Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 935/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2019-11-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art 61 ust 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Szkodzińska Sędziowie: WSA Iwona Niżnik-Dobosz WSA Mirosław Bator (spr.) Protokolant: specjalista Anna Chwalibóg po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 listopada 2019 r. sprawy ze skargi R. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2019 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego R. G. kwotę 1000 (tysiąc) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta K. decyzją z dnia 5 kwietnia 2019 r. nr [...] po rozpatrzeniu wniosku R. G. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn. "Budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego wraz z zagospodarowaniem terenu, układem dróg wewnętrznych i miejscami postojowymi na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] obr. [...] w rejonie ul. [...] w K.". W uzasadnieniu organ podkreślił, że analiza obszaru wykazała, że zgodnie z regułą § 4 rozporządzenia obowiązująca linia zabudowy względem ul. [...] nie przebiega po terenie inwestycji - nie pozwala na realizację zabudowy, o jaką wnioskuje inwestor. Istniejąca linia zabudowy na dz. nr [...] z [...], [...] oraz na dz. nr [...], [...], [...] stanowi wytyczną dla linii nowej zabudowy wyznaczając jej usytuowanie jako dopełnienie już istniejącej zabudowy ukształtowanej względem ulicy [...]. Również istniejąca zabudowa dz. nr [...] i dz. nr [...], [...], [...] położona w głębi od ul. [...] nie stanowi wytycznej dla wyznaczenia kolejnej linii zabudowy względem ul. [...] ani względem istniejącego układu komunikacji na w/w działkach - bowiem szeregi budynków znajdują się pomiędzy ul. [...] a drogą dojazdową, i z punktu widzenia przestrzennego kształtują linię względem tejże drogi a jednocześnie względem terenu otwartego zieleni pomiędzy zespołami zabudowy. Podniesiono ponadto, że powierzchnia zabudowy o jaką wnioskuje inwestor nie występuje w ramach wolnostojących budynków mieszkalnych jednorodzinnych, nadto w stosunku do powierzchni terenu inwestycji wskaźnik ten kształtuje się w wysokości 34% tj. w wysokości jaka nie występuje w danym obszarze. Analiza wykazała, że nie jest możliwym wyznaczenie tego parametru zgodnie z § 5 rozporządzenia. Organ I instancji podkreślił także, że z uwagi na brak zabudowanej działki sąsiedniej w obszarze poza bezpośrednio położonymi wzdłuż [...], wzdłuż ul. [...] oraz wzdłuż układu komunikacyjnego na dz. nr [...], [...], [...], [...] nie jest możliwym wyznaczenie wysokości elewacji frontowej nowej zabudowy na terenie inwestycji na dz. nr [...], [...], [...] obr[...] zgodnie z regułą § 7 ust. l i § 7 ust. 3 w/w rozporządzenia. Analiza obszaru, o której mowa w § 3 w/w rozporządzenia w myśl §7.4 w/w rozporządzenia wykazała brak zabudowy o parametrach jakie wnioskuje inwestor tj. 9m do okapu/attyki oraz 12m do kalenicy. Nadto analiza wykazała brak zabudowanej działki sąsiedniej położonej w głębi od ulicy ul. [...], [...] oraz poza układem komunikacyjnym na dz. nr [...], [...], [...], [...], a zatem zabudowy istniejącej dla wyznaczenia krawędzi elewacji frontowej jako przedłużenie czy też kontynuację istniejącej zabudowy, kolejnej położonej na tyłach zabudowy istniejącej. Należy wskazać, że planowana zabudowa na dz. nr [...], [...], [...] obr.[...] znajduje się poza wyraźnie zdefiniowanym obszarem zainwestowania wzdłuż ulicy [...], jak również poza konsekwentnie uzupełnionym zespołem zabudowy w rejonie ul. [...] - [...]. W konsekwencji Organ I instancji stwierdził, że sposób zagospodarowania działek w rejonie inwestycji i parametry zabudowy w sąsiedztwie nie dają możliwości wyznaczenia warunków nowej zabudowy o wnioskowanych parametrach.

