Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1805/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2008-11-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 38 i 39, art. 4
journal: Dz.U. 2007 nr 19 poz 115
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity
article: art. 84, art. 7, 77
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka Sędziowie Sędzia WSA Dorota Wdowiak (spr.) Sędzia WSA Ewa Marcinkowska Protokolant Jan Czarnacki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 listopada 2008 r. sprawy ze skargi A. S.A. z siedzibą w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] czerwca 2008 r. Nr [...] w przedmiocie wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego oddala skargę


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] lutego 2007 r., nr [...] odmawiającą A. S.A. z siedzibą w P. (dalej skarżącą) zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ul. [...] w rejonie [...] w celu umieszczenia obiektu reklamowego.

Do wydania niniejszego rozstrzygnięcia doszło w następującym stanie faktycznym:

Skarżąca wystąpiła do Zarządu Dróg Miejskich w W. o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ul. [...] w rejonie [...] w celu umieszczenia nośnika reklamowego.

Decyzją z dnia [...] lutego 2008 r., wydaną z upoważnienia Prezydenta W. przez Dyrektora ds. Zarządzania Zarządu Dróg Miejskich odmówiono skarżącej wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego wskazanej we wniosku lokalizacji i umieszczenia nośnika reklamowego od dnia 11 listopada 2007 r. do dnia 10 maja 2009 r.

W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, iż zgodnie z postanowieniami art. 77 k.p.a., zebrał materiał dowodowy niezbędny do rozstrzygnięcia wniosku, na który składały się między innymi "Biała Księga – Europejska polityka transportowa w horyzoncie do 2010 r.: czas wyborów" – niebezpieczeństwo na drogach opublikowana w 2001 r. przez Komisję Europejską, przyjęty przez Radę Ministrów - Krajowy Program Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego 2005 - 2007 - 2013 GAMBIT 2005, opinia w sprawie zagrożeń dla kierujących pojazdami wynikającymi z umieszczenia reklam w pasach dróg W. opracowana przez Instytut Badawczy Dróg i Mostów, wyniki badania natężenia ruchu w porannym i południowym szczycie opracowane przez Biuro Planowania i Rozwoju W. S.A.

Powołując się na przyjęty przez Radę Ministrów - Krajowy Program Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego 2005 - 2007 - 2013 GAMBIT 2005, który zakłada dążenie do wyeliminowania ofiar śmiertelnych w ruchu drogowym, toteż organ podkreślił, iż dla realizacji tego celu konieczne jest utrzymanie bezpiecznej infrastruktury drogowej i w ramach tego działania wyeliminowanie mankamentów drogi przyczyniających się do zwiększenia ryzyka popełnienia błędu przez kierowcę lub pieszego. Cel ten został określony jako tzw. "Wizja zero".

Kolejne działanie wskazane w programie GAMBIT 2005 - priorytecie 4.2, na które powołał się organ w uzasadnieniu, to rozwój bezpiecznej sieci ulic i dróg. Program GAMBIT 2005 to: "Bezpieczna droga to droga czytelna, zrozumiała, pozwalająca na korzystanie zgodne z jej przeznaczeniem, redukująca możliwości popełniania błędów przez użytkowników."

W ocenie organu szczególne zagrożenia dla bezpieczeństwa ruchu drogowego stanowią reklamy umieszczone w pasach drogowych, bowiem powodują dekoncentrację kierowców. Powołując się na opinię Instytutu Badawczego Dróg i Mostów organ podkreślił, iż badania laboratoryjne oraz testy poligonowe wykazały zmniejszenie koncentracji kierowcy na prowadzeniu pojazdu z powodu dużego nagromadzenia reklam w otoczeniu drogi oraz proporcjonalny wzrost liczby wypadków drogowych przy wzroście liczby reklam przypadających na kilometr drogi. Wskazując na orzeczenie NSA w Warszawie z dnia 2 lutego 2002 r., w sprawie o sygn. akt OSK 1026/04 organ stwierdził, iż w wyroku tym Sąd zauważył, iż brak jest podstaw do stwierdzenia, że reklama umieszczona w ruchliwym punkcie miasta nie stwarza zagrożenia dekoncentracji kierowców i pieszych tj. nie powoduje zagrożenia w ruchu drogowym. Organ przywołał również wyniki badań przeprowadzonych w USA, które wskazują, że w 10 – 30 % wszystkich wypadków drogowych czynnik rozproszenia uwagi kierowcy jest jednym z powodów ich zaistnienia, a przyczyną ok. 1/3 z tych wypadków były wizualne bodźce zewnętrzne – głównie przydrożne reklamy. Powyższe badania wykazały również wprost proporcjonalny wzrost liczby wypadków drogowych do liczby reklam przypadających na kilometr drogi. Średni wskaźnik wypadkowości dla odcinków drogi z przydrożnymi bilboardami był o 40,95% wyższy niż dla odcinków bez reklam.

Reasumując organ zważył, że pas drogowy ul. [...] w rejonie [...], charakteryzuje się natężeniem ruchu kołowego na poziomie 200 pojazdów/godzinę w szczycie porannym, a w szczycie popołudniowym 160 pojazdów/godzinę. Stwierdził ponadto, że odległość wnioskowanej reklamy od krawędzi jezdni wynosi 3,5 m i jest mniejsza od odległości minimalnych, określonych w art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Wymaga on bowiem, by odległość ta wynosiła minimum 8 metrów od krawędzi jezdni.

Organ w uzasadnieniu decyzji podkreślił również, iż w trakcie pobierania informacji z reklam, kierowca nie obserwuje sytuacji na drodze przed pojazdem. Z uwagi na proces tzw. fiksacji, to jest chwilowego zatrzymania wzroku w jednym punkcie, pojazd poruszający się z prędkością 50 km/h, w przypadku konieczności zatrzymania pojazdu w czasie, do zatrzymania pojazdu będzie potrzebować łącznie do 51,7 m. Biorąc pod uwagę warunki ruchu drogowego w przedmiotowej lokalizacji, funkcjonowanie nośnika reklamowego będzie powodować poważne zagrożenie dla bezpieczeństwa i życia uczestników ruchu drogowego.

Mając to wszystko na uwadze zarządca drogi stwierdził, iż lokalizacji przedmiotowej reklamy nie można uznać za przypadek szczególnie uzasadniony, o jakim mowa w art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, stanowiącym odstępstwo od zasady wyrażonej w art. 39 ust. 1 tej ustawy. Przywołany wyżej przepis ustawy o drogach publicznych dopuszcza bowiem lokalizowanie wyżej wymienionych obiektów jedynie w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Natomiast naczelną zasadą wynikającą z art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych jest generalny zakaz dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. W szczególności zabronione jest lokalizowanie obiektów budowlanych, umieszczanie urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego (art. 39 ust. 1 pkt 1 cytowanej ustawy).

W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca wniosła o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W treści odwołania zarzuciła organowi naruszenie:

1. art. 38 ust. 1 i 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych – wobec błędnego zastosowania art. 39 ust. 3 zamiast art. 38 ust. 1 tej ustawy;

2. art. 7, 77, k.p.a. poprzez niewskazanie przez organ pierwszej instancji, że wnioskowany nośnik reklamowy powoduje zagrożenie i utrudnia ruch drogowy oraz niewłaściwe przeprowadzenie postępowania dowodowego,

3. art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 38 ust. 1 i art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, skarżąca podniosła, iż posiadała zezwolenie na zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia w nim przedmiotowej reklamy, zatem w sprawie miały zastosowanie przepisy art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, a nie art. 39 ust. 3 tej ustawy. Wskazując na treść tego ostatniego przepisu zaznaczyła, iż użyte przez ustawodawcę słowo "lokalizowanie" oznacza, że inaczej należy traktować przypadek, gdy wnioskodawca po raz pierwszy ubiega się o zezwolenie na umieszczenie reklamy w pasie drogowym i inaczej, gdy obiekt budowlany już istnieje w pasie drogowym, skoro został uprzednio umieszczony na podstawie decyzji "lokalizacyjnej".

Uzasadniając kolejny zarzut naruszenia zaskarżoną decyzją art. 7 i 77 k.p.a. skarżąca wskazała, iż obowiązkiem organu I instancji, zarówno przy wydaniu zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, jak i przy odmowie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, jest dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego. Jest to możliwe, gdy organ I instancji w sposób wyczerpujący zbierze i rozpatrzy cały materiał dowodowy. Przeprowadzone przez organ pierwszej instancji nie odpowiadało tym wymaganiom, bowiem organ nie przeprowadził postępowania dowodowego i nie wykazał, ze nośnik wnioskowany reklamowy powoduje zagrożenie i utrudnia ruch drogowy.

Rozwijając zarzut naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. skarżący stwierdził, iż przepis ten obliguje organ I instancji, aby w uzasadnieniu faktycznym zawarł uzasadnienie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Tymczasem uzasadnienie decyzji zawiera szereg ogólnych stwierdzeń oraz w sposób błędny przytacza i interpretuje stanowisko skarżącej.

W ocenie skarżącej, SKO wydając zaskarżoną decyzję naruszyło istotę administracyjnego postępowania odwoławczego, polegającą na ponowny rozstrzygnięciu sprawy administracyjnej, a nie jedynie na kontroli zasadności zarzutów podniesionych w odwołaniu od odrzeczenia pierwszoinstancyjnego. SKO działa jako organ o charakterze reformacyjnym, ponownie merytorycznie rozpatrując sprawę w jej całokształcie, a także uwzględniając zmiany stanu faktycznego i prawnego, które nastąpiły po wydaniu decyzji przez organ I instancji (wyrok NSA z 19 lipca 2001 r., sygn. akt V SA 3872/00, Lex nr 78936). SKO wydając decyzję kasacyjną winien dokonać oceny zgromadzonego przez organ I instancji materiału dowodowego w aspekcie jego zupełności i dopiero na tej podstawie, w sposób umotywowany, wskazać, jakie okoliczności nie zostały udowodnione (wyrok NSA z 2 listopada 2000 r., sygn. akt V SA 856/00, Lex nr 501O8).

Ponadto, w kontekście opinii IBDiM podniesiono zarzut niewłaściwego przeprowadzenia postępowania dowodowego (z naruszeniem art. 79 K.p.a.), a także art. 10 k.p.a. (brak poinformowania skarżącej o dowodzie z opinii pracownika IBDiM). Jak również wskazał, że w toku postępowania administracyjnego przedstawił dokument "Przegląd badań nad bezpieczeństwem ruchu drogowego w kontekście opinii L. K.", który został pominięty przez organ administracji w toku rozpoznawania niniejszej sprawy.

Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji organ przywołał art. 39 ust. 1 wyrażający generalny zakaz dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości lub zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. W szczególności zabroniona jest lokalizacja obiektów budowlanych, umieszczanie urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego (art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych). Organ wskazał również na art. 39 ust. 3 ww. ustawy, który stanowi, iż w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej. Z przepisu tego w ocenie organu wynika, iż lokalizowanie ww. obiektów w pasie drogowym stanowi wyjątek od zasady, że w pasie drogowym winny być lokalizowane wyłącznie obiekty związane z gospodarką drogową lub potrzebami ruchu drogowego.

Organ podkreślił, że zarządca drogi ma prawo odmówić wydania zezwolenia na dalsze funkcjonowanie urządzenia reklamowego, jeśli uzna że przyczyni się to do poprawy bezpieczeństwa ruchu drogowego. Zgodnie z przepisem art. 39 ust. 1 i 3 ww. ustawy, ciężar dowodu co do możliwości ulokowania reklamy w pasie drogowym spoczywa na wnioskodawcy, a więc to nie organ musi wykazać, że nie wystąpiły szczególne okoliczności uzasadniające lokalizację tablicy reklamowej w pasie drogowym, lecz wnioskodawca powinien wskazać, że takie okoliczności wystąpiły.

W ocenie organu, zarządca drogi jest odpowiedzialny za skonkretyzowanie takich warunków na drodze i w pasie drogowym, by nie dopuścić do występowania między innymi zagrożenia bezpieczeństwa uczestników ruchu drogowego. Tak więc organ powinien podjąć działania prewencyjne w celu eliminacji potencjalnych takich skutków. Dlatego tez nawet przypuszczenie, że usytuowanie reklamy może spowodować wzrost liczby kolizji, Stanowi to wystarczającą przesłankę do negatywnego rozpoznania wniosku.

Organ odwoławczy poparł również przedstawioną w decyzji organu pierwszej instancji interpretację art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Wskazał również, że jest ona zgodna z aktualną linią orzeczniczą sądów administracyjnych. Dlatego też w sprawie niniejszej nie może być mowy o przedłużeniu obowiązującego zezwolenia, lecz o nowym zezwoleniu uregulowanym w art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych. Wobec powyższego, wnioskodawca powinien zdawać sobie sprawę z faktu, że jego wniosek może zostać rozpoznane negatywnie.

Odnosząc się do nie uwzględnienia w toku postępowania administracyjnego opinii przedstawionej przez stronę skarżącą wyjaśniono, że uchybienie to pozostaje bez wpływu na wynik niniejszej sprawy. Opinia ta nie wykazuje bowiem w sposób jednoznaczny, że nośniki reklamowe nie mają wpływu na bezpieczeństwo ruchu drogowego. Wręcz przeciwnie wskazuje, że 25% kierowców zwraca na nie uwagę.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] marca 2008 r., oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

Skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie:

1. art. 40 ust 2 pkt 3 i 4 oraz art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych poprzez błędną wykładnię w szczególności pojęć "umieszczanie", "zajęcie" oraz "usytuowane", oraz art. 38 ust. 1 i 39 ust. 3 i 3a cyt. ustawy poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie,

2. art. 7, 77 k.p.a. poprzez niewskazanie przez organ I i II instancji, że nośnik reklamowy skarżącej w ogóle znajduje się w pasie drogowym, i czy jego pojawienie się w pasie drogowym było następstwem "zmiany granic pasa drogowego", a poza tym czy nośnik ten powoduje zagrożenia i utrudnienia ruchu drogowego i zakłóca wykonywanie zadań zarządu drogi (czyli przesłanek wynikających z art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych), a ponadto zaniechanie przeprowadzenia rzetelnie postępowania dowodowego, do czego miał uzasadniać wyrok NSA z dnia 2 lutego 2005 r., I OSK 1026/004, chociaż w bardzo podobnej sytuacji zapadł w dniu 22 maja 2007 r. wyrok NSA I OSK 889/06, według którego: "Podstawową kwestią jest to, czy lokalizowanie na zasadzie wyjątku przedmiotowej reklamy w pasie drogowym nie zagrozi bezpieczeństwu ruchu drogowego. Ustalenie tej okoliczności nie może odbywać się poprzez porównanie rzeczywistej odległości reklamy od istniejących znaków drogowych, co wynika z "Generalnych zasad", lecz musi każdorazowo, w konkretnej sprawie, wyczerpująco wyjaśnione."

3. art. 107 § 3 k.p.a. poprzez uzasadnienie zaskarżonej decyzji w sposób ogólny, a nie poprzez użycie dostatecznie zindywidualizowanych przesłanek.

W uzasadnieniu skarżący wskazał, podobnie jak w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji na słownikowe znaczenie sformułowania "lokalizować" oraz na jego znaczenie przy interpretowaniu art. 38 i 39 i 40 ustawy o drogach publicznych, jak również ponownie podniesiono zarzut podniesiono zarzut niewłaściwego przeprowadzenia postępowania dowodowego (z naruszeniem art. 79 k.p.a.), a także art. 10 k.p.a. (brak poinformowania skarżącej o dowodzie z opinii pracownika IBDiM).

Ponadto, zarzucając skarżonej decyzji naruszenie art. 7 i 77 k.p.a. w kontekście naruszenia art. 38 ustawy o drogach publicznych skarżąca spółka podniosła, że organ II instancji nie przeprowadził żadnych dowodów w celu stwierdzenia, czy nośnik przedmiotowy reklamowy powoduje utrudnienie i zagrożenia dla ruchu drogowego. W ocenie skarżącego, zebrany w sprawie materiał dowodowy nie daje odpowiedzi na tę okoliczność.

W odpowiedzi na skargę SKO w W. wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. Nie są trafne zarzuty strony dotyczące naruszenia przez organ tak przepisów postępowania jak i prawa materialnego.

Przedmiotem rozpoznania przez Sąd była skarga na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] czerwca 2008 r., utrzymującą w mocy decyzję Dyrektora Zarządu Dróg Miejskich z dnia [...] lutego 2008 r., działającego w imieniu Prezydenta W., którą odmówiono A. S.A. z siedzibą w P. zajęcia pasa drogowego (drogi powiatowej) ul. [...] w rej [...] w W. w celu umieszczenia w nim obiektu reklamowego w okresie od dnia 11 listopada 2007 r. do dnia 10 maja 2009 r.

Nie ulega wątpliwości, że w rozpatrywanej sprawie wniosek o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia w nim reklamy złożyła zainteresowana Spółka; postępowanie w rozpatrywanej sprawie zostało więc wszczęte na wniosek strony.

W pierwszej kolejności należy zauważyć, że ustawa z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych w odniesieniu do decyzji wydawanych na podstawie art. 39 ust. 3 ustawy, tzn. zezwoleń właściwego zarządcy drogi na lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, nie przewiduje instytucji zmiany lub przedłużenia zezwolenia. Zezwolenie dotyczy określonego okresu czasu i jest wydawane na zasadzie wyjątku od generalnego zakazu "...dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego" (art. 39 ust. 1 ustawy) i w związku z tym nie może być interpretowane rozszerzająco. Exceptiones non sunt extentendae. Oznacza to m.in., że raz uprawniony nie może przy występowaniu o kolejne zezwolenie na zajęcie pasa drogowego powoływać się na jakiekolwiek prawa nabyte, dotyczące np. ustalonych stawek opłaty, i po wyekspirowaniu (wygaśnięciu) zezwolenia występuje w istocie za każdym (ewentualnym) razem o nowe zezwolenie, na warunkach określanych każdorazowo, zgodnie z obowiązującymi w tym okresie przepisami szczególnymi, przez uprawniony organ. Podmiot na rzecz, którego wydane było zezwolenie zobowiązany jest również po jego wygaśnięciu do jego usunięcia. Po wygaśnięciu zezwolenia podmiot, któremu przysługuje prawo do obiektu lub urządzenia powinien je usunąć, bowiem zajmuje pas drogowy bezprawnie. Uzyskanie zaś nowego pozwolenia na kolejny okres wymaga nowego, odrębnego postępowania w tej sprawie.

