Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 981/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2007-12-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu
Powołane przepisy: article: art. 3, art. 53 par. 2, art. 147 par. 1, art. 152
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 3, art. 53 par. 2, art. 147 par. 1, art. 152
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1592
law: Obwieszczenie Marszałka Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 27 października 2001 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy o samorządzie powiatowym.
article: art. 3, art. 53 par. 2, art. 147 par. 1, art. 152
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
article: art. 3, art. 53 par. 2, art. 147 par. 1, art. 152
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 3, art. 53 par. 2, art. 147 par. 1, art. 152
journal: Dz.U. 2004 nr 92 poz 880
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek, Sędziowie Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska, Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka (spr.), Protokolant sekr. sąd. Marta Aftowicz - Korlińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 listopada 2007 roku sprawy ze skargi M. Z. i P. W. na uchwałę Rady Gminy w N. z dnia [...], Nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; 2. określa, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Rady Gminy w N. na rzecz M. Z. i P. W. 600 (sześćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

W dniu 20. września 2007 r. M. Z. i P. W. - działając na podstawie przepisu art. 101 ustawy z dnia 8. marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz.1592 ze zm.) - wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na uchwałę z dnia [...], Nr [...] Rady Gminy N. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy N. Uchwale zarzucili rażące naruszenie przepisów art. 17 i 19 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym polegające na tym, iż zaniechano przy opracowywaniu projektu planu ponowienia czynności wymienionych w przepisie art. 17 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, pomimo częściowego tylko uwzględnienia uwag skarżących zgłoszonych do projektu planu i dokonania w ich wyniku istotnych modyfikacji projektu planu w częściach objętych zmianami. Mając na uwadze powyższy zarzut skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności całości planu zagospodarowania przestrzennego Gminy N.

Jednocześnie skarżący wskazali, iż w przypadku nieuwzględnienia powyższych formalnych zarzutów odnoszących się do całości uchwały, zaskarżają tę uchwałę oraz poprzedzające jej podjęcie "uchwały Wójta Gminy N." z zakresu administracji publicznej, nie uwzględniające uwag skarżących zgłoszonych do projektu planu:

a) w zakresie § 107 pkt 11 uchwały - w części dotyczącej jednostki "9.UTZ.14", poprzez uchwalenie, że na terenie tej jednostki możliwe jest usytuowanie wieży widokowej w sytuacji, gdy postanowienie to nie było objęte projektem planu zagospodarowania przestrzennego i w związku z tym procedurą opisaną w przepisie art. 17, art. 18 i art. 19 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zaś skarżący nie mieli możliwości ustosunkowania się do niego;

b) w zakresie § 107 pkt 14 uchwały poprzez uchwalenie, że możliwe jest podwyższenie terenu do 10 m na granicy działki o numerze ewidencyjnym 205 położonej we wsi P. i oznaczonej na rysunku planu symbolem "9.UTZ.11", której prawo własności przysługuje skarżącym, poprzez utworzenie nasypu ziemnego oraz wzniesieniu urządzeń technicznych związanych ze sportami zimowymi;

c) w zakresie § 107 pkt 16, w związku z § 107 pkt 1 uchwały i mapą uszczegółowiającą - w części dotyczącej jednostki oznaczonej symbolem "9.UTZ.11" poprzez przyjęcie, że w tej jednostce obowiązuje utrzymanie istniejącej zabudowy, w sytuacji, gdy ogólne przeznaczenie jednostek "UTZ" to "tereny wielkoprzestrzennych założeń turystyczno -- rekreacyjnych" oraz

d) w zakresie § 107 pkt 6 uchwały - poprzez brak uszczegółowienia, których jednostek dotyczy ograniczenie podziału terenu, w sytuacji, gdy podział na jednostki o minimalnym obszarze 2 ha stanowi ograniczenie prawa własności skarżących i jest nieuzasadniony w uwagi na fakt, że w jednostce "9.UTZ.11" obowiązuje zabudowa siedliskowa, która nie wymaga działek o tak dużej powierzchni, a także

e) w zakresie § 107 pkt 4 b) uchwały, w związku z mapą uszczegóławiającą - poprzez uchwalenie możliwości usytuowania szlaku turystycznego bezpośrednio przy granicy działki skarżących, w sytuacji, gdy z informacji otrzymanych po rozpatrzeniu uwag do projektu planu skarżący zostali poinformowaniu o uwzględnieniu ich zastrzeżeń w tym zakresie.

Skarżący wskazali, iż z uwagi na to, że ograniczenia wynikające z wyżej wymienionych zapisów - szczegółowo określone na załączonych do wspomnianej uchwały mapach planu zagospodarowania przestrzennego - naruszają chroniony prawem ich interes, a nadto zarzucając uchwale rażące naruszenie przepisu art. 21, w związku z art. 2 Konstytucji RP, a także art. 1 ust. 2, w związku z art. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 144 Kodeksu cywilnego poprzez naruszenie ich prawa własności wskutek nadużycia władztwa planistycznego, powodującego immisję bezpośrednią z nieruchomości sąsiedniej na nieruchomość skarżących, skarżący wnieśli o:

1) stwierdzenie nieważności planu zagospodarowania przestrzennego Gminy N. w zaskarżonej części i jego zmianę, to jest:

a) przepisu § 107 pkt 11 uchwały - z powodu nie objęcia projektem planu możliwości usytuowania wieży widokowej w jednostce oznaczonej symbolem "9.UTZ.14", "poprzez wykreślenie przedmiotowego zapisu";

b) przepisu § 107 pkt 14 uchwały - z powodu uchwalenia, że możliwe jest podwyższenie terenu do 10 m na granicy działki o numerze ewidencyjnym 205, położonej we wsi P. i znajdującej się na rysunku planu symbolem "9.UTZ.11", "poprzez usunięcie tego zapisu";

c) przepisu § 107 pkt 16, w związku z § 107 pkt 1 uchwały i mapą uszczegółowiającą, w części dotyczącej jednostki "9.UTZ.11" - z powodu przyjęcia ogólnego przeznaczenia dla jednostek "UTZ" - "tereny wielkoprzestrzennych założeń turystyczno - rekreacyjnych", poprzez usunięcie tego zapisu i zmianę na dotychczas obowiązujący, to jest przeznaczenie na budownictwo mieszkaniowe i jednorodzinne oraz usługi turystyczne;

d) przepisu §107 pkt 6 uchwały - z powodu braku uszczegółowienia, których jednostek dotyczy ograniczenie podziału terenu, a także

e) przepisu § 107 pkt 4 b), w związku z mapą uszczegóławiającą - z powodu uchwalenia możliwości usytuowania szlaku turystycznego bezpośrednio przy granicy działki skarżących, "poprzez usunięcie tego zapisu";

2) zmianę postanowień przepisu § 188 uchwały poprzez dodanie do wykazu drzew, które powinny być wpisane jako pomniki przyrody 100 - letniego klonu pospolitego znajdującego się we wsi P.;

3) usunięcie sprzeczności planu zagospodarowania przestrzennego z Prognozą skutków wpływu ustaleń planu zagospodarowania przestrzennego na środowisko przyrodnicze.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, iż pismem z dnia 2. czerwca 2005 r. skarżący zostali poinformowani przez Wójta Gminy N. o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu zagospodarowania przestrzennego, jakie zawarte były w piśmie z dnia 18. lutego 2005 r.. Ze wspomnianej informacji wynikało, że rozpatrzone i uwzględnione zostały uwagi, które skarżący zawarli w punktach 1), 2), 4), 5) i 6), z pominięciem uwagi, o której była mowa w punkcie 3) tegoż pisma, a którą skarżący uznają za bodaj najistotniejszą część swych zastrzeżeń do projektu planu.

Dalej skarżący wskazali, iż pismem z dnia 4. sierpnia 2005 r. zostali zawiadomieni, że uchwałą Rady Gminy N. nie uwzględniono wniesionych przez nich uwag do projektu planu, w części, która słała się przedmiotem niniejszej skargi.

Następnie skarżący wskazali, iż w dniu [...] miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Gminy N. został opublikowany w Dzienniku Urzędowym Województwa [...]. Plan został opublikowany wraz z załącznikami, między innymi mapami, które dla skarżących były nieczytelne i uniemożliwiały orientację w szczegółowych postanowieniach planu, a tym samym nie pozwalały na weryfikacje, które z ich uwag zostały faktycznie uwzględnione. Dopiero mapa uszczegółowiająca uzyskana przez skarżącego bezpośrednio w Urzędzie Gminy N. pozwoliła na odniesienie się do postanowień planu.

W dniu 25. lipca 2007 r. skarżący wystosowali do Rady Gminy N. wezwanie do usunięcia naruszenia prawa w trybie przepisu art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Na wezwanie to nie otrzymali żadnej odpowiedzi i w dniu 20. września 2007 r. wnieśli niniejszą skargę.

Dalej skarżący podnieśli, iż niniejsza skarga została złożona w prawem przepisanym terminie. Zgodnie bowiem z przepisem art. 53 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w przypadkach, o których mowa w przepisie art. 52 § 3 i 4 tejże ustawy skargę wnosi się w terminie 30 dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, skargę wnosi się w terminie 60 dni od dnia wniesienia wezwania do usunięcie naruszenia prawa. W ocenie skarżących przytoczony wyżej przepis znajduje zastosowanie w niniejszej sprawie, co ostatecznie przesądził Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale 7 sędziów z dnia 2. kwietnia 2007 r. w sprawie sygn. akt II OPS 2/07 (ONSAiWSA 2007/3/60), stanowiąc, iż skarga na podstawie przepisu art. 101 ust 1 ustawy z dnia 8. marca 1990 r. o samorządzie gminnym jest wniesiona po bezskutecznym wezwaniu organu do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia także wówczas, gdy skargę wniesiono w terminie 60 dni od dnia wezwania, przed upływem terminu załatwienia wezwania (art. 35 § 3 k.p.a. w związku z art. 101 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym), jeżeli organ nie uwzględnił wezwania. Taka zaś sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie.

Skarżący podnieśli, iż zarówno ustawa - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jak i ustawy samorządowe nie określają w jakim terminie może być złożone wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Należy więc uznać, że może być ono złożone w każdym czasie.

Uzasadniając istnienie interesu prawnego po stronic skarżących wskazano, iż interes prawny uprawniający do wniesienia skargi do sądu administracyjnego znajduje swe oparcie w przepisach art. 6 ust. 2 pkt 2 i art. 28 k.p.a.. Interes prawny to interes, korzyść bądź potrzeba znajdujące zabezpieczenie, a zarazem uzasadnienie w prawie. W przypadku skarżących chodzi o ustawę o ochronie przyrody oraz przepisy regulujące stosunki cywilno - prawne. Skarżący podnieśli, iż z orzecznictwa NSA wynika jednoznacznie, że interes prawny należy rozumieć jako obiektywną, to jest realnie istniejącą potrzebę ochrony prawnej. Musi to być interes, który wynika z określonego przepisu prawa, odnoszącego się wprost do podmiotu zgłaszającego zastrzeżenia i musi dotyczyć bezpośrednio tego podmiotu. Interes faktyczny występuje natomiast w takiej sytuacji, kiedy podmiot żądający ochrony jest zainteresowany bezpośrednio sposobem zagospodarowania terenu, nie jest jednak w stanie wskazać przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który miałby zostać naruszony w przypadku uchwalenia planu w formie przez niego niepożądanej. Skarżący podkreślili, iż źródłem interesu prawnego w sferze prawa administracyjnego mogą być przepisy prawa cywilnego. (vide: wyrok NSA z dnia 29. grudnia 1999 r. w sprawie sygn. akt IV S.A. 1501/99)

Skarżący podnieśli, iż ich interes prawny jest oparty bezpośrednio na przepisach dotyczących prawa własności i jego zakresu, zawartych w art. 140 i nast. Kodeksu cywilnego. Wprawdzie norma ta odnosi się między innymi do przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zawierającej regulacje określające granice korzystania z rzeczy przez jej właściciela, jednak granice swobody korzystania z rzeczy własnej, w konsekwencji także granice ochrony własności stanowią niewątpliwie swoiste ograniczenie właściciela. Nie mogą być wszak utożsamiane z ograniczeniami rzeczywistymi, ustanowionymi na rzecz konkretnie oznaczonych osób trzecich, takimi jak służebności, użytkowanie, najem czy dzierżawa. Ich celem i sensem jest jedynie ustalenie, w interesie ogólnym, granic swobodnego korzystania z rzeczy własnej.

Nadto skarżący podnieśli, iż NSA w orzeczeniu z dnia 17. grudnia 1991 r. w sprawie sygn. akt IV S.A. 1949/1991, zwrócił uwagę, ze nie można aprobować sytuacji, w której "ograniczenia własności wprowadzone planem zagospodarowania przestrzennego utrudniały egzystencję właściciela nieruchomości poprzez wyłączenie na dziesiątki lat możliwości zaspokajania ich elementarnych potrzeb, jak budowa domu jednorodzinnego". Można więc wyciągnąć z tego taki wniosek, że nie można aprobować również innych ograniczeń w wykonywaniu prawa własności ustanowionych w planie zagospodarowania przestrzennego, w szczególności ograniczających korzystanie z nieruchomości tak dalece, że zmieniają się walory i właściwości leżące u podstaw jej nabycia.

