Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 231/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2020-11-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 118, art. 922
journal: Dz.U. 2019 poz 1145
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny - tj
article: art. 35
journal: Dz.U. 1961 nr 18 poz 94
law: Ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadzie i trybie wywłaszczania nieruchomości - t.j.
article: art. 124, art. 128 ust. 1, art. 124 ust. 4, art. 129 ust. 5 pkt 3
journal: Dz.U. 2016 poz 2147
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Dnia 10 listopada 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Robert Adamczewski, Sędziowie: Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka (spr.), Sędzia WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 listopada 2020 roku sprawy ze skargi J. B. i A. C. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia odszkodowania z tytułu ograniczenia korzystania z prawa własności nieruchomości oddala skargę. ał


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia 7 lipca 2017 r. A.C. i J.B., powołując się na decyzję Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Ł. z dnia [...] grudnia 1964 r., wystąpili na podstawie art. 128 ust. 4 w związku z art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2016 r. poz. 2147 ze zm.), dalej w uzasadnieniu przywoływanej jako "u.g.n", o ustalenie odszkodowania odpowiadającego wartości poniesionych szkód obejmującego rzeczywiste straty i utracone korzyści powstałe z powodu budowy naziemnej linii elektroenergetycznej 220kV na nieruchomości położonej w P. przy ul. A 2, oznaczonej jako działka nr 31, uregulowanej w księdze wieczystej [...] oraz o ustalenie odszkodowania odpowiadającego zmniejszeniu wartości tej nieruchomości z powodu budowy urządzeń przesyłowych.

Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Starosta [...] wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, działając na podstawie art. 128 ust. 4 i art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n, odmówił ustalenia odszkodowania z tytułu ograniczenia korzystania z prawa własności opisanej we wniosku nieruchomości. W motywach rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że z aktualnie obowiązujących norm prawnych regulujących kwestie odszkodowawcze, w tym art. 128 ust. 1 i 4 i art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., jednoznacznie wynika, że podmiotem posiadającym legitymację prawną do wystąpienia z roszczeniem o odszkodowanie jest tylko i wyłącznie "osoba wywłaszczona" czyli w przedmiotowej sprawie właściciel nieruchomości posiadający tytuł do gruntu w czasie, kiedy doszło do wybudowania urządzeń przesyłowych (vide: wyrok NSA z dnia 28 maja 2019 r. sygn. akt I OSK 993/19; wyrok NSA z dnia 29 maja 2019 r. sygn. akt I OSK 740/19; wyrok NSA z dnia 11 grudnia 2018 r. sygn. akt I OSK 4191/18, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Organ wskazał, że żaden z wnioskodawców nie posiada tegoż statusu prawnego.

Od powyższej decyzji odwołanie złożyli A. C. i J.B. zaskarżając decyzję w całości i wnosząc o jej uchylenie oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdyż została ona wydana z naruszeniem przepisów prawa procesowego, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Zaskarżonej decyzji odwołujący się zarzucili naruszenie przepisów prawa procesowego i materialnego, a w szczególności:

- art. 77 § 1 w związku z art. 80 K.p.a. polegający na błędnej, sprzecznej z logiką, zasadami wiedzy i doświadczenia zawodowego ocenie materiału dowodowego i uznaniu, że roszczenie odszkodowawcze nie przysługuje spadkobiercom nieruchomości, co doprowadziło w konsekwencji do nierozstrzygnięcia przez organ istoty sprawy;

- art. 128 ust 4 w związku z art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. przez jego błędną wykładnię i uznanie, że odszkodowanie z tytułu zmniejszenia wartości nieruchomości z powodu budowy na niej urządzeń przesyłowych należne jest wyłącznie właścicielowi wywłaszczonej nieruchomości, a nie jego spadkobiercom, pomimo faktu, że roszczenie to ma charakter materialno-prawny, nie ulega przedawnieniu i tym samym może być dochodzone w każdym czasie przez uprawnione osoby;

- art. 21 ust. 1 i 64 Konstytucji RP przez uznanie przez organ, że ograniczenie dochodzenia praw przez spadkobierców podlega ograniczeniu na mocy przepisu art. 128 ust 4 w związku z art. 124 u.g.n., podczas gdy przepisy te nie przewidują żadnych ustawowych ograniczeń dziedziczenia roszczenia, a tym samym naruszenia w decyzji konstytucyjnego prawa własności i prawa do dziedziczenia.

Decyzją z dnia [...] r. [...] Wojewoda [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda wyjaśnił, że zawarte we wniosku A.C. i J. B. z dnia 7 lipca 2017 r. roszczenie odszkodowawcze dotyczy działki nr 31, położonej w P. przy ul. A 2, wskutek przeprowadzenia linii elektroenergetycznej zgodnie z decyzją Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Ł. z dnia [...] grudnia 1964 r. Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, iż decyzją Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Ł. z dnia [...] grudnia 1964 r. nr [...] zezwolono Zakładom Energetycznym Okręgu Centralnego Przedsiębiorstwo Państwowe w W., Biuro Budowy Sieci Najwyższych Napięć w Ł., na przeprowadzenie linii elektroenergetycznej 220kV A. – P. – J., na terenie gromad: W., R., G., K., L., przez nieruchomości osób prywatnych położone na trasie budowy linii. Organ ustalił, że na trasie budowy ww. linii energetycznej 220kV, zgodnie z wykazem właścicieli (użytkowników) gruntów, znajdowała się także nieruchomość stanowiąca własność M. C., położona we wsi D., gromada K., powiat [...], o powierzchni 0,5794ha (poz. 16 wykazu – gromada K.). M. C. nabył tę nieruchomość na podstawie aktu notarialnego – umowy sprzedaży Rep. [...] z dnia [...] maja 1958 r., a nieruchomość została wykazana na planie sporządzonym przez inż. geodetę K. B., zatwierdzonym przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Ł. i dopuszczonym do użytku publicznego dnia 17 maja 1958 r. Zdaniem Wojewody materiał dowodowy potwierdza, że opisana wyżej nieruchomość położona jest aktualnie w P. przy ul. A 2 i oznaczona jest w ewidencji gruntów jako działka nr 31 o powierzchni 0,5574ha, obręb [...]. Zgodnie z zaświadczeniem Starostwa Powiatowego w P. Wydział Geodezji i Kartografii znak: [...] z dnia 20 kwietnia 2018 r., od założenia rejestru ewidencji gruntów dla obrębu [...] (dawniej gmina P., obręb K., wieś D.), tj. od 1967 r. działce nr 31 odpowiadał nr 22. W 1990 r. przyłączono administracyjnie m.in. działkę nr 22 do miasta P. i utworzono obręb [...], jak również zmieniono nr powyższej działki na nr 31. Nieruchomość ta w księdze wieczystej nr [...] oznaczona jest jako działka rolna o powierzchni 0,5794ha, położenie: Ł., D.. Zgodnie z zaświadczeniem Starostwa Powiatowego w P. Wydział Geodezji i Kartografii (znak: [...]) z dnia 5 lipca 2018 r. ewidencja gruntów dla obrębu K., gmina P. została założona w 1967 r. a obręb [...] utworzono w 1990 r. przy przyłączeniu administracyjnym do miasta P.. Natomiast wpisy w księdze wieczystej nr [...] wykonano przed założeniem rejestru ewidencji gruntów, dlatego powierzchnia zapisana w księdze wieczystej różni się od powierzchni zapisanej w ewidencji gruntów.

