Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 589/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2017-12-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek Sędzia WSA Anna Siedlecka (sprawozdawca) Protokolant: Referent Ewa Trojan po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 30 listopada 2017 r. sprawy ze sprzeciwu J. B., S. B., E. K., G. K., A. K., K. K. i M. M. od decyzji Wojewody D. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody D. na rzecz skarżących solidarnie kwotę 699 zł (słownie: sześćset dziewięćdziesiąt dziewięć złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody D. z dnia [...] r. nr [...], wydana na podstawie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Decyzją tą Wojewoda po rozpatrzeniu odwołania Gminy W., uchylił decyzję Starosty Ś. z dnia [...] r. nr [...], wydaną w sprawie zwrotu na rzecz S. B., M. M., A. K., J. B., G. K., E. K. i K. K., nieruchomości wywłaszczonej, położonej we W., stanowiącej obecnie własność Gminy W., orzekającej o: 1) zwrocie udziałów w prawie własności, części nieruchomości wywłaszczonej, aktualnie oznaczonej geodezyjnie jako: działki nr 11/7, 11/8, 11/9, 11/10, 11/11, 11/12, 11/13, 12/6, 12/7 i 12/8, AM-[...], objęte księgą wieczystą nr [...]; 2) ustaleniu wysokości zwaloryzowanej kwoty odszkodowania i zobowiązaniu ww. osób fizycznych - stosownie do przysługujących im udziałów - do jego zwrotu w dziesięciu rocznych ratach; 3) odmowie zwrotu udziałów w prawie własności, części nieruchomości wywłaszczonej, aktualnie oznaczonej geodezyjnie jako: działki nr 11/3, 11/5, 12/2, 12/3 i 12/4, AM-[...], objęte księgą wieczystą nr [...] – i przekazał. sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

W uzasadnieniu decyzji Wojewody podano między innymi, że Naczelnik Dzielnicy W. decyzją z dnia [...] r. pozbawił F. B. prawa własności nieruchomości oznaczonej geodezyjnie jako działki nr 11/1, 11/2, 12/1, 12/2 i 12/3, AM-[...], obręb J., za odszkodowaniem. Wywłaszczenia dokonano na rzecz Skarbu Państwa, w oparciu o materiał obejmujący decyzję Wojewódzkiego Biura Planowania Przestrzennego z dnia [...] r., nr [...] o zatwierdzeniu planu realizacyjnego budowy [...]. Decyzja ta została zmieniona - w trybie art. 155 k.p.a. - decyzją Naczelnika Dzielnicy W. z dnia [...] r., co polegało m.in. na wyłączeniu z osnowy decyzji wywłaszczeniowej działek nr 11/2, 12/2 i 12/3 i nadaniu jej nowego brzmienia obejmującego jedynie parcele nr 11/1 i 12/1. Jednocześnie zmieniono decyzję wywłaszczeniową tego samego organu z dnia [...] r. w ten sposób, że dodano do niej nowy punk obejmujący działki nr 11/2, 12/2 i 12/3. Z dniem 27 maja 1990 r. cała wywłaszczona nieruchomość przeszła na własność Gminy W.. Natomiast na wniosek spadkobierców wywłaszczonego toczy się postępowanie w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. W toku tego postępowania kolejne decyzje Starosty Ś. (z dnia [...] r. i z dnia [...] r.) były uchylane przez Wojewodę D. z przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania.

Dalej wspomniano, że sprawa dotyczy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w trybie rozdziału 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2016 r. poz. 2147 ze zm.). Wojewoda podał, że zwrotowi nie podlega nieruchomość wywłaszczona w zakresie, w jakim stanowi drogę publiczną. Oceniając wobec tego dopuszczalność zwrotu nieruchomości wywłaszczonej, w szczególności należy uwzględnić, czy: 1) leży w granicach pasa drogowego - w rozumieniu art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych - wybudowanej drogi; 2) jest przeznaczona pod drogę publiczną w planie miejscowym (w przypadku jego braku w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu), ewentualnie w decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej; 3) faktycznie jest użytkowana jak droga publiczna, czyli na zasadach powszechnego dostępu, tudzież formalnie oddana do użytku; 4) ewentualnie - nawet gdyby nie została oddana do powszechnego użytku bądź nie miała przeznaczenia pod drogę publiczną - czy została formalnoprawnie zaliczona do określonej kategorii dróg publicznych lub leży w ciągu ulic, które zostały do niej zaliczone. Zaistnienie choćby część z powyższych okoliczności sprawia, że zasadne jest rozważenie odmowy zwrotu nieruchomości wywłaszczonej. Jednakże ostatecznie oceny, czy nieruchomość wywłaszczona została zajęta pod drogę publiczną i w jakiej części, należy dokonywać w oparciu o całokształt materiału dowodowego.

Wojewoda stwierdził, że względem działek nr 11/8, 11/10, 11/11 i 12/7, organ I instancji oceny takiej nie dokonał, czym naruszył przepisy art. 7 i art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Po pierwsze, starosta nie zważył okoliczności, które sam uznał za udowodnione - jak stwierdził wprost, bądź co de facto wynika z kontekstu - tj. że: 1) na działkach nr 11/8, 11/10, 11/11, 12/7 znajduje się obiekt drogowy wraz z towarzyszącą mu infrastrukturą techniczną, co potwierdzają oględziny; 2) leżą one na obszarze oznaczonym w planie miejscowym symbolem 1KDD, dla którego ustalono przeznaczenie na cele publiczne, tj.: ulice - klasy dojazdowej - linie, stacje i przystanki kolejowe, bocznice kolejowe, a także pętle transportu publicznego, urządzenia telekomunikacyjne i skwery (zob. § 11, § 16 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 planu; por. decyzja podziałowa z dnia [...] r.); 2) doszło do zakończenia robót budowlanych prowadzonych w ramach "[...] wraz z infrastrukturą", co wynika z kserokopii dziennika budowy z 2009 r. (tom VI); 3) drogi te oddano do użytku, co potwierdza kserokopia decyzji D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego pn. "[...] wraz z infrastrukturą obejmującą: drogi dojazdowe, miejsca parkingowe, garaże wielopoziomowe, budynek techniczny, urządzenia techniczne, dojścia piesze wraz z obiektami małej infrastruktury przy ul. G. we W.".

Po drugie, zdaniem Wojewody, Starosta nie dokonał analizy treści posiadanych dokumentów: 1) kserokopii decyzji Wojewody D. zatwierdzających projekt budowlany i udzielających pozwolenia na budowę dla inwestycji pn. "[...] wraz z infrastrukturą, obejmującą; drogi dojazdowe, miejsca parkingowe, garaże wielopoziomowe, budynek techniczny, urządzenia techniczne, dojścia piesze wraz z obiektami małej infrastruktury, przewidzianej do realizacji przy ulicy G. we W.", wydanych w dniach: [...] - wraz z załącznikami graficznymi nr 6, 7, 8 i 9 - z których wynika, że na działkach nr 11/4, 11/6 i 12/5 przewidziano fragmenty infrastruktury drogowej i technicznej; 2) kserokopii decyzji Prezydenta W. z dnia [...] zatwierdzającej projekt podziału parcel nr 11/4, 11/6 i 12/5, z której uzasadnienia wynika, że: "podział ma na celu, jak wynika z wniosku, wydzielenie terenu, przeznaczonego na realizację celu publicznego - ulicę klasy dojazdowej. W wyniku podziału powstały: - działki nr 11/10, 11/11, 11/8, 12/7, AM-[...] - przeznaczone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod ulicę klasy dojazdowej, oznaczone symbolem 1 KDD"; 2) kopii mapy zasadniczej, która określa przebieg - przez przedmiotowe działki - infrastruktury technicznej, w tym leżącej w granicach pasów drogowych.

