Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 611/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2019-11-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w części
Powołane przepisy: article: art. 147 § 1, art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 91, art. 93
journal: Dz.U. 2018 poz 994
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym  - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Sędziowie Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski (spr.) Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Protokolant st.sekr.sąd. Elżbieta Dzięcielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 listopada 2019 r. sprawy ze skargi Wojewody na uchwałę Rady Gminy z dnia [...]r., nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...] obejmującego obręb [...] I. stwierdza nieważność § 5 pkt 10 oraz § 12 ust. 22 pkt 1 w zakresie słów "obiektów związanych z prowadzeniem gospodarki leśnej" zaskarżonej uchwały, II. w pozostałym zakresie skargę oddala.


UZASADNIENIE

Rada Gminy podjęła w dniu 17 października 2018 r. – powołując się na art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 994 ze zm. – określaną dalej jako u.s.g.) oraz art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1945 ze zm. – określanej dalej jako u.p.z.p.) – uchwałę nr XLVIII/349/2018 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...] (Dz. Urz. Woj. z 2018 r., poz. 2730).

Skargę na powyższą uchwałę złożył Wojewoda, który zarzucił jej naruszenie art. 4 ust. 1, art. 69 ust. 1, art. 14 ust. 1 i 2, art. 15 ust. 2 pkt 3, art. 15 ust. 2 pkt 6 i 8 u.p.z.p. w związku z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP oraz § 4 pkt 6 i 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1587 – określanego dalej jako r.w.z.p.), wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w całości.

W uzasadnieniu skargi organ wskazał, iż zaskarżona uchwała istotnie narusza zasady sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwale, a mianowicie:

– art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. i § 4 pkt 6 r.w.z.p. na skutek nieokreślenia obligatoryjnych elementów planu miejscowego w stosunku do terenów oznaczonych symbolem ZL/R;

– art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 8 r.w.z.p. na skutek braku określenia szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym;

– art. 4 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1 u.p.z.p. na skutek ograniczenia uprawnień przysługujących właścicielowi nieruchomości poprzez dopuszczenie realizacji tylko jednego budynku mieszkalnego na jednej działce budowlanej;

– art. 15 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p. związku z art. 114 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz.U. Z 2019 r., poz. 1396 – określanej dalej jako u.p.o.ś.) na skutek braku przyporządkowania terenów o różnych funkcjach do poszczególnych rodzajów terenów, o których mowa w art. 113 ust. 2 pkt 1 u.p.o.ś.

Zaskarżonej uchwale organ nadzoru zarzucił również uchwalenie planu miejscowego w granicach odmiennych aniżeli wskazane w uchwale z dnia 31 października 2007 r. nr XVI/96/07 w sprawie przystąpienia do opracowania planu zagospodarowania przestrzennego gminy. Zarówno bowiem z załącznika graficznego, jak i uzasadnienia do powyższej uchwały wynika, iż plan miejscowy ma obejmować całą miejscowość [...]. Natomiast w § 15 zaskarżonej uchwały wprost wskazano, że utrzymuje się w mocy plany miejscowe przyjęte uchwałami z dnia 9 lutego 2005 r. nr XXVI/215/05 i XXVI/214/05.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wniosła o jej oddalenie, wskazując, iż intencją organu uchwałodawczego przez zapisy § 12 ust. 22 zaskarżonej uchwały, ustalające dla terenów funkcjonalnych, oznaczonych symbolem ZL/R przeznaczenie terenu - tereny rolnicze w gospodarce leśnej z możliwością lokalizacji i budowy dróg, małej architektury, obiektów związanych z prowadzeniem gospodarki leśnej oraz liniowych obiektów Infrastruktury technicznej, było umożliwienie prowadzenia racjonalnej gospodarki leśnej, zgodnie z dokumentem szczegółowym, jakim jest Plan Urządzenia Lasu dla Nadleśnictwa. Ustalanie parametrów odnoszących się do działek budowlanych, liczba miejsc do parkowania, w tym miejsca przeznaczone na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową, oraz inne ustalenia mające sens na terenach budowlanych, na terenie typowo leśnym wydaje się być nieuzasadnione, a nawet niemożliwe do spełnienia. Tereny funkcjonalne oznaczone symbolem ZL/R nie stanowią ewidencyjnie wydzielonych działek gruntu, są jedynie częścią kompleksów leśnych. Umieszczenie w planie miejscowym dodatkowego ograniczenia determinującego sposób zagospodarowania gruntów leśnych byłoby zatem sprzeczne z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach. Organ podniósł ponadto, że w planie miejscowym nie zostały wyznaczone granice obszarów wymagających przeprowadzenia scaleń i podziałów nieruchomości, wobec czego w § 9 ust. 5 uchwały ustalony został brak konieczności scaleń nieruchomości na podstawie przepisów szczegółowych. Jednakże zostały ustalone szczegółowe zasady i warunki scalania oraz podziału nieruchomości, które dają możliwość wypełnienia art. 102 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 2204).