Należy podkreślić, że zgoda zarządcy drogi przewidziana w art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych ma formę decyzji o charakterze uznaniowym. Taka ocena charakteru tej decyzji została przyjęta w orzecznictwie sądów administracyjnych; wyrażono ją wprost w wyroku NSA z dnia 9 kwietnia 1998 r., sygn. akt II SA 36/98, LEX nr 41643. W związku z tym, jak zwykle w odniesieniu do decyzji uznaniowych podkreśla się, że nie znaczy to, że mogą być decyzjami dowolnymi. Organ administrujący by uniknąć zarzutu, że decyzja jest dowolną winien rozważyć wszystkie okoliczności faktyczne i prawne a następnie wykazać, jakie powody przemawiały za takim a nie innym rozstrzygnięciem. Jednak sam wybór tego rozstrzygnięcia dokonywany przez organ na podstawie kryteriów słuszności i celowości pozostaje już poza granicami kontroli sądowej.

Stosownie do treści art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych pas drogowy - wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Z cytowanego przepisu wynika zasada w myśl której, w obszarze pasa drogowego mogą znajdować się tylko obiekty i urządzenia służące drodze i odbywającemu się na niej ruchowi. Do tej zasady konsekwentnie dostosowane są dalsze regulacje, w tym m. in. przepis art. 39 ust. 1 ustawy formułujący ogólny zakaz dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. W szczególności zabrania się m. in. lokalizacji obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, pomiarów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego.

Jak wskazano, art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych formułuje ogólny zakaz dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Natomiast ust. 3 tego przepisu dopuszcza wyjątki od tego zakazu stwierdzając, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi (...) wydawanym w drodze decyzji administracyjnej. Rodzaj obiektów lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego określa art. 40 ustawy o drogach publicznych; w ust. 2 pkt 3 tego przepisu wymienia się m.in. reklamy.

Odnosząc treść przepisu art. 39 ust. 3 ustawy do okoliczności faktycznych sprawy niniejszej istotne znacznie ma określenie, kiedy, w jakich warunkach, może nastąpić lokalizowanie w pasie drogowym tzw. obiektów pozakomunikacyjnych, tj. obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, w tym reklam.

W wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 kwietnia 2006 r., sygn. akt VI SA/Wa 251/06, stwierdzono, że: "Przepisy art. 39 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (...) zabraniają umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych innych niż tam wskazane, dozwalając jednak na ich lokalizację "w szczególnie uzasadnionych przypadkach". Przez te przypadki należy rozumieć sytuacje, w których umieszczenie takich obiektów nie będzie kolidowało z funkcjonalnością drogi lub potrzebami ruchu drogowego albo z innymi przepisami, jak na przykład z prawem miejscowym. Organ administracji, dokonując rozstrzygnięcia w przedmiocie zajęcia pasa drogowego, musi mieć na uwadze przepisy prawa miejscowego regulujące przeznaczenie gruntów objętych pasem drogowym." (LEX nr 221949). Jeżeli więc umieszczenie takich obiektów, w tym reklam, będzie kolidowało z warunkami określonymi w art. 39 ust. 1 ustawy, w tym z bezpieczeństwem ruchu drogowego (będzie mu zagrażać), wówczas należy odmówić zgody na zlokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, o które występuje wnioskodawca.

Tego rodzaju decyzje, tzn. decyzje uznaniowe służą z zasady realizacji polityki administracyjnej w określonej dziedzinie spraw (por. na ten temat M. Kulesza, "Administracyjnoprawne uwarunkowania polityki przestrzennej", Wydawnictwa UW, Warszawa 1987, str. 9 i n.). W rozpatrywanym przypadku idzie o politykę miasta wobec szeroko pojmowanego bezpieczeństwa ruchu drogowego, której częścią jest polityka tegoż miasta wobec reklamy zewnętrznej. Politykę administracyjną w określonej dziedzinie spraw wyrażają różnego rodzaju dokumenty, takie jak plany czy uchwały podejmowane przez uprawnione organy, a więc akty prawa miejscowego, ale również ekspertyzy, opinie przygotowane przez właściwe ciała doradcze itp. Należy przy tym zauważyć, że żaden przepis K.p.a. czy inny przepis szczególny nie określa, że tego rodzaju opracowania muszą przytaczać całe instrumentarium naukowe stosowane przy ich sporządzeniu, i że to właśnie ich naukowy charakter – jak podnosi strona – przesądza o możliwości ich zastosowania.

W rozpatrywanej sprawie podstawową wytyczną dla I instancji stanowił przyjęty przez Radę Ministrów w dniu 19 kwietnia 2005 r. Krajowy Program Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego 2005–2007–2013 GAMBIT 2005, w którym stwierdzono m.in., że obecny stan bezpieczeństwa ruchu drogowego w Polsce oraz członkowstwo Polski w Unii Europejskiej wymagają potraktowania działań na rzecz poprawy bezpieczeństwa ruchu drogowego jako jednego z najważniejszych priorytetów polityki transportowej państwa. Wytyczne te zostały potwierdzone m.in. przez statystyki Policji dotyczące wypadków drogowych za 2005 r.

Na tej postawie organ I instancji zgodnie z art. 77 K.p.a. zebrał materiał dowodowy niezbędny do rozstrzygnięcia wniosku strony, mający formę wyników badań natężenia ruchu w porannym szczycie (poj./godz.), opracowanych przez Biuro Planowania Rozwoju W., oraz opinię w sprawie zagrożeń kierujących pojazdami wynikających z umieszczenia reklam w pasach dróg w W., opracowaną przez L. K. z Instytutu Badawczego Dróg i Mostów - Pracowni Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego. Materiał ten, ciągle jeszcze dotyczący całej dziedziny spraw związanych z umieszczaniem reklam w pasach drogowych ulic w W., został następnie zindywidualizowany i skonkretyzowany przez dołączenie doń szczegółowego planu sytuacyjnego reklamy oraz charakterystykę reklamy i jej wymiarów, zawarte w złożonym wniosku strony. Zarząd Dróg Miejskich uwzględnił również fakt powszechnie znany, jakim jest dopuszczalny limit prędkości na odcinku drogi, przy którym strona wnioskuje umieszczenie reklamy.

W ocenie Sądu, organ II instancji zasadnie podzielił ustalenia dowodowe dokonane przez Dyrektora Zarządu Dróg Miejskich, gdyż przedstawionej metodzie zbierania materiału dowodowego trudno zarzucić istotne wady. Organ bowiem, w procesie stopniowej konkretyzacji doprowadził samodzielnie do ustalenia treści rozstrzygnięcia – uzasadnionej odmowy wydania stronie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ul. [...] w rej. [...] w W., na cele reklamy. Nie ma też – wbrew twierdzeniom skarżącej – podstaw, by wymienionym jednostkom projektowym, tj. Biuru Planowania Rozwoju W. oraz opinii L. K. z Instytutu Badawczego Dróg i Mostów - Pracowni Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego (poświadczona za zgodność), odmówić kompetencji merytorycznych w sprawach, których przedmiotem były ich badania i opinia. Wbrew twierdzeniom skarżącego organ II instancji ustosunkował się także do opinii sporządzonej przez W. K. Zatem nie są zasadne argumenty skarżącej dotyczące nieprawidłowości przeprowadzonego w postępowania administracyjnym postępowania dowodowego. Podkreślić należy, że opinia L. K. nie jest opinią biegłego w rozumieniu art. 84 kpa, z którą strona postępowania w sprawie o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego powinna się zapoznać w celu wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji.

Zarządca drogi, realizując obowiązek ochrony dróg, ma obowiązek monitorować drogi mu podległe, a w tym celu może korzystać z opinii i analiz przez siebie zlecanych i nie są to dowody zbierane w postępowaniu administracyjnym. Wyniki tych analiz, ekspertyz mają służyć wywiązywaniu się zarządcy z nałożonych na niego obowiązków ustawowych i nie mogą być kontestowane przez strony prowadzonych postępowań w sprawach dotyczących zezwoleń na zajęcie pasa drogowego. Przyjęcie przeciwnego założenia prowadziłoby do ograniczenia uprawnień przyznanych zarządcy drogi ustawą o drogach publicznych z jednej strony, a z drugiej do ograniczenia jego możliwości wywiązywania się z obowiązków ochrony dróg, których realizacja służy interesowi publicznemu.