Odwołanie od tej decyzji złożył R. G. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie: art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym pomimo, iż zachodzą łącznie wszystkie przesłanki wymienione wart. 61 ust. L1powołanej ustawy; art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy oraz niewyczerpujące zebranie i błędne rozpatrzenie całości materiału dowodowego, w których wyniku wydano decyzję naruszającą słuszny interes obywateli.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 21 czerwca 2019 r. nr [...] działając na podstawie art. 54, art. 59, art. 61, art. 64 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, § 1-9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. W uzasadnieniu organ podniósł, że ustalenie, przez organ prowadzący postępowanie w sprawie wydania decyzji w.z., tego, jaki rodzaj zabudowy dominuje na tym obszarze, pozwala następnie na określenie warunków zabudowy dla nowej inwestycji. Należy w tym miejscu podkreślić, że zgodnie z wolą ustawodawcy wyrażoną w art. 60 ust. 4 ustawy, ustalenie warunków zabudowy odbywa się z udziałem osoby posiadającej wiadomości specjalne. Osoba taka, wpisana na listę izby samorządu zawodowego urbanistów lub architektów, dzięki swojej wiedzy, ma dać gwarancję właściwego stosowania cytowanego tu przepisu art. 61 ust. 1 i następnych ustawy. W niniejszej sprawie Kolegium Odwoławcze podzieliło zasadność twierdzeń przedstawionych w zaskarżonej decyzji co do konieczności odmowy ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. Dokonując oceny analizy urbanistyczno -architektonicznej sporządzonej przez organ I instancji, Kolegium stwierdziło, że analiza ta sporządzona została prawidłowo i precyzyjnie opisuje zarówno zagospodarowanie terenu w obszarze objętym analizą, charakter obszaru, jak i sposób kształtowania się zabudowy oraz cechy tej zabudowy, zaś wyprowadzone na podstawie analizy wnioski (odrębny dokument zatytułowany jako "część tekstowa wyników analizy") znajdują pełne uzasadnienie w świetle poczynionych w toku analizy ustaleń. W ocenie Kolegium - realizacja zabudowy we wskazanej we wniosku lokalizacji wykracza poza zasady ustalania warunków zabudowy poprzez decyzje wz - ograniczające pozytywne rozstrzygnięcia na podstawie nawiązania do istniejącej w obszarze analizowanym zabudowy przy konieczności zachowania i (kształtowania) harmonijnej całości urbanistycznej. Kreowanie przestrzeni niejako w oderwaniu od istniejących zabudowań -jest niezgodne z przepisami prawa określonymi w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - obowiązującymi w przypadku wykonywania analizy architektoniczno - urbanistycznej oraz ustalania warunków zabudowy. Kolegium podzieliło pogląd organu I instancji, że w świetle ustaleń analizy architektoniczno -architektonicznej wnioskowana inwestycja pozostaje w sprzeczności z zasadą kontynuacji dotychczasowego sposobu zagospodarowania terenu określoną w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. Kolegium nie kwestionuje ustaleń analizy urbanistyczno -architektonicznej, jest ona prawidłowa, szczególnie nie budzi wątpliwości w kontekście kluczowych dla niniejszej sprawy ustaleń związanych z brakiem możliwości ustalenia warunków zabudowy. Granice obszaru analizowanego wyznaczono zgodnie z § 3 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania terenu (Dz. U. nr 164 poz. 1588), w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem i nie niniejszej niż 50m. Teren inwestycji wskazany do zabudowania na dz. nr [...], [...], [...] (część) obr.[...] ma front szerokości 33m od strony wskazanego dojazdu po dz. nr [...],. [...], [...], [...] obr[...], wobec czego obszar analizowany wyznaczono 100 m wokół terenu inwestycji na dz. nr na dz. nr [...], [...], [...] (część) obr.[...]. Teren inwestycji wraz z działkami nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] obr. [...] i innymi działkami kształtuje obszar zieleni wolny od . zainwestowania miejskiego i znajduje się pomiędzy odrębnymi zespołami zabudowy jednorodzinnej tj. ukształtowanym wzdłuż drogi wewnętrznej ulicy [...] i [...] oraz ukształtowanym przy ul M.. Przy ul. [...] i ul. [...] znajdują się działki zabudowane budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi - układ zabudowy jest konsekwentnie skonfigurowany bezpośrednio przy ulicy, brak jest zabudowy położonej w głębi od [...]. Od strony zachodniej i południowej obszaru występuje zabudowa jednorodzinna na dz. [...] oraz [...] z [...], [...] z obsługą komunikacyjną w oparciu o ul. [...] przebiegająca po dz. nr [...] obr[...], oraz dz. nr [...], [...] z obsługa komunikacyjna w oparciu o ul. [...] - jest to obrzeże odrębnego układu zabudowy jednorodzinnej skonfigurowane w rejonie ciągu ulic [...]. Trafnie wywiódł organ I instancji, że wśród zabudowy obszaru w rejonie ul. [...] oraz [...] brak jest zabudowanej działki sąsiedniej o wnioskowanym zagospodarowaniu i ukształtowaniu architektonicznym bryły - tj. budynku "wolnostojącego lokalizowanego bezpośrednio w granicach inwestycji na dz. nr [...], [...], [...] (część) obr[...] o pow. 200,48m2 i nieregularnym kształcie o wymiarach ok.5-8m i wydłużonym do ok.33m oraz o. wnioskowanych, gabarytach i proporcjach ukształtowania bryły. Planowana zabudowa 255m-285rn od ul. [...] przebiegającej po dz. nr [...] (wskazany dojazd objęty wnioskiem na dz. nr [...], [...], [...], [...] obr[...] ma długość ok.278m), oraz w głębi ok. 120m-125m względem odcinka ulicy na dz. nr [...], nie stanowi dopełnienia już istniejącej zabudowy a wkraczając w obszar niezabudowany narusza zastany układ urbanistyczny i zarazem definiuje nowe zasady jego zagospodarowania - wbrew przesłankom art. art. 61.1 pkt l ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poza pasem zainwestowania wzdłuż ulicy [...] oraz względem ul. [...] ograniczonym drogą dojazdową na dz. nr [...], [...], [...], [...] obr.5 K. - w obszarze zieleni, która znajduje się pomiędzy zespołami zabudowy jednorodzinnej tego rejonu miasta i rozciąga się w kierunku południowym i północnym w części środkowej obszaru analizy. Przechodząc do weryfikacji konkretnych parametrów urbanistycznych - analiza obszaru wykazała, że zgodnie z regułą § 4 rozporządzenia wykonawczego obowiązująca linia zabudowy względem ul. [...] nie przebiega, po, terenie inwestycji - nie pozwala na realizację zabudowy o jaką wnioskuje inwestor. Istniejąca linia zabudowy na dz nr [...] z [...], [...] oraz na dz. nr [...], [...], [...] stanowi wytyczną dla linii nowej zabudowy wyznaczając jej usytuowanie jako dopełnienie już istniejącej zabudowy ukształtowanej względem ulicy [...]. Również istniejąca zabudowa dz. nr [...] i dz. nr [...], [...], [...] położona w głębi od ul. [...] nie stanowi wytycznej dla wyznaczenia kolejnej linii zabudowy względem ul. [...] ani względem istniejącego układu komunikacji na w/w działkach - bowiem szeregi budynków znajdują się pomiędzy ul. [...] a drogą dojazdową i z punktu widzenia przestrzennego kształtują linię względem tej drogi, a jednocześnie względem terenu otwartego zielem pomiędzy zespołami zabudowy. W konsekwencji, w sytuacji braku planu miejscowego, brak jest działki sąsiedniej o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt. 1 u.p.z.p. dla kontynuacji istniejącej zabudowy na terenie wskazanym do zainwestowania. Powierzchnia zabudowy, o jaką wnioskuje inwestor nie występuje w ramach wolnostojących budynków mieszkalnych jednorodzinnych, nadto w stosunku do powierzchni terenu inwestycji wskaźnik ten kształtuje się w wysokości 34% tj. w wysokości jaka nie występuje w danym obszarze. Przy średnim wskaźniku 16% powierzchnia zabudowy na terenie inwestycji wynosi 31,9m2. Analiza wykazała, że nie jest możliwym wyznaczenie tego parametru zgodnie z generalną zasadą wyrażoną w § 5 ust. 1 rozporządzenia, bowiem tak realizowana zabudowa nie jest zgodna z charakterystyką istniejącej zabudowy jednorodzinnej obszaru, nie jest z nią również zgodna zabudową o jaką wnioskuje inwestor. Nie jest również możliwe wyznaczenie tego wskaźnika w inny sposób w myśl § 5 ust. 2 w/w rozporządzenia, bowiem w stosunku do powierzchni terenu inwestycji wyznaczenie wskaźnika zawsze prowadzi do naruszenia wskaźników na danym obszarze analizowanym oraz do naruszenia cech charakterystycznych i gabarytu budynków jednorodzinnych w danym obszarze. W sytuacji braku planu miejscowego brak jest możliwości zgodnie z § 5 rozporządzenia ustalenia gabarytu nowej zabudowy i wskaźnika intensywności wykorzystania terenu. Z uwagi na brak zabudowanej działki sąsiedniej w obszarze poza bezpośrednio położonymi wzdłuż [...], wzdłuż ul. [...] oraz wzdłuż układu komunikacyjnego na dz. nr [...], [...], [...], [...] nie jest możliwym wyznaczenie wysokości elewacji frontowej nowej zabudowy na terenie inwestycji na dz. nr [...] [...] obr[...] zgodnie z regułą § 7 ust. 1 i § 7 ust. 3 w/w rozporządzenia. Należy wskazać, że planowana zabudowa na dz. nr [...], [...], [...] obr.[...] znajduje się poza wyraźnie zdefiniowanym obszarem zainwestowania wzdłuż ulicy [...], jak również poza konsekwentnie uzupełnionym zespołem zabudowy w rejonie [...]. Należało zatem stwierdzić, iż sposób zagospodarowania działek w rejonie inwestycji i parametry zabudowy w sąsiedztwie nie dają możliwości wyznaczenia warunków nowej zabudowy o wnioskowanych parametrach, na zasadzie kontynuacji, zgodnie z art. 61 ust. l pkt l ustawy. Brak jest zatem podstaw do wyznaczenia linii zabudowy, wskaźnika powierzchni nowej zabudowy, a także wskaźnika wysokości obiektu. Zatem przedmiotowa inwestycja stoi w sprzeczności z wymaganiami ładu przestrzennego, będącego podstawą dla ustalania zasad zagospodarowania i zabudowy terenów zgodnie z art. 1 ust. 2 pkt 1 oraz art. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Na tę decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł R. G. zarzucając naruszenie:

1/ art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez wydanie decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy, pomimo, iż zachodzą łącznie wszystkie przesłanki wymienione w art. 61 ust. 1 powołanej ustawy,

2/ / art. 1 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez nieprawidłowe wyważenie interesu publicznego i interesów prywatnych, a w efekcie niezasadną odmowę wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy;

3/ art. 138 § 1 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji organu l instancji pomimo, iż decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania;

4/ art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy oraz niewyczerpujące zebranie i błędne rozpatrzenie całości materiału dowodowego, w których wyniku wydano decyzję naruszającą słuszny interes obywateli, tj. poprzez uznanie, iż:

a/ planowana inwestycja nie stanowi kontynuacji funkcji istniejącej w obszarze analizowanym, tj. nie ma działki sąsiedniej, zabudowanej w sposób umożliwiający ustalenie cech i parametrów przyszłej zabudowy, podczas gdy w obszarze analizowanym znajdują się działki sąsiednie, których istniejąca zabudowa umożliwia dokonanie takich ustaleń, tj. przede wszystkim dz. [...] obr. [...], dz. [...], [...] oraz [...] obr. [...] j. ewid. K.,

b/ zachodzi sprzeczność planowanej inwestycji z przepisami wykonawczymi wydanymi na podstawie art. 61 ust. 6 u.p.z.p., a w szczególności z przepisem § 4, § 5 i § 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z roku 2003 Nr 164 póz. 1588 z dnia 19 września 2003 r.) uniemożliwiająca ustalenie cech i parametrów przyszłej zabudowy, podczas gdy organ l instancji mógł w oparciu o istniejące zagospodarowanie zabudowanych działek sąsiednich, dokonać takich ustaleń,

c/ nie jest spełniony warunek przewidziany w art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p., pomimo, iż istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla planowanego zamierzenia budowlanego,

5/ art. 8 K.p.a. poprzez niewłaściwą realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa,

6/ art. 11 K.p.a. poprzez rezygnację z realizacji zasady wyjaśnienia zasadności przesłanek, którymi organ kierował się przy wydaniu decyzji,

7/ art. 107 § 3 K.p.a. poprzez zbyt skrótowe, niejasne i ogólnikowe sformułowanie uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia, a w tym sporządzenie zbyt ogólnikowej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, w której de facto nie przedstawiono uzasadnienia wyników analizy funkcji oraz cech zabudowy terenu sąsiadującego z terenem objętym wnioskiem, tym bardziej, iż decyzja negatywna wymaga co do zasady obszernego i wyczerpującego uzasadnienia.

