Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 332/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2011-11-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Inspekcja pracy
Transport
Skarżony organ: Inspektor Pracy
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 92 ust. 1, ust. 2, art. 93 ust. 1, ust. 7
journal: Dz.U. 2007 nr 125 poz 874
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - tekst jednolity
journal: Dz.U.UE.L 2006 nr 102 poz 1 art. 10 ust. 2, ust. 3
law: Rozporządzenie (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów  socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniające rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również  uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Tekst mający znaczenie dla EOG).

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz (spr.) Sędzia WSA Daria Sachanbińska Protokolant Sekretarz sądowy Agnieszka Jurek po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 października 2011 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Okręgowego Inspektora Pracy w Opolu z dnia 21 kwietnia 2011 r., nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym oddala skargę.


UZASADNIENIE

Inspektor Pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy w Opolu, po przeprowadzeniu kontroli w firmie A. K., prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą "[...]" w [...], decyzją z dnia 15 marca 2011 r., nr [...], opartą o przepis art. 33 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz. U. Nr 89, poz. 589 ze zm.) oraz art. 93 w związku z art. 89 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r., Nr 125, poz. 874 ze zm.), zgodnie z ustaleniami protokołu kontroli z dnia 3 marca 20011 r., nr [...], nałożył na A. K. karę pieniężną w kwocie 28800 zł., jednocześnie nadając decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu organ wskazał, że wobec niewniesienia przez stronę zastrzeżeń do ustaleń zawartych w protokole kontroli, uznał za udowodnione naruszenia przepisów ustawy o transporcie drogowym, zwanej dalej ustawą, oraz rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Dz. U. UE.L. z 2006 r., Nr 102, z dnia 11.04.2006 r. - zwanego dalej w skrócie "rozporządzeniem nr 561/2006"), tj. o czasie prowadzenia pojazdu, wymaganych przerwach i czasie odpoczynku kierowców, właściwym zapisywaniu wykresówek i rejestrowaniu w nich danych o okresach aktywności kierowcy. Powyższe naruszenia zostały wykazane w tabelarycznym zestawieniu z podziałem na następujące grupy: 1) prowadzenie pojazdu przez okres dłuższy niż 4,5 godziny bez wymaganej przerwy (naruszenie art. 7 rozporządzenia nr 561/2006 i art. 92 ust. 1 pkt 8 i art. 92 ust. 4 ustawy – 19 przypadków), za które na podstawie pkt 10.3 lit. a i b załącznika do ustawy wymierzono karę 12250 zł, 2) przekroczenie maksymalnego dziennego okresu prowadzenia pojazdu przy wykonywaniu przewozu drogowego (naruszenie art. 6 ust. 1 rozporządzenia nr 561/2006 oraz art. 92 ust. 1 pkt 8 i art. 92 ust. 4 ustawy – 13 przypadków), za które na podstawie pkt 10.4 lit. a i b załącznika do ustawy wymierzono karę 9350 zł, 3) skrócenie dziennego czasu odpoczynku przy wykonywaniu przewozu drogowego (naruszenie art. 8 ust. 1-5 rozporządzenia nr 561/2006 oraz art. 92 ust. 1 pkt 8 i art. 92 ust. 4 ustawy – 10 przypadków), za które na podstawie pkt 10.2 lit. a i b załącznika do ustawy wymierzono karę 4600 zł, 4) okazanie podczas kontroli w przedsiębiorstwie wykresówki, która nie zawiera wszystkich danych o okresach aktywności kierowcy (naruszenie art. 15 ust. 3 rozporządzenia nr 561/2006 oraz art. 92 ust. 1 pkt 8 i art. 92 ust. 4 ustawy – 4 przypadki), za które na podstawie pkt 11.4 pkt 2 załącznika do ustawy wymierzono karę 2000 zł, 5) okazanie podczas kontroli w przedsiębiorstwie wykresówki, która nie zawiera przepisowych wpisów (naruszenie art. 15 ust. 5 rozporządzenia nr 561/2006 oraz art. 92 ust. 1 pkt 8 i art. 92 ust. 4 ustawy – 2 przypadki), za które na podstawie pkt 11.4 pkt 7załącznika do ustawy wymierzono karę 100 zł, 6) naruszenie obowiązku wczytywania wymaganych danych z karty kierowcy (naruszenie art. 10 ust. 5 rozporządzenia nr 561/2006 oraz art. 92 ust. 1 pkt 8 i art. 92 ust. 4 ustawy – 1 przypadek), za które na podstawie pkt 112.10 załącznika do ustawy wymierzono karę 500 zł. W opisach poszczególnych stanów faktycznych oznaczono liczby minut, o które skrócono wymagany okres odpoczynku albo wydłużono dopuszczalny czas prowadzenia pojazdu. W każdym przypadku organ stwierdził brak dokumentu uzasadniającego odstąpienie od przestrzegania norm dotyczących czasów prowadzenia pojazdu, przerw i okresów odpoczynku w postaci zapisu na odwrocie wykresówki, wydruku z urządzenia rejestrującego lub w planie pracy. W odwołaniu do Okręgowego Inspektora Pracy w Opolu A. K. wnosił o złagodzenie i zmniejszenie kary nałożonej powyższą decyzją, argumentując, że firma zaczęła zajmować się transportem od czerwca 2010 r. i sprawy związane z rozliczaniem kierowców i samochodów były sprawami nowymi. Podał, że kierowcy byli pouczeni o obowiązku nieprzekraczania czasu jazdy i pracy; podpisali też stosowne oświadczenie o osobistej odpowiedzialności za każde tego rodzaju przekroczenie. Poza tym nadzór i kontrola nad kierowcami i tachografami należała do obowiązków pracownika W. R., którego nieznajomość tematu oraz zaniedbania doprowadziły do tego, że nie informował pracodawcy o występowaniu naruszeń wykrytych dopiero przez PIP. Ponadto odwołujący podniósł, że znaczna wysokość kary skutkować będzie koniecznością zwolnienia pracowników i zamknięcia firmy. W wyniku rozpatrzenia odwołania Okręgowy Inspektor Pracy w Opolu decyzją z dnia 21 kwietnia 2011 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, iż w toku kontroli okazano dane obejmujące 483 dni pracy, wczytane z kart sześciu kierowców oraz z tachografów cyfrowych, za okres od 26 kwietnia do 31 grudnia 2010 r. Następnie organ przeanalizował wszystkie naruszenia w poszczególnych grupach, kwalifikując je analogicznie jak organ pierwszej instancji i stwierdzając, że w świetle zabranego materiału dowodowego do naruszeń rzeczywiście doszło, a kary w tym zakresie zostały nałożone w prawidłowej wysokości, zgodnie z obowiązującymi przepisami. Na tej podstawie organ odwoławczy wywiódł ponadto, że podmiot wykonujący przewóz miał wpływ na powstanie powyższych naruszeń. Powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 31 marca 2008 r., sygn. akt SK 75/06, i cytując obszerne fragmenty jego uzasadnienia, organ odwoławczy podał, że regulacje zawarte w art. 92 ustawy są sankcjami nakładanymi na przedsiębiorcę wykonującego transport drogowy i zmierzają do wymuszenia takiej organizacji pracy tego przedsiębiorstwa, żeby była ona wykonywana w sposób bezpieczny. Na przedsiębiorcy spoczywa obowiązek zawarcia takich umów i wprowadzenia takich rozwiązań, które będą dyscyplinować osoby wykonujące na jego rzecz usługi kierowania pojazdem zarówno na zasadzie umowy cywilnoprawnej, jak i w ramach stosunku pracy. Naruszenie obowiązków obwarowane jest karą pieniężną, co określa załącznik do ustawy, przy czym suma kar nie może przekroczyć 30000 zł. Podkreślił też organ, że odpowiedzialność administracyjna ustanowiona w art. 92 ustawy nie jest rozpatrywana na zasadzie winy, gdyż organ administracji dokonuje w toku postępowania jedynie stwierdzenia faktów i jeśli ustali naruszenie prawa, ma obowiązek zastosować ściśle określone sankcje, przy założonej odpowiedzialności przedsiębiorcy, niezależnie od jego winy, możliwości przyczynienia się do jej powstania, czy ewentualnych żądań miarkowania kary. Jedynie art. 93 ust. 7 ustawy przewiduje nienakładanie kary w przypadku, gdy naruszenie przepisów nastąpiło wskutek zdarzeń, których podmiot wykonujący przewozy nie mógł przewidzieć, jednak to przedsiębiorca winien udowodnić okoliczności objęte tą hipotezą, skoro wywodzi skutki prawne wynikające z tych przepisów. Organ stwierdził, że takich dowodów w toku postępowania nie przedłożono, a argument dotyczący braku wiedzy w tym zakresie nie stanowi dowodu mogącego zwolnić stronę od odpowiedzialności za powstałe naruszenie. Wysokość kary nie należy do dowolnego uznania organu kontrolującego, ale w myśl art. 93 ust. 10 ustawy karę nakłada się w wysokości określonej w załączniku do ustawy. W konkluzji organ odwoławczy stwierdził, że wydanie decyzji przez organ pierwszej instancji było uzasadnione oraz jest ona prawidłowa pod względem prawnym i zgodna ze stanem faktycznym. W skardze na powyższą decyzję, wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, A. K., zastąpiony przez pełnomocnika – T. S., zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj. art. 92 ust. 1 pkt 8 oraz ust. 2 pkt 2 ustawy o transporcie drogowym oraz pozostałych przepisów powołanych w tej decyzji poprzez przyjęcie, że w każdym przypadku to właściciel przedsiębiorstwa transportowego odpowiada osobiście za naruszenia przepisów popełnione przez pracowników-kierowców oraz za niedopełnienie obowiązków przez osobę odpowiedzialną za nadzór nad ich pracą; ponadto poprzez nieuwzględnienie okoliczności, że czas pracy kierowców był organizowany przez nich samodzielnie, a zawierając umowy o pracę złożyli oni pisemne oświadczenia, że odpowiadają osobiście za wszelkie przekroczenia, natomiast skarżący, nawet przy dołożeniu szczególnej staranności, nie mógł mieć żadnego wpływu na uniknięcie naruszeń popełnionych przez kierowców poza siedzibą firmy. W tych okolicznościach skarżący podniósł zarzut błędu co do osoby, która powinna zostać faktycznie zobowiązana do uiszczenia nałożonej kary pieniężnej. Poza tym skarżący podniósł zarzut niezastosowania art. 93 ust. 7 ustawy o transporcie drogowym i naruszenie przepisów postępowania poprzez wybiórczą ocenę materiału dowodowego i pozbawienie skarżącego możliwości pełnej obrony w postaci odmowy zamieszczenia w protokole kontroli zgłaszanych wniosków proceduralnych, w tym wniosku o przeprowadzenie dowodu z przesłuchania W. R. Na tej podstawie skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji obu instancji, jako wydanych z rażącym naruszeniem prawa, ewentualnie o ich uchylenie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów celowej obrony, w tym kosztów zastępstwa procesowego, opłaty od skargi i od pełnomocnictwa, a nadto o przeprowadzenie dowodu ze wszystkich dokumentów dołączonych do skargi, a także o dopuszczenie dowodu z przesłuchania w charakterze świadka W. R. na okoliczność, że w okresie objętym kontrolą był on zatrudniony na stanowisku kierowniczo-kontrolnym i w zakresie obowiązków miał m.in. nadzór nad należytym wykonywaniem pracy przez innych pracowników i z tego tytułu jest on odpowiedzialny za zaistnienie stwierdzonych nieprawidłowości. Poza tym skarżący wniósł o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu wskazywał, że nałożenie na niego kary za czyny, których nie popełnił i na ich popełnienie nie miał żadnego wpływu, jest rażąco sprzeczne z zasadami współżycia w społeczeństwie, a organy nie dopełniły ciążącego na nich obowiązku uwzględniania słusznych interesów obywateli. Wywiódł ponadto, że przepisy art. 92 ust. 1 pkt 8 oraz ust. 2 pkt 2 i art. 93 ustawy o transporcie drogowym są niezbyt precyzyjne i nie wynika z nich jednoznacznie, że w każdym przypadku stwierdzenia naruszeń dotyczących czasu pracy, popełnionych przez kierowców, a także przez osoby pełniące nadzór, kara miałaby być nakładana na przedsiębiorcę. Zdaniem skarżącego, literalna treść tych przepisów budzi wątpliwości, gdyż mowa w nich, iż karę nakłada się na przedsiębiorcę lub podmiot realizujący przewóz, za który można uznać również pracownika-kierowcę. Wszystkich tych okoliczności nie uwzględniono w postępowaniu przed organami obydwu instancji. Wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji skarżący uzasadnił tym, że wyegzekwowanie kary, poprzez zajęcie i sprzedaż w drodze licytacji publicznej środków transportowych, może wyrządzić skarżącemu niepowetowaną szkodę i trudne do odwrócenia skutki. Do skargi dołączono też uwierzytelniony wyciąg z "Kontraktu menadżerskiego" zawartego w dniu 29 grudnia 2010 r. pomiędzy skarżącym a T. S., kserokopie oświadczenia J. K., S. J. oraz Z. C. z dnia 11 września 2010 r. oraz kserokopie umów o pracę z W. R. z dnia 15 lipca 2010r., z dnia 1 stycznia 2011 r. i z dnia 1 kwietnia 2011 r. W odpowiedzi na skargę Okręgowy Inspektor Pracy w Opolu wnosił o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne dodał, że sankcje zawarte w art. 92 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym odnoszą się do podmiotów wykonujących transport drogowy lub przewozy na potrzeby własne, a osobami takimi nie są kierowcy przedsiębiorcy-przewoźnika lecz sam przedsiębiorca. W tych okolicznościach kara nie stanowi odpłaty za popełniony czyn ale ma charakter środka przymusu służącego zapewnieniu realizacji zamierzonego celu. W tym kontekście przedsiębiorca nie może zwolnić się od odpowiedzialności poprzez złożenie oświadczeń kierowców oraz deklarując niewiedzę. Na wezwanie Sądu, T. S. w piśmie procesowym z dnia 6 sierpnia 2011 r. wyjaśnił, że materialnoprawną podstawę udzielenia mu pełnomocnictwa przez A. K. jest łączący go z tym przedsiębiorcą stosunek prawa pracy, co wyczerpuje treść art. 35 § 2 P.p.s.a. Ponadto przedłożył pełnomocnictwo procesowe z dnia 14 lipca 2011 r., wskazujące jako podstawę prawną przepis art. 35 § 2 P.p.s.a. Za pismem z dnia 5 sierpnia 2011 r. skarżący przesłał natomiast egzemplarz skargi podpisany osobiście. Na rozprawie przez Sądem T. S. przedłożył umowę o pracę, zawartą w dniu 30 czerwca 2011 r. z A. K. prowadzącym firmę "[...]" oraz podtrzymał skargę i zawartą w niej argumentację. Podkreślił dodatkowo krótki czas działania firmy, akcentując deklarację skarżącego dotyczącą przestrzegania przepisów w przyszłości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, iż w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność ich wykładni oraz prawidłowość przyjętej procedury. Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej P.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję administracją następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W razie niewystąpienia wskazanych uchybień, na mocy art. 151 P.p.s.a skarga podlega oddaleniu. Dokonując tak zakreślonej oceny legalności sąd administracyjny nie przeprowadza ponadto postępowania dowodowego, poza dowodem z dokumentów, o czym stanowi art. 106 § 3 P.p.s.a., wedle którego sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Przepis ten nie tworzy podstawy dla przeprowadzenia przed sądem administracyjnym dowodu z opinii biegłego, czy też zeznań świadków. Celem postępowania dowodowego, o którym mowa w analizowanym przepisie, nie jest ponowne ustalenie stanu faktycznego w sprawie administracyjnej, lecz wyłącznie ocena, czy organy administracji ustaliły ten stan zgodnie z regułami procedury administracyjnej, a następnie, czy dokonały prawidłowej subsumcji ustalonego stanu faktycznego do dyspozycji określonych przepisów prawa materialnego. Stwierdzenie, że organy rozpoznające sprawę z naruszeniem art. 7 i art. 77 k.p.a. nie wyjaśniły istoty sprawy, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na jej wynik, uzasadnia wydanie przez Sąd orzeczenia w trybie art. 145 § 1 pkt 1 c P.p.s.a. Sytuacja taka w niniejszej sprawie jednak nie występuje, wobec czego Sąd oddalił zgłoszony w skardze wniosek o przeprowadzenie dowodu z zeznań świadka na podane okoliczności. Natomiast w kwestii reprezentacji skarżącego należało w świetle przedłożonych dowodów przyjąć, że spełnione zostały wymogi określone w art. 35 § 2 P.p.s.a., wedle którego pełnomocnikiem przedsiębiorcy, w tym nieposiadającego osobowości prawnej, może być również pracownik tej jednostki. Kontrolując zaskarżoną decyzję Sąd nie stwierdził nieprawidłowości zarówno co do ustalenia stanu faktycznego sprawy, jak i w zakresie zastosowania do jego oceny przepisów prawa materialnego. Z tego tez powodu uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do przedmiotu kontroli wskazać przyjdzie, że jest nim decyzja nakładając na skarżącego, jako przedsiębiorcę prowadzącego działalność gospodarczą w zakresie transportu drogowego, karę pieniężną w kwocie 28800 zł za naruszenie przepisów wspólnotowych dotyczących przewozów drogowych, w zakresie czasu jazdy, czasu przerw i odpoczynków oraz zapisywania wykresówek i rejestrowania na nich danych o aktywności kierowcy. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w tym przedmiocie stanowiły przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm.). Decyzja wydana została po dokonaniu przez inspektora pracy Okręgowej Państwowej Inspekcji Pracy w Opolu kontroli u skarżącego, obejmującej nieomal 9-miesięczny okres, w trakcie której stwierdzono wielokrotne naruszenia dotyczące czasu pracy przez kierowców będących pracownikami skarżącego, polegające na prowadzeniu pojazdu przez okres dłuższy niż 4,5 godziny bez wymaganej przerwy, przekroczenia maksymalnego dziennego okresu prowadzenia pojazdu oraz skrócenia dziennego czasu odpoczynku. Stwierdzono również wadliwości w przedłożonej w trakcie kontroli dokumentacji, polegające na tym, że okazane wykresówki nie zawierały wszystkich danych o okresach aktywności kierowców albo przepisowych wpisów, a poza tym stwierdzono naruszenie obowiązku wczytywania wymaganych danych z karty kierowcy.

Od razu też stwierdzić należy, że ustalenia faktyczne organów w zakresie stwierdzonych naruszeń są bezsporne. Dokonane zostały one w wyniku kontroli, przeprowadzonej na podstawie art. 24 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz. U. Nr 89, poz. 589 ze zm.) i stosownie do art. 31 tej ustawy udokumentowano je w formie protokołu. Zaznaczyć przy tym trzeba, że zakresem kontroli objęte zostało sprawdzenie przestrzegania w bieżącej działalności firmy skarżącego przepisów dotyczących m.in.: czasu jazdy i czasu postoju oraz obowiązkowych przerw i czasu odpoczynku kierowców, określonych postanowieniami rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniające rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Dz. U. UE L. 06.102.1). Skarżący, stosownie do art. 31 ust. 4 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy, nie zgłosił zastrzeżeń w zakresie ustaleń zawartych w protokole. Protokół kontroli, jako dokument urzędowy, sporządzony w przepisanej formie przez powołany do tego organ państwowy w jego zakresie działania, stanowi natomiast, stosownie do art. 76 K.p.a. dowód tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone i korzysta z domniemania zgodności z prawdą tego, co zostało w nim urzędowo zaświadczone.

W ocenie Sądu, organy prawidłowo wykazały zatem, w oparciu o przeprowadzoną kontrolę, że w zakresie transportu drogowego wykonywanego w ramach działalności gospodarczej prowadzonej przez skarżącego, naruszenie odpowiednio art. 7, art. 6 ust. 1, art. 8 ust. 1 - 5, art. 15 ust. 3 i ust. 5 oraz art. 10 ust. 5 rozporządzenia nr 561/2006, spowodowało zaistnienie przesłanki określonej w art. 92 ust. 1 pkt 8 ustawy o transporcie drogowym. Zaznaczyć przy tym trzeba, że w zaskarżonej decyzji prawidłowo wykazano naruszenie norm określonych w rozporządzeniu nr 561/2006. Jednocześnie też dostrzec należy, że w odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej, nakładającej karę pieniężną, skarżący nie kwestionował zaistnienia tych naruszeń. Również w skardze wniesionej do tut. Sądu nie podnosił zarzutów w tym zakresie. W szczególności zaś skarżący nie formułował zarzutów i nie zgłaszał środków dowodowych zmierzających do obalenia domniemania zgodności z prawdą protokołu kontroli w zakresie dokonanych ustaleń. Ustalenie w trakcie kontroli, że doszło do wskazanych naruszeń pozwało natomiast na jednoznaczne stwierdzenie, że w przedmiotowej sprawie spełnione zostały przesłanki do wymierzenia skarżącemu kary pieniężnej na podstawie art. 93 ustawy o transporcie drogowym. Przepis art. 93 ust. 1 ustawy stanowi bowiem podstawę prawną do wydania decyzji o nałożeniu kary pieniężnej na podmiot wykonujący przewozy drogowe lub inne czynności związane z tym przewozem. Zgodnie natomiast z art. 92 ust. 1 pkt 8 ustawy, karze pieniężnej w wysokości od 50 zł do 15000 zł podlega ten, kto wykonuje przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem naruszając obowiązki lub warunki wynikające z przepisów ustawy lub przepisów wspólnotowych dotyczących przewozów drogowych. W odniesieniu do kontroli w przedsiębiorstwie suma kar nałożonych podczas jednej kontroli, zgodnie z art. 92 ust. 2 pkt 2 ustawy, nie może jednak przekroczyć kwoty 30000 zł. Nakładając na skarżącego karę zaskarżoną decyzją organ nie przekroczył wskazanej kwoty. Prawidłowo przy tym dokonał kwalifikacji stwierdzonych naruszeń na podstawie wykazu ujętego w załączniku do ustawy i na jego postawie prawidłowo określił wysokość kar za poszczególne naruszenia, składających się na łączną karę w wysokości 28800 zł. Przepis art. 92 ust. 4 ustawy odsyła bowiem do załącznika wskazując, że jest on wykazem naruszeń i przypisanych im wysokości kar pieniężnych. Wysokość tych kar jest przy tym określona w sposób sztywny, co oznacza, że organ nie może wymierzyć kary w innej wysokości niż ta, która wynika z załącznika do ustawy.

Powyższe pozwala na jednoznaczne stwierdzenie, że w niniejszej sprawie bez wątpienia dokonano prawidłowych ustaleń co do zaistnienia okoliczności uzasadniających nałożenie kary pieniężnej, a jej wysokość określona została zgodnie z przepisami prawa. Prawidłowości ustaleń w tym zakresie nie kwestionuje zresztą sam skarżący. Sporna pozostała jednak kwestia odpowiedzialności za powstałe naruszenia samego skarżącego w sytuacji, gdy naruszenia przepisów prawa dopuścili się bezpośrednio jego pracownicy. Przede wszystkim zaś kontrowersja dotyczy zaistnienia okoliczności wyłączających odpowiedzialność przedsiębiorcy wykonującego przewozy na podstawie art. 93 ust. 7 ustawy. Zarzucając organowi nieuwzględnienie w niniejszej sprawie art. 93 ust. 7 ustawy skarżący podniósł bowiem, że jego odpowiedzialność za stwierdzone w postępowaniu naruszenia przepisów prawa winna być na podstawie wskazanego przepisu wyłączona.

Przechodząc do rozstrzygnięcia tego spornego zagadnienia, w pierwszej kolejności zaakcentowania wymaga, że odpowiedzialność określona w art. 92 ust. 1 ustawy ma charakter administracyjny co oznacza, że nie jest ona oparta na zasadzie winy i do stwierdzenia zaistnienia tejże odpowiedzialności wystarczające jest - co do zasady - stwierdzenie naruszenia, nawet jeżeli powstało ono w sposób niezawiniony. Należy przy tym podkreślić, że adresatami sankcji określonej w art. 92 ust. 1 ustawy jest podmiot wykonujący przewóz drogowy oraz podmiot wykonujący inne czynności związane z przewozem. Odpowiedzialności na podstawie tego przepisu nie podlegają zatem kierowcy wykonujący fizycznie przewóz na rzecz przedsiębiorcy tj. kierujący pojazdem w ramach przewozu czy transportu, lecz sam przedsiębiorca, na którego rzecz przewóz jest wykonywany.

Uwzględniając ugruntowane orzecznictwo sądowe, dotyczące rodzaju odpowiedzialności przedsiębiorcy w świetle uregulowań ustawy o transporcie drogowym, odwołujące się do wyroku Trybunał Konstytucyjnego z dnia 31 marca 2008 r. (sygn. akt SK 75/06, OTK-A 2008, nr 2, poz. 30), uznać przyjdzie, że sankcje administracyjne - stosowane automatycznie z mocy ustawy - mają przede wszystkim znaczenie prewencyjne. Istotą kary administracyjnej jest przymuszenie do respektowania nakazów i zakazów. Proces wymierzania kar pieniężnych należy zatem postrzegać w kontekście stosowania instrumentów władztwa administracyjnego. Kara administracyjna nie jest konsekwencją dopuszczenia się czynu zabronionego, lecz skutkiem zaistnienia stanu niezgodnego z prawem, co sprawia, że ocena stosunku sprawcy do czynu nie mieści się w reżimie odpowiedzialności obiektywnej. Oznacza to, że administracyjna kara pieniężna nie jest celem samym w sobie. Jej istotę stanowi wymuszenie na przedsiębiorcy przestrzeganie przepisów prawa. Jest więc zapowiedzią negatywnych konsekwencji, jakie nastąpią w przypadku naruszenia obowiązków wynikających z dyrektyw administracyjnych, w tym przypadku - zapewnienia wykonywania transportu w sposób gwarantujący bezpieczeństwo na drogach, ochronę życia i zdrowia ludzkiego. Stanowi zatem przejaw interwencjonizmu państwowego w sferę, która została uznana przez ustawodawcę za szczególnie istotną i ma zagwarantować należyte prowadzenie działalności gospodarczej. (por. wyrok NSA z dnia 17 listopada 2010 r., sygn. akt II GSK 976/09 oraz wyroki WSA w Warszawie z dnia 24 września 2009 r., sygn. akt VI SA/Wa 853/09; z dnia 26 kwietnia 2010 r., sygn. akt VI SA/Wa 432/10 i z dnia 9 czerwca 2010 r., sygn. akt VI SA/Wa 278/10, opubl. na stronie internetowej - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Odpowiedzialność przedsiębiorcy wobec organu kontrolnego za wadliwe działania kierowcy, w tym naruszenie przepisów wspólnotowych została przewidziana jednak nie tylko w art. 92 ust. 1 pkt 8 ustawy, ale także w art. 10 ust. 3 rozporządzenia (WE) nr 561/2006, który stanowi, że przedsiębiorstwo transportowe odpowiada za naruszenia przepisów, których dopuszczają się kierowcy tego przedsiębiorstwa, nawet jeśli naruszenie to miało miejsce na terytorium innego państwa członkowskiego lub w państwie trzecim. Ponadto, przepis art. 10 ust. 2 tego rozporządzenia reguluje obowiązki przedsiębiorcy w zakresie organizacji pracy kierowców stanowiąc, że przedsiębiorstwo transportowe organizuje pracę kierowców w taki sposób, aby kierowcy ci mogli przestrzegać przepisów rozporządzenia (EWG) nr 3821/85 oraz przepisów rozdziału II niniejszego rozporządzenia. Ponadto określa, że przedsiębiorstwo transportowe wydaje odpowiednie polecenia kierowcy i przeprowadza regularne kontrole przestrzegania przepisów rozporządzenia (EWG) nr 3821/85 oraz przepisów rozdziału II niniejszego rozporządzenia. Z treści powyższych regulacji jasno zatem wynika, iż przedsiębiorca powinien tak zorganizować pracę kierowców, aby nie dochodziło do wskazanych naruszeń. Obowiązkiem przedsiębiorcy jest tym samym nadzór nad odpowiednimi zachowaniami ludzkimi, w celu zapewnienia przestrzegania przepisów prawa. Odpowiada on także za naruszenia przepisów, których dopuszczają się kierowcy wykonujący przewóz na jego rzecz.

Wyłączenie odpowiedzialności przedsiębiorcy w powyższym zakresie przewidziane zostało w art. 93 ust. 7 ustawy, zgodnie z którym przepisów o nałożeniu kary pieniężnej nie stosuje się, jeżeli stwierdzone zostanie, że naruszenie przepisów nastąpiło wskutek zdarzeń lub okoliczności, których podmiot wykonujący przewozy nie mógł przewidzieć. W takiej też sytuacji, właściwy ze względu na miejsce przeprowadzanej kontroli organ wydaje decyzję o umorzeniu postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej. Stosownie do treści wskazanej regulacji podkreślić należy, że odpowiedzialność przedsiębiorcy zostaje wyłączona na podstawie art. 93 ust. 7 ustawy jedynie wskutek zaistnienia zdarzenia, którego przewoźnik nie mógł przewidzieć. Chodzi tu zatem o takie zdarzenia lub okoliczności, które nie są typowe i których przy dołożeniu należytej staranności w zakresie organizacji pracy przedsiębiorstwa nie sposób przewidzieć. Przedsiębiorca prowadzący działalność w zakresie transportu drogowego ma bowiem obowiązek przyjmowania optymalnych rozwiązań organizacyjnych, które zapewnią przestrzeganie przez osoby kierujące pojazdem przepisów o transporcie drogowym, w tym dotyczących czasu pracy kierowców. W kontekście tego, na akceptację nie zasługuje twierdzenie, że na podstawie art. 93 ust. 7 ustawy przedsiębiorca zwolniony jest z odpowiedzialności, w sytuacji braku możliwości bieżącej kontroli kierowcy, podczas kierowania pojazdem. Wprawdzie wykonywanie czynności kierowania pojazdem z reguły odbywa się z wyłączeniem możliwości sprawowania bezpośredniej kontroli przez przedsiębiorcę, niemniej jednak wynikający z art. 10 ust. 2 i 3 rozporządzenia nr 561/2006 obowiązek nadzoru przedsiębiorcy nad przestrzeganiem czasu pracy kierowcy nie jest ograniczony do tych przypadków kiedy możliwe jest sprawowanie bezpośredniej kontroli nad kierowcą. Takie rozumienie wspomnianego obowiązku w istocie powodowałoby bowiem, że przedsiębiorca mógłby powołać się na okoliczność "braku wpływu", czy "okoliczności których nie mógł przewidzieć" w każdej sytuacji naruszenia przepisów przez kierowcę. Przepis art. 93 ust. 7 ustawy stanowiący ogólną klauzulę wyłączającą odpowiedzialność administracyjną przedsiębiorcy nie może być natomiast interpretowany w sposób, który dopuszczałby zwolnienie przedsiębiorcy z obowiązków określonych w art. 10 ust. 2 i 3 rozporządzenia. To wypaczałoby bowiem sens wskazanego obowiązku i oznaczałoby w istocie zwolnienie przedsiębiorcy z odpowiedzialności w każdej sytuacji. Podkreślić natomiast należy, że przedsiębiorca ma możliwość reagowania na działania osób, którymi posługuje się przy wykonywania transportu drogowego między innymi poprzez bieżącą kontrolę dokumentacji obrazującej czas pracy kierowcy i stosowanie, w przypadku stwierdzenia, naruszeń właściwych środków dyscyplinujących. Stwierdzić tym samym trzeba, że w dyspozycji 93 ust. 7 ustawy nie mieszczą się sytuacje, które są wynikiem zachowania kierowcy, ale które bezpośrednio wynikają z braku właściwych rozwiązań organizacyjnych w zakresie dyscyplinowania osób wykonujących na rzecz przedsiębiorcy usługi kierowania pojazdem. Także kwestie właściwego doboru pracowników (ryzyko osobowe) nie mieści się w zakresie regulacji art. 93 ust. 7 ustawy. Rzeczą przedsiębiorcy jest właściwy dobór osób współpracujących. Przy zachowaniu należytej staranności, właściwego systemu motywacyjnego, szkoleniowego, czy innego rodzaju środków dyscyplinujących nie dochodziłoby do naruszeń przepisów ustawy o transporcie drogowym. Wymieniony przepis wyraźnie statuuje odpowiedzialność obiektywną. Nie wystarczy zatem wykazanie braku winy, lecz wymagane jest pozytywnie udowodnione podjęcie wszystkich niezbędnych środków w celu zapobieżenia powstaniu naruszenia prawa. Na zakres obowiązków przewoźnika uwagę zwrócił Trybunał Konstytucyjny w powołanym wcześniej wyroku z dnia 31 marca 2008 r., sygn. akt SK 75/06, w którym podkreślił, że regulacje zawarte w ustawie o transporcie drogowym (art. 5 ustawy) zmierzają do wymuszenia takiej organizacji pracy przedsiębiorstwa wykonującego transport drogowy, ażeby działalność ta odbywała się w sposób bezpieczny, bez zagrożenia życia, zdrowia i mienia innych osób. Sprawą przedsiębiorcy (przewoźnika) jest zawarcie takich umów i obmyślenie takich organizacyjnych rozwiązań, które będą dyscyplinować osoby wykonujące na jego rzecz usługi kierowania pojazdem, czy to na zasadzie stosunku pracy, czy nawet na zasadzie samozatrudnienia. Powyższe oznacza, że przepis art. 93 ust. 7 ustawy o transporcie drogowym, przewiduje zwolnienie przedsiębiorcy z odpowiedzialności, "jeśli stwierdzone zostanie, że dołożył należytej staranności (uczynił wszystko, czego można było od niego rozsądnie wymagać) organizując przewóz, a jedynie wskutek jakiś nadzwyczajnych "okoliczności" lub zdarzeń doszło do naruszenia". Brak wpływu na powstanie naruszenia musi realnie zaistnieć i nie wystarczy tylko samo zakwestionowanie odpowiedzialności przez przedsiębiorcę. (por wyroki NSA z dnia 17 listopada 2010 r., sygn. akt II GSK 976/09 i z dnia 28 stycznia 2011 r., sygn. akt II GSK 118/10 oraz wyroki WSA w Warszawie z dnia 26 kwietnia 2010 r., sygn. akt VI SA/Wa 432/10 i z dnia 9 czerwca 2010 r. sygn. akt VI SA/Wa 278/10, opubl. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Przyjąć ponadto należy, że z uwagi na obiektywną odpowiedzialność przewoźnika za naruszenie sankcjonowanych karą pieniężną przepisów ustawy o transporcie drogowym, jak również jego odpowiedzialność za naruszenia przepisów, których dopuszcza się kierowca (art. 10 ust. 3 rozporządzenia nr 561/2006), niemożność przewidzenia zdarzeń lub okoliczności, dla uwolnienia się od odpowiedzialności na podstawie przepisu art. 93 ust. 7 ustawy powinna być wykazana przez przewoźnika przy uwzględnieniu kryterium należytej staranności. Okoliczności objęte hipotezą przepisu art. 93 ust. 7 ustawy powinien udowodnić przedsiębiorca, gdyż to on wywodzi skutki prawne wynikające z tych przepisów, które zwalniają go z odpowiedzialności za wykroczenie kierowcy pojazdu będącego jego pracownikiem. Skarżący powinien więc przedłożyć dowody na okoliczności objęte hipotezą przepisu, a to że naruszenie prawa nastąpiło wskutek zdarzeń lub okoliczności, których skarżący nie mógł przewidzieć (por. wyroki NSA z dnia 25 maja 2011 r., sygn. akt II GSK 510/10 oraz z dnia 20 października 2010 r., sygn. akt II GSK 936/09, opubl. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Uwzględniając przedstawione powyżej rozważania, w ocenie Sądu, uznać należało, że wbrew zarzutom skargi, przepis art. 93 ust. 7 ustawy nie znajdował zastosowania w niniejszej sprawie. Z okoliczności faktycznych sprawy nie wynika aby zaistniały jakiekolwiek zdarzenia lub okoliczności, których skarżący, będący przedsiębiorcą wykonującym przewóz w ramach prowadzonej działalności, nie mógł przewidzieć, a więc zdarzenia nagłe (takie jak np. awaria, nagły atak choroby, czy inne przypadki losowe). Skarżący nie przedstawił też żadnych dowodów i nie wskazał na żadne okoliczności, które mogłyby być podstawą do uwolnienia od odpowiedzialności za powstałe naruszenia w oparciu o art. 93 ust. 7 ustawy. Przedłożone oświadczenia kierowców o ich przyznaniu się do winy i przyjęciu przez nich odpowiedzialności za popełnione naruszenia nie mają znaczenia dla sprawy dotyczącej odpowiedzialności administracyjnej skarżącego. W tym zakresie podzielić należy pogląd, że ustalenie czy w sprawie zachodzą przesłanki negatywne odpowiedzialności, wskazane w art. 93 ust. 7 ustawy, nie może bowiem być oparte wyłącznie na subiektywnym przekonaniu kierowcy, lecz winno wynikać z całokształtu materiału dowodowego i mieć charakter zobiektywizowanej oceny organu administracji (por wyrok WSA w Poznaniu z dnia 22 września 2011 r., sygn. akt II SA/Po 511/11, opubl. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Ponadto, na gruncie powołanych powyżej regulacji niedopuszczalne jest przyjęcie, iż przedsiębiorca nie odpowiada za naruszenia przepisów, o których mowa w art. 92 ust. 1 ustawy, z tego wyłącznie powodu, że to pracownik dopuścił się tych naruszeń, a pracodawca nie miał wpływu na ich powstanie, gdyż przedsiębiorca jest odpowiedzialny za działania tych osób i ponosi z tego tytułu ryzyko w ramach prowadzonej działalności gospodarczej. Powinnością przedsiębiorcy jest nie tylko zorganizowanie pracy kierowców w taki sposób, aby kierowcy mogli przestrzegać obowiązujące przepisy, ale również bieżące kontrolowanie wykonania powierzonych obowiązków. Brak egzekwowania od pracowników należytego wykonywania obowiązków, zgodnie z przepisami prawa, bądź też bezradność albo nieumiejętność ich egzekwowania, w żadnej mierze nie może stanowić przesłanki do uznania, że ziściły się wyjątkowe zdarzenia i okoliczności nie dające się przewidzieć. Z całą pewnością, jak słusznie wskazał organ, nie można uznać pracownika przedsiębiorcy za podmiot wykonujący inne czynności związane z przewozem, o którym mowa w art. 92 ust. 1 ustawy.

Reasumując, w ocenie Sądu, uznać należało, że obciążając skarżącego odpowiedzialnością i nakładając na niego zaskarżoną decyzją karę pieniężną, organ nie naruszył art. 93 ust. 7 ustawy, poprzez jego niezastosowanie. Skoro przewóz drogowy wykonywany był przez skarżącego z naruszeniem przepisów prawa, to zaskarżoną decyzją prawidłowo nałożono na skarżącego kary przewidziane ustawą. Regulacje z art. 92 ustawy mają charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że w razie stwierdzenia naruszenia, uprawniony organ obowiązany jest do nałożenia na podmiot wykonujący przewóz odpowiedniej kary pieniężnej w drodze decyzji administracyjnej. Zdaniem Sądu, organy obu instancji wyczerpująco zbadały też wszystkie istotne okoliczności faktyczne związane z niniejszą sprawą i nie naruszyły przepisów procedury administracyjnej, w tym w szczególności art. 7 K.p.a., 77 § 1 K.p.a., 80 K.p.a. oraz 107 § 3 K.p.a. Wysokość kary została ustalona w sposób prawidłowy, na podstawie właściwych przepisów załącznika do ustawy o transporcie drogowym.

Z powyższych względów, na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.

Końcowo wyjaśnić należy, że kierując się zasadą szybkości oraz sprawności postępowania sądowego, a także uwzględniając zasadę ekonomiki procesowej, Sąd nie rozpatrywał wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji z uwagi na nieodległy termin wyznaczonej rozprawy, natomiast - po myśli art. 61 § 6 P.p.s.a. - wstrzymanie wykonania decyzji upada w razie wydania przez sąd orzeczenia kończącego postępowanie w pierwszej instancji.