Zdaniem Sądu, na aprobatę zasługuje stanowisko organów orzekających w niniejszej sprawie, zgodnie z którym, umieszczenie reklamy w objętym sporem pasie drogowym będzie miało negatywny wpływ na bezpieczeństwo w ruchu drogowym. Wydane decyzje w sprawie obejmują rozważania organu, czy lokalizacja przedmiotowej reklamy można kwalifikować jako szczególny przypadek uzasadniający odstępstwo od zasady przewidzianej art. 39 ust. 1 ustawy. W szczególności organy dokonały oceny bezpieczeństwa w ruchu drogowym pod kątem usytuowania nośnika ,jego rozmiarów oraz odległości wnioskowanej reklamy od krawędzi jezdni i zdaniem Sądu, ustalenia te należało uznać za uzasadniające odmowę wydania zezwolenia.

Należy również wskazać, iż sprawy związane z zajęciem pasów drogowych przez nośniki reklamy zewnętrznej mają w W. charakter masowy i wobec ich typowości nie można wymagać, by w przypadku każdej lokalizacji przeprowadzane było pogłębione postępowanie dowodowe, wykraczające zakresem poza "kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy" – przy uwzględnieniu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli (art. 7 K.p.a., zasada prawdy obiektywnej). Prawidłowość takiego postępowania dowodowego potwierdza Naczelny Sąd Administracyjny, przywołanego również przez SKO W., który w wyroku z dnia 2 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1026/04, stwierdził m.in., co następuje: "... 3. Skarżąca uzyskała czasową zgodę na zajęcie pasa drogowego o pow. 6,80 m2 i na umieszczenie reklamy o pow. 17,11 m2. Biorąc pod uwagę wskazane liczby, a zwłaszcza znaczną powierzchnię reklamy, nie ma podstaw do wniosku, iżby taka właśnie reklama umieszczona w ruchliwym punkcie miasta nie stwarzała zagrożenia dekoncentracji kierowców i pieszych, słowem nie powodowała zagrożenia w ruchu drogowym; zarządy dróg publicznych były i są odpowiedzialne za ochronę wskazanego dobra i od nich zależy ocena, czy występują w konkretnym przypadku oznaczone zagrożenia. Art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (...) zabrania poczynań zagrażających wartościom w nim wskazanym, zatem analiza skutków powstałych zagrożeń nie mogła stanowić pozytywnej przesłanki wydania decyzji na podstawie art. 39 ust. 3 powołanej ustawy. Nie ma podstaw do tego, iżby w każdym przypadku wydania decyzji o likwidacji reklamy w wielkim mieście, gdzie jest ich bardzo wiele, należało korzystać ze środków dowodowych w postaci oględzin, względnie opinii biegłych, analizy dokumentów (np. informacji policyjnych o wypadkach) itp."( LEX nr 171170).

W ocenie Sądu, zarządca drogi na podstawie zebranego w sprawie materiału dowodowego trafnie ocenił, że nie zachodziły przesłanki do wydania uznaniowej decyzji, o której mowa w art. 39 ust. 3 ustawy o ruchu drogowym. W sposób zgodny z obowiązującymi przepisami proceduralnymi przeanalizował cały materiał dowodowy, w tym przedstawioną przez skarżącą opinię dotyczącą wpływu nośników reklamowych na bezpieczeństwo ruchu drogowego. Tym samym skarżący nie przedłożył organowi administracji dokumentów lub informacji, które podważyłyby poczynione przez organ ustalenia. Dlatego też nie można zarzucić organowi dowolności w poczynionych w toku postępowania administracyjnego ustaleniach w zakresie występowania zagrożeń dla bezpieczeństwa w ruchu drogowym.

Należy także zwrócić uwagę, że realny charakter zagrożenia, o którym mowa w zarzutach, jest różnie oceniany w różnych działach czy dziedzinach administracji. W zakresie zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego zagrożenie jest realne, jeżeli jest wystarczająco uprawdopodobnione; administracja publiczna ma w tej dziedzinie zapobiegać wypadkom, a więc działać w znacznej mierze prewencyjnie, nie zaś biernie oczekiwać na ich wystąpienie. Temu celowi służy zarówno troska o właściwe użytkowanie dróg, w celu, do jakiego zostały przeznaczone, jak i właściwa organizacja ruchu drogowego.

W świetle powyższych rozważań zarzut naruszenia art. 7, 77 oraz art. 107 K.p.a. jest więc bezzasadny.

