Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 262/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2011-05-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6049 Inne o symbolu podstawowym 604
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Działalność gospodarcza
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu
Powołane przepisy: article: art. 87 ust. 2, art. 94
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 3 § 2 pkt 5 i 6, art. 50 § 1, art. 147 § 1, art. 152
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 40, art. 41, art. 91 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 5
journal: Dz.U. 2002 nr 21 poz 206
law: Ustawa z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze- tekst jednolity
article: art. XII
journal: Dz.U. 1974 nr 24 poz 142
law: Ustawa z dnia 26 czerwca 1974 r. - Przepisy wprowadzające Kodeks pracy.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Trzecki Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Staniszewska (spr.) Sędzia WSA Michał Ruszyński Protokolant sekr. sąd. Stanisława Maciejewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 maja 2011 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na uchwałę Rady Miejskiej z dnia [...] r., Nr IV/13/03 w przedmiocie określenia godzin otwierania i zamykania placówek handlu detalicznego, zakładów gastronomicznych i zakładów usługowych dla ludności na terenie Miasta I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 2, § 3 w części zawierającej stwierdzenie " bez zgody opisanej w § 2", § 4, § 5 i § 6, II. stwierdza, że zaskarżona uchwała w części określonej w pkt. I wyroku nie podlega wykonaniu.


UZASADNIENIE

Uchwałą z dnia [...] lutego 2003 r. Nr IV/13/03 Rada Miejska, działając na podstawie art. XII ust. 1 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Przepisy wprowadzające Kodeks pracy (Dz. U. Nr 24, poz. 142 ze zm.) oraz art. 40 ust. 1 i art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) określiła godziny otwierania i zamykania placówek handlu detalicznego, zakładów gastronomicznych i zakładów usługowych dla ludności na terenie Miasta. Uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa z 2003 r. Nr 18, poz. 335 i weszła w życie z dniem 11 kwietnia 2003 roku.

Przewidywała ona w § 1, iż przedsiębiorcy prowadzący placówki handlowe, zakłady gastronomiczne i zakłady usługowe dla ludności mogą otwierać je codziennie między godz. 500 a godziną 2200. Natomiast zgodnie z § 2 uchwały, po spełnieniu niżej wymienionych wymogów przedsiębiorcy mogą otwierać prowadzone przez siebie placówki lub zakłady ponad czas określony w § 1 niniejszej uchwały.

1. Uzyskać zgodę właściciela, użytkownika, zarządcy, administratora danego budynku w przypadku, kiedy placówka handlowa, zakład gastronomiczny lub zakład usługowy jest zlokalizowany w sąsiedztwie niżej wymienionych budynków, w odległości mniejszej niż 30m od wejścia do lokalu, do granicy nieruchomości, na których są położone:

- budynki mieszkalne,

- szkoły,

- placówki oświatowo-wychowawcze,

- placówki opiekuńcze,

- placówki kulturalne,

- obiekty sakralne,

- obiekty sportowe,

- dworce kolejowe i autobusowe,

lub w przypadku, kiedy placówka jest zlokalizowana w budynku mieszkalnym wielorodzinnym.

Powyższa zgoda musi być aktualizowana raz w roku.

