Postanowienie NSA, sygn. akt II GZ 400/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-07-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6041 Profilaktyka  i   rozwiązywanie  problemów alkoholowych, ustalanie liczby punktów sprzedaży,  zasad  usytuowania miejsc
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Dopuszczenie do udziału w postępowaniu
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie i dopuszczono do udziału w postępowaniu
Powołane przepisy: article: art. 3 § 2  i 3, art. 32, art. 33 § 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 1, art. 28
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 506
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Dorota Dąbek po rozpoznaniu w dniu 6 lipca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia [A.] w W. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 sierpnia 2020 r., sygn. akt VI SA/Wa 1790/19 o odmowie dopuszczenia [A.] w W. do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika w sprawie ze skarg: 1. "[B.] Spółka Akcyjna" Sp. k. w W. oraz 2. [C.] Sp. z o.o. S.K.A. w W. na uchwałę Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 22 marca 2018 r. nr LXIII/1734/2018 w przedmiocie wprowadzenia odstępstwa od zakazu spożywania alkoholu w miejscach publicznych postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie i dopuścić [A.] w W. do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika postępowania.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, objętym zażaleniem postanowieniem z 10 sierpnia 2020 r., sygn. akt VI SA/Wa 1790/19, odmówił dopuszczenia [A.] w W. do udziału w charakterze uczestnika w postępowaniu sądowym w sprawie ze skarg: "[B.] Spółka Akcyjna" Sp. k. w W. oraz [C.] Sp. z o.o. S.K.A. w W. na uchwałę Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 22 marca 2018 r. nr LXIII/1734/2018 w przedmiocie wprowadzenia odstępstwa od zakazu spożywania alkoholu w miejscach publicznych.

W uzasadnieniu sąd pierwszej instancji wskazał, że Rada Miasta Stołecznego Warszawy uchwałą z 22 marca 2018 r. nr LXIII/1734/2018 w sprawie wprowadzenia odstępstwa od zakazu spożywania napojów alkoholowych w miejscu publicznym na terenie m.st. Warszawy, działając na podstawie art. 14 ust. 2b ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2277; dalej cyt. jako: ustawa o wychowaniu w trzeźwości) wprowadziła odstępstwo od zakazu spożywania napojów alkoholowych w miejscu publicznym na terenie m.st. Warszawy, położonym na lewym brzegu rzeki Wisły, na długości bulwarów: Bulwaru Flotylli Wiślanej, Bulwaru B. Grzymały-Siedleckiego, Bulwaru gen. G. S. Pattona, Bulwaru J. Karskiego i Bulwaru Z. Religi 1) na odcinku od początku Bulwaru Flotylli Wiślanej do końca Bulwaru Z. Religi; 2) na szerokości od linii brzegu rzeki Wisły do wschodniej granicy drogi rowerowej lub chodnika, w zależności które z nich położone jest bliżej rzeki Wisły, biegnących wzdłuż ulic: Solec, Wioślarskiej, Wybrzeże Kościuszkowskie, Wybrzeże Gdańskie i Wybrzeże Gdyńskie, z tym zastrzeżeniem, że na wysokości ul. Wioślarskiej 6, 8 i 10, odstępstwo obowiązuje na szerokości od linii brzegu rzeki Wisły do wschodniej granicy nieruchomości oznaczonych jako dz. ew. nr 21/6, 21/8, 21/7 z obrębu 5-06-03.

Na powyższą uchwałę Rady Miasta Stołecznego Warszawy skargi wniosły "[B.] Spółka Akcyjna" Sp. k. w W. (sprawa zarejestrowana pod sygn. akt VI SA/Wa 1790/19) oraz [C.] Sp. z o.o. S.K.A. w W. (sprawa zarejestrowana pod sygnaturą VI SA/Wa 2595/19). Na rozprawie w dniu 13 marca 2020 r. WSA w Warszawie postanowił, na podstawie art. 111 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 roku, poz. 2325 ze zm., dalej cyt. jako: p.p.s.a.) połączyć sprawy o sygnaturach VI SA/Wa 1790/19 oraz VI SA/Wa 2595/19 w celu ich łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia oraz prowadzić je dalej pod wspólną sygnaturą VI SA/Wa 1790/19.

