Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 953/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-06-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art/. 72 ust. 3 i 4
journal: Dz.U. 2008 nr 199 poz 1227
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Grzegorz Rząsa (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Jarosław Łuczaj sędzia WSA Aneta Dąbrowska po rozpoznaniu w dniu 2 czerwca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi [...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2020 r., [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie przedłużenia ważności decyzji w sprawie określenia środowiskowych warunków realizacji przedsięwzięcia oddala skargę.


UZASADNIENIE

I. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej spawie jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej: "SKO" lub "Kolegium" lub "organ II instancji") z [...] lutego 2020 r., [...] (dalej: "zaskarżone postanowienie") uchylające postanowienie Burmistrza Miasta i Gminy [...] (dalej: "Burmistrz" lub "organ I instancji") z [...] grudnia 2019 r., [...] i umarzające postępowanie pierwszej instancji w całości, którego przedmiotem była odmowa przedłużenia (do 10 lat, tj. do 31 października 2023 r.) ważności wydanej przez Burmistrza decyzji z [...] września 2013 r., [...] na rzecz spółki [...] Sp. z o. o. z siedzibą w [...] (dalej: "spółka" lub "skarżąca" lub "inwestor") o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia budowy farmy elektrowni wiatrowych na terenie gminy [...] polegającego na budowie maksymalnie 14 elektrowni wiatrowych o łącznej mocy zespołu do 28 MW wraz z infrastrukturą towarzyszącą na terenie gminy [...] (dalej: "przedsięwzięcie").

II. Zaskarżone postanowienie zostało oparte na następujących ustaleniach faktycznych i ocenach prawnych.

II.1.1. Pismem z 30 kwietnia 2012 r. skarżąca zwróciła się z wnioskiem do Burmistrza w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia.

II.1.2. Burmistrz decyzją z [...] września 2013 r., [...] określił środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia. Przedmiotowa decyzja stała się ostateczna w dniu 31 października 2013 r.

II.1.3. Spółka wnioskiem z 20 kwietnia 2017 r. zwróciła się do Burmistrza o wydanie postanowienia stwierdzającego, że realizacja przedsięwzięcia, dla którego ww. organ wydał decyzję z [...] września 2013 r., [...] o środowiskowych uwarunkowaniach, przebiega etapowo oraz nie zmieniły się warunki określone w tej decyzji.

II.1.4. Postanowieniem z [...] lipca 2018 r., [...] Burmistrz odmówił stwierdzenia, że realizacja przedsięwzięcia objętego decyzją Burmistrza z [...] września 2013 r., [...] o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, przebiega etapowo oraz nie zmieniły się warunki określone w tej decyzji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że pomimo wezwania spółka nie wykazała, że realizacja przedsięwzięcia przebiega etapowo. W ocenie organu I instancji wskazane przez wnioskodawcę działania, tj. "zatwierdzenie przez mieszkańców dróg stanowiących infrastrukturę drogową" oraz "zabezpieczenie całej infrastruktury technicznej w postaci kabli średniego napięcia poprzez podpisanie umów zawarcia służebności przesyłu", to działania daleko niewystraszające, aby można było mówić, że realizacja inwestycji polegającej na budowie 14 elektrowni wiatrowych przebiega etapowo. W sprawie brak jest również przesłanek do stwierdzenia, że nadal aktualne są warunki realizacji przedsięwzięcia określone w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Organ I instancji zwrócił uwagę, że doszło do zmiany przepisów prawa w związku z wejściem w życie ustawy z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych (Dz. U. z 2016 r., poz. 961, dalej: "ustawa wiatrakowa"), która to ustawa określiła nowe warunki realizacji przedsięwzięcia wprowadzając minimalną odległość budynku mieszkalnego albo budynku o funkcji mieszanej, w skład którego wchodzi funkcja mieszkaniowa - od elektrowni wiatrowej, która musi być równa lub większa od dziesięciokrotności wysokości elektrowni wiatrowej mierzonej od poziomu gruntu do najwyższego punktu budowli, wliczając elementy techniczne, w szczególności wirnik wraz z łopatami. Określone w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach lokalizacje turbin nie spełniają tego warunku, gdyż najbliższa planowana elektrownia wiatrowa względem zabudowy zagrodowej zlokalizowana jest w odległości nie mniejszej niż 380 m. Dlatego też nie można zdaniem organu uznać, że aktualne są warunki realizacji przedsięwzięcia określone w decyzji środowiskowej.

