Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2972/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-10-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 1 oraz pkt 9, art. 28 ust. 1, art. 29 ust. 2 pkt 15, art. 48, art. 49, art. 50, art. 51
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 105 § 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 153, art. 185 § 1, art. 203 pkt 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Sędzia del. WSA Arkadiusz Windak Protokolant starszy asystent sędziego Anita Lewińska – Karwecka po rozpoznaniu w dniu 6 października 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej P. Sp. z o. o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 5 sierpnia 2014 r. sygn. akt II SA/Wr 396/14 w sprawie ze skargi B. Ł. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie wykonania stacji bazowej telefonii komórkowej wewnątrz wieży kościoła 1) uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu, 2) zasądza od B. Ł. na rzecz P. Sp. z o. o. z siedzibą w W. kwotę 437 (czterysta trzydzieści siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 5 sierpnia 2014 r., sygn. akt II SA/Wr 396/14, po rozpoznaniu skargi B. Ł. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie wykonania stacji bazowej telefonii komórkowej wewnątrz wieży kościoła uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji oraz orzekł o zwrocie kosztów postępowania.

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta Wrocławia (dalej PINB) w dniu [...] maja 2010 r. wszczął postępowanie w sprawie budowy stacji bazowej telefonii komórkowej sieci P. S.A. (inwestor) wewnątrz wieży kościoła p.w. Ś. przy ul. S. [...] we W.

Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2010 r. organ I instancji postanowił o dopuszczeniu do udziału w postępowaniu na prawach strony Stowarzyszenie P. z siedzibą w R. (dalej zwane Stowarzyszeniem).

W wyniku przeprowadzonego postępowania administracyjnego, w tym oględzin obiektu budowlanego, PINB decyzją z dnia [...] listopada 2010 r., nr [...] na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.- Prawo budowlane (t. jedn. Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 ze zm., obecnie t. jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm., dalej jako prawo budowlane lub w skrócie u.p.b.), nakazał P. SA – jako inwestorowi - rozbiórkę stacji bazowej telefonii komórkowej wewnątrz wieży ww. kościoła, poprzez demontaż anten sektorowych, radioliniowych, konstrukcji służącej do montażu anten i odblokowywania urządzeń, okablowania i zasilania oraz zamontowanej na elewacji wieży kościoła skrzynki pomiarowej i podziału. Organ wskazując na prace opisane w protokole oględzin uznał, że wykonane roboty budowlane należy kwalifikować jako przebudowę obiektu budowlanego (art. 3 pkt 7a u.p.b.), dla której zgodnie z art. 28 u.p.b. wymagane było pozwolenie na budowę. Organ ustalił, że inwestor przedmiotowych robót nie wystąpił do organu administracji architektoniczno-budowlanej o wydanie pozwolenia na wykonanie tych robót, nie zgłosił również właściwemu organowi zamiaru ich wykonania. Nadto z pozwolenia Miejskiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] października 2008 r. (przedmiotowy kościół znajduje się obszarze "D." który wpisany jest do rejestru zabytków decyzją z 2004 r.) wynika, że na prowadzenie robót w zakresie stacji telefonii komórkowej wewnątrz i na zewnątrz wieży kościoła inwestor winien uzyskać pozwolenie na budowę.

Zdaniem PINB przy braku pozwolenia na budowę na wykonanie przedmiotowych robót zasadne było prowadzenie postępowania naprawczego na podstawie art. 51 u.p.b., przy czym nie ma możliwości zastosowania w sprawie art. 51 ust. 1 pkt 2 u.p.b., gdyż wieża kościoła została zaprojektowana jako dzwonnica, a zamontowanie w niej konstrukcji stalowych do montażu anten uniemożliwia dokonanie czynności konserwacyjnych. W szczególności roboty te naruszają przepis art. 5 ust. 1 pkt 3 u.p.b., ponieważ środek przestrzeni wieży zajmuje dzwon, a konstrukcja pod montaż anten zajmuje przestrzeń po obwodzie wieży, na skutek czego brak jest możliwości przemieszczenia się po pierwszym poziomie wieży, a także komunikacji na jej drugi poziom. Nie można też ustalić zgodności wykonanych robót z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wobec braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wreszcie – pomimo wezwań - inwestor nie przedstawił żadnego dowodu potwierdzającego prawidłowość wykonanych robót budowlanych. W tych okolicznościach organ stwierdził, że doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem przedmiotowych robót możliwie jest tylko poprzez nakazanie ich rozbiórki.

Po rozpoznaniu odwołania inwestora DWINB decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r., nr [...], uchylił decyzję organu I instancji uzasadniając, że jest ona nieprawidłowa, gdyż wadliwie zakwalifikowano wykonane roboty budowlane jako przebudowę wieży. Ich wykonanie nie wiąże się z ingerencja w obiekt, która miałaby wpływ na jej parametry użytkowe i techniczne. Pomieszczenie w którym zostały one wykonane pełni dotychczasową funkcję i posiada dotychczasowe parametry. Organ II instancji przyjął, że sprawa dotyczy instalacji urządzenia technicznego jakim jest stacja bazowa. Ze względu na fakt, że roboty budowlane wykonane zostały w pomieszczeniu znajdującym się u szczytu wieży kościelnej nieprzeznaczonym na pobyt ludzi, nie ma podstaw aby traktować je inaczej jak montaż urządzeń na obiekcie budowlanym. Prowadząc postępowanie organ I instancji powinien był ustalić, czy tego typu prace wymagały uprzedniej akceptacji organu administracji architektoniczno – budowlanej w formie decyzji o pozwoleniu na budowę a konkretnie, czy mamy w sprawie do czynienia z przypadkiem o którym mowa w art. 29 ust. 3 u.p.b. czyli, czy przedmiotem postępowania jest przedsięwzięcie zaliczane do znacząco oddziałującego na środowisko lub mogącego znacząco negatywnie oddziaływać na obszar Natura 2000, które nie jest bezpośrednio związane z ochroną tego obszaru, lub nie wynika z tej ochrony, w rozumieniu przepisów ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko.

Ponadto organ odwoławczy podniósł, że nawet gdyby ustalono, że w sprawie faktycznie wystąpiła samowola budowlana, to nakaz rozbiórki należałoby uznać za przedwczesny. Organ wywiódł, że podstawą do orzeczenia nakazu rozbiórki na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 u.p.b., jest naruszenie w wyniku wykonanych robót konkretnego przepisu techniczno-budowlanego. W niniejszej sprawie organ I instancji takiego przepisu nie wskazał, natomiast powołał się na niepotwierdzone w materiale dowodowym (brak w tym względzie odpowiednich odniesień w protokole z oględzin) naruszenie art. 5 ust. 1 pkt 1 u.p.b., które zdaniem organu polega na uniemożliwieniu przeprowadzenia czynności konserwatorskich w części wieży kościelnej.

Organ odwoławczy zauważył także, że akta nie zawierają dokumentów, które mogłyby stanowić podstawę do poprawnego ustalenia kręgu stron postępowania.

