Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 1092/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2011-03-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Odpady
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 7 ust. 1, art. 63 ust. 1, art. 30 ust. 1, 2, 3, 4 i 5
journal: Dz.U. 2007 nr 39 poz 251
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Dybowski Sędziowie WSA Donata Starosta WSA Izabela Bąk – Marciniak (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Joanna Andrzejak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 marca 2011 r. sprawy ze skargi Z. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] października 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] października 2007 r. nr [...] Starosta K. (dalej – Starosta) cofnął firmie Przedsiębiorstwo Wielobranżowe [...] w Z.G. (dalej – przedsiębiorstwo skarżącego) zezwolenie nr [...] z dnia [...] stycznia 2007 r. (dalej – zezwolenie) na prowadzenie działalności w zakresie zbierania odpadów, nadając jednocześnie ww. decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu starosta wskazał, że działalność prowadzona przez Z.R. (dalej – skarżący) prowadzona jest niezgodnie z wydanym zezwoleniem oraz z naruszeniem przepisów art. 7 ust. 1, art. 63 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (t.j. Dz. U. z 2007 r. Nr 39 poz. 251 ze zm., dalej – ustawa o odpadach). Ponadto organ m.in. podkreślił również, że część odpadów składowana jest na terenie, do którego posiadacz odpadów nie ma tytułu prawnego.

W wyniku wniesionego przez skarżącego odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lesznie (dalej – Kolegium w Lesznie, SKO w Lesznie) decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] uchyliło wyżej opisaną decyzję w części oznaczonej w pkt. 1 i w tym zakresie orzekło o cofnięciu skarżącemu prowadzącemu działalność gospodarczą zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie zbierania odpadów (bez odszkodowania), w pozostałym natomiast zakresie Kolegium utrzymało ww. decyzję w mocy.

W piśmie z dnia [...] grudnia 2008 r. skarżący złożył do Kolegium w Lesznie wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty z dnia [...] października 2007 r. Zdaniem skarżącego ww. decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Przede wszystkim - jak podał skarżący - w wyniku zaistnienia siły wyższej, w trakcie składowania odpadów na terenie wyrobiska nastąpiło osunięcie terenu, którego rezultatem było samoistne przemieszczenie się części odpadów na teren działki, do której w owym czasie nie miał tytułu prawnego. Dalej skarżący podniósł, że Starosta nie rozpoznał wniosku o zmianę decyzji dotyczącej zezwolenia na zbieranie odpadów złożonego przez niego w dniu [...] października 2007 r. Zdaniem skarżącego ww. wniosek winien być rozpoznany w ramach postępowania dotyczącego cofnięcia zezwolenia na zbieranie odpadów. Stanowił on bowiem zagadnienie wstępne w tymże postępowaniu.

Decyzją z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] Kolegium w Lesznie odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Starosty z dnia [...] października 2007 r. w sprawie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie zbierania odpadów oraz decyzji Kolegium z dnia [...] stycznia 2008 r.

W dniu [...] marca 2009 r. skarżący złożył do Kolegium w Lesznie wniosek o ponowne rozpatrzenie ww. sprawy.

W wyniku rozpatrzenia wyżej opisanego wniosku Kolegium w Lesznie wydało decyzję nr [...] z dnia 8 kwietnia 2009 r., w której utrzymało w mocy decyzję z dnia [...] lutego 2009 r.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na ww. decyzję złożył w ustawowym terminie skarżący, który w uzasadnieniu powtórzył argumenty zawarte we wniosku o stwierdzenie nieważności i wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Wyrokiem z dnia 18 listopada 2009 r. wydanym w sprawie sygn. akt IV SA/Po 410/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu (dalej – WSA) w punkcie 1. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lesznie z dnia [...] lutego 2009 r., w punkcie 2. natomiast zasądził od Kolegium na rzecz skarżącego kwotę [...] zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że w przedmiotowej sprawie miała miejsce sytuacja, że osoby, które brały udział w wydaniu decyzji z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] o cofnięciu skarżącemu zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie zbierania odpadów, brały następnie udział w postępowaniu mającym za przedmiot kontrolę wydanej przez nich decyzji. W ocenie WSA w składzie orzekającym zarówno w pierwszej instancji jak i drugiej instancji w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] stycznia 2008 r. zasiadały osoby, które brały udział w wydawaniu tej decyzji, co zdaniem Sądu nie jest do pogodzenia z Konstytucyjnymi zasadami jak również ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, w tym z zasadą pogłębiania zaufania do organów państwa czy z zasadą praworządności.

