Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 612/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-10-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Minister Sportu
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 16 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 1764
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Maciejuk, Sędziowie WSA Ewa Kwiecińska, Maria Werpachowska (spr.), Protokolant starszy specjalista Bogumiła Kobierska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 października 2017 r. sprawy ze skargi L.P. na decyzję Ministra Sportu i Turystyki z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] Minister Sportu i Turystyki, na podstawie art. 104 k.p.a. oraz art. 16 ust. 1 w związku z art. 5 ust 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1764), dalej "u.d.i.p", po rozpatrzeniu wniosku L. P. z dnia [...] grudnia 2016 r. o udostępnienie informacji publicznej, odmówił udostępnienia informacji publicznej w zakresie treści ugody zawartej pomiędzy Skarbem Państwa - Ministrem Sportu i Turystyki, spółką Narodowe [...] sp. z o.o., [...].

W uzasadnieniu Minister wskazał, że w dniu [...] grudnia 2016 r. do Ministerstwa Sportu i Turystyki wpłynął wniosek L. P. (oznaczony datą [...] grudnia 2016 r.) o udzielenie informacji publicznej w zakresie ugody sądowej zawartej pomiędzy Skarbem Państwa – Ministrem Sportu i Turystyki oraz Narodowe [...] Sp. z o.o. a [...].

Organ ustalił, że przedmiotem wniosku jest ugoda zawarta w dniu [...] listopada 2016 r. pomiędzy Skarbem Państwa - Ministrem Sportu i Turystyki, spółką Narodowe [...] sp. z o.o. oraz [...], o której mowa w komunikacie wydanym przez Ministerstwo Sportu i Turystyki.

W dniu [...] grudnia 2016 r. spółka Narodowe [...] sp. z o.o. pismem o nr [...] poinformowała o objęciu - na podstawie art. 11 ust. 4 ustawy z 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (tekst jedn. Dz. U. z 2003 r. Nr 153, poz. 1503, ze zm.) - tajemnicą przedsiębiorstwa ugody z [...] listopada 2016 r. oraz oświadczeń stron wymienionych w ww. piśmie tej spółki. Spółka Narodowe [...] sp. z o.o. oświadczyła, że dokumenty, o których mowa powyżej, stanowią informacje organizacyjne Spółki posiadające dlań znaczenie gospodarcze, które na dodatek nie są powszechnie udostępniane oraz objęte są wolą Spółki zachowania ich jako niepoznawalnych dla osób trzecich. Spółka Narodowe [...] sp. z o.o. poinformowała również o przesłaniu pisma z takim samym zastrzeżeniem do Sądu Rejonowego dla [...] w W.

W dniu [...] grudnia 2016 r. [...], działając przez swojego pełnomocnika, poinformował o woli zachowania w poufności treści ww. ugody i dokumentów z nią związanych, wyrażając w stosunku do Skarbu Państwa oraz spółki Narodowe [...] sp. z o.o. oczekiwanie traktowania ich poufnie i nieujawniania osobom trzecim.

Organ stwierdził, że informacje, o udostępnienie których wystąpił L. P., dotyczą danych publicznych, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret trzeci u.d.i.p., zatem stanowią informację publiczną (są to informacje o sprawie publicznej) w myśl art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Podniósł, że dostęp do informacji publicznej nie ma charakteru absolutnego. Zgodnie z art. 5 ust. 2 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy.

Minister przywołując treść uzasadnienia wyroku NSA z dnia 5 lipca 2013 r. sygn. akt I OSK 511/13 wskazał, że ponieważ tajemnica przedsiębiorcy jest pojęciem szerszym od pojęcia tajemnicy przedsiębiorstwa, to należy przyjąć za Naczelnym Sądem Administracyjnym, że w odniesieniu do tajemnicy przedsiębiorcy nie jest wymagana przesłanka gospodarczej wartości informacji. Należy więc podkreślić, że w odniesieniu do tajemnicy przedsiębiorcy nie istnieje zobiektywizowany wzorzec oceny tego, czy dana informacja obiektywnie posiada walor użyteczności gospodarczej. Do uznania danej informacji za stanowiącą tajemnicę przedsiębiorcy wystarczające jest "istnienie nawet nieznacznej lub jedynie potencjalnej wartości ekonomicznej informacji, której wykorzystanie przez innego przedsiębiorcę mogłoby zaoszczędzić mu wydatków lub zwiększyć jego zyski w relacjach z innymi uczestnikami obrotu.