Skargę na powyższą decyzję wniosło Stowarzyszenie P. z siedzibą w R. oraz M. M.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 2 czerwca 2011 r., sygn. akt II SA/Wr 195/11, oddalił skargę przychylając się do stanowiska organu odwoławczego, że stan faktyczny sprawy oraz zgromadzony w sprawie materiał dowody nie pozwalał na podjęcie orzeczenia merytorycznego rozstrzygającego o istocie sprawy, gdyż organ I instancji nie wyjaśnił i nie ocenił wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych, przy jednoczesnym znacznym zakresie koniecznego do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego.

Wbrew dokonanej przez organ odwoławczy ocenie prawnej charakteru wykonanych robót budowlanych i wymaganej w takim przypadku procedury z prawa budowlanego Sąd przyjął, że sporne roboty budowane mogły być wykonane dopiero po uzyskaniu decyzji o pozwoleniu na budowę. Sąd wskazał, że z art. 29 ust. 2 pkt 15 u.p.b., w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania przez organ I instancji decyzji, pozwolenia na budowę nie wymaga instalowanie urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych, na obiektach budowanych (przed dniem 15 lipca 2010 r. dotyczył instalowania urządzeń na obiektach budowlanych). WSA we Wrocławiu zwrócił uwagę, że w kontrolowanej sprawie nie jest kwestionowane, że przedmiotowe roboty budowlane nie zostały wykonane na obiekcie budowlanym lecz wewnątrz obiektu budowlanego. Literalne brzmienie ww. przepisu jednoznacznie wskazuje, że objęte nim zwolnienie od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę dotyczy wyłącznie robót budowlanych polegających na instalowaniu urządzeń na obiekcie budowlanym, a nie w obiekcie budowanym. A contrario, sąd administracyjny przyjął, że instalowanie urządzeń wewnątrz obiektu budowlanego nie jest objęte przedmiotowym zwolnieniem i wymaga uzyskania pozwolenia na budowę.

Sąd zgodził się z organem odwoławczym, że na obecnym etapie postępowania nie było możliwym orzeczenie na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 u.p.b. obowiązku nakazania rozbiórki stacji bazowej telefonii komórkowej, gdyż decyzja organu I instancji podjęta została z naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. bez dokładnego i wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Decyzja – aby uniknąć zarzutu dowolności - wskazywać winna kryteria oceny, na podstawie których organ dokonał rozstrzygnięcia. Organ winien zwłaszcza ocenić, czy w sprawie istnieją przesłanki zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 2 u.p.b. W tym zakresie konieczne jest wskazanie, czy wykonane roboty są zgodne z przepisami prawa, w tym również przepisami określającymi warunki techniczne. Ponadto za trafne potraktowane zostały zarzuty organu odwoławczego wskazujące, że z akt sprawy nie wynika w jaki sposób został ustalony krąg stron postępowania. Brak w nich jakichkolwiek dowodów pozwalających jednoznacznie określić podmioty którym przysługuje uprawnienie strony.

Po zwrocie sprawy do ponownego rozpoznania organ I instancji przeprowadził szereg czynności niezbędnych dla ustalenia stanu faktycznego sprawy, w szczególności przeprowadził w dniu [...] listopada 2011 r. oględziny wieży kościoła przy ul. S. [...] we W. z udziałem przedstawicieli inwestora i stron postępowania (potwierdzono ustalenia z oględzin z [...] czerwca 2010 r. a ponadto stwierdzono, że inwestor na istniejącej konstrukcji wsporczej zamontowanej wewnątrz wieży o wymiarach 2,32 x 2,4 m zamontował dodatkowe anteny sektorowe, tak, że w świetle każdego z ośmiu okien zamontowane są anteny, potwierdzono brak możliwości przemieszczania się na wyższy poziom wieży, w której zamontowano konstrukcje wsporczą i antenę radioliniową, wskazano na poprowadzenie okablowania w wieży i montaż dwóch skrzynek na zewnątrz wieży).

Po otrzymaniu zawiadomienia B. Ł. (dalej skarżący) z dnia [...] marca 2012 r. o wykonaniu na zewnątrz wieży kościoła montażu czterech dodatkowych anten oraz wykonanych robotach wewnątrz wieży PINB wystąpił z wnioskiem do Miejskiego Konserwatora Zabytków o przekazanie informacji dotyczącej montażu w/w anten, a także zawiadomił strony postępowania o zamiarze przeprowadzenia oględzin. Miejski Konserwator Zabytków pismem z dnia [...] kwietnia 2012 r. poinformował o wydaniu dla P. Sp. z o.o. decyzji zezwalającej na montaż czterech anten sektorowych na wieży kościoła oraz anten radioliniowych wewnątrz za żaluzjami - przy ul. S. [...] we W..

W trakcie oględzin przeprowadzonych w dniu [...] maja 2012 r. PINB ustalił, że dokonano montażu na elewacji wieży kościoła anten sektorowych (na wysokości okien z zamontowanymi żaluzjami), dodatkowych anten radioliniowych wewnątrz wieży kościoła na wysokości zamontowanych anten sektorowych, a także zamontowano skrzynki technologiczne i okablowanie. Obecny podczas oględzin przedstawiciel P. - P. A. oświadczył w protokole, że P. SA jest inwestorem robót opisanych w protokole z oględzin przeprowadzonych w dniu [...] listopada 2011 r., i że nie posiada on wiedzy na temat montażu dodatkowych anten opisanych w protokole z dnia [...] maja 2012 r.

Następnie PINB postanowieniem z dnia [...] lipca 2012 r., nr [...] wezwał Parafię Rzymskokatolicką (właściciela obiektu kościoła przy ul. S. [...]) do przedłożenia protokołów z okresowej kontroli obiektu - przeprowadzanej na podstawie art. 62 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 u.p.b. W dniu [...] września 2012 r. przedłożono protokół z okresowej kontroli przedmiotowego obiektu, przeprowadzonej na podstawie art. 62 ust. 1 pkt 2 u.p.b., zaś w dniu [...] października 2012 r. do PINB wpłynął protokół z badania wewnętrznej instalacji elektrycznej i piorunochronnej obiektu kościoła.

PINB zwrócił się również do Zarządu Geodezji, Kartografii i Katastru Miejskiego UM Wrocławia o przekazanie mapy w skali 1:500 terenu nieruchomości przy ul. S. [...] oraz terenu przyległego do tej nieruchomości. Zwrócono się również do Wydziału Środowiska i Rolnictwa Urzędu Miejskiego Wrocławia o wypożyczenie akt sprawy dotyczącej zgłoszenia przez inwestora robót - P. SA stacji bazowej telefonii komórkowej [...].

W odpowiedzi na powyższy wniosek Wydział Środowiska i Rolnictwa Urzędu Miejskiego Wrocławia przesłał pisemną informację z której wynika, że w/w inwestor dwukrotnie zgłaszał wykonanie instalacji wytwarzającej pole elektromagnetyczne, lecz w związku z nieuzupełnieniem braków wniosku zgłoszenia pozostawiono bez rozpatrzenia. W udzielonej przez Wydział Architektury i Budownictwa Urzędu Miejskiego Wrocławia odpowiedzi przesłana została natomiast dokumentacja dotycząca sprawy w ramach, której odmówiono ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla stacji bazowej z projektowym kontenerem usytuowanym poza bryłą kościoła - ze względu na brak pozytywnego stanowiska konserwatorskiego (decyzja Prezydenta Wrocławia z dnia [...] listopada 2005 r., nr [...]).

W związku z powyższymi ustaleniami PINB decyzją Nr [...] z dnia [...] lipca 2013 r. umorzył postępowanie administracyjne w sprawie wykonania stacji bazowej telefonii komórkowej P. SA wewnątrz wieży kościoła p.w. Ś. przy ul. S. [...] we W. przyjmując, że pomimo wykonania przez inwestora robót w warunkach samowoli, to jednak wykonane one zostały poprawnie pod względem techniczno-budowlanym.

Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu po rozpoznaniu odwołań Stowarzyszenia i skarżącego decyzją Nr [...] z dnia [...] listopada 2013 r., utrzymał w mocy powyższą decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu organ stwierdził, że warunkiem wydania decyzji nakazowej z art. 51 ust. 1 u.p.b. jest stwierdzenie, że wykonane roboty naruszają przepisy. W przeciwnym razie nie istnieje potrzeba wydawania w sprawie decyzji merytorycznej, wskutek czego postępowanie winno zostać umorzone w trybie art. 105 § 1 K.p.a. W badanym przypadku ingerencja organu powinna się sprowadzać do przeprowadzenia postępowania administracyjnego w trybie art. 50- 51 u.p.b., a nie w ramach regulacji art. 48 tej ustawy. Przedmiotowa inwestycja nie polegała bowiem na budowie obiektu budowlanego, o której mowa w art. 48 u.p.b., lecz montażu urządzeń technicznych w istniejącym budynku, czyli robót innych niż budowa do których odnosi się regulacja art. 50-51 u.p.b. Według organu odwoławczego słuszności zastosowania ww. trybu do badanej sprawy w żaden sposób nie zakwestionował WSA we Wrocławiu w wyroku z dnia 2 czerwca 2011 r., sygn. akt II SA/Wr 195/11, w którym wskazał, że przedmiotowe roboty budowlane poprzedzone być powinny uzyskaniem przez inwestora decyzji o pozwoleniu na budowę. Organ odwoławczy podzielając stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji stwierdził, że w rozstrzyganym przypadku, nie ma podstaw aby w stosunku do efektu opisanych wyżej robót budowlanych wydać decyzję mającą podstawę w art. 51 u.p.b. Wskazał, że na podstawie zebranego materiału dowodowego nie stwierdził, że przy realizacji spornej stacji bazowej miało dojść do naruszeń przepisów techniczno-budowanych. Uzasadniając brak jakichkolwiek nieprawidłowości związanych z wykonaniem i funkcjonowaniem spornych urządzeń organ odwoławczy powołał się na przedłożony do akt sprawy protokołu z okresowej kontroli przedmiotowego kościoła przeprowadzonej na podstawie art. 62 ust. 1 pkt 2 u.p.b. Ponadto wskazał, że żadnych nieprawidłowości i uzasadnionych wątpliwości co do jakości wykonanych robót nie wykazały również przeprowadzone kilkukrotnie oględziny. Według organu II instancji również trudności przy ewentualnym remoncie kościoła wynikające z wykonania przedmiotowych robót, nie mogą być uznane za uzasadnione nieprawidłowości, ponieważ - mając na względzie technologię wykonanych robót – nic nie stoi na przeszkodzie, aby przed przeprowadzeniem remontu dokonać demontażu całości lub części przedmiotowej stacji. Powołując się na przedłożoną do akt sprawy przez inwestora "Kwalifikację przedsięwzięcia NR: [...]" organ II instancji przyjął, że nie znajdują się w zasięgu negatywnego oddziaływania przedmiotowej stacji obszary dostępne dla ludności. Wyrażając powyższe stanowisko organ odwoławczy zwrócił uwagę na brak przedłożenia przez odwołujących żadnych wiarygodnych dowodów wskazujących, że przedmiotowa stacja bazowa nie może funkcjonować w miejscu jej montażu ze względu na stwarzane zagrożenie dla życia i zdrowia ludzkiego, mienia lub środowiska, które podważałyby przyjęte na podstawie zgromadzonych dowodów ustalenia. Ponadto zauważył, że właściwym organem w sprawie naruszenia przepisów ochrony środowiska, są organy inspekcji ochrony środowiska. Organy nadzoru budowlanego oceniając zasadność zastosowania przepisu art. 51 u.p.b. winny badać, czy wykonana inwestycja narusza przepisy prawa budowlanego, do których kontroli przestrzegania organy te zostały przez ustawodawcę powołane.

Organ mając na uwadze podnoszoną przez Stowarzyszenie kwestię wadliwej kwalifikacji przedmiotowych robót wskazał, że zastosowanie w niniejszej sprawie ma rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2010r. Nr 213 poz. 1397 ze zm.). Moc promieniowania poszczególnych anten w badanym przypadku nie przekracza wskaźników wynikających z § 2 ust. 1 pkt 7 obowiązującego rozporządzenia.

Odnosząc się do zastrzeżeń dotyczących kwestii ustalonego kręgu stron postępowania organ odwoławczy wyjaśnił, że nie dopatrzył się w tym zakresie żadnych nieprawidłowości. Udział w postępowaniu zapewniono wszystkim osobom mającym w nim interes prawny i mogących w nim być obarczonych obowiązkiem.

W skardze na powyższą decyzję B. Ł. zarzucił organowi II instancji naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a to:

– art. 48 ust. 1-5 u.p.b., poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji gdy samowola budowlana polegała na budowie budowli, a to telekomunikacyjnego obiektu budowlanego;

– art. 51 ust. 1 pkt 2 u.p.b., poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, iż w postępowaniu naprawczym prowadzonym trybie art. 50-51 u.p.b. organ nadzoru budowlanego bada tylko, czy roboty budowlane są wykonane zgodne z przepisami techniczno- budowlanymi, podczas gdy chodzi o zgodność z wszystkimi przepisami prawa administracyjnego.

