Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1240/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-04-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 5 ust. 2
journal: Dz.U. 2015 poz 2058
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jednolity
article: art. 6
journal: Dz.U. 2016 poz 922
law: Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak (spr.) sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk sędzia NSA Mirosław Wincenciak Protokolant starszy asystent sędziego Joanna Ukalska po rozpoznaniu w dniu 11 kwietnia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Zarządu [...] w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 14 grudnia 2016 r. sygn. akt II SA/Kr 1339/16 w sprawie ze skargi P. T. na decyzję Dyrektora Zarządu [...] w [...] z dnia [...] września 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy dostępu do informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Dyrektora Zarządu [...] na rzecz P. T. kwotę 360 (słownie: trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 14 grudnia 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 1339/16 po rozpoznaniu skargi P. T. (dalej: "skarżący") na decyzję Dyrektora Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w [...] z [...] września 2016 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy dostępu do informacji publicznej w pkt I. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję tego samego organu; w pkt II. zasądził od Dyrektora Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w [...] na rzecz skarżącego kwotę 597 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Dyrektor Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w [...]w złożonej do Naczelnego Sądu Administracyjnego skardze kasacyjnej zaskarżył powyższy wyrok w całości. Organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji lub uchylenie ww. wyroku i oddalenie skargi.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:

przepisów prawa materialnego, przez błędną ich wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie, tj. naruszenie art. 6 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz.U. z 2016 r. poz. 922 ze zm.) w związku z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2015 r. poz. 2058 ze zm.), przez uznanie, że numery rejestracyjne pojazdów osób uzyskujących zezwolenie upoważniające do wjazdu w Strefę Organicznego Ruchu B nie mają statusu danych osobowy i odmowa ich udostępnienia w ramach dostępu do informacji publicznej ze strony organu była błędna;

przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 145 § 1 1 pkt 1a ustawy z dnia 30 sirerpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej: “P.p.s.a."), przez uznanie, że przy wydawaniu zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej doszło do naruszenia prawa matrialnego w części dotyczącej uznania numerów rejestracyjncyh pojazdów osób posiadających zezwolenie na wjazd w Strefę Ograniczonego Ruchu B za dane osobowe podlegające szczególnej ochronie, czego konsekwencją było uznanie w tej części skargi za zasadną.

W uzasadnieniu organ podniósł, że każdy pojazd ma przypisany jeden numer rejestracyjny, który składa się z z wyróżnika województwa, wyróżnika powiatu i wyróżnika pojazdu. Posiadając numer rejestracyjny można zatem ustalić bez większego trudu województwo oraz powiat, w którym mieszka jego właściciel. Z kolei posiadając numer rejestracyjny składający się z liter oraz cyfr mozna bez żadnych trudności ustalić rodzaj oraz markę pojazdu, jak też gdzie pojazd jest ubezpieczony. Dlatego też, zdaniem organu, jego postępowanie odnośnie uznania numerów rejestracyjnych za dane osobowe nie może być uznane jako naruszające prawo i skutkujące uchyleniem obydwu decyzji w zakresie wskazanych w zaskarżonym wyroku.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wg norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zarzuty w niej podniesione nie zostały oparte na usprawiedliwionych podstawach.

Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wyrażona w tym przepisie zasada oznacza pełne związanie sądu podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej. Konkretne, zawarte w skardze kasacyjnej, przyczyny zaskarżenia determinują zakres rozpoznania sprawy, czyli badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego wyroku sądu I instancji. Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) oraz naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy (pkt 2), przy czym skarga powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie (art. 176 P.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny nie rozpoznaje sprawy na nowo, w takim zakresie, jak czyni to sąd I instancji. Kierunek czynności kontrolnych, jakie Naczelny Sąd Administracyjny może podjąć w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia, wyznaczają podstawy sformułowane w skardze kasacyjnej.

Istota rozpoznawanej sprawy sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy numery rejestracyjne osób uzyskujących zezwolenie upoważniające do wjazdu w Strefę Ograniczonego Ruchu - Strefę B mają status danych osobowych i czy informacja o tych numerach podlega ograniczeniu w ramach prawa do informacji publicznej ze względu na prywatność osób fizycznych. Z tym zagadnieniem związany jest zarzut skargi kasacyjnej zgłoszony w ramach podstawy z art. 174 pkt 1 P.p.s.a.