Mając to na uwadze oraz treść oświadczeń złożonych przez spółkę Narodowe [...] sp. z o.o. i [...] w przedmiocie objęcia tajemnicą przedsiębiorstwa treści ugody zawartej [...] listopada 2016 r. oraz dokumentów z nią związanych, w ocenie organu w przedmiotowej sprawie zachodzi okoliczność uzasadniająca odmowę udzielenia informacji publicznej w zakresie określonym we wniosku.

Organ zaznaczył przy tym, że treść informacji, o udostępnienie której wystąpił L. P., nie jest powszechnie znana. Informacje, które pojawiały się w mediach na temat treści zawartej ugody, miały charakter ogólny; nie odnosiły się do szczegółowych warunków uzgodnionych pomiędzy stronami zawierającymi ugodę.

Minister podniósł przy tym, że treść ugody odnosi się nie tylko do warunków, na jakich została zawarta, ale także do konstrukcji uzgodnionego przez strony ugody porozumienia, w ramach której ustalone zostały warunki osiągniętego porozumienia. Treść ugody stanowi także wyraz niestandardowego podejścia stron ugody to rozwiązania powstałych sporów. Okoliczności te świadczą o posiadaniu przez żądane przez wnioskodawcę informacje wartości ekonomicznej, co wynika z ich specyfiki.

We wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy wnioskodawca, powołując się na naruszenie art. 5 ust. 2 u.d.i.p., wskazał, że aby dana informacja podlegała ochronie musi zostać spełniona zarówno przesłanka formalna, jak i materialna. Przesłanka formalna jest spełniona wówczas, gdy zostanie wykazane, iż przedsiębiorca podjął działania w celu zachowania poufności tych informacji. Nie wystarczy samo przekonanie podmiotu dysponującego informacją o działalności przedsiębiorcy, że posiadane przez niego dane mają charakter poufny. Stwierdził, że o ile można zgodzić się w niniejszej sprawie, iż doszło do wypełnienia przesłanki formalnej, o tyle z całą pewnością nie można mówić o spełnieniu przesłanki materialnej. Ani bowiem żadna ze spółek, ani nawet organ nie wskazał konkretnych, posiadających wartość gospodarczą należących do niego informacji, które mają korzystać z poufności. Organ skupił się bowiem wyłącznie na kwestii nieujawnienia spornych informacji do wiadomości publicznej i na kwestii zastrzeżenia ich poufności przez strony ugody. Natomiast w wydanej decyzji nie przedstawił rzeczowych argumentów wskazujących, z jakich konkretnie powodów dane stanowiące informację publiczną winny podlegać wyłączeniu spod ujawnienia. Organ nie odniósł się w sposób wyczerpujący do problematyki elementu materialnego tajemnicy przedsiębiorcy, tj. do materii wartości ekonomicznej posiadanej przez żądane informacje, mimo że podnosił jej istnienie. Podniósł też, że uzasadnienie decyzji powinno zawierać argumentację na okoliczność spełnienia w sprawie przesłanek formalnych i materialnych. Brak, ogólność lub pozorność takiej argumentacji świadczy o wymagającym uchylenia decyzji naruszeniu formalnym art. 107 § 1 i § 3 k.p.a., jednak jej nietrafność stanowi uchybienie merytoryczne i oznacza naruszenie przez organ art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Wskazując na powyższe wniósł o uchylenie decyzji w całości i udostępnienie treści ugody sądowej zawartej [...] listopada 2016 r.

Decyzją z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] Minister Sportu i Turystyki, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy własna decyzję z dnia [...] stycznia 2016 r.

