Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2855/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-02-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Piotr Korzeniowski (spr.), Sędziowie sędzia WSA Agnieszka Wójcik, sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Protokolant st. sekr. sąd. Piotr Iwaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 lutego 2017 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta Miasta Z. z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego A. S. kwotę 980 (słownie dziewięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem zaskarżenia jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. (dalej: SKO w W., Kolegium, organ II instancji, organ odwoławczy), znak: [...] wydana na podstawie art. art. 127 § 2 w zw. z art. 17 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 23, ze zm., dalej: k.p.a.) oraz art. 1 i art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn.: Dz. U. z 2001 r., Nr 79, poz. 856, ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania A. S. (dalej: strona, skarżący) reprezentowanego przez r. pr. A. S. od decyzji Prezydenta Miasta Z. (dalej: organ I instancji) z [...] kwietnia 2016 r., nr [...] odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie wiaty z elektryczną bramą wjazdową na działkę oraz utwardzenie działki w granicy z działką ew. nr [...] na terenie dz. nr [...] położonej przy ul. [...] w Z.

W decyzji z [...] sierpnia 2016 r. Kolegium na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Stan sprawy przestawiał się następująco:

Organ I instancji w decyzji Nr [...] o warunkach zabudowy z [...] września 2012 r., znak: [...], wydanej, po rozpatrzeniu wniosku A. S. (właściciela działki ew. nr [...]), ustalił warunki zabudowy dla działki ew. nr [...], położonego przy ul. [...] w Z., dla inwestycji polegającej na budowie wiaty z elektryczną bramą wjazdową wraz z utwardzeniem podłoża wiaty. Odwołanie do SKO w W. od powyższej decyzji złożył J. W. - właściciel działki sąsiedniej ew. nr [...] w którego granicy powstała przedmiotowa wiata. Kolegium, po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez J. W. w decyzji znak: [...] z [...] listopada 2012 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta Z.

B. i J. W. zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzję SKO w W. znak: [...] z [...] listopada 2012 r. utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta Z. Nr [...] o warunkach zabudowy z [...] września 2012 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 16 maja 2013 r. sygn. IV SA/Wa 317/13 po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 maja 2013 r. sprawy ze skargi B. W. i J. W. na decyzję SKO w W. uchylił zaskarżoną decyzję SKO w W. oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji nr [...] o warunkach zabudowy z [...] września 2012r. Następnie po ponownym rozpoznaniu sprawy przez organ I instancji w decyzji z [...] grudnia 2013 r. nr [...] o warunkach zabudowy znak: [...] ponownie ustalił warunki zabudowy dla działki ew. nr [...] położonej przy ul. [...] w Z. dla inwestycji polegającej na budowie wiaty z elektryczną bramą wjazdową wraz z utwardzeniem działki w granicy z działką ew. nr [...]. Od powyższej decyzji odwołanie złożyli B. i J. W., podnosząc że analiza funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu została przeprowadzona nieprawidłowo. Ponadto wskazali, ze ustalone parametry inwestycji nie wynikają z przeprowadzonej analizy.

SKO po rozpatrzeniu powyższego odwołania w decyzji z [...] kwietnia 2014 r. znak: [...] uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Kolegium zwróciło uwagę na braki w przeprowadzonej analizie funkcji oraz cech zagospodarowania terenu.

Organ I instancji w toku ponownego przeprowadzenia postępowania w sprawie wniosku A. S. o ustalenie warunków zabudowy terenu działki ew. nr [...]. położonego przy ul. [...] w Z., dla inwestycji polegającej na budowie wiaty z elektryczną bramą wjazdową na działkę wraz z utwardzeniem wydał decyzję nr [...] z [...] lipca 2014 r., w której odmówił ustalenia warunkach zabudowy, uznając, że nie zostały spełnione łącznie wymagania określone w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Wyniki analizy, zawierające cześć tekstową i graficzną stanowiły załącznik do ww. decyzji. Od powyższej decyzji A. S. wniósł odwołanie do SKO w W.

