Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SAB/Bk 70/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2015-12-01 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Rada Lekarska
Treść wyniku: Zobowiązano do dokonania czynności
Powołane przepisy: article: art. 1 i art. 4 ust. 1
journal: Dz.U. 2014 poz 782
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jednolity
article: art. 149
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Sędziowie sędzia WSA Marek Leszczyński (spr.),, sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk, Protokolant st. sekretarz sądowy Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 1 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia S., A. w W. na bezczynność Okręgowego Sądu Lekarskiego Okręgowej Izby Lekarskiej w B. w przedmiocie informacji publicznej 1. zobowiązuje Okręgowy Sąd Lekarski Okręgowej Izby Lekarskiej w B. do rozpoznania wniosku Stowarzyszenia S., A. w W. z dnia [...].02.2015 r., w trybie ustawy z dnia 6.09.2001 r. o dostępie do informacji publicznej, w terminie 14 dni od doręczenia prawomocnego wyroku, 2. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności, 3. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 4. zasądza od Okręgowego Sądu Lekarskiego Okręgowej Izby Lekarskiej w B. na rzecz Stowarzyszenia S., A. w W. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. ,


UZASADNIENIE

Skarga na bezczynność Okręgowego Sądu Lekarskiego Okręgowej Izby Lekarskiej w B.. została wywiedziona na tle następujących okoliczności.

W dniu [...] lutego 2015 r. Stowarzyszenie S., A. i w W., pismem nr [...] wysłanym pocztą elektroniczną, wystąpiło do Okręgowego Sądu Lekarskiego Okręgowej Izby Lekarskiej w B. z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej poprzez przesłanie kserokopii lub skanów orzeczeń Okręgowego Sądu Lekarskiego, wydanych w latach 2011-2014.

Okręgowy Sąd Lekarski Okręgowej Izby Lekarskiej w B. w piśmie z dnia [...] marca 2015 r. poinformował wnioskodawcę, że w jego opinii treść orzeczeń sądów lekarskich nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Wobec powyższego, pismem z dnia [...] sierpnia 2015 r., skarżące Stowarzyszenie S., A. i w W. złożyło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku skargę na bezczynność Okręgowego Sądu Lekarskiego Okręgowej Izby Lekarskiej w B. Strona skarżąca zarzuciła organowi naruszenie art. 13 i 14 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2014 r., poz. 782 ze zm.) poprzez nieudzielenie informacji na wniosek o udostępnienie informacji publicznej z dnia [...] lutego 2015 r. i wniosła o zobowiązanie organu do prawidłowego rozpoznania jej wniosku oraz o zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącego kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi strona skarżąca opisała dotychczasowy stan sprawy oraz wskazała, że nie budzi wątpliwości, że Okręgowy Sąd Lekarski jest obowiązany do udostępniania żądanych informacji publicznej. W jej ocenie postępowanie dyscyplinarne jest formą postępowania karnego, w szerokim znaczeniu, a kara dyscyplinarna stanowi rodzaj przymusu państwowego. Przyznanie organom samorządu kompetencji do prowadzenia postępowania i wymierzania środków powyższego rodzaju jest równoznaczne z przekazaniem wykonywania fragmentu funkcji władzy publicznej. Sprawowanie sądownictwa dyscyplinarnego stanowi ponadto formę nadzoru organów samorządu nad sposobem wykonywania danego zawodu przez jego członków. Przynależność osób wykonujących dany zawód do samorządu i związane z tym poddanie się kompetencji organów dyscyplinarnych jest obowiązkowe. Tym samym organy dyscyplinarne wykonują zastrzeżone dla władzy publicznej kompetencje nadzoru nad prawidłowością wykonywania zawodu i mają możliwość pozbawienia prawa jego wykonywania przez osoby działające wbrew prawu lub zasadom etyki. Zdaniem strony skarżącej powyższe okoliczności przesądzają o zaliczeniu informacji dotyczących postępowań dyscyplinarnych w zawodach zaufania publicznego do informacji publicznych w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Strona skarżąca zaznaczyła też, że obowiązek udzielenia informacji tego rodzaju został potwierdzony w orzecznictwie sądów administracyjnych i przywołała na poparcie tej tezy konkretne wyroki sądów administracyjnych.

W odpowiedzi na skargę Okręgowy Sąd Lekarski Okręgowej Izby Lekarskiej w B. wniósł o jej odrzucenie lub ewentualnie oddalenie. W uzasadnieniu swego stanowiska organ wskazał, że w odpowiedzi na wniosek skarżącej z dnia [...] lutego 2015 r., w dniu [...] marca 2015 r. wysłano odpowiedź, że organ odmawia przesłania skanów kserokopii orzeczeń OSL w B., gdyż treść orzeczeń sądów lekarskich nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Przepisy ustawy o izbach lekarskich w związku z odpowiednio stosowanymi przepisami kodeksu postępowania karnego są przepisami szczególnymi, o których mowa w art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, co powoduje, że ustawa ta nie ma zastosowania do informacji zawartych w aktach postępowań w przedmiocie odpowiedzialności zawodowej lekarzy i dentystów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje:

W ocenie Sądu skarga na bezczynność jest zasadna.

Zgodnie z treścią art. 1 i art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej: p.p.s.a.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej poprzez rozpoznawanie skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Bezczynność w prowadzeniu postępowania przez organ administracji publicznej, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. ma miejsce, gdy w prawnie ustalonym terminie organ administracji nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie kończy go wydaniem w terminie stosownego aktu, lub nie podjął wymaganej czynności. Dla skuteczności skargi nie ma znaczenia, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności czy bezczynność w prowadzeniu postępowania została spowodowana zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu (patrz analogicznie dla instytucji przewlekłości postępowania - T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, str. 86).

W sprawie niniejszej, z uwagi na przedmiot zaskarżenia, zastosowanie mają przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 782 ze zm.; dalej: u.d.i.p.), która kształtuje prawo do informacji publicznej, a także określa zasady i tryb jej udostępniania oraz ponownego wykorzystania (art. 1-2a u.d.i.p.). Kognicja sądów administracyjnych do rozpoznania skarg na bezczynność w takich sprawach wynika z art. 3 § 2 pkt 4 i 8 p.p.s.a., zaś potwierdza ją dodatkowo brzmienie art. 21 u.d.i.p.

Skarga do sądu administracyjnego na bezczynność organu w przedmiocie dostępu do informacji publicznej nie wymaga poprzedzenia jej środkiem zaskarżenia wskazanym w art. 52 p.p.s.a., ponieważ stosownie do treści art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p., przepisy kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się jedynie do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenia postępowania o udostępnienie informacji publicznej. Powyższe oznacza zatem, że przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie mają zastosowania w zakresie pozostałych czynności podejmowanych przez organ na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej, w tym do czynności materialno - technicznych w rozumieniu przepisu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Zasadnym jest zatem stanowisko, że skarga na bezczynność w zakresie udzielenie informacji publicznej jest dopuszczalna bez wzywania organu do usunięcia naruszenia prawa (por. wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 2917/12).

Z art. 1 u.d.i.p. wynika, że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w ustawie. Z art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. wynika zaś, że zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: podmioty reprezentujące inne osoby i jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.

W tym miejscu zauważenia tylko wymaga, że wniosek złożony w trybie wskazanej ustawy, winien być rozpoznany nawet w sytuacji braku na nim czytelnego podpisu wnioskodawcy. Jak trafnie podniesiono w wyrokach NSA z dnia 16 marca 2009 r., sygn. akt I OSK 1277/08, z dnia 14 września 2012 r., sygn. akt I OSK 1013/12, oraz z dnia 30 listopada 2012 r., sygn. akt I OSK 1991/12, w ustawie o dostępie do informacji publicznej brak jest wskazania jakichkolwiek wymagań formalnych wniosku (poza utrwaleniem go w formie pisemnej). Z powyższego wynika więc, że wniosek o udzielenie informacji publicznej może przybrać każdą formę, a osoba jej żądająca nie musi nawet w pełni być zidentyfikowana, tym bardziej, że nie musi wykazywać ani interesu faktycznego ani prawnego. Z tego względu, brak autoryzowanego podpisu na wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie stanowi braku formalnego wniosku. Za wniosek pisemny należy uznać również przesłanie zapytania pocztą elektroniczną i to nawet, gdy do jego autoryzacji nie zostanie użyty podpis elektroniczny (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 6 maja 2014 r., sygn. akt II SAB/Kr 80/14).

