie: "wyciągu z [...] z datą zakończenia działalności na własny rachunek",

- [...] marca 2021 r. do WUP wpłynęły od Wnioskodawcy "dokumenty potwierdzające prowadzenie działalności we [...]"; wniósł on jednocześnie o "przedłużenie terminu do dostarczenia kolejnych - w tym wyciąg z [...], gdyż nie posiada go w Polsce"; dodał, że nie ma możliwości wyjazdu do [...], a "zdobycie ich drogą korespondencyjną wymaga dłuższego czasu",

- wobec tego, WUP przesłał dostarczone przez Wnioskodawcę dokumenty do instytucji [...], a [...] kwietnia 2021 r. poinformował go o przedłużeniu terminu postępowania do [...] lipca 2021 r.,

- [...] czerwca 2021 r. do WUP wpłynęło ponownie żądanie instytucji [...] o dostarczenie wskazanego już "wyciągu z [...]"; [...] czerwca 2021 r. poinformowano o tym Wnioskodawcę; do dnia wydania decyzji w I. instancji nie odpowiedział on na wezwanie,

- wobec wniesienia przez Wnioskodawcę odwołania sprawa jest rozpatrywana ponownie,

- zgodnie z art. 61 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) Nr 883/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (Dz.Urz. UE L 166 str.1 ze zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem 883/2004", bezrobotny ubiegający się o świadczenia z tytułu bezrobocia ma prawo do uwzględnienia, w koniecznym zakresie, okresów ubezpieczenia spełnionych pod działaniem ustawodawstw innych państw członkowskich UE; w myśl art. 12 ust. 1 w związku z art. 54 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 987/2009 z dnia 16 września 2009 r. dotyczącego wykonywania rozporządzenia (WE) nr 883/2004 w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (Dz.Urz. UE L. nr 284. str. 1, ze zm.), do celów zastosowania art. 61 rozporządzenia 883/2004 instytucje właściwe mają obowiązek skontaktowania się z instytucjami innych państw, których ustawodawstwu bezrobotny w przeszłości podlegał, w celu ustalenia wszystkich okresów ubezpieczenia, zatrudnienia lub pracy na własny rachunek spełnionych w tych państwach,

- w myśl art. 8 ust. 1 pkt 8 lit. c w zw. z art. 8a ust. 1 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz.U. z 2021 r. poz. 1100), zwanej dalej "ustawą o zatrudnieniu", organem właściwym do wydawania decyzji administracyjnych w sprawach dotyczących przyznania albo odmowy przyznania, na zasadach określonych przepisami o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, prawa do zasiłku dla bezrobotnych - gdy okres ubezpieczenia, zatrudnienia lub pracy na własny rachunek w innym państwie członkowskim UE ma wpływ na nabycie, wysokość lub okres pobierania zasiłku - jest marszałek województwa; z kolei z art. 10 ust. 7 pkt 1 w zw. z art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. b tej samej ustawy wynika, że organem właściwym do wydawania decyzji administracyjnych w sprawach dotyczących przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych, niezwiązanych z koordynacją systemów zabezpieczenia społecznego jest starosta powiatu,

- w myśl z art. 61 ust. 1 rozporządzenia 883/2004 przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego mają zastosowanie jedynie do uwzględniania w niezbędnym zakresie okresów ubezpieczenia lub zatrudnienia spełnionych w innym państwie członkowskim UE w celu nabycia, zachowania lub odzyskania prawa do świadczeń z tytułu bezrobocia na terytorium państwa przyznającego prawo do zasiłku dla bezrobotnych,

- wedle art. 71 ust. 1 ustawy o zatrudnieniu, aby bezrobotny nabył prawo do zasiłku powinien udokumentować przepracowane łącznie co najmniej 365 dni w ciągu 18 miesięcy - poprzedzających bezpośrednio dzień zarejestrowania; rejestracja Wnioskodawcy jako bezrobotnego nastąpiła [...] września 2020 r. i trwała do [...] stycznia 2021 r.; okres 18 miesięcy - bezpośrednio poprzedzających dzień zarejestrowania - rozpoczyna się - zgodnie z art. 71 ust. 1 ustawy o zatrudnieniu – [...] marca 2019 r. i kończy [...] września 2020 r.; z akt sprawy wynika, że w okresie posiadania statusu bezrobotnego Wnioskodawca nie udokumentował żadnych okresów zatrudnienia ani w Polsce, ani we [...],

