Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 209/07
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2007-06-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6039 Inne, o symbolu podstawowym 603
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.) Sędziowie NSA Małgorzata Pocztarek Marek Stojanowski Protokolant Michał Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 12 czerwca 2007r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. B. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 22 listopada 2006 r. sygn. akt II SA/Sz 665/06 w sprawie ze skargi M. B. M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zarzutu zgłoszonego w postępowaniu egzekucyjnym oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z 22 listopada 2006 r., sygn. akt II SA/Sz 665/06 oddalił skargę M. B. M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...], nr [...] w przedmiocie odmowy uznania za uzasadnione zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego w przedmiocie opłaty dodatkowej za nieopłacony postój pojazdu w strefie płatnego parkowania w okresie 16.01 - 23.12.2004 r. W uzasadnieniu Sąd podniósł, że skarżąca, stosownie do pouczenia zawartego w doręczonym jej tytule wykonawczym, wniosła zarzut w sprawie prowadzonego postępowania egzekucyjnego twierdząc, że zobowiązanie nie istnieje ze względu na brak właściwego umocowania prawnego. Zarzut ten trafnie został zakwalifikowany jako zarzut nie istnienia obowiązku (art. 33 pkt 1) ustawy 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - Dz. U. z 2002 r. Nr 110, poz. 968 ze zm.), którego dotyczy tytuł wykonawczy. Wierzyciel egzekwowanego obowiązku, zarzut ten rozpatrzył w trybie art. 34 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji wydając w sprawie zarzutu postanowienie przewidziane art. 34 § 2 tej ustawy.

W ocenie sądu, zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z 5 kwietnia 2006 r., wydane po rozpatrzeniu zażalenia zobowiązanej, prawa nie narusza. Zarzut skargi, kwestionujący wskazaną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia podstawę prawną obowiązku uiszczenia opłaty za parkowanie pojazdu w strefie płatnego parkowania jest chybiony. Zgodnie z art. 13 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych: "Korzystający z dróg publicznych są obowiązani do ponoszenia opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania". W myśl art. 13b ust. 1 wymienionej ustawy "opłatę, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1, pobiera się za parkowanie pojazdów samochodowych w strefie płatnego parkowania, w wyznaczonym miejscu, w określone dni robocze, w określonych godzinach lub całodobowo". Kolejne przepisy art. 13b ustawy o drogach publicznych określają: zasady ustalania strefy płatnego parkowania (ust. 2) i upoważniają radę gminy (miasta) do ustalania takiej strefy (ust. 3) oraz do ustalania wysokości stawek opłaty za parkowanie pojazdów w takiej strefie i do określenia sposobu pobierania tej opłaty (ust. 4 pkt 1 i 3). W ust. 5 wymienionego artykułu ustawodawca określił między innymi dopuszczalne różnicowanie wysokości opłat w zależności - od czasu parkowania, a w ust. 7 wskazał, że wymienione opłaty pobiera zarząd drogi, a w przypadku jego braku - zarządca drogi. Ponadto, zgodnie z art. 13f cyt. ustawy, "za nieuiszczenie opłat, o których mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1, pobiera się opłatę dodatkową" (ust. 1), przy czym wysokość i sposób jej pobierania określa rada gminy (miasta), lecz jej wysokość nie może przekraczać 50 zł (ust. 2), opłatę tę pobiera zarząd drogi, a w przypadku jego braku zarządca drogi (ust. 3).

Uchwałą nr XIII/269/03 z 1 grudnia 2003 r. w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania, opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych Miasta [...] oraz sposobu ich pobierania Rada Miasta [...] wykorzystała upoważnienie zawarte we wskazanych wyżej przepisach ustawy o drogach publicznych. Uchwała ta, wydana na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego, jest aktem prawa miejscowego i - zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP - jest źródłem powszechnie obowiązującego prawa na terenie Miasta [...]. Przepis ten stanowi bowiem, że "źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego". Przepisy omawianej uchwały Rady Miasta [...], jako przepisy powszechnie obowiązujące na terenie [...], dotyczą więc każdego, kto parkuje pojazd na terenie wyznaczonej strefy płatnego parkowania.

Zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy ma stwierdzenie, iż obowiązek ponoszenia opłat za pozostawienie pojazdu w strefie płatnego parkowania wynika z przepisów prawa - bez potrzeby jego konkretyzacji w drodze aktu indywidualnego np. decyzji (podobnie: wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2005 r. sygn. akt FSK 2580/04, wyrok WSA w Szczecinie z dnia 26 lipca 2006r. sygn. II SA/Sz 534/06 nie publikowane). W ocenie Sądu, wbrew odmiennym wywodom skargi, nie ma podstaw do kwestionowania poglądu, że obowiązek uiszczenia opłaty dodatkowej, o której mowa w art. 13f ustawy nie jest obowiązkiem wynikającym z mocy prawa. Okoliczność, że przepis wprowadzający tę opłatę jest usytuowany dopiero w art. 13f ustawy o drogach publicznych, nie zmienia faktu, że odnosi się do opłaty, o której mowa w art. 13 ust.1 pkt 1. Opłata dodatkowa funkcjonalnie związana jest z opłatą za parkowanie pojazdu w strefie płatnego parkowania, a ustawowe określenie: "Za nieuiszczenie opłat, o których mowa w art. 13 ust.1 pkt 1, pobiera się opłatę dodatkową", wskazuje na to, że obowiązek jej uiszczenia wynika z mocy prawa zwłaszcza, że ustawodawca nie przewidział konieczności wydawania w tym przedmiocie decyzji lub innego aktu administracyjnego.

Nie powinno też budzić wątpliwości, że w razie nieuiszczenia opłaty za parkowanie, obowiązek jej uiszczenia obciąża - co do zasady - właściciela pojazdu. Właściciel jest bowiem na ogół korzystającym z drogi, chyba że udowodni, że pojazd użyczył innej osobie, a taka sytuacja nie wystąpiła w niniejszej sprawie.

Zgodnie z § 11 ust. 1 uchwały Rady Miasta [...], "opłata dodatkowa za nieuiszczenie opłaty za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w SPP wynosi 20 zł". Wobec stwierdzenia, iż obowiązek uiszczenia opłaty za parkowanie pojazdu (w tym opłaty dodatkowej) powstaje z mocy prawa, bez potrzeby konkretyzacji tego obowiązku w drodze decyzji, a więc nie powstaje również po stronie zarządcy (zarządu) drogi obowiązek doręczania właścicielowi pojazdu takiej decyzji. Sporządzane przez inspektora w razie stwierdzenia nieuiszczenia opłaty za postój "zawiadomienie" (którego nie należy utożsamiać z upomnieniem w rozumieniu art. 15 ustawy o p.e.a.) dokumentuje jedynie fakt nieuiszczenia opłaty, a zarazem informuje właściciela pojazdu o powstałym obowiązku dokonania opłaty (co jednocześnie implikuje obowiązek uiszczenia opłaty dodatkowej) - lecz nie nakłada tego obowiązku. Zwyczajowe umieszczanie takiej informacji za wycieraczką pojazdu nie gwarantuje rzeczywiście absolutnej pewności, iż korzystający z pojazdu ją otrzyma, jednak żaden przepis prawa nie nakazuje doręczania takiej informacji "za potwierdzeniem odbioru", a zdaniem Sądu, brak takiego właśnie trybu doręczania informacji ("zawiadomienia o nieopłaconym postoju") nie narusza konstytucyjnych praw i wolności obywatelskich, w tym prawa do obrony (do procesu, do sądu).

Właściciel pojazdu ma zagwarantowaną możliwość obrony swoich praw między innymi właśnie poprzez złożenie zarzutu w postępowaniu egzekucyjnym, przy czym takie postępowanie wszczyna się dopiero po uprzednim doręczeniu upomnienia (wezwania do zapłaty), z wykazaniem żądanej należności. W razie zatem niestwierdzenia za wycieraczką pojazdu wskazanego wyżej zawiadomienia - mimo nieuiszczenia opłaty za postój - właściciel pojazdu ma więc dodatkową możliwość - po otrzymaniu upomnienia - uiszczenia opłaty dodatkowej bez wszczynania postępowania egzekucyjnego. Postępowanie egzekucyjne wszczyna bowiem dopiero doręczenie tytułu wykonawczego. Jeżeli właściciel pojazdu kwestionuje istnienie obowiązku uiszczenia opłaty dodatkowej poprzez wniesienie zarzutu w postępowaniu egzekucyjnym, oceny zasadności tego zarzutu dokonuje wierzyciel, a jego ocena - tak jak miało to miejsce w niniejszej sprawie - podlega kontroli organu II instancji, a następnie sądu administracyjnego.

