Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 1080/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2019-04-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 pkt 1-5
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.
article: par. 6 ust. 2
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
article: art. 138 par. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 151, art. 153
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 2 kwietnia 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Magdalena Sieniuć (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Sędzia WSA Jolanta Rosińska Protokolant Specjalista Anna Kośka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 kwietnia 2019 roku sprawy ze skargi B. S.– C. i A. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] roku nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy - oddala skargę. AK.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] nr: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.), powoływanej dalej jako: "k.p.a.", w związku z art. 61 ust. 1-5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2017 r. poz. 1073 ze zm.), powoływanej dalej jako: "u.p.z.p.", utrzymało w mocy decyzję organu I instancji w sprawie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji.

Jak wynika z akt sprawy, wnioskiem z dnia 24 listopada 2015 r. B. S.-C. i A. C. wnieśli o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na legalizacji budynku gospodarczego zrealizowanego w wyniku samowoli budowlanej (budynek gospodarczy położony w granicy z sąsiednimi działkami nr 79, 74, 75, 81/1, 81/3, 81/4).

Prezydent Miasta Z. decyzją z dnia [...] nr [...], znak: [...]ustalił warunki zabudowy dla inwestycji określonej we wniosku. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją nr [...] z dnia [...], po rozpatrzeniu odwołania K. M., uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia Prezydentowi Miasta Z. .

W uzasadnieniu decyzji Kolegium stwierdziło, że przeprowadzona w sprawie analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu jest niespójna oraz zawiera wady, które powodują konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Przy obliczaniu poszczególnych parametrów przedmiotowej inwestycji organ I instancji pominął część budynków znajdujących się w obszarze analizowanym, nie podając żadnego uzasadnienia w tym zakresie. Organ I instancji nie zapewnił również stronom postępowania czynnego udziału w sprawie z uwagi na brak doręczenia im przed wydaniem decyzji, a po zgromadzeniu materiału dowodowego w sprawie, zawiadomienia o możliwości zapoznania się z tym materiałem i wypowiedzenia co do niego.

Po ponownie przeprowadzonym postępowaniu organ I instancji wydał decyzję z dnia [...] nr [...], znak: [...], w której ustalił warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Decyzją z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., po rozpatrzeniu odwołania K. M., utrzymało w mocy decyzję organu I instancji, uznając, że po uzupełnieniu analizy urbanistycznej organ lokalizacyjny w sposób prawidłowy wykazał występowanie przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

Wyrokiem z dnia 7 marca 2017 r., sygn. II SA/Łd 994/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uchylił decyzję Kolegium z dnia [...] nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Z. z dnia [...] znak: [...] zarzucając, że nieuprawnione było określenie możliwości usytuowania spornego obiektu w granicy z działkami sąsiednimi powołując się jedynie na istnienie w obszarze analizowanym niewielkich obiektów gospodarczych tak właśnie ulokowanych. Nadto w ocenie Sądu nieprawidłowo określony został parametr dotyczący szerokości elewacji frontowej w przedziale od 6,4 m do 24 m, bowiem ustalenie szerokości elewacji frontowej do 24 m w żaden sposób nie wynika z przeprowadzonej analizy, a więc jej wynik doprowadził do błędnych wniosków w tym zakresie. Błędnie ustalono, że na działce nr ewid. 91 usytuowany jest budynek mieszkalny, którego szerokość elewacji frontowej wynosi jedynie ok. 33, podczas gdy wynosi ona ok. 10 m. Stąd uzasadnienie określenia szerokości elewacji frontowej obiektu inwestora do 24 m, a więc na całą szerokość działki, nie ma odzwierciedlenia w analizie urbanistycznej, mimo powołania się na § 6 ust. 2 rozporządzenia. We wskazaniach co do dalszego postępowania Sąd nakazał wziąć pod uwagę okoliczność, że w obszarze analizowanym brak jest obiektów o podobnych rozmiarach i funkcji usytuowanych w granicy z działkami sąsiednimi, jak również brak obiektów o wnioskowanej przez inwestora szerokości elewacji frontowej, zajmujących przy tym całą szerokość działki.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło skargę kasacyjną od ww. wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem z dnia 30 stycznia 2018 r., sygn. II OSK 1515/17, skargę tę oddalił. W wyroku tym Naczelny Sąd Administracyjny argumentował m.in., że bez względu na akcentowaną w skardze kasacyjnej okoliczność, iż na działce nr ewid. 91 znajduje się budynek gospodarczy o szerokości elewacji frontowej 33 m, określenie dla przedmiotowej inwestycji wskazanego parametru w wielkości 24 m nie było zasadne. Wyniki sporządzonej w sprawie analizy urbanistyczno-architektonicznej nie prezentują żadnych racji nieodzownych do przyjęcia, że wyznaczenie powyższego parametru we wskazanej wysokości (trzykrotnie przekraczającą wartość średnią) nie naruszy zastanego ładu przestrzennego. Bezkrytyczne nawiązanie przez organy administracji publicznej do maksymalnej wielkości ocenianego parametru nie było uprawnione, skoro zabieg taki nie był usprawiedliwiony wynikami sporządzonej w sprawie analizy.