Organ II instancji, po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez A. S. - właściciela nieruchomości oznaczonej jako działka ew. nr [...], na której powstała wiata elektryczna z bramą wjazdową w decyzji znak: [...] z [...] stycznia 2015 r. uchylił zaskarżoną decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. SKO w W. w uzasadnieniu swojej decyzji wskazało, że zarówno analiza tekstowa jak i uzasadnienie zaskarżonej decyzji są, bardzo ogólne i nie zawierają szczegółowego uzasadnienia ustalonych warunków zabudowy.

W toku ponownego przeprowadzenia postępowania organ I instancji w decyzji Nr [...] z [...] lipca 2015 r. odmówił wydania decyzji o warunkach zabudowy dla działki ew. nr [...] położonej w Z. przy ul. [...]. Od powyższej decyzji A. S. wniósł odwołanie do SKO w W. Organ II instancji, po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez A. S. - właściciela nieruchomości oznaczonej jako działka ew. nr [...], na której powstała wiata elektryczna z bramą wjazdową w decyzji znak: [...] z [...] lutego 2016 r. uchylił zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta Z. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Kolegium w uzasadnieniu swojej decyzji wskazało, że analiza jest bardzo ogólna i nie zawiera szczegółowego uzasadnienia ustalonych warunków zabudowy.

Organ I instancji w decyzji z [...] kwietnia 2016 r. Nr [...] odmówił wydania decyzji o warunkach zabudowy działki ewidencyjnej numer [...] położonej w Z. przy ul. [...]. W uzasadnieniu ww. decyzji organ I instancji przywołał treść art. 61 ust. 1 u.p.z.p. i stwierdził, że po wykonaniu analizy funkcji oraz cech zabudowy w zakresie wydania decyzji o warunkach zabudowy nie jest spełniony art. 61 ust. 1 pkt 1 oraz art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. Organ wyjaśnił na czym polega brak spełnienia treści art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Nie spełnienie art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. polega w ocenie organu I instancji na niezgodności lokalizacji wiaty z przepisami odrębnymi – art. 43 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2015 r. poz. 460). Według organu I instancji, w związku z powyższym nastąpiła odmowa ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie wiaty z elektryczną bramą wiazdową wraz z utwardzeniem terenu w granicy z działką ewidencyjną nr [...] położoną w Z. W ocenie organu I instancji, wobec stwierdzenia niespełnienia warunku, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 i pkt 5 u.p.z.p. istnieje obowiązek odmownego załatwienia wniosku o ustalenie warunków zabudowy pomimo, że inwestycja na działce ew. nr [...] w Z. obejmująca wiatę z elektryczną bramą wjazdową wraz z utwardzeniem terenu w granicy z działką ewidencyjną nr [...] położoną w Z. już istnieje.

Od decyzji organu I instancji z [...] kwietnia 2016 r. w piśmie z [...] maja 206 r. odwołanie złożył skarżący reprezentowany przez r. pr. A. S.

W odwołaniu skarżący zaskarżył w całości decyzję organu I instancji z [...] kwietnia 2016 r. Zaskarżonej decyzji zarzucił:

1. naruszenie przepisów postępowania w postaci art. 81 w zw. z art. 40 § 2 k.p.a. w sposób istotnie wpływający na treść rozstrzygnięcia poprzez pominięcie pełnomocnika skarżącego przy dokonywaniu doręczeń w sprawie, w szczególności nie zawiadomienie pełnomocnika o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów przed wydaniem decyzji, w szczególności nie zawiadomienie pełnomocnika o możliwości wypowiedzenia się co do przeprowadzonej analizy funkcji oraz cech zagospodarowania terenu, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia art. 10 § 1 k.p.a.;

2. naruszenie przepisów postępowania w postaci art. 81 w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. w sposób istotnie wpływający na treść rozstrzygnięcia poprzez niezapewnienie stronie działającej przez profesjonalnego pełnomocnika czynnego udziału w każdym stadium postępowania, w postaci braku zawiadomienia pełnomocnika o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów przed wydaniem decyzji przez Prezydenta Miasta Z., w szczególności nie udzielenie pełnomocnikowi możliwości wypowiedzenia się co do przeprowadzonej analizy funkcji oraz cech zagospodarowania terenu, co doprowadziło do uznania okoliczności faktycznych za udowodnione mimo uniemożliwienia stronie wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów;