Skarżący podnieśli, iż ich interes prawny wynika z treści art. 1 ust. 2, w związku z art. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, na podstawie, których to przepisów ustalenia planistyczne miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują sposób wykonywania praw własności przysługujących właścicielom nieruchomości. Przepis art. 1 ust. 2 zawiera katalog czynników, które muszą być uwzględnione. Są wśród nich również takie elementy jak walory krajobrazowe, które winny być przez prawo szczególnie chronione. Kolejnym elementem jest też potrzeba ochrony gruntów leśnych, co znajduje swe oparcie dodatkowo w przepisach ustawy w sprawie ochrony i kształtowania środowiska i ustawy o ochronie przyrody. Jednym z celów wspomnianych regulacji jest ograniczenie uciążliwości dla środowiska i zapewnienie obywatelom bezpieczeństwa ekologicznego.

W realiach niniejszej sprawy skarżący podkreślili, iż ustalenia zawarte w planie zagospodarowania przestrzennego ograniczą ich w korzystaniu z. będącej ich własnością nieruchomości i będą stanowić znaczne utrudnienie, albowiem projekt zakładający podwyższenie terenu o 10 m i umieszczenie na nim urządzeń związanych z wykonywaniem sportów zimowych w znaczący sposób utrudni skarżącym korzystanie z ich działki. Skarżący podkreślili, że wykonanie przyjętych założeń spowoduje utratę walorów widokowych ich działki, zmniejszy jej nasłonecznienie, spowoduje napływ ze wzniesionego nasypu znacznych ilości wody deszczowej oraz pośniegowej. spowoduje powstanie zagrożenia usuwania się mas ziemi na działki sąsiednie oraz zwiększy emisję zanieczyszczeń do gruntu, wody i powietrza.

Odnosząc się do zarzutów polegających na naruszeniu zasad uchwalania planu skarżący wskazali, iż w toku prac nad planem zagospodarowania przestrzennego składali uwagi do projektu tego planu. Uczyniło tak wiele osób z terenu gminy. Wszystkie te uwagi zostały uwzględnione w części, co wynika jednoznacznie z załącznika Nr 4 do zaskarżonej uchwały. W wyniku ich uwzględnienia części zgłoszonych uwag, postanowienia i szczegółowe zapisy planu uległy pewnym modyfikacjom. Skarżący za najistotniejszą uznają zmianę numeracji jednostek oznaczonych symbolem "UTZ" oraz obszaru, jaki poszczególne jednostki obejmują. Mimo wprowadzenia zmian do projektu planu, obecne brzmienie planu nie jest satysfakcjonujące dla skarżących. Przede wszystkim zaś - po zmianie numeracji i zakresu jednostek - projekt planu nie został powtórnie wyłożony do wglądu dla zainteresowanych, czym uniemożliwiono im zapoznanie się z nowymi koncepcjami i odniesienie się do nich.

Ponadto skarżący wskazali, iż plan został uchwalony i opublikowany wraz z mapami, stanowiącymi jego integralną część. Mapy te są absolutnie nieczytelne i w związku z tym nie mogą stanowić jakiegokolwiek uszczegółowienia postanowień planu.

Skarżący podkreślili, iż tryb sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest szczegółowo unormowany w przepisie art. 17 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i choć w ogólnym zarysie został on zachowany, to jednak organ gminy dopuścił się poważnych uchybień, poprzez niezastosowanie przepisu art. 19 tejże ustawy. Zgodnie przepisem art. 17 pkt 10 tejże ustawy wójt ogłosił o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu oraz zorganizował "dyskusję" publiczną nad przyjętymi w projekcie planu rozwiązaniami, wyznaczając odpowiedni termin dla zainteresowanych do wnoszenia uwag dotyczących projektu planu i zgłoszone wagi rozpatrzył. Skarżący wnieśli uwagi do projektu planu, do czego byli uprawnieni. Jednakże zgodnie z przepisem art. 19 ust. 1 i 2 tejże ustawy, jeżeli rada gminy stwierdzi konieczność dokonania zmian w przedstawionym do uchwalenia projekcie planu miejscowego, w tym także w wyniku uwzględnienia uwag do projektu planu, to czynności - o których mowa w przepisie art. 17 omawianej ustawy - ponawia się w zakresie niezbędnym do dokonania tych zmian, zaś przedmiotem tych czynności może być jedynie część projektu objęta zmianą.

W ocenie organu to właśnie wymogów opisanych w przytoczonym wyżej przepisie art. 19 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie dopełnił organ i tym samym pozbawił skarżących gwarantowanej ustawą możliwości uczestniczenia w powstawaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w pełnym zakresie. Co więcej, uniemożliwiono tym samym zapoznanie się i ustosunkowanie do przyjętych rozwiązań nie tylko skarżącym, ale i pozostałym zainteresowanym, którzy wnieśli uwagi do projektu planu. Wskutek bowiem uwzględnienia uwag została zmieniona numeracja jednostek oznaczonych symbolem "UTZ" poprzez zwiększenie ich ilości i zmieniony został ich obszar. Dopiero po opublikowaniu planu i dotarciu do czytelnych map stanowiących załączniki do planu skarżący dowiedzieli się, że ich działka znajduje się obecnie w jednostce oznaczonej symbolem "9.UTZ.11", choć poprzednio w projekcie planu znajdowała się w jednostce "9.UTZ.5", zaś o zmianie jednostki skarżący nie zostali w żaden sposób poinformowani.

Skarżący zauważają, iż nie sposób zgodzić się z tezą, że dokonane zmiany były na tyle mało istotne, że nie istniała potrzeba ponownego wyłożenia planu. Wręcz przeciwnie - dokonanie zmiany jednostek "UZT", ich ilości, wielkości i obszaru, który zajmują wpływa na wiele założeń planistycznych i w związku z tym ma bezpośrednie przełożenie na sytuację właścicieli działek znajdujących się na terenie objętym przedmiotowymi jednostkami, ich uprawnienia i obowiązki. Sytuacja ta skutkuje koniecznością wniesienia niniejszej skargi, której można byłoby uniknąć, gdyby przewidziany ustawą tryb konsultacji został zachowany, zaś skarżący mięli prawo i możliwość ustosunkowania się do nowych propozycji organu.

Konkludując tą cześć swej wypowiedzi skarżący wskazali, iż z uwagi na powyższe naruszenia prawa wnoszą o stwierdzenie nieważności uchwały Rady Gminy N. Nr [...], z dnia [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy N.

Skarżący podkreślili, iż zgodnie z przepisami art. 94 ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie gminy, nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. Jeżeli nie stwierdzono nieważności uchwały lub zarządzenia z powodu upływu terminu określonego w ust. 1, a istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, sąd administracyjny orzeka o ich niezgodności z prawem. W niniejszej sprawie Rada Gminy N. przedłożyła uchwałę w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Wojewodzie Ł., lecz ten nie stwierdził istotnych uchybień. Z taką oceną skarżący nie zgadzają się.

Uzasadniając pozostałe zarzuty podniesione w skardze wskazano, iż dopiero na etapie uchwalenia planu w jego ostatecznej wersji został dodany istotny szczegół planu. Skarżący nie mięli więc możliwości zaoponowaniu zgłoszonej propozycji. Mianowicie na terenie jednostki oznaczonej symbolem "9.UTZ.14" została umieszczona wieża widokowa, która na mapie planu zaznaczona jest w niewielkiej odległości od granicy działki skarżących jako "róża wiatrów". Element ten nie został bliżej opisany, jednak skarżący przypuszczają, że wysokość wieży będzie większa niż 10 m. W związku z tym może ona stanowić potencjalne zagrożenie bezpieczeństwa majątku skarżących bowiem będzie ona umożliwiać obserwację nie tylko terenu parku krajobrazowego, ale z bardzo bliskiej odległości terenu nieruchomości skarżących zabudowanej domem.

Odnosząc się do projektu utworzenia 10 m nasypu i zmniejszenia walorów widokowych ich działki, skarżący podnieśli, iż wydrukowane w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] plany i mapy są zupełnie nieczytelne i w związku z tym trudno było stwierdzić, w jakiej faktycznie odległości od ich działki znajdują się tereny, na których planowane jest powstanie infrastruktury związanej z uprawianiem sportów zimowych oraz utworzenie 10 m nasypu. Stało się to możliwie dopiero po przeanalizowaniu fragmentu wyrysu mapy planu odebranego z Urzędu Gminy N.

Z wyrysu tego wynika, że jednostka "9.UTZ.11", w której znajduje się działka skarżących bezpośrednio sąsiaduje z jednostką "9.UTZ.14", na której planowane jest umieszczenie urządzeń technicznych służących rekreacji i nasypu. Takie umiejscowienie nasypu stanowi zaś realne niebezpieczeństwo dla majątku skarżących oraz w sposób znaczący zmienia walory ich działki, które stanowiły istotny czynnik przy wyborze nieruchomości.

Dalej skarżący podnieśli, iż stanowisko organu wyrażające się w tym, że utworzenie nasypu na terenie jednostki "9.UTZ.14" jest wyłącznie projektowanym położeniem nasypu, a nie jego ostateczną lokalizacją, nie ma znaczenia z punktu widzenia oceny zgodności z prawem planu zagospodarowania przestrzennego. Skarżący mają bowiem prawo reagować na projektowane położenie, albowiem z istoty rzeczy plan zakłada planowane inwestycje i ich konkretne usytuowanie. Jeśli nie będą się sprzeciwiać pianowi, to potem utracą możliwość powoływania się na pewne argumenty w toku postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę. Skarżący podkreślili, iż nawet jeśli jest to projektowany przebieg nasypu i w rzeczywistości nie będzie się on znajdował we wszystkich wymienionych w planie jednostkach, to nie ma żadnej pewności, na których z nich będzie posadowiony, a więc nie ma żadnych przeszkód aby w istocie przebiegał tuż obok działki skarżących.

Skarżący wskazali, że usytuowanie nasypu w bezpośrednim sąsiedztwie ich działki (praktycznie na granicy) wpłynie również niekorzystnie na stan wód na ich działce i może spowodować zwiększony napływ wody i błota po zboczu nasypu. Umieszczenie więc w planie zapisu zezwalającego na usypanie nasypu na granicy działki skarżących jest niezgodne z przepisem § 29 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 roku, Nr 75, poz. 690 ze zm.), zgodnie, z którym dokonywanie zmiany naturalnego spływu wód opadowych w celu kierowania ich na teren sąsiedniej nieruchomości jest zabronione. Nadto skarżący wskazali, iż przepis art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 roku - Prawo wodne (Dz. U. Nr 115, poz. 1229 ze zm.) stanowi, że właściciel gruntu nie może zmieniać stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu wody opadowej ze szkodą dla gruntów sąsiednich.

Ponadto wskutek ewentualnego umiejscowienia 10 m nasypu walory widokowe działki skarżących ulegną pogorszeniu, zmniejszy się naturalne oświetlenie i nasłonecznienie ich działki, a także pojawić się może niebezpieczeństwo napływu znacznych ilości wody podeszczowej i pośniegowej oraz zagrożenie osuwania się mas ziemi, emisji zanieczyszczeń do gruntu, wody i powietrza. Podkreślono, iż budynek mieszkalny skarżących znajduje się w odległości 20 m od granicy jednostki "9.UTZ.14", co nie stwarza gwarancji bezpieczeństwa wobec możliwych zagrożeń związanych z powstaniem nasypu.

Skarżący wskazali, iż w jednostce "9.UTZ.11" znajduje się zabudowa siedliskowa i stan ten ma zostać utrzymany również na podstawie obecnego planu zagospodarowania przestrzennego. Umiejscowienie 10 m nasypu na granicy jednostki w sposób oczywisty wpłynie na walory widokowe działek znajdujących się na terenie tej jednostki, w tym działki skarżących. Istnieje bowiem znaczna różnica między zabudową jednorodzinną a nasypem ziemi, który jest wałem ziemi, a nie swobodnymi bryłami domków i w związku z tym jest o wiele bardziej widoczny i uciążliwy. Istnienie wału w bezpośrednim sąsiedztwie budynku mieszkalnego musi zmieniać walory widokowe, bowiem bardziej niż ewentualne domy wzniesione na tym obszarze przesłaniać będzie widok.

Odnosząc się do ograniczeń w wykonywaniu prawa własności skarżący powiedzieli, iż ich działka jest przeznaczona pod zabudowę siedliskową. Wynika to z ustaleń planu. Znajduje się na niej dom mieszkalny. Natomiast z mapy planu wynika, że ustalono maksymalną linię zabudowy na działce skarżących, z której wynika, iż nie na całej powierzchni działki skarżących jest możliwa zabudowa. W ocenie skarżących takie odgórne ustalenie w sposób drastyczny ogranicza ich w wykonywaniu prawa własności albowiem uniemożliwia im dysponowanie i korzystanie w sposób zgodny z własną wolą z całego obszaru działki.

W tym zakresie skarżący podkreślają, iż mapa planu dostarcza jednocześnie informacji o planowanym obszarze lokalizacji terenowych urządzeń sportowych. Z mapy wynika, iż obszar ten obejmuje niemal cały teren działki skarżących wraz z budynkiem mieszkalnym. W ocenie skarżących ustalenie takie jest absolutnie niedopuszczalne, albowiem jawne wkraczanie w sferę prawa własności podmiotu indywidualnego musi być ocenione negatywnie, a co więcej może zostać potraktowane jako rodzaj szykany czy sposób zastraszenia.

