Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1123/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-07-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 46 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 62 poz 627
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska.
article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Joanna Banasiewicz sędzia NSA Joanna Runge - Lissowska (spr.) sędzia del. WSA Wanda Zielińska - Baran Protokolant Agnieszka Gugała - Szczerbicka po rozpoznaniu w dniu 13 lipca 2010 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.P. i A.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 18 marca 2009 r. sygn. akt II SA/Łd 634/08 w sprawie ze skargi A.P. i A.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację inwestycji oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 18 marca 2009 r. sygn. akt II SA/Łd 634/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę A. i A.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] maja 2008 r. nr [...].

W uzasadnieniu Sąd przedstawił następująco stan sprawy:

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi decyzją z dnia [...] maja 2008 r. utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy Brójce z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] o umorzeniu postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację inwestycji polegającej na budowie stacji telefonii cyfrowej sieci [...] nr [...], przewidzianej do realizacji na terenie Ochotniczej Straży Pożarnej w P. Decyzje te zostały wydane w wyniku wcześniejszego uchylenia przez Samorządowe Kolegium decyzji tegoż Wójta o tym samym przedmiocie z uwagi na niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności w sprawie. W decyzji z [...] maja 2008 r. Kolegium wskazało, że w tym postępowaniu organ I instancji wyjaśnił kwestie, których brakowało w poprzednim postępowaniu, gdyż uzyskał od inwestora uzupełnienie "Kwalifikacji przedsięwzięcia", z której jednoznacznie wynika, że mapa stanowiąca załącznik do tego dokumentu przedstawia pełny zasięg występowania miejsc dostępnych dla ludności, co jest niezbędne do kwalifikacji przedsięwzięcia. "Kwalifikacja" wskazuje też, że wzdłuż osi głównej wiązek promieniowana anten:

– na azymucie 120o w odległości ok. 100 m znajduje się jednokondygnacyjny budynek gospodarczy,

– na azymucie 240o w odległości ok. 36 m znajduje się jednokondygnacyjny budynek hydroforni,

– na azymucie 0 nie występuje żadna zabudowa.

W świetle tego dokumentu zestawienie odległości miejsc dostępnych dla ludności uwidacznia, że pochylenie wiązki (tilt) dla wszystkich anten zawieszonych na wysokości 45-49,3 m jest zerowe, zaś miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości większej niż 70 m dla anten, których moc promieniowania izotropowo wynosi nie mniej niż 100 W i w odległości większej niż 150 m dla anten, których moc promieniowania izotropowego wynosi nie mniej niż 1000 W. Nadto Kolegium podkreśliło, że z ustaleń organu pierwszej instancji wynika, że wysokość zabudowy istniejącej w sąsiedztwie planowanej stacji nie przekracza 12 m, zaś aby stacja miała być zaliczona do przedsięwzięć mogących szkodliwie oddziaływać na środowisko miejsca dostępne dla ludności musiałyby sięgać wysokości zawieszonych anten, tj. minimum 45 m i znajdować się w odległości nie większej niż 150 m wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania anteny o równoważnej mocy – 1503,49 i 1614,36 W. Projektowana stacja nie należy zatem w świetle obowiązujących przepisów określających rodzaje przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko do takich, a co za tym idzie nie wymaga sporządzania raportu co, zdaniem Kolegium, wynika z dokumentacji sprawy.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu, A. i A.P. wskazali, że organy nie uwzględniły ogólnego stanu środowiska, bowiem anteny będą emitowały promieniowanie, które zaburzy funkcjonowanie całego łańcucha ekologicznego i nie przeprowadziły wszechstronnej analizy stanu faktycznego i obiektywnej oceny materiału dowodowego. Natomiast w piśmie procesowym z dnia 30 grudnia 2008 r. podnieśli, że rozstrzygnięcia organów obu instancji rażąco naruszają art. 105 § 1 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., bowiem jeżeli uznały, że nie ma podstaw do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach powinny odmówić jej wydania, a nie umarzać postępowanie i podnieśli, że przedłożona wraz z wnioskiem o wydanie decyzji "Kwalifikacja przedsięwzięcia" nie zwalnia organu z obowiązku orzekania o konieczności sporządzenia raportu oraz o jego zakresie.

Przechodząc do rozważań, Wojewódzki Sąd stwierdził:

W realiach niniejszej sprawy należy zwrócić uwagę na art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2006 r. Nr 129, poz. 902 ze zm.), zgodnie z którym uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wymaga realizacja: planowanego przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko określonego w art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz planowanego przedsięwzięcia innego niż określone w art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2, które nie jest bezpośrednio związane z ochroną obszaru Natura 2000 lub nie wynika z tej ochrony, jeżeli może znacząco oddziaływać na ten obszar. Z kolei z art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz art. 51 ust. 8 wynika, że przeprowadzenie omawianego postępowania środowiskowego wymagane jest przez przepisy jedynie dla przedsięwzięć wymienionych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. (Dz.U. Nr 257, poz. 2573 ze zm.) oraz wskazanych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 sierpnia 2007 r. zmieniającym powyższe rozporządzenie, które weszło w życie w dniu 31 sierpnia 2007 r. (Dz.U. Nr 158, poz. 1105). Organy zbadały w postępowaniu zarówno pierwszy, jak i drugi z wymienionych przypadków, a ustalenia te miały charakter przesądzający przy ocenie istnienia przesłanki bezprzedmiotowości postępowania. Jednoznacznie bowiem wykazano, że inwestycja nie mieści się w katalogu przedsięwzięć wymienionych w § 2 ust. 1 pkt 7 lub w § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia po jego nowelizacji, a co za tym idzie projektowana inwestycja nie należy do kategorii przedsięwzięć opisanych w przepisie art. 46 ust. 1 ustawy – Prawo ochrony środowiska. W sytuacji, gdyby stwierdzono, że w prowadzonym postępowaniu zachodzą przesłanki z cytowanego przepisu, konieczne byłoby wydanie decyzji merytorycznej, natomiast w przeciwnym razie – co organy prawidłowo przyjęły – postępowanie należy umorzyć.

Reprezentowani przez radcę prawnego, wyznaczonego z urzędu, A. i A.P. wnieśli skargę kasacyjną od tego wyroku, domagając się jego uchylenia oraz przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi i zarzucając, na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z: art. 7, 8, 9, 10 § 1, 75 § 1, 77 § 1, 81 k.p.a., polegające na tym, że na skutek niewłaściwej kontroli legalności działalności organów administracji publicznej Sąd I instancji oddalił skargę, pomimo że zebrany w sprawie materiał dowodowy jest niewystarczający i budzi wątpliwości, które – gdyby został uzupełniony – mogły zmienić ocenę sytuacji na korzyść skarżących. W szczególności Sąd przyjął uzasadnienie organu odwoławczego oparte głównie o materiał dowodowy świadczący na niekorzyść skarżących nie dostrzegając jednocześnie, że materiał ten powinien zostać uzupełniony o dowód z opinii biegłego z zakresu oddziaływania fal elektromagnetycznych, który w sposób jednoznaczny dokonałby oceny wpływu projektowanej inwestycji na okoliczne środowisko naturalne i zdrowie jego mieszkańców. Ponadto Sąd I instancji nie dostrzegł, że działanie organów administracji publicznej w niniejszej sprawie naruszało zasady wynikające z przytoczonych powyżej przepisów k.p.a., w szczególności zasady prawdy obiektywnej, pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz zebrania i wnikliwego rozpatrzenia pełnego materiału dowodowego;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z 105 § 1 k.p.a. oraz 138 § 1 pkt 1 k.p.a. polegające na tym, że na skutek niewłaściwej kontroli legalności działalności organów administracji publicznej Sąd I instancji nie zauważył, iż w sprawie nie zaistniała przesłanka bezprzedmiotowości postępowania, zatem nie było podstaw do jego umorzenia przez organy administracji publicznej;

3) art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 77 § 1, 78 § 2, 80 i 84 § 1 k.p.a. przez przyjęcie przez Sąd I instancji przy wyrokowaniu błędnego stanu faktycznego polegającego na dowolnym uznaniu – w ślad za organami administracyjnymi – że w postępowaniu prowadzonym w niniejszej sprawie nie ma potrzeby sporządzania raportu o oddziaływaniu na środowisko, zaś wystarczające jest wydanie decyzji w oparciu o dokument dostarczony przez wnioskodawcę i sporządzony na jej zlecenie w postaci "Kwalifikacji przedsięwzięcia", podczas gdy zasadność takiego twierdzenia nie została wykazana, a wobec powszechnego sprzeciwu i poważnych, obiektywnie uzasadnionych wątpliwości skarżących w przedmiocie realizacji planowanej inwestycji, racjonalne było uwzględnienie ich wniosku i przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego specjalisty, na okoliczność wpływu projektowanej inwestycji na środowisko naturalne i zdrowie okolicznych mieszkańców, zaś organy administracji publicznej nie podjęły żadnych decyzji w przedmiocie zgłoszonych przez skarżących wniosków dowodowych;

4) art. 3 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wydanie wyroku bez dokonania niezbędnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i nieustosunkowanie się przez Sąd I instancji do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze przez stronę skarżącą, co w znacznym stopniu utrudnia, a wręcz uniemożliwia kasacyjną kontrolę skarżonego orzeczenia.

W uzasadnieniu skargi, wyjaśniając te wszystkie zarzuty, podnosi się, że w sprawie posłużono się prywatnym dokumentem "Kwalifikacja przedsięwzięcia", przedłożonym przez inwestora, konieczne natomiast było uzyskanie opinii biegłego co do oddziaływania fal elektromagnetycznych na ludzi i środowisko, a także, że zarzuty takie stawiano decyzjom do czego Wojewódzki Sąd się nie ustosunkował, uznając za prawidłowy zgromadzony materiał dowodowy, choć wskazywano na jego braki.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania. Jeżeli zatem w sprawie nie zachodzi żaden z przypadków wskazanych w § 2 art. 183, tj. nieważności postępowania, Naczelny Sąd w rozpoznawaniu sprawy jest ograniczony do podstaw skargi kasacyjnej.

W niniejszej sprawie Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi postawiono zarzuty naruszenia prawa procesowego, które w istocie sprowadzają się do stwierdzenia, że materiał dowodowy był niepełny, a Sąd nie dostrzegł tego mankamentu postępowania administracyjnego. Zdaniem skargi o niekompletności dowodów świadczy to, że organy i Sąd oparły się tylko na dokumencie przedstawionym przez wnioskującą o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach stację telefonii komórkowej, przy tym niekorzystnym dla skarżących, podczas gdy przeprowadzenie innego dowodu mogłoby wpłynąć na zmianę rozstrzygnięcia. Błędem procesowym Wojewódzkiego Sądu było, w ocenie skargi kasacyjnej, to, że oparł się o materiał dowodowy Sieci komórkowej, a nie dostrzegł, że konieczne jest uzupełnienie go o opinię biegłego w zakresie oddziaływania fal elektromagnetycznych na środowisko naturalne i zdrowie ludzi.

Przedmiotem sprawy było to czy przedsięwzięcie, które ma być realizowane przez Polską Telefonię Cyfrową ERA należy do takich, które wymaga zgody na jego realizację, nazywanej w przepisach "decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach". Kwestie wydawania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach regulował art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm.), dalej "Prawo środowiska", który stwierdzał, że decyzji takiej wymagają przedsięwzięcia wskazane w art. 51 ust. 1 tej ustawy, tj. mogące znacząco oddziaływać na środowisko. Z kolei rodzaje przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko wymieniają przepisy wykonawcze do Prawa środowiska, tj. rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczególnych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz.U. Nr 257, poz. 2573 ze zm.) oraz zmieniające je rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 sierpnia 2007 r. (Dz.U. Nr 158, poz. 1105), dalej "rozporządzenie". Rolą organów rozstrzygających w sprawie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest zatem ustalenie czy dana inwestycja – przedsięwzięcie mieści się w wykazie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, wskazanych w przepisach ww. rozporządzeń. Wyszczególniają one jakie parametry – rodzaje, wielkość – należy brać pod uwagę przy ocenie czy dane przedsięwzięcie spełnia kryteria mogącego znacząco oddziaływać na środowisko. Kwestia zatem przesądzenia czy inwestycja jest mogącą znacząco oddziaływać na środowisko jest natury materialnoprawnej, bowiem to przepisy o takim charakterze wymieniają te przedsięwzięcia.

W niniejszej sprawie organy uznały, że planowane przez Telefonię Cyfrową przedsięwzięcie nie mieści się w kryteriach wskazanych w ww. przepisach, zatem to kwestia materialnoprawna przesądziła o rozstrzygnięciu. Zarzuty skargi kasacyjnej, będąc wyłącznie natury procesowej, do takiego aspektu sprawy w ogóle się nie odnoszą.

Błędy procesowe popełnione przez organy w postępowaniu w zakresie ustaleń faktycznych mogą wpływać na rozstrzygnięcie, jednak muszą to być błędy, z których wynika, że nie zostały udowodnione przesłanki materialne decydujące w sprawie. Wykazanie takich mankamentów postępowania byłoby zarzutem, który w świetle art. 174 pkt 2 p.p.s.a. mógłby być uznany za słuszny. W niniejszej skardze kasacyjnej takie błędy nie zostały wykazane.

Przepisy materialne, tj. rozporządzenie w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, wskazują jakie kryteria muszą być brane pod uwagę przy kwalifikacji przedsięwzięcia. W przypadku instalacji radiokomunikacyjnych, radionawigacyjnych i radiolokacyjnych emitujących pola elektromagnetyczne, a o takie przedsięwzięcie idzie w niniejszej sprawie, są nimi częstotliwości pola, równoważna moc promieniowania izotropowego (EIRP) dla pojedynczej anteny i odległość środka elektrycznego anteny od miejsc dostępnych dla ludności (§ 2 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia). Uznanie, że przedsięwzięcie jest lub nie mogącym znacząco oddziaływać na środowisko bez uwzględnienia któregoś z tych elementów jest błędem procesowym, bowiem nie wszystkie przesłanki materialne zostały wykazane, a mimo to rozstrzygnięcie zapadło. Jednak takiego zarzutu w skardze kasacyjnej nie postawiono. Zarzucono bowiem w niej, że błąd w postępowaniu dowodowym organów polegał na tym, że nie przeprowadziły one dowodu na oddziaływanie promieniowania elektromagnetycznego na zdrowie ludzi, że ten aspekt organy pominęły, a Wojewódzki Sąd tego nie dostrzegł.

Należy podkreślić, że przepisy rozporządzeń w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko określają jakie kryteria należy brać pod uwagę, o czym była mowa wyżej. Zarzut skargi sprowadza się zaś do tego, że nie zbadano okoliczności, która mogłaby wpłynąć na wynik, jednak stwierdzić należy, że nie mieści się ona w kryteriach wymienionych w przepisach, wykracza poza nie, gdyż wpływ promieniowania elektrycznego na zdrowie ludzi nie jest jedną z przesłanek materialnych, które miałyby znaczenie dla kwalifikacji przedsięwzięcia. Organy nie miały zatem obowiązku przeprowadzania takiego dowodu, a Sąd do uchylenia decyzji z tej przyczyny, że nie został on przeprowadzony.

Z powyższych przyczyn należy uznać zarzuty skargi kasacyjnej za nieusprawiedliwione i orzec jak w sentencji, na podstawie art. 184 p.p.s.a.