Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 2008/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-12-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1, art. 145a, art. 149 par. 1 i 2, art. 151 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
article: art. 141 par. 4
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 2
journal: Dz.U. 2004 nr 6 poz 40
law: Ustawa z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Rysz (spr.) Sędziowie NSA Krystyna Anna Stec Sędzia del. WSA Stefan Kowalczyk Protokolant Marcin Chojnacki po rozpoznaniu w dniu 16 grudnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora Ł. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł. z dnia 7 czerwca 2013 r. sygn. akt III SA/Łd 177/13 w sprawie ze skargi S.B. na decyzję Dyrektora Ł. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych w pomniejszonej wysokości oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 7 czerwca 2013 r., sygn. akt III SA/Łd 177/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Ł. po rozpoznaniu sprawy ze skargi S.B. na decyzję Dyrektora Ł. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. z dnia [...] listopada 2012 r. w przedmiocie uchylenia po wznowieniu postępowania decyzji w sprawie przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2005 i przyznania płatności w pomniejszonej wysokości, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. z dnia [...] sierpnia 2012 r.

Przedstawiając stan sprawy Sąd I instancji wskazał, że w dniu 16 maja 2005 r. S.B. złożył wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów na rok 2005.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2006 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w P. przyznał S.B. płatności bezpośrednie do gruntów rolnych na rok 2005 w tym JPO w kwocie 5.298,75 zł. oraz UPO w kwocie 6.570,28 zł.

Postanowieniem z dnia [...] lutego 2010 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w P. wznowił postępowanie i dołączył do sprawy dokument w postaci kopii ortofotomap wykonanych ze zdjęć lotniczych działek ewidencyjnych nr 34, 43 i 236, deklarowanych do płatności przez S.B. Zdjęcia wykonane zostały w lipcu 2004 r.

W wyniku wznowionego postępowania organ I instancji wydał w dniu [...] marca 2010 r., decyzję o uchyleniu decyzji z dnia [...] kwietnia 2006 r. i przyznaniu S.B. płatność w pomniejszonej wysokości w tym JPO w kwocie 5269,50 zł (do gruntów o powierzchni 23,42 ha) oraz UPO w kwocie 6533,28 zł (do powierzchni 23,14 ha). Uzasadniając organ wskazał, iż z wykonanych w lipcu 2004 r. zdjęć lotniczych działek o nr ewidencyjnych 34, 43 oraz 236, wskazanych we wniosku z dnia 16 maja 2005 r., wynika, że na części tych działek występują tereny nieuprawnione do otrzymania płatności w postaci zadrzewień. Decyzja ta stała się ostateczna.

Kolejnym postanowieniem z dnia [...] czerwca 2012 r., Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w P. na podstawie art. 149 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., wznowił z urzędu postępowanie w sprawie zakończonej decyzją z dnia [...] marca 2010 r. Uzasadniając organ wskazał, iż z informacji uzyskanych od PiE S.A. wynika, że działki ewidencyjne nr 30/1, 77/4, 85/1, położone w Gminie R. obręb ewidencyjny K., oraz działki ewidencyjne nr 489, 417/1 położone w Gminie R. obręb ewidencyjny B., deklarowane przez S.B. do wniosku o przyznanie płatności, objęte są pracami górniczymi uniemożliwiającymi użytkowanie rolnicze. Informacja o dacie rozpoczęcia tych prac może mieć istotny wpływ na sprawę. Tym samym organ uznał, że wyszły na jaw nowe istotne dla sprawy okoliczności faktyczne oraz nowe dowody istniejące, a nieznane organowi w dniu wydania decyzji. Postanowieniem z dnia 13 czerwca 2012 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w P. postanowił o włączeniu do akt sprawy dokumentów: pism z dnia 30 stycznia 2012 r. oraz z dnia 22 lutego 2012 r. skierowanych do PiE S.A. oraz pism PiE S.A. z dnia 14 lutego 2012 r. i z dnia 2 marca 2012 r. skierowanych do organu.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r., Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w P. uchylił decyzję własną z dnia [...] marca 2010 r. i przyznał S.B. płatność w pomniejszonej wysokości w zakresie JPO w kwocie 4603,50 zł i UPO w kwocie 5697,82 zł.

Decyzją z dnia [...] listopada 2012 r., Dyrektor Ł. Oddziału ARiMR w Ł. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wyjaśnił, że kwestią sporną jest wyłączenie z płatności działki o nr ewidencyjnym 417/1, na której rozpoczęto prace górnicze w grudniu 2004 r. Zebrany w sprawie materiał dowodowy wykluczył w ocenie organu możliwość użytkowania rolniczego działek rolnych położonych na wskazanej działce. Jako zasadnicze dowody w sprawie organ wskazał ortofotomapy sporządzone na podstawie zdjęć lotniczych wykonanych w dniu 2 maja 2003 r. i w dniu 26 kwietnia 2009 r. oraz oświadczenie PiE S.A. z dnia 14 lutego i 3 marca 2012 r., z których wynika, że rozpoczęcie prac górniczych na działce 417/1 nastąpiło w grudniu 2004 r. Rozpoczęcie tych prac uniemożliwiało w ocenie organu utrzymanie deklarowanych działek w dobrej kulturze rolnej przy zachowaniu wymogów ochrony środowiska.

Działka ta powinna być zatem wycofana z wniosku o płatności, stosownie do art. 22 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004. Niewycofanie działki z wniosku o płatności na rok 2005, w terminie pozwalającym na dokonanie korekty wniosku, a następnie ustalenie przez organ, iż wyszły na jaw nowe istotne dla sprawy okoliczności faktyczne oraz nowe dowody istniejące, a nieznane organowi w dniu wydania decyzji, skutkowało wznowieniem postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., uchyleniem decyzji na podstawie, której przyznano producentowi płatności i przyznaniu płatności w pomniejszonej wysokości.

Organ podniósł, że wyłączona została również część działki rolnej F położonej na działce ewidencyjnej nr 34, część działki G na działce ewidencyjnej nr 43 oraz część działki AI położonej na działce ewidencyjnej nr 236 z uwagi na występujące zadrzewienia stwierdzone w 2010 r. na podstawie zdjęć lotniczych wykonanych w 2003 r., a występujące na deklarowanych działkach w roku 2005. Łączna suma wyłączeń wynosi 0,13 ha.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł. wniósł S.B.

Sąd I instancji uzasadniając rozstrzygnięcie w sprawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c w zw. z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012, poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), wskazał, że w sprawie jako nową okoliczność faktyczną istotną dla sprawy istniejącą w dacie wydania decyzji z dnia 29 marca 2010 r. a nieznaną organowi wskazano objęcie działki 417/1 pracami górniczymi w grudniu 2004 r., co wynikać ma ze zdjęć lotniczych wykonanych na przełomie kwietnia i maja 2009 r. WSA przyznał, że okoliczność ta byłaby okolicznością istotną.

Z uzasadnienia decyzji ani z akt sprawy nie wynika jednak, w ocenie Sądu, od kiedy organ - Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w P. dysponował omawianymi zdjęciami i czy w związku z tym można uznać, że jest to rzeczywiście nowa dla sprawy okoliczność faktyczna nieznana organowi w dacie wydawania decyzji z dnia 29 marca 2010 r. Sąd wyjaśnił, że nowe okoliczności, o jakich mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. przedstawiają określony stan faktyczny i prawny, który istniał w chwili wydawania przez organ decyzji ostatecznej, lecz nie był znany organowi. W okolicznościach niniejszej sprawy organ powinien wykazać, dlaczego zdjęcia lotnicze, a właściwie ortofotomapy wykonane w kwietniu 2009 r., nie zostały wykorzystane do kontroli wniosku skarżącego we wznowionym po raz pierwszy postępowaniu, zakończonym wydaniem decyzji w dniu 29 marca 2010 r.

