Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2089/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-03-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 3 i 5, art. 24 (1) ust. 1 i art. 26 ust. 1 w zw. z art. 27 ust. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 1222
law: Ustawa z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych - tekst jednolity
article: art. 18, art. 21 ust. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 80 poz 903
law: Ustawa z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali - tekst jedn.
article: art. 43-50, art. 185-186a, art. 206
journal: Dz.U. 2014 poz 518
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: art. 134 par. 1, art. 141 par. 4, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 28, art. 138 par. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 28 ust. 2, art. 3 pkt 20, art. 5 ust. 1 pkt 9
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: art. 10, art. 45, art. 87
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie: Sędzia NSA Paweł Miładowski /spr./ Sędzia del. NSA Janina Kosowska Protokolant: starszy asystent sędziego Elżbieta Granatowska po rozpoznaniu w dniu 12 marca 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skarg kasacyjnych D. F. oraz Spółdzielni Mieszkaniowo-Budowlanej "J." w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 marca 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 1721/12 w sprawie ze skarg Dzielnicy U., D. F. i Spółdzielni Mieszkaniowo-Budowlanej "J." w W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego oddala skargi kasacyjne


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 25 marca 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 1721/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalił skargi Dzielnicy U., D. F. i Spółdzielni Mieszkaniowo-Budowlanej "J." w W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2012 r., nr [...], w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

Decyzją z dnia [...] października 2011 r., nr [...], Prezydent [...]zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla W. S.A. w W. zespołu zabudowy mieszkaniowej, wielorodzinnej "C." z garażem podziemnym, niezbędną infrastrukturą techniczną i elementami zagospodarowania terenu oraz rozbudowę drogi stanowiącej dojazd do drogi publicznej w rejonie ul. [...] i ul. [...] w W..

Odwołania od ww. decyzji wnieśli: Dzielnica U., Spółdzielnia Mieszkaniowo-Budowlanej "J.", [...].

Zaskarżoną decyzją Wojewoda [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a., po rozpatrzeniu ww. odwołań, umorzył postępowanie odwoławcze.

W odniesieniu do odwołania Spółdzielni Mieszkaniowej "J." organ podał, że w przedmiotowej sprawie Spółdzielnia wywodzi status strony postępowania z tego, że jest zarządcą nieruchomości pozostającej w obszarze oddziaływania, tj. działek o nr ewid. [...] oraz [...]. Jako źródło tego tytułu odwołująca się podała decyzję z dnia [...] maja 1990 r., na mocy której jej poprzednikowi prawnemu, tj. Spółdzielni Budownictwa Mieszkaniowego "U." oddano w użytkowanie wieczyste m.in. określony powyżej teren. Jednak w związku z tą decyzją nie doszło do zawarcia umowy notarialnej w tym przedmiocie oraz uzyskania wpisu w księdze wieczystej. Oznacza to zdaniem organu, że odwołująca mogłaby się powoływać na przymiot zarządcy nieruchomości jedynie wówczas, gdyby na rzecz jej poprzedniczki prawnej została wydana decyzja wprost przyznająca prawo użytkowania do nieruchomości.

W ocenie organu odwoławczego nadużyciem ze strony odwołującej jest przypisywanie sobie prawa użytkowania na podstawie przepisów dwóch rozporządzeń Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. i z dnia 15 marca 1993 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących wywłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U. odpowiednio z 1998 r. Nr 23, poz. 120 ze zm.; oraz z 1993 r. Nr 23, poz. 97). Odwołująca rozszerzyła zwrot "użytkowanie" na uzupełnienie "wieczyste" tak, aby dostosować dyspozycję tych przepisów do własnej sytuacji faktycznej. Organ podkreślił, że niezależnie od występujących w doktrynie wątpliwości co do tego, czy prawo użytkowania wpisuje się w zakres pojęciowy terminu "zarządca nieruchomości" z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, oczywistym jest, że prawo to odwołującej nie przysługuje, w związku z czym Spółdzielnia Mieszkaniowa "J." nie posiada przymiotu strony w postępowaniu odwoławczym w przedmiotowej sprawie.

Odnosząc się do odwołania D. F. organ podał, że odwołująca w przedmiotowej sprawie wywodzi status strony postępowania z tego, że posiada prawo rzeczowe w postaci własnościowego spółdzielczego prawa do lokalu mieszkalnego przy ul. [...] w W., który stoi w sąsiedztwie działek objętych decyzją oraz przy podstawowym ciągu komunikacyjnym do inwestycji. Lokal ten znajduje się w zasobach Spółdzielni Mieszkaniowej "J.", natomiast D. F. nie posiada współudziału w gruncie, na którym stoi budynek. Ponadto odwołująca się nie wykazała, że jej lokal znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji. Nie powołała się bowiem na przepis prawa materialnego, który wskazywałby, że inwestycja powodować będzie ograniczenia w korzystaniu z ww. lokalu. Ewentualne ograniczenia nie wynikają zaś z analizy nasłonecznienia w związku z odległościami od planowanego budynku, jego wysokością. Organ nie dopatrzył się by inwestycja była niezgodna z §§ 12, 13, 19, 23, 36, 57 i 60 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Ponadto żadnych ograniczeń nie powoduje rozbudowa drogi, stanowiącej dojazd do drogi publicznej dla planowanej inwestycji. Natomiast ewentualne uciążliwości związane z działalnością ww. obiektu, np. w postaci zwiększonego hałasu lub ruchu samochodowego nie należy utożsamiać z oceną obszaru oddziaływania realizowanych obiektów budowlanych na tereny sąsiadujące, w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego.

