Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 56/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2015-03-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6091 Przywrócenie stosunków wodnych na gruncie lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Wodne prawo
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 29
journal: Dz.U. 2012 poz 145
law: Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne - tekst jednolity.
article: art. 24  par. 1 pkt 5, art. 105  par. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Hanna Raszkowska Sędzia WSA Ewa Osipuk Protokolant specjalista Jakub Borowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 marca 2015r. sprawy ze skargi K. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", Nr "[...]" w przedmiocie przywrócenia stanu poprzedniego wody na gruncie oddala skargę.


UZASADNIENIE

Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że po doręczeniu zawiadomienia z dnia 9 października 2012 r. zostało przez organ pierwszej instancji wszczęte postępowanie w sprawie zmian stanu wody na gruncie w związku z piętrzeniem wody w rowie - działka nr "[...]" w obrębie A oraz działka nr "[...]" w obrębie A, gmina A. W toku wizji lokalnej ustalono, że ciek został przegrodzony workami z piaskiem i obłożony gałęziami, trzciną i uszczelniony darniną. Skutkiem tego jest podwyższenie poziomu wody na gruntach: dz. Nr "[...]" oraz zalanie drogi gminnej (działka nr "[...]’), jedynego dojazdu do działki nr "[...]".

W tej sprawie organ pierwszej instancji wydał decyzję z dnia "[...]", na podstawie której nakazał władającemu w imieniu Skarbu Państwa Staroście A przywrócenie stanu poprzedniego wody na działce nr "[...]" w obrębie A, szkodliwie wpływającego na grunty sąsiednie, poprzez likwidację przetamowania wody w terminie do 10 kwietnia 2013 r.

Decyzja ta po kontroli instancyjnej została uchylona, a sprawa przekazana Wójtowi

Gminy A do ponownego rozpatrzenia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w decyzji kasacyjnej z dnia "[...]" zawarło wskazania co do dalszego postępowania i okoliczności, które należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrywaniu sprawy.

Stosując się do tych wskazań organ pierwszej uzupełnił postępowanie i wydał decyzję z dnia "[...]". W treści tej decyzji znalazło się rozstrzygnięcie o nakazaniu władającemu w imieniu Skarbu Państwa - Państwowemu Gospodarstwu Leśnemu "Lasy Państwowe", Nadleśnictwo A, przywrócenia stanu poprzedniego wody na gruncie, tj. działce nr "[...]" w obrębie A, szkodliwie wpływającego na grunty sąsiednie, poprzez usunięcie przetamowania wody w rowie, w szczególności przez usunięcie wszystkich worków z piaskiem i gałęzi ułożonych nad workami i za workami z przekroju poprzecznego rowu.

Wspomniana wyżej decyzja na skutek odwołania została uchylona, a sprawa została przekazana organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia.

W toku powtórnego rozpoznania sprawy ustalono, że Nadleśnictwo A dokonało rozbiórki ww. przetamowania.

Na tej podstawie Wójt Gminy A decyzją z dnia "[...]" orzekł o umorzeniu postępowania w sprawie. Powołał się przy tym na bezprzedmiotowość tego postępowania.

K. Z. złożył odwołanie od ww. decyzji. Zarzucił naruszenie przepisów procedury administracyjnej, a mianowicie art. 105 § 1, art. 138 oraz art. 10 Kodeksu postępowania administracyjnego. Podniósł także bezprawność działania Nadleśnictwa A. Na tej podstawie zażądał uchylenia decyzji w całości.

Następnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia "[...]" utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy z dnia "[...]". Według Kolegium w realiach niniejszej sprawy za bezsporne należy uznać, że Nadleśnictwo A dokonało rozbiórki przetamowania wody w rowie, co potwierdzili pracownicy organu pierwszej instancji podczas inspekcji w dniu 12 lutego 2014 r. Okoliczność ta nie jest kwestionowana przez strony, w tym osoby, które zwróciły się do organu pierwszej instancji z żądaniem interwencji, a również jest przyznana przez samego skarżącego w jego pismach. Oznacza to, że właściciel gruntu swoim działaniem zgodnym z treścią art. 29 ust. 2 ustawy doprowadził do usunięcia zmian stanu wód na gruncie, a co za tym idzie przywrócił stan poprzedni. W tych warunkach nie może mieć zatem zastosowania dyspozycja wskazanego art. 29 ust. 3 ustawy. Odpadły bowiem przesłanki orzekania w sprawie co do istoty i wydania decyzji nakazującej. Nawet jeśli decyzja taka zostałaby wydana, dotknięta byłaby wadą kwalifikowaną, albowiem od początku byłaby niewykonalna.

