Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 3413/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-10-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6034 Zjazdy z dróg publicznych
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Dyrektor Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 154 § 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost- Durchowska Protokolant asystent sędziego Katarzyna Kasprzyk po rozpoznaniu w dniu 20 października 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. Ż. i E. Ż. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 września 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 2649/14 w sprawie ze skargi J. Ż. i E. Ż. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 30 września 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 2649/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. Ż. i E. Ż. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] września 2014 r., nr [...], w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Generalny Dyrektor Dróg Publicznych, po rozpatrzeniu wniosku E. Ż. i J. Ż., decyzją z dnia 10 sierpnia 2000 r., nie wyraził zgody na urządzenie zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr 74 na działkę nr A, położoną na gruntach wsi G..

J. Ż. i E. Ż. w dniu 9 stycznia 2013 r. złożyli do Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad wniosek o uchylenie na podstawie art. 154 K.p.a. odmownej decyzji z dnia [...] sierpnia 2000 r. i wydanie nowej decyzji o udzielenie zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr 74.

Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad decyzją z dnia [...] lutego 2013 r., odmówił uchylenia decyzji z dnia [...] sierpnia 2000 r., a decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] lutego 2013 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 29 października 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 1294/13, uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję ją poprzedzającą.

Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad decyzją z dnia [...] lipca 2014 r., wydaną na podstawie art. 154 w zw. z art. 107 K.p.a., odmówił uchylenia ostatecznej decyzji z dnia [...] sierpnia 2000 r.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy J. Ż. i E. Ż. zarzucili naruszenie prawa materialnego, tj. § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r., Nr 43, poz. 430 ze zm.) oraz art. 7, 77 i 88 K.p.a.

Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, decyzją z dnia [...] września 2014 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 w zw. z art. 104 K.p.a. utrzymał w mocy swoje wcześniejsze rozstrzygnięcie.

Organ wskazał, że J. Ż. i E. Ż. są właścicielami działki o numerze ewid. A położonej w G., przylegającej do istniejącego pasa drogowego drogi krajowej nr 74, zabudowanej budynkiem mieszkalnym w stanie surowym otwartym. Budynek mieszkalny został wybudowany w oparciu o decyzję Wójta Gminy G. o pozwoleniu na budowę z dnia 30 grudnia 1994 r. W dacie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego na działce nr ewid. A obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania Przestrzennego Gminy G., którego zapisy określały obsługę komunikacyjną działki, tj. poprzez istniejącą ówcześnie nieurządzoną drogę gminną przebiegającą po śladzie działki nr ewid. B. Właściciele działek sąsiednich zmienili samowolnie sposób użytkowania działki nr ewid. B (przeznaczonej pod drogę). Natomiast decyzja o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego została wyeliminowana z obiegu prawnego decyzją Wojewody Świętokrzyskiego z dnia [...] marca 2006 r., poprzez stwierdzenie jej nieważności wskutek rażącego naruszenia prawa, tj. pozwolenie na budowę dotyczyło nieruchomości nie mającej dostępu do drogi publicznej.

Droga krajowa nr 74 zarządzeniem nr 28 Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 13 czerwca 2013 r. w sprawie klas istniejących dróg krajowych, została zaliczona do dróg głównych ruchu przyspieszonego (droga klasy GP). Zgodnie z § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r., Nr 43, poz. 430 ze zm.), w celu zapewnienia wymaganego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego (...) stosowanie na drodze klasy GP zjazdów jest dopuszczalne wyjątkowo, gdy brak innej możliwości dojazdu lub nie jest uzasadnione bądź możliwe wykonanie albo wykorzystanie istniejącej drogi klasy D lub L do obsługi przyległych nieruchomości. Zatem w odniesieniu do dróg krajowych klasy GP przepisy prawa stawiają surowe wymagania w zakresie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać te drogi, tak aby była zapewniona płynność ruchu i bezpieczeństwo ich użytkowników. Względy bezpieczeństwa ruchu drogowego na drogach krajowych przemawiają bowiem za tym, aby lokalizowanie zjazdów z takiej drogi miało miejsce tylko w sytuacjach wyjątkowych, gdy nie ma możliwości zapewnienia jakiegokolwiek innego dostępu do drogi publicznej.

