Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 662/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-11-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 28
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Sędziowie sędzia NSA Teresa Kobylecka sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Agnieszka Kuberska - Pellegrino po rozpoznaniu w dniu 8 listopada 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 października 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 1864/15 w sprawie ze skargi [...] z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 28 października 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 1864/15 oddalił skargę Spółdzielni [...] w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] maja 2015 r. znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego.

Powyższa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym: decyzją z [...] września 2014 r. Zarząd Dzielnicy Ursynów Miasta Stołecznego Warszawy ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym, zagospodarowaniem terenu, niezbędną infrastrukturą techniczną na działach nr [...] i [...] oraz części działek nr [...], [...], [...] i [...] położonych w rejonie ul. [...], ul. [...], ul. [...] na terenie Dzielnicy [...] m. st. W..

Od powyższej decyzji odwołała się w terminie ustawowym Spółdzielnia.

Decyzją z [...] maja 2015 r. znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. orzekło o umorzeniu postępowania odwoławczego.

Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ odwoławczy uznał, że w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy stronami są właściciele i użytkownicy wieczyści działki lub działek, których to postępowanie dotyczy oraz działek sąsiednich. Organ odwoławczy przywołał art. 28 K.p.a. i podniósł, że z akt sprawy nie wynika, aby skarżąca miała interes prawny w przedmiotowym postępowaniu. Zauważył, że odwołująca się wskazała, że opiera swój interes prawny na art. 251 w związku z art. 244 K.c., art. 1 ust. 3 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych oraz art. 208 ust. 2-4 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego Spółdzielnia nie wykazała interesu prawnego w przedmiotowym postępowaniu i w konsekwencji nie jest jego stroną. Z akt wynika, że Spółdzielnia nie jest rzeczowo uprawniona do działek nr [...], [...] i [...] posadowionych w sąsiedztwie planowanego budynku. Nie czyni Spółdzielni uprawnionej do ww. nieruchomości okoliczność, że przysługuje jej na podstawie art. 208 ustawy o gospodarce nieruchomościami roszczenie o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego. O tym, czy określonemu podmiotowi służy prawo strony w konkretnym postępowaniu administracyjnym, decyduje norma prawna z której dla tego podmiotu wynikają wprost określone prawa lub obowiązki. Kolegium powołując się na wyrok NSA z 1 sierpnia 2001 r. sygn. akt I SA 72/00 oraz wyrok NSA z 26 kwietnia 2007 r. sygn. akt I OSK 853/06 podniosło, że art. 208 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie daje skarżącej żadnego tytułu prawno-rzeczowego do nieruchomości. Ma ona niewątpliwie interes faktyczny, nie jest to jednak interes prawny w rozumieniu art. 28 K.p.a. Jeżeli w dniu wydania zaskarżonej decyzji Spółdzielni nie przysługiwał żaden prawnorzeczowy tytuł do działki, a roszczenie o oddanie działki w użytkowanie wieczyste i przeniesienie własności znajdujących się na niej budynków nie było nawet realizowane na drodze sądowej (powództwo wniesione zostało dopiero po wydaniu decyzji), to istniały dostateczne podstawy do przyjęcia, że Spółdzielnia w dacie podjęcia zaskarżonego aktu administracyjnego nie posiadała wyraźnego interesu prawnego w rozumieniu art. 28 K.p.a. którego istnienie dopiero uprawnia do brania udziału w ogólnym postępowaniu administracyjnym.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ostateczną decyzję organu odwoławczego z 6 maja 2015 r. złożyła Spółdzielnia, wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi i instancji. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie przepisów:

