Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1758/06
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2007-06-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6074 Przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.) sędzia NSA Zygmunt Zgierski Protokolant Anna Krakowiecka po rozpoznaniu w dniu 4 czerwca 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Skarbowej w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 16 maja 2006 r. sygn. akt II SA/Kr 624/05 w sprawie ze skargi Dyrektora Izby Skarbowej w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 16 maja 2006 r., sygn. akt II SA/Kr 624/05 oddalił skargę Dyrektora Izby Skarbowej w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji uwłaszczeniowej. W uzasadnieniu przypomniał, że decyzją z dnia [...], nr [...], na podstawie art. 156 § l pkt 2, art. 157 § l i 2 i art. 158 § l kpa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło nieważność decyzji wydanej przez Zarząd Miasta [...] z dnia [...], znak: [...] w części dotyczącej stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez Miejskie Przedsiębiorstwo Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w [...] prawa użytkowania wieczystego nieruchomości oznaczonej jako działka ew. nr 24/2 obr. 87 oraz prawa własności budynków położonych na tej działce. W uzasadnieniu tej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wskazało, że z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji wydanej przez Zarząd Miasta [...] z dnia [...], wystąpił pełnomocnik S. J. K. Podniósł on, że decyzja Zarządu Miasta [...] w sposób rażący narusza przepis art. 2 ust. l, 2 i 3 oraz art. 2a ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464 ze zm.). Istnienie bowiem w dniu 5 grudnia 1990 r. materialnego roszczenia o zwrot nieruchomości, w świetle regulacji zawartej we wzmiankowanych przepisach wyklucza, zdaniem pełnomocnika wnioskującej, wydanie przez właściwy organ orzeczenia stwierdzającego nabycie z mocy prawa użytkowania wieczystego i własności budynków. Powołał się w tym względzie na orzecznictwo sądowe i poglądy doktryny. Właściwy w sprawie organ, mimo istnienia materialnego roszczenia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości orzekł jednak o stwierdzeniu nabycia z mocy prawa wieczystego użytkowania nieruchomości i własności budynków wbrew wyraźnemu zakazowi płynącemu z powołanych przepisów naruszając tym samym prawa osób trzecich, którym służy roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Powstały wiec skutki niedające się pogodzić z zasadami ustrojowymi, takimi jak praworządność i ochrona własności oraz negatywnie rzutujące na społeczny wymiar decyzji. Wyczerpuje to przesłankę do stwierdzenia nieważności decyzji, o której mowa w art. 156 § l pkt 2 kpa.

W ocenie prawnej WSA w Krakowie postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą jest jedynie ustalenie, czy dana decyzja jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § l pkt 2 kpa W postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada ogólnej trwałości decyzji administracyjnych (art. 16 § l kpa), zaś stwierdzenie nieważności jest instytucją umożliwiającą wycofanie z obrotu prawnego decyzji administracyjnych dotkniętych najcięższymi wadami materialnoprawnymi.

W ocenie składu orzekającego decyzja Zarządu Miasta [...] z dnia [...], znak: [...] w części orzekającej o nabyciu prawa użytkowania wieczystego działki nr 24/2 i prawa własności budynków położonych na tej działce posiadała wadę skutkującą stwierdzeniem jej nieważności w dacie jej wydania. W świetle art. 2 ust. 1-3 w zw. z art. 2a ustawy z 29 września r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości nabycie prawa użytkowania wieczystego z mocy prawa, w trybie powołanej ustawy, jest możliwe w sytuacji, gdy nie narusza ono praw osób trzecich, a więc, gdy nie istnieją uprawnienia tych osób do nieruchomości. Istniejące uprawnienie osoby trzeciej wyłącza nabycie z mocy prawa użytkowania wieczystego nieruchomości.

