Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 225/05
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2005-10-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Myślińska, Sędziowie NSA Urszula Raczkiewicz (spr.), Marzenna Zielińska, Protokolant Tomasz Filipowicz, po rozpoznaniu w dniu 20 października 2005 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Zakładu Ubezpieczeń Społecznych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 kwietnia 2005 r., sygn. akt III SA/Wa 447/05 w sprawie ze skargi E. K. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 31 grudnia 2004 r., Nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne i Funduszu Pracy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny z Warszawie wyrokiem z dnia 20 kwietnia 2005 r., sygn. akt III SA/Wa 447/05, stwierdził nieważność decyzji Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 31 grudnia 2004 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia zaległości z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne oraz Fundusz Pracy oraz określił, że decyzja ta nie może zostać wykonana w całości.

Decyzją z dnia 6 grudnia 2004 r. Nr [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił E. K. umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne za okres od czerwca 2000 r. do września 2003 r. oraz na Fundusz Pracy za ten sam okres. Zdaniem organu skarżąca nie wykazała żadnych argumentów przemawiających za umorzeniem należności.

Decyzją z dnia 31 grudnia 2004 r. Nr [...] Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca wniosła o uchylenie decyzji organu I instancji odmawiającej umorzenia należności z tytułu składek oraz decyzji z dnia 31 grudnia 2004 r. Nr [...]. Zakład Ubezpieczeń Społecznych w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

Stwierdzając nieważność zaskarżonej decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał na to, że Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wydał decyzję działając we własnym imieniu, nie mając ku temu podstaw prawnych. Sąd podkreślił, że w myśl art. 83 ust.1 pkt 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm.), dalej: u.s.u.s, decyzje w zakresie indywidualnych spraw dotyczących ustalania wymiaru składek i ich poboru, a także umarzania należności z tytułu składek wydaje Zakład. Sformułowanie powyższego przepisu w związku z art. 66 ust 4 u.s.u.s. nie budzi wątpliwości co do faktu, że upoważnienie do wydawania rozstrzygnięć we wskazanym zakresie zostało przyznane przez ustawodawcę Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych. Prezes Zakładu nie ma uprawnień organu do wydawania decyzji w indywidualnych sprawach, z wyjątkiem spraw związanych z przyznawaniem świadczeń w drodze wyjątku (art. 73 ust. 3 pkt 6 w zw. z art. 83 ust. 4 u.s.u.s.). Z treści decyzji wynika natomiast jednoznacznie, że decyzja w niniejszej sprawie została wydana przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, co wynika ze wskazania w nagłówku oraz sformułowania "postanawiam utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję". W ocenie Sądu powyższa decyzja została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości rzeczowej w zakresie rozpoznawania i rozstrzygania sporów dotyczących umarzania zaległych należności z tytułu składek, w związku z tym naruszenie to wypełnia przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji, o których mowa w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.

Niezależnie od powyższego Sąd stwierdził, że wydana w I instancji decyzja Zakładu zawierała błędne pouczenie o środkach zaskarżenia poprzez wskazanie art. 127 § 3 k.p.a. Zgodnie z treścią tego przepisu od decyzji wydanej w I instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Do wniosku stosuje się przepisy dotyczące odwołań od decyzji.

W rezultacie Sąd stwierdził, że wobec nieuregulowania w u.s.u.s. trybu odwoławczego należało stosowanie do art. 123 u.s.u.s. zastosować przepisy art. 127 § 1 i § 2 k.p.a. Przepisy te stanowią, że od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji (§ 1), a właściwy do rozpatrzenia odwołania jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy (§ 2).

Zdaniem Sądu, ustawa o systemie ubezpieczeń społecznych nie przewiduje organów nadrzędnych stosunku do Zakładu, jednakże z treści art. 31 ust. 2 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej (Dz. U. Nr 159, poz. 1548 ze zm.) wynika, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych podlega ministrowi właściwemu do spraw zabezpieczenia społecznego, którym obecnie jest Minister Polityki Społecznej - minister kierujący działem administracji rządowej - zabezpieczenie społeczne.

