Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 552/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2014-11-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 9 i art. 77 § 1 w zw. z art. 127
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Sędziowie WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska WSA Józef Maleszewski Protokolant ref. staż. Agata Pawlicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 listopada 2014 r. sprawy ze skargi Uniwersytetu [...] na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] kwietnia 2014 r., nr [...] w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję 2. zasądza od Wojewody Wielkopolskiego na rzecz [...] kwotę 200 zł ( dwieście) tytułem zwrotów kosztów postępowania


UZASADNIENIE

Prezydent [...] decyzją z [...] sierpnia 2011 r. nr [...] wydaną na wniosek Uniwersytetu [...] (dalej jako: "[...]" lub "Skarżący"), ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego, polegającej na budowie zespołu domów studenckich dla [...] z przedszkolem oraz stołówką, przewidzianej do realizacji na działkach [...]. Decyzja ta (dalej jako: "Decyzja ULICP") została utrzymana w mocy ostateczną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] października 2011 r., znak: [...].

Mając na uwadze okoliczność, że rokowania z właścicielami działek, które znalazły się w liniach rozgraniczających ww. inwestycji, mające na celu nabycie nieruchomości na drodze cywilnoprawnej, nie przyniosły rezultatu, Dyrektor Wydziału Gospodarki Nieruchomościami [...], działając na prośbę Rektora [...], pismem z [...] września 2012 r. zwrócił się do Dyrektora [...] (dalej jako: "Dyrektor [...]") z wnioskiem o wywłaszczenie potrzebnych nieruchomości, m.in. działki nr [...].

Decyzją z [...] grudnia 2013 r. nr [...] Prezydent [...] (dalej jako: "Prezydent Miasta" lub "organ I instancji"), reprezentowany przez Dyrektora [...] – wskazując w podstawie prawnej na art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267; dalej w skrócie: "k.p.a."), art. 4 pkt 9b1, art. 6 pkt 6, art. 112, art. 113 ust. 1, art. 121 ust. 1, art. 123 ust. 1, art. 128 ust. 1 i 2, art. 129 ust. 1, art. 130, art. 132 ust. 1, 2 i 8 oraz art. 134 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 z późn. zm.; obecnie: Dz. U. z 2014 r. poz. 518 z późn. zm.; dalej w skrócie: "u.g.n."), orzekł:

i) w punkcie I (pierwszym) decyzji – wywłaszczyć na rzecz Skarbu Państwa prawo własności nieruchomości [... ]stanowiącej własność J. K. i A. K. (dalej łącznie jako: "Właściciele"), oznaczonej w ewidencji gruntów: [...]. Organ podał, że wywłaszczenie następuje na cel publiczny określony w Decyzji ULICP;

ii) w punkcie II (drugim) decyzji – ustalić na rzecz Właścicieli odszkodowanie za utracone prawo własności, w łącznej kwocie [...] zł. Organ zaznaczył, że do pokrycia kosztów odszkodowania zobowiązany jest [...], jako podmiot, który będzie realizował cel publiczny, a zapłata odszkodowania nastąpi jednorazowo w terminie czternastu dni od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu podlega wykonaniu, w kwocie po [...] zł na rzecz każdego z Właścicieli.

iii) w punkcie III (trzecim) decyzji – organ wskazał, że ostateczna decyzja o wywłaszczeniu nieruchomości stanowi podstawę do dokonania w księdze wieczystej wpisu prawa własności na rzecz Skarbu Państwa.

W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ I instancji podał, że cel wywłaszczenia spełnia kryteria ujęte w art. 6 pkt 6 u.g.n., zatem może być realizowany na drodze przymusowego odjęcia własności nieruchomości. Brak zgody Właścicieli na jej dobrowolne zbycie skutkował koniecznością wszczęcia i prowadzenia postępowania wywłaszczeniowego. Odszkodowanie zostało ustalone na podstawie opinii biegłego – rzeczoznawcy majątkowego[...] – sporządzonej w formie operatu szacunkowego z [...] maja 2013 r. Jego weryfikacja wraz z analizą wyjaśnień przedstawionych w toku postępowania przez biegłego doprowadziła Prezydenta Miasta do stwierdzenia, że operat został sporządzony zgodnie z obowiązującymi przepisami i zasadami. Na potrzeby wyceny biegły określił właściwy rynek nieruchomości podobnych, biorąc pod uwagę przedmiot, cel i zakres wyceny oraz dostępność danych. Zdaniem organu I instancji operat jest spójny i logiczny, a określone w nim wartości są wiarygodne, w związku z czym został on przyjęty jako dowód, na podstawie którego określono wartość rynkową wywłaszczanej nieruchomości.