Nadto Wojewoda dostrzegł, że część istotnych w sprawie dokumentów stanowią nieuwierzytelnione, bądź niewłaściwie poświadczone, kserokopie. Tymczasem, realizacja zasady prawdy obiektywnej możliwa jest jedynie w oparciu o materiał odpowiadający wymogom ustalonym w art. 76a § 1 i § 2 k.p.a. W niniejszym przypadku nie odpowiadają im w szczególności kopie: 1) decyzji D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r.; 2) dziennika budowy nr 90, 2009 r. (tom VI); 3) decyzji Wojewody D. z dni - [...] wraz z załącznikami graficznymi; 4) decyzji podziałowej z dnia [...].

Dalej Wojewoda stwierdził, że nie pozyskano części dokumentacji projektów budowlanych zatwierdzonych ww. decyzjami Wojewody, które przedstawiałyby przebieg dróg przez działki nr 11/8, 11/10, 11/11 i 12/7. W szczególności pozwoliłyby one na analizę porównawczą przebiegu linii rozgraniczających ulic dojazdowych w planach budowlanych, z przebiegiem w planie miejscowym linii rozgraniczających obszar 1KDD, a także z granicami ww. parcel.

Następnie Wojewoda zauważył, że zaniechano ustaleń mogących potwierdzić status przedmiotowej drogi. Mianowicie nie ustalono, czy drogę znajdującą się na działkach nr 11/8, 11/10, 11/11 i 12/7, formalnoprawnie zaliczono do którejś z kategorii dróg publicznych. W szczególności gminnej, co następuje na mocy uchwały rady gminy; wiedzę o tym powinien posiadać Zarząd Dróg i Utrzymania Miasta we W.. Tudzież czy droga ta znajduje się w zarządzie tej jednostki organizacyjnej. Wojewoda dodał, że mamy do czynienia z parcelami będącymi własnością Gminy, przeznaczonymi pod drogę publiczną, na których (przynajmniej na ich części) faktycznie zrealizowany został obiekt drogowy, a zatem spełniającymi warunki formalnego zaliczenia ich do dróg publicznych.

Ponadto Wojewoda dostrzegł, że nie zaktualizowano również informacji dotyczących zmian umowy dzierżawy po dniu 23 listopada 2015 r., w szczególności w zakresie, czy decyzja podziałowa z dnia 25 maja 2011 r. wpłynęła na rozwiązanie umowy dzierżawy względem działek nr 11/8, 11/10, 11/11 i 12/7, co stanowiłby dodatkowe potwierdzenie publicznego charakteru znajdującej się na nich drogi. Jednocześnie brak takiej aktualizacji nie wyklucza, że jest to droga publiczna.

Wreszcie – w ocenie Wojewody - zabrakło spójnej analizy wszystkich powyższych dokumentów. Oczywiście po uzyskaniu ich kompletu w odpowiedniej formie. W szczególności dotyczy to analizy funkcji dróg znajdujących się na ww. parcelach w układzie komunikacyjnym, z uwzględnieniem: przebiegu linii rozgraniczających inwestycję, przeznaczenia, stanu faktycznego, położenia i rzeczywistej funkcji w układzie komunikacyjnym (okoliczność, że stanowią one fragment ulicy, która jako jedyna zapewnia dostęp do lotniska). Stanowią one bowiem element drogi bezpośrednio łączącej terminal lotniska i zlokalizowany przy nim parking z ulicą G., co do charakteru której Starosta słusznie nie ma wątpliwości. Co istotne, w przypadku gdyby z dokonanych ustaleń wynikało, że linie rozgraniczające drogi publicznej, przebiegającej przez którąś z ww. działek, nie pokrywają się z granicami geodezyjnymi parceli, konieczne byłoby zatwierdzenie - w decyzji zwrotowej - projektu podziału takiej działki (na podstawie art. 96 ust. 1b u.g.n.).

Wobec powyższego, zdaniem Wojewody, rozstrzygnięcie o zwrocie działek nr 11/8, 11/10, 11/11 i 12/7 należy uznać za przedwczesne i w efekcie za dokonane z naruszeniem przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Ponownie rozpatrując sprawę Starosta powinien uzupełnić opisane braki dowodowe, a następnie dokonać wnikliwej i wszechstronnej oceny zasadności zwrotu ww. parcel.

W następnej kolejności, organowi I instancji Wojewoda zarzucił uchybienie przepisom regulującym postępowanie dowodowe, wynikające z nieuzupełnienia jednego z braków wskazanych w decyzji Wojewody z dnia [...]. Mianowicie, nie można uznać za wystarczające wyjaśnienia przyczyn pominięcia decyzji z dnia [...], zmieniającej decyzję o wywłaszczeniu przedmiotowych działek, a także inną decyzję wywłaszczeniową. Starosta uznał bowiem, że jej treść pozostaje bez wpływu na dotychczasowe ustalenia ponieważ: 1) nie doręczono jej F. B., o czym świadczy pominięcie go jako adresata w rozdzielniku decyzji, a także okoliczność, że zmarł przed jej wydaniem; 2) jednocześnie nie odnaleziono żadnej kopii ani oryginału decyzji, który byłby opatrzony klauzulą ostateczności. Jednakże, zdaniem Wojewody aby decyzja administracyjna weszła do obrotu prawnego wystarczające jest doręczenie jej jednej ze stron. Pominięcie osoby, której spadkobiercy wnioskują o zwrot przedmiotowej nieruchomości, jest więc z tej perspektywy bez znaczenia. Jednocześnie brak akt sprawy, de facto archiwalnej, nie może świadczyć o wadach postępowania administracyjnego. Dopiero brak określonych dokumentów w kompletnej dokumentacji sprawy może uzasadniać taki wniosek. Jednakże w przypadku doręczeń, odpowiednich dowodów można szukać również w dokumentacji adresatów decyzji uwzględnionych w rozdzielniku. W niniejszym przypadku nie ma zatem podstaw do pominięcia tej decyzji, ani do inicjowania postępowania nadzorczego. Konieczne natomiast było - i będzie podczas ponownego rozpatrywania sprawy - ustalenie: czy opisane na wstępie modyfikacje polegały jedynie na zmianie podmiotu obciążonego częścią odszkodowania obejmującą wartość działek 11/2, 12/2 i 12/3. Czy też wraz z przeniesieniem rozstrzygnięcia dotyczącego ww. parcel, zmienił się cel i zakres ich wywłaszczenia. W szczególności należało więc pozyskać drugą ze zmienionych decyzji wywłaszczeniowych z dnia [...], ażeby porównać ich treść, w tym plany realizacyjne które stanowiły podstawy wydania obydwu rozstrzygnięć. Nie można przy tym wykluczyć, że nawet ostateczna decyzja znak [...], nie wpłynęłaby na ocenę przesłanek zwrotu przedmiotowej nieruchomości.

Przechodząc natomiast do ustaleń organu I instancji dotyczących braku realizacji celu wywłaszczenia, w kontekście zarzutów Gminy W., organ odwoławczy wyjaśnił, że przedmiotem niniejszego postępowania nie jest kontrola nadzorcza decyzji wywłaszczeniowej, lecz weryfikacja zrealizowania celu wywłaszczenia. Z tego względu wygaśnięcie planu realizacyjnego nr [...] i nieuzyskanie przez Skarb Państwa, a po komunalizacji Gminę, pozwoleń budowlanych umożliwiających - rozpoczęcie przed dniem 1 stycznia 1998 r. prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia bądź zrealizowanie tego celu przed dniem 22 września 2004 r. - miałoby takie znaczenie, że potwierdzałoby zbędność przedmiotowej nieruchomości w rozumieniu art. 137 ust. 1 u.g.n. Podobne znaczenie miałoby uzyskanie informacji o zmianie ww. planu i braku rozwinięcia jego nowych założeń, poprzez zatwierdzenie uszczegółowiających je pozwoleń budowlanych. Precyzyjne odniesienie poszczególnych elementów inwestycji stanowiącej cel wywłaszczenia, do poszczególnych działek gruntu jest uzasadnione w sytuacji, gdy jej realizację choćby rozpoczęto i to przynajmniej w najbliższym otoczeniu nieruchomości wywłaszczonej. Wtedy bowiem zachodzi prawdopodobieństwo, że cel wywłaszczenia mógł być zrealizowany na parcelach objętych żądaniem zwrotu.

Wojewoda podkreślił, że z dotychczasowych ustaleń wynika, iż na przedmiotowej nieruchomości zrealizowano jedynie infrastrukturę drogową, lecz dopiero po roku 2004, w oparciu o pozwolenia budowlane z lat 2009 i 2012. Również [...] powstał po tej dacie poza granicami spornych działek. Jednocześnie Gmina nie przedstawiła żadnych dowodów świadczących, że w miarodajnych datach w ogóle rozpoczęto realizację celu wywłaszczenia bądź, że choćby częściowo został on zrealizowany na spornej nieruchomości.

Zatem gdyby w sposób niepodważalny udowodnić, że do dnia 22 września 2004 r. na wywłaszczonej nieruchomości, nie powstał żaden element szeroko rozumianej infrastruktury lotniska, precyzyjne nanoszenie celu wywłaszczenia na przestrzeń geodezyjną wywłaszczonej nieruchomości miałoby drugorzędne znaczenie. Gdyby natomiast wykazano, że na obszarze nieruchomości wywłaszczonej mógł powstać jakiś obiekt budowlany, dokumenty przyporządkowujące konkretne elementy inwestycji do poszczególnych działek wywłaszczonej nieruchomości - zarówno w jej kształcie geodezyjnym z daty wywłaszczenia jak i w aktualnym - byłyby istotne.

Mając na względzie powyższe Wojewoda zalecił, aby ponownie rozpoznając sprawę Starosta dokonał ustaleń dotyczących modyfikacji planu nr 190/78, tudzież zastąpienia go innym planem realizacyjnym, również zakładającym budowę (rozbudowę lotniska), a także pozwoleń budowlanych wydanych dla obszaru przedmiotowej nieruchomości w okresie od daty jego zatwierdzenia do dnia 22 września 2004 r. Znaczenie ma również weryfikacja stanu faktycznego nieruchomości na dzień 22 września 2004 r., przykładowo w oparciu o zdjęcia lotnicze. Gdyby ustalić, że inwestor takie pozwolenia uzyskał, bądź że pomimo ich braku w granicach nieruchomości wywłaszczonej choćby rozpoczęto realizację zebraną w sprawie, dokumentację należałoby uzupełnić o materiał umożliwiający zlokalizowanie poszczególnych elementów inwestycji - przewidzianych w planie (planach) realizacyjnym, ewentualnie objętych pozwoleniami budowlanymi - na obszarze wywłaszczonych nieruchomości. W tym celu konieczne byłoby pozyskanie sporządzonych na przezroczystej kalce kreślarskiej, kopii mapy geodezyjnej przedstawiającej okolice wywłaszczonej nieruchomości, które wykonano by w tej samej skali co graficzna część planu realizacyjnego.

Wojewoda stwierdził, że przepisy art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. naruszono również poprzez niewystarczającą weryfikację operatów szacunkowych i dopuszczenie jako dowodów opinii, których wiarygodność przekreślają liczne uchybienia i niejasności. Oceny operatu szacunkowego dokonać należy zarówno pod względem wymogów formalnych, jak i wymogów materialnych wynikających z u.g.n. oraz przepisów wykonawczych wydanych na podstawie tego aktu normatywnego. W niniejszym przypadku przedmiotem wyceny powinna być część nieruchomości objęta księgą wieczystą nr [...], która składa się z 10 działek. W tym celu -postanowieniem z dnia 18 grudnia 2014 r. - powołano biegłego, któremu zlecono sporządzenie operatu szacunkowego określającego wartość rynkową nieruchomości opisanej jako działki nr 11/7, 11/8, 11/9, 11/10, 11/11, 11/12, 11/13, 12/6, 12/7 i 12/8. Tymczasem rzeczoznawca majątkowy wykonał 10 odrębnych operatów, w których odrębnie wycenił każdą z ww. parcel, korzystając z podejścia porównawczego, które opiera się na założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego (art. 153 ust. 1 u.g.n.). Przy czym, w przypadku działek nr 11/7, 11/9, 11/12, 11/13, 12/6 i 12/8 zastosował metodę porównywania parami. Natomiast parcele nr 11/8, 11/10, 11/11 i 12/7 wycenił z zastosowaniem metody korygowania ceny średniej. Słuszne były zatem, w ocenie Wojewody, zarzuty Gminy W., która kwestionuje odrębną wycenę każdej z działek. Przedmiotem wyceny jest bowiem jedna nieruchomość o zróżnicowanym sposobie zagospodarowania i strukturze geodezyjnej oraz o mieszanym przeznaczeniu. Z tego też względu przedmiotem analizy rynku w pierwszej kolejności powinny być nieruchomości podobne do działek nr 11/7, 11/8, 11/9, 11/10, 11/11, 11/12, 11/13, 12/6, 12/7 i 12/8 jako jednego przedmiotu prawa własności, czyli o cechach rynkowych zbliżonych do "sumy" cech wszystkich 10 wycenianych parcel. Odrębną wycenę poszczególnych działek lub ich grup uzasadniałoby dopiero wykazanie przez biegłego braku nieruchomości podobnych do tak rozumianego przedmiotu wyceny, co powinna poprzedzać analiza rynku.

W dalszej kolejności, zakładając możliwość wykazania dopuszczalności określenia wartości poszczególnych część przedmiotu wyceny, niezrozumiałe jest odrębne dokonanie tego dla przylegających do siebie i podobnie zagospodarowanych parcel, które cechuje takie samo przeznaczenie. Mianowicie działek nr 11/8 i 11/11, oznaczonych symbolem 1KDD i stanowiących sąsiednie fragmenty drogi. W nieznacznie mniejszym stopniu, wątpliwości tej natury dotyczą przyległych do siebie działek nr 11/9 i 11/12, stanowiących de facto nieużytki, które różnią się w niewielkim stopniu przeznaczeniem (komponent usługowy w przypadku działki nr 11/12) i zamieszczeniem na jednej z nich fragmentu kanalizacji deszczowej, która i tak nie podlegała wycenie (nr 11/9). Powyższe zastrzeżenia są szczególnie istotne ze względu na okoliczność, że w każdym operacie przyjęto cechę rynkową "powierzchnia i kształt", która byłaby odmienna w przypadku dokonania wyceny całej nieruchomości lub chociażby grup działek.

Dalej Wojewoda wskazał, że w przypadku części parcel, pomimo odrębnej wyceny każdej z nich, nie zachowano wymogu podobieństwa pod względem przeznaczenia. Dokonując wyceny przeznaczonych pod drogę publiczną parcel nr 11/8, 11/10, 11/11 i 12/7,do katalogu dwunastu nieruchomości podobnych (tabela nr 1) włączono aż trzy o mieszanym przeznaczeniu, tj. oprócz funkcji dróg publicznych, w części obszaru cechujące się przeznaczeniem pod: zieleń parkową (Lp 2), zieleń i usługi (Lp 7), bądź zieleń parkową (Lp 12). Tymczasem przeznaczanie wycenianych działek (1KDD, § 11 i § 16 mpzp) obejmowało: ulice - klasy dojazdowej - linie kolejowe, bocznice kolejowe, stacje i przystanki kolejowe, pętle transportu publicznego, urządzenia telekomunikacyjne, skwery. W tym kontekście szczególnie nieadekwatny do nieruchomości drogowych jest komponent usług (Lp 7). Podkreślić przy tym należy, że usunięcie z ww. zestawienia choć jednej transakcji porównawczej wpłynęłoby na wartość ceny średniej, a co za tym idzie współczynników korygujących i ostatecznie wynik wyceny. Natomiast usunięcie wszystkich trzech wykluczałoby zastosowanie metody korygowania ceny średniej.

Z kolei dokonując wyceny działek nr 12/8, 11/12 i 11/9, biegły przyjął cechę rynkową "przeznaczenie w planie", podejmując się tym samym korekty różnic z nieruchomościami przyjętymi do bezpośrednich porównań o funkcjach: 1) nr 1 (Lp 2 w tabeli nr 2) - w studium - zespól urbanistyczny infrastruktury technicznej, logistyka, obsługa transportu, "+ udział w drodze"; 2) nr 2 (Lp 3 w tabeli nr 2) - w planie miejscowym - w 82% aktywność gospodarcza, 18% droga publiczna; 3) nr 3 (Lp 4 w tabeli nr 2) - w studium - zespół urbanistyczny infrastruktury technicznej, logistyka, obsługa transportu, "+ udział w drodze". Tymczasem parcele, których wycenie służyły ww. nieruchomości w mpzp przeznaczono pod: 1) działkę nr 12/8: 4KS/2 - obiekty do parkowania, wody powierzchniowe, zieleń parkową, skwery, telekomunikację, pętle transportu publicznego, ciągi piesze, urządzenia infrastruktury technicznej (§ 19); 2) działkę nr 11/9: 4KS/1 i 4KS/2 - jak wyżej - 3KDP - skwery, linie kolejowe, bocznice kolejowe, stacje i przystanki kolejowe, ciągi piesze, ciągi pieszo-rowerowe, urządzenia infrastruktury technicznej (§ 18) - 2KDPL/1 i 2KDPL/2 - place, zieleń parkową, skwery, linie kolejowe, bocznice kolejowe, stacje i przystanki kolejowe, urządzenia infrastruktury technicznej (§ 17); 3) działkę nr 11/12: 4KS/1, 4KS/2, 3KDP i 2KDPL/1 - jak wyżej - 2U - biura, handel detaliczny małopowierzchniowy A, gastronomię, usługi drobne, drogi wewnętrzne, place, ciągi piesze, urządzenia infrastruktury technicznej, obiekty do parkowania, telekomunikację (§ 14); 4) co przy tym istotne tereny 3KDP, 2KDPL/1 i 2KDPL/2 przeznaczono na cele publiczne (§ 11).

Wobec tego Wojewoda zwrócił uwagę na kilka kwestii: 1) żadna z wycenianych parcel nie była choćby częściowo przeznaczona pod drogę publiczną; 2) nie wiadomo jak rozumieć sformułowanie "+ udział w drodze", jakim określono dwie nieruchomości porównawcze; 3) jedną nieruchomość porównawczą w większości cechowało przeznaczenie, które można interpretować jako "usługowe", podczas gdy jedynie działka nr 11/12 i tylko w niewielkiej części była przeznaczona pod usługi. Konieczne było zatem przynajmniej uzupełnienie operatu o wyjaśnienia biegłego, w każdym przypadku logicznie i kompleksowo uzasadniające przyjęcie takiego materiału porównawczego.

Dalej dodał Wojewoda, że z opisanym powyżej zabiegiem korekty różnic w przeznaczeniu wiążą się dalsze zastrzeżenia, albowiem jednocześnie jako materiał służący do bezpośrednich porównań wykorzystano dwie nieruchomości, dla których nie obowiązywał plan miejscowy (tabela nr 2, Lp 2 i 4). Tymczasem, jak wynika z art. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2016 r., poz. 778 ze zm.), ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Natomiast studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy ma ogólny charakter i - przykładowo - nie jest wystarczające dla uzyskania pozwolenia na budowę. W przypadku braku planu miejscowego sposób zagospodarowania i warunków zabudowy określa się bowiem w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Co prawda w art. 154 ust. 2 u.g.n. przyjęto, że w przypadku braku planu miejscowego przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie studium lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Jednak w badanej sprawie z operatów nie wynika, ażeby rzeczoznawca uwzględnił różnice, jakie występują w tym zakresie pomiędzy wycenianymi działkami, a większością przyjętych do porównań. Choćby wykazując, że nie mają one wpływu na wartość nieruchomości.

Zdaniem Wojewody podobne - choć mniej istotne - zastrzeżenia dotyczą wyceny działek nr 11/8, 11/10, 11/11 i 12/7. W ich przypadku nie przyjęto co prawda cechy "przeznaczenie w planie", lecz również jako nieruchomość podobną do wycenianej zakwalifikowano nieruchomość objętą jedynie studium (tabela nr 1, Lp 9). Niejasności związane są ponadto z przyjętymi skalami ocen cech rynkowych. Dotyczy to wszystkich atrybutów oprócz "powierzchni i kształtu". Rzeczoznawca przedstawił bowiem opisy, co wpływa na jakość danej cechy, lecz jednocześnie ich wagi opatrzył niejednoznaczną deskrypcją (bardzo dobra, dobra, średnia, złe). Nadto w wypadku atrybutu "lokalizacja ogólna" dodano zastrzeżenie, że kryteria oceniane są łącznie. Z powyższego nie wynika jednak, co - według przyjętych kryteriów - biegły uznaje za korzystne, dobre, przeciętne lub niekorzystne. Tymczasem jedynie kompletny i precyzyjny opis najpierw przyjętych cech i ich wag, a następnie adekwatne do niego opisy nieruchomości wycenianej oraz przyjętych do bezpośrednich porównań (metoda porównywania parami) bądź o skrajnych cenach (metoda korygowania ceny średniej) i przyporządkowanie każdej z nich odpowiednich ocen ze skali, pozwalają na weryfikację prawidłowości dokonanej przez biegłego korekty różnic tych cech.

Zdaniem Wojewody szczególne wątpliwości wiążą się z wyliczeniem przez rzeczoznawcę "średniej ważonej wartości jednostkowej nieruchomości" dla parcel nr 11/7, 11/9, 11/12, 11/13, 12/6 i 12/8, z zastosowaniem wzoru pod który podstawiono nieokreślone wcześniej wartości "wi" i "pi", z którego de facto wynika, że wartość "Wj" powinna być równa "wi" (wynik mnożenia "wi" i "pi" podzielony następnie przez "pi" musi skutkować redukcją do "wi"). Obliczenie średniej ważonej ceny jednostkowej (zamiast arytmetycznej) wymagało zatem przejrzystej prezentacji obliczeń (w tym jak określono współczynniki wagowe cech), kompletnego wyjaśnienia symboli, zastosowania prawidłowego, kompletnego wzoru i podstawienia do niego konkretnych wartości. Brak powyższych elementów sprawia, że nie sposób zweryfikować prawidłowości wykonanych działań matematycznych.

Jednocześnie przyjęcie za dowód opinii co do wartości działki nr 12/7, dodatkowo uniemożliwia błąd rachunkowy w wyliczeniu wartości rynkowej prawa własności gruntu. Mianowicie wynikiem mnożenia uzyskanej ceny jednostkowej (125,65 zł/m2) i powierzchni ww. parceli (753 m2) powinno być 94 614,45 zł, zamiast 93 108,45 zł błędnie uzyskanych przez biegłego (zob. str. 22). Trzeba przy tym zaznaczyć, że zgodnie z poglądem przyjętym przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, w sytuacji gdy zachodzi potrzeba korekty /zmiany/ wartości nieruchomości, winien być sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego nowy operat szacunkowy (zob. wyrok z dnia 3 listopada 2011 r., znak II SA/Wr 658/11). W szczególności aneksu nie można utożsamiać z operatem szacunkowym i przyznawać mu waloru opinii biegłego w rozumieniu art. 130 ust. 2 i art. 156 ust. 1 u.g.n.

Natomiast podczas wyceny parceli nr 12/8 pominięto, że przez jej północno-wschodni róg przebiega ciąg pieszy, który stanowi część składową gruntu i powinien być uwzględniony podczas sporządzania operatu, a zatem podlegać wycenie. W oczywisty sposób rzutuje to na wynik końcowy i - negatywnie - na wartość dowodową opinii biegłego. Na str. 10 operatu dotyczącego działki nr 12/8 rzeczoznawca wyjaśnił, że przyczyną pominięcia części składowych była okoliczność, iż nie obejmowało ich zlecenie otrzymane od organu I instancji. Jednak jedynie przepisy prawa odpowiadające celowi wyceny mogą wyłączać z jej zakresu części składowe gruntu, lecz nie może tego czynić samo tylko zlecenie - wbrew przepisom i celowi wyceny - które w takim przypadku należy uznać za nieprawidłowe.

Zdaniem Wojewody negatywna ocena operatów szacunkowych oznacza taką samą oceną postępowania dowodowego przeprowadzonego przez organ I instancji, który nie dokonał wnikliwej i rzetelnej oceny przedmiotowych opinii. Opisane uchybienia mogą, a w przypadku wycen działek nr 12/7 i 12/8 muszą prowadzić do dyskwalifikacji ich wartości dowodowej, bądź rodzić konieczność poprawienia, w zakresie prowadzącym do zmiany oszacowanej wartości. Podczas ponownego rozpoznawania sprawy konieczne będzie pozyskanie nowej opinii biegłego, jednakże dopiero po zweryfikowaniu zasadności zwrotu działek nr 11/8, 11/10, 11/11 i 12/7.

Dalej Wojewoda wskazał, że zgodzić się również należy z zarzutem nieprecyzyjnego określenia, jaką nieruchomość obciąża hipoteka. Stanowiło to naruszenie art. 107 § 1 k.p.a. oraz normy materialnej art. 141 ust. 2 u.g.n. Zabezpieczeniu podlegają bowiem wierzytelności Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego wynikające z obowiązków zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania, które odrębnie, w kwotach odpowiadających ułamkowym udziałom we wspólnym prawie, nałożono na każdego ze współwłaścicieli podlegającej zwrotowi części nieruchomości. Konieczne jest zatem ustanowienie tylu hipotek, ilu jest współwłaścicieli zwracanej nieruchomości, a obciążać one powinny poszczególne udziały. Należało zatem posłużyć się raczej sformułowaniami "wierzytelności określone w pkt 4" (w pkt 3 określono zwaloryzowana kwotę zwracanego odszkodowania, a nie zobowiązania poszczególnych stron), a także "na udziałach w prawie własności", z dokładnym określeniem nieruchomości, do której przysługują te udziały (przykładowo przez użycie sformułowania - "podlegającej zwrotowi części nieruchomości wywłaszczonej" - bądź przez odesłanie do punktu rozstrzygnięcia, w którym orzeczono, jaka będzie to część nieruchomości - "nieruchomości określonej w pkt 1" - lub przez ponowne wymienienie podlegających zwrotowi parcel - "w nieruchomości oznaczonej geodezyjnie jako..."). Opisane uchybienia dotyczące treści rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji - choć same z siebie nie uzasadniały jej uchylenia - to wymagają korekty podczas ponownego rozstrzygania przedmiotowej sprawy.

Na zakończenie Wojewoda zauważył, że w przekazanych mu aktach brakuje postanowienia o kosztach postępowania administracyjnego. Elementem instytucji zwrotu jest bowiem przepis art. 140 ust. 6 u.g.n., który jest przepisem szczególnym w stosunku do art. 262 § 1 k.p.a.

Nadto organ odwoławczy wyjaśnił, że każda sprawa administracyjna musi zostać nie tylko dwukrotnie rozstrzygnięta, ale także dwukrotnie rozpoznana, najpierw przez organ pierwszej, a następnie przez organ drugiej instancji. Przez dwukrotne rozpoznanie rozumie się natomiast obowiązek przeprowadzenia, przez każdy z wymienionych organów, postępowania wyjaśniającego, z uwzględnieniem całokształtu materiału dowodowego niezbędnego do wyjaśniania wszystkich okoliczności faktycznych. Oznacza to także, iż braki dowodowe dotyczące istotnych okoliczności sprawy nie mogą podlegać sanowaniu w ramach uzupełniającego postępowania dowodowego o jakim mowa w art. 136 k.p.a. W niniejszym przypadku dotyczy to nie tylko ustaleń związanych z charakterem zawierających fragmenty obiektu drogowego działek nr 11/8, 11/10, 11/11, 12/7, lecz również z wyceną zwracanej części nieruchomości. Choć w postępowaniu w sprawie o zwrot nieruchomości wywłaszczonej operaty szacunkowe nie służą ustaleniu wysokości odszkodowania, to mogą wpływać bezpośrednio na treść decyzji kształtującej prawa i obowiązki stron postępowania, określając górną granicę zwracanej kwoty (art. 217 ust. 2 u.g.n.), tudzież jej zwiększenie lub zmniejszenie (art. 140 ust. 4 u.g.n.). Zatem dowód w postaci operatu szacunkowego, od którego zależy wysokość zwracanego odszkodowania za odjęcie prawa własności, ma znaczenie kluczowe dla organów orzekających i dla podmiotów występujących o zwrot nieruchomości wywłaszczonej. Strony muszą mieć zatem możliwość pełnego i wyczerpującego ustosunkowania się do takiego dowodu i gwarancję, że operat oceniany będzie przez organy obu instancji. Co przy tym, istotne konieczność sporządzenia nowego operatu szacunkowego oznacza konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części i uzasadnia zastosowanie przez organ odwoławczy przepisu art. 138 § 2 k.p.a.

Nie godząc się z przytoczoną decyzją Wojewody D. z dnia [...] r. J. B., S. B., E. K., G. K., A. K., K. K. i M. M. (wszyscy zastępowani przez pełnomocnika – r.pr. P. R.) wnieśli sprzeciw od tej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu.

Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 w zw. z art. 136 i art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego przez wydanie przez organ odwoławczy decyzji uchylającej decyzję organu pierwszej instancji i przekazującej mu sprawę do ponownego rozpatrzenia, podczas gdy w sprawie brak było przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej, bowiem organ odwoławczy nie wykazał, że postępowanie wyjaśniające nie zostało przeprowadzone przez organ pierwszej instancji w całości lub w znacznej części, nie wykazując również tym samym, że pozostały do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie i nie mógł, w razie potrzeby, zostać uzupełniony w drodze postępowania wyjaśniającego przeprowadzonego przez sam organ odwoławczy.

Podnosząc powyższy zarzut skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o zwrot kosztów postępowania od organu na rzecz skarżącego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Rozwijając podniesiony zarzut autor sprzeciwu przytoczył szereg cytatów z literatury prawniczej i orzecznictwa w zakresie stosowania art. 138 § 2 k.p.a. Przede wszystkim wskazano, że Wojewoda D. nie wyjaśnił w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji powodów, dla których nie zastosował art. 136 k.p.a. Jest to tym bardziej nieprawidłowe, ponieważ Wojewoda po raz czwarty uchyla się od wydania merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie. Nadto ocena organu odwoławczego co do wadliwości decyzji organu I instancji jest zbyt daleko idąca i nietrafna. Przede wszystkim nie jest dopuszczalne dokonanie przez organ oceny operatu szacunkowego w takim zakresie, w jakim obejmuje on fachowe wiadomości o charakterze specjalnym, którymi dysponuje biegły. Tymczasem Wojewoda dokonał zbyt daleko idącej weryfikacji (wręcz ingerencji) zarówno formalnej, jak i materialnej strony przedłożonego operatu, próbując zastąpić biegłego w zakresie wyceny nieruchomości. Organ odwoławczy pominął, że w myśl art. 136 k.p.a. mógł zażądać wyjaśnienia opinii przez biegłego w trybie art. 79 § 2 k.p.a. Wojewoda nie wziął też pod uwagę możliwości weryfikacji operatu szacunkowego przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych (art. 157 ustawy o gospodarce nieruchomościami).

Dalej podkreślono w sprzeciwie, że również brak było podstaw do wydania decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. z uwagi na rzekomo błędną wykładnię ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, której miał dokonać organ I instancji. Samo zakwestionowanie wykładni prawa nie może stać się przyczyną uchylenia decyzji organu I instancji, tym bardziej że zupełnie niezrozumiałe dla skarżących pozostają wywody Wojewody odnośnie do niewyjaśnienia przez organ I instancji kwalifikacji działek nr 11/8, 11/10, 11/11 i 12/7. Ustalenie przeznaczenia tych działek nie wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części przez organ I instancji, ale dokonania analizy zebranego materiału dowodowego przez organ odwoławczy, od czego ten się uchylił.

Z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, a zgromadzonych przez organ pierwszej instancji, bezspornie wynika przecież, że umowa dzierżawy zawarta w dniu 17 października 2006 r. dotycząca między innymi zwracanych nieruchomości o pow. 4,7971 ha wraz z aneksem nr 1 zawartym w dniu 7 marca 2008 r., aneksem nr 2 zawartym w dniu 16 maja 2008 r. i aneksem nr 3 zawartym w dniu 10 maja 2011 r., była w dacie wydawania decyzji Starosty aktualna (pismo [...] z dnia 23 listopada 2015 r.). Jak dowiadujemy się natomiast z paragrafu 2 aneksu nr 3 czynsz dzierżawny za ww. nieruchomość ma być od 24 listopada 2010 r. opłacany w wysokości 2000 zł + podatek VAT. Czyli do chwili obecnej dzierżawcą całej zwracanej nieruchomości w tym działek nr 11/8, 11/10, 11/11 i 12/7, na której dzierżawca A. SA na podstawie decyzji Wojewody D. wydanych [...] wybudował między innymi drogę dojazdową do terminala i parkingów komercyjnych, po których odbywa się ruch pojazdów.

W czerwcu 2012 r. na podstawie wykazu zmian danych ewidencyjnych dotyczących poszczególnych działek zmieniono użytek w Katastrze Miejskim we W. z rolniczego (R) na inne tereny komunikacyjne (Ti), a jako podstawę zmian geodeta wskazał - stan faktyczny na gruncie i pozwolenie na budowę nr [...] (w aktach sprawy - wykaz zmian danych ewidencyjnych dotyczących poszczególnych działek, wypis z rejestru gruntów). Natomiast z analizy planu miejscowego z 2009 r. i analizy własnościowej planowanej drogi oznaczonej w planie symbolem 1KDD, wynika, że działki na których wybudowano drogę dojazdową do obsługi terminala i parkingów komercyjnych w około 97% stanowią własnością A. SA i mają użytek w katastrze także (Ti). W stosunku do tych działek nie wydzielono z nich drogi 1KDD w liniach jej rozgraniczenia. Tak więc jedynie działki nr 11/8, 11/10, 11/11 i 12/7 są własnością Gminy W. i leżą w liniach rozgraniczających niewielką długość drogi 1KDD. Dlatego też z powyżej opisanego stanu faktycznego i prawnego, nie zaliczono tego odcinka drogi 1KDD do określonej kategorii dróg. Na marginesie należy wskazać, że gdyby tak było to na pewno Gmina W. taką informację by złożyła do organu pierwszej instancji lub drugiej instancji, co więcej Gmina przed Starostą Ś. jak i w odwołaniu od decyzji nie podnosiła argumentu, że ww. działki są drogą publiczną i nie powinno się ich zwracać, a przecież reprezentowana jest od 2009 r. przez profesjonalnych pełnomocników. Jeśli więc Wojewoda D. dopatrzył się rzekomego nieprzeprowadzenia przez Starostę Ś. wystarczającej analizy dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, a wskazanych w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego na stronie 8 i 9, to - zgodnie z obowiązkiem dwukrotnego merytorycznego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy, stosownie do art. 15 k.p.a. - analizy tej winien dokonać właśnie organ odwoławczy. Brak było w tym wypadku przesłanek do wydania decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., ponieważ zakres analizy wskazywanych dokumentów, w znacznej większości znajdujących się już w aktach sprawy, w żadnym wypadku nie wykraczałby poza granice kompetencji orzeczniczej organu drugiej instancji, w tym poza granice wyznaczone art. 15 i art. 136 k.p.a. Organ odwoławczy nie wykazał zresztą, aby było odmiennie, tj. aby brak było w tym zakresie możliwości zastosowania art. 136 k.p.a. Dotyczy to także niepozyskania przez organ pierwszej dokumentacji projektów budowlanych (zob. s. 9 uzasadnienia decyzji Wojewody D.). W tym zakresie również brak było przeszkód (a wręcz było to wskazane), aby dokumentację tę, w razie konieczności, pozyskał, uzupełniając w tym zakresie postępowanie wyjaśniające, właśnie organ drugiej instancji.

Zdaniem skarżących wyłącznie w kategoriach nieporozumienia należy traktować twierdzenie organu odwoławczego odnośnie do zakwestionowania mocy dowodowej istotnych w sprawie dokumentów, które nie zostały uwierzytelnione stosownie do art. 76a § 1 i 2 k.p.a. Uszło bowiem uwadze organu, że w świetle utrwalonego orzecznictwa NSA: "Nieuwierzytelniona kserokopia dokumentu urzędowego nie może korzystać z mocy dowodowej oryginału dokumentu. Nie oznacza to jednak, że kserokopia dokumentu urzędowego nie może być środkiem dowodowym w postępowaniu administracyjnym. Różnica w mocy dowodowej polega na tym, że kserokopia właściwie uwierzytelniona korzysta z mocy dokumentu oryginalnego, natomiast brak właściwego uwierzytelnienia powoduje, że taki dokument musi być oceniany w świetle całego materiału dowodowego" (zob. wyrok NSA z dnia 14 marca 2013 r., II OSK 2174/11). Zatem nawet nieuwierzytelniona kopia dokumentu posiada moc dowodową (nie jest to jedynie moc dowodowa dokumentu urzędowego) i podlega swobodnej ocenie organów prowadzących postępowanie, bez wątpienia mogąc stanowić podstawę ustaleń faktycznych w danej sprawie, stosownie do obowiązków wynikających z realizacji zasady prawdy obiektywnej. Pogląd Wojewody D. co do rzekomego braku posiadania waloru dowodu przez nieuwierzytelnione kopie dokumentów jest więc całkowicie nietrafny i nie może w żadnym wypadku zasługiwać na uwzględnienie.

W ocenie skarżących całkowicie nietrafny jest zarzut organu odwoławczego dotyczący rzekomego braku zaktualizowania umowy dzierżawy po dniu 23 listopada 2015 r. Abstrahując już od tego, że organ nie wykazał, aby wskazane, rzekome, uchybienie warunkowało zasadność wydania decyzji kasacyjnej, dostrzec należy, że z treści dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, tj. przede wszystkim pisma [...] z dnia 30 listopada 2015 r., a także aneksu nr 3 do umowy dzierżawy, wynika zupełnie przeciwny wniosek, a mianowicie, że umowa ta jest aktualna. Z tej przyczyny stanowisko organu odwoławczego co do badania, czy decyzja podziałowa z dnia [...] r. rzekomo wpłynęła na rozwiązanie wzmiankowanej umowy dzierżawy jest zupełnie nietrafne i wręcz niezrozumiałe.

Organ odwoławczy nie wykazał również, aby pominięcie przez Starostę Ś. decyzji z dnia [...], zmieniającej decyzję o wywłaszczeniu przedmiotowych działek warunkowało wydanie decyzji kasacyjnej, mając istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Brak było zresztą przeszkód do tego, aby ewentualne implikacje prawne, wynikające z treści tej decyzji, zostały uwzględnione i rozważone przez organ odwoławczy.

Zastrzeżenia budzi również uchylenie decyzji organu pierwszej instancji w całości, skoro organ odwoławczy wątpliwości powziął jedynie co do rozstrzygnięcia zawartego w pkt I zaskarżonej przez Gminę W. decyzji Starosty Ś.. Powoływane przez organ odwoławczy nierozstrzygnięcie o kosztach postępowania administracyjnego na podstawie art. 140 ust. 6 u.g.n. pozostaje bez znaczenia dla przesłanek wydania decyzji kasacyjnej, ponieważ ewentualny brak w tym zakresie nie stanowi o nieprzeprowadzeniu przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, a nadto brak ten mógłby zostać usunięty poprzez postanowienie wydane przez organ odwoławczy w razie podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie w drugiej instancji.

