Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2218/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-12-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6322 Usługi opiekuńcze, w tym skierowanie do domu pomocy społecznej
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz zaskarżone postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 3 § 2, art. 134 § 1, art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a i c, art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 33 ust. 1 pkt. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 1015
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jednolity
article: art. 61 ust. 3, art. 104 ust. 3 i ust. 5
journal: Dz.U. 2008 nr 115 poz 728
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Ewa Dzbeńska Sędzia del. WSA Dorota Jadwiszczok Protokolant st. asystent sędziego Dorota Chromicka po rozpoznaniu w dniu 10 grudnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. H. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 26 marca 2014 r., sygn. akt IV SA/Wr 881/13 w sprawie ze skargi M. H. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy z dnia [...] października 2013 r., nr [...] w przedmiocie uznania za niedopuszczalne zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy z dnia [...] października 2013 r., nr [...], a także postanowienie Prezydenta Miasta Głogowa z dnia [...] sierpnia 2013 r., nr [...]; 2. zasądza na rzecz M. H. od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 26 marca 2014 r., IV SA/Wr 881/13 oddalił skargę M. H. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy z [...] października 2013 r., nr [...] w przedmiocie uznania za niedopuszczalne zawartych w piśmie z 21 czerwca 2013 r. zarzutów nieistnienia obowiązku i braku wymagalności obowiązku.

W uzasadnieniu Sąd podniósł, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Wszelkie kwestie merytoryczne, związane z obowiązkiem zwrotu należności z tytułu świadczonych na rzecz matki skarżącego usług opiekuńczych, zostały rozstrzygnięte ostateczną decyzją administracyjną. W postępowaniu jurysdykcyjnym ustalono, że zobowiązanym w tym względzie jest skarżący. W podniesionych w postępowaniu egzekucyjnym zarzutach, jak i w skardze wniesionej do Sądu, skarżący zanegował jednak istnienie po jego stronie tego obowiązku. Stwierdził, że w decyzjach ustalających oraz zmieniających opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej został pominięty jako osoba zobowiązana do ponoszenia opłat oraz, że nie zmieniono mu decyzji i nie wycofano upomnień.

W ocenie Sądu argumenty te nie mogły być przedmiotem zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Stosownie do art. 34 § 1 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2012 r. poz. 1015 ze zm. - zwanej dalej "u.p.e.a.") zarzuty zgłoszone na podstawie art. 33 pkt 1-7, 9 i 10 u.p.e.a., (...) organ egzekucyjny rozpatruje po uzyskaniu stanowiska wierzyciela w zakresie zgłoszonych zarzutów, z tym że w zakresie zarzutów, o których mowa w art. 33 pkt 1-5, wypowiedź wierzyciela jest dla organu egzekucyjnego wiążąca. Według art. 33 u.p.e.a. podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej może m.in. być: 1. wykonanie lub umorzenie w całości albo w części obowiązku, przedawnienie, wygaśnięcie albo nieistnienie obowiązku; 2. odroczenie terminu wykonania obowiązku albo brak wymagalności obowiązku z innego powodu, rozłożenie na raty spłaty należności pieniężnej; 3. określenie egzekwowanego obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z orzeczenia, o którym mowa w art. 3 i 4; 4. błąd co do osoby zobowiązanego; 5. niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym; 6. niedopuszczalność egzekucji administracyjnej lub zastosowanego środka egzekucyjnego; 7. brak uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia, o którym mowa w art. 15 § 1; 8. zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego; 9. prowadzenie egzekucji przez niewłaściwy organ egzekucyjny; 10. niespełnienie wymogów określonych w art. 27.

Podstawą zarzutu mogą być wyłącznie okoliczności wymienione w art. 33 u.p.e.a. - m. in. nieistnienie egzekwowanego obowiązku czy też brak jego wymagalności. W postępowaniu egzekucyjnym nie mogą być rozpatrywane zastrzeżenia, które nie są związane z samym postępowaniem egzekucyjnym, ale dotyczą postępowania jurysdykcyjnego, jak np. zarzut nieprawidłowości obciążenia zobowiązanego określonym obowiązkiem (por. wyrok NSA z 7 grudnia 2000 r., III SA 1902/99, LEX 47235). Zarzuty oraz inne środki odwoławcze nie mogą być wykorzystywane do weryfikacji decyzji administracyjnej, stanowiącej podstawę do wystawienia tytułu wykonawczego; zmiana lub uchylenie takiej decyzji może nastąpić tylko i wyłącznie w ramach trybów unormowanych w kodeksie postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z 27 października 1999 r., IV SA 1104/96, LEX 47780).

