Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 176/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-02-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.  66 ust 1 pkt 5
journal: Dz.U. 2016 poz 353
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca: Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 16 lutego 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Międzynarodowego Portu Lotniczego im. [...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 września 2021 r. sygn. akt IV SA/Wa 793/21 oddalającego sprzeciwy Międzynarodowego Portu Lotniczego im. [...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...] oraz M. S. od decyzji Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] kwietnia 2021 r. Nr [...] w przedmiocie określenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 września 2021 r., sygn. akt IV SA/Wa 793/21, oddalił sprzeciwy Międzynarodowego Portu Lotniczego im. [...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...] oraz M. S. od decyzji Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] kwietnia 2021 r. Nr [...], w przedmiocie określenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia.

Jak wskazał Sąd pierwszej instancji Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] – dalej: "RDOŚ", decyzją z dnia [...] września 2019 r., znak: [...], określił środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia pod nazwą: "Budowa nowej drogi startowej na lotnisku [...]" w wariancie północnym.

Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska, po rozpoznaniu wniesionych od powyższej decyzji odwołań, wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] kwietnia 2021 r., na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. uchylił orzeczenie organu I instancji i sprawę przekazał temu organowi do ponownego rozpatrzenia. W ocenie organu:

- w zakresie wariantowania - doszło do naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 K.p.a. w zw. z art. 66 ust. 1 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2016 r. poz. 353, ze zm.) – dalej: "u.o.o.ś.", oraz art. 6, art. 8 § 1 i art. 25 § 2 w zw. z art. 24 § 4 K.p.a. przez oparcie rozstrzygnięcia o wadliwie zgromadzony materiał dowodowy, w szczególności raport, pozbawiony analizy wariantowej i postanowienie RDOŚ w [...] z dnia [...] października 2016 r. o zakresie raportu, wydane w stanie stronniczości i braku obiektywizmu, przez organ podlegający wyłączeniu, z przekroczeniem uprawnień w zakresie czynności niecierpiących zwłoki w związku z interesem społecznym lub ważnym interesem stron. Organ wskazał przy tym, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, (ocena czy planowane przedsięwzięcie może być realizowane we wnioskowanym wariancie czy też, w oparciu o wyniki oceny oddziaływania na środowisko, konieczne jest wskazanie wariantu innego spośród zaproponowanych, na podstawie art. 81 ust. 1 u.o.o.ś), ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W tym zakresie organ I instancji rozpoznając sprawę ponownie powinien przede wszystkim uzupełnić braki w raporcie w zakresie opisu wariantów, dbając by ujęte zostały w nim i dokładnie opisane: wariant wnioskowany, racjonalny wariant alternatywny i wariant najkorzystniejszy dla środowiska. Wariant alternatywny musi być z kolei wariantem racjonalnym, a więc w pełni wykonalnym. Wszelkie warunki jego realizacji, jeżeli takowe istnieją (a w przedmiotowej sprawie istnieją) winny zostać spełnione albo chociaż ich spełnienie winno zostać uprawdopodobnione. Następnie w raporcie powinny zostać określone, a przez organ I instancji wnikliwie zweryfikowane, przewidywane oddziaływania na środowisko wariantów poddawanych analizie (por. wymogi z art. 66 ust. 1 pkt 6 u.o.o.ś). Przy czym oddziaływanie na środowisko wariantu alternatywnego i najkorzystniejszego dla środowiska winno zostać przenalizowane w zakresie tych samych komponentów środowiska i w tym samym stopniu szczegółowości co wariant inwestycyjny. Sprowadza się to zatem do określenia przewidywanego oddziaływania na komponenty w szczególności wymienione w art. 66 ust. 1 pkt 7 u.o.o.ś. Dopiero tak uzupełniony raport może zostać poddany opiniowaniu i uzgodnieniu z organami współdziałającymi oraz udostępniony w ramach udziału społeczeństwa. Wynik przeprowadzonej oceny oddziaływania na środowisko organ ma zaś obowiązek przedstawić w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia, a w jego sentencji poprawnie wskazać wariant wybrany do realizacji.

- w zakresie oddziaływania na wody powierzchniowe i podziemne - doszło do naruszenia art. 7, art. 77 § 1 K.p.a. w związku z art. 66 u.o.o.ś przez nieprzeprowadzenie przez RDOŚ w [...] postępowania wyjaśniającego, co uznać należy za mogące mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Identyczny charakter, w ocenie organu ma również naruszenie art. 80 oraz art. 107 § 1 i § 3 K.p.a. w związku z art. 81 ust. 3 u.o.o.ś, bowiem organ I instancji nie wykazał, ani nie uzasadnił, że przedmiotowe przedsięwzięcie nie wpłynie negatywnie na możliwość osiągnięcia celów środowiskowych, o których mowa w art. 56, art. 57, art. 59 oraz art. 61 Prawa wodnego. RDOŚ w [...] w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie odniósł się do poszczególnych wskaźników charakteryzujących stan jednolitych części wód, w szczególności nie przeanalizował i nie ocenił możliwości przekroczenia granicznych wartości wskaźnika ChZT, jak i nie zidentyfikował i nie przeanalizował pod kątem wpływu na stan jednolitych części wód i wyznaczone cele środowiskowe "różnych wskaźników", których wartości zostały przekroczone w związku w odprowadzaniem wód opadowych i roztopowych z terenu lotniska do środowiska. A zatem ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji winien uzupełnić o te kwestie dokumentację, a następnie samodzielnie dokonać jej oceny, a jej wyniki przedstawi w uzasadnieniu decyzji biorąc pod uwagę brzmienie art. 81 ust. 3 u.o.o.ś.

