Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 699/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2011-09-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: stwierdzono,że zaskarżona ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia
Powołane przepisy: article: art. 30 c ust. 3 pkt 1 w zw. z art. 26 ust. 2
journal: Dz.U. 2009 nr 84 poz 712
law: Ustawa z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Lechowski (spr.) Sędziowie NSA Krystyna Kutzner WSA Tadeusz Wołek Protokolant Monika Wójcik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 września 2011 r. sprawy ze skargi T. K. na pismo Zarządu Województwa z dnia 3 czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie nieuwzględnienia protestu I. stwierdza, że ocena projektu na etapie oceny merytorycznej właściwej została przeprowadzono w sposób naruszający prawo i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Zarząd Województwa, II. zasądza od Zarządu Województwa na rzecz skarżącego kwotę 440,00 zł (słownie: czterysta czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zarząd Województwa, działający przez Z-pcę Dyrektora Departamentu Polityki Regionalnej, pismem z dnia 3 czerwca 2011 r. znak [...] zawiadomił wnioskodawcę – T. K. prowadzącego A – o nieuwzględnieniu protestu z dnia [...] 2011 r., na odrzucenie, na etapie oceny merytorycznej właściwej, przez Instytucję Organizującą Konkurs pismem z dnia 29 kwietnia 2011 r. znak [...] projektu wnioskodawcy p.t. "Wprowadzenie na rynek krajowy innowacyjnej technologii produkcji [...], zakup nowoczesnych urządzeń do druku i budowa nowej siedziby firmy A" złożonego za nr [...] wniosku o dofinansowanie do konkursu nr [...] w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego na lata 2007-2013 (dalej RPO). W podstawie prawnej tego rozstrzygnięcia wskazano art. 30 b ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju ( tj. Dz. U. z 2009 r. nr 84, poz. 712 z późn. zm.) oraz ogólnie powołano zapisy Podręcznika Instytucji Zarządzającej RPO na lata 2007-2013 przyjętego uchwałą nr [...] Zarządu Województwa z dnia [...] 2011 r. w sprawie przyjęcia "Podręcznika Instytucji Zarządzającej RPO na lata 2007-2013- wersja nr 8", oraz ogólnie "Regulamin Konkursu dla naboru wniosków o dofinansowanie projektów mikroprzedsiębiorstw ze środków RPO na lata 2007-2013 Działanie 2.1 "Rozwój i podniesienie konkurencyjności przedsiębiorstw", stanowiący załącznik nr 1 do Uchwały Zarządu Województwa z dnia [...] 2010 Nr [...], w przedmiocie przyjęcia tego regulaminu.

Uzasadniając rozstrzygnięcie, którym nie uwzględniono protestu, Zarząd Województwa – jako Instytucja Zarządzająca Regionalnym Programem Operacyjnym na lata 2007-2013, a zarazem Instytucja Rozpatrująca Protest (IRP), wskazał następujące okoliczności i motywy.

Instytucja Organizująca Konkurs (dalej IOK), której funkcję pełni Centrum Przedsiębiorczości, pismem z dnia 29 kwietnia 2011 r., (...), zawiadomiła wnioskodawcę o odrzuceniu na etapie właściwej oceny merytorycznej wniosku o dofinansowanie projektu p.t. "wprowadzenie na rynek krajowy innowacyjnej technologii produkcji [...], zakup nowoczesnych urządzeń do druku i budowa nowej siedziby firmy A", zgłoszonego do Konkursu nr [...].

Wskazując m.in. na postanowienia § 19 pkt 28 i pkt 29 lit. f Regulaminu dla tego Konkursu IOK stwierdziła, że podstawę odrzucenia projektu stanowiła ocena merytoryczna dokonana przez Komisję Oceny Projektów (KOP), w wyniku której wniosek o dofinansowanie uzyskał średnią ocenę punktową poniżej 60% maksymalnej liczby punktów możliwej do uzyskania. Maksymalna możliwa do uzyskania w ramach oceny merytorycznej właściwej liczba punktów wynosiła 76 punktów i warunkiem pozytywnej oceny wniosku na etapie oceny merytorycznej było uzyskanie co najmniej 46 punktów. Zgłoszony projekt uzyskał ocenę 45.5 pkt, co stanowi 59.87% maksymalnej liczby możliwych do uzyskania punktów. Podstawę odrzucenia projektu w tej sytuacji wg IOK stanowił § 19 pkt 29 lit. f Regulaminu.

Uzasadniając stanowisko IOK wskazała osiem kryteriów stosowanych na etapie oceny merytorycznej właściwej, liczbę punktów możliwych do uzyskania w ramach każdego kryterium oraz liczbę punktów (średnią ocenę dwóch asesorów) przyznanych przez KOP (Komisję Oceny Projektów) w ramach oceny z poszczególnych kryteriów.

Przyjęta w ramach poszczególnych kryteriów, przez KOP punktacja przedstawiała się następująco;

Kryterium 1, Potencjał i doświadczenie wnioskodawcy na rzecz realizacji projektu – przyznanie 6 na 8 możliwych ( 6/8) punktów,

Kryterium 2, Lokalizacja projektu – 0 na 8 (0/8) pkt,

Kryterium 3, Zakres korzyści osiągniętych w wyniku realizacji projektu – 12.5 na 20 (12.5/20) pkt,

Kryterium 4, Innowacyjny charakter projektu lub projekt z zakresu "ginących zawodów" – 4,5 na 12 ( 4,5/12) pkt,

Kryterium 5, Realizacja polityk horyzontalnych UE – 2,5 na 4 ( 2,5/4) pkt,

Kryterium 6, Zatrudnienie – 4 na 4 ( 4/4) pkt,

Kryterium 7, Okres funkcjonowania przedsiębiorcy na rynku – 0 na 4 ( 0/4) pkt,

Kryterium 8, Gotowość projektu do realizacji 16 na 16 ( 16/16) pkt.

Razem projekt uzyskał 45,5 punkta na 76 punktów możliwych do uzyskania.

Do informacji IOK zawierającej rozstrzygnięcie o odrzuceniu projektu na etapie oceny merytorycznej właściwej załączono kserokopię kart oceny przeprowadzonej przez członków KOP.

Na podjęte przez IOK rozstrzygnięcie wnioskodawca złożył protest kwestionując prawidłowość przyznanych ocen w ramach Kryterium 1-go oraz 4-go i zarzucał ich zaniżenie.

W odniesieniu do Kryterium 1- potencjał i doświadczenie wnioskodawcy na rzecz realizacji projektu, nawiązując do Komentarza (uzasadnienia) tego kryterium wskazano, że w jego ramach możliwa była do uzyskania u każdego z oceniających liczba 4-ch punktów. Liczba ta stanowi sumę punktów dwóch subkryteriów punktowanych od 0 do 2 punktów.

Zarzucono, że w ocenie jednego z asesorów KOP (z 17.03.2011 r.), w ramach całego kryterium przyznano projektowi tylko 2 punkty, przy czym ocena nie zawiera wyraźnego oznaczenia punktacji w ramach subkryteriów, a jako powód jej obniżenia wskazano m.in. brak informacji o wykształceniu, kwalifikacjach i doświadczeniu, o uczestnictwie w projektach, ukończonych kursach i certyfikatach. Zarzucono, że kwestia wykształcenia pozostaje poza tym kryterium, a informacje o doświadczeniu i kwalifikacjach opisano w punkcie B.4.2 biznesplanu.

W odniesieniu do zarzutu zaniżenia ocen przyznanych w ramach oceny projektu dokonanej na podstawie Kryterium 4-go; innowacyjnego charakteru projektu lub projektu z zakresu "ginących zawodów" podniesiono, że w granicach możliwej do uzyskania oceny do 3 punktów, w ocenie z dnia 24.03.2011 r. nie zakwestionowano uzasadnienia innowacyjności projektu w skali krajowej (ponadregionalnej) – pkt C.5 biznesplanu, ale wprowadzono w ocenę pozostające poza tym kryterium okoliczności, w postaci stwierdzenia, że " projekt podzielono na dwie części", oraz że tylko jedna z maszyn ma charakter innowacyjny i przyznano 1 punkt. W drugiej ocenie w ramach tego kryterium przyznano 2 punkty.