3. naruszenie przepisów postępowania w postaci art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. w sposób istotnie wpływający na treść rozstrzygnięcia poprzez brak właściwego uzasadnienia decyzji, zarówno na płaszczyźnie uzasadnienia faktycznego, w szczególności poprzez niewskazanie faktów i dowodów na podstawie, których organ uznał, że nie zachodzą przesłanki wskazane w art. 61 u.p.z.p. do wydania decyzji o warunkach zabudowy, a także na płaszczyźnie uzasadnienia prawnego, które zostało sporządzone w sposób niewłaściwy i polegało jedynie na przytoczeniu treści przepisu bez wyjaśnienia podstawy ich zastosowania polegającej na przytoczeniu toku rozumowania i dokonanej wykładni owych przepisów, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia art. 7 oraz art. 11 k.p.a.;

W odwołaniu wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu odwołania skarżący rozwinął treść postawionych zarzutów i przedstawił argumenty, które w jego ocenie, przemawiają za ich zasadnością.

W decyzji z [...] sierpnia 2016 r. Kolegium na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu ww. decyzji Kolegium wskazało, że w przedmiotowej sprawie istotne znaczenie mają ustalenia odnośnie wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, obowiązującej linii zabudowy oraz wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej. Zdaniem Kolegium, w tym konkretnym stanie faktycznym, brak jest możliwości ustalenia wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki zgodnie z § 5 rozporządzenia. Wskaźnik powierzchni zabudowy na terenie objętym wnioskiem "po zrealizowaniu budynku objętego wnioskiem" jest istotnie większy od średniego wskaźnika powierzchni zabudowy występującego na terenie analizowanym, przekracza także maksymalny wskaźnik powierzchni zabudowy występujący na terenie analizowanym, a więc jego ustalenie prowadziłoby do usankcjonowania pogłębienia zróżnicowania terenu. W ocenie organu odwoławczego, pogłębianie zróżnicowania terenu, na którym została zrealizowana inwestycja jest niezgodne z naczelną zasadą planowania i zagospodarowania przestrzennego wynikającą z art. 1 u.p.z.p., a więc zasadą ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju. W tej sytuacji, zdaniem organu II instancji, - projektowana inwestycja nie stanowi kontynuacji wskaźników intensywności wykorzystania terenu. Narusza zatem zasadę "dobrego sąsiedztwa" oraz art. 2 pkt 1 ustawy. Według Kolegium, przeprowadzona analiza wykazała, że dla przedmiotowej inwestycji brak jest możliwości ustalenia obowiązującej linii nowej zabudowy zgodnie z § 4 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu miejscowego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588).

W skardze z [...] października 2016 r. skarżący reprezentowany przez r. pr. A. S. zaskarżył w całości decyzję SKO z [...] sierpnia 2016 r. utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta Z. z [...] kwietnia 2016 r. nr [...], doręczoną pełnomocnikowi w dniu [...] września 2016 r.

Zaskarżonej decyzji zarzucono:

1. naruszenie przepisów postępowania w postaci art. 80 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. w sposób istotnie wpływający na treść rozstrzygnięcia poprzez nierozpoznanie zarzutów odwołania i brak uzasadnienia dla oceny, że organ I instancji nie naruszył przepisów art. 10 § 1, 40 § 2 w zw. z art. 81 k.p.a., poprzez uznanie przez organ II instancji, że naruszenie ww. przepisów nie miało znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, podczas gdy organ ma obowiązek wyjaśnienia stronom zasadności przesłanej, którymi się kierował przy załatwieniu sprawy;

