Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 450/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2020-09-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Minister Środowiska
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. a, art. 4 ust. 3 i ust. 1 pkt 3, art. 17
journal: Dz.U. 2016 poz 1764
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Sędziowie asesor sądowy WSA Elżbieta Lemańska (spr.),, sędzia WSA Jacek Pruszyński, Protokolant starszy sekretarz sądowy Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 3 września 2020 r. sprawy ze skargi Fundacji W. w W. na decyzję Nadleśniczego Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwo B. z dnia [...] grudnia 2017 r. w przedmiocie informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Nadleśniczego Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwo B. z [...] listopada 2017 r., nr [...]; 2. zasądza od Nadleśniczego Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwo B. na rzecz Fundacji W. w W. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] grudnia 2017 r. Nadleśniczy Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwo B. orzekł – po rozpoznaniu wniosku Fundacji W. w W. o ponowne rozpatrzenie sprawy - o odmowie udostępnienia informacji publicznej ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy, powtarzając rozstrzygnięcie i argumentację z własnej decyzji odmownej z [...] listopada 2017 r. nr [...]

Decyzje wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Wnioskiem z [...] września 2017 r. ww. Fundacja zwróciła się do Nadleśniczego, w trybie dostępu do informacji publicznej, o udostępnienie informacji w zakresie podania nazw podmiotów prawnych, które złożyły oferty wygrywające na aukcjach nr [...] (sprzedaż drewna z Nadleśnictwa B.), zgodnie z numeracją określoną na portalu [...], zakończonych [...] września 2017 r.

Decyzją z [...] listopada 2017 r. Nadleśniczy odmówił udostępnienia informacji publicznej wywodząc, że prowadziłoby to do ujawnienia tajemnicy przedsiębiorcy (nabywców drewna) oraz tajemnicy przedsiębiorstwa – PGL Lasy Państwowe. W podstawie prawnej decyzji wskazał art. 17 ust. 1 w związku z art. 16 w związku z art. 5 ust. 2 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1746 ze zm.), dalej: u.d.i.p.

Wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy od powyższej decyzji złożyła Fundacja. Wskazała, że sprzedaż majątku państwowego nie może stanowić tajemnicy jakiegokolwiek prywatnego podmiotu. Gospodarka środkami publicznymi jest jawna, co wyklucza powoływanie się na tajemnicę przedsiębiorstwa czyli Lasów Państwowych oraz tajemnicę nabywców majątku państwowego.

Zaskarżoną decyzją z [...] grudnia 2017 r. (zatytułowaną "Odpowiedź na wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy") Nadleśniczy orzekł ponownie o odmowie udostępnienia informacji publicznej powołując jako podstawę rozstrzygnięcia przepis art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Wywiódł, że przepis ten jest wyrazem ograniczenia prawa do informacji publicznej (art. 64 ust. 3 Konstytucji RP), z czego należy również wywodzić, że jawność gospodarowania środkami publicznymi (art. 33 ust. 1 ustawy o finansach publicznych) nie ma charakteru nieograniczonego. Zdaniem organu, podanie nazw podmiotów prawnych wygrywających konkretne aukcje sprzedaży drewna pozwoli na szerszy wgląd w sytuację przedsiębiorcy na rynku, w warunkach naruszających zasady równej konkurencji oraz umożliwi uzyskanie wiedzy o aktywach przedsiębiorcy, co "byłoby oczywistym wpłynięciem na sytuację ekonomiczną przedsiębiorcy" przez umożliwienie innym uczestnikom rynku podjęcie określonych decyzji ekonomicznych (element materialny tajemnicy przedsiębiorcy). Element formalny tajemnicy przedsiębiorcy (wola zachowania danych w poufności) w przedmiotowej sprawie przejawia się, zdaniem organu, w klauzulach poufności zamieszczonych we wzorach umów sprzedaży drewna, z jakich korzysta PGL Lasy Państwowe i jego kontrahenci. Organ podkreślił, że Lasy Państwowe nie są uprawnione do jednostronnego udostępnienia informacji będących tajemnicą swoich kontrahentów, a działanie takie mogłoby spowodować ryzyko odpowiedzialności odszkodowawczej i roszczenia przedsiębiorców z tytułu poniesienia szkód. Wskazał na poglądy sformułowane przez Sąd Najwyższy w sprawie III SK 5/08 oraz WSA w Warszawie w sprawie II SA/Wa 1313/15 oraz wywiódł, że Lasy Państwowe są samodzielnym przedsiębiorcą w znaczeniu funkcjonalnym, zatem reprezentowany przez nie Skarb Państwa nie bierze udziału w podejmowaniu decyzji gospodarczych, nadto Lasy jako przedsiębiorca mogą i powinny chronić zarówno interesy swoje, jak i swoich kontrahentów, w tym również poprzez odmowę udzielenia informacji publicznej w oparciu o przepis art. 5 ust. 2 u.d.i.p.

Skargę na decyzję Nadleśniczego złożyła do sądu administracyjnego Fundacja, która zarzuciła naruszenie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w związku z art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 K.p.a. przez odmowę udzielenia wnioskowanej informacji publicznej w sytuacji, gdy jej ujawnienie nie naruszało tajemnicy przedsiębiorstwa. Wywiodła, że bezspornie Nadleśnictwo jako jednostka organizacyjna Lasów Państwowych jest obowiązane udostępniać informacje publiczne oraz że żądane dane są informacjami publicznymi. Informacje o gospodarowaniu środkami publicznymi stanowią informację publiczną, a zgodnie z art. 33 ust. 1 ustawy o finansach publicznych gospodarka środkami publicznymi jest jawna. Wskazując na orzeczenia w sprawach I OSK 2218/16 i I OSK 2932/16 Fundacja argumentowała, że organ nie wyjaśnił w jaki sposób wiedza o nazwach podmiotów wygrywających aukcje może kształtować (pogarszać) ich sytuację na rynku w warunkach naruszających zasady równej konkurencji, zwłaszcza że nie wynika z orzeczenia czy żądane dane stanowią informacje, o których mowa w art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, tj. czy posiadają jakąkolwiek wartość gospodarczą (i w czym się ta wartość przejawia). Wiedza o nazwach podmiotów nie stanowi również, w ocenie skarżącej, wiedzy o ich sytuacji ekonomicznej. Tajemnica przedsiębiorcy powinna być rzeczywista, niewątpliwa i oceniona na podstawie przesłanek obiektywnych, oderwanych od woli danego przedsiębiorcy, zaś ingerencja w nią powinna być ostrożna i wyważona, ale i oparta na okolicznościach konkretnej sprawy. Organ powinien szczegółowo uzasadnić tajemnicę przedsiębiorcy, zachowując poziom rzeczowości odpowiedni do przedmiotu sprawy, umożliwiając sądowi weryfikację swego stanowiska. Jak wskazała skarżąca, z powołanego orzecznictwa wynika, że tajemnica przedsiębiorcy ma charakter wyjątku od zasady, a powołanie się na nią musi być bardzo rzeczowo uzasadnione, czego zabrakło w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Dane przedsiębiorcy są jawne i publikowane w dostępnych rejestrach, więc nie są objęte żadną tajemnicą ani ochroną danych osobowych. Wskazała wyrok w sprawie IV SA/Po 47/17 i wywiodła, że istnieje ograniczenie prywatności w sytuacji zawierania umów z organem państwa, nadto tajemnica przedsiębiorcy nie rozciąga się w szczególności na firmę (czyli nazwę), formę organizacyjno - prawną, siedzibę czy przedmiot prowadzonej działalności gospodarczej. Podkreśliła, że wniosek nie zawiera żądania udostępnienia ofert przedsiębiorców, którzy brali udział w aukcjach, lecz podanie nazwy przedsiębiorcy, który wygrał aukcję i zakupił drewno Skarbu Państwa. W uzasadnieniu decyzji nie wyjaśniono również na czym miałaby polegać tajemnica przedsiębiorstwa Lasy Państwowe.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, w szczególności o posiadaniu przez Lasy Państwowe przymiotu przedsiębiorcy. Dodatkowo wskazał na zarządzenie nr 48 Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych z 6 października 2010 r. "Wykaz informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa" oraz wywiódł, że ujawnienie nazw przedsiębiorców w tym konkretnym przypadku mogłoby spowodować utratę części potencjalnych lub aktualnych ich kontrahentów z przyczyn światopoglądowych oraz narazić na tzw. hate speech. Wskazał na postanowienie w sprawie II SAB/Bk 9/08 wywodząc, że nadleśniczy nie zawsze występuje w roli organu władzy publicznej. Zadeklarował, że "istnieją oświadczenia przedsiębiorców odmawiających wyrażenia zgody na udostępnienie danych identyfikujących ich firmę".

W piśmie z [...] kwietnia 2018 r. skarżąca Fundacja sprecyzowała skargę wywodząc, że do udostępnienia informacji publicznej zobowiązane są nie tylko podmioty będące organami władzy publicznej, o czym świadczy przepis art. 17 u.d.i.p. Podkreśliła, że wniosek dotyczy wyłącznie nazw podmiotów a nie innych szczegółowych informacji dotyczących aukcji (jak się zakończyła, ile zakupiono surowca, ceny nabycia czy innych warunków umowy). Natomiast klauzule poufności nie utajniają samego faktu zakupu drewna czy nazwy kontrahenta a jedynie szczegółowe dane dotyczące transakcji, o które skarżąca nie wnosiła.

Wyrokiem z 6 września 2018 r. w sprawie II SA/Bk 47/18 WSA w Białymstoku stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji i decyzji z [...] listopada 2017 r. z uwagi na ich skierowanie do niewłaściwego podmiotu.

Wyrokiem z 26 maja 2020 r. w sprawie I OSK 69/19 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok sądu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Wyjaśnił, że WSA nie uwzględnił specyfiki odformalizowanego i uproszczonego postępowania o udostępnienie informacji publicznej, w szczególności uwarunkowań dotyczących skarżonego podmiotu niebędącego organem władzy publicznej (Nadleśniczy), wynikających z treści przepisu art. 17 u.d.i.p. Powołując art. 4 ust. 1 pkt 3 u.d.i.p. oraz art. 32 ust. 1 i 2 ustawy o lasach NSA wywiódł, że Lasy Państwowe są państwową jednostką organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej, reprezentującą Skarb Państwa w zakresie zarządzanego mienia, zaś nadleśnictwo jest jednostką organizacyjną Lasów Państwowych kierowaną przez nadleśniczego reprezentującego Skarb Państwa w stosunkach cywilnoprawnych, w zakresie swojego działania. Nadleśniczy, jako podmiot reprezentujący Skarb Państwa, jest zatem podmiotem zobligowanym do udzielenia informacji, jakie są w jego posiadaniu, a mają charakter informacji publicznej (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.) - I OSK 1193/18. Z tych powodów w sprawie miał zastosowanie przepis art. 17 u.d.i.p., a w konsekwencji wystarczyło, że zagwarantowano stronie możliwość dwukrotnego rozpatrzenia wniosku przez jego adresata, umożliwiono ochronę sądowoadministracyjną, a samo rozstrzygnięcie Nadleśniczego wydane po ponownym rozpoznaniu sprawy spełniało formę decyzji administracyjnej jako pisma procesowego. W konsekwencji NSA ocenił skierowanie przez Nadleśniczego decyzji z [...] listopada 2017 r. do osoby podpisującej wniosek o udostępnienie informacji publicznej w imieniu Fundacji a nie do Fundacji jako niemające znaczenia w sprawie wobec faktu prawidłowego skierowania do Fundacji rozstrzygnięcia z [...] grudnia 2017 r. oraz podtrzymania w nim stanowiska przedstawionego w pierwszej decyzji tak co do rozstrzygnięcia, jak i uzasadnienia. Skutkowało to jednak koniecznością uchylenia wyroku sądu pierwszej instancji i przekazaniem skargi do ponownego rozpoznania przez dokonanie merytorycznej oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.

Skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja zostały wydane z naruszeniem prawa w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Wstępnie wskazać należy, że sąd pierwszej instancji orzeka obecnie w warunkach art. 190 zdanie pierwsze ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej: P.p.s.a., zgodnie z którym sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Związanie to w sprawie niniejszej (aktualne wobec niewystąpienia zmiany przepisów lub stanu faktycznego) sprowadza się do konieczności "merytorycznej oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji" przy ustaleniu, że Nadleśniczy jako podmiot reprezentujący Skarb Państwa, nie będąc organem władzy publicznej, jest podmiotem zobligowanym do udzielenia informacji, jakie są w jego posiadaniu, jeśli mają charakter informacji publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 3 i ust. 3 u.d.i.p.).

Między stronami nie ma sporu co do tego, że wnioskowane informacje są informacjami publicznymi. Nadleśnictwo jako jednostka organizacyjna Lasów Państwowych zarządza, z mocy ustawy z 28 września 1991 r. o lasach (Dz.U. z 2017 r., poz. 788), lasami stanowiącymi własność Skarbu Państwa (art. 32 ust. 1 i ust. 2 pkt 3). W ramach sprawowanego zarządu Lasy Państwowe prowadzą gospodarkę leśną, gospodarują gruntami i innymi nieruchomościami oraz ruchomościami związanymi z gospodarką leśną, a także prowadzą ewidencję majątku Skarbu Państwa oraz ustalają jego wartość (art. 4 ust. 3 ustawy o lasach). Nadleśnictwo gospodaruje zatem mieniem publicznym, a wszelkie informacje dotyczące tego zarządu i gospodarowania mieniem mają walor informacji publicznych. Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w tej ustawie. W szczególności walor informacji publicznej mają informacje o majątku publicznym, w tym o majątku Skarbu Państwa i państwowych osób prawnych (art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. "a" u.d.i.p.). O braku sporu co do publicznej cechy zawnioskowanych informacji świadczy także i to, że organ powołał się na przepis art. 5 ust. 2 u.d.i.p. jako podstawę odmowy ich udostępnienia, który to przepis dotyczy informacji publicznych, tyle że ograniczonych w udostępnieniu ze względów w nim wskazanych.

Zgodnie z art. 5 ust. 2 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. W sprawie niniejszej organ powołał się na tajemnicę przedsiębiorcy – zarówno Lasów Państwowych jak i jego kontrahentów. Jednakże uzasadnienie tej przesłanki zawarte w zaskarżonej decyzji jest niewyczerpujące i nie dowodzi wystąpienia tajemnicy przedsiębiorcy w rozumieniu tego pojęcia wypracowanym w orzecznictwie sądowym, które sąd w niniejszej sprawie podziela.

Odwołać się należy w szczególności do stanowiska tutejszego sądu sformułowanego w sprawie II SA/Bk 125/19, która dotyczyła podobnego zagadnienia (udostępnienia informacji o stronach poszczególnych umów, kwot na jakie te umowy opiewały, przedmiocie tych umów, ewentualnie o dacie ich zawarcia, informacji o przeprowadzanych kontrolach) i również z udziałem Nadleśniczego Nadleśnictwa B.. Podzielając w całości pogląd tam zaprezentowany, skład orzekający przypomni, że prawo dostępu do informacji publicznej, określone w art. 61 Konstytucji RP, a uszczegółowione w przepisach u.d.i.p., stanowi że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (ust. 1). Zgodnie z art. 61 ust. 3 Konstytucji RP ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. Zgodnie z konstytucyjną zasadą proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP), ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw.

Powyższe oznacza, że odmowa udostępnienia informacji publicznej ze względu na ochronę prywatności osób fizycznych bądź ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy musi być wynikiem wyważenia, z jednej strony obywatelskiego prawa do informacji, a z drugiej - potrzeby ochrony prawa do prywatności bądź tajemnicy prawnie chronionej. Generalnie podziela się w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowisko wyrażone przez Sąd Najwyższy w wyroku z 8 listopada 2012 r., I CSK 190/12, iż ujawnienie przez jednostkę samorządu terytorialnego imienia i nazwiska osoby, która zawarła z nią umowę cywilnoprawną, nie narusza prawa do prywatności tej osoby, o którym mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. (np. wyrok w sprawie I OSK 166/18, orzeczenia.nsa.gov.pl). Osoby takie muszą się liczyć z tym, że imiona i nazwiska stron takich umów są często ważniejsze niż ich treść i jest to z oczywistych względów zrozumiałe. Trudno w tej sytuacji bronić poglądu, że udostępnienie imion i nazwisk osób w rozważanej sytuacji stanowiłoby ograniczenie w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw tych osób (art. 31 ust. 3 і art. 61 ust. 3 Konstytucji RP). Dane o kontrahentach organów administracji publicznej, takie jak imiona i nazwiska, winny zasadniczo podlegać udostępnieniu w trybie informacji publicznej, a wyłączenie ich jawności z uwagi na prywatność tych osób, wskazaną art. 5 ust. 2 u.d.i.p., winno być, jako zdarzenie wyjątkowe, szczegółowo uzasadnione, w sposób podlegający weryfikacji z punktu widzenia treści art. 31 ust. 3 i art. 61 ust. 3 Konstytucji RP. Jawność tych danych pozwala bowiem na skuteczną, społeczną kontrolę życia publicznego, umożliwiając przeciwdziałanie jego nieprawidłowościom, takim jak nepotyzm czy trwonienie środków bądź majątku publicznego. Dlatego podmiot (w tym osoba fizyczna) zawierając umowę cywilnoprawną z podmiotem publicznym nie może oczekiwać, że w zakresie takich danych jak imię i nazwisko lub firma, przedmiot umowy, wysokość wynagrodzenia, zachowa prawo do prywatności (vide orzecznictwo wskazane w uzasadnieniu wyroku w sprawie II SA/Bk 125/19). Tym bardziej, że nie istnieje przymus zawierania umów z podmiotami publicznymi. Przez sam fakt zawarcia takiej umowy z podmiotem publicznym osoba fizyczna czy też przedsiębiorca pozbawia się częściowo prawa do prywatności. Prawo do prywatności obejmuje ochronę życia osobistego, rodzinnego, towarzyskiego człowieka. Dane dotyczące tych sfer zasadniczo należą do sfery prywatnej człowieka, jednak w sytuacji zawarcia umowy z podmiotem publicznym i otrzymania wynagrodzenia ze środków publicznych, dochodzi do przypadku korzystania z majątku publicznego, co może skutkować ujawnieniem tych danych. Jest to niezbędne, aby w pełni ocenić celowość rozporządzania majątkiem publicznym i prawidłowość realizowania zadań publicznych nałożonych na podmioty publicznoprawne, a zatem zasadę transparentności (zgodnie z art. 33 ust. 1 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, Dz. U. z 2019 r., poz. 869 ze zm. – w niezmienionym do chwili obecnej brzmieniu, gospodarka środkami publicznymi jest jawna).

Zgodzić się również należy w całości z wyrażonym w sprawie II SA/Bk 125/19 poglądem, iż podobnie wygląda sytuacja z przesłanką ograniczenia dostępu do informacji publicznej w postaci tajemnicy przedsiębiorstwa. Wyjaśnienie tego pojęcia w orzecznictwie zawiera odwołanie do definicji legalnej "tajemnicy przedsiębiorstwa" zawartej w art. 11 ust. 4 ustawy z 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. z 2003 r. nr 153, poz. 1503 ze zm. – na datę zaskarżonej decyzji), dalej: u.z.n.k., zgodnie z którą są to nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. Wskazuje się w konsekwencji, że aby dana informacja podlegała ochronie, tj. stanowiła tajemnicę przedsiębiorcy, musi spełniać dwie przesłanki: formalną (podjęcie działań w celu zachowania poufności tych informacji - brak ujawnienia, zastrzeżenie poufności) i materialną (powinny być to dane techniczne, technologiczne, organizacyjne lub inne posiadające dla przedsiębiorcy wartość gospodarczą, których ujawnienie mogłoby negatywnie wpłynąć na sytuację przedsiębiorcy).

Zdaniem sądu, trafnie skarżący w sprawie niniejszej wskazał orzecznictwo sądów administracyjnych z którego wynika, że powołanie się na tajemnicę przedsiębiorcy musi być dostatecznie rzeczowo uzasadnione, odwołujące się do przesłanek obiektywnych, rzeczywistych, pozwalających zewnętrznemu obserwatorowi stwierdzić, że żądane informacje tajemnicę przedsiębiorcy zawierają. W konsekwencji nie wystarczy ogólnikowe wskazanie w decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej, że żądane informacje objęte są tajemnicą przedsiębiorcy. Konieczne jest wykazanie, że żądane informacje w istocie tę tajemnicę zawierają. Każda bowiem nieujawniona do wiadomości publicznej informacja techniczna, technologiczna czy organizacyjna przedsiębiorstwa lub inna informacja posiadająca wartość gospodarczą, co do której przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich w poufności powinna być, przed jej udostępnieniem w trybie u.d.i.p., indywidualnie oceniona pod kątem zakwalifikowania jej jako tajemnicy przedsiębiorcy. Ewentualne przesłanki nieudzielenia informacji publicznej ze wskazanego powodu muszą być omówione i wyjaśnione w sposób wyczerpujący i precyzyjny (np. wyrok w sprawie I OSK 1993/16).

Uzasadnienie zaskarżonej decyzji powyższych kryteriów argumentacji nie spełnia. Sprowadza się bowiem do twierdzeń ogólnych, na które mógłby się powołać każdy przedsiębiorca zamierzający zachować w tajemnicy swoją nazwę (firmę). Tymczasem uzasadnienie tajemnicy przedsiębiorcy powinno odwoływać się do okoliczności możliwie spersonalizowanych oraz rzeczywiście wykazujących wpływ ujawnienia nazw podmiotów, które wygrały aukcje, na ich sytuację ekonomiczną i pozycję na rynku. Lektura uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wyjaśnia, w jaki sposób ujawnienie nazw tych podmiotów dałoby obraz ich sytuacji majątkowej, wielkości aktywów oraz jak ujawnienie nazwy należy powiązać z informacją techniczną, technologiczną czy organizacyjną przedsiębiorstwa lub inną posiadającą wartość gospodarczą, które podmiot zamierza zachować w poufności. Tym bardziej, jak słusznie wskazuje skarżąca, że wniosek nie zawiera żądania ujawnienia innych elementów aukcji, ofert czy ewentualnie zawartych umów z Lasami Państwowymi. Bez wykazania natomiast potencjalnego, prawdopodobnego związku przyczynowego pomiędzy treścią informacji a sytuacją gospodarczą podmiotu nie sposób stwierdzić, że wystąpił tu czynnik materialny pozwalający uznać informację za tajemnicę przedsiębiorcy. Treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji i akt sprawy nie dają możliwości dokonania oceny zasadności utajnienia wnioskowanej informacji publicznej. Pamiętać przy tym należy, że zasadą jest dostępność informacji publicznych a wyjątkiem odmowa jej udostępnienia, która powinna być wyczerpująco uzasadniona i nie podlega wykładni rozszerzającej. Uzasadnienie odmowy powinno wyczerpująco odnosić się również do zasady proporcjonalności, tj. zawierać ocenę proporcjonalności między potrzebą ochrony tajemnicy a obywatelskim prawem do informacji (wykazywać, że konieczność ochrony jest proporcjonalnie większa niż racje przemawiające za udostępnieniem). Ocena ta nie może pomijać, że zadaniem Lasów Państwowych jest działalność w interesie publicznym i wykonywanie gospodarki leśnej nie w celu przynoszenia zysku, tak jak działają przedsiębiorcy, ale dla pokrycia kosztów działalności z własnych przychodów (art. 50 ustawy o lasach). Zagadnienie to umknęło zupełnie organowi, a dotyczy zarówno sytuacji Lasów Państwowych z jednej strony jak i ich kontrahentów z drugiej, co w powiązaniu z brakiem rzeczowej analizy wystąpienia materialnego aspektu tajemnicy przedsiębiorcy stanowi o naruszeniu wymagania uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji (art. 107 § 3 K.p.a.).

Sąd zwraca uwagę, że w powoływanej wyżej sprawie II SA/Bk 125/19 Nadleśniczy udostępnił informacje o kontrahentach umów, zaś od wyroku w tamtej sprawie wydanego – podważającego niewyczerpujące uzasadnienie decyzji odmownej Nadleśniczego odnośnie pozostałych elementów umów – Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 19 czerwca 2020 r. w sprawie I OSK 1777/19 oddalił skargę kasacyjną.

Sąd nie zgadza się również z argumentem organu, iż wyłącznie wola przedsiębiorcy o zamiarze zachowania w poufności określonych informacji uzasadnia ustalenie wystąpienia tajemnicy przedsiębiorcy. Jak wyżej wskazano, tajemnica przedsiębiorcy składa się z elementu formalnego i materialnego. Wola przedsiębiorcy oraz fakt odnoszenia się informacji do działalności gospodarczej przedsiębiorcy, przy nieustaleniu obiektywnych, rzeczywistych i niewątpliwych przesłanek uzasadniających ograniczenie jawności, nie wystarcza do wydania decyzji z powołaniem się na art. 5 ust. 2 u.d.i.p. W konsekwencji klauzule poufności we wzorcach umów zawieranych przez Lasy Państwowe z kontrahentami, przy niewykazaniu elementu materialnego tajemnicy przedsiębiorcy, wykluczają skuteczne powołanie się na ww. przepis.

Istotne jest, z punktu widzenia transparentności działania organu dysponującego majątkiem publicznym, kto mienie (środki finansowe) pochodzące ze środków publicznych otrzymał lub z nich korzysta. Znając bowiem dane podmiotów możliwa jest pełna kontrola społeczna nad wydatkowaniem środków publicznych i przeciwdziałanie nieprawidłowościom. Możliwość kontroli społecznej sprzyja odpowiedzialności władzy (vide np. II SAB/Kr 395/13, CBOSA).

Ogólne wywody prawne organu w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie zostały odniesione do istoty rzeczy, czyli do treści konkretnych umów. Organ dopiero w odpowiedzi na skargę wskazał na treść zarządzenia Dyrektora Generalnego LP nr 48 z 6 października 2010 r., jednak również nie dokonał rzetelnego zestawienia treści wniosku w sprawie niniejszej i zakresu ochrony wymaganej tym zarządzeniem. Tymczasem dotyczy ona przebiegu i wyniku przetargów, aukcji i negocjacji handlowych w zakresie dotyczącym poszczególnych klientów, ale już nie nazw podmiotów aukcje wygrywających.

W próżnię trafia argumentacja o istnieniu narażenia organu na odpowiedzialność odszkodowawczą (naprawienie szkód poniesionych przez przedsiębiorców na skutek ujawnienia ich nazw). Nie może być przesłanką odpowiedzialności odszkodowawczej udostępnienie informacji publicznej, która co do zasady objęta jest zasadą jawności, w sytuacji gdy nie zostały wykazane przesłanki jej utajnienia (w przypadku tajemnicy przedsiębiorcy – okoliczności świadczące o istotnej wartości gospodarczej tych informacji). Na zasadzie analogii do ochrony danych osób fizycznych wskazać również należy, że zgodnie z at. 86 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 2016/679 w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE, dane osobowe zawarte w dokumentach urzędowych, które posiada organ lub podmiot publiczny lub podmiot prywatny w celu wykonania zadania realizowanego w interesie publicznym, mogą zostać przez ten organ lub podmiot ujawnione zgodnie z prawem Unii lub prawem państwa członkowskiego, któremu podlegają ten organ lub podmiot, dla pogodzenia publicznego dostępu do dokumentów urzędowych z prawem do ochrony danych osobowych na mocy niniejszego rozporządzenia. W polskich realiach takim prawem jest u.d.i.p., a w szczególności art. 5 ust. 2.

Podsumowując, brak wykazania wartości gospodarczej tajemnicy podmiotów, których ujawnienia nazw domaga się skarżąca, w kontekście regulacji art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w związku z art. 11 ust. 4 u.z.n.k., w tym sformułowanie jedynie ogólnych wniosków, bez stosownego ich umotywowania, stanowią o naruszeniu przepisu art. 107 § 3 K.p.a. Naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Nadleśniczego z 13 listopada 2017 r. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" P.p.s.a. Rzeczą organu przy ponownym rozpatrywaniu sprawy będzie uwzględnienie przedstawionej oceny prawnej i usunięcie dostrzeżonych naruszeń prawa.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a.