Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2095/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-12-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Sędziowie sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak (spr.), Protokolant st. ref. Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi G. Ś. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu - oddala skargę -


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. po rozpatrzeniu odwołań D. M., M. K., M. S., N. N. oraz G. S. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymało w mocy decyzję Zarządu [...] z dnia [...] października 2012 r., ustalającej warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku mieszkalno – usługowo – przemysłowego na usługi gastronomii (restauracja), na działkach ew. [...] w obrębie [...] przy ul. [...] na terenie [...] w W.

W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał na następujące ustalenia faktyczne i prawne:

Po rozpatrzeniu wniosku E. D. Zarząd [...] powyżej opisaną decyzją ustalił warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji.

Rozpatrując złożone w sprawie odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wskazało, że określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji innych niż lokalizacja inwestycji celu publicznego.

Odnosząc się wskazanych w odwołaniu zarzutów dotyczących kompetencji organu do wydania decyzji, organ drugiej instancji wskazał, że zgodnie z § 17 pkt 4 uchwały nr [...] Rady W. z dnia [...] grudnia 2008 r. w sprawie przekazania W. wykonania niektórych zadań i kompetencji W. (Dz. Urz. Woj. [...] nr [...], poz. [...] ze zm.) w zakresie architektury i budownictwa oraz planowania i zagospodarowania przestrzennego przekazuje się [...] następujące zadania i kompetencje wynikające z ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym wydawanie, przenoszenie na rzecz innej osoby oraz stwierdzanie wygaśnięcia decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu oraz decyzji w sprawie wstrzymania użytkowania terenu i przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania (...).

Powyższa uchwała została wydana na podstawie art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy (Dz.U. z 2002 r. Nr 41, poz. 361 i Nr 127, poz. 1087 oraz z 2004 r. Nr 249, poz. 1826 i poz. 1828), art. 39 ust 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) w związku z § 44 ust. 3 Statutu W., stanowiącego załącznik do uchwały Rady W. nr [...] z dnia [...] stycznia 2008 r. (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. [...] i Nr [...], poz. [...]).

Art. 39 ust. 4 statuuje wyjątek od zasady określanej w art. 39 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Wyjątek ten nie obowiązuje wtedy, gdy z mocy przepisów szczególnych inne organy niż wymienione w art. 39 ust. 1 (lub art. 39 ust. 4) powyższej ustawy wydają rozstrzygnięcia w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej. Przepisy szczególne nie mają w niniejszej sprawie zastosowania - stosuje się art. 60 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W omawianym przypadku, niezależnie od kompetencji Prezydenta W. do orzekania w zakresie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu (tj. wydawania decyzji o warunkach zabudowy i decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego i decyzji odmownych w tych sprawach), Rada W. upoważniła powyższą uchwałą W. Z kolei - zgodnie z art. 39 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym - przedmiotowe kompetencje wykonują organy wykonawcze jednostek pomocniczych, a więc poszczególnych W.

W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. brak jest podstaw prawnych do uznania, iż decyzja Zarządu [...] nr [...] z dnia [...] października 2012 r. ustalająca warunki szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej dla przedmiotowej inwestycji, została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości lub naruszeniem art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W myśl art. 61 ust. 1 powołanej ustawy, będącego materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji: " Wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

• co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

• teren ma dostąp do drogi publicznej;

• istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

• teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

• decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi".

Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 powyższej ustawy uzależnia zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego (tzw. zasada dobrego sąsiedztwa).

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wskazało, że regulacja taka ma na celu zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 ustawy, jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo - społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno - estetyczne. Zasada dobrego sąsiedztwa określa konieczność dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie terenu) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów).

Zdaniem organu drugiej instancji ocena spełnienia warunku określonego w pkt 1 winna zostać dokonana poprzez analizę funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu, w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). W § 2 pkt 2 i 3 powyższego rozporządzenia podana jest definicja funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu oraz definicja cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Natomiast § 3 wskazuje na konieczność dokonania analizy funkcji i cech oraz sposób ich dokonania.

Zgodnie z § 3 ust. 1 powyższego rozporządzenia organ w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany (w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów) i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Organ podkreślił, że aby ustalić warunki zabudowy i zasady zagospodarowania terenu organ pierwszej instancji zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy powinien ustalić istnienie chociaż jednego budynku odpowiadającego planowanej inwestycji w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.

Ustawa nie wskazuje, że działką sąsiednią jest tylko działka bezpośrednio sąsiadująca (granicząca) z terenem inwestycji. Pojęcie "działki sąsiedniej" powinno być interpretowane funkcjonalnie. Skoro dla ustalenia wymagań dla nowej zabudowy przepisy w/w rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. wprowadzają kategorię "obszaru analizowanego", to wyznaczenie obszaru analizowanego jest wskazaniem, które spośród szeroko rozumianych działek sąsiednich będą stanowiły punkt odniesienia do ustalania "wymagań dotyczących nowej zabudowy", o których mowa w przepisach art. 61 ust. 1 pkt 1 oraz art. 61 ust. 6 i 7 powyższej ustawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wskazało – powołując się na orzecznictwo sądowe (wyrok NSA z dnia 22 lutego 2006 r. sygn. akt II OSK 551/05 LEX nr 194346 i wyrok WSA z dnia 25 stycznia 2005 r. sygn. akt II SA/Bk 677/04) – że w konsekwencji wszystkie działki znajdujące się na obszarze analizowanym należy uznać, w ujęciu funkcjonalnym, za działki sąsiednie w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy.

Ponadto przyjęta przez ustawodawcę zasada kontynuacji winna być rozumiana szeroko i nie może być traktowana jako zasada opierająca się na bezwzględnym "podobieństwie" w zakresie funkcji i charakterystyki do istniejącej zabudowy.

Organ odwoławczy podkreślił, że zarówno wykładnia systemowa art. 61 ust. 1 pkt 1 powyższej ustawy, oparta na założeniu, iż normy przedmiotowego przepisu należy interpretować w taki sposób aby w jak najmniejszym stopniu ograniczały chronione przepisami Konstytucji RP (art. 64 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3) prawo własności, jak i wykładnia celowościowa tego przepisu, który ma na celu ochronę ładu przestrzennego, a nie znaczne ograniczanie nowej zabudowy i zmian sposobu użytkowania budynków na terenach, na których nie obowiązują miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego, nie pozwalają uznać, że jeżeli istniejąca na terenie analizowanym zabudowa realizuje określoną funkcję, oznacza to, że nowy obiekt może być tylko budynkiem spełniającym taką samą funkcję. Nie wolno kwestii funkcji interpretować zawężająco, jako możliwość powstawania budynków tego samego rodzaju co już istniejące. W świetle przyjętej definicji pojęcia "kontynuacji funkcji" np.: budynkom mieszkalnym towarzyszyć mogą nie tylko inne budynki tego samego typu, lecz także obiekty o komplementarnym charakterze np. sklep osiedlowy, przychodnia lekarska, bar, a także przedszkole czy szkoła. W związku z powyższym nie można przyjąć, że podstawą decyzji odmownej byłby brak zgodności pomiędzy inwestycją a zastanym zagospodarowaniem terenu, rozumiany jako brak tożsamości obiektu projektowanego z obiektem istniejącym.

Decyzja ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu jest decyzją związaną o charakterze deklaratoryjnym, co oznacza, że organ administracji publicznej w tych sprawach nie ma uprawnień kształtujących, ani swobody interpretacyjnej.

Zdaniem organu odwoławczego, organ pierwszej instancji prawidłowo wytyczył obszar analizowany i dokonał analizy funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Organ pierwszej instancji dokonując analizy brał pod uwagę nie tylko działki bezpośrednio sąsiadujące z działkami, na których planowana była inwestycja, ale także inne działki znajdujące się w wytyczonym obszarze analizowanym.

Analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu przeprowadzona przez organ pierwszej instancji wskazuje, iż planowana inwestycja jest zgodna z dobrosąsiedzkimi stosunkami.

W części tekstowej analizy wskazano, iż "w granicach analizowanego terenu znajdują się, oznaczone na załączniku graficznym 2: MN - budynki mieszkalne jednorodzinnie, MW - budynki mieszkalne wielorodzinne, MW/U - budynki mieszkalne wielorodzinne z usługami, UG - usługi gastronomii (ul. [...] - budynek usługowy wolno stojący; ul. [...] w parterze, w części usługowej budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami, ul. [...] w parterze, w części usługowej budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami, UK - budynek usług kultury ([...]), UH - budynki usług handlu, UA - budynki usług biurowych, UO - budynki usług oświaty ([...]), U - budynki usługowe o zróżnicowanych funkcjach usługowych (ul. [...]), Xbg - budynki garażowe, obiekty o funkcjach pomocniczych

Analiza wykazała, że wnioskowana zmiana sposobu użytkowania budynku mieszkalno - usługowo - przemysłowego na usługi gastronomii (restauracja), stanowić będzie kontynuację istniejącej na analizowanym terenie funkcji usługowej, w tym usług gastronomii.

Ponadto organ odwoławczy wskazał, że w myśl art. 60 powyższej ustawy decyzję o warunkach zabudowy wydaje, z zastrzeżeniem ust. 3, wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4, i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. Zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 2 decyzję wydaje się po uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków - w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych formami ochrony zabytków, o których mowa w art. 7 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568, z późn. zm.) oraz ujętych w gminnej ewidencji zabytków.

Uzgodnienia są formą wiążącego wpływania organu uzgadniającego na wydawanie aktów administracyjnych przez organ prowadzący postępowanie. Organ współdziałający nie prowadzi odrębnej sprawy administracyjnej, a postępowanie to ma charakter pomocniczego stadium postępowania w sprawie głównej rozstrzyganej w formie decyzji administracyjnej. Uzgodnienia mają gwarantować udział w postępowaniu organów wyspecjalizowanych, dokonujących oceny zgodności z prawem zamierzeń, z punktu widzenia niektórych ustaw szczególnych.

W świetle akt sprawy projekt decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji został uzgodniony, ze stanowiska konserwatorskiego, postanowieniem nr [...] Prezydenta W. [...] Konserwatora Zabytków z dnia [...] sierpnia 2012 r. W uzasadnieniu postanowienia uzgodnieniowego wskazano, iż "planowane zamierzenie dotyczy zmiany sposobu użytkowania budynku na usługi gastronomii (restaurację). Planowana inwestycja nie prowadzi do zmiany parametrów budynku w zakresie linii zabudowy, wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, szerokości elewacji frontowej oraz geometrii dachu". Planowana zmiana sposobu użytkowania budynku jest zatem dopuszczalna z punktu widzenia [...] Konserwatora Zabytków.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów zawartych w odwołaniu organ odwoławczy wskazał, że ochrona interesów osób trzecich w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu może nastąpić tylko w takim zakresie, w jakim sprawa nie jest objęta przepisami prawa budowlanego.

Organy, do których właściwości rzeczowej należy wydawanie decyzji w przedmiocie warunków zabudowy, nie są właściwe do rozpoznania zarzutów w zakresie utrudnień zamieszkiwania w sąsiednim budynku z powodu ograniczenia dostępu do światła, hałasu itp. (wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 czerwca 2005 r. sygn. akt IV SA/Wa 650/04 LEX nr 186655).

W ocenie organu drugiej instancji w niniejszej sprawie brak było podstaw do przeprowadzenia rozprawy administracyjnej, ponieważ stosownie do art. 89 § 1 kpa organ administracji publicznej jest obowiązany przeprowadzić ją wówczas, kiedy zapewni to przyspieszenie lub uproszczenie postępowania, osiągnięcie celu wychowawczego albo gdy wymaga tego przepis prawa, a nadto - w myśl art. 89 § 2 kpa - gdy zachodzi potrzeba uzgodnienia interesów stron oraz gdy jest to potrzebne do wyjaśnienia sprawy przy udziale świadków lub biegłych albo w drodze oględzin. Zdaniem organu drugiej instancji żaden z powyższych przypadków nie zachodził w niniejszej sprawie. W szczególności wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy nie jest uzależnione od zgody osób trzecich.

Ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku mieszkalno-usługowo-przemysłowego na usługi gastronomii (restauracja), mogło nastąpić zarówno w przypadku, gdy do wnioskowanej zmiany sposobu użytkowania już doszło, a uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy następuje na potrzeby postępowania legalizacyjnego, jak również w przypadku, gdy inwestor dopiero planuje dokonać zmiany sposobu, a uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy jest niezbędne do dokonania zgłoszenia lub uzyskania pozwolenia na budowę.

Z zaświadczenia Urzędu [...] W. z dnia [...] lutego 1989 r. znak: [...] wynika, iż przedmiotowy budynek mieszkalny posiadał parter usługowo-przemysłowy.

Skargę na powyższą decyzję organu drugiej instancji wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie pełnomocnik G. S. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Zarządu [...] z dnia [...] października 2012 r. oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, zarzucił jej:

1/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.

a) art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na:

- niepoprawnym uznaniu, że zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego może dotyczyć inwestycji już zrealizowanej, podczas gdy decyzja w tym zakresie może być wydana wyłącznie dla inwestycji zamierzonej;

- w konsekwencji powyższego: nieuzasadnione zastosowanie tego przepisu w przedmiotowej sprawie, mimo, że postępowanie w zakresie ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy było w istocie bezprzedmiotowe;

2/ naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.

a) art. 65 § 1 kpa poprzez jego nieuzasadnione niezastosowanie, mimo, że sprawa z wniosku z dnia 24 lutego 2012 r. powinna zostać przekazana właściwemu organu nadzoru budowlanego i być procedowana w trybie art. 71 a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz rozstrzygnięta przez właściwy organ umocowany na podstawie art. 83 ust. 1 powyższej ustawy, czyli przez powiatowego inspektora nadzoru budowlanego;

b) art. 7 kpa w zw. z art. 75 § 1 kpa oraz art. 85 § 1 kpa poprzez nieprzeprowadzenie oględzin budynku położonego na działkach ew. nr [...] w obrębie [...] przy ul. [...] na następujące okoliczności:

- stwierdzenia, czy doszło do zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego budynku na potrzeby restauracji,

- stwierdzenia, czy w przedmiotowym budynku wykonywane są usługi związane z prowadzoną restauracją;

a w związku z powyższym, niezebranie i nierozpatrzenie całego materiału dowodowego niezbędnego do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy;

c) art. 75 § 1 kpa w zw. z art. 77 § 1 kpa poprzez niedopuszczenie dowodów z dokumentów w postaci pisemnych oświadczeń i zapisów na nośnikach cyfrowych złożonych przez M. K., wskazujących, że w przedmiotowym budynku prowadzona jest restauracja; doprowadziło to do rozpatrzenia jedynie części materiału dowodowego dostępnego w sprawie;

d) art. 89 § 2 kpa poprzez nieprzeprowadzenie rozprawy w sytuacji gdy, z materiału sprawy wynikało, że jej przeprowadzenie jest niezbędne ze względu na konieczność udziału w niej świadków oraz stron oraz konieczność odebrania zeznań od świadków jak i stron;

e) art. 80 kpa w zw. z § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. Poprzez błędne przyjęcie za udowodnione okoliczności jakoby w granicach analizowanego terenu leżała [...] podczas gdy w rzeczywiści leży ona poza obszarem analizowanym;

f) art. 77 § 1 w zw. z art. 80 kpa poprzez przyjęcie, że [...] nadal funkcjonuje i mieści się w obszarze analizowanym, podczas gdy w dacie wydania decyzji już nie funkcjonował;

g) art. 77 § 1 w zw. z art. 80 kpa poprzez przyjęcie, że zmiana sposobu użytkowania dotyczy budynku mieszkalno – usługowo – przemysłowego, podczas gdy z ksiąg wieczystych wynika, że działki [...] mają przeznaczenie na cele mieszkaniowe;

h) art. 107 § 3 kpa poprzez brak wskazania dlaczego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. przyjęło za udowodnione, że budynek posadowiony na działkach mają przeznaczenie na cele mieszkaniowe i całkowity brak odniesienia z jakich przyczyn organ odmówił wiarygodności i mocy dowodowej materiałowi dowodowemu przedstawionemu przez M. K.

W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącego szczegółowo opisał stan faktyczny i prawny sprawy, rozwijając wskazane zarzuty. Podkreślił, powołując się na orzecznictwo sądowe, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy może dotyczyć jedynie zamierzonej, planowanej zabudowy czy zagospodarowania terenu, a nie sytuacji gdy zmiana sposobu użytkowania już nastąpiła.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o oddalenie skargi oraz podtrzymało argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Kierując się powyższymi kryteriami Sąd uznał, iż w przedmiotowej sprawie skarga nie jest zasadna.

Postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy uregulowane jest w przepisach ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zmianami). Stosownie do przepisu art. 59 ust. 1 powyższej ustawy zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. W doktrynie i orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy nie jest dopuszczalne w sytuacji, gdy zmiana sposobu użytkowania już nastąpiła. Nie ulega bowiem wątpliwości, że postępowanie zmierzające do wydania decyzji o warunkach zabudowy dotyczy planowanej, a zatem przyszłej zmiany sposobu użytkowania.

Najistotniejszą i sporną kwestią w niniejszej sprawie jest ustalenie czy przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy nastąpiła zmiana sposobu użytkowania.

Działka ewidencyjna nr [...] stanowi własność W., w użytkowaniu wieczystym osoby fizycznej. Na działce usytuowany jest dwukondygnacyjny budynek z garażem. Z zaświadczenia Urzędu [...] W. [...] z dnia [...] lutego 1989 r. znak: [...] wynika, iż przedmiotowy budynek mieszkalny posiada parter usługowo-przemysłowy. Działka jest ogrodzona wspólnie z działką [...], wjazd zrealizowany jest od ulicy [...].

Wprawdzie jest poza sporem, że sprawa zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego budynku była przedmiotem postępowania prowadzonego w 2006 r. przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla W. i w postępowaniu tym ustalono, że M. J. dokonała samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku, jednak postępowanie to zakończyło się przed złożeniem wniosku w sprawie niniejszej. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2006 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego W. nakazał M. J. przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania budynku usytuowanego na terenie posesji przy ul. [...] w W., zaadaptowanego samowolnie na cele gastronomiczne – bar restauracyjny. Z informacji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla W. wynika, że wskutek prowadzonego postępowania egzekucyjnego doprowadzono do wykonania powyższej decyzji.

W toku prowadzonego postępowania o ustalenie warunków zabudowy organ pierwszej instancji w piśmie z dnia 22 maja 2012 r. zwrócił się do Komendanta Rejonowego Policji W. z pytaniem czy w budynku przy ul. [...] ponownie samowolnie prowadzone są usługi gastronomiczne (k.35 akt administracyjnych).

Ponadto w piśmie z dnia 29 maja 2013 r. organ pierwszej instancji zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla W. o przeprowadzenie kontroli w przedmiotowym budynku w związku z informacjami o samowolnej działalności restauracji [...] w przedmiotowym budynku (k. 47 akt administracyjnych).

W piśmie z dnia 6 czerwca 2012 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla W. poinformował, że w wyniku przeprowadzonych oględzin stwierdzono, że w dniu 4 czerwca 2012 r. przedmiotowy budynek nie był użytkowany na cele działalności restauracji. Natomiast w piśmie z 1 czerwca 2012 r. Zastępca Naczelnika Wydziału Wywiadowczo – Patrolowego KRP w W. poinformował, że w dniu 29 marca 2012 r. po przybyciu na miejsce patrol policji zastał M. D., który oświadczył, że jest właścicielem lokalu, żadnej działalności nie otworzył, a obecnie w lokalu odbywa się jego prywatna impreza.

Dla postępowania o ustalenie warunków zabudowy decydujące znaczenie ma nie tylko ustalenie, że zmiana sposobu użytkowania została dokonana, ale ustalenie, że stan ten nadal istnieje. Obowiązkiem organów administracji w sprawie z wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego było więc ustalenie aktualnego w dacie rozstrzygania sprawy stanu faktycznego, w szczególności wyjaśnienie wszystkich okoliczności mogących mieć znaczenie dla ustalenia, czy zmiana sposobu użytkowania została już dokonana. Stan faktyczny zdaniem Sądu został przez organ ustalony prawidłowo, w związku z tym organ mógł prowadzić postępowanie w kierunku wydania decyzji w przedmiotowej sprawie.

Postępowanie administracyjne w sprawie prowadzone było na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717). Zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy wydanie decyzji o warunkach zabudowy przestrzeni pozbawionych planu miejscowego możliwe jest jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków wymienionych w punktach 1-5 tj. kontynuacji istniejącej już zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych (art. 61 ust. 1 pkt 1), dostępu do drogi publicznej (art. 61 ust.1 pkt 2), zapewnienia wystarczającego uzbrojenia terenu (art. 61 ust. 1 pkt 3), teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne (art. 61 ust. 1 pkt 4) oraz decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi (art. 61 ust 1 pkt 5).

Cechy nowej zabudowy zostały określone w akcie wykonawczym do wyżej cytowanej ustawy, którym jest rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) wydane na podstawie delegacji ustawowej (art. 61 ust. 6) ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Z powyższego wynika, iż zabudowa działek sąsiednich stanowi dla organów orzekających w sprawie, punkt wyjścia do ustalenia, jakiego rodzaju inwestycję można zrealizować na danym terenie. Orzecznictwo sądowo - administracyjne wypowiada się jednakże w sposób jasny, iż pojęcia działka sąsiednia nie można sprowadzać do pojęcia działki bezpośrednio graniczącej z terenem inwestycji, winno być ono utożsamiane z najbliższym sąsiedztwem, sąsiedztwem urbanistycznym (tak NSA w wyroku z dnia 17 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 646/06, publ. w LEX nr 322329).

Zgodnie z upoważnieniem i wytycznymi zawartymi w art. 61 ust. 6 i 7 ustawy właściwy minister określił sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, który obejmuje między innymi wyznaczanie wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszaru analizowanego o określonych granicach oraz przeprowadzenie na tym obszarze analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1- 5 ustawy (§ 3 ust. 1 rozporządzenia). Granice obszaru analizowanego wyznacza się w każdej sprawie w zależności od planowanej inwestycji, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki pod nową zabudowę, nie mniejszej niż 50 metrów (§ 3 ust. 2 rozporządzenia). Oznacza to, że analiza funkcji oraz celu zabudowy i zagospodarowania terenu nie obejmuje tylko zabudowy na działce bezpośrednio graniczącej z działką, której dotyczy wniosek, ale zabudowę w całym obszarze analizowanym.

Wyznaczenie obszaru analizowanego jest wskazaniem, które spośród działek sąsiednich będą stanowiły punkt odniesienia do ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy, o jakich mowa w przepisach art. 61 ust. 1 pkt 1 oraz art. 61 ust. 6 i 7 ustawy. Wszystkie działki znajdujące się na obszarze analizowanym należy uznać, w ujęciu funkcjonalnym, za działki sąsiednie w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy.

Działka sąsiednia powinna być zabudowana w taki sposób, że zabudowa ta umożliwia określenie wymagań nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania przestrzennego, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu w najbliższej okolicy. W przepisie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy nie chodzi o to, by nowa zabudowa była odtworzeniem istniejącej zabudowy sąsiedniej, ale o to, by na jej podstawie możliwe było określenie cech nowej zabudowy, która ma być kontynuacją, przez co należy rozumieć zachowanie charakteru zabudowy. Gdy nieruchomości sąsiednie w znaczeniu szerokim są zabudowane i planowana inwestycja jest dostosowana do dotychczasowej zabudowy pod względem urbanistycznym i architektonicznym, a także można ją pogodzić z dotychczasową funkcją zabudowy na tym terenie, organ nie ma podstaw do odmowy wydania decyzji o warunkach zabudowy. Przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu może być projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu, czyli nie dającą się z nią w praktyce pogodzić. Nie ma podstaw, aby funkcje terenu i zabudowy interpretować zawężająco, na przykład jako możliwości powstania budynków tylko tego samego rodzaju co zastane. Podstawą odmowy wydania decyzji mogłaby być jedynie sprzeczność projektowanej inwestycji z funkcją zabudowy zastanej, co organ zobowiązany byłby wykazać w uzasadnieniu decyzji.

Odnosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy wskazać należy, że obszar analizowany został wyznaczony prawidłowo, prawidłowe są wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu i mogły stanowić podstawę do podjęcia rozstrzygnięcia o warunkach zabudowy wnioskowanej inwestycji.

Analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu przeprowadzona przez organ pierwszej instancji wskazuje, iż planowana inwestycja jest zgodna z dobrosąsiedzkimi stosunkami. W granicach analizowanego terenu znajdują się, oznaczone na załączniku graficznym 2: MN - budynki mieszkalne jednorodzinnie, MW - budynki mieszkalne wielorodzinne, MW/U - budynki mieszkalne wielorodzinne z usługami, UG - usługi gastronomii (ul. [...] - budynek usługowy wolno stojący; ul. [...] w parterze, w części usługowej budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami, ul. [...] w parterze, w części usługowej budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami, UK - budynek usług kultury ([...]), UH - budynki usług handlu, UA - budynki usług biurowych, UO - budynki usług oświaty ([...]), U - budynki usługowe o zróżnicowanych funkcjach usługowych (ul. [...]), Xbg - budynki garażowe, obiekty o funkcjach pomocniczych.

Niezasadny jest zarzut nieprawidłowego wskazania przez organ dotychczasowego przeznaczenia budynku bowiem ze znajdującego się w aktach sprawy zaświadczenia Urzędu [...] W. z dnia [...] lutego 1989 r. znak: [...] wynika, iż przedmiotowy budynek mieszkalny posiadał parter usługowo-przemysłowy.

Analiza wykazała, że wnioskowana zmiana sposobu użytkowania budynku mieszkalno - usługowo - przemysłowego na usługi gastronomii (restauracja), stanowić będzie kontynuację istniejącej na analizowanym terenie funkcji usługowej, w tym usług gastronomii.

Sąd nie stwierdził naruszeń prawa, które skutkowałyby koniecznością uwzględnienia skargi.

Analiza akt postępowania administracyjnego i wydana w tej sprawie decyzja wskazują, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. w sposób właściwy zastosowała przepisy procedury administracyjnej, jak również przepisy prawa materialnego. Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 7 kpa i art. 77 § 1 kpa.

Mając powyższe na względzie Sąd działając na podstawie przepisów art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.