W piśmie z dnia [...] stycznia 2010 r., które wpłynęło do Kolegium w Lesznie, skarżący ponownie powtórzył argumenty zawarte we wcześniejszych pismach. W kolejnym piśmie z dnia [...] marca 2010 r. Skarżący podniósł ponownie, że zasadny był jego wniosek o zmianę warunków magazynowania złożony przed wydaniem decyzji cofającej zezwolenie na prowadzenie działalności i tym bardziej winien on zostać rozpatrzony zanim wydano decyzję. Skarżący powołał się na pismo Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w P. z dnia [...] marca 2010 r., w którym to wskazano, że w trakcie badań przeprowadzonych w 2007 r. nie stwierdzono przekroczenia standardów jakości gleby i ziemi określonych rozporządzeniem w sprawie standardów jakości gleby oraz standardów jakości ziemi.

Pismem z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] Kolegium w Lesznie poinformowało stronę o prawie zapoznania się ze zgromadzoną w sprawie dokumentacją i wypowiedzenia się przed jej ostatecznym rozstrzygnięciem.

Dodatkowo skarżący przedłożył do akt pismo z dnia [...] kwietnia 2010 r., w którym podkreślił przede wszystkim, że w chwili wydawania decyzji cofającej mu zezwolenie na działalność, dokumenty, na jakie oczekuje Starostwo w tzw. postępowaniu dowodowym w kwestii odzysku nie istniały, wobec czego nie mogą mieć wpływu na rozpatrywaną sprawę.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] Kolegium w Lesznie odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Starosty z dnia [...] października 2007 r. w sprawie cofnięcia zezwolenia oraz decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lesznie z dnia [...] stycznia 2008 r.

Pismem z dnia [...] maja 2010 r. skarżący wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy. W zarzutach skarżący podniósł, iż Kolegium zbadało tylko i wyłącznie postępowanie pod kątem "zagadnienia wstępnego", tj. rozpatrzenia wniosku o zmianę decyzji ostatecznej. Tymczasem do innych wniosków skarżącego Kolegium w ogóle się nie odniosło.

Postanowieniem Prezesa Kolegium w Lesznie z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] wyłączono ośmiu członków Kolegium z udziału w niniejszej sprawie. W związku z powyższym Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji postanowieniem z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] wyznaczył Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu (dalej – Kolegium, SKO) do załatwienia sprawy.

Pismem z dnia [...] lipca 2010 r. Kolegium poinformowało strony o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy oraz o możliwości zapoznania się z aktami sprawy.

Decyzją z dnia [...] października 2010 r. [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu (dalej – Kolegium, SKO) utrzymało w mocy decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lesznie z dnia [...] kwietnia 2010 r.

W uzasadnieniu Kolegium przytoczyło podstawy prawne rozstrzygnięcia: art. 7 ust. 1 ustawy o odpadach, oraz art. 30 ust. 1, 2, 3, 4 i 5 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (t.j. Dz. U. z 2007 r. Nr 39 poz. 251 ze zm. - w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania decyzji dot. stwierdzenia nieważności, dalej – ustawa o odpadach w b.o.), art. 63 ust. 1 ustawy o odpadach w b.o., jak również art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2000/98/1071 – j.t. ze zm., dalej - kpa). Następnie wskazało, iż rozpatrując wniosek skarżącego, prowadzącego działalność gospodarczą Kolegium wzięło pod uwagę wszystkie przesłanki stwierdzenia nieważności, o których mowa w art. 156 § 1 kpa i zbadało pod tym kątem całe postępowanie w niniejszej sprawie.

