Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 3009/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-05-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 137 ust. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 2147
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka po rozpoznaniu w dniu 25 maja 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Skarbu Państwa – Prezydenta Miasta B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 21 września 2017 r. sygn. akt II SA/Bk 324/17 oddalającego skargę Skarbu Państwa – Prezydenta Miasta B. w sprawie ze skargi Skarbu Państwa – Prezydenta Miasta B. na decyzję Wojewody P. z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości; 2. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty B. z dnia [...] grudnia 2016 r. znak [...]; 3. zasądza od Wojewody P. na rzecz Skarbu Państwa – Prezydenta Miasta B. kwotę 1140 (jeden tysiąc sto czterdzieści) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego za obie instancje


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 21 września 2017 r., sygn. akt II SA/Łd 71/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę Skarbu Państwa - Prezydenta Miasta B. na decyzję Wojewody P. z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.

Wyrok ów zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r. znak [...] (dalej decyzja z [...] grudnia 2016 r.) Starosta w B. (dalej Starosta) dokonał zwrotu stanowiących własność Skarbu Państwa nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...] o powierzchni 0,0042 ha i nr [...] o powierzchni 0,0060 ha położonych przy ul. G. w B., uznanej za zbędną na cel wywłaszczenia, na rzecz: B. W., M. S., M. B., M. B. - do 1/6 części każdej z tych osób; M. U., M. G. - do 1/18 części; A. G., E. G., R. G., L. B. - do 1/72 części; K. K., D. R., D. K. - do 1/64 części; E. K., A. K. - do 1/32 części; D. K. - do 11/192 części; odstąpił od ustalenia wysokości i zobowiązania do zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania.

Starosta ustalił, że aktem notarialnym z [...] sierpnia 1930 r. F. i A. małżonkowie W. (W.) nabyli prawo własności nieruchomości położonej w B. przy ul. P. o powierzchni 2282,2 m2. Orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w B. z [...] lipca 1955 r. wywłaszczono na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość o powierzchni 1809 m2 położoną w B. przy ul. P. stanowiącą własność spadkobierców A. W. Wywłaszczenia nieruchomości dokonano na podstawie art. 1, 10 i 21 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz.U. z 1952 r. nr 4, poz. 31). Orzeczeniem tego samego Prezydium WRN z [...] września 1959 r., na podstawie art. 1, 2 i 14 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości [Dz. U. nr 17, poz. 70, dalej uztwn], wywłaszczono dalszą część nieruchomości położonej w B. przy ul. P., stanowiącej własność spadkobierców A. W. - o powierzchni 50 m2. W założonej w 1963 r. ewidencji gruntów miasta B. działka stanowiąca własność spadkobierców A. W. o pow. 423 m2 (pozostała po przeprowadzeniu dwu postępowań wywłaszczeniowych) wraz z częścią gruntów wywłaszczonych orzeczeniem z [...] lipca 1955 r., prawdopodobnie pozostających nadal w faktycznym władaniu spadkobierców A. W., została wykazana jako jedna działka ewidencyjna nr [...] o powierzchni 0,0862 ha, z wpisem właściciela - spadkobierców A. W. Starosta wskazał, że w zgromadzonym materiale dowodowym nie odnaleziono dokumentów stwierdzających zwrot na rzecz tych spadkobierców części nieruchomości przejętej orzeczeniem z [...] lipca 1955 r. lub uzasadniających wykazanie działki o powierzchni i granicach innych niż działki pozostałej po wywłaszczeniach.

Orzeczeniem Prezydium WRN z [...] lipca 1967 r., na podstawie art. 14 i 20 uztwn, wywłaszczono na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość położoną w B. przy ul. P., składającą się z gruntu budowlanego o powierzchni 100 m2 oznaczoną nr [...], powstałą z podziału działki nr [...]. W dalszym posiadaniu spadkobierców A. W. pozostawała działka nr [...] o powierzchni 0,0762 ha. W wyniku odnowienia operatu ewidencji gruntów miasta B. w 1979 r., dotychczasowej działce nr [...] o powierzchni 0,0762 ha, wykazanej w ewidencji gruntów jako własność spadkobierców A. W. (W.), nadano nowy numer [...] i powierzchnię 0,0763 ha. Zgodnie z zapisem w operacie ewidencji gruntów miasta B. działka nr [...] w całości wykazana była jako własność tychże spadkobierców. Działka nr [...] nie odpowiadała definicji działki określonej w § 9 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. nr 38, poz. 454): nie stanowiła jednorodnego, ciągłego obszaru gruntu, zaś w jej granicach znajdowały się grunty o niejednorodnym stanie prawnym (stanowiące własność ww. spadkobierców oraz Skarbu Państwa wywłaszczone orzeczeniem z dnia [...] lipca 1955 r.).

W wyniku przeprowadzonego szczegółowego postępowania wyjaśniającego ustalono, że stan ujawniony w operacie ewidencji gruntów był niezgodny z rzeczywistym stanem prawnym. Dlatego zawieszono przedmiotowe postępowanie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości (postanowieniem z [...] sierpnia 2012 r.) do czasu doprowadzenia ewidencji gruntów do zgodności z rzeczywistym stanem prawnym. Nastąpiło to decyzją z [...] lipca 2015 r., którą Prezydent Miasta B. wprowadził zmianę przedmiotową i podmiotową w ewidencji gruntów i budynków miasta B. dotyczącą nieruchomości nr [...] o powierzchni 0,0763 ha w ten sposób, że ujawnił wyodrębnienie z tej działki działek o nr: [...] o powierzchni 0,0042 ha, nr [...] o powierzchni 0.0060 ha i nr [...] o powierzchni 0,0661 ha i wpisaniu działek nr [...] i nr [...] jako własność Skarbu Państwa, zgodnie z orzeczeniem z [...] lipca 1955 r. Postanowieniem z [...] sierpnia 2012 r. Starosta podjął zawieszone postępowanie.

Wnioskodawcy przedstawili kilkanaście postanowień o stwierdzeniu nabycia spadku i zagraniczne świadectwa potwierdzenia dziedziczenia, z których wynika następstwo prawne wszystkich wnioskodawców w przedmiotowej sprawie po pierwotnych właścicielach wnioskowanej do zwrotu działki. Wniosek o zwrot dotyczy nieruchomości oznaczonej obecnie jako działki nr [...] o powierzchni 0,0042 ha i nr [...] o powierzchni 0,0060 ha.

W trakcie postępowania pierwszoinstancyjnego przeprowadzono dnia 21 grudnia "2016" [winno być "2015"; k. 403-399 akt Starosty] r. oględziny, podczas których stwierdzono, że teren działki nr [...] jest niezagospodarowany, porośnięty trawą, drzewami i krzewami, znajdują się na nim pozostałości po drewnianym ogrodzeniu. Działka nr [...] jest niezagospodarowana, porośnięta trawą. Działki te od strony południowo-wschodniej sąsiadują z działką nr [...], zabudowaną budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym i graniczą z działką nr [...] stanowiącą dojścia i dojazdy do ww. budynku mieszkalnego. Z pozostałych stron działki nr [...] i nr [...] graniczą z działką nr [...], porośniętą drzewami i krzewami, na której znajduje się budynek murowany w bardzo złym stanie technicznym. Według oświadczenia wnioskodawców obecnych podczas oględzin nieruchomości, działki nr [...] i nr [...] są w ciągłym zarządzie byłych właścicieli i ich następców prawnych. Obecni wnioskodawcy złożyli oświadczenie, że ani oni, ani ich poprzednicy prawni nie otrzymali odszkodowania z tytułu wywłaszczenia.

Analizując przepisy dotyczące zwrotu wywłaszczonych nieruchomości (art. 136 ust. 3 i art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, dalej ugn) w kontekście stanu faktycznego przedmiotowej sprawy, Starosta wskazał, że nieruchomość gruntową wywłaszczoną orzeczeniem z [...] lipca 1955 r. objęto realizacją narodowych planów gospodarczych m.in. rozwoju budownictwa mieszkaniowego, których założenia określała ustawa z dnia [...] lipca 1950 r. o 6-letnim planie rozwoju gospodarczego i budowy podstaw socjalizmu na lata 1950-1955 (Dz. U. nr 37, poz. 344), a także uchwały Sejmu PRL z dnia 12 lipca 1957 r. o Planie Rozwoju Gospodarczego w latach 1956-1960 (Dz. U. nr 40, poz. 179). Znajdująca się w aktach sprawy dokumentacja w sprawie zezwolenia na objęcie nieruchomości (pismo Prezydium WRN w B. z 16 czerwca 1955 r.) potwierdza, że nieruchomość o powierzchni 1809 m2 położona w B. przy ul. P. została przekazana do realizacji zadań przez Zjednoczone Budownictwo Miejskie w B. Na całym obszarze nieruchomości oznaczonej obecnie jako działki nr [...] i [...] nie rozpoczęto prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia i cel ten nie został zrealizowany. Działki te uznano zatem za zbędne na cel przejęcia.

Zdaniem Starosty, uwzględniając art. 140 ust. 1 ugn wskazać należy, że nie ustalenie, a wypłacenie odszkodowania jest podstawą zobowiązania do zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania przy zwrocie wywłaszczonej nieruchomości. W sprawie nie odnaleziono dowodu wypłaty odszkodowania, mimo podejmowania prób w tym kierunku. Wnioskodawcy, poinformowani o odpowiedzialności karnej za zeznanie nieprawdy lub zatajenie prawdy, oświadczyli, że spadkobiercy A. W. ani oni sami nie pobrali odszkodowania za nieruchomość wnioskowaną obecnie do zwrotu.

Odwołanie od decyzji z [...] grudnia 2016 r. złożył Prezydent Miasta B., który - przywołując art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 107 § 3 kpa - wskazał, że uzasadnione wątpliwości budzą ustalenia poczynione w toku postępowania i interpretacja obowiązujących przepisów prawa, bowiem brak jest w szczególności odniesienia do okoliczności istotnych dla sprawy. Starosta skoncentrował się na fragmencie wywłaszczonej nieruchomości, którą stanowią działki oznaczone aktualnie nr [...] i nr [...], w oderwaniu od całej nieruchomości wywłaszczonej orzeczeniem z: [...] lipca 1955 r.; [...] września 1959 r. i [...] lipca 1967 r., obejmującej powierzchnię łączną 0,1959 ha, bez wnikliwego rozważenia realizacji celu wywłaszczenia całej nieruchomości, który to cel został zrealizowany.

Jak wskazał odwołujący się, stosownie do treści przepisów dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych, ustawy z dnia 21 lipca 1950 r. o 6-letnim planie rozwoju gospodarczego i budowy podstaw socjalizmu na lata 1950-1955, jak również uchwały Sejmu PRL z dnia 12 lipca 1957 r. o Planie Rozwoju Gospodarczego w latach 1956-1960, Skarb Państwa nabywał w drodze decyzji wywłaszczeniowych nieruchomości gruntowe celem poprawy warunków mieszkaniowych ludności w postaci budowy nowych osiedli mieszkaniowych. W toku postępowania ustalono, że budynki mieszkalne wielorodzinne wraz z otaczającą infrastrukturą osiedlową, usytuowane w rejonie ulic P. i G. wybudowano w latach 50-60-tych w ramach realizacji narodowych planów gospodarczych dotyczących budownictwa mieszkaniowego wielorodzinnego. Zdaniem odwołującego się, stwierdzone na spornych działkach drzewa i krzewy stanowią elementy osiedlowej infrastruktury w postaci zagospodarowanej zieleni, stanowiącej wraz z usytuowanymi na sąsiednich działkach budynkami mieszkalnymi wielorodzinnymi, drogami dojazdowymi do budynków i chodnikami kompleks osiedla mieszkaniowego zrealizowanego przez Z.B.M. w B. Strona podkreśliła, że osiedle mieszkaniowe to nie tylko typowe budynki mieszkalne, ale również towarzysząca infrastruktura, a pozostawienie strefy porośniętej roślinnością wolnej od zabudowy nie świadczy o braku realizacji celu wywłaszczenia. W sprawie nie ma też znaczenia nieco inne usytuowanie budynków niż pierwotnie zakładano. Warunek z art. 137 ust. 1 pkt 1 ugn musi odnosić się do całości nieruchomości a nie jej części.

Decyzją z dnia [...] marca 2017 r. znak [...] Wojewoda P. utrzymał w mocy decyzję z [...] grudnia 2016 r., ustalając stan faktyczny sprawy identycznie jak Starosta, formułując identyczną jego ocenę prawną i uznając zarzuty odwołania za bezzasadne. Jego zdaniem, na elementy osiedla mieszkaniowego nie składają się wyłącznie budynki mieszkalne ale również zieleń osiedlowa oraz inne budynki i urządzenia techniczne (budynki handlowe, usługowe, urządzenia towarzyszące, ciągi komunikacyjne, parkingi, szkoły, boiska sportowe, garaże, i ciągi piesze (chodniki). W przedmiotowej sprawie, działki podlegające zwrotowi są jednorodne pod względem zagospodarowania z działką nr [...], stanowiącą własność spadkobierców podmiotu wywłaszczonego i pozostają niezagospodarowane. Znajdujące się na nieruchomości drzewa i krzewy nie stanowią elementu zieleni osiedlowej. Nie da się, zdaniem Wojewody, zaliczyć do elementów infrastruktury osiedla, zniszczonego ogrodzenia drewnianego. Przed wprowadzeniem zmian ewidencyjnych wszystkie trzy działki stanowiły jedną działkę nr [...], dla której jako właściciele byli wpisani spadkobiercy A. W. Ze szkicu sytuacyjnego z 1955 r. wynika, że na części nieruchomości, która nie została wywłaszczona, znajdował się budynek mieszkalny i budynek gospodarczy, który w złym stanie technicznym istnieje do dnia dzisiejszego. Uprawniony jest wniosek, jak wskazał Wojewoda, że na całym obszarze nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...] i [...] nie rozpoczęto prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia i cel ten nie został zrealizowany, zatem działki podlegają zwrotowi.

W ocenie Wojewody, Starosta przeprowadził szczegółowe, wszechstronne i wnikliwe postępowanie zmierzające do wyjaśnienia wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności, z zachowaniem reguł art. 7, 10, 77 i 80 i art. 107 § 3 kpa.

Skargę na decyzję odwoławczą złożył Prezydent Miasta B., który zarzucił naruszenie:

- art. 7, 77 § 1 i art. 107 § 3 kpa w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy przez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy stanowiących podstawę rozstrzygnięcia, a także przez brak dostatecznego uzasadnienia prawnego podjętego rozstrzygnięcia;

- art. 136 ust. 1 i 2 i art. 137 ugn przez uznanie, że wywłaszczona nieruchomość stała się zbędna na cel wywłaszczenia oraz nieuwzględnienie, że cel wywłaszczenia został zrealizowany.

W uzasadnieniu skargi, powtarzając uzasadnienie odwołania, zakwestionowano ustalenia faktyczne i interpretację przepisów prawa dokonaną przez organ odwoławczy. Podkreślono, że organ ten skoncentrował się na fragmencie wywłaszczonej nieruchomości (działkach nr [...] i [...]), w oderwaniu od całej nieruchomości gruntowej wywłaszczonej orzeczeniami z: [...] lipca 1955 r., [...] września 1959 r. i [...] lipca 1967 r., obejmującej powierzchnię łączną 0,1959 ha, bez wnikliwego rozważenia realizacji celu wywłaszczenia całej nieruchomości, który to cel został - w ocenie skarżącego - bez wątpienia zrealizowano. Zdaniem skarżącego, budynki mieszkalne wielorodzinne wraz z otaczającą infrastrukturą osiedlową znajdujące się w okolicy zwróconej nieruchomości powstały wskutek realizacji narodowych planów gospodarczych, nakłady na zwrócone działki w postaci drzew, krzewów i ogrodzenia stanowią elementy infrastruktury osiedlowej (kompleks osiedla mieszkaniowego zrealizowanego przez Z.B.M. w B.). Istniejąca infrastruktura wykorzystywana jest przez mieszkańców osiedla do celów komunikacyjnych i rekreacyjnych. Teren zagospodarowany przez osiedle mieszkaniowe nie jest co prawda w całości pokryty inwestycjami budowlanymi, jednakże nie oznacza to niezrealizowania celu wywłaszczenia. Skarżący podkreślił, że okoliczność, że lokalizacja budynków mieszkalnych wielorodzinnych, a także zieleni osiedlowej odbiega od pierwotnie planowanej, nie ma wpływu na zrealizowanie podstawowego celu nabycia. Jak wskazał, warunek z art. 137 ust. 1 pkt 1 ugn musi odnosić się do całości nieruchomości a nie jej części.

Skarżący odwołał się także do regulacji ustawy o ochronie przyrody (art. 5 ust. 21) wskazując na definicję terenów zielonych i wywodząc, że Wojewoda nie uznał znajdującej się na spornych działkach zieleni jako elementu infrastruktury osiedla, co jest stanowiskiem błędnym. Odwołując się do warunków technicznych dla budynków skarżący wskazał, że zwracane działki winny pozostać zagospodarowane jako otoczenie budynku mieszkalnego wielorodzinnego znajdującego się na przyległej nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,0681 ha, bowiem nie ma możliwości spełnienia na nich warunków zgodnego z prawem usytuowania budynków (nie byłby możliwy do spełnienia warunek zachowania odpowiednich odległości).

W odpowiedzi na skargę Wojewoda P. wniósł o jej oddalenie uznając zarzuty za nieuzasadnione. Wywiódł, że skoro ustawodawca przewidział możliwość zwrotu części nieruchomości, to nie ma podstaw do opowiedzenia się za interpretacją skarżącego, zgodnie z którą "organ analizując zgromadzony materiał dowodowy, skoncentrował się jedynie na fragmencie nabytej nieruchomości, którą stanowią działki oznaczone aktualnie numerem geodezyjnym [...] o pow. 0,0042 ha i [...] o pow. 0,0060 ha, w oderwaniu od całej wywłaszczonej nieruchomości obejmującej powierzchnię łączną 0,1959 ha, bez wnikliwego rozważenia realizacji celu nabycia na całej nieruchomości, który to cel został w ocenie skarżącego zrealizowany". Wojewoda wskazał, że budynek wielorodzinny na działce sąsiedniej wybudowano przed wejściem w życie rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, zatem przepisy tego rozporządzenia nie znajdują w sprawie zastosowania.

Podczas rozprawy dnia 21 września 2017 r. pełnomocnik skarżącego wyjaśnił, że sporny teren służy mieszkańcom bloków przy ul. P. Parkowane są tam samochody i znajduje się przejście do śmietnika. Bezpośrednio przy bloku jest chodnik. W pobliżu może być usytuowany schron. Złożył zdjęcie terenu wykonane w kwietniu 2017 r.

Pełnomocnik uczestniczki postępowania wskazał, że teren zwróconych działek jest zajmowany na parking samowolnie.

Uczestnik postępowania M. G. wyjaśnił, że mieszkał na spornym terenie w latach 1951-1961/2; pod budynkiem mieszkalnym wykopane było szambo, nie znajduje się tam schron. W pozostałym zakresie działka jest terenem "dzikim", kilkakrotnie wywłaszczanym, na którym "panował bałagan". Jak wskazał, jego matka mieszkała na tym terenie 40 lat.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku na podstawie art. 151 ppsa oddalił skargę.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że zaskarżoną decyzję wydano na podstawie art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1, i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r., poz. 2147 ze zm., dalej ugn). Poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu (art. 136 ust. 3 ugn). Nieruchomość uznaje się za zbędną na cel wywłaszczenia, jeżeli: pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo gdy pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany (art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 ugn). Jeżeli w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część (art. 137 ust. 2 ugn).

Zgodnie z art. 216 ust. 2 pkt 2 ugn, przepisy rozdziału 6 działu III ugn (tj. przepisy o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości) stosuje się odpowiednio do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa albo gminy odpowiednio na podstawie art. 9 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952 r. poz. 31). Art. 9 ww. dekretu wskazuje jako podstawę nabycia umowę sprzedaży lub zamiany nieruchomości, jednakże zgodzić się należy ze stanowiskiem WSA w Rzeszowie sformułowanym w wyroku z 22.7.2014 r. II SA/Rz 458/14, cbosa, że art. 216 ust. 2 pkt 2 ugn nie może być wykładany jako obejmujący wyłącznie te sytuacje, w których nabycie nieruchomości następuje na podstawie czynności prawnych. Byłaby to wykładnia niezgodna z zasadą sprawiedliwości społecznej, preferująca do zwrotu wyłącznie nieruchomości nabyte drogą cywilnoprawną (umowną) z pominięciem wywłaszczeń decyzyjnych na cele publiczne mających miejsce na podstawie dekretu. Efektem tego osoby godzące się na umowne wyzbycie się nieruchomości na cele publiczne byłyby w sprawach o zwrot nieruchomości w lepszej sytuacji, niż te, które zostały wywłaszczone na mocy decyzji administracyjnych. Brak jest uzasadnienia dla dokonania takiego rozróżnienia. Skład orzekający w sprawie niniejszej powyższe stanowisko w całości podzielił, co skutkuje uznaniem za prawidłowe zastosowanie trybu zwrotu wywłaszczonej nieruchomości do spornych działek przejętych decyzyjnie na podstawie przepisów powyższego dekretu z 1949 r.

Nie ulega wątpliwości, że kolejne wywłaszczenia, które miały miejsce stosunku do spornej nieruchomości: orzeczeniami z 1959 r. (50 m2 na podstawie art. 1, 2 i 14 uztwn) i z [[...] lipca] 1967 r. (100 m2 na podstawie art. 14 i 20 "ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości" [winno być "ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości /Dz. U. nr 18, poz. 94 z 1961 r."; k. 28 akt Starosty]), kwalifikują się jako wywłaszczenia objęte zasadami zwrotu określonymi w art. 136 ust. 3 ugn (art. 216 ust. 1, ust. 2 pkt 3 ugn).

Zdaniem Sądu, nie sposób skutecznie zarzucić orzekającym w sprawie niniejszej organom naruszenia przepisów o postępowaniu wyjaśniającym i o uzasadnianiu rozstrzygnięć administracyjnych (art. 7, 77, 107 § 3 kpa). Istotnie, jak wynika z ustalonego przez organy stanu faktycznego wykazanego obszernie w aktach administracyjnych dokumentami źródłowymi, począwszy od roku 1955 dokonywano sukcesywnie wywłaszczeń i przejęć dotyczących terenu działki nabytej przez małżonków A. i F. W. w 1930 r. o powierzchni wówczas 2282 m2. Wywłaszczenia (przejęcia), których dotyczy sprawa niniejsza, następowały kolejno orzeczeniami z lat 1955, 1959 i 1967 r., w tym wywłaszczenie orzeczeniem z [...] lipca 1955 r. objęło powierzchnię 1809 m2 na potrzeby realizacji narodowych planów gospodarczych – budownictwa mieszkaniowego wielorodzinnego (osiedla mieszkaniowe). Ta okoliczność pozostaje niesporna między stronami. Z uwagi na to, że kolejne wywłaszczenia i decyzyjne przejęcia następowały w stosunku do kolejnych terenów obejmujących pierwotnie działkę małżonków W. lub też terenów sąsiednich i z uwagi na to, że te tereny łączono podczas odnowienia operatu ewidencji gruntów (1963 r.: połączenie działki o wielkości 423 m2 i części nieruchomości już wywłaszczonych w latach 1955 i 1959) nadając im nowe numery ([...]), a następnie dokonywano kolejnych wywłaszczeń (1967 r.) - wystąpiła sytuacja, w której powstała w 1979 r. działka nr [...] posiadała niejednolity stan prawny (przedmiotowo-podmiotowy) i była niejednolita obszarowo. Na brak ujednoliconej kontroli nad tymi okolicznościami i na panujący w tym zakresie nieład zwróciły uwagę organy orzekające w sprawie i potwierdził te fakty na rozprawie przed Sądem uczestnik postępowania M. G. nazywając tę sytuację "bałaganem". Stąd pozytywnie należy ocenić podjęte przez Starostę działania porządkujące, w tym uzyskanie decyzyjnej zmiany w ewidencji gruntów i budynków. Prowadziło to do ustalenia, którego skarżący w sposób przekonujący nie podważył jak też przeciwko któremu nie protestowali w trakcie postępowania wnioskodawcy, że zgłoszony dnia 19 czerwca 2009 r. wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości dotyczy terenu wyodrębnionego jako działki nr [...] i [...] o łącznej powierzchni 0,0102 ha. Co prawda wnioskodawcy wskazali we wniosku wszczynającym postępowanie, że chodzi im o obszar 440 m2, jednakże z uwagi na powyżej opisane skomplikowanie okoliczności sprawy nie sposób wymagać było od nich na etapie składania wniosku dokładnego wskazania powierzchni do zwrotu.

Skoro wnioskodawcy zwrócili się o zwrot de facto części wywłaszczonej od ich spadkodawców nieruchomości (fakt spadkobrania również został w sposób niebudzący wątpliwości wykazany i nie spotkał się z zastrzeżeniami stron postępowania), to w odniesieniu do tej części należało przeprowadzić postępowanie, co też organ prawidłowo uczynił.

Wbrew zarzutowi skargi, rozważania co do zwróconej części nie nastąpiły w oderwaniu od sytuacji "całej wywłaszczonej nieruchomości". Ani organy, ani sąd nie kwestionują trafności spostrzeżeń skarżącego, że faktycznie kolejne wywłaszczenia miały miejsce na cel budowy osiedla mieszkaniowego i towarzyszącej mu infrastruktury, że takie osiedle faktycznie powstało i jest pewnym mikroorganizmem urbanistycznym, które funkcjonuje nie wyłącznie jako budynki zamieszkania wielorodzinnego, ale wespół z tworzącą go infrastrukturą techniczną służącą potrzebom mieszkańców (parkingi, śmietniki, ciągi komunikacyjne itd, itp). Mając to na uwadze trzeba zaznaczyć, co umknęło skarżącemu, że w sprawie niniejszej wytypowane do zwrotu działki nr [...] i [...] nie tworzą funkcjonalnej całości z osiedlem mieszkaniowym, a służą osiedlu niejako przypadkowo. Z protokołu oględzin z 21 grudnia 2015 r. i dołączonej dokumentacji zdjęciowej jednoznacznie wynika, że teren działek jest nie tyle niezagospodarowany, co faktycznie opuszczony, a korzystanie z niego nie wynika z jakiejś widocznej koncepcji, ale nosi ślady doraźności. Charakter znajdującej się na zwróconych działkach roślinności, resztki zabudowy (płot), ubita ziemia, na której parkują samochody, w ogóle nie stanowią – jak wywodzi skarżący – zagospodarowanej zieleni osiedlowej czy wykorzystywanej według jakiejś wyraźnej koncepcji infrastruktury osiedlowej. Dodać trzeba, co szczególnie widoczne jest na mapie na k. 331 akt Starosty, że orzeczone do zwrotu działki nr [...] i [...] stanowią z działką nr [...] będącą przedmiotem współwłasności wnioskodawców (k. 328 akt Starosty) zwarty kompleks o jednorodnym kształcie. Trudno dopatrzeć się jakiejś całości między działkami orzeczonymi do zwrotu a sąsiednimi, na których znajdują się budynki mieszkalne wielorodzinne. Co więcej, zdaniem wnioskodawców to nie Skarb Państwa, ale ich spadkodawcy i oni płacili za te działki podatki i pozostawały one w ich władaniu faktycznym.

Mając na uwadze całokształt okoliczności sprawy, w tym sposób zagospodarowania terenu zwróconych działek i terenu sąsiedniego, jak też treść dokumentów źródłowych stwierdzić należy, że obecne przeznaczenie działek nr [...] i [...] nie mieści się w funkcji właściwej dla osiedla mieszkaniowego. Podkreślić jeszcze raz należy, że jest to teren zaniedbany, niezagospodarowany, wykorzystywany jedynie doraźnie na cele parkingowe, bez wyraźnej posiadającej określony wygląd zieleni osiedlowej. W takiej sytuacji nie sposób podzielić zarzuty skarżącego, że teren ten stanowi koncepcyjnie i infrastrukturalnie fragment osiedla mieszkaniowego wybudowanego w oparciu o przepisy dekretu o realizacji narodowych planów gospodarczych. Jest to zatem teren zbędny na cel wywłaszczenia.

W stanie prawnym aktualnym na datę wydania zaskarżonej decyzji mamy do czynienia z normatywną definicją przesłanki zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia (art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 ugn), która to definicja nie obowiązywała w dacie wywłaszczeń spornych działek. Art. 137 ust. 1 pkt 1 ugn wszedł w życie dnia 1 stycznia 1998 r., a art. 137 ust. 1 pkt 2 ugn - dnia 22 września 2004 r. Zastosowanie tych terminów do wywłaszczeń mających miejsce przed wejściem w życie art. 137 ugn byłoby zatem zastosowaniem prawa wstecz, co jest niedopuszczalne, zwłaszcza że nie obowiązuje szczególny przepis intertemporalny zezwalający na takie stosowanie. Stąd też w orzecznictwie ukształtował się pogląd, który skład orzekający w sprawie niniejszej podziela, że terminy określone w art. 137 ust. 1 ugn znajdują zastosowanie wówczas, gdy odpowiednio: nie podjęto prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia przed dniem 1 stycznia 1998 r., bądź też nie zrealizowano celu wywłaszczenia przed dniem 22 września 2004 r. Jeżeli rozpoczęcie prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia nastąpiło przed dniem 1 stycznia 1998 r., albo cel wywłaszczenia został zrealizowany przed dniem 22 września 2004 r., to w takim przypadku terminy określone w art. 137 ust. 1 ugn nie mają zastosowania, ponieważ jako normy materialnoprawne nie mogą kształtować skutków prawnych stanu faktycznego zaistniałego przed wejściem w życie przepisu określającego te terminy (np. wyrok z 15.7.2014 r., I OSK 761/13, cbosa). Oznacza to w sprawie niniejszej, że skoro ustalono rozpoczęcie realizacji celu wywłaszczenia na części nieruchomości przed dniem 1 stycznia 1998 r. (wejście w życie ugn) i zakończenie tej realizacji miało miejsce przed dniem 22 września 2004 r., to wyklucza to zastosowanie definicji zbędności z art. 137 ust. 1 ugn do tej części nieruchomości, natomiast nie wyklucza do pozostałej, na której celu wywłaszczenia do dnia orzekania o zwrocie nie zrealizowano. A zatem ta ostatnio wskazana część wywłaszczonej nieruchomości podlega zwrotowi jako zbędna na cel wywłaszczenia. Jak wskazał Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 13.3.2014 r. P 38/11, jak długo "wywłaszczone rzeczy (prawa) nie są przekazywane na cel publiczny uzasadniający wywłaszczenie, tak długo nie został osiągnięty cel wywłaszczenia i tak długo działanie organów państwa stanowi ingerencję w prawo własności, która nie ma konstytucyjnej legitymacji". W sprawie niniejszej powyższe wywody pozostają aktualne co do części wywłaszczonej nieruchomości stanowiącej obecnie działki nr [...] i nr [...].

Bezskuteczny pozostaje zarzut dotyczący braku możliwości zagospodarowania zwróconych działek zgodnie z regulacjami rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zgodnie z obecnie obowiązującym brzmieniem art. 137 ust. 2 ugn, jeżeli w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część. Na tle poprzedniego brzmienia tego przepisu Trybunał Konstytucyjny wskazał w uzasadnieniu wyroku z 3.4.2008 r. K 6/05, że "art. 137 ust. 2 ugn w zakresie, w jakim uzależnia zwrot części wywłaszczonej nieruchomości niezagospodarowanej na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu od istnienia możliwości zagospodarowania jej zgodnie z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w dniu złożenia wniosku o zwrot części nieruchomości, a w przypadku braku planu zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu albo jeżeli przylega do nieruchomości stanowiącej własność osoby wnioskującej o zwrot, jest niezgodny z art. 2 oraz art. 21 ust. 2, art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji oraz nie jest niezgodny z art. 64 ust. 3 Konstytucji". Jak wskazuje się w piśmiennictwie, wystąpienie którejkolwiek z przesłanek zwrotu oznacza obowiązek zwrotu niezależnie od tego, czy nieruchomość nadaje się do samodzielnego zagospodarowania w świetle ustaleń aktualnego planu miejscowego lub w świetle innych przepisów (E. Bończak-Kucharczyk, komentarz do art. 137 ugn, System Informacji Prawnej LexOmega). Zdaniem składu orzekającego w sprawie niniejszej, powyższe tezy należy również rozszerzyć na regulacje warunków technicznych. To od właściciela zwróconych działek będzie zależało co z nimi uczyni, czy zdecyduje się na ich zabudowę czy też nie. Dodać należy, że w tej konkretnej sprawie zwrócone działki mogą tworzyć z sąsiednią działką nr [...] większy kompleks, a zatem nie powinny być traktowane wyłącznie, jak czyni to skarżący, jako oderwane fragmenty działek z budynkami wielorodzinnymi.

Ocena przesłanki zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia została w sprawie niniejszej dokonana bez naruszenia prawa, nadto jest wyczerpująca, nietendencyjna ale odnosząca się do okoliczności sprawy niniejszej i zawiera kompleksowe rozważenie wszystkich przesłanek wydania orzeczenia na podstawie art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 2 ugn.

Sąd I instancji podzielił ocenę organów, że fakt istnienia w obrocie prawnym orzeczenia ustalającego wysokość odszkodowania za wywłaszczenie nie oznacza, że odszkodowanie zostało wypłacone. Skoro wypłata nie została w żaden sposób udowodniona, to w orzeczeniu o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości brak jest podstaw do orzekania o zwrocie zwaloryzowanego odszkodowania.

Skargę kasacyjną wywiódł Skarb Państwa - Prezydent Miasta B., reprezentowany przez r. pr. A. J., zaskarżając wyrok II SA/Bk 324/17 w całości, zarzucając wyrokowi:

1. na podstawie art. 174 pkt 2 ppsa naruszenie przepisów postępowania, które miał[o] istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności art. 7, 77 § 1 kpa (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257) w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy przez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy;

2. na podstawie art. 174 pkt 1 ppsa naruszenie prawa materialnego – art. 136 ust. 1 i 2 oraz [art.] 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r., poz. 2147 ze zm.) przez uznanie, że wywłaszczona nieruchomość gruntowa stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu oraz nieuwzględnienie, że cel określony w decyzji wywłaszczeniowej został zrealizowany.

Skarżący kasacyjnie wniósł o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku; zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych; ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, co do istoty, w trybie art. 188 ppsa; zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Pismem z 1 lutego 2018 r. Zarząd Wspólnoty Mieszkaniowej Budynku przy ul. P. podniósł, że budynek wielorodzinny ([...] lokale mieszkalne) nr [...] przy ul. P. w B. został wybudowany w 1956 r. na działce nr [...] (po obrysie budynku). W czesi jego budowy ogrodzenie posesji na działce [...] zostało odsunięte od granicy działki nr [...] (stanowiącej własność Gminy B.) ok. 2 m w działkę nr [...], by umożliwić dojazd do klatek schodowych budynku. Pod klatki schodowe podjeżdżały samochody ciężarowe np. z meblami i inne. O tym, że mieszkańcy bloku korzystali z części działki nr [...] świadczy również czerpnia znajdująca się na ww. działce, której schron zlokalizowany jest w budynku Wspólnoty. Pozostał 1 słup ogrodzeniowy przy czerpni. Wydzielone działki [...] i [...] są niezbędne dla prawidłowego funkcjonowania mieszkańców bloku przy ul. P. w B., w celu zapewnienia bezpieczeństwa, umożliwienia dojazdu do klatek schodowych, szczególnie karetkom pogotowia, policji, straży pożarnej inwalidom. Budynek zamieszkują [...] rodziny, w większości ludzie starsi, inwalidzi. Wspólnota zamierza wydzierżawić lub wykupić działki [...] i [...], by zapewnić spokojne funkcjonowanie mieszkańców budynku (k. 109-110 akt sądowych).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 183 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, z. 1, poz. 1, dalej uchwała I OPS 10/09).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Zarzut naruszenia art. 7 w zw. z art. 77 § 1 kpa (s. 2, 4 skargi kasacyjnej), nie został starannie skonstruowany, bowiem autor skargi kasacyjne nie wskazał norm odniesienia. Jeżeli zarzut naruszenia prawa przez organ administracji nie został wyraźnie powiązany w skardze kasacyjnej z zarzutem naruszenia prawa przez wojewódzki sąd administracyjny, nie ma przeszkód, dla których NSA - przeanalizowawszy uzasadnienie skargi kasacyjnej - nie mógłby samodzielnie zidentyfikować zarzutu naruszenia prawa przez WSA (np. art. 145 § 1 pkt 1 lit. b lub c bądź też art. 151 ppsa) i tak przedstawiony zarzut rozpoznać merytorycznie, mimo niepełnego wskazania podstawy kasacyjnej (cz. III p. 2 i 4 uzasadnienia uchwały I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010/1/1, s. 21-22, 38-39). Mimo, że autor skargi kasacyjnej nie wskazał normy odniesienia (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa), zarzut ten nadawał się do rozpoznania.

Tak zidentyfikowany zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 kpa nadawał się do rozpoznania. W sposób dowolny Sąd I instancji przyjął, że "wytypowane do zwrotu działki nr [...] i [...] nie tworzą funkcjonalnej całości z osiedlem mieszkaniowym, a służą osiedlu niejako przypadkowo" (s. 11 uzasadnienia wyroku II SA/Bk 324/17). Wnikliwa analiza odpisów i kserokopii map, przedstawiających zasięg każdego z tych wywłaszczeń: szkicu stanu prawnego nieruchomości na mapie w skali 1:500, załączonej do pisma Starosty z 29 września 2011 r.; kserokopii załącznika do zezwolenia Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego z 28 maja 1955 r., przedstawiającego żółtym kolorem (k. 67 akt Starosty) wywłaszczenie 1809 m2 dokonane orzeczeniem z [...] lipca 1955 r. (k. 280, 274, 196, 195, 67, 57, 57=34, 33 akt Starosty); kserokopii załącznika do zezwolenia Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego z 28 maja 1955 r., przedstawiającego zielonym kolorem wywłaszczenie 50 m2 dokonane orzeczeniem z [...] września 1959 r. na wniosek "A" (k. 280, 274, 96, 95, 72, 30 akt Starosty); kserokopii mapy "Ewidencji g[runtów...] i Budy", przedstawiającej zielonym kolorem wywłaszczenie 100 m2 dokonane orzeczeniem z [...] lipca 1967 r. (k. 280, 274, 145, 142, 100, 28-26, 194=25 akt Starosty), prowadzi do wniosku, że wywłaszczenie dokonane orzeczeniem z [...] lipca 1955 r. 1809 m2 prowadziło do uzyskania głównej części gruntu, na którym następnie pobudowano dominującą część bloku wielomieszkaniowego przy ul. P. Dalsza część tego bloku pobudowana została na działce, obecnie oznaczonej numerem [...], nie objętej żadnym ze wskazanych wyżej orzeczeń wywłaszczeniowych (k. 274 akt Starosty). Zarówno kształt bloku przy ul. P. (dla uproszczenia – przypominający literę C), jak i odpowiadający mu w przybliżeniu kształt (także przypominający literę C) wywłaszczonej części nieruchomości stanowiącej w 1955 r. własność spadkobierców A. z K. W. (W.) wskazują, że od początku celem wywłaszczenia dokonanego orzeczeniem z [...] lipca 1955 r. było uzyskanie gruntu, który stanowiłby teren budowy bloku w kształcie litery C, wraz z pasem gruntu, koniecznym dla obsługi tego bloku (zwłaszcza w części zbliżonej do każdego ze skrzydeł tego bloku i klatek wejściowych). Wywłaszczenia dokonane kolejnymi orzeczeniami z: [...] września 1959 r. na wniosek "A" (50 m2) i [...] lipca 1967 r. (100 m2), nie pozostawały w żadnym związku z wywłaszczeniem dokonanym orzeczeniem z [...] lipca 1955 r., ani nie były związane z obsługą bloku przy ul. P., lecz służyły poprawie obsługi – odpowiednio – domu oznaczonego symbolem [...] na działce nr [...] i domu oznaczonego symbolem [...] na działce [...] (k. 331, 397 akt Starosty). Z tego punktu widzenia, wywłaszczenia dokonane orzeczeniami z [...] lipca 1967 r. [...] września 1959 r. poprawiły zagospodarowanie osiedla jako całości, lecz nie wpłynęły w żaden sposób na realizację celu wywłaszczenia dokonanego orzeczeniem z [...] lipca 1955 r.

Nietrafnie Sąd I instancji uznał, że nie sposób skutecznie zarzucić orzekającym w sprawie organom naruszenia przepisów art. 7, 77 i 107 § 3 kpa (s. 10 uzasadnienia wyroku II SA/Bk 324/17). W szczególności oględziny nieruchomości, dokonane dnia 21 grudnia 2015 r. nie zawierają jakichkolwiek informacji, czy w bloku przy ul. P. znajduje się schron, a jeśli tak, czy i gdzie znajduje się czerpnia schronu. Na zdjęciu dolnym, na k. 399, w lewym dolnym rogu zdjęcia widoczna jest murowana budowla, która swym kształtem przypomina czerpnię schronu. Na górnym zdjęciu, na k. 399, sfotografowana jest szklana butelka, która zapewne stoi na jakimś podwyższeniu. Na istnienie czerpni schronu wskazuje Zarząd Wspólnoty Mieszkaniowej w piśmie z 1 lutego 2018 r. Doświadczenie życiowe i fakty powszechnie znane (art. 77 § 4 kpa; art. 106 § 4 ppsa) wskazują, że w latach 50-tych XX w., w okresie Zimnej Wojny, pod ówcześnie budowanymi budynkami wielomieszkaniowymi, umieszczano schrony, których elementem konstrukcyjnym były czerpnie, umieszczane w odległości przewidzianej przepisami ówcześnie obowiązującego prawa. Blok przy ul. P. pobudowano w 1956 r., przeto koniecznym było ustalenie w toku postępowania wyjaśniającego, czy ów blok ma schron i czy czerpnia tego schronu, jako element konstrukcji budynku bloku, znajduje się na przedmiotowych działkach. Ze zdjęć wykonanych podczas oględzin i z protokołu oględzin nie wynika, gdzie są usytuowane wejścia do klatek schodowych i czy działki [...] i [...] nie są z istoty swego usytuowania przeznaczone od obsługi osób korzystających z wejść do bloku, na co zdają się wskazywać odległości, naniesione odręcznie na mapie (k. 397 akt Starosty) oraz fakt, że przez działkę nr [...] prowadzi szlak komunikacyjny mieszkańców bloku do śmietnika.

Wszystkie te argumenty czynią co najmniej przedwczesną ocenę, że "wytypowane do zwrotu działki nr [...] i [...] nie tworzą funkcjonalnej całości z osiedlem".

Obie formy naruszenia prawa materialnego (art. 174 pkt 1 ppsa) mogą się odnosić jedynie do sytuacji, gdy w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną stan faktyczny sprawy został ustalony w sposób niebudzący wątpliwości. W przeciwnym razie czynienie sądowi I instancji zarzutu naruszenia prawa materialnego jest co najmniej przedwczesne (J. Drachal, A. Wiktorowska, R. Stankiewicz w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu administracyjnym. Komentarz, C.H. Beck 2017, s. 739, nb 18). Z tej przyczyny Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł się odnieść do zarzutu z pierwszej (art. 174 pkt 1 ppsa) podstawy kasacyjnej.

Sąd I instancji błędnie przeszedł do porządku dziennego nad stanowiskiem pełnomocnika skarżącego, zaprezentowanego na rozprawie dnia 21 września 2017 r., w którym wskazał on sporny teren służy do obsługi blok[u] przy ul. P.; są tam parkowane samochody mimo nie urządzenia parkingu i jest tam przejście do śmietnika; bezpośrednio przy bloku jest chodnik; w pobliżu może być usytuowany schron (k. 51, 52 akt sądowych). Kontrola oceny zebranych dowodów, a zwłaszcza protokołu oględzin i wydruków zdjęć doń dołączonych, nie była ze strony Sądu I instancji wystarczająca (s. 11 uzasadnienia II SA/Bk 324/17).

Zaskarżony wyrok narusza art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 kpa. Sąd I instancji błędnie aprobował stanowisko organu odwoławczego w zakresie ustaleń koniecznych dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, co skutkowało niezasadnym oddaleniem skargi.

Skoro istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, a Sąd I instancji z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 kpa nie uchylił zaskarżonej decyzji, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 ppsa, uchylił zaskarżony wyrok w całości i rozpoznał skargę.

Wobec naruszenia zaskarżoną decyzją art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i 4, art. 80, art. 107 § 3 kpa, należało zaskarżoną decyzję uchylić. Na podstawie art. 135 ppsa w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i 4, art. 80, art. 107 § 3 kpa należało uchylić decyzję I instancji.

Ponownie rozpoznając sprawę Starosta B. dokona kwerendy archiwów, w których znajdować się mogą dokumenty zawierające dane Obrony Cywilnej, pozwalającej ustalić, czy w bloku przy ul. P. nr [...] znajduje się schron i czy ma on czerpnię – jeżeli tak, to na jakiej działce ta czerpnia się znajduje i przez jakie działki ów element konstrukcyjny łączy się z tym blokiem. Jeśli zachowały się dokumenty projektowe tego bloku, Starosta ustali, czym kierowali się autorzy projektu, zachowując odpowiednie odległości od granic wywłaszczonej działki od budynku wielomieszkaniowego – w szczególności czy odległości te wynikały z ówcześnie obowiązujących przepisów prawa (samo odniesienie się do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. Dz. U. z 2015 r., poz. 1422 ze zm. było niewystarczające), czy też z metodyki pracy projektantów i architektów i czy służyły zapewnieniu prawidłowej obsługi mieszkańców bloku. Starosta ponownie przeprowadzi oględziny przedmiotowych działek – w tym nr [...],[...] i [...] (wyraźnie odnosząc się do każdej z tych działek) oraz piwnic bloku, w celu ustalenia, czy w piwnicach bloku przy ul. P. jest schron i czy ma on czerpnię - jeśli tak, to gdzie usytuowaną. Do oględzin Starosta przybrać sobie może osobę aktualnie odpowiedzialną w B. za Obronę Cywilną i stan techniczny dawnych schronów w budynkach wielomieszkaniowych. Przy pomocy pomiarów i zdjęć Starosta utrwali położenie działek nr [...],[...] w stosunku do wejść do klatek schodowych i ustali, jak istnienie tych działek wpływa na prawidłową obsługę komunikacyjną mieszkańców bloku. Celowym może się okazać przesłuchanie w trakcie oględzin w charakterze świadka np. jednego z członków Zarządu Wspólnoty Mieszkaniowej, którzy mogą udzielić organowi stosownych informacji w tej materii.

Dokonawszy powyższych ustaleń, Starosta wyda decyzję, której uzasadnienie spełni ustawowe wymogi art. 107 § 1 i 3 kpa co do ustaleń faktów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, oceny zebranych dowodów (art. 80 kpa) i dokona właściwego aktu subsumcji, przedstawiając sposób rozumowania, prowadzący do osiągniętego rezultatu (art. 153 ppsa).

O kosztach postępowania sądowego za obie instancje orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2, i art. 200 w zw. z art. 205 § 2 ppsa.