Odnosząc się do zapisu o podziale terenu na działki o powierzchni minimum 2 ha wskazano, iż u podstaw tej decyzji legło prawdopodobnie ogólne założenie, iż jednostki "UTZ" są objęte wielkoprzestrzennymi założeniami turystyczno - rekreacyjnymi. Przyjęcie takiego założenia było jednak błędne, bo wśród jednostek "UTZ" znajdują się i takie, na których panuje zabudowa jednorodzinna, a ta jak się wydaje, z założenia "nie wpasowuje się" w wielkoprzestrzenne założenia turystyczno -rekreacyjne. Należy więc - zdaniem skarżących - przyjąć dalszy podział wewnątrz założeń dla jednostek UTZ. uwzględniający ich specyfikę i różnorodność. Plan zagospodarowania przestrzennego pomija jednak tę możliwość i nie zajmuje się dalszym rozróżnieniem. W ocenie skarżących jest to zapis planu niczym nie usprawiedliwiony i stanowi źródło istotnych ograniczeń dla właścicieli gruntu wywołany wewnętrzną niespójnością i niedokładnością zaskarżonej uchwały..

Omawiając zarzut tyczący utworzenia szlaku turystycznego podniesiono, iż mimo informacji o uwzględnieniu uwagi skarżących dotyczącej zmiany proponowanego umiejscowienia szlaku turystycznego, tak, aby nie przebiegał wzdłuż granicy ich działki, w rzeczywistości uwaga ta nie została uwzględniona. Z załączonej mapy wynika bowiem, że szlak przebiega wzdłuż dwóch krawędzi działki skarżących. W ich ocenie jeśli ten szlak powstanie, to zgodnie z planem będzie biegł trasą określoną w planie, co z kolei będzie oddziaływać negatywnie na nieruchomość skarżących, bowiem ich dom oraz wszystko, co znajduje się na działce będzie doskonale widoczne dla przechodzących bądź przejeżdżających.

Postulując zmianę zapisów planu dotyczących pomników przyrody, skarżący podnieśli, iż nie zgadzają się z faktem nie umieszczenia w wykazie obiektów, co do których postuluje się objęcie ochroną prawną w formie pomników przyrody, stuletniego klonu pospolitego o obwodzie 3,1 m, znajdującego się we wsi P. [...],. gdy tymczasem w wykazie tym ujęte zostały mniejsze drzewa. Nieuzasadnione jest więc pominięcie w tym wykazie wskazywanego obiektu. Skarżący podniósł, iż decyzja w powyższym zakresie mogła być spowodowana koniecznością poszerzenia drogi, przy której wspomniany klon się znajduje, a co za tym idzie wycięciem tego klonu, tak aby mógł tą drogą dojechać ciężki sprzęt niezbędny do realizacji zamierzeń przewidzianych do realizacji na terenie jednostki oznaczonej symbolem "9.UTZ.14".

Odnosząc się do Prognozy skutków wpływu ustaleń planu na środowisko przyrodnicze podniesiono, iż co prawda prognoza ta nie ustanawia powszechnie obowiązujących przepisów prawnych, to jednak zawiera informacje o skutkach gospodarowania przestrzennego określonych w planie i w ten sposób może istotnie wpływać na ukształtowanie planu i jego późniejszą realizacje. Zdaniem skarżących kwestionowany plan zagospodarowania przestrzennego pomija lub wręcz postanawia sprzecznie z prognozą w kwestii nie uwzględnienia, iż planowane urządzenia techniczne niewątpliwie wprowadzą dysharmonię w obrazie Parku Krajobrazowego Wzniesień Łódzkich, a nadto wpłyną na niekorzystne przekształcenia terenu i zakłócanie krajobrazu. W szczególności argument ten odnosi się do zmian w wysokości i strukturze naturalnego wzniesienia, na którym planuje się zrealizować urządzenia do sportów zimowych, co w parku krajobrazowym powinno być absolutnie niedopuszczalne. Kwestia ta jest istotna dla skarżących, albowiem nieruchomość będąca ich własnością została nabyta z pełną świadomością, że położona jest w parku krajobrazowym, a tym samym plan zagospodarowania przestrzennego będzie przestrzegał zasad i przepisów prawa związanych z tą funkcją terenu.

Uzasadniając zarzut nadużycia władztwa planistycznego przez gminę skarżący podnieśli, iż co prawda gmina samodzielnie gospodaruje przestrzenią, ale nie może tego czynić w sposób dowolny. Przysługujące jej władztwo doznaje bowiem ograniczeń wynikających z przepisu art. 21 Konstytucji RP, dotyczącego ochrony własności. Zdaniem skarżących regulację tą należy interpretować w związku z przepisem art. 2 Konstytucji RP, co prowadzi do wniosku, że w toku całej procedury planistycznej organ gminy winien rozważyć wszystkie wchodzące w grę interesy. W demokratycznym państwie prawa nie można bowiem zakładać a priori prymatu interesu ogólnego nad jednostkowym.

Decyzje planistyczne gminy nie są autonomiczne. Są jedynie samodzielne, co oznacza, że gmina ma obowiązek działania w granicach i na podstawce obowiązujących ustaw. Jej działania w żadnej sposób nie mogą doprowadzić do tak istotnego naruszenia słusznego interesu skarżących, jak to wskazano powyżej. Tak więc uznając, iż w niniejszej sprawie doszło do nadużycia przysługującego gminie władztwa planistycznego konieczny jest wniosek o uznanie planu w zaskarżonej części za nieważny

W dniu 26. października 2007 r. Rada Gminy N. złożyła odpowiedź na powyższą skargę wnosząc o jej oddalenie.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, iż w oparciu o uchwałę Nr [...] Rady Gminy N., z dnia [...] w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy N., uchwałę Nr [...] Rady Gminy N., z dnia [...] r. w sprawie zmiany uchwały Nr [...] Rady Gminy N. z dnia [...], - Wójt Gminy N. podjął przewidziane wymogami prawa czynności zmierzające do uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy N.. Stosownie do przepisu art. 17 pkt 2 ustawy z dnia 27. marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz.717 ze zm.) Wójt Gminy N., pismem z dnia 10. lutego 2003 r. zawiadomił o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu instytucje i organy właściwe do uzgadniania i opiniowania planu.

Zgodnie z wymogami przepisu art. 17 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w dniu [...] Wójt Gminy N. - poprzez obwieszczenie, ogłoszenie w prasie oraz na stronie internetowej gminy - ogłosił o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu oraz o możliwości składania wniosków do planu. Dalej organ przytoczył przebieg postępowania zakończonego podjęciem zaskarżonej uchwały i dotychczasowe starania skarżących o jej unieważnienie.

W dniu 19 lutego 2003r. wpłynął wniosek skarżących, ale również A. G. i K. R. - G. w sprawie wpisania dla działki nr [...] we wsi P., obręb B. gmina N., stanowiącej własność wyżej wymienionych - prawa do lokalizacji budownictwa jednorodzinnego z możliwością podziału tej działki na mniejsze wielkości do 2000 m2. Wniosek nie został uwzględniony z uwagi na niezgodność w zakresie przeznaczenia działki z uchwalonym przez Radę Gminy N. uchwałą Nr [...], z dnia [...]. -Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy N., w którym przewidziano dla powyższej działki zapis: "tereny wielkoprzestrzennych zespołów usługowo - przyrodniczych".

W dniu 16. sierpnia 2004 r. Wójt Gminy N. wystąpił w trybie przepisu art. 17 pkt 6 i 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym o uzgodnienia oraz o opinie projektu planu do właściwych podmiotów.

W dniu 28. grudnia 2004 r. Wójt Gminy N. ogłosił o wyłożeniu planu do publicznego wglądu, wyłożył do publicznego wglądu plan wraz z prognozą oddziaływania na środowisko i zorganizował dyskusję publiczną.

W dniu 22. lutego 2005 r. skarżący wnieśli uwagę do projektu planu miejscowego. W wyniku rozpatrzenia wniesionych do projektu planu uwag - powyższa uwaga została przez Wójta Gminy N. w części uwzględniona. Zgodnie z przepisem art. 17 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwaga w części nieuwzględnionej przez Wójta Gminy N. została przedstawiona Radzie Gminy N., która uwzględniła ją w zakresie dotyczącym utrzymania istniejącej drogi jako ciągu pieszo - jezdnego o szerokości 5 metrów, w pozostałej zaś części uwaga nie została uwzględniona.

W dniu [...] miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Gminy N. wszedł w życie.

W dniu 15. września 2005 r. wpłynęła do Urzędu Gminy N. skarga p. M. Z. i p. P. W. na uchwałę Nr [...] Rady Gminy N. z dnia [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy N. w oparciu o przepis art. 101 ustawy z dnia 8. marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz.1592 ze zm.)

W dniu [...] uchwałą Nr [...] Rada Gminy N. powyższą skargę uznała za bezzasadną.

W dniu 7. lutego 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II - postanowieniem w sprawie sygn. akt II SA/Łd 1004/05, z dnia 7. lutego 2006 r. umorzył postępowanie ze względu na cofnięcie skargi przez skarżących.

W dniu 13. lutego 2006 r. wpłynęło skierowane przez skarżących do Rady Gminy N. wezwanie do usunięcia naruszenia prawa.

W dniu 18. kwietnia 2006 r. zostało doręczone skarżącym pismo Rady Gminy N. z dnia [...] informujące o podtrzymaniu stanowiska Rady Gminy wyrażanego w uchwale Nr [...] w sprawie skargi M. Z. i P. W. na uchwałę Nr [...] Rady Gminy N. z dnia [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy N.

W dniu 2. maja 2006 r. wpłynęła do Urzędu Gminy N. skarga M. Z. i P. W. na uchwałę Nr [...] Rady Gminy N. z dnia [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy N. w oparciu o przepis art. 101 ustawy z dnia 8. marca 1990 r. o samorządzie gminnym.

W dniu 6. lipca 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II postanowieniem w sprawie sygn. akt II SA/Łd 463/06 postanowił odrzucić skargę M. Z. i P. W. na uchwałę w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy N.

W dniu 30. sierpnia 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II przekazał nadesłaną bezpośrednio do Sądu przez M. Z. i P. W. kolejną skargę z dnia 19. kwietnia 2006 r. na uchwałę Nr [...] Rady Gminy N. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego .

W dniu 17. października 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II postanowieniem w sprawie sygn. akt II SA/Łd 845/06 postanowił odrzucić skargę M. Z. i P. W. na uchwałę Nr [...] Rady Gminy N. z dnia [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy N.

W dniu 16. listopada 2006 r. wpłynęło skierowane przez skarżących do Rady Gminy N. wezwanie do usunięcia naruszenia prawa.

W dniu 5. lutego 2007 r. wpłynęła do Urzędu Gminy N. skarga M. Z. i P. W. na uchwałę Nr [...] Rady Gminy N. z dnia [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy N. w oparciu o przepis art. 101 ustawy z dnia 8. marca 1990 r. o samorządzie gminnym.

W dniu 4. lipca 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II postanowieniem w sprawie sygn. akt II SA/Łd 259/07 odrzucił skargę M. Z. i P. W. na uchwałę Nr [...] Rady Gminy N. z dnia [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy N.

W dniu 25. lipca 2007 r. wpłynęło skierowane przez skarżących do Rady Gminy N. wezwanie do usunięcia naruszenia prawa.

W dniu "[...]" wpłynęła do Urzędu Gminy N. skarga M. Z. i P. W. na uchwałę Nr [...] Rady Gminy N. z dnia [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy N. w oparciu o art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.

Odpowiadając na zarzuty skargi organ wskazał, iż zdaniem skarżących ich interes prawny jest oparty bezpośrednio na przepisach dotyczących prawa własności i jego zakresu, zawartych w art. 140 i nast. k.c.. Organ jednak podkreślił, iż zgodnie z art. 140 k.c. wyznacznikami granic własności są ustawy i zasady współżycia społecznego, a wyznacznikiem sposobu korzystania przez właściciela z przysługującego mu prawa jest społeczno - gospodarcze jego przeznaczenie. Typowym przykładem ustawy określającej - w zakresie w niej uregulowanym - granice wykonywania własności jest ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, która stanowi w przepisie art. 6 ust. 1, iż "ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości".

