Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Wr 277/03
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2004-12-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Daria Sachanbińska Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Asesor sądowy Elżbieta Naumowicz (spr.) Protokolant: sekretarz sądowy Jolanta Hadała po rozpoznaniu w dniu 16 grudnia 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi B. i J. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie wymiany gruntów 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Powiatowego w O. z dnia [...], nr [...], 2) orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości, 3) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. na rzecz skarżących B. i J. F. solidarnie kwotę 30 (trzydzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...], nr [...], wydaną na podstawie art. 3 ust. 1 i 3, art. 5, 6 i 22 ustawy z dnia 26 marca 1982r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. U. z 1989 r., Nr 58, poz. 349 ze zm.) Starosta [...], po rozpatrzeniu wniosków Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa – Oddziału Terenowego w O. oraz B. i J. F., dotyczących wymiany gruntów położonych w S., obejmujących działkę nr A k.m. [...] o powierzchni 0,2660 ha, stanowiących własność Skarbu Państwa i gruntów położonych w D., obejmujących działkę nr B k.m. [...] o powierzchni 0,2600 ha, stanowiących własność J. i B. F., odmówił wszczęcia postępowania wymiennego dotyczącego tych gruntów.

W uzasadnieniu wskazał, że decyzja wydana została w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, po uchyleniu przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. poprzedniej decyzji odmawiającej wszczęcia postępowania wymiennego. Zgodnie z zaleceniami organu odwoławczego uwzględniono dane z ewidencji gruntów, ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i stwierdzono, że proponowana do wymiany działka nr A w S., stanowiąca własność Skarbu Państwa, obejmuje grunty orne klasy IVb i V, a także łąki klasy IV i w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, po zmianach zatwierdzonych uchwałą Rady Miejskiej w O. Nr [...] z dnia 15 czerwca 1998 r., przeznaczona jest w części "R" pod uprawy polowe, w części "83 DTV 12" pod projektowaną drogę, a w części "24 RPU" pod usługi. Natomiast działka nr B w D. w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy w C. nr [...] z dnia 21 listopada 1994 r., przeznaczona jest w całości na cele produkcji rolnej. Obydwie działki są aktualnie wykorzystywane na cele produkcji rolnej. Ze względu, iż proponowany do wymiany grunt Skarbu Państwa jest w większości przewidziany na inne cele niż produkcja rolna, proponowana wymiana nie spełnia celu, którym zgodnie z art. 5 ustawy powołanej w podstawie prawnej decyzji - jest racjonalne ukształtowanie rozłogów gruntów rolnych, a poza tym wymiana ta jest sprzeczna z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, którego nakaz uwzględniania przy wymianie gruntów zawiera art. 22 ust. 1 tej ustawy.

We wniesionym od powyższej decyzji odwołaniu B. i J. F. domagali pozytywnego rozpatrzenia w trybie administracyjnym wniosku o wymianę złożonego w dniu 13 marca 2001 r. i - powołując się na pismo Starostwa Powiatowego w 23 kwietnia 2002 r., zawierające informację o możliwości dokonania wymiany w trybie cywilnym poprzez zawarcie umowy notarialnej - podnieśli, że Agencja Własności Rolnej Skarbu Państwa wyraziła zgodę na wymianę, a sprzeciwia się Starostwo Powiatowe, które jednocześnie twierdzi, że wymiany takiej można dokonać w trybie cywilnym. Poza tym wskazali, że w kolejno wydawanych decyzjach odmownych podawane są coraz inne argumenty na uzasadnienie rozstrzygnięcia.

Po rozpatrzeniu powyższego odwołania zaskarżoną decyzją z dnia [...], nr [...], wydaną na podstawie art.138 § 1 pkt 1 kpa, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu, przytaczając treść art. 5, art. 20 i art. 22 ustawy z dnia 26 marca 1982r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. U. z 1989 r., Nr 58, poz. 349 ze zm.), organ odwoławczy wskazał, że w razie potrzeby zamiany położenia gruntów w drodze wzajemnej wymiany, w postępowaniu prowadzonym na podstawie przepisów tej ustawy powinien być obligatoryjnie spełniony cel wymiany, wynikający z art. 5 ust. 1, a dotyczący racjonalnego ukształtowania rozłogów gruntów rolnych. Proponowana wzajemna wymiana nie spełnia tego celu, skoro w myśl zapisów planu zagospodarowania przestrzennego proponowana do wymiany działka nr A, położona w S., jest przeznaczona w części pod uprawy, w części pod projektowaną drogę, a w części pod projektowane zaplecze usługowe rolnictwa np. administracja, zatem w znacznej części jest przeznaczona na cele inne niż rolnicze. Co do możliwości dokonania wymiany w trybie cywilnym wyjaśnił, że w postępowaniu cywilnym decyduje wyłącznie wola stron bez potrzeby uwzględniania przepisów prawa materialnego administracyjnego, które muszą być stosowane przez organ administracji rozstrzygający sprawę w drodze postępowania administracyjnego, wszczętego przez strony.

