Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2109/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-02-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Nadzór budowlany
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 50,51
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
article: art. 48
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
article: § 12
journal: Dz.U. 2002 nr 75 poz 690
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Peczkowska (spr.), Sędzia WSA Tomasz Janeczko, Asesor WSA Michał Podsiadło, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 10 lutego 2022 r. sprawy ze skargi E. Z. i J. Z. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2021 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę


UZASADNIENIE

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego ([...]WINB) decyzją z [...] września 2021r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 83 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U z 2020 r. poz. 1333 ze zm.) po rozpoznaniu odwołania J. i E. Z. – utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (PINB) z [...] stycznia 2021 r. nr [...] umarzającą postępowanie w sprawie budynku gospodarczego na działce o nr ew. [...] w [...], gm. [...].

Organ wskazał, że podczas kontroli 28 października 2020 r. PINB ustalił, że na ww. działce znajduje się m.in. obiekt 5,08 m x 7,02 m z dachem jednospadowym krytym blachą. Konstrukcję tworzy 9 słupów drewnianych o przekroju 0,15 m x 0,15 m. Ściany - północną, południową i wschodnią wykonano z blachy trapezowej. Od zachodu obiekt graniczy z murowaną ścianą budynku na sąsiedniej działce nr ew. [...] i nie jest z nią połączony - brak styku, połączeń, zakotwień. Konstrukcja jest samodzielna. Obiekt leży od 8,96 m do 9,1 m od budynku inwentarskiego na działkach nr ew. [...]. Wewnątrz wydzielono pomieszczenie z wylewką betonową, w którym znajdują się m.in. zboże w workach, meble, śrutownik itp. M. D., pod rygorem odpowiedzialności karnej, oświadczyła, że jest to budynek gospodarczy, do przechowywania płodów rolnych, narzędzi drobnych.

Z akt wynika, że M. D.dokonała zgłoszenia obiektów niewymagających pozwolenia na budowę: [...] marca 2010 r. dotyczące budynku gospodarczego 5 m x 7 m i wys. od 2,9 m do 3,4 m, konstrukcji drewnianej obłożonej blachą trapezową, na fundamencie betonowym, przy granicy działki nr ew. [...] i ok. 19 m od południowej ściany budynku mieszkalnego w północnej części tej działki; a [...] lipca 2010 r. dotyczące budynku gospodarczego o takich samych jak wyżej parametrach przy granicy działki o nr ew. [...] i ok. 28 m od południowej ściany budynku mieszkalnego w północnej części tej działki.

Na wezwanie organu, Starostwo poinformowało, że ww. zgłoszenia przyjęto bez sprzeciwu (pismo z 21.06 21r.). Następnie zlecił ustalenie, czy zachodnia ściana budynku na działce nr [...], do której przylega sporny obiekt jest ścianą oddzielenia przeciwpożarowego, jeżeli tak, to jakiej klasy odporności ogniowej. Podczas kontroli 12 sierpnia 2021 r. PINB ustalił, że ściana ta ma grubość 12 cm i wykonana jest z pustaków żużlowych oraz biegnie na długości 4 słupów z cegły o przekroju 39 cm x 39 cm.

WINB podzielił stanowisko PINB, że ww. budynek jest obiektem budowlanym w rozumieniu art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego i ma charakter gospodarczy. Przytoczył art. 29 ust. 1 pkt 14 lit. a Prawa budowlanego zgodnie z którym budowa wolno stojących parterowych budynków gospodarczych o powierzchni zabudowy do 35 m2, o łącznej liczbie tych obiektów na działce do dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki wyga zgłoszenia. Wprawdzie powierzchnia zabudowy nieznacznie (długość 2 cm, szerokość 8 cm) przekracza 35 m2 (5,08 m x 7,02 m), jednak - w ocenie [...]WINB - mieści się w granicy błędu pomiarowego. Inwestor dokonał zgłoszenia w dniu [...] lipca 2010 r. ([...]), które przyjęto bez sprzeciwu, co wynika z pisma Starostwa z 21 czerwca 2021 r.

[...]WINB zaznaczył, że budowa na mocy skutecznego zgłoszenia nie wyklucza kontroli co do zgodności z warunkami technicznymi, czy przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 50 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego). Zgodnie zaś z wypisem z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy i wsi [...] - uchwałą Rady Gminy [...] z [...] maja 2004 r. nr [...] działka [...], w części, na której znajduje się budynek, leży w strefie mieszkaniowo - siedliskowej o symbol MR-U - zabudowy rolniczej, siedliskowej z dopuszczeniem budownictwa jednorodzinnego i usług. Dopuszcza m.in. lokalizację usług i innych form działalności gospodarczej, których funkcja nie koliduje z zabudową mieszkaniową oraz uciążliwością zamykającą się w granicach użytkowanego terenu oraz budynków w nawiązaniu do istniejącej zabudowy w dobrym stanie technicznym w przypadku zabudowy plombowej (§ 8 ust. 4 uchwały). Natomiast § 14 planu dopuszcza lokalizację budynków w granicy działek z zachowaniem warunków wynikających z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75 poz. 690).

Zdaniem organu, obiekt nie narusza zatem zapisów planu. Nie narusza też § 12 ust. 2 cyt. rozporządzenia, zgodnie z którym sytuowanie budynku w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, dopuszcza się w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli plan miejscowy przewiduje taką możliwość, skoro ww. plan przewiduje taką możliwość. Dodatkowo z § 12 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia wynika, że w zabudowie jednorodzinnej i zagrodowej, uwzględniając przepisy odrębne oraz przepisy § 13, 19, 23, 36, 40, 60 i 271-273, dopuszcza się budowę budynku ścianą bez okien i drzwi bezpośrednio przy granicy działki budowlanej lub w odległości mniejszej niż określona w ust. 1 pkt 2, lecz nie mniejszej niż 1,5 m, na działce budowlanej o szerokości 16 m lub mniejszej. Ze skali na mapach wynika, że szerokość działki nr [...] nie przekracza 16 m.

Materiał dowodowy nie potwierdza też, że budynek stanowi zagrożenie pożarowe. Pokrycie dachowe i ściany zewnętrzne wykonano bowiem z blachy trapezowej (niepalnej). Obiekt nie ma ściany od zachodu i nie jest połączony ze ścianą budynku na sąsiedniej działce, która jak ustalono (kontrola z 12.08.2021 r.) wykonana jest z pustaków żużlowych (element niepalny).

Zasadnie zatem PINB umorzył postępowanie na mocy art 105 § 1 kpa.

Zdaniem [...]WINB, argumenty odwołania nie mogą skutkować uchyleniem decyzji. W kwestii rozpiętości konstrukcji organ zwrócił uwagę, że na dzień zgłoszenia ([...].07.2010 r.) ustawodawca zwolnił z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę (nakładając obowiązek zgłoszenia) budowę parterowych budynków gospodarczych o pow. zabudowy do 35 m2, przy rozpiętości konstrukcji nie większej niż 4,8 m. Z ustaleń wynika, że rozpiętość konstrukcji budynku nie przekracza ww. wartości.

Brak zachodniej ściany nie pozbawia obiektu cech budynku w świetle art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego, skoro nadal jest on wydzielony z przestrzeni przegrodami budowlanymi, a kontrola 28 października 2020 r. nie potwierdziła konstrukcyjnego powiązania budynku z budynkiem na sąsiedniej działce.

Odnośnie stanowiska zawartego w postanowieniu z [...]kwietnia 2021 r. [...]WINB wyjaśnił, że postępowanie to dotyczyło stodoły na działkach nr ew. [...]. Analiza map stanowiących załącznik do protokołu kontroli potwierdza, że to sąsiedni budynek, a nie sporny zlokalizowano z przekroczeniem granicy.

Skargę na powyższą decyzję złożyli E. i J. Z. zarzucając:

I. Rażące naruszenie przepisów prawa materialnego:

- art. 4 Prawo budowlane poprzez zezwolenie na użytkowanie budynku gospodarczego w sytuacji, gdy przepisy wykluczają jego zgodność z prawem;

- art 5 ust 1 pkt 1 ppkt b, d, e, pkt 3, pkt 8, pkt 9 Prawo budowlane wskutek nieposzanowania przepisów techniczno-budowlanych, bezpieczeństwa pożarowego oraz uzasadnionych interesów osób trzecich, które wskutek lokalizacji inwestycji doznają znacznego uszczerbku;

- art 29 ust 2 pkt 1 ppkt a w zw. z art 81 ust 1 pkt 1 Prawo budowlane poprzez powołanie się na zgłoszenie bez weryfikacji zgodności inwestycji z przepisami techniczno-budowlanymi; niedostrzeżenie, że zgodnie z ww. przepisami projekt budynku o wysokości 2,9 m - 3,4 m i długości od granicy działki 7 m nie mógł zostać przyjęty; zignorowanie odstąpienia od zgłoszenia wobec braku ściany w granicy z działką nr [...] i przekroczeniu powierzchni o 0,66 m, co obligowało do uzyskania pozwolenia na budowę, a w konsekwencji podważenie bezwzględnej normy ustawowej, która nie pozwala na działania w granicach uznania administracyjnego i decydowania, czy zachodzi błąd pomiarowy;

- art. 29 ust 1 pkt 14 Prawo budowlane w wyniku niespełnienia przesłanki budynku wolnostojącego i braku weryfikacji, czy liczba budynków o powierzchni zabudowy do 35 m2 nie przekracza dwóch na każde 500 m2 działki.

- art. 48 Prawo budowlane poprzez nie wstrzymanie robót budowlanych w przypadku budowy bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę i nałożenia obowiązku usunięcia stanu zagrożenia;

- § 12 ust. 4 pkt 3 cyt. rozporządzenia w sprawie warunków technicznych skoro poprzez wyklucza on możliwość legalnego sytuowania przy granicy budynku gospodarczego lub garażu w zabudowie jednorodzinnej i zagrodowej, którego długość wyniesie więcej niż 6,5 m, a wysokość przekroczy 3 m;

- § 12 ust 4 pkt 1 rozporządzenia wskutek braku ściany przy granicy działki lub w odległości 1,5 m i pominięcie, że działka budowlana składa się z trzech działek ewidencyjnych [...] KW [...], których łączna powierzchnia przekracza 16 m;

- § 204 ust. 5 w zw. z § 3 pkt 8 rozporządzenia poprzez wzniesienie budynku w sąsiedztwie stodoły na działce nr [...] przy braku ściany i możliwości przechowywania w budynku narzędzi i sprzętu do produkcji rolnej, stwarzając zagrożenie dla bezpieczeństwa ww. budynku ze względu na wyburzanie tej ściany;

- § 213 pkt 2 ppkt b w zw. z § 272 ust 3 rozporządzenia poprzez zlecenie PINB sprawdzenia materiału z jakiego wybudowano stodołę na działce [...] i kwalifikacji klasy odporności ogniowej, gdy z ww. przepisów wynika, że nie ustala się takich klas dla budynków gospodarczych sąsiadujących, a budynek usytuowany w granicy powinien mieć od strony sąsiedniej ścianę oddzielenia przeciwpożarowego o klasie odporności ogniowej określonej w § 232 ust 4 i 5 rozporządzenia;

- § 235 ust. 1 i 2 rozporządzenia poprzez zignorowanie wymogu wznoszenia ściany oddzielenia przeciwpożarowego na własnym fundamencie lub na stropie, opartym na konstrukcji nośnej o klasie odporności ogniowej nie niższej od odporności ogniowej tej ściany, a ponadto wysuniętej na co najmniej 0,3 m poza lico ściany lub na całej wysokości ściany zewnętrznej zastosowanie pionowego pasa z materiału niepalnego o szerokości co najmniej 2 m i klasie odporności ogniowej E I 60, dotyczy to budynku wznoszonego i nie jest uzależnione od materiału budowlanego z którego został wybudowany budynek na sąsiedniej działce.

II. Rażące naruszenie prawa procesowego:

- art. 156 § 1 pkt 2 i art 157 w zw. z art 6 k.p.a. wskutek wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa, a przez to istotne pogwałcenie zasady legalizmu;

- art. 8, 9 i 11 k.p.a. poprzez naruszenie przepisów zobowiązujących organy do należytego i wyczerpującego informowania strony o wszelkich okolicznościach faktycznych i prawnych mających wpływ na ustalenie ich obowiązków oraz uchylenie się od wskazania zastosowanych przesłanek, a przez to podważenie zaufania do działań podejmowanych przez organy nadzoru budowlanego;

- art. 7 w zw. z art. 75 i 77 k.p.a. poprzez uchybienie obowiązkowi podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli;

- art. 84 k.p.a. poprzez rezygnację z uzyskania wiadomości specjalnych.

Skarżący wnieśli m.in. o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym i zasądzenie kosztów postępowania.

Zdaniem stron, stanowisko organu jest karygodne z punktu widzenia zasady praworządności i obowiązku nadzoru i kontroli nad przestrzeganiem Prawa budowlanego. Organ zignorował § 12 ust 4 pkt 3 rozporządzenia, który dopuszcza w zabudowie jednorodzinnej i zagrodowej, uwzględniając przepisy odrębne i § 13,19,23,36,40,60 i 271-273 budowę budynku gospodarczego lub garażu o długości nie większą niż 6,5 m i wysokości nie większej niż 3 m bezpośrednio przy granicy działki budowlanej. Mimo, że organ zwracał się o wskazanie, czy wniesiono sprzeciw do zgłoszenia z [...] lipca 2010 r. i wskazał na jego brak, to nie można stwierdzić, czy odpowiedź wpłynęła i jakiej treści. Czynności dowodowe nie miały znaczenia, gdyż organ winien od razu wskazać, że lokalizacja budynku przy granicy z nr ew. [...] jest niezgodna z rozporządzeniem. Budynek ma długość 7,02 m i wysokość od 3,4 m do 3,46 m. Ponadto, rozporządzeniem z 12 marca 2009 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. 2009 Nr 56, póz. 461) dodano § 12 ust. 3 pkt 4, zgodnie z którym dopuszczalne było sytuowanie budynku gospodarczego i garażu o długości mniejszej niż 5,5 m i o wysokości mniejszej niż 3 m bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną lub w odległości nie mniejszej niż 1,5 m ścianą bez otworów okiennych łub drzwiowych. Jednocześnie pkt 3 dopuszczał sytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną, jeżeli będzie on przylegał całą powierzchnią swojej ściany do ściany budynku istniejącego na sąsiedniej działce lub przy spełnieniu dodatkowych warunków w nim określonych. Takiej ściany nie wzniesiono. Natomiast organ powołuje § 12 pomimo, że warunkiem istnienia budynku przy granicy jest "przyleganie swoją ścianą do ściany budynku sąsiedniego". W przeciwnym razie inwestycja jest niezgodna z ww. przepisami.

Nadto, art. 29 ust 2 pkt 1 ppkt a Prawo budowlane jest normą bezwzględnie obowiązującą. Przekroczenie 35 m2 wymagało pozwolenia na budowę. Zasady postępowania administracyjnego wykluczają odmienne traktowanie podmiotów będących w tej samej sytuacji prawnej. Czynności kontrolne i pomiary winny być wiarygodne i zgodne z przepisami Prawa budowlanego. Inwestor zrezygnował z jednej ściany, a więc organ winien w trybie art. 48 Prawa budowlanego wstrzymać roboty i nałożyć obowiązek usunięcia zagrożenia. [...]WINB powołał przepisy, które nie mają zastosowania - § 12 ust 4 pkt 1 rozporządzenia, który wymaga, aby budynek posiadał ścianę przy granicy działki. Nie respektuje pojęć "zabudowa zagrodowa" i "działka budowlana". W orzecznictwie przyjmuje się, że pojęcie zabudowy zagrodowej to zespół budynków: wiejski dom mieszkalny i zabudowania gospodarskie, położone w obrębie jednego podwórza, najczęściej otoczone płotem (sygn. II OSK1536/07). Działka budowlana może się zaś składać z kilku działek ewidencyjnych. Skoro pozwolenie na budowę budynku czy zgłoszenie może dotyczyć nieruchomości składającej się z kilku działek ewidencyjnych, to w przypadku samowoli budowlanej na nieruchomości składającej się z kilku działek ewidencyjnych przy ocenie należy uwzględniać jedynie powierzchnię działki ewidencyjnej, na której posadowiony został konkretny obiekt (wyrok NSA z 15 grudnia 2020 r., II OSK 2498/19). Organ dysponował wypisem z rejestru gruntów i KW działki nr ew. [...] mógł zatem ustalić, że jedną księgą wieczystą [...] objęto wiele działek ewidencyjnych, których łączna szerokość przekracza 16 m. Chybione jest zatem twierdzenie, że na każde 500 m2 działki mogą przypadać dwa budynki gospodarcze o powierzchni zabudowy do 35 m2, gdyż organ tego nie zbadał.