W następstwie ponownego rozpoznania sprawy Prezydent Miasta Z. decyzją z dnia [...] znak: [...], odmówił ustalenia warunków dla planowanej inwestycji. Organ lokalizacyjny wyjaśnił, powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 stycznia 2018r., sygn. II OSK 1515/17, że na wyznaczonym w sprawie obszarze analizowanym nie ma działki sąsiedniej dostępnej z tej samej drogi publicznej, zabudowanej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych. Nie występują obiekty gospodarcze o gabarytach zbliżonych do wzniesionego samowolnie budynku, a zatem nawiązywanie szerokością elewacji frontowej do wartości najwyższej na obszarze analizowanym, trzykrotnie przewyższającej wartość średnią dla wszystkich obiektów oraz czterokrotnie dla budynków gospodarczych, a także dopuszczenie wysokości kalenicy o wartości 6,5 m naruszyłoby istniejący ład przestrzenny. Dla pozostałych budynków gospodarczych maksymalna szerokość elewacji frontowej wynosi 11 m, zaś wysokość kalenicy to 5 m. Na obszarze analizowanym dominują budynki gospodarcze o niewielkich gabarytach.

Odwołanie od ww. decyzji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego wnieśli A. C. i B. S.-C., zarzucając, że sprawa nie dotyczy inwestycji, lecz legalizacji części budynków gospodarczych wybudowanych bez odpowiedniego projektu przez poprzedniego właściciela działki nr 80 przed 1990 r. Nadto zarzucili, że w uzasadnieniu decyzji niesłusznie wspomina się o nadbudowie i rozbudowie, co nie miało miejsca, jak również nie miało miejsca wstrzymanie robót budowlanych, ponieważ takich robót nie było.

Przywołaną na wstępie decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu decyzji Kolegium, odwołując się uprzednio do treści art. 59 ust. 1 i ust. 2 u.p.z.p., wskazało na przesłanki warunkujące wydanie decyzji o warunkach zabudowy, określone w art. 61 ust. 1 pkt 1 - 5 u.p.z.p. Jednocześnie organ II instancji zwrócił uwagę, że sprawa niniejsza była już przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej. Zgodnie zaś z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302) ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Stosownie do tego przepisu organy administracji orzekające w rozpatrywanej sprawie są związane oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 7 marca 2017 r., sygn. II SA/Łd 994/16 oraz w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 stycznia 2018r., sygn. II OSK 1515/17.

Jednocześnie organ II instancji zauważył, że szczególnie istotna jest ocena wyrażona w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, w której Sąd ten stwierdził, że wyniki sporządzonej w sprawie analizy urbanistyczno-architektonicznej nie prezentują żadnych racji nieodzownych do przyjęcia, że wyznaczenie parametru w wysokości trzykrotnie przekraczającą wartość średnią nie naruszy zastanego ładu przestrzennego, a bezkrytyczne nawiązanie przez organy administracji publicznej do maksymalnej wielkości ocenianego parametru nie było uprawnione, skoro zabieg taki nie był usprawiedliwiony wynikami sporządzonej w sprawie analizy.

Mając na uwadze powyższe organ odwoławczy wskazał, że stosownie do tej oceny organ I instancji w ponownym postępowaniu uzupełnił analizę urbanistyczną w zakresie zakwestionowanym przez Sądy, tj. w zakresie szerokości elewacji frontowej stwierdzając, że na obszarze analizowanym nie występują obiekty gospodarcze o gabarytach zbliżonych do wzniesionego samowolnie budynku, a nawiązywanie szerokością elewacji frontowej do wartości najwyższej na obszarze analizowanym (33 m), trzykrotnie przewyższającej wartość średnią dla wszystkich obiektów oraz czterokrotnie dla budynków gospodarczych nie służyłoby zachowaniu ładu przestrzennego, a przeciwnie, ład ten naruszyłoby.

Ponadto organ odwoławczy zwrócił uwagę na przesłankę "dobrego sąsiedztwa", wskazując przy tym, że składają się na nią wszystkie elementy wymienione w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., a więc nie tylko funkcja zabudowy, lecz również gabaryty obiektów budowlanych. Jeżeli w wyniku analizy urbanistycznej zostanie stwierdzone, że nie występuje zabudowa, która pozwoli na określnie wymagań nowej zabudowy zgodnie z wnioskiem inwestora, wówczas nie można przyjąć spełnienia przesłanki "dobrego sąsiedztwa", niezależnie od tego, czy wniosek dotyczy zabudowy projektowanej, czy też zabudowy już istniejącej, w odniesieniu do której toczy się proces legalizacji samowoli budowlanej. Organ II instancji dodał również, że szerokość elewacji frontowej istniejącego budynku wynosi 23,5 m, co jest wartością znacznie odbiegającą od średniej występującej na obszarze analizowanym, która wynosi 8 m (dla wszystkich obiektów budowlanych) i 6,1 m (dla budynków gospodarczych). Stosownie do § 6 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588) możliwe jest ustalenie tego parametru w wysokości innej niż średnia, o ile wynika to z analizy urbanistycznej. Powołując się przy tym na orzecznictwo sądowe organ II instancji wskazał, że ustalenie tego parametru w drodze odstępstwa nie może być jednak podyktowane wyłącznie potrzebą inwestora, lecz zachowaniem ładu przestrzennego. Z analizy urbanistycznej nie wynika, aby ustalenie szerokości elewacji frontowej na poziomie 24 m było uzasadnione względami ładu przestrzennego, gdyż na obszarze analizowanym nie występują obiekty gospodarcze o tak dużych gabarytach jak legalizowany budynek. Ponadto organ odwoławczy zwrócił uwagę, że pomijając jeden budynek o szerokości elewacji frontowej 33 m, na obszarze tym dominują niewielkie budynki gospodarcze, dla których największa szerokość elewacji frontowej wynosi 11 m, zaś średnia wynosi 6,1 m. Ustalenie szerokości elewacji frontowej na poziomie tak dalece odbiegającym od średniej nie służyłoby zachowaniu ładu przestrzennego, a przeciwnie byłoby z nim sprzeczne.

Zdaniem organu II instancji, mimo ustalenia, że wymagania określone w art.61 ust. 1 pkt 2-5 u.p.z.p. są spełnione organ lokalizacyjny miał obowiązek wydania decyzji odmowej, skoro nie został spełniony warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., a jak wyżej wspomniano ustalenie warunków zabudowy jest możliwe tylko wówczas, gdy spełnione są łącznie warunki wymienione w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p.

Ponadto odnosząc się do zarzutów odwołania organ uznał je za niezrozumiałe, podkreślając przy tym, że zaskarżona decyzja stanowi odpowiedź na wniosek złożony przez skarżących w dniu 24 listopada 2015 r. w związku z legalizacją budynku gospodarczego na działce nr ewid. 80 przy ul. A., której potrzeba wynika z załączonego do wniosku postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. Z postanowienia tego wynika również, że miała miejsce samowolna rozbudowa i nadbudowa budynku gospodarczego, a ponadto, że na jego mocy wstrzymano roboty budowlane prowadzone bez wymaganego pozwolenia na budowę.

Skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyli B. S.–C. i A. C., reprezentowani przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, zarzucając:

1) naruszenie art. 61 ust. 1 u.p.z.p. poprzez jego zastosowanie w niniejszej sprawie,

2) obrazę art. 48 ustawy Prawo budowlane z 1994 r - poprzez jego zastosowanie,

3) obrazę art. 37 Prawa budowlanego z 1974 w związku z art. 103 ustawy Prawo budowlane z 1994 r - poprzez niezastosowanie w niniejszej sprawie,

4) że zaskarżona decyzja została wydana bez dostatecznego wyjaśnienia i rozważenia wszystkich istotnych okoliczności sprawy, co stanowi naruszenie przepisów postępowania - art. 7, 74, 77 § 1, 80 i art. 107 § 2 i 3 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy,

5) naruszenie art. 74 ust. 1 i 2 Konstytucji RP.

Pełnomocnik skarżących wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i obciążenie strony przeciwnej kosztami postępowania w sprawie według norm przepisanych, w tym kosztami zastępstwa radcowskiego.

W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżących podniosła, iż nie wdając się w meritum zaskarżonych rozstrzygnięć dotyczących spełnienia lub niespełnienia przesłanek przywołanego przez organ przepisu ustawy, należy podkreślić, że przepis ten nie ma w niniejszej sprawie zastosowania, a zatem ustalenia zostały dokonane w oparciu o wadliwie przywołaną podstawę prawną, a nadto bez koniecznego w takim przypadku postępowania wyjaśniającego.

Jednocześnie pełnomocnik wskazała, że decyzje dotyczące legalizacji samowoli winny wskazywać i uzasadniać, a czego w niniejszej sprawie nie czynią, podstawę faktyczną i prawną dla rozstrzygnięcia w zakresie zastosowanych przez organ przepisów prawa. Ocena legalności wybudowania konkretnego obiektu budowlanego powinna być bowiem dokonana w odniesieniu do przepisów obowiązujących w czasie ich wykonania. Zdaniem pełnomocnik skarżących pierwszą rzeczą, jaką organy administracyjne winny ustalić, to ustalić i w decyzji wywieść oraz uzasadnić, czy w niniejszym przypadku zastosowanie znajdą przepisy ustawy Prawo budowlane z 1974 r., czy też ustawy z 1994 r.

W odniesieniu do powyższego pełnomocnik skarżących podniosła, że organy obu instancji wadliwie przyjęły, że na działce o nr 80 w granicy w przywołanymi działkami sąsiednimi znajduje się jeden budynek gospodarczy. Ustalenie to nie ma odzwierciedlenia w rzeczywistym stanie rzeczy.

Pełnomocnik dodała przy tym, że na działce skarżących, w granicy z przywołanymi w decyzji działkami, znajdują się niejeden budynek gospodarczy, ale następujące budynki: 5 garaży dla samochodów osobowych (w granicy z działkami o nr ew. 74,81/1,81/3 i 81/4 oraz budynek gospodarczy ( w granicy z działkami: nr ew. 79 - będącej własnością skarżących i nr ew. 75), służący niegdyś obsłudze gospodarstwa domowego.

Zdaniem pełnomocnik skarżących, ze względu na ewentualną dalszą ocenę w zakresie warunków technicznych ich wykonania w toku prawidłowo przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego, okoliczność ta ma istotne znaczenie w sprawie. Garaże bowiem oraz budynek gospodarczy zostały wybudowane i usytuowane zgodnie z tymi warunkami technicznymi, które obowiązywały w dacie ich wybudowania.

Ponadto pełnomocnik skarżących podniosła, że jak wynika z aktu notarialnego - umowy sprzedaży skarżącym przedmiotowej działki o nr 80 zawartej w dniu [...] Rep: [...] w dacie transakcji znajdowały się już na niej następujące zabudowania: budynek gospodarczy murowany w stanie surowym zamkniętym (zakończony proces budowlany ) oraz wiaty garażowe murowane.

Pełnomocnik dodała przy tym, że budynki te powstały w latach 80 - ubiegłego stulecia, niewątpliwie przed datą 1.01.1995 r., co zostało stwierdzone przez inspektora PINB w toku postępowania pierwszoinstancyjnego. Dodatkowo pełnomocnik wskazała, że skarżący oświadczają, że wszystkie budynki, o których mowa, istniały już w 1987 r., kiedy kupili działkę sąsiednią - o nr. 79 i były przez ówczesnych właścicieli wykorzystywane zgodnie z przeznaczeniem. W ocenie pełnomocnik skarżących, organy I i II instancji nietrafnie ustaliły sytuację prawną w zakresie czasu wybudowania garaży oraz budynku gospodarczego. Powstały one bowiem w czasie, gdy obowiązywało poprzednie Prawo budowlane z 1974 r.

W dalszych motywach skargi podniesiono, że ustawodawca w sposób wyraźny rozróżnia samowolne budowy powstałe przed datą wejścia w życie ustawy prawo budowlane z 1994 r., a tymi powstałymi po tej dacie. Przepisy dotyczące legalizacji samowolnych budowli w tych przepisach są odmienne. Legalizacja samowoli winna być dokonywana według stanu prawnego obowiązującego w dacie budowy, chyba że obecny stan prawny jest korzystniejszy dla inwestora.

Pełnomocnik dodała przy tym, że zgodnie z art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy z 1994 r. Nie ma zatem zastosowania przywołany w decyzjach I i II instancji jako podstawa orzekania art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z 2003 r.

Zdaniem pełnomocnik skarżących, stosując prawidłowo przepisy ustawy budowlanej z 1974 r. należy stwierdzić, że ani wybudowanie garaży ani budynku gospodarczego nie było sprzeczne z obowiązującymi wówczas przepisami, w tym techniczno-budowlanymi.

Pełnomocnik skarżących podkreśliła również, że zgodnie z art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. obiekty budowlane wybudowane niezgodnie z przepisami podlegają rozbiórce, gdy właściwy organ stwierdzi, że obiekt znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony pod innego rodzaju zabudowę lub powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi i mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Organ w tym przypadku powinien wywieść, że są to zagrożenia realne, rzeczywiste, czego bezspornie nie uczynił.

Ponadto, zdaniem pełnomocnik skarżących, na szczególną uwagę zasługuje fakt, że budynek gospodarczy dłuższą ścianą usytuowany jest w granicy działki nr ew. 79, ale działka ta jest własnością skarżących. Krótszym bokiem graniczy zaś z budynkiem sąsiadów, którzy również pobudowali swój obiekt w tej samej granicy. W ocenie pełnomocnik skarżących, zarówno organ I jak i II instancji, nie dokonując właściwych ustaleń co do stanu faktycznego oraz stosując wadliwie przywołaną podstawę prawną, tj. ustawę budowlaną z 1994 r., oraz ustawę z 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu naruszyły w stopniu istotnym art. 74 k.p.a. Zgodnie z zawartą w tym przepisie zasadą prawdy obiektywnej, organy obu instancji winny podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy mając na uwadze interes społeczny oraz słuszny interes strony. Organy te zobowiązane były także do rozpatrzenia całego materiału dowodowego, zgodnie z przepisem art. 77 § 1 k.p.a. oraz do uzasadnienia decyzji z zastosowaniem wymogów określonych w przepisie art. 107 § 3 k.p.a.

W konkluzji pełnomocnik wskazała, że ww. obowiązki ustawowe zostały przez organy rażąco naruszone. Tak wadliwe decyzje nie pozwalają na kontrolę prawidłowości rozstrzygnięcia, zbadania i rozważenia argumentów, które dały podstawę do ich wydania w toku instancji. Powinny zatem zostać usunięte z obrotu prawnego, a sprawa powrócić do ponownego rozpoznania przez organ I instancji.

W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie w dniu 2 kwietnia 2019 r. pełnomocnik skarżących poparł skargę i wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i o zasądzenie kosztów postępowania. Skarżący podzielił stanowisko pełnomocnika.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga podlega oddaleniu.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), powoływanej dalej jako: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne.

Uchylenie zaskarżonego aktu (decyzji lub postanowienia) w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, jeżeli miało ono wpływ na wynik sprawy, lub naruszenia przepisów prawa procesowego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także dając podstawę do wznowienia postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). Ponadto należy wskazać, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Z. z dnia [...] w sprawie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na legalizacji budynku gospodarczego zrealizowanego w wyniku samowoli budowlanej (budynek gospodarczy położony w granicy z sąsiednimi działkami nr 79, 74, 75, 81/1, 81/3, 81/4).

Jak wynika z przedstawionego stanu sprawy, zaskarżona decyzja została wydana w wyniku ponownego rozpoznania sprawy w związku z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 7 marca 2017 r., II SA/Łd 994/16, uchylającym wcześniejszą decyzję Kolegium z dnia [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Z. z dnia [...] nr [...] znak: [...]Wyrokiem z dnia 30 stycznia 2018 r. NSA oddalił skargę kasacyjną Kolegium od tego wyroku.

Przystępując do kontroli zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. przede wszystkich należy zauważyć, że zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność, lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. W orzecznictwie sądowym na tle tego przepisu sformułowano pogląd, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, bo jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w danej sprawie. Z kolei związanie samego sądu administracyjnego oceną prawną w rozumieniu art. 153 p.p.s.a. oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które są sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się organu administracji publicznej do wskazań w zakresie dalszego postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2014 r., sygn. akt II FSK 1889/12, a także wyrok WSA w Łodzi z 24 kwietnia 2015 r., II SA/Łd 1182/14, dostępne na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego ciążący na organie administracji oraz sądzie, może być wyłączony tylko w przypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego, a także po wzruszeniu wyroku. Ocena prawna wyrażona w orzeczeniu sądu wiąże w sprawie ten sąd oraz organ administracji publicznej w przyszłości, ilekroć dana sprawa będzie przedmiotem rozpoznania przez sąd i organ, jeżeli ocena prawna wyrażona w tym orzeczeniu nie zostanie uchylona w prawem określonym trybie i jeżeli nie uległy zmianie przepisy prawne stanowiące podstawę oceny w danej sprawie (por. wyrok NSA z dnia 25 marca 2014 r., II GSK 55/13, a także wyrok WSA w Łodzi z 24 kwietnia 2015 r., II SA/Łd 1182/14, dostępne na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Ta ostatnia sytuacja niewątpliwie nie ma miejsca w niniejszej sprawie.

Przechodząc zatem do kontroli zaskarżonej decyzji, tytułem przypomnienia należy wskazać, że w powołanym wyroku z dnia 7 marca 2017 r., sygn. akt II SA/Łd 994/16, WSA w Łodzi, uchylając decyzję Kolegium i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, uznał, że nieuprawnione było określenie możliwości usytuowania spornego obiektu w granicy z działkami sąsiednimi powołując się jedynie na istnienie w obszarze analizowanym niewielkich obiektów gospodarczych tak właśnie ulokowanych. Nieprawidłowo określony został również parametr dotyczący szerokości elewacji frontowej w przedziale od 6,4 m do 24 m, bowiem ustalenie szerokości elewacji frontowej do 24 m w żaden sposób nie wynika z przeprowadzonej analizy, a więc jej wynik doprowadził do błędnych wniosków w tym zakresie. Błędnie ustalono, że na działce nr ewid. 91 usytuowany jest budynek mieszkalny, którego szerokość elewacji frontowej wynosi jedynie ok. 33, podczas gdy wynosi ona ok. 10 m. Stąd uzasadnienie określenia szerokości elewacji frontowej obiektu inwestora do 24 m, a więc na całą szerokość działki, nie ma odzwierciedlenia w analizie urbanistycznej, mimo powołania się na § 6 ust. 2 rozporządzenia. We wskazaniach co do dalszego postępowania Sąd nakazał organowi uwzględnić okoliczność, że w obszarze analizowanym brak jest obiektów o podobnych rozmiarach i funkcji usytuowanych w granicy z działkami sąsiednimi, jak również brak obiektów o wnioskowanej przez inwestora szerokości elewacji frontowej, zajmujących przy tym całą szerokość działki. Stanowisko to podzielił NSA w powołanym wyżej wyroku z dnia 30 stycznia 2018 r., sygn. II OSK 1515/17, oddalając skargę kasacyjną Kolegium. W wyroku tym Naczelny Sąd Administracyjny argumentował m.in., że bez względu na akcentowaną w skardze kasacyjnej okoliczność, iż na działce nr ewid. 91 znajduje się budynek gospodarczy o szerokości elewacji frontowej 33 m, określenie dla przedmiotowej inwestycji wskazanego parametru w wielkości 24 m nie było zasadne. Wyniki sporządzonej w sprawie analizy urbanistyczno-architektonicznej nie prezentują żadnych racji nieodzownych do przyjęcia, że wyznaczenie powyższego parametru we wskazanej wysokości (trzykrotnie przekraczającą wartość średnią) nie naruszy zastanego ładu przestrzennego. Bezkrytyczne nawiązanie przez organy administracji publicznej do maksymalnej wielkości ocenianego parametru nie było uprawnione, skoro zabieg taki nie był usprawiedliwiony wynikami sporządzonej w sprawie analizy.

Mając na względzie przywołane wyżej regulacje należy przyjąć, że organy orzekające w sprawie, wydając swe decyzje, zastosowały się do oceny prawnej i powyższych wskazań Sądu co do dalszego postępowania, które miały na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie. Trafnie przy tym Kolegium wywiodło, że stosownie do tej oceny organ I instancji w ponownym postępowaniu uzupełnił analizę urbanistyczną w zakresie zakwestionowanym przez Sądy, tj. w zakresie szerokości elewacji frontowej stwierdzając, że na obszarze analizowanym nie występują obiekty gospodarcze o gabarytach zbliżonych do wzniesionego samowolnie budynku, a nawiązywanie szerokością elewacji frontowej do wartości najwyższej na obszarze analizowanym (33 m), trzykrotnie przewyższającej wartość średnią dla wszystkich obiektów oraz czterokrotnie dla budynków gospodarczych nie służyłoby zachowaniu ładu przestrzennego, a przeciwnie, ład ten naruszyłoby.

Trafnie przy tym Kolegium zwróciło uwagę na przesłankę "dobrego sąsiedztwa", wskazując, że składają się na nią wszystkie elementy wymienione w art.61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., a więc nie tylko funkcja zabudowy, lecz również gabaryty obiektów budowlanych. Jeżeli w wyniku analizy urbanistycznej zostanie stwierdzone, że nie występuje zabudowa, która pozwoli na określnie wymagań nowej zabudowy zgodnie z wnioskiem inwestora, wówczas - jak prawidłowo stwierdziło Kolegium - nie można przyjąć spełnienia przesłanki "dobrego sąsiedztwa", niezależnie od tego, czy wniosek dotyczy zabudowy projektowanej, czy też zabudowy już istniejącej, w odniesieniu do której toczy się proces legalizacji samowoli budowlanej. Prawidłowo także Kolegium wskazało, że szerokość elewacji frontowej istniejącego budynku wynosi 23,5 m, co jest wartością znacznie odbiegającą od średniej występującej na obszarze analizowanym, która wynosi 8 m (dla wszystkich obiektów budowlanych) i 6,1 m (dla budynków gospodarczych). Stosownie do § 6 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588) możliwe jest ustalenie tego parametru w wysokości innej niż średnia, o ile wynika to z analizy urbanistycznej.

Zgodzić się należy także z Kolegium, że ustalenie tego parametru w drodze odstępstwa nie może być jednak podyktowane wyłącznie potrzebą inwestora, lecz zachowaniem ładu przestrzennego. Niewątpliwie z analizy urbanistycznej nie wynika, aby ustalenie szerokości elewacji frontowej na poziomie 24 m było uzasadnione względami ładu przestrzennego, gdyż na obszarze analizowanym nie występują obiekty gospodarcze o tak dużych gabarytach jak legalizowany budynek. Trafnie przy tym Kolegium wskazało, że pomijając jeden budynek o szerokości elewacji frontowej 33 m, na obszarze tym dominują niewielkie budynki gospodarcze, dla których największa szerokość elewacji frontowej wynosi 11 m, zaś średnia wynosi 6,1 m. Ustalenie szerokości elewacji frontowej na poziomie tak dalece odbiegającym od średniej nie służyłoby zachowaniu ładu przestrzennego, a przeciwnie byłoby z nim sprzeczne.

Wychodząc następnie z tych przesłanek Kolegium prawidłowo stwierdziło, że mimo ustalenia, że wymagania określone w art. 61 ust. 1 pkt 2-5 u.p.z.p. są spełnione, organ lokalizacyjny miał obowiązek wydania decyzji odmowej, skoro nie został spełniony warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., a jak wyżej wspomniano ustalenie warunków zabudowy jest możliwe tylko wówczas, gdy spełnione są łącznie warunki wymienione w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p.

W tym stanie rzeczy nie sposób także odmówić trafności stanowisku Kolegium prezentowanym w odpowiedzi na skargę, iż skarżący mylą w niniejszej sprawie postępowanie legalizacyjne (prowadzone przez organ nadzoru budowlanego) z postępowaniem lokalizacyjnym (prowadzone przez organ gminy). Organ właściwy w sprawie ustalenia warunków zabudowy nie analizuje przesłanek warunkujących postępowanie legalizacyjne prowadzone na podstawie przepisów Prawa budowlanego i nie ocenia czy jest ono prowadzone w sposób właściwy, lecz jest związany postanowieniem organu nadzoru budowlanego w zakresie, w jakim postanowienie to nakłada obowiązek uzyskania decyzji o warunkach zabudowy dla samowolnie wzniesionego obiektu budowlanego. Rację ma także Kolegium, co już wykazano powyżej, że postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie toczyło się w warunkach określonych w art. 153 p.p.s.a., a uzupełniające postępowanie dowodowe prowadzone przez organ I instancji toczyło się jedynie w wąskim zakresie wyznaczonym we wskazaniach zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 7 marca 2017 r., sygn. II SA/Łd 994/16, oraz w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 stycznia 2018 r., sygn. II OSK 1515/17.

Na kanwie powyższych rozważań stwierdzić należy, iż Kolegium prawidłowo ustaliło, że w sprawie zachodził brak podstaw do ustalenia warunków zabudowy i kierując się tymi ustaleniami utrzymało w mocy decyzję organu I instancji, stosownie do art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.

Mając na uwadze powyższe, Sąd, nie podzielając zarzutów skargi dotyczących naruszenia wskazanych w niej przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania administarcyjnego, uznał zaskarżoną decyzję za zgodną z prawem, wydaną za zachowaniem obowiązków organu wynikających z regulacji zawartej w art. 153 p.p.s.a.

Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.

RP