Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 154/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2021-04-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 37
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Łoboz Sędziowie : WSA Tadeusz Kiełkowski (spr.) WSA Jacek Bursa po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi M. B. na decyzję Wojewody z dnia [...] listopada 2020 r. znak [...] w przedmiocie wygaszenia decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę oddala skargę


UZASADNIENIE

Wojewoda decyzją z dnia 20 listopada 2020 r., znak [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.) i art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1333), po rozpatrzeniu odwołania M. B. od decyzji Starosty [...] nr [...], z dnia 29 stycznia 2019 r. znak: [...], stwierdzającej wygaszenie ostatecznej decyzji Starosty [...] z dnia 29 sierpnia 2006 r., znak: [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej M. B. pozwolenia na budowę inwestycji pn.: Budowa sześciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących, ośmiu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej, czternastu zbiorników na ścieki na działce nr [...] w M. – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Powyższa decyzja, która jest przedmiotem skargi, zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Decyzją Starosty [...] z dnia 29 sierpnia 2006 r., znak [...], zatwierdzono projekt budowlany i wydano inwestorowi M. B. pozwolenie na budowę dla inwestycji "Budowa sześciu budynków mieszkalnych, jednorodzinnych, wolnostojących, ośmiu budynków mieszkalnych, jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej, czternastu zbiorników na ścieki, na działce [...] w M. Po przeprowadzeniu postępowania wszczętego na skutek zgłoszenia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...], wskazującego na brak rozpoczęcia budowy przed upływem terminu określonego w art. 37 ust. 1 ustawy Prawo Budowlane – decyzją z dnia 24 lutego 2015 r. – Starosta [...] stwierdził wygaśnięcie decyzji z dnia 29 sierpnia 2006 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę. Organ pierwszej instancji uznał, że prace podjęte na terenie inwestycji (zgodnie z dziennikiem budowy) w dniu 5 września 2008 r. oraz 30 sierpnia 2011 r. nie były pracami przygotowawczymi, o których mowa w art. 41 Prawa budowlanego. Za datę rozpoczęcia budowy uznano dopiero prace budowlane wykonane i potwierdzone wpisem w dzienniku budowy pod datą 4 lipca 2014 r. Od daty, kiedy decyzja o pozwoleniu na budowę stała się ostateczna (19 września 2006 r.), do wpisu w dzienniku budowy datowanego na 4 lipca 2014 r. upłynęły ponad 3 lata. Na skutek odwołania M. B., Wojewoda – decyzją z dnia 9 lipca 2015 r. – orzekł o utrzymaniu w mocy powyższej decyzji Starosty [...]. W toku postępowania odwoławczego organ wezwał kierownika budowy H. K. do złożenia wyjaśnień w zakresie robót budowlanych wykonanych na podstawie przedmiotowej decyzji. Odnośnie pierwszego wpisu w dzienniku budowy z dnia 5 września 2008 r., organ odwoławczy stwierdził, że opisane prace nie mogą być uznane za rozpoczęcie budowy w świetle brzmienia art. 41 ust. 2 Prawa budowlanego. W ocenie Wojewody ani z zapisu w dzienniku budowy, ani z wyjaśnień kierownika budowy nie wynika, aby którakolwiek z wymienionych w art. 41 ust. 2 Prawa budowlanego czterech podstawowych prac została we wrześniu 2008 r. na placu budowy wykonana lub choćby rozpoczęta. Dodatkowo świadczą o tym kolejne wpisy, zamieszczane w dzienniku budowy w 2011 r. (wykonanie tymczasowego wjazdu utwardzonego) i w 2014 r. (wytyczenie budynków A1, B 1, C1 oraz drogi wewnętrznej osiedlowej). Dopiero z nich wynika, zwłaszcza z wpisu pochodzącego z 2014 r., że prace na terenie budowy się faktycznie zaczęły. Ponadto organ II instancji wyjaśnił, że wycięcie samosiejek z części terenu i ręczne wyrównanie rozkopanego w trakcie karczowania terenu może być wykonywane w każdych warunkach, prace takie nie wymagają, aby teren ich prowadzenia był objęty pozwoleniem na budowę. Prace te nie stanowiły części czynności polegających na wytyczeniu obiektów w terenie; nie mogą więc zostać uznane za prace wymienione w art. 41 ust. 2 Prawa budowlanego. Decyzja Starosty [...] z dnia 29 sierpnia 2006 r. stała się ostateczna w dniu 19 września 2006 r., zatem trzyletni okres do rozpoczęcia budowy upłynął w dniu 19 września 2009 r. Organ odwoławczy stwierdził, że pierwszy wpis do dziennika budowy pochodzący z dnia 5 września 2008 r. nie stanowi wpisu potwierdzającego rozpoczęcie prac przygotowawczych na trenie budowy, a kolejne prace były podejmowane dopiero w 2011 r., a więc po terminie.

Na skutek skargi M. B., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, wyrokiem z dnia 4 grudnia 2015 r., sygn. akt II SA/Kr 1147/15, uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody z dnia 9 lipca 2015 r. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia Sąd wskazał, że organ odwoławczy orzekał nie skontrolowawszy wszystkich istotnych ustaleń faktycznych; w tej sytuacji zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego nie mogły zostać rozpoznane. Naczelny Sąd Administracyjny, wyrokiem z dnia 8 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 948/16, oddalił skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie.