Spór w niniejszej sprawie dotyczy kwestii, czy żądane przez skarżącego informacje można zaliczyć do informacji publicznych w rozumieniu cytowanej ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz, czy skarga podlega odrzuceniu na mocy art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Poza sporem pozostaje zaś okoliczność, że Okręgowy Sąd Lekarski Okręgowej Izby Lekarskiej w B. jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p.

W pierwszej kolejności, w ocenie Sądu, należy rozpoznać kwestię, czy zachodzi podstawa do zastosowania art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Ze wskazanego przepisu wynika, że sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Organ podstawy do takiego rozstrzygnięcia upatruje w okoliczności, że w jego ocenie, przedmiotowy wniosek nie podlega regulacjom ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Zdaniem Sądu, ze stanowiskiem organu zgodzić się nie można. Wniosek o udostępnienie informacji publicznej może być załatwiony trojako. Po pierwsze, przez udostępnienie informacji publicznej w drodze czynności materialno-technicznej (art. 14 ust. 1 u.d.i.p.). Po drugie, przez poinformowanie wnioskodawcy, że wnioskowane dane nie stanowią informacji publicznej, lub że podmiot nie jest zobowiązany do jej udzielenia, albo że nie dysponuje daną informacją, bądź że w sprawie zastosowanie ma odmienny tryb dostępu do informacji (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.). Po trzecie, poprzez odmowę udostępnienia informacji lub umorzenie postępowania w drodze decyzji administracyjnej (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Każde z powyższych działań organu podlega, z mocy art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontroli sądowej, a zatem w każdym ze wskazanych przypadków mamy do czynienia z sytuacją, że sprawa należy do właściwości sądu administracyjnego.

W tym miejscu zauważenia wymaga, że zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p., obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy samorządu zawodowego. Zgodnie z art. 21 pkt 4 ustawy z dnia 2 grudnia 2009 r. o izbach lekarskich (t.j. Dz. U z 2015 r., poz. 651), organem okręgowej izby lekarskiej jest okręgowy sąd lekarski. Powyższe oznacza, że sądy te są organami samorządu zawodowego lekarzy zajmującymi się prowadzeniem spraw dyscyplinarnych członków tej korporacji zawodowej. Wyposażenie sądu w kompetencje władcze, ustalenie przez ustawodawcę sposobu powoływania i odwoływania członków tego sądu, pozwala stwierdzić, iż jest to organ samorządu lekarskiego, który jest zarazem jednostką organizacyjną posiadającą zdolność sądową w niniejszej sprawie (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 29 września 2015 r., sygn. akt II SAB/Gl 60/15 – dotyczy okręgowego sądu lekarskiego, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 15 stycznia 2015 r., sygn. akt II SAB/Bk 96/24 – dotyczy sądu dyscyplinarnego izby notarialnej, wyrok WSA w Opolu z dnia 5 sierpnia 2014 r., sygn. akt II SAB/Op 46-14 – dotyczy okręgowego sądu dyscyplinarnego okręgowej izby radców prawnych).

Zdaniem Sądu, niezasadny jest zarzut organu, że żądanych przez skarżącego informacji nie można zaliczyć do informacji publicznych w rozumieniu cytowanej ustawy o dostępie do informacji publicznej. Jak już bowiem wskazano wyżej, zgodnie z treścią art. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Przykładowy katalog informacji publicznych podlegających udostępnieniu wymienia przepis art. 6 ust. 1 ud.i.p. Jak trafnie wskazano w wyroku NSA z dnia 7 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 2445/11, informacją publiczną w rozumieniu art. 6 u.d.i.p. będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Bliższa analiza powołanego przepisu wskazuje, że wnioskiem może być pytanie o określone fakty, o stan określonych zjawisk na dzień udzielania odpowiedzi. O zakwalifikowaniu określonej informacji do udostępnienia decyduje treść i charakter żądanej informacji. Udostępnieniu podlega więc informacja publiczna, czyli każda informacja o sprawach publicznych (art. 1 u.d.i.p.), w szczególności dotycząca treści aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć (art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a) u.d.i.p.). Z żądaniem udostępnienia dokumentu urzędowego mamy także do czynienia w przypadku podejmowania przez samorząd zawodowy rozstrzygnięć dotyczących postępowań dyscyplinarnych. Rozstrzygnięcia sądów dyscyplinarnych samorządów zawodowych nie odnoszą się do spraw organizacyjnych ani porządkowych, lecz do spraw publicznych, gdyż służą realizacji zadań publicznych, które cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu, a także sprzyjanie osiąganiu celów określonych w Konstytucji i ustawie, a w szczególności ochrony życia i zdrowia społeczeństwa (por. wyrok WSA w Opolu z dnia 5 sierpnia 2014 r., sygn. akt II SAB/Op 46/14). A zatem sprawowanie władzy dyscyplinarnej przez organy samorządu zawodowego jest formą wykonywania władzy publicznej (por. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 196/13).

Zdaniem więc Sądu, domaganie się przez stronę skarżącą dostępu do informacji publicznej związanej z treścią określonych rozstrzygnięć wydanych przez Okręgowy Sąd Lekarski Okręgowej Izby Lekarskiej w B. w ramach prowadzonych postępowań dyscyplinarnych, powodowało, że organ ten dysponujący tą informacją miał obowiązek jej udostępnienia, bądź odmowy udostępnienia, ale w formie decyzji. Brak udostępnienia informacji publicznej w formie czynności materialno – technicznej lub brak wydania decyzji jest w tym przypadku bezczynnością. Taka zaś sytuacja zaistniała w przedmiotowej sprawie. Organ nie udzielił żądanej informacji, ani też nie wydał decyzji o odmowie jej udostępnienia.

Zgodnie więc z art. 149 § 1 p.p.s.a., uznając skargę na bezczynność organu za zasadną, Sąd zobowiązuje ten organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1), zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2) oraz stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności (pkt 3). Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1 a).

W świetle przedstawionych wyżej okoliczności Sąd zobowiązał Okręgowy Sąd Lekarski Okręgowej Izby Lekarskiej w B. do rozpoznania, w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, wniosku skarżącego z dnia [...] lutego 2015 r., w terminie 14 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku. Stwierdzając bezczynność i zobowiązując organ do rozpoznania wniosku, Sąd nie był jednak władny do wskazania sposobu jego załatwienia. W niniejszym postępowaniu nie można bowiem nakazać organowi podjęcia czynności określonej treści lub wydania decyzji określając jej treść (por. wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 2917/12).

Jednocześnie Sąd uznał, że w rozpoznawanej sprawie organ dopuścił się bezczynności i że bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Sąd nie dopatrzył się bowiem w działaniu organu lekceważenia wnioskodawcy, czy też innych naruszeń prawa, poza nieprawidłową wykładnią analizowanych przepisów.

Ze względów jak wyżej, w ocenie Sądu, nie zachodziła potrzeba wymierzenia organowi, na mocy art. 149 § 2 p.p.s.a., grzywny lub przyznania od organu na rzecz skarżącego określonej sumy pieniężnej.

Mając zatem powyższe na uwadze, na mocy wskazanych przepisów, należało orzec jak w sentencji.

O kosztach postępowania orzeczono na mocy art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 490, j.t.). Na zasądzone koszty składają się wpis sądowy w kwocie 100 zł, koszty zastępstwa procesowego w kwocie 240 zł oraz opłata skarbowa od udzielonego pełnomocnictwa w kwocie 17 zł. Sąd nie przyznał natomiast żądanych kosztów postępowania w kwocie 4,20 zł z tytułu opłaty pocztowej, gdyż koszty te pokrywa przyznane radcy prawnemu wynagrodzenie (por. postanowienie WSA w Lublinie z dnia 10 marca 2005 r., sygn. akt I SA/Lu 611/04).