Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 980/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2022-06-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art.1
journal: Dz.U. 2021 poz 137
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - t.j.
article: art.119 pkt 2, art.134 par.1, art.151, art.153
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art.1 ust.1, art.59 ust.1, art.61 ust.1-5
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Adam Matuszak Sędziowie sędzia WSA Beata Jezielska (spr.) sędzia WSA Marzenna Glabas po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi L. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...] nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z 16 czerwca 2020 r. wydaną przez Burmistrza P. (dalej jako: organ I instancji), na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i 4 i art. 61 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity na dzień wydania decyzji Dz.U. z 2020 r. poz. 293 ze zm., dalej jako: u.p.z.p.), odmówił ustalenia na rzecz L. P. (dalej jako: strona, inwestor lub skarżący) warunków zabudowy dla zamierzania inwestycyjnego polegającego na dokonaniu procesu legalizacji obiektu pełniącego funkcję budynku rekreacji indywidualnej na działce nr (...) o pow. 1501 m², położonej w obrębie Z., gmina P. Decyzja ta została wydana po ponownym rozpoznaniu sprawy, w związku z uchyleniem decyzji organu I instancji z 30 marca 2017 r. przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej jako: Kolegium lub organ odwoławczy) orzeczeniem z 27 stycznia 2020 r. i przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia z uwagi na brak weryfikacji, czy wniosek inwestora związany jest z prowadzonym przez organ nadzoru budowlanego postępowaniem legalizacyjnym, a także niepełną analizą funkcji oraz cech i zagospodarowania przestrzennego i brakiem udokumentowania, że zabudowa sąsiednia została zrealizowana w ramach samowoli budowlanej. W toku ponownie przeprowadzonego postępowania administracyjnego organ I instancji ustalił, że na terenie objętym wnioskiem nie ma obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Stosownie do ustaleń miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Gminy P., zatwierdzonego uchwałą Nr (...) Rady Miejskiej w P. z 24 maja 1994 r., który obowiązywał do końca 2003 r., teren planowanej inwestycji położony był na obszarze oznaczonym symbolem RP - stanowiącym teren upraw polowych. Także w obowiązującym Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego teren inwestycji położony jest na obszarze rolniczej przestrzeni produkcyjnej. Organ I instancji podał, że nie można ustalić warunków zabudowy dla przedmiotowego zamierzenia z uwagi na niespełnienie warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., a mianowicie żadna działka sąsiednia znajdująca się w obszarze analizy i dostępna jednocześnie z tej samej drogi publicznej nie jest zabudowana legalną zabudową. Podano, że działka położona jest w oderwaniu od skupionej zabudowy wsi i oddalona od najbliżej położonej zabudowy (budynku mieszkalnego jednorodzinnego) o około 1,4 km. Wyjaśniono przy tym, że obszar analizowany został wyznaczony od wszystkich granic terenu inwestycji w odległości 90 m, co odpowiada trzykrotnej szerokości frontu terenu inwestycji, gdyż nie zaistniały przesłanki uzasadniające ustalenie obszaru analizowanego w większym wymiarze niż minimalny określony w § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ((Dz.U. z 2003r., Nr 164, poz. 1588, dalej jako: rozporządzenie z 2003 r.). Organ I instancji wskazał, że na analizowanym terenie znajdują się wyłącznie obiekty, które powstały w warunkach samowoli budowlanej bez wymaganych prawem decyzji, w stosunku do których PINB prowadzi lub prowadził postępowania, jak również żaden z istniejących obiektów nie został zalegalizowany, a zabudowa działki, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., jest równoznaczna z usytuowaniem na niej obiektów budowlanych w rozumienia Prawa budowlanego, tj. w sposób legalny. Wskazano, że wobec niespełnienia warunku zawartego w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., projekt decyzji nie podlega uzgodnieniu stosownie do art. 61 ust. 1 pkt 4 i 5 u.p.z.p.

W odwołaniu od powyższej decyzji strona zarzuciła:

- naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez niewłaściwą jego interpretację i niedopuszczalne błędne uznanie, że położenie przedmiotowej działki znajduje się w całkowicie niezurbanizowanym obszarze oraz że planowana zabudowa w postaci domku rekreacji indywidualnej nie daje podstaw do oceny kontynuacji funkcji w zakresie funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu;

- niezastosowanie się do wytycznych Kolegium;

- ewidentną sprzeczność materiału dowodowego i poczynionych ustaleń faktycznych będących podstawą zaskarżonej decyzji; brak wszechstronnego uzasadnienia decyzji, a tym samym naruszenie zasady pogłębiania zaufania do obywateli; naruszenie art. 6, art. 7, art. 8, art. 11, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.

W związku z tymi zarzutami inwestor wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zarzucił, że decyzja organu I instancji jest nieczytelna i niejasna, a ponadto organ I instancji pominął prawo inwestora do kształtowania swobody budowlanej na jego własności. Inwestor podniósł, że w sąsiedztwie przedmiotowej działki występują działki z budynkami o podobnej funkcji użytkowej, mające również dostęp z tej samej drogi publicznej, m.in. działki nr: (...),(...),(...),(...),(...),(...),(...),(...),(...),(...), a tym samym zakwestionował ustalenia organu I instancji. Zarzucił, że organ I instancji bezpodstawnie przyjął, że nowa zabudowa lub zagospodarowanie musi posiadać funkcje takie, jak dotychczas istniejąca, podczas gdy przepis jedynie wymaga, aby inwestycja nie była z istniejącą zabudową wyraźnie sprzeczna. Inwestor zarzucił, że organ I instancji nie dostrzega interesu właściciela, o którym mowa w przepisach u.p.z.p, podczas gdy w orzecznictwie zwraca się uwagę na konieczność respektowania uprawnień właścicieli nieruchomości do dysponowania swoją nieruchomością, w tym na zasadę wolności zagospodarowania terenu.

Decyzją z 29 lipca 2020 r. Kolegium uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i umorzyło postępowanie pierwszej instancji w całości. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że wniosek strony dotyczy wydania warunków zabudowy na przedmiotowej działce dla zamierzenia polegającego na dokonaniu procesu legalizacji budynku zrealizowanego w warunkach samowoli budowlanej na budynek rekreacji indywidualnej. Kolegium podniosło, że wniosek o ustalenie warunków zabudowy może - co do zasady - dotyczyć wyłącznie planowanego przedsięwzięcia budowlanego, a nie inwestycji już zrealizowanej lub będącej w toku. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy w stosunku do inwestycji już zrealizowanych dopuszczalne jest wyjątkowo, w sytuacji nałożenia na inwestora przez organ nadzoru budowlanego obowiązku przedłożenia tej decyzji w ramach postępowania zmierzającego do doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem. Wskazano, że z pisma PINB z 15 kwietnia 2020 r. wynika, że nie prowadzono, ani nie jest aktualnie prowadzone postępowanie, którego przedmiotem jest zabudowa na przedmiotowej działce. Zatem inwestor z własnej inicjatywy domaga się wydania decyzji o warunkach zabudowy po zrealizowaniu inwestycji, a w związku z tym postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla danej inwestycji powinno zostać umorzone z uwagi na jego bezprzedmiotowość.

W wyniku skargi inwestora, wyrokiem z dnia 11 marca 2021 r. (sygn. akt II SA/Ol 773/20), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uchylił zaskarżoną decyzję Kolegium z 29 lipca 2020 r. W uzasadnieniu wyroku wskazano, że wprawdzie w aktach sprawy znajduje się pismo PINB w P. z 15 kwietnia 2020 r., na które powołało się Kolegium, w którym określono numery działek co do których było prowadzone lub jest prowadzone postępowanie legalizacyjne i wśród których nie ma numeru przedmiotowej działki, jednakże skarżący nadesłał pismo PINB zawiadamiające go o wszczęciu postępowania w sprawie przedmiotowego obiektu. W związku z tym Sąd nakazał wyjaśnienie czy toczyło się postępowanie legalizacyjne w odniesieniu do przedmiotowego obiektu i czy w jego trakcie nałożono na skarżącego obowiązek przedłożenia decyzji o warunkach zabudowy, a także czy zostało ono zakończone, czy też toczy się dalej, gdyż dopiero wynik tych ustaleń pozwoli na ocenę, czy rzeczywiście postępowanie prowadzone w sprawie jest bezprzedmiotowe. W przeciwnym wypadku organ odwoławczy winien bowiem rozpoznać odwołanie i podjąć rozstrzygnięcie merytoryczne.

Decyzją z 23 września 2021 r. Kolegium utrzymało decyzję organu I instancji w mocy. W uzasadnieniu podano, że postępowanie dotyczy budynku już zrealizowanego, co do którego 2 listopada 2016 r. zostało wszczęte postępowanie legalizacyjne, zawieszone postanowieniem z 21 grudnia 2016 r. - w związku z wystąpieniem inwestora o ustalenie warunków zabudowy - i dotychczas nie zostało zakończone. W związku z tym Kolegium uznało, że zasadnym było przeprowadzenie postępowania w celu ustalenia warunków zabudowy. Podano, że w obszarze analizowanym brak jest zabudowy, na podstawie której możliwe byłoby ustalenie wymagań dla nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji oraz cech i wskaźników kształtowania zabudowy. Podkreślono przy tym, że zabudowa istniejąca, która tworzy tzw. dobre sąsiedztwo, musi być zgodna z porządkiem prawnym, tj. nie można za nią uznać samowoli budowlanej. W wyznaczonym obszarze analizowanym znalazły się działki posiadające w większości status działek rolnych. Na kilkunastu z nich są posadowione obiekty budowlane pełniące funkcję domków letniskowych. Dla tych działek nie były jednak wydawane pozwolenia na budowę, ani nie zgłaszano budowy budynków rekreacji indywidualnej, czy też budynków o innej funkcji. Wskazano, że toczyły się postępowania legalizacyjne w odniesieniu do budynków zlokalizowanych na niektórych działkach, lecz żaden budynek nie został zalegalizowany, a część obiektów została rozebrana. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, wskazano, że przy sporządzaniu analizy i ocenie spełnienia warunków art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., organy administracji nie powinny uwzględniać obiektów wzniesionych lub użytkowanych niezgodnie z prawem. Z uwagi zatem na brak legalnej zabudowy w obszarze analizowanym, teren należy traktować jako teren niezabudowany, co z kolei skutkować musi stwierdzeniem, że nie została spełniona przesłanka określona w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., statuująca tzw. zasadę dobrego sąsiedztwa. Zasadnie organ I instancji odmówił ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.

Skarżący wniósł na powyższe rozstrzygnięcie skargę podnosząc zarzut naruszenia:

- art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego, brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w zakresie okoliczności związanych z prowadzonym uprzednio przez organ nadzoru budowlanego postępowaniem legalizacyjnym, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

- art. 61 ust 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez niewłaściwą jego interpretację i niedopuszczalne oraz błędne uznanie, że położenie przedmiotowej działki znajduje się w całkowicie niezurbanizowanym obszarze oraz że planowana zabudowa w postaci domku rekreacji indywidualnej nie daje podstaw do oceny kontynuacji funkcji w zakresie funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu;

- art. 6 i art. 8 k.p.a. poprzez naruszenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego skutkującego osłabieniem zaufania obywateli do władzy publicznej, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

- art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez umorzenie postępowania w pierwszej instancji w całości, w sytuacji gdy Kolegium, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., winno było uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać ją do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Mając na uwadze przedstawione zarzuty, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w części i rozważenie przez Sąd możliwości uchylenia poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że zasada demokratycznego państwa prawnego i wywiedziona z niej zasada określoności prawa nie stoi na przeszkodzie w zastosowaniu językowej wykładni art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., a nawet przemawia za pierwszeństwem takiej wykładni. Podniósł, że celem przesłanki wskazanej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., uzależniającej zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego, jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 u.p.z.p. poprzez ukształtowanie przestrzeni, która tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Podkreślił, że pojęcie działki sąsiedniej nie może być utożsamiane z pojęciem działki przyległej do działki analizowanej. Skarżący podniósł, że w sąsiedztwie przedmiotowej działki występują działki z budynkami o podobnej funkcji użytkowej, mające również dostęp z tej samej drogi publicznej. Wskazał, że z danych zawartych w portalu systemu informacji przestrzennej Gminy P. wynika, że dla działki o nr (...) o powierzchni 0,2946 ha wydane zostało pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego o kubaturze 796 m². Zatem zdaniem skarżącego organy uznaniowo zinterpretowały rzeczywisty stan faktyczny, określając sąsiedztwo planowanego zamierzenia w kontekście istniejącej już zabudowy oraz "kontynuacji funkcji" i tym samym, bezpodstawnie przyjęły, że nowa zabudowa lub zagospodarowanie musi posiadać funkcje takie, jak dotychczas istniejąca, podczas gdy przepis jedynie wymaga, aby inwestycja nie była z istniejącą zabudową wyraźnie sprzeczna. Zaznaczył, że "kontynuacja funkcji" nie może być rozumiana jako konieczność powstania w danym miejscu obiektów tożsamych z istniejącymi, lecz należy ją wykładać w sposób, który pozwoli na rozstrzygnięcie wszelkich wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela tak, by zachowana została zasada wolności w zagospodarowaniu terenu, w tym jego zabudowy.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko wraz z argumentacją, przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz.U. z 2021 r., poz. 137) i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329, dalej jako: p.p.s.a.), sąd administracyjny kontroluje legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego, czyli jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, obowiązującymi w dacie jego wydania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd ma obowiązek uwzględnienia skargi i wyeliminowania z obrotu prawnego aktu administracyjnego, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

Rozpoznając wniesioną w niniejszej sprawie skargę Sąd uznał, że nie zasługuje ona na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że złożona w niniejszej sprawie skarga została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Jak wynika z akt rozpoznawanej sprawy wniosek taki został złożony zarówno przez skarżącego we wniesionej skardze, jak i przez Kolegium w odpowiedzi na skargę.

Przechodząc do rozważań należy przede wszystkim wskazać, że niniejsza sprawa była już przedmiotem oceny przez WSA w Olsztynie (wyrok z 11 marca 2021 r., sygn. akt II SA/Ol 773/20). Zatem organ był związany oceną prawną i wskazaniami zawartymi w tym wyroku. Przez ocenę prawną powszechnie rozumie się wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych (B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz do art. 153, WK 2016).

W powołanym wyroku, Sąd nakazał poczynienie ustaleń co postępowania legalizacyjnego wskazując, że od ich wyniku uzależnione jest podjęcie prawidłowego rozstrzygnięcia. W związku z tym, w toku ponownego postępowania odwoławczego Kolegium, stosownie do wytycznych Sądu, ustaliło, że w dniu 2 listopada 2016 r. zostało wszczęte i dotychczas nie zostało zakończone, postępowanie legalizacyjne w odniesieniu do przedmiotowego obiektu. Prawidłowo zatem Kolegium rozpatrzyło odwołanie skarżącego merytorycznie, podzielając stanowisko organu I instancji co do braku podstaw do ustalenia warunków zabudowy uwagi na to, że w obszarze analizowanym brak jest legalnej zabudowy, na podstawie której możliwe byłoby ustalenie wymagań dla nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji oraz cech i wskaźników kształtowania zabudowy.

Wyjaśnić należy, że stosownie do art. 59 ust 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Wydanie takiej decyzji – zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. – jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków w przepisie tym określonych, w tym warunku, aby co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.). Ocena spełnienia tej przesłanki dokonywana jest na podstawie sporządzonej przez osobę uprawnioną analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, której sposób sporządzania uregulowany został przepisami rozporządzenia z 2003 r. Zgodnie z treścią § 3 rozporządzenia z 2003 r. w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. (ust. 1). Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 m (ust. 2). Podkreślić przy tym należy, że co do zasady decyzja o warunkach zabudowy jest wydawana przed rozpoczęciem procesu inwestycyjnego. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy w stosunku do inwestycji już zrealizowanych dopuszczalne jest wyjątkowo - w sytuacji nałożenia na inwestora przez organ nadzoru budowlanego obowiązku przedłożenia tej decyzji w ramach postępowania zmierzającego do doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem. Nie jest zaś dopuszczalne, aby inwestor inicjował postępowanie co do ustalenia warunków zabudowy niezależnie od działań podejmowanych przez organ nadzoru budowlanego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 lipca 2017 r., sygn. akt II OSK 2162/16, dostępny w Internecie).

W niniejszej sprawie postępowanie dotyczy inwestycji już zrealizowanej, wybudowanej w warunkach samowoli budowlanej, wobec której toczy się postępowanie legalizacyjne. W toku ponownego postępowania odwoławczego ustalono bowiem, że w sprawie przedmiotowego budynku zostało wszczęte 2 listopada 2016 r. postępowanie legalizacyjne, które nie zostało zakończone, lecz postanowieniem z 21 grudnia 2016 r. zawieszone w związku z wystąpieniem inwestora o ustalenie warunków zabudowy. W tej sytuacji zasadnym było przeprowadzenie postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.

Należy także podzielić stanowisko organów, że brak było podstaw do wydania pozytywnej dla skarżącego decyzji. Skoro bowiem zabudowa działek sąsiednich powstała w warunkach samowoli budowlanej, to nie ma możliwości uwzględnienia jej w analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Stanowisko takie zostało już dawno ugruntowane w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok WSA w Gdańsku z 11 stycznia 2012 r. sygn. akt II SA/Gd 1/11, z 20 kwietnia 2011 r. sygn. akt II SA/Gd 184/11, z 6 października 2010 r. sygn. akt II SA/Gd 405/10, wyrok WSA w Szczecinie z 24 października 2019 r. sygn. akt II SA/Sz 659/19, dostępne w Internecie) oraz w piśmiennictwie (por. Z. Niewiadomski, Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne, Komentarz, Wydanie 6, Wydawnictwo C.H.BECK, str. 514 i 515) i w ocenie Sądu nie budzi wątpliwości. Należy bowiem podkreślić, że przy sporządzaniu analizy i oceny spełnienia warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., organy administracji nie mogą uwzględniać obiektów wzniesionych niezgodnie z prawem, gdyż godziłoby to w zasadę praworządności, określoną w art. 7 Konstytucji RP oraz w art. 6 k.p.a. Skoro bowiem - stosownie do art. 1 ust. 1 u.p.z.p. - celem regulacji przewidzianej w art. 61 tej u.p.z.p. jest zapewnienie ładu przestrzennego, to budynki, których dotyczy wniosek o warunki zabudowy i ich funkcja muszą nawiązywać do obiektów wzniesionych legalnie. Wprowadzona bowiem konieczność dostosowania funkcji nowego obiektu do funkcji obiektów już istniejących winna stanowić kontynuację nie tyko zastanego stanu zabudowy, lecz także kontynuację uprzedniej woli organów gminy odnośnie do przeznaczenia danych terenów na określone cele, a także akceptację przeznaczenia danego terenu na dany określony cel przez organ gminy w uprzednio obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego lub wydanych decyzjach o warunkach zabudowy. Zatem organ orzekający o warunkach zabudowy winien w analizie uwzględniać jedynie legalnie istniejące obiekty, a więc obiekty, odnośnie do których wydano decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego i o pozwoleniu na budowę, bądź też dokonano zgłoszenia zgodnie z przepisami Prawa budowlanego.

W rozpoznawanej sprawie ustalono, że istniejąca w analizowanym obszarze zabudowa typu letniskowego wzniesiona jest nielegalnie, gdyż nie został zachowany tryb określony przepisami Prawa budowlanego. Także postępowania legalizacyjne, jakie toczyły się w odniesieniu do niektórych obiektów posadowionych na tym obszarze, nie zakończyły się legalizacją obiektów. Zatem w tym zakresie wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu nie budzą zastrzeżeń. Nie można przy tym podzielić stanowiska skarżącego, że w sąsiedztwie działki objętej wnioskiem istnieją obiekty pozwalające na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy. Organy nie kwestionują bowiem faktu, że taka zabudowa istnieje. Skoro jednak obiekty te zostały pobudowane w warunkach samowoli budowlanej, to nie mogą zostać uwzględnione w analizie.

Nie budzi także zastrzeżeń ustalenie granic terenu analizowanego. Przepis § 3 ust. 2 rozporządzenia z 2003 r. określa minimalne wielkości, wskazując, że granice obszaru analizowanego wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 m. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 7 lipca 2011r. (sygn. II OSK 172/11, dostępny w Internecie) wyznaczony obszar analizowany ma służyć rzeczywistemu ustaleniu cech i funkcji zabudowy na nim występujących, co jest istotne z urbanistycznego punktu widzenia, jak też z zasady dobrego sąsiedztwa. W niniejszej sprawie za front działki przyjęto tę jej część, która przylega do działki nr (...) wydzielonej w celu skomunikowania działki wnioskodawcy. Szerokość tak ustalonego frontu wyniosła 30 m, a zatem obszar analizowany, wyznaczony w odległości trzykrotności tej szerokości, to 90 m w każdą ze stron. W tak wyznaczonym obszarze analizowanym znalazły się działki wymienione w analizie urbanistycznej, które w większości posiadają status działek rolnych, przy czym na kilkunastu z nich są posadowione nielegalne obiekty budowlane, pełniące funkcję domków letniskowych. Jednocześnie organ nie znalazł podstaw rozszerzenia obszaru analizowanego poza ustawowe minimum, uznając, że nie tylko nie będzie to miało racjonalnego uzasadnienia, ale przede wszystkim nie wpłynie na wynik analizy. Uwzględniając bowiem także działki znajdujące się poza wyznaczonym trzykrotną szerokością frontu działki obszarem analizy, nie znaleziono ani jednej działki, która byłaby zabudowana w sposób legalny, a tym samym mogłaby stanowić tzw. dobre sąsiedztwo dla wnioskowanego budynku. Najbliższa działka zabudowana legalnie budynkiem mieszkalnym - jak wskazano w uzasadnieniu decyzji organu I instancji - znajduje się odległości około 1,4 km. Zatem ustalona minimalna wielkość obszaru analizowanego pozwala, zdaniem organu, na obiektywną ocenę sąsiedztwa w odniesieniu do przedmiotowego przedsięwzięcia i odzwierciedla charakter zabudowy na tym terenie. W ocenie Sądu pogląd organu jest prawidłowy. W przedstawionych okolicznościach poszerzenie terenu analizowanego służyłoby wyłącznie poszukiwaniu budynków mogących stanowić punkt odniesienia do obiektu objętego wnioskiem, co nie jest rolą organu. Z orzecznictwa sądów administracyjnych wynika bowiem jednoznacznie, że przy wyznaczaniu obszaru analizowanego organ nie ma obowiązku nieograniczonego rozszerzania obszaru analizowanego jedynie w celu poszukiwania w okolicy działki inwestora takiej zabudowy, która uzasadniałaby wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla wnioskowanego zamierzenia (por. wyrok NSA z 28 stycznia 2016 r. sygn. akt II OSK 1299/14, wyrok WSA w Gdańsku z 27 marca 2019 r. sygn. akt II SA/Gd 779/18, wyrok WSA w Łodzi z 10 lipca 2019 r. sygn. akt II SA/Łd 184/19, wyrok WSA w Poznaniu z 5 grudnia 2019 r. sygn. akt II SA/Po 769/19, wyrok WSA w Rzeszowie z 21 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SA/Rz 1570/16, wyrok WSA w Łodzi z 9 sierpnia 2019 r., sygn. akt II SA/Łd 433/19, dostępne w Internecie). W związku z tym nie jest możliwe uwzględnienie działki, co do której skarżący twierdzi, że jest zabudowana w oparciu o pozwolenia na budowę, gdyż znajduje się ona poza obszarem analizowanym.

Należy przy tym wyjaśnić skarżącemu, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa własności. Z treści art. 64 ust. 3 Konstytucji RP wynika, że własność może być ograniczona, przy czym ograniczenie to może nastąpić tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ono istoty prawa własności. Odnośnie do sposobu zagospodarowania nieruchomości właściciel jest ograniczony w zakresie, w jakim określa to ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Aby zatem móc legalnie zagospodarować swoją nieruchomość w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego właściciel musi spełnić określone w powołanej ustawie przesłanki niezbędne dla uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. W niniejszej sprawie przesłanki te nie zostały spełnione.

W tym stanie rzeczy stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa i dlatego, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę ,jako niezasadną, należało oddalić.