Wyrok NSA, sygn. akt OSK 1814/04
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2005-07-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6090 Budownictwo wodne, pozwolenie wodnoprawne
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 185 par. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Teza: Starosta jest uprawniony do wydawania zezwoleń na budowę, lecz nie można wywodzić z tego prawa do wydania nakazu rozbiórki.

Kompetencji Starosty do nakazania rozbiórki urządzeń wodnych, wykonanych bez pozwolenia wodno-prawnego, nie można wywodzić z art. 140 ust. 1 w związku z art. 9 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne /Dz.U. nr 115 poz. 1229 ze zm./. Jest to klasyczny przykład domniemania kompetencji organu, naruszający zasady demokratycznego państwa prawnego i legalizmu wyrażone w art. 2 i art. 7 Konstytucji RP.

Organy władzy publicznej w tym również organy administracji publicznej mogą działać jedynie tam, gdzie prawo /ustawy/ je do tego upoważnia i w formach tam przewidzianych.

TEZY

Starosta jest uprawniony do wydawania zezwoleń na budowę, lecz nie można wywodzić z tego prawa do wydania nakazu rozbiórki.

Kompetencji Starosty do nakazania rozbiórki urządzeń wodnych, wykonanych bez pozwolenia wodno-prawnego, nie można wywodzić z art. 140 ust. 1 w związku z art. 9 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne /Dz.U. nr 115 poz. 1229 ze zm./. Jest to klasyczny przykład domniemania kompetencji organu, naruszający zasady demokratycznego państwa prawnego i legalizmu wyrażone w art. 2 i art. 7 Konstytucji RP.

Organy władzy publicznej w tym również organy administracji publicznej mogą działać jedynie tam, gdzie prawo /ustawy/ je do tego upoważnia i w formach tam przewidzianych.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Chróścielewski, Sędziowie NSA Andrzej Gliniecki /spr./, Danuta Tryniszewska-Bytys, Protokolant Agnieszka Majewska, po rozpoznaniu w dniu 15 lipca 2005 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej L. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 września 2004 r. sygn. akt IV SA 3291/02 w sprawie ze skargi Wojewódzkiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w Warszawie Oddział w Warszawie na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 8 lipca 2002 r. [...] w przedmiocie pozwolenia wodnoprawnego 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. zasądza od Wojewódzkiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w Warszawie Oddział w Warszawie kwotę 500 zł(pięćset) na rzecz L. R. tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 14 września 2004 r. sygn. akt IV SA 3291/02 w sprawie ze skargi Wojewódzkiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w Warszawie Oddział w Warszawie na decyzję wojewody Mazowieckiego z dnia 8 lipca 2002 r. [...], uchylił zaskarżoną decyzję.

Jak wynika z uzasadnienia powyższego wyroku, Starosta Piaseczyński decyzją nr [...] z dnia 3 kwietnia 2002 r., wydaną na podstawie art. 140 ust. 1 w związku z art. 9 ust. 1 pkt 25 i ust. 2 pkt 2, art. 64 ust. 5 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. Nr 115, poz. 1229 z późn.zm.), powołanej dalej jako Prawo wodne, nakazał L.R. rozbiórkę na własny koszt, urządzeń regulacyjnych tj. murów oporowych po obu brzegach rzeki Małej oraz mostu – kładki dla pieszych, wykonanych na działce nr ew. [...] (wody płynące rzeka [...]), położonej w miejscowości Konstancin-Jeziorna, przy ul. [...]. Regulacja została wykonana, jak wynika z uzasadnienia decyzji, przez L. R. właściciela działki nr ew. [...], graniczącej z działką nr ew. [...] bez wymaganego przepisami prawa wodnego pozwolenia wodno-prawnego. Wobec powyższego, w myśl art. 64 ust. 5 zakład (podmiot), który wzniósł urządzenie wodne bez wymaganego pozwolenia wodno-prawnego, jest zobowiązany do jego rozebrania na własny koszt.

Odwołanie od powyższej decyzji złożył L.R., zarzucając naruszenie przepisów art. 6, 7, 19, 77, 107 kpa oraz art. 26, 64 ust. 5, 104 ust. 1 i 193 Prawa wodnego, wnosząc o jej uchylenie i umorzenie postępowania w sprawie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu odwołania między innymi kwestionuje się kompetencje Starosty Piaseczyńskiego do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę urządzeń wodnych, gdyż jest on wyłącznie organem właściwym do wydawania pozwoleń wodno-prawnych. Przepisy prawa wodnego nie dają żadnemu organowi uprawnień do wydawania decyzji nakazujących rozbiórkę. W wydanej decyzji nakazuje się rozbiórkę "urządzeń regulacyjnych", takiego pojęcia Prawo wodne nie zna. W art. 9 ust. 1 pkt 19 Prawa wodnego zostało zdefiniowane pojęcie "urządzeń wodnych". W świetle przepisów Prawa wodnego (art. 193) działania skarżącego były całkowicie uzasadnione, gdyż przepis ten obliguje go do utrzymania w należytym stanie wód i urządzeń wodnych., L. R. kilkakrotnie składał wnioski o wydanie pozwolenia wodno-prawnego, którego jednak nie otrzymał.

Wojewoda Mazowiecki po rozpatrzeniu odwołania, decyzją nr [...] dnia 8 lipca 2002 r., wydaną na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 i 2 kpa, stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu decyzji Wojewoda stwierdził, iż mimo tego, że L. R. wykonał urządzenia wodne bez pozwolenia wodnoprawnego, brak było podstaw do wydania przedmiotowej decyzji. Zaskarżona decyzja, zdaniem organu odwoławczego, obarczona jest istotnymi wadami wynikającymi z przepisów prawa materialnego, co stanowi podstawę do stwierdzenia jej nieważności w trybie art. 156 § 1 pkt 1 i 2 kpa. Naruszenie przepisów o właściwości rzeczowej organu powoduje nieważność decyzji bez względu na trafność rozstrzygnięcia. Zaskarżona decyzja wydana została bez podstawy prawnej w zakresie prawa materialnego, a przywołane w niej przepisy, nie uprawniają Starosty Piaseczyńskiego do nałożenia obowiązku wynikającego z zaskarżonej decyzji.

Pismem z dnia 6.08.2002 r. Wojewódzki Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w Warszawie Oddział w Warszawie zwany dalej WZMiUW, wniósł skargę na powyższą decyzję do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o jej uchylenie. Zdaniem wnoszącego skargę, organem właściwym do nakazania rozbiórki urządzeń wodnych, na podstawie przepisów Prawa budowlanego, będzie organ administracji architektoniczno-budowlanej, a starosta jako organ właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego będzie

również właściwy "do wydania decyzji wskazującej na konieczność rozebrania urządzenia wodnego". L. R. naruszył podstawowe przepisy obowiązującego Prawa wodnego i Prawa budowlanego, co "w sposób istotny koliduje ze statutową działalnością Wojewódzkiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w Warszawie".

Na rozprawie w dniu 19.02.2004 r. pełnomocnik L. R. wyraził wątpliwość, czy podmiot wnoszący skargę ma interes prawny w sprawie. W związku z tym, Sąd odroczył rozprawę i wezwał skarżącego do wskazania przepisów prawa materialnego, z których wywodzi swój interes prawny oraz o załączenie statutu. W piżmie z dnia 9.03.2004 r. przesłanym do Sadu Wojewódzki Zarząd MiUW wyjaśnia, iż zgodnie z art. 11 ust. 1 pkt 4 Prawa wodnego, prawa właścicielskie w stosunku do wód publicznych stanowiących własność Skarbu Państwa, wykonuje marszałek województwa jako zadanie z zakresu administracji rządowej. Skarb Państwa jako osoba prawna we wszystkich czynnościach gospodarowania i zarządzania wodami działa przez swoje organy tj. jednostki organizacyjne. W związku z powyższym Sejmik Województwa Mazowieckiego w dniu 29 marca 1999 r. podjął uchwałę Nr [...] w sprawie utworzenia wojewódzkiej samorządowej jednostki organizacyjnej pod nazwą Wojewódzki Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w Warszawie, a uchwałą Nr [...] z dnia 27 listopada 2000 r. nadano statut tej jednostce organizacyjnej. Zarząd Województwa Mazowieckiego uchwałą Nr [...] z dnia 31 marca 1999 r. powołał M. J. N. na stanowisko Dyrektora Wojewódzkiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w Warszawie. Łącznie z powyżej wymienianymi uchwałami, przesłano do Sądu: upoważnienie z dnia 8.05.2003 r. Marszałka Województwa Mazowieckiego dla J. N. – Dyrektora Wojewódzkiego Zarządu MiUW do reprezentowania Marszałka w sprawach objętych art. 11 Prawa wodnego z prawem sybstytucji i pełnomocnictwo z dnia 12.05.2003 r., udzielone przez Dyrektora J. N. dyrektorowi Oddziału Wojewódzkiego Zarządu MiUWOW – P. M.. Pełnomocnik L. R., w nawiązaniu do przesłanej wcześniej korespondencji strony skarżącej, w piśmie z dnia 12.05.2004 r. wniósł o odrzucenie skargi, z powodu braku legitymacji Wojewódzkiego Zarządu MiUWOW do wniesienia skargi.

