Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1516/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-04-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 83 ust. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędzia del. WSA Tomasz Świstak (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Olga Jasionek po rozpoznaniu w dniu 18 kwietnia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 marca 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 1165/16 w sprawie ze skargi J. R. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [..] kwietnia 2016 r. znak [..] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 17 marca 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 1165/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. R. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [..] kwietnia 2016 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Zaskarżonym postanowieniem z dnia [..] kwietnia 2016 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu zażalenia J. R. utrzymał w mocy postanowienie [..] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [..] lutego 2016 r. odmawiające stwierdzenia nieważności postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w H. z dnia [..] listopada 2012 r., który odmówił zwolnienia J. R. od poniesienia kosztów postępowania administracyjnego w wysokości 984 zł w sprawie zgodności z przepisami drewnianej stodoły zlokalizowanej na działce nr geod. [..] położonej przy ul. A.. w N., ustalonych postanowieniem z dnia [..].11.2012 r. znak: [..].

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, utrzymując w mocy postanowienie [..] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, wskazał w uzasadnieniu, że zwolnienie z kosztów lub części kosztów oparte na art. 267 K.p.a. ma charakter uznaniowy, co oznacza, że do organu należy wybór sposobu rozstrzygnięcia powyższej kwestii.

PINB w H. uznał, że J.z R. nie zasługuje na skorzystanie z tzw. "prawa ubogich", ponieważ w ocenie organu nie zachodziła określona w art. 267 K.p.a. przesłanka niewątpliwej niemożności poniesienia przez niego kosztów. Uzasadniając swoje stanowisko organ wskazał, że zobowiązany nie wymienił żadnych przeciwwskazań uniemożliwiających podjęcie pracy zarobkowej. Nie posiada on na utrzymaniu rodziny. Wskazał także na fakt, że w okresie wyznaczonym do dostarczenia ekspertyzy, posiadał znacznie wyższe dochody, ponieważ w roku szkolnym 2009/2010 pracował jako nauczyciel. Ponadto, w ocenie organu zwolnienie J. R. od poniesienia kosztów sporządzenia ekspertyzy byłoby również działaniem aspołecznym, ze względu na sąsiadów, którzy ponieśli znaczne koszty w wyniku szeregu postępowań wszczętych na jego wniosek.

Zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z treści uzasadnienia kontrolowanego postanowienia PINB w H. wynika, że organ rozważył i ocenił sytuację materialną skarżącego. Jego ocena nie była dowolna, organ wskazał bowiem argumenty przemawiające za nieuwzględnieniem wniosku skarżącego. Organ dostatecznie uzasadnił swój wybór. GINB stwierdził, że nie została przekroczona granica uznania administracyjnego.

Rozpoznając skargę od tego postanowienia, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że zwolnienie z kosztów lub części kosztów oparte na art. 267 K.p.a. ma zatem charakter uznaniowy, co oznacza, że do organu należy wybór sposobu rozstrzygnięcia powyższej kwestii. Innymi słowy nawet w przypadku spełnienia przesłanek z art. 267 K.p.a. organ administracyjny nie jest obowiązany do zwolnienia z kosztów związanych z tokiem postępowania. PINB w H. uznał, że J. R. nie zasługuje na skorzystanie z tzw. "prawa ubogich", ponieważ w ocenie organu nie zachodziła określona w art. 267 K.p.a. przesłanka niewątpliwej niemożności poniesienia przez niego kosztów. Uzasadniając swoje stanowisko organ wskazał, że zobowiązany nie wymienił żadnych przeciwwskazań uniemożliwiających podjęcie pracy zarobkowej. Nie posiada on na utrzymaniu rodziny. Wskazał także na fakt, że w okresie wyznaczonym do dostarczenia ekspertyzy, posiadał znacznie wyższe dochody, ponieważ w roku szkolnym 2009/2010 pracował jako nauczyciel. Ponadto, w ocenie organu zwolnienie J. R. od poniesienia kosztów sporządzenia ekspertyzy byłoby również działaniem aspołecznym, ze względu na sąsiadów, którzy ponieśli znaczne koszty w wyniku szeregu postępowań wszczętych na jego wniosek.

W niniejszej sprawie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wykazał, że z punktu widzenia wymagań przepisu art. 267 K.p.a. i uznaniowy charakter postanowienia w przedmiocie zwolnienia z kosztów, kontrola takiego postanowienia w postępowaniu nadzwyczajnym jest ograniczona do zbadania, czy organ nie wyszedł poza ramy uznania administracyjnego.

Skargę kasacyjną od tego orzeczenia wniósł J. R., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 oraz art. 126 K.p.a. poprzez brak stwierdzenia nieważności lub uchylenia zaskarżonego postanowienia pomimo istnienia ku temu podstaw w konsekwencji naruszenia prawa procesowego w stopniu rażącym przez orzekający w sprawie organ administracji publicznej oraz brak należytego wyjaśnienia okoliczności sprawy,

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 265 § 1 i 2 K.p.a., art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a, art. 9 K.p.a., art. 15 i 112 K.p.a. poprzez brak uznania, że niezamieszczenie pouczenia o zaskarżalności postanowienia w przedmiocie kosztów postępowania nie jest rażącym naruszeniem prawa z uwagi na naruszenie zasady informowania oraz dwuinstancyjności postępowania administracyjnego,

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 267 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie pomimo zaistnienia przesłanki niewątpliwej niemożności poniesienia kosztów postępowania przez skarżącego,

- art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia wyroku nieodpowiadającego wymogom ustawowym w konsekwencji braku dostatecznej analizy faktu zamieszczenia błędnego pouczenia o niezaskarżalności postanowienia w przedmiocie kosztów postępowania niekorzystnego dla skarżącego.

Na tych podstawach wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Nie złożono odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w dniu 18 kwietnia 2019 r. pełnomocnik skarżącego kasacyjnie wnosił i wywodził jak w skardze kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369, ze zm.; dalej w skrócie: P.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu sąd bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania. Rozpoznanie sprawy w granicach skargi kasacyjnej oznacza, że Naczelny Sąd Administracyjny związany jest wskazanymi w niej podstawami i nie ma prawa rozwijać, czy też doprecyzowywać stawianych zarzutów. Dlatego też przedmiotem oceny Sądu mogą być jedynie te zarzuty kasacyjne, które strona sformułowała i uzasadniła zgodnie z wymogami prawnymi wynikającymi z art. 174 i art. 176 P.p.s.a.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania sądowego, wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Rozpoznając sprawę w granicach wyznaczonych przez stronę skarżącą kasacyjnie, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Przed przystąpieniem do szczegółowej oceny zgłoszonych zarzutów kasacyjnych przypomnieć należy, iż przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie nie było postanowienie w przedmiocie odmowy zwolnienia od ponoszenia kosztów postępowania administracyjnego, lecz orzeczenie zapadłe w postępowaniu nadzwyczajnym prowadzonym w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia odmawiającego zwolnienia od ponoszenia tych kosztów ze względu na wydanie go z rażącym naruszeniem prawa.

Powyższe oznacza, iż powinnością organu orzekającego w kontrolowanej sprawie nie było dokonanie oceny czy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w H. z dnia [..] listopada 2012 r., którym odmówiono zwolnienia J. R. od poniesienia kosztów postępowania administracyjnego w wysokości 984 zł wydane zostało z naruszeniem prawa, lecz czy zostało ono wydane z naruszeniem prawa o charakterze rażącym, to jest jak powszechnie przyjmuje się w orzecznictwie i nauce prawa i który to pogląd podziela Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie, naruszeniem oczywistym, wyraźnym i bezspornym, przy czym charakter tego naruszenia winien powodować, że orzeczenie takie nie może być akceptowane jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Inaczej rzecz ujmując o rażącym naruszeniu prawa można mówić gdy zostały spełnione łącznie trzy przesłanki i zachodzi oczywistość naruszenia konkretnego przepisu, za uznaniem za rażące przemawia charakter naruszonego przepisu oraz racje ekonomiczne i społeczne skutki, które wywołało orzeczenie.

Dalej wskazać należy, iż dla stwierdzenia nieważności orzeczenia (decyzji lub postanowienia) niezbędna jest ocena naruszenia jako "rażącego" w świetle całokształtu okoliczności sprawy, przy czym chodzi tu o wady wyjątkowo ciężkie, które należy usunąć przez unicestwienie obarczonego tymi wadami rozstrzygnięcia administracyjnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 lipca 2014 r., sygn. II GSK 828/13, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Uwzględniając powyższe uwagi wstępne w pierwszym rzędzie stwierdzić należy, iż nie zasługiwał na uwzględnienie najobszerniej argumentowany w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 265 § 1 i 2 K.p.a., art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a, art. 9 K.p.a., art. 15 i 112 K.p.a. poprzez brak uznania, że niezamieszczenie pouczenia o zaskarżalności postanowienia w przedmiocie kosztów postępowania jest rażącym naruszeniem prawa z uwagi na naruszenie zasady informowania oraz dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

Zauważyć trzeba, iż fakt zamieszczenia w postanowieniu Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w H. z dnia [..] listopada 2012 r. pouczenia co do niezaskarżalności tegoż pouczenia jest bezsporny oraz uznawany za naruszenie prawa tak przez orzekające w sprawie organy, jak i Sąd I instancji, a istota sporu sprowadza się do oceny wagi tegoż uchybienia pod kątem tego czy stanowi ono kwalifikowane, rażące naruszenie prawa, czy też nie ma tego charakteru.

Udzielając odpowiedzi na tak postawione pytanie wskazać należy, iż choć przedmiotem "rażącego naruszenia prawa" będą najczęściej przepisy prawa materialnego, to jednak wspomniana postać naruszenia jednak może dotyczyć również przepisów postępowania administracyjnego, w szczególności tych unormowań, które stanowią gwarancję prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego.

Uchybienie zaistniałe w postanowieniu Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w H. z dnia [..] listopada 2012 r., a wyrażające się w naruszeniu art. 264 § 2 K.p.a. poprzez wadliwe przyjęcie, że nie znajduje on zastosowania do orzeczeń w przedmiocie zwolnienia od ponoszenia kosztów w postępowaniu administracyjnym wydawanych na podstawie art. 267 K.p.a. i co za tym idzie na postanowienie w tym przedmiocie nie służy zażalenie, co skutkowało błędnym pouczeniem strony co do nieprzysługiwania środka zaskarżenia, nie miało natomiast kwalifikowanego charakteru rażącego naruszenia prawa, albowiem nie miało ono charakteru oczywistego, a nadto nie wywołało takich skutków, które powodują, że przedmiotowe postanowienie nie może być akceptowane jako akt praworządnego państwa.

Odnośnie braku oczywistości wskazanego wyżej naruszenia prawa wskazać należy, iż w nauce prawa prezentowane były poglądy, iż postanowienie to nie podlega zażaleniu samoistnym zażaleniem (por. B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wyd. C. H. Beck Warszawa 2011, teza 2 do art. 267, Knysiak-Molczyk Hanna (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wyd. Wolters Kluwer, 2015, teza 2 in fine do art. 267, Chróścielewski Wojciech (red.), Kmieciak Zbigniew (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz Wolters Kluwer, 2019, teza 3 do art. 267), zaś stanowisko, że na postanowienie o odmowie zwolnienia od kosztów postępowania administracyjnego przysługuje samodzielny środek zaskarżenia w postaci zażalenia wyprowadzane jest w orzecznictwie z wykładni funkcjonalnej art. 264 § 2 zw. z art. 267 K.p.a. (por. wyrok NSA z 1 września 2011 r., sygn. I OSK 1502/10, LEX nr 964680, wyrok WSA w Białymstoku z 11 lutego 2016 r., sygn. II SA/Bk 608/15, LEX nr 1979843) i dotyczy sytuacji gdy strona domaga się zwolnienia od ustalonych już kosztów postępowania, wysokości których nie kwestionuje, w sprawie zakończonej ostateczną decyzją.

Zauważyć zaś trzeba, że w orzecznictwie sądów administracyjnych, a który to pogląd podziela Sąd orzekający w niniejszej sprawie w sposób utrwalony podchodzi się do naruszenia przepisów, które mogą podlegać rozbieżnym interpretacjom, wskazując że zastosowanie przy wydawaniu decyzji administracyjnej jednej z możliwych interpretacji niejednoznacznych w swej treści przepisów prawa nie może być uznane za rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., prowadzące są stwierdzenia nieważności decyzji, tylko z tego powodu, że interpretacji tej nie podziela organ wyższego stopnia (por. wyroki NSA z 6 lutego 1995 r., sygn. II SA 1531/94, publ. ONSA 1996/1, poz. 37, z 22 stycznia 2018 r., sygn. II OSK 1309/17, LEX nr 2453510; z 14 listopada 2017 r., sygn. II OSK 447/16, LEX nr 2450694, i z 21 lutego 2017 r., sygn. II OSK 1405/15, LEX nr 2268828).

O braku nieakceptowanych skutków zaistniałego w ocenie organów i skarżącego uchybienia polegającego na pouczeniu w postanowieniu Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w H. z dnia [..] listopada 2012 r. o nieprzysługiwaniu na nie zażalenia, świadczy natomiast trafnie podniesiona przez Sąd I instancji okoliczność, że w związku z tymże błędnym pouczeniem o środkach zaskarżenia strona mogła wykorzystać środek prawny w postaci wniosku o przywrócenie terminu do złożenia zażalenia. W toku rozpoznawania takiego wniosku o przywrócenie terminu do złożenia zażalenia znalazłby nadto zastosowanie przywoływany przez stronę skarżącą kasacyjnie jako wzorzec kontroli art. 112 K.p.a., którego naruszenia nie sposób dopatrzyć się w orzeczeniu o odmowie stwierdzenia nieważności kwestionowanego postanowienia z dnia [..] listopada 2012 r.

Nadto możliwość złożenia takiego wniosku o przywrócenie terminu do złożenia zażalenia w pełni zabezpiecza dwuinstancyjność postępowania o jakiej mowa w art. 15 K.p.a., jak i niweluje negatywne skutki wadliwego, a więc potencjalnie naruszającego art. 9 K.p.a. pouczenia. Powyższe oznacza, że odmowa stwierdzenia nieważności postanowienia z powodu zawarcia w nim wadliwego pouczenia o jego niezaskarżalności nie stanowi naruszenia tych przepisów.

Znamiennym jest także, iż strona skarżąca kasacyjnie z możliwości zainicjowania postępowania w przedmiocie przywrócenia terminu do złożenia zażalenia skorzystała, a brak skuteczności złożonego w tym zakresie wniosku wynikał jedynie z zawinionego przez stronę uchybienia terminowi do jego złożenia, o czym przesądzono w znanym Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu z urzędu prawomocnym wyroku WSA w Białymstoku z dnia 12 kwietnia 2016 r., sygn. II SA/Bk 772/15 (dost. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej CBOSA).

Z tych też powodów za oczywiście bezzasadne i pozbawione jakiejkolwiek podstawy prawnej uznać należy zawarte w uzasadnieniu skargi kasacyjnej i stanowiące podstawę przedstawionego w niej toku rozumowania, stwierdzenie, iż jedynym sposobem naprawienia błędu Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w H. polegającego na udzieleniu wadliwego pouczenia jest stwierdzenie nieważności postanowienia tego organu, jako surogat postępowania przed organem II instancji.

Z faktu, iż postępowanie nieważnościowe jest odrębnym, nadzwyczajnym postępowaniem administracyjnym, którego przedmiotem jest wyłącznie wyjaśnienie kwestii, czy w sprawie wystąpiły przesłanki nieważności decyzji, wynika bowiem jednoznacznie, iż nie może ono stanowić swoistej kolejnej instancji w postępowaniu zwykłym, czy też zastępować tego postępowania.

Powyższe przesądza o nietrafności podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 oraz art. 126 K.p.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 267 K.p.a.

Odnosząc do pierwszego z tych zarzutów zauważyć w szczególności trzeba, iż skoro postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności ograniczone jest do ustalenia, czy orzeczenie (decyzja lub postanowienie) zostało wydane z ciężkim, kwalifikowanym naruszeniem prawa wyliczonym w art. 156 § 1 K.p.a., to nie jest dopuszczalne prowadzenie w tym postępowaniu całościowego postępowania dowodowego dotyczącego okoliczności faktycznych sprawy zakończonej orzeczeniem weryfikowanym w trybie nieważnościowym. Przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności nie jest bowiem ponowne merytoryczne rozpoznanie sprawy, w tym przez prowadzenie postępowania dowodowego. Jedynym wyjątkiem jest podważenie zastosowania normy prawa materialnego do stanu faktycznego niezapisanego w tej normie (por. wyr. NSA z 17 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 2873/17, dost. w CBOSA). Stanowisko to jest już ugruntowane w orzecznictwie sądów administracyjnych i wielokrotnie sądy administracyjne kontrolując rozstrzygnięcia w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji wskazywały na specyfikę postępowania nieważnościowego i ograniczony charakter postępowania dowodowego w tym postępowaniu.

Co za tym idzie nie można skutecznie przypisać orzekającym w takim postępowaniu organom naruszenia przepisów postępowania, w tym wskazywanych jako wzorce kontroli kasacyjnej art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a. poprzez brak należytego wyjaśnienia okoliczności sprawy polegający na braku ponownego przeprowadzenia postępowania celem ustalenia okoliczności faktycznych przemawiających za powzięciem określonego rozstrzygnięcia w postępowaniu zwykłym.

Pamiętać przy tym należy, iż w związku ze specyfiką kontrolowanego postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie nadzwyczajnym organy orzekające w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia z dnia [..] listopada 2012 r. nie były nie tylko zobowiązane, ale wręcz nie były uprawnione do czynienia własnych ustaleń co do stanu majątkowego J.R. na czas prowadzenia postępowania nieważnościowego, a jedynie do oceny czy ustalenia dokonane w tym zakresie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w H. w postanowieniu z dnia [..] listopada 2012 r. nie zostały poczynione z rażącym naruszeniem prawa. Wymogom tym organy orzekające w postępowaniu nieważnościowym sprostały, trafnie nadto zauważając, że w postępowaniu zwykłym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w H. prawidłowo ustalił, a następnie rozważył i ocenił sytuacje materialną wnioskodawcy. Ocena ta nie była dowolna, bowiem organ ten przedstawił argumentację przemawiającą za nieuwzględnieniem wniosku skarżącego mi uzasadnił zajęte stanowisko.

Nie doszło zatem do błędnego zaaprobowania przez Sąd I instancji jako prawidłowe orzeczeń wydanych z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., czyli naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z wyżej wskazanymi regulacjami K.p.a., albowiem naruszenia tych przepisów przez organy orzekające w przedmiocie wniosku o stwierdzenie nieważności postanowienia z dnia [..] listopada 2012 r. w ogóle nie zaistniały, co trafnie wykazano na stronie 8 uzasadnienia zaskarżonego wyroku.

Dodatkowo wskazać należy, że zarzut ten nie został przez autora skargi kasacyjnej powiązany z wykazaniem, iż ewentualne naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. przez orzekającego w postępowaniu zwykłym Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w H. miało charakter rażącego naruszenia prawa, to jest naruszenia oczywistego i widocznego na pierwszy rzut oka, a także rodzącego nieaprobowalne w państwie prawa skutki. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej odnośnie zarzutu naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., jej autor wskazał jedynie, iż przy ocenie sytuacji majątkowej skarżącego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Hajnówce nie wziął pod uwagę wszystkich istotnych okoliczności i przekroczył granice uznania administracyjnego. Nie podjął zaś nawet próby wykazania, iż te rzekome uchybienia miały charakter rażącego naruszenia prawa.

Rozważania autora skargi kasacyjnej stanowią nadto w tym zakresie jedynie polemikę z ustaleniami poczynionymi przez orzekające w sprawie organy, zaś zgłaszane zarzuty mają charakter gołosłownych, bowiem nie wskazuje on jakie konkretnie ustalenia organów, co do dochodów skarżącego kasacyjnie były wadliwe, czy też jakie to stałe wydatki skarżący kasacyjnie ponosił, a których organy nie uwzględniły.

Również ta okoliczność uzasadniała uznanie tego zarzutu za bezzasadny.

Z tych samych przyczyn nie można podzielić zarzutu kasacyjnego dotyczącego naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 267 K.p.a., w sytuacji gdy zarzut ten nie został przez autora skargi kasacyjnej powiązany z wykazaniem, iż ewentualne naruszenie art. 267 K.p.a. przez orzekającego w postępowaniu zwykłym Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w H. miało charakter rażącego naruszenia prawa, która to okoliczność samodzielnie uzasadniała uznanie tego zarzutu za oczywiście bezzasadny. Po raz kolejny przypomnieć bowiem trzeba (co w swoich rozważaniach uporczywie pomija autor skargi kasacyjnej), iż w niniejszym postępowaniu Sąd I instancji nie kontrolował orzeczenia wydanego na podstawie wskazanego jako wzorzec kontroli kasacyjnej przepisu, lecz rozstrzygnięcie w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia odmawiającego zwolnienia skarżącego kasacyjnie od ponoszenia kosztów postępowania administracyjnego, co oznacza, iż przesłanką ewentualnego uchylenia przez ten Sąd postanowienia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego mogło być tylko stwierdzenie, że organ ten wadliwie ocenił, iż nie doszło do rażącego naruszenia art. 267 K.p.a. przez organ szczebla powiatowego.

Odnosząc się do wskazania w pierwszym z zarzutów skargi kasacyjnej jako naruszonych przepisów art. 107 § 3 i art. 126 K.p.a., wskazać należy, iż w tym zakresie brak było możliwości dokonania przez Naczelny Sąd Administracyjny kontroli zaskarżonego wyroku, albowiem tak z konstrukcji samego zarzutu, jak i z uzasadnienia skargi kasacyjnej nie wynika w czym jej autor dopatruje się naruszenia wskazanego jako wzorzec kontroli kasacyjnej przepisu art. 107 § 3 K.p.a. konstytuującego wymogi jakim winno odpowiadać uzasadnienie decyzji, a znajdującego na podstawie art. 126 K.p.a. odpowiednie zastosowanie również do postanowień. W szczególności autor skargi kasacyjnej nie wskazał czy wadliwość uzasadnienia dotyczy jego zdaniem postanowienia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [..] kwietnia 2016 r., czy też postanowienia organu szczebla powiatowego z dnia [..] listopada 2012 r., nie wskazał jakich to elementów wymaganych przez art. 107 § 3 K.p.a. zabrakło w uzasadnieniu, któregokolwiek z tych postanowień, jak też nie wykazał wpływu ewentualnych naruszeń na treść rozstrzygnięcia. Związanie granicami skargi kasacyjnej oznacza zaś, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest ani uprawniony, ani zobowiązany do samodzielnego konkretyzowania zarzutów skargi kasacyjnej, nie może również domyślać się i uzupełniać argumentacji autora skargi kasacyjnej. Nie jest także rolą Naczelnego Sądu Administracyjnego stawianie jakichkolwiek hipotez i snucie domysłów w zakresie uzasadnienia podstaw kasacyjnych

Nie okazał się wreszcie zasadny zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Zarzut naruszenia tego przepisu może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania. Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Naruszenie prawa, które nie ma wpływu na trafność i zasadność rozstrzygnięcia, musi bowiem skutkować oddaleniem skargi kasacyjnej. Za jego pomocą nie można nadto skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego.

W niniejszej sprawie rozstrzygnięcie Sądu I instancji odpowiadało wymogom wynikającym z art. 141 § 4 P.p.s.a. albowiem przedstawiono w nim stan sprawy, podniesione w skardze zarzuty oraz wyjaśniono podstawę faktyczną i prawną rozstrzygnięcia.

Podkreślić należy, iż prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku nie wymaga szczegółowego odniesienia się przez sąd pierwszej instancji do całości podniesionej w skardze argumentacji, a jedynie w zakresie niezbędnym do przeprowadzenia kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego. Zatem z samego faktu, iż Sąd I instancji nie omówił zdaniem autora skargi kasacyjnej wystarczająco szeroko przesłanek, dla których uznał, że wadliwe pouczenie o środkach zaskarżenia zawarte w postanowieniu z dnia [..] listopada 2012 r. nie przesądzało o zaistnieniu podstaw dla stwierdzenia nieważności tego postanowienia, nie można wywodzić, że zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem art. 141 § 4 P.p.s.a. Stanowisko Sądu I instancji, aczkolwiek lakoniczne, to jednak było w tym zakresie jednoznaczne i wprost odwoływało się do skutków wadliwego pouczenia i możliwości eliminacji jego negatywnych dla strony następstw w postępowaniu innym niż nieważnościowe, a więc odnosiło się do jednej z przesłanek uznania naruszenia prawa za rażące, jaką jest skutek, który wywołało orzeczenie obarczone wadą powodujący, iż nie może ono być akceptowane jako akt wydany przez organ praworządnego państwa.

Stąd też Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi, albowiem nie miała ona usprawiedliwionych podstaw.