2. Po uzyskaniu zgody zawiadomić Burmistrza Miasta o godzinach otwierania i zamykania prowadzonej przez siebie placówki handlowej, zakładu gastronomicznego lub zakładu usługowego. Stosownie do treści § 3 przedsiębiorcy prowadzący zakłady gastronomiczne, mogą w dniu 31 grudnia i 1 stycznia każdego roku mieć otwartą placówkę całą dobę bez zgody opisanej w § 2. Zgodnie z § 4 uchwały, w przypadku czasowego zaprzestania działalności placówki handlowej, zakładu gastronomicznego lub zakładu usługowego dla ludności należy powiadomić Burmistrza Miasta, a na drzwiach placówki lub zakładu umieścić informację podającą datę otwarcia. W § 5 uchwały wprowadzono obowiązek umieszczenia na drzwiach wejściowych placówek handlu detalicznego, zakładów gastronomicznych, i zakładów usługowych dla ludności informacji, w jakich dniach i godzinach czynna jest placówka lub zakład. Z kolei zgodnie z § 6 winni naruszenia przepisów niniejszej uchwały o dniach i godzinach otwierania i zamykania placówek handlu detalicznego, zakładów gastronomicznych i zakładów usługowych dla ludności, podlegają karze grzywny na podstawie art. XII § 2 ustawy, z dnia 26 czerwca 1974r. przepisy wprowadzające kodeks pracy (Dz. U. Nr 24, poz. 142 i z 1990r. Nr 34, poz. 198), w trybie określonym przepisami ustawy z dnia 24 sierpnia 2001 roku Kodeks postępowania w sprawach o wykroczenia (Dz. U. z 2001r. Nr 106, poz. 1148). Przepisy § 5 i 6 zostały uchylone uchwałą Nr XLII/101/10 z dnia [...] czerwca 2010 r. (Dz. Urz. Woj. z 2010 r. Nr 86, poz. 1178) zmieniającą powyższą uchwałę z dniem [...] września 2010 r.

Na powyższą uchwałę, w części obejmującej jej § 2 i § 4, skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł Prokurator Rejonowy. Zaskarżonej uchwale zarzucił istotne naruszenie prawa – art. XII § 1 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Przepisy wprowadzające Kodeks pracy (Dz. U. Nr 24, poz. 142 ze zm.) poprzez ustanowienie w:

- § 2 przedmiotowej uchwały dodatkowego obowiązku uzyskania zgody właściciela, użytkownika, zarządcy, administratora danego budynku w przypadku, kiedy placówka handlowa, zakład gastronomiczny lub zakład usługowy jest zlokalizowany w sąsiedztwie obiektów wymienionych w tym przepisie, w odległości mniejszej niż 30m od wejścia do lokalu do granicy nieruchomości lub w przypadku, kiedy placówka jest zlokalizowana w budynku mieszkalnym wielorodzinnym,

- § 4 przedmiotowej uchwały obowiązku związanego z informowaniem organu wykonawczego o czasowym zaprzestaniu działalności i umieszczeniu na drzwiach wejściowych informacji podających datę otwarcia placówki handlowej, zakładu gastronomicznego lub zakładu usługowego, które to obowiązki przekraczają delegację ustawową zawartą w tym przepisie dotyczącą określenia przez gminę dni i godzin otwierania i zamykania placówek handlu detalicznego, zakładów gastronomicznych lub usługowych dla ludności. Wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 2 i § 4.

Zdaniem Prokuratora wskazane wyżej przepisy uchwały rażąco naruszają art. XII

ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Przepisy wprowadzające Kodeks pracy. Zawarta w nim delegacja ustawowa dotyczy określenia przez gminę dni i godzin otwierania oraz zamykania placówek handlowych i zakładów usługowych dla ludności. Z treści tego przepisu jednoznacznie wynika, że przedmiotem regulacji jest czas otwarcia placówek handlowych i zakładów usługowych dla ludności (konsumentów), a nie czas pracy zatrudnionych w nich pracowników.

Uprawnienie rady gminy ograniczone jest zatem do określenia dni i godzin otwierania oraz zamykania placówek handlu detalicznego i zakładów gastronomicznych oraz usługowych. Uprawnienie to nie obejmuje natomiast uchwalania dodatkowych obowiązków związanych z uzyskiwaniem zgody właściciela ,użytkownika , zarządcy lub administratora budynku, w którym zlokalizowana jest placówka, obowiązków związanych z informowaniem organu wykonawczego o zaprzestaniu działalności czy obowiązku umieszczania na drzwiach wejściowych informacji o czasie pracy placówki, zakładu. Ratio legis regulacji zawartej w w/w przepisie nie jest realizacją celów określonych w art. 40 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, t.j. stworzenie przepisów porządkowych dla ochrony życia lub zdrowia ludzi oraz zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego, ale uregulowanie materii związanej z wprowadzeniem przepisów prawa pracy w zakresie czasu otwarcia placówek handlowych i zakładów usługowych z uwzględnieniem interesów konsumentów .Przepis art. 40 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym stanowi natomiast samodzielną podstawę prawną uchwalania przepisów porządkowych i wyraźnie określa ramy w jakich rada gminy może takie przepisy uchwalać. Powołany przepis nie stanowił podstawy prawnej kwestionowanej uchwały.