W ocenie organu, z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika, że działka nr ewid. A położona w miejscowości G., zgodnie z uchwałą Rady Gminy G. z 2011 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego gminę G., znajduje się na obszarze oznaczonym symbolem: MN.16 – tereny zabudowy mieszkaniowej. Zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy G. z 2011 r. teren oznaczony symbolem MN.16 powinien mieć zapewnioną obsługę komunikacyjną z drogi gminnej oznaczonej symbolem 1.KDD.10, równoległej do drogi krajowej nr 74. Oznacza to, że dojazd do nieruchomości należącej do stron powinien odbywać się za pośrednictwem drogi gminnej mającej połączenie z drogą krajową nr 74. Obsługa komunikacyjna przedmiotowej nieruchomości może być zapewniona w inny sposób, bez konieczności wykonywania zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr 74, a tym samym stwarzania dodatkowego punktu kolizji na tej drodze, zagrażającego bezpieczeństwu ruchu oraz ograniczającego jego płynność dla wszystkich uczestników drogi krajowej.

Mając na uwadze ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy G., nie sposób, zdaniem organu, uznać, że uchylenie decyzji z dnia [...] sierpnia 2000 r. i wyrażenie zgody na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr 74 na działkę ewid. A w G. byłoby zgodne z jego zapisami. Miejsce obsługi komunikacyjnej tego terenu zostało bowiem w załączniku graficznym miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wyraźnie określone.

Organ wskazał także, że na rozpatrywanym odcinku drogi krajowej nr 74 występuje bardzo duże natężenie ruchu drogowego, które wzrosło o ponad 44% w porównaniu z rokiem 2000. Każdy dodatkowy zjazd z drogi stanowi potencjalne źródło zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego i ogranicza jego płynność, i to w stopniu tym większym, im wyższe natężenie ruchu występuje na drodze oraz im większa jest liczba zjazdów i częstość ich występowania. W ocenie organu, niedopuszczalne jest powodowanie zagrożenia wypadkowego zwłaszcza, w sytuacji bardzo dużych natężeń ruchu kołowego, w tym ruchu ciężarowego. Wobec deklaracji Gminy G., że budowa drogi nastąpi do 2016 r., organ uznał za niezasadny zarzut wnioskodawców, że wybudowanie tej drogi jest zdarzeniem przyszłym i niepewnym. Organ podkreślił przy tym, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego wiąże zarówno właścicieli nieruchomości położonych na tym obszarze, jak i gminę i inne organy administracji publicznej.

W skardze na powyższą decyzję J. Ż. i E. Ż. zarzucili naruszenie:

1. przepisów postępowania mające wpływ na treść wydanego rozstrzygnięcia, a mianowicie:

a. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., poprzez nienależyte ustalenie stanu faktycznego - z pominięciem aspektu słusznego interesu strony skarżącej, a następnie dokonanie przez organ administracji dowolnej a nie swobodnej oceny materiału dowodowego,

b. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., poprzez nienależyte ustalenie stanu faktycznego i nieuzasadnione przyjęcie, że nieruchomość skarżących ma lub będzie mieć zapewniony dostęp do drogi publicznej niższej klasy, podczas gdy powyższe nie wynika z całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie,

2. prawa materialnego, tj. § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, iż w okolicznościach niniejszej sprawy udzielenie zgody na zlokalizowanie zjazdu z nieruchomości skarżących do drogi klasy GP jest bezwzględnie niedopuszczalne, które to uchybienia w konsekwencji doprowadziły do:

3. naruszenia słusznego interesu strony skarżącej poprzez wydanie zaskarżonej decyzji utrzymującej w mocy decyzję z dnia [...] lipca 2014 r. w sytuacji, gdy stan prawny i faktyczny na nieruchomości stanowiącej działkę ewid. nr A będącej własnością strony skarżącej przemawia za wydaniem decyzji o odmiennej treści z uwagi na brak dostępu do drogi publicznej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę. Sąd odnotował, że w sprawie zmiany w trybie art. 154 K.p.a. ostatecznej decyzji z dnia [...] sierpnia 2000 r., wypowiadał się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który w uzasadnieniu prawomocnego wyroku z dnia 29 października 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 1294/13 zawarł ocenę prawną wiążącą w sprawie sąd oraz organ zgodnie z art. 153 P.p.s.a. W wyroku tym Sąd wskazał, że zastosowanie trybu art. 154 K.p.a. jest możliwe gdyż decyzja o odmowie zezwolenia na lokalizację zjazdu nie jest decyzją związaną i na jej podstawie strona nie nabyła prawa. Sąd zanegował ustalenia organu z których wynika, że działka o nr A ma zapewniony dostęp do drogi publicznej niższej klasy bowiem nie można zdaniem Sądu utożsamiać stanu faktycznego, w którym nieruchomość ma dostęp do drogi publicznej ze stanem faktycznym, w którym istnieje jedynie projekt drogi mający umożliwić taki dostęp. Jednocześnie Sąd podkreślił, że "brak dostępu danej nieruchomości do drogi publicznej nie jest co prawda bezpośrednią podstawą wydania pozytywnej decyzji w przedmiocie wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi publicznej jednakże wskazana wyżej okoliczność może mieć wpływ na proces harmonizowania interesu społecznego i słusznego interesu strony(..)".

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, ponownie rozpatrując wniosek, organ zastosował się do wiążącej oceny prawnej i po ustaleniu stanu faktycznego sprawy zbadał, czy za uwzględnieniem wniosku o zmianę lub uchylenie decyzji przemawia wzgląd na interes społeczny lub słuszny interes strony. Sąd przytoczył ustalenia Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad i stwierdził, że organ trafnie uznał, iż brak było podstaw prawnych do uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej z dnia 10 sierpnia 2000 r. nie wyrażającej zgody na urządzenie zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr 74 na działkę nr A.

Sąd wskazał, że art. 154 § 1 K.p.a. ustanawia dwie przesłanki, które muszą wystąpić łącznie, aby można było wzruszyć decyzję ostateczną. W ocenie Sądu, organ słusznie przyjął, iż uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznej poprzez wyrażenie zgody na lokalizację zjazdu pozostaje w sprzeczności z interesem społecznym. Niedopuszczalne jest bowiem stwarzanie zagrożenia wypadkowego, zwłaszcza w sytuacji bardzo dużych natężeń ruchu drogowego, w tym ruchu ciężarowego. Wybudowanie nowego zjazdu znacznie zwiększy ryzyko wystąpienia na drodze krajowej kolizji i wypadków. Sąd stwierdził, że w świetle treści art. 154 K.p.a. zaskarżona decyzja jest prawidłowa, gdyż podane w niej motywy odmowy uchylenia decyzji nawiązują do przesłanek "interesu społecznego" lub "słusznego interesu strony" wyjaśniając dlaczego w ustalonym stanie faktycznym i prawnym żądanie strony nie jest słuszne i nie zasługuje na społeczną akceptację.

Sąd zwrócił również uwagę, że w aktach sprawy znajduje się wyrok Sądu Okręgowego w Kielcach z dnia 27 lipca 2009r, I C [...] zasądzający od Gminy G. na rzecz skarżących kwotę 211.712 zł tytułem szkody w postaci nakładów na budowę domu mieszkalnego w związku z wadliwością decyzji o pozwoleniu na budowę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli J. Ż. i E. Ż. Wyrok zaskarżyli w całości i zarzucili:

1) obrazę przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) naruszenie art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., poprzez oddalenie skargi, w sytuacji gdy zaskarżona decyzja wydana została z przekroczeniem granic uznania administracyjnego, będącego następstwem naruszenia art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1 K.p.a. oraz art. 80 K.p.a., czego wyrazem jest:

- brak dokładnej analizy stanu faktycznego sprawy w takim zakresie, w jakim podstawą wydania skarżonego rozstrzygnięcia są jedynie ustalenia w przedmiocie potencjalnego dostępu nieruchomości skarżących do drogi publicznej poprzez nieistniejącą - i co do której nie ma pewności, że kiedykolwiek będzie wybudowana - drogę gminną, z pominięciem aktualnego stanu wynikającego z organizacji ruchu drogowego i związanej z tym - zdaniem organu - niedopuszczalności dostępu drogi publicznej przez drogę krajową nr 74 na nieruchomość skarżących;

- niewykazanie okoliczności zagrożenia bezpieczeństwa ruchu na drodze krajowej nr 74 w przypadku lokalizacji tam wnioskowanego zjazdu do nieruchomości skarżących i niepodjęcie żadnych czynności w celu wyjaśnienia całości okoliczności zmierzających do wszechstronnej oceny, czy wnioskowany zjazd można uznać za niedopuszczalny, czego wyrazem jest powoływanie się przez organ wyłącznie na generalną przesłankę bezpieczeństwa ruchu na drodze oraz rzekome zwiększenie ruchu pojazdów na tej trasie w latach 2000-2010, z pominięciem jednak jakichkolwiek okoliczności faktycznych ustalonych w toku postępowania oraz bez wskazania na jakich danych i dowodach, przez kogo przeprowadzonych i zebranych organ oparł te twierdzenia, mające przecież uzasadniać prawidłowość tezy będącej podstawą wydania decyzji negatywnej;

- zaniechanie przeprowadzenia przez organ chociażby oględzin przedmiotowej nieruchomości, czy też symulacji lub odwołania się do danych empirycznych zebranych dla analogicznych przypadków celem ustalenia, czy wnioskowany zjazd do nieruchomości skarżących będzie stanowił zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu, czy też nie, poprzestając jedynie na niczym niepopartych i gołosłownych przypuszczeniach;

- całkowicie dowolne przyznanie przez organ prymatu interesowi społecznemu kosztem słusznego i wymagającego ochrony interesu skarżących, bez przeprowadzenia rzetelnych i wnikliwych ustaleń faktycznych niniejszej sprawy, w szczególności z pominięciem wyjątkowej okoliczności, iż brak jest innej możliwości dojazdu do nieruchomości skarżących i powoływanie się na generalną przesłankę bezpieczeństwa ruchu na drodze oraz rzekome zwiększenie ruchu pojazdów na tej trasie w latach 2000-2010, które to twierdzenia nie zostały poparte żadnymi dowodami;

b) naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 151 P.p.s.a., poprzez ustalenie przez Sąd pierwszej instancji stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym w zakresie, w jakim Sąd pominął część materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy, tj. wyrok wraz z uzasadnieniem Sądu Apelacyjnego w Krakowie z dnia 11 lutego 2010 r., sygn. I ACa [...], i uznał, że wyrokiem Sądu Okręgowego z dnia 27 lipca 2009 r., sygn. I C [...] skarżący uzyskali od Gminy G. kwotę 211 712 zł tytułem szkody w postaci nakładów na budowę domu mieszkalnego w związku z wadliwością decyzji o pozwolenie na budowę, podczas gdy w/w wyrokiem Sąd Apelacyjny w Krakowie, na skutek apelacji (Gminy G., zmienił w/w wyrok Sądu Okręgowego w Kielcach i oddalił powództwo w całości, a zatem skarżący nie otrzymali żadnego odszkodowania ze wzmiankowanego tytułu;

c) naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 45 Konstytucji RP i art. 6 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284 ze zm.), poprzez brak odniesienia się przez Sąd pierwszej instancji do zarzutu skargi w postaci naruszenia przez organ prawa materialnego, mianowicie § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, co skutkowało ograniczeniem prawa skarżących do sądu;

2) obrazę przepisów prawa materialnego, mianowicie art. 29 ust. 4 ustawy o drogach Publicznych w zw. z § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Orskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, poprzez nie zastosowanie i przyjęcie za organem, iż w okolicznościach niniejszej sprawy udzielenie zgody na wnioskowany zjazd drogi klasy GP do nieruchomości skarżących jest niedopuszczalny, podczas gdy w/w rozporządzenie dopuszcza lokalizację zjazdu do nieruchomości z drogi klasy GP, gdy brak innej możliwości dojazdu do nieruchomości.