- zgodnie z art. 12 w zw. z art. 54 rozporządzenia 987/2009 - do celów zastosowania art. 61 rozporządzenia 883/2004 - instytucje właściwe mają obowiązek skontaktowania się z instytucjami innych państw, których ustawodawstwu bezrobotny w przeszłości podlegał, w celu ustalenia wszystkich okresów ubezpieczenia, zatrudnienia lub pracy na własny rachunek spełnionych w tych państwach; w myśl art. 2 ust. 2 rozporządzenia 987/2009 instytucje innych państw UE powinny niezwłocznie dostarczyć instytucji właściwej wszelkie dane, niezbędne dla ustalenia uprawnień bezrobotnego, a więc również potwierdzić okresy ubezpieczenia, zatrudnienia lub pracy na własny rachunek - spełnione przez bezrobotnego w danym państwie; zgodnie z art. 4 ust. 1 rozporządzenia 987/2009, potwierdzenie poszczególnych okresów przez instytucje innych państw powinno nastąpić w formie przesłania dokumentu o określonym przez Komisję Administracyjną kształcie; w myśl jednak art. 3 ust. 2 rozporządzenia 987/2009, osoby bezrobotne mają obowiązek przekazania instytucji właściwej wszelkich informacji, dokumentów lub dowodów - niezbędnych dla ustalenia ich sytuacji,

- w świetle tych przepisów obowiązkiem bezrobotnego jest dostarczenie do WUP wszelkich posiadanych dokumentów, niezbędnych do potwierdzenia przez zagraniczna instytucję okresów ubezpieczenia, zatrudnienia lub pracy na własny rachunek w innym państwie; uzyskanie potwierdzenia spełnienia tych okresów w formie dokumentu wydanego przez zagraniczną instytucję należy zaś do obowiązków WUP,

- w świetle rozporządzeń 883/2004 i 987/2009, jedynymi dokumentami, dającymi podstawę do zaliczenia okresów ubezpieczenia, zatrudnienia lub pracy na własny rachunek spełnionych w innym państwie członkowskim UE jest dokument urzędowy wydany przez zagraniczna instytucję właściwą - formularz E-301, dokument U1, SED U002 lub SED U017; inne - jak świadectwa pracy, umowa o pracę lub zagraniczne dokumenty finansowe - stanowią tylko informację uzupełniającą; okres ubezpieczenia, uprawniający do uzyskania zasiłku, może być więc uwzględniony jedynie w oparciu o wydany przez zagraniczną instytucję właściwą dokument urzędowy,

- w sprawie Wnioskodawcy, organ I. instancji nie zaniechał obowiązków wynikających ze wskazanych rozporządzeń; wielokrotnie wysyłał wniosek o wydanie dokumentu urzędowego przez instytucję [...] na rzecz Wnioskodawcy, a - po uzyskaniu pism z instytucji [...] - wzywał go do złożenia dokumentów przez nią żądanych; to bezrobotny jest obowiązany dostarczyć do WUP wszelkie posiadane dokumenty, niezbędne do potwierdzenia przez zagraniczną instytucję okresów ubezpieczenia, zatrudnienia lub pracy na własny rachunek,

- mając na uwadze, że Wnioskodawca nie udokumentował żadnych okresów ubezpieczenia za granica, do sprawy nie mają zastosowania przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego,

- zgodnie z art. 105 § 1 K.p.a. organ administracji wydaje decyzję o umorzeniu postępowania, gdy stało się bezprzedmiotowe; pojęcie bezprzedmiotowości postępowania oznacza sytuację, gdy "brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty" (tak.: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz, Warszawa 2011, str. 410-411).

W skardze – uzupełnionej pismem procesowym (k. 67-70) - zarzucono naruszenie przepisów postępowania:

- art 138 § 1 pkt 1 K.p.a., poprzez jego zastosowanie i utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji organu I. instacji,

- art. 7 i 77 § 1 K.p.a., poprzez zaniechanie podjęcia czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz brak zgromadzenia wyczerpującego materiału dowodowego,

- art. 9, 64 § 2 oraz art. 107 § 3 K.p.a. poprzez zaniechanie wyczerpującego poinformowania Wnioskodawcy - aby nie mógł ponieść szkody z powodu nieznajomości prawa; skutkowało to nierozpoznaniem istoty sprawy, błędnym ustaleniem okresów zatrudnienia oraz okresów uprawniających do przyznanie Wnioskodawcy prawa do zasiłku.

W rozwinięciu zarzutów podnoszono, że organ I. instancji wydał decyzję w ostatnim dniu, gdy Wnioskodawca mógł jeszcze przedłożyć żądany dokument. Nie wskazano też sankcji za jego niedostarczenie zaś organ mógł podjąć próbę uzyskania go zastępstwie strony. Wnioskodawca podnosił, że - w jego ocenie - przedłożone dotąd dokumenty są wystarczające, żądanego zaś nie dostarczył, gdyż uniemożliwiał mu to stan zdrowia.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.

W trakcie rozprawy (k. 91) pełnomocnik Wnioskodawcy wywodził, że w uzasadnieniu decyzji nie wskazano, dlaczego brakujący dokument jest istotny.

Sąd zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

Trafna jest argumentacja organu administracji, w zakresie gdzie wywiedziono, że prowadzenie postępowania przed organem danej instancji okazało się bezprzedmiotowe, skoro w jego toku organ nie uzyskał od instytucji zagranicznej ([...]) dokumentu wymaganego w świetle przepisów dla wykazania podlegania przez Wnioskodawcy ubezpieczeniu lub pracy tam – w ramach zatrudnienia lub na własny rachunek.

W uzasadnieniu skarżonego aktu trafnie opisano wszelkie istotne okoliczności faktyczne jak i przywołano ramy prawne sprawy. Wobec zreferowania stanowiska organu, jego powtarzanie w danym zakresie byłoby bezzasadne. Sąd przyjmuje argumentację sformułowaną w decyzji za własną.

Odnosząc się do zarzutów skargi należy wskazać dodatkowo, co następuje.

Istotne jest w sprawie - a odnotował to organ administracji – że, generalnie właściwym dla prowadzenia postępowania w przedmiocie statusu bezrobotnego oraz prawa do zasiłku jest w I. instancji organ inny niż marszałek województwa (organ na szczeblu powiatu). Prowadzenie postępowania przed marszałkiem województwa (w WUP) jest zasadne wyłącznie przy możliwości potwierdzenia, że określony bezrobotny podlegał ubezpieczeniu lub pracował za granicą (w kraju UE).

W rozpoznawanej sprawie twierdził tak Wnioskodawca. Jego sprawę skierowano więc do organu szczebla wojewódzkiego (WUP), gdzie wszczęto postępowanie. W jego toku nie doszło jednak - pomimo podejmowania stosownych działań przez organ (pisma kierowane do instytucji [...] i strony) - do potwierdzenia podlegania przez Wnioskodawcę za granicą ubezpieczeniu lub pracy tam dokumentem, który mógłby stanowić podstawę do orzekania w sprawie. W takiej sytuacji zasadne było umorzenia postępowania. Gdyby nawet uznać, że w danym przypadku zasadne było wydanie decyzji odmownej – w przedmiocie przyznania zasiłku - uchybienie przepisom postępowania (wobec jego umorzenia) nie mogłoby być traktowane za istotne dla wyniku sprawy. Wnioskodawca bowiem - niezależnie od formy rozstrzygnięcia (umorzenie bądź odmowa) - nie uzyskałby prawa do zasiłku, wobec braku ku temu podstaw. Jest to zaś kluczowe w sprawie.

