Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SA/Gd 609/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2021-09-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 1, art. 17 ust. 1b, art. 17 ust. 5 pkt 1
journal: Dz.U. 2020 poz 111
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - t.j.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak, Sędziowie: Sędzia WSA Alina Dominiak, Sędzia WSA Jolanta Sudoł (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 23 września 2021 r. sprawy ze skargi K. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 19 maja 2021 r., nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 24 lutego 2021 r. (nr [...]) Burmistrz Miasta R. odmówił K. M. (zwanej również jako: "wnioskodawczyni", "strona", "skarżąca") przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, wnioskowanego na syna - J. S.

Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał art. 1 ust. 2 pkt 1, ust. 3, art. 2 pkt 2, art. 3 pkt 5, 9, 11, 14, 15, 18-22, art. 17 ust. 1 pkt 4 ust. 1a, ust. 1b, ust. 3-6, art. 20 ust. 1-3, art. 23, art. 24 ust. 2a, ust. 4, art. 25 ust. 1, art. 26, art. 27 ust. 1, 2, 4, 5, art. 30 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 111 ze zm., dalej powoływanej jako - "ustawa" lub "u.ś.r."), § 2, § 3, § 10, § 11 i § 13 rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 27 lipca 2017 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o przyznanie świadczeń rodzinnych oraz zakresu informacji, jakie mają być zawarte we wniosku, zaświadczeniach i oświadczeniach o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1466), art. 104, art.107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., - dalej jako "k.p.a.").

W uzasadnieniu organ wskazał, że w dniu 25 stycznia 2021 r. K. M. złożyła wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego na syna - J. S. Do wniosku załączyła zaświadczenie o stanie zdrowia syna, karty informacyjne leczenia szpitalnego, wyniki badań, orzeczenie o stopniu niepełnosprawności, orzeczenie lekarza orzecznika ZUS, decyzję o waloryzacji swojej emerytury oraz oświadczenia. W toku prowadzonego postępowania ustalono, że strona pobiera emeryturę od dnia 1 stycznia 1999 r., a prawo do świadczenia emerytalnego przyznane zostało jako osobie opiekującej się dzieckiem wymagającej stałej opieki. Ostatnie zatrudnienie strony trwało do 1997 r. J. S. od 8-go roku życia jest osobą niepełnosprawną, cierpi na epilepsję, a w 2018 r. podczas napadu padaczkowego złamał kręgosłup w odcinku lędźwiowym.

Z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego wynika, że strona aktualnie sprawuje stałą opiekę nad synem J. i wspiera go w czynnościach dnia codziennego, dba o higienie, sprawy urzędowego, wizyty lekarskie, wspólne spędzanie czasu.

W ocenie organu, okoliczność otrzymywania emerytury wskazuje, że strona nie jest osobą rezygnującą z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, określonej w art. 3 pkt 22 ustawy. Świadczenie pielęgnacyjne nie może być traktowane jako wyrównanie czy też rekompensata między otrzymywaną emeryturą, a wysokością świadczenia pielęgnacyjnego. Mimo, że strona przeszła na emeryturę ze względu na stan zdrowia syna to funkcjonował on w środowisku samodzielnie - założył rodzinę, dokonywał formalności urzędowych samodzielnie, tj. składał wnioski, zgłaszał się celem przeprowadzenia wywiadu alimentacyjnego i odebrał oświadczenia majątkowego dłużnika, korzystał z pomocy społecznej jako osoba gospodarująca samotnie.

W podsumowaniu organ uznał, że strona nie może otrzymać wnioskowanego świadczenia ponieważ jest uprawniona do emerytury i nie ma związku przyczynowo -skutkowego między koniecznością rezygnacji z zatrudnienia w celu sprawowania opieki.

Wnioskodawczyni odwołała się od decyzji organu pierwszej instancji podnosząc, że dokonano błędnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 ustawy poprzez przyjęcie, że okoliczność pobierania emerytury stanowi negatywną przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Zarzucono także błędną wykładnię art. 17 ust. 1 ustawy.

Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze (w skrócie także jako - "SKO") decyzją z dnia 19 maja 2021 r. (nr [...]) utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje w związku z rezygnacją z zatrudnienia (porzucenia zamiaru podjęcia zatrudnienia lub rozwiązania dotychczasowego stosunku zatrudnienia). Brak perspektyw na zatrudnienie w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny w prosty sposób pozbawia osobę ekspektatywy wynagrodzenia za pracę. Niedobory te częściowo są kompensowane w formie świadczenia pielęgnacyjnego określonego w art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych.

Świadczenie pielęgnacyjne nie jest jednak przyznawane za samą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, gdyż wynika ona z prawnego i moralnego obowiązku spokrewnionych osób, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania. Rezygnacja z zatrudnienia musi być wyłącznie spowodowana koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym, nie zaś innymi przyczynami. Przepis art. 17 ust. 1 ustawy należy zatem stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej. Chodzi o sprawowanie stałej, ciągłej opieki wykluczającej podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej.

Dalej organ zauważył, że strona ma 72 lata i od 1999 r. pobiera emeryturę. Jej syn legitymuje się orzeczeniem Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w W. z dnia 2 kwietnia 2014 r. stwierdzającym konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od dnia 11 lutego 2008 r., a niepełnosprawność istnieje od 8 roku życia, orzeczenie wydano na stałe. W aktach znajduje się orzeczenie lekarza orzecznika ZUS z dnia 2 lipca 2019 r., z którego wynika, że J. S. jest całkowicie niezdolny do pracy i do samodzielnej egzystencji do dnia 31 lipca 2024 r. Syn strony ma lat 41, jest rozwiedziony, ma czworo dzieci. Z dziećmi, jak i z byłą małżonką nie utrzymuje kontaktu. Natomiast wnioskodawczyni ma orzeczony umiarkowany stopień niepełnosprawności, data istnienia stopnia niepełnosprawności od 31 października 2013 r. Na etapie odwołania przedłożono kopię zaświadczenia lekarskiego, stwierdzającego, że stan zdrowia strony nie stanowi przeciwwskazań do sprawowania opieki nad synem.

Z przeprowadzonego telefonicznie wywiadu środowiskowego wynika, że strona obecnie zamieszkuje wspólnie z synem, który choruje na epilepsję pourazową, obecnie ma problemy z kręgosłupem - stan po złamaniu, porusza się przy pomocy kuli. W związku z opieką nad synem strona wykonuje następujące czynności dnia codziennego: pranie, sprzątanie, gotowanie, zakupy, uczęszczanie na wizyty lekarskie, pomaganie w podejściu do toalety, załatwia sprawy urzędowe. Strona podała, że całą dobę wykonuje czynności opiekuńcze względem syna, czasami przy cięższych pracach pomaga córka, która ma własną rodzinę i zamieszkuje oddzielnie. Syn w rozmowie telefonicznej oświadczył, że matka pomaga mu w wykonywaniu czynności dnia codziennego. Nie jest w stanie funkcjonować bez nadzoru. W domu porusza się samodzielnie, chyba, ze ból w kręgosłupie jest tak silny, że potrzebuje pomocy, przemieszcza się wówczas za pomocą dwóch kul i ewentualnej asekuracji.

Zgodnie z oświadczeniem strony czynności wykonywane podczas opieki nad synem to: pobudka, wszelkie czynności higieniczne, w tym kąpiel, obcinanie paznokci, strzyżenie włosów, moczenie nóg, asekuracja przy prowadzeniu do toalety, codzienne smarowanie kremami przeciw odparzeniom, przygotowywanie ubrań i pomoc w ubieraniu, codzienne ćwiczenia fizyczne, mierzenie ciśnienia w zależności od samopoczucia i stanu zdrowia, przygotowanie i podawanie lekarstw (3 razy dziennie), przygotowywanie i podawanie posiłków (5 razy dziennie), organizacja transportu i towarzyszenie podczas wizyt lekarskich, codzienne robienie zakupów, w czym stara się pomóc córka, od potrzeby realizacji recept oraz załatwianie spraw urzędowych, wyjścia na spacery, czytanie, pisanie, spędzanie wspólnego czasu, w razie potrzeby masaże i oklepywanie, codzienne układanie do snu i czuwanie w nocy w obawie przed atakiem epilepsji. Dodatkowo strona wykonuje wszelkie czynności gospodarcze, utrzymanie domu, płacenie rachunków, pranie, sprzątanie, prasowanie, w zależności od pory roku przygotowanie opału, palenie w piecu. Syn strony jest zdolny do wykonywania prostych czynności, jednak wszystko trzeba dla niego przygotować, w tym posiłki, lekarstwa, które spożywa samodzielnie, jest osobą chodzącą, sam korzysta z toalety, ale wymaga doprowadzenia do toalety. Strona stara się nie zostawiać syna samego w domu w obawie przed atakiem epilepsji, syn domaga się towarzystwa, boi się zostawać sam. Strona podała, że w związku z koniecznością sprawowania opieki nad synem zrezygnowała z podejmowania zatrudnienia i skorzystała z prawa do wcześniejszej emerytury.

Mając na uwadze materiał dowodowy organ odwoławczy ustalił, że rozmiar i zakres opieki nie wymusza na stronie niepodejmowania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, chociażby w niepełnym wymiarze czasu pracy. Podkreślił przy tym, że syn nie jest osobą leżącą, po mieszkaniu porusza się samodzielnie (ewentualnie przy pomocy kuli), również samodzielnie potrafi przyjść do organu na wywiad alimentacyjny, samodzielnie spożywa przygotowane przez matkę posiłki i lekarstwa oraz jest samodzielny w zakresie załatwiania potrzeb fizjologicznych. Czynności opiekuńcze strony związane z synem to: pomoc przy utrzymaniu higieny (przy kąpieli, obcinanie paznokci, strzyżenie włosów), moczenie nóg, codzienne smarowanie kremami przeciw odparzeniom, przygotowywanie ubrań i pomoc w ubieraniu, codzienne ćwiczenia fizyczne, mierzenie ciśnienia. Z kolei czynności opiekuńcze związane z osobistą opieką nad synem, nie zajmują stale czasu stronie, są realizowane w pewnych odstępach czasowych i nie świadczą o stałym i tak dużym zaangażowaniu wykonującej opiekę, by nie można było podjąć zatrudnienia, chociażby w niepełnym wymiarze czasu pracy. Czynności wskazane przez stronę, takie jak: sprzątanie, gotowanie, opłacanie rachunków, robienie zakupów, realizacja recept, załatwianie spraw urzędowych, umawianie wizyt lekarskich, są czynnościami związanymi z prowadzeniem gospodarstwa domowego i przy właściwej organizacji strona może podjąć zatrudnienie. Organ podkreślił, że opieka, o której mowa w art. 17 ust. 1 ustawy, związana musi być wyłącznie z osobą chorego, a nie polegać na prowadzeniu gospodarstwa domowego.

W niniejszym przypadku strona była zatrudniona do 1997 r., przeszła na wcześniejszą emeryturę w 1999 r. Po 1999 r. syn założył rodzinę, był w związku małżeńskim, jest ojcem czworga dzieci. W różnych okresach strona nie sprawowała opieki nad synem, ale jednocześnie nie podejmowała zatrudnienia, korzystając ze świadczenia emerytalnego.

Pomimo wezwania organu strona nie odpowiedziała, czy stan zdrowia pozwala jej na podjęcie pracy oraz jaką chciałaby podjąć pracę i czy nie podejmuje zatrudnienia jedynie z uwagi na fakt sprawowania opieki nad synem, czy z uwagi na inne okoliczności (wiek, aktualny stan zdrowia lub inne). W tej sytuacji trudno uznać, że w wieku prawie 73 lat i mając umiarkowany stopień niepełnosprawności oraz nie pracując od wielu lat, strona chciałaby rzeczywiście podjąć aktywność zawodową. W ocenie SKO w niniejszej sprawie nie występuje okoliczność rezygnacji strony z aktywności zawodowej, by opiekować się niepełnosprawnym synem. Nie ma realnego i faktycznego związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym synem.

K. M., reprezentowana przez pełnomocnika, zaskarżyła decyzję organu odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wnosząc o jej uchylenie, jak również uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez przyznanie skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, ewentualnie przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania.

Ponadto, wniosła o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania i rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.

Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez przyjęcie, że niepodejmowanie pracy zarobkowej przez skarżącą w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, nie wypełnia przesłanki niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowani opieki nad osobą legitymizującą się orzeczeniem o niepełnosprawności ze wskazaniami: konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osobie w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji.