Zaniedbaniem jest też wskazanie, że budynek spełnia wymogi bezpieczeństwa przeciwpożarowego w sytuacji, gdy § 272 ust. 3 rozporządzenia nakłada na inwestora bezwzględny wymóg posiadania od strony sąsiedniej działki ściany oddzielenia przeciwpożarowego, a ten po raz kolejny należy podkreślić, iż nie posiada własnej ściany od strony zachodniej. Organ nie wyjaśnił też dlaczego blacha trapezowa jest materiałem niepalnym. Pominął fakt, że konstrukcja budynku jest drewniana. Wymóg ściany oddzielenia przeciwpożarowego nie jest uwarunkowany materiałem, z jakiego wybudowano budynek sąsiedni. Skarżący wskazali na stanowisko WSA w Lublinie, który stwierdził, że przyleganie wiaty do budynku mieszkalnego nie skutkuje automatycznie wyeliminowaniem obowiązku wykonywania dodatkowej ściany oddzielenia pożarowego, gdyż żaden przepis rozporządzenia w sprawie warunków technicznych nie pozwala na przyjęcie takiego rozwiązania, a § 272 ust. 3 wskazuje na konieczność posiadania ściany oddzielenia pożarowego przez każdy budynek usytuowany bezpośrednio przy granicy działki, od strony sąsiedniej działki (sygn. II SA/Lu 112/19). Bezzasadne było zatem zlecenie PINB ustalenia materiału z jakiego wybudowano stodołę skarżących, gdyż zgodnie z § 213 pkt 2 ppkt rozporządzenia nie ustala się dla tych budynków klasy odporności ogniowej. Obowiązkiem inwestora było wzniesienie ściany oddzielenia przeciwpożarowego na własnym fundamencie łub na stropie, opartym na konstrukcji nośnej o klasie odporności ogniowej nie niższej niż ściana sąsiednia, a nadto wysunięcie jej co najmniej 0,3 m poza lico ściany zewnętrznej budynku lub na całej wysokości ściany zewnętrznej zastosowanie pionowego pasa z materiału niepalnego o szerokości co najmniej 2 m i klasie odporności ogniowej EI 60, zgodnie z § 235 USŁ 1 i 2 rozporządzenia.

Mimo wnioskowania o analizą akt sprawy [...] wobec twierdzeń organu, że granicę między działkami [...] przesunięto na zachód o 60 cm, organ odmówił wskazania w oparciu o jakie dowody, wywiódł ten wniosek. Granice te są sporne i wymagają rozgraniczenia z udziałem biegłego geodety. Dnia 11 sierpnia 2010 r. M. D. zobowiązała się w zamian za 2 000 zł do ugodowego załatwienia sprawy, niemniej uchyliła się od jego wykonania. Czynności kontrolne 7 sierpnia 2021 wykazały, że szerokość działki (zgodnie z pomiarami stodoły murowanej) wynosi 10,84 m. Organ powołał się na dane z systemu informacji przestrzennej, a decyzja z [...] stycznia 1980 r. o pozwoleniu na budowę na działce nr [...] wskazuje, że szerokość działki to 11,85 m, co potwierdza plan zagospodarowania działki.

Skarżący wskazali, że decyzja jest nieważna z mocy prawa, a sam budynek jest samowolą budowlaną, gdyż nie jest objęty zgłoszeniem. Pomijając brak ściany, nie zachowano parametrów długości, szerokości i wysokości, a organ nie wskazał podstaw przyjęcia, że powstał on na zgłoszenia z [...] lipca 2010 r. Nie dostrzegł, że zgłoszenie nie mogło w świetle rozporządzenia być przyjęte bez sprzeciwu. Zgodnie z § 204 ust. 5 rozporządzenia wzniesienie budynku w bezpośrednim sąsiedztwie obiektu budowlanego nie może zagrażać bezpieczeństwu jego użytkowników. Na poparcie tego stanowiska skarżący przytoczyli uzasadnienie wyroku sygn. II OSK 2356/14. Dodali, że pomimo definicji budynku gospodarczego i tego, że mogą być w nim przechowywane materiały łatwopalne, wybuchowe, ciągniki i inne maszyny do produkcji rolnej oraz sygnału strony, że wcześniej wyburzano fragmenty ściany stodoły, organ nie dopełnił obowiązków.

Strony podniosły, powołując się na orzecznictwo, że art. 29 ust. 1 pkt 14 Prawo budowlane nie może być interpretowany rozszerzająco. Jednym z warunków zwolnienia jest to, że budynek gospodarczy musi być wolno stojący. Pomimo braku ustawowej definicji budynku wolno stojącego, w orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że chodzi o samodzielność i suwerenność konstrukcji obiektu - jego fizyczne oddzielenie od innych obiektów budowlanych. NSA w wyroku z 24 listopada 2017r. (sygn. II OSK 210/17) stwierdził, że wolno stojący budynek gospodarczy to także budynek, który jest przystawiony do innego budynku w taki sposób, że się z nim w pewnych miejscach styka, a jego budowa nie polega na konstrukcyjnym powiązaniu obu budynków. O ile projektowany budynek gospodarczy nie będzie powiązany z istniejącym, to nie można uznać, że nie spełnia wymogu budynku wolnostojącego. Wnioskując a contrario należy uznać, że przy braku punktów stycznych z sąsiednim budynkiem, nie spełnia on kryteriów wymaganych definicją budynku, gdyż nie jest wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Stosownie do art. 3 § 2 pkt 1 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 - dalej p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Z art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a.

Przedmiotem kontroli Sądu była decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru z [...]września 2021r. utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] stycznia 2021 r. nr [...] umarzającą postępowanie prowadzone w trybie nadzoru budowlanego w sprawie budynku gospodarczego na działce o nr ew. [...] w [...], gm. [...].

W świetle wskazanych wyżej kryteriów skarga jest niezasadna.

Na wstępie przypomnieć należy, że badane decyzje zostały wydane w postępowaniu naprawczym, prowadzonym na podstawie art. 50 i nast. Prawo budowlane. Przepisy te znajdowały zastosowanie w brzmieniu obowiązującym przed 19 września 2020 r., w związku z faktem, że wniosek skarżących wpłynął do organu w dniu 14 lipca 2020r. (zob. art. 25 ustawy z 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw - Dz. U. z 2020 r. poz. 471).

Stosownie do art. 50 ust. 1 Prawa budowlane w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych:1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub 2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub 3) na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1, lub 4) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach. Zgodnie natomiast z art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego, właściwy organ w drodze decyzji: 1) nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo 2) nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem określając termin ich wykonania, albo 3) w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian.

Tym samym, przepisy 51 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 cyt. ustawy stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 (art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego). Celem postępowania naprawczego jest zatem doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Organy nadzoru budowlanego winny ustalić, czy roboty przeprowadzono zgodne z przepisami - ewentualnie – rozważyć jakie czynności należy podjąć, aby doprowadzić je do stanu zgodności z prawem. Wprawdzie co do sposobu zakończenia tego postępowania, w sytuacji braku podstaw do nałożenia obowiązków prezentowano dwa rozbieżne stanowiska, dominujące – że należy wydać decyzję merytoryczną o odmowie ich nałożenia, niemniej kwestionowano również umorzenia postępowania w omawianej sytuacji (zob. wyroki NSA: z 29 lutego 2021r. sygn. II OSK 1723/18; z 30 października 2018r. – CBOSA).

Większość zarzutów skargi sprowadzała się w istocie do wykazania, że organy nadzoru budowlanego nieprawidłowo umorzyły postępowanie w sprawie budowy spornego budynku gospodarczego, zamiast wdrożyć postępowanie w trybie art. 48 Prawa budowlanego, bowiem - według skarżących - ze względu na wymiary nie był on objęty zwolnieniem, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 14 lit. a Prawo budowlane, jak również był on sprzeczny z przepisami cyt. rozporządzenia w sprawie warunków technicznych.