II.1.5. Po rozpatrzeniu zażalenia na ww. postanowienie SKO postanowieniem z [...] sierpnia 2018 r., [...] uchyliło zaskarżone postanowienie w całości i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu, Kolegium wskazało, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach jest jednym z pierwszych etapów procesu inwestycyjnego, stanowiącym swoiste "rozstrzygnięcie wstępne" w procesie realizacji planowanego przedsięwzięcia, a jej wydanie stanowi przesłankę warunkującą możliwość ubiegania się o wydanie innych decyzji niezbędnych dla jego realizacji, jak chociażby decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu lub decyzji o pozwoleniu na budowę niezbędnych do faktycznego rozpoczęcia prac. Etapowa realizacja polega na podzieleniu przedsięwzięcia na etapy, które są realizowane w różnym czasie. W takim przypadku dla poszczególnych etapów uzyskuje się (na bazie jednej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach) kilka decyzji o charakterze inwestycyjnym. W przypadku przedmiotowego przedsięwzięcia, z przyczyn natury technicznej inwestycja musi być realizowana etapowo, poczynając od budowy dróg dojazdowych do inwestycji, następnie realizowaniu linii elektroenergetycznych, zapewniających przyłączenie farmy wiatrowej do sieci elektroenergetycznych, a końcowo wykonaniu fundamentów, na których ostatecznie zostaną posadowione maszty elektrowni wiatrowych. Ponadto poszczególne etapy inwestycji mogą być realizowane w różnym czasie. Co więcej, spółka wskazała na przewidzianą już w raporcie etapową budowę farmy - najpierw 11 elektrowni, następnie kolejne trzy turbiny, a dodatkowym etapem będzie budowa stacji elektroenergetycznej. SKO stwierdziło, że powyższe okoliczności powinny być ustalone przez organ I instancji, przy udziale inwestora, który obowiązany jest do współpracy przy wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy. Jeżeli zaś zachodzi konieczność zachowania w tajemnicy wskazach w zażaleniu wiadomości chronionych tajemnicą przedsiębiorstwa lub koniecznością ochrony danych osobowych, to inwestor uprawniony jest do zanonimizowania dokumentów lub utajnienia tych części dokumentów, które zawierają tajemnicę przedsiębiorstwa. Idąc dalej, SKO podniosło, że obowiązek współdziałania w wyjaśnieniu wszystkich okoliczności sprawy ciążący na wnioskodawcy, nie zwalnia jednak organu od obowiązku przeprowadzenia szczegółowego postępowania dowodowego, aczkolwiek bierność strony może być zinterpretowana na jej niekorzyść. Tymczasem, jak zwróciło uwagę Kolegium, organ I instancji nie podjął żadnej próby wyjaśnienia stanu sprawy we własnym zakresie, w szczególności nie ustalił, czy inwestor wystąpił do właściwego starosty o wydanie decyzji zatwierdzających projekty budowlane i udzielające pozwolenia na budowę linii kablowych dla poszczególnych turbin, czy na budowę dróg dojazdowych. Zadaniem Burmistrza było ustalenie, czy inwestor nie poprzestał wyłącznie na uzyskaniu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, ale podjął kolejne kroki zmierzające do realizacji planowanej inwestycji. Nadto, SKO ustaliło, że z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika, iż w ocenie organu I instancji realizacja inwestycji naruszy normy odległościowe określone w przepisie art. 4 ustawy wiatrakowej. Według SKO organ I instancji nie wskazał jednak, jaki związek mają przepisy tej ustawy z warunkami określonymi w decyzji środowiskowej. W ocenie tej pominął także, że decyzja Burmistrza z [...] września 2013 r., [...] o środowiskowych uwarunkowaniach, jest rozstrzygnięciem ostatecznym, a z żadnego przepisu ustawy wiatrakowej nie wynika, iż zawarte w niej uwarunkowania mają zastosowanie do spraw już ostatecznie zakończonych. Dlatego SKO za uzasadniony uznało zarzut spółki, że organ I instancji z naruszeniem zasady przekonywania i wbrew wymogom, co do treści uzasadnienia postanowienia, umotywował swoje stanowisko, co do braku aktualności warunków realizacji przedsięwzięcia określonych w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. SKO stwierdziło także, że organ I instancji nie uwzględnił specyfiki sprawy administracyjnej o przedłużenie mocy obowiązującej decyzji środowiskowej, która z jednej strony ma charakter odrębny względem sprawy o ustalenie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia, ale z drugiej niewątpliwie jest akcesoryjna względem postępowania w sprawie środowiskowych uwarunkowań. Wzajemne powiązanie obu postępowań przejawia się tym, że w postępowaniu o przedłużenie ważności decyzji środowiskowej uprawnienia strony przysługują tym wszystkim podmiotom, które były legitymowane do udziału w postępowaniu głównym. Skoro zatem postępowanie w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte na wniosek jednej ze stron, to stosownie do art. 61 § 4 k.p.a. organ powinien zawiadomić wszystkie osoby będące stronami w sprawie, a więc wszystkie osoby, które były stronami postępowania o wydanie decyzji środowiskowej. Ponadto organ II instancji zauważył, że w sprawie doszło do naruszenia art. 10 k.p.a. wskutek niepowiadomienia stron o zakończeniu postępowania dowodowego i niepoinformowania stron o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań przed wydaniem decyzji. Naruszenie ww. obowiązków stanowi naruszenie ogólnej zasady czynnego udziału stron w postępowaniu, co stanowi kwalifikowaną wadę procesową uzasadniającą uchylenie zaskarżonego aktu i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Wątpliwości SKO wzbudziła także prawidłowość doręczenia stronom postępowania postanowienia organu I instancji z [...] lipca 2018 r.

