Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 668/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2023-01-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Odpady
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 ust. 1 pkt a i c; art. 135;
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 3 ust.1 pkt 19, pkt 25; art. 26 ust.1, ust.2, ust.6; art. 2 pkt 3; art. 41 ust.1; art. 27 ust.8; art. 45 ust.1 pkt 2;
journal: Dz.U. 2022 poz 699
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t. j.)
article: art. 7; art. 77 § 1; art. 80;
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Grymuza (sprawozdawca) Asesor sądowy Brygida Myszyńska-Guziur Protokolant Referent Justyna Kłosowska-Pietrynko po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 stycznia 2023 r. sprawy ze skargi G. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia 2 sierpnia 2022 r., znak: SKO.41/3328/OD/2022 w przedmiocie nakazania usunięcia odpadów 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Burmistrza Miasta Bychawy z dnia 29 czerwca 2022 r., znak: GPK.6236.21.2021; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie na rzecz skarżącego G. Z. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z 2 sierpnia 2022 r., znak: SKO.41/3328/OD/2022, wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., dalej: k.p.a.), art. 3 ust. 1 pkt 19 i art. 26 ust. 1 i 2 ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2022 r. poz. 669 ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 10 listopada 2015 r. w sprawie listy rodzajów odpadów, które osoby fizyczne lub jednostki organizacyjne niebędące przedsiębiorcami mogą poddawać odzyskowi na potrzeby własne oraz dopuszczalnych metod ich odzysku (Dz. U. z 2016 r. poz. 93), po rozpatrzeniu odwołania G. Z., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie:

1) uchyliło decyzję Burmistrza Miasta Bychawa z 29 czerwca 2022 r., znak: GPK.6236.21.2021 w przedmiocie nakazania G. Z. jako posiadaczowi odpadów usunięcie odpadów o kodzie 17 05 04 - gleba i ziemia, w tym kamienie inne niż wymienione w 17 05 03 w ilości 3004,7 Mg, składowanych na działce nr [...] położonej w B., poprzez zawarcie umowy na usunięcie, transport i zagospodarowanie odpadów z przedsiębiorcą posiadającym odpowiednie zezwolenia, w terminie do 31 grudnia 2022 r.;

2) nakazało usunięcie odpadów o kodzie 17 05 04 - gleba i ziemia, w tym kamienie inne niż wymienione w 17 05 03 w ilości 2323,1 Mg, składowanych na działce nr [...].

Stan sprawy przedstawia się następująco.

W dniu 16 grudnia 2021 r. zostało wszczęte postępowanie w sprawie usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania na terenie działki nr [...] położonej w miejscowości B., której właścicielem jest G. Z.. Działka nr [...] ma powierzchnię 0,4686 ha (4686 m˛) i stanowi grunty rolne zabudowane (Br-RIIIa, Br-RIIIb) i grunty orne (RIIIa i RIIIb). Teren działki objęty jest ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Bychawa, zatwierdzonego przez Radę Miejską w Bychawie uchwałą Nr XIII/87/2011 z 29 grudnia 2011 r., ogłoszoną w Dz. Urz. Woj. Lub. z 2012 r. poz. 1082 z 1 marca 2012 r., według którego przeznaczony jest w części pod tereny zabudowy zagrodowej (10 MR), w części pod teren zieleni naturalnej (35 ZN) oraz w części pod teren zieleń łąkowej (21ZŁ). Działka znajduje się poza terenem ochrony pośredniej strefy ochronnej ujęcia wody oraz poza Obszarem Czerniejowskiego Obszaru Krajobrazy Chronionego. Nie jest też miejscem przeznaczonym do składowania oraz magazynowania odpadów.

W dniu 28 grudnia 2021 r. został przeprowadzony dowód z oględzin działki nr [...], podczas których ustalono, że na działkę nawieziono ziemię, która najprawdopodobniej pochodzi z wykopów. Ziemia jest wymieszana z kamieniami, które widoczne są od zewnętrznej strony nasypu. Nasypana ziemia stanowi powierzchnię o kształcicie nieregularnego pięciokąta o zmiennej długości ramion, których wymiary wynoszą: ok. 33 m (cała szerokość działki 375), 8 m, 40 m, 34 m oraz 29,5 m. Według świadka M. S., który zeznał, że był obecny przy nawożeniu odpadów, pod nawiezioną ziemią ukryte są materiały budowlane: gruz, cegła, beton i opony od samochodów ciężarowych. Nawiezione odpady to 500 szt. opon, a także 500 ton gruzu, cegły i betonu. Ziemia nawożona była w okresie od końca 2020 r. do października 2021 r. G. Z. zeznał, że nawieziona ziemia pochodzi jedynie z wykopów pod budowę budynków wielorodzinnych w L.. Zaprzeczył, aby nawożone były tam opony i gruz. W trakcie oględzin nie znaleziono opon. W związku z toczącym się postępowaniem G. Z. zgłosił wniosek o powołanie i przesłuchanie w charterze świadków: J. C., W. M., A. G., S. L. i A. K.. Natomiast M. S. wniósł o przesłuchanie R. S., U. S. oraz R. Ż..

W dniu 10 stycznia 2022 r. J. C. zeznał, że nie był świadkiem przywożenia odpadów na teren działki nr [...]. Wskazał, że jedyne, co było tam przywożone, to ziemia pochodząca z wykopów oraz gruz w ilości około 1000 ton. Ziemia zawierała margiel i wapienny kamień. Gruz był używany do utwardzenia podjazdu (drogi do posesji i placu przy budynku mieszkalnym), zaś ziemia była wykorzystana do wzmocniła skarpy, na której zlokalizowany jest budynek mieszkalny. Ziemia przywożona była od listopada 2019 r. do lipca - sierpnia 2021 r. i prawdopodobnie pochodziła z wykopów spod budynków mieszkalnych wielolokalowych w L.. Według świadka, nawieziono około 10 ton gruzu na około 50 m˛. Również W. M. zeznał, że przywoził ciężarówką na teren działki nr [...] na zlecenie G. Z. ziemię, która była czysta, bez gruzu i kamieni, pochodziła z L. z wykopów spod budynków mieszkalnych wielolokalowych. Świadek zeznał, że wykonał około 8 kursów, zaś na skrzyni ładunkowej samochodu ciężarowego mieści się ok. 10 ton ziemi. W przewożonej ziemi nie było opon od samochodów ciężarowych. Świadek nie widział opon ani odpadów budowlanych, takich jak gruz, cegła, czy beton. Ziemia przywożona była w miesiącach lipiec - sierpień 2021 r. Również A. G. zeznał, że na teren działki nr [...] ziemię przywoził W. M. w ilości około 10 kursów po około 12 ton ziemi na skrzyni ładunkowej, w miesiącach czerwiec - sierpień 2021 r. Dodatkowo świadek zeznał, że nie widział opon samochodów ciężarowych. Nie widział także odpadów budowlanych, takich jak gruz, cegła czy beton. W przywiezionej ziemi był jedynie biały kamień (wapienny). Według jego wiedzy ziemia była wykorzystana do wzmocniła skarpy, na której zlokalizowany jest budynek mieszkalny. Dodał, że był świadkiem równania skarpy przez J. C.. S. L. zeznał, że na teren działki nr [...] przywiózł na zlecenie G. Z. około 20 ton czystej ziemi, która pochodziła z wykopów pod kostkę brukową z okolic B.. W przywożonej ziemi była jedynie darń i glina. Opony w ilości 8 sztuk były wykorzystywane do wzmocnienia nawożonej skarpy i zabezpieczenia jej przed osunięciem na teren sąsiedniej nieruchomości. Po zakończeniu prac opony zostały wyciągnięte i złożone na terenie posesji przy budynku gospodarczym. Przywożona ziemia była wykorzystana do wzmocnienia skarpy, na której zlokalizowany jest budynek mieszkalny. Budynek posiadał pęknięcia w murach, które mogły być spowodowane usuwaniem się skarpy. Ziemia przywieziona była w lipcu 2021 r. Świadek A. K. zeznał, że na teren działki nr [...] była przywożona ziemia ciężarówkami o nieznanym mu tonażu. Nie widział opon ciężarowych w przywożonej ziemi ani w nawiezionej już na teren nieruchomości, będącej własnością G. Z.. Nie widział także odpadów budowlanych, w tym gruzu, cegły i betonu. Ziemia przywożona była w miesiącach maj - czerwiec 2021 r.

Z kolei R. S. zeznała, że była świadkiem przywożenia na teren działki nr [...] ziemi, kamieni i opon, prawdopodobnie z samochodów osobowych. Była świadkiem przyjazdu 10 ciężarówek zawierających ziemię w ilości około 40 ton łącznie oraz 2 ciężarówek kamieni w ilości około 20 ton. Ziemia była wykorzystana do usypania skarpy, która była przesuwana i poszerzana. Świadek widziała opony w zewnętrznych ścianach skarpy. Ziemia przywożona była w miesiącach od kwietnia do września 2021 r. przez nieznane jej osoby. Również U. S. zeznała, że była świadkiem przywożenia na teren działki nr [...] ziemi, zużytych opon ciężarowych, desek, kamieni i gliny. Była świadkiem przyjazdu 50 ciężarówek, jednak nie jest w stanie podać ilości przywożonych odpadów. Widziała również odpady budowlane, takie jak gruz, cegła i beton, przywożone razem z ziemią o nieznanym jej tonażu. Odpady budowlane zostały przysypane ziemią wraz z kamieniami. Ziemia była przywożona w miesiącach od maja do października 2021 r. przez nieznane jej osoby.

W dniu 20 stycznia 2022 r. został przesłuchany G. Z., który wyjaśnił, że nie posiada pozwolenia na podniesienie terenu działki. Na teren jego nieruchomości przywożona była ziemia, margiel i kamień wapienny biały. Zostało także przywiezione 8 sztuk opon, które wykorzystał do zabezpieczenia skarpy powstałej w wyniku nawiezienia ziemi. Po pewnym czasie opony usunął i przeniósł w inne miejsce - obok budynku gospodarczego. Nasypywana ziemia pochodziła z wykopów spod budowy budynków wielorodzinnych prowadzonej na terenie L.. Wskazał, że przywiezionych zostało około 100 ton ziemi z wykopów oraz około 20 ton gruzu, który posłużył do utwardzenia dojazdu do posesji. Nie posiada dokumentów potwierdzających przyjęcie odpadów, listów przewozowych oraz kart odpadów z określeniem wagi i rodzaju przywożonych odpadów. Pozyskany gruz posłużył do utwardzenia dojazdu do posesji, zaś ziemia została wykorzystana do wzmocnienia skarpy, na której skraju usytuowany jest budynek mieszkalny. Skarpa co roku osuwała się, ponieważ teren działki jest podmokły, zaś osuwanie się gruntu powoduje uszkodzenia fundamentów i murów znajdującego się tam budynku mieszkalnego.

Mając na uwadze konieczność ustalenia ilości składowanych odpadów na działce nr [...], tj. w miejscu na ten cel nieprzeznaczonym, Burmistrz B. wywołał opinię biegłego, który określił wielkość zmian dokonanych na terenie tej nieruchomości. W dniu 22 lutego 2022 r. biegły dokonał oględzin, a następnie opracował "Ekspertyzę z pomiaru i obliczeń kubatury materiałów zgromadzonych na działce nr [...]", z której wynika, że w celu wykazania wielkości zmian ukształtowania terenu obliczono najpierw objętość mas ziemnych na podstawie mapy otrzymanej ze Starostwa Powiatowego w Lublinie. Następnie obliczono objętość aktualnie istniejących mas na podstawie bezpośredniego pomiaru. Różnica aktualnej objętości do poprzedniej dała biegłemu wielkość dokonanej zmiany. Objętość mas ziemnych przed nasypaniem obliczono na podstawie mapy sytuacyjno-wysokościowej z zasobów Starostwa Powiatowego w Lublinie, przy czym zaznaczono, że nie istnieje obecnie możliwość zweryfikowania poprawności tych danych ze względu na zaistniałe zmiany w terenie. Tym samym różnica wagowa wykazanych mas w opinii oszacowana jest na dokumencie bez możliwości sprawdzenia jego wiarygodności. Biegły ustalił ilość odpadów o kodzie 17 05 04 - gleba i ziemia, w tym kamienie inne niż wymienione w 17 05 03, na 3004,7 Mg (ton).

W uzasadnieniach wskazanych na wstępie decyzji organy powołały się na treść art. 3 ust. 1 pkt 25 ustawy o odpadach, zgodnie z którym składowanie odpadów może odbywać się wyłącznie na składowisku odpadów, przez które rozumie się obiekt budowlany przeznaczony do składowania odpadów. Natomiast magazynowanie odpadów to czasowe przechowywanie odpadów, które może być prowadzone wyłącznie w ramach wytwarzania, zbierania lub przetwarzania odpadów. Na tego rodzaju działalność wymagane jest uzyskanie zezwolenia, co reguluje przepis art. 41 ust. 1 tej ustawy. Organy ustaliły, że w myśl art. 2 pkt 3 ustawy o odpadach, jej przepisów nie stosuje się w odniesieniu do niezanieczyszczonej gleby i innych materiałów występujących w stanie naturalnym, wydobytych w trakcie robót budowlanych pod warunkiem, że materiał ten zostanie wykorzystany do celów budowlanych w stanie naturalnym na terenie, na którym został wydobyty. W rozpoznawanej sprawie taki przypadek jednak nie zachodzi, gdyż ziemia przemieszczona została spoza miejsc jej wydobycia (z inwestycji prowadzonej na terenie L.). Materiał przywieziony na działkę nr [...] jest więc odpadem, którego pozbył się jego wytwórca. Zgodnie z definicją zawartą w art. 3 ust. 1 pkt 32 ustawy o odpadach, wytwórcą odpadów jest każdy, którego działalność lub bytowanie powoduje powstawanie odpadów. Biorąc pod uwagę powyższe, za posiadacza odpadów organ uznał właściciela działki nr [...] jako władającego odpadami ze względu na dobrowolne ich przejęcie. W toku prowadzonego postępowania właściciel nieruchomości nie przedłożył dokumentów potwierdzających ilość i termin przyjęcia odpadów (ziemi) nawożonych na teren działki będącej jego własnością.