Organy obu instancji, w swych orzeczeniach nie dokonały szerszej oceny sporządzonych przez inspektorów SPP zawiadomień o nieuiszczonej opłacie za postój pojazdu. Stanowi to naruszenie prawa procesowego, w zakresie sporządzenia uzasadnienia postanowienia, zdaniem Sądu nie mające jednak istotnego wpływu na wynik sprawy. Należy jednakże stwierdzić, że przeprowadzony przez Sąd dowód z 77 kopii takich zawiadomień z okresu od 16 stycznia 2004 r. do 23 grudnia 2004 r., sporządzonych przez różnych - jak wynika to z odmiennych numerów służbowych i podpisów inspektorów SPP, pozwala na stwierdzenie, iż żądana należność wierzyciela istnieje, a zatem zasadne było sporządzenie upomnienia, a następnie wszczęcie postępowania egzekucyjnego wobec skarżącej. W toku prowadzonego postępowania w przedmiocie zarzutu strona nie podniosła argumentów kwestionujących uprawnienia inspektorów SPP lub podważających wiarygodność wystawionych przez nich zawiadomień, zatem podnoszony skargą zarzut braku właściwego postępowania wyjaśniającego nie może być uznany za zasadny. Posiadając takie dowody, organ I instancji (wierzyciel), uwzględniając zasady wiedzy i doświadczenia życiowego oraz zasady logicznego rozumowania, (dokonując tzw. swobodnej oceny dowodów, zgodnie z art. 80 k.p.a.), miał podstawę do przyjęcia, że dowody te w sposób wystarczający dokumentują fakt nieuiszczenia przez skarżącą opłaty za parkowanie w Strefie Płatnego Parkowania, co skutkowało naliczeniem opłaty dodatkowej, wobec czego żądanie zapłaty kwoty 1540 zł, z tytułu 77 nieuiszczonych opłat, w datach wskazanych w upomnieniu, jest zasadne.

Wyrok ten został zaskarżony w całości przez M. B. M. poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, w której zarzucono mu naruszenie:

1. prawa materialnego, a mianowicie:

a) art. 13 ust l w związku z art. 13f ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych poprzez błędną wykładnię, polegającą na nietrafnym przyjęciu, że powołane przepisy są przepisami prawa materialnego wyznaczającego podmiot-właściciela pojazdu do wykonania obowiązku zapłaty opłaty dodatkowej;

b) art. 13f ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych poprzez błędną wykładnię, polegającą na nietrafnym przyjęciu przez Sąd, że powołany przepis jest przepisem prawa materialnego nakładającego na właściciela pojazdu obowiązek zapłaty opłaty dodatkowej z mocy prawa;

2. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 134 § l ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) poprzez:

a) pominięcie istotnej dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności, że wierzyciel naruszył art. 15 § l ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji wystawiając wezwanie do zapłaty - upomnienie, mimo, że nie upłynął jeszcze (niewskazany przepisami prawa) termin do zapłaty - wykonania obowiązku;

b) pominięcie kwestii braku uprawnień inspektorów SSP, jak i zakładu budżetowego pod nazwą Miejski Zakład Obsługi Gospodarczej do wykonywania przez nich czynności określonych w art. 21 ust. l i ust. la w związku z art. 20 pkt. 8 i art. 19 § 3 i 4 ustawy o drogach publicznych oraz braku wiarygodności wystawianych przez nich zawiadomień, podczas gdy granice rozpoznania sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny wyznaczone zostają przez granice sprawy administracyjnej, a nie zgłaszane zarzuty;

c) pominięcie zapisu art. 2 § 2 pkt 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, w myśl którego egzekucji administracyjnej podlegają grzywny i kary pieniężne wymierzane przez organy administracji publicznej.