II.1.6. Na skutek zaskarżenia ww. postanowienia SKO, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z 15 stycznia 2019 r., IV SA/Wa 2741/18 oddalił skargę inwestora. WSA stwierdził, iż organ rozstrzygający musi dokonać ustaleń stanu faktycznego w zakresie czy z wnioskiem wystąpił uprawniony podmiot oraz czy zachowano termin, o którym mowa w art. 72 ust. 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2020 r., poz. 283 ze zm., dalej jako: "ustawa o ocenowa"). WSA podniósł, iż nie budzi wątpliwości uprawnienie inwestora do wystąpienia z rzeczonym wnioskiem, jak również na moment orzekania nie upłynął termin o którym mowa w powołanym powyżej przepisie. Sąd równocześnie uznał, iż termin ten upłynie 31 października 2019 r. Odnosząc się zaś bezpośrednio do oceny procedowania przed organem I instancji WSA zobowiązał organ I instancji przy ponownym prowadzeniu postępowania do uwzględnienia, iż realizacja przedsięwzięcia przebiega etapowo oraz przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, które umożliwi organowi I instancji zajęcie stanowiska (uwzględniającego informacje na temat stanu środowiska i możliwości realizacji warunków wynikających z decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach), czy warunki realizacji przedsięwzięcia określone w decyzji z dnia [...] września 2013 r. są aktualne. Jednocześnie WSA nakazał uwzględnić, iż stronami postępowania w trybie art. 74 ust. 4 ustawy ocenowej są podmioty legitymowane do udziału w postępowaniu głównym, a w sprawie ma zastosowanie art. 74 ust. 3 ustawy ocenowej w zw. z art. 49 k.p.a., przywołując na poparcie swojego poglądu stosowne orzecznictwo sądów administracyjnych.

II.2. Postanowieniem z [...] grudnia 2019 r., [...] Burmistrz odmówił przedłużenia (do 10 lat od uprawomocnienia się, tj. 31 października 2023 r.) ważności wydanej przez organ decyzji znak [...] z dnia [...] września 2013 r. o środowiskowych uwarunkowaniach ze względów formalnych. W uzasadnieniu postanowienia organ I instancji wskazał, iż postanowił odmówić pozytywnego załatwienia wniosku z dwóch przyczyn. Po pierwsze, z powodu upływu terminu, do którego możliwe jest otrzymanie postanowienia we wnioskowanym zakresie, wskazując, iż termin ten upłynął po 31 października 2019 r. Po drugie, Burmistrz wskazał, że procedura ofertowa w zakresie powołania biegłego zakończyła się anulowaniem zapytania ofertowego w związku z tym, iż cena najkorzystniejszej oferty przewyższyła wartość jaką zamawiający zamierzał przeznaczyć na realizację zadania.

II.3. Na skutek wniesionego zażalenia, postanowieniem z [...] lutego 2020 r., [...] Kolegium orzekło o uchyleniu postanowienia Burmistrza z [...] grudnia 2019 r., [...] i umorzeniu postępowania w pierwszej instancji. W pierwszej kolejności, SKO podniosło, że w niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wydał wyrok z 15 stycznia 2019 r., IV SA/Wa 2741/18, w którym zawał wiążące wskazówki co do dalszego trybu postępowania, jednocześnie dając wiążącą wykładnię w zakresie określenia kręgu stron postępowania jak również sposobu doręczenia postanowienia wydawanego w trybie art. 72 ust. 4 ustawy ocenowej. Nadto, Sąd wskazał, iż dla prawidłowego procedowanie konieczne jest dokonanie ustaleń faktycznych w zakresie podmiotu uprawnionego do wystąpienia z wnioskiem o przedłużenie ważności decyzji środowiskowej jak również określenia terminu, do którego możliwe jest wydanie postanowienia w przedmiocie wskazanym powyżej, podnosząc, iż na moment procedowania nie było wątpliwości, że nie upłynął termin o którym mowa w art. 72 ust. 3 ustawy ocenowej. Jednocześnie, Kolegium podniosło, iż zgodnie z art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Jednocześnie zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. W konsekwencji Kolegium przyjęło, iż przy ponownym rozpoznawaniu wniosku o przedłużenie ważności decyzji środowiskowej może dokonywać odmiennej oceny prawnej aniżeli ta, która została wyrażona w prawomocnym wyroku Sądu, jak również nie może pomijać wskazówek co do dalszego postępowania w sprawie. Ta ogólna zasada doznaje jednak ograniczenia w sytuacji, gdy dochodzi do zmiany stanu prawnego na mocy którego dane rozstrzygniecie zapadło lub też zmianie ulega stan faktyczny sprawy. W ocenie Kolegium należy przyjąć, iż upływ czasu pomiędzy wydaniem wyroku przez Sąd a rozstrzyganiem przez organ I instancji doprowadził do zmiany okoliczności faktycznych w sprawie i to w zasadniczym i kluczowym dla rozstrzygnięcia sprawy aspekcie. Kolegium podniosło, że upływ materialnoprawnego terminu określonego w art. 72 ust. 3 ustawy ocenowej powoduje, iż niemożliwym było wydanie w sprawie postanowienia wyrażającego stanowisko o treści określonej w art. 72 ust. 4 ustawy ocenowej. Skoro zaś upływ tego terminu (po 31 października 2019 r.) nastąpił dopiero po wydaniu orzeczenia z dnia 15 stycznia 2019 r. to według SKO należało uznać, iż wskazania Sądu co do dalszego procedowania w zakresie uwzględniania, iż przedsięwzięcie przebiega etapowo oraz przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, które umożliwi organowi I instancji zajęcie stanowiska (uwzględniającego informacje na temat stanu środowiska i możliwości realizacji warunków wynikających z decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach), czy warunki realizacji przedsięwzięcia określone w decyzji z dnia [...] września 2013 r. są aktualne, nie mogły pozostać w mocy, a organ zobowiązany był wziąć z urzędu pod uwagę upływ rzeczonego w sprawie terminu, co de facto determinuje kierunek rozstrzygnięcia w sprawie. Co prawda, w ocenie Kolegium organ I instancji naruszył art. 72 ust. 4 i 4a ustawy ocenowej w zw. z art. 123 k.p.a. poprzez wydanie postanowienia o następującej treści "odmówić przedłużenia (do 10 lat od uprawomocnienia się, tj. 31 października 2013 r.) wydanej przez organ decyzji znak: [...] z dnia [...] września 2013 r. o środowiskowych uwarunkowaniach ze względów formalnych" i tym samym wydał postanowienie, którego sentencja niezgodna jest z przepisami ustawy, niemniej jednak powyższe nie mogło skutkować przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia, a jedynie wyeliminowaniem postanowienia z obrotu prawnego w takim kształcie i wydaniem w istocie postanowienia o umorzeniu postępowania na zasadzie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Według SKO, dalsze prowadzenie postępowania jest bezprzedmiotowe i tym samym konieczne było umorzenie postępowania w sprawie. Kolegium zauważyło również, iż co prawda z przyczyn wskazanych powyżej oraz w powyżej opisanym zakresie wyrok Sądu z 15 stycznia 2019 r. utracił charakter wiążący ze względu na zmianę okoliczności faktycznych, to jednak teza o tożsamości stron postępowania zakończonego wydaniem decyzji z dnia [...] września 2013 r. oraz sposobem jej doręczenia jest nadal aktualna a organ I instancji nie naruszył w tym względzie przepisów ustawy ocenowej w zw. z odpowiednimi regulacjami k.p.a. Organ II instancji, konstatując przyznał, że w realiach niniejszej sprawy termin określony w art. 72 ust. 3 i 4 ustawy ocenowej upłynął z dniem 31 października 2019 r., a organ I instancji procedując po tej dacie winien był umorzyć postępowanie jako bezprzedmiotowe i niemożliwym było merytoryczne rozstrzyganie sprawy. Kolegium zauważa przy tym, iż uzasadnienie postanowienia w zakresie podstaw merytorycznych odmowy jest błędne, albowiem trudno jest uznać brak pozyskania biegłego w sprawie jako okoliczność merytoryczną. SKO, na marginesie zwróciło uwagę, iż nie doszło również do naruszenia art. 12 § 1 k.p.a., które miałoby wpływ na wynik sprawy, albowiem okoliczności faktyczne dawały asumpt do twierdzenia, iż organ I instancji nie dysponował wystarczającym czasem na prawidłowe i merytoryczne zajęcie stanowiska i nawet przedłużenie terminu jej rozpatrzenia do dnia 31 grudnia 2019 r., biorąc pod uwagę fakt uzyskania akt sprawy przez organ I instancji w dniu 2 października 2019 r. na skutek ich przekazania przez Sąd do Kolegium w dniu 30 września 2019 r. oraz bacząc na stopień skomplikowania sprawy nie zmieniały sytuacji prawnej Inwestora. Ten zaś winien mieć świadomość charakteru terminu określonego w art. 72 ust. 3 i 4 ustawy ocenowej i skutków jego upływu.

III.1. Pismem z 26 marca 2020 r. spółka wniosła skargę na postanowienie SKO z [...] lutego 2020 r., [...] wnosząc o jego uchylenie wraz z postanowieniem Burmistrza z [...] grudnia 2019 r., [...]. Jednocześnie zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie:

1. art. 72 ust. 4 ustawy ocenowej poprzez błędne przyjęcie, że w niniejszej sprawie brak jest podstaw do wydania stanowiska o aktualności warunków realizacji przedsięwzięcia określonych w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach Burmistrza z [...] września 2013 r.;

2. art. 7 k.p.a. poprzez pominięcie zasady słusznego interesu obywateli przy ustalaniu normy prawnej będącej podstawą wydanego rozstrzygnięcia;

3. art. 7a § 1 k.p.a. z uwagi na nierozstrzygnięcie wątpliwości co do treści normy prawnej będącej podstawą rozstrzygnięcia na korzyść strony;

4. art. 8 § 1 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania i wydanie rozstrzygnięcia w sposób powodujący utratę zaufania do władzy publicznej;

5. art. 2 Konstytucji RP poprzez wydanie rozstrzygnięcia niezgodnego z zasadą demokratycznego państwa prawnego i wynikających z niej zasad pochodnych: zasady ochrony zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa oraz zasadą ochrony praw słusznie nabytych.

