Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 626/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-07-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Inne
Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Łukasz Trochym (spr.), asesor WSA Anna Fyda-Kawula, sędzia WSA Elżbieta Lenart, , po rozpoznaniu w dniu 29 lipca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Miasta W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z 25 stycznia 2021 r., nr KOC/6245/Go/20, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie (dalej również jako "Kolegium/organ") umorzyło postępowanie z wniosku Miasta [...] o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 23 listopada 2020 r., nr KOC/3389/Go/18, w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego.

Po przeprowadzeniu postepowania wszczętego na żądanie D. L., I. L., W. Z., I. Z., W. S., G. D., M. D., wspomnianą decyzją z 23 listopada 2020 r., Kolegium stwierdziło, że: 1. orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy z 4 czerwca 1960 r., nr GT-III-II-6/S/132/60, odmawiające przyznania własności czasowej do gruntu nieruchomości położonej przy [...], i [...] oznaczonych nr hip. [...], działki [...], [...] i [...], w części związanej z gruntem przynależnym do lokali mieszkalnych w budynku przy ul. [...] nr: [...] narusza prawo, jednak z powodu nieodwracalnych skutków prawnych nie można stwierdzić jego nieważności w tym zakresie, 2. w pozostałym zakresie stwierdziło nieważność ww. orzeczenia administracyjnego jako wydanego z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279).

Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ww. decyzją Kolegium wystąpił Prezydent m.st. Warszawy.

Decyzją z 25 stycznia 2021 r., nr KOC/6245/Go/20, Kolegium umorzyło postępowanie z wniosku Miasta [...] o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Kolegium z 23 listopada 2020 r., nr KOC/3389/Go/18.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji z 8 czerwca 2020 r. Kolegium podniosło, że decyzją z 23 listopada 2020 r., nr KOC/3389/Go/18, stwierdziło nieważność w części orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy z 4 czerwca 1960 r., nr GT-III-II-6/S/132/60, odmawiającego przyznania własności czasowej do opisanego powyżej gruntu nieruchomości w. Następnie Kolegium wskazało, że do organu wpłynął wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, który to wniosek złożyło Miasto [...]. Kolegium wyjaśniło, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych w sytuacji, gdy ustawa powierza organowi jednostki samorządu terytorialnego rolę organu administracji publicznej, jednostka ta nie staje się stroną tego postępowania nawet wtedy, gdy decyzja wywołuje określone skutki dla niej jako właściciela. Nie jest również dopuszczalne, aby ten sam podmiot zajmował pozycję raz organu a raz strony postępowania w zależności od jego etapu. Wskazano na uchwałę NSA z dnia 9 października 2000 r. sygn. akt OPK 14/00, publ. ONSA 2001/1/17; postanowienie NSA z dnia 24 czerwca 2010 r. sygn. akt I OSK 466/10, pub. Lex nr 643302, postanowienie NSA z dnia 20 stycznia 2011 r. sygn. akt II FSK 2515/10. Organ powołał również uchwałę składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 lutego 2016 r. (sygn. akt I OPS 2/15) w której zawarto tezę, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej własnego interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego, albowiem stworzenie jednostkom samorządu terytorialnego prawnej możliwości dochodzenia swojego interesu przed sądem administracyjnym przeciwko interesowi prawnemu obywatela, który był przedmiotem decyzji wydanej przez tą jednostkę jako organ administracji publicznej naruszałoby zasadę demokratycznego państwa prawnego. W świetle przytoczonych poglądów orzecznictwa sądowego Kolegium uznało, że Miasto [...] nie może być uznane za stronę niniejszego postępowania, gdyż Prezydent m.st. Warszawy jest organem właściwym do załatwienia sprawy w przedmiocie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości w.

Na powyższą decyzję Kolegium z 25 stycznia 2021 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyło Miasto [...] (dalej również jako "Skarżący"), zarzucając mu naruszenie:

1) naruszenie przepisów postępowania prowadzących do wydania zaskarżonej decyzji w warunkach nieważności, tj.:

a) art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2020 r. poz. 256, ze zm.), zwanej dalej "k.p.a.", w zw. z art. 138 § 3 i 127 § 3 w zw. z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., poprzez skierowanie decyzji do podmiotów nie będących stronami w sprawie umorzenia prowadzonego postępowania z wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, tj. M. P., D. L., I. L., W. Z., I. Z., W. S., G. D., M. D. oraz właścicieli wyodrębnionych lokali, szczegółowo wymienionych w rozdzielniku do zaskarżonej decyzji, podczas gdy zaskarżona decyzja w żaden sposób nie wpływa na sytuację prawną ww. osób,

b) art. 28, 29 i 30 § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez skierowanie zaskarżonej decyzji do osoby zmarłej (H. G.), co stosownie do poglądów wyrażanych w orzecznictwie stanowi rażące naruszenie prawa;

2) naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy:

a) art. 127 § 3 i art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. w zw. z art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. z 2020 r. poz. 1740, ze zm.), zwanej dalej "KC", poprzez umorzenie postępowania z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 23 listopada 2020 r., nr KOC/6245/Go/20, w sytuacji, gdy z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie wystąpił podmiot będący stroną.

W związku z powyższym Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji Kolegium w całości z uwagi na zaistnienie przesłanki określonej w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji Kolegium w całości, oraz zasądzenie od organu na rzecz Skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.

Dodatkowo, z uwagi na fakt, że do osoby zmarłej została skierowana zarówno decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 25 stycznia 2021 r., nr KOC/6245/Go/20, jak i poprzedzająca ją decyzja z 23 listopada 2020 r., nr KOC/3389/Go/18, Skarżący wniósł również o stwierdzenie nieważności decyzji z 23 listopada 2020 r. Wniósł także o zobowiązanie Kierownika Urzędu Cywilnego [...] do przedłożenia aktu zgonu H. G., do której została skierowana zaskarżona decyzja, a następnie dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z tego dokumentu urzędowego na okoliczność śmierci ww. osoby, jak też o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z wydruku z bazy PESEL udostępnianej przez Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i Administracji, dostępnej Prezydentowi m. st. Warszawy na stronie internetowej www.zrodlo.obywatel.gov.pl, na okoliczność śmierci H. G., którą organ uznał za stronę postępowania, jeszcze przed datą wydania decyzji pierwszoinstancyjnej. Wniósł o rozpoznanie niniejszej sprawy na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że decyzja Kolegium z 23 listopada 2020 r., została skierowana m. in. do H. G. jako właścicielki jednego z wyodrębnionych lokali mieszkalnych (lokal nr [...] w budynku o aktualnym adresie [...]). Tymczasem z informacji będących w posiadaniu skarżącego wynika, że H. G. zmarła [...] maja 2013 r., a zatem jeszcze przed wydaniem decyzji pierwszoinstancyjnej. Ponadto, zdaniem Skarżącego, w realiach niniejszej sprawy adresatem zaskarżonej decyzji Kolegium o umorzeniu postępowania był jedynie Skarżący, a nie wnioskodawcy oraz właściciele wyodrębnionych lokali, szczegółowo wymienieni w rozdzielniku do zaskarżonej decyzji, do której Kolegium również skierowało swoje rozstrzygnięcie. Umarzając postępowanie prowadzone z wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, organ nie orzekał bowiem o prawach i obowiązkach innych stron postępowania nadzorczego. Dlatego też, zdaniem Skarżącego, zaskarżona decyzja jest dotknięta wadą nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt 2 i 4 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie. Wniósł również o rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym.

Wyrokiem z 28 stycznia 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 189/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 23 listopada 2020 r., nr KOC/3389/Go/18, w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego.

Postanowieniem z 29 lipca 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 626/21, Sąd oddalił wnioski dowodowe Skarżącego zawarte w skardze.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

skarga jest niezasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) w związku art. 3 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2021 r., poz. 329 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a., sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.), a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Ponadto, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co oznacza, iż Sąd zobowiązany jest dokonać oceny legalności zaskarżonej decyzji niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Kolegium z 25 stycznia 2021 r., którą organ umorzył postępowanie z wniosku Miasta [...] o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej własną decyzją z 23 listopada 2020 r., którą organ z kolei stwierdził nieważność w części orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z 4 czerwca 1960 r., nr GT-III-II-6/S/132/60, odmawiającego przyznania własności czasowej do gruntu nieruchomości położonej przy [...], i [...] oznaczonych nr hip. [...], działki [...], [...] i [...], a w części związanej z gruntem przynależnym do lokali mieszkalnych w budynku przy ul. [...] nr: [...] stwierdził, że orzeczenie narusza prawo, jednak z powodu nieodwracalnych skutków prawnych nie można stwierdzić jego nieważności w tym zakresie. Ponadto, jak wynika z akt sprawy, nieruchomość położona w [...] przy [...], i [...] oznaczona nr hip. [...], w części określonej jako działki [...], [...] i [...] podlegała przepisom dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). 21 listopada 1945 r. grunt przedmiotowej nieruchomości, na podstawie art. 1 ww. dekretu, przeszedł na własność gminy m.st. Warszawy.

W pierwszej kolejności rozważyć należało dopuszczalność skargi.

Skargę może wnieść wyłącznie podmiot, który dysponuje legitymacją skargową, czyli uprawnieniem do żądania przeprowadzenia kontroli określonego aktu lub czynności organu administracji publicznej przez sąd administracyjny w celu doprowadzenia ich do stanu zgodnego z prawem (por. R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Legalis/el. 2019 oraz powołane tam orzecznictwo). Przepis art. 50 § 1 p.p.s.a. określa podmioty legitymowane do wniesienia skargi stanowiąc, że uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Posłużenie się w treści wskazanej normy prawnej sformułowaniem "każdy, kto ma w tym interes prawny" wskazuje na intencję prawodawcy odejścia od pojęcia strony w postępowaniu administracyjnym w rozumieniu art. 28 k.p.a. Interes prawny skarżącego w rozumieniu art. 50 § 1 p.p.s.a. może być oparty na przepisach prawa materialnego, ale może również wynikać z przepisów prawa procesowego, a nawet prawa ustrojowego (W. Chróścielewski, Glosa do wyroku WSA w Warszawie z 27 stycznia 2004 r., sygn. akt III SA 1617/02, OSP 2005/11/128). Oznacza to, że skarżącym, a więc podmiotem, który ma interes prawny we wniesieniu skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego, może być nie tylko ten podmiot, który wykaże "związek między chronionym przez przepisy prawa materialnego interesem prawnym a aktem lub czynnością organu administracji publicznej", ale także ten, którego interes prawny wywodzony jest z przepisów prawa procesowego. Adresat decyzji administracyjnej niezależnie od tego, czy decyzja ta dotyczy jego interesu opartego na przepisach prawa materialnego, czy też wyłącznie takiego, który wynika z faktu błędnego uznania go przez organ prowadzący postępowanie za stronę postępowania administracyjnego, ma interes prawny w zakwestionowaniu tej decyzji w drodze skargi do sądu administracyjnego. Interes prawny we wniesieniu skargi do sądu administracyjnego może być bowiem traktowany jako interes w doprowadzeniu do weryfikacji decyzji administracyjnej lub innego aktu bądź czynności z zakresu administracji publicznej, będącego przedmiotem skargi, przez ten sąd. Nie zawsze zatem interes ten będzie pokrywał się, nawet w przypadku, gdy przedmiotem skargi jest decyzja administracyjna, z interesem prawnym opartym na przepisach prawa materialnego - interesem prawnym, o którym mowa w art. 28 k.p.a. (por. J. Zimmermann, Glosa do wyroku NSA z 2 lutego 1996 r., sygn. akt IV SA 846/95, OSP 1997/4, poz. 83; A. Skoczylas, Glosa do wyroku NSA z 24 maja 1999 r., sygn. akt II SAB 24/99, OSP 2000/9, poz. 133).

Mając na uwadze powyższe poglądy, które Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela, za dopuszczalną należało uznać skargę Miasta [...] na decyzję Kolegium z 25 stycznia 2021 r., nr KOC/6245/Go/20. Nie ma bowiem wątpliwości, że legitymację skargową posiada także Skarżący jako adresat decyzji umarzającej postępowanie, a więc podmiot, którego Kolegium nie potraktowało jako stronę postępowania z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w trybie nadzwyczajnym. Omawiane uprawienie dotyczy bowiem interesu prawnego Skarżącego w rozumieniu art. 50 § 1 p.p.s.a., który przejawia się w prawie domagania się kontroli przez sąd zgodności z prawem owej decyzji Kolegium, który należy odróżnić od interesu prawnego strony w postępowaniu administracyjnym w rozumieniu art. 28 k.p.a.

Przechodząc do merytorycznego rozpoznania skargi wskazać należy, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Uzasadnienie niniejszego wyroku w tej części rozpocząć należy od oceny najdalej idącego zarzutu skargi, a mianowicie zarzutu nieważności decyzji Kolegium, co Skarżący upatruje w tym, że adresatami zaskarżonej decyzji Kolegium o umorzeniu postępowania były poza Skarżący, także inne osoby (M. P., D. L., I. L., W. Z., I. Z., W. S., G. D., M. D.) oraz właściciele wyodrębnionych lokali, oraz w tym, że zarówno decyzja Kolegium z 25 stycznia 2021 r., nr KOC/6245/Go/20, jak decyzja nadzorcza tego organu z 23 listopada 2020 r., nr KOC/3389/Go/18, zostały skierowane do osoby nieżyjącej – H. G.

Odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego wydania zaskarżonej decyzji w warunkach nieważności z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Sąd uznał, że zarzut ten nie jest zasadny. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie pozwala na jednoznaczne ustalenie jakie obecnie działki ewidencyjne zawierają się (i w jakiej części) w dawnej nieruchomości hipotecznej nr [...] dz. [...],[...] i [...] wedle jej stanu na datę wejścia w życie dekretu (21 listopada 1945 r.) i datę wydania orzeczenia dekretowego (4 czerwca 1960 r.). Brak w tym zakresie stosownego opracowania geodezyjnego. Zatem nie można przesądzić, że Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" w W. i właściciele lokali mieszkalnych przy ul. [...] nie powinni być stronami w sprawie nieważnościowej. Poza tym Skarżący pomija to, że decyzja nadzorcza organu z 23 listopada 2020 r. nie orzeka bezpośrednio o prawach i obowiązkach materialnych Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" i właścicieli lokali mieszkalnych w budynku przy ul. [...], nie konkretyzuje ich praw i obowiązków materialnych (nie przyznaje praw, nie odmawia i nie ogranicza praw, nie ogranicza i nie nakłada obowiązków). Tym bardziej więc nie można przypisać powyższych skutków prawnych formalnej zaskarżonej decyzji organu o umorzeniu takiego postępowania. Wszak jest to stricte decyzja procesowa. W ocenie Sądu, nie ma zatem racji Skarżący podnosząc zarzut nieważności zaskarżonej decyzji z uwagi na fakt skierowania jej do następców prawnych dawnych właścicieli nieruchomości w., skoro byli oni podmiotami inicjującymi przedmiotowe postępowanie. W takiej sytuacji nie może być mowy o wydaniu decyzji w warunkach nieważności z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.

Faktem natomiast jest, że w zaskarżonej decyzji jako jej adresata wymieniono osobę zmarłą przed jej wydaniem decyzji (podobnie jak decyzji z 23 listopada 2020 r.) – H. G. – byłą właścicielkę lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku przy ul. [...], która zmarła [...] maja 2013 r. Nie można jednak uznać, tak jak twierdzi Skarżący, że w tej sytuacji doszło do skierowania zaskarżonej decyzji do osoby zmarłej, i że jest to rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zdaniem Sądu, Kolegium w niniejszej sprawie nie orzekało o prawach i obowiązkach materialnych H. G. Zakres postępowania nadzorczego sprowadzał się jedynie do weryfikacji decyzji dekretowej (zwracał już na to uwagę WSA w Warszawie w dotyczącym niniejszej sprawy nieważnościowej prawomocnym wyroku z 13 lutego 2018 r. sygn. akt I SA/Wa 1968/17, jak też wspomnianym nieprawomocnym wyroku z 28 stycznia 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 189/21). Zatem w niniejszej sprawie co najwyżej można by przyjąć, że doszło do naruszenia przepisu prawa procesowego - art. 107 § 1 k.p.a., w brzmieniu sprzed 1 czerwca 2017 r. (art. 1 pkt 23 w zw. z art. 16 i 18 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw - Dz.U. z 2017 r. poz. 935), w zakresie oznaczenia stron postępowania, które jednak nie miału wpływu na wynik sprawy.

W związku z tym, Sąd postanowił na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a., nie uwzględnić wniosków dowodowych Skarżącego sformułowanych w skardze jako niemających znaczenia dla wyjaśnienia sprawy, które jednocześnie spowodują nadmierne przedłużenie postępowania w sprawie.

Mając na uwadze powyższe, zdaniem Sądu, zaskarżone rozstrzygnięcie organu o umorzeniu postępowania jest zatem prawidłowe.

Zarówno postępowanie prowadzone w trybie zwykłym, jak i w trybie nadzwyczajnym, wymaga od organu administracji ustalenia, czy z wnioskiem inicjującym postępowanie wystąpiła strona postępowania, tj. określony podmiot posiadający interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. Złożenie wniosku, w tym wniosku o ponowne rozpatrzenie takiej sprawy, obliguje organ do ustalenia, czy pod względem formalnoprawnym (m.in. również podmiotowym) taki wniosek kwalifikuje się merytorycznie do rozpoznania. Konieczność taka wynika z treści art. 157 § 2 k.p.a. Jest to tzw. wstępny etap rozpoznawania wniosku. Jeżeli z oczywistych względów na tym etapie postępowania wynika, że wnioskodawcy nie przysługuje przymiot strony, organ winien odmówić wszczęcia postępowania. Natomiast w przypadku, gdy ustalenie przymiotu strony wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, organ administracji winien wszcząć postępowanie w sprawie i dopiero wówczas, gdy po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego ustali, że wnioskodawca nie posiada interesu prawnego, winien umorzyć postępowanie z uwagi na brak przymiotu strony. W niniejszej sprawie zachodzi druga z opisanych powyżej sytuacji.

Zaskarżona decyzja Kolegium została wydana w nadzwyczajnym trybie postępowania administracyjnego, jakim jest postępowanie nieważnościowe – na skutek złożenia przez Skarżącego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Organ umorzył to postępowanie z powodu jego bezprzedmiotowości wynikającej z przyczyn podmiotowych (brak przymiotu strony z art. 28 k.p.a.). Podstawę prawną kwestionowanego rozstrzygnięcia stanowi art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., który normuje wydanie decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego. Stosownie natomiast do art. 157 § 2 k.p.a., postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu.

Potwierdzenie praw strony czyli stwierdzenie interesu prawnego, o którym mowa w art. 28 k.p.a., sprowadza się do ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa materialnego a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie jego pozycji materialnoprawnej. Jeżeli natomiast akt stosowania tej normy nie wywiera bezpośredniego wpływu na sferę sytuacji prawnej danego podmiotu, to nie można mówić o interesie prawnym strony, a co za tym idzie - o statusie strony w postępowaniu, w którym dochodzi do konkretyzacji danej normy prawnej.

Kolegium odmawiając Skarżącemu przymiotu strony - w rozumieniu art. 28 k.p.a., w kontrolowanym postępowaniu nadzorczym uznało, że Miasto [...] nie może być uznane za stronę postępowania, gdyż Prezydent m.st. Warszawy jako organ wykonawczy Skarżącego jest jednocześnie organem właściwym do załatwienia sprawy w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego do przedmiotowej nieruchomości, co wyklucza, zdaniem Kolegium, złożenie przez Miasto [...] wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nadzorczej. Powyższe stanowisko organu Sąd orzekający w pełni podziela.

Wbrew twierdzeniom skargi, organ nie negował związku materialno-prawnego Skarżącego z nieruchomością będącą przedmiotem postępowania nadzorczego. Interesu prawnego wynikającego ze sfery dominium gminy nie neguje także Sąd. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntował się pogląd, zgodnie z którym właściciel nieruchomości jest stroną w każdym postępowaniu administracyjnym dotyczącym jego nieruchomości, zasada ta gdy chodzi o podmioty prywatne nie jest kwestionowana.

Kluczowe znaczenie ma jednak w tym przypadku pozycja ustrojowa jednostek samorządu terytorialnego w systemie jurysdykcji administracyjnej w Polsce, którym powierzono orzekanie w sprawach indywidualnych. Sąd w niniejszej sprawie podziela stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale 7 sędziów NSA z 16 lutego 2016 r., sygn. akt I OPS 2/15 (opublik. na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako "CBOSA"), w której wskazano, że ilekroć przepisy prawa pozytywnego sytuują któryś z organów jednostki samorządu terytorialnego jako organ administracji publicznej prowadzący postępowanie administracyjne lub podatkowe w sprawie indywidualnej, na którymś z jego etapów, tylekroć wyłączona zostaje możliwość dochodzenia przez tę jednostkę ochrony jej interesu prawnego na drodze zarówno postępowania sądowego, jak i administracyjnego. Zdaniem Sądu, rozpoznającego niniejszą sprawę, stwierdzenie to rozciąga się również na postępowanie prowadzone w trybach nadzwyczajnych przewidzianych w kodeksie postępowania administracyjnego.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, jeszcze pod rządami ustawy z 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. nr 74, poz. 368, ze zm.), ukształtował się pogląd przyjmujący, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej, w formie decyzji administracyjnej, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę w tej sprawie jej interesu prawnego w trybie postępowania sądowoadministracyjnego. Jeśli obowiązujące prawo powierza jednostce samorządu terytorialnego kompetencję do rozstrzygania, w drodze decyzji, o prawach i obowiązkach podmiotu pozostającego poza systemem organów administracji publicznej, jednostka ta nie staje się stroną tego postępowania nawet wówczas, gdy decyzja wywołuje określone skutki cywilnoprawne dla niej jako właściciela (por. uchwała NSA z 9 października 2000 r., sygn. akt OPK 14/00, ONSA 2001/1/17 oraz uchwała z 19 maja 2003 r., sygn. akt OPS 1/03, ONSA 2003/4/115). Naczelny Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, że bez względu na przedmiot sprawy gmina nie może być stroną w postępowaniu w sprawie indywidualnej, w której w pierwszej instancji decyzję wydaje wójt albo burmistrz tej gminy, ponieważ nie jest możliwe jednoczesne występowanie w tej sprawie jako strona kierująca się własnym interesem prawnym i organ prowadzący postępowanie (tak np. w postanowieniu NSA z 15 października 1990 r., sygn.. akt SA/Wr 990/90, ONSA 1990/4/7).

Pogląd ten został podtrzymany po wejściu w życie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). W orzecznictwie podkreśla się szczególną rolę jednostek samorządu terytorialnego i ich organów w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym. Argumentuje się, że jeżeli ustawa wyznacza organowi jednostki samorządu terytorialnego rolę organu administracji publicznej w rozumieniu przepisu art. 5 § 2 pkt 3 i 6 k.p.a., to wtedy będzie on reprezentował interes jednostki samorządu terytorialnego, której jest organem, w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie, kierując się zasadą praworządności określoną w art. 6 k.p.a. i art. 7 Konstytucji RP.

Jednocześnie sytuacja taka wyłącza możliwość dochodzenia ochrony przez jednostkę samorządu terytorialnego, której organ wydał decyzję w pierwszej instancji, jej interesu prawnego, jako strony postępowania oraz możliwość bycia reprezentowaną przed innym organem lub sądem administracyjnym przez jakikolwiek swój organ lub jednostkę organizacyjną. Przyjmuje się, że rola organu pierwszej instancji kończy się w zasadzie z chwilą wydania rozstrzygnięcia w sprawie indywidualnej, natomiast organem, o którym mowa w art. 32 p.p.s.a., jest organ wydający zaskarżoną do sądu administracyjnego decyzję. Nie jest dopuszczalna sytuacja, aby prezydent miasta lub starosta w tej samej sprawie raz występował jako organ wydający decyzję, a innym razem jako przedstawiciel gminy lub powiatu, których są organami wykonawczymi, zmierzającymi do zakwestionowania rozstrzygnięcia organu odwoławczego, wydanego wskutek rozpatrzenia odwołania od decyzji pierwszoinstancyjnej, wydanej przez swój organ wykonawczy.

Postępowanie nadzwyczajne jest co prawda postępowaniem odrębnym od postępowania zwyczajnego, ale nadal dotyczy oceny prawidłowości decyzji organu pierwszej instancji, od której organ ten, któremu powierzono merytoryczne rozstrzyganie sprawy, powinien być wyłączony. Stwierdzenie nieważności decyzji powierzono w postępowaniu nieważnościowym innemu organowi, dokonującemu weryfikacji prawidłowości decyzji, tak jak ma to miejsce w przypadku rozpoznania odwołania. Sytuacja ta nie różni się w istocie w zakresie roli organu wydającego decyzję w pierwszej instancji w prowadzonym postępowaniu, zaś przyznanie roli strony organowi w postępowaniu nieważnościowym prowadziłoby do sytuacji, w której system weryfikacji decyzji byłby w tym zakresie niekonsekwentny.

