Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2463/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-07-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Kowalska, , Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), Sędzia WSA Monika Kramek, Protokolant sekr. sąd. Anna Tomaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 lipca 2018 r. sprawy ze skargi E. C. i Z. C. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2017 r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] listopada 2016 r., działając z urzędu na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016, poz. 23 ze zm.)., art. 80 ust 1 pkt 2, art. 81 ust. 1 pkt 1 i 2, art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. 2016.290 ze zm.) stwierdził nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] maja 2010 r. Nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej E. i Z. C., pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na działce nr [...] przy ul. [...] w [...].

W uzasadnieniu decyzji Wojewoda [...] wskazał, że pismem z dnia 29 czerwca 2016 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wystąpił o sprawdzenie zgodności z prawem ww. decyzji o pozwoleniu na budowę.

Rozpatrując sprawę w trybie nieważności organ uznał, że decyzja Starosty [...] z dnia [...] maja 2010 r., o pozwoleniu na budowę została wydana z rażącym naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 Kpa.

Wojewoda [...] przypomniał, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kpa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze skutki, które wywołuje decyzja.

Przepis art. 35 ust. 1 ww. ustawy Prawo budowlane określa zakres sprawdzeń, jakich powinien dokonać organ administracji architektoniczno-budowlanej, a tym samym określa, jakie warunki powinien spełniać projekt budowlany, aby organ mógł go zatwierdzić i udzielić pozwolenia na budowę.

W myśl art. 35 ust. 1 pkt 1, 2 i 4 ustawy Prawo budowlane, projekt budowlany powinien być wykonany przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i być zgodny m.in. z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, spełniać wymogi ochrony środowiska i przepisów, w tym techniczno-budowlanych.

Ponadto zgodnie z art. 32 ust.4 pkt 2 Prawa budowlanego, pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Przedmiotową decyzją Starosta [...] udzielił pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na działce nr [...] przy ul. [...] w [...]. W uzasadnieniu decyzji Starosta [...] podał, że projekt budowlany jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i spełnia wymagania art. 4 i 5 ustawy Prawo budowlane.

W ocenie Wojewody [...] organ I instancji nieprawidłowo dokonał sprawdzeń, do których był zobowiązany przez art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, tj. zatwierdził projekt budowlany niezgodny z zapisami planu miejscowego. Udzielił pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego o powierzchni zabudowy 273,91 m2.

Według opisu do projektu zagospodarowania powierzchnia działki objęta opracowaniem wynosi 2853 m2. Działka jest niezabudowana i nieogrodzona, a dojścia i dojazdy zajmują 180 m2. w związku z czym powierzchnia biologicznie czynna stanowi 84.09% ogólnej powierzchni działki. Obszar oddziaływania projektowanej nieruchomości mieści się w granicach działki inwestora.

Projekt budowlany obejmował budowę budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr [...] położonej przy ul. [...] w [...]. W kubaturze budynku przewidziano garaż o powierzchni 36 m2.

O możliwości realizacji na wskazanej działce przedmiotowej inwestycji przesądzały przepisy Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Gminy [...] zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] października 2005 r., w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta [...] (Dz. Urz. Woj. [...] . z 2006 r., Nr [...]. poz. [...]).

Przepisy § 12 w dziale III określały zasady ochrony i kształtowania środowiska, przeznaczenie, warunki zabudowy i zagospodarowania terenów oznaczonych na rysunku planu symbolami (nakazy, zakazy, dopuszczenia i ograniczenia), wyznaczone w układzie stref funkcjonalnych, określonych w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta, oznaczonych na rysunku planu podanymi symbolami.

Działka inwestycyjna, zgodnie z rysunkiem planu, znajdowała się w terenie oznaczonym symbolem [...]. MN, którą plan przeznacza na zabudowę zagrodową i mieszkaniową jednorodzinną i określa zasady zabudowy w następujący sposób:

1. zagospodarowanie terenu na funkcję mieszkaniową z zabudową gospodarczą.