Podmiot, który wniósł skargę opiera legitymację procesową wyłącznie na statutowych celach swojej działalności, nie występuje we własnym interesie, lecz w interesie innej osoby, jak należy domniemywać w interesie Skarbu Państwa. Zgodnie z art. 33 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym , legitymację procesową do występowania w interesie innej osoby posiada wyłącznie organizacja społeczna, a skarżący taką organizacją nie jest, co wynika z przesłanej uchwały Sejmiku Województwa Mazowieckiego. Status prawny skarżącego całkowicie wyklucza możliwość wszczęcia postępowania sądowo-administracyjnego i uczestnictwa w nim WZMiUW w oparciu o statutową działalność i w interesie innej osoby. Nie do przyjęcia jest również stanowisko zgodnie z którym, skarżący, z upoważnienia Marszałka Województwa, wykonuje jego "prawa właścicielskie w stosunku do wód publicznych", wynikające z art. 11 Prawa wodnego, bowiem żaden przepis Prawa wodnego, ani ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa, nie przewiduje takich możliwości. Zgodnie z art. 45 ust. 1 ww. ustawy zarząd województwa, a nie Marszałek Województwa, wykonuje zadania przy pomocy, między innymi, wojewódzkich samorządowych jednostek organizacyjnych. Legitymację do występowania w interesie Skarbu Państwa posiada wyłącznie Marszałek Województwa bez prawa przeniesienia tego uprawnienia na skarżącego. Marszałek mógł udzielić pełnomocnictwa w sprawie, jednak zgodnie z obowiązującymi przepisami, pełnomocnikiem takim może być wyłącznie osoba fizyczna, nie zaś jednostka organizacyjna samorządu województwa. Z przesłanego do Sądu pełnomocnictwa z dnia 8.05.2003 r. nie wynika jasno, czy ono zostało udzielone J. N. jako osobie fizycznej, czy też osobie, która ma występować w imieniu innego podmiotu nie będącego osobą fizyczną. Skarga w niniejszej sprawie została wniesiona prze WZMiUW czyli jednostkę organizacyjną samorządu województwa, a nie przez P. M., któremu J. N. udzielił substytucji – działając jako osoba fizyczna.

Podobne stanowisko, jak powyżej, przedstawiono w piśmie z dnia 14.07.2004 r. ponadto podnosząc, iż skarga w niniejszej sprawie została wniesiona do Sądu w dniu 9.05.2002 r. a powyżej omawiane upoważnienia, pełnomocnictwa Marszałka Województwa pochodzą z maja 2003 r.

