Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 892/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2014-02-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 28,  art. 105 par. 1,  art. 138 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 32 ust. 4a
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Alicja Palus (sprawozdawca) Sędzia WSA - Olga Białek Sędzia NSA - Halina Kremis Protokolant starszy sekretarz sądowy - Magda Minkisiewicz po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 lutego 2014 r. sprawy ze skargi Z. D. D. Sp. z o. o. na decyzję Wojewody D. z dnia [...]r. Nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i umorzenia postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] wydaną na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.) oraz art. 104 kodeksu postępowania administracyjnego Prezydent Miasta J. G. zatwierdził projekt budowlany i udzielił Z. D. D. Spółce z o.o. z siedzibą w D. ul. G. [...] pozwolenia na wykonanie robót budowlanych obejmujących inwestycję polegającą na dobudowie wiaty magazynowej dla istniejącego budynku magazynowego "B" (etap II) wraz z infrastrukturą techniczną przy ul. W. [...], na terenie działki nr[...], obręb[...], AM-[...] – w ramach realizacji zadania inwestycyjnego o nazwie: "Przebudowa wraz ze zmianą sposobu użytkowania istniejących obiektów z funkcji magazynowej na funkcję produkcyjną (etap I) oraz budowa wiaty magazynowej (etap II) wraz z infrastrukturą techniczną na terenie działki nr [...], obręb[...], AM-[...], przy ul. W. [...] w J. G.".

Z uzasadnienia decyzji wynika, że postępowanie w sprawie zostało wszczęte wnioskiem skierowanym do Prezydenta Miasta J.G. przez Z. D.D. Spółka z o.o. w dniu 27 czerwca 2013 r. oraz, że inwestor spełnił wszystkie warunki ustawowo wymagane dla udzielenia pozwolenia na budowę oraz zatwierdzenia projektu budowlanego i nie zaistniały podstawy dla nieuwzględnienia wniosku przez właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej.

W dniu 29 lipca 2013 r. opisana powyżej decyzja została opatrzona klauzulą ostateczności, uprawniająca do jej wykonania.

Z akt sprawy wynika, że za pośrednictwem organu pierwszej instancji wniesione zostały w dniu 19 lipca 2013 r. i w dniu 26 lipca 2013 r. odwołania od decyzji tego organu wydanej w dniu [...] r. Nr[...] – odpowiednio – przez [...] S.A. Oddział Gospodarowania Nieruchomościami we W. oraz "R." S.A.

Zaskarżając w toku instancyjnym wskazaną powyżej decyzję [...] S.A. Oddział Gospodarowania Nieruchomościami we W. zarzuciła w odwołaniu nieuzgodnienie przez inwestora planowanej inwestycji z [...] S.A. Zakładem Linii Kolejowych w W., natomiast "R." S.A. wskazała w odwołaniu, że wiata objęta wnioskiem inwestora została wybudowana przed uzyskaniem przez decyzję o pozwoleniu na budowę waloru ostateczności, zatem naruszony został przepis art. 28 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane, wcześniej powoływanej.

Pismem z dnia 16 lipca 2013 r. [...] S.A. Oddział Gospodarowania Nieruchomościami we W., reprezentowana przez pełnomocników wycofała odwołanie wniesione w tej sprawie, z tym, że postanowieniem z dnia [...] r. Nr [...] Wojewoda D. działając na podstawie przepisu art. 137 kodeksu postępowania administracyjnego orzekł o odmowie uwzględnienia cofnięcia odwołania, a w uzasadnieniu wyjaśnił, że cofnięcie odwołania prowadziłoby do utrzymania w mocy decyzji naruszającej – w zaistniałych warunkach – art. 28 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane.

Po przeprowadzeniu postępowania odwoławczego Wojewoda D. decyzją z dnia [...] r. Nr [...] stosując przepis art. 138 § 1 pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie pierwszej instancji.