2. adaptacja istniejącej zabudowy, modernizacja i rozbudowa z możliwością uzupełnienia zabudowy na wolnych działkach, z zachowaniem przepisów technicznych,

3. na niezabudowanych działkach lokalizacja zabudowy zagrodowej w gospodarstwach rolnych lub zabudowy jednorodzinnej; w siedliskach rolnych dopuszcza się lokalizację budynków gospodarczych magazynowo - składowych i inwentarskich, z zachowaniem przepisów szczególnych.

4. możliwość lokalizacji nieuciążliwych usług jako wbudowanych w zabudowie mieszkaniowej,

5. możliwość przekształcania zabudowy zagrodowej na zabudowę jednorodzinną,

6. kształtowanie ujednoliconej linii zabudowy wg rysunku planu,

7. w zagospodarowaniu terenu należy uwzględnić:

a. wysokość zabudowy mieszkaniowej - dwie kondygnacje nadziemne, druga kondygnacja jako poddasze, zabudowy gospodarczej - jedna kondygnacja

b. dachy wysokie o nachyleniu głównych połaci od 35 do 42°,

c. możliwość usytuowania na działce z zabudową jednorodzinną jednego, parterowego budynku gospodarczego (w tym garażu) na zapleczu działki o powierzchni zabudowy maks. 50 m2,

d. powierzchnia zabudowy mieszkaniowej do 150 m2 (zabudowa II kondygnacyjna) i do 200 m2 - dla zabudowy jednokondygnacyjnej.

Projektowany budynek spełnia warunki planu pod względem funkcji, tzn. został zaprojektowany jako budynek jednorodzinny na obszarze przeznaczonym m.in. pod zabudowę jednorodzinną. Zgodnie z definicją zawartą w art. 3 pkt. 2 a ustawy Prawo budowlane budynek jednorodzinny to budynek wolno stojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku.

Jednak analizowany budynek mieszkalny nie był zgodny z przepisami planu w zakresie powierzchni zabudowy. Projektowana powierzchnia zabudowy budynku o wynosząca 273 m2 przekracza dopuszczalną powierzchnię zabudowy przewidzianą zarówno dla budynków jednokondygnacyjnych (do 200 m2) jak i dwukondygnacyjnych (do 150 m2).

W ocenie Wojewody [...] przedmiotowy budynek mieszkalny został zaprojektowany jako dwukondygnacyjny, co potwierdza analiza projektu budowlanego. Chociaż drugą kondygnację określono jako "poddasze nieużytkowe" nie zmienia to faktu, że jest to kondygnacja w rozumieniu definicji zawartej w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Projektowany budynek posiada wydzieloną wewnętrzną klatkę schodową oraz (co pokazuje przekrój budynku - karta nr [...]) pełną drugą kondygnację o wysokości 2.5 m - 2.98 m. na przestrzeni około 100 nr, doświetloną świetlikami oraz przeszklonymi drzwiami o szerokości 2.5 m i wysokości w najwyższym punkcie 2.20 m. prowadzącymi na balkon o wymiarach 4,95 m x 1.72 m, a dopiero nad nią przestrzeń poddasza, o maksymalnej wysokości w szczycie ok. 2.5 m.

Przewidziano również ocieplenie dachu 20 cm warstwą wełny mineralnej podbitej płytami gipsowo- kartonowymi. Dodatkowo należy zauważyć, że część kondygnacji jest przekryta stropem (ok. 100 m2), nie ma nawet cech poddasza tj. nie stanowi przestrzeni pomiędzy stropem a dachem oraz nie powstała w przestrzeni konstrukcji dachu.

Mając na uwadze, że projektowany budynek został zaprojektowany jako dwukondygnacyjny, to doszło do przekroczenia dopuszczalnej w planie powierzchni zabudowy dla budynków dwukondygnacyjnych (do 150 m2) o 133 m.

Wymienione naruszenie planu miejscowego jest jednoznaczne i przesądza o rażącym naruszeniu prawa.