Mając powyższe na względzie wniesiono o uchylenie skarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie, a także o zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącej M. B. M. kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu, po pierwsze wskazano, że zgodnie z treścią art. 13 ustawy o drogach publicznych do ponoszenia opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania zobowiązani są korzystający z tych dróg. Korzystanie z drogi w strefie płatnego parkowania nierozłącznie związane jest z informacyjnym znakiem drogowym - D-44 i 45, w konsekwencji czego, to w oparciu o przepisy ustawy - Prawo o ruchu drogowym - należy definiować obowiązanego do zapłaty opłat za parkowanie. Zgodnie zaś z treścią art. 2 pkt 17 jest nim uczestnik ruchu, co oznacza: pieszego, kierującego, a także inne osoby przebywające w pojeździe lub na pojeździe znajdującym się na drodze. Przyjęcie zatem przez Sąd I instancji tezy, że obowiązek zapłaty opłaty dodatkowej - co do zasady - obciąża właściciela pojazdu - jako nie znajdujące oparcia prawnego - jest zdaniem skarżącego dowolne i sprzeczne z art. 8 k.p.a. To na organie - jako wywodzącemu z tegoż skutki prawne - spoczywa ciężar dowodu w zakresie wykazania, kto kierował pojazdem, a w konsekwencji powinien dokonać opłaty za postój. W przedmiotowym postępowaniu zaś nie udowodniono, a nawet nie uprawdopodobniono, że to M. B. M. (właściciel pojazdu ) użytkowała go w datach wskazanych w upomnieniu.

Następnie wskazano, iż niewątpliwie opłata dodatkowa pełni funkcję sankcji za brak opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach. Na tożsamość opłat dodatkowych i kar zwrócił uwagę Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 24 stycznia 2006 r. Sygn. akt SK 52/04 (6/1/A/2006) wskazując: ,,Wobec tak sformułowanych zarzutów Trybunał przypomina, klasyczna opłata jest świadczeniem pieniężnym, powszechnym, przymusowym, bezzwrotnym, ustalanym jednostronnie. Stanowi ona jedną z form pozapodatkowych dochodów budżetu państwa lub budżetów samorządu terytorialnego; jest wnoszona jako swego rodzaju ekwiwalent za świadczenie państwa na rzecz opłacającego. Pobierana jest zawsze w związku z określonym, konkretnym działaniem organów państwa. Opłaty manipulacyjne zaliczają się do opłat o charakterze przymusowym pobieranych na rzecz Skarbu Państwa za usługi świadczone przez organy administracji państwowej. Zaskarżona w sprawie opłata manipulacyjna dodatkowa (art. 276 § 2 kodeksu celnego) różni się zasadniczo od opłat manipulacyjnych zwykłych stanowiących tylko pokrycie pewnych czynności urzędowych, ponieważ spełnia także rolę sankcji administracyjnej. TK wielokrotnie oceniał charakter określonych sankcji administracyjnych. I tak w uzasadnieniu wyroku z 29 kwietnia 1998 r. (sygn. K. 17/97, OTK ZU nr 3/1998, poz. 30) Trybunał uznał, że sankcje administracyjne są specyficzną formą odpowiedzialności prawnej polegającej na stosowaniu kar pieniężnych, które nie mają charakteru grzywny. Administracyjne kary pieniężne - jak stwierdził Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu orzeczenia z l marca 1994 r. w sprawie o sygn. U. 7/93, OTK w 1994, cz. I, poz. 5 - są to w istocie środki mające na celu mobilizowanie podmiotów do terminowego i prawidłowego wykonywania obowiązków na rzecz państwa. Mogą one być stosowane niezależnie od przewidzianych w tych sytuacjach sankcji karnych: kar aresztu lub grzywien". Ponadto Trybunał wskazał: "Sankcje administracyjne stosowane automatycznie, z mocy ustawy, z tytułu winy obiektywnej mają przede wszystkim znaczenie prewencyjne, podczas gdy kara musi mieć charakter zindywidualizowany."

Podkreślono, że w sprawie opłaty dodatkowej organ celny wydaje decyzje indywidualizując powyższą opłatę. Wobec powyższego, trudno uznać, że opłata dodatkowa, jako opłata sankcyjna może powstawać mocy prawa i być kierowana - poprzez nieznajdujące oparcia w przepisach prawa domniemanie - do właściciela pojazdu.