Zdaniem skarżących zupełnie nietrafny i w żadnym wypadku nie wskazujący na zasadność wydania decyzji kasacyjnej jest pogląd Wojewody D. odnośnie do konieczności modyfikacji lub zastąpienia planu nr [...] przez Starostę Ś. w razie ponownego rozpoznania sprawy. Takie twierdzenie organu odwoławczego jest nie tylko nieuprawnione, lecz również niezrozumiałe. Organ odwoławczy nie wyjaśnił w żadnej mierze, w jaki sposób i z jakich przyczyn organ pierwszej instancji miałby zastąpić dotychczasowy plan realizacyjny innym planem, skoro w aktach sprawy brak jest innego planu realizacyjnego dotyczącego przedmiotowych działek (w tym miejscu wskazać również należy na szerokie poszukiwania materiałów i dokumentów archiwalnych wszędzie, gdzie tylko było to możliwe, co potwierdza Starosta Ś. w wydanej decyzji, na stronie 6-12, 13-16 oraz 20-23). Nawet zaś gdyby, hipotetycznie, przyjąć, że Wojewoda D. miał w tym wypadku na myśli plan realizacyjny z 1986 r., dotyczący rozbudowy [...] i odnosząc się do innych terenów, oddalonych ok. 1 km w obrębie dawnego [...], to kwestia ta i tak podlegała już dokładnej analizie organu pierwszej instancji (zob. s. 22 decyzji Starosty Ś.), który odnalazł wszystkie możliwe plany realizacyjne oczywiście niekoniecznie dotyczące nieruchomości wywłaszczonych.

Także w zakresie weryfikacji ustaleń organu pierwszej instancji co do stanu faktycznego przedmiotowej nieruchomości na dzień 22 września 2004 r., uwadze organu odwoławczego uszło, że w treści uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji została zawarta informacja, iż Starosta Ś. otrzymał z Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w Warszawie zdjęcia przedmiotowej nieruchomości wykonane w 1995 r. oraz w 2013 r. (zob. s. 15 decyzji Starosty Ś.). Na marginesie zaznaczyć zaś trzeba, że na stronie internetowej dotyczącej informacji przestrzennej W., w zakładce "ortofotomapy", znajdują się zdjęcia przedmiotowej nieruchomości z 1994, 2006, 2007 (wniosek o zwrot), 2009, 2011, 2012, 2014 i 2015 r., które świadczą, że do 2009 r. na przedmiotowych nieruchomościach nie powstał cel wywłaszczenia oparty na planie realizacyjnym z 1978 r., ani żadna inna zabudowa.

Reasumując argumentację podniesioną w sprzeciwie, wskazano, że organ odwoławczy nie wykazał przesłanek wydania decyzji kasacyjnej, stosownie do art. 138 § 2 k.p.a. Organ odwoławczy nie wykazał bowiem konieczności przeprowadzenia w sprawie postępowania wyjaśniającego co najmniej w znacznej części, jedynie bowiem w takiej sytuacji można stwierdzić, że konieczny do wyjaśnienia przez organ pierwszej instancji zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W przeciwnym razie, sprawę może wyjaśnić organ odwoławczy, który nie tylko kontroluje decyzję organu pierwszej instancji, lecz również ponownie merytorycznie rozpoznaje sprawę administracyjną, zgodnie zresztą z art. 15 k.p.a. Z uwagi na powyższe, stwierdzić również trzeba, że ewentualna realizacja przez organ pierwszej instancji zaleceń zawartych w zaskarżonej decyzji spowodowałaby wyłącznie zbędne przedłużenie postępowania i mogłaby doprowadzić do wydania decyzji sprzecznej z prawem.

W odpowiedzi na sprzeciw Wojewoda D. wniósł o jego oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Przepis ten stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Wskazać należy, że przepis art. 138 § 2 k.p.a. jest w swej istocie odstępstwem od zawartej w art. 138 § 1 k.p.a. zasady merytorycznego rozstrzygania sprawy przez organ II instancji. Winien więc być stosowany wyjątkowo, zważywszy na zawartą w art. 15 k.p.a. zasadę dwuinstancyjności. Jak bowiem wskazuje przepis art. 138 § 1 k.p.a., organ odwoławczy wydaje decyzję, w której utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję, albo uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części, bądź też umarza postępowanie odwoławcze. W sytuacji, kiedy na drodze do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy organ napotyka przeszkody, mogące zostać usunięte przy zastosowaniu art. 136 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję, winien z tego uprawnienia skorzystać. Co do zasady więc, skuteczne wniesienie środka zaskarżenia, obliguje organ II instancji do ponownej oceny i merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Organ odwoławczy może wydać decyzję kasatoryjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia jedynie wtedy, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ I instancji w istocie nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Zwrot "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy", będący podstawą zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., jest równoznaczny z brakiem przeprowadzenia przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. W sprzeczności z art. 138 § 2 k.p.a. pozostaje wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające pierwszej instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które z powodzeniem można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym.

Należy jeszcze dodać, że w świetle powyższego kompetencje organu odwoławczego w postępowaniu administracyjnym mają charakter merytoryczno-kasacyjny, z wyraźną przewagą pierwszego z tych elementów. Organ powinien dążyć do ostatecznego i definitywnego załatwienia sprawy na forum administracyjnym (tak W. Chróścielewski, Organ administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2002, s. 165). Stwierdzenie organu odwoławczego, iż w okolicznościach konkretnej sprawy rozstrzygnięcie organu I instancji jest nietrafne z uwagi na jakąkolwiek przesłankę przepisu prawa materialnego upoważniać może co najwyżej do wydania stosownej decyzji reformatoryjnej, lecz nie decyzji kasacyjnej. Wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. w brzmieniu obowiązującym do 11 kwietnia 2011 r., było dopuszczalne, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymagało uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Zmiana przesłanek wydania decyzji kasacyjnej miała na celu ograniczenie możliwości uchylania się organu odwoławczego od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy poprzez wydanie decyzji kasacyjnej. Organ odwoławczy, wydając decyzję kasacyjną, nie może w obecnym stanie prawnym ograniczyć się do stwierdzenia, że jest konieczne przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w zakresie wykraczającym poza możliwości uzupełnienia go przez organ odwoławczy. Jeżeli organ odwoławczy stwierdza, że organ I instancji błędnie ocenił wiarygodność przeprowadzonych dowodów albo wyciągnął na ich podstawie błędne wnioski co do istnienia lub nieistnienia określonych okoliczności, istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, to nie ma potrzeby ponownego przeprowadzenia tych dowodów. Organ odwoławczy nie może zatem wyłącznie z tego powodu zwrócić sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia (tak: Z. Kmiecik, Warunki i zakres prowadzenia postępowania dowodowego przez organ odwoławczy w postępowaniu administracyjnym, "Casus" 2007, nr 4, s. 16).

Uwzględniając powyższe sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja narusza art. 138 § 2 k.p.a., ponieważ wbrew stanowisku wyrażonemu w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wojewoda nie wykazał, że decyzję starosty wydano z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Przede wszystkim sąd w składzie rozpoznającym sprzeciw nie podzielił toku rozumowania wojewody w zakresie oceny operatu szacunkowego. Sąd przyjął, że rolą organów orzekających w sprawie dotyczącej ustalenia odszkodowania za wywłaszczaną nieruchomość jest ocena sporządzonej wyceny wyłącznie pod względem zachowania warunków formalnych dokumentu oraz logiki dowodu, bez wkraczania w sferę wiedzy specjalistycznej. Organ prowadzący postępowanie, jak również sąd administracyjny, nie może bowiem wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, albowiem nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Rola organów orzekających w sprawie ustalenia odszkodowania jest ocena operatu szacunkowego pod względem formalnym, tzn. czy został sporządzony i podpisany przez osobę uprawnioną, czy zawiera wymaganą przepisami prawa treść oraz czy nie zawiera niejasności, pomyłek, czy braków. Po dokonaniu takiej kontroli na podstawie art. 80 k.p.a. organ ocenia wartość dowodową złożonego operatu szacunkowego. Następnie w uzasadnieniu zajętego stanowiska organ winien należycie wyjaśnić swoje motywy i przedstawić argumenty, którymi kierował się przy ocenie materiału dowodowego. W ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że ocena operatu szacunkowego przez organ administracji nie jest możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych. O wyborze podejścia i metody szacowania nieruchomości w obecnym stanie prawnym decyduje rzeczoznawca. Również tylko rzeczoznawca decyduje o doborze nieruchomości, które przyjmuje do porównania. Jeżeli strona lub organ ma zastrzeżenia co do rzetelności i prawidłowości wykonania przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego, to może skorzystać z możliwości oceny operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych w celu skontrolowania prawidłowości sporządzenia tego operatu (art. 157 u.g.n.). W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się również, że pozycja rzeczoznawcy majątkowego w oparciu o przepisy u.g.n. jest zbliżona do statusu osoby zaufania publicznego. Zarówno przepisy u.g.n., jak również standardy zawodowe oraz kodeks etyki nakładają na rzeczoznawcę majątkowego przy dokonywaniu wyceny nieruchomości obowiązek wykorzystania zarówno swojej wiedzy specjalistycznej, jak również dokładania należytej staranności. Ocena operatu szacunkowego przez organ administracji nie jest więc możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 sierpnia 2017 r. sygn. akt I OSK 2977/15 i powołane tam orzecznictwo, Orzeczenia.nsa.gov.pl).