Zdaniem protestującego, punktacji podlegała innowacyjność projektu, a więc całego przedsięwzięcia objętego wnioskiem o dofinansowanie i punktacji podlegała ocena czy zmiana produkcji, procesu produkcyjnego, wyrobu, usługi czy sposobu jej świadczenia z uwagi na cel Działania 2.1 wpłynie na rozwój i konkurencyjność przedsiębiorstwa. W tym aspekcie w przekonaniu wnioskodawcy ocena została zaniżona. Podnosił, że przewidziany projektem zakup maszyny do wykorzystania nowej technologii wykonania elementów przestrzennych, nadawał projektowi innowacyjny charakter w skali nawet ponad regionalnej i był poparty analizą korespondencji z liczącymi się innymi krajowymi producentami. Zdaniem wnioskodawcy z przedstawionych materiałów wynikało, że nie ma w kraju firmy zdolnej do wytworzenia elementów, które mógłby produkować w wyniku realizacji projektu.

Uzasadniając odmowę uwzględnienia protestu Instytucja Rozpatrująca Protest w motywach swego rozstrzygnięcia z dnia 3 czerwca 2011 r. zajęła stanowisko, że oceny w ramach Kryterium 1 i 4 – go przeprowadzone zostały poprawnie.

Podkreślono, że ocena merytoryczna polega na sprawdzeniu opracowanej przez wnioskodawcę dokumentacji pod kątem spełnienia kryteriów merytorycznych zawartych w załączniku Nr 4 do Uszczegółowienia RPO (URPO). Ocena merytoryczna właściwa jest oceną punktową, co oznacza, że w zależności od stopnia spełnienia każdego z kryteriów wyboru projektów przyznawana jest odpowiednia liczba punktów.

Przyznano, że w ramach oceny według Kryterium 1 projekt uzyskał u jednego z asesorów 2, a u drugiego 4 punkty na 4 możliwe do uzyskania. Jednakże wskazując na postanowienia § 21 pkt 2 lit. c Regulaminu Konkursu podkreślono, że rozbieżność ta nie jest większa niż 50% maksymalnej możliwej do przyznania liczby punktów i sama w sobie, zgodnie z regulaminem może być uznana za naturalny efekt przeprowadzenia dwóch niezależnych od siebie ocen.

Odnosząc się do podniesionego zarzutu braku przejrzystości oceny (z 17.03.2011) przyznającej w ramach Kryterium 1 2 punkty (na 4 możliwe), Zarząd Województwa nie dopatrzył się zarzutu naruszenia zasad oceny, przez brak wyraźnego oznaczenia jak ocena była kształtowana w ramach subkryteriów zawartych w uzasadnieniu (komentarzu) do tego Kryterium. Zdaniem IRP uzasadnienie ( Komentarz) Kryterium 1 tylko wskazuje jakie aspekty badać mogą asesorzy oceniający dany projekt nie czyniąc z nich przez to 2 odrębnych subkryteriów. Z brzmienia opisu kryterium 1 zdaniem IRP wynika, że eksperci mogą się posłużyć pomocniczo dwoma subkryteriami do oceny tego kryterium. Według tego Kryterium należało łącznie ocenić zasoby rzeczowe, ludzkie i możliwości organizacyjne (pierwsze subsydiarne kryterium) oraz tzw. trwałość projektu (drugie subsydiarne kryterium) i punktacja jest łączna, gdyż nie sposób, oceniać i punktować za każdym razem osobno oba pomocnicze, a w istocie krzyżujące się kryteria.

Nawiązując do sformułowań zakwestionowanej w ramach Kryterium 1 oceny merytorycznej wskazano, że pozytywnie oceniono utrzymanie efektów projektu oraz uzyskanie planowanych wskaźników. Podkreślono, że przeprowadzający ocenę asesor wyjaśniając niemożność przyznania większej liczby punktów wskazał na bardzo zwięzłe przedstawienie przez wnioskodawcę swego doświadczenia i możliwości do prowadzenia projektu. Z uzasadnienia oceny wyraźnie wynika, że obniżenie punktacji nastąpiło z powodu takiego opisu doświadczenia i potencjału do prowadzenia projektu, który nie dostarczył oceniającym informacji o wykształceniu, kwalifikacjach, doświadczeniu (określonym co do miejsca zdobycia i uczestnictwem w projektach) oraz o posiadanych certyfikatach i kursach.

Podkreślono, że w ramach tego kryterium badany jest potencjał i doświadczenie wnioskodawcy na rzecz realizacji projektu. Zdaniem IRP w ramach tego kryterium asesorzy KOP mogą badać wiele aspektów, a w tym w szczególności doświadczenie w działalności stanowiącej przedmiot projektu, kwalifikację oraz wykształcenie i uwzględniać nagrody, certyfikaty, wyróżnienia.

Wskazano, że właśnie część B.4 biznesplanu przeznaczona jest na te informację, a podane informacje tej treści, że "właściciel uczestniczy w targach zagranicznych, kieruje firmą, realizuje projekty, posiada szerokie doświadczenie w branży reklamowej" były mało szczegółowe i zdaniem IRP mogły uzasadniać obniżenie oceny.

Przechodząc do zarzutu zaniżenia oceny w ramach Kryterium 4 –tego podkreślono, że w świetle przewidzianego w Załączniku Nr 4 do URPO uzasadnienia tego kryterium, o wysokości punktacji decyduję " poziom innowacyjności projektu, przy czym istotne znaczenie ma określenie obszaru oddziaływania innowacji". Wskazano, że przyznanie 3 punktów warunkowane jest uzyskaniem od przedsiębiorcy analizy w biznesplanie lub w innych załącznikach do wniosku, dowodzącej co najmniej ponadlokalnej / regionalnej, skali zasięgu oddziaływania innowacji.

Wskazano, że w zakresie tego Kryterium jeden z asesorów KOP przyznał projektowi 1, a drugi 2 punkty. Pierwsza z tych ocen oparta była na stwierdzeniu innowacyjności projektu jedynie w skali przedsiębiorstwa i przy wskazaniu, że większość wydatków projektu związana jest z robotami budowlanymi, co nie pozwala uznać wyższego poziomu innowacyjności projektu. Zdaniem drugiego oceniającego, cały projekt nie jest innowacyjny, a tylko jedno urządzenie posiada cechę innowacyjności, a projekt dotyczy robót budowlanych i zakupu urządzeń, które unowocześnią park maszynowy. Wyjaśnił, że projekt nie mógł uzyskać więcej niż 2 punkty, gdyż nowe usługi wykonywane na nowoczesnych urządzeniach nie czynią całego procesu innowacyjnym.

IRP nawiązała do wyartykułowanego w proteście stanowiska, ze spełnienie przesłanki innowacyjności ma miejsce wówczas, gdy którykolwiek z podlegających ocenie elementów projektu: produkt, usługa, proces produkcyjny, sposób konkurencyjności świadczenia usługi, stanowi środek do realizacji celu głównego Działania jakim jest rozwój i wzrost przedsiębiorstwa.

Podkreślono, że w świetle regulaminu same rozbieżności ocen nie świadczą o ich nieprawidłowości. Wskazano, że oceny uznają innowacyjność projektu, choć związaną tylko z zakupem urządzenia – [...].

W odniesieniu natomiast do obszaru oddziaływania innowacji, decydującego o wysokości przyznanej punktacji wskazano, że punkt C.5 Biznesplanu zawiera pouczenie z prośbą o określenie źródeł mogących potwierdzić zakres innowacyjności wskazując przykładowo dokumenty patentowe, dokumenty określające standardy i normy, publikację naukowe, dostępne badania, literaturę fachową, raporty, opinie jednostek naukowo-badawczych oraz informację, że dla uwiarygodnienia wskazanych wyżej źródeł można dołączyć kopię dokumentów w postaci załączników.