Zgodnie z art. 2 § 2 pkt 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, egzekucji administracyjnej podlegają, grzywny i kary pieniężne wymierzane przez organy administracji publicznej. W kontekście zatem przywołanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 24 stycznia 2006 r. Sygn. akt SK 52/04, sankcja - opłata dodatkowa powinna być wymierzona przez organ administracji publicznej i nie może powstawać z mocy prawa.

Odnosząc się do zarzutów proceduralnych skarżąca podniosła, że zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 p.p.s.a.). Granice sprawy w rozumieniu powyższego przepisu wyznacza bowiem przedmiot rozstrzygnięcia w zaskarżonej ostatecznej decyzji organu odwoławczego - ogół elementów stosunku admimstracyjnoprawnego będącego przedmiotem zaskarżonej decyzji. "Niezwiązanie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego granicami skargi oznacza, iż granice zaskarżenia nie pokrywają się z granicami rozpoznania sprawy przez ten sąd. Przytoczony przepis oznacza, iż sąd jest nie tylko uprawniony do wykroczenia poza granice zaskarżenia, lecz ma taki obowiązek. Granice rozpoznania sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny wyznaczone zostają przez granice sprawy administracyjnej" (patrz wyrok NSA z 2.12.2005 r., II FSK 44/05 LEX nr 187731). "Pojęcie "sprawa administracyjna" obejmuje wszelkie te postępowania i wydane bądź zapadłe w nich rozstrzygnięcia (także akty i czynności) administracyjne, bez względu na to, czy były one zaskarżalne w toku instancji, które poprzedzając zaskarżone, warunkowały dokonaną w nim konkretyzację stosunku prawnego podlegającego rozstrzygnięciu. Innymi słowy, granice sprawy, o której mowa w art. 134 § l i 135 p.p.s.a., wyznacza w istocie rzeczy istota stosunku administracyjnoprawnego podlegającego załatwieniu danym, skarżonym, rozstrzygnięciem (aktem lub czynnością) administracyjnoprawnym" (wyrok NSA z dnia 16.11.2005 r.. FSK 2261/04). W konsekwencji "Sąd obowiązany jest wziąć pod uwagę z urzędu wszelkie naruszenia w postępowaniu administracyjnym przepisów prawa materialnego i procesowego, jeśli mogły mieć wpływ na treść zapadłego rozstrzygnięcia" (wyrok NSA z 29.06.2004 r., I SA 2819/02), "Sąd ma prawo, a nawet obowiązek, wziąć pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie niezależnie od żądań i zarzutów podniesionych w skardze i dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet gdy dany zarzut nie został podniesiony" (wyrok NSA z dnia 25.02.2004 r. III SA 1456/02).

Tymczasem Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, iż "W toku prowadzonego postępowania w przedmiocie zarzutu strona nie podniosła argumentów kwestionujących uprawnienia inspektorów SPP lub podważających wiarygodność wystawionych przez nich zawiadomień, zatem podnoszony skargą zarzut braku właściwego postępowania wyjaśniającego nie może być uznany za zasadny (s. 8 uzasadnienia skarżonego wyroku). Kwestia ta zaś zawierała się zdaniem skarżącej w granicach przedmiotowej sprawy administracyjnej i jako mająca zasadnicze znaczenie dla jej rozstrzygnięcia powinna zostać przeanalizowana przez Sąd. W przypadku bowiem braku uprawnień zakładu budżetowego MZOG i jego pracowników - inspektorów wszelkie dokonywane czynności zmierzające do wykonania zadań określonych w art. 20 pkt art. 13f w/w ustawy należałoby uznać za działania bezprawne, nie mogące mieć wpływu na powstawanie jakiegokolwiek zobowiązania, w tym na kontrolę wnoszenia opłat, o których mowa w art. 13 ustawy drogach.