Podzielono argumentację pełnomocnika wnioskodawczyni o stwierdzenie nieważności decyzji, że data wszczęcia postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, a więc data złożenia przez podmiot wniosku o zwrot, nie może decydować o możliwości realizacji przez uprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę materialnoprawnego roszczenia o odzyskanie wywłaszczonej nieruchomości, jeśli roszczenie to jest zasadne, to znaczy, jeżeli w dniu 5 grudnia 1990 r. powstały materialnoprawne przesłanki zwrotu nieruchomości, a w szczególności nieruchomość stała się zbędna na cel, na który została wywłaszczona. Oznacza to, że złożenie wniosku o zwrot po 5 grudnia 1990 r. wyłącza możliwość uwłaszczenia nią określonych podmiotów (por. T. Woś, Wywłaszczenie i zwrot wywłaszczonych nieruchomości, Warszawa 2004, wydanie 2, s. 243).

Znalazło to potwierdzenie w uchwale 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 1999 r., OPS 15/98, (ONSA 3/1999, poz. 75), w której Sąd ten uznał, że złożenie wniosku na podstawie art. 69 ust. l ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości o zwrot nieruchomości, o której mowa w art. 2 ust. 1-3 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości, nie stanowi przeszkody w dochodzeniu tego roszczenia, w szczególności jeżeli w dniu 5 grudnia 1990 r., zostały spełnione przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości i w uchwale siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 27 stycznia 2000 r. (III ZP 14/99, OSN AP 8/2000, poz. 294).

W rozpatrywanej sprawie niewątpliwie istniało w dniu 5 grudnia 1990 r. materialnoprawne roszczenie osoby trzeciej o zwrot nieruchomości. W takim stanie rzeczy wydanie decyzji deklaratoryjnej o nabyciu z mocy prawa wieczystego użytkowania nieruchomości i własności położonych na niej budynków w sytuacji istnienia materialnoprawnego roszczenia o zwrot tej nieruchomości stanowi naruszenie przepisu art. 2 ust. 1-3 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości, wprowadzającego klauzulę nienaruszania interesów osób trzecich. Fakt istnienia tego roszczenia był znany organowi wydającemu decyzję o nabyciu z mocy prawa wieczystego użytkowania nieruchomości. Doszło zatem do uwłaszczenia wbrew wyraźnemu zakazowi ustawy. Powstały skutki niedające się pogodzić z zasadami ustrojowymi, co przesądza o rażącym, a więc kwalifikowanym naruszeniu prawa.

Organy w sposób wystarczający wykazały przesłankę do stwierdzenia nieważności w części decyzji stwierdzającej nabycie z mocy prawa wieczystego użytkowania. Orzeczenie o nabyciu z mocy prawa użytkowania wieczystego mimo istnienia materialnoprawnego roszczenia osoby trzeciej o zwrot nieruchomości nie da się pogodzić z systemem obowiązujących norm. Nie można więc podzielić zarzutów naruszenia prawa materialnego i procesowego, podniesionych w skardze do sądu administracyjnego przez Dyrektora Izby Skarbowej w [...]. Nie ulega też wątpliwości, że decyzja stwierdzająca nabycie z mocy prawa wieczystego użytkowania nieruchomości nie rodzi nieodwracalnych skutków prawnych. Mogą być one bowiem zniwelowane poprzez stwierdzenie nieważności takiej decyzji. Wyraźnie wskazuje na to Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 12 lutego 1997 r. (III RN 1/97, OSNAP 19/97, póz. 368, por. T. Woś, Wywłaszczenie i zwrot wywłaszczonych nieruchomości...., s. 233). Nie jest również tak, że w postępowaniu o zwrot nieruchomości istniejące na nieruchomości prawo użytkowania wieczystego jest przeszkodą w orzeczeniu o zwrocie danej nieruchomości (por. T. Woś, Wywłaszczenie i zwrot wywłaszczonych nieruchomości...., s. 232 -- 233). Organ w takich sytuacjach wydać może negatywne rozstrzygnięcie dopiero wówczas, gdy w drodze dostępnych środków prawnych przeszkoda ta nie została usunięta. Takim środkiem jest choćby stwierdzenie nieważności takiej decyzji.

Skargę kasacyjną od tego wyroku złożył Dyrektor Izby Skarbowej w [...], zaskarżając go w całości. Jako podstawę kasacyjną wskazano:

- naruszenie przepisów prawa materialnego przez ich błędną wykładnię, tj.

1) art. 2 ust. l - 3, art. 2a ustawy z 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami i wywłaszczaniu nieruchomości, art. 137, 229, 229a ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Tj. Dz. U z 2004 r. Nr 281, poz. 2603 ze zm.) polegające na przyjęciu, że roszczenie wnioskodawczyni o zwrot nieruchomości istniało pomimo braku wniosku o jej zwrot;

- naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy polegającym na naruszeniu przez Sąd:

2) art. 145 § 1 pkt. l lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz U nr 153, poz. 1270 ze zm.), art. 151 p.p.s.a., polegające na oddaleniu skargi pomimo naruszenia przez organ przepisu art. 24 kpa, art. 107§ l kpa, art. 156 § l pkt.2 kpa, art. 156 § 2 kpa, art. 158 § 2 kpa. Zatem sąd dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wobec tych naruszeń przepisów przez organ powinien uchylić zaskarżoną decyzję;

3) art. 141 § 4 psa poprzez niewyjaśnienie istoty sprawy oraz brak ustosunkowania się przez Sąd w uzasadnieniu wyroku do zarzutów podniesionych przez stronę w skardze naruszenia przez organ art. 24 § l pkt 5 kpa, art. 107§ l kpa, art. 156 § l pkt.2 kpa, art. 156 § 2 kpa, art. 158 § 2 kpa.

4) art. l § l i § 2 ustawy prawo o ustroju sądów administracyjnych albowiem sąd administracyjny błędnie ustalił, że roszczenie o zwrot nieruchomości istniało, pomimo nieustalenia przez Sąd w stanie faktycznym przesłanek tego roszczenia oraz braku wniosku o zwrot nieruchomości.

5) nieważność postępowania albowiem w sprawie nie brał udziału jako strona minister właściwy do spraw administracji publicznej zgodnie z art. 60 ust. l ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami powinien być stroną tego postępowania.

Pominięcie przez WSA dokonanych naruszeń spowodowało nieprawidłową kontrolę decyzji administracyjnej pomimo naruszeń prawa przez organ. W tej sytuacji decyzja powinna zostać uchylona.

W uzasadnieniu podniesiono, że naruszenie przepisów prawa materialnego przez ich błędną wykładnię to jest art. 2 ust. l, 2, 3, art. 2a ustawy z dnia 29 września 1990r. polegało na tym, że na podstawie tych przepisów Miejskie Przedsiębiorstwo Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej nabyło z mocy prawa w dniu 5 grudnia 1990 r. własność budynku oraz użytkowanie wieczyste gruntu. O braku możliwości zwrotu nieruchomości nabytej przez Skarb Państwa w drodze umowy cywilnoprawnej przesądził SN w uchwale z dnia 24.09.1992 r. sygn. akt III AZP 11/92 opublikowanej w OSNCP 1993/6/93. Zatem skoro nie może nastąpić zwrot nieruchomości nabytej przez Skarb Państwa w drodze umowy cywilnoprawnej to brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji, na której poprzednikowi Skarbu Państwa stwierdzono własność budynku oraz użytkowania wieczystego gruntu. Tym samym decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego jest błędna albowiem prawa wnioskodawczyni nie zostały naruszone skoro jej nie przysługiwały. Podkreślić należy nie jest możliwe przejście na rzecz osoby fizycznej nieruchomości, której własność jest obciążona użytkowaniem wieczystym gruntu. Nieruchomość ta może być bowiem wyłącznie własnością Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego. Zwrot takiej nieruchomości jest możliwy jedynie w sytuacji wygaśnięcia użytkowania wieczystego, co należy do prawa cywilnego ze wszystkimi konsekwencjami i nie jest objęte właściwością organów administracji publicznej.

Niewyjaśnienie istoty sprawy i sprzeczność ustaleń w sprawie, że istnieje decyzja o wywłaszczeniu nieruchomości z dnia [...] znak: [...], która znajduje się w Starostwie Powiatowym. Tak wiec Samorządowe Kolegium Odwoławcze powinno zebrać w sprawie cały materiał dowodowy dotyczącej tej nieruchomości, w tym także dotyczący lokalizacji i wzniesienia inwestycji z gminy [...], a nie opierać się na gołosłownych stwierdzeniach o braku dokumentacji skoro decyzja wywłaszczeniowa istnieje. Organ administracyjny nie wziął pod uwagę, że do realizacji celu publicznego. Z operatu szacunkowego z dnia 17.11.1967 r. wynika, że na rozbudowę Miejskiego Przedsiębiorstwa Gospodarki Komunalnej doszło do wywłaszczenia szeregu właścicieli. Organ powinien więc zbadać wszystkie przedmiotowe nieruchomości w celu ustalenia, czy rzeczywiście nie doszło no zrealizowania celu publicznego. Skarb Państwa przedkłada dokumentację z Zakładu Energetycznego, z której wynika, że do wybudowanego budynku doprowadzono energię elektryczną. Zatem rozbudowa Zakładu Gospodarki Komunalnej została wykonana i nieruchomość nie stała się zbędna zgodnie z art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Roszczenie o zwrot nie przysługuje więc wnioskodawczyni. Również na podstawie art. 229, 229a tej ustawy roszczenie o zwrot nieruchomości nie przysługuje prawo użytkowania wieczystego zostało ustanowione i sprzedane osobie trzeciej i ujawnione w księdze wieczystej. Również siedziba organu administracji publicznej, jaką jest urząd skarbowy jest celem publicznym, o którym mowa w art. 46 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Skoro więc nieruchomość jest użytkowana zgodnie z celem publicznym to nie można przyjąć, że stała się zbędna. Zatem roszczenie o zwrot nie powstało.

Organ nie ocenił prawidłowości przeprowadzonego przez gminę postępowania uwłaszczeniowego, a zebrane w sprawie dowody wskazują niezbicie, że było prawidłowe zatem brak jest podstaw prawnych do stwierdzenia nieważności decyzji uwłaszczeniowej. Ponadto organ, a w ślad za nim sąd błędnie pominął, że pierwszy wniosek o zwrot nieruchomości został prawomocnie pozostawiony bez rozpoznania (k.2). Postępowanie o zwrot wobec pozostawienia wniosku bez rozpoznania nie zostało wszczęte. Ponowny wniosek został złożony w dniu 10.08.2000 r. A więc po prawomocnym zakończeniu postępowania uwłaszczeniowego. Tym samym nie zostały w trakcie postępowania uwłaszczeniowego naruszone prawa osób trzecich.

Naruszenie przepisu art. 107 § l kpa polegało na tym, że organ nie podał zmian aktu prawnego, na którego przepisy powołał się w rozstrzygnięciu. Organ ten nie zamieścił literalnego brzmienia przepisów prawa, na których podstawie wydał zaskarżoną decyzje. Tak więc nie zostały spełnione przesłanki formalne polegające na obowiązku przytoczenia przepisów stanowiących podstawę prawną do wydania decyzji objętej kontrola sądową. Tym samym nie jest możliwe stwierdzenie, czy powołana podstawa prawna jest prawidłowa.