Dalej organ podniósł, iż ograniczenia w wykonywaniu prawa własności ustanowione w planie zagospodarowania przestrzennego winny być rozpatrywane w odniesieniu do przepisu art. 144 k.c., który ustanawia zakaz tylko takich działań właściciela nieruchomości, które przekraczają granice, poza którymi działania te przestają być uprawnieniem wynikającym z własności, a stają się działaniem bezprawnym, bez względu na winę tego, kto dopuścił się zakłóceń i na szkodę wyrządzoną w nieruchomości sąsiedniej. Granice te określa przeciętna miara zakłóceń wynikająca z jednej strony - ze społeczno - gospodarczego przeznaczenia nieruchomości, a z drugiej strony - ze stosunków miejscowych. Przyjęcie takiego kryterium oznacza, że do ustalenia, czy mamy do czynienia z przekroczeniem przeciętnej miary niezbędna jest ocena, czy działanie lub zaniechanie zakłóca korzystanie z nieruchomości ponad przeciętną miarę wynikającą nie tylko ze społeczno - gospodarczego przeznaczenia nieruchomości, ale także i ze stosunków miejscowych. Organ podkreślił, iż określenie "stosunki miejscowe" odnosi się zarówno do miejsca, jak i czasu (vide: wyrok SN z dnia 3. lipca 1969 r. w sprawie sygn. akt II CR 208/69, OSPIKA 1971, poz. 87) i oznacza zbiór nieokreślonych ilościowo desygnatów składających się na bardzo pojemne pojęcie charakteryzujące ocenę zakłóceń w danych, konkretnych okolicznościach, czy zakłócenia te uważane są powszechnie za zwykłe, czy bardzo uciążliwe, czy mają charakter masowy, w jaki sposób są odczuwane i jak oddziałują na nieruchomości sąsiednie, czy chodzi o okolicę przemysłową, rolniczą, czy o aglomerację miejską itp. Ocena zakłóceń przy uwzględnieniu "stosunków miejscowych" ma zapewnić powiązanie jej z konkretną w danym miejscu i czasie rzeczywistością, ma zagwarantować, że nie będzie ona miała charakteru abstrakcyjnego, oderwanego od realiów. Decydujące znaczenia ma charakter środowiska miejscowego: wieś, miasto, obszar przemysłowy, tereny uzdrowiskowe, rekreacyjne itp. Chodzi przy tym o ocenę obiektywną, a nie subiektywną wrażliwość danej osoby, o miarę zakłócenia, a nie działania czy zaniechania. Społeczno - gospodarcze przeznaczenia nieruchomości, tak jak i stosunki miejscowe są cecha obu nieruchomości: wyjściowej i dotkniętej immisją (vide: S. Rudnicki: Komentarz do Kodeksu cywilnego, Warszawa 1996, s. 30 i nast.).

Organ rozpatrując podnoszone przez skarżących "ograniczenia w wykonywaniu praw własności ustanowione w planie zagospodarowania przestrzennego, w szczególności ograniczające korzystanie z nieruchomości tak dalece, że zmieniają się walory i właściwości leżące u podstaw jej nabycia" podnosi, iż konieczne jest uwzględnienie społeczno - gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych. Organ podkreślił, iż zgodnie z poprzednio obowiązującym ogólnym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy N. (uchwała Nr [...] Rady Gminy N., z dnia [...] - Dziennik Urzędowy Województwa [...] Nr [...], z dnia [...]), który obowiązywał od dnia [...] do [...] obszar, na którym plan dopuszcza możliwość podwyższenia terenu do 10 m poprzez nasyp ziemny oraz specjalne urządzenia techniczne, znajdował się w jednostce oznaczonej "4.ML/UT" czyli na terenach budownictwa letniskowego i usług turystyki. Zapisy szczegółowe stanowiły o projektowanej lokalizacji budownictwa letniskowego oraz obiektów związanych z obsługą terenów sportowych w sołectwie M.. Potwierdzały też to zapisy ogólne planu dotyczące:

1) usług - "plan wyznacza cztery rejony na rozwój usług turystyczno - rekreacyjnych wykorzystując naturalne walory środowiska przyrodniczego - między wsiami P., T. i M. (teren w paśmie największych deniwelacji w gminie z przeznaczeniem na sporty zimowe, z wykorzystaniem mas ziemi z wykopów pod projektowaną autostradę A.),

2) oraz obszarów rozwojowych (m.in. P.) - "rozwój usług turystyczno -rekreacyjno - sportowych, głównie zimowych, wykorzystujących walory ukształtowania terenu i możliwości ich podniesienia z uwagi na wykorzystanie mas ziemi z wykopów pod projektowaną autostradę A.".

Zdaniem organu nie budzi zatem wątpliwości, że już poprzedni plan zakładał przeznaczenie tych terenów na cele o charakterze turystyczno - rekreacyjnym, ze szczególnym uwzględnieniem sportów zimowych i z możliwością podwyższenia terenu. Przeznaczenie to zostało utrzymane w studium uwarunkowań - tereny wielkoprzestrzennych zespołów usługowo - przyrodniczych. Tym samym skarżący nabywając nieruchomość w 1999 r. winni się liczyć z konsekwencjami na przyszłość tak określonego w planie statusu terenu. Oczywistym jest, że takie przeznaczenie wymaga zagospodarowania innymi obiektami niż przewidziane chociażby dla terenów zabudowy mieszkaniowej. Obecne zapisy planu są konsekwentnymi w stosunku do ustaleń poprzedniego planu oraz studium uwarunkowań. Gdyby plan z [...] r. przewidywał w tym miejscu chociażby użytki rolne - to wtedy można by przy nabywaniu nieruchomości zakładać, że teren w sąsiedztwie pozostanie krajobrazowo niezmienny.

Organ wskazał, iż nie można się zgodzić ze skarżącymi, że ustalenia planu zakładające podwyższenie terenu do 10 m poprzez nasyp ziemny oraz specjalne urządzenia techniczne utrudni korzystanie z ich działki. Plan bowiem dopuszcza takie podwyższenie aż w 4 jednostkach: "9.UTZ.5", "9.UTZ.6", "9.UTZ.12", "9UTZ.14", jako terenach przeznaczonych dla rekreacji związanej z uprawianiem sportów zimowych (zjazdy narciarskie) oraz ogólnym wypoczynkiem (§ 107 pkt 14 planu). Jest to więc tylko możliwość, do tego przewidziana na bardzo dużym obszarze. Organ uznał również za hipotetyczną dopuszczalną wysokość nasypu. W jego ocenie wysokość 10 m - stanowi tylko nieprzekraczalną granicę. Ponadto plan nie określa dokładnego miejsca ewentualnego podwyższenia, nie można zatem stwierdzić, że nastąpi to przy granicy należącej do skarżących działki o nr ewidencyjnym 205. Ewentualne wyniesienie terenu jest porównywalne do zabudowy jednorodzinnej, dopuszczonej na terenach sąsiednich, dla której ustalono maksymalną wysokość 9 metrów. W związku z czym trudno jest mówić o kolizji w użytkowaniu terenów sąsiednich w stosunku do terenu oznaczonego symbolem "9.UTZ.14". Teren z możliwością zabudowy na działce o nr ewidencyjnym. 205 jest oddalony od granicy z terenem oznaczonym "9.UTZ.14" od 20 do 45 m. Na terenie oznaczonym "9.UTZ.14" w ogóle nie przewidziano możliwości zabudowy, występuje możliwość zagospodarowania terenu jedynie w urządzenia dla celów rekreacji i turystyki. Szczegółowe zagospodarowanie sąsiedniego terenu oznaczonego symbolem "9.UTZ.14" będzie ustalone w projekcie budowlanym, a właściciel działki nr ewidencyjnym 205 będzie mógł brać udział w stosownym postępowaniu administracyjnym.

Za bezzasadny organ uznał zarzut, iż ustalenia planu nie uwzględniają walorów krajobrazowych. W ocenie organu, to właśnie ze względu na walory krajobrazowe obszar ten został przeznaczony jako tereny wielkoprzestrzennych założeń turystyczno - rekreacyjnych z dużym udziałem zieleni, z dopuszczeniem zabudowy obiektów bezpośrednio związanych z tym przeznaczeniem i tylko w miejscach ściśle określonych w planie, oraz jedynie w przypadku powiązania ich lokalizacji z drogą publiczną (przepis § 107 pkt 1, 2, 22 uchwały). Organ podkreślił, że w celu ochrony walorów krajobrazowych - dla przeznaczenia podstawowego terenu ustalony został obowiązek urządzenia terenu zielenią urządzoną w formie parku z naturalną roślinnością charakterystyczną dla flory Parku Krajobrazowego Wzniesień Ł., z nakazem jej pielęgnacji, bądź z zastrzeżeniem aby forma architektoniczna obiektów była dostosowana do tradycji i wartości architektury lokalnej i krajobrazu (przepis §107 pkt 4a i pkt 10 uchwały). Za podstawową gwarancję ochrony walorów krajobrazowych organ uznał przepis § 107 pkt 23 uchwały przewidujący obowiązek uzyskania pozytywnej opinii Dyrekcji Parku Krajobrazowego Wzniesień Ł. dla projektowanych inwestycji, a także zalecenie objęcia poszczególnych terenów jednym projektem zagospodarowania terenu (przepis §107 pkt 3 uchwały). Należy też podkreślić, że taki sposób zagospodarowania terenu uzyskał pozytywne uzgodnienia tak Dyrekcji Parku Krajobrazowego Wzniesień Ł., Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, jak i Wojewódzkiego Konserwatora Przyrody.

W ocenie organu powyższe ustalenia zawarte w planie należy ocenić jako te, które zapobiegają dysharmonii w krajobrazie Parku Krajobrazowego Wzniesień Ł. oraz niekorzystnym przekształceniom terenu i zakłóceniem krajobrazu. Tym samym bezzasadny jest zarzut o sprzeczności obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z prognozą oddziaływania na środowisko. Organ uważa, iż obecnych zapisów planu zagospodarowania nie można oceniać jako zmierzających do zmiany ukształtowania krajobrazu. Plan dozwala na określone obiekty, ale tylko te, które uwypuklą jego walory i pozwolą je wykorzystać między innymi poprzez udostępnienie ich społeczeństwu w celach turystyczno - rekreacyjnych, z zapewnieniem równowagi pomiędzy środowiskiem, a efektywnym rozwojem społeczno - gospodarczy, przy całkowitym poszanowaniu obowiązujących przepisów, w szczególności z zakresu ochrony środowiska.

Powyższe założenia wpisują się w generalne cele i zasady funkcjonowania Parku Krajobrazowego Wzniesień Ł. określone w przepisie § 2 rozporządzenia Nr [...] Wojewody Ł., z dnia [...] w sprawie ustanowienia planu ochrony Parku Krajobrazowego Wzniesień Ł. (Dziennik Urzędowy Województwa [...] Nr [...]. Stąd też zapis w planie o możliwości lokalizacji wieży obserwacyjnej (przepis §107 pkt 11 uchwały), która miałaby służyć obserwacji panoramy Parku Krajobrazowego Wzniesień Ł.. Organ podniósł, iż miejsce jej proponowanej lokalizacji należy ocenić jako optymalne ze względu na wyeksponowanie w jak najszerszym zakresie walorów Parku Obiekt ten jest w pełni zgodny z przeznaczeniem określonym w planie - "założenia turystyczno - rekreacyjne" i w przypadku jego realizacji musiałby spełniać wszystkie warunki określone przez miejscowy plan. Tym samym - zdaniem organu - zapis o możliwości lokalizacji wieży obserwacyjnej jest tylko uszczegółowieniem ustaleń planu. Brak przepisu § 107 pkt 11 uchwały oraz oznaczenia graficznego na rysunku planu nie wykluczałby możliwości lokalizacji takiej wieży obserwacyjnej biorąc pod uwagę określone w planie przeznaczenie oraz uwzględniając spełnienie innych warunków określonych planem miejscowym.

Za bezzasadny organ uznał podnoszony przez skarżących brak w planie zapisu uwzględniającego potrzebę ochrony gruntów leśnych. Żadne postanowienie planu nie narusza powyższej ochrony, która na obszarze Parku Krajobrazowego Wzniesień Ł. jest bardzo ścisła i rygorystyczna. Świadczy o tym zapisy §110 uchwały.

Trudno tez jest organowi zgodzić się z twierdzeniem skarżących, że możliwe podwyższenie terenu spowoduje utratę walorów widokowych działki, zmniejszy jej nasłonecznienie, spowoduje napływ na nieruchomość z nasypu znacznych ilości wody deszczowej oraz pośniegowej, powstanie zagrożenie osuwania się mas ziemi, emisję zanieczyszczeń do gruntu, wody i powietrza. Zdaniem organu walory widokowe nie ulegną pogorszeniu, choć niewątpliwie jest to pojęcie z założenia ocenne i subiektywne. Budynek mieszkalny skarżących znajduje się w części południowej działki nr [...] na terenie oznaczonym symbolem "9.UTZ.11" - czyli w pewnej odległości od terenu "9.UTZ.14". Zwrócony jest on frontem do drogi oznaczonej symbolem "14KDL" oraz terenów "P" na obszarze obrębu N., czyli terenów o podstawowym przeznaczeniu pod zabudowę produkcyjną, składów i magazynów oraz handlu hurtowego.

Organ wskazał, iż położenie terenu "9.UTZ.14" na północ w stosunku do działki skarżących powoduje, że zarzut zmniejszenia jej nasłonecznienia nie ma żadnych podstaw. Natomiast to ewentualny projekt budowlany, sporządzany przez osobę o określonych uprawnieniach, zatwierdzany w stosownym postępowaniu administracyjnym, stanowi podstawę jakiejkolwiek budowy i tym samym eliminuje niebezpieczeństwo osuwania się mas ziemi na działki sąsiednie, czy też emisji zanieczyszczeń. Podobnie jest w przypadku zarzutu dotyczącego możliwości nieprawidłowego odprowadzania wód opadowych. Szczegółowe zagospodarowanie wód opadowych jest zawsze przedmiotem analizy na etapie postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę. Obowiązkiem inwestora jest takie zaprojektowanie odprowadzenia wód opadowych z obszaru danej inwestycji by pozostawało to w zgodzie z obowiązującymi przepisami w tym zakresie.

Zdaniem organu należałoby się zastanowić nad tym, czy walory widokowe przedmiotowej działki nie uległyby pogorszeniu w razie lokalizacji budownictwa jednorodzinnego na działce z możliwością jej podziału - zgodnie z wnioskiem skarżących z dnia 19. lutego 2003 r., gdzie dopuszczalna wysokość budynków mieszkalnych jest porównywalna z ewentualnym podwyższeniem terenu, a ich odległość od budynku skarżących niewątpliwie byłaby znacząco mniejsza.

Konkludując organ wskazał, iż ewentualne zagospodarowanie terenu "9.UTZ.14" nie narusza zagospodarowania działki skarżących na warunkach określonych planem i wyznaczonymi w nim liniami zabudowy.

Dalej organ podkreślił, iż ustalenia planu obowiązujące w stosunku do działki będącej własnością skarżących są identyczne, jak ustalenia dla innych działek jednostek sąsiednich. Działka nr [...] zgodnie z planem znajduje się w jednostce "9.UTZ.11", która posiada identyczne zapisy jak jednostki "9.UTZ.10"., "9.UTZ.13"., czyli jednostki "UTZ", na których istnieje zabudowa. Zgodnie z przepisem § 107 pkt 16 uchwały na wszystkich tych terenach obowiązuje utrzymanie istniejącej zabudowy z prawem do przebudowy, remontu, rozbudowy i wymiany istniejących obiektów. Wbrew zarzutom skarżących nie ma wewnętrznej sprzeczności pomiędzy zapisami § 107 pkt 16 uchwały, a przeznaczeniem terenu jako "UTZ" - "tereny wielkoprzestrzennych założeń turystyczno - rekreacyjnych z dużym udziałem zieleni". Przeznaczenie "9.UTZ.11" jest podstawowe dla tego terenu. Jednakże należy wziąć pod uwagę, że takie przeznaczenie nie uwzględniałoby specyfiki zabudowy już istniejącej na terenach "UTZ". Przy braku przepisu § 107 pkt 16 uchwały - zagospodarowanie działek ze znajdującymi się na nich budynkami mieszkalnymi w zabudowie siedliskowej, polegające chociażby na przebudowie, rozbudowie tych budynków byłoby niemożliwe ze względu na sprzeczność z ustaleniami planu dla jednostki "UTZ". Dlatego regulacja zawarta w przepisie § 107 pkt 16 uchwały jest w pełni zasadna ponieważ "dostosowuje" istniejące zagospodarowanie działek do wyznaczonego planem przeznaczenia terenu, tym samym otwierając możliwości określonych działań inwestycyjnych.

Dalej organ podniósł, iż ustalona dla działki skarżących nieprzekraczalna linia zabudowy daje szerokie możliwości inwestowania. Obszar przewidziany pod zabudowę obejmuje znaczną część działki i pozwala na racjonalne jej zagospodarowanie. Linia zabudowy została ustalona w oparciu o już istniejący budynek mieszkalny, tak aby realizacja dalszych zamierzeń inwestycyjnych miała zwarty charakter i była w powiązaniu z drogą publiczną (przepis § 107 pkt 22 uchwały). Organ podkreślił, że działka skarżących zlokalizowana jest w szczególnym miejscu ze względu na walory widokowe i dlatego należy unikać rozproszenia poszczególnych elementów zabudowy. Ograniczenia wprowadzone przez nieprzekraczalne linie zabudowy związane są również z przeznaczeniem terenu oznaczonego "UTZ" - ponieważ zgodnie z przepisem § 107 pkt 7 uchwały istnieje obowiązek zachowania minimum 80% terenu jako powierzchni biologicznie czynnej.

Dalej organ wskazał, iż również w bezpośrednim związku z przeznaczeniem terenu w planie pozostaje podnoszona przez skarżących możliwość lokalizacji na ich działce terenowych urządzeń sportowych (par. § 107 pkt 13 uchwały). Ustalenie nie ma charakteru obowiązkowego. Plan jedynie stanowi o możliwości ich lokalizacji na wyszczególnionych terenach oznaczonych jako "UTZ", nie należy więc tego odczytywać jako obowiązku. Tym samym umieszczenie urządzeń sportowych na określonym terenie, przy założeniu spełnienia wszelkich warunków określonych planem, zależy wyłącznie od osoby posiadającej prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Dalej organ podniósł, iż na etapie wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu w miejsce obecnych jednostek "9.UTZ.6", "9.UTZ.10", "9.UTZ.5", "9.UTZ.14", "9.UTZ.11", istniały tylko dwie jednostki, a mianowicie "9.UTZ.5"-i "9.UTZ.6". Powstanie pięciu jednostek w miejsce dwóch spowodowane było uwzględnieniem w części uwag wniesionych do projektu planu między innymi przez S. B., E. i Z. N. oraz skarżących. W uwagach wnoszono o wykreślenie przepisu § 100 pkt 3 z projektu planu, który przewidywał objęcie każdego terenu oznaczonego "UTZ" jednym zamierzeniem inwestycyjnym i jednym projektem zagospodarowania terenu będącym elementem projektu budowlanego. W wyniku rozpatrzenia uwag ustalenia te zostały złagodzone na dwa sposoby:

1) poprzez zapis zalecający objęcie poszczególnych terenów "UTZ" jednym projektem zagospodarowania terenu (przepis § 107 pkt 3 uchwały),

2) poprzez podział obszarów dwóch jednostek "UTZ" na pięć jednostek czyli obecne: "9.UTZ.6", "9.UTZ.10", "9.UTZ.5", "9.UTZ.14", "9.UTZ.11".

Tym samym pozostało zalecenie objęcia jednym projektem zagospodarowania terenu, a same jednostki są dużo mniejsze - co niewątpliwie jest bardziej korzystne dla właścicieli gruntów, chociażby ze względu na skalę opracowania projektu zagospodarowania. Natomiast same zapisy dla poszczególnych terenów objętych jednostkami "UTZ- - określone przy wyłożeniu planu do publicznego wglądu i obecnie obowiązujące, pozostały generalnie takie same - jedyne zmiany wynikły tylko z uwzględnienia uwag i tym samym są korzystniejsze dla właścicieli gruntów.

Organ wskazał, iż obecnie przyjęte w planie jednostki należy uznać za minimalne w zakresie obszaru i powiązań funkcjonalnych. Zalecenie objęcia poszczególnych terenów "UTZ" jednym projektem zagospodarowania terenu wpisuje się w specyfikę jego przeznaczenia i ewentualnego zagospodarowania - "tereny wielkoprzestrzennych założeń turystyczno - rekreacyjnych z dużym udziałem zieleni". Zgodnie natomiast z definicją zawartą w przepisie § 2 pkt 22 uchwały przez takie tereny należy rozumieć zespół obiektów i urządzeń służących rekreacji, turystyce krótkotrwałej, jak i pobytowej, które stanowią całość funkcjonalno - przestrzenną i wymagają projektu zagospodarowania terenu dla całej jednostki wyznaczonej niniejszym planem. Sama zabudowa na terenie poszczególnego "UTZ" musi być skoordynowana i zharmonizowana z zagospodarowaniem całego terenu. Zapis ten też niewątpliwie ułatwia wyrażenie opinii przez Dyrekcję Parku Krajobrazowego Wzniesień Ł. dla projektowanych inwestycji zgodnie z przepisem §107 pkt 23 uchwały.

Dalej organ podniósł, iż podobnie ustalenia zawarte w § 107 pkt 6 uchwały dopuszczające podział terenu dla wydzielonych zamierzeń inwestycyjnych obejmujących powierzchnię nie mniejszą niż 2 ha, przy minimalnej szerokości frontu działki 50 metrów i bezpośrednim dostępie do istniejącej lub projektowanej drogi wskazanej na rysunku planu - są takie same dla skarżących jak i dla pozostałych właścicieli działek sąsiednich. Plan w sposób wyraźny stanowi, że zapis § 107 pkt 6 obowiązuje w stosunku do wszystkich jednostek "UTZ". Tym samym organ nie podzielił zdania skarżących, że zasady podziału terenu są "nieuzasadnione z uwagi na fakt, że w jednostce "9.UTZ.11" obowiązuje zabudowa siedliskowa, która nie wymaga działek o tak dużej powierzchni". Z uwagi na fakt, że w jednostce "9.UTZ.11" obowiązuje przeznaczenie jako tereny "wielkoprzestrzennych założeń turystyczno - rekreacyjnych z dużym udziałem zieleni" i w ramach tego przeznaczenia zgodnie z przepisem § 107 pkt 16 uchwały "znajduje się" zabudowa siedliskowa i obowiązuje jej utrzymanie z prawem do remontu, rozbudowy, przebudowy, wymiany istniejących obiektów. Zdaniem organu w ten sposób plan zagospodarowania uwzględnia specyfikę i różnorodność jednostek "UTZ" ze względu na istnienie lub brak zabudowy siedliskowej (co daje możliwości wynikające z przepisu § 107 pkt 16 uchwały). Natomiast samo istnienie zabudowy siedliskowej jest podporządkowane podstawowemu przeznaczeniu terenu "UTZ" wobec tego brak jest uzasadnienia dla różnicowania zasad podziału w ramach terenu "UTZ".

Dalej organ podniósł, iż ograniczenia wynikające z przepisu § 107 pkt 6 uchwały także zostały złagodzone w stosunku do projektu planu na skutek wniesionych uwag - K. K., R. K., S. K., S. B., E. i Z. N., J. N. oraz skarżących. Projekt planu zakładał powierzchnię nie mniejszą niż 3 ha, a zatem zdaniem organu wprowadzona zmiana jest korzystniejsza dla właścicieli gruntów.

Organ podkreślił, iż obowiązującą aktualnie powierzchnię dla podziału terenu, nie mniejszą niż 2 ha, należy uznać za nieprzekraczalne minimum dla terenów o takim przeznaczeniu jak "wielkoprzestrzenne założenia". Ze względu na zakładane tam przedsięwzięcia, celowe jest tworzenie dużych kompleksów. Organ uznał, że przy takich ustaleniach planu niedopuszczalne jest nadmierne rozdrobnienie terenu, ponieważ zniweczyłoby to zadania i cele przypisywane tym kompleksom. Tym samym ograniczenia zawarte w przepisie § 107 pkt 6 uchwały niewątpliwie zawężają możliwości dysponowania gruntem dla celów gospodarczych, co podnoszą skarżący, ale jest to w pełni uzasadnione przeznaczeniem tego terenu.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów zawartych w skardze organ wyjaśnił, iż zaznaczony na rysunku planu szlak turystyczno - rekreacyjny biegnący wzdłuż działki skarżących ma charakter "proponowany". Nie ma on charakteru "obowiązkowego", a jego powstanie będzie możliwe po uzasadnieniu takiej potrzeby. Należy wziąć tu pod uwagę też przepis § 2 pkt 1 uchwały tyczący ochrony Parku Krajobrazowego Wzniesień Ł. - wymieniający na pierwszym miejscu jako generalny cel i zasadę funkcjonowania parku zachowanie naturalnych walorów przyrodniczych, krajobrazowych i historyczno - kulturowych oraz ich udostępnianie społeczeństwu obecnie i w przyszłości.

Dalej organ podniósł, iż ani z planu ochrony Parku Krajobrazowego Wzniesień Ł., ani też z uzyskanych od właściwych organów uzgodnień w toku procedury planistycznej nie wynika obowiązek umieszczenia 100 - letniego klonu pospolitego (P. [...]) w wykazie obejmującym pomniki przyrody, czy też obiekty postulowane do objęcia prawną ochroną w formie pomników przyrody. Podnoszony przez skarżących zarzut celowego nie objęcia tego drzewa formą ochrony przyrody z uwagi na planowane poszerzenie drogi w celu dojazdu ciężkiego sprzętu budowlanego jest bezzasadny. Skarżący nie wykazał bowiem w żaden sposób istnienia realnej konieczności wycięcia drzewa. Powoływanie się na bliżej nieokreślone informacje uzyskane bezpośrednio przez skarżącego nie są wystarczającym dowodem wskazywanych przez niego twierdzeń i jako takie nie mogą stanowić wystarczającej podstawy do zarzutu. Przepisy prawne rygorystycznie określają warunki dotyczące wycięcia określonych drzew i w żaden sposób nie podlega to swobodnemu uznaniu właściwego organu. Między innymi konieczna jest opinia wyrażona przez Dyrekcję Parku Krajobrazowego Wzniesień Ł.

Organ podkreślił, iż w żaden sposób nie można zgodzić się ze zdaniem skarżących, że przy opracowywaniu planu zagospodarowania przestrzennego Gminy N. doszło do nadużycia przysługującego gminie władztwa planistycznego. Organ sporządzający plan miejscowy dysponuje z mocy ustawy władztwem planistycznym, w ramach którego może decydować o przeznaczeniu terenu i zasadach jego zagospodarowania. Prawo własności jest wprawdzie prawem chronionym przez Konstytucję, ale nie jest prawem bezwzględnym i samodzielność organów gmin w zakresie władztwa planistycznego decyduje o ograniczeniu prawa własności. Ustawą ograniczającą właściciela w korzystaniu z jego prawa własności jest chociażby ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, która w przepisie art. 6 stanowi, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują wraz z innymi przepisami sposób wykonywania prawa własności.

W ocenie organu nie można utożsamiać nadużycia władztwa planistycznego z uregulowaniem w planie warunków i zasad zagospodarowania terenu dla poszczególnych jednostek. Należy wziąć pod uwagę, że jednostki "UTZ" posiadają swoją specyfikę, o której była mowa powyżej i nie można oczekiwać, że dla takich terenów będą zapisy takie same jak dla terenów typowo mieszkaniowych, czy typowo rolnych. Ustalenia obecnego planu stanowią kontynuację ustaleń ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy N. z roku [...] i co najmniej od tamtego czasu należało się liczyć z przewidzianym w tym miejscu przeznaczeniem, jego specyficznymi ustaleniami i konsekwencjami z tego wynikającymi.