Zdaniem IRP w zaprezentowanej treści zawartej w części C.5 Biznesplanu wnioskodawca nie odniósł się do jakichkolwiek weryfikowalnych zewnętrznych źródeł, które mogły by potwierdzić, iż projekt jest innowacyjny, a opis urządzeń wskazuje na ich innowacyjność jedynie na poziomie przedsiębiorstwa. Podkreślono, że w przypadku planowanych do wprowadzenia nowych usług jak druku [...], druku [...], [...] w ogóle nie określił zakresu innowacji. Innowacyjności nie tylko w skali kraju, ale nawet w skali światowej upatrywał wnioskodawca tylko w zakupie urządzenia [...] ( dalej [...]), dzięki któremu miało by nastąpić wprowadzenie automatycznej produkcji elementów [...] (tzw. [...]), w tym także elementów [...] ze stali, stali nierdzewnej, cyny czy mosiądzu.

Instytucja Rozpatrująca Protest nie uznała jednak zastosowanej przez wnioskodawcę formy zapytania ofertowego skierowanego do dużych firm w kraju o wykonanie liter w skali i krojach mniejszych niż wykonywane ręcznie, jako dowodu na poparcie tezy, że automatyczne wykonywanie takich liter możliwe przy zastosowaniu urządzenia [...], ma charakter innowacyjności regionalnej. Zdaniem IRP odpowiedzi przedstawicieli firm, do których skierowano oferty trudno uznać za poparcie tezy, a do wniosku nie dołączono żadnych wiarygodnych dokumentów (np. patentowych, dostępnych badań, literatury fachowej, raportów), które uwiarygodniały by opis zawarty w części C.5 Biznesplanu.

Te okoliczności zdaniem Zarządu Województwa przemawiają za prawidłowością oceny dokonanej w ramach także Kryterium 4-go i uzasadniały nieuwzględnienie protestu.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższe rozstrzygnięcie Zarządu Województwa złożył T. K., prowadzący mikroprzedsiębiorstwo A, z wnioskiem o stwierdzenie, że rozstrzygnięcie Instytucji Rozpatrującej Protest narusza prawo i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Skargę oparto na zarzucie naruszenia art. 26 ust. 2 ustawy o zasadach polityki rozwoju przez niezachowanie przejrzystości reguł stosowanych przy ocenie projektu, oraz na naruszeniu "zapisów załącznika Nr 4 do Uszczegółowienia RPO na lata 2007-2013 oraz załącznika Nr 2 do Regulaminu.

Skarżący podtrzymał zarzut naruszenia zasad oceny właściwej merytorycznej projektu w odniesieniu do Kryterium 1 i 4-go tego etapu oceny, oraz argumentację podniesionych zarzutów.

W uzupełnieniu zarzutów skargi w odniesieniu do oceny projektu według Kryterium 1-go, skarżący powołał się na stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie w sprawach III SA/Kr 80/11 i III SA/Kr 81/11, w których jego zdaniem przyjęto, że przejrzystość stosowania reguł oceny wymaga wskazania w ocenie ocen cząstkowych w ramach poszczególnych subkryteriów, których suma stanowi ocenę projektu według tego Kryterium.

Podnosił także, że podniesiony w jednej z ocen w ramach Kryterium 1 brak informacji we wniosku i biznesplanie o wykształceniu skarżącego, nie powinien wpływać na obniżenie oceny, gdyż komentarz do pól B.4.1, B.4.2, a nawet B.2 czy B.3 biznesplanu nie nawiązuje do wykształcenia jak i nie wymaga tego stanowiąca Zał. Nr 2 do Regulaminu Konkursu instrukcja wypełniania wniosku o dofinansowanie oraz załącznika dla Działania 2.1. Schemat A.

Wskazano, że w punkcie B.4.1 i B.2 opisano firmy, dla których przedsiębiorstwo było dostawcą elementów reklamowych i w sposób wystarczający wykazano doświadczenie przedsiębiorcy.

Podtrzymując zarzut naruszenia zasad oceny w ramach Kryterium 4- go, wnioskodawca podkreślał, że została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i krzywdzący skarżącego, gdyż przy jej formułowaniu uwzględniono zarzut, że podzielił projekt na dwie części ( roboty budowlane, nowe urządzenia), a tylko jedno z tych urządzeń – [...] - ma charakter innowacyjny.

Zdaniem wnioskodawcy odwołującego się do przyjętego przez WSA w Krakowie w sprawie III SA/Kr 81/11, rozumienia spełnienia przez projekt przesłanki innowacyjności według Kryterium 4-go, uzasadnił innowacyjność projektu w skali krajowej (ponadregionalnej) w polu C.5 biznesplanu, oraz przeprowadził analizę dołączając korespondencję z innymi producentami.

Skarżący podkreślił, iż w ocenie asesora KOP z 24.03.2011 uznano, że dokonał analizy potwierdzającej innowacyjność projektu w skali szerszej niż przedsiębiorstwa – wg skarżącego nawet w skali kraju - ale bezpodstawnie powiązano w niej zasięg innowacyjności wynikającej z planowanego do zakupu urządzenia z tym, że większość wydatków projektu "powiązana jest z robotami budowlanymi".

W odniesieniu do stanowiska asesora KOP zawartego w drugiej ocenie, że innowacyjność urządzenia w kraju nie została potwierdzona analizą, skarżący podnosił, że opiniując sam nazywa analizą odmowy potencjalnych wykonawców, do których skarżący się zwrócił z ofertami o wykonanie elementów reklamowych. Zarazem wyjaśnił, że zapytanie wprost czy posiadają urządzenia umożliwiające wykonanie elementów reklamowych wskazanych ofertą było by działaniem na szkodę własnego przedsiębiorstwa. Zdaniem wnioskodawcy chcąc wypełnić obowiązek przedstawienia analizy, zastosował fortel, dzięki któremu wykazał, że nie ma w kraju firmy, która była by zdolna do wytworzenia takich elementów, które będzie mógł produkować w wyniku realizacji projektu.

Podniósł też, że ekspert samemu urządzeniu nie odbierał cechy innowacyjności podkreślając, że " projekt nie jest innowacyjny, tylko jedno urządzenie".

Nadto zakwestionował skarżący odrzucenie innowacyjności pozostałych urządzeń przewidzianych projektem, które mają wpływ na wzrost konkurencyjności w rozumieniu celu Działania 2.1 RPO. Akcentował także, że o odrzuceniu zdecydował niedobór punktów odpowiadający 0.13 jednego procenta w skali punktów, co obligowało do szczególnie dokładnej oceny.

W odpowiedzi na skargę Zarząd Województwa – Instytucja Zarządzająca wniósł o oddalenie skargi.

W odniesieniu do zarzutu naruszenia zasad oceny według Kryterium 1, Organ zajął stanowisko, że nie ma wymogu by oceniający projekt rozdzielili formalnie swoją ocenę na poszczególne subkryteria tworzące łącznie jedno kryterium. Zarząd Województwa nie kwestionuje, że w ramach Kryterium 1 oceny merytorycznej wyróżnione są dwa subkryteria, a łączna liczba punktów za kryterium wynosi 4, przy czym w każdym z subkryteriów można uzyskać maksymalnie 2 punkty. Uznał jednak, podzielając stanowisko IPR i IOK, że zakres obu kryteriów krzyżuje się wzajemnie, a wyraźne oddzielenie obu subkryteriów jest w praktyce niemożliwe z uwagi na ocenianie tych samych elementów i wystawienie jednej oceny jest naturalne. Zdaniem organu brak wyraźnego wydzielenia punktacji w ramach poszczególnych subkryteriów nie może stanowić samodzielnej podstawy do uznania, że oceny dokonano z naruszeniem przejrzystości. Czynnikiem decydującym o braku naruszenia jest to, czy można wskazać (przy braku odrębnych ocen), które z ocenianych elementów były powodem otrzymania mniejszej niż maksymalna liczba punktów, a ten wymóg spełnia zaskarżone rozstrzygnięcie.

Organ podtrzymał stanowisko, że posiadanie odpowiedniego wykształcenia jest jednym z elementów, które mogą oddziaływać na ocenę jakości posiadanych zasobów ludzkich i niezasadny jest zarzut, iż w ocenie posłużono się elementem oceny niewskazanym w URPO.

Podzielono stanowisko rozstrzygnięcia, że podane lakoniczne informacje mogły działać na niekorzyść przy ocenie potencjału, możliwości i odpowiedniego doświadczenia.

Co do zarzutu naruszenia zasad Kryterium 4 podzielono stanowisko IRP, że w części C.5 Biznesplanu skarżący nie odniósł się do jakichkolwiek weryfikowalnych źródeł potwierdzających, że jego projekt jest innowacyjny.

Zdaniem organu ocena asesorów KOP nie może opierać się wyłącznie na odpowiedziach ofertowych załączonych do wniosku, a tym bardziej nie może prowadzić do przyznania maksymalnej liczby punktów w ramach kryterium.

Podkreślono, że oceny nie kwestionują innowacyjności projektu a wskazują tylko, że nie można uznać, iż ma ona charakter co najmniej regionalny.

W trybie art. 48 p.p.s.a przed terminem rozprawy Zarząd Województwa złożył uwierzytelnione kserokopie fragmentów:

a) Uszczegółowienia Regionalnego Programu Operacyjnego na lata 2007-2013 przyjętego uchwałą Nr [...] z dnia [...] 2007r. Zarządu Województwa z późn. zm. dotyczących Osi Priorytetowej II Działania 2.1, Schemat A,

b) Załącznika Nr 4 do URPO obejmującego kryteria wyboru projektów na etapie oceny merytorycznej (technicznej i właściwej oceny merytorycznej) w brzmieniu obowiązującym dla przedmiotowego konkursu dla mikroprzedsiębiorstw.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył:

Skarga jest uzasadniona.

Zgodnie z przepisem art. 3 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. – dalej p.p.s.a.) sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach.

W myśl przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeśli ustawy nie stanowią inaczej.

Ustawa z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (tj. Dz. U. z 2009 r., Nr 84, poz. 712 z późn. zm.), przepisem art. 30 c ust. 1 w zw. z ust. 3 pkt 1 poddała kognicji wojewódzkich sądów administracyjnych kontrolę pod względem zgodności z prawem przeprowadzenia oceny zgłoszonego projektu dokonanej w systemie realizacji programu operacyjnego zawierającego wniosek o dofinansowanie.

Regulacje zawarte w przepisach art. art. 30 b ust. 4, 30 c ust. 1, ust. 2 i ust. 3 pkt 1-3, ust. 4 i 5, art. 30 e powołanej ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju – dalej ustawa- dowodzą, iż ma ona charakter ustawy szczególnej w rozumieniu art. 3 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Przepis art. 37 ustawy stanowi, że do postępowania w zakresie ubiegania się oraz udzielania dofinansowania na podstawie ustawy ze środków pochodzących z budżetu państwa lub ze środków zagranicznych nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego. Zarazem przepis art. 30 g ustawy podkreśla, że informacje otrzymywane przez wnioskodawcę dotyczące oceny jego wniosku, a także w trakcie trwania procedury odwoławczej, nie stanowią decyzji administracyjnej.

Z kolei przepis art. 30 e ustawy stanowi, że w zakresie nieuregulowanym w ustawie do postępowania przed sądami administracyjnymi stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi określone dla aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 z wyłączeniem art. 52-55, 61 § 3-6, art. 115-122, art. 146, 150 i 152 tej ustawy.

Wyłączony z odpowiedniego stosowania art. 150 ustawy p.p.s.a przewidywał rodzaje rozstrzygnięć jakie może podjąć sąd administracyjny uwzględniając skargę na czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., w postaci uchylenia lub stwierdzenia bezskuteczności aktu lub czynności. Wyłącznie to jest oczywiste w świetle art. 30 c ust. 3 pkt 1-3 ustawy który określa rodzaje rozstrzygnięć jakie może podjąć sąd w następstwie rozpatrzenia skargi na rozstrzygnięcie zawarte w informacji o wyniku procedury odwoławczej.

Podkreślić należy, iż przepis art. 30 e ustawy nie wyłącza jednak z odpowiedniego stosowania (oczywiście w zakresie nieuregulowanym w ustawie) przepisu art. 145 ustawy p.p.s.a. Przepis ten, poza wskazaniem rozstrzygnięć jakie podjąć mógł sąd uwzględniając skargę na decyzję (lub postanowienie), określał przede wszystkim kryteria oceny naruszenia prawa. W myśl przepisu art. 145 § 1 pkt 1 podstawę uwzględnienia skargi stanowiło stwierdzenie; a) naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego c) inne (poza przewidzianym pkt b) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

Z uwagi na wyłączenie procedury naboru wniosków i dofinansowania spod przepisów prawa administracyjnego odpowiednie, w ramach skarg wnoszonych w trybie art. 30 c ust. 1 i 2 ustawy, zastosowanie ma – zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego – przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c ustawy p.p.s.a. Oznacza to, iż tylko naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, stanowią kryteria dające podstawę do uwzględnienia skargi w oparciu o przepis art. 30 c ust. 3 pkt 1 ustawy.

Podstawę materialno prawną uwzględnienia skargi w oparciu o przepisy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a w związku z art. 30 c ust. 3 pkt 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, stanowi przepis art. 26 ust. 2 tej ustawy. Przepis ten nakłada na instytucję zarządzającą, wykonującą zadania, o których mowa w ust. 1 ( a więc m.in. wybór projektów w oparciu o ustalone kryteria – pkt 4 ) uwzględnienie zasady równego dostępu do pomocy wszystkich kategorii beneficjentów w ramach programu oraz obowiązek zapewnienia przejrzystości reguł stosowanych przy ocenie projektów. Mimo zatem, że same reguły stosowane przy ocenie projektu nie mają charakteru prawa powszechnie obowiązującego (o czym niżej ), to jednak wiążą one tak uczestników konkursu jak i instytucję zarządzającą, a ich naruszenie stanowi faktyczną przesłankę dla ustalenia czy ocena nastąpiła z naruszeniem zasady równego dostępu do pomocy w ramach programu lub przejrzystości reguł stosowanych w ocenie projektów.

Niewyłączone jest także stosowanie przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a., w myśl którego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Dokonana na powyższych zasadach ocena zaskarżonego rozstrzygnięcia – informacji Zarządu Województwa z dnia 3 czerwca 2011 r., prowadzi do wyrażonego na wstępie wniosku o zasadności skargi.

Zgodnie z art. 87 ust. 1 i art. 92 Konstytucji RP, źródłami powszechnie obowiązującego prawa w Rzeczypospolitej Polskiej są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia wydane na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Przepis art. 91 Konstytucji, określa zasady na jakich ratyfikowane umowy międzynarodowe, stają się częścią krajowego porządku prawnego. Nadto w myśl art. 87 ust. 2 Konstytucji, źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego.

W świetle przepisów art. 18 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 1 i art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa ( tj. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1590) uchwały zarządu województwa, jako organu wykonawczego województwa nie mają przymiotu prawa powszechnie obowiązującego.

Należy mieć jednak na uwadze, że przepisy ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach polityki rozwoju w zakresie regionalnych programów operacyjnych, czynią zarząd województwa jako tzw. instytucję zarządzającą odpowiedzialnym za przygotowanie i realizację programów operacyjnych (art. 5 pkt 2). Zgodnie z art. 20 ust. 2 i 3 ustawy zarząd województwa przyjmuje w drodze uchwały projekt regionalnego programu operacyjnego, przed jego skierowaniem do przyjęcia przez Komisje Europejską, a po przyjęciu ogłasza go w wojewódzkim dzienniku urzędowym.

Do zarządu województwa jako instytucji zrządzającej należy w myśl art. 26 ustawy szereg czynności, a m.in.; przygotowanie szczegółowego opisu priorytetów programu operacyjnego oraz jego zmian, z uwzględnieniem wytycznych ministra właściwego do spraw rozwoju regionalnego, o których mowa w art. 35 ust. 3 pkt 1 (art. 26 ust. 1 pkt 2), ogłoszenie w wojewódzkim dzienniku urzędowym, o adresie strony internetowej, na której instytucja zarządzająca zamieszcza treść szczegółowego opisu priorytetów regionalnego programu operacyjnego lub jego zmian (art. 26 ust. 3 pkt 2 lit a), przygotowanie i przekazanie Komitetowi Monitorującemu do zatwierdzenia propozycji kryteriów wyboru projektów ( art. 26 ust. 1 pkt 3) a wreszcie wybór "w oparciu o kryteria, o jakich mowa w pkt 3 projektów, które będą dofinansowane w ramach programu operacyjnego ( art. 26 ust. 1 pkt 4).

Przepis art. 28 ust. 1 pkt 3 ustawy przewiduje, że konkurs stanowi jedną z form naboru projektów do dofinansowania zgodnie z kryteriami zatwierdzonymi przez Komitet Monitorujący.

Przepis art. 29 określa zakres informacji o konkursie, które obowiązana jest zamieścić instytucja realizująca zadania związane z realizacją programu operacyjnego. Przepis ten w ust. 2 określa jakie informacje winno zawierać ogłoszenie o konkursie.

Z tych względów orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje, że instytucja zarządzająca jest ustawowo umocowana, w ramach nałożonego przepisem art. 26 ust. 2 ustawy obowiązku uwzględnienia zasady równego dostępu do pomocy wszystkich kategorii beneficjentów w ramach programu oraz obowiązku zapewnienia przejrzystości reguł stosowanych przy ocenie projektów, do wydawania aktów dotyczących oceny i wymogów dokumentacji konkursowej odnoszących się do kryteriów dokonywanej oceny wniosków, w postaci np. Regulaminu Konkursu czy określenia kryteriów wyboru projektów. Takie akty służące realizacji celu ustawowego – sprawnego i rzetelnego przeprowadzenia konkursu uznaje się za zgodne z prawem i uzasadniające domaganie się od uczestników konkursu wypełnienia jego warunków (Por. np. wyrok NSA z 2009.11.20 II GSK 907/09 niepubl., czy z 4.08.2010 r., II GSK 790/10 – niepubl.).

Nałożony wyżej wspomnianym przepisem art. 26 ust. 1 pkt 2 na instytucję zarządzającą obowiązek przygotowania szczegółowego opisu priorytetów programu operacyjnego oraz jego zmian, z uwzględnieniem wytycznych ministra właściwego do spraw rozwoju regionalnego, o których mowa w art. 35 ust.3 pkt 1 – a więc wytycznych w zakresie szczegółowego opisu priorytetów programu operacyjnego, stanowi podstawę właśnie do podjęcia przez zarząd województwa jako instytucję zarządzającą uchwał w przedmiocie tzw. "uszczegółowienia" regionalnych programów operacyjnych.

Uszczegółowienie Regionalnego Programu Operacyjnego na lata 2007-2013 m.in. dla działań w ramach Osi II Priorytetowej nastąpiło uchwałą Nr [...] Zarządu Województwa z dnia [...] 2007 r. z późniejszymi jej zmianami.

Z dokumentu tego wynika, iż celem operacyjnym w ramach tej Osi priorytetowej jest bezpośrednie, bezzwrotne wsparcie sektora mikro, małych i średnich przedsiębiorstw.

Celem Działania 2.1 jest stworzenie silnego i konkurencyjnego sektora MŚP przez rozwój i podniesienie konkurencyjności przedsiębiorstw.

W ramach Działania 2.1 Uszczegółowienie RPO w punkcie 14- tym przewiduje przykładowe rodzaje projektów, grupowane w schematach A, B, C i D.

Schemat A: Bezpośrednie wsparcie inwestycji w MŚP przewiduje projekty inwestycyjne poprawiające konkurencyjność przedsiębiorstwa, związane z unowocześnieniem sposobu działania jak i oferty poprzez:

- rozbudowę i zakup przedsiębiorstwa,

- działania mające na celu dokonywanie zasadniczych zmian produkcji lub procesu produkcyjnego,

- zmianę stosowanych rozwiązań produkcyjnych, technologicznych, organizacyjnych na sprzyjające poprawie środowiska naturalnego oraz BHP,

- unowocześnienie wyposażenia niezbędnego do prowadzenia działalności gospodarczej przedsiębiorstwa,

- zmianę wyrobu i usługi, w tym także zmiany w sposobie świadczenia usług,

- modernizację środków produkcji.

Jak wynika z treści wniosku skarżącego zgłoszonego do konkursu, (część D.2), poprawę konkurencyjności przedsiębiorstwa, chce osiągnąć poprzez przewidziane dla Schematu A działanie mające m.in. formę "rozbudowy" przedsiębiorstwa. Rozbudowa ta w świetle części D.8. wniosku ( uzasadnienie, opis i cel projektu), odbywać się ma na dwóch równoległych płaszczyznach; budowie budynku skupiającego dotychczas rozproszoną już lokalizację produkcji i parku maszynowego, jak i zamierzone inwestycje w nowy park maszynowy. Jedno z urządzeń objętych projektem służyć miało zmianie technologii w produkcji [...], przez wyeliminowanie konieczności produkcji ręcznej (w określonych wymiarach i kształtach) i możliwej dotychczas tylko z niektórych materiałów. Elementem "rozbudowy" przedsiębiorstwa prowadzącej do podniesienia jego konkurencyjności, były zamierzone inwestycje prowadzące do obniżenia kosztów produkcji - wyeliminowanie dzierżawy - ( D.8.1), wprowadzenie nowych usług ( D.8.3) ale także, zamian technologii w zakresie wytwarzanego produktu – [...].

Załącznik Nr 4 do Uszczegółowienia RPO zawiera kryteria wyboru projektów.

Dla Działania 2.1 Schemat A, Osi priorytetowej II, załącznik określa kryteria oceny formalnej i oceny merytorycznej projektów mikroprzedsiębiorstw ( k. 69 i n. akt sądowych), a w ramach tej ostatniej kryteria oceny technicznej i właściwej oceny merytorycznej.

Jest poza sporem, iż zaskarżonym rozstrzygnięciem nie uwzględniono protestu na odrzucenie projektu na etapie oceny merytorycznej właściwej.

Kryterium 1 na tym etapie oceny stanowi : "potencjał i doświadczenie wnioskodawcy na rzecz realizacji i projektu". Jak wynika z tekstu Kryterium, źródłem informacji (rubr. 2) podlegających ocenie jest wniosek aplikacyjny (załącznik do wniosku aplikacyjnego). W ramach tego kryterium, każdy z dwóch oceniających członków Komisji Oceny Projektu ( KOP) może przyznać od 0-4 punktów. Przy tzw. współczynniku wagi "2" (rubr. 15), maksymalna liczba punktów możliwa do uzyskania w ramach tego kryterium, ( jako średnia oceny dwóch asesorów), to 8 punktów.

Skarżącemu w ramach tego kryterium przyznano 6 na 8 możliwych punktów.

Z komentarza (uzasadnienia) dla tego Kryterium wynika, iż obejmuje ono w istocie dwa subkryteria. W ramach każdego z subkryteriów przewidziana jest punktacja 0-2 pkt.

Pierwsze subkryterium w ramach Kryterium 1 oceny merytorycznej właściwej stanowi oparta na wniosku aplikacyjnym i załączniku jako źródle informacyjnym ocena stopniowana w skali od 0-2 pkt, czy wnioskodawca posiada potencjał merytoryczny oraz organizacyjny odpowiadający zakresowi i skali realizacji projektu. Podlegające w ramach tej ocenie okoliczności wymienia komentarz szczegółowo m.in. wskazując, że ocenie podlegają zasoby rzeczowe, ludzkie, możliwości organizacyjne i doświadczenie, w tym posiadanie nagród lub wdrożonych systemów zarządzania. Może być też brane pod uwagę indywidualne doświadczenie kluczowych osób w przedsiębiorstwie.