Powołując się na orzecznictwo sądowe Prokurator podniósł, iż wydając przepisy gminne na podstawie ogólnego upoważnienia ustawowego, jakim niewątpliwie jest art. XII p.w.k.p., rada gminy nie może stanowić przepisów karno-administracyjnych, bowiem do ich stanowienia konieczne jest wyraźne upoważnienie ustawowe.

Nadto porównanie treści art. XII § 2 p.w.k.p. z treścią uchwały wskazuje na rozszerzenie zakresu penalizacji przewidzianego w tym przepisie bowiem prowadzi do wniosku, że wykroczeniem będzie także brak zgody np. właściciela czy nie umieszczenie na drzwiach wejściowych informacji o czasie pracy placówki (zakładu). Tymczasem zgodnie z wolną ustawodawcy karze grzywny podlega jedynie samo nieprzestrzeganie ustanowionych w uchwale godzin otwierania i zamykania placówek handlu detalicznego, zakładów gastronomicznych i zakładów usługowych dla ludności. Uchwała jako akt prawa miejscowego nie może regulować, zwłaszcza w szerszym zakresie materii, która została już unormowana w przepisie rangi ustawowej, to jest w art. XII § 2 p.w.k.p.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska uznała ją za zasadną, jednak do dnia rozprawy nie przedłożono Sądowi żadnej uchwały w tym przedmiocie. Nadto Prokurator, w reakcji na treść odpowiedzi organu, podtrzymał wniesioną skargę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga okazała się zasadna.

Stosownie do treści art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola taka sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) dalej w skrócie p.p.s.a.

Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia przepisu prawa, ustawodawca nie określił wprost, o jaki rodzaj naruszenia prawa chodzi. Zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591, ze zm.) uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W orzecznictwie sądów administracyjnych i doktrynie utrwalił się pogląd, iż tylko istotne naruszenie prawa stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności aktu organu gminy. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (M. Stahl, Z. Kmieciak "Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny" w Samorząd Terytorialny 2001 r., z. 1-2, s. 101-102).

Kompetencja Prokuratora do wniesienia skargi znajduje swe umocowanie w art. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze ( t.j. Dz. U. z 2008 r. Nr 7, poz. 39 ze zm.), który stanowi, że jeżeli uchwała organu samorządu terytorialnego albo rozporządzenie wojewody są niezgodne z prawem, prokurator zwraca się do organu, który je wydał, o ich zmianę lub uchylenie albo kieruje wniosek o ich uchylenie do właściwego organu nadzoru; w wypadku uchwały organu samorządu terytorialnego prokurator może także wystąpić o stwierdzenie jej nieważności do sądu administracyjnego. Legitymacja Prokuratora do wniesienia skargi wynika również z treści art. 50 § 1 p.p.s.a.

Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie jest uchwała Nr IV/13/03 Rady Miejskiej z dnia [...] lutego 2003 r. w sprawie określenia godziny otwierania i zamykania placówek handlu detalicznego, zakładów gastronomicznych i zakładów usługowych dla ludności na terenie Miasta. Zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie art. XII § 1 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Przepisy wprowadzające Kodeks pracy (Dz. U. Nr 24, poz. 142 ze zm.) oraz art. 40 ust. 1 i art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.)

Przepis art. 94 Konstytucji RP stanowi, że organy jednostek samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie ustaw i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Upoważnienie do stanowienia przez gminy prawa miejscowego na ich obszarze zawiera przepis art. 40 ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym. Na podstawie tego przepisu organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie:

1. wewnętrznego ustroju gminy oraz jednostek pomocniczych,

2. organizacji urzędów i instytucji gminnych,

3. zasad zarządu mieniem gminy

4. zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej.

Nadto w zakresie nieuregulowanym w odrębnych ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących rada gminy może wydawać przepisy porządkowe, jeżeli jest to niezbędne dla ochrony życia lub zdrowia obywateli oraz dla zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego (art. 40 ust. 3 u.s.g.). Przepisy porządkowe mogą przewidywać za ich naruszanie karę grzywny wymierzaną w trybie i na zasadach określonych w prawie o wykroczeniach (art. 40 ust. 4 u.s.g.).

W orzecznictwie sądowym podkreśla się, że rady gmin stanowiąc akty prawa miejscowego winny treść swoich regulacji dostosować ściśle do zakresu przyznanego im upoważnienia i przysługujących im kompetencji, wynikających z ich zadań, a w razie wątpliwości co do zakresu tego upoważnienia wyjaśnić te wątpliwości przez zastosowanie wykładni zawężającej (wyrok NSA z 26 maja 1992 r., SA/Wr 310/92). Brak upoważnienia ustawowego do stanowienia aktów prawa miejscowego w danej materii oznacza, że nie podlega ono regulacji w tej formie prawnej, przy czym bez znaczenia pozostaje czy dotyczyłoby ono uprawnień czy nakładania obowiązków (wyrok NSA z 4 kwietnia 2008 r., II OSK 102/08, wyrok NSA z 3 października 2006 r., I OSK 1035/06).

Zgodnie z art. XII § 1 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Przepisy wprowadzające Kodeks pracy dni i godziny otwierania oraz zamykania placówek handlu detalicznego, zakładów gastronomicznych i zakładów usługowych dla ludności określa gmina. W myśl § 2 tego artykułu, winni naruszenia wydanych na podstawie § 1 przepisów o dniach i godzinach otwierania i zamykania placówek handlu detalicznego, zakładów gastronomicznych i zakładów usługowych dla ludności podlegają karze grzywny do 2.500 złotych, a orzekanie następuje w trybie przepisów o postępowaniu w sprawach o wykroczenia.

Wymieniony przepis niewątpliwie zawiera upoważnienie ustawowe dla gminy do stanowienia przepisów powszechnie obowiązujących. Wydana na tej podstawie uchwała ma zatem charakter wykonawczy. Na taki charakter przepisów gminnych wydanych na podstawie art. 40 ust. 1 u.s.g. wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 16 grudnia 1996 r., OPS 8/96, opubl. ONSA 1997/2/50 i Sąd Najwyższy w uchwale z 17 czerwca 1993 r., I PZP 2/93, opubl. OSP 1994/9/156. Zwrócono w nich uwagę, że przepis wykonawczy ze swej istoty może jedynie uzupełniać ustawę. Nie może natomiast regulować materii, która przedmiotem ustawy nie była. Taka regulacja traci wówczas charakter wykonawczy i staje się źródłem prawa.

Należy się zgodzić z poglądem Prokuratora wyrażonym w skardze, że kompetencje rad gmin określone we wskazanym wyżej przepisie art. XII § 1 wymienionej ustawy są ograniczone jedynie do określania godzin otwierania i zamykania placówek handlowych i usługowych, nie obejmują natomiast nakładania na właścicieli placówek handlowych, zakładów gastronomicznych i usługowych dla ludności dodatkowych obowiązków, takich jak uzyskanie zgody właściciela, użytkownika, zarządcy lub administratora budynku, w którym zlokalizowana jest placówka, informowanie organu wykonawczego o zaprzestaniu działalności czy też umieszczanie w widocznym miejscu informacji o czasie pracy placówki. Zawarte w tym przepisie ustawy upoważnienie nie obejmuje też ustanawiania jakichkolwiek przepisów karnych. Wydając przepisy gminne na podstawie ogólnej normy kompetencyjnej rada gminy nie może stanowić przepisów karno-administracyjnych, do stanowienia tych przepisów konieczne jest wyraźne upoważnienie ustawowe (por. wyrok NSA z 3 sierpnia 1995 r., IV SA 1511/94). W konsekwencji na skutek uchwalenia § 2, § 3 w części zawierającej stwierdzenie "bez zgody opisanej w § 2", § 4 oraz § 5 zaskarżonej uchwały Rada Gminy przekroczyła upoważnienie zawarte w art. XII § 1 p.w.k.p.

Rada Miejska nie była też uprawniona do wprowadzenia do uchwalonego aktu prawa miejscowego regulacji o charakterze penalnym, a za taki przepis niewątpliwie należy uznać § 6 zaskarżonej uchwały. Porównując treść art. XII § 2 p.w.k.p. i § 6 zaskarżonej uchwały należało stwierdzić, że Rada bez jakiejkolwiek podstawy prawnej rozszerzyła zakres penalizacji na osoby, które będąc właścicielami placówek handlowych, zakładów gastronomicznych i usługowych nie uzyskały zgody na otwarcie placówki, o której mowa w § 2 uchwały, nie wykonały obowiązku określonego w § 4, czy też nie umieściły w widocznym miejscu wymaganej w § 5 informacji o czasie pracy placówki. Natomiast według przepisu ustawy penalizacji podlega jedynie samo nieprzestrzeganie ustanowionych w formie uchwały godzin otwierania oraz zamykania placówek handlu detalicznego, zakładów gastronomicznych i zakładów usługowych dla ludności, co zagrożone jest karą grzywny do 2.500 zł. Informacja o takim zagrożeniu może być podana do wiadomości mieszkańców gminy w inny sposób, nie może ona jednak stanowić elementu uchwały podjętej na podstawie art. 40 ust. 1 u.s.g. w związku z art. XII § 1 p.w.k.p.

Rada gminy obowiązana jest nie tylko przestrzegać zakresu upoważnienia ustawowego udzielonego jej przez ustawę w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, ale nie może ona również wkraczać w materię uregulowaną ustawą. Uchwała rady gminy, będąca aktem prawa miejscowego, jest jednocześnie źródłem powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze danej gminy (art. 87 ust. 2 Konstytucji), musi zatem respektować unormowania zawarte w aktach wyższego rzędu, bez potrzeby wpisywania do jej treści postanowień ustawowych (wyrok NSA z 28 lutego 2003 r., I SA/Lu 882/02; wyrok NSA z 16 marca 2001 r., IV SA 385/99, LEX nr 53377). Powtórzenie zapisów ustawowych, jak i ich modyfikacja, stanowi bowiem istotne naruszenie prawa, które w rezultacie prowadzi do konieczności stwierdzenia nieważności takich zapisów.

Zaskarżona uchwała Rady Miejskiej, będąca aktem prawa miejscowego, musi zatem respektować unormowania zawarte w aktach prawnych wyższego rzędu, w tym również zawartych w ustawie z dnia 26 czerwca 1974 r. Przepisy wprowadzające Kodeks pracy bez potrzeby wpisywania do jej treści postanowień ustawowych, w szczególności art. XII § 2. Nie może ona regulować jeszcze raz tego, co jest już zawarte w przepisie ustawowym, a zatem penalizować naruszenia art. XII § 1 cytowanej wyżej ustawy. Skoro uchwała ta zawiera takie unormowanie, jako istotnie naruszająca prawo, winna być uznana za nieważną w części w jakiej zawiera takowe regulacje. Uchwała nie może też przewidywać kar, albowiem uprawnienie do ich wprowadzenia ograniczone zostało przez ustawodawcę wyłącznie do trybu wydawania przez radę gminy przepisów porządkowych.

Wprawdzie przepisy § 5 i 6 zaskarżonej uchwały zostały uchylone uchwałą Nr XLII/101/10 z dnia [...] czerwca 2010 r. (Dz. Urz. Woj. z 2010 r. Nr 86, poz. 1178) zmieniającą powyższą uchwałę z dniem [...] września 2010 r., a więc na dzień wydania wyroku przepisy te już nie obowiązywały, jednak skutki prawne uchylenia aktu i stwierdzenia jego nieważności są odmienne. Uchylenie uchwały przez radę gminy oznacza wyeliminowanie uchwały ze skutkiem od daty uchylenia (ex nunc). Natomiast stwierdzenie nieważności uchwały wywołuje skutki od chwili jej podjęcia (ex tunc). W tej ostatniej sytuacji uchwałę należy potraktować tak jakby nigdy nie została podjęta. Tak więc skutki stwierdzenia nieważności (ex tunc) są dużo dalej idące niż skutek będący wynikiem utraty mocy, w związku z wejściem kolejnego aktu regulującego tę samą kwestię. Stwierdzenie nieważności uchwały ma istotne znaczenie dla ewentualnych czynności prawnych podjętych na podstawie takiej uchwały.

Na gruncie powyższego zagadnienia ukształtowała się utrwalona już linia orzecznicza przyjmująca, że uchylenie uchwały rady gminy nie zwalnia sądu z obowiązku dokonania oceny jej legalności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela pogląd wyrażony m.in. w uchwale Trybunału Konstytucyjnego z dnia 14 września 1994 r. (W 5/94, OTK 1994 z. 2, poz. 44), który przyjął, że zmiana lub uchylenie zaskarżonej do sądu uchwały nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwala może być zastosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej podjęcie. Natomiast w uchwale z 14 lutego 1994 r. (K 10/93, OTK 1994 z 1, poz. 7) Trybunał stanął na stanowisku, że "przepis obowiązuje w danym systemie prawa, jeśli można go zastosować do sytuacji z przeszłości, teraźniejszości lub przyszłości". Zatem uprzednie uchylenie wskazanych wyżej przepisów uchwały przez organ, który ją podjął, nie czyniło bezprzedmiotowym zbadania przez Sąd ich legalności. Podobnie wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyrokach z dnia 4 listopada 2010 r., II OSK 1783/10 oraz 24 listopada 2010 r., I OSK 1554/10, opubl. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, www.nsa.gov.pl.).

Zdaniem Sądu wskazane przez Prokuratora przepisy § 2 i § 4, a nadto § 3 w części zawierającej stwierdzenie "bez zgody opisanej w § 2", § 5 i § 6 zaskarżonej uchwały, zostały wydane z istotnym naruszeniem prawa polegającym na uchwaleniu ich bez odpowiedniej podstawy przewidzianej w ustawie. Okoliczność ta, stosownie do treści art. 147 § 1 p.p.s.a. przesądziła o konieczności stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały we wskazanym wyżej zakresie.

Rozstrzygnięcie zawarte w pkt II wyroku znajduje natomiast oparcie w art. 152 p.p.s.a. W kwestii zastosowania ostatniego z wymienionych przepisów skład orzekający w niniejszej sprawie skłania się ku poglądowi, że instytucja wstrzymania zaskarżonego aktu dotyczy także aktu prawa miejscowego. Zakres zastosowania przepisu art. 152 p.p.s.a. dotyczy wykonalności w szerokim jej sensie. Zwrot "w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie akt lub czynność nie mogą być wykonane", użyty w komentowanym przepisie, należy zatem traktować jako synonim określenia "czy i w jakim zakresie zawieszona jest moc (skutek prawny) aktu lub czynności". W tej sytuacji to czy konkretny akt poddaje się wykonaniu w sensie czynienia użytku z uprawnienia bądź wypełnienia obowiązku z niego wynikającego nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia, o którym stanowi wymieniony przepis (Z. Kmieciak, glosa do wyroku NSA z dnia 29 kwietnia 2004 r., OSK 591/04, publ. OSP 2005/4/50; także R. Sawuła, Stosowanie art. 152 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wybrane zagadnienia, publ. PiP z 2004/8/71 i powołane tam poglądy).