Z uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 września 2004 r. wynika, iż stanowisko Wojewody Mazowieckiego wyrażane w zaskarżonej decyzji jest nieuprawnione, organ nie wykazał, że zaistniały przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji, wymienione w art. 156 § 1 pkt 1 i 2 kpa. W odniesieniu do decyzji pierwszej instancji, Sąd przyjął stanowisko, iż zgodnie z art. 140 ust. 1 Prawa wodnego, starosta jest organem właściwym do wydawania pozwoleń wodnoprawnych a z art. 9 ust. 2 pkt 2 tej ustawy wynika, że przepisy ustawy dotyczące wykonania urządzeń wodnych stosuje się odpowiednio do rozbiórki tych urządzeń. Wobec czego, nie może budzić wątpliwości, iż właściwym organem do wydania decyzji (nakazującej rozbiórkę) o wykonaniu obowiązku wynikającego z art. 64 ust. 5 Prawa wodnego, był Starosta Piaseczyński.

Odnosząc się do zarzutów inwestora, podnoszących brak interesu prawnego po stronie skarżącego, Sąd uznał je za nieuzasadnione. Skarżący na prawach strony brał udział w postępowaniu administracyjnym. Zakres działalności skarżącego wynika ze statutu zatwierdzonego uchwałą nr 70/37/2000 Sejmiku Województwa Mazowieckiego z dnia 27 listopada 2000 r. Nie ulega wątpliwości, iż w statutowo określonych zakresie działania skarżącego, znajdują się również obowiązki wynikające z art. 11 ust. 1 pkt 4 Prawa wodnego, a tworzenie wojewódzkich samorządowych jednostek organizacyjnych, ma na celu wykonywanie zadań przez województwo (art. 8 § 1 ustawy o samorządzie województwa). Wobec powyższego nie może być wątpliwości, iż została wykazana, materialno-prawna podstawa dająca możliwość udziału skarżącego w niniejszym postępowaniu na prawach strony.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł L. R., reprezentowany przez radcę prawnego D. D., zarzucając naruszenie:

- art. 151 w związku z art. 50 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez wydanie wyroku uwzględniającego skargę mimo istniejących przesłanek do jej oddalenia, w postaci braku po stronie Wojewódzkiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w Warszawie Oddział w Warszawie legitymacji do wniesienia skargi,

- art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez nie wyjaśnienia i nie uzasadnienie podstaw prawnych swojego stanowiska w przedmiocie uprawnienia strony skarżącej do wniesienia skargi, a tym samym nie wyjaśnienie i nie uzasadnienie podstaw prawnych podjętego rozstrzygnięcia, uchybienie ww. przepisom postępowania miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Z powyższych względów wnosi się – o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik skarżącego podobnie, jak wcześniej w pismach procesowych wywodzi, że skarżący jako wojewódzka samorządowa jednostka organizacyjna, w świetle art. 50 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), powołanej dalej jako ppsa, nie może mieć własnego interesu prawnego, ani przymiotu strony w tym postępowaniu. Na podstawie art. 11 ust. 1 pkt 4 Prawa wodnego, uprawnienie do wniesienia skargi w niniejszej sprawie, przysługuje Marszałkowi Województwa, działającemu w interesie Skarbu Państwa. Żaden natomiast z przepisów Prawa wodnego, ani ustawy o samorządzie województwa, nie daje Marszałkowi Województwa prawa do udzielania wojewódzkim samorządowym jednostkom organizacyjnym dalszej delegacji w zakresie wykonywania uprawnień właścicielskich Skarbu Państwa w stosunku do wód publicznych.

Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, wszystkich wątpliwości związanych z legitymacją WZMiUW do wniesienia skargi, nie wyjaśnił również Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Z kilku luźnych twierdzeń i przywołań przepisów, nie sposób ustalić toku rozumowania leżącego u podstaw zapadłego rozstrzygnięcia. Można jedynie domniemywać, iż zadaniem Sądu, skarżący działa w ramach uprawnień właścicielskich Skarbu Państwa, z delegacji Marszałka Województwa, udzielanej na podstawie art. 8 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa. Przyjmując taki tok rozumowania należało by przyjąć, iż wszystkie organy i jednostki organizacyjne samorządu wojewódzkiego, mogą całkowicie swobodnie i według swojego wyboru realizować wszelkie zadania, powierzone samorządowi, niezależnie zupełnie od dziedziny, właściwości i ustawowo przyznanego zakresu kompetencji, co było by sprzeczne z art. 2 ust. 1 ww. ustawy.