Organ ponownie wskazał, że w dniu [...] grudnia 2016 r. spółka Narodowe [...] sp. z o.o. pismem o nr [...] poinformowała o objęciu — na podstawie art. 11 ust. 4 ustawy z 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (tekst jedn. Dz. U. z 2003 r. Nr 153, poz. 1503 ze zm.), dalej: o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji — tajemnicą przedsiębiorstwa ugody z [...] listopada 2016 r. oraz oświadczeń stron wymienionych w ww. piśmie tej spółki. Spółka Narodowe [...] sp. z o.o. oświadczyła, że dokumenty, o których mowa "stanowią informacje organizacyjne Spółki posiadające dlań znaczenie gospodarcze, które na dodatek nie są powszechnie udostępniane oraz objęte są wolą Spółki zachowania ich jako niepoznawalnych dla osób trzecich". Spółka Narodowe [...] sp. z o.o. poinformowała również o przesłaniu pisma z takim samym zastrzeżeniem do Sądu Rejonowego dla [...] w W. Również [...], działając przez swojego pełnomocnika, poinformował pismem z dnia [...] grudnia 2016 r. o woli zachowania w poufności treści ww. ugody i dokumentów z nią związanych, wyrażając w stosunku do Skarbu Państwa oraz spółki Narodowe [...] sp. z o.o. oczekiwanie traktowania ich poufnie i nieujawniania osobom trzecim.

Organ wskazał, że odmowa udostępnienia żądanej w trybie dostępu do informacji publicznej treści ww. ugody sądowej - pomimo iż stanowi informację publiczną - wynika z obowiązku zastosowania w niniejszej sytuacji przepisu ograniczającego udostępnienie wnioskowanej informacji publicznej, tj. przepisu art. 5 ust. 2 u.d.i.p.

Ustawowo uregulowaną ochroną przedsiębiorcy (czy to osoby fizycznej, czy prawnej) przed nieuzasadnioną ingerencją osób trzecich jest tajemnica przedsiębiorstwa wyrażona w przepisach ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. W myśl art. 11 ust. 4 tejże ustawy "przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności".

Zarówno zaś z orzecznictwa sądów administracyjnych i doktryny wynika, iż aby dana tajemnica podlegała ochronie na podstawie przepisu art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji musi zostać spełniona zarówno przesłanka formalna, jak i materialna. Na tajemnicę przedsiębiorstwa składają się zatem takie informacje należące do tegoż podmiotu, których przekazanie, ujawnienie lub wykorzystanie albo nabycie od osoby nieuprawnionej zagraża lub narusza interes przedsiębiorcy. Na tajemnicę przedsiębiorstwa, o której stanowi art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji składają się takie informacje należące do tegoż podmiotu, których przekazanie, ujawnienie lub wykorzystanie albo nabycie od osoby nieuprawnionej zagraża lub narusza interes przedsiębiorstwa (wyrok NSA z dnia 13 kwietnia 2016 r., sygn. I OSK 2563/14 ). Ponieważ tajemnica przedsiębiorcy jest pojęciem szerszym od pojęcia tajemnicy przedsiębiorstwa, to należy przyjąć za Naczelnym Sądem Administracyjnym (wyrok z dnia 5 lipca 2013 r., sygn. I OSK 511/13), że w odniesieniu do tajemnicy przedsiębiorcy nie jest wymagana przesłanka gospodarczej wartości informacji.

Do uznania danej informacji za stanowiącą tajemnicę przedsiębiorcy wystarczające jest "istnienie nawet nieznacznej lub jedynie potencjalnej wartości ekonomicznej informacji, której wykorzystanie przez innego przedsiębiorcę mogłoby zaoszczędzić mu wydatków lub zwiększyć jego zyski w relacjach z innymi uczestnikami obrotu" (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 listopada 2012 r., sygn. II SA 1599/12).

