Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 825/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-04-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Insfrastruktury i Budownictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 188
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 22
journal: Dz.U. 1974 nr 10 poz 64
law: Ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości - tekst jednolity
article: art. 156 § 1 pkt 2, art. 156 § 2
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Iwona Bogucka (spr.) Sędziowie sędzia NSA Zygmunt Zgierski sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska po rozpoznaniu w dniu 21 kwietnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 listopada 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 1889/18 w sprawie ze skargi E. W. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...]; 2. zasądza od Ministra Rozwoju i Technologii na rzecz E. W. kwotę 777 (siedemset siedemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 13 listopada 2018 r., IV SA/Wa 1889/18, oddalił skargę E. W. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z [...] kwietnia 2018 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Decyzją z [...] listopada 1980 r., nr [...] (dalej: I decyzja Prezydenta), wydaną na podstawie ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. nr 10, poz. 64 z 1974 r. z późn. zm.; dalej: u.z.t.w.n.), Prezydent Miasta S. (dalej: Prezydent) orzekł o wywłaszczeniu za odszkodowaniem – na wniosek Wojewódzkiej Dyrekcji Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich w S. (dalej: wnioskodawca wywłaszczenia) – nieruchomości położonej przy ul. Ż. nr [...] w S. o powierzchni 5179 m2, stanowiącej własność T. B. i E. B. W części odszkodowawczej w/w decyzji ustalono na rzecz właścicieli nieruchomości odszkodowanie m.in. za ziemię inspektową.

Decyzją odwoławczą z [...] grudnia 1980 r., nr [...] (dalej: I decyzja Wojewody), Wojewoda S. (dalej: Wojewoda), po rozpatrzeniu odwołania właściciela od powyższej decyzji Prezydenta uchylił tę decyzję w całości, stwierdzając konieczność ponownego rozpatrzenia sprawy z uwagi na niewłaściwe ustalenie odszkodowania oraz wskazał, że w świetle art. 8 ust. 12 u.z.t.w.n. właścicielom nieruchomości nie przysługuje odszkodowanie za ziemię inspektową w skrzyniach i na stosie, albowiem przedmiot ten nie stanowi nieruchomości czy też jej części składowej a rzecz ruchomą, za którą w/w przepis nie przewiduje odszkodowania.

Decyzją z [...] stycznia 1981 r., nr [...] (dalej: II decyzja Prezydenta), Prezydent ponownie orzekł o wywłaszczeniu przedmiotowej nieruchomości oraz o ustaleniu należnego odszkodowania, nie obejmującego wartości ziemi inspektowej.

Pismem z 28 stycznia 1981 r. pełnomocnik właściciela wniósł do Wojewody odwołanie od II decyzji Prezydenta, wskazując że właściciel "w zasadzie nie kwestionuje wysokości odszkodowania za poszczególne grunty, budynki i części składowe oraz trwałe urządzenia, z wyjątkiem: 1) urządzeń nawodniających, 2) utwardzenia placu, 3) ziemi inspektowej – zniszczonej i nadającej się do wykorzystania w ogrodnictwie czy warzywnictwie, 4) a nadto domaga się odszkodowania za korzyści, które mógłby osiągnąć, gdyby mu szkody nie wyrządzono". Pełnomocnik wyjaśnił, że główne zarzuty odwołania odnoszą się do wadliwego zakwalifikowania przez organ I instancji ziemi inspektowej jako ruchomości nie stanowiącej części składowej wywłaszczonej nieruchomości, w oparciu o którą to ocenę Prezydent nie uwzględnił w/w ziemi inspektowej przy ustalaniu odszkodowania (w odwołaniu zawarto na tę okoliczność wywód prawny, odwołujący się do przepisów kodeksu cywilnego). W odwołaniu zawarto również argumentację, mającą uzasadniać żądanie ustalenia odszkodowania z tytułu utraconych korzyści.

Decyzją z [...] lutego 1981 r., nr [...] (dalej: II decyzja Wojewody), Wojewoda: 1) zmienił II decyzję Prezydenta w zakresie ustalenia odszkodowania z tytułu przejęcia gruntu (podwyższając kwotę tego odszkodowania, a w efekcie łączną kwotę odszkodowania ustalonego w sprawie), 2) w pozostałej części odwołania nie uwzględnił.

Pismem z 3 czerwca 2014 r. E. W. (dalej: skarżąca), będąca następcą prawnym byłego właściciela wywłaszczonej nieruchomości wniosła o stwierdzenie nieważności II decyzji Wojewody oraz II decyzji Prezydenta, wydanych w przedmiocie wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości oraz ustalenia z tego tytułu odszkodowania (dalej: decyzje wywłaszczeniowe), zarzucając im rażące naruszenie przepisów u.z.t.w.n. regulujących tryb i zasady ustalania odszkodowań z tytułu wywłaszczenia nieruchomości.

Decyzją z [...] lipca 2017 r. Minister Infrastruktury i Budownictwa odmówił stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowych w części dotyczącej odszkodowania.

Decyzją z [...] kwietnia 2018 r. Minister Inwestycji i Rozwoju (dalej: Minister) rozpatrzył ponownie, na wniosek skarżącej z 8 sierpnia 2017 r., sprawę rozstrzygniętą decyzją Ministra Infrastruktury i Budownictwa, utrzymując tę decyzję w mocy. W uzasadnieniu Minister wskazał, że ustalenie odszkodowania w niniejszej sprawie nastąpiło na podstawie przepisów u.z.t.w.n., a zatem legalność wydanego w tym zakresie orzeczenia należy oceniać w kontekście jego zgodności z przepisami u.z.t.w.n. W sprawie nie doszło do rażącego naruszenia art. 22 u.z.t.w.n. Minister wyjaśnił, że wymagana w/w przepisem rozprawa wywłaszczeniowo-odszkodowawcza została w sprawie przeprowadzona. Zawiadomieniem z 23 grudnia 1980 r. Prezydent zawiadomił strony o terminie rozprawy wyznaczonej na dzień 2 stycznia 1981 r., w którym to dniu rozprawa ta istotnie odbyła się. Z protokołu rozprawy wynika, że brali w niej udział właściciele przedmiotowej nieruchomości, którzy w jej toku wystąpili o zgodę na dalsze prowadzenie produkcji ogrodniczej w I półroczu 1981 r. oraz przyznanie odszkodowania za znajdującą się na zawnioskowanym do wywłaszczenia gruncie ziemię inspektową. W rozprawie nie wziął udziału biegły, który sporządził opinię szacunkową i dokonał wyceny przedmiotowej nieruchomości. Minister stwierdził, że co do zasady nieobecność biegłych na rozprawie wywłaszczeniowej stanowi wprawdzie naruszenie art. 22 u.z.t.w.n., jednakże wagę takiego naruszenia należy rozważyć w kontekście przebiegu całego postępowania w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości. Najistotniejszą kwestią do wyjaśnienia jest bowiem to, czy w/w uchybienie wpłynęło na wysokość ustalonego odszkodowania. Oznacza to, że sam fakt nieobecności biegłego na rozprawie, któremu nie towarzyszy wykazanie, że miał on wpływ na wysokość ustalonego odszkodowania, nie stanowi o rażącym naruszeniu prawa. Zdaniem Ministra, skarżąca nie wykazała, że brak biegłego na rozprawie miał wpływ na wysokość ustalonego odszkodowania. Minister wyjaśnił, że pomimo tego, że biegły nie brał udziału w rozprawie, to brał udział w postępowaniu przez sporządzenie operatu szacunkowego. Minister podał, że w aktach sprawy znajdują się operaty szacunkowe biegłych z listy Wojewody: rzeczoznawcy wojewódzkiego ds. budowlanych mgr inż. E. W. – w części dotyczącej odszkodowania za grunt, rzeczoznawcy wojewódzkiego ds. budowlanych inż. J. B. oraz rzeczoznawcy wojewódzkiego ds. szacowania nieruchomości i ich części składowych mgr inż. Ł. G. – w części dotyczącej odszkodowania za składniki budowlane i roślinne posadowione na przedmiotowej nieruchomości. Tym samym w postępowaniu wywłaszczeniowo-odszkodowawczym spełniono wymóg sporządzenia opinii szacunkowej przez niezależnych biegłych. Minister podkreślił także, że w przedmiotowej sprawie, w związku z rozbieżnościami w zakresie ustalenia wysokości należnego odszkodowania za części składowe przedmiotowej nieruchomości, sporządzony został protokół uzgodnienia opinii szacunkowej z sierpnia 1979 r. pomiędzy biegłymi mgr inż. Ł. G. oraz inż. J. B., z którego wynika, iż biegli uzgodnili wartość odszkodowania za części składowe w wysokości 885.704 zł. W ocenie Ministra protokół ten stanowił realną wycenę części składowych nieruchomości, natomiast powołani biegli dysponowali fachową wiedzą w zakresie, w którym sporządzili wycenę, byli uprawnieni do jej sporządzenia i nie ma podstaw do uznania, że sporządzili ją nieprawidłowo. Minister wyjaśnił także, że jedynie biegli rzeczoznawcy byli właściwi w zakresie szacowania gruntów oraz posadowionych na nich składników majątkowych, a nie organ wywłaszczeniowy, bowiem nie posiadał on w tym zakresie niezbędnych kompetencji.

Zdaniem Ministra, nie przesądza o rażącym naruszeniu art. 22 u.z.t.w.n. okoliczność, że opinia szacunkowa, ustalająca wysokość odszkodowania została sporządzona nie na zlecenie organu a na zlecenie wnioskodawcy wywłaszczenia. Wprawdzie z treści art. 22 u.z.t.w.n. istotnie wynika, że biegły powinien zostać powołany przez organ wywłaszczeniowy, niemniej powszechną praktyką organów wywłaszczeniowych było orzekanie o odszkodowaniu na podstawie opinii szacunkowych sporządzonych przez biegłych, działających na zlecenie wnioskodawców wywłaszczenia. O ile tego rodzaju praktyka stała w sprzeczności z treścią samego przepisu, to w świetle orzecznictwa sądowego uchybienie to nie miało charakteru rażącego naruszenia prawa. Biegli byli niezależni od wnioskodawcy wywłaszczenia, a wycena gruntu, tak jak w przedmiotowej sprawie, polegała na wyliczeniu w oparciu o "sztywne stawki". Zatem odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia gruntu wyliczane było nie w odniesieniu do materiału porównawczego (jak jest obecnie), lecz polegało na prostym działaniu matematycznym – przemnożeniu powierzchni nieruchomości przez ściśle określoną, stałą i niezmienną cenę za 1 m2. Tym samym błędne jest przyjęcie, że powołanie biegłego przez wnioskodawcę wywłaszczenia, a nie przez organ wywłaszczeniowy, stanowi rażące naruszenie prawa, bez jednoczesnego wykazania, że mogło to mieć wpływ na wartość gruntu określoną w opinii szacunkowej.

Minister podniósł, że ocena, czy decyzja wywłaszczeniowo-odszkodowawcza została wydana z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 k.p.a., powinna obejmować wyjaśnienie, czy orzeczona wysokość odszkodowania odpowiada prawu. Co do zasady organ nadzorczy nie jest uprawniony do weryfikowania opinii szacunkowej, sporządzonej przez biegłego. Nie jest możliwym wkraczanie w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego. Oceny operatu dokonuje się jedynie pod względem formalnym, tj. czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy i nie zawiera niejasności, pomyłek czy braków, które winny być uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. W przedmiotowej sprawie biegły mgr inż. E. W. prawidłowo wyliczył odszkodowanie za grunt na podstawie przepisów art. 8 u.z.t.w.n. oraz w oparciu o zarządzenie Naczelnika Miasta S. z 22 stycznia 1974 r. Zgodnie bowiem z treścią art. 8 ust. 8 pkt 1 u.z.t.w.n. odszkodowanie za grunt w mieście, jeżeli wywłaszczeniu podlegała całość gruntu, za obszar równy działce normatywnej przyjętej w danej miejscowości i strefie na wybudowanie domu jednorodzinnego wolnostojącego w wysokości 5-10% kosztów wybudowania domu jednorodzinnego pięcioizbowego, w zależności od rodzaju miasta i położenia gruntu. Dla pozostałego obszaru odszkodowanie obliczano jak za grunt rolny klasy I w strefie miejskiej okręgu I. W myśl art. 8 ust. 9 u.z.t.w.n. wysokość stawki odszkodowania za obszar ponad działkę normatywną ustalał naczelnik powiatu (lub naczelnik miasta), na podstawie wytycznych wojewody; wojewoda mógł w przypadkach gospodarczo uzasadnionych podwyższyć na wniosek naczelnika powiatu odszkodowanie za 1 m2 gruntu na określonych obszarach najwyżej do 10-krotnej stawki; odszkodowanie nie mogło przekroczyć przeciętnej ceny rynkowej, a jeżeli chodzi o grunty rolne stanowiące wyłączne źródło utrzymania właściciela - cen, jakie kształtowały się w obrocie między rolnikami. W przedmiotowej sprawie biegły rzeczoznawca w opinii z kwietnia 1980 r., uzupełnionej aneksem z 24 lutego 1981 r. ustalił, że za część nieruchomości odpowiadającą działce normatywnej, tj. stanowiącą 400 m2 gruntu z ogólnej powierzchni 5179 m2 przysługiwać winno odszkodowanie w wysokości 7% wartości domu jednorodzinnego, którego koszt wybudowania wynosił 390.000 zł (390.000 zł x 0,07 = 27.300 zł). Natomiast za pozostałą część nieruchomości o pow. 4779 m2 gruntu (5179 m2 - 400 mz = 4779 m2), zgodnie z zarządzeniem Naczelnika Miasta S. z 22 stycznia 1974 r. ustalającym stawkę odszkodowania w kwocie 12,60 zł za 1 m2, przysługiwać winno odszkodowanie w wysokości 60.215 zł (4779 m2 x 12,60 zł = 60.215 zł). Zatem odszkodowanie za wywłaszczony grunt o powierzchni 5179 m2 wyniosło łącznie 87.515 zł (27.300 zł + 60.215 zł = 87.515 zł) i taka też kwota została przyznana II decyzją Wojewody i utrzymaną przez nią w mocy II decyzją Prezydenta. Ponadto biegli ustalili odszkodowanie za posadowiony na przedmiotowej nieruchomości budynek mieszkalny, którego wyceny dokonali w oparciu o art. 8 ust. 10 u.z.t.w.n., który stanowił, że odszkodowanie za dom jednorodzinny, za dom mieszkalny stanowiący własność spółdzielni mieszkaniowej lub obejmujący nie więcej niż cztery lokale, z których każdy stanowi odrębną własność nieruchomą, a żaden nie zawiera więcej niż 5 izb, albo za budynek przeznaczony do wykonywania w nim rzemiosła i za budynek mieszkalno-pensjonatowy, powinno odpowiadać kosztom odtworzenia budynku, zmniejszonym stosunkowo do stopnia jego zużycia. Szczegółowej wyceny budynku mieszkalnego biegli dokonali w oparciu o obowiązujący wówczas cennik PZU do szacowania budynków systemem szczegółowym – wydanie IV z 1972 r. oraz przy zastosowaniu zarządzenia nr 27/77 Naczelnego Dyrektora PZU z 6 czerwca 1977 r., wyceniając budynek na kwotę 417.880 zł. Ponadto w przedmiotowej sprawie oszacowaniu podlegały również pozostałe składniki majątkowe posadowione na przedmiotowej nieruchomości, tj. piwnica, garaż, szopa, studnia, instalacja wodociągowa i inne, których wyceny dokonano w oparciu o przepis art. 8 ust. 12 u.z.t.w.n., zgodnie z którym odszkodowanie za inne części składowe nieruchomości, nie wymienione w ust. 4, 5, 7, 10 i 11, niezależnie od ich przydatności dla wnioskodawcy, powinno było odpowiadać kosztom ich odtworzenia zmniejszonym stosunkowo do stopnia ich zużycia i nie mogło przekraczać przeciętnych kosztów wybudowania domu jednorodzinnego pięcioizbowego w danej miejscowości; zastrzeżenie to nie miało zastosowania do wysokości odszkodowania za obiekty kultu religijnego uznanych przez Państwo wyznań. Wobec powyższego, biegli dokonali wyceny poszczególnych składników majątkowych w następujących kwotach: budynek mieszkalny – 417.880 zł, stodoła – 73.334 zł, fundament pod budynek – 22.412 zł, inspekty i prowizoryczne szklarnie – 194.893 zł, piwnica murowana – 57.550 zł, garaż i komórki – 48.431 zł, instalacja wodociągowa – 9.341 zł, utwardzenie posesji – 19.397 zł, ogrodzenie – 26.650 zł, studnia – 10.003 zł, pozostałe naniesienia budowlane – 14.331 zł, drzewa owocowe, krzewy i inne uprawy – 13.596 zł. Kwota odszkodowania przypadająca za stodołę, piwnicę, studnię, ogrodzenie, ustęp oraz garaż została podwyższona (zastosowano mnożnik 1,40), zgodnie z interpretacją Ministerstwa Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska zarządzenia Dyrektora PZU z 6 czerwca 1977 r., zawartą w piśmie Urzędu Wojewódzkiego w S. z 31 października 1980 r. A zatem łączne odszkodowanie za przedmiotową nieruchomość wyniosło 995.333 zł i w takiej wysokości zostało przyznane II decyzją Wojewody oraz II decyzją Prezydenta.

Zdaniem Ministra brak było podstaw do uwzględnienia w postępowaniu odszkodowawczym żądania właściciela nieruchomości o ustalenia odszkodowania za ziemię inspektową oraz utracone korzyści. Minister zwrócił uwagę na art. 8 ust. 12 u.z.t.w.n., zgodnie z którym odszkodowanie należało się tylko za części składowe nieruchomości. Natomiast zgodnie z treścią ówcześnie obowiązującego art. 47 § 2 k.c. częścią składową rzeczy jest wszystko, co nie może być od niej odłączone bez uszkodzenia lub istotnej zmiany całości albo bez uszkodzenia lub istotnej zmiany przedmiotu odłączonego. A zatem za wystarczające dla uznania, że mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie z częścią składową, jest ustalenie, że odłączenie takiej części spowoduje istotną zmianę całości lub przedmiotu odłączonego. Warunek ten nie został w okolicznościach przedmiotowej sprawy spełniony, bowiem ziemię inspektową można było przenieść w inne miejsce bez jej uszkodzenia. Tym samym, skoro brak było podstaw do odszkodowania za ziemię inspektową oraz utracone korzyści, prawidłowo Wojewoda w II decyzji odmówił zmiany II decyzji Prezydenta w żądanym przez odwołującego się zakresie.

Konkludując, Minister stwierdził, że w przedmiotowym postępowaniu odszkodowawczym nie doszło do naruszenia przepisów u.z.t.w.n., bowiem nieruchomość została wyceniona przez biegłych rzeczoznawców, a operaty stały się podstawą do ustalenia wysokości odszkodowania w decyzji wywłaszczeniowo-odszkodowawczej. Odszkodowanie za znajdującą się na przedmiotowym gruncie ziemię inspektową oraz utracone korzyści nie przysługiwało, bowiem jak prawidłowo wskazał Wojewoda w II decyzji, brak było podstaw prawnych do przyznania odszkodowania w tym zakresie.

Minister wskazał, że w trakcie postępowania nie stwierdzono również, aby oceniane decyzje naruszały pozostałe przesłanki określone w art. 156 § 1 k.p.a. Decyzje te wydane zostały przez organ: właściwy rzeczowo i miejscowo oraz powołano w nich prawidłową podstawę prawną. Nie dotyczyły one również sprawy rozstrzygniętej poprzednio inną decyzją administracyjną i zostały skierowane do osoby będącej stroną postępowania. Również wykonanie tych decyzji, w dacie ich wydania, nie prowadziło do czynu zagrożonego karą, ani też nie zawierały wady powodującej jej nieważność z mocy prawa. Zaskarżone decyzje były ponadto wykonalne w dacie ich wydania (ich mocą ustalono odszkodowanie, a adresat mógł skutecznie je wyegzekwować). W związku z tym Minister uznał, że nie było podstaw do stwierdzania nieważności przedmiotowych decyzji.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Ministra złożyła skarżąca, zarzucając jej:

1) naruszenia art. 138 § 1 k.p.a. przez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa;

2) błędną interpretację art. 22 u.z.t.w.n. przez:

- uznanie, że dopuszczalne było ustalenie odszkodowania na podstawie "Protokołu uzgodnień" zamiast na podstawie sporządzonych przez uprawnione osoby elaboratu wyceny nieruchomości i że takie działanie organów nie naruszało rażąco prawa;

- uznanie, że nie naruszało rażąco prawa uznanie za dowód wartości nieruchomości w postępowaniu odszkodowawczym wycen sporządzonych na zlecenie wnioskodawcy wywłaszczenia przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego;

3) uznanie, że nie naruszało rażąco prawa odstąpienie organów orzekających w sprawie ustalenia odszkodowania od zajęcia stanowiska wobec rozbieżnych wycen złożonych przez wnioskodawcę wywłaszczenia;

4) uznanie, że nie naruszało rażąco prawa odstąpienie przez organy orzekające w sprawie odszkodowania od wyjaśnienia w uzasadnieniu decyzji odszkodowawczych powodów, dla jakich organy te odrzuciły dowody w postaci wycen nieruchomości złożonych przez wnioskodawcę wywłaszczenia i przyjęły jako dowód wartości nieruchomości "Protokół uzgodnień" mimo tego, iż ówczesne przepisy o ustalaniu odszkodowań za wywłaszczenie nie znały takiego pojęcia nakazując ustalenie odszkodowania w oparciu o opinie biegłych.

W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie.

Uzasadniając oddalenie skargi Sąd I instancji wskazał, że w myśl utrwalonego orzecznictwa sądowego "rażące naruszenie prawa" występuje w sytuacji, w której treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z przepisami prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Cechą rażącego naruszenia prawa jest również to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią zastosowanego w niej przepisu. Nie chodzi przy tym o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. O rażącym (a nie jakimkolwiek) naruszeniu prawa można mówić, gdy decyzja została wydana wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, wbrew wszystkim przesłankom przepisu nadano prawa albo ich odmówiono, albo też wbrew tym przesłankom obarczono stronę obowiązkiem albo uchylono obowiązek. Cechą rażącego prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą. "Rażące naruszenie prawa" stanowi kwalifikowaną formę "naruszenia prawa". Utożsamianie tego pojęcia z każdym "naruszeniem prawa" nie jest słuszne. Naruszenie przepisów postępowania lub prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. naruszenie prawa tylko wtedy powoduje nieważność decyzji, gdy ma charakter rażący. A zatem dla uznania, że wystąpiło owo kwalifikowane "naruszenie prawa", konieczne jest stwierdzenie i wykazanie, iż miało ono charakter rażący.

W ocenie Sądu I instancji sam fakt naruszenia przez organ wywłaszczeniowy wymogów wynikających z art. 22 u.z.t.w.n. (tj. niepowołanie przez organ własnych biegłych, nieuczestniczenie przez biegłych w rozprawie) nie przesądza automatycznie o konieczności kwalifikowania tego naruszenia jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., o ile nie zostanie wykazane, że sytuacja ta bezspornie wpłynęła na wynik postępowania (tj. spowodowała zaniżenie przyznanego odszkodowania).