Kolegium wskazało, iż zgodnie z przepisem art. 28 ust. 2 i ust. 3 pkt 1 ustawy o odpadach w b.o., organem właściwym do wydania decyzji zezwalającej na zbieranie odpadów jest starosta właściwy ze względu na miejsce zbierania odpadów. Tym samym, zgodnie z przepisem art. 30 ust. 2 ustawy o odpadach w b.o., Starosta był właściwym organem do wydania decyzji o cofnięciu zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie zbierania odpadów na terenie nieruchomości w C. (dz. nr ewid. [...] i [...], dalej – nieruchomość w C.).

Organ dokonał następnie obszernej analizy przesłanek stwierdzenia nieważności z art. 156 § 1 powołując się na licznie przytoczone orzecznictwo oraz poglądy doktryny.

Rozważając przesłankę stwierdzenia nieważności polegającą na wydaniu decyzji bez podstawy prawnej organ podkreślił, iż w dniu wydania rozstrzygnięcia istniała podstawa prawna do wydania decyzji o cofnięciu (bez odszkodowania) skarżącemu zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie zbierania odpadów - przepis art. 30 ust. 2 i 4 ustawy o odpadach, a zatem nie zachodzi powyższa przesłanka stwierdzenia nieważności polegająca na wydaniu decyzji bez podstawy prawnej.

W zakresie badania czy miało miejsce wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa organ wskazał, iż należy wpierw zdefiniować pojęcie "rażącego naruszenia prawa". Kolegium dokonało analizy tego pojęcia w oparciu o obszernie cytowane orzeczenia oraz piśmiennictwo. Następnie organ stwierdził, iż biorąc pod uwagę przytoczone poglądy doktryny, a także orzeczenia sądów, z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia, gdy rozstrzygnięcie zostało oparte na błędnej interpretacji przepisu, przy czym błąd ten jest oczywisty. W niniejszej sprawie decyzja oparta została o przepisy ustawy o odpadach. Zarówno decyzja Starosty, jak i decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lesznie utrzymująca w mocy decyzję Starosty, zostały oparte o postępowanie dowodowe, które wykazało, iż skarżący, pomimo wezwania z dnia [...] czerwca 2007 r. do niezwłocznego zaprzestania naruszeń posiadanego zezwolenia i przepisów ustawy o odpadach, w dalszym ciągu naruszał przepisy ustawy o odpadach oraz posiadanego zezwolenia (poprzez stworzenie możliwości zanieczyszczenia gruntu poprzez wymywanie odpadów, gdyż miejsce magazynowania nie jest w sposób zgodny z przyjętymi technologiami wyłożone geomembraną; ponieważ teren magazynowania nie jest odgrodzony siatką, osoby trzecie mają dostęp do odpadów; odpady nie są magazynowane selektywnie w pryzmach, zabezpieczonych przed namakaniem i rozmywaniem; odpady są składowane w części na terenie, do którego skarżący nie posiada tytułu prawnego - umowa dzierżawy dotyczy terenu o pow. 100 m x 64 m a odpady składowane są powyżej wysokości 64 m tj. do 100 m długości działki dzierżawionej).

Kolegium wskazało, iż wypełniając wymaganie przepisu art. 30 ust. 1 ustawy o odpadach, organ po przeprowadzeniu kontroli w dniu 5 czerwca 2007 r. dotyczącej prowadzenia przez skarżącego działalności na terenie nieruchomości w C. polegającej na zbieraniu odpadów i stwierdzeniu nieprawidłowości w tym zakresie, najpierw wezwał skarżącego w piśmie z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...] do niezwłocznego zaniechania naruszeń ustawy o odpadach i wydanego w dniu [...] stycznia 2007 r. zezwolenia, a następnie - wobec braku reakcji ze strony skarżącego, wszczął z urzędu postępowanie administracyjne mające na celu cofnięcie wydanego zezwolenia bez odszkodowania.

