Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 252/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2019-07-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 9 lipca 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn Sędziowie: Sędzia WSA Alicja Palus Sędzia WSA Anna Siedlecka (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Natalia Rusinek po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 25 czerwca 2019 r. sprawy ze sprzeciwów M. M., P.M., I.P. i S. P. od decyzji (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia (...) marca 2019 r. nr (...) w przedmiocie nakazu sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. na rzecz skarżących I.P. i S. P. kwotę 614 zł (słownie: sześćset czternaście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; III. zasądza od (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. na rzecz skarżących M. M. i P. M. kwotę 614 zł (słownie: sześćset czternaście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia (...) stycznia 2019 roku nr (...) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W. przyjmując w podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 , art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jednolity Dz.U. z 2018 r. poz. 1202 ze zm.), art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. z 2018 r. poz. 2096) nałożył na współwłaścicieli nieruchomości przy ul. K. (...), (...), (...) we W. oraz współwłaścicieli nieruchomości przy ul. K. (...), (...) i (...) we W. obowiązek sporządzenia i przedstawienia w tut. organie – w terminie 3 miesięcy od dnia kiedy niniejsza decyzja stanie się ostateczna – trzech egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego obejmującego budowę zespołu sześciu budynków mieszkalnych w zabudowie szeregowej przy ul. K. (...) –(...) oraz (...)-(...) we W., na terenie działek nr (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), obr. L. ( przed podziałem działek nr (...) i (...)), wykonaną w sposób istotnie odstępujący od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym i przepisach – uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót.

W pierwszej kolejności PINB wyjaśnił, że przyjęcie przez tutejszy organ zawiadomienia o zakończeniu budowy budynków przy ul. K.(...)-(...) we W. bez sprzeciwu, w trybie art. 54 ustawy – Prawo budowlane, nie oznacza jednoczesnej legalizacji dokonanych przez inwestora istotnych odstępstw od w/w projektu budowlanego. Przyjęcie zawiadomienia o przystąpieniu do użytkowania budynku nie jest tożsame z uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego. Zgłoszenie zakończenia budowy przez inwestora nie może stanowić przeszkody do prowadzenia postępowania w sprawie wykonania robót budowlanych zgodnie z pozwoleniem na budowę, gdy stwierdzono dokonanie istotnych odstąpień. Ustawodawca nie przewidział bowiem w przepisach prawa budowlanego żadnego okresu przedawnienia dla stwierdzenia przez właściwy organ nadzoru wykonania robót w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę (wyrok WSA z dnia 13.10.2009 roku, sygn. II SA/Lu439/09). Zawiadomienie o zakończeniu budowy i skuteczność tej czynności dotyczy budowy prowadzonej legalnie, a więc na podstawie pozwolenia na budowę, zatem zawiadomienie o zakończeniu budowy wywołuje skutki prawne tylko odnośnie do obiektów wybudowanych zgodnie z projektem budowlanym i warunkami pozwolenia na budowę (lub ze zmianami nieodstępującymi w sposób istotny od tych warunków), co nie ma miejsca w niniejszej sprawie ( wyrok NSA z dnia 16.09.2008 sygn. II OSK1082/07). Wobec powyższego wykonanie istotnych odstąpień od zatwierdzonego projektu budowlanego determinuje tut. organ do prowadzenia postępowania naprawczego, w oparciu o przepisy rozdziału 5 ustawy – Prawo budowlane).

Organ wyjaśnił, że na podstawie zgromadzonego w aktach sprawy materiału dowodowego, w tym protokołu oględzin, mapy geodezyjnej inwentaryzacji powykonawczej oraz dokumentacji projektowej ustalono, że inwestor w trakcie realizacji przedmiotowej inwestycji dokonał istotnych odstąpień od zatwierdzonego projektu budowlanego – bez uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę (w zakresie wykonanych odstępstw). W ocenie PINB istotne odstępstwa wykonano w zakresie:

- projektu zagospodarowania terenu, poprzez zmianę przebiegu wewnętrznej linii zasilającej budynki (WLZ), zmianę przebiegu instalacji kanalizacji deszczowej na działkach oraz brak wyznaczenia projektowanych miejsc postojowych, zmianę ukształtowania terenu przy wejściach do budynków (zwiększono ilość stopni w schodach zewnętrznych),

- charakterystycznego parametru budynków – zwiększenia ich kubatury, poprzez wykonanie zadaszeń na słupach (ganków) nad wejściami głównymi do budynków ( zgodnie z § 3 pkt 24 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002 roku w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie do kubatury obiektu wlicza się: kubaturę przekrytych części zewnętrznych budynków takich jak loggie, podcienia, ganki, krużganki, werandy).

W dalszej części organ I instancji wyjaśnił, że wewnętrzna linia zasilająca (WLZ) nie stanowi przyłącza do budynków ( jest to linia elektryczna przebiegająca między przyłączem a rozdzielnicą główną w budynku) i nie mogła być wykonana w trybie art. 29a Prawa budowlanego – co podnosił Pan S. P. podczas oględzin, gdyż w/w przepis odnosi się tylko do budowy przyłączy.

PINB wyjaśnił w motywach decyzji, że podstawy do nałożenia takiego obowiązku wynikają z art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2018 r., poz. 1202, ze zm.) – dalej jako "pb" – zgodnie z którym w przypadku istotnego odstąpienia od projektu budowlanego i warunków pozwolenia na budowę należy wydać decyzję nakładającą obowiązek sporządzenia i przedłożenia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Przedłożony projekt budowlany zamienny powinien zawierać rozwiązania zgodne z przepisami, w tym techniczno – budowlanymi i planistycznymi oraz zasadami wiedzy technicznej.

PINB odnosząc się do zarzutów Pana M. D., dotyczących niezgodnego z polskimi normami i zasadami wiedzy technicznej ułożenia WLZ i kanalizacji deszczowej, należy wskazać, iż zastosowane rozwiązania projektowe będą weryfikowane przez tut. organ na etapie zatwierdzania projektu budowlanego zamiennego.

Natomiast odnosząc się do zakresu wykonania otworu okiennego w ścianie szczytowej budynku przy ul. K.(...) we W. (którego istnienie stwierdzono podczas oględzin przeprowadzonych przez pracowników tutejszego organu w dniu (...) lipca 2018 roku oraz dokumentacji otrzymanej z organu administracji architektoniczo – budowlanej, w/w otwór okienny wykonany został przez Pana Z. S. w dniu 13 lipca 2018 roku ( przed upływem 21 dni od dokonania zgłoszenia), lecz z zachowaniem warunków technicznych i zgodnie z zasadami wiedzy technicznej – co opisano w adnotacji znajdującej się w aktach sprawy.

Organ I instancji wyjaśnił też, że przedmiotowy obowiązek został nałożony na obecnych właścicieli nieruchomości objętych decyzją o pozwoleniu na budowę w/w zespołu budynków z uwagi na fakt zbycia przez inwestora (obecnie nieistniejącej spółki) w/w nieruchomości, a tym samym przejęcie przez właścicieli praw i obowiązków związanych z obiektami zlokalizowanymi na przedmiotowych działkach.

Od powyższej decyzji zostały złożone dwa odwołania wniesione przez państwa M. i P. M. oraz państwa I. i S.P., E. B., I. i M. K., S. S.. Strony kwestionują co do zasady stanowisko organu I instancji co do słuszności zastosowania w sprawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.

Decyzją z dnia (...) marca 2019 r. nr (...) (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ podkreślił, że przystępując do budowy inwestor posiadał decyzję o pozwoleniu na budowę, natomiast w trakcie realizacji swojego zamierzenia inwestycyjnego w sposób istotny od zatwierdzonego planu budowlanego odstąpił.

Organ II instancji - na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego, w oparciu o przepisy obowiązującego prawa oraz po zbadaniu zasadności argumentów podnoszonych - stwierdził, iż odwołania zasługują na uwzględnienie, choć nie wszystkie podniesione w nich argumenty są trafne.

W przedmiotowej sprawie bezsprzeczny jest bowiem fakt, że przystępując do budowy, inwestor posiadał decyzję o pozwoleniu na budowę, natomiast w trakcie realizacji swojego zamierzenia inwestycyjnego w sposób istotny od zatwierdzonego projektu budowlanego odstąpił.

Kolejno organ II instancji wyjaśnił, że niesłuszny jest pogląd skarżących, jakoby brak było możliwości zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego do budowy zakończonej, która została zgłoszona do użytkowania w trybie art. 54 Prawa budowlanego, a zgłoszenie to zostało przyjęte przez organ nadzoru budowlanego bez sprzeciwu.

Następnie organ podkreślił, że w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntował się pogląd, że w sytuacji użytkowania obiektu w oparciu o ostateczną decyzję udzielającą pozwolenia na użytkowanie oraz zawiadomieniem o zakończeniu budowy w trybie art. 54 ustawy Prawo budowlane. W pierwszym przypadku organ administracji wydaje bowiem decyzję administracyjną, którą poprzedza obowiązkowa kontrola obiektu budowlanego, w trakcie której ustala się, czy obiekt budowlany został wykonany zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym. W drugim natomiast, właściwy organ administracyjny nie wydaje decyzji administracyjnej, lecz inwestor nabywa uprawnienie do użytkowania obiektu budowlanego na skutek milczenia władzy publicznej (art. 54 ustawy Prawo budowlane). Właściwy organ administracji wydaje decyzję administracyjną jedynie wtedy, gdy uznaje, że inwestor nie może przystąpić do użytkowania obiektu budowlanego. Wprawdzie zarówno do wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie, jak i zawiadomienia o zakończeniu budowy inwestor dołącza oświadczenie kierownika budowy o zgodności wykonania obiektu budowlanego z projektem budowlanym lub warunkami pozwolenia na budowę oraz przepisami (art. 57 ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy Prawo budowlane), jednakże jedynie w przypadku wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie właściwy organ administracji przeprowadza obowiązkową kontrolę obiektu budowlanego (art. 57 ust. 6, art. 59 ust. 1 oraz art. 59a ust. 1 Prawo budowlane). Zatem jeżeli proces inwestycyjny został zakończony przez zawiadomienie o zakończeniu budowy, to prowadzeniu później postępowania w sprawie istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego nie stoją na przeszkodzie względy wywodzące się z zasady trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej, gdyż w tym przypadku decyzja nie jest wydawana.

Kolejno organ wskazał, że brak wniesienia sprzeciwu w ustawowym terminie przez organ pozwala wprawdzie inwestorowi na przystąpienie do użytkowania, jednakże wobec nieprzeprowadzenia postępowania w zakresie zgodności inwestycji z ww. przepisami oraz pozwoleniem na budowę, w przypadku stwierdzenia okoliczności określonych w art. 50 ust. 1 pkt 1-4 Prawa budowlanego dopuszczalne jest przeprowadzenie postępowania mającego na celu doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem, w tym m.in. w zakresie istotnych odstępstw od warunków pozwolenia na budowę.

Przystąpienie inwestora do użytkowania obiektu po dokonaniu zawiadomieniu o zakończeniu budowy i przy braku zgłoszenia przez właściwy organ sprzeciwu nie nadaje ewentualnym poczynaniom przez inwestora odstępstwom waloru legalności. Tym samym zgłoszenie zakończenia budowy i brak sprzeciwu organu nie może wbrew stanowisku skarżących – stanowić przeszkody do prowadzenia postępowania w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane (Wyrok WSA w Poznaniu z dnia 5 października 2017 r., II SA/Po 221/17, wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2017 r., II OSK 1595/16).

W dalszej części uzasadnienia decyzji, organ II instancji podkreślił, że przed podjęciem decyzji o nałożeniu na stronę obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego organ I instancji nie ustalił, czy wprowadzone przez inwestora zmiany odpowiadają prawu, a jeśli nie, to w jakim zakresie. Zaniechanie to powoduje, że zaskarżona decyzja wydana została przedwcześnie – bez ustalenia możliwości legalizacji wprowadzonych zmian w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, jak i sposobu przeprowadzenia. W analizowanej sprawie nie został również w pełni prawidłowo ukształtowany katalog istotnych odstępstw.

Następnie słuszność należy przyznać organowi I instancji w kwestii kwalifikacji jako istotne odstępstwa dotyczącego zmiany lokalizacji wewnętrznej linii zasilającej (WLZ), który uznał organ za odstępstwo w zakresie projektu zagospodarowania działki lub terenu (art. 36 a ust. 5 pkt 1 Prawa budowlanego).

Organ odwoławczy podzielił zarzut pełnomocnika, który trafnie wskazał, że PINB nie wyjaśnił stronom w uzasadnieniu decyzji, choć kwestia ta była podnoszona w toku postępowania, dlaczego wewnętrzna linia zasilająca (WLZ) nie stanowi przyłącza, o którym mowa w art. 29 a Prawa budowlanego.

Organ II instancji nie może również zgodzić się z oceną organu I instancji, iż inwestor dopuścił się istotnego odstępstwa również w przypadku montażu nad wejściami do budynków daszków na słupach, co zaskutkowało, w uznaniu organu, zwiększeniem kubatury obiektów. Organ I instancji zakwalifikował mianowicie wykonane daszki jak przekryte zewnętrzne części obiektów, a konkretnie ganki, które w myśl § 3 pkt 24a rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznym, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, wlicza się do kubatury obiektu.

Zdaniem (...)WINB, konstrukcja wykonanych daszków nie pozwala na uznanie ich za kubaturowe części obiektów – nie nadaje im tej cechy wsparcie na słupkach (wciąż pozostają niewydzielone z przestrzeni stałymi przegrodami). To daszki nad wejściami do budynków, o których mowa w § 3 pkt 24b ww. rozporządzenia.

Organ odwoławczy podkreślił, że organ I instancji nie wykazał słuszności kwalifikacji jako istotnej zmiany ilości stopni schodów zewnętrznych. Dla takowej kwalifikacji nie jest wystarczające stwierdzenie faktu dokonania zmiany w zakresie zagospodarowania terenu, niezbędna jest tu również ocena charakteru zmiany, jej rozmiaru i wpływu na zagospodarowanie czy sposób użytkowania działki. W niniejszym przypadku organ I instancji żadnych ustaleń w tym zakresie nie przedstawił ( czy schody zajmują większą niż projektowaną powierzchnię działki, czy zaskutkowało to zmianą w zakresie komunikacji na działce, itp.). Ponadto wątpliwości budzi również stwierdzona przez organ I instancji zmiana dotycząca wydzielenia miejsc postojowych – organ wydzielenia takowego nie dostrzegł, co skarżący kwestionują, podnosząc, że miejsca postojowe wydzielone są kostką w kolorze odmiennym od całości utwardzenia. Zdaniem (...)WINB, kwestia ta powinna być przez organ I instancji jednoznacznie wyjaśniona (dlaczego wydzielenie, na które wskazują strony, nie jest wystarczające, jak prawidłowo należy wydzielać miejsca postojowe i z czego to wynika).

Dnia 16 kwietnia 2019 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wpłynął sprzeciw M.i P.M. od decyzji (...) Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. z dnia (...) marca 2019 r. nr (...) uchylającej zaskarżoną decyzję w całości i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego tj.:

1. Art. 51 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 51 ust. 7 w zw. z art. 36a ust. 5 i 6 ustawy z dnia 7 lipca 1995 r. – Prawo budowlane (tj. Dz.U. z 2018 r. poz.2096) poprzez przyjęcie, że budowa zespołu sześciu budynków mieszkalnych w zabudowie szeregowej przy ul. K.(...)-(...) oraz (...)-(...) we W. została wykonana w sposób istotnie odstępujący od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym i przepisach prawa powszechnie obowiązującego podczas gdy zmiana trasy wewnętrznej linii zasilającej (WLZ) ww. nieruchomości nie stanowi istotnego odstępstwa, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 ww. ustawy;

2. Art. 29 ust. 1 pkt 20 w zw. z art. 29a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane ( Dz.U. z 2018 r. poz. 2096) poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie a priori, iż wewnętrzna linia zasilająca (WLZ) nie stanowi przyłącza, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 20 ustawy – Prawo budowlane podczas gdy z ustalonego stanu faktycznego i zgromadzonej przez organ I instancji dokumentacji wynika, że wykonanie wewnętrznej linii zasilającej (WLZ) należy kwalifikować jako przyłącze;

Naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy tj,:

3. Art.7 w zw. z art. 77 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1257) poprzez niepodjęcie wszelkich niezbędnych czynności do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz nierozpatrzenie w sposób prawidłowy materiału dowodowego co skutkowało nieprawidłowym przyjęciem, że zmiana trasy wewnętrznej linii zasilającej (WLZ) oznacza, iż inwestycją przy ul. K. (...)-(...) oraz (...)-(...) została wykonana z istotnym odstępstwem od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym i przepisach prawa powszechnie obowiązującego podczas gdy położenie ww. linii zasilającej zostało wykonane zgodnie z prawem i sztuką budowlaną, a w szczególności nie stanowi to o odstępstwie istotnym, a także konstatacją, iż wewnętrzną linią zasilającą (WLZ) nie stanowi przyłącza;

Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, zasądzenie na rzecz Skarżących kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skarżący wskazali, że sama zmiana trasy wewnętrznej linii zasilającej (WLZ) nie stanowi istotnego odstępstwa od projektu budowlanego. Art. 36a ust. 5 ustawy – Prawo budowlane precyzuje, co ustawodawca uznaje za istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego i jest to katalog zamknięty. Żadna ze wskazanych podstaw w powyżej wskazanym artykule nie ma zastosowania w niniejszej sprawie. Co więcej, organ I instancji ani w sentencji decyzji ani w jej uzasadnieniu nie wskazał dokładnej podstawy prawnej, na podstawie której przyjął, iż ma on do czynienia z istotnym odstąpieniem od zatwierdzonego projektu budowlanego, co skutkuje obowiązkiem sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego.

Kolejno skarżący wskazali, że organ II instancji bezzasadnie przyjął, że wewnętrzna linia zasilająca (WLZ) nie stanowi przyłącza, nakazując jedynie organowi I instancji wyjaśnić w uzasadnieniu decyzji, dlaczego jest to słuszne założenie. Zdaniem skarżących wewnętrzną linię zasilającą należy kwalifikować jako przyłącze, co z kolei powoduje brak obowiązku zgłoszenia czy uzyskania pozwolenia na budowę, a więc również bezprzedmiotowość postępowania legalizacyjnego. Skarżący wskazali, że nowelizacja ustawy Prawo budowlane z 28 lipca 2005 r. zwolniła od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę przyłączy elektroenergetycznych, wodociągowych, kanalizacyjnych, gazowych, cieplnych i telekomunikacyjnych. Stosownie do brzmienia art. 29 a ustawy Prawo budowlane, inwestor może, zamiast dokonania zgłoszenia, sporządzić plan sytuacyjny, obejmujący projektowaną lokalizację przyłączy.

W dalszej części sprzeciwu skarżący powołują się na orzecznictwo sądów administracyjnych w zakresie "przyłącza".

W dniu 16 kwietnia 2019 r. do Wojewódzkiego Sądu administracyjnego we Wrocławiu sprzeciw od przedmiotowej decyzji wnieśli również I. i S. P.. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie przepisów postępowania tj. art. 138 m§ 2 kpa w związku z art. 2 Konstytucji RP i z art. 105 § 1 kpa oraz w związku z art. 6 kpa, art. 7 kpa, art. 8 kpa i art. 11 kpa – poprzez niewłaściwe zastosowanie i wydanie w realiach niniejszej sprawy decyzji kasacyjnej bez nakazania organowi I instancji przeprowadzenia analizy podstaw do ewentualnego umorzenia postępowania administracyjnego prowadzonego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 w związku z art./ 50 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. 2018 t.j. z dnia 22 czerwca 2018 r.)

Z ostrożności procesowej skarżący zarzucili decyzji organu II instancji :

II. naruszenie przepisów postępowania tj. art. 138 § 2 kpa w związku z art. 6 kpa , art. 7 kpa , art. 8 kpa, art. 11 kpa, art. 77 § 1 kpa , art. 107 § 3 kpa i art. 136 kpa:

- poprzez narzucenie błędnej wykładni organowi I instancji, że w okolicznościach niniejszej sprawy wykonana zmiana lokalizacji wewnętrznej linii zasilającej (WLZ) stanowi istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego, co skutkowało związaniem tym poglądem prawnym organu I instancji w tym zakresie;

- brak zajęcia stanowiska przez organ II instancji w zakresie zarzutów zgłoszonych przez skarżących w odwołaniu z dnia 29 stycznia 2019 r. , co do wykonania przebiegu instalacji kanalizacji deszczowej i w związku z tym niewydanie organowi I instancji żadnych zaleceń z tym związanych, które organ winien uwzględnić przy ponownym rozpatrzeniu sprawy;

- brak zajęcia stanowiska przez organ II instancji, co do możliwości wydania łącznej decyzji na strony postępowania bez rozważenia faktu, że pierwotny projekt budowlany i pozwolenie na budowę były wydane dla zespołu budynków zlokalizowanych na jednej nieruchomości, której właścicielem był jeden podmiot , natomiast w związku z zakończeniem procesu inwestycyjnego doszło do podziału tej nieruchomości na sześć niezależnych od siebie nieruchomości oraz do zbycia wydzielonych części na inne osoby i w związku z tym niewydanie organowi I instancji żadnych zaleceń z tym związanych, które organ winien uwzględnić przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

I. i S. P. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i o przekazanie sprawy do (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego celem ponownego rozpoznania sprawy przez ten organ oraz o zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu sprzeciwu, skarżący wskazują, że w przedmiotowej sprawie inwestor otrzymał od organu administracyjnego prawo zgłoszenia zakończenia budowy bez konieczności uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Skarżący powołali się na art. 156 k.p.a.

W dalszej części sprzeciwu skarżący podnoszą, że rozpatrując niniejszą sprawę należy wziąć pod uwagę, że aktualni właściciele niezależnych od siebie sześciu budynków mieszkalnych w zabudowie szeregowej nigdy nie byli inwestorami i nigdy nie byli uczestnikami procesu budowlanego na żadnym etapie jego prowadzenia, nigdy także nie byli stronami postępowania administracyjnego w zakresie zatwierdzenia projektu budowlanego i uzyskania pozwolenia na budowę, a także zgłoszenia zakończenia budowy. Skarżący podkreślili również, że dzisiejsi właściciele nie są następcami prawnymi inwestora A. Sp. z o.o., który był jednocześnie wykonawcą robót budowlanych. Nie istnieje także jakakolwiek norma prawna, wynikająca wprost z przepisów prawa, która wskazywałaby na przejście na nowych właścicieli nieruchomości obowiązków, które pierwotnie spoczywałyby na inwestorze i wykonawcy robót.

Kolejno skarżący wyjaśniają, że art. 51 Prawa budowlanego ewentualnie mógłby mieć zastosowanie, gdyby w sprawie była tożsamość inwestora i właścicieli wszystkich nieruchomości, obowiązanych do sporządzenia projektu zamiennego. Ponadto skarżący podkreślają, że obecny stan techniczny budynków i całego zagospodarowanego terenu jest prawidłowy, nie stwarza niebezpieczeństwa dla życia i zdrowia ludzi bądź nie występuje zagrożenie dla czyjegokolwiek mienia. Nie ma jakichkolwiek zagrożeń związanych z katastrofą budowlaną, a tym samym zainteresowanie organów nadzoru jest ponad konieczną potrzebę, która nie wynika z interesu publicznego i społecznego.

Następnie skarżący podkreślają, że organ II instancji w wydanej decyzji nie wypowiedział się w zakresie przebiegu instalacji kanalizacji deszczowej oraz sposobu wydania decyzji wobec dzisiejszych właścicieli z uwzględnieniem, że nastąpił podział nieruchomości na sześć niezależnych od siebie nieruchomości, w stosunkach do których nie istnieje żadna współwłasność i każda z wydzielonych nieruchomości ma innego właściciela. Zdaniem skarżących, dla tych aspektów w decyzji organu II instancji powinny się znaleźć stosowne wytyczne dla organu I instancji.

W odpowiedzi na sprzeciw, organ wniósł o jego oddalenie. W odpowiedzi na zarzuty i wywody zawarte w sprzeciwie uznał , iż zostały one w sposób szczegółowy wyjaśnione w zaskarżonej decyzji, przy czym jak zostało ustalone na podstawie materiału dowodowego, pozostają one bez wpływu na treść wydanych w sprawie rozstrzygnięć.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje.

Oba sprzeciwy zasługują na uwzględnienie.

Rozpoznając sprzeciw sąd dokonuje oceny istnienia przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 kpa. Wynika to jednoznacznie z art. 64e ustawy z 30 VIII 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) dalej jako – "ppsa".

Zgodnie zaś z art. 151a § 1 zdanie pierwsze ppsa, sąd uwzględnia sprzeciw od decyzji i uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 kpa.

Powołane wyżej przepisy znacznie ograniczają zakres kontroli sądowoadministracyjnej w sprawach ze sprzeciwu. Sąd w takim przypadku ustala jedynie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania przez organ odwoławczy kompetencji z art. 138 § 2 kpa, a więc uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 kpa sąd nie jest więc władny odnosić się do jakichkolwiek innych kwestii, które nie wiążą się bezpośrednio z problematyką stosowanej przez organ odwoławczy normy z art. 138 § 2 kpa.

Zgodnie z art. 138 § 2 kpa, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Jak wynika z powyższego, podstawy do zastosowania art. 138 § 2 kpa wystąpią wyłącznie wówczas, gdy naruszeniu przez pierwszą instancję przepisów postępowania towarzyszyć będą istotne luki w ustaleniach faktycznych ("a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie"). Zwrot "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy", będący podstawą zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., jest równoznaczny z brakiem przeprowadzenia przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. W sprzeczności z art. 138 § 2 k.p.a. pozostaje wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające pierwszej instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które z powodzeniem można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym.

Przepis powyższy musi być oczywiście interpretowany z pozycji art. 12 kpa (zasada szybkości i prostoty postępowania), art. 15 kpa (zasada dwuinstancyjności) i w związku z art. 136 kpa (uzupełniające postępowanie dowodowe na etapie odwoławczym).

Przepis z art. 136 § 1 kpa stanowi, że organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Co więcej, w postępowaniu odwoławczym w określonych przypadkach dopuszczalne jest przeprowadzenie postępowania dowodowego nawet w zakresie szerszym, niż postępowanie uzupełniające (zob. art. 136 § 2-4 kpa).

Wynikająca z art. 15 kpa zasada dwuinstancyjności nie oznacza więc, że organ odwoławczy może rozpatrzyć sprawę administracyjną wyłącznie na podstawie materiału dowodowego zebranego i ocenionego przez organ pierwszej instancji. W toku postępowania odwoławczego organ drugiej instancji dokonuje samodzielnej oceny prawnej jak i dowodowej sprawy w jej całokształcie i w przypadku stwierdzenia konieczności przeprowadzenia dodatkowych dowodów, przeprowadza postępowanie wyjaśniające celem wydania ostatecznej decyzji kończącej postępowanie administracyjne. Podyktowane jest to nie tylko względami dwuinstancyjności, ale również zasadą ekonomii i szybkości postępowania (art. 12 kpa).

W powyższym świetle decyzja odwoławcza typu kasacyjnego z art. 138 § 2 kpa postrzegana musi być jako orzeczenie o wyjątkowym charakterze. Zastosowanie tego typu decyzji będzie miało uzasadnienie tylko w przypadkach, gdy w okolicznościach konkretnej sprawy wydanie decyzji odwoławczej typu merytorycznego naruszałoby zasadę dwuinstancyjności.

Rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym, sprowadza się do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 k.p.a., a w przypadku uznania, że uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie mu sprawy nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie, Sąd jest władny uwzględnić sprzeciw.

Aby jednak ocenić te przyczyny, z powodu których organ odwoławczy uchylił decyzję PINB, koniecznym stała się w tym wypadku najpierw ocena kwestii wystąpienia lub nie ewentualnych "istotnych odstępstw" zrealizowanej inwestycji od projektu budowlanego. Bez wyjaśnienia tego kluczowego dla rozstrzygnięcia sprawy zagadnienia, Sąd nie byłby w stanie ocenić prawidłowości wydanego przez organ II instancji rozstrzygnięcia kasatoryjnego, gdyż rzutuje to na zalecenia organu odwoławczego co do dalszego postępowania przez organ I instancji.

Przede wszystkim Sąd w składzie rozpoznającym sprzeciw nie podzielił rozumowania (...)WINB w zakresie oceny zrealizowania linii (sieci) WLZ z istotnymi odstępstwami od projektu budowlanego w zakresie zagospodarowania terenu. Aby wydawać zalecenia organowi I instancji w tym zakresie przez (...)WINB (zalecenie dotyczy ustalenia czy zrealizowana sieć WLZ jest zgodna z przepisami) najpierw należałoby ustalić stan prawny odnoszący się do istotnych odstępstw w chwili realizacji inwestycji. Z zapisów zamieszczonych w dzienniku budowy wynika, że po dniu 31 maja 2004 r. nie była realizowana sieć WLZ. W tym dniu weszły w życie przepisy zmieniające art. 36a w ten sposób, że dodano ust. 5 i ust. 6 ( ustawa z dnia 16.04.2004r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane, ogł. W Dz.U.2004.93.888). Dopiero od dnia wejścia w życie tej ustawy, tj. od 31 maja 2004 r. do istotnych odstępstw zaliczono zmiany dotyczące zagospodarowania działki lub terenu. A skoro sieć WLZ zrealizowano przed tą datą, to nie można uznać, że te zmiany miały charakter istotny, tym bardziej że dotyczą prostych budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej a nie budynku znacznie bardziej skomplikowanego, na który wymagane było uzyskanie pozwolenia na użytkowanie. Dodatkowo sieć WLZ została zrealizowana w całości na działce inwestora. Te wszystkie kwestie były już przedmiotem kontroli PINB w dla m. W. w 2004 i w styczniu 2005 r. Organ ten w dniu 19.11.2004 r. przyjął zawiadomienie o zakończeniu budowy i posiadał wszelką dokumentację w tym zakresie, w tym projekt budowlany, inwentaryzację geodezyjną powykonawczą z dnia 8 grudnia 2004 r. ( z zaznaczeniem, że sieci uzbrojenia terenu elektroenergetyczne zrealizowane zostały niezgodnie z lokalizacją uzgodnioną w opinii ZUDP nr (...) z dnia (...).10.2002 r.). PINB pismem z dnia 30.12.2004 r. wezwał inwestora do uzupełnienia dokumentacji w ściśle określonym zakresie i wezwanie to zostało wykonane w terminie. W wezwaniu tym nie zaznaczono potrzeby wyjaśnienia zmiany przebiegu sieci WLZ o której wiedział organ gdyż posiadał dokumentację geodezyja powykonawczą, natomiast wezwano do przedłożenia aktualnych protokołów badań i sprawdzeń instalacji i przyłącza energetycznego. Następnie pismem z dnia 17 stycznia 2005 r. organ nadzoru budowlanego zawiadomił inwestora, że wszczął postępowanie zgodnie z art. 61 k.p.a. w sprawie zakończenia ww. budowy, zawiadomił o przeprowadzeniu kontroli budowy z udziałem stron a następnie wydał zaświadczenie z dnia 25 stycznia 2005 r. o przyjęciu zawiadomienia o zakończeniu budowy.

Cały ten ciąg czynności procesowych, w ocenie Sądu, jednoznacznie świadczy o tym, że wówczas w 2005 r. ten sam organ nadzoru budowlanego prowadząc postępowanie, nie miał wątpliwości, iż zmiana przebiegu sieci WLZ nie stanowiła istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego - w świetle obowiązujących w trakcie realizacji inwestycji przepisów prawa budowlanego. Gdyby organ odmiennie ocenił zmianę lokalizacji sieci WLZ, a miał w tym zakresie pełną wiedzę, to postępowanie to zakończyłoby się decyzją – sprzeciwem. Dlatego też w tym konkretnym stanie faktycznym sprawy, przy znajdujących się w aktach sprawy dowodach z przełomu lat 2004/2005 nie można przyjąć, że wówczas przed 31 maja 2004 r. miało miejsce istotne odstępstwo od projektu budowlanego w zakresie realizacji sieci WLZ.

Powyższy wywód rzutuje na ocenę, czy w tych okolicznościach sprawy, była potrzeba zalecania przez (...)WINB dalszego prowadzenia postępowania dowodowego w kierunku badania w ramach – zdaniem organów - istotnego odstępstwa w zakresie sieci WLZ i możliwości legalizacji, skoro ten sam organ przed laty (PINB) już raz wszczął postępowanie administracyjne i ocenił kwestię odstępstwa ( nie wniósł sprzeciwu a badał przecież sprawę w postępowaniu administracyjnym łącznie z oględzinami w terenie i wydał stosowne zaświadczenie), czy też na podstawie posiadanych akt administracyjnych należało zakończyć postępowanie odwoławcze uznając, iż jest bezprzedmiotowe. Przy zgłoszeniu zakończenia budowy (a pamiętać należy, że ustawodawca ten rodzaj zawiadomienia przeznaczył dla obiektów nieskąplikowanych technicznie) organ mógł zachować się w dwojaki sposób albo wnieść sprzeciw albo też wydać stosowne zaświadczenie, gdyż innej czynności przepisy prawa nie przewidywały wówczas i nie przewidują nadal. Nie po to ustawodawca uczynił rozróżnienie w tym zakresie aby teraz (po 14 latach) kwestionować ówczesne czynności PINB w ocenie zrealizowanej inwestycji, w sytuacji gdy organ znał stan faktyczny sprawy i nie zareagował w sposób prawem przewidziany (nie wniósł sprzeciwu). Taki stan nieruchomości w momencie zakupu znany był również nabywcom poszczególnych segmentów zrealizowanej inwestycji. W ocenie Sądu w okolicznościach tej sprawy nie było potrzeby, prowadzenia ponownego postępowania w zakresie zgodności z prawem zrealizowanej inwestycji, a skoro tak to nie było też podstaw do uchylenia decyzji organu I instancji z łącznym przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Zdaniem Sądu, organ odwoławczy nie miał zatem podstaw do zastosowania art. 138 § 2 kpa.

Gdyby nawet przyjąć, że powyższe rozumowanie mogłoby okazać się nieprzekonujące, to i tak decyzja (...)WINB nie mogła się ostać, gdyż konieczność wydania decyzji kasacyjnej zachodzi tylko wtedy, kiedy zasada dwuinstancyjności postępowania wyłącza przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego, gdyż jego zakres wskazuje, że w swej istocie organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w zakresie mogącym mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji. W konsekwencji sprawa byłaby rozstrzygana de facto w jednej instancji, przez co pozbawiano by stronę prawa kwestionowania wyników postępowania wyjaśniającego w drodze odwołania. Trzeba bowiem mieć na uwadze to, że art. 136 k.p.a. przewiduje możliwość przeprowadzenia przez organ odwoławczy uzupełniającego postępowania dowodowego lub zalecenie jego przeprowadzenia organowi pierwszej instancji. To postępowanie może mieć jedynie charakter uzupełniający, co oznacza, że niedopuszczalne jest prowadzenie tego postępowania w całości lub znacznej części, gdyż naruszałoby to właśnie zasadę dwuinstancyjności.

W badanej przez Sąd sprawie organ II instancji zarzucił jedynie, że PINB nie ustalił, czy wprowadzone przez inwestora zmiany WLZ odpowiadają prawu, innymi słowy czy są zgodne z przepisami, a jeśli nie są zgodne to w jakim zakresie. Ocena stanu faktycznego sprawy w odniesieniu do obowiązującego prawa nie należy do sfery prowadzenia postępowania dowodowego lecz do sfery rozważań prawnych, co nie wypełnia przesłanek art. 138 § 2 kpa.

Wskazane wyżej motywy i przyjęte oceny, stanowiły wystarczającą podstawę do uwzględnienia na podstawie art. 151a p.p.s.a wniesionych sprzeciwów.