Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1271/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2020-01-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Czystość i porządek
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: stwierdzono nieważność załącznika zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy: article: art 4
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Sędziowie : WSA Joanna Człowiekowska (spr.) WSA Paweł Darmoń Protokolant : referent sądowy Katarzyna Migda po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Olkuszu na uchwałę Nr XXXV/337/2017 Rady Gminy Bolesław z dnia 6 listopada 2017 r. w sprawie przyjęcia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Bolesław stwierdza nieważność § 13 ust. 1 pkt 1 oraz § 16 ust. 1 i ust. 4 załącznika do zaskarżonej uchwały.


UZASADNIENIE

Uchwałą z dnia 6 listopada 2017 r. Nr XXXV/337/2017 z dnia 6 listopada 2017 r. Rada Gminy Bolesław przyjęła Regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Bolesław, którego treść stanowi załącznik do uchwały. Uchwałę opublikowano w Wojewódzkim Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego z 2017 r. poz. 7345.

Prokurator Rejonowy w Olkuszu, za pośrednictwem Rady Gminy Bolesław, wniósł skargę na powyższą uchwałę w części, tj. § 13 ust. 1 pkt 1 oraz §16 ust.1 i 4 załącznika do uchwały (dalej: Regulamin). Zaskarżonej uchwale zarzucił istotne naruszenie prawa, tj. art. 2 i 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz § 21 i 25 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad Techniki Prawodawczej (Dz. U. z 2002 r. Nr 100, poz. 908, powoływanego dalej jako: ZTP) poprzez przekroczenie zakresu upoważnienia ustawowego i nałożenie w § 13 ust. 1 pkt 1 załącznika nr 1 do uchwały obowiązku wyprowadzania psa na smyczy, a psa ras dużych bądź uznawanych za agresywne lub zachowujące się w sposób agresywny - na smyczy i w kagańcu oraz wyłącznie przez osoby dorosłe, przy przewidzianym wyjątku, że zwolnienie psa ze smyczy jest dozwolone tylko wtedy, gdy pies jest w kagańcu, w miejscu mało uczęszczanym przez ludzi i tylko wtedy, gdy opiekun psa ma możliwość sprawowania bezpośredniej kontroli nad jego zachowaniem; 2) art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p., poprzez przekroczenie zakresu upoważnienia ustawowego i wskazanie w § 16 ust. 1 i 4 załącznika nr 1 do uchwały podmiotu (właściciela nieruchomości) zobowiązanego do przeprowadzenia deratyzacji. W związku z powyższym na podstawie 147 § 1 p.p.s.a. skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie § 13 ust. 1 pkt 1 oraz §16 ust.1 i 4 Regulaminu.

W uzasadnieniu skargi Prokurator podniósł, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, co wynika wprost z art. 4 ust. 1 u.c.p., a w konsekwencji jej przepisy stanowią źródło prawa powszechnie obowiązującego i podkreślił granice upoważnienia prawodawczego, w ramach którego władnym jest poruszać się lokalny prawodawca - zostały one zawarte w art. 4 u.c.p. W tym kontekście należało – w ocenie skarżącego – zakwestionować § 13 ust. 1 pkt 1 załącznika nr 1 do uchwały - co do wprowadzenia obowiązku wyprowadzania psa na smyczy, a psa ras dużych bądź uznawanych za agresywne łub zachowujące się w sposób agresywny – na smyczy i w kagańcu oraz wyłącznie przez osoby dorosłe, a nadto wskazanie, że zwolnienie psa za smyczy jest dozwolone tylko wtedy, gdy pies jest w kagańcu, w miejscu mało uczęszczanym przez ludzi i tylko wtedy, gdy opiekun psa ma możliwość sprawowania bezpośredniej kontroli nad jego zachowaniem. Takie sformułowanie przepisów wykracza poza delegację ustawową i nie uwzględnia zasady proporcjonalności, która to zasada powinna być uwzględniana przy wprowadzaniu każdego rodzaju ograniczeń jednostki. Generalny i bezwarunkowy nakaz zaopatrzenia wszystkich psów ras dużych bądź uznawanych za agresywne lub zachowujące się w sposób agresywny w smycz i kaganiec, niezależnie od indywidualnych cech zwierzęcia i jego uwarunkowań (w tym choroby, wieku) może w określonych sytuacjach prowadzić do działań niehumanitarnych. Zgodnie ze stanowiskiem wyrażanym w orzecznictwie zastosowanie takiego ograniczenia w odniesieniu do wskazanych kategorii psów nie spełnia wymogu proporcjonalności ograniczenia wolności stanowi obciążenie, na które ustawodawca nie zdecydował się redagując przepisy art. l0a ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt, (por. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 12 czerwca 2019 r., sygn. II SA/Gd 43/19).

Prokurator zakwestionował również wyjątek w zakresie zwolnienia psa ze smyczy, tj. sytuacji psa w kagańcu, w miejscu mało uczęszczanym przez ludzi i tylko wtedy, gdy opiekun psa ma możliwość stosowania bezpośredniej kontroli nad jego zachowaniem. W ocenie skarżącego powyższe oznacza, że brak jest możliwości zwolnienia jakiegokolwiek psa ze smyczy bez kagańca. Tak daleko idące ograniczenie przekracza upoważnienie ustawowe i prowadzić może do niehumanitarnego traktowania zwierząt. Trudności interpretacyjne budzi także pojęcie "miejsca mało uczęszczanego przez ludzi", jako że jest to pojęcie nieostre, w żaden sposób niezdefiniowane. Biorąc pod uwagę daleko idące konsekwencje wynikające z nieprzestrzegania przedmiotowych zapisów, a związane z odpowiedzialnością za popełnienie wykroczenia, takie wątpliwości interpretacyjne należy uznać za niedopuszczalne.

Za niezasadny uznano wymóg, aby psy ras dużych bądź uznawanych za agresywne lub zachowujących się w sposób agresywny były wyprowadzane wyłącznie przez osoby dorosłe. W ocenie skarżącego tak daleko idące ograniczenie nie znajduje uzasadnienia w przepisach stanowiących podstawę wprowadzenia regulaminu, a nadto jego celowość budzi wątpliwości. Umiejętność sprawowania kontroli nad psem w żaden sposób nie musi być bowiem powiązana z faktem ukończenia lat 18 przez osobę go wyprowadzającą.

Skarżący zarzucił również brak zdefiniowania pojęcia "psa ras dużych", ani w zaskarżonej uchwale, ani w przepisach prawa powszechnie obowiązującego. Tak nieprecyzyjne określenie skutkować może arbitralnością rozstrzygnięć w przypadku badania, czy doszło do naruszenia przedmiotowego przepisu. Zgodzić należy się z poglądem wyrażonym w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim, że "Posługiwanie się pojęciem nieostrym stanowi naruszenie przepisu art. 2 Konstytucji RP. Nieprecyzyjne, niejasne

postanowienia tej uchwały pozbawiają ją charakteru przepisu określającego nakazy i zakazy określonego zachowania się jednostek. Przy takiej nienormatywnej regulacji nakazu, poddanie za naruszenie jego postanowień odpowiedzialności w trybie i na zasadach określonych w prawie o wykroczeniach, narusza zasady demokratycznego państwa prawnego. Brak bowiem jest jasnych, zrozumiałych dla adresatów norm zachowania, których naruszenie powoduje pociągnięcie do odpowiedzialności określonej w prawie o wykroczeniach (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 2 lipca 2004 r. III SAA/Vr 51/04, wyrok WSA z dnia 2 września 2013 r. II SA/Wr 425/13)" (Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 5 listopada 2014 r., sygn. akt II SA/Go 663/14, LEN nr 1534196). Analogiczny problem interpretacyjny dotyczy pojęcia "psa zachowującego się w sposób agresywny".

W odniesieniu do zakwestionowanych przepisów §16 ust. 1 i 4 Regulaminu Prokurator wskazał, że doszło w tym zakresie do naruszenia art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p., poprzez przekroczenie zakresu upoważnienia ustawowego i wskazanie podmiotu (właścicieli nieruchomości) zobowiązanego do przeprowadzenia deratyzacji. Zgodnie ze wskazanym przepisem regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania. Norma kompetencyjna powyższego przepisu nie obejmuje natomiast upoważnienia do regulowania przez radę gminy kwestii nałożenia na podmioty prywatne takiego obowiązku, a co za tym idzie, obciążenia ich kosztami jego realizacji. Taki zapis

zatem stanowi przejaw przekroczenia delegacji ustawowej uzasadniający stwierdzenie jego nieważności

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi w części dotyczącej § 13 ust. 1 pkt 1 załącznika nr 1 do ww. uchwały. W uzasadnieniu wskazano na dyspozycję art. 10a ust. 3 ustawy z dn. 21.08.1997 r. o ochronie zwierząt, który zabrania puszczania psów bez możliwości ich kontroli i bez oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna. Zgodnie ze słownikową definicją (Słownik języka polskiego PWN; https://sip.pwn.pl/slowniki/kontrola.html) przez pojęcie kontroli rozumieć należy sprawowanie nadzoru nad kimś lub nad czymś. A więc w tym przypadku nie dopuszczanie do sytuacji by zwierzę zagrażało życiu lub zdrowiu ludzi. Nie budzi wątpliwości, iż wyprowadzanie psów ras uznanych za agresywne wiąże się, potencjalnie, z większym ryzykiem dla osób postronnych. Tym samym wymagać będzie podjęcia środków dalej idących niż w przypadku innych ras. W ocenie organu dla sprawowania kontroli nad psem w miejscach publicznych wystarczającym może być prowadzenie go na smyczy, to jednak dla kontroli zwierząt ras agresywnych bądź zachowujących się agresywnie, może okazać się to niewystarczające. Trudno przy tym określić (dodatkowo w sposób umożliwiający weryfikację) w drodze aktu normatywnego kryteria – i tym samym cechy psychofizyczne osoby wyprowadzającej psa rasy agresywnej bądź zachowującego się agresywnie, umożliwiające jej sprawowanie wystarczającej kontroli nad zwierzęciem. W ocenie organu odpowiednie jest w tym zakresie kryterium wieku, związane z większym stopniem dojrzałości emocjonalnej i przeważnie też siły fizycznej.

Organ wskazał również, że ścisłe określenie obszaru, na którym możliwe jest spuszczenie psa ze smyczy mogłoby nie odpowiadać aktualnemu stanowi faktycznemu i wynikającym stąd potrzebom. Łatwo sobie bowiem wyobrazić, iż np. teren rekreacyjny wokół stawów wędkarskich w miejscowości Podlipie, będący miejscem spotkań lokalnej społeczności w ciepły weekend, w jesienny czy zimowy wieczór stanowi teren zupełnie nie uczęszczany. Organ wskazał, że celem pojęcia "miejsca mało uczęszczanego" nie było określenie enklaw, w których możliwe jest spuszczanie psa ze smyczy, względnie którego osoby postronne winny w miarę możliwości unikać, lecz dostosowanie zakazu do realiów życia codziennego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2325, dalej p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kontroli sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu, stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. Z istoty kontroli wynika również, że zgodność z prawem zaskarżonego aktu podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego aktu.

Zakres sądowej kontroli administracji publicznej obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego na podstawie art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. w razie uwzględnienia skargi na akt organu jednostki samorządu terytorialnego sąd administracyjny stwierdza jego nieważność albo orzeka, iż został on wydany z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie nieważności. Stosownie do treści art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. 2019 r. poz. 506: dalej: u.s.g.) uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne.

Na podstawie przepisów u.s.g. można wyróżnić dwie kategorie wad uchwał lub zarządzeń organów gminy: istotne naruszenie prawa oraz nieistotne naruszenie prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.), przy czym brak jest katalogu wad stanowiących istotne naruszenie prawa. Art. 91 ust. 5 u.s.g. nakazuje jednak w tym zakresie odpowiednie stosowanie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, w związku z którym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że "istotne naruszenie prawa", powodujące nieważność uchwały organu gminy, czy też rozstrzygnięcia nadzorczego, nie pokrywa się z przesłankami nieważności decyzji w rozumieniu art. 156 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 18.09.1990 r., sygn. SA/Wr 849/90, OSNA 1990 r. Nr 4, poz. 2 wyrok NSA z dnia 26.03.1991 r., sygn. SA/Wr 81/91, Wspólnota 1991/26/14, wyrok NSA z dnia 16.11.2000 r. sygn. II SA/Wr 157/99, nie publ.). Pogląd ten Sąd w niniejszym składzie podziela, uwzględniając jednak, że w oparciu o konstrukcję wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń zaliczane do istotnych naruszeń prawa skutkujących nieważnością uchwały lub zarządzenia organu jednostki samorządu terytorialnego. Dotyczą one w szczególności naruszenia przepisów wyznaczających kompetencje organów, podstawy prawnej aktu, przepisów prawa ustrojowego oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania aktu.

Uwzględniając powyższe Sąd stwierdził, że skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Upoważnienie do wydania zakwestionowanego aktu prawa miejscowego określone zostało w art. 4 ust. 2 pkt 6 i 8 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. 2019 r., poz. 2010; dalej: u.c.p.), zgodnie z którym regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy określa szczegółowe zasady dotyczące "obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku" (pkt 6), a ponadto "wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania" (pkt 8).

Zakwestionowany przez skarżącego prokuratora § 13 ust. 1 pkt 1 Regulaminu stanowi, że utrzymujący zwierzęta domowe zobowiązani są do "wyprowadzania psa na smyczy, a psy ras dużych bądź uznanych za agresywne lub zachowujące się w sposób agresywny - na smyczy i w kagańcu oraz wyłącznie przez osoby dorosłe. Zwolnienie psa ze smyczy dozwolone jest tylko wtedy, gdy pies jest w kagańcu, w miejscach mało uczęszczanych przez ludzi i tylko wtedy, gdy opiekun psa mam możliwość sprawowania bezpośredniej kontroli nad jego zachowaniem". Natomiast zakwestionowany § 16 Regulaminu stanowi w ust. 1: "Obowiązek przeprowadzenia deratyzacji spoczywa na właścicielach nieruchomości znajdujących się na terenie Gminy Bolesław", zaś § 16 ust. 4 Regulaminu stanowi: "Właściciel nieruchomości ma obowiązek przeprowadzenia deratyzacji na jej terenie w każdym przypadku wystąpienia zaszczurzenia."

Analiza legalności wskazanych uregulowań Regulaminu musi być poprzedzona ogólnym spostrzeżeniem, że rada gminy nie jest prawodawcą samoistnym, takim jak ustawodawca, wobec czego stanowienie przez nią aktów prawa miejscowego wymaga oparcia o upoważnienie ustawowe, bądź to ogólne, zawarte w ustawie o samorządzie gminnym, bądź to szczegółowe, zawarte w innej ustawie (por. art. 94 Konstytucji RP, art. 40 ust. 1 u.s.g.). Realizacja tego upoważnienia musi uwzględniać zasady prawidłowej legislacji, które szczególnie dotyczą aktów prawa miejscowego, zaliczanych do źródeł prawa powszechnie obowiązującego. Legislacja administracyjna ma bowiem "sprzyjać dobremu administrowaniu, ale przede wszystkim dobru administrowanych. Decyzje prawodawcze podejmowane w rezultacie procedur legislacyjnych muszą przyjmować taki kształt i tak pełnić swą rolę, aby były postrzegane jako jeden z funkcjonalnych instrumentów służących faktycznie wspólnocie i człowiekowi obdarzonemu przyrodzoną godnością. Mają one wzbudzać zaufanie do prawa, które staje się dobrem wspólnym tylko wtedy, gdy jest niezbędne i przyjazne w swej formie i treści zarówno dla administrujących, jak i administrowanych" (Z. Duniewska, M. Stahl, "Legislacja administracyjna – zagadnienia wprowadzające", w: "Legislacja administracyjna. Teoria, orzecznictwo, praktyka", Warszawa 2012).

Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z dnia 30 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Wr 711/11 (por. wyrok NSA z dnia 7 listopada 2019r., sygn. akt I OSK 638/18, CBOSA) "przepis prawa miejscowego musi być sformułowany w sposób precyzyjny i czytelny. Adresat takiego przepisu powinien wiedzieć, jak ma się zachować, bądź jakie uprawnienia na mocy tego przepisu mu przysługują. Z kolei, organ stosujący przepis musi wiedzieć, w jaki sposób go zinterpretować. Przepisy o niedookreślonej (bądź niewystarczająco określonej) lub niezrozumiałej treści należy uznać za sprzeczne z wynikającą z art. 2 Konstytucji RP zasadą poprawnej legislacji." Podkreślić należy także, za wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 7 listopada 2006 r. (SK 42/05, OTK-A 2006/10/148), że wymóg określoności regulacji prawnych wynika z zasady demokratycznego państwa prawnego wyrażonej w art. 2 Konstytucji i oznacza obowiązek formułowania przepisów w sposób poprawny, precyzyjny i jasny. Każdy przepis prawny powinien być skonstruowany poprawnie z punktu widzenia językowego i logicznego. Dopiero spełnienie tego warunku podstawowego pozwala na jego ocenę w aspekcie pozostałych kryteriów. Wymóg jasności oznacza nakaz tworzenia przepisów klarownych i zrozumiałych dla ich adresatów, którzy od racjonalnego ustawodawcy oczekiwać mogą stanowienia norm prawnych niebudzących wątpliwości co do treści nakładanych obowiązków i przyznawanych praw. Związana z jasnością precyzja przepisu winna przejawiać się w konkretności nakładanych obowiązków i przyznawanych praw tak, by ich treść była oczywista i pozwalała na wyegzekwowanie. Stanowienie przepisów niejasnych i wieloznacznych jest naruszeniem Konstytucji.

Odnosząc się do treści upoważnienia z art. 4 ust. 2 u.c.p. należy przyjąć, że wskazany w nim teren gminy koresponduje z pojęciem terytorium w znaczeniu jednostki podziału terytorialnego kraju, o którym jest mowa w art. 1 u.s.g. w brzmieniu: "1. Mieszkańcy gminy tworzą z mocy prawa wspólnotę samorządową. 2. Ilekroć w ustawie jest mowa o gminie, należy przez to rozumieć wspólnotę samorządową oraz odpowiednie terytorium". Z kolei pojęcie "terenów przeznaczonych do wspólnego użytku" należy rozumieć szeroko zgodnie z semantycznym znaczeniem tego zwrotu, przy czym prawodawca lokalny powinien precyzować w akcie prawa miejscowego atrybuty terenu (kategorie terenu), z którym wiąże określone obowiązki podmiotów prawa. Korzystając z analizowanego upoważnienia prawotwórczego, którego celem jest zapewnienie ochrony przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi, przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku, prawodawca lokalny powinien mieć na uwadze wymóg nieprzekraczania granicy upoważnienia ustawowego, a także wymóg wyważania konstytucyjnych i ustawowych wartości tym w szczególności powinności humanitarnego traktowania zwierząt (humanitaryzm wobec zwierząt), aprobaty wartości kryjących się pod samorealizacją osób będących właścicielem czy też posiadaczem psa (samorealizacja człowieka i wolność wynikająca z prawa własności), nieograniczania wolnościowych praw podmiotowych osób fizycznych bez szczególnego prawnie wymiernego kryterium tylko dlatego, że poruszają się po terenach wspólnego użytku ze zwierzęciem (wolność poruszania się). Trzeba w tym miejscu wskazać, że w myśl art. 31 Konstytucji RP: "1. Wolność człowieka podlega ochronie prawnej. 2. Każdy jest obowiązany szanować wolności i prawa innych. Nikogo nie wolno zmuszać do czynienia tego, czego prawo mu nie nakazuje. 3. Ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw".

Uwzględniając powyższe Sąd stwierdził nieważność § 13 ust. 1 pkt 1 Regulaminu, gdyż uznał, że wykracza on poza granice upoważnienia ustawowego, a ponadto narusza wyrażoną w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP zasadę proporcjonalności oraz zasadę humanitarnego traktowania zwierząt. Stosownie do art. 1 ust. 1 oraz art. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz.U. 2019 r. poz. 122 ) zwierzę, jako istota żyjąca, zdolna do odczuwania cierpienia, nie jest rzeczą. Człowiek jest mu winien poszanowanie, ochronę i opiekę. Człowiek ma obowiązek humanitarnego traktowania zwierząt. Wyrazem tej ostatniej zasady jest norma określona w art. 10a ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt zakazująca puszczania psów bez możliwości ich kontroli i bez oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna.

Norma zawarta w § 13 ust. 1 pkt 1 Regulaminu, wyrażająca generalny nakaz wyprowadzania psa na smyczy, ma charakter kategoryczny i niedopuszczający wyjątków, które uwzględniałyby specyficzne cechy biologiczne zwierząt, ich wiek, stan zdrowia. Należy ją ocenić jako bardziej rygorystyczną niż tę zawartą w art. 10a ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt. Upoważnienie do podjęcia tego rodzaju regulacji nie wnika z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p. Jak wskazano, ustawa o ochronie zwierząt przez humanitarne traktowanie zwierząt rozumie traktowanie uwzględniające potrzeby zwierzęcia i zapewniające mu opiekę i ochronę. Tymczasem generalny nakaz prowadzenia psów na uwięzi nie uwzględnia indywidualnych potrzeb zwierzęcia i może prowadzić do naruszenia zasady humanitaryzmu. Brak zróżnicowania obowiązków osób utrzymujących psy w zakresie ochrony przed zagrożeniem dla innych ze względu na cechy osobnicze psów prowadzić również może do przypisywania właścicielowi odpowiedzialności za zachowania obiektywnie niemogące stwarzać jakiegokolwiek zagrożenia dla otoczenia. Zagrożenie takie jest tym bardziej realne, że zaskarżony Regulamin nie definiuje pojęć "terenów użytku publicznego".

Niewłaściwie sformułowano obowiązek wyprowadzania psów na smyczy i w kagańcu – w odniesieniu do psów ras dużych, uznanych za agresywne lub zachowujące się w sposób agresywny. Pojęcie "ras dużych" nie zostało zdefiniowane, a nie ulega wątpliwości, że ustalenie, przez adresata obowiązku, czy zwierzę jest "duże" czy "małe", wymyka się jednoznacznym, czytelnym i łatwym do ustalenia kryteriom. Ponadto, w ocenie Sądu, pełnoletniość nie jest kryterium adekwatnym dla generalnego dopuszczenia (odpowiednio - zakazu) wyprowadzania psów. Brak siły fizycznej i odpowiedniego rozeznania kwestii zapewnienia bezpieczeństwa innych ludzi w związku z utrzymywaniem zwierzęcia dużego lub agresywnego, które – jak się wydaje legły u podstaw tak sformułowanego obowiązku - może również cechować osoby pełnoletnie. Warto zauważyć, że ustawodawca nie zdecydował się na wprowadzenie takiego obowiązku w postaci warunku wykonywania zezwolenia na hodowlę lub utrzymywanie psów ras uznanych za agresywne, o którym mowa w art. 10 ust. 1 ustawy o ochronie zwierząt. W konsekwencji nałożony obowiązek uznać należało za nieproporcjonalny.

Również zwolnienie z obowiązku wyprowadzania psa ze smyczy jest nieproporcjonalne i niejasne. Po pierwsze, nie dopuszcza spuszczenia psa bez kagańca w żadnych okolicznościach. Po drugie, dopuszcza zwolnienie psa wyłącznie w "miejscach mało uczęszczanych przez ludzi". Już odpowiedź na skargę wskazuje, że organ dostrzega wieloznaczność i niepewność tego sformułowania. To samo miejsce może być "mało uczęszczane" w zależności od pory dnia czy roku. Nie można jednoznacznie ustalić, w jakich okolicznościach miejsce "mało uczęszczane" przestaje takim być. To sformułowanie, paradoksalnie, wyklucza również miejsca, w których osoby utrzymujące zwierzęta zwyczajowo je wyprowadzają. Odwiedzanie określonego miejsca przez grupę ludzi nawet w różnym czasie powoduje, że przestaje być ono, zdaniem Sądu, "mało uczęszczane". Po trzecie, zwolnienie psa wymaga bezpośredniej kontroli opiekuna psa, podczas gdy przywołany już art. 10a ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt zakazuje tylko puszczania psów bez możliwości ich kontroli. Obowiązek bezpośredniej kontroli stoi przy tym w sprzeczności ze zwolnieniem psa, które polega właśnie na puszczeniu zwierzęcia w taki sposób, że opiekun sprawuje nad nim kontrolę niebezpośrednią, np. obserwując go i mając z nim kontakt głosowy.

Sąd w składzie rozpatrującym niniejszą sprawę nie kwestionuje zasadniczo wprowadzania szczególnych obowiązków (nakazów) w stosunku do osób utrzymujących psy ras uznanych za agresywne lub psów zachowujących się w sposób agresywny. Pojęcie ras uznanych za agresywne jest pojęciem prawnym, którym posługuje się art. 10 ustawy o ochronie zwierząt, a rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 kwietnia 2003 r. w sprawie wykazu ras psów uznawanych za agresywne (Dz. U. z 2003 r. Nr 77, poz. 687) w § 1 zawiera wykaz ras psów uznawanych za agresywne. Określenie psów zachowujących się w sposób agresywny nie zostało zdefiniowane prawnie. Jak jednak słusznie dostrzegł Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 20 grudnia 2019 r. (sygn. akt 1314/19, CBOSA) w odniesieniu do podobnego pojęcia "pies w inny sposób zagrażający otoczeniu", chodzi tutaj o takiego psa, który stwarza zagrożenie, ale nie jest objęty przywołanym rozporządzeniem. Stanowi ono określenie nieostre, które nie jest wolne od subiektywizmu, ale ze względu na związek z pojęciem zdefiniowanym prawnie, umożliwia objęcie dodatkowymi obowiązkami osób utrzymujących psy agresywne, których w rozporządzeniu nie wymieniono. Należy przyjąć, że wykaz psów służy przede wszystkim precyzyjnemu określeniu zakresu zezwolenia, o którym mowa w art. 10 ust. 1 ustawy o ochronie zwierząt. Nie obejmuje natomiast wszystkich ras psów, które mogą zachowywać się agresywnie. Nie uwzględnia też, co oczywiste, cech konkretnego zwierzęcia. W konsekwencji Sąd uznał, że w tym zakresie przepis sformułowany został wystarczająco jasno. Niemniej jednak istotna wadliwość pozostałych elementów przepisu, w tym ich niejednoznaczność, nadmierny subiektywizm, przesądziła o konieczności stwierdzenia nieważności §13 ust. 1 pkt 1 Regulaminu w całości. Sąd podkreśla, że ograniczenia praw właściciela psa (osoby utrzymującej psa), nałożenie na niego dodatkowych obowiązków, musi uwzględniać zasadę proporcjonalności, a ta w omawianym wypadku nie została zachowana.

Sąd doszedł również do przekonania, że przepisy § 16 ust. 1 i 4 Regulaminu wykraczają poza upoważnienie ustawowe zawarte w art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p., które wskazuje wyłącznie na wyznaczenie obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji oraz terminów jej przeprowadzania. Nie upoważnia natomiast do określania podmiotów zobowiązanych do deratyzacji oraz przesłanek jej przeprowadzania. Sąd w przedmiotowej sprawie podziela pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 września 2016 r. (sygn. II OSK 3026/14, orzeczenia.nsa.gov.pl), w którym przyjęto, że wyznaczenie obszaru deratyzacji nie obejmuje aspektu podmiotowego przez wprowadzenie przepisu, że na terenie nieruchomości deratyzacja przeprowadzana jest przez właściciela. Taki przepis regulaminu stanowi przekroczenie delegacji ustawowej, która nie obejmuje również określenia obowiązków właścicieli nieruchomości wynikających z ustawy.

W ocenie Sądu zbędna była w niniejszej sprawie analiza zgodności zaskarżonych przepisów z Zasadami Techniki Prawodawczej, skoro zaskarżone regulacje stoją w sprzeczności z normami ustawowymi oraz konstytucyjnymi. Sąd zauważa natomiast, że zasady te stanowią zbiór dyrektyw skierowanych przede wszystkim do legislatorów. Są one przy tym uszczegółowieniem zasad tworzenia prawa wynikających w swej istocie m.in. z zasady demokratycznego państwa prawnego oraz zasady legalizmu i praworządności. W konsekwencji mogą być przydatne do oceny legalności aktów prawa miejscowego. Nie dotyczy to jednak przedmiotowej sprawy.

Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. Sąd uznał, że zachodzą podstawy do stwierdzenia nieważności uchwały w części, wobec czego orzekł jak w sentencji wyroku.