Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 204/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2022-06-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 63 ust. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 247
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - t.j.
article: art. 16, art. 156
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jarosław Piątek Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 23 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę.


UZASADNIENIE

Wójt Gminy, powołując się na art. 71 ust. 1 i ust. 2, art. 75 ust. 1 pkt 4, art. 84, art. 82 ust. 1 pkt 1 lit. b i art. 85 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 283 ze zm., aktualny tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 1029, dalej jako u.u.i.ś.) w zw. z § 3 ust. 1 pkt 52 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. (prawidłowo z dnia 10 września 2019 r.) w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2019 r., poz. 1839, dalej jako r.p.m.z.o.ś.) oraz art. 49, art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. 2020 poz. 256 ze zm., aktualny tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej jako k.p.a.), wydał w dniu [...] kwietnia 2021 r. decyzję nr [...], którą – po przeprowadzeniu postępowania w sprawie środowiskowych uwarunkowań przedsięwzięcia pn. "Budowa budynku dydaktyczno-rehabilitacyjno-noclegowego w ośrodku dydaktyczno-socjalnym AWF [...] wraz z infrastrukturą towarzyszącą, na terenie działki ewid. nr [...]" – stwierdził brak potrzeby przeprowadzania oceny oddziaływania powyższego przedsięwzięcia na środowisko i jednocześnie określił warunki jego realizacji.

W uzasadnieniu organ wskazał, że w dniu 14 grudnia 2020 r. wpłynął wniosek Akademii Wychowania Fizycznego w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla wskazanego powyżej przedsięwzięcia. W dniu 21 grudnia 2020 r. organ wystąpił do Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej, do Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska oraz do Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie Zarząd Zlewni o wydanie opinii co do konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko. W odpowiedzi, Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska (dalej jako RDOŚ) stwierdził konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko oraz określił zakres raportu, natomiast Państwowe Gospodarstwo Wodne nie stwierdziło potrzeby przeprowadzenia powyższej oceny. Dalej organ I instancji wskazał, że w rozmowie telefonicznej z pracownikiem Powiatowej Stacji Sanitarno Epidemiologicznej otrzymał informację, iż organ ten załatwił sprawę na podstawie art. 78 ust. 4 u.u.i.ś.

Następnie organ podał, że planowane przedsięwzięcie zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 52 lit. a r.p.m.z.o.ś jest przedsięwzięciem mogącym potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, dla którego obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko może być stwierdzony na podstawie art. 63 ust. 1 u.u.i.ś. Zatem stanowi planowane przedsięwzięcie określone art. 59 ust. 1 pkt 2 tej u.u.i.ś. Swoim zakresem przedsięwzięcie obejmuje budowę budynku dydaktyczno-rehabilitacyjno-noclegowego w ośrodku dydaktyczno-socjalnym AWF wraz z infrastrukturą towarzyszącą, na terenie działki ewid. nr [...]. Szczegółowy zakres obejmuje:

- wyburzenie istniejącego budynku,

- budowę budynku dydaktyczno-rehabilitacyjno-noclegowego o powierzchni zabudowy około 550 m2,

- usunięcie drzew kolidujących z planowanym zagospodarowaniem,

- budowę drogi dojazdowo-pożarowej wraz z placem manewrowym o wymiarach 20x20 m,

- budowę miejsc parkingowych dla około 30 samochodów,

- budowę i przebudowę instalacji i sieci uzbrojenia podziemnego i naziemnego, w zakresie koniecznym dla prawidłowego funkcjonowania projektowanego budynku.

Planowany do budowy budynek znajduje się na terenie Gminy [...], dz. nr [...], w obrębie Ośrodka dydaktyczno-socjalnego AWF, w sąsiedztwie jeziora [...]. Głównym elementem przedsięwzięcia jest budowa budynku dydaktyczno-rehabilitacyjno-noclegowego o powierzchni zabudowy około 550 m2. Nowy budynek powstanie w miejscu istniejącego budynku noclegowego i ma służyć wnioskodawcy jako baza szkoleniowo-noclegowa. Odbywać się w nim będą konferencje i obozy dydaktyczne, a w części fizjoterapeutycznej zajęcia mające na celu usprawnienie kondycji fizycznej i doskonalenie umiejętności studentów AWF. Obiekt będzie jednobryłowy z dachem płaskim, ściany zewnętrzne murowane dwuwarstwowe z ociepleniem o wymiarach ok. 35,90 m x 15,30 m i wysokości 12 m - powierzchnia zabudowy ok. 549 m2, użytkowa ok. 1790 m2, a kubatura ok. 6591 m3. Dojazd do ośrodka odbywać się będzie z drogi gminnej, a wzdłuż obiektu od strony północno-zachodniej powstanie droga dojazdowa zakończona placem manewrowym o wymiarach 20x20 m utwardzony kostką betonową. Miejsca parkingowe wykonane zostaną od strony północno-zachodniej i południowo-zachodniej obiektu z płyt ażurowych. Dodatkowo od strony północno-wschodniej powstanie dojazd techniczny do budynku zakończony pochylnią. Przewidywana powierzchnia dróg, parkingów i chodników wyniesie ok. 1800 m2.

