Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 41/04
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2004-05-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Teza: Orzeczenie w postępowaniu odwoławczym o zmianie zaskarżonej decyzji bez jej wcześniejszego uchylenia stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 par. 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.).

TEZY

Orzeczenie w postępowaniu odwoławczym o zmianie zaskarżonej decyzji bez jej wcześniejszego uchylenia stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 par. 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.).


SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, Sędziowie NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk, Danuta Tryniszewska-Bytys (spr.), Protokolant Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w dniu 25 maja 2004 r. sprawy ze skargi G. Z. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] stycznia 2004 r. Nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za samowolne zajęcie pasa drogowego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. na rzecz skarżącego G. Z. S. kwotę 9.215,00 (dziewięć tysięcy dwieście piętnaście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.-


UZASADNIENIE

Decyzją Nr [...] z dnia 31 maja 1997 r. Dyrektor Wojewódzkiej Dyrekcji Dróg Miejskich w S. wymierzył G. S. opłatę za zajęcie pasa drogowego w kwocie 44.050,00 zł. Decyzja ta stała się ostateczną.

Następnie w wyniku wznowienia postępowania decyzją Nr [...] z dnia

[...] sierpnia 1999 r. Dyrektor Miejskiej Dyrekcji Inwestycji i Komunikacji w S. uchylił powołaną powyżej decyzję i wymierzył w/w karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego

w kwocie 16.153,50 zł. Ustalono, że G. S. dokonał zajęcia pasa drogowego w okresie od dnia 28 kwietnia 1997 r. poprzez zasypanie rowu obok swojej posesji. Przy okazji robót budowlanych na swojej działce dokonał obsunięcia zwałów ziemi zasypując rów. Stanu tego nie usunął, mimo wezwań i deklaracji, że to uczyni. Do dnia wydania decyzji w postępowaniu będącym przedmiotem wznowienia (zakończonym decyzją z dnia [...] maja 1997 r.), jak wyliczono, kara pieniężna obejmowała 33 dni, co dało ustaloną

w decyzji kwotę.

Ta decyzja została utrzymana w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze

w S. w postępowaniu odwoławczym decyzją Nr [...] z dna [...] marca 2000 r. Poprzednia decyzja we wznowionym postępowaniu była uchylona, a sprawa przekazana do ponownego rozpoznania. Decyzją z dnia [...] marca 2000 r,. organ odwoławczy podzielił ustalenia co do zajęcia pasa drogowego o pow. 110 m2 (wyliczonej przez biegłego) poprzez zasypanie rowu przydrożnego na skutek wyrównywania skarpy na posesji G. S. Uzasadniało to, zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego, nałożenie kary pieniężnej. Jednocześnie oceniono, iż poprzedni użytkownicy działki Nr [...] w S. (P., P. S-ka z o.o. w S., P.-F. i L. Sp. z o.o. J. V.) nie prowadzili robót budowlanych, które mogłyby spowodować obsunięcie zwałów ziemi i zasypanie rowu przydrożnego. Roboty ziemne wykonywane przez T. P. związane z układaniem przewodów telefonicznych także nie miały znaczenia dla zasypania rowu.

Ponieważ w ocenie organu sytuacja faktyczna nie uległa zmianie, następnie decyzją

z dnia [...] kwietnia 2000 r. Nr [...] Dyrektor Miejskiej Dyrekcji Inwestycji i Komunikacji w S. wymierzył G. S. karę w kwocie 503.387,50 zł za zajęcie pasa drogowego za okres od dnia 1 czerwca 1997 r. do dnia orzekania – [...] kwietnia 2000 r. oraz zobowiązał go do przywrócenia spornego pasa drogowego o pow. 110 m2. Co do zasypania rowu przyjął ustalenia postępowania zakończonego decyzją wymierzając karę po raz pierwszy (za okres od 28 kwietnia 1997 r. do dnia orzekania [...] maja 1997 r.) oraz ustalenia wynikające z postępowania wznowieniowego. Przyjmując stawki kar wynikające ze stosownych rozporządzeń, liczbę dni oraz powierzchnię 110 m2 wyliczono należną kwotę. Ustalono, iż pas drogowy nie został doprowadzony do stanu pierwotnego (powołano się na pismo z dnia 24 lipca 1997 r., notatkę z dnia 9 września 1997 r., pismo z 18 września 1997 r., protokół z dnia 19 marca 1998 r., notatkę z dnia 23 marca 1998 r., protokół z dnia 17 kwietnia 1998 r., protokół z dnia 21 kwietnia 1998 r., pismo z 30 kwietnia 1998 r., protokół z dnia 4 maja 1998 r., pismo z dnia 29 października 1998 r.).

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł pełnomocnik G. S. zarzucając:

1. naruszenie art. 7-10 k.p.a. przez:

a) niedopuszczalność drogi administracyjnej i wydanie decyzji w sprawie

o charakterze cywilnym,

b) uniemożliwienie stronie udziału w postępowaniu przez przedstawienie do zapoznania się kserokopii dowodów zebranych w sprawie,

c) pominięcie w ocenie dowodów w postaci opinii biegłego sądowego z zakresu geodezji i kartografii J. L., dziennika budowy, protokołu granicznego i notatki z dnia 10 maja 1999 r.,

d) sprzeczność istotnych ustaleń z treścią zebranego w sprawie materiału dowodowego przez przyjęcie, że odwołujący się w okresie od 1 czerwca 1997 r. do dnia [...] kwietnia 2000 r. trwale naruszył i samowolnie zajął pas drogowy;

2. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 34, 36, 39 i 40 ustawy o drogach publicznych przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie.

Odwołujący się wnosił o dopuszczenie dowodów z:

a) dziennika budowy,

b) protokołu granicznego i notatki z dnia 10 maja 1999 r.,

c) opinii biegłego sądowego z zakresu geodezji i kartografii J. L.,

d) kserokopii uzasadnienia wyroku Sądu Okręgowego w sprawie sygn. akt

I Ca [...].

W dalszych pismach pełnomocnik odwołującego się wnosił o dopuszczenie dowodów z akt sprawy cywilnej, z informacji TP [...]. w S. w przedmiocie budowy międzynarodowej linii kablowej w pasie drogowym – rowie przy ulicy W. P. oraz pozwolenia na budowę i dokumentacji technicznej związanej z przebudową ronda przy ulicy W. P. w S. Po dołączeniu do akt sprawy dokumentacji związanej z przebudową ronda przy ul. W. P. wnosił o przeprowadzenie wizji lokalnej – w celu ustalenia usytuowania chodnika położonego podczas przebudowy ronda. W dalszych pismach wnosił o wyjaśnienie, jaki był stan skarpy w dniu 31 maja 1997 r., a w szczególności jej położenie według ewidencji geodezyjnej oraz szerokość rowu oddzielającego obie skarpy, jak też wnosił o dopuszczenie opinii Instytutu Geologii na okoliczność pochodzenia ziemi na dnie rowu, wpływu czynników stokowych i erozji wód na stan skarpy.

W międzyczasie (postępowanie odwoławcze trwało bardzo długo) wyrokiem z dnia 12 listopada 2002 r. w sprawie SA/Bk 1049/02 została oddalona skarga na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2000 r. w sprawie [...]. Naczelny Sąd Administracyjny wypowiedział się co do dopuszczalności drogi administracyjnego postępowania oraz stwierdził, iż "skarżący w wyniku prowadzonych prac zasypał rów przydrożny stanowiący pas drogowy". Uznał zasadność wymierzenia kary pieniężnej za 110 m2 powierzchni.

Odwołanie od decyzji z dnia [...] kwietnia 2000 r. zostało rozpoznane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia [...] stycznia 2004 r.

Nr [...], w której z powołaniem się na art. 18 § 1 pkt. 2 k.p.a. dokonano zmiany kwoty kary pieniężnej z 503.387,50 zł na 464.200,00 zł. Organ odwoławczy dokonał oceny bogatego materiału dowodowego zarówno zebranego przed wydaniem decyzji z dnia

[...] marca 2000 r. poddanej ocenie sądu w sprawie SA/Bk 1049/02, jak i po tej dacie podzielając ustalenia, że G. S. co najmniej w miesiącu kwietniu 1997 r. zajął samowolnie część pasa drogowego ulicy W. P. w S. i pomimo wymierzenia kary pieniężnej za zajmowanie pasa drogowego stan ten utrzymuje nadal.

Kolegium ustosunkowało się do dowodów podnoszonych w odwołaniu przez

G. S. i wyłożyło, że wyrok w sprawie I Ca [...] Sądu Okręgowego w S. oznacza jedynie zakres władania w/w swoim gruntem do granic swojej nieruchomości, a "nikt nie nakazuje G. S. usuwania mas ziemnych z terenu jego nieruchomości, chodzi zaś o usunięcie mas ziemnych, jakie zostały przesunięte na wysokości południowo-wschodniej części jego działki do rowu odwadniającego ulicę, a znajdującego się poza granicą jego nieruchomości".

Natomiast stwierdzono błędne wyliczenie kary za zajęcie pasa drogowego.

W tym przedmiocie Samorządowe Kolegium Odwoławcze przeprowadziło

w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji następujący tok rozumowania:

"W rozpoznawanej sprawie organ I instancji kierując się prawdopodobnie treścią

§ 10 "b" tegoż rozporządzenia, przyjmował za podstawę naliczenia kary pieniężnej wysokość stawki opłat określonej w § 8 ust. 2, wynoszącą 0,80 zł od 1 m2 za każdy dzień zajęcia pasa drogowego drogi krajowej, ale kierując się treścią § 10 "b" rozporządzenia, wartość tą zmieniał stosownie do kwartalnego wskaźnika cen towarów i usług konsumpcyjnych ogłaszanych przez Prezesa GUS. Przepis § 10 "b" został uchylony z dniem

l października 2002 r. rozporządzeniem Rady Ministrów dnia 27 sierpnia 2002r.

(Dz. U. Nr 150, poz. 1240). Jeszcze w czasie obowiązywania tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 29 czerwca 2001 r. II SA 1255/00 stwierdził niekonstytucyjność § 10 "b" rozporządzenia, wskazując, iż wskaźnik cen towarów i usług konsumpcyjnych nie może stanowić samoistnej podstawy do nałożenia przez organ administracji publicznej na określony podmiot obowiązku zapłaty kary pieniężnej podwyższonej (w stosunku do ustalonej na podstawie § 11 ust. 3 rozporządzenia).

W uzasadnieniu tego wyroku Sąd stwierdził, iż waloryzowanie byłoby dopuszczalne, ale jedynie wówczas, gdyby było ono wyraźnie przewidziane w ustawie stanowiącej podstawę do wydania tego rozporządzenia. Wobec stwierdzonej niekonstytucyjności tego przepisu

(§ l0 "b" rozporządzenia) i jego późniejszego uchylenia, w ocenie Kolegium należało przyjmować za podstawę wyliczenia kary pieniężnej jedynie wynikającą z § 8 ust. 2 stawkę opłaty 0,80 zł od l m2 za każdy dzień zajęcia pasa drogowego drogi krajowej - zmniejszoną

o połowę stosownie do § 8 ust. 4, a następnie iloczyn tej opłaty (0,40 zł), zajętej powierzchni wyrażonej w m2 (110 m2) i liczby dni zajęcia pasa drogowego (1055 dni), zwiększyć dziesięciokrotnie - stosownie do § 11 ust. l cytowanego rozporządzenia oraz treści art. 40

ust. 4 ustawy o drogach krajowych. Wyliczona w ten sposób kara pieniężna wynosić będzie 464.200,00 zł. (1055 dni x 0,40 zł x 110 m2 x 10). W tym więc zakresie dotyczącym wyłącznie wysokości naliczonej kary pieniężnej, należało zmienić zaskarżoną decyzję i orzec

o wysokości kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego w kwocie 464.200,00 zł.".

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku na powyższą decyzję wywiódł pełnomocnik G. S.