W uzasadnieniu skargi strona podkreśliła, że sprawuje opiekę nad niepełnosprawnym synem, która to opieka uniemożliwia jej podjęcie zatrudnienia.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Na mocy art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej powoływanej jako "p.p.s.a.") uwzględnienie skargi następuje w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1), a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu (pkt 2) lub wydania tego aktu z naruszeniem prawa (pkt3). W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Stosownie natomiast do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Kontrolując zaskarżoną decyzję zgodnie ze wskazanymi wyżej kryteriami, należało uznać, że rozstrzygnięcie to odpowiada prawu, a wniesiona skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem skargi skarżąca uczyniła decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 19 maja 2021 r. (nr [...]), utrzymującą w mocy decyzję Burmistrza Miasta R. z dnia 24 lutego 2021 r. (nr [...]), którą odmówiono jej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym synem J. S.

Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięć organów obu instancji stanowiły przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych.

Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:

1) matce albo ojcu,

2) opiekunowi faktycznemu dziecka,

3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,

4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności

- jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Stosownie do art. 17 ust. 1b ustawy świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia.

W art. 17 ust. 5 pkt 1 u.ś.r. wskazano natomiast, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (pkt 1 lit. b) lub gdy osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (pkt. 2 lit. a).

W rozpoznawanej sprawie organ pierwszej instancji odmówił skarżącej przyznania wnioskowanego świadczenia twierdząc, że skoro skarżącej przysługuje prawo do emerytury, zachodzi negatywna przesłanka przyznania wnioskowanego świadczenia wskazana w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. Natomiast SKO uznało, że skarżącej należało odmówić przyznania wnioskowanego świadczenia, bowiem nie spełnia ona przesłanek z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., tzn. nie istnieje związek przyczynowo - skutkowy pomiędzy zapewnieniem niepełnosprawnemu synowi, a niepodejmowaniem przez wnioskodawczynię zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Organ odwoławczy nie wypowiedział się natomiast na temat występowania negatywnej przesłanki przyznania wnioskowanego świadczenia wskazanego w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. (emerytura).

Odnosząc się do tej ostatniej kwestii podnieść należy, że w ocenie Sądu, organ pierwszej instancji błędnie zastosował literalne brzmienie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. Sąd miał na względzie, że sądy administracyjne w zakresie analizowanej materii dostrzegają potrzebę uzupełnienia wyników wykładni językowej przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy, wynikami wykładni celowościowej, funkcjonalnej, systemowej (przykładowo wyroki WSA: w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 20 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Go 833/18; w Krakowie z dnia 11 kwietnia 2019 r., sygn. akt III SA/Kr 137/19; w Rzeszowie z dnia 25 lipca 2019 r., sygn. akt II SA/Rz 676/19; wyroki NSA: z dnia 8 stycznia 2020 r., sygn. akt I OSK 2392/19; z dnia 30 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 1546/19; z dnia 18 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 254/20).

W przywołanych wyżej wyrokach sądy stanęły na stanowisku, że wprawdzie proces wykładni prawa zaczyna się zawsze od dyrektyw językowych, to jednak nie można się jedynie do nich ograniczać. Jasność przepisów może zależeć od wielu czynników i zmieniać się w czasie, a przepis jasny może okazać się wątpliwy w związku z wprowadzeniem nowych przepisów, czy istotnej zmiany sytuacji społecznej czy ekonomicznej, mimo że jego brzmienie nie uległo żadnej zmianie (L. Morawski: Wykładnia prawa w orzecznictwie sądów. Komentarz. Toruń 2002 s. 65).

Argumentowano, że celowe jest odstąpienie od prima facie jasnych rezultatów wykładni językowej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy, na rzecz takiego sposobu jego rozumienia, które koreluje z efektami stosowania dyrektyw wykładni systemowej oraz celowościowej i funkcjonalnej. Potrzeba takiego działania wynika między innymi ze zmiany relacji między wysokością świadczenia pielęgnacyjnego a wysokością świadczeń, których pobieranie wyłącza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Uchwalając w 2003 r. ustawę o świadczeniach rodzinnych ustawodawca wyłączył możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego opiekunom, którzy mają prawo do określonych świadczeń, i jednocześnie określił wysokość świadczenia pielęgnacyjnego na 420 zł miesięcznie. Wówczas była to kwota niższa niż wysokość najniższej emerytury i innych świadczeń wyłączających prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Taka relacja utrzymywała się aż do 1 maja 2014 r., kiedy to świadczenie pielęgnacyjne wzrosło do 800 zł i stało się nieznacznie wyższe od najniższej emerytury, a obecnie jest już znacznie wyższe od najniższej emerytury. Niewątpliwie zatem intencją ustawodawcy wprowadzającego to wyłączenie było, aby uprawniony opiekun nie pobierał świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy otrzymuje świadczenie wyższe. Wskazywano, że odczytanie przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy w obecnych realiach, jako pozbawiającego świadczenia pielęgnacyjnego także opiekuna otrzymującego świadczenie znacznie niższe, wymagałoby jednoznacznego potwierdzenia przez dyrektywy wykładni systemowej oraz funkcjonalnej i celowościowej.

Zgodnie z wyrażoną w art. 8 ust. 2 Konstytucji RP zasadą bezpośredniego stosowania jej przepisów, rzeczą organów władzy publicznej jest dokonywanie prokonstytucyjnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy, pozwalającej na realizację zasad: równości wobec prawa (art. 32 ust. 1), sprawiedliwości społecznej (art. 2), obowiązku udzielania szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust.,1 zdanie drugie) i osobom niepełnosprawnym (art. 69). Obowiązkiem sądu administracyjnego, sprawującego wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę administracji publicznej jest prokonstytucyjna interpretacja przepisów prawa.

Wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy, która wskazywałaby na wyeliminowanie z kręgu osób, które mają prawo do świadczeń wymienionych w tym przepisie naruszałaby konstytucyjną zasadę równości, zgodnie z którą wszystkie podmioty prawa, charakteryzujące się daną cechą istotną (relewantną) w równym stopniu, mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez różnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących.

Wskazywano, że w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego wielokrotnie podnoszono, że zasada równości polega na tym, że wszystkie podmioty prawa (adresaci norm prawnych), charakteryzujące się daną cechą istotną (relewantną) w równym stopniu, mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary (np. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 marca 1988 r., sygn. akt U 7/87, z dnia 4 stycznia 2000 r., sygn. akt K 18/99, z dnia 18 marca 2014 r., sygn. akt SK 53/12). Sytuacja osób, których istotną cechą wspólną jest rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, została zróżnicowana w ten sposób, że te podmioty, które mają prawo do świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy, pozbawiono świadczenia pielęgnacyjnego. Jednocześnie tym, którzy mają prawo do świadczeń wymienionych w art. 27 ust. 5 ustawy, umożliwiono wybór świadczenia pielęgnacyjnego. Przyznano prawo do świadczenia pielęgnacyjnego bez ograniczeń tym, którzy otrzymują inne dochody niż wymienione w tych dwóch przepisach. Odnośnie zróżnicowania poziomu świadczeń pielęgnacyjnych dla opiekunów osób niepełnosprawnych Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 21 października 2015 r., sygn. akt K 38/13 wskazał, że ustawodawca jest obowiązany precyzyjnie ustalić racjonalne przesłanki, od których uzależni zróżnicowany poziom świadczenia, przyjmując za punkt wyjścia jednakowe traktowanie takich opiekunów.

Wskazywano również, że nie sposób znaleźć przekonujących argumentów uzasadniających zróżnicowanie sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych, polegające na wyłączeniu w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tych opiekunów, którzy mają ustalone prawo do jednego ze świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy, w sytuacji gdy to świadczenie jest niższe niż świadczenie pielęgnacyjne. Nie przemawia za tym stan finansów państwa, o czym świadczy wprowadzenie w ostatnich latach nowych programów przyznających w dużej skali świadczenia socjalne, także osobom zamożnym. Ponadto celem świadczenia pielęgnacyjnego jest rekompensowanie braku dochodów z pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny.

Pozbawienie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osób pobierających emeryturę w niższej wysokości niż to świadczenie powoduje, że ten cel nie jest w stosunku do tej grupy opiekunów realizowany, mimo że sprawując opiekę po uzyskaniu prawa do emerytury opiekun nie może podjąć pracy zarobkowej. Tym samym otrzymywanie emerytury zasadniczo nie może stanowić przeszkody do przyznania świadczenia.

Pomimo powyższych uwag, w ocenie Sądu orzekającego, decyzje organów obu instancji są zgodne z prawem. Nie może bowiem ujść uwadze, że prawo do świadczenia pielęgnacyjnego przysługuje jedynie osobie, która spełnia łącznie przesłanki określone w art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Z przytoczonego wyżej art. 17 ust. 1 ustawy wynika jednoznacznie, że wnioskujący o świadczenie pielęgnacyjne musi sprawować opiekę nad osobą niepełnosprawną w takim wymiarze, że w związku z tym rezygnuje lub nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a między obiema tymi okolicznościami zachodzi bezpośredni związek przyczynowy.

