Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1367/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-02-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Kramek (spr.), , Sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik, Sędzia WSA Wojciech Sawczuk, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 lutego 2021 r. sprawy ze skargi O. K. na decyzję [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] czerwca 2020 r., znak [...] w przedmiocie odmowy zwolnienia z obowiązku odbywania kwarantanny oddala skargę.


UZASADNIENIE

Sygn. alt VII SA/Wa 1367/20

UZASADNIENIE

Pismem z dnia [...] maja 2020 r. obywatel [...] – O. K. (dalej: skarżący) wystąpił do Państwowego Powiatowego Inspektora Nadzoru Sanitarnego w [...] (dalej PPIS, organ I instancji) o zwolnienie z obowiązku kwarantanny po przekroczeniu granicy RP, o której mowa w art. 34 ust. 5 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych.

Uzasadniając wniosek podał, że posiada zezwolenie na pobyt czasowy i pracę na rzez sp. z o.o. pod firmą [...] z siedzibą [...], która polega na regularnym przemieszczaniu się między Polską, a [...]. Aktualnie nie może jej wykonywać, przez co zagrożone jest zatrudnienie i projekt, przy którym pracuje.

Pismem z dnia [...] maja 2020 r. znak [...] PPIS w [...] powołując § 3 ust. 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 maja 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz.U. z 2020 r., poz. 878 – dalej: rozporządzenie z dnia 22 maja 2020 r.) stwierdził, że nie widzi podstaw do zwolnienia skarżącego z obowiązkowej kwarantanny. Wyjaśnił, że o objęciu obowiązkową kwarantanną osoby przekraczającej granicę w każdym indywidualnym przypadku decyduje Straż Graniczna. Natomiast PPIS w uzasadnionych przypadkach, decyduje o skróceniu lub zwolnieniu z obowiązku jej odbycia. Chodzi tu przede wszystkim o osoby szczególnie ważne w systemie zwalczania zakażeń i chorób zakaźnych w związku z zagrożeniem SARS-CoV-2 (pracownicy podmiotów leczniczych, nadzoru epidemiologicznego, służb mundurowych) lub też z ważnych przyczyn osobistych (leczenie przewlekłej choroby, śmierć bliskiej osoby).

Organ wyjaśnił, że realizując zadania z zakresu zdrowia publicznego ma na względzie ochronę zdrowia ludzkiego, między innymi zapobieganie rozszerzaniu się chorób zakaźnych. W swoich działaniach kieruje przede wszystkim się troską o zdrowie ludzi. Możliwość zakażenia koronawirusem SARS-CoV-2 stanowi realne i poważne zagrożenie dla zdrowia i życia ludzkiego. Zakażenie koronawirusem SARS-CoV-2 może przebiegać bezobjawowo przez okres do 14 dni, co praktycznie uniemożliwia wizualne ustalenie objawowe. Tylko wykonywanie testów diagnostycznych w kierunku SARS-CoV-2 w odstępach siedmiodniowych daje pewność, że osoba jest zdrowa.

PPIS wskazał, że z dokumentów przedstawionych przez skarżącego wynika, że wykonuje on swoje obowiązki pracownicze jeden tydzień w Polsce, a dwa tygodnie na [...]. Taki charakter pracy powoduje, że często przemieszcza się on i styka z wieloma osobami. W związku z tym jest w znacznym stopniu narażony na zakażenie, dlatego organ nie widzi możliwości zwolnienia z odbywania obowiązkowej kwarantanny po przekroczeniu granicy Rzeczypospolitej Polskiej.

Pismem opatrzonym datą [...] maja 2020 r. i podpisem elektronicznym skarżący zastępowany przez profesjonalnego pełnomocnika wniósł odwołanie, zaskarżając decyzję PPIS.

W uzasadnieniu odwołania wskazał, że "w obowiązującym pokracznym stanie prawnym" skarżącemu ograniczono jego konstytucyjne prawa i obowiązki, które nabył i może wykonywać na takich samych zasadach jak obywatele RP przez cały czas trwania jego zezwolenia na pobyt i pracę. Skarżący posiada nieograniczone prawo na wykonywanie pracy na rzecz swojego pracodawcy według ustaleń z pracodawcą i według potrzeb. W tym celu może przemieszczać się bez ograniczeń po terenie RP i wielokrotnie przekraczać granicę.

Zaznaczył, że "w Polsce nie został wprowadzony stan wyjątkowy. Obowiązkowa kwarantanna dla wszystkich cudzoziemców (z pewnymi nielicznymi wyjątkami) i Polaków wjeżdżających z [...] została wprowadzona nie wiadomo w związku z czym".

