Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt I SA/Gd 997/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2022-12-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 252 ust. 1 pkt 1 i art. 252 ust. 6 pkt 1
journal: Dz.U. 2021 poz 305
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Gorzeń, Sędziowie Sędzia NSA Elżbieta Rischka (spr.), Sędzia NSA Joanna Zdzienicka – Wiśniewska, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Dorota Kotlarek, , po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 6 grudnia 2022 r. sprawy ze skargi A. B. Szkoły z Przedszkolem Spółki z o.o. z siedzibą w Gdańsku na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 30 czerwca 2022 r. sygn. SKO Gd/6631/21 w przedmiocie określenia wysokości dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem w 2017 roku oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną do sądu decyzją z dnia 30 czerwca 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku (dalej: "SKO" lub "organ odwoławczy"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm. – dalej: "k.p.a.") w związku z art. 252 ust. 1 pkt 1 i art. 252 ust. 6 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r. poz. 305 ze zm. – dalej: "u.f.p."), art. 90 ust. 3d ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r. poz. 1915 ze zm. – dalej: "u.s.o.") oraz art. 91 ust. 2 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r. poz. 1930 ze zm. – dalej: "u.f.z.o."), po rozpoznaniu odwołania A Spółki z o.o. z siedzibą w G. (dalej jako "Spółka" lub "Skarżąca"), będącej organem prowadzącym Niepubliczną Podstawową Szkołę [...] w G. (dalej jako "Szkoła"), od decyzji Prezydenta Miasta Gdańska (dalej jako "Prezydent" lub "organ I instancji") z dnia 26 października 2021 r. określającej wysokość dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem w 2017 roku, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Rozstrzygnięcie zapadło na tle następującego stanu faktycznego sprawy:

W toku przeprowadzonej w ww. Szkole kontroli ustalono, że z otrzymanej z budżetu Miasta dotacji w kwocie 1.889.425,15 zł została wydatkowała całość dotacji. Celem kontroli było sprawdzenie wydatkowania środków z dotacji udzielonej w okresie od 01.01.2017 r. do 31.08.2017 r. z budżetu Miasta na prowadzenie szkoły, poprzez analizę prawidłowości wykorzystania środków z dotacji zgodnie z art. 90 ust. 3d u.s.o.

W wyniku kontroli wydatków poniesionych na łączną kwotę 627.441,72 zł, zakwestionowano wydatki na kwotę 233.132,15 zł, wobec czego pismem z dnia 16 marca 2020 r. zostało skierowane do strony wezwanie do zapłaty kwoty dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem w wysokości 233.132,15 zł.

Pismem z dnia 19 czerwca 2020 r. Prezydent wszczął z urzędu postępowanie w przedmiocie określenia kwoty dotacji oświatowej podlegającej zwrotowi do budżetu Gminy za rok 2017 w części wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem.

Decyzją z dnia 22 października 2020 r. Prezydent określił wysokość dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem w 2017 roku przez Skarżącą, będącą organem prowadzącym ww. Szkołę w wysokości 146.405,27 zł wraz z odsetkami liczonymi jak dla zaległości podatkowych od dnia przekazania dotacji z budżetu Gminy do dnia zapłaty. Organ nakazał dokonanie zwrotu ww. dotacji w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji na rachunek bankowy.

W wyniku rozpoznania wniesionego odwołania, decyzją z dnia 14 stycznia 2021 r. SKO uchyliło w całości zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia w odniesieniu do wszystkich zarzutów podniesionych przez stronę. SKO wskazało, że wbrew twierdzeniom strony, to na beneficjencie dotacji ciąży obowiązek wykazania rzeczywistego celu, na jaki została przeznaczona przyznana dotacja, w tym także, że została ona spożytkowana zgodnie z przeznaczeniem.

Decyzją z dnia 26 października 2021 r. Prezydent określił wysokość dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem w 2017 r. w wysokości 137.500,01 zł wraz z odsetkami liczonymi jak dla zaległości podatkowych od dnia przekazania dotacji z budżetu Gminy do dnia zapłaty.

Z uzasadnienie decyzji wynika, że organ zakwestionował wydatki:

1) w wysokości 8.795,50 zł - wynagrodzenie T. S. zatrudnionego na podstawie umowy o pracę jako konsultanta ds. gimnastyki sportowej,

2) w wysokości 1.948,69 zł - pochodne od wypłaconego w okresie od dnia 01.01.2017 r. do 31.08.2017 r. wynagrodzenia T. S.,

3) w wysokości 6.762,00 zł - wynikający z zawartej w dniu 01.10.2016 r. umowy

o dzieło, pomiędzy Niepublicznym Zespołem Szkolno - Przedszkolnym

("Zamawiający") a M. K. ("Wykonawcą"),

4) w wysokości 119.993.82 zł - z tytułu kosztów wynajmu pomieszczeń szkoły.

W odwołaniu od powyższej decyzji, Spółka wnosząc o jej uchylenie, zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na jego wynik, t.j.: art. 7, art. 8, art. 9, art. 77, art. 80 oraz 107 § 1 i 3 k.p.a. polegające na braku zgromadzenia i przeprowadzenia dowodów w ramach prowadzonego postępowania, oraz naruszenie prawa materialnego w postaci art. 90 ust. 3d w zw. z art. 5 ust 7 u.s.o oraz art. 124 ust. 4, art. 236 ust. 4 w zw. z art. 252 ust 1 pkt 1 u.f.p. poprzez ich błędną wykładnię jak i nieprawidłowe zastosowanie w odniesieniu do poszczególnych kategorii dotacji, w sytuacji w której organ I instancji nie wyjaśnił w jaki sposób wydatki Skarżącej zostały niezgodnie z przeznaczeniem przeznaczone na wydatki inne, niż wydatki bieżące lub też inne, niż wydatki na dofinansowanie zadań w zakresie kształcenia, wychowania i opieki w tym profilaktyki społecznej określone w katalogu ustawowym, a także naruszenie art. 6 k.p.a. poprzez brak wskazania podstaw prawnych własnych poglądów o rzekomym braku możliwości składania korekty rozliczenia rocznego dotacji, oraz art. 7a i 81a k.p.a. poprzez ich niezastosowanie w przypadku pojawienia się wątpliwości co do znacznie normy prawnej jak i co do stanu faktycznego i rodzaju obowiązków pracowników, rodzaju koniecznych wydatków związanych z utrzymaniem szkoły jak i faktu złożenia korekty rozliczenia rocznego.

Decyzją z dnia 30 czerwca 2022 r. SKO utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy, przywołując na wstępie treść art. 60 pkt 1, art. 61 ust. 1 pkt 4, art. 61 ust. 3 pkt 4, art. 252 ust. 1 pkt 1, ust. 5 i ust. 6 pkt 1 u.f.p., stwierdził, że podlegające zwrotowi kwoty dotacji stanowią niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym, a ich zwrot następuje w sposób ustawowo określony, zarówno co do formy i terminu zwrotu, jak i sposobu naliczania odsetek za zwłokę.

Zdaniem SKO, dotacja na 2017 rok została przyznana stronie w 2017 r. na podstawie unormowań ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty, w brzmieniu obowiązującym w 2017 roku. Rozliczenie dotacji za 2017 rok następuje zatem na podstawie przepisów u.s.o., co wynika także z art. 97 u.f.z.o.

W opinii organu odwoławczego, niniejsza sprawa dotyczy tzw. dotacji oświatowej, której środki beneficjent zobligowany jest spożytkować na realizację zadań określonych w art. 90 ust. 3d u.s.o. Zatem każdy wydatek, który pokryty został z dotacji, winien być poddany weryfikacji pod kątem jego zgodności ze wspomnianym przepisem. Brak owej zgodności uzasadnia twierdzenie o jego wydatkowaniu niezgodnie z przeznaczeniem, a w dalszej kolejności o potrzebie jego zwrotu.

Przepis art. 90 ust. 3d u.s.o. został zmieniony przez art. 1 pkt 20 lit. e ustawy z dnia 13 czerwca 2013 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2013 r. poz. 827 z późn. zm.). Zgodnie ze zmienioną treścią przepisu obowiązującą od dnia 1 stycznia 2014 r., dotacje, o których mowa w ust. 1a-3b, są przeznaczone na dofinansowanie realizacji zadań szkoły, przedszkola, innej formy wychowania przedszkolnego lub placówki w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej.

Zdaniem SKO, ustawa o finansach publicznych nie zawiera definicji legalnej dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem. Przyjmuje się, że jest to wydatkowanie przez beneficjenta przekazanych mu środków finansowych w całości bądź w części na realizację innych zadań lub celów niż określone dla danego rodzaju dotacji w umowie dotacyjnej lub w przepisach powszechnie obowiązującego prawa. Tym samym dotacja wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, to taka, która została wydatkowana na inne cele aniżeli te, na które została udzielona bądź nie służyła pokryciu wydatków, na które miała być wykorzystana. Jeżeli okaże się, że wydatki, na pokrycie których dotacja została przeznaczona nie wystąpiły, to także i taka dotacja nosi znamiona dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem.

SKO wskazało ponadto, że nie każda strefa działalności podmiotu prowadzącego daną placówkę oświatową może być dofinansowana środkami z dotacji, gdyż celem przepisu art. 90 ust. 3d u.s.o. było bezspornie m.in. przeciwdziałanie nadużyciom polegającym na czerpaniu zysków z działalności oświatowej i oddzielenie przepływów finansowych wewnątrz placówki od gospodarki finansowej osób ją prowadzących.

Zdaniem SKO, w zaskarżonej decyzji szczegółowo i prawidłowo uzasadniono zasadność zwrotu dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem w 2017 roku w wysokości 137.500,01 zł.

Tymi wykorzystanymi niezgodnie z przeznaczeniem wydatkami były:

1. wynagrodzenie T. S. zatrudnionego na podstawie umowy o pracę jako konsultanta ds. gimnastyki sportowej, w wysokości 8.795,50 zł, będące częścią wypłaconego wynagrodzenia na łączną kwotę brutto 17.850,00 zł, od dnia 01.01.2017 r. do dnia 31.08.2017 r. oraz pochodne od tego wynagrodzenia w wysokości 1.948,69 zł.

W tym zakresie SKO stwierdziło, że wynagrodzenie dla konsultanta ds. gimnastyki sportowej oraz pochodne od tego wynagrodzenia nie mają charakteru wydatków bieżących. Analiza zakresu obowiązków wskazuje m.in. na zadania konsultanta ds. gimnastyki w zakresie nadzoru, kontroli, współdziałania, doradztwa, wydawania opinii, doszkalania nauczycieli. Zatem wskazane zadania nie są bezpośrednio związane z procesem dydaktycznym i nie pełnią funkcji w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej. W ocenie organów zadania konsultanta ds. gimnastyki sportowej wiążą się z nauczaniem tylko pośrednio, wskazują jedynie na pomocniczą rolę w procesie dydaktycznym uczniów, co nie uzasadnia jednak przeznaczenia na ten cel środków otrzymanych z dotacji, tym bardziej wobec niebudzącego wątpliwości faktu zatrudniania wykwalifikowanych nauczycieli w-f w szkole o profilu sportowym.

Odnosząc się do zarzutów strony w zakresie wykładni art. 236 u.f.p. SKO zauważyło, że przepis ten ma zastosowanie jedynie w zakresie tworzenia uchwały budżetowej jednostki samorządu terytorialnego po stronie wydatków tejże jednostki. W opinii SKO, pojęcia wydatków bieżących i inwestycyjnych, o których mowa w tym przepisie nie można w prosty sposób przełożyć na pojęcie wydatków bieżących, o których mowa w przepisie stanowiącym podstawę prawną zaskarżonej decyzji.

SKO nie zgadza się z twierdzeniem strony, iż zadania wykonywane przez T. S. był działaniami związanymi z zatrudnieniem "pedagogicznym", gdyż do jego zakresu obowiązków nie przypisano czynności pedagogicznych. Nie sposób natomiast zaprzeczyć stanowisku, iż zatrudnienie konsultanta ds. gimnastyki sportowej było uzasadnione, jednakże jego obowiązki nie były bezpośrednio, ale jedynie pośrednio związane z procesem dydaktycznym, wychowawczym.

Z tego powodu, zdaniem SKO, nie jest uzasadnione przeznaczenie środków otrzymanych z dotacji na wynagrodzenie konsultanta ds. gimnastyki sportowej. Wydatek pokrywania wynagrodzenia konsultanta ds. gimnastyki sportowej jest zbędny nie co do zasady, lecz w zakresie finansowania go środkami z dotacji. W tym kontekście, wydatek na wynagrodzenie konsultanta ds. gimnastyki sportowej narusza także wyrażoną w art. 44 ust. 3 u.f.p. zasadę dokonywania wydatków w sposób celowy i oszczędny. Rola dotacji oświatowej nie polega bowiem na subsydiowaniu wszelkiej działalności prowadzonej przez szkołę lub jednostkę prowadzącą szkoły, czy też pokrywania wszelkich ich wydatków.

