Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2706/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-01-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję organu administracji
Powołane przepisy: article: art. 138 par 2
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 61 ust. 3
journal: Dz.U. 2022 poz 503
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
article: art. 188, art. 151a par 1, art. 200, art. 203 pkt 1, art. 205 par 2, art. 64 b par 1
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień po rozpoznaniu w dniu 17 stycznia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 29 czerwca 2022 r., sygn. akt II SA/Bd 504/22 oddalającego sprzeciw P. [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 22 kwietnia 2022 r., nr SKO-4212/75/2022 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz P. [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 660 (sześćset sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z 29 czerwca 2022 r., sygn. akt II SA/Bd 504/22, oddalił sprzeciw P. Sp. z o.o. w W. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z 22 kwietnia 2022 r., nr SKO-4212/75/2022 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.

W uzasadnieniu powyższego wyroku zawarto następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną.

P. Sp. z o.o. w W. (dalej określana jako Skarżąca lub Spółka) wystąpiła do Burmistrza [...] o wydanie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej o mocy do 8 MW wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną dla nieruchomości oznaczonych w ewidencji gruntów jako działki nr [...], [...], [....] obręb [...], gm. [...]. Do wniosku załączono m.in. decyzję Burmistrza [...] z [...] września 2020 r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia.

Burmistrz [...] decyzją z [...] marca 2022 r., znak: [...] ustalił warunki zabudowy dla przedsięwzięcia inwestycyjnego polegającego na budowie ośmiu elektrowni fotowoltaicznych o mocy 1 MW każda lub jednej elektrowni fotowoltaicznej o mocy do 8 MW wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, które będzie realizowane na terenie nieruchomości oznaczonych według ewidencji gruntów nr [...], [...] i [...] obręb ewid. [...], gm. [...]. Organ wskazał, że zgodnie z art. 61 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r. poz. 503, ze zm.), dalej powoływana jako "u.p.z.p.", ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej, a także instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii. A zatem możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy jest uzależniona od łącznego spełnienia wszystkich warunków art. 61 ust. 3 - 6 u.p.z.p. W ocenie organu planowane przedsięwzięcie spełnia warunki opisane w powyższym przepisie. Projektowane uzbrojenie jest wystarczające dla projektowanego zamierzenia. Zgodnie z ustawą z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolne i nieleśne, decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi, inwestycja nie znajduje się w obszarze wymienionym w art. 61 ust. 1 pkt 6 u.p.z.p.

Odwołanie od powyższej decyzji złożył P. P., podnosząc, że obecność farmy fotowoltaicznej spowoduje spadek wartości jego nieruchomości, a ponadto bardzo duża powierzchnia przedsięwzięcia może generować nadmierny hałas i oddziaływanie, które przy tak dużej inwestycji zapewne będzie odczuwalne.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] zaskarżoną decyzją z [...] kwietnia 2022 r. uchyliło ww. decyzję Burmistrza [...] i sprawę przekazało do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. SKO za błędne uznało stanowisko organu pierwszej instancji, że w świetle art. 61 ust. 3 u.p.z.p. dla instalacji odnawialnego źródła energii nie stosuje się wymogów określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. (tj. wymogu "dobrego sąsiedztwa" oraz "dostępu do drogi publicznej"). Organ odwoławczy powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych wskazał, że art. 61 ust. 3 u.p.z.p. nie funkcjonuje i nie pozostaje w tym akcie prawnym wyłącznie w relacji do art. 61 ust. 1 i ust. 2 lecz także do innych przepisów, w tym art. 1 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 2 pkt 1. Oceniając zatem ustawowe przesłanki lokalizacji systemów fotowoltaicznych należy też mieć na uwadze aktualnie obowiązujące przepisy art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p., w których ustawodawca wprowadził odrębne unormowania dotyczące urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 500 kW. Podsumowując powyższe organ odwoławczy stwierdził, że w przypadku wytwarzania energii elektrycznej z odnawialnych źródeł energii mającej charakter działalności gospodarczej o charakterze przemysłowym, w przypadku braku miejscowego planu, konieczne jest spełnienie zasady tzw. dobrego sąsiedztwa. Tym samym, zdaniem SKO, w analizowanym przypadku organ pierwszej instancji niezasadnie odstąpił od badania spełnienia warunków wynikających z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. Natomiast organ odwoławczy nie może zastępować organu pierwszej instancji w załatwieniu sprawy, dlatego też konieczne było uchylenie decyzji tego organu i przekazanie mu sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Sprzeciw od powyższej decyzji złożyła Spółka – P. Sp. z o.o. w W..