Organ wskazał, iż nie może zgodzić się z zarzutem skarżących, że przy sporządzaniu planu miejscowego nastąpiło naruszenie przepisu art. 19 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym polegające na braku ponowienia czynności opisanych w art. 17 tejże ustawy, ze względu na wprowadzone do projektu planu zmiany wynikające przede wszystkim z uwzględnienia uwag. W ocenie organu sformułowanie "w niezbędnym zakresie" użyte w ustawie należy interpretować jako ponowienie wskazanych czynności ale tylko w sytuacjach wyjątkowych. Przesłanki ponowienia procedury planu należy interpretować zawężająco. Zgodnie z art. 17 pkt 13 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wójt wprowadza zmiany do projektu planu miejscowego wynikające z rozpatrzenia uwag, a następnie w niezbędnym zakresie ponawia uzgodnienia. W wyniku rozpatrzenia wniesionych do projektu planu uwag nastąpiły pewne zmiany w projekcie planu. Wprowadzone zmiany wynikały z uwzględnienia powyższych uwag i były w ocenie organu korzystniejsze dla właścicieli nieruchomości. Zmiany te nie miały charakteru istotnego, nie wpływały znacząco na ogólne założenia i treść projektu planu wyłożonego do publicznego wglądu, jak chociażby zmiany polegające na podziale obszaru dwóch jednostek: "9.UTZ.5" i "9.UTZ.6" na pięć jednostek "9.UTZ.6", "9.UTZ.10", "9.UTZ.5", "9.UTZ.14", "9.UTZ.11", przy zachowaniu wcześniejszych zapisów, czy też zmiana polegająca na zmniejszeniu minimalnej powierzchni dla podziału terenu z 3 ha na 2 ha, przy zachowaniu wszelkich innych warunków podziału (przepis § 107 pkt 6 uchwały).

Zdaniem organu wprowadzone zmiany nie pogorszyły sytuacji właścicieli nieruchomości, a przede wszystkim nie dotyczyły zakresu uzgodnień wymaganych przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tym samym nie było konieczne ponawianie uzgodnień, o których mowa w przepisie art. 17 pkt 13 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Organ podkreślił, iż sposób rozstrzygnięcia uwag, o których mowa w przepisie art. 17 pkt 11 i 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym został podany do publicznego wglądu poprzez obwieszczenie na tablicy ogłoszeń Urzędu Gminy N. Natomiast uwagi w części nieuwzględnionej przez Wójta Gminy N. zostały przedstawione Radzie Gminy N. Uwaga wniesiona przez skarżących, w zakresie nie uwzględnionym przez Wójta Gminy, została przez Radę Gminy N. uwzględniona w zakresie dotyczącym utrzymania istniejącej drogi jako ciągu pieszo - jezdnego o szerokości 5 m, w pozostałej zaś części nie została uwzględniona. Przepis art. 19 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi, że rada gminy jeżeli stwierdzi konieczność dokonania zmian w przedstawionym do uchwalenia projekcie planu miejscowego, w tym także w wyniku uwzględnienia uwag do projektu planu, to czynności z art. 17 ponawia się w zakresie niezbędnym do dokonania tych zmian. Zmiana wprowadzona przez Radę Gminy N. polegała na utrzymaniu w planie istniejącej drogi gminnej, choć projekt planu wyłożony do publicznego wglądu zakładał jej likwidację na odcinku około 350 m. Tym samym w wyniku uwzględnienia tej uwagi skarżących oraz uwag innych właścicieli nieruchomości znajdujących się wzdłuż tej drogi - został przywrócony stan istniejący - a więc w planie zagospodarowania pozostała droga, która faktycznie istnieje. Tym samym zmiany w projekcie planu dokonane przez Radę Gminy N. były korzystne dla właścicieli nieruchomości i nie wpłynęły znacząco na treść projektu planu, a jedynie przywracały stan faktyczny. W związku z tym - zdaniem organu - ponowienie czynności, o których mowa w art. 17 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie było wymagane.

Dalej organ wskazał, iż plan został opracowany, a następnie uchwalony zgodnie z obowiązującymi przepisami, a w szczególności - ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a uchwała nr [...] Rady Gminy N., z dnia [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy N. wraz z załącznikami i dokumentacją prac planistycznych została przekazana wojewodzie w celu oceny ich zgodności z przepisami prawnymi, a następnie opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] Nr [...] z dnia [...]. Tym samym organ nadzoru pozytywnie ocenił zgodność tejże uchwały z przepisami prawa.

Konkludując organ wskazał, iż osoba, która chce zaskarżyć miejscowy plan na podstawie przepisu art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, musi oprócz interesu prawnego spełnić dodatkowy warunek - wykazać, że nastąpiło jego naruszenie. Podstawą do uwzględnienia skargi przez sąd jest wykazanie, ze nastąpiło naruszenie interesu chronionego przez przepisy prawa materialnego lub gmina nadużyła swoich uprawnień do kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej. Z uwagi na fakt, iż skarżący nie wykazali naruszenia swojego interesu prawnego lub uprawnienia organ wniósł o oddalenie skargi

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 3 par. 1 ustawy z dnia 30. sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) (w skrócie: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Analogiczne unormowanie zawiera art. 1 par. 1 ustawy z dnia 25. lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), który stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż sąd - nie przejmując sprawy do merytorycznego jej załatwienia - bada jedynie legalność zaskarżonego aktu pod kątem zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.

Na wstępie należy wskazać, iż podstawę prawną wniesienia skargi do sądu administracyjnego na uchwałę rady gminy (miasta) stanowi przepis art. 101 ust. 1 i art. 102a ustawy z dnia 8. marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Stosownie do tychże przepisów każdy, kogo interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może, po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia stwierdzonego naruszenia, zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego, przy czym do sprawy tej nie stosuje się przepisów art. 52 par. 3 i 4 p.p.s.a.

Analiza powyższych przepisów prowadzi do wniosku, iż wniesienie skargi do sądu administracyjnego w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jest możliwa w każdym czasie, a jedynym warunkiem jest uprzednie wezwanie organu do usunięcia naruszenia interesu prawnego strony lub jej uprawnienia, przy czym wezwanie to winno być skierowane do organu, który podjął kwestionowaną uchwałę i winno być dokonane przed wniesieniem skargi do sądu (vide: W. Chróścielewski, Wszczęcie postępowania sądowoadministracyjnego, PiP 2004, z. 3, poz. 63 oraz postanowienie NSA z dnia 13. października 1999 r., w sprawie sygn. akt IV S.A. 476/99, opublikowane LEX nr 48248).

W niniejszej sprawie wniesienie przez skarżących skargi do sądu administracyjnego uznać wypada za dopuszczalne. Jak bowiem wynika z załączonych akt administracyjnych, wezwanie do usunięcia naruszenia prawa wywołanego zaskarżoną uchwałą skarżący złożyli w organie w dniu 25. lipca 2007 r.. tym samym wobec braku ze strony organu odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, wniesienie skargi do sadu administracyjnego w dniu 20. września 2007 r. uznać wypada za dokonane w zakreślonym przez ustawę terminie 60 dni, liczonych od dnia wezwania do usunięcia naruszenia prawa, a zatem wniesiona skarga jest dopuszczalna.

Podkreślić nadto należy, iż skarżący wnosząc wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a następnie skargę do sądu administracyjnego wykazali swój interes prawny w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały. Skarżący są bowiem właścicielami nieruchomości znajdującej się na terenie objętym kwestionowaną uchwałą, a okoliczność ta znana była organowi już w trakcie prac na projektem miejscowego planu. Nadto skarżący w wezwania do usunięcia naruszenia prawa powołali się na naruszenie prawa własności nieruchomości i innych praw majątkowych związanych z tym prawem. Zgodzić się należy z wyrażonym w orzecznictwie sądowym poglądem, wedle którego interes prawny w postępowaniu planistycznym ma niewątpliwie właściciel nieruchomości, a interes ten znajduje ochronę chociażby w przepisach kodeksu cywilnego (vide: wyrok NSA z dnia 29. grudnia 1999 r., w sprawie sygn. akt IV S.A. 1501/99, opublikowany LEX nr 48196). Naruszenie tego interesu - w rozumieniu przepisu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym - to takie pogwałcenie subiektywnie pojmowanej przez skarżącego sfery uprawnień i interesów, które obiektywnie polega na nieprzestrzeganiu przez organ norm prawnych powszechnie obowiązujących (vide: wyrok NSA z dnia 9. czerwca 1995 r., w sprawie sygn. akt IV S.A. 346/93, opublikowany ONSA 1996 r., z. 3, poz. 125).

Mając na uwadze zakreśloną przez ustawę kognicję sądów administracyjnych wskazać należy, iż procesową podstawę rozstrzygnięcia sądu w niniejszej sprawie stanowi przepis art. 147.par. 1 p.p.s.a., zgodnie, z którym sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 par. 2 pkt 5 i 6 tejże ustawy, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Wskazany powyżej przepis art. 3 par. 2 pkt 5 wskazuje na to, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Skoro zatem przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest uchwała w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a więc akt prawa miejscowego (art. 14 ust. 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), to ocena zasadności skargi winna odbyć się na gruncie przesłanek art. 147 par. 1 p.p.s.a.

Wnioskiem płynącym z powyższego ustalenia jest także to, iż sąd rozpoznający sprawę ze skargi na akt prawa miejscowego nie może zmienić zaskarżonej uchwały, a jedynie uwzględniając skargę może, stosownie do treści art. 147 par. 1 p.p.s.a., stwierdzić jej nieważność w całości lub części albo stwierdzić, że została wydana z naruszeniem prawa, jeśli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W przeciwnym razie skarga, zgodnie z przepisem art. 151 p.p.s.a., jako bezzasadna podlegać będzie oddaleniu. Z powyższego punktu widzenia wskazać wypada, iż pozostają poza kognicją tutejszego sądu wnioski skargi zmierzające do wydania rozstrzygnięcia reformacyjnego i dokonania zmiany treści zaskarżonej uchwały poprzez nadanie poszczególnym jej postanowieniom oczekiwanego przez skarżących brzmienia.

Istotne wydaje się jeszcze jedno wskazanie. Otóż stosownie do treści art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. Mając na uwadze to co został powiedziane powyżej na temat zarówno przedmiotu, jak i charakteru zaskarżonej uchwały należy wskazać, iż brak jest ustawowych ograniczeń w możliwości stwierdzenia nieważności tejże uchwały.

Analizując w toku niniejszego postępowania legalność zaskarżonej uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, sąd dopatrzył się istotnego naruszenia przepisów ustawy z dnia 27. marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) oraz aktów wykonawczych wydanych z upoważnienia owej ustawy, a ponieważ - w świetle tego co zostało powiedziane powyżej - do aktu prawa miejscowego nie odnoszą się regulacje prawne wyłączające możliwość stwierdzenia nieważności takiego aktu, to należało zaskarżoną uchwałę wyeliminować z obrotu prawnego poprzez stwierdzenie jej nieważności.

Rozważania o charakterze merytorycznym poprzedzić należy w niniejszej sprawie ogólną uwagą, iż procedura planistyczna, która ostatecznie doprowadziła do podjęcia zaskarżonej uchwały przebiegała początkowo wedle przepisów ustawy z dnia 7. lipca 1994 r. o zagospodarowania przestrzennym (Dz. U. z 1999 r., Nr 15, poz. 139 ze zm.), a począwszy od dnia 12. lipca 2003 r. w trybie określonym w ustawie z dnia 27. marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Stosownie bowiem do przepisu art. 85 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz planów zagospodarowania przestrzennego województw, w stosunku, do których podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia lub zmiany planu oraz zawiadomiono o terminie wyłożenia tych planów do publicznego wglądu, ale postępowanie nie zostało zakończone przed dniem wejścia w życie ustawy, a więc przed dniem 11. lipca 2003 r., stosuje się przepisy dotychczasowe, a więc przepisy pierwszej z wymienionych ustaw.

Skoro w niniejszej sprawie zawiadomienia o wyłożeniu do publicznego wglądu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dokonano w dniu 28. grudnia 2004 r., a więc pod rządami nowej ustawy, to okoliczność ta jednoznacznie determinuje uchwalenie miejscowego planu w oparciu o przepisy tejże ustawy. Mając na uwadze, iż zaskarżona uchwała opiera się na przepisach ustawy z dnia 27. marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, to należy skonstatować, iż w powyższym zakresie odpowiada ona prawu.

Obowiązki organów w procesie tworzenia miejscowego planu zagospodarowania określa przepis art. 17 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przepis ten wylicza między innymi następujące obowiązki organów planistycznych:

1) uzyskania wymaganych opinii i uzgodnień projektu planu,

2) uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne,

3) wprowadzenia zmian wynikających z uzyskanych opinii i dokonanych uzgodnień,

4) ogłoszenia o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu na co najmniej 7 dni przed dniem wyłożenia i dokonania wyłożenia projektu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko do publicznego wglądu na okres co najmniej 21 dni oraz zorganizowania w tym czasie dyskusji publicznej nad przyjętymi w projekcie planu rozwiązaniami,

5) wyznaczenia terminu, w którym osoby fizyczne i prawne oraz jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej mogą wnosić uwagi dotyczące projektu planu,

6) rozpatrzenia wniesionych uwag.