Sąd I instancji podzielił również pogląd, że nawet brak rozprawy nie zawsze przesądza o zaistnieniu wady w postaci rażącego naruszenia prawa (por. np. wyrok NSA z 20 maja 2016 r., I OSK 2321/15; prawomocny wyrok WSA w Warszawie z 30 stycznia 2017 r. IV SA/Wa 2915/16). Zatem w sytuacji, w której przyznane odszkodowanie co do wysokości odpowiadało obowiązującym wówczas przepisom, nie może być mowy o rażącym naruszeniu prawa, nawet w razie stwierdzenia poważnych uchybień proceduralnych w działaniu organów (por. np. wyrok NSA z 21 czerwca 2017 r., I OSK 2380/15 oraz cyt. tam wyrok NSA z 19 lutego 2002 r., I SA 1834/00; wyrok NSA z 20 maja 2016 r., I OSK 2321/15).

W ocenie Sądu I instancji powyższa zasada znajduje zastosowanie nie tylko w sytuacji, w której przedmiotem wywłaszczenia był sam grunt (tj. w sytuacji, w której występowało klasycznie "sztywne", tj. w najdalej idący sposób zobiektywizowane i łatwe do zweryfikowania przez sam organ wywłaszczeniowy kryterium ustalania wartości przedmiotu wywłaszczenia), ale również w sytuacji, w której (tak jak to ma miejsce w niniejszej sprawie) wycena wartości wywłaszczanych składników majątkowych obejmowała również wycenę wartości części składowych gruntu, takich jak budowle czy urządzenia (w ramach której rzeczoznawca majątkowy dysponował pewnym zakresem uznaniowości).

Sąd I instancji podkreślił, że w postępowaniu wywłaszczeniowo-odszkodowawczym zgromadzono dwie odrębne opinie rzeczoznawców (obie sporządzone na zlecenie wnioskodawcy wywłaszczenia przed wszczęciem w/w postępowania), oszacowujące wartość zabudowań i urządzeń budowlanych, posadowionych na wywłaszczonym gruncie. Do opinii tych załączono dokument oznaczony jako "Protokół uzgodnienia opinii szacunkowej nieruchomości znajdującej się na terenie nieruchomości położonej w S., ul. Ż. [...] – stanowiącej własność Obywatela T. B.", podpisany przez rzeczoznawców. W dokumencie tym rzeczoznawcy oświadczyli, że: (-) w sporządzonych przez nich opiniach wystąpiły różnice w cenie poszczególnych pozycji kosztorysowych lub przyjęcie odmiennych procentów zużycia naturalnego, (-) z tej racji, jako ostatecznie obowiązujące przyjęto średnie arytmetyczne wartości obu opracowań (protokół wyszczególnia następnie 17 pozycji składników majątkowych, dla których ustala się w/w średnią arytmetyczną). W oparciu o tak oszacowaną wartość części składowych wywłaszczonej nieruchomości ustalono następnie należne za nie odszkodowanie.

Sąd I instancji stwierdził, że okolicznością bezsporną jest, iż w toku postępowania wywłaszczeniowo-odszkodowawczego ujawnione zostały dwie, różniące się w pewnym zakresie co do konkluzji, specjalistyczne opinie, szacujące wartość przejmowanych wraz z nieruchomością budynków i urządzeń (różnice dotyczyły kwestii, w odniesieniu do oceny których rzeczoznawcy majątkowemu przysługiwał wówczas pewien margines swobody). Co do zasady (zarówno współcześnie, jak i w dacie orzekania w niniejszej sprawie o odszkodowaniu) sytuacja tego rodzaju niewątpliwie komplikuje postępowanie wyjaśniające w przedmiocie ustalenia przez organ odszkodowawczy konkretnej wartości przejmowanego składnika majątkowego. Jeżeli nie zachodzą oczywiste podstawy do zdyskredytowania wiarygodności dowodowej jednej z konkurencyjnych opinii (przy uwzględnieniu faktu, iż zarówno obecnie, jak i w dacie orzekania o odszkodowaniu, kompetencje organu prowadzącego postępowanie są w tym zakresie znacznie ograniczone z racji nieposiadania wiedzy specjalistycznej), niewątpliwie zachodzi konieczność usunięcia powstałych wątpliwości w oparciu o kolejny dowód (tj. np. w oparciu o kolejną opinię, w tym w szczególności sporządzoną przez kolejnego rzeczoznawcę). Co istotne jednak, w rozpatrywanej sprawie nie wystąpiła sytuacja, w której w materiale dowodowym znalazły się wyłącznie konkurencyjne wobec siebie opinie dwóch rzeczoznawców, albowiem rzeczoznawcy ci uzgodnili następnie swoje stanowisko w sprawie, sporządzając na tę okoliczność stosowny protokół. W świetle powyższego organy wywłaszczeniowe miały podstawy do uznania, że sporządzone w sprawie opinie i protokół uzgodnieniowy stanowią ostatecznie łącznie wspólne, jednolite stanowisko obu rzeczoznawców w przedmiocie wartości wycenianych budynków i urządzeń (de facto wspólną opinię obu rzeczoznawców), wyznaczające tę wartość precyzyjnie. W/w łączna opinia mogła być zatem podstawą do ustalenia kwoty odszkodowania w sprawie.

Sąd I instancji uznał, że ostateczne uśrednienie przez obu rzeczoznawców wartości poszczególnych, podlegających wycenie składników majątkowych, działało na niekorzyść byłych właścicieli nieruchomości w tym sensie, że doszło w ten sposób do obniżenia tych kwot, które we wcześniejszych opiniach ustalono na poziomie przekraczającym wartości średnie, niemniej jednak przedmiotowe wartości średnie zostały ustalone przez rzeczoznawców w następstwie zgodnej weryfikacji szacunków, które w tychże opiniach zostały dokonane. Oznacza to zatem, że szacunki, o których mowa powyżej, rzeczoznawcy uznali ostatecznie za nieprawidłowe.

Ponadto, Sąd I instancji stwierdził, że w/w protokół nie zawiera szczegółowego wyjaśnienia (w odniesieniu do poszczególnych uzgadnianych szacunków cząstkowych) przesłanek uśredniania tychże szacunków, co niewątpliwie należy odczytywać jako przyjęcie przez rzeczoznawców pewnego generalizującego kryterium uzgadniania opinii, tym niemniej nie można, w ocenie Sądu I instancji, przyjąć, iż oparcie się przez organy wywłaszczeniowe na takim dokumencie (który, co już podkreślono, należy łącznie z opiniami rzeczoznawców odczytywać jako ich stanowisko wspólne) stanowiło rażące naruszenie prawa.

Na marginesie Sąd I instancji podkreślił, że co do zasady sama okoliczność niekwestionowania przez stronę postępowania odszkodowawczego kwoty odszkodowania przyznanego jej z tytułu utraty prawa własności wywłaszczonej nieruchomości nie zwalnia organu odszkodowawczego od obowiązku oparcia rozstrzygnięcia na rzetelnym oszacowaniu wartości w/w nieruchomości, o tyle przy rozstrzyganiu w prowadzonym wiele lat później postępowaniu nadzorczym, wyjaśniającym czy przy ustalaniu w/w odszkodowania mogło dojść do rażącego naruszenia prawa (polegającego na rażącym zaniżeniu wartości składników majątkowych, których utratę odszkodowanie miało rekompensować) nie jest obojętne to, czy w toku postępowania odszkodowawczego zainteresowana strona formułowała (mając ku temu sposobność) tego rodzaju zarzuty. Jak wynika z odwołania z 28 stycznia 1981 r. były właściciel wywłaszczonej nieruchomości wprawdzie formalnie zgłosił zastrzeżenia do wyceny dwóch składników majątkowych (spośród 17 wymienionych w protokole uzgodnieniowym), tj. urządzeń nawodniających oraz utwardzenia placu (a zatem nie w odniesieniu do wymienionych w skardze inspektów oraz budy dla psa), jednakże zarzutów tych w żaden sposób nie skonkretyzował, jednoznacznie zaznaczając, iż głównie domaga się przyznania odszkodowania za ziemię inspektową (której organy nie uznały za część składową przejętej nieruchomości) oraz odszkodowania z tytułu utraconych korzyści (które to zarzuty zostały w odwołanie obszernie uzasadnione). Zdaniem Sądu I instancji powyższe uprawnia do przyjęcia, że w toku postępowania wywłaszczeniowego właściciel nieruchomości (pomimo niekwestionowanego posiadania ku temu odpowiedniej sposobności) nie zgłaszał zastrzeżeń co do sposobu weryfikacji stanowiska biegłych, dokonanej w protokole uzgodnieniowym, nie uznając iż weryfikacja ta prowadzi do rażącego zaniżenia należnego mu odszkodowania.