Organ nie podzielił również zarzutu ograniczenia uprawnień przysługujących właścicielowi nieruchomości przez dopuszczenie w § 5 ust 10 zaskarżonej uchwały realizacji tylko jednego budynku mieszkalnego na jednej działce budowlanej. Podkreślił bowiem, iż w tym konkretnym przypadku mamy do czynienia z różnymi uwarunkowaniami środowiska, które wynikły w trakcie procedury uzgadniająco-opiniującej takie, jak warunki gruntowo-wodne, obszary chronione w zakresie ochrony przyrody (obszar Natura 2000), toteż warunek lokalizacji określonej liczby obiektów na działce nie jest wymysłem władz gmin, a przede wszystkim określeniem brzegowych warunków zabudowy uwzględniającymi uwarunkowania środowiska przyrodniczego, a ustalając przeznaczenie terenu lub określając potencjalny sposób zagospodarowania i korzystania z terenu, organ ważył interes publiczny i interesy prywatne, w tym zgłaszane w postaci wniosków i uwag, zmierzające do ochrony istniejącego stanu zagospodarowania terenu, jak i zmian w zakresie jego zagospodarowania, a także analizy ekonomiczne, środowiskowe i społeczne. Zdaniem organu Wojewoda odwołując się w swojej skardze do zapisów art. 64 ust 3 Konstytucji nadinterpretuje "ograniczenie własności" poprzez ustalenia planu miejscowego. To organ gminy stoi na straży porządku przestrzennego oraz w jakieś części zapewnia ochronę środowiska, a nie ogranicza prawo do dysponowania własnością.

Organ uchwałodawczy przyznał, iż nie wskazał wprost przynależności terenów funkcjonalnych do poszczególnych grup w myśl wymogów zawartych w przepisach odrębnych dotyczących ochrony przed hałasem, ale w § 6 zaskarżanej uchwały nałożył obowiązek utrzymania dopuszczalnego poziomu hałasu dla poszczególnych terenów funkcjonalnych według przepisów odrębnych oraz dopuścił prowadzenie działalności zgodnie z ustaleniami dla poszczególnych terenów funkcjonalnych przy założeniu nieprzekraczania norm określonych przepisami odrębnymi i uciążliwościami zamykającymi się w granicach tych terenów funkcjonalnych do których działek ma tytuł prawny inwestor.

Odnosząc się natomiast do ostatniego zarzutu organ wskazał, iż uchwała inicjująca obejmowała swoimi granicami cały obręb [...], w tym granice obowiązujących planów zagospodarowania przestrzennego. Wobec tego, iż w trakcie procedury planistycznej nie wpłynęły żadne uwagi i wnioski wymuszające konieczność zmiany ustaleń obowiązujących planów miejscowych przyjętych przez Radę Gminy w 2005 roku, aby nie przepisywać ustaleń tych planów zdecydowano, aby zachować ich ważność w niezmienionym kształcie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. - określanej dalej jako p.p.s.a.) kognicji sądów administracyjnych poddane jest między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. W myśl art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Przedmiotem kontroli sądowadministracyjnej jest opisana na wstępie uchwała Rada Gminy w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...], która jest aktem prawa miejscowego zgodnie z art. 14 ust. 8 u.p.z.p.

