Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 311/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-04-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Infrastruktury~Minister Insfrastruktury i Budownictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 14 i 21
journal: Dz.U. 1958 nr 17 poz 70
law: Ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości.
article: art 156, 151
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Kaja Angerman, Sędziowie sędzia WSA Jarosław Łuczaj (spr.), sędzia del. SO Aleksandra Westra, Protokolant spec. Karolina Nawrocka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi Z. J. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Minister Infrastruktury i Budownictwa zaskarżoną decyzją z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...], na podstawie art. 157 § 1 i 2 i art 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257) – dalej zwanej k.p.a. po rozpatrzeniu wniosku Z. J. odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] kwietnia 1959 r., nr [...] w części dotyczącej przyznania odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość położoną w [...], oznaczoną jako parcela nr [...], o powierzchni 735 m2, KW [...] wyk. [...] (pkt 2 orzeczenia).

Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie sprawy.

Orzeczeniem z dnia [...] kwietnia 1959 r., nr [...] Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] Urząd Spraw Wewnętrznych orzekło o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości położonej w [...], oznaczonej jako [...], o powierzchni 735 m2, zapisanej w księdze wieczystej Sądu Powiatowego w [...] KW [...] wyk. [...], stanowiącej własność Z. J., przyznając za wywłaszczoną nieruchomość odszkodowanie w kwocie 28.000 zł.

Wnioskiem z dnia 14 lipca 2010 r. Z. J. wystąpiła z o stwierdzenie nieważności ww. orzeczenia w części dotyczącej przyznania odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości tj. pkt 2 orzeczenia z uwagi na rażące naruszenie:

1) art. 21 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1958 r. Nr 17, poz. 70) poprzez:

˗ nieprzeprowadzenie rozprawy, bowiem powołana w zaskarżonym orzeczeniu rozprawa wywłaszczeniowa przeprowadzona w dniu [...] sierpnia 1957 r. stanowi jedynie czynność urzędową opisu i objęcia nieruchomości, której nie przeprowadził pracownik organu wywłaszczającego, lecz przedstawiciel Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...] wraz z osobami reprezentującymi inne podmioty;

˗ nieuzyskanie w toku postępowania wywłaszczeniowego, przed wydaniem orzeczenia ustalającego odszkodowanie, opinii szacunkowej, na podstawie której powinno zostać ustalone odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość;

˗ dokonanie ustalenia wysokości odszkodowania bez posiadania opinii szacunkowej, bowiem ta została sporządzona po wydaniu orzeczenia tj. [...] maja 1959 r.;

2) art. 14 ust. 1 ww. ustawy z 1958 r. poprzez wydanie orzeczenia przez Urząd Spraw Wewnętrznych Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] zamiast Prezydium WRN w [...], który ustawowe uprawnienie uzyskał dopiero [...] lutego 1961 r., co skutkuje naruszeniem właściwości rzeczowej, a tym samym nieważnością orzeczenia w części dotyczącej odszkodowania.

Nadto w uzasadnieniu podniosła, że opinia szacunkowa zawiera dwie wartości odnoszące się do nieruchomości stanowiących własność Z. J., co jej zdaniem stanowi o nieścisłości sporządzonej opinii.

Ministra Infrastruktury i Budownictwa decyzją z dnia [...] listopada 2017 r. odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia z dnia [...] kwietnia 1959 r. w zakresie dotyczącym ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość.

Na wstępie organ wyjaśnił, że stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji wynikającej z art. 16 k.p.a. i może mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy decyzja dotknięta jest w sposób niewątpliwy przynajmniej jedną z wad wynikających z art. 156 § 1 k.p.a. Przepis ten w pkt 2 nakłada na organ administracji publicznej obowiązek stwierdzenia nieważności decyzji wydanej bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa.

Ustalenia odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości dokonano na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1958 r. Nr 17, poz. 70) – zwanej dalej "ustawą z 1958 r.", zatem - jak wskazał Minister - w aspekcie zgodności z przepisami ww. ustawy należy ocenić zaskarżone orzeczenie.

Zgodnie z treścią art. 21 ww. ustawy, odszkodowanie ustalano na podstawie wyników rozprawy po wysłuchaniu na niej opinii biegłych powołanych przez prezydium wojewódzkiej rady narodowej. Opinia biegłych powinna zawierać szczegółowe uzasadnienie.

