Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 935/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-05-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Wznowienie postępowania sądowoadministracyjnego
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 133 § 1, art. 273 § 2, art. 282 § 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Hanna Kamińska Sędziowie NSA Małgorzata Korycińska Krystyna Anna Stec (spr.) Protokolant Paulina Marchewka po rozpoznaniu w dniu 22 maja 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej B. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 12 grudnia 2013 r. sygn. akt V SA/Wa 1486/13 w sprawie ze skargi B. S. o wznowienie postępowania sądowego zakończonego wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 15 czerwca 2007 r. sygn. akt IV SA/Wa 670/07 na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 12 grudnia 2013 r., sygn. akt V SA/Wa 1486/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę B. S. o wznowienie postępowania sądowego zakończonego wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 15 czerwca 2007 r. sygn. akt IV SA/ Wa 670/07 w sprawie ze skargi B. S. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARIMR w W. z dnia [...] lutego 2007 r. w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej na dostosowanie gospodarstwa rolnego do standardów Unii Europejskiej.

Przedstawiając stan sprawy Sąd I instancji wskazał, że B. S. w dniu 11 czerwca 2010 r. wniosła skargę do WSA w W. o wznowienie postępowania sądowego zakończonego prawomocnym wyrokiem tego Sądu z dnia 15 czerwca 2007r., sygn. akt IV SA/Wa 670/07. W skardze twierdziła, że dopiero teraz zdobyła dowody, że ARiMR wybiórczo dostarcza dokumenty w sprawie, celem zafałszowania prawdy i wskazała na brak w aktach sprawy załącznika do pisma z dnia 16 lutego 2007r. i drugiego protokołu z wizytacji oraz odmowę wydania mężowi skarżącej dokumentacji pomimo posiadania przez niego pełnomocnictwa.

WSA w W. postanowieniem z dnia 28 stycznia 2011 r., sygn. akt V SA/Wa 2093/10, odrzucił ww. skargę o wznowienie postępowania sądowego.

Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 31 sierpnia 2012 r., sygn. akt II GSK 1284/12, uchylił powyższe postanowienie i przekazał sprawę WSA w W. do ponownego rozpoznania. NSA powołując art. 280 § 1 i 281 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) wyjaśnił, że badanie dopuszczalności skargi o wznowienie jest jedynie badaniem warunków umożliwiających jej rozpoznanie, na tym etapie Sąd nie bada zaś trafności wznowienia.

Postanowieniem z dnia 18 stycznia 2013 r., sygn. akt V SA/Wa 2399/12, WSA w W. ponownie odrzucił skargę B. S. o wznowienia postępowania. Wskazując w podstawie prawnej rozstrzygnięcia art. 281 p.p.s.a. Sąd I instancji stwierdził, że zarówno pismo z dnia 8 maja 2006 r., którego brak zarzucała skarżąca, jak i protokół z drugiej wizytacji przeprowadzonej w gospodarstwie skarżącej we wrześniu 2006 r., znajdowały się w aktach administracyjnych, a to oznacza, że było brane pod uwagę przez sąd wydający wyrok w sprawie o sygn. akt IV SA/Wa 670/07. Ponadto, Sąd I instancji zwrócił uwagę, że okoliczności dotyczące nieudostępnienia mężowi skarżącej dokumentacji sprawy miały miejsce już po wydaniu wyroku, i nie potwierdzały wystąpienia przesłanek wznowieniowych z art. 273 p.p.s.a.

Postanowieniem z dnia 24 maja 2013 r., sygn. akt II GSK 623/13 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania WSA w W., wskazując, że odrzucenie na rozprawie skargi o wznowienie postępowania może nastąpić wyłącznie w przypadku, kiedy okaże się ona niedopuszczalna. Taka sytuacja zachodzi zaś, gdy termin do wniesienia skargi nie został zachowany albo gdy skarga nie została oparta na ustawowej podstawie wznowienia. Jeżeli więc strona wskazuje w skardze o wznowienie postępowania podstawę wznowienia, którą przewiduje ustawa, to nie można odrzucić skargi z tego powodu, że zarzuty podnoszone w skardze, które uzasadniały zaistnienie podstawy wznowieniowej, okazały się niezasadne. NSA nakazał Sądowi I instancji przy ponownym rozpoznaniu sprawy zbadanie dopuszczalności skargi o wznowienie postępowania, a w przypadku stwierdzenia, że jest ona dopuszczalna, rozpoznanie sprawy i ustosunkowanie się do powołanych przez skarżącą podstaw wznowienia

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. po ponownym rozpatrzeniu sprawy uznał, że skarga o wznowienie postępowania była dopuszczalna, aczkolwiek - jako niezasadna - podlegała oddaleniu na podstawie art. 282 § 2 p.p.s.a.