Przed przystąpieniem do szczegółowych rozważań zauważyć należy, że organy powołały dwie odrębne podstawy materialnoprawne, które w obu przypadkach jednak zwalniały inwestora z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę pod warunkiem dokonania zgłoszenia (art. 30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego).Organ odwoławczy wskazał bowiem na art. 29 ust. 1 pkt 14 lit. a Prawa budowlanego dotyczący wolno stojących parterowych budynków gospodarczych, garaży, wiat o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy łącznej liczbie tych obiektów na działce nie przekraczającej dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki, natomiast PINB powołał art. 29 ust. 1 pkt 1 lit a cyt. ustawy dotyczący budowy obiektów gospodarczych związanych z produkcją rolną i uzupełniających zabudowę zagrodową w ramach istniejącej działki siedliskowej parterowych budynków gospodarczych o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy rozpiętości konstrukcji nie większej niż 4,80 m.

Zdaniem Sądu, w tej sprawie zastosowanie znajdował art. 29 ust. 1 pkt 1 lit. a Prawo budowlane. Przez zabudowę zagrodową stosownie do § 3 pkt 3 warunków technicznych należy bowiem rozumieć w szczególności budynki mieszkalne, budynki gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych lub ogrodniczych oraz w gospodarstwach leśnych. Pojęcie "zabudowy zagrodowej" oznacza zatem zespół budynków obejmujących wiejski dom mieszkalny i zabudowania gospodarsko-inwentarskie. Z materiału dowodowego wynika, że sporny budynek gospodarczy niewątpliwie wchodzi w skład takiej zabudowy, na którą składają się oprócz budynków mieszkalnych budynki gospodarcze i inwentarskie na działkach nr. ew. [...].

Należy mieć przy tym na uwadze, że do protokołu czynności kontrolnych przeprowadzonych 28 października 2020 r. inwestorka – M. D. oświadczyła - pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań – że budynek służy do przechowywania płodów rolnych, narzędzi drobnych, jak również podczas kontroli stwierdzono m.in. worki ze zbożem, stare meble i śrutownik. Przypomnieć w tym miejscu trzeba, że stosownie do art. 3 pkt 8 warunków technicznych budyniem gospodarczym jest budynek przeznaczony do niezawodowego wykonywania prac warsztatowych oraz do przechowywania materiałów, narzędzi, sprzętu i płodów rolnych służących mieszkańcom budynku mieszkalnego, budynku zamieszkania zbiorowego, budynku rekreacji indywidualnej, a także ich otoczenia, a w zabudowie zagrodowej przeznaczony również do przechowywania środków produkcji rolnej i sprzętu oraz płodów rolnych.

Z akt sprawy wynika – co nie było sporne w sprawie - że budynek posiada wymiary rzutu 5,08 m x 7,02 m, a więc jego powierzchnia zabudowy wynosi 35,66 m2, natomiast konstrukcja, na którą składa się 9 słupów drewnianych o przekroju 0,15 m x 0,15 m każdy, daje rozpiętość od 2,24 m do 3,27 m, a więc nie przekracza wartości 4,80 m wymienionej w powołanym przepisie. Wprawdzie została przekroczona powierzchnia zabudowy (o 0,66 m) niż wymagana (35 m2), niemniej należy podzielić stanowisko PINB, że jest ona na tyle nieznaczna, że mieści się w granicach błędu pomiarowego.

Z uwagi na przedstawione wyżej okoliczności, zrealizowany budynek gospodarczy wymagał zgłoszenia, a nie pozwolenia na budowę. Zasadne było zatem wdrożenie trybu określonego w art. 50 i 51 Prawa budowlanego, a nie w art. 48 cyt. ustawy, jak tego domagali się skarżący. Skoro inwestor dokonał w dniu 13 lipca 2010r. głoszenia, które zostało przyjęte bez sprzeciwu, to organom nadzoru budowlanego pozostawało jedynie zbadanie, czy nie narusza on pozostałych przepisów prawa, a jeśli tak, to czy możliwe jest jego doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem.

