Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1075/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-10-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej
Treść wyniku: Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Irena Kamińska, Sędzia NSA Bożena Popowska, Sędzia del. WSA Jerzy Bortkiewicz (spr.), Protokolant asystent sędziego Krzysztof Tomaszewski, po rozpoznaniu w dniu 17 października 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej, Krajowej Izby Gospodarczej Elektroniki i Telekomunikacji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 lutego 2013 r. sygn. akt II SAB/Wa 485/12 w sprawie ze skargi Krajowej Izby Gospodarczej Elektroniki i Telekomunikacji na bezczynność Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...].09.2012 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. oddala skargi kasacyjne; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz skarżących kasacyjnie w całości.


UZASADNIENIE

U z a s a d n i e n i e:

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 4 lutego 2013 r., sygn. akt II SAB/Wa 485/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi Krajowej Izby Gospodarczej Elektroniki i Telekomunikacji na bezczynność Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] września 2012 r. o udostępnienie informacji publicznej – 1. umorzył postępowanie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie, 2. stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3. zasądził od Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej na rzecz Krajowej Izby Gospodarczej Elektroniki i Telekomunikacji kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

Krajowa Izba Gospodarcza Elektroniki i Telekomunikacji, zwana dalej: "KIGET", wnioskiem z dnia [...] września 2012 r., złożonym drogą elektroniczną, zwróciła się do Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej, zwanym dalej: "Prezesem UKE", na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. nr 112, poz. 1198 ze zm.), zwaną dalej: "u.d.i.p." oraz w związku z prowadzonym przez Prezesa UKE Testem PS (w związku z pismami Telekomunikacji Polskiej S.A. z dnia [...] sierpnia 2012 r. oraz z dnia [...]sierpnia 2012r.) "promocji usługi [...] opcji do 10 Mbit/s występującej jako usługa samodzielna, wiązana z usługą telefonii [...] i telewizją oraz powiązaniu z dodatkowym bonusem/gadżetem, w kontrakcie na 24 miesiące", o udostępnienie informacji w zakresie:

a) udostępnienia kopii (skanu) pisma Telekomunikacji Polskiej S.A. do Prezesa UKE z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...],

b) udostępnienia kopii (skanu) pisma Telekomunikacji Polskiej S.A. do Prezesa UKE z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...],

c) odpowiedzi na pytanie, jaka jest proponowana przez TP cena hurtowa za odpowiednik hurtowy "promocji usługi [...]opcji do 10 Mbit/s występującej jako usługa samodzielna, wiązana z usługą telefonii [...] i telewizją oraz powiązaniu z dodatkowym bonusem/gadżetem, w kontrakcie na 24 miesiące",

d) odpowiedzi na pytanie, jaka jest proponowana przez TP cena detaliczna za usługę "promocji usługi [...] opcji do 10 Mbit/s występującej jako usługa samodzielna, wiązana z usługą telefonii [...] i telewizją oraz powiązaniu z dodatkowym bonusem/gadżetem, w kontrakcie na 24 miesiące",

e) odpowiedzi na pytanie, jaka jest metodologia Prezesa UKE przeprowadzenia przedmiotowego Testu [...] (w tym jakie są źródła danych),

f) odpowiedzi na pytanie, jaka jest podstawa prawna przeprowadzenia Testu PS za usługę "promocji usługi [...] opcji do 10 Mbit/s występującej jako usługa samodzielna, wiązana z usługą telefonii [...] i telewizją oraz powiązaniu z dodatkowym bonusem/gadżetem, w kontrakcie na 24 miesiące",

g) odpowiedzi na pytanie, jaki jest planowany termin wdrożenia usługi detalicznej "promocji usługi [...] opcji do 10 Mbit/s występującej jako usługa samodzielna, wiązana z usługą telefonii [...] i telewizją oraz powiązaniu z dodatkowym bonusem/gadżetem, w kontrakcie na 24 miesiące" przez TP,

h) odpowiedzi na pytanie, jaki jest planowany termin wdrożenia usługi hurtowej będącej odpowiednikiem "promocji usługi [...] opcji do 10 Mbit/s występującej jako usługa samodzielna, wiązana z usługą telefonii [...] i telewizją oraz powiązaniu z dodatkowym bonusem/gadżetem, w kontrakcie na 24 miesiące" przez TP,

i) odpowiedzi na pytanie, jaki jest termin opublikowania wyniku Testu PS,

j) odpowiedzi na pytanie, jaki jest termin poinformowania operatorów alternatywnych o ostatecznej cenie hurtowej za usługę stanowiącą hurtowy odpowiednik "promocji usługi [...] opcji do 10 Mbit/s występującej jako usługa samodzielna, wiązana z usługą telefonii [...] i telewizją oraz powiązaniu z dodatkowym bonusem/gadżetem, w kontrakcie na 24 miesiące",

k) odpowiedzi na pytanie, jaka jest cena za bonus/gadżet TP przyznawany abonentom TP w ramach "promocji usługi [...] opcji do 10 Mbit/s występującej jako usługa samodzielna, wiązana z usługą telefonii [...] i telewizją oraz powiązaniu z dodatkowym bonusem/gadżetem, w kontrakcie na 24 miesiące",

l) odpowiedzi na pytanie, na jakiej podstawie została ustalona cena za bonus/gadżet TP przyznawany abonentom TP w ramach "promocji usługi [...] opcji do 10 Mbit/s występującej jako usługa samodzielna, wiązana z usługą telefonii [...] i telewizją oraz powiązaniu z dodatkowym bonusem/gadżetem, w kontrakcie na 24 miesiące",

m) odpowiedzi na pytanie czy cena za bonus/gadżet TP przyznawany abonentom TP w ramach "promocji usługi [...] opcji do 10 Mbit/s występującej jako usługa samodzielna, wiązana z usługą telefonii [...] i telewizją oraz powiązaniu z dodatkowym bonusem/gadżetem, w kontrakcie na 24 miesiące" jest brana pod uwagę podczas przeprowadzania Testu [...],

n) odpowiedzi na pytanie, dlaczego Prezes UKE w przedmiotowej sprawie przeprowadza Test [...] a nie Test [...].

Postanowieniem z dnia [...] września 2012 r., nr [...] organ powiadomił wnioskodawcę, że z uwagi na skomplikowany charakter sprawy, wniosek zostanie rozpatrzony do dnia [...] listopada 2012 r.

Następnie pismem z dnia [...] listopada 2012 r., działając na podstawie art. 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. nr 98, poz. 1071 ze zm), zwaną dalej: :k.p.a.", organ wezwał wnioskodawcę do uzupełnienia braków formalnych wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia [...] września 2012 r. poprzez jego uwierzytelnienie zgodnie z art. 63 § 3a pkt 1 k.p.a. lub złożenia w formie pisemnej zgodnie z art. 63 § 3 k.p.a., w terminie 7 dni od dnia otrzymania wezwania.

