Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 207/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2014-04-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6036 Inne sprawy dotyczące dróg publicznych
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: stwierdzono nieważność uchwały w zaskarżonej części
Powołane przepisy: article: Art. 3 par. 1, par. 2 pkt 5, pkt 6, art. 134 par. 1, art. 147 par. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: Art. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
article: Art. 91 ust. 1, ust. 4, art. 93 ust. 1, art. 94
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.
article: Art. 13b ust. 2-5
journal: Dz.U. 2007 nr 19 poz 115
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity
article: Art. 2, art. 32, art. 94
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Kutzner Sędziowie WSA Dorota Dąbek (spr.) WSA Hanna Knysiak-Molczyk Protokolant Renata Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 kwietnia 2014 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Okręgowej w Krakowie B. K. sprawy ze skargi Wojewody Małopolskiego na §1 ust. 1 pkt 4 w zakresie w jakim nadaje nowe brzmienie pkt 3.2.1 lit. d Załącznika Nr 2, w zakresie słów "zawartej w formie aktu notarialnego" uchwały Rady Miasta Krakowa z dnia 11 lipca 2012r., Nr LII/696/12 w przedmiocie zmiany uchwały Nr XXI/229/11 Rady Miasta Krakowa z dnia 6 lipca 2011r. w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania, ustalenia opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania, wprowadzenia opłaty abonamentowej dla niektórych użytkowników dróg oraz sposobu pobierania tych opłat z późn. zm. stwierdza nieważność §1 ust. 1 pkt 4 zaskarżonej uchwały w części nadającej nowe brzmienie pkt 3.2.1 lit. d Załącznika Nr 2, w zakresie słów "zawartej w formie aktu notarialnego"


UZASADNIENIE

wyroku WSA w Krakowie z dnia 15 kwietnia 2014 r.

W dniu 6 lipca 2011 r. Rada Miasta Krakowa podjęła uchwałę Nr XXI/229/11 w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania, ustalenia opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania, wprowadzenia opłaty abonamentowej dla niektórych użytkowników dróg oraz sposobu pobierania tych opłat. Uchwała została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 8 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) w związku z art. 13 ust. 1 pkt 1, art. 13b ust. 3, 4 i 6 oraz art. 13f ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U z 2007 r. nr 19 poz. 115 z późn. zm.).

Z kolei w dniu 11 lipca 2012 r. Rada Miasta Krakowa podjęła uchwałę Nr LII/696/12 w sprawie zmiany uchwały Nr XXI/229/11 Rady Miasta Krakowa z dnia 6 lipca 2011 r. w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania, ustalenia opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania, wprowadzenia opłaty abonamentowej dla niektórych użytkowników dróg oraz sposobu pobierania tych opłat z późn. zm. Uchwała ta została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 8 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. nr 142 poz. 1591 z późn. zm.) w związku z art. 13 ust. 1 pkt 1, art. 13b ust. 3 i 4 oraz art. 13f ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. nr 19 poz. 115 z późn. zm.).

Pismem z dnia 18 grudnia 2013 r. Wojewoda Małopolski wniósł skargę na powyższą uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 11 lipca 2012 r. Nr LII/696/12 domagając się stwierdzenia jej nieważności w części, tj. § 1 ust. 1 pkt 4 w zakresie w jakim nadaje nowe brzmienie pkt 3.2.1 lit. d Załącznika Nr 2 do uchwały Nr XXI/229/11 w zakresie słów "zawartej w formie aktu notarialnego". Organ nadzoru wskazał, iż zgodnie z przyjętą mocą zaskarżonej uchwały treścią pkt 3.2.1 lit. d Załącznika Nr 2 do uchwały Nr XXI/229/11 podstawą do nabycia abonamentu postojowego na parkowanie pojazdów samochodowych w strefie jest spełnienie warunków przewidzianych dla określonego typu abonamentu oraz posiadanie pojazdu samochodowego z tytułu m.in. innej umowy cywilnoprawnej zawartej w formie aktu notarialnego. Zdaniem strony skarżącej, wprowadzenie zaskarżoną uchwałą wymogu zawarcia umowy cywilnoprawnej w formie aktu notarialnego nastąpiło z naruszeniem przepisów obowiązującego prawa, w tym w szczególności przepisów ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny normującej ogólne zasady i formy zawierania umów cywilnych. Organ nadzoru podniósł, iż zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa forma aktu notarialnego zastała przewidziana wyłącznie dla określonych czynności prawnych. Natomiast tytuł prawny, na mocy którego dana osoba dysponuje pojazdem samochodowym może pochodzić z różnego rodzaju umów cywilnoprawnych, dla których obowiązujące przepisy prawa nie wprowadzają wymogu form aktu notarialnego. Zdaniem Wojewody Małopolskiego, uprzywilejowanie formy aktu notarialnego jako jedynej dopuszczalnej formy umowy cywilnoprawnej do wykazania tytułu prawnego nie znajduje oparcia w obowiązującym systemie prawnym. W ocenie organu nadzoru, zaskarżony § 1 ust. 1 pkt 4 uchwały Nr LII/696/12 został uchwalony z przekroczeniem upoważnienia ustawowego do stanowieniu aktu prawa miejscowego, co narusza art. 94 Konstytucji RP. W myśl bowiem tej zasady konstytucyjnej organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów na w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Ponadto kwestionowany zapis uchwały stanowi naruszenie podstawowych zasad konstytucyjnych, w tym w szczególności art. 2 Konstytucji RP, wedle którego organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa.

W odpowiedzi na skargę pełnomocnik Prezydenta Miasta Krakowa wniósł o oddalenie skargi. Pełnomocnik organu wyjaśnił, iż w związku z rozszerzeniem strefy płatnego parkowania zarząd dróg przyjmował relatywnie liczne skargi na brak możliwości zaparkowania pojazdy w strefie, co przypisywano zbyt liberalnym przesłankom nabycia ulgowego abonamentu, a tym samym zbyt szerokiemu ukształtowaniu grona osób, na rzecz których zastrzeżono odstępstwo od zasady pełnej odpłatności za parkowanie. Powyższe czynniki przesądziły o sformułowaniu, przy nabywaniu ulgowego abonamentu na rzecz osób zameldowanych w strefie, wymogu dysponowania pojazdem na podstawie tytułu własności, umowy leasingu, umowy przewłaszczenia na zabezpieczenie w przypadku umowy kredytu na zakup samochodu lub innej umowy cywilnoprawnej zawartej w formie aktu notarialnego. Zdaniem pełnomocnika organu, rezygnacja z kryterium aktu notarialnego prowadziłaby do wydawania abonamentu osobom dysponującym pojazdem na podstawie krótkotrwałych, epizodycznych stosunków prawnych, jakie zawierane byłyby z reguły wyłącznie celem wykupienia abonamentu. Powodowałoby to zwiększenie liczby samochodów w strefie wskutek redukcji siły oddziaływania ekonomicznego nacisku, na jakim bazują rozwiązania strefy, a tym samym zmniejszeniu poziomu realizacji potrzeb organizacji ruchu oraz redukcji intensywności rotacji parkujących samochodów jak i braku możliwości efektywnej realizacji celów lokalnej polityki parkingowej oraz istniejących preferencji dla komunikacji zbiorowej. Tym samym zdaniem pełnomocnika organu, nie istniałaby możliwość skutecznej realizacji celów ustalenia strefy płatnego parkowania, wymienionych w art. 13b ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 260). Na poparcie swojego stanowiska pełnomocnik organu powołał się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 kwietnia 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 96/11, w którym stwierdzono, że przyjęte w uchwale Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 26 czerwca 2008 r. Nr XXXVI/1077/2008 rozwiązanie polegające na uzależnieniu możliwości wniesienia opłaty za parkowanie od dysponowania pojazdem na podstawie umowy zawartej w formie aktu notarialnego jest dopuszczalne.

Prokurator Prokuratury Okręgowej pismem z dnia 9 kwietnia 2014r. poparł w całości skargę Wojewody Małopolskiego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Na podstawie art. 1 §1 i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz.1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie zaś z treścią art. 3 §1 i 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2012, poz. 270, zwana dalej: p.p.s.a.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej i stosuje środki przewidziane w ustawie, przy czym kontrola ta obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego oraz inne akty tych organów lub ich związków podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Rolą sądu administracyjnego w niniejszej sprawie jest zatem ocena zaskarżonej uchwały z punktu widzenia jej zgodności z prawem. Zgodnie z treścią art. 134 §1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia, który może obejmować całość albo tylko część danego aktu lub czynności (zob.: J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2010, s. 312), nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Kontrolę Sądu w niniejszej sprawie zainicjowała skarga Wojewody Małopolskiego, wniesiona na podstawie art. 93 ust. 1 i 94 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2013, poz. 594 ze zm.; zwana dalej: u.s.g.). Skarga Wojewody Małopolskiego została przez Sąd uznana za dopuszczalną, albowiem zaskarżona uchwała Rady mieści się w zakresie kognicji organu nadzoru oraz upłynął termin 30 dni, o którym mowa w art. 91 ust. 1 w związku z art. 93 ust. 1 u.s.g.

Przedmiotem zaskarżenia jest część uchwały Rady Miasta Krakowa z dnia 11 lipca 2012 r. Nr LII/696/12 w sprawie zmiany uchwały Nr XXI/229/11 Rady Miasta Krakowa z dnia 6 lipca 2011 r. w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania, ustalenia opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania, wprowadzenia opłaty abonamentowej dla niektórych użytkowników dróg oraz sposobu pobierania tych opłat z późn. zm. Zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego i została wydana na podstawie art. 18 ust 2 pkt 8 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm., zwanej dalej u.s.g.) w związku z art. 13 ust. 1 pkt 1, art. 13b ust. 3-4 oraz art. 13f ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19 poz. 115 ze zm.).

Po przeprowadzonej kontroli legalności zaskarżonej części uchwały, Sąd doszedł do przekonania, że we wskazanej w wyroku części została ona wydana z istotnym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 91 ust. 1 w związku z ust. 4 u.s.g.

Stwierdzając nieważność § 1 ust. 1 pkt 4 zaskarżonej uchwały w części, w jakiej nadaje nowe brzmienie pkt 3.2.1 lit. d Załącznika Nr 2 do uchwały Nr XXI/229/11 w zakresie słów "zawartej w formie aktu notarialnego", Sąd podzielił argumenty skarżącego Wojewody Małopolskiego, że narusza ona prawo. Zakwestionowana treść zaskarżonej uchwały przewiduje, że podstawą do nabycia abonamentu postojowego na parkowanie pojazdów samochodowych w strefie płatnego parkowania jest spełnienie warunków przewidzianych dla określonego typu abonamentu oraz posiadanie pojazdu samochodowego z tytułu m.in. "innej umowy cywilnoprawnej zawartej w formie aktu notarialnego". W ocenie Sądu wprowadzenie zaskarżoną uchwałą wymogu zawarcia umowy cywilnoprawnej w formie aktu notarialnego nie znajduje podstawy prawnej, wykraczając poza granice upoważnienia ustawowego do ustalenia strefy płatnego parkowania zawartego w art. 13b ust. 2-5 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych. W upoważnieniu tym ustawodawca przyznał radzie gminy kompetencję do ustalenia strefy płatnego parkowania "na obszarach charakteryzujących się znacznym deficytem miejsc postojowych, jeżeli uzasadniają to potrzeby organizacji ruchu, w celu zwiększenia rotacji parkujących pojazdów samochodowych lub realizacji lokalnej polityki transportowej, w szczególności w celu ograniczenia dostępności tego obszaru dla pojazdów samochodowych lub wprowadzenia preferencji dla komunikacji zbiorowej" (art. 13 b ust. 2). Ustalając strefę płatnego parkowania, rada gminy: "1) ustala wysokość stawek opłaty (...), 2) może wprowadzić opłaty abonamentowe lub zryczałtowane oraz zerową stawkę opłaty dla niektórych użytkowników drogi; 3) określa sposób pobierania opłaty (...)" (art. 13b ust. 4).

Jak wynika z wyjaśnień organu zawartych w odpowiedzi na skargę, celem wprowadzenia wymogu formy aktu notarialnego było przeciwdziałanie "fikcyjnym umowom użyczenia, które podpisywane w sposób całkowicie nieczytelny, w faktycznym wymiarze uniemożliwiały weryfikację rzeczywistych stron danej czynności". Zdaniem organu "rezygnacja z kryterium aktu notarialnego prowadziłaby do wydawania abonamentu osobom dysponującym pojazdem na podstawie krótkotrwałych, epizodycznych stosunków prawnych, jakie zawierane byłyby z reguły wyłącznie celem wykupienia abonamentu". Zestawienie powyższego celu wprowadzonej prawem miejscowym regulacji z zakresem przytoczonego powyżej upoważnienia ustawowego prowadzi do wniosku, że ustanowienie w zaskarżonej uchwale wymogu co do formy notarialnej zawarcia umowy zawierającej tytuł prawny do pojazdu, nie znajduje oparcia w przytoczonych przepisach upoważnienia. Ewentualne utrudnienia dowodowe dla organu w wykazaniu, że zawarta umowa użyczenia pojazdu była fikcyjna, nie stanowią wystarczającej podstawy prawnej dla wprowadzenia w drodze aktu prawa miejscowego wymogu co do formy zawieranej umowy. Przepisy ustawy z dnia 23 kwietnia 1964r. Kodeks cywilny regulują ogólne zasady i formy zawierania umów cywilnych. Zgodnie z obowiązującymi przepisami forma aktu notarialnego zastała zastrzeżona wyłącznie dla określonych czynności prawnych. Uprzywilejowanie w zaskarżonej uchwale formy aktu notarialnego poprzez uznanie jej jako jedynej dopuszczalnej formy "innej" umowy cywilnoprawnej do wykazania tytułu prawnego dla uzyskania abonamentu postojowego, nie znajduje oparcia w obowiązującym systemie prawnym. Tytuł prawny, na mocy którego dana osoba dysponuje pojazdem samochodowym, może być wywodzony z różnego rodzaju umów cywilnoprawnych, dla których obowiązujące przepisy prawa nie wprowadzają wymogu formy aktu notarialnego.

Trafne okazały się zatem zarzuty skargi, że § 1 ust. 1 pkt 4 uchwały Nr LII/696/12 został podjęty z przekroczeniem upoważnienia ustawowego do stanowieniu aktu prawa miejscowego, co narusza art. 94 Konstytucji RP który przewiduje, że organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie oraz art. 2 Konstytucji RP, zgodnie z którym organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Taka regulacja stanowi także naruszenie zasady równości wobec prawa (art. 32 Konstytucji), która nakazuje równe traktowanie równych i podobne traktowanie podobnych oraz dopuszcza wprowadzenie zróżnicowania, ale tylko gdy jest ono uzasadnione (por. wyrok TK z 5 listopada 1997r., TK 22/97). Zakwestionowany przepis w sposób nieuzasadniony pozbawia bowiem uprawnień do nabycia abonamentu postojowego niektórych posiadaczy pojazdów, na przykład posiadaczy pojazdu na podstawie pisemnej umowy użyczenia, podczas gdy forma pisemna jest wystarczająca dla ważności tej umowy i ważności tytułu prawnego do pojazdu. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że wykluczenie niektórych posiadaczy pojazdów z możliwości uzyskania abonamentu postojowego z powodu rodzaju zawartej umowy stanowiącej tytuł prawny do pojazdu, należy uznać za naruszające zasadę równości wobec prawa. Sąd orzekający w niniejszym składzie podziela pogląd wyrażony w tej kwestii w wyroku NSA z dnia 8 października 2013r., I OSK 1418/13, jak również w wyroku WSA Szczecinie z dnia 13 maja 2004r., II SA/Sz 48/04 oraz w wyroku WSA w Warszawie z dnia 7 lutego 2006r., VI SA/Wa 2337/05 i w wyroku NSA z dnia 13 października 2006r., I OSK 978/06. Również wykluczenie z powodu formy zawartej umowy należy uznać za naruszające zasadę równości.

Mając na uwadze powyżej wskazane argumenty należy uznać, że zaskarżona uchwała w wymienionej w sentencji wyroku części została wydana z istotnym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 91 ust.1 w związku z ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym, co spowodowało stwierdzenie jej nieważności § 1 ust. 1 pkt 4 zaskarżonej uchwały w części, w jakiej nadaje nowe brzmienie pkt 3.2.1 lit. d Załącznika Nr 2 do uchwały Nr XXI/229/11 w zakresie słów "zawartej w formie aktu notarialnego", na podstawie art.147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Mając powyższe na uwadze, orzeczono jak w sentencji.