Skarżący wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy w całości do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Przepis art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.) stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należało zatem ograniczyć się do zarzutu skargi kasacyjnej.

W pierwszej kolejności rozważenia wymagają zarzuty procesowe.

Wbrew wnoszącym kasację, nie doszło do naruszenia przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy. Bezzasadny jest zarzut naruszenia art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., poprzez oddalenie skargi, w sytuacji gdy zaskarżona decyzja wydana została z przekroczeniem granic uznania administracyjnego, będącego następstwem naruszenia art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1 K.p.a. oraz art. 80 K.p.a. Przede wszystkim przypomnieć trzeba, że uznanie administracyjne pojawia się w ostatniej fazie stosowania prawa, gdy prawodawca dopuszcza wybór przez organ konsekwencji prawnych, co jest też zwane luzem decyzyjnym. Przedmiotem uznania nie jest ustalenie znaczenia tekstu prawnego, ani ocena występujących faktów, lecz określenie skutku prawnego (patrz: Małgorzata Mincer "Uznanie administracyjne", Toruń 1983 r., s. 63-64; Barbara Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Warszawa 2017 r., s. 582-583; Czesław Martysz [w:] G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", LEX 2010, pkt II.2 do art. 104). Uznanie administracyjne jest więc instytucją prawa materialnego. Już z tego powodu zarzut naruszenia przepisów postępowania poprzez przekroczenie granic uznania administracyjnego nie zasługuje na uwzględnienie.

Bezpodstawne jest także wiązanie z naruszeniami procesowymi przyjęcia przez organy i Sąd pierwszej instancji, że podstawę rozstrzygnięcia mogą stanowić ustalenia w przedmiocie potencjalnego dostępu skarżących do drogi publicznej. Jest to zagadnienie mieszczące się w procesie stosowania prawa materialnego, w tym przypadku art. 29 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 260 ze zm. – obecnie: Dz. U. z 2016 r. poz. 1440 ze zm.) oraz § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430 ze zm. – obecnie: Dz. U. z 2016 r. poz. 124) w związku art. 154 K.p.a.

Z powołanymi w omawianej podstawie kasacji przepisami procesowymi związany jest natomiast zarzut niewykazania okoliczności zagrożenia bezpieczeństwa ruchu na drodze krajowej nr 74 w przypadku lokalizacji tam wnioskowanego zjazdu oraz powoływania się na rzekome zwiększenie ruchu pojazdów na tej trasie w latach 2000-2010, z pominięciem jakichkolwiek okoliczności faktycznych ustalonych w toku postępowania oraz bez wskazania na jakich danych i dowodach, przez kogo przeprowadzonych i zebranych organ oparł te twierdzenia.