Naruszenie przepisu art. 156 § l pkt. 2 polegało na tym, że Sąd nie określił, na czym polegało rażące naruszenie prawa oraz jakie to przepisy naruszył Zarząd Miasta [...] w decyzji z dnia [...] znak: [...]. Sąd nie wziął pod uwagę skutków nabytych przez art. 5 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r., o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. nr 19 poz. 147 ze zm.). Na podstawie tego przepisu Skarb Państwa nabył własność budynku i użytkowania wieczystego gruntu nawet gdyby nabył to prawo od osoby nieuprawnionej. Jest przy tym bez znaczenia prawnego czy poprzednikowi wpisanemu do ksiąg wieczystych przysługiwało to prawo czy też to prawo nie istniało do początku czy też wygasło. Właśnie skutki polegające na nie istnieniu prawa od początku czy też wygaśnięcie tego prawa wywołuje zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego stwierdzająca nieważność decyzji, a wiec wbrew rękojmi publicznej wiary ksiąg wieczystych. Skoro nieruchomość została zabudowana to stan ten obligował organ do uwłaszczenia budynku zatem postępowanie prowadzone w sprawie przez Kolegium Odwoławczego nie może skutkować wzruszenia takiej decyzji. Tak stwierdził NSA w wyroku z 28.03.2001 r. I SA 2360/99 LEX nr 75561. Należy przy tym zauważyć, że wniosek o zwrot złożono po dniu 5.12.1990 r., a zatem zgodnie z wyrokiem SN z 24.04.1997 r. III RN 16/97 i III RN 15/97 nie zachodzi prymat roszczenia poprzedniego właściciela nieruchomości, a uwłaszczeniem państwowej osoby prawnej. Wniosek o zwrot nieruchomości nie ma mocy wstecznej, nie może więc niweczyć skutków uwłaszczenia z mocy prawa. W wyroku z 14.05.1998 r. IV SA 1174/96 LEX nr 45927 NSA orzekł, że oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste osobie trzeciej stanowi negatywną przesłankę do zwrotu nieruchomości. Tym samym nie może prowadzić do stwierdzenia nieważności decyzji, na mocy której podmiot nabył użytkowanie wieczyste.

Naruszenie przepisu art. 156 § 2 kpa polegało na tym, że w niniejszej sprawie doszło do powstania nieodwracalnych skutków prawych. Skarb Państwa nabył bowiem na podstawie aktu notarialnego w drodze umowy cywilno prawnej wieczyste użytkowanie gruntu i własność budynku. Tak więc decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego wywołuje skutki pośrednio w sferze prawa cywilnego, co jest niedopuszczalne albowiem w tej sprawie wyłącznie właściwy jest sąd cywilny. Użytkowanie wieczyste zostało bowiem nabyte przez osobę trzecią to jest Skarb Państwa na podstawie umowy cywilnoprawnej, a nie w drodze aktów prawa publicznego. Należy przy tym zauważyć, że ewentualne rozwiązanie umowy o oddanie grunt w użytkowanie wieczyste reguluje prawo cywilne art.240 kc. Przesłanki te nie zachodzą w niniejszej sprawie. Do rozstrzygnięcia tej sprawy właściwy jest wyłącznie sąd powszechny, a nie organ administracji publicznej, Tymczasem stwierdzenie nieważności przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze oraz utrzymanie w mocy tej decyzji przez Sąd Administracyjny wywołuje pośrednio skutki w sterze prawa cywilnego albowiem skutkiem stwierdzenia nieważności decyzji powinno być rozwiązanie i zwrot nieruchomości przy braku przesłanek dopuszczających ten zwrot i rozwiązania użytkowania wieczystego w drodze postępowania administracyjnego wbrew przepisom prawa cywilnego regulujących ta kwestię. Skutki prawne są nieodwracalne albowiem organ nie może na podstawie przepisów kpa oraz prawa materialnego przy zastosowaniu indywidualnych aktów administracyjnych może cofnąć, odwrócić czy znieść skutki prawne wadliwej decyzji. Tak samo orzekł NSA w wyroku z 06.09.1999 r. IV S.A. 2708/98 LEX nr 48632., z 14.05.1998 r. IV S.A. 1174/96 LEX nr 45927, z 07.05.1998 r. IV S.A. 22777/96 LEX nr 45931. Odpłatne ustanowienie użytkowania wieczystego oraz wpisanie tego prawa do księgi wieczystej stanowi nieodwracalny skutek prawny w rozumieniu art. 156 § 2 kpa. Tak stwierdził NSA w wyroku z 17.08.1998 r. sygn, akt. IV S.A. 1976/97 LEX nr 45911.