Jak zauważył organ, w niniejszej sprawie nie zachował się w aktach archiwalnych protokół z rozprawy wywłaszczeniowo-odszkodowawczej. Jednakże niemożność odszukania przez organ nadzorczy określonego dokumentu nie oznacza, iż taki dokument nie funkcjonował w obrocie prawnym, w szczególności jeżeli na jego istnienie wskazują inne dokumenty zgromadzone w toku postępowania.

W zaskarżonym orzeczeniu z dnia [...] kwietnia 1959 r. wskazano, że rozprawa wywłaszczeniowa została przeprowadzona w dniu [...] sierpnia 1957 r., zatem w ocenie organu chybiony okazał się zarzut skarżącej w zakresie naruszenia art. 21 ustawy z 1958 r. Jednakże nawet gdyby przyjąć, iż w sprawie nie przeprowadzono stosownej rozprawy, to jej ewentualny brak jest wadą procesu administracyjnego a nie wadą tkwiącą w decyzji. Powyższe w opinii Ministra oznacza, iż nawet gdyby uznać, że rozprawa nie została przeprowadzona to uchybienie to można rozpatrywać jedynie w postępowaniu wznowieniowym określonym w art. 145 k.p.a., a nie w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji w trybie art. 156 k.p.a., będącym instytucją procesową tworzącą możliwość prawną wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji dotkniętymi wadami powodującymi nieprawidłowe ukształtowanie stosunku materialnoprawnego pod względem podmiotowym, jak i również przedmiotowym. Zatem za konieczne uznał ustalenie czy ewentualne uchybienie polegające na braku rozprawy wywłaszczeniowo-odszkodowawczej miało wpływ na wysokość ustalonego odszkodowania.

Jak wynika z akt archiwalnych odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia nieruchomości zostało ustalone w oparciu o sporządzoną w dniu [...] maja 1959 r. opinię biegłego inż. arch. F. K. powołanego przez Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] Urząd Spraw Wewnętrznych. Zdaniem organu oznacza to, że biegły brał udział w prowadzonym postępowaniu wywłaszczeniowo-odszkodowawczym poprzez sporządzenie opinii szacunkowej nieruchomości.

Z opinii biegłego wynika, iż ustalił on, że wywłaszczeniu podlegała działka nr [...] o pow. 735 m2 stanowiąca własność Z. J. Ww. parcela nadawała się pod budowę domu jednorodzinnego w [...], gdyż była większa od min. powierzchni 480 m2 przy normalnej zabudowie i przy zachowaniu przepisowych odległości od sąsiada po 4,00 m z każdej strony. Wartość działki normatywnej biegły przyjął na kwotę 28.000 zł, czyli 8% od kwoty 350.000 zł, tj. kosztów wybudowania domu jednorodzinnego pięcioizbowego w [...], ustalonych w art. 8 ww. ustawy. Biegły ustalając koszt budowy domu jednorodzinnego przyjął za cenę wyjściową 450 zł za 1 m3, tj. stawkę zastosowaną przy budowie przestrzeni domu jednorodzinnego dla domów mieszkalnych w [...] przez Dyrekcję Budowy Osiedli Robotniczych. Następnie powiększył ją do 500 zł za 1 m3. Uzyskaną w ten sposób cenę pomnożył o przyjętą kubaturę 700 m3 obudowanej przestrzeni domu jednorodzinnego (700 m3 x 500 zł/m3 = 350.000 zł). W konsekwencji przyjęcia kwoty wyjściowej za dom jednorodzinny wyliczono cenę za działkę nadającą się pod budowę domu jednorodzinnego (350.000 zł x 8% / 100 = 28.000 zł). Taka kwota została też przyznana w zaskarżonym orzeczeniu z dnia [...] kwietnia 1959 r.

Wobec powyższego organ stwierdził, że kwota odszkodowania została przyznana w prawidłowej wysokości, ustalonej przez uprawnionego biegłego i zgodnie z obowiązującymi ówcześnie przepisami prawa tj. art. 8 ust. 6 ustawy z 1958 r. Wobec tego uznał, iż nie doszło do rażącego naruszenia prawa przy jego ustalaniu.

Ponadto, jak podkreśli organ, w trakcie trwającego postępowania właścicielka wywłaszczanej nieruchomości nie zgłaszała uwag, co do wysokości odszkodowania. Nie złożyła również odwołania od orzeczenia z dnia [...] kwietnia 1959 r. Powyższe świadczy o tym, iż nie czuła się pokrzywdzona przyznaną kwotą odszkodowania i z tego powodu nie kwestionowała wysokości ustalonego i przyznanego jej odszkodowania.