Wobec tego sąd uznał, że znaczna część zastrzeżeń wojewody wobec operatu szacunkowego (szczegółowo przytoczonych w części wstępnej niniejszej uzasadnienia) wkracza w sferę wiadomości specjalnych, którymi dysponował biegły. Podejmowanie przez organ odwoławczy analizy merytorycznej zawartości operatu szacunkowego, jak choćby kwestionowanie doboru nieruchomości przyjętych do porównań czy cech rynkowych nieruchomości wykracza poza kompetencje organu administracji publicznej i narusza art. 157 u.g.n. Jeśli natomiast chodzi o dokonanie wyceny poszczególnych działek gruntu a nie nieruchomości w rozumieniu wieczystoksięgowym, sąd wskazuje, że wycena taka może być uzasadniona okolicznościami sprawy, a w razie powzięcia wątpliwości przez wojewodę w tym zakresie należało wezwać biegłego do wyjaśnienia, z jakich względów sporządził wycenę w taki sposób. Nie jest bowiem wykluczone, że istotnie brak było nieruchomości podobnych do nieruchomości w rozumieniu wieczystoksięgowym, co uzasadniałoby wycenę poszczególnych działek. Przy czym zaznaczyć należy, że sąd nie wyklucza także dokonania wyceny poszczególnych działek gruntu w sytuacji na przykład, gdy tylko część nieruchomości (niektóre działki) mają być przedmiotem zwrotu. Jednak zdaniem sądu wojewoda nie wykazał, że w sprawie zachodzi potrzeba sporządzenia nowego operatu szacunkowego, bowiem analizując operat wkroczył w sferę zastrzeżoną dla organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych.

Dalej sąd doszedł do przekonania, że nie stanowiło podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. zarzucone przez wojewodę nieustalenie, czy na działkach nr 11/8, 11/10, 11/11 i 12/7 została zrealizowana inwestycja drogowa. Sam wojewoda przyznał na s. 8 zaskarżonej decyzji, że w aktach sprawy znajdują się materiały dowodowe pozwalające na ustalenie, jak przebiega droga, więc nie było podstaw do uchylenia decyzji starosty, skoro akta sprawy pozwalały na ocenę istotnej kwestii. Nie mogło być także powodem uchylenia decyzji starosty to, że organ ten nie pozyskał dokumentacji projektowej zatwierdzonej decyzjami wojewody, skoro wojewoda dokumentację tę posiada. Również organ odwoławczy bez konieczności uchylania decyzji organu I instancji mógł ustalić charakter prawny drogi. Także aktualność umowy dzierżawy nie stanowi okoliczności niedającej się ustalić na etapie postępowania odwoławczego, której nieustalenie przez starostę winno powodować uchylenie decyzji organu I instancji. Również w gestii organu odwoławczego było porównanie treści decyzji wywłaszczeniowej i decyzji zmieniającej tę decyzję. W tym kontekście sąd stwierdził, że wojewoda nie wykazał, że starosta naruszył art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Nie ma przeszkód, by w pożądanym przez siebie zakresie wojewoda uzupełnił materiał dowodowy i poczynił samodzielne ustalenia zmierzające do wydania decyzji kończącej postępowanie.

Również niezasadnie wojewoda uchylił decyzję starosty argumentując, że nie ustalono, czy cel wywłaszczenia został zrealizowany. Skoro sam wojewoda przyznaje, że Gmina W. nie wskazuje na realizację celu wywłaszczenia przed 2004 rokiem, a realizacji tego celu przed tą datą nie udowodniono w postępowaniu przed starostą, to poszukiwanie dalszych dowodów na te okoliczności wydaje się niecelowe. Jeśli natomiast wojewoda twierdzi, że na wywłaszczonych nieruchomościach mogły powstać w przeszłości jakieś obiekty, może ustalić te okoliczności pozyskując pozwolenia na budowę (o ile je wydano) z zasobów właściwego organu lub archiwum. Brak też w tym kontekście uzasadnienia dla nakazywania staroście sporządzania rysunków na kalce kreślarskiej itp. skoro sam wojewoda nie wskazuje, czy działanie takie ma znaczenie dla sprawy, bowiem nie wykazał, że na wywłaszczonym terenie znajdowały się jakiekolwiek obiekty budowlane przed 2004 rokiem. Również i w tym zakresie wojewoda nie wykazał, że starosta naruszył art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., a więc brak było podstaw do zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a.

Następnie trzeba zauważyć, że stwierdzenie przez organ odwoławczy, że niektóre dokumenty w aktach sprawy to kserokopie nieuwierzytelnione lub nieprawidłowo uwierzytelnione nie może stanowić o tym, że postępowanie przed organem I instancji prowadzono z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Zdaniem sądu organ odwoławczy, który nie kwestionuje treści dokumentów, bez uszczerbku dla zasady dwuinstancyjności postępowania może w takiej sytuacji pozyskać do akt sprawy oryginały lub uwierzytelnione kopie dokumentów korzystając z możliwości, jakie daje art. 136 k.p.a.

Nadto sąd stwierdził, że również wątpliwości w zakresie obciążenia nieruchomości hipoteką nie mogły stanowić podstawy do uchylenia decyzji organu I instancji. Uwagi wojewody w zakresie tego, jak sformułować sentencję decyzji mogły znaleźć odzwierciedlenie w sentencji decyzji wojewody orzekającej co do istoty sprawy. Natomiast ewentualna niejasność w decyzji organu I instancji może być usunięta przez organ odwoławczy bez uszczerbku dla zasady dwuinstancyjności postępowania na przykład przez uchylenie decyzji pierwszoinstancyjnej w części i orzeczenie co do istoty sprawy.

Wreszcie brak postanowienia o kosztach postępowania administracyjnego (art. 140 ust. 6 u.g.n.) nie stanowi o tym, że w postępowaniu przed starostą doszło do naruszenia przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Rozliczenie kosztów postępowania następuje w odrębnym postanowieniu wydawanym przez organ orzekający na podstawie art. 264 § 1 k.p.a. Na postanowienie służy zażalenie, a więc materia w nim rozstrzygnięta nie podlega rozpoznaniu w ramach postępowania odwoławczego od decyzji orzekającej zwrot wywłaszczonej nieruchomości.

Reasumując poczynione rozważania sąd stwierdził, że sprzeciw zasługiwał na uwzględnienie i zaskarżoną decyzję należało uchylić na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a., ponieważ doszło do naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.

Mając na uwadze powyższe orzeczono jak w pkt I sentencji. Natomiast w pkt II sentencji o kosztach niniejszego postępowania Sąd postanowił na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. poz. 1800 ze zm.). Na zasądzoną kwotę składają się kwoty: 100 zł z tytułu należnego wpisu sądowego od sprzeciwu, 480 zł z tytułu wynagrodzenia pełnomocnika strony skarżącej będącego adwokatem i 119 zł z tytułu zwrotu wydatku poniesionego na uiszczenie opłaty skarbowej od pełnomocnictw.

W dalszym postępowaniu Wojewoda Dolnośląski rozpozna sprawę na skutek wniesionych odwołań i zastosuje się do poglądów prawnych wyrażonych w niniejszym wyroku.