Sąd również nie dostrzegł tego, że skarga podpisana przez P. M. Dyrektora WZMiUW Oddział w Warszawie została wniesiona do Sądu w dniu 9.08.2002 r. zaś pełnomocnictwo sybstytucyjne zostało udzielone P. M. dopiero w dniu 12.05.2003 r., co należy podnieść niezależnie od dopuszczalności takiego upoważnienia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy.

W pierwszej kolejności Sąd pierwszej instancji powinien wyjaśnić kwestię legitymacji do wniesienia skargi, gdyż to przesądza o dalszej kwestii, jaką w tej sytuacji jest merytoryczne rozpoznanie skargi. Tymczasem, stało się odwrotnie , jak to wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku. Sąd najpierw w miarę obszernie, zajął się oceną merytoryczną zaskarżonego orzeczenia a na końcu w kilku lakonicznych i luźnych stwierdzeniach, ocenił kwestie legitymacji strony skarżącej.

Skarga została wniesiona do sądu administracyjnego w dniu 9.08.2002 r., kiedy to kwestie uprawnień do wniesienia skargi, regulował jeszcze art. 33 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, a od 1 stycznia 2004 r. reguluje to art. 50 ppsa. Zgodnie z aktualnie obowiązującą regulacją, uprawnionymi do wniesienia skargi są dwa rodzaje podmiotów wyróżnione w zależności od tego, czy wnoszą skargę we własnym imieniu – mając własny, indywidualny interes prawy, wynikający z przepisów prawa materialnego (legitymacja materialna), czy też wnoszą skargę w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób – Prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, organizacja społeczna w zakresie swojej statutowej działalności (legitymacja formalna). Uprawnionym do wniesienia skargi może być również inny podmiot, któremu takie prawo przysługuje z mocy ustaw szczególnych. W oparciu o tak przedstawione kryteria wynikające z art. 50 ppsa, Sąd powinien jednoznacznie wyjaśnić, dlaczego i na jakiej podstawie prawnej Wojewódzki Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w Warszawie Oddział w Warszawie, był uprawniony do wniesienia skargi, bo tej wątpliwości, jak słusznie podniesiono w skardze kasacyjnej, nie wyjaśnia sam skarżący (WZMiUW), ani Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Bezspornym jest, że zgodnie z art. 11 ust. 1 pkt 4 Prawa wodnego, marszałek województwa w stosunku do wód publicznych stanowiących własność Skarbu Państwa, w pewnym określonym tam zakresie, wykonuje prawa właścicielskie. Wojewódzki Zarząd Melioracji Wodnych i Urządzeń Wodnych w Warszawie został utworzony jako wojewódzka samorządowa jednostka organizacyjna, uchwałą Sejmiku Województwa Mazowieckiego z dnia 29 marca 1999 r. na podstawie art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa. Statut tej jednostce, gdzie określono jej zadania, został nadany uchwałą Sejmiku Województwa Mazowieckiego z dnia 27 listopada 2000 r. na podstawie art. 18 pkt 20 ww. ustawy o samorządzie województwa. Należy więc zauważyć, że powyżej wymienione uchwały zostały podjęte przed wejściem w życie przepisów Prawa wodnego z dnia 18 lipca 2001 r., z których marszałek województwa wywodzi swoje uprawnienia właścicielskie do wód publicznych stanowiących własność Skarbu Państwa. Zresztą należy zwrócić uwagę, że w żadnej z powyżej wymienionych uchwał Sejmiku Województwa Mazowieckiego, w ich podstawie prawnej, nie powołuje się przepisów Prawa wodnego. Trudno więc w takim przypadku, poszukiwać w zakresie zadań Wojewódzkiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych, określonych w § 3 Statutu, odzwierciedlenia tego co wynika z art. 11 ust. 1 pkt 4 prawa wodnego dla Marszałka Województwa. Brak więc tu umocowania wynikającego z przepisów prawa materialnego. Tymczasem w Dziale VI Prawa wodnego, ustawodawca stworzył system organów administracji rządowej, gdzie między innymi umiejscowił dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej, jako organu administracji rządowej nie zespolonej, który wykonuje swoje zadania przy pomocy regionalnego zarządu gospodarki wodnej i zgodnie z art. 92 ust. 3 pkt 9 Prawa wodnego, do zadań dyrektora należy: "występowanie na prawach strony w postępowaniach administracyjnych, prowadzonych na podstawie przepisów ustawy, w sprawach dotyczących regionu wodnego". Z korespondencji Wojewódzkiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w Warszawie i przesłanych dokumentów, na żądanie Sądu przed rozprawą wynika, że skarżący starał się na różne sposoby wykazać swoją legitymację, odwołując się najpierw do swoich celów statutowych, później do własnego interesu prawnego wreszcie do działania w imieniu Marszałka Województwa, przysyłając prawie po roku od wniesienia skargi pełnomocnictwo i upoważnienie, na co Sąd w ogóle nie zwrócił uwagi w swoich rozważaniach. Tymczasem Sąd powinien dokonywać oceny legitymacji skarżącego w dacie wniesienia skargi. Nie można w świetle podjętego rozstrzygnięcia Sądu i jego uzasadnienia, przemilczeć tej części, która dotyczy merytorycznej oceny zaskarżonej decyzji i decyzji pierwszej instancji. Sąd nie zauważył tego, że Wojewoda Mazowiecki wydając zaskarżoną decyzję pomylił dwa tryby, bowiem rozpatrując odwołanie od decyzji pierwszej instancji orzekł na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 i 2 kpa, zamiast wydać decyzję na podstawie art. 138 § 1 lub§ 2 kpa, niezależnie od rodzaju i wagi naruszenia prawa. Również nie do przyjęcia, w świetle powołanych tam przepisów, jest ocena prawna Sądu, dotycząca decyzji Starosty Piaseczyńskiego, z dnia 3 kwietnia 2002 r., która w oparciu o przepis art. 135 ppsa powinna być także wyeliminowana z obrotu prawnego.