Jednocześnie tutejsze Kolegium podkreśla, że okoliczność, iż skarżący nie posiadał tytułu prawnego do całości terenu, na którym składowane były odpady, nie stanowiła jedynej i wyłącznej przesłanki do cofnięcia zezwolenia. Starosta zwrócił również uwagę, że po pierwsze teren, na którym składowane były odpady nie był ogrodzony w całości, po drugie magazynowane odpady nie były odpowiednio zabezpieczone przed rozwiewaniem i przemieszczaniem, po trzecie nie były one składowane w sposób uporządkowany, a po czwarte powierzchnia składowania odpadów nie była w całości wyłożona geomembraną.

Zarówno w swoich pismach, jak i we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżący nie kwestionuje istniejących w dniu wydania decyzji uchybień - tj. przesunięcia hałdy odpadów na teren, do którego nie posiadał tytułu prawnego (a więc niezgodnego z prawem i posiadanym zezwoleniem magazynowania odpadów w sposób powodujący nieplanowane rozprzestrzenianie się odpadów); niezabezpieczenia terenu, na którym odpady są magazynowane (brak siatki lub jakiegokolwiek innego ogrodzenia uniemożliwiającego lub utrudniającego dostęp do odpadów); magazynowania nieposelekcjonowanych odpadów w pryzmach, niezabezpieczonych przed namakaniem i rozmywaniem. Biorąc pod uwagę, iż organ wezwał skarżącego do niezwłocznego usunięcia naruszeń a skarżący nic w tym zakresie nie zrobił stwierdzić należy, iż słusznie wydano decyzję o cofnięciu zezwolenia. Wskazać także należy, że do cofnięcia zezwolenia na zbieranie odpadów wystarczy wykazanie przez organ, iż prowadzący działalność, pomimo wcześniejszego wezwania, w dalszym ciągu narusza posiadane zezwolenie lub przepisy ustawy.

Oceniając z kolei całość postępowania Kolegium wskazało, iż wniosek skarżącego o zmianę decyzji ostatecznej nie stanowi zagadnienia wstępnego, gdyż w czasie kiedy został złożony toczyło się postępowanie w sprawie cofnięcia posiadanego zezwolenia na zbieranie odpadów. Tryb postępowanie wyrażony w art. 155 kpa, jak podkreślono, ma służyć jedynie ocenie przez organ administracji czy za zmianą decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 4.11.2008 r., sygn. akt VI SA/Wa 1614/08). Tymczasem postępowanie dotyczące cofnięcia zezwolenia prowadzone na podstawie art. 30 ust. 2 ustawy o odpadach dotyczy stwierdzenia czy podmiot prowadzący działalność w dalszym ciągu, pomimo wezwania, w dalszym ciągu narusza przepisy ustawy lub postanowienia posiadanego zezwolenia. Biorąc pod uwagę powyższe Kolegium stwierdziło, że cofnięcie zezwolenia w niniejszej sprawie (szereg naruszeń posiadanego zezwolenia i przepisów ustawy o odpadach) powoduje, iż postępowanie w sprawie zmiany decyzji ostatecznej jest bezprzedmiotowe, gdyż decyzja ta przestała obowiązywać z chwilą nadania rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji cofającej zezwolenie a następnie decyzji Kolegium w Lesznie, które częściowo zmieniło decyzję organu I instancji i orzekło co do istoty, a w pozostałym zakresie utrzymało decyzję organu I instancji w mocy.

Wbrew twierdzeniom skarżącego - cofnięcie zezwolenia następuje nie tylko w wyniku naruszeń przepisów ustawy ale także w wyniku naruszeń posiadanego zezwolenia. Odnosząc się z kolei do zarzutu dotyczącego badań wskazujących na brak przesłanek do stwierdzenia, iż składowane odpady są niebezpieczne, podzielając pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu (wyrok z dnia 2 czerwca 2010 r., sygn. akt IV SA/Po 44/10), stwierdzić należy, iż zmiana kodu odpadu nie może następować po wszczęciu postępowania dotyczącego cofnięcia posiadanego zezwolenia. Skarżący miał możliwość wykazania przed organem administracji, iż nastąpiła zmiana właściwości odpadów a tym samym zasadna jest zmiana kodu odpadu. Skarżący złożył wniosek o zmianę posiadanego zezwolenia dopiero po wszczęciu postępowania w sprawie jego cofnięcia a ponadto, skoro wcześniej (jego zdaniem) istniały przesłanki do innej kwalifikacji odpadu mógł już wcześniej wystąpić o zmianę a nie dopuścić do sytuacji w której narusza przepisy ustawy o odpadach i posiadane zezwolenie.

