Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1797/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-03-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6136 Ochrona przyrody
Hasła tematyczne: Ochrona przyrody
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 pkt 2, art. 6
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
article: art. 84
journal: Dz.U. 2004 nr 92 poz 880
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski /spr./ Sędziowie: Sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz Sędzia WSA del. Paweł Groński Protokolant: starszy asystent sędziego Tomasz Szpojankowski po rozpoznaniu w dniu 17 marca 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 8 kwietnia 2014 r. sygn. akt II SA/Op 47/14 w sprawie ze skargi Pierwszego Urzędu Skarbowego w O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie usunięcia drzew lub krzewów I. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu do ponownego rozpoznania; II. zasądza od Pierwszego Urzędu Skarbowego w O. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. w kwocie 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 8 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SA/Op 47/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, uwzględniając skargę Pierwszego Urzędu Skarbowego w O., stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego, zwanego dalej "SKO", w O. z dnia [...] października 2013 r., nr [...], oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta O. z dnia [...] maja 2013 r., nr [...], w przedmiocie pobrania części opłaty z tytułu usunięcia drzew. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

Decyzją z dnia [...] maja 2009 r., nr [...], Prezydent Miasta O. zezwolił Naczelnikowi Pierwszego Urzędu Skarbowego w O. na usunięcie 13 sztuk drzew kolidujących z budową parkingu i remontem ogrodzenia przy ul. [...] w O. (działki nr [...], obręb O.), uzależniając swoją zgodę od wykonania nasadzeń kompensacyjnych w ilości 42 sztuk drzew. Jednocześnie w decyzji tej organ ustalił opłatę za usunięcie ww. drzew w kwocie 138775,25 zł, której termin uiszczenia odroczył na okres 3 lat od dnia wydania zezwolenia.

W trakcie oględzin w dniu 3 listopada 2009 r. ustalono, że na nieruchomości Parafii w O. przy ul. [...] w O. dokonano nasadzeń kompensacyjnych zgodnie z ww. decyzją. Nasadzeń tych dokonał Z. Sp. z o.o. w C. na podstawie umowy z Pierwszym Urzędem Skarbowym w O..

Po upływie 3 lat zostało wszczęte postępowanie w sprawie stwierdzenia zachowania żywotności posadzonych zamiennie drzew, a w dniu 25 lutego 2013 r. podczas oględzin stwierdzono żywotność 26 drzew spośród wymaganych nasadzeniami kompensacyjnymi; zaś co do 16 drzew nie stwierdzono takiej żywotności. Prezes ww. Spółki oświadczyła, że nasadzeń dokonano zgodnie z ww. decyzją; zaś z przedstawionych zdjęć z jesieni 2011 r. wynika, że 11 drzew nosiło ślady okorowania pni drzew podkaszarką, co w jej ocenie spowodowało ich obumarcie. Stwierdziła również, że sprawa pielęgnacji drzew, m.in. podlewanie i wykaszanie była uzgodniona z ówczesnym proboszczem, który zobowiązał się do dbania o drzewa. Przesłuchiwany w charakterze świadka ks. M. J. oświadczył natomiast, że w okresie, kiedy były sadzone drzewa, tj. jesienią 2009 r. na terenie parafii miały miejsce akty wandalizmu i kradzieże, w wyniku których skradziono około 30 szt. żywotników. Powyższe zdarzenia nie zostały jednak zgłoszone na Policji. Stwierdził również, że wszystkie drzewa po posadzeniu nie wykazywały dużej żywotności, nie były również podlewane na zlecenie parafii, oraz że nigdy nie widział żadnej firmy, która pielęgnowałaby przedmiotowe drzewa.

Decyzją z dnia [...] maja 2013 r., nr [...], Prezydent Miasta O., na podstawie art. 84 ust. 5 i art. 87 ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 92, poz. 880 ze zm.), umorzył Pierwszemu Urzędowi Skarbowemu w O. część należności z tytułu opłaty za usunięcie drzew w wysokości 92516,83 zł oraz odmówił umorzenia należności z tytułu usunięcia drzew w wysokości 46258,42 zł.

W uzasadnieniu organ uznał za bezsporny fakt zachowania żywotności 26 z 42 posadzonych drzew (tj. 20 szt. surmii bignoniowych i 6 szt. brzóz pożytecznych), niezachowania żywotności 2 szt. połamanych brzóz z przyczyn niezależnych od posiadacza nieruchomości; oraz niezachowania żywotności lub ich braku lub braku pielęgnacji w odniesieniu do pozostałej liczby wymaganych drzew. Organ I instancji wskazał, że ww. należności wyliczono proporcjonalnie, przyjmując ustaloną w decyzji opłatę w wysokości 138775,25 zł, jako całkowitą należność za zachowanie żywotności wszystkich 42 sztuk drzew. Kwota, którą organ umorzył z uwagi na zachowanie żywotności 26 szt. drzew i niezachowanie żywotności 2 szt. drzew z przyczyn niezależnych od posiadacza stanowi 28/42 z kwoty 138775,25 zł, tj. 92516,83 zł. Organ nie stwierdził natomiast podstaw do umorzenia części należności z tytułu opłaty za usunięcie drzew w wysokości 46 258,42 zł (tj. 14/42 z kwoty 138 775,25 zł.), bowiem 14 sztuk drzew nie zachowało żywotności z przyczyn leżących po stronie posiadacza nieruchomości. W zakresie wskazania terminu początkowego biegu 3-leniego terminu z art. 84 ust. 5 ww. ustawy, organ wskazał, że przepisy tego zagadnienia nie precyzują.

Odwołanie od ww. decyzji wniósł Naczelnik Pierwszego Urzędu Skarbowego w O..

Zaskarżoną decyzją SKO w O., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., uchyliło ww. decyzję Prezydenta w całości i orzekło o umorzeniu Pierwszemu Urzędowi Skarbowemu w O. część należności z tytułu opłaty za usunięcie drzew w wysokości 92516,83 zł oraz pobraniu części opłaty z tytułu usunięcia drzew w kwocie 46258,42 zł.

Po zrelacjonowaniu stanu faktycznego sprawy, Kolegium przytoczyło przepisy o ochronie przyrody, po czym wskazało, że przepis art. 84 ust. 5 tej ustawy nie stanowi podstawy do wydania przez organ I instancji rozstrzygnięcia w przedmiocie umorzenia części opłaty z tytułu usunięcia drzew i odmowy umorzenia opłaty w pozostałej wysokości, bowiem ustawodawca nie przewidział takiej treści rozstrzygnięcia. Zgodnie z treścią art. 84 ust. 1 i 5 ustawy w sytuacji, gdy drzewa zachowały żywotność organ właściwy orzeka o umorzeniu opłaty, natomiast w przypadku, gdy nie zachowały żywotności organ orzeka o pobraniu opłaty. W konsekwencji, organ I instancji wydał błędne orzeczenie, co skutkowało uchyleniem w całości zaskarżonej decyzji. Ponadto SKO wskazało, że art. 84 ust. 4 i 5 ustawy nie precyzuje daty, kiedy ma nastąpić badanie zachowania żywotności drzew, określa jedynie, że nie może ono nastąpić wcześniej niż przed upływem 3 lat od dokonanych nasadzeń. Stwierdzenie wykonania nasadzeń nastąpiło 3 listopada 2009 r., natomiast oględziny mające na celu ustalenie żywotności drzew przeprowadzono 25 lutego 2013 r. Kolegium podkreśliło, że w okresie jesiennym drzewa wchodzą w stan [uśpionej] wegetacji, stąd badanie zachowania wymogu z art. 84 ust. 5 ustawy bliżej czasu astronomicznej wiosny uznać należy za bardziej korzystny dla strony. Ustosunkowując się do argumentu podniesionego w odwołaniu, a dotyczącego braku profesjonalizmu firmy, której strona zleciła troskę o nasadzone drzewa wskazało, że okoliczność ta nie ma wpływu na wynik sprawy, bowiem strona może wystąpić z roszczeniem odszkodowawczym w postępowaniu cywilnym.

Powyższą decyzję zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu Pierwszy Urząd Skarbowy w O., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisu art. 107 § 3 K.p.a. przez nieprzytoczenie podstawy prawnej rozstrzygnięcia w zakresie pobrania części opłaty oraz naruszenie przepisu art. 84 ust. 5 ustawy o ochronie przyrody przez jego niewłaściwe zastosowanie.

W odpowiedzi na skargę SKO w O., podtrzymując argumentację i wywody zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia, wniosło o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 8 kwietnia 2014 r. sygn. akt II SA/Op 47/14, uwzględniając skargę wskazał, że decyzje organów obu instancji zapadły z naruszeniem prawa, przy czym charakter popełnionego naruszenia stanowi kwalifikowane uchybienie, o jakim mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

Sąd wskazał na przepisy ustawy (art. 83 ust. 1, art. 84 ust. 1-5a) określające sposób postępowania w sprawie wycinki drzew i związanego z tym ponoszenia opłat.

Z przytoczonych regulacji wynika, że organ właściwy do wydania zezwolenia na usunięcie drzew posiada kompetencję i podstawę prawną do wydania jedynie decyzji o umorzeniu należności z tytułu ustalonej opłaty za usunięcie drzew w przypadku zaistnienia ustawowych przesłanek, o których stanowi art. 84 ust. 5 ustawy. W sytuacji zaś, gdy nasadzenia zamienne nie zachowały żywotności w okresie do 3 lat od daty ich posadzenia, posiadacz nieruchomości jest zobowiązany do niezwłocznego uiszczenia opłaty za usunięte drzewa. Inaczej mówiąc niewywiązanie się z obowiązku wynikającego z ostatecznej decyzji skutkuje orzeczeniem o pobraniu opłaty (art. 84 ust. 5a ustawy).

Sąd I instancji powołał się na pogląd prezentowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, zgodnie z którym "Podstawową zasadą sformułowaną w art. 6 K.p.a. jest to, że organy administracji (...) działają na podstawie przepisów prawa. Przepisy prawa, to znaczy ustawy i wydawane na podstawie ustaw i w celu ich wykonania przepisy wykonawcze decydują w szczególności o tym, kiedy organ administracji (...) wydaje decyzję administracyjną. Dlatego wydanie decyzji w sprawie, co do której przepis prawa przewiduje jej załatwienie w inny sposób niż przez wydanie decyzji, oznacza, że decyzja została wydana bez podstawy prawnej" (por. wyrok NSA z 10 czerwca 1983 r., I SA 217/83). Oceniane przepisy ustawy o ochronie przyrody nie przewidywały możliwości wydania przez organy procedujące w sprawie zarówno decyzji o umorzeniu części ustalonej opłaty z tytułu usunięcia drzew lub krzewów i odmowie umorzenia pozostałej części opłaty, jak również o umorzeniu części tej opłaty i pobraniu pozostałej części opłaty za usunięcie drzew. Tym samym Sąd uznał, że podjęte w sprawie decyzje wydane zostały bez podstawy prawnej. Przyjęte przez organy rozwiązanie pozostaje bowiem w oczywistej sprzeczności z brzmieniem przepisu art. 84 ust. 5 i 5a ustawy, powodując jego rażące naruszenie, co z kolei – na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. – skutkuje stwierdzeniem przez Sąd nieważności decyzji organów. Stwierdzenie nieważności decyzji wykluczało możliwość merytorycznej kontroli i badania zasadności pozostałych zarzutów zawartych w skardze.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłance z art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożyło SKO w O., wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i orzeczenie w sprawie bądź przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj.

- błędną interpretację art. 84 ust. 5a ustawy o ochronie przyrody przez przyjęcie, że regulacja ta nie daje podstawy prawnej organowi właściwemu do wydania zezwolenia na usunięcie drzew do orzekania w formie procesowej (decyzji) w przedmiocie pobrania opłaty od posiadacza nieruchomości w sytuacji, kiedy prze(po)sadzenia zamienne nie zachowały żywotności w okresie do 3 lat od daty ich prze(po)sadzenia;

- błędną wykładnię art. 156 § 1 pkt 2 in fine K.p.a. skutkującej przyjęciem, że zasadne jest stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji z powodu rażącego naruszenia art. 84 ust. 5 i art. 84 ust. 5a ustawy o ochronie przyrody, podczas gdy nawet błędna interpretacja ww. przepisów dokonana przez Kolegium nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za usprawiedliwione uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego.

Wbrew stanowisku przyjętemu w zaskarżonym wyroku z przepisów ustawy o ochronie przyrody, a w szczególności z art. 84 tej ustawy, nie wynika aby organ posiadał kompetencję i podstawę prawną do wydania jedynie decyzji o umorzeniu należności z tytułu ustalonej opłaty za usunięcie drzew w przypadku zaistnienia ustawowych przesłanek. Problem ten w zasadzie dotyczy sposobu obliczania stosownych kwot, w sytuacji gdy doszło do zbiegu dwóch różnych okoliczności wynikających z tej samej decyzji. Otóż, jakie powinien organ wydać rozstrzygnięcie w sytuacji gdy wykazano ponad 3 letni okres żywotności część nasadzeń kompensacyjnych, a w pozostałej części wykazano, że okres ten był krótszy. W tej sprawie strona postępowania, ale też Sąd I instancji nie zakwestionowały metody jaką przyjęły do wyliczenia stosownych kwot organy obu instancji.

Z norm prawnych zawartych w art. 84 ustawy nie wynika także, że ustawodawca nie objął takiego niejako "dualistycznego" stanu faktycznego sprawy odpowiednim unormowaniem.

W tego rodzaju sprawach do ogólnych kompetencji organu należy naliczenie i pobranie opłaty niezależnie od tego na jakim etapie znajduje się sprawa dotycząca wycinki drzew, tj. pozwolenia, czy postępowania o sprawdzenie dokonanej kompensacji nasadzeń. Z art. 84 ust. 2 ustawy wynika, że to organ jest uprawniony do naliczenia i pobrania opłaty za usunięcie drzew. Opłatę organ ustala w wydanym zezwoleniu. Wprost z przepisów tych wynika, że to organ administracyjny posiada kompetencje do naliczenia/ustalenia opłaty. Kierując się tymi zasadami wskazania wymaga, że jeżeli organ umorzył w części ustaloną w decyzji opłatę z tytułu nowych nasadzeń, które zachowały żywotność powyżej 3 lat od dnia ich posadzenia, to jako podmiot działający na podstawie i w granicach prawa (art. 6 K.p.a.) powinien wskazać stronie postępowania w jakim zakresie ciąży na niej obowiązek uiszczenia części opłaty za usunięcie drzew, tym bardziej jeżeli tak jak w tej sprawie stwierdzono niezachowanie żywotności 2 sztuk drzew z przyczyn niezależnych od posiadacza nieruchomości. Z przepisów ustawy nie wynika aby to strona mogła dokonać samodzielnie takiego obliczenia. To na organie administracyjnym ciążą w tym zakresie obowiązki celem dokładnego ustalenia kto, za co i ile powinien uiścić opłaty za usunięcie drzew. Ponadto reguły demokratycznego państwa prawnego wymagają aby podmiot praw i obowiązków miał dokładnie sprecyzowany obowiązek do wykonania. Obowiązek taki nie może być niedookreślony. Strona nie może sama takiego obowiązku kreować, ani się go domyślać. Ponadto w tym zakresie w orzecznictwie i doktrynie prezentowane są różne poglądy, co jednoznacznie nie pozwala na stwierdzenie, że w tej sprawie mamy do czynienia z oczywistym naruszeniem prawa. Zgodnie z jednym z tych poglądów "w przypadku wydania decyzji zezwalającej na usunięcie drzew lub krzewów pod warunkiem ich przesadzenia lub zastąpienia innymi drzewami lub krzewami i w związku z tym odroczenia terminu uiszczenia opłaty za ich usunięcie oraz następnie stwierdzenia niewykonania tego warunku w wyznaczonym w decyzji terminie, musi być podjęte rozstrzygnięcie o pobraniu opłaty. Należy bowiem przyjąć, że skoro w art. 84 ust. 5a ustawy obowiązek uiszczania opłaty wiąże się z nieskutecznym wykonaniem warunku, to tym bardziej opłatą winien być obciążony podmiot, który warunku zasadzenia drzew lub krzewów w ogóle nie zrealizował" (por. wyrok NSA z 25 marca 2015 r., II OSK 2024/13; wyrok WSA w Bydgoszczy z 6 stycznia 2010 r., II SA/Bd 990/09; K. Gruszecki: Ustawa o ochronie przyrody. Komentarz, wyd. III, Wolters Kluwer, 2013, Komentarz do art. 84 ustawy o ochronie przyrody).

Dlatego wbrew stanowisku Sądu I instancji dokonane w decyzji o umorzeniu części opłaty wskazanie innej kwoty opłaty do poprania przez organ od strony postępowania nie może stanowić podstawy do uznania, że w tym zakresie doszło do istotnego naruszenie prawa, nie mówiąc o wadzie rażącego naruszenia prawa. Jeszcze raz podkreślenia wymaga, że to na organie administracyjnym ciąży obowiązek naliczenia i pobrania opłaty, tym bardziej gdy sprawa się komplikuje z uwagi na zachowanie żywotności ponad 3 lata tylko część kompensacyjnych nasadzeń drzew. W tej sytuacji nie można zatem stwierdzić oczywistej sprzeczności podjętego przez organ rozstrzygnięcia z treścią art. 84 ust. 5 i 5a ustawy, a tym samym stwierdzić aby obie zaskarżone decyzje z tego względu były obarczone wadą rażącego naruszenia prawa, o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

W tych warunkach Sąd I instancji przy ponownym rozpoznaniu sprawy obowiązany będzie ocenić merytorycznie czy istniały podstawy do pobrania od Pierwszego Urzędu Skarbowego w Opolu części opłaty z tytułu usunięcia drzew w kwocie 46258,42 zł.

Z tych względów, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.