W zakresie wynagrodzenia za przeprowadzenie cyklu kompleksowej diagnozy psychologiczno-pedagogicznej, w wysokości 6.762,00 zł, wynikające z umowy o dzieło zawartej w dniu 1.10.2016 r. SKO wyjaśniło, że analiza zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego prowadzi do wniosku, że wobec braku wiarygodnej i rzetelnej dokumentacji, potwierdzającej wykonanie cyklu kompleksowej diagnozy psychologiczno -pedagogicznej, niemożliwa była ocena charakteru czynności M. K. i ich związku z realizacją zadań placówki w zakresie kształcenia, wychowania i opieki.

Zdaniem SKO, wyjaśnienia złożone przez stronę i przedłożone dowody, nie są wystarczające dla rozliczenia z dotacji oświatowej przedmiotowego wydatku. Podmiot pobierający dotację jest zobowiązany precyzyjnie dokumentować wydatki ze względu na obowiązek ich rozliczenia, a dane dotyczące wykorzystania dotacji powinny wynikać z rzetelnej dokumentacji organizacyjnej, przebiegu nauczania i finansowej szkoły - bowiem organy nie mają obowiązku poszukiwania dowodów na okoliczność prawidłowości działań podmiotu prowadzącego szkołę.

SKO podziela pogląd, zgodnie z którym działania dotyczące diagnoz psychologiczno-pedagogicznych mieszą się w pojęciu "wychowania i opieki dzieci", jednakże dostrzega, że z innego powodu orzeczono zwrot tych wydatków. Strona nie przedłożyła dokumentacji potwierdzającej wykonanie cyklu kompleksowej diagnozy psychologiczno-pedagogicznej. Twierdzenie strony, iż przedmiot umowy został wykonany, co wynika ze znajdującej się w aktach sprawy ewidencji i działań w poszczególnych miesiącach objętych kontrolą nie zastępuje obowiązku przedłożenia na żądanie organu sporządzonych diagnoz psychologiczno-pedagogicznych.

W zakresie wydatków z tytułu kosztów wynajmu pomieszczeń szkoły w kwocie 119.993.82 zł SKO uznało, że zgodnie z art. 5 ust. 7 pkt 1 u.s.o. do zadań organu prowadzącego szkołę lub placówkę należy w szczególności zapewnienie warunków działania szkoły lub placówki, w tym bezpiecznych i higienicznych warunków nauki, wychowania i opieki, a zatem dbałość o zapewnienie warunków materialno-organizacyjnych. Natomiast, jak wynika między innymi ze zgromadzonych w aktach sprawy aktów notarialnych, organ prowadzący był w posiadaniu nieruchomości, która zapewniała warunki działania szkoły. Wskazano, że celem zawartych umów użytkowania nieruchomości będącej własnością Gminy, było stworzenie warunków lokalowych na działalność szkoły i przedszkola. Zatem w tych okolicznościach faktycznych negatywnie należy ocenić "odpłatny" wynajem własnych pomieszczeń na podstawie "Umowy Najmu Pomieszczeń" pomiędzy Spółką (Wynajmujący) a Niepublicznym Zespołem Szkolno-Przedszkolnym (Najemca), który nie znajduje uzasadnienia z punktu widzenia art. 90 ust. 3d u.s.o., bowiem sztucznie wygenerowany wydatek nie może zostać zakwalifikowany jako wydatek bieżący, a ponadto narusza zasady gospodarności i celowości, o których mowa w art. 44 ust. 3 u.f.p. W tym kontekście, zdaniem SKO, całkowicie chybiona jest argumentacja Strony co do odrębności Zespołu Szkół od organu prowadzącego. Nie jest prawdą, że ze statutu wynika taki rodzaj odrębności.

Zdaniem SKO, wbrew stwierdzeniom strony, zapisy statutu szkoły nie świadczą o odrębności szkoły od organu prowadzącego. SKO wskazało na funkcjonalny, organizacyjny związek, wynikający ponadto z aktów powszechnego prawa jakim jest ustawa o systemie oświaty. Bowiem szkoły i placówki tworzące system oświaty nie posiadają osobowości prawnej, co oznacza że są pozbawione możliwości samodzielnego występowania w obrocie cywilnoprawnym. Zatem nie mogą zawierać umów sprzedaży, dostawy, o dzieło czy też o roboty budowlane. Nie mają one również zdolności prawnej, a zatem nie mogą nabywać we własnym imieniu prawa własności składników majątku (nieruchomego i ruchomego) oraz w zasadzie same nie odpowiadają za zobowiązania zaciągane w związku z prowadzeniem działalności. W konsekwencji szkoły i placówki - zarówno publiczne jak i niepubliczne, są pozbawione zdolności sądowej w postępowaniu cywilnym, z wyjątkiem postępowania odrębnego w sprawach z zakresu prawa pracy, w którym zdolność sądowa może przysługiwać im jako pracodawcom z mocy przepisu szczególnego.

W ocenie SKO próba dowiedzenia przez stronę odrębności szkoły reprezentowanej przez dyrektora od organu prowadzącego, w celu wykazania zasadności transakcji oraz niezależności stron umowy najmu pomieszczeń szkoły jest całkowicie bezzasadna. Powyższe wskazuje, że organ prowadzący de facto zawarł umowę sam ze sobą z uwagi na brak osobowości prawnej Niepublicznego Zespołu Szkolno-Przedszkolnego, zatem trudno mówić o zawarciu umowy i poniesieniu wydatków z tym związanych.

W związku z przedłożonymi do odwołania dokumentami źródłowymi organ wezwał stronę o wykazanie prawnego i faktycznego związku między umową najmu pomieszczeń a poniesionymi wydatkami. Strona wskazała, że poniosła wyższe wydatki niż wynikające z rocznego rozliczenia dotacji (147.279,92 zł) i w związku z tym nie jest wiadomo, które wydatki związane z przedłożonymi fakturami, stanowią wydatki "rzeczywiste", a ujęte ryczałtowo w rocznym rozliczeniu przez stronę. Na przedłożonych przez stronę dokumentach źródłowych nie ma informacji, że wydatek został sfinansowany ze środków dotacji otrzymanej z budżetu Gminy.

Ponadto jako, że Strona w treści odwołania wskazała, że bezsporne jest, że w ramach powyższej kategorii wydatków mieści się koszt zapewnienia samej bazy lokalowej do prowadzenia działalności szkoły, zatem wezwano Stronę do wskazania, jakie były koszty zapewnienia samej bazy lokalowej i wskazanie dowodów źródłowych, które potwierdzą wysokość tych kosztów. W wyniku analizy złożonych wyjaśnień SKO stwierdziło, że strona nie wskazała jaki jest koszt zapewnienia samej bazy lokalowej. W ocenie SKO, także ta okoliczność czyni zasadnym wydania obowiązku zwrotu dotacji w zakresie wynajmu pomieszczeń. Prowadzenie rachunkowości w sposób uniemożliwiający ustalenie rzeczywistej wartości najmu pomieszczeń uniemożliwia rozliczenie dotacji.

W zakresie prawa strony do złożenia korekty rocznego rozliczenia dotacji, SKO stwierdziło, że stronie takie prawo nie przysługuje, bowiem z art. 90 ust. 4 u.s.o., nie wynika możliwość korekty rozliczenia wykorzystania dotacji. Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji, o których mowa w art. 90 ust. 1a i 2a - 3b, oraz tryb i zakres kontroli prawidłowości ich wykorzystywania, uwzględniając w szczególności podstawą obliczania dotacji, zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania, oraz termin i sposób rozliczenia dotacji. Tak więc przepis powyższy jest przepisem upoważniającym organ stanowiący właściwej jednostki samorządu terytorialnego, (delegacją), do wydania aktu prawa miejscowego i ustalenia w drodze uchwały, ogólnych zasad związanych z procesem przyznawania dotacji oświatowych oraz trybem weryfikacji prawidłowości wykorzystania przyznanych środków. W żaden sposób nie można natomiast z tego przepisu wywieść, iż rozliczenie wykorzystania dotacji może podlegać korekcie.

Oceniając przedłożone faktury i rachunki SKO wskazało, że zostały one wystawione na Spółkę i nie wynika z nich, że dotyczyły kontrolowanej placówki. Na kserokopiach faktur nie ma opisu, że wydatki zostały sfinansowane z dotacji, pomimo takiego obowiązku wynikającego z uchwały Rady Miasta z dnia 29.10.2009 r.

Z uwagi na powyższe SKO stwierdziło, że wydatki wykazane na dołączonych fakturach nie dokumentują wykorzystania dotacji zgodnie z przeznaczeniem.

W opinii SKO, w rocznym rozliczeniu dotacji powinny zostać wykazane rzeczywiście poniesione wydatki. Niewłaściwe jest wykazanie w rocznym rozliczeniu dotacji jako wydatku ryczałtowej opłaty za najem, a następnie, w wyniku podjętej kontroli i wszczętego postępowania administracyjnego, powoływanie się jednak na inne wydatki w ramach tegoż najmu, wcześniej w rozliczeniu nie wykazane. Całkowicie niezrozumiałe jest stanowisko Strony, która oczekuje poszukiwania "rzeczywistych" wydatków przez organ w toku postępowania administracyjnego. Tym bardziej, że Strona dwukrotnie wzywana o wykazanie związku prawnego i faktycznego przedłożonych wydatków z umową najmu, nie uczyniła zadość wezwaniu organu.

Niemniej (z punku widzenia związku faktycznego z umową najmu) SKO wskazało, że niektóre przedłożone wydatki mają charakter związany z bieżącą eksploatacją nieruchomości (np. wydatki na energię elektryczną), to dla przykładu wydatki związane z opieką, wychowaniem czy kształceniem ewidentnie nie wykazują żadnego związku z umową najmu choć są zgodne co do zasady z katalogiem wydatków ustawy o systemie oświaty, na co wskazywał w toku niniejszego postępowania pełnomocnik Strony. Jednak z uwagi na wykazane wyżej nieprawidłowości nie jest możliwe uznanie tych wydatków.

W opinii SKO, w niniejszej sprawie nie pojawiły się wątpliwości co do znaczenia norm prawnych mających zastosowania w sprawie zwrotu dotacji oświatowej, a więc nie doszło do naruszenia przepisów art. 7a i art. 81a k.p.a. Ponadto nie doszło do naruszenia art. 6 k.p.a. bowiem organ I instancji nie powoływał żadnych procedur z Ordynacji podatkowej.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku Skarżąca wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji a także o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania.

Zaskarżonej decyzji Skarżąca zarzuciła:

I. naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7, art. 7a, art. 8, art. 9 oraz art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a. w zakresie uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji, w związku z art. 90 ust 3d pkt 1 a i b, oraz art. 5 ust 7 u.s.o. w wersji obowiązującej od 1.01 do 31.08.2017 poprzez braku dokonania prawidłowej wykładni obu tych przepisów, w tym art. 90 ust 3d, który lege non distinguente nie wprowadza wymogu dalszego dzielenia własnych czynności pracowników na stricte pedagogiczne i czynności pozostałe, brak analizy pojęć "każdy wydatek", "sfinansowanie wydatków" organu prowadzącego, "wychowanie", "opieka", brak poczynienia ustaleń, które ewentualnie zadania organu prowadzącego mogą być finansowane z dotacji, a które nie i jakie cechy owych obowiązków świadczą o kwalifikowalności wydatku i ewentualnego zastosowania efektów owej wykładni do oceny czynności pracowników jak i wydatków poczynionych przez organ prowadzący dot. utrzymania budynku;

w konsekwencji powyższego

II. naruszenie art. 90 ust 3d u.s.o. poprzez błędną ocenę wydatku na wynagrodzenie konsultanta ds. gimnastyki sportowej zatrudnionego w szkole o statusie szkoły mistrzostwa sportowego oraz wydatku na wynagrodzenia umowy o dzieło;

III. naruszenie art. 6 k.p.a. poprzez niezasadne orzeczenie o zwrocie części dotacji przekazanej przez zespół szkolno - przedszkolny na rzecz Spółki w ramach przelewu wewnętrznego jako przykład dotacji wykorzystanej "niezgodnie z przeznaczeniem" w sytuacji gdy przy takim stanowisku organu mogły one co najwyżej stanowić przykład dotacji "niewykorzystanej" (która pozostała na rachunkach bankowych skarżącej), zaś organy administracji nie wszczynały ani nie prowadziły postępowania administracyjnego ws. dotacji niewykorzystanej a postępowanie w tej części jest nieważne;

IV. naruszenie art. 6 k.p.a. w związku z art. 7 Konstytucji RP poprzez brak wskazania podstaw prawnych własnych poglądów o rzekomym braku możliwości składania korekty rozliczenia rocznego dotacji rozstrzyganej w ramach przepisów k.p.a., zaś stanowisko o możliwości składania korekty prezentuje zarówno najnowsze orzecznictwo NSA I GSK 2583/18 czy też WSA (I SA/Bd 163/21, III SA/Wr 651/16) ale też piśmiennictwo (A. Pieszko. Przedszkole może dokonać korekty rozliczenia dotacji);

V. naruszenie prawa materialnego w postaci art. 90 ust 3d w zw. z art. 5 ust 7 u.s.o w wersji obowiązującej w okresie styczeń - sierpień 2017 roku jak i art. 252 ust 1 pkt 1 u.f.p. poprzez ich błędną wykładnie jak i nieprawidłowe zastosowanie w odniesieniu do poszczególnych kategorii dotacji, w sytuacji w której organ I instancji nie wyjaśnił w sposób należyty w jaki sposób:

a) wydatki skarżącego zostały niezgodnie z przeznaczeniem przeznaczone na wydatki

inne, niż wydatki bieżące,

b) lub też inne, niż wydatki na dofinansowanie zadań w zakresie kształcenia, wychowania i opieki w tym profilaktyki społecznej określone w katalogu ustawowym;

w konsekwencji:

VI. naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na jego wynik, a mianowicie art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a. jak również art. 8, art. 9 oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a. polegające na braku przeprowadzenia wszystkich dowodów w ramach postępowania administracyjnego, w tym dowodów z urzędu, pozwalających orzec o wykorzystaniu dotacji niezgodnie z przeznaczeniem akurat na kwotę 137.500,01 zł w tym w szczególności potwierdzających tezę organu, iż kwoty te zostały przeznaczone na wydatki inne, niż wydatki z zakresu wychowania, nauczania i opieki lub wydatki inne, niż wydatki bieżące, oraz brak odnotowania ww. okoliczności faktycznych w uzasadnieniu decyzji, a nadto brak dokonanie oceny i analizy szeregu wydatków organu, składających się na dalsze wydatki pokryte z kwoty 119.993,82 zł;

VII. naruszenie prawa materialnego w postaci art. 236 oraz art. 124 ust 4 u.f.p. poprzez błędną wykładnię pojęcia wydatki bieżące i zakwestionowanie wynagrodzenia pracownika szkoły jako wydatku bieżącego;

VIII. naruszenie art. 7a i art. 81a k.p.a. poprzez ich niezastosowanie w przypadku pojawienia się wątpliwości co do znacznie normy prawnej jak i co do stanu faktycznego i rodzaju obowiązków pracowników, rodzaju koniecznych wydatków związanych z utrzymaniem szkoły jak i faktu złożenia korekty rozliczenia rocznego.

Uzasadnienie skargi stanowi rozwinięcie sformułowanych zarzutów i w swojej istocie jest powtórzeniem argumentacji zawartej w odwołaniu od decyzji organu I instancji.

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona do Sądu decyzja, wbrew podniesionym zarzutom odpowiada prawu.

Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem.

Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm. – dalej jako "p.p.s.a.") stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne.

W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c p.p.s.a.).

Z przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika z kolei, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Wykładnia powołanego wyżej przepisu wskazuje, że Sąd ma prawo ale i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony.

Badając rozpoznawaną sprawę w tak zakreślonej kognicji, Sąd nie dopatrzył się naruszeń prawa, które skutkowały koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji.

Spór w niniejszej sprawie dotyczył oceny prawidłowości wykorzystania przez organ prowadzący przyznanej mu dotacji na 2017 rok. Zdaniem organów część tej dotacji została wydatkowana niezgodnie z jej przeznaczeniem. Zdaniem natomiast strony skarżącej dotacja została wydatkowana zgodnie z obowiązującymi przepisami.

Odpowiedzieć zatem należy na pytanie, czy w świetle zgromadzonego w toku postępowania administracyjnego materiału dowodowego Skarżąca jako organ prowadzący ww. szkołę wydatkowała otrzymane w 2017 r. środki z dotacji oświatowej zgodnie ze wskazaniami art. 90 ust. 3d u.s.o., tj. czy spożytkowane zostały one w całości na realizację zadań z zakresu kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej.

Przed przystąpieniem do dalszych rozważań przytoczyć należy uregulowania znajdujące zastosowanie w rozpoznawanej sprawie.

Zgodnie z art. 252 ust. 1 pkt 1 u.f.p. dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, podlegają zwrotowi do budżetu wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności, o których mowa w pkt 1 lub pkt 2.

Brak jest przy tym definicji legalnej "dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem". W doktrynie przyjmuje się, że jest to wydatkowanie przez beneficjenta przekazanych mu środków finansowych w całości bądź w części na realizację innych zadań lub celów niż określone dla danego rodzaju dotacji w umowie dotacyjnej lub w przepisach powszechnie obowiązującego prawa (zob. Stawiński Michał. Art. 252. w: Ustawa o finansach publicznych. Komentarz. Wolters Kluwer Polska, 2019). Tym samym dotacja wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, to taka, która została wydatkowana na inne cele aniżeli te, na które została udzielona bądź nie służyła pokryciu wydatków, na które miała być wykorzystana. Jeżeli okaże się, że wydatki, na pokrycie których dotacja została przeznaczona nie wystąpiły, to także i taka dotacja nosi znamiona dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem (zob. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 21 czerwca 2018 r., sygn. akt I SA/Sz 235/18, Lex nr 2521406).

Stosownie zaś do art. 252 ust. 5 i ust. 6 pkt 1 u.f.p. zwrotowi do budżetu jednostki samorządu terytorialnego podlega ta część dotacji, która została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem. Odsetki od dotacji podlegających zwrotowi do budżetu jednostki samorządu terytorialnego naliczane są począwszy od dnia przekazania z budżetu jednostki samorządu terytorialnego dotacji wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem.

Sprawa niniejsza dotyczy tzw. dotacji oświatowej, której środki beneficjent zobligowany jest spożytkować na realizację zadań określonych w art. 90 ust. 3d u.s.o. Zatem każdy wydatek, który pokryty został z dotacji, winien być poddany weryfikacji pod kątem jego zgodności ze wspomnianym przepisem. Brak owej zgodności uzasadnia twierdzenie o jego wydatkowaniu niezgodnie z przeznaczeniem, a w dalszej kolejności o potrzebie jego zwrotu.

Przepis art. 90 ust. 3d u.s.o. podlegał zmianom. Z dniem 31 marca 2015 r. omawiany przepis otrzymał brzmienie: Dotacje (...) są przeznaczone na dofinansowanie realizacji zadań szkoły, przedszkola, innej formy wychowania przedszkolnego lub placówki w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej. Dotacje mogą być wykorzystane wyłącznie na:

1) pokrycie wydatków bieżących szkół, przedszkoli, innych form wychowania przedszkolnego i placówek, obejmujących każdy wydatek poniesiony na cele działalności szkoły, przedszkola, innej formy wychowania przedszkolnego lub placówki, w tym na:

a) wynagrodzenie osoby fizycznej prowadzącej szkołę, przedszkole, inną formę wychowania przedszkolnego lub placówkę, jeżeli odpowiednio pełni funkcję dyrektora szkoły, przedszkola lub placówki albo prowadzi zajęcia w innej formie wychowania przedszkolnego,

b) sfinansowanie wydatków związanych z realizacją zadań organu prowadzącego, o których mowa w art. 5 ust. 7,

- z wyjątkiem wydatków na inwestycje i zakupy inwestycyjne, zakup i objęcie akcji i udziałów lub wniesienie wkładów do spółek prawa handlowego;

2) zakup środków trwałych oraz wartości niematerialnych i prawnych, obejmujących:

a) książki i inne zbiory biblioteczne,

b) środki dydaktyczne służące procesowi dydaktyczno-wychowawczemu realizowanemu w szkołach, przedszkolach i placówkach,

c) sprzęt rekreacyjny i sportowy,

d) meble,

e) pozostałe środki trwałe oraz wartości niematerialne i prawne o wartości nieprzekraczającej wielkości ustalonej w przepisach o podatku dochodowym od osób prawnych, dla których odpisy amortyzacyjne są uznawane za koszt uzyskania przychodu w 100% ich wartości, w momencie oddania do używania.

Stosownie zaś do art. 5 ust. 7 u.s.o., organ prowadzący szkołę lub placówkę odpowiada za jej działalność. Do zadań organu prowadzącego szkołę lub placówkę należy w szczególności: 1) zapewnienie warunków działania szkoły lub placówki, w tym bezpiecznych i higienicznych warunków nauki, wychowania i opieki; zapewnienie warunków umożliwiających stosowanie specjalnej organizacji nauki i metod pracy dla dzieci i młodzieży objętych kształceniem specjalnym; 2) wykonywanie remontów obiektów szkolnych oraz zadań inwestycyjnych w tym zakresie; 3) zapewnienie obsługi administracyjnej, w tym prawnej, obsługi finansowej, w tym w zakresie wykonywania czynności, o których mowa w art. 4 ust. 3 pkt 2-6 ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz.U. z 2016 r. poz. 1047), i obsługi organizacyjnej szkoły lub placówki; 4) wyposażenie szkoły lub placówki w pomoce dydaktyczne i sprzęt niezbędny do pełnej realizacji programów nauczania, programów wychowawczych, przeprowadzania egzaminów oraz wykonywania innych zadań statutowych; 5) wykonywanie czynności w sprawach z zakresu prawa pracy w stosunku do dyrektora szkoły lub placówki.

Dotacje przeznaczane na realizację zadań szkoły (przedszkola) ograniczone są do zakresu ich celowości oraz do bieżących wydatków szkoły (przedszkola). Są one zatem przeznaczone na dofinansowanie realizacji zadań szkoły w zakresie kształcenia, wychowania i opieki przy czym mogą być wyłącznie wydatkowane na pokrycie bieżących wydatków szkoły (przedszkola). Rola dotacji oświatowej nie polega na subsydiowaniu wszelkiej działalności prowadzonej przez szkołę (przedszkole) bądź jednostkę prowadzącą szkoły (przedszkola), czy też pokrywaniu wszelkich jej wydatków (por. m.in. wyrok NSA z dnia 25 września 2015 r., sygn. akt II GSK 1769/14, z dnia 8 maja 2014 r. sygn. akt II GSK 229/13, z dnia 19 marca 2014 r. II GSK 1858/12, z dnia 26 sierpnia 2014 r., sygn. akt II GSK 1002/13, a także: Mateusz Pilich Komentarz do art. 80 i 90 ustawy o systemie oświaty, ABC Warszawa 2012).

W przedstawionym kontekście, dokonując interpretacji pojęcia "wykorzystania dotacji niezgodnie z przeznaczeniem", uznać należy, że polega ono w szczególności na zapłacie ze środków pochodzących z dotacji za inne zadania niż te, na które dotacja została udzielona. Dotacja oświatowa może zostać wykorzystana wyłącznie na te wydatki bieżące danej szkoły (przedszkola) lub placówki, które realizować będą zadania w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej. Wobec tego, zapłata ze środków pochodzących z dotacji za inne zadania niż te, na które dotacja została udzielona, czyli na realizację innych celów niż cele wskazane w przepisach ustawy o systemie oświaty - niezwiązanych z procesem kształcenia, wychowania i opieki, profilaktyką społeczną, oraz zarazem nie stanowiących wydatków bieżących szkoły lub placówki - winna być kwalifikowana jako wydatkowanie tej części dotacji niezgodnie z przeznaczeniem.

Podkreślenia wymaga, że sądy administracyjne wielokrotnie wypowiadały się o statusie prawnym środków wypłaconych jako dotacje, czy to z budżetu państwa, czy budżetu jednostki samorządu terytorialnego, a wypracowane stanowisko jest ugruntowane w orzecznictwie. Dla przykładu należy wskazać, że w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 września 2003 r. sygn. akt III SA 2916/01, publ. j.w. zasadnie wskazano, iż środki przyznane w ramach dotacji mają "znaczony" charakter i podmiot je otrzymujący nie ma swobody w ich wykorzystaniu, chyba że pozwalają mu na to przepisy szczególne.

Zgodnie z definicją zawartą w art. 126 u.f.p. dotacje są to podlegające szczególnym zasadom rozliczania środki z budżetu państwa, budżetu jednostek samorządu terytorialnego oraz z państwowych funduszy celowych przeznaczone na podstawie niniejszej ustawy, odrębnych ustaw lub umów międzynarodowych, na finansowanie lub dofinansowanie realizacji zadań publicznych.

