Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2636/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-02-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 53 ust 4 pkt 8
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: ar 138 par 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aneta Dąbrowska, Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska, Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak (spr.), Protokolant sekr. sąd. Julia Durka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 lutego 2013 r. sprawy ze skargi M. P. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] października 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] października 2010 r. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska uchylił postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] października 2008 r., którym odmówiono uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego na działce nr ew. [...] obręb [...], gmina P. i orzekł o odmowie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy.

W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że wnioskiem z dnia 24 września 2008 r. Burmistrz Miasta i Gminy P. zwrócił się, na podstawie art. 60 ust. 1, w związku z art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, do Wojewody [...] o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla powyżej opisanej inwestycji.

Postanowieniem z dnia [...] października 2008 r. Wojewódzki Konserwator Przyrody, działający z upoważnienia Wojewody [...], odmówił uzgodnienia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji podnosząc, że lokalizacja zabudowy w projektowanym miejscu bezpowrotnie zmieni charakter przestrzeni i krajobraz [...]. Organ pierwszej instancji ocenił jako niezgodne z § 2 ust 1 pkt 1 rozporządzenia Nr [...] Wojewody [...], dotyczącym lokalizowania nowych obiektów zaliczanych do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu przepisów o ochronie środowiska, zaplanowanie, w ramach uzgadnianego projektu decyzji o warunkach zabudowy, własnego ujęcia wody.

Rozpoznając zażalenie od powyższego postanowienia, Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wskazał, że w czasie trwania postępowania odwoławczego weszła w życie ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko i kompetencje Wojewodów przejęli Regionalni Dyrektorzy Ochrony Środowiska, zaś w postępowaniu odwoławczym kompetencje Ministra Środowiska przejął Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska.

Dokonując oceny zasadności zaskarżonego postanowienia GDOŚ wskazał, że organ pierwszej instancji oparł swoje stanowisko m. in. o akt prawny, który już nie obowiązuje, tj. rozporządzenie Nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2003 r. w sprawie wprowadzenia obszarów chronionego krajobrazu na terenie województwa [...]. Przepis ten utracił moc w części dotyczącej [...] na podstawie § 6 rozporządzenia Nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2008 r. w sprawie [...]. Przez ograniczenia, wynikające m. in. z ustanowienia obszaru chronionego krajobrazu w trybie ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, należy rozumieć przepisy regulujące zasady funkcjonowania tej formy ochrony przyrody. W omawianej sprawie za takie, w dniu rozpatrzenia sprawy przez organ pierwszej instancji, należało uznać przepisy rozporządzenia Nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2003 r. w sprawie wprowadzenia obszarów chronionego krajobrazu na terenie województwa [...]. Uregulowania tego aktu prawnego, zgodnie z delegacją ustawy o ochronie przyrody, stanowiły podstawę do rozstrzygnięcia wniosku Burmistrza Miasta i Gminy P.

Wskazanie w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, że realizacja planowanej inwestycji naruszy zakaz zawarty w rozporządzeniu Nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2003 r. w sprawie wprowadzenia obszarów chronionego krajobrazu na terenie województwa [...] zabraniający m.in. umyślnego niszczenia nor, legowisk zwierzęcych i innych schronień, nie znalazło, zdaniem organu odwoławczego, potwierdzenia w dokumentacji, którą dysponował organ pierwszej instancji w dniu orzekania. To samo naruszenie, w ocenie GDOŚ, należy wskazać odnosząc się do art. 419 ustawy o ochronie przyrody, zgodnie z którym zabrania się wznoszenia w pobliżu morza, jezior i innych zbiorników wodnych, rzek, kanałów obiektów budowlanych uniemożliwiających lub utrudniających ludziom i dziko występującym zwierzętom dostęp do wody. Zdaniem organu odwoławczego organ pierwszej instancji nie wykazał w żaden sposób warunku do jego zastosowania tj. uniemożliwienie lub utrudnienie ludziom i dziko występującym zwierzętom dostępu do wody, na skutek realizacji planowanej inwestycji. Ponadto nieuprawnionym było rozszerzenie zakresu zakazów obowiązujących na omawianym obszarze w sytuacji gdy ich szczegółowy katalog został określony w rozporządzeniu Wojewody [...] wydanym na podstawie delegacji ustawy o ochronie przyrody. Również wskazanie sprzeczności planowanej inwestycji z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia

28 września 2004 r. w sprawie gatunków dziko występujących zwierząt objętych ochroną (Dz. U. Nr 220, poz. 2237) nie może, w ocenie organu drugiej instancji, stanowić podstawy do odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy. Organ pierwszej instancji stwierdzając sprzeczność planowanej inwestycji z w/w rozporządzeniem Ministra Środowiska przywołał jednostki redakcyjne nie znajdujące swojego odzwierciedlenia w tym akcie prawnym.

Zasadność zastosowania przepisu § 2 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2003 r. w sprawie wprowadzenia [...] na terenie województwa [...], przywołanego przez organ pierwszej instancji, zakazującego lokalizowania nowych obiektów zaliczanych do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu przepisów o ochronie środowiska, także nie znalazła, na co zwrócił uwagę GDOŚ, odzwierciedlenia w dokumentach dotyczących wniosku Burmistrza Miasta i Gminy P. Zgodnie z treścią pkt 6a projektu uzgadnianej decyzji zaopatrzenie w wodę ma być dokonywane z projektowanego ujęcia własnego. Taka treść projektu nie przesądza o sposobie realizacji tej czynności. W zebranej dokumentacji nie można się dopatrzyć dokumentu potwierdzającego taki sposób wykonania ujęcia własnego.