Jak wynika z akt sprawy, skarżąca złożyła wniosek o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym synem J. S., który legitymuje się orzeczeniem Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w W. z dnia 2 kwietnia 2014 r., stwierdzającym konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od dnia 11 lutego 2008 r., zaś niepełnosprawność istnieje od 8 roku życia, orzeczenie zostało wydane na stałe. Ponadto, z orzeczenia lekarza orzecznika ZUS z dnia 2 lipca 2019 r., wynika, że syn jest całkowicie niezdolny do pracy i do samodzielnej egzystencji do dnia 31 lipca 2024 r.

Syn skarżącej - J. S. ma lat 41, aktualnie jest rozwiedziony, ma czworo dzieci. Przy czym z dziećmi, jak i z byłą małżonką nie utrzymuje kontaktu. Nie było natomiast kwestionowane w sprawie, że wnioskodawczyni (ur. dnia [...] 1948 r.) od 1999 r. pobiera emeryturę. Posiada orzeczony umiarkowany stopień niepełnosprawności na stałe, który istnieje od dnia 31 października 2013 r. Z przedłożonego przez pełnomocnika skarżącej w toku postępowania odwoławczego zaświadczenia lekarskiego wynika, że stan zdrowia nie stanowi przeciwwskazania do sprawowania opieki nad synem. Przeprowadzony telefonicznie wywiad środowiskowy potwierdza, że strona aktualnie zamieszkuje z synem, który choruje na epilepsję pourazową, obecnie ma problemy z kręgosłupem (stan po złamaniu), porusza się również przy pomocy kuli. W związku z opieką nad synem strona wykonuje następujące czynności dnia codziennego: pranie, sprzątanie, gotowanie, zakupy, uczęszczanie na wizyty lekarskie, pomaganie w podejściu do toalety, załatwia sprawy urzędowe. Skarżąca podała, że całą dobę wykonuje czynności opiekuńcze, czasami przy cięższych pracach pomaga córka, która ma własną rodzinę i zamieszkuje oddzielnie. Syn w rozmowie telefonicznej oświadczył, że matka pomaga mu w wykonywaniu czynności dnia codziennego. Nie jest w stanie funkcjonować bez nadzoru. W domu porusza się samodzielnie, chyba, że ból w kręgosłupie jest tak silny, że potrzebuje pomocy, przemieszcza się wówczas za pomocą dwóch kul i ewentualnej asekuracji. Skarżąca wraz z wnioskiem złożyła w dniu 25 stycznia 2021r. oświadczenie dotyczące czynności wykonywanych podczas opieki nad synem, przywołane powyżej w niniejszym uzasadnieniu. Ponadto, w toku postępowania administracyjnego, dodatkowo skarżąca wyjaśniła, że wykonuje czynności gospodarcze, płaci rachunki, robi pranie, sprzątanie, prasowanie, przygotowuje opał i pali w piecu. Syn jest zdolny do wykonywania prostych czynności, jednak wszystko trzeba dla niego przygotować, w tym posiłki, lekarstwa, które spożywa samodzielnie, jest osobą chodzącą, sam korzysta z toalety, ale wymaga doprowadzenia do niej. Stara się nie zostawiać syna samego w domu w obawie przed atakiem epilepsji, domaga się on towarzystwa, boi się zostawać sam. W wykonywaniu opieki stara się jej pomagać także córka.

Z przywołanych powyżej unormowań ustawy o świadczeniach rodzinnych wynika jednoznacznie, że zasadniczym warunkiem przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest, by opiekun osoby niepełnosprawnej, którym z woli ustawodawcy mogą być podmioty wymienione w art. 17 ust. 1 pkt 1-4 ustawy, nie podejmował lub rezygnował z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Omawiane świadczenie nie jest przyznawane za sam fakt sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia lub rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania. W tej sytuacji obowiązkiem organu administracji w prowadzonym postępowaniu jest ustalenie między innymi związku między niepodejmowaniem pracy (rezygnacją z zatrudnienia) a sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną, w tym ustalenie wymiaru faktycznie sprawowanej opieki w kontekście braku możliwości podjęcia pracy.