Jednocześnie w ocenie organu odwoławczego, ze względu na zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego nie jest on władny do konwalidacji uchybień wskazanych powyżej w drodze dodatkowego postępowania wyjaśniającego na podstawie art. 136 K.p.a. Zauważono również, że ze względu na datę wszczęcia postępowania, w sprawie znajdują zastosowanie przepisy procesowe sprzed nowelizacji K.p.a. z czerwca 2017 r. (tj. w brzmieniu nadanym tą nowelizacją opublikowaną w: Dz. U. z 2013 r., poz. 23, ze zm.), ustanawiające węższe granice dopuszczalności postępowania wyjaśniającego na etapie II instancji.

Nie zgadzając się z ww. orzeczeniem, sprzeciwy do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli:

1) Międzynarodowy Port Lotniczy im. [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...], który zaskarżając decyzję z dnia [...] kwietnia 2021 r. w całości zarzucił jej naruszenie art. 138 § 2 zd. 1 K.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że w sprawie zaistniały przesłanki do wydania decyzji kasacyjnej, podczas gdy decyzja organu I instancji nie została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które spowodowały iż konieczny pozostał do wyjaśnienia zakres sprawy mający istotny wpływ na rozstrzygnięcie;

2) M. S., który wskazał, że zgadza się z uchyleniem decyzji RDOŚ w [...], a skargę składa na ww. decyzję GDOŚ w zakresie skierowania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W ocenie skarżącego GDOŚ winien był uchylić orzeczenie organu I instancji i odmówić zgody na realizację przedsięwzięcia o co wnioskuje w sprawie.

W odpowiedzi na sprzeciwy organ odwoławczy wniósł o ich oddalenie podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.

Wskazanym na wstępie wyrokiem Sąd pierwszej instancji uznał wniesione sprzeciwy za pozbawione uzasadnionych podstaw. W pierwszej kolejności Sąd ten wskazał, że stosownie do treści art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325) – dalej: "P.p.s.a.", który określa zakres sądowej kontroli decyzji wydanej w trybie art. 138 § 2 K.p.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. Tym samym kontrola sądowa ma charakter formalny, tj. służy skontrolowaniu, czy decyzja kasacyjna organu drugiej instancji została oparta na przesłankach przewidzianych w art. 138 § 2 K.p.a., natomiast nie ma podstaw prawnych, aby odnosić się do zarzutów merytorycznych podnoszonych w skardze.

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji według kryteriów określonych w art. 64e P.p.s.a. Sąd pierwszej instancji doszedł do przekonania, że nie można zaskarżonej decyzji zarzucić naruszenie art. 138 § 2 K.p.a. Jak wynika bowiem z akt sprawy organ I instancji, prowadząc postępowanie wyjaśniające, nie wyjaśnił niezbędnych okoliczności pozwalających na ustalenie, że istnieją podstawy do wydania wnioskodawcy decyzji określającej środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia pod nazwą: "Budowa nowej drogi startowej na lotnisku [...]" w wariancie północnym. Jak wskazał Sąd meriti raport oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko jako główny dowód w sprawie ma wskazywać w sposób precyzyjny miejsce realizacji przedsięwzięcia, wykazywać, czy realizowana inwestycji nie spowoduje naruszenia przeznaczenia nieruchomości w granicach obowiązujących planów miejscowych parametry zabudowy, określać czy przedsięwzięcie nie spowoduje nieosiągnięcia celów środowiskowych wyznaczonych dla Jednolitych Części Wód Powierzchniowych, ani nie będzie znacząco negatywnie oddziaływać na obszar Natura 2000. Dodatkowo raport powinien zawierać analizę wariantową inwestycji. Sporządzenie raportu, jego rzetelność, kompletność przesądzają bowiem w znacznej mierze o wynikach całego postępowania. Uzupełnienie raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko pociąga za sobą konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, o ile nie w całości, to przynajmniej w znacznej części przez organ I instancji. Na pewno zakres postępowania odwoławczego w tej materii wykracza poza granice uzupełniającego postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 136 K.p.a. A zatem działanie organu odwoławczego, mające na celu uzupełnienie w znacznej części raportu lub sporządzenie nowego raportu, w oczywisty sposób naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, określoną w art. 15 K.p.a. albowiem od ewentualnej decyzji wydanej przez organ II instancji, po przeprowadzeniu takiego kompletnego postępowania, odwołanie już nie służy w toku instancji. Stoi również w oczywistej sprzeczności z art. 136 K.p.a. i art. 138 § 2 K.p.a., ograniczając swobodę działania organu odwoławczego w tym zakresie.

W przedmiotowej sprawie, w ocenie Sądu pierwszej instancji, konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Wbrew stanowisku skarżących w realiach przedmiotowej sprawy konieczne było wydanie przez organ decyzji kasatoryjnej. Organ odwoławczy prawidłowo zastosował w niniejszej sprawie art. 138 § 2 K.p.a., a wskazane szczegółowo w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji uchybienia w przeprowadzonym postępowaniu uzasadniają uchylenie przez GDOŚ decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Wbrew twierdzeniom sprzeciwów GDOŚ wskazał na istotne naruszenia przepisów postępowania, a sprowadzają się one przede wszystkim do wad analizy raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko oraz do braku przeanalizowania i wyjaśnienia zagadnień wpływu przedsięwzięcia na cele środowiskowe określone dla jednolitych części wód podziemnych i powierzchniowych.

W tym zakresie w ocenie Sądu meriti organ odwoławczy prawidłowo przeanalizował i wskazał, że dokonana w raporcie analiza wariantowości w szczególności w zakresie wariantu alternatywnego (wariant wskazany jako centralny) ma charakter pozorny i abstrakcyjny z powodu braku możliwości jego zastosowania, gdyż brak jest choćby uprawdopodobnienia, że technicznie będzie możliwe np. poprowadzenie tras przelotu z ominięciem [...] Parku Narodowego. Prawidłowości tego stanowiska organu nie zmienia także dopuszczone przez Sąd Wojewódzki jako dowód pismo z dnia [...] kwietnia 2021 r. Zastępcy Prezesa ds. Żeglugi Powietrznej Polskiej Żeglugi Powietrznej potwierdzające możliwość przygotowania procedur dolotu i odlotu z ominięciem wskazanego wyżej parku narodowego, co ma zająć minimum 6 tygodni. Sąd pierwszej instancji wskazał bowiem, że takie uzgodnienia i opracowania winny były być dokonane przed sporządzeniem raportu a na pewno przed wydaniem decyzji w sprawie, pozwoliłoby to bowiem na uznanie, że faktycznie wskazany wariant może być wariantem alternatywnym w stosunku do wariantu inwestorskiego i jest brany przezeń pod uwagę jako realny. A nadto ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że możliwość realizacji inwestycji w tym wariancie jest uzależniona od zmieniającego się stanowiska strony wojskowej. Co prawda w załączeniu do skargi przedłożone zostało pismo z dnia [...] kwietnia 2021 r. Ministerstwa Obrony Narodowej, gdzie wskazano, że strona wojskowa dopuściła realizację nowej drogi startowej w wariancie północnym oraz w wariancie centralnym. Jednakże mając na względzie, że w aktach sprawy znajdują się również i inne pisma strony wojskowej, to w ocenie Sądu meriti ponownie rozpoznając sprawę organ będzie musiał szczegółowo przeanalizować wyrażane stanowiska. Zdaniem tego Sądu rację ma również organ odwoławczy wskazując, że RDOŚ w [...] nie przeanalizował oddziaływania planowanej inwestycji w poszczególnych wariantach na jednolite części wód. Nie ulega przy tym wątpliwości, że zebrany w toku postępowania administracyjnego materiał dowody musi umożliwiać ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na wody powierzchniowe i podziemne, w tym na jednolite części wód. Analiza w tym zakresie winna być w ocenie Sądu Wojewódzkiego dokonana przez organ I instancji w oparciu o ocenę oddziaływania na środowisko – co nie zostało uczynione.

Odnośnie zarzutów dotyczących wyłączenia RDOŚ w [...] od załatwienia przedmiotowej sprawy, Sąd pierwszej instancji zauważył, że w zaskarżonej decyzji GDOŚ nie wskazał aby wszystkie czynności dokonane przez organ wyłączony miały być w każdym przypadku powtórzone. Wręcz przeciwnie, z uzasadnienia wynika, że organ wyłączony może podejmować w sprawie dalsze czynności o ile nie przekraczają one granic art. 25 § 2 K.p.a. w zw. z art. 24 § 4 K.p.a., tj. są to czynności niecierpiące zwłoki ze względu na interes społeczny lub ważny interes strony. Organ jednocześnie wskazał, że w jego ocenie RDOŚ w [...] przekroczył wskazaną wyżej granicę i stąd powstała wadliwość decyzji pierwszoinstancyjnej i poprzedzającego ją postępowania co winna być ocenione pod kątem wpływu na wynik sprawy. Organ odwoławczy dokonał również oceny tego elementu wskazując, że przekroczenie granic wskazanych w art. 25 § 2 K.p.a. w zw. z art. 24 § 4 K.p.a., miało wpływ na określony przez RDOŚ w [...] postanowieniem z dnia [...] października 2016 r., znak: [...], zakres raportu (postanowienie wydane w trybie art. 69 ust. 1 u.o.o.ś) – w zakresie wariantowania, co doprowadziło w jego ocenie do naruszania przepisów.

Sąd pierwszej instancji podzielił zaprezentowany przez organ pogląd, że co do zasady wyłączenie organu nie powoduje konieczności: "niejako automatycznie" powtórzenia całości postępowania. Organ wskazany do jej załatwienia po wyłączeniu się organu właściwego miejscowo i rzeczowo winien w takim wypadku dokonać analizy dokonanych już w sprawie czynności i wydanych aktów pod kontem czy przy ich podejmowaniu nie doszło do naruszenia art. 25 w zw. z art. 24 § 4 K.p.a. W niniejszej sprawie, jak wynika z akt, RDOŚ w [...] nie dokonał takiej analizy na co słusznie wskazał organ odwoławczy. Nie rozważając zatem w ogóle wpływu okoliczności stanowiących podstawę wyłączenia RDOŚ w [...] na prawidłowość prowadzonego postępowania organ niewątpliwie naruszy przepisy postępowania, na co słusznie wskazał organ odwoławczy. GDOŚ dokonał jednocześnie oceny postanowienia określającego zakres raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko uznając, że RDOŚ w [...] na skutek wyłączenia RDOŚ w [...] miał możliwość dokonania ponownej analizy zakresu raportu z czego winien był skorzystać, gdyż postanowienie RDOŚ w [...] określające zakres raportu w jego ocenie opartej m. in. na karcie informacyjnej przedsięwzięcia oraz ocenie sporządzonego już raportu wskazuje, że zakres tego raportu winien być rozszerzony o wariantowanie a zatem, że organ winien był skorzystać przy wydawaniu tego postanowienia z art. 68 ust. 2 pkt 2 lit. a u.o.o.ś.

