Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 3/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2020-09-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Asesor WSA Jarosław Piątek Protokolant apl. sąd. Anna Rogowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 września 2020 r. sprawy ze skargi C.Ł. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]r., nr [...] w przedmiocie nakazu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu poprzedniego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2018 r., nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako PINB), działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1202; dalej jako p.b.) i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096; dalej jako k.p.a.), nakazał C.Ł. doprowadzić wykonanie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem poprzez rozbiórkę przemurowanej części komina oraz ponowne wymurowanie komina z cegły pełnej; komin (wszystkie przewody kominowe – dymowe, spalinowe oraz wentylacyjne) powinien posiadać wysokość co najmniej 30 cm powyżej kalenicy dachu (przeszkody). Określił przy tym, że nałożony obowiązek należy wykonać w terminie do 31 lipca 2018 r., a po jego wykonaniu należy uzyskać i przedstawić pozytywną opinię uprawnionego kominiarza.

Na skutek odwołania Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako WINB) decyzją z dnia [...] czerwca 2018 r., nr [...], uchylił powyższą decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W wyniku ponownego rozpoznania sprawy, PINB decyzją z dnia [...] września 2018 r., nr [...], działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 oraz art. 51 ust. 7 p.b. i art. 104 k.p.a., nakazał C.Ł. doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem poprzez rozbiórkę przemurowanej części komina oraz ponowne wymurowanie komina z cegły pełnej; komin (wszystkie przewody kominowe – dymowe, spalinowe oraz wentylacyjne) powinien posiadać wysokość co najmniej 30 cm powyżej kalenicy dachu (przeszkody). Jednocześnie określił, że nałożony obowiązek należy wykonać w terminie do 30 października 2018 r., a roboty budowlane powinny być prowadzone pod nadzorem osób posiadających uprawnienia budowlane w specjalności odpowiedniej do zakresu robót, oraz że po wykonaniu nałożonego obowiązku należy uzyskać pozytywną opinię kominiarską sporządzoną przez osobę posiadającą kwalifikacje mistrza w rzemiośle kominiarskim lub uprawnienia budowlane w odpowiedniej specjalności.

W uzasadnieniu decyzji PINB wskazał, że w wyniku czynności kontrolnych przeprowadzonych w dniu [...] lutego 2016 r. ustalono, że na budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] przemurowano komin ponad połacią dachu oraz wykonano nowe obróbki blacharskie komina. Inwestorem robót była C.Ł., która nie występowała i nie posiadała przyjętego zgłoszenia na wykonanie wymienionych robót. Roboty budowlane zostały wykonane we wrześniu 2014r. W trakcie kontroli C.Ł. oświadczyła, iż: "zmuszona była wykonać remont komina, gdyż dach wykazywał nieszczelności i ciągle miała zalewane mieszkanie, natomiast drugi komin w budynku również jest w złym stanie technicznym". Oświadczyła również, iż złożyła do Urzędu Gminy zgłoszenie zamiaru wykonania robót, które zostało przekazane do Starostwa Powiatowego, natomiast wspólnota budynku częściowo pokryła koszty tego remontu (część współwłaścicieli). Powyższe ustalenia potwierdzono podpisami pod protokołem wraz z dokumentacją fotograficzną.

Następnie PINB wskazał, że pismem z dnia [...] marca 2016 r. zawiadomił współwłaścicieli nieruchomości o wszczęciu postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie. Organ ustalił, że budynek mieszkalny wielorodzinny przy ul. [...] objęty jest ochroną konserwatorską, a na podstawie art. 29 ust. 4 pkt 2 p.b. roboty budowlane wykonywane na obszarze wpisanym do rejestru zabytków wymagają dokonania zgłoszenia, o którym mowa w ust. 1. PINB przyjął, że inwestorem robót była C.Ł., która zorganizowała proces budowy (robót budowlanych), i która nie posiadała zgody pozostałych współwłaścicieli na dokonanie przebudowy, o czym świadczą wniosek inicjujący wyjaśnianie sprawy oraz złożone przez członków wspólnoty pisma i oświadczenia. Mając to na uwadze organ I instancji nie uznał argumentów podnoszonych przez stronę, że pokrycie części kosztów robót budowlanych przez członków wspólnoty mieszkaniowej dowodzi, że to wspólnota mieszkaniowa jest inwestorem. Organ wyjaśnił przy tym, że prawo budowlane nie zawiera definicji pojęcia "inwestor", a zgodnie z orzecznictwem i doktryną prawa przez inwestora należy rozumieć osobę fizyczną lub prawną albo inną jednostkę organizacyjną, która inicjuje podjęcie działalności budowlanej niezbędnej do realizacji zamierzonej inwestycji, przeznacza odpowiednie środki na realizację tej działalności, wykonuje lub zapewnia wykonanie opracowań i czynności wymaganych prawem budowlanym w celu przygotowania danej budowy, realizuje inwestycję lub organizuje jej realizację, a w końcowym etapie danej działalności wykonuje czynności niezbędne do podjęcia użytkowania obiektu lub obiektów wykonanej inwestycji albo przekazuje je podmiotowi, który przystąpi do ich użytkowania. Inwestor zatem jest organizatorem procesu budowlanego, a następnie staje się jego uczestnikiem. W świetle powyższego PINB stwierdził, że to C.Ł., a nie wspólnota mieszkaniowa była inwestorem wykonanych robót budowlanych.