Pod pojęciem zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej ustawodawca rozumie wykonywanie pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o pracę nakładczą oraz wykonywanie pracy lub świadczenie usług na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych, a także prowadzenie pozarolniczej działalności gospodarczej (art. 3 pkt 22 ustawy). Sąd podziela stanowisko organu odwoławczego, który w swym rozstrzygnięciu stwierdził, że opisana w ww. przepisie przesłanka przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w niniejszej sprawie nie zachodzi. Brak jest bowiem bezpośredniego związku przyczynowego pomiędzy sprawowaniem przez skarżącą opieki nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym synem a niepodejmowaniem lub rezygnacją przez skarżącą z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Ponadto, organ trafnie zauważył, że rozmiar i zakres sprawowanej opieki nie wymusza na skarżącej nie podejmowania zatrudnienia, chociażby w niepełnym wymiarze czasu pracy. Przedstawioną w tym zakresie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji argumentację należy podzielić. Zaznaczenia przy tym wymaga, że syn skarżącej, mimo schorzeń, na które cierpi, nie jest osobą leżącą. Jest w stanie samodzielnie jeść i pić oraz przyjmować leki. Jego stan nie powoduje znacznych trudności w zakresie higieny i fizjologii. Jest w stanie poruszać się samodzielnie w obrębie mieszkania, ewentualnie przy pomocy kul, gdy wystąpią bóle w kręgosłupie. Trzeba tu przypomnieć, że ustawa o świadczeniach rodzinnych nie zawiera definicji sprawowania opieki, ale z treści art. 17 ust. 1 tej ustawy wynika, że aby można było mówić o opiece w jej rozumieniu musi ona być stała lub długoterminowa. Te określenia: stała lub długoterminowa, wskazują na to, że nie może to być opieka świadczona niecodziennie, a nawet jeżeli codziennie, to tylko przez część doby, zatem sporadycznie. Przepis art. 17 ust. 1 ustawy należy zatem stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki - wyklucza - możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 23 października 2020 r., sygn. akt I OSK 1148/20; z dnia 5 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 2454/11oraz z dnia 2 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 2201/15). Taka zaś sytuacja, jak trafnie wywiódł organ odwoławczy, w niniejszej sprawie nie zachodzi.

Przechodząc do dalszych rozważań, to jak już zaznaczono, w orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że świadczenie pielęgnacyjne jest przyznawane osobom, które nie mogą podjąć zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej lub które są zmuszone do rezygnacji z zatrudnienia (innej pracy zarobkowej) ze względu na konieczność osobistego sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Świadczenie to jest zatem skierowane do osób zdolnych i gotowych do wykonywania pracy zarobkowej, które dobrowolnie nie podejmują tego rodzaju pracy lub z niej rezygnują w celu wykonywania czynności związanych z opieką nad osobą wymagającą opieki. Świadczenie pielęgnacyjne ma zatem zastąpić dochód wynikający ze świadczenia pracy, której nie może podjąć lub z której musi zrezygnować osoba pielęgnująca.

Istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest więc częściowe zrekompensowanie opiekunowi niepełnosprawnego strat finansowych spowodowanych niemożnością podjęcia pracy lub rezygnacją z niej w związku z koniecznością opieki nad osobą niepełnosprawną (por.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 sierpnia 2018 r., sygn. akt I OSK 1124/1). A zatem zaprzestanie aktywności zawodowej przez opiekuna ma być spowodowane koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, nie zaś innymi przyczynami, głównie leżącymi po stronie osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego (por.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 listopada 2019 r., sygn. akt I OSK 1549/19).

Dlatego w okolicznościach niniejszej sprawy, jak słusznie podnosiło SKO w uzasadnieniu decyzji, istotne dla prawidłowego jej rozstrzygnięcia jest to, że skarżąca podejmowała zatrudnienie tylko do roku 1997. Oznacza to, że strona nie pracuje od ponad 24 lat. Zatem od tego czasu była nieaktywna zawodowo. Ponadto ustalono, że skarżąca przeszła na wcześniejszą emeryturę w 1999 r. Przy czym, co ważne, w toku całego postępowania administracyjnego skarżąca nawet nie twierdziła, że po uzyskaniu prawa do emerytury w 1999 r., jak też wcześniej, tj. po 1997 r., podejmowała jakiekolwiek zatrudnienie lub pracę zarobkową. Należy też pamiętać, że w tym okresie (po 1999 r.) syn założył rodzinę, miał żonę i dzieci.

Trzeba podkreślić, że SKO przeprowadziło uzupełniające postępowanie wyjaśniające (art. 136 § 1 k.p.a.). Pomimo wezwania z dnia 29 kwietnia 2021 r., doręczonego pełnomocnikowi profesjonalnemu skarżącej, nie odpowiedziała ona między innymi na pytanie kiedy ostatni raz pracowała i czy obecny stan zdrowia pozwala jej na podjęcie pracy i jaką pracę gotowa byłaby pojąć, a także czy nie podejmuje zatrudnienia, będąc na emeryturze, jedynie z uwagi na fakt sprawowania opieki nad synem, czy z uwagi na inne okoliczności (np. wiek, aktualny stan zdrowia, brak propozycji pracy). Skarżąca ograniczyła się w tym zakresie do wskazania, że w związku z koniecznością sprawowania opieki nad synem zrezygnowała z podejmowania zatrudnienia i skorzystała z prawa do wcześniejszej emerytury.

Należy przychylić się do stanowiska SKO, że musi nasuwać uzasadnione wątpliwości to, że obecnie skarżąca w wieku 73 lat, mając umiarkowany stopień niepełnosprawności orzeczony na stałe i nie pracując od wielu lat (od 1997 r.) chciałaby podjąć aktywność zawodową lecz jej nie podejmuje z uwagi na sprawowanie opieki. Dlatego mając na uwadze całokształt podniesionych powyżej okoliczności, trudno uznać, że skarżąca obecnie nie podejmuje zatrudnienia lub pracy zarobkowej ze względu na konieczność sprawowania opieki nad synem. Trzeba jednocześnie zauważyć, że z orzeczenia o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności skarżącej wynika, że wnioskodawczyni sama wymaga korzystania z systemu środowiskowego wsparcia w samodzielnej egzystencji, przez co rozumie się korzystanie z usług socjalnych, opiekuńczych, terapeutycznych i rehabilitacyjnych świadczonych m.in. przez sieć instytucji pomocy społecznej czy organizacje pozarządowe (vide: punkt 6 orzeczenia z dnia 19 lutego 2019 r.).

Sąd rozpoznając niniejszą sprawę miał również na uwadze stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z dnia 18 maja 2021 r., sygn. akt I OSK 275/21 (nie pub.), że prawidłowo interpretowana hipoteza normy wyrażonej w art. 17 ust. 1 u.ś.r. obejmuje również konieczność poszukiwania związku - także czasowego - pomiędzy zaprzestaniem aktywności zawodowej (działań zmierzających do jej podjęcia), a wystąpieniem konieczności opieki nad osobą niepełnosprawną. Pogląd ten należy w pełni podzielić. Ponadto, NSA wskazał że "w świetle niekwestionowanych okoliczności faktycznych sprawy brak jest podstaw do przyjęcia, że to w związku ze sprawowaną przez uczestniczkę postępowania opieką nad matką zrezygnowała ona czy też nie podejmowała zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w rozumieniu art. 17 ust. 1 ustawy. Zarówno ustanie stosunku pracy w 1996 r., jak i późniejszy brak aktywności zawodowej (...) nie były spowodowane koniecznością opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny".

Konkludując, Sąd podziela stanowisko organu odwoławczego, że opisana w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. przesłanka przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w rozpatrywanej sprawie nie zachodzi. Brak jest bowiem bezpośredniego związku przyczynowego pomiędzy sprawowaniem przez skarżącą opieki nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym synem a niepodejmowaniem lub rezygnacją przez skarżącą z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej.

W aspekcie dokonanych rozważań należy dodać, że w opozycji do powyższego stanowiska organu odwoławczego we wniesionej skardze profesjonalny pełnomocnik skarżącej ograniczył się tylko do stwierdzenia, że "skarżąca sprawuje opiekę nad niepełnosprawnym synem, która to opieka uniemożliwia jej podjęcie zatrudnienia", nie przedstawiając jakiejkolwiek argumentacji w tym zakresie.

W tym stanie sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił wniesioną skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a., o czym orzeczono jak w sentencji wyroku.

Sąd orzekł w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie ustawowym nie zażąda przeprowadzenia rozprawy.

Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Internetowej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).