W niniejszym przypadku, zarówno w piśmie skierowanym do Ministerstwa Sportu i Turystki (znak: [...]), jak i do Sądu Rejonowego [...] w W. [...] (znak: [...]), Narodowe [...] sp. z o.o. z siedzibą w W., powołując się na art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, oświadczyło, iż zarówno treść ugody sądowej z dnia [...] listopada 2016 r., jak i wymienione dokumenty z nią związane, objęte są tajemnicą przedsiębiorstwa z uwagi na fakt, iż "stanowią informacje organizacyjne Spółki posiadające dlań znaczenie gospodarcze, które na dodatek nie są powszechnie udostępniane oraz objęte są wolą Spółki zachowania ich jako niepoznawalnych dla osób trzecich". Wskazać przy tym należy, iż ww. strony ugody podjęły czynności mające na celu objęcie poufnością całego procesu ugodowego na etapie przystąpienia do rozmów ugodowych. Zarówno biorący udział w rozmowach ugodowych przedstawiciele Narodowego [...] sp. z o.o., jak i [...] złożyli oświadczenia o zobowiązaniu się do zachowania poufności i bezstronności. Co też istotne, w treści oświadczenia o zachowaniu poufności złożonego w dniu [...] lutego 2015 r. przez osoby reprezentujące [...] wyraźnie zaznaczono, iż zobowiązanie do zachowania poufności nie wygasa po zakończeniu rozmów ugodowych niezależnie od sposobu ich zakończenia, ponadto niniejsze zobowiązanie nie może być wypowiedziane lub w inny sposób jednostronnie rozwiązane do czasu zakończenia ostatniego z postępowali sądowych, upadłościowych lub arbitrażowych związanych z budową [...]. Ponadto, oświadczenie o zachowaniu w poufności treści ww. ugody i dokumentów z nią związanych wraził też [...]. W treści pisma z dnia [...] grudnia 2016 r., skierowanego do pozostałych stron ugody, wyraźnie zaznaczono, iż [...] "oczekuje, że dokumenty te zarówno przez Skarb Państwa, jak i Narodowe [...] sp. z o.o. będą traktowane poufnie i tym samym nie będą ujawniane osobom trzecim".

W tych okolicznościach Minister - mając na uwadze treść ww. oświadczeń złożonych przez spółkę Narodowe [...] sp. z o.o. i [...] w przedmiocie objęcia tajemnicą przedsiębiorstwa treści ugody zawartej w dniu [...] listopada 2016 r. oraz dokumentów z nią związanych, jak i podjęte przez ww. podmioty działania zmierzające do zachowania poufności - uznał, iż obie przesłanki (materialna i formalna) zostały spełnione. Organ wskazał, iż nastąpiło jednoznaczne, tak wobec pozostałych stron ugody, jak i sądu powszechnego, przed którym doszło do zawarcia ugody, wyrażenie woli objęcia treści ugody sądowej poufnością, ze wskazaniem ku temu przyczyn wpisujących się w dyspozycję przepisu art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji.

Organ zaznaczył przy tym, że nietrafne jest twierdzenie zawarte we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, iż w niniejszym przypadku nie zachodzi przesłanka materialna, gdyż w ocenie skarżącego, organ nie wykazał wartości gospodarczej wnioskowanej informacji. Tym czasem, [...] sp. z o.o. wyraźnie zaznaczyła, iż chroni swoje tajemnice organizacyjne, które mają wartość gospodarczą. Powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie organ wskazał, że do uznania danej informacji za stanowiącą tajemnicę przedsiębiorcy wystarczające jest istnienie nawet nieznacznej lub jedynie potencjalnej wartości ekonomicznej informacji, której wykorzystanie przez innego przedsiębiorcę mogłoby zaoszczędzić mu wydatków lub zwiększyć jego zyski w relacjach z innymi uczestnikami obrotu. Zwrócił również uwagę na wyrok z dnia 28 kwietnia 2016 r., sygn. akt I OSK 2706/14, w którym Naczelny Sąd Administracyjny zaznaczył, iż w drodze ustawy o dostępie do informacji publicznej niedopuszczalne jest pozyskiwanie informacji co do argumentów uzasadniających stanowisko przeciwnika procesowego.

Organ podniósł też, że mając na względzie zasady bezpieczeństwa obrotu gospodarczego, w tym uczciwą konkurencyjność, ustawodawca określił szczególne przypadki im tryb w jakim dochodzi do ograniczenia prawa dostępu do informacji publicznej. Zarządzanie mieniem publicznym, czy też występowanie w relacjach prawnych z podmiotami sfery publicznej nie może osłabiać gospodarczo, czy wręcz narażać na szkody związane z ujawnieniem informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa.

Decyzja Ministra Sportu i Turystyki z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] stała się przedmiotem skargi L. P. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżący zarzucając naruszenie:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego:

a) art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji poprzez ich błędne zastosowanie i uznanie żądanych informacji za stanowiących tajemnicą przedsiębiorstwa;

b) art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. w zw. z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. poprzez ich niezastosowanie skutkujące nieudostępnieniem informacji publicznej dotyczącej wydatkowania środków publicznych;

2) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy:

a) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie skutkujące brakiem wszechstronnej oceny okoliczności niniejszej sprawy oraz prowadzeniem postępowania w sposób mogący naruszać zaufanie uczestników postępowania do władzy publicznej.

Wskazując na powyższe wniósł o uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji Ministra Sportu i Turystyki z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] oraz zasadzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skarżący, po przedstawieniu stanu faktycznego sprawy, odnosząc się do naruszenia art. 5 ust. 2 u.d.i.p w zw. z art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji i art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. powtórzył argumentację przedstawioną we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zgodził się, że w sprawie doszło do wypełnienia przesłanki formalnej z art. 5 ust. 2 u.d.i.p., bowiem zarówno Narodowe [...] Spółka z o.o. jak i [...] wyraźnie zastrzegły, że ich wolą jest zachowanie treści ugody w poufności. Natomiast nie można mówić o spełnieniu przesłanki materialnej, gdyż żadna ze spółek ani organ nie wskazali konkretnych posiadających wartość gospodarczą należących do nich informacji, które mają korzystać z poufności. Jest to warunek konieczny do uznania istnienia tajemnicy przedsiębiorcy.

Uzasadniając naruszenie art. 7 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. skarżący stwierdził, iż wnioskowana informacja dotyczy niezwykle istotnej inwestycji publicznej [...] w W., która powiązana była z interesami wielu podmiotów pokładających istotne nadzieje w zawarciu ugody, o której udostępnienie wnosi i wskazał podmioty zainteresowane ugodą. W konkluzji stwierdził, że odmowa udzielenia informacji publicznej dotyczącej niezwykle istotnej inwestycji publicznej, a co za tym idzie interesów wielu osób, z całą pewnością nie może zostać uznana za uwzględniającą interes społeczny i słuszny interes obywateli, a także za wpływającą na pogłębienie zaufania obywateli do władzy publicznej.

Minister Sportu i Turystyki w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, powołując się na dotychczasowe ustalenia. Podniósł, że rozpoznając wniosek o udostępnienie treści ww. ugody sądowej organ dokonał zbadania przesłanek tajemnicy przedsiębiorcy w rozumieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p., w tym przesłanki materialnej oraz wskazał na poszczególne jej elementy, podnosząc w toku rozpatrywania sprawy, że treść ugody sądowej odnosi się nie tylko do warunków, na jakich została zawarta, ale także do konstrukcji uzgodnionego przez strony ugody porozumienia, w ramach której ustalone zostały warunki osiągniętego porozumienia. Ponadto, treść ugody stanowi wyraz niestandardowego podejścia stron ugody to rozwiązania powstałych sporów. Organ wyjaśnił również z jakich powodów ujawnienie tych elementów, które przekładają się na zapisy ugody sądowej, mogą doprowadzić do zaistnienia negatywnych skutków dla ww. Spółek.

Minister wskazał przy tym, że rozpoznając wniosek o udostępnienie treści ww. ugody sądowej, nie można tracić z pola widzenia faktu, iż spółka Narodowe [...] Sp. z o.o. została powołana do życia w jednym celu, tj. rozliczenia umów zawartych w ramach realizacji przedsięwzięcia [...] (budowy [...]), w sposób zapewniający ochronę i realizację interesu Skarbu Państwa, a także do prowadzenia ewentualnych procesów sądowych na rzecz Skarbu Państwa - Ministra Sportu i Turystyki lub wsparcia procesów sądowych prowadzonych przez Skarb Państwa - Ministra Sportu i Turystyki zastępowanego przez Prokuratorię Generalną Skarbu Państwa związanych z ww. inwestycją.