Potwierdzenie w aktach sprawy znajdują ustalenia, że zgodnie z obowiązującym na tym terenie miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego gminy i wsi [...] – podjętym uchwałą Rady Gminy [...] z [...] maja 2004 r. nr [...] (Dz. U. Woj. [...]. nr [...], poz. 3[...]) działka inwestycyjna nr ew. [...], w [...] leży na terenie o symbolu MR-U przewidzianym pod zabudowę rolniczą, siedliskową z dopuszczeniem budownictwa jednorodzinnego i usług, a w pozostałej części o symbolu R, tereny upraw polowych, łąk i pastwisk, mniejszych kompleksów leśnych i zalesień.

Wbrew zarzutom skargi, brak jednej pełnej ściany nie oznacza, że obiekt ten nie jest budynkiem w rozumieniu art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego (gdyż nie jest wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych), skoro nie jest nim wyłącznie obiekt budowlany wykonany bez przegród zewnętrznych, fundamentów bądź bez dachu lub niezwiązany trwale z gruntem. Określenie "wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych" zawiera dwa elementy: wydzielenie z przestrzeni i przegroda budowlana. Funkcją przegrody budowlanej jest oddzielenie obiektu budowlanego od przestrzeni zewnętrznej w taki sposób, że można wskazać, która część przestrzeni należy do przestrzeni obiektu, a która jest przestrzenią zewnętrzną. Takie kryteria sporny budynek gospodarczy niewątpliwie spełnia.

Odpowiadając na kolejne zarzuty Sąd podkreśla, że § 12 warunków technicznych określają szczegółowe odległości budynków od granicy z sąsiednią działką budowlaną w ust. 1 pkt 1 i 2 wskazując, że jeżeli z przepisów § 13, 19, 23, 36, 40, 60 i 271-273 lub przepisów odrębnych określających dopuszczalne odległości niektórych budowli od budynków nie wynikają inne wymagania, budynek na działce budowlanej należy sytuować od granicy tej działki w odległości nie mniejszej niż: 4 m, bądź 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez okien i drzwi w stronę tej granicy. Natomiast w ust. 2 dopuszcza sytuowanie budynku w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2 w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli plan miejscowy przewiduje taką możliwość. W ust. 3 dopuszcza - przy uwzględnieniu przepisów odrębnych oraz przepisów § 13, 19, 23, 36, 40, 60 i 271-273 - sytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy działki budowlanej, jeżeli będzie on przylegał swoją ścianą do ściany budynku istniejącego na sąsiedniej działce oraz jego wysokość będzie zgodna z obowiązującym na danym terenie planem miejscowym lub decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu; ponadto ust. 4 pkt 1 § 12 rozporządzenia w zabudowie jednorodzinnej i zagrodowej, uwzględniając ww. przepisy odrębne dopuszcza budowę budynku ścianą bez okien i drzwi bezpośrednio przy granicy działki budowlanej lub w odległości mniejszej niż określona w ust. 1 pkt 2, lecz nie mniejszej niż 1,5 m, na działce budowlanej o szerokości 16 m lub mniejszej.

Skoro z treści przytoczonych przepisów rozporządzenia wynika wprost, że regulują one wyłącznie sytuowanie budynku ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi bądź bez takich otworów we wskazanych odległościach, to wobec faktu, że od strony działki skarżących sporny obiekt nie posiada ściany (oparty jest na słupach drewnianych), w ogóle nie znajdowały one zastosowania w niniejszej sprawie. Z tych samym przyczyn nie miał zastosowania § 271 warunków technicznych.

W świetle przedstawionej argumentacji, pomimo częściowo błędnego uzasadnienia decyzja [...]WINB jest prawidłowa. W tak ukształtowanym stanie prawnym i faktycznym pozbawione podstaw prawnych byłby bowiem nałożenie obowiązków określonych w art. 51 ust. 1, 2, 3 Prawa budowlanego, co uzasadniało umorzenie postępowania.

Z podanych przyczyn nie mogły odnieść zamierzonego skutku zarzuty, obszerne wywody na ich potwierdzenie zarówno dotyczące naruszenia prawa materialnego, jak i przepisów postepowania, w tym rażącego naruszenia prawa.

Z podanych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.