Z powyższych przyczyn organ odwoławczy uchylił zaskarżone postanowienie. Jednocześnie orzekł, że na gruncie obowiązującego stanu prawnego realizacja planowanej inwestycji nie może zostać zrealizowana. Jak bowiem wynika z mapy załączonej do projektu decyzji Burmistrza Miasta i Gminy P. nieruchomość przeznaczona do realizacji planowanej inwestycji przylega do [...], a odległość dzieląca ten zbiornik wodny od planowanej inwestycji nie przekracza [...] m. Dlatego, biorąc pod uwagę obowiązujące zgodnie z § 4 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2008 r. w sprawie [...] zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości [...] m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej, należało uznać, że jej realizacja naruszałaby obowiązujące przepisy.

Zdaniem organu odwoławczego, biorąc pod uwagę określony w projekcie decyzji rodzaj inwestycji (zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna) oraz brak zabudowy na działce sąsiadującej ([...]) z działką podlegającą analizie, należy uznać, że nie mają zastosowania odstępstwa od wymienionego zakazu zabudowy, określone § 4 ust. 5 rozporządzenia.

Na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] października 2010 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł M. P. zarzucając organowi przewlekłość w załatwieniu sprawy. Ponadto zarzucił, że uzasadnienie postanowienia w ogóle merytorycznie nie odnosi się do jego sytuacji. Zaznaczył, że Burmistrz Miasta P. przygotowując projekt decyzji o warunkach zabudowy do analizy przyjął budynki usytuowane na działce [...] - zabudowanymi, natomiast GDOŚ przyjął do analizy działkę [...] - niezabudowaną. Ponadto jego zdaniem w sprawie został naruszony art. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonym postanowieniu.

Wyrokiem z dnia 23 maja 2011 r., sygn.akt IV SA/Wa 2318/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżone postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] października 2010 r.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 8 w związku z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80 poz. 818 ze zm., zwaną dalej ustawą o planowaniu), organem uzgadniającym decyzje o warunkach zabudowy dla inwestycji położonych na obszarach objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody był Wojewoda (w dniu orzekania przez organ pierwszej instancji), następnie przepis ten zmieniono i obecnie organem właściwym jest Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska.

Zdaniem Sądu, organ uzgadniający nie może wyjść poza ustawowo określony zakres uzgodnienia, a oceny dokonuje z punktu widzenia przepisów prawa powszechnie obowiązującego, regulującego daną kwestię (zob. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Komentarz, pod red. Zygmunta Niewiadomskiego, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2004, str. 428). Uzgodnienie jest formą wiążącego wpływu jednego organu na drugi, przez uzależnienie możliwości wydania aktu od akceptacji jego treści przez organ uzgadniający (wyrok NSA z 9 maja 2001 r., IV SA 2255/99, Lex nr 55769). Zatem rolą organów uzgadniających w niniejszej sprawie było jedynie stwierdzenie, czy planowana inwestycja nie będzie sprzeczna z przepisami dotyczącym ochrony przyrody.

W kontrolowanej przez Sąd sprawie organy dokonywały uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy przedstawionego przez Burmistrza P. w granicach swoich kompetencji wynikających m.in. z przepisów ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2004 r. Nr 92, poz. 880, ze zm.). W art. 6 ust. 1 pkt 4 tej ustawy przyjęto, iż jedną z form ochrony przyrody są obszary chronionego krajobrazu. Zgodnie zaś z art. 23 ust. 1 powyższej ustawy obszar chronionego krajobrazu obejmuje tereny chronione ze względu na wyróżniający się krajobraz o zróżnicowanych ekosystemach, wartościowe ze względu na możliwość zaspokajania potrzeb związanych z turystyką i wypoczynkiem lub pełnioną funkcją korytarzy ekologicznych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podkreślił, że organ pierwszej instancji orzekał m.in. na podstawie przepisów obowiązującego wówczas prawa miejscowego - tj. rozporządzenia Nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2003 r. w sprawie wprowadzenia obszarów chronionego krajobrazu na terenie województwa [...] (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. [...]). Przepis ten utracił jednak moc w części dotyczącej [...] na podstawie § 6 rozporządzenia Nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2008 r. w sprawie [...] (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. [...]).

Zdaniem Sądu wątpliwość budzi zastosowanie przez organ odwoławczy jako podstawy orzekania art. 138 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 144 kpa. Zastosowanie tego przepisu przez organ odwoławczy może nastąpić, gdy ustalony w sprawie stan jest niesporny i istnieje tożsamość materialno - prawna rozstrzygnięcia. Tymczasem, zdaniem Sądu, rozstrzygnięcie merytoryczne sprawy przez Generalnego Dyrektora

Ochrony Środowiska pozbawiło skarżącego możliwości dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, o czym stanowi art. 15 kpa. W toku postępowania administracyjnego zmieniła się bowiem jedna z podstaw materialno - prawnych rozstrzygnięcia tj. rozporządzenie Wojewody [...] w sprawie [...]. W takiej sytuacji, w ocenie Sądu rozstrzygnięcie merytoryczne sprawy przez organ odwoławczy narusza przedmiotową tożsamość sprawy i związku z tym zasadę dwuinstancyjności. Sąd uznał, że organ odwoławczy, uchylając zaskarżoną decyzję i orzekając co do istoty sprawy nie może rozstrzygać w oparciu o inny przepis prawa materialnego, niż wcześniej organ pierwszej instancji w uchylonej decyzji.