Strona skarżąca podniosła, że w niniejszej sprawie organy obu instancji uznały, że z uwagi fakt, iż od dnia uostatecznienia się decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach z dnia [...] września 2013 r. upłynęło 6 lat nie ma możliwości wyrażenia przedmiotowego stanowiska. Konstatacja ta oparta jest wyłącznie na wykładni językowej art. 72 ust. 4 zd. 1 ustawy ocenowej, którego treść sugeruje, że warunkiem przedłużenia ważności decyzji środowiskowej jest uzyskanie przez stronę stanowiska organu o aktualności warunków realizacji przedsięwzięcia w terminie 6 lat od dnia uostatecznienia się decyzji, natomiast bez znaczenia pozostaje moment złożenia wniosku o wyrażenie przedmiotowego stanowiska. Takie rozumienie ww. przepisu stoi wg skarżącej jednak w sprzeczności z wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP zasadą demokratycznego państwa prawnego i wynikającymi z niej zasadami pochodnymi (zasadą ochrony zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa oraz zasadą ochrony praw słusznie nabytych), a także ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego: zasadą pogłębiania zaufania stron do władzy publicznej, zasadą uwzględniania słusznego interesu obywateli oraz zasadą rozstrzygania wątpliwości co do treści normy prawnej na korzyść strony. Skarżąca podniosła, iż naruszeniu ww. zasad świadczy dobitnie stan faktyczny niniejszej sprawy, w której spółka wystąpiła do Burmistrza o wydanie stanowiska w dniu 20 kwietnia 2018 r., a więc na półtora roku przed upływem 6-letniego terminu określonego w art. 72 ust. 4ustawy ocenowej. To na skutek wadliwie prowadzonego postępowania przez Burmistrza przedmiotowy termin zdążył upłynąć przed wydaniem prawidłowego postanowienia w sprawie, mimo że na mocy art. 35 § 1 k.p.a. organ zobowiązany był do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Spółka podniosła, że przekroczenie ustawowego terminu przez Burmistrza nastąpiło dwukrotnie, to jest zarówno po złożeniu wniosku, jak i przy ponownym rozpatrywaniu sprawy. Skarżąca podniosła, że w przedstawionym stanie faktycznym nie powinno więc budzić wątpliwości, że przedstawiona przez organy obu instancji wykładnia art. 72 ust. 4 zd. 1 ustawy ocenowej nie spełnia obowiązujących w postępowaniu administracyjnym standardów konstytucyjnych i proceduralnych, bowiem nie do zaakceptowania jest sytuacja, w której organ administracji wydając rozstrzygnięcie po terminie określonym w ustawie, a następnie wykorzystując niedoskonałość ustanowionych przepisów, ze swojego zaniechania wywodzi negatywne skutki dla strony postępowania. Z uwagi na powyższe organy obu instancji powinny w niniejszej sprawie uwzględnić brak winy po stronie skarżącej i podjąć starania celem ustalenia treści normy prawnej zawartej w art. 72 ust. 4 zd. 1 ustawy ocenowej, która byłaby zgodna z przywołanymi powyżej zasadami wynikającymi z Konstytucji RP i k.p.a. Według spółki, nawet w przypadku dość jednoznacznych przepisów prawa organ ma obowiązek zważyć, czy wynik przeprowadzonej przez niego wykładni jest adekwatny do rzeczywistości, zgodny z zasadami współżycia społecznego i zasadami ustroju politycznego oraz czy podpowiada intencją prawodawcy. Organy obu instancji powyższemu obowiązkowi nie podołały i ograniczając się wyłącznie do wykładni językowej przepisu wydały rozstrzygnięcia niezgodne z obowiązującymi w postępowaniu administracyjnym standardami konstytucyjnymi i proceduralnymi. Prawidłowo przeprowadzona wykładnia art. 74 ust. 4 zd. 1 ustawy ocenowej, według skarżącej powinna prowadzić do konkluzji, że upływ określonego w tym przepisie 6-letniego terminu po złożeniu wniosku o wydanie stanowiska w sprawie nie powoduje niemożności wyrażenia stanowiska o aktualności warunków realizacji przedsięwzięcia określonych w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Spółka wskazała, że odstąpienie od wykładni językowej jest dopuszczalne, jeżeli przemawiają za tym nader istotne argumenty lub gdy wykładnia językowa przepisu prowadziłaby do wniosków absurdalnych. Konkludując swoje rozważania, skarżąca wskazała, że SKO, jak również organ I instancji, dokonały błędnej wykładni art. 74 ust. 4 zd. 1 ustawy ocenowej, przez co wydały rozstrzygnięcia sprzeczne z tym przepisem, a ponadto sprzeczne z wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP zasadą demokratycznego państwa prawnego i wynikającymi z niej zasadami pochodnymi (zasadą ochrony zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa oraz zasadą ochrony praw słusznie nabytych), a także ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego: zasadą pogłębiania zaufania stron do władzy publicznej, zasadą uwzględniania słusznego interesu obywateli oraz zasadą rozstrzygania wątpliwości co do treści normy prawnej na korzyść strony.

III.2. W odpowiedzi na skargę datowanej na dzień 27 kwietnia 2020 r., Kolegium wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując swoją dotychczasową argumentację.

IV. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

IV.1. Skarga jest bezzasadna i podlega oddaleniu (art. 151 p.p.s.a.).

IV.2. Na wstępie należy przypomnieć, że w sprawie dotyczącej przedłużenia ważności decyzji środowiskowej z [...] września 2013 r. ([...]) zapadł już prawomocny wyrok WSA w Warszawie. Otóż Sąd ten wyrokiem z 15 stycznia 2019 r., IV SA/Wa 2741/18 oddalił skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] sierpnia 2018 r., [...] uchylające w całości postanowienie Burmistrza z [...] lipca 2018 r., [...] i przekazujące sprawę do ponownego rozpoznania. Jak wynika z treści art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażona w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. W związku z tym, organ I jak i II instancji oraz orzekający aktualnie Sąd Wojewódzki są związane oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w przywołanym wyroku WSA. Reguła wyrażona w art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że ani organ administracji publicznej, ani sąd, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane. Konsekwencją związania sądów oceną prawną wyrażoną w prawomocnym wyroku jest to, iż stanowisko sądu pierwszej instancji, który rozpoznaje skargę strony od ponownego orzeczenia organu administracyjnego, powinno co do zasady odpowiadać ocenie prawnej tegoż sądu wyrażonej w poprzednim orzeczeniu, a sąd ten nie może formułować nowych ocen prawnych, które pozostawałyby w sprzeczności z wyrażonym wcześniej poglądem (wyr. NSA z 2.4.2008 r., I OSK 886/07, CBOSA, akceptowane przez M. Jagielską, J. Jagielskiego, R. Stankiewicza, M. Grzywacza w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, C.H. Beck 2019, s. 732, nb 7). W świetle powyższego, Sąd był zobowiązany do uwzględnienia w swym rozstrzygnięciu ustaleń oraz ocen prawnych sformułowanych przez WSA w Warszawie na kanwie wyroku z 15 stycznia 2019 r., IV SA/Wa 2741/18, w tym przede wszystkim co do upływu terminu na uzyskanie postanowienia przedłużającego ważność decyzji środowiskowej w dniu [...] października 2019 r.

IV.3. Następnie należy podkreślić, iż podstawą materialnoprawną rozstrzygnięcia organu II instancji jest art. 72 ust. 3-4a ustawy ocenowej. Wskazane przepisy obowiązujące w dacie wydania przedmiotowej decyzji środowiskowej stanowiły, iż decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach dołącza się do wniosku o wydanie decyzji, o których mowa w ust. 1. Złożenie wniosku powinno nastąpić w terminie 4 lat od dnia, w którym decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach stała się ostateczna, z zastrzeżeniem ust. 4 i 4b (ust. 3). Złożenie wniosku może nastąpić w terminie 6 lat od dnia, w którym decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach stała się ostateczna, o ile strona, która złożyła wniosek o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, lub podmiot, na który została przeniesiona ta decyzja, otrzymali, przed upływem terminu, o którym mowa w ust. 3, od organu, który wydał decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, stanowisko, że realizacja planowanego przedsięwzięcia przebiega etapowo oraz nie zmieniły się warunki określone w tej decyzji. Zajęcie stanowiska następuje w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie (ust. 4 i 4a). Następnie na mocy ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o zmianie ustawy ocenowej oraz ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1211) wskazany w art. 72 ust. 3 ustawy ocenowej dotychczasowy 4-letni termin został wydłużony do 6 lat, zaś termin wskazany w art. 72 ust. 4 ustawy ocenowej został wydłużony do 10 lat. Przy czym, dopiero kolejna nowelizacja tego przepisu (ustawa z dnia 9 października 2015 r. o zmianie ustawy ocenowej oraz niektórych innych ustaw - Dz. U. z 2015 r. poz. 1936 z późn. zm.) wprowadziła możliwość zastosowania nowych, tj. wydłużonych terminów, do decyzji ostatecznych wydanych przed wejściem w życie tej nowelizacji, tj. przed dniem 24 grudnia 2015 r. Zgodnie bowiem z art. 7 ust. 1 ustawy nowelizacyjnej do terminu, w którym decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach wydana przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy może być załączona do wniosku o wydanie decyzji, o których mowa w art. 72 ust. 1 ustawy zmienianej w art. 1, oraz zgłoszenia, o którym mowa w art. 72 ust. 1a ustawy zmienianej w art. 1, stosuje się przepisy art. 72 ust. 3 i 4 ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą. Ustawą z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy ocenowej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r., poz. 1712) z dniem 24 września 2019 r. ponownie znowelizowano art. 72 ust. 4, bowiem usunięto wymóg "etapowości", pozostawiając tylko drugą dotychczas obowiązującą przesłankę. W wyniku nowelizacji dodano również zdanie, iż wniosek złożony na podstawie art. 72 ust. 4 nie może być złożony wcześniej niż po upływie 5 lat od dnia, w którym decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach stała się ostateczna. Powyższe rozważania w kontekście zaistniałego stanu faktycznego, przy uwzględnieniu stanowiska WSA w wyroku z dnia 15 stycznia 2019 r., IV SA/Wa 2741/18 pozwalają twierdzić, iż postanowienie SKO z [...] lutego 2020 r., [...] odpowiada prawu. Po pierwsze, za punkt wyjścia należy przyjąć fakt, iż w swym orzeczeniu WSA stwierdził jednoznacznie, że termin, o którym mowa w art. 72 ust. 3 ustawy ocenowej upłynie w dniu 31 października 2019 r. Sąd, w świetle rozważań poczynionych w pkt IV.2. uzasadnienia, jest tą oceną związany. Burmistrz orzekał w sprawie [...] grudnia 2019 r., zaś SKO wydało zaskarżone rozstrzygnięcie w dniu [...] lutego 2020 r. Oba organy orzekały zatem już po tym, jak termin na wydanie postanowienia w sprawie przedłużenia ważności decyzji środowiskowej ekspirował. Implikowało to konieczność umorzenia postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., bowiem przewidziany w art. 72 ust. 4 w zw. z art. 72 ust. 3 ustawy ocenowej, termin jest terminem prawa materialnego, wyznacza bowiem okres, w którym może nastąpić ukształtowanie praw lub obowiązków jednostki w ramach administracyjno-prawnego stosunku materialnego (por. np. B. Adamiak, Glosa do wyroku NSA z dnia 26 sierpnia 1999 r., sygn. akt V SA 708/99, OSP 2000, Nr 9, poz. 134, s. 451). Upływ wskazanego przez ustawodawcę terminu czyni bezprzedmiotowym postępowanie w przedmiocie wydania omawianego rodzaju postanowienia (por. K. Gruszecki, Komentarz do art. 72 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, wyd. III, 2020, LEX). Podobne stanowisko zajmują S. Jacyno i J. Rewkowska (T. Filipowicz, A. Plucińska-Filipowicz. M. Wierzbowski (red.), Ustawa o udostępnianiu informacji ...., 2020, Nb 4 do art. 72), stwierdzając, że w celu przedłużenia sześcioletniego terminu postanowienie, o którym mowa powyżej, musi zostać wydane przed jego upływem. Taki też pogląd prezentowany jest w orzecznictwie (zob. np. wyrok WSA w Bydgoszczy z 14.6.2016 r., II SA/Bd 1345/15, CBOSA). W rezultacie, upływ przewidzianego przez ustawodawcę 6 letniego terminu na uzyskanie postanowienia zawierającego stanowisko, że aktualne są warunki realizacji przedsięwzięcia określone w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, był wystarczającą przesłanką do umorzenia postępowania przez SKO.

IV.4. W ocenie Sądu, za niezasadne należy uznać również zarzuty związane z przyjętą przez SKO metodą wykładni art. 72 ust. 3 i 4 (w zw. z art. 7 k.p.a.). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wypracowano kryteria stosowania różnych dyrektyw wykładni, przyznając pierwszeństwo zasadzie wykładni językowej i traktując pozostałe zasady wykładni, w tym wykładnię systemową i funkcjonalną, a także historyczną, jako subsydiarne. Myśl tę wyrażono np. w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 marca 2000 r. (FPS 14/99, ONSA z 2000 r. Nr 3, poz. 92) stwierdzającej, że wykładnia językowa jest punktem wyjścia dla wszelkiej wykładni prawa i zakreśla jej granice w ramach możliwego sensu słów zawartych w tekście prawnym. Skarżąca nie kwestionuje, że wykładnia językowa art. 72 ust. 4 ustawy ocenowej jednoznacznie wskazuje na konieczność uzyskania postanowienia "przed upływem terminu, o którym mowa w ust. 3". Nie chodzi tu zatem o datę złożenia podania o wydanie takiego postanowienia, a o jego wydanie przez organ przed upływem przepisanego terminu. Sąd podziela pogląd, że wykładnia językowa powinna być pierwszym etapem wykładni, ale jej rezultaty winny być zawsze poddane weryfikacji przy uwzględnieniu argumentów systemowych, celowościowych i funkcjonalnych (por. np. M. Zieliński, Clara non sunt interpretanda – mity i rzeczywistość, ZNSA 2012, Nr 6, s. 9 i n.; Komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego, pod red. M. Wierzbowskiego i A. Wiktorowskiej, Warszawa 2020, 29 wyd., Legalis, teza 34 komentarza do art. 6 i cyt. tam piśmiennictwo oraz orzecznictwo; uzasadnienie uchwały NSA (7) z 27.07.2009 r., I OPS 4/09, ONSAiWSA 2009, Nr 5, poz. 84). Zatem tylko uzupełniająco należy podkreślić, że wbrew twierdzeniom strony skarżącej, wykładnia systemowa oraz celowościowa skutecznie wspierają wykładnię językową przyjętą przez SKO. Interpretacja oparta na regułach wykładni systemowej każe przyjąć, że zamieszczenie analizowanej normy bezpośrednio po przepisach odnoszących się do terminu w jakim decyzja środowiskowa może stanowić podstawę wniosku o wydanie decyzji oraz zgłoszenia, miało na celu potraktowanie tej normy prawnej jako wyjątku. Innymi słowy, w ramach tej samej jednostki redakcyjnej ustawodawca przewidział sytuacje, w której o zachowaniu terminu decyduje data złożenia podania o wydanie określonych decyzji (art. 72 ust. 3 ustawy ocenowej – "Decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach dołącza się do wniosku o wydanie decyzji, o których mowa w ust. 1, oraz zgłoszenia, o którym mowa w ust. 1a. Złożenie wniosku lub dokonanie zgłoszenia następuje w terminie 6 lat od dnia, w którym decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach stała się ostateczna, z zastrzeżeniem ust. 4 i 4b"), a nie data wydania aktu administracyjnego, jak ma to miejsce w art. 72 ust. 4 ustawy ocenowej. Do analogicznego wniosku można dojść odwołując się do celu przepisu. Otóż zasadą na gruncie przepisów regulujących oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko jest aktualność tych ocen w chwili przystąpienia do realizacji inwestycji. Jest to oczywista konsekwencja istoty tego rozstrzygnięcia, które oparte jest na ustaleniach dotyczących występujących na danym ternie i w danym momencie warunków istotnych z punktu widzenia ochrony środowiska. Warunki te, co równie oczywiste, mogą przecież ulegać istotnym zmianom, np. na skutek powstania nowych inwestycji, lub zaistnienia awarii lub katastrof naturalnych, a także może dojść do ujawnienia nowych badań naukowych istotnie wpływających na ocenę szkodliwości określonych instalacji na życie i zdrowie ludzi. Wspomniana zasada aktualności ocen środowiskowych znalazła wprost potwierdzenie w art. 8a ust. 6 tej dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/92/UE z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko 2011/52/UE (dodanym nowelą z 2014 r. na mocy dyrektywy 2014/52/UE). Zgodnie z tym przepisem, "Właściwy organ, podejmując decyzję o udzieleniu lub nieudzieleniu zezwolenia na inwestycję, upewnia się, że uzasadniona konkluzja, o której mowa w art. 1 ust. 2 lit. g) ppkt (iv), lub wszelkie decyzje, o których mowa w ust. 3 niniejszego artykułu, są nadal aktualne. W tym celu państwa członkowskie mogą ustalić terminy ważności uzasadnionej konkluzji, o której mowa w art. 1 ust. 2 lit. g) ppkt (iv), oraz wszelkich decyzji, o których mowa w ust. 3 niniejszego artykułu". Dodać można, że również przed wprowadzeniem art. 8a ust. 6 dyrektywy zasada aktualności ocen środowiskowych stanowiła oczywistą konsekwencję podstawowych zasad ochrony środowiska, takich jak zasada prewencji i ostrożności. Przypomnieć należy również, że jest zasadą traktatową dążenie do zapewnienia wysokiego poziomu ochrony środowiska, w tym poprzez zachowania, ochrony i poprawę jakości środowiska (art. 191 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej). Stąd też, jak podkreślił to NSA w wyroku z 14 marca 2018 r., II OSK 1281/16 (CBOSA), w orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości UE większe znaczenie przykłada się do ochrony interesów publicznych takich jak ochrona środowiska i zdrowia publicznego niż do ochrony podstawowych wolności oraz praw zasadniczych. Reasumując, sześcioletni termin na wystąpienie przez inwestora o wydanie decyzji inwestycyjnych lub dokonanie zgłoszeń jest co do zasady terminem maksymalnym, po upływie którego konieczne jest wystąpienie o wydanie nowej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Co za tym idzie, art. 72 ust. 4 ustawy ocenowej, jako wyjątek od ogólnej zasady wyrażonej w art. 72 ust. 3 ustawy ocenowej, nie należy interpretować rozszerzająco – exceptiones non sunt extendendae (por. L. Morawski, Zasady wykładni prawa, Toruń 2010, s. 193 i nast.; M. Zieliński, Wykładnia prawa, Zasady, reguły, wskazówki, Warszawa 2008 r., s. 248 – 249). Reasumując, zarówno wykładnia systemowa, jak i celowościowa, wspierają rezultaty wykładni językowej art. 72 ust. 4 przyjętej przez SKO.

IV.5. Za chybiony uznać należy również zarzut naruszenia art. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 8 k.p.a. W ocenie Sądu, co prawda strona skarżąca na skutek decyzji środowiskowej z dnia [...] września 2013 r., [...] "nabyła prawo", bowiem ww. decyzja kształtuje jej prawa i obowiązki, to jednak strona skarżąca nabyła to prawo na określony czas (pierwotnie 4 lata, który to okres został wydłużony do 6 lat). Strona nie nabyła natomiast prawa do posłużenia się decyzją środowiskową w okresie 10 lat. W odniesieniu do uznaniowego postanowienia przewidzianego w art. 72 ust. 4 ustawy ocenowej nie można nawet mówić o ekspektatywie maksymalnie ukształtowanej. Jest to bowiem rodzaj szczególnego przywileju, z którego skorzystanie jest warunkowane jest wprost w ustawie zachowaniem terminu na wydanie pozytywnego aktu administracyjnego, a nadto wydanie tego aktu warunkowane jest dokonaniem wnikliwych ustaleń co do aktualności poprzedniej oceny oddziaływania na środowisko. Zasada zaufania, na którą powołuje się spółka, nie może prowadzić do podważania jednoznacznych norm prawa materialnego, a jej zastosowanie nie może prowadzić do naruszenia innych wartości konstytucyjnych, takich m. in. jak zasada dobra wspólnego (art. 1), zasada ochrony środowiska (art. 5) oraz zasada legalizmu (art. 7 Konstytucji RP oraz art. 6 k.p.a.).

IV.6. Oczywiście bezzasadny okazał się zarzut naruszenia art. 7a § 1 k.p.a. Strona zarzutu tego zresztą szerzej nie uzasadniła. Wystarczy przypomnieć, że przepis ten odnosi się wyłącznie do sytuacji, w której przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia. Tymczasem sprawa o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dotyczy przyznania stronie uprawnienia, a nie nałożenia na stronę obowiązku ani pozbawienia jej uprawnienia przyznanego wcześniej na mocy decyzji administracyjnej. W realiach niniejszej sprawy chodziło wręcz o zastosowanie szczególnego uprawnienia, stanowiącego wyjątek od ustawowego terminu "ważności" decyzji środowiskowej. Już z tego powodu rozważanie dalszych przesłanek zastosowania tego przepisu było bezprzedmiotowe. Ubocznie tylko można dodać, że w odniesieniu do wykładni art. 72 ust. 4 ustawy ocenowej nie ujawniły się istotne rozbieżności co do wykładni, a w każdym razie nie mamy tu do czynienia z sytuacją, gdy pomimo zastosowania powszechnie przejętych metod wykładni wciąż "pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej". Również na marginesie uwag dotyczących zarzutu naruszenia art. 7a k.p.a. należy zauważyć, że sprawa niniejsza dotyczyła inwestycji ingerującej istotnie w środowisko. Zatem ewentualne zastosowanie art. 7a § 1 k.p.a. winno być oceniane również poprzez klauzulę ważnego interesu publicznego z art. 7a § 2 pkt 1 k.p.a., mając zwłaszcza na uwadze powołaną wyżej unijną zasadę aktualności ocen środowiskowych. Uwagi te czynione są jednak tylko na marginesie, albowiem raz jeszcze trzeba podkreślić, że sprawa niniejsza, jako dotycząca przyznania stronie uprawnienia (i to uprawnienia o wyjątkowym charakterze), nie może być w ogóle kwalifikowana jako dotycząca nałożenia na stronę obowiązku bądź ograniczenia lub odebrania stronie uprawnienia.

IV.7. Mając powyższe na uwadze, orzeczono jak w sentencji.

-----------------------

16