Akceptowanie tego rodzaju naruszenia byłoby wyrazem pobłażliwości dla społecznie nagannej tendencji inwestora, zmierzającego do obejścia, lub wręcz ewidentnego naruszenia, przepisów dotyczących zagospodarowania terenu. Akceptacja projektowanych rozwiązań odmiennie niż w stosunku do innych potencjalnych inwestorów stanowiłaby również o naruszeniu art. 32 ust. 1 Konstytucji RP stanowiącego, że wszyscy są wobec prawa równi i wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne.

Przechodząc do oceny skutków społeczno-gospodarczych stwierdzonych naruszeń Wojewoda [...] stwierdził, że pozostawienie w obrocie prawnym decyzji o pozwoleniu na budowę byłoby nie do zaakceptowania w praworządnym państwie. Brak stanowiska organu nadrzędnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] maja 2010 r., stanowiłaby bowiem wyraz akceptacji dla nagannej, ze społecznego punktu widzenia, praktyki naruszania prawa wbrew konstytucyjnemu obowiązkowi jego przestrzegania, a także naruszania ładu przestrzennego.

Ustalony ład przestrzenny jest istotnym elementem obrotu gospodarczego (nieruchomości), ponieważ winien dawać gwarancję, że na danym terenie powstaną tylko takie obiekty i tylko w takim kształcie, w jakim dopuszcza to plan miejscowy.

Realizacja ustaleń planu zagospodarowania przestrzennego w procesie inwestycyjnym stanowi z jednej strony obowiązek dla inwestora, z drugiej zaś daje gwarancję zrealizowania każdego zamierzenia, które jest zgodne z powyższą uchwałą. Stanowi również gwarancję dla właścicieli sąsiednich nieruchomości, że nie powstanie zabudowa niezgodna z planem, a tylko taka, o jakiej jest mowa w planie miejscowym.

Naruszenie więc powyższych zasad godzi w istotne wartości prawne i społeczne, nie może być zatem ignorowane ani przez organy, ani przez inwestorów. Skutki analizowanych uchybień są szczególnie poważne i nie mogą być akceptowane z punktu widzenia zasady praworządnego państwa. Wszelkie unormowania regulujące kwestię zgodności inwestycji z ustaleniami planu miejscowego winny być przestrzegane w sposób restrykcyjny, ponieważ gwarantują one optymalny ład przestrzenny.

Inwestor przedłożył projekt nie odpowiadający wymogom planu miejscowego w kwestii powierzchni zabudowy w stosunku do ilości kondygnacji, dopuszczając się przekroczenia powierzchni zarówno dla budynku dwukondygnacyjnego (jak ma to miejsce w analizowanej sprawie), jak i dla budynków jednokondygnacyjnych, dla których plan zagospodarowania przestrzennego ogranicza powierzchnię zabudowy do 200 m2. Akceptowanie tego rodzaju naruszeń byłoby wyrazem pobłażliwości dla społecznie nagannej tendencji inwestora, zmierzającej do obejścia, lub wręcz ewidentnego naruszenia przepisów planu miejscowego.

W ocenie Wojewody [...], w przedmiotowej sprawie nastąpiło przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny, niemożliwy do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności.

Od decyzji Wojewody [...] z [...] listopada 2016 r. odwołania wnieśli E. C. i Z. C.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją [...] sierpnia 2017 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm., według stanu prawnego na dzień wydania kontrolowanej decyzji), pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz temu kto złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Powyższe dokumenty inwestor winien dołączyć do wniosku o pozwolenie na budowę (art. 33 ust. 2 pkt 2 i 3 Prawa budowlanego).

Inwestorzy – E. C. i Z. C. - wraz z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę złożyli jedynie kopię oświadczenia, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania działką inwestycyjną nr ewid. [...] na cele budowlane, co stanowi naruszenie art. 32 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego.