Mając na uwadze, iż w powyższym zakresie nie zostały w skardze sformułowane zarzuty, a nadto uwzględniając treść dokumentów przedłożonych dla wykazania sposobu wykonania powyższych obowiązków, to należy dojść do wniosku, iż wójt gminy w sposób należyty zastosował się do brzmienia powyższych przepisów.

Kolejnym obowiązkiem wójta gminy było wprowadzenie do projektu planu zmian wynikających z rozpatrzenia uwag, a następnie w niezbędnym zakresie ponowienie uzgodnień (art. 17 pkt 13 ustawy). W realiach niniejszej sprawy trzeba wskazać, iż wójt - w następstwie rozpatrzenia uwag wniesionych w trybie przepisu art. 17 pkt 11 tejże ustawy - uwzględnił częściowo niektóre z 98 uwag wniesionych do projektu planu (vide załącznik nr 4 do zaskarżonej uchwały). Pomimo dokonanych zmian nie dokonał w jakimkolwiek zakresie ponownych uzgodnień projektu planu. Tym samym przedłożył do uchwalenia radzie projekt planu w takiej wersji, która częściowo nie była przedmiotem uzgodnień.

Kolejnym etapem prac na miejscowym planem było przedstawienie projektu planu radzie. Prawem rady przed podjęciem uchwały w sprawie miejscowego planu jest dokonanie zmian w projekcie planu, w tym w następstwie rozpoznania uwag zgłoszonych do planu. Z uprawnienia tego skorzystała rada i uwzględniła częściowo niektóre z uwag przedstawionych przez wójta gminy (vide: załącznik Nr 4 do zaskarżonej uchwały). Pomimo dokonania zmian w projekcie planu przez radę nie ponowiono czynności, o których mowa w przepisie art. 17 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym lecz podjęto uchwałę w sprawie miejscowego planu zatwierdzając projekt planu uwzględniający zmiany dokonane przez radę. Taki sposób postępowania organów tworzących miejscowy plan narusza prawo.

Treść przytoczonego powyżej przepisu art. 17 pkt 13 in fine ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także art. 19 ust. 1 tejże ustawy, stanowiącego, iż jeżeli rada stwierdzi konieczność dokonania zmian w przedstawionym do uchwalenia projekcie planu miejscowego, w tym także w wyniku uwzględnienia uwag do projektu planu - czynności, o których mowa w art. 17 ponawia się w zakresie niezbędnym do dokonania tych zmian - jednoznacznie wskazuje, iż ustawodawca w tych przepisach nie pozwala zarówno wójtowi gminy, jak i radzie na jakiekolwiek wartościowanie, gradację uwzględnionych uwag czy dokonanych zmian projektu planu. Skoro nie wprowadza on żadnego rozróżnienia tych zmian, to oznacza to tylko jedno, że każda zmiana w uzgodnionym i wyłożonym do publicznego wglądu projekcie planu wymaga powtórzenia odpowiednich czynności. Wskazane powyżej przepisy nie wprowadzają również - co należy szczególnie podkreślić - żadnego wyjątku nie tylko od ponowienia uzgodnień w razie uwzględnienia uwag przez wójta gminy, jak i od obowiązku ponowienia czynności w niezbędnym zakresie w razie zmiany przez radę przygotowanego przez wójta projektu planu. Od obowiązku tego nie zwalniają organu żadne, nawet najbardziej racjonalne względy.

Nie można zatem zgodzić się z poglądem organu, iż nie było potrzeby ponawiania uzgodnień w trybie przepisu art. 17 pkt 13, jak i ponownego dokonania czynności w niezbędnym zakresie w trybie przepisu art. 19 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z uwagi na niewielki zakres i nieistotny charakter tych zmian. Okoliczność, iż zmiany zostały w projekcie dokonane i projekt ten różnił się nie tylko od wersji uzgodnionej, ale i od wyłożonej do publicznego wglądu jednoznacznie przemawiały za potrzebą zastosowania się organów gminy do treści tak przepisu art. 17 pkt 13, jak i art. 19 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Niewątpliwie organy treść tych przepisów zignorowały samodzielnie dokonując wartościowania wprowadzonych zmian, do czego na mocy przepisów ustawy nie były uprawnione.

Nie ulega wątpliwości, iż ostateczne rozstrzygnięcie w kwestii poprawności dokonanych zmian w projekcie planu należy do organów uzgadniających projekt planu. Organy te winny być nie tylko poinformowane o wprowadzonych do projektu planu zmianach, ale również winny mieć możliwość w takim samym trybie, w jakim dokonały tego w odniesieniu do przedłożonego wcześniej projektu, dokonać uzgodnienia wprowadzonych zmian. Nie można bowiem wykluczyć sytuacji, w której mogą one negatywnie zaopiniować dokonane zmiany w projekcie, albo uzgodnić je pod pewnymi warunkami. Istotne jest tutaj, iż kompetencja do dokonania oceny zmiany projektu należy do organu dokonującego uzgodnienia nie zaś do wójta czy rady.

Z powyższego punktu widzenia za mało istotne uznać wypada wskazanie organu, iż dokonując zmian projektu planu w ostatniej fazie prac, uczyniono z planu akt prawa miejscowego bardziej przyjazny dla miejscowej społeczności. Nawet jeśli plan w ten sposób uwzględniałby wszystkie z uwag zgłoszonych przez lokalną społeczność, to nie zwalniałoby to organów planistycznych od potrzeby przestrzegania prawa, a w szczególności opisanych w ustawie procedur jego tworzenia. Interes społeczności lokalnej nie jest bowiem jedynym i wyłącznym kryterium uwzględnianym w procesie tworzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Przyjmując taki sposób rozumowania, jaki zaprezentował organ można obejść każdą procedurę uchwalania planu i doprowadzić do tego, iż cały proces planistyczny kawałek po kawałku zostanie wyjęty spod kontroli uprawnionych podmiotów. Takie stanowisko rodzi bardzo poważne konsekwencje prowadzące do omijania prawa i utrwalenia niewłaściwej praktyki.

Przepis art. 28 ust. 1 omawianej ustawy stanowi, iż naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Analizując wskazane powyżej naruszenie prawa trzeba stwierdzić, iż w niniejszej sprawie mamy do czynienia z istotnym naruszeniem trybu sporządzania miejscowego planu. Powyższy przepis formułując trzy przesłanki nieważności uchwały jednoznacznie wskazuje, iż naruszenie trybu sporządzenia planu aby mogło prowadzić do jego nieważności uchwały musi mieć charakter kwalifikowany, a więc musi być istotne.

Istotne naruszenie trybu postępowania należy rozumieć nie tylko jako takie naruszenie trybu, które prowadzi w konsekwencji do sytuacji, w której przyjęte ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono trybu sporządzenia aktu planistycznego (vide: Z. Niewiadomski, Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, C.H.Beck, Warszawa 2006, str. 251), ale również jako takie naruszenie trybu, które może prowadzić do takiej sytuacji. Tym samym nieistotnym naruszeniem trybu, a więc takim, które nie skutkuje nieważnością uchwały będzie takie pogwałcenie przepisów omawianej ustawy odnoszących się do trybu prac planistycznych, które nie prowadzi i nie mogłyby prowadzić do odmiennych ustaleń planistycznych niż te, które zostały podjęte w następstwie naruszenia trybu postępowania planistycznego.

Skoro w realiach niniejszej sprawy zaniechano ponowienia uzgodnień po dokonaniu zmian w projekcie planu, to dokonano naruszenia przepisu art. 17 pkt 13 in fine omawianej ustawy, które mogło prowadzić do tego, iż przyjęte ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono trybu sporządzenia planu. Identycznie przedstawia się sytuacja z dokonaniem naruszenia przepisu art. 19 ust. 1 tejże ustawy. Tym samym skoro nie można wykluczyć sytuacji, iż owe naruszenia prawa miały wpływ na treść dokonanych ustaleń planistycznych, to należy zakwalifikować je do istotnych naruszeń trybu podejmowania uchwały skutkujących jej nieważnością.

Przepis art. 28 ust. 1 omawianej ustawy odnosi się zarówno do naruszeń prawa w procesie uchwalania studium, jak i miejscowego planu. Jednakże mając na uwadze, iż miejscowy plan stanowi akt prawa lokalnego, to kryteria legalności przemawiające za uznaniem istotności naruszenia trybu sporządzania planu winny być określone na bardzo wysokim poziomie staranności. W konsekwencji rygory stanowienia miejscowego planu powinny być ściśle przestrzegane, bowiem stanowi to jedną z gwarancji państwa prawnego w tworzeniu prawa miejscowego (vide: R. Hauser, E. Mzyk, Z. Niewiadomski, M. Rzążewska, Ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym z komentarzem i przepisami wykonawczymi. Warszawa 1995, str. 73)

Skutkiem wskazanego powyżej istotnego naruszenia trybu sporządzania planu musi być stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały. Mając natomiast na uwadze, iż powyższa wada odnosi się do planu jako całości, to konieczne stało się stwierdzenie nieważności całej uchwały.

Skonstatowanie powyższej wadliwości zaskarżonej uchwały czyni bezprzedmiotowe dalsze rozważania nad zasadnością zarzutów skargi. Tym niemniej wskazać wypada, iż drugi rodzaj zarzutów podniesionych w niniejszym postępowaniu dotyczy zawartości aktu planistycznego, a więc zasad sporządzania planu (vide: Z. Niewiadomski, Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, C.H.Beck, Warszawa 2006, str. 253 - 254).

Skoro gospodarowanie przestrzenią jest procesem z natury konfliktowym i grą wielu podmiotów o sprzecznych interesach, to tworzenie ładu przestrzennego musi być wyrazem kompromisu pomiędzy różnymi interesami i wyobrażeniami o gospodarowaniu przestrzenią. (vide: Z. Niewiadomski: Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz: C.H.Beck, W-wa 2005 rok, str. VII). Tym samym gmina mając wyłączną kompetencję do planowania miejscowego może samodzielnie kształtować sposób zagospodarowania obszaru podlegającego jej władztwa planistycznemu ale tylko pod warunkiem że działa w granicach i na podstawie prawa, oraz jeżeli władztwa tego nie nadużywa (vide: wyrok NSA z dnia 9 czerwca 1995 roku w sprawie sygn. akt IV SA 346/93, ONSA 1996/3/125). Z powyższym zapatrywaniem prawnym koresponduje pogląd, iż przepisy gminne mogą być wydawane wyłącznie w ramach obowiązujących przepisów wyższego rzędu, a więc Konstytucji, ustaw i rozporządzeń i tylko w zakresie upoważnień wyraźnie w tych aktach udzielonych. Hierarchia źródeł prawa wyraźnie określa, iż akty prawa miejscowego, jako przepisy gminne, nie mogą regulować materii należących do przepisów wyższego rzędu i nie mogą być z nimi sprzeczne. (vide: wyrok NSA z dnia 16 marca 2001 roku w sprawie sygn. akt IV SA 385/99, LEX nr 53377).

Przepisy prawa hierarchicznie wyższe niż akty prawa miejscowego nie są jedynym ograniczeniem w procesie tworzenie ładu przestrzennego, ograniczeniem tym jest również potrzeba uwzględnienia sprzecznych interesów poszczególnych członków społeczności lokalnej bądź interesu społecznego i indywidualnego. Kwestia ta wymaga od organu gminy wnikliwego i wszechstronnego rozważenia, tak aby nie narazić się na zarzut nadużycia władztwa planistycznego.

Wyznacznikiem treści miejscowego planu jest między innymi przepis art. 15 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowiący, iż wójt sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem. W planie miejscowym określa się obowiązkowo:

1) przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania,

2) zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego,

3) zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego,

4) zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej,

5) wymagania wynikające z potrzeb kształtowania przestrzeni publicznych,

6) parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym linie zabudowy, gabaryty obiektów i wskaźniki intensywności zabudowy,

7) granice i sposoby zagospodarowania terenów lub obiektów podlegających ochronie, ustalonych na podstawie odrębnych przepisów, w tym terenów górniczych, a także narażonych na niebezpieczeństwo powodzi oraz zagrożonych osuwaniem się mas ziemnych,

8) szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym,

9) szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy,

10) zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej,

11) sposób i termin tymczasowego zagospodarowania, urządzania i użytkowania terenów,

12) stawki procentowe, na podstawie których ustala się opłatę, o której mowa w art. 36 ust. 4. (art. 15 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym).

Przed analizą wypełnienia przez organ obowiązków w zakresie kształtowania treści miejscowego planu odnieśmy się jednak pokrótce do zarzutów stawianych w toku niniejszego postępowania.

W kwestii wieży widokowej należy przede wszystkim wskazać, iż jest to nie tylko problem treści samego planu ale przede wszystkim sposobu jego uchwalania. Mając na uwadze w jakim momencie tworzenia projektu planu zapis ten pojawił się, to uznać należy, iż w pełni odnoszą się do niego postawione powyżej zarzuty tyczące naruszenia zasad kształtujących procedurę planistyczną.