Wnioskiem z 12 marca 2020 r. [A.] w W. (dalej: wnioskodawca lub "[A.]") wystąpiło, w oparciu o przepis art. 33 § 2 p.p.s.a., o dopuszczenie do udziału w tym postępowaniu, wskazując, że wynik tego postępowania dotyczy jego interesu prawnego oraz statutowej działalności.

Uzasadniając odmowę uwzględnienia wniosku [A.], sąd pierwszej instancji wskazał, że zgodnie z powołanym w podstawie wniosku art. 33 p.p.s.a., dopuszczenie podmiotu do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika może mieć miejsce wyłącznie w tym postępowaniu sądowym, które w wyniku złożenia skargi staje się niejako następstwem postępowania administracyjnego. Użycie bowiem przez ustawodawcę pojęcia "postępowanie administracyjne" nawiązuje do regulacji zawartej w art. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., dalej cyt. jako: k.p.a.), która za "postępowanie administracyjne" uznaje jedynie postępowania enumeratywnie wymienione w tym przepisie. Do tak rozumianego "postępowania administracyjnego" odwołuje się również przepis art. 33 § 2 p.p.s.a., statuujący przesłanki dopuszczenia do udziału w postępowaniu sądowym. Interes prawny osoby, która zgłasza swój udział w postępowaniu na prawach strony musi się zatem odnosić do postępowania administracyjnego. Tymczasem zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała Rady Miasta Stołecznego Warszawy z 22 marca 2018 r. nr LXIII/1734/2018, podjęta została przez organ samorządu terytorialnego na podstawie art. 14 ust. 2b ustawy o wychowaniu w trzeźwości. WSA wskazał, że jest to akt prawa miejscowego, o którym mowa w Rozdziale 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 506, dalej cyt. jako: u.s.g.), a w myśl art. 101 ust. 1 cytowanej ustawy każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. W związku z tym WSA wskazał, że przywołana ustawa przewiduje inne przesłanki zaskarżania aktu prawa miejscowego niż ustanowione w art. 28 k.p.a. W postępowaniu administracyjnym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie (art. 28 k.p.a.), zaś do wniesienia skargi na uchwałę organu gminy uprawniony jest jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone skarżonym aktem prawa miejscowego (art. 101 ust. 1 u.s.g.). W ocenie WSA dopiero wykazanie naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia stwarza możliwość przeprowadzenia merytorycznej oceny rodzaju tego naruszenia wobec podmiotu kwestionującego przed sądem administracyjnym legalność podjętej uchwały. Wskazany przepis nie daje natomiast podstaw do dopuszczenia do udziału w postępowaniu sądowym innego podmiotu, niż wnoszący skargę na akt prawa miejscowego. Ocena aktu prawa miejscowego dokonywana jest bowiem tylko pod kątem naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia podmiotu, który wniósł skargę. Zdaniem WSA, ścisła interpretacja zawartego w art. 33 § 2 p.p.s.a. pojęcia postępowania administracyjnego wyklucza zastosowanie instytucji dopuszczenia do udziału w postępowaniach sądowoadministracyjnych, które nie są konsekwencją postępowania administracyjnego w ścisłym znaczeniu. Z tych powodów sąd pierwszej instancji stwierdził, że wniosek [A.] o dopuszczenie do udziału w postępowaniu nie może zostać uwzględniony, z uwagi na ograniczenie możliwości rozszerzenia katalogu stron w tym postępowaniu o uczestników postępowania. W ocenie sądu argumentacja [A.] w W., że sprawa dotyczy jego statutowej działalności, jako stowarzyszenia kultury fizycznej, nie daje podstaw do dopuszczenia go do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym w trybie art. 33 § 2 p.p.s.a. wywołanym skargą na uchwałę organu gminy złożoną w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g.

Zażalenie wniosło działające przez profesjonalnego pełnomocnika [A.] w W., zaskarżając powyższe postanowienie w całości i wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie.

Pozostali uczestnicy postępowania nie zajęli stanowiska w sprawie.

Postanowieniem z 26 stycznia 2021 r. Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 180 w zw. z art. 197 § 2 i w zw. z art. 194 § 3 p.p.s.a. orzekł o zwrocie zażalenia do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w celu usunięcia dostrzeżonego braku wskazując, że przedmiotowe zażalenie nie zawiera żadnego, choćby zwięzłego, uzasadnienia, a zatem nie spełnia wymogów formalnych zawartych w art. 194 § 3 p.p.s.a. Brak uzasadnienia jest usuwalnym brakiem formalnym zażalenia uniemożliwiającym nadanie mu dalszego, prawidłowego biegu. Natomiast w związku z tym, że zgodnie z treścią art. 180 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest właściwy do wydania zarządzenia wzywającego wnoszącego zażalenie o uzupełnienie jego braków formalnych, konieczne było zwrócenie zażalenia do sądu pierwszej instancji.

Pismem z 24 marca 2021 r. [A.] w W. wniosło pismo – usunięcie braków zażalenia z 26 sierpnia 2020 r. wnioskując jak poprzednio. W uzasadnieniu podniesiono, że wbrew przyjętemu przez sąd stanowisku, pojęcie postępowania administracyjnego należy rozumieć szeroko, jako każde postępowanie przed organem administracji publicznej. Ponadto w literaturze wskazuje się, że udział organizacji społecznej w charakterze uczestnika postępowania, który uregulowany jest w art. 33 § 2 p.p.s.a., możliwy jest także w postępowaniach sądowych wszczętych w wyniku złożenia skargi na inne akty niż decyzja i postanowienie. Skarżący stoi przy tym na stanowisku, że w tej kategorii uczestników mieści się również osoba, która nie złożyła wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, a więc nie brała udziału w szeroko rozumianym postępowaniu administracyjnym – postępowaniu przed właściwym organem administracji publicznej, a w konsekwencji nie złożyła także skargi na uchwałę lub zarządzenie organu jednostki samorządu terytorialnego, ale wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego. [A.] podkreśliło, że zgodnie z art. 33 § 2 p.p.s.a. udział w postępowaniu w charakterze uczestnika, obok osób, które nie brały udziału w postępowaniu administracyjnym, ale wynik postępowania dotyczy ich interesu prawnego, może zgłosić również organizacja społeczna, także nieposiadająca osobowości prawnej, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli sprawa mieści się w zakresie jej statutowej działalności.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zażalenie uznać należy za zasadne.

Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia, powodem oddalenia wniosku [A.] o dopuszczenie do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika postępowania było to, że postępowanie sądowe wszczęte skargami "[B.] Spółka Akcyjna" Sp. k. w W. oraz [C.] Sp. z o.o. S.K.A. w W. dotyczyło uchwały Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 22 marca 2018 r. nr LXIII/1734/2018 w przedmiocie wprowadzenia odstępstwa od zakazu spożywania alkoholu w miejscach publicznych, czyli aktu prawa miejscowego, który został podjęty w oparciu o art. 14 ust. 2b ustawy o wychowaniu w trzeźwości, a nie aktu administracyjnego wydanego w trybie postępowania administracyjnego, czego – zdaniem sądu pierwszej instancji – wymaga art. 33 § 2 p.p.s.a. Poza tym, zdaniem sądu pierwszej instancji, treść art. 101 ustawy o samorządzie gminnym nie pozwala na dopuszczenie do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym w charakterze uczestnika postępowania innego podmiotu niż ten, który po wyczerpaniu procedury z art. 101 ww. ustawy wniósł skargę do sądu administracyjnego w przekonaniu, że zaskarżoną uchwałą został naruszony jego interes prawny, wnioskując o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały. Ponadto, zdaniem WSA, ścisła interpretacja zawartego w art. 33 § 2 p.p.s.a. pojęcia postępowania administracyjnego wyklucza zastosowanie instytucji dopuszczenia do udziału w postępowaniach sądowoadministracyjnych, które nie są konsekwencją postępowania administracyjnego w ścisłym znaczeniu.