Kolegium stwierdziło, iż organ I instancji nie naruszył rażąco żadnych przepisów prawa. Ponadto wskazało, iż sprawa nie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej decyzją ostateczną, tym samym nie zachodzi przesłanka stwierdzenia nieważności z przepisu art. 156 §1 pkt 3 kpa. Jednocześnie decyzja została skierowana do strony postępowania a więc nie zachodzi przesłanka stwierdzenia nieważności z art. 156 §1 pkt 4 kpa. Jak również Kolegium stwierdziło, iż w zaistniałym stanie prawnym i faktycznym nie zachodzi przesłanka stwierdzenia nieważności z art. 156 §1 pkt 5, 6 i 7 kpa., gdyż decyzja była wykonalna (wywoływała skutki prawne w innych postępowaniach), wykonanie decyzji nie wywołałoby czynu zagrożonego karą i nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa.

Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wniósł skarżący pismem z dnia [...] grudnia 2010 r. Skarżący wniósł o uchylenie decyzji drugoinstancyjnej oraz stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] października 2007 r. Skarżący zarzucił uchybienie zasadom ogólnym oraz szczegółowym przepisom kpa, co do rzetelnego traktowania strony i postępowania, a konkretnie naruszenie art. 7 i 8 oraz art. 75, 77, 78, 80, art. 107 § 3 oraz art. 156. Wskazał, iż sposób prowadzonego postępowania i zaskarzona decyzja uchybiają Konstytucji RP, jeśli chodzi o praworządność i prawo obywatela do sprawiedliwego osądu. Rozstrzygnięcia organów stoją w sprzeczności z art. 74 oraz 86 Konstytucji. Ponadto zarzucono, iż SKO podeszło do sprawy w sposób formalistyczny; nie dokonano własnej analizy i posłużono się ocenami innych organów; nie zbadano zgodności rozstrzygnięć formalnych ze stanem faktycznym; ewidentne sprzeczności pominięto. Wskazano, iż sprawy nie rozpoznano: uzasadnienie zawiera liczne pomyłki, pominięcia i nieprawdy co do faktów i zdarzeń; pominięto te aspekty oraz dowody, które przeczą tezie o racjach organu i konieczności ochrony trwałości decyzji; zignorowano ewidentną sprzeczność podstawy decyzji z dnia [...].10.2007 r. ze stanem faktycznym w chwili jej wydania. Skarżący postawił również zarzut, iż "uzasadnienie decyzji oparte na tak zbudowanym i okrojonym materiale ma jednak postać ustaleń i stwierdzeń kategorycznych, co drastycznie wypacza obraz sprawy". A także, że nie zbadano prowadzonego przez organ postępowania i nie dostrzeżono manipulowania procedurami i dokumentami, pobieżnie i pozornie wejrzano w sprawę w sytuacji, gdy decyzja Starosty była wydana ze świadomością sprzeczności z prawem; zafałszowanie dokumentacji było celowe. Skarżący skonstatował, iż Kolegium zadowoliło się upozorowaniem formalnej zgodności procedur; nie zapoznało się z ustawą o odpadach; pomija jej istotę, treść i przeznaczenie. Skarżący podniósł, iż nie zajęto się merytorycznie sprawą, na gruncie prawa materialnego, jakim jest ustawa o odpadach, będąca podstawą działań w sprawie, co ma zasadniczy wpływ na rozstrzygnięcie; pominięto art. 28, który ogranicza swobodę ustalania przez organ dodatkowych warunków zezwolenia i zawęża ją do określonych sytuacji; nie zbadano, czy ustawowa sytuacja (potrzeba) zachodziła w chwili wydania decyzji cofającej zezwolenie, art. 63 zlekceważono, zalegalizowano jego zastosowanie w podstawie decyzji, co jest nadużyciem wobec faktów i przepisu (w sposób oczywisty nie zachodziło jego złamanie w chwili wydania decyzji). Skarżący podkreślił, iż "organ miał dowód usunięcie wcześniejszego, a niezawinionego naruszenia"; art. 63 nie mógł być podstawą zastosowania art. 30, zaś "art. 30. zastosowano