Przy piśmie z dnia [...] listopada 2012 r., doręczonym w dniu 22 listopada 2012 r., organ przekazał KIGT wszystkie niezastrzeżone, znajdujące się w posiadaniu Prezesa UKE, informacje będące przedmiotem wniosku (Formularz odpowiedzi na pisemny wniosek o udostępnienie informacji publicznej nr [...].

Odpowiadając na wezwanie organu z dnia [...] listopada 2012 r., KIGET przekazała wniosek o udostępnienie informacji publicznej w formie pisemnej, podkreślając jednocześnie, że w przepisach prawa brak jest wymogu formy złożenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej.

Pismem z dnia 22 listopada 2012 r., złożonym w tym samym dniu za pośrednictwem organu, KIGET złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezesa UKE, wnosząc o zobowiązanie Prezesa UKE do rozstrzygnięcia wniosku z dnia [...] września 2012 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 7 dni od dnia otrzymania orzeczenia w sprawie, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi strona skarżąca podkreśliła, że w przedmiotowej sprawie Prezes UKE nie udostępnił informacji publicznej w pełnym zakresie wniosku z dnia [...] września 2012 r., a także nie wydał decyzji odmownej w zakresie żądania określonego w pkt a), b), c), i d) ww. wniosku, w terminie określonym w art. 13 u.d.i.p. W ocenie skarżącej, udostępnienie informacji niepełnej należy zakwalifikować, jako nieudzielenie żądanej informacji, tj. brak realizacji obowiązku nałożonego w art. 10 tej ustawy.

Z uwagi na powyższe strona skarżąca wniosła również, na podstawie art. 149 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270), zwaną dalej: p.p.s.a., o stwierdzenie, że Prezes UKE, nie rozstrzygając wniosku z dnia [...] września 2012 r. rażąco naruszył prawo.

Następnie strona skarżąca podniosła, iż w jej ocenie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. znajduje zastosowanie jedynie w momencie wydawania decyzji odmownej - a nie do wszystkich działań podmiotu wnoszącego o udostępnienie informacji publicznej. Przyjęcie bowiem założenia, że w przypadku wydawania przez organ decyzji odmownej na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p, podmiot wnioskujący o dostęp do informacji publicznej powinien złożyć wniosek w formie określonej w art. 63 k.p.a., co cechowałoby się błędem logicznym, gdyż w takim przypadku podmiot wnoszący o udostępnienie informacji publicznej z góry powinien zakładać, że otrzyma decyzję odmowną lub umorzeniową na podstawie art. 16 ust. 1 ww. ustawy.

Jednocześnie, przyjęcie, że podmiot wnoszący o udostępnienie informacji publicznej powinien składać wnioski w formie zgodnej z art. 63 k.p.a., przeczyłoby przygotowanemu przez ustawodawcę odformalizowanemu systemowi dostępu do informacji publicznej, określonemu w ustawie o dostępie do informacji publicznej.

Zdaniem skarżącej, żądanie Prezesa UKE dotyczące uzupełnienia braków formalnych wniosku, doręczone w dniu 13 listopada 2012 r. jest niezasadne. Wyznaczony termin na uzupełnienie braków (7 dni, czyli do dnia 20 listopada 2012 r.) oznacza, że Prezes UKE świadomie przekracza dwumiesięczny termin na udzielenie informacji publicznej, który upłynął w dniu 13 listopada 2012 r.

W odpowiedzi na skargę Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej wniósł o oddalenie skargi z uwagi na jej bezzasadność.

W uzasadnieniu organ podał, że w dniu [...] grudnia 2012 r. Prezes UKE wydał decyzję nr [...], odmawiającą udostępnienia informacji publicznej w zakresie (pkt a i b wniosku z dnia [...] września 2012 r.), w jakim żądane informacje stanowiły tajemnicę przedsiębiorstwa TP S.A.

Organ podkreślił, że o bezczynności w zakresie udostępnienia informacji publicznej można mówić jedynie wówczas, gdy organ nie udostępnia tej informacji we właściwym terminie, ani nie podejmuje czynności zmierzających do jej udostępnienia, czy też inaczej rzecz ujmując "milczy wobec wniosku", a sytuacja taka nie miała miejsca, albowiem Prezes UKE podjął szereg czynności zmierzających do zgodnego z prawem rozpatrzenia wniosku, który ostatecznie rozpatrzył w takim zakresie, w jakim było to możliwe, w terminie przewidzianym w art. 13 ust. 2 u.d.i.p. (“Formularz" przesłany przy piśmie z dnia [...] listopada 2012 r.).

W ocenie organu, przepis art. 13 ust 2 u.d.i.p., nakłada obowiązek w przedłużonym terminie jedynie udostępnienia informacji, a nie załatwienia sprawy., a do decyzji odmownej, winno się stosować przepisy k.p.a. w stosunku do całej procedury jej wydawania (obejmującej także terminy załatwiania spraw).

Zdaniem organu nie zachodziła jego bezczynność, albowiem informacja publiczna, w zakresie w jakim mogła zostać udostępniona, została udzielona w terminie przewidzianym w art. 13 ust. 2 u.d.i.p. Dopiero zaś po usunięciu przez KIGET braków formalnych wniosku, rozpoczął bieg termin do wydania przez Prezesa UKE decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej.

W piśmie procesowym z dnia [...] stycznia 2012 r. strona skarżąca podniosła, iż w momencie składania skargi Prezes UKE pozostawał w bezczynności, bowiem w terminie określonym w art. 13 ust. 2 u.d.i.p., organ nie udzielił pełnej informacji w zakresie żądania zawartego we wniosku, tj. nie udzielił informacji w zakresie pkt a) do c) wniosku oraz nie wydał w tym zakresie decyzji odmownej. Żądana informacja została częściowo udostępniona pismem Prezesa UKE z dnia [...] listopada 2012 r., doręczonym KIGET dopiero w dniu [...] listopada 2012 r., natomiast decyzja odmowna została wydana dopiero w dniu [...] grudnia 2012 r. Z tego względu wniosek Prezesa UKE o oddalenie skargi jest nieuzasadniony.

W motywach wyroku uwzględniającego skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie poczynił następujące rozważania:

Na gruncie przepisów u.d.i.p., pozostawanie w bezczynności przez podmiot obowiązany do udzielenia informacji publicznej oznacza niepodjęcie przez ten podmiot, w terminie wskazanym w jej art. 13, stosownych czynności, tj. nieudostępnienie informacji, ani niewydanie decyzji o odmowie jej udzielenia (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 listopada 2012 r., sygn. akt I OSK 1991/12; z dnia 24 maja 2006 r., sygn. akt I OSK 601/05; publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Zasadą wynikającą wprost z art. 10 ust. 1 u.d.i.p., jest to, że informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, jest udostępniania na wniosek. Termin udostępnienia informacji publicznej na wniosek został określony w art. 13 ust. 1 - 2 u.d.i.p., który stanowi, iż udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Przepis art. 13 ust. 2 ustawy stanowi zaś, że jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Zgodnie z treścią art. 14 ust. 1 u.d.i.p., udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku. W myśl art. 14 ust. 2 u.d.i.p., jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób i w formie określonych we wniosku, podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób i w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. W takim przypadku, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób i w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się. Ograniczenie prawa do informacji publicznej normuje art. 5 ustawy. Stwierdzenie przesłanek do odmowy udostępnienia informacji publicznej następuje w drodze decyzji, która jest wydawana również w sytuacji umorzenia postępowania w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 (art. 16 ust. 1 ustawy).