Skarga Wojewody wniesiona została w trybie art. 93 ust. 1 u.s.g. Uprawnienie organu nadzoru do wniesienia skargi do sądu administracyjnego przysługuje wówczas, gdy organ ten przed upływem 30 dni od daty doręczenia mu uchwały organu gminy nie skorzystał ze środka nadzoru określonego w art. 91 u.s.g, tj. nie stwierdził nieważności tej uchwały we własnym zakresie. Po upływie tego terminu organ nadzoru, chcąc spowodować wyeliminowanie z obrotu prawnego wadliwej, w jego ocenie, uchwały musi ją zaskarżyć do sądu administracyjnego. Przy ocenie uchwał w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Sąd zobligowany jest do kontroli zaskarżonej uchwały w kontekście przesłanek wymienionych w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. W myśl tego przepisu istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Z treści tego przepisu wynika, że ustawodawca rozróżnia pojęcie "zasad sporządzania planu" oraz "trybu jego sporządzania". Tryb postępowania odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmują organy w celu doprowadzenia do uchwalenia studium. Pojęcie zasad sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego należy wiązać ze sporządzaniem aktu planistycznego, a więc z zawartością aktu planistycznego (część tekstowa, graficzna i załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej (por. J. Dziedzic – Bukowska , U.p.z.p. Komentarz, LexisNexis 2014, s. 249, wyroki NSA z dnia 11 września 2008 r., II OSK 215/08 oraz z dnia 25 maja 2009 r., II OSK 1778/08).

Przechodząc do oceny zasadności skargi należy poczynić istotną uwagę natury ogólnej w kontekście wniosku Wojewody o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości, a mianowicie, iż uprawnienie sądów administracyjnych do kontroli planów miejscowych musi być wykonywane rozważnie, aby nie pozbawić gminy jej uprawnień i wręcz uniemożliwić realizacji ustawą nakazanych obowiązków. Trzeba mieć również na uwadze, że opracowanie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, czy też zmiany tego planu, wiąże się z wykonaniem skomplikowanej, ale też i kosztownej procedury planistycznej (por. wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 1 marca 2017 r., II SA/Go 1037/16).

W pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutów najdalej idących, których uwzględnienie mogłoby prowadzić do stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

Co zasady należy podzielić pogląd Wojewody, iż obszar objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego lub jego zmianą musi być zgodny z obszarem wyznaczonym uchwałą o przystąpieniu do sporządzania lub zmiany planu, podjętej na podstawie art. 14 ust. 1 u.p.z.p. W orzecznictwie, jak i w doktrynie przyjmuje się, iż możliwym jest dokonywanie pewnych odstępstw od ustaleń granic obszarów przyjętych w uchwale o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego, na etapie formułowania wiążących ustaleń planistycznych. Możliwość dokonania korekty w tym zakresie uzasadniana jest samodzielnością, jaką w granicach prawa posiada gmina, oraz swobodą decydowania o losach wszczętej procedury planistycznej. Podkreśla się więc, że rada gminy może w toku prac planistycznych, w miarę potrzeby, dokonywać zmian co do obszaru objętego przyszłym planem, a nawet, jeśli uzna to za konieczne, przerwać procedurę sporządzania planu i wycofać się z inicjatywy planistycznej. W tym zakresie podjęcie tych kroków podlega pewnym ograniczeniom ustawowym. Zmian w ustaleniach dotyczących sporządzania planu miejscowego oraz obszaru i granic obszaru objętego przystąpieniem do sporządzania planu może dokonać wyłącznie rada gminy, w drodze uchwały zmieniającej uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego lub poprzez uchylenie tej uchwały. Jednocześnie wskazuje się, iż niewielkie odstępstwo od wyznaczonych pierwotnie granic obszaru podlegającego procedurze planistycznej nie traktuje się jako istotne naruszenie trybu, gdyż nie wpływa znacząco na treść uchwały (por. Z. Niewiadomski /red/ , Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, C.H.BECK wyd. 4, s. 174, wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2017 r. , II OSK 1454/16).

