Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1125/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-06-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6552
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 174 pkt 1, art. 183 par. 1, art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 3 pkt 7
journal: Dz.U. 2012 poz 86
law: Ustawa z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o  przyznanie płatności - tekst jednolity.
article: par. 3 ust. 2, par. 4 ust. 2, par. 5, par. 11, par. 13 ust. 3 pkt 1
journal: Dz.U. 2004 nr 187 poz 1929
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 11 sierpnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na  zalesianie gruntów rolnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich
journal: Dz.U.UE.L 2009 nr 316 poz 65 art. 2 pkt 1
law: Rozporządzenie Komisji (WE) NR 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady  (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów  wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007  w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Korycińska Sędzia NSA Magdalena Bosakirska Sędzia del. WSA Mirosław Trzecki (spr.) Protokolant Beata Cisek - Chojnacka po rozpoznaniu w dniu 19 czerwca 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej D. W. O. R. A. R. i M. R. w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w P. z dnia 17 grudnia 2013 r., sygn. akt III SA/Po 668/13 w sprawie ze skargi M. K. na decyzję D. W. O. R. A. R. i M. R. w P. z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie wstrzymania płatności na zalesianie oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w P. wyrokiem z dnia 17 grudnia 2013r. sygn. akt III SA/Wr 668/13 uwzględnił skargę M. K. i uchylił zaskarżoną decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] i poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w C. z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania płatności na zalesianie

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r., nr [...] Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w C. wydaną na podstawie art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz. U. z 2003 r., Nr 229, poz. 2273 ze zm.), na podstawie § 7 ust. 3 i § 13 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 sierpnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na zalesianie gruntów rolnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. z 2004 r. nr 187 poz. 1929 ze zm.) oraz na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r, Nr 98, poz. 1071 ze zm.) wstrzymał w całości M. K. płatność na zalesianie z powodu nieprzekwalifikowania gruntu rolnego na grunt leśny z uwagi na negatywną ocenę udatności uprawy. Następnie decyzją z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w P. po rozpatrzeniu odwołania strony utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organy administracyjne w uzasadnieniu decyzji przedstawiły następujący stan faktyczny i rozważania prawne. W dniu [...] grudnia 2004 roku M. K. złożyła wniosek o udzielenie pomocy finansowej na zalesienie gruntów rolnych. Do zalesienia zgłoszono grunty orne położone na: - części działki ewidencyjnej o numerze 60/5 - deklarowana powierzchnia do zalesienia oznaczona jako "D" wynosiła 3,3 ha, - części działki ewidencyjnej o numerze 557/1 - deklarowana powierzchnia do zalesienia oznaczona jako "AD" wynosiła 1,40 ha, położone w województwie [...], powiat c., gmina W., obręb D.. Całkowita powierzchnia gruntu zgłoszonego do zalesiania wynosiła 4,70 ha.

Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w C. postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2005 r. stwierdził spełnienie przez wnioskodawczynię niezbędnych warunków we wniosku o przyznanie płatności na zalesianie gruntów rolnych, a następnie decyzją z dnia [...] grudnia 2005 r. przyznał M. K. płatność z tytułu:

1. wsparcia na zalesianie w wysokości 21.904,00 złotych, płatne jednorazowo po

wykonaniu zalesiania,

2. premii pielęgnacyjnej w wysokości 3.192,00 złotych, płatne corocznie przez okres 5

lat począwszy od dnia wykonania zalesiania,

3. premii zalesieniowej w wysokości 6.580,00 złotych, płatne corocznie przez okres

20 lat począwszy od dnia wykonania zalesiania.

Dnia [...] czerwca 2009 r. strona złożyła decyzję Starosty Powiatu C. o przekwalifikowaniu na grunt leśny działki rolnej o powierzchni 3,30 ha, położonej na działce ewidencyjnej nr 60/5, a dnia [...] kwietnia 2010 r. poinformowała organ pierwszej instancji o nieprzekwalifikowaniu, z uwagi na brak udatności uprawy działki rolnej na leśną, położonej na działce ewidencyjnej nr 557/1. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR wstrzymał płatność na zalesianie, co zostało w całość zaakceptowane przez organ odwoławczy.