Ponadto, zdaniem Sądu, organ odwoławczy w sposób ewidentny naruszył art. 35 i 36 kpa dotyczący terminów załatwiania spraw, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Organ pierwszej instancji wydał postanowienie w dniu [...] października 2008 r., natomiast zażalenie M. P. z dnia 19 listopada 2008 r. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska rozstrzygnął dnia [...] października 2010 r., czyli po dwóch latach.

Sąd uznał za zasadny również zarzut skargi, że organ odwoławczy nie odniósł się do wszystkich zarzutów poniesionych w zażaleniu. Skoro już GDOŚ odniósł się do analizy terenu prowadzonej w postępowaniu dotyczącym warunków zabudowy i wskazał, że działka nr [...] nie jest zabudowana to winien również odnieść się do działki [...], która również znajduje się w obszarze analizowanym, z tą jednak różnicą, że jest zabudowana. Takie działanie organu narusza art. 8 kpa.

Ponadto zdaniem Sądu, skoro organ uzgadniał projekt decyzji o warunkach to powinien ustosunkować się do pkt 4.3 tego projektu stanowiącego, że teren planowanej inwestycji nie leży na obszarze chronionego krajobrazu w odniesieniu do którego zastosowanie mają przepisy ustawy o ochronie przyrody, czy poprzednio obowiązującego rozporządzenia Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] kwietnia 2003 r. Skoro bowiem, jak stwierdził organ prowadzący postępowanie główne, teren nie leży na obszarze chronionego krajobrazu to nie ma potrzeby jego uzgadniania.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 maja 2011 r., sygn.akt IV SA/Wa 2318/10 wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska.

Skarżący kasacyjnie nie zgodził się z stanowiskiem Sądu, że organ drugiej instancji naruszył art. 35 i 36 kpa, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy a także , że organ drugiej instancji nie odniósł się do wskazanego w zażaleniu statusu działki nr [...], która również znajduje się w obszarze analizowanym, przez co naruszył art. 8 kpa, a także nie ustosunkował się do pkt 4.3 uzgadnianego projektu decyzji stanowiącego, że teren planowanej inwestycji nie leży na obszarze chronionego krajobrazu, w związku z czym nie ma potrzeby jego uzgadniania. Dalej skarżący kasacyjnie zarzucił niezastosowanie art. 106 § 3 ustawy Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez niepodjęcie postępowania wyjaśniającego w postaci zebrania materiału dowodowego mającego stwierdzić czy nieruchomość gruntowa, dla której sporządzono projekt decyzji o warunkach zabudowy, położona jest na terenie [...] i poprzez niewykonanie dyspozycji art. 141 § 4 p.p.s.a., tj. sporządzenie przez Sąd pierwszej instancji uzasadnienia, w którym nie wyjaśniono w sposób należyty podstawy podjętego w wyroku rozstrzygnięcia, w szczególności nie wskazano dlaczego naruszenie art. 8, art. 35, art. 36 kpa ma istotny wpływ na wynik sprawy.

Uzasadniając skargę organ wywiódł, że Generalny Dyrektor, działając jako organ odwoławczy w przedmiocie weryfikowania uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy mógł oprzeć swoje rozstrzygnięcie na jednej z podstaw prawnych wymienionych w art. 138 kpa. Przepis ten, w jego kolejnych jednostkach redakcyjnych, określa odpowiednie dyspozycje, mające zastosowanie w zależności od ustalonego przez organ odwoławczy, w ramach prowadzonego w toku instancji, stanu faktycznego i prawnego. Przypomniał, że w postępowaniu prowadzonym przez organ instancji, którego wynikiem było zaskarżone postanowienie organ uznał, że zebrany w sprawie materiał dowodowy w postaci projektu decyzji o warunkach zabudowy wraz z mapą ewidencyjną stanowiącą jej załącznik, a także przepisy rozporządzenia Wojewody [...] obowiązujące w trakcie orzekania, dają wystarczającą podstawę do prawidłowej oceny wniosku Burmistrza Miasta i Gminy P. W związku z powyższym podjął swoje rozstrzygnięcie na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa. Przepis ten stanowił, że organ odwoławczy uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy bądź uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji. W ocenie Sądu oparcie zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, która została powyżej opisana, powinno zostać dokonane na podstawie art. 138 § 2 kpa. Organ zauważył tu, że Sąd dokonując kontroli aktu prawnego orzeka na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydania zaskarżonego aktu i zauważył to ze względu na treść dokonanej przez Sąd oceny prawnej zaskarżonego postanowienia w kontekście nowelizacji kpa tj. zmiany treści art. 138 § 2 kpa, jaka dokonała się w dniu 11 kwietnia 2011 r. Przepis ten otrzymał nowe, następujące brzmienie: "Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy".

Zdaniem skarżącego kasacyjnie Sąd nie przedstawił odpowiedniej wykładni art. 138 § 1 pkt 2 kpa, w oparciu o który organ drugiej instancji podjął rozstrzygnięcie, a po drugie nie dokonał wykładni w stosunku do przepisu mającego zdaniem Sądu zastosowanie w sprawie, gdy tymczasem brzmienie wymienionych przepisów w sposób bezpośredni precyzuje podstawy ich zastosowania. Organ podniósł przy tym, że podstawy do zastosowania art. 138 § 2 kpa nie odzwierciedlają przesłanek do jego zastosowania wymienionych przez Sąd pierwszej instancji. Generalny Dyrektor ocenił, że zastosowanie art. 138 § 2 kpa zgodnie ze wskazaniem Sądu, nie mogło mieć miejsca. Przepis ten określa w swojej treści przesłanki, których zaistnienie warunkuje możliwością jego zastosowania, i tak, w myśl treści tego przepisu, organ odwoławczy mógł przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia tylko w sytuacji gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. W kontekście oceny dokonanej przez Sąd organ wskazał, że przepis ten ustanawiał w sposób bezsporny sytuacje, w których mógł być zastosowany gdy rozstrzygnięcie sprawy wymagało uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości albo gdy rozstrzygnięcie sprawy wymagało uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części. Organ nie podzielił z tego względu argumentacji wskazanej przez Sąd, uzasadniającej orzekanie na podstawie tego przepisu w sytuacji opisanej wyżej, tj. w sytuacji gdy przed rozpatrzeniem zażalenia przez organ odwoławczy zmianie uległ stan prawny na podstawie, którego orzekał organ pierwszej instancji.

Kolejnym naruszeniem przez Sąd pierwszej instancji było dla organu zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez uznanie, że organ drugiej instancji naruszył art. 35 i 36 kpa dotyczące terminów załatwiania sprawy, bez wyjaśnienia, dlaczego wskazane naruszenia mogły mieć wpływ na wynik sprawy. Przepisy, których naruszenie wskazał Sąd mają zagwarantować niezwłoczne załatwienie sprawy oraz zobowiązanie organu prowadzącego postępowanie do wyjaśnienia zaistniałych przyczyn niespełnienia tego warunku. Oczywistym jest dla organu, że w sprawie, która rozpatrywana była przez Sąd, organ drugiej instancji naruszył obydwa z omawianych w tym miejscu przepisów, jednak ich niezastosowanie nie miało istotnego wpływu na treść podjętego rozstrzygnięcia. Skarżący kasacyjnie nie podzielił stanowiska Sądu oceniającego to naruszenie jako mogące mieć wpływ na wynik postępowania. Dalej organ podał, że Sąd pierwszej instancji orzekając o naruszeniu przez organ art. 8 kpa, poprzez nie odniesienie się do statusu działki nr [...], co mogło mieć w ocenie Sądu wpływ na wynik sprawy, błędnie zastosował według organu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a, przez co naruszył art. 174 pkt. 2 p.p.s.a. Sąd również nie wyjaśnił według organu w uzasadnieniu dlaczego wskazane naruszenie mogło mieć na wynik sprawy, czym z kolei naruszył art. 141 § 4 p.p.s.a. Jak organ zauważył, z treści art. 8 kpa wynika obowiązek prowadzenia postępowania w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli. Nie można uznać według organu, że organ odwoławczy, nie odnosząc się do stanu zagospodarowania na działce [...], naruszył przepisy w sposób mający wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Organ wyjaśnił dalej, że wskazał w skontrolowanym orzeczeniu, że planowana przez skarżącego inwestycja stoi w sprzeczności z § 4 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2008 r. w sprawie [...], bowiem położona jest w pasie [...] m od [...]. Zgodnie natomiast z wymienionym przepisem na terenie w/w formy ochrony przyrody obowiązuje zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. Jedną z derogacji wymienionego zakazu jest sytuacja, w której w pasie 100 m od brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych planuje się uzupełnienie zabudowy mieszkaniowej i usługowej pod warunkiem wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy od brzegów zgodnie z linią występującą na działkach przyległych. Organ drugiej instancji zobowiązany był w ramach prowadzonego postępowania do sprawdzenia, czy odstępstwo to nie zachodzi w rozpatrywanej sprawie. Organ zwrócił przy tym uwagę, co ma istotne znaczenie dla oceny rozstrzygnięcia powziętego przez Sąd w omawianym zakresie, że jedną z przesłanek do niestosowania zakazu zabudowy była okoliczność uzupełnienia zabudowy pod warunkiem wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy od brzegów zgodnie z linią występującą na działkach przyległych. Przez działki przyległe należy rozumieć działki, które bezpośrednio graniczą z nieruchomością, dla której sporządzany został uzgadniany projekt o warunkach zabudowy. Takie rozumienie tego pojęcia wynika z literalnego brzmienia (przylegać to inaczej dotykać do czegoś bezpośrednio, czy graniczyć z czymś), jak również z wcześniejszej części omawianego przepisu derogacyjnego, w którym mowa o uzupełnieniu, czyli inaczej mówiąc "wypełnieniu wolnego miejsca" zabudowy. W takiej sytuacji wystarczającym było wskazanie przez organ odwoławczy, że jedna z działek przylegających do działki [...] nie jest zabudowana, przez co nie została spełniona przesłanka derogacyjna. Konieczność wskazania przez organ drugiej instancji, jak stwierdził Sąd, że druga z działek przyległych jest zabudowana nie miało dla rozstrzygnięcia sprawy w ocenie organu rozstrzygającego wpływu.

Ostatnim z naruszeń jakich – zdaniem skarżącego kasacyjnie – dopuścił się Sąd pierwszej instancji w ocenie organu było uznanie, że organ odwoławczy nie ustosunkował się do treści pkt. 4.3 uzgadnianego projektu decyzji o warunkach zabudowy, stanowiącego, że teren planowanej inwestycji nie leży na obszarze chronionego krajobrazu, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy i jednocześnie nie wyjaśnienie przez Sąd w uzasadnieniu dlaczego wskazane naruszenie mogło mieć na wynik sprawy. Nie odniesienie się przez Generalnego Dyrektora w treści postanowienia do wskazanego przez Sąd pkt. 4.3 projektu decyzji nie miało wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. Organ drugiej instancji rozpatrując wniosek Burmistrza Miasta i Gminy P. dysponował mapą znajdującą się w rejestrze form ochrony przyrody Generalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska, wskazującą bezsprzecznie na położenie nieruchomości przeznaczonej pod planowaną inwestycję na terenie [...] (mapa w załączeniu). Ponadto w sytuacji gdy Sąd nie był w stanie sprawdzić, czy omawiana nieruchomość położona jest na terenie formy ochrony przyrody, posługując się treścią opisu jej granic, wskazaną w załączniku nr 1 rozporządzenia nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2008 r. w sprawie [...] (z którego to położenie bezsprzecznie wynika), powinien wezwać Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska do przedłożenia Sądowi stosownej mapy. Na koniec skarżący organ zauważył, że brak odniesienia się do wskazanej przez Sąd treści projektowanej decyzji, nie zmieniał stanu faktycznego i prawnego w sprawie. Położenie nieruchomości na terenie formy ochrony przyrody zobowiązuje bowiem organ główny do uzgodnienia jej treści z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska, a z kolei ten organ ma obowiązek wyrazić swoje stanowisko w formie postanowienia.

Wyrokiem z dnia 25 września 2012 r. Naczelny Sąd Administracyjny (sygn.akt II OSK 1861/11) uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że skarga kasacyjna jest zasadna, a podstawowym spornym zagadnieniem jest ustalenie, czy w przedmiotowej sprawie doszło do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego określonej w art. 15 kpa, a w konsekwencji czy organ odwoławczy mógł zastosować jako podstawę prawną orzekania art. 138 § 1 kpa w związku z art. 144 kpa. Istota zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego określona w art. 15 kpa polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez dwa organy tej samej sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia. Zakres rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej decyzją odwoławczą jest wyznaczony zakresem rozstrzygnięcia sprawy decyzją organu pierwszej instancji. W postępowaniu odwoławczym może być rozpoznana i rozstrzygnięta sprawa tożsama pod względem podmiotowym i przedmiotowym w zakresie w jakim to uczynił przed nim organ pierwszej instancji (wyrok NSA z 8 kwietnia 2011r., sygn.akt I OSK 1899/10 ). W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazywano niejednokrotnie, że istotą dwuinstancyjności jest dwukrotne merytoryczne rozstrzygnięcie tej samej sprawy. Decyzja organu drugiej instancji jest takim samym aktem stosowania prawa, jak decyzja organu pierwszej instancji, a działanie organu odwoławczego nie ma charakteru kontrolnego, lecz jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu pierwszej instancji. Dla zachowania zasady dwuinstancyjności postępowania istotne znaczenie ma pojęcie "tej samej sprawy" albowiem ta sama sprawa ma być rozpoznana i rozstrzygnięta przez organy obu instancji. O tej samej sprawie można mówić wówczas, gdy zachodzi tożsamość zarówno w sensie podmiotowym, jak i przedmiotowym. O zachowaniu tożsamości w sensie podmiotowym można mówić wówczas, gdy strona (strony) postępowania przed organami obu instancji jest ta sama. Natomiast tożsamość sprawy w sensie przedmiotowym oznacza, że istnieje ten sam przedmiot postępowania. W niniejszej sprawie wszczętej z wniosku Burmistrza Miasta i Gminy P. z dnia 24 września 2008 r. na podstawie art. 60 ust. 1, w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przedmiotem postępowania jest uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ew. [...] w obrębie [...], gmina P. z przepisami o ochronie środowiska. Sprawę o tak określonym przedmiocie postępowania rozpoznawał zarówno organ pierwszej jak i drugiej instancji, a stan faktyczny sprawy nie uległ zmianie. Realizując zasadę dwuinstancyjności postępowania, ustawodawca w art. 138 kpa ukształtował postępowanie przed organem odwoławczym - co do zasady - jako postępowanie merytoryczne. Rozstrzygnięcia kasacyjne uregulowane w art. 138 § 2 kpa, traktowane są jako wyjątki od zasady merytorycznego charakteru postępowania odwoławczego. Organ odwoławczy może powołać się na przepis art. 138 § 2 zd. 1 kpa tylko wówczas, gdy wykaże, że przeprowadzenie przezeń dodatkowego postępowania wyjaśniającego w granicach wyznaczonych przez art. 136 kpa nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy. Konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości ma miejsce w szczególności wówczas, gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego. Brak ten nie może być sanowany w postępowaniu odwoławczym, bowiem naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności postępowania, której istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy.

Tym samym organ odwoławczy może zastosować art. 138 § 2 kpa, czyli uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę, organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym jej rozpatrzeniu. Jeżeli organ administracji publicznej, działając w trybie odwoławczym nie ma wątpliwości, co do stanu faktycznego i nie stwierdza potrzeby przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, ma obowiązek zastosować instytucję reformacji i orzec co do istoty sprawy. W przeciwieństwie do przepisu art. 138 § 1 kpa, który nie określa przesłanek wydania przewidzianych w tym przepisie decyzji organu odwoławczego, przepis art. 138 § 2 kpa, w brzmieniu obowiązującym do dnia 11 kwietnia 2011 r., upoważniał organ odwoławczy do wydania decyzji kasacyjnej tylko wówczas, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymagało uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Zagadnienie dopuszczalności podjęcia przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej mogło być zatem rozważane na płaszczyźnie postępowania wyjaśniającego (dowodowego), przeprowadzonego przez organ pierwszej instancji, co z kolei wymagało odniesienia się do wyznaczonego przepisami kodeksu zakresu postępowania dowodowego przed organem drugiej instancji. Przyjęcie, że granice postępowania wyjaśniającego przed organem odwoławczym są określone przepisem art. 136 kpa, prowadziło to do wniosku, że braki w postępowaniu dowodowym przeprowadzonym przez organ pierwszej instancji w sprawie rozstrzygniętej zaskarżoną odwołaniem decyzją tego organu mogą być albo usunięte i uzupełnione przez organ drugiej instancji w granicach określonych w przepisie art. 137 kpa, albo przez organ pierwszej instancji po uchyleniu decyzji tego organu i przekazaniu mu sprawy do ponownego rozpoznania. W piśmiennictwie podkreśla się, że instytucja kasacji przewidziana w art. 138 § 2 kpa ma charakter wyjątkowy, bowiem "nie może być podjęta w innych sytuacjach niż te, które zostały określone w art. 138 § 2 kpa" (B. Adamiak (w:) Komentarz, 1996, s. 592), a przed organem odwoławczym powinno zapaść powtórne rozstrzygnięcie merytoryczne (np. Z. Janowicz, Komentarz, 1995, s. 328). Innego rodzaju uchybienia organu pierwszej instancji nie dają podstaw do wydania rozstrzygnięcia na podstawie art. 138 § 2 kpa. W świetle orzecznictwa sądowego nie jest to zatem dopuszczalne w wypadkach: powołania przepisu nieobowiązującego w czasie wydania decyzji (wyr. NSA z dnia 25 maja 1983 r., II SA 403/83, ONSA 1983, nr 1, poz. 38), błędnego powołania podstawy prawnej, niewłaściwego jej uzasadnienia (wyr. NSA z dnia 29 września 1987 r., IV SA 220/87, ONSA 1987, nr 2, poz. 67). "Przyczyny, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 kpa, winny znaleźć jednoznaczny wyraz w uzasadnieniu decyzji" (wyr. NSA z dnia 13 lutego 2002 r., V SA 1680/01, niepubl.).

Jeżeli organ odwoławczy uchyla decyzję organu pierwszej instancji na podstawie art. 138 § 2 kpa i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, to musi wykazać, że rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Ponadto, przekazując sprawę, organ odwoławczy może wskazać, które okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu danej sprawy. Natomiast jeżeli organ odwoławczy tylko kwestionuje rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, lecz nie wskazuje na uchybienia w ustalonym stanie faktycznym sprawy i z tej przyczyny nie podnosi potrzeby przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego, to powinien wydać decyzję reformatoryjną w rozumieniu art. 138 § 1 pkt 2 kpa ( wyrok NSA z 9 lutego 2012r., sygn.akt II OSK 1823/11).

Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, które Sąd w składzie orzekającym podziela, w postępowaniu administracyjnym organ odwoławczy nie może ograniczyć się do stanu sprawy z daty wydania decyzji przez organ pierwszej instancji, lecz musi uwzględnić stan faktyczny i prawny istniejący w dacie rozpatrywania odwołania - art. 136 i 138 kpa (por. wyrok NSA z dnia 24 lutego 1992 r., sygn. akt II SA 49/92, niepubl.). Zmiana przepisów prawa materialnego w toku postępowania administracyjnego, między wydaniem decyzji w pierwszej instancji a rozpatrzeniem odwołania, zobowiązuje organ odwoławczy do uwzględnienia nowego stanu prawnego.