Organ powiatowy ustalił też, że strona faktycznie w dniu 23 grudnia 2013 r. złożyła do Burmistrza Miasta i Gminy zawiadomienie o zamiarze podjęcia robót budowlanych obejmujących wymianę istniejącej dachówki na nową (karpiówkę) oraz dodanie izolacji poziomej - przeciwwodnej i termicznej. Zgłoszenie to nie obejmowało jednak robót dotyczących przemurowania komina. W dalszej kolejności PINB - na podstawie "opinii dla Sądu Rejonowego Wydział Cywilny, sygn. akt [...]" (opracowanej przez biegłego sądowego z dziedziny budownictwa ogólnego posiadającego uprawnienia budowlane i członka Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa) - stwierdził, że przebudowany komin wykonano niezgodnie z obowiązującymi przepisami technicznymi - Polską Normą PN 89/B-10425, to jest: komin wykonano z cegły perforowanej zaś do wykonania kominów stosować należy cegłę pełną oraz że komin nie spełnia wymagań co do wysokości, należy komin wyprowadzić (wymurować) na wysokość co najmniej 0,30 m ponad poziom kalenicy dachu. W szczególności naruszenia dotyczą przewodów kominowych - dymowych, spalinowych i wentylacyjnych na podstawie § 140-142 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zgodnie z tymi przepisami przewody (kanały) kominowe w budynku: wentylacyjne, spalinowe i dymowe, prowadzone w ścianach budynku, w obudowach, trwale połączonych z konstrukcją lub stanowiące konstrukcje samodzielne, powinny mieć wymiary przekroju, sposób prowadzenia i wysokość, stwarzające potrzebny ciąg, zapewniający wymaganą przepustowość, oraz spełniające wymagania określone w Polskich Normach dotyczących wymagań technicznych dla przewodów kominowych oraz projektowania kominów. Przewody kominowe powinny być szczelne i spełniać warunki określone w § 266 w/w rozporządzenia. Przewody kominowe powinny być wyprowadzone ponad dach na wysokość zabezpieczającą przed niedopuszczalnym zakłóceniem ciągu. Wymaganie to uznaje się za spełnione, jeżeli wyloty przewodów kominowych zostaną wyprowadzone ponad dach w sposób określony Polską Normą dla kominów murowanych. Dodatkowo, w toku postępowania uzupełniającego, PINB pismem z dnia [...].07.2018r. zwrócił się do Powiatowego Konserwatora Zabytków o uzgodnienie rozwiązań przyjętych w projekcie niniejszej decyzji, który uzgodnił projekt decyzji bez zastrzeżeń.

Następnie PINB wskazał, iż pismem z dnia [...] sierpnia 2018 r., działając na podstawie art. 10 k.p.a., zawiadomił strony postępowania o możliwości zapoznania się i wypowiedzenia co do zebranego materiału dowodowego. Z uprawnienia tego skorzystał pełnomocnik C.Ł., który w oświadczeniu z dnia [...] sierpnia 2018 r. stwierdził, iż nie wie, czy zebrane i przedłożone akta sprawy to całość akt. Z kolei pismem z dnia [...] sierpnia 2018 r. strona wyraziła uwagi i zastrzeżenia co do prowadzonego postępowania i zgromadzonego materiału dowodowego, to jest: wskazała na błędne określenie inwestora robót, zakwestionowała zasadność oraz legalność dopuszczenia jako dowodu w sprawie w szczególności powołanej już opinii dla SR Wydział Cywilny, a także oświadczeń złożonych przez członków wspólnoty mieszkaniowej pod rygorem odpowiedzialności karnej z dnia [...].07.2018r., a ponadto złożyła wniosek o uzupełnienie akt o informację Starosty Powiatu o podjętych czynnościach po przyjęciu zawiadomienia wspólnoty mieszkaniowej z 2014 r. o zamiarze remontu dachu i nadaniu dalszego biegu oraz czy wobec zamiaru robót budowlanych podjął działania w trybie art. 30 p.b.

