Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2030/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-02-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6369 Inne o symbolu podstawowym 636
Hasła tematyczne: Zabytki
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 217 w zw.z  art. 219
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), , Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska – Rzepecka, Sędzia WSA Bożena Więch - Baranowska, Protokolant spec. Monika Pietruszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 lutego 2014 r. sprawy ze skargi M. I. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] lipca 2013 r. l.dz. [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia skargę oddala


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia [...] lipca 2013 r. znak [...] Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego - po rozpatrzeniu zażalenia M. I. na postanowienie działającego z upoważnienia Prezydenta [...] Miejskiego Konserwatora Zabytków z dnia [...].11.2012 r., znak: [...],[...], odmawiające wydania zaświadczenia, iż budynek produkcyjny - fermentownia, położony przy ul. [...] w [...], wpisany do rej. zabytków pod nr [...], jest utrzymywany i konserwowany zgodnie z przepisami ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami - utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że M. I. pismem z dnia [...].09.2012 r. zwróciła się do Miejskiego Konserwatora Zabytków w [...] o wydanie zaświadczenia, iż budynki położone przy ul. [...] w [...] są utrzymywane zgodnie z przepisami ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Następnie, pismem z dnia [...].10.2012 r., ograniczyła zakres żądania jedynie do budynku fermentowni. Miejski Konserwator Zabytków w [...] postanowieniem z dnia [...].11.2012 r. odmówił wydania zaświadczenia. M. I. złożyła zażalenie na to postanowienie, podnosząc, że wykonane dotychczas prace budowlane związane z remontem dachu i elewacji budynku przy zabytku oraz poniesione w związku z tym koszty uzasadniają wydanie zaświadczenia.

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego po rozpoznaniu zażalenia podzielił stanowisko organu pierwszej instancji, iż budynek produkcyjny - fermentownia, położony przy ul. [...] w [...], nie jest utrzymywany i konserwowany zgodnie z przepisami ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.

Organ wskazał, że zaświadczenie jest wydawane w postępowaniu uregulowanym w sposób szczególny w przepisach działu VII Kpa. Jest to postępowanie uproszczone, w którym postępowanie wyjaśniające przeprowadza się w ograniczonym zakresie, spełnia bowiem inną rolę niż w postępowaniu zwykłym. Nie zmierza ono do wyjaśnienia i ustalenia wszelkimi dostępnymi środkami dowodowymi, wszelkich okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, a pełni pomocniczą rolę przy ustalaniu treści zaświadczenia, gdyż główną rolę pełnią tu dane z ewidencji rejestrów i zbioru dokumentów lub danych.

Podniósł, że zgodnie z art. 7 ust 1. pkt 6 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych przesłanką zwolnienia nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków od podatku od nieruchomości jest fakt jej utrzymania i konserwacji zgodnie z przepisami o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Wskazał, że stosownie do art. 5 pkt 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, na właścicielu lub posiadaczu zabytku spoczywa obowiązek zapewnienia warunków prowadzenia prac konserwatorskich, restauratorskich i robót budowlanych przy zabytku. Zapewnienie warunków prowadzenia tych działań ma na celu realizację obowiązku określonego w art. 5 pkt 3, tj. zabezpieczenia i utrzymania zabytku oraz jego otoczenia w jak najlepszym stanie.

Organ podkreślił, że wprawdzie właścicielka wykonała remont dachu, jednakże stanu obiektu stwierdzonego podczas przeprowadzonych w dniu [...].10.2012 r. oględzin nie można określić mianem "jak najlepszego". W szczególności, zarówno z protokołu oględzin, jak również ze znajdującej się w aktach sprawy dokumentacji fotograficznej, nie wynika, aby zostały przeprowadzone roboty budowlane związane z remontem elewacji omawianego budynku. Odnosząc się do argumentacji zawartej w zażaleniu organ podkreślił, że o kondycji zabytku świadczy jego stan techniczny, a nie ilość nakładów finansowych poniesionych na jego utrzymanie.

Skargę na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z [...] lipca 2013 r. złożyła M. I., zarzucając naruszenie prawa materialnego - art. 5 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami; naruszenie przepisów postępowania: art. 6, art. 7, art. 8, art. 77, art. 80 i art. 219 Kpa.

W ocenie skarżącej, od dnia nabycia nieruchomości przy ul. [...] w [...] do chwili obecnej, wykonuje ona wszelkie zobowiązania wynikające z ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Skarżąca podniosła, że w świetle ustaleń dokonanych przez Miejskiego Konserwatora Zabytków w [...] podczas wizji lokalnych w dniu [...].10.2012 r., [...].10.2012 r. oraz w dniu [...].04.2013 r., a także z zebranej dokumentacji fotograficznej oraz faktur, dokumentujących wydatki poniesione w 2012 r. na przedmiotowy budynek, wynika jednoznacznie, iż skarżąca prowadziła i zakończyła w 2012 r. roboty budowlane mające na celu zabezpieczenie i utrzymanie zabytku oraz jego otoczenia w jak najlepszym stanie (art. 5 ust. 3 ww. ustawy) i część tych prac została zakończona. Zdaniem skarżącej nie można zatem zgodzić się ze stwierdzeniem organu II instancji, iż stanu obiektu nie można określić mianem "jak najlepszego".

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, badając prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu na podstawie art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. - zwanej dalej p.p.s.a.).

W sprawie niniejszej tego rodzaju uchybienia nie wystąpiły co czyni skargi nieuzasadnionymi.

Przedmiotem oceny Sądu w rozpatrywanej sprawie było postanowienie z dnia [...] lipca 2013 r. znak [...] Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, którą utrzymano w mocy postanowienie Miejskiego Konserwatora Zabytków w [...] z dnia [...] listopada 2012 r., znak: [...],[...], odmawiające wydania zaświadczenia, iż budynek produkcyjny - fermentownia, położony przy ul. [...] w [...], wpisany do rej. zabytków pod nr [...], jest utrzymywany i konserwowany zgodnie z przepisami ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.

Przepisy dotyczące postępowania w sprawie wydawania zaświadczeń zamieszczone zostały w dziale VII kodeksu postępowania administracyjnego.

Stosownie do art. 217 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. Zaświadczenie wydaje się, jeżeli: 1) urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa, 2) osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego Art. 218 § 2 k.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające.

Zgodnie z jednolitym poglądem doktryny i orzecznictwa, postępowanie o wydanie zaświadczenia nie jest postępowaniem administracyjnym w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a., a jedynie ma charakter administracyjny a to z uwagi na stosujące je organy i na jedną z prawnych form działania, do których się ono odnosi. Postępowanie to ma charakter uproszczony - nie prowadzi się w nim postępowania dowodowego w trybie przepisów działu II k.p.a. W postępowaniu tym organ administracji o niczym nie rozstrzyga. (tak M. Jaśkowska (w:) M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz LEX 4. wydanie, wyd. LEX a Wolters Kluwer business, kom. do art. 217, także wyroki NSA z 21 października 2010 r. I OSK 630/10, LEX nr 745278, WSA z dn. 31.08. 2010 r., II SAB/Ol 56/10, Lex nr 756122).,

W ramach postępowania o wydanie zaświadczenia powinny być natomiast stosowane ogólne zasady k.p.a. - zasada prawdy obiektywnej, zasada pisemności, zasada udzielania informacji, przepisy dotyczące postanowień i zażaleń. Użyty przez ustawodawcę w art. 218 § 2 k.p.a. zwrot "w niezbędnym zakresie" oznacza, że postępowanie wyjaśniające ma się ograniczyć do przeprowadzenia takich i tylko takich ustaleń, które pozwolą na urzędowe potwierdzenie faktów lub stanu prawnego, na podstawie zgromadzonych przez organ dokumentów. Z przepisu art. 218 § 2 k.p.a. wynika, że ustawodawca uczynił wyraźną różnicę pomiędzy postępowaniem dowodowym w postępowaniu administracyjnym zmierzającym do wydania rozstrzygnięcia w sprawie administracyjnej, a postępowaniem wyjaśniającym, koniecznym niekiedy do wydania za świadczenia. Niezbędne jest dlatego w tym miejscu podkreślenie, że o zakresie postępowania o wydanie zaświadczenia zawsze będzie decydować treść wniosku osoby ubiegającej się o wydanie zaświadczenia. Wynika to także a faktu, że postępowanie o wydanie zaświadczenia wszczyna się wyłącznie na wniosek, który jednak nie wszczyna postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 1 k.p.a. Organ administracji publicznej jest związany treścią żądania osoby ubiegającej się o wydanie zaświadczenia i nie jest władny go zmieniać w treści wydanego zaświadczenia, potwierdzając inne fakty lub stan prawny aniżeli wymienione w żądaniu, albo dowolnie modyfikować to żądanie w postanowieniu o odmowie wydania zaświadczenia. Zaświadczenie jest bowiem aktem wiedzy organu a nie aktem woli i nie ma charakteru prawotwórczego, Nie jest decyzją administracyjną, nie tworzy nowego stanu prawnego a jedynie potwierdza istnienie określonego stanu faktycznego lub prawnego.

Przepis art. 219 k.p.a. stanowi, że odmowa wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Odmowa wydania zaświadczenia może nastąpić w następujących przypadkach:

a) organ, do którego skierowano żądanie wydania zaświadczenia jest niewłaściwy w tej sprawie;

b) osoba ubiegająca się o wydanie zaświadczenia nie wykazała interesu prawnego w urzędowym potwierdzeniu faktów lub stanu prawnego;

c) brak przepisu prawa, który wymagałby urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego;

d) organ nie dysponuje danymi pozwalającymi na wydanie zaświadczenia;

e) organ nie może spełnić żądania odnośnie do treści zaświadczenia ze względu na zasób posiadanych danych, lub f) ze względu na zakaz wynikający z przepisów prawa.

Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28.08.2013r. , IOSK 605/12 zgodnie z art. 217 k.p.a. mianem zaświadczenia można określić urzędowe poświadczenie określonych faktów lub stanu prawnego. Za jego pomocą organ stwierdza, co mu jest wiadome, nie rozstrzyga jednak żadnej sprawy. Zaświadczenie jest pochodną istniejących faktów lub stanu prawnego i wraz ze zmianą tych faktów lub stanu prawnego zaświadczenie staje się nieaktualne i może być wydane nowe, odpowiadające aktualnemu stanowi prawnemu lub aktualnym faktom. Możliwe jest zatem ponowne wydanie zaświadczenia w tej samej sprawie, bez uprzedniego korygowania czy unieważnienia pierwotnie wydanego zaświadczenia, z tego względu, że jest ono rodzajem czynności faktycznej, a te nie korzystają z powagi rzeczy osądzonej.

Stosownie do art. 7 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (j.t. Dz. U. Nr 95, poz. 613 z późn. zm.). -zwalnia się od podatku od nieruchomości grunty i budynki wpisane indywidualnie do rejestru zabytków, pod warunkiem ich utrzymania i konserwacji, zgodnie z przepisami o ochronie zabytków, z wyjątkiem części zajętych na prowadzenie działalności gospodarczej. W związku z tym, że przepis art. 7 ust. 1 pkt 6 u.p.o.l. nawiązuje do ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 z późn. zm.) przytoczyć należy treść art. 5 ww. ustawy. Zgodnie z nim opieka nad zabytkiem sprawowana przez jego właściciela lub posiadacza polega w szczególności na zapewnieniu warunków naukowego badania i dokumentowania zabytku; prowadzenia prac konserwatorskich, restauratorskich i robót budowlanych przy zabytku, zabezpieczenia i utrzymania zabytku oraz jego otoczenia w jak najlepszym stanie; korzystania z zabytku w sposób zapewniający trwałe zachowanie jego wartości; popularyzowania i upowszechniania wiedzy o zabytku oraz jego znaczenia dla historii i kultury. Wynika z niego, że istotę zachowania polegającą na "utrzymywaniu" zabytku zgodnie z przepisami o ochronie zabytków można sprowadzić do przestrzegania w szczególności tych przepisów, które nakładają na właściciela zabytku obowiązek realizacji działań wynikających z definicji opieki nad zabytkami spoczywającej na właścicielu, a zatem zabezpieczenie i utrzymanie zabytku oraz jego otoczenia w jak najlepszym stanie i korzystanie z zabytku w sposób zapewniający trwałe zachowanie jego wartości.