Powyższe naruszenie, nie może zostać uznane za rażące naruszenie prawa z uwagi na brak negatywnych skutków społeczno-gospodarczych. Jak bowiem wynika z Księgi Wieczystej Nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy w [...], V Wydział Ksiąg Wieczystych, działka inwestycyjna nr ewid. [...] w dniu wydania pozwolenia na budowę stanowiła własność E. C. i Z. C. Także obecnie działki nr ewid. [...],[...] i [...] (powstałe po podziale działki nr ewid. [...]) stanowią własność inwestorów.

Ponadto, działka inwestycyjna nr ewid. [...], w dniu wydania pozwolenia na budowę, tj. [...] maja 2010 r., objęta była zakresem obowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...], zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta [...] z [...] października 2005 r., Nr [...] (Dz. Urz. Woj. [...] z 2005 r., Nr [...], poz. [...]).

Stosownie do treści art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę właściwy organ sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi.

W przedmiotowej sprawie nie doszło do rażącego naruszenia wymogów zawartych w przywołanym wyżej miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego miasta [...], w zakresie dotyczącym przeznaczenia terenu inwestycyjnego.

Działka nr ewid. [...], na której zaprojektowano sporny budynek mieszkalny, oznaczona jest w ww. miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego symbolem [...], MN - zabudowa zagrodowa i mieszkaniowa jednorodzinna. Spełniony zatem został wymóg dotyczący przeznaczenia terenu inwestycyjnego.

Z projektu budowlanego nie wynika również, aby parametry planowanego przedsięwzięcia rażąco naruszały następujące warunki określone w ww. miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, tj. co do nieprzekraczalnej linii zabudowy - 8,00 m od granicy działki od strony drogi (projektowana - 20,00 m od granicy działki od strony ul. [...] - Projekt budowlany - Projekt zagospodarowania działki, str. 20), wysokości zabudowy mieszkaniowej - dwie kondygnacje nadziemne, druga kondygnacja jako poddasze (projektowana - budynek parterowy z poddaszem - Projekt budowlany - Opis techniczny do projektu architektoniczno-budowlanego, Rzut poddasza, str. 27) oraz kąta nachylenia dachu - od 35° do 42° (projektowana - 35° - Projekt budowlany - Rzut dachu, str. 29).

Stosownie do brzmienia przepisu § 12 pkt 7 lit d dla terenu oznaczonego w ww. miejscowym planie symbolem [...], MN, w zagospodarowaniu terenu należy uwzględnić powierzchnię zabudowy mieszkaniowej do 150 m2 (zabudowa II kondygnacyjna) i do 200 m2 - dla zabudowy jednokondygnacyjnej.

Z projektu budowlanego (Opis techniczny do projektu architektoniczno-budowlanego, Rzut poddasza, str. 27) wynika, że przedmiotowy budynek mieszkalny jest budynkiem parterowym z nieużytkowym poddaszem o powierzchni zabudowy 273,91 m2.

Organ wojewódzki stwierdził, że przedstawiony przez inwestora projekt budowlany dotyczy budynku mieszkalnego dwukondygnacyjnego, a nie budynku mieszkalnego jednokondygnacyjnego z poddaszem nieużytkowym, jak twierdzi inwestor i jak wskazuje projektant w części opisowej projektu budowlanego.

W ocenie organu odwoławczego, brak jest podstaw do interpretacji opisu przedmiotu projektu budowlanego. Wielkość budynku, ilość przewidzianych w nim pomieszczeń i kondygnacji, nie stanowią kryteriów określonych w art. 35 Prawa budowlanego, które powinien brać pod uwagę organ przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę.

Zakres kontroli, sprawdzeń organu w zakresie złożonego wniosku, projektu budowlanego i wymaganych dokumentów, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę został wyczerpująco określony w przepisach art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego i przepisów tych nie można interpretować w drodze wykładni rozszerzającej (wyrok WSA w Białymstoku z 3 lutego 2015 r., II SA/Bk 1085/14). Organ właściwy do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę jest związany treścią wniosku inwestora o pozwolenie na budowę, załącznikami do tego wniosku, w tym przede wszystkim treścią projektu budowlanego.

Omawiane przepisy art. 35 Prawa budowlanego nie uprawniają organu do ingerencji w złożony projekt budowlany ani też do własnej odmiennej interpretacji, co do tego czego dotyczy projekt, innej niż to przewidział inwestor i projektant (wyrok NSA z 16 września 2016 r., sygn. akt II OSK 3103/14).

Skoro § 12 pkt 7 lit. d ww. miejscowego planu dopuszcza dla zabudowy jednokondygnacyjnej powierzchnię zabudowy do 200 m2, stwierdzić należy, że w analizowanym przypadku dopuszczalna powierzchnia zabudowy została przekroczona aż o 73,91 m2.

Wobec powyższego decyzja Starosty [...] z [...] maja 2010 r., wydana została z rażącym naruszeniem przepisu art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w związku z § 12 pkt 7 lit d ww. miejscowego planu, co stanowi przesłankę do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, na podstawie przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Stosownie do przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa.

W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego powyższe w sprawie rażąco został naruszony przepis art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w związku z § 12 pkt 7 lit d ww. miejscowego planu jest przepisem, którego stosowanie nie wymaga przeprowadzenia skomplikowanego procesu wykładni, zaś samo naruszenie jest rażące i bezsprzeczne. Udzielenie pozwolenia na budowę inwestycji, wbrew ograniczeniom zawartym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, stanowi wyraz niewypełnienia podstawowych wymogów, od których ustawodawca uzależnia wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę.

Wszelkie unormowania wprowadzające obowiązek zgodności zaprojektowanej inwestycji z warunkami, na jakich może być ona realizowana, winny być przestrzegane w sposób restrykcyjny, ponieważ gwarantują one przestrzeganie zasad ładu przestrzennego (wyrok NSA z 2 października 2015 r., sygn. akt II OSK 215/14).

W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, realizacja spornego budynku mieszkalnego wbrew podstawowym wymogom prawa, dotyczących ładu przestrzennego, nie może być akceptowana w świetle zasad praworządnego państwa.

Niezależnie od powyższego należy mieć na uwadze, że ilość kondygnacji w spornym budynku mieszkalnym może budzić wątpliwości.

Zgodnie z definicją kondygnacji znajdującą się w § 3 pkt 16 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 ze zm., według stanu prawnego na dzień wydania weryfikowanej decyzji) należy przez nią rozumieć poziomą nadziemną lub podziemną część budynku, zawartą między górną powierzchnią stropu lub warstwy wyrównawczej na gruncie a górną powierzchnią stropu lub stropodachu znajdującego się nad tą częścią, w tym poddasze z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi oraz poziomą część budynku stanowiącą przestrzeń na urządzenia techniczne, mającą wysokość w świetle nie mniej niż 2,0 m, z wyjątkiem nadbudówek ponad dachem, takich jak maszynownia dźwigu, centrala wentylacyjna, klimatyzacyjna lub kotłownia gazowa.

Jakkolwiek z projektu budowlanego nie wynika, aby wydzielona przestrzeń nad pierwszą kondygnacją spornego budynku mieszkalnego posiadała pomieszczenia przeznaczone na pobyt ludzi, to jednak, analiza projektu budowlanego, w tym przede wszystkim rzutu poddasza oraz przekroju A-A oraz przyjęta na "poddaszu nieużytkowym" modularna koncepcja planistyczna (wydzielona wewnętrzna klatka schodowa, wysokość ponad 2,00 m, doświetlenie świetlikami oraz przeszklonymi drzwiami o wymiarach 2,50 m x 2,20 m, prowadzącymi na balkon), może prowadzić do stwierdzenia, że projektowany budynek ma dwie kondygnacje, a nie jedną, jak wskazuje projektant w części opisowej projektu budowlanego.

Zatem, gdyby przyjąć, że sporny budynek posiada dwie kondygnację, stwierdzić należałoby, że powierzchnia zabudowy, dopuszczalna przez ww. plan miejscowy, została przekroczona aż o 123,91 m2.

Ponadto z akt sprawy nie wynika, aby przyjęte rozwiązania projektowe uchybiały rażąco przepisom obowiązującym w dacie wydania kontrolowanego rozstrzygnięcia, zwłaszcza zaś unormowaniom rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Organ dodał również, że sporna inwestycja nie narusza rażąco przepisów § 13 (przesłaniane obiektów budowlanych), § 57 (nasłonecznienie pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi), § 60 ust. 2 (m.in. nasłonecznienie pokoi mieszkalnych) oraz przepisów przeciwpożarowych.

Tym samym decyzja Starosty [...] z [...] maja 2010 r., Nr [...], znak: [...], nie narusza w sposób rażący ww. przepisu art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego.

Poza tym, weryfikowana decyzja Starosty [...] z [...] maja 2010 r., nie jest obarczona inną, niż wskazana wyżej wadą, wymienioną w art. 156 § 1 k.p.a.

Biorąc pod uwagę powyższe, organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] listopada 2016 r.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] sierpnia 2017 r., złożyli Z. C. i E. C.

Skarga wskazywała na naruszenia przepisów:

1. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez niezasadne utrzymanie w mocy decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2016r.,

2. art. 7, 8 i 11 k.p.a. poprzez naruszenie zasad zaufania, zaniechanie wyczerpującego ustalenia stanu faktycznego sprawy, niewyjaśnienie przestanek, jakimi organ kierował się przy wyjaśnianiu sprawy,

3. art. 77 k.p.a. poprzez zaniechanie wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego,

4. art. 28 ustawy Prawo budowlane i art. 10 k.p.a. poprzez pominięcie jako strony postępowania Miasta [...], przez uniemożliwienie Miastu [...] czynnego udziału w sprawie,

5. art. 35 § 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane przez jego niewłaściwe zastosowanie,

6. art. 107 k.p.a. poprzez zaniechanie dokonania wyczerpującego uzasadnienia decyzji.

Skarżący domagali się uchylenia zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że w państwie prawa nie istnieje nadrzędność interesu ogólnego nad interesem indywidualnym. Organ ma obowiązek wskazać, o jaki interes ogólny (publiczny) chodzi i udowodnić, iż on jest na tyle ważny i znaczący, że bezwzględnie wymaga ograniczenia uprawnień indywidualnych obywatela. Zarówno istnienie takiego interesu, jak i jego znaczenie, a także przesłanki powodujące konieczność przedłożenia w konkretnym wypadku interesu publicznego nad indywidualny podlegać muszą kontroli, a już szczególnie wówczas, gdy chodzi o udowodnienie, iż w interesie publicznym leży ograniczenie (lub odjęcie) określonego przez Konstytucję RP prawa własności.

W ocenie skarżących postępowanie nie zostało przeprowadzone z dochowaniem obowiązku rzetelnego i pełnego ustalenia okoliczności faktycznych sprawy.

Z projektu budowlanego budynku mieszkalnego jednorodzinnego wynika, że według projektanta powierzchnia zabudowy budynku wynosi 273,91 m2. Tyle samo wynosi też powierzchnia całkowita budynku. Nie są to jednak pojęcia tożsame i zastanawia jak projektant doszedł do ustalenia, że obydwie powierzchnie mają takie same wielkości i czy te wielkości podano rzetelnie.

Nie wiadomo jak została ustalona powierzchnia zabudowy przedmiotowego budynku, co dla rozstrzygnięcia sprawy ma znaczenie.

Wobec braku wiedzy o sposobie ustalenia powierzchni zabudowy przez projektanta, nie można ustalić, czy ta powierzchnia została ustalona w zgodzie z obowiązującymi przepisami. Przy czym nawet gdyby odwoływać się do normy PN-ISO- 9836:1997, to wedle tej normy do powierzchni zabudowy nie wlicza się części budynku nie wystających ponad powierzchnię terenu, elementów drugorzędnych, typu rampy i schody zewnętrzne, występy dachowe, daszki, a także obiekty pomocnicze.

Jeżeli zastosować przepisy Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa w sprawie ewidencji gruntów i budynków z dnia 29 marca 2001 r. ( Dz. U. z 2001 r., Nr 38, poz.454), to do powierzchni zabudowy nie powinny zostać zaliczone powierzchnie tarasu, schodów.

Budynek posiada z jednej strony schody, a z drugiej strony taras. Nie wiadomo czy podana powierzchnia zabudowy obejmuje taras i schody, czy też nie. Organ nie wyjaśnił, co należy rozumieć pod pojęciem powierzchnia zabudowy.

Precyzyjne ustalenie powierzchni zabudowy i elementów jakie zostały uwzględnione przy ustalaniu powierzchni zabudowy pozwoli na porównanie z wielkością określoną w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, w następstwie czego możliwe będzie ustalenie, czy powierzchnia zabudowy została przekroczona.

Konieczne było zatem dopuszczenie dowodu z opinii biegłego z zakresu budownictwa i projektowania, który ustaliłby powierzchnię zabudowy, wskazując normatywne podstawy dla rozumienia pojęcia powierzchni zabudowy, którymi się posługiwał. W świetle powyższego, przepis art. 35 § 1 pkt 1 Prawa budowlanego zastosowano niewłaściwie.

Nadto w ocenie skarżących wątpliwości budzi, czy rzeczywiście stroną postępowania było Miasto [...], które jest właścicielem nieruchomości sąsiedniej, oznaczonej numerem działki [...]. Decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2017r., została skierowana jedynie do wiadomości Urzędu Miasta [...].

Zapisy miejscowego planu w zakresie powierzchni zabudowy, skarżący uznali za nieprzystające do warunków nowoczesnej zabudowy. Ustalenia wymagało co należy rozumieć przez, wskazaną w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, zabudowę jednokondygnacyjną. Czy pojęcie to obejmuje zabudowę jednokondygnacyjną z poddaszem nieużytkowym.

Nie można było przyjąć, że doszło do rażącego naruszenia prawa, gdyż nie było podstaw do ewidentnego stwierdzenia, że powierzchnia budynku przekracza dopuszczalną powierzchnię zabudowy według miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Z. C. i E. C. działali w zaufaniu do projektanta i organu i nie ponoszą winy. Nie mając wiadomości specjalnych wybudowali, za znaczne środki, budynek stosownie do projektu, który został zatwierdzony przez organ administracji odpowiedzialny za sprawdzenie zgodności projektu z obowiązującymi przepisami.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, badając prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni.

Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu na podstawie art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej: "p.p.s.a."). W rozpatrywanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie występują.

Skarga nie jest zasadna.

Zdaniem Sądu, słusznie organy przyjęły, że doszło do rażącego naruszenia przepisu art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w związku z § 12 pkt 7 lit d Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Gminy [...] zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] października 2005 r., w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta [...] (Dz. Urz. Woj. [...]. z 2006 r., Nr [...]. poz. [...]).

Udzielenie pozwolenia na budowę przedmiotowego budynku mieszkalnego, wbrew ograniczeniom zawartym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, to sprzeczność z podstawowym wymogiem, od którego ustawodawca uzależnia wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę.

Unormowania wprowadzające obowiązek zgodności zaprojektowanej inwestycji z warunkami, na jakich może być ona realizowana, muszą być przestrzegane w sposób restrykcyjny, ponieważ gwarantują przestrzeganie zasad ładu przestrzennego (wyrok NSA z 2 października 2015 r., sygn. akt II OSK 215/14).