Odnosząc się do zarzutu skarżącej, iż organ wywłaszczeniowy w toku postępowania nie uzyskał opinii szacunkowej przed wydaniem spornego orzeczenia, Minister stwierdził, że wprawdzie opinia biegłego z dnia [...] maja 1959 r. została sporządzona po przeprowadzeniu rozprawy, jednakże wysokość odszkodowania była jej znana co najmniej w dniu wydania orzeczenia z dnia [...] kwietnia 1959 r., w której podano wysokość odszkodowania wynoszącą 28.000 zł, czyli w tej samej wysokości, co w ww. opinii szacunkowej biegłego. W ocenie Ministra powyższe naruszenie nie stanowi rażącego naruszenia prawa, bowiem brak opinii szacunkowej w dniu wydawania decyzji nie miał wpływu na ustaloną wysokość odszkodowania, zaś kwota odszkodowania została przyznana w prawidłowej wysokości.

Nadto Minister zauważył, iż odszkodowanie za nieruchomość ustalone zostało w oparciu o opinię szacunkową sporządzoną przez biegłego inż. arch. F. K. w dniu [...] maja 1959 r., która była poprawioną wersją opinii z dnia [...] lipca 1958 r. W uzasadnieniu operatu szacunkowego na stronie 2 biegły wskazał zarówno podstawę prawną, czyli rozdział 2 ustawy wywłaszczeniowej, a także przyjętą metodologię oszacowania działek. Przy określaniu należnego odszkodowania za nieruchomość stanowiącą własność Z. J. biegły przyjął identycznie wartości dotyczące wielkości działki normatywnej wynoszącej 480 m2, natomiast wartość działki równa wielkości działki normatywnej wynosiła w tym przypadku 8% z kwoty 350.000 zł, czym biegły uzyskał kwotę 28.000 zł. Odszkodowanie zostało zatem obliczone prawidłowo i zgodnie z obowiązującymi przepisami.

Odnosząc się zaś do zarzutu wydania orzeczenia przez niewłaściwy organ, Minister wskazał, iż zgodnie z art. 14 ust. 1 ustawy z 1958 r. w brzmieniu obowiązującym do dnia nowelizacji, czyli do dnia 9 lutego 1961 r., o wywłaszczeniu i odszkodowaniu orzekało prezydium wojewódzkiej rady narodowej właściwej ze względu na położenie nieruchomości. Stosownie natomiast do art. 9 ustawy z 25 stycznia 1958 r. o radach narodowych (Dz. U. Nr 5, poz. 16), rady narodowe wykonywały swoje zadania na sesjach, za pośrednictwem swoich organów pomocniczych - komisji rad narodowych, przez działalność radnych w terenie oraz poprzez swój organ wykonawczy i zarządzający - prezydium rady narodowej i podporządkowane mu terenowe organy administracji państwowej - wydziały. Z kolei art. 59 ust. 1 i ust. 4 ustawy o radach narodowych stanowił, iż wydziały, jako terenowe organy administracji państwowej kierowały poszczególnymi dziedzinami spraw należących do właściwości rad narodowych. Zamiast wydziałów prezydium rady narodowej mogło tworzyć zarządy, oddziały, referaty, kolegialne komisje lub urzędy o innej nazwie, do których stosowało się odpowiednio przepisy o wydziałach. Zasady tworzenia wydziałów przez prezydia rad narodowych określone zostały natomiast rozporządzeniem Rady Ministrów z 18 kwietnia 1958 r. (Dz. U. Nr 25 poz. 103), przy czym w jego załączniku zawierającym wykaz wydziałów prezydiów wojewódzkich rad narodowych wymieniono urząd spraw wewnętrznych.

Biorąc pod uwagę powyższe regulacje Minister uznał, że sporne orzeczenie wywłaszczeniowe wydane zostało przez właściwy organ władzy państwowej.

Podsumowując organ stwierdził, że w sprawie nie doszło do naruszenia przepisów ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r., bowiem nieruchomość została wyceniona przez biegłego rzeczoznawcę, a operat stał się podstawą do ustalenia wysokości odszkodowania w orzeczeniu odszkodowawczym.