Następnie organy wyjaśniły, że zgodnie z art. 26 ust. 1 ustawy o odpadach, posiadacz odpadów jest obowiązany do niezwłocznego usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania. Natomiast, w myśl art. 26 ust 2 tej ustawy, w przypadku nieusunięcia odpadów zgodnie z ust. 1, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, w drodze decyzji wydawanej z urzędu, nakazuje posiadaczowi odpadów usunięcie odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania, z wyjątkiem, gdy obowiązek usunięcia odpadów jest skutkiem wydania decyzji o cofnięciu decyzji związanej z gospodarką odpadami.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze, podzielając co do zasady ustalenia organu pierwszej instancji, wskazało, że obowiązek usunięcia odpadów ciąży na posiadaczu odpadów, a jego odpowiedzialność oparta jest na obiektywnym fakcie zalegania odpadów w miejscu do tego nieprzeznaczonym. Kolegium dodało, że podstawą faktyczną zastosowania art. 26 ust. 2 ustawy o odpadach jest ustalenie, że na terenie nieprzeznaczonym do składowania lub magazynowania odpadów znajdują się odpady oraz że spełniona została chociaż jedna z przesłanek negatywnych, a więc: odpady nie mogą lub nie mogły zostać wykorzystane zgodnie z przypisaną im prawem metodą odzysku lub odpady nie mogą lub nie mogły zostać wykorzystane na potrzeby własne, lub też ilość odpadów uniemożliwiała ich bezpiecznie wykorzystanie (wyrok WSA w Krakowie z 8 lutego 2019 r., II SA/Kr 1493/18).

Kolegium wyjaśniło, że przedmiot staje się odpadem, gdy posiadacz nie znajduje dla niego żadnego zastosowania lub nie potrafi go wskazać. Nie oznacza to, iż pojęcie odpadu, co do zasady, wyłącza substancje i przedmioty, które nadają się do dalszego gospodarczego wykorzystania. Zatem przed wydaniem decyzji nakazującej posiadaczowi odpadów usunięcie ich z miejsc nieprzeznaczonych do składowania lub magazynowania, w sytuacji, gdy osoba ta podnosi, iż wykorzysta zgromadzone odpady na cele własne, organ powinien zbadać, czy istnieje możliwość ich odzysku (wyrok WSA w Szczecinie z dnia 25 listopada 2009 r., II SA/Sz 1091/09).

Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Środowiska z 10 listopada 2015 r. w sprawie listy rodzajów odpadów, które osoby fizyczne lub jednostki organizacyjne niebędące przedsiębiorcami mogą poddawać odzyskowi na potrzeby własne, oraz dopuszczalnych metod ich odzysku, które określa ilości odpadów dopuszczone do wykorzystania przez osoby fizyczne, odpady o kodach 17 05 04 mogły być wykorzystane na działce nr [...]. Przepisy rozporządzenia dopuszczają możliwość wykorzystania takich odpadów w maksymalnej ilości 0,2 Mg na 1 m˛, co przy wskazanej powierzchni nieruchomości zakłada możliwość ich deponowania na maksymalnej powierzchni 2095 m˛. Przedmiotowa nieruchomość ma powierzchnię 4686 m˛ i jest zabudowana budynkami, których łączna powierzchnia wynosi ok. 589 m˛ (k. 102 akt sprawy).

Zdaniem Kolegium, przy przyjęciu powyższych wskaźników, skarżący na swojej działce mógłby zdeponować maksymalnie 819,4 Mg, co wynika z obliczenia (4686 - 589) m˛ x 0.2Mg/l m˛. W toku postępowania organ I instancji ustalił, że na nieruchomości skarżącego zdeponowano 3142,5 Mg przedmiotowych odpadów. Zatem na przedmiotowej nieruchomości zdeponowano 2323,1 Mg odpadów ponad dopuszczalną wartość. Kolegium jednocześnie stwierdziło, że wartość wskazana przez organ w zaskarżonej decyzji jest wartością zawyżoną i nie wynika z przywołanych unormowań. Wyliczenia organu I instancji nie są więc prawidłowe i należało dokonać ich korekty.

Kolegium, uznając, że co do zasady decyzja organu I instancji była zgodna z prawem, jednak poczynione przez organ wyliczenia były nieprawidłowe, wydało decyzję uchylającą decyzję pierwszoinstancyjną i orzekło co do istoty sprawy.

