Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 1246/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-06-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 78 § 1 i 2, art. 80
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
journal: Dz.U.UE.L 2009 nr 30 poz 16 art. 2 pkt a), b) i c)
law: Rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiające wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla  rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniające rozporządzenia (WE) nr  1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylające rozporządzenie (WE) nr 1782/2003

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Ludmiła Jajkiewicz (spr.) Sędzia NSA Barbara Mleczko-Jabłońska Sędzia del. WSA Izabella Janson Protokolant starszy asystent sędziego Karolina Mamcarz po rozpoznaniu w dniu 19 czerwca 2019 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Spółki A od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 22 września 2016 r. sygn. akt I SA/Ol 463/16 w sprawie ze skargi Spółki A na decyzję Dyrektora Warmińsko-Mazurskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Olsztynie z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z 22 września 2016 r., sygn. akt I SA/Ol 463/16, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 718, obecnie Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, ze zm.; dalej: p.p.s.a.) oddalił skargę Spółki A na decyzję Dyrektora Warmińsko-Mazurskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Olsztynie z [...] kwietnia 2016 r. utrzymującą w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Elblągu z [...] stycznia 2015 r. odmawiającą spółce płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2013.

W motywach rozstrzygnięcia Sąd wskazał, że istota sporu sprowadza się do tego, czy zgromadzony przez organy materiał dowodowy stanowił podstawę do przyjęcia, że w sprawie doszło do stworzenia przez spółkę sztucznych warunków wyłącznie w celu uzyskania nienależnych w takiej sytuacji (zwłaszcza w kontekście rozwiązań wspólnotowych) płatności, o które ubiegała się spółka. W ocenie Sądu, oparte na tym materiale stanowisko Dyrektora OR ARiMR, jest prawidłowe.

W niniejszej sprawie, ocenę, że skarżąca w sposób sztuczny i pozorny stworzyła warunki do przyznania pomocy finansowej, a w związku z tym otrzymanie przez nią tej pomocy oznaczałoby uzyskanie korzyści sprzecznych z celami systemu wsparcia oraz doprowadziłoby do naruszenia celów i istoty działania, organ oparł na nie budzącym wątpliwości materiale dowodowym.

Z akt sprawy wynika, że spółka powstała 23 kwietnia 2009 r. Równolegle ze spółką skarżącą powstała spółka R. Prezesem Zarządu obu Spółek został A. M., a ich prokurentem N.Y. Spółka B. powstała w 2004 r., a następnie w 2011 r. N. Y. utworzył Spółkę C. Obecnie właścicielem spółek A, B oraz C jest B. B.-Y., natomiast właścicielem R. – N. Y. Wszystkie Spółki posiadają ten sam adres siedziby, która mieści się w P. w centrum gruntów, a działki zgłoszone do płatności poprzez poszczególne spółki sąsiadują ze sobą. Z zeznań A. M. wynikało, że umowę na wynajem lokalu podpisano na potrzeby siedziby w celu rejestracji w KRS. Podkreślono, że umowa dzierżawy nie zawiera określenia kwoty czynszu z tego względu, że nie miał być on płacony.

Organy obu instancji ustaliły również, że spółki nie posiadają odrębnego kierownictwa, nie są wyodrębnione pod względem technicznym ani ekonomicznym. Są ze sobą ściśle powiązane osobowo i kapitałowo, nie prowadzą działalności rolniczej we własnym imieniu i na swoją rzecz. Z ustaleń postępowania wynikało przy tym, że J. B. jest ojcem B. B.-Y. oraz A. B.-M. A. B.-M. jest żoną A. M., zaś B. B.-Y. jest matką N. Y. Z przedłożonej umowy dzierżawy wynikało m.in., że skarżąca spółka dzierżawi od B grunty rolne, które w latach ubiegłych były deklarowane do płatności przez tę właśnie spółkę.

W ocenie Sądu dokonana w tych okolicznościach ocena organów, że spółka została utworzona tylko i wyłącznie w celu pobierania zwiększonych płatności do gruntów rolnych poprzez sztuczny podział gospodarstwa rolnego i stworzenia pozorów prowadzenia działalności rolniczej, nie budzi zastrzeżeń. Organy słusznie zwróciły uwagę, że gdyby o przyznanie płatności wystąpił tylko jeden podmiot, to ich wysokość dla tych samych gruntów byłaby mniejsza, niż w przypadku złożenia wniosków przez wszystkie cztery spółki. Potwierdzają to orientacyjne wyliczenia organu I instancji, jednoznacznie wskazujące na wymierną i realną korzyść ekonomiczną dla wszystkich czterech spółek w przypadku złożenia wniosków przez każdy z wyodrębnionych podmiotów.

Skarżąca spółka nie stanowi jednostki wyodrębnionej pod względem technicznym i ekonomicznym, a jest częścią składową gospodarstwa zarządzanego w ramach czterech spółek. Tymczasem płatności ze środków publicznych na rzecz producentów rolnych mają być przeznaczone dla wsparcia rzeczywistych producentów rolnych i faktycznie przez nie prowadzonej działalności rolniczej, a nie dla podmiotów formalnie powołanych tylko w celu osiągnięcia korzyści finansowych. W ocenie Sądu, organy logicznie i przekonująco oceniły przedłożone przez skarżącą dokumenty, jak też wyjaśnienia i twierdzenia zawarte w pismach strony składanych w toku postępowania, którego ustalenia nie zostały skutecznie podważone przez skarżącą.

W odniesieniu do zarzutów naruszenia przepisów postępowania, należy wskazać na specyfikę postępowania administracyjnego prowadzonego w tego rodzaju sprawach. Przyjmując jako zasadę odesłanie w tej materii do przepisów kodeksu postępowania administracyjnego (por. art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 1164 ze zm.; dalej: ustawa o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego)), wprowadzono jednak istotne, autonomiczne rozwiązania, wykluczające możliwość stosowania w tych przypadkach przepisów k.p.a. Zgodnie z art. 3 ust. 1 tej ustawy, z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy k.p.a., chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. W art. 3 ust. 2 ustawy wskazuje się z kolei, że w postępowaniu w sprawie dotyczącej przyznania pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie: 1) stoi na straży praworządności; 2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy; 3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania; 4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania. Stosownie natomiast do art. 3 ust. 3 ww. ustawy, to na stronie oraz innych osobach uczestniczących w tym postępowaniu ciąży obowiązek przedstawiania dowodów oraz dawania wyjaśnień co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne.

Zdaniem Sądu, materiał zgromadzony w aktach administracyjnych dowodzi, że organy nie naruszyły żadnej z wymienionych w art. 3 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego reguł. W szczególności, oparły one swoje rozstrzygnięcia na rzeczowych źródłach dowodowych (dokumentach). Odmienne, subiektywne twierdzenia spółki co do poszczególnych okoliczności faktycznych, pozostają w oczywistej sprzeczności z wnioskami, jakie nasuwa analiza obiektywnych źródeł dowodowych.

Sąd zwrócił uwagę, że spółka w toku postępowania nie przedstawiła wiarygodnych dowodów potwierdzających, że prowadziła działalność rolniczą w ramach podjętych zobowiązań. Organy logicznie i przekonująco oceniły zaś przedkładane przez stronę dokumenty, jak też jej wyjaśnienia i twierdzenia zawarte w pismach oraz uzyskane podczas przesłuchania. O prawidłowości podjętych rozstrzygnięć przekonują sporządzone zgodnie z wymogami art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.; dalej: k.p.a.), obszerne uzasadnienia decyzji.

Sąd podkreślił, że ustalone przez organy fakty i okoliczności prowadzenia działalności przez skarżącą spółkę (data powstania spółek, ta sama siedziba, ci sami wspólnicy, ta sama osoba reprezentująca, przedmiot działalności, ubieganie się o te same płatności, brak innych dochodów oprócz dochodów uzyskiwanych z płatności) zasadnie wskazują, że spółka ta stworzyła sztuczne warunki dla pozyskiwania płatności i obejścia limitów pomocy finansowej według kryteriów wielkości gospodarstwa.

W ocenie Sądu nie ulega wątpliwości, że spółki zostały utworzone i w praktyce wykorzystane, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami danego systemu wsparcia. Zostały one utworzone w celu pobierania dopłat do gruntów rolnych poprzez sztuczny podział gospodarstwa rolnego stwarzający pozory prowadzenia działalności rolniczej przez cztery podmioty, na gruntach tworzących w rzeczywistości jedno gospodarstwo rolne. Z przeprowadzonego postępowania dowodowego wynikało, że to Spółka B była faktycznym użytkownikiem gruntów własnych i ww. spółek.

Sąd nie podzielił zarzutów skargi tak w odniesieniu do przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania. W rozpoznawanej sprawie, stan faktyczny sprawy został ustalony prawidłowo. W ocenie Sądu, organy w rozpoznawanej sprawie przestrzegały i właściwie zrealizowały dyrektywy postępowania administracyjnego określone przepisami art. 8, art.11, art. 77 § 1, art. 78 § 1 i § 2 , art. 80 k.p.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła spółka, wnosząc o jego uchylenie, uchylenie zaskarżonej decyzji, rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokowi zarzucono naruszenie:

I. prawa materialnego:

1st. art. 2 pkt a, b i c rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniające rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylające rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 - (Dz. Urz. UE L nr 30, s. 16; dalej: rozporządzenie nr 73/2009) w zw. z art. 2 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego – poprzez uczynienie podstawą faktyczną przyjętego w decyzji rozstrzygnięcia zarzutów niespełnienia przez stronę przesłanek niewymienionych w zawartych w ww. przepisach definicjach "rolnika", "gospodarstwa" oraz "działalności rolniczej" mających zastosowanie do postępowań o przyznanie płatności bezpośrednich, w tym w szczególności zarzutu nieprowadzenia przez stronę działalności rolniczej innej niż wyraźnie określona w art. 2 lit. c (po słowie "lub") ww. rozporządzenia;

2nd. art. 30 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 79/2009 z 14 stycznia 2009 r. w sprawie homologacji typu pojazdów silnikowych napędzanych wodorem oraz zmieniające dyrektywę 2007/46/WE – poprzez jego nieprawidłową wykładnię i subsumcję wyrażającą się błędnym przyjęciem, że w sprawie zaistniały łącznie konieczne przesłanki jego zastosowania;

II. przepisów postępowania:

3. art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez brak rozpatrzenia skargi w granicach sprawy ze względu na pominięcie i całkowity brak odniesienia się do istotnych argumentów podniesionych przez stronę skarżącą;

4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. poprzez usankcjonowanie przez Sąd naruszenia przez organ norm prawa materialnego wskazanych w pkt 1 powyżej;

5. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez usankcjonowanie przez Sąd nieprawidłowego ustalenia przez organ stanu faktycznego sprawy – w zakresie w jakim organ pominął fakty i dowody dobitnie wskazujące na to, że ani skarżąca spółka, ani kierujące nią osoby fizyczne, tworząc warunki do uzyskania wsparcia przez skarżącą nie mogły kierować się zamiarem pozyskania niedozwolonych, zawyżonych korzyści w ramach systemu wsparcia bezpośredniego;

6. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez pominięcie przez Sąd mającego wpływ na wynik postępowania naruszenia przez organ przepisów postępowania, a mianowicie art. 6, art. 7, art. 8, art. 11 w toku postępowania prowadzonego do wydania zaskarżonej decyzji.

Organ nie skorzystał z prawa do wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie jest zasadna.

Zgodnie z art. 183 § 1 zd. pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie wystąpiła żadna przesłanka nieważności postępowania, wymieniona w art. 183 § 2 p.p.s.a. Wobec czego Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku, w zakresie wskazanym w zarzutach kasacyjnych. Stosownie do art. 193 zd. drugie p.p.s.a. Sąd przedstawiając motywy rozstrzygnięcia odniósł się wyłącznie do tych zarzutów.

Niniejsza skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., tj. naruszeniu prawa materialnego oraz naruszeniu przepisów postępowania. Sposób sformułowania tych zarzutów nie odpowiada w pełni ustawowym wymogom. Zarzut naruszenia prawa materialnego [(art. 2 pkt a), b) i c) rozporządzenia (WE) nr 73/2009 oraz art. 30 rozporządzenia (WE) nr 79/2009)] w istocie zmierza nie tyle do wykazania błędnej wykładni prawa lub niewłaściwego jego zastosowania, co raczej do podważenia ustalonego w sprawie stanu faktycznego, a więc ma charakter procesowy. Dodatkowo, zarzut ten w pkt 2 petitum skargi kasacyjnej odwołuje się do przepisu niemającego w sprawie zastosowania. Z kolei zarzut naruszenia przepisów postępowania (art. 134 § 1 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a.) nie został właściwie uzasadniony. Autor skargi kasacyjnej nie wyjaśnił, w jaki sposób doszło do naruszenia tych przepisów, a tym samym nie wykazał, że mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Za niewystarczające należy bowiem uznać odwołanie się w treści tego zarzutu do ogólnych zasad postępowania administracyjnego (art. 6 – art. 8 i art. 11 k.p.a.) bez powołania przepisów regulujących postępowanie sądowoadministracyjne lub administracyjne postępowanie dowodowe. Wyrazem przestrzegania zasad postępowania administracyjnego jest bowiem zastosowanie przez organ odpowiednich procedur, adekwatnych do przedmiotu postępowania, a co za tym idzie dopiero ich naruszenie może świadczyć o naruszeniu konkretnych zasad ogólnych. Jednym słowem stawiając zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. (przez jego niewłaściwe zastosowanie) skarżący kasacyjnie jest zobowiązany wykazać naruszenie prawa materialnego lub procesowego, czego w skardze kasacyjnej brak.