W ocenie Sądu I instancji w postępowaniu odszkodowawczym nie doszło do rażącego naruszenia art. 8 pkt 12 u.z.t.w.n. przez nieprzyznanie odszkodowania za część składową wywłaszczonej nieruchomości w postaci ziemi inspektowej. O uchybieniu tego rodzaju można by mówić wyłącznie w tej sytuacji, w której posiadanie przez w/w ziemię inspektową charakteru części składowej nieruchomości byłoby bezsporne. Tymczasem podzielić należy ocenę organów wywłaszczeniowych oraz nadzorczych, że w/w składnik majątkowy nie stanowił takiej części składowej nieruchomości. Nie można bowiem uznać, nawiązując do kryterium ustanowionego w art. 47 § 2 k.c. w brzmieniu obowiązującym w dacie wywłaszczenia, że przedmiotowa ziemia inspektowa nie mogła być odłączona o nieruchomości bez uszkodzenia lub istotnej zmiany bądź to tej nieruchomości, bądź to samej ziemi inspektowej. Nawiązując z kolei do kryterium szczegółowego, odnoszącego się wprost do części składowych gruntu (art. 48), stwierdzić należy, że ziemia inspektowa nie należy do kategorii takich rzeczy, jak: budynki i inne urządzenia trwale z gruntem związane, jak również drzewa i inne rośliny od chwili zasadzenia lub zasiania.

Sąd I instancji podzielił także zdanie organów, że ziemia inspektowa mogła być odłączona od inspektów bez szkody dla ich wartości i przeniesiona w inne miejsce, co wykluczało konieczność przejęcia własności tej rzeczy przez Państwo. Co do zasady hipotetyczne nieujęcie w kwocie odszkodowania wartości składnika majątkowego, który w zestawieniu z tą kwotą mógł reprezentować wartość wyłącznie znikomą (vide wspomniana w skardze murowana buda dla psa), nie daje podstaw do przyjęcia, że ustalenie odszkodowania nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa (zasada ta zwalnia Sąd z obowiązku ustalenia, czy roszczenia odszkodowawcze, związane z w/w budą dla psa, były w ogóle zasadne).

W skardze kasacyjnej skarżąca zaskarżyła wyrok Sądu I instancji w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, a w przypadku stwierdzenia, że nie doszło do naruszenia przepisów postępowania, o uchylenie zaskarżonego wyroku i stwierdzenie nieważności z powodu rażącego naruszenia prawa decyzji Wojewody z [...] lutego 1981 r. i decyzji Prezydenta z [...] stycznia 1981 r., a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych i rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Sądowi I instancji zarzucono naruszenie:

I. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, tj.:

1. art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., art. 174 pkt 2 p.p.s.a., art. 141 § 4 p.p.s.a., art. 133 § 1 p.p.s.a i art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 1 i 3 k.p.a. i art. 84 § 1 k.p.a. przez nierozpoznanie i nierozważenie w uzasadnieniu wyroku zarzutu zawartego w skardze, że osoby, które sporządziły opinie szacunkowe nie zostały powołane, jako biegli przez organ administracji po wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego i nie były biegłymi w znaczeniu przepisów k.p.a. i u.z.t.w.n.;

2. art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i 80 k.p.a. przez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji i uznanie, że niewezwanie biegłych na rozprawę i niewyjaśnienie rozbieżności w opiniach nie miało wpływu na rozstrzygnięcie sprawy i zaniżenie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość;

3. art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., art. 174 pkt 2 p.p.s.a., art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 9 i art. 10 § 1 k.p.a. przez nierozważenie z urzędu naruszenia art. 18 ust. 1 i 2 u.z.t.w.n. z powodu niepowiadomienia stron postępowania przez organ administracji o możliwości przeglądania we właściwym urzędzie wniosku o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego wraz z załącznikami i możliwości zgłaszania wniosków dowodowych.

4. art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., art. 174 pkt 2 p.p.s.a. i art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez uznanie, że nie narusza rażąco prawa decyzja odmawiająca wypłaty odszkodowania za całość wywłaszczonej nieruchomości i wszystkie urządzenia niezbędne do prowadzenia gospodarstwa rolnego;

II. prawa materialnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) przez jego błędne zastosowanie, tj.:

5. art. 7 i art. 8 w zw. z art. 22 u.z.t.w.n. przez uznanie, że podstawą do ustalenia wysokości odszkodowania może być protokół z uzgodnień opinii rzeczoznawców, który został sporządzony przed przystąpieniem do negocjacji w sprawie wykupu nieruchomości i przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego, przez osoby nie będące biegłymi powołanymi przez organ administracji prowadzący postępowanie wywłaszczeniowe;

6. art. 7 i 8 ust. 7 u.z.t.w.n. w zw. z art. 51 § 1 i art. 52 k.c. przez uznanie, że obowiązek wywłaszczenia za odszkodowaniem nie dotyczył wypłaty odszkodowania za rzeczy przynależne do wywłaszczanej nieruchomości (ziemię inspektową).