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy powołanym na wstępie wyrokiem z 29 czerwca 2022 r., sygn. akt II SA/Bd 504/22, na podstawie art. 151a § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329, ze zm.), dalej jako: "p.p.s.a.", oddalił wniesiony sprzeciw uznając, że nie zasługuje on na uwzględnienie.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że zasadniczym powodem wydania decyzji kasacyjnej w niniejszej sprawie była okoliczność, że organ pierwszej instancji odstąpił od sprawdzenia wymogów wynikających z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

Zdaniem Sądu planowana w niniejszej sprawie inwestycja stanowi niewątpliwie instalację odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 w zw. z art. 2 pkt 22 ustawy o odnawialnych źródłach energii. Sąd nie podzielił jednak wyrażonego w sprzeciwie poglądu, że w świetle art. 61 ust. 3 u.p.z.p. dla każdej instalacji odnawialnego źródła energii nie stosuje się wymogów określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 tej ustawy. Sąd zauważył, że w niniejszej sprawie w decyzji Burmistrza [...] ustalono warunki zabudowy dla przedsięwzięcia inwestycyjnego polegającego na budowie ośmiu elektrowni fotowoltaicznych o mocy 1 MW każda lub jednej elektrowni fotowoltaicznej o mocy do 8 MW. A zatem poza sporem jest okoliczność, że inwestycja objęta wnioskiem skarżącej ma powstać na terenie, dla którego nie uchwalono miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ponadto wątpliwości nie budzi fakt, że łączna moc planowanej przez Spółkę farmy fotowoltaicznej wynosi powyżej 1000 kW, tj. łącznie 8 MW. Z kolei w art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. ustawodawca wprowadził odrębne unormowania dotyczące urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy zainstalowanej większej niż 500 kW. Wedle art. 10 ust. 2a, jeżeli na obszarze gminy przewiduje się wyznaczenie obszarów, na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy zainstalowanej większej niż 500 kW, a także ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu, w studium ustala się ich rozmieszczenie, z wyłączeniem: 1) wolnostojących urządzeń fotowoltaicznych, o mocy zainstalowanej elektrycznej nie większej niż 1000 kW zlokalizowanych na gruntach rolnych stanowiących użytki rolne klas V, VI, VIz i nieużytki - w rozumieniu przepisów wydanych na podstawie art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2020 r. poz. 2052 oraz z 2021 r. poz. 922 i 1641); 2) urządzeń innych niż wolnostojące. Przy czym, jak zauważył Sąd, przepis art. 10 ust. 2a w powyższym brzmieniu obowiązuje od 30 października 2021 r. na mocy art. 5 ustawy z dnia 17 września 2021 r. o zmianie ustawy o odnawialnych źródłach energii oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1873). Wcześniej nie zawierał wyłączeń w postaci pkt 1 i 2. Z kolei w art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. ustawodawca postanowił, że w planie miejscowym określa się w zależności od potrzeb granice terenów pod budowę urządzeń, o których mowa w art. 10 ust. 2a, oraz granice ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie, zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu oraz występowaniem znaczącego oddziaływania tych urządzeń na środowisko. Sąd stwierdził więc, że skoro z woli ustawodawcy lokalizowanie urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 500 kW wymaga uprzedniego określenia obszarów przeznaczonych na ten cel w studium, to oznacza, że tego rodzaju inwestycje mają istotne znaczenie dla kształtowania lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego, a zwłaszcza ładu przestrzennego w gminie. Powyższe powoduje, że wykładnia art. 61 ust. 3 u.p.z.p. powinna być zgodna z celem ustanowionej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. zasady dobrego sąsiedztwa i przyczyn, dla których ustanowiono wyłączenie od tej reguły. A zatem Sąd za prawidłowe uznał stanowisko SKO, że przepis art. 61 ust. 3 u.p.z.p. nie funkcjonuje w tej ustawie wyłącznie w relacji do art. 61 ust. 1. Zgodnie z art. 1 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., ustawa ta określa zakres i sposoby postępowania w sprawach przeznaczania terenów na określone cele oraz ustalania zasad ich zagospodarowania i zabudowy - przyjmując ład przestrzenny i zrównoważony rozwój za podstawę tych działań. Stosownie natomiast do art. 1 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury.

