Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 336/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2013-11-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 134, art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c, art. 152, art. 200, art. 209
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 55, art. 56, art. 57, art. 60, art. 64 ust. 1, art. 207 ust. 12
journal: Dz.U. 2009 nr 157 poz 1240
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych.
article: art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
journal: Dz.U.UE.L 2006 nr 210 poz 25 art. 70 ust. 2, art. 98 ustr. 2, art. 99
law: ROZPORZĄDZENIE RADY (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu  Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylające rozporządzenie (WE) nr 1260/1999

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Trzecki Sędziowie Sędzia WSA Marek Szumilas Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Anna Lisowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 października 2013r. sprawy ze skargi Powiatu na decyzję Zarządu Województwa z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu zwrotu płatności wynikającej z umowy o dofinansowanie projektu pod nazwą "Budowa Regionalnego Centrum [...]" I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zarządu Województwa z dnia [...]r. nr [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, III. zasądza od Zarządu Województwa na rzecz Powiatu kwotę 200 (dwieście) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

1. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r., Nr [...] Zarząd Województwa, działając na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (obecnie tekst jedn. Dz.U z 2013 r. poz. 596), art. 57 oraz 61 ust. 1 w zw. z art. 60 pkt 6 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych (obecnie tekst jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 885 z późn. zm.; dalej u.f.p.), art. 138 § 1 pkt. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1860 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie tekst jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 267; dalej k.p.a.), po rozpatrzeniu wniosku Powiatu z dnia [...] października 2012 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] września 2012 r., Nr [...] w sprawie odmowy umorzenia należności z tytułu zwrotu płatności wynikającego z umowy o dofinansowanie Projektu nr [...] pn. "Budowa Regionalnego Centrum [...]".

Powyższe rozstrzygnięcie wydane zostało w oparciu o następujący stan wynikający z akt administracyjnych sprawy: Powiat jako beneficjent na podstawie Indykatywnego Planu Inwestycyjnego w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego podpisał [...] lipca 2009 r. umowę o dofinansowanie projektu nr [...] pn. "Budowa Regionalnego Centrum [...]", w której w § 8 zobowiązał się do stosowania przepisów o zamówienia publicznych zgodnie z ustawą z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych.

W związku z prowadzeniem skróconej weryfikacji ex-post dokumentacji PZP na etapie składania wniosku o płatność, kontrolą objęto postępowanie "Budowa Regionalnego Centrum [...]" przeprowadzone w trybie przetargu nieograniczonego oraz postępowania na "Pełnienie funkcji Inwestora Zastępczego dla zadania: "Budowa Regionalnego Centrum [...]" przeprowadzone w trybie zapytania o cenę. W wyniku weryfikacji Instytucja Zarządzająca stwierdziła naruszenia ustawy Prawo zamówień publicznych, tj. art. 7 ust. 1 w zw. z art. 36 ust. 5 oraz art. 7 ust. 1 w zw. z art. 23 ust. 3 ustawy z 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (obecnie tekst jedn. Dz.U. z 2013r. poz. 907), to jest naruszenia zasady uczciwej konkurencji i równego traktowania wykonawców oraz art. 70 wskazanej ustawy przez zastosowanie trybu niekonkurencyjnego.

Pismem z dnia [...] grudnia 2011 r. Instytucja Zarządzająca RPO wezwała Powiat do zwrotu dofinansowania w wysokości 134 417,76 zł wraz z odsetkami określonymi jak dla zaległości podatkowych liczonymi od dnia przekazania dofinansowania do dnia zwrotu w terminie 14 dni kalendarzowych od dnia otrzymania pisma o zwrocie.

W wyniku naliczonej korekty finansowej przez Instytucję Zarządzającą RPO zostało przeprowadzone postępowanie administracyjne w przedmiocie zwrotu należności z tytułu naliczonej korekty finansowej.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r., nr [...] Zarząd Województwa orzekł o zwrocie przez Beneficjenta - Powiat kwoty dofinansowania w wysokości:

- 91 628,27 zł 106.210,65 zł wraz z odsetkami określonymi jak dla zaległości podatkowych liczonymi od [...] grudnia 2010 r. do dnia dokonania zwrotu,

- 42 789,49 zł wraz z odsetkami określonymi jak dla zaległości podatkowych liczonymi od dnia [...] października 2009 r. do dnia dokonania zwrotu,

- 124.501,84 zł wraz z odsetkami określonymi dla zaległości podatkowych liczonymi od dnia [...] lutego 2011 r. do dnia dokonania zwrotu,

Od powyższej decyzji Powiat nie złożył wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i decyzja z dniem [...] maja 2012 r. stała się ostateczna.

2. W dniu 25 czerwca 2012 r. Powiat złożył wniosek o umorzenie należności z tytułu naliczonej korekty finansowej. W uzasadnieniu wskazano na trudną sytuacją finansową Powiatu oraz brakiem środków finansowych na rachunkach bankowych, z powodu m. in. konieczności przejęcia przez Powiat długu Szpitala [...] w wysokości 101 676 886,71 zł.

