Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt IV SA/Wr 317/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2016-12-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6322 Usługi opiekuńcze, w tym skierowanie do domu pomocy społecznej
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 i ust. 2
journal: Dz.U. 2015 poz 163
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska, Sędziowie sędzia WSA Ewa Kamieniecka (spr.), sędzia NSA Henryk Ożóg, Protokolant Aleksandra Markiewicz, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 16 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi M.T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] w przedmiocie zmiany decyzji w sprawie ustalenia odpłatności za pobyt ojca w Domu Pomocy Społecznej I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. na rzecz skarżącego M. T. kwotę 480 ( słownie: czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotów kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

|

Przedmiotem skargi jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Zastępcy Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w L., działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta L., z dnia [...] nr [...] zmieniającą decyzję w sprawie ustalenia odpłatności M. T. za pobyt ojca B. T. w Domu Pomocy Społecznej [...] w B. i ustalającą miesięczną opłatę w wysokości [...] zł.

Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, B. T. został skierowany do Domu Pomocy Społecznej [...] w B. na podstawie z decyzją Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w L., działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta L. z dnia [...] nr [...]. Następnie wymieniony organ decyzją z dnia [...] nr [...]ustalił odpłatność dla B. T. za pobyt w ww. Domu Pomocy Społecznej w wysokości 70% dochodu, tj. w kwocie [...] zł. Decyzją zmieniającą z dnia [...] nr [...] odpłatność mieszkańca tegoż Domu została ustalona na kwotę [...]ł. Na mocy kolejnej wydanej w dniu [...] decyzji zmieniającej – B. T. wnosi miesięczną opłatę za swój pobyt w Domu Pomocy Społecznej w wysokości [...] zł.

Jak ustalono, że B. T. ma sześcioro zstępnych, jednym z nich jest M. T., którego obowiązek ponoszenia odpłatności za pobyt swojego ojca w Domu Pomocy Społecznej został określony decyzją Dyrektora MOPS z dnia [...] nr [...] w wysokości [...] zł. Decyzja ta została zmieniana decyzją z dnia [...] nr [...] w ten sposób, że przedmiotowa odpłatność została ustalona w kwocie [...] zł. Następnie decyzją organu I instancji z dnia [...] nr [...] zmieniono w/w decyzję ustalająca odpłatność M. T. za pobyt ojca w Domu Pomocy Społecznej, w ten sposób, że ustalono miesięczną opłatę na kwotę [...] zł.

Kolejną decyzją organu I instancji z dnia [...] nr [...] z powołaniem się na art. 106 ust. 5 w związku z art. 61 ust. 1 i ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 oraz art. 104 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t. j.: Dz. U. z 2015 r. poz. 163, ze zm.) zmieniono w/w decyzję ustalająca odpłatność M. T. za pobyt ojca w Domu Pomocy Społecznej, w ten sposób, że ustalono miesięczną opłatę na kwotę [...] zł. W motywach rozstrzygnięcia, organ pierwszej instancji wskazał, że średni miesięczny koszt utrzymania w Domu Pomocy Społecznej "[...]" w B. został ustalony zarządzeniem Nr [...] Starosty L. z dnia [...] w wysokości [...] zł. Zgodnie z decyzją z dnia [...] B. T. wnosi miesięczną opłatę za swój pobyt w tym Domu w wysokości zł. Miesięczna opłata za pobyt B. T. wnoszona przez gminę L. wynosi [...] zł. Okoliczność ta spowodowała konieczność dalszej partycypacji w kosztach pobytu w placówce innych zobowiązanych podmiotów, ustalonych na podstawie art. 61 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej.

Organ podkreślił, że dochód na osobę w rodzinach J. T. (wywiad środowiskowy z [...]), H. S. (wywiad z [...]) oraz A. T. (wywiad środowiskowy z [...]) jest poniżej ustawowego kryterium dochodowego, w związku z tym nie są oni aktualnie zobowiązani wnosić odpłatności za pobyt ojca w domu pomocy społecznej. Jedynie H. S. zadeklarowała dobrowolnie dopłacać do pobytu ojca w domu pomocy społecznej kwotę [...] zł miesięcznie (umowa [...]). Dochód na osobę w rodzinach sióstr strony oraz samej strony: S. R. (wywiad środowiskowy z [...]., oświadczenie z [...] i udokumentowany dochód ze [...]) i W. S. (wywiad z [...], oświadczenie z [...]o braku zmiany sytuacji rodzinnej i dochodowej od ostatniego wywiadu), przewyższa kryterium dochodowe zobowiązujące do ponoszenia odpłatności za pobyt rodzica w domu pomocy społecznej oraz średni miesięczny koszt utrzymania w ww. domu. W związku z tym, należało wyliczyć ich procentowy udział w tejże odpłatności uzależniony od wysokości dochodów. Dla W. S. udział procentowy to [...]% kwoty do łącznej zapłaty [...] zł, co stanowi [...] zł miesięcznie, dla St. R. to [...]% co stanowi kwotę [...] zł, natomiast dla strony [...]% - [...] zł.

Nadto organ wskazał, że został przeprowadzony wywiad środowiskowy w celu ustalenia sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej M. T. Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że M. T. jest żonaty, jednak mieszka sam i prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe. Na dochód w/w w styczniu i lutym br. składały się dwa wynagrodzenie za pracę w łącznej kwocie [...] zł, a 300% kryterium dochodowego dla osoby samotnie gospodarującej wg ww. ustawy wynosi [...] zł. Tak więc dochód wykraczający poza kryterium wynosił [...] zł ([...] zł - [...] zł), a [...]% kwoty do zapłaty - [...]zł wynosi [...] zł. Zatem spełniona jest przesłanka dochodowa, dająca podstawę do ustalenia odpłatności strony za pobyt ojca w domu pomocy społecznej.

W odwołaniu od tej decyzji strona zarzuciła naruszenie prawa materialnego tj. przepisów ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, a w szczególności art. 61 ust. 1, 2 i 3 i art. 103 ust. 2 oraz naruszenie prawa procesowego, tj. art. 104 ust. 3, art. 106 ust. 5 i art. 59 ust. 1 ww. ustawy i przepisów kodeksu postępowania administracyjnego i wniosła o uchylenie decyzji w całości. Zdaniem strony zaskarżona decyzja została wydana w oparciu o błędną podstawę prawną. Organ winien na podstawie art. 59 ust. 1 wydać w dniu kierowania ojca do Domu Pomocy Społecznej decyzję ustalająca opłatę za pobyt ojca w DPS i wskazać w niej osoby zobowiązane do jej wnoszenia, tj. mieszkańca DPS i osoby zobowiązane na podstawie art. 61 ust. 1. Nie stanowi zdaniem strony samoistnej podstawy do wydania decyzji powołany przez organ art. 61 ust. 1. Obowiązki krewnych i powinowatych powinny być skonkretyzowane już na etapie wydawania decyzji ustalającej opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej na podstawie art. 59 ust. 1. Adresatami tej decyzji mogą być i osoba skierowana i osoby z kręgu podmiotów wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 2 i pkt 3. Natomiast decyzja organu została wydana w sytuacji, gdy wnoszący odwołanie odmówił zawarcia kolejnej umowy i zapłaty w podwyższonej wysokości. W takim przypadku opłatę zastępczo wnosi gmina, z której osoba została skierowana do placówki. Dochodzenie roszczeń przez gminę powinno być poprzedzone wydaniem decyzji na podstawie art. 104 ust. 3 i decyzja ta powinna określać wysokość należności podlegającej zwrotowi oraz termin zwrotu, jej wydanie powinno nastąpić po zbadaniu sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej zobowiązanego. Tym samym nie ma możliwości prawnej, aby decyzja była oparta jednocześnie o art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 oraz art. 104 ust. 3, a taka podstawa prawna została wskazana w decyzji.

Opisaną na wstępie zaskarżoną decyzją z dnia [...] Nr [...]Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Kolegium wskazało, że podstawą do orzekania w przedmiocie zmiany decyzji wydanej w sprawie ustalenia odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej jest art. 106 ust. 5 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t. j.: Dz. U. z 2015 r., poz. 163 ze zm.), który stanowi, że decyzję administracyjną zmienia się lub uchyla na niekorzyść strony bez jej zgody w przypadku zmiany przepisów prawa, zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej strony, pobrania nienależnego świadczenia, a także można zmienić lub uchylić decyzję, jeżeli wystąpiły przesłanki, o których mowa w art. 11, 12 i 107 ust. 5. Zmiana decyzji administracyjnej na korzyść strony nie wymaga jej zgody. W przepisie tym zostały określone dwie grupy przesłanek, których wystąpienie powoduje obligatoryjną bądź fakultatywną zmianę lub uchylenie decyzji. Do pierwszej grupy ustawodawca zaliczył: zmianę przepisów prawa, zmianę sytuacji dochodowej lub osobistej strony oraz pobranie nienależnego świadczenia. W przypadku tych obligatoryjnych przesłanek organ zobowiązany jest do uruchomienia postępowania w sprawie weryfikacji wydanej decyzji przyznającej świadczenie z pomocy społecznej. Następuje to zatem m. in. w przypadku zmiany przepisów prawa, na podstawie których wydano zmienianą decyzję, gdy zmiana ta ma wpływ na zakres uprawnień bądź obowiązków strony określonych w tej decyzji. Dalej Kolegium wskazało, że podstawę prawną decyzji ustalającej wysokość odpłatności za pobyt osoby w domu pomocy społecznej stanowi także art. 59 ust.1, art.60 ust.1, jak i art.61 ust.1 omawianej ustawy.

Średni miesięczny koszt utrzymania w Domu Pomocy Społecznej [...] w B. został ustalony zarządzeniem Nr [...] Starosty L. z dnia [...] w wysokości [...] zł. Wskazana zmiana przepisów prawa w zakresie wysokości średniego miesięcznego kosztu utrzymania mieszkańca DPS jest zdaniem Kolegium, przesłanką z art. 106 ust. 5 ustawy do zmiany decyzji ustalającej wysokość odpłatności za pobyt mieszkańca domu pomocy społecznej dla osób, o których mowa w art. 61 ust. 2 pkt 2 ustawy (tj. małżonka, zstępnych i w dalszej kolejności wstępnych). Jak bowiem wynika z treści przepisów wysokość ponoszonych przez te osoby opłat jest uzależniona od wysokości średniego miesięcznego kosztu utrzymania mieszkańca.

Opłata zostaje ustalona w decyzji wydanej przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) gminy kierującej do domu pomocy społecznej (art. 59 ust. 1 ustawy). W pierwszej kolejności koszty pobytu w placówce pokrywa mieszkaniec. Jeżeli pensjonariusz (lub jego przedstawiciel ustawowy), nie jest w stanie uiścić opłat, to obciążają one kolejno małżonka, zstępnych, wstępnych oraz gminę, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej. Opłat nie dzieli się równo na wszystkich zobowiązanych, a obciąża ich się w kolejności. Jeżeli osoba umieszczona w placówce jest w stanie ponosić koszty pobytu w instytucji, obowiązki osób bliskich i jednostki samorządu terytorialnego nie powstają. Krewni oraz gmina uiszczają opłatę dopiero wtedy, gdy mieszkaniec domu nie jest samowystarczalny. Wysokość opłat jest zależna w pierwszej kolejności od dochodu mieszkańca. Górna granica opłaty wnoszonej przez mieszkańca wyznaczona jest przez stopę procentową ustalaną od dochodu (maksymalnie 70% dochodu mieszkańca). Drugą granicę obciążeń wyznacza art. 60 ustawy, w myśl którego odpłatność za pobyt nie może przekroczyć średniego miesięcznego kosztu utrzymania. Zgodnie z obowiązującą na gruncie ustawy o pomocy społecznej zasadą pomocniczości zobowiązania finansowe w ostatniej kolejności spoczywają na gminie. Tak więc przerzucenie na jednostki samorządu terytorialnego i obywateli kosztów utrzymania mieszkańców domów pomocy społecznej może nastąpić wyłącznie w sytuacji, gdy osoby te nie są samowystarczalne pod względem finansowym i nie mogą być utrzymywane przez swoich małżonków i krewnych. Gmina wnosi opłatę, jeżeli nie można tego obowiązku nałożyć na mieszkańca placówki lub osoby mu bliskie (art. 61 ust. 1 pkt 3, ust. 2 pkt 3 i ust. 2b ustawy). Ponadto gmina wnosi zastępczo ponosi koszty pobytu w domu za osoby, które nie wywiązują się z obowiązków ponoszenia opłaty. W tym przypadku gmina może żądać zwrotu poniesionych wydatków (art. 61 ust. 3 ustawy).

W związku z powyższym nie można w ocenie Kolegium, w pełni uznać za trafne zarzuty odwołania dotyczące wydania decyzji w oparciu o błędną podstawę prawną. Organ może bowiem w terminie późniejszym niż określony w art. 59 ust. 1 ustawy wydać decyzję dotyczącą wnoszenia opłat. Należy przyznać rację stronie, że nie jest prawidłowe powołanie łącznie art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 oraz art. 104 ust. 1 i ust. 3 ustawy. Ten ostatni przepis znajduje zastosowanie w sprawach dotyczących określenia wysokości należności z tytułu opłaty za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej, podlegającej zwrotowi oraz termin zwrotu. Zatem organ pierwszej instancji nieprawidłowo powołał art. 104 ust. 1 i ust. 3 ustawy. Nieprawidłowość ta nie stanowi wady decyzji, która mogłaby skutkować jej uchyleniem.

Organ odwoławczy potwierdził również prawidłowość wyliczeń opłaty obciążającej stronę, dokonanych przez organ pierwszej instancji. Biorąc pod uwagę powyższe Kolegium orzekło jak w osnowie.

W skardze na powyższą decyzję strona zarzuciła rażące naruszenie prawa określone w art. 156 § 2 k.p.a. przez naruszenie przepisów prawa materialnego: art. 59 ust. 1, art. 61 ust 1, ust. 2 i ust. 3 oraz art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej oraz naruszenie przepisów prawa procesowego w/w ustawy, tj. art. 104 ust. 3 i art. 106. Skarżący wniósł o uchylenie decyzji w całości oraz zwrot kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi skarżący ponowił zarzuty zawarte w odwołaniu, zarzucając że w myśl art. 59 ust. 1 w/w ustawy, decyzja w przedmiocie opłat powinna zapaść na etapie skierowania ojca do domu opieki społecznej, z równoczesnym wskazaniem w niej osób zobowiązanych do jej wnoszenia, jak i konkretną wysokość tych opłat. Tymczasem organ I instancji takiej decyzji w ogóle nie wydał, natomiast wydawane kolejno decyzje o ustaleniu przedmiotowych opłat organ oparł na przepisie art.61 ust.1 ustawy, a który to przepis - w ocenie skarżącego nie może stanowić podstawy do ich wydania. W zaistniałej sytuacji należało zastosować art. 61 ust. 3 jako wskaźnik, kto ponosi obowiązek uiszczania opłaty. Na podstawie tego przepisu gminie przysługuje prawo dochodzenia zwrotu poniesionych wydatków. I dopiero wtedy, gdy opłatę zastępczo zapłaci gmina możliwe jest wydanie decyzji w oparciu o art. 104 ust. 1 i ust. 3, stanowiącym podstawę do dochodzenia należności w trybie egzekucyjnym.

Skarżący wyjaśnił, że według części poglądów doktryny i orzecznictwa obowiązki powinny być skonkretyzowane już w decyzji wydawanej na podstawie art. 59 ust. 1. Natomiast według drugiej grupy poglądów, zakres partycypacji innych osób w opłacie reguluje umowa, nie ma natomiast podstaw do konkretyzacji tych kwestii w drodze decyzji administracyjnej. Gminie przysługuje prawo do zwrotu wydatków poniesionych z tytułu wnoszonych zastępczo opłat. Dochodzenie roszczeń przez gminę powinno być poprzedzone wydaniem decyzji na podstawie art. 104 ust. 3 ustawy. Gdyby ściągnięcie kwot zapłaconych przez gminę nastąpiło w trybie egzekucji administracyjnej, strona mogłaby na podstawie art. 104 ust. 4 wystąpić do organu o odstąpienie od żądania zwrotu, umorzenie kwoty nienależnie pobranych świadczeń w całości lub w części, odroczenie terminu płatności albo rozłożenie na raty.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. Ustosunkowując się szczegółowo do podniesionych w skardze zarzutów, Kolegium podtrzymało stanowisko oraz argumentacje zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie podkreślić należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie orzeka o istocie sprawy administracyjnej, czyli nie przyznaje określonych uprawnień, jak i nie odmawia ich przyznania, lecz rozstrzyga o legalności decyzji, to jest o ich zgodności z prawem na podstawie stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Działając zaś w granicach kompetencji wynikających z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.) w związku z art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwaną dalej p.p.s.a. (t .j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny jest obowiązany skontrolować, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu, czy też to prawo narusza i w zależności od tej oceny orzec w sposób przewidziany w art. 145 lub art. 151 p.p.s.a. Dokonując kontroli legalności podjętych w niniejszej sprawie decyzji, Sąd stosownie do zapisu art. 134 p.p.s.a. - nie jest związany granicami skargi. Oznacza to, że Sąd bierze z urzędu pod uwagę wszelkie naruszenia prawa proceduralnego, materialnego, niezależnie od treści podnoszonych w skardze zarzutów, jednakże w zakresie oceny legalności nie może wykraczać poza sprawę, która była lub winna być przedmiotem postępowania przed organami administracji publicznej i której dotyczy zaskarżone rozstrzygnięcie.

Przeprowadzona w powyższym zakresie kontrola wykazała, że tak zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji, wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 pkt.1 lit."c" p.p.s.a., co powoduje, że decyzje te podlegają usunięciu z obrotu prawnego. Należy przy tym zaznaczyć, że uprzednio wydana przez organ decyzja zmieniająca wysokość opłaty za pobyt ojca skarżącego w DPS była przedmiotem rozpoznania przez tut. WSA w dniu 26 września 2016 r. w sprawie o sygn. akt IV SA/Wr 105/16, a wyrażone w tym orzeczeniu stanowisko skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela.

Niesporne jest w niniejszej sprawie, że materialno-prawną podstawę rozstrzygnięcia stanowią przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2015 r., poz.163 ze zm.), zwanej dalej u.p.s., a zwłaszcza uregulowania dotyczące skierowania i pobytu w domu pomocy społecznej, zawarte w rozdziale 3 u.p.s. (art. 54 – 66 ustawy). I tak zgodnie z art. 60 ust. 1 w/w ustawy zasadą jest, że pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny. Stosownie do art. 59 ust. 1 u.p.s. decyzję o skierowaniu do domu pomocy społecznej i decyzję ustalającą opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wydaje wójt (burmistrz, prezydent miasta) gminy właściwej dla osoby w dniu jej kierowania do domu pomocy społecznej.

Zgodzić się należy z organami, że w art. 61 ust. 1 u.p.s. określone zostały osoby zobowiązane do wnoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej. Są nimi w kolejności obowiązku wnoszenia opłat: mieszkaniec domu pomocy społecznej (a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka), małżonek, zstępni przed wstępnymi oraz gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej. Zasada kolejności przyjęta w omawianym przepisie oznacza, że w sytuacji, gdy osoba umieszczona w domu pomocy społecznej nie jest w stanie ponosić kosztów pobytu w placówce, obowiązek wnoszenia opłat spoczywa na małżonku, w następnej kolejności na zstępnych, w dalszej kolejności na wstępnych, a jeszcze w dalszej na gminie.

Skierowanie do domu pomocy społecznej następuje w drodze decyzji administracyjnej. Również decyzją administracyjną właściwy organ ustala opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej osoby skierowanej (art. 59 ust. 1). Istotne jest przy tym, że decyzja o ustaleniu opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej indywidualizuje przewidziany w przepisach art. 60 ust. 1 oraz art. 61 ust. 1 i 2 u.p.s. obowiązek ponoszenia opłat za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej przez wymienione w tych przepisach osoby (podmioty). I tak adresatami decyzji ustalającej opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej mogą być: osoba skierowana do domu pomocy społecznej, a także (a niekiedy wyłącznie) osoba (bądź osoby) z kręgu podmiotów wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 2 i 3, tj. małżonek, zstępni przed wstępnymi oraz gmina.

Powyższe ustalenia pozwalają tym samym na stwierdzenie, że to w decyzji, o której mowa w art. 59 ust. 1, doznają konkretyzacji powołane przepisy ustawy poprzez: określenie - ustalenie kwoty opłaty za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej, wskazanie osoby (osób) zobowiązanych do jej ponoszenia z kręgu podmiotów wymienionych w ww. przepisach, ustalenie przypadających na nich kwot opłaty oraz ewentualnie zwolnienie, stosownie do art. 64, w całości lub w części z ustalonej opłaty.

Podkreślić przy tym należy, że analiza cyt. wyżej przepisów ustawy o pomocy społecznej, prowadzi do wniosku, iż pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej, związany jest z wydaniem, co najmniej trzech decyzji administracyjnych, tj.:

- decyzji o skierowaniu do domu pomocy społecznej,

- decyzji o umieszczeniu w domu pomocy społecznej oraz

- decyzji ustalającej opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej.

Zważyć należy, że powyższe ustalenia znajdują potwierdzenie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok z dnia 13 września 2013 r., sygn. akt I OSK 2726/12 i z dnia 30 października 2012 r., sygn. akt I OSK 653/12), gdzie przyjęte zostało, iż obowiązek wnoszenia opłaty przez konkretną osobę, czy osoby spośród kręgu podmiotów zobowiązanych na mocy art. 61 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej kreuje nie umowa, o jakiej mowa w art. 103 ust. 2 tej ustawy, lecz decyzja administracyjna o ustaleniu opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej, przewidziana w art. 59 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Natomiast obowiązek wnoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej, o którym mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, musi być skonkretyzowany i zindywidualizowany w stosunku do każdej z osób, które miałyby takie opłaty ponosić. Co do zasady konkretyzacja taka powinna nastąpić w drodze decyzji wydanej na podstawie art. 59 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej.

Odnosząc powyższe do niniejszej sprawy, stwierdzić należy – nie podzielając tym samym zarzutu skarżącego, że nie wydanie decyzji w przedmiocie opłat za pobyt ojca skarżącego w domu pomocy społecznej w momencie wydania decyzji o skierowaniu w/w do domu pomocy społecznej, zamyka organowi drogę do wydania w tym przedmiocie decyzji w terminie późniejszym. Nie ma bowiem przepisu, który zabraniałby uregulowania tej kwestii w późniejszym terminie. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym oraz doktrynie prezentowany jest jednolity pogląd, że organ może w terminie późniejszym niż określony w art. 59 ust. 1 ustawy wydać decyzję dotyczącą ustalenia opłat. Wprawdzie w doktrynie stwierdza się, że najbardziej pożądanym modelem wskazywanym zarówno w powołanym orzecznictwie, jak i literaturze byłoby rozstrzygnięcie w jednej decyzji o skierowaniu do domu opieki społecznej i o wysokości opłaty za pobyt w nim, jednak przyjęcie odmiennej praktyki nie powoduje utraty przez organ kompetencji do późniejszego określenia zarówno wysokości opłaty jak i osób zobowiązanych do jej ponoszenia (wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 10 lipca 2013 r sygn. akt II SA/Rz 493/13 oraz wyrok WSA w Opolu z dnia 5 grudnia 2013 r. sygn. akt II SA/Op 419/13).

Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy, stwierdzić należy, że niesporna jest okoliczność, iż decyzją organ I instancji z dnia [...] wydaną z powołaniem się m. in. na art.59 ust. 1 omawianej ustawy, ojciec skarżącego został skierowany do Domu Pomocy Społecznej. Nie jest sporne także w sprawie, że decyzją z dnia [...]z powołaniem się m. in. na art. 59 ust.1 i art.61 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej, organ I instancji zmienił decyzję ostateczną tegoż organu z dnia [...] ustalającą odpłatność ojca skarżącego za pobyt w przedmiotowym domu pomocy społecznej, w ten sposób, że z dniem [...] ustalono miesięczną odpłatność za pobyt w/w w tymże Domu w wysokości 70 % dochodu mieszkańca, to jest 1.718,67 zł. Kolejną zmieniającą decyzją z dnia [...], organ I instancji ustalił odpłatność mieszkańca za pobyt w w/w domu pomocy społecznej na kwotę 1.763,24 zł, tj. 70 % dochodu mieszkańca.

Z akt sprawy niewątpliwie wynika, że prawomocną decyzją organu I instancji z dnia [...] wydaną z powołaniem się m. in. na art. 59 ust.1, art.60 ust.1 oraz art.61 ust.1 i ust.2 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej, zmienioną decyzją z dnia [...], organ I instancji ustalił odpłatność skarżącemu za pobyt ojca w Domu Pomocy Społecznej w wysokości [...] zł miesięcznie. Następnie decyzją z dnia [...] opłatę tę ustalono w wysokości [...] zł. Kolejną decyzją z dnia [...] – zaskarżoną w niniejszej sprawie, wydaną z powołaniem się na przepis art.106 ust. 5 w/w ustawy (a który to przepis dopuszcza zmianę decyzji, gdy ma miejsce m. in. zmiana wysokości kosztów utrzymania w DPS), organ I instancji zmienił opisaną wyżej decyzję z dnia [...] - w ten sposób, że ustalił skarżącemu przedmiotową opłatę za pobyt ojca w Domu Pomocy Społecznej w wysokości [...] zł miesięcznie.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze, utrzymując w mocy decyzję organu I instancji, przyjęło za organem I instancji, że dochód na osobę w rodzinach J. T., H. S. oraz A. T. jest niższy od ustawowego kryterium dochodowego, w związku z tym nie są oni aktualnie zobowiązani wnosić opłaty za pobyt ojca w domu pomocy społecznej.

W ocenie Sądu, orzekające w niniejszej sprawie organy nie przeprowadziły należycie postępowania odnośnie wyjaśnienia sytuacji dochodowej (finansowej) i możliwości płatniczych rodzeństwa skarżącego, które mogłoby potencjalnie partycypować w kosztach utrzymania ojca w Domu Pomocy Społecznej. Poprzestano jedynie na powołaniu się na przeprowadzone wywiady środowiskowe z dnia [...],[...],[...],[...]. i [...], oświadczenia dwóch sióstr strony z dnia [...] i [...] oraz udokumentowanie dochodu za [...] przez jedną z sióstr. Należy przy tym zaznaczyć, że żadnego z tych dokumentów nie dołączono do akt administracyjnych sprawy, co uniemożliwia Sądowi pełną kontrolę zaskarżonej decyzji. Wywiedzenie, że osoby te są zwolnione z obowiązku uiszczania opłaty z tytułu pobytu ojca w Domu Pomocy Społecznej bądź też zobowiązane są do uiszczania opłat w daleko niższej wysokości niż skarżący, jedynie na podstawie powołania się przez organ na te dokumenty - jest w świetle przepisu art. 61 ust. 1 w związku z art. 59 ust.1 ustawy o pomocy społecznej niewystarczające.

Otóż art. 61 ust. 1 ustawy, określa kolejność podmiotów zobowiązanych do wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej, umiejscawiając zstępnych w drugiej grupie zobowiązanych na równi. Zważyć przy tym należy, że przewidziany w w/w art. 61 ust. 1 ustawy obowiązek wnoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej musi być jednak skonkretyzowany i zindywidualizowany w stosunku do każdej z osób, które miałyby takie opłaty ponosić. Co do zasady konkretyzacja taka powinna nastąpić w drodze decyzji wydanej na podstawie art. 59 ust. 1 ustawy, poprzez określenie kwoty opłaty za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej, wskazanie osoby (osób) zobowiązanych do jej ponoszenia z kręgu podmiotów wymienionych w ww. przepisach, ustalenie przypadających na nich kwot opłaty oraz ewentualne zwolnienie, stosownie do art. 64, w całości lub w części z ustalonej opłaty. W świetle powyższej regulacji, aby można było przyjąć, że dana osoba jest zwolniona w całości lub w części od obowiązek wnoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej, to winno to znaleźć odzwierciedlenie w prawomocnej decyzji administracyjnej.

Z akt administracyjnych niniejszej sprawy nie wynika natomiast, by takie decyzje względem rodzeństwa skarżącego zostały wydane. Nie zostało wykazane w jakiej wysokości dochody są osiągane przez rodzeństwo skarżącego, a ta dopiero okoliczność pozwalała by Sądowi na dokonanie oceny czy prawidłowo ustalona została skarżącemu zmieniona (podwyższona) opłata z tytułu pobytu ojca w Domu Pomocy Społecznej.

Należy też zaznaczyć, że organ nie dokonał aktualizacji wywiadów środowiskowych, przeprowadzonych u rodzeństwa skarżącego i nie zgromadził aktualnej dokumentacji, potwierdzającej wysokość dochodów osiąganych przez rodzeństwo skarżącego. Z pisma z dnia [...] organu pierwszej instancji wynika, że organ w związku ze zmianą wysokości kosztów utrzymania mieszkańca w DPS, wzywał jedynie skarżącego do złożenia wyjaśnień, dotyczących jego aktualnej sytuacji rodzinnej, zawodowej i majątkowej. Natomiast w przypadku rodzeństwa skarżącego organ poprzestał na powołaniu się na wywiady środowiskowe z [...] i [...] oraz oświadczenia o niezmienionej sytuacji rodzinnej i dochodowej (nie załączonych do akt sprawy).

Nadto podkreślić należy, że nie ulega wątpliwości, że orzekające w niniejszej sprawie organy, związane były rygorami procedury administracyjnej, co oznacza że zobligowane były do przestrzegania ogólnych zasad postępowania statuowanych przepisami k.p.a., w tym zasady praworządności, zasady pogłębiania zaufania do organów Państwa, jak i zasady czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 7, 8 i 10 § 1 k.p.a.). Z zasad tych przede wszystkim wynika wymóg praworządnego prowadzenia postępowania przy ścisłym przestrzeganiu prawa, zwłaszcza w zakresie dokładnego wyjaśnienia okoliczności sprawy (art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.) i konkretnego ustosunkowania się w uzasadnieniu do żądań i twierdzeń strony, zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a.

Z przedłożonych Sądowi akt administracyjnych sprawy, nie wynika natomiast, aby umożliwiono skarżącemu wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów przed wydaniem decyzji, a zwłaszcza do wywiadów środowiskowych dotyczących rodzeństwa skarżącego. W orzecznictwie sądowym wskazuje się, że poprzez udział w postępowaniu administracyjnym należy rozumieć udział stron w całym ciągu czynności tego postępowania. Przy tym, to nie strona winna wykazać dostateczną aktywność, aby zapewnić dla siebie czynny udział w postępowaniu, lecz stosownie do art. 10 § 1 k.p.a. taki obowiązek spoczywa na organach administracji publicznej. Zawarte w art. 10 § 1 k.p.a. sformułowanie – przed wydaniem decyzji – jednoznacznie wskazuje, że chodzi tu o ten moment postępowania, w którym organ, po zakończeniu postępowania dowodowego, przechodzi do fazy podjęcia rozstrzygnięcia, dotyczy to zarówno postępowania przed organem pierwszej, jak i drugiej instancji (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 27 listopada 2008 r. sygn. akt I SA/Wa 1239/08, z dnia 18 grudnia 2009 r. sygn. akt V SA/Wa1153/09, z dnia 1 lipca 1999 r. IV SA 595/99 - LEX nr 47888).

Zważyć przy tym także należy, że w orzecznictwie powszechnie zostało przyjęte, że obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie jest pouczenie strony o prawie zapoznania się z aktami i złożenia końcowego oświadczenia. Brak w aktach sprawy końcowego oświadczenia skarżącego oraz dowodu, że organ prowadzący postępowanie pouczył stronę o przysługującym jej prawie, uzasadnia wniosek, że organ prowadzący postępowanie naruszył nie tylko obowiązek ustalony w art. 10 § 1 k.p.a., lecz także przepis art.81 k.p.a., w myśl którego, okoliczność faktyczna może być uznana zza udowodnioną, jeżeli strona miała możliwość wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów.

Powyższe naruszenie prawa jest o tyle istotne, że materiał dowodowy z którym nie zapoznano skarżącego (i którego nie dołączono do akt sprawy), posłużył organom do stwierdzenia, że rodzeństwo jest bądź zwolnione ze względu na dochód od przedmiotowej opłaty bądź też ponosi dużo niższą opłatę od skarżącego, co z kolei przełożyło się na wielkość ustalonej (zmienionej) opłaty względem skarżącego.

Podsumowując dotychczasowe rozważania stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem w/w przepisów postępowania, stąd Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił wydane w sprawie obie decyzje. Organy ponownie prowadząc postępowanie, obowiązane będą uwzględnić dostrzeżone uchybienie prawa procesowego. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.