1) prawa materialnego poprzez pominięcie przy ustaleniu interesu prawnego skarżącej:

a) art. 35 ust. 1 i 5 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych w związku z art. 208 ust 2-4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, z którego wynika roszczenie Spółdzielni o przeniesienie na nią prawa użytkowania wieczystego gruntu wraz z własnością budynków;

b) art. 251 K.c. w związku z art. 244 K.c., z treści których wynika ochrona prawna spółdzielczych własnościowych praw do lokali mieszkalnych będących w zasobach Spółdzielni;

c) art. 1 ust. 3 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych, który nakłada na spółdzielnie mieszkaniowe obowiązek zarządu mieniem członków tej spółdzielni, a w tym zakresie podejmowanie wszelkich działań zmierzających do ochrony praw członków związanych ze spółdzielczymi prawami do lokali mieszkalnych;

d) art. 61 ust. 1 i art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r. poz. 199), zwanej dalej w skrócie "u.p.z.p." poprzez uznanie, że organ I instancji prawidłowo uwzględnił i zastosował zasadę dobrego sąsiedztwa;

2) naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie:

a) art. 28 K.p.a. w związku z art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. polegające na zawężeniu pojęć "strona" i "interes prawny" poprzez odmówienie Spółdzielni statusu strony oraz posiadanie interesu prawnego w niniejszym postępowaniu, gdy zgodnie z art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych;

b) art. 7, art. 77 oraz art. 80 K.p.a. poprzez ocenę dowodów w sposób dowolny oraz niezmierzający do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy przez co sprawa nie została rozpatrzona w sposób rzetelny i wnikliwy;

c) art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i umorzenie postępowania odwoławczego pomimo braku podstaw.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dokonując kontroli decyzji organu odwoławczego w zaskarżonym wyroku wyjaśnił, że skarga jest bezzasadna.

Jako podstawę rozstrzygnięcia wskazano brak posiadania przez skarżącą interesu prawnego w rozumieniu art. 28 K.p.a. Spółdzielnia nie legitymuje się żadnym tytułem prawnym do działek nr [...], [...] i [...] posadowionych w sąsiedztwie planowanego budynku.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zauważył, że organ dokonuje oceny interesu prawnego podmiotu ubiegającego się o przymiot strony na dzień orzekania administracyjnego. Z orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, że stronami w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy są podmioty, którym przysługuje prawo własności lub użytkowania wieczystego działki, której to postępowanie dotyczy oraz działek sąsiednich. W ocenie Sądu pierwszej instancji w niniejszej sprawie Kolegium w sposób prawidłowy uznało, że skarżąca Spółdzielnia nie legitymuje się interesem prawnym uprawniającym do skutecznego wywiedzenia odwołania od decyzji Zarządu Dzielnicy Ursynów Miasta Stołecznego Warszawy nr [...] z [...] września 2014 r.

Skarżąca Spółdzielnia nie jest właścicielem, użytkownikiem wieczystym ani zarządcą nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. W ocenie Sądu żadnego z tych tytułów skarżąca Spółdzielnia nie wykazała. Skarżąca w dacie wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia nie miała przymiotu strony w postępowaniu o wydanie warunków zabudowy. Przymiot ten nie wynika z przysługującego Spółdzielni, na podstawie art. 208 ustawy o gospodarce nieruchomościami, roszczenia o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego. Przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami są skonstruowane w ten sposób, że przyznają wymienionym podmiotom jedynie wspomniane roszczenie o ustanowienie użytkowania wieczystego, nie stają się natomiast one użytkownikami wieczystymi z mocy samego prawa. Samo roszczenie nie kreuje bowiem legitymacji do udziału w postępowaniu administracyjnym.

Dopuszczalne byłoby przyznanie legitymacji podmiotowi, któremu przysługuje ekspektatywa uzyskania prawa użytkowania wieczystego, jednakże ma to miejsce wtedy, gdy zostanie zawarta umowa w formie aktu notarialnego (vide postanowienie Sądu Najwyższego z 27 kwietnia 2007 r. sygn. akt III CZP 28/07; wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 kwietnia 2006 r. sygn. akt SK 30/04), odpowiednio zostanie wydany prawomocny wyrok sądowy zastępujący oświadczenie dłużnika – m. st. Warszawy (art. 1047 § 1 K.p.c.). W rozpatrywanej sprawie wspominane okoliczności nie występują.

