Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1036/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2012-09-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Odrzucono skargę
uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą decyzję I instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Aldona Gąsecka-Duda (spr.) Sędziowie: WSA Wojciech Jakimowicz WSA Mariusz Kotulski Protokolant: Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 września 2012 r. sprawy ze skargi J.B.-K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. z dnia 28 grudnia 1998r., nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowanie terenu ł. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu l instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. na rzecz skarżącego J.B.-K. kwotę 343,00 zł (trzysta czterdzieści trzy złote) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Sygn. akt II SA/Kr 1036/12 POSTANOWIENIE Dnia 10 września 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Aldona Gąsecka-Duda (spr.) Sędziowie: WSA Wojciech Jakimowicz WSA Mariusz Kotulski Protokolant: Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 września 2012 r. sprawy ze skargi J.B.-K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. z dnia 30 grudnia 1998 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania postanawia: odrzucić skargę


UZASADNIENIE

Burmistrz Gminy T. decyzją z dnia [...] lipca 1993r., znak [...] ustalił na rzecz J.B.-K. lokalizację inwestycji: Mała Elektrownia Wodna [...] –. W podstawie prawnej wskazał art. 36 ust. 1 pkt 3, art. 42 ust. 2 ustawy z dnia 12 lipca 1984r.

o planowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1989r., Nr 17, poz. 99, § 1 ust. 3 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 czerwca 1985r. w sprawie podziału inwestycji oraz zakresu, zasad i trybu ustalania ich lokalizacji (Dz. U. z 1990r., Nr 11, poz. 75) oraz art. 105 k.p.a. Wskazał też, że ustalenie lokalizacji następuje zgodnie

z miejscowym planem ogólnym perspektywicznego zagospodarowania przestrzennego miasta Z. , zatwierdzonego uchwałą Rady Narodowej Miasta Z. i Gminy T. nr [...] z dnia 10 lipca 1986r. Organ podał też jako podstawowe dane, charakteryzujące inwestycję, że ujęcie wody przewidziano na istniejącym progu Potoku [...]. Woda będzie przepływać rurociągiem stalowym podziemnym o średnicy 700 mm i długości całkowitej 410 m do komory elektrowni; moc zainstalowanej elektrowni – 102 KW; inwestycji towarzyszyć będą prace zabezpieczające brzeg potoku. Organ wskazał również, że decyzja jest ważna do 31 marca 1994r.

W uzasadnieniu organ wskazał, że wskazanie lokalizacyjne zostało wydane dnia 18 maja 1993r. Lokalizacja inwestycji została uzgodniona z ODGW N. , Zakładem Energetycznym w K. , [...] Telekomunikacją Polską, Zakładem Gazowniczym w K. , Wydziałem Ochrony Środowiska UW oraz [...] Parkiem Narodowym.

Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli B.K. i S.K. , wskazując, że rurociąg ma przebiegać przez ich działki. Według uzgodnień rurociąg miał być prowadzony dwa metry od Potoku [...]– działka nr [...] i dwa metry od Potoku [...] – działka nr [...], a nie pięć metrów jak na planie. Brzegi potoków miały być zabezpieczone. Skarżący wskazali, że jeżeli plan nie został poprawiony, to wycofują swoją zgodę na inwestycję. Zaznaczyli, że w decyzji nie uwzględniono żadnych odszkodowań ani nie zastrzeżono przywrócenia terenu do stanu pierwotnego.

W wyniku skargi T.B. Naczelny Sąd Administracyjny – Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie wyrokiem z dnia 7 maja 1996r., sygn. akt SAB/Kr 49/95, zobowiązał Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. do wydania decyzji w postępowaniu odwoławczym w terminie 1 miesiąca od dnia zwrotu akt oraz zasądził koszty postępowania. Sąd oparł swój wyrok na ustaleniu, że odwołaniu B.K. i S.K. nie nadano dalszego biegu.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. decyzją z dnia

[...] września 1996r., znak [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 46 ustawy z dnia 12 lipca 1984r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1989r., Nr 17, poz. 99) uchyliło zaskarżoną decyzję

i umorzyło postępowanie pierwszej instancji.

Organ zwięźle przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie. Wskazał też, że Naczelny Sąd Administracyjny – Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie wyrokiem z dnia 7 maja 1996r., SAB/Kr 49/95 zobowiązał Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. do wydania decyzji w postępowaniu odwoławczym. Kolegium wskazało, że odwołanie zostało doręczone mu w dniu 12 sierpnia 1996r. Organ pierwszej instancji stwierdził przy tym, że skarżący pismem z dnia 2 sierpnia 1993r. – uznanym później przez Naczelny Sąd Administracyjny za odwołanie – wnieśli jedynie zastrzeżenia do decyzji, które zostały następnie uwzględnione

w dokumentacji projektowej małej elektrowni wodnej oraz w pozwoleniu na budowę, udzielonym inwestorowi decyzją z dnia 30 grudnia 1994r.

Organ odwoławczy wskazał dalej, że wobec wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego nie może być brana pod uwagę argumentacja organu pierwszej instancji. Odwołanie nie zawiera jednak argumentów, które zasługiwałyby na uwzględnienie w rozstrzygnięciu odwoławczym. Zawiera natomiast żądanie zmiany trasy rurociągu derywacyjnego pod rygorem wycofania wyrażonej wcześniej zgody na realizację rurociągu na gruntach zainteresowanych.

Kolegium podniosło, że – jak stwierdził organ pierwszej instancji – zmiana trasy została wg życzeń wnioskodawców uwzględniona w dokumentacji technicznej

i pozwoleniu na budowę, zaś ewentualne wycofanie zgody na realizację inwestycji nie ma znaczenia na etapie ustalania jej lokalizacji.

Jednakże zdaniem organu odwoławczego, decyzja zawiera inną wadę, skutkującą koniecznością jej uchylenia i umorzenia postępowania pierwszej instancji. W dniu wydania zaskarżonej decyzji obowiązywał miejscowy plan ogólny zagospodarowania przestrzennego miasta Z. . Wg tego planu – decyzję

o ustaleniu lokalizacji inwestycji z dnia 16 lipca 1993r. wydano na terenach objętych symbolami "B 23.6 ZN" (zieleń nieurządzona) oraz "B 23.4 RL" (tereny lasów). Ponadto ujęcie wody dla elektrowni i część rurociągu derywacyjnego znajduje się

w granicach [...] Parku Narodowego.

Wg ustaleń planu miejscowego w terenach ZN i RL obowiązuje ochrona istniejącego zadrzewienia oraz zakaz realizacji obiektów kubaturowych, podczas gdy przedmiotem decyzji jest m. in. budynek elektrowni wodnej o wymiarach 9x8 m

i kubaturze ok. 340 m3. Ponadto omawiany plan miejscowy nie formułuje w zakresie urządzeń elektroenergetycznych żadnych wyjątków lub ustaleń szczególnych. Rejon lokalizacji objęty jest nadto strefą K.I. "szczególnej ochrony przyrodniczej

i krajobrazowej", w obrębie której nie przewiduje się jakichkolwiek zmian w kierunku zainwestowania budynkami.

W konsekwencji Kolegium uznało, że zaskarżona decyzja rażąco narusza art. 46 ówcześnie obowiązującej ustawy o planowaniu przestrzennym. Przepis ten stwierdza, że decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji, zawierająca rozstrzygnięcia niezgodne z planem miejscowym, jest nieważna.

W wyniku skargi, wniesionej przez J.B.-K. , Naczelny Sąd Administracyjny – Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie wyrokiem z dnia 15 grudnia 1997r., sygn. akt II SA/Kr 1685/96, uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. i zasądził od organu na rzecz skarżącego koszty postępowania.

W uzasadnieniu sąd wskazał, że rozpatrując odwołanie, organ drugiej instancji orzeka według stanu faktycznego i prawnego, istniejącego w dacie wydania decyzji odwoławczej. Odwołanie przenosi bowiem na organ odwoławczy kompetencję do rozpatrzenia sprawy rozstrzygniętej decyzją organu pierwszej instancji.

W niniejszej sprawie Kolegium wadliwie przyjęło za obowiązujący stan faktyczny i prawny, obowiązujący w dacie wydania decyzji pierwszej instancji,

a w szczególności część graficzną i opisową miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z 1986r., chociaż w dacie orzekania przez organ drugiej instancji istniał już w tym zakresie inny plan miejscowy.