formalistycznie: literalnie, z pominięciem treści, w oderwaniu od ustawy, a zwłaszcza art.28., z którym jest powiązany wprost Artykuł służący ochronie środowiska użyto dla ochrony woli organu, bez jej merytorycznego i ustawowego umocowania". Dalej skarżący kontynuował, iż "umocowania tego nie zbadano merytorycznie"; nie badano, czy rzeczywiście zachodziło zagrożenie, stąd nie odniesiono się do dowodów, że tak nie było; dowody organ posiadał, jeszcze sprzed postępowania; także wytworzone na własne zlecenie, a istnienie obu zataił. Po wtóre - nie rozpatrzono prawidłowości decyzji w kontekście celów i strat dla środowiska, a tym samym wymagań i celów ustawy o odpadach, jak też i wymaganej przez kpa racjonalności i celowości działań i decyzji. Skarżący wskazał, iż z nieodwracalną szkodą dla środowiska działania jego uniemożliwiono, choć były możliwe i właściwe inne rozstrzygnięcia. W związku z powyższym skarżący repetował, iż w świetle przytoczonej przez SKO wykładni art. 156 kpa badanie prawidłowości prowadzonego postępowania, jego wpływu na decyzję oraz związku rozstrzygnięć ze skutkami było nieodzowne. Podobnie też zgodności decyzji ze stanem faktycznym, w kontekście zastosowanej podstawy prawnej. W obszernym uzasadnieniu skargi skarżący wielokrotnie powtarzał treść wskazanych zarzutów i argumentował za nimi reasumując i stwierdzając, iż zostało rażąco naruszone prawo, co winno być zauważone w zwykłym trybie odwoławczym, jednak skarżący nie ze swej winy uchybił o jeden dzień terminowi, którego mu nie przywrócono, stąd sprawa toczy się kilka lat. Wycofanie z obiegu decyzji będzie mniejszą społeczną szkodą (ucierpi jedynie zasada trwałości decyzji) niż jej utrzymanie, które będzie rzeczywistą stratą dla praworządności i środowiska. Z uwagi na uprawnienia Sądu skarżący wniósł o rozciągnięcie postępowania na kwestię stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] października 2007 r.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów skarżącego Kolegium wskazało, iż są one bezzasadne i nie zasługują na uwzględnienie. Kolegium podkreśliło, iż skarżący w dalszym ciągu kwestionuje sposób nadawania kodów odpadom nałożony przez przepisu ustawy o odpadach, co było już przedmiotem postępowania przez Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w sprawach o sygnaturach: IV SA/Po 44/10, IV SA/Po 45/10, IV SA/Po 46/10 i IV SA/Po 47/10. Kolegium wskazało, iż w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przedstawiło analizę wszystkich przesłanek stwierdzenia nieważności, przy czym dokonało analizy w oparciu o materiał znajdujący się w aktach sprawy. Skarżący, zdaniem Kolegium, naruszył szereg przepisów ustawy o odpadach, zaś stwierdzenie nieważności ma na celu wyeliminowanie m.in. decyzji rażąco naruszających prawo. Spór skarżącego z organem opiera się na odmiennej interpretacji przepisów ustawy o odpadach oraz subiektywnym poczuciu skarżącego pokrzywdzenia przez organy administracji. SKO nie znalazło podstaw do stwierdzenia nieważności skarżonej decyzji. Kolegium podkreśliło, iż obowiązkiem skarżącego było zabezpieczenie terenu, na którym magazynowane były odpady, w szczególności zaś powinny być one magazynowane w sposób uniemożliwiający ich swobodne przemieszczanie na działki sąsiednie. Odnoście zmiany kodu odpadów, w ślad za Wojewódzkim Sądem Administracyjnym , organ stwierdził, iż to wytwórca odpadu nadaje mu kod. Skarżący nie posiadał zezwolenia na odzysk odpadów, a posiadane zezwolenie nie uprawniało go do wytwarzania odpadów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu.

Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej – ppsa), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 ppsa).

Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w nim naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 i 2 ppsa).

Zgodnie z art. 156 kpa stwierdza się nieważność decyzji, która:

1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości,

2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa,

3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną,

4) została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie,

5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały,

6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą,

7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.

Na wstępie podkreślenia wymaga fakt, że kontroli Sądu została poddana decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] października 2010 r. wydana w postępowaniu nieważnościowym, w wyniku którego odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji Starosty K.ego z dnia [...] października 2007 r. cofającej zezwolenie nr [...] z dnia [...] stycznia 2007 r. na prowadzenie działalności w zakresie zbierania odpadów. Postępowanie wszczynane na podstawie art. 157 § 2 kpa jest jednym z postępowań nadzwyczajnych, dających możliwość wzruszenia decyzji ostatecznej. Jest ono samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą jest jedynie ustalenie, czy kwestionowana decyzja jest dotknięta jedną z wad określonych w art. 156 § 1 kpa. To oznacza, że prowadzone w trybie nadzoru postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie ma na celu ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy, a jedynie wyjaśnienie czy decyzja jest niezgodna z prawem obowiązującym w dacie jej wydania, a niezgodność ta odpowiada co najmniej jednej z ustawowo określonych przesłanek.

Zdaniem Sądu, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu prawidłowo uznało i uzasadniło, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek wymienionych enumeratywnie w art. 156 § 1 kpa, uzasadniających stwierdzenie nieważności decyzji Starosty, a w szczególności nie można przyjąć, że kwestionowana decyzja została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 kpa).

W orzecznictwie sądów administracyjnych powszechnie przyjmuje się, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. W konsekwencji stwierdzenie nieważności może dotyczyć tylko przypadków ewidentnego bezprawia, którego nigdy nie można usprawiedliwiać ani tolerować (por. wyrok NSA z dnia 9 września 1998 r., sygn. II SA 1249/97). W okolicznościach niniejszej sprawy Sąd nie dopatrzył się tego rodzaju naruszeń.

Wydanie decyzji bez podstawy prawnej oznacza sytuację, w której organ administracji publicznej wydał decyzje, gdy nie ma przepisu prawnego umocowującego administrację publiczną do działania, albo gdy przepis jest, lecz nie spełnia wymagań podstawy prawnej działania organów administracji polegającego na wydawaniu decyzji administracyjnych i postanowień, rozumianych jako indywidualne akty administracyjne zewnętrzne (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2010, s. 595).

W rozpoznawanej sprawie wbrew twierdzeniom skarżącego, istniała podstawa prawna do wydania decyzji o cofnięciu zezwolenia. Przepisy te w zaskarżonej decyzji wskazał sam organ. I tak, zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy o odpadach posiadacz odpadów jest obowiązany do postępowania z odpadami w sposób zgodny z zasadami gospodarowania odpadami, wymaganiami ochrony środowiska oraz planami gospodarki odpadami. Zgodnie z art. 30 ust. 1, 2, 3, 4 i 5 ustawy o odpadach w b.o., jeżeli posiadacz odpadów, który uzyskał zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie odzysku, unieszkodliwiania, zbierania odpadów, lub prowadzący działalność w zakresie transportu odpadów, narusza przepisy ustawy lub działa niezgodnie z wydanym zezwoleniem, właściwy organ wzywa go do niezwłocznego zaniechania naruszeń. Jeżeli posiadacz odpadów, o którym mowa wyżej, mimo wezwania, nadal narusza przepisy ustawy lub działa niezgodnie z wydanym zezwoleniem, właściwy organ cofa to zezwolenie w drodze decyzji bez odszkodowania. Cofnięcie zezwolenia, o którym mowa wyżej, powoduje wstrzymanie działalności objętej tym zezwoleniem. Decyzji, o której mowa wyżej, właściwy organ może nadać rygor natychmiastowej wykonalności, uwzględniając potrzebę bezpiecznego dla środowiska zakończenia działalności. Posiadacz odpadów, pomimo wstrzymania prowadzonej działalności, jest obowiązany do usunięcia jej skutków na własny koszt.