Zarzut ten nie odpowiada rzeczywistemu przebiegowi i rzeczywistym rezultatom postępowania wyjaśniającego. Organ pierwszej instancji powołał się w tym zakresie na wyniki badań natężenia ruchu na drodze nr 74 w 2000 r., w 2005 r. oraz w 2010 r. Dokumentacja z tych badań znajduje się w aktach administracyjnych. Zauważyć należy, że tych wyników badań oraz ustalenia o wzroście natężenia ruchu skarżący nie kwestionowali na etapie odwołania. W odwołaniu od decyzji Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] lipca 2014 r. stwierdzili natomiast, że "natężenie ruchu na odcinku drogi, gdzie miałby zostać zlokalizowany zjazd, nie może samodzielnie świadczyć o wysokim zagrożeniu bezpieczeństwa ruchu drogowego". Ocena organu o zagrożeniu bezpieczeństwa ruchu na drodze krajowej nr 74 w przypadku lokalizacji tam wnioskowanego zjazdu była więc oparta o materiał dowodowy niezakwestionowany w postępowaniu administracyjnym. Dodać można, że skarżący nie podjęli próby podważenia wyników badań również w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Niezależnie od tego podkreślić należy, ze już z brzmienia § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie wynika, że zdaniem samego prawodawcy, z uwagi na wymagany poziom bezpieczeństwa, droga klasy GP może mieć powiązania z drogami klasy Z (wyjątkowo klasy L) i drogami wyższych klas, a odstępy między skrzyżowaniami (węzłami) poza terenem zabudowy nie powinny być mniejsze niż 2000 m oraz nie mniejsze niż 1000 m na terenie zabudowy; dopuszcza się wyjątkowo pojedyncze odstępy między skrzyżowaniami poza terenem zabudowy nie mniejsze niż 1000 m, a na terenie zabudowy - nie mniejsze niż 600 m, jeżeli potrzeby funkcjonalno-ruchowe lub ukształtowanie istniejącej sieci drogowej takie odstępy uzasadniają. W tym kontekście odczytać należy dalszą dyspozycję tego przepisu, według której, stosowanie na drodze klasy GP zjazdów jest dopuszczalne wyjątkowo, gdy brak innej możliwości dojazdu lub nie jest uzasadnione bądź możliwe wykonanie albo wykorzystanie istniejącej drogi klasy D lub L do obsługi przyległych nieruchomości. Z samej zatem klasy drogi wynikają określone konsekwencje w zakresie ustaleń co do zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego na tej drodze (patrz: wyrok NSA z dnia 5 października 2007 r., sygn. akt II OSK 1074/07; por. orzecznictwo na tle § 113 ust. 7 omawianego rozporządzenia: wyrok NSA z dnia 23 maja 2007 r.; sygn. akt II OSK 836/06, wyrok NSA z dnia 19 listopada 2010 r., sygn. akt I OSK 89/10; wyrok NSA z dnia 22 lipca 2011 r., sygn. akt II OSK 1202/10, niepublikowane, treść [w:] CBOSA, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/).

Tak więc, wbrew zarzutowi kasacji, ustalenie klasy drogi (GP) oraz badania natężenia ruchu pozwalały organowi na ocenę, według której, wykonanie wnioskowanego zjazdu spowodowałoby brak wymaganego poziomu bezpieczeństwa na drodze nr 74 w pobliżu tego zjazdu.

W konsekwencji bezzasadne jest podważanie powyższych ustaleń z uwagi na nieprzeprowadzenie "oględzin przedmiotowej nieruchomości, czy też symulacji lub odwołania się do danych empirycznych zebranych dla analogicznych przypadków". Ustalenia organu pozwalały także na rozważenie interesu społecznego i interesu strony, w ramach stosowania art. 154 § 1 K.p.a.

Trafny jest zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez pominięcie wyroku Sądu Apelacyjnego w Krakowie z dnia 11 lutego 2010 r., sygn. akt I ACa 22/10, uchylającego wyrok Sądu Okręgowego zasądzający na rzecz skarżących odszkodowanie od Gminy G.. Uchybienie to nie miało jednak wpływu na wynik sprawy. Przyznanie lub odmowa przyznania odszkodowania nie miały żadnego wpływu na zastosowanie przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad przepisu art. 154 § 1 K.p.a.

Bezzasadny jest zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. w związku z art. 45 Konstytucji RP i art. 6 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Skarżący uzyskali dostęp do sądu. Mieli możliwość zainicjowania postępowania sądowego poprzez wniesienie skargi na decyzję administracyjną, uzyskali wyrok rozpoznający ich skargę, a w procedurze rozpoznawania sprawy mieli zapewnioną możliwość udziału w postępowaniu oraz możliwość obrony swych praw. Wbrew wnoszącym kasację, Sąd przywołał w rozważaniach przepis § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Podał podstawę rozstrzygnięcia, odnosząc się do zagadnienia prawnego wynikającego z tej podstawy. Nie można w tej sytuacji twierdzić, że Sąd nie odniósł się do podniesionego w skardze zarzutu naruszenia tego przepisu. Utrwalony jest pogląd, według którego, obowiązek przedstawienia zarzutów zawartych w skardze oraz podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienia obejmuje odniesienie się do kwestii prawnych wynikających z zarzutów skarżącego (por. wyrok NSA z dnia 28 września 2011 r., sygn. akt II OSK 1457/11, ONSA i wsa 2012/6/101). Wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia w uzasadnieniu wyroku nie musi zatem szczegółowo odnosić się do wszystkich argumentów zawartych w skardze. Wymagane jest by uzasadnienie stanowiło logiczną, zwartą całość, a jednocześnie by było ono syntezą stanowiska sądu (por. wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 62/11, niepublikowany, treść [w:] CBOSA, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/).

Nie jest trafny zarzut obrazy przepisów prawa materialnego, tj. art. 29 ust. 4 ustawy o drogach publicznych w zw. z § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, poprzez nie zastosowanie i przyjęcie za organem, iż w okolicznościach niniejszej sprawy udzielenie zgody na wnioskowany zjazd drogi klasy GP do nieruchomości skarżących jest niedopuszczalny, podczas gdy w/w rozporządzenie dopuszcza lokalizację zjazdu do nieruchomości z drogi klasy GP, gdy brak innej możliwości dojazdu do nieruchomości. Przywołany przez wnoszących kasację brak możliwości dojazdu nie stanowi jedynej przesłanki wyjątkowego stosowania zjazdu z drogi klasy GP. Przytoczony już wyżej przepis § 9 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia w pełnym brzmieniu, odnoszącym się do stosowania zjazdów, stanowi, że stosowanie zjazdów na takiej drodze jest dopuszczalne wyjątkowo, gdy brak innej możliwości dojazdu lub nie jest uzasadnione bądź możliwe wykonanie albo wykorzystanie istniejącej drogi klasy D lub L do obsługi przyległych nieruchomości. Oznacza to, że nie należy na drodze klasy GP stosować zjazdów, gdy będzie możliwe wykonanie drogi klasy D lub L do obsługi przyległych nieruchomości.

Na zakończenie konieczne jest spostrzeżenie, że w skardze kasacyjnej nie powołano przepisu art. 154 § 1 K.p.a. stanowiącego podstawę wydania zaskarżonej decyzji. Postępowanie administracyjne toczyło się nie w trybie zwykłym o wydanie zezwolenia na lokalizacje zjazdu. Z uwagi na podniesienie w procesowej podstawie kasacji kwestii zbadania interesu społecznego i interesu strony, można odnieść się do zagadnienia prawidłowości zastosowania art. 154 § 1 K.p.a. Należy zatem stwierdzić, że ocena Sądu pierwszej instancji o prawidłowym zastosowaniu przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad przepisu art. 154 § 1 K.p.a. i odmówieniu uchylenia decyzji odmawiającej zezwolenia na lokalizacje zjazdu, jest prawidłowa. Sąd trafnie uznał, że zgoda na lokalizacje wnioskowanego zjazdu pozostawałaby w sprzeczności z interesem społecznym. Opisane wyżej ustalenia i ich ocena w świetle przepisów ustawy i rozporządzenia wskazują, że zjazd ten stwarzałby zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu. Takie uzasadnienie odmowy uchylenia decyzji pozwala na przyjęcie, że niedopuszczalnym byłoby w tej sytuacji uwzględnienie interesu strony. Zaakcentowania wymaga, że tryb uchylenia decyzji ostatecznej na podstawie art. 154 § 1 K.p.a. dotyczy decyzji niewadliwej. Nie ma żadnych podstaw do przyjęcia, że od czasu wydania decyzji ostatecznej odmawiającej zgody na lokalizacje zjazdu odpadły przyczyny dla których odmówiono zgody. Wręcz przeciwnie, od czasu wydania decyzji przez Generalnego Dyrektora Dróg Publicznych wzrosło natężenie ruchu, a zatem ewentualna lokalizacja wnioskowanego zjazdu wywołałaby zwiększenie zagrożenia dla bezpieczeństwa ruchu drogowego.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.