W tej sytuacji nie było podstaw do uchylenia przez Kolegium zaskarżonej decyzji i umorzenia postępowania pierwszo instancyjnego. Nie można bowiem utożsamiać sytuacji, gdy żądanie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu zgłoszono dopiero po całkowitym zakończeniu budowy, gdyż można wówczas przyjąć bezprzedmiotowość postępowania – z sytuacją wyprzedzającego budowę uzyskania przez inwestora decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji czy o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, a następnie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę i dopiero w ich konsekwencji realizacji zamierzenia inwestycyjnego. W tym drugim przypadku

o bezprzedmiotowości postępowania pierwszo instancyjnego nie może być mowy nawet wówczas, gdyby decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji została po zrealizowaniu budowy uchylona w postępowaniu odwoławczym.

Zdaniem sądu organ drugiej instancji powinien był ustalić, czy aktualnie istnieje zgodność zrealizowanej inwestycji z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, jak również, czy istnieją inne przesłanki z art. 42 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym i na tej podstawie bądź wydać decyzję o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, bądź odmówić jej wydania. Należałoby również wyjaśnić, na jakiej podstawie wydano decyzje lokalizacyjne na tym samym terenie dla innych podmiotów.

Naczelny Sąd Administracyjny zauważył też, że jest rzeczą oczywistą, iż decyzję reformatoryjną bądź utrzymującą w mocy można wydać tylko wówczas, gdy rozstrzygnięcie sprawy nie wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, w przeciwnym bowiem przypadku istnieje podstawa do wydania decyzji kasatoryjnej.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. decyzją z dnia [...] grudnia 1998r., znak [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt.2 k.p.a. oraz art. 40 ust 1 i art. 43 (a contrario) , w związku art. 66 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 89 poz. 415 z późn. zmianami) uchyliło w całości decyzję Burmistrza Gminy T. j z dnia [...] lipca 1993 r. znak: [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji malej elektrowni wodnej [...] i odmówiło ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu położonego na prawym brzegu pot. [...] w Z. – J. na cele realizacji malej elektrowni wodnej obejmującej : ujęcia wody na potoku [...] , rurociąg derywacyjny, obiekt elektrowni z kanałem zrzutowym.

W uzasadnieniu organ odwoławczy omówił wcześniej wydane decyzje oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wskazał, że miejscowy plan ogólny zagospodarowania przestrzennego m. Z. zatwierdzony uchwałą Nr [...] Rady Narodowej M. Z. i Gminy T. z dnia 10 lipca 1986 r. (Dz. U. Woj.[...] . ), utracił ważność z dniem 25 grudnia 1994 r., tj. z dniem wejścia w życie uchwały Nr [...] Rady Gminy T. z dnia 17 listopada 1994 r. (Dz.U. Woj.[...] ), zatwierdzającej nowy plan miejscowy .

Zgodnie z tym planem inwestycja małej elektrowni wodnej została zlokalizowana :

a) ujęcie wody na pot. [...] oraz górny odcinek rurociągu derywacyjnego na terenie [...] Parku Narodowego nie objętym planem miejscowym Z ,

b) odcinek środkowy rurociągu derywacyjnego na terenie oznaczonym

w obowiązującym planie miejscowym symbolem "GZN" ( na tym terenie znajduje się także działka T.B. , a działka B. i S. małż. K),

c) odcinek dolny rurociągu derywacyjnego oraz obiekt elektrowni wodnej na terenie o symbolu " 6 ZŁ " .

Dla terenów położonych w granicach TPN - nie posiadających planu miejscowego - dla ustalenia warunków zabudowy obowiązuje tryb szczególny, określony przepisem art. 44 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym . Z kolei teren o symbolu " GZN " obejmuje zieleń urządzoną i nieurządzoną o podstawowym przeznaczeniu łąk , pastwisk , zagajników , zieleni towarzyszącej ciekom wodnym oraz przeznaczeniu dopuszczalnym obejmującym m.in. urządzenia infrastruktury technicznej . W przypadku przeznaczenia dopuszczalnego , na jego dopuszczenie - stosownie do przepisów proceduralnych planu miejscowego - winien wyrazić zgodę Zarząd Gminy po przeprowadzeniu odrębnego postępowania .

- Teren o symbolu " 6 ZŁ " obejmuje lasy o charakterze ochronnym, w obrębie których dopuszczane są wyłącznie niekubaturowe uregulowania turystyczne

i rekreacyjne, nie są natomiast w ogóle dopuszczalne jakiekolwiek obiekty kubaturowe ani też urządzenia i maszyny elektryczne. Zakazane są również roboty ziemne związane ze zmianą ukształtowania terenu .

Inwestycja pozostaje zatem w całkowitej sprzeczności z obowiązującym planem miejscowym w części dotyczącej obiektu elektrowni, kanału zrzutowego oraz odcinka rurociągu derywacyjnego o długości ok. 150 m.