Z kolei zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. został oparty na tym, że Sąd pierwszej instancji pominął i nie odniósł się do istotnych argumentów podniesionych w skardze, czego wnosząca skargę kasacyjną również nie wykazała. Artykuł 134 § 1 p.p.s.a. ustanawia dwie podstawowe zasady postępowania sądowoadministracyjnego: zasadę związania sądu granicami danej sprawy oraz zasadę niezwiązania granicami skargi (zarzutami i wnioskami skargi). Przepis ten stanowi, że: "Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną". W związku z czym przedmiot i ramy postępowania sądowoadministracyjnego wyznacza stosunek administracyjnoprawny. Zwrot "w granicach danej sprawy" oznacza bowiem, że sąd jest zobligowany do rozstrzygania w sprawie administracyjnej, której dotyczy skarga. Z kolei zwrot "niezwiązanie granicami skargi" oznacza, że dla sądu zasadnicze znaczenie ma sam fakt wszczęcia postępowania sądowego, a nie treść zarzutów skargi i podniesionej w niej argumentacji, czy też treść sformułowanych wniosków. Obowiązkiem sądu administracyjnego jest dokonanie pełnej analizy prawnej przepisów prawa materialnego i prawa procesowego, które były lub powinny być postawione w danej sprawie, pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych; tekst jednolity: Dz. U. z 208 r., poz. 2107). Dlatego w orzecznictwie jak i w piśmiennictwie przyjmuje się, że dla sądu pierwszej instancji zarzuty i wnioski skargi mają charakter jedynie informacyjny, ukierunkowujący na ewentualną wadliwość zaskarżonego aktu. Niezwiązanie granicami skargi należy więc rozumieć zarówno jako możliwość wyjścia przez sąd pierwszej instancji poza granice skargi, jak i objęcie kontrolą przez ten sąd tylko części zarzutów podniesionych w skardze. Zatem ewentualny brak odniesienia się przez sąd pierwszej instancji do wszystkich zarzutów zawartych w skardze, czy też odniesienie się tylko do niektórych z nich samo przez się nie oznacza jeszcze, że doszło do naruszenia wskazanego przepisu. Innymi słowy skoncentrowania się przez sąd wyłącznie na kwestiach, które mają znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy i pominięcie pozostałych kwestii nie można w sposób automatyczny postrzegać jako uchybienia, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Innymi słowy zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. może przynieść zamierzone efekty tylko wówczas, gdy skarżący kasacyjnie wykaże, że sąd pominął lub w sposób wybiórczy odniósł się do istotnych kwestii, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a więc taki, że gdyby do tego nie doszło to rozstrzygnięcia byłoby inne. W rozpoznawanej skardze kasacyjnej okoliczność ta nie została wykazana.

Wadliwe sformułowanie zarzutów kasacyjnych nie oznacza jednak, że Naczelny Sąd Administracyjny może całkiem odstąpić od ich rozpoznania. W uchwale (7) sędziów NSA z 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, Sąd wyraził pogląd, że "Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych."

Z podniesionych zarzutów kasacyjnych oraz odnoszącej się w sposób ogólnych do tych zarzutów argumentacji wynika, że strona nie podzieliła stanowiska organu, co do stworzenia przez nią "sztucznych warunków" w celu uzyskania płatności w wyższej wysokości niż wynika to z założeń PROW na lata 2007 – 2013 i ominięcia w ten sposób modulacji i stawek degresywnych obowiązujących w płatnościach.

Wnosząca skargę kasacyjną podniosła, że Sąd pierwszej instancji z jednej strony uznał za prawidłowe zastosowanie przez organ art. 30 rozporządzenia (WE) nr 73/2009, a z drugiej strony wyraził stanowisko, że wnosząca skargę kasacyjną nie była w ogóle użytkownikiem deklarowanych gruntów, co powinno skutkować zastosowaniem (a contrario) innego przepisu, tj. art. 7 ust. 1 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. W ocenie strony przepisy te nawzajem się wykluczają, gdyż art. 30 powołanego rozporządzenia ma zastosowanie jedynie wówczas, gdy wszelkie warunki do uzyskania płatności zostały pod względem formalnym spełnione i gdy zachodzi podejrzenie, że beneficjent płatności stworzył sztuczne warunki do jej uzyskania, natomiast art. 7 ust. 1 powołanej ustawy, gdy strona nie jest posiadaczem gruntu zgłoszonego do płatności. Jednocześnie strona podniosła, że materiał dowodowy (zwłaszcza przesłuchanie rolnika, który na podstawie umowy zlecenia wykonał prace polowe w zamian za prawo zebrania pokosu) potwierdza, że użytkownikiem gruntów była wnosząca skargę kasacyjną. Organ nie zakwestionował formalnie ani posiadania gruntów, ani spełnienia przez stronę definicji rolnika, w rozumieniu art. 2 lit. a) rozporządzenia (WE) nr 73/2009 oraz definicji działalności rolniczej, w rozumieniu art. 2 lit. b) tego rozporządzenia. W związku z powyższym zarzuciła Sądowi pierwszej instancji konstruowanie na nowo stanu faktycznego zamiast dokonania kontroli legalności zaskarżonej decyzji. Wnosząca skargę kasacyjną podniosła też, że prowadziła działania wymagane przy wariancie 2.1. programu rolnośrodowiskowego – uprawy ekologiczne (uprawa mieszanki traw i roślin drobnolistnych), a zebrane siano stanowiło plon. Wskazała, że uzyskany plon przeznaczyła w części na kompost, a w części przekazała rolnikowi, który dokonał skoszenia. Podniosła, że podjęte przed 2012 r. przez nią i inne powiązane ze spółką podmioty działania nie pozwalają stwierdzić, że miały one na celu uzyskanie płatności w nadmiernej wysokości.

Podniesione przez wnoszącą skargę kasacyjną zarzuty nie zasługują na akceptację. W istocie zmierzają one do podważenia ustaleń organu w zakresie stworzenia przez stronę "sztucznych warunków" w celu uzyskania płatności, lecz nie są one skuteczne. Zostały one oparte na materiale dowodowym zgromadzonym przez organ i nie wnoszą one nic nowego do sprawy. Nie można również podzielić poglądu wyrażonego w skardze kasacyjnej, że Sąd pierwszej instancji dokonał nowych ustaleń na okoliczność posiadania przez wnoszącą skargę kasacyjną gruntów. Wniosek, jaki strona wyciągnęła na podstawie końcowego fragmentu uzasadnienia wyroku (str. 14) stoi w opozycji do wcześniejszej treści tego uzasadnienia. Wynika z niej, że Sąd pierwszej instancji w całej rozciągłości akceptuje ustalenia organu. Stąd też końcowe rozważania Sądu, co do faktycznego posiadania przez stronę zadeklarowanych do płatności gruntów nie mogły zmienić ogólnej oceny instancyjnej zaskarżonego wyroku.

Prawo unijne nie dopuszcza przyznawania pomocy finansowej rolnikom w sposób sprzeczny z celami UE.

W stanie prawnym właściwym dla tej sprawy kwestie objęte postępowaniem były regulowane rozporządzeniem Rady (WE, Euratom) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz.U. UE.L.1995.312.1), zwanym rozporządzeniem horyzontalnym, które ma zastosowanie do wszystkich polityk UE i obszarów prawa unijnego.

W myśl art. 1 ust. 2 tego rozporządzenia "Nieprawidłowość oznacza jakiekolwiek naruszenie przepisów prawa wspólnotowego wynikające z działania lub zaniedbania ze strony podmiotu gospodarczego, które spowodowało lub mogło spowodować szkodę w ogólnym budżecie Wspólnot lub w budżetach, które są zarządzane przez Wspólnoty, albo poprzez zmniejszenie lub utratę przychodów, które pochodzą ze środków własnych pobieranych bezpośrednio w imieniu Wspólnot, albo też w związku z nieuzasadnionym wydatkiem. "

Tak więc o nieprawidłowości decyduje wystąpienie łączne trzech elementów: 1) działanie lub zaniechanie podmiotu gospodarczego, 2) będące naruszeniem przepisu prawa UE, 3) które spowodowało lub mogło spowodować szkodę w budżecie ogólnym UE.

Podmiot gospodarczy, ze względu na wprowadzoną na potrzeby tego rozporządzenia w art. 7 definicję, jest oceniany nie przez pryzmat prowadzonej działalności gospodarczej, lecz poprzez relację łączącą go z nieprawidłowością polegającą na tym, że podmiot ten ją popełnił, ponosi odpowiedzialność za jej popełnienie lub też ciążył na nim obowiązek zapobieżenia jej popełnieniu.

Przepis ten zasadniczo odnosi się do naruszenia przepisów unijnych, niemniej jednak wypada zauważyć, że TSUE w wyroku z 26 maja 2016 r. w połączonych sprawach C-260/14 i C-261/14 wyraził pogląd, że pojęcie nieprawidłowości obejmuje również naruszenie prawa krajowego dotyczące stosowania prawa unijnego. Szkoda będąca skutkiem nieprawidłowości może mieć natomiast charakter albo realny, albo potencjalny. W orzecznictwie TSUE wskazuje się, że naruszenie prawa należy uznać za nieprawidłowość, jeżeli może wywoływać skutki finansowe, natomiast nie jest konieczne udowodnienie wystąpienia konkretnych skutków (por. wyrok z 21 grudnia 2011 r. w sprawie C – 465/10 i z 14 lipca 2016 r. w sprawie C – 406/14).

Państwa członkowskie są zobowiązane do nieprzyznawania lub odzyskiwania nieprawidłowo wydatkowanych funduszy UE.

Zgodnie z art. 4 rozporządzenia horyzontalnego "1. Każda nieprawidłowość będzie pociągała za sobą z reguły cofnięcie bezprawnie uzyskanej korzyści:

- poprzez zobowiązanie do zapłaty lub zwrotu kwot pieniężnych należnych lub bezprawnie uzyskanych,

- poprzez całkowitą lub częściową utratę zabezpieczenia złożonego dla wniosku o przyznanie korzyści lub w momencie otrzymania zaliczki.

2. Stosowanie środków wymienionych w ust. 1 ogranicza się do wycofania uzyskanej korzyści łącznie - jeśli to zostało przewidziane - z odsetkami, które mogą być ustalane w oparciu o stawkę ryczałtową.

3. Działania skierowane na pozyskanie korzyści w sposób sprzeczny z odpowiednimi celami prawa wspólnotowego mającymi zastosowanie w danym przypadku poprzez sztuczne stworzenie warunków w celu uzyskania tej korzyści, prowadzą do nieprzyznania lub wycofania korzyści.

4. Środków przewidzianych w niniejszym artykule nie uznaje się za kary."

W podobny sposób kwestię opisaną w ust. 3 art. 4 powołanego rozporządzenia reguluje art. 30 rozporządzenia (WE) nr 73/2009 (rozporządzenie sektorowe). W myśl tego przepisu "Nie naruszając szczególnych przepisów odnoszących się do poszczególnych systemów wsparcia, nie dokonuje się żadnych płatności na rzecz beneficjentów, w odniesieniu do których ustalono, że sztucznie stworzyli warunki wymagane do otrzymania takich płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami danego systemu wsparcia."

Na gruncie prawa krajowego podstawowym aktem normatywnym w omawianym zakresie była ustawa o płatnościach w ramach systemu wsparcia bezpośredniego, określająca warunki, które muszą zostać spełnione przez rolnika, aby mógł on uzyskać płatność bezpośrednią.

Zgodnie z art. 7 tej ustawy "Rolnikowi przysługiwała jednolita płatność obszarowa do będącej w jego posiadaniu w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, powierzchni gruntów rolnych wchodzących w skład gospodarstwa rolnego, kwalifikujących się do objęcia tą płatnością zgodnie z art. 124 ust. 2 akapit pierwszy rozporządzenia nr 73/2009, jeżeli:

1) posiada w tym dniu działki rolne o łącznej powierzchni nie mniejszej niż określona dla Rzeczypospolitej Polskiej w załączniku nr VII do rozporządzenia nr 1121/2009, z tym że w przypadku zagajników o krótkiej rotacji działka rolna powinna obejmować jednolitą gatunkowo uprawę o powierzchni co najmniej 0,1 ha;

2) wszystkie grunty rolne są utrzymywane zgodnie z normami przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności;

2a) przestrzega wymogów przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności;

3) został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (ust. 1).

Jednolita płatność obszarowa przysługuje do powierzchni gruntów rolnych nie większej niż maksymalny kwalifikowalny obszar, o którym mowa w art. 6 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia nr 1122/2009, określony w systemie identyfikacji działek rolnych, o którym mowa w przepisach o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (ust. 1a).

Zgodnie z dalszymi postanowieniami tego przepisu rolnikowi, który w danym roku spełnia warunki do przyznania jednolitej płatności obszarowej, przysługują również płatności uzupełniające do powierzchni upraw:

(...)

2) roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych,

3) innych roślin i do powierzchni gruntów ornych, na których nie jest prowadzona uprawa roślin (uzupełniająca płatność podstawowa),

- do których została przyznana jednolita płatność obszarowa."

Dla rozpoznania tej sprawy kluczowe było zatem wyjaśnienie takich pojęć jak: "rolnik", "gospodarstwo rolne" oraz "działalność rolnicza".

Zgodnie z przyjętymi definicjami w art. 2 rozporządzenia (WE) nr 73/2009, do którego odsyła ustawa o płatnościach, za "rolnika" uważa się osobę fizyczną lub prawną lub grupę osób fizycznych lub prawnych, bez względu na status prawny takiej grupy i jej członków w świetle prawa krajowego, których gospodarstwo znajduje się na terytorium Wspólnoty, określonym w art. 299 Traktatu, oraz która prowadzi działalność rolniczą (lit. a); za "gospodarstwo" – wszystkie jednostki produkcyjne zarządzane przez rolnika znajdujące się na terytorium tego samego państwa członkowskiego (lit. b), natomiast za "działalność rolniczą" – produkcję, hodowlę lub uprawę produktów rolnych, włączając w to zbiory, dojenie, chów zwierząt oraz utrzymywanie zwierząt do celów gospodarskich, lub utrzymywanie gruntów w dobrej kulturze rolnej zgodnej z ochroną środowiska, zgodnie z art. 6 (lit. c).

Z kolei zgodnie z art. 2 lit. a) rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1166/2008, ustanawiającego ramy tworzenia porównywalnych statystyk wspólnotowych dotyczących struktury gospodarstw rolnych oraz badania metod produkcji rolnej [(uchylonego rozporządzeniem Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2018/1091 z dnia 18 lipca 2018 r. w sprawie zintegrowanych statystyk dotyczących gospodarstw rolnych oraz uchylenia rozporządzeń (WE) nr 1166/2008 i (UE) nr 1337/2011)], "gospodarstwo rolne" lub "gospodarstwo", to wyodrębniona jednostka, zarówno pod względem technicznym, jak i ekonomicznym, która posiada oddzielne kierownictwo i prowadzi działalność rolniczą wymienioną w załączniku I na terytorium gospodarczym Unii Europejskiej jako działalność podstawową lub drugorzędną.