Podmioty zobowiązane do ponoszenia odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej wymienia art. 61 ust. 1 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2008 r. Nr 115, poz. 728 ze zm. - zwanej dalej "u.p.s."), w punktach od 1 do 3, ustanawiając jednocześnie kolejność ponoszenia przez te podmioty owej odpłatności. W punkcie pierwszym ustawodawca wymienia mieszkańca domu, w drugim małżonka i zstępnych przed wstępnymi, a w punkcie trzecim gminę, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej. Jednocześnie w ust. 2 art. 61 ustawodawca określa granice obciążenia poszczególnych grup podmiotów odpłatnością za pobyt w domu pomocy społecznej. Przepis art. 61 ust. 2 u.p.s. stanowi bowiem, że mieszkaniec domu ponosi odpłatność w wysokości nie większej niż 70% swojego dochodu. Przepis ma funkcję ochronną. Nie pozwala na bezwzględne żądanie całości opłaty od mieszkańca, którego dochody własne odbiegają od średniego kosztu utrzymania mieszkańca domu pomocy społecznej. Jeżeli kwota odpowiadająca 70% dochodu własnego mieszkańca nie pokrywa pełnej opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej, następuje ustalenie podmiotów zobowiązanych do jej uiszczenia z kręgu wskazanego w art. 61 ust. 1 pkt 2. Osoby te, tj. małżonek oraz zstępni i wstępni ponoszą odpłatność stosownie do treści umowy zawartej z kierownikiem ośrodka pomocy społecznej. W sytuacji, gdy nie dojdzie do zawarcia umowy, odpłatność ww. osób jest ustalana decyzją, przy czym ustawodawca w art. 61 ust. 2 u.p.s. zastrzega, że obciążenie małżonka i krewnych w linii prostej, kosztami pobytu osoby bliskiej w domu pomocy, może nastąpić jedynie wtedy, gdy dysponują oni dochodem przewyższającym 300% kryterium dochodowego (osoby samotnie gospodarującej lub na osobę w rodzinie), albowiem na koszty pobytu małżonka lub krewnego w linii prostej w domu pomocy społecznej może być przeznaczona nadwyżka ponad 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie lub osoby samotnie gospodarującej. Natomiast gmina (z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej) ponosi odpłatność w wysokości różnicy między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej, a opłatami wnoszonymi przez podmioty wymienione punktach 1 i 2, tj. samego mieszkańca oraz jego małżonka czy krewnych w linii prostej.

Jednocześnie w art. 61 ust. 3 u.p.s. ustawodawca zastrzegł, że w przypadku niewywiązywania się osób zobowiązanych ustawowo do ponoszenia kosztów pobytu w domu pomocy społecznej, opłaty te zastępczo wnosi gmina, z której osoba skierowana została do domu pomocy społecznej, przy czym gminie takiej przysługuje prawo dochodzenia zwrotu poniesionych na ten cel wydatków.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego prezentowane jest już jednolite stanowisko, że właściwą drogą wyegzekwowania należności za pobyt w domu pomocy społecznej, wyłożonych tymczasowo przez gminę, jest wydanie decyzji na podstawie art. 104 ust. 3 w związku z art. 61 ust. 3 u.p.s. (vide uchwała SN z 29 października 2009 r., III CZP 77/09, OSNC 2010/5/66, LEX 522992, wyrok NSA z 2010 r., I OSK 1171/09, LEX 594941). Treść powołanych przepisów wyraźnie wskazuje, że pokryte zastępczo przez gminę koszty pobytu w domu pomocy społecznej, podlegają zwrotowi przez osoby z kręgu bliskich, wymienione przez ustawę, konkretnie małżonka i krewnych w linii prostej, o ile dysponują oni dochodem przekraczającym określony przez ustawę procent kryterium dochodowego. Zawarcie umowy, o jakiej mowa w art. 103 ust. 2 u.p.s., służy jedynie określeniu wysokości opłaty wnoszonej za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej, natomiast sam obowiązek uiszczania opłat wynika z mocy ustawy, a nie z umowy. Skoro więc obowiązek członków rodziny osoby umieszczonej w domu pomocy społecznej, polegający na wnoszeniu związanych z tym opłat, wynika wprost z ustawy o pomocy społecznej (art. 61 ust. 1 pkt 2), to w sytuacji uchylania się od tego obowiązku przez osoby zobowiązane, gmina, która zastępczo poniosła wydatki, może egzekwować ich zwrot na drodze administracyjnej. Właściwą drogą wyegzekwowania takich należności przez gminę, jest wydanie decyzji na podstawie art. 104 ust. 3 w zw. z art. 61 ust. 3 u.p.s. (vide wyrok NSA z 15 stycznia 2010 r., I OSK 1171/09, wyrok NSA z 14 września 2011 r., I OSK 666/11, LEX 1068525). NSA stoi na stanowisku, że dopiero poniesienie przez gminę opłat powoduje konieczność wydania decyzji indywidualizującej obowiązek ponoszenia opłat i stanowiącej podstawę do prowadzenia egzekucji administracyjnej. Reasumując, przy negatywnej postawie osób zobowiązanych do wnoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej, przejawiającej się udokumentowaną odmową podpisania umowy, o której mowa w art. 103 ust. 2 u.p.s., organ powinien wydać decyzję na podstawie art. 104 ust. 3 w związku z art. 61 ust. 3 u.p.s., w której zostałaby określona wysokość opłaty za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej wniesionej zastępczo przez gminę oraz osoba zobowiązana do zwrotu należności.

Taka sytuacja miała miejsce w sprawie zakończonej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] kwietnia 2009 r., nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Dyrektora MOPS z [...] marca 2009 r., nr [...], która stanowiła podstawę do wystawienia tytułu wykonawczego w przedmiotowym postępowaniu egzekucyjnym. W związku z powyższym Prezydent do dnia uzyskania przymiotu ostateczności przez decyzję nakładającą na skarżącego obowiązek zwrotu należności, był organem orzeczniczym. Po wystawianiu tytułu egzekucyjnego i skierowaniu go do egzekucji, zgodnie z art. 26 § 1 u.p.e.a., stał się wierzycielem uprawnionym do żądania przymusowego wykonania obowiązku wynikającego z wydanej przez siebie decyzji administracyjnej (art. 5 § 1 pkt 1 u.p.e.a.).

Jednak z faktu, że zachodzi tożsamość organu, który orzekał o nałożeniu obowiązku zwrotu należności pieniężnej i wierzyciela nie można wyprowadzać wniosku, iż na etapie postępowania egzekucyjnego dopuszczalna jest ingerencja w treść decyzji nakładającej obowiązek. Nie można na tym etapie domagać się ustalenia nieistnienia obowiązku nałożonego ostateczną decyzją administracyjną. Doprowadziłoby to bowiem w konsekwencji do sytuacji, że to organ egzekucyjny określałby treść obowiązku podlegającego wykonaniu, co kłóciłoby się z istotą postępowania egzekucyjnego, którego celem jest wyłącznie doprowadzenie do przymusowego wykonania orzeczenia administracyjnego. Zadaniem organu egzekucyjnego jest stosowanie środków egzekucyjnych przewidzianych w ustawie (art. 7 § 1 u.p.e.a.). Organ egzekucyjny nie może natomiast podejmować żadnych działań ingerujących w treść decyzji, stanowiącej podstawę wystawienia tytułu wykonawczego.