W ponownie przeprowadzonym postępowaniu Wojewoda, decyzją z dnia 3 września 2018 r., znak: [...], uchylił decyzję Starosty [...] z dnia 24 lutego 2015 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, w uzasadnieniu wyjaśniając, że w postępowaniu nie uczestniczył obok inwestora współwłaściciel działki, na którą udzielone zostało pozwolenie na budowę, a ponadto korespondencja kierowana do inwestora adresowana była na nieprawidłowy adres. Wyrokiem z dnia 12 grudnia 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 1359/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił sprzeciw wobec decyzji kasacyjnej Wojewody. Naczelny Sąd Administracyjny, wyrokiem z dnia 9 października 2019 r., sygn. akt II OSK 2832/19, oddalił skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie.

Starosta [...], decyzją nr [...] z dnia 29 stycznia 2019 r., znak [...], działając na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 w związku z art. 7 i art. 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.) oraz na podstawie art. 37 ust. 1 w związku z art. 80 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1202 ze zm.) w związku z ponownym rozpatrywaniem sprawy o wygaszenie ostatecznej decyzji Starosty [...] z dnia 29 sierpnia 2006 r., znak: [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej M. B. pozwolenia na budowę inwestycji pn.: "Budowa sześciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących, ośmiu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej, czternastu zbiorników na ścieki na działce nr [...] w M. ", po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 4 grudnia 2015 r., sygn.. akt II SA/Kr 1147/15, który uchylił decyzję Wojewody z dnia 9 lipca 2015 r., znak: [...], utrzymującą w mocy decyzję Starosty [...] nr [...] z dnia 24 lutego 2015 r., znak: [...], w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji Starosty [...] z dnia 29 sierpnia 2006 r., znak: [...], oraz w związku z decyzją Wojewody z dnia 3 września 2018 r., znak: [...], który uchylił decyzję Starosty [...] nr [...] z dnia 24 lutego 2015 r., znak: [...] – orzekł o wygaszeniu ostatecznej decyzji Starosty [...] z dnia 29 sierpnia 2006 r. znak [...] zatwierdzającej projekt budowlany i wydającej pozwolenie na budowę dla inwestora M. B. dla inwestycji pn.: "Budowa sześciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących, ośmiu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej czternastu zbiorników na ścieki na działce nr [...] w M. ".

W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ I instancji zreferował przebieg postępowania, przytoczył art. 162 § 1 k.p.a. oraz treść pisma Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 26 listopada 2014 r. Dalej organ I instancji wskazał w szczególności, że celem przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i zebrania w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, zgodnie z wytycznymi zawartymi w decyzji Wojewody z dnia 3 września 2018 r., znak: [...], pismem z dnia 9 listopada 2018 r. wezwał kierownika budowy H. K. do złożenia wyjaśnień w zakresie robót budowlanych wykonanych na podstawie ostatecznej decyzji Starosty [...] z dnia 29 sierpnia 2006 r., znak: [...] (protokół z przesłuchania świadka w dniu 28 listopada 2018 r.). Odnośnie pierwszego wpisu w dzienniku budowy z dnia 5 września 2008 r. "Rozpoczęto roboty przygotowawcze, ukształtowanie terenu pod wytyczenie budynku" – kierownik budowy zeznał, że prace polegały na cyt.: "wycinka samosiejek (krzewy), skoszenie wysokiej trawy, ręczne wyrównanie terenu. Nie było wytyczenia żadnych robót. Roboty konstrukcyjne można było rozpocząć dopiero po wytyczeniu budynków". Następnie pismem z dnia 28 listopada 2018 r. wezwano świadków, informując inwestora reprezentowanego przez pełnomocnika o miejscu i terminie przesłuchania świadków. W dniu 12 grudnia 2018 r. w obecności pełnomocnika inwestora ponownie przesłuchano kierownika budowy, który podtrzymał poprzednie stanowisko odnośnie wpisu w dzienniku budowy z dnia 5 września 2008 r. tj. że prace polegały głównie na cyt.: "wycinka samosiejek, wycinka krzewów oraz skoszenie wysokiej trawy. Wszystkie roboty były wykonane ręcznie. W związku z tym nie była to niwelacja terenu sprzętem mechanicznym lecz ręcznie, z powodu braku dojazdu do działki". W dniu 19 grudnia 2018 r. w obecności pełnomocnika inwestora przesłuchano świadka R. O., właściciela dz. nr [...], [...] w M. (protokół z przesłuchania świadka z dnia 19 grudnia 2018 r.), który zgodnie z pismem pełnomocnika inwestora z dnia 24 lipca 2018 r. był m.in. inicjującym niniejsze postępowanie, a strona bez własnej winy nie brała udziału w jego przesłuchaniu. Świadek zeznał, iż: "przed rokiem 2014 nie były prowadzone roboty budowlane, tylko koszono trawę. W tym czasie, po kontroli Nadzoru Budowlanego lub Urzędu Gminy (świadek dokładnie nie pamięta) postawiono tablicę informacyjną. Na działce nie były postawione żadne budynki tymczasowe związane z robotami budowlanymi. Obecnie na terenie budowy nie ma już tablicy informacyjnej oraz nie są prowadzone żadne prace. Drogę wewnętrzną rozpoczęto budować w 2014 r. i wtedy została podcięta skarpa przy drodze gminnej (...). Wybudowano drogę wewnętrzną w 2014 r. Po wykonaniu drogi wewnętrznej w 2014 r. nic się nie działo na działce inwestora. W ocenie świadka nie były to roboty przygotowawcze".