W ramach drugiego subkryterium, przy takiej samej skali ocen, oceniana jest tzw. trwałość projektu tj. ocena czy efekty projektu będą trwałe po zakończeniu jego realizacji, tj. przez 3 lata od daty przekazania beneficjentowi płatności końcowej. Komentarz przykładowo wymienia okoliczności ( " w szczególności"), jakie w ramach tego subkryterium oceniający projekt winni wziąć pod uwagę zaliczając do nich:

- posiadane przez wnioskodawcę zasoby finansowe na utrzymanie inwestycji przez wymagany okres,

- zasoby techniczne i ludzkie przeznaczone do realizacji projektu,

- prognozy dla projektu i dla całej działalności prowadzonej przez wnioskodawcę ( w okresie wymaganym dla danej kategorii wnioskodawców),

- wskaźniki jakie wnioskodawca zamierza osiągnąć dzięki realizacji projektu, a przede wszystkim realność osiągnięcia i utrzymania tych wskaźników,

- możliwość policzenia proponowanych wskaźników - wskaźniki niemierzalne nie mogą być brane pod uwagę.

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego taka, przewidziana w ramach jednego podstawowego Kryterium na etapie oceny merytorycznej właściwej i oddzielna punktacja dla tzw. subkryteriów, z których suma tworzy dopiero maksymalną możliwą do uzyskania w ramach kryterium liczbę punktów oznacza, że na etapie oceny merytorycznej wyniki oceny w ramach danego subkryterium winny być punktowane oddzielnie w ramach ustalonej dla nich skali ocen. Ocena punktowa dokonana według kryterium głównego winna stanowić sumę punktów przyznanych przez danego członka KOP w ramach punktacji poszczególnych subkryteriów.

Tylko zachowanie takich reguł oceny realizuje przewidziany art. 26 ust. 2 ustawy o zasadach polityki rozwoju obowiązek spełnienia zasady równego dostępu do pomocy w ramach programu przez zapewnienie przejrzystości reguł stosowanych przy ocenie projektów.

Należy tu wskazać, że identyczne stanowisko zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 1 marca 2011 r. sygn. akt III SA/Kr 81/11 na tle przewidzianego w Załączniku Nr 4 dla tego samego Uszczegółowienia RPO, dla tej samej Osi, Działania i Schematu A, Kryterium 1 w zakresie oceny merytorycznej projektów małych i średnich przedsiębiorstw. Kryterium to ma identyczne brzmienie. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 czerwca 2011 r. sygn. II GSK 1001/11, wydanym w następstwie skargi kasacyjnej, zaakceptował stanowisko WSA w Krakowie.

Nawiązując do zawartego w zaskarżonym rozstrzygnięciu i odpowiedzi na skargę stanowiska, co do sposobu ustalenia oceny w ramach Kryterium 1 skonstatować trzeba, iż nie jest ono konsekwentne.

Zdaniem Zarządu Województwa – jako Instytucji Rozpatrującej Protest – zawartym w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia, redakcja Kryterium 1 tylko wskazuje jakie aspekty mogą badać asesorzy oceniający projekt nie czyniąc z nich dwóch odrębnych subkryteriów. Wprawdzie w dalszej części uzasadnienia przyjęto, że są to pierwsze i drugie subkryterium pomocnicze, ale punktacja jest łączna, " gdyż nie sposób oceniać i punktować za każdym razem osobno oba pomocnicze, a w istocie krzyżujące się kryteria".

W odpowiedzi na skargę Zarządu Województwa jako Instytucji Zarządzającej, przyjęto stanowisko, że zakres obu subkryteriów krzyżuje się i wyraźne oddzielenie ich w praktyce nie jest możliwe, a wystawienie jednej oceny jest naturalne.

Zarazem nie zakwestionowano stanowiska, że w ramach Kryterium 1 oceny merytorycznej wyróżnione są dwa subkryteria, łączna liczba punktów za to kryterium ( maksymalnych) wynosi 4 przy czym w każdym z subkryteriów można uzyskać maksymalnie dwa punkty.

Niezależnie od wewnętrznej i wzajemnej sprzeczności prezentowanych stanowisk zwraca Sąd uwagę, że w świetle art. 26 ust. 1 pkt 3 to do instytucji zarządzającej należało przygotowanie i przekazanie Komitetowi Monitorującemu do zatwierdzenia propozycji kryteriów wyboru projektów, i do instytucji zarządzającej, należy wybór ( art. 26 ust. 1 pkt 4) w oparciu o te kryteria (po ich zatwierdzeniu), projektów, które będą dofinansowane w ramach programu operacyjnego. Należy zatem skonstatować, iż omawiane Kryterium 1 ma takie brzmienie jakie zostało zaproponowane przez Instytucję Zarządzającą i zatwierdzone przez Komitet Monitorujący.

Ocena zatem Sądu czy prawidłowo w systemie realizacji programu stosowano to Kryterium opiera się przede wszystkim na logicznej i językowej wykładni jego brzmienia.

Oczywiście należy się zgodzić ze stanowiskiem, że subkryteria odnoszą się do dwóch aspektów oceny tego samego projektu w ramach jednego Kryterium. Jednakże całkowicie nietrafne jest stanowisko, iż nie ma doniosłości przypisanie każdemu z subkryteriów sumy punktowej ( 0-2), która może być przyznana. Jest ewidentne, że maksymalna liczba punktów z każdego z subkryteriów nie może przekroczyć 2-ch, a ocena w ramach Kryterium 1-go – 4 – ch punktów. Aby zatem taką ocenę uzyskać, w ramach subkryteriów musi być przyznane maksymalnie po 2 punkty. Przy ocenie wg Kryterium pierwszego innej niż 4 lub 0 (np. 1, 2 czy 3 punkty), oceny na nią się składające muszą wywodzić się z jednego lub obu aspektów (subkryteriów).

Możliwe jest także np., że ocena 2 punkty, pochodzi wyłącznie z pozytywnej oceny trwałości projektu ( subkr. 2), przy 0 punktów z aspektu 1-go ( vide zd. ostatnie pkt 1).

Zachowanie przejrzystości reguł oceny stanowiących kryterium ustawowe (art. 26 ust. 2 ustawy) wymaga zatem, aby z treści ocen asesorów KOP wynikał sposób uzyskania wyniku końcowego w ramach danego Kryterium, zwłaszcza jeśli obejmuje ono punktowane subkryteria, z których łączna najwyższa ocena, odpowiada możliwej najwyższej ocenie końcowej. Przy braku tego rozróżnienia, sposób oceny wymyka się spod możliwości weryfikacji a przewidziany systemem realizacji środek odwoławczy nie spełnia swej roli, gdyż zatracona jest przejrzystość stosowanych ocen.

Te okoliczności sprawiają, że i w niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny podtrzymuje wykładnię dotyczącą sposobu ustalania ocen w ramach Kryterium 1 oceny merytorycznej właściwej.

Za słuszny uznaje Sąd zarzut naruszenia nakazu przejrzystości reguł oceny merytorycznej właściwej w zakresie Kryterium 1.

W ocenie z dnia 17.03.2011- dalej zwanej I- już pierwsze zdanie wskazuje, że oceniający przyjął iż projekt spełnia subkryterium 2 – trwałość projektu, podkreślając, iż analiza dokumentacji finansowej i merytorycznej prowadzi do wniosku, że projekt " ma szanse na realizację, uzyskanie planowanych wskaźników i utrzymanie efektów inwestycji".

Pozostała część oceny poświęcona jest głównie elementom subkryterium 1-go, i sprowadza się do zarzutu lakoniczności opisu doświadczenia i możliwości prowadzenia projektu przez wnioskodawcę, akcentując brak informacji o wykształceniu, kwalifikacjach i opisie miejsca ( gdzie) zdobył doświadczenie.

W tym zakresie słuszny jest zarzut skarżącego, że przyjęcie w ocenie jako okoliczności mającej wpływ na jej obniżenie, braku informacji w wykształceniu wnioskodawcy, stanowi wprowadzenie nowej, nie przewidzianej zasadami konkursu okoliczności.

Stwierdzić należy, że ani wzór wniosku o dofinansowanie, ani instrukcja wypełniania tego wniosku oraz załączników, w tym biznesplanu, nie zawierają wymogu wskazania przez wnioskodawcę posiadanego wykształcenia, nie przewiduje tego także Regulamin Konkursu. Jeżeli zatem brak takiej informacji miał istotne znaczenie dla oceniającego, a nie był powodem odrzucenia wniosku na etapie oceny formalnej, czy oceny technicznej to powinien być uzupełniany w trybie § 19 pkt 27 Regulaminu na etapie oceny merytorycznej właściwej, zwłaszcza że ocena I, nie wykazuje związku między brakiem tej informacji a jej wpływem na tę ocenę, mimo że taki wpływ przyjmuje.

Nie podziela zatem Sąd wyrażonego w odpowiedzi na skargę stanowiska Zarządu Województwa, akceptującego przyjęty w opinii asesora brak informacji o wykształceniu skarżącego, jako element mający wpływ na ocenę, bez uprzedniego zarządzenia stosownego wyjaśnienia.

Biznesplan przewiduje część (B.4.) przewidzianą dla informacji o doświadczeniu i zasobach wnioskodawcy. Z części B.4.1 i 2 wynika, że wnioskodawca jest właścicielem firmy działającej na rynku od 12 lat i niezależnie od kierowania nią i uczestniczenia w targach, osobiście wykonuje produkty i uczestniczy w ich realizacji.

Według oceny II- z dnia 24.03.2011 r., oceniający w ramach tego kryterium nie miał żadnej wątpliwości co do doświadczenia wnioskodawcy na rzecz realizacji projektu.

Ocena I przyjmuje niezwykle trudną ocenę przygotowania wnioskodawcy do realizacji projektu na podstawie kilku ogólnych informacji. Jednakże odwołując się do części B.4.1., B.4.2., pomija, że z części B.3.2., B.3.4 biznesplanu wynikają informację co do listy odbiorców usług i rodzajów świadczonych usług.

Można się zgodzić z oceną, że treść części B.4.3 nie daje podstaw do ustalenia czy zawarta informacja dotyczy nagród, wyróżnień czy certyfikatów.

Wprawdzie zatem sama rozbieżność ocen I i II w ramach Kryterium 1 (odpowiednio 2 i 4 punkty) w świetle postanowień § 21 pkt 3 lit. a Regulaminu Konkursu nie stanowi samoistnej podstawy, do uznania rozbieżności ocen za naruszenie zasad oceny, te jednak zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego świadczy o braku przejrzystości co do elementów przyjętych jako efekt końcowy tej oceny w ramach aspektów z poszczególnych subkryteriów, zwłaszcza że przy subkryterium I-szym posłużono się wymaganiem nie przewidzianym regułami konkursu ( wymóg podania wykształcenia).

Natomiast ocena II, w ramach której z Kryterium 1 przyznano 4 punkty, wskazuje na to, iż z każdego subkryterium projektowi przyznano najwyższą możliwą ocenę punktową.

Powyższe okoliczności prowadzą do wniosku, iż Instytucja Rozpatrująca Protest nie dostrzegła niedostatków uzasadnienia oceny I w ramach Kryterium 1 ( § 21 pkt 3 lit. b), również nie skorzystała z możliwości jaką daje § 21 pkt 21 Regulaminu Konkursu (żądanie wyjaśnień lub dokumentów w sprawie wykształcenia) skoro brak tej informacji przyjęto jako mający wpływ na ocenę. Nieuwzględnienie zarzutu protestu co do oceny według Kryterium 1, doprowadziło do naruszenia art. 26 ust. 2 ustawy, przez brak zastosowania przejrzystej reguły, która dotyczyła by wszystkich uczestników tego Konkursu (wymóg podania wykształcenia), jak i niejasności czy i jakie punkty przyznano w ramach oceny za poszczególne subkryteria, a zwłaszcza subkryterium 1.

Kryterium 4- Innowacyjny charakter projektu lub projekt z zakresu "ginących zawodów" w ramach oceny merytorycznej dla Działania 2.1.A. przewiduje możliwość przyznania w ramach tego kryterium od 0 do 4 punktów, przy tzw. współczynniku wagi 3.

Komentarz ( uzasadnienie) tego kryterium wskazuje, że punktacja w skali od 0 do 3 punktów odnosi się do poziomu innowacyjności projektu rozumianej jako skala zasięgu innowacji. Brak punktów (0) występuje wówczas gdy brak jest nowych produktów lub usług lub zasadniczej zmiany procesu produkcyjnego, bądź zarządzenia firmą, 1 punkt przyznaje się – gdy produkt (usługa) lub sposób wytwarzania (proces produkcji, świadczenia usług) jest nowy( innowacyjny) dla przedsiębiorcy, 2- gdy skutek taki występuje w skali lokalnej (gminy lub powiatu), 3- gdy produkt ( usługa) sposób wytwarzania (proces) jest nowy co najmniej w skali ponad lokalnej (regionalnej) ale wówczas zastosowanie kryterium skali ponad lokalnej wymaga uzyskania od przedsiębiorcy analizy w tym zakresie w biznesplanie lub w innych załącznikach do wniosku.

Punkt 4-ty ma charakter dodatkowy i zależy od wdrożenia innowacji dzięki współpracy z sektorem B+ R ( badawczo – rozwojowym) i ta kwestia sprawy nie dotyczy.

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, przeprowadzona w zakresie powyższego Kryterium ocena projektu została dokonana w sposób również naruszający prawo materialne – powołany przepis art. 26 ust. 2 ustawy.

Istotę przedmiotu tego kryterium, rozstrzyga jednoznacznie sama redakcja komentarza ( uzasadnienia) tego kryterium w odniesieniu do Działania 2.1 Schemat A. zawarta w załączniku Nr 4 kryteria wyboru projektów ( k. 70 akt sądowych).

Punktacji podlega innowacyjność projektu, a więc całego przedsięwzięcia zgłoszonego i objętego wnioskiem o dofinansowanie w ramach tego działania i schematu. W ramach projektu możliwe są różne działania, z których jedne np. rozbudowa przedsiębiorstwa nie wiążą się z powstaniem nowych produktów, usług, zmian procesu produkcyjnego, a inne bezpośrednio do takiego celu zmierzają.

Jednakże w świetle celu głównego Działania 2.1 jakim jest rozwój i podniesienie konkurencyjności przedsiębiorstw, w ramach obecnego konkursu mikroprzedsiębiorstw - ocena czy zmiana produkcji, procesu produkcyjnego, wyrobu, usługi czy sposobu jej świadczenia – wpływa na charakter innowacyjny projektu polega przede wszystkim na ocenie, czy dany element projektu ma wpływ na rozwój i podniesienie konkurencyjności przedsiębiorstwa wnioskodawcy zgłaszającego projekt do konkursu.

Spełnienie przez projekt przesłanki innowacyjności w rozumieniu Kryterium 4 właściwej oceny merytorycznej dla Działania 2.1. Schemat a w ramach Osi Priorytetowej 2 ma – zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego – miejsce wówczas, gdy którykolwiek z podlegających ocenie elementów projektu; produkt, usługa, proces produkcyjny, sposób świadczenia usługi stanowi środek do realizacji celu głównego działania jakim jest rozwój i zwrot konkurencyjności przedsiębiorstwa, np. przez obniżenie kosztów usług.

Z tego względu samo zastosowanie urządzenia czy procesu mającego charakter nowości, tylko wtedy wpływa na innowacyjny charakter projektu, w ramach którego ma być zastosowane, gdy stanowi środek do wzrostu konkurencyjności przedsiębiorstwa, a więc gdy służy celowi głównemu Działania, w ramach którego zgłoszono projekt do konkursu. Trzeba też wyjaśnić, iż punktacja w ramach tego kryterium nie jest zależna od ilości (liczby) nowych usług, produktów, czy technologii, których wdrożenie przewiduje projekt lecz od skali zasięgu elementów projektu służących realizacji celu głównego.

Takie rozumienie istoty Kryterium 4-go w ramach oceny merytorycznej, identycznego w Uszczegółowieniu RPO także dla małych i średnich przedsiębiorstw, przyjął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w powołanym już wyroku z 1 marca 2011 r. w sprawie III SA/Kr 81/11. Stanowisko to również podzielił Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 22 czerwca 2011 r., sygn. II GSK 1001/11.

W ramach oceny według Kryterium 4-go, oceną asesora KOP z 17.03.2011 ( I-sza) przyznano 2 punkty, a oceną z 24.03.2011 ( II) 1 punkt z tym uzasadnieniem, że na podstawie opisu przedstawionego w punkcie C.5. biznesplanu oraz załączonych dokumentów można uznać innowacyjność jedynie na poziomie przedsiębiorstwa, gdyż wnioskodawca co prawda dokonał analizy potwierdzającej innowacyjność planowanych do zakupu urządzeń, jednakże większość wydatków związana jest z robotami budowlanymi – trudno zatem uznać wyższy poziom innowacyjności.

Takie uzasadnienie oceny II-giej dowodzi, iż dokonano jej z naruszeniem Kryterium 4. Po pierwsze w ramach tego kryterium ocenie podlega wyłącznie innowacyjność projektu w zakresie nowego produktu ( usługi), sposobu wytwarzania (procesu produkcji), świadczenia usługi, czy zarządzania firmą. Z tego względu nie ma w świetle tego Kryterium doniosłości okoliczność jaka jest relacja w ramach projektu wydatków na część budowlaną (roboty budowlane) względem zakupu urządzeń.

Po drugie o innowacyjności projektu decyduje mający wpływ na podniesienie konkurencyjności przedsiębiorstwa zasięg innowacyjności produktu (usługi), sposobu wytwarzania ( procesu technologicznego), a nie innowacyjność samego urządzenia – jego nowość dla (przedsiębiorcy, czy także dla innych przedsiębiorców) ale nie mająca wpływu na wzrost konkurencyjności i jej zasięgu.

W tym zakresie ocena jest wewnętrznie sprzeczna. Z jednej strony przyjmuje innowacyjność tylko na poziomie przedsiębiorstwa ale wiąże ją z relacją wydatków na roboty budowlane względem innych składników projektu, a z drugiej strony akceptuje przyjęty sposób dokonania analizy, potwierdzającej innowacyjność planowanych do zakupu urządzeń.

Nie jest zatem przejrzyste, jaka byłaby ocena, gdyby nie przyjęte – bezpodstawne - powiązanie innowacyjności projektu w zakresie nowej usługi ( wytwarzanie liter 3D mechaniczno-automatyczne także w małych rozmiarach i z różnych materiałów), z relacją między kosztami urządzeń a kosztami robót budowlanych.

Ocena I w ramach kryterium 4-go przyznaje 2 punkty, a więc przyjmuje innowacyjność w skali lokalnej (gminy lub powiatu) prawidłowo wiążąc nową technologię wykonania elementów przestrzennych tylko z zastosowaniem przewidzianego projektem do zakupu urządzenia "[...]" – dalej "[...]"- jako mającą wpływ na zasięg innowacyjności projektu.

I ta ocena pozostaje w wewnętrznej sprzeczności. Z jednej strony – trafnie –przyjmuje, że zmiana technologii wytwarzania elementów przestrzennych, wpływa na poziomo innowacyjności projektu, który byłby nowy nie tylko dla wnioskodawcy jako przedsiębiorcy, ale zarazem nie akceptuje sposobu zebrania – przez oferty- materiału stanowiącego podstawę do analizy zakończonej wnioskiem, że krajowi wytwórcy [...] nie posługują się urządzeniem "[...]", gdyż nie przyjęli zamówień na wykonanie tych liter w niniejszym rozmiarze i z metalu, w określonym terminie.

Trzeba tu podkreślić, iż w części C.5.I biznesplanu wnioskodawca ma opisać " na jakiej podstawie sformułował stwierdzenie dotyczące zakresu wprowadzonej w ramach projektu innowacji" i " wymienić wszystkie źródła mogące potwierdzić zakres innowacyjności (np. dokumenty patentowe, dokumenty określające standardy i normy, publikacje naukowe, dotyczące badania, literaturę fachową, raporty, opinie jednostek naukowo-badawczych). Celem uwiarygodnienia można dołączyć kopie odpowiednich dokumentów w postaci dodatkowych załączników".

Postawiony w ocenie zarzut, ze wnioskodawca nie potwierdza innowacyjności urządzenia stosowną analizą ani dokumentacją jest tylko częściowo uzasadniony. Wnioskodawca wskazał bowiem zgodnie z wymogami biznesplanu podstawę a więc sposób w jaki doszedł do sformułowania stwierdzenia, że zakres projektu jest szeroki – wg wniosku krajowy, a według skali Kryterium 4 co najmniej ponadlokalny – regionalny.

Ani Regulamin Konkursu, ani treść rubryki C.5.I biznesplanu, ani nie instrukcja wypełniania wniosku i załączników, nie eliminuje analizy ofert jako źródła mogącego potwierdzić zakres innowacyjności. Z treści wzoru biznesplanu wynika, iż dopuszczalny jest każdy sposób określenia źródła potwierdzenia zakresu innowacyjności projektu, a dokumenty wymienione w tej rubryce mają tylko charakter przykładowy "np.".

Zarazem we wniosku skarżący wyjaśnił dlaczego wymienionych przykładowo jako źródła potwierdzenia innowacyjności dokumentów nie mógł przedłożyć.

Trzeba też zaznaczyć, iż ocena I nie kwestionuje technicznych możliwości urządzenia [...], opisanych w części C.3.1 i 3 biznesplanu, natomiast przyjmuje się, że "cały projekt nie jest innowacyjny tylko jedno urządzenie ". Takie sformułowanie oceny świadczy o niezrozumieniu istoty Kryterium 4- którym jest innowacyjność projektu, a nie urządzenia.

Za uzasadniony uznać należy zarzut skargi, że w zakresie Kryterium 4, ocena I i II są wewnętrznie i wzajemnie sprzeczne, a nadto obie naruszają przedmiot oceny objętej tym Kryterium.

Akceptacja takich ocen przy rozpoznaniu protestu, naruszyła wymóg przejrzystości ocen przewidziany art. 26 ust. 2 ustawy.

W świetle § 19 pkt 29 lit. f Regulaminu Konkursu może podlegać odrzuceniu projekt gdy na etapie oceny merytorycznej właściwej uzyska poniżej 60% maksymalnej liczby punktów.

Możliwa w ramach tej oceny liczba punktów do uzyskania wynosiła w tym Konkursie 76 punktów. Projekt skarżącego uzyskał 59,87% maksymalnej możliwej liczby punktów. O odrzuceniu projektu zadecydował brak 0,13 jednego procenta. Istnienie takiej okoliczności obligowało Instytucję Rozpatrującą Protest do szczególnie wnikliwego rozpatrzenia zarzutów protestu, pod kątem przeprowadzenia przez Instytucję Organizująca Konkurs na etapie oceny merytorycznej właściwej, oceny projektu skarżącego z zachowaniem zasad przejrzystości oceny.

Tych wymogów z wyżej wskazanych powodów nie spełniono, a Instytucja Rozpatrująca Protest nie skorzystała z możliwości jakie daje § 21 pkt 23 lit. a Regulaminu Konkursu.

Z tych przyczyn orzeczono jak w I punkcie sentencji wyroku na podstawie art. 30c ust. 3 pkt 1 w związku z art. 26 ust. 2 powołanej ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, przy odpowiednim zachowaniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.).

Orzeczenie w przedmiocie zwrotu na rzecz skarżącego zastępowanego przez zawodowego pełnomocnika kosztów postępowania w kwocie 440 zł oparto na przepisach 200, 205 § 2 i 209 p.p.s.a mając na uwadze, że w dacie wyrokowania pełnomocnik nie wykazał wydatku w postaci opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.