Na marginesie jedynie wskazać należy, że M. B. M. w postępowaniu podnosiła ogólnie, że zobowiązanie nie istnieje z uwagi na brak właściwego umocowania prawnego, który to zarzut obejmuje swym zakresem również brak umocowania inspektorów SPP, jak i zakładu budżetowego pod nazwą Miejski Zakład Obsługi Gospodarczej do wykonywania przez nich czynności określonych w art. 21 ust. l i ust. la w związku z art. 20 pkt. 8 i art. 19 § 3 i 4 ustawy o drogach publicznych. Sąd powinien był zatem kwestię tę. rozważyć w świetle art. 21 ust. l i ust. la ustawy o drogach publicznych.

Podobnie Sąd meriti powinien był przeanalizować możliwość wystawienia w przedmiotowej sprawie upomnienia dotyczącego opłat dodatkowych. Zgodnie z treścią art. 15 § l ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji pisemne upomnienie wysyłane jest po upływie terminu do wykonania przez zobowiązanego obowiązku. Tymczasem przepisy prawa nie przewidziały terminu do zapłaty owych opłat dodatkowych, o których mowa w ustawie z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. W kontekście powyższego, skarżący pragnie wskazać na uchwałę 7 sędziów NSA z 01.06.1998 r. OPS 2/98 zgodnie z którą "W związku z poglądem, iż przepis art. 15 § l ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. miałby stanowić podstawę prawną do orzekania o terminie wykonania decyzji nakazującej rozbiórkę, należy opowiedzieć się przeciwko takiemu rozumieniu przepisów o postępowaniu egzekucyjnym. Zakres stosowania ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. jednoznacznie wynika z art. l tej ustawy, który stanowi, że "Ustawa określa postępowanie i środki przymusowe, stosowane przez organy administracji rządowej i organy gminy w celu doprowadzenia do wykonania przez zobowiązanych ich obowiązków o charakterze pieniężnym (uiszczenia należności pieniężnych) lub obowiązków o charakterze niepieniężnym, a także sposób zabezpieczenia wykonania tych obowiązków". Przepisy tej ustawy więc nie mogą stanowić materialnoprawnej podstawy do wydawania przez organy administracji rozstrzygnięć w postaci decyzji administracyjnych zarówno co do udzielania uprawnień czy nakładania obowiązków, zawierania w decyzji administracyjnej klauzul dodatkowych (termin, warunek, zlecenie), jak i określenia terminu wykonania decyzji administracyjnej. Jak powiedziano wyżej, w orzecznictwie i w piśmiennictwie przyjmuje się, iż tego rodzaju treść decyzji może wynikać wyłącznie z przepisów prawa administracyjnego materialnego, nie zaś z przepisów normujących postępowanie egzekucyjne w administracji". W przypadku zatem nie wniesienia opłaty dodatkowej przez korzystającego z drogi w strefie płatnego parkowanie, nie będącego właścicielem pojazdu, wezwanie do zapłaty - upomnienie staje się formą dokumentu prawnego wymierzającego opłatę dodatkową właścicielowi pojazdu oraz określającego mu termin jej zapłaty, co w kontekście powyższej Uchwały nie powinno mieć miejsca.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 174 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem według art. 183 § 1 ustawy - p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a). Opiera się on na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanym prawnikom zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający Sądowi II instancji dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia.

Złożona w rozpatrywanej sprawie skarga kasacyjna odpowiada przedstawionym wymogom, niemniej podniesionych w niej zarzutów nie można uznać za usprawiedliwione.

1. Zarzut naruszenia art. 13 ust. l w związku z art. 13f ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych poprzez błędną wykładnię, polegającą na nietrafnym przyjęciu, że powołane przepisy są przepisami prawa materialnego wyznaczającymi podmiot - właściciela pojazdu do wykonania obowiązku zapłaty opłaty dodatkowej należy uznać za chybiony. Z przytoczonych przepisów wynika ciążący na korzystających z dróg publicznych obowiązek ponoszenia opłaty parkingowej i ewentualnie opłaty dodatkowej, jeżeli ta pierwsza nie zostanie uiszczona. Zgodzić się należy ze skarżącą, że korzystającym z dróg publicznych niekoniecznie musi być właściciel samochodu. Jednakże to nie organ egzekucyjny nakłada na korzystającego z dróg publicznych obowiązek uiszczenia należnej opłaty, albowiem jest to obowiązek wynikający z mocy samego prawa. Nie musi zatem, a nawet nie może prowadzić postępowania wyjaśniającego, mającego na celu ustalenie korzystającego z dróg publicznych poprzez zaparkowanie samochodu, ponieważ na to nie pozwalają przepisy postępowania egzekucyjnego w administracji - por. np. art. 29 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Ma on w tej sytuacji prawo domniemywać, że korzystającym z dróg publicznych był właściciel samochodu. Ten ostatni zaś może dochodzić swych racji, podnosząc w toku postępowania egzekucyjnego zarzut błędu, co do osoby zobowiązanego (art. 33 pkt 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji).