Organy administracji obu instancji przyjęły, że z uwagi na treść § 13 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 sierpnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na zalesianie gruntów rolnych objętych planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. z 2004 r., Nr 187, poz. 1929 ze zm.), negatywa ocena udatności uprawy, a w konsekwencji nieprzekwalifikowanie gruntu rolnego na leśny jest podstawą do wstrzymania udzielonej płatności w całości. Organ odwoławczy podzielił stanowisko wyrażone w decyzji pierwszoinstancyjnej, że ustawodawca nie przewidział możliwości wstrzymania płatności w części. Zalesianie działek zostało zgłoszone w jednym wniosku i zostało objęte jedną wspólną decyzja przyznającą płatność. Oznacza to, że strona uczestniczy w jednym programie zalesieniowym.

W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, że podstawą prawną określająca warunki i tryb udzielania pomocy finansowej na zalesianie gruntów rolnych objętych planem rozwoju obszarów wiejskich jest rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 11 sierpnia 2004 r. (Dz. U. Nr 187, poz. 1929), zwane dalej rozporządzeniem zalesieniowym, wydane na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 3 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz. U. Nr 229, poz. 2273 oraz z 2004 r., Nr 42, poz. 386 i Nr 148 poz. 1551). Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia płatność na zalesianie jest udzielana producentowi rolnemu będącemu osobą fizyczną albo spółdzielnią produkcji rolnej, który spełnia łącznie następujące warunki: 1) został wpisany do ewidencji producentów, stanowiącej część krajowego systemu ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności,

2) zobowiązał się do:

a) zalesienia działek rolnych, na których do dnia złożenia wniosku o przyznanie

płatności była prowadzona działalność rolnicza,

b) pielęgnacji założonej uprawy leśnej, przez okres 5 lat od dnia wykonania zalesienia

- zgodnie z planem zalesienia, w rozumieniu przepisów o lasach,

3) zobowiązał się do prowadzenia założonej uprawy leśnej, o której mowa w pkt 2 lit.

b) przez okres 20 lat od dnia uzyskania pierwszej płatności na zalesienie.

Działki rolne, do których producentowi rolnemu jest udzielana płatność na zalesienie to działki rolne w rozumieniu przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności:

1) użytkowane jako grunty orne, łąki trwałe, pastwiska trwałe albo sady, które zostały

przeznaczone do zalesienie w miejscowym planie zagospodarowania

przestrzennego,

2) stanowiące:

a) własność tego producenta rolnego lub jego małżonka lub

b) współwłasność tego producenta rolnego,

3) o powierzchni co najmniej 0,3 ha, jeżeli ich szerokość wynosi:

a) co najmniej 20 m lub

b) mniej niż 20 m - w przypadku gdy działki rolne graniczą z lasem

- zgodnie z ust. 2 § 3 rozporządzenia.

W przypadku, gdy działka rolna przewidziana do zalesienia nie odpowiada wymaganiom, o których mowa w ust. 2 pkt 3, płatność na zalesienie może być udzielona: 1) producentowi rolnemu do działek rolnych przewidzianych do zalesienia, jeżeli:

a) sąsiadują ze sobą,

b) łącznie odpowiadają wymaganiom określonym w ust. 2 - zgodnie z ust. 3 § 3

rozporządzenia.

W myśl § 4 ust. 1 rozporządzenia płatność na zalesienie dzieli się na:

1) wsparcie na zalesianie - stanowiące jednorazową, zryczałtowaną płatność za

poniesione koszty zalesienia i ewentualnego ogrodzenia uprawy leśnej, w przeliczeniu na hektar zalesienia gruntów, wypłacona w pierwszym roku po

wykonaniu zalesienia,

2) premię pielęgnacyjną - stanowiącą zryczałtowaną płatność za poniesione koszty

prac pielęgnacyjnych, w przeliczeniu na hektar zalesionych gruntów, wypłacaną

corocznie przez okres 5 lat począwszy od dnia wykonania zalesienia,

3) premię zalesieniową - stanowiącą zryczałtowaną płatność za utracone dochody z

tytułu przeznaczenia gruntów rolnych na grunty leśne, w przeliczeniu na hektar

zalesionych gruntów, wypłacaną corocznie przez okres 20 lat począwszy od dnia

wykonania zalesienia.

Z przytoczonych przepisów wynika, że płatność na zalesienie jest wypłacana przez długie okresy (z wyjątkiem wsparcia na zalesienie - wypłacanego jednorazowo) - przez okres 5 lat premia pielęgnacyjna, a premia zalesieniowa - przez 20 lat od wykonania zalesienia. Premia zalesieniowa, począwszy od szóstego roku od zalesienia, jest wypłacana po uprzednim przekwalifikowaniu gruntów rolnych na grunt leśny dokonywanym w formie decyzji wydanej przez starostę właściwego ze względu na położenie działek rolnych objętych zalesieniem. Producent rolny, któremu przyznano płatność na zalesienie zobowiązany jest do złożenia kopii decyzji w sprawie przekwalifikowania gruntu rolnego na grunt leśny kierownikowi biura powiatowego Agencji do końca roku kalendarzowego, w którym upływa 5 lat od dnia złożenia przez niego oświadczenia o wykonaniu zalesienia zgodnie z planem zalesienia (§10 ust. 6 rozporządzenia).

Organy administracji ustaliły, że M. K. w dniu [...] lipca 2010 r. złożyła wniosek o wypłatę płatności na zalesianie na rok 2010, nie dołączyła do wniosku decyzji Starosty o przekwalifikowaniu gruntów rolnych na leśne na działce nr 557/1. Wcześniej – [...] kwietnia 2010 r. poinformowała, że powierzchnia zalesiona w 2005 roku oznaczona nr ewidencyjnym 557/1 nie została przekwalifikowana przez Starostę, albowiem uprawa została uznana za przepadłą. Przedstawiła także protokół PROW z dnia [...] lutego 2009 r. oceny udatności uprawy leśnej założonej w 2005 r. na działce 557/1, w którym stwierdzono nieudatność uprawy. Zgodnie z decyzją Starosty C. przekwalifikowano grunt rolny na leśny o powierzchni 3,30 ha znajdujący się na działce nr 60/5.

Zdaniem Sądu, dokonując interpretacji § 13 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia zalesieniowego należało mieć na uwadze nie tylko literalne brzmienie przepisu. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym oraz doktrynie wyrażony jest pogląd, zgodnie z którym w procesie wykładni prawa interpretatorowi nie wolno całkowicie ignorować wykładni systemowej i funkcjonalnej, przez ograniczenie się wyłącznie do wykładni językowej pojedynczego przepisu. Może się bowiem okazać, że sens przepisu, który wydaje się językowo jasny, okaże się wątpliwy, gdy go skonfrontujemy z innymi przepisami lub weźmiemy pod uwagę cel regulacji prawnej. Jednym z najmocniejszych argumentów w kwestii poprawności interpretacji jest okoliczność, że wykładnia językowa, systemowa i funkcjonalna dają zgody wynik (por. postanowienie SN z 26 kwietnia 2007 r., sygn. akt I KZP 6/07, OSNKW 2007 nr 5, poz. 37, Biuletyn SN 2007, nr 5, poz. 18, postanowienie NSA z dnia 9 kwietnia 2009 r., sygn. akt II FSK 1885/07; wyroki NSA: z 19 listopada 2008 r., sygn. akt II FSK 976/08, z 2 lutego 2010 r., sygn. akt II FSK 1319/08 i 2 marca 2010 r., sygn. akt II FSK 1553/08 CBOSA, wypowiedzi doktryny: M. Zieliński: Wykładnia prawa. Zasady, reguły, wskazówki. Warszawa 2010, s. 291 i nast.; L. Morawski: Zasady wykładni prawa, Toruń 2010, s. 74-83).

