Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt III SA/Wa 566/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-09-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6116 Podatek od czynności cywilnoprawnych, opłata skarbowa oraz inne podatki i opłaty
Hasła tematyczne: Gospodarka komunalna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 3 ust. 1 pkt 7
journal: Dz.U. 2019 poz 701
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marta Waksmundzka-Karasińska, Sędziowie sędzia WSA Piotr Przybysz,, asesor WSA Agnieszka Sułkowska (sprawozdawca), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 września 2021 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie określenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi uchyla zaskarżoną decyzję.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z [...] sierpnia 2020 r., w której uchylono w całości decyzję Prezydenta W. z [..]października 2019 r. w sprawie określenia V. z siedzibą w P. (dalej: "Strona" lub "Spółka") wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi pochodzącymi z nieruchomości położonej przy ul. [...] w W. i umorzono postępowanie w sprawie.

Od ww. decyzji Prezydenta z dnia [...] października 2019 r. skarżąca złożyła odwołanie, w którym zarzuciła naruszenie:

a) art. 3 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 roku o odpadach (Dz. U. z 2019 r. poz. 701, z późn. zm.; dalej: u.o.) w zw. z art. 6o ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2017 r. poz. 1289 z późn. zm.; dalej: u.c.p.g.) i art. 6h u.c.p.g. poprzez błędne przyjęcie, że wszystkie odpady powstające na nieruchomości odwołującej, w tym odpady powstające w związku z prowadzoną działalnością gospodarczą i odbierane przez wyspecjalizowane podmioty pozostające poza systemem odbioru odpadów komunalnych zorganizowanym przez W., mają charakter odpadów komunalnych, w sytuacji, gdy odpady powstające w wyniku prowadzonej działalności gospodarczej nie wykazują cech pozwalających na uznanie ich za podobne do odpadów komunalnych, zarówno z uwagi na ich charakter, jak i skład;

b) art. 122, art. 187 § 1 i art. 180 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2020 r. poz. 1325, ze zm.; dalej: o.p.) poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, brak przeprowadzenia odpowiednich dowodów mogących przyczynić się do wyjaśnienia sprawy oraz brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, co przejawiało się m.in. w zaniechaniu ustalenia okoliczności, w których Spółka wykonywała swoje obowiązki wynikające z u.c.p.g., w szczególności zaniechaniu ustalenia rzeczywistych ilości odpadów komunalnych oraz odpadów niestanowiących odpadów komunalnych powstających na nieruchomości odwołującej, z uwzględnieniem faktu prowadzenia na tej nieruchomości działalności gospodarczej oraz jej specyfiki, zaniechaniu przeprowadzenia należytej analizy składu i charakteru odpadów klasyfikowanych przez odwołującą jako odpady powstające w związku z prowadzoną działalnością gospodarczą, jak również obliczeniu wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami w oparciu o dane dotyczące nieruchomości jedynie rzekomo podobnych do nieruchomości należącej do Strony, a także w nieprawidłowej ocenie zebranego materiału dowodowego;

c) art. 6o ust. 1 u.c.p.g. poprzez posłużenie się metodą szacowania, pomimo że była możliwość uwzględnienia obiektywnie dostępnych, rzeczywistych danych oraz informacji dotyczących ilości i rodzaju odpadów komunalnych, co w konsekwencji sprawiło, że stan faktyczny został ustalony w sposób bezrefleksyjny i nieuprawniony;

d) art. 6o u.c.p.g. w zw. z art. 6q ust. 1 u.c.p.g. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na wydaniu decyzji "otwartej", podczas gdy decyzja jest decyzją określającą, a brak podania okresu, na jaki opłata została określona, powoduje, że decyzja jest niewykonalna i sprzeczna z prawem.

W decyzji z [...] sierpnia 2020 r. Kolegium podniosło, iż Spółka jest właścicielem nieruchomości położonej przy ul. [...] w W., ozn. jako działka nr [..] z obrębu [...], zobowiązanym do złożenia deklaracji w zakresie wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ponoszenia opłat z tym związanych.

Organ I instancji ustalił, iż na przedmiotowej nieruchomości położony był budynek o funkcji biurowej, posiadający dziewięć kondygnacji nadziemnych oraz dwie podziemne. Potwierdzała to opinia przesłana przez Stronę, tj. "Badanie składu morfologicznego odpadów wytwarzanych i selektywnie zbieranych na terenie obiektu L. zlokalizowanego w W. przy ul. [...]", sporządzona przez Z. Politechniki W., którą SKO postanowiło dopuścić jako dowód w niniejszej sprawie. Celem opinii było bowiem określenie składu morfologicznego odpadów wytwarzanych i selektywnie zbieranych na terenie obiektu L.

W opinii wskazano, iż nieruchomość składa się z dziewięciu kondygnacji naziemnych i dwóch kondygnacji podziemnych, ponadto obiekt dysponuje w części podziemnej 216 miejscami parkingowymi. Obiekt jest budynkiem o łącznej kubaturze 90.336,00 m3, w tym powierzchnia użytkowa była zadysponowana w 90%. W obiekcie nie był prowadzony najem sal konferencyjnych podmiotom zewnętrznym. Na parterze wynajmowana była powierzchnia pod działalność gastronomiczną - restaurację o powierzchni około 0,015%.

Ponadto w opinii wskazano, iż na terenie obiektu zgodnie z wewnętrznym regulaminem zarządzania budynkiem w tym zarządzaniem środowiskowym obowiązuje selektywne gromadzenie odpadów z podziałem na następujące frakcje: opakowania z papieru i tektury; opakowania z tworzyw sztucznych; opakowania z metali; opakowania wielomateriałowe; produkty spożywcze przeterminowane lub nienadające się do spożycia; zmieszane odpady z budowy i remontów; odpady pozostałe: przyrządy i urządzenia biurowe oraz odpady komunalne.

W wynikach opinii, opartych na badaniach wszystkich ww. odpadów i porównaniu ich z odpadami zbieranymi od mieszkańców, wskazano, że badane frakcje selektywnie zbieranych odpadów wytwarzane są w wyniku prowadzonej w obiekcie przy ul. [...] działalności gospodarczej oraz że na terenie obiektu zbierane były również w wydzielonych pojemnikach zmieszane odpady komunalne. Skład morfologiczny odpadów pochodzących z obiektu L., wytwarzanych w ramach prowadzonej tam działalności gospodarczej, był inny niż skład morfologiczny odpadów komunalnych selektywnie zbieranych wytwarzanych w gospodarstwach domowych czy innych budynkach infrastrukturalnych. Skład morfologiczny odpadów z tworzyw sztucznych z obiektu L. potwierdza natomiast bardzo dużą ilość (ok. 31,31 %) folii opakowaniowej, poprodukcyjnej i przemysłowej. Jest to w odróżnieniu od folii pochodzenia komunalnego surowiec czysty, jednorodny, w znacznej części bezbarwny, bez nadruku. Z punktu widzenia recyklingu jest to surowiec bardzo atrakcyjny, ponieważ nadaje się do dalszego przetwarzania minimalizując jego koszty. Różnica między odpadami komunalnymi wytwarzanymi w obiektach zamieszkałych a odpadami wytwarzanymi w wyniku prowadzanej działalności gospodarczej w obiekcie L. jest szczególnie widoczna w przypadku odpadów z papieru i tektury. Odpady te mają zupełnie inny skład, charakter i postać fizyczną. W odpadach z obiektów zamieszkałych dominuje papier (około 54 %), ale jest to papier głównie opakowaniowy niskiej jakości. Pozostała część to tektura, również głównie niskiej jakości, w postaci małych pudeł ze słabszej jakościowo tektury (płaskiej), często mocno zadrukowanej. Odpady z papieru i tektury zbierane w obiekcie L. stanowią papier powstający w wyniku prowadzonej działalności gospodarczej, świadczonych usług i handlu (często ze zmienioną postacią fizyczną poprzez użycie niszczarek do dokumentów); jest to głównie makulatura biała, niezanieczyszczona, niezadrukowana czy barwiona oraz tzw. tektura mocna, w postaci dużych kawałków - dużych pudeł. W odpadach wytwarzanych w obiekcie L. występują odpady, które są charakterystyczne tylko dla obiektów niezamieszkałych i nie występują, lub występują w sposób marginalny w odpadach komunalnych. W odpadach wytwarzanych w obiekcie zaobserwowano tendencje obniżenia udziału odpadów spożywczych, zwiększony udział zużycia tektury i papieru, zwiększony udział tworzyw sztucznych, zwiększony udział stłuczki szklanej, obniżoną zawartość metali, co wpływa na obniżenie gęstości nasypowej odpadów. Odpad jest czysty, wolny od zanieczyszczeń występujących w odpadach komunalnych; ponadto nadaje się do bezpośredniego przekazania do przetworzenia po uprzednim doczyszczeniu (w niewielkim stopniu) na linii mechanicznej. Przeprowadzone badania jednoznacznie wykazały, że badane frakcje odpadów nie zawierają odpadów niebezpiecznych i nie są ze względu na swój charakter i skład podobne do odpadów powstających w gospodarstwach domowych. Badane odpady charakteryzują się diametralnie różną morfologią od odpadów komunalnych zbieranych selektywnie. Zostały wytworzone z surowców o innym charakterze, lepszych właściwościach fizyko-chemicznych, innej gramaturze oraz grubości aniżeli odpady komunalne zbierane selektywnie. Są to odpady, które powinny być klasyfikowane (zgodnie z katalogiem odpadów) do innych grup, niż odpady komunalne zbierane selektywnie (grupa 20), z uwagi na możliwe procesy ich odzysku i recyklingu oraz miejsce powstawania. Odpady powstające na terenie obiektu zbierane selektywnie, a jednocześnie powstałe w wyniku prowadzonej tam działalności gospodarczej, należy klasyfikować jako odpady inne niż komunalne z grupy 15. Odpady selektywnie zbierane z obiektu L. należy gromadzić oddzielnie od odpadów komunalnych i przekazywać właściwym (posiadającym stosowne zezwolenia) podmiotom do dalszego zagospodarowania, ponieważ występuje w nich zwiększony udział odpadów przydatnych do recyklingu i ponownego wykorzystania w procesach produkcyjnych.