Odnosząc się natomiast do stanowiska M. S. zawartego w złożonym sprzeciwie, który co do zasady zgadza się z zakresem rozstrzygnięcia, w jakim uchylono orzeczenie organu I instancji wskazując jednak, że w jego ocenie organ winien odmówić wydania zgody na realizację przedsięwzięcia, Sąd meriti wskazał, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach ma charakter związany. Odmowa wydania zgody na realizację przedsięwzięcia, zgodnie z art. 81 u.o.o.ś, może nastąpić ze względu na brak możliwości realizacji inwestycji w wariancie zaproponowanym przez wnioskodawcę (ust. 1) lub ze względu na negatywny wpływ na możliwość osiągnięcia celów środowiskowych (ust. 3). Powyższe natomiast może wynikać dopiero z prawidłowo przeprowadzonej oceny oddziaływania na środowisko, która w niniejszej sprawie, jak prawidłowo uznał organ, odwoławczy nie została przeprowadzona.

Mając na względzie powyższe oraz fakt, że argumentacje sprzeciwów, jak i analiza akt sprawy, nie ujawniły wad tego rodzaju, które mogłyby prowadzić do uchylenia kwestionowanej decyzji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151a § 2 P.p.s.a, orzekł jak w sentencji.

Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia wniósł Międzynarodowy Port Lotniczy im. [...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...]. Zaskarżając rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji w całości zarzucił naruszenie:

I. na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenia przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy:

1. art. 151a § 1 zd. 1 P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 zd. 1 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji naruszenia przez organ II instancji art. 138 § 2 zd. 1 K.p.a. i oddalenie sprzeciwu od decyzji kasacyjnej, a niezastosowanie art. 151a § 1 zd. 1 P.p.s.a. polegała na:

- przyjęciu przez Sąd pierwszej instancji, że rację ma organ II instancji m.in. uznając konieczność nałożenia na wnioskodawcę wymagań z art. 68 ust. 2 pkt 2 u.o.o.ś., w sytuacji gdy organ II instancji zaniechanie nałożenia tego wiązał gołosłownie ze stronniczością organu I instancji podlegającego wyłączeniu, a Sąd już pomijając ten zarzut stronniczości, (jako naruszenia przepisów postępowania w rozumieniu art. 138 § 2 zd. 1 K.p.a.) nadał temu przymiot samodzielnego naruszenia przepisów postępowania (z art. 7, 77 i 107 K.p.a.), uznając to za jedyną podstawę zastosowania art. 138 § 2 zd. 1 K.p.a.),

- przyjęciu przez Sąd pierwszej instancji, że niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, (a co za tym idzie naruszenie przepisów art. 7, 77 i 107 K.p.a.) może być utożsamiane z nienałożeniem wymogów z art. 68 ust. 2 pkt 2 u.o.o.ś. w fazie określenia zakresu raportu środowiskowego, podczas gdy jest to faza uznaniowego określenia przez wnioskodawcę zakresu dokumentu raportu jako sformalizowanego uzupełnienia wniosku wraz z dowodami i już tylko z tego powodu nie może być traktowana jako naruszenie przepisów postępowania, gdyż organ administracyjny korzysta tutaj z ustawowej dowolności,

- przyjęciu przez Sąd pierwszej instancji, że postanowienie o ustaleniu zakresu raportu środowiskowego może być w każdym czasie dowolnie zmieniane, bądź modyfikowane przez organ administracyjny, co stoi w sprzeczności z zasadą trwałości niezaskarżalnych postanowień w postępowaniu administracyjnym w sytuacji braku zmiany okoliczności sprawy (analogicznie do art. 165 P.p.s.a.),

2) art. 64e P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie, przyjmując błędną wykładnię art. 138 § 2 zd. 1 K.p.a., że niewyjaśnienie okoliczności sprawy (naruszenie art. 7, 77 i 107 K.p.a.) może być samodzielną podstawą wydania decyzji kasacyjnej, podczas gdy istnienie koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy w istotnym zakresie do rozstrzygnięcia, ze swej istoty jest skutkiem naruszenia zasady dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy (art. 7 K.p.a.),

3) art. 110 § 1 K.p.a. w zw. z art. 126 K.p.a. w zw. z art. 69 ust. 3 zd. 1 u.o.o.ś. poprzez uznanie, że postanowienie określające zakres raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko może być w każdym czasie zmieniane przez organ który je wydał, podczas gdy niekończące postępowania postanowienia mogą być zmieniane tylko w przypadku zmiany okoliczności sprawy, a to w przedmiotowej sprawie nie nastąpiło, a tym bardziej nie nastąpi w przypadku uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania mu sprawy do ponownego załatwienia,

4) art. 106 § 3 P.p.s.a. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na dopuszczeniu możliwości przeprowadzenia dowodu z dokumentu, uznając że jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości, przy równoczesnym zaniechaniu wyjaśnienia tych wątpliwości w toku postępowania sądowoadministracyjnego i pozostawieniu ich wyjaśnienia organowi I instancji, a to wszystko w sytuacji, gdy mowa o kilku oświadczeniach o objętości strony tekstu,

5) art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) - dalej: "P.u.s.a." w zw. z art. 3 § 1 i 2a P.p.s.a w zw. z art. 7,15,136 § 1 i 138 § 2 zd. 1 K.p.a. i art. 80 K.p.a. poprzez błędną wykładnię w szczególności art. 80 K.p.a. i uznanie, że w przypadku gdy dowodem w sprawie jest raport o oddziaływaniu inwestycji na środowisko, to istnieje domniemanie, że jakiekolwiek jego uzupełnienie nie mieści się w zakresie uzupełniającego postępowania dowodowego w rozumieniu art. 136 § 1 K.p.a., podczas gdy jest to okoliczność wymagająca każdorazowego ustalenia in concreto, (a brak takiego ustalenia narusza zasady prawdy obiektywnej oraz swobodnej oceny dowodów, określonych w art. 7 i 80 K.p.a.), zważywszy nie tylko na charakter dowodowy raportu o oddziaływaniu inwestycji na środowisko jako takiego, lecz także na zakres i wagę potrzebnego uzupełnienia oraz sposób jego przeprowadzenia w danej sprawie, a Sąd pierwszej instancji w ślad za organem II instancji takiego ustalenia nie dokonał, błędnie przyjmując a priori, że każde uzupełnienie raportu o oddziaływaniu inwestycji na środowisko wykracza poza zakres postępowania dowodowego w II instancji, wyznaczony art. 136 § 1 w zw. z art. 15 K.p.a.,

6) art. 1 § 2 P.u.s.a. w zw. z art. 3 § 1 i 2a P.p.s.a w zw. z art. 25 § 2 K.p.a. w zw. z art. 24 § 4 K.p.a. oraz w zw. z art. 138 § 2 zd. 1 K.p.a. poprzez bezkrytyczne powielenie stanowiska za organem II instancji, że przeprowadzenie czynności przez organ wyłączony, jeżeli nie mieści się w zakresie wyznaczonym art. 25 § 2 w zw. z art. 24 § 4 K.p.a., to zawsze ma ono istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy w rozumieniu art. 138 § 2 K.p.a., podczas gdy poczynienie a priori takiego założenia jest niedopuszczalne, a wydanie orzeczenia na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. wymaga wykazania związku pomiędzy wadliwością czynności, a treścią rozstrzygnięcia, czego Sąd pierwszej instancji (podkreślając to) w ogóle nie rozważył,

7) art. 1 § 2 P.u.s.a. w zw. z art. 3 § 1 i 2a P.p.s.a w zw. z art. 25 § 2 K.p.a. w zw. z art. 24 § 4 K.p.a. oraz w zw. z art. 138 § 2 zd. 1 K.p.a. w zw. z art. 69 ust. 1 u.o.o.ś. poprzez bezkrytyczne powielenie przez Sąd pierwszej instancji poglądu organu II instancji, że wadliwość (polegająca na wydaniu przez organ wyłączony) postanowienia ustalającego zakres raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko miała jakikolwiek wpływ na wyznaczony w tym postanowieniu zakres, podczas gdy organ wydający decyzję, który przejął postępowanie, w I instancji uznał ten zakres za prawidłowo wyznaczony,

8) art. 1 § 2 P.u.s.a. w zw. z art. 3 § 1 i 2a p.p.s.a w zw. z art. 25 § 2 K.p.a. w zw. z art. 24 § 4 K.p.a., art. 7 i 77 K.p.a. oraz w zw. z art. 138 § 2 zd. 1 K.p.a. poprzez przyjęcie za prawdziwą opinię organu II instancji, że wyznaczony do rozpoznania sprawy, organ I instancji nie dokonał analizy czynności przeprowadzonych przez organ wyłączony, podczas gdy materiał dowodowy i czynności przeprowadzane przez wyznaczony organ I instancji świadczą w sposób oczywisty o przeprowadzeniu takiej analizy oraz o uzupełnieniu zauważonych braków;

9) art. 1 § 2 P.u.s.a. w zw. z art. 3 § 1 i 2a P.p.s.a. w zw. art. 66 ust. 1 pkt 5 u.o.o.ś. i art. 71 ust. 1 u.o.o.ś. w zw. z 138 § 2 zd. 1 K.p.a. poprzez bezkrytyczne powielenie stanowiska organu II instancji, że w ramach postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, celem wykazania "realności" wariantu alternatywnego, należy się legitymować prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (tu: zgodą wojskowego współużytkownika lotniska [...]), podczas gdy obowiązujące przepisy nie wymagają na etapie procedowania decyzji środowiskowej, posiadania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane,

10) art. 1 § 2 P.u.s.a. w zw. z art. 3 § 1 i 2a P.p.s.a. w zw. art. 66 ust. 1 pkt 5 u.o.o.ś. i art. 71 ust. 1 u.o.o.ś. w zw. z 138 § 2 zd. 1 K.p.a. poprzez bezkrytyczne powielenie stanowiska organu II instancji, że w ramach postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, celem wykazania "realności" wariantu alternatywnego można wymagać od inwestora przedstawienia opracowanych procedur przelotów, podczas gdy stanowi to etap realizacji przedsięwzięcia, który powinien zostać przeprowadzony dopiero po uzyskaniu warunków wynikających z decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia i w oparciu o nie;

11) art. 1 § 2 P.u.s.a. w zw. z art. 3 § 1 i 2a P.p.s.a. w zw. art. 66 ust. 1 pkt 5 u.o.o.ś. i w zw. z 138 § 2 zd. 1 K.p.a. poprzez wyrażenie aprobaty dla niewłaściwej wykładni pojęcia "realności" wariantu alternatywnego, prezentowanej przez organ II instancji, który wymiennie z tym pojęciem używa określenia: "gotowość do realizacji", podczas gdy jest to rozumienie niezgodne z art. 66 ust. 1 pkt 5 u.o.o.ś. i charakterem przedmiotowego postępowania,

12) art. 1 § 2 u.s.a. w zw. z art. 3 § 1 i 2a P.p.s.a. w zw. art. 66 ust. 1 pkt 5 u.o.o.ś. i art. 71 ust. 1 u.o.o.ś. w zw. z art. 6 K.p.a. i 138 § 2 zd. 1 K.p.a. poprzez określenie przez Sąd I instancji (w ślad za organem II instancji) wymogu legitymowania się przez Inwestora prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz zrealizowania części inwestycji w postaci opracowań tras przelotów na etapie postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia - co miałoby być elementem uprawdopodobnienia realności wariantu alternatywnego - podczas gdy brak jest podstawy prawnej do formułowania takich wymogów, wykraczających poza zakres tego postępowania.

13) art. 106 § 3 w zw. z art. 106 § 5 P.p.s.a. w zw. z art. 233 ustawy z dnia 17 listopada 1964 roku - Kodeks postępowania cywilnego (dalej: "k.p.c."), poprzez uznanie, że pismo Ministerstwa Obrony Narodowej z dnia [...] kwietnia 2021 r. stanowi o zmienności stanowiska w zakresie zgody na przedmiotową inwestycję wojskowego użytkownika lotniska, podczas gdy jest to wprost potwierdzenie istnienia tej zgody także na etapie postępowania administracyjnego I i II instancji, oraz wskazówka interpretacyjna dla pozostałych pism strony wojskowej znajdujących się w aktach sprawy pod kątem istnienia tej zgody, zaś wszelkie wątpliwości co do istnienia zgody powstały na skutek nadinterpretacji przez organ II instancji.

14) art. 1 § 2 P.u.s.a. w zw. z art. 3 § 1 i 2a P.p.s.a w zw. z art. 7,77 § 1 i 80 K.p.a. w zw. z art. 138 § 2 zd. 1 K.p.a. poprzez wyrażenie przez Sąd I instancji aprobaty dla oceny materiału dowodowego przeprowadzonej przez organ II instancji, opartej o arbitralne i ostentacyjne pomijanie istotnych dowodów z całości materiału dowodowego lub ich bagatelizowanie w miejsce merytorycznego uzasadnienia, dlaczego wg organu tenże materiał dowodowy nie zmienił jego optyki, a w wyniku tak przeprowadzonego postępowania organ II instancji uznał, że zachodzą przesłanki do wydania decyzji kasacyjnej w myśl art. 138 § 2 zd. 1 K.p.a., pomimo że w świetle całości materiału dowodowego należy stwierdzić brak przesłanek do jej wydania,

15) art. 1 § 2 P.u.s.a. w zw. z art. 3 § 1 i 2a P.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a., poprzez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nieodpowiadające wymogom art. 141 § 4 P.p.s.a., polegające na ograniczeniu się w wyjaśnianiu motywów wyroku w większości uzasadnienia do aprobaty poglądów organu II instancji, (w wyniku czego skarżący zmuszony jest zbyt często odnosić się do decyzji GDOŚ, wskazując tylko na bezkrytyczną jej akceptację w zaskarżonym wyroku), bez odniesienia się do zarzutów sformułowanych przez skarżącego oraz poprzez odnoszenie się do zarzutów, których skarżący nie sformułował, a Sąd pierwszej instancji przypisał je skarżącemu,

16) art. 1 § 2 P.u.s.a. w zw. z art. 3 § 1 i 2a P.p.s.a. w zw. z art. 136 § 1 K.p.a. poprzez uznanie przez Sąd I instancji, że niezastosowanie art. 136 § 1 K.p.a. - przy przyjęciu, że w części raportu dot. jednolitych części wód zachodzą braki skonkretyzowane przez organ II instancji - oparte na wyrażanym przez organ II instancji oraz Sąd pierwszej instancji, domniemaniu że w przypadku raportu o przewidywanym oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko nie może być mowy o przeprowadzaniu uzupełniającego postępowania dowodowego w trybie art. 136 § 1 K.p.a. niezależnie od zakresu braków możliwych do uzupełnienia jest właściwe, podczas gdy przepisy regulujące postępowanie administracyjne nie ustanawia takiego domniemania.

II. na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. naruszenia przepisów prawa materialnego:

1) art. 66 ust. 1 pkt 5 u.o.o.ś. poprzez dokonanie błędnej subsumpcji i przyjęcie, że w przedmiotowym stanie faktycznym przedstawiony przez skarżącego wariant alternatywny nie stanowi wariantu racjonalnego, względnie nie zostało to wykazane, podczas gdy akta sprawy oraz dowody przeprowadzone przez Sąd pierwszej instancji potwierdzają racjonalność tego wariantu na etapie postępowania przed organem I instancji, zaś dowody przeprowadzone przed sądem administracyjnym I instancji jednoznacznie potwierdzają, że wariant ten miał przymiot racjonalności już na etapie postępowania administracyjnego w I i II instancji.

2) art. 71 ust. 1 u.o.o.ś. poprzez formułowanie wobec skarżącego wymogów wykraczających poza zakres postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowań przedsięwzięcia, poprzez wymóg opracowania procedur przelotów z wariantu alternatywnego oraz wymóg wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane - co stanowi materię odpowiednio etapu realizacji przedsięwzięcia (i to w oparciu o warunki wydane w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach), oraz materię postępowania w sprawie uzyskania zezwolenia odnośnego organu administracji architektoniczno-budowlanej na podjęcie robót budowlanych.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uwzględnienie niniejszej skargi kasacyjnej w całości, uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi w myśl art. 188 P.p.s.a., względnie uwzględnienie niniejszej skargi kasacyjnej w całości, uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji w myśl art. 185 § 1 P.p.s.a., zasądzenie kosztów postępowania - w tym kosztów zastępstwa procesowego - wedle norm przepisanych art. 203 pkt 1 P.p.s.a. oraz rozpoznanie niniejszej skargi kasacyjnej na rozprawie (art. 176 § 2 P.p.s.a.).

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty szerzej umotywowano.

Ustosunkowując się do skargi kasacyjnej uczestnik postępowania M. S. wniósł o jej oddalenie w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego wedle norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Na wstępie wskazać należy, że zgodnie z art. 182 § 2a P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji na posiedzeniu niejawnym. Na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego (art. 182 § 3 P.p.s.a.). Tym samym nie mógł zostać uwzględniony zawarty w skardze kasacyjnej wniosek o rozpoznanie tego środka zaskarżenia na rozprawie.

Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Przechodząc w pierwszej kolejności do oceny podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania należy przede wszystkim rozważyć, czy organ odwoławczy prawidłowo zastosował art. 138 § 2 K.p.a. Stosownie do treści tego przepisu organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Zatem zastosowanie przepisu art. 138 § 2 K.p.a. uwarunkowane jest dwiema przesłankami procesowymi. Pierwsza z nich polega na tym, że doszło do naruszenia przepisów postępowania w trakcie postępowania zakończonego decyzją organu pierwszej instancji, druga natomiast sprowadza się do tego, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Niezbędne jest wykazanie, że zaistnienie tych przesłanek następuje na określonej podstawie materialnoprawnej. Tylko niewyjaśnienie istotnych okoliczności faktycznych zapisanych w hipotetycznym stanie faktycznym daje podstawy do ustalenia, że spełniona jest przesłanka, według której konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (por.: B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", C.H. Beck 2017, s. 728). W ramach badania przesłanek do wydania decyzji, której podstawę stanowił będzie przepis art. 138 § 2 K.p.a., do czego uprawnia art. 64e P.p.s.a., mieści się ocena materialnoprawna warunkująca przyjęcie, że zaistniała przesłanka konieczności wyjaśnienia zakresu sprawy mającego wpływ na rozstrzygnięcie. Z sytuacją taką mamy zatem do czynienia, gdy naruszenie procesowe skutkuje niewyjaśnieniem istotnych okoliczności sprawy. Związek obu przesłanek potwierdza określenie o koniecznym do wyjaśnienia zakresie sprawy.

Organ kasacyjny przekazując sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji zobligowany jest do wskazania, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Za prawidłowe zatem uznać należy stanowisko, że organ drugiej instancji ma możliwość wydania decyzji kasacyjnej wyłącznie w sytuacji, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Wskazać należy bowiem, że braki w postępowaniu dowodowym nie mogą stanowić podstawy do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. jedynie w sytuacji, gdy organ odwoławczy ma możliwość skorzystania z art. 136 § 1 K.p.a. Tym samym zastosowanie art. 138 § 2 K.p.a. poprzedzone być powinno wykazaniem, że ewentualne postępowanie dowodowe przeprowadzone w oparciu o przepis art. 136 § 1 K.p.a. będzie niewystarczające.

Zgodnie z treścią art. 136 K.p.a. organ II instancji uprawniony jest do przeprowadzenia na żądanie strony lub z urzędu dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecenia przeprowadzenia tego postępowania organowi, który wydał decyzję.

Oceniając przedstawione wyżej poglądy w realiach niniejszej sprawy wskazać należy, że Sąd Wojewódzki prawidłowo uznał, że Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska skutecznie wykazał konieczność wyjaśnienia zakresu sprawy mającego istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy zasadnie zwrócił uwagę na istotne naruszenia przepisów postępowania których dopuścił się organ I instancji, a które sprowadzają się przede wszystkim do wad analizy raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko oraz do braku przeanalizowania i wyjaśnienia zagadnień wpływu przedsięwzięcia na cele środowiskowe określone dla jednolitych części wód podziemnych i powierzchniowych. Zgodnie z art. 66 ust. 1 pkt 5 u.o.o.ś, raport powinien zawierać opis wariantów przedsięwzięcia, w tym: wariantu proponowanego przez wnioskodawcę oraz racjonalnego wariantu alternatywnego, a także: wariantu najkorzystniejszego dla środowiska.

Tymczasem z trafnych ustaleń poczynionych przez Sąd Wojewódzki wynika, że o ile wariant inwestycyjny przedstawiony został przez organ I instancji jako w pełni określony i wykonalny (gotowy do realizacji), tak wariant alternatywny obarczony był licznymi niejasnościami i założeniami, jak warunkowa zgoda strony wojskowej, czy przebieg tras lądowania i startów związanych z ograniczeniami parku narodowego. Zasadnie Sąd Wojewódzki zwrócił uwagę na istotne znaczenie analizy wariantowej dla oceny oddziaływania środowiska, a co za tym idzie dla przedmiotu postępowania. W przedmiotowej sprawie wariant centralny, czyli jedyny wariant alternatywny, jest niedookreślony, nie w pełni wykonalny, a przy tym niestanowiący rzeczywistej alternatywy dla wariantu inwestycyjnego. Z powyższego wynika, że ocenie oddziaływania na środowisko poddany został (w zakresie wszystkich elementów środowiska, poza oddziaływaniem na jednolite części wód) tylko wariant inwestycyjny w sytuacji braku innego wariantu mogącego spełniać rolę rzeczywistego wariantu alternatywnego. Co zaś się tyczy oddziaływania na jednolite części wód to nie sposób uznać, że ocena oddziaływania została w tej materii w ogóle przeprowadzona. Zatem prawidłowo Sąd pierwszej instancji uznał, że powyższych wadliwości nie sposób usunąć w drodze dodatkowego postępowania uzupełniającego na podstawie art. 136 K.p.a. Braki i nieprawidłowości raportu wskazane w decyzji organu odwoławczego uzasadniały więc ocenę, iż ten podstawowy dokument w sprawie wydania decyzji środowiskowej został sporządzony z naruszeniem przepisów prawa materialnego, mającym istotny wpływ na wynik sprawy, dlatego w oparciu o jego treść nie było podstaw do rozstrzygnięcia co do istoty sprawy. Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej, taki stan sprawy nie mógł być podstawą do zaakceptowania przez GDOŚ decyzji organu pierwszej instancji, a co za tym idzie sprawa nie mogła być również w tym zakresie weryfikowana merytorycznie przez organ odwoławczy.

Powyższych ustaleń nie zdołała zanegować wniesiona skarga kasacyjna. Mimo wielości podniesionych zarzutów oparte zostały one o przepis art. 1 § 2 P.u.s.a. w zw. z art. 3 § 1 i 2a P.p.s.a. Z przywołanych przepisów wynika, że: "Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej" (art. 1 § 1 P.u.s.a.); "Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej" (art. 1 § 2 P.u.s.a.); "Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie" (art. 3 § 1 P.p.s.a.). O naruszeniu ww. przepisów można by mówić w przypadku, gdyby sąd administracyjny zaniechał wykonania kontroli decyzji administracyjnej, odmawiając rozpoznania sprzeciwu, lub wykonując tę kontrolę zastosowałby inne kryteria niż kryterium zgodności z prawem, względnie zastosował środek nie przewidziany ustawą. W niniejszej sprawie nie można doszukać się takiej zależności. To, że strona skarżąca nie zgadza się z wynikami przeprowadzonej przez Sąd pierwszej instancji kontroli zaskarżonej decyzji, odnośnie zasadności wydania przez organ rozstrzygnięcia na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., nie świadczy o naruszeniu tych przepisów. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela także zarzutu naruszenia przez Sąd Wojewódzki art. 141 § 4 P.p.s.a. Wymieniony przepis stanowi, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, pisemne motywy powinny ponadto obejmować wskazania co do dalszego postępowania. Przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. można naruszyć wtedy, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny, podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta wyklucza kontrolę kasacyjną orzeczenia lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. Naczelny Sąd Administracyjny, mając na uwadze powyższe, analizując uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nie dopatrzył się w nim takich mankamentów, które obligowałyby go do uwzględnienia skargi kasacyjnej w tym zakresie.

Odnosząc się do podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego wskazać należy, że o ile skarga – w myśl art. 134 P.p.s.a. i art. 145 P.p.s.a. – otwiera postępowanie sądowoadministracyjne prowadzące do kontroli legalności decyzji administracyjnej pod kątem prawidłowego zastosowania przez organ przepisów prawa materialnego oraz norm o charakterze proceduralnym, to art. 64e P.p.s.a. wyraźnie zawęża kontrolę sądową przy sprzeciwie do oceny jedynie przesłanek warunkujących wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Tym samym również w postępowaniu kasacyjnym nie podlegały weryfikacji zarzuty dotyczące zastosowania w sprawie przepisów prawa materialnego w zakresie wiążącym się z merytorycznym rozpoznaniem przedmiotowej sprawy administracyjnej.

Szersza kontrola sądowa, mająca wpływ na prawa i obowiązki stron w danej sprawie, będzie możliwa dopiero w postępowaniu ze skargi na decyzję ostateczną, kończącą postępowanie administracyjne.

Z przyczyn omówionych wyżej należało stwierdzić, że zaskarżony wyrok wydany został wskutek prawidłowo przeprowadzonej kontroli legalności zaskarżonej decyzji.

W konsekwencji skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 P.p.s.a.

Nie orzeczono o przyznaniu kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz M. S., gdyż przepisy ustawy P.p.s.a. nie przewidują możliwości przyznania takich kosztów uczestnikowi postępowania.