Mając na uwadze zreferowane wyjaśnienia organ I instancji stwierdził, że opisane prace nie mogą być uznane za rozpoczęcie budowy w świetle przepisu art. 41 ust. 2 Prawa budowlanego. Przepis ten określa, iż: "Rozpoczęcie budowy następuje z chwilą podjęcia prac przygotowawczych na terenie budowy. (2). Pracami przygotowawczymi są: 1) wytyczenie geodezyjne obiektów w terenie; 2) wykonanie niwelacji terenu; 3) zagospodarowanie terenu budowy wraz z budową tymczasowych obiektów; 4) wykonanie przyłączy do sieci infrastruktury technicznej na potrzeby budowy". Tymczasem z zapisu w dzienniku budowy ani z wyjaśnień kierownika budowy, jak również z zeznań świadka nie wynika, aby którakolwiek z powyżej wymienionych czterech podstawowych prac została we wrześniu 2008 r. na placu budowy wykonana lub choćby rozpoczęta. Dodatkowo świadczą o tym kolejne wpisy, zamieszczane w dzienniku budowy w roku 2011 (wykonanie tymczasowego wjazdu utwardzonego) i w 2014 (wytyczenie budynków A1, B1, C1 oraz drogi wewnętrznej osiedlowej), gdyż dopiero z nich wynika, zwłaszcza z wpisu pochodzącego z 2014 r., że prace na terenie budowy faktycznie się zaczęły. Organ I instancji wskazał w tym kontekście na orzecznictwo, z którego wynika, że prace związane z niwelacją, nadsypaniem czy obniżeniem terenu działki co do zasady nie podlegają reglamentacji Prawa budowlanego. Sama działka nie może zostać uznana ani za obiekt budowlany, ani za budowlę, w związku z czym prace polegające na nadsypaniu i wyrównaniu terenu także nie mogą być uznane za roboty budowlane. W ocenie organu I instancji wycięcie samosiejek z części terenu i ręczne wyrównanie rozkopanego w trakcie karczowania terenu może być wykonywane w każdych warunkach, prace takie nie wymagają, aby teren ich prowadzenia był objęty pozwoleniem na budowę. Prace polegające np. na wycięciu drzew i zasypaniu dołów powstałych w związku z wycinką, o ile nie doprowadziły do zmiany ukształtowania terenu wpływającej na wysokość usytuowania budynku nie są robotami budowlanymi w rozumieniu art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego. Podstawą do dokonania pomiarów wysokości budynku jest bowiem właściwy poziom terenu (właściwa rzędna), którego zmiana wpływa na charakterystyczny parametr budynku, jakim jest jego wysokość. Gdyby prace karczowania drzew i krzewów bezpośrednio poprzedzały tyczenie geodezyjne projektowanych obiektów, można by przyjąć, że stanowiły część czynności polegających na wytyczeniu obiektów w terenie. W przeciwnym wypadku prace te nie mogą zostać uznane za prace wymienione w art. 41 ust. 2 Prawa budowlanego. Jak wynika z przedłożonych dokumentów oraz z przesłuchania kierownika budowy i świadka, dopiero w dniu 2 czerwca 2014 r. miało miejsce tyczenie budynków oraz drogi wewnętrznej, co potwierdza wpis w dzienniku budowy datowany na dzień 4 lipca 2014 r.: "odebrałem wytyczenie budynków: A1, B1, C1 oraz drogi wewnętrznej osiedlowej. Można przystąpić do wykopów pod fundamenty". Nastąpiło zatem dokonanie czynności polegającej na wytyczeniu geodezyjnym obiektów w terenie, czyli wypełniony został warunek, który określa przepis art. 41 ustawy Prawo budowlane stanowiący, iż rozpoczęcie budowy następuje z chwilą podjęcia prac przygotowawczych na terenie budowy, natomiast pracami przygotowawczymi w rozumieniu przepisów ustawy jest wytyczenie geodezyjne obiektów w terenie. Oprócz wytyczenia budynków: A1, B1, C1 oraz drogi wewnętrznej osiedlowej pozostałe czynności świadczące o rozpoczęciu budowy jak wykonanie niwelacji terenu; zagospodarowanie terenu budowy wraz z budową tymczasowych obiektów, wykonanie przyłączy do sieci infrastruktury technicznej na potrzeby budowy nie zostały należycie udokumentowane. Nawet jeśli prace z roku 2011, polegające na wykonaniu utwardzonego zjazdu na działkę inwestora, w świetle wyjaśnień złożonych przez kierownika budowy, uznać można za wchodzące w zakres inwestycji (kierownik budowy zeznał bowiem, że tymczasowy dodatkowy zjazd został wykonany w innym miejscu niż wskazane przez projektanta, jako najkorzystniejsze włączenie z drogi gminnej na potrzeby prowadzenia budowy) – to i tak od daty kiedy decyzja o pozwoleniu na budowę stała się ostateczna (tj. z dniem 19 września 2006 r.) do wpisu datowanego na dzień 30 sierpnia 2011 r. upłynęło więcej niż ustawowe 3 lata, o czym stanowi przepis art. 37 ustawy Prawo budowlane.

W końcowej części uzasadnienia swojej decyzji organ I instancji wyjaśnił, że orzeczenie o wygaszeniu przedmiotowej decyzji jest możliwe, gdy zostaną spełnione następujące przesłanki: przepisy szczególne, zatem w tym przypadku przepisy ustawy Prawo budowlane regulują akt wygaszenia decyzji; powyższe jest w interesie społecznym albo w interesie strony, natomiast bezprzedmiotowość decyzji może wynikać z ustania prawnego bytu elementu stosunku materialnoprawnego nawiązanego na podstawie decyzji administracyjnej np. z powodu rezygnacji uprawnień przez stronę. W analizowanej sprawie bezprzedmiotowość decyzji wynika z ustania prawnego bytu elementu stosunku materialnoprawnego nawiązanego na podstawie decyzji administracyjnej. Od daty kiedy decyzja o pozwoleniu na budowę stała się ostateczna tj. od dnia 19 września 2006 r. do wpisu w dzienniku budowy datowanego na dzień 30 sierpnia 2011 r. o "wykonaniu utwardzonego zjazdu na działkę inwestora", upłynęło więcej niż 3 lata, bowiem pierwszy wpis do dziennika budowy pochodzący z dnia 5 września 2008 r. nie stanowi wpisu potwierdzającego rozpoczęcie prac przygotowawczych na terenie budowy, a kolejne prace, jak wynika z dziennika budowy, który zgodnie z brzmieniem art. 45 ust. 1 Prawa budowlanego "stanowi urzędowy dokument przebiegu robót budowlanych oraz zdarzeń i okoliczności zachodzących w toku wykonywania robót", były podejmowane dopiero w 2011 r., a więc na długo po terminie określonym ustawą. Wnioski wynikające z analizy dokumentów przedłożonych przez inwestora są spójne z konkluzją zawartą w piśmie Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego, sporządzonym na podstawie kontroli przeprowadzonej w dniu 31 października 2014 r., na terenie działek nr [...], [...] (przed podziałem [...]) w m. M. przez inspektorów nadzoru budowlanego i potwierdzają fakt nieprowadzenia robót w okresie dłuższym niż 3 lata.

Na skutek odwołania M. B. Wojewoda decyzją z dnia 17 października 2019 r., znak [...], orzekł utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji Starosty [...]. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy ocenił, że Starosta [...], po przeprowadzeniu postępowania uzupełniającego orzekł o wygaszeniu decyzji z dnia 29 sierpnia 2006 r., znak: [...], o pozwoleniu na budowę, "uznając, że roboty budowlane na które zostało udzielone pozwolenie na budowę zostały przerwane na okres dłuższy niż 3 lata". W celu ustalenia, czy budowa jest kontynuowana bez przerwy dłuższej aniżeli 3 lata, pismem z dnia 8 lipca 2019 r. Wojewoda wystąpił do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] - ziemskiego o przeprowadzenie kontroli budowy i ustalenie w oparciu o dziennik budowy i rzeczywisty stan zaawansowania inwestycji – jakie roboty budowlane zostały wykonane od 4 lipca 2014 r., tj. od dnia ostatniego wpisu w dzienniku budowy, prosząc o zapewnienie udziału w kontroli pełnomocnikowi inwestora. Pismem z dnia 14 sierpnia 2019 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] - ziemskiego poinformował, że w dniu 13 sierpnia 2019 r. została przeprowadzona kontrola w terenie w obecności pełnomocnika inwestora, w wyniku której ustalono, że na terenie działki nr [...] w M. wykonana została utwardzona droga oraz widoczny był palik tyczenia geodezyjnego; poinformował również, że jak wynika z wpisów w dzienniku budowy z dnia 29 czerwca 2017 r., wytyczone zostały budynki A2, B2 i C2. Podczas przeprowadzonej przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] - ziemskiego kontroli nie zostały przedstawione szkice tyczenia budynków. Kolejnym pismem z dnia 19 września 2019 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] - ziemskiego poinformował, że od 12 sierpnia 2019 r. nastąpiła zmiana kierownika budowy, a ponadto że w dniu 19 sierpnia 2019 r. do tamtejszego inspektoratu zgłosił się J. J. – geodeta potwierdzający wykonanie tyczenia budynków, który oświadczył, że nie brał osobistego udziału w tyczeniu budynku, które wykonał pracownik w dniu 28 lipca 2019 r. (przy czym powinno być 28 lipca 2017 r.). Pełnomocnik inwestora przy piśmie z dnia 31 lipca 2019 r. przekazał potwierdzoną za zgodność z oryginałem kserokopię strony 5 dziennika budowy, na której pod datą 29 czerwca 2017 r. znajduje się wpis o wytyczeniu kolejnych budynków A2, B2 i C2. Ponadto przy piśmie pełnomocnika z dnia 23 sierpnia 2019 r. dołączono potwierdzony za zgodność z oryginałem szkic polowy tyczenia budynków, z którego wynika, że pomiar nastąpił w dniu 28 lipca 2017 r.

Oceniając wówczas zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, organ odwoławczy stwierdził, że od 4 lipca 2014 r. (ostatni wpis w dzienniku budowy) do dnia 28 lipca 2017 r. (data wykonania pomiarów i tyczenia budynków A2, B2 i C2 znajdująca się na szkicu polowym) upłynęło ponad 3 lata. Według szkicu polowego pomiary dotyczące tyczenia budynków zostały wykonane 28 lipca 2017 r., natomiast według dziennika budowy tyczenie nastąpiło prawie miesiąc wcześniej, tj. 29 czerwca 2017 r. Zdaniem organu odwoławczego niewiarygodny jest wyżej wymieniony wpis w dzienniku budowy wskazujący datę tyczenia budynków, bowiem nie mogło ono nastąpić wcześniej aniżeli związane z nim pomiary. Potwierdzeniem tej oceny są daty związane z wcześniejszym tyczeniem budynków A1, B1 i C1. Jak wynika z dziennika budowy data wyznaczenia położenia tych obiektów budowlanych na gruncie to 2 czerwca 2014 r. i data wykonania pomiarów znajdująca się na szkicu polowym to również 2 czerwca 2014 r., a wiec daty są tożsame. W konkluzji Wojewoda wskazał, że uprawniona jest w niniejszej sprawie ocena, że budowa został przerwana na czas dłuższy niż 3 lata. Organ odwoławczy ocenił także, że krąg stron w postępowaniu został określony prawidłowo.

Na skutek skargi M. B. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, wyrokiem z dnia 25 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 1566/19, uchylił decyzję Wojewody z dnia 17 października 2019 r., znak [...] W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia Sąd podał w szczególności, że Wojewoda w uzasadnieniu własnej decyzji w ogóle nie odniósł się ani do ustaleń i stanowiska organu I instancji, ani do zarzutów podniesionych w odwołaniu. Wojewoda – abstrahując niejako od podstawy faktycznej rozstrzygnięcia organu I instancji (nierozpoczęcie budowy przed upływem trzech lat) – przeprowadził postępowanie wyjaśniające w celu ustalenia, czy budowa jest kontynuowana bez przerwy dłuższej aniżeli 3 lata, przy czym przedmiotem badania stał się okres po dniu 4 lipca 2014 r. Organ odwoławczy tak naprawdę badał zupełnie inne okoliczności faktyczne (także w sensie temporalnym), mające odpowiadać drugiej, alternatywnej przesłance wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu budowę. Skutkowało naruszeniem zasady dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.). Sąd wskazał, że w ponownym postępowaniu w sprawie organ odwoławczy powinien w pierwszej kolejności rozważyć ustalenia i stanowisko zaprezentowane w decyzji organu I instancji; w tym też zakresie – tj. w zakresie okoliczności relewantnych z puntu widzenia ewentualnej konkluzji o nierozpoczęciu budowy przed upływem 3 lat od dnia, w którym decyzja o pozwoleniu na budowę stała się ostateczna – organ odwoławczy, jeżeli uzna to za potrzebne, może przeprowadzić dodatkowe (uzupełniające) postępowanie dowodowe. W razie zaś uznania, że nie ma podstaw do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę z uwagi na nierozpoczęcie budowy w przewidzianym prawem terminie, a zarazem zachodzi konieczność zbadania, czy nie doszło przerwania budowy na czas dłuższy niż 3 lata – organ odwoławczy rozważy wydanie decyzji kasacyjnej.

W związku z powyższym wyrokiem Wojewoda wydał opisaną na wstępie decyzję z dnia 20 listopada 2020 r., którą utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty [...]. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia Wojewoda wskazał w szczególności, że dokonał ponownej analizy zapisów dziennika budowy, który zgodnie zapisem art. 3 pkt 13 stanowi część dokumentacji budowy, wszelkie zapisy tam zamieszczane winny potwierdzać faktyczne zdarzenia, mające miejsce w trakcie realizacji inwestycji. Bazując na tych zapisach i faktach wynikających z akt sprawy ustalono co następuje: – 29.08.2006 r. wydane zostało pozwolenie na budowę, – 19.09.2006 r. decyzja o pozwoleniu na budowę stała się ostateczna, – 14.08.2008 r. wydano dziennik budowy dla przedmiotowej inwestycji, – 05.09.2008 r. H. K. oświadczył, że podejmuje obowiązki kierownika budowy, – 05.09.2008 r. rozpoczęto roboty przygotowawcze, ukształtowanie terenu pod wytyczenie budynku; – 19.09.2009 r. upływ 3 lat od daty gdy decyzja stała się ostateczna; – 30.08.2011 r. stwierdzono wykonanie wjazdu utwardzonego z drogi gminnej na teren budowy oraz pomieszczeń magazynowych na terenie budowy; – 04.07.2014 r. odbiór wytyczenia budynków A1, B1 i C1 oraz drogi wewnętrznej osiedlowej.

Kontynuując argumentację, Wojewoda podał, że podstawowym, ale nie jedynym dowodem na okoliczność czasu prowadzenia robót budowlanych jest dziennik budowy, który zgodnie z art. 45 ust. 1 Pb stanowi urzędowy dokument przebiegu robót budowlanych oraz zdarzeń i okoliczności zachodzących w toku wykonywania robót. Obowiązek jego prowadzenia, zgodnie z art. 42 ust. 2 Pb spoczywa na kierowniku budowy. Okoliczność, iż dziennikowi budowy przysługuje status dokumentu urzędowego, nie wyklucza możliwości przeprowadzenia dowodu przeciwko jego treści i obalenia w ten sposób domniemania, że odzwierciedla on rzeczywisty przebieg prowadzonych robót budowlanych. Skutkiem uznania dziennika budowy za dokument urzędowy jest niemożność odrzucenia stwierdzonego w nim faktu bez przeprowadzenia dowodu przeciwnego. Domniemanie prawdziwości dziennika budowy można obalić wszelkimi środkami dowodowymi, w tym zeznaniami świadków, którymi w szczególności mogą być osoby sprawujące na budowie samodzielne funkcje. Z zapisów dziennika budowy wynika, że 5 września 2008 r. "rozpoczęto roboty", które nazwano przygotowawczymi, polegającymi na ukształtowaniu terenu pod wytyczenie budynku. W celu uzyskania dodatkowych, bardziej szczegółowych informacji na temat tych prac organ I instancji wezwał kierownika budowy, który wyjaśnił, że prace polegały na cyt.: "wycinka samosiejek (krzewy), skoszenie wysokiej trawy, ręczne wyrównanie terenu. Nie było wytyczenia żadnych robót (...)". Organ odwoławczy przychylił się do stanowiska organu I instancji, że prace których dotyczy wpis w dzienniku budowy opatrzony datą 5 września 2008 r., nie można uznać za prace przygotowawcze czyli przystąpienie do realizacji inwestycji. Były to czynności porządkowe, o charakterze prac ogrodniczych.

Dalej organ odwoławczy zauważył, że wymienione w art. 41 ust. 1 Pb roboty są bezpośrednio związane z przystąpieniem do realizacji inwestycji. Prace porządkowe, takie jak wycinka krzewów i koszenie trawy, mogłyby być traktowane jako początek robót przygotowawczych jedynie w przypadku, gdyby niezwłocznie po ich wykonaniu przystąpiono do kontynuowania robót i wykonano prace, o których mowa w cytowanym art. 41 ust. 2 Pb. W niniejszej sprawie jednak to nie nastąpiło. Dopiero w sierpniu 2011 r. (po upływie kolejnych 2 lat, 11 miesięcy i 25 dni) dokonano kolejnego wpisu do dziennika budowy. Potwierdza on wykonanie zjazdu z drogi, a ponieważ zasadą jest, aby wpisywać na bieżąco aktualnie wykonane roboty, roboty te wykonano prawdopodobnie tuż przed datą wskazaną w dzienniku budowy. Należy także mieć na uwadze to, że ustawodawca określając trzyletni termin, na rozpoczęcie robót budowlanych, miał w tym konkretny cel. Zapewne chodzi o dyscyplinowanie inwestora do sprawnego prowadzenia procesu inwestycyjnego, mając na uwadze dobro publiczne. Jeśli więc pierwsze geodezyjne wytyczenie projektowanych budynków następuje dopiero po upływie prawie 8 lat, od daty wydania pozwolenia na budowę, przyznać trzeba, że realizacja inwestycji nie była prowadzona sprawnie. Dokonany w dniu 5 września 2008 r. wpis do dziennika budowy – na 5 dni przed upływem 3 lat od daty wydania decyzji, mówiący o rozpoczęciu robót przygotowawczych i ukształtowaniu terenu pod wytyczenie budynku, kryjący w sobie wykonanie wycinki krzewów i skoszenie trawy a także ręczne wyrównanie powierzchni terenu (które nie można uznać za niwelację terenu), należy traktować – zdaniem organu odwoławczego – jako próbę uniknięcia wygaśnięcia decyzji i przedłużenie jej ważności o kolejne 3 lata. Badając przedmiotową sprawę i oceniając materiał dowodowy zgromadzony przez organ I instancji, a także w oparciu o informacje uzyskane od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu krakowskiego - ziemskiego, organ odwoławczy stwierdził, że wydane rozstrzygnięcie organu I instancji potwierdzające wygaśnięcie decyzji pozwolenia na budowę, w związku z nierozpoczęciem budowy przed upływem trzech lat, jest prawidłowe.

Organ odwoławczy dodał, że w toku poprzednio prowadzonego postępowania odwoławczego, zakończonego decyzją uchyloną przez WSA w Krakowie, wyrokiem z 25 lutego 2020 r. sygn. akt II SA/Kr 1566/19, dodatkowo ustalono, że od dnia 4 lipca 2014 r. (ostatni wpis w dzienniku budowy) do dnia 28 lipca 2017 r. (data wykonania pomiarów i tyczenia budynków A2, B2 i C2 znajdująca się na szkicu polowym) również upłynęło ponad 3 lata. Niemniej jednak jest to okoliczność nie mająca istotnego znaczenia dla niniejszego rozstrzygnięcia. Podstawą orzeczenia organu I instancji było stwierdzenie o nierozpoczęciu robót budowlanych w wymaganym terminie. Do takiego także zakresu ogranicza się analiza w obecnie prowadzonym postępowaniu odwoławczym.

Pismem z dnia 31 grudnia 2020 r. M. B. wniósł skargę na powyższą decyzję Wojewody z dnia 20 listopada 2020 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji: 1) na podstawie art, 145 § 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów stanowiące podstawę stwierdzenia nieważności w postaci, tj. art. 136 § 1 w zw. z ar.t. 138 § 2 w zw. z art. 77 w zw. z art. 15 w zw. z art. 10 k.p.a. poprzez przeprowadzenie postępowania odwoławczego oraz uzupełniającego postępowania dowodowego bez udziału strony; 2) na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy poprzez pominięcie przewidzianego w art. 45 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane waloru dowodowego dziennika budowy jako dokumentu urzędowego; 3) na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy poprzez dokonaną z rażącym naruszeniem prawa interpretację przepisu art. 37 ust. 1 pb w zw. z art. 41 ust. 2 pkt 2 pb i pojęcia "prac przygotowawczych", co spowodowało przyjęcie przez organy I i II instancji za udowodnione faktu, że inwestor nie rozpoczął budowy i błędne uznanie spełnienia przewidzianych w art. 37 ust. 1 pb przesłanek do wygaszenia decyzji Starosty [...] z dnia 29 sierpnia 2006 r. znak: [...] z dnia 29 sierpnia 2006 r. zatwierdzającej projekt budowlany i wydającej pozwolenie na budowę dla Inwestora M. B. dla inwestycji pt. "Budowa sześciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących, ośmiu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej, czternastu zbiornikóio na ścieki , na działce [...] w M. "; 4) na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a. poprzez celowe pominięcie w skarżonej decyzji przez organ II instancji zapisów dziennika budowy i wyjaśnień kierownika budowy wskazujących na wykonanie prac przygotowawczych; 5) na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a. oraz art. 7a w zw. z art. 81a k.p.a., poprzez prowadzenie dowodu ponad osnowę dokumentu w postaci dziennika budowy, a następnie wybiórcze cytowanie fragmentów zeznań świadka H. K. wskazujących na wykonane prace przygotowawcze w sposób niekorzystny dla strony; 6) na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 8 poprzez nierzetelne zacytowanie oświadczeń złożonych przez kierownika budowy a korelujących z wpisami w dzienniku budowy, czym dopuszczono się manipulacji poprzez nieuwidocznienie w skarżonej decyzji faktycznych oświadczeń świadka H. K., co wpływa na wypaczenie obrazu stanu faktycznego; 7) na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 10 k.p.a. poprzez brak umożliwienia skarżącemu wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań przed wydaniem skarżonej decyzji; 8) na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 10 k.p.a. jak i z art. 15zzzzzn ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 poprzez jego niezastosowanie w sytuacji uniemożliwienia osobistego zapoznania się przez skarżącego z materiałem dowodowym. Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżący przedstawił argumentację na poparcie sformułowanych zarzutów i wniosków.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o oddalenie skargi, w pełni podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zakwestionowanej decyzji. Organ ustosunkował się także do zarzutów skargi, uznając je za niezasadne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd nie rozstrzyga sprawy administracyjnej merytorycznie, lecz ocenia zgodność aktu z przepisami prawa.

Zważywszy że rozstrzygnięcie podjęte w niniejszej sprawie było już przedmiotem kontroli sądowej, należy zwrócić uwagę na: art. 170 p.p.s.a., zgodnie z którym orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby; art. 171 p.p.s.a., który stanowi, że wyrok prawomocny ma powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku ze skargą stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia; art. 153 p.p.s.a., w myśl którego ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

Kontrolując zaskarżoną decyzję zgodnie ze wskazanymi wyżej kryteriami, należało uznać, że odpowiada ona prawu i nie ma podstaw do pozbawienia jej mocy wiążącej.

Materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji jest przede wszystkim art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 9 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm. dalej jako "pr.bud."), zgodnie z którym decyzja o pozwoleniu na budowę wygasa, jeżeli budowa nie została rozpoczęta przed upływem 3 lat od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna lub budowa została przerwana na czas dłuższy niż 3 lata. Kompetencyjne i proceduralne aspekty autorytatywnego stwierdzenia tegoż wygaśnięcia reguluje art. 162 k.p.a. W myśl tego przepisu organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja: 1) stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony; 2) została wydana z zastrzeżeniem dopełnienia przez stronę określonego warunku, a strona nie dopełniła tego warunku (§ 1). Organ stwierdza wygaśnięcie decyzji w drodze decyzji (§ 3). Wspomniany art. 37 ust. 1 pr.bud. przewiduje dwie samoistne i alternatywne przesłanki wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę: 1) nierozpoczęcie budowy przed upływem 3 lat od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna; 2) przerwanie budowy na czas dłuższy niż 3 lata. Można nawet postrzegać ten przepis jako statuujący w istocie dwie normy prawne – normy wprawdzie zbieżne w części dyspozytywnej, ale różniące się hipotezą.

Jak wynika z uzasadnienia decyzji Starosty [...] z dnia 29 stycznia 2019 r., organ I instancji – na podstawie oceny zapisów w dzienniku budowy oraz zeznań świadków – ustalił, że przed upływem 3 lat od dnia, w którym odnośna decyzja o pozwoleniu na budowę stała się ostateczna (tj. od dnia 19 września 2006 r.), inwestor nie rozpoczął budowy – i to, w ocenie organu I instancji, skutkowało wygaśnięciem wspomnianej decyzji o pozwoleniu na budowę. Zdaniem Starosty [...], czynności polegające na wycince samosiejek, skoszeniu trawy i ręcznym wyrównaniu terenu, wykonane we wrześniu 2008 r., nie stanowiły rozpoczęcia budowy w rozumieniu art. 41 ust. 2 pr.bud. – rozpoczęcie budowy, jak przyjął organ I instancji, nastąpiło dopiero w 2014 r. (wytycznie budynków A1, B1, C1 oraz drogi wewnętrznej osiedlowej) ewentualnie – w najlepszym razie – w 2011 r. (wykonanie tymczasowego wjazdu utwardzonego). Ale, tak czy inaczej, po upływie terminu trzyletniego. Ustalenia te i wyprowadzone z nich wnioski były kwestionowane w odwołaniu. Wojewoda w obecnie zaskarżonej decyzji w całej rozciągłości podzielił stanowisko organu I instancji. Zdaniem Sądu, rozstrzygniecie to jest prawidłowe.

Kluczowe z punktu widzenia rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy jest ustalenie, czy w dniu 5 września 2008 r. rzeczywiście doszło do rozpoczęcia budowy przez podjęcie robót przygotowawczych, a konkretnie niwelacji terenu (art. 41 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 pr.bud.). Trzeba przy tym od razu zauważyć, że organy w pełni zasadnie, zgodnie z regułami postępowania dowodowego, podjęły dodatkowe czynności w celu wyjaśnienia okoliczności dokonania wpisu w dzienniku budowy ("rozpoczęto roboty przygotowawcze, ukształtowanie terenu pod wytyczenie budynku"), a także w celu wyjaśnienia, czy w ogóle i ewentualnie jakie prace wtedy de facto wykonano. W efekcie uzyskano istotne dowody w postaci zeznań H. K. (kierownika budowy) oraz R. O. (właściciela dz. nr [...], [...] w M. ). Na ich podstawie ustalono, że w dniu 5 września 2008 r. dokonana została jedynie wycinka samosiejek i krzewów, skoszenie wysokiej trawy i ręczne wyrównanie terenu rozkopanego w trakcie karczowania. Ustalenie to, zdaniem Sądu, koresponduje z całokształtem materiału dowodowego i zostało poczynione zgodnie z dyspozycją art. 80 k.p.a. Wszak z zeznań R. O. wynika, że: "Przed rokiem 2014 nie były prowadzone roboty budowlane, tylko koszono trawę. W tym czasie, po kontroli Nadzoru Budowlanego lub Urzędu Gminy (świadek dokładnie nie pamięta) postawiono tablicę informacyjną. Na działce nie były postawione żadne budynki tymczasowe związane z robotami budowlanymi. Obecnie na terenie budowy nie ma już tablicy informacyjnej oraz nie są prowadzone żadne prace. Drogę wewnętrzną rozpoczęto budować w 2014 r. i wtedy została podcięta skarpa przy drodze gminnej (...). Wybudowano drogę wewnętrzną w 2014 r. Po wykonaniu drogi wewnętrznej w 2014 r. nic się nie działo na działce inwestora".

Podobny wydźwięk mają zeznania H. K.. Dokonując swoistej interpretacji tych zeznań tudzież doszukując się w nich pewnego niedopowiedzenia ("...nie była to niwelacja terenu sprzętem mechanicznym lecz ręcznie, z powodu braku dojazdu do działki" – k.50aa.I.inst.) – można świadkowi przypisać twierdzenie o dokonaniu ręcznej niwelacji terenu. Zdaniem Sądu, taka interpretacja nie ma jednak dostatecznego uzasadnienia – wszak wcześniej świadek dokładniej opisał wykonane czynności: "wycinka samosiejek, wycinka krzewów oraz wysokiej trawy". Poza tym, hipotetycznie rzecz ujmując, gdyby nawet świadek stwierdził, że dokonywano ręcznej niwelacji terenu, a organy podczas oceny dowodów nie dały temu stwierdzeniu wiary – nie można by w tym upatrywać przekroczenia granic swobodnej oceny dowodów. Takie stwierdzenie nie korespondowałoby z pozostałym materiałem dowodowym; nadto jest rzeczą oczywistą, że niwelacji terenu pod tego rodzaju inwestycję nie dokonuje się ręcznie i że niwelacja ta musi być poprzedzona stosownymi pomiarami.

W ocenie Sądu, organy dokonały prawidłowej subsumpcji ustalonego stanu faktycznego pod hipotezę wchodzącej w rachubę normy prawnej, a w szczególności prawidłowo uznały, że czynności związane z karczowaniem zieleni nie stanowiły robót przygotowawczych (rozpoczęcia budowy) w rozumieniu art. 41 ust. 1 pr.bud. Organy zasadnie zwróciły również uwagę – dodatkowo – na brak temporalnego związku między nimi a ewentualnymi dalszymi czynnościami, które potencjalnie miałyby stanowić kontynuację procesu budowlanego. Decyzja o pozwoleniu na budowę – wobec nierozpoczęcia budowy przed upływem trzech lat od dnia, w którym stała się ona ostateczna – w świetle art. 37 ust. 1 pr.bud. wygasła, co też zostało stwierdzone zaskarżoną decyzją.

W ocenie Sądu, powołany przepis, wraz z odpowiednimi przepisami proceduralnymi, został prawidłowo zastosowany do prawidłowo ustalonego stanu faktycznego; przepis ten nie został zatem naruszony. Sąd nie dopatrzył się uchybień na etapie wykładni prawa, na etapie ustalania stanu faktycznego ani na etapie subsumcji tegoż stanu pod hipotezę normy prawnej.

Powyższe rozważania zawierają już w dużej mierze odniesienie się do zarzutów skargi, które Sąd uznał za niezasadne – dotyczy to w szczególności zarzutu naruszenia prawa materialnego (art. 37 ust. 1 w zw. z art. 41 ust. 2 pkt 2 pr.bud.), a także zarzutu dotyczącego pominięcia waloru dowodowego dziennika budowy (art. 45 ust. 1 i 2 pr.bud.).

Sąd, z przyczyn wcześniej wskazanych, nie podzielił też zarzutów skargi nawiązujących do przepisów kształtujących zasadę prawdy obiektywnej, zasadę rozstrzygania wątpliwości na korzyść strony tudzież zasadę budzenia zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej (zarzuty w pkt 4-6). W tym kontekście trzeba jedynie zauważyć, że organ odwoławczy rzeczywiście nie przytoczył literalnie zeznań kierownika budowy z dnia 12 grudnia 2018 r. – jednak stanowi to wyłącznie pewną niedoskonałość uzasadnienia decyzji względnie uchybienie przepisom postępowania, które nie miało wpływu na wynik sprawy, tym bardziej, że odnośne zeznania przytoczył i omówił już organ I instancji. Niepodobna tu mówić o suponowanej przez skarżącego "manipulacji" – wszak protokoły zeznań świadka znajdują się w aktach sprawy i z ich literalnym brzemieniem można się zapoznać.

Organ odwoławczy obecnie zaskarżoną decyzję podejmował w takich granicach, w jakich orzekał organ I instancji, i na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego przed organem I instancji (w poprzednim postępowaniu odwoławczym uzupełniające postępowanie dowodowe było prowadzone pod innym kątem). Takie działanie było zgodne ze sformułowanymi alternatywnie wskazaniami z wyroku WSA w Krakowie z dnia 25 lutego 2020 r. sygn. akt II SA/Kr 1566/19. Zarzuty skargi nawiązujące do art. 10 k.p.a. i wskazujące na przeprowadzenie postępowania bez udziału strony, na brak możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów czy też osobistego zapoznania się z nimi – jawią się zatem jako nietrafne. W tym aspekcie nie doszło zatem do naruszenia prawa procesowego, a w każdym razie nie doszło do naruszenia prawa procesowego o charakterze istotnym, mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Argumentacja skargi również na taki wpływ nie wskazuje.

Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.

[...]

[...]