Jak wynika z powyższego zaskarżone rozstrzygnięcie sądu pierwszej instancji zostało podjęte w oparciu o określoną wykładnię art. 33 § 2 p.p.s.a. kwestionowaną przez [A.] jako błędną w związku z art. 3 § 2 i 3 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 33 § 1 p.p.s.a. osoba, która brała udział w postępowaniu administracyjnym, a nie wniosła skargi, jeżeli wynik postępowania sądowego dotyczy jej interesu prawnego, jest uczestnikiem tego postępowania na prawach strony.

W myśl zaś § 2 (zdanie pierwsze in principio) udział w charakterze uczestnika może zgłosić również osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego, a także organizacja społeczna, o której mowa w art. 25 § 4, w sprawach innych osób, jeżeli sprawa dotyczy zakresu jej statutowej działalności. Zdolność organizacji społecznej do występowania w postępowaniu sądowoadministracyjnym w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób jest ograniczona do tych spraw, w których organizacja może brać udział w postępowaniu administracyjnym jako podmiot na prawach strony, oraz spraw pozostających w zakresie jej celów statutowych (zob. A. Nędzarek, Znaczenie udziału organizacji społecznej w postępowaniu przed sądem administracyjnym w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, ZNSA 2014/4/29-46). Jednocześnie, co podkreślał sąd pierwszej instancji w zaskarżonym postanowieniu, skoro przepis art. 33 § 2 p.p.s.a. zawiera warunek, że aby móc ubiegać się o dopuszczenie do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym w charakterze jego uczestnika, wnioskodawca powinien wykazać, że nie brał – przed wszczęciem postępowania sądowoadministracyjnego – udziału w postępowaniu administracyjnym, to oznacza, że takie postępowanie toczyło się (musiało się toczyć).

Pierwszą kwestią sporną jest zatem rozumienie pojęcia "postępowanie administracyjne" użytego w § 1 i 2 art. 33 p.p.s.a.

W ocenie autora zażalenia redakcja § 2 i § 1 art. 33 p.p.s.a. nie dają podstaw do tak wąskiego – jak przyjęto w tej sprawie – rozumienia pojęcia "postępowania administracyjnego". Istnieją liczne przykłady w praktyce legislacyjnej, że jeżeli ustawodawca chce odesłać bądź powołać się na przepisy k.p.a., to czyni to wprost, np. art. 17, art. 18 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym (Dz. U. z 2014 r. poz. 1619 z późn. zm.), art. 11c ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 687 z późn. zm.).

W piśmiennictwie opowiedziano się za szerokim rozumieniem użytego w tym przepisie pojęcia "postępowanie administracyjne", które powinno dotyczyć wszelkich postępowań administracyjnych poddanych sądowej kontroli, np. postępowania egzekucyjnego (zob. M. Niezgódka-Medek [w:] B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, opubl. LEX/el. 2019, art. 33 i powołana tam literatura). Tendencja orzecznictwa do zawężania układu podmiotowego postępowania sądowoadministracyjnego i ograniczania uprawnień uczestników postępowania (zob. np. postanowienie WSA w Poznaniu z 11 lutego 2015 r., sygn. akt IV SA/Po 1367/14, LEX nr 1807950 i powołane tam orzecznictwo; postanowienie NSA z 19 maja 2016 r., sygn. akt II GZ 478/16, LEX nr 2050881; wyrok NSA z 9 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 2597/15, LEX nr 2340021) jest zatem krytycznie oceniana, jako zbyt daleko idąca, podważająca istotę funkcji sądownictwa administracyjnego i ochronę praw podmiotowych jednostki (zob. np. glosa krytyczna W. Piątka do postanowienia NSA z 17 lutego 2016 r., sygn. akt II OZ 1270/15, opubl. PiP 2017/11, s. 131 i n.; por. też J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wyd. 5, Warszawa 2012, s. 118; M. Niezgódka-Medek [w:] B.Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. 5, 2013 r. , s. 131-132). Podnosi się, że użyty w art. 33 § 2 p.p.s.a. zwrot "nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym" oznacza także takie sytuacje, w których postępowania administracyjnego w ogóle nie było (J. Zimmermann, Glosa do postanowienia NSA z 19 sierpnia 2004 r., sygn. akt OZ 340/04, OSP 2005 Nr 4, poz. 51), a posłużenie się w art. 33 § 1 p.p.s.a. ogólnym sformułowaniem "osoba która brała udział w postępowaniu administracyjnym", musi mieć zastosowanie do wszystkich postępowań, w których akty bądź czynności czy też bezczynność podlegają zaskarżeniu do sądu – art. 3 § 2 i 3 p.p.s.a. (W. Chróścielewski, Strony i uczestnicy postępowania administracyjnego, PiP 2004, nr 9 s. 37).

A zatem, w kategorii uczestników dopuszczonych do udziału na podstawie art. 33 § 2 p.p.s.a. mieści się także osoba, która nie wystosowała wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, a więc nie brała udziału w szeroko rozumianym postępowaniu administracyjnym – postępowaniu przed właściwym organem administracji publicznej, a w konsekwencji nie złożyła także skargi na uchwałę lub zarządzenie jednostki samorządu terytorialnego, ale wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego (zob. postanowienie NSA z 26 listopada 2020 r., sygn. akt II OSK 1698/20, LEX nr 3097891 i powołane tam orzecznictwo oraz literatura).

Aprobując powyżej przedstawione poglądy, przemawiające za szerokim rozumieniem użytego w art. 33 p.p.s.a. pojęcia "postępowanie administracyjne", należy dojść do wniosku, że wykładni § 2 powyższego przepisu nie można dokonywać wyłącznie w oparciu o literalne jego brzmienie, sprowadzając to pojęcie jedynie do postępowania administracyjnego określonego w art. 1 k.p.a. W ocenie NSA określenie "postępowanie administracyjne" należy rozumieć szeroko – jako każde postępowanie przed organem administracji publicznej, jeżeli przepisy normujące to postępowanie przewidują w nim udział stron.