2. Nie można również podzielić zarzutu naruszenia art. 13f ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych poprzez błędną wykładnię, polegającą na nietrafnym przyjęciu przez Sąd I instancji, że powołany przepis jest przepisem prawa materialnego nakładającym na właściciela pojazdu obowiązek zapłaty opłaty dodatkowej z mocy prawa. Przeprowadzony przez skarżącą w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wywód z odwołaniem się do orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego dotyczy całkowicie odmiennych spraw i dlatego nie może mieć zastosowania w rozpoznawanej sprawy. Na marginesie tylko Sąd pragnie zauważyć, że obowiązek uiszczania określonych opłat administracyjnych płynący z mocy samego prawa nie jest zjawiskiem odosobnionym w polskim systemie prawa - por. np. opłaty, o których mowa w art. 42 ust. l ustawy z 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. Nr 125, poz. 1371 ze zm.). Nie budzi to zresztą najmniejszych wątpliwości w orzecznictwie sądów administracyjnych - por. np. wyroki NSA w sprawach OSK 1824/04 i I OSK 214/05, oba niepublikowane.

3. Zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez pominięcie istotnej dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności, że wierzyciel naruszył art. 15 § l ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji wystawiając wezwanie do zapłaty - upomnienie mimo, że nie upłynął jeszcze (niewskazany przepisami prawa) termin do zapłaty - wykonania obowiązku także nie ma usprawiedliwionych podstaw. Z art. 13 ust. l i art. 13f ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych wynika, że obowiązek uiszczenia wynikających z tych przepisów opłat powinien być zrealizowany niezwłocznie po wystąpieniu stanu faktycznego (zaparkowanie w strefie płatnego parkowania, nieuiszczenie opłaty parkingowej), z wystąpieniem którego powstaje obowiązek uiszczenia danej opłaty. W konsekwencji należy uznać, że termin (w rozumieniu art. 15 § l ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r.) do wykonania przez zobowiązaną obowiązku uiszczenia opłaty dodatkowej upłynął najpóźniej w dniu stwierdzenia przez pełniących swoje obowiązki inspektorów obecności samochodu marki HONDA [...] na obszarze strefy płatnego parkowania bez dowodu uiszczenia opłaty parkingowej. Zatem prawidłowo przyjął Sąd I instancji, że pisemne upomnienie zostało wystawione i przesłane zobowiązanej zgodnie z obowiązującym w tym zakresie prawem.

4. Należy w tym miejscu przypomnieć, że przepis art. 33 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji przewiduje zamknięty katalog okoliczności, które mogą być podstawą do wniesienia zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Podstawą zarzutu może być tylko: 1) wykonanie, umorzenie, przedawnienie, wygaśnięcie, albo nieistnienie obowiązku, 2) odroczenie terminu wykonania obowiązku, albo brak wymagalności obowiązku z innego powodu, rozłożenie na raty spłaty należności pieniężnej, 3) określenie egzekwowanego obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z decyzji administracyjnej..., 4) błąd co do osoby zobowiązanego, 5) niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym, 6) niedopuszczalność egzekucji administracyjnej lub zastosowanego środka egzekucyjnego, brak uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia w myśl art. 15 ustawy, 7) zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego. Żadne inne sytuacje, czy powody nie mogą być podstawą do wniesienia zarzutów. Z unormowania tego wynika, że zarzuty w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego są sformalizowanym środkiem prawnym. Ich wniesienie wszczyna postępowanie zmierzające do ich rozpoznania i rozstrzygnięcia o dopuszczalności egzekucji administracyjnej. Przy tym podniesione w nich okoliczności, które zdaniem zobowiązanego, wykluczają możliwość prowadzenia postępowania egzekucyjnego (przesądzają o jego niedopuszczalności), zakreślają granice sprawy rozpoznawanej przez organ egzekucyjny, właściwy do rozpoznania tego środka prawnego. Jeżeli zatem dany zarzut nie zostanie podniesiony przez zobowiązanego, to nie może być rozpoznany przez organy prowadzące postępowanie egzekucyjne.