Ponadto według organu odwoławczego w sprawie zaszła wtórna bezprzedmiotowość postępowania, powstała w toku procedowania sprawy. Z jednej strony zakresem postępowania objęto m.in. nieruchomość składającą się z

działki nr "[...]" w obrębie A, po czym ustalono, że właściciel tej nieruchomości nie doprowadził do zmiany stanu wody na gruncie, a co za tym idzie postępowanie stało się bezprzedmiotowe w tej części. W innym aspekcie, postępowanie w sprawie zostało wszczęte na skutek sygnalizacji "[...]" oraz Starosty A. Postępowanie jako wszczęte z urzędu należało umorzyć z powyższych przyczyn faktycznych, nie spełniły się bowiem warunki do zastosowania art. 29 ust. 3 ustawy. Kolegium stwierdziło zatem, że nie było podstaw do dalszego prowadzenia postępowania i wydania decyzji w sprawie co do meritum. Kolegium nie dopatrzyło się także podnoszonego w odwołaniu istotnego naruszenia art. 10 i art. 138 Kodeksu postępowania administracyjnego. Realizacja przez organ pierwszej instancji wskazań zawartych w decyzji kasacyjnej Kolegium wobec wynikłej bezprzedmiotowości-postępowania nie mogła siłą rzeczy zostać dokonana.

Skargę na ww. decyzję wywiódł K. Z., wnosząc o uchylenie decyzji zapadłych w obydwu instancjach. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucono:

1) naruszenie prawa materialnego - art. 29 i 77 ustawy Prawo wodne poprzez

niewłaściwe zastosowanie normy art. 29 i nie zastosowanie normy art. 77 ustawy Prawo wodne, a przez to wydanie decyzji przez organ, który nie był do tego upoważniony,

2) naruszenie art. 105 § 1 k.p.a. poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że postępowanie stało się bezprzedmiotowe jedynie z powodu wykonania przez Nadleśnictwo A zaskarżonej, decyzji Wójta Gminy A z dnia "[...]", podczas gdy Nadleśnictwo, wykonując (w dniu 31.01.2014 r. Nadleśnictwo zlikwidowało całkowicie tamę i worki) obarczoną błędami decyzję nie posiadało bezwzględnie wymaganej prawem zgody Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska na wykonanie przedmiotowych czynności,

3) niezgodne z prawem sanowanie bezprawnego działania Nadleśnictwa A,

którego skutkiem było zniszczenie tamy bobrowej w znacznie większym, niż wynikający z następnie wydanej (w dniu 06.02.2014 r.) zgody Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska,

4) rażące naruszenie przepisów procedury administracyjnej, w tym art. 138 k.p.a,

poprzez niewykonanie obowiązków nałożonych decyzją Samorządowego Kolegium

Odwoławczego z dnia "[...]" - nie podjęcie przez Wójta Gminy A postępowania w przedmiocie ponownego rozpatrzenia sprawy oraz przeprowadzenia nakazanych przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze czynności w przedmiotowym postępowaniu,

5) rażące naruszenie normy art. 24 § 1 pkt 4 k.p.a, poprzez fakt, że ten sam pracownik

Gminy A prowadził oba postępowania przed Wójtem Gminy A - zarówno

przekazane poprzednio do ponownego rozpoznania, jak i obecne - zakończone skarżonym przez stronę umorzeniem postępowania,

6) naruszenie przez organ przepisów postępowania administracyjnego - art. 8, 9 i 10

k.p.a, - poprzez brak zawiadomienia strony o wszczęciu postępowania zakończonego decyzją je umarzającą, brak informacji o zgromadzeniu materiału dowodowego i umożliwienia stronie zapoznania się z materiałem dowodowym, jak również wzięcia czynnego udziału w postępowaniu oraz przedstawienia swojego stanowiska i dowodów. Organ nie dopełnił także podstawowych obowiązków w zakresie zgodnego z przepisami prowadzenia postępowania, zaniechał ustalenia stanu faktycznego. Zaznaczono przy tym, że przedmiotowa decyzja (niezgodna z

prawem i nieracjonalna) została wydana w dniu "[...]", a więc po złożeniu przez skarżącego zażalenia na bezczynność Wójta Gminy A złożonego w dniu 3.09.2014r.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zaprezentowano w zaskarżonym rozstrzygnięciu i nie zgadzając się z zarzutami skargi.

W piśmie procesowym z dnia 8 marca 2015r. opatrzonym nazwą odpowiedź na skargę uczestnik postępowania M. S. nie zgodził się z zarzutami skargi i uznał zasadność decyzji, które zapadły w sprawie.

Natomiast w piśmie procesowym z dnia 11 marca 2015r. skarżący przedstawił "stanowisko uzupełniające skarżącego". Strona skarżąca zarzuciła, że przy wydawaniu wszystkich spornych decyzji w I instancji brał udział ten sam pracownik, który powinien podlegać wyłączeniu. Ponadto zarzucono, że organ I instancji dokonał błędnych ustaleń faktycznych, w szczególności w zakresie czasu i sposobu powstania zbiornika wodnego, wpływu na obszar zbiornika wodnego powstałej w około 2000r. tamy bobrzej, wpływu worków z piaskiem uszczelniających niszczejąca tamę bobrową, budowy tamy na dzień jej demontażu powodów utrzymywania się stanu wody w zbiorniku.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje:

Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności

z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014r. poz. 1647 ).

Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia

z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji

w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności rozstrzygnięcia administracyjnego. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach,

a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 14 marca 2012 r., poz. 270 – zwanej w dalszym ciągu uzasadnienia jako p.p.s.a.) uchyla go lub stwierdza jego nieważność.

Nadto wskazania wymaga, iż sąd orzeka na podstawie akt sprawy

(art. 133 § 1 p.p.s.a.) nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd doszedł

do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone rozstrzygnięcie nie zostało podjęte z naruszