Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 745/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2018-10-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 7, art. 77, art. 80, art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 61 ust. 1 pkt. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.
article: § 5, § 6, § 7
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Stanisław Śliwa Sędziowie WSA Maciej Kobak /spr./ WSA Marcin Kamiński Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 października 2018 r. sprawy ze skarg Spółdzielni A. w R. i Spółdzielni B. w R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] marca 2018 r. nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz stron skarżących Spółdzielni A. w R. i Spółdzielni B. w R. kwoty po 997 zł /słownie: dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skarg Spółdzielni "B." w [...] oraz [...] [...] Spółdzielni [...] w [...], jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej w skrócie: "SKO")z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] (dalej w skrócie: "organ I instancji") z dnia [...] marca 2018 r.

nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.

Kwestionowana decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym.

Wnioskiem z dnia 22 października 2015 r. "G." S.A. z siedzibą w [...] (dalej w skrócie: "inwestor") zwrócił się do organu I instancji o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji pn.: "Budowa stacji paliw [...] (budynek stacji paliw, dwusłupowa wiata nad dystrybutorami, 2 podziemne zbiorniki paliwowe, podziemny zbiornik LPG wraz z niezbędną infrastrukturą instalacyjną, przebudowa kabla SN)" na działkach o nr 10/7, 10/9, 10/10 i 4/12 w obrębie nr [...]: [...] w [...].

Decyzją z dnia [...] marca 2016 r., nr [...] organ I instancji ustalił warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji.

W wyniku rozpoznania odwołania [...] [...] Spółdzielni [...] w [...], SKO decyzją z dnia [...] maja 2016 r., nr [...] uchyliło w całości decyzję organu I instancji i przekazało temu organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia. SKO wskazało, że w decyzji błędnie określono wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, nieprawidłowo określono szerokość elewacji frontowej, nie określono wskaźnika udziału powierzchni biologicznie czynnej, ani ilości miejsc postojowych. Ponadto w aktach brak jest wypisu z rejestru gruntów dla działki nr 10/11, co uniemożliwia zweryfikowanie prawidłowości ustalenia kręgu stron postępowania, oraz dokumentu potwierdzającego prawidłowe umocowanie pełnomocników inwestora.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia [...] października 2016 r., nr [...] organ I instancji ustalił warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji.

W wyniku rozpoznania odwołań Spółdzielni "B." w [...] i [...] [...] Spółdzielni [...] w [...], SKO decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r., nr [...] uchyliło w całości decyzję organu I instancji i przekazało organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia.

W uzasadnieniu decyzji SKO wskazało, że organ I instancji nie wypełnił wszystkich zaleceń wynikających z decyzji SKO z dnia [...] maja 2016 r., nr [...]. W szczególności organ I instancji ponownie nieprawidłowo określił wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, ponadto w decyzji nie określono precyzyjnie ilości miejsc postojowych dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego. Nadal do akt sprawy nie dołączono wypisu z rejestru gruntów dla działki nr 10/11.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia [...] kwietnia 2017 r., nr [...] organ I instancji ustalił warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji.

Po rozpoznaniu odwołań Spółdzielni "B." w [...] i [...] [...] Spółdzielni [...] w [...], SKO decyzją z dnia [...] lipca 2017 r., nr [...] uchyliło w całości decyzję organu I instancji i przekazało organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia.

W uzasadnieniu decyzji SKO zakwestionowało analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, w szczególności brak uzasadnienia lub danych pozwalających na uznanie prawidłowości określenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej budynku stacji paliw, brak uzasadnienia dla przyjętego wskaźnika szerokości elewacji frontowej dwusłupowej wiaty, ponadto nie wyjaśnienie co stanowiło podstawę przyjętego wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej. SKO wskazało również na rozbieżności w treści decyzji w zakresie określenia wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy.

Decyzją z dnia [...] marca 2018 r., nr [...] organ I instancji na podstawie art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i 4, art. 61 ust. 1-5, art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu

i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1073 ze zm. - dalej w skrócie: "u.p.z.p.") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2017r.. poz. 1257 - dalej w skrócie: "k.p.a.") ustalił warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosły Spółdzielnia "B." w [...] oraz [...] [...] Spółdzielnia [...] w [...].

W odwołaniach zarzucono, że realny obszar inwestycji zawęża się do działek nr 10/9 i 10/10, a zatem błędnie określono powierzchnię terenu objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, a w konsekwencji błędnie określono wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni wnioskowanego terenu inwestycji. Zarzucono również, że planowana inwestycja utrudni korzystanie z terenów odwołujących i wywoła nadmierne uciążliwości związane z hałasem, wibracjami, zapachami paliwa. Podkreślono przy tym, że z budynków odwołujących korzystają osoby niepełnosprawne przez co owa uciążliwość jest szczególnie istotna. Zarzucono również, że nie jest możliwe wybudowanie projektowanych budynków bez zabudowania wjazdu na teren działki nr 10/9 i przeniesienia całego ruchu na szlak służebny biegnący po działce 10/7.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...], SKO utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu decyzji SKO stwierdziło, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Organ I instancji prawidłowo przeprowadził postępowanie zgodnie z obowiązującymi przepisami k.p.a. oraz zgodnie z art. art. 53 , art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 oraz art. 61 ust. 1 u.p.z.p., biorąc także pod uwagę zgodność planowanej inwestycji z przepisami odrębnymi.

SKO wskazało, że organ I instancji stosownie do przepisu § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1588; dalej w skrócie: "rozporządzenie") wyznaczył wokół wnioskowanego terenu obszar analizowany i przeprowadził na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. SKO wyjaśniło, iż zasadniczo wyznacznikiem rozstrzygnięcia merytorycznego tego rodzaju decyzji jest zgodność projektowanej inwestycji z przepisami prawa powszechnie obowiązującego, a konkretnie z treścią art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p., określającym pozytywne przesłanki jej wydania. Z analizy wynika, iż proponowana lokalizacja budynku jest zgodna z funkcją usługową.

Odnosząc się do zarzutów odwołujących SKO stwierdziło, iż są one nieuzasadnione. Wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, zgodnie z § 5 ust. 1 cyt. rozporządzenia wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Nie oznacza to, że wskaźnik ten musi odpowiadać wartości średniej. Przy uwzględnieniu wymogu jednoznaczności, określenie parametrów nowej zabudowy w decyzji ustalającej warunki zabudowy może polegać na wskazaniu wielkości granicznych (minimalnych i maksymalnych) tzw. "widełek" (od - do), których inwestorowi nie wolno przekroczyć.

SKO wyjaśniło również, że organ administracyjny nie posiada kompetencji do samodzielnego ustalania parametrów nowej zabudowy odmiennie, aniżeli wynika to z analizy urbanistycznej. W analizie zaś określono wielkość powierzchni zabudowy

w stosunku do powierzchni działki przeznaczonej pod zabudowę na 7 do 40%.

W analizie wyjaśniono w sposób wyczerpujący przyjęcie w/w wskaźnika. O zakresie i wielkości terenu objętego planowaną inwestycja decyduje inwestor i organ prowadzący postępowanie nie ma możliwości jego modyfikacji. Zarzut odwołujących dotyczący pozornego zwiększenia terenu inwestycji jest w ocenie SKO nieuzasadniony.

Natomiast Ilość miejsc postojowych dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego - zdaniem SKO - została określona w sposób wystarczająco jasny. Organ I instancji - biorąc pod uwagę funkcję obiektu (handel i usługi) - przyjął, iż ilość miejsc postojowych należy ustalić w nawiązaniu do ilości miejsc postojowych przewidzianych dla tego typu działalności w obowiązujących w [...] miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego.

SKO wyjaśniło, że podnoszona sprawa utrudnień w korzystaniu z terenów przez odwołujących się, oraz nadmiernej uciążliwości związanej z hałasem, wibracjami, zapachami paliwa, była przedmiotem decyzji wydanej przez Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...], w której stwierdzono brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla przedmiotowej inwestycji. W niniejszym postępowaniu nie dokonuje się ponownej oceny uciążliwości inwestycji.

Wreszcie odnosząc się do zarzutu, iż nie jest możliwe wybudowanie projektowanych budynków bez zabudowania wjazdu na teren działki nr 10/9 i przeniesienia całego ruchu na szlak służebny biegnący po działce 10/7, SKO uznało go za przedwczesny, bowiem przedmiotowa decyzja nie przesądza o konkretnej lokalizacji przedmiotowej inwestycji. SKO podkreśliło, że decyzja w przedmiocie warunków zabudowy nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich, nie uprawnia też do prowadzenia robót budowlanych, oraz nie rozstrzyga kwestii usytuowania projektowanego obiektu na terenie nieruchomości, ani zagadnień techniczno-budowlanych podlegających przepisom prawa budowlanego, lecz nakłada obowiązek wykonania projektu zgodnie z przepisami rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim muszą odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t. j. Dz.U. z 2015 r., poz.1422).

W ustawowym terminie Spółdzielnia "B." w [...] oraz [...] [...] Spółdzielnia [...] w [...] (dalej w skrócie: "skarżące") wniosły tożsamej treści skargi na powyższą decyzję SKO, zaskarżając ją w całości.

Zaskarżonej decyzji zarzuciły naruszenie:

1) przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy:

a) art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z §3 ust. 1 i §5 ust. 1 i 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji, mimo że:

- określony w tej decyzji wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy wnioskowanego budynku w stosunku do powierzchni wnioskowanego terenu został ustalony w sposób sprzeczny z zasadą dobrego sąsiedztwa,

- określony w tej decyzji wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy wnioskowanego budynku w stosunku do powierzchni wnioskowanego terenu został ustalony wadliwie poprzez zakreślenie jako obszaru inwestycji działki 10/7 (służącej wyłącznie jako droga dojazdowa) oraz działki 4/12 - nie będącej nawet własnością inwestora, a przez to uznanie że wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy nie przekracza 40% terenu (wadliwe określenie granic obszaru analizowanego),

b) art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 4 ust. 1, 2 i 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji, mimo że określona w tej decyzji linia zabudowy została ustalona w sposób sprzeczny z zasadą dobrego sąsiedztwa, wynikającą z powyższych przepisów prawa;

c) art. 6 i 8 k.p.a. w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7 i 9 oraz ust. 3 u.p.z.p. w zw. z art. 5 Kodeksu cywilnego poprzez utrzymanie w mocy decyzji, która nie uwzględnia przysługującego skarżącemu prawa własności, potrzeb interesu publicznego i prywatnego interesu skarżącego, a jej wydanie stanowi nadużycie prawa;

d) art. 71 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, poprzez jego nie zastosowanie - w sytuacji gdy projektowana jest stacja paliw będąca ze swej istoty przedsięwzięciem mogącym potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.

2) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, t. j. art. 7, 77 i 107 § 3 k.p.a. poprzez zaniechanie dokładnego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych i prawnych niniejszej sprawy oraz niewyjaśnienie podstawy prawnej decyzji.

Wobec powyższego skarżące wniosły o uchylenie zaskarżonej decyzji SKO, a także o zasądzenie od SKO na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniach skarżące podniosły, że jak wynika z analizy urbanistycznej stanowiącej załącznik do decyzji o warunkach zabudowy, wskaźnik powierzchni istniejącej zabudowy w stosunku do powierzchni działek lub terenu w obszarze analizowanym wynosi od około 20 do około 60% (średni wskaźnik wynosi około 40%). Natomiast w treści decyzji o warunkach zabudowy wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy wnioskowanego budynku w stosunku do powierzchni wnioskowanego terenu ustalono od 7 do 40%.

Zdaniem skarżących, tak ustalony wskaźnik zabudowy narusza § 5 ust. 1 i 2 w/w rozporządzenia, albowiem organ ustalając go na poziomie 40%, znacznie zaniżył wskaźnik powierzchni zabudowy w ustalonych warunkach zabudowy. Co więcej, inwestor zaliczył do analizowanego obszaru działkę 10/7 - która służyć może wyłącznie jako droga dojazdowa do działek 10/10, 10/9, 10/8 oraz 10/12 i nie może być zabudowana, oraz działkę 4/12 stanowiącą chodnik wraz z pasem zjezdnym z Al. [...] na działkę nr ewid. 10/9 (nie będącą nawet własnością inwestora) która także nie może być zabudowana. Dołączenie tych działek dało wrażenie, że zachowany zostanie przez inwestora wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy wnioskowanego budynku w stosunku do powierzchni wnioskowanego terenu -faktycznie jednak po odjęciu obu działek obszar analizowany zawęzi się do działek 10/9 i 10/10 - a więc powierzchni ok 6 arów, a stwierdzenie zawarte w analizie urbanistycznej, że powierzchnia terenu objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy równa się około 1200 m2 jest nieprawdziwe i mylące.

Dalej skarżące wskazały, że inwestycja polegająca na budowie stacji paliw nie ma znaczenia z punktu widzenia interesu publicznego albowiem w odległości ok. 500 metrów od terenu projektowanej inwestycji znajduje się już stacja paliw.

Ponadto w bezpośrednim sąsiedztwie projektowanej stacji paliw znajdują się budynki jednych z ostatnich w regionie spółdzielni pracy (Spółdzielnia [...] oraz [...] [...] Spółdzielnia [...] w [...]), których statutowym celem jest zatrudnianie osób niepełnosprawnych i ich aktywizacja zawodowa i społeczna. Zdaniem skarżących, w sposób oczywisty cele statutowe obu Spółdzielni doznają istotnego uszczerbku skutkiem realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie stacji paliw, albowiem nie tylko zwiększy się ilość pojazdów korzystających z nieruchomości (klienci i dostawcy) co wprost przełoży się na hałas i wibracje w sposób skrajnie negatywny wpływające na środowisko pracy osób niepełnosprawnych. Skarżące wskazały przy tym, że korzystają z pomocy publicznej w celu pokrycia podwyższonych kosztów zatrudnienia osób niepełnosprawnych, w efekcie zaś zrealizowania inwestycji w bezpośrednim sąsiedztwie - hałas, wibracje czy zapachy związane z tym przedsięwzięciem w sposób całkowity wypaczą ideę zatrudnienia osób niepełnosprawnych i ich aktywizacji zawodowej i społecznej czyniąc ich miejsca pracy całkowicie niezdatnymi do realizacji tych celów.

Skarżące wskazały jednocześnie, że współwłaściciel działek, na których planowana jest inwestycja, starając się o ustanowienie służebności przejazdu na rzecz każdorazowych właścicieli działek na których realizowane jest przedsięwzięcie, nie uprzedził o tym, że zamierza realizować na działkach budowę stacji paliw. Zdaniem skarżących, manewry cystern wielotonowych i wielometrowych związane z cofaniem, łamaniem się przy skręcie (podobnie jak wjazdy klientów stacji) także ograniczą skarżących we władaniu ich własnością. Realizacja przedsięwzięcia polegającego na budowie stacji paliw stanowi więc nadużycie prawa podmiotowego, integruje w prawo własności podmiotów sąsiadujących z działkami na jakich planowana jest budowa stacji oraz w sposób istotny stanowi nadużycie ograniczonego prawa rzeczowego (służebności). Realizacja ww. przedsięwzięcia narusza również interes publiczny i z tej przyczyny zdaniem skarżących, nie zasługuje na ochronę prawną.

W odpowiedzi na skargę, SKO podtrzymało swoje stanowisko i wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:

Przeprowadzona przez Sąd kontrola zgodności z prawem kwestionowanej skargami decyzji wykazała, iż narusza ona prawo procesowe w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Decyzja w przedmiocie warunków zabudowy ma charakter związany, co

w uproszczeniu przekłada się na obowiązek jej wydania, o ile zostały spełnione wymogi określone w art. 61 ust. 1 pkt 1 – 5 u.p.z.p. Pozytywna bądź negatywna ocena w tym przedmiocie powinna wynikać z przeprowadzonej na potrzeby postępowania analizy - § 3 ust. 1 rozporządzenia. Analiza oraz jej wyniki obejmują cześć tekstową oraz graficzną - § 9 ust. 2 rozporządzenia - przy czym wyniki analizy stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy.

Konstrukcja przepisów normujących tryb i zakres postępowania w przedmiocie warunków zabudowy wskazuje, że analiza urbanistyczna jest podstawowym dowodem, w oparciu o który organ rozstrzyga sprawę co do istoty. Ma on charakter kompleksowy i złożony, odnosi się bowiem do szeregu kwestii przedmiotowo autonomicznych, które jednak tylko po łącznej, pozytywnej weryfikacji dają podstawę do wydania decyzji zgodnej z wnioskiem. Organ wydający decyzję nie ma możliwości czynienia ustaleń sprzecznych z analizą, a w razie wątpliwości co do zawartych

w niej ocen oraz wniosków, powinien uzupełniać ją do momentu, gdy w jego ocenie będzie prawidłowa. Ustalenia oraz oceny zwarte w analizie powinny być wyartykułowane w sposób, który umożliwia poddanie ich weryfikacji, w przeciwnym razie sama analiza, podobnie jak i wydana na jej podstawie decyzja, będą wadliwe.

Załącznikiem do wydanej w I instancji decyzji z dnia [...] marca 2018 roku, jest analiza urbanistyczna z 18 września 2017 roku. Kontrola jej części tekstowej oraz graficznej uniemożliwia poddanie weryfikacji wywiedzionych w niej wniosków. Dla przyjętej oceny kluczowe znaczenie ma fakt, że podając wielkości poszczególnych parametrów (linia zabudowy, wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, gabaryty i formy architektoniczne) autor opinii nie wskazuje na konkretne działki identyfikowalne numerycznie, do których owe parametry się odnoszą.

Wskaźnik powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działek lub terenu w obszarze analizowanym określono jako przedział od 20 do 60 %. Nie podano jednak numerów działek, które stanowiły podstawę przyjętych obliczeń,

co uniemożliwia wykluczenie oceny, iż są one dowolne. Nie wyjaśniono również, czy działki wzięte pod uwagę charakteryzują się tą samą co planowana funkcją zabudowy i z czego - ewentualnie - wynika zasadność uwzględnienia działek

o funkcjach odmiennych. Sąd zwraca nadto uwagę, że ustalenie średnich wartości parametrów zabudowy musi uwzględniać w analizie urbanistycznej wszystkie nieruchomości znajdujące się w obszarze analizowanym, a nie tylko niektóre z nich wybrane na podstawie dowolnej metody – wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 listopada 2017 r., sygn. II OSK 493/16. Oznacza to, że przy obliczaniu średniego wskaźnika nie uwzględnia się jedynie wartości najmniejszych i największych. Wyliczenie średniego wskaźnika polega na zsumowaniu wskaźników dla wszystkich działek (terenów) znajdujących się

w obszarze analizowanym, które dysponują parametrem istotnym z perspektywy analizy i następnie podzieleniu tak uzyskanej sumy przez liczbę tych działek (terenów). Jedynie tak wykonane obliczenia realizują wymóg, określenia średniej wielkości danego wskaźnika w obszarze analizowanym - § 5 ust. 1 i § 6 ust. 1 rozporządzenia.

Pozostając w materii regulowanej § 5 rozporządzenia należy podać, że wprawdzie dopuszcza się - jeżeli wynika to z treści analizy - § 5 ust. 2 - wyznaczenie wskaźnika powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu o wartości innej niż średnia, jednakże nie oznacza to, iż można tę wartość ustalić poniżej minimalnej lub powyżej maksymalnej jej wielkości występującej

w obszarze analizowanym. Przyjmując więc za analizą, że minimalny wskaźnik powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wynosi 20 %, nie można określić tej wartości na poziomie 7 %. W takim układzie jest to drastyczne odstępstwo nie tylko od średniej wartości tego wskaźnika, ale również i od jego wartości minimalnej. W konsekwencji umożliwiałoby to realizację inwestycji, która wskaźnikiem powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu nie korespondowałaby z żadną działką w obszarze analizowanym. Trudno w takiej konfiguracji przyjąć, iż wymóg kontynuacji parametrów, cech i wskaźników zabudowy i zagospodarowania z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. został spełniony.

Motywując swoje wnioski w zakresie wskaźnika powierzchni zabudowy (...) autor opinii powołał się na § 5 ust. 2 rozporządzenia i wskazał, że z jego treści wynika, iż kształtuje się go w przedziale pomiędzy istniejącą wartością tego współczynnika na terenie objętym wnioskiem, a średnim współczynnikiem

w obszarze analizowanym. Treść § 5 ust. 2 rozporządzenia nie pozawala na takie wnioski. Autor opinii przyjął minimalny wskaźnik powierzchni zabudowy (...)

o wartości 7%, tłumacząc, iż tak kształtuje się jego obecna wartość dla terenu objętego wnioskiem. Przyjęcie takiej wielkości wskaźnika, jako wartości minimalnej dla nowej zabudowy oznaczałoby de facto utrzymanie jej na niezmienionym poziomie, co w okolicznościach sprawy pozbawione jest sensu.

Pozostając w przestrzeni ustaleń wskaźnika powierzchni zabudowy

w stosunku do powierzchni działki albo terenu Sąd odnotowuje, iż organ II instancji nie odniósł się należycie do sformułowanego w odwołaniu zarzutu, który kwestionuje zasadność uwzględnienia w powierzchni terenu objętego wnioskiem działek nr 10/7 oraz 4/12. Podać należy, iż wniosek o wydanie decyzji obejmuje 4 działki: 10/7, 10/9, 10/10, 4/12. W karcie informacyjnej przedsięwzięcia jako teren planowanego przedsięwzięcia wskazano natomiast już wyłącznie działki nr 10/7, 10/9, 10/10. Wyłącznie te trzy działki obejmują gwarancje zapewnienia uzbrojenia terenu: wod-kan, energia elektryczna, przyłącz do sieci telekomunikacyjnej. Dodatkowo w treści analizy, w jednym miejscu, powierzchnię terenu objętego wnioskiem określa się na 1200m2 (s. 2) a w innym na 1580m2 (s. 5). Wzmiankowane dane są niespójne

i multiplikują wątpliwości w sprawie. Wreszcie kwestia odniesienia się do zarzutu odwołania, że działki nr 10/7 oraz 4/12 mogą służyć wyłącznie jako drogi dojazdowe do działek 10/9 i 10/10 i nie mogą być zabudowane. Obowiązkiem organu było odnieść się do kwestii zarzucanego sztucznego uwzględnienia obu działek w terenie, którego dotyczy inwestycja, co w ocenie skarżących umożliwiło zachowanie wskaźnika zabudowy.

Rozpoznając ponownie sprawę organy sporządzą analizę urbanistyczną, która będzie realizowała wymogi rozporządzenia. Precyzyjnie określą poszczególne parametry, odnosząc je do konkretnych działek w obszarze analizowanym. Wydając decyzję ocenią zasadność uwzględnienia w obszarze objętym inwestycją działek 4/12 oraz 10/7.

Sąd nie podzielił zarzutów naruszenia:

- art. 6 i 8 k.p.a. w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7 i 9 oraz ust. 3 u.p.z.p. w zw. z art. 5 Kodeksu cywilnego poprzez utrzymanie w mocy decyzji, która nie uwzględnia przysługującego skarżącemu prawa własności, potrzeb interesu publicznego

i prywatnego interesu skarżącego, a jej wydanie stanowi nadużycie prawa. Kwestia oddziaływania inwestycji na nieruchomości osób trzecich będzie przedmiotem analizy w postępowaniu przed organami architektonicznymi na etapie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę;

- art. 71 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, poprzez jego nie zastosowanie - w sytuacji gdy projektowana jest stacja paliw będąca ze swej istoty przedsięwzięciem mogącym potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Inwestor w toku postępowania przedłożył decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...], w której stwierdzono brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla przedmiotowej inwestycji.

Podsumowując, zarówno decyzja zaskarżona, jak i decyzja ją poprzedzająca naruszają przepisy normujące zakres i tryb prowadzenia postępowania dowodowego – art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. – wskutek czego nie ustalono wszystkich okoliczności faktycznych istotnych w sprawie, co w sposób oczywisty mogło przełożyć się na treść i kierunek rozstrzygnięcia.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a.