W kontrolowanej sprawie procedura uchwalania zaskarżonego planu została zainicjowana uchwałą Rady Gminy z dnia 31 października 2007 r. nr XVI/96/07 o przystąpieniu do sporządzenia planu zagospodarowania przestrzennego, podjęta na podstawie art. 14 ust. 1 u.p.z.p. odnosiła się do obszaru obejmującego cały obręb [...]. Wskazuje na to również załącznik graficzny, przedstawiający granice obszaru objętego projektem planu. Natomiast zaskarżona uchwała nie zawiera szczegółowych ustaleń odnoszących się do dwóch terenów, które zostały objęte wcześniejszymi planami zagospodarowania przestrzennego (uchwały z dnia 9 lutego 2005 r. nr XXI/215/05 i nr XXI/214/05), które dotyczyły niewielkich obszarów, a mianowicie dwóch działek nr [...] i już choćby z tego powodu nie sposób mówić o istotnym naruszeniu w świetle przedstawionych poglądów, tym bardziej, iż nie chodziło o wyjście poza granice obszaru objętego uchwałą o przystąpieniu do sporządzenia planu . Ponadto w ocenie Sądu nie sposób uznać, iż pomimo braku szczegółowych ustaleń odnoszących się do tych terenów, zaskarżona uchwała nie odnosi do całego obszaru objętego uchwałą inicjująca procedurę planistyczną. W § 15 tej uchwały znajduje się bowiem postanowienie następującej treści: "Utrzymuje się w mocy plany miejscowe przyjęte uchwałą nr XXI/2015/05 Rady Gminy z dnia 09 lutego 2005 r. oraz uchwałą nr XXI/214/05 Rady z dnia 09 lutego 2005 r." Wprawdzie powyższy przepis nie został sformułowany zbyt fortunnie w zgodzie załącznikiem do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (t.j. Dz.U. z 2016, poz. 283), który nie przewiduje w tak sposób skonstruowanych przepisów (rozdział VI Działu I w zw. § 143). Jednak samo naruszenie zasad techniki prawodawczej nie jest wystarczającą podstawą do stwierdzania nieważność miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Tym bardziej, jeśli dokonując wykładni § 15 zaskarżonej uchwały, można z niego wywieść, że w istocie chodziło w nim o dopuszczalne odesłanie w zakresie nieuregulowanym do wyżej wymienionych przepisów zawartych przywołanych powyżej uchwałach z 2005 r. Przy takim odczytaniu tego przepisu nie można zatem mówić, iż zaskarżona uchwała pomija jakikolwiek obszar objęty uchwałą inicjującą.

Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 8 r.w.z.p. na skutek braku określenia szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym, należy przede wszystkim zauważyć, iż zaskarżona uchwała zawiera przepisy dotyczące powyższej materii. Zgodnie bowiem z jej § 9 "w zakresie zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości ustala się:

1) przebieg linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania dla celów opracowań geodezyjnych należy określić poprzez odczyt osi linii z rysunku planu,

2) dopuszczenie łączenia i dzielenia działek z uwzględnieniem parametrów zawartych w ustaleniach szczegółowych, przy czym dopuszcza się odstępstwo od wskazanych podziałów w tych ustaleniach z tolerancją 15% dla działek skrajnych,

3) dopuszczenie wydzielenia działki, o powierzchni mniejszej niż wyznaczona dla danej funkcji, na poprawę zagospodarowania działki sąsiedniej oraz w celu wydzielenia dojazdów i lokalizacji urządzeń infrastruktury technicznej,

4) dopuszczenie wydzielenia terenu na potrzeby lokalizacji obiektów infrastruktury technicznej o powierzchni działki nieprzekraczającej 200,0m2 na poszczególnych terenach funkcjonalnych, w takich przypadkach dopuszcza się lokalizację obiektów infrastruktury technicznej na granicy wydzielonej działki,

5) brak konieczności scaleń nieruchomości na podstawie przepisów szczegółowych, dopuszcza się podział działek według zapisów szczegółowych zawartych w Rozdziale 3,

6) obowiązek zapewnienia dostępności komunikacyjnej do działek poprzez drogi publiczne, wewnętrzne, polne oraz ciągi komunikacyjne lub w wypadku braku takich możliwości poprzez określnie służebności na podstawie przepisów odrębnych,

7) dopuszcza się wydzielenie pasów terenów, jako działki drogowe, na cele poszerzenia dróg."

Ponadto w rozdziale 3 zaskarżonej uchwały określone zostały zasady i warunki scalania oraz podziału działek przez :

- wskazanie minimalnej powierzchni działki przy uwzględnieniu zapisów § 9 ust. 2, 3 i 4 dla obszarów oznaczonych symbolami RM, UO, US, UK,Ul, 5UA/UT, 2ZL-5ZL,7ZL, ZL/R, 1MN-1 do 1MN-48;

- dopuszczenie podziału na działki wg przepisów odrębnych dla obszarów oznaczonych symbolami ZC, 1ZL, 6ZL, 1 WS, 2WS i 3WS;

- wskazanie minimalnej powierzchni działki dla obszarów oznaczonych symbolami UKs,6U-2;

- zakazanie podziału na działki budowlane dla obszarów oznaczonych symbolami WZ,5ML,7MN;

- wskazanie minimalnej powierzchni działki przy uwzględnieniu zapisów § 9 ust. 2, 3 i 4 i minimalnej szerokości frontu nowo wydzielanej działki za wyjątkiem działek narożnych dla obszarów oznaczonych symbolami, 2MN-1 do 2MN-41, 3-MN/U-1, 3MN/U-2, 3MN/U-3,4P-1, 4P-2, 5U-1,5U-2, 5MN/U-5, 6MN/U-,6MN/U-3 6MN/U-4,R;

- utrzymanie istniejącego podziału na działki z dopuszczeniem wydzielenia nowych działek budowlanych o określonej minimalnej powierzchni dla obszarów oznaczonych symbolami 5MN-1 do 5MN-5, 6MN-5, 6MN-6.

Analiza tych przepisów jednoznacznie wskazuje, iż organ uchwałodawczy Gminy określając parametry nowotworzonych działek ustalał je dla procedury scalania i podziału, wymaganej przez przepis art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p., a nie dla procedury samego podziału działek.