Żaden przepis prawa nie jest oderwaną jednostką, lecz występuje w pewnym kontekście systemowym - jest częścią określonego aktu normatywnego, który z kolei jest częścią określonej gałęzi prawa należącej do systemu prawa polskiego. Wykładając więc dany przepis prawa, należy brać pod uwagę jego relacje z innymi przepisami danego aktu normatywnego (wykładnia systemowa wewnętrzna) oraz przepisami zawartymi w innych ustawach (wykładnia systemowa zewnętrzna). Tylko bowiem realizacja tej dyrektywy wykładni prawa, określanej jako argumentum a rubica, gwarantuje zupełne i niesprzeczne odczytanie danej instytucji prawa z przepisami prawa (por. L. Morawski: op. cit. s. 152 i nast.). Odrzucenie wyników wykładni gramatycznej możliwe jest także w sytuacji, gdy wyniki wykładni gramatycznej kolidują z powszechnie respektowanymi wartościami i mogą być ocenione jako niesprawiedliwe, niesłuszne i też krzywdzące (por. B. Brzeziński -Podstawy wykładni prawa podatkowego, Gdańsk 2008, str. 53 i nast., wyroki NSA: z dnia 22 lipca 2009 r., sygn. akt II FSK 496/08, z dnia 18 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 1445/12 CBOSA). W odniesieniu do przedstawionych reguł wykładni prawa w ramach wykładni systemowej - wewnętrznej i zewnętrznej oraz funkcjonalnej należy zauważyć, że prawodawca w przepisie § 13 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia zalesieniowego określił przesłankę wstrzymania płatności na zalesianie oraz zwrotu pełnej wysokości za cały okres pobierania płatności na zalesianie -nieprzekwalifikowanie gruntu rolnego na grunt leśny z uwagi na negatywną ocenę udatności uprawy. Jednocześnie w ust. 2 § 3 rozporządzenia zalesieniowego postanowił, że płatność na zalesianie jest udzielana producentowi rolnemu do działek rolnych, w rozumieniu przepisów o krajowym systemie ewidencyjnym producentów, ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności spełniające dalsze kryteria określone w pkt 1-3 ust. 2 § 3 lub ust. 3 § 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 sierpnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na zalesienie gruntów rolnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. z 2004 r. nr 187 poz. 1929 ze zm.). Wysokość płatności na zalesianie, w danym roku kalendarzowym ustala się jako iloczyn stawek wsparcia na zalesianie, premii pielęgnacyjnej lub premii zalesieniowej na hektar gruntu rolnego i deklarowanej przez producenta rolnego powierzchni działek rolnych (ust. 2 § 4 rozporządzenia). Zarówno wypłacone jednorazowo wsparcie na zalesianie, jak i premia pielęgnacyjna, czy też premia zalesieniowa są ustalane co do wysokości między innymi w przeliczeniu na hektar zalesionych gruntów (§ 4 ust. 1 pkt 1-3). Oznacza to, że płatność zalesieniowa co do zasady i wysokości ma charakter podzielny w odniesieniu co do kwoty ustalonej w decyzji o przyznaniu płatności. W dalszych przepisach rozporządzenia normodawca zarówno w odniesieniu do planu zalesienia (§ 5 rozporządzenia), weryfikacji wniosku o przyznanie płatności (§ 7 rozporządzenia), skutków przeniesienia własności lub współwłasności działek rolnych objętych wnioskiem (§11) posługuje się pojęciem działki rolnej: - przeznaczonej do zalesienia, - objętej wnioskiem. Na producenta rolnego nałożono obowiązek przedstawienia kierownikowi biura powiatowego Agencji do końca roku kalendarzowego, w którym upływa 5 lat od dnia złożenia oświadczenia o wykonaniu zalesienia zgodnie z planem decyzji o przekwalifikowaniu gruntów rolnych na grunt leśny dokonanego w formie decyzji wydanej przez starostę właściwego ze względu na położenie działek rolnych objętych zalesieniem albo w wyniku modernizacji ewidencji gruntów i budynków. Płatność na zalesienie przyznawana jest do działek rolnych. Zdaniem Sądu oznacza to, że kryterium przekwalifikowania gruntu rolnego na grunt leśny w zależności od oceny udatności uprawy należy odnosić do poszczególnych działek rolnych objętych zalesieniem. Jednocześnie Sąd zauważył, że w ustawie z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji i producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (Dz.U.2018.28 j.t.), o której mowa w ust. 2 § 3 rozporządzenia ustawodawca zdefiniował pojęcie działki rolnej, I tak zgodnie z art. 3 pkt 7 ustawy działka rolna to działka rolna w rozumieniu art. 2 pkt 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1/22/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonywania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. Urz. UEL 316 z 2 grudnia 2009 r., str. 65 ze zm.) zwanego dalej rozporządzeniem nr 1122/2009, o powierzchni nie mniejszej niż 0,1 ha. W myśl art. 2 pkt 1 rozporządzenia nr 1122/2009 działka rolna to zwarty obszar gruntu, wyłączony przez jednego rolnika i obejmujący nie więcej niż jedną uprawę. Z definicji tej jednoznacznie wynika, że płatności przyznawane są do działek rolnych, stanowiących zwarty obszar gruntu i obejmuje nie więcej jak jedną uprawę. W przypadku zaś płatności na zalesienie ocena udatności uprawy dokonywana jest w celu gleboznawczej klasyfikacji gruntów rolnych, które podlegały zalesieniu, w celu przekwalifikowania gruntu rolnego na grunt leśny. Decyzja właściwego starosty o przekwalifikowaniu gruntu rolnego na grunt leśny, o której mowa w § 10 ust. 6 rozporządzenia wydawana na podstawie art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz. U. z 2005 r. Nr 240 poz. 2027 ze zm.) i § 8 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 czerwca 1956 r. w sprawie klasyfikacji gruntów (Dz. U. Nr 19 poz. 97 ze zm.) - stan prawny do dnia 28 listopada 2012 r. oznacza wprowadzenie zmian w operacie gleboznawczym klasyfikacji gruntów i w operacie ewidencji gruntów i budynków w odniesieniu do konkretnej działki rolnej podlegającej ocenie co do udatności uprawy. Oznacza to, że

nieprzekwalifikowanie gruntów rolnych na grunt leśny z uwagi na negatywną ocenę udatności należy rozumieć jako przesłankę do wstrzymania płatności na zalesienie do działki rolnej, na której uprawę oceniono jako nieudatną i w pełnej wysokości płatności za cały okres jej pobierania w odniesieniu do tej działki rolnej. Takie rozumienie przepisu § 13 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia zalesieniowego potwierdza także wykładnia funkcjonalna.

Sąd podkreślił, że płatność na zalesianie związana jest z wieloletnim (20-letnim) przedsięwzięciem gospodarczym producenta rolnego. Jest ona wypłacana przez długi okres i stanowi rekompensatę za poniesione koszty i za utracone dochody z tytułu przeznaczenia gruntów rolnych na grunty leśne oraz wydatki związane z prowadzeniem założonej uprawy leśnej. Nie można bowiem przyjąć, aby wolą racjonalnego prawodawcy było nakładanie na producenta rolnego skutku w postaci wstrzymania płatności także w odniesieniu do działek rolnych, co do których nastąpiło przekwalifikowanie gruntów rolnych na leśny.

Mając na uwadze powyższe Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r. Nr 270 ze zm.) uchylił zaskarżoną decyzji oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w C., albowiem zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego, tj. § 13 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia zalesieniowego, które miało wpływ na wynik sprawy. Sąd nakazał organowi ponownie rozpoznającemu sprawę rozważenie zasadności wstrzymania płatności na zalesienie przyznanej w odniesieniu do działki rolnej nr 557/1, na której uprawa nie uzyskała pozytywnej oceny udatności.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną w imieniu organu złożyła radca prawna [...] , zarzucając wyrokowi naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 a p.p.s.a. w związku z § 13 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 sierpnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na zalesianie gruntów rolnych objętych planem rozwoju obszarów wiejskich poprzez błędną wykładnię, a w konsekwencji przyjęcie, iż wstrzymanie płatności oraz obowiązanej jej zwrotu w pełnej wysokości za cały okres jej pobierania, w przypadku nieprzekwalifikowania gruntu rolnego na grunt leśny z uwagi na negatywną ocenę udatności uprawy dotyczy poszczególnych działek rolnych objętych zalesianiem, podczas gdy ustawodawca nie przewidział w tym przepisie możliwości wstrzymania płatności w części.

Autorka skargi kasacyjnej wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargo oraz o orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie znajduje usprawiedliwionych podstaw.

Skarga kasacyjna, której zarzuty wyznaczają granice rozpoznania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., ograniczała się jedynie do zarzutu z podstawy określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., naruszenia prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię. Zarzut "błędnej wykładni" lub "niewłaściwego zastosowania" prawa materialnego wymaga wykazania i wyjaśnienia, na czym polega błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie przepisu prawa materialnego, naruszenie którego zarzuca skarżący, przy jednoczesnym wykazaniu, jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia, bądź jak powinien być on stosowany ze względu na stan faktyczny sprawy, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu, dlaczego powinien być zastosowany (por. wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., sygn. akt I GSK 934/12).

Sformułowany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię § 13 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 sierpnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na zalesianie gruntów rolnych objętych planem rozwoju obszarów wiejskich jest zarzutem nieuzasadnionym.

Naruszenie tego przepisu autor skargi kasacyjnej upatruje w błędnym przyjęcie, iż wstrzymanie płatności zalesieniowej oraz obowiązanej jej zwrotu w pełnej wysokości za cały okres jej pobierania, w przypadku nieprzekwalifikowania gruntu rolnego na grunt leśny z uwagi na negatywną ocenę udatności uprawy dotyczy poszczególnych działek rolnych objętych zalesianiem. Natomiast zdaniem skarżącego kasacyjnie, ustawodawca w § 13 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia zalesieniowego ustalił w sposób jednoznaczny, że konsekwencją powyższej sytuacji jest wstrzymanie udzielonej płatności w całości do wszystkich działek objętych planem zalesieniowym.

Zasadniczą kwestią występującą w rozpoznawanej sprawie jest zatem wykładnia § 13 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia zalesieniowego.

Naczelny Sąd Administracyjny w całości podziela stanowisko Sądu I instancji, zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że "płatność na zalesianie jest udzielana producentowi rolnemu do działek rolnych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencyjnym producentów, ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (Dz.U.2012.86 j.t.)," co wprost wynika z treści § 3 ust. 2 rozporządzenia zalesieniowego. Zgodnie z art. 3 pkt 7 ww. ustawy w brzmieniu obowiązującym w chwili wydania zaskarżonej decyzji działka rolna to działka rolna w rozumieniu art. 2 pkt 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonywania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. Urz. UEL 316 z 2 grudnia 2009 r., str. 65 ze zm.) zwanego dalej rozporządzeniem nr 1122/2009, o powierzchni nie mniejszej niż 0,1 ha. W myśl art. 2 pkt 1 rozporządzenia nr 1122/2009 działka rolna to zwarty obszar gruntu, wyłączony przez jednego rolnika i obejmujący nie więcej niż jedną uprawę. Z definicji tej jednoznacznie wynika, że płatności na zalesienie przyznawane są do działek rolnych, stanowiących zwarty obszar gruntu, który obejmuje nie więcej jak jedną uprawę, po spełnieniu jeszcze dalszych kryteriów szczegółowo określonych w pkt 1-3 ust. 2 § 3 lub ust. 3 § 3 rozporządzenia.

Wysokość płatności na zalesianie, w danym roku kalendarzowym ustala się zaś jako iloczyn stawek wsparcia na zalesianie, premii pielęgnacyjnej lub premii zalesieniowej na hektar gruntu rolnego i deklarowanej przez producenta rolnego powierzchni działek rolnych (ust. 2 § 4 rozporządzenia). Oznacza to, że płatność zalesieniowa co do zasady i wysokości ma charakter podzielny w odniesieniu co do kwoty ustalonej w decyzji o przyznaniu płatności. W dalszych przepisach rozporządzenia, zarówno w odniesieniu do planu zalesienia (§ 5 rozporządzenia), weryfikacji wniosku o przyznanie płatności (§ 7 rozporządzenia) jak również skutków przeniesienia własności lub współwłasności działek rolnych objętych wnioskiem (§11) posłużono się pojęciem działki rolnej.

Konsekwencją powyższej regulacji prawnej jest przyjęcie stanowiska, że pojęcie działki rolnej nie jest tożsame z pojęciem działki ewidencyjnej, gdyż działka rolna może być położona na całej działce ewidencyjnej lub jej części albo na kilku przylegających do siebie działkach ewidencyjnych. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowany jest pogląd, iż ustalanie obszaru upraw, dla których przyznawana jest płatność rolna, w tym na zalesianie gruntów rolnych, nie następuje na podstawie danych zawartych w ewidencjach i rejestrach, lecz przede wszystkim na podstawie kontroli na miejscu, a w szczególności fizycznej inspekcji działek co do rzeczywistego obszaru zgłoszonych upraw (p. wyrok NSA z dnia 20 grudnia 2007 r. sygn. akt II GSK 259/07, wyrok NSA z dnia 18 grudnia2008 r. o sygn. akt: II GSK 598/08, - opubl. www.cbois.nsa.gov.pl

Z niespornych okoliczności sprawy wynika, że M. K. we wniosku o udzielenie pomocy finansowej na zalesienie zgłosiła do zalesienia część działki ewidencyjnej o nr 60/5 o powierzchni 3,30 ha oznaczonej literą "D" oraz część działki ewidencyjnej o nr 557/1 o powierzchni 1,40 ha oznaczonej literami "AD". Decyzją z dnia [...] grudnia2005r. Kierownik Biura Powiatowego ARMiR w C. przyznał wnioskodawczyni płatności na zalesienie wskazanych wyżej działek rolnych o łącznej powierzchni 4,70 ha.

Premia zalesieniowa, począwszy od szóstego roku od zalesienia, jest wypłacana po uprzednim przekwalifikowaniu gruntów rolnych na grunt leśny dokonywanym w formie decyzji wydanej przez starostę właściwego ze względu na położenie działek rolnych objętych zalesieniem. Producent rolny, któremu przyznano płatność na zalesienie zobowiązany jest do złożenia kopii decyzji w sprawie przekwalifikowania gruntu rolnego na grunt leśny kierownikowi biura powiatowego Agencji do końca roku kalendarzowego, w którym upływa 5 lat od dnia złożenia przez niego oświadczenia o wykonaniu zalesienia zgodnie z planem zalesienia (§10 ust. 6 rozporządzenia).

