Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1381/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-02-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Rozwoju, Pracy i Technologii
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156  par. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 22,  art. 23
journal: Dz.U. 1974 nr 10 poz 64
law: Ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz (spr.), Sędziowie sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, sędzia WSA Łukasz Trochym, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 21 lutego 2022 r. sprawy ze skargi E. B., I. G., R. W. i M. B. na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę.


UZASADNIENIE

Minister Rozwoju, Pracy i Technologii decyzją z [...] kwietnia 2021 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] marca 2019 r. nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Powiatu w [...] z [...] marca 1974 r. nr [...] o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości położonej w [...], ozn. jako działka nr [...] o pow. [...] m², stanowiącej własność A. B..

Powyższa decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Naczelnik Powiatu w [...] decyzją z [...] marca 1974 r. orzekł o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości położonej w [...], zapisanej w zbiorze dokumentów w Państwowym Biurze Notarialnym w [...] Zd nr [...], ozn. jako działka nr [...] o pow. [...] m², stanowiącej własność A. B..

E. B., I. G., R. W. oraz M. B., następczynie prawne dawnej właścicielki nieruchomości, pismem z [...] sierpnia 2018 r. wystąpiły o stwierdzenie nieważności ww. decyzji z [...] marca 1974 r.

Wojewoda [...] decyzją [...] marca 2019 r. odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji.

E. B., I. G., R. W. oraz M. B. wniosły odwołanie od powyższej decyzji.

Minister Rozwoju, Pracy i Technologii rozpoznając sprawę stwierdził, że decyzja organu I instancji jest prawidłowa.

Organ nadzoru przytoczył przepisy k.p.a. oraz zasady dotyczące stwierdzenia nieważności decyzji i zaznaczył, że wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości i przyznania z tego tytułu odszkodowania dokonano na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64).

Minister Rozwoju, Pracy i Technologii powołując przepisy ww. ustawy określające zasady postępowania wywłaszczeniowego, w tym m.in. art. 3 ust. 1 i 3, art. 6 ust. 1 i 4, art. 16, art. 17, art. 22 podkreślił, że w niniejszej sprawie wnioskodawcą wywłaszczenia było Prezydium Powiatowej Rady Narodowej Wydział Przemysłu, Usług i Handlu w [...], działające w imieniu Spółdzielni [...] w [...] na wniosek [...] Spółdzielni Pracy w [...], czyli podmiot uprawniony do ubiegania się o wywłaszczenie na podstawie art. 3 ust. 3 ww. ustawy. Celem wywłaszczenia była budowa nowego pawilonu usług pralniczych dla Spółdzielni [...] w [...], co wypełniało przesłankę interesu społecznego.

Organ zaznaczył, że w dacie wywłaszczenia nieruchomości obowiązywał dekret z dnia 1 października 1947 r. o planowej gospodarce narodowej (Dz. U. Nr 64, poz. 373), zgodnie z którym każde zadanie gospodarcze mogło być realizowane wyłącznie w ramach narodowego planu gospodarczego, przyjętego na dany rok lub na okresy dłuższe. Zgodnie z pismem Prezydium Powiatowej Rady Narodowej Wydział Handlu, Przemysłu i Usług w [...] z [...] listopada 1971 r. budowa [...] w [...] została uznana za inwestycję konieczną do zrealizowania w ramach bieżącego planu pięcioletniego.

Cel wywłaszczenia był zgodny z decyzją Prezydium Powiatowej Rady Narodowej Wydział Budownictwa, Urbanistyki i Architektury w [...] z [...] maja 1973 r. nr [...], zatwierdzającą plan realizacyjny zagospodarowania terenu dla [...] w [...] przy ul. [...]. Okoliczność wydania decyzji lokalizacyjnej obejmującej wywłaszczaną nieruchomość, jest równoznaczna z wykazaniem w toku postępowania wywłaszczeniowego niezbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia.

Odnosząc się do przesłanek określonych w art. 6 ust. 1 i ust. 4 ww. ustawy z 12 marca 1958 r. Minister wskazał, że w aktach archiwalnych znajduje się odpis notatki służbowej sporządzonej [...] marca 1973 r., dotyczącej wykupu nieruchomości będącej własnością A. B. pod budowę zakładu [...] Spółdzielni [...] w [...]. Z notatki wynika, że G. G., działający jako pełnomocnik A. B., wyraził zgodę na natychmiastową sprzedaż lub przekazanie przedmiotowej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa w wypadku uzyskania pozwolenia na wyjazd stały do Republiki [...] (dokumenty dotyczące wyjazdu wraz z rodziną zostały złożone w KPMO w [...] [...] maja 1971 r. i zarejestrowane pod nr [...]). Notatka została podpisana przez G.G. oraz Prezesa i Zastępcę Prezesa Spółdzielni.

