Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 389/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-07-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6191 Żołnierze zawodowi
Hasła tematyczne: Żołnierze zawodowi
Skarżony organ: Minister Obrony Narodowej
Treść wyniku: Uchylono decyzję w całości i umorzono postępowanie - art. 145 §3 ustawy PoPPSA
Powołane przepisy: article: art.61 a par.1, art.156 par.1
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Waldemar Śledzik, Sędzia WSA Piotr Borowiecki, Sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 lipca 2021 r. sprawy ze skargi W. L. na decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] listopada 2020 nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia orzeczenia 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. umarza postępowanie administracyjne;


UZASADNIENIE

Zaskarżonym aktem – przywołując § 25 ust. 1 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 3 czerwca 2015 r. w sprawie orzekania o zdolności do zawodowej służby wojskowej oraz właściwości i trybu postępowania wojskowych komisji lekarskich w tych sprawach (Dz.U. poz. 761, ze zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem o komisjach wojskowych" - po rozpatrzeniu sprawy z wniosku p. W. L., zwanego dalej "Kandydatem", z [...] lipca 2020 r. - odmówiono uchylenia w trybie nadzoru orzeczenia Centralnej Wojskowej Komisji Lekarskiej w [...] z [...] października 2016 r. w sprawie zdolności do pełnienia zawodowej służby wojskowej, zwanego dalej "Orzeczeniem z 2016 roku".

W uzasadnieniu skarżonego rozstrzygnięcia przywołano następujące okoliczności faktyczne i prawne uwarunkowania sprawy:

- [...] lipca 2020 r. Kandydat doręczył zaadresowany do organu wniosek o uchylenie w trybie nadzoru Orzeczenia z 2016 roku; odnosił się w nim do zapadłego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 kwietnia 2020 r. (sygn. akt I OSK 485/19), którym oddalono skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 15 listopada 2018 r. (sygn. akt II SA/Wa 295/18 w sprawie ze skargi Kandydata na decyzję Ministra Obrony Narodowej z [...] grudnia 2017 r. o odmowie stwierdzenia nieważności Orzeczenia z 2016 roku; we wniosku wskazano: "W uzasadnieniu NSA podzielił stanowisko WSA w Warszawie, zgodnie z którym w odniesieniu do orzeczeń wojskowych komisji lekarskich (wkl) ustawodawca wprowadził, zamiast trybu stwierdzenia nieważności z kodeksu postępowania administracyjnego (kpa) tryb z § 25 rozp. MON z dn. 3.V1.15 r."; wobec tej argumentacji sądów, Kandydat sformułował wniosek o uchylenie w trybie nadzoru Orzeczenia z 2016 roku,

- organ – pismem z 15 lipca 2020 r. - przesłał wniosek Kandydata do Przewodniczącego Centralnej Wojskowej Komisji Lekarskiej w [...], zwanej dalej "Centralną Komisją" w celu zajęcia w przedmiotowej sprawie stanowiska,

- pismem z 22 lipca 2020 r. Przewodniczący Centralnej Komisji przesłał swoje stanowisko w sprawie; wskazał, że znajdująca się w posiadaniu Centralnej Komisji dokumentacja pozwala na stwierdzenie, że kwestionowane orzeczenie jest "zgodne z prawem i stanem faktycznym",

- dalej, szeroko przywołano w uzasadnieniu stanowisko Przewodniczącego Centralnej Komisji oraz zreferowano przebieg sprawy; następnie wskazano:

- zgodnie z § 25 ust. 1 rozporządzenia o komisjach wojskowych organ może w trybie nadzoru uchylić każde orzeczenie wojskowej komisji lekarskiej sprzeczne z prawem lub wydane z pominięciem istotnych okoliczności faktycznych; Minister Obrony Narodowej jako organ wskazany w tym przepisie może wydać wspomniane rozstrzygnięcie decyzją administracyjną, biorąc pod uwagę naruszenie kryterium legalizmu, bądź też pominięcie okoliczności faktycznych danej konkretnej sprawy; przewidziane w § 25 ust. 1 rozporządzenia o komisjach wojskowych, postępowanie o uchylenie jest postępowaniem w trybie nadzwyczajnego nadzoru służbowego; ma charakter odrębny od zwyczajnego postępowania administracyjnego - nazywanego inaczej rozpoznawczym; jest ono bowiem ograniczone odnośnie możliwości wzruszenia ostatecznych orzeczeń wojskowych komisji lekarskich wyłącznie do przesłanek wskazanych w danym przepisie; postępowanie nadzorcze - prowadzone przez Ministra Obrony Narodowej - stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji administracyjnych; zgodnie natomiast z powszechnie akceptowanymi zasadami prawa wyjątków nie należy interpretować rozszerzająco (łac.: exteptiones non sunt extendae),