W trakcie postępowania egzekucyjnego zobowiązany, kwestionując dopuszczalność egzekucji, czy też wymagalność obowiązku, może wnieść zarzuty jedynie z przyczyn enumeratywnie wyszczególnionych w art. 33 u.p.e.a. Wskazanie innych przyczyn nie uprawnia organu egzekucyjnego do rozpatrzenia zarzutów (por. wyrok z 27 października 1999 r. IV SA 1104/96, LEX 47780). Przy czym nieistnienie obowiązku, o której to przesłance jest mowa w art. 33 pkt 1 u.p.e.a., dotyczy okoliczności, które wpłynęły na byt prawny egzekwowanej decyzji jurysdykcyjnej, nakładającej obowiązek. Tymczasem, decyzja z [...] kwietnia 2009 r., która stanowi podstawę prawną dochodzonej należności, w dalszym ciągu funkcjonuje w obrocie prawnym, a określona w niej należność jest nadal wymagalna. Żądanie, aby organ egzekucyjny zbadał ponownie sprawę pod względem merytorycznym jest niedopuszczalne i wykracza poza ramy postępowania egzekucyjnego. W art. 29 § 1 u.p.e.a. jednoznacznie zakazano organowi egzekucyjnemu badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym, ponieważ wkraczając w merytoryczne badanie zasadności egzekwowanego obowiązku organ egzekucyjny podejmowałby się rozpatrywania sprawy ostatecznie rozstrzygniętej. Skutkowałoby to sytuacją, w której organ egzekucyjny byłby niejako trzecią instancją rozpatrującą sprawę, a postępowanie egzekucyjne byłoby kontynuacją postępowania merytorycznego, w trakcie którego obowiązek podlegający egzekucji został określony (por. wyrok NSA z 8 lipca 1999 r., I SA 303/99 oraz wyrok NSA z 19 kwietnia 2000 r. SA/Sz 358/99).

Powyższy wyrok został zaskarżony poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, w której zarzucono mu naruszenie:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. - zwanej dalej "p.p.s.a.") poprzez naruszenie przez Sąd I instancji prawa materialnego, poprzez jego błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie, a także niestwierdzenie naruszenia (w toku postępowania administracyjnego) przepisów prawa materialnego, poprzez jego błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie:

a) art. 33 ust. 1 pkt 1 u.p.e.a. (w zakresie dotyczącym nieistnienia obowiązku) w zw. z art. 104 ust. 3, art. 61 ust. 3 u.p.s. poprzez błędne przyjęcie istnienia obowiązku skarżącego do zwrotu na rzecz gminy poniesionych wydatków za pobyt Z. H. w DPS w Głogowie w oparciu o decyzję z [...] marca 2009 r., ewentualnie poprzez błędne przyjęcie istnienia obowiązku zwrotu poniesionych wydatków za pobyt Z. H. w DPS w Głogowie w oparciu o tę decyzję za okres przypadający po dacie jej wydania;

b) art. 33 ust. 1 pkt 1 u.p.e.a. (w zakresie dotyczącym przedawnienia obowiązku) w zw. z art. 104 ust. 3, art. 61 ust. 3 oraz art. 104 ust. 5 u.p.s. poprzez błędne nieprzyjęcie, że obowiązek zwrotu na rzecz gminy poniesionych wydatków za pobyt Z. H. w DPS w Głogowie w oparciu o decyzję z [...] marca 2009 r. uległ przedawnieniu z upływem 3 lat od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna;

2. przepisów postępowania, których naruszenie miało wpływ na wynik sprawy - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a., w zw. z art. 151 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 3 § 2 p.p.s.a., poprzez niedokonanie kompletnej oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, poprzez niedostrzeżenie, że obowiązek skarżącego zwrotu na rzecz gminy poniesionych wydatków za pobyt Z. H. w DPS w Głogowie w oparciu o decyzję z [...] marca 2009 r. uległ przedawnieniu, a także niedostrzeżenie nieistnienia obowiązku zwrotu na rzecz gminy poniesionych wydatków za pobyt Z. H. w DPS w Głogowie w oparciu o decyzję z [...] marca 2009 r. za okres przypadający po dacie wydania decyzji.

Mając na uwadze wskazane powyżej podstawy kasacyjne wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania sądowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu tej skargi kasacyjnej podniesiono, że podstawą żądania zwrotu poniesionych wydatków przez gminę powinna być decyzja administracyjna oparta o art. 104 ust. 3 w zw. z art. 61 ust. 3 u.p.s. Jednakże całkowicie błędnym wnioskiem jest wskazywanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że obowiązek zwrotu przez skarżącego na rzecz gminy został określony decyzją Dyrektora MOPS w Głogowie z [...] marca 2009 r. oraz utrzymującą ją w mocy decyzją SKO w Legnicy z [...] kwietnia 2009 r., a tym samym, że decyzja ta może być podstawą do wszczęcia i prowadzenia egzekucji administracyjnej. Decyzja ta nie mogła być podstawą egzekucji, albowiem nie zawiera elementów wymaganych przez art. 104 ust. 3 u.p.s., umożliwiających jej realizację. Jak wynika bowiem z sentencji decyzji dotyczy ona ustalenia miesięcznej opłaty skarżącego za pobyt jego matki w DPS w Głogowie w wysokości 1 314,89 zł miesięcznie począwszy od [...] listopada 2008 r. Organ wydający decyzję wyraźnie wskazał, że podstawą prawną są przepisy art. 61 ust. 1 pkt 2, art. 61 ust. 2 pkt 2b oraz art. 106 ust. 4 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. Samo wskazanie przez SKO, że decyzja organu I instancji została wydana w oparciu o art. 104 ust. 3 w zw. z art. 61 ust. 3 u.p.s. nie może powodować zmiany charakteru decyzji. Tym bardziej, że jak wynika z uzasadnienia decyzji Dyrektora MOPS w Głogowie z [...] maja 2011 r. sam organ stwierdził, że decyzja z [...] marca 2009 r. wydana została na podstawie art. 61 ust. 1 pkt 2, art. 61 ust. 2 pkt 2b oraz art. 106 ust. 4 u.p.s., a nie w trybie żądania zwrotu z art. 61 ust. 3 u.p.s. Zatem organ najlepiej zorientowany w sprawie był przekonany, że decyzja ta nie dotyczy żądania zwrotu poniesionych prze gminę wydatków za pobyt w DPS matki skarżącego. Zatem, decyzja Dyrektora MOPS z [...] marca 2009 r. ustala jedynie osobę zobowiązaną i miesięczną wysokość należności. Jednakże decyzja ta nie określa obowiązku skarżącego do zwrotu należności na rzecz gminy. Zgodnie bowiem z art. 104 ust. 3 u.p.s. dopiero fakt niewywiązywania się przez skarżącego z obowiązku uiszczania należności za pobyt członka rodziny w DPS oraz uregulowanie tych należności za niego przez gminę może stanowić podstawę wydania decyzji w trybie art. 104 ust. 3 u.p.s., określającej kwotę należności, okres za jaki ona przypada oraz termin i adresata zwrotu. Tych elementów nie zawiera decyzja z [...] marca 2009 r. Dyrektora MOPS w Głogowie. Tym samym zasadny jest zarzut skarżącego nieistnienia obowiązku. Przepisy prawa nie przewidują bowiem możliwości wystawienia przez organ tytułu wykonawczego jedynie w oparciu o decyzję ustalającą miesięczną odpłatność i osobę zobowiązaną do jej ponoszenia. Podstawą egzekucji administracyjnoprawnej może być jedynie decyzja wydana w oparciu o art. 104 ust. 3 w zw. z art. 61 ust. 3 u.p.s. określająca, co podkreślono już wyżej, wysokość należności podlegającej zwrotowi, okres, termin i podmiot, na rzecz którego zwrot ma być dokonany. Wobec powyższego tytuł wykonawczy dotyczący zwrotu kwoty 61 799,83 zł za okres od [...] listopada 2008 r. do [...] września 2012 r. nie ma oparcia prawnego w decyzji z [...] marca 2009 r. W tym stanie rzeczy, tytuł wykonawczy został wystawiony bez uprzedniego wydania decyzji. W tej sytuacji niezrozumiałe jest podnoszenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że obowiązek odpłatności ustalony w decyzji z [...] marca 2009 r. jest równoznaczny z obowiązkiem zwrotu tej kwoty na rzecz gminy, i to za okres od [...] listopada 2008 r. do [...] września 2012 r., pomimo braku jakichkolwiek dowodów, że gmina wydatki te w ogóle poniosła. Wobec powyższego zasadnym jest zarzut, że Sąd I instancji naruszył przepisy prawa materialnego.

Nawet gdyby przyjąć, że stanowisko Sądu I instancji jest prawidłowe i decyzja z [...] marca 2009 r. jest wydana w trybie art. 104 ust 3 w zw. z art. 61 ust. 3 u.p.s. to wskazać należy, że niedopuszczalne jest prowadzenie w oparciu o nią egzekucji za okres przypadający po dniu jej wydania. Z treści art. 104 ust. 3 u.p.s. wynika bowiem, że decyzja zobowiązująca do zwrotu poniesionych wydatków dotyczy zamkniętego okresu poprzedzającego jej wydanie. W tej decyzji po pierwsze organ ustala, że osoba zobowiązana nie uiszczała należności, do których została zobowiązana, zobowiązania te zastępczo uregulowała gmina, a nadto, że nie zachodzi uzasadniony przypadek określony w art. 104 ust 4 u.p.s. Zatem, już z samego sformułowania "zwrot" płynie wniosek, że gmina może dochodzić należności w następstwie uprzedniego poniesienia przez nią tych wydatków. Tym samym niemożliwe jest prowadzenie egzekucji należności na podstawie takiej decyzji za okres przypadający po dacie jej wydania, skoro w dacie wydania decyzji (tj. [...] marca 2009 r.) nie mógł być znany fakt, czy należność np.: za grudzień 2009 r. zostanie poniesiona przez gminę, czy też przez inny podmiot. W ocenie skarżącego, aby organ mógł dochodzić należności za kolejny okres niezbędne jest przeprowadzenie postępowania administracyjnego i wydanie decyzji w oparciu o art. 104 ust. 3 w zw. z art. 61 ust. 3 u.p.s., w toku którego organ ustaliłby, czy w spornym okresie gmina uregulowała należności za zobowiązanego, czy też zachodzi podstawa do odstąpienia od żądania zwrotu należności od zobowiązanego (art. 104 ust. 4 u.p.s.).

Jak wynika z akt sprawy, tytuł wykonawczy obejmuje okres od [...] listopada 2008 r. do [...] września 2012 r., pomimo, że decyzja ustalająca odpłatność za pobyt matki skarżącego została wydana [...] marca 2009 r. Wobec powyższego stwierdzić należy, że nawet jeśli obowiązek skarżącego zwrotu na rzecz gminy wydatków istnieje na podstawie decyzji z [...] marca 2009 r., to dotyczy on jedynie okresu sprzed wydania decyzji, najdalej do 28 lutego 2009 r. Sąd I instancji nie dostrzegł tego uchybienia, chociaż art. 134 § 1 p.p.s.a. wyraźnie wskazuje, że Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym niedostrzeżenie przez Sąd faktu prowadzenia egzekucji ponad zakres obowiązku określonego w decyzji z [...] marca 2009 r., stanowi naruszenie przepisów zobowiązujących go do kontroli legalności działalności administracji publicznej. Oddalenie skargi, pomimo zasadności zarzutu skarżącego co do nieistnienia obowiązku wskazuje, że Sąd I instancji naruszył przepisy prawa procesowego mające wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj. art. 134 p.p.s.a. Powyższe uchybienie w dalszej kolejności skutkowało naruszeniem prawa materialnego poprzez przyjęcie, że stanowisko zawarte w postanowieniu z [...] sierpnia 2013 r., nr [...] Prezydenta Miasta Głogowa w przedmiocie uznania zarzutów skarżącego za bezzasadne jest prawidłowe.

Z ostrożności procesowej podniesiono, że obowiązek zapłaty kwoty 61 799,83 zł uległ przedawnieniu. Zgodnie bowiem z art. 104 ust. 5 u.p.s. należności ulegają przedawnieniu z upływem 3 lat, licząc od dnia, w którym decyzja ustalająca te należności stała się ostateczna. Nie budzi wątpliwości, że decyzja z [...] marca 2009 r. wydana przez Dyrektora MOPS w Głogowie stała się ostateczna z dniem [...] kwietnia 2009 r., kiedy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Legnicy utrzymało w ją mocy. Jak wynika z akt sprawy tytuł wykonawczy został wystawiony przez organ w dniu [...] marca 2013 r., a wpłynął do organu egzekucyjnego w dniu 16 kwietnia 2013 r., a więc po upływie niemal 4 lat od dnia, kiedy decyzja stała się ostateczna. Podkreślić należy, że ustawodawca powiązał rozpoczęcie biegu terminu przedawnienia z dniem, w którym decyzja stała się ostateczna, a nie z dniem wymagalności należności objętych decyzją. Zatem po upływie 3 lat od dnia, kiedy decyzja z [...] marca 2009 r. stała się ostateczna, organ nie może wszcząć i prowadzić egzekucji na jej podstawie, albowiem należności nią objęte uległy przedawnieniu. Wskazać również należy, że upływ terminu przedawnienia, mając na względzie zasady wyrażone w art. 6 - 9 k.p.a. powinien zostać przez organ uwzględniony z urzędu. Nadto, skarżący dwukrotnie, w pismach z 15 lutego 2013 r. oraz z 15 kwietnia 2013 r. zgłosił zarzut przedawnienia (załącznik nr 1-3, załącznika nr 5 do skargi z 16 listopada 2013 r.). Pomimo tego organ wystawił tytuł wykonawczy i skierował go do egzekucji. Powyższe w ocenie skarżącego, mając na uwadze brzmienie art. 33 § 1 pkt 1 u.p.e.a., powinno skutkować uznaniem zarzutów podniesionych przez skarżącego za zasadne.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 p.p.s.a.). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.

Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy, albowiem podniesiony w niej zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu art. 33 § 1 pkt 1 u.p.e.a. w zakresie dotyczącym przedawnienia egzekwowanego obowiązku jest trafny.

Przepis art. 33 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji przewiduje zamknięty katalog sytuacji, które mogą być podstawą do wniesienia zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Podstawą zarzutu może być tylko: 1) wykonanie, umorzenie, przedawnienie, wygaśnięcie, albo nieistnienie obowiązku, 2) odroczenie terminu wykonania obowiązku, albo brak wymagalności obowiązku z innego powodu, rozłożenie na raty spłaty należności pieniężnej, 3) określenie egzekwowanego obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z decyzji administracyjnej..., 4) błąd co do osoby zobowiązanego, 5) niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym, 6) niedopuszczalność egzekucji administracyjnej lub zastosowanego środka egzekucyjnego, brak uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia w myśl art. 15 ustawy, 7) zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego. Żadne inne sytuacje, czy powody nie mogą być podstawą do wniesienia zarzutów. Z unormowania tego wynika, że zarzuty w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego są sformalizowanym środkiem prawnym. Ich wniesienie wszczyna postępowanie zmierzające do ich rozpoznania i rozstrzygnięcia. Przy tym podniesione w nich okoliczności, które zdaniem zobowiązanego, wykluczają możliwość prowadzenia postępowania egzekucyjnego (przesądzają o jego niedopuszczalności), zakreślają granice sprawy rozpoznawanej przez organ egzekucyjny, właściwy do rozpoznania tego środka prawnego. Jeżeli zatem dany zarzut nie zostanie podniesiony przez zobowiązanego, to nie może być rozpoznany przez organ egzekucyjny, a co za tym idzie ani w postępowaniu odwoławczym, ani w skardze do sądu administracyjnego, nie można organowi egzekucyjnemu skutecznie zarzucić, że nie uwzględnił on okoliczności będącej przeszkodą w prowadzeniu egzekucji administracyjnej, jeżeli wcześniej nie wniesiono zarzutu w sprawie prowadzenia tej egzekucji, obejmującego tą okoliczność.

Jak wynika z akt sprawy, skarżący wniósł zarzut w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej powołując się na art. 33 § 1 pkt 1 u.p.e.a., który stanowi, że podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej może być wykonanie lub umorzenie w całości albo w części obowiązku, przedawnienie, wygaśnięcie albo nieistnienie obowiązku. Organ egzekucyjny miał więc również obowiązek zbadać, czy nie doszło do przedawnienia dochodzonej należności pieniężnej.

Skoro decyzja Dyrektora MOPS w Głogowie z [...] marca 2009 r. stała się ostateczna z dniem [...] kwietnia 2009 r., a postępowanie egzekucyjne zostało wszczęte w dniu 16 kwietnia 2013 r. (art. 26 § 1 u.p.e.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. i art. 61 § 3 k.p.a.), to wobec treści art. 104 ust. 5 u.p.s. (należności z tytułu wydatków na świadczenia z pomocy społecznej, z tytułu opłat określonych przepisami ustawy oraz z tytułu nienależnie pobranych świadczeń ulegają przedawnieniu z upływem 3 lat, licząc od dnia, w którym decyzja ustalająca te należności stała się ostateczna) należało uznać, że Sąd I instancji nie dostrzegł, że egzekwowany obowiązek uległ przedawnieniu, a tym samym naruszył art. 33 § 1 pkt 1 u.p.e.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a.

Z tych względów i biorąc pod uwagę, że w postępowaniu kasacyjnym nie stwierdzono naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd działając na podstawie art. 188 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uznał, że skargę kasacyjną należało uwzględnić poprzez uchylenie zaskarżonego wyroku oraz postanowień organów administracyjnych obu instancji.

O kosztach postępowania sądowego orzeczono na zasadzie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.