Ponadto oceniając zaskarżoną decyzję Sąd nie stwierdził żadnych innych uchybień, których istnienie powinien uwzględnić z urzędu.

Decyzja odmowna nie powinna stanowić zaskoczenia dla strony, albowiem już 10 września 2007 roku była ona informowana o wydaniu decyzji odmownej. Tymże pismem pouczona została także o treści art. 10 kpa. Z przysługujących z mocy art. 10 kpa uprawnień, strona postępowania skorzystała. Spółka miała więc czas na uregulowanie należności z kontrahentami. Przyjęcie przez skarżącą założenia, że posiadanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na określony czas obliguje zarządcę drogi do wydawania następnych zezwoleń, nie znajduje uzasadnienia w powołanych przepisach art. 39 ust. 3 w związku z art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy.

Nie sposób zgodzić się ze skarżącą, iż w sprawie winien mieć zastosowanie art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Zgodnie z jego brzmieniem istniejące w pasie drogowym obiekty budowlane i urządzenia niezwiązane z gospodarką drogową lub obsługą ruchu, które nie powodują zagrożenia i utrudnień ruchu drogowego i nie zakłócają wykonywania zadań zarządu drogi, mogą pozostać w dotychczasowym stanie. Zacytowany przepis dotyczy innych stanów faktycznych. Na podstawie tego przepisu organ nie ocenia możliwości zlokalizowania obiektu/urządzenia niezwiązanego z potrzebami zarządzania drogą lub potrzebami ruchu drogowego. Te bowiem są już zlokalizowane. Pozostają one w pasie drogowym z mocy samego prawa, o ile nie zakłócają wykonywania zadań zarządu drogi. W ocenie Sądu, brak podstaw do przyjęcia, by zgoda na pozostawanie obiektu w pasie drogowym w opisanych w tym przepisie okolicznościach wymagała przeprowadzenia postępowania administracyjnego i wydania decyzji. To ustawodawca dopuszcza pozostawianie w określonych sytuacjach obiektów i urządzeń w pasie drogowym. Legalność pozostawania obiektów i urządzeń nie jest więc zależna od jakichkolwiek działań władczych z zakresu administracji publicznej. W praktyce oznacza to, że na ten przepis można powoływać się jako instrument obrony przed ingerencjami podmiotów powołujących się na bezprawne usytuowanie obiektu lub urządzenia w pasie drogowym. Brak podstawy prawnej do wydawania decyzji deklaratoryjnej w przedmiocie legalności lokalizacji w zgodzie z tym przepisem.

Tymczasem reklama jest obiektem, co do którego organ udziela zezwolenia na jego umieszczenie w pasie drogowym na czas określony. Zezwolenia, w celu umieszczenia w nim obiektu reklamowego, udziela się każdorazowo na wniosek strony i to w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Stanowi o tym § 1 ust. 1 w związku z § 2 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (Dz. U. z dnia 19 czerwca 2004 r.) wydanego na podstawie art. 40 ust. 16 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2000 r. Nr 71, poz. 838, z późn. zm.) – "zajmujący pas drogowy przed planowanym zajęciem pasa składa wniosek do zarządcy drogi o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego", "zezwolenie na zajęcie pasa drogowego powinno zawierać w szczególności: okres zajęcia pasa drogowego". Decyzja zezwalająca na zajęcie pasa drogowego, w celu umieszczenia w nim obiektu reklamowego, mieści w sobie decyzje lokalizacyjną. Lokalizacja materializuje się w zezwoleniu. To wniosek powinien zawierać lokalizację obiektu reklamowego, zgodnie z § 2 ust. 2 pkt 3 cytowanego rozporządzenia. Decyzja jest konsekwencją wniosku i albo zezwala na zajęcie wnioskowanego odcinka pasa drogowego w zaproponowanej lokalizacji, szczegółowo określonej w planie sytuacyjnym stanowiącym załącznik decyzji, albo odmawia wydania zezwolenia na zajęcie wnioskowanego pasa drogowego. Organ nie zmienia wnioskowanej lokalizacji. Związany jest bowiem zakresem wniosku.

Skoro, zgodnie z powyższa regulacją, zezwolenie na zajęcie pasa drogowego ma charakter czasowy, podmiot posiadający zezwolenie ma obowiązek zdemontowania nośnika reklamowego po wyekspirowaniu terminu zajęcia. SKO w W. zauważyło, co nie było kwestionowane przez skarżącego, że wszystkie rodzaje tablic można bez większych trudności zdemontować i przenieść do innej lokalizacji. Obiekty reklamowe są przystosowane do czasowego użytku, zezwolenia udziela się przecież na czas określony.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.