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że Sąd I instancji nie uzasadnił i nie rozważył w uzasadnieniu wyroku zarzutów związanych z nieprawidłowym wyznaczeniem, a właściwie niepowołaniem, biegłych rzeczoznawców do wyceny wywłaszczanej nieruchomości. Z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy wynika, że właściciele nieruchomości zostali powiadomieni po raz pierwszy o zamiarze wykupienia nieruchomości pismem z 17 stycznia 1980 r., a wniosek o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego inwestor złożył do Urzędu Miasta S. w dniu 7 lipca 1980 r. Tymczasem operaty będące podstawą ustalenia odszkodowania J. B. i Ł. G. sporządzili w sierpniu 1979 r. Skarżąca kasacyjnie podkreśliła, że operaty sporządzono nie tylko przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego, ale nawet przed przystąpieniem przez właściwy organ do negocjacji w sprawie wykupu nieruchomości. W związku z powyższym operaty zostały sporządzone przez osoby, które w ogóle nie były biegłymi powołanymi w danej sprawie zgodnie z art. 84 § 1 k.p.a. i art. 22 u.z.t.w.n. Tego rodzaju naruszenie prawa skutkuje nieważnością wydanych decyzji, co potwierdza wyrok NSA w sprawie I OSK 2333/16. Zdaniem skarżącej kasacyjnie nierozważenie przez Sąd I instancji zarzutu niepowołania biegłych w toczącym się postępowaniu wywłaszczeniowym przez organ prowadzący postępowanie, uniemożliwia kontrolę kasacyjną merytorycznej poprawności zaskarżonego wyroku i stanowi naruszenie art. 133 § 1 p.p.s.a i art. 134 § 1 p.p.s.a. Uzasadnienie wyroku, że niewysłuchanie biegłych na rozprawie i ustalenie wysokości odszkodowania na podstawie protokołu uzgodnień z sierpnia 1979 r., nie miało wpływu na sposób rozstrzygnięcia sprawy i zaniżenie odszkodowania, są sprzeczne z zebranym materiałem dowodowym. Wbrew temu co twierdzi Sąd I instancji, w postępowaniu wywłaszczeniowym nie zostało dokonane żadne uzgodnienie opinii szacunkowych. Uzgodnienie musiałoby polegać na szczegółowej analizie poszczególnych różnic, wyjaśnieniu ich przyczyn i albo wskazaniu dlaczego biegli uważają, że dwie różniące się wartości tego samego składnika mogą być uznane za prawidłowe (a do tego się sprowadza ustalenie ostatecznej ceny jako średniej), albo też na odrzuceniu jednej wyceny i przyznaniu przez biegłego, który ją wykonał, że ta druga wycena jest prawidłowa. Skarżąca kasacyjnie wskazała, że w znajdującym się w aktach sprawy "Protokole uzgodnień" biegli jedynie stwierdzają, iż różnice wynikają z zastosowania różnych pozycji kosztorysowych lub przyjęcia odmiennych procentów zużycia naturalnego. Stwierdzenie takie oznacza, że w każdym przypadku różnic w wycenie konkretnego składnika nieruchomości jeden z operatów jest błędny. Wyceny w tamtym czasie nie były oparte (także, jeżeli chodzi o składniki budowlane) na cenach rynkowych lecz na wydawanych w sposób sformalizowany, zatwierdzonych przez właściwe władze, cennikach kosztorysowych. Ponieważ obaj biegli korzystali z tych samych cenników różnice mogły powstać wyłącznie wskutek błędnego zastosowania poszczególnych pozycji cennikowych. Oznacza to, że w każdym przypadku różnicy jedna z wartości nie odpowiadała przepisom prawa, co z kolei oznacza, że w takiej części wycena była dokonana z rażącym naruszeniem prawa. Podobnie sprawa wygląda z ustaleniem zużycia. W tamtym czasie przy ustalania zużycia stosowano tablice zużycia opracowane dla potrzeb PZU, w których wskazano dla każdego rodzaju budowli jej okres trwania i określono stopień zużycia w miarę upływu czasu. Szacujący mógł określić stopień zużycia na mniejszy lub większy od wynikającego wprost z tabeli, lecz miał obowiązek uzasadnienia tego odstępstwa wg zasad także określonych w tabeli. Tak więc nawet w tej części ustalenia nie mogły być dowolne i w zasadzie wyniki ustaleń dokonanych przez dwóch biegłych powinny także być identyczne. Tymczasem między operatami występują bardzo istotne różnice, zwłaszcza przy wycenie inspektów. Nawet, gdyby uznać, że opinie szacunkowe zostały sporządzone przez prawidłowo powołanych biegłych, to organ wydający decyzję o wywłaszczeniu i odszkodowaniu ani w uzasadnieniu decyzji, ani na rozprawie, w jakikolwiek sposób nie uzasadnił, dlaczego nie uznaje za prawidłową opinii sporządzonej przez J. B. Różnice wyceny nieruchomości w opiniach dotyczą przede wszystkim wyceny wartości tzw. "okien inspektowych". Ww. rzeczoznawca ustalił wartość okien inspektowych na kwotę 184.457 zł, natomiast drugi rzeczoznawca – na kwotę 80.154 zł. Wartość okien inspektowych stanowiła znaczącą część wypłaconego odszkodowania, według opinii J. B. 21 %, a według Ł. G. tylko 9,6% wartości szacunkowej nieruchomości. Nawet przyjęcie przez organ wydający decyzję wywłaszczeniową średniej wartości szacunkowej okien inspektowych, którą ustalono jako 15,3% (21+9,6:2) wartości całej nieruchomości, mogło spowodować zaniżenie odszkodowania za nieruchomość co najmniej o 6%, co było znaczącą kwotą w stosunku do wypłaconego odszkodowania. Organ, który wydał decyzję o wywłaszczeniu i odszkodowaniu, ani w uzasadnieniu decyzji, ani w protokole z rozprawy, nie uzasadnił, dlaczego przyjmuje niższą wartość nieruchomości i nie uznaje wartości nieruchomości ustalonej przez rzeczoznawcę J. B. W związku z tym niewezwanie rzeczoznawców na rozprawę miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy i spowodowało zaniżenie odszkodowania. Taki sposób arbitralnego ustalenia wysokości odszkodowania przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego i na podstawie wyceny sporządzonej przez osoby, które nie były biegłymi powołanymi w danej sprawie przez organ administracji, rażąco narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego, w szczególności art. 9, art. 10 § 1 k.p.a. i 84 § 1 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Sąd I instancji nie rozważył też, że ówcześni właściciele nieruchomości nie zostali powiadomieni przez organ prowadzący postępowanie, zgodnie z obowiązkiem wynikającym z art. 18 ust. 1 i 2 u.z.t.w.n., o możliwości przeglądania we właściwym urzędzie wniosku o wszczęcie postępowania wraz z załącznikami oraz możliwości zgłaszania wniosków. W ocenie skarżącej kasacyjnie naruszenie u.z.t.w.n. miało wpływ na sposób rozstrzygnięcia sprawy, ponieważ właściciele nieruchomości będący stroną postępowania, nie mieli wiedzy o sporządzeniu opinii szacunkowych przed wszczęciem postępowania przez osoby nie będące biegłymi i o treści opinii. W związku z tym właściciele nie mieli wiedzy o zaniżeniu odszkodowania za wywłaszczaną nieruchomość i dlatego nie kwestionowali kwoty ustalonej w decyzji, za wyjątkiem odszkodowania za ziemię inspektową.

Uzasadniając zarzuty naruszenia prawa materialnego skarżąca kasacyjnie wskazała, że z akt postępowania wynika, że opinie rzeczoznawców z sierpnia 1979 r. i protokół uzgodnień z sierpnia 1979 r. zostały sporządzone na zlecenie strony postępowania Wojewódzkiej Dyrekcji Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich przed wszczęciem postępowania, a nie na zlecenie Prezydenta Miasta S., który prowadził postępowanie wywłaszczeniowe. W orzecznictwie sądów administracyjnych ustalony jest pogląd prawny, że "opinia eksperta przedstawiona na zlecenie strony nie jest opinią biegłego w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a., gdyż na tej podstawie to organ administracji publicznej, a nie strona, powołuje biegłego. W konsekwencji do autora opinii przedstawionej przez stronę nie mają zastosowania przepisy k.p.a. o biegłych" (teza nr 4 wyroku NSA z 13 września 2007 r., II OSK 1212/06). Zdaniem skarżącej kasacyjnie uznanie przez Sąd I instancji, że protokół uzgodnień opinii rzeczoznawców sporządzony w sierpniu 1979 r. – przez osoby nie będące biegłymi powołanymi przez organ administracji (Prezydenta) – może stanowić podstawę wyceny i ustalenia odszkodowania za wywłaszczaną nieruchomość, rażąco narusza art. 7 i art. 8 w zw. z art. 22 u.z.t.w.n. Podobny pogląd prezentuje NSA w wyroku z 22 marca 2016 r., I OSK 1177/14. Oparcie ustalenia odszkodowania wyłącznie na wycenach dostarczonych przez ubiegającego się o wywłaszczenie oznacza, że ustalenie odszkodowania nastąpiło sprzecznie z art. 21 u.z.t.w.n. (w czasie wydawania decyzji wywłaszczeniowej był to art. 22), co stanowi rażące naruszenie prawa w znaczeniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Sąd I instancji oceniając, że za rzeczy przynależne nieruchomości (ziemię inspektową) nie przysługuje odszkodowanie, dokonał ustaleń prawnych sprzecznych z przepisami k.c. i u.z.t.w.n. Ziemia inspektowa, która znajdowała się w tzw. oknach inspektowych, nie stanowi wprawdzie części składowej nieruchomości, a jest rzeczą przynależną niezbędną do korzystania z rzeczy głównej, jakimi były inspekty ogrodnicze w wywłaszczanym gospodarstwie rolnym, jednakże zgodnie z art. 52 k.c. czynność prawna mająca za przedmiot rzecz główną odnosi skutek także względem przynależności, chyba że co innego wynika z treści czynności albo z przepisów szczególnych. Zatem wszelkie działania prawne dotyczące rzeczy głównej, wywołują takie same skutki prawne wobec przynależności, poza dwoma wyjątkami wymienionymi w art. 52 k.c. Ustalenie wysokości i przyznanie odszkodowania stanowi czynność prawną. W związku z tym organ wydający decyzję nie mógł odmówić przyznania odszkodowania za wywłaszczoną rzecz przynależną, ponieważ właściciele nieruchomości nie wyrazili zgody w drodze czynności prawnej na rezygnację z odszkodowania za ziemię inspektową. Z przepisów szczególnych, tj. u.z.t.w.n. też nie wynikało, aby za wywłaszczoną rzecz przynależną nie przysługiwało odszkodowanie. Orzecznictwo sądowe potwierdza, że za wywłaszczane przynależności należy się odszkodowanie, np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 25 maja 2013 r., I SA/Wa 77/13. W związku z tym organ wydający decyzję miał obowiązek ustalenia odszkodowania za ziemię inspektową zgodnie z art. 7 i 8 u.z.t.w.n. Okoliczność, że osoby wywłaszczane mogły zabrać ziemię inspektową nie może stanowić podstawy do odmowy wypłaty odszkodowania, ponieważ organ administracji miał obowiązek wypłacenia odszkodowania za rzeczy przynależne razem z odszkodowaniem za grunt i części składowe nieruchomości. U.z.t.w.n. przewidywała możliwość odstąpienia od odszkodowania jedynie w sytuacji, gdy właściciel mógł zabrać z nieruchomości zasiewy, uprawy i plony (art. 8 ust. 4 u.z.t.w.n. w brzmieniu obowiązującym w 1981 r.). Odstąpienie od wypłaty odszkodowania mogłoby mieć miejsce tylko wtedy, gdyby właściciele wyrazili zgodę na dobrowolne zabranie ziemi inspektowej. Takiej zgody nie było w postępowaniu wywłaszczeniowym. Z akt sprawy nie wynika też, aby właściciele nieruchomości zabrali ziemię inspektową po odmówieniu im wypłaty odszkodowania. Dokonujący wywłaszczenia miał zatem obowiązek wypłacenia odszkodowania za urządzenia gospodarstw rolnych. Bezspornie takim "urządzeniem" były inspekty, tj. okna inspektowe z ziemią inspektową stanowiące zorganizowaną całość gospodarczą niezbędną do prowadzenia działalności ogrodniczej. Odmowa przyznania i wypłaty odszkodowania za wszystkie rzeczy wchodzące w skład wywłaszczanej nieruchomości naruszała, w ocenie skarżącej kasacyjnie, podstawowe prawa obywatelskie właścicieli i jest rażącym naruszeniem prawa.

Zarządzeniem z 18 listopada 2021 r. Przewodniczący Wydziału I w Izbie Ogónoadministracyjnej Naczelnego Sądu Administracyjnego, poinformował strony postępowania, że w związku ze zmianą art. 15 zzs4 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842, z późn. zm., dalej: uCOVID-19) wynikającą z art. 4 pkt 3 ustawy z 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 1090), w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich, w sprawach, w których strony nie wyraziły zgody na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadza rozprawę wyłącznie zdalnie przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość, jeżeli wszystkie strony wyrażą na to zgodę. We wskazanym wyżej okresie nie przeprowadza się rozpraw w siedzibie Naczelnego Sądu Administracyjnego z udziałem stron. Jeżeli którakolwiek z wezwanych stron oświadczy, że nie ma możliwości technicznych uczestniczenia w rozprawie zdalnej, sprawa zostanie skierowana na posiedzenie niejawne. W związku z powyższym zwrócono się do stron postępowania o udzielenie informacji, w terminie 7 dni od dnia doręczenia zarządzenia, czy wyrażają zgodę na rozpoznania sprawy na posiedzeniu niejawnym. W razie wyrażenia zgody, poinformowano o możliwości przedstawienia, w terminie 7 dni, dodatkowych wyjaśnień na piśmie. W przypadku braku zgody na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym zwrócono się o udzielenie informacji, czy strona posiada możliwości techniczne uczestniczenia w rozprawie zdalnej przy użyciu informatycznej aplikacji. Poinformowano także, że na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 uCOVID-19 Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenia posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna, że rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.

W odpowiedzi skarżąca kasacyjnie, Prezydent Miasta S. oraz uczestniczka postępowania – I. P. wyrazili zgodę na rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.

Pismem z 27 listopada 2021 r. skarżąca kasacyjnie przedstawiła dodatkowe wyjaśnienia do wniesionej skargi kasacyjnej.

Zarządzeniem z 30 grudnia 2021 r. Przewodniczący Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej, na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 uCOVID-19, zarządził skierowanie sprawy na posiedzenie niejawne celem rozpoznania skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej.

Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna podlega uwzględnieniu, chociaż nie wszystkie jej zarzuty są uzasadnione. Należy również zaznaczyć, że nie znajduje oparcia w przepisach p.p.s.a. żądanie skargi kasacyjnej, w przypadku jej uwzględnienia, stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody S. z [...] lutego 1981 r. i Prezydenta Miasta S. z [...] stycznia 1981 r., czyli decyzji wydanych w przedmiocie wywłaszczenia i odszkodowania. Przedmiotem kontroli Sądu I instancji były wszak decyzje wydane w postępowaniu nadzwyczajnym o stwierdzenie nieważności decyzji z 1981 r. i tylko względem tych decyzji, wydanych w tym postępowaniu (które podlegało kontroli sądu), możliwe byłoby zastosowanie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Natomiast decyzje będące przedmiotem postępowania nadzwyczajnego objęte są wyłączną kognicją organów administracji, sąd administracyjny nie może podjąć rozstrzygnięcia za organ administracji, a taki skutek miałoby stwierdzenie nieważności decyzji objętych postępowaniem administracyjnym w trybie art. 156 k.p.a. Z tego względu nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., zarzuty nieważności nie były wszak podnoszone wobec decyzji zaskarżonej do Sądu I instancji.

Nie jest uzasadniony zarzut naruszenia art. 174 pkt 2, art. 141 § 4, art. 134 § 1 p.p.s.a w zw. z art. 9 i art. 10 § 1 k.p.a. przez nierozważenie z urzędu naruszenia art. 18 ust. 1 i 2 u.z.t.w.n. z powodu niezawiadomienia stron postępowania wywłaszczeniowego o możliwości przeglądania wniosku wraz załącznikami i zgłaszania wniosków dowodowych. Po pierwsze, zarzutem tym nie objęto art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., choć kontrolowane przez Sąd I instancji postępowanie dotyczyło stwierdzenia nieważności decyzji, w konsekwencji nie wykazano w uzasadnieniu skargi kasacyjnej skutku pod postacią rażącego naruszenia prawa. Po drugie, uchybienie obowiązkom procesowym, w szczególności zaś pozbawienie strony udziału w postępowaniu, także pod postacią pominięcia w poszczególnych czynnościach procesowych, stanowi okoliczność uzasadniającą wznowienie postępowania. System nadzwyczajnych trybów postępowania oparty jest na zasadzie niekonkurencyjności, zgodnie z którą poszczególne tryby mają na celu usunięcie tylko określonego rodzaju wadliwości decyzji i nie mogą być stosowane zamiennie. Wady proceduralne, wymienione w art. 145 § 1 k.p.a. jako przesłanki wznowienia, zostały wyłączone przez ustawodawcę z podstaw nieważności decyzji, stanowiąc zamknięty katalog wad uzasadniających wznowienie postępowania. Jest to konsekwencja zarówno niekonkurencyjności trybów nadzwyczajnych, jak i gradacji wad decyzji administracyjnej, która zakłada konieczność odróżnienia wadliwości powodujących wzruszalność decyzji od wad powodujących jej nieważność.

Nie jest uzasadniony zarzut naruszenia art. 7 i art. 8 ust. 7 u.z.t.w.n. w zw. z art. 51 i art. 52 k.c. przez uznanie, że obowiązek wywłaszczenia i ustalenia odszkodowania nie dotyczył ziemi inspektowej jako przynależności. Argumentacja skargi kasacyjnej w tym zakresie bazuje na założeniu, że wywłaszczenie i ustalenie odszkodowania w trybie administracyjnym stanowi czynność prawną. Założenie to jest błędne. Czynności prawne, również jednostronne, dochodzą do skutku w wyniku złożonego oświadczenia woli. Wywłaszczenie dokonane w trybie administracyjnym nie jest oświadczeniem woli organu, ale wyrazem działania na podstawie przysługującego mu imperium, w sferze prawa publicznego, skuteczność tego działania nie podlega weryfikacji w oparciu o przepisy prawa cywilnego, również skutki wywoływane przez akt wywłaszczenia określa prawo publiczne. Nadto w zakresie, w jakim status przedmiotowej ziemi inspektowej w postępowaniu odszkodowawczym mógł być sporny, rozstrzygnięcie zawarte w decyzji nie poddaje się kwalifikacji w kategorii rażącego naruszenia prawa, ta kwestia mogła być rozważana w ramach zwykłego postępowania instancyjnego. Art. 8 ust. 7 u.z.t.w.n. stanowił, że odszkodowanie za budowle i urządzenia gospodarstw rolnych powinno odpowiadać kosztom ich odtworzenia zmniejszonym stosunkowo do stopnia ich zużycia, sporne zatem mogło być, czy odtworzenie inspektów wymaga również odtworzenia ziemi inspektowej.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela również zarzutu naruszenia art. 174 § 2, art. 141 § 4, art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art 107 § 1 i 3 oraz art. 84 § 1 k.p.a., odnoszącego się do statusu biegłych, którzy sporządzili w sprawie opinie odnoszące się do wartości odszkodowania. Zgodnie z art. 22 u.z.t.w.n., odszkodowanie ustala się na podstawie wyników rozprawy po wysłuchaniu na niej opinii biegłych powołanych przez wojewodę. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko wyrażone w wyroku NSA z 27 lutego 2018 r., I OSK 1203/16, że przesłanka powołanie biegłych przez wojewodę może budzić wątpliwości interpretacyjne, w związku z czym kwestia umocowania biegłych do wydania opinii nie może być rozpatrywana w kategorii rażącego naruszenia prawa. Przyjęte jest stanowisko, że w przypadku brzmienia przepisu rodzącego wątpliwości, nie można mówić o rażącym naruszeniu prawa, jeżeli przy wydaniu decyzji zastosowano się do jednego z możliwych rozumień. Przepis art. 22 u.z.t.w.n. nie jest jednoznaczny. W przypadku przesłanki powołania biegłych przez wojewodę, może ona być rozumiana jako warunek powołania biegłych przez organ w danym postępowaniu oraz jako wymógł posłużenia się opinią sporządzoną przez osoby wpisane przez wojewodę na listę uprawnionych do sporządzania takich opinii. Ta druga interpretacja z punku widzenia systemowego nie jest wykluczona, skoro w art. 16 ust. 2 pkt 8 oraz art. 21 ust. 2 ustawy stanowi się, że już na etapie wniosku o wywłaszczenie wnioskodawca powinien wskazać środki na zapłacenie odszkodowania, a na etapie analizowania tego wniosku przed wydaniem decyzji bada się, czy wnioskodawca rozporządza odpowiednimi środkami na zapłacenie odszkodowania. Bez wiedzy o jego wysokości nie wydaje się możliwa taka ocena, co każe dopuścić sporządzenie opinii na etapie składania wniosku o wywłaszczenie, a zatem na zlecenie wnioskodawcy wywłaszczenia. Nie jest to bynajmniej opinia "prywatna", skoro jest zlecana na potrzeby konkretnego postępowania wywłaszczeniowego, sporządzana przez osobę mającą status biegłego.

Podstawą do uwzględnienia skargi jest natomiast zasadność zarzutu dotyczącego charakteru naruszenia art. 7 i art. 8 w zw. z art. 22 u.z.t.w.n. w zakresie dotyczącym ustalenia przez biegłych średnich wartości wycenianych składników majątkowych, rozpoznanego w powiązaniu z zarzutem naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 i art. 80 k.p.a. Jakkolwiek można mieć zastrzeżenia co do precyzji postawionego zarzutu, albowiem w szczególności art. 8 u.z.t.w.n. ma złożoną strukturę, to uzasadnienie skargi kasacyjnej wskazuje, że przedmiotem zastrzeżeń jest wadliwe uznanie, jakoby w postępowaniu odszkodowawczym doszło do uprawnionej i prawidłowej wyceny tych składników majątkowych, w odniesieniu do których biegłym przysługiwało uprawnienie do miarkowania ich wartości. Trafnie podniesiono w skardze kasacyjnej, że w postępowaniu wywłaszczeniowym nie zostało dokonane uzgodnienie opinii biegłych, albowiem wobec stwierdzonych różnic w cenie pozycji kosztorysowych i odmiennych procentów zużycia naturalnego, dokonano matematycznego uśrednienia, a nie merytorycznej weryfikacji wyceny. Naczelny Sąd Administracyjny podziela co do zasady stanowisko Sądu I instancji, że brak udziału biegłych w rozprawie nie jest wystarczający do uznania, że decyzja o odszkodowaniu została wydana z rażącym naruszeniem prawa, albowiem art. 22 u.z.t.w.n. wprowadza warunek nie tyle wysłuchania biegłych, co wysłuchania na rozprawie opinii biegłych. Brak biegłych na rozprawie nie ma zatem wpływu na wysokość ustalonego odszkodowania, jeżeli opinia dotyczy gruntu i jest prawidłowa, co ma związek z tym, że w ówczesnym stanie prawnym ustalenie wartości gruntu opierało się na urzędowych stawkach. Sąd I instancji przeniósł to stanowisko również na przypadki opinii dotyczących ustalenia wartości na podstawie art. 8 ust. 7 i ust. 10-12 u.z.t.w.n. Taką praktykę można dopuścić także w odniesieniu do szacowania wartości na tej podstawie, ale pod analogicznym warunkiem, że sporządzona opinia jest jednoznaczna i prawidłowa. Taki przypadek w sprawie nie ma jednak miejsca.

Sporządzone opinie, w szczególności w odniesieniu do wycenianych inspektów, zasadniczo się różniły. Nie można uznać, że obliczenie średniej arytmetycznej w takiej sytuacji stanowi ustalenie kosztów odtworzenia, pomniejszonych stosunkowo o stopień zużycia. Zarówno organy administracji, jak i Sąd I instancji nie wskazały, aby tego rodzaju zabieg uśredniający wartość znajdował oparcie w przepisach prawa lub ówcześnie stosowanych standardach wyceny. Taką praktykę można ewentualnie zaaprobować, gdy różnice w wycenie są niewielkie i mogą zostać uznane za odpowiadające minimalnemu marginesowi swobody w ustalaniu stopnia zużycia. W przypadku jednak, gdy różnice są znaczące i sięgają ponad 100 %, a stanowisko zajęte przez biegłych nie znajduje oparcia w przepisach prawa, brak wysłuchania biegłych oznacza, że decyzja została wydana nie na podstawie opinii biegłych, lecz na podstawie dokumentu (protokołu uzgodnień), którego ustawa nie przewiduje. Trafnie w skardze kasacyjnej wskazano, że konieczność znaczącej korekty opinii w stosunku do konkretnych przedmiotów wyceny oznacza, że żadna z nich w tym zakresie nie była prawidłowa i nie w oparciu o opinię zostało ustalone odszkodowanie. Taka sytuacja odpowiada już przesłance z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Rozpoznając ponownie sprawę, organ uwzględni jednak nie tylko powyższe stanowisko, lecz również aktualnie obowiązujący stan prawny dotyczący dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji, ukształtowany ustawą z 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 1491).

Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był przepis art. 15 zzs4 ust. 3 uCOVID-19. O kosztach postępowania sądowego postanowiono na podstawie art. 203 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 i art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a.