Jak wynika z ustaleń organu nie podważonych w skardze, stronie skarżącej nie przysługuje żadne prawo o charakterze rzeczowym. Może jedynie wykazać się roszczeniem wynikającym z art. 208 ustawy o gospodarce nieruchomościami o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego do części nieruchomości objętych wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. To, że Spółdzielni być może przysługuje roszczenie o ustanowienie użytkowania wieczystego nie przesądza, że prawo to jej przysługuje (umowa i konstytutywny wpis w księdze wieczystej), ani że przysługuje jej prawo użytkowania w rozumieniu art. 244 K.c. Skoro skarżąca Spółdzielnia może wykazać się jedynie roszczeniami (które nie były nawet realizowane na drodze sądowej) - bez ich skonkretyzowania bądź w umowie notarialnej bądź w prawomocnym wyroku sądowym, nie było możliwe przyznanie jej przymiotu strony w postępowaniu o wydanie warunków zabudowy. Istniały dostateczne podstawy do przyjęcia przez organ odwoławczy, że Spółdzielnia w dacie podjęcia zaskarżonego aktu administracyjnego nie posiadała interesu prawnego w rozumieniu art. 28 K.p.a., którego istnienie dopiero uprawnia do brania udziału w ogólnym postępowaniu administracyjnym.

Wbrew zarzutom skargi organ odwoławczy przeprowadził postępowanie wnikliwie i zgodnie z regułami dowodowymi określonymi procedurą administracyjną, w tym art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Spółdzielnia [...] w W., zarzucają temu wyrokowi:

1) naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie art. 28 K.p.a. w związku z art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. poprzez odmówienie Spółdzielni statusu strony oraz posiadania interesu prawnego w niniejszym postępowaniu, gdy zgodnie z art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych, co skutkowało oddaleniem skargi;

2) obrazę przepisów postępowania, tj. art. 134 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 c P.p.s.a., art. 141 § 4 P.p.s.a. w związku z art. 28 K.p.a. polegające na naruszeniu przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 1 ust. 3 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych poprzez jego niezastosowanie oraz pominięcie przy ustalaniu interesu prawnego Spółdzielni wynikającego z treści tego przepisu obowiązku zarządzania nieruchomościami stanowiącymi mienie tejże Spółdzielni oraz wynikających z tego obowiązku działań zmierzających do ochrony praw osób, których lokale znajdują się w zasobie Spółdzielni.

Skarżąca spółdzielnia wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że Spółdzielnia niewątpliwie ma status strony postępowania o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, gdyż planowana inwestycja polegająca na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym, zagospodarowaniem terenu oraz niezbędną infrastrukturą techniczną będzie oddziaływać na nieruchomości graniczące z nieruchomością inwestora. Oddziaływanie to wynika przede wszystkim ze zwiększenia w związku z realizacją obiektu natężenia hałasu oraz ruchu pojazdów samochodowych.

Zamierzone wykorzystanie terenu spowoduje naruszenie chronionego prawem interesu publicznego oraz interesu osób trzecich - mieszkańców Spółdzielni. Pozbawiając Spółdzielnię przymiotu strony, pozbawiono wszystkie osoby, którym przysługują spółdzielcze własnościowe prawa do lokali znajdujących się w zasobie Spółdzielni, prawa do ochrony swoich praw. Spółdzielnia na poparcie swojego stanowiska przytoczyła wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 9 czerwca 2009 r. sygn. akt II SA/Łd 292/09 w świetle którego ustalając krąg osób, które mają interes prawny w sprawie dotyczącej ustalenia warunków zabudowy należy badać czy, a jeśli tak, to jak daleko sięgać będzie oddziaływanie planowanej inwestycji oraz jego charakter.