W dalszej części uzasadnienia Wójt wskazał, że etap realizacji inwestycji związany będzie z przekształceniem powierzchni ziemi na obszarze przeznaczonym pod realizację nowego budynku, dróg i parkingu, a w miejscach prowadzonych robót ziemnych zostanie zdjęta powierzchniowa warstwa gruntu oraz powstaną wykopy.

W przypadku pojawienia się wody w wykopach dopuszcza się zastosowanie igłofiltrów lub pomp. Na etapie realizacji inwestycji teren będzie wyposażony w przenośne kabiny wc, a woda na cele sanitarne i budowlane będzie pobierana z wodociągu lub beczkowozami. Powstałe odpady, w tym budowlane, zostaną zgromadzone w kontenerach lub będą wywożone bezpośrednio przez samochody transportowe z przekazaniem do uprawnionego odbiorcy w celu ich odzysku lub unieszkodliwienia. Etap realizacji przedsięwzięcia wiąże się z koniecznością usunięcia drzew, dlatego celem kompensacji należy dokonać nasadzeń zastępczych, stosując gatunki charakterystyczne dla tego obszaru w ilości 1 drzewo usunięte = 3 drzewa nasadzone.

Eksploatacja inwestycji nie będzie wiązała się z wykorzystaniem wód powierzchniowych ani podziemnych, gdyż woda do budynku będzie dostarczana

z wodociągu. Wody opadowe i roztopowe z połaci dachowych odprowadzane będą zamkniętym systemem rurowym do szczelnych żelbetowych zbiorników retencyjnych. Do tych zbiorników będą również trafiały wody opadowe i roztopowe z dróg

i chodników, które uprzednio trafią do separatorów substancji ropopochodnych zintegrowanych z osadnikiem piasku. Wody te po podczyszczeniu zostaną wykorzystane do nawadniania terenów zielonych. Zastosowanie takich rozwiązań pozwala zdaniem organu przyjąć, że przedsięwzięcie nie wywoła presji mogących oddziaływać na stan części wód lub zagrażające osiągnięciu ustalonych dla nich celów środowiskowych, gdyż zastosowane środki minimalizują negatywne oddziaływanie na środowisko wodno-gruntowe i zapewniają jego ochronę.

Organ podał następnie, że planowane przedsięwzięcie ma być zlokalizowane na działce nr [...], która znajduje się w Obszarze Chronionego Krajobrazu "[...]", która jest już w części zabudowana budynkami, drogami i placami i porośnięta drzewami i krzewami. Po analizie wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla planowanego przedsięwzięcia oraz karty informacyjnej, organ stwierdził, że nie jest ono zlokalizowane na obszarach wodno-błotnych, oraz innych obszarach o płytkim zaleganiu wód podziemnych, w tym siedliskach łęgowych oraz ujściach rzek, na obszarach wybrzeży i w środowisku morskim, obszarach górskich lub leśnych, przedsięwzięcie nie jest zlokalizowane na obszarach objętych ochroną, w tym strefach ochronnych ujęć wód i obszarach ochronny zbiorników wód śródlądowych, obszarach, na których standardy jakości środowiska zostały przekroczone lub istnieje prawdopodobieństwo ich przekroczenia, obszarach o krajobrazie mającym znaczenie historyczne, kulturowe lub archeologiczne, obszarach przylegających do jezior, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej. Planowane przedsięwzięcie znajduje się w granicach JCWPd o kodzie [...], która charakteryzuje się dobrym stanem ilościowym oraz chemicznym. Ta część wód jest monitorowana, a nieosiągnięcie celów środowiskowych nie jest zagrożone.