Z dniem 11 kwietnia 2011 r. zmieniły się przesłanki dopuszczalności wydania przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej. Zgodnie z nowym brzmieniem art. 138 § 2 kpa organ może wydać decyzję kasacyjną, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wyraźnie zatem kodeks wyodrębnia dwie przesłanki wydania przez organ odwoławczy decyzji, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, a mianowicie: a) stanowcze stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksu oraz/lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych, b) uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Użycie w tym przepisie przyłączającego spójnika "a" oznacza, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, aczkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą; konieczne jest bowiem dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Ta zmiana stanu prawnego nie ma prawnej doniosłości dla rozpoznawanej sprawy.

Podkreślając, że w rozpoznawanej sprawie nie doszło do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał na wyrok NSA z dnia 14 lipca 2011r. sygn. II OSK 693/11. Wyrokiem tym oddalona została skarga kasacyjna M. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 listopada 2010r. sygn.akt IV SA/Wa 1532/10 w sprawie ze skargi M. S. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] kwietnia 2010 r. w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy działki nr [...] w obrębie [...], gmina P. W sprawie tej postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska odmawiające uzgodnienia zostało wydane w dniu [...] grudnia 2008 r., a więc organ orzekał na podstawie obowiązującego wówczas prawa miejscowego tj. rozporządzenia nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2003 r., natomiast Generalny Dyrektora Ochrony Środowiska postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2010r. uchylił postanowienie organu pierwszej instancji i orzekł o odmowie uzgodnienia na podstawie rozporządzenia Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] grudnia 2008 r. w sprawie [...] (Dz.Urz.Woj. [...] nr [...], poz. [...]), które weszło w życie w dniu [...] stycznia 2009r., a więc w czasie postępowania przed organem drugiej instancji. Tym samym w sprawie tej miała miejsce analogiczna sytuacja jak w obecnie rozpoznawanej sprawie, natomiast zarzut naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania nie został stwierdzony, zarówno przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, jak i Naczelny Sąd Administracyjny. Podobne stanowisko zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w prawomocnym wyroku z 18 czerwca 2010 r., sygn.akt IV SA/Wa 35/10, w którym oddalono skargę L. R. i P. R. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla działki nr ew. [...] położonej w obrębie [...], gmina P., jak również w wyroku z dnia 31 marca 2011 r. sygn. akt IV SA/Wa 2287/10 oddalającym skargę M. P. i A. P. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] października 2010 r. w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla działki nr ew. [...] położonej również w obrębie [...], gmina P.

Odnośnie podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a. w zw. z art. 35 i 36 kpa w nawiązaniu do fragmentu uzasadnienia w którym Sąd pierwszej instancji podniósł, że "organ odwoławczy w sposób ewidentny naruszył art. 35 i 36 kpa dotyczący terminów załatwienia spraw, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy" Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że organ odwoławczy rozpoznając zażalenie naruszył przepisy art. 35 i art. 36 kpa dotyczące terminów załatwienia spraw, co jest oczywiste i bezsporne. W takich sytuacjach przepisy przewidują określone środki prawne, z których strona może skorzystać, łącznie ze skargą do Sądu na bezczynność organu, a od 11 kwietnia 2011 r. również ze skargi na przewlekłe prowadzenia postępowania. W sytuacji, gdy po wniesieniu zażalenia, a przed jego rozpoznaniem nastąpiła zmiana obowiązującego prawa, to nawet podniesiony w skardze na merytoryczne rozstrzygnięcie zarzut naruszenia terminów załatwienia sprawy przez organ nie może być uwzględniony, jako nie mający wpływu na wynik sprawy. Albowiem fakt naruszenia przez organ przepisów dotyczących terminów załatwiania spraw, w sytuacji gdy w tym czasie doszło zmiany stanu prawnego, nie ma wpływu na stan prawny w oparciu o który nastąpi rozstrzygnięcie sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 190 zdanie pierwsze ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Z określenia "związany wykładnią prawa" należy wyprowadzić wniosek, że wojewódzki sąd administracyjny nie jest związany oceną Naczelnego Sądu Administracyjnego co do stanu faktycznego sprawy, albowiem ocena ta nie jest wykładnią przepisów prawa (J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004, str. 268). W pozostałym zakresie ocena wyrażona przez NSA wiąże sąd rozpoznający sprawy ponownie. Możliwość odstąpienia od zawartej w orzeczeniu wykładni prawa istnieje tylko wtedy gdy: a) stan faktyczny ustalony w wyniku ponownego rozpoznania sprawy uległ tak zasadniczej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego nie mają zastosowania przepisy wyjaśnione przez Naczelny Sąd Administracyjny; b) po wydaniu orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego zmieni się stan prawny (J. P. Tarno, dz. cyt. i powołane tam orzeczenie Sądu Najwyższego).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odnosząc przedstawione wyżej rozważania do okoliczności rozpoznawanej sprawy nie stwierdził zaistnienia przesłanek umożliwiających odstąpienie od oceny prawnej wyrażonej w wyżej przywołanym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego. Oznacza to, że dalsze rozważania na temat legalności zaskarżonego aktu muszą być prowadzone w oparciu o stanowisko Sądu wyższej instancji.