Niezależnie od tego, że ilość kondygnacji w spornym budynku mieszkalnym może budzić poważne wątpliwości, to przyjęcie w tym zakresie interpretacji korzystnej dla skarżących, to jest wynikającej z opisu inwestycji wskazanego w przedłożonym projekcie budowlanym, skutkuje stwierdzeniem, iż do przekroczenia maksymalnej powierzchni zabudowy doszło, a przekroczenie to wynosi 73,91 m2.

Wskazana w projekcie budowlanym powierzchnia zabudowy budynku wynosi 273,91 m2 i tym samym przekracza dopuszczalną powierzchnię zabudowy przewidzianą zarówno dla budynków jednokondygnacyjnych (do 200 m2) jak i dwukondygnacyjnych (do 150 m2).

W ocenie Sądu organy prawidłowo stwierdziły, że przesłanka rażącego naruszenia prawa (oczywistość naruszenia prawa) jest spełniona w odniesieniu do decyzji Starosty [...] z dnia [...] maja 2010 r.

Zgodnie bowiem z art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ powinien był sprawdzić zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego i przepisami, w tym techniczno- budowlanymi.

Skoro § 12 pkt 7 lit. d ww. miejscowego planu dopuszcza dla zabudowy jednokondygnacyjnej powierzchnię zabudowy do 200 m2, to w analizowanym przypadku dopuszczalna powierzchnia zabudowy została przekroczona o 73,91 m2.

Naruszony przez Starostę przepis prawa budowlanego w związku z ww. przepisem prawa miejscowego jest jasny, jego stosowanie nie wymaga przeprowadzenia skomplikowanego procesu wykładni, zaś samo naruszenie jest rażące i bezsprzeczne.

Akceptowanie tego rodzaju naruszenia byłoby zgodą na obejście prawa. Poza tym w stosunku do innych inwestorów stanowiłoby o naruszeniu zasady równości wobec prawa, w tym prawa do równego traktowania przez władze publiczne.

Oceniając skutki społeczno-gospodarcze tych naruszeń, stwierdzić trzeba, że ustalony przez gminę w planie miejscowym ład przestrzenny, jest istotnym elementem kształtowania krajobrazu. Realizacja ustaleń planu zagospodarowania przestrzennego w procesie inwestycyjnym stanowi z jednej strony obowiązek dla inwestora, z drugiej stanowi gwarancję dla właścicieli sąsiednich nieruchomości, że nie powstanie zabudowa niezgodna z planem, a tylko taka, o jakiej jest mowa w planie miejscowym. Naruszenie tych zasad godzi w istotne wartości prawne i społeczne. Ustalenia planu miejscowego w zakresie wielkości mogącej powstać zabudowy gwarantują ład przestrzenny.

Inwestor przedłożył projekt nie odpowiadający wymogom planu miejscowego w zakresie projektowanej powierzchni zabudowy, która przekraczała dopuszczalną, zarówno dla budynku dwukondygnacyjnego jak i jednokondygnacyjnego. W toku postępowania nadzwyczajnego skarżący nie przedłożyli (mimo kontestowania) żadnego dokumentu z którego wynikałoby, iż powierzchnia projektowanego budynku jest inna niż wskazana w projekcie budowlanym, który jako dokument oficjalny wiązał organ architektoniczno-budowlany

Takie naruszenie nie mogło być zaakceptowane również dlatego, że dotyczyło jednego z podstawowych parametrów planu miejscowego, którego sprawdzenia organ architektoniczno-budowlany powinien był dokonać.

Poza tym, weryfikowana decyzja Starosty [...] z [...] maja 2010 r., nie jest obarczona inną, niż wskazana wyżej wadą, wymienioną w art. 156 § 1 k.p.a.

Zdaniem Sądu organ ocenił sprawę w sposób prawidłowy, z zachowaniem reguł procesowych określonych w kodeksie postępowania administracyjnego, czemu dał wyraz w uzasadnieniu odpowiadającym wymogom art. 107 § 3 k.p.a.

Wbrew zarzutom skarżących, nie doszło do naruszenia przepisów postępowania ani prawa materialnego, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę jako nieuzasadnioną.