Organ w omawianej decyzji nie znalazł również podstaw do przyznania przymiotu strony w postępowaniu odwoławczym Dzielnicy U. (zarządza jedynie drogami wewnętrznymi, jako budowlami na terenie Dzielnicy, a nie nieruchomościami), a także [...].

Powyższą decyzję zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Zarząd Dzielnicy U., Spółdzielnia Mieszkaniowo-Budowlana "J." w W. oraz D. F..

W związku z granicami wniesionych skarg kasacyjnych w tym miejscu nie wymagają przywołania zarzuty podniesione przez Zarząd Dzielnicy U., jako dotyczące wyłączenie interesu prawnego Dzielnicy U. (które to zagadnienie nie zawiera się w granicach rozpoznawanych skarg kasacyjnych).

D. F. w swojej skardze wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji, a także poprzedzającej ją decyzji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

Przedmiotowej decyzji zarzuciła naruszenie:

- art. 107 § 1 w zw. z art. 105 K.p.a. przez niewskazanie w decyzji podstawy prawnej rozstrzygnięcia o bezprzedmiotowości postępowania odwoławczego, mające istotny wpływ na wynik sprawy;

- art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. przez jego błędne zastosowanie i umorzenie postępowania, gdy nie podano podstawy prawnej bezprzedmiotowości postępowania odwoławczego, mające istotny wpływ na wynik sprawy;

- art. 10 § 1 K.p.a. przez brak zapewnienia skarżącemu jako stronie, udziału w postępowaniu administracyjnym, mające istotny wpływ na wynik sprawy;

- art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, wadliwe przyjęcie, że skarżący nie jest stroną postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę;

- art. 107 § 1 i 3 K.p.a. przez brak wyraźnego określenia obszaru oddziaływania planowanej inwestycji wielorodzinnych budynków w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego (tj. pominięcie identyfikacji nieruchomości poprzez księgi wieczyste), a w ślad za tym brak konkretnego (z imienia i nazwiska lub nazwy) wskazania właścicieli, użytkowników wieczystych oraz zarządców nieruchomości położonych na tym obszarze; oraz brak prawidłowego oznaczenia stron postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie, tj. brak wyraźnego wskazania zarówno w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, jak i w jej rozdzielniku, kto konkretnie jest stroną postępowania w niniejszej sprawie.

W uzasadnieniu skarżąca podała, że podjęcie takiej decyzji budowlanej, w takim rozmiarze i zagęszczeniu budowli jest wyjątkowo szkodliwe społecznie. Zdaniem skarżącej decyzja taka już rodzi konflikty społeczne, a w przyszłości również dla przyszłych mieszkańców nowych bloków i ich dzieci czy wnuków. Ponadto podjęcie niewłaściwych decyzji tworzy również straty dla ewentualnych przyszłych mieszkańców inwestycji dewelopera W. S.A. Skarżąca wskazała na problemy wynikający z budowy nowych bloków na 300 mieszkań w tym m.in. na brak zapewnienia ogólnodostępnych miejsc postojowych, zwiększenie ruchu samochodów dojeżdżających do terenu inwestycji, zwiększoną emisję spalin i hałasu związaną ze zwiększonym ok. 4-krotnie ruchem samochodów.

Spółdzielnia Mieszkaniowo-Budowlana "J." w W. w swojej skardze wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Przedmiotowej decyzji zarzuciła naruszenie:

- art. 107 § 1 w zw. z art. 105 K.p.a. poprzez niewskazanie w decyzji podstawy prawnej rozstrzygnięcia o bezprzedmiotowości postępowania odwoławczego, mające istotny wpływ na wynik sprawy;

- art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. przez jego błędne zastosowanie i umorzenie postępowania, gdy nie podano podstawy prawnej bezprzedmiotowości postępowania odwoławczego, mające istotny wpływ na wynik sprawy;

- art. 10 § 1 K.p.a. przez brak zapewnienia skarżącemu jako stronie udziału w postępowaniu administracyjnym, mające istotny wpływ na wynik sprawy;

- art. 7 oraz art. 77 K.p.a. przez brak poczynienia wyczerpujących ustaleń w zakresie sprawowanego przez skarżącego zarządu nieruchomością będącą w obszarze oddziaływania obiektu, mające istotny wpływ na wynik sprawy;

- art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, wadliwe przyjęcie, że skarżący nie jest stroną postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę. W ocenie skarżącej oczywistym jest, że Spółdzielnia Mieszkaniowo-Budowlana "J." z racji przekazania jej gruntu decyzją administracyjną w sprawie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do gruntu, zarządza nim. Zdaniem Spółdzielni, zgodnie z orzecznictwem sądowym decyzja o oddaniu poprzednikowi prawnemu w użytkowanie wieczyste stanowi podstawę do ustalenia prawa. Decyzja o oddaniu w użytkowanie wieczyste, jako dalej idąca niż decyzja o oddaniu w użytkowanie, jest źródłem powstania ograniczonego prawa rzeczowego w formie użytkowania, stanowi podstawę nakazania przez Sąd w oparciu o art. 204 ustawy o gospodarce nieruchomościami ustanowienia prawa użytkowania wieczystego gruntu objętego taką decyzją. Skarżąca podniosła ponadto, że organ pominął fakt, że użytkowanie nieruchomości skarbowych i jednostek samorządu terytorialnego ustanowione przed dniem 5 grudnia 1990 r. pozostało w mocy i stało się użytkowaniem kodeksowym (art. 2 ust. 4 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości – Dz. U. Nr 79, poz. 464 ). Nie odniósł się także do poglądu doktryny, na który powołała się skarżąca w pkt 3 uzasadnienia odwołania o zakresie rozumienia pojęcia zarządu w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego i objęcia tym pojęciem skarżącej. Samo stwierdzenie, że pogląd doktryny jest wątpliwy, jest w ocenie skarżącej niewystarczające.