Naczelny Sąd Administracyjny z konstytucyjnych zasad legalności działania (art. 6 Konstytucji RP) oraz praworządności (art. 7 Konstytucji RP) wywiódł, że skoro organy administracji, w tym samorządu terytorialnego, które rozstrzygają o prawach lub obowiązkach obywatela w drodze decyzji administracyjnej, obowiązane są działać na podstawie przepisów prawa, to w procesie kontroli tych decyzji nie zachodzi potrzeba umożliwienia jednostkom samorządu terytorialnego artykułowania swoich interesów, bo po prostu postępowania te nie dotyczą dochodzenia tych interesów. Ponadto, w demokratycznym państwie prawnym niedopuszczalna jest wykładnia przepisów prawa, zgodnie z którą jednostka samorządu terytorialnego realizując poprzez swoje organy powierzone jej zadania z zakresu administracji publicznej, najpierw jest władna w sposób władczy i jednostronny kształtować sytuację prawną podmiotów od niej niezależnych, a następnie jest uprawniona do wnoszenia środków zaskarżenia od podejmowanych przez te organy decyzji.

Wobec powyższego, Sąd rozpoznający niniejszą sprawę, w ślad za przedstawicielami doktryny i orzecznictwa stwierdził, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego zwyczajnego i nadzwyczajnego.

Uwzględnienie powyższych kwestii przemawia za uznaniem, że sam fakt prowadzenia postępowania nieważnościowego przez inny organ, w tym przypadku Kolegium, nie daje możliwości przyznania Skarżącemu prawa do udziału w tym postępowaniu w charakterze strony.

Ponadto wskazać należy, że dekret z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50 poz. 279) wszedł w życie w czasie, w którym działał samorząd terytorialny i była własność komunalna. Z chwilą likwidacji samorządu terytorialnego na mocy ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz. U. Nr 14, poz. 130) z polskiego systemu prawnego usunięte zostało pojęcie mienia komunalnego, a skomunalizowane na podstawie dekretu grunty warszawskie stały się na podstawie art. 32 ust. 2 tej ustawy własnością państwową. Skarb Państwa od 13 kwietnia 1950 r. (data wejścia w życie ustawy z dnia 20 marca 1950 r.) stał się właściwy do rozpoznania wniosków byłych właścicieli nieruchomości w. (lub ich następców prawnych), złożonych na podstawie art. 7 ust. 1 dekretu, a dotyczących ustanowienia prawa użytkowania wieczystego (poprzednio prawa własności czasowej) gruntu, a organem rozpatrującym wnioski było Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie. Obowiązek rozpoznania wniosku dekretowego ciążący na Skarbie Państwa ustał dopiero z dniem 27 maja 1990 r., kiedy to doszło do utworzenia samorządu terytorialnego mocą ustawy nowelizującej Konstytucję z dnia 8 marca 1990 r. (Dz. U. Nr 16, poz. 94) i ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (Dz. U. Nr 16, poz. 95). Zasadniczego podziału kompetencji między organy samorządu terytorialnego a organy administracji rządowej z wyszczególnieniem spraw, które stanowią zadania własne gminy, dokonała ustawa z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 34, poz. 198), która weszła w życie w dniu 27 maja 1990 r. Od tej daty do zadań własnych gminy należy rozpoznawanie wniosków w sprawach wieczystego użytkowania na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu w odniesieniu do gruntów, które stały się ponownie własnością komunalną.

W rozpoznawanej sprawie w związku z częściowym stwierdzeniem nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z 4 czerwca 1960 r., nr GT-III-II-6/S/132/60, w powyższym zakresie "odżył" wniosek dekretowy, do rozpatrzenia którego w niniejszej sprawie zobligowany będzie Prezydent m.st. Warszawy, co w sposób oczywisty wyklucza udział Miasta [...] w niniejszym postępowaniu. Co prawda, WSA w Warszawie nieprawomocnie uchylił decyzję nadzorczą Kolegium z 23 listopada 2020 r., nr KOC/3389/Go/18 w przedmiocie stwierdzenia nieważności ww. orzeczenia, niemiej jednak Prezydent m.st. Warszawy, jako organ jednostki samorządu terytorialnego, zastąpił nieistniejący organ jakim było Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie jako organ rozpatrujący wnioski dekretowe przejmując jego kompetencje w tym zakresie.

W świetle powyższego należy uznać zaskarżoną decyzję Kolegium za odpowiadającą obowiązującemu prawu, a zarzuty skargi za bezzasadne.

Mając powyższe na uwadze Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.