Organ stoi na stanowisku, że skarżący, po poznaniu numeru rejestracyjnego pojazdu, jest w stanie zidentyfikować konkretną osobę fizyczną, co sprawia, że numer rejestracyjny pojazdu nabiera waloru danych osobowych. To stanowisko organu zostało zakwestionowane przez P. T., nie podzielił go również Sąd I instancji. Zdaniem Sądu numer rejestracyjny pojazdu służy przede wszystkim identyfikacji pojazdu i do niego jest przypisany, nie jest natomiast możliwe, w sposób prosty i łatwy, powiązać numer rejestracyjny z konkretną osobą – właściciela (lub posiadacza) pojazdu. W konsekwencji Sąd uznał, że nieuzasadniona była odmowa udostępnienia, w ramach dostępu do informacji publicznej, numerów rejestracyjnych pojazdów korzystających z zezwolenia upoważniającego do wjazdu w Strefę Ograniczonego Ruchu – Strefę B.

W sprawie poza sporem jest, że został spełniony zarówno podmiotowy, jak i przedmiotowy zakres ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Podkreślenia zatem wymaga to, że Konstytucja chroni prawo obywatela do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej, jak również osób pełniących funkcje publiczne, co w założeniu ma zapewniać transparentność działania zarówno tych organów, jak i osób pełniących funkcje publiczne. Dostęp do informacji publicznej nie ma jednak charakteru absolutnego. Określając bezpośrednio w samej Konstytucji zakres i granice prawa obywatelskiego ustawodawca w art. 61 ust. 3 Konstytucji dopuścił możliwość ograniczenia tego prawa wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. Natomiast, stosownie do treści art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanowione tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku prawnego bądź też dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej albo wolności i praw innych osób. Powyższe oznacza, że ustawodawca zwykły w drodze ustawy może ograniczyć prawa, o których mowa w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji, lecz wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych. Mimo całościowego, tak podmiotowo, jak i przedmiotowo uregulowania w ustawie zasadniczej zakresu i granic prawa do informacji publicznej przepis art. 61 ust. 3 (a także ust. 4) w sposób niebudzący wątpliwości odsyła do ustawodawstwa zwykłego, którego zadaniem jest doprecyzowanie cech i zakresu podmiotów obowiązanych do udzielenia informacji i samej treści informacji, sposobu jej pozyskiwania oraz przypadków kiedy następuje ograniczenie tego prawa. Taką uzupełniającą, dookreślającą rolę pełni ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

Zgodnie z art. 5 ust. 1 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych.

W myśl natomiast art. 5 ust. 2 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa.

Ustawowej ochronie podlegają więc również informacje dotyczące konkretnych indywidualnych podmiotów, osób fizycznych lub osób prawnych, jeżeli ich ujawnienie mogłoby naruszyć prawo do prywatności, prawo do ochrony danych osobowych lub interes gospodarczy. Konstytucyjnym potwierdzeniem prawa do prywatności jest art. 47 Konstytucji RP, który nakłada na władze publiczne obowiązek ochrony chronionych prawem dóbr jednostki przed nieuzasadnioną ingerencją. Do aktów prawnych ustanawiających ochronę takich dóbr należy przede wszystkim ustawa z 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz.U. z 2016 r. poz. 922; zwanej dalej "u.o.d.o."), która w art. 1 ust. 1 wskazuje, że każdy ma prawo do ochrony dotyczących go danych osobowych. Zgodnie natomiast z art. 6 ust. 1 u.o.d.o. za dane osobowe uważa się wszelkie informacje dotyczące zidentyfikowanej lub możliwej do zidentyfikowania osoby fizycznej. Osobą możliwą do zidentyfikowania jest osoba, której tożsamość można określić bezpośrednio lub pośrednio, w szczególności przez powołanie się na numer identyfikacyjny albo jeden lub kilka specyficznych czynników określających jej cechy fizyczne, fizjologiczne, umysłowe, ekonomiczne, kulturowe lub społeczne (art. 6 ust. 2 u.o.d.o.). Numerami identyfikacyjnymi, o których mowa w komentowanym przepisie, są: numer powszechnego elektronicznego systemu ewidencji ludności (PESEL); numer identyfikacji podatkowej (NIP), a także numer dokumentu tożsamości (dowodu osobistego oraz paszportu). Czynnikami określającymi cechy osoby mogą być m.in.: wygląd zewnętrzny, wzór siatkówki oka (cechy fizyczne); struktura kodu genetycznego, grupa krwi (cechy fizjologiczne); status majątkowy (cechy ekonomiczne); pochodzenie, poglądy polityczne, przekonania religijne lub filozoficzne oraz przynależność wyznaniowa, partyjna lub związkowa (cechy te można zaliczyć do cech umysłowych, kulturowych lub społecznych, w zależności od sposobu interpretacji tych pojęć). Wskazane powyżej czynniki nie wyczerpują otwartego katalogu rodzajów informacji, które mogą być przypisane konkretnej osobie fizycznej. W orzecznictwie przyjmuje się, że informacje, które bez nadzwyczajnego wysiłku, bez nieproporcjonalnie dużych nakładów dają się powiązać z określoną osobą, zwłaszcza przy wykorzystaniu łatwo osiągalnych źródeł powszechnie dostępnych, również zasługują na zaliczenie ich do kategorii danych osobowych (por. wyroki NSA z: 19 stycznia 2010 r., I OSK 491/09, 19 maja 2011 r., I OSK 1086/10 oraz 22 listopada 2016 r., I OSK 496/15). Natomiast nie zasługują na taką kwalifikację te informacje, których powiązanie z oznaczoną osobą nie jest łatwo osiągalne i wymaga nakładów nadzwyczajnych, co wprost wynika z art. 6 ust. 3 u.o.d.o. stanowiącego, że informacji nie uważa się za umożliwiającą określenie tożsamości osoby, jeżeli wymagałoby to nadmiernych kosztów, czasu lub działań.

Uwzględniając powyższe podzielić należy stanowisko Sądu I instancji, zgodnie z którym numerowi rejestracyjnemu pojazdu nie można przypisać statusu danych osobowych. W przypadku tradycyjnego numeru rejestracyjnego pojazdu, złożonego z liter i cyfr, określenie tożsamości konkretnej osoby, czy to właściciela, czy też posiadacza pojazdu, wymagałoby bowiem nadmiernych kosztów, czasu i działań.

Zwrócić należy uwagę, że stanowisko prezentowane przez skarżący kasacyjnie organ jest w istocie zbieżne z argumentacją Sądu I instancji. Skarżący kasacyjnie przyjmuje, że do kategorii danych osobowych zalicza się także informacje nieodnoszące się do danej osoby wprost, ale takie które odnoszą się do przedmiotów czy urządzeń dających się powiązać z określoną osobą oraz że na zaliczenie do kategorii danych osobowych zasługują informacje, które bez nadzwyczajnego wysiłku, bez nieproporcjonalnie dużych nakładów da się powiązać z daną osobą. Istotą argumentacji Sądu nie było natomiast stwierdzenie, że informacje, które można w łatwy sposób powiązać z daną osobą nie stanowią jej danych osobowych, ale że w niniejszej sprawie taka możliwość łatwego powiązania numerów rejestracyjnych samochodów z konkretnymi osobami nie występuje. Sąd I instancji, analizując możliwość pozyskania danych o osobie właściciela na podstawie posiadanych danych odnoszących się do numeru rejestracyjnego pojazdu, zasadnie odwołał się do regulacji zawartych w ustawie z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2018 r., poz. 1990, dalej jako u.r.d.), a dotyczących kwestii związanych z udostępnieniem danych i informacji zgromadzonych w centralnej ewidencji pojazdów i centralnej ewidencji kierowców. Art. 80c ww. ustawy określa krąg podmiotów oraz zasady, zgodnie z którymi wskazanym podmiotom udostępniane są dane lub informacje z centralnej ewidencji pojazdów. Art. 80c ust. 1 u.r.d. zawiera krąg tzw. podmiotów uprzywilejowanych, wymienionych enumeratywnie w ustawie, którym udostępnia się dane, o ile są one niezbędne do realizacji ich zadań. W dacie wyrokowania przez Sąd I instancji ustęp 3 ww. artykułu dotyczył udostępnienia danych właścicielowi lub posiadaczowi pojazdu, zaś ust. 4 przewidywał udostępnianie tych danych podmiotom niewskazanym w ust. 1-3, w tym osobom fizycznym, osobom prawnym lub jednostkom organizacyjnym nieposiadającym osobowości prawnej, jeżeli wykażą swój uzasadniony interes. Zgodnie z treścią przytoczonego przepisu, to na wnioskodawcy ciąży obowiązek wykazania potrzeby pozyskania danych z ewidencji, ze względu na swój uzasadniony interes, który podlega ocenie właściwego organu. Aktualnie obowiązujące regulacje ustawy Prawo o ruchu drogowym w art. 80c i następnych (art. 80ca – art. 80cd) w sposób zbliżony - co do istoty - regulują kwestie związane z uzyskaniem danych z centralnej ewidencji pojazdów.

Przywołane przez Sąd I instancji przepisy w sposób jednoznaczny potwierdzają, że w okolicznościach przedmiotowej sprawy, pozyskanie danych o osobie właściciela na podstawie posiadanych danych dotyczących numeru rejestracyjnego jego pojazdu nie jest łatwe. Nie można zatem uznać, że informacje te da się bez nadzwyczajnego wysiłku i nieproporcjonalnie dużych nakładów, łatwo i szybko powiązać z określoną osobą fizyczną. Numer rejestracyjny służy bowiem przede wszystkim identyfikacji pojazdu i do niego jest przypisany. Pogląd zbieżny z powyższym prezentowany jest również w doktrynie, gdzie przyjmuje się, że statusu danych osobowych z reguły nie mają informacje odnoszone np. do numerów rejestracyjnych samochodów (por. J. Barta /w:/ J. Barta, P. Fajgielski, R. Markiewicz, Ustawa o ochronie danych osobowych, Komentarz, LEX/el 2015).

Powyższe stanowisko nie zostało skutecznie zakwestionowane w skardze kasacyjnej.

W skardze kasacyjnej kasator również odwołując się do przepisów ustawy Prawo o ruchu drogowym wywodzi, że w związku z przyjętym sposobem nadawania numerów rejestracyjnych, posiadając numer rejestracyjny pojazdu, łatwo można ustalić województwo i lub powiat, w którym mieszka właściciel samochodu. Nadto wskazuje, że posiadając numer rejestracyjny składający się z liter oraz cyfr na stronie Ubezpieczeniowego Funduszu Gwarancyjnego można bez żadnych trudności ustalić rodzaj i markę oraz gdzie pojazd jest ubezpieczony. Możliwość uzyskania powyższych danych nie skutkuje jednak automatycznie możliwością powiązania, bez nadmiernego wysiłku i kosztów, danego numeru rejestracyjnego pojazdu ze zidentyfikowaną lub możliwą do zidentyfikowania osoba fizyczną.

Konkludując, uznać należy, że Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni pojęcia "danych osobowych" i w okolicznościach faktycznych przedmiotowej sprawy nie zaliczył do nich numerów rejestracyjnych samochodów. W konsekwencji powyższego zasadnie uznał, że odmowa organu udostępnienia wnioskującemu podmiotowi numerów rejestracyjnych pojazdów korzystających z zezwolenia upoważniającego do wjazdu w Strefę Ograniczonego Ruch – strefę B, w drodze informacji publicznej, była nieuzasadniona. Brak możliwości powiązania numerów rejestracyjnych pojazdów, bez nadmiernego wysiłku i kosztów, z osobami fizycznymi, które dają się zidentyfikować, sprawia, że udostępnienie wnioskowanych danych nie będzie ingerowało w prywatność takich osób. W sprawie nie zachodziła zatem konieczność zastosowania ograniczeń w udostępnieniu informacji publicznej przewidzianych w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Powyższe prowadzi do wniosku o bezzasadności zarzutu naruszenia art. 6 u.o.d.o. w zw. z art. 5 ust. 2 u.d.i.p.

Uwzględniony nie mógł zostać także zarzut naruszenia przepisów postępowania, a to z racji na jego nieprawidłowe sformułowanie. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. jest przepisem jedynie wynikowy, określającym sposób rozstrzygnięcia. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreślano wielokrotnie, że przepisy określające kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania, takie jak m.in. art. 145 § 1 P.p.s.a. i art. 151 P.p.s.a. mają charakter ogólny (blankietowy). Tego typu przepisy nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się na zarzut naruszenia któregoś z powyższych przepisów zobowiązana jest bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym – jej zdaniem – sąd I instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. Jeśli z wyroku wynika, że sąd I instancji dostrzegł podstawy do uchylenia zaskarżonego aktu, to nie można sądowi uchylającemu zaskarżoną decyzję zarzucić naruszenia przepisu, który dawał podstawę do takiego działania, gdyż takie rozstrzygnięcie jest właśnie zgodne z dyspozycją mającej zastosowanie w sprawie normy prawnej (por. wyroki NSA z: 1 września 2011 r., I OSK 1499/10, 12 czerwca 2015 r., I OSK 2409/14). Naruszenie wymienionych wyżej przepisów jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym. W rozpoznawanej sprawie zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. nie został powiązany z zarzutem naruszenia innych przepisów, którym miałby uchybić Sąd I instancji.

Mając powyższe względy na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na zasadzie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono w myśl art. 204 pkt 2 P.p.s.a.