Uzasadniając podjęte orzeczenie organ odwoławczy wyjaśnił m.in., że decyzję Prezydenta Miasta J. G. z dnia [...] r. Nr [...] o pozwoleniu na budowę wnioskowanej inwestycji skutecznie doręczono stronom: "R." S.A. w dniu 10 lipca 2013 r., [...] S.A. Oddziałowi Gospodarowania Nieruchomościami we W. w dniu 8 lipca 2013 r., [...] S.A. Zakładowi Linii Kolejowych w W. w dniu [...] r., inwestorowi – w dniu 5 lipca 2013 r. Projekt budowlany odebrano w dniu 26 lipca 2013 r. Dnia 29 lipca 2013 r. potwierdzono ostateczność przedmiotowej decyzji (na dwóch zachowanych w aktach sprawy egzemplarzach tej decyzji znajdują się stosowne pieczątki).

Organ wskazał również, że dnia 19 lipca 2013 r. do Urzędu Miasta J.G. wpłynęło odwołanie od przedmiotowej decyzji do Wojewody D., wystosowane przez [...] S.A. Oddział Gospodarowania Nieruchomościami we W., nadane w urzędzie pocztowym we W. w dniu 17 lipca 2013 r., a w dniu 26 lipca 2013 r. wpłynęło odwołanie "R." S.A., nadane w urzędzie pocztowym w W. w dniu 24 lipca 2013 r.

Odwołania zostały wniesione z zachowaniem czternastodniowego terminu ustawowego.

Wojewoda D. wyjaśnił również, że pismem, doręczonym organowi pierwszej instancji 26 lipca 2013 r., [...] S.A. Oddział Gospodarowania Nieruchomościami we W. wycofała swoje odwołanie wskazując, iż nastąpiło uzgodnienie planowanej inwestycji z [...] S.A. Zakładem Linii Kolejowych w W., ale postanowieniem Nr [...] odmówiono uwzględnienia wycofania odwołania.

Organ orzekający wskazał następnie, że w tym stanie rzeczy rozpatrzeniu podlegało zarówno odwołanie "R." S.A., jak i [...] S.A. Oddziału Gospodarowania Nieruchomościami we W.

Ponadto wyjaśnił, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego J.G., w piśmie z dnia 25 września 2013 r., stanowiącym odpowiedź na zapytanie skierowane w toku prowadzonego postępowania odwoławczego, przedstawił swoje stanowisko w sprawie. Wskazano w nim, że budowa obiektu została wykonana. O rozpoczęciu budowy inwestor zawiadomił właściwy organ wnioskiem z dnia 30 lipca 2013 r., a jej zakończenie zgłosił dnia 16 sierpnia 2013 r. Fakt zakończenia budowy poświadczają między innymi: oświadczenie kierownika budowy z dnia 16 sierpnia 2013 r., mapa geodezyjna powykonawcza datowana na dzień 12 sierpnia 2013 r. oraz dziennik budowy.

W dalszej części uzasadnienia Wojewoda D. podał, że zgodnie z art.28 ust.1 ustawy Prawo budowlane "Roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art.29-31". Literalne brzmienie tego przepisu wskazuje na to, że decyzją, o której mowa w powyższym przepisie, jest decyzja ostateczna (bowiem tylko taka podlega wykonaniu), oraz, że osnową tej decyzji jest przyznanie uprawnienia ubiegającemu się o jej wydanie podmiotowi (inwestorowi), do wykonywania określonych we wniosku robót budowlanych. Wynika stąd, że decyzja ta przyznaje dopiero pewne uprawnienie, dotyczy ona zamierzenia przyszłego. Jak się wskazuje w orzecznictwie sądowym, decyzja o pozwoleniu na wykonanie robót budowlanych może dotyczyć wyłącznie przyszłych zamierzeń inwestycyjnych i realizacja tych robót budowlanych przez inwestora przed uzyskaniem ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, nawet jeśli nie została wykonana całość tych robót, powoduje bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego wszczętego wnioskiem o pozwolenie na budowę (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 listopada 2000 r. sygn. akt IV SA 1164/98, LEX nr 55387).

Jak wynika z uzyskanych podczas przeprowadzonego postępowania odwoławczego informacji, inwestor zrealizował całą inwestycję, a także wystąpił z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na jej użytkowanie.

Wobec skutecznego wniesienia odwołań decyzja Prezydenta Miasta J.G. Nr [...] z dnia [...] r., zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca [...] Sp. z o.o. pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na dobudowie wiaty magazynowej do istniejącego budynku magazynowego "B" (etap II) wraz z infrastrukturą techniczną przy ul. W. [...] w J. G. (działka nr [...], obręb [...], AM [...]) nie stała się decyzją ostateczną. Fakt stwierdzenia ostateczności decyzji stosowną pieczątką nie implikuje jeszcze prawdziwości tego oświadczenia, bowiem - w myśl art. 16 § 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego - ostateczne są decyzje, od których nie służy odwołanie. Organ odwoławczy zwrócił przy tym uwagę, że w dniu stwierdzenia przez Prezydenta Miasta J. G. ostateczności omawianej decyzji, tj. w dniu [...] r. w Urzędzie Miasta J. G. znajdowały się oba, rozpatrywane obecnie, odwołania.

Następnie wyjaśnił, że w myśl przepisu art.32 ust.4a ustawy Prawo budowlane nie wydaje się pozwolenia na budowę w przypadku rozpoczęcia robót budowlanych z naruszeniem przepisu art.28 ust. 1. Wynika stąd, że niedopuszczalne jest wydanie decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na wykonywanie robót budowlanych w sytuacji, gdy inwestor rozpoczął już roboty budowlane. Dotyczy to także sytuacji, gdy na skutek wniesionego odwołania sprawa jest rozpatrywana przez organ odwoławczy, a jak wskazano powyżej, postępowanie w sprawie o pozwolenie na budowę staje się bezprzedmiotowe w przypadku rozpatrywania sprawy, dotyczącej udzielenia pozwolenia na budowę dla rozpoczętej już inwestycji i nie ma znaczenia fakt, że działania podjęte przez inwestora mogły zostać spowodowane niewłaściwym pouczeniem w kwestii ostateczności decyzji. W zakończeniu uzasadnienia Wojewoda D. podał, że zgodnie z art.105 §1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, wydaje się decyzję o umorzeniu postępowania, zatem w tym stanie rzeczy zaskarżoną decyzję należało uchylić, a postępowanie pierwszej instancji w sprawie o pozwolenie na budowę dla już wykonanej inwestycji - umorzyć.

Prawidłowość decyzji wydanej w postępowaniu odwoławczym zakwestionowały –[...] Spółka z o.o. poprzez skargę skierowaną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. W petitum skargi, działająca imieniem Spółki pełnomocnik – powołując się na przepisy art. 3 § 2 pkt 1 w związku z art. 50 § 1, art. 52 § 1, art. 53 § 1 i art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. z 2012 r., Nr 270, poz. 1101) – zaskarżyła decyzję Wojewody D. z dnia [...] r. w całości, zarzucając jednocześnie:

I. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. 2010, Nr 243, poz. 1623 ze zm.) poprzez błędne przyjęcie, że decyzja wydana przez organ I instancji nie uzyskała waloru ostateczności;

II. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

2) naruszenie art. 8 kpa poprzez naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej polegające na uchyleniu decyzji o pozwoleniu na budowę podczas gdy skarżąca na podstawie przedmiotowej decyzji, której został nadany przez organ I Instancji walor ostateczności, prowadziła prace budowlane skutkujące wybudowaniem wiaty magazynowej,

3) naruszenie art. 12 § 1 w zw. z art. 35 § 1 i 3 kpa poprzez przewlekłe prowadzenie postępowania odwoławczego i wydanie decyzji po upływie miesięcznego terminu do rozpatrzenia odwołania,

4) naruszenia art. 107 § 3 kpa przez niedostateczne i niepełne uzasadnienie decyzji, całkowity brak ustosunkowania się do wniesionych odwołań,

5) naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 kpa i art. 105 § 1 kpa poprzez błędne zastosowanie polegające na uchyleniu decyzji organu I instancji i umorzeniu postępowania przyjmując, że postępowanie w sprawie o pozwolenie na budowę na skutek zakończenia budowy stało się bezprzedmiotowe.

Wobec tak sformułowanych zarzutów pełnomocnik skarżącej Spółki wniosła o: uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i utrzymanie w mocy decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji, dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów z dokumentów wskazanych w treści skargi na okoliczności podane w akapicie poprzedzającym wskazanie dowodu oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych.

W szczegółowym uzasadnieniu skargi opisane zostały – z zachowaniem chronologii – okoliczności faktyczne, istotne w sprawie oraz przedstawiona argumentacja prawa, stanowiąca rozwinięcie zarzutów, zawartych w skardze.

W odpowiedzi na skargę, doręczonej Sądowi w dniu 24 grudnia 2013 r. Wojewoda D. wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko przyjęte w sprawie, nie znajdując w treści skargi podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie wyznaczonej na dzień 26 lutego 2014 r. pełnomocnik strony skarżącej wniosła jak w skardze.

Wojewódzki Sąd Administracyjny podjął orzeczenie w sprawie mając na względzie następujące okoliczności faktyczne i prawne:

Należy przecie wszystkim wyjaśnić, że w przepisie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej), formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sądy administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Jednoznaczność tej zasady sprawia, że wojewódzki sąd administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny co do zgodności kontrolowanej decyzji (innego aktu lub czynności) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub tryb podjęcia aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące są przy tym przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu. Uchylenie decyzji administracyjnej albo stwierdzenie jej nieważności następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mających istotny wpływ na wynik sprawy.

Mając na względzie wskazane powyżej kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie w toku administracyjnego postępowania instancyjnego okoliczności faktycznych i istniejących wówczas okoliczności prawnych nie znalazł podstaw dla stwierdzenia zasadności zarzutu naruszenia prawa, procesowego i materialnego w rozpoznawanej sprawie, mimo rozważenia w toku dokonywanych czynności przepisu art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r. poz. 270), z którego wynika, że Sąd przy rozstrzyganiu sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Ponadto poprzedzając przedstawienie motywów wyroku Sąd uznał za właściwe wyjaśnić, że w ustawowo określonych ramach kompetencji kontrolnych sądów administracyjnych ustawodawca nie uwzględnił uprawnienia tych sądów do merytorycznego orzekania w sprawie rozpoznawanej w postępowaniu administracyjnym, co powoduje, że nawet w przypadku uwzględnienia skargi nie byłoby możliwe orzeczenie o utrzymaniu w mocy decyzji wydanej w tej sprawie przez organ pierwszej instancji, zgodnie z wnioskiem zawartym w skardze.

W rozpoznawanej sprawie organy właściwe instancyjnie odnosiły swoją ocenę do przepisów powoływanej wcześniej ustawy – Prawo budowlane. Należy ona do sfery materialnego prawa administracyjnego, co podporządkowuje czynności procesowe, w tym orzecznicze podejmowane w sprawie, której przedmiot regulowany jest tą ustawą, przepisom kodeksu postępowania administracyjnego. Przepis art. 15 kpa stanowi, że postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne.

Sformułowana w tym przepisie procesowym zasada dwuinstancyjności objęta jest ochroną konstytucyjną, wynikającą z treści art. 78 ustawy zasadniczej. W toku postępowania administracyjnego zasada dwuinstancyjności realizowana jest poprzez odwołanie lub inny środek zaskarżenia przysługujący w zwyczajnym trybie weryfikacyjnym, który skutecznie wniesiony gwarantuje rozpoznanie sprawy załatwionej przez organ administracji publicznej pierwszej instancji po raz drugi przez właściwy organ wyższego stopnia i uzyskanie rozstrzygnięcia tego organu. Organ odwoławczy dysponuje zarówno kompetencjami kontrolnymi, jak i merytorycznymi, przy czym wobec obowiązującej koncepcji zasady dwuinstancyjności jest on zobligowany do rozpatrzenia na nowo sprawy, w której wniesiono odwołanie w jej całokształcie z uwzględnieniem wszystkich istotnych okoliczności istniejących w dacie orzekania w postępowaniu drugoinstancyjnym.

Katalog rodzajów orzeczeń, jakie może zastosować w sprawie organ odwoławczy zawarty został w przepisie art. 138 kpa i obejmuje decyzje merytoryczne, merytoryczno-reformacyjne, kasacyjne i decyzje umarzające postępowanie.

Postępowanie odwoławcze skonstruowane jest na zasadzie skargowości, co oznacza, że inicjatywę jego wszczęcia ustawodawca przekazał uprawnionym podmiotom, pozbawiając organy administracji publicznej uprawnienia do działań weryfikacyjnych w tym zakresie na zasadzie oficjalności (tzn. z urzędu).

Stosownie do treści art. 127 § 1 kpa odwołanie od decyzji wydanej w pierwszej instancji przysługuje stronie, czyli podmiotowi kwalifikowanemu wg kryteriów określonych w przepisie art. 28 kpa z uwzględnieniem przepisu art. 29 kpa, z tym, że przepis art. 129 § 2 kpa stanowi, że wnosi się je w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie – od dnia jej ogłoszenia stronie.

Należy dodatkowo wyjaśnić, że w rozpoznawanej sprawie legitymacja procesowa strony przyznawana była przy zastosowaniu przepisu szczególnego tj. art. 28 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane, zgodnie z którym stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Bezskuteczny upływ terminu określonego w art. 129 § 2 kpa tzn. nieskorzystanie przez stronę postępowania przed upływem tego terminu z możliwości zaskarżenia odwołaniem nieostatecznej decyzji organu pierwszej instancji powoduje, że decyzja ta uzyskuje walor ostateczności, a jej weryfikacja jest możliwa tylko w trybach nadzwyczajnych. Ostateczność decyzji jako pojęcie formalnoprawne i cechę orzeczenia administracyjnego należy zawsze postrzegać i rozważać w kontekście przepisu art. 16 § 1 kpa.

Definiuje on decyzję ostateczną stanowiąc, że "Decyzje od których nie służy odwołanie w administracyjny toku instancji są ostateczne". (np. B. Adamiak, J. Borkowski: KPA, Komentarz, Warszawa 2006; M. Jaśkowska, A. Wróbel: KPA, Komentarz, Kraków 2000; W. Dawidowicz: Postępowanie administracyjne, Zarys wykładu, Warszawa 1983).

Decyzja ostateczna objęta jest również domniemaniem prawidłowości i domniemaniem mocy obowiązującej czyli trwałości (stabilności), której granice wyznaczają wskazane przez ustawodawcę przesłanki jej wzruszenia w postępowaniu nadzwyczajnym.

Podejmując czynności procesowe w postępowaniu odwoławczym właściwy organ zobligowany jest przede wszystkim ocenić dopuszczalność odwołania i zachowanie terminu do jego wniesienia (z ewentualnym uwzględnieniem sytuacji regulowanej w art. 58 kpa).

W ocenie Sądu czynności organu drugiej instancji we wskazanym powyżej zakresie zostały przeprowadzone w sposób nie naruszający prawa, a Sąd podziela ocenę przyjętą przez ten organ na tym etapie postępowania odwoławczego.

Z materiału sprawy, na podstawie którego – zgodnie z przepisem art. 133 § 1 powoływanej na wstępie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – orzeka sąd administracyjny, wynika w sposób nie budzący wątpliwości, że odwołania wniesione zostały z zachowaniem ustawowego terminu, o którym mowa w przepisie art. 129 § 2 kpa. Wskazują na to daty doręczeń decyzji Prezydenta Miasta J.G. wydanej w tej sprawie widniejące na zwrotnych potwierdzeniach odbioru znajdujących się w aktach sprawy tj. data [...] r. w przypadku [...] S.A. Oddział Gospodarowania Nieruchomościami we W. oraz data [...] r. w przypadku "R." S.A. Odwołania wniesione zostały za pośrednictwem polskich placówek pocztowych operatora publicznego – odpowiednio – dnia 17 lipca 2013 r. oraz dnia 24 lipca 2013 r. Podjęcie tej czynności zmierzającej do weryfikacji zaskarżonego orzeczenia przez podmioty uprawnione powodowało, że decyzja organu pierwszej instancji tj. decyzja Prezydenta Miasta J. G. z dnia [...] r. Nr [...] funkcjonowała w obrocie prawnym w dalszym ciągu jako decyzja nieostateczna, teoretycznie do czasu zakończenia postępowania odwoławczego.