Zakres kognicji sądów administracyjnych został generalnie określony w art. 184 Konstytucji RP, co znalazło następnie rozwinięcie w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 137) i art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Dokonując wykładni § 2 art. 33 p.p.s.a. należy mieć na uwadze ww. przepisy, a w szczególności art. 3 § 2 p.p.s.a., który wymienia rodzaje spraw w jakich mogą być wnoszone skargi do sądów administracyjnych, bowiem zakres kognicji sądów tam określony, jednoznacznie wyznacza zakres spraw regulowanych pozostałymi przepisami tej ustawy. Nie można, bez wyraźnego przepisu ustawy, wyłączyć w całości bądź w części stosowania niektórych przepisów ustawy Prawo o postępowaniu o przed sądami administracyjnymi, jeżeli ograniczałoby to zakres kognicji sądów administracyjnych określony w art. 3 § 2 p.p.s.a. (zob. postanowienie NSA z 17 lipca 2015 r., sygn. akt II OZ 667/15; LEX nr 1784334). Wąskie rozumienie pojęcia "postępowanie administracyjne" z art. 33 p.p.s.a. wprowadzałoby ograniczenie praw strony, którą – zgodnie z art. 12 p.p.s.a. – jest w tym przypadku również uczestnik postępowania (chociaż podmioty te nie są określane jako strony w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). A stosownie do art. 77 ust. 2 Konstytucji RP ustawa nie może nikomu zamykać drogi sądowej dochodzenia naruszonych wolności i praw. Ogólne sformułowanie przepisu art. 33 § 2 p.p.s.a. pozwala więc na przyjęcie, że odnosi się on do wszystkich rodzajów spraw sądowoadministracyjnych, w których może być wniesiona skarga do sądu administracyjnego, bez względu na to, jaki przejaw działalności administracji publicznej jest przedmiotem kontroli (np. postanowienie NSA z 26 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OZ 338/12; por. także postanowienia NSA: z 14 czerwca 2013 r., sygn. akt II OZ 457/13; z 15 kwietnia 2015 r., sygn. akt II OZ 228/15; te i kolejne orzeczenia dostępne na stronie internetowej w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Trafnie zatem w zażaleniu zarzuca się zaskarżonemu postanowieniu WSA naruszenie art. 33 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 i 3 p.p.s.a. poprzez uznanie, że użyte tam pojęcie "postępowanie administracyjne" odnosi się tylko do wąskiego rozumienia tej regulacji. Aprobując zatem wykładnię art. 33 § 2 p.p.s.a., która dopuszcza udział uczestników w postępowaniu sądowym dotyczącym aktu prawa miejscowego – należy uznać, że WSA wadliwie zastosował art. 33 § 2 p.p.s.a., zawężając go tylko do postępowań administracyjnych w rozumieniu art. 1 k.p.a., a tym samym wykluczając co do zasady możliwość dopuszczenia do udziału w postępowaniu sądowym uczestnika w sytuacji, gdy sprawa dotyczy skargi wniesionej na akt prawa miejscowego.

W konsekwencji przy rozpoznawaniu wniosku o dopuszczenie do udziału w trybie art. 33 § 2 p.p.s.a. podstawowe znaczenie powinno mieć to, czy wynik postępowania dotyczy interesu prawnego podmiotu ubiegającego się o uzyskanie statusu uczestnika (por. postanowienie NSA z 14 czerwca 2018 r., sygn. akt II OZ 519/18) lub czy udział w postępowaniu dotyczy zakresu statutowej działalności organizacji społecznej.

Pojęcie interesu prawnego jest kategorią normatywną, mającą swoje źródło w przepisach regulujących sposób załatwienia sprawy i stanowiących podstawę prawną jej rozstrzygnięcia i ściśle związaną z przedmiotem prowadzonego postępowania (por. postanowienie NSA z 24 września 2019 r., sygn. akt II GSK 808/19 i powołane tam orzecznictwo). W orzecznictwie i piśmiennictwie utrwalone jest stanowisko, że o tym, czy wnioskodawca ubiegający się o udział w postępowaniu sądowoadministracyjnym ma interes w danej sprawie, decyduje norma prawa materialnego, na której oparto zaskarżony akt. Interes prawny to taki interes, który jest chroniony przez prawo, a ochrona ta polega na możliwości żądania od organu administracji podjęcia określonych czynności mających na celu zrealizowanie interesu lub usunięcie zaistniałego zagrożenia. Aby interes prawny mógł być zaspokojony, musi być on interesem osobistym, własnym, indywidualnym, znajdującym podstawę w konkretnym przepisie prawa materialnego oraz potwierdzenie w okolicznościach faktycznych danej sprawy (zob. T. Woś (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. VI, WK - Lex 2016, komentarz do art. 33 i powołane tam orzeczenia sądów administracyjnych; B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu (...) op. cit., Lex 2019, komentarz do art. 33 i powołane tam orzeczenia sądów administracyjnych).