Zdaniem Ministra badane orzeczenie nie naruszało również pozostałych przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Zaskarżony akt wydany został przez organ właściwy rzeczowo i miejscowo oraz powołano w nim prawidłową podstawę prawną. Nie dotyczył on również sprawy rozstrzygniętej poprzednio inną decyzją administracyjną i nie został skierowany do osoby niebędącej stroną postępowania. Wykonanie tego orzeczenia, w dacie jego wydania, nie prowadziło także do czynu zagrożonego karą, ani też nie zawierało wady powodującej jego nieważność z mocy prawa. Ponadto zaskarżone orzeczenie było wykonalne w dacie jego wydania (jego mocą ustalono odszkodowanie, a adresat mógł skutecznie je wyegzekwować). W związku z tym - w ocenie Ministra - brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności spornego orzeczenia.

W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Z.J. zarzuciła zaskarżonej decyzji:

˗ rażące naruszenie art. 21 ust. 2 ustawy z 1958 r. poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że została przeprowadzona rozprawa, w sytuacji gdy organ wywłaszczeniowy nie przeprowadził żadnej rozprawy w zakresie ustalenia odszkodowania,

˗ naruszenie art. 7, art. 77 § 1 oraz art.107 § 3 k.p.a. przez niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia spraw, co spowodowało wadliwe rozpatrzenie całego materiału dowodowego, a także zawarcie w uzasadnieniu decyzji błędnych ocen prawnych tego stanu.

Z uwagi na powyższe wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

Zdaniem skarżącej organ błędnie uznał za rozprawę administracyjną urzędową czynność oględzin i opisu nieruchomości przeprowadzoną w dniu [...] sierpnia 1957 r., co potwierdza treść protokołu z tej czynności. Ponadto skoro orzeczenie szacunkowe określające wysokość odszkodowania wszystkich nieruchomości objętych postępowaniem wywłaszczeniowym sporządzone zostało w dniu [...] maja 1959 r., zatem już po wydaniu orzeczenia z dnia [...] kwietnia 1959 r. określającej wysokość odszkodowania, to nie mogło być podstawą ustalonego odszkodowania. Odszkodowanie było bowiem ustalane dopiero na podstawie wyników rozprawy, na której doszło do wysłuchania opinii, co nie miało miejsca w niniejszej sprawie.

Wbrew stanowisku organu skarżąca stwierdziła również, iż w aktach archiwalnych sprawy zachował się protokół z rozprawy wywłaszczeniowo-odszkodowawczej przeprowadzonej w dniu [...] lipca 1960 r. Wprawdzie dotyczy on rozprawy odnoszącej się do nieruchomości będącej własnością A. K., ale nieruchomość ta była także objęta tym samym postępowaniem co nieruchomość skarżącej, natomiast innej rozprawy odszkodowawczej nie przeprowadzono.

Ponadto zdaniem skarżącej analiza porównawcza opinii szacunkowych biegłego F. K. (z dnia [...] maja 1959 r. i z dnia [...] sierpnia 1960 r.), dotyczących nieruchomości będącej własnością A. K., prowadzi do wniosku, iż opinia z dnia [...] maja 1959 r. wymagała istotnej korekty, gdyż zawierała błąd w określeniu wysokości odszkodowania za grunt o powierzchni 800 m2 (tylko 200 zł), który skorygowany został w opinii z dnia [...] sierpnia 1960 r. na kwotę 28.000 zł za grunt o pow. 810 m2. W oparciu o powyższe skarżąca stwierdziła, że skoro orzeczenie szacunkowe z dnia [...] maja 1959 r. zawierało istotny błąd w odniesieniu do nieruchomości będącej własnością skarżącej, tj. w poz. 1 tego orzeczenia wskazano kwotę 28.000 zł za "działkę Nr. [...] obecnie Nr. [...] K.w. [...] wykaz [...] o powierzchni 735 m2", a w poz. 4 kwotę 695 zł za "działkę Nr. [...] wykaz [...]", to należało zlecić biegłemu wyjaśnienie tej kwestii i korektę opinii, tak jak w przypadku odszkodowania za nieruchomość A. K.

W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że postępowanie w niniejszej sprawie było prowadzone w jednym z nadzwyczajnych trybów weryfikacji decyzji – postępowaniu o stwierdzenie nieważności.

Przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest przeprowadzenie kontroli prawidłowości decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym. Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji zostały określone w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a.

Stwierdzenie nieważności decyzji (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) musi być poprzedzone niewątpliwym ustaleniem, że kwestionowane decyzje naruszają rażąco prawo, w stopniu uzasadniającym stwierdzenie ich nieważności, a ustalenia te oparte są na zebranym materiale dowodowym, który to w sposób oczywisty potwierdza. W tym postępowaniu organ nie poddaje analizie całego postępowania zwykłego, lecz jedynie kontroluje, czy wydanie decyzji może się wiązać z zaistnieniem którejkolwiek z przesłanek określonych w tym przepisie.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., decydują trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki, które wywołuje decyzja, a których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. Oczywistość naruszenia prawa polega na nie budzącej wątpliwości sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Z kolei skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (por. np. wyrok NSA z 7 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1521/10). Jeżeli zaś chodzi o charakter przepisu, który został naruszony, konieczne jest w konkretnej sprawie dokonanie oceny funkcji jaką pełni dany przepis w relacji do całej regulacji dotyczącej tego rodzaju sprawy i czy naruszenie tego przepisu miało rzeczywiście wpływ na treść kwestionowanej decyzji administracyjnej (por. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sadu Administracyjnego z 21 kwietnia 2008 r., I OPS 2/08).

Mając na uwadze powyższe unormowania Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę uznał, iż prawidłowo organ administracji w niniejszej sprawie ocenił, że kontrolowane w postępowaniu nadzorczym orzeczenie w zakresie ustalającym odszkodowanie dotknięte jest wprawdzie pewnymi wadami prawnymi, jednakże wady te nie mają charakteru rażącego.

Podstawą materialno-prawną kwestionowanego rozstrzygnięcia były przepisy ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1958 r. Nr 17, poz. 70) w brzmieniu obowiązującym w dacie wywłaszczenia, zatem pod względem zgodności z przepisami tej ustawy należało ocenić sporne orzeczenie w zakresie ustalenia odszkodowania.

Zgodnie z art. 14 ust. 1 ww. ustawy o odszkodowaniu orzekało prezydium wojewódzkiej rady narodowej właściwej ze względu na położenie nieruchomości.

W niniejszej sprawie sporne orzeczenie wydało Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] za pośrednictwem Urzędu Spraw Wewnętrznych. Zakres działania oraz uprawnienia rad narodowych określała ustawa z 25 stycznia 1958 r. o radach narodowych (Dz. U. Nr 5, poz. 16). Jak stanowił art. 9 tej ustawy rady narodowe wykonywały swoje zadania na sesjach, za pośrednictwem swoich organów pomocniczych - komisji rad narodowych, przez działalność radnych w terenie oraz poprzez swój organ wykonawczy i zarządzający - prezydium rady narodowej i podporządkowane mu terenowe organy administracji państwowej - wydziały. Z kolei zgodnie z art. 59 ust. 1 i 4 ustawy o radach narodowych wydziały, jako terenowe organy administracji państwowej, kierują poszczególnymi dziedzinami spraw należących do właściwości rad narodowych, jednocześnie zamiast wydziałów prezydium rady narodowej może tworzyć zarządy, oddziały, referaty, kolegialne komisje lub urzędy o innej nazwie, do których stosuje się odpowiednie przepisy o wydziałach. Natomiast zasady tworzenia tych wydziałów określone zostały w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 18 kwietnia 1958 r. w sprawie zasad tworzenia wydziałów przez prezydia rad narodowych (Nr 25, poz. 103). Zgodnie z załącznikiem do tego rozporządzenia w wykazie wydziałów prezydiów wojewódzkich rad narodowych znajduje się urząd spraw wewnętrznych.

Z uwagi na powyższe Sąd podzielił stanowisko Ministra Infrastruktury i Budownictwa o wydaniu spornego orzeczenia przez właściwy organ władzy państwowej.

Odnosząc się do zarzutów skargi dotyczących prawidłowości ustalenia odszkodowania za nieruchomość za istotne zagadanie sporne w niniejszej sprawie należało uznać stopień naruszenia art. 21 ustawy z 1958 r.

Zgonie z treścią art. 21 ww. ustawy (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania decyzji) odszkodowanie ustala się na podstawie wyników rozprawy po wysłuchaniu na niej opinii biegłych powołanych przez prezydium wojewódzkiej rady narodowej. Opinia biegłych powinna zawierać szczegółowe uzasadnienie. Z tego przepisu wynikały zatem cztery przesłanki, których spełnienie przesądza o prawidłowości ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Były nimi: obowiązek przeprowadzenia rozprawy, powołanie biegłych przez organ wywłaszczeniowy, wysłuchanie opinii biegłych na rozprawie, szczegółowe uzasadnienie opinii. Wymogi te powinny być spełnione łącznie, wtedy można by mówić o zachowaniu praw wywłaszczonych do odszkodowania.