Kolegium wskazało, że zbadało w toku postępowania administracyjnego wymienione w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 grudnia 1997 r. obiekty Biura Budowy Rurociągów Energetycznych " [...] "ujęcia wody . Według informacji Wydziału Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Miasta Z. - obiekty [...] " to stary , zdekapitalizowany ośrodek campingowy położony za potokiem (powstał przed 1978r.) , natomiast obiekt [...] stanowi istniejącą także przed 1978 r. zabudowę

o charakterze techniczno - administracyjnym , położoną w granicach TPN , tak jak komunalne ujęcie wody . Brak jest możliwości - bez szczegółowego dochodzenia - ustalenia formalno - prawnego statusu tych obiektów. Ponadto - istnienie tych obiektów nie możne mieć ( niezależnie od tego , czy posiadają decyzję o ustaleni lokalizacji) - wpływu na rozstrzygnięcie w sprawie.

Biorąc pod uwagę ,że zasadnicza część inwestycji , tj. obiekt elektrowni wodnej znajduje się w terenie , w którym plan miejscowy wyklucza całkowicie tego typu obiekty i urządzenia -należało uchylić decyzję organu pierwszo instancyjnego. Realizując zaś kompetencje organu odwoławczego do rozpatrzenia sprawy rozstrzyganej decyzją organu l instancji -'" należało orzec o odmowie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu na cele inwestycji malej elektrowni wodnej w Z. –J. .

Następnie, w dniu [...] grudnia 1998r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze

w N. decyzją znak [...], wydaną na podstawie art. 105 §1 k.p.a. umorzyło postępowania administracyjne wszczęte w dniu 15 kwietnia 1998 r.

w sprawie stwierdzenia na wniosek T.B. nieważności decyzji Burmistrza Gminy T. z dnia [...] lipca 1993 r. o ustaleniu lokalizacji małej elektrowni wodnej w Z.

Kolegium przedstawiło w uzasadnieniu dotychczas wydane decyzje, dotyczące ustalenia lokalizacji inwestycji małej elektrowni wodnej w Z. – J. , na terenie położonym na prawym brzegu pot. [...]. Wskazało, że decyzją z dnia [...] grudnia 1998r. uchyliło decyzję Burmistrza Gminy T.

z dnia [...] lipca 1993 r. W powstałej sytuacji prawnej postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności wymienionej na wstępie decyzji stało się bezprzedmiotowe, bowiem decyzja ta została w innym trybie wyeliminowana z obrotu prawnego .

J.B.K. wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodka Zamiejscowego w Krakowie skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. znak [...] z daty [...] grudnia 1998r., uchylającą decyzje Burmistrza Gminy T. z dnia [...] lipca 1993 znak [...] w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji małej elektrowni wodnej Z-J. i odmowy ustalenia warunków zabudowy

i zagospodarowania terenu położonego na prawym brzegu potoku [...]

w Z.-J. na cele realizacji Małej Elekttreowni Wodnej obejmującej: ujęcia wody na potoku [...], rurociąg derywacyjny i obiekt elektrowni z kanałem zrzutowym oraz znak[...] z daty 30 grudnia 1998r. o umorzeniu postępowania administracyjnego wszczętego w dniu 15 kwietnia 1998r w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] lipca 1993r.

Skarżący zarzucił, że obie decyzje zostały wydane z naruszeniem przepisów : art. 28 k.p.a.. przez brak przyjęcia oświadczenia od B. i S.K. - czy podtrzymują odwołanie wniesione do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. w wyniku którego została wydana decyzja z dnia [...] września 1996r [...], art. 35 k.p.a. przez nie załatwienie sprawy we właściwym terminie, art. 89 k.p.a.. przez nie przeprowadzenie rozprawy administracyjnej, która zapewniła by przyspieszenie i uproszczenie postępowania, art. 107 k.p.a.. przez przyjęcie wadliwej podstawy prawnej w zaskarżonych orzeczeniach,

a w szczególności orzekanie na podstawie obecnie obowiązującego planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Rady Gminy T. z dnia 17 listopada 1994r. W oparciu o te zarzuty skarżący domagał się uchylenia zaskarżonych decyzji oraz umorzenia postępowania i zasądzenia kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi J.B.K. podniósł, że jak wynika

z uzasadnienia zaskarżonych decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze działa

z inicjatywy skarżących B. i S.K. . Tymczasem losy tej skargi czyli należało na tym etapie postępowania rozstrzygnąć w ten sposób, że zapytać S. i B.K. czy podtrzymują swoją skargę. Odpowiednie oświadczenie złożył B.K. stając w sprawie [...] przed Sądem Rejonowym

w Z .

Istotą zarzutów postawionych zaskarżonym decyzjom jest fakt, że w treści uzasadnienia decyzji w sprawie uchylającej decyzję Burmistrza z dnia [...] lipca 1993 o lokalizacji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. przyjmuje, że obecny plan zagospodarowania przestrzennego nie przewiduje możliwości realizacji takich inwestycji. Tymczasem obowiązujący w chwili wydania decyzji z dnia [...] lipca 1993 znak [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji małej elektrowni wodnej- plan ogólny zagospodarowania przestrzennego miasta Z. zatwierdzony uchwałą nr [...] Rady Narodowej Miasta Z. i Gminy T. z dnia 10 lipca 1986r. - utracił ważność dopiero z dniem 25 grudnia 1994 r. Dlatego skarżący stwierdził, że obecnie obowiązujący plan zagospodarowania przestrzennego nie może być podstawą uchylenia decyzji administracyjnych wydanych na podstawie dawniej obowiązującego planu. Nade wszystko wskazuję na fakt, że obecnie inwestycja w całości jest już zrealizowana skutkiem wydanych pozwoleń administracyjnych na budowę małej elektrowni wodnej. Dlatego zdaniem skarżącego nie zachodzi potrzeba eliminowania z obrotu prawnego decyzji administracyjnych, które w dacie jej wydania znajdowały właściwą podstawę prawną.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. wniosło o jej oddalenie.

Postępowanie sądowe zostało zawieszone z uwagi na śmierć uczestników: S.K. i S.K.M. . Postanowieniem z dnia 10 lipca 2012r., sygn. akt II SA/Kr 411/99, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie - który stał się właściwy do rozpoznania sprawy zgodnie z treścią art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku- przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U Nr 153, poz. 1271 ze zm.) – podjął zawieszone postępowanie z udziałem S.K. – następcy prawnego zmarłej uczestniczki postępowania S.K córki J. i A. oraz Z.K.-M. , Z.S. i J.K.-M. – następców prawnych zmarłego uczestnika postępowania S.K.-M.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 – 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności

z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednol. Dz. U. z 2012r., poz. 270 - oznaczana dalej jako p.p.s.a.) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.), zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 p.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy (art. 135 p.p.s.a.) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa.

Dla porządku wskazać trzeba, że w przedmiocie tej części skargi, która dotyczyła decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. znak [...] z dnia [...] grudnia 1998r. o umorzeniu postępowania administracyjnego wszczętego w dniu 15 kwietnia 1998r w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] lipca 1993r., wydane zostało odrębne postanowienie.

Przystępując do oceny decyzji znak [...] z daty [...] grudnia 1998r., uchylającą decyzje Burmistrza Gminy T. z dnia [...] lipca 1993 znak [...] należy zaznaczyć, że wydając ją, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. było związane wytycznymi i wykładnią prawa, zawartą w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego – Ośrodka Zamiejscowego w Krakowie z dnia 15 grudnia 1997r., sygn. akt II SA/Kr 1685/96. W dacie wydawania zaskarżonej decyzji obowiązywał art. 30 ustawy z dnia 11 maja 1995r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.), zgodnie z którym ocena prawna wyrażona w orzeczeniu sądu wiąże w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Przepis ten był odpowiednikiem obecnie obowiązującego art. 153 p.p.s.a. Dokonując kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego, Sąd był obligowany zatem do oceny, czy organ odwoławczy zrealizował wszystkie wskazania, zawarte w wyroku z dnia 15 grudnia 1997r.

W wyroku tym Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił po pierwsze uwagę, że organ drugiej instancji winien uwzględniać stan faktyczny i prawny z daty, w której sam orzeka, ponieważ w wyniku wniesienia odwołania nabywa kompetencję do rozpatrzenia sprawy. Zdaniem sądu, organ odwoławczy nie może ograniczyć się do przeprowadzenia kontroli, czy rozstrzygnięcie pierwszej instancji było zgodne ze stanem faktycznym i prawnym, obowiązującym w dniu jego wydania.

W szczególności Naczelny Sąd Administracyjny wytknął organowi drugiej instancji, że nie uwzględnił zmiany stanu prawnego (nowy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego), która nastąpiła pomiędzy datą wydania decyzji organu pierwszej instancji a chwilą rozpatrzenia sprawy przez Kolegium.

Drugą kwestią, przesądzoną przez Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszej sprawie jest to, że brak było podstaw do umorzenia postępowania administracyjnego z uwagi na zrealizowanie objętej wnioskiem inwestycji. Sąd rozróżnił sytuację,

w której żądanie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu zgłoszono dopiero po całkowitym zakończeniu budowy – uznając, że wówczas przyjęcie bezprzedmiotowości postępowania jest uzasadnione – od sytuacji, gdy inwestor uzyskał decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji czy o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, następnie decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę, a na ich podstawie realizował inwestycję. Wówczas, nawet jeśli po zrealizowaniu inwestycji uchylono decyzję

o ustaleniu lokalizacji inwestycji, brak podstaw do przyjęcia bezprzedmiotowości dalszego postępowania w przedmiocie wydania takiej decyzji. Inaczej mówiąc, Naczelny Sąd Administracyjny w odniesieniu do takiej sytuacji wprost dopuścił możliwość prowadzenia postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu co do inwestycji, która już została zrealizowana.

Dalej sąd administracyjny wyraził pogląd, że organ drugiej instancji winien ustalić, czy istnieje zgodność inwestycji z aktualnie obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz czy istnieją inne przesłanki, od których ustawa uzależnia wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy

i zagospodarowania terenu. Zdaniem sądu, należało również wyjaśnić, na jakiej podstawie wydano decyzje lokalizacyjne na tym samym terenie dla innych podmiotów.

Ostatnim, ale równie ważnym elementem oceny prawnej, wyrażonej przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 grudnia 1997r. jest wyraźne stwierdzenie, że organ odwoławczy może wydać decyzję reformatoryjną bądź utrzymującą w mocy decyzję pierwszej instancji jedynie wówczas, gdy rozstrzygnięcie sprawy nie wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Jeżeli postępowanie wyjaśniające musi być przeprowadzone w takim zakresie, wówczas organ odwoławczy może wydać wyłącznie decyzję kasatoryjną.

Z ostatniego fragmentu uzasadnienia wyroku z dnia 15 grudnia 1997r. wynika, że Naczelny Sąd Administracyjny wskazał na treść art. 138 § 2 k.p.a., aczkolwiek wprost go nie powołał. W dacie orzekania przez sąd, a także w momencie wydania zaskarżonej decyzji, zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy mógł uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części.

Z uwagi na wyrażoną w art. 15 k.p.a. zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, możliwość przewidziana w art. 138 § 2 k.p.a. może przekształcić się w obowiązek wydania decyzji kasatoryjnej. Tak też kwestię tę ocenił w niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny, uznając, że w wypadku konieczności przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, organ drugiej instancji winien uchylić rozstrzygnięcie, od którego zostało wniesione odwołanie i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Pogląd ten w przedmiotowej sprawie jest elementem oceny prawnej, zawartej w wyroku, wiążącym organy administracji na mocy art. 30 ustawy o NSA.

Z omawianego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika konieczność zbadania przez organy administracji publicznej zgodności zrealizowanej inwestycji z zapisami nowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ponowne rozpatrzenie sprawy wymaga zatem poddania analizie zrealizowanej inwestycji z regulacjami ogólnymi oraz szczegółowymi planu. Ponadto, skoro sąd przesądził o przedmiotowości postępowania w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu w odniesieniu do zamierzenia inwestycyjnego, które już zrealizowano, niezbędne było także ustalenie, czy inwestycja zakończona tożsama jest z inwestycją, objętą wnioskiem inwestora. Tak szeroki zakres okoliczności, które podlegają wyjaśnieniu, zwłaszcza w kontekście nowego aktu prawnego, jakim jest plan miejscowy oznacza, że postępowanie wyjaśniające musi być przeprowadzone przynajmniej w znacznej części. Tym samym zaistniały przesłanki do wydania decyzji kasatoryjnej, nie zaś do podjęcia aktu administracyjnego, rozstrzygającego sprawę co do jej istoty, jak zrobiło to Kolegium. W rezultacie zaskarżona decyzja stanowi jedynie pozorne wykonanie wskazań, wynikających z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 grudnia 1997r., sygn. akt II SA/Kr 1685/96. Samorządowe Kolegium Odwoławcze pominęło bowiem ostatni fragment rozważań uzasadnienia sądu, wyraźnie wskazujący na konieczność wydania decyzji o charakterze kasatoryjnym.

Wobec powyższego zaskarżona decyzja narusza art. 30 ustawy NSA, poprzez niezastosowanie się do wiążącej w niniejszej sprawie oceny prawnej, zawartej

w wyroku sądu administracyjnego. Narusza również art. 138 § 2 i art. 15 k.p.a., poprzez rozstrzygnięcie sprawy w istocie jedynie w jednej instancji administracyjnej, wskutek czego strona została pozbawiona możliwości wniesienia od niej odwołania, a zatem zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego nie mogła zostać zrealizowana.

Powyższe uchybienia przesądziły o wyniku sprawy, a zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny był obowiązany do uchylenia dotkniętej nimi decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Mając na uwadze konieczność zapewnienia stronom pełnego, dwuinstancyjnego toku instancji, należało jednocześnie wyeliminować

z obrotu prawnego decyzję Burmistrza Gminy T. z dnia [...] lipca 1993 r. znak: [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji malej elektrowni wodnej [...] i odmówiło ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu położonego na prawym brzegu pot. [...] w Z. - na cele realizacji malej elektrowni wodnej obejmującej : ujęcia wody na potoku [...] , rurociąg derywacyjny, obiekt elektrowni z kanałem zrzutowym.

Jednocześnie wskazać należy, że bezprzedmiotowe na obecnym etapie postępowania byłoby odnoszenie się do zarzutów, podniesionych przez J.B.-K. w skardze. W wyniku niniejszego rozstrzygnięcia organy administracji publicznej będą bowiem obowiązane do ponownego rozpatrzenia sprawy w całości, z uwzględnieniem przepisów prawa międzyczasowego

i aktualnego stanu prawnego.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak

w punkcie I. sentencji wyroku, za podstawę biorąc art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono w punkcie II. wyroku, za podstawę biorąc art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.

sygn. akt II SA/Kr 1036/12

UZASADNIENIE

Burmistrz Gminy T. decyzją z dnia [...] lipca 1993r., znak [...] ustalił na rzecz J.B.-K. lokalizację inwestycji: Mała Elektrownia Wodna [...]. W podstawie prawnej wskazał art. 36 ust. 1 pkt 3, art. 42 ust. 2 ustawy z dnia 12 lipca 1984r. o planowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1989r., Nr 17, poz. 99, § 1 ust. 3 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 czerwca 1985r. w sprawie podziału inwestycji oraz zakresu, zasad i trybu ustalania ich lokalizacji (Dz. U. z 1990r., Nr 11, poz. 75) oraz art. 105 k.p.a.

Po rozpatrzeniu odwołania, wniesionego przez B.K. i S.K. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. decyzją z dnia [...] września 1996r., znak [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 46 ustawy z dnia 12 lipca 1984r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1989r., Nr 17, poz. 99) uchyliło zaskarżoną decyzję i umorzyło postępowanie pierwszej instancji.

W wyniku skargi, wniesionej przez J.B.-K. , Naczelny Sąd Administracyjny – Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie wyrokiem z dnia 15 grudnia 1997r., sygn. akt II SA/Kr 1685/96, uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. i zasądził od organu na rzecz skarżącego koszty postępowania.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w . N. decyzją z dnia [...] grudnia 1998r., znak [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt.2 k.p.a. oraz art. 40 ust 1 i art. 43 (a contrario) , w związku art. 66 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 89 poz. 415 z późn. zmianami) uchyliło w całości decyzję Burmistrza Gminy T. z dnia [...] lipca 1993 r. znak: [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji malej elektrowni wodnej Z. – J. i odmówiło ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu położonego na prawym brzegu pot. [...] w Z. –J. na cele realizacji malej elektrowni wodnej obejmującej : ujęcia wody na potoku [...] , rurociąg derywacyjny, obiekt elektrowni z kanałem zrzutowym.

Następnie, w dniu 30 grudnia 1998r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. decyzją znak [...] wydaną na podstawie art. 105 §1 k.p.a. umorzyło postępowania administracyjne wszczęte w dniu 15 kwietnia 1998 r. w sprawie stwierdzenia na wniosek T.B. nieważności decyzji Burmistrza Gminy T. z dnia [...] lipca 1993 r. o ustaleniu lokalizacji małej elektrowni wodnej w Z.

J.B.-K. wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodka Zamiejscowego w Krakowie skargę na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N.

- znak [...] z daty [...] grudnia 1998r., uchylającą decyzje Burmistrza Gminy T. z dnia [...] lipca 1993 znak [...] w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji małej elektrowni wodnej [...] i odmowy ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu położonego na prawym brzegu potoku [...] w Z.-J. na cele realizacji Małej Elektrowni Wodnej obejmującej: ujęcia wody na potoku [...], rurociąg derywacyjny i obiekt elektrowni z kanałem zrzutowym oraz

- znak [...] z daty 30 grudnia 1998r. o umorzeniu postępowania administracyjnego wszczętego w dniu 15 kwietnia 1998r w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] lipca 1993r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga J.B.-K. , wniesiona na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. znak [...] z daty [...] grudnia 1998r. o umorzeniu postępowania administracyjnego wszczętego w dniu 15 kwietnia 1998r w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 16 lipca 1993r. podlegała odrzuceniu.

Stosownie do art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednol. Dz. U. z 2012r., poz. 270 - oznaczana dalej jako p.p.s.a.), sąd odrzuca skargę, jeżeli jej wniesienie jest niedopuszczalne.

Ponieważ skarga na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. znak [...] z dnia [...] grudnia 1998r. o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 16 lipca 1993r. została wniesiona pod rządami ustawy z dnia 11 maja 1995r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm., dalej oznaczona jako ustawa o NSA), jej dopuszczalność oceniać należy w oparciu o przepisy tej ustawy.

Zgodnie z art. 34 ust. 1 ustawy o NSA, skargę można było wnieść po wyczerpaniu środków odwoławczych, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich. Stosownie do art. 34 ust. 2, przez wyczerpanie środków odwoławczych należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek odwoławczy przewidziany w ustawie. W myśl art. 34 ust. 3 ustawy o NSA, jeżeli ustawa nie przewiduje środków odwoławczych w sprawie będącej przedmiotem skargi, należy przed wniesieniem jej do sądu zwrócić się do właściwego organu z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, a skarga może być wniesiona po upływie 30 dni od dnia doręczenia wezwania.

Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. znak [...] z dnia [...] grudnia 1998r. została wydana przez ten organ jako decyzja pierwszej instancji. Zgodnie z art. 127 § 4 k.p.a. w ówczesnym brzmieniu, od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez samorządowe kolegium odwoławcze w sprawach należących do zadań własnych gmin odwołanie nie służyło; odpowiednie zastosowanie znajdował natomiast § 3 tegoż artykułu. Zgodnie z art. 127 § 3 k.p.a. w brzmieniu z roku 1998, od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez naczelny organ administracji państwowej nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy; do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji. Należy też dodać, że zgodnie z art. 4 ust. 1 obowiązującej ówcześnie ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 89, poz. 415 ze zm.), ustalanie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu należało do zadań własnych gminy. Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, dotycząca postępowania o stwierdzenie nieważności aktu administracyjnego w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji, należała do kategorii spraw, mieszczących się w zadaniach własnych gminy. Z powyższego wynika, że w dacie wydania decyzji znak [...] z dnia [...] grudnia 1998r. stronie przysługiwał od niej środek zaskarżenia w postaci wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy na podstawie art. 127 § 4 w zw. z § 3 k.p.a. Co za tym idzie, skarga do Naczelnego Sądu Administracyjnego na decyzje samorządowego kolegium odwoławczego, wydaną w pierwszej instancji była dopuszczalna tylko wówczas, gdy strona uprzednio skorzystała z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (zob. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego – Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku z dnia 27 lutego 1998r., sygn. akt I SA/Gd 1055/96, Lex Omega nr 44209).

Skarga na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego znak[...] z dnia [...] grudnia 1998r., jako wniesiona bez uprzedniego wyczerpania środków zaskarżenia, musi zostać uznana za niedopuszczalną. W dacie jej wniesienia nieobowiązujący obecnie art. 27 ust. 2 ustawy o NSA przewidywał, że sąd odrzuca skargę wniesioną po upływie terminu do jej wniesienia, niedopuszczalną z innych przyczyn, a także gdy nie uzupełniono w wyznaczonym terminie braków skargi. Ten sam skutek wiąże z niedopuszczalnością skargi obecnie obowiązujący art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie - który stał się właściwy do rozpoznania sprawy zgodnie z treścią art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku- przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U Nr 153, poz. 1271 ze zm.) – odrzucił skargę, za podstawę przyjmując art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.