W skardze na powyższą decyzję B. i J. F. wnieśli o pozytywne i ostateczne rozwiązanie sprawy, wskazując, że na posiadaną działkę, położoną w innej gminie niż pozostała cześć gospodarstwa, są zmuszeni dojeżdżać około 15 km. Argumentowali, że działka A leży odłogiem i jej sąsiadami są rolnicy uprawiający swoje działki. Poza tym zarzucili, że plan ogólny zagospodarowania przestrzennego został zatwierdzony 20 lat temu i dotychczas jego ustalenia nie zostały zrealizowane, w związku z tym nie ma przeszkód by działkę nr A uprawiać do czasu budowy drogi i wówczas oddać bezpłatnie wymaganą szerokość działki na rzecz Skarbu Państwa. Powtórzyli zarzuty zawarte w odwołaniu, dotyczące działań Starostwa zmierzających do niedopuszczenia do wymiany gruntów z urzędu i jednoczesnego wskazywania przez ten organ na możliwości dokonania wymiany w trybie cywilnym.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

na wstępie odnotować trzeba, że skoro skarga została wniesiona do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r., to w oparciu o art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1271 ze zm.), sprawa podlega rozpoznaniu przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny.

Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z zasady, iż sąd administracyjny ocenia, czy zaskarżona decyzja jest zgodna prawem, wynika konsekwencja co do tego, iż sąd ten rozważa prawo obowiązujące w dniu wydania decyzji, jak i stan sprawy istniejący na dzień wydania decyzji, badając prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270).

Tak przeprowadzona kontrola zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji wykazała, że decyzje te nie odpowiadają wymogom prawa.

Z dołączonych akt administracyjnych wynika, że pismem z dnia 10 marca 2001 r., doręczonym 13 marca 2001 r., skarżący B. i J. F. wystąpili do Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa prosząc o wymianę działki nr B k.m. [...] w D. na działkę nr A k.m. w S. W uzasadnieniu wniosku podali, że działka w D. jest oddalona od ich gospodarstwa położonego w P. o około 15 km, co ma wpływ na koszty transportu i czas dojazdu, natomiast odległość do nowej działki wynosiłaby 1,5 km.

Agencja Własności Rolnej Skarbu Państwa – Oddział Terenowy w O. w dniu 20 marca 2001 r., powołując się na przepis art. 5 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. U. z 1989 r., Nr 58, poz. 349 ze zm.), złożyła w Starostwie Powiatowym w O. wniosek o podjęcie wymiany gruntów z Zasobu, położonych w S., oznaczonych w ewidencji gruntów numerem A k.m.[...] na grunty stanowiące własność J. i B. F., położone w D., oznaczone w ewidencji gruntów numerem B k.m. [...].

Trafnie w tej sytuacji organy uznały, że materialno-prawną podstawę rozpoznania sprawy stanowią przepisy ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. U. z 1989 r. Nr 58, poz. 349 ze zm.), zwanej dalej ustawą, określające cel, zasady i tryb postępowania w przedmiocie wymiany gruntów.

Ustawodawca, regulując dwa rodzaje postępowań, jakimi są postępowanie scaleniowe oraz postępowanie wymienne, zawarł w tym akcie prawnym zarówno normy odnoszące się wyłącznie do postępowania scaleniowego lub do postępowania wymiennego, jak i normy odnoszące się do obydwu rodzajów postępowań oraz normy odsyłające w zakresie postępowania wymiennego do uregulowania dotyczącego postępowania scaleniowego. W szczególności odmiennie zostały uregulowane cele scalenia i wymiany. O ile celem scalenia jest tworzenie korzystniejszych warunków gospodarowania w rolnictwie i leśnictwie poprzez poprawę struktury obszarowej gospodarstw rolnych, racjonalne ukształtowanie rozłogów gruntów, dostosowanie granic nieruchomości do systemu urządzeń melioracji wodnych, dróg oraz rzeźby terenu (art. 1 ustawy), to cel wymiany, określony został w art. 5 ustawy, który stanowi: "Jeżeli do racjonalnego ukształtowania rozłogów gruntów należących do jednostek gospodarki uspołecznionej, rolników indywidualnych lub do Państwowego Funduszu Ziemi zachodzi potrzeba zmiany ich położenia w drodze wzajemnej wymiany, wymiana taka może być dokonana na zgodny wniosek właścicieli (zarządców, użytkowników) tych gruntów. Wymianą mogą być objęte również grunty z zabudowaniami (ust. 1). Wymianą mogą być objęte grunty położone na terenie jednej lub kilku gmin (ust. 2). W przypadku wymiany gruntów z zabudowaniami wartość budynków określa się według szacunkowych norm ubezpieczeniowych Państwowego Zakładu Ubezpieczeń, chyba że strony uzgodnią inne zasady rozliczeń (ust. 3). Natomiast stosownie do art. 5 ust. 4 ustawy przy wymianie gruntów mają zastosowanie również przepisy art. 2 ust. 2 oraz art. 3 ust. 1 i 3 ustawy. Zgodnie z art. 2 ust. 2 tej ustawy "scaleniu nie podlegają grunty:

1) na których znajdują się zakłady górnicze i przemysłowe oraz prowadzona jest eksploatacja kopalin,

2) na których znajdują się zabytki historyczne, architektoniczne i rezerwaty przyrody,

3) użytkowane na cele gospodarki rybackiej,

4) przeznaczone na cele specjalne.

Z kolei w myśl art. 3 ustawy "postępowanie scaleniowe i wymienne przeprowadza na koszt Skarbu Państwa, z zastrzeżeniem art. 4 ust. 2, starosta, jako zadanie zlecone z zakresu administracji rządowej (ust. 1). Odmowa wszczęcia postępowania scaleniowego następuje w drodze decyzji starosty (ust. 3)." Poza tym ustawa w art. 7 stanowi, że wszczęcie postępowania scaleniowego i wymiennego następuje w drodze postanowienia starosty (ust. 1), które powinno w szczególności zawierać określenie granic i powierzchni obszaru, wykaz uczestników scalenia lub wymiany gruntów oraz przewidywany termin zakończenia prac scaleniowych lub wymiennych (ust. 2), zawierając przy tym wymóg, że postanowienie o wszczęciu postępowania wymiennego doręcza się uczestnikom wymiany na piśmie.

Dalszy tok postępowania wymiennego polega na oszacowaniu wartości gruntów i opracowaniu projektu wymiany, przy czym w myśl art. 10 ust. 4 grunty objęte wymianą szacują wszyscy uczestnicy wymiany według zasad wynikających z art. 11 ust. 2-4 ustawy, chyba że określą inne zasady szacowania, natomiast projekt wymiany opracowuje upoważniony przez starostę geodeta, przy udziale wszystkich uczestników wymiany, a projekt ten powinien uwzględniać ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 22 ust. 1).

W tym miejscu należy wskazać, że powyższe uregulowanie jest uregulowaniem odmiennym od zasad określonych w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej K.p.a., która to ustawa nie przewiduje wydawania odrębnego rozstrzygnięcia w przedmiocie wszczęcia postępowania. Postępowanie administracyjne uważa się za wszczęte z chwilą złożenia wniosku (art. 61 § 1 K.p.a.). Natomiast forma odmowy wszczęcia postępowania w drodze decyzji administracyjnej została przewidziana w trybach nadzwyczajnych tj. art. 157 § 3 K.p.a. w razie braku podstaw do wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji oraz w art. 149 K.p.a., przewidującym wydanie decyzji w przypadku odmowy wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją. W powyższych przypadkach do wydania decyzji następuje w stadium postępowania określanego jako postępowanie wstępne. W razie ustalenia istnienia przesłanek organ może wydać postanowienie, otwierające następną fazę postępowania, określanego jako postępowanie rozpoznawcze (por. B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski: "Polskie postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne" Wydawnictwa Prawnicze PWN, W-wa 1999, str. 285-287 i str. 303-305).

Określone ustawą materialną uregulowania, dotyczące wszczęcia oraz odmowy wszczęcia postępowania scaleniowego i wymiennego (art. 7 ust. 1 oraz art. 3 ust. 3 w zw. z art. 5 ust. 4 ustawy), są niewątpliwie rozwiązaniami szczególnymi w odniesieniu do procedury wynikającej z przepisów K.p.a. Uregulowania te należy traktować jednak jako normy określające wyłącznie formę rozstrzygnięć.

Z treści wyżej powołanych przepisów ustawy w sposób jednoznaczny wynika, że postępowanie wymienne nie jest postępowaniem prowadzonym z urzędu, ale jest postępowaniem wnioskowym, przy czym skierowany do właściwego starosty wniosek o wymianę musi być zgodnym wnioskiem wszystkich właścicieli (zarządców, użytkowników) gruntów, które mają być wymieniane, z podaniem uzasadnienia proponowanej zamiany, z którego wynikałaby potrzeba dokonania wymiany mająca na celu racjonalne ukształtowania rozłogów posiadanych gruntów.

Na tle uregulowań zawartych w ustawie nie można jednak przyjąć, że postępowanie wymienne zostaje wszczęte już w wyniku złożenia przez uprawnione podmioty zgodnego i uzasadnionego wniosku o wymianę gruntów. Analiza konstrukcji przepisów ustawy pozwala wyodrębnić dwie fazy postępowania wymiennego, z których pierwsza polega na formalnym badaniu dopuszczalności wszczęcia tego postępowania z przyczyn podmiotowych i przedmiotowych i może zostać zakończona decyzją o odmowie wszczęcia postępowania bądź postanowieniem o jego wszczęciu, natomiast druga obejmuje merytoryczne czynności rozpoznawcze. Istnienie przesłanek odmowy wszczęcia postępowania wymiennego należy rozpatrywać na tle art. 5 ust. 1 ustawy, określającego cel wymiany i krąg podmiotów uprawnionych do złożenia wniosku oraz zawierającego wymóg zgodnego uzasadnionego wniosku o wymianę gruntów. Odmową wszczęcia postępowania o wymianę gruntów skutkować będzie zatem zarówno brak zgodnego wniosku właścicieli (zarządców, użytkowników) tych gruntów, jak również fakt, że wnioskodawca nie posiada zdolności z złożenia takiego wniosku (nie jest właścicielem, zarządcą lub użytkownikiem), a także brak uzasadnienia potrzeby wymiany. W tym ostatnim przypadku, wobec wykluczenia możliwości dokonania wymiany w trybie administracyjnym, zainteresowani będą mogli osiągnąć zamierzony cel w drodze sprzedaży lub zamiany w trybie cywilnym. Ponadto przesłankami wydania decyzji o odmowie wszczęcia postępowania wymiennego są - poprzez art. 5 ust. 4 ustawy – również wyłączenia przedmiotowe dotyczące gruntów objętych wnioskiem o wymianę, wyliczone w art. 2 ust. 2 ustawy.

W świetle przepisów ustawy dopiero po wszczęciu postępowania wymiennego możliwe jest prowadzenie przez organ postępowania rozpoznawczego, unormowanego w dalszych przepisach ustawy, polegającego między innymi na ocenie projektu wymiany, który powinien zostać opracowany z uwzględnieniem planu zagospodarowania przestrzennego.

Przeciwne stanowisko prowadziłoby do dopuszczenia możliwości przeprowadzenia przez organ postępowania w zakresie złożonego wniosku bez formalnego wszczęcia tego postępowania, co skutkowałoby pominięciem wszystkich podstawowych zasad postępowania administracyjnego, w tym podstawowej zasady czynnego udziału stron, co jest wykluczone zważywszy, że przepis art. 33 ustawy zawiera odesłania w sprawach w niej nie uregulowanych do przepisów K.p.a.

W rozpoznawanej sprawie można uznać, że skarżący, będący właścicielami działki nr B k.m. [...] w D. oraz Agencja Własności Rolnej Skarbu Państwa, wykonująca uprawnienia właściciela w stosunku do działki nr A k.m. [...] w S. na zasadach określonych w ustawie z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 107, poz. 464), złożyli zgodny wniosek o zamianę gruntów. Ponadto skarżący w motywach wniosku wskazali, że leżąca odłogiem działka nr A k.m. [...] w S., usytuowana pomiędzy innymi gruntami użytkowanymi rolniczo, a wymianie podlegać będzie działka znacznie oddalona od posiadanego gospodarstwa. W tym kontekście można mówić o poprawieniu w drodze wymiany rozłogu gruntów skarżących.

Organy obydwu instancji, uzasadniając odmowę wszczęcia postępowania wymiennego, nie podawały żadnej z przesłanek przedmiotowych wynikających z art. 2 ust. 2 ustawy. Nie wskazywano aby na proponowanych do wymiany gruntach znajdowały się wymienione w tym przepisie zakłady lub obiekty, by prowadzono tam eksploatację kopalin bądź użytkowano grunty na cele gospodarki rybackiej albo by grunty te przeznaczone były na cele specjalne. Organy, opierając się o przepis art. 22 ust. 1 ustawy, przyjęły natomiast, że postępowanie wymienne jest niedopuszczalne z uwagi na przeznaczenie w planie zagospodarowania przestrzennego znacznej części działki nr A k.m. [...] w S. na cele inne niż rolnicze.