Odwołanie od opisanej decyzji Prezydenta Miasta "w punkcie II dotyczącym ustalenia odszkodowania" wniósł [...], domagając się uchylenia tej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W treści uzasadnienia Skarżący zakwestionował wysokość ustalonego odszkodowania. Podał szereg zastrzeżeń kierowanych pod adresem sporządzonej wyceny, a dotyczących jej prawidłowości i zgodności z obowiązującymi przepisami. Zarzucił rzeczoznawcy, że nieruchomości podobne zostały wybrane przezeń w sposób przypadkowy, z naruszeniem powszechnie obowiązujących przepisów: art. 4, art. 16, art. 134 ust. 4 art. 151 u.g.n. oraz § 27 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r. Nr 207, poz. 2109 z późn. zm.; dalej jako: "rozporządzenie w sprawie wyceny", w skrócie: "rozp.wycen."). Ponadto rzeczoznawca nie wyjaśnił, dlaczego przyjął transakcje obejmujące prawo użytkowania wieczystego. Przyjęcie tych transakcji było, zdaniem [...], bezpodstawne, w sytuacji, gdy na lokalnym rynku nieruchomości zaistniały liczne transakcje dotyczące prawa własności. Skarżący wskazał też, że nie udało się jemu odszukać transakcji nr 5 o cechach opisanych przez biegłego, co oznacza, że w tym przypadku zaszła najprawdopodobniej pomyłka, gdyż transakcja o takich cechach, w podanej dacie, nie miała miejsca. Ponadto w odwołaniu zarzucono naruszenie § 4 rozp.wycen. Uzasadniając powyższe wskazano, iż biegły nie zna cech nieruchomości, które dobrał jako nieruchomości porównywalne do nieruchomości wycenianej, a jedynym kryterium doboru tych nieruchomości była z góry ustalona cena transakcyjna. Zastrzeżenia Skarżącego budziła także nieodpowiednia, jego zdaniem, klasyfikacja stanu przedmiotowej nieruchomości ze względu na istniejące uzbrojenie, w tym uwzględnienie uzbrojenia, które zostanie dopiero wykonane na koszt inwestora.

Wojewoda Wielkopolski (dalej: "Wojewoda" lub "organ II instancji") decyzją z [...] czerwca 2014 r., nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta.

W uzasadnieniu organ II instancji przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania oraz przytoczył przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami znajdujące zastosowanie w sprawie, w tym art. 6 pkt 6 u.g.n., zgodnie z którym celem publicznym w rozumieniu ustawy jest m. in. budowa i utrzymywanie pomieszczeń dla państwowych szkół wyższych, a także art. 114 ust. 1 u.g.n., z którego wynika, że wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego należy, co do zasady, poprzedzić rokowaniami o nabycie w drodze umowy praw określonych w art. 112 ust. 3 u.g.n.

Wojewoda wskazał, że w niniejszej sprawie, z racji niepowodzenia rokowań podjętych w celu doprowadzenia do dobrowolnego zbycia nieruchomości, na Prezydencie Miasta spoczął obowiązek prowadzenia postępowania w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości i ustalenia zań odszkodowania. Odszkodowanie zostało ustalone na podstawie operatu szacunkowego sporządzonego przez powołanego w sprawie biegłego, który w podejściu porównawczym, przy wykorzystaniu metody korygowania ceny średniej, określił wartość rynkową gruntu działki nr 272/21 według jej stanu, przeznaczenia i wartości w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu. Wartość nakładów budowlanych na gruncie biegły oszacował zaś w podejściu kosztowym przy wykorzystaniu metody kosztów odtworzenia w technice wskaźnikowej, natomiast wartość nasadzeń roślinnych – w oparciu o powszechnie wykorzystywane opracowanie K. Zmarzlickiego, na podstawie stosownego wzoru.

Dalej Wojewoda obszernie omówił zawartość operatu i założenia przyjęte przez biegłego przy jego sporządzaniu. W szczególności wskazał, że autor operatu dla potrzeb analizy lokalnego rynku nieruchomości zebrał dane o transakcjach zawartych w okresie dwóch lat poprzedzających wycenę, których przedmiotem były niezabudowane nieruchomości gruntowe położone na terenie Miasta [...]. Biegły zaprezentował charakterystykę właściwego segmentu rynku nieruchomości, wskazując na panujące na nim trendy, mechanizmy oraz okoliczności, które mają decydujący wpływ na preferencje potencjalnych nabywców. Podniósł konieczność prowadzenia analiz również w oparciu o dane transakcyjne sprzedaży prawa użytkowania wieczystego, podając przy tym matematyczne zasady przeliczania danych celem skorelowania ich z prawem własności. Na podstawie analizy bazy danych nieruchomości o podobnych cechach do przedmiotu wyceny, biegły ustalił, że na osiągane przez nie ceny wpływ posiadają (udział procentowy): lokalizacja (25%), sąsiedztwo i otoczenie (15%), przeznaczenie w planie (15%), uzbrojenie (10%), kształt i możliwości inwestycyjne (20%) oraz powierzchnia (15%). Po przypisaniu poszczególnym atrybutom ich zakresów znaczeniowych oraz wskazaniu stanów brzegowych, jakie mogą osiągać, autor operatu ustalił, że nieruchomość wycenianą charakteryzują: przeciętna/gorsza lokalizacja, przeciętne sąsiedztwo i otoczenie, korzystne przeznaczenie w planie, pełne uzbrojenie, dobry kształt i możliwości inwestycyjne oraz przeciętna powierzchnia. Jednocześnie biegły scharakteryzował pod tym kątem nieruchomości, które w przybranym do porównań zbiorze osiągnęły cenę [...]. Średnia cena 11 nieruchomości – co do których rzeczoznawca uznał, iż w sposób najlepszy spełniają kryterium podobieństwa w rozumieniu art. 4 pkt 16 u.g.n. – wyniosła natomiast 324,58 zł/m2. Następnie biegły skorygował ową cenę średnią współczynnikami wynikającymi ze stanów, jakie przyjmują poszczególne cechy w odniesieniu do wycenianej nieruchomości, z uwzględnieniem ich wcześniej ustalonych wag. W tym procesie otrzymał wartość jednostkową 1 m2 na poziomie kwoty 321,33 zł/m2. Przy uwzględnieniu powierzchni działki nr [...], wartość gruntu została ustalona [...].

Wojewoda podkreślił, że na organie administracji spoczywa obowiązek sprawdzenia prawidłowości sporządzenia operatu pod względem formalnym, tzn. ustalenia, czy opinia została sporządzona w celu, dla którego ma być wykorzystana, oraz czy rzeczoznawca w procesie szacowania właściwie zastosował przepisy ustawy i rozporządzenia w sprawie wyceny. Organ II instancji stwierdził, że przyjął operat szacunkowy z [...] maja 2013 r. wraz ze składanymi w toku postępowania wyjaśnieniami uzupełniającym jako dowód w sprawie, gdyż został on sporządzony prawidłowo, zgodnie z obowiązującymi przepisami, i zasadami staranności zawodowej, czyniąc zadość wymogom formalnym ujętym w § 55 i § 56 rozp.wycen. Operat jest spójny, logiczny i zupełny, a wynikające zeń wartości w pełni wiarygodne. Z tych względów Wojewoda w całości podzielił stanowisko organu I instancji, że omawiana wycena może bez żadnych przeszkód stanowić podstawę wymiaru odszkodowania należnego Właścicielom.

Nawiązując do wątpliwości co do prawidłowości tej wyceny podnoszonych przez strony w toku postępowania, organ II instancji ocenił, że biegły dostatecznie uzasadnił przyjęte stanowisko i metodologię, a skoro wykazał formalną poprawność operatu szacunkowego i rzeczowo odniósł się do stawianych mu przez strony i organ zarzutów, należało przyjąć jego opinię jako wiążący dowód w sprawie. Wojewoda zwrócił uwagę, że kontrola opinii biegłego ma swoje ściśle określone granice – organy administracji nie mają obowiązku ani kompetencji, by oceniać pod względem merytorycznym opinie wytworzone na potrzeby postępowania przez uprawnione do tego osoby. Wyraził również pogląd, że ocena wartości dowodowej operatów szacunkowych sporządzonych na potrzeby postępowania przez uprawnione do tego podmioty posiadające status biegłych nie ma charakteru absolutnego. Odnosi się bowiem tylko do tych elementów, w których to organ posiada, lub przynajmniej zobowiązany jest posiadać, wiedzę specjalną, a mianowicie do zgodności z obowiązującymi przepisami, logiczności i zupełności. Dobór materiału porównawczego, metodologia badań oraz sam proces wyceny są natomiast wiadomościami specjalnymi posiadanymi przez rzeczoznawców majątkowych, których organ nie ma ani prawa, ani obowiązku ocenić. Jednocześnie biegły ma obowiązek wytłumaczyć i uzasadnić okoliczności, na które się powołuje, w sposób umożliwiający weryfikację jego opinii pod kątem wartości dowodowej. W niniejszej sprawie biegły rzeczoznawca uzasadnił poszczególne elementy stosowanej przez siebie procedury i wykazał jej zgodność z obowiązującymi przepisami i standardami zawodowymi. Zatem, w ocenie Wojewody, zarzuty podnoszone przez Skarżącego zarówno w postępowaniu przed Prezydentem Miasta, jak i w odwołaniu, stanowią li tylko polemikę ze stanowiskiem biegłego i są wyrazem niezadowolenia z oszacowanej przez biegłego wartości, która w przekonaniu [...] jest zbyt wysoka.

Niezależnie od powyższego organ II instancji zwrócił uwagę na mogący budzić wątpliwości zakres zaskarżenia, a to z uwagi na jego nieskorelowanie z wnioskami odwołania, gdyż, z jednej strony, [...] wskazał, że skarży tylko pkt II decyzji, a z drugiej: wniósł o uchylenie decyzji (całej). Jednakże Wojewoda uznał, że decyzja organu I instancji stanowi integralną całość, która ze swej istoty nie poddaje się weryfikacji w części. Oba rozstrzygnięcia w niej zawarte – wywłaszczenie i ustalenie odszkodowania – są bowiem ze sobą skorelowane i pozostają ze sobą w logicznym związku. Nie można dokonać wywłaszczenia bez odszkodowania, podobnie jak nie można ustalić odszkodowania, o ile nie dokonano wywłaszczenia. Pozostawienie w mocy orzeczenia o wywłaszczeniu bez jednoczesnego ustalenia odszkodowania, powodowałoby, zdaniem organu II instancji, "niedopuszczalne i trudne do zaakceptowania skutki na gruncie społecznym". Oto bowiem dochodziłoby w sposób ostateczny i prawomocny do odjęcia własności, gdy tymczasem postępowanie w przedmiocie ustalenia i wypłaty odszkodowania pozostawałoby w toku. Z tych przyczyn Wojewoda za bezcelowe uznał wzywanie Skarżącego do sprecyzowania zakresu zaskarżenia, skoro weryfikacja rozstrzygnięcia organu I instancji nie mogła się odbyć inaczej, jak tylko w ujęciu całościowym.

Na opisaną decyzję Wojewody, Uniwersytet [...] wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, domagając się: (1) uchylenia zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji Dyrektora [...] [w istocie: decyzji Prezydenta Miasta, z którego upoważnienia działał przy wydaniu tej decyzji Dyrektor[...] – uw. Sądu] w punkcie II, tj. w przedmiocie przyznania odszkodowania za wywłaszczenie; (2) wstrzymania wykonalności zaskarżonej decyzji; (3) zasądzenia na rzecz Skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, poprzez niezastosowanie lub błędne zastosowanie: art. 153 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 16 i 17 u.g.n. oraz § 4 ust. 4, § 27 ust. 1 i § 55 ust. 2 rozp.wycen. Skarżący zarzucił również naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak rozpatrzenia przez organ jakichkolwiek dowodów, w szczególności operatu szacunkowego, oraz art. 15 k.p.a. poprzez naruszenia zasady dwuinstancyjności. W uzasadnieniu Skarżący powtórzył i rozszerzył argumentację przedstawioną uprzednio w odwołaniu. Ponadto podkreślił, że Wojewoda zignorował zasadę dwuinstancyjności postępowania, odmawiając de facto rozpatrzenia merytorycznie sprawy, a zarazem utrzymując decyzję organu I instancji w mocy, zamiast ją uchylić na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.

Postanowieniem z 17 czerwca 2014 r., sygn. akt IV SA/Po 552/14, Sąd oddalił wniosek Skarżącego o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, z uwagi na jego bezprzedmiotowość, wobec uprzedniego wstrzymania wykonania tej decyzji przez Wojewodę.

Na rozprawie w dniu 27 listopada 2014 r. pełnomocnik Skarżącego podtrzymał wnioski i wywody skargi oraz podkreślił, ze w tej samej okolicy, której dotyczy zaskarżona decyzja, [...] wykupywał działki na podstawie aktów notarialnych, w których cena zakupu oscylowała wokół kwot od około 70 do zł do około stu kilkudziesięciu złotych. Uczestnik postępowania, A. K., oświadczyła, że nie podziela stanowiska Skarżącego i wniosła o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.; dalej w skrócie: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji Wojewody w tak zakreślonych granicach kognicji Sąd doszedł do przekonania, że decyzja ta nie może się ostać w obrocie prawnym, z uwagi na uchybienia przepisom postępowania, do jakich doszło przy jej wydaniu, a które to uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.).

Zaskarżoną decyzją Wojewoda utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta, mocą której orzeczono – w punkcie I – o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości (stanowiącej działkę nr [...] należącej do Właścicieli) na cel publiczny określony w Decyzji ULICP, a w punkcie II – o ustaleniu odszkodowania za tak odjęte prawo własności (w łącznej kwocie [...] zł).

W związku z powyższym na wstępie należy wyjaśnić kwestię związaną z zakresem rozpoznania sprawy przez organ II instancji w sytuacji, jaka wystąpiła w niniejszej sprawie, a więc gdy decyzja pierwszoinstancyjna dotyczy w istocie dwu kwestii i zawierała dwa dające się wyodrębnić rozstrzygnięcia – w przedmiocie: (1) wywłaszczenia nieruchomości oraz (2) ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość – a zarzuty odwołania kierowane były wyłącznie przeciw jednemu z tych rozstrzygnięć.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Wojewoda wyraził pogląd, że pomimo, iż odwołanie UAM zasadniczo ograniczało się do kwestionowania punktu II decyzji organu I instancji, tj. samej wysokości odszkodowania, zasadnym była ocena tej decyzji w całości, a nie tylko w części dotyczącej odszkodowania, gdyż decyzja Prezydenta Miasta "stanowi integralną całość, która z istoty swej nie poddaje się weryfikacji w części". W ocenie Sądu, tak generalnie sformułowany pogląd nie jest trafny.

Sąd w niniejszym składzie podziela pogląd wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 19 listopada 2014 r., sygn. akt IV SA/Po 648/14 – zapadłym w analogicznym stanie faktycznym i prawnym – że możliwym jest zaskarżenie decyzji organu pierwszej instancji orzekającej o wywłaszczeniu i odszkodowaniu, tylko w części dotyczącej ustalenia odszkodowania, ze skutkiem wiążącym dla organu odwoławczego w postaci ograniczenia zakresu rozpoznania sprawy przez ten organ tylko do zaskarżonej części (odszkodowawczej).

Powyższe wynika z konstrukcji jurydycznej odwołania oraz wywołanego nim postępowania odwoławczego. Istotą postępowania odwoławczego – zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania – jest ponowne merytoryczne rozpoznanie i rozstrzygnięcie indywidualnej sprawy administracyjnej. Organ odwoławczy ma zatem obowiązek realizacji zasady prawdy obiektywnej, w miarę potrzeby przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego oraz wydania orzeczenia według stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dniu wydania swej decyzji. Nie jest przy tym związany uzasadnieniem wniesionego środka zaskarżenia. Może on, a nawet powinien, skontrolować postępowanie i decyzję pierwszoinstancyjną z punktu widzenia legalności, a także celowości i słuszności rozstrzygnięcia, niezależnie od tego, czy zarzuty w tym zakresie zostały podniesione przez samego odwołującego.

Zarazem jednak należy podkreślić, że postępowanie odwoławcze jest oparte na zasadzie skargowości; organ II instancji nie może nigdy działać z urzędu. Oznacza to, że postępowanie odwoławcze może być uruchomione tylko w wyniku podjęcia przez uprawniony podmiot czynności procesowej – wniesienia odwołania. Nigdy nie może być wszczęte z urzędu. W konsekwencji decyzja organu odwoławczego wydana bez odwołania strony jest nieważna jako rażąco naruszająca prawo (art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a.; jedyny wyjątek od tej zasady, wynikający z art. 137 zdanie drugie k.p.a. i dotyczący możliwości nieuwzględnienia cofnięcia odwołania, nie znajduje w niniejszej sprawie zastosowania). Odwołanie jest przy tym niesformalizowanym środkiem zaskarżenia – zasadniczo nie wymaga nie tylko szczegółowego uzasadnienia, ale także szczególnej formy. Z odwołania musi jednak wynikać, że strona jest niezadowolona z określonego rozstrzygnięcia organu I instancji.

W Kodeksie postępowania administracyjnego nie ma przepisu dopuszczającego expressis verbis wniesienie odwołania tylko od części decyzji pierwszoinstancyjnej. Jak jednak trafnie podniesiono w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 maja 2007 r., sygn. akt I OSK 556/06 (Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: "CBOSA"), nie może to wyłączać automatycznie takiej możliwości. W orzecznictwie sądów administracyjnych i doktrynie powszechnie przyjmuje się dopuszczalność zaskarżenia oraz wzruszenia decyzji jedynie w części – w sytuacji, gdy pozostałe zawarte w takiej decyzji rozstrzygnięcia mogą samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym. Zasada ta znajduje zastosowanie również w odniesieniu do postępowania odwoławczego. Jak to już wyżej wskazano, organ drugiej instancji nigdy nie może wszcząć takiego postępowania z urzędu, a niezadowolenie strony odwołującej się ze ściśle określonego rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego jest nieodzownym elementem odwołania. W postępowaniu odwoławczym nie jest zatem wyłączona zasada rozporządzalności. Od woli strony zależy bowiem wszczęcie tego postępowania oraz – co do zasady – także jego zakres. Jeżeli odwołujący jednoznacznie nie ogranicza swego żądania, to niewątpliwie należy przyjąć, że zaskarża on decyzję pierwszoinstancyjną w całości. Wówczas organ odwoławczy powinien ponownie rozpatrzyć całą sprawę administracyjną, która stanowiła przedmiot rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Natomiast w przypadku, gdy strona jednoznacznie w odwołaniu wskazuje, że zaskarża decyzję pierwszoinstancyjną w określonej części – mającej charakter wyodrębnionego rozstrzygnięcia, mogącego, jak to wyżej wskazano, samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym – to organ II instancji nie może wykroczyć poza tak wyznaczone granice kompetencji organu odwoławczego. W konsekwencji organ II instancji nie może poddać kontroli niezaskarżonej części decyzji organu I instancji i ponownie rozpatrzyć sprawy także w zakresie rozstrzygniętym niezaskarżoną częścią orzeczenia. Oznaczałoby to bowiem działanie organu odwoławczego w tym zakresie ex officio, bez wniesionego w tej części odwołania.

Przedstawiona interpretacja nie stoi w sprzeczności z brzmieniem art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., gdyż, jak trafnie skonstatowano w przywołanym wyżej orzeczeniu NSA, użyte w tym przepisie sformułowanie "utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję" należy odnosić do takiego rozstrzygnięcia (rozstrzygnięć) organu I instancji, od którego (których) uprawniony podmiot wniósł odwołanie (wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy). W sytuacji, gdy odwołujący kwestionuje decyzję pierwszoinstancyjną wyłącznie w ściśle określonej części, to powyższe określenie odnosi się do tego zaskarżonego rozstrzygnięcia, a nie całego orzeczenia organu I instancji (wyrok NSA z 21.05.2007 r., I OSK 556/06, CBOSA).

Powyższe oznacza, że, wbrew kategorycznemu stanowisku Wojewody, możliwe jest w określonych sytuacjach zaskarżenie decyzji organu I instancji orzekającej o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości i o ustaleniu odszkodowania za tę nieruchomość – tylko w części dotyczącej odszkodowania (por. np wyrok NSA z 09.05.2014 r., I OSK 2492/12, CBOSA). W szczególności nie ulega bowiem wątpliwości, że rozstrzygnięcie w przedmiocie odszkodowania z tytułu wywłaszczenia jest na tyle odrębne (dające się wyodrębnić), że może samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym. Dowodzi tego choćby treść art. 129 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który wprost przewiduje przypadki, w których wydaje się odrębne decyzje o odszkodowaniu – m.in. na wniosek podmiotu realizującego cel publiczny lub właściciela wywłaszczonej nieruchomości (art. 129 ust. 5 pkt 2 u.g.n.). Jest przy tym jasne, że rozstrzygnięcie o odszkodowaniu za wywłaszczenie – o ile nie zapada jednocześnie z samym orzeczeniem o wywłaszczeniu – może, z konieczności logicznej, następować jedynie po akcie wywłaszczenia, a nigdy go poprzedzać. Potwierdza to choćby regulacja ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 687 z późn. zm.; dalej w skrócie: "u.inwest.drog."), w której ustawodawca przewidział mechanizm odrębnego rozstrzygania w przedmiocie przymusowego odjęcia własności (z chwilą uzyskania przymiotu ostateczności przez decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej następuje skutek wywłaszczeniowy, w postaci przejścia na własność Skarbu Państwa albo odpowiedniej jednostki samorządu terytorialnego nieruchomości objętych tą decyzją – art. 12 ust. 4 u.inwest.drog.) oraz w przedmiocie odszkodowania, przy czym decyzję ustalającą wysokość odszkodowania wydaje się dopiero po ostatecznym odjęciu własności (w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna – art. 12 ust. 4b u.inwest.drog.).

Zatem odnosząc się do stanowiska Wojewody wyrażonego w zaskarżonej decyzji, że decyzja o wywłaszczeniu i odszkodowaniu, jaką jest wydana w niniejszej sprawie decyzja Prezydenta Miasta, "stanowi integralną całość, która z istoty swej nie poddaje się weryfikacji w części", należy zgodzić się z Wojewodą tylko w takim zakresie, w jakim stwierdza, że nie wymierza się odszkodowania, o ile nie dokonano wywłaszczenia. Natomiast do pomyślenia i w pełni dopuszczalna jest sytuacja odwrotna, w której najpierw dochodzi do wywłaszczenia, a dopiero potem do ustalenia odszkodowania. Przemawiają za tym już przytoczone wyżej przykłady z u.g.n. i u.inwest.drog. Dlatego, w ocenie Sądu, błędne jest stanowisko organu II instancji wykluczające możliwość rozpoznania i rozstrzygania sprawy przez organ odwoławczy wyłącznie w zakresie, w jakim zaskarżona decyzja traktuje o ustaleniu odszkodowania, w sytuacji, gdy – tak jak w niniejszej sprawie – strony nie kwestionują zasadności samego wywłaszczenia danej nieruchomości na wskazany cel, a spór dotyczy jedynie wysokości odszkodowania należnego z tego tytułu.

Zarazem jednak należy zgodzić się z organem II instancji, że w rozpatrywanej sprawie ustalenie zakresu odwołania nie było oczywiste, przede wszystkim z uwagi na istniejącą niespójność pomiędzy określeniem przedmiotu zaskarżenia a sformułowaniem wniosków odwołania. W części wstępnej odwołania Skarżący wskazał bowiem, że odwołuje się od decyzji organu I instancji "w punkcie II dotyczącym ustalenia (...) odszkodowania (...) za wywłaszczone prawo własności nieruchomości". Zarazem jednak sformułował wniosek "o uchylenie przedmiotowej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji". W uzasadnieniu odwołania Skarżący podniósł zaś argumenty wiążące się wyłącznie z wysokością ustalonego odszkodowania. Niewątpliwie utrudnia to jednoznaczne stwierdzenie, czy zakresem odwołania była objęta cała decyzja, czy tylko jej część dotycząca odszkodowania. Ubocznie należy zauważyć, że dodatkowe światło na rzeczywiste intencje Skarżącego rzuca pkt 1 wniosków skargi – w którym Skarżący domaga się już wyraźnie uchylenia decyzji Wojewody w całości, a poprzedzającej ją decyzji organu I instancji tylko "w punkcie II tj. w przedmiocie przyznania odszkodowania za wywłaszczenie" – ale z przyczyn oczywistych okoliczność ta nie mogła być znana organowi II instancji.

W świetle wcześniejszych uwag należy jednak stwierdzić, że ujawnione wątpliwości co do zakresu odwołania winny zostać wyjaśnione przez organ II instancji – czego ten jednak nie uczynił, błędnie przyjmując, iż z uwagi na przedmiot postępowania (wywłaszczenie nieruchomości i ustalenie zań odszkodowania) zasadną jest ocena decyzji w całości, a nie tylko w części dotyczącej wysokości odszkodowania. Wskazane wątpliwości co do zakresu zaskarżenia, wynikające z niedostatecznej jasności i precyzji sformułowań odwołania w tej mierze, przesądziły o braku podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji Wojewody. Nie można było bowiem stwierdzić z całą pewnością, że organ ten poddał kontroli niezaskarżoną część decyzji organu I instancji i ponownie rozpatrzył sprawę także w zakresie rozstrzygniętym ową niezaskarżoną częścią decyzji.

Dostrzeżone uchybienie w pełni uzasadniało jednak uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody – jako naruszającej art. 7, art. 9 i art. 77 § 1 w zw. z art. 127 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy – i zalecenie temu organowi wyjaśnienie zakresu odwołania wniesionego przez [...], tak, aby możliwym było precyzyjne określenie przedmiotu zaskarżenia (całość czy tylko pkt II decyzji Prezydenta Miasta) i wydanie orzeczenia w granicach tego przedmiotu. W przypadku ustalenia, że intencją [...] było zaskarżenie decyzji pierwszoinstancyjnej tylko w części ustalającej odszkodowanie i regulującej dalsze kwestie z tym związane zamieszczone w punkcie II decyzji Prezydenta Miasta, Wojewoda wyda swe orzeczenie z poszanowaniem ostateczności ww. decyzji w pozostałym zakresie (art. 16 § 1 k.p.a.), tj. odnośnie do rozstrzygnięcia o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa prawa własności przedmiotowej nieruchomości.

Niezależnie od kwestii powyższych – wziętych przez Sąd pod rozwagę z urzędu i samodzielnie uzasadniających już uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody – przechodząc do analizy zarzutów skargi podkreślić należy, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest pogląd, iż zarówno organy administracji, jak i sąd administracyjny rozpoznający sprawę zobligowani są ocenić wartość dowodową operatu szacunkowego sporządzonego w celu ustalenia wartości nieruchomości (tu: wywłaszczanej). Operat szacunkowy stanowi bowiem opinię biegłego, która – inaczej niż przyjmuje organ II instancji – podlega ocenie nie tylko pod względem formalnym, ale również materialnym. Dotyczy to także podejścia, metody i techniki szacowania przyjętej przez rzeczoznawcę majątkowego, gdyż fakt, że ich wybór należy do rzeczoznawcy, nie oznacza, iż może on działać w sposób dowolny – także w tym zakresie obowiązany jest uzasadnić swe stanowisko. Organ rozpoznający sprawę ma więc nie tylko prawo, ale i obowiązek zbadać przedłożony operat, i to nie tylko pod względem zgodności z odnośnymi przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami i rozporządzenia w sprawie wyceny, ale również, czy jest on logiczny, zupełny i nie budzi wątpliwości co do jego merytorycznej zawartości. W przypadku zaś istniejących wątpliwości lub niejasności, organ winien żądać wyjaśnień lub uzupełnienia wyceny, a nawet zlecić wykonanie nowego operatu. Tylko bowiem operat szacunkowy spełniający wymogi formalne, ale również oparty na prawidłowych, niebudzących wątpliwości i przekonujących danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym wychwyceniu cech różniących te nieruchomości oraz nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących, może stanowić podstawę rozstrzygnięcia sprawy (por. m.in. wyroki NSA: z 13.03.2008 r., I OSK 374/07; z 06.06.2008 r., I OSK 852/07; z 22.12.2009 r., I OSK 373/09; z 12.01.2011 r., I OSK 379/10; z 07.10.2011 r., I OSK 1650/10 – dostępne w CBOSA). Sporządzenie operatu przez rzeczoznawcę nie zwalnia organu w szczególności z obowiązku skonfrontowania wartości przyjętych za podstawę wyliczeń z twierdzeniami strony, zwłaszcza jeżeli są one rozbieżne (zob. wyrok NSA z 20.12.2013 r., I OSK 1342/12, CBOSA).

W rozpatrywanej sprawie organ II instancji w istocie uchylił się od oceny operatu szacunkowego – li tylko w sposób ogólny przyjmując, że został on sporządzony prawidłowo, zgodnie z obowiązującymi przepisami i z zachowaniem właściwej staranności zawodowej, czyniąc zadość wymogom formalnym ujętym w § 55 i § 56 rozp.wycen. Równie ogólnikowo, i z pominięciem zastrzeżeń zgłaszanych w tym względzie przez strony, organ uznał ów operat za spójny, logiczny, zupełny i wiarygodny. Zwraca przy tym uwagę, że swej oceny organ w wymagany sposób nie uzasadnił. Nie można bowiem uznać za takie uzasadnienie stwierdzenia, że "[s]koro zaś biegły wykazał formalną poprawność operatu szacunkowego i rzeczowo odniósł się do stawianych mu przez strony i organ zarzutów, należało przyjąć opinie jako wiążący dowód w sprawie". Również owo odniesienie się przez biegłego do zarzutów winno zostać poddane ocenie przez organ, i to nie tylko przez pryzmat "rzeczowości", ale przede wszystkim pod tym względem, czy są one zupełne, adekwatne, logiczne, trafne, dostatecznie przekonujące i czy odpowiadają prawu.

Należy zgodzić się z Wojewodą, że ocena opinii biegłego ma swoje granice. Z pewnością wyznacza je sfera zarezerwowana dla wiadomości specjalnych. Uwadze organu w niniejszej sprawie uszło jednak to, że kwestie podnoszone przez Skarżącego – jak zwłaszcza: przyjęcie przez biegłego do porównań nieruchomości niepodobnych; wadliwość (zbytnia lakoniczność, a w niektórych przypadkach wręcz brak) opisu tych nieruchomości; przyjęcie do porównań dwóch transakcji obejmujących prawo użytkowania wieczystego, pomimo zaistnienia na rynku lokalnym innych jeszcze (nie wziętych pod uwagę) transakcji prawem własności; tendencyjność w doborze porównywanych transakcji (przejawiająca się, z jednej strony, w przyjęciu do porównań transakcji za ceny, według twierdzeń Skarżącego, znacznie przewyższające ceny rynkowe, w tym uzyskiwane przez Skarżącego przy wykupie okolicznych działek, a z drugiej: w nieuwzględnieniu ww. transakcji zawartych przez [...]); czy wreszcie niezaistnienie jednej z transakcji opisanych w operacie (transakcji nr 5; zwraca uwagę, że kwestia ta w ogóle nie była przedmiotem wyjaśnień ze strony biegłego) – mieszczą się w granicach oceny operatu szacunkowego poruczonej organom administracji. Dlatego też organ II instancji niezasadnie odstąpił od wyrażenia swojego stanowiska w tych kwestiach.

Z powyższym naruszeniem ściśle wiąże się kolejne, polegające na nieodniesieniu się przez organ szczegółowo do zarzutów zawartych w odwołaniu i zastąpieniu wymaganego ustosunkowania się do tych zarzutów, "blankietowym" odesłaniem do uzupełniających wyjaśnień biegłego.

Obowiązek odniesienia się przez organ odwoławczy do zarzutów podniesionych w odwołaniu stanowi jeden z istotnych i niekwestionowanych komponentów zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 w zw. z art. 127 k.p.a.; art. 78 Konstytucji RP). W orzecznictwie podkreśla się, że istotą postępowania odwoławczego jest ponowne rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy, a w szczególności ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów podniesionych w środku odwoławczym (por. wyrok WSA z 18.08.2010 r., IV SA/Wa 622/10, CBOSA). Brak w motywach decyzji jakiegokolwiek ustosunkowania się do zarzutów odwołania uzasadnia nie tylko uznanie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem podstawowych zasad postępowania odwoławczego, ale jednocześnie daje podstawę do stwierdzenia, że przy tego rodzaju postępowaniu pod znakiem zapytania pozostają gwarancje wynikające z zasady dwuinstancyjności (por. wyrok NSA z 27.05.1998 r., IV SA 1130/96, CBOSA; por. także wyroki WSA: z 05.11.2010 r., I SA/Wa 539/10; z 0212.2008 r., II SA/Rz 502/08, z 05.03.2014 r., IV SA/Po 1084/13 – CBOSA). Godzi się zauważyć, że powinność odniesienia się przez organ II instancji do zarzutów podniesionych w rozpoznawanym środku zaskarżenia stanowi refleks bardziej ogólnego obowiązku – spoczywającego na każdym organie rozstrzygającym sprawę, zarówno w pierwszej, jak i drugiej instancji, w ramach motywowania podjętej decyzji – ustosunkowania się do wszystkich zarzutów podnoszonych przez stronę w trakcie toczącego się postępowania. Wykonanie tego obowiązku winno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji (art. 107 § 3 k.p.a.). Brak odniesienia się przez organ rozstrzygający sprawę do podnoszonych przez stronę zarzutów stanowi naruszenie prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, a to z kolei skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji (tak trafnie: wyrok WSA z 20.11.2007 r., II SA/Bd 786/07, CBOSA).

Mając powyższe na uwadze – w szczególności zaś fakt zaniechania przez organ II instancji poddania wymaganej ocenie, w tym przez pryzmat zarzutów odwołania, operatu szacunkowego sporządzonego w sprawie, a także okoliczność, że zarzuty odwołania są zasadniczo tożsame z zarzutami skargi, zaś rolą ustrojową sądu administracyjnego jest kontrola organów administracji a nie ich zastępowanie w merytorycznym rozpatrywaniu spraw – należy stwierdzić, że na obecnym etapie postępowania, przed uzyskaniem stanowiska organu II instancji, szczegółowa ocena operatu przez Sąd i związanych z tym zarzutów skargi byłaby przedwczesna.

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku.

O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a., uwzględniający poniesiony przez Skarżącą koszt wpisu, w wysokości 200 zł.

Ponownie rozpoznając sprawę organ II instancji uwzględni powyższe uwagi, oceny i wskazania prawne. W szczególności zaś – po wyjaśnieniu kwestii rzeczywistego zakresu zaskarżenia decyzji Prezydenta Miasta wniesionym przez [...] odwołaniem – przeanalizuje i oceni w wymaganym zakresie sporządzony w sprawie operat szacunkowy, zwłaszcza w świetle zarzutów podniesionych w odwołaniu i uzupełnionych przez Skarżącego na etapie postępowania sądowoadministracyjnego. Następnie, stosownie do wyników tych czynności, podejmie właściwe rozstrzygnięcie, należycie je uzasadniając, jak tego wymaga art. 107 § 3 k.p.a.