[A.] w W. wnioskując o dopuszczenie do udziału w tym postępowaniu w charakterze uczestnika wskazało, że ma interes prawny w zaskarżeniu wyżej opisanej uchwały – zbieżny zresztą z interesem skarżących – a wynikający nie tylko z jego statutowej działalności, ale - jak wskazano w piśmie z 24 marca 2020 r., będącym doprecyzowaniem i uzupełnieniem stanowiska skarżących oraz [A.] - oparty na fakcie, że [A.], mając na uwadze, że Bulwary nad Wisłą winny służyć rekreacji i sportowi mieszkańców, udostępniło miastu stołecznemu w ramach porozumienia i zawartej następnie umowy służebności gruntu swój teren z przeznaczeniem na ścieżkę rowerową. Natomiast wydanie zaskarżonej uchwały doprowadziło do tego, że "ścieżka ta stała się miejscem pijackich libacji, de facto uniemożliwiających korzystanie z niej rowerzystom" (str. 12-13). Na dowód ww. okoliczności do pisma z 24 marca 2020 r. załączono porozumienie z [...] września 2012r. oraz akt notarialny z 1 sierpnia 2013 r., Rep. A nr [...] - Umowa ustanowienia służebności gruntowej wraz z załącznikami (zał. 13 do pisma z 24 marca 2020 r.).

W niniejszej sprawie sąd pierwszej instancji oddalił wniosek [A.] o dopuszczenie do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika postępowania między innymi opierając się na zaczerpniętych z orzecznictwa poglądach, że najważniejszymi cechami interesu prawnego w rozumieniu art. 33 p.p.s.a. są bezpośredniość i realność oraz że interes ten musi być własny, a także, że na etapie postępowania sądowego udział w charakterze uczestnika postępowania ze skargi wniesionej na podstawie art. 101 u.s.g. może zgłosić podmiot, który wykaże, iż przed wystąpieniem z wnioskiem o dopuszczenie go do udziału w sprawie sądowej spełnił wymagania określone w art. 101 u.s.g.

W ocenie NSA nie można żądać od wnioskującego o dopuszczenie do udziału w postępowaniu na podstawie art. 33 § 2 p.p.s.a. aby spełnił takie same – wynikające z art. 101 ust. 1 u.s.g – wymagania, jak wnoszący do sądu skargę na uchwałę. Takiego warunku nie zawiera przepis art. 33 § 2 p.p.s.a., zaś art. 101 ust. 1 u.s.g. dotyczy wnoszącego skargę do sądu, a nie uczestnika postępowania w rozumieniu art. 33 § 2 p.p.s.a. Skarżący (wnoszący skargę do sądu administracyjnego) jest stroną w postępowaniu sądowoadministracyjnym, bo tak stanowi art. 32 p.p.s.a., natomiast uczestnik postępowania uzyskuje status podmiotu na prawach strony na mocy art. 33 § 2 w zw. z § 1 p.p.s.a., nie można jednak z tego wyprowadzać wniosku, że wymogi formalne warunkujące udział uczestnika postępowania, o którym mowa w art. 33 § 2 p.p.s.a., są takie same jak wnoszącego skargę, w szczególności jeśli mogłoby to powodować ograniczenia w dopuszczeniu do postępowania w charakterze uczestnika postępowania.

Nie można przecież wykluczyć, że w tej samej sprawie, w której wniesiono skargę do sądu na podstawie art. 101 u.s.g., interes prawny ma również inny podmiot ubiegający się o status uczestnika postępowania na podstawie art. 33 § 2 p.p.s.a., tak jak w tym przypadku. W tej sprawie, zarówno skarżący jak i wnioskujący o dopuszczenie do udziału w postępowaniu wskazują, że zaskarżona uchwała narusza ich interes prawny w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. w związku z tym wnoszą o stwierdzenie jej nieważności w zaskarżonej części. Nie można więc w takiej sytuacji uznać a priori, że wynik postępowania sądowoadministracyjnego nie dotyczy interesu prawnego wnioskującego o dopuszczenie do postępowania w charakterze uczestnika postępowania.