Taki też był jej status formalnoprawny w dniu 29 lipca 2013 r., w którym w sposób nieprawidłowy decyzja opatrzona została klauzulą ostateczności, uprawniającą do realizowania nadanych nią uprawnień. Ostateczność – jak zasadnie zwrócił uwagę Wojewoda D. – jest kategorią obiektywną, a niezgodne z prawem działanie organu administracji publicznej nie może modyfikować ani eliminować ustawowo określonych warunków uzyskania takiego waloru przez orzeczenie administracyjne. W rozważaniach dokonywanych w tym zakresie należy też – zdaniem Sądu – uwzględnić aspekt, jaki stwarza konstytucyjna zasada równości wobec prawa, co w okolicznościach istniejących w rozpoznawanej sprawie oznacza, że każdy z legitymowanych podmiotów musiał mieć zagwarantowaną możliwość skorzystania – dochowując ustawowych wymogów – z zasady dwuinstancyjności i wynikających z niej uprawnień. (Sąd w toku dokonywanych w sprawie czynności ocennych zwrócił uwagę na niekonsekwencję czynności podejmowanych przez organy w odniesieniu do [...] S.A. Oddziału Gospodarowania Nieruchomościami we W., uznając jednocześnie, że to nie czynności materialno-techniczne, ale czynności merytoryczne kreują dany podmiot na stronę postępowania administracyjnego, a czynności orzecznicze organu odwoławczego wskazują jednoznacznie, że organ ten taki status przyznał wskazanej wcześniej Spółce.)

W zaistniałych w tej sprawie warunkach faktycznych i obowiązujących warunkach prawnych Wojewoda D. był zobligowany do rozpatrzenia odwołań wniesionych od decyzji Prezydenta Miasta J. G. z dnia [...]r. (Nr[...]), orzekającej o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę wnioskowanej inwestycji i do uwzględnienia w toku postępowania przepisu art. 32 ust. 4a powoływanej wcześniej ustawy – Prawo budowlane. Przepisem tym ustawodawca wykluczył możliwość wydania pozwolenia na budowę w przypadku rozpoczęcia robót budowlanych z naruszeniem przepisu art. 28 ust. 1, stanowiącego, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę.

Z akt sprawy wynika, że inwestor dysponując decyzją o pozwoleniu na budowę opatrzoną nieprawidłowo klauzulą ostateczności i działając zapewne w dobrej wierze zrealizował inwestycję, objętą przedmiotowym pozwoleniem na budowę, a w dniu 16 sierpnia 2013 r. skierował do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego J.G. wniosek o udzielenie pozwolenia na użytkowanie wybudowanej wiaty magazynowej.

Roboty budowlane były zatem wykonywane na podstawie nieostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, czyli z naruszeniem przepisu art. 28 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane, co w konsekwencji spowodowało sytuację objętą hipotezą art. 32 ust. 4a wskazanej powyżej ustawy.

W tym kontekście należy wyjaśnić, że w literaturze prawniczej i orzecznictwie sądowoadministracyjnym zaakceptowany został pogląd, zgodnie z którym decyzja o pozwoleniu na budowę może dotyczyć wyłącznie przyszłych zamierzeń inwestycyjnych i nie może być wydane w odniesieniu do robót budowlanych już zrealizowanych, a fakt zrealizowania inwestycji musi być też uwzględniony przy orzekaniu o pozwoleniu na budowę w postępowaniu odwoławczym.

Podkreśla się przy tym, że decyzją wydawaną w trybie art. 138 kpa nie można legalizować robót budowlanych już wykonanych z naruszeniem art. 28 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane. (np. E. Radziszewski: Prawo budowlane, Przepisy i komentarz, Warszawa 2006; wyrok NSA z dnia 18 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1520/11 Lex nr 1367310; wyrok WSA w Kielcach z dnia 25 września 2008 r., sygn. akt II SA/Ke 187/08, Lex nr 526454; wyrok WSA w Gliwicach z dnia 21 maja 2008 r., sygn. akt II SA/Gl 181/08, Lex 518827). Sąd w składzie orzekającym w sprawie poglądy te podziela.

