Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1359/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-04-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156 §1 pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 51 ust. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 151, art. 153, art. 188, art. 206, art. 207 §2
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Robert Sawuła Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant asystent sędziego Tomasz Muszyński po rozpoznaniu w dniu 11 kwietnia 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Syndyka Masy Upadłościowej F. w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 stycznia 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 942/15 w sprawie ze skargi W. L. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania sądowego w całości.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 20 stycznia 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 942/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi W. L. uchylił decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2015 r., znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji.

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lutego 2015 r. znak [...], po ponownym rozpatrzeniu – w związku z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 sierpnia 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 1314/12 - odwołania W. L. z dnia [...] lipca 2008 r. od decyzji Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2008 r. znak [...] stwierdzającej nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie Powiat Grodzki z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, dalej "GINB", podał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie Powiat Grodzki, dalej "PINB" decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 r., na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118, ze zm.), dalej "Prawo budowlane", nałożył na inwestora - F. S.A. z siedzibą w K., obowiązek sporządzenia i przedstawienia w terminie do dnia 30 września 2007 r. następujących dokumentów dotyczących wykonania inwestycji p.n. budowa budynku mieszkalno-usługowego na działce nr [...] obr. [...] K. w K. przy ul. M. [...]:

1) czterech egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi zgodnie z art. 33 ust. 2 ustawy Prawo budowlane oraz zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7 ustawy Prawo budowlane aktualnym na dzień opracowania projektu;

2) oświadczenia projektanta, a także sprawdzającego o sporządzeniu projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej mając na uwadze art. 20 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, w tym zgodności obiektu określonego w projekcie zamiennym z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r. Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, dalej "MWINB", po wszczęciu na wniosek F. S.A. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji, stwierdził nieważność decyzji PINB z [...] czerwca 2008 r.

Od powyższej decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego odwołanie wniósł W. L. .

GINB decyzją z dnia [...] września 2008 r. utrzymał w mocy decyzję MWINB z dnia [...] czerwca 2008 r.

Prawomocnym wyrokiem z dnia 29 sierpnia 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 1314/12 WSA w Warszawie uchylił decyzję GINB z dnia [...] września 2008 r.

W uzasadnieniu decyzji GINB stwierdził, że zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270, ze zm.) "Ocena prawna i wskazania co do dalszego toku postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność albo przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia". W uzasadnieniu wyroku z dnia 29 sierpnia 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 1314/12 WSA w Warszawie wskazał: "Z treści uzasadnienia organu II instancji nie wynika, który z przepisów prawa budowlanego, w jego ocenie, został naruszony w sposób rażący. Organ odwoławczy ograniczył się jedynie do wskazania, że w niniejszej sprawie brak było podstaw do zastosowania trybu naprawczego określonego w art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego (a organ winien zastosować art. 51 ust. 1 pkt 1 lub 2 tego Prawa), jednakże samo to twierdzenie nie przesądza o takim naruszeniu przepisu, które uzasadniałoby wyeliminowanie z obrotu prawnego ostatecznej decyzji. Organ odwoławczy w swojej decyzji nie tylko nie użył słowa "rażące" w odniesieniu do naruszenia prawa, ale i nie uzasadnił wystąpienia jakiegokolwiek naruszenia prawa. Uzasadnienia takiego brakuje również w decyzji organu I instancji, który powołał się na rażące naruszenie prawa, ale w żaden sposób nie uargumentował swojego poglądu. Tak sporządzone uzasadnienie jak słusznie zauważyła skarżąca narusza 107 § 3 kpa". Jak podkreślono w wyroku z dnia 29 sierpnia 2012 r., "Rozpoznając ponownie odwołanie organ dokona oceny, czy w zaistniałym stanie faktycznym doszło do rażącego naruszenia przepisów Prawa budowlanego, a w szczególności art. 51 ust. 1 pkt 3 tego Prawa, który stanowił podstawę prawną rozstrzygnięcia PINB w Krakowie Powiat Grodzki z dnia [...] kwietnia 2007 r. Jeśli ustalenia te będą pozytywne, organ winien wykazać, dlaczego w okolicznościach niniejszej sprawy, naruszenie prawa miało charakter rażący".

GINB stwierdził, że do rażącego naruszenia prawa dochodzi wówczas, gdy decyzja w sposób oczywisty i bezsporny narusza konkretny przepis, co miało miejsce w niniejszej sprawie.

WSA w Krakowie wyrokiem z dnia 27 września 2004 r. sygn. akt II SA/Kr 135/03 uchylił decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] grudnia 2002 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] sierpnia 2002 r. w sprawie pozwolenia na budowę budynku mieszkalno-usługowego, z infrastrukturą techniczną na działce nr [...] obr. [...] - z przyłączami: (-) energii elektrycznej wraz ze zmianą usytuowania słupa oświetleniowego przez działki nr [...],[...] obr. [...], (-) wody i kanalizacji - przez działkę nr [...] obr. [...], (-) gazu - przez działkę [...] obr. [...], oraz z wjazdem na działkę[...] z działki [...] przy ul. M. w K. Wyrok ten stał się prawomocny z dniem 6 kwietnia 2006 r., tj. przed wydaniem decyzji PINB z dnia [...] kwietnia 2007 r. o nałożeniu obowiązku przedstawienia projektu budowlanego zamiennego.

Organ stwierdził, że stanowiący podstawę prawną decyzji organu nadzoru budowlanego stopnia powiatowego art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 1156, poz. 1118, ze zm.) stanowi, że "Przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, właściwy organ w drodze decyzji w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem". Aby móc zastosować ww. przepis, zdaniem organu, w obrocie prawnym musi istnieć projekt budowlany zatwierdzony decyzją o pozwoleniu na budowę, co wynika wprost z art. 51 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego. Przepis ten nie budzi żadnych wątpliwości interpretacyjnych, gdyż bezspornie wynika z niego, że może być stosowany tylko w przypadku odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, przy czym odstąpienie to ma mieć charakter istotny. Aby dokonać odstępstw musi istnieć projekt budowlany, a w rozpoznawanej sprawie projektu budowlanego nie ma w obrocie prawnym, ponieważ został on uchylony wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 27 września 2004 r. sygn. akt II SA/Kr 135/03. Tak więc doszło do rażącego naruszenia prawa rozumianego jako oczywiste, rzucające się w oczy, gdyż przepis stosuje się gdy istnieje projekt budowlany, a w decyzji został zastosowany do sytuacji gdy projektu budowlanego nie ma w obrocie prawnym. Dlatego też, zdaniem organu, brak w obrocie prawnym decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę przesądza o braku podstaw prawnych do zastosowania trybu naprawczego przewidzianego w art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Podobne stanowisko zajął NSA w wyroku z dnia 17 stycznia 2007 r. II OSK 167/06, oraz WSA w Warszawie w wyroku z dnia 10 listopada 2011 r. VIII SA/Wa 555/11, w którym stwierdzono, że "W postępowaniu prowadzonym w stosunku do robót zrealizowanych w oparciu o wyeliminowaną z obrotu prawnego decyzję o pozwoleniu na budowę i zatwierdzonego projektu budowlanego, przepisy art. 51 ust. 1 pkt 3 oraz ust. 4 Prawa budowlanego nie mogą znaleźć zastosowania. Trudno mówić w takim przypadku o odstępstwach czy też zgodności zrealizowanych robót budowlanych z zatwierdzonym projektem budowlanym, skoro projekt ten stracił walor urzędowo zatwierdzonego dokumentu". Dlatego też, zdaniem organu, decyzja PINB z dnia [...] kwietnia 2007 r. o nałożeniu obowiązku przedstawienia projektu budowlanego zamiennego została wydana z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Prawidłowo zatem podkreślił MWINB w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji z dnia [...] czerwca 2008 r., że w omawianej sprawie powinna zostać wydana decyzja z art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego, nakładająca na inwestora obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych, celem doprowadzenie spornej inwestycji do stanu zgodnego z prawem.

Skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył W. L. ; zarzucając naruszenie:

1) art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez niezastosowanie się przez GINB przy ponownym wydaniu decyzji zarówno do oceny prawnej jak i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 lipca 2010 r., sygn. akt II OSK 1163/09 i z dnia 9 października 2014 r., sygn. akt II OSK 209/13;

2) art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez nieuchylenie decyzji MWINB pomimo istnienia argumentów przemawiających za koniecznością jej uchylenia;

3) art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. zarówno poprzez jego błędną wykładnię jak i niewłaściwe zastosowanie poprzez bezzasadne przyjęcie, że decyzja PINB została wydana z rażącym naruszeniem prawa;

4) art. 140 w zw. z art. 107 § 1 i 3 K.p.a. poprzez brak pełnego uzasadnienia, na czym miałby polegać rażący charakter naruszenia prawa;

5) art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) zarówno poprzez jego błędną wykładnię jak i odmowę jego zastosowania;

6) art. 7 K.p.a. poprzez niepodjęcie kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy;

7) art. 8 K.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób podważający zaufanie obywatela do organów Państwa, a nie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa, tj. poprzez tendencyjne prowadzenie postępowania z preferowaniem interesu podmiotu, który naruszył w sposób oczywisty przepisy ustawy Prawo budowlane;

8) art. 77 § 1 K.p.a. poprzez niewyczerpujące rozpatrzenie całego zebranego materiału dowodowego, a w szczególności na nieuwzględnieniu racji ekonomicznych i gospodarczych - skutków, które wywołała unieważniona decyzja.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wyrokiem z dnia 20 stycznia 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 942/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2015 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że pomiędzy decyzją z 2007 r. a decyzją będącą obecnie przedmiotem zaskarżenia do Sądu, zostały wydane trzy wyroki WSA i trzy wyroki NSA. Oznacza to, że zarówno organy administracji publicznej w niniejszej sprawie jak również Sąd związany jest tymi wyrokami, bowiem zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r.. poz. 718 z zm., dalej jako P.p.s.a.), ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

W uzasadnieniu wyroku WSA w Warszawie z dnia 29 sierpnia 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 1314/12, poprzedzającym wydanie zaskarżonej decyzji, a utrzymanym w mocy wyrokiem NSA z dnia 9 października 2014 r. II OSK 209/13, Sąd wskazał, że organy orzekające w niniejszej sprawie, z naruszeniem zasad określonych art. 7 i 8 K.p.a., w uzasadnieniu decyzji nie przeprowadziły starannej analizy wagi tego naruszenia prawa. Sąd zobowiązał organ do dokonania oceny, czy w zaistniałym stanie faktycznym doszło do rażącego naruszenia przepisów prawa budowlanego, w szczególności art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, który stanowił podstawę prawną rozstrzygnięcia z 2007 r., a jeśli ustalenia te będą pozytywne, organ winien wykazać, dlaczego w okolicznościach niniejszej sprawy naruszenie prawa miało charakter rażący.

Zdaniem Sądu, w zaskarżonej decyzji organ nie wykazał, że naruszenie prawa miało charakter rażący, mając na uwadze wydany w niniejszej sprawie wyrok NSA z dnia 14 lipca 2010 r. II OSK 1163/09, w uzasadnieniu którego Sąd wyraźnie wskazał, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. decydują łącznie 3 przesłanki: (-) oczywistość naruszenia prawa, (-) charakter przepisu, który został naruszony, (-) racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki, które wywołuje decyzja. Organ nie wskazał, czy ziściły się łącznie te trzy przesłanki pozwalające na stwierdzenie nieważności decyzji.

Postępowanie administracyjne w sprawie prowadzone było w trybie nadzwyczajnym – o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej. Rozważania organu dotyczące instytucji stwierdzenia nieważności decyzji zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji są prawidłowe, a zatem nie jest konieczne ich powtarzanie. Podkreślenia jednakże wymaga, że w postępowaniu nadzorczym organ nie orzeka co do istoty sprawy jak w postępowaniu zwykłym, lecz w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy weryfikuje samo kwestionowane orzeczenie. Skoro stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od zasady trwałości decyzji administracyjnych wyrażonej w art. 16 K.p.a., to przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji wymienione wyczerpująco w art. 156 § 1 K.p.a. powinny być interpretowane dosłownie, a nie rozszerzająco.

Naczelny Sąd Administracyjny w wydanym w niniejszej sprawie wyroku z dnia 14 lipca 2010 r. II OSK 1163/09 uwzględniającym skargę kasacyjną E. L. na poprzednią decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, w tym samym postępowaniu, stwierdził: "Skoro zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego została wydana w postępowaniu nadzwyczajnym o stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., to najistotniejszą kwestią wymagającą rozstrzygnięcia było dokonanie analizy przesłanek, o których jest mowa w tym przepisie, a konkretnie przesłanki rażącego naruszenia prawa. Zarówno w orzecznictwie, jak i w piśmiennictwie przyjmuje się, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja (por. wyrok SN z dnia 8 kwietnia 1994 r. III ARN 13/94, OSN 1994, nr 3, poz. 36; wyrok NSA z 18 lipca 1994 r. VSA 535/94, ONSA 1995, nr 2, poz. 91). Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenie wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji, jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który ma być stosowany w bezpośrednim rozumieniu. Sankcja w postaci stwierdzenia nieważności decyzji nie jest zatem możliwa do zastosowania, gdy decyzja wymaga złożonego procesu wykładni i której wynik jest sporny w judykaturze (zob. glosa B. Adamiak do wyroku NSA z dnia 6 lutego 2006 r. I FSK 439/05, OSP 2007, z. 9, poz. 100). Wyżej przedstawione kwestie powinny zostać rozważone przez organy administracji publicznej wydające decyzje w postępowaniu nieważnościowym. Rozważania te i wynikające z nich wnioski powinny znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniach wydanych decyzji. (...) Sąd ten (WSA w Warszawie w wyroku z dnia 3 marca 2009 r. sygn. akt VII SA/Wa 1984/08) niewłaściwie zastosował art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, gdyż ustalony przez organy administracji publicznej stan faktyczny nie pozwalał na tym etapie na takie zastosowanie niniejszych przepisów".

Naczelny Sąd Administracyjny w wydanym w niniejszej sprawie wyroku z dnia 9 października 2014 r. II OSK 209/13 oddalającym skargę kasacyjną R. T. od wyroku WSA w Warszawie z dnia 29 sierpnia 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 1314/12, stwierdził, że "Sąd pierwszej instancji w tym zakresie pozostawał związany wykładnią zaprezentowaną w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lipca 2010 r. sygn. akt II OSK 1163/09 oraz z dnia 13 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 1052/11, do której się zresztą zastosował, dokonując kontroli tego, czy organy w sposób prawidłowy przeprowadziły analizę decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2007 r. pod kątem istnienia przesłanki rażącego naruszenia prawa. Uznając zasadność stanowiska Sądu pierwszej instancji w zakresie interpretacji pojęcia "rażącego naruszenia prawa" podkreślić trzeba, iż stosowanie sankcji nieważności jest ograniczone do kardynalnych naruszeń prawa, które wyłączają dopuszczalność działania lub treść danego działania organu administracji publicznej. Do takiego rodzaju naruszeń prawa nie kwalifikuje się naruszenie prawa, które polega na podaniu niewłaściwej podstawy prawnej, jeżeli w obowiązującym systemie prawa jest przepis prawa dający podstawę do podjęcia określonego działania. Podobnie, rzecz ma się z decyzjami, w których ogólnikowo lub błędnie powołano podstawę prawną." W odniesieniu do pozostałej argumentacji kasacji NSA stwierdził, iż fakt wszczęcia postępowania legalizacyjnego pozostaje bez znaczenia dla oceny legalności decyzji wydanych w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2007 r.

Stosownie do art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjny, ocena prawna i wskazana co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Zdaniem Sądu, stwierdzić zatem należy, że organ nie zastosował się do oceny prawnej wyrażonej w uzasadnieniu wyroku zarówno WSA jak i wyroków NSA, wyżej cytowanych. Stosowanie sankcji nieważności jest ograniczone do kardynalnych naruszeń prawa, które wyłączają dopuszczalność działania lub treść danego działania organu administracji publicznej. Do takiego rodzaju naruszeń prawa nie kwalifikuje się naruszenie prawa, które polega na podaniu niewłaściwej podstawy prawnej, jeżeli w obowiązującym systemie prawa jest przepis prawa dający podstawę do podjęcia określonego działania, dotyczy to również decyzji, w których ogólnikowo lub błędnie powołano podstawę prawną.

O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenie wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który ma być stosowany w bezpośrednim rozumieniu. Stwierdzenie nieważności decyzji nie jest zatem możliwe, gdy decyzja wymaga złożonego procesu wykładni i której wynik jest sporny w judykaturze. Kwestie te powinny zostać rozważone przez organ administracji publicznej wydający decyzję w postępowaniu nieważnościowym, a rozważania i wynikające z nich wnioski powinny znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanej decyzji.

GINB naruszył art. 153 P.p.s.a. nie stosując się do oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w wiążących wyrokach wydanych w niniejszej sprawie, art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przez bezzasadne przyjęcie, że kwestionowana decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, art. 107 § 1 i 3 K.p.a. przez brak pełnego uzasadnienia – niewykazanie, na czym miałby polegać rażący charakter naruszenia prawa, w tym racje ekonomiczne i gospodarcze – skutki, które wywołała unieważniona decyzja, jak również naruszył art. 7, 8 i 77 § 1 K.p.a., co spowodowało konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji.

Sąd stwierdził, że rozpatrując sprawę ponownie, organ wyda stosowne rozstrzygnięcie biorąc pod uwagę ocenę prawną wynikającą z wydanych w niniejszej sprawie wyroków oraz mając na względzie przedstawione wyżej uwagi, i stosownie do art. 107 K.p.a. rozstrzygnięcie swoje uzasadni.

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną wniósł Syndyk Masy Upadłości F. Spółka Akcyjna z siedzibą w K. podnosząc zarzuty naruszenia:

1) art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, poprzez błędne przyjęcie, że wydanie przez organ nadzoru budowlanego decyzji zobowiązującej inwestora do przedłożenia czterech egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego w sytuacji, gdy w obrocie prawnym nie występował pierwotny projekt budowlany (z uwagi na uchylenie decyzji o pozwoleniu na budowę przez sąd administracyjny) nie stanowi rażącego prawa,

2) art. 153 P.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, że kontrolowana decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2015 r. nie uwzględnia ocen i wskazań zawartych w wydanych w tej sprawie wyrokach sądów administracyjnych,

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 107 § 1 i § 3 K.p.a. polegające na uchyleniu decyzji mimo braku naruszenia przez organ administracji wskazanych w wyroku przepisów K.p.a.

4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane oraz art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. polegające na uchyleniu decyzji mimo braku naruszenia przez organ administracji wskazanych w wyroku przepisów prawa materialnego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazane zostały argumenty mające przemawiać za zasadnością podniesionych w niej zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez Syndyka Masy Upadłości F. Spółka Akcyjna z siedzibą w K. ma usprawiedliwione podstawy.

Za zasadny uznać należy zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny art. 153 P.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, że organ administracji nie zastosował się do wskazań zawartych w poprzednio wydanych wyrokach sądów administracyjnych. Organ administracji zasadnie uznał, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie Powiat Grodzki z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...] rażąco narusza prawo. Na mocy tej decyzji nałożony został na inwestora obowiązek przedstawienia projektu budowlanego zamiennego. Jako podstawa prawna nałożenia tego obowiązku wskazany został art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Warunkiem koniecznym zastosowania tego przepisu jest funkcjonowanie w obrocie prawnym pierwotnego projektu budowlanego, od którego inwestor dokonał istotnych odstępstw. Tymczasem w niniejszej sprawie bezspornym jest, że w czasie wydawania przez PINB decyzji z dnia [...] kwietnia 2007 r., nr [...] projekt taki nie istniał, gdyż pozwolenia na budowę zatwierdzające ten projekt zostało uchylone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 27 września 2004 r. sygn. akt II SA/Kr 135/03. Słusznie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że w tej sytuacji decyzja PINB z dnia [...] kwietnia 2007 r. rażąco naruszała art. 51 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 36a ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Jest to naruszenie oczywiste i naruszony został przepis o zasadniczym znaczeniu dla rozstrzygnięcia sprawy. Za odmową stwierdzenia nieważności nie przemawiają też żadne racje ekonomiczne lub gospodarcze. Stwierdzenie nieważności decyzji PINB nie wyłącza możliwości legalizacji inwestycji w innym trybie przewidzianym w przepisach ustawy Prawo budowlane.

Zarzut naruszenia art. 153 P.p.s.a. oraz zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane były wystarczające do uwzględnienia skargi kasacyjnej. Stąd też dokonywanie oceny pozostałych podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów było zbędne.

W ocenie NSA istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, co umożliwiło rozpoznanie skargi, którą jako niezasadną należało oddalić.

Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 P.p.s.a., art. 151 P.p.s.a. oraz art. 206 P.p.s.a. i art. 207 § 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.