Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1238/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-07-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Ochrona zdrowia
Skarżony organ: Minister Gospodarki Pracy i Polityki Społecznej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i orzeczenia organów I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 45 ust. 3a w związku z art. 49e ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2011 nr 127 poz 721
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska (spr.) Sędzia del. WSA Inga Gołowska Protokolant asystent sędziego Nina Szyller po rozpoznaniu w dniu 2 lipca 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Powiatu Miasta J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 18 grudnia 2013 r., sygn. akt V SA/Wa 1309/13 w sprawie ze skargi Powiatu Miasta J. na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] marca 2013 r., nr [...] w przedmiocie nakazu zwrotu wypłaconych środków pieniężnych do budżetu państwa 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych z dnia [...] kwietnia 2012 roku nr [...]; 3. zasądza od Ministra Pracy i Polityki Społecznej na rzecz Powiatu Miasta J. 8.917 (osiem tysięcy dziewięćset siedemnaście) złotych tytułem częściowego zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 28 listopada 2013 r. oddalił skargę Powiatu Miasta J. na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie nakazu zwrotu wypłaconych środków pieniężnych.

Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Prezes Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych w W. (dalej: Prezes Zarządu Funduszu) decyzją z [...] kwietnia 2012 r. znak: [...], powołując się na art. 45 i 49e ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2011 r. Nr 127, poz. 721 ze zm. – dalej: ustawa o rehabilitacji) nakazał skarżącemu zwrot środków przekazanych w 2003 r. Powiatowi Miastu J., według algorytmu na podstawie art. 48 ust. 1 pkt. 1 ustawy o rehabilitacji, które następnie zostały przyznane i wypłacone przez Miasto w 2003 r. pracodawcom z tytułu realizacji umów o zwrot kosztów poniesionych w związku z przystosowaniem tworzonych lub istniejących stanowisk pracy dla osób niepełnosprawnych, stosownie do potrzeb wynikających z ich niepełnosprawności, w łącznej kwocie 387.791,11 zł wraz z odsetkami liczonymi w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych.

Prezes Zarządu Funduszu wyjaśnił, że w trakcie kontroli przeprowadzonej w Urzędzie Miasta J. przez Oddział [...] PFRON, stwierdzono nieprawidłowości dotyczące wykorzystania środków na zadanie rehabilitacji zawodowej w zakresie zwrotu pracodawcom kosztów przystosowania tworzonych lub istniejących stanowisk pracy dla osób niepełnosprawnych, stosownie do potrzeb wynikających z ich niepełnosprawności. W wystąpieniu pokontrolnym z 17 października 2005 r., wniesiono o zwrot na konto Funduszu środków w wysokości 388.443,42 zł. przekazanych pracodawcom.

Decyzja została doręczona w dniu 17 kwietnia 2012 r. Prezydentowi Miasta J.

Powiat Miasto J 30 kwietnia 2012 r. wniósł odwołanie, podpisane przez Prezydenta Miasta mgr M. J.

Minister Pracy i Polityki Społecznej decyzją z [...] stycznia 2013 r. umorzył postępowanie odwoławcze uznając, że w sprawie nie nastąpiło skuteczne doręczenie decyzji organu pierwszej instancji. Decyzja została bowiem skierowana do strony postępowania, to jest Powiatu Miasta J., a doręczona (tak jak pozostała korespondencja w sprawie) Prezydentowi Miasta J. Uznano, że Prezydent Miasta nie jest przedstawicielem ustawowym strony, nie można stawiać znaku równości pomiędzy instytucją przedstawiciela strony i pełnieniem funkcji wykonawczych gminy (powiatu) i tym samym zakładać, że organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego jest zawsze, z mocy prawa, jej przedstawicielem. Z przytoczonych powodów Minister uznał, że decyzja organu pierwszej instancji nie została wprowadzona do obrotu prawnego, a zatem rozpatrywanie odwołania stało się bezprzedmiotowe. Organ odwoławczy zwrócił uwagę na koniczność dokonania przez organ pierwszej instancji ponownego doręczenia decyzji stronie (oraz wszelkiej korespondencji).