Wprawdzie w niekompletnych aktach archiwalnych brak jest protokołu z rozprawy wywłaszczeniowo-odszkodowawczej, to jednak z uzasadnienia orzeczenia z dnia [...] kwietnia 1959 r. wynika, że taka rozprawa odbyła się w dniu [...] sierpnia 1957 r. Należy wskazać, że brak zachowywania się protokołu rozprawy wywłaszczeniowo-odszkodowawczej, nie oznacza, iż taki dokument nie został sporządzony, bowiem upłynęło już blisko 60 lat od prowadzonego przez organ postępowania. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowo-administracyjnym braki w archiwalnym materiale dowodowym nie pozwalają na uznanie zaistnienia rażącego naruszenia prawa. Brak kompletnych akt archiwalnych powoduje, że nie można przeprowadzić oceny postępowania i ustalić, czy było ono przeprowadzone w sposób prawidłowy, a tym samym nie można stwierdzić, czy zaszły przesłanki do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji. Brak akt powoduje również, że nie można organowi przedstawić zarzutu, że nie zbadał wszechstronnie sprawy i że nie podjął wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Jednakże w sytuacji istnienia innych dowodów, świadczących o odbyciu się rozprawy, nie można zgodzić się z zarzutem, iż taki dowód nie został przez organ dopuszczony i przeprowadzony. W orzeczeniu wywłaszczeniowo-odszkodowawczym z dnia [...] kwietnia 1959 r. organ wyraźnie wskazał, że na rozprawa odbyła się w dniu [...] sierpnia 1957 r., czego skarżąca nie kwestionowała w toku postępowania wywłaszczeniowego, bowiem nie wniosła odwołania od tego orzeczenia, a ustalone odszkodowanie zostało jej wypłacone. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że po tak znacznym upływie czasu wątpliwości co do ustalenia, że decyzja (orzeczenie) została wydana z rażącym naruszeniem prawa, należy rozstrzygać na korzyść legalności zaskarżonej decyzji, a więc gdy brak jest jednoznacznych dowodów w postępowaniu nadzwyczajnym zezwalających na podważenie ustaleń zawartych w decyzjach ostatecznych, którym art. 16 k.p.a. przyznaje cechę trwałości, stanowi negatywną przesłankę do ich wzruszenia (por. wyrok NSA z 4 stycznia 1999 r., sygn. akt IV SA 1342/98). W sytuacji wieloletniego upływu czasu, to na zwlekającej wiele lat ze złożeniem wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia byłej właścicielce nieruchomości i jednocześnie skarżącej w niniejszej sprawie, ciąży wykazanie przesłanek nieważności. Nie ulega bowiem wątpliwości, że upływ czasu powoduje utratę wielu dowodów, co w sytuacji przerzucenia obowiązku wykazania okoliczności dotyczących przesłanek stwierdzenia nieważności, wyłącznie na organy administracji, wielokrotnie doprowadziłoby do niemożliwości wykazania przez organy, że decyzja została wydana zgodnie z prawem. To skarżąca podnosząc zarzuty niezgodnego z prawem działania organu, powinna wykazać okoliczności to potwierdzające (por. wyrok NSA z dnia 18 października 2017 r. I OSK 3232/15).

W myśl utrwalonego orzecznictwa sądowego, powyższa okoliczność nie może być traktowana jako dowód na to, że niezachowana dokumentacja nie została we właściwym trybie i czasie sporządzona (por. wyrok NSA z dnia 8 marca 2016 r. sygn. akt I OSK 1488/14). Na skutek upływu znacznego okresu czasu akta postępowań wywłaszczeniowych są często niepełne, a okoliczność ta, przy braku dowodów przeciwnych, nie może z tego tylko powodu prowadzić do stwierdzenia nieważności decyzji (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 7 października 2014 r. sygn. akt I OSK 463/13, z dnia 15 marca 2011 r. sygn. akt I OSK 722/10, z dnia 17 września 2008 r. sygn. akt I OSK 912/07). Stanowisko to podziela skład orzekający w niniejszej sprawie.