Mając na uwadze powyższe Sąd stwierdził, że nie można uznać, aby lokalizacja urządzeń, o których mowa w art. 10 ust. 2a u.p.z.p., miała być na podstawie art. 61 ust. 3 u.p.z.p. zwolniona od wymogów ustanowionych w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. Świadczy o tym treść art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p., z których wynika, że wolą ustawodawcy jest, aby inwestycje, w ramach których planuje się rozmieszczenie urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 (obecnie 500) kW, były realizowane przede wszystkim na podstawie ustaleń planu miejscowego. Powyższe nie wyklucza oczywiście możliwości ubiegania się o decyzję o warunkach zabudowy takiej inwestycji, ale wówczas wymagane jest spełnienie wymogów art. 61 ust. 1 pkt 1 - 5 u.p.z.p.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że za przedstawionym powyżej rozumieniem art. 61 ust. 3 u.p.z.p. przemawia również uzasadnienie projektu ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o odnawialnych źródłach energii oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1524, druk VIII.3656) wskazujące, że rozszerzenie art. 61 ust. 3 u.p.z.p. o instalacje odnawialnego źródła energii powiązano z potrzebą wspierania rozwoju prosumenckiego wytwarzania energii elektrycznej, a więc przez podmioty będące odbiorcami końcowymi wytwarzającymi energię elektryczną wyłącznie z odnawialnych źródeł energii na własne potrzeby w mikroinstalacji, pod warunkiem, że w przypadku odbiorcy końcowego niebędącego odbiorcą energii elektrycznej w gospodarstwie domowym nie stanowi to przedmiotu przeważającej działalności gospodarczej (por. art. 2 pkt 27a ustawy).

Tymczasem w rozpoznawanej sprawie trudno uznać, aby Skarżąca występowała o warunki zabudowy dla elektrowni fotowoltaicznej wytwarzającej energię elektryczną na własne potrzeby. Dlatego też Sąd przyjął, że stosowanie przepisu art. 61 ust. 3 u.p.z.p. powinno być dokonywane z uwzględnieniem pozostałych przepisów ustawy, normujących kwestie lokalizacji mikroinstalacji oraz urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 500 kW (art. 10 ust. 2a, art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p.). Zauważył również, że z uwagi na fakt, iż wniosek dotyczy urządzeń fotowoltaicznych, o mocy zainstalowanej elektrycznej większej niż 1000 kW, tj. łącznie 8 MW, nie ma tu zastosowania wskazane powyżej wyłączenie, o którym mowa w art. 10 ust. 2a pkt 1 u.p.z.p.

W związku z powyższym Sąd pierwszej instancji za prawidłowe uznał stanowisko organu odwoławczego, że brak oceny przedmiotowej instalacji fotowoltaicznej przez organ pierwszej instancji pod kątem spełnienia wymogów, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., kwalifikuje się do wydania decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Organ odwoławczy nie mógł bowiem przeprowadzić tej oceny we własnym zakresie w trybie art. 136 k.p.a., gdyż stanowiłoby to jaskrawe naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła P. Sp. z o.o. z siedzibą w W.. Zaskarżając wyrok w całości zarzuciła mu naruszenie:

1) przepisów prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 61 ust. 3 u.p.z.p. poprzez jego błędne zastosowanie, polegające na uznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, że dla wydania decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji konieczne jest stosowanie art. 61 ust. 3 u.p.z.p. z uwzględnieniem pozostałych przepisów ustawy, normujących kwestie zachowania ładu przestrzennego, lokalizacji mikroinstalacji oraz urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 500 kW (art. 1 ust. 1, art. 10 ust. 2a, art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p.), podczas gdy przedsięwzięcie objęte jest dyspozycją art. 61 ust. 3 u.p.z.p. jako instalacja odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii i z literalnego brzmienia przepisów, jak również z ich wykładni systemowej i funkcjonalnej wymóg ten nie ma zastosowania w niniejszym postępowaniu.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, a także o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 182 § 2a i § 3 p.p.s.a. skarga kasacyjna od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji rozpoznawana jest przez Naczelny Sąd Administracyjny na posiedzeniu niejawnym w składzie jednego sędziego. Z tego względu nie mógł zostać uwzględniony zawarty w skardze kasacyjnej wniosek o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Stosownie natomiast do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W sprawie niniejszej nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu przy rozpoznaniu tej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie.

Podkreślić należy, że zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z 22 kwietnia 2022 r. została wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. (tzw. decyzja kasacyjna). Zgodnie z tym przepisem: "Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy". Od decyzji wydanej na podstawie zacytowanego wyżej przepisu stronie przysługuje szczególny środek prawny w postaci sprzeciwu (art. 64a p.p.s.a.). Stosownie do art. 64e p.p.s.a. rozpoznając taki sprzeciw sąd administracyjny ocenia jedynie zaistnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. W orzecznictwie przyjęto jednak pogląd, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, o którym mowa w art. 138 § 2 k.p.a., mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, należy oceniać przez pryzmat przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie (zob. wyroki NSA z 13 lutego 2019 r., II OSK 132/19; z 26 listopada 2019 r., II OSK 3311/19; z 10 grudnia 2019 r., II OSK 3634/19 - publ. w CBOSA). W ramach badania przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., do czego uprawnia art. 64e p.p.s.a., mieści się więc ocena materialnoprawna warunkująca przyjęcie, że zaistniała przesłanka konieczności wyjaśnienia zakresu sprawy mającego wpływ na rozstrzygnięcie (zob. wyroki NSA z 29 marca 2019 r., II OSK 662/19 i z 10 września 2020 r., II OSK 1660/20 - publ. w CBOSA).

Mając na uwadze powyższą wykładnię art. 64e p.p.s.a. należy wskazać, że w okolicznościach niniejszej sprawy niewłaściwie zastosowano art. 138 § 2 k.p.a. Błędne jest bowiem stanowisko Sądu pierwszej instancji, że organ odwoławczy nie dopuścił się naruszenia powyższego przepisu, przyjmując, że istniały uzasadnione podstawy do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i przekazania mu sprawy do ponownego rozpatrzenia. Zarówno bowiem organ odwoławczy, jak i Sąd pierwszej instancji dokonały błędnej oceny prawnej zaistniałego stanu faktycznego, przyjmując, że dla wydania decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji konieczne jest stosowanie art. 61 ust. 3 u.p.z.p. z uwzględnieniem pozostałych przepisów ustawy, normujących kwestie zachowania ładu przestrzennego, lokalizacji mikroinstalacji oraz urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 500 kW.

Za zasadny uznać zatem należy zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia art. 61 ust. 3 u.p.z.p. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p.

Sąd pierwszej instancji błędnie zaaprobował bowiem sposób wykładni powyższych przepisów zaprezentowany przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], sprowadzający się do uznania, że z pominięciem wymogów dotyczących art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. lokalizowane mogą być na podstawie decyzji o warunkach zabudowy wyłącznie mikroinstalacje odnawialnego źródła energii.

Podnieść należy, że na podstawie ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o odnawialnych źródłach energii oraz niektórych innych ustaw, do art. 61 ust. 3 u.p.z.p. przesądzono, że przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej, a także instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii, za które uważa się instalację stanowiącą wyodrębniony zespół:

a) urządzeń służących do wytwarzania energii opisanych przez dane techniczne i handlowe, w których energia jest wytwarzana z odnawialnych źródeł energii, lub,

b) obiektów budowlanych i urządzeń stanowiących całość techniczno-użytkową służący do wytwarzania biogazu rolniczego - a także połączony z tym zespołem magazyn energii elektrycznej lub magazyn biogazu rolniczego.

W art. 2 pkt 22 tej ustawy za odnawialne źródło energii uznano odnawialne, niekopalne źródła energii obejmujące energię wiatru, energię promieniowania słonecznego, energię aerotermalną, energię geotermalną, energię hydrotermalną, hydroenergię, energię fal, prądów i pływów morskich, energię otrzymywaną z biomasy, biogazu, biogazu rolniczego oraz z biopłynów.