Zgodnie z art. 63 ust. 1 ustawy o odpadach w b.o., magazynowanie odpadów może odbywać się na terenie, do którego posiadacz odpadów ma tytuł prawny.

Należy również przyznać słuszność organowi, iż w skardze skarżący po raz kolejny kwestionuje sposób nadawania kodów odpadom nałożony przez przepisu ustawy o odpadach. Kwestia ta, jak słusznie wskazało Kolegium, była już przedmiotem postępowania przez Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w sprawach o sygnaturach: IV SA/Po 44/10, IV SA/Po 45/10, IV SA/Po 46/10 i IV SA/Po 47/10.

Zarzuty skargi są w części niekonkretne i na tyle ogólnikowe, że nie poddają się kontroli Sądu (por. "sposób prowadzonego postępowania i decyzja uchybiają Konstytucji RP, jeśli chodzi o praworządność i prawo obywatela do sprawiedliwego osądu" bez ich konkretyzacji); część spośród nich winna być skierowana do innych organów wymiaru sprawiedliwości (np. prokuratury) – np. zarzuty dotyczące niszczenia dowodów; część zarzutów opartych jest subiektywnym poczuciu niesprawiedliwość po stronie skarżącego, a zatem są to zarzuty niemerytoryczne, nie podlegające kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Wreszcie część zarzutów służy kwestionowaniu decyzji z dnia [...] października 2007 r., które to zarzuty podniesione być winny na etapie weryfikowania tej decyzji w normalnym toku postępowania. Postępowanie zaś o stwierdzanie nieważności decyzji jest, jak wskazano, postępowaniem nadzwyczajnym, nie zwykłym trybem kwestionowania rozstrzygnięć. Nie może służyć uruchamianiu niejako kolejnego trybu odwoławczego. Intencją skarżącego, czego nie ukrywa, jest kwestionowanie prawidłowości decyzji z dnia [...] października 2007 r., ponieważ się z nią nie zgadza. Nie taki jednak jest cel postępowania nieważnościowego. Postępowanie to ma służyć wyeliminowaniu z obiegu prawnego rozstrzygnięć dotkniętych wadami kwalifikowanymi i w konsekwencji przede wszystkim ochronę w szerszym tego słowa znaczeniu, aniżeli ochrona interesu samego tylko skarżącego – ochronę interesu społecznego.

W zakresie zaś, w którym skarżący zarzuca Kolegium uchybienie zasadom postępowania administracyjnego przy wydawaniu decyzji o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji – Sąd nie dopatrzył się naruszeń, które mogłyby skutkować uchyleniem zaskarżonych decyzji, czy też stwierdzeniem ich nieważności. W szczególności uzasadnienie decyzji z dnia 28 października spełnia wymogi, o których mowa m.in. w art. 107 § 1 i § 3. Sąd nie podziela również zarzutów skargi w zakresie naruszenia zasad ogólnych postępowania wyrażonych w art. 7, 8, 75, 77, 78 i 80 kpa.

Uwzględnienie skargi przez stwierdzenie nieważności decyzji lub postanowienia następuje w wypadku ustalenia, że zaskarżony akt jest dotknięty jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. (por. Komentarz do art.145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.02.153.1270), [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LEX, 2009, wyd. III.). Sąd stwierdza, iż nie dopatrzył się podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] października 2007 r., w konsekwencji uznał, iż Kolegium w obu decyzjach (decyzja z [...] kwietnia 2010 r. oraz utrzymująca ją w mocy decyzja z dnia [...] października 2010 r.) prawidłowo odmówiło stwierdzenia nieważności rzeczonej decyzji. Jednocześnie postępowanie odpowiadało standardom postępowania wynikającym z kpa, jak również uzasadnienia zaskarżonych decyzji odpowiadają prawu.

W powyższych okolicznościach, Sąd na podstawie art. 151 ppsa skargę oddalił.