M. K., przedkładając decyzję Starosty C. o przekwalifikowaniu na grunt leśny działki rolnej o powierzchni 3.30 ha, złożyła jedynie wniosek o przyznanie płatności zalesieniowej dotyczący działki oznaczonej literą "D", natomiast co do działki oznaczonej literami "AD" z uwagi na brak udatności uprawy wniosła o obliczenie należnej do zwrotu płatności.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, skoro płatność na zalesienie przyznawana jest do konkretnych działek rolnych to kryterium przekwalifikowania gruntu rolnego na grunt leśny, w zależności od oceny udatności uprawy, należy odnosić do poszczególnych działek rolnych objętych zalesieniem. W przypadku, gdy negatywna ocena udatności uprawy dotyczy jednej działki rolnej, to obowiązek wstrzymania płatności zalesieniowej odnosi się jedynie do tej działki za cały okres jej pobierania.

Takiej wykładni § 13 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia nie stoi na przeszkodzie to, że wnioskodawczyni w jednym wniosku zalesieniowym zgłosiła do płatności dwie działki rolne i że obie działki zostały objęte wspólną decyzją przyznającą płatności za ich zalesienie.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, przyjęta przez Sąd I instancji interpretacja wskazanego § 13 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia opierająca się, nie na jego literalnym brzmieniu, ale odwołująca się do wyników wykładni funkcjonalnej i systemowej, zasługuje na pełną aprobatę. Zauważyć należy, że wykładnia językowa jest punktem wyjścia dla wszelkiej wykładni prawa i zakreśla jej granice w ramach możliwego sensu słów zawartych w tekście prawnym (uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 marca 2000 r., FPS 14/99, ONSA z 2000 r. Nr 3, poz. 92). Odstępstwo od reguły prymatu językowego sensu przepisu dopuszczalne jest wtedy, gdy wykładnia gramatyczna prowadzi do sprzeczności z fundamentalnymi wartościami konstytucyjnymi lub do rażącej niesprawiedliwości, sankcjonuje nieracjonalność ustawodawcy, niweczy cel instytucji prawnej, prowadzi do wniosków niedorzecznych lub wynika z błędu legislacyjnego (por. L. Morawski, Zasady wykładni prawa, Toruń 2006, s. 75 nn, wyrok NSA z dnia 22 lipca 2009 r, sygn. akt II FSK 496/08).

Pogląd ten znajduje swoje odzwierciedlenie również w późniejszych orzeczeniach. I tak w wyroku z dnia 20 października 2011 r. w sprawie II OSK 1939/10 (LEX nr 1132120) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "wykładnia gramatyczna, choć ważna, to nie jest jedyną prowadzącą do poszukiwania istoty regulacji zawartej w konkretnej normie prawnej. Dość często, aby prawidłowo wyłożyć określoną normę trzeba sięgać do innych metod wykładni: systemowej i funkcjonalnej. Określony przepis prawa funkcjonuje w systemie prawa i jego znaczenie winno być odczytywane łącznie z innymi przepisami i celami jakie ustawodawca chce osiągnąć poprzez ustanowioną regulację prawną. Jeżeli tak, to rzeczywiste znaczenie przepisu prawa może być inne niż wynikałoby to z jego literalnego brzmienia".

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 13 kwietnia 2012 r., I OSK 1685/11 podkreślił, że prymat wykładni gramatycznej można zachować tylko w odniesieniu do przepisów sformułowanych w sposób niebudzący wątpliwości z punktu widzenia potocznie i powszechnie stosowanego języka oraz tylko wówczas, gdy ten sposób wykładni daje wynik niekolidujący z wynikami innych metod.

Dla zrozumienia pojęcia "gruntu rolnego", jakim posłużono się w § 13 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia istnieje zatem potrzeba dokonania jego wykładni, tak aby zrozumieć je zgodnie z treścią, nadaną mu przez prawodawcę (por. M. Zieliński "Wykładnia prawa. Zasady, reguły, wskazówki", Warszawa 2008, s. 61 i n.). Wykładnia prawa dokonywana jest wedle utrwalonych reguł i kryteriów. Jakkolwiek przyjęło się dawać pierwszeństwo wykładni językowej, to coraz częściej stosuje się także pozostałe sposoby interpretacji lub wspólny wynik kilku spośród nich. W praktyce dominuje wykładnia stanowiąca kompilację różnych sposobów, niesprzecznych ze sobą, wśród których wykładnia językowa jest wzmacniana pozostałymi, szczególnie, gdy reguły językowe nie doprowadziły do uzyskania jednoznaczności interpretacyjnej danego zwrotu (tamże).