Powyższe wyniki badań Organ II instancji uznał za wiarygodne i mogące stanowić podstawę odtworzenia sposobu gospodarowania odpadami na przedmiotowej nieruchomości w badanym okresie. Wyniki te korespondowały z danymi wskazanymi przez Spółkę w składanych deklaracjach i potwierdzały możliwość przekazywania do pojemników odbieranych przez firmę "B." W. B. odpadów pochodzących z działalności gospodarczej, które nie stanowiły odpadów komunalnych, w ilościach wskazanych przez Stronę. W konsekwencji za niezasadne należało uznać twierdzenia Prezydenta odnośnie wskazania przez Spółkę nieprawdziwych danych w składanych deklaracjach w badanym okresie. Zaznaczyć przy tym należało, iż organ I instancji podważył informacje przekazywane przez Stronę opierając się m.in. na domniemaniach związanych z wielkością budynku czy prowadzoną w jego lokalach działalnością gastronomiczną, usługową oraz biurową oraz wadliwą oceną części odpadów generowanych z przedmiotowej nieruchomości jako odpady komunalne. W ocenie Kolegium wyniki przeprowadzonej kontroli nie podważały twierdzeń Spółki odnośnie przekazywania do pojemników firmy odbieranych przez firmę "B." W. B. odpadów pochodzących z działalności gospodarczej. Skoro zaś firma "B." W. B. odbierała z przedmiotowej nieruchomości odpady nie stanowiące odpadów komunalnych, a pochodzące z działalności gospodarczej, to za nieprawidłowe należało uznać twierdzenia Prezydenta odnośnie konieczności podważenia informacji zawartych w deklaracjach Strony. Szczegółowa analiza okoliczności przedmiotowej sprawy prowadziła zatem do wniosku, iż ilości odpadów odbieranych przez operatora wybranego przez. W., wskazanych w deklaracjach Spółki, były zgodne z rzeczywistym stanem rzeczy. Wskazać bowiem należało, iż z opinii wynika, iż w przedmiotowej nieruchomości generowane są głównie odpady gospodarcze, które nie mogły być kwalifikowane jako odpady komunalne.

W konsekwencji Kolegium uznało, że organ I instancji nie wykazał nieprawidłowości w złożonych przez Stronę deklaracjach o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi dla nieruchomości, na której nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne, co skutkowało koniecznością uchylenia kwestionowanej decyzji oraz umorzenia wszczętego przez Prezydenta postępowania w sprawie określenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi.