Oceniając zgromadzone dowody organ wziął pod uwagę położenie przedsięwzięcia na terenie Obszaru i Chronionego Krajobrazu "[...], odstępując od obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania z uwagi na fakt, że:

- z analizy przedłożonej karty informacyjnej przedsięwzięcia wynika, że nie przewiduje się możliwości wystąpienia negatywnych oddziaływań na obszary chronione, gdyż nowoprojektowany budynek zostanie usytuowany w miejscu istniejącego, który zostanie rozebrany,

- działka nr [...], na której ma zostać wybudowany obiekt wraz z terenem przyległym jest już przekształcona, zurbanizowana, co pozwala założyć, że brak jest na tej działce obecności ekosystemów o wysokich walorach dla obszaru chronionego krajobrazu,

- na działce tej znajdują się już inne obiekty budowlane wykorzystywane przez wnioskodawcę, co powoduje, że teren ten z obiektami stał się częścią środowiska naturalnego,

- realizacja przedsięwzięcia nie wpłynie negatywnie na stan wód podziemnych,

- oddziaływanie przedsięwzięcia na środowisko wystąpi na etapie jego realizacji, a nałożenie na wnioskodawcę obowiązków określonych w sentencji decyzji pozwoli ochronić środowisko naturalne na tym etapie,

- oddziaływanie przedsięwzięcia na środowisko po jego zakończeniu

i użytkowaniu nie wpłynie negatywnie na środowisko naturalne z uwagi na fakt, że nowowybudowany budynek zastąpi stary, który był użytkowany od wielu lat,

- usuwane drzewa zostaną zastąpione nowymi nasadzeniami, co zrekompensuje ubytki w drzewostanie,

- przedsięwzięcie nie będzie zmieniało znacząco stanu użytkowania

i zagospodarowania terenu,

Ponadto organ stwierdził, że przedsięwzięcie z uwagi na swój charakter nie jest zaliczane do zakładów stwarzających zagrożenie wystąpienia poważnej awarii przemysłowej w rozumieniu art. 248 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. - Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1396 ze zm.) i nie występuje też w wykazie obiektów wymienionych w art. 135 ust. 1 tej ustawy, dla których mogą być tworzone obszary ograniczonego użytkowania, a sama lokalizacja przedsięwzięcia powoduje, że nie zachodzi ryzyko transgranicznego oddziaływania na środowisko. W obszarze planowanej inwestycji nie przewiduje się kumulacji oddziaływań na środowisko wynikających ze zrealizowanych i realizowanych przedsięwzięć.

Pismem z dnia [...] czerwca 2021 r. RDOŚ , działając na podstawie art. 76 ust. 1 u.u.i.ś., wniósł o stwierdzenie nieważności powyżej opisanej decyzji Wójta Gminy z [...] kwietnia 2021 r. W uzasadnieniu tego wniosku wskazał, że powyższa decyzja obarczona jest wadami prawnymi uzasadniającymi wyeliminowanie jej

z obrotu prawnego, została ona bowiem wydana z naruszeniem prawa miejscowego, a mianowicie § 3 ust. 1 pkt 2 uchwały Sejmiku Województwa nr [...] z dnia [...] listopada 2016 r. w sprawie wyznaczenia obszaru chronionego krajobrazu o nazwie "[...]" (Dz. U. Woj. z 2016 r., poz. 2304; dalej jako uchwała Sejmiku).

Wnioskodawca podkreślił, że już na etapie procedury wynikającej z art. 64 ust. 1 i 2 u.u.i.ś. wyraził opinię, że dla planowanego przedsięwzięcia istnieje konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Pomimo tego przedmiotową decyzją Wójt Gminy nie stwierdził potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Następnie RDOŚ podniósł, że w § 3 ust. 1 pkt 2 uchwały Sejmiku wymienione zostały zakazy działań niedopuszczalnych, w tym zakaz realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu przepisów u.u.i.ś. Przedmiotowa decyzja Wójta narusza powyższy zapis uchwały. Nadto RDOŚ zwrócił uwagę, że przewidziany zakaz nie jest zakazem bezwzględnym. Stosownie bowiem do art. 24 ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r., poz. 55 ze zm.; aktualny tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 916; dalej jako u.o.p.) zakaz dotyczący przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko nie dotyczy realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, dla których przeprowadzona ocena oddziaływania na środowisko wykazała brak negatywnego wpływu na ochronę przyrody i ochronę krajobrazu obszaru chronionego krajobrazu. W konsekwencji, aby planowana inwestycja pozostawała w zgodzie z przepisami uchwały Sejmiku z dnia [...] listopada 2016 r. musi być obligatoryjnie poddana procedurze oceny oddziaływania na środowisko i dopiero pozytywny wynik tej oceny może przesądzić o możliwości jej podjęcia.

Decyzją z dnia [...] lutego 2022 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 157 § 1 i 2, art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., Samorządowe Kolegium Odwoławcze, odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy z [...] kwietnia 2021 r.

W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia w pierwszej kolejności Kolegium omówiło istotę postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wskazując, że służy ono usuwaniu z obrotu prawnego decyzji administracyjnych obarczonych szczególnie ciężkimi wadami, enumeratywnie wyliczonymi w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Dalej organ podkreślił, że jeśli chodzi o przesłankę rażącego naruszenia prawa wyrażoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., to nie każde naruszenie prawa będzie skutkowało koniecznością stwierdzenia nieważności decyzji. Za rażąco naruszające prawo należy bowiem uznać takie rozstrzygnięcie organu administracji publicznej, które pozostaje w wyraźnej sprzeczności z treścią normy prawnej będącej podstawą rozstrzygnięcia albo gdy w wyniku wydania decyzji powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie. Stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest instytucją szczególną, godzącą w zasadę trwałości decyzji administracyjnych, zatem zaistnienie przesłanki, powodującej stwierdzenie nieważności, musi być oczywiste. Odnosząc tę oczywistość do przesłanki rażącego naruszenia prawa organ wskazał, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie, a charakter naruszenia prawa powoduje, że decyzja taka nie może być zaakceptowana, jako akt wydany przez organ praworządnego państwa i powinna ulec wyeliminowaniu z obrotu prawnego, chodzi przy tym o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny.

Następnie Kolegium powieliło ustalenia dokonane przez Wójta Gminy zwracając w szczególności uwagę, że działka nr [...] wymieniona we wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizacje przedsięwzięcia, znajduje się na obszarze chronionego krajobrazu pod nazwą "[...]". Uchwałą Sejmiku wyznaczono obszar chronionego krajobrazu o nazwie "[...]". Z § 3 ust. 1 pkt 2 uchwały Sejmiku wynika, że na terenie obszaru zakazuje się realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu przepisów u.u.i.ś. Zgodnie natomiast z § 3 ust. 1 pkt 52 lit. a r.p.m.z.o.ś. planowane zamierzenie jest przedsięwzięciem mogącym potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, dla którego obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko może być stwierdzony na podstawie art. 63 ust. 1 u.u.i.ś. Kolegium wyjaśniło też, że zgodnie z przepisem art. 23 ust. 1 u.o.p. obszar chronionego krajobrazu obejmuje tereny chronione ze względu na wyróżniający się krajobraz

o zróżnicowanych ekosystemach, wartościowe ze względu na możliwość zaspokajania potrzeb związanych z turystyką i wypoczynkiem lub pełnioną funkcją korytarzy ekologicznych. Korzystając z uprawnienia wynikającego z przepisu art. 24 ust. 1 pkt 2 u.o.p. na obszarze tym Sejmik Województwa ustanowił zakaz realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu przepisów u.u.i.ś. Następnie Kolegium zaznaczyło, że zgodnie z art. 59 ust. 1 pkt 1 i 2 u.u.i.ś., przedsięwzięciami znacząco oddziałującymi na środowisko są przedsięwzięcia zawsze znacząco oddziałujące na środowisko (ocena obligatoryjna) oraz przedsięwzięcia potencjalnie znacząco oddziałujące na środowisku (ocena fakultatywna). W ocenie Kolegium nie ulega wątpliwości, że planowane przedsięwzięcie jest przedsięwzięciem potencjalnie znacząco oddziałującym na środowisko, chociaż Wójt Gminy odstąpił od przeprowadzenia oceny oddziaływania tego przedsięwzięcia na środowisko (sporządzenia raportu). Okoliczność, że tego rodzaju ocena nie została przeprowadzona nie ma jednak wpływu na kwalifikację prawną tego przedsięwzięcia oraz w konsekwencji na objęcie go zakresem zakazu z § 3 ust. 1 pkt 2 uchwały. Zakaz przewidziany w tym przepisie obejmuje bowiem nie tylko przedsięwzięcia zawsze znacząco oddziałujące na środowisko lub przedsięwzięcia potencjalnie znacząco oddziałujące na środowisko, wobec których przeprowadzono ocenę oddziaływania na środowisko, ale wszystkie przedsięwzięcia w rozumieniu art. 59 ust. 1 pkt 1 i 2 u.u.i.ś. W przekonaniu Kolegium, wobec dokonania przez Wójta Gminy w decyzji z dnia [...] kwietnia 2021 r. rozważań w zakresie oceny oddziaływania na środowisko planowanego przedsięwzięcia, które doprowadziły do stwierdzenia braku konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko oraz nie wykazały, aby mogło dojść do złamania zakazów obowiązujących na terenie obszaru chronionego krajobrazu pn. "[...]", nie można uznać, iż powyższa decyzja została podjęta z rażącym naruszeniem prawa o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Wójt Gminy rozważając o konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania inwestycji na środowisko na terenie obszaru chronionego krajobrazu z całą pewnością miał na uwadze unormowanie § 3 ust. 1 pkt 2 uchwały Sejmiku i wnikliwie wyjaśnił,

w świetle kryteriów określonych w art. 63 u.u.i.ś., że nie zachodzi obowiązek wykonania takiej oceny i sporządzenia raportu o oddziaływaniu inwestycji na środowisko. Zdaniem Kolegium Wójt Gminy dokonał oceny oddziaływania inwestycji na środowisko na terenie obszaru krajobrazu chronionego zgodnie wymogami stawianymi przez ustawodawcę.

Na koniec organ odwoławczy stwierdził, że zestawienie wskazanego zakazu,

o którym mowa w § 3 ust. 1 pkt 2 uchwały z treścią wydanej decyzji środowiskowej przesądza o uznaniu, iż nie została podjęta ona z rażącym naruszeniem prawa, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zawarte w tej decyzji rozstrzygnięcie nie łamie zakazu wynikającego ze wskazanego aktu prawa miejscowego. Tym samym Kolegium uznało, że nie nastąpiło naruszenie prawa, które należałoby uznać za istotne, a to oznacza, że wydana decyzja nie została dotknięta sankcją nieważności.

RDOŚ złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na powyższą decyzję Kolegium, zarzucając naruszenie prawa materialnego, to jest:

1. art. 24 ust. 1 pkt 2 u.o.p.;

2. § 3 ust. 1 pkt 2 uchwały Sejmiku

3. art. 63 ust. 1 u.u.i.ś. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

- zabraniających na obszarze chronionego krajobrazu "[...]" realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu przepisów u.u.i.ś., co powinno stanowić przesłankę do stwierdzenia nieważności przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzji Wójta Gminy z [...] kwietnia 2021 r. nr [...],

4. § 3 ust. 1 pkt 52 lit. a r.p.m.z.o.ś.;

5. art. 63 ust. 1 u.u.i.ś. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez nieuznanie, że błędne zastosowanie wskazanego przepisu prawa materialnego przez Wójta nie stanowi przesłanki do rażącego naruszenia prawa przez orzekające Kolegium.

Na podstawie tak sformułowanych zarzutów RDOŚ wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi skarżący powielił argumentację zawartą we wniosku

o stwierdzenie nieważności decyzji, wskazując jednocześnie, że zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 8 u.u.i.ś. ocena oddziaływania na środowisko to postępowanie w sprawie oceny oddziaływania na środowisko planowanego przedsięwzięcia, obejmujące

w szczególności: weryfikację raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, uzyskanie wymaganych ustawą opinii i uzgodnień oraz zapewnienie możliwości udziału społeczeństwa w postępowaniu. W konsekwencji, aby planowana inwestycja pozostawała w zgodzie z przepisami prawa miejscowego, musi być obligatoryjnie poddana procedurze oceny oddziaływania na środowisko i dopiero pozytywny wynik tej oceny może przesądzić o możliwości jej podjęcia (realizacji). Zaniechanie poddania planowanego przedsięwzięcia procedurze oceny oddziaływania na środowisko skutkuje wydaniem decyzji z naruszeniem prawa. Ponadto RDOŚ nie podzielił stanowiska Kolegium, jakoby Wójt Gminy dokonał oceny oddziaływania na środowisko, zgodnie z wymogami stawianymi przez ustawodawcę, a rozstrzygnięcie zawarte w decyzji nie łamało zakazu wynikającego z prawa miejscowego. W swojej opinii stwierdzającej obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko na podstawie przepisów prawa miejscowego, RDOŚ zwrócił uwagę na możliwość ich naruszenia, co oznacza, że jeżeli faktycznie obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko wynika z przepisów powszechnie obowiązującego prawa miejscowego, to Wójt Gminy był zobowiązany go realizować.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej przeprowadzonej pod względem legalności w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 119 pkt 2 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r, poz. 329.; dalej jako p.p.s.a.) jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego odmawiająca stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...], którą – po przeprowadzeniu postępowania w sprawie środowiskowych uwarunkowań przedsięwzięcia pn. "Budowa budynku dydaktyczno-rehabilitacyjno-noclegowego w ośrodku dydaktyczno-socjalnym AWF wraz z infrastrukturą towarzyszącą, na terenie działki ewid. nr [...]" – stwierdził brak potrzeby przeprowadzania oceny oddziaływania powyższego przedsięwzięcia na środowisko i jednocześnie określił warunki jego realizacji. Podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy art. 156, art. 157 i art. 158 k.p.a., regulujące administracyjne postępowanie nadzwyczajne, które jest wyjątkiem od zasady trwałości decyzji ostatecznych, wynikającej z art. 16 k.p.a. Zgodnie z § 1 tego ostatniego przepisu decyzje, od których nie służy odwołanie

w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych

w k.p.a. lub ustawach szczególnych. Cechą charakterystyczną postępowania

o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest to, że w jego trakcie nie dokonuje się – jak w postępowaniu zwykłym – oceny przysługujących stronie uprawnień lub ciążących na niej zobowiązań, a ocenia się legalność decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym. Zatem przedmiotem tego postępowania nie jest ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy, która już została rozstrzygnięta kontrolowaną decyzją. W ramach tego postępowania organ nie może dokonywać nowych lub dodatkowych ustaleń faktycznych, ani też kwestionować stanu faktycznego sprawy zakończonej decyzją, stanowiącą przedmiot kontroli prowadzonej w tym postępowaniu nadzorczym (por. wyroki NSA: z 16 stycznia 2014 r., II GSK 1617/12; z 25 kwietnia 2013 r., I OSK 1822/11; z 22 stycznia 2015 r., I OSK 1021/13). Ocena dokonywana przez organ administracji dotyczy wyłącznie zbadania, czy kwestionowana wnioskiem nieważnościowym decyzja została dotknięta jedną z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: 1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości; 2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa; 3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco; 4) została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie; 5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały; 6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą; 7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. RODŚ w swym wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy stwierdzającej brak potrzeby sporządzenia oceny oddziaływania na środowisko, jak i w skardze do sądu administracyjnego powoływał się na przesłankę określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., zarzucając wydanie tej decyzji pomimo, że ze względu położenie planowanego przedsięwzięcia w "[...]" (tj. na terenie obszaru chronionego krajobrazu), konieczne było sporządzenie takiej oceny zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 2 uchwały Sejmiku w zw. z art. 24 ust. 3 u.o.p.

Legitymacja RODŚ do złożenia powyższego wniosku, a w konsekwencji do złożenia również skargi do sądu administracyjnego, wynika z art. 76 ust. 1 u.u.i.ś. W tym miejscu należy zaznaczyć, że z "rażącym naruszeniem prawa" mamy do czynienia wtedy, gdy naruszenie prawa jest oczywiste, a charakter przepisu, który został naruszony, pozwala na uznanie oczywistości naruszenia. Z takimi sytuacjami mamy do czynienia wówczas, gdy proste zestawienie zastosowanej normy i decyzji,

w której została ona zastosowana ujawnia oczywistą niezgodność. Oczywistość taka zachodzi w takich sytuacjach, gdy decyzja została wydana wbrew zakazom lub nakazom ustanowionym w przepisie, a także wtedy, gdy wbrew przesłankom przepisu nadano prawa lub nałożono obowiązki lub też odmówiono ich nadania lub nałożenia (por. wyrok NSA z 18 grudnia 2008 r., II OSK 972/07). O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja, uznana za rażąco naruszającą prawo. Chodzi o skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (por. wyrok NSA z 17 grudnia 2019 r., II OSK 3270/18). Podzielić ponadto należy stanowisko wypracowane w orzecznictwie sądów administracyjnych, że oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy który nie wymaga wykładni prawa. Cechą rażącego naruszenia prawa jest zatem to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu przez ich proste zestawienie ze sobą. Chodzi o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny, gdy jasno sformułowany przepis prawa, nie wymaga wykładni prawa. Rażące naruszenie prawa występuje, gdy orzeczenie wydane przez organ w sposób ewidentny odbiega od normy prawnej, przy czym wykładania tej normy nie budzi wątpliwości (por. wyroki NSA: z 3 grudnia 2008 r., I OSK 1808/07; z 18 listopada 2008 r., II OSK 1396/07). Stwierdzenie nieważności decyzji wskutek rażącego naruszenia prawa na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jest wyjątkiem od zasady trwałości decyzji ostatecznych,

a zatem pojęcie to musi być interpretowane wąsko, co oznacza, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić tylko wówczas, gdy podjęte rozstrzygnięcie jest

w sposób oczywisty sprzeczne z treścią nie budzącej wątpliwości i mającej zastosowanie w danej sprawie normy prawnej. Innymi słowy, rażącym naruszeniem prawa jest dotknięta decyzja, której treść stanowi zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. Nie można mówić o rażącym naruszeniu prawa

w przypadku zastosowania jednego z możliwych do zastosowania wariantów wykładni danego przepisu. W sytuacji bowiem, gdy dany przepis może być w różny sposób interpretowany nie można mówić, że ma on niebudzącą żadnych wątpliwości treść (por. wyrok NSA z 13 listopada 2019 r. , I OSK 713/18). Biorąc pod uwagę powyższe rozważania - zdaniem Sądu - w niniejszej sprawie trafnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że decyzja Wójta Gminy, stanowiąca przedmiot postępowania nieważnościowego, nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa, które uniemożliwia funkcjonowanie jej w obrocie prawnym. W konsekwencji nie zachodzą podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji. Nie ulega wątpliwości w kontrolowanej sprawie, że inwestycja objęta zakwestionowaną decyzją jako ośrodek wypoczynkowy, zlokalizowany poza terenami mieszkaniowymi, terenami przemysłowymi, innymi terenami zabudowanymi i zurbanizowanymi terenami niezabudowanymi, o których mowa w rozporządzeniu Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2019 r. poz. 393), wraz z towarzyszącą im infrastrukturą, na obszarze chronionego krajobrazu o nazwie "[...]" (forma ochrony przyrody wskazana w art. 6 ust. 1 pkt 4 u.o.p.) o powierzchni zabudowy przekraczającej 0,5 ha, należy do przedsięwzięć potencjalnie mogących znacząco oddziaływać na środowisko zgodnie z § 3 ust. 1 pkt. 52 lit. a r.p.m.z.o.ś. Tak też zakwalifikował ją prawidłowo zarówno Wójt Gminy, jak i Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Z § 3 ust. 1 pkt 2 uchwały Sejmiku wynika, że na powyższym obszarze chronionego krajobrazu zakazuje się przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu u.u.i.ś. Pod pojęciem "przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko" - mając na względzie treść art. 59 ust. 1 i art. 71 ust. 2 u.u.i.ś. oraz r.p.m.z.o.ś. - należy rozumieć zarówno przedsięwzięcia zawsze znacząco oddziaływujące na środowisko, jak i te, których oddziaływanie jest potencjalne, a które zostały wymienione w wspomnianym r.p.m.z.o.ś. Powyższy zakaz nie ma charakteru bezwzględnego. Zgodnie bowiem z § 3 ust. 2 uchwały Sejmiku zakaz ten nie dotyczy ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego lub miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przepis ten nie miał jednak zastosowania w sprawie. Ponadto zakaz z § 3 ust.1 pkt 2 uchwały Sejmiku należy odczytywać uwzględniając treść u.o.p. Wprowadzenie tego zakazu znajduje bowiem oparcie w art. 24 ust. 1 pkt 2 u.o.p., zgodnie z którym na obszarze chronionego krajobrazu może być wprowadzony między innymi zakaz realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu u.u.i.ś. W myśl jednak z art. 24 ust. 3 u.o.p. zakaz ten nie dotyczy realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, dla których przeprowadzona ocena oddziaływania na środowisko wykazała brak negatywnego wpływu na ochronę przyrody i ochronę krajobrazu obszaru chronionego krajobrazu (por. wyrok NSA z 8 czerwca 2018 r. II OSK 2963/17, wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 28 października 2021 r., II SA/Go 287/21). Na tle stosowania tego przepisu zarysowały się w orzecznictwie sądów administracyjnych dwie koncepcje jego wykładni. Według pierwszej, możliwość realizacji inwestycji mogącej znacząco oddziaływać na środowisko, planowanej w obszarze chronionego krajobrazu, uzależniona jest, po pierwsze od przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 8 u.u.i.ś., a po drugie, że przeprowadzona ocena oddziaływania wykazała brak negatywnego wpływu na ochronę przyrody i ochronę krajobrazu (por. wyrok WSA w Warszawie z 20 stycznia 2021 r., IV SA/Wa 1421/21). Natomiast według drugiej koncepcji, skoro możliwe jest odstępstwo od omawianego zakazu, jeżeli na skutek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko właściwy organ stwierdzi brak negatywnego wpływu na ochronę przyrody i ochronę krajobrazu obszaru chronionego krajobrazu, to tym bardziej jest możliwe odstępstwo od tego rodzaju zakazu, jeżeli z tych samych powodów właściwy organ odstąpi od obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko (por. wyrok NSA z 21 września 2021 r., III OSK 2992/21). Powyższe stanowisko opiera się na wykładni tego przepisu odwołującej się do wnioskowania a fortiori ("z mocniejszego na słabsze") oraz istoty decyzji stwierdzającej brak potrzeby sporządzenia oceny oddziaływania na środowisko.

Wójt Gminy w postępowaniu o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia rozważył jego wpływ na środowisko uwzględniając kryteria wynikające z art. 63 ust. 1 u.u.i.ś., również kontekście tego, iż przewidziane ono zostało na obszarze chronionego krajobrazu. W uzasadnieniu decyzji wskazał bowiem, iż nie przewiduje się możliwości wystąpienia negatywnych oddziaływań na obszary chronione, gdyż nowoprojektowany budynek zostanie usytuowany w miejscu istniejącego, który zostanie rozebrany, działka nr [...], na której ma zostać wybudowany obiekt wraz z terenem przyległym jest już przekształcona, zurbanizowana, co pozwala założyć, że brak jest na tej działce obecności ekosystemów o wysokich walorach dla obszaru chronionego krajobrazu, na działce tej znajdują się już inne obiekty budowlane wykorzystywane przez wnioskodawcę, co powoduje, że teren ten z obiektami stał się częścią środowiska naturalnego, realizacja przedsięwzięcia nie wpłynie negatywnie na stan wód podziemnych. Ponadto podkreślił, iż oddziaływanie przedsięwzięcia na środowisko wystąpi na etapie jego realizacji, a nałożenie na wnioskodawcę obowiązków określonych w sentencji decyzji pozwoli ochronić środowisko naturalne na tym etapie. Natomiast oddziaływanie przedsięwzięcia na środowisko po jego zakończeniu i użytkowaniu nie wpłynie negatywnie na środowisko naturalne z uwagi na fakt, że nowo wybudowany budynek zastąpi stary, który był użytkowany od wielu lat, usuwane drzewa zostaną zastąpione nowymi nasadzeniami, co zrekompensuje ubytki w drzewostanie, przedsięwzięcie nie będzie zmieniało znacząco stanu użytkowania i zagospodarowania terenu,

W konsekwencji, wobec rozbieżnej interpretacji przepisu art. 24 ust. 3 u.o.p., nie sposób uznać, że doszło do rażącego naruszenia przepisów w związku

z nieprzeprowadzeniem w sprawie oceny oddziaływania na środowisku w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 8 u.u.i.ś. i poprzestaniem na wydaniu decyzji wskazanej w art. 84 ust. 1 u.u.i.ś. Natomiast ewentualna wadliwość ustaleń co do wpływu przedsięwzięcia na środowisko (braku negatywnego wpływu na ochronę przyrody i ochronę krajobrazu), nie mogła stanowić podstawy stwierdzenia nieważności decyzji (por. wyrok NSA

z 8 listopada 2018 r., I OSK 1613/16). Ponadto, zdaniem Sądu, mając na względzie, iż w istocie mamy do czynienie z sytuacją, że nowoprojektowany budynek zostanie usytuowany w miejscu istniejącego, który zostanie rozebrany, a działka, na której ma zostać wybudowany obiekt wraz z terenem przyległym jest już przekształcona urbanistycznie, nie została również spełniona przesłanka w postaci skutku społeczno-gospodarczego, którego nie da się pogodzić z wymaganiami praworządności.

W związku z powyższym nie sposób uznać, iż doszło do rażącego naruszenia przepisów wskazanych w skardze, w szczególności zakazu wynikającego z § 3 ust. 1 pkt 2 uchwały Sejmiku odczytywanego łącznie z art. 24 ust. 3 u.o.p. Sąd działając

z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.), nie stwierdził również istotnego naruszenie innych przepisów w stopniu mogącym lub mającym wpływ na wynik postępowania, co uzasadniałoby uchylenie zaskarżonej decyzji. Mając na uwadze powyższe Sąd - na podstawie art. 151 p.p.s.a. - oddalił skargę.