W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest zatem pogląd, że środki finansowe przekazywane w ramach dotacji ze środków publicznych mogą być wykorzystane wyłącznie na określony cel. Przykładowo, w wyroku z 8 czerwca 2017 r. sygn. akt II GSK 2722/15, publ. j.w. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że skoro dotacje pochodzą ze środków publicznych, to sposób ich wykorzystania jest pod szczególną kontrolą. Dotujący jest zobowiązany do kontrolowania wydatkowania dotacji, a dotowany - do przeznaczania otrzymanych dotacji tylko na zadania określone w umowie o dotację w terminie w niej określonym i w sposób tam opisany. Dlatego środki pochodzące z dotacji przekazane na konto beneficjenta nie uzyskują przymiotu wartości prywatnej, co stwarzałoby możliwość swobodnego nimi dysponowania. Beneficjent nie włada dotacją jak właściciel, bez ograniczeń - lecz przeciwnie - może ją wykorzystać jedynie w sposób ściśle określony w ustawie.

W rozpatrywanej sprawie cele, na które przeznaczona była otrzymana przez Skarżącą dotacja, określa ustawa o systemie oświaty. Z tego względu art. 44 ust. 3 u.f.p. znajduje zastosowanie w sprawie co oznacza, że Skarżąca obowiązana była wydatkować dotację w sposób wskazany w tym przepisie, tj. 1) w sposób celowy i oszczędny, z zachowaniem zasad: a) uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów; b) optymalnego doboru metod i środków służących osiągnięciu założonych celów; 2) w sposób umożliwiający terminową realizację zadań; 3) w wysokości i terminach wynikających z wcześniej zaciągniętych zobowiązań.

Zgodnie z zasadą ogólną praworządności (art. 6 k.p.a.), mającą walor zasady konstytucyjnej (art. 7 Konstytucji RP), organy administracji mają obowiązek działać na podstawie i w granicach prawa. Co do zasady to na organie, zgodnie z przepisami procedury administracyjnej, ciąży obowiązek zgromadzenia jak najpełniejszego i wyczerpującego materiału dowodowego oraz dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 7 i art. 77 k.p.a.). Zasady te nie oznaczają jednak, że organ ma bezwzględny obowiązek poszukiwania hipotetycznie istniejących dowodów w celu obalenia ustaleń dokonanych na podstawie już zgromadzonego materiału dowodowego.

Nie ulega bowiem wątpliwości, iż strona dysponując dowodami lub wiedzą niedostępną organowi, do których sama ma nieograniczony lub nieutrudniony dostęp powinna wykazać się inicjatywą w tym zakresie w szczególności gdy z takich dowodów lub wiedzy wywodzi bądź chce wywodzić korzystne dla siebie skutki. W myśl art. 75 k.p.a., dowodami w postępowaniu administracyjnym może być wszystko co może przyczynić się do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem.

W tym kontekście organy orzekające w niniejszej sprawie zasadnie zakwestionowały wysokość wskazanych w decyzji wydatków, a powyższe stanowisko, w ocenie Sądu, zasługiwało na pełną aprobatę.

Zdaniem Sądu, w zaskarżonej decyzji SKO szczegółowo i prawidłowo uzasadniło zasadność zwrotu dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem w 2017 roku w wysokości 137.500,01 zł.

W zakresie wypłaconego wynagrodzenia konsultanta ds. gimnastyki sportowej SKO zasadnie stwierdziło, że wynagrodzenie to oraz pochodne od niego nie mają charakteru wydatków bieżących. Analiza zakresu obowiązków ww. konsultanta wskazuje m.in. na zadania w zakresie nadzoru, kontroli, współdziałania, doradztwa, wydawania opinii, doszkalania nauczycieli. Zatem wskazane zadania nie są bezpośrednio związane z procesem dydaktycznym i nie pełnią funkcji w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej. Zadania konsultanta wiążą się z nauczaniem tylko pośrednio, wskazują jedynie na pomocniczą rolę w procesie dydaktycznym uczniów, co nie uzasadnia jednak przeznaczenia na ten cel środków otrzymanych z dotacji, tym bardziej wobec niebudzącego wątpliwości faktu zatrudniania wykwalifikowanych nauczycieli w-f w szkole o profilu sportowym. Do zakresu obowiązków konsultanta nie przypisano czynności pedagogicznych, zatem nie jest uzasadnione przeznaczenie środków otrzymanych z dotacji na wynagrodzenie konsultanta ds. gimnastyki sportowej, o czym zasadnie orzekły organy. Wydatek na wynagrodzenie ww. konsultanta narusza także wyrażoną w art. 44 ust. 3 u.f.p. zasadę dokonywania wydatków w sposób celowy i oszczędny. Rola dotacji oświatowej nie polega bowiem na subsydiowaniu wszelkiej działalności prowadzonej przez szkołę lub jednostkę prowadzącą szkoły, czy też pokrywania wszelkich ich wydatków.

W zakresie wynagrodzenia za przeprowadzenie cyklu kompleksowej diagnozy psychologiczno-pedagogicznej, w wysokości 6.762,00 zł, SKO prawidłowo wyjaśniło, że analiza zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego prowadzi do wniosku, że wobec braku wiarygodnej i rzetelnej dokumentacji potwierdzającej wykonanie cyklu kompleksowej diagnozy psychologiczno-pedagogicznej, niemożliwa była ocena charakteru czynności M. K. i ich związku z realizacją zadań placówki w zakresie kształcenia, wychowania i opieki. W ocenie Sądu, wyjaśnienia strony i przedłożone dowody, nie są wystarczające dla rozliczenia z dotacji oświatowej przedmiotowego wydatku, bowiem Strona nie przedłożyła dokumentacji potwierdzającej wykonanie cyklu kompleksowej diagnozy psychologiczno-pedagogicznej. Twierdzenie strony, iż przedmiot umowy został wykonany, co wynika ze znajdującej się w aktach sprawy ewidencji i działań w poszczególnych miesiącach objętych kontrolą, nie zastępuje obowiązku przedłożenia na żądanie organu sporządzonych diagnoz psychologiczno-pedagogicznych, co słusznie podkreśliły orzekające w sprawie organy.

W opinii Sądu, w zakresie wydatków z tytułu kosztów wynajmu pomieszczeń szkoły w kwocie 119.993.82 zł SKO zasadnie negatywnie oceniło "odpłatny" wynajem własnych pomieszczeń na podstawie "Umowy Najmu Pomieszczeń" pomiędzy Spółką (Wynajmujący) a Niepublicznym Zespołem Szkolno-Przedszkolnym (Najemca), bowiem sztucznie wygenerowany wydatek nie może zostać zakwalifikowany jako wydatek bieżący, a ponadto narusza zasady gospodarności i celowości, o których mowa w art. 44 ust. 3 u.f.p. Zdaniem Sądu, całkowicie chybiona jest argumentacja Strony co do odrębności Zespołu Szkół od organu prowadzącego. Wbrew stwierdzeniom strony, zapisy statutu szkoły nie świadczą o odrębności szkoły od organu prowadzącego. SKO wskazało na funkcjonalny, organizacyjny związek, wynikający ponadto z aktów powszechnego prawa, jakim jest ustawa o systemie oświaty.