W ocenie Sądu, nie można uznać, że wskazywane przez organy przeznaczenie gruntów na cele inne niż rolnicze tj. na drogę oraz zaplecze usługowe rolnictwa jest przeznaczeniem na cele specjalne, o którym mowa w art. 2 pkt 4 ustawy. Jak słusznie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 2 czerwca 1996 r. (sygn. akt II SA 125/94, ONSA z 1996 r., nr 3, poz.120) "ustawa nie wyjaśnia, co należy rozumieć przez pojęcie "przeznaczone na cele specjalne", a zwłaszcza "cele specjalne". Mamy tu niewątpliwie do czynienia ze zwrotem o niedookreślonym znaczeniu. W słowniku języka polskiego (Mały słownik języka polskiego, Warszawa 1968) słowo "specjalny" określono jako odrębny, szczególny, wyjątkowy, osobliwy". W dalszej części uzasadnienia tego wyroku przyjęto, że określenie "przeznaczone" należy odnosić zarówno do gruntów dopiero przeznaczonych w planach zagospodarowania przestrzennego na cel specjalny, jak i grunty już zajęte na taki cel.

Ponadto podkreślić także przyjdzie, że gdyby ustawodawca chciał wyłączyć z postępowania scaleniowego lub wymiennego wszystkie grunty przeznaczone w planach zagospodarowania przestrzennego na cele inne niż rolnicze, użyłby wprost takiego sformułowania.

Poza tym zwrócić należy również uwagę na treść art. 34 ustawy, zawierającego słownik pojęć na użytek ustawy, który w pkt 1 stanowi, że ilekroć w ustawie jest mowa o gruntach bez bliższego określenia, a takie sformułowanie użyte zostało przez ustawodawcę w przepisie art. 5 ust. 1 ustawy, należy przez to rozumieć zarówno nieruchomości rolne, jak i grunty leśne oraz grunty pod wodami, drogami, terenami kolejowymi, a także nieużytki. Z tego względu nie można mówić o ograniczeniu celu wymiany do racjonalnego ukształtowania wyłącznie rozłogów gruntów rolnych.

Konkludując należy stwierdzić, że podstawą odmowy wszczęcia postępowania wymiennego mogły być jedynie przesłanki możliwe do badania na wstępnym etapie postępowania dotyczącego wymiany gruntów tj. przesłanki podmiotowe bądź ustalenie zaistnienia któregoś z rodzajów wyłączeń przedmiotowych, natomiast powoływany przepis art. 22 ust. 1 ustawy, uprawniający organ do prowadzenia szczegółowego badania celu wymiany pod kątem uwzględnienia zapisów planu zagospodarowania przestrzennego, jest unormowaniem dotyczącym projektu wymiany, który to projekt sporządza się dopiero na dalszym etapie postępowania wymiennego, po wszczęciu tego postępowania i podlega on ocenie organu w postępowaniu rozpoznawczym.

W rozpoznawanej sprawie doszło do odmowy wszczęcia postępowania wymiennego bez ustalenia czy zachodzą wyłączenia przedmiotowe wynikające z art. 2 ust. 2 ustawy, czym naruszony został obowiązek wyjaśnienia wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie w sprawie oraz rozpatrzenia całego materiału dowodowego określony w art. 7 i 77 K.p.a. Natomiast przepis art. 22 ust. 1 ustawy, uprawniający organ do prowadzenia szczegółowego badania sprawy pod kątem uwzględnienia zapisów planu zagospodarowania przestrzennego, jest unormowaniem dotyczącym projektu wymiany, który to projekt sporządza się dopiero w dalszym etapie postępowania wymiennego, po jego wszczęciu i na tym merytorycznym etapie rozpoznawania sprawy podlega on ocenie organu.

Mając powyższe na uwadze należało uznać, że doszło do naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, stąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), uchylono zaskarżoną decyzję. Na podstawie art. 135 wskazanej ustawy uchylono decyzję pierwszej instancji.

Zalecenia do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań.

Rozstrzygnięcie zawarte w punktach 2 i 3 wyroku oparte jest o przepis art. 152 powołanej wyżej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz art. 55 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.) w zw. z art. 97 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.).