Nie budzi więc wątpliwości, że treść art. 61 ust. 3 u.p.z.p przesądza, że warunków określonych w przepisie art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2, czyli dotyczących spełnienia zasady tzw. dobrego sąsiedztwa oraz zapewnieniu inwestycji dostępu do drogi publicznej nie stosuje się m. in. do instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 cyt. ustawy o odnawialnych źródłach energii. Z tego przepisu nie wynika, konieczność różnicowania instalacji w zależności od ich mocy. Co prawda w art. 10 ust. 2a u.p.z.p. zawarto przepis, że jeżeli na obszarze gminy przewiduje się wyznaczenie obszarów, na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy zainstalowanej większej niż 500 kW, a także ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu, w studium ustala się ich rozmieszczenie, z wyłączeniem:

1) wolnostojących urządzeń fotowoltaicznych, o mocy zainstalowanej elektrycznej nie większej niż 1000 kW zlokalizowanych na gruntach rolnych stanowiących użytki rolne klas V, VI, VIz i nieużytki - w rozumieniu przepisów wydanych na podstawie art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2020 r. poz. 2052 oraz z 2021 r. poz. 922 i 1641);

2) urządzeń innych niż wolnostojące.

Zauważyć jednak należy, że przepisy te odnoszą się do lokalnego porządku planistycznego, a nie do decyzji o warunkach zabudowy. Okoliczność, że gmina w studium planuje przeznaczyć dany teren pod określoną zabudowę, nie ma jakiegokolwiek znaczenia dla dopuszczalności wydania warunków zabudowy. Studium jest wyrazem polityki planistycznej gminy, określa kierunki zagospodarowania, jednak nie jest aktem prawa miejscowego. Nie jest źródłem prawa, a decyzje administracyjne nie mogą być wydawane w oparciu o akty prawa wewnętrznego. Jeżeli teren inwestycji nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a tylko taki akt jest źródłem prawa, zatem obowiązuje na nim tzw. państwowy porządek planistyczny, którego konkretyzacja może nastąpić w decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego albo decyzji o warunkach zabudowy. Zgodnie bowiem z art. 4 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Natomiast - w myśl art. 4 ust. 2 tej ustawy - w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Wyeliminowanie bądź nieuchwalenie planu miejscowego, w sytuacji, gdy obszar inwestycji objęty jest ewentualnie tylko studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie oznacza, że na tym terenie obowiązują odpowiednie ustalenia studium. Są one wiążące jedynie przy uchwalaniu planu miejscowego i nie mogą zastępować ustaleń planu. Z tego powodu brak rozmieszczenia w studium urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy zainstalowanej większej niż 500 kW nie wyłącza dopuszczalności ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla takiej inwestycji.

Dodatkowym argumentem na poparcie powyższego stanowiska są istotne różnice jakościowe (rodzajowe), zachodzące pomiędzy decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu a miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Oba wymienione akty łączy ochrona ładu przestrzennego, ale równocześnie są to dwie różne instytucje planowania przestrzennego. Ład przestrzenny przy uchwalaniu miejscowego planu oraz przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy jest kształtowany w oparciu o inne kryteria wskazane przez ustawodawcę. Instytucje te zostały uregulowane odrębnie, w sposób kompletny. Dlatego też nie ma uzasadnionych podstaw, by w drodze wykładni rozszerzającej przepisy prawne regulujące w sposób kompletny wydawanie decyzji o warunkach zabudowy były uzupełniane innymi przepisami u.p.z.p. nie odnoszącymi się do tej kwestii.

Tak więc skoro sam ustawodawca w spójnym bloku przepisów obejmujących przesłanki wydawania decyzji administracyjnych w sprawie warunków zabudowy nie dokonuje rozróżnień na tle mocy instalacji odnawialnych źródeł energii, to tym bardziej nie wolno ich wprowadzać na etapie stosowania przepisów. Z uwagi zatem na fakt, że studia, plany miejscowe oraz decyzje o warunkach zabudowy są odrębnymi, autonomicznymi instrumentami planistycznymi (chociaż studium i plan miejscowy są ze sobą ściśle powiązane), to zarówno art. 10 ust. 2 u.p.z.p., jak i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. nie mogą stanowić podstaw normatywnych, które powinny być uwzględniane przy ustalaniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. W związku z powyższym konieczność badania kontynuacji funkcji (zasady dobrego sąsiedztwa) oraz dostępu do drogi publicznej wbrew wyraźnemu zwolnieniu z tego obowiązku na mocy art. 61 ust. 3 u.p.z.p. stanowi nie znajdującą uzasadnienia działalność prawotwórczą organu stosującego prawo.