Ze względu na stan faktyczny organ winien zastosować art. 158 § 2 kpa. Nie zastosował go zatem naruszył wspomniany przepis. Sąd nie powołał w uzasadnienie żadnych dowodów na podstawie, których stwierdził, że w dniu 5 grudnia 1990 r. istniały materialnoprawne przesłanki prawne do zwrotu nieruchomości. Należy przy tym zauważyć, że tej okoliczności nie badał również organ pierwszej instancji. Sąd uzasadnieniu nie odniósł się w żaden sposób umożliwiający kontrolę jego rozumowania odnośnie zarzutów dotyczących naruszenia przez organ przepisów kpa.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną S. J. wniosła o jej oddalenie. Podniosła w szczególności, że podziela w pełni interpretację przepisów prawa zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Powołała również liczne orzeczenia sądowe, w których podzielono pogląd WSA.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 174 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz U nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem według art. 183 § 1 ustawy - p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a). Opiera się on na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanym prawnikom zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający Sądowi II instancji dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia.

Złożona w rozpatrywanej sprawie skarga kasacyjna odpowiada przedstawionym wymogom, niemniej podniesionych w niej zarzutów nie można uznać za usprawiedliwione.

1) Zarzut naruszenia przepisów art. 2 ust. l - 3, art. 2a ustawy z 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami i wywłaszczaniu nieruchomości, art. 229, 229a ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami przez błędną ich wykładnię nie mógł zostać uwzględniony, ponieważ nigdzie w skardze kasacyjnej Dyrektor Izby Skarbowej nie wyjaśnił, na czym polegała błędna wykładnia tych przepisów przyjęta przez WSA w Krakowie, ani też, jaka powinna być - zdaniem skarżącego - wykładnia prawidłowa.

Badanie, czy przedmiotowa nieruchomość stała się zbędna zgodnie z art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami wykracza poza granice sprawy uwłaszczeniowej. Okoliczność ta jest jedną z przesłanek warunkujących zwrot wywłaszczonej nieruchomości, a zatem podlega rozpoznaniu w postępowaniu administracyjnym, mającym za przedmiot zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Z tego względu zarzut błędnej wykładni powyższego przepisu również nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Należy przy tym dodać, że Skarb Państwa, który nabył prawo użytkowania wieczystego nieruchomości od gminy, przed wejściem w życie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, nie jest osobą trzecią w rozumieniu art. 229 tej ustawy w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości - por. uchwała 5 sędziów NSA z 25 października 1999 r., OPK 26/99, ONSA 2000, nr 1, poz. 11.

2) Nie można także uznać za zasadny zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt. l lit. c) i art. 151 p.p.s.a., polegającym na oddaleniu skargi pomimo naruszenia przez organ przepisu art. 24 kpa, art. 107§ l kpa, art. 156 § l pkt. 2 kpa, art. 156 § 2 kpa, art. 158 § 2 kpa, a to z następujących względów:

- Skarżący nie wskazał, która z norm zawartych w art. 24 kpa została naruszona, i w jaki sposób naruszenie to mogłoby istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy. W tej części zatem nie określono granic skargi kasacyjnej uniemożliwiając Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę jej zasadności w tym zakresie.

- Niepodanie przez organ zmian aktu prawnego, na którego przepisy powołał się w rozstrzygnięciu jest uchybieniem przepisom postępowania niemającym wpływu na wynik sprawy, a zatem nie mogło stanowić podstawy uwzględnienia skargi w rozumieniu art. 145 § 1 pkt. l lit. c) p.p.s.a.