Art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. statuuje prawo do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowywaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych (poza właścicielami). Zagospodarowanie terenu następuje w trybie określonym przez przepisy Prawa budowlanego, które gwarantują ochronę osób trzecich, a więc przyjmując perspektywę osoby niebędącej inwestorem - ochronę jej własnego interesu prawnego przy zagospodarowywaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. Przepisy u.p.z.p. wprowadzają samoistne regulacje chroniące interes prawny podmiotu przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie bezzasadnie pozbawił skarżącą przymiotu strony postępowania, wskazując że nie posiada ona interesu prawnego w tym postępowaniu.

Źródło interesu prawnego Spółdzielni stanowi ponadto przepis art. 1 ust. 3 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych, który nakłada na spółdzielnie mieszkaniowe obowiązek zarządu mieniem członków tej spółdzielni, a w tym zakresie podejmowania wszelkich działań zmierzających do ochrony praw członków związanych ze spółdzielczymi prawami do lokali mieszkalnych. Niezależnie od tego, czy doszło w spółdzielni mieszkaniowej do wyodrębnienia wszystkich lokali bądź do podjęcia uchwały przez większość właścicieli wyodrębnionych lokali w zakresie wykonywania zarządu, zarząd nieruchomością wspólną wykonuje zarząd spółdzielni mieszkaniowej, dlatego też to on reprezentuje na zewnątrz właścicieli lokali w sprawach dotyczących nieruchomości wspólnej. Zarządzanie nieruchomościami rozumieć można jako podejmowanie względem oznaczonego mienia szeregu czynności faktycznych i prawnych, jak opis mienia w celu ustalenia jego przydatności gospodarczej i sposobu korzystania, wycenę służącą za miernik kosztów gospodarowania to jest ustalenia poziomu pożytków, wysokości nakładów, które łącznie stanowią podstawy do racjonalnego ustalania zasad i kierunków gospodarowania, układanie planów wykorzystania mienia, podejmowanie czynności zabezpieczających przed szkodami i nadmiernym zniszczeniem (czynności faktyczne), a także dochodzenie należności z tytułu korzystania z nieruchomości i odszkodowań z różnych tytułów, rozporządzanie nieruchomościami, podejmowanie czynności przed sądami i innymi organami w sprawach o prawo własności, zawieranie umów o ubezpieczenie majątkowe (czynności prawne).

Spółdzielnia jest zobowiązana do działań mających na celu ochronę interesów członków spółdzielni oraz innych osób, którym przysługuje spółdzielcze własnościowe prawo do lokali w postępowaniach dotyczących nieruchomości, na których posadowiony jest budynek mieszkalny, w którym znajdują się owe lokale.

Spółdzielnia jest podmiotem władającym gruntem, na który wpływ ma przedmiotowa inwestycja, ale jest również podmiotem uprawnionym do wszelkich działań zmierzających do ochrony praw swoich członków oraz innych osób, których lokale znajdują się w jej zasobach. Spółdzielnia działając w niniejszym postępowaniu realizuje swój prawny obowiązek zarządzania tymi nieruchomościami.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

W tej sprawie Sąd nie stwierdził wystąpienie jakiejkolwiek przesłanki nieważności postępowania, a tym samym rozpoznając tę sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (tak Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale pełnego składu z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, opub. w ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).

Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną.

Istota sprawy, a także zarzutów skargi kasacyjnej sprowadza się do zakwestionowania przyjętego przez Sąd pierwszej instancji stwierdzenia, że skarżącej Spółdzielni nie przysługiwał status strony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym, zagospodarowaniem terenu, niezbędną infrastrukturą techniczną na działach nr [...] i [...] oraz części działek nr [...], [...], [...] i [...] położonych w rejonie ul. [...], ul. [...], ul. [...] na terenie Dzielnicy [...] Miasta Stołecznego W..

Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd wyrażony w tej sprawie przez Sąd pierwszej instancji.

Niezasadny jest zawarty w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 28 K.p.a. w związku z art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. Powołany art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. stanowi, że każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. Wbrew argumentacji strony skarżącej kasacyjnie przepis ten nie jest źródłem interesu prawnego, a jedynie określa sposób ochrony tego interesu w procedurze ustalania warunków zabudowy. Żądanie zabezpieczenia interesu prawnego skarżącej kasacyjnie Spółdzielni musiałoby mieć swoje umocowanie w przysługującym takiemu podmiotowi prawie do dysponowania nieruchomością, z którego wynikają uprawnienia i obowiązki mające swe źródło w przepisach prawa. Za niewystarczającą w tej mierze należało uznać argumentację Spółdzielni, w której powołuje się na zwiększone oddziaływanie zrealizowanej w przyszłości inwestycji w postaci zwiększenia natężenia hałasu oraz zwiększenia ruchu pojazdów. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska skarżącej kasacyjnie, że powołany art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. stanowi źródło interesu prawnego dla każdego użytkownika przestrzeni dla ochrony jego własnego interesu.

Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, że stroną postępowania o ustalenie warunków zabudowy jest właściciel lub wieczysty użytkownik nieruchomości, której dotyczy postępowanie. Za stronę postępowania uznaje się właścicieli lub wieczystych użytkowników działek bezpośrednio sąsiadujących z nieruchomością, której dotyczy postępowanie, w przypadku zaś nieruchomości położonych dalej ich właściciele lub wieczyści użytkownicy mogą być stronami postępowania po wykazaniu w konkretnej sprawie i w konkretnych okolicznościach tej sprawy wpływu wyniku tego postępowania na ich własny interes prawny lub obowiązek.

Odnosząc się do sformułowanego w skardze zarzutu naruszenia 28 K.p.a. poprzez pominięcie skarżącej Spółdzielni jako strony w postępowaniu administracyjnym, Naczelny Sąd Administracyjny stoi na stanowisku, że o tym, czy podmiot ten ma interes prawny, nie może decydować jedynie sama wola podmiotu zainteresowanego prowadzeniem danego postępowania. Interes prawny nie jest tożsamy z interesem faktycznym. Interes faktyczny oznacza, że określony podmiot jest bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, lecz to "zainteresowanie" nie znajduje oparcia w przepisach prawa powszechnie obowiązującego, które stanowiłoby podstawę żądania stosownych czynności organu administracji.

Cechami interesu prawnego jest to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny, sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie przepisach prawa materialnego.

Postępowanie administracyjne dotyczy interesu prawnego konkretnej osoby wówczas, gdy w tym postępowaniu wydaje się decyzję, która rozstrzyga o prawach i obowiązkach tej osoby lub rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach innego podmiotu wpływa na prawa i obowiązki tej osoby. Treść art. 28 K.p.a. nie stanowi samoistnej normy prawnej dla wywodzenia przysługującego danej osobie przymiotu strony postępowania - ustalenie interesu lub obowiązku prawnego może nastąpić jedynie w związku z konkretną normą prawa materialnego (por. wyrok NSA z 12 stycznia 2012 r. sygn. akt II OSK 2035/10; wyrok NSA z 30 listopada 2016 r. sygn. akt II OSK 1026/16).

Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela pogląd Sądu pierwszej instancji, że dzierżawcy nie przysługuje status strony w postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy sąsiedniej nieruchomości. Takie stanowisko zdecydowanie dominuje w orzecznictwie sadowym (por. wyrok NSA z 21 lutego 2012 r. sygn. akt II OSK 2300/12; wyrok NSA z 30 listopada 2016 r. sygn. akt II OSK 1026/16; wyrok NSA z 27 stycznia 2015 r. sygn. akt II OSK 1529/13; wyrok NSA z 4 grudnia 2008 r. sygn. akt II OSK 1529/07).

