Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SA/Gd 165/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2020-10-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy: article: art. 42, art. 91 ust. 1, ust. 4
journal: Dz.U. 2020 poz 713
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.
article: art. 9a
journal: Dz.U. 2020 poz 218
law: Ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie - t.j.
article: art. 7, art. 94
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1, art. 13 ust. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 1461
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych - t.j.
article: art. 147 par. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jacek Hyla, Sędziowie Sędzia WSA Alina Dominiak, Sędzia WSA Jolanta Sudoł (spr.), Protokolant Starszy Asystent Sędziego Konrad Milczanowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 października 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na uchwałę Rady Gminy z dnia 28 kwietnia 2011 r. nr [...] w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Gminnego Zespołu Interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały.


UZASADNIENIE

W dniu 28 kwietnia 2011 r. Rada Gminy podjęła uchwałę nr [...] w sprawie: trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Gminnego Zespołu Interdyscyplinarnego w P. oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania.

W podstawie prawnej uchwały wskazano art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm. - dalej powoływanej jako "u.s.g.") oraz art. 9a ust. 15 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (Dz. U. 2005 r., Nr 180, poz. 1493 ze zm. - dalej powoływanej jako "u.p.p.r.").

W treści uchwały stwierdzono:

§1

Przyjmuje się tryb i sposób powoływania i odwoływania członków Gminnego Zespołu Interdyscyplinarnego w P. oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania, których treść stanowi załącznik do niniejszej uchwały.

§ 2

Wykonanie uchwały powierza się Wójtowi Gminy [...]

§ 3

Uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia.

W załączniku do tej uchwały określono tryb i sposób powoływania i odwoływania członków Gminnego Zespołu Interdyscyplinarnego w P. oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania.

W rozdziale I ustępie 3 załącznika wskazano, że zadaniem Gminnego Zespołu Interdyscyplinarnego jest integrowanie i koordynowanie działań przedstawicieli różnych podmiotów oraz specjalistów w zakresie przeciwdziałania przemocy w rodzinie. Do zadań Gminnego Zespołu Interdyscyplinarnego należy w szczególności:

a. diagnozowanie problemu przemocy w rodzinie,

b. podejmowanie działań w środowisku zagrożonym przemocą w rodzinie mających na celu przeciwdziałanie temu zjawisku,

c. inicjowanie interwencji w środowisku dotkniętym przemocą w rodzinie,

d. rozpowszechnianie informacji o instytucjach, osobach i możliwościach udzielenia pomocy w środowisku lokalnym,

e. inicjowanie działań w stosunku do osób stosujących przemoc w rodzinie.

W rozdziale II ustępie 1 określono, że w skład Gminnego Zespołu Interdyscyplinarnego wchodzą przedstawiciele:

a. Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w P.;

b. Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w P.;

c. Komendy Powiatowej Policji w P.;

d. oświaty;

e. ochrony zdrowia;

f. organizacji pozarządowych, w szczególności działających na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie;

g. kuratorzy sądowi;

h. w skład Gminnego Zespołu Interdyscyplinarnego może wejść prokurator oraz przedstawiciele innych podmiotów działających na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie.

Stosownie do treści rozdziału II ust. 2 lit. c załącznika do uchwały każdy członek Gminnego Zespołu Interdyscyplinarnego, przed udziałem w pierwszym posiedzeniu składa pisemne oświadczenie o zachowaniu poufności wszelkich informacji i danych uzyskanych przy realizacji zadań w ramach pracy w Zespole.

Zgodnie z treścią rozdziału II ust. 3 członek Gminnego Zespołu Interdyscyplinarnego może zostać odwołany mocą Zarządzenia Wójta Gminy [...] przed upływem kadencji w następujących przypadkach: (...) c. na wniosek przewodniczącego Zespołu w uzasadnionych przypadkach; d. w trybie natychmiastowym, w przypadku uzasadnionego podejrzenia o naruszenie zasad poufności danych i informacji uzyskanych w ramach działania w Zespole; e. w przypadku skazania prawomocnym wyrokiem za przestępstwo umyślne lub umyślne przestępstwo skarbowe.

Nadto w rozdziale III ust. 1 ustalono, że Zespół Interdyscyplinarny działa na podstawie porozumień zawartych pomiędzy Wójtem Gminy [...], a podmiotami, których przedstawiciele wchodzą w jego skład, zaś w przypadku pracowników samorządowych Gminy [...] - wskazanych przez Wójta Gminy [...].

W rozdziale III wskazano również, że:

Za obsługę techniczno-organizacyjną Gminnego Zespołu Interdyscyplinarnego odpowiedzialny jest Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w P. (ust. 2);

Szczegółowy zakres prac Zespołu, w tym zadania przewodniczącego, zastępcy przewodniczącego i sekretarza zostaną określone w regulaminie organizacyjnym opracowanym przez Zespół i zatwierdzonym przez Wójta Gminy [...] w drodze zarządzenia (ust. 4);

Posiedzenia Zespołu odbywają się w zależności od potrzeb, nie rzadziej niż raz na trzy miesiące (ust. 6);

Zespół może powoływać grupy robocze na zasadach określonych w ustawie o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie, w celu rozwiązywania indywidualnych problemów związanych z występowaniem przemocy w rodzinie (ust.8);

Członkowie Gminnego Zespołu Interdyscyplinarnego oraz grup roboczych wykonują zadania w ramach obowiązków służbowych lub zawodowych (ust. 10);

Uczestnictwo w spotkaniach Gminnego Zespołu Interdyscyplinarnego jest obowiązkowe (ust. 15).

Prokurator Rejonowy w [...] zaskarżył podwyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w całości.

Zaskarżonej uchwale Prokurator zarzucił rażące naruszenie prawa:

1. art. 2, art. 7 i art., 88 ust. 1 Konstytucji w zw. z art. 42 u.s.g. w zw. z art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. - o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (tekst jednolity: Dz.U. z 2019 r., poz. 1461) poprzez zaniechanie opublikowania tej uchwały, stanowiącej akt prawa miejscowego, w wojewódzkim dzienniku urzędowym, a także wskazanie w § 3 uchwały, że wchodzi ona w życie z dniem podjęcia, pomimo iż powinna ona wejść w życie po upływie czternastu dni od jej ogłoszenia, chyba że w uchwale określono by dłuższy termin;

2. art. 9b ust. 2 i ust. 3 u.p.p.r. w zw. § 118 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 283) poprzez wskazanie w rozdziale 1 ust. 3 załącznika do uchwały zadań Zespołu Interdyscyplinarnego - co stanowi powtórzenie tekstu ustawy;

3. art. 7 i art. 94 Konstytucji, art. 9a ust. 15 w zw. z art. 9a ust. 3 u.p.p.r. w zw. z § 115 i § 118 w zw. z § 143 rozporządzenia w sprawie Zasad techniki prawodawczej poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i wskazanie w rozdziale II ust. 1 załącznika do uchwały składu personalnego Zespołu Interdyscyplinarnego, modyfikując go w odniesieniu do brzmienia art. 9a ust. 3, ust. 4 i ust. 5 u.p.p.r., podczas gdy skład ten wynika wprost z przepisów ustawy i ma charakter obligatoryjny;

4. art. 7 i art. 94 Konstytucji, art. 9a ust. 2 i 15 u.p.p.r. w zw. z § 118 w zw. z § 143 rozporządzenia w sprawie Zasad techniki prawodawczej poprzez przekroczenie upoważnienia ustawowego i wskazanie w rozdziale II ust. 3 lit. c, d, e załącznika do uchwały, że członek może zostać odwołany na wniosek przewodniczącego Zespołu w uzasadnionych przypadkach, w przypadku podejrzenia o naruszenie zasad poufności danych i informacji uzyskanych w ramach działania w Zespole oraz, że skazanie prawomocnym wyrokiem za przestępstwo umyślne lub umyślne przestępstwo skarbowe stanowi przesłankę uzasadniającą odwołanie członka zespołu, oraz wskazanie jako przesłanki uzasadniającej odwołanie członka zespołu wniosku przewodniczącego w uzasadnionych przypadkach, podczas gdy wskazana wyżej ustawa nie przyznaje organowi gminy kompetencji do określania materialnoprawnych przesłanek odwołania członków Zespołu;

5. art. 7 i art. 94 Konstytucji, art. 9c ust. 3 u.p.p.r. w zw. z § 115 w zw. z § 143 rozporządzenia w sprawie Zasad techniki prawodawczej poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i wskazanie w rozdziale II ust. 4 załącznika do uchwały że każdy członek Zespołu przed udziałem w pierwszym posiedzeniu składa pisemne oświadczenie, o zachowaniu poufności wszelkich informacji i danych uzyskanych przy realizacji zadań w ramach pracy w Zespole, o którym to oświadczeniu mowa w art. 9c ust. 3 u.p.p.r. - co stanowi naruszenie ustawy, która dopuszcza inne formy złożenia powyższego oświadczenia niż tylko formę pisemną i nie tylko przed udziałem w pierwszym posiedzeniu ale przed przystąpieniem do wykonywania czynności;

6. art. 7, art. 94 Konstytucji, art. 9a ust. 15 w zw. z art. 9a ust. 8 u.p.p.r. w zw. z § 115 oraz § 118 w zw. z § 143 rozporządzenia w sprawie Zasad techniki prawodawczej poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i wskazanie w rozdziale III ust. 1 załącznika do uchwały, że Zespół Interdyscyplinarny działa na podstawie porozumień zawartych pomiędzy Wójtem Gminy [...] a podmiotami, których przedstawiciele wchodzą w jego skład, w tym także kuratorami, pomimo iż zgodnie z art. 9a ust. 8 u.p.p.r., kuratorzy nie stanowią podmiotów, z którymi organ zawiera przedmiotowe porozumienia;

7. art. 9a ust. 9 u.p.p.r. oraz § 118 w zw. z § 143 rozporządzenia w sprawie Zasad techniki prawodawczej, poprzez powtórzenie w rozdziale III ust. 3 załącznika do uchwały że za obsługę organizacyjno-techniczną Zespołu odpowiedzialny jest Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej, co stanowi powtórzenie tekstu ustawy;

8. art. 7 i art. 94 Konstytucji, art. 9a ust 15 u.p.p.r. polegające na przekroczeniu delegacji ustawowej poprzez wskazanie rozdziale III ust. 4 załącznika do zaskarżonej uchwały, że szczegółowy zakres prac Zespołu, w tym zadania przewodniczącego, zastępcy przewodniczącego i sekretarza Zespołu oraz tryb ich odwoływania zostaną określone w regulaminie organizacyjnym opracowanym przez Zespół i zatwierdzonym przez Wójta Gminy [...] w drodze zarządzenia;

9. art. 9a ust. 7 u.p.p.r. oraz § 118 w zw. z § 143 rozporządzenia w sprawie Zasad techniki prawodawczej, poprzez powtórzenie w rozdziale III ust. 6 załącznika do zaskarżonej uchwały że posiedzenia zespołu odbywają się w zależności od potrzeb, nie rzadziej jednak niż raz na trzy miesiące co jest literalnym powtórzeniem art. 9a ust 7 u.p.p.r.;

10. art. 9a ust. 10 u.p.p.r. oraz § 118 w zw. z § 143 rozporządzenia w sprawie Zasad techniki prawodawczej, poprzez powtórzenie w rozdziale III ust. 8 załącznika, że w ramach Zespołu Interdyscyplinarnego tworzone są grupy robocze w celu rozwiązywania problemów związanych z wystąpieniem przemocy w rodzinie w indywidualnych przypadkach, co jest powtórzeniem art. 9a ust 10 u.p.p.r.;

11. art. 9a ust. 13 u.p.p.r. oraz § 118 w zw. z § 143 rozporządzenia w sprawie Zasad techniki prawodawczej, poprzez powtórzenie w rozdziale III pkt 10 uchwały, że wykonywanie zadań przez członków zespołu oraz grup roboczych odbywa się w ramach obowiązków służbowych lub zawodowych co jest literalnym powtórzeniem art. 9a ust 13 u.p.p.r.;

12. art. 2, art. 7 i art. 94 Konstytucji, art. 9a ust. 15 u.p.p.r. poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i nałożenie na członków Zespołu Interdyscyplinarnego obowiązku uczestnictwa w jego pracach.

W uzasadnieniu podkreślono, że zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego. Ten rodzaj aktów prawnych znajduje swe umocowanie w art. 87 ust. 2 Konstytucji, który zalicza je w poczet źródeł powszechnie obowiązującego prawa na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Przyjmuje się, że uchwała będzie aktem prawa miejscowego, jeżeli będzie to akt normatywny, zawierający normy abstrakcyjne i generalne. Charakter normatywny aktu oznacza, że akt taki musi wyznaczać adresatom pewien sposób zachowania się. Z kolei, generalny charakter mają te normy, które określają adresata poprzez wskazanie cech, nie zaś poprzez wymienienie z imienia czy też z nazwy. Abstrakcyjność normy wyraża się natomiast w tym, że nakazywane, zakazywane albo dozwolone postępowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. W przypadku uznania, że uchwała zawiera przynajmniej jedną normę postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym jest ona aktem prawa miejscowego. Podlega więc obowiązkowej publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym (art. 42 u.s.g. w zw. z art. 13 ust. 1 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych oraz w zw. z art. 88 ust. 1 Konstytucji). Obecnie w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntował się pogląd, że uchwała rady gminy w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego stanowi akt prawa miejscowego.

Zgodnie z art. 9a pkt 15 u.p.p.r. rada gminy określi, w drodze uchwały, tryb i sposób powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania. Przepis ten nie przewiduje zatem dla rady gminy kompetencji do wskazania podmiotów wchodzących w skład zespołu interdyscyplinarnego, a tym bardziej do modyfikacji jej składu. O składzie Zespołu stanowi sama ustawa. W rozdziale III pkt 1 załącznika uchwały wskazano, że zespół interdyscyplinarny działa na podstawie porozumień zawartych pomiędzy Wójtem Gminy, a podmiotami, których przedstawiciele wchodzą w jego skład. Do grona podmiotów wchodzących w skład zespołu interdyscyplinarnego, z którymi wójt zawiera porozumienia należą m.in. kuratorzy. Tymczasem zgodnie z art. 9a ust. 8 u.p.p.r. kuratorzy nie stanowią podmiotów, z którymi wójt zawiera porozumienia.

Wynikające z uchwały zobowiązanie każdego członka zespołu interdyscyplinarnego, przed udziałem w pierwszym posiedzeniu do składania pisemnego oświadczenia o zachowaniu poufności wszelkich informacji i danych uzyskanych przy realizacji zadań w ramach pracy Zespołu, stanowi modyfikację art. 9c ust. 3 u.p.p.r. Przepis ten stanowi bowiem, iż stosowne oświadczenie należy złożyć przed przystąpieniem do wykonywania czynności, o których mowa w art. 9b ust. 2 i 3, u.p.p.r. niezależnie od tego czy wykonywanie czynności następuje na posiedzeniu Zespołu czy też poza nim, a nadto dopuszcza inne formy złożenia powyższego oświadczenia niż tylko formę pisemną. Przepis art. 9a ust. 2 u.p.p.r. przyznaje wójtowi kompetencję do powołania członków Zespołu Interdyscyplinarnego, nie upoważnia jednak do określania materialnoprawnych przesłanek odwołania członka zespołu interdyscyplinarnego. W świetle treści art. 9a ust. 15 u.p.p.r. rada gminy może uregulować wyłącznie tryb odwoływania członków zespołu, a więc procedurę pozbawienia członkostwa.

W ocenie Prokuratora rozległy charakter powtórzeń i wprowadzone modyfikacje powodują niejasność tekstu i mogą wywoływać wątpliwości interpretacyjne przy zestawieniu treści zaskarżonej uchwały z przepisami ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie. Nałożenie zaś na członków zespołu, w istocie bezwzględnego, obowiązku uczestniczenia w pracach zespołu, nie mieści się w granicach upoważnienia organu do określenia "warunków funkcjonowania zespołu", które odnoszą się do kwestii organizacyjnych.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy [...] wskazał, że biorąc pod uwagę aktualne orzecznictwo sądów administracyjnych, co do charakteru przedmiotowej uchwały, zasadność zarzutów pozostawił uznaniu sądu.

W uzasadnieniu odpowiedzi podkreślono, że u.p.p.r. nie precyzuje, co należy rozumieć pod sformułowaniem "szczególne warunki funkcjonowania". Organ nie podzielił zarzutów dotyczących powtórzeń przepisów ustawowych w uchwale, jak też modyfikacji. Przyjęte w uchwale regulacje mają na celu jej doprecyzowanie, a także zapewnienie przejrzystości i jednolitości zasad funkcjonowania Zespołu. Zdaniem organu należy mieć na uwadze, że każda sprawa ma charakter indywidualny i tak też powinna być rozpatrywana. Zaznaczono, że w orzecznictwie sądów administracyjnych dopuszcza się niekiedy powtórzenia, np. w celu zachowania kontekstu regulacji wprowadzanej w drodze uchwały, pod warunkiem braku sprzeczności pomiędzy przepisami prawa a podejmowaną uchwałą. Za zasadny uznano natomiast zarzut zawarty w pkt 7 skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.), sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości - między innymi - poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - powoływanej dalej jako "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zakres sądowej kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.), a do aktów tego rodzaju należy zaliczyć zaskarżoną w niniejszej sprawie uchwałę.

Stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwały organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne.

Podstawą stwierdzenia takiego faktu jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. Zgodnie bowiem z art. 91 ust. 4 u.s.g., nieistotne naruszenia prawa nie skutkuje nieważności uchwały. Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się przykładowo naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd terytorialny 2001/1-2, s. 102).

Przedmiotem skargi Prokuratora Rejonowego w [...] (dalej jako "Prokurator") jest uchwała Rady Gminy z dnia 28 kwietnia 2011 r. nr [...] w sprawie: trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Gminnego Zespołu Interdyscyplinarnego w P. oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania.

Skarga podlega uwzględnieniu.

Na wstępie należy zaznaczyć, że Prokurator nie miał obowiązku uiszczenia kosztów sądowych (art. 239 § 1 pkt 2 p.p.s.a.), tym samym niezasadne było domaganie się obciążenia kosztami postępowania w sprawie Rady Gminy.

Podstawę wydania kontrolowanej przez Sąd uchwały stanowił art. 9a ust. 15 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r., poz. 218), który stanowi, że rada gminy określi, w drodze uchwały, tryb i sposób powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania.

Zgodnie z art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa.

Z kolei w myśl art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa.

Uchwała rady gminy w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego stanowi akt prawa miejscowego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 1922/11).

Uchwała podjęta przez radę gminy będzie aktem prawa miejscowego, jeżeli będzie to akt normatywny, zawierający normy abstrakcyjne i generalne. Charakter normatywny aktu oznacza, że akt taki musi wyznaczać adresatom pewien sposób zachowania się. Z kolei, generalny charakter mają te normy, które określają adresata poprzez wskazanie cech, nie zaś poprzez wymienienie z imienia (nazwy). Abstrakcyjność normy wyraża się natomiast w tym, że nakazywane, zakazywane albo dozwolone postępowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Akty prawa miejscowego mają charakter powszechny. Adresatami tych aktów mogą być zarówno wszystkie podmioty, jak też niektóre ich kategorie (por. D. Dąbek, Prawo miejscowe, Wolters Kluwer Business, str. 72, 74- 75).

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest pogląd, że aktem prawa miejscowego jest akt, którego adresatem jest szeroki krąg podmiotów (które mogą być jednak w jakiś sposób określone) oraz został wydany na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego (por. wyroki: NSA z 5 kwietnia 2002 r., sygn. akt I SA 2160/2001 oraz z 22 listopada 2005 r., sygn. akt I OSK 971/2005). Przy czym wskazać należy, że konieczność istnienia upoważnienia ustawowego do wydania aktu nie oznacza wymogu jednoznacznego stwierdzenia w przepisie rangi ustawowej, że uchwała rady gminy stanowi akt prawa miejscowego (por. wyrok WSA w Olsztynie z 21 lutego 2008 r., sygn. akt II SA/Ol 29/08).

Przyjąć także należy, że akty ustrojowe dzielą się na akty o charakterze wewnętrznym oraz powszechnie obowiązującym. Tylko te ostatnie mogą być aktami prawa miejscowego. Przepisy adresowane wyłącznie do kręgu podmiotów organizacyjnie podporządkowanych, określające wyłącznie organizację urzędów i instytucji gminnych oraz ustalające zasady zarządu mieniem gminnym, należy zaliczyć do kategorii aktów prawa wewnętrznie obowiązującego.

W przypadku uznania, że dana uchwała zawiera przynajmniej jedną normę postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym jest ona aktem prawa miejscowego, który zgodnie z art. 42 u.s.g. w związku z art. 13 ust. 1 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych aktów prawnych w związku z art. 88 ust. 1 Konstytucji RP podlega obowiązkowej publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym.

Zważywszy na charakter zespołu interdyscyplinarnego, jego zróżnicowany skład osobowy, zakres kompetencji, stosowane przez niego środki oraz treść upoważnienia ustawowego zamieszczonego w art. 9a ust. 15 u.p.p.r. uznać należy, że zawarte w uchwale normy prawne mają charakter norm generalnych, wyznaczających adresatom tych norm określony sposób funkcjonowania jak również norm powszechnych na terenie gminy i wywołujących określone skutki prawne. Skoro bowiem ustawodawca w art. 9a ust. 3 u.p.p.r. określił podmioty wchodzące w skład zespołu interdyscyplinarnego i część z tych podmiotów nie jest podporządkowana radzie gminy (radzie miejskiej), czy też wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta), to uchwała określająca tryb powoływania tych osób w skład zespołu ma charakter prawa powszechnego - prawa miejscowego. Powołanie na członka zespołu przedstawiciela np. Policji, czy też kuratorów sądowych oznacza, że w skład zespołu wejdą osoby, które w żaden sposób nie są powiązane z organami gminy i nie funkcjonują w jej strukturach.

Uchwała zawierająca przepisy prawa miejscowego, zgodnie z art. 42 u.s.g., powinna być ogłoszona na zasadach i w trybie określonym w ustawie o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów.

Przepis art. 2 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych stanowi, że ogłoszenie aktu normatywnego w dzienniku urzędowym jest obowiązkowe, zaś akty normatywne zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych, wchodzą w życie po upływie 14 dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że akt normatywny określi termin dłuższy (art. 4 ust. 1 tej ustawy). Z kolei art. 13 pkt 2 cytowanej ustawy stanowi, że w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się akty prawa miejscowego stanowione przez sejmik województwa, organ powiatu oraz organ gminy, w tym statuty województwa, powiatu i gminy.

Zaskarżona uchwała jako akt prawa miejscowego winna być opublikowana w wojewódzkim dzienniku urzędowym i wejść w życie po upływie czternastu dni od dnia ogłoszenia (lub w dłuższym terminie).

W niniejszej sprawie zaskarżona uchwała wadliwie stanowi w § 3, że wchodzi w życie z dniem podjęcia. Niewykonanie przez Radę Gminy obowiązku ogłoszenia uchwały w stosownym publikatorze powoduje, że uchwała ta jest nieważna w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g., albowiem narusza ona art. 7, art. 88 ust.1 Konstytucji RP oraz art. 42 u.s.g. w zw. z art. 2 ust. 1, art. 4 ust.1 i art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Naruszenie to, konkretyzujące się w braku publikacji zaskarżonej uchwały, stanowi wystarczającą podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonego aktu. Nieważność uchwały dotyczy całości uchwały jako aktu prawa miejscowego, gdyż z powodu nieogłoszenia go w wojewódzkim dzienniku urzędowym nie może on wywołać skutków prawnych w nim zamierzonych (por. wyroki NSA z 23 października 2008 r., sygn. akt I OSK 701/08 i z 9 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 1608/12).

Konkludując, brak publikacji zaskarżonej uchwały we właściwym trybie stanowi istotne, kwalifikowane naruszenie prawa w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g., skoro skutkuje nieuzyskaniem mocy obowiązującej przez daną uchwałę. Takie naruszenie stanowi wystarczającą podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonego aktu w całości.

Ponadto, Sąd dokonał oceny pozostałych zarzutów wniesionej przez Prokuratora skargi.

Niewątpliwie zapisy rozdziału II ust. 1 załącznika do zaskarżonej uchwały, naruszają art. 9a ust. 15 w zw. z art. 9a ust. 3 u.p.p.r., a także zapisy art. 9a ust. 4 u.p.p.r. Zgodnie z art. 9a ust. 3 u.p.p.r. w skład zespołu interdyscyplinarnego wchodzą przedstawiciele: 1) jednostek organizacyjnych pomocy społecznej; 2) gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych; 3) Policji; 4) oświaty; 5) ochrony zdrowia; 6) organizacji pozarządowych. Zgodnie natomiast z art. 9a ust. 4 u.p.p.r. w skład zespołu interdyscyplinarnego wchodzą także kuratorzy sądowi. Jak zaś wynika z art. 9a ust. 5 u.p.p.r. w skład zespołu interdyscyplinarnego mogą wchodzić także prokuratorzy oraz przedstawiciele podmiotów innych niż określone w ust. 3, działających na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie.

Przepis art. 9a ust. 3 i 4 u.p.p.r. określa w sposób szczegółowy skład zespołu interdyscyplinarnego, zaś art. 9a ust. 15 u.p.p.r. nie przyznaje radzie gminy kompetencji do określania takiego składu, a jedynie do określenia trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania. Przepis ten nie przyznaje także kompetencji do regulacji w uchwale kręgu podmiotów wchodzących w skład tego zespołu. Jednocześnie ustawa nie zawęża kręgu organizacji pozarządowych mających być członkami zespołu interdyscyplinarnego do tych, które działają na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie.

Zapis rozdziału II ust. 4 pkt c załącznika do uchwały, mówiący że każdy członek Zespołu Interdyscyplinarnego, przed udziałem w pierwszym posiedzeniu składa pisemne oświadczenie o zachowaniu poufności wszelkich informacji i danych uzyskanych przy realizacji zadań w ramach pracy w Zespole. Regulacja ta stanowi niedopuszczalną modyfikację art. 9c ust. 3 u.p.p.r., zgodnie z którym przed przystąpieniem do wykonywania czynności, o których mowa w art. 9b ust. 2 i 3, członkowie zespołu interdyscyplinarnego oraz grup roboczych składają organowi, o którym mowa w art. 9a ust. 2, oświadczenie o treści ściśle wskazanej w tym przepisie. Przepisy ustawy nie ograniczają zatem formy wspomnianego oświadczenia jedynie do formy pisemnej, co oznacza, że dopuszczają one także inne formy złożenia tego oświadczenia np. w formie ustnej do protokołu. W konsekwencji przyjąć należy, że wskazane uregulowanie załącznika do uchwały, jako podjęte z istotnym naruszeniem art. 9c ust. 3 u.p.p.r. (bowiem w sposób znaczący modyfikujące jego treść bez jednoczesnego upoważnienia organu gminy do takiej zmiany), stanowi również o wadliwości zaskarżonej uchwały w tym zakresie (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 14 listopada 2019 r., sygn. akt III SA/Gd 674/19). Oświadczenie o zachowaniu poufności powinno zostać złożone przed przystąpieniem do wykonywania czynności, o których mowa w art. 9b ust. 2 i 3 u.p.p.r. Wobec powyższego należy zgodzić się z zarzutem skargi, że niezgodny z art. 9a ust. 15 w zw. z art. 9c ust. 3 u.p.p.r., jest zapis zawarty w rozdziale II ust. 4 pkt c załącznika do uchwały, zgodnie z którym oświadczenie takie składa się przed udziałem w pierwszym posiedzeniu Zespołu, stanowi on bowiem modyfikację art. 9c ust. 3 u.p.p.r.

Należy podzielić zarzut istotnego naruszenia art. 9a ust. 15 u.p.p.r. w związku z § 118, § 143 rozporządzenia w sprawie Zasad techniki prawodawczej poprzez uregulowanie rozdziale II ust. 3 załącznika do uchwały, w którym wskazano, że może zostać odwołany mocą Zarządzenia Wójta Gminy [...] przed upływem kadencji w następujących przypadkach: (...) c. na wniosek przewodniczącego Zespołu w uzasadnionych przypadkach; d. w trybie natychmiastowym, w przypadku uzasadnionego podejrzenia o naruszenie zasad poufności danych i informacji uzyskanych w ramach działania w Zespole; e. w przypadku skazania prawomocnym wyrokiem za przestępstwo umyślne lub umyślne przestępstwo skarbowe. Przedmiotowe postanowienia załącznika do uchwały wykraczają poza ustawowe upoważnienie, zgodnie bowiem z art. 9a ust. 15 u.p.p.r. rada określa tryb i sposób powoływania i odwoływania członków zespołu, nie została ona natomiast upoważniona do określenia materialnoprawnych przesłanek odwołania członków zespołu interdyscyplinarnego.

Postanowienia natomiast rozdziału III ust. 1 załącznika do uchwały stanowiące, że Zespół działa na podstawie porozumień zawartych pomiędzy Wójtem Gminy [...], a podmiotami, których przedstawiciele wchodzą w jego skład, zaś w przypadku pracowników samorządowych Gminy P., wskazanych przez Wójta Gminy [...], są zbędnymi powtórzeniami oraz nieuprawnioną modyfikacją art. 9a ust. 8 u.p.p.r. Przepis ten stanowi, że zespół interdyscyplinarny działa na podstawie porozumień zawartych między wójtem, burmistrzem albo prezydentem miasta a podmiotami, o których mowa w ust. 3 lub 5. Zgodnie z treścią analizowanego zapisu załącznika zaskarżonej uchwały do grona podmiotów, z którymi Wójt zawiera porozumienia należą również kuratorzy sądowi, będący podmiotami wymienionymi w art. 9a ust. 4 u.p.p.r., podczas gdy z uwagi na treść art. 9a ust. 8 u.p.p.r., kuratorzy nie mogą być stronami takich porozumień, bowiem do ich grona należą jedynie podmioty, o których mowa w ust. 3 lub 5. Tym samym rada gminy dokonała niedopuszczalnej modyfikacji przepisów ustawowych.

Za zasadny uznać należy również zarzut skargi dotyczący rozdziału III ust. 4 załącznika do uchwały, określający że szczegółowy zakres prac Zespołu, w tym zadania przewodniczącego, zastępcy przewodniczącego i sekretarza oraz tryb ich odwoływania zostaną określone w regulaminie organizacyjnym opracowanym przez Zespół i zatwierdzonym przez Wójta Gminy [...] w drodze zarządzenia. Treść normy kompetencyjnej (art. 9a ust. 15 u.p.p.r.) nie pozostawia wątpliwości co do tego, że do wyłącznej kompetencji rady gminy, należy ustalenie zarówno szczegółowych warunków funkcjonowania zespołu interdyscyplinarnego, jak i trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków tego zespołu. Za niedopuszczalne należy uznać "oddelegowanie" tej kompetencji na rzecz samego zespołu interdyscyplinarnego oraz zawarcie szczegółowych regulacji w tym zakresie w regulaminie organizacyjnym, opracowywanym przez tenże zespół. Sąd podziela w tym zakresie stanowisko sądów administracyjnych, zgodnie z którym takie działanie nie znajduje oparcia w przepisach prawa (tak też: wyrok WSA w Gorzowie z 14 lutego 2018 r., sygn. akt II SA/Go 10/18 oraz wyrok WSA we Wrocławiu z 24 lutego 2010 r., sygn. akt IV SA/Wr 593/09).

Uzasadniony jest także zarzut skargi, że w zakresie upoważnienia ustawowego udzielonego radzie gminy, nie mieści się kompetencja do wprowadzenia wymogu obowiązkowego uczestnictwa w spotkaniach Zespołu (rozdział III ust. 15 załącznika do uchwały). Upoważnienie ustawowe do wydania aktu prawnego niższej rangi należy interpretować w sposób ścisły, musi być ono wyraźne, a nie dorozumiane. W związku z tym nawet brak określonych regulacji, czy też luka w prawie, nie usprawiedliwiają wprowadzenia określonej regulacji w trybie uchwały. Organ uchwałodawczy miasta nie ma bowiem prawa do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne, niż określone w przepisie ustawowym. Wskazana regulacja nie mieści się w granicach upoważnienia ustawowego rady do określenia warunków funkcjonowania zespołu. Pojęcie warunków funkcjonowania zespołu nie obejmuje bowiem obowiązków jego członków (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 19 grudnia 2019r., sygn. akt III SA/Gd 676/19). Ten przepis uchwały jest wadliwy również dlatego, że nie przewiduje wyjątków ani zwolnień od obowiązku, którego spełnienie może być niemożliwe z powodów obiektywnych (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 30 września 2019 r., sygn. akt III SA/Kr 675/19).

Końcowo trzeba również się zgodzić z Prokuratorem, że zapisy rozdziału III ust. 3, ust. 6, ust. 8 i ust. 10 załącznika do uchwały stanowią niedopuszczalne w istocie powtórzenie odpowiednio treści art. 9a ust. 9 (też modyfikację), ust. 7, ust. 10, ust. 13 u.p.p.r. W tym zakresie zaskarżona uchwała w sposób nieuprawniony poddała regulacji materię, w zakresie której wypowiada się już ustawa. Ponadto, powtórzenia takie były zbędne. Zgodnie z § 143 rozporządzenia w sprawie Zasad techniki prawodawczej do projektów aktów prawa miejscowego stosuje się odpowiednio zasady wyrażone w dziale VI. Zawarty w dziale VI § 137 stanowi, że w uchwale i zarządzeniu nie powtarza się przepisów ustaw oraz przepisów innych aktów normatywnych.

Trzeba przy tym zaznaczyć, że w judykaturze możliwość powtórzenia w akcie prawa miejscowego zapisów ustawowych dopuszczono jedynie w sytuacji o ile takie powtórzenie ma charakter dosłowny i jeżeli jest to uzasadnione względami zapewnienia komunikatywności tekstu prawnego, stanowiąc określenie materii, która jest regulowana aktem prawa miejscowego. Powszechnie obowiązujący charakter norm zawartych w uchwale, wydawanej na podstawie art. 9a ust. 15 u.p.p.r., zobowiązuje do formułowania ich jedynie na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego, precyzyjnie i kompleksowo realizujących delegację ustawową, pozbawionych jednocześnie powtórzeń przepisów powszechnie obowiązujących zawartych w innych aktach normatywnych, a w tym w aktach rangi ustawowej (por. wyrok WSA w Krakowie z 17 października 2019 r., sygn. akt III SA/Kr 713/19). Ponadto, unormowania zawarte w rozdziale I ust. 3 złącznika do zaskarżonej uchwały stanowią dosłowne powtórzenie przepisów ustawowych zawartych w art. 9b ust. 2 u.p.p.r., co narusza, jak trafnie wskazano w skardze § 118 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej.

Stosownie do przepisu art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Mając na uwadze powyższe rozważania Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., uwzględnił skargę, stwierdzając nieważność zaskarżonej uchwały.

Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).