Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 95/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2017-04-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6129 Inne o symbolu podstawowym 612
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 158 par. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz Sędziowie: Sędzia WSA Anna Siedlecka (spr.) Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski Protokolant: specjalista Izabela Szczerbińska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi D. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej opłaty za czynności geodezyjne i kartograficzne oraz reprodukcję dokumentów oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. (dalej: SKO), na podstawie art. 60 pkt 7 i art. 67 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 885, ze zm., dalej: "u.f.p.") oraz art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchyliło decyzję Starosty W. z dnia [...] r., nr [...], ustalającą D. S., prowadzącemu działalność gospodarczą pod firmą [...] D. S., opłatę za czynności geodezyjne i kartograficzne oraz reprodukcję dokumentów z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego na łączna kwotę 27 641 zł i umorzyło postępowanie w I instancji. W uzasadnieniu wskazano, że obowiązujące w dniu orzekania przepisy nie legitymowały do podejmowania decyzji ustalającej wysokość opłaty, o której mowa w art. 40 ust. 3c ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2015 r., poz. 520, ze zm., dalej: "p.g.k."). Stwierdzono, że o ile przedmiotowe opłaty należy zaliczyć do należności budżetowych o charakterze publicznoprawnym, tj. do dochodów pobieranych przez samorządowe jednostki budżetowe na podstawie odrębnych ustaw (art. 60 pkt 7 u.f.p.), a przepis art. 67 u.f.p. przesądza o tym, że do spraw dotyczących takich należności nieuregulowanych u.f.p. stosuje się przepisy k.p.a. i odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r., poz. 613, ze zm.), to brakuje już prawnego, wyrażonego explicite, umocowania do podejmowania tzw. decyzji wymiarowej. Oznacza to w związku z tym, że nałożenie opłaty "geodezyjnej" było czynnością dotyczącą obowiązku wynikającego z powszechnie obowiązujących przepisów prawa, a wystawiona faktura stanowi jedynie potwierdzenie obowiązku z nich wynikających. To kwalifikuje nałożenie opłaty "geodezyjnej", jako czynności należącej do kategorii czynności z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (postanowienia NSA z dnia 15 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 514/10 oraz z dnia 26 września 2012 r., sygn. akt I OW 109/12, publik.: orzeczenia.nsa.gov.pl)

Pismem z dnia 24 marca 2016 r. D. S., reprezentowany przez pełnomocnika, wniósł o stwierdzenie nieważności opisanej wyżej decyzji, zarzucając jej rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. art. 67 w zw. z art. 60 pkt 7 i 8 oraz art. 61 ust. 1 pkt 2 u.f.p., co znajduje potwierdzenie w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 czerwca 2014 r., sygn. akt. I OPS 1/14, w której przesądzono, że po wejściu w życie u.f.p., od dnia 1 stycznia 2011 r., stosownie do art. 67 w związku z art. 60 pkt 7 i 8 oraz art. 61 ust. 1 pkt 2 tej ustawy, o ustaleniu wysokości opłaty za udostępnienie danych i informacji z powiatowego zasobu geodezyjnego, o których mowa w art. 40 ust. 3c u.p.g. – będącej niepodatkową należnością budżetową jednostki samorządu terytorialnego o charakterze publicznoprawnym – rozstrzyga starosta w drodze decyzji administracyjnej.

Decyzją z dnia [...] r., nr [...], SKO we W. odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia, wskazano na występujące w dacie wydania weryfikowanej decyzji, rozbieżności w poglądach judykatury sądowoadministracyjnej co do formy ustalenia wysokości opłaty za udostępnienie danych i informacji z powiatowego zasobu geodezyjnego, o których mowa w art. 40 ust. 3c p.g.k. Wyjaśniono dalej, że wskazana przez skarżącego uchwała siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego została podjęta w dniu 26 czerwca 2014 r., tj. po wydaniu weryfikowanej decyzji ([...] r.). Zauważono następnie, że podstawą prawną ww. uchwały był przepis art. 187 § 1 p.p.s.a., wedle którego, jeżeli przy rozpoznawaniu skargi kasacyjnej wyłoni się zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości, Naczelny Sąd Administracyjny może odroczyć rozpoznanie sprawy i przedstawić to zagadnienie do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów tego Sądu. Za "poważne wątpliwości", w rozumieniu art. 187 § 1 p.p.s.a., uznać należy rzeczywiste wątpliwości prawne, które dotyczą kwestii prawnych o zasadniczym znaczeniu w sprawie, w której powstały. Przyjęcie zaś, że w konkretnym wypadku chodzi o rzeczywiste wątpliwości prawne oznacza, że o wystąpieniu tej przesłanki można mówić wtedy, gdy powstałe wątpliwości mają charakter obiektywny, a więc wynikają ze stanu ustawodawstwa i orzecznictwa. W związku z powyższym, wydanie kwestionowanej decyzji – nawet błędnie przyjmującej, że nałożenie opłaty geodezyjnej, było czynnością, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. – przed podjęciem uchwały przez NSA na podstawie art. 187 § 1 p.p.s.a., zasadniczo wyklucza możliwość uznania, że wydanie ww. decyzji miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (oczywiście tylko w aspekcie "rażącego naruszenia" przepisów objętych zakresem rozważań zawartych w uchwale). Niezależnie od tego, SKO stwierdziło, że kwestionowana decyzja nie została dotknięta innymi podstawami stwierdzenia nieważności, które przewidują przepisy art. 156 § 1 k.p.a.

Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem D. S., reprezentowany przez pełnomocnika, złożył do SKO wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. art. 67 w zw. z art. 60 pkt 7 i 8 oraz art. 61 ust. 1 pkt 2 u.f.p. w zw. z art. 40 ust. 3c p.g.k., poprzez ich niezastosowanie, a przez to nieuzasadnioną odmowę stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] r., konsekwentnie argumentując, że opłaty pobierane za czynności geodezyjne i kartograficzne jako dochody budżetu jednostki samorządu terytorialnego spełniające kryterium dochodu określone w pkt 7 lub 8 art. 60 u.f.p., stanowią niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym, konsekwencją czego jest stosowanie do tych należności przepisu art. 61 i następnych u.f.p. Zgodnie zaś z ust. 1 art. 61 tej ustawy w odniesieniu do tych należności wydawane są decyzje administracyjne przez właściwe organy. Przyjęcie zaś koncepcji, że nałożenie opłaty "geodezyjnej", następuje w drodze czynności należącej do kategorii czynności z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., nakazuje uznać, że decyzja z [...] r., została wydana z rażącym naruszaniem prawa.

W związku z powyższym wniesiono o: ponowne rozpatrzenie sprawy oraz uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenie odmiennie co do istoty sprawy, zgodnie z wnioskiem skarżącego z dnia 24 marca 2016 r.

Decyzją z dnia [...] r., nr [...], SKO utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał na występujące w judykaturze dwie linie orzecznicze, dotyczące formy ustalenia opłaty, o której mowa w art. 40 ust. 3c u.p.g., w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji Starosty Wołowskiego z dnia [...] r. oraz decyzji SKO z dnia [...] r. Zgodnie z pierwszą, nałożenie opłaty geodezyjnej jest czynnością dotyczącą obowiązku wynikającego z powszechnie obowiązujących przepisów prawa, a to kwalifikuje ją do kategorii czynności z zakresu administracji publicznej wymienionych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., co znajduje wyraz m.in. w postanowieniach NSA z 8 listopada 2012 r., I OSK 2535/12 , I OSK 2545/12 i I OSK 2546/12. Zaznaczono, przy tym, że postanowienia te zostały podjęte w 2012 r. i dotyczyły stanów faktycznych z 2012 r., natomiast w uzasadnieniach NSA nie odnosił się do u.f.p. Zgodnie z drugą, ustalenie rzeczonej wyżej opłaty powinno nastąpić w formie decyzji administracyjnej. Takie stanowisko zaprezentowano w postanowieniach NSA z 30 marca 2011 r. (I OW 7/11), z 1 lutego 2011 r. (l OW 172/11) z 26 września 2012 r. (I OW 109/12). Postanowienia te zostały podjęte w sprawach dotyczących sporów kompetencyjnych, jakie powstały między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, a wojewódzkimi inspektorami nadzoru geodezyjnego i kartograficznego w związku z ustaleniem organu właściwego do rozpoznania odwołania od decyzji ustalającej opłatę za czynności geodezyjne i kartograficzne. W postanowieniach tych NSA wskazywał samorządowe kolegia odwoławcze jako organ właściwy, a w uzasadnieniach powołano się na przepisy art. 60 pkt 7, art. 61 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 pkt 4 u.f.p. W myśl art. 60 pkt 7 u.f.p., środkami publicznymi stanowiącymi niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym, są w szczególności dochody pobierane przez państwowe i samorządowe jednostki budżetowe na podstawie odrębnych ustaw. NSA w powyższych postanowieniach wskazywał, że powyższymi dochodami są opłaty za czynności geodezyjne i kartograficzne, których obowiązek uiszczenia wynika wprost z przepisów prawa, tj. art. 40 ust. 3c p.g.k. Skoro zatem opłaty za czynności geodezyjne i kartograficzne są środkami publicznymi, o których mowa w art. 60 pkt 7 u.f.p., to w sprawie będzie miał zastosowanie art. 61 u.f.p., który określa właściwość organów do wydania decyzji i organów odwoławczych. Dalej NSA zauważył, że do dnia 1 stycznia 2010 r. ustalenie opłaty za czynności geodezyjne i kartograficzne było traktowane jako czynność materialno-techniczna, skutkująca obowiązkiem strony uiszczenia stosownej należności, a przepisy prawa dla tego działania nie przewidywały formy decyzji lub postanowienia. Z tego powodu czynność była uznawana za czynność z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Jednakże po wejściu w życie z dniem 1 stycznia 2010 r. u.f.p. należy uznać, że została w niej uregulowana kwestia formy ustalenia opłaty za czynności geodezyjne i kartograficzne (decyzja). W związku z powstałymi rozbieżnościami w orzecznictwie została wydana uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 26 czerwca 2014 r., sygn. akt. I OPS 1/14, która przesądziła, że po wejściu w życie z dniem 1 stycznia 2011 r. części przepisów wprowadzających u.f.p. – a dokonujących nowelizacji przepisów p.g.k. dotyczących charakteru opłat geodezyjnych – o ustaleniu wysokości opłaty za udostępnienie danych i informacji z powiatowego zasobu geodezyjnego, o których mowa w art. 40 ust. 3c p.g.k., rozstrzyga starosta w drodze decyzji administracyjnej.

Stwierdzono dalej, powołując się na poglądy wyrażone w doktrynie (J. Borkowski, H. Poleszak) i orzecznictwie (wyroki NSA: z 13 czerwca 2006 r., I OSK 996/06 i z 10 lipca 2007 r., II OSK 1032/06), że "rażące naruszenie prawa", o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., to naruszenie normy prawnej, niebudzącej wątpliwości interpretacyjnych. W przypadku zatem, gdy norma prawna wymaga wykładni, a wynik tej wykładni może być różny, przyjęcie określonej wykładni nie może zostać zakwalifikowane do rażącego naruszenia prawa. Dlatego należało uwzględnić występujące w dacie wydania weryfikowanej decyzji, na gruncie powołanego przepisu prawnego, zasadnicze rozbieżności w poglądach sądów administracyjnych co do wskazanej wyżej kwestii. Można zatem wysnuć generalną konkluzję, że wydanie uchwały na podstawie art. 187 § 1 p.p.s.a., co do zasady, wyklucza możliwość stwierdzenia nieważności decyzji wydanych przed datą jej podjęcia, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

W związku z powyższym stwierdzono, że w dacie wydania zaskarżonej decyzji SKO z dnia [...] r., kwestia formy ustalenia wysokości opłaty za udostępnienie danych i informacji, nasuwała poważne wątpliwości interpretacyjne, która w konsekwencji, później doprowadziła do wydania wskazanej uchwały NSA z dnia 26 czerwca 2014 r. Zatem chociaż na dzień dzisiejszy nie budzi wątpliwości, że weryfikowana decyzja Kolegium była rozstrzygnięciem wadliwym, to jednocześnie nie można w rozpatrywanej sprawie mówić o kwalifikowanym, tj. "rażącym" naruszeniu art. 67 w zw. z art. 60 pkt 7 i 8 oraz art. 61 ust. 1 pkt 2 u.f.p. Tym samym, nie można powyższego uznać za podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Niezależnie od tego, SKO stwierdziło, że kwestionowana decyzja nie została dotknięta innymi podstawami stwierdzenia nieważności, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a.

Powyższą decyzję oprotestował w całości D. S., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, zarzucając jej naruszenie: art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 67 w zw. z art. 60 pkt 7 i 8 oraz art. 61 ust. 1 pkt 2 u.f.p., w brzmieniu obowiązującym przed 1 stycznia 2016 r. w zw. z art. 40 ust. 3c u.p.g., poprzez ich niezastosowanie, a w konsekwencji nieuzasadnioną odmowę stwierdzenia nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] r., tj.: art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a., poprzez ich niezastosowanie, a w miejsce tego zastosowanie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. i w konsekwencji nieuprawnione utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji, podczas gdy organ winien był ją uchylić i orzec odmiennie co do istoty sprawy.

W związku z powyższym wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji SKO z dnia [...] r. Zawnioskowano także o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania sądowego wg norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi, po przedstawieniu stanu faktycznego występującego w sprawie, zauważono, że przed wejściem w życie ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r., o finansach publicznych nie budziło wątpliwości, że obowiązek uiszczania opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne był ustawowy, a wynikał z art. 40 ust. 3b p.g.k. Opłaty te miały charakter publicznoprawny i stanowiły przychód określonego Funduszu Gospodarki Zasobem Geodezyjnym i Kartograficznym (centralnego, wojewódzkiego i powiatowego). Ich nałożenie stanowiło czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą obowiązku, o którym mowa w art. 3 § 3 pkt 4 p.p.s.a. Zgodnie z przepisami wprowadzającymi u.f.p., a dokonujących nowelizacji przepisów p.g.k., z dniem 1 stycznia 2011 r. ww. opłaty stały się dochodami własnymi budżetu samorządu województwa, powiatu, bądź państwowego funduszu celowego, jakim jest Fundusz Gospodarki Zasobem Geodezyjnym i Katograficznym. Zgodnie z art. 41b p.g.k., wpływy ze sprzedaży map, danych i innych materiałów i informacji, m.in: opłaty za czynności geodezyjne i kartograficzne związane z prowadzeniem przedmiotowy zasobów stanowią dochody własne odpowiednio samorządu województwa, bądź samorządu powiatu. Dochody te związane są z realizacją zadań z zakresu administracji rządowej. Stosownie do art. 6a ust. 3 tej ww. ustawy zadania organów administracji geodezyjnej i kartograficznej, którymi są marszałek województwa oraz starosta, wykonywane są jako zadania z zakresu administracji rządowej. To wypełnia przesłanki określone w pkt 8 art. 60 ustawy o finansach publicznych do uznania tych dochodów jednostek samorządu terytorialnego jako stanowiących niepodatkowe należności budżetowe charakterze publicznoprawnym, które to ustalane są, zgodnie z art. 61 u.f.p. w drodze decyzji administracyjnej przez właściwe organy. Przyjęcie przez organy odmiennej koncepcji prowadzi do "rażącego naruszenia prawa", o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., które zgodnie z poglądami doktryny (J. Borkowski) i orzecznictwa (wyrok NSA z 18 grudnia 2008 r., sygn. akt II OSK 972/07, publik.: orzeczenia.nsa.gov.pl), należy rozumieć szeroko, a zachodzi ono w przypadku naruszenia przepisu niepozostawiającego wątpliwości co do jego bezpośredniego rozumienia. Rażące naruszenie prawa jest więc oczywiste, wyraźne, bezsporne. W związku z tym, że dyspozycja art. 61 u.f.p. jest jasna. Ustalenie wysokości opłaty za czynności geodezyjne i kartograficzne następuje w drodze decyzji. Zatem rzeczona decyzja z dnia [...] r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa.

W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko wyrażone w sprawie, podkreślając, że choć ex post nie budzi wątpliwości, że decyzja SKO z dnia [...] r. może być uznana za rozstrzygnięcie wadliwe, to jednocześnie nie można mówić o kwalifikowanym, tj. "rażącym" naruszeniu powoływanych w skardze przepisów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna i podlega oddaleniu.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, dokonywaną pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia, jak wynika z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm., dalej jako: "p.p.s.a."), następuje jedynie wówczas, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.

W rozpoznawanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny, dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji utrzymującej w mocy poprzedzającą ją decyzje SKO we W. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji SKO z dnia [...] r. (nr [...]), w świetle powołanych wyżej kryteriów oraz w oparciu o akta sprawy, zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a., nie stwierdził naruszeń prawa dających podstawę do jej wyeliminowania z obrotu prawnego.

Na wstępie rozważań zwrócić należy uwagę, iż jedną z fundamentalnych zasad postępowania administracyjnego jest wyrażona w art. 16 Kodeksu postępowania administracyjnego zasada trwałości decyzji ostatecznych, która ma na celu ochronę istniejącego porządku prawnego. Pewność obrotu prawnego wymaga, by decyzje ostateczne były co do zasady trwałe. W systemie prawa polskiego każda ostateczna decyzja administracyjna korzysta z domniemania prawidłowości. Organ, który wydał decyzję wadliwą, jest tą decyzją związany do czasu jej zmiany w sposób przewidziany prawem. Wszelkie decyzje ostateczne organów administracyjnych, zgodnie z zasadą ich trwałości, mogą być weryfikowane zupełnie wyjątkowo, tylko i wyłącznie w określonych trybach nadzwyczajnych. Doniosłość tej zasady powoduje, jak się podkreśla w doktrynie prawa administracyjnego, że stabilizacja porządku prawnego jest wartością większą niż potrzeba eliminowania z obrotu prawnego wadliwych decyzji.

Postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji jest trybem wzruszenia decyzji ostatecznej. Przedmiotem tego postępowania nadzwyczajnego jest przeprowadzenie kontroli prawidłowości decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym. Zauważyć jednak należy, iż omawiane postępowanie nie stanowi kolejnej "trzeciej instancji", w której bada się sprawę ponownie w jej całokształcie. Wspomnianą kontrolę wyznaczają określone przepisami przesłanki. Oznacza to, że korzystanie z tego nadzwyczajnego środka procesowego może mieć miejsce wyłącznie w przypadkach i na zasadach określonych w art. 156 k.p.a.

Odnosząc się do zasadniczej w sprawie kwestii, a mianowicie oceny czy zaskarżona decyzja istotnie dotknięta jest wadą nieważności postępowania podkreślić należy, że zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Podzielając wywód Samorządowego Kolegium Odwoławczego dotyczący wykładni pojęcia "rażące naruszenie prawa" Sąd za wystarczające uznał wskazanie tylko, że o takowym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, czyli skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. Konieczne jest także, aby stwierdzone naruszenie miało znacznie większą wagę aniżeli stabilność decyzji ostatecznej, o której stanowi art. 16 k.p.a. Nie ulega także wątpliwości, iż ocena istnienia przesłanek stwierdzenia nieważności winna następować na podstawie przepisów prawa materialnego obowiązujących w dacie wydania decyzji podlegającej weryfikacji.

W sprawie Kolegium odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji uznawszy, iż brak jest spełnienia niezbędnej przesłanki ku temu, albowiem decyzja SKO z dnia [...] r. (nr [...]) wydana w trybie zwykłym pomimo swojej wadliwości, nie może zostać wyeliminowana z obrotu prawnego, gdyż wadliwość ta nie ma charakteru rażącego naruszenia prawa.

W dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zwracano uwagę, że jako "rażącego" nie można traktować takiego rozstrzygnięcia, które wynika z odmiennej interpretacji danej normy prawnej. Jeżeli przepis dopuszcza rozbieżną interpretację, nawet mniej lub bardziej uzasadnioną, to wybór jednej z takich interpretacji, jeżeli nawet później zostanie uznany za nieprawidłowy, nie może być oceniany jako "rażące" naruszenie prawa.(wyrok NSA z dnia 21 lutego 2017 r. II OSK 1405/15)

W wyroku NSA z dnia 24 lutego 2017 r. sygn.akt II OSK 1599/15 podkreślono, że nie można mówić o rażącym naruszeniu prawa w sytuacji, gdy brzmienie przepisu nasuwa jakiekolwiek wątpliwości, nawet gdy późniejsze orzecznictwo sądów administracyjnych w tym zakresie stało się jednolite. Dla oceny, czy decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, istotne jest, czy w okresie wydawania decyzji objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności istniał spór co do wykładni ww. przepisów. Opowiedzenie się przez organ za jedną z prezentowanych w orzecznictwie wykładni prawa i danie temu wyraz w wydanej decyzji nie może być potraktowane jako rażące naruszenie prawa.

Spór co do wykładni przepisu prawa materialnego nie może stanowić przesłanki do uznania, że decyzja ostateczna została wydana z rażącym naruszeniem prawa i stwierdzenia nieważności tej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.(Wyrok W S A w Łodzi z dnia 3 sierpnia 2016 r. II SA/Łd 322/16 )

Błędy w wykładni prawa nie mogą być zakwalifikowane jako rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a.), bowiem rażące naruszenie prawa, to naruszenie więcej niż istotne, dotyczące jednoznacznego w swej treści przepisu, nie podlegającego różnej wykładni.(Wyrok N SA z dnia 15 lipca 2016 r. I OSK 2299/14 )

Powyższe tezy orzeczeń NSA, z którymi zgadza się w całości Sąd w obecnym składzie orzekającym są aktualne i najnowsze, jednoznacznie potwierdzają to co słusznie Kolegium zauważyło, że różna interpreacja tych samych przepisów prawa i rozbieżność w orzecznictwie organów lub sądów nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności takiego orzeczenia, jako wydanego z rażącym naruszeniem prawa.

Należy wyraźnie podkreślić, że w przypadkach zmiany linii dotychczasowej wykładni przepisów prawa w orzecznictwie przyjmuje się jako zasadę, że obowiązuje ona wyłącznie na przyszłość (ex nunc). W szczególności, dokonanie w powiększonym składzie siedmiu sędziów odmiennej wykładni określonego przepisu ( w tym wypadku dotyczy to uchwały siedmiu sędziów NSA z 26 czerwca 2014 r. Sygn. I OPS 1/14) od interpretacji poprzednio przyjmowanej lub różnej linii orzeczniczej w przeszlości nie uzasadnia wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia wydanego przed podjęciem takiej uchwały, uwzględniającego wcześniejszy jeden z kierunuków wykładni określonego przepisu.

Nie jest więc niezgodna z prawem w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. ostateczna decyzja – jak ma to miejsce w badanej sprawie - oparta na określonej wykładni przyjmowanej przez sądy administracyje (i organy orzekające), chociażby w późniejszej uchwale składu siedmiu sędziów NSA zawarło odmienną interpretację przepisów. Orzeczenia wydane na podstawie standardów wykładni akceptowanej w dacie wcześniejszego prawomocnego orzekania nie powinny być podważane lub wzruszane w jakikolwiek sposób, w szczególności w drodze podania o stwierdzenie ich nieważności jako wydanych z rażącym naruszeniem prawa bądź w drodze podania o wznowienie prawomocnie zakończonego postępowania – tylko dlatego, że możliwa okazała się odmienna interpretacja określonych przepisów, przyjęta w późniejszym orzeczeniu składu powiększonego NSA. Jeżeli zatem okaże się, że ze względu na niejasną, nieprecyzyjną, wieloznaczną, a w każdym razie niepoddającą się jednej wykładni treść normatywną określonego przepisu nie wykluczał on różnej interpretacji, to nie może być ona podważona ex post w drodze uruchamiania nadzwyczajnego prawomocnie zakończonego postępowania tylko dlatego, że wcześniejszy wybór dla rozstrzygnięcia konkretnej sprawy jednego z możliwych (alternatywnych) sposobów wykładni następnie okazał się nieprawidłowy lub ostatecznie błędny wedle interpretacji składu powiększonego NSA, jeżeli w dacie wcześniejszego prawomocnego orzeczenia konkretnej sprawy przyjęta interpretacja odpowiadała obowiązującym standardom orzekania.

Z takim przypadkiem mamy do czynienia w niniejszej sprawie, gdzie Kolegium w zaskarżonej decyzji - słusznie także w ocenie Sądu - przyznaje, że jej decyzja z dnia [...] r. jest co prawda wadliwa, lecz nie posiada charakteru rażącego naruszenia prawa.

Skoro Sąd kontrolując zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję SKO z dnia [...] r. (nr [...]) nie stwierdził aby zostały one wydane z naruszeniem prawa, to na podstawie art. 151 skargę oddalił jako całkowicie bezzasadną.