W uzasadnieniu rozwinięto powyższe zarzuty w konkluzji wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując przy tym argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych – o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia.

Przedmiotem kontroli sądu w niniejszym postępowaniu jest ocena legalności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta K., którą odmówiono ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Zdaniem organów obu instancji, ustalenie warunków zabudowy nie jest możliwe z uwagi na to, że w obszarze analizowanym nie występuje zabudowa która by pozwoliła na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania nowej zabudowy a także (był to główny argument organu I instancji wyrażany w samej decyzji oraz w załączniki nr 1 - str. 5-7) z uwagi na to, że przez działki objęte postępowaniem ma w przyszłości zlokalizowana być częściowo tzw. [...]. Względy ochrony interesu publicznego (ochrona rezerwy terytorialnej) przemawiają za odmową ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanego zamierzenia. Ze stanowiskiem tym nie sposób się zgodzić.

Zgodnie z dyspozycją art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Dz. U. z dnia 10 maja 2003 r. (dalej; ustawa) zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio.

Przepis art. 61 ust. 1 mówi z kolei, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana w sposób pozwalając na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodną uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o które mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Jak wynika z wyżej przytoczonych przepisów, każda zmiana zagospodarowania terenu, w tym budowa obiektu budowlanego wymaga uzyskania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Decyzja ustalająca te warunku jest wydawana przez organ administracji na zasadzie związania administracyjnego – po ustaleniu, że zamierzenie inwestycyjne spełnia warunki określone w art. 61 ustawy, organ nie może odmówić ustalenia warunków zabudowy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 stycznia 2018 r. II OSK 1137/17). Istotą decyzji o warunkach zabudowy jest ustalenie - uwarunkowań urbanistyczno-architektonicznych dla projektowanego przedsięwzięcia, ram urbanistycznych w jakich to przedsięwzięcie może być realizowane. Wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy poprzedzać musi postępowanie wykazujące, iż wnioskowane zamierzenie spełnia warunek tzw. dobrego sąsiedztwa, to znaczy, że będzie nawiązywało do formy (wysokości, szerokości obiektu, intensywności zainwestowania w teren czy geometrii dachu) a także do funkcji, jaka na danym obszarze występie tj. funkcji zabudowy mieszkaniowej, usługowej, przemysłowej itp. W decyzji o ustaleniu warunków zabudowy organ przesądza, iż planowana inwestycja zachowa zasadę dobrego sąsiedztwa (stanowi kontynuację funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu) oraz określa parametry nowej, planowanej zabudowy. Ustaleń tych organ dokonuje na podstawie analizy urbanistyczno-architektonicznej. Analizę tę sporządza uprawniony architekt lub urbanista, któremu także ustawa powierza sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy (art. 60 ust 4 ustawy), sama zaś analiza stanowi podstawy dowód, jaki w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy organ administracji przeprowadza. Jak zasadnie wskazuje Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 czerwca 2017 r., celem normy prawnej zawartej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. (zasady dobrego sąsiedztwa) jest zachowanie w procesie inwestycyjnym kontynuacji funkcji, formy architektonicznej, gabarytów zabudowy oraz sposobu zagospodarowania terenu. Zachowanie tych elementów oznacza, że powstająca w sąsiedztwie zabudowanych już działek nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej i architektonicznej zabudowy już istniejącej. Określenie powyższej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy.

W orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie podkreślano, iż interpretacja przepisów dotyczących ustalania warunków zabudowy powinna uwzględniać ochronę własności i wolność zagospodarowania. Zwrócić tu należy uwagę, iż prawo do zabudowy jest podstawowym prawem związanym w wykonywaniem prawa własności nieruchomości. Administracyjny zakaz uniemożliwiający wykonanie tego prawa, niejednokrotnie prowadzi do faktycznego pozbawienia właściciela przysługującego mu prawa. W praktyce sytuacja taka może prowadzić do tego, iż wykonywanie prawa własności w stosunku do nieruchomości, sprowadzać się może wyłącznie do obowiązku ponoszenia przez właściciela danin publicznych związanych z posiadaniem nieruchomości, bez możliwości faktycznego jej wykorzystania zgodnie ze swą wolą i gospodarczą potrzebą. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 stycznia 2007 r. II OSK 239/06 wskazał, iż wprawdzie regulacja zawarta w art. 61 ust. 1 cytowanej ustawy ma na celu zagwarantowanie określonego w art. 2 pkt 1 ładu przestrzennego, nie oznacza jednak, by przy braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dbałość o ład była realizowana przez bardzo restrykcyjne rozumienie przepisów prowadzące do odmowy ustalenia warunków zabudowy, wstrzymania wszelkich procesów inwestycyjnych, uniemożliwiając realizację zagwarantowanego konstytucyjnie prawa własności, w tym - stanowiącego element treści tego prawa. Stanowisko prezentowanie wyżej sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela. Wydanie decyzji określającej warunki zabudowy jest obowiązkiem organów, jeżeli tylko postępowanie wykaże, że wniosek o jej wydanie spełnia warunki, o których mowa w art. 61 ust 1. Przesłanki warunkujące wydanie przez organ decyzji o warunkach zabudowy określone zostały bowiem wyłącznie tym przepisem. Sytuację w której organ administracji odmowę ustalenia warunków zabudowy uzasadnia niespełnieniem innych niż określone w art. 61 ust 1 ustawy kryteriów, należy uznać za niedopuszczalną. Tak więc w razie stwierdzenia że istnieje działka sąsiednia dostępna do tej samej drogi publicznej zabudowana w sposób pozwalający na określenie parametrów i funkcji nowej zabudowy, działka objęta wnioskiem ma zapewniony dostęp do drogi publicznej, istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające a inwestycja objęta postępowaniem nie narusza odrębnych przepisów i nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne - nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy wskazując na przykład na to, że inwestycja naruszy ład architektonicznym, czy też że interes publiczny (społeczny) sprzeciwia się realizacji inwestycji, także w wymiarze ustalenia dla niej warunków zabudowy. W orzecznictwie wielokrotnie wyrażany był pogląd, iż organy nie mają prawa do oceny projektowanej inwestycji z normami ogólnymi, w sytuacji kiedy ta ocena mogłaby być wyłączną podstawą do odmowy ustalenia warunków zabudowy (vide: wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 20 sierpnia 2008 r. II SA/Gl 414/08 oraz z dnia 15 grudnia 2008 r. II SA/Gl 797/08). Jak zasadnie wskazuje Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z dnia z dnia 28 września 2010 r. II SA/Wr 407/10 (LEX nr 755591) niedopuszczalne jest przyjęcie, że organ ma prawo do oceny projektowanej inwestycji z normami ogólnymi, np. chroniącymi ład przestrzenny czy walory architektoniczne i krajobrazowe i ocena ta mogłaby stanowić podstawę do odmowy ustalenia warunków zabudowy. Organ, wydając decyzję odmowną, powinien swoje rozstrzygnięcie oprzeć na wyraźnej sprzeczności z przepisem nakładającym expressis verbis jakieś ograniczenie. W podobnym duchu wypowiadał się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w wyroku z dnia 28 maja 2009 r. II SA/Lu 751/08 (LEX nr 558385). Organy swoje rozstrzygnięcia muszą opierać o normy prawne zawierające wprost uprawnia lub ograniczenia a nie o normy ogólne odwołujące się jedynie do pewnych zasad i to zamieszczonych (jak przepis art. 2 pkt 1 ustawy) w przepisie zawierającym tzw. słowniki pojęć zwrotów zamieszczonych w ustawie.