W wyniku rozpoznania odwołania [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny (dalej: organ odwoławczy, PWIS) pismem z dnia [...] czerwca 2020 r. znak [...] wyjaśnił, że potraktował odwołanie jako skargę na działanie PPIS w [...], "gdyż decyzja administracyjna w sprawie nie została wydana". Wskazał, że po otrzymaniu skargi, zgodnie z art. 237 § 1 i § 3 oraz art. 238 § 1 k.p.a. przeprowadził w sprawie postępowanie wyjaśniające, ustalając na podstawie przedstawionych dokumentów, że w dniu [...] maja 2020 r. skarżący - obywatel [...] zamieszkały czasowo w [...] ul. [...] reprezentowany przez adwokata P. L. M., na podstawie § 3 ust. 6 rozporządzenia z dnia 2 maja 2020 r., zwrócił się z podaniem o zwolnienie z odbywania, po przekroczenie granicy RP, obowiązkowej kwarantanny. Prośba została umotywowana potrzebą wykonywania obowiązków zawodowych, co wiąże się z podróżowaniem pomiędzy Polską i [...]. PPIS pismem z dnia [...] maja 2020 r. odpowiedział na ww. wniosek wskazując, że nie widzi możliwości zwolnienia z odbywania obowiązkowej kwarantanny po przekroczeniu granicy Rzeczypospolitej Polskiej.

Dalej PWIS podkreślił, że PPIS w uzasadnionych przypadkach, decyduje o skróceniu lub zwolnieniu z obowiązku jej odbycia, jednak chodzi tu przede wszystkim o osoby szczególnie ważne w systemie zwalczania zakażeń i chorób zakaźnych w związku z zagrożeniem SARS CoV-2 (pracownicy podmiotów leczniczych, nadzoru epidemiologicznego, służb mundurowych) lub też z ważnych przyczyn osobistych np. leczenie przewlekłej choroby, śmierć bliskiej osoby. Zdaniem PWIS charakter pracy skarżącego związany z licznymi podróżami m.in. pomiędzy Polską i [...] oraz kontaktem z wieloma osobami stwarza realne, znaczne narażenie na zakażenie koronawirusem SARS-CoV-2.

W ocenie PWIS odmawiając zwolnienia z obowiązkowej kwarantanny organ I instancji miał na względzie przede wszystkim ochronę zdrowia i życia ludzkiego. W sytuacji trwania stanu epidemii wprowadzonego w marcu 2020 r. na terytorium RP, działania Państwowej Inspekcji Sanitarnej koncentrują się przede wszystkim na ograniczaniu rozprzestrzeniania się zakażeń koronawirusem SARS-CoV-2. Stanowisko PPIS w [...] o odmowie zwolnienia z obowiązkowej kwarantanny wynikało z konieczności realizacji jednego z najważniejszych zadań inspekcji sanitarnej tj. zapobiegania szerzeniu się chorób zakaźnych. Jednocześnie organ odwoławczy zaznaczył, że odmowa zwolnienia z odbywania obowiązkowej kwarantanny wydana przez PPIS w [...] nie ogranicza prawa skarżącego do swobodnego przemieszczania się pozwalając na przekroczenie granicy, a jedynie utrzymuje obowiązkową kwarantannę po wjeździe na teren Rzeczypospolitej Polskiej.

Odnosząc się do wskazywanych w odwołaniu różnic w przepływach transgranicznych między obywatelami [...], a obywatelami państw Unii Europejskiej m.in. [...], PWIS wskazał, że nie wynika to z nierównego traktowania różnych osób, a jedynie z wiążących Polskę traktatów unijnych i ustaleń wspólnotowych. Granica między Polską i [...] jest jednocześnie granicą zewnętrzną Unii Europejskiej, co wiąże się z koniecznością stosowania ww. przepisów i utrzymaniem restrykcji.

Zarzut skarżącego dotyczący ustanowienia ograniczenia w możliwości poruszania się na terenie RP poprzez zastosowanie przepisów rozporządzenia, nie ustawy przez PPIS w [...] jest zdaniem WPIS bezzasadny, tak samo jak podnoszone zarzuty odnoszące się do wprowadzania ograniczeń na terenie Polski nieadekwatnym aktem prawnym tj. brakiem ustawy wprowadzającej stan nadzwyczajny. Organ odwoławczy zaznaczył, że Państwowa Inspekcja Sanitarna nie stanowi prawa, jest natomiast zobowiązana do podejmowania działań w oparciu o obowiązujące przepisy.

W efekcie WPIS stwierdził, że postępowanie PPIS w [...] zostało przeprowadzone zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa oraz kompetencjami inspekcji sanitarnej, a zarzuty skarżącego są bezzasadne.

Pismem z dnia [...] czerwca 2020 r. skarżący reprezentowany przez adwokata wniósł skargę na rozstrzygnięcie z dnia [...] czerwca 2020 r. wskazując, że zawarte w rozporządzeniu z dnia 22 maja 2020 r. sformułowanie "decyduje" wskazuje, że organ ma wydać decyzję administracyjną. Rozstrzygające jest jednak brzmienie art. 104 § 1 k.p.a., który przesądza, że każdy rezultat rozpoznania podania strony, z którego wynika, czy organ uwzględnił żądanie strony, czy też odmówił, jest decyzją administracyjną, nawet jeśli decyzja ta nie ma elementów przewidzianych w art. 107 § 1 k.p.a.

Skarżący podniósł, że skoro zwrócił się z wnioskiem o zwolnienie z obowiązku kwarantanny, a organ powiatowy odmówił, tzn., że wydał decyzję administracyjną, zaś PWIS, do którego wniósł odwołanie nie miał żadnych kompetencji, aby potraktować taki środek w inny sposób.

Zaskarżonej decyzji (podobnie jak w odwołaniu) skarżący zarzucił naruszenie:

- art. 52 ust. 1 w zw. z art. 37 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, w związku z art. 240 pkt 1 i art. 242 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach poprzez niezapewnienie skarżącemu możliwości wykonywania konstytucyjnej wolności (prawa) przemieszczania się bez ograniczeń po terytorium RP, w tym wielokrotnego przekraczania granicy państwowej

- art. 65 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 87 ust. 11 pkt 11a ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy poprzez ograniczanie wolności pracy (prawa do wykonywania pracy),

- art. 233 ust. 3 Konstytucji RP poprzez ograniczenie prawda i wolności poruszania się i pracy bez ustawy o wprowadzeniu stanu klęski żywiołowej,

- art. 52 ust. 3 Konstytucji RP poprzez ustanowienie ograniczeń w możliwości poruszania się na terenie RP rozporządzeniem, nie zaś ustawą,

- art. 46 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi w związku z § 3 ust. 4 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 czerwca 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii poprzez ograniczenie skarżącemu nie określonego sposobu przemieszczania się, a ograniczenie mu ogólnego sposobu przemieszczania się pomiędzy Polską, a [...],

- § 3 ust. 4 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 czerwca 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii poprzez odmowę zwolnienia z obowiązkowej kwarantanny w sytuacji, w której jedynie uzasadniona odmowa wykonania konstytucyjnych praw i wolności wynikać powinna z realnego zagrożenia dla sytuacji epidemicznej, a tak naprawdę to stosuje się ogólne i zapobiegawcze ograniczenie praw i wolności skarżącego w sytuacji bliżej nieokreślonego i niezweryfikowanego zagrożenia, którego nikt nie stwierdził; nadto ustawa przewiduje, że rozporządzenie może nałożyć czasowe ograniczenia i obowiązki, w rozporządzeniu zaś napisane jest "do odwołania"

W związku z powyższym, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, zaś na podstawie art. 145a § 1 p.p.s.a. o zobowiązanie organu do wydania decyzji w terminie jednego tygodnia od zwrotu akt sprawy z prawomocnym orzeczeniem oraz zobowiązanie organu do uwzględnienia zarzutów odnoszących się wprost do niekonstytucyjności rozporządzenia z dnia 19 czerwca 2020 r.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że analiza prawa, które w Polsce obowiązuje prowadzi do wniosku, że organ powinien zwalniać z obowiązkowej kwarantanny prawie wszystkich, którzy o to poproszą, którzy "uskarżają się" na niemożność wykonywania swoich praw, jak choćby wykonywania pracy. Chęć i konieczność wykonywania pracy (w przypadku skarżącego jest to regularne przemieszczanie się przez granicę) jest uzasadnionym przypadkiem. Z kolei dla organu uzasadniony to taki, który usprawiedliwia ograniczanie skarżącemu konstytucyjnych praw i wolności w imię ogólnego zapobiegania zakażeń. Skarżący podniósł, że "idąc tym tropem, należy Polskę zamknąć na zawsze i nigdy nikogo nie wpuszczać oraz Polaków pozamykać w domach. Wówczas osiągnie się cel: transmisji wirusa nie będzie. Podejście organu to wywracanie systemu prawnego do góry nogami".

W odpowiedzi na skargę [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności stwierdzić należy, że pisma organów inspekcji sanitarnej obu instancji wydane w sprawie są, zdaniem Sądu decyzjami administracyjnymi w rozumieniu art. 104 § 1 i art. 107 § 1 k.p.a.

Przypomnieć należy, że przedmiotem sprawy jest rozstrzygnięcie wniosku skarżącego z dnia [...] maja 2020 r. o zwolnienie z obowiązku odbycia kwarantanny. Ten wniosek uruchomił procedurę w zakresie jego uwzględnienie bądź odmowy.

W dacie złożenie tegoż wniosku, jak i rozpoznania go przez organ I instancji obowiązywało rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 16 maja 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz.U. z 2020 r., poz. 878), które w § 3 ust. 5 przewidywało, że państwowy inspektor sanitarny właściwy ze względu na miejsce zamieszkania lub pobytu, w których ma być obowiązkowa kwarantanna, o której mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 34 ust. 5 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, lub inny upoważniony przez Głównego Inspektora Sanitarnego państwowy inspektor sanitarny, w uzasadnionych przypadkach, decyduje o skróceniu lub zwolnieniu z obowiązku jej odbycia.

Już zatem samo sformułowanie "decyduje" przesądzało zdaniem Sądu o formie jaką powinno przybrać rozstrzygnięcie organów w niniejszej sprawie.

Niezależnie od powyższego zauważyć wypada, że w procedurze administracyjnej utrwalona jest zasada rozstrzygania o istocie sprawy w formie decyzji, od której stosownie do art. 127 § 1 k.p.a. przysługuje odwołanie. Znajduje ona potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych, m.in. zob. wyroki NSA: z 4 października 2016 r. sygn. akt II OSK 3232/14 oraz z 16 marca 2017 r.; sygn. akt II OSK 1434/16; a także postanowienie NSA z 22 czerwca 2017 r.; sygn. akt II OSK 1424/17 – publ. Cbosa). Jednocześnie każda czynność prawna podejmowana przez organy administracji publicznej posiada właściwą sobie formę, którą określają obowiązujące przepisy prawa materialnego i procesowego. Nie jest zatem dopuszczalne, aby ta sama czynność była różnie kwalifikowana tak przez stronę postępowania jak i prowadzące dane postępowanie organy - jak miało to miejsce w niniejszej sprawie.

W ocenie Sądu, nie budzi najmniejszych wątpliwości (i tu należy zgodzić się ze skarżącym), że pismo PPIS z dnia [...] maja 2020 r. informujące skarżącego o negatywnym rozpatrzeniu jego wniosku, jest wyrazem jednostronnego oświadczenia woli uprawnionego do załatwienia sprawy organu administrującego, skierowanym na wywołanie konkretnych skutków prawnych wobec zindywidualizowanego adresata. Zatem mamy do czynienia z aktem administracyjnym, adresowanym do zewnętrznego podmiotu w zakresie jego praw i obowiązków, co wymaga decyzji administracyjnej. Pismo to, co istotne, wskazuje podstawę prawną, zawiera oznaczenie organu, oznaczenie adresata, a także uzasadnienie i jest podpisane przez upoważnionego pracownika organu. Zdaniem składu orzekającego niewątpliwie rozstrzyga ono indywidualną sprawę administracyjną co do jej istoty, stosownie do art. 1 pkt 1 k.p.a.

Wskazać też należy, że w doktrynie prawa przepisy prawa materialnego przewidują decyzyjną formę załatwiania danej sprawy nie tylko w sposób bezpośredni (art. 104 k.p.a.) ale także pośrednio poprzez użyte w redakcji przepisu czasownikowego znamiona wskazującego na kompetencję organu do rozstrzygania sprawy (np. zezwala, przydziela, stwierdza, nakazuje, określa, przyznaje, odmawia, itp.). Przyjmuje się także, że gdy określony akt nie jest nazwany decyzją, to jest nią w istocie, jeżeli tylko zawiera niezbędne charakterystyczne elementy przewidziane do uznania określonego przejawu działania administracji za decyzję administracyjną (art. 107 § 1 kpa ), ale także gdy zawiera oznaczenie organu administracji publicznej wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji. Zwraca się również uwagę, że za przyjęciem decyzyjnej formy załatwienia sprawy administracyjnej wszędzie tam, gdzie przepisy upoważniają organ administracyjny do załatwienia takiej sprawy, lecz nie określają formy jej rozstrzygnięcia, przemawia zagwarantowanie jak najpełniejszej ochrony interesów strony, gdyż decyzja - jako akt administracyjny w formie procesowej - wydawana jest w prawnie unormowanym postępowaniu, z zespołem gwarancji procesowych i zawarowaniu drogi weryfikacji rozstrzygnięcia sprawy. Przyjęcie zatem domniemania załatwiania sprawy w formie decyzji zwiększa sferę ochrony prawnej przyznanej obywatelom (zob. Cz. Martysz [w:] G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom II, Warszawa 2010, s. 17-21; B.Adamiak, Zagadnienie domniemania formy decyzji administracyjnej w: Podmioty administracji publicznej i prawne formy ich działania, Studia i materiały z konferencji jubileuszowej Profesora Eugeniusza Ochendowskiego Toruń 2005 r. , ss. 7 – 23). Domniemanie załatwienia sprawy decyzją należy stosować w sytuacji, kiedy normy prawa materialnego administracyjnego wymagają autorytatywnej konkretyzacji, a przepis prawa nie kształtuje stosunku materialnoprawnego bezpośrednio albo na podstawie innej formy działania. Prawo materialne administracyjne, konstytuując normy kompetencyjne stanowiące podstawę do podejmowania rozstrzygnięć w sprawach indywidualnych, nie daje wielokrotnie odpowiedzi na pytanie, czy rozstrzygnięcie to jest decyzją administracyjną sensu stricto, czy też aktem innego rodzaju.

Jak wspomniano powyższej powołany przez PPIS przepis § 3 ust. 5 rozporządzenia z dnia 16 maja 2020 r. wskazywał na decyzyjną formę załatwienia sprawy. Skoro zatem materia zwolnienia z obowiązku odbycia kwarantanny winna zostać rozstrzygnięta przez organ w sposób władczy, kształtujący ten obowiązek, to rację ma strona skarżąca, że pismo z [...] maja 2020 r. cechy te spełnia. Rację ma również skarżący, że jeśli wniósł od takiej decyzji odwołanie, to WPIS nie miał żadnych podstaw, by modyfikować czynność procesową (przyjmując, że jest to skarga na postępowanie PPIS w trybie przepisów Działu VIII k.p.a.) tym bardziej, że odniósł się do zarzutów odwołania, a w konsekwencji podzielił ocenę i argumentację PPIS o odmowie zwolnienia z kwarantanny. Zatem także pismo WPIS z dnia [...] czerwca 2020 r. należało uznać za decyzję, utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji.

Z takim jednak rozstrzygnięciem, wbrew zarzutom skargi, należało się zdaniem Sądu zgodzić.

Rozważania co do zasadności decyzji organów inspekcji sanitarnej o odmowie zwolnienia skarżącego z obowiązku kwarantanny poprzedzić należy, w kontekście zarzutów skargi, wyjaśnieniem podstawy nałożenia tego obowiązku.

Zgodnie z art. 46 ust. 2 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1239 ze zm., dalej: ustawa o zwalczaniu chorób zakaźnych), jeżeli zagrożenie epidemiczne lub epidemia występuje na obszarze więcej niż jednego województwa, stan zagrożenia epidemicznego lub stan epidemii ogłasza i odwołuje, w drodze rozporządzenia, minister właściwy do spraw zdrowia w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw administracji publicznej, na wniosek Głównego Inspektora Sanitarnego. W oparciu o powołany przepis, rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. (Dz. U. poz. 491 ze zm.), w okresie od dnia 20 marca 2020 r. do odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej ogłoszono stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2. Stan ten ciągle obowiązuje.

Powołane przez organ I instancji rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 16 maja 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii weszło w życie 16 maja 2020 r., zatem po ogłoszeniu stanu epidemii. Zostało ono wydane na podstawie art. 46a i art. 46b pkt 1-6 i 8- 12 ww. ustawy.

Zgodnie z art. 46a ustawy o zwalczaniu chorób zakaźnych, w przypadku wystąpienia stanu epidemii lub stanu zagrożenia epidemicznego o charakterze i w rozmiarach przekraczających możliwości działania właściwych organów administracji rządowej i organów jednostek samorządu terytorialnego, Rada Ministrów może określić, w drodze rozporządzenia, na podstawie danych przekazanych przez ministra właściwego do spraw zdrowia, ministra właściwego do spraw wewnętrznych, ministra właściwego do spraw administracji publicznej, Głównego Inspektora Sanitarnego oraz wojewodów:

1) zagrożony obszar wraz ze wskazaniem rodzaju strefy, na którym wystąpił stan epidemii lub stan zagrożenia epidemicznego,

2) rodzaj stosowanych rozwiązań - w zakresie określonym w art. 46b

- mając na względzie zakres stosowanych rozwiązań oraz uwzględniając bieżące możliwości budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego.

Stosownie do treści art. 46b, w rozporządzeniu, o którym mowa w art. 46a, można ustanowić:

1) ograniczenia, obowiązki i nakazy, o których mowa w art. 46 ust. 4;

2) czasowe ograniczenie określonych zakresów działalności przedsiębiorców;

3) czasową reglamentację zaopatrzenia w określonego rodzaju artykuły;

4) obowiązek poddania się badaniom lekarskim oraz stosowaniu innych środków profilaktycznych i zabiegów przez osoby chore i podejrzane o zachorowanie;

5) obowiązek poddania się kwarantannie;

6) miejsce kwarantanny;

7) czasowe ograniczenie korzystania z lokali lub terenów oraz obowiązek ich zabezpieczenia;

8) nakaz ewakuacji w ustalonym czasie z określonych miejsc, terenów i obiektów;

9) nakaz lub zakaz przebywania w określonych miejscach i obiektach oraz na określonych obszarach;

10) zakaz opuszczania strefy zero przez osoby chore i podejrzane o zachorowanie;

11) nakaz określonego sposobu przemieszczania się.

Obowiązek, o którym mowa w art. 46b pkt 5 ustanowiono w § 2 ust. 2 pkt 2 ww. rozporządzenia Rady Ministrów. Zgodnie z nim, w okresie, o którym mowa w ust. 1, osoba przekraczająca granicę państwową, o której mowa w ust. 1 omawianego przepisu, w celu udania się do swojego miejsca zamieszkania lub pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, jest obowiązana odbyć, po przekroczeniu granicy państwowej, obowiązkową kwarantannę, o której mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 34 ust. 5 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, trwającą 14 dni licząc od dnia następującego po przekroczeniu tej granicy, wraz z osobami wspólnie zamieszkującymi lub gospodarującymi. W § 2 ust. 1 wskazano, że do odwołania wstrzymuje się przemieszczanie się pasażerów w transporcie kolejowym wykonywanym z przekroczeniem granicy Rzeczypospolitej Polskiej, stanowiącej granicę zewnętrzną.

W rozporządzeniu określono również miejsce kwarantanny, o którym mowa w art. 46b pkt 6 ustawy, zobowiązując - w § 2 ust. 2 pkt 1 lit. a) - osobę przekraczająca granicę państwową, w celu udania się do swojego miejsca zamieszkania lub pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej do przekazania funkcjonariuszowi Straży Granicznej informacji o adresie miejsca zamieszkania lub pobytu, w którym będzie odbywać obowiązkową kwarantannę, o której mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 34 ust. 5 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. W 2 ust. 2 pkt 1 lit. b) rozporządzenia zawarto zobowiązanie do przekazania funkcjonariuszowi Straży Granicznej informacji o numerze telefonu do bezpośredniego kontaktu z tą osobą.

Z kolei w § 3 rozporządzenia wymieniono sytuacje, w których nie powstaje obowiązek określony w § 2 ust. 2, a także przewidziano możliwość skrócenia lub zwolnienia z obowiązku odbycia kwarantanny w uzasadnionych przypadkach (§ 3 ust. 5), natomiast § 4 ust. 1 rozporządzenia stanowi, że obowiązek, o którym mowa w § 2 ust. 2 pkt 2, jest równoważny z obowiązkiem wynikającym z art. 34 ust. 2 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. Decyzji organu inspekcji sanitarnej nie wydaje się.

Podkreślić należy, że w art. 46a omawianej ustawy określono zakres i typ spraw delegowanych do uregulowania przez Radę Ministrów. Przewidziano możliwość określenia: 1) zagrożonego obszaru wraz ze wskazaniem rodzaju strefy, na którym wystąpił stan epidemii lub stan zagrożenia epidemicznego, 2) rodzaju stosowanych rozwiązań - w zakresie określonym w art. 46b, wśród których wymieniono obowiązek poddania się kwarantannie (pkt 5) i miejsce kwarantanny (pkt 6). Wskazano przy tym, że działanie organu władzy wykonawczej w opisanym zakresie dopuszczalne jest w przypadku wystąpienia takiego stanu epidemii lub stanu zagrożenia epidemicznego, którego charakter i rozmiary przekraczającą możliwości działania właściwych organów administracji rządowej i organów jednostek samorządu terytorialnego. Wskazano także na konieczność uwzględnienia przez Radę Ministrów zakresu stosowanych rozwiązań oraz możliwości budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego.

Pojęcia epidemii, stanu epidemii, stanu zagrożenia epidemicznego oraz kwarantanny zdefiniowano w art. 2 ustawy:

1. epidemia, to wystąpienie na danym obszarze zakażeń lub zachorowań na chorobę zakaźną w liczbie wyraźnie większej niż we wcześniejszym okresie albo wystąpienie zakażeń lub chorób zakaźnych dotychczas niewystępujących (art. 2 pkt 9);

2. stan epidemii to sytuacja prawna wprowadzona na danym obszarze w związku z wystąpieniem epidemii w celu podjęcia określonych w ustawie działań przeciwepidemicznych i zapobiegawczych dla zminimalizowania skutków epidemii (art. 2 pkt 22);

3. stan zagrożenia epidemicznego to sytuacja prawna wprowadzona na danym obszarze w związku z ryzykiem wystąpienia epidemii w celu podjęcia określonych w ustawie działań zapobiegawczych (art. 2 pkt 23);

4. kwarantanna to odosobnienie osoby zdrowej, która była narażona na zakażenie, w celu zapobieżenia szerzeniu się chorób szczególnie niebezpiecznych i wysoce zakaźnych (art. 2 pkt 12);

5. choroba szczególnie niebezpieczna i wysoce zakaźna to natomiast choroba zakaźna łatwo rozprzestrzeniająca się, o wysokiej śmiertelności, powodująca szczególne zagrożenie dla zdrowia publicznego i wymagająca specjalnych metod zwalczania, w tym cholera, dżuma, ospa prawdziwa, wirusowe gorączki krwotoczne (art. 2 pkt 4).

Dalej należy zwrócić uwagę na to, że przepis art. 33 ust. 1 poprzez odwołanie do art. 5 ust. 1 (w którym wymieniono m.in. obowiązek poddania się kwarantannie - pkt 1 lit. f) daje państwowemu inspektorowi sanitarnemu lub państwowemu granicznemu inspektorowi sanitarnemu możliwość nałożenia - w drodze decyzji - obowiązku poddania się kwarantannie na osobę zakażoną lub chorą na chorobę zakaźną albo osobę podejrzaną o zakażenie lub chorobę zakaźną, lub osobę, która miała styczność ze źródłem biologicznego czynnika chorobotwórczego.

W art. 34 ust. 2 ustawy określono natomiast kompetencję organów inspekcji sanitarnej do nałożenia - również w formie jednostronnego, konkretnego i indywidualnego aktu organu inspekcji sanitarnej - obowiązku kwarantanny (lub nadzoru epidemiologicznego) na osoby, które były narażone na chorobę zakaźną lub pozostawały w styczności ze źródłem biologicznego czynnika chorobotwórczego, a nie wykazują objawów chorobowych.

W art. 34 ust. 5 pkt 5 ustawy zawarto zaś upoważnienie dla ministra właściwego do spraw zdrowia do określenia w drodze rozporządzenia chorób zakaźnych powodujących powstanie obowiązku kwarantanny (lub nadzoru epidemiologicznego) u osób, o których mowa w ust. 2, oraz okresów obowiązkowej kwarantanny.

Przepisy: art. 33 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. f; art. 34 ust. 2 oraz art. 34 ust. 2 w zw. z art. 34 ust. 5 pkt 5 ustawy zawierają normy ogólne, tzn. mają zastosowanie zarówno w sytuacji wprowadzenia stanu epidemii lub stanu zagrożenia epidemicznego, jak i w sytuacji, kiedy żaden z tych stanów nie został ogłoszony. Określają one warunki nałożenia obowiązku kwarantanny w formie decyzji administracyjnej, tj. władczego, konkretnego i indywidualnego aktu wydawanego przez właściwy organ inspekcji sanitarnej. Nałożenie tego obowiązku niewątpliwie stanowi realizację celu ustawy, który wprost wynika z jej tytułu.

W ocenie Sądu, w świetle powyższego należy uznać, wziąwszy pod uwagę ww. przepisy ustawy z dnia z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, że określony w § 2 ust. 2 pkt 2 i § 4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 maja 2020 r. obowiązek poddania się kwarantannie w miejscu wskazanym funkcjonariuszowi Straży Granicznej jest zgodny z Konstytucją RP.

Z akt sprawy nie wynika wprawdzie (organy tego nie wskazały) w jakiej dacie skarżący przekroczył granicę RP, tym niemniej okoliczność ta pozostawała bez wpływu na rozstrzygnięcie bowiem, zarówno rozporządzenie powołane przez organ I instancji (z dnia 16 maja 2020 r.) jak i poprzedzające je rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 2 maja 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz.U. z 2020 r., poz. 792) regulowało w tożsamy sposób obowiązek odbycia kwarantanny. W dacie złożenia wniosku i rozpoznania go przez PPIS obowiązywało rozporządzenie z dnia 16 maja 2020 r.

Podkreślić należy, że wbrew twierdzeniu skarżącego w niniejszej sprawie nie ma zastosowania ustawa, o której mowa w art. 228 ust. ust. 2 i ust. 3 Konstytucji RP, stosowana w przypadku ogłoszenia stanu nadzwyczajnego. Pierwszy, ze wskazanych przepisów stanowi, że stan nadzwyczajny może być wprowadzony tylko na podstawie ustawy, w drodze rozporządzenia, które podlega dodatkowemu podaniu do publicznej wiadomości. W myśl drugiego, zasady działania organów władzy publicznej oraz zakres, w jakim mogą zostać ograniczone wolności i prawa człowieka i obywatela w czasie poszczególnych stanów nadzwyczajnych, określa ustawa. Przepis art. 228 ust. 3 ustawy zasadniczej stanowi regulację szczególną wobec art. 31 ust. 3 Konstytucji. Na jego podstawie w ustawach: z dnia 29 sierpnia 2002 r. o stanie wojennym oraz o kompetencjach Naczelnego Dowódcy Sił Zbrojnych i zasadach jego podległości konstytucyjnym organom Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2017 r. poz. 1932) (w rozdziale 4); z dnia 21 czerwca 2002 r. o stanie wyjątkowym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1928) (w rozdziale 3) i z dnia 18 kwietnia 2002 r. o stanie klęski żywiołowej (Dz. U. z 2017 r. poz. 1897) (w rozdziale 3), określono zakres ograniczeń wolności i praw człowieka i obywatela. Ów zakres dotyczy tylko czasu, w którym i terytorium, na którym jest wprowadzony jeden ze stanów nadzwyczajnych. W przeciwnym razie, tak jak w przedmiotowej sprawie, znajduje zastosowanie art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.

Odnosząc się do stanowiska skarżącego, że "organ powinien zwalniać z obowiązkowej kwarantanny prawie wszystkich, którzy o to poproszą, którzy uskarżają się na niemożność wykonywania swoich praw" wyjaśnić należy, że istotnie obowiązek odbycia kwarantanny nie jest definitywny. W rozporządzeniu z dnia 16 maja 2020 r. (powołany na wstępie rozważań § 3 ust. 5) jak i kolejnym, obowiązującym w dacie orzekania przez organ odwoławczy rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 29 maja 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz.U. z 2020 r., poz. je poprzedzających i następujących po nim) przewidziano możliwość skrócenia lub zwolnienia z obowiązku odbycia kwarantanny w uzasadnionych przypadkach. O skróceniu lub zwolnieniu z kwarantanny decyduje państwowy inspektor sanitarny właściwy ze względu na miejsce zamieszkania lub pobytu, w których ma być obowiązkowa kwarantanna, o której mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 34 ust. 5 ustawy o zwalczaniu chorób zakaźnych lub inny upoważniony przez Głównego Inspektora Sanitarnego państwowy inspektor sanitarny. Zatem osoba, która ma uzasadnione przyczyny, aby po przekroczeniu granicy nie odbywać kwarantanny może wystąpić z wnioskiem o jej skrócenie lub zwolnienie z jej odbycia. Należy mieć jednak na uwadze, że o zwolnieniu decyduje inspektor sanitarny, a jego decyzja ma charakter uznaniowy, co oznacza, że organ ma swobodę co do treści rozstrzygnięcia. Uznanie administracyjne nie oznacza jednak dowolności organu administracji publicznej. Organ działając w ramach uznania administracyjnego jest zobowiązany do rzetelnej i wnikliwej analizy wszystkich istotnych okoliczności sprawy.

W okolicznościach rozpoznawanej sprawy organ I instancji wyjaśnił, że uzasadniony przypadek decydujący o skróceniu lub zwolnieniu z obowiązku odbycia kwarantanny dotyczy przede wszystkim osób szczególnie ważnych w systemie zwalczania zakażeń i chorób zakaźnych w związku z zagrożeniem SARS-CoV-2 tj. pracowników podmiotów leczniczych, nadzoru epidemiologicznego, służb mundurowych, bądź też z ważnych przyczyn osobistych np. leczenia przewlekłej choroby, śmierci osoby bliskiej. Organ dokonał oceny sytuacji skarżącego wskazując, że wykonuje swoje obowiązki pracownicze jeden tydzień na Polsce, dwa tygodnie na [...], co powoduje, że często się przemieszcza, a co za tym idzie jest w znacznym stopniu narażony na zakażenie koronawirusem SARS-CoV-2. Tę ocenę podzielił organ odwoławczy, podtrzymując stanowisko PPIS w [...], wyjaśniając przy tym, że odmowa zwolnienia z obowiązku kwarantanny podyktowana była przede wszystkim względami ochrony zdrowia i życia ludzkiego, w sytuacji trwania stanu epidemii wprowadzonego w marcu 2020 r. na terytorium RP.

Zdaniem Sądu w uzasadnieniach podjętych rozstrzygnięć organy nie naruszyły granic uznania administracyjnego. Ze znajdującego się w aktach administracyjnych (k.-33) "Pisma w sprawie pracownika" wynika, że skarżący uczestniczy w projekcie "[...]" i jako botanik tworzy receptury i technologie do herbatek ziołowych (z suszu roślinnego), a jego praca polega na pozyskiwaniu ziół. Prawidłowo zatem organy ustaliły, że w sprawie nie zachodził uzasadniony przypadek zwolnienia z obowiązku kwarantanny.

Organ odwoławczy słusznie także w kontekście stawianych w odwołaniu zarzutów dotyczących naruszenia przepisów ustawy o cudzoziemcach (powtórzonych w skardze) wyjaśnił, że odmowa zwolnienia z odbywania obowiązkowej kwarantanny nie ogranicza skarżącemu prawa do swobodnego przemieszczania się (przekraczania granicy), a jedynie utrzymuje obowiązkową kwarantannę po wjeździe na teren Rzeczypospolitej Polskiej.

Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że w zgodzie z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. organy dokonały wystarczających dla podjęcia rozstrzygnięcia ustaleń, co do stanu faktycznego oraz w sposób prawidłowy oceniły zebrany materiał dowodowy.

W tym stanie rzeczy, ponieważ zawarte w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.)