- Kandydat neguje ostateczne Orzeczenie z 2016 roku; odnosząc się do zarzutów zawartych we wniosku o uchylenie tego aktu, uznano je za bezzasadne,

- zdaniem organu nie można uchylić w trybie nadzoru Orzeczenia z 2016 roku; po przeanalizowaniu otrzymanych akt sprawy uznano w całości za zasadne stanowisko i wyjaśnienia Przewodniczącego Centralnej Komisji – wcześniej zreferowane przez organ,

- w dalszej części uzasadnienia odniesiono się do zarzutów, co do wadliwego zdaniem Kandydata uznania, jakoby występowały u niego schorzenia wskazane w Orzeczeniu z 2016 roku oraz skutkowało to niezdolnością do służby wojskowej; organ uznał je za bezzasadne, wskazując przesłanki takiej oceny,

- biorąc pod uwagę powyższe, nie można uznać podnoszonych we wniosku Kandydata zarzutów - zarówno uchybienia normom o charakterze proceduralnym jak również o charakterze materialnym, określonych rozporządzeniem o komisjach wojskowych, jako dających podstawę do wyeliminowania Orzeczenia z 2016 roku z obrotu prawnego – posłużono się tutaj pojęciem "stwierdzenia nieważności",

- reasumując wskazano: nie dostrzeżono uchybień w Orzeczeniu z 2016 roku; nie zaszły przesłanki do jego uchylenia w trybie nadzoru z § 25 ust. 1 rozporządzenia o komisjach wojskowych - sprzeczność z prawem lub pominięcie istotnych okoliczności faktycznych w sprawie.

W skardze Kandydat sformułował zarzuty oraz zawarł szerokie ich uzasadnienie - analogiczne do sformułowanego we wniosku o uchylenie w trybie nadzoru orzeczenia z 2016 roku.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.

W dodatkowych pismach (k. 32-36 oraz 54-55) Kandydat podtrzymał skargę.

Sąd rozpoznał skargę na posiedzeniu niejawnym wobec treści § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 października 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz.U. poz. 1758, ze zm.), § 4 zarządzenia nr 21 Prezesa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 października 2020 r. w sprawie wdrożenia w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Warszawie działań profilaktycznych służących przeciwdziałaniu potencjalnemu zagrożeniu zakażeniem wirusem SARS-CoV-2 ustalonych w zarządzeniu nr 39 Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 października 2020 r. oraz § 1 pkt 2 i § 3 zarządzenia nr 39 Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 października 2020 r. w sprawie odwołania rozpraw oraz wdrożenia w Naczelnym Sądzie Administracyjnym działań profilaktycznych służących przeciwdziałaniu potencjalnemu zagrożeniu zakażenia wirusem SARS-CoV-2 w związku z objęciem Miasta Stołecznego Warszawy obszarem czerwonym - tak zarządzenie k. 46 akt sądowych.

Sąd zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, choć nie ze wskazanych w niej przyczyn. Wobec treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi.

Na wstępie należy wskazać, że rozpoznający tą sprawę Sąd związany jest oceną prawną, wyrażoną w wyroku o sygn. akt I OSK 485/19 - wobec treści art. 153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wprawdzie w rozpoznawanej sprawie Kandydat zmodyfikował uprzedni wniosek - inicjujący postępowanie nieważnościowe, którego dotyczył wskazany wyrok. Przywołane w danym orzeczeniu uwarunkowania prawne, musiał mieć jednak na uwadze zarówno orzekający w sprawie organ, jak i badający legalność jego rozstrzygnięcia Sąd.

We wskazanym orzeczeniu o sygn. akt I OSK 485/19, podzielono stanowisko sądu niższej instancji, że - w sprawach dotyczących ostatecznych orzeczeń wojskowych komisji lekarskich w przedmiocie zdolności do służby - nie znajdzie zastosowania tryb nadzwyczajny stwierdzania nieważności decyzji - wobec wadliwości wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. W sprawach tych procedować można natomiast w trybie przewidzianym § 25 rozporządzenia o komisjach wojskowych.

W rozpoznawanej sprawie kluczowe znaczenie ma więc to, jakie są dopuszczalne ramy stosowania wskazanego, szczególnego trybu kwestionowania ostatecznych orzeczeń wojskowych komisji lekarskich.

Proste zestawienie treści danej regulacji z brzmieniem art. 156 § 1 K.p.a., gdzie zakreślono przesłanki stwierdzenia nieważności ostatecznych decyzji administracyjnych, uzasadnia konstatację, że podstawy podważenia (wyeliminowania z obrotu) ostatecznego rozstrzygnięcia w myśl § 25 rozporządzenia o komisjach wojskowych są znacznie szersze niż wymienione art. 156 § 1 K.p.a. W regulacji zamieszczonej w K.p.a. decyzję uznano za wadliwą (nieważną) m.in. w razie jej wydania z rażącym naruszeniem prawa, czy przez organ niewłaściwy (tak pkt 1 i 2). Tymczasem w § 25 ust. 1 rozporządzenia o komisjach wojskowych dopuszczono wyeliminowanie ostatecznego orzeczenia (choć nie w trybie stwierdzenia jego nieważności) także gdy jest ono sprzeczne z prawem lub wydane z pominięciem istotnych okoliczności faktycznych. Procedowanie w myśl tej regulacji umożliwia więc badanie zasadności orzeczenia zasadniczo w pełnym jego zakresie, choć – co warto podkreślić - nawet ustalenie określonych wadliwości nie obliguje organu do zastostawania danego trybu (sformułowanie "może"). Inaczej jest w trybie nieważnościowym – ujawnienie stosownego uchybienia obliguje organ do wyeliminowania z obrotu prawnego wadliwego aktu.

Dane uwarunkowania uzasadniają wątpliwość, czy celem wprowadzenia przez prawodawcę dla Ministra Obrony Narodowej kompetencji opisanej w § 25 ust. 1 rozporządzenia o komisjach wojskowych, mogło być utworzenie w istocie powszechnie dostępnej, nieograniczonej czasem, procedury ponownego badania w trybie postępowania administracyjnego (z wynikającymi stąd rygorami) każdego ostatecznego orzeczenia wojskowej komisji lekarskiej - także o ile stosowne zastrzeżenia zgłosi osoba zainteresowana. Tego rodzaju intencji nie sposób jednak przypisać racjonalnemu ustawodawcy, zwłaszcza gdy brak celowościowych czy systemowych przesłanek, przemawiających za jej ustanowieniem.

Przeciwko przyjęciu takiej koncepcji przemawia też przede wszystkim brzmienie samej regulacji - względy wykładni językowej. Otóż prawodawca dopuścił - w myśl §. 25 rozporządzenia o komisjach wojskowych - wzruszenie każdej ostatecznej decyzji (jej uchylenie) lecz zastrzegł, że działania Ministra Obrony Narodowej (analogiczne uprawnienie przyznano zresztą w § 2 przewodniczącemu Centralnej Komisji) mają być realizowane "w trybie nadzoru". Wyraz "nadzór" oznacza natomiast kontrolowanie lub pilnowanie kogoś lub czegoś. Wynika stąd, że procedowanie "w trybie nadzoru" oznacza działania realizowane z urzędu - w ramach wykonywania ustawowych zadań kontroli prawidłowego funkcjonowania poległych jednostek. W takich warunkach procedowanie w myśl § 25 ust. 1 rozporządzenia o komisjach wojskowych może być zainicjowane wyłącznie z urzędu - gdy sprawujący nadzór organ ustali nieprawidłowości w działaniu wojskowej komisji lekarskiej bądź poweźmie, co do ich wystąpienia uzasadnione przypuszczenie. Asumptem może być tu także ewentualny wniosek osoby zainteresowanej. Będzie to mogło jednak prowadzić do wszczęcia postępowania tylko, gdy - realizujący z urzędu zadania kontrolne - organ uzna, że określony nieprawidłowości mogły mieć miejsce czy też wręcz je ustali.