Przechodząc do następnej kwestii dotyczącej nieuczestniczenia biegłych w rozprawie stwierdzić należy, że skoro brak jest w aktach protokołu rozprawy to nie można jednoznacznie uznać, że w przeprowadzonej rozprawie nie brał udziału biegły, który wykonał operaty szacunkowe. Należało zatem ocenić, czy uchybienie to stanowi o rażącym naruszeniu art. 21 ustawy z 1958 r. Konieczne jest w tym przypadku dokonanie oceny funkcji jaką pełni ten przepis w relacji do całej regulacji dotyczącej tego rodzaju sprawy (por. uzasadnienie uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 kwietnia 2008 r. sygn. akt I OPS 2/08). Sąd podziela akceptowane w orzecznictwie stanowisko przedstawione w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 listopada 2008 r. sygn. akt I OSK 1459/07 a mianowicie, że z przepisu art. 21 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości z 1958 r. (obowiązującego w dacie wydania decyzji wywłaszczeniowej) wynika przede wszystkim obowiązek przeprowadzenia rozprawy. Istotne zatem do ustalenia było czy w kontrolowanym postępowaniu o stwierdzenie nieważności nieobecność biegłych na rozprawie miałaby wpływ na wysokość ustalonego odszkodowania. Nie można bowiem przyjąć z góry założenia, iż naruszenie jednego z przepisów, który ma zastosowanie w rozpoznawanej sprawie oznacza, że decyzja w takiej sprawie została wydana z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Skarżąca nie kwestionowała ustalonego odszkodowania i nie odwołała się od doręczonego jej orzeczenia z dnia [...] kwietnia 1959 r., gdzie przedstawione zostały podstawy ustalenia wysokości odszkodowania. Stwierdzić zatem należało, że nieobecność biegłych, o ile rzeczywiści ich nie było na rozprawie, w przypadku braku jakichkolwiek zastrzeżeń co do wysokości odszkodowania ustalonego na podstawie opinii biegłych, ze strony właściciela nieruchomości wywłaszczonej nie może być oceniane w kategoriach rażącego naruszenia prawa.

Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdza, iż naruszenie zasad postępowania wywłaszczeniowego, polegające - jak twierdzi skarżąca - na braku udziału biegłych w rozprawie w okolicznościach niniejszej sprawy, w sytuacji kiedy właścicielka nieruchomości nie kwestionowała wysokości odszkodowania ustalonego na ich podstawie nie może być uznane za rażące, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Tego rodzaju zarzuty mogły być skutecznie podnoszone w postępowaniu odwoławczym (zwykłym). W postępowaniu nadzwyczajnym inne są kryteria oceny naruszenia prawa, które w szczególności winny uwzględniać naczelną zasadę postępowania administracyjnego – trwałości decyzji administracyjnej (art. 16 k.p.a.). A w okolicznościach niniejszej sprawy, gdy strona godziła się z zawartą w opiniach wyceną stanowiącą podstawę odszkodowania, ustalonego późniejszym orzeczeniem, to nie sposób oceniać wady polegającej na nieuczestniczeniu biegłego w rozprawie jako istotnej i godzącej w elementy istniejącego stosunku materialnoprawnego.

Odnosząc się do kwestii sporządzenia opinii przez biegłych stwierdzić należy, że w aktach sprawy znajdują się opinie szacunkowe autorstwa rzeczoznawcy F. K., powołanego przez Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] i sporządzone na zlecenia tego organu. Biegły został zatem powołany przez właściwy organ. Istotne jest natomiast to, czy konkretny dowód z opinii biegłego został prawidłowo oceniony. Zebrany w sprawie materiał dowodowy nie prowadzi do wniosku, że w kontrolowanej sprawie nie odczytanie opinii biegłego na rozprawie (jeżeli w ogóle miało miejsce, czego nie można jednoznacznie stwierdzić z uwagi na niekompletność akt archiwalnych) mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, skoro opinie znane były właścicielce nieruchomości i nie zostały przez nią zakwestionowane. Nie ulega wątpliwości, że ówczesne przepisy w postępowaniu wywłaszczeniowym nie pozwalały na wyliczenie w oparciu o ceny nieruchomości w wolnym, niespekulacyjnym obrocie rynkowym, ani w odniesieniu do materiału porównawczego, jak to ma miejsce obecnie. Opinie wydawane na potrzeby wywłaszczenia pod rządami ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. opierały się na "sztywnych stawkach". Zatem odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia wyliczane było nie w odniesieniu do materiału porównawczego (jak jest obecnie), a poprzez określenie przeciętnych kosztów wybudowania w danej miejscowości domu jednorodzinnego pięcioizbowego w zależności od rodzaju miasta (osiedla), położenia gruntu i jego obszaru. Z tym że do szacowania odszkodowania za parcelę nadającą się pod budowę takiego domu jednorodzinnego przyjmowano jedynie 5-10% wyliczonej kosztów budowy domu, zgodnie z art. 8 ust. 6 ustawy z 1958 r.