Nie jest zasadny zarzut wiązany z wydaniem decyzji w I. instancji w dniu, gdy Wnioskodawca mógł jeszcze przedłożyć wymagany dokument (czy ewentualnie nadać go w placówce pocztowej ze skutkiem doręczenia). Nie mogło mieć to żadnego znaczenia w sprawie, skoro żądanego dokumentu nie przedłożono nawet na etapie wniesienia odwołania. Nie przedstawiono go zresztą także przy skierowaniu skargi do Sądu. W takiej sytuacji organ odwoławczy słusznie ocenił, że dalsze procedowanie w sprawie w I. instancji byłoby bezprzedmiotowe.

Chybione są także pozostałe zarzuty skargi. Organ nie jest zobowiązany poszukiwać w zastępstwie strony dokumentów (np. uzyskać wyciągu z [...] rejestru [...]), które mogą być potrzebne dla wydania stosownego zaświadczenia przez instytucje zagraniczną na rzecz Wnioskodawcy. Przepisy dotyczące współpracy pomiędzy instytucjami odpowiedzialnymi za wykonywanie określonych zadań pomiędzy krajami UE, nie są też uprawnione do wzajemnej kontroli prawidłowości czy legalności działań nawzajem. Właściwe wykonywanie zadań przez wyznaczony organ [...] może więc kwestionować Wnioskodawca we własnej sprawie wyłącznie w trybach i na zasadach wyznaczonych regulacjami we [...]. Z kolei procedujący w przedmiocie wniosku krajowy organ administracji, nie był uprawniony do kontroli, czy - dla sporządzenia przez instytucje [...] dokumentu, odpowiadającego formą wymaganiom ustanowionym w UE, jako podstawa dla potwierdzenia ubezpieczenia i pracy za granicą - istotnie niezbędny jest uzyskanie od Wnioskodawcy wyciągu z rejestru [...]. Nie było więc też przesłanek dla wyjaśniania tego zagadnienia w danym postępowaniu. Wypada podkreślić, że Wnioskodawca nie uprawdopodobnił nawet aby - po stronie instytucji [...]- wystąpiły określone nieprawidłowości. Właściwy organ nie miał więc żadnych podstaw, nawet by zwracać się do niej o bardziej szczegółowe wyjaśnienia. Nie może mieć też znaczenia w sprawie konkretna sytuacja osobista Wnioskodawcy. Wywodził on, że przeszkodą dla załatwienie sprawy jest jego stan zdrowia. Skoro zobowiązano go do przedłożenia określonego dokumentu (tak wiążące stanowisko instytucje [...]), nie może oczekiwać załatwienia sprawy przy swojej bierności. Stosunkowo długi - kilkumiesięczny - czas oczekiwania organów na przedłożenie przezeń dokumentu, pozwala uznać, że zaniedbał on powinności właściwego prowadzenia swoich spraw, jeżeli nie występują faktycznie inne przeszkody do uzyskania przez Wnioskodawcę wyciągu z [...] – np. nie figurują tam informacje, mogące stanowić podstawę wydania zaświadczenia przez instytucję [...].

Nie sposób też uznać, aby - gdy od Wnioskodawcy kilkukrotnie żądano przedłużenie konkretnego dokumentu, jako niezbędnego dla uzyskania zaświadczenia służącego potwierdzenie prawa do zasiłku - można było uznać go za niewystarczająco poinformowanym o następstwach zaniechania spełnienia tej powinności. Oczywistym musiało być dlań, że nieprzedłużenie dokumentu będzie się wiązać z nieuzyskaniem prawa do zasiłku.

W tym świetle bezzasadne są zarówno zarzuty, dotyczące braku właściwego wyjaśnienia sprawy, jak i informowania strony prowadzonego postępowania o jego istotnych uwarunkowaniach prawnych.

Biorąc pod uwagę powyższe uwarunkowania, zaskarżony akt jest zgodny z prawem. Zarówno argumentacja skargi, jak i analiza akt sprawy, nie ujawniły wad tego rodzaju, które mogłyby prowadzić do jego uchylenia.

Z przytoczonych wyżej przyczyn, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), orzeczono jak w sentencji wyroku.