W skardze na decyzję Kolegium G. Z. zarzucił:

I. naruszenie przepisów postępowania:

1) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez dokonanie zmiany decyzji w nieznacznym zakresie oraz utrzymanie decyzji w pozostałym zakresie;

2) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności zmierzających do wyjaśnienia sprawy, tj. oparcie rozstrzygnięcia na nierzetelnej opinii biegłego;

3) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. poprzez nieustalenie wszelkich okoliczności mających znaczenie dla rozpoznania sprawy, a w szczególności niewydanie przez organ decyzji według stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie jej wydawania;

4) art. 77 § 1 k.p.a. poprzez ocenę materiału dowodowego w sposób sprzeczny z zasadami prawidłowego rozumowania i wyciagnięcie błędnych wniosków, w tym zobowiązanie skarżącego do usunięcia odpadów w ilości 2323,1 Mg, co stanowi ilość znacznie przewyższającą tonaż odpadów faktycznie nawiezionych na nieruchomość;

5) art. 8 § 1 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania strony, a w szczególności kreowanie przez organ stanu faktycznego wedle własnego uznania, nieposiadającego odzwierciedlenia w zebranym materiale dowodowym;

II. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 3 ust. 1 pkt 19 i art. 26 ust. 1 i 2 ustawy o odpadach poprzez ich niewłaściwe zastosowanie w zakresie nałożenia na skarżącego co do zasady obowiązku usunięcia odpadów, jak również zobowiązania go do usunięcia odpadów w ilości znacznie przewyższającej faktycznie nawiezione przez skarżącego odpady.

Mając na uwadze powyższe, skarżący zażądał uchylenia w całości zaskarżonej decyzji oraz zasądzenia na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W ocenie skarżącego, zaskarżona decyzja jest wydana przy hipotetycznym założeniu ilości odpadów nawiezionych na nieruchomość. Nakazanie usunięcia przez skarżącego odpadów w ilości 2323,1 Mg stanowi zobowiązanie znacznie przekraczające ilość odpadów nawiezioną faktycznie. Opierając się na oświadczeniu A. G., ilość ziemi na skrzyni ładunkowej wynosiła około 12 ton. W. M. z kolei określił ilość ziemi mieszczącej się na samochodzie na 10 ton. Skarżący w wyjaśnianiach określił ilość przywiezionych odpadów na 100 ton ziemi oraz 20 ton gruzu. Przy ustaleniach podjętych przez organ zobowiązanie do wywiezienia 2323,1 Mg odpadów oznacza, że skarżący musiałby skorzystać z usług kilkuset kursów samochodów ciężarowych. Pomijając koszty przedsięwzięcia, to jest to tonaż znacznie przewyższający ziemię faktycznie nawiezioną. Zdaniem skarżącego, ustalenie ilości nawiezionych odpadów zostało oparte jedynie na hipotetycznej opinii biegłego z całkowitym pominięciem osobowego materiału dowodowego.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga jest zasadna. Zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji naruszają prawo w stopniu uzasadniającym ich uchylenie.

Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie jest legalność decyzji nakazującej skarżącemu usunięcie z należącej do niego działki nr [...] położonej w B. odpadów o kodzie 17 05 04, tj. gleby i ziemi, w tym kamieni innych niż wymienione w 17 05 03 w ilości 2323,1 Mg (ton).

Na wstępie należy zaznaczyć, że zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy o odpadach, przez odpady rozumie się każdą substancję lub przedmiot, których posiadacz pozbywa się, zamierza się pozbyć lub do których pozbycia się jest obowiązany. Przesłankę "pozbycia się" należy odnosić do uprzedniego posiadacza odpadu, co oznacza, że to jego wola i sposób postępowania ma wpływać na kwalifikację określonej rzeczy jako odpadu (por. wyrok NSA z 12 stycznia 2018 r., II OSK 793/16, orzeczenia.nsa.gov.pl).

W kwestii kwalifikacji mas ziemnych jako odpadu kluczowe znaczenie ma dyspozycja art. 2 pkt 3 ustawy o odpadach, zgodnie z którym przepisów tej ustawy nie stosuje się do niezanieczyszczonej gleby i innych materiałów występujących w stanie naturalnym, wydobytych w trakcie robót budowlanych, pod warunkiem, że materiał ten zostanie wykorzystany do celów budowlanych w stanie naturalnym na terenie, na którym został wydobyty. W konsekwencji powyższego masa ziemna jest traktowana jako odpad, jeżeli została wykorzystana do innych celów niż budowlane albo wprawdzie została wykorzystana do celów budowlanych, ale na innym terenie niż ten, na którym ją wydobyto (gdy nastąpiło jej przetransportowanie na inne miejsce niż miejsce wydobycia, jak to miało miejsce w rozpoznawanej sprawie). Niewątpliwie masa ziemna nie została wydobyta w trakcie robót budowlanych prowadzonych na działce nr [...], ale została na tę nieruchomość nawieziona. Zresztą na gruncie niniejszej sprawy zarówno sam fakt nawiezienia masy ziemnej na działkę nr [...], jak też zakwalifikowanie jej jako odpadu, nie jest sporne.

Organy właściwie oceniły, że nawieziona masa ziemi stanowi odpad o kodzie 17 05 04, obejmujący glebę i ziemię, w tym kamienie inne niż oznaczone kodem 17 05 03. Według załącznika do rozporządzenia Ministra Klimatu z dnia 2 stycznia 2020 r. w sprawie katalogu odpadów, obowiązującego od 6 stycznia 2020 r., a zatem w dacie wydania decyzji Kolegium, kodem 17 05 03 oznaczono odpady stanowiące glebę i ziemię, w tym kamienie, zawierające substancje niebezpieczne (np. PCB), zaś kodem 17 05 04 oznaczono odpady stanowiące glebę i ziemię, w tym kamienie, inne niż wymienione w 17 05 03. Zagospodarowanie takiego odpadu musi się odbyć według zasad wynikających z ustawy o odpadach i rozporządzeń wydanych na jej podstawie.

Bezspornie działka nr [...] nie stanowi miejsca przeznaczonego do składowania i magazynowania odpadów. Podkreślić wypada w tym kontekście, że magazynowanie, w świetle przepisów ustawy o odpadach, nie jest autonomiczną formą gospodarowania odpadami i zawsze stanowi część większego procesu – wytwarzania, zbierania lub przetwarzania odpadów. Rozmieszczanie nawiezionych mas ziemnych na gruncie stanowi prowadzenie procesu odzysku odpadów, przez który – zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 14 ustawy o odpadach – rozumie się jakikolwiek proces, którego głównym wynikiem jest to, aby odpady służyły użytecznemu zastosowaniu przez zastąpienie innych materiałów, które w przeciwnym przypadku zostałyby użyte do spełnienia danej funkcji, lub w wyniku którego odpady są przygotowywane do spełnienia takiej funkcji w danym zakładzie lub ogólnie w gospodarce. Procesy odzysku lub unieszkodliwiania, w tym przygotowanie poprzedzające odzysk lub unieszkodliwianie, stanowią przetwarzanie odpadów (art. 3 ust. 1 pkt 21 ustawy). Przetwarzanie odpadów, obok zbierania odpadów, wymaga zaś uzyskania zezwolenia, stosownie do treści art. 41 ust. 1 ustawy o odpadach. Ustawa przewiduje w art. 45 ust. 1 pkt 2 zwolnienie z obowiązku uzyskania odpowiednio zezwolenia na zbieranie odpadów lub zezwolenia na przetwarzanie odpadów osoby fizycznej i jednostki organizacyjnej niebędących przedsiębiorcami, wykorzystujących odpady na potrzeby własne, zgodnie z art. 27 ust. 8. Zgodnie z ostatnio przywołanym przepisem, osoba fizyczna i jednostka organizacyjna niebędące przedsiębiorcami mogą poddawać odzyskowi tylko takie rodzaje odpadów, za pomocą takich metod odzysku, określonych w przepisach wydanych na podstawie ust. 10, i w takich ilościach, które mogą bezpiecznie wykorzystać na potrzeby własne. Przepisy te zostały określone w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 10 listopada 2015 r. w sprawie listy rodzajów odpadów, które osoby fizyczne lub jednostki organizacyjne niebędące przedsiębiorcami mogą poddawać odzyskowi na potrzeby własne, oraz dopuszczalnych metod ich odzysku (Dz. U. 2016 r. poz. 93). Wynika z niego (poz. 40 tabeli stanowiącej załącznik do rozporządzenia), że osoba fizyczna niebędąca przedsiębiorcą może przyjąć na własną działkę odpady mas ziemnych i gruzu w ilości 0,2 Mg/m˛, (tj. 200 kg/m˛), w celu utwardzenia powierzchni (po ewentualnym rozkruszeniu odpadów, jeżeli jest to konieczne do ich wykorzystania), z zachowaniem przepisów odrębnych, w szczególności przepisów Prawa budowlanego i Prawa wodnego. Z powyższego wynika, że osoba fizyczna może przyjąć na swój grunt jedynie masy ziemne sklasyfikowane według określonego kodu odpadu (np. 17 05 04) w określonym celu, tj. utwardzenia gruntu. Ograniczenie stanowi ilość odpadów możliwych legalnie do przyjęcia; na gruncie może pozostać co najwyżej warstwa nasypu utworzonego z nawiezionej ziemi w ilości nie większej niż 0,2 Mg/m˛ utwardzonej powierzchni.

W myśl art. 26 ust. 1 ustawy o odpadach, posiadacz odpadów jest obowiązany do niezwłocznego usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania. Na podstawie art. 26 ust. 2 ustawy, z zastrzeżeniem art. 26a, w przypadku nieusunięcia odpadów zgodnie z ust. 1, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, w drodze decyzji wydawanej z urzędu, nakazuje posiadaczowi odpadów usunięcie odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania, z wyjątkiem przypadku, gdy obowiązek usunięcia odpadów jest skutkiem wydania decyzji o cofnięciu decyzji związanej z gospodarką odpadami, stwierdzenia nieważności, uchylenia lub wygaśnięcia decyzji związanej z gospodarką odpadami.

Stosownie do treści art. 3 ust. 1 pkt 19 powołanej ustawy, za posiadacza odpadów należało uznać skarżącego. Przepis ten stanowi bowiem, że posiadaczem odpadów jest wytwórca odpadów lub osoba fizyczna, osoba prawna oraz jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej będąca w posiadaniu odpadów, przy czym domniemywa się, że władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości. Domniemanie to może być obalone, jeżeli władający powierzchnią ziemi wykaże, że odpadem włada inny podmiot. Jeśli domniemanie nie zostanie obalone, należy przyjąć, że obowiązek usunięcia odpadów ciąży na posiadaczu odpadów, a jego odpowiedzialność oparta jest na obiektywnym fakcie zalegania odpadów w miejscu do tego nieprzeznaczonym (por. m.in. wyrok NSA z 23 kwietnia 2020 r., II OSK 663/19, orzeczenia.nsa.gov.pl). W kontrolowanej sprawie skarżący – jako właściciel działki nr [...] – władał nią na dzień wydania zaskarżonej decyzji.

Zarówno zatem kwalifikacja masy ziemnej nawiezionej na działkę nr [...] jako odpadu, jak i skierowanie nakazu usunięcia tego odpadu do skarżącego, nie budzą zastrzeżeń. Argumentem przemawiającym za uchyleniem decyzji organów obu instancji jako naruszających prawo w sposób istotny jest natomiast brak rzetelnych, nie budzących wątpliwości ustaleń co do ilości masy ziemnej nawiezionej na tę działkę, a co za tym idzie, ilości tej masy podlegającej obowiązkowi usunięcia z działki. Organ drugiej instancji skorygował zakres tego obowiązku, uznając, że w decyzji pierwszoinstancyjnej popełniono błąd w obliczeniach, jednak ustalenia poczynione przez Kolegium oraz ich argumentacja budzą szereg uzasadnionych wątpliwości.

Rozstrzygnięcie w zakresie ilości zgromadzonych na działce nr [...] odpadów organy obu instancji oparły wyłącznie na danych wynikających z opinii biegłego geodety ("Ekspertyza z pomiaru i obliczeń kubatury materiałów zgromadzonych na działce nr [...]" - k. 100 akt adm.). Opinia ta budzi zastrzeżenia zarówno co do formy, jak i co do treści. Po pierwsze, nie została ona podpisana przez jej autora (który przesłał ją do organu pierwszej instancji droga elektroniczną), co podaje w wątpliwość dopuszczalność wykorzystania jej jako dowodu w sprawie – tu dodatkowo – wyłącznego dowodu, na którym Kolegium oparło swoje ustalenia. Po drugie, w celu określenia masy ziemnej na działce nr [...] przed "nasypaniem", biegły dokonał stosownych obliczeń jedynie na podstawie otrzymanej z zasobów Starostwa Powiatowego w Lublinie mapy sytuacyjno-wysokościowej, przy czym w punkcie 12 opinii wskazał, że aktualnie nie istnieje możliwość zweryfikowania poprawności danych wynikających z tej mapy ze względu na zaistniałe zmiany w terenie ("tym samym różnica wagowa wykazanych mas oszacowana jest na dokumencie bez możliwości sprawdzenia jego wiarygodności" – k. 100). Wobec powyższego niezrozumiałe jest poprzestanie przez biegłego na tej, jak sam uznał, nie dość miarodajnej metodzie obliczenia różnicy między masą ziemną na działce przed nawiezieniem i po nawiezieniu odpadu w postaci ziemi i kamieni i niewykorzystanie innych metod, jak choćby polegającej na wykonaniu pomiarów na działce poprzez nawiercenie otworów, zbadanie morfologii warstw ziemnych oraz warunków hydrogeologicznych terenu, co pozwoliłoby określić grubość warstwy i wielkość powierzchni nawiezionej masy ziemnej.

Co więcej z materiału fotograficznego zgromadzonego w sprawie wynika, że w sposób jednoznaczny można nadal odróżnić masy ziemi nawiezionej na zlecenie skarżącego od terenu istniejącego tam uprzednio naturalnie. W takiej sytuacji najbardziej oczywistą metodą ustalenia kubatury ziemi nawiezionej wydaje się po prostu pomierzenie pryzmy ziemi nawiezionej, jednakże nie w odniesieniu do teoretycznych miar z mapy sytuacyjno-wysokościowej jak zrobiono to w opinii, lecz w odniesieniu do faktycznego naturalnego poziomu gruntu, na którym usytuowano pryzmę nawiezionej ziemi. Skoro pryzma nawiezionej ziemi odróżnia się od naturalnego podłoża, na którym ją usypano, to można też pomierzyć wysokość (wymiary) tej pryzmy ze wszystkich lub kilku miarodajnych stron, w odniesieniu do naturalnego poziomu terenu, na którym ziemię złożono. Powyższe, jak się wydaje, w sposób najbardziej prosty i przy tym wymierny, pozwoliłoby na ustalenie faktycznej ilość nawiezionej ziemi.

Opinia biegłego powinna zostać zweryfikowana i oceniona przez organ administracyjny z należytą starannością zarówno pod kątem formalnym, jak i materialnym. Treści zawarte w tej opinii nie zastępują bowiem ustaleń faktycznych, do których samodzielnego dokonania obowiązane są organy administracji publicznej związane zasadą prawy materialnej (art. 7 k.p.a.) oraz nakazem wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.), którego swobodnej oceny muszą dokonać (art. 80 k.p.a.). Nie można również pominąć, że opinia biegłego jest jednym z możliwych środków dowodowych, za pośrednictwem których organ realizuje obowiązek ustalenia stanu faktycznego sprawy, co oznacza, że nie korzysta ona ze szczególnej mocy dowodowej. Tak jak każdy inny dowód podlega ona ocenie organu dokonywanej z zachowaniem zasady swobodnej oceny dowodów oraz w powiązaniu z pozostałym materiałem dowodowym. W szczególności ocenie organu podlega jej wiarygodność oraz przydatność dla rozstrzygnięcia sprawy, przy czym nie chodzi tu o wkraczanie przez organ w merytoryczną treść opinii sporządzonej przez osobę posiadającą wiedzę specjalistyczną, lecz o ocenę założeń przyjętych przez biegłego jako punkt wyjściowy dla dokonywanych rozważań.

W rozpoznawanej sprawie organy obu instancji oparły rozstrzygnięcia wyłącznie o ustalenia i wnioski biegłego zawarte w opinii z 24 maja 2022 r. Zdaniem Sądu, uczyniły to jednak w sposób zupełnie bezrefleksyjny, bez odniesienia ich do pozostałych ustaleń i dowodów w sprawie, w tym treści zeznań świadków oraz wyjaśnień skarżącego. Jest to uchybienie tym bardziej istotne, że rozbieżność między ustaleniami biegłego a pozostałymi osobowymi źródłami dowodowymi w zakresie ilości nawiezionych na działkę nr [...] mas ziemnych jest bardzo duża. Innymi słowy, ustalenia faktyczne organów, a szczególnie Kolegium, sprowadzają się w zasadzie do fragmentarycznego powielenia treści opinii biegłego, która nie została przez ten organ oceniona, ani pod względem spełnienia przez nią wymogów formalnych dokumentu (brak podpisu pod opinią), ani pod kątem jej przydatności i wartości dowodowej, ani też w powiązaniu z pozostałym materiałem dowodowym.

W zakończeniu zauważyć należy, że w orzecznictwie sądowym wyrażane są poglądy co do tego, że w decyzji o usunięciu odpadów administracji nie ma obowiązku umieszczenia informacji o ilości odpadów, które podlegają usunięciu (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 7 lipca 2021 r., sygn. akt II SA/Po 908/20).

Nie negując co do zasady takiego stanowiska zauważyć należy jednakże, że wyliczenie zawarte w art. 26 ust. 6 ustawy o odpadach nie ma charakteru enumeratywnego, o czym świadczy użyty tam zwrot "w szczególności".

W ocenie Sądu ustalenie ilości odpadów, które podlegają usunięciu jest okolicznością istotną dla wydania decyzji o usunięciu odpadów, w związku z czym w tego typu sprawach istnieje konieczność określania ilości odpadów, które podlegają usunięciu, czy to w samej sentencji decyzji, czy też w jej uzasadnieniu jako ważnej przesłanki faktycznej wydawanego rozstrzygnięcia.

Nadto, skoro w przedmiotowej sprawie organy w sentencji decyzji określały ilość odpadów to powinny zrobić to w sposób możliwie najbardziej dokładny i jednoznaczny.

Mając na uwadze powyższe, Sąd uznał, że organy obu instancji dopuściły się w toku postępowania istotnych naruszeń przepisów prawa, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 84 § 1 k.p.a., a w konsekwencji również art. 26 ust. 1 i 2 ustawy o odpadach. W konsekwencji powyższego Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ oraz art. 135 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.).

O zwrocie kosztów postępowania, na które składają się: wpis od skargi w kwocie 200 zł, wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika w kwocie 480 zł oraz zwrot opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł, Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 tej ustawy w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c/ rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. poz. 1800 ze zm.).

W ponownie prowadzonym postępowaniu organ pierwszej instancji ustali, przy pomocy wszelkich dostępnych środków dowodowych, ilość masy ziemnej nawiezionej na działkę nr [...], podlegającej obowiązkowi usunięcia.

Mając na uwadze wszystko powyższe, Sąd orzekł, jak w sentencji.