Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1064/05
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2006-01-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska - Rzepecka, , Sędzia WSA Mariola Kowalska, Sędzia WSA Tadeusz Nowak (spr.), , Protokolant Anna Mężyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 stycznia 2006 r. sprawy ze skargi A. i F. R. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2005 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala


UZASADNIENIE

Wojewoda [...], w wyniku wszczętego na wniosek A. i F. R. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] września 1992 r., nr [...], zatwierdzającej plan realizacyjny i udzielającej T. i A. D. pozwolenia na budowę pawilonu meblowego z częścią socjalną i magazynową na działce położonej w T. przy ul. K., odmówił stwierdzenia nieważności w/w decyzji Prezydenta Miasta T.

W uzasadnieniu decyzji Wojewoda wskazał, że Prezydent Miasta T. wydał dnia [...].12.1991r. znak: [...] wskazanie lokalizacyjne dla pawilonu meblowego przy ul. K. ustalając określone warunki. Teren, na którym zlokalizowany jest pawilon meblowy wg planu przeznaczony jest pod zabudowę mieszkaniową o niskiej intensywności – adaptacja ([...]). W części opisowej planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego w jednostce strukturalnej "[...]", do której należy powyższy teren, oznaczony został z funkcją wiodącą mieszkaniowo-usługową.

Wojewoda wskazał również na fragment uzasadnienia wyroku NSA z dnia 12.12.2002r. sygn. akt II S.A./Gd 2051/02 w sprawie skargi na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego dotyczącej utrzymania decyzji na rozbiórkę przy pawilonie magazynowo-socjalnym tzw. łącznika o funkcji lakierni w którym jest stwierdzenie, że na takim terenie ([...]) dopuszcza się jedynie realizację obiektów usługowych lub handlowych nieszkodliwych dla środowiska.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania wnioskodawców postępowania nieważnościowego, A. i F. R., decyzją z dnia [...].06.2003r. uchylił zaskarżona decyzję Wojewody i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Organ stwierdził, iż Wojewoda [...] w znacznej części nie przeprowadził postępowania dowodowego, nie wyjaśniając ,że budowa pawilonu meblowego została przerwana na ponad 2 lata.

Zdaniem organu odwoławczego, wobec treści art. 32 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 24

października 1974 r., Prawo budowlane (Dz. U. z 1974 r. Nr 38, poz. 229 z późn. zm.) należy, w sposób nie budzący wątpliwości, ustalić ewentualną przerwę (na którą powołuje się strona w odwołaniu), w budowie prowadzonej na podstawie decyzji Prezydenta Miasta T. z dnia [...] września 1992 r.

Organ odwoławczy nie odniósł się do innego zarzutu dot. sprzeczności inwestycji z planem zagospodarowania przestrzennego.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Wojewoda [...] decyzją z dnia [...].08.2003r., znak: [...] ponownie odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta T. z dnia [...].09.1992r.

Po rozpatrzeniu odwołania A. i F. R. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia [...] października 2003 r., znak: [...] uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2003 r, znak: [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta T. z dnia [...] września 1992 r, nr [...] zatwierdzającej plan realizacyjny i udzielającej T. i A. D. pozwolenia na budowę pawilonu meblowego z częścią socjalną i magazynową, na działce położonej w T. przy ul. K. i stwierdził nieważność ww. decyzji Prezydenta Miasta T. z dnia [...] września 1992 r.

W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że ze znajdującego się w aktach sprawy wypisu z miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta T. zatwierdzonego uchwałą Miejskiej Rady Narodowej nr [...] z dnia [...].01.1986r. wynika, iż teren oznaczony symbolem [...] przeznaczony jest pod zabudowę mieszkaniową o niskiej intensywności-adaptacja. W związku z powyższym należy uznać, iż wydanie decyzji narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i stanowi rażące naruszenie art. 3 Prawa budowlanego z 1974r.

Dnia 27.12.2004r. inwestorzy T. i A. D. wystąpili do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z wnioskiem o stwierdzenie nieważności jego decyzji z dnia [...].10.2003r. podnosząc, że organ rażąco naruszył art.156 1 pkt.2 i 3 KPA .Wnioskodawcy powołali się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego sygn. akt. II SA/Gd 2005/02 z dnia 12 grudnia 2002 r. dotyczący rozbiórki lakierni w łączniku, który łączy istniejący warsztat stolarski z wybudowanym pawilonem meblowym, podnosząc, że na tym terenie dopuszcza się realizację obiektów usługowych lub handlowych nieszkodliwych dla środowiska.

Decyzją z dnia [...] maja 2005 r., znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził nieważność własnej decyzji z dnia [...] października 2003r., znak: [...] uchylającej decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2003 r, znak: [...] i stwierdzającej nieważność decyzji Prezydenta Miasta T. z dnia [...] września 1992.

Organ stwierdził, że będąca przedmiotem weryfikacji decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2003 r., znak: [...] została wydana z rażącym naruszeniem prawa.

Organ wskazał, że z wypisu z miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Miasta T. zatwierdzonego Uchwałą Miejskiej Rady Narodowej nr [...] z dnia [...] stycznia 1986r. ( Dziennik Urzędowy Województwa [...] nr [...] poz. [...] z dnia [...] maja 1986 r.) wynika, że działka, której dotyczy inwestycja, znajduje na terenie [...] przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową o niskiej intensywności - adaptacja. W części opisowej ww. planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego w jednostce strukturalnej "[...]" powyższy teren oznaczony został z funkcją wiodącą mieszkaniowo-usługową.

Porównując ww. zapis z załączonym do wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę projektem zagospodarowania działki organ doszedł do wniosku ,że budowa pawilonu meblowego nie jest sprzeczna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Zauważył, że o zgodności inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego przesądziła decyzja Prezydenta Miasta T. z dnia [...] grudnia 1991r., znak: [...] zawierająca wskazanie lokalizacyjne dla pawilonu meblowego przy ul. K.

Ponadto organ zauważył, iż w aktach sprawy znajduje się wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku z dnia 12 grudnia 2002r., sygn. akt II SA/Gd 2051/02 w sprawie ze skargi na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2002r., znak: [...] w przedmiocie nakazania rozbiórki lakierni, znajdującej się na tej samej działce, na której zaprojektowano pawilon meblowy. Organ wskazał, że w uzasadnieniu ww. wyroku, sąd dokonał wykładni przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stwierdzając, że teren posesji objęty symbolem [...] - zabudowa mieszkaniowa o niskiej intensywności -adaptacja dopuszcza się realizację obiektów usługowych lub handlowych nieszkodliwych dla środowiska.

Organ zaznacza również, że w aktach przedmiotowej sprawy znajduje się postanowienie Naczelnika Wydziału Ochrony Środowiska Urzędu Miejskiego w T. z dnia [...] sierpnia 1992r., znak: [...], a także postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 1992r., znak: [...] pozytywnie opiniujące budowę pawilonu meblowego, pod względem zgodności inwestycji z przepisami o ochronie środowiska.

Mając na uwadze powyższe, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że jego decyzja z dnia [...] października 2003 r., z uchylająca decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2003 r, stwierdzająca nieważność decyzji Prezydenta Miasta T. z dnia [...] września 1992 r, została wydana z rażącym naruszeniem przepisu art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 Kpa oraz art. 3 ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane ( Dz.U. Nr 38 poz. 229 z zm.), co obliguje organ do wyeliminowania jej z obrotu prawnego, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 Kpa.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, właściciele sąsiedniej nieruchomości A. i F. R., podnoszą, że plan miejscowy zakładał na tym terenie "zabudowę mieszkaniową o niskiej intensywności - adaptacja". Zdaniem stron skarżących usługowa część planu to sprawa nieuciążliwych usług. Na terenie przy ul. K. w T. dopuszczalne są co najwyżej takie usługi jak krawiectwo, szewstwo, zakłady fryzjerskie itp. natomiast lokalizacja dla pawilonu handlowego - meblowego stoi , zdaniem skarżących, w kolizji z zapisem w planie ogólnym miasta dla tego obszaru.

Po rozpatrzeniu w/w wniosku Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził w decyzji z dnia [...].06.2005r., że nie widzi podstaw do zmiany

dotychczasowego stanowiska.

Skargę na powyższą decyzję złożyli A. i F. R.

Zdaniem skarżących organ niezasadnie odwołał się do wyroku NSA OZ w Gdańsku (SA/Gd 2051/02), który rozważał znaczenie planu miejscowego na tym samym terenie i z fragmentu wyrwanego z kontekstu w sposób nieuprawniony wywiódł, że Sąd dopuszczał taką możliwość jak zakłady rzemieślnicze i inne na terenie przewidzianym pod niską zabudowę mieszkalną -adaptacja. Zdaniem skarżących, na takim terenie dopuszcza się jedynie realizację obiektów usługowych lub handlowych nieszkodliwych dla środowiska.

Zdaniem skarżących budowa pawilonu meblowego, to inwestycja immanentnie związana z hałasem, dostawami, naprawami i robotami stolarskimi.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne kontrolują jedynie legalność zaskarżonych decyzji/ postanowień/, a więc prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270).

Sąd uznał ,że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, uchylając w dniu [...].10.2003r. decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2003 r, odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta T. z dnia [...] września 1992 r, i stwierdzając nieważność ww. decyzji Prezydenta Miasta T. uznał, iż wydanie w/w decyzji Prezydenta Miasta T. w sposób oczywisty narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta T. zatwierdzonego Uchwałą Miejskiej Rady Narodowej nr [...] z dnia [...] stycznia 1986r. , co stanowi rażące naruszenia art. 3 Prawa budowlanego z 1974r. nie wskazując jednak jaki konkretny zapis planu zakazuje budowy na tym terenie pawilonu handlowego.

Zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r., Prawo budowlane (Dz. U. z 1974 r. Nr 38, poz. 229 z późn. zm.), podstawą do ustalenia rozwiązań urbanistycznych i architektoniczno-budowlanych w planie realizacyjnym jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Natomiast zgodnie z art. 3 Prawa budowlanego z 1974r. obiekty budowlane mogą być budowane wyłącznie na terenach przeznaczonych na ten cel zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym. Należy również dodać, iż zgodnie z art. 33 ustawy z dnia 12 lipca 1984r. o planowaniu przestrzennym (tekst jednolity: Dz.U z 1989, Nr 17, poz. 99 z późn. zm.) plan miejscowy stanowi podstawę gospodarki gruntami, wydawania decyzji w sprawie wykorzystania gruntów na cele inwestycyjne i decyzji o zmianie sposobu wykorzystania gruntów oraz o wyłączeniu z produkcji rolniczej lub leśnej gruntów przeznaczonych na cele nierolnicze i nieleśne.

Ze znajdującego się w aktach sprawy wypisu z miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Miasta T. zatwierdzonego Uchwałą Miejskiej Rady Narodowej nr [...]z dnia [...] stycznia 1986r. ( Dziennik Urzędowy Województwa [...] nr [...] poz. [...] z dnia [...] maja 1986 r.) wynika, że działka, której dotyczy inwestycja, znajduje na terenie [...] przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową o niskiej intensywności - adaptacja. W części opisowej ww. planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego w jednostce strukturalnej "[...]" powyższy teren oznaczony został z funkcją wiodącą mieszkaniowo-usługową.

Instytucja nieważności ma wyjątkowy charakter i stanowi odstępstwo od zasady trwałości decyzji administracyjnej, dlatego może znajdować zastosowanie jedynie w szczególnych przypadkach .

Zgodnie z dyspozycją art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa.

"Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. naruszenie prawa wtedy powoduje nieważność decyzji, gdy ma charakter rażący. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą, nie chodzi tu bowiem o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny(...). ". (Wyrok NSA z dnia 13 grudnia 1988 r. sygn. akt II SA 981/88; ONSA 2/1988, poz. 96). "Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa.". (Wyrok NSA z dnia 21 października 1992 r. sygn. akt V SA 86/92 i 432-466/92; ONSA nr 1/1993, poz. 23)

Cechą rażącego prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą (por. uwagi do art. 156 Kpa w wyd. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. J. Borkowski, J. Jendrośka, R. Orzechowski, A. Zieliński. Wydawnictwo Prawnicze, Warszawa 1985 r., str. 235).

Wyjątkowość instytucji stwierdzenia nieważności znajduje pełne potwierdzenie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Mając powyższe na uwadze Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego rozpatrując wniosek inwestorów o stwierdzenie nieważności własnej decyzji zasadnie doszedł do przekonania, że rażąco naruszył prawo, uchylając decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2003 r, i stwierdzając nieważność ww. decyzji Prezydenta Miasta T. bowiem nie ustalił w sposób bezsporny czy istnieją przesłanki z art. 156 § 1 k.p.a. Organ stwierdził na podstawie znajdującego się w aktach sprawy wypisu z miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Miasta T. zatwierdzonego Uchwałą Miejskiej Rady Narodowej nr [...]z dnia [...] stycznia 1986r. ( Dziennik Urzędowy Województwa [...] nr [...] poz. [...] z dnia [...] maja 1986 r.) , że działka, której dotyczy inwestycja, znajduje na terenie [...] przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową o niskiej intensywności - adaptacja. W części opisowej ww. planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego w jednostce strukturalnej "[...]" powyższy teren oznaczony został z funkcją wiodącą mieszkaniowo-usługową.

Z porównania ww. zapisu z załączonym do wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę projektem zagospodarowania działki nie wynika, by budowa pawilonu meblowego była sprzeczna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

W postępowaniu prowadzonym w trybie art. 156 § 1 pkt 2 kpa, którego przedmiotem jest wniosek strony o stwierdzenie nieważności decyzji wydanej w postępowaniu prowadzonym na podstawie przepisów ustawy z dnia 24 października 1974 r., Prawo budowlane , niezbędna jest ocena rodzaju naruszenia określonych przepisów prawa oraz ustalenie czy weryfikowane rozstrzygnięcie narusza rażąco przepisy prawa materialnego stanowiące podstawę wydania decyzji. Wymaga to często zabiegów procesowych (tj. sprawdzenia prawidłowości zgromadzenia materiału dowodowego) prowadzących do ustalenia, czy przy wydawaniu decyzji (orzeczenia) podlegającej weryfikacji spełnione zostały ustawowe wymagania, warunkujące wydanie rozstrzygnięcia zgodnego z prawem.

Powołany przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego przepis art. 3 prawa budowlanego z 1974r. ma charakter zasady ogólnej Prawa Budowlanego co oznacza, że jego postanowienia wymagają uwzględnienia przy interpretacji innych norm prawnych.

Ponieważ Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie uczynił tego rozpoznając sprawę w dniu 23.10.2003r. i nie wskazał wyraźnej i oczywistej sprzeczności decyzji Prezydenta Miasta T. z treścią przepisu prawa, to tym samym sam rażąco naruszył prawo.

Biorąc powyższe pod uwagę ,Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji jest zgodna z prawem i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz.270) skargę oddalił.