Jak mowa wyżej, decyzja o ustaleniu warunków zabudowy nie jest decyzją uznaniową. Wydawana jest w ramach związania administracyjnego. Nowe brzmienie art. 1 ust 3 ustawy nadane jej z dniem 18 listopada 2015 r. zgodnie z którym ustalając przeznaczenie terenu lub określając potencjalny sposób zagospodarowania i korzystania z terenu, organ waży interes publiczny i interesy prywatne, w tym zgłaszane w postaci wniosków i uwag, zmierzające do ochrony istniejącego stanu zagospodarowania terenu, jak i zmian w zakresie jego zagospodarowania, a także analizy ekonomiczne, środowiskowe i społeczne, w żaden sposób nie wpłynął na charakter decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Podzielając pogląd organów uznać by należało, że od 15 stycznia 2015 decyzje o ustaleniu warunków zabudowy są decyzjami uznaniowymi tj. że decyzję pozytywną organ wydaje po stwierdzeniu, iż planowania inwestycja spełnia kryteria z art. 61 ust 1 ustawy oraz realizacji tej inwestycji nie sprzeciwia się interes publiczny. Pogląd taki nie ma żadnego umocowania w obowiązującym prawie. W dalszym ciągu decyzje tego typu są decyzjami związanymi, co potwierdza orzecznictwo sądów administracyjnych z czasu po dokonaniu tej nowelizacji. Należy przyjąć, iż przepis ten (mający charakter ogólnych założeń związanych z działalnością planistyczną) należy wyłącznie odnosić do projektowania przeznaczenia danych obszarów w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, które faktycznie mogą ograniczać prawo własności (także z uwagi na interes publiczny) czy w do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy – akt ten także, choć nie bezpośrednio, wypływać może na interes prywatny kolidujący z interesem publicznym, które to wartości należy wyważyć. Żadne jednak argumenty nie przemawiają za przyjęciem, iż przepis 1 ust 3 ustawy ma jakiekolwiek znaczenie ograniczające przy ustalaniu warunków zabudowy. Kryteria, jakie wolą ustawodawcy należy spełnić by ustalić warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego są bowiem jasno ustalone w art. 61 ust. 1 ustawy a w przepisie tym nie ma mowy o ważeniu interesów prywatnych i publicznych. Stanowisko organów w tym zakresie jest zatem prawnie niedopuszczalne. Organ nie ma prawa do tworzenia "rezerw" terenowych na prywatnych obszarach celem realizacji inwestycji publicznych, które są w sferze projektowej. Mając zamiar realizować jakieś zadanie publiczne organ ma prawne metody pozyskiwania gruntów pod tą realizację takie jak wykup gruntów, wywłaszczenia czy określenie przeznaczenia terenu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Nie może tego jednak czynić w ten sposób, że odmawia ustalania warunków zabudowy dla przedsięwzięć kolidujących z tym zamierzeniem. Działanie takie nie ma żadnego umocowania w obowiązującym prawie – jest zatem działaniem bezprawnym, wręcz nagannym.

Przechodząc do innych aspektów ocenianych przez sąd decyzji wskazać należy, iż organy obu instancji uznały (poza argumentem o którym mowa wyżej), że w obszarze analizy nie ma terenów zabudowanych w sposób zapewniający realizację przez zamierzenie inwestycyjne zasady dobrego sąsiedztwa. Jak wynika z art. 61 ust 1 ustawy ustalenie warunków zabudowy jest możliwe jeżeli co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana w sposób pozwalając na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, cech i parametrów planowanej zabudowy. Odczytując tę regułę literalnie należy wykluczyć możliwość ustalania warunków zabudowy, która nie będzie stanowiła kontynuacji funkcji, cech i parametrów zabudowy na co najmniej jednej działce dostępnej do tej samej drogi publicznej co inwestycja planowana. W ocenie sądu jedynie taka interpretacja art. 61 ust 1 ustawy jest prawidłowa. W orzecznictwie sądów wykrystalizował się także pogląd o szerszym rozumieniu zachowania zasady dobrego sąsiedztwa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 marca 2017 r. II OSK 1934/15, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 17 października 2017 r. II SA/Kr 1028/17) tj. że działką sąsiednią w rozumieniu art. 61 ust 1 ustawy, niekoniecznie musi być dostępna do tej samej drogi publicznej co planowania inwestycja. Musi być to działka leżąca w obszarze analizy, jeżeli nawet jest dostępna do innej drogi publicznej niż zamierzenie wnioskowane.

Materiały zamieszczone w aktach administracyjnych w tym załącznik graficzny dla analizy, ale też materiał fotograficzny wykazuje, że obszarze analizuj występuje liczna zabudowa jednorodzinna także z dostępnością do tej samej drogi publicznej (ul. [...] co planowana na inwestycja. Obowiązkiem organu było zatem warunki zabudowy dla przedmiotowego zamierzenia ustalić. Nie jest bowiem żadną przeszkodą w ustaleniu warunków zabudowy fakt, że działka położona jest w oddaleniu od drogi publicznej tj. z dostępnością do tej drogi przez drogę wewnętrzną, ani też brak zabudowy na obszarze po tej samej stronie drogi wewnętrznej co inwestycja planowana. Organ nie może też legalnie uznać, że brak możliwości ustalenia parametrów nowej zabudowa gdyż takie parametry zabudowy jak wnioskowane nie występuje w obszarze analizy. To organ ustala warunki zabudowy w oparciu o wskazania zawarte w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a nie porównuję wyliczoną średnią wartość wskaźników (parametrów) zabudowy występującej w obszarze analizy z parametrami zawartymi we wniosku i ustala warunki zabudowy jedynie w sytuacji, kiedy parametry te są takie same albo bardzo zbliżone. Organ ustala warunki zabudowy w tym parametry wnioskowanego zamierzenia tj linię zabudowy, wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz geometrię dachu a wniosek o ustalenie warunków zabudowy nie jest dla organu ograniczeniem ani też fakt, że wyniki analizy nie pozwalają organowi ustalić warunków zabudowy dla zamierzenia o takich samych parametrach jak wnioskowane nie stanowi podstawy odmowy ustalenia warunków zabudowy. Uwaga ta dotyczy głównie wskaźnika powierzchni zabudowy do powierzchni działki gdyż organ wskazuje, że wnioskowany wskaźnik nie występuje cyt. "nie występuje w ramach wolnostojących budynków jednorodzinnych" (str. 8 decyzji organu II instancji).

Podkreślić też należy, iż linia zabudowy ustala się jako maksymalne zbliżenie do drogi publicznej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 czerwca 2010 r. II OSK 1025/09). Gdy działka objęta zamierzeniem inwestycyjnym nie przylega do drogi publicznej organ powinien ustalić linię zabudowy kierując się innymi względami niż te o których mowa w § 4 pkt 1-3 tj. na podstawie § 4 pkt 4 rozporządzenia. Jak wskazuje Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 kwietnia 2019 r. II OSK 1389/17 nie można wykluczyć takiej konfiguracji terenu przyszłej zabudowy, która uniemożliwia racjonalne wyznaczenie linii zabudowy. Linia zabudowy wyznacza dopuszczalne położenie przyszłej zabudowy względem pasa drogowego. Jeśli zatem droga publiczna, z którą powiązane jest pojęcie pasa drogowego, nie przylega do mającej być zabudowaną nieruchomości, to wyznaczenie linii zabudowy dla tej nieruchomości mogłoby doprowadzić do nieuzasadnionego ograniczenia istoty prawa własności w zakresie swobodnego zagospodarowania tej nieruchomości. Skoro nie ma pasa drogowego względem, którego ma być wyznaczona linia zabudowy, która ogranicza swobodę zabudowy własnej działki, to nie można doszukiwać się istnienia takiego pasa drogowego. Mogą zatem powstać sytuacje kiedy na możliwość zabudowy działki nie będzie miało wpływu wyznaczenie linii zabudowy bowiem nie występuje pas drogowy, który miałby stanowić punkt odniesienia dla wyznaczenia linii zabudowy. Przytoczyć też należy stanowisko zajęte przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 grudnia 2009 r. II OSK 1944/08, który orzekł, iż spełnienie przesłanek z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, łącznie z możliwością wyznaczenia linii zabudowy tyle, że w sposób odbiegający od ustaleń rozporządzenia w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, nie może i nie powinno przesądzać o odmowie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla zamierzonej inwestycji. Zatem, jeżeli przesłanki, o jakich mowa w powyższym artykule są spełnione, organ ma obowiązek ustalić warunki zabudowy, a przepisy wykonawcze nie mogą tego obowiązku ograniczyć. Poglądy w wyżej przytoczonych wyrokach w pełni podziela sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę. Tak linię zabudowy jak i pozostałe parametry nowej, projektowanej zabudowy dla przedmiotowego terenu organ mógł i powinien ustalić. Nie istniały żadne względy faktyczne ani prawne by organ legalnie odmówił ustalenia warunków zabudowy. W tym stanie rzeczy skarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji jest wadliwa.

Ponownie rozpoznając sprawę organ ustali warunki zabudowy dla przedmiotowego zamierzenia oparciu o wskazania zawarte w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w oparciu o nową analizę architektoniczno-urbanistyczną, która uwzględni wskazani o których mowa wyżej.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a także 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oraz § 14 Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. poz. 1800 z późn. zm.) orzekł jak w sentencji.