Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3122/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-09-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 39 ust. 1
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 415
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym.
article: art. 32 ust. 4 pkt 1
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) sędzia del. WSA Marta Laskowska-Pietrzak po rozpoznaniu w dniu 7 września 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skarg kasacyjnych Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz J. B. i R. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 czerwca 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 2333/17 w sprawie ze skargi A. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2017 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. zasądza od A. K. na rzecz Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, 3. zasądza od A. K. na rzecz J. B. i R. B. solidarnie kwotę 494 (czterysta dziewięćdziesiąt cztery) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 20 czerwca 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 2333/17, po rozpoznaniu skargi A. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2017 r., znak: [...], w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji: uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...] kwietnia 2018 r.", znak: [...].

Wyrok został podjęty w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Urząd Miejski w [...] decyzją z dnia [...] grudnia 1994 r., znak: [...], udzielił A. K. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej (prawy segment) na działce przy ul. G. [...] w P.

Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...] grudnia 1999 r., znak: [...], zatwierdził skarżącemu projekt budowlany zamienny dla ww. inwestycji. W uzasadnieniu podał, że wprowadzone zmiany do projektu budowlanego, obejmujące jego nadbudowę do wysokości 7,16 m (zaprojektowano dodatkową kondygnację w formie poddasza użytkowego), nie naruszą ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego m. [...] zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta [...] z dnia [...] grudnia 1994 r., nr [...] (Dz. Urz. Woj. [...]. nr [...], poz. [...]).

J. i R. B. (właściciele lewego segmentu "bliźniaka") w piśmie z 8 grudnia 2006 r. zwrócili się do Wojewody [...] o stwierdzenie nieważności wyżej wymienionej decyzji Prezydenta.

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r., znak: [...], odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] grudnia 1999 r.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r., znak: [...], po rozpoznaniu odwołania J. i R. B., uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody z dnia [...] czerwca 2007 r. i stwierdził nieważność decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] grudnia 1999 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. Organ stwierdził, że inwestor nie przedstawił decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, która jest wymagana dla tej inwestycji zgodnie z art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 89, poz. 415 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym w dniu jej wydania. Zgodnie z tym przepisem, zmiana zagospodarowania terenu polegająca w szczególności na wykonaniu, odbudowie, rozbudowie i nadbudowie obiektu budowlanego wymaga ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Z tego wynika, zdaniem organu, że decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] grudnia 1999 r., o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego, rażąco narusza art. 32 ust. 4 pkt 1 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym w dniu jej wydania. Ten przepis stanowi bowiem, że pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył wniosek w tej sprawie w terminie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o zagospodarowaniu przestrzennym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 10 grudnia 2007 r., sygn. akt VII SA/Wa 1878/07, odrzucił skargę A. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2007 r.

W dniu 16 września 2016 r. A. K. zwrócił się do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji tego organu z [...] sierpnia 2007 r.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] kwietnia 2017 r., znak: [...], na podstawie art. 157 § 1 w zw. z art. 156 § 1 oraz art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r. poz. 23 ze zm., zwana dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu wniosku A. K., odmówił stwierdzenia nieważności własnej decyzji z dnia [...] sierpnia 2007 r. Organ wskazał, że w myśl art. 39 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, zmiana zagospodarowania terenu polegająca w szczególności na wykonaniu, rozbudowie i nadbudowie obiektu budowlanego wymagała ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Z akt sprawy wynika, że inwestor nie uzyskał takiej decyzji. W związku z tym, zdaniem organu, decyzja z dnia [...] sierpnia 2007 r. o stwierdzeniu nieważności decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego, z uwagi na rażące naruszenie art. 32 ust. 4 pkt 1 Prawa budowlanego, jest zgodna z prawem. Organ dodał, że zrealizowanie spornej inwestycji nie oznacza, że mamy do czynienia z nieodwracalnością skutków prawnych, o której mowa w art. 156 § 2 k.p.a.

Skarżący złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, w którym podniósł, że sporna nadbudowa nie narusza ładu przestrzennego okolicy i na tę okoliczność przedstawił zdjęcia innych budynków. Zdaniem skarżącego, "GINB powinien spojrzeć na sprawę szerzej, a nie tylko przez pryzmat pozwolenia na budowę (...)".

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego powołaną na wstępie decyzją z dnia [...] sierpnia 2017 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku strony o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy swoje wcześniejsze rozstrzygnięcie z dnia [...] kwietnia 2017 r. Organ podniósł, że skarżący nie zaprzeczył, że nie przedłożył decyzji o pozwoleniu na budowę dla spornej nadbudowy budynku mieszkalnego, wymaganej przepisem art. 39 ust. 1 wówczas obowiązującej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Spełnione więc zostały przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego jako rażąco naruszającej art. 32 ust. 4 pkt 1 Prawa budowlanego.

A. K. w skardze na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2017 r. zarzucił naruszenie art. 2 i art. 7 Konstytucji RP oraz art. 7, art. 8, art. 77 § 1 k.p.a., a także art. 35 Prawa budowlanego. Skarżący podniósł, że nie ponosi "jakiejkolwiek" winy w tym, że w postępowaniu zakończonym decyzją o przedłożeniu projektu budowlanego zamiennego nie złożył decyzji o warunkach zabudowy. Organ nie wezwał go, na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, o przedłożenie tej decyzji. Zdaniem skarżącego, nie można obciążać go następstwami uchybień i błędów organów. Podkreślił, że sporna inwestycja w zrealizowanym kształcie nie narusza ładu urbanistycznego (architektonicznego) otoczenia.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględniając skargę wskazał, że w tej sprawie obowiązany jest ocenić, czy Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wydając decyzję z dnia [...] sierpnia 2017 r. zasadnie uznał, że nie ma podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] sierpnia 2007 r. o stwierdzeniu nieważności pozwolenia budowlanego (projektu zamiennego). Innymi słowy, należy ocenić, czy organ wydając zaskarżoną decyzję prawidłowo przyjął, że decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2007 r. o stwierdzeniu nieważności pozwolenia budowlanego nie narusza rażąco prawa lub nie jest obarczona innymi wadami, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a.

Sąd I instancji przypomniał, że w zaskarżonej decyzji organ (po ponownym rozpatrzeniu sprawy) stwierdził, że decyzja (o stwierdzeniu nieważności) nie narusza prawa. Zdaniem organu, skoro skarżący w postępowaniu w sprawie wydania projektu budowlanego zamiennego nie przedłożył decyzji o warunkach zabudowy obejmującej nadbudowę budynku, wydanie w dniu [...] grudnia 1999 r. "pozytywnej" decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego stanowiło rażące naruszenie prawa (art. 32 ust. 4 pkt 1 Prawa budowlanego w zw. z art. 39 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym). Spełnione więc zostały przesłanki do stwierdzenia nieważności tego pozwolenia budowlanego.

Sąd Wojewódzki nie podzielił tego stanowiska. Podniósł, że w objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2007 r., stwierdzającej nieważność decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego, organ ograniczył się do stwierdzenia, że skarżący w toku postępowania o zatwierdzenie projektu budowlanego zamiennego, zakończonego decyzją z dnia [...] grudnia 1999 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego, nie przedstawił decyzji o warunkach zabudowy, mimo że ten obowiązek wynikał z art. 39 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Zdaniem Sądu, to oczywiste ustalenie organu, nie budzące wątpliwości w świetle materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, nie może "automatycznie" prowadzić do stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody z dnia [...] grudnia 1999 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. Tymczasem Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wydając w dniu [...] sierpnia 2007 r. decyzję o stwierdzeniu nieważności pozwolenia budowlanego zamiennego ograniczył się tylko do tego stwierdzenia i nie wziął pod uwagę innych przesłanek mających znaczenie dla zastosowania art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Organ nie rozważył, że rażące naruszenie prawa to naruszenie, które poza jego oczywistością, wywołuje skutki społeczno-gospodarcze niemożliwe do zaakceptowania w państwie prawa. Nie ocenił "wagi" naruszenia art. 39 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym w kontekście okoliczności faktycznych sprawy, co za tym idzie, nie ocenił też, czy skutki społeczno-gospodarcze wadliwej decyzji są możliwe do zaakceptowania w państwie prawa.