Na gruncie treści planu należy jedynie wskazać, iż określona dla tych jednostek planu, na których wieża miałaby zostać wzniesiona (9.UZT.2 i 9.UZT.14) maksymalna wysokość zabudowy wynosząca 9 m każe uznać, iż ów obiekt nie będzie górował nad okolicą i tym samym raczej nie spełni swych funkcji. Uznając jednak, iż takie określenie wysokości wieży jest świadomym działaniem miejscowego prawodawcy wskazać wypada - opierając się wyłącznie o zapisy planu odnoszące się do tego obiektu - iż obawy skarżących w tym zakresie są iluzoryczne. Skoro bowiem nie będzie to obiekt przewyższający okoliczne budynki, to należy wobec niego stosować tą samą miarę co wobec tych budynków. W tym zaś zakresie skarżący nie zgłaszali zastrzeżeń.

Odnosząc się do zarzutu tyczącego możliwości utworzenia na sąsiadujących terenach nasypu i zmniejszenia tym samym walorów widokowych działki skarżących wskazać wypada, iż w tym zakresie skarżący nie wskazali konkretnych przepisów prawa, które zostały naruszone poprzez stosowne zapisy miejscowego planu. Sąd również przepisów takich nie dopatrzył się. Realizacja zarzutów podniesionych w tym zakresie przez skarżących zmuszałaby sąd do posługiwania się kryteriami celowościowymi, a ocena działań organów administracji dokonywana przez sąd z punktu widzenia tych kryteriów nie jest możliwa. Nie jest zatem możliwe wskazanie przez sąd jakiego rodzaju przedsięwzięcia mogą być realizowane na podstawie zapisów miejscowego planu na terenach w sąsiedztwie nieruchomości skarżących. Określenie tego, zastrzeżone jest wyłącznie dla organów planistycznych i tak długo jak określając treść miejscowego planu nie naruszają prawa, tak długo - spodziewana przez skarżących - reakcja sądu nie może mieć miejsca. Tak więc mając na uwadze, iż zarówno wskazane w planie przeznaczenie przedmiotowego terenu, jak i planowany nasyp nie są zabronione przez prawo powszechnie obowiązujące, a nadto spotkały się z aprobatą ze strony organów opiniujących i uzgadniających, to sąd kierując się kryterium legalności zapisu planu w tym zakresie nie może uznać za bezprawny.

Stanowiska tego nie zmieniają okoliczności wskazane w skardze, a odnoszące się do możliwości wystąpienia niedozwolonych immisji na teren nieruchomości skarżących. Zarzuty stawiane w tym zakresie mają aktualnie jedynie hipotetyczny charakter. W rzeczywistości wybiegają one w przyszłość i należy uznać, że raczej odnosiłyby się one do ewentualnych prac przy realizacji stosownych obiektów. Zastrzeżenia, jakie aktualnie formułują skarżący musiałyby bowiem zostać uwzględnione na etapie projektowania i realizacji inwestycji. Tak długo, jak kwestie odprowadzania wód czy stabilizacji nasypu nie zostałyby zaprojektowane w sposób zgodny z prawem, w tym z przepisami przywołanymi przez skarżących, tak długo realizacja tej inwestycji w legalny sposób nie byłaby możliwa.

Odnosząc się do zarzutu nieprawidłowego ukształtowania linii zabudowy na działce skarżących należy wskazać, iż w tym zakresie materiał, którym dysponował sąd, a więc rysunek planu nie pozwalał na precyzyjne i jednoznaczne określenie przebiegu tej linii. Niewątpliwie potwierdza to zarzut nieczytelności rysunku planu przynajmniej w powyższym zakresie. Co więcej wyjaśnienia tyczące tej kwestii zawarte w odpowiedzi na skargę w żadnym razie nie usprawiedliwiają sposobu ukształtowania tej linii. Okoliczność, iż skarżący nadal dysponować będą znacznym obszarem swej działki, możliwym - wedle organu - do racjonalnego zagospodarowania w żaden sposób nie tłumaczy przyjętego w planie przebiegu tej linii. W tym zakresie organ nie dysponuje zupełną swobodą, a zatem ukształtowanie linii zabudowy winno być racjonalne i możliwe do logicznej weryfikacji. W zaskarżonej uchwale elementu tego zabrakło.

Natomiast nie można się zgodzić z zarzutem skargi odnoszącym się do przeznaczenia działki skarżących, zresztą tak, jak i całego obszaru jednostki planistycznej, pod lokalizację terenowych urządzeń sportowych. Skoro w taki sposób ukształtowane zostało przeznaczenie całej jednostki planistycznej, to trudno spodziewać się aby znajdująca się na tym terenie nieruchomość skarżących z owego przeznaczenia została wyłączona. Oczywiście - jak się wydaje - możliwe byłoby ubieganie się przez skarżących, jak i przez osoby posiadające działki o podobnej specyfice o wyłączenie ich nieruchomości z tej jednostki planistycznej i utworzenia dla nich innej jednostki o odmiennym przeznaczeniu. O ile rzecz jasna pozostawałoby to w zgodzie z postanowieniami studium. Skoro jednak takie wnioski nie były formułowane w toku prac planistycznych aktualnie trudno jest za racjonalny uznać zarzut objęcia nieruchomości skarżących możliwością realizacji inwestycji zgodnych z podstawowym przeznaczeniem tego terenu. Nie można natomiast zgodzić się z zarzutem skargi odnoszącym się do potrzeby wydzielenie w istniejącej jednostce planistycznej mniejszej "podjednostki". Taki zabieg nie jest dopuszczalny z punktu widzenie treści miejscowego planu.

Z powyższego punktu widzenia nieuzasadniony wydaje się także zarzut tyczący minimalnej wielkości podziału działki. Określone w planie podstawowe przeznaczenie terenu rzeczywiście uzasadnia zdecydowanie większą niż dla zabudowy siedliskowej wielkość działek. Organ wielkość tą ostatecznie przyjął na 2 ha. Ponieważ odpowiada to prezentowanej przez organ koncepcji rozwoju tego terenu, przy braku ustawowych regulacji prawnych odnoszących się do tej kwestii uznać wypada, iż wielkość ta została ukształtowana w sposób racjonalny. Tym samym brak jest podstawy prawnej do tego aby zakwestionować powyższy zapis.

Podobnie za nieusprawiedliwiony uznać wypada zarzut odnoszący się do możliwości lokalizacji szlaku turystycznego obok nieruchomości skarżących. Zresztą skarżący nie wskazali w opozycji do jakich przepisów pozostawałaby lokalizacja tego szlaku. Specyfika terenu, dla którego uchwalony został zaskarżony plan usprawiedliwia istnienie szlaku turystycznego, a zatem działanie organu w tym zakresie nie było bezpodstawne. Sama lokalizacja szlaku obok nieruchomości skarżących co prawda wymyka się racjonalnym kryteriom, bowiem organ w złożonej odpowiedzi na skargę na wypowiedział się w tym zakresie, to jednak mając na uwadze pozytywne opinie i uzgodnienia ze strony władz parku można uznać, iż takie usprawiedliwienie istnieje. Ponadto należy uznać, iż lokalizacja szlaku dotyczy miejsc aktualnie publicznie dostępnych, a zatem zapisy planu nie będą prowadzić do zmian jakościowych w możliwości korzystania z działek znajdujących się w sąsiedztwie nieruchomości skarżących.

Odnosząc się do zarzutu nie umieszczenie na liście pomników przyrody klonu pospolitego znajdującego się we wsi P. należy wskazać, iż ustawa z dnia 16. kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 92, poz. 880 ze zm.) w przepisie art. 40 ust. 3 pozwala ministrowi właściwemu do spraw środowiska na określenie, w drodze rozporządzenia, kryteriów uznawania tworów przyrody żywej i nieożywionej za pomniki przyrody ze względu na ich wielkość, wiek, pokrój i znaczenie historyczne, a odnośnie tworów przyrody nieożywionej - ze względu na ich znaczenie naukowe, estetyczne i krajobrazowe. Powyższa delegacja nie została dotychczas wykorzystana a zatem brak jest przejrzystych kryteriów pozwalających uznawać określone twory przyrody żywej za pomniki przyrody. Z powyższego punktu widzenia brak umieszczenia wnioskowanego przez skarżących klonu pospolitego w wykazie pomników przyrody nie może być uznane za naruszenie prawa. Co najwyżej lokalnemu prawodawcy można postawić zarzut nieracjonalności i nielogiczności w kształtowaniu treści uchwały poprzez umieszczenie w wykazie pomników przyrody drzew o parametrach mniejszych niż przedmiotowy klon, a pominięcie właśnie jego pomimo nalegań ze strony skarżących.

Odnosząc się do zarzutu sprzeczności uchwały z prognozą skutków wpływu planu na środowisko przyrodnicze należy przede wszystkim podnieść, iż zapisy planu nie pozostają w sprzeczności z przepisami ustawy z dnia 16. kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 92, poz. 880 ze zm.), a co więcej projekt planu - w takiej wersji w jakiej został przedstawiony organom - uzyskał akceptację zarówno ze strony Wojewody Ł. uzgadniającego go z zakresu ochrony przyrody, jak i władz parku krajobrazowego. Uzgodnienia te są wiążące i nie wskazują na naruszenie norm z zakresu ochrony przyrody i kształtowania środowiska przyrodniczego.

Niezależnie od zarzutów skargi zaskarżona uchwała podlega także ocenie ze strony sądu w jej całokształcie. Zabiegu tego należało dokonać chociażby z uwagi na potrzebę zwrócenia organowi uwagi na istnienie w treści planu rozlicznych naruszeń prawa. Nie pretendując do wyczerpującego wykazania wadliwości uchwały - bowiem z uwagi na naruszenie procedury uchwalania planu i tak nie może ona ostać się w obrocie prawnym - wystarczy jedynie wskazać, iż koniecznym elementem miejscowego planu jest określenie parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym linii zabudowy, gabarytów obiektów i wskaźników intensywności zabudowy (art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) . Ze wskazanym powyżej przepisem koresponduje przepis par. 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26. sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587), który określając wymogi dotyczące stosowania standardów przy zapisywaniu ustaleń projektu tekstu planu w zakresie parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu odwołuje się w szczególności do określenia linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, w tym udziału powierzchni biologicznie czynnej, a także gabarytów i wysokości projektowanej zabudowy oraz geometrii dachu.

Analizując postanowienia zaskarżonej uchwały należy dojść do wniosku, iż sprzecznie z obowiązującym prawem określone zostały wskaźniki kształtowania zabudowy. W szczególności brak jest dostatecznego określenia wskaźników kształtowania zabudowy poprzez nieokreślenie gabarytów projektowanej zabudowy dla wszystkich jednostek gdzie jako przeznaczenie podstawowe wskazano:

1) zabudowę mieszkaniową jednorodzinną (§7, §8, §9, §10, §11, §15, §23, §24, §30, §31, §32, §33, §34, §40, §41, §42, §52, §54, §55, §65, §66, §67, §68, §71, §85, §86, §88, §93, §94, § 100, §101, §102, §103, §117, §118, §128, §129, §130, §131, §132, §145, §146, §147, §148, §149, §161, §162, §163, §164 uchwały),

2) zabudowę mieszkaniową wielorodzinną (§99 uchwały),

3) zabudowę zagrodową (§44, §56, §70, §104, §119, §165 uchwały),

4) zabudowę usługowa, produkcyjną lub składy (§12, §13, §15, §23, §35, §58, §72, §74, §75, §105, §106, §109, §123, §133, §134, §135, §136, §137, §138, §150, §151, §152, §166, §168, §177, §178, §179 uchwały),

5) zabudowę letniskową całoroczną i sezonową (§43, §53, §69, §87 uchwały),

6) tereny stacji wodociągowej (§50, §115, §158, §175 uchwały),

7) tereny obiektów i urządzeń telekomunikacyjnych (§114, §159 uchwały),

8) tereny obiektów i urządzeń związanych z oczyszczaniem ścieków (§142 uchwały),

9) tereny ujęć wody (§141 uchwały),

10) tereny technicznej obsługi gminy (§64 uchwały),

11) tereny ogródków działkowych (§17, §26, §91 uchwały)

Taki sposób ukształtowania wskaźników i parametrów zabudowy uniemożliwia wydawanie w oparciu o postanowienia miejscowego planu pozwoleń na budowę bądź akceptowanie zawiadomień o zamiarze prowadzenie robót budowlanych nie wymagających takiego pozwolenia. Taka sytuacja bez wątpienia nie była zamiarem organów opracowujących plan. Powyższe jednoznacznie wskazuje na istotne uchybienie przepisom, tak ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak i wskazanego powyżej rozporządzenia Ministra Infrastruktury. Wskazane powyżej uchybienia w sporządzaniu miejscowego planu stanowią naruszenie zasad jego tworzenia i nawet samodzielnie prowadzą do konieczności stwierdzenia jego nieważności. Mając na uwadze, iż powyższe uchybienia dotyczą znacznej części jednostek planistycznych konieczne stało się - również z powyższej przyczyny - stwierdzenie nieważność miejscowego planu w całości.

Konsekwencją uwzględnienia skargi było stwierdzenie, iż zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku (art. 152 p.p.s.a.). Za powyższym rozstrzygnięciem przemawiał zakres i jakość stwierdzonych naruszeń prawa zarówno w trybie sporządzania planu, jak i w samym jego tekście.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie przepisu art. 200 p.p.s.a..

Podejmując ponownie wysiłek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego organ gminy winny przede wszystkim dołożyć należytej staranności w przestrzeganiu zapisów ustawy z dnia 27. marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) i przepisów wykonawczych wydanych na jej podstawie, przy uwzględnieniu wywodów i poglądów zaprezentowanych w niniejszym uzasadnieniu.

J.S.