Pismem z dnia [...] lipca 2012 r., znak [...] Instytucja Zarządzająca RPO zwróciła się do Ministerstwa Rozwoju Regionalnego z prośbą o zajęcie stanowiska w sprawie możliwości dokonania niniejszego umorzenia oraz ewentualnych konsekwencji płynących z tego działania w niniejszej sprawie. W odpowiedzi, Departament Koordynacji i Wdrażania Programów Regionalnych w Ministerstwie Rozwoju Regionalnego, pismem z dnia [...] sierpnia 2012 r. wskazał, że podmiotem ponoszącym koszt niniejszego umorzenia jest instytucja je dokonująca.

Oznacza to, że dokonanie umorzenia naliczonej korekty finansowej wraz

z naliczonymi odsetkami skutkować będzie obciążenie tymi kosztami budżetu Województwa.

W dniu [...] września 2012 r. Zarząd Województwa, działając na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie województwa, art. 57 oraz 61 ust. 1 w związku z art. 60 pkt 6 ustawy o finansach publicznych wydał decyzję nr [...] w sprawie odmowy umorzenia należności z tytułu zwrotu płatności wynikającego z umowy o dofinansowanie Projektu nr [...] pn. "Budowa Regionalnego Centrum [...]",

Pismem z dnia [...] października 2012 r. Powiat wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy. Uzasadniając wniosek strona podała, że zostały spełnione warunki ustawowe zawarte w art. 56 ustawy o finansach publicznych, by uzyskać umorzenie należności z tytułu naliczonej korekty finansowej.

We wniosku o umorzenie i załącznikach zawarte zostały wszystkie względy społeczne i gospodarcze oraz przedstawiono sytuację płatniczą wnioskodawcy uzasadniającą spełnienie przesłanek "ważnego interesu dłużnika" i "interesu publicznego". Strona podkreśliła, że sytuacja finansowa Powiatu związana jest z perspektywą przejęcia pod koniec 2017 roku długu po SP ZOZ w likwidacji, zaś podstawowym warunkiem przejęcia i spłaty długu szpitalnego jest zabezpieczenie środków finansowych na jego spłatę, w tym celu niezbędne jest uzyskanie pożyczki z budżetu państwa. Aktualnie wobec Powiatu są prowadzone postępowania komornicze, wierzyciele uzyskali zajęcia komornicze.

Skarżąca podkreśliła również, że stwierdzenie Zarządu Województwa zawarte w zaskarżonej decyzji, że kwota umorzenia obciąży kosztami budżet Województwa oraz stanowisko zawarte w piśmie Ministerstwa Rozwoju Regionalnego z dnia [...] sierpnia 2012 roku, nie są poparte przepisami prawa.

3. Wskazaną na wstępie uzasadnienia decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r.,

Nr [...] Zarząd Województwa utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu, organ odwoławczy powołując się na przepisy ustawy z dnia

27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych wskazał, że przesłanką uzasadniającą zastosowanie ulg w spłacie należności pieniężnych jest przypadek uzasadniony względami społecznymi lub gospodarczymi, w szczególności możliwości płatnicze dłużnika oraz uzasadniony interes Skarbu Państwa.

Zgodnie z art. 57 pkt 1 ustawy o finansach publicznych należności mogą być umarzane w części, jednakże w przedmiotowej sprawie Powiat złożył wniosek o umorzenie całości należności z tytułu naliczonej korekty finansowej. Z kolei przy ustalaniu istnienia interesu publicznego (w tym wypadku interesu uzasadnionego interesu budżetu) należy uwzględniać sytuację budżetową państwa.

Organ powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych wskazał,

że należy wyeliminować takie sytuacje, gdy rezultatem zastosowania ulgi będzie obciążenie tylko Skarbu Państwa kosztami pomocy. Organ zobowiązany jest w trakcie postępowania ustalić, która z nich przeważa i na tej podstawie zadecydować

o zastosowaniu, np. wnioskowanej przez podatnika ulgi w spłacie podatków. Interes publiczny to sytuacja, gdy zapłata zaległości podatkowych spowoduje konieczność sięgania przez podatnika do środków pomocy państwa, gdyż nie będzie w stanie zaspokajać swoich potrzeb materialnych.

Analizując sytuację wnioskodawcy organ stwierdził, że Powiat jest podmiotem mającym stałe dochody w danym roku budżetowym. Zgodnie z Uchwałą Rady Powiatu nr 58/XII/2011 z dnia [...] grudnia 2011 r. w sprawie uchwały budżetowej Powiatu na 2012 rok, w § 1 określono łączną kwotę planowanych dochodów budżetu w kwocie 58.897.232,00 zł, w tym dochody bieżące w kwocie 42.262,119,00 zł. Dług własny Powiatu wynosi 28.569,513,46 zł (stan na 31.03.2012 r., wg sprawozdania RB-Z).