Przekładając powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy uznać, iż rozstrzygnięcia organów obu instancji są prawidłowe.

Nieruchomość przy ul. [...] w [...] podlega ochronie prawnej na podstawie wpisu do rejestru zabytków nr [...], decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] z dnia [...] kwietnia 2000r. Wpis ten obejmuje dwa budynki tj, Budynek administracyjny oraz fermentownię , stanowiące pozostałość dawnej Wytwórni Win [...] założonej w [...] w I połowie XIX wieku. Zaznaczenie wymaga, iż zmodyfikowany wniosek skarżącej dotyczył wydania zaświadczenia o określonej treści jedynie w odniesieniu do budynku fermentowni.

Ustalenia faktyczne dokonane w uproszczonym postępowaniu wyjaśniającym przede wszystkim w oparciu o oględziny budynku dokonane w dniu [...] października 2012r.wykazały , iż budynek fermentowni jest nieużytkowany i w trakcie remontu dachu ( w dacie wydania postanowienia z dnia [...] listopada 2012r. remont był zakończony a roboty odebrane). Jednocześnie jednak organ stwierdził: znaczne ubytki tynków, spękania murów i rozwarstwienie cegieł, ubytki muru na elewacjach Znaczne osłabienie konstrukcji ze względu na wieloletnie zamakanie przez nieszczelny dach. Liczne spękania ścian i stropów, zacieki , zawilgocenia i zagrzybienia, które wymagają osuszenia , dezynfekcji oraz izolacji przeciwwilgociowej. W murach zewnętrznych stwierdzono uszkodzenia górnej partii ściany szczytowej od strony podwórza, uszkodzenia gzymsowania, spękania, ubytki tynków oraz oszklenia okien.

Jak stwierdził organ remont dachu nie zabezpieczy budynku przed kapilarnym podciąganiem wilgoci oraz utrzymywaniem się jej w strukturze murów, ani nie wpłynie na polepszenie stanu już uszkodzonych partii budynku.

Powyższe ustalenia doprowadziły organ do zasadnego wniosku, iż nie można w chwili obecnej uznać, że budynek fermentowni jest utrzymany i konserwowany zgodnie z ustawą o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.

Uznając, iż w świetle ustawy prace konserwatorskie to działania mające na celu zabezpieczenie i utrwalenie substancji zabytku i zahamowanie procesu jego destrukcji, mając na uwadze stwierdzony stan obiektu, nie można uznać aby skarżąca doprowadziła swoim działaniem do całkowitego zahamowania procesu destrukcji oraz przeprowadziła wszelkie roboty mające na celu jego " jak najlepsze utrzymanie".

Słusznie więc organy przyjęły, iż niemożliwym jest wydanie skarżącej zaświadczenia żądanej treści.

Odnosząc się do zarzutów skargi należy wskazać, iż Sad nie podziela tezy o naruszeniu przez organy art. 6, 7 , 77 i 80 kpa zwłaszcza , iż jak to zostało wykazane wyżej w tym quasi postępowaniu również postępowanie wyjaśniające jest ograniczone. W sprawie niniejszej jednak organ przeprowadził oględziny przy udziale skarżącej, z której to czynności sporządzono protokół podpisany miedzy innymi przez M. I., stanowiące kluczowym dowodem pozwalającym na ustalenie stanu faktycznego.

Przedłożone do odwołanie faktury potwierdzają wykonanie na zlecenia skarżącej remontu dachu, której to okoliczności organy nie kwestionują, stwierdzając jednocześnie, iż działania te nie są wystarczające do wydanie zaświadczenia żądanej treści.

W tym stanie rzeczy, na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji wyroku.