Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 569/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2017-12-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151, art. 106 par. 3, art. 133 par. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 61 ust.1, art. 4 ust. 1 i 4 , art. 54 , art. 64 ust. 1 , art. 6 ust. 2 pkt 1 , art. 59 ust. 1 , art. 2 pkt 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.
article: §5, 7 ust. 1 , § 8
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka, Asesor WSA Agnieszka Banach, Protokolant Starszy inspektor sądowy Sebastian Styczeń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 grudnia 2017r. sprawy ze skargi K. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 26 czerwca 2017r. znak: [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], zwane dalej Kolegium, po rozpatrzeniu odwołania A. B. i C. D., utrzymało w mocy decyzję nr 100/2017 Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym na działce nr ewid. D w granicach oznaczonych na załączniku graficznym literami: ABCDE-A przy ul. [...], w [...].

Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Po rozpatrzeniu wniosku A. B. i C. D. i przeprowadzeniu postępowania administracyjnego organ I instancji ww. decyzją z dnia [...] ustalił warunki zabudowy dla ww. inwestycji.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyli A. B. i C. D., wskazując na brak uwzględnienia przez organ stanu faktycznego występującego w terenie analizowanym oraz nieodniesienie się do wnioskowanych parametrów w zakresie wskaźnika zabudowy i wysokości górnej krawędzi okapu elewacji frontowej .

Kolegium, utrzymując w mocy zakwestionowane rozstrzygnięcie, przytoczyło treść art. 52 ust. 2 oraz art. 61 ustawy z dnia 27.03.2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2017r. poz. 1073), zwanej dalej u.p.z.p., precyzując że w niniejszej sprawie analizie poddano teren wyznaczony zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), zwanego dalej rozporządzeniem. Następnie organ I instancji przeprowadził w sposób zgodny z prawem wymaganą analizę cech zabudowy i zagospodarowania tego terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Kolegium wskazało na kontynuację funkcji, ponieważ w obszarze analizowanym występuje dominująca zabudowa mieszkalna jednorodzinna (w zabudowie wolnostojącej i bliźniaczej) oraz pojedyncze budynki mieszkalne wielorodzinne i usługowe, będące uzupełnieniem istniejącej zabudowy mieszkaniowej. Co się zaś tyczy wymogów określonych w art. 54 pkt 1-3 ustawy, to wydana decyzja określiła m. in.:

- linię zabudowy budynku - od strony ul. [...] (tj. od frontu) - w odległości 8,00 m od zewnętrznej krawędzi jezdni ulicy i od strony ul. [...] - w odległości 8,50 m od zewnętrznej krawędzi jezdni ulicy;

- wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki w liniach rozgraniczających teren inwestycji od 0,15 do 0,27;

- udział powierzchni biologicznie czynnej co najmniej 25 %;

- szerokość elewacji frontowej (od strony ul. [...] - elewacja frontowa i od strony ul. [...] - elewacja północna) - od 12,60 m do 15,20 m.

- geometrię dachu obiektu - dwuspadowy symetryczny lub wielospadowy o kącie nachylenia od 25 do 45 stopni;

- położenie głównej kalenicy dachu - w układzie dowolnym w stosunku do frontu działki, wysokość głównej kalenicy dachu do 12,0 m, mierzona od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku;

- wysokość górnej krawędzi okapu elewacji frontowej (od strony ul. F - elewacja frontowa i od strony ul. G- elewacja północna) - od 7,10 m do 7,50 m mierzona od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku.

Kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji, powołując się na wyniki analizy w powyższym zakresie i wskazując na prawidłowe przyjęcie:

- wskaźnika powierzchni zabudowy, uwzględniającego wielkość tego parametru na sąsiedniej działce nr 765/4 – co pozwoli na kontynuację zastanego ładu przestrzennego zgodnie z § 5 ww. rozporządzenia;

- wskaźnika szerokości elewacji frontowej od 12,60 m (na podstawie średniej szerokości z obszaru analizowanego) do 15,20 m (na podstawie średniej szerokości elewacji frontowej ustalonej po uwzględnieniu dopuszczalnej tolerancji do 20%);

- wskaźnika wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej od 4,00 m do 10,50 m (średnia wartość 7,10 m), podkreślając że wysokość istniejącej zabudowy wzdłuż ul. F oraz ul. G;

- geometrii dachu – jako że budynki o dachach płaskich oraz dwuspadowych i wielospadowych o kącie nachylenia od 15 do 45 stopni, główne kalenice dachów usytuowane są zarówno w układzie kalenicowym jak i szczytowym w stosunku do frontu działki – co nie naruszy istniejącego ładu przestrzennego, a organ I instancji ustalił wysokość górnej krawędzi okapu od 7,10m (uwzględniając średnią wysokość ustaloną w obszarze analizowanym) do 7,50m – uwzględniając wysokość będącego w trakcie realizacji budynku mieszkalnego wielorodzinnego położonego przy ul. F w bliskim sąsiedztwie terenu inwestycji na działce nr P, który podobnie jak wnioskowany budynek będzie posiadać dach wielospadowy; w konsekwencji budynek o tak ustalonym parametrze wysokości nie naruszy, zdaniem Kolegium, zastanego na tym terenie ładu przestrzennego i swoją wysokością wpisze się w istniejący przebieg, w formie uskoku, wysokości obiektów w najbliższym sąsiedztwie kształtujący się od około 4,00 m do 8,50 m wzdłuż ul. F i od 6,00 m do około 7,50 m wzdłuż ul. G.

Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium podkreśliło, że organ I instancji, ustalając parametry nowej zabudowy, wziął pod uwagę zasadę "dobrego sąsiedztwa", wyrażoną w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., a zatem miał na uwadze nie tylko istniejącą w obszarze zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, ale także zabudowę jednorodzinną która jest w tym obszarze dominująca i występuje na działkach bezpośrednio przylegających i graniczących z terenem inwestycji. Natomiast okoliczność, że wskazane we wniosku parametry występują w granicach obszaru analizowanego, nie powoduje automatycznie konieczności ustalenia ich dla planowanej inwestycji na wniosek inwestora. W tym zakresie powołano się na szczegółowe wyjaśnienia zawarte w piśmie organu I instancji z dnia 18.05.2017r. co do zrealizowanego budynku mieszkalnego wielorodzinnego na działce nr ewid. R oraz budynku mieszkalnego wielorodzinnego realizowanego na działce nr P. Brak uwzględnienia w analizie budynków mieszkalnych wielorodzinnych wybudowanych przy ul. F na działce nr ewid. T uzasadniono tym, że działka ta jest położona w znacznej odległości od granic terenu inwestycji, tj. 7-krotnej szerokości frontu działki. Ponadto z analizy urbanistycznej wynika, że z terenem wnioskowanej inwestycji graniczy zabudowa jednorodzinna a zatem o niewielkich gabarytach, która jest dominująca w obszarze analizowanym.

Reasumując, organ odwoławczy stwierdził, że rozszerzenie granic obszaru analizowanego nie jest zasadne, a zawarte w badanej decyzji uzasadnienie przyjętych parametrów nowej zabudowy jest prawidłowe, zwłaszcza że organ I instancji w sposób wystarczający wykazał, że nowa zabudowa nie będzie różnić się od zabudowy istniejącej w wyznaczonym obszarze analizowanym ani pod względem gabarytów ani pod względem funkcji.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł A. B., zarzucając decyzji organu odwoławczego naruszenie prawa materialnego tj. art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w związku z § 5 ust. 2, § 7 ust. 1 i § 8 rozporządzenia – poprzez niewłaściwe zastosowanie powołanych przepisów i przyjęcie, że mimo, iż w najbliższym sąsiedztwie objętej decyzją działki, przy ul. [...], realizowana jest inwestycja w oparciu o prawomocną decyzję o pozwoleniu na budowę, powstający budynek nie może być uwzględniany w analizie, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia, zaś dopuszczone decyzją warunki zabudowy każdorazowo mieszczą się w widełkach, których górna granica winna zbliżać się do średniej z danego terenu, nie zaś do wartości maksymalnych.

W uzasadnieniu skarżący zwrócił uwagę, że charakter zabudowy na opiniowanym terenie ulega zmianie, która nie stanowi jednak o zmianie przeznaczenia terenu. Powstające ostatnio budynki, w szczególności na działkach nr R i P, odbiegają dość istotnie od zabudowy sprzed kilkudziesięciu lat, nie tylko w zakresie intensywności zabudowy, ale także pod względem wysokości, tak krawędzi okapu elewacji frontowej, jak i wysokości głównej kalenicy dachu. A. B. stoi na stanowisku, że dla przedmiotowej analizy kluczowe znaczenie winien mieć obiekt powstający na działce nr P – znajdującej się niemal dokładnie naprzeciwko planowanej inwestycji. W przypadku ww. budynku wskaźnik powierzchni zabudowy, wysokość głównej kalenicy i krawędzi okapu elewacji frontowej został przez organ określony na poziomie maksymalnego wskaźnika z obszaru objętego opiniowaniem. W tym zakresie strona powołała się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 5.04.2017r. o sygn. akt II SA/Kr 75/17, podkreślając, że rozumienie kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu należy traktować szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która nakazuje rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień inwestora. Jakkolwiek skarżący nie kwestionuje analizy sporządzonej w trybie § 3 rozporządzenia, to jego wątpliwości budzi brak ujęcia w analizie prawomocnej decyzji o warunkach zabudowy wydanej dla sąsiedniej ww. działki nr P. Logicznym bowiem jest by organ, biorąc pod uwagę wymóg kontynuacji funkcji, dla zapewnienia spójności i jednorodzajowości zabudowy na tym odcinku ul. [...]określił warunki zabudowy dla nowej inwestycji w sposób tożsamy, bądź bardzo zbliżony do tych, jakie określił dla sąsiedniej działki. Tymczasem w niniejszej sprawie organ określił wskaźnik powierzchni zabudowy oraz wysokości poszczególnych elementów obiektu w sposób sprzeczny z § 5 rozporządzenia. Pomimo, że odnośnie tego parametru zabudowy ustawodawca nie wymaga od organu określenia go w widełkach, to praktyką jest taki właśnie sposób ustalania wskaźnika zabudowy. Skarżący podkreślił, że organ jest związany wnioskiem inwestora i choć związanie to nie jest bezwzględne, niedopuszczalne jest wydawanie decyzji odbiegających znacząco od wniosku – i w takiej sytuacji wniosek winien być oddalony. Skoro zatem w złożonym wniosku określono planowaną powierzchnię zabudowy na ok. 550 m², to stanowczo poza granicami wniosku było ustalenie przez organ wskaźnika zabudowy w granicach 0,15 - 0,27. Tak określona górna wartość znacząco odbiega bowiem od wniosku inwestora i nie powinna być przez organ ustalona. Niezależnie od powyższego, nawet jeżeli przyjąć, że współczynnik 0,27 stanowi średnią dla objętego analizą terenu, zaś organ decyduje się na określenie wskaźnika widełkami, logika, wobec braku wyraźnych przepisów w tym zakresie, wskazuje, że średnia wynikająca z § 5 rozporządzenia winna być w środku ustalonych przez organ widełek – nie zaś stanowić ich górną granicę. Zdaniem strony absurd takiego unormowania prowadziłby bowiem do tego, iż w każdej sytuacji, gdy inwestor nie realizowałby przedsięwzięcia w ramach maksimum dopuszczonego przez organ, średni wskaźnik po każdej budowie zmniejszałby się aż do momentu pozbawienia terenu cech zabudowy miejskiej. Podobnie w zakresie wykładni i stosowania § 7 ust. 1 i § 8 rozporządzenia organ naruszył powołane przepisy oraz art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., zwłaszcza że budynek powstający na działce nr P tworzyłby z planowanym zamierzeniem architektonicznym spójną całość. Tymczasem organy z niezrozumiałych względów odwołują się do parametrów innych budynków o zupełnie odmiennym charakterze – co skutkuje określeniem warunków w sposób znacząco odbiegający od określonych dla sąsiedniej działki nr P.

Mając na uwadze powyższe, skarżący wniósł o uchylenie zakwestionowanej decyzji w całości, podkreślając, że nowa decyzja winna odnosić się do rzeczywistych, zgodnych z przeznaczeniem i obecnie dominującymi funkcjami terenu obiektów – nie zaś do obiektów, które na objętym analizą terenie coraz częściej z uwagi na ich stan są wyburzane i zastępowane nowymi.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Na rozprawie sądowej w dniu 14.12.2017r.:

- pełnomocnik A. B. poparł skargę i wniósł o dopuszczenie dowodu z trzech fotografii obrazujących analizowany teren oraz z analizy wyliczenia wysokości budynków posadowionych na nieruchomościach o nr P i R oraz powierzchni ich zabudowy,

- uczestnik [...] przyłączył się do skargi,

- uczestnik C. D. w imieniu własnym i jako pełnomocnik Ludomira Korusa przyłączył się do skargi,

- uczestnik [...] wniosła o oddalenie skargi.

- Sąd postanowił, na podstawie art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017r. poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej ustawą p.p.s.a., oddalić wnioski dowodowe skarżącego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, przy czym sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a.).

Dokonując oceny zaskarżonej decyzji – wydanej w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy – w ramach tak zakreślonej kognicji, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszeń prawa materialnego, czy też procesowego, skutkujących koniecznością uchylenia lub stwierdzenia nieważności przedmiotowego rozstrzygnięcia.

Materialnoprawną podstawę decyzji Prezydenta Miasta [...] (utrzymanej w mocy zaskarżonym rozstrzygnięciem) stanowiły przepisy u.p.z.p, a w szczególności przepis art. 61 ust.1 pkt 1-5. Zasadą jest, że określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku jego braku, jak w sprawie niniejszej, w drodze decyzji o warunkach zabudowy (art. 4 ust. 1 i 4 u.p.z.p.). Wymagania, jakie powinien spełnić wnioskodawca celem uzyskania decyzji o warunkach zabudowy zostały określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Z kolei elementy składowe, jakie powinna zawierać analizowana decyzja, wymienione zostały przez ustawodawcę w art. 54 u.p.z.p., stosowanym odpowiednio do decyzji o warunkach zabudowy na podstawie art. 64 ust. 1 u.p.z.p.

Jak wskazuje się w orzecznictwie sądowym, decyzja o warunkach zabudowy nie jest decyzją uznaniową. Organ właściwy do jej wydania jest zobowiązany do pozytywnego rozstrzygnięcia, jeśli projektowana inwestycja czyni zadość wszystkim wynikającym z prawa warunkom, a obowiązek odmowy zachodzi tylko wówczas, gdy dane przedsięwzięcie nie spełnia choćby jednej ustawowej przesłanki z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. (wyrok NSA z 18.12.2012r. o sygn. akt II OSK 1518/11, Lex nr 1367308, wyrok NSA z 12.10.2010r. o sygn. akt II OSK 1542/09, Lex nr 746623). Innymi słowy, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia określonych w u.p.z.p. warunków – co miało miejsce w niniejszej sprawie.

Odnosząc się w tym miejscu do stanowiska skarżącego o tym, że niedopuszczalne jest wydawanie decyzji odbiegających znacząco od wniosku o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy (wobec czego wniosek winien być oddalony), stwierdzić należy, że nie zasługuje ono na aprobatę. Sąd, w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, wyraża pogląd, że związanie organów wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dotyczy rodzaju inwestycji wskazanej przez inwestora – co do której rozstrzygnięto w sposób pozytywny, dopuszczając na działce nr ewid. D budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego. Organy nie są natomiast bezwzględnie związane poszczególnymi parametrami technicznymi obiektów budowlanych, takimi jak wysokość budynku, ilość kondygnacji, linia architektoniczna, geometria dachu – które mogą być w decyzji o warunkach zabudowy ustalone w sposób odmienny od wniosku inwestora po uzyskaniu jego akceptacji (por. wyroki WSA w Szczecinie: z dnia 18 listopada 2015r. o sygn. akt II SA/Sz 736/15, z dnia 12 listopada 2014r. o sygn. akt II SA/Sz 363/14, dostępne w internetowej bazie orzeczniczej NSA). Dopiero brak spełnienia chociażby jednego z warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p,. może stanowić podstawą do ewentualnej odmowy ustalenia warunków zabudowy.

W sprawie niniejszej decyzja o warunkach zabudowy w zakresie parametrów nie orzeka znacząco odmiennie w stosunku do wnioskowanych wartości.

Stosownie do art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy (w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego), o ile nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz interesu osób trzecich. Zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p., zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest dopuszczalna. Dlatego też wydanie decyzji musi poprzedzać postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez właściwy organ w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., przy zachowaniu warunków określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003r. W pkt 1 powołanej regulacji określono tzw. zasadę dobrego sąsiedztwa, która ma m.in. na celu zachowanie w procesie inwestycyjnym kontynuacji funkcji. Zachowanie tego elementu oznacza, że projektowane przedsięwzięcie mieścić się musi w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu, w tym użytkowania obiektów. Określenie powyższej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy, a także jest jednym z elementów rozstrzygnięcia znajdującego się w treści decyzji (por. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, pod red. prof. Z. Niewiadomskiego, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2004, str. 500). Skoro wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., nie można bowiem pomijać aspektu ładu przestrzennego. Celem tego przepisu – na co słusznie zwraca uwagę Kolegium – jest bowiem dopuszczenie do zmiany sposobu zagospodarowania terenu jako uzupełnienie już istniejących sposobów zagospodarowania. Przez "ład przestrzenny" należy rozumieć takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno - gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno - estetyczne – stosownie do przepisu art. 2 pkt 1 u.p.z.p. zawierającego definicję legalną tego pojęcia.

W orzecznictwie podkreśla się, że wynikająca z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. ocena inwestycji z punktu widzenia kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych, nie oznacza zakazu lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na określonym terenie oraz bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominującej funkcji zabudowy. Warunkiem dopuszczenia lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na analizowanym obszarze jest jednak to, aby analiza urbanistyczna uzasadniała podjęte rozstrzygnięcie, poparte oceną zachowania ładu przestrzennego.

Rozstrzygnięcie niniejszej sprawy sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy dopuszczalne byłoby ustalenie szczegółowych parametrów w maksymalnej, wskazanej we wniosku wysokości. W zaskarżonej decyzji Kolegium ustaliło inne parametry przyszłej zabudowy na działce nr ewid. D i podkreśliło, że dopiero przy przyjęciu takiego założenia, realizację ww. przedsięwzięcia można będzie w przyszłości zakwalifikować jako kontynuację parametrów, takich jak m.in. kwestionowany w skardze wskaźnik intensywności zabudowy terenu, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej oraz wysokość głównej kalenicy. Zaznaczyć przy tym trzeba, że dwa ostatnie parametry mieszczą się w widełkach wskazanych przez inwestora w złożonym wniosku (k. 1 akt administracyjnych).

Przechodząc do szczegółowych rozważań związanych z zakwestionowanym przez skarżącego zastosowaniem przez organy regulacji:

I. § 5 rozporządzenia, zgodnie z którym:

1. Wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego.

2. Dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust.1.

II. § 7 ust. 1 rozporządzenia, który stanowi że:

1. Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich.

2. Wysokość, o której mowa w ust. 1, mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku.

3. Jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym.

4. Dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1.

III. § 8 rozporządzenia, zgodnie z którym geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym

- należy wskazać co następuje:

Ad. I

Organ, ustalając wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki w liniach rozgraniczających teren inwestycji, wskazał na wartości od 0,15 do 0,27. Przyjęcie takiego rozwiązania – w oparciu o generalną zasadę z regulacji § 5 ust. 1 rozporządzenia – prawidłowo uzasadniono tym, że w obszarze analizowanym występują wskaźniki powierzchni zabudowy od 0,12 do 0,56 – wobec czego średni wskaźnik powierzchni zabudowy w obszarze analizowanym wynosi 0,27. Natomiast na działce nr [...], graniczącej z terenem inwestycji od strony południowej, wskaźnik powierzchni zabudowy wyniósł jedynie 0,15 – co prawidłowo spowodowało ustalenie dolnej granicy tego parametru w tej wielkości. Jednocześnie w analizie brak było uzasadnienia dla wyznaczenia innego (niż średni) wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy – wobec czego organy nie miały podstaw, aby zastosować tryb z § 5 ust. 2 rozporządzenia.

Ad. II

Organ, decydując o dopuszczalnej geometrii dachu (dwuspadowy symetryczny lub wielospadowy o kącie nachylenia od 25 do 45 stopni) oraz położeniu głównej kalenicy dachu w układzie dowolnym w stosunku do frontu działki, ustalił wysokość górnej krawędzi okapu elewacji frontowej (od strony ul. F - elewacja frontowa i od strony ul. G - elewacja północna) - od 7,10 m do 7,50 m, mierzonej od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku. Uzasadniając zastosowanie w tym zakresie regulacji § 7 ust. 4 rozporządzenia, Kolegium zasadnie powołało się na analizę urbanistyczną, z której wynika, że:

- w granicach obszaru analizowanego wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej są od 4,00 m do 10,50 m (średnia wartość 7,10 m);

- teren inwestycji od strony południowej sąsiaduje bezpośrednio z działkami nr ewid. [...] zabudowanymi budynkami posiadającymi wysokości górnych krawędzi okapów elewacji frontowych odpowiednio około 4,00m i 5,00 m,

- a od strony północnej (za ul. Wybraniecką) istnieje budynek mieszkalny jednorodzinny nr 26 posiadający wysokość górnej krawędzi (okapu) elewacji frontowej około 8,50 m,

- od strony zachodniej teren planowanej inwestycji sąsiaduje bezpośrednio z działką nr 1700/2 zabudowaną budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym nr 47A o wysokości górnej krawędzi (okapu) elewacji frontowej około 6 m,

- od strony wschodniej (za ul. F) na najbliższej zabudowanej działce nr [...] lokalizowany jest budynek o wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej około 7,50 m.

W konsekwencji organy prawidłowo stwierdziły, że wysokość istniejącej zabudowy wzdłuż ul. F i ul. G przebiega, tworząc uskok. Szczegółowo odniesiono się przy tym do:

- budynków wielorodzinnych, objętych analizą – których wysokość górnych krawędzi (okapu) elewacji frontowych wynosi od około 7,00 m do około 8,90 m (przy czym budynek posiadający wysokość górnej krawędzi 8,90 m, usytuowany na działce nr ewid.R posiada dach płaski),

- budynków mieszkalnych i wielorodzinnych o wysokościach około 7,00 m oraz około 7,50 m – które posiadają dachy wielospadowe i wysokości kalenic odpowiednio około 10 m i około 12 m.

Uwzględniając powyższe, ustalono wysokość górnej krawędzi okapu od 7,10 m (ze względu na średnią wysokość ustaloną w obszarze analizowanym) do 7,50 m, mając na uwadze – wbrew zarzutom skargi – wysokość będącego w trakcie realizacji budynku mieszkalnego wielorodzinnego położonego przy ul. F w bliskim sąsiedztwie terenu inwestycji na działce nr P, który podobnie jak wnioskowany budynek będzie posiadać dach wielospadowy.

Ad. III

Organ ustalił wysokość głównej kalenicy dachu do 12,0 m, mierzonej od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku ze wskazaniem geometrii dachu jako dwuspadowego symetrycznego lub wielospadowego o kącie nachylenia od 25 do 45 stopni. Wskazując na prawidłowość zastosowania w tym zakresie regulacji § 8 rozporządzenia, Kolegium właściwie wyjaśniło, że wysokość głównej kalenicy dachu w obszarze analizowanym waha się od 6 do 14 m. Dodatkowo w obszarze tym występują budynki o dachach płaskich oraz dwuspadowych i wielospadowych o kącie nachylenia od 15 do 45 stopni, a główne kalenice dachów usytuowane są zarówno w układzie kalenicowym jak i szczytowym w stosunku do frontu działki.

Odnosząc się do złożonego na rozprawie sądowej wniosku o dopuszczenie dowodu z trzech fotografii obrazujących analizowany teren oraz z analizy wyliczenia wysokości budynków posadowionych na nieruchomościach o nr P i R oraz powierzchni ich zabudowy, wskazać trzeba, że dopuszczenie dowodu z dokumentu w trybie art. 106 § 3 ustawy p.p.s.a. jest jedynie uprawnieniem, nie zaś obowiązkiem sądu, a przepis ten nie jest instrumentem służącym do zwalczenia ustaleń faktycznych, z którymi strona skarżąca się nie zgadza (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20.01.2010r. o sygn. akt II FSK 1306/08, LEX 558886). Jeśli chodzi zaś o zarzuty skargi o braku ujęcia w analizie prawomocnej decyzji o warunkach zabudowy wydanej dla działki nr P – która znajduje się po drugiej stronie ulicy, wskazania wymaga że zgodnie z art. 133 § 1 ustawy p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Zarówno w orzecznictwie, jak i w judykaturze zgodnie przyjmuje się, że sąd administracyjny orzeka na podstawie stanu faktycznego i prawnego z daty wydania zaskarżonej decyzji. Zauważyć również należy, że argumentacja w odniesieniu do powyższej działki została podniesiona przez skarżącego dopiero na etapie złożenia skargi – wobec czego Kolegium (poza ogólnym powołaniem się na inwestycję na działce nr P – w odniesieniu do wysokość górnej krawędzi okapu elewacji frontowej) – wbrew zarzutom skargi – nie miało możliwości szczegółowego ustosunkowania się do tych zarzutów w podjętej decyzji. W konsekwencji za wystarczające w tym zakresie – w świetle sporządzonej na potrzeby niniejszej sprawy analizy – należy uznać dodatkowe wyjaśnienia organu zawarte w odpowiedzi na skargę.

Po pierwsze, działka nr P nie znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie terenu inwestycji (lecz po drugiej stronie ulicy), co oznacza, że nie ma bezpośredniego wpływu na ustalenie dla wnioskowanej zabudowy parametru wysokości krawędzi elewacji frontowej (sąsiedztwo w znaczeniu wąskim).

Po drugie, jak wynika z § 7 ust. 1 rozporządzenia wysokość krawędzi elewacji frontowej wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie krawędzi elewacji frontowych istniejącej zabudowy – wobec czego chodzi tu przede wszystkim o bezpośrednią zabudowę istniejącą po tej samej stronie ulicy co teren inwestycji.

Co się zaś tyczy argumentacji inwestora dotyczącej parametrów pozostałych, nowopowstających w okolicy budynków wielorodzinnych, to nie mogła ona odnieść skutku z uwagi na prawidłowość szczegółowych wyjaśnień w tym zakresie zawartych w piśmie organu I instancji z dnia 18.05.2017r. – które Kolegium uwzględniło w zaskarżonej decyzji. Mianowicie, wskazano że:

- parametry zrealizowanego budynku mieszkalnego wielorodzinnego usytuowanego na działce nr ewid. R określone zostały na podstawie udzielonego w dniu 25.09.2014r pozwolenia na budowę, przy czym:

a) z projektu budowlanego wynika, że obiekt ten posiada trzy kondygnacje nadziemne mieszkalne, a wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej zaprojektowano na około 8,90 m, z tym że ponad ostatnią trzecią kondygnacją mieszkalną zrealizowana została nadbudówka mieszcząca pomieszczenia techniczne – która nie stanowi kondygnacji mieszkalnej;

b) z projektu budowlanego wynika, że wskaźnik powierzchni zabudowy na działce nr ewid. R, liczony jako wielkość powierzchni zabudowy do powierzchni terenu w liniach rozgraniczających teren inwestycji wynosi 0,33 – co potwierdza iloraz powierzchni zabudowy (460,38 m²) w stosunku do powierzchni działki (1371,76 m²);

c) decyzją z dnia 13.04.2016r. udzielono inwestorowi pozwolenia na użytkowanie ww. budynku, potwierdzając, że został wybudowany zgodnie z warunkami pozwolenia na budowę – co przesądziło o niezasadności zarzutu odwołania, że ww. wskaźnik wynosi 0,87;

- parametry budynku mieszkalnego wielorodzinnego realizowanego obecnie na działce nrP również określono na podstawie udzielonego w dniu 9.08.2016r. pozwolenia na budowę;

- uzasadniając brak uwzględnienia w analizie budynków mieszkalnych wielorodzinnych wybudowanych przy ul. F na działce nr ewid. T, prawidłowo wskazano, że zabudowa ta jest położona w znacznej odległości od granic terenu inwestycji, tj. 7-krotnej szerokości frontu działki.

W tym ostatnim zakresie Sąd – w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę – w całości podziela stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, wyrażone w wyroku z dnia 10.12.2013r. sygn. akt II SA/Kr 610/13 (dostępnym j.w.), zgodnie z którym "o ile co do zasady, samo wyznaczenie granic obszaru analizowanego w odległości większej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem jest dopuszczalne, to [...] niedopuszczalne jest takie wyznaczanie obszaru analizowanego, które niejako zmierza do "poszukiwania" obiektów budowlanych, które dadzą podstawę do uzasadnienia planowanego zamierzenia inwestycyjnego w parametrach określonych we wniosku".

W odniesieniu do zarzutów podniesionych w skardze ponownie należy wskazać, że zasada dobrego sąsiedztwa wymaga dostosowania nowej zabudowy do cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie obszaru) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). W konsekwencji wyznacznikiem spełnienia tego wymogu ustawowego są faktyczne warunki panujące do tej pory na konkretnym obszarze – a w zakresie kontynuacji funkcji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy. Celem art. 61 u.p.z.p. jest bowiem powstrzymanie zabudowy nie dającej się pogodzić z zabudową już istniejącą na terenach, gdzie nie ma planu zagospodarowania przestrzennego. Nowa zabudowa powinna zatem odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabaryty i forma architektoniczna obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej.

Analizując zebrany w aktach administracyjnych materiał dowodowy, nie budzi wątpliwości Sądu, że zabudowa o ustalonych przez organy parametrach nie naruszy zastanego w tym miejscu ładu przestrzennego, wpisując się zarazem w otoczenie. Nie bez znaczenia pozostaje w tym zakresie fakt, że w obszarze objętym sporządzoną na potrzeby niniejszej sprawy analizą występuje dominująca zabudowa mieszkalna jednorodzinna (w zabudowie wolnostojącej i bliźniaczej) a pojedyncze budynki mieszkalne wielorodzinne i usługowe stanowią jedynie uzupełnienie istniejącej zabudowy mieszkaniowej. Ponadto utrzymana w mocy zaskarżonym rozstrzygnięciem decyzja organu I instancji określa w sposób prawidłowy warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, zawierając ustalenia dotyczące m.in. ochrony środowiska, przyrody, krajobrazu i zdrowia ludzi, obsługi komunikacji, w tym wskazanie, że dostęp komunikacyjny do terenu inwestycji jest realizowany bezpośrednio z drogi publicznej.

Mając na uwadze, że organy prawidłowo ustaliły stan faktyczny niniejszej sprawy, a następnie w sposób niewadliwy dokonały jego subsumpcji do ustalonych w przytoczonych przepisach przesłanek ustalenia warunków zabudowy, brak jest podstaw by przyjąć, że proces decyzyjny stosowania tych regulacji przebiegł nieprawidłowo i zarazem, aby wieńcząca go zaskarżona decyzja była wadliwa.

Skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a.