Organ wskazał nadto, że zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego w P. [...] Wydział Cywilny z dnia [...] r. sygn. akt [...] spadek po M. C. na podstawie ustawy nabyły dzieci: S. C. i M. K. po połowie, z tym, że wchodzące w skład spadku gospodarstwo rolne, położone w D. odziedziczył z mocy ustawy syn S.C. w całości. W dziale II księgi wieczystej nr [...] prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości, S. C. wpisany jest jako właściciel. Spadek po S. C. nabyły na podstawie ustawy jego dzieci: K.B. i A. C. po połowie każde z nich (postanowienie Sądu Rejonowego w P. Wydział [...] Cywilny z dnia [...] r. sygn. akt [...]). Spadek po K. B. na podstawie ustawy nabył syn J.B. w całości (postanowienie Sądu Rejonowego w P. [...] Wydział Cywilny z dnia [...] r. sygn. akt [...]). Dalej organ wskazał, że decyzja Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Ł. z dnia [...] grudnia 1964 r. nr [...] wydana została na podstawie art. 35 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1961 r. nr 18, poz. 94 ze zm.). Zobowiązując inwestora do sporządzenia szczegółowego opisu szkód wyrządzonych w związku z wejściem na teren nieruchomości wskazano w uzasadnieniu decyzji, powołując się na art. 36 tejże ustawy, że właścicielom gruntu przysługuje prawo ubiegania się o odszkodowanie za zniszczenia. Roszczenie to przedawnia się z upływem 3 lat od powstania szkody.

Organ stwierdził dalej, że zagadnienie ustalenia odszkodowania z tytułu poprowadzenia na nieruchomości urządzeń przesyłowych na skutek wykonania decyzji administracyjnej o ograniczeniu prawa własności reguluje aktualnie art. 128 i następne u.g.n. W myśl art. 128 ust. 4 u.g.n odszkodowanie przysługuje również za szkody powstałe wskutek zdarzeń, o których mowa w art. 120 i art. 124 – 126 u.g.n. Odszkodowanie powinno odpowiadać wartości poniesionych szkód. Jeżeli wskutek tych zdarzeń zmniejszy się wartość nieruchomości, odszkodowanie powiększa się o kwotę odpowiadającą temu zmniejszeniu. Organ odwoławczy zauważył, iż decyzja Starosty [...]ego została wydana z powołaniem się na art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., który ma zastosowanie także do stanów faktycznych powstałych przed wejściem w życie przepisów u.g.n., czyli do stanów faktycznych polegających na pozbawieniu prawa własności bez ustalenia należnego odszkodowania. Przepis ten uprawnia starostę do wydania odrębnej decyzji o ustaleniu odszkodowania, w związku z uprzednim wydaniem wobec nieruchomości decyzji wywołującej skutek dotyczący praw, które do niej przysługiwały.

Zdaniem Wojewody [...] w najnowszym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wypracowanym na gruncie przytoczonych przepisów, wykazano brak istnienia podstawy prawnej mogącej uzasadniać roszczenie odszkodowawcze przysługujące następcy prawnemu osoby, na rzecz której orzeczono o ograniczeniu prawa własności. Zgodnie z aktualnie wykształconą linią orzeczniczą odszkodowanie ustalone na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n nie może przysługiwać osobie, której nie ograniczono sposobu korzystania z nieruchomości tj. osobie, która nie była właścicielem nieruchomości w dacie wydania decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości. Prawo to nie przechodzi co do zasady na następców syngularnych ani uniwersalnych, a przysługuje tylko podmiotowi wywłaszczonemu. W niniejszej sprawie z wnioskiem o odszkodowanie wystąpili spadkobiercy osoby, której ograniczono prawo własności w drodze decyzji. Osobom tym nie przysługuje roszczenie odszkodowawcze. Skutek tej decyzji w postaci ograniczenia prawa należy odnieść wyłącznie do podmiotu tego prawa ustalonego w czasie wydania tej decyzji.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wnieśli J. B. i A.C. zaskarżonej decyzji zarzucając:

1) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, mianowicie art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 107 w związku z art. 80 K.p.a. polegający na błędnej, sprzecznej z logiką, zasadami wiedzy i doświadczenia ocenie materiału dowodowego i uznaniu, że roszczenie odszkodowawcze nie przysługuje spadkobiercom właściciela nieruchomości, co doprowadziło w konsekwencji do nierozpoznania przez organ istoty sprawy;

2) naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 128 ust. 4 w związku z art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. przez jego błędną wykładnię i uznanie, że odszkodowanie z tytułu zmniejszenia wartości nieruchomości z powodu budowy na niej urządzeń przesyłowych należne jest wyłącznie właścicielowi wywłaszczonej nieruchomości, a nie jego spadkobiercom, pomimo faktu, że roszczenie to ma charakter materialnoprawny, nie ulega przedawnieniu i tym samym może być dochodzone w każdym czasie przez uprawnione osoby;

3) naruszenie przepisów art. 21 ust 1 i 64 Konstytucji RP przez uznanie, że ograniczenie dochodzenia praw przez spadkobierców podlega ograniczeniu na mocy przepisu art. 128 ust 4 w związku z art 124 u.g.n. podczas gdy przepisy te nie przewidują żadnych ustawowych ograniczeń dziedziczenia roszczenia, a tym samym naruszenia w decyzji konstytucyjnego prawa własności i prawa do dziedziczenia.

Strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, a w przypadku uznania, iż w sprawie zachodzi naruszenie przepisów prawa materialnego na podstawie art. 145a § 1 P.p.s.a. o zobowiązanie organu do wydania decyzji w określonym terminie. Wniosła nadto o zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi wyjaśniono, że właściciel nieruchomości nr 31 w obrębie [...] w P., na skutek jej wywłaszczenia pod budowę napowietrznej linii wysokiego napięcia relacji A. – P. – J., poniósł szkodę obejmującą rzeczywistą stratę w postaci zajęcia części nieruchomości na potrzeby posadowienia na niej infrastruktury elektroenergetycznej, a także utraconych korzyści związanych z trwałą lokalizacją urządzeń skutkujących zmniejszeniem wartości nieruchomości. Organ w postępowaniu wywłaszczeniowym nie ustalił na rzecz właściciela nieruchomości odszkodowania należnego z tytułu zajęcia nieruchomości, jak też odrębna decyzja ustalająca jego wysokość nie została wydana w czasie późniejszym. Zdaniem skarżących orzecznictwo i doktryna nie wykluczają możliwości ubiegania się o odszkodowanie przez następcę prawnego wywłaszczonego właściciela pod tytułem ogólnym (sukcesja uniwersalna), o ile wywłaszczony właściciel należnego odszkodowania nie uzyskał. Zdaniem skarżących zarówno ugruntowane od lat orzecznictwo jak i doktryna przyjmują, że odszkodowanie ustalane na drodze administracyjnej (decyzją administracyjną) nie podlega przedawnieniu. W prawie administracyjnym z przedawnieniem roszczenia mamy bowiem do czynienia tylko wówczas, gdy przepis prawa wyraźnie tak stanowi. Tymczasem ani w ustawach gruntowych z 1958 r. i z 1985 r, jak również w obecnie obowiązujących przepisach u.g.n. takiego ogólnego przepisu nie zamieszczono. Należy zatem uznać, że chociaż sama instytucja odszkodowania ma charakter cywilny i generalnie roszczenie odszkodowawcze podlega rygorom, zawartym w przepisach art. 117 – 125 K.c., to jednak w sytuacji gdy jest ono ustalane w postępowaniu administracyjnym, te zasady nie obowiązują, gdyż brak jest stosownej regulacji prawnej. Skoro zatem roszczenie odszkodowawcze, przysługujące właścicielowi nieruchomości zajętej pod budowę urządzeń sieci elektromagnetycznej nie uległo przedawnieniu, to nie ma uzasadnionych przeszkód by mogło być ono dochodzone w każdym czasie. W orzecznictwie wskazuje się ponadto, że mimo, iż omawiane odszkodowanie ma wymiar majątkowy i jest należne za odebranie prawa własności, jako prawa o charakterze cywilnoprawnym, to jednak nie można przypisać temu odszkodowaniu cech cywilnoprawnych. Źródłem jego powstania nie jest bowiem czynność lub zdarzenie o charakterze cywilnoprawnym, lecz zdarzenie publicznoprawne powstające w wyniku wydania decyzji administracyjnej, jako czynności o charakterze administracyjnym (publicznoprawnym). Ponadto, z wykładni systemowej, a także utrwalonego orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, że roszczenie o zapłatę odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość nie jest skuteczne względem każdego właściciela nieruchomości, bowiem nie ma charakteru roszczenia obciążającego nieruchomość i niedopuszczalne jest domaganie się odszkodowania przez każdego z kolejnych nabywców nieruchomości. Prawo takie przysługuje także spadkobiercom osoby wywłaszczonej. W takim wypadku ma bowiem miejsce sukcesja uniwersalna, w ramach której, bez konieczności podejmowania żadnych działań, nabywca wstępuje w ogół praw i obowiązków zbywcy. Przejście prawa do odszkodowania wynika jednak wówczas z faktu wstąpienia w ogół praw i obowiązków, nie zaś z faktu nabycia prawa własności konkretnej nieruchomości. Osobą uprawnioną do odszkodowania jest więc właściciel nieruchomości z daty wywłaszczenia oraz jego następcy prawni na mocy sukcesji uniwersalnej. Skarżący uznali, że organ niesłusznie, wbrew wykładni systemowej oraz konstrukcji instytucji dziedziczenia pozbawił obecnych współwłaścicieli nieruchomości prawa do odszkodowania z tytułu ograniczenia własności nieruchomości nabytej w drodze sukcesji po M. C.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko, zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. W ocenie organu odwoławczego ustalone na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. odszkodowanie przysługuje jedynie osobie, której ograniczono sposób korzystania z nieruchomości. Możliwość zastosowania tego przepisu do stanów przeszłych odnosi się do osób wywłaszczonych, będących adresatami decyzji wydanych w minionym czasie. Przyjęcie, że roszczenie kolejnego następcy prawnego osoby wywłaszczonej ma charakter cywilny powodowałoby, że podlegałoby ono przedawnieniu, tak jak roszczenie cywilne (art. 118 K.c.). Z kolei uznanie, że roszczenie dotyczące przyznania odszkodowania nie ma charakteru cywilnego powoduje, że wprawdzie jako prawo publicznoprawne, realizowane na drodze administracyjnej - nie podlega przedawnieniu, tym niemniej należy w takiej sytuacji wskazać na jakiej podstawie prawnej to prawo przysługuje następcy prawnemu. W przypadku praw o charakterze publicznoprawnym musi bowiem istnieć podstawa prawna wskazująca na przejście tego prawa na następców prawnych. Przykładem takim jest instytucja zwrotu nieruchomości regulowana w art. 136 ust. 2 i 3 u.g.n., czy też prawo do potwierdzenia rekompensaty wynikające z art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. z 2017 r. poz. 2097 ze zm.).