2. naruszenie przepisów postępowania w postaci art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak należytego uzasadnienia zarówno na płaszczyźnie uzasadnienia faktycznego i prawnego, oraz nie wyjaśnienie dlaczego organ II instancji uznał, że zarzuty podnoszone przez stronę nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, podczas gdy organ ma obowiązek ustosunkować się do wszystkich zarzutów podnoszonych w toku postępowania, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia art. 11 k.p.a.;

3. naruszenie przepisów prawa materialnego w postaci § 4 ust. 1-3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. 2003 r., nr 164, poz. 1588) poprzez nieprawidłowe ustalenie linii zabudowy na działce objętej wnioskiem, podczas gdy inwestycja, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy została już zrealizowana i to ona powinna w niniejszej sprawie stanowić o prawidłowym wyznaczeniu linii zabudowy, gdyż jest najbardziej wysuniętym elementem zabudowy po stronie ulicy [...], co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia § 4 ust. 4 ww. rozporządzenia poprzez jego niezastosowanie;

4. naruszenie przepisów prawa materialnego w postaci art. 3 pkt 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r., poz. 290) poprzez przyjęcie przez organ II instancji, że inwestycja objęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy jest budynkiem, podczas gdy przedmiotowa wiata garażowa stanowi budowlę w rozumieniu art. 3 pkt 3 pr. bud.

Wskazując na powyższe zarzuty: na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, p.p.s.a. wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej jej decyzji Prezydenta Miasta Z. nr [...] z [...] kwietnia 2016 r. oraz na podstawie art. 200 p.p.s.a. wniesiono o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że organ II instancji w uzasadnieniu decyzji w ogóle nie ustosunkował się do zarzutów podnoszonych w odwołaniu, lakonicznie stwierdzając że nie mają one wpływu na podjęte rozstrzygnięcie. Zdaniem skarżącego, nie ulega wątpliwości, że organ II instancji nie odniósł się w ogóle do zarzutu naruszenia 40 § 1 i 40 § 2 w zw. z art. 81 k.p.a. Stosownie do treści art. 80 k.p.a., organ administracji publicznej powinien był ocenić - na podstawie całokształtu materiału dowodowego - czy dana okoliczność została udowodniona. Ocenie tej organ ma obowiązek dać wyraz w szczegółowym uzasadnieniu swojej decyzji. Bez wątpienia zaskarżona decyzja takiej oceny nie zawiera. Według skarżącego, oceny tej trudno dopatrzyć się również w uzasadnieniu decyzji organu I instancji. Organ II instancji nie wyjaśnił dlaczego w jego ocenie zarzuty podniesione przez skarżącego nie mają wpływu na treść zapadłego w sprawie rozstrzygnięcia naruszając tym samym art. 11 k.p.a.

Zdaniem skarżącego, działania organów administracji odmawiające wydania warunków zabudowy naruszają jego prawa do środowiska wolnego od barier funkcjonalnych. Utwardzenie terenu przed wejściem do nieruchomości stanowiącym jednocześnie podjazd dla samochodu jest niezbędny dla skarżącego, albowiem umożliwia mu poruszanie się na wózku. Wiata garażowa umożliwia skarżącemu korzystanie z samochodu, zaś elektryczna brama sprawia, że możliwym jest samodzielne jej zamykanie i otwieranie. Nie byłoby to możliwe gdyby skarżący musiał otwierać bramę manualnie.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie i podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Organ II instancji wyjaśnił również, że nie skorzystał z przysługującego mu uprawnienia do wstrzymania wykonania ww. decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 ze zm.) oraz art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., dalej: p.p.s.a.), sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia następuje między innymi w sytuacji, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarga podlegała uwzględnieniu, albowiem dokonana przez Sąd analiza akt administracyjnych i konfrontacja wyników tej analizy z treścią zaskarżonej decyzji poprzez pryzmat mających zastosowanie przepisów prawa procesowego, nie pozwoliły Sądowi na uznanie sprawy za wyjaśnioną w należyty sposób. Z taką zaś sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie.

Podstawę wydania ww. decyzji stanowił art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., według którego organ odwoławczy wydaje decyzję, w której: 1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję. Artykuł 138 § 1 pkt 1 k.p.a. nie określa wprawdzie przesłanek do podjęcia przez organ odwoławczy decyzji utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji, niemniej jednak należy zauważyć, że utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji jest możliwe jedynie wówczas, gdy nie narusza ona przepisów materialnych i procesowych. Organ jest obowiązany ocenić prawidłowość zaskarżonej decyzji nie tylko w granicach zarzutów przedstawionych w odwołaniu, lecz także pod kątem przepisów prawa materialnego i procesowego, które mają zastosowanie w sprawie rozstrzygniętej zaskarżoną decyzją.

Art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. uprawnia organ odwoławczy do utrzymania zaskarżonej decyzji w mocy jedynie w sytuacji, gdy zaskarżona odwołaniem decyzja wydana została zgodnie z prawem. Decyzja administracyjna jest aktem, który składa się z dwu istotnych elementów: osnowy (rozstrzygnięcia) i uzasadnienia. Obie te części stanowią jedność w znaczeniu materialnym i formalnym i żadna z nich nie może istnieć oddzielnie w obrocie prawnym (zob. np. wyrok NSA z 3 listopada 2000 r., IV SA 13/98, LEX nr 53448; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 maja 2000 r., I SA/Kr 856/98, LEX nr 43041).

Uzasadnienie służy wyjaśnieniu rozstrzygnięcia stanowiącego dyspozytywną część decyzji i samo w sobie nie może być uznane za decyzję administracyjną, lecz jedynie za jej integralną część (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 listopada 2001 r., II SA 924/01, LEX nr 81816). Zgodnie z art. 107 k.p.a. decyzja wydana przez organ administracji publicznej powinna zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne. W myśl postanowień powołanego przepisu powinno ono w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Na podstawie powołanego przepisu organ musi zająć stanowisko wobec całego materiału procesowego oraz uzasadnić jasno i należycie swoje zdanie, a w szczególności na jakiej podstawie uznał pewne fakty za prawdziwe. Natomiast uzasadnienie prawne decyzji powinno zawierać wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Polega ono nie tylko na obowiązku powołania podstawy prawnej w decyzji i przytoczeniu obowiązującego prawa, ale także na wszechstronnym wyjaśnieniu podstawy prawnej czyli na wytłumaczeniu, dlaczego organ orzekający rozstrzygając sprawę, zastosował określony przepis lub dlaczego przyjął jego daną wykładnię.

Zdaniem Sądu uzasadnienie decyzji organu I instancji w niniejszej sprawie, nie spełnia warunków, o jakich mowa w art. 107 § 3 k.p.a. Uzasadnienie decyzji organu I instancji zostało sporządzone w sposób sprzeczny z treścią art. 107 § 3 k.p.a. Organ I instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w ogóle nie wskazał dowodów na podstawie których oparł swoje rozstrzygnięcie. Organ I instancji nie przeprowadził również analizy czterech załączników do niniejszej decyzji obejmujących: Załącznik nr 1 załącznik graficzny – obszar inwestycji ograniczony liniami rozgraniczającymi i literami ABCDA w skali 1/500, załącznik nr 2 obejmujący wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy (część tekstowa), załącznik nr 3 obejmujący wyniki analizy oraz cech zabudowy (część graficzna skala 1: 1000, załącznik nr 4 obejmujący wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy (część graficzna, skala 1:500).

Należy podkreślić, że uzasadnienie decyzji organu I instancji w dużej mierze sprowadza się do opisania trwającego postępowania w przedmiotowej sprawie.

Materialnoprawną podstawę wyeliminowanych z obrotu prawnego decyzji stanowiły przepisy ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 778 ze zm., dalej: u.p.z.p.) oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). W warunkach niniejszej sprawy istotne jest, że przepisy tego rozporządzenia wyznaczają zakres postępowania wyjaśniającego prowadzonego przez organ w sprawie ustalenia warunków zabudowy.