W realiach rozpatrywanej sprawy jest natomiast bezsporne, że - wobec wniosku Kandydata - organ nadzoru (Minister Obrony Narodowej) podjął pewne czynności - zwrócił się o wyjaśnienia do Przewodniczącego Centralnej Komisji. Co wynika wprost z uzasadnienia zaskarżonego aktu, wobec pozyskanych informacji, ocenił następnie, że nie ma przesłanek dla podważenia ostatecznego Orzeczenia z 2016 roku. W takim przypadku bezprzedmiotowe było prowadzenie postępowania, które - co wcześniej wskazano - może być wszczęte wyłącznie z urzędu - w trybie nadzoru.

Wobec takich uwarunkowań zasadne było uchylenie przez Sąd zaskarżonego aktu oraz umorzenie bezzasadnie wszczętego postępowania. Organ - prowadząc postępowanie, które może być wszczęte wyłącznie z urzędu w razie stwierdzenia nieprawidłowości – naruszył przepis prawa materialnego, zakreślający przypadki, gdzie jest on uprawniony do orzekania w przedmiocie uchylenie ostatecznego orzeczenia komisji lekarskiej - dyspozycję § 25 ust. 1 rozporządzenia o komisjach wojskowych. Winien był on poinformować Kandydata pismem, że nie znajduje podstaw do wszczęcia postępowania w trybie nadzoru.

W takich uwarunkowaniach prawnych bezzasadne byłoby odnoszenie się przez Sąd do sformułowanych w skardze zarzutów, dotyczących ewentualnej wadliwości Orzeczenia z 2016 roku w kwestii prawidłowości rozpoznania schorzeń, czy kwalifikacji Kandydata do służby wojskowej. Gdy określone postępowanie może być wszczęte wyłącznie z urzędu, kontrola sądu administracyjnego nie obejmuje kwestii, czy organ zasadnie nie skorzystał z przysługujących mu prerogatyw - analogicznie patrz (w kontekście możliwości wszczęcia postępowania wznowieniowego z urzędu po upływie terminów, gdy mogą o to skutecznie wnosić strony) uzasadnienie wyroku Naczelnego Sadu Administracyjnego z 16 lipca 2015 r. (sygn. akt II OSK 3029/13 - dostępne na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query - w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Wyrażona w powyższym uzasadnieniu ocena prawna Sądu jest spójna ze stanowiskiem sformułowanym w wyroku o sygn. akt I OSK 485/19. Wskazano tam jednoznacznie, że - wobec braku możliwości procedowania na podstawie wniosku Kandydata w trybie nieważności – należało odmówić wszczęcia postępowania na podstawie art. 61s § 1 K.p.a. O ile natomiast byłoby dopuszczalne - w ocenie danego Sądu - procedowanie wobec wniosku samego Kandydata w myśl § 25 rozporządzenia o komisjach wojskowych, wskazałby on raczej organowi na zasadność rozpatrzenia żądania osoby – nie reprezentowanej wszak przez profesjonalnego pełnomocnika - w ramach postępowania administracyjnego w stosownym, prawem przewidzianym trybie.

Rozpatrując niniejszą sprawę Sąd miał na względzie, że zaskarżonym aktem odmówiono Kandydatowi uchylenie ostatecznego Orzeczenia z 2016 roku. W tej sytuacji wydany wyrok, którym umorzono też postępowanie, w następstwie którego wydano skarżony akt, nie jest rozstrzygnięciem na niekorzyść skarżącego, w rozumieniu art. 134 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W obiegu prawnym pozostaje ostateczne Orzeczenie z 2016 roku. Sytuacja prawna czy faktyczna Wnioskodawcy nie uległa więc pogorszeniu.

Z przytoczonych wyżej przyczyn, na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c oraz §. 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji.