Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt III SA/Lu 307/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2018-01-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6036 Inne sprawy dotyczące dróg publicznych
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały.
Powołane przepisy: article: art. 12 pkt 11, art. 92 ust. 1 pkt 1; art. 40 ust. 1; art. 79 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 814
law: Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym - tekst jedn.
article: art. 130 a ust. 6 i 6a
journal: Dz.U. 2017 poz 128
law: Ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Tchórzewska, Sędziowie: WSA Jerzy Drwal (sprawozdawca), WSA Robert Hałabis, Protokolant Asystent sędziego Radosław Kot, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 16 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi Rzecznika Praw Obywatelskich na uchwałę Rady Miasta z dnia [...] października 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wysokości opłat za usuwanie pojazdów z dróg i ich przechowywania na parkingach strzeżonych oraz wysokości kosztów w przypadku odstąpienia od wykonania dyspozycji usunięcia pojazdu w 2017 r. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały.


UZASADNIENIE

Uchwałą Nr 571/XXI/2016 z dnia 20 października 2016 r. Rada Miasta L., działając na podstawie art. 12 pkt 11 i art. 92 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2016 r. poz. 814, z późn. zm.) oraz art. 130a ust. 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r. poz. 1137, z późn. zm.), w związku z obwieszczeniem Ministra Finansów z dnia 28 lipca 2016 r. w sprawie ogłoszenia obowiązujących w 2017 r. maksymalnych stawek opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego parkowanie na parkingu strzeżonym (M. P. poz. 778), ustaliła wysokość opłat za usuwanie pojazdów z dróg i ich przechowywanie na parkingach strzeżonych oraz wysokość kosztów w przypadku odstąpienia od wykonania dyspozycji usunięcia pojazdu w 2017 roku.

Według §1 uchwały, wysokość opłat za usuwanie pojazdów z dróg publicznych na terenie miasta L. w 2017 r. wynosiła odpowiednio za:

1) rower lub motorower - 110 zł;

2) motocykl - 218 zł;

3) pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej do 3,5 t - 476 zł;

4) pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 t do 7,5 t - 594 zł;

5) pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 7,5 t do 16 t - 841 zł;

6) pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 16 t - 1 239 zł;

7) pojazd przewożący materiały niebezpieczne - 1 508 zł.

W § 2 uchwały ustalono wysokość opłat za przechowywanie pojazdu na parkingu za każdą dobę w 2017 r. Opłaty te wynosiły za:

1) rower lub motorower - 19 zł;

2) motocykl - 26 zł;

3) pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej do 3,5 t - 39 zł;

4) pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 t do 7,5 t - 51 zł;

5) pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 7,5 t do 16 t - 73 zł;

6) pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 16 t - 133 zł;

7) pojazd przewożący materiały niebezpieczne - 196 zł.

W § 3 określono, że jeżeli po wydaniu dyspozycji usunięcia pojazdu ustały przyczyny jego usunięcia, a wydana dyspozycja spowodowała powstanie kosztów, to koszty te ustala się w wysokości 50% stawek kwotowych opłat określonych w § 1 niniejszej uchwały z uwzględnieniem rodzaju pojazdu objętego usunięciem.

Wykonanie uchwały powierzono Prezydentowi Miasta L. (§ 4 ).

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie Rzecznik Praw Obywatelskich zaskarżył powyższą uchwałę zarzucając, że została ona wydana z naruszeniem art. 130a ust. 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2017 r. poz. 128, późn. zm.). Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności tejże uchwały.

W uzasadnieniu skargi podniesiono między innymi, że stawki opłat z tytułu usunięcia pojazdu z drogi i przechowywania go na parkingu strzeżonym zostały wyznaczone na najwyższym dopuszczalnym poziomie, wynikającym z postanowień obwieszczenia Ministra Finansów z dnia 28 lipca 2016 r. w sprawie ogłoszenia obowiązujących w 2017 r. maksymalnych stawek opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego parkowanie na parkingu strzeżonym (M.P. z 2016 r. poz. 778). Korzystając z upoważnienia do ustalania stawek opłat i usunięcie pojazdu z drogi Rada Miasta L. miała obowiązek uwzględnić potrzebę skutecznego usuwania pojazdów oraz wysokość kosztów usuwania i przechowywania pojazdu na parkingu. Rada powinna była dysponować informacją na temat, jakie są koszty usuwania i przechowywania pojazdów. Chodzi tu nie o koszty, które powiat ponosi w związku z wykonywaniem zadań związanych z usuwaniem pojazdów i przechowywaniem ich na parkingach, ale o koszty, które są odpowiednikiem cen za usługi odholowania i parkowania pojazdów, świadczone przez firmy i inne podmioty na terenie danego powiatu. Dopiero po ustaleniu tego "parametru", powinno się go uwzględnić przy podejmowaniu uchwały określającej wysokość stawek opłat.

W przedmiotowej sprawie Rada Miasta L. nie poczyniła ustaleń w zakresie kosztów usuwania pojazdów i przechowywania ich na parkingach strzeżonych na terenie L.. W uzasadnieniu projektu zaskarżonej uchwały brak jest jakichkolwiek informacji na temat wysokości kosztów dotyczących odholowania pojazdów i parkowania ich na parkingach strzeżonych w L.. W projekcie zaproponowano zachowanie stawek obowiązujących w roku 2016 r. W trakcie sesji Rady Miasta L. w dniu 20 października 2016 r. jeden z radnych złożył wniosek, aby uchwalić maksymalne, dopuszczone przez prawo stawki opłat usuwanie pojazdów i przechowywanie ich na parkingach strzeżonych. Wnioskodawca podał, że Rada Miasta nie powinna "premiować" działań niezgodnych z prawem tj. zostawiania pojazdów w miejscach objętych zakazem, a kierowca, który nie stosuje się zakazu, musi liczyć się z tym, że zapłaci stawkę opłaty w wysokości maksymalnej. Propozycja ta spotkała się z aprobatą Prezydenta L., który dokonał stosownej autopoprawki projektu uchwały w sprawie ustalenia opłat za usuwanie pojazdów i przechowywania ich na parkingach strzeżonych.

Zmodyfikowany projekt uchwały, przewidujący maksymalne stawki przedmiotowych opłat, został niemal jednogłośnie przegłosowany przez Radę Miasta L.. Okoliczności te wskazują, że Rada Miasta L. nie dysponowała informacjami dotyczącymi wysokości kosztów usług usuwania pojazdów z dróg publicznych w L. oraz danymi na temat kosztów parkowania pojazdów na parkingach strzeżonych. Zaskarżona uchwała została podjęta z pominięciem kryteriów zawartych w upoważnieniu ustawowym. Doszło więc do przekroczenia granic swobody regulacyjnej, ponieważ organ stanowiący nie wziął pod uwagę kryterium działania wskazanego przez ustawodawcę. Ustalone stawki opłat za usunięcie pojazdu należy uznać za arbitralne, a uchwałę Rady Miasta L. za wydaną z istotnym naruszeniem prawa.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta L. wniosła o oddalenie skargi i wyjaśniła, że działała w ramach delegacji ustawowej wynikającej z ustawy - Prawo o ruchu drogowym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.) i art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), dalej jako p.p.s.a., kontrola sądów administracyjnych polega na badaniu zgodności z prawem aktów administracyjnych. Z kolei zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., sądy administracyjne są właściwe do kontroli zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego oraz aktów organów administracji rządowej stanowiących przepisy prawa miejscowego. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę, o jakiej mowa w art. 3 § 2 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części, albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.).

Przechodząc do szczegółowych rozważań podnieść należy, że skarga R. O. została wniesiona na podstawie art. 50 § 1 i art. 53 § 3 w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. Podmiot ten inicjując postępowanie przed sądem administracyjnym nie musi wykazywać swej legitymacji do wniesienia skargi, działa bowiem na rzecz porządku prawnego, a jego udział w postępowaniu jest jednym z aspektów realizacji zasady państwa prawa. Zgodnie z art. 8 § 1 p.p.s.a., Rzecznik Praw Obywatelskich może wziąć udział w każdym toczącym się postępowaniu, wnieść skargę do sądu administracyjnego (a także inne środki zaskarżenia), jeżeli według jego oceny wymaga tego ochrona praworządności lub prawa człowieka i obywatela.

Przedmiotem skargi wniesionej w niniejszej sprawie przez Rzecznika Praw Obywatelskich jest uchwała Rady Miasta L. z dnia 20 października 2016 r., nr 571/XXI/2016 w sprawie ustalenia wysokości opłat za usuwanie pojazdów z dróg i ich przechowywanie na parkingach strzeżonych oraz wysokości kosztów w przypadku odstąpienia od wykonania dyspozycji usunięcia pojazdu w 2017 r. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej uchwały stanowiły przepisy art. 12 pkt 11 i art. 92 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2016 r., poz. 814 ze zm.), dalej jako u.s.p. oraz art. 130a ust. 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym, dalej jako u.p.r.d. Jako podstawę prawną uchwały wskazano również obwieszczenie Ministra Finansów z dnia 28 lipca 2016 r. w sprawie ogłoszenia obowiązujących w 2017 r. maksymalnych stawek opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego parkowanie na parkingu strzeżonym (M.P. poz. 778), dalej jako rozporządzenie.

Stosownie do art. 12 pkt 11 u.s.p., do wyłącznej właściwości rady powiatu należy podejmowanie uchwał w sprawach wysokości podatków i opłat w granicach określonych ustawami. W myśl art. 92 ust. 1 pkt 1 u.s.p., funkcje organów powiatu w miastach na prawach powiatu sprawuje rada miasta.

Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 87 ust. 2 określa, że źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego.

Przepis art. 94 Konstytucji RP stanowi, że organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. W zdaniu drugim powyższy przepis przewiduje, że zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa.

Podobnie art. 40 ust. 1 u.s.p. stanowi, że na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach, rada powiatu stanowi akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze powiatu.

W świetle powołanych wyżej unormowań nie budzi wątpliwości, że uchwała Rady Miasta L. z dnia 20 października 2016 r., nr 571/XXI/2016 stanowi akt prawa miejscowego.

Dokonując oceny legalności zaskarżonego aktu należy zaakceptować stanowisko Rzecznika Praw Obywatelskich i zgodzić się z wyrażonym w skardze poglądem prawnym, że zaskarżona uchwała narusza art. 130a ust. 6 u.p.r.d.

Stosownie do art. 79 ust. 1 u.s.p. uchwała sprzeczna z prawem jest nieważna.

Z art. 130a ust. 6 u.p.r.d. wynika, że rada powiatu ustala corocznie, w drodze uchwały, wysokość opłaty za usunięcie pojazdu z drogi oraz opłaty za każdą dobę przechowywania pojazdu na parkingu, biorąc pod uwagę konieczność sprawnej realizacji zadań w zakresie usuwania pojazdów z drogi oraz wysokość kosztów usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu. Wysokość tych opłat nie może przekraczać maksymalnych stawek kwotowych ustalonych w art. 130a ust. 6a u.p.r.d. Maksymalne stawki ustalone w tym przepisie ulegają corocznej zmianie na następny rok kalendarzowy w zależności od wskaźnika cen towarów i usług konsumpcyjnych w okresie pierwszego półrocza roku, w którym stawki ulegają zmianie, w stosunku do analogicznego okresu roku poprzedniego (art. 130a ust. 6b u.p.r.d.). Na każdy rok kalendarzowy minister właściwy do spraw finansów publicznych ogłasza w drodze obwieszczenia, w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski" maksymalne stawki opłat, o których mowa w art. 130a ust. 6a, z uwzględnieniem zasady określonej w ust. 6b, zaokrąglając je w górę do pełnych złotych (art. 130a ust. 6c u.p.r.d.). Wysokość maksymalnych stawek na rok 2017 została ustalona w obwieszczeniu Ministra Finansów z dnia 28 lipca 2016 r. w sprawie ogłoszenia obowiązujących w 2017 r. maksymalnych stawek opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego parkowanie na parkingu strzeżonym.

Z zawartego w art. 130a ust. 6 u.p.r.d. upoważnienia ustawowego wynika, że ustawodawca przyznał radzie miasta kompetencję prawodawczą, z którą wiąże się obowiązek uwzględnienia dwóch przesłanek:

1)konieczności sprawnej realizacji zadań w zakresie usuwania pojazdów z drogi oraz

2)kosztów usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu.

Rację ma skarżący, że przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały nie uwzględniono drugiej z przesłanek, tj. kosztów usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu. W przypadku drugiej przesłanki chodzi o koszty, które są odpowiednikiem cen za usługi usuwania i przechowywania pojazdów pobierane przez podmioty pobierane przez podmioty świadczące tego rodzaju usługi komercyjne na terenie powiatu (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 20 grudnia 2017 r., sygn. III SA/Wr 686/17; wyrok WSA w Łodzi z dnia 27 września 2017 r., sygn. III SA/Łd 690/17).

Analiza postanowień przedmiotowej uchwały dowodzi, że ogranicza się ona do przywołania przepisów stanowiących podstawę prawną podjęcia tego aktu prawnego, ustalenia wysokości opłat i wskazania podmiotu, któremu powierza się wykonanie uchwały. Na poczynienie ustaleń co do kosztów usuwania pojazdów z drogi i przechowywania ich na parkingach strzeżonych nie wskazuje też uzasadnienie projektu zaskarżonej uchwały. W projekcie tym brak jest jakichkolwiek informacji na temat wysokości kosztów dotyczących holowania pojazdów i parkowania ich na parkingach strzeżonych na terenie miasta L.. Podnieść należy, że również na sesji Rady Miasta L. w dniu 20 października 2016 r. nie podawano informacji o kosztach usług usuwania pojazdów z dróg publicznych i nie dyskutowano na ten temat. Zgłoszony w czasie sesji wniosek jednego z radnych, aby ustalić maksymalne dopuszczalne przez prawo stawki opłat był umotywowany jedynie tym, aby nie "premiować" działań niezgodnych z prawem, tj. pozostawiania pojazdów w miejscach objętych zakazem. Z powyższego wynika, że przesłanka, o której mowa w art. 130a ust. 6 u.p.r.d., odnosząca się do ustalania kosztów usuwania pojazdów z drogi i przechowywania ich na parkingach strzeżonych nie była w ogóle przedmiotem rozważań radnych Rady Miasta L..

Należy podnieść że w orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie wskazywano na wymóg uzasadnienia aktów prawa miejscowego. W demokratycznym państwie prawnym każdy projekt aktu normatywnego powinien posiadać uzasadnienie. Służy ono ujawnieniu intencji prawodawcy i jest jednym z mechanizmów kontroli społecznej obywateli w procesie rządzenia państwem. Wynika on też wprost z przepisów rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908) oraz § 131 i § 143 załącznika do rozporządzenia. Zgodnie z § 141 i § 143 Zasad techniki prawodawczej, zasady sformułowane w tym przepisie stosuje się również do projektów aktów prawa miejscowego.

Za istotne naruszenie prawa będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, przyjmuje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. II SA/Wr 1459/97, wyrok NSA z dnia 8 lutego 1996 r., sygn. SA/Gd 327/95, wyrok NSA z dnia 26 lipca 2012 r., sygn. I OSK 679/12).

W sytuacji gdy rada powiatu (miasta) na podstawie upoważnienia ustawowego nakłada na obywateli określony obowiązek, w szczególności gdy ustawodawca pozostawił organowi samorządu margines swobody, to zasada praworządności nakłada na ten organ podania w uzasadnieniu projektu aktu, argumentów przemawiających za przyjęciem konkretnych rozwiązań – w przedmiotowej sprawie umotywowania uchwalenia wysokości stawek za usunięcie pojazdu z drogi i jego parkowanie. Uchwalenie stawek maksymalnych, bez uwzględnienia kosztów usług usuwania pojazdów z dróg publicznych na terenie miasta L., nastąpiło z naruszeniem prawa materialnego – art. 130a ust. 6 u.p.r.d. Analiza procedury uchwałodawczej (uzasadnienia projektu uchwały i treści protokołu ilustrującego przebieg sesji Rady Miasta L. z dnia 20 października 2016 r.) nie daje możliwości ustalenia dlaczego uchwalono stawki opłat w wysokości maksymalnej. Stanowi to istotne naruszenie procedury przy podejmowaniu uchwały. Nie chodzi tutaj o zasięgnięcie przez organ stanowiący opinii biegłych i ekspertyz (w odpowiedzi na skargę sygnalizowano, że radni nie mieli takiego obowiązku), ale o podstawowe dane i informacje na temat rzeczywistych kosztów usuwania pojazdów z dróg oraz przechowywania pojazdów na parkingu. W projekcie uzasadnienia pierwotnej uchwały zaproponowano zachowanie stawek obowiązujących w roku 2016 wskazując, że wpływy z opłat pobieranych według aktualnych stawek pokrywają koszty wynikające z realizacji zadań, określonych art. 130a u.p.r.d. Zgłoszona w trakcie sesji Rady Miasta L. w dniu [...] października 2016 r. propozycja jednego z radnych, aby uchwalić stawki maksymalne spotkała się z aprobatą Prezydenta L., który dokonał stosownej autopoprawki projektu uchwały w sprawie ustalenia opłat za usuwanie pojazdów i przechowywanie ich na parkingach strzeżonych. Z akt sprawy nie wynika, aby radny zgłaszający poprawkę, jak też pozostali radni obecni na przedmiotowej sesji, rozważali ustawowe kryteria ustalania opłat, o których mowa w art. 130a ust. 6 u.p.r.d.

Zdaniem Sądu, rację ma strona skarżąca, że Rada Miasta L. nie uwzględniła przy podejmowaniu uchwały kosztów usuwania i przechowywania pojazdów. Nie ma bowiem w aktach sprawy żadnego dokumentu, z którego wynikałoby, że przed podjęciem uchwały rada dysponowała danymi dotyczącymi cen za usługi usuwania i przechowywania pojazdów pobieranych przez podmioty świadczące tego rodzaju komercyjne usługi. Wprawdzie rada posiada pewną swobodę w określaniu stawek opłat za usuwanie pojazdów z dróg, jednak zakres tej swobody jest wyznaczany przez normę zawartą w art. 130a ust. 6 u.p.r.d. Przepis ten zawiera przesłanki, którymi rada powiatu powinna kierować się przy podejmowaniu uchwały ustalającej przedmiotowe stawki. Związanie tymi przesłankami wynika z art. 94 Konstytucji RP. Niewzięcie pod uwagę przy uchwalaniu przedmiotowej uchwały, kryteriów ustawowych z art. 130a ust. 6 u.p.r.d. należy zakwalifikować jako istotne naruszenie prawa, co stosownie do art. 79 ust. 1 u.s.p. skutkuje nieważnością arbitralnego aktu sprzecznego z prawem. Braki w tym zakresie stanowią również podstawę do stwierdzenia naruszenia przepisu art. 7 Konstytucji RP, zgodnie z którym, organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa.

Z powyższych względów na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. należało stwierdzić nieważności zaskarżonej uchwały.