W odpowiedziach na skargi Wojewoda [...], wnosząc o ich oddalenie, podtrzymał argumenty przedstawione w uzasadnieniu decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 25 marca 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 1721/12, oddalając skargę Zarządu Dzielnicy U. wskazał, że ciąg pieszo-jezdny (droga wewnętrzna) nie stanowi drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych. W konsekwencji Dzielnica U. nie jest zarządcą drogi w rozumieniu art. 19 ust. 2 pkt 2-4 i ust. 5 ustawy o drogach publicznych i nie posiada szerokich kompetencji ustawowych wynikających z tego zarządu. Dzielnica nie jest inwestorem ani użytkownikiem wieczystym przedmiotowej nieruchomości, a przede wszystkim jej właścicielem bowiem to uprawnienie przysługuje wyłącznie Miastu [...], zaś jej zarządzanie przez Dzielnicę odbywa się w imieniu i na rachunek Miasta. Sąd podzielił stanowisko organu odwoławczego, że dzielnica zarządza drogami wewnętrznymi położonymi na obszarze dzielnicy, a stanowiącymi własność [miasta], nie jest natomiast zarządcą nieruchomości, na których zlokalizowane są ww. drogi wewnętrzne.

Skoro więc skarżąca nie posiada stosownego tytułu prawnego do nieruchomości pozostającej w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji uzasadnionym jest twierdzenie organu odwoławczego o braku jego przymiotu strony w postępowaniu o pozwoleniu na budowę.

Ponadto Sąd ocenił, że powierzenie Prezydentowi [...] właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy nastąpiło na mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez Miasto jego interesu prawnego zarówno w postępowaniu administracyjnym, jak i sądowoadministracyjnym.

Sąd, odnosząc się do zarzutów skargi D. F., jako prawidłowe uznał stanowisko organu odwoławczego, zgodnie z którym lokal nr [...] budynku przy ul. [...] nie znajduje się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji, bowiem sporne przedsięwzięcie nie powoduje jakichkolwiek ograniczeń w zakresie korzystania przez skarżącą z jej lokalu. Tej oceny organu skarżąca nie kwestionuje jednocześnie niewskazując na żaden własny zindywidualizowany interes prawny polegający na naruszeniu przepisów prawa wskazujących na posiadanie przez nią przymiotu strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Natomiast w toku postępowania odwoławczego oraz sądowoadministracyjnego skarżąca podnosi, że postępowanie inwestycyjne jest procesem dotyczącym wspólnoty osób zamieszkujących dany teren i wszystkie te zainteresowane podmioty winny mieć przymiot strony w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę inwestycji wpływających na "harmonijny i zrównoważony rozwój enklawy z obrębu [...] w W.". Sąd wskazał, że członek spółdzielni mieszkaniowej, może wystąpić jako strona zainteresowana w postępowaniu administracyjnym, w sprawie w której występuje Spółdzielnia reprezentowana przez statutowo właściwe organy, pod warunkiem, że wykaże własny zindywidualizowany i skonkretyzowany interes prawny, zaś skarżąca, w niniejszym postępowaniu nie wykazała, że wskutek realizacji wskazanych w decyzji o pozwoleniu na budowę prac budowlanych, nastąpi bezpośrednie i trwałe naruszenie jej interesu prawnego. Zaś stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z dnia 5 sierpnia 2010 r. w sprawie II OSK 1283/09 zapadło w diametralnie odmiennym stanie faktycznym, w którym członek spółdzielni ubiegający się o statut strony wykazał uprawnienia, o których mowa w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego.

W ocenie Sądu, skarżąca D. F. takiego przymiotu strony w niniejszym postępowaniu nie posiada i nie uzasadniają go podejmowane działania w interesie mieszkańców U..

Sąd, odnosząc się do zarzutów Spółdzielni Mieszkaniowo-Budowlanej "J." w W., wskazał, że podmiot ten użytkuje działki o nr ew. [...] oraz [...], znajdujące się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji. Przy czym nie ulega wątpliwości, co przyznaje sama skarżąca, że nie jest ani właścicielką powyższych nieruchomości, ani ich użytkownikiem wieczystym.

W zakresie zarządu nieruchomością Sąd, odnosząc się do art. 43-50 ustawy o gospodarce nieruchomościami, stwierdził, że Spółdzielnia z przyczyn oczywistych nie spełnia wynikających z ww. przepisów uwarunkowań. Nie można także podzielić stanowiska Spółdzielni, z którego wynika, że jest ona jednym z podmiotów określonych w art. 244 § 1 K.c. W przedmiocie użytkowania Spółdzielnia nie legitymuje się stosowną umową. Ponadto skarżąca Spółdzielnia nie legitymuje się wpisem prawa użytkowania ani w księdze wieczystej, ani w ewidencji gruntów. Akta postępowania administracyjnego potwierdzają natomiast, że skarżącą Spółdzielnię łączy z właścicielem gruntów stosunek obligacyjny, jakim jest umowa dzierżawy, który to stosunek nie statuuje przymiotu strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego.

Spółdzielnia nie skorzystała także z roszczenia wynikającego z art. 204 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami o ustanowienie wieczystego użytkowania gruntu oraz o przeniesienie własności znajdujących się na nich budynków, innych urządzeń i lokali. Fakt, że Spółdzielni być może przysługuje roszczenie o ustanowienie użytkowania wieczystego nie przesądza, że prawo to jej przysługuje (umowa i konstytutywny wpis w Księdze Wieczystej), ani że przysługuje jej prawo użytkowania w rozumieniu art. 244 K.c.

Także przepisy rozporządzeń Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. i z dnia 15 marca 1993 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących wywłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu w niniejszej sprawie w ogóle nie miały zastosowania i nie statuowały przymiotu strony skarżącej. Przeciwnego stanowiska nie potwierdza także treść delegacji ustawowej zawartej w art. 206 ustawy o gospodarce nieruchomościami, na podstawie której zostało wydane ww. rozporządzenie z 1998 r.

Sąd nie zgodził się zatem poglądem, że przedmiotowa nieruchomość pozostawała w zarządzie poprzednika prawnego skarżącej Spółdzielni, na podstawie rozporządzenia z 16 marca 1993 r., jak również na podstawie późniejszego rozporządzenia z dnia 10 lutego 1998 r.

Zgodnie z dotychczasowym, utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, dla stwierdzenia prawa zarządu do nieruchomości jednostki podległej organowi naczelnemu, niezbędna jest decyzja o ustanowieniu zarządu na rzecz tej jednostki albo stosowna umowa cywilnoprawna, zaś skarżąca Spółdzielnia nie dysponuje żadnym z tych dokumentów i nie przedstawiła go do analizy organowi odwoławczemu.

Sąd podzielił stanowisko organu odwoławczego, że skarżąca Spółdzielnia nie posiada przymiotu strony w niniejszym postępowaniu budowlanym w rozumieniu art. 28 ust 2 Prawa budowlanego, co w pełni uzasadniało wydanie decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego.

W odniesieniu do pozostałych zarzutów skargi, zdaniem Sądu, nie zasługują one na uwzględnienie, bowiem postępowanie dowodowe poprzedzające wydanie decyzji zostało wydane z poszanowaniem zasad wynikających z art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a., zaś uzasadnienie decyzji organu odwoławczego nie narusza art. 107 § 3 K.p.a. w stopniu uzasadniającym uchylenie decyzji w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.".

Skargi kasacyjne od powyższego wyroku oparte na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., złożyli Spółdzielnia Mieszkaniowo-Budowlana "J." w Warszawie oraz D. F..

Spółdzielnia w swojej skardze kasacyjnej wniosła o uchylenie w zaskarżonej części wyroku i przekazanie przedmiotowej sprawy do ponownego rozpatrzenia przez WSA w Warszawie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów postępowania według norm przepisowych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie prawa procesowego, tj.

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez nieuwzględnienie skargi mimo naruszenia przepisów przez organ w toku postępowania administracyjnego: art. 107 § 1, art. 138 § 1 pkt 3, art. 7 oraz art. 77 K.p.a.;

- art. 141 § 4 oraz art. 145 § 1 p.p.s.a. przez brak w uzasadnieniu wyroku zapisów umożliwiających kontrolę rozumowania WSA stanowiącego podstawę uznania, że uchybienia proceduralne nie stanowią podstawy uchylenia decyzji.

Ponadto zarzuciła naruszenie prawa materialnego, tj.

- art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, przez jego błędną wykładnię polegającą na utożsamieniu pojęcia zarządcy z pojęciem zarządcy wykonującego trwały zarząd uregulowany przepisami art. 43-50 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami;

- art. 10 Konstytucji RP i art. 87 Konstytucji RP przez błędną wykładnię przepisu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, naruszającą zasadę trójpodziału władzy, systemu źródeł prawa i zakazu dokonywania przez sądy wykładni prawotwórczej;

- art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego przez jego nieprawidłowe zastosowanie polegające na uznaniu, że skarżąca nie jest zarządcą nieruchomości, nie jest stroną postępowania w sprawie o pozwolenie na budowę, w następstwie czego sąd oddalił skargę.

D. F. w swojej skardze kasacyjnej wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie prawa procesowego, tj.

- art. 134 § 1 p.p.s.a. przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegającą na nieodniesieniu się przez WSA do istoty skargi, w tym zarzutów związanych z posiadaniem przez skarżącą "indywidualnego" interesu prawnego;

- art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. przez stwierdzenie braku naruszenia przez organ przepisów prawa materialnego i zasad postępowania, w tym zarzutów związanych z niezastosowaniem albo niewłaściwym zastosowaniem wskazanych niżej norm Prawa budowlanego oraz art. 28 K.p.a.

Ponadto zarzuciła naruszenie prawa materialnego, tj.

- art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie;

- art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające błędnym przyjęciu przez WSA w Warszawie, że lokal skarżącej, znajdujący się w bezpośrednim sąsiedztwie budowy "nie znajduje się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji", przez co skarżąca nie posiada interesu prawnego, nie może zostać uznana za stronę postępowania;

- rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie;

- art. 28 K.p.a. przez jego niezastosowanie, mimo tego, że powinien on być posiłkowo aplikowany przy określeniu kręgu podmiotów posiadających interes prawny będących stroną postępowania w sprawie udzielenia (wydania decyzji) pozwolenia na budowę;

- art. 45 Konstytucji RP przez pozbawienie prawa do sądu merytorycznego rozpoznania roszczenia skarżącej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skargi kasacyjne nie zasługiwały na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skarg kasacyjnych.

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skarg kasacyjnych naruszenia prawa procesowego i materialnego.

Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej Spółdzielni wskazania wymaga, że kwestia przymiotu strony spółdzielni mieszkaniowej związana jest ściśle z przedmiotem działalności, a mianowicie czy tego rodzaju spółdzielnia zarządza nieruchomościami stanowiącymi jej mienie lub nabyte na podstawie ustawy mienie jej członków (art. 1 ust. 3 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych – Dz. U. z 2013 r. poz. 1222 ze zm.). Wynika z tego, że spółdzielnia ma obowiązek zarządzania swoim mieniem i wszelkim mieniem nabytym na podstawie przepisów ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych, tak przez członków, jak i przez osoby, które członkami nie są lub nawet nigdy nimi nie były – przynajmniej do czasu, gdy nie wystąpią okoliczności opisane w art. 241 lub 26 ust. 1 ww. ustawy. A nawet w orzecznictwie dominuje pogląd, zgodnie z którym spółdzielnia ma obowiązek zarządzania także i takimi nieruchomościami, w których przed wejściem w życie ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych funkcjonowały na podstawie ustawy o własności lokali zwykłe wspólnoty mieszkaniowe, a spółdzielnia była właścicielem części lokali traktowanym tak samo jak właściciele pozostałych lokali (por. uchwałę SN z dnia 9 lutego 2012 r., III CZP 89/11, OSNC 2012, nr 7-8, poz. 86).

Ponadto spółdzielnia może zarządzać nieruchomością niestanowiącą jej mienia lub mienia jej członków na podstawie umowy zawartej z właścicielem (współwłaścicielami) tej nieruchomości (art. 1 ust. 5 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych). Ten zaś rodzaj zarządzania "nieswoim mieniem" został pozostawiony do swobodnego uznania spółdzielni mieszkaniowej; jednak powinien opierać się na umowie zawartej z właścicielem budynku. Umowa taka powinna określać zakres zarządu spółdzielni oraz rozstrzygać o ewentualnym uprawnieniu administrującej spółdzielni na zasadach określonych w art. 185-186a ustawy o gospodarce nieruchomościami (umowa o zarządzanie). Umowne zarządzanie cudzym mieniem, ale jedynie w zakresie administrowania nieruchomością, nie może jednak stanowić podstawy do przyznania spółdzielni przymiotu strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. W tym zakresie umowa o zarządzenie nie stanowi zarządu powierzonego, o jakim mowa w art. 18 w zw. z art. 21 ust. 1 ustawy o własności lokali.

Do powyższego dochodzi problematyka organizacyjna wewnątrz spółdzielni, tj. czy w związku z okolicznościami wynikającymi z art. 241 ust. 1 i art. 26 ust. 1 w zw. z art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych, konkretna spółdzielnia sprawuje zarząd powierzony, o którym mowa w art. 18 ust. 1 ustawy o własności lokali w stosunku do nieruchomości wspólnych związanych z wyodrębnieniem lokali mieszkalnych w nieruchomości będącej przedmiotem współwłasności spółdzielni mieszkaniowej lub do nieruchomości stanowiących współwłasność spółdzielni.

Wszystkie spośród ww. "zarządów", oprócz określonego zakresu umownego zarządzania cudzym mieniem, jakie może sprawować spółdzielnia mieszkaniowa może stanowić podstawę do uznania istnienia interesu prawnego do bycia stroną postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę. Problematyka ta bowiem ściśle wiąże się z prawem własności lub związanymi z tym prawem ograniczonymi prawami rzeczowymi, a także zarządem powierzonym, jak również niewykluczone, że z zarządem "trwałym" w rozumieniu ustawy o gospodarce nieruchomościami, o jakich mowa w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Wynika to z tego, że forma działalności w jakiej może występować spółdzielnia mieszkaniowa nie jest jednorodna, a przepisy prawa uwzględniają w tym zakresie właśnie skomplikowany stan prawny, w jakim może funkcjonować spółdzielnia mieszkaniowa. Nie można więc wykluczać, że ogólne (semantyczne) pojęcie "zarządcy nieruchomości" mieści się w pojęciu "strony", jakim posługuje się art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Zaś w przypadku spółdzielni mieszkaniowych "zarządu" nieruchomością nie można li tylko utożsamiać z pojęciem "trwałego zarządu", o jakim mowa w art. 43-50 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Także inne "zarządzanie", ale w zakresie władztwa nad nieruchomością, może stanowić podstawę normalnego funkcjonowania tego rodzaju spółdzielni na podstawie obowiązujących przepisów prawa. W tym bowiem zakresie na plan pierwszy wysuwają się zagadnienia właścicielskie (spółdzielnia mieszkaniowa jako wyposażona we własne mienie, ale i nie tylko własne) i wynikające z nich formy reprezentacji wielu podmiotów, którym takie prawa przysługują w ramach funkcjonującej spółdzielni lub na rzecz których taka spółdzielnia działa. To właśnie w pierwszej kolejności spółdzielnia mieszkaniowa powinna reprezentować własne interesy i interesy różnych podmiotów, których mienie związane jest w sposób zinstytucjonalizowany z działalnością spółdzielni; zaś podmioty, którym przysługują stosowne prawa własnościowe do lokali mogą być uznane za strony postępowania administracyjnego tylko wtedy, gdy indywidualnie wykażą, że kwestia wyłaniająca się z danego postępowania administracyjnego dotyczy ich interesu prawnego związanego z konkretnym lokalem.

Chodzi więc o to czy wywodząc swój interes prawny do bycia stroną w postępowaniu administracyjnym o udzielenie pozwolenia na budowę spółdzielnia mieszkaniowa powołuje się na mienie, co do którego sprawuje zarząd ustawowy (w tym powierzony) lub umowny, ale rozumiany nie jako samo administrowanie. Formy tego zarządzania muszą jednak posiadać walor zinstytucjonalizowany, tj. wynikać z instytucji prawnych, a także wiązać się z konkretnymi prawami i obowiązkami przysługującymi spółdzielni.

W niniejszej sprawie Spółdzielnia Mieszkaniowo-Budowlana "J." w W. wystąpienia swojego interesu prawnego w sprawie o udzielenie pozwolenia na budowę dla W. S.A. w Warszawie zespołu zabudowy mieszkaniowej, wielorodzinnej "C." z garażem podziemnym, niezbędną infrastrukturą techniczną i elementami zagospodarowania terenu oraz rozbudowę drogi stanowiącej dojazd do drogi publicznej w rejonie ul. [...] i ul. [...] w W. – nie powiązała z żadnym z powyżej opisanych przypadków związanych ze sprawowaniem zarządu ustawowego (w tym powierzonego) i umownego. Skarżąca kasacyjnie Spółdzielnia swojego interesu prawnego upatruje w przysługującym jej powództwie o ustanowienie użytkowania wieczystego oraz na podstawie umowy dzierżawy zawartej z Miastem [...] (ograniczonego prawa rzeczowego).

Wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie Spółdzielni nie przysługuje jej prawo użytkowania wieczystego. Sama strona skarżąca kasacyjnie podnosi, że w tym przedmiocie została wydana decyzja administracyjna na rzecz poprzednika prawnego skarżącej Spółdzielni, jednak nie została zawarta stosowna umowa; a obecnie Spółdzielnia użytkuje nieruchomości na podstawie zawartej umowy dzierżawy. Z treści zaś umowy dzierżawy i aneksu do tej umowy nie wynika by przedmiotowa inwestycja miała wpływ na prawa i obowiązki Spółdzielni wynikające z tej umowy. Nie można bowiem wykluczać, że ograniczone prawa rzeczowe w określonych sytuacjach mogą stanowić źródło interesu prawnego dzierżawcy (w niniejszej sprawie Spółdzielni). Spółdzielnia takiego związku i wpływu w skardze kasacyjnej nie wykazała, powołując się jedynie na sam fakt zawarcia umowy dzierżawy. Spółdzielnia nie wykazała zatem, że przysługuje jej takie ograniczone prawo rzeczowe, z którego zakresu można by wywodzić interes prawny do bycia stroną postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę. Ponadto ww. umowy dzierżawy nie można utożsamiać z "zarządem trwałym", o jakim mowa w art. 43-50 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Ustanowienie zarządu trwałego może ustanowić właściwy organ w drodze decyzji administracyjnej, a nie w wyniku zawarcia umowy cywilnoprawnej. Błędnie zatem Spółdzielnia wywodzi z ww. umowy prawo do trwałego zarządu. Ponadto przedstawione powyżej wywody nie mają wpływu na prawidłowo dokonaną przez Sąd I instancji wykładnię pojęcia "zarządcy nieruchomości", o jakim mowa w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, tj. powiązania tego pojęcia z "zarządem trwałym" w rozumieniu art. 43-50 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Inne formy sprawowania zarządu nieruchomością przez Spółdzielnię wynikają bardziej z prawa własności i związanymi z tym prawem ograniczonymi prawami rzeczowymi.

Nie wystarczy zatem sam "fakt użytkowania nieruchomości", czy, jak podnosi skarżąca Spółdzielnia, faktycznego zarządzania nieruchomością przez spółdzielnię czy inną osobę prawną, lecz istnienie prawa rzeczowego ograniczonego ustanowionego na rzecz tego podmiotu. W literaturze i orzecznictwie nie budzi bowiem wątpliwości, że właśnie istnienie prawa użytkowania, którego istnienie próbuje wykazać skarżąca Spółdzielnia, stanowi warunek niezbędny roszczenia o zawarcie umowy ustanawiającej użytkowanie wieczyste nieruchomości (przykł. G. Bieniek, [w]: Komentarz do ustawy o gospodarce nieruchomościami, ZCO 1998, t. II, s. 277, teza 2 wyroku Sądu Najwyższego z 25 czerwca 1998 r., III CKN 566/97, OSNC 1999, nr 1, poz. 17). Taką właśnie tezę zamieścił w uzasadnieniu wyroku o sygn. akt U 6/99 Trybunał Konstytucyjny, na który powołuje się w skardze kasacyjnej Spółdzielnia. Dalej Trybunał stwierdził, że jeśli ustawodawca w art. 206 ustawy o gospodarce nieruchomościami (a także w poprzedzającym go art. 2d ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości – Dz. U. Nr 79, poz. 464 ze zm.) stanowi o "dokumentach niezbędnych" do stwierdzenia prawa użytkowania, to nie jest to wskazówka dowodowa, czy też uchylenie zasady swobody oceny dowodów, lecz wyraz świadomości ustawodawcy, że tylko umowa notarialna albo decyzja administracyjna mogła być źródłem prawa użytkowania. W niniejszej sprawie istnienia takich dokumentów skarżąca Spółdzielnia nie przedstawiła. W tym zakresie Sąd I instancji prawidłowo stwierdził, że w związku z treścią art. 206 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz §§ 4 i 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu, jak i poprzedniego rozporządzenia z dnia 16 marca 1993 r. – skarżąca Spółdzielnia nie dysponuje żadnymi dokumentami, jak i nie przedstawiła ich do analizy organowi odwoławczemu. Także na etapie skargi kasacyjnej takiego dokumentu nie przedstawiła w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.

Zarzuty skargi kasacyjnej Spółdzielni dotyczące naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, art. 10 i art. 87 Konstytucji RP pozbawione są usprawiedliwionych podstaw. Ponadto zarzut naruszenia art. 141 § 4 oraz art. 145 § 1 p.p.s.a. nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, ponieważ uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wymagane prawem elementy, w tym dokładne uzasadnienie motywów z jakich Sąd I instancji nie dopatrzył się by Spółdzielnia wykazała istnienia interesu prawnego warunkującego uzyskanie przymiotu strony w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę.

Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej D. F., Sąd I instancji prawidłowo stwierdził, że organ odwoławczy zasadnie przyjął, że lokal nr [...] w budynku przy ul. [...] nie znajduje się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji, bowiem sporne przedsięwzięcie nie powoduje jakichkolwiek ograniczeń – w zakresie korzystania przez skarżącą z jej lokalu.

W świetle art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego nie wystarczy tytuł prawny do nieruchomości sąsiadującej z terenem inwestycji. Konieczne jest w tym zakresie wykazanie, że inwestycja będzie oddziaływała na sąsiednią nieruchomość; zaś w przypadku tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego, konieczne jest wykazanie, że inwestycja będzie oddziaływała na taki lokal. Wtedy dopiero można by uznać, że właścicielowi lokalu mieszkalnego przysługuje interes prawny do bycia stroną w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę.

Wykazanie zaś kwestii oddziaływania na sąsiednią nieruchomość wymaga przedstawienia konkretnych argumentów, które wskazywałyby, że takie oddziaływanie rzeczywiście będzie miało miejsce. Przy czym przepisy Prawa budowlanego wcale nie wykluczają powiązania kwestii oddziaływania obiektu budowlanego z ponadnormatywnym oddziaływaniem na sąsiednią nieruchomość oraz z naruszeniem przysługującemu właścicielowi prawa własności nieruchomości. Nawet wystąpienie nieponadnormatywnego oddziaływania może mieć wpływ na sposób wykonywania prawa własności na sąsiedniej nieruchomości, ale przy uwzględnieniu konkretnych parametrów planowanej inwestycji. W system ochrony praw właścicielskich wpisuje się bowiem wyrażona w Prawie budowlanym zasada wolności budowlanej, zgodnie z którą każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. Na gruncie Prawa budowlanego nie można więc uciec od tego, że pozwolenie na budowę nie może naruszać obowiązującego porządku prawnego, w tym przepisów prawa cywilnego. Tym bardziej, że art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego wprost uzależnia legalność projektowania i budowy obiektu budowlanego od poszanowania, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich. W związku z definicją obszaru oddziaływania (art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego), która ma wpływ na ustalenie kręgu stron postępowania zgodnie z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że do przepisów odrębnych, w rozumieniu art. 3 pkt 20 należą nie tylko przepisy rozporządzeń określających warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowania, przepisy z zakresu ochrony środowiska oraz zagospodarowania przestrzennego, ale także przepisy prawa cywilnego w zakresie ochrony prawa własności. Wskazuje się również, że przez ograniczenie możliwości zagospodarowania działki sąsiedniej należy rozumieć także utrudnienia w korzystaniu z nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem (por. wyroki NSA: z 8 czerwca 2011 r., sygn. akt II OSK 1296/10; z 28 marca 2007 r., sygn. akt II OSK 208/06; z 26 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 1613/11).

Z jednej strony wystarczy, że takie oddziaływanie będzie miało miejsce; z drugiej zaś – na podstawie samych gołosłownych twierdzeń skarżącej nie popartych żadnymi dowodami brak jest podstaw do przyjęcia, że takie oddziaływanie rzeczywiście będzie miało miejsce w wyniku funkcjonowania planowanej zabudowy wielomieszkaniowej. W przypadku konkretnej inwestycji wymagane jest bowiem odniesienie się do indywidualnych parametrów inwestycji, w tym przewidzianych w projekcie budowlanym rozwiązań. Nie w każdym przypadku wystarczy powoływanie się na sam charakter inwestycji i mającej być w niej wykonywanej funkcji, ponieważ te kwestie w ogólności już były przedmiotem oceny, ale na innym etapie procesu inwestycyjno-budowlanego, a mianowicie planowania przestrzennego, które zadecydowało o przeznaczeniu terenu, na którym jest realizowana inwestycja, jako funkcji mieszkaniowej z uwzględnieniem prawa własności (art. 1 ust. 2 pkt 7, art. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym).

W związku z tym to na stronie skarżącej kasacyjnie spoczywa obowiązek wykazania, że posiada interes prawny, który jednocześnie powinien być konkretny i realny. Choć w skardze kasacyjnej wskazała, że jej interes prawny wynika z przysługującego jej własnościowego spółdzielczego prawo do lokalu mieszkalnego znajdującego się w budynku wielomieszkaniowym na sąsiedniej nieruchomości, jednak w zakresie ewentualnego naruszenia tego prawa nie wykazała, że przedmiotowa inwestycja będzie miała wpływ na wykonywanie przysługującego jej prawa do lokalu (por. wyrok NSA z 5 marca 2010 r. sygn. akt II OSK 494/09). W tym zakresie strona skarżąca kasacyjnie wyłącznie powołuje się na zsubiektywizowane, gołosłowne twierdzenia, że inwestycja będzie powodowała dla jej lokalu uciążliwości w postaci hałasu wywołanego wzmożonym ruchem samochodów po drodze dojazdowej. W orzecznictwie NSA ugruntowany jest pogląd, że tego rodzaju immisje pośrednie nie stanowią źródła interesu prawnego, ponieważ co do zasady są dozwolone. Zakłócenia te nie powinny jednak przekraczać "przeciętnej miary" (art. 144 K.c.). W praktyce przy ustalaniu przeciętnej miary należy więc uwzględniać społeczno-gospodarcze przeznaczenie nieruchomości emitującej zakłócenia, jak też nieruchomości doznającej zakłóceń. Dopuszczalne są tylko takie zakłócenia, które wynikają z normalnej eksploatacji nieruchomości, na której umiejscowione jest źródło zakłóceń, zgodnie z jej społeczno-gospodarczym przeznaczeniem i jednocześnie nie naruszają normalnej eksploatacji nieruchomości doznającej zakłóceń zgodnie z jej społeczno-gospodarczym przeznaczeniem (por. wyrok NSA z 15 maja 2014 r., sygn. akt II OSK 3116/13). Zatem samo podniesienie argumentu, że inwestycja będzie powodowała immisje pośrednie nie jest wystarczające do przyznania interesu prawnego skarżącej kasacyjnie. Taka argumentacja świadczy bowiem wyłącznie o subiektywnym przekonaniu strony, nie popartym żadnymi konkretami. Poza tym w przypadku ruchu samochodowego generowanego wyłącznie po drodze dojazdowej do zabudowy mieszkaniowej trudno jest z samego faktu użytkowania takiej drogi upatrywać wystąpienia po stronie skarżącej kasacyjnie interesu prawnego do bycia stroną w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę. Skarżąca kasacyjnie wiąże bowiem te immisje ze wzmożonym ruchem samochodów, który jednak wynika ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia sąsiedniej nieruchomości i normalnego korzystania z tej nieruchomości. Bez poparcia swojego stanowiska konkretnymi dowodami okoliczność ta wyklucza możliwość uznania, że w sprawie mamy do czynienia z immisjami ponad przeciętną miarę. Co prawda, wystąpienie ewentualnych uciążliwości związanych z funkcjonowaniem takiej drogi nie jest kwestionowane; jednak dla uznania interesu prawnego wymagane jest przede wszystkim wykazanie, że właśnie te uciążliwości będą miały wpływ na zakres konkretnego prawa przysługującego skarżącej w związku z przekroczeniem przez immisje ponad przeciętnej miary. Ponadto wskazania wymaga, że w sąsiedztwie budynku [...] ruch ten będzie odbywał się po istniejącej drodze, która obsługuje dojazd do sąsiednich istniejących budynków mieszkalnych; zaś umiejscowienia przedmiotowej inwestycji względem budynku [...] nie można zakwalifikować do bezpośredniego sąsiedztwa, ponieważ pomiędzy budynkiem [...], a terenem inwestycji znajduje się szkoła podstawowa nr [...]. Dlatego trudno jest uznać, że przedmiotowa inwestycja będzie powodowała jakiekolwiek ograniczenia w prawie D. F. do lokalu mieszkalnego w budynku przy ul. [...].

Zarzuty dotyczące naruszenia art. 28 ust. 2, art. 3 pkt 20 i art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie pozbawione są zatem usprawiedliwionych podstaw.

Ponadto Sąd I instancji prawidłowo zastosował art. 134 § 1 p.p.s.a., ponieważ w granicach przedmiotowej sprawy mógł w zakresie skargi D. F. wypowiedzieć się w zakresie istnienia jej interesu prawnego, co związane było z treścią art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a., ale w kontekście art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, który stanowi w sprawach o udzielenie pozwolenia na budowę lex specialis względem art. 28 K.p.a. Dlatego też w niniejszej sprawie nie mógł znaleźć zastosowania art. 28 K.p.a. Ponadto Sąd I instancji dokonał merytorycznej oceny sprawy stwierdzając, że organ odwoławczy prawidłowo nie uznał jako strony postępowania D. F.. Nie można uznać, że wyrok zapadł z naruszeniem 45 Konstytucji RP – skarga D. F. została merytorycznie rozpoznana przez Sąd I instancji, który prawidłowo stwierdził, że członek spółdzielni mieszkaniowej może występować jako strona postępowania administracyjnego pod warunkiem, że wykaże własny zindywidualizowany i skonkretyzowany interes prawny, zaś skarżąca, w niniejszym postępowaniu nie wykazała, że wskutek realizacji wskazanych w decyzji o pozwoleniu na budowę prac budowlanych, nastąpi bezpośrednie i trwałe naruszenie jej interesu prawnego.

Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.