Kompetencji Starosty do nakazania rozbiórki urządzeń wodnych, wykonanych bez pozwolenia wodno-prawnego, nie można wywodzić z art. 140 ust. 1 w związku z art. 9 ust. 2 pkt 2 prawa wodnego. Jest to klasyczny przykład domniemania kompetencji organu, naruszający zasady demokratycznego państwa prawnego i legalizmu wyrażone w art. 2 i 7 Konstytucji RP.

Organy władzy publicznej w tym również organy administracji publicznej mogą działać jedynie tam, gdzie prawo (ustawy) je do tego upoważnia i w formach tam przewidzianych. Gdyby ustawodawca chciał powierzyć staroście kompetencje do nakazywania rozbiórki urządzeń wodnych, to mógł to uczynić w art. 140 ust. 3 Prawa wodnego. Zresztą przykładów przepisów kompetencyjnych w tej ustawie jest więcej np. art. 29 ust.3, 68 ust.3, 83 ust. 2, 85 ust. 3 i 4, 86 ust.1, 107 ust. 7.

Adresatem przepisu art. 64 ust. 5 Prawa wodnego jest "zakład, który wzniósł urządzenie wodne bez wymaganego pozwolenia wodno-prawnego", czyli zgodnie z terminologią Prawa budowlanego – inwestor, a nie starosta. Pojęcie "urządzenia wodnego " zgodnie z art. 9 ust. 19 Prawa wodnego w zasadzie odpowiada pojęciu "budowli" w rozumieniu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego. Ponadto należy wziąć pod uwagę przepisy art. 2 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego i art. 62 ust. 2 Prawa wodnego, w których ustawodawca określił wzajemne relacje pomiędzy oboma ustawami w zakresie ich obowiązywania.

Oczywiście wszystkie powyżej sformułowane uwagi, odnoszące się do merytorycznej oceny Sądu pierwszej instancji, wyrażonej w stosunku do zaskarżonej decyzji i decyzji pierwszej instancji, o tyle będą aktualne w niniejszej sprawie, o ile pozytywnie zostanie rozstrzygnięta kwestia legitymacji do wniesienia skargi, co powinien Sąd rozważyć w pierwszej kolejności.

Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 oraz art. 203 pkt 2 ppsa orzekł, jak w sentencji.