Zdaniem WSA z akt sprawy nie wynika, aby we wznowionym wówczas postępowaniu organ kontrolował wniosek skarżącego także w odniesieniu do innych działek (poza działkami nr ew. 34, 43, 236), choć rozstrzygnięcie dotyczyło całego wniosku o płatność. Wątpliwości nie można rozstrzygnąć w oparciu o załączone akta administracyjne. W aktach sprawy znajdują się dwa wydruki mapy z datą 7 listopada 2012 r., na których jest zaznaczona działka 417/1, ale nie wiadomo, czy to na ich podstawie organ zwrócił się do PiE S.A. o udzielenie informacji o dacie objęcia poszczególnych działek pracami górniczymi. Na podstawie tych map trudno też stwierdzić, czy na działce prowadzone są prace górnicze. Jak wskazał Sąd I instancji, okoliczności powyższe muszą zostać wyjaśnione i wykazane w uzasadnieniu orzeczenia.

Dopiero gdyby okazało się, że w sprawie w tym zakresie została spełniona przesłanka z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., organ powinien w sposób bardziej wnikliwy i wyczerpujący ustalić, czy nowa ujawniona okoliczność ma istotnie wpływ na wysokość przyznawanej płatności tj., czy prace górnicze, które jak wynika z pisma kopalni, rozpoczęły się w grudniu 2004 r. objęły całą działkę 417/1 od razu, czy też następowało to etapowo, jak twierdzi skarżący. W tym, czy w 2005 r. prace górnicze objęły całą lub część działki i czy skarżący w 2005 r. posiadał i utrzymywał ten grunt, albo jego część w dobrej kulturze rolnej, przy zachowaniu wymogów ochrony środowiska. Samo ustalenie, że na działce 417/1 rozpoczęto działalność górniczą w grudniu 2004 r. nie byłoby, w ocenie Sądu, wystarczające do pomniejszenia płatności.

WSA podkreślił, że nowymi dowodami istniejącymi w dniu wydania decyzji a nieznanymi organowi nie są wyjaśnienia Kopalni B., gdyż są to pisma z 2012 r. nie istniały zatem w dacie wydania decyzji z 29 marca 2010 r.

Z powyższych względów należało uznać, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji wydana została z naruszeniem przepisów postępowania tj. art. 7, art. 8, art. 77 § 1 k.p.a., gdyż organ I instancji nie przeprowadził wystarczającego postępowania wyjaśniającego, czy rzeczywiście wystąpiła w sprawie wskazana przyczyna wznowienia.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Dyrektor Ł. Oddziału Regionalnego ARiMR, zaskarżając to orzeczenie w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Ł. a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm.

Wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania:

1. art. 133 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 141 § 4 oraz art. 151 p.p.s.a., w zw. z art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 w zw. z art. 149 § 2 i art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.w zw. z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru (Dz. U. z 2004 r. Nr 6, poz. 40 ze zm.) w zw. z art. 53 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemu wsparcia bezpośredniego (tekst jedn. Dz. U. z 2008 r. Nr 170, poz. 1051 ze zm.), w stopniu który miał istotny wpływ na wynik sprawy, przez to, że Sąd błędnie uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, mimo iż nie było ku temu podstaw i nie rozważył całości materiału zgromadzonego w sprawie, w tym w szczególności dokumentów znajdujących się w aktach administracyjnych i ustaleń zawartych w uzasadnieniu decyzji drugoinstancyjnej, oraz w szczególności nie uwzględnił charakteru zdjęć lotniczych wykonanych na przełomie kwietnia i maja 2009 r. i treści pism PiE S.A., co łącznie miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem organ w sposób należyty ustalił, że nowa okoliczność dla sprawy (rozpoczęcia prac górniczych) nie była znana organowi w dacie wydawania decyzji z dnia 29 marca 2010 r. a wobec tego nie było podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji a skarga winna zostać oddalona,

2. art. 133 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 141 § 4 oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 149 § 2 k.p.a. i art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. w zw. z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru w zw. art. 53 ust. 1 ustawy o płatnościach w ramach systemu wsparcia bezpośredniego, w stopniu, który miał istotny wpływ na wynik sprawy poprzez to, że Sąd nie uwzględnił dowodów w postaci pism: PiE S.A. z dnia 14 lutego 2012 r., i z dnia 3 marca 2012 r., z których to dowodów wynika nowa istotna okoliczność dla sprawy, tj. rozpoczęcie w 2004 r. prac górniczych na działkach skarżącego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ podniósł m.in., że postępowanie zostało wznowione po otrzymaniu przez organ pierwszej instancji informacji od PiE S.A. Okoliczność ta wynika wprost z postanowienia z dnia 11 czerwca 2012 r. o wznowieniu postępowania. Z postanowienia tego wynika również wprost, jaka nowa okoliczność i jak stwierdzona uzasadniała wznowienie postępowania. Wymaganie od organów, aby przed wznowieniem postępowania prowadziły postępowanie dowodowe w zakresie istnienia przesłanek, o których mowa w art. 145 k.p.a., nie jest w jego ocenie zgodne z istotą tego postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, która w niniejszej sprawie nie wystąpiła. Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany zawartymi w niej podstawami i wnioskami (art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 176 p.p.s.a.). Związanie wnioskami skargi kasacyjnej oznacza niemożność wyjścia poza tę część wyroku Sądu pierwszej instancji, której strona nie zaskarżyła. Związanie natomiast podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że Naczelny Sąd Administracyjny jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. W tym zakresie Sąd ma obowiązek odnieść się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej (por. uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r., sygn. akt: I OPS 10/09, publ. ONSAiWSA 2010, nr 1 (34), poz. 1).

Z zasady związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej wynika, że muszą być one precyzyjnie określone przez wnoszącego omawiany środek odwoławczy. To wnoszący skargę kasacyjną dążąc do skutecznego podważenia zaskarżonego wyroku musi zachować dbałość o poprawne sformułowanie stawianych zarzutów. Prawidłowo skonstruowany zarzut skargi kasacyjnej powinien dokładnie określać naruszony przepis prawa ( z uwzględnieniem podziału na jednostki redakcyjne, jeśli podział taki występuje) oraz wskazywać na czym konkretnie polegało podnoszone naruszenie.

Ponadto koniecznym elementem uzasadnienia podstawy skargi kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. jest poza przytoczeniem naruszonego przepisu (przepisów) prawa - wskazanie sposobu jego naruszenia i wyjaśnienie, na czym polega błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie tego przepisu prawa i jak, zdaniem strony skarżącej, powinien on być rozumiany i stosowany

Wobec takich regulacji, wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz zakreślone jest podstawami, na których oparto skargę kasacyjną.

Przypomnienie zasad konstruowania skargi kasacyjnej było istotne ze względu na sposób sformułowania tej skargi w niniejszej sprawie.

Skarga kasacyjna została oparta na jednej podstawie kasacyjnej ( art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) tzn. naruszeniu przepisów postępowania, przy czym sposób jej skonstruowania – w znaczny sposób utrudnia prawidłowe rozpoznanie sprawy. Oba zarzuty skargi kasacyjnej zostały tak sformułowane, że stanowią "zbitkę" kilkunastu norm prawnych bez wskazania konkretnie, na czym polegało naruszenie każdej z tych norm. Z kolei w uzasadnieniu skargi kasacyjnej "Odnosząc się łącznie do obu zarzutów naruszenia przepisów postępowania (...)" organ najpierw zacytował obszerny fragment z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, aby stwierdzić, że wywody Sądu są wewnętrznie sprzeczne, jednak bez wskazania, na czym ta sprzeczność polega. Następnie zaś stwierdził, że "nowa okoliczność" uzasadniająca wznowienie postępowania wynika wprost z postanowienia nr [...]. wydanego w dniu [...] czerwca 2012r. przez Kierownika Biura Powiatowego o wznowieniu postępowania. W dalszej kolejności autor skargi kasacyjnej wskazał na czym polega system informacji geograficznej, o którym mowa w art. 17 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 oraz zintegrowany system zarządzania i kontroli (ZSZiK) przewidziany w rozporządzeniu (WE) nr 1782/2003 (tytuł II, rozdział 4). Podkreślił, że system jest dynamiczny i nie składa się jedynie ze zdjęć lotniczych, ale szeregu informacji nanoszonych na mocy decyzji ustawodawcy, Komisji Europejskiej lub w wyniku uaktualniania danych. Niemniej jednak pierwotną przyczyną wznowienia postępowania były okoliczności wskazane w postanowieniu z dnia 11 czerwca wydanym przez Kierownika Biura Powiatowego o wznowieniu postępowania. Bezspornym jest w sprawie, że okoliczność objęcia działek 417/1 i 489 pracami górniczymi w 2004r. jest okolicznością istotną dla sprawy, w ocenie organu ma ona charakter uzasadniający wznowienie postępowania.

Jednakże mimo dostrzeżonych błędów, mając na względzie ww. treść uchwały pełnego składu NSA z dnia 26 października 2009r., sygn. akt I OPS 10/09 Naczelny Sąd Administracyjny merytorycznie ocenił te zarzuty – w zakresie - w jakim było możliwe ich zidentyfikowanie.

Podstawowym dla sprawy był zarzut dotyczący dokonania przez Sąd pierwszej instancji wadliwej oceny, że nowa okoliczność istotna dla sprawy (rozpoczęcie prac górniczych ) nie była znana organowi w dacie wydawania decyzji [...] marca 2010r.

Ustosunkowanie się do zarzutów skargi kasacyjnej wymaga poczynienia pewnych uwag ogólnych.

Otóż każda decyzja administracyjna wydana przez uprawniony organ korzysta z domniemania prawidłowości, a decyzja ostateczna – z bardzo silnej ochrony mającej na celu stabilizację ukształtowanej nią sytuacji prawnej adresata. W rozumieniu art. 16 § 1 k.p.a. ostatecznymi są decyzje, od których nie służy odwołanie, a ich uchylenie lub zmiana, stwierdzenie nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub w ustawach szczególnych. Oznacza to, że organy administracji publicznej korzystając z możliwości weryfikacji ostatecznych decyzji obowiązane są przy wydawaniu stosownych orzeczeń, przestrzegać obowiązujących rygorów prawnych.

Wznowienie postępowania daje możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej ostateczną decyzją, jeżeli została ona wydana w postępowaniu dotkniętym przynajmniej jedną z wad określonych w art. 145 § 1 lub w sytuacji przewidzianej w art. 145a) k.p.a. Wszczęcie postępowania w sprawie wznowienia następuje w formie postanowienia będącego wyłącznie aktem procesowym wskazującym przesłanki uzasadniające wznowienie postępowania i stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 1 i 2 k.p.a.). Stwierdzenie rzeczywistego wystąpienia w sprawie przyczyny wznowienia i wynikających z tego skutków dla rozstrzygnięcia sprawy jest rezultatem ustaleń dokonanych po wydaniu takiego postanowienia zawartych w decyzji, o której mowa w art. 151 k.p.a. Te dwa etapy można kolejno określić jako postępowanie w sprawie wznowienia i jako postępowanie wznowieniowe.

Zgodnie z objętym podstawami skargi kasacyjnej art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. organ administracji publicznej /.../ po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 wydaje decyzję, w której uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b, i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy.

Nie powinno budzić wątpliwości, że przez "nową okoliczność istotną" dla sprawy - w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. - należy rozumieć taką okoliczność, która mogła mieć wpływ na odmienne rozstrzygnięcie sprawy, co oznacza, iż w sprawie zapadłaby decyzja, co do swej istoty odmienna od rozstrzygnięcia dotychczasowego. Chodzi zatem o okoliczności istotne w takim znaczeniu, że ich istnienie lub brak bezpośrednio wpływają na treść rozstrzygnięcia. Okoliczności te muszą więc być prawotwórcze, z punktu widzenia znajdującego zastosowanie w sprawie przepisu prawa materialnego.

Meritum sprawy dotyczy podstaw do przyznania pomocy finansowej z tytułu jednolitej i uzupełniającej płatności obszarowej na rok 2005 r. Zgodnie z treścią art. 2 ustawy z dnia 18 grudnia 2003r. (Dz. U. z 2004r. nr 6, poz. 40 ze zm.) o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych ( od 1 czerwca 2006r. o płatnościach bezpośrednich i oddzielnej płatności z tytułu cukru) przesłanki uprawniające do otrzymania płatności są powiązane z posiadaniem gruntów rolnych i utrzymywaniem go w dobrej kulturze rolnej, przy zachowaniu wymogów ochrony środowiska.

Nie było kwestionowane przez Sąd I instancji, że taką istotną dla niniejszej sprawy okolicznością (o charakterze prawotwórczym) było zatem objęcie działki 417/1 pracami górniczymi w grudniu 2004r. WSA stwierdził natomiast, że ani z akt sprawy, ani z uzasadnienia decyzji nie wynika, że była to okoliczność nowa, nieznana organowi w dacie wydawania ostatecznej decyzji z dnia 29 marca 2010r., w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., a w konsekwencji nie można stwierdzić, czy przesłanka wznowieniowa z tego przepisu została spełniona.

Jak wskazał organ i na co zwrócił uwagę Sąd ww. okoliczność faktyczna ma wynikać ze zdjęć lotniczych wykonanych na przełomie kwietnia i maja 2009r. Zdaniem Naczelnego Sadu Administracyjnego dokonana przez Sąd I instancji ocena jest prawidłowa. W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 lutego 1999r. zauważono, że "Nie można przyjąć, że dana okoliczność była nieznana organowi, który wydał decyzję (art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.), jeśli wynikała ona z materiałów będących w dyspozycji tego organu. Fakt, iż urzędnik nie dostrzegł tej okoliczności na skutek przeoczenia czy też niedokładnego przeczytania akt, nie może uzasadnić wznowienia postępowania." W niniejszej sprawie dotyczącej płatności za 2005r. postępowanie toczyło się wcześniej już dwukrotnie – po raz pierwszy z wniosku S.B. zakończone decyzją z dnia [...] kwietnia 2006r., a następnie po wznowieniu postępowania w lutym 2010r., zakończone decyzją z [...] marca 2010r. o uchyleniu decyzji z [...] kwietnia 2006r. i przyznaniu płatności w pomniejszonej wysokości. W tym drugim postępowaniu organ wydając nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy powinien rozpoznać sprawę od nowa, jak gdyby sprawa nie była w danej instancji rozstrzygana. Należy zatem zgodzić się z Sądem I instancji, że konieczne jest ustalenie, czy w postępowaniu toczącym się po pierwszym wznowieniu postępowania materiał dowodowy dotyczący faktycznego użytkowania działki ewidencyjnej nr 417/1 (na co wskazuje fakt, że istotna okoliczność prawotwórcza miała wynikać m.in. ze zdjęć lotniczych wykonanych na przełomie kwietnia i maja 2009r.) był zebrany, a jedynie organ nie uczynił z niego użytku. Powyższego nie można było ustalić na podstawie materiałów zgromadzonych w aktach administracyjnych dołączonych przez organ do skargi.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie może uzasadniać odmiennej oceny niniejszej sprawy fakt, że okoliczność prawotwórcza została ponadto potwierdzona w pismach Spółki Akcyjnej PiE. Potwierdzenie - w wyniku wdrożenia postępowania dowodowego – istnienia okoliczności faktycznej nie może wpłynąć na jej uznanie za okoliczność "nową" i " nie znaną organowi, który wydał decyzję".

Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej Sąd I instancji wziął pod uwagę dowody z ww. pism, z uzasadnienia wyroku wynika natomiast, że w przypadku, potwierdzenia waloru "nowości" okoliczności objęcia działki 417/1 pracami górniczymi w 2004r., istotne dla rozstrzygnięcia sprawy oraz wysokości przyznawanej płatności będzie to czy prace górnicze, które rozpoczęły się w grudniu 2004 r. objęły całą działkę 417/11 od razu, czy też następowało to etapami, jak twierdzi skarżący. Znaczenie ma bowiem, że działka ewidencyjna 417/1 ma powierzchnię 2,15 ha, natomiast położona na niej działka rolna H, co do której S.B. wnioskował o dopłaty ma 0,9 ha. Samo ustalenie, że na działce 417/1 rozpoczęto działalność górniczą w grudniu 2004 r. nie byłoby zatem wystarczające, do pomniejszenia płatności. Tego rozumowania skarga kasacyjna nie kwestionuje, ani nie przeciwstawia mu innego, które mogłoby je podważyć. Dlatego też, mając na uwadze, że na gruncie ustawy z 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru, zgodnie z treścią art. 7 i 77 § 1 k.p.a. to na organie ciążył obowiązek gromadzenia materiału dowodowego niezbędnego do dokładnego wyjaśnienia stanu fatycznego oraz załatwienia sprawy, a następnie wyczerpującego jego rozpatrzenia, stanowisku Sądu I instancji nie można zarzucić wadliwości.

Z tych wszystkich przyczyn zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8 i 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 149 § 2 i art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. i w zw. z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich z tytułu cukru okazały się nieskuteczne.

Jeśli chodzi natomiast o zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., to wadliwość uzasadnienia wyroku może co prawda stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a., jednak zasadniczo w sytuacji, gdy nie zawiera ono stanowiska odnośnie stanu faktycznego przyjętego jako podstawa zaskarżonego rozstrzygnięcia, jak również, co jest nie mniej istotne, gdy sporządzone jest w sposób uniemożliwiający instancyjną kontrolę zaskarżonego wyroku – vide wyrok NSA z 17 czerwca 2014 r. w sprawie I GSK 166/13 (LEX nr 1484775). Brak wykazania, a nawet omówienia tych przesłanek, nie pozwala nie tylko na uwzględnienie tak postawionego zarzutu, ale nawet na jego rozpoznanie. To samo dotyczy zarzutu naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba, że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi. Jak wskazuje się w orzecznictwie - artykuł 133 § 1 p.p.s.a. może być podstawą skargi kasacyjnej tylko wówczas, gdy sąd przyjął jakiś fakt na podstawie źródła znajdującego się poza aktami sprawy, a nie gdy przyjął coś na skutek niedokładnego przeczytania akt. Artykuł 133 p.p.s.a. wyznacza pewne granice, w których może poruszać się sąd, przyjmując dany stan faktyczny. Naruszenie tego przepisu ma miejsce jedynie w razie wyjścia poza te granice, np. w razie oparcia się na artykule prasowym (por. Bogusław Dauter, Bogusław Gruszczyński "Komentarz do art. 174 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, opubl. Lex, 2013r. oraz podane tam orzecznictwo).

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.

Odnosząc się do zgłoszonego na rozprawie w dniu 16 grudnia 2014 r. wniosku pełnomocnika skarżącego, ustanowionego w ramach prawa pomocy, o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że orzekanie o wynagrodzeniu dla pełnomocnika z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) należy do właściwości wojewódzkich sądów administracyjnych w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 p.p.s.a. Z tego powodu Naczelny Sąd Administracyjny nie zawarł w wyroku rozstrzygnięcia dotyczącego tej kwestii.