Na wstępie podkreślenia wymaga, iż kompetencje organu odwoławczego, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania, nie sprowadzają się jedynie do kontroli zasadności zarzutów podniesionych w stosunku do rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy rozpoznając środek zaskarżenia zobowiązany jest uwzględnić zarówno zmiany stanu faktycznego jak i prawnego, jakie zaszły w sprawie pomiędzy wydaniem orzeczenia przez organ pierwszej instancji, a orzeczeniem organu odwoławczego i zastosować przepisy obowiązujące w czasie rozpatrywania przez siebie sprawy. Tak też uczynił orzekający w niniejszej sprawie Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska. Zauważyć bowiem należy, że zażalenie na postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] października 2008 r. wpłynęło do organu odwoławczego w dniu 20 grudnia 2008 r. Ocena legalności rozstrzygnięcia Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska winna więc się sprowadzać w szczególności do ustalenia, czy organ ten prawidłowo zinterpretował i zastosował przepisy rozporządzenia Wojewody [...], ustanawiające nowe zakazy dla obszaru, na którym znajduje się planowana inwestycja. Rozporządzenie to bowiem weszło w życie w styczniu 2009 r., a zatem obowiązywało w dacie procedowania przez organ drugiej instancji. Przypomnieć należy, iż zgodnie z art. 6 kpa organy administracji publicznej działają na podstawie prawa. Normą prawa, którą miał obowiązek zastosować Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska, było rozporządzenie Wojewody [...], które weszło w życie w toku postępowania administracyjnego.

Sytuacja bowiem w zakresie owego uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy zmieniła się wraz z wejściem w życie rozporządzenia Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2008 r. w sprawie [...]. Było to wynikiem wprowadzenia jednego z możliwych zakazów, przewidzianego m. in. dla obszarów chronionego krajobrazu w art. 24 ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2009 r. Nr 151, poz. 1220 ze zm.). Chodziło o możliwość wprowadzenia zakazu lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. Taki zakaz w konsekwencji został wprowadzony do powołanego rozporządzenia Wojewody [...] nr [...] i stał się normą obowiązującą.

W efekcie § 4 ust. 1 pkt 8 powyższego nowego rozporządzenia, powołany w zaskarżonym postanowieniu, zabrania lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. Jednocześnie ust. 5 § 4 przewiduje zwolnienie od tego zakazu dla:

1) obszarów zwartej zabudowy miast i wsi, w granicach określonych w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin (lub w równorzędnych dokumentach planistycznych) oraz uzupełnień zabudowy mieszkaniowej i usługowej pod warunkiem wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy od brzegów zgodnie z linią występującą na działkach przyległych;

2) siedlisk rolniczych - w zakresie uzupełnienia istniejącej zabudowy o obiekty niezbędne do prowadzenia gospodarstwa rolnego, pod warunkiem nie przekraczania dotychczasowej linii zabudowy od brzegu;

3) wyznaczanych w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego terenów dostępu do wód publicznych - w zakresie niezbędnym do pełnienia funkcji plaż, kąpielisk i przystani.

Organ dokonał również analizy, czy można w sprawie mówić o odstępstwach od tego zakazu i stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie przesłanki pozwalające na odstępstwa nie zostały spełnione. Trudno bowiem uznać, że przedmiotowa działka nr ew. [...], która z jednej strony przylega do działki siedliskowej, a z drugiej do działki niezabudowanej znajduje się na "obszarze zwartej zabudowy miast i wsi" w rozumienia § 4 ust. 5 pkt 1 tego rozporządzenia

Tym samym stwierdzić należy, co trafnie przyjął organ odwoławczy, że w dacie rozpatrywania przez Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska zażalenia złożonego przez inwestora, przedmiotowy projekt decyzji o warunkach zabudowy uznać należy za niezgodny z [...], albowiem uniemożliwia on realizację planowanej inwestycji w pasie 100 m od linii brzegowej [...]. Nie został spełniony także warunek pozwalający na odstępstwo, określony w pkt 2. Na działce tej bowiem nie zostało dotychczas utworzone siedlisko, którego zabudowa mogłaby być uzupełniana. Nie jest spełniona również przesłanka do zastosowania odstępstwa na podstawie określonej w pkt 3, albowiem planowana inwestycja nie jest przeznaczona do pełnienia funkcji plaży, kąpieliska lub przystani.

Podkreślić należy, że orzekając w niniejszej sprawie Sąd związany jest stanowiskiem wyrażonym w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 września 2012 r., sygn.akt II OSK 1861/11, nie tylko w zakresie prawidłowości zastosowania przez organ przepisów art. 138 § 1 pkt 2 kpa, ale również rozstrzygnięcia dotyczącego odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy. Sąd w pełni podziela stanowiska wyrażone we wskazanych w uzasadnieniu NSA wyrokach (np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 listopada 2010 r., sygn.akt IV SA/Wa 1532/10 oraz z dnia 18 czerwca 2010 r., sygn.akt 359/10 ).

Ponadto nie zasadny jest wskazany w skardze zarzut naruszenia art. 35 i 36 kpa. Podkreślić należy, za Naczelnym Sądem Administracyjnym, że fakt naruszenia przez organ przepisów dotyczących terminów załatwienia spraw, w sytuacji gdy w tym czasie doszło do zmiany stanu prawnego, nie ma wpływu na stan prawny w oparciu o który nastąpi rozstrzygnięcie sprawy.

Z podniesionych wyżej względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak sentencji wyroku.