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga okazała się niezasadna.

Na wstępie wyjaśnić należy, iż sprawę niniejszą rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 1842 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. W okolicznościach niniejszej sprawy należy potwierdzić wypełnienie się powyższych warunków, akcentując w szczególności realne zagrożenie epidemiologiczne dla zdrowia uczestników postępowania występujące na terenie miasta będącego siedzibą tutejszego Sądu.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325), dalej w uzasadnieniu przywoływanej jako "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Uchylenie zaskarżonej decyzji w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, jeżeli miało ono wpływ na wynik sprawy, lub naruszenia przepisów prawa procesowego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także dając podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala (art. 151 P.p.s.a.). Jednocześnie należy wskazać, że zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto, w ramach sprawowanej kontroli sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.).

Istota problemu zarysowanego w świetle okoliczności niniejszej sprawy sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy z wnioskiem o ustalenie odszkodowania może wystąpić następca prawny właściciela nieruchomości, na której została wybudowana sieć energetyczna. Z niekwestionowanych okoliczności faktycznych sprawy wynika, iż na podstawie decyzji administracyjnej wydanej w trybie art. 35 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, na terenie nieruchomości, której właścicielem pozostawał M.C., została zrealizowana linia elektroenergetyczna 220kV relacji A. – P. – J. M.C. zmarł w dniu [...] grudnia 1981 r., a aktualnie spadkobiercami ówczesnego właściciela nieruchomości są skarżący J.B. i A.C. Kwestię odszkodowania za straty wynikłe z działań przewidzianych w art. 35 ust. 1 ww. ustawy regulował jej art. 36 stanowiąc, iż odszkodowanie za wspomniane straty strony ustalają na podstawie wzajemnego porozumienia, a w razie sporu wysokość odszkodowania ustala, na wniosek zainteresowanej strony, naczelnik gminy (prezydent miasta). Powyższa ustawa została derogowana i aktualnie nie obowiązuje (art. 89 pkt 3 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1991 r. nr 30, poz. 127 ze zm.). Nie budzi jednak wątpliwości, że ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości na podstawie art. 35 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, należy kwalifikować jako wywłaszczenie (vide: wyrok NSA z dnia 18 czerwca 2008 r. sygn. akt I OSK 954/07; wyrok NSA z dnia 27 października 2017 r. sygn. akt I OSK 3158/15, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Z powyższego punktu widzenia, kluczową dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy pozostaje wykładnia aktualnie obowiązujących przepisów, a więc art. 128 ust. 1 i 4 w związku z art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. Przepis art. 128 ust. 1 u.g.n. stanowi, iż wywłaszczenie własności nieruchomości, użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego następuje za odszkodowaniem na rzecz osoby wywłaszczonej odpowiadającym wartości tych praw. Przepis art. 128 ust. 4 u.g.n przewiduje natomiast, że odszkodowanie przysługuje również za szkody powstałe wskutek zdarzeń, o których mowa w art. 120 i art. 124 – 126 u.g.n. Odszkodowanie powinno odpowiadać wartości poniesionych szkód. Jeżeli wskutek tych zdarzeń zmniejszy się wartość nieruchomości, odszkodowanie powiększa się o kwotę odpowiadającą temu zmniejszeniu. Stosownie zaś do art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. Nie ulega przy tym wątpliwości, że przepis ten ma zastosowanie także do stanów faktycznych powstałych przed wejściem w życie u.g.n., przy czym chodzi o stany faktyczne polegające zarówno na odjęciu, przejęciu, jak i ograniczeniu prawa własności bez ustalenia należnego odszkodowania (vide: wyrok NSA z dnia 27 lutego 2018 r. sygn. akt I OSK 908/16; wyrok NSA z dnia 17 września 2015 r. sygn. akt I OSK 90/14; wyrok WSA w Łodzi z dnia 13 września 2016 r. sygn. akt II SA/Łd 358/16, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Mając na uwadze, iż nie jest sporna okoliczność niewypłacenia ówczesnemu właścicielowi odszkodowania za zrealizowanie na terenie jego nieruchomości linii elektroenergetycznej 220kV relacji A. – P. – J., to trafnie organy w powyższej regulacji prawnej upatrywały wzorca kontrolnego dla oceny zasadności wniosku skarżących o wypłatę odszkodowanie.