W doktrynie i w orzecznictwie zasadnie źródła interesu prawnego upatruje się w prawie materialnym i to nie tylko w przepisach prawa administracyjnego, lecz również w prawie materialnym innych gałęzi prawa np. w prawie cywilnym. Wykładnia art. 33 § 2 p.p.s.a. powinna umożliwiać szeroki dostęp do postępowania sądowoadministracyjnego każdemu, jeżeli wynik postępowania dotyczy jego interesu prawnego, który nie zawsze musi wynikać z prawa rzeczowego. Taka wykładnia urzeczywistnia realizację konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego wyrażonej w art. 2 i zasady prawa do sądu wynikającej z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP (postanowienie NSA z 28 listopada 2005 r., sygn. akt II FZ 730/05, LexPolonica nr 401569).

[A.] wnioskując w tej sprawie o dopuszczenie do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika postępowania na podstawie art. 33 § 2 p.p.s.a., wywodzi swój interes prawny wskazując na brak możliwości korzystania z udostępnionej miastu w drodze służebności działki, która w drodze zawartego porozumienia miała służyć mieszkańcom jako ścieżka rowerowa. Skoro przyjęcie zaskarżonej uchwały pozbawia mieszkańców możliwości korzystania z powstałej ścieżki rowerowej z powodu niedopuszczalnych i karygodnych zachowań osób nadużywających alkoholu, zanieczyszczających Bulwary i utrudniających czy wręcz uniemożliwiających poruszanie się po ścieżce rowerowej, to należy uznać, że zaskarżona uchwała dotyczy interesu prawnego wnioskodawcy. Na zasadzie analogii warto przywołać pogląd, że w przypadku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zasadniczo podmiotami legitymowanymi do jego zaskarżenia są właściciele nieruchomości położonych na terenie objętym planem. Przyjmowane więc w planie ustalenia co do przeznaczenia i warunków zabudowy konkretnych nieruchomości oraz sposobu zagospodarowania określonego terenu pozostają w bezpośrednim związku z uprawnieniami i obowiązkami właścicieli nieruchomości, chronionymi przepisem art. 140 k.c. (zob. wyrok NSA z 17 stycznia 2019 r., sygn. akt II OSK 467/17, LEX nr 2626659).

W rozpoznawanej sprawie [A.] udostępniając w drodze służebności swój teren miastu pod ścieżkę rowerową nad Bulwarami ma interes prawny w dołączeniu do postępowania, w którym zaskarżona została uchwała Rady Miasta Stołecznego Warszawy z 22 marca 2018 r. nr LXIII/1734/2018 w sprawie wprowadzenia odstępstwa od zakazu spożywania napojów alkoholowych w miejscu publicznym na terenie m.st. Warszawy, położonym na lewym brzegu rzeki Wisły, na długości bulwarów: Bulwaru Flotylli Wiślanej, Bulwaru B. Grzymały-Siedleckiego, Bulwaru gen. G. S. Pattona, Bulwaru J. Karskiego i Bulwaru Z. Religi 1) na odcinku od początku Bulwaru Flotylli Wiślanej do końca Bulwaru Z. Religi; 2) na szerokości od linii brzegu rzeki Wisły do wschodniej granicy drogi rowerowej lub chodnika, w zależności które z nich położone jest bliżej rzeki Wisły, biegnących wzdłuż ulic: Solec, Wioślarskiej, Wybrzeże Kościuszkowskie, Wybrzeże Gdańskie i Wybrzeże Gdyńskie, z tym zastrzeżeniem, że na wysokości ul. Wioślarskiej 6, 8 i 10, odstępstwo obowiązuje na szerokości od linii brzegu rzeki Wisły do wschodniej granicy nieruchomości oznaczonych jako dz. ew. nr 21/6, 21/8, 21/7 z obrębu 5-06-03. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego powyżej przedstawiona argumentacja świadczy bowiem o tym, że wynik postępowania wszczętego skargami "[B.] Spółka Akcyjna" Sp. k. w W. oraz [C.] Sp. z o.o. S.K.A. w W. przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie w sprawie VI SA/Wa 1790/19, dotyczy interesu prawnego wnioskodawcy w rozumieniu art. 33 § 2 p.p.s.a.

Biorąc powyższe pod uwagę Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 i art. 33 § 2 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, art. 193 i art. 197 § 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji postanowienia.