W ocenie organu istnienie tak znacznych dochodów po stronie Powiatu jest niewystarczające do uznania uzasadnionych względów społecznych oraz gospodarczych, w tym możliwościami płatniczych dłużnika jako okoliczności uzasadniających umorzenie kwot podlegających zwrotowi. Fakt, że Powiat zobowiązany jest do przejęcia długu szpitalnego [...], notabene pod koniec 2017 r. oraz to, że w związku z zapłatą naliczonych korekt Powiat będzie musiał zrezygnować z części wydatków bieżących, w ocenie organu nie przesądza o zaniechaniu żądania zwrotu środków finansowych, wynikających z decyzji nr [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r.

Organ odwoławczy podkreślił, że nie istnieje prawem przewidziana procedura odzyskania tychże środków przez Województwo, w przypadku gdyby Instytucja Zarządzająca umorzyłaby należności dotyczące naliczonej korekty finansowej

w wysokości 134 417,76 zł wraz z odsetkami określonymi jak dla zaległości podatkowych i kwota ta w całości obciążyłaby budżet województwa. Z pisma Ministerstwa Rozwoju Regionalnego z dnia [...] sierpnia 2012 r. oraz ze stanowiska Departamentu Koordynacji i Wdrażania Programów Regionalnych w Ministerstwie Rozwoju Regionalnego (pismo z dnia [...] sierpnia 2012 r.) jednoznacznie wynika,

że podmiotem ponoszącym koszt niniejszego umorzenia jest instytucja je dokonująca, tj. Instytucja Zarządzająca RPO. Ustawodawca unijny w sposób jednoznaczny zobowiązał Państwa członkowskie do dochodzenia przedmiotowych należności.

Organ wskazując na treść art. 11 kontraktu wojewódzkiego podkreślił,

że powstanie należności do odzyskania od Beneficjenta przez instytucję zarządzającą pośredniczącą lub wdrażającą wiąże się z brakiem certyfikacji wydatków do Komisji Europejskiej (lub wycofaniem wydatków z deklaracji). Umorzenie należności, które nie mają przełożenia na certyfikację do KE, przy jednoczesnym braku ponownej kontraktacji tych środków, oznaczałoby niepełne wykorzystanie alokacji, zatem instytucja zarządzająca winna dokonać ponownego zakontraktowania środków na wartość równą należności do odzyskania.

Decyzja o umorzeniu należności, jak również wynikająca z uchwały Rady Ministrów i kontraktu wojewódzkiego maksymalna kwota alokacji (zarówno w zakresie środków EFRR jak i budżetu państwa) jaka może zostać przekazana przez stronę rządową na realizację danego programu, powodują, że w celu pełnego wykorzystania alokacji zarząd województwa winien wygospodarować dodatkowe środki z budżetu województwa.

Organ podkreślił również, że przedmiotem kontraktu wojewódzkiego dla Województwa jest określenie zasad i warunków dofinansowania Regionalnego Programu Operacyjnego, Instytucja Zarządzająca RPO ma obowiązek stosować się do zapisów przedmiotowego Kontraktu, ponieważ środki finansowe, które są przeznaczane na realizację programu nie są własnością Województwa i nie może ono w sposób dowolny rozporządzać nimi. Tym samym Województwo zmuszone byłoby pokryć koszty umorzenia, co powoduje również, iż w ocenie organu, nie występują w przedmiotowej sprawie automatycznie uzasadnione względy społeczne czy gospodarcze.

4. Z powyższym nie zgodził się Powiat, który pismem z dnia [...] marca 2013 r. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania.

Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił naruszenie prawa materialnego, mianowicie:−

- art. 55, art. 56 ust.1 pkt 5, art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o finansach publicznych przez niewłaściwe uznanie, że nie zachodzi ważny interes Powiatu lub interes społeczności powiatowej, bo ważniejszy jest interes Unii Europejskiej;

- art. 98 ust. 1 i 2 Rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności

i uchylające rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 (Dz. U. UE nr L 210/25 z dnia 31.07.2006) poprzez niewłaściwe zastosowanie;

- art. 20 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 1828/2006 z dnia 8 grudnia 2006 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE)

nr 1083/2006 ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności oraz rozporządzenia (WE) nr 1080/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady

w sprawie Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego (Dz. U. UE nr L 371/1

z dnia 27.12.2006) poprzez błędną wykładnię;

- art. 7 Konstytucji RP i art. 6 k.p.a., poprzez zajmowanie stanowisk nie mających poparcia w przepisach prawa.

W uzasadnieniu strona skarżąca podała, że zostały spełnione warunki ustawowe zawarte w art. 56 u.f.p., aby uzyskać umorzenie należności z tytułu naliczonej korekty finansowej, albowiem we wniosku zawarte zostały wszystkie względy społeczne i gospodarcze oraz jest przedstawiona sytuacja płatnicza wnioskodawcy uzasadniająca spełnienie przesłanek "ważnego interesu dłużnika" i "interesu publicznego". Ze względu na dużą zawartość dowodową dołączoną do wniosku o umorzenie, beneficjent był i jest gotowy do złożenia dodatkowych objaśnień i informacji, które mogą mieć wpływ na wyjaśnienie wszystkich okoliczności prawnych i faktycznych.

Skarżący podkreślił, że trudna sytuacja finansowa Powiatu związana jest z perspektywą przejęcia pod koniec 2017 roku długu po SP ZOZ. Zadłużenie szpitala wzrasta corocznie o koszty obsługi długu, stąd w interesie społecznym i gospodarczym oraz w interesie Skarbu Państwa jest skrócenie okresu likwidacji z roku 2017 na rok 2013. Podstawowym warunkiem przejęcia i spłaty długu szpitalnego jest zabezpieczenie środków finansowych na jego spłatę, w tym celu niezbędne jest uzyskanie pożyczki z budżetu państwa, gdyż ograniczone są możliwości płatnicze Beneficjenta.

Strona podała, że w celu określenia możliwości finansowych Powiatu związanych z wielkością długu i okresem jego spłaty, został sporządzony dokument pn. "Program Ostrożnościowy dla Powiatu". Z dokumentu tego wynika, że w związku z planowanymi działaniami w latach 2012-2037, Powiat może liczyć na uzyskanie ok. 98 mln zł skumulowanych oszczędności. Tymczasem dług szpitala na koniec 2013 r. wynosić będzie około 116,9 mln zł, natomiast środki finansowe przeznaczone na pożyczki dla jednostek samorządu terytorialnego, określone w budżetu państwa na 2013 r., to kwota 100,0 mln zł. W opracowanym "Planie Ostrożnościowym dla Powiatu" nie ma ujętych kwot związanych z korektami finansowymi naliczonymi przez Zarząd Województwa w kwocie 1.259.952,59 zł wraz z odsetkami, gdyż na ten cel nie można zaciągnąć pożyczki z budżetu państwa lub jakiegokolwiek przychodu zwrotnego, ponieważ korekta finansowa jest wydatkiem bieżącym. Zatem sytuacja finansowa Powiatu zaistniała bez winy władz samorządowych spełnia przesłankę "ważnego interesu podatnika".

Skarżąca wskazała ponadto, że niektóre stwierdzenia zawarte w decyzjach organu nie są zgodne ze stanem faktycznym. Dotyczy to postępowań egzekucyjnych lub przychodów Powiatu. Również ze względów społecznych i gospodarczych, a w szczególności trudnej sytuacji płatniczej Powiatu, nie ma możliwości ujęcia w budżecie Powiatu kwot związanych z naliczoną korektą finansową. Obecnie z początkiem roku budżetowego zwrot środków finansowych wynikający z naliczonej korekty finansowej może spowodować utratę płynności finansowej Powiatu, stąd może być zagrożona realizacja zadań nałożonych samorząd powiatowy. Szczególnie zagrożona będzie realizacja zadań z zakresu obrony narodowej i cywilnej, zarządzania kryzysowego, oświaty i opieki społecznej, jak również zadań z zakresu administracji budowlanej, komunikacyjnej, geodezyjnej i kartograficznej. Taka sytuacja może spowodować wyrządzenie znacznej szkody i nie leży w interesie skarżącego oraz społeczności powiatowej.

Odnosząc się do naruszenia przez Zarząd Województwa art. 98 ust. 1 i 2 rozporządzenia WE nr 1083/2006 strona skarżąca wskazała, że dotyczy on naliczania korekt finansowych i w tych sprawach wydane są decyzje administracyjne przez Zarząd Województwa na kwotę ponad 1,5 min zł, natomiast odrębnym postępowaniem objęte są sprawy związane z umorzeniem należności z tytułu naliczonych korekt finansowych. W ocenie skarżącego, sprawy umorzenia należności z tytułu naliczonych korekt finansowych nie są unormowane w art. 98 ust. 1 i 2 rozporządzenia WE nr 1083/2006, a są unormowane w przepisach zawartych w ustawie o finansach publicznych.

Zdaniem skarżącej przepisy zawarte w art. 20 rozporządzenia WE nr 1828/2006

i załączniku nr XI do tego rozporządzenia, zawierają uregulowania dotyczące wykazywania kwot wycofanych i odzyskanych oraz kwot poddanych procedurze odzyskiwania (art. 20 ust. 2), nie ma natomiast w tych przepisach uregulowań dotyczących wykazywania kwot udzielonych umorzeń oraz obciążania budżetów wojewódzkich kwotami wynikającymi z udzielonych umorzeń z tytułu naliczonych korekt finansowych za naruszenie przepisów ustawy Prawo zamówień publicznych. Dlatego stwierdzenie zawarte w decyzjach, że kwota umorzenia obciąży kosztami budżet Województwa, jak i przedstawione stanowisko Ministerstwa Rozwoju Regionalnego w piśmie z dnia [...] sierpnia 2012 r., nie są poparte przepisami prawa.

5. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 55, art. 56 ust.1 pkt 5, art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych organ wskazał, że skarżący jest podmiotem mającym względnie stałe dochody w danym roku budżetowym. W ocenie organu skarżący wskazał, że posiada zdolność kredytową i jest w stanie spłacić zobowiązania na kwotę ok. 3 mln. Organ podkreślił również, że decyzja nr [...], dotycząca zwrotu dofinansowania została wydana przez Zarząd Województwa [...] kwietnia 2012 r., zatem skarżący miał czas na ujęcie przedmiotowych środków w budżecie, czego jednak nie zrobił.

Na rozprawie w dniu 30 października 2013 r. pełnomocnik organu podtrzymał skargę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

6. Kompetencja kontrolna sądu administracyjnego realizowane jest w oparciu

o kryterium zgodności z prawem (art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Pod pojęciem owej kontroli należy rozumieć porównywanie czynności organu administracji rządowej lub samorządowej z wzorcem ustanowionym przez obowiązujące normy prawne. Sąd administracyjny, w ramach postępowania wywołanego skargą, kontroluje prawidłowość zastosowanej przez organ administracji publicznej podstawy rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Podstawą rozstrzygnięcia organu administracji jest zaś całokształt przepisów prawa zastosowanych przez niego w celu wydania rozstrzygnięcia na gruncie ustalonego stanu faktycznego.

Rozpoznając skargę na akt lub czynność organu administracji publicznej sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy administracyjnej, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.; zwanej dalej p.p.s.a).

7. Kwestią pierwszą, która zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. należało rozstrzygnąć z urzędu, jest dopuszczalność udziału w wydaniu zaskarżonej decyzji tych członków zarządu województwa (instytucji zarządzającej), którzy brali udział w wydaniu decyzji

w pierwszej instancji. Wyłączenie członków zarządu od ponownego rozpoznania sprawy. W tej mierze niniejszy sąd podziela stanowisko prezentowane w judykaturze, że zastosowanie, w przypadku instytucji zarządzającej, przepisów kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących wyłączenia organu (art. 27 § 1 w związku z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a.) spowodowałoby skutek w postaci niemożności rozstrzygnięcia sprawy (wyroki WSA w Białymstoku z dnia 18 stycznia 2011 r., I SA/Bk 598/10; WSA

w Szczecinie z dnia 18 października 2012 r., I Sa/Sz 348/12; WSA w Rzeszowie

z 12 maja 2011 r., I Sa/Rz 186/11, dostępne w bazie orzeczeń na stronie internetowej www.orzeczenia.nsa.gov.pl.).

Wynika to z ustawowego składu liczebnego zarządu województwa (pięć osób), stąd powtórzenie części składu jest nieuniknione. Mając na względzie te szczególne zadania, za które odpowiada zarząd województwa działający w charakterze instytucji zarządzającej, rozpoznając ponownie sprawę stosownie do art. 207 ust. 12 u.f.p. jest on uprawniony do orzekania w sprawie także w sytuacji, gdy wszyscy jego członkowie, lub niektórzy z nich, brali udział w wydaniu decyzji w pierwszej instancji. Z powodów podanych wyżej uznać należy, że w przypadku zarządu województwa działającego jako jednostka zarządzająca, w razie złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy na podstawie art. 207 ust. 12 u.p.f. taka możliwość nie istnieje, bowiem kompetencje instytucji zarządzającej są ściśle związane z tym organem i nie mogą być przeniesione na inny organ bez wyraźnej podstawy prawnej. Nie sposób przy tym przyjąć,

że organem wyższego stopnia miałaby być instytucja zarządzająca (zarząd) innego województwa, nie związana z programem operacyjnym, w ramach którego nastąpiły dofinansowanie projektu oraz wydanie decyzji o zwrocie należności.

8. Przechodząc do kwestii merytorycznych, w kontekście zasadniczego przedmiotu sporu istotne jest rozważenie prawidłowości kwalifikacji prawnej wniosku Powiatu, w szczególności przesłanek, na których organ oparł badanie zasadności wniosku o umorzenie. Środki publiczne stanowiące niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publiczno-prawnym zostały wymienione w art. 60 u.f.p. Należą do nich m.in. należności z tytułu zwrotu płatności dokonanych w ramach programów finansowanych z udziałem środków europejskich (art. 60 pkt 6 u.f.p.),

o których umorzenie wnioskuje strona skarżąca.

Zgodnie z regulacją art. 64 ust. 1 u.f.p. właściwy organ, na wniosek zobowiązanego, może udzielać określonych w art. 55 ulg w spłacie zobowiązań z tytułu należności, o których mowa w art. 60. Powyższy przepis odnosi się do kwestii ulg

w spłacie niepodatkowych należności budżetowych, jednakże nie określa wprost rodzajów tych ulg ani przesłanek ich stosowania. W tym zakresie odsyła do kategorii ulg stosowanych wobec należności cywilnoprawnych określonych w art. 55 u.f.p. Wobec tego przyjąć należy, że w stosunku niepodatkowych należności budżetowych (w tym należności z tytułu zwrotu płatności dokonanych w ramach programów finansowanych

z udziałem środków europejskich) mogą być stosowane ulgi w postaci umorzenia należności w całości lub w części, odroczenia spłaty lub rozłożenia na raty.

Zauważyć należy, że art. 55 u.f.p. zawiera katalog możliwych do zastosowania ulg, nie wskazano w nim jednak przesłanek, ani trybu umarzania, odraczania terminu czy rozkładania należności na raty. Przepis ten nie może zatem stanowić samoistnej podstawy do udzielenia ulg.

Opisana luka konstrukcyjna ustawy, niewystępująca w poprzednio obowiązującej ustawie o finansach publicznych, rodzi pytanie czy przesłankami umorzenia należności,

o których mowa w art. art. 60 pkt 6 u.f.p. w zw. z art. 64 ust. 1 są przepisy ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa, (tekst jedn. Dz.U z 2012 r. poz. 749; dalej o.p.), czy też art. 56 i 57 u.f.p., o których nie wspomina art. 64 ust. 1 u.f.p. W tej mierze stanowisko doktryny jest niejednolite. Wedle pierwszego poglądu przepis art. 55 stosuje się z uwzględnieniem przesłanek określonych w art. 56-59 (por. Z. Ofiarski, [w:]

M. Karlikowska, W. Miemiec, Z. Ofiarski, K. Sawicka, Ustawa o finansach publicznych. Komentarz, tezy do art. 64; także B. Kucia Guściora, Ustawa o finansach publicznych. Komentarz, red. P. Smoleń, Warszawa 2012). Wedle drugiego, zgodnie z odesłaniem zawartym w art. 67 u.f.p. należy przy załatwianiu wniosku o ulgi w spłacie należności posiłkować się przesłankami ujętymi w art. 67a o.p. czyli: ważnym interesem podatnika (zobowiązanego) oraz interesem publicznym (tak S. Presnarowicz, [w:] Nowa ustawa

o finansach publicznych wraz z ustawą wprowadzającą. Komentarz praktyczny, red.

E. Ruśkowski, J. M. Salachna, Gdańsk 2010, tezy do art. 64). Mając wzgląd na wewnątrzsystemowy cel odesłania oraz rodzaj należności podlegający umorzeniu podzielić należy pogląd pierwszy.

9. Stosownie do treści art. 56 ust. 1 u.f.p. należności, o których mowa w art. 55, mogą być umarzane w całości, jeżeli:

1) osoba fizyczna - zmarła, nie pozostawiając żadnego majątku albo pozostawiła majątek niepodlegający egzekucji na podstawie odrębnych przepisów, albo pozostawiła przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty 6.000 zł;

2) osoba prawna - została wykreślona z właściwego rejestru osób prawnych przy jednoczesnym braku majątku, z którego można by egzekwować należność,

a odpowiedzialność z tytułu należności nie przechodzi z mocy prawa na osoby trzecie;

3) zachodzi uzasadnione przypuszczenie, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwoty wyższej od kosztów dochodzenia i egzekucji tej należności lub postępowanie egzekucyjne okazało się nieskuteczne;

4) jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej uległa likwidacji;

5) zachodzi ważny interes dłużnika lub interes publiczny.

Z kolei w myśl art. 57 u.f.p. na wniosek dłużnika:

1) należności mogą być umarzane w części,

2) mogą zostać odroczone terminy spłaty całości lub części należności,

3) płatność całości lub części należności może zostać rozłożona na raty

- w przypadkach uzasadnionych względami społecznymi lub gospodarczymi,

w szczególności możliwościami płatniczymi dłużnika oraz uzasadnionym interesem Skarbu Państwa.

Do stosowania ulg w spłacie niepodatkowych należności budżetowych

o charakterze publicznoprawnym uprawniony jest właściwy organ, wymieniony w art. 61 u.f.p. Organ ten nie może działać z urzędu, do zastosowania ulgi wymagany jest zatem wniosek zobowiązanego, co też w niniejszej sprawie miało miejsce.

Wskazać należy, że regulacja art. 56 u.f.p. odnosi się tylko do umorzenia należności, a umorzenie to ma zastosowanie tylko do całości należności. Z kolei na podstawie art. 57 u.f.p. rozstrzygnięcie w przedmiocie umorzenia należności może dotyczyć tylko części należności.