Z ustalonego w sprawie stanu faktycznego, który Sąd pierwszej instancji przyjął za podstawę orzekania (s. 8 – 10 wyroku), a który ze względu na nietrafność zarzutów procesowych nie został podważony przez wnoszącą skargę kasacyjną wynika, m.in. że:

- wszystkie wskazane w decyzji organu podmioty posiadały ten sam adres siedziby,

- umowa na wynajem lokalu nie zawierała kwoty czynszu, ponieważ nie miał być on płacony,

- wskazane podmioty nie posiadały odrębnego kierownictwa, nie był wyodrębnione technicznie i ekonomicznie, były ściśle powiązane ze sobą osobowo i kapitałowo, nie prowadziły działalności rolniczej we własnym imieniu i na własną rzecz,

- grunty dzierżawione przez wnoszącą skargę kasacyjną były deklarowane do płatności w latach wcześniejszych przez inną spółkę powiązaną,

- wnosząca skargę kasacyjną nie wykazała żadnych dochodów z działalności rolniczej, a przedłożona umowa "pensjonatu koni" nie znalazła potwierdzenia w deklaracjach VAT,

- wnosząca skargę kasacyjną nie posiada własnego majątku i korzysta z podmiotów zewnętrznych, w zamian za prawo do zbioru plonów.

Taki stan rzeczy, mimo formalnej poprawności, zasadnie wzbudził wątpliwości organu, co do rzeczywistego prowadzenia działalności rolniczej przez wnoszącą skargę kasacyjną. Organ nie stwierdził bowiem racjonalnych podstaw do prowadzenia działalności rolniczej w ten sposób, a nadto ustalił, że pomiędzy wskazanymi podmiotami istniały powiązania osobowe, ekonomiczne, funkcjonalne oraz rodzinne. Wnioskodawca nie posiadał żadnego sprzętu rolniczego i nie przedstawił, mimo wezwania organu, żadnych dowodów potwierdzających rzeczywiste prowadzenie działalności rolniczej oraz że prowadzi odrębnego gospodarstwa rolnego. Brak jest jakichkolwiek faktur zakupu środków produkcji, bądź dowodów zapłaty za wykonane prace, dowodów sprzedaży lub rzeczywistego zagospodarowania plonów.

Wskazane powyżej okoliczności pozwalają jednoznacznie stwierdzić o stwarzaniu przez podmioty powiązane "sztucznych warunków" przez dokonanie podziału jednego gospodarstwa rolnego i ograniczenie działalności do zarejestrowania spółek i podpisania umów, w których wskazano zleceniodawcę prac rolnych, w celu uzyskania nienależnych płatności. Z całą stanowczością nie jest to wystarczające do uznania tych podmiotów za rolników prowadzących gospodarstwa rolne, czyli działalność rolniczą. Podejmowane przez stronę działania miały na celu jedynie pozorowanie prowadzenia działalności rolniczej, podczas gdy w rzeczywistości intencją wnioskodawcy było uzyskanie zawyżonych płatności do zadeklarowanych gruntów rolnych.

W świetle powyższych rozważań, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego organ wykazał istnienie nieprawidłowości, w rozumieniu wskazanych wcześniej przepisów unijnych, w postaci przesłanki, o której mowa w art. 4 ust. 3 rozporządzenia horyzontalnego oraz w art. 30 rozporządzenia sektorowego. Dokonana przez organ ocena uwzględnia zarówno istnienie elementów obiektywnych, jak i subiektywnych. Natomiast wystąpienie nieznacznej szkody w funduszach unijnych, jak podnosi wnosząca skargę kasacyjną, nie ma znaczenia dla oceny podjętych przez organ działań. Tym bardziej, że skutki finansowe należało ocenić nie tylko na tle przyznawanej płatności bezpośredniej, ale również – pozostałych płatności związanych z deklarowanymi gruntami. Jak wskazał organ, w przypadku płatności bezpośredniej "rozdzielenie" gruntów na kilka wniosków miało na celu ominięcie współczynnika korygującego określonego na rok 2013 (rozporządzenie (UE) nr 1181/2013 z dnia 19 listopada 2013 r. w sprawie ustalenia współczynnika korygującego do płatności bezpośrednich przewidzianych w rozporządzeniu (WE) nr 73/2009 w odniesieniu do roku kalendarzowego 2013 i uchylające rozporządzenie wykonawcze (UE) nr 964/2013; Dz.U.UE.L.2013.313/13), a co za tym idzie uzyskanie płatności w wyższej kwocie. Organ dokonując hipotetycznego wyliczenia płatności, jakie otrzymałyby podmioty powiązane na podstawie deklaracji zawartych w poszczególnych wnioskach, oraz porównawczo płatności, jakie otrzymałby jeden rolnik deklarujący te same grunty w jednym wniosku, ustalił, że sumaryczna wysokość płatności bezpośredniej wynikająca z deklaracji zawartej we wnioskach złożonych przez podmioty powiązane wyniosłaby 339.246,87 zł; natomiast hipotetyczna kwota płatności wyliczona dla przypadku, gdyby zadeklarowane grunty zostały zgłaszane przez jednego producenta rolnego (w ramach jednego gospodarstwa rolnego) wyniosłaby 330.628,98 zł. Wysokość hipotetycznej nieuzasadnionej korzyści z tytułu tej płatności wyniosłaby wówczas 8.617,89 zł.

Nie można jednak zapominać, że strona wnioskowała o przyznanie płatności rolnośrodowiskowych dla wariantu 2.1, dla których obowiązuje tzw. degresja płatności związana z obowiązującymi limitami powierzchni, a także, że płatność ta może być powiększona o kwotę przeznaczoną na refundację kosztów transakcyjnych, która przyznawana jest dla pierwszej płatności rolnośrodowiskowej w ramach jednego wniosku. Tak więc sztuczny podział jednego gospodarstwa w istocie skutkował znacznym zwiększeniem kwoty płatności.

Podsumowując, przedstawione powyżej okoliczności pozwalają uznać, że deklarowana przez wnoszącą skargę kasacyjną działalność na wskazanych we wniosku gruntach nie miała na celu prowadzenia działalności rolniczej w ramach gospodarstwa rolnego, w rozumieniu wskazanych wcześniej przepisów, a jedynie stworzenie sztucznych warunków do uzyskania płatności w zawyżonej wysokości. Można też założyć, że z uwagi na występujące powiązania osobowe, ekonomiczne i techniczne z pozostałymi podmiotami, wnosząca skargę kasacyjną straciła możliwość samodzielnego podejmowania działań gospodarczych. W związku z tym organ prawidłowo wywiódł, że stworzony "system procedowania" w zakresie wniosków płatnościowych miał jedynie na celu uzyskanie w ogólnym rozrachunku wyższych płatności, co niewątpliwie jest sprzeczne z celami wsparcia unijnego. Dokonanej przez organ oceny nie może zmienić ani to, że wnosząca skargę kasacyjną formalnie mogła wykazać się posiadaniem gruntów rolnych uprawianych rolniczo przez inny podmiot, ani to, że posiadała wyodrębnienie organizacyjno-prawne. W takiej sytuacji mamy bowiem do czynienia z podjęciem przez podmioty czynności prawnych i faktycznych wprawdzie bezpośrednio nieobjętych zakazem prawnym, ale które w istocie zmierzają do osiągnięcia skutku zakazanego przez prawo. Takie zachowanie nie może być objęte ochroną prawną i może być odpowiednio sankcjonowane (por. wyrok Trybunału Sprawiedliwości (druga izba) z 16 marca 2006 r. w sprawie C – 94/05 Emsland-Stärke GmbH przeciwko Landwirtschaftskammer Hannover; pkt 52 – 53). Wprowadzone w przepisach prawa unijnego generalne klauzule pozwalają organom administracyjnym na podejmowanie działań mających na celu zapobieżenie obejścia prawa przez podmioty ubiegające się o przyznanie płatności i ich otrzymanie wbrew intencjom prawodawcy unijnego. Dlatego też organ rozpoznając wniosek o przyznanie płatności był uprawniony/zobowiązany do zbadania, czy nie doszło do stworzenia sztucznych warunków do jej uzyskania, a w razie stwierdzenia ich istnienia – do odmówienia przyznania tej płatności.

Kończąc powyższe rozważania można dodatkowo wskazać, że TSUE dokonując wykładni art. 4 ust. 8 rozporządzenia (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz.U.UE.L.2011.25.8 ze zm.), odnoszącego się również do zagadnienia sztucznie tworzonych warunków, w celu uzyskania korzyści sprzecznie z celami danego systemu wsparcia, w wyroku z 12 września 2013 r., sygn. akt C-434/12, orzekł, że: "1) Przepis ten należy interpretować w ten sposób, że przesłanki stosowania tego przepisu wymagają istnienia elementu obiektywnego i elementu subiektywnego. W ramach pierwszego z tych elementów do sądu odsyłającego należy rozważenie obiektywnych okoliczności danego przypadku pozwalających na stwierdzenie, że nie może zostać osiągnięty cel zamierzony przez system wsparcia Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW). W ramach drugiego elementu do sądu odsyłającego należy rozważenie obiektywnych dowodów pozwalających na stwierdzenie, że poprzez sztuczne stworzenie warunków wymaganych do otrzymania płatności z systemu wsparcia EFRROW ubiegający się o taką płatność zamierzał wyłącznie uzyskać korzyść sprzeczną z celami tego systemu. W tym względzie sąd odsyłający może oprzeć się nie tylko na elementach takich jak więź prawna, ekonomiczna lub personalna pomiędzy osobami zaangażowanymi w podobne projekty inwestycyjne, lecz także na wskazówkach świadczących o istnieniu zamierzonej koordynacji pomiędzy tymi osobami. 2) Artykuł 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 należy interpretować w ten sposób, iż stoi on na przeszkodzie temu, by wniosek o płatność z systemu wsparcia Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) został oddalony jedynie na tej podstawie, że projekt inwestycyjny, ubiegający się o skorzystanie z pomocy w ramach tego systemu, nie wykazuje niezależności funkcjonalnej lub że istnieje więź prawna między ubiegającymi się o taką pomoc, jednak przy braku uwzględnienia innych elementów obiektywnych rozpatrywanego przypadku."

Podsumowując, skarga kasacyjna została oparta na nieusprawiedliwionych podstawach kasacyjnych.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.