Naczelny Sąd Administracyjny w pełni akceptuje powyższy pogląd. Ponadto uważa, że dokonując wykładni przepisów prawa należy również respektować wartości konstytucyjne, w tym takie jak zasada demokratycznego państwa prawa, urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP). Wskazać bowiem należy, że sąd dokonując wykładni przepisów prawa winien zmierzać do osiągnięcia rezultatu wynikającego z takiego rozumienia prawa, które zapewnia jego spójność oraz konstytucyjność. Sąd jest zatem zobowiązany wybrać taką interpretację normy ustawowej, która umożliwia najpełniejsze urzeczywistnienie norm, zasad i wartości zawartych w Konstytucji RP (por. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 26 lutego 2009 r., sygn. akt I OSK 533/08, Lex nr 518238); 14 listopada 2012 r., I OSK 628/12, CBOSA; 31 stycznia 2012 r., I GSK 745/12). Taki obowiązek sądu wynika z art. 178 ust. 1 Konstytucji, który stanowi, że sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom. Sformułowanie o podległości Konstytucji i ustawom oznacza, że rozstrzygając jakąś sprawę sąd powinien najpierw zbadać, czy nie jest naruszona żadna norma konstytucyjna i tym samym, czy przestrzegana jest wyrażona w art. 8 ust. 1 Konstytucji RP zasada jej nadrzędności i dokonywać wykładni przepisów ustawy w sposób zgodny postanowieniami Ustawy Zasadniczej.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny podzielił pogląd, że przy odkodowaniu normy prawnej wynikającej ze spornego przepisu § 13 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia zalesieniowego, aby zachować wskazane wyżej wartości konstytucyjne, nie można ograniczać się do wykładni gramatycznej, ale sięgnąć

trzeba do innych rodzajów wykładni, a w szczególności do wykładni funkcjonalnej i

systemowej.

Jak słusznie podkreślił Sąd I instancji, żaden przepis prawa nie jest zazwyczaj oderwaną jednostką, lecz występuje w pewnym kontekście systemowym - jest częścią określonego aktu normatywnego, który z kolei jest częścią określonej gałęzi prawa przynależącej do systemu prawa polskiego. Wykładając więc dany przepis prawa, należy brać pod uwagę jego relacje do innych przepisów danego aktu normatywnego (wykładnia systemowa wewnętrzna) oraz do przepisów zawartych w innych ustawach (wykładnia systemowa zewnętrzna). Tylko bowiem realizacja tej dyrektywy wykładni prawa, określanej jako argumentum a rubrica, gwarantuje zupełne i niesprzeczne odczytanie danej instytucji prawa z przepisów prawa (por. L. Morawski, Zasady wykładni prawa, Toruń 2006, s. 152 i n.).

W ocenie NSA, wykładnia językowa § 13 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia zalesieniowego prowadzi do naruszenia zasad wyrażonych w Konstytucji RP, tj, przede wszystkim wyrażonej w art. 2 zasady demokratycznego państwa prawnego, zasady racjonalności i; .reguły tzw. przyzwoitej legislacji. Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd wyrażony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że nie można zaakceptować i uznać za racjonalne rozwiązanie, które nakłada na beneficjenta skutku w postaci wstrzymania płatności także w odniesieniu do działek rolnych, co do których nastąpiło przekwalifikowanie gruntów rolnych na leśnych. Wykładnia gramatyczna § 13 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia zaprezentowana przez organy koliduje z powszechnie respektowanymi wartościami i ocenić ją należy jako niesprawiedliwą i niesłuszną.

Wykładnia systemowa i celowościowa wskazanego wyżej § 13 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia zalesieniowego dokonana przez Sąd I instancji zasługuje w całości na uwzględnienie. Prowadzi ona do uznania, że konsekwencją nieprzekwalifikowania gruntu rolnego na grunt leśny z uwagę na negatywną ocenę udatności uprawy na jednej z działek rolnych, do której pobierane są przez beneficjenta płatności zalesieniowe jest wstrzymanie płatności na zalesienie oraz zwrot pełnej wysokości za cały okres pobierania do działki rolnej, na której uprawę oceniono jako nieudatną.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.