W ocenie Sądu tego rodzaju postanowienia są wystarczające w świetle art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. Podkreślić bowiem należy, iż obligatoryjność składników planu, nie wiąże się z obowiązkiem bezwzględnego zastosowania przepisu art. 15 ust. 2 u.p.z.p. Oznacza to, że plan miejscowy może nie zawierać wszystkich ustaleń przewidzianych w art. 15 ust. 2 u.p.z.p. Zakres ustaleń powinien zostać dostosowany do warunków faktycznych panujących na obszarze objętym planem. W orzecznictwie zwraca się uwagę, że obligatoryjność elementów wymienionych w art. 15 ust. 2 u.p.z.p. nie może być rozumiana zbyt dosłownie. Nawet brak zamieszczenia w treści planu zagospodarowania przestrzennego przepisów dotyczących zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości nie może sam w sobie prowadzić do stwierdzenia nieważności całego planu. Rada gminy może odstąpić bowiem od obowiązku określenia szczegółowych warunków i zasad scalenia i podziałów, gdy uzasadniają to okoliczności faktyczne i prawne. Jeśli stan faktyczny danego terenu objętego planem nie daje podstaw do zamieszczenia w planie ustaleń wymienionych w art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p., to ich brak nie może stanowić o niezgodności planu z prawem (por. wyrok NSA z dnia 24 lutego 2017 r., II OSK 1558/15, wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 2016 r., II OSK 1993/14). Tym samym nie każdy element wskazany w art. 15 ust. 2 u.p.z.p. obligatoryjnie musi znaleźć się w postanowieniach planu. Umieszczenie konkretnego zapisu musi być skorelowane z sytuacją faktyczną istniejącą w terenie. § 4 pkt 8 r.w.z.p. stwierdza, że w projekcie tekstu planu zawrzeć należy ustalenia dotyczące szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości, które powinny zawierać określenie parametrów działek uzyskiwanych w wyniku scalania i podziału nieruchomości, w szczególności minimalnych lub maksymalnych szerokości frontów działek, ich powierzchni oraz określenie kąta położenia granic działek w stosunku do pasa drogowego. Z tak sformułowanego przepisu wynika, że wskazane parametry są przykładowymi parametrami dla działek uzyskiwanych w wyniku scalania i podziału nieruchomości, o czym świadczy zwrot "w szczególności". Zatem sporządzający projekt urbanista mając na uwadze uwarunkowania faktyczne mógł wskazane powyżej parametry pominąć jako nie znajdujące zastosowania. Brak zatem takich zapisów planu nie świadczy o istotnym naruszeniu zasad jego sporządzania i nie stanowi przesłanki do stwierdzenia jego nieważności w oparciu o art. 28 ust. 1 u.p.z.p (por. wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 2016 r., II OSK 1993/14, wyrok NSA z 24 lutego 2017 r., II OSK 1558/15). Fakt, iż organ planistyczny nie wskazał wyraźnie w uzasadnieniu uchwały lub materiałach planistycznych, że ustalenie określonych elementów dla danego terenu jest zbędne, nie przesądza, sam w sobie, o uznaniu sprzeczności z prawem danej uchwały, jeżeli pominięcie tych elementów było obiektywnie uzasadnione (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 21 lutego 2018 r., IV SA/Po 1130/17). Jak już powyżej przedstawiono w kontrolowanym planie znalazły się ogólne postanowienia odnośnie zasad i warunków scalania oraz podziału nieruchomości oraz szczegółowe zasady odnoszące się do poszczególnych terenów, które są zróżnicowane i mając na uwadze strukturę geodezyjną terenów oraz przypisaną im funkcje są obiektywnie uzasadnione. Natomiast jeśli chodzi tereny co do których nie ustalono szczegółowych zasad i warunków scalania oraz podziału to jest to umotywowane przeznaczeniem na ciągi komunikacyjne. Z powyższych względów Sąd uznał, że nie doszło do naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 8 r.w.z.p.

Jeśli zaś chodzi o zarzut naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p. związku z art. 114 ust. 1 u.p.o.ś. to również Sąd uznał go za niezasadny. Ten ostatni przepis stanowi, iż przy sporządzaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uwzględnia się tereny, o których mowa w art. 113 ust. 2 pkt 1 u.p.o.ś. Są to mianowicie tereny faktycznie zagospodarowane:

a) pod zabudowę mieszkaniową,

b) pod szpitale i domy pomocy społecznej,

c) pod budynki związane ze stałym lub czasowym pobytem dzieci i młodzieży,

d) na cele uzdrowiskowe,

e) na cele rekreacyjno-wypoczynkowe,

f) pod zabudowę mieszkaniowo-usługową.

Należy wskazać, iż analiza rozdziału 3 zaskarżonej uchwały wskazuje, że organ uchwałodawczy wyodrębniając funkcjonalnie tereny w obrębie [...] uwzględnił podział terenów, wynikający z art. 113 ust. 2 pkt 1 u.p.o.ś. w sposób, który bez najmniejszego problemu pozwala przypisać tym terenom odpowiedni poziom hałasu, stosownie do postanowień rozporządzenia wykonawczego wydanego na podstawie tego przepisu. Wyodrębniono bowiem tereny pod zabudowę mieszkaniową (symbol MN), zabudowę mieszkaniowo-usługowej (symbol MN/U), pod budynki związane ze stałym lub czasowym pobytem dzieci i młodzieży (symbol UO), na cele rekreacyjno-wypoczynkowe (symbole US, 5ML, 6-U2).

Zasadne okazały się natomiast zarzuty skargi sformułowane w odniesieniu do § 5 pkt 10 zaskarżonej uchwały stanowiącego, iż dopuszcza się realizację jednego budynku mieszkalnego o maksymalnie dwóch lokalach mieszkalnych na jednej działce budowlanej, jeżeli ustalenia dla poszczególnych terenów funkcjonalnych nie określają inaczej.

Przewidziana przez ustawodawcę w granicach władztwa planistycznego gminy ingerencja w prawo własności nie może prowadzić do nadużycia przysługujących gminie uprawnień. Do przekroczenia władztwa planistycznego dochodzi natomiast wówczas, gdy ustalenia planu są dowolne i pozbawione racjonalnego rozważenia wartości wskazanych w art. 1 ust. 2 u.p.z.p. W realiach niniejszej sprawy należy przytoczyć pogląd, w świetle którego miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego może wkraczać w sferę prawa własności wprowadzając nie tylko możliwość, ale i zakaz zabudowy nieruchomości, lub też ograniczając to uprawnienie w tym zakresie. Jednocześnie jednak, samodzielność gminy w tej materii nie może niweczyć praw indywidualnych. Przepis art. 1 ust. 2 u.p.z.p. nakazuje bowiem w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uwzględnić nie tylko wymagania ładu przestrzennego oraz potrzeby interesu publicznego, ale również respektować prawo własności. W świetle art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w państwie demokratycznym wymóg istnienia konieczności wprowadzenia ograniczenia (np. ograniczeń w wykonywaniu prawa własności) odpowiadać musi natomiast zasadzie proporcjonalności. Organy władzy publicznej powinny zatem wybierać środki niezbędne, w tym sensie, że będą one chronić określone wartości w stopniu, który nie mógłby zostać osiągnięty przy zastosowaniu innych środków. Spośród możliwych środków należy wybierać najmniej uciążliwe dla jednostki. Ograniczenie danego prawa musi ponadto pozostać w odpowiedniej proporcji do celów, których ochrona uzasadnia ustanowienie tego ograniczenia. Wprawdzie na podstawie art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy, jednak konieczność ustalenia ograniczenia możliwości zabudowy działki musi znajdować uzasadnienie w szczegółowych, wynikających z konkretnej sytuacji, okolicznościach (por. wyroki WSA we Wrocławiu z 14 października 2015 r., II SA/Wr 580/15 oraz z 20 listopada 2015 r., II SA/Wr 651/15).

W kontrolowanej sprawie organ uchwałodawczy gminy nie wskazał wystarczających okoliczności mogących uzasadniać ograniczenie prawa zabudowy przez dopuszczenie posadowienia na nich wyłącznie jednego budynku mieszkalnego. Brak jest takich argumentów w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały. Nie dostarcza ich również analiza dokumentacji planistycznej, która nie wskazuje, aby potrzeba wprowadzenia tego rodzaju ograniczenia była konieczna z uwagi na ochronę środowiska czy dla zachowania ładu przestrzennego. Również argumentacja zawarta w odpowiedzi na skargę została skonstruowana na tak wysokim poziomie abstrakcyjności, która nie pozwalała na skuteczną obronę legalności powyższej regulacji. Tym samym stwierdzić należało, że przywołane przepisy uchwały wprowadzają ograniczenie prawa do zabudowy, które ingeruje w sposób nieuprawniony (nadmierny) w prawo własności właścicieli nieruchomości, będących adresatami wskazanych przepisów zaskarżonej uchwały. Realizacja założenia o ograniczeniu w zabudowie jest natomiast możliwa na podstawie art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., przy wykorzystaniu określonych w tym przepisie wskaźników zagospodarowania terenu, takich jak maksymalna i minimalna intensywność zabudowy czy minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki, albo maksymalna wysokość zabudowy, jak również przez fakultatywne uprawnienie do określenia minimalnej powierzchni nowo wydzielanych działek budowlanych. Należy także mieć na uwadze, że akt prawa miejscowego, jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, nie może naruszać przepisów aktu wyższego rzędu, jakim jest ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlanego (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 1186 ze zm.). Tym samym nie może ograniczać uprawnień właścicielskich wynikających z art. 4 tej ustawy, zgodnie z którym każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. Skoro natomiast w niniejszej sprawie nie wykazano, że celu, jakim jest ochrona ładu przestrzennego, nie można osiągnąć w inny sposób, to przyjąć należy, że omawiane ograniczenia w zabudowie nie pozostają w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których je ustanowiono. Skoro tak, to plan musi w sposób zgodny z prawem i przy użyciu legalnych instrumentów prawnych, dostępnych lokalnemu prawodawcy chronić także interesy przyszłych nabywców nieruchomości gruntowych objętych planem (por. wyroki WSA we Wrocławiu z dnia 8 grudnia 2016 r., II SA/Wr 540/16 oraz z dnia 18 maja 2017 r., II SA/Wr 122/17, wyrok WSA w Warszawie z dnia 27 września 2011 r., IV SA/Wa 132/11).

Trafnie również organ nadzoru zakwestionował § 12 ust. 22 pkt 1 zaskarżonej uchwały, stanowiący, iż "dla terenów funkcjonalnych, oznaczonych na rysunku planu symbolem ZL/R ustala się: oznaczenie terenu - tereny rolnicze w gospodarce leśnej z możliwością lokalizacji i budowy dróg, małej architektury, obiektów związanych z prowadzeniem gospodarki leśnej oraz liniowych obiektów infrastruktury technicznej". Należy bowiem wskazać, że zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, maksymalną i minimalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, maksymalną wysokość zabudowy, minimalną liczbę miejsc do parkowania, w tym miejsca przeznaczone na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową i sposób ich realizacji oraz linie zabudowy i gabaryty obiektów. § 4 pkt 6 r.w.z.p. stanowi natomiast, iż ustala się następujące wymogi dotyczące stosowania standardów przy zapisywaniu ustaleń projektu tekstu planu miejscowego: ustalenia dotyczące parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu powinny zawierać w szczególności określenie linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, w tym udziału powierzchni biologicznie czynnej, a także gabarytów i wysokości projektowanej zabudowy oraz geometrii dachu. Zakwestionowany przepis oznacza, że zabudowa związana z prowadzoną gospodarką leśną może być lokalizowana na tym terenie. Tym samym dopuszczenie na terenach leśnych zabudowy związanej z gospodarką leśną bez ustalenia parametrów urbanistycznych stanowi o istotnym naruszeniu zasad sporządzania planu miejscowego, tj. art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. i § 4 pkt 6 r.w.z. (por. wyroki WSA w Gorzowie Wlkp.: z dnia 21 czerwca 2018 r. , II SA/Go 352/18, z dnia 1 marca 2017 r., II SA/Go 1037/16, z dnia 16 stycznia 2019 r., II SA/Go 898/18).

Mając na uwadze powyższe Sąd, nie dostrzegając innych naruszeń - na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. - stwierdził nieważność § 5 pkt 10 oraz § 12 ust. 22 pkt 1 w zakresie słów "obiektów związanych z prowadzeniem gospodarki leśnej" zaskarżonej (pkt I wyroku), oddalając skargę - stosownie do art. 151 p.p.s.a. – w pozostałym zakresie (pkt II wyroku).