10. Na gruncie rozpoznawanej sprawy zasadnicze znacznie mają jednak przesłanki stosowania ulgi, gdyż wymienione w art. 57 u.f.p. klauzule generalne różnią się od tych wskazanych w art. 56 ust. 1 pkt 5 tej ustawy. Użycie przez ustawodawcę

w tych przepisach różnych terminów zwrotów wskazuje, że nie są one tożsame pod względem znaczeniowym (zakaz wykładni homonimicznej). Treść oraz kolejność przepisów wskazuje, że w art. 57 nastąpiło zawężenie okoliczności przedmiotowych (względy społeczne i gospodarcze) i podmiotowych (interes Skarbu Państwa) uzasadniających umorzenie należności. Przepisy te nie mogą być zatem wobec siebie konkurencyjne, gdyż przepis art. 57 stanowi lex specialis do art. 56. O zakresie jego zastosowania przesądza zatem ustalenie desygnatów spełniających kryteria określone w tym przepisie.

Różnicy dystynkcji między omawianymi przepisami (również art. 67a o.p.) organ nie dostrzegł. W podstawie prawnej obu decyzji został wymieniony art. 57 (w zw. z art. 61 ust. 1 i 60 pkt 6 u.f.p.), choć wniosek dotyczył umorzenia należności w całości, którego przepis ten nie przewiduje. Nadto organ nie wskazał i nie rozważył, czy ze względu na typ należności i status wierzyciela (interes Skarbu Państwa) przepis art. 57 może mieć zastosowanie w przedmiotowej sprawie.

Z treści decyzji nie wynika również, czy przepis ten nie został a liminie zastosowany wobec tego, że przewiduje on tylko częściowe umorzenie należności,

a wniosek dotyczył całości długu (skarżący powołał się jednak na art. 56 u.f.p.), czy też dlatego, że organ uznał, że złożenie takiego wniosku nie jest przeszkodą do jego rozpoznania na podstawie art. 57 u.f.p. i ewentualnego umorzenia należności w części. Z treści dalszych wywodów zawartych na s. 5 decyzji nie wynika, by organ miał na myśli umorzenie częściowe. W tej sytuacji nie da się ustalić, na jakich podstawach prawnych oparto rozważenie okoliczności uzasadniających wniosek i opisanych w dalszej części decyzji, tym bardziej, że organ w pierwszej decyzji (z dnia 25 września 2012 r.) powołuje art. 57, lecz przytacza orzecznictwo dotyczące art. 67a o.p. zawierające przesłanki zbieżne z wymienionymi w art. 56 u.f.p.). Stanowi to uchybienie procesowe, o którym mowa w art. 107 § 3 k.p.a. mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy

(art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). Z tej też przyczyny nie jest czytelna kwalifikacja materialnoprawna, co z kolei stanowi wadę, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.

W tej sytuacji odnoszenie się do powołanych we wniosku oraz skardze okoliczności konkretyzujących sytuację wnioskodawcy jest przedwczesne. Kwestia zachowania albo przekroczenia granic uznania administracyjnego zależy bowiem od jednoznacznej kwalifikacji przesłanek na podstawie, których wniosek podlega załatwieniu.

11. Jeśli chodzi o podstawowy argument, którym posługuje się organ, to jest obawę przed obciążeniem instytucji zarządzającej kwotą umorzonej należności należy wskazać, że jest on z istoty błędny. Do obowiązków nałożonych na państwa członkowskie należy zapobieganie, wykrywanie i korygowanie nieprawidłowości oraz odzyskiwanie kwot nienależnie wypłaconych wraz z odsetkami z tytułu zaległych płatności (art. 70 ust. 1b rozporządzenia nr 1083/2006).

Zgodnie z art. 28 i 30 rozporządzenia wykonawczego nr 1828/2006 państwa członkowskie przekazują Komisji Europejskiej szczegółowe sprawozdania

o nieprawidłowościach będących przedmiotem wstępnego ustalenia administracyjnego lub sądowego oraz o działaniach następczych zmierzających do weryfikacji wystąpienia takich nieprawidłowości i ich kwalifikacji prawnej.

Na podstawie z art. 98 ust. 2 rozporządzenia nr 1083/2006 państwo członkowskie dokonuje korekt finansowych wymaganych w związku z pojedynczymi lub systemowymi nieprawidłowościami stwierdzonymi w operacjach lub programach operacyjnych. Korekty dokonywane przez państwo członkowskie polegają na anulowaniu całości lub części wkładu publicznego w ramach programu operacyjnego. Zgodnie z powołanym przepisem państwo członkowskie bierze pod uwagę charakter

i wagę nieprawidłowości oraz straty finansowe poniesione przez fundusze.

Kompetencja do dokonywania korekt przysługuje również Komisji Europejskiej (art. 99 rozporządzenia nr 1083/2006). Korekta finansowa dokonana przez Komisję nie narusza obowiązku państwa członkowskiego przeprowadzania procedury odzyskiwania środków na podstawie art. 98 ust. 2 rozporządzenia nr 1083/2006.

Odrębną regulację w tym zakresie wprowadza prawo krajowe przewidując

w art. 207 i n. u.f.p. postępowanie w przedmiocie zwrotu środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich w przypadku:

1) wykorzystania tych środków niezgodnie z przeznaczeniem,

2) wykorzystania środków z naruszeniem procedur ustalonych dla wykonywania budżetu środków europejskich,

3) pobrannia środków nienależnie lub w nadmiernej wysokości.

Efektywność lub skuteczność realizacji zarysowanych zadań zabezpiecza, przewidziana w art. 70 ust. 2 wskazanego rozporządzenia, subsydiarna odpowiedzialność państwa wobec Unii Europejskiej. W przypadku nieodzyskania kwot nienależnie wypłaconych beneficjentom przez państwo członkowskie, państwo członkowskie odpowiada za ich zwrot do budżetu Unii, jeżeli straty te powstały z winy lub niedbalstwa organów lub instytucji odpowiedzialnych za realizację tych zadań

w imieniu państwa.

Jeśli państwo członkowskie uchyla się od wdrożenia procedury odzyskiwania nieprawidłowo wydatkowanych środków finansowych wydatkowanych nieprawidłowo, Komisja może wnieść do Trybunału skargę na naruszenie przez to państwo zobowiązań traktatowych (art. 258 TFUE), lub zawiesić terminu płatności okresowej (art. 92 ust. 1c rozporządzenia nr 1083/2006).

12. Ze wskazanych przepisów oraz innych przepisów prawa wspólnotowego nie wynika zakaz wprowadzenia do prawa krajowego instytucji umorzenia należności podlegających zwrotowi lub korekcie (na zasadzie określonej przepisami art. 207 u.f.p. albo art. 98 ust. 2 rozporządzenia nr 1083/2006). Kwestia taka nie była dotychczas przedmiotem sporów między Komisją Europejską a krajami członkowskimi, co wskazuje, że tego typu regulacja została pozostawiona swobodzie państwa członkowskiego.

Analizy zawartej w piśmie przedstawionym przez Departament Ministerstwa Rozwoju Regionalnego, na którą powołuje się organ, nie można uznać za wiążącą i wyczerpującą. Niewątpliwie wskazuje ona na wątpliwości związane z istotą rozważanego problemu, niemniej jej celem pozostaje wyłącznie kwestia wewnętrznego podziału zadań, klasyfikacja budżetowa ulgi oraz ewentualny podział ryzyka między organami państwa członkowskiego odpowiedzialnymi za realizację zadań polityki rozwoju, co nie może mieć wpływu na stosowanie instytucji umorzenia.

Skoro bowiem ustawodawca krajowy wprowadził do systemu prawa możliwość zastosowania ulg dotyczących należności z tytułu zwrotu płatności dokonanych

w ramach programów finansowanych z udziałem środków europejskich to znaczy,

że instytucja ta może być stosowana w stosunku do podmiotów krajowych na warunkach określonych w tej ustawie. Przyjęcie prezentowanego przez organ rozumowania prowadziłoby do niemożności zastosowania ulgi w każdym przypadku wniosku dotyczącego należności z tytułu zwrotu płatności dokonanych w ramach programów finansowanych z udziałem środków europejskich, bez względu na zindywidualizowane i skonkretyzowane okoliczności i przesłanki umorzenia.

Zagadnienia, czy wprowadzenie do systemu prawa ulgi w stosunku do należności z tytułu zwrotu płatności dokonanych w ramach programów finansowanych

z udziałem środków europejskich (a więc środków z zasady nie będących środkami własnymi kraju członkowskiego, choć zaliczanymi budżetu krajowego) rodzi jakkolwiek odpowiedzialność państwa członkowskiego wobec Unii Europejskiej oraz w jaki sposób zastosowanie ulgi podlega wykazywaniu i ewaluacji nie dotyczą stosunku administracyjnoprawnego pomiędzy beneficjentem a instytucją zarządzającą

w postępowaniu o udzielenie ulgi na podstawie przepisów prawa krajowego. Przesłanka, którą powołuje organ nie należy do katalogu przesłanek ustawowych warunkujących zastosowanie ulgi. Nie jest również, co zaznaczono wyżej, przewidziana albo zakazana przepisami prawa unijnego.

Z tych też względów przyjętą przez organ wykładnię omówionych wyżej przepisów prawa materialnego i procesowego należy uznać za wadliwą i to w sposób mający wpływ na wynik sprawy (art.145 § 1 pkt 1 lit.a oraz c p.p.s.a.).

W konsekwencji wskazanych uchybień skarga podlegała uwzględnieniu. Ich zakres oraz specyfika postępowania przemawiały na rzecz zastosowania możliwości przewidzianej w art. 135 p.p.s.a.

O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a. Zwrot kosztów na rzecz strony skarżącej zasądzono na podstawie art. 200 i 209 p.p.s.a.