Organ nadzoru podkreślił, że w aktach archiwalnych sprawy brak jest pełnomocnictwa udzielonego G. G. przez A. B., ale na jego istnienie wskazują inne dokumenty zgromadzone w toku postępowania (np. operat szacunkowy sporządzony [...] czerwca 1973 r. przez biegłego - inż. K. W.).

Zawiadomieniem z [...] lipca 1973 r. Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Wydział Gospodarki Przestrzennej i Ochrony Środowiska w [...] poinformowało G. G. o miejscu i terminie rozprawy wywłaszczeniowo-odszkodowawczej dotyczącej przedmiotowej nieruchomości. Na rozprawie przeprowadzonej [...] sierpnia 1973 r. G. G. oświadczył, że A. B. wyjechała w 1969 r. do Republiki [...]; on jest użytkownikiem i administratorem nieruchomości. Z protokołu kolejnej rozprawy, która odbyła się [...] marca 1974 r., wynika natomiast, że G. G. wyjechał w 1973 r. na pobyt stały do Republiki [...].

Odnosząc się do braku w aktach pełnomocnictwa udzielonego G. G. przez A.B. organ nadzoru zaznaczył, że zgodnie z orzecznictwem sądowoadministracyjnym, jeżeli postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji prowadzi się po upływie kilkudziesięciu lat od jej wydania, to nie można przyjąć założenia, że dokument, którego nie udało się odnaleźć, nie funkcjonował w obrocie prawnym, w szczególności jeżeli na jego istnienie wskazują inne dokumenty zgromadzone w toku postępowania. Konieczna jest wówczas kompleksowa ocena materiału dowodowego i wnioskowanie pośrednie w oparciu o te dowody, które udało się zgromadzić. Bezzasadne są zatem zarzuty naruszenia art. 25 k.p.a. w zw. z art. 29 k.p.a. w zw. z art. 30 § 2 i 3 k.p.a. w ówczesnym brzmieniu, poprzez prowadzenie części postępowania z udziałem osoby trzeciej. G. G. występował w sprawie jako pełnomocnik właścicielki przedmiotowej nieruchomości. Zdaniem organu w sprawie zaistniały przeszkody trudne do pokonania, o których stanowi art. 6 ust. 4, zwalniające podmiot ubiegający się o wywłaszczenie z obowiązku przewidzianego w art. 6 ust. 1 ww. ustawy.

Minister zaznaczył, że wniosek z [...] czerwca 1973 r. o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego był więc uzasadniony i spełniał kryteria określone w art. 16 ww. ustawy.

Odnosząc się do przesłanek określonych w art. 17 ustawy z 12 marca 1958 r. Minister podkreślił, że zawiadomieniem z [...] lipca 1973 r. Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Wydział Gospodarki Przestrzennej i Ochrony Środowiska w [...] poinformowało o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego oraz o miejscu i terminie rozprawy wywłaszczeniowo-odszkodowawczej, którą wyznaczono na [...] sierpnia 1973 r. Zawiadomienie skierowano m.in. do G. G. oraz do Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...] celem wywieszenia na tablicy ogłoszeń. Na rozprawie stawił się pełnomocnik właścicielki przedmiotowej nieruchomości G. G.. Został on poinformowany o podziale działki nr [...] i wydzieleniu z niej działki niezbędnej pod budowę pawilonu usług [...].

Następnie w związku z ustawą z dnia 22 listopada 1973 r. o zmianie ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. Nr 48, poz. 282) oraz ograniczeniem wywłaszczenia do części nieruchomości, tj. do działki nr [...] o pow. [...] m², Naczelnik Powiatu w [...] pismem z [...] lutego 1974 r. ponownie zawiadomił o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego oraz o miejscu i terminie rozprawy wywłaszczeniowo- odszkodowawczej, którą wyznaczono na [...] marca 1974 r.

W związku z wyjazdem w 1973 r. na pobyt stały pełnomocnika A. B. do Republiki [...], w sytuacji gdy ona sama przebywała tam od 1969 r., właścicielka została zawiadomiona o ponownym wszczęciu przedmiotowego postępowania przez wywieszenie ww. zawiadomienia z [...] lutego 1974 r. na tablicy ogłoszeń Urzędu Miejskiego w [...] na okres od [...] lutego 1974 r. do [...] kwietnia 1974 r.

Organ nadzoru przytoczył stanowisko doktryny i orzecznictwa odnoszące się do doręczenia zawiadomienia w trybie obwieszczenia (art. 45 k.p.a. w brzmieniu ówcześnie obowiązującym) i zaznaczył, że zawiadomienia spełniały wymogi określone w art. 17 ustawy wywłaszczeniowej, w tym odnośnie oznaczenia wywłaszczanej nieruchomości, wskazania jej powierzchni, właściciela nieruchomości oraz zgłaszającego wniosek o wywłaszczenie.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 31 k.p.a. w ówczesnym brzmieniu poprzez niewyznaczenie przedstawiciela dla osoby nieobecnej, organ wskazał, że przepisy ustawy z 1958 r. odrębnie regulowały kwestie związane z wywłaszczaniem nieruchomości stanowiących własność osób, których miejsce pobytu było nieznane, w ten sposób, aby problemy związane z ustaleniem miejsca pobytu właścicieli nie stanowiły trwałej przeszkody dla wywłaszczenia nieruchomości, które były niezbędne dla realizacji zadań określonych w art. 3 ustawy wywłaszczeniowej. Ustawodawca zabezpieczając realizację wywłaszczenia, ale i interes tych osób, przewidział szereg przepisów umożliwiających procedowanie pomimo wystąpienia tego rodzaju problemów (art. 6 ust. 4, art. 17 ust. 2, art. 29 ust. 1 ustawy z 1958 r.).

Ustosunkowując się do zarzutów naruszenia art. 17 ust. 1 i art. 18 ust. 1 i 2 ustawy z 1958 r. poprzez niezachowanie przez organ wywłaszczeniowy terminów dotyczących zawiadomień, organ podkreślił, że podstaw do stwierdzenia nieważności nie mogą stanowić naruszenia przepisów postępowania administracyjnego (np. art. 16 ust. 1, art. 17 ust. 1, art. 18 ust. 2 i art. 28 ust. 1 ustawy z 1958 r.), które dotyczą procesowych obowiązków organu względem strony, związanych z zapewnieniem jej czynnego udziału w każdym stadium postępowania.

W świetle powyższego organ nadzoru uznał, że brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji z [...] marca 1974 r. w części dotyczącej wywłaszczenia.

Minister wskazał ponadto, że zgodnie z art. 22 ww. ustawy odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość ustalano na podstawie wyników rozprawy, po wysłuchaniu na niej opinii biegłych. Opinia powinna zawierać szczegółowe uzasadnienie.

Z art. 22 wynikał przede wszystkim obowiązek przeprowadzenia rozprawy. W niniejszej sprawie organ wyznaczył rozprawy i przeprowadził je [...] sierpnia 1973 r. i [...] marca 1974 r.

Z protokołu z rozprawy z [...] sierpnia 1973 r. wynika, że stawił się na nią G.G., który został poinformowany, że odszkodowanie za nieruchomość i uprawy należne właścicielce zostanie przekazane do depozytu sądowego z uwagi na jej nieobecność w kraju. Na rozprawie [...] marca 1974 r. pełnomocnik właścicielki nie był już obecny, gdyż w 1973 r. wyjechał na pobyt stały do Republiki [...]. W rozprawie nie wziął udziału biegły, który sporządził opinię szacunkową i dokonał wyceny przedmiotowej nieruchomości, jednakże zgodnie z orzecznictwem sądowoadministracyjnym brak biegłych na rozprawie stanowi wprawdzie naruszenie przepisów ustawy, ale nie może być oceniany w kategoriach przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowo- odszkodowawczej. Nie można przyjąć, że nieobecność biegłego na rozprawie bez wykazania, że miało to wpływ na wysokość ustalonego odszkodowania, stanowi rażące naruszenie prawa.

Minister wskazał, że w niniejszej sprawie wywłaszczeniu podlegała jedynie część nieruchomości położona w [...], ozn. jako działka nr [...] o pow. [...] m². Pozostała część gruntu, ozn. jako działka nr [...] o pow. [...] m², nie podlegała wywłaszczeniu.

Wysokość odszkodowania za nieruchomość ustalona została przez biegłego na podstawie art. 8 ust. 8 pkt 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., zgodnie z którym, jeżeli wywłaszczeniu podlegała część gruntu, a pozostała część wynosiła nie mniej niż powierzchnia działki normatywnej przyjętej w danej miejscowości pod budowę domu jednorodzinnego wolnostojącego, stawki odszkodowawcze za grunt powiększano do maksymalnie pięciokrotnej wysokości stawek ustalonych dla gruntu ornego klasy I w strefie ekonomicznej wielkomiejskiej.

Na podstawie zarządzenia Ministra Rolnictwa z 22 stycznia 1974 r. w sprawie ceny, warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych (M.P. Nr 7, poz. 54), cena za 1 hektar gruntu ornego klasy I w strefie ekonomicznej wielkomiejskiej wynosiła [...] zł, czyli za 1 m² - [...] zł.

Biegły co prawda powołał w operacie z [...] czerwca 1973 r. obowiązujące wówczas zarządzenie Ministra Rolnictwa z 24 lipca 1972 r., ale zmiana zarządzenia nie miała znaczenia dla rozstrzygnięcia, gdyż stawki w kolejnych zarządzeniach, w tym w zarządzeniu z 22 stycznia 1974 r., pozostawały niezmienione.

Organ wskazał, że zgodnie z art. 8 ust. 9 ustawy z 1958 r. wysokość stawki odszkodowania za grunty położone na określonych obszarach, ustalał właściwy organ na podstawie wytycznych wojewody; wojewoda mógł w przypadkach gospodarczo uzasadnionych podwyższyć na wniosek naczelnika powiatu odszkodowanie za 1 m² gruntu na określonych obszarach. Na podstawie tego przepisu zostało wydane zarządzenie Nr [...] Naczelnika Powiatu w [...] z [...] stycznia 1974 r., zgodnie z którym stawkę odszkodowawczą za grunt powiększono trzykrotnie, czyli do [...] zł za 1 m².

Rzeczoznawca inż. K. W. ustalił cenę za grunt jako iloczyn wywłaszczonej powierzchni i stawki odszkodowania- [...] m² * [...] zł = [...] zł. Taka też kwota została podana w sporządzonej [...] czerwca 1973 r., a zmodyfikowanej [...] lutego 1974 r. opinii. Opinia ta stanowiła faktyczną podstawę rozstrzygnięcia o wysokości odszkodowania za grunt przedmiotowej nieruchomości.

Organ wskazał, że biegły sporządził opinię z [...] czerwca 1973 r. przed nowelizacją ustawy z dnia 22 listopada 1973 r., która wprowadziła do art. 8 ustawy z 1958 r. ust. 8 i 9 w nowym brzmieniu. Tym samym konieczne było skorygowanie opinii w tym zakresie, które nastąpiło [...] lutego 1974 r. Nie podważa wiarygodności opinii z [...] czerwca 1973 r. także fakt, że początkowo dotyczyła ona całej działki nr [...] o pow. [...] m², a następnie została [...] lutego 1974 r. ograniczona do części nieruchomości, tj. działki nr [...] o pow. [...] m², gdyż ostatecznie obliczenia dotyczą wywłaszczonej powierzchni [...] m².

Odszkodowanie za drzewa i krzewy owocowe przyznano w kwocie [...] zł ustalonej w opinii szacunkowej z [...] czerwca 1973 r. Ich wartość została ustalona po stwierdzeniu - w obecności pełnomocnika właścicielki G. G. - stanu, wieku i ilości drzew oraz krzewów, zgodnie z przepisami dotyczącymi szacowania drzew i krzewów przez biegłych, na podstawie Cennika Instytutu Sadownictwa w [...] zaleconego do stosowania przez Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Urząd Spraw Wewnętrznych w [...] pismem z [...] grudnia 1970 r.

Tym samym zdaniem Ministra brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji z [...] marca 1974 r. również w części dotyczącej odszkodowania. Ww. decyzja zawiera wszystkie niezbędne elementy określone w art. 23 ustawy z 1958 r.

Minister zaznaczył ponadto, że zgodnie z art. 14 ustawy z 12 marca 1958 r. przy ustalaniu odszkodowania od wartości wywłaszczanej nieruchomości odliczało się ciążące na niej kwoty stanowiące należności Państwa i banków. Niesłuszny jest więc zarzut, że organ wywłaszczeniowy bezpodstawnie dokonał "potrącenia" przysługujących Skarbowi Państwa należności. Nie ma też znaczenia, że w decyzji z [...] marca 1974 r. posłużył się pojęciem cywilistycznym, gdyż czynności tej dokonał na podstawie przepisów ustawy wywłaszczeniowej.

Odnośnie przekazania ustalonego odszkodowania do depozytu, organ wskazał, że na podstawie art. 27 ust. 2 ustawy z 1958 r. sumę odszkodowania przypadającą do wypłaty należało również złożyć do depozytu sądowego, jeżeli osoba uprawniona odmawiała przyjęcia odszkodowania albo jeżeli wypłata odszkodowania osobie uprawnionej natrafiała na przeszkody prawne.

W trakcie postępowania nie stwierdzono również, aby decyzja z [...] marca 1974 r. naruszała pozostałe przesłanki określone w art. 156 § 1 kpa.