W ocenie Sądu SKO prawidłowo stwierdziło, że organ prowadzący de facto zawarł umowę sam ze sobą z uwagi na brak osobowości prawnej Niepublicznego Zespołu Szkolno-Przedszkolnego, zatem trudno mówić o zawarciu umowy i poniesieniu wydatków z tym związanych.

Ze gromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że organ wezwał stronę o wykazanie prawnego i faktycznego związku między umową najmu pomieszczeń a poniesionymi wydatkami. Strona wskazała, że poniosła wyższe wydatki niż wynikające z rocznego rozliczenia dotacji i w związku z tym nie jest wiadomo, które wydatki związane z przedłożonymi fakturami, stanowią wydatki "rzeczywiste", a ujęte ryczałtowo w rocznym rozliczeniu przez stronę. Zasadnie organ zwrócił uwagę i na tę okoliczność, że na przedłożonych przez stronę dokumentach źródłowych nie ma informacji, że wydatek został sfinansowany ze środków dotacji otrzymanej z budżetu Gminy, pomimo takiego obowiązku wynikającego z uchwały Rady Miasta z dnia 29.10.2009 r. Ponadto oceniając przedłożone faktury i rachunki SKO prawidłowo wskazało, że zostały one wystawione na Spółkę i nie wynika z nich, że dotyczyły kontrolowanej placówki oświatowej.

Dodatkowo SKO zasadnie również stwierdziło, że strona nie wskazała jaki jest koszt zapewnienia samej bazy lokalowej. Tymczasem prowadzenie rachunkowości w sposób uniemożliwiający ustalenie rzeczywistej wartości najmu pomieszczeń uniemożliwia rozliczenie dotacji. Wszelkie wydatki, które mają być sfinansowane z dotacji powinny być przez ten podmiot tak określone i udokumentowane, by organy dotacyjne mogły dokonać kontroli prawidłowości wydatkowania przyznanej na ten cel dotacji, w ramach kompetencji kontrolnych. Dane niezbędne do oceny prawidłowości wykorzystania dotacji powinny wynikać z dokumentacji: organizacyjnej, finansowej i przebiegu nauczania w związku z przekazaną dotacją, co wynika z art. 90 ust. 3f u.s.o. (w brzmieniu obowiązującym w 2017 r.). Organ dotujący ma prawo wglądu w każdy rodzaj tej dokumentacji zarówno podczas kontroli, jak i prowadzonego postępowania administracyjnego. Jeśli z takiej dokumentacji dane te nie wynikają, to już wówczas uprawnione może być stanowisko, że dotacja nie została prawidłowo wykorzystana. Już wówczas organy mają podstawę do orzeczenia obowiązku zwrotu dotacji.

Zdaniem Sądu, dotacje przeznaczane na realizację zadań szkoły ograniczone są do zakresu ich celowości oraz do bieżących wydatków. Są one zatem przeznaczone na dofinansowanie realizacji zadań szkoły w zakresie kształcenia, wychowania i opieki przy czym mogą być wyłącznie wydatkowane na pokrycie bieżących wydatków szkoły. Rola dotacji oświatowej nie polega na subsydiowaniu wszelkiej działalności prowadzonej przez szkołę bądź jednostkę prowadzącą szkoły, czy też pokrywaniu wszelkich jej wydatków. Nie można z dotacji ponosić wydatków pośrednio związanych z działalnością dydaktyczną, wychowawczą i opiekuńczą, ani tym bardziej twierdzić, że wystarczy dotację przeznaczyć na bieżącą działalność szkoły bez wskazania konkretnego celu. Oprócz badania wydatków pod kątem zgodności z katalogiem wydatków, o których mowa w art. 90 ust. 3d u.s.o. istotna jest ocena, czy wydatki zostały poniesione zgodnie z przepisami ustawy o finansach publicznych.

W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie nie pojawiły się wątpliwości co do znaczenia norm prawnych mających zastosowania w sprawie zwrotu dotacji oświatowej, a więc nie doszło do naruszenia przepisów art. 7a i art. 81a k.p.a. Ponadto nie doszło do naruszenia art. 6 k.p.a. bowiem organy nie powoływały żadnych procedur z Ordynacji podatkowej.

Odnośnie zaś argumentacji strony dotyczącej możliwości złożenia korekty rozliczenia dotacji Sąd stanął na stanowisku, że nawet gdyby przyjąć, że (jak tego oczekuje Skarżąca) samo złożenie takiej korekty jest możliwe, to przyjąć należy, że po wszczęciu procedury mającej na celu zwrot kwoty dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem, korekta po takim czasie z nowymi danymi w zakresie kwot wykorzystania dotacji czyni ją niewiarygodną i bezskuteczną. Skoro w toku postępowania organ dostrzegł i wykazał nieprawidłowości w zakresie wykorzystania dotacji niezgodnie z przeznaczeniem, winien orzec o obowiązku zwrotu niesłusznie wykorzystanej dotacji we wskazanej kwocie.

Podsumowując Sąd stwierdza, ze warunki przyznania dotacji powinny bowiem zostać odczytane w kontekście zasad, na których oparty jest system funkcjonowania edukacji. Jednocześnie, skoro podmiot prowadzący szkołę sięga po środki publiczne, w postaci dotacji, musi respektować prawnie określone warunki dotowanej działalności, a w szczególności wyrażoną w art. 44 ust. 3 u.f.p. zasadę dokonywania wydatków w sposób celowy i oszczędny. Jest to zasada, która determinuje również sposób korzystania z dotacji oświatowej, jako środków publicznych.

W ocenie Sądu, organy nie dopuściły się naruszenia przepisów postępowania, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 7 k.p.a. podejmując rozstrzygnięcie w kontrolowanej sprawie organy zobligowane były z urzędu lub na wniosek strony, podjąć wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Organy te były obowiązane w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.), a ponadto ocenić, na podstawie całokształtu tego materiału, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). Wyraz powyższemu organy powinny dać w uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia. Zgodnie bowiem z art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

Mając powyższe na uwadze, w ocenie Sądu zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie naruszają przepisów postępowania administracyjnego tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Sąd rozpoznając niniejszą sprawę, będąc związany dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. nie stwierdził naruszeń prawa materialnego bądź procesowego, które powodowałoby konieczność wyeliminowania zaskarżonego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego.

Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.

Kusz