Zaniechanie przeprowadzenia przez organ I instancji analizy czterech załączników do niniejszej decyzji oraz właściwej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w całym obszarze analizowanym, uniemożliwiło organowi I instancji dokonanie wszechstronnej i rzetelnej oceny w zakresie warunków, określonych w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p., co stanowi istotę postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy.

W ocenie Sądu, wydanie decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy musi być poprzedzone wnikliwą, pełną i wyczerpującą analizą funkcji oraz cech zabudowy, której wyniki znajdują odzwierciedlenie w samej analizie i dokumentach stanowiących podstawę jej przygotowania oraz w uzasadnieniu decyzji organu wydającego decyzję administracyjną.

Przechodząc do oceny decyzji organu II instancji wskazać należy, że wydanie rozstrzygnięcia na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. jest możliwe wyłącznie, gdy organ I instancji prawidłowo zastosował w sprawie przepisy prawa materialnego, co oznacza w praktyce, że organ II instancji dochodzi do analogicznych ustaleń. Organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania zobligowany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę w takim zakresie, w jakim została ona rozstrzygnięta przez organ I instancji. Rozstrzygnięcie sprawy stanowi obligatoryjny element decyzji administracyjnej z art. 107 § 1 k.p.a.

W ocenie Sądu, organ odwoławczy w niniejszej sprawie naruszył przepis art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymując w mocy decyzję organu I instancji bez prawidłowego zbadania nie tylko jej prawidłowości, ale również prawidłowego ponownego rozpatrzenia w całości przedstawionej sprawy a także wnikliwego rozpatrzenia zarzutów zawartych w złożonym przez skarżącego odwołaniu. Czyniąc w ten sposób organ odwoławczy naruszył, także przepisy postępowania, a w szczególności art. 7 k.p.a. oraz art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., nakładający na organy administracji publicznej obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego.

Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji Kolegium z [...] sierpnia 2016 r., Sąd uznał, że skarga jest uzasadniona, bowiem organ II instancji dopuścił się naruszenia przepisów prawa procesowego w stopniu mającym istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Stosownie do treści art. 15 k.p.a. postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Do uznania, że zasada dwuinstancyjności została zrealizowana, nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni.

Realizując zasadę dwuinstancyjności organ odwoławczy na nowo ponownie rozpatruje sprawę administracyjną w jej całokształcie. Cechą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego jest bowiem to, że organ II instancji ponownie rozpatruje oraz rozstrzyga sprawę rozpatrzoną i rozstrzygniętą przez organ I instancji. Nie oznacza to wprawdzie, że organ II instancji powtarza całe postępowanie wyjaśniające, lecz opierając się na materiale dowodowym zasadniczo zebranym w toku postępowania przez organ I instancji, organ odwoławczy materiał ten jeszcze raz poddaje ocenie, przy czym czyni to między innymi w kontekście zarzutów odwołania, a w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia wyjaśnia, w zależności od wyniku tej oceny, podstawy faktyczne i prawne swojego rozstrzygnięcia, a tym samym podzielenia stanowiska organu I instancji lub przyznania racji wnoszącemu środek odwoławczy.

W odwołaniu skarżący podniósł, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji zostało sporządzone w sposób sprzeczny z treścią art. 107 § 3 k.p.a. Skarżący zarzucił, że organ I instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w ogóle nie wskazał dowodów na podstawie, których oparł swoje rozstrzygnięcie. Zdaniem skarżącego, w treści uzasadnienia decyzji organu I instancji trudno doszukać się wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia poza lakonicznym przytoczeniem przepisów prawa.

Motywy decyzji organu odwoławczego powinny być tak ujęte, aby strona mogła zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ przy załatwianiu sprawy, na co wskazuje art. 11 k.p.a.

Natomiast zarzucany w skardze brak ustosunkowania się przez organ II instancji do podnoszonych w środku odwoławczym kwestii, które są prawnie doniosłe, jest uchybieniem noszącym cechę naruszenia prawa w stopniu mającym także istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Takie bowiem działanie organu odwoławczego (organ odwoławczy w zasadzie nie zajmuje własnego stanowiska w rozpoznawanej sprawie ograniczając się do opisu przebiegu postępowania i przytoczenia przepisów, a zarazem nie ustosunkowuje się do zgłoszonych w środku odwoławczym zarzutów) godzi tym samym w podstawowe prawa i gwarancje procesowe strony.

W niniejszej sprawie, SKO w W. rozpoznając odwołanie wniesione przez skarżącego dopuściło się naruszenia - w stopniu mającym istotny wpływ na rozstrzygnięcie - przepisu art. 11 i art. 15 k.p.a., a także wskazanych w skardze przepisów 80 w zw. z art. 107 § 3, art. 10 § 1, art. 40 § 2 w zw. z art. 81 k.p.a.

W sprawie nie ulega wątpliwości, że w odwołaniu skarżący zakwestionował postępowanie organu I instancji, który zdaniem strony naruszył przepisy postępowania w postaci art. 81 w zw. z art. 40 § 2 k.p.a.

Według skarżącego organ I instancji naruszył także art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak właściwego uzasadnienia decyzji, zarówno na płaszczyźnie uzasadnienia faktycznego, w szczególności poprzez niewskazanie faktów i dowodów na podstawie których organ uznał, że nie zachodzą przesłanki wskazane w art. 61 u.p.z.p. do wydania decyzji o warunkach zabudowy, a także na płaszczyźnie uzasadnienia prawnego, które zostało sporządzone w sposób niewłaściwy i polegało jedynie na przytoczeniu treści przepisu bez wyjaśnienia podstawy ich zastosowania.

W odwołaniu podniesiono konkretne zarzuty odnoszące się do postępowania prowadzonego przez organ I instancji. Tymczasem SKO w W. odnosząc się do tych kwestii wskazało, że zarzuty podniesione w odwołaniu nie mają wpływu na podjęte rozstrzygnięcie (s. 5 decyzji Kolegium).

Organ odwoławczy odniósł się zatem do wszystkich zarzutów odwołania w jednym zdaniu uznając, że nie mają one wpływu na podjęte rozstrzygnięcie. W ocenie Sądu, stwierdzenie takie nie świadczy o ponownym - zgodnie z zasadą dwuinstancyjności - rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy.

Organ odwoławczy powinien ponownie poddać ocenie zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, szczególnie w kontekście zarzutów zawartych w środku odwoławczym, a w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia wyjaśnić, podstawy faktyczne i prawne rozstrzygnięcia. Niewątpliwie podniesione w odwołaniu argumenty nie miały charakteru wysoce specjalistycznego, co tym bardziej nie zwalniało organu odwoławczego z obowiązku rozważenia ich słuszności, odniesienia się do nich.

Należy podkreślić, że w żadnym razie stwierdzenie przez Kolegium, że podniesione w odwołaniu zarzuty nie mają wpływu na podjęte rozstrzygnięcie, nie wyczerpuje dwuinstancyjności postępowania i powinności wyczerpującego zgromadzenia i rozpoznania materiału dowodowego. Kolegium zaniechało tymczasem wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego, co - jak wskazano - stanowi naruszenie art. 15 i art. 11 w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na rozstrzygnięcie.

W ponownie prowadzonym postępowaniu organ I instancji będzie zobowiązany do ponownego i wyczerpującego rozważenia całokształtu zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego w szczególności w kontekście podniesionych w odwołaniu argumentów. Analiza w tym zakresie winna znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu rozstrzygnięcia skonstruowanym stosownie do art. 107 § 3.

Z uwagi na to, że zasadnicza część argumentów podniesionych w skardze skierowanej do sądu administracyjnego pokrywa się z zarzutami przedstawionymi w odwołaniu na decyzję organu I instancji, Sąd za przedwczesne uznał odniesienie się do tychże argumentów. Wszystkie te kwestie będą bowiem przedmiotem ponownej uwagi organu I instancji w ponownie prowadzonym postępowaniu. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy uwzględnią zatem ocenę prawną wyrażoną w niniejszym uzasadnieniu.

Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono w myśl art. 200 wskazanej ustawy.