Prokurator Okręgowy w W. (dalej: "Prokurator") wywiódł od tej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zaskarżając ją w całości. Decyzji zarzucił naruszenie:

1. przepisów postępowania mogących mieć wpływ na wynik sprawy, tj. art. 127 o.p. poprzez samodzielne ustalenie okoliczności o istotnym znaczeniu dla sprawy poprzez wykreowanie na podstawie Opinii kategorii odpadów powstających w ramach prowadzenia działalności gospodarczej, a co za tym idzie naruszenie zasady instancyjności;

2. naruszenie przepisów postępowania mogące mieć wpływ na wynik sprawy, tj. art. 191 w zw. z art. 235 o.p. poprzez dokonanie dowolnej oceny wybranego cząstkowo materiału dowodowego i oparcie tym samym rozstrzygnięcia jedynie na treści Opinii oraz brak dokonania wszechstronnej oceny całości materiału dowodowego, co w konsekwencji skutkowało uznaniem, że Spółka nie wytwarza odpadów komunalnych w ilości określonej przez Organ I instancji oraz że wytwarza odpady zaliczone przez SKO do kategorii odpadów powstających w ramach prowadzonej działalności gospodarczej;

3. naruszenie art. 3 ust. 1 pkt. 6 u.o. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie oraz art. 3 ust. 1 pkt. 7 u.o. poprzez jego niezastosowanie, tj. uznanie, że Strona nie wytwarza odpadów komunalnych w ilości określonej przez Prezydenta, co jest sprzeczne ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy Organowi II instancji do ponownego rozpoznania.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o oddalenie skargi.

W piśmie procesowym z 13 września 2021 r. spółka wniosła o oddalenie skargi Prokuratora.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Wojewódzki sąd administracyjny, zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm., dalej: p.p.s.a.), sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej i stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167, ze zm.), kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Powyższa kontrola dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania zaskarżonego aktu administracyjnego, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) p.p.s.a.).

Uwzględnienie skargi może nastąpić również poprzez stwierdzenie nieważności decyzji lub postanowienia – w wypadku ustalenia, że zaskarżony akt jest dotknięty jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. lub w innych przepisach, np. w art. 247 § 1 o.p. (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Rozstrzygnięcie sądu nie wymaga w tym wypadku wcześniejszego ustalenia, że ujawniona wada miała wpływ na wynik sprawy.

Z przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika z kolei, że Sąd badając legalność zaskarżonego aktu nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a. (który w niniejszej sprawie nie ma zastosowania). Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Wykładnia powołanego wyżej przepisu wskazuje, że Sąd ma prawo, ale i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony.

Niniejsza sprawa jest już kolejną rozpoznawaną przez tutejszy Sąd sprawą ze skargi Prokuratora na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. uchylającą w całości decyzję Prezydenta W., określającą przedsiębiorcy wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, i umarzającą postępowanie (por. wyroki WSA w Warszawie o sygnaturach akt: III SA/Wa 2526/19, III SA/Wa 970/20 czy III SA/Wa 1960/20). W uzasadnieniu wydanego wyroku Sąd powoła się na argumentację wyrażoną w ww. orzeczeniach, którą Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela i przyjmuje za swoją. Jest to tym bardziej uzasadnione, że skargi w ww. sprawach zostały wniesione przez Prokuratora, a stany fatyczne tych spraw mają pewne wspólne elementy:

– decyzja organu pierwszej instancji określająca wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi została wydana wobec przedsiębiorcy będącego właścicielem budynku wykorzystywanego komercyjnie,

– przedsiębiorca ten składał deklaracje, o których mowa w art. 6m u.c.p.g., lecz jednocześnie korzystał z usług innego podmiotu odbierającego odpady, który nie uczestniczył w programie realizowanym przez gminę na podstawie stosownych przepisów prawa miejscowego,

– w postępowaniu przed organem drugiej instancji przedsiębiorca złożył opinię prywatną sporządzoną przez Z. Politechniki W., z której to opinii wynikało, że odpady powstające na terenie budynku należy zakwalifikować jako odpady inne niż odpady komunalne,

– opierając się na tej opinii złożonej przez odwołującego się przedsiębiorcę organ odwoławczy uchylił w całości decyzję organu pierwszej instancji i umorzył postępowanie, wskazując, że wytwarzane przez przedsiębiorcę odpady nie mają charakteru odpadów komunalnych.

W niniejszej sprawie poza sporem pozostaje, że Spółka jest właścicielem nieruchomości przy ul. [...] w W. w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g., na którym ciążą przewidziane w niej obowiązki, w tym przede wszystkim obowiązek uiszczania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Poza sporem pozostaje również, że Spółka, jako właściciel nieruchomości, była obowiązana do złożenia deklaracji, o której mowa w art. 6m tej ustawy. Deklaracje takie Spółka składała. Jednocześnie Spółka korzystała z usług innego podmiotu odbierającego odpady, który nie uczestniczył w programie realizowanym przez gminę na podstawie stosownych przepisów prawa miejscowego.