W rozpoznawanej sprawie zobowiązana podniosła zarzut nieistnienia zobowiązania "ze względu na brak właściwego umocowania prawnego zobowiązania (TW SPP przez 1607/2005)". Zarzut ten został przez wierzyciela uznany za niesłuszny - postanowienie Prezydenta M. [...] z 6 lutego 2006 r. Jak wynika z uzasadnienia tego postanowienia, fakt istnienia obowiązku uiszczenia opłaty wywiedziono z następujących okoliczności:

1) obecności samochodu marki HONDA [...] na obszarze strefy płatnego parkowania, co zostało potwierdzone przez pełniących swoje obowiązki inspektorów, o czym poinformowano przez umieszczenie zawiadomienia za wycieraczką przedniej szyby;

2) obowiązku wniesienia opłaty z tytułu parkowania w SSP, jak i wniesienia opłaty dodatkowej, który wynika z uchwały nr XIII/269/03 z 1 grudnia 2003 r. w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania, opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych Miasta [...] oraz sposobu ich pobierania, które to przepisy, jak również i ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych nie wymagają dla obowiązku powstania opłaty wydania stosownego orzeczenia.

W zażaleniu na to postanowienie zobowiązana stwierdziła, że nie zgadza się z jego uzasadnieniem "i podtrzymuje swoje stanowisko". W ten sposób doszło do zakreślenia granic sprawy egzekucyjnej. Na żadnym jej etapie zobowiązana nie kwestionowała braku uprawnień inspektorów SSP, jak i zakładu budżetowego pod nazwą Miejski Zakład Obsługi Gospodarczej do wykonywania przez nich czynności określonych w art. 21 ust. l i ust. la w związku z art. 20 pkt. 8 i art. 19 § 3 i 4 ustawy o drogach publicznych oraz braku wiarygodności wystawianych przez nich zawiadomień, jako przyczyny nieistnienia obowiązku uiszczenia opłaty dodatkowej. Zatem zarzut, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie badał tej kwestii - czym naruszył art. 134 § 1 p.p.s.a. - jest niezasadny, ponieważ wykracza on poza granice sprawy administracyjnej, ukształtowanej wniesionym przez zobowiązaną zarzutem w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej.

5. Z kolei zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. przez pominięcie zapisu art. 2 § 2 pkt 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, w myśl którego egzekucji administracyjnej podlegają grzywny i kary pieniężne wymierzane przez organy administracji publicznej nie mógł być uwzględniony, ponieważ przepis ten traktuje o czymś zupełnie innym, niż twierdzi skarżąca. Stanowi on, że: "W zakresie nieuregulowanym odrębnymi przepisami, należności, o których mowa w § 1, podlegają zabezpieczeniu w trybie i na zasadach określonych w dziale IV". Cytowany już wcześniej przepis art. 183 § 1 p.p.s.a. wprowadza zasadę związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej. Jako podstawowy element kształtujący zakres kontroli zaskarżonego orzeczenia przez sąd odwoławczy oznacza ona m. in. pełne związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej, które determinują kierunek działalności badawczej Naczelnego Sądu Administracyjnego, jaką powinien on podjąć w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia. W tym systemie Naczelny Sąd Administracyjny nie może z własnej inicjatywy podjąć żadnych badań w celu ustalenia innych - poza przedstawionymi w skardze kasacyjnej - wad zaskarżonego orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego lub postępowania przed tym sądem i musi skoncentrować swoją uwagę wyłącznie na weryfikacji zarzutów sformułowanych przez skarżącego. Nie może więc np. domyślać się, o jaki przepis chodziło wnoszącej skargę kasacyjną, tym bardziej, że skarga ta została sporządzona przez profesjonalnego pełnomocnika (art. 175 p.p.s.a.).

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.