Następnie Minister Pracy i Polityki Społecznej decyzją z [...] marca 2013 r. utrzymał w mocy decyzję Prezesa Zarządu Funduszu z [...] kwietnia 2012 r.

Organ zgodził się z ustaleniami stanu faktycznego i prawnego dokonanego przez Prezesa Zarządu Funduszu. Podkreślił, że utworzone i istniejące miejsca pracy, objęte zawartymi z poszczególnymi pracodawcami umowami, nie wymagały przystosowania w związku z rodzajem i stopniem niepełnosprawności zatrudnionych osób, na co wskazują m.in. dokumenty Państwowej Inspekcji Pracy, albo zakupiono urządzenia, które pracodawcy nabyliby również w przypadku zatrudnienia na danych stanowiskach osób niebędacych osoami niepełnosprawnymi. Wskazał na treść art. 49e ust. 1 i 2 ustawy o rehabilitacji podnosząc, że zarzut naruszenia art. 130 § 1 i 2 k.p.a. poprzez zobowiązanie skarżącego do dokonania zwrotu środków wraz z odsetkami w terminie 3 miesięcy od dnia otrzymania decyzji, w sytuacji w której nie nadano rygoru natychmiastowej wykonalności, a wniesienie odwołania wstrzymuje z mocy prawa jej wykonanie jest nietrafny. Obowiązek ten wynika z samej treści przepisu art. 49e ust. 2 ustawy o rehabilitacji.

Minister odniósł się także do zarzutu, że w sprawie powinny mieć zastosowanie przepisy kodeksu cywilnego. Wskazał, że skarżącego i Fundusz łączą stosunki o charakterze publicznoprawnym, więc do żądania zwrotu udzielonej dotacji właściwy jest tryb postępowania administracyjnego, a ponadto Fundusz wystąpił na drogę cywilną z żądaniem zwrotu środków i pozew ten został odrzucony z powodu niedopuszczalności drogi sądowej (postanowienia Sądu Okręgowego w R. sygn. akt: [...] i Sądu Apelacyjnego w K. sygn. akt: [...]).

Organ wyjaśnił także, że Prezes Zarządu Funduszu nie może żądać zwrotu od beneficjentów, gdyż nie jest stroną umów zawartych pomiędzy Prezydentem Miasta J. a pracodawcami.

Ponadto podkreślił, że sprawa została wszczęta 4 listopada 2011 r., po dniu wejścia w życie ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zmianie ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. Nr 237, poz. 1652, dalej ustawa z dnia 5 grudnia 2008 r.). Nie jest to więc kontynuacja postępowania w przedmiocie przyznania środków PFRON, ale samodzielnie postępowanie, do którego ma zastosowanie art. 49e ustawy o rehabilitacji.

Odnosząc się do zarzutu niezastosowania przepisów Ordynacji podatkowej w zakresie przedawnienia, Minister wyjaśnił, że przepisy ustawy o rehabilitacji nie zawierają odesłania do stosowania Ordynacji podatkowej w zakresie zwrotu środków Funduszu przekazanych algorytmem.

Organ odniósł się również do kwestii błędnego oznaczenia strony wyjaśniając, że we wszystkich pismach jednoznacznie wskazano, że stroną jest Powiat Miasto J. Decyzja pierwszej instancji została prawidłowo doręczona stronie, a korespondencja wcześniejsza również była jej skutecznie doręczana – o czym świadczy fakt czynnego udziału strony w postępowaniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę Powiatu Miasta J.stwierdził, że w sprawie nie doszło do naruszenia zastosowanych przepisów prawa materialnego, zaś w działaniach Ministra Pracy i Polityki Społecznej nie sposób dopatrzyć się uchybień proceduralnych, które mogłyby skutkować uchyleniem decyzji.

WSA uznał, że organ mógł doręczać wszelkie pisma, w tym także rozstrzygnięcia, Prezydentowi, przy oznaczeniu w postępowaniu administracyjnym jako strony Powiatu Miasta J.. Zdaniem Sądu, doręczenie decyzji Prezydentowi było skuteczne; WSA nie podzielił odmiennego stanowiska zawartego w pierwszej decyzji Ministra Pracy i Polityki Społecznej z [...] stycznia 2013 r. umarzającej postępowanie odwoławcze. Stanowisko co do prawidłowości doręczania pism i decyzji Prezydentowi w sytuacji, kiedy jako strona została oznaczona Gmina Miasto czy Powiat Miasto, jest prawidłowe i ugruntowane w orzecznictwie sądów administracyjnych. Ponadto, jak wynikało z akt administracyjnych, szereg pism było doręczanych Prezydentowi, a strona podejmowała działania w całym postępowaniu administracyjnym, w tym np. wnosząc odwołanie od decyzji z [...] kwietnia 2012 r. podpisane przez Prezydenta Miasta mgr M. J. W tym wypadku strona nie miała wątpliwości, że może ono być przez niego podpisane. Ponadto Prezydent udzielił pełnomocnictwa procesowego adwokatowi do reprezentowania interesów Miasta przed WSA w Warszawie, w tym do podpisania skargi.

WSA za niezasadny uznał również zarzut dotyczący konieczności zastosowania w sprawie przepisów postępowania cywilnego. Zauważył natomiast, że prawidłowo zastosowano tu tryb administracyjny gdyż stronę i Fundusz łączą stosunki o charakterze publicznoprawnym. Środki, których zwrotu domaga się Fundusz, zostały przekazane na podstawie przepisów art. 48 ust. 1 ustawy o rehabilitacji. W ramach tych środków strony skarżącej nie łączyła z Funduszem umowa cywilna, więc rozpoznawana sprawa nie ma charakteru cywilnego w rozumieniu art. 1 k.p.c. Dofinansowanie jest wydatkiem z budżetu państwa na rzecz konkretnych podmiotów, więc do żądania zwrotu udzielonej dotacji właściwy jest tryb postępowania administracyjnego. Ponadto Fundusz wystąpił o zwrot środków do sądu cywilnego, który odrzucił pozew z powodu niedopuszczalności drogi sądowej, bowiem sprawa została wyłączona z mocy art. 49e ustawy o rehabilitacji spod kompetencji sądów powszechnych.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, nie zasługiwał również na uwzględnienie zarzut, że w sprawie nie powinien mieć zastosowania przepis art. 49e ustawy o rehabilitacji. Powołany przepis stanowi, że środki Funduszu podlegają zwrotowi w kwocie wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem, pobranej w nadmiernej wysokości lub ustalonej w wyniku kontroli w zakresie stwierdzonych nieprawidłowości, określonej w drodze decyzji nakazującej zwrot wypłaconych środków wraz z odsetkami naliczonymi od tej kwoty, od dnia jej otrzymania, w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych.

Przepis ten obowiązywał od 1 stycznia 2009 r., a postępowanie w sprawie zwrotu środków zostało zainicjowane pismem z 4 listopada 2011 r., a więc po wejściu tego przepisu w życie. Oznacza to, że art. 49e ustawy o rehabilitacji był podstawą do ustalenia wysokości kwoty podlegającej zwrotowi na rzecz PFRON w drodze decyzji administracyjnej.

W ocenie Sądu skarżący nietrafnie zarzucił brak wskazania przyczyny będącej podstawą wydania decyzji, bowiem przedmiot postępowania został określony w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania administracyjnego z 4 listopada 2012 r., a w uzasadnieniu decyzji pierwszej instancji szczegółowo opisano nieprawidłowości stwierdzone w wyniku kontroli.

Następnie WSA, odnosząc się do kwestii przedawnienia, wyjaśnił, że w sprawie nie miała zastosowania Ordynacja podatkowa, gdyż ustawa o rehabilitacji nie zawiera odesłania do jej stosowania w zakresie zwrotu środków Funduszu przekazanych algorytmem.

Ponadto odnośnie zasadności nakazania zwrotu określonej kwoty WSA miał na względzie, że w 2003 r. zostało udzielone dofinansowanie na zadanie określone w art. 26a ust. 1 oraz art. 2 pkt 8 ustawy o rehabilitacji w brzmieniu obowiązującym od 1 lutego 2003 r.,na przystosowanie stanowisk pracy dla osoby niepełnosprawnej stosownie do potrzeb wynikających z jej niepełnosprawności i dotyczące zwrotu kosztów wyposażenia stanowisk pracy. W art. 2 pkt 8 ustawy o rehabilitacji określono, ze ilekroć mowa jest o przystosowanym stanowisku pracy osoby niepełnosprawnej – oznacza to stanowisko pracy, które jest oprzyrządowane i dostosowane odpowiednio do potrzeb wynikających z rodzaju i stopnia niepełnosprawności. Nie można więc tego rozumieć w ten sposób, że dofinansowanie służy do zakupu wszelkich maszyn i urządzeń. Przystosowanie stanowiska pracy polega na wyposażeniu stanowiska pracy osoby niepełnosprawnej w takie przedmioty, maszyny, urządzenia, których pracodawca w ogóle by nie nabył w przypadku zatrudnienia na danym stanowisku osoby pełnosprawnej. WSA wskazywał tutaj między innymi na zakup takich urządzeń jak: maszyny do rozdrabniania mięsa; wózek widłowy; wyposażenie kotłowni (bojler, kotły, pompy, zestaw do podłączenia wyposażenia), telefon, zestaw komputerowy z oprogramowaniem, okablowanie, panel sieciowy, ksero, meble – na stanowisko doradca serwisowy; zestaw komputerowy z oprogramowaniem, telefon, meble fax – na stanowisko sprzedawca części; polerka wibracyjno-rotacyjna, szlifierka wibracyjno-przekładniowa, odsysacz pyłów, Karcher HD Electronic, meble – na stanowisko elektromechanik pojazdów samochodowych; czy zestaw komputerowy (zasilacz, mysz, klawiatura, komputer, monitor, drukarka), skaner, meble biurowe, bindownica do dokumentów, niszczarka do dokumentow itp.

Sąd pierwszej instancji uznał, że koszt zakupu wskazanych wyżej maszyn i urządzeń nie mógł być sfinansowany ze środków przeznaczonych na przystosowanie stanowiska pracy dla osoby niepełnosprawnej. Każdy pracodawca winien zapewnić pracownikom możliwość wykonywania pracy i trudno przyjąć, że zakup wózka widłowego czy telefonu, mebli, komputera – jest dostosowaniem do niepełnosprawności. Obowiązkiem pracodawcy jest wyposażenie stanowiska pracy w niezbędne maszyny i urządzenia; nie można sobie wyobrazić stanowiska pracy osoby pełnosprawnej bez telefonu, komputera, mebli. Słusznie więc organ przyjął (posiłkując się opinią do postanowień Państwowej Inspekcji Pracy i protokołem z kontroli), że brak jest związku pomiędzy zakupionym wyposażeniem stanowisk pracy, a niepełnosprawnością zatrudnionych na nich pracowników.

Powiat Miasto J. wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zarzucając:

1/ naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy:

– art. 45 ust. 3a ustawy o rehabilitacji w związku z art. 49e ust. 1 i 2 ustawy o rehabilitacji dodanego na mocy art. 1 pkt 24 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r., polegające na przyjęciu, że możliwe jest wydanie decyzji administracyjnej w odniesieniu do stosunków prawnych ukształtowanych przed dniem wejścia w życie art. 49e ust. 1 i 2 ustawy o rehabilitacji, tj. przed dniem 1 stycznia 2009 r., i w stosunku do których postępowanie pozostawało w toku, z pominięciem przepisów intertemporalnych określonych w art. 6 i 7 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r., które zakładają, że do stosunków prawnych powstałych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe, a do spraw wszczętych, a niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy rozpatruje się według przepisów dotychczasowych.

– art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm. – dalej: p.p.s.a.) 61 § 1 k.p.a., art. 61 § 4 k.p.a., art. 10 § 1 k.p.a. i art. 9 k.p.a. poprzez oddalenie skargi pomimo, że doręczania na etapie postępowania przed organem administracji pism, poczynając od zawiadomienia o wszczęciu postępowania z urzędu, poprzez wezwanie do złożenia dokumentów z 20 lutego 2012 r., a kończąc na zawiadomieniu o możliwości zapoznania się oraz wypowiedzenia w przedmiocie zebranego w sprawie materiału dowodowego w trybie art. 10 k.p.a. były nieskuteczne, gdyż dokonywano ich Prezydentowi Miasta, zamiast wskazanej przez organ pierwszej instancji stronie (Powiatowi Miastu J.),

– art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez nie odniesienie się przez Sąd pierwszej instancji do zawartych w skardze wszystkich zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego i procesowego, a w części z nich odniesienie się w sposób lakoniczny i ogólnikowy, a także nie przytoczenie podstawy prawnej rozstrzygnięcia.

2/ naruszenie prawa materialnego:

– art. 49e ust. 1 i 2 ustawy o rehabilitacji dodanego na mocy art. 1 pkt 24 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że zachodzą materialnoprawne przesłanki do żądania zwrotu środków z Funduszu, przy jednoczesnym niezastosowaniu art. art. 6 i 7 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r., które wskazują na to, że do stosunków prawnych powstałych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe, a do spraw wszczętych, a niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy rozpatruje się według przepisów dotychczasowych, a co za tym idzie niewłaściwe zastosowanie przepisu prawa materialnego – art. 49 e ust. 1 i 2 ustawy o rehabilitacji w odniesieniu do stosunków prawnych które winny być oceniane w oparciu o przepisy materialnoprawne sprzed wejścia w życie ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r., tj. przed dniem 1 stycznia 2009 r.

– art. 66 ustawy o rehabilitacji w związku z art. 442 i 118 k.c. względnie art. 70 § 1 Ordynacji podatkowej, poprzez ich błędną wykładnię, a przez to nieprzyjęcie przedawnienia należności Funduszu.

– art. 26 ust. 1 ustawy o rehabilitacji oraz § 2 ust. 1 pkt. 1 i § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 30 maja 2003 r. w sprawie zwrotu kosztów przystosowania stanowisk pracy do potrzeb osób niepełnosprawnych (Dz. U. Nr 115, poz. 1081) błędną wykładnię w zakresie pojęcia "przystosowania stanowiska pracy".

W związku ze wskazanymi naruszeniami skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie w sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy.

W rozpoznawanej sprawie istota problemu sprowadza się do ustalenia, czy po dniu 1 stycznia 2009 r. dopuszczalny jest tryb dochodzenia na drodze administracyjnej, na podstawie art. 49e ustawy o rehabilitacji, zwrotu środków przekazanych przez Fundusz na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy o rehabilitacji i wydatkowanych przez samorząd przed dniem 1 stycznia 2009 r.

Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że art. 49e ust. 1 ustawy o rehabilitacji jest przede wszystkim przepisem o charakterze materialnym, gdyż wprowadza w sposób jednoznaczny, od dnia 1 stycznia 2009 r. prawo żądania przez Fundusz zwrotu kwoty wypłaconych środków wraz z odsetkami naliczonymi od tej kwoty od dnia jej otrzymania, w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych. Ustanawia również materialnoprawne uwarunkowania żądania zwrotu: wykorzystanie środków niezgodnie z przeznaczeniem, pobranie w nadmiernej wysokości lub stwierdzenie nieprawidłowości w wyniku kontroli. Powołany przepis zawiera także uregulowanie o charakterze procesowym, gdyż jako właściwy ustanawia tryb decyzji administracyjnej nakazującej zwrot środków.

Ponadto należy zauważyć, iż art. 45 ust. 3a ustawy o rehabilitacji, który stanowi, że przy rozpatrywaniu i rozstrzyganiu spraw przez Fundusz w zakresie nieuregulowanym w odrębnych przepisach, stosuje się k.p.a., jest przepisem procesowym regulującym, co do zasady, procedurę postępowania w tych sytuacjach, gdy Fundusz, na mocy konkretnego przepisu prawa materialnego, jest uprawniony do rozpatrywania i rozstrzygania spraw o charakterze administracyjnym. Należy uznać, że taką sprawą jest sprawa żądania, na podstawie art. 49e, zwrotu środków Funduszu w kwocie wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem, pobranej w nadmiernej wysokości lub ustalonej w kontroli w zakresie stwierdzonych nieprawidłowości. Z wprowadzonego uregulowania wynika, że skoro to Fundusz jest uprawniony do samodzielnego rozstrzygania o zwrocie środków w formie decyzji, to mamy do czynienia ze stosunkiem prawnym o charakterze administracyjnoprawnym, w którym Fundusz wobec podmiotu, któremu przekazał swoje środki, działa jako organ administracji.

Podkreślenia wymaga, że art. 45 ust. 3a ustawy o rehabilitacji nie jest samodzielną podstawą materialnoprawną do wydawania decyzji przez Fundusz. Dopiero powiązanie art. 49e ustawy o rehabilitacji z art. 45 ust. 3a tej ustawy w sposób pełny reguluje rozwiązanie sprawy zwrotu środków Funduszu zarówno w aspekcie procesowym jak i materialnym.

W tym miejscu zauważyć należy, że omawiany art. 49e został dodany do ustawy o rehabilitacji ustawą z dnia 5 grudnia 2008 r. i wszedł w życie 1 stycznia 2009 r. Ustawa z dnia 5 grudnia 2008 r. zawiera dwa przepisy intertemporalne. Zgodnie z art. 6 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r., do stosunków prawnych powstałych przed jej wejściem w życie, tj. przed dniem 1 stycznia 2009 r., stosuje się przepisy dotychczasowe. Natomiast zgodnie z art. 7 powołanej ustawy sprawy wszczęte, a niezakończone przed dniem 1 stycznia 2009 r. rozpatruje się według przepisów dotychczasowych. Oba te przepisy powinien mieć na względzie organ rozważając swe uprawnienie do żądania zwrotu środków w oparciu o art. 49e ustawy o rehabilitacji, bowiem oba w znaczącym stopniu ograniczają możliwość wydawania decyzji o zwrocie środków Funduszu na podstawie powołanego przepisu.

W tym stanie rzeczy na plan pierwszy wysuwa się problem istnienia podstawy materialnoprawnej do wydania decyzji o zwrocie środków przekazanych samorządowi i wydatkowanych przed dniem 1 stycznia 2009 r., zważywszy, że art. 6 ustawy zmieniającej stanowi, iż do stosunków prawnych powstałych przed dniem jej wejścia w życie stosuje się przepisy dotychczasowe, a jak wskazano wyżej w "przepisach dotychczasowych" brak było podstawy materialnoprawnej do wydania decyzji o zwrocie.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Ministra Pracy i Polityki Społecznej oraz w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku został powołany pogląd wyrażony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w nieprawomocnym wyroku z 31 stycznia 2012 r. w sprawie o sygn. akt V SA/Wa 1397/11. W powołanym orzeczeniu WSA uznał, że w sytuacji gdy strona została powiadomiona o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie o zwrot środków to z tą datą zostało wszczęte postępowanie w rozumieniu art. 61 k.p.a. w przedmiocie zwrotu środków wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem lub pobranych w nadmiernej wysokości. Postępowanie to nie jest kontynuacją postępowania w przedmiocie przyznania środków PFRON, ale samodzielnym postępowaniem, tym bardziej, że w przedmiocie przyznania środków żadne postępowanie w rozumieniu k.p.a. nie toczyło się, gdyż samo przyznanie środków było czynnością materialno-techniczną. Oznacza to, że do postępowania w przedmiocie zwrotu środków PFRON, które powinno zakończyć się wydaniem decyzji, ma zastosowanie art. 49e ustawy o rehabilitacji.

Przedstawiony pogląd został zakwestionowany przez Naczelny Sąd Administracyjny, który wyrokiem z 28 października 2013 r. sygn. akt II GSK 863/12, oddalił skargę kasacyjną Województwa Ś. od wyroku WSA w Warszawie z 31 stycznia 2012 r. sygn. akt V SA/Wa 1397/11. W uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że "stosunek prawny" pojmuje się najczęściej jako stosunek zachodzący pomiędzy co najmniej dwoma podmiotami, polegający na tym, że norma prawna wyznacza jakiemuś podmiotowi określone zachowanie wobec innego podmiotu. W sprawie rozpoznawanej przez Naczelny Sąd Administracyjny podmiotami powiązanymi stosunkiem prawnym były Fundusz i samorząd województwa. Stosunek prawny między nimi powstał na skutek przekazania w 2006 r., w trybie art. 48 ust. 1 ustawy o rehabilitacji, przez Prezesa Zarządu Funduszu, środków Funduszu. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że przekazanie środków według algorytmu stanowiło czynność realizacji prawa, bowiem sam stosunek prawny został ukształtowany bezpośrednio przepisami prawa tj. w szczególności przepisami ustawy o rehabilitacji oraz rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 13 maja 2003 r. w sprawie algorytmu przekazywania środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych samorządom wojewódzkim i powiatowym. Normy prawne wyznaczające samorządowi województwa określone zachowanie się wobec Funduszu oraz wyznaczające Funduszowi określone obowiązki wobec samorządu, to obowiązujące w dacie przekazania środków przepisy ustawy o rehabilitacji i przepisy ustawy o finansach publicznych, jak również przepisy wykonawcze regulujące wykorzystywanie środków przeznaczonych na tworzenie i działanie zakładów aktywności zawodowej. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w świetle tych przepisów należy oceniać prawidłowość działania samorządu województwa, co do środków Funduszu przekazanych w 2006 r. zgodnie z art. 6 ustawy z dnia 8 grudnia 2008 r. W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że wynikające z art. 6 i art. 7 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. ograniczenie stosowania nowych przepisów w powiązaniu z treścią art. 49e ustawy o rehabilitacji powinno być rozumiane w ten sposób, iż stosunki prawne powstałe przed dniem 1 stycznia 2009 r. powinny być oceniane według przepisów dotychczasowych, natomiast w przypadku wszczęcia postępowania o zwrot środków po dniu 1 stycznia 2009 r. wydanie decyzji administracyjnej będzie dopuszczalne, jeżeli dotychczasowe przepisy prawa materialnego uzasadniają żądanie zwrotu.

Naczelny Sąd Administracyjny w obecnym składzie w pełni podziela stanowisko wyrażone w wyroku z 28 października 2013 r. i stwierdza, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 45 ust. 3a w związku z art. 49e ust. 1 i 2 ustawy o rehabilitacji oraz art. 6 i 7 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. okazały się trafne. W rozpoznawanej sprawie środki zostały przyznane i przekazane przez Powiat Miasto J. pracodawcom w 2003 r., a więc stosunek prawny jaki nawiązał się pomiędzy Funduszem a Powiatem powinien być oceniany na podstawie przepisów dotychczasowych.

Mając na uwadze, że w sprawie nie stwierdzono naruszenia przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a problem występujący w sprawie dotyczył wyłącznie prawa materialnego, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżona decyzja i utrzymana nią w mocy decyzja Prezesa Zarządu Funduszu zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego w sposób wcześniej już omówiony przy kontroli zaskarżonego wyroku, w którym podzielone zostało stanowisko organów. W związku z tym na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. należało uchylić decyzje organów obu instancji.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1, art. 200 i art. 207 p.p.s.a. w związku z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. a) i ust. 2 pkt 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 490).