Ponadto za przyjętym powyżej rozumieniem art. 61 ust. 3 u.p.z.p. przemawia także to, że budowa oraz eksploatacja farm fotowoltaicznych realizuje niewątpliwie cele ochrony środowiska, wspierając zapewnienie bezpieczeństwa energetycznego kraju, a także cele o znaczeniu lokalnym, jak i ponadlokalnym (P. Daniel, K. Smoliński, Lokalizacja farm fotowoltaicznych przy braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, "Nieruchomości@" 2022, Tom I, nr 1, s. 90). W związku z powyższym nowelizację tego przepisu u.p.z.p. należy postrzegać systemowo jako realizację celów dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2018/2001 z 11 grudnia 2018 r. w sprawie promowania stosowania energii ze źródeł odnawialnych. Jednym z celów tej dyrektywy, który został również wyrażony w Dyrektywach 2009/28/EC oraz 2001/77/EC, jest zalecenie uproszczenia i skrócenia procedur administracyjnych dotyczących realizacji inwestycji w zakresie odnawialnych źródeł energii. Jak przyjmuje się w orzecznictwie, każdy krok w kierunku zwiększenia dostępności energii słonecznej ma fundamentalne znaczenie w transformacji polityki energetycznej i zmniejszenia uzależnienia od tradycyjnej energii, jak również ochronę klimatu. Wdrożenie technologii fotowoltaniki słonecznej oraz energii słonecznej termicznej daje szanse przynoszenia obywatelom i przedsiębiorstwom korzyści, tak w zakresie ochrony klimatu, jak i korzyści ekonomiczne. Wykorzystanie energii słonecznej, w połączeniu z efektywnością energetyczną, stanowi sposób na ochronę obywateli i przedsiębiorców przed zmiennością cen paliw kopalnych. Te wartości w pełni uzasadniały odejście przez ustawodawcę od badania przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. (zob. wyrok NSA z dnia 12 października 2022 r., sygn. akt II OSK 1482/21).

Również w uzasadnieniu do projektu ustawy nowelizującej z lipca 2019 r. wskazano że "ze względu na rozbieżności judykatury, interwencji ustawodawcy wymagała kwestia kwalifikowania budowy urządzeń wytwarzających energię ze źródeł odnawialnych do kategorii urządzeń infrastruktury technicznej w rozumieniu art. 61 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (...)". Zaproponowano więc rozszerzenie art. 61 ust. 3 u.p.z.p. o instalacje odnawialnego źródła energii. Przy ustalaniu warunków zabudowy dla tych instalacji nie będzie wymagane spełnienie zasady dobrego sąsiedztwa oraz warunku dostępu do drogi publicznej (druk nr 3656, str. 21-22).

Skoro zatem wolą ustawodawcy było wyłączenie przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. w procesie wydawania decyzji w przedmiocie warunków zabudowy dla instalacji odnawialnego źródła energii, zastosowana przez organ drugiej instancji i Sąd pierwszej instancji wykładania art. 61 ust. 3 u.p.z.p. jest wykładnią contra legem. Wobec tego należy przyjąć, że lokalizacja farmy fotowoltaicznej dokonywana na podstawie przepisów u.p.z.p. niezależnie od jej mocy, zgodnie z art. 61 ust. 3 tej ustawy, nie wymaga oceny przesłanki zasady dobrego sąsiedztwa oraz dostępu do drogi publicznej.

Przedstawiona powyżej ocena przemawia za uznaniem zasadności skargi kasacyjnej, a ponieważ istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona to zaistniały podstawy do uchylenia zarówno zaskarżonego wyroku jak i zaskarżonej decyzji.

SKO w [...] rozpoznając zatem ponownie odwołanie od decyzji Burmistrza [...] z [...] marca 2022 r. uwzględni powyższe stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w zw. z art. 151a § 1 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200, art. 203 pkt 1 oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. stosowanych odpowiednio na podstawie art. 64b § 1 p.p.s.a.