- Nieprawdą jest, jakoby Sąd I instancji nie określił, na czym polegało rażące naruszenie prawa oraz, jakie to przepisy naruszył Zarząd Miasta [...] w decyzji [...], co zdaniem skarżącego miało przesądzać o naruszenie przepisu art. 156 § l pkt. 2 kpa. Tymczasem na s. 4 uzasadnienia zaskarżonego wyroku jednoznacznie stwierdzono, że "art. 2 ust. 1-3 w zw. z art. 2a ustawy z 29 września r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości nabycie prawa użytkowania wieczystego z mocy prawa, w trybie powołanej ustawy, jest możliwe w sytuacji, gdy nie narusza ono praw osób trzecich, a więc, gdy nie istnieją uprawnienia tych osób do nieruchomości. Istniejące uprawnienie osoby trzeciej wyłącza nabycie z mocy prawa użytkowania wieczystego nieruchomości". Skoro w dacie wydania decyzji uwłaszczeniowej (3 listopada 1993 r.) istniało roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości (zob. uchwała składu 7 sędziów NSA z 15 lutego 1999 r., OPS 15/98, ONSA 1999, nr 3, poz. 75), o czym wiedział organ prowadzący postępowanie uwłaszczeniowe (wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości został złożony 20 grudnia 1990 r.), to postępowanie wywłaszczeniowe należało zawiesić stosownie do art. 97 § 1 pkt 4 kpa, do czasu rozpoznania wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Nieuczynienie tego spowodowało, że decyzja z dnia [...] zapadła z rażącym naruszeniem art. 2 ust. 1-3 w zw. z art. 2a ustawy z 29 września r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości.

- W sprawie nie zaszły nieodwracalne skutki prawne, a więc tym samym nie doszło do naruszenia w postępowaniu nadzorczym art. 156 § 2 i 158 § 2 przez ich niezastosowanie, ponieważ Skarb Państwa nie jest osobą trzecią w rozumieniu art. 229 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - por. cyt. uchwała 5 sędziów NSA z 25 października 1999 r., OPK 26/99.

3) Zarzut naruszenia art. 141 § 4 psa poprzez niewyjaśnienie istoty sprawy nie mógł być uwzględniony z samej istoty rzeczy, ponieważ przytoczony przepis określa wymagania, jakim powinno odpowiadać uzasadnienie wyroku sądu administracyjnego. Siłą rzeczy zatem nie może być naruszony poprzez "niewyjaśnienie istoty sprawy".

Również nie ma usprawiedliwionych podstaw zarzut braku ustosunkowania się przez Sąd w uzasadnieniu wyroku do zarzutów podniesionych przez stronę w skardze naruszenia przez organ art. 24 § l pkt 5 kpa, art. 107§ l kpa, art. 156 § l pkt. 2 kpa, art. 156 § 2 kpa, art. 158 § 2 kpa, ponieważ w skardze kasacyjnej nie wykazano, jaki te ewentualne naruszenia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czego wymaga art. 174 pkt 2 p.p.s.a.

4) Zarzut naruszenia art. l § l i § 2 ustawy prawo o ustroju sądów administracyjnych, albowiem sąd administracyjny błędnie ustalił, że roszczenie o zwrot nieruchomości istniało pomimo nieustalenia przez Sąd w stanie faktycznym przesłanek tego roszczenia oraz braku wniosku o zwrot nieruchomości jest bezzasadny, ponieważ skarżący nie wyjaśnił, na czym miałoby polegać, że WSA w Krakowie - wbrew przywołanym przepisom - nie kontrolował zaskarżonej decyzji względem jej zgodności z prawem, ani że w wydanym przez siebie wyroku nie sprawował wymiaru sprawiedliwości przez kontrolę działalności organów administracji publicznej.

5) Zarzut nieważności postępowania jest bezzasadny, ponieważ art. 60 ust. l ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami reguluje gospodarkę nieruchomościami stanowiącymi przedmiot własności Skarbu Państwa. Tymczasem przedmiotowa nieruchomość nie stanowi własności Skarbu Państwa, pozostaje jedynie w jego użytkowaniu wieczystym.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.