Sąd I instancji zauważył, że w toku postępowania, a następnie w skardze, skarżący podnosił, że "błąd" w tej sprawie został popełniony przez organy, m.in. Wojewodę, który przed wydaniem w dniu [...] grudnia 1999 r. decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego "nie dopatrzył się braku decyzji o warunkach zabudowy", a w uzasadnieniu decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego stwierdził, że wprowadzone zmiany do projektu budowlanego (dodatkowa kondygnacja) nie naruszają ustaleń m.p.z.p. obowiązującego na terenie inwestycji. Skarżący dodał, że nie został także zobowiązany do przedłożenia decyzji o warunkach zabudowy, mimo że zgodnie z art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego taki obowiązek spoczywa na organach. Zamiast tego, został "zaskoczony" decyzją o stwierdzeniu nieważności pozwolenia budowlanego. W tym kontekście, zdaniem Sądu Wojewódzkiego, organ powinien ocenić, czy brak decyzji o warunkach zabudowy dla zrealizowanej już kilkanaście lat temu inwestycji, nie może być zaakceptowany w państwie prawa, w sytuacji gdy ta inwestycja nie narusza postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który jest "podstawą" do wydania decyzji o warunkach zabudowy. Sąd podkreślił, że w toku postępowania w tej sprawie organ nadzoru budowlanego prowadził postępowanie w trybie art 50-51 Prawa budowlanego, zobowiązał skarżącego do przedłożenia decyzji o warunkach zabudowy w celu legalizacji tej inwestycji. Postępowanie o ustalenie warunków zabudowy (z wniosku skarżącego z dnia 25 czerwca 2009 r.) toczyło się przez wiele lat, mimo że decyzja o warunkach zabudowy nie może być wydana dla inwestycji, która podlega legalizacji w postępowaniu naprawczym prowadzonym w trybie art. 50-51 Prawa budowlanego. Skarżący, po otrzymaniu "negatywnej" decyzji w tej sprawie, złożył w dniu 16 września 2016 r. wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego stwierdzającej nieważność decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego.

W ocenie Sądu I instancji, zaskarżona decyzja o odmowie stwierdzenia nieważności została wydana z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., albowiem organ nie rozważył wszystkich istotnych z punktu widzenia zastosowania tego przepisu przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji i to naruszenie prawa przez organ, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, dawało podstawę do uchylenia decyzji organów obu instancji odmawiających stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] sierpnia 2007 r.

Skargi kasacyjne od powyższego wyroku złożyli Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego oraz J. B. i R. B.

Zaskarżonemu rozstrzygnięciu Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., zwana dalej: "p.p.s.a."), zarzucił naruszenie:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. "156 § 1 pkt 2", poprzez błędne przyjęcie, że organ naruszył normę stanowiącą podstawę rozstrzygnięcia w postępowaniu nieważnościowym, co skutkowało uwzględnieniem zamiast oddaleniem skargi, a w konsekwencji uchyleniem obu decyzji organu administracji w przedmiotowej sprawie, pomimo iż organ prowadząc postępowanie w trybie nieważnościowym zebrał i rozpatrzył właściwie materiał dowodowy konieczny do załatwienia sprawy;

2) art. 39 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 32 ust. 4 pkt 1 Prawa budowlanego, poprzez błędne przyjęcie, że naruszenie wskazanych przepisów może zostać "zaakceptowane" przez organ prowadzący postępowanie nieważnościowe, podczas gdy treść tych przepisów wskazuje, że w niniejszej sprawie pozwolenie na budowę mogło być wydane wyłącznie po uzyskaniu decyzji o warunkach zabudowy, a ustawa nie przewiduje trybu "akceptacji" dla stwierdzonego braku decyzji o warunkach zabudowy.

W związku z powyższymi zarzutami organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

J. B. i R. B. zarzucili natomiast zaskarżonemu rozstrzygnięciu naruszenie:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez jego nieuprawnione zastosowanie to jest uwzględnienie skargi i uchylenie decyzji pomimo braku przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji organu z dnia [...] sierpnia 2007 r.,

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., poprzez jego nieuprawnione zastosowanie to jest uchylenie decyzji pomimo braku stwierdzenia przez WSA naruszenia prawa materialnego;

3) art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez brak wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia;

4) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (z ostrożności procesowej), przez niewłaściwe zastosowanie.

Skarżący kasacyjnie uczestnicy postępowania wnieśli o uchylenie wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, jak również o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji.

Rozpoznając w powyższych granicach wniesione skargi kasacyjne należało uznać, że zawierają one usprawiedliwione podstawy, aczkolwiek nie wszystkie podniesione w nich zarzuty zasługiwały na uwzględnienie.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., zgodnie z dyspozycją którego, uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, pisemne motywy powinny ponadto obejmować wskazania co do dalszego postępowania. Art. 141 § 4 p.p.s.a. można naruszyć wtedy, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny, podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta wyklucza kontrolę kasacyjną orzeczenia lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. Ponadto, przyjmuje się, że jeżeli uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia wskazuje, jaki stan faktyczny sprawy został przyjęty, wówczas powołany przepis nie może stanowić wystarczającej podstawy kasacyjnej. Błędnej nawet oceny okoliczności faktycznych, czy też wadliwości argumentacji dotyczącej wykładni lub zastosowania prawa materialnego, nie można utożsamiać z brakami uzasadnienia wyroku pierwszoinstancyjnego. Powołany przepis dotyczy składników, zakresu i kompletności uzasadnienia, nie zaś oceny stanu faktycznego oraz prawnego ustalonego w postępowaniu administracyjnym i przyjętego przez sąd administracyjny.

Analizując uzasadnienie zaskarżonego wyroku, Sąd w składzie obecnie orzekającym, nie dopatrzył się w nim takich mankamentów, które obligowałyby go do uwzględnienia skargi kasacyjnej w tym zakresie. Sąd Wojewódzki w dostateczny sposób wywiązał się ze swojego obowiązku w aspekcie prawidłowego pod względem formalnym uzasadnienia swego wyroku, jego motywy są zrozumiałe, poddają się kontroli instancyjnej. Skarżący kasacyjnie uczestnicy postępowania upatrują wadliwości uzasadnienia wyroku w tym, iż Sąd Wojewódzki nie wyjaśnił w sposób należyty podstawy prawnej swojego rozstrzygnięcia w zakresie zastosowania przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. W ich ocenie, nie jest możliwe przyjęcie w jednym wyroku obu kwalifikacji (dla przypomnienia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a.), skoro się wykluczają. Z powyższym się można się zgodzić, gdyż, co do zasady, akt organu administracji publicznej, może zostać wydany zarówno z naruszeniem norm prawa procesowego jak i materialnego. Ponadto, w doktrynie przyjmuje się, że prawo materialne to normy prawne bezpośrednio regulujące stosunki pomiędzy podmiotami prawa, określając przesłanki (fakty) powodujące ich powstanie, zmianę lub wygaśnięcie. Do prawa materialnego zalicza się również normy prawne regulujące określone obowiązki, zakazy lub nakazy i przewidujące określone sankcje za ich nieprzestrzeganie. Inaczej mówiąc, przepisy prawa materialnego to takie, które kształtują sytuację prawną podmiotu. Z kolei, prawo procesowe określa sposób dochodzenia praw i roszczeń publicznoprawnych, wynikających z prawa materialnego, normy tego prawa określają, w jaki sposób i w jakich terminach ma być załatwiana konkretna sprawa administracyjna. Prawo formalne, procesowe to zespół norm prawnych, regulujących postępowanie przed organami administracji publicznej, prawo to urzeczywistnia normy prawa materialnego. Normy prawa procesowego mogą być zawarte w tym samym akcie normatywnym, co normy prawa materialnego. Przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., który jest podstawą decyzji ostatecznej wydanej w postępowaniu nadzwyczajnym, jest przepisem prawa materialnego, a zatem powołanie w podstawie prawnej art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. było uzasadnione. Bliższego wyjaśnienia natomiast przez Sąd wymagałoby przywołanie w podstawie rozstrzygnięcia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. (Sąd nie wskazał na naruszenie konkretnych przepisów postępowania, można się jedynie domyślać, że miało to związek z tym, iż "GINB nie rozważył wszystkich istotnych z punktu widzenia zastosowania art. 156 § 1 pkt 2 przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji"), jednakże nie jest to kwestionowane przez strony, nadto, nie można uznać, aby ewentualna wadliwość w tym zakresie, miała istotny wpływ na wynik sprawy. Z powyższych względów, wobec stwierdzenia przez Sąd Wojewódzki, iż "zaskarżona decyzja o odmowie stwierdzenia nieważności została wydana z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., za nieuzasadniony należało uznać także zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., w zakresie, w jakim wskazuje się na nieuprawnione zastosowanie, tj. uchylenie decyzji pomimo braku stwierdzenia przez WSA naruszenia prawa materialnego. Czym innym jest natomiast, czy doszło do naruszenia ww. przepisów, o czym mowa będzie poniżej.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, należy podzielić te zarzuty skarg kasacyjnych (przy uwzględnieniu powyższych uwag), które odwołują się do naruszenia przez Sąd Wojewódzki przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu była decyzja GINB z dnia [...] sierpnia 2017 r., utrzymująca w mocy decyzję tegoż organu z dnia [...] kwietnia 2017 r., którą odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji GINB z dnia [...] sierpnia 2007 r., stwierdzającej nieważność decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] grudnia 1999 r.

Istota sporu sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, jaka jest relacja pomiędzy tymi trzema postępowaniami, tj.: postępowaniem zwykłym, w którym zatwierdzono stronie, na podstawie art. 34 ust. 5 Prawa budowlanego, projekt budowlany zamienny budynku mieszkalnego; pierwszym postępowaniem nadzwyczajnym, w którym stwierdzono nieważność ww. zatwierdzenia, z uwagi na rażące naruszenie art. 32 ust. 4 pkt 1 Prawa budowlanego oraz drugim postępowaniem nadzwyczajnym, w którym odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji stwierdzającej nieważność zatwierdzenia projektu budowlanego, nie doszukując się istnienia kwalifikowanej wady w tym rozstrzygnięciu oraz jaki jest zakres kontroli tych rozstrzygnięć w postępowaniu, w tym sądowym.

W tym miejscu wypada zauważyć, że postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji jest postępowaniem nadzwyczajnym. Organ nadzoru orzekający w takim postępowaniu bada, czy dana decyzja administracyjna obarczona jest wadami prawnymi ściśle określonego rodzaju. Przesłanką do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej nie jest zatem wystąpienie jakiegokolwiek uchybienia przy jej wydawaniu, ale wystąpienie uchybienia o charakterze kwalifikowanym. Katalog takich uchybień zawiera art. 156 § 1 k.p.a., stanowiący, iż organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: 1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości; 2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa; 3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco; 4) została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie; 5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały; 6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą; 7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.

Ponownie należy zaznaczyć, że przedmiotem obecnie kontrolowanego przez Sąd drugiego postępowania nadzwyczajnego było badanie, czy kwalifikowaną wadą prawną wymienioną w art. 156 § 1 k.p.a. obciążona jest decyzja administracyjna wydana w pierwszym postępowaniu nadzwyczajnym, stwierdzająca nieważność decyzji zatwierdzającej projekt budowlany zamienny. Powyższe nie jest tożsame z ponownym badaniem, czy kwalifikowaną wadą prawną wymienioną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. obciążona jest sama decyzja zatwierdzająca projekt budowlany zamienny i w przypadku stwierdzenia jej istnienia, ocena skutków, jakie wiążą się z ewentualnym stwierdzeniem jej nieważności. A do tego zmierza Sąd Wojewódzki wydając swoje rozstrzygnięcie. Sąd I instancji w sposób nieuprawniony próbuje umożliwić inwestorowi A. K., konwalidowanie braku skutecznego zaskarżenia do sądu administracyjnego rozstrzygnięcia wydanego w pierwszym postępowaniu nieważnościowym (skarga na decyzję GINB z dnia [...] sierpnia 2007 r. została odrzucona postanowieniem WSA w Warszawie z dnia 10 grudnia 2007 r., sygn. akt VII SA/Wa 1878/07).