Spółdzielnia zarzuciła Sądowi pierwszej instancji obrazę przepisów postępowania, tj. art. 134 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 c P.p.s.a., art. 141 § 4 P.p.s.a. w związku z art. 28 K.p.a. polegające na naruszeniu przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 1 ust. 3 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych poprzez jego niezastosowanie oraz pominięcie przy ustalaniu interesu prawnego Spółdzielni wynikającego z treści tego przepisu obowiązku zarządzania nieruchomościami stanowiącymi mienie tejże Spółdzielni oraz wynikających z tego obowiązku działań zmierzających do ochrony praw osób, których lokale znajdują się w zasobie Spółdzielni. Także i ten zarzut skargi kasacyjnej nie uzasadnia postawienia Sądowi [pierwszej instancji zarzutu naruszenia prawa. Tak skonstruowany zarzut w istocie dotyczy błędnej wykładni przepisów prawa materialnego, tj. art. 1 ust. 3 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych. Zgodnie z tym przepisem Spółdzielnia ma obowiązek zarządzania nieruchomościami stanowiącymi jej mienie lub nabyte na podstawie ustawy mienie jej członków.

Jak wynika z akt sprawy i czego nie kwestionuje sama Spółdzielnia, jedynym mieniem, jakim dysponuje jest prawo dzierżawy do terenu nieruchomości. Dzierżawa zaś, jak zostało to już wykazane, nie jest uprawnieniem pozwalającym na uznanie w tej sprawie Spółdzielni za stronę w postępowaniu zmierzającym do ustalenia warunków zabudowy. Pojęcie zarządzania zawarte w art. 1 ust. 3 ww. ustawy obejmuje bardzo szeroki konglomerat różnorodnych uprawnień, także i tych, z których nie wynika interes prawny do brania udziału w postępowaniach administracyjnych jak np. prawo do opisu mienia w celu ustalenia jego przydatności gospodarczej, ustalania poziomu nakładów, układania planu wykorzystywania mienia, itp. Innymi słowy jest to zbiorcze pojęcie opisujące całość uprawnień Spółdzielni. O tym jednak, jakie konkretne prawa posiada Spółdzielnia decydują inne przepisy niż art. 1 ust. 3 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych. Tymi innymi przepisami mogą być np. art. 232 K.c. definiujący prawo użytkowania wieczystego lub art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych, zgodnie z którym zarząd nieruchomościami wspólnymi stanowiącymi współwłasność spółdzielni jest wykonywany przez spółdzielnię jak zarząd powierzony, o którym mowa w art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali.

W tej jednak sprawie skarżąca kasacyjnie nie wskazała na żaden tytuł prawny pozwalający na przypisanie jej prawa, które powinno podlegać ochronie w procesie ustalania warunków zabudowy.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza także, że powoływanie się w tej sprawie przez skarżącą Spółdzielnię na reprezentowanie i ochronę interesów prawnych członków Spółdzielni także nie jest wystarczającym źródłem jej interesu prawnego. Nie zostało bowiem w tej sprawie w jakikolwiek sposób wykazane, aby na prawa członków Spółdzielni mogła oddziaływać decyzja ustalająca warunki zabudowy. Jeżeli więc praw członków Spółdzielni nie dotyczą warunki zabudowy, to Spółdzielnia nie staje się stroną przypisując sobie ochronę tych praw spółdzielców.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela i tego zarzutu strony skarżącej kasacyjnie, w którym zarzuca ona naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. Powołany przepis określa elementy formalne uzasadnienia wyroku i w ocenie NSA uzasadnienie zaskarżonego wyroku te elementy zawiera. Sąd pierwszej instancji zawarł zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, wskazał na zarzuty podniesione w skardze, przedstawił stanowiska stron oraz podstawę prawną rozstrzygnięcia wraz z jej wyjaśnieniem. Polemika merytoryczna zawarta w skardze kasacyjnej dotycząca prawidłowości wykładni przepisów prawa nie może uzasadniać naruszenia przez Sąd art. 141 § 4 P.p.s.a.

Wobec powyższego należy stwierdzić, że skoro podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa procesowego i materialnego okazały się nieuzasadnione, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 P.p.s.a.