Zarzucił:

1. nieważność zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Dyrektora Miejskiej Dyrekcji Inwestycji i Komunikacji w S. z dnia [...] kwietnia 2000 r. na podstawie art. 156 § 1 pkt. 1 i 2 k.p.a. w związku z art. 19-20 k.p.a. oraz art. 19 ust. 2 pkt. 1 i ust. 5 ustawy z dnia 21 czerwca 1985 r. o drogach publicznych wskutek wydania decyzji w pierwszej i drugiej instancji przez organy niewłaściwe;

2. naruszenie art. 7 do 9 k.p.a. poprzez:

a) wydanie decyzji administracyjnej w sprawie o charakterze cywilnoprawnym,

b) pominięcie w ocenie prawnej przepisów art. 4 pkt. 1, 10 i art. 21, 34, 35 ust. 2 oraz 40 ust. 2 i 15 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych oraz § 1 ust. 1 rozporządz. R. M. z dnia 24 stycznia 1986 r. w brzmieniu obowiązującym w latach 1996-1997,

c) błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przepisów art. 36 ustawy o drogach publicznych oraz przepisu § 11 rozporządzenia R. M. z dnia 24 stycznia 1986 r.

w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych przez uznanie, że naruszenie skarpy rowu przydrożnego stanowi zajęcie trwałe pasa drogowego,

d) wydanie decyzji w sprawie rozstrzygniętej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] marca 2000 r. Nr [...];

3. naruszenie art. 62 k.p.a. w związku z art. 28 k.p.a. wskutek pominięcia

w postępowaniu administracyjnym w charakterze stron poprzednich użytkowników działki nr [...], tj. P. Oddz. S. i P. S. oraz wykonawcy robót telekomunikacyjnych – TP [...]

4. naruszenie art. 75 § 1, 77 § 1 i 4 oraz 80 k.p.a. przez :

a) sprzeczne z materiałem dowodowym ustalenie, że skarżący dokonał zajęcia pasa drogowego,

b) sprzeczne z treścią protokołu z oględzin z dnia 6 kwietnia 2000 r. ustalenie, że naruszony pas drogowy nie został przywrócony,

c) niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności faktycznych sprawy wskutek:

– nieustalenia stron pomiaru skarpy w latach 1992 i 1996,

– pominięcie w ocenie dowodów zeznań świadków: J. S.

i S. G.,

– pominięcie wniosków dowodowych skarżącego.

5. naruszenie przepisu art. 64 ust. 3 Konstytucji R.P.

Wskazując na powyższe podstawy skargi wnosił o:

1. stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Miejskiej Dyrekcji Inwestycji i Komunikacji w S. z dnia [...] kwietnia 2000 r. znak:

[...],

2. zasądzenie od Kolegium Odwoławczego w S. na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego w/g norm przepisanych.

Skarżący dowodził, że ul. W. P. w S. leży w ciągu drogi krajowej i stanowi drogę ekspresową, stąd Prezydent Miasta S. nie był zarządcą drogi i jako organ I instancji nie był zasadny orzec Dyrektor Miejskiej Dyrekcji Inwestycji i Komunikacji w S.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie badało w/g autora skargi właściwości organu

I instancji.

Lokalizacja zaś pasa drogowego w rowie przydrożnym sprzeciwia się ustawie

o drogach publicznych skutkując "wyłączenie stosowania przepisów tej ustawy do stosunków na tle wzajemnego oddziaływania przyległych gruntów". Skarżący, w/g jego twierdzeń, jest właścicielem części pasa drogowego w rozumieniu ustawy, zatem nie można było wydać decyzji administracyjnej, a sprawa podlegała rozpoznaniu w postępowaniu sądowym. Nawet, jeśli uznać, że sprawa nie ma charakteru cywilnoprawnego, to

u podstawy zaskarżonej decyzji legła błędna kwalifikacja charakteru nasypowego naruszenia skarpy poniżej górnej krawędzi jako zajęcie pasa drogowego. Sprawa nie została należycie wyjaśniona. Według skarżącego nie można działania polegającego na zasypaniu części skarpy przyległej do jego nieruchomości przypisać zarzutu samowolnego zajęcia pasa drogowego.

Nadto wobec nałożenia kary pieniężnej w kwocie 16.153,50 zł decyzją z dnia [...] sierpnia 1999 r. bez zobowiązania G. S. do przywrócenia pasa drogowego do stanu pierwotnego – nie można było ponownie orzec w tym samym przedmiocie (zaskarżoną decyzją), gdyż nie ma instytucji trwałego zajęcia pasa drogowego.

Jak podkreślono – w materiale dowodowym brak jest jakichkolwiek dowodów wskazujących na wykonywanie przez skarżącego robót ziemnych w pasie drogowym i brak było podstaw do przyjęcia, że przemieszczenie się skarpy nastąpiło na skutek działań skarżącego.

Jako całkowicie sprzeczny z dowodami oceniono wniosek, że skarżący nie przywrócił naruszonego pada drogowego, a Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie badało wpływu wadliwego usytuowania części pasa drogowego na działce skarżącego i nie uwzględniono wyroku sądu nakazującego zarządcy drogi wydanie G. S. części spornej skarpy, bowiem znajduje się ona na jego nieruchomości.

Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. postulowało jej oddalenie jako bezzasadnej.

Wyłożono charakter spornej drogi, która nie jest drogą ekspresową, jak zarzuca skarga – stąd zarzut niewłaściwości organu orzekającego nie może się ostać.

Nie zgodzono się z twierdzeniem, iżby skarżący stał się właścicielem zajętego pasa drogowego, a wyrok sądu w/g Samorządowego Kolegium Odwoławczego, jedynie upoważnia go do władania swoim gruntem do granic jego działki, a tym samym nie upoważnia do przesuwania mas ziemnych poza granice swojej posesji i do zasypania rowu znajdującego się w pasie drogowym.

Także Samorządowe Kolegium Odwoławcze zdyskwalifikowało zarzut ponownego orzeczenia w tej samej sprawie podkreślając, że zaskarżona decyzja dotyczy wprawdzie kar za zajęcie pasa drogowego, ale w następnym okresie czasu, za jaki była naliczona poprzednia kara.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Z mocy art.134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1170) – sąd nie jest związany zarzutami

i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Badając legalność zaskarżonego aktu administracyjnego może więc, a nawet ma obowiązek, uwzględnić inne, niż wskazane

w skardze podstawy do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji która narusza prawo

z innych, niż wskazano w skardze powodów.

Taka sytuacja ma miejsce w sprawie niniejszej.

Odwołanie wniesiono od decyzji, którą w pkt. I wymierzono G. S. karę pieniężną w kwocie 503.387,50 zł za zajęcie pasa drogowego, a w pkt. II zobowiązano w/w do przywrócenia pasa drogowego o pow. 110 m2.

Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. orzekło w sposób następujący: "zmienia zaskarżoną decyzję w części dotyczącej wysokości kary pieniężnej wymierzonej G. S. za zajęcie pasa drogowego i orzeka o wymierzeniu G. S., prowadzącemu P. P.-H. "G." w S., karę pieniężną za zajęcie w okresie od dnia 1 czerwca 1997 r. do dnia [...] kwietnia 2000 r. 110 m2 pasa drogowego ulicy W. P. w S. – w wysokości 464.200,00 zł (słownie czterysta sześćdziesiąt cztery tysiące dwieście zł).".

Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia powołano art. 138 § 1 pkt. 2 k.p.a. Tymczasem zastosowana część tego przepisu (część pierwsza) pozwalała na orzeczenie co do istoty sprawy, ale dopiero po uchyleniu decyzji organu I instancji.

Powołany przepis stanowi wprost – że organ odwoławczy wydaje decyzję, w której

... "uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy...". Przepis jest jednoznaczny i precyzyjnie reguluje warunek rozstrzygnięcia

w postępowaniu odwoławczym poprzez orzeczenie co do istoty sprawy. Jest nim wcześniejsze uchylenie zaskarżonego aktu.

Organ odwoławczy w wyniku ponownego rozpoznania sprawy w postępowaniu odwoławczym orzeka o mocy prawnej zaskarżonego aktu administracyjnego i może to uczynić wyłącznie w jeden ze sposób wskazanych w art. 138 § 1 i § 2 k.p.a. Powołany przepis nie przewiduje formy rozstrzygnięcia poprzez "zmianę" zaskarżonej decyzji w całości lub części. Ugruntowane pozostaje orzecznictwo sądowe, iż warunkiem orzeczenia przez organ II instancji co do istoty sprawy (lub umorzenia postępowania I instancji) jest wcześniejsze uchylenie zaskarżonej decyzji (wyrok NSA z dnia 29 września 2001 r. w spr. V SA 3373/00, lex Nr 51277; wyrok z dnia 31 października 1995 r., SA/Wr 586/95, lex Nr 27031).

Warunku tego zaskarżona decyzja nie spełnia, a dodatkowo rozstrzygnięcie Samorządowego Kolegium Odwoławczego obejmuje tylko część decyzji z dnia 20 kwietnia 2000 r., nie ustosunkowując się do II pkt. tamtej decyzji i nie orzekając co do tej części rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji (odwołania nie ograniczono do części decyzji).

Wobec czytelnej regulacji art. 138 § 1 pkt. 2 k.p.a., nie nasuwającej żadnych wątpliwości interpretacyjnych – należało uznać, iż orzeczenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2004 r. zapadło z rażącym naruszeniem prawa – art. 138

§ 1 pkt. 2 k.p.a. część pierwsza.

Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste zestawienie ich ze sobą (vide wyrok NSA z dnia 4 lipca 2001 r.

w spr. I SA 275/00, lex Nr 54178; J. Borkowski – Komentarz do Kodeksu postępowania administracyjnego – 1998, str. 237).

Nie ulega wątpliwości, że treść przepisu art. 138 § 1 pkt. 2 k.p.a. jest jednoznaczna i prosta,

i że orzekając zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. naruszyło wymogi tego przepisu. Nie można nie dostrzec ogromnego wkładu pracy organu odwoławczego w ustalenia i analizę materiału dowodowego, jednak omówiony powyżej sposób rozstrzygnięcia rażąco wadliwy z punktu wymogów art. 138 § 1 pkt. 2 k.p.a. i zasady objęcia rozstrzygnięciem w postępowaniu odwoławczym całości zaskarżonego orzeczenia – dyskwalifikował decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego poddaną kontroli sądu w sprawie niniejszej.

Rażące naruszenie prawa stwierdzone przez sąd skutkowało stwierdzeniem nieważności zaskarżonej decyzji.

W sytuacji takiego sposobu rozstrzygnięcia, wojewódzki sąd administracyjny jest zwolniony z badania merytorycznych zarzutów skargi. Dopuszczalne natomiast i celowe wydaje się ustosunkowanie do tych zarzutów skargi, które zarzucały nieważność decyzji z dnia

[...] stycznia 2004 r.

Skarżący wskazał na trzy podstawy do stwierdzenia nieważności:

1. res iudicata,

2. wydanie decyzji przez organ niewłaściwy w I instancji,

3. orzeczenie w sprawie należącej do drogi cywilnej.

Wszystkie te zarzuty nie zasługują na uwzględnienie.

Zaskarżona decyzja (ani decyzja organu I instancji) nie dotyczyła sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną (art. 156 § 1 pkt. 3 k.p.a.). Tożsamość sprawy ma miejsce wówczas, gdy:

a) występują te same podmioty w sprawie,

b) dotyczy ona tego samego przedmiotu,

c) tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym tej sprawy (vide B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck Warszawa 1996, str. 722).

Powyżej przedstawione cechy winny występować łącznie, co oznacza, że brak jednego

z tych elementów przekreśla możliwość uznania nowej sprawy jako tożsamej z pierwszą

z nich.

W sprawie niniejszej nie występuje tożsamość przedmiotowa w niezmienionym stanie faktycznym, gdyż stan faktyczny obejmuje inny okres czasu, niż objęty decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2000 r. Nr [...]. Tamta decyzja dotyczyła wymierzenia kar za zajęcie pasa drogowego za okres od dnia 28 kwietnia 1997 r. do dnia 31 maja 1997 r.

Obecna zaś decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2004 r. obejmuje okres zajęcia pasa drogowego od dnia 1 czerwca 1997 r. do dnia [...] kwietnia 2000 r. Nie ulega wątpliwości, iż nie są to okresy tożsame, zatem zarzut naruszenia zakazu res iudicata nie jest zasadny.

Odnośnie zarzutu orzeczenia przez organ niewłaściwy jako organ I instancji – to

w całości należało podzielić wywody Samorządowego Kolegium Odwoławczego zawarte

w odpowiedzi na skargę oraz w piśmie z dnia 24 maja 2004 r. uzupełnione dokumentami przedłożonymi wraz z odpowiedzią i na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym. Błędne i niczym nieuzasadnione pozostaje przekonanie skarżącego co do ekspresowego charakteru drogi na odcinku objętym przedmiotem sporu. Tak, jak wyjaśniono w odpowiedzi na skargę – sporny odcinek dotyczy drogi (ulicy) w granicach administracyjnych miasta, która nie spełniała w dacie orzekania parametrów drogi ekspresowej. Nie była to droga ekspresowa. Definicja drogi, drogi ekspresowej i ulicy zawarta została w art. 4 pkt. 1, 2 i 5 ustawy o drogach publicznych z dnia 21 czerwca 1985 r. (Dz. U. Nr 71 z 2000 r., poz. 838 ze zm.) Zgodnie z treścią art. 19 ust. 5 tej ustawy –

w granicach miast na prawach powiatu zarządcą wszystkich dróg publicznych z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych był zarząd miasta, a od dnia 27 października 2002 r. prezydent miasta. Sporna droga znajduje się w granicach miasta na prawach powiatu. Jednostką organizacyjną zarządu miasta była Miejska Dyrekcja Inwestycji i Komunikacji

w S., co wynika z przedłożonego regulaminu. Jej organem był dyrektor, który uzyskał od zarządu miasta stosowne umocowania. Zgodnie z art. 268 lit. "a" k.p.a. – organ administracyjny może w formie pisemnej upoważnić pracowników kierowanej jednostki organizacyjnej do załatwiania spraw w jego imieniu w ustalonym zakresie,

a w szczególności do wydania decyzji administracyjnych, postanowień, zaświadczeń. Zatem decyzja wydana w pierwszej instancji przez Dyrektora Miejskiej Dyrekcji Inwestycji

i Komunikacji jako organu jednostki organizacyjnej działającej z upoważnienia organu administracji państwowej jest decyzją właściwego rzeczowo organu (vide wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2001 r. w spr. II SA 48/00, lex Nr 55335).

Zarzut niedopuszczalności drogi postępowania administracyjnego był już podnoszony przez skarżącego w skardze od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2000 r. (obejmującej kary za zajęcie pasa drogowego za okres do 31 maja 1997 r.). W wyroku z dnia 12 listopada 2002 r. w sprawie SA/Bk 1049/02 sąd jednoznacznie wypowiedział się za drogą administracyjną. Przedmiot obecnego postępowania dotyczy tej samej materii, ale z odniesieniem do innego okresu czasowego. Brak jest jakichkolwiek podstaw, by skład orzekający w sprawie niniejszej prezentował inne stanowisko, niż w sprawie SA/Bk 1049/02. Kary za zajęcie pasa drogowego na podstawie art. 40 ust. 4 ustawy o drogach publicznych wymierza się w postępowaniu administracyjnym. Fakt usytuowania pasa drogowego i podnoszone w skardze "wzajemne oddziaływanie gruntów" nie wpływa na zmianę charakteru danego stosunku administracyjnoprawnego. Ustalony zakres zajęcia pasa drogowego (110 m2) nie obejmuje tej części pasa, która po rozgraniczeniu znalazła się w granicach nieruchomości G. S. Stąd zarzut nieważności zaskarżonej decyzji z powodu orzeczenia w sprawie o charakterze cywilnoprawnym nie mógł się ostać.

Na skutek niniejszego wyroku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. ponownie rozpozna odwołanie G. S. od decyzji z dnia [...][ kwietnia 2000 r. wydając rozstrzygnięcie odpowiadające wymogom art. 138 § 1 i § 2 k.p.a.

Mając powyższe na uwadze, wobec stwierdzonej z urzędu podstawy z art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt. 2 ustawy – Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Dz. U. Nr 153, poz. 1270). O kosztach postępowania orzeczono zgodnie z art. 200 cyt. ustawy oraz

w zakresie wysokości wynagrodzenia pełnomocnika skarżącego (7.000,00 zł) na podstawie § 1 i § 6 pkt. 7 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1249 ze zm.).-