Zważyć też należy, że zrealizowanie inwestycji powoduje w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę jego bezprzedmiotowość, którego skutkiem formalnoprawnym jest umorzenie postępowania przy zastosowaniu przepisu art. 105 § 1 kpa.

Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego oznacza bowiem brak legalnej możliwości ingerowania przez właściwy organ w sferę prawną jednostki, a tym samym niemożność skonkretyzowania prawa lub obowiązku określonego podmiotu w sposób władczy w formie decyzji administracyjnej (B. Adamiak, J. Borkowski: KPA, Komentarz, Warszawa 2006). Wówczas rozstrzygnięcie merytoryczne pozytywne czy negatywne dla strony postępowania staje się prawnie niedopuszczalne (por. wyrok NSA z dnia 21 lutego 2006 r., sygn. akt I OSK 967/05, nie publ.).

W judykaturze administracyjnej wskazywano, że przepis art. 105 § 1 kpa ma zastosowanie w sytuacjach, gdy w świetle prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego brak jest sprawy administracyjnej, mogącej być przedmiotem postępowania, co oznacza, że bezprzedmiotowe jest postępowanie zarówno z powodu braku faktycznego przedmiotu do rozpatrzenia sprawy, jak również z powodu braku podstawy prawnej do wydania – w okolicznościach danej sprawy – decyzji w odniesieniu do żądania wnioskodawcy, niezależnie od kierunku rozstrzygnięcia. W konsekwencji postępowanie można zakwalifikować jako bezprzedmiotowe, gdy sprawa indywidualna nie podlega – w obowiązujących warunkach prawnych merytorycznemu załatwieniu decyzją administracyjną (pozytywną lub negatywną). Takie stanowisko przyjął Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 21 września 2010 r. (sygn. akt II OSK 1393/09, Lex nr 611777) i z dnia 23 stycznia 2003 r. (sygn. akt II SA 428/01, Lex nr 13780). W orzecznictwie bezprzedmiotowość postępowania określono też jako sytuację, w której nastąpiło takie zdarzenie prawne lub faktyczne, które spowodowało, że przestała istnieć szczególna relacja między faktem (sytuacją faktyczną danego podmiotu), a prawem (sytuacją prawną danego podmiotu) z którą prawo materialne łączy obowiązek konkretyzacji normy w treści decyzji administracyjnej rozstrzygającej o istocie sprawy (np. wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 1995 r., sygn. akt SA/Łd 2424/94, ONSA 1996/2/80).

Akceptując przywołane powyżej poglądy doktryny i judykatury Sąd w składzie orzekającym uznał, że w rozpoznawanej sprawie zaistniały uzasadnione podstawy do przyjęcia, że wystąpiła w niej przesłanka bezprzedmiotowości postępowania, obligująca organ administracji publicznej, dysponujący kompetencją decyzyjną do jego umorzenia.

Istotne też jest, że przesłanka ta ujawniła się na etapie postępowania drugoinstancyjnego, co skutkowało koniecznością orzekania w warunkach art. 138 kpa. Zdaniem Sądu w okolicznościach istniejących w rozpoznawanej sprawie Wojewoda D. w sposób zgodny z prawem skorzystał z kompetencji kasacyjnej przyznanej przez ustawodawcę w przepisie art. 138 § 1 pkt 2 kpa, powołanym w podstawie prawnej zaskarżonego orzeczenia, jednocześnie umarzając postępowanie pierwszej instancji jako bezprzedmiotowe.

Dodatkowo Sąd uznał też za właściwe wyjaśnić, że mimo zasadnie podniesionego w skardze zarzutu naruszenia przez organ pierwszej instancji art. 8 kpa, uchybienie to nie mogło zdeterminować oceny Sądu co do legalności zaskarżonego orzeczenia. Natomiast skutki wadliwego działania organu mogą być przedmiotem oceny sądu powszechnego w postępowaniu cywilnym.

Wobec przedstawionych powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny – uznając, że Wojewoda D. orzekając w sprawie prawidłowo zastosował przepisy prawa materialnego i prawa procesowego, zatem brak jest podstaw do wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego - stosownie do przepisu art. 151 powoływanej wcześniej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.