Z powyższego wynika, że bezczynność organu w zakresie dostępu do informacji publicznej ma miejsce nie tylko wówczas, gdy organ lub podmiot będący w jej posiadaniu nie udziela informacji, ani nie wydaje decyzji o odmowie jej udzielenia, ale także wówczas, gdy udziela informacji niebędącej przedmiotem wniosku, lub informacji niejasnej, albo niepełnej, jak również gdy odmawia jej udzielenia w nieprzewidzianej do tej czynności formie.

Wnioskiem z dnia [...] września 2012 r., złożonym drogą elektroniczną, KIGET zwróciła się do Prezesa UKE, w związku z prowadzonym przez niego Testem [...] (w związku z pismami Telekomunikacji Polskiej S.A. z dnia [...] sierpnia 2012 r. oraz z dnia [...] sierpnia 2012r.) "promocji usługi [...] opcji do 10 Mbit/s występującej jako usługa samodzielna, wiązana z usługą telefonii [...] i telewizją oraz powiązaniu z dodatkowym bonusem/gadżetem, w kontrakcie na 24 miesiące", o udostępnienie informacji publicznej w zakresie wskazanym w pkt od a) do n) wniosku.

W związku z powiadomieniem, w trybie art. 13 ust. 2 u.d.i.p., o przedłużeniu terminu rozpatrzenia wniosku (pismo organu z dnia [...] września 2012 r.), termin rozpatrzenia wniosku upływał w dniu [...] listopada 2012 r.

Przy piśmie z dnia [...] listopada 2012 r., doręczonym w dniu 22 listopada 2012 r., Prezes UKE przekazał skarżącej wszystkie niezastrzeżone, znajdujące się w posiadaniu organu informacje, będące przedmiotem wniosku. Do ww. pisma załączony został “Formularz odpowiedzi na pisemny wniosek o udostępnienie informacji publicznej" nr [...], w którym zawarto odpowiedzi na pytania określone w pkt od a) do n) wniosku, przy czym odnośnie pkt a) i b) wniosku organ poinformował, że wymienione w tych punktach pisma z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...]oraz z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...], skierowane przez TP S.A. do Prezesa UKE, zostały zastrzeżone przez TP S.A. w zakresie, w jakim stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa TP S.A. w rozumieniu art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (t.j. Dz. U. Z 2003 r., nr 153, poz. 1503 ze zm.). W związku z powyższym, w odniesieniu do wniosku KIGET o udostępnienie informacji publicznej we wskazanym - zastrzeżonym - zakresie, istnieje konieczność przeprowadzenia postępowania na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p.

Następnie, decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r., wydaną na podstawie art. 16 ust. 1 i 2 w zw. z art. 5 ust. 2 tej ustawy, Prezes UKE odmówił udostępnienia informacji publicznej w zakresie (pkt a i b wniosku z dnia [...] września 2012 r.), w jakim żądane informacje stanowiły tajemnicę przedsiębiorstwa TP S.A. Decyzja ta została doręczona stronie skarżącej w dniu 11 grudnia 2012 r.

Nie jest sporne w sprawie niniejszej, iż żądana informacja ma charakter informacji publicznej (art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. w zw. z art. 61 Konstytucji RP), natomiast Prezes UKE jest organem władzy publicznej obowiązanym do udzielenia informacji publicznej, będącej w jego posiadaniu (art. 4 ust. 1 ustawy).

Przedmiotem sporu pozostaje natomiast kwestia, czy w dacie złożenia skargi do Sądu Prezes UKE pozostawał w bezczynności wobec wniosku skarżącej z dnia [...] września 2012 r.

Jak już powyżej wskazano, ustawa o dostępie do informacji publicznej wymienia i precyzuje trzy formy załatwienia (zakończenia) sprawy w przedmiocie udzielenia informacji na wniosek zainteresowanego podmiotu, a mianowicie organ, do którego wniesiono wniosek winien alternatywnie: udostępnić tę informację w formie czynności materialno-technicznej (art. 10 ustawy), odmówić jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 ustawy) lub umorzyć postępowanie (art. 14 ust. 2 w zw. z art. 16 ust. 1 ustawy) w formie decyzji administracyjnej - w terminie określonym w art. 13 u.d.i.p.

W sprawie niniejszej termin ten nie został zachowany, bowiem organ do dnia [...] listopada 2012 r., a więc w terminie przedłużonym w oparciu o art. 13 ust. 2 tej ustawy, nie załatwił sprawy zainicjowanej wnioskiem skarżącej z dnia [...] września 2012 r. w sposób pełny i wyczerpujący. Wprawdzie przy piśmie z dnia [...] listopada 2012 r. udostępnił skarżącej wszystkie, znajdujące się w jego posiadaniu, informacje niezastrzeżone, jednak dopiero w dniu [...] grudnia 2012 r. wydał decyzję o odmowie udostępnienia informacji w określonym w decyzji zakresie, wskazując na ograniczenia prawa dostępu do informacji publicznej, wynikające z art. 5 ust. 2 ustawy.

Wbrew twierdzeniom pełnomocnika organu, termin określony w art. 13 ust. 2 u.d.i.p., (nie dłuższy niż dwa miesiące od dnia złożenia wniosku) miał zastosowanie nie tylko do czynności polegającej na udostępnieniu informacji, ale również do wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Uprawnienie do przedłużenia terminu w oparciu o art. 13 ust. 2 u.d.i.p., znajduje praktyczne zastosowanie właśnie w przypadku wystąpienia okoliczności uzasadniających możliwość ograniczenia prawa do informacji publicznej. Podmiot dysponujący informacją publiczną musi bowiem posiadać odpowiednią ilość czasu, tak aby w sposób prawidłowy móc podjąć decyzję o odmowie udostępnienia żądanej informacji publicznej (por. M. Kłaczyński, S. Szuster, komentarz do art. 13 ustawy o dostępie do informacji publicznej, LEX/el. 2003).