Stosownie do treści art. 6o ust. 1 u.c.p.g., w razie niezłożenia deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi albo uzasadnionych wątpliwości co do danych zawartych w deklaracji wójt, burmistrz lub prezydent miasta określa, w drodze decyzji, wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, biorąc pod uwagę dostępne dane właściwe dla wybranej przez radę gminy metody, a w przypadku ich braku - uzasadnione szacunki w tym w przypadku nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, średnią ilość odpadów komunalnych powstających na nieruchomościach o podobnym charakterze. Zgodnie z definicją odpadów komunalnych zawartą w treści art. 3 ust. 1 pkt 7 ustawy o odpadach, przez odpady komunalne rozumie się odpady powstające w gospodarstwach domowych, z wyłączeniem pojazdów wycofanych z eksploatacji, a także odpady niezawierające odpadów niebezpiecznych pochodzące od innych wytwórców odpadów, które ze względu na swój charakter lub skład są podobne do odpadów powstających w gospodarstwach domowych; niesegregowane (zmieszane) odpady komunalne pozostają niesegregowanymi (zmieszanymi) odpadami komunalnymi, nawet jeżeli zostały poddane czynności przetwarzania odpadów, która nie zmieniła w sposób znaczący ich właściwości. Wskazać należy (przytaczając uzasadnienie wyroku tutejszego Sądu z 16 lipca 2020 r., sygn. akt III SA/Wa 1915/19), że jak widać, zasadniczym komponentem takiej definicji jest powstawanie odpadów w gospodarstwach domowych. Te odpady, które powstają normalnie w takich gospodarstwach, są odpadami komunalnymi. Stwierdzić można, że ta część definicji ustawowej opiera się na kryterium podmiotowym – typowy odpad wytwarzany w gospodarstwie domowym (podmiot) ma charakter komunalny ipso iure. Druga część definicji opiera się już na kryterium przedmiotowym – odpadami komunalnymi są także (niezależnie od odpadów mających charakter komunalny ze względów podmiotowych) te, które są fizycznie podobne do komunalnych ze względu na swój charakter lub skład. Zdaniem Sądu, dla ustalenia czy odpady powstające na danej nieruchomości stanowią odpady komunalne, konieczne jest ich porównanie do odpadów powstających w gospodarstwie domowym. Analogiczny pogląd został wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 19 maja 2020 r., sygn. akt II FSK 2555/19. Sąd stwierdził w tym orzeczeniu, odwołując się do definicji odpadów komunalnych, że odpady komunalne to nie tylko odpady z gospodarstw domowych. Należy też zgodzić się z poglądem – wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym orzeczeniu – że nie można przyjąć, aby na gruncie obowiązującej ustawy o odpadach odpady powstałe w związku z prowadzeniem działalności gospodarczej mogły a priori zostać uznane za odpady niemieszczące się w zakresie odpadów komunalnych (vide wyrok Sądu Apelacyjnego w Gdańsku z 15 marca 2018 r., sygn. akt V ACa 131/17, Lex nr 2531587). Ponadto w wyroku z dnia 16 lipca 2020 r., sygn. akt III SA/Wa 1915/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że podobieństwo podmiotowo ujętych odpadów komunalnych do takich odpadów ujętych przedmiotowo zachodzić bowiem może tylko ze względu na dwie wyżej wskazane cechy odpadów: charakter lub skład. Zatem, te cechy są oddzielone od siebie spójnikiem "lub", co oznacza, że niezależnie od dyskusyjnej kwestii pojęcia "charakter", odnoszącego się do odpadów, komunalne są te z nich, które ze względu na skład są podobne do odpadów powstających w gospodarstwach domowych.

Zatem w ocenie Sądu, na nieruchomości niezamieszkałej, na której prowadzona jest działalność gospodarcza, powstają także odpady pochodzące z bytowania ludzi, jak też odpady wynikające wyłącznie z tej działalności. Odpady komunalne z nieruchomości niezamieszkałych to takie odpady, które powstają w związku z okresowym pobytem na tych nieruchomościach ludzi, np. pracowników i klientów, najemców, którzy wytwarzają odpady komunalne. Natomiast do odpadów powstałych w wyniku działalności gospodarczej zakwalifikować należy np. kartony i opakowania z towarów, którymi przedsiębiorca handluje, opakowania z materiałów, których używa w procesie produkcji oraz odpady produkcyjne - odpady tego rodzaju można przekazać przedsiębiorcy, który posiada stosowne zezwolenia na ich odbiór.

Niedopuszczalne jest przy tym takie klasyfikowanie selektywnie zebranych odpadów komunalnych, pozwalające na przypisanie ich do innego kodu (rodzaju) odpadów zgodnie z klasyfikacją odpadów określoną w załączniku do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 9 grudnia 2014 r. w sprawie katalogu odpadów (Dz. U. z 2014 r. poz. 1923), a następnie przekazywanie, poza gminnym systemem gospodarowania odpadami komunalnymi podmiotom, które nie zostały wyłonione przez miasto stołeczne do odbioru odpadów komunalnych z terenu gminy. Jak wynika z decyzji organu pierwszej instancji, podczas kontroli ustalono, iż skarżąca posiadała na nieruchomości dwa pojemniki o pojemności 1100 l na odpady zmieszane, przy czym spółka odbierająca te odpady w ramach systemu gminnego odbierała z terenu nieruchomości minimalne ilości tych odpadów. Nieruchomość wyposażono także w 3 pojemniki o pojemności 1100 l należące do firmy B., przeznaczone do gromadzenia opakowań z papieru i tektury, opakowań z tworzyw sztucznych i pojemnik na bioodpady z restauracji oznaczony jako produkty spożywcze przeterminowane. Załączone do protokołu kontroli zdjęcia, jak i profil działalności prowadzonej na terenie nieruchomości dowodzą, że w istocie na jej terenie dochodziło do segregowania odpadów powstających z bytowania ludzi w celu oddania ich innemu odbiorcy, poza systemem gminnym. Również klasyfikowanie bioodpadów pochodzących z restauracji jako produkty spożywcze przeterminowane nie było prawidłowe. Spółka w celu zminimalizowania kosztów odbioru odpadów zorganizowała odrębną gospodarkę odpadami, korzystając z usług firmy B. Tymczasem, jak prawidłowo wskazał w skardze Prokurator, odpady wytwarzane na nieruchomości skarżącej należało uznać za odpady w przeważającej części komunalne, jako podobne co do charakteru i składu do odpadów powstających w gospodarstwach domowych. Opakowania z tworzyw sztucznych czy z papieru i tektury, folia opakowaniowa czy opakowania wielomateriałowe, które powstają w związku z wynajmem lokali biurowych i usługowych, nie tracą charakteru odpadów komunalnych tylko z tego powodu, że są produkowane przez przedsiębiorcę, w większych ilościach, niż w gospodarstwach domowych, bądź z tego powodu, że są "czystsze" od odpadów z tych gospodarstw.

W ocenie Sądu prawidłowo wskazał Prokurator, że skład odpadów powstających na przedmiotowej nieruchomości jest podobny do odpadów powstających w gospodarstwach domowych. Tytułem przykładu należy wskazać, że w zakresie odpadów określonych jako "opakowania z papieru i tektury" nie ma takich rodzajów odpadów, które nie powstają w gospodarstwie domowym. Powstają w nim bowiem odpady w rodzaju przykładowo opakowań papierowych, tektur i kartonów (np. po dokonanych zakupach), foldery, prospekty i katalogi, czy segregatory i teczki (związane z przechowywaną prywatną dokumentacją). Ta sama uwaga dotyczy odpadów określonych jako "opakowania z tworzyw sztucznych". Typowym odpadem powstającym w każdym, nawet najmniejszym gospodarstwie domowym są odpady określone w opinii jako obierki, resztki posiłków niedojedzonych, produkty niespożyte przed końcem okresu ich przydatności do spożycia zaklasyfikowane w Opinii jako "produkty spożywcze przeterminowane lub nienadające się do spożycia". Zdaniem Sądu jedyne co odróżnia analizowane w opinii (i przykładowo wskazane wyżej) odpady powstające na nieruchomości Spółki od odpadów powstających w gospodarstwie domowym, to ich ilość. Jednakże wyłącznie taka różnica nie jest wystarczająca dla wyłączenia odpadów powstających na nieruchomości Spółki z kategorii odpadów komunalnych. Sąd w pełni zgadza się z argumentacją odnoszącą się do tego zagadnienia przytoczoną w powoływanym już wyroku tutejszego Sądu w sprawie III SA/Wa 1915/19. Ustawowa definicja odpadów komunalnych całkowicie pomija kwestię ilości odpadów wytwarzanych w innych miejscach niż gospodarstwo domowe. Zatem upatrywanie w ilości odpadów jakiegokolwiek znaczenia normatywnego jest bezpodstawne i zmierza do nadania tej definicji nowej, pozaprawnej treści. Taką wykładnię art. 7 ust. 3 ustawy o odpadach należy więc odrzucić. Poza tym odrzucenie takiej wykładni jest konieczne także ze względu na praktyczną trudność w ustaleniu, jaka ilość odpadów podobnych, a nawet identycznych, jak odpady powstające w gospodarstwie domowym, kwalifikowałaby się do uznania, że mamy do czynienia z odpadami komunalnymi. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę przyjmuje powyższe stanowisko za własne.

Sąd wskazuje – na co słusznie zwrócił uwagę Prokurator Okręgowy w W. - że opinia, na którą powołuje się organ odwoławczy, została sporządzona na zamówienie skarżącej, która była bezpośrednio zainteresowania w uzyskaniu określonych konkluzji w tejże opinii. Co więcej, jak słusznie wskazał Prokurator, dokument taki nie nosi cech opinii biegłego, lecz jest co najwyżej odzwierciedleniem ocen autora tego dokumentu. W związku z tym, nie ulega wątpliwości, że dokument powołany w uzasadnieniu skarżonej decyzji nie jest opinią biegłego, a jedynie dokumentem prywatnym, który wyraża stanowisko jego autora w określonej kwestii. Organ odwoławczy nie wyjaśnił, dlaczego uznał ten dokument za przesądzający w sprawie.

Ponadto, z przytoczonych w uzasadnieniu decyzji organu II instancji fragmentów tego dokumentu wynika, że autor uważa, że w ramach działalności gospodarczej prowadzonej na nieruchomości wytwarzane są odpady w postaci folii, papieru i tektury, które mają wyższą jakość (z punktu widzenia możliwości recyklingu) niż wytwarzane w gospodarstwach domowych. W odniesieniu do takiej tezy wskazać należy, że w dalszym ciągu takie opakowania spełniają kryterium podobieństwa składu lub charakteru do tych wytwarzanych w gospodarstwach domowych, a tym samym twierdzenia autora dokumentu pozostają bez wpływu na ocenę prawną, której organ odwoławczy powinien dokonać samodzielnie. To samo odnosi się do twierdzenia, iż odpady te są mniej zanieczyszczone niż odpady powstające w gospodarstwach domowych. Wszak okoliczność ta w żaden sposób nie powoduje, że odpad komunalny staje się odpadem niekomunalnym. W gospodarstwach domowych stan zanieczyszczenia odpadów również jest niejednolity, w zależności od sposobu funkcjonowania domowników odpady różnią się pod względem składu ilościowego i jakościowego. Nie zmienia to jednak faktu, że są to wszystko odpady komunalne.

Jak zostało wskazane powyżej, organ dysponował dowodem dotyczącym odpadów pochodzących z nieruchomości, której niniejsza sprawa dotyczy i na tym dowodzie przede wszystkim powinien bazować, dokonując ustaleń w niniejszej sprawie. Dowodem, o którym mowa, jest protokół kontroli na przedmiotowej nieruchomości, wraz z załączonymi do niego zdjęciami zawartości kontenerów. Z protokołu wynika, że Spółka składowała w trzech kontenerach innego podmiotu segregowane odpady w postaci opakowań foliowych (plastikowych) i tekturowych, a także bioodpady, a więc odpady, które swoim składem i charakterem są podobne do odpadów pochodzących z gospodarstw domowych. Powyższy dowód w sposób oczywisty wskazuje na obecność odpadów komunalnych w kontenerach innego podmiotu, a w konsekwencji na usuwanie odpadów przez ww. spółkę poza zorganizowanym przez gminę systemem gospodarowania odpadami komunalnymi. Tymczasem organ odwoławczy zdecydował się oprzeć na opinii prywatnej, która nie może być wyłączną podstawą ustaleń faktycznych w sprawie, lecz co najwyżej, może mieć charakter posiłkowy i zostać poddana ocenie wraz z innymi dowodami zgromadzonymi w sprawie we wzajemnym powiązaniu.

Złożona w toku postępowania odwoławczego Opinia została sporządzona na zamówienie spółki, która wniosła odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji określającej jej wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. W związku z tym jest to opinia prywatna. SKO ograniczyło się do zacytowania w zaskarżonej obecnie decyzji obszernych fragmentów tej Opinii oraz wskazania, że oceny zawarte w tej Opinii uznało za wiarygodne i mogące stanowić podstawę odtworzenia sposobu gospodarowania odpadami na nieruchomości położonej przy ul. [...] w W. w badanym okresie, nie precyzując przy tym, czy ma na myśli okres objęty decyzją organu pierwszej instancji, czy też okres, w którym autor opinii badał odbierane odpady. W ocenie Sądu charakter Opinii nie pozwalał na tak bezkrytyczne przyjęcie tej Opinii, jak to zrobiło SKO. Tymczasem Kolegium, zamiast bezkrytycznie dać wiarę tej Opinii, mogło i powinno (jeżeli zamierzało się oprzeć na opinii) zlecić sporządzenie opinii osobie (ewentualnie zakładowi) mającemu status biegłego. Wtedy, będąc podmiotem zlecającym sporządzenie takiej opinii, mogłoby ustalić warunki jej sporządzenia i wykluczyć wpływ osób trzecich na stwierdzenia zawarte w opinii. Tym samym, o ile SKO będzie chciało oprzeć się na opinii biegłego, winno wziąć pod uwagę, że sporządzenie takiej opinii powinien zlecić organ. Jednocześnie, o ile opinia taka miałaby stać się – jak to miało miejsce – podstawowym dowodem, na jakim organ oparł swoje rozstrzygnięcie, to z uwagi na zasadę dwuinstancyjności postępowania SKO winno w trybie art. 233 § 2 O.p. uchylić w całości decyzję organu pierwszej instancji i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ, wskazując, że rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania dowodowego w całości lub w znacznej części oraz dając wskazówki co do okoliczności faktycznych, jakie miałaby pomóc wyjaśnić opinia biegłego. W tym miejscu, odnosząc się do zarzutów skargi, Sąd wskazuje, że w świetle powyższego za zasadny należy uznać zarzut naruszenia art. 127 O.p oraz zarzut naruszenia art. 233 § 1 pkt 2 lit. a oraz art. 233 O.p.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 191 w zw. z art. 235 O.p. wskazać należy, że zgodnie z pierwszym ze wskazanych przepisów organ podatkowy ocenia na podstawie całego zebranego materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Jak już zostało to ocenione powyżej, SKO naruszyło tę zasadę, opierając swoje stanowisko wyłącznie na prywatnej opinii, nie dokonując kompleksowej analizy materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie. W konsekwencji, w ocenie Sądu, jako w pełni zasadny należy ocenić postawiony w skardze zarzut naruszenia art. 191 w zw. z art. 235 Ordynacji podatkowej. Przy czym – zdaniem Sądu – nie może budzić wątpliwości, że naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik niniejszej sprawy. Powyższe naruszenie skutkowało także naruszeniem przez SKO art. 3 ust. 1 pkt 7 ustawy o odpadach, co słusznie zarzuca prokurator w skardze. W ocenie Sądu, przedstawione wyżej naruszenie przepisów postępowania miało istotny wpływ na wynik postępowania w niniejszej sprawie. Powodowało to konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji organu odwoławczego. Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy uwzględni ocenę prawną wyrażoną w niniejszym uzasadnieniu. Nadto, organ odwoławczy poczyni ustalenia, czy w sprawie miały miejsce okoliczności mające wpływ na bieg terminu przedawnienia zobowiązania będącego przedmiotem sprawy i także ten aspekt uwzględni przy rozpoznaniu sprawy.

W nawiązaniu do pisma uczestnika postępowania Sąd wyjaśnia, że nie może na tym etapie postępowania odnieść się do prawidłowości postępowania przed organem I instancji, a także wyrażonych przez ten organ ocen prawnych i dokonanej przez ten organ oceny stanu faktycznego sprawy w wydanej przezeń decyzji. Przedmiotem tego postępowania była bowiem ocena, czy SKO prawidłowo uchyliło decyzję organu I instancji i umorzyło postępowanie w sprawie.

Mając na uwadze powyższe, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., Sąd uchylił zaskarżoną decyzję, o czym orzekł jak w sentencji wyroku. Z uwagi na treść art. 239 pkt 2 p.p.s.a. stanowiącego podstawę nieuiszczania przez prokuratora wpisu, nie istniała potrzeba rozstrzygania o kosztach sądowych.