E. B., I. G., R. W. oraz M. B. wniosły skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając naruszenie przepisów prawa:

1) procesowego:

- art. 31 § i 2 k.p.a. poprzez niedostrzeżenie przez organ II instancji, że Naczelnik Powiatu w [...] zobligowany był wystąpić do sądu z wnioskiem o wyznaczenie przedstawiciela dla osoby nieobecnej, tj. A. B., bądź wyznaczyć przedstawiciela uprawnionego do działania do czasu wyznaczenia przedstawiciela przez sąd, skoro uznał nieobecność A. B. w kraju i nie znał jej danych adresowych oraz błędne przyjęcie, iż przepisy ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości wyłączały uregulowanie zawarte w art. 31 k.p.a. oraz umożliwiały procedowanie pomimo nieobecności strony i niewyznaczenia przedstawiciela;

- art. 25 w zw. z art. 29 w zw. z art. 30 § 2 i 3 k.p.a. poprzez prowadzenie części postępowania z udziałem osoby trzeciej (tj. G. G.), zamiast z udziałem właścicielki nieruchomości (A. B.), podczas gdy w aktach sprawy brak jest pełnomocnictwa dla G. G., a kierownik Wydziału Handlu i Przemysłu Usług we wniosku o wywłaszczenie z [...] czerwca 1973 r. stwierdził, że G. G. jest jedynie "rzekomym pełnomocnikiem", a żaden przedstawiciel nie został czy to przez organ, czy to przez sąd ustanowiony,

- art. 29 k.p.a. w zw. z art. 30 § 3 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że strona działała przez umocowanego pełnomocnika, a w wystarczające pozostaje, że na istnienie umocowania wskazują dokumenty zgromadzone w toku postępowania w postaci np. operatu szacunkowego sporządzonego [...] czerwca 1973 r. przez biegłego inż. K. W., który w operacie wskazał, że G. G. reprezentuje A. B., w sytuacji gdy istnienia umocowania nie można domniemywać, a warunkiem działania przez pełnomocnika było dołączenie do akt oryginału lub urzędowo poświadczonego odpisu pełnomocnictwa;

- art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez błędne utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji;

- art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez niedostrzeżenie przez organ II instancji, że decyzja z 25 marca 1974 r. wydana została z rażącym naruszeniem prawa;

2) materialnego:

- art. 6 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości poprzez ich niewłaściwe zastosowanie przez niedostrzeżenie przez organ II instancji, że zaniechanie zbadania przez Naczelnika Powiatu w [...], czy wystąpiły podstawy do wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego bez rokowań ugodowych z uwagi na fakt, że miejsce pobytu A. B. było nieznane nieuzasadnione, gdyż Naczelnik Powiatu w [...] zobligowany był poczynić starania w celu ustalenia powyższej kwestii jeszcze przed merytorycznym przeprowadzeniem postępowania, a odstępstwo od obowiązku wynikającego z art. 6 ust. 1 ww. ustawy powinno być stosowane jedynie wyjątkowo i z daleko idącą ostrożnością,

- art. 6 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji wydanie decyzji z [...] marca 1974 r., w sytuacji gdy ubiegający się o wywłaszczenie nie wystąpił przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego do właściciela o dobrowolne odstąpienie nieruchomości oraz nie wykazał, że prowadzenie rokowań z właścicielem o dobrowolne odstąpienie nieruchomości natrafiłoby na przeszkody trudne do pokonania;

- art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie przez niedostrzeżenie, że decyzja z [...] marca 1974 r. dotyczyła wywłaszczenia nieruchomości, wobec której nie sporządzono opinii biegłych, tj. działki nr [...] oraz nie przeprowadzono w następstwie tego wysłuchania biegłych na rozprawie, podczas gdy dla przeprowadzenia skutecznego postępowania wywłaszczeniowego wymagane było sporządzenie opinii biegłych wraz wysłuchaniem na rozprawie, co stanowi o tym, że ww. decyzja wydana została z rażącym naruszeniem prawa;

- art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, a konsekwencji niedostrzeżenie przez organ II instancji, że zobowiązanie wnioskodawcy w pkt 5 decyzji z [...] marca 1974 r. do przekazania ustalonego odszkodowania do depozytu sądowego w terminie 3 miesięcy od uprawomocnienia się przedmiotowej decyzji po uprzednim potrąceniu należności Skarbu Państwa ciążących na wywłaszczonej nieruchomości, podczas gdy przepisy te nie przewidywały ww. możliwości, albowiem powyższe przepisy stanowią o konieczności wypłaty odszkodowania w terminie 3 miesięcy od dnia, w którym decyzja ustalająca odszkodowanie stała się ostateczna, a nie prawomocna,

- art. 498 § 1 k.c. w zw. z art. 23 ust. 1 i art. 14 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że wnioskodawca był uprawniony do przekazania ustalonego odszkodowania do depozytu sądowego po uprzednim potrąceniu należności Skarbu Państwa ciążących na wywłaszczonej nieruchomości, podczas gdy prawidłowa wykładnia tych przepisów prowadzi do wniosku, że cywilistyczna instytucja potrącenia nie mogła znaleźć zastosowania w administracyjnym postępowaniu wywłaszczeniowym, a odliczenie w rozumieniu art. 14 ww. ustawy nie jest tożsame z potrąceniem;

- art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie przez niedostrzeżenie przez organ II instancji, że niezachowanie terminu 21 dni od dnia wywieszenia obwieszczenia do przeglądania w biurze naczelnika powiatu wniosku o wszczęcie postępowania wraz z załącznikami oraz zgłaszania wniosków, a tym samym pozbawieniem tego prawa zainteresowanych w sprawie w związku z wyznaczeniem rozprawy na dzień [...] marca 1974 r., tj. dzień przypadający w 21 dniu wywieszenia obwieszczenia stanowi rażące naruszenie prawa;

- art. 18 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie przez niedostrzeżenie przez organ II instancji, że przedwczesne wyznaczenie terminu rozprawy na dzień [...] marca 1974 r., czyli przed upływem czasu na jaki zostało wywieszone obwieszczenie (tj. przed upływem 21 dni poczynając od dnia 21 lutego 1974 r.), a tym samym niezachowanie odpowiedniego terminu do powiadomienia zainteresowanych (właściciela nieruchomości) o miejscu i terminie rozprawy, tj. co najmniej na 7 dni naprzód po upływie terminu do przeglądania akt przez zainteresowanych stanowi rażące naruszenie prawa.

W uzasadnieniu skargi przytoczono argumenty na poparcie podnoszonych zarzutów i wniesiono uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji w całości, a także o zasądzenie kosztów postępowania.

Minister Rozwoju, Pracy i Technologii w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje.

Skarga nie jest zasadna.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2019 r. poz. 1267 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej jako: "ppsa", sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. Ponadto wskazać należy, że Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą, ale rozstrzyga jedynie w granicach danej sprawy, jak stanowi art. 134 § 1 ustawy ppsa, przy czym stosownie do art. 135 ppsa Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Na wstępie wskazać należy, że zadaniem organu prowadzącego postępowanie o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji jest ocena takiej decyzji pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem, co wymaga ustalenia czy decyzja została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), lub czy wypełnienia inne przesłanki nieważnościowe określone w art. 156 § 1 k.p.a. Postępowanie takie - o stwierdzenie nieważności decyzji - ma zatem odrębną podstawę prawną i nie może być traktowane tak, jakby chodziło o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją ostateczną, rozstrzygającą o zastosowaniu przepisów prawa materialnego do danego stosunku administracyjno-prawnego.

Zagadnienie rażącego naruszenia prawa było wielokrotnie przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego. Ostatecznie utrwalił się pogląd, że o rażącym naruszeniu prawa decydują 3 przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze -skutki, które wywołuje decyzja (m.in. orzeczenie NSA z 9 lutego 2005 r. OSK 1134/04).

Naczelny Sąd Administracyjny wskazał przy tym, że oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności zarówno skutki gospodarcze jak i społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. Postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji jest wyjątkiem od obowiązującej w postępowaniu administracyjnym wyrażonej w art. 16 k.p.a. zasady trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej. A zatem nie jest dopuszczalne "podciąganie" wypadków zwykłego naruszenia prawa pod naruszenie kwalifikowane, rażące, ani - tym bardziej - uznawanie za naruszające prawo w sytuacji - gdzie nie jest wyjaśnione, czy do naruszenia prawa w ogóle doszło. W konsekwencji takiego stanowiska w orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalił się pogląd, że dla ustalenia czy kontrolowana decyzja została podjęta z rażącym naruszeniem prawa nie wystarczy stwierdzenie, że dokonano błędnej wykładni prawa, ale niezbędne jest wykazanie, że przekroczenie prawa nastąpiło w sposób jasny i niedwuznaczny.

Oceniając zaskarżoną decyzję, Sąd uznał, że nie zawiera ona wad uzasadniających konieczność jej wyeliminowania z obrotu prawnego. Organ w sposób wystarczający zebrał materiał dowodowy a następnie go ocenił pod kątem istnienia przesłanek z art. 156 k.p.a. Wyniki tej oceny znajdują odzwierciedlenie w uzasadnieniu, które spełnia wymogi art. 107 § 3 k.p.a. Ustalenia te i ich ocenę prawną Sąd w całości podziela nie zachodzi zatem potrzeba ich pełnego przytaczania w tym miejscu uzasadnienia.

Na wstępie odnosząc się do zarzutów naruszenia przez organ przepisów prawa procesowego Sąd zauważa, że co do zasady nie jest wykluczona możliwość stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa procesowego. Jednakże przypisanie decyzji wady nieważności w przypadku naruszenia przepisów proceduralnych ma charakter wyjątkowy. Dopuszczalne jest wyłącznie wtedy, gdy naruszenie tych przepisów ma charakter rażący i pozostaje w związku z ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy, innymi słowy – musi przekładać się bezpośrednio na treść decyzji i w niej tkwić. W orzecznictwie wskazuje się, że za rażące naruszenie przepisów regulujących postępowanie dowodowe w stopniu uzasadniającym stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji można uznać jedynie sytuację, gdy w sprawie nie przeprowadzono w ogóle postępowania dowodowego, bądź prowadzono je w sposób niepozwalający na ustalenie podstawowych kwestii stanu faktycznego sprawy (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 marca 2019 r. sygn. akt II OSK 1018/17). Tym samym w sytuacji w której organ przeprowadził postępowanie z naruszeniem przepisów, które je regulują jednak strona nie wykazała, że miało to wpływ na wynik sprawy to powyższe nie może stanowić podstawy do uznania zaistnienia rażącego naruszenia prawa. Dla przykładu za rażące naruszenie prawa procesowego uznaje się np. naruszenie zasady trwałości decyzji administracyjnej, uzupełnienie decyzji w trybie art. 111 k.p.a. bez wniosku strony o uzupełnienie czy naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania. Samo więc uchybienie procesowe, które nie powoduje takiego skutku stanowi zwykłe naruszenie przepisów postępowania.

Wbrew stanowisku skargi Sąd nie podziela zawartego w niej zarzutu, że Naczelnik Powiatu w [...] miał obowiązek wystąpienia do sądu z wnioskiem o wyznaczenie przedstawiciela dla A. B. jako osoby nieobecnej. Zdaniem Sądu ma rację Minister, że przepisy ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości odrębnie regulowały przebieg postępowania wywłaszczeniowego wobec osób, których miejsce pobytu nie było znane ( str. 7 decyzji). Z drugiej zaś strony w skardze pominięto, że na rozprawie administracyjnej wywłaszczeniowo - odszkodowawczej [...] sierpnia 1973 r. w imieniu A. B. występował jako jej pełnomocnik zięć G. G., który został dopuszczony do udziału w niej i zajął stanowisko w sprawie. Jak wynika z notatki służbowej z [...] marca 1973 r. już uprzednio wyraził zgodę na sprzedaż lub wywłaszczenie nieruchomości A.B. pod warunkiem uzyskania pozwolenia na wyjazd na pobyt stały do Republiki [...]. Organ kierował do niego zawiadomienia o wszczęciu postępowania oraz późniejszą korespondencję. Z akt sprawy wynika, że G. G. wyjechał z Polski w 1973 r. nie pozostawiając adresu do korespondencji. Stosownie do treści art. 38 § 1 i 2 k.p.a. ( obecnie art. 41 § 1 i 2 k.p.a.) w brzmieniu na datę kontrolowanej przez organy decyzji w toku postępowania strony oraz ich przedstawiciele i pełnomocnicy mają obowiązek zawiadomić organ administracji publicznej o każdej zmianie swojego adresu. W razie zaniedbania tego obowiązku przyjmuje się, że doręczenie pisma pod dotychczasowym adresem ma skutek prawny.

Brak jest, zdaniem Sądu podstaw do kwestionowania, że G. G. był pełnomocnikiem A. B.. Nie świadczy o tym w szczególności okoliczność, że w archiwalnych aktach administracyjnych pełnomocnictwo to się nie zachowało.

Jak się przyjmuje w orzecznictwie sądowoadministracyjnym w postępowaniu nieważnościowym brak dokumentów nie stanowi podstawy do uznania, że w ogóle ich nie było. Wynika to z faktu, że w tego rodzaju postępowaniu badana jest decyzja ostateczna, która korzysta z domniemania zgodności z prawem – co wynika z art. 16 § 1 .p.a. Sąd w pełni podziela tezę, zawartą m.in. w wyroku NSA z 13 lipca 2019 r., sygn. akt I OSK 3379/19, o tym, że braki w dokumentacji archiwalnej w świetle zasady domniemania legalności decyzji administracyjnej nie mogą być oceniane jako rażące naruszenie prawa i stanowić wprost podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej.

Nie ulega wątpliwości, że G. G. był zięciem właścicielki nieruchomości, uważał się za jej pełnomocnika i tak był traktowany. Do momentu opuszczenia kraju aktywnie brał także udział w postępowaniu o czym świadczy m.in. jego obecność na rozprawie, przedstawienie stanowiska mocodawczyni oraz treść operatu szacunkowego sporządzonego [...] czerwca 1973 r. przez biegłego inż. K. W., który wskazał, że G. G. reprezentuje A. B..

Przeciwnie do argumentacji skargi w tym przedmiocie, organy administracji nie domniemywały istnienia pełnomocnictwa dla G. G. lecz trafnie uznały, że materiał dowodowy w niej zgromadzony potwierdza, że G. G. był pełnomocnikiem A.B. lecz pełnomocnictwo wobec upływu prawie 50 lat się nie zachowało.