W odniesieniu do tych zarzutów PINB wyjaśnił, że kwestia ustalenia inwestora robót w przedmiotowej sprawie została rozstrzygnięta, oraz, że opierając się na zasadzie wyrażonej w art. 12 k.p.a. dopuścił kwestionowany przez stronę dowód jako w pełni odpowiadający wymogom prawa oraz zakresowi sprawy, a także wyjaśniający uzasadnione wątpliwości organu co do sposobu i poprawności wykonania robót budowlanych. Nadto organ nie uwzględnił wniosku o uzupełnienie akt sprawy, ponieważ zgromadzony materiał dowodowy jednoznacznie wskazywał, iż strona nie dokonała skutecznego zgłoszenia robót obejmujących przemurowanie komina.

Po rozpoznaniu odwołania C.Ł., WINB decyzją z dnia [...] listopada 2018 r., nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej wyznaczenia terminu wykonania określonego w niej obowiązku i orzekł w tym zakresie o wyznaczeniu terminu wykonania obowiązku na dwa miesiące od daty otrzymania niniejszej decyzji, a w pozostałej części utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. wniosła C.Ł. Prawomocnym wyrokiem z dnia 16 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Go 52/19 Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji z dnia [...] września 2018 r. W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, że orzekające w omawianej sprawie organy nadzoru budowlanego obu instancji wadliwie zastosowały art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. W związku z tym Sąd stwierdził, że skoro organy przyjęły, że skarżąca samowolnie przeprowadziła roboty budowlane, w stosunku do których nie wykazała się posiadaniem prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, to w takiej sytuacji nie było podstaw do zastosowania obowiązku doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Przywrócenie stanu zgodnego z prawem nie jest bowiem możliwe bez uzyskania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

W toku dalszych działań administracyjnych PINB pismem z dnia [...] sierpnia 2019 r. wezwał C.Ł. do przedstawienia dokumentu potwierdzającego posiadanie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w zakresie wykonanych robót związanych z kominem w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...]. W odpowiedzi C.Ł. oświadczyła, że "na okoliczność prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane" dostępne są wydruki z ksiąg wieczystych nieruchomości położonych w [...]. Ponadto jej zdaniem dowodem tym jest "informacja pisemna" do Starostwa Powiatowego otrzymana za pośrednictwem Burmistrza Miasta i Gminy o złożeniu przez wspólnotę w dniu 19 grudnia 2013 r. zawiadomienia o zamiarze przeprowadzenia robót budowlanych (remontu dachu) w budynku przy ul. [...]. W związku z tym C.Ł. oświadczyła, że "dowody te są niezbędne bowiem potwierdzą, że remont jest przeprowadzony przez wspólnotę a nie jednego z jej członków - co potwierdzi też absolutną wadliwość całego postępowania".

W wyniku rozpatrzenia sprawy decyzją z dnia [...] września 2019 r., nr [...] PINB powołując się na art. 51 ust. 1 pkt 1 oraz art. 51 ust. 7 p.b. nakazał C.Ł. doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu poprzedniego poprzez rozbiórkę przemurowanej części komina oraz ponowne wymurowanie komina z cegły pełnej, z zastrzeżeniem, iż komin w zakresie wszystkich przewodów kominowych - dymowych, spalinowych oraz wentylacyjnych, powinien posiadać wysokość co najmniej 30 cm powyżej kalenicy dachu (przeszkody). Ponadto w sentencji decyzji organ powiatowy określił, że roboty budowlane powinny być przeprowadzone pod nadzorem osób posiadających uprawnienia budowlane w specjalności odpowiedniej do zakresu robót, zaś po wykonaniu nałożonego obowiązku należy uzyskać pozytywną opinię kominiarską sporządzoną przez osobę posiadającą kwalifikacje mistrza w rzemiośle kominiarskim łub uprawnienia budowlane w odpowiedniej specjalności.

W uzasadnieniu decyzji PINB opisał przebieg postępowania oraz dotychczasowe ustalenia w zakresie obejmującym postępowanie zakończone wydaniem poprzedniej decyzji nr [...] z dnia [...] września 2018 r. oraz postępowanie uzupełniające przeprowadzone po wydaniu prawomocnego wyroku WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 16 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Go 52/19. Zdaniem PINB wykonane roboty wymagające zgłoszenia są niezgodne z obowiązującymi przepisami techniczno-budowlanymi, nadto inwestorka robót nie przedstawiła żadnego dokumentu na potwierdzenie dysponowania przez nią nieruchomością na cele budowlane. W związku z tym, odnosząc się do treści pisma z dnia [...] września 2019 r. C.Ł., PINB stwierdził, że treść wydruków z ksiąg wieczystych nie zmienia dotychczasowych ustaleń "nie jest bowiem kwestionowane prawo własności do lokali poszczególnych współwłaścicieli, ani też prawo do części wspólnych nieruchomości". Nadto w aktach administracyjnych sprawy znajdują się już wskazane przez stronę dokumenty - pismo z dnia [...] grudnia 2013 r. skierowane do Burmistrza Miasta i Gminy oraz zawiadomienie z dnia [...] stycznia 2014 r. Gminy o przekazaniu pisma do Starostwa Powiatowego oraz pismo z dnia [...] stycznia 2014 r. skierowane przez organ administracji architektoniczno-budowlanej do C.Ł.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła C.Ł., podnosząc w nim między innymi, że nie jest stroną postępowania oraz inwestorem przedmiotowych robót. Zdaniem strony zaskarżona decyzja "nie zawiera uzasadnienia prawnego oraz podaje nieprawdę co do stanu faktycznego i prawnego sprawy", zaś "obowiązek nałożony na skarżącą nie ma podstaw prawnych w randze przepisów ustawowych i jest niemożliwy do wykonania".

Decyzją z dnia [...] listopada 2019 r., znak [...] WINB utrzymał w mocy zaskarżoną decyzje organu I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy podkreślił, że doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem nie oznacza wyłącznie doprowadzenia do stanu zgodności z przepisami techniczno-budowlanymi, lecz także z innymi znajdującymi w sprawie zastosowanie regulacjami, tak prawa budowlanego, jak i prawa cywilnego. Natomiast w rozpoznawanej sprawie bezsporne jest, że samowolnie wykonane roboty budowlane zostały zrealizowane w częściach wspólnych budynku, w którym wyodrębniona została własność poszczególnych lokali. Zgodnie zaś z art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali, nieruchomość wspólną stanowi grunt oraz części budynku i urządzenia, które nie służą wyłącznie do użytku właścicieli lokali. Nie ulega wątpliwości, zdaniem organu odwoławczego, że kominy i przewody instalacji wentylacji grawitacyjnej należą do części wspólnych budynku i żaden z właścicieli wyodrębnionego lokalu mieszkalnego nie ma indywidualnego tytułu prawnego do komina czy kanału kominowego. W toku postępowania naprawczego prowadzonego w trybie art. 51 p.b. organy nadzoru budowlanego winny zatem ustalić, czy inwestor dysponował tytułem prawnym do nieruchomości odpowiadającym zakresowi wykonanych przez niego robót. Kwestia prawa dysponowania nieruchomością na cele budowlane powinna być zatem rozpatrywana w kontekście przepisów ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali. W przypadku tzw. dużych wspólnot mieszkaniowych, zgodnie z art. 20 ust. 1 tej ustawy, jeżeli lokali wyodrębnionych, wraz z lokalami niewyodrębnionymi, jest więcej niż siedem, właściciele lokali są obowiązani podjąć uchwałę o wyborze jednoosobowego lub kilkuosobowego zarządu. Małe wspólnoty to zgodnie z art. 19 ustawy o własności lokali to te, które istnieją w nieruchomościach mieszczących najwyżej siedem lokali. Z akt wynika, że w rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia z małą wspólnotą mieszkaniową. Z art. 19 ustawy o własności lokali wynika, że w małej wspólnocie mieszkaniowej do zarządu nieruchomością wspólną mają odpowiednie zastosowanie przepisy Kodeksu cywilnego i Kodeksu postępowania cywilnego o współwłasności, czyli art. 199-209 Kodeksu cywilnego oraz art. 611-616 Kodeksu postępowania cywilnego. Wymienione przepisy Kodeksu cywilnego regulują zarząd rzeczą wspólną, będącą przedmiotem współwłasności w częściach ułamkowych, jako zarząd wykonywany przez samych współwłaścicieli, który określany jest mianem zarządu bezpośredniego (właścicielskiego). Zgodnie z art. 199 Kodeksu cywilnego do rozporządzania rzeczą wspólną oraz do innych czynności, które przetaczają zakres zwykłego zarządu, potrzebna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli. W braku takiej zgody współwłaściciele, których udziały wynoszą co najmniej połowę, mogą żądać rozstrzygnięcia przez sąd, który orzeknie mając na względzie cel zamierzonej czynności oraz interesy wszystkich współwłaścicieli. Natomiast odnośnie do czynności zwykłego zarządu wymagana jest zgoda większości współwłaścicieli (art. 201 Kodeksu cywilnego), którą oblicza się według wielkości udziałów (art. 204 Kodeksu cywilnego). W braku zgody każdy ze współwłaścicieli może wystąpić o upoważnienie sądowe do dokonania czynności (art. 201 Kodeksu cywilnego).

W prawomocnym wyroku z dnia 16 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Go 52/19 WSA w Gorzowie Wlkp. stwierdził, że organy prawidłowo ustaliły na podstawie złożonych oświadczeń, że żaden z członków wspólnoty mieszkaniowej nie udzielił zgody skarżącej na wykonanie przedmiotowych robót budowlanych, co oznacza, iż nie posiadała ona prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Jednocześnie Sąd stwierdził, że w świetle zgromadzonego materiału dowodowego odmienne twierdzenia skarżącej są nieuzasadnione, bowiem fakt uiszczenia przez dwóch członków wspólnoty mieszkaniowej kosztów remontu po jego wykonaniu nie świadczy o tym, że taka zgoda została wyrażona przed przystąpieniem do wykonania robót budowlanych. W ocenie WINB ustalenia w powyższym zakresie nie zmieniły się po wystąpieniu pismem z dnia [...] sierpnia 2019 r. przez PINB do skarżącej o przedstawienie dowodu dysponowania nieruchomością na cele budowlane w związku z wykonaniem rozpatrywanych robót. W odpowiedzi C.Ł. nie podała żadnych okoliczności świadczących o posiadaniu takiego prawa, jak również nie wskazała, aby podjęła działania w celu jego uzyskania w drodze powództwa cywilnego.

W rezultacie, zdaniem organu odwoławczego, w omawianym przypadku PINB prawidłowo zastosował przepis art. 51 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 51 ust. 7 p.b. Przywrócenie stanu zgodnego z prawem nie jest bowiem możliwe bez uzyskania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Stanowisko to nie koliduje z wyrażanym w orzecznictwie poglądem, iż nakaz doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu poprzedniego obok nakazu rozbiórki jest najdalej idącą a zarazem najbardziej dolegliwą sankcją za naruszenie przepisów szeroko pojętego Prawa budowlanego i w związku z tym należy stosować ją jako ostateczność. Celem nadrzędnym wskazanych nakazów w stosunku do obiektu budowlanego jest przywrócenie stanu zgodnego z prawem, a nie karanie inwestora za to, że naruszył przepisy prawa. Dopiero ustalenie przez organ nadzoru, iż przywrócenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem jest niemożliwe uprawnia i zarazem obliguje organ do orzeczenia obowiązku doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego. Jak już wyżej wskazano przywrócenie stanu zgodnego z prawem nie jest możliwe bez uzyskania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W przypadku trwałego braku posiadania takowego prawa orzeczenie nakazu rozbiórki czy też przywrócenia stanu poprzedniego nie jest zatem karaniem inwestora za naruszenie przepisów prawa budowlanego, lecz jedynie usunięciem stanu bezprawia godzącego w prawnie chronione interesy właścicieli obiektu, na którym samowolne roboty budowlane zostały przeprowadzone.

W ocenie WINB zawarty w sentencji zaskarżonej decyzji zakres robót budowlanych, ustalony przez organ I instancji na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego, w istocie ma na celu doprowadzenie rozpatrywanej części obiektu budowlanego do stanu poprzedniego, a wiec odpowiada dyspozycji art. 51 ust. 1 pkt 1 obowiązującej ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane. Co więcej, zakres robót orzeczonych do wykonania przez organ I instancji w drodze zaskarżonej decyzji ma również swoje uzasadnienie ze względu na okoliczność, iż roboty te - jak ustalił PINB - wykonano niezgodnie z przepisami techniczno-budowlanymi. Istotne jest natomiast aby roboty budowlane wykonane w obiekcie budowlanym spełniały wymagania podstawowe określone art. 5 ust. 1 p.b., a w szczególności wymagania wymienione pkt 1 lit. a-d tego przepisu, które stanowią, iż obiekt budowlany wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając : 1) spełnienie wymagań podstawowych dotyczących: a) bezpieczeństwa konstrukcji, b) bezpieczeństwa pożarowego, c) bezpieczeństwa użytkowania, d) odpowiednich warunków higienicznych i zdrowotnych oraz ochrony środowiska. W tym względzie w przedmiotowej sprawie organy były uprawnione do poczynienia ustaleń w zakresie technicznego aspektu wykonanych robót budowalnych na podstawie opinii biegłego wydanej w sprawie cywilnej. Zgodnie bowiem z art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Z przywołanego przepisu wynika zatem, że dowodem w postępowaniu naprawczym prowadzonym na podstawie art. 50-51 p.b. mogą być także dowody zebrane na potrzeby innego postępowania, w tym postępowania cywilnego czy karnego.

Uzasadnione było również, zdaniem organu odwoławczego zawarcie w sentencji zaskarżonej decyzji warunku prowadzenia robót budowlanych objętych nakazem pod nadzorem osób posiadających uprawnienia budowlane w specjalności odpowiedniej do zakresu robót i sprawdzenia wykonanego w ramach nakazu komina sporządzoną przez osobę posiadającą kwalifikacje mistrza w rzemiośle kominiarskim lub uprawnienia budowlane w odpowiedniej specjalności. Na wykonanie nakazu orzeczonego decyzją wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 p.b. nie jest wymagane odrębne pozwolenie na budowę. Powoduje to, iż na adresacie obowiązku nałożonego w trybie tego przepisu ciąży szczególna odpowiedzialność zapewnienia właściwego nadzoru nad przebiegiem robót naprawczych, w taki sposób aby nie powodowały one skutków negatywnych dla mienia i ludzi. W tym względzie wskazać należy na art. 18 ust. 1 obowiązującej p.b., zgodnie z którym do obowiązków inwestora należy zorganizowanie procesu budowy, z uwzględnieniem zawartych w przepisach zasad bezpieczeństwa i ochrony zdrowia. Przy czym w odróżnieniu od procedury dotyczącej udzielenia przez właściwy organ administracji architektoniczno- budowlanej pozwolenia na wykonywanie określonego zakresu robót budowlanych w postępowaniu naprawczym w trybie art. 51 p.b. organ nadzoru budowlanego nie posiada prawnej możliwości nakładania na inwestora obowiązków w postaci ustanowienia kierownika budowy, czy też prowadzenia dokumentacji budowy. Jednocześnie zauważyć należy, że nie zawsze w decyzji nakładającej obowiązek wykonania określonego zakresu robót budowlanych można przewidzieć pełen ich zakres. Zaś nie kto inny jak tylko osoba posiadająca odpowiednie przygotowanie zawodowe winna sprawować bieżący nadzór nad robotami o takim charakterze i artykułować konkretny i szczegółowy zakres robót, jaki należy wykonać aby wypełnić obowiązek nałożony w drodze decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 p.b.

Zdaniem organu odwoławczego postępowanie organu I instancji zostało przeprowadzone z zachowaniem wymagań procesowych określonych w k.p.a., zaś wydane w wyniku rozpatrzenia sprawy rozstrzygnięcie nie narusza przepisów p.b. Przepisy tej ustawy ściśle określają procedurę postępowania wobec obiektów budowlanych wybudowanych poza obowiązującym porządkiem prawnym lub robót budowlanych wykonywanych w takich warunkach. Organy nadzoru budowlanego nie mogą podejmować rozstrzygnięć niezgodnych z obowiązującymi przepisami prawa. Nie mają w tym zakresie swobody działania. W szczególności aspekty społeczne i trudna sytuacja finansowa, bądź celowość robót budowlanych wykonanych z naruszeniem prawa, nie mogą sankcjonować działania niezgodnego z porządkiem prawnym.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. wniosła C.Ł. Domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości, zarzuciła jej oraz poprzedzającemu ją postępowaniu rażące naruszenie prawa, w tym art. 31 art. 32 ust. 2 Konstytucji RP, art. 6-12, art. 61, art. 66a, art. 73, art. 75-81a, art. 138 § 2a k.p.a., art. 51 ust. 1 pkt 1 p.b. oraz art. 1 ust. 2 i art. 3 ust. 2, art. 6, art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1997 r. o własności lokali. Podkreśliła, że organ odwoławczy nie rozważył wszystkich zarzutów odwołania, w tym tego, że organ I instancji dokonał błędnej wykładni, a później niewłaściwego zastosowania przepisów prawa materialnego, co winno skutkować zwróceniem na to uwagi i wydaniem zaleceń przez organ odwoławczy. Ponadto nie został rozważony zarzut odwołania, że zaskarżona decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa materialnego przez jego błędną wykładnię, a później niewłaściwe zastosowanie przez organ I instancji. Zdaniem skarżącej organ odwoławczy zniekształcił istotę stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. ujawnionego w wyroku z dnia 16 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Go 52/19 przyjmując, że orzeczenie to rozstrzyga sprawę identyfikacji strony postępowania i inwestora - podczas, gdy orzeczenie to zagadnienia tego nie rozstrzyga, posługując się sformułowaniem warunkowym - odnoszącym się do założenia organu odwoławczego. Nie zostały również rozważone pozostałe zarzuty odwołania, w tym odnośnie do tego, że organ błędnie zdefiniował strony postępowania, w tym jednej ze stron nadał bezpodstawnie niezdefiniowany prawnie status "inwestora". Nie rozważono zarzutów co do wadliwego prowadzenia akt postępowania bez utrwalania poszczególnych czynności, w tym co do nieprowadzenia na bieżąco metryki sprawy. Nie rozważono również zarzutu niewłaściwej i sprzecznej z zasadami logicznego rozumowania złożonych przez skarżącą dowodów na to, że stroną oraz inwestorem robót budowlanych obejmujących część wspólną nieruchomości jest wspólnota mieszkaniowa jako całość jako ogół współwłaścicieli w częściach ułamkowych nieruchomości.

W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie wskazując, iż zarzuty podniesione w skardze nie zmieniają oceny przyjętej przez organ odwoławczy

w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.Dz.U.2021.137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.Dz.U.2019.2325 ze zm., dalej jako p.p.s.a.) wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem skargi jest decyzja WINB z dnia [...] listopada 2019 r., utrzymująca w mocy zaskarżoną decyzję PINB z dnia [...] września 2019 r., którą organ ten na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 oraz art. 51 ust. 7 p.b. nakazał C.Ł. doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu poprzedniego poprzez rozbiórkę przemurowanej części komina oraz ponowne wymurowanie komina z cegły pełnej. W pierwszej kolejności wskazać należy, że zaskarżona decyzja została wydana w następstwie uchylenia wcześniejszych wydanych w sprawie decyzji PINB i WINB wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. z dnia 16 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Go 52/19. W związku z tym, w rozpatrywanej sprawie zachodzi sytuacja przewidziana w art. 153 p.p.s.a., zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

Przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że ani organ administracji publicznej, ani sąd, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane. Jeżeli zatem strona z taką oceną prawną i wskazaniami się nie zgadza, to powinna orzeczenie to zakwestionować za pomocą właściwych środków odwoławczych. Nie każde rozstrzygnięcie wojewódzkiego sądu administracyjnego, polegające na uchyleniu kwestionowanej decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania organowi administracji publicznej jest korzystne dla strony skarżącej. Może się bowiem okazać, że wyrażona w takim orzeczeniu ocena prawna i w konsekwencji wskazania co do dalszego postępowania, doprowadzą do wydania orzeczenia o treści dla strony niekorzystnej. Jeżeli zatem strona ze środka odwoławczego nie skorzysta i tym samym doprowadzi do uprawomocnienia się danego wyroku, wówczas kwestie prawne przesądzone w tym wyroku i zawarte w nim wskazania są wiążące dla organów administracyjnych orzekających w sprawie oraz sądu, nie wyłączając sądu drugiej instancji rozpoznającego skargę kasacyjną od kolejnego wyrok w sprawie (por. np. wyroki NSA z 10 lutego 2011 r., sygn. akt I OSK 1241/10 i z 12 września 2014 r., sygn. akt I FSK 1016/13). Po uprawomocnieniu się orzeczenia, zawarte w nim stanowisko, staje się wiążące, co oznacza, że organy i sąd ponownie rozpoznając sprawę muszą przyjmować, że dana kwestia prawna kształtuje się tak jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu i w kolejnych postępowaniach, w których się pojawia, nie może być ona, co do zasady, ponownie badana (por. np. wyroki NSA z 24 października 2011 r., sygn. akt I FSK 1596/12 i z 19 grudnia 2012 r., sygn. akt I FSK 62/12, a także: B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka - Medek. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, 5 wydanie. Warszawa 2013, str.467-469 i 522 - 524 oraz W. Trybka: Istota oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania sądu administracyjnego, Przegląd Prawa Publicznego, nr 2/2014).

W rozpoznawanej sprawie decydujące znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy miały dwie kwestie, po pierwsze czy skarżąca była inwestorem i po drugie czy posiadała ona prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Mając na uwadze przytoczone wyżej uwagi dotyczące związania wynikającego z art. 153 p.p.s.a. przytoczyć należy w tym miejscu stwierdzenia odnoszące się do tych kwestii, zawarte w uzasadnieniu wyroku z dnia 16 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Go 52/19. Wbrew bowiem twierdzeniom zawartym w obecnie rozpoznawanej skardze, Sąd przy poprzednim rozpoznaniu sprawy co do obu tych kwestii wypowiedział się nie "warunkowo", lecz jednoznacznie je przesądził. I tak w uzasadnieniu wyroku z dnia 16 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Go 52/19 znalazło się stwierdzenie: "Sąd podziela stanowisko organów, że w rozpoznawanej sprawie inwestorem była skarżąca" i w dalszej części uzasadnienia: "w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie może budzić wątpliwości, że to skarżąca była inwestorem." Ponadto w uzasadnieniu wyroku poprzednio wydanego wyroku Sąd stwierdził, że "organy prawidłowo ustaliły na podstawie złożonych oświadczeń, że żaden z członków wspólnoty mieszkaniowej nie udzielił zgody skarżącej na wykonanie przedmiotowych robót budowlanych, co oznacza, iż nie posiadała ona prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W świetle zgromadzonego materiału dowodowego odmienne twierdzenia skarżącej są nieuzasadnione."

Mimo tych jednoznacznych, przytoczonych wyżej stwierdzeń Sądu, skarżąca po raz kolejny podejmuje w obecnie rozpoznawanej skardze próbę podważenia ustaleń, które zadecydowały o uznaniu jej za inwestora, a które były badane przy poprzednim rozpoznaniu sprawy i zostały już przesądzone w wyroku z dnia 16 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Go 52/19. Z przyczyn wskazanych wyżej kwestionowanie obecnie ustaleń związanych z uznaniem skarżącej za inwestora nie mogło być skuteczne.

Następstwem ustalenia przez organy nadzoru budowlanego w toku postępowania naprawczego prowadzonego w trybie art. 51 p.b., że inwestor nie dysponował tytułem prawnym do nieruchomości odpowiadającym zakresowi wykonanych przez niego robót było wydanie decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 51 ust. 7 p.b. W przypadku trwałego braku posiadania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie jest bowiem możliwe przywrócenie stanu zgodnego z prawem. W tym zakresie organy również zastosowały się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku z dnia 16 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Go 52/19.

Nie budzi wątpliwości Sądu zakres robót budowlanych, określony w decyzji PINB, który zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 1 p.b. ma doprowadzić przedmiotowy komin do stanu poprzedniego. Jak słusznie podkreślił przy tym organ odwoławczy, skarżąca wykonała roboty budowlane roboty niezgodnie z przepisami techniczno-budowlanymi, a zakres robót określony w decyzji PINB ma doprowadzić do zgodności wykonanego komina z tymi przepisami, czemu ma służyć nadzór osób posiadających uprawnienia budowlane w specjalności odpowiedniej do zakresu robót i sprawdzenia komina przez osobę posiadającą kwalifikacje mistrza w rzemiośle kominiarskim lub uprawnienia budowlane w odpowiedniej specjalności.

Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że ponownie rozpoznając sprawę organy zastosowały się w pełni do oceny prawnej i wskazań zawartych w uzasadnieniu wyroku z dnia 16 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Go 52/19, w toku postępowania nie naruszyły wymogów proceduralnych określonych w kodeksie postępowania administracyjnego, a skarżone obecnie decyzje nie naruszają ustawy Prawo budowlane.

W tej sytuacji Sąd oddalił skargę jako bezzasadną na podstawie art. 151 p.p.s.a.