Wnioskowana ugoda stanowi efekt wzajemnych uzgodnień dokonanych między jej stronami, zawiera ona w swojej treści warunki porozumienia zawartego pomiędzy stronami. Pozycja negocjacyjna, której odpowiadają poszczególne warunki porozumienia niewątpliwie stanowi dobro chronione przed ingerencją osób trzecich z punktu widzenia interesu przedsiębiorcy. W tym też sensie posiadają one dla przedsiębiorcy, tak [...] sp. z o.o., jak i dla [...], wartość gospodarczą o wymiernej wysokości.

Organ zaznaczył, że bardziej szczegółowa analiza wnioskowanego przez stronę skarżącą dokumentu, a co za tym idzie bardziej szczegółowe wyjaśnienie w treści skarżonej decyzji motywów odmowy jego udostępnienia, mogłoby w istocie spowodować ujawnienie treści ww. ugody objętej poufnością ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy, co byłoby równoznaczne z naruszeniem norm przepisów powszechnie obowiązującego prawa, w tym art. 5 ust. 2 u.d.i.p.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Sąd administracyjny wykonuje wymiar sprawiedliwości, poddając kontroli decyzje wydawane przez organy administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem, badając czy właściwie zastosowano przepisy prawa materialnego i przestrzegano przepisów proceduralnych w postępowaniu administracyjnym. Sąd jest władny wzruszyć zaskarżoną decyzję tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa. Podkreślenia przy tym wymaga, że stosownie do art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej jako "P.p.s.a."). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Dokonując oceny zasadności skargi L. P. na decyzję Spółki Ministra Sportu i Turystyki w świetle powyższych kryteriów Sąd doszedł do przekonania, że nie zasługuje ona na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 61 Konstytucji RP obywatel ma prawo do uzyskania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa.

Konkretyzację powyższej zasady stanowi ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1764). Podstawowym zadaniem tej ustawy jest organizacja systemu społecznej kontroli działalności organów administracji publicznej w taki sposób, aby obywatele mieli jak najszerszy dostęp do informacji posiadanych przez administrację publiczną. Jest to realizacja konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego, jak również zasady jawności działań administracji publicznej. Stosownie do treści art. 1 ust. 1 ustawy każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie, przy czym prawo dostępu do informacji publicznej przysługuje każdemu obywatelowi (art. 2 ust. 1 u.d.i.p.). Do udostępnienia informacji publicznej obowiązane są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne (art. 4 ust. 1 ustawy).

Art. 6 ustawy wymienia kategorie informacji publicznej, które na mocy ustawy podlegają udostępnieniu, przy czym z uwagi na treść art. 1 ust. 1 ustawy nie jest to katalog zamknięty.

Informacją publiczną w rozumieniu ustawy jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Zatem jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych niezależnie, do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Ponadto – co należy szczególnie w niniejszej sprawie zaakcentować – informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej związanych z nimi bądź w jakikolwiek sposób dotyczących ich i są nimi zarówno treść dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych, jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań nawet, jeżeli nie pochodzą wprost od nich. Niezależnie od powyższego, aby konkretna informacja posiadała walor informacji publicznej, to musi się odnosić do sfery faktów.

W niniejszej sprawie jest okolicznością niesporną, że spełniony został zakres podmiotowy i przedmiotowy stosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Minister Sportu i Turystyki jest bowiem podmiotem zobowiązanym na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. jako organ władzy publicznej do udostępnienia posiadanej informacji, mającej walor informacji publicznej. Również wnioskowane przez skarżącego informacje w postaci treści ugody sądowej zawartej pomiędzy Skarbem Państwa – Ministrem Sportu i Turystyki, spółką Narodowe [...] Sp. z o.o. oraz [...]. mieszczą się w pojęciu informacji publicznej, co nie było sporne pomiędzy stronami.

Istotą sporu w niniejszej sprawie jest kwestia zasadności odmowy udostępnienia żądanej informacji publicznej z uwagi na objęcie jej tajemnicą przedsiębiorcy w rozumieniu art. 5 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zw. z art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. z 2003 r. Nr. 153, poz. 1503 ze zm.).

W myśl art. 5 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Stosownie natomiast do ust. 2 wymienionego przepisu prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa.