Sąd podziela także pogląd Ministra, że w kontrolowanej sprawie zaistniały podstawy do wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego, gdyż rokowania ugodowe nie zakończyły się porozumieniem stron. Pełnomocnik właścicielki był poinformowany o możliwości dobrowolnej sprzedaży nieruchomości, której dotyczył wniosek o wywłaszczenie, wyraził na to zgodę pod warunkiem uzyskania pozwolenia na wyjazd z Polski. Warunku tego, co oczywiste, organ wywłaszczeniowy nie był władny rozważać. To oznacza, że rokowania nie przyniosły rezultatu. Ubiegający się o wywłaszczenie wystąpił zatem przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego do właścicielki o dobrowolne odstąpienie nieruchomości.

Nietrafny jest także zarzut , że w sprawie zakończonej kontrolowaną decyzją doszło do rażącego naruszenia przez organ wywłaszczeniowy art. 22 ustawy z 12 marca 1958r. Sąd stwierdza, że Minister odniósł się do zarzutu naruszenia art. 22 ustawy wywłaszczeniowej i uznał, że doszło do naruszenia tego przepisu jednakże naruszenie to nie ma rażącego charakteru. W każdym przypadku należy zdaniem Sądu oceniać konkretną sprawę i ustalać jaki wpływ na tę ocenę ma fakt nieobecności biegłych na rozprawie. Organ wskazał że przyznane odszkodowanie odpowiadało prawu a więc brak biegłych na rozprawie nie miał wpływu na prawidłowość decyzji wywłaszczeniowej. Poza tym w owym czasie odszkodowania miały charakter sztywny a ustalenie wysokości odszkodowania polegało na mechanicznym przeliczeniu, w zależności od tego jaki grunt był przedmiotem wywłaszczenia. W takich okolicznościach, co do zasady udział biegłych na rozprawie nie miałby istotnego wpływu na treść decyzji.

Sąd dostrzega także, że zobowiązanie wnioskodawcy wywłaszczenia, w pkt 5 decyzji Naczelnika Powiatu w [...] z [...] marca 1974 r. nakazywało przekazanie ustalonego odszkodowania do depozytu sądowego w terminie 3 miesięcy od uprawomocnienia się przedmiotowej decyzji po uprzednim potrąceniu należności Skarbu Państwa ciążących na wywłaszczonej nieruchomości, podczas gdy przepisy przewidywały konieczność wypłaty odszkodowania w terminie 3 miesięcy od dnia w którym decyzja ustalająca odszkodowanie stała się ostateczna. Wskazane naruszenie nie stanowi jednak rażącego naruszenia prawa. Podobnie Sąd ocenia wyznaczenie rozprawy administracyjnej w 21 dniu wywieszenia obwieszczenia do przeglądania w biurze naczelnika powiatu wniosku o wszczęcie postępowania wraz z załącznikami oraz zgłaszania wniosków w sprawie. Przeprowadzenie postępowania wywłaszczeniowego z ww. naruszeniem przepisu, który to postępowanie reguluje nie może być ocenione jako rażąco naruszające prawo.

Odnośnie uprawnienia wnioskodawcy wywłaszczenia do przekazania ustalonego odszkodowania do depozytu sądowego po uprzednim potrąceniu należności Skarbu Państwa ciążących na wywłaszczonej nieruchomości w świetle art. 498 § 1 k.c. w zw. z art. 23 ust. 1 i art. 14 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. Sąd w całości podziela stanowisko organu II instancji. Mają rację skarżący, że cywilistyczna instytucja potrącenia nie mogła znaleźć zastosowania w administracyjnym postępowaniu wywłaszczeniowym, a odliczenie w rozumieniu art. 14 ww. ustawy nie jest tożsame z potrąceniem. Istotnym jest jednak, że organ wywłaszczeniowy był uprawniony do dokonania czynności, a jej błędne określenie nie czyni jej sprzeczną z prawem.

Skoro zatem warunkiem uznania naruszenia przepisów postępowania za rażące i uzasadniające stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej jest ocena, że naruszenie to tkwi w decyzji i pozostaje w związku z ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy wpływając na treść decyzji, to zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie. W tym wypadku nawet gdyby organ nie dopuścił się zarzucanych naruszeń odnośnie m.in. obecności biegłych na rozprawie, skrócenia terminu wywieszenia obwieszczenia i wyznaczenia terminu rozprawy administracyjnej to i tak efektem byłaby taka sama ocena organu wynikająca z brzemienia ogólnych przepisów prawa materialnego.

Z tych względów i na podstawie art. 151 ppsa Sąd skargę oddalił.

Stosownie do treści art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, rozpoznanie niniejszej sprawy nastąpiło na posiedzeniu niejawnym.