Analizując powyższą regulację wypada wskazać, iż przepis art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. uprawnia starostę do wydania odrębnej decyzji o ustaleniu odszkodowania, w związku z uprzednim wydaniem wobec nieruchomości decyzji wywołującej skutek ograniczenia praw, które do niej przysługiwały. Przy czym skutek tej decyzji w postaci ograniczenia prawa należy odnieść wyłącznie do podmiotu tego prawa, aktualnego w czasie wydania tej decyzji, a zatem do podmiotu będącego właścicielem nieruchomości w dacie dokonywania jej wywłaszczenia. Obecnie obowiązujące regulacje dotyczące administracyjnoprawnego trybu ustalania odszkodowania za skutki decyzji powodującej ograniczenie prawa do nieruchomości wskutek założenia na niej określonych urządzeń infrastruktury technicznej (art. 128 ust. 4 w związku z art. 124 u.g.n.), znajdują zastosowanie właśnie wtedy, gdy właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości doznał takiego ograniczenia w następstwie wydania decyzji skierowanej wobec niego. Ponadto należy pamiętać, iż art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. został zamieszczony wśród przepisów ustanawiających wyjątki od jednoczesnego orzekania o wywłaszczeniu i odszkodowaniu. Regulacja ta stwarza możliwość zrealizowania obowiązku wypłaty odszkodowania także w takich przypadkach, kiedy obowiązujący akt prawny przewidywał wywłaszczenie bez odszkodowania, ale także wtedy gdy w trybie stwierdzenia nieważności dojdzie do wyeliminowania ze skutkiem ex tunc decyzji o odszkodowaniu za dokonane wywłaszczenie i w konsekwencji nastąpi konieczność jego ponownego ustalenia, a akt prawny, w oparciu o który została wydana decyzja odszkodowawcza, już nie obowiązuje. Przy czym nie ulega wątpliwości, iż przepis ten ma charakter blankietowy i nie stanowi samoistnej podstawy do ustalania odszkodowania. Materialnoprawny obowiązek ustalenia odszkodowania musi wynikać z odrębnych przepisów będących jego dopełnieniem (vide: wyrok NSA z dnia 18 września 2018 r. sygn. akt I OSK 2582/16, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Jak już była o tym mowa, w okolicznościach niniejszej sprawy jego dopełnieniem pozostaje norma art. 128 ust. 1 i 4 u.g.n., która jednak wyłącznie do osoby wywłaszczonej ogranicza możliwość przyznania odszkodowania za ogólnie rozumiane wywłaszczenie nieruchomości.

Powyższe nie daje podstawy do przyznania takiego odszkodowania innym podmiotom niż osoba wywłaszczona, w szczególności jej następcom prawnym. Dla rozważenia tej kwestii konieczne jest ustalenie, jaki charakter ma roszczenie następcy prawnego osoby wywłaszczonej. Jakkolwiek w sporze zarysowanym w powyższej kwestii należy opowiedzieć się po stronie poglądu, iż roszczenie to ma charakter publicznoprawny, to jednak nawet przyjęcie poglądu przeciwnego i uznanie, że roszczenie to ma cywilny charakter, nie mogłoby prowadzić do uwzględnienia wniosku o odszkodowanie zgłoszonego w niniejszej sprawie, bowiem co prawda roszczenie cywilne wchodziłoby w skład spadku po dawnym właścicielu i przechodziło na jego spadkobierców, to jednak z uwagi na jego dawność (art. 118 K.c.) nie mogłoby zastać uwzględnione po upływie kilkudziesięciu lat od zajścia okoliczności do jego ustalenia.

Odnosząc się do charakteru roszczenia następcy prawnego osoby wywłaszczonej należy zauważyć, iż roszczenie odszkodowawcze związane z wywłaszczeniem ma swoje źródło w prawie publicznym, stwierdzane jest bowiem w drodze władczego aktu organu administracji publicznej wydawanego w procedurze administracyjnej. Powyższego stwierdzenia nie podważa to, iż samo odszkodowanie ma charakter cywilny, a jego istotą pozostaje kompensacja ubytku w majątku podmiotu wywłaszczonego. Ustalenie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość na drodze decyzji administracyjnej oznacza co do zasady, iż roszczenie z tego tytułu nie podlega przedawnieniu. W prawie administracyjnym z przedawnieniem roszczenia mamy bowiem do czynienia tylko wówczas, gdy przepis prawa wyraźnie tak stanowi. Tymczasem zarówno w przepisach ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, jak i w zastępującej ją ustawie z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, takiej regulacji nie przewidziano. Również przepisy u.g.n. nie zawierają takiego przepisu. Powyższe nie oznacza jednak, iż roszczenie o wypłatę odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość nie ma horyzontu czasowego. W przypadku praw o charakterze publicznoprawnym nie mamy bowiem do czynienia z następstwem prawnym na ogólnych zasadach znanych prawu cywilnemu. Po myśli art. 922 K.c., w skład spadku wchodzą bowiem tylko prawa i roszczenia mające charakter cywilny. Do spadku – co do zasady – nie należą natomiast prawa i obowiązki majątkowe o charakterze publicznoprawnym, regulowane przepisami innych gałęzi prawa niż prawo cywilne, w szczególności prawa administracyjnego (vide: J.Ciszewski P.Nazaruk (red.), Kodeks cywilny. Komentarz, WKP 2019, uwagi do art. 922). Nawet jeśli przepisy administracyjne posługują się konstrukcjami prawa spadkowego i używają pojęć charakterystycznych dla dziedziczenia (np. posługują się pojęciem spadkobiercy), to nie oznacza to następstwa prawnego będącego wynikiem spadkobrania. Oznacza to jedynie, że na gruncie określonej instytucji prawa administracyjnego ustawodawca przewidział następstwo prawne, które ma miejsce w oparciu o specyficzny przepis prawa administracyjnego. Tym samym na gruncie prawa administracyjnego, dla możliwości przekazania uprawnień określonemu podmiotowi, musi istnieć wyraźna norma prawna wskazująca na przejście tego prawa z podmiotu, któremu ono przysługiwało, na jego następcę prawnego. I tak z mocy przepisów szczególnych przysługują spadkobiercom: prawo żądania zwrotu nieruchomości (art. 136 ust. 2 i 3 u.g.n.), prawo do potwierdzenia rekompensaty (art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, Dz.U. z 2017 r. poz. 2097 ze zm.). (vide: wyrok NSA z dnia 11 grudnia 2018 r. sygn. akt I OSK 4191/18, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Brak takiego szczególnego przepisu w zakresie możliwości żądania odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość oznacza, iż na gruncie art. 129 ust. 5 pkt 3 w związku z art. 128 ust. 1 i 4 u.g.n. ww. odszkodowanie należne jest tylko podmiotowi wywłaszczonemu. Nie przysługuje ono natomiast jego następcom prawnym, w tym także spadkobiercom.

Jakkolwiek kwestia podmiotów legitymowanych do domagania się odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość nie była w orzecznictwie sądów administracyjnych jednolicie ujmowana, to w aktualnym orzecznictwie ustabilizowało się przekonywująco motywowane zapatrywanie, iż odszkodowanie przysługuje tylko temu podmiotowi, który był właścicielem nieruchomości w dacie wywłaszczenia (vide: wyrok NSA z dnia 11 grudnia 2018 r. sygn. akt I OSK 4191/18; wyrok NSA z dnia 11 grudnia 2018 r. sygn. akt I OSK 4191/18; wyrok NSA z dnia 27 lutego 2019 r. sygn. akt I OSK 875/17; wyrok NSA z dnia 29 maja 2019 r. sygn. akt I OSK 740/19; wyrok NSA z dnia 28 maja 2019 r. sygn. akt I OSK 993/19, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ).

Z opisanych powyżej powodów należało uznać, iż zaskarżona decyzja Wojewody [...] jest prawidłowa, a zatem nie można potwierdzić zasadności stawianych w skardze zarzutów, zarówno naruszenia przepisów postępowania, jak i norm materialnoprawnych. Ustalenie, poprzez zdekodowanie normy art. 128 ust. 1 i 4 w zawiązku z art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., komu na gruncie aktualnych regulacji prawnych przysługuje prawo do odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, a w konsekwencji wyznaczenie granic czasowych prawa do tegoż odszkodowania, nie może być traktowane jako naruszenie konstytucyjnych praw do własności i dziedziczenia (art. 21 ust. 1 i art. 64 Konstytucji RP). Tak więc również i ten zarzut skargi okazał się niezasadny.

Konkludując należy uznać, iż skarga podlega oddaleniu jako niezasadna (art. 151 P.p.s.a.).

dc