Dokonując kontroli sądowej legalności decyzji, w tym przypadku, w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji stwierdzającej nieważności decyzji bada się wyłącznie istnienie wad kwalifikowanych, które tkwią w decyzji wydanej w postępowaniu nadzwyczajnym, stwierdzającej nieważność decyzji. A zatem, stwierdzenie nieważności decyzji wydanej w pierwszym postępowaniu nadzwyczajnym możliwe byłoby tylko w tym wypadku, gdyby sformułowanie przez organ orzekający w pierwszym postępowaniu nadzwyczajnym oceny o rażącym naruszeniu art. 32 ust. 4 pkt 1 Prawa budowlanego przez organ orzekający w postępowaniu zwyczajnym, samo dało się zakwalifikować jako rażące naruszenie prawa. W niniejszej sprawie nie można się doszukać takiej zależności. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym i doktrynie panuje zgody pogląd, że przez rażące naruszenie prawa rozumie się oczywistość naruszenia prawa, polegającą na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. O ile zatem uznanie w pierwszym postępowaniu nadzwyczajnym, iż do zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego doszło z rażącym naruszeniem prawa – art. 32 ust. 4 pkt 1 Prawa budowlanego, o tyle uznanie w drugim postępowaniu nadzwyczajnym, iż z rażącym naruszeniem prawa wydano decyzję w pierwszym postępowaniu nadzwyczajnym wymagałoby przyjęcia, iż rażąco naruszony został art.156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez jego oczywiście błędne zastosowanie w sytuacji bezdyskusyjnego braku jakichkolwiek podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji, w oparciu o ww. przesłankę kwalifikowaną. Jak wskazał Sąd I instancji, wadliwość w działaniu organu nadzoru, podejmującego decyzję z dnia [...] sierpnia 2007 r. polegała na tym, że "ograniczył się tylko do tego stwierdzenia i nie wziął pod uwagę innych przesłanek mających znaczenie dla zastosowania art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Organ nie rozważył, że rażące naruszenie prawa to naruszenie, które poza jego oczywistością, wywołuje skutki społeczno-gospodarcze niemożliwe do zaakceptowania w państwie prawa. Nie ocenił "wagi" naruszenia art. 39 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym w kontekście okoliczności faktycznych sprawy, co za tym idzie, nie ocenił też, czy skutki społeczno-gospodarcze wadliwej decyzji są możliwe do zaakceptowania w państwie prawa.". O ile powyższe mogło stanowić podstawę do wyeliminowania decyzji wydanej w pierwszym postępowaniu nadzwyczajny, to już z uwagi na zakres dokonywanej kontroli w drugim postępowaniu nadzwyczajnym, tego typu argumentacja, nie może stanowić podstawy do usunięcia decyzji z obiegu prawnego. Brak w decyzji organu nadzoru oceny skutków stwierdzenia nieważności decyzji wydanej w trybie zwykłym, w uprzednio prowadzonym postępowaniu nadzwyczajnym, przy stosowaniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., nie mógłby przemawiać za stwierdzeniem nieważności tej decyzji, w oparciu o przesłankę z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., w przypadku jej kontrolowania w kolejnym postępowaniu nadzwyczajnym. Jak wyżej wskazano, w sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Takim przepisem, co pokazuje dotychczasowe orzecznictwo sądowoadministracyjne, nie jest przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Błędne jest przekonanie Sądu I instancji, że decyzja o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji została wydana z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., iż GINB nie rozważył wszystkich istotnych z punktu widzenia zastosowania ww. przepisu przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji. W tej ocenie nie sposób jest uciec od analizy prawidłowości samego orzeczenia zatwierdzającego projekt budowlany zamienny, z tym że ograniczonej do zbadania, czy decyzja stwierdzająca nieważność dotknięta jest jedną z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a., w szczególności w pkt 2 ww. przepisu. W ocenie Składu obecnie orzekającego, GINB nie naruszył rażąco prawa stwierdzając, że doszło do rażącego naruszenia prawa, tj. art. 32 ust. 4 pkt 1 Prawa budowlanego przy wydawaniu decyzji Prezydent Miasta [...] z dnia [...] grudnia 1999 r. Słusznie wskazuje organ w swojej skardze kasacyjnej, iż w niniejszej sprawie pozwolenie na budowę mogło być wydane wyłącznie po uzyskaniu decyzji o warunkach zabudowy, a ustawa nie przewiduje "trybu akceptacji", dla stwierdzonego braku decyzji o warunkach zabudowy. Inwestor takim rozstrzygnięciem się nie legitymował, co jest bezsporne. Brak decyzji o warunkach zabudowy może stanowić rażące naruszenie art. 32 ust. 4 pkt 1 Prawa budowlanego w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (zob. wyroki NSA: z dnia 17 czerwca 2015 r., sygn. akt II OSK 2756/13; z dnia 16 września 2011 r., sygn. akt II OSK 1344/10). Tym samym organ zasadnie zarzuca Sądowi także naruszenie prawa materialnego, tj. art. 39 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 32 ust. 4 pkt 1 Prawa budowlanego. Braku dokonania w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] sierpnia 2007 r. przez GINB oceny skutków społeczno-gospodarczych stwierdzenia nieważności decyzji, wobec powyższych rozważań, nie można natomiast uznać za rażące naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

W tym stanie rzeczy, uznając, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, a zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja z dnia [...] kwietnia 2017 r. odpowiadają prawu, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.

Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, w trybie określonym w art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.), w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz.U. z 2020 r. poz. 875).