W skardze kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 kwietnia 2005 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych wniósł o uchylenie go w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. przesłance wynikającej art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 159, poz. 1270 ze zm.), dalej: p.p.s.a., w szczególności naruszenie art. 66 ust. 2, art. 83 ust 1 pkt 3 i ust 4, art. 123 u.s.u.s., art. 31 ust. 2 ustawy o działach administracji rządowej w zw. z art. 127 § 3 k.p.a., art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. przez uznanie, że w niniejszej sprawie nie przysługuje prawo złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy co skutkuje nieważnością wydania decyzji. Zarzucono również naruszenie przepisów postępowania – art. 174 pkt 2 p.p.s.a., a w szczególności art. 134 § 1, 141 § 4 w związku z art. 127 § 1 k.p.a. przez wskazanie, że w niniejszej sprawie wniosek należy traktować jako odwołanie od decyzji organu I instancji, który władny jest rozpoznać Minister Polityki Społecznej jako właściwy organ odwoławczy.

W opinii skarżącego, Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonał wybiórczej analizy ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych i przyjął, że ustawa ta nie przewiduje odrębnego trybu orzekania w kwestii umarzania należności z tytułu składek i nie określa organu uprawnionego do rozpatrzenia odwołania w tych sprawach.

Zdaniem organu, z przepisu art. 181 k.p.a. wynika w sposób jednoznaczny, że Kodeks postępowania administracyjnego nie może stanowić podstawy do określenia organu odwoławczego w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych, zaś organ ten określany jest zawsze przez odrębne przepisy. Ponadto z przepisu art. 70 Konwencji MOP Nr 102 wynika, że odwołanie w trybie administracyjnym do organu wyższego stopnia jest wyłączone w sytuacji, w której przysługuje prawo do wniesienia sprawy do sądu.

Zatem skoro art. 70 ust. 3 Konwencji MOP Nr 102 oraz art. 84 ust. 4 u.s.u.s. wykluczają możliwość składania odwołań (w tym również odwołań, o których mowa w art. 127 § 1 k.p.a.), a zażalenie stronie nie przysługuje, to jedynym środkiem weryfikacji pierwszoinstancyjnej decyzji Zakładu pozostaje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zdaniem organu jest to zagwarantowane na podstawie konstytucyjnego prawa do rozpatrzenia sprawy w trybie dwuinstancyjnego postępowania, o czym mówi art. 78 Konstytucji oraz art. 15 k.p.a. Zatem stronie, zanim skieruje skargę do sądu, przysługuje wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy przez Prezesa Zakładu, co usankcjonowane jest wieloletnią praktyką orzeczniczą dawnego NSA, a potem WSA, zgodnie z którą Zakład w zakresie decyzji o których mowa w art. 83 ust. 4 u.s.u.s. działa jako organ administracji. Odmienny wniosek do którego doszedł WSA, iż organem odwoławczym jest Minister Polityki Społecznej wynika również z niewłaściwej interpretacji postanowień k.p.a.

W ocenie skarżącego, przepis art. 127 § 3 k.p.a. należy czytać łącznie z art. 5 k.p.a. Sąd niesłusznie pominął w wyroku definicję zawartą w art. 5 § 2 pkt 4, zgodnie z którą przez ministra rozumie się kierowników centralnych urzędów administracji rządowej podległych, podporządkowanych lub nadzorowanych przez Prezesa Rady Ministrów lub właściwego ministra, a także kierowników innych równorzędnych urzędów państwowych załatwiających sprawy, o których mowa w art. 1 pkt 1 i 4 k.p.a. Skarżący podkreślił, że ZUS jest organem administracji publicznej, a Prezes Zakładu jest jego kierownikiem i dlatego art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. odnosi się również do niego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), powoływanej dalej jako p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie.

Na wstępie należy zauważyć, że jakkolwiek skarga kasacyjna część zarzutów oznacza jako naruszenie prawa materialnego a pozostałą jako naruszenie przepisów procesowych to oznaczenie to jest nieścisłe jeśli zważyć, że w grupie naruszonych przepisów prawa materialnego skarga wymienia wyłącznie przepisy procesowe i w tym zakresie konkluduje, iż skutkiem owego naruszenia było uznanie, że w niniejszej sprawie nie przysługuje prawo do złożenia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy (art. 127 § 3 k.p.a.).

Powyższa uwaga ma charakter jedynie porządkujący, bowiem mylne określenie przepisu jako materialnoprawnego samo przez się nie czyni takiego zarzutu podstawą nieusprawiedliwioną w rozumieniu art. 184 p.p.s.a. Uznać zatem należy, że obydwie grupy zarzutów dotyczą przepisów procesowej natury. Zmierzają one do zakwestionowania stanowiska Sądu I instancji co do tego, że środkiem zaskarżenia decyzji ZUS jest odwołanie do Ministra Polityki Społecznej a nie remonstracja z art. 127 § 3 k.p.a.

Powyższa kwestia stanowi podstawę sporu przedstawionego w skardze kasacyjnej.

Odnosząc się do tej kwestii należy podzielić stanowisko Sądu I instancji, że w stosunku do decyzji wydanej w I instancji przez ZUS nie może mieć zastosowania art. 127 § 3 k.p.a. Przepis ten odnosi się bowiem wyłącznie do takich przypadków, w których w pierwszej instancji decyzję administracyjną podejmował jeden z organów enumeratywnie wymienionych w tym przepisie i w przepisie art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. Jak słuszne zauważył Sąd I instancji, Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie mieści się w dyspozycjach tych przepisów. W art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. jest bowiem mowa wyłącznie o organach monokratycznych, m.in. o kierownikach centralnych i innych równorzędnych urzędów państwowych. Zarzut skargi kasacyjnej, że Sąd I instancji powołując się na treść art. 127 § 3 k.p.a. nie uwzględnił, że przepis ten powinien być interpretowany łącznie z art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. wynika z niewłaściwego rozumienia tego drugiego przepisu.

Sąd I instancji prawidłowo zinterpretował również przepis art. 83 ust. 4 u.s.u.s. wyrażając pogląd, że dotyczy on jedynie odwołania do sądu powszechnego. Przepis ten nie przesądza zatem o prawie odwołania od decyzji w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne rozumianego jako środek zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym.

Nie jest więc usprawiedliwione odmienne stanowisko wnoszącego skargę kasacyjną. Nie jest ono również konsekwentne. Jeżeli bowiem przyjąć, że przepis art. 83 ust. 4 u.s.u.s. wyklucza jakiekolwiek odwołanie od decyzji w nim wymienionych, to tym wykluczeniem należałoby także objąć środek quasi- odwoławczy w postaci wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 127 § 3 k.p.a.). Wówczas wniesienie skargi na decyzję ZUS do sądu administracyjnego powinno być poprzedzone pisemnym wezwaniem ZUS-u do usunięcia naruszenia prawa, o którym mowa w art. 52 § 4 p.p.s.a.

Skoro zatem w odniesieniu do decyzji ZUS nie ma zastosowania żaden z wyjątków od zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.), to należy przyjąć, że od takiej decyzji przysługuje odwołanie na podstawie art. 127 § 1 i 2 k.p.a. Według § 2 art. 127 właściwym do rozpatrzenia odwołania jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy. Wyjaśnienie pojęcia "organu wyższego stopnia" w rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego zawiera art. 17 k.p.a. W stosunku do organów administracji publicznej innych niż określone w pkt 1 i 2 (w tej kategorii mieści się niewątpliwie ZUS) są nimi odpowiednie organy nadrzędne lub właściwi ministrowie, a w razie ich braku – organy sprawujące nadzór nad ich działalnością.

Przepis art. 66 ust. 2 u.s.u.s. stanowi, że nadzór nad zgodnością działań Zakładu z obowiązującymi przepisami sprawuje minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego. Natomiast według art. 31 ust. 2 ustawy z 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej (Dz. U. z 2003 r., Nr 159, poz. 1548 ze zm.) ministrowi właściwemu do spraw zabezpieczenia społecznego podlega Zakład Ubezpieczeń Społecznych. Ministrem kierującym działem administracji rządowej – zabezpieczenie społeczne, jest Minister Polityki Społecznej (§ 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 15 grudnia 2004 r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Wiceprezesa Rady Ministrów, Ministra Polityki Społecznej, Dz. U. Nr 265, poz. 2643).

Z przepisów tych wynika jednoznacznie, że organem właściwym w sprawach z zakresu zabezpieczenia społecznego i jednocześnie sprawującym nadzór nad działalnością ZUS jest Minister Polityki Społecznej. Sąd I instancji prawidłowo więc przyjął, że tenże minister jest organem wyższego stopnia w rozumieniu art. 127 § 2 w związku z art. 17 pkt 3 k.p.a. w stosunku do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wydającego decyzję w pierwszej instancji.

Przedstawione stanowisko potwierdza zmiana przepisu art. 83 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych wprowadzona ustawą z dnia 1 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz niektórych innych ustaw, która weszła w życie z dniem 24 sierpnia 2005 r.

W wyniku tej zmiany wprowadzono unormowanie, iż stronie przysługuje prawo do wniesienia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy do Prezesa Zakładu na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego.

W żadnym razie nie można twierdzić, że takie rozwiązanie obowiązywało przed wskazaną zmianą art. 83 ust. 4 wyżej powołanej ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych.

Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwiających podstaw.