Zarzuty naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, oparto na:

– art. 105 § 1 K.p.a. w związku z bezpodstawnym jego zastosowaniem, to jest umorzeniem postępowania, pomimo braku ku temu przesłanek;

– art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. z uwagi na zaniechanie przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w niezbędnym zakresie, co skutkowało dokonaniem błędnej oceny prawnej w sprawie.;

– art. 10 § 1 i art. 28 K.p.a. poprzez błędne określenie kręgu stron postępowania, wskutek czego organ nie dopuścił wszystkich uprawnionych podmiotów do udziału w niniejszym postępowaniu, co też stanowi przesłankę do wznowienia postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.;

– art. 7, art. 8, art. 11 i art. 12 K.p.a. poprzez naruszenie zasady prawdy obiektywnej, w szczególności zaś niepodjęcie przez organ kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, czym naruszono zasadę wnikliwego wyjaśnienia sprawy, a ponadto poprzez załatwienie sprawy w sposób niemający na względzie interesu społecznego i słusznego interesu obywateli.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie decyzji DWINB z dnia [...] listopada 2013 r. oraz o decyzji PINB z dnia [...] lipca 2013 r., a ponadto o zasądzenie zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi skarżący dowodził, że przedmiotowe roboty budowlane nie dotyczą montażu urządzeń technicznych bowiem ich zakres wykracza poza wypracowane w judykaturze oraz literaturze przedmiotu znaczenie wymienionych pojęć. Według skarżącego stojące stacje bazowe z uwagi na to, że w ich skład poza innymi urządzeniami wchodzą metalowe szafy telekomunikacyjne typu outdoor powinny być zaliczone do kontenerów telekomunikacyjnych, które z kolei stanowią zgodnie z § 3 pkt 2) rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 października 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać telekomunikacyjne obiekty budowlane i ich usytuowanie (Dz.U.2005 Nr 219. poz. 1864) telekomunikacyjne obiekty budowlane. W Prawie budowlanym za obiekty kontenerowe uważa się metalowe obiekty kubaturowe występujące najczęściej w formie skrzyń lub szaf. Toteż kontenerami telekomunikacyjnymi będą kubaturowe obiekty metalowe wchodzące w skład infrastruktury telekomunikacyjnej, do których niewątpliwie można zaliczyć także opisane wyżej szafy telekomunikacyjne służące ochronie przed czynnikami zewnętrznymi i nieuprawnionym dostępem osób trzecich do znajdujących się w ich wnętrzu urządzeń zasilających i sterujących określoną stacją bazową (tzw. siłownią telekomunikacyjną). W ocenie pełnomocnika skarżącego powyższe ustalenia prowadzą do wniosku, że w przypadku sytuowania stacji bazowej telefonii komórkowej mamy do czynienia z lokalizacją telekomunikacyjnych obiektów budowlanych. Skoro tak to wbrew stanowisku DWINB w analizowanym przypadku mamy do czynienia z budową budowli teletechnicznej nie zwolnioną z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, a więc z przypadkiem robót budowlanych, których ewentualna legalizacja winna zostać przeprowadzona w trybie art. 48 u.p.b. Zastosowanie przez organ trybu z art. 50 - 51 u.p.b. nie uzasadnia niezakwestionowanie słuszności jego zastosowania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w uzasadnieniu wyroku z dnia 2 czerwca 2011 r., sygn. akt: II SA/Wr 195/11. W ocenie skarżącego, taka interpretacja przedmiotowego wyroku jest nieuprawniona, ponieważ Sąd skoncentrował się na kontroli zgodności z prawem decyzji wydanej w oparciu o art. 138 § 2 K.p.a., dlatego też nie wypowiadał się na temat słuszności zastosowanego trybu, jako że byłoby to przedwczesnym zabiegiem, skoro stan faktyczny sprawy oraz zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie pozwalały na podjęcie przez organy orzeczenia merytorycznego - rozstrzygającego o istocie sprawy.

Skarżący wskazał, że celem postępowania prowadzonego w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 u.p.b., jest doprowadzenie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, po uprzednim wyjaśnieniu legalności (zgodności z przepisami) i jakości wykonywanych robót, w szczególności w kontekście zgodności z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, warunkami technicznymi, czy też Polskimi normami. W konsekwencji powyższego organy nadzoru budowlanego stwierdzając o zgodności z prawem analizowanej samowoli budowlanej pominęły tak istotne przepisy prawa administracyjnego jak regulujące kwestie zagospodarowania przestrzennego, czy też ochrony środowiska.

W ocenie autora skargi błędnym było również wydanie decyzji o umorzeniu postępowania, która to decyzja nie może legalizować robót budowlanych, w sytuacji ustalenia, że takie roboty choć wykonane zostały bez pozwolenia na budowę lub zgłoszenia – to zostały zrealizowane w sposób, który nie narusza przepisów techniczno-budowlanych.

Zdaniem skarżącego organ I instancji błędnie określił krąg stron postępowania, czego organ odwoławczy nie zweryfikował krótko kwitując, iż powyższego naruszenia się nie dopatrzył.

Ponadto organy nadzoru budowlanego przyjmując błędną wykładnię art. 51 ust. 1 pkt 2 u.p.b. zaniechały przeprowadzenia postępowania dowodowego z zakresu zbadania stanu faktycznego sprawy pod kątem jego zgodności z m.in. prawem ochrony środowiska oraz prawem zagospodarowania przestrzennego, co w pełni uzasadnia twierdzenie naruszeniu przez DWINB art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.

Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację zawartą w skardze.

W piśmie procesowym z dnia [...] marca 2014 r. Stowarzyszenie zarzuciło, iż obie decyzje dotknięte są wadą rażącego naruszenia prawa, a także podniosło, iż niniejsza sprawa winna być zawieszona z uwagi na złożenie przez Stowarzyszenie wniosku o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji.

Postanowieniem wydanym na rozprawie w dniu 2 kwietnia 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zawiesił postępowanie sądowe na podstawie art. 124 § 1 pkt 6 w zw. z art. 56 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej jako u.p.p.s.a.) wskazując w uzasadnieniu, że przed Głównym Inspektorem Nadzoru Budowlanego (dalej jako GINB) toczy się postępowanie z wniosku Stowarzyszenia, wszczęte przed wniesieniem skargi do tut. Sądu, dotyczące stwierdzenia nieważności decyzji DWINB z dnia [...] listopada 2013 r., nr [...].

Pismem z dnia [...] kwietnia 2014 r. Stowarzyszenie wniosło o podjęcie niniejszego postępowania, gdyż decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. znak: [...] GINB utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] marca 2014 r., znak: [...], którą odmówił stwierdzenia nieważności w/w decyzji DWINB.

Powyższe informacje znalazły potwierdzenie w piśmie GINB z dnia [...] czerwca 2014 r. Jednocześnie organ poinformował, że pismem z [...] maja 2014 r. zawiadomiono strony o wszczęciu na wniosek Stowarzyszenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji GINB z dnia [...] kwietnia 2014 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, z uwagi na wydanie przez GINB w dniu [...] kwietnia 2014 r. ostatecznej decyzji w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji DWINB z dnia [...] listopada 2013 r., postanowieniem z dnia 17 czerwca 2014 r. podjął z urzędu zawieszone postępowanie sądowoadministracyjne.

Po podjęciu postępowania Stowarzyszenie złożyło do akt pismo z dnia [...] lipca 2014 r., w którym dodatkowo powołało się na wyroki NSA z dnia 27 maja 2014r., sygn. akt II OSK 3194/12 oraz z dnia 1 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2635/12, odnoszące się do konieczności poczynienia przez organy samodzielnych ustaleń dotyczących kwalifikacji prawnych inwestycji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 5 sierpnia 2014 r., sygn. akt II SA/Wr 396/14, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.

Sąd wskazał, że zgodnie z art. 153 u.p.p.s.a. będzie związany wykładnią prawa zawartą w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 2 czerwca 2011 r., sygn. akt II SA/Wr 195/11.

Sąd uznał, iż organy dopuściły się naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie przepisów normujących zebranie i przeanalizowanie materiału dowodowego w kontekście dokonanej we wcześniejszym wyroku tut. Sądu oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania.

Mając na uwadze przedmiot zaskarżonej decyzji Sąd wskazał, że podstawą prawną umorzenia postępowania przez organ I instancji był art. 105 § 1 K.p.a., który stanowi, że gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Z bezprzedmiotowością postępowania mamy do czynienia wówczas, gdy brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. W sytuacji takiej brak jest podstaw prawnych do merytorycznego rozpoznania sprawy lub brak jest podstaw do rozpoznania jej w drodze postępowania administracyjnego.

Na gruncie prawa budowlanego postępowanie, co do zasady, staje się bezprzedmiotowe, jeżeli organy nadzoru budowlanego prowadzące postępowanie nie znajdują podstaw do wydania nakazów lub zakazów. Aby organy mogły zasadnie wydać rozstrzygnięcie umarzające prowadzone dotychczas postępowanie administracyjne to obowiązane są kierować się zasadami procedury administracyjnej, w tym zwłaszcza wyrażoną w art. 7 K.p.a. zasadą prawdy obiektywnej, zgodnie z którą organ administracji publicznej zobowiązany jest do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Rozwinięcie tej zasady przewiduje art. 77 § 1 K.p.a. nakładający na organ administracji publicznej obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Oznacza to niewątpliwie, iż organ administracyjny jest obowiązany z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy i podjąć wszelkie kroki niezbędne dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, jako warunku koniecznego do przekonującego uzasadnienia swojego rozstrzygnięcia.

Sąd stwierdził, że przedwcześnie doszło do umorzenia przedmiotowego postępowania administracyjnego, u podstaw którego legła wadliwość kategorycznego przyjęcia, iż wykonanie przedmiotowej stacji bazowej telefonii komórkowej nie polegało na budowie obiektu budowlanego, o którym mowa w art. 48 u.p.b., lecz montażu urządzeń technicznych w istniejącym budynku, czyli robót innych niż budowa do których odnosi się regulacja art. 50-51 u.p.b. W rozstrzyganym przypadku organy nadzoru budowlanego stwierdziły, iż "pomimo wykonania przez inwestora robót w warunkach samowoli, to jednak wykonane one zostały poprawnie pod względem techniczno-budowlanym", co w ich przekonaniu świadczyło o braku podstaw aby w stosunku do efektu robót budowlanych, wydać decyzję mającą podstawę w art. 51 u.p.b.

Sąd I instancji zauważył, że wyroku z dnia 2 czerwca 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyraził stanowisko, że instalowanie urządzeń wewnątrz obiektu budowlanego nie jest objęte zwolnieniem opisanym w art. 29 ust. 2 pkt 15 u.p.b. i wymaga uzyskania pozwolenia na budowę.

Dalej wskazał, że skarżący zasadnie zwrócił uwagę na brak wiążącego i stanowczego odniesienia się w opisanym wyroku do kwestii zasadności zastosowania w sprawie trybu postępowania o którym mowa w art. 50 -51 u.p.b. Zdaniem orzekającego Sądu poczynione w tym zakresie uwagi Sądu miały bowiem charakter ogólny i wobec popełnionych przez PINB uchybień proceduralnych, które zostały wskazane przez organ odwoławczy w decyzji kasacyjnej, miały one charakter drugoplanowy.

Wobec powyższego, Sąd uznając za przesądzoną, w myśl art. 153 u.p.p.s.a., podstawową dla rozstrzygnięcia sprawy kwestię czy realizacja spornej stacji bazowej telefonii komórkowej wewnątrz wieży kościoła mogła być przeprowadzona na podstawie zgłoszenia inwestora czy też koniecznym było uzyskanie pozwolenia na budowę, dla potwierdzenia powyższej oceny, odwołał się do obowiązujących w okresie poprzedzającym dokonane przez inwestora prace budowlane, tj. przed czerwcem 2010 r., przepisy prawne. Zauważył, że stosownie do art. 3 pkt 1 lit. b u.p.b. obiektem budowlanym jest budowa stanowiąca całość techniczno- użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami. Z kolei zgodnie z art. 3 pkt 3 u.p.b. przez budowlę należy rozumieć każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury. W przepisie tym przykładowo wymieniono m.in. wolno stojące maszty antenowe. Sąd zwrócił uwagę, że dokonane wyliczenie budowli ma charakter jedynie przykładowy, gdyż - na co zasadnie zwraca uwagę autor skargi - w myśl § 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 października 2005r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać telekomunikacyjne obiekty budowlane i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 219, poz. 1864) przez "telekomunikacyjne obiekty budowlane" należy rozumieć linie kablowe podziemne, nadziemne, kanalizację kablową, antenowe wieże, maszty i konstrukcje wsporcze, kontenery telekomunikacyjne oraz szafy kablowe.

Sąd przywołał definicję urządzenia budowlanego zawartą w art. 3 pkt 9 u.p.b. według której za urządzenie takie należy rozumieć urządzenia techniczne związane z obiektem budowlanym, zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, jak przyłącza i urządzenia instalacyjne, w tym służące oczyszczaniu lub gromadzeniu ścieków, a także przejazdy, ogrodzenia, place postojowe i place pod śmietniki. Sąd podzielił pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego z wyroku z dnia 26 listopada 2013 r., sygn. akt II OSK 1480/12, gdzie stwierdzono, że z powyższej definicji wynika, iż charakterystyczną cechą urządzenia budowlanego jest jego funkcjonalny związek z obiektem budowlanym. Urządzenia techniczne niezwiązane funkcjonalnie z obiektem budowlanym, a służące innym celom, nie mogą być uznane za urządzenia budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 9 u.p.b. Stanowią one wówczas odrębne obiekty budowlane. Stąd w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 listopada 2008 r. o sygn. akt II OSK 1458/07) wypracowano pogląd, że o urządzeniu można mówić wówczas gdy istnieje już pewien nośnik w postaci obiektu lub budowli, z którym dane urządzenie pozostaje w funkcjonalnym związku i na którym ma być zainstalowane (tak też WSA we Wrocławiu w wyroku z dnia 28 stycznia 2014 r., sygn. akt II SA/Wr 756/13).

Przyjmując zatem, że stacja bazowa telefonii komórkowej usytuowana wewnątrz wieży jest "obca" w stosunku do budynku kościoła, gdyż nie jest związana z jego funkcjonowaniem i przez to taka inwestycja wymagała pozwolenia na budowę na podstawie art. 28 u.p.b., Sąd uznał, iż w konsekwencji samowola budowlana polegająca na budowie takiej stacji bazowej bez pozwolenia na budowę może być legalizowana w oparciu o art. 48 i art. 49 u.p.b. a nie tak jak przyjęły to orzekające organy nadzoru budowlanego na podstawie art. 50-51 u.p.b. (podobnie NSA w wyroku z dnia 10 lipca 2013 r., sygn. akt II OSK 616/12).

W zaleceniach dla organów Sąd wskazał, że PINB rozpoznając ponownie sprawę i kierując się oceną prawną wyrażoną w niniejszym uzasadnieniu rozważy konsekwencje prawne jakie pociągało zrealizowanie spornej stacji bazowej telefonii komórkowej wewnątrz wieży kościelnej bez wymaganego pozwolenia na budowę oraz zastosuje właściwy tryb postępowania, który powinien być wdrożony w odniesieniu do takiego telekomunikacyjnego obiektu budowlanego, ze szczególnym uwzględnieniem konieczności wnikliwego określenia kręgu stron takiego postępowania.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł inwestor P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. Zaskarżając go w całości zarzucił naruszenie przepisów postępowania oraz prawa materialnego.

Stawiając zarzuty naruszenia przepisów postępowania, mającego istotny wpływ na wynik sprawy wskazano, że Sąd naruszył:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz § 2 w zw. z art. 151 P.p.s.a., jak również w zw. z przepisami art. 6, 7, 8, 11, 77 § 1, 105 § 1 i 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz w zw. z art. 48 - 51 ustawy - Prawo budowlane poprzez uwzględnienie skargi zamiast jej oddalenie w wyniku:

a) niezastosowania przepisu art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, który, w świetle ustaleń poczynionych przez organy I i II instancji, z których wynikało, iż prace związane z zainstalowaniem przez Skarżącą kasacyjnie urządzeń telekomunikacyjnych na istniejącym obiekcie budowlanym były przeprowadzone zgodnie z prawem, stanowił podstawę do umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego;

b) błędnego zastosowania przepisów art. 48-49, zamiast przepisów art. 50-51 ustawy - Prawo budowlane, podczas gdy w przedmiotowej sprawie Skarżąca kasacyjnie nie dokonała budowy obiektu budowlanego, a jedynie wykonała roboty budowlane polegające na zainstalowaniu urządzeń na istniejącym już obiekcie budowlanym, a więc organy I i II instancji zasadnie do kontroli legalności tych działań zastosowały tryb przewidziany art. 50-51 ustawy - Prawo budowlane;

c) niezastosowania art. 12 kodeksu postępowania administracyjnego i pominięcie, że działanie organów I i II instancji polegające na umorzeniu postępowania było zasadne również w świetle konieczności działania przez organy administracji w sprawie "wnikliwie i szybko, posługując się najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia;

2. art. 153 P.p.s.a. poprzez pominięcie oceny prawnej zawartej w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 2 czerwca 2011 roku sygn. akt II SA/Wr 195/11 odnośnie kwalifikacji prac poczynionych przez Skarżącą kasacyjnie jako robót budowlanych innych niż budowa obiektu budowlanego, do legalizacji których stosuje się przepisy art. 50-51 ustawy - Prawo budowlane i w konsekwencji nieuprawnione poczynienie w tym zakresie przy podejmowaniu skarżonego wyroku samodzielnych ustaleń — przy jednoczesnym uwzględnieniu związania wykładnią art. 29 ust. 2 pkt 15 ustawy Prawo budowlane zawartą w ww. wyroku;

3. art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez niedostateczne wskazanie, jakie ustalenia faktyczne i prawne stanowiły podstawę rozstrzygnięcia, w szczególności niewyjaśnienie, na jakiej podstawie uznano umorzenie postępowania za przedwczesne.

Naruszenia prawa materialnego skarżąca kasacyjnie upatruje w naruszeniu:

1. art. 3 pkt 1 oraz pkt 9 ustawy — Prawo budowlane poprzez ich błędną wykładnię i w rezultacie uznanie, że prace wykonane przez Skarżącą kasacyjnie polegały na budowie obiektu budowlanego, a nie na instalowaniu urządzeń na istniejącym obiekcie budowlanym;

2. art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego w zw. z art. 3 pkt 1 lit. b) i pkt 3) Prawa budowlanego, poprzez jego błędne zastosowanie w okolicznościach sprawy, co wynikało z błędnego zakwalifikowania zrealizowanych robót budowlanych (montażu urządzeń na istniejącym obiekcie budowlanym) jako obiektu budowlanego, a co za tym idzie błędne przyjęcie, że roboty te winny być prowadzone w oparciu o pozwolenie na budowę, a w konsekwencji także błędne uznanie, że organy I i II instancji niezasadnie zakwalifikowały prace wykonane przez Skarżącą kasacyjnie za roboty budowlane inne niż budowa obiektu budowlanego i zastosowały do nich przepisy art. 50-51 ustawy Prawo budowlane;

3. art. 29 ust 2 pkt 15) w związku z art. 3 pkt 1 lit. b) i pkt. 3) Prawa budowlanego poprzez niezastosowanie i w efekcie błędne uznanie, że instalacja urządzeń o wysokości nieprzekraczającej 3 metrów na obiektach budowlanych wymaga uzyskania pozwolenia na budowę;

4. art. 28 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane poprzez jego błędne zastosowanie na skutek uchylenia decyzji organów I i II instancji w wyniku uznania, iż (dla przedmiotowej stacji bazowej istniał obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę, pomimo iż chodziło o wykonanie prac związanych z montażem urządzeń nieprzekraczających 3 metrów, zlokalizowanych na istniejącym obiekcie budowlanym.

Wskazując na powyższe podstawy skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik skarżącej kasacyjnie Spółki wskazał, że nie zgadza się z przyjętą w wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 2 czerwca 2011 r. sygn. akt II SA/Wr 195/11 wykładnią przepisów art. 29 ust. 2 pkt 15 ustawy Prawo budowlane. Podkreślił, że wobec korzystnego rozstrzygnięcia tegoż wyroku - utrzymywał on w mocy decyzję organu II instancji uchylająca wydany przez organ I instancji nakaz rozbiórki przedmiotowej stacji bazowej - nie było możliwości skutecznego złożenia skargi kasacyjnej, która w istocie sprowadzała by się do kwestionowania jedynie uzasadnienia wyroku. Dopiero powielenie tamtej argumentacji w zaskarżonym teraz wyroku pozwoliło na jej zaskarżenie. Pogląd, iż wskazany wyżej przepis należy czytać wyłącznie literalnie, pomijając całkowicie wykładnię chociażby celowościową, jest niesłuszny i narusza zasady dokonywania wykładni przepisów prawa. Wskazać należy, że w art. 29 ust. 2 pkt 15 ww. ustawy użyte jest sformułowanie: "na istniejącym obiekcie budowlanym" z tej to przyczyny, że kwestie instalowania urządzeń wewnątrz obiektu w ogóle jest poza zakresem regulacji ustawy Prawo budowlane, o ile oczywiście z montażem takich urządzeń nie wiąże się konieczność ingerencji w substancję budowlaną obiektu. Ponadto skarżąca kasacyjnie wskazała, że przyjęta wykładnia, prowadziłaby do tego, iż reżim bardziej liberalny, tj. brak pozwolenia na budowę czy zgłoszenia, miałby zastosowanie do urządzeń, które w większym stopniu zmieniają wygląd i zewnętrzne parametry istniejącego obiektu budowlanego, a w przypadku urządzeń częściowo schowanych wewnątrz obiektu — konieczne byłoby każdorazowo uzyskiwanie pozwolenia na budowę.

Skarżąca kasacyjnie wskazała na niekonsekwencję Sądu I instancji w zastosowaniu przepisu art. 153 P.p.s.a., jako że wbrew twierdzeniom zawartym w uzasadnieniu skarżonego wyroku, przy podejmowaniu wyroku z dnia 2 czerwca 2011 roku sygn. akt II SA/Wr 195/11 WSA we Wrocławiu zawarł nie tylko wykładnię przepisu art. art. 29 ust. 2 pkt 15 ustawy - Prawo budowlane, ale również dokonał oceny prawnej zastosowania przez organy trybu przewidzianego przepisami art. 50-51 ww. ustawy. Uzasadnienie ww. wyroku w żadnej mierze nie podnosiło konieczności zastosowania trybu przewidzianego w art. 48-49 ww. ustawy, a więc sąd ocenił kwalifikację prac Skarżącej kasacyjnie oraz w konsekwencji zastosowanie ww. przepisów legalizacyjnych za zgodne z prawem. Tym bardziej niezrozumiałe jest więc przyjęcie przez sąd I instancji przy podejmowaniu skarżonego wyroku, że jest związany wykładnią prawa wyłącznie w części i dokonuje samodzielnych ustaleń odnośnie kwalifikacji prac wykonanych przez Skarżącą kasacyjnie jako budowy obiektu budowlanego ze wskazaniem na konieczność zastosowania trybu przewidzianego art. 48-49 ww. ustawy. Zdaniem Skarżącej kasacyjnie, sąd I instancji winien w pełni oprzeć się na już dokonanej sądowej wykładni i ocenie prawnej sprawy. Zasada wynikająca z art. 153 P.p.s.a. z całą pewnością nie może być stosowana wybiórczo. Wskazała na orzecznictwo NSA, z którego wynika związanie oceną prawną i wskazaniami wyrażonymi we wcześniejszych orzeczeniach sądu.

Skarżąca kasacyjnie nie zgodziła się z przyjętą przez sąd I instancji kwalifikacją przedmiotowej inwestycji jako budowy obiektu budowlanego, a nie robót budowlanych polegających na instalowaniu urządzeń na obiekcie już istniejącym. Wskazując na treść art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego stanowiącego definicję budowli stwierdzono, że budowlami są przykładowo wymienione w tym przepisie obiekty budowlane oraz obiekty budowlane do nich podobne. Zdaniem skarżącej kasacyjnie w przedmiotowej sprawie kwalifikacja prawna robót budowlanych wykonanych na wieży kościoła niewątpliwie nie jest wymieniona w art. 3 pkt. 3 Prawa budowlanego, gdyż brak jest podobieństwa z którąś z budowli wprost wskazaną w tym przepisie przez ustawodawcę. Przedmiotowa instalacja nie może zostać uznana za urządzenie wolno stojące, gdyż za takie można uznać jedynie urządzenie cechujące się dylatacją od innych obiektów budowlanych. Tymczasem efekt przedmiotowych robót budowlanych jest połączony (urządzenie zainstalowane na obiekcie budowlanym) z istniejącym obiektem budowlanym, na którego wieży i poddaszu go umiejscowiono, a więc nie jest on podobny ani do wolno stojącego masztu antenowego ani do wolno stojącego urządzenia technicznego.

Dalej wskazano, że art. 29 ust. 2 pkt 15 Prawa budowlanego uległ zmianie na mocy ustawy z dnia 7 maja 2010 r. co umknęło organom administracji. Ustawodawca doprecyzował dotychczasowe brzmienie przepisu, przesądzając tym samym wprost, że instalacja radiokomunikacyjna oraz antenowa konstrukcja wsporcza, instalowane na istniejącym obiekcie budowlanym, jest rodzajem urządzenia wskazanego w art. 29 ust. 2 pkt. 15 Prawa budowlanego, którego montaż nie wymaga pozwolenia na budowę, przy czym w przypadku instalacji powyżej 3 metrów wymaga zgłoszenia na podstawie art. 30 ust. 1 pkt. 3 lit. b) ww. ustawy. Zmiana ta jednak miała charakter doprecyzowujący, a nie zmieniający dotychczasowy stan prawny. Intencją ustawodawcy było usunięcie wcześniejszych wątpliwości w zakresie kwalifikacji masztów antenowych [antenowych konstrukcji wsporczych]. Część bowiem organów administracji budowlanej, jak również sądów administracyjnych, uznawała stacje bazowe telefonii komórkowej za obiekty budowlane nie wymienione w art. 29 Prawa budowlanego i w związku z tym nakładała, w przypadku budowy stacji bazowych na dachach istniejących budynków, obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę. Na poparcie stanowiska przywołano pismo Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2012 r. adresowane do Inspektoratów Wojewódzkich, z którym to stwierdzono, że jedynie instalacje wolnostojące stanowią obiekt budowlany w przeciwieństwie do masztów i anten stacji bazowych zainstalowanych na istniejących obiektach budowlanych i w związku z tym ich budowa, przebudowa, montaż rozbiórka wymaga uzyskania pozwolenia na budowę.

Zdaniem skarżącej kasacyjnie, brak jest podstaw faktycznych i prawnych do zastosowania w niniejszej sprawie trybu przewidzianego art. 48 - 49 ustawy Prawo budowlane, gdyż instalacja nie stanowi "(...) obiektu budowlanego, lub jego czyści, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę", co jest konieczną przesłanką do stosowania trybu legalizacji samowoli budowlanych w oparciu o normę art. 48 Prawa budowlanego. Instalując urządzenia na istniejącym obiekcie budowlanym ze względu na ich wysokość nieprzekraczającą 3 metrów, z pewnością nie było zaś obowiązku uzyskania dla tej instalacji decyzji zatwierdzającej projekt budowlany oraz udzielającej pozwolenia na budowę, jak również nie istniała konieczność dokonywania zgłoszenia zamiaru wykonania tychże robót.

Skarżąca kasacyjnie wskazuje wreszcie, że organy I i II instancji właściwie zastosowały w sprawie tryb umorzenia postępowania przewidziany w art. 105 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego. Skoro bowiem organy dokonały ustalenia, że przeprowadzone przez Skarżącą kasacyjnie roboty, polegające na zainstalowaniu urządzeń na istniejącym obiekcie, nie naruszają przepisów prawa, właściwym było umorzenie postępowania.

Zarzucono także, że uzasadnienie skarżonego wyroku nie odpowiada wymogom art. 141 § 4 P.p.s.a., ponieważ Sąd nie odniósł się w nim do poszczególnych zarzutów skargi, jak również nie wyjaśnił należycie, jakie ustalenia faktyczne i prawne stanowiły podstawę rozstrzygnięcia. Najistotniejsze w tym zakresie jest niedostateczne wyjaśnienie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, na jakiej podstawie przedmiotową inwestycję zakwalifikował jako budowlę w rozumieniu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego. W uzasadnieniu skarżonego wyroku sąd I instancji wskazuje nadto, że umorzenie postępowania jest przedwczesne, jednocześnie w żadnej mierze nie wskazuje, jakie istotne elementy stanu faktycznego nie zostały przez organy I i II instancji ustalone i rozpoznane.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Stowarzyszenie wskazało, że w skardze tej nie wykazano jak należy kwalifikować całość techniczno-użytkową stacji bazowej. Zgodnie z poglądami orzecznictwa, które przywołano w piśmie, całość techniczno-użytkowa stacji bazowej wybudowanej na oraz w istniejącym obiekcie budowlanym stanowi niezależny obiekt budowlany (budowlę). Nie ulega zatem wątpliwości, ze przedmiotem sprawy jest budowa obiektu budowlanego(budowli), którego legalizacja następuje w trybie art. 48 ustawy prawo budowlane.

W piśmie procesowym z dnia [...] września 2016 r. P. Sp. z o.o. podniósł zarzut nieważności postępowania sądowoadministracyjnego z art. 183 § 2 pkt 2 P.p.s.a. wskazując na okoliczność prowadzenia postępowania przed Sądem I instancji z udziałem P. S.A. zamiast P. Sp. z o.o. będącego jego następcą prawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna wniesiona przez P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. ma usprawiedliwione podstawy.

Za zasadny uznać należy zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 153 P.p.s.a. Przepis ten stanowi, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

W przedmiotowej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił decyzje organów I i II instancji wyrażając pogląd, że stacja bazowa telefonii komórkowej usytuowana wewnątrz wieży jest "obca" w stosunku do budynku kościoła i przez to wymagała uzyskania pozwolenia na budowę, o którym mowa w art. 28 ustawy Prawo budowlane, a w konsekwencji samowola budowlana polegająca na budowie takiej stacji powinna być legalizowana na podstawie art. 48 i art. 49 ustawy Prawo budowlane, a nie jak przyjęły organy administracji na podstawie art. 50 i 51 tej ustawy. Sąd stwierdził również, że we wcześniejszym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 2 czerwca 2011 r., sygn. akt II SA/Wr 195/11 brak było wiążącego i stanowczego odniesienia się do kwestii zastosowania w sprawie trybu postępowania, o którym mowa w art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane. Zdaniem Sądu, poczynione w tym zakresie uwagi miały charakter ogólny i wobec popełnionych przez organ administracji uchybień proceduralnych miały też charakter drugoplanowy.

Powyższe stanowisko Sądu I instancji uznać należy za niezasadne. Wbrew twierdzeniom Sądu pogląd wyrażony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 2 czerwca 2011 r., sygn. akt II SA/Wr 195/11 w kwestii zastosowania art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane nie miał charakteru ogólnych uwag o niewiążącym charakterze. Wręcz przeciwnie z uzasadnienia wyroku wynika, że poczynione w tym wyroku rozważania dotyczące zastosowania art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane dotyczyły zrealizowanej przez skarżącą kasacyjnie Spółkę inwestycji. Wskazuje na to następujące stwierdzenie Sądu: "Nie ulega zatem wątpliwości, że wydanie decyzji kończącej postępowanie naprawcze powinno poprzedzić wnikliwe przeprowadzone postępowanie wyjaśniające, sama zaś decyzja – aby uniknąć zarzutu dowolności - wskazywać winna kryteria oceny, na podstawie których organ dokonał rozstrzygnięcia. Organ winien zwłaszcza ocenić, czy w sprawie istnieją przesłanki zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. W tym zakresie konieczne jest wskazanie, czy wykonane roboty są zgodne z przepisami prawa, w tym również przepisami określającymi warunki techniczne. W tym kontekście trafne są uwagi organu odwoławczego, że organ pierwszej instancji orzekając nakaz rozbiórki i wykluczając możliwość zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane nie wykazał, że nastąpiło nie dające się usunąć naruszenie prawa, w tym również nie wskazał, który przepis techniczny został przedmiotową inwestycją naruszony. Organ ograniczył się jedynie do stwierdzenia, że naruszony został przepis art. 5 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, który to przepis, wprowadza ogólną zasadę, że obiekt budowlany należy projektować i budować, w sposób określony przepisami, w tym techniczno-budowlanymi oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej zapewniając możliwość utrzymania właściwego stanu technicznego. Norma ta nie stanowi jednak konkretnego przepisu technicznego, którego naruszenie mogłoby spowodować nakaz rozbiórki a organ pierwszej instancji nie wyjaśnił szczegółowo powodów jej naruszenia."

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, z przytoczonego fragmentu uzasadnienia wyroku wynika, że Wojewódzki Sąd Administracyjny wyraźnie odnosi swoje rozważania odnośnie do stosowania art. 50 i art. 51 ustawy Prawo budowlane do inwestycji będącej przedmiotem postępowania administracyjnego. Stwierdzenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w zaskarżonym wyroku, że postępowanie powinno być prowadzone nie w trybie art. 50 i art. 51 ustawy Prawo budowlane tylko w trybie art. 48 i art. 49 tej ustawy narusza wymóg wynikający z art. 153 P.p.s.a. Nie było tym samym podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej z tego powodu, że organy nadzoru budowlanego powinny prowadzić postępowanie na podstawie art. 48 i art. 49 ustawy Prawo budowlane.

Zarzut naruszenia art. 153 P.p.s.a. sam w sobie był wystarczający do uwzględnienia skargi kasacyjnej. Dokonywanie oceny zasadności pozostałych podniesionych w skardze kasacyjnej jest w tej sytuacji niecelowe.

Odniesienia się wymaga natomiast twierdzenie skarżącej kasacyjnie Spółki, że postępowanie przed Sądem I instancji było nieważne, gdyż zawiadomienie o terminie rozprawy zostało doręczone P. S.A. a nie P. Sp. z o.o. Twierdzenie to, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie znajduje żądnego uzasadnienia. Spółka P. S.A. nie została zlikwidowana zaś Spółka P. Sp. z o.o. nie jest nową Spółką, która nie ma nic wspólnego ze Spółką P. S.A. Przeciwnie Spółka P. Sp. z o.o. powstała z przekształcenia Spółki P. S.A. i jest jej następcą prawnym. Spółka P. Sp. z o.o. przejęła tym samym wszelkie prawa i obowiązki Spółki P. S.A.

Zawiadomienie o terminie rozprawy, która odbyła się w dniu 5 sierpnia 2014 r. zostało doręczone na adres: P., pl. A. [...]. Przesyłka została odebrana przez P. Sp. z o.o. Na zwrotnym potwierdzeniu odbioru korespondencji znajduje się pieczęć Spółki P. Sp. z o.o. Korespondencja ta nie została zwrócona przez Spółkę. Spółka P. Sp. z o.o. miała wiedzę o terminie rozprawy, która dotyczyła postępowania, w którym stroną była jej poprzedniczka prawna P. S.A. Nie ma tym samym żadnych podstaw aby twierdzić, że Spółce P. Sp. z o.o. nie zapewniono możliwości udziału w postępowaniu przed Sądem I instancji i obrony swoich praw.

Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. oraz art. 203 pkt 2 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.