Już ta okoliczność czyni bezzasadnym rozważania skargi dotyczące ewentualnego braku dowodu z opinii biegłego. Skoro bowiem odszkodowanie ustalone kwestionowanym orzeczeniem odpowiadało co do wysokości ówczesnym zasadom jego ustalania, to nawet ewentualne niepowołanie biegłego nie mogło mieć wpływu na wynik sprawy. W zakresie wyceny obowiązywały biegłego te same zasady przygotowywania opinii. W aktach archiwalnych odnaleziono dwie opinie szacunkowe tj. z [...] lipca 1958 r. z naniesionymi poprawkami oraz z [...] maja 1959 r. Opinia szacunkowa z dnia [...] maja 1959 r. została sporządzona po wydaniu spornego orzeczenia, jednakże kwota nią ustalona jest zgodna z kwotą odszkodowania. Do wyliczenia odszkodowania za parcelę skarżącej biegły przyjął bowiem 8% kosztów wybudowania domu jednorodzinnego pięcioizbowego, zatem zgodnie z wysokością wskazaną w ustawie (5-10%). Zauważyć należy, że akta archiwalne obejmują wywłaszczenie dotyczące czterech różnych właścicieli nieruchomości sąsiadujących. Każda z opinii sporządzonych przez F. K. zawierała również ustalenie odszkodowania dla czterech właścicieli nieruchomości, a tym samym służyły one za podstawę odrębnie toczących się postępowań, w tym zakończonych po wydania orzeczenia dotyczącego skarżącej. Jednocześnie ponownie należy podkreślić, że w przypadku braku kompletnych akt nie sposób uznać, że taka opinia nie powstała przed wydaniem orzeczenia, tym bardziej, że w ocenie szacunkowej z [...] maja 1959 r. biegły ustalił kwotę odszkodowania dla czterech właścicieli nieruchomości. Powyższe uchybienie procesowe nawet w przypadku zaistnienia, w realiach niniejszej sprawy, nie miało zatem wpływu na jej wynik, czyli kwotę przyznanego odszkodowania.

Reasumując, skoro przyznane odszkodowanie co do wysokości odpowiadało obowiązującym wówczas przepisom, nie może być mowy o rażącym naruszeniu prawa nawet w razie stwierdzenia uchybień proceduralnych w działaniu organu (por. np. wyrok NSA z 21 czerwca 2017 r., I OSK 2380/15, CBOSA oraz cyt. tam wyrok NSA z 19 lutego 2002 r., I SA 1834/00LEX nr 81757).

Nadto skarżąca nie podjęła nawet próby wykazania, że zarzucane w skardze uchybienia proceduralne miały wpływ na wynik sprawy. Należy przy tym podkreślić, że trybie nieważnościowym chodzi o wpływ oczywisty i nie budzący wątpliwości na treść decyzji, a nie tylko wpływ prawdopodobny, jak ma to miejsce w razie kontroli sądowej decyzji wydanych w trybie zwyczajnym. W realiach niniejszej sprawy odszkodowanie zostało ustalone zgodnie z opinią biegłego. Nie mamy zatem do czynienia z sytuacją, że ewentualne rażące uchybienie przepisom postępowania w świetle akt sprawy w sposób oczywisty wpłynęło na orzeczenie odszkodowania niższego niż przewidywały to ówczesne przepisy prawa materialnego.

Oceniając zatem zaskarżoną decyzję w świetle materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie uznać należy, że brak jest podstaw do postawienia organowi nadzoru zarzutu naruszenia prawa i podważenia legalności zapadłej w sprawie decyzji. Zaskarżona decyzja nie narusza prawa. W rozpoznawanej sprawie organ prawidłowo uznał, że kontrolowane orzeczenie wywłaszczeniowo-odszkodowawcze w zakresie ustalenia odszkodowania nie zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Niezasadne okazały się tym samym zarzuty skargi. Należy przy tym wskazać, że skarżącą błędnie określiła też naruszony przepis jako art. 21 ust. 2 ustawy z 1958 r., bowiem ustępy zostały dodane do tego przepisu dopiero w latach siedemdziesiątych ubiegłego wieku, zatem już po wydaniu kwestionowanego orzeczenia.

Sąd nie stwierdził także, by doszło do naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. przy wydaniu zaskarżonej decyzji. Organ dołożył bowiem należytej staranności przy wyjaśnianiu spornych okoliczności, które ze względu na znaczny upływ czasu, nie mogły być jednoznacznie udowodnione.

W tym stanie rzeczy Sąd, na mocy art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.

-----------------------

1