Odnosząc się do zarzutu skarżącej, że w nadesłanych do WSA w W. aktach administracyjnych brak było pisma z dnia 8 maja 2006 r., Sąd I instancji ustalił na podstawie akt administracyjnych (k. 42), że pismo to znajdowało się w aktach administracyjnych. Zdaniem Sądu nadesłane akta administracyjne chociaż istotnie nie są trwale połączone, pozwalają na ustalenie, że sporne pismo, stanowiące przedmiot korespondencji ARiMR do Dyrektorów Ośrodków Doradztwa Rolniczego znajdowało się w aktach administracyjnych na podstawie których, WSA W. wydał wyrok w dniu 15 czerwca 2007 r. Chronologiczne ułożenie akt, ich częściowa numeracja oraz karta poglądowa, w której opisano dokumenty wraz z oznaczeniem dat wpływu tych dokumentów do organu miały powyższe potwierdzać.

Zdaniem Sądu negatywnej oceny powołanej podstawy wznowienia nie zmienia również i to, że nawet przyjmując, iż wskazanego przez stronę dokumentu w aktach administracyjnych nie było (z czym Sąd się nie zgodził) "nowymi" okolicznościami (środkami dowodowymi) są tylko takie, które nie były znane rozstrzygającym sprawę organom w dacie podejmowania końcowego rozstrzygnięcia, chociaż obiektywnie wtedy istniały, a strona nie miała jakichkolwiek możliwości ich procesowego wykorzystania, czego skarżąca w żaden sposób w sprawie niniejszej nie wykazała.

Sąd nie uwzględnił również twierdzeń odnoszących się do drugiego protokołu z wizytacji, wskazując, że ten znajduje się w aktach administracyjnych, a ustalenia z tej wizytacji uwzględnione zostały przez Sąd w wyroku z dnia 15 czerwca 2007 r. co wynika z jego pisemnych motywów. Załączone zaś do skargi na potwierdzenie powyższego zarzutu pismo organu z 24 maja 2007 r. sporządzone zostało po wpłynięciu do Sądu skargi, a zatem nie mogło znajdować się w aktach administracyjnych. Natomiast okoliczność podniesiona w tym piśmie, a dotycząca wizytacji w gospodarstwie skarżącej z 15 lutego 2006 r. udokumentowana została w notatce urzędowej z 15 lutego 2006r. znajdującej się w aktach administracyjnych, a zatem znana Sądowi orzekającemu wyrokiem z dnia 15 czerwca 2007r.

WSA nie podzielił również zarzutów skarżącej dotyczących nieudostępnienia jej mężowi dokumentacji sprawy, mimo że był pełnomocnikiem strony, stwierdzając, że okoliczności te miały miejsce już po wydaniu wyroku, a ponadto nie mieszczą się w przesłankach wznowieniowych z art. 273 p.p.s.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła B. S., zaskarżając to orzeczenie części obejmującej oddalenie skargi o wznowienie postępowania sądowego. Orzeczeniu zarzuciła następujące naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy:

1. art. 133 § 1 zdanie pierwsze w zw. z art. 54 § 2 w zw. z art. 141 § 4 zd. pierwsze w zw. z art. 276 zdanie pierwsze p.p.s.a. oraz art. 282 § 1 i 2 p.p.s.a., polegające na oparciu zaskarżonego wyroku nie na aktach sprawy, tylko na niestanowiącym akt sprawy zbiorze luźnych kartek niebędących oryginalnymi dokumentami (a w istotnym zakresie w ogóle niebędących dokumentami - tj. niepodpisanych), co miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem właśnie opierając się na tych luźnych kartkach Sąd uznał, że sporne pismo ARiMR - Departamentu Pomocy Krajowej z dnia 8 maja 2006 r., znak [...], znajdowało się w aktach administracyjnych przekazanych przez organ WSA w W. w roku 2007, na podstawie których Sąd ten wydał dnia 15 czerwca 2007 r. wyrok w sprawie IV SA/Wa 670/07,

2. art. 282 § 1 i 2 zdanie pierwsze oraz art. 141 § 4 zd. pierwsze w zw. z art. 276 zdanie pierwsze p.p.s.a., a także art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, polegające na przyjęciu, że w aktach administracyjnych przekazanych przez organ WSA w W. w roku 2007, na podstawie których Sąd ten wydał dnia 15 czerwca 2007 r. wyrok w sprawie IV SA/Wa 670/07, znajdowało się pismo ARiMR - Departamentu Pomocy Krajowej z dnia 8 maja 2006 r., na tej podstawie, że:

(i) w nadesłanych WSA w W. w roku 2012 "aktach administracyjnych" (które w rzeczywistości na takie miano nie zasługiwały) znajdowała się kserokopia tego pisma opatrzona napisaną długopisem liczbą "42" w kółku, oraz

(ii) "akta administracyjne" są chronologicznie ułożone, co potwierdza jakoby ich częściowa numeracja oraz karta poglądowa, w której opisano dokumenty wraz z oznaczeniem dat ich wpływu do organu,

co jest sprzeczne z zasadami logicznego rozumowania i narusza prawo skarżącej do rzetelnego procesu, albowiem:

a) liczba 42 z pewnością nie była numerem karty akt (o czym świadczy choćby fakt, że liczba dokumentów poprzedzających wspomnianą kserokopię jest większa niż 42, a ponadto tylko kilka dokumentów w ogóle opatrzonych jest jakimś numerem),

b) wspomniana kserokopia z pewnością nie jest oryginałem spornego dokumentu złożonego przez skarżącą do akt sprawy, albowiem na oryginale tym znajdowała się oryginalna wzmianka "BIURO POWIATOWE ARiMR w P. wpłynęło dn. 16 LUT. 2007 l[...]", podczas gdy na wspomnianej kserokopii znajduje się tylko kserokopia tej wzmianki,

c) jednocześnie wspomniana kserokopia nie jest z pewnością kserokopią karty 42 akt sprawy, albowiem liczba "42" w kółku jest na tej kserokopii napisana długopisem (i nie jest kserokopią), gdyby zaś była to kserokopia karty 42 akt sprawy, to także ta liczba zostałaby odbita przez ksero,

d) ponadto wspomniana kserokopia nie jest poświadczona za zgodność z oryginałem,

e) praktycznie żaden dokument zawarty w tych "aktach" nie jest dokumentem oryginalnym,

f) z całą pewnością akta te są różne od akt przedstawionych Sądowi w roku 2007, o czym świadczy fakt, iż większość kart w tych "aktach" to kserokopie poświadczone za zgodność z oryginałem w roku 2012.

g) przekazane dokumenty nie są ze sobą w żaden sposób połączone, co uniemożliwia ocenę, czy to, co w nich się obecnie znajduje, znajdowało się tam już wcześniej,

h) akta nie są chronologicznie ułożone, trudno zresztą mówić o ułożeniu chronologicznym zbioru luźnych kartek,

i) załączona karta poglądowa została w sposób oczywisty wytworzona w roku 2012, nie może więc świadczyć o treści akt w roku 2007,

j) w "aktach" tych nadal brakuje niektórych dokumentów, tak na przykład brak w nich drugiej strony odpowiedzi organu na skargę (w aktach znajdują się poświadczone za zgodność z oryginałem w dniu 12 czerwca 2012 r. strony nr 1 i nr 3 tej odpowiedzi, strony 2 jednak brak),

k) jak z tego wynika, wymienione na karcie poglądowej dokumenty, jak na przykład odpowiedź na skargę (dokument nr 48 na karcie poglądowej), nawet w kserokopii w aktach teraz nie znajdują się (nie znajduje się tam na przykład strona 2 odpowiedzi na skargę); z wymienienia danego dokumentu na tej karcie tym bardziej nie sposób więc wnioskować, że dokument ten znajdował się w aktach przekazanych Sądowi i to w roku 2007,

co miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem właśnie to dokonane sprzecznie z zasadami logicznego rozumowania i z rzeczywistym stanem sprawy ustalenie było podstawą przyjęcia przez Sąd, że sporne pismo z dnia 8 maja 2006 r. znajdowało się w aktach administracyjnych przekazanych przez organ WSA w W. w 2007 r., na podstawie których Sąd ten wydał dnia 15 czerwca 2007 r. wyrok w sprawie IV SA/Wa 670/07, co w konsekwencji spowodowało oddalenie skargi o wznowienie postępowania ze względu na to, że rzekomo podstawa wznowienia nie jest uzasadniona,

3. art. 190 zdanie pierwsze w zw. z art. 184 w zw. z art. 276 zdanie pierwsze w zw. z art. 282 § 2 p.p.s.a., a także art. 281 zdanie pierwsze i drugie p.p.s.a., polegające na oddaleniu skargi o wznowienie postępowania również (posiłkowo) na tej podstawie, że brak spornego pisma z dnia 8 maja 2006 r. nie stanowi ustawowej podstawy wznowienia, o której mowa w art. 273 f 2 p.p.s.a., tj. "nowych" okoliczności (środków dowodowych), z których skarżąca nie mogła skorzystać w poprzednim postępowaniu (zakończonym prawomocnym wyrokiem WSA w W. z dnia 15 czerwca 2007 r. sygn. akt IV SA/Wa 670/07), w sytuacji gdy:

a) Sąd był związany wykładnią prawa dokonaną przez NSA w postanowieniach z dnia 31 sierpnia 2012 r., sygn. akt II GSK 1284/12, oraz z dnia 24 maja 2013 r., sygn. akt II GSK 623/13, które to postanowienia oparte są na założeniu, że brak spornego pisma z dnia 8 maja 2006 r. w aktach stanowi ustawową podstawę wznowienia postępowania,

b) stanowisko Sądu nie koresponduje z treścią wydanego orzeczenia, albowiem przyjęcie, że brak spornego pisma nie stanowi ustawowej podstawy wznowienia, powinno prowadzić do odrzucenia skargi o wznowienie postanowieniem, a nie do jej oddalenia wyrokiem,

c) przesłanka niemożności skorzystania ze środka dowodowego jest spełniona także wówczas, gdy strona korzysta ze środka dowodowego (tu: składa ten środek do akt sprawy), jednakże organ ubezskutecznia jej działanie, nie przekazując części akt sprawy, w których ten środek się znajduje, Sądowi, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem stanowiło dodatkowe uzasadnienie wydania przez Sąd wyroku oddalającego skargę o wznowienie postępowania,

4. art. 4 ust. 3 Traktatu o Unii Europejskiej oraz art. 47 akapit pierwszy oraz akapit drugi zdanie pierwsze Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej z zw. z art. 6 ust. 1 zdanie pierwsze Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności oraz z przepisami rozporządzenia Rady (WE) nr 1257/1999 z dnia 17 maja 1999 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR) oraz zmieniającego i uchylającego niektóre rozporządzenia oraz w związku z zasadą przestrzegania przy wykonywaniu prawa Unii Europejskiej oraz prawa krajowego implementującego prawo Unii Europejskiej praw podstawowych, z zasadą autonomii proceduralnej oraz z zasadą effet utile, polegającego na tym, że w sytuacji, gdy w ramach postępowania dotyczącego objętego prawem Unii Europejskiej dofinansowania dla młodych rolników przedmiotem sporu jest to, czy określony dokument, który wpłynął do organu, został przez organ w poprzednim postępowaniu przekazany sądowi administracyjnemu jako część akt sprawy, Sąd faktycznie obciążył stronę skarżącą w praktyce niemożliwym do spełnienia (zwłaszcza wobec zakazu prowadzenia w postępowaniu sądowoadministracyjnym dowodów ze świadków i z przesłuchania stron) obowiązkiem wykazania, że dokumentu tego w aktach nie było, mimo że:

a) zwykłą praktyką jest prowadzenie przez polskie organy administracji publicznej akt każdej sprawy w taki sposób, że każda karta jest ponumerowana i że karty są w sposób trwały ze sobą połączone (zszyte),

b) zwykłą praktyką (i to wymaganą prawem) jest przekazywanie przez te organy oryginałów akt sądowi administracyjnemu,

c) praktyk powyższych nie stosują niemal wyłącznie organy implementujące Wspólną Politykę Rolną Unii Europejskiej, tj. organy ARiMR,

d) brak numeracji i zszycia akt oraz brak przekazania oryginalnych akt w niniejszej sprawie jest jedną z przyczyn niemożliwości stwierdzenia, czy sporny dokument w przekazanych sądowi administracyjnemu aktach się znajdował czy też nie.

Wobec powyższego skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części i w tym zakresie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w W., a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Ponadto skarżąca wniosła o zwrócenie się do TSUE w trybie prejudycjalnym z następującymi pytaniami:

1. Czy w sytuacji, gdy przedmiotem sporu w sprawie o wznowienie postępowania sądowoadministracyjnego dotyczącego odwołania od decyzji utrzymującej w mocy decyzję o odmowie przyznania objętego prawem UE dofinansowania dla młodych rolników jest to, czy określony dokument, który wpłynął do organu, został przez organ - do czego organ był prawnie zobowiązany - w poprzednim postępowaniu przekazany sądowi administracyjnemu jako część akt sprawy, prawo UE (a zwłaszcza art. 47 Karty oraz art. 6 ust. 1 Konwencji oraz zasada nienaruszania praw człowieka przy wykonywaniu prawa UE oraz przy wykonywaniu prawa krajowego implementującego prawo UE) wymaga - w sytuacji, gdy według prawa krajowego niemożliwe jest prowadzenie w postępowaniu sądowoadministracyjnym dowodów ze świadków i z przesłuchania stron - przyjęcia domniemania, że dokumentu tego w aktach nie było, jeżeli:

- zwykłą praktyką jest prowadzenie przez polskie organy administracji publicznej akt każdej sprawy w taki sposób, że każda karta jest ponumerowana i że karty są w sposób trwały ze sobą połączone (zszyte),

- zwykłą praktyką (i to wymaganą prawem) jest przekazywanie przez te organy oryginałów akt sądowi administracyjnemu,

- brak numeracji i zszycia akt oraz brak przekazania oryginalnych akt w niniejszej sprawie jest jedną z przyczyn niemożliwości stwierdzenia, czy sporny dokument w przekazanych sądowi administracyjnemu aktach się znajdował czy też nie?

2. Czy wpływ na odpowiedź na pytanie i ma okoliczność, że spośród polskich organów administracji publicznej praktycznie jedynymi, które nie prowadzą akt w taki sposób, że każda karta jest ponumerowana i że karty są w sposób trwały ze sobą połączone (zszyte) oraz nie przekazują oryginałów całości akt sądom administracyjnym są organy implementujące Wspólną Politykę Rolną Unii Europejskiej, tj. organy ARiMR?

3. Czy w sytuacji, gdy organy implementujące Wspólną Politykę Rolną Unii Europejskiej, tj. organy ARiMR, udzielają informacji o braku przeszkód do ubiegania się przez producentów rolnych o kredyt preferencyjny na budowę budynku inwentarskiego z równoczesnym ubieganiem się o pomoc finansową na dostosowanie gospodarstw rolnych do standardów UE objętej planem rozwoju obszarów wiejskich, prawo UE (a zwłaszcza art. 41 Karty) oraz zasady pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej oraz poszanowania reguł kultury administrowania dopuszczają możliwość wydania decyzji odmawiającej producentowi rolnemu przyznania płatności z tytułu dostosowania gospodarstw rolnych do standardów Unii Europejskiej na tej podstawie, że skorzystał on z kredytu preferencyjnego na budowę budynku inwentarskiego?

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku nie mógł zostać uwzględniony. Podstawy, na których skargę kasacyjną oparto, nie znajdują bowiem usprawiedliwienia.

Szczegółowe odniesienie się do postawionych Sądowi I instancji zarzutów wymaga przypomnienia podstawowych zasad dotyczących zakresu badania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny i wymogów stawianych zarzutom składającym się na podstawy kasacyjne.

I tak, stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a jedynie nieważność postępowania - z przyczyn, określonych w art. 183 § 2, które w rozpoznawanej sprawie się nie wystąpiły - bierze pod uwagę z urzędu.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to nie tylko konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem skarżącego uchybił Sąd I instancji, ale także uzasadnienia zarzutu ich naruszenia. Wymóg uzasadnienia skargi kasacyjnej (art. 176 p.p.s.a.) oznacza z kolei, że każdy zarzut przedstawiony w skardze kasacyjnej powinien być osobno uzasadniony w taki sposób, aby z treści uzasadnienia podstaw kasacyjnych w sposób niebudzący wątpliwości wynikało, z jakich przyczyn skarżący zarzuca wyrokowi Sądu I instancji naruszenie konkretnego przepisu prawa. Naczelny Sąd Administracyjny, który orzeka w granicach skargi kasacyjnej, nie jest bowiem uprawniony do samodzielnego konkretyzowania zarzutów lub też stwarzania hipotez co do tego, jakiego przepisu dotyczy podstawa kasacji.

W orzecznictwie zasadnie podnosi się, że w świetle art. 174 p.p.s.a. wskazywanie niespójnego szeregu norm prawnych, które miał rzekomo naruszyć Sąd I instancji, nie wskazując konkretnie, na czym polega naruszenie każdej z tych norm z osobna, jest nieprawidłowe (por. np. wyrok NSA z dnia 15 grudnia 2011 r. sygn. akt II FSK 1053/10).

Mając powyższe na uwadze - zdaniem składu orzekającego NSA - w rozpoznawanym przypadku w znacznym zakresie podstawy kasacyjne nie zostały należycie sformułowane.

I tak, pierwszy z postawionych Sądowi I instancji zarzutów (pkt 1 petitum skargi kasacyjnej) obejmuje cały szereg przepisów, a to art. 133 § 1 w związku z art. 54 § 2 w związku z art. 141 § 4 w związku z art. 276 zdanie pierwsze oraz art. 282 § 1 i 2 p.p.s.a. - ze wspólnie postawionym im zarzutem oparcia zaskarżonego wyroku nie na aktach sprawy lecz na zbiorze luźnych kartek /.../, w oparciu o które Sąd uznał, że sporne pismo ARiMR, Departamentu Pomocy Krajowej z dnia 8 maja 2006 r. znajdowało się w aktach administracyjnych przekazanych przez organ sądowi, na podstawie których sąd ten wydał wyrok w sprawie, wznowienia postępowania w której strona się domaga.

Zdaniem NSA, taki sposób sformułowania podstaw kasacyjnych uniemożliwia odniesienie się do zarzutów naruszenia wskazanych przepisów w sposób określony w podstawach skargi kasacyjnej. Analogicznych wad konstrukcyjnych nie są też pozbawione inne podstawy kasacyjne.

Jak już wskazano, nie jest rzeczą sądu kasacyjnego konkretyzowanie zarzutów. W świetle całokształtu skargi kasacyjnej przyjąć należy jednak, że istota sporu sprowadza się do oceny prawidłowości stwierdzenia, że w sprawie nie zaistniała przesłanka określona w art. 273 § 2 p.p.s.a. i w konsekwencji do oceny zasadności oddalenia skargi o wznowienie postępowania na podstawie art. 282 § 2 p.p.s.a.

Z uwagi na fakt, że w rozpoznawanej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny orzekał już - a zgodnie z art. 190 p.p.s.a. Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny i nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny - w pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutu naruszenia tegoż przepisu.

Zdaniem składu orzekającego z uzasadnienia uprzednio wydanych przez NSA w tej sprawie postanowień wynika jedynie, że sąd kasacyjny wskazał na różnice między badaniem dopuszczalności skargi o wznowienie, a badaniem czy konkretna przesłanka wznowienia faktycznie zaistniała. Wyjaśniono przy tym wystarczająco wyraźnie, że badanie dopuszczalności skargi o wznowienie zmierza do oceny, czy skarga podlega odrzuceniu czy też - z uwagi na wskazanie ustawowej podstawy wznowienia - zachodzi możliwość jej rozpoznania. Według bowiem art. 280 § 1 p.p.s.a. Sąd bada na posiedzeniu niejawnym, czy skarga jest wniesiona w terminie i czy opiera się na ustawowej podstawie wznowienia. W braku jednego z tych wymagań sąd wniosek odrzuci, w przeciwnym razie wyznaczy rozprawę. Zgodnie zaś z art. 281 p.p.s.a. na rozprawie sąd rozstrzyga przede wszystkim o dopuszczalności wznowienia i odrzuca wniosek, jeżeli brak ustawowej podstawy wznowienia albo termin do wniesienia skargi nie został zachowany /.../. Z kolei na dalszym etapie postępowania ze skargi o wznowienie postępowania - w myśl art. 282 p.p.s.a. - Sąd rozpoznaje sprawę na nowo w granicach, jakie zakreśla podstawa wznowienia (§ 1), a po ponownym rozpoznaniu sprawy sąd stosownie do okoliczności oddala skargę o wznowienie postępowania albo uwzględniając ją zmienia zaskarżone orzeczenie albo je uchyla i skargę odrzuca lub postępowanie umarza (§ 2). Na tym właśnie etapie postępowania ocenie podlega, czy wskazana, a przewidziana prawem przesłanka wznowienia postępowania, rzeczywiście zaistniała.

Wobec powyższego zarzut, że Sąd I instancji uchybił art. 190 p.p.s.a. - bo z pominięciem dokonanej w sprawie wiążącej wykładni wadliwie oddalił skargę o wznowienie postępowania - jest chybiony.

Zgodnie z art. 273 § 2 p.p.s.a. można żądać wznowienia w razie późniejszego wykrycia takich okoliczności faktycznych lub środków dowodowych, które mogłyby mieć wpływ na wynik sprawy, a z których strona nie mogła skorzystać w poprzednim postępowaniu.

W świetle tego, co było już przedmiotem rozważań, ocenę czy powołanie się przez stronę na dokumenty, co do których strona twierdzi, że nie mogła z nich skorzystać w poprzednim postępowaniu, a które mogą - jej zdaniem - wskazywać na okoliczności istotne dla wyniku sprawy należy zatem odróżnić od badania, czy istotnie doszło do wykrycia okoliczności faktycznych lub środków dowodowych, o których mowa w powołanym przepisie.

Co do zasady przyjmuje się, że w art. 273 § 2 p.p.s.a. chodzi o takie okoliczności faktyczne i dowody, które istniały w czasie trwania postępowania, którego wznowienia strona się domaga, ale nie były znane stronom i z tego tylko względu nie mogły one z nich skorzystać, a na dodatek te okoliczności lub środki dowodowe mogły wpłynąć na odmienna ocenę zgromadzonego materiału dowodowego. "Nowe" okoliczności czy środki dowodowe to zatem te, które w dacie końcowego rozstrzygnięcia nie były znane rozstrzygającym sprawę, choć obiektywnie istniały, a strona nie miała jakichkolwiek możliwości ich procesowego wykorzystania (por. np. wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2013 r., II FSK 1776/11, postanowienie NSA z dnia 12 września 2012 r., I OSK 2135/12, postanowienie NSA z dnia 5 marca 2013 r., I FSK 1634/12).

Należy przypomnieć, że w rozpoznawanej sprawie strona domagając się wznowienia postępowania powoływała się (jak wskazano skardze kasacyjnej) w szczególności na pismo ARiMR - Departamentu Pomocy Krajowej z dnia 8 maja 2006r. i twierdziła, że pismo to nie było znane Sądowi gdyż organ "wybiórczo" dostarcza dokumenty w sprawie.

Jak już podnoszono, stwierdzenie, że strona powołała ustawowa przesłankę wznowienia postępowania i skarga jest dopuszczalna nie jest różnoznaczne z tym, że zachodziła podstawa wznowienia uzasadniająca uwzględnienie skargi o wznowienie postępowania.

Odnosząc się zaś do oceny etapu rozpoznania sprawy na podstawie art. 282 § 1 i 2 p.p.s.a. nie można nie dostrzec, że strona postępowania sądowoadministracyjnego ma prawo zapoznania się z aktami sprawy – w tym z aktami administracyjnymi, przekazanymi sądowi przez organ (art. 54 § 1 p.p.s.a.) wraz ze skargą. Trudno zatem przyjąć, by strona w postępowaniu sądowoadministrcayjnym nie miała możliwości skontrolowania, czy sądowi przekazano kompletne akta, a w konsekwencji by nie miała możliwości na wskazanie braków w tym zakresie. Tym samym nie można uznać, że strona nie miała jakichkolwiek możliwości procesowego wykorzystania dokumentów składanych w toku postępowania administracyjnego.

Pomijając powyższe, jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, Sąd I instancji ustalił - co znajduje oparcie w zgromadzonych materiałach - że ww. dokument został przez organ przekazany Sądowi wraz ze skargą na decyzję. Sąd orzekając prawomocnym wyrokiem w sprawie, w której strona domaga się wznowienia postępowania, dysponował zatem pismem ARiMR - Departamentu Pomocy Krajowej z dnia 8 maja 2006 r. Pismo to nie stanowi więc "nowego" środka dowodowego ani nie wskazuje na "nowe" okoliczności, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy. W konsekwencji nie zaszła też "nowa" okoliczność w postaci powzięcia przez stronę wiedzy o przekazywaniu sądowi przez organ akt niekompletnych, w szczególności z pominięciem ww. pisma.

W tym stanie rzeczy nie można Sądowi I instancji zarzucić, że na podstawie art. 282 § 2 p.p.s.a. wadliwie oddalił skargę na wznowienie postępowania.

Pamiętać przy tym trzeba, że wznowienie postępowania z możliwością uwzględnienia skargi o wznowienie - i z równoczesną zmianą zaskarżonego orzeczenia albo z jego uchyleniem i odrzuceniem skargi lub umorzeniem postępowania - jest instytucją wyjątkową, przysługującą od ściśle określonych orzeczeń (prawomocnych, kończących postępowanie) i na ściśle określonych podstawach - co ma zapewnić racjonalną stabilność merytorycznego orzeczenia.

Nie można też zgodzić się z autorem skargi kasacyjnej, że Sąd I instancji uchybił art. 133 § 1 p.p.s.a. - przez oparcie zaskarżonego wyroku nie na aktach sprawy lecz na niestanowiącym akt zbiorze luźnych kartek, niebędacych oryginałami dokumentów.

Zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2 /.../. Z kolei powołany art. 54 § 2 stanowi, że organ /.../ przekazuje skargę sądowi wraz z aktami sprawy /.../.

Mimo iż zarówno ustawa - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jak i Kodeks postępowania administracyjnego wielokrotnie posługują się tym zwrotem, ustawowej definicji "akt sprawy" brak. W piśmiennictwie zasadnie wskazuje się jednak, że pojęciem akt obejmuje się całość materiałów postępowania będących w posiadaniu administracji, a odnoszących się do strony, jej pozycji procesowej i toku postępowania oraz mogących mieć wpływ na treść decyzji. Pojęcia akt sprawy nie można ograniczać jedynie do dokumentów i innych materiałów zebranych w konkretnej, prowadzonej właśnie, sprawie. Do akt sprawy – rozumianych jako utrwalony na piśmie jej przebieg – zaliczono w literaturze zarówno podanie petenta, jak i jego późniejsze uzupełnienia, oświadczenia, urzędowe protokoły zeznań świadków, oględzin, opinie biegłych, pisma, opinie i notatki organów administracyjnych, złożone do sprawy dokumenty itp., słowem to wszystko, co dotyczy załatwianej sprawy, a powyższe ujęcia i tak nie mają charakteru wyczerpującego. Nie ulega natomiast wątpliwości, że dla określenia akt istotne znaczenie ma ich funkcja. Nie ulega przy tym wątpliwości, że zasadniczy wymiar akt sprawy ma ich funkcja dowodowa (por. G. Łaszczyca - "Akta sprawy w ogólnym postępowaniu administracyjnym" – i powołane tam piśmiennictwo; Lex).

W tym stanie rzeczy zarzuty, że Sąd nie orzekał na podstawie akt sprawy - czyniąc ustalenia w przedmiocie załączenia do akt pisma ARiMR, Departamentu Pomocy Krajowej z dnia 8 maja 2006 r. - są nietrafne. Nie ulega bowiem wątpliwości, że ww. pismo znajdowało się w materiałach nadesłanych wraz ze skargą sądowi. Kwestia poprawności prowadzenia akt, co do zszycia, ponumerowania itp., jest sprawa odrębną. Uchybienia w tym zakresie nie pozwalają twierdzić, że Sąd naruszył art. 133 § 1 p.p.s.a.

Nie można też podzielić stanowiska autora skargi kasacyjnej, że Sąd I instancji uchybił art. 141 § 4 p.p.s.a. Zarzut naruszenia tego przepisu w istocie nie został uzasadniony. Sam zaś fakt, że pisemne motywy rozstrzygnięcia nie przekonują strony nie znaczy, że Sąd uchybił prawem przewidzianym wymogom uzasadnienia.

Za niezrozumiały, a tym samym nieusprawiedliwiony, NSA uznał zarzut naruszania art. 4 ust. 3 Traktatu o Unii Europejskiej oraz art. 47 (akapit pierwszy oraz drugi zdanie pierwsze) Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej do tego w związku z art. 6 ust. 1 zdaniem pierwszym Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności i jeszcze w powiązaniu z przepisami rozporządzenia Rady (WE) nr 1275/1999 z dnia 17 maja 1999 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR) oraz zmieniającego i uchylającego niektóre rozporządzenia.

Art. 47 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej stanowi o prawie do skutecznego środka prawnego i dostępu do bezstronnego sądu, art. 6 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka reguluje prawo do rzetelnego procesu sądowego. Materię tę reguluje też powoływany w skardze kasacyjnej art. 45 Konstytucji. Wbrew wywodom skargi kasacyjnej z treści tych przepisów nie można jednak wyprowadzić wniosku, że w rozpoznawanej sprawie z naruszeniem tychże regulacji stronę obciążono niemożliwym do spełnienia obowiązkiem wykazania braku dokumentu w aktach.

Konieczność ustalenia, czy okoliczności konkretnej sprawy uzasadniają uwzględnienie skargi o wznowienie postępowania wynika z treści art. 282 § 2 p.p.s.a. Nie ulega przy tym wątpliwości, że w sytuacji gdy prawo UE nie reguluje zagadnień proceduralnych obowiązuje zasada autonomii proceduralnej państwa członkowskich.

W tym stanie rzeczy nie zasługiwał na uwzględnienie także wniosek o zwrócenie się do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z pytaniem prejudycjalnym.

Niewątpliwie zgodnie z art. 267 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz. U. z 2004 r. nr 90, poz. 864/2 ze zm.) Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej jest właściwy do orzekania w trybie prejudycjalnym: a) o wykładni Traktatów; b) o ważności i wykładni aktów przyjętych przez instytucje, organy lub jednostki organizacyjne Unii.

W przypadku, gdy pytanie z tym związane jest podniesione przed sądem jednego z Państw Członkowskich, sąd ten może, jeśli uzna, że decyzja w tej kwestii jest niezbędna do wydania wyroku, zwrócić się do Trybunału z wnioskiem o rozpatrzenie tego pytania.

W przypadku gdy takie pytanie jest podniesione w sprawie zawisłej przed sądem krajowym, którego orzeczenia nie podlegają zaskarżeniu według prawa wewnętrznego, sąd ten jest zobowiązany wnieść sprawę do Trybunału. /.../

Literalne brzmienie akapitu trzeciego przytoczonej regulacji wskazuje na bezwzględny obowiązek skierowania pytania prejudycjalnego do TS, gdy w postępowaniu strona występuje z takim wnioskiem. W praktyce jednakże TS przyjmuje, że łączna interpretacja art. 267 akapit 2 i 3 TFUE prowadzi do wniosku, że sąd ostatniej instancji, przy podejmowaniu decyzji o potrzebie zadania pytania prejudycjalnego, dotyczącego wykładni prawa unijnego, dysponuje taką samą autonomią, jak sądy niższych instancji. Nie jest on zatem zobowiązany do zadania pytania, jeżeli uzna - jak w tej sprawie - że dana kwestia nie ma zasadniczego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy.

Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna - nie mając usprawiedliwionych podstaw - podlegała oddaleniu.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.