Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2615/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-12-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 182 par. 2 art. 188 w zw. z art. 151 art. 203 pkt 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie sędzia NSA Zdzisław Kostka sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 16 grudnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 18 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Bd 1095/19 w sprawie ze skargi G. R. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] października 2019 r., nr [...] w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania obiektu 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od G. R. na rzecz Wojewody [...] kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 18 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Bd 1095/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, po rozpoznaniu sprawy ze skargi G. R. na postanowienie Wojewody [...] z [...] października 2019 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie zmiany sposobu użytkowania obiektu, uchylił zaskarżone oraz poprzedzające je postanowienie Starosty R. z [...] sierpnia 2019 r., nr [...] oraz zasądził od Wojewody [...] na rzecz skarżącej kwotę 597 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu wyroku sąd wojewódzki stwierdził, że Z. W. [...] czerwca 2019 r. skierował do Starosty R. zgłoszenie zmiany sposobu użytkowania pomieszczeń w pawilonie handlowym branży ogólnoprzemysłowej na branżę ogólnospożywczą i ogólnoprzemysłową na działkach nr ewid. [...] w R. przy ul. [...]. Do zgłoszenia załączono dokumenty, o których mowa w art. 71 ust. 2 Prawa budowlanego. W wyniku sprawdzenia przedłożonych dokumentów organ nie stwierdził podstaw do wniesienia sprzeciwu i [...] czerwca 2019 r., na podstawie art. 71 ust. 4c Prawa budowlanego, wydał zaświadczenie o braku podstaw do wniesienia sprzeciwu.

Sąd I instancji stwierdził, że w postępowaniu wznowieniowym organ je prowadzący powinien na wstępie skupić się na trzech przesłankach formalnych, umożliwiających jego wszczęcie: czy podanie pochodzi od strony postępowania; czy wskazała ona podstawę prawną swego żądania wymienioną w art. 145 k.p.a. oraz czy zostało ono złożone w określonym ustawą terminie.

Organ ustalił, że podanie zostało złożone w określonym ustawą terminie, tj. w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym skarżąca, G. R., dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Ponadto jako podstawa wznowienia postępowania wskazana została przesłanka określona w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., tj. strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. W ocenie organu skarżąca nie posiada przymiotu strony, wobec czego jej wniosek został uznany za bezpodstawny.

Po rozpoznaniu zażalenia skarżącej, postanowieniem z [...] października 2019 r., nr [...], Wojewoda [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że postępowanie dotyczące zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania na podstawie art. 71 Prawa budowlanego dotyczy jedynie postępowania pomiędzy inwestorem (dokonującym zgłoszenia) a organem administracyjnym. Uproszczona forma postępowania zgłoszeniowego w porównaniu do regulacji Prawa budowlanego dotyczącej pozwolenia na budowę, jak również ograniczenie uczestników postępowania jedynie do inwestora i organu, wynika z podstawowego dla tej formy reżimu prawnego założenia, że zgłoszenie dotyczy przedsięwzięć o małym stopniu skomplikowania i znikomym oddziaływaniu na otoczenie. Oznacza to, że żaden inny podmiot, poza inwestorem, nie ma prawa do dochodzenia swoich praw w postępowaniu prowadzonym w tym trybie, co powoduje, że stroną postępowania uregulowanego w art. 71 Prawa budowlanego jest tylko inwestor. Zasada ta odnosi się także do wniesienia przez organ sprzeciwu od zgłoszenia, który, przyjmując formę decyzji, jest pierwszym indywidualnym aktem wydanym w tym postępowaniu.

Organ przypomniał, że zgłoszenie wykonania robót budowlanych z art. 30 Prawa budowlanego nie wszczyna postępowania administracyjnego regulowanego przepisami k.p.a., tj. nie prowadzi do załatwienia przez organ sprawy administracyjnej. Dopiero wniesienie przez organ sprzeciwu w formie decyzji prowadzi do wszczęcia takiego postępowania, choć z ograniczonym kręgiem stron. W niniejszej sprawie nie jest możliwe wszczęcie postępowania w sprawie wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną, ponieważ taka nie istnieje – niewniesienie sprzeciwu przez organ administracji architektoniczno-budowlanej w terminie określonym w art. 30 Prawa budowlanego (30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia) oznacza w praktyce udzielenie zgody na realizację zamierzeń inwestycyjnych określonych w zgłoszeniu. Jest to również forma rozstrzygnięcia przez organ administracji publicznej sprawy co do istoty, gdyż kończy to sprawę w danej instancji (art. 104 k.p.a.), jednak w świetle art. 145 k.p.a. nie może ona być poddana weryfikacji w trybie nadzoru.

Organ pierwszej instancji prawidłowo przyjął, że postępowanie dotyczące zgłoszenia o zmianie sposobu użytkowania na podstawie art. 71 Prawa budowlanego dotyczy postępowania pomiędzy inwestorem (dokonującym zgłoszenia) a organem administracyjnym. Stroną tego postępowania jest tylko inwestor. Organ pierwszej instancji uznał więc, że nie może wznowić postępowania z przyczyn podmiotowych, gdyż skarżąca nie była stroną postępowania zgłoszeniowego w sprawie zmiany sposobu użytkowania.

Jednocześnie organ pierwszej instancji, w ocenie organu odwoławczego, błędnie przyjął, że milczące przyjęcie zgłoszenia o zmianie sposobu użytkowania na podstawie art. 71 Prawa budowlanego stanowi milczące załatwienie sprawy w rozumieniu przepisów rozdziału 8a k.p.a. i w związku z tym ma zastosowanie instytucja wznowienia postępowania. Przepisy art. 30 i art. 71 Prawa budowlanego nie zawierają wyraźnego odesłania do art. 122a k.p.a., a ustawodawca, dokonując nowelizacji k.p.a., nie wprowadził nowych przepisów prawa materialnego administracyjnego, w których przewidziana zostałaby instytucja milczącego załatwienia sprawy, a także nie znowelizował obowiązujących przepisów prawa materialnego przewidujących podobne instytucje (w szczególności art. 30 i art. 71 Prawa budowlanego). Przepisy te stanowią kompleksowe (wyczerpujące) regulacje dotyczące instytucji zgłoszenia robót budowlanych, zmiany sposobu użytkowania czy też zawiadomienia o zakończeniu robót budowlanych. Brak jest zatem konieczności sięgania do przepisów procedury administracyjnej dotyczących instytucji milczącego załatwienia sprawy. Stąd też żaden przepis prawa administracyjnego nie przewiduje możliwości wznowienia postępowań prowadzonych na podstawie art. 30 i art. 71 Prawa budowlanego.

Organ odwoławczy dodał, że przesłanką przedmiotową odmowy wszczęcia postępowania jest skierowanie podania o wznowienie postępowania w stosunku do takiej formy działania, do której nie odnosi się instytucja wznowienia. Z uwagi na powyższe stwierdził, że organ pierwszej instancji, pomimo błędnego uzasadnienia, prawidłowo zastosował art. 149 § 3 k.p.a., tj. odmówił wznowienia postępowania, a zażalenie nie zasługiwało na uwzględnienie.

Skargę na powyższe postanowienie złożyła G. R. wnosząc o jego uchylenie oraz poprzedzającego je postanowienia organu pierwszej instancji. Skarżąca zarzuciła zaskarżonemu postanowieniu naruszenie przepisów prawa procesowego przez brak zastosowania art. 122a § 1 pkt 2 w zw. z art. 122g k.p.a. oraz błędną interpretację art. 71 ust. 5 Prawa budowlanego.

W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że art. 71 ust. 5 Prawa budowlanego stanowi hipotezę art. 122a § 2 pkt 2 k.p.a., zgodnie z którym sprawę uznaje się za załatwioną milcząco w sposób w całości uwzględniający żądanie strony, jeżeli w terminie miesiąca od dnia doręczenia żądania strony właściwemu organowi administracji publicznej albo innym terminie określonym w przepisie szczególnym organ ten nie wniesie sprzeciwu w drodze decyzji (milcząca zgoda). Podstawę prawną do wznowienia postępowania stanowi przepis art. 122g k.p.a. Ponadto skarżąca wyjaśniła, że w sprawie dotyczącej jej wniosku o wznowienie postępowania przysługiwał jej przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę, organ podtrzymał przedstawione wcześniej stanowisko i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Sąd wojewódzki nie podzielił poglądu organu drugiej instancji co do braku możliwości wznowienia postępowania w niniejszej sprawie z uwagi na to, że art. 71 ust. 4 Prawa budowlanego nie przewiduje milczącego załatwienia sprawy w rozumieniu art. 122a k.p.a. i tym samym nie ma zastosowania art. 122g k.p.a.

Zdaniem sądu, instytucja zgłoszenia przewidziana w art. 71 ust. 4 Prawa budowlanego stanowi typowy przypadek milczącego załatwienia sprawy w rozumieniu art. 122a i nast. k.p.a. Nie jest przy tym w żaden sposób konieczne odsyłanie wprost do art. 122a k.p.a, wystarczające jest, jeżeli dana regulacja wprost nawiązuje w swojej treści do instytucji milczącego załatwienia sprawy. Nie ulega zatem wątpliwości, że wbrew twierdzeniom organu drugiej instancji, w sprawie miały zastosowanie przepisy regulujące wznowienie postępowania (znajdujące się w rozdziale 12 k.p.a.), co wynika z art. 122g k.p.a.

Sąd wojewódzki przypomniał, że postępowanie w sprawie wznowienia postępowania administracyjnego jest dwuetapowe. Wszczynając postępowanie w sprawie wznowienia postępowania administracyjnego (z urzędu lub na wniosek), w pierwszej fazie organ, który wydał decyzję w pierwszej instancji, bada, czy istnieją ustawowe przesłanki wznowienia określone enumeratywnie w art. 145 § 1 k.p.a. i czy wniosek o wznowienie został złożony w terminie. Spełnienie wskazanych wymogów skutkuje wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania, które w drugiej fazie stanowi podstawę do przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 1 i 2 k.p.a.). W niniejszej sprawie, zdaniem sądu wojewódzkiego, organ, odmawiając wznowienia postępowania, dokonał ustaleń, które mogły być poczynione jedynie już po jego wznowieniu, tj. dokonał oceny, czy skarżąca była stroną postępowania. Przesądzając, że skarżąca nie mogła być stroną postępowania, organ naruszył art. 149 § 2 k.p.a. Jak podkreślił sąd, dopiero po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 organ administracji publicznej wydaje decyzję, w której: 1) odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b, albo 2) uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b, i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy (vide art. 151 § 1 k.p.a.).

Organ administracji miał więc obowiązek wydać postanowienie o wznowieniu postępowania i przeprowadzić postępowanie zgodnie z zasadami określonymi w art. 150 i art. 151 k.p.a. W przypadku wskazania przesłanki wznowienia jako okoliczności wymienionych w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. organ rozpatrujący podanie nie może badać, czy podmiot wnoszący podanie istotnie ma przymiot strony w postępowaniu, gdyż kwestia ta będzie przedmiotem ustaleń i oceny w postępowaniu prowadzonym po wydaniu postanowienia, o jakim mowa w art. 149 § 2 k.p.a.

W odniesieniu do przysługiwania innej osobie niż inwestor statusu strony postępowania w sprawach związanych ze zmianą sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części (art. 71 Prawa budowlanego) sąd wojewódzki wskazał, że zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną postępowania jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Postępowanie dotyczące zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego może zaś dotyczyć nie tylko właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego, ale także właścicieli nieruchomości sąsiednich. To, że zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego nie jest z prawnego punktu widzenia obojętna dla właścicieli nieruchomości sąsiednich, wynika z art. 71 ust. 5 pkt 3 lit. d Prawa budowlanego, który stanowi, że właściwy organ administracji może wnieść sprzeciw wobec zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, jeżeli zmiana ta miałaby spowodować niedopuszczalne wprowadzenie, utrwalenie bądź zwiększenie ograniczeń lub uciążliwości dla terenów sąsiednich. Przepis ten jest zatem także prawną podstawą dla właścicieli nieruchomości sąsiednich do twierdzenia, że postępowanie w sprawie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego dotyczy nie tylko ich interesu faktycznego, ale także interesu prawnego. Stanowisko organów, według którego stronami postępowania w sprawie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego może być jedynie inwestor nie jest zatem, w ocenie sądu, trafne. Ponadto, przyjmując za prawidłowe stanowisko organów, doprowadziłoby to do wniosku, że dopiero złożenie sprzeciwu przez organ pozwalałoby na uznanie za uczestników postępowania również innych podmiotów oprócz inwestora. Prowadziłoby to do tego, że to od uznania organu byłoby uzależnione umożliwienie wzięcia udziału w postępowaniu innych podmiotów, a tymczasem interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. ma charakter obiektywny i jego istnienie nie może być uzależnione od działań organów.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wojewoda [...], zaskarżając go w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1) naruszenie następujących przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez błędne uznanie przez sąd, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy dawał podstawy do uchylenia postanowienia Wojewody [...] z [...] października 2019 r., znak: [...] oraz poprzedzającego je postanowienia Starosty R. z [...] sierpnia 2019 r., znak: [...], a także poprzez niewłaściwą ocenę materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy, prowadzącą do wadliwego uznania, że w sprawie miały zastosowanie przepisy regulujące wznowienie postępowania, a wnosząca skargę G. R. była stroną uprawnioną do złożenia wniosku o wznowienie,

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. poprzez uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia Wojewody [...] z [...] października 2019 r., znak: [...] oraz poprzedzającego je postanowienia Starosty R. z [...] sierpnia 2019 r., znak: [...] pomimo niedopuszczenia się przez skarżący kasacyjnie organ naruszeń przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy,

c) art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 149 § 1 i 2 k.p.a. poprzez zobowiązanie organu w treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku do wydania postanowienia o wznowieniu postępowania pomimo braku ku temu podstaw prawnych,

d) art. 151 p.p.s.a. poprzez zaniechanie oddalenia skargi wniesionej przez G. R. pomimo jej bezzasadności wynikającej z:

– braku możliwości wznowienia postępowania w sprawie prowadzonej z wniosku Z. W. o zmianę sposobu użytkowania pomieszczeń w pawilonie handlowym przy ul. [...] w R., oraz

– braku legitymacji wnioskodawczyni G. R. do złożenia wniosku o wznowienie postępowania;

2) naruszenie następujących przepisów prawa materialnego przez błędną ich wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, tj.:

a) art. 71 ust. 4 i 4c ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w związku z art. 122a k.p.a. poprzez błędną wykładnię ww. przepisów prowadzącą do ich nieprawidłowego zastosowania, to jest uznania przez sąd, że wskutek niewniesienia przez organ pierwszej instancji sprzeciwu wobec dokonanego przez Z. W. zgłoszenia zamiaru zmiany sposobu użytkowania obiektu i wydania przez Starostę R. zaświadczenia o braku podstaw do wniesienia sprzeciwu, doszło do milczącego załatwienia sprawy w rozumieniu art. 122a k.p.a., choć przepisy art. 71 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane nie przewidują możliwości milczącego załatwienia sprawy, a organ pierwszej instancji załatwił sprawę w sposób wyraźny, wydając zaświadczenie o którym mowa w art. 71 ust. 4 lit. c ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane,

b) art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w zw. z art. 3 pkt. 20 ww. ustawy w zw. z art. 71 ust. 4 ww. ustawy poprzez wadliwe zastosowanie ww. przepisów prowadzące do uznania G. R. za stronę postępowania w sprawie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, podczas gdy za stronę ww. postępowania można uznać wyłącznie dokonującego zgłoszenia inwestora,

c) art. 28 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez błędne zastosowanie ww. przepisów prowadzące do uznania G. R. za stronę postępowania w sprawie zmiany sposobu użytkowania obiektu, podczas gdy przepis art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane wyłącza zastosowanie normy art. 28 k.p.a., wobec czego wnioskująca o wznowienie postępowania G. R. nie mogła być uznana za stronę postępowania w sprawie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, w którym to postępowaniu jedyną stroną jest inwestor,

d) art. 122g k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 149 § 1 i 2 k.p.a. poprzez błędną wykładnię ww. przepisów prowadzącą do ich wadliwego zastosowania poprzez uznanie przez sąd pierwszej instancji dopuszczalności zastosowania instytucji wznowienia postępowania, dotyczącej spraw zakończonych decyzją ostateczną, do takiej formy działania, do której ta instytucja się nie odnosi.

Na podstawie przywołanych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku WSA w Bydgoszczy z dnia 18 lutego 2020 r. w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kasacyjnie organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano m.in., że zarówno art. 71, jak i art. 30 ustawy Prawo budowlane (dotyczący zgłoszenia robót budowlanych) stanowią kompleksowe (wyczerpujące) regulacje dotyczące instytucji zgłoszenia, w związku z czym nie zachodzi w odniesieniu do nich konieczność sięgania do przepisów procedury administracyjnej dotyczących milczącego załatwienia sprawy. Skarżący kasacyjnie organ podniósł, że zgłoszenie zmiany sposobu użytkowania obiektu nie wszczyna postępowania administracyjnego w rozumieniu k.p.a., ponieważ niewyrażenie przez właściwy organ sprzeciwu wobec zgłoszenia w formie decyzji administracyjnej uprawnia inwestora do zmiany sposobu użytkowania obiektu bezpośrednio z mocy prawa, a nie w wyniku konkretyzacji normy prawnej w drodze aktu administracyjnego. Skoro brak sprzeciwu organu upoważnia inwestora do zmiany sposobu użytkowania obiektu z mocy prawa, nie dochodzi do wydania decyzji administracyjnej, a tym samym nie może zostać wszczęte postępowanie wznowieniowe, które może dotyczyć jedynie ostatecznej decyzji administracyjnej, co wynika wprost z art. 145 § 1 k.p.a.

Ponadto, w ocenie skarżącego kasacyjnie organu, w realiach niniejszej sprawy, nie może być mowy o zastosowaniu art. 122a k.p.a. również z tego względu, że sprawa zainicjowana zgłoszeniem Z. W. została załatwiona w sposób wyraźny poprzez wydanie inwestorowi zaświadczenia o braku podstaw do wniesienia sprzeciwu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Należy dodać, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że strona wnosząca ten środek odwoławczy, zarzucając naruszenie konkretnych przepisów prawa w określonej formie, sama wyznacza obszar kontroli kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny bierze zaś pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a która nie zachodzi w tej sprawie.

Na wstępie wskazać należy, że nieuzasadnione są zarzuty skargi kasacyjnej, zarzucające naruszenie przepisów postępowania. Bez wątpienia wydany w niniejszej sprawie wyrok sądu wojewódzkiego został oparty na kompletnym materiale dowodowym, jego uzasadnienie zawiera wszystkie wymagane przepisami p.p.s.a. elementy, a rozstrzygnięcie odnosi się do ściśle ze sobą powiązanych rozstrzygnięć organów, wydanych w granicach tej samej sprawy. Ponadto, art. 151 p.p.s.a. to przepis blankietowy, który stanowi formalno-prawną podstawę wydania wyroku określonej treści – powinien on zostać powiązany z odpowiednimi przepisami, które w ocenie strony zostały naruszone poprzez jego niezastosowanie.

Natomiast istota przedstawionych w skardze kasacyjnej zarzutów dotyczących prawa materialnego sprowadza się do tego, czy do postępowania prowadzonego na podstawie art. 71 ust. 4c Prawa budowlanego mają zastosowanie przepisy rozdziału 8a działu II k.p.a. Te zarzuty należało uznać za uzasadnione.

Przede wszystkim, przypomnieć należy, że ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 935), która weszła w życie 1 czerwca 2017 r., dodano do k.p.a. rozdział 8a regulujący instytucję milczącego załatwienia sprawy. Kwestia zastosowania ww. instytucji w odniesieniu do poszczególnych przepisów prawa materialnego budzi jednak wątpliwości nie tylko w orzecznictwie sądów administracyjnych, ale również wśród przedstawicieli doktryny i jako taka stanowi interesujące, ale też problematyczne, zagadnienie (por. np. Z. Kmieciak, Stosowanie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego w sprawach, które z mocy przepisów prawa materialnego załatwiane są w sposób milczący. Glosa do wyroku NSA z dnia 19 marca 2019 r., II OSK 941/18, "Państwo i Prawo", 2020 r., nr 9, B. Adamiak, Przesunięte w czasie instytucje prawne kodeksu postępowania administracyjnego, "Państwo i Prawo", 2020 r., nr 6, A. Jakubowski, Problemy z milczącym załatwianiem spraw administracyjnych, "Państwo i Prawo", 2020 r., nr 6).

Zgodnie z art. 122a § 1 i 2 k.p.a. sprawa może być załatwiona milcząco, jeżeli przepis szczególny tak stanowi. Sprawę uznaje się za załatwioną milcząco w sposób w całości uwzględniający żądanie strony, jeżeli w terminie miesiąca od dnia doręczenia żądania strony właściwemu organowi administracji publicznej albo innym terminie określonym w przepisie szczególnym organ ten: 1) nie wyda decyzji lub postanowienia kończącego postępowanie w sprawie (milczące zakończenie postępowania) albo 2) nie wniesie sprzeciwu w drodze decyzji (milcząca zgoda).

Natomiast na podstawie art. 71 ust. 4 Prawa budowlanego zgłoszenia, o którym mowa w ust. 2 (dotyczącego zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego), należy dokonać przed dokonaniem zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Zmiana sposobu użytkowania może nastąpić, jeżeli w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia, organ administracji architektoniczno-budowlanej nie wniesie sprzeciwu w drodze decyzji i nie później niż po upływie 2 lat od doręczenia zgłoszenia. Z kolei na podstawie art. 71 ust. 4c Prawa budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej może z urzędu przed upływem terminu, o którym mowa w ust. 4, wydać zaświadczenie o braku podstaw do wniesienia sprzeciwu. Wydanie zaświadczenia wyłącza możliwość wniesienia sprzeciwu, o którym mowa w ust. 4, oraz uprawnia inwestora do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części.

Jak wskazuje B. Adamiak, "wprowadzenie do regulacji administracyjnego prawa procesowego instytucji prawnych, zazwyczaj o złożonym charakterze materialnoprocesowym, wymaga powiązania tych instytucji ze zmianą w materialnym prawie administracyjnym. Brak tego powiązania wyklucza ich stosowanie w praktyce działania organów administracji publicznej. W regulacji przepisów kodeksu postępowania administracyjnego konsekwentnie wyrażone jest to przez odesłanie, że instytucja prawna będzie miała zastosowanie, o ile tak stanowią przepisy szczególne.". Co więcej, "kształtowanie przepisami prawa materialnego instytucji zasadniczych dla postępowania administracyjnego czyni zależnymi instytucje prawne regulowane przepisami prawa procesowego od przepisów prawa materialnego, co nadaje tym instytucjom procesowym charakter prawny instytucji zależnych." (B. Adamiak, op. cit.). Innymi słowy więc, przepisy prawa procesowego pełnią niejako funkcję służebną wobec przepisów prawa materialnego i dopiero, gdy regulacja prawa materialnego wprost odnosi się do danej instytucji prawa procesowego, możliwe jest jej zastosowanie (por. np. art. 34 ust. 12 ustawy Prawo przedsiębiorców). W niniejszej sprawie, jak słusznie wskazały organy administracji architektoniczno-budowlanej, z taką sytuacją nie mamy do czynienia.

Prawidłowo organ odwoławczy stwierdził, że przepis art. 71 Prawa budowlanego, regulujący instytucję zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, nie zawiera wyraźnego odesłania do art. 122a k.p.a., a więc nie wynika z niego, że jest jednym z typowych przykładów milczącego załatwienia sprawy przez organ. Słusznie też organ zauważył, że łącznie z nowelizacją k.p.a., ustawodawca nie wprowadził stosownych zmian w przepisach prawa materialnego, które jednoznacznie wskazywałyby na zastosowanie rozdziału 8a działu II k.p.a. do uregulowanego w art. 71 Prawa budowlanego zgłoszenia. Co więcej, ustawą z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (art. 1), która weszła w życie 19 września 2020 r., ustawodawca dokonał istotnej nowelizacji Prawa budowlanego, która co prawda objęła również art. 71 Prawa budowlanego, ale w bardzo niewielkim zakresie (dodano ust. 2a i ust. 9), który nie miał wpływu na uregulowany w nim sposób podejmowania przez organ czynności w razie zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania. Nie ma zatem wątpliwości, że racjonalny ustawodawca, którego celem byłoby zapewnienie stosowania przepisów k.p.a. dotyczących milczącego załatwienia sprawy także w zakresie wynikającym z art. 71 Prawa budowlanego, wprowadziłby do ww. ustawy stosowne przepisy najdalej podczas ostatniej nowelizacji. Skoro jednak w art. 71 Prawa budowlanego takiego odniesienia nie ma i w sposób wyczerpujący reguluje on instytucję zmiany sposobu użytkowania, nie jest uzasadnione odwoływanie się do przepisów k.p.a. w przywołanym wyżej zakresie.

Nie bez znaczenia jest także fakt, że w doktrynie prezentowane jest stanowisko, zgodnie z którym "dla kwalifikacji regulacji przyjętej w przepisach szczególnych, do ustanawiających dopuszczalność milczącego załatwienia sprawy, podstawowe znaczenie ma przesłanka przyjęta w art. 122a § 2. Przesłanką tą jest wniesienie żądania wszczęcia postępowania w sprawie. W przyjętej regulacji w ustawach materialnego prawa administracyjnego wprowadzona jest konstrukcja czynności materialnoprawnej jednostki, kształtującej jej uprawnienie. Żądanie wszczęcia postępowania nie kształtuje uprawnień lub obowiązków strony, a stanowi to tylko podstawę do dokonania autorytatywnej konkretyzacji normy prawa administracyjnego przez właściwy organ administracji publicznej. Nie można zatem do przepisów szczególnych wprowadzających milczące załatwienie sprawy zaliczyć (...) art. 71 ust. 4" Prawa budowlanego (B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck, Legalis, Komentarz do art. 122a). Dopiero wniesienie sprzeciwu przez organ prowadziłoby do wszczęcia postępowania administracyjnego w zakresie regulowanym przepisami k.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 marca 2019 r., sygn. akt II OSK 941/18, LEX nr 2732741), a taka sytuacja nie miała miejsca w niniejszej sprawie.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny – na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) – orzekł jak w wyroku. O kosztach w punkcie 2. wyroku orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.

Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a.