Zgodnie z art. 16 ust. 2 u.d.i.p., do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz o umorzeniu postępowania stosuje się przepisy k.p.a., z zastrzeżeniem pkt 1 i 2. Z tego względu rację ma pełnomocnik organu, iż wobec braków formalnych wniosku z dnia [...] września 2012 r. zasadne było wezwanie skarżącej do ich uzupełnienia w trybie art. 64 § 2 k.p.a. Wszystkie te przypadki, w których ma dojść do podjęcia przez organ decyzji administracyjnej, bezwzględnie wymagać bowiem będą własnoręcznego podpisu wnioskodawcy (podpisu elektronicznego) na wniosku o udostępnienie informacji publicznej, a jego brak winien być usuwany w postępowaniu naprawczym, regulowanym art. 64 § 2 k.p.a. Podjęcie decyzji administracyjnej w sytuacji niepodpisania wniosku wykazuje cechy działania organu z urzędu, co w przypadku postępowania wszczynanego jedynie na wniosek oznacza wydanie decyzji nieważnej (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.).

Obowiązek dopełnienia wymogów proceduralnych, określonych w k.p.a., nie może jednak prowadzić do nieuzasadnionego przekraczania terminu załatwienia sprawy z wniosku o udostępnienie informacji publicznej, co miało miejsce w niniejszej sprawie. Wezwanie do usuniecia braków formalnych wniosku w trybie art. 64 § 2 k.p.a. zostało wystosowane do skarżącej dopiero w dniu [...] listopada 2012 r., natomiast zawiadomienie o wszczęciu postępowania w dniu [...] listopada 2012 r. w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej datowane jest na dzień [...] listopada 2012 r. Tymczasem, czynności zmierzające do udzielenia informacji oraz do wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji powinny być podejmowane przez organ równolegle, a ostateczne (pełne) załatwienie wniosku winno nastąpić w terminie nie dłuższym niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej nie uzależniają bowiem przeprowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej od uprzedniego udostępnienia informacji w zakresie, w jakim nie stanowi ona informacji niezastrzeżonej.

W świetle powyższego przyjąć należy, że w dacie wniesienia skargi do Sądu Prezes UKE pozostawał w bezczynności, bowiem wniosek skarżącej z dnia [...] września 2012 r., został ostatecznie rozpatrzony w dniu [...] grudnia 2012 r. poprzez wydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej, która została doręczona skarżącej w dniu 11 grudnia 2012 r.

Przy ocenie zasadności skargi na bezczynność decydujący jest stan faktyczny z momentu orzekania przez sąd administracyjny i fakt dokonania czynności przez organ (uchwała 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2008 r., sygn. akt I OPS 6/08). Nie można bowiem zobowiązać organu do dokonania czynności, która w momencie orzekania została już dokonana, nawet jeżeli przekroczony został przez organ termin przewidziany do jej dokonania. W sytuacji wydania przez organ administracji aktu lub dokonania czynności już po wniesieniu skargi na bezczynność organu, a przed jej rozpoznaniem przez sąd, postępowanie staje się bezprzedmiotowe.

Bezprzedmiotowość postępowania zachodzi wówczas, gdy po wniesieniu skargi zaistnieją okoliczności powodujące niedopuszczalność merytorycznego rozpoznania sprawy. Taka sytuacja zaistniała w rozpoznawanej sprawie, bowiem decyzja Prezesa UKE z dnia [...] grudnia 2012 r. została doręczona skarżącej już po wniesieniu skargi do Sądu.

W tym stanie rzeczy należało uznać, że postępowanie w sprawie stało się bezprzedmiotowe i jako takie winno zostać umorzone.

Z uwagi na to, że w ocenie Sądu organ pozostawał w bezczynności w dacie wystąpienia ze skargą, Sąd obowiązany był - stosownie do przepisu art. 149 § 1 p.p.s.a. - ocenić, czy bezczyność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Analiza okoliczności faktycznych i prawnych przedmiotowej sprawy, a zwłaszcza zestawienie daty wniosku o udostępnienie informacji publicznej oraz daty rozpatrzenia wniosku, doprowadziła Sąd do przekonania, że w rozpoznawanej sprawie bezczynność nie nosiła cech rażącego naruszenia prawa.

Mając na względzie wszystko powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 i art. 161 § 1 pkt 3 w zw. z art. 132 p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 i 2 sentencji wyroku, a o kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a.

Od powyższego wyroku skargi kasacyjne zostały złożone przez KIGET oraz Prezesa UKE.

KIGET w skardze kasacyjnej, wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w pkt 1. i 2. i przekazanie sprawy WSA do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na rzecz KIGET kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miały wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1. naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia, które nie odpowiada wymogom określonym w tym artykule, bowiem nie pozwala ono na ustalenie i skontrolowanie toku rozumowania sądu, które doprowadziło do uznania, iż bezczynność Prezesa UKE nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa;

2. naruszenie art. 149 § 1 zdanie 2 p.p.s.a., w zw. z art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p. poprzez stwierdzenie, że bezczynność Prezesa UKE nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, podczas, gdy okoliczności sprawy wskazują, iż bezczynność Prezesa UKE powinna być kwalifikowana jako dokonana z rażącym naruszeniem prawa;

3. naruszenie art. 161 § 1 pkt 3, p.p.s.a. i umorzenie postępowania, podczas, gdy postępowanie stało się bezprzedmiotowe jedynie w tym zakresie, w jakim Izba wnosiła o zobowiązanie Prezesa UKE do rozstrzygnięcia jej wniosku o udostępnienie informacji publicznej.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej kasator odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez sporządzenie uzasadnienia, które nie odpowiada wymogom określonym w tym artykule, wywodził, że Sąd nie wyjaśnił, jakie kryteria zostały przyjęte dla rozstrzygnięcia kwestii rażącego naruszenia prawa, a jedyna konkretna przesłanka, która wyłania się z uzasadnienia to zestawienie "daty wniosku o udostępnienie informacji publicznej oraz daty rozpatrzenia wniosku ", przy czym nie jest wiadome, czy Sąd przyjął w tym zakresie datę udzielenia częściowej informacji czy też datę wydania decyzji odmownej. Tymczasem jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych uzasadnienie wyroku powinno być zredagowane w taki sposób, by samo orzeczenie poddawało się kontroli instancyjnej. Jak wywodził autor skargi kasacyjnej, brak definicji legalnej pojęcia rażącego naruszenia prawa oraz występujące zarówno w doktrynie jak i w orzecznictwie różne podejścia do tej instytucji wymagały wyjaśnienia, co w ocenie WSA należy rozumieć pod pojęciem rażącego naruszenia prawa w aspekcie bezczynności.

Odnosząc się do zarzutu naruszenie art. 149 § 1 zdanie 2 p.p.s.a., w zw. z art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p. poprzez stwierdzenie, że bezczynność Prezesa UKE nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, autor skargi kasacyjnej wskazał, że podstawowym terminem na rozpatrzenie wniosku o dostęp do informacji publicznej jest termin dwutygodniowy. Wydłużenie zaś tego terminu, dodatkowo wymaga poinformowania wnioskodawcy o powodach, dla których wniosek nie zostaje rozpatrzony w terminie dwóch tygodni, lecz poinformowanie wnioskodawcy o przedłużeniu terminu postępowania z uwagi na "skomplikowany charakter sprawy" nie spełniało wymogu z art. 13 ust. 2 u.d.i.p. Punktem odniesienia do oceny, czy w niniejszej sprawie mamy do czynienia z bezczynnością z rażącym naruszeniem prawa, jest termin dwutygodniowy wynikający z aft. 13 ust. 1 u.d.i.p. "Nowy termin" wskazany przez Prezesa UKE został ustalony w sposób nieprawidłowy, niezgodny z u.d.i.p., bowiem ustawa ta dopuszcza maksymalny termin dwóch miesięcy, który powinien kończyć się 13 listopada 2012 r., tymczasem Prezes UKE wskazał termin 26 listopada 2012 r. Sprawia to, że rozpatrzenie wniosku w terminie blisko 12 tygodni przekracza o 500 % ww. termin, co stanowi niewątpliwie o rażącym naruszeniu prawa.

Autor skargi kasacyjnej wywodził, że w świetle analizy orzecznictwa można wyróżnić cztery podejścia do instytucji rażącego naruszenia prawa.

1) pierwsze z nich jako rażące naruszenie prawa traktuje złamanie normy prawnej, która daje się w łatwy sposób wyinterpretować z przepisów (prima facie).

2) drugie podejście wskazuje, że dla wystąpienia rażącego naruszenia prawa konieczne jest to, by prowadziło ono do określonych, negatywnych skutków społeczno -gospodarczych.

3) trzecie podejście podkreśla ciężar gatunkowy samego naruszenia, przy czym istotny jest nie tyle skutek, co rozmiar, czy też skala samego naruszenia.

4) czwarte podejście' stanowi natomiast niejako połączenie dwóch pierwszych z wymienionych koncepcji.

Kasator przytoczył tez poglądy literatury w tym zakresie, konkludując, że niezależnie od przyjętego modelu bezczynność organu, kwalifikuje się jako dokonana z rażącym naruszeniem prawa.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 161 § 1 pkt 3, p.p.s.a. i umorzenie postępowania, podczas, gdy postępowanie stało się bezprzedmiotowe jedynie w tym zakresie, w jakim Izba wnosiła o zobowiązanie Prezesa UKE do rozstrzygnięcia jej wniosku o udostępnienie informacji publicznej, kasator wywodził, że Sąd umorzył postępowanie (w całości) orzekając jednocześnie o w przedmiocie rażącego naruszenia prawa, co kłóci się zarówno z logiką przepisu art. 149 § 1 p.p.s.a., jak i również pozostałych punktów wyroku, bowiem WSA odniósł się przecież do kwestii bezczynności z rażącym naruszeniem prawa. Tym samym zasadne w takiej sytuacji byłoby ew. umorzenie postępowania w części odnoszącej się do żądania zobowiązania Prezesa UKE do rozstrzygnięcia wniosku Izby. Takie stanowisko w opinii kasatora podzielił Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 26 lipca 2012 r (sygn. akt: II OSK 1360/12), w uzasadnieniu którego sąd wskazał, że wydanie, w toku postępowania sądowego po wniesieniu skargi, przez organ administracyjny decyzji nie zwalania wojewódzkiego sądu administracyjnego z obowiązku rozpoznania skargi wniesionej na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w zakresie orzekania w przedmiocie stwierdzenia, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Tym samym autor skargi kasacyjnej uznał, że WSA naruszył art. 161 § 1 pkt 3) p.p.s.a.

Prezes UKE w skardze kasacyjnej, wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie od KIGET na rzecz Prezesa UKE zwrotu kosztów sądowych według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

I. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1. art. 161 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedno Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), poprzez umorzenie postępowania w przypadku gdy właściwym rozstrzygnięciem jest oddalenie skargi;

2. art. 149 § 1 p.p.s.a., poprzez uznanie, iż Prezes UKE dopuścił się bezczynności w sprawie udostępnienia informacji publicznych;

3. art. 149 p.p.s.a., poprzez uwzględnienie skargi na bezczynność, w sytuacji, której organ wydał decyzję administracyjną;

lI. naruszenie przepisów prawa materialnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1. art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p. polegającą na przyjęciu, iż terminy wskazane w tym przepisie odnoszą się również do odmowy udzielenia informacji publicznej stanowiącej tajemnicę przedsiębiorstwa, w sytuacji gdy prawidłowa jest argumentacja odmienna, a konsekwencją tejże interpretacji byłby zaś wniosek, iż w sprawie nie doszło do bezczynności.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., poprzez umorzenie postępowania w przypadku gdy właściwym rozstrzygnięciem jest oddalenie skargi, kasator wywodził, że w sprawie nie miała miejsca bezczynność organu, albowiem aktualne orzecznictwo uzasadnia pogląd, że o bezczynności organu w zakresie udostępnienia informacji publicznej można mówić jedynie wówczas, gdy organ nie udostępnia tej informacji we właściwym terminie, ani nie podejmuje czynności zmierzających do jej udostępnienia, czy też inaczej rzecz ujmując "milczy wobec wniosku", a taka sytuacja w sprawie niniejszej nie zachodzi, albowiem organ podejmował szereg działań. Poinformował KIGET o wyznaczeniu nowego terminu udostępnienia informacji publicznej, wezwał ją do uzupełnienia braków formalnych wniosku pismem z dnia [...] listopada 2012 r., oraz pismem z dnia [...] listopada 2012 r. zawiadomił o wszczęciu postępowania w sprawie odmowy udostępnienia jej informacji publicznej w zakresie, w jakim dotyczy ona informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa TP S.A . Kwestia natomiast, że wyznaczony termin przewidywał rozpatrzenie wniosku do dnia [...] listopada 2012 r. (wbrew art. 13 ust. 2 u.d.i.p.) nie ma znaczenia, ponieważ udostępnienie przez Prezesa UKE informacji publicznej w dopuszczalnym zakresie, w jakim nie stanowią one tajemnicy przedsiębiorstwa TP S.A., nastąpiło w dniu [...] listopada 2012 r., a więc z dotrzymaniem ustawowego terminu.

W ocenie kasatora, skoro w sprawie nie zachodziła bezczynność, skarga winna była zostać oddalona.

Odnosząc się do zarzutu naruszenie przepisów postępowania tj. art. 149 § 1 p.p.s.a., poprzez uznanie, iż Prezes UKE dopuścił się bezczynności w sprawie udostępnienia informacji publicznych, wnoszący skargę kasacyjną stwierdził, że przepis art. 149 § 1 p.p.s.a., nie dopuścił możliwości: uwzględnienia skargi na bezczynność bez jednoczesnego zobowiązania organu do podjęcia określonych w tym przepisie czynności. Organ powołał się również na przytoczone wcześniej przez siebie argumenty, że w sprawie nie zachodziła bezczynność. Ponadto stwierdził, że nie jest możliwe uwzględnienie skargi na bezczynność, gdy czynność została przez Prezesa UKE dokonana przed dniem orzekania w niniejszej sprawie. Tym samym skarga winna być oddalona.

Odnosząc się do zarzutu naruszenie przepisów postępowania tj. art. 149 p.p.s.a., poprzez uwzględnienie skargi na bezczynność, w sytuacji, której Organ wydał decyzję administracyjną, kasator wywodził, że wydanie przez organ decyzji wyłącza możliwość uwzględnienia skargi na bezczynność nawet wówczas gdy ta decyzja została podjęta z naruszeniem terminu przewidzianego do ich wydania, czemu Prezes UKE stanowczo zaprzecza. Przytoczono tu opowiadający się za tym stanowiskiem wyrok WSA w Warszawie z dnia 8 maja 2012 roku, sygn. akt II SAB/Wa 447/11.

Odnosząc sie do zarzutu naruszenie prawa materialnego, tj. art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p., polegającym na przyjęciu, iż terminy wskazane w tym przepisie odnoszą się również do odmowy udzielenia informacji publicznej stanowiącej tajemnicę przedsiębiorstwa, kasator kasator stwierdził, że Sąd niezasadnie dokonał wykładni funkcjonalnej przepisu, pomijając wykładnię gramatyczną, według której reguł, organ w przedłużonym terminie ma obowiązek jedynie udostępnić informację, a nie załatwić sprawę, czy też odmówić udostępnienia informacji. W ocenie autora skargi kasacyjnej ustawodawca przewidział więc, że w sytuacji odmowy udostępnienia informacji publicznej, terminy załatwienia sprawy będą regulowane przepisami k.p.a. Konsekwentnie, w niniejszej sprawie, jak wywodził kasator, nie można byłoby mówić o bezczynności Prezesa UKE, ponieważ informacja publiczna, w zakresie w jakim mogła zostać udostępniona, została udostępniona we wskazanym w przepisie ustawy terminie, zaś w zakresie, w jakim Prezes UKE zobowiązany był odmówić udostępnienia informacji publicznej, wydana została decyzja - zgodnie z procedurą przewidzianą przez przepisy k.p.a.

Wnoszący skargę kasacyjną dodał, że decyzja administracyjna (także w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej) może być wydana jedynie po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego, w którego toku, organ administracji powinien zadbać, aby decyzja była skierowana do odpowiedniego podmiotu, oraz aby osoby, które reprezentują stronę były należycie umocowane. W innym przypadku organ naraża się na naruszenie art. 156 § 1 k.p.a. lub na konieczność wznowienia postępowania.

Kasator na poparcie swych wywodów przytoczył wyrok NSA z dnia 16 grudnia 2009 r., sygn. akt: l OSK 1003/09, w którym stwierdzono, że "Zgodnie z art. 16 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, do decyzji odmownej oraz o umorzeniu postępowania stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, co oznacza, że Kodeks ten ma zastosowanie do całego procesu wydawania decyzji, a więc także do kwestii usuwania braków formalnych wniosku o dostęp do informacji publicznej, o ile zobowiązany organ zmierza do wydania takiej decyzji."

W odpowiedzi na skargę kasacyjną KIGET, wniosła o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, a więc granicami, jakie strona wnosząca ten środek odwoławczy sama nakreśliła w ramach podstaw, o których mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a.

Odnosząc sie do zarzutów skargi kasacyjnej złożonej przez KIGET, należało uznać je za niezasadne.

Wbrew wywodom kasatora Sąd I instancji nie naruszył przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia, które nie odpowiada wymogom określonym w tym artykule.

Jakkolwiek Sąd I instancji nie sprecyzował, zawartego w końcowej części uzasadnienia wyroku, określenia "data rozpatrzenia wniosku", to jednak nie może ulegać wątpliwości, że za datę tą należy uznać, datę wydania decyzji z dnia [...] grudnia 2012 r., o odmowie udzielenia informacji publicznej. Wynika to z wywodów tego Sądu, czynionych w zakresie wykładni przepisu art. 13 oraz art.16 u.d.i.p., a także z wcześniejszego, zawartego w uzasadnieniu wyroku ustalenia, że w dacie wniesienia skargi, Prezes UKE nie pozostawał w bezczynności, bowiem wniosek skarżącej został ostatecznie rozpatrzony w dniu [...] grudnia 2012 r., poprzez wydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej.

Co się tyczy kwestionowanej przez kasatora, zasadności uznania przez Sąd, że stwierdzona bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, w ramach zarzutu naruszenia art. 149 § 1 u.d.i.p., w zw. z art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p. , to należało zarzut ten uznać za niezasadny. Autor skargi kasacyjnej przytoczył cztery wyżej wskazane, koncepcje rozumienia pojęcia "rażącego naruszenia prawa", nie wskazując jednak za jakim z nich opowiada się. Konkludując wskazał, że niezależnie od przyjętego modelu, bezczynność organu kwalifikuje się, jako dokonana z rażącym naruszeniem prawa. W świetle powyższego nie można uznać, by kasator skutecznie wykazał w jaki sposób Sąd I instancji naruszył normę art. 149 § 1 u.d.i.p.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji przy dokonaniu oceny, czy stwierdzona bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa w sposób trafny, wziął pod uwagę wielkość okresu przekroczenia terminu rozstrzygnięcia wniosku z [...] września 2012 r., który został załatwiony decyzją o odmowie udzielenia informacji publicznej z [...] grudnia 2012 r. Wbrew wywodom autora skargi kasacyjnej, nie można uznać, że wydanie decyzji we wskazanej dacie oznaczało przekroczenie terminu do załatwienia wniosku o 500 %. Organ przed upływem 14 dniowego terminu (określonego w art. 13 ust. 1 u.d.i.p.) do załatwienia wniosku, wydał postanowienie z dnia [...] września 2012 r., w którym z uwagi na skomplikowany charakter sprawy, przesunął termin załatwienia sprawy do dwóch miesięcy od wpływu wniosku, zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Jakkolwiek terminu tego nie dotrzymał, to jednak postanowieniem z [...] listopada 2012 r. określił nowy termin załatwienia sprawy na [...] stycznia 2013 r., do którego to czasu wniosek załatwił. Organ przekroczył więc maksymalny termin do załatwienia sprawy o 20 dni, który to okres czasu w stosunku do maksymalnego terminu załatwienia sprawy (2 miesiecy), wynosi 1/3. Wielkość opóźnienia, jak i stałe informowanie wnioskodawczyni o przesunięciu terminu załatwienia sprawy z podaniem tego przyczyny (skomplikowany charakter sprawy), która, jakkolwiek nie była szczegółowo uzasadniona, to jednak odpowiadała prawdzie, świadczy o słusznym rozstrzygnięciu Sądu I instancji, w zakresie uznania, że zaistniała bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Organ nie dopuścił się bowiem, ani tak znacznego opóźnienia w załatwieniu wniosku, jak wywodził kasator, ani też lekceważącego stosunku do strony, która na bieżąco była informowana, tak o fakcie przesunięcia terminu, dacie załatwienia sprawy oraz o tego przyczynach.

Nie podlegał też uwzględnieniu zarzut naruszenia art. 161 § 1 pkt 3, p.p.s.a., poprzez umorzenie postępowania, podczas, gdy w ocenie kasatora, postępowanie stało się bezprzedmiotowe jedynie w tym zakresie, w jakim Izba wnosiła o zobowiązanie Prezesa UKE do rozstrzygnięcia jej wniosku o udostępnienie informacji publicznej, choć zarzut ten częściowo jest trafny.

Skoro Sąd instancji nie miał podstaw do zobowiązanie Prezesa UKE do rozstrzygnięcia wniosku o udostępnienie informacji publicznej, miał natomiast podstawy do stwierdzenia, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, to umorzenie postępowania powinno było dotyczyć jedynie zobowiązania organu do rozstrzygnięcia wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Tymczasem Sąd I instancji zaniechał sprecyzowania w jakim zakresie umarza postępowanie. Uchybienie to nie miało jednak ostatecznie wpływu na wynik sprawy, albowiem Sąd I instancji stwierdził na podst. art. 149 § 1 p.p.s.a., o tym, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Odnosząc sie do zarzutów skargi kasacyjnej złożonej przez Prezesa UKE, należało uznać, że nie zasługują one na uwzględnienie.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia przepisu art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. poprzez umorzenie postępowania w przypadku gdy w ocenie kasatora właściwym rozstrzygnięciem jest oddalenie skargi.

Przesłanką do oddalenia skargi na bezczynność jest brak stwierdzenia przez sąd bezczynności w momencie wniesienia skargi. Innymi słowy, powodem oddalenia skargi jest jej bezzasadność. Brak jest jednak przesłanek do oddalenia skargi w sytuacji, kiedy w momencie jej wniesienia organ był bezczynny. Nie ma wówczas żadnych racji, które przemawiałyby za wydaniem wyroku oddalającego skargę, który - najogólniej rzecz ujmując - jest orzeczeniem stwierdzającym, że podniesiony przez skarżącego zarzut naruszenia prawa jest bezzasadny. W przedmiotowej sprawie Sąd I instancji słusznie stwierdził, że w momencie złożenia przez KIGET skargi - co nastąpiło 22 listopada 2012 r. - stan bezczynności istniał, albowiem wniosek skarżącej z dnia [...] września 2012 r., został ostatecznie rozpoznany w dniu [...] grudnia 2012 r., poprzez wydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Fakt natomiast, że Prezes UKE udzielił informacji częściowej pismem z dnia [...] listopada 2012 r., mieszcząc sie w terminie określonym w art. 13 ust. 2 u.d.i.p., nie oznacza, że wniosek o jej udzielenie został załatwiony, skoro w momencie złożenia skargi, pozostałej części wniosku nie rozstrzygnął w żaden sposób, w tym poprzez wydanie decyzji odmownej.

Trzeba stwierdzić, że Sąd I instancji, trafnie uznał, że niepodjęcie przez podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej stosownych czynności, tj. nieudostępnienie informacji, ani niewydanie decyzji o odmowie jej udzielenia w terminie wskazanym w art. 13 u.d.i.p. oznacza, że pozostaje on w bezczynności (por. wyrok NSA z dnia 17 lipca 2013 r., sygn. akt: l OSK 642/13; wyrok NSA z dnia 8 sierpnia 2012 r.., sygn. akt: l OSK 1991/12; wyrok NSA z dnia 24 maja 2006 r., sygn. akt: l OSK 601/05, LEX nr 236545; wyrok NSA z dnia 11 wrzesnia 2012 r., sygn. akt: l OSK 903/12; wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., sygn. akt: I OSK 2965/12; - wyrok NSA z 08.06.2011 r., sygn. akt I OSK 285/11; - wyrok NSA z 08.06.2011 r., sygn. akt I OSK 285/11).

W konsekwencji brak było przesłanek do oddalenia skargi, a wystąpiły przesłanki do stwierdzenia przez Sąd I instancji, na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., czy zaistniała w sprawie bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, czego Sąd ten dokonał. Wobec natomiast wydania przez Prezesa UKE decyzji odmawiającej udzielenia informacji publicznej przed wydaniem zaskarżonego wyroku, brak było przesłanek do zobowiązania tego organu do rozstrzygnięcia wniosku i dlatego tez w tym zakresie postępowanie, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., podlegało umorzeniu.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia przepisu art. 149 § 1 p.p.s.a., poprzez uznanie, iż Prezes UKE dopuścił się bezczynności w sprawie udostępnienia informacji publicznych.

Wysuwane w ramach tego zarzutu przez autora skargi kasacyjnej argumenty, tak co do braku możliwości uwzględnienia skargi na bezczynność bez jednoczesnego zobowiązania organu do podjęcia określonych w ww. przepisie czynności, jak i częściowo już omówiony argument o wyłączeniu możliwości uwzględnienia skargi na bezczynność, w sytuacji wydania decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej, nie zasługują na uwzględnienie.

Jak już wskazano, wydanie przez organ decyzji po wniesieniu do sądu skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego, nie powoduje, stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a., że w zakresie dotyczącym rozstrzygnięcia o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, postępowanie sądowe stało się bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Wynika to ze zmiany stanu prawnego. Przepis art. 149 p.p.s.a., w wyniku nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 20 stycznia 2011 r., o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz.U. Nr 34, poz. 173), która weszła w życie 17 maja 2011 r. oraz ustawą z dnia 25 marca 2011 r. o zmianie ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 76, poz. 409), która weszła w życie 12 lipca 2011 r., stanowi, w jego § 1, że uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania polega na zobowiązaniu organu do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności, lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Przepis ten stanowi również, że sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 p.p.s.a.). Przytoczona wyżej treść tego przepisu w zestawieniu z regulacją ustawową z dnia 20 stycznia 2011 r., o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa, rozszerzyła niewątpliwie katalog środków przysługujących stronie celem przeciwdziałania bezczynności organu, czy przewlekłemu prowadzeniu postępowania, jak również zobowiązała sądy administracyjne do szerszego niż dotychczas rozumienia skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.

Dlatego też należy uwzględnić tezę zawartą w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lipca 2012 r., sygn. akt: II OSK 1360/12; postanowieniu NSA z dnia 18 września 2012 r., sygn. akt: II OSK 1953/12; postanowieniu NSA z 17 października 2012 r., sygn. akt: I OSK 2443/12, a także w postanowieniu NSA z 13 listopada 2012 r., sygn. akt: I OSK 2626/12, iż wydanie przez organ decyzji w toku postępowania sądowego, po wniesieniu skargi, nie zwalnia wojewódzkiego sądu administracyjnego z obowiązku rozpoznania skargi wniesionej na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a w zakresie orzekania w przedmiocie stwierdzenia, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 p.p.s.a.) oraz w zakresie wymierzenia organowi grzywny z tego tytułu (art. 149 § 2 p.p.s.a.).

Odmienna wykładnia art. 149 p.p.s.a., prowadziłaby do pozbawienia strony możliwości dochodzenia odszkodowania, o którym mowa w art. 417(1) § 3 k.c., za szkodę, której źródłem jest niewydanie orzeczenia lub decyzji, a także wypaczałaby sens wprowadzonych zmian w przepisach ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz Kodeksie postępowania administracyjnego. Trzeba zwrócić uwagę na okoliczność, że użycie w zdaniu drugim § 1 art. 149 p.p.s.a. wyrazu "jednocześnie" nie oznacza, że ta część przepisu ma zastosowanie tylko wówczas, gdy sąd zobowiązuje organ do wydania aktu w określonym terminie. Wręcz przeciwnie z analizy tego przepisu, w kontekście przepisu art. 417(1) § 3 k.c., wynika, że uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego może polegać na stwierdzeniu, że bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa albo, że naruszenie prawa nie było rażące, mimo że są podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, z uwagi na to, że akt taki został wydany przez organ po wniesieniu skargi do sądu (vide: postanowienie NSA z dnia 26 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1360/12).

Nie był zasadny również zarzut błędnej wykładni przepisu art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p., polegającej na przyjęciu, iż terminy wskazane w tym przepisie odnoszą się również do odmowy udzielenia informacji publicznej.

Nie można zgodzić się z reprezentowanym przez organ poglądem, że bieg terminu do wydania decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej, zaczyna się od momentu wszczęcia przez organ postępowania w sprawie odmowy udzielenia informacji publicznej. Termin ten zaczyna biec od momentu złożenia wniosku o udzielenie tej informacji i to tak samo co do jej udzielenia, jak umorzenia postępowania.

W piśmiennictwie podkreśla się też, że ze względu na fakt, iż przepis art. 14 ust. 2 u.d.i.p. nie określa terminu na powiadomienie wnioskodawcy o niemożności udzielenia informacji w sposób określony we wniosku należy przyjąć, iż w tej sytuacji znajdzie zastosowanie przepis art. 13 ust. 1 u.d.i.p., zgodnie z którym podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji powinien przesłać powiadomienie bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od daty złożenia wniosku (T. R. Aleksandrowicz, Komentarz do ustawy o dostępie informacji publicznej, Warszawa 2002, s. 158).

Jak już to wyżej wskazano, niepodjęcie przez podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej stosownych czynności, tj. nieudostępnienie informacji, ani niewydanie decyzji o odmowie jej udzielenia w terminie wskazanym w art. 13 u.d.i.p. oznacza, że pozostaje on w bezczynności.

Skoro istotą ustawy o dostępie do informacji publicznej jest szybkość działania w procesie udostępniania informacji publicznej, o czym stanowi jej 13, to w tym też zakresie należy interpretować jej przepisy, określające terminy udostępnienia informacji publicznej. Zatem skoro wykonanie obowiązku informacyjnego, polega na udostępnieniu żądanej informacji wprost, albo na wydaniu przez organ (posiadacza informacji) decyzji o odmowie jej udostępnienia, przewidzianej w art. 16 u.d.i.p., znaczy to, iż obie te czynności (pojmowane zamiennie) powinny być wykonane w terminach przewidzianych w u.d.i.p. (por. -wyrok NSA z 24 maja 2006 r., sygn. akt I OSK 601/05; - wyrok NSA z 30.11.2012 r., sygn. akt I OSK 1991/12; -- wyrok NSA z 17.072013 r., sygn. akt I OSK 642/13; - wyrok NSA z 08.06.2011 r., sygn. akt I OSK 285/11; - wyrok NSA z 04..05..2013 r., sygn. akt I OSK 102/13).

W konsekwencji powyższego nie zasługuje na uwzględnienie zarzut odstąpienia przez Sąd I instancji od wykładni gramatycznej przepisu art. 13 ust. 1 u.d.i.p. i na rzecz wykładni celowościowej. Przyjęcie poglądu, jak wywodzi skarżący kasacyjnie, że bieg terminu do wydania decyzji odmawiającej informacji publicznej, rozpoczynałby się dopiero od momentu wszczęcia przez organ postępowania w przedmiocie odmowy udzielenia informacji, stanowiłoby zaprzeczenie wyrażonej w omawianym przepisie zasady udostępniania informacji publicznej na wniosek bez zbędnej zwłoki. Nie sposób założyć, by racjonalny ustawodawca mógł w tym samym akcie prawnym wprowadzić zasadę szybkości postępowania co do udzielenia informacji, a jednocześnie wprowadzić regulację stanowiącą zaprzeczenie tej zasady, co do rozstrzygnięcia wniosku w inny sposób, niż poprzez udzielenie żądanej informacji. Częściowe udostępnienie informacji publicznej w terminie wskazanym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., nie oznacza, że nieudostępniona część żądanej informacji przestaje być objęta regulacją tego przepisu. Stanowi ona nadal integralną część wniosku, na którego załatwienie, pozytywne bądź negatywne, zgodnie z zasadą udostępnienia informacji publicznej bez zbędnej zwłoki, oczekuje wnioskodawca. Ma on prawo do uzyskania decyzji odmownej w terminie przewidzianym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., albowiem nie można a priori założyć braku przypadków niezasadnej odmowy udzielenia informacji publicznej. Przepis art. 13 ust. 1 u.d.i.p. łącznie z przepisem art. 16 ust. 2 pkt 1 tej ustawy (skracającym termin rozpoznania odwołania), daje gwarancję zachowania zasady udostępnienia informacji publicznej bez zbędnej zwłoki. Dlatego też wyniki zastosowania wykładni literalnej przepisu art. 13 ust. 2 u.d.i.p., bez odniesienia się do wykładni systemowej i celowościowej, mogłyby doprowadzić do zupełnie niedopuszczalnej sytuacji, kiedy organ w dowolnym momencie, nie podlegającym jakiejkolwiek regulacji prawnej, a tym samym kontroli, wszczynałby w dowolnym momencie, postępowanie o odmowie udzielenia informacji publicznej i od tego momentu liczyłby bieg terminu do wydania decyzji na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. W przypadku wadliwej odmowy udzielenia informacji publicznej, jej udzielenie wskutek złożenia środków odwoławczych, mogłoby nastąpić w terminie tak odległym, że stanowiłoby to zaprzeczenie obowiązywania omawianej zasady.

W konsekwencji skargi kasacyjne, jako pozbawione usprawiedliwionych podstaw, podlegały oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.

Odstąpiono od zasadzenia kosztów postępowania kasacyjnego w całości na podstawie art. 207 par. 2 p.p.s.a.