Zgodnie ze stanowiskiem prezentowanym w judykaturze NSA, przepisy określające tryb dostępu do informacji powinny być interpretowane w taki sposób, aby gwarantować obywatelom i innym osobom i jednostkom szerokie uprawnienia w tym zakresie, a wszelkie wyjątki winny być rozumiane wąsko (por. wyrok NSA z 21 lipca 2011 r., I OSK 678/11, publ. https://cbois.nsa.gov.pl).

Odmowa udostępnienia informacji publicznej z powołaniem się na tajemnicę przedsiębiorcy wymaga zatem po pierwsze odniesienia się do definicji legalnej tajemnicy przedsiębiorstwa, następnie zbadania treści żądanej informacji w świetle przesłanek zamieszczonych w tej definicji, a dopiero w następstwie tego wykazanie, że zaistniały wszystkie wymienione w niej przesłanki, niezbędne dla wydania decyzji o odmowie dostępu do informacji publicznej na podstawie powyższego przepisu.

Dane informacje stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, jeżeli spełnione zostały łącznie trzy przesłanki – 1) są to informacje o charakterze technicznym, technologicznym, organizacyjnym przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, 2) są to informacje poufne, tzn. nie zostały ujawnione do wiadomości publicznej, 3) przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania poufności takich informacji. Brak spełnienia choćby jednej z nich dyskwalifikuje daną informację jako tajemnicę przedsiębiorstwa (por. M. Filipek, Zaświadczenie z KRK jako tajemnica przedsiębiorstwa, Zam. Publ. 2010/9/20-23).

Tajemnicę przedsiębiorcy, o której mowa w art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej wyprowadza się z tajemnicy przedsiębiorstwa i pojęcia te w zasadzie pokrywają się zakresowo, choć tajemnica przedsiębiorcy w niektórych sytuacjach może być rozumiana szerzej.

Na tajemnicę przedsiębiorcy składają się dwa elementy: materialny (np. szczegółowy opis, stosowanych technologii, urządzeń) oraz formalny – wola utajnienia danych informacji (por. wyrok NSA z 5 kwietnia 2013 r., I OSK 193/13, publ. https://cbois.nsa.gov.pl).

Mariusz Jabłoński w opracowaniu – Udostępnienie informacji publicznej w formie wglądu do dokumentów, wyd. PRESSCOM Spółka z o. o. Wrocław 2013, str. 131 wskazał, iż: "możliwość ograniczenia prawa na podstawie tajemnicy przedsiębiorcy wchodzi w grę, gdy spełnione są przesłanki: 1) brak wcześniejszego upublicznienia określonych informacji znajdujących się w dokumentacji wniesionej przez przedsiębiorcę; 2) uprawdopodobnienie, że informacje te mają ze względu na swój charakter, sposób zastosowania itp. szczególną wartość gospodarczą, co w konsekwencji ich ujawnienia mogłoby narazić takiego przedsiębiorcę na szkodę; 3) podjęcie przez przedsiębiorcę niezbędnych działań w celu zachowania poufności takich informacji (treść dokumentacji) – powinny one nastąpić w momencie składania odpowiednich dokumentów; ich brak dyskwalifikuje możliwość ograniczenia dostępu do tego typu dokumentów ze względu na tego rodzaju przesłankę, w szczególności gdy zastrzeżenie tajemnicy mogłoby nastąpić po wcześniejszym wpłynięciu wniosku o udostępnienie informacji".

Dodać należy, iż art. 61 ust. 3 Konstytucji RP wyznacza granice dopuszczalnej ingerencji w zakres prawa do informacji publicznej wskazując, że jego ograniczenie może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach wartości takie jak: ochrona wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochrona porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. Ograniczenia dostępności informacji publicznej i kryteria ważenia kolidujących ze sobą wartości podlegają ocenie z punktu widzenia zasady proporcjonalności określonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji. Ograniczając prawną sferę wolności konstytucyjnej obywatela, przepis ustawy musi uczynić to w taki sposób, który przede wszystkim nie naruszy jej istoty i nie spowoduje zachwiana relacji konstytucyjnego dobra, które jest ograniczone. Wskazana regulacja winna być dostosowana do celu, jaki temu ograniczeniu przyświeca, który to cel musi być również kwalifikowany w kategorii wartości konstytucyjnej. Chodzi zatem o prawidłowe wyważenie proporcji, jakie muszą być zachowane, by przyjąć, że dane ograniczenie wolności nie narusza konstytucyjnej hierarchii dóbr (wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2012 r. I OSK 2022/12, publ. https://cbois.nsa.gov.pl).

Przechodząc do oceny merytorycznej sprawy należy stwierdzić, iż skarga nie podlegała uwzględnieniu, bowiem zaskarżona jak i poprzedzająca ją decyzja odpowiadają prawu. W ocenie Sądu organ wykazał, że żądana informacja publiczna stanowi tajemnicę przedsiębiorstwa, a tym samym wyłączone jest jej udostępnienie z uwagi na art. 5 ust. 2 u.d.i.p.

Sąd zapoznał się z wszystkimi dostępnymi aktami sprawy i stwierdził, że zasadnie organ przyjął, iż wnioskowane informacje maja wartość ekonomiczną (gospodarczą). W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że zagadnienie spełnienia przesłanki formalnej objęcia tajemnicą przedsiębiorstwa nie było kwestionowane. Natomiast spór dotyczył jedynie przesłanki materialnej.

Przez tajemnice przedsiębiorstwa rozumie się, zgodnie z art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji – nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne oraz inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich w poufności. W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że istnienie nawet nieznacznej lub jedynie potencjalnej wartości ekonomicznej informacji, której wykorzystanie przez innego przedsiębiorcę mogłoby zwiększyć jego zyski bądź zaoszczędzić wydatków stanowi o wartości gospodarczej.

Informacja o warunkach na jakich została zawarta ugoda sądowa, o strategii negocjacyjnej, sytuacji procesowej stron stanowi, zdaniem Sądu, informację mającą wartość gospodarczą, której ujawnienie – jak podał organ – realnie pogorszyłoby czy mogłoby pogorszyć sytuację (także procesową) stron ugody zarówno w trwających jak i mogących jeszcze powstać sporach sądowych z innymi podmiotami obrotu gospodarczego.

W ocenie Sądu organ wykazał spełnienie przesłanki materialnej na tyle na ile było to możliwe bez ujawniania tajemnicy przedsiębiorstwa. Uzasadnienie decyzji w sposób wystarczający wyjaśnia przyczyny zajętego przez organ stanowiska. Organ nie mógł bowiem objaśniać poszczególnych zapisów ugody.

Okoliczność wydatkowania przez Narodowe [...] Sp. z o.o. środków publicznych nie oznacza, że w tym przypadku nie mamy do czynienia z tajemnicą przedsiębiorstwa, czy też że przedsiębiorca nie mógł objąć tych danych tajemnicą.

Jak stwierdził Minister Sportu i Turystyki w odpowiedzi na skargę spółka Narodowe [...] Spółka z o.o. została powołana do życia w celu rozliczenia umów zawartych w ramach realizacji przedsięwzięć [...] (budowy [...]) w sposób zapewniający ochronę i realizację interesu Skarbu Państwa, a także do prowadzenia ewentualnych procesów sądowych na rzecz Skarbu Państwa - Ministra Sportu i Turystyki lub wsparcia tych procesów. Organ wykazał zatem, że informacja, której żąda strona ma wartość gospodarczą, a jej udostępnienie mogłoby pogorszyć pozycję procesową Skarbu Państwa.

Z tych względów Sad uznał zarzut naruszenia przez organ art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji za nieuprawniony.

W rozpatrywanej sprawie zarówno zaskarżona jak i poprzedzająca ją decyzja z dnia [...] stycznia 2017 r. - spełniają wymogi określone w art. 107 § 3 K.p.a. oraz art. 16 ust. 2 pkt 2 u.d.i.p.

Również zarzut naruszenia art. 7 k.p.a. i art. 8 k.p.a. nie jest zasadny. Organ dokonał pełnej oceny okoliczności tej sprawy, zaś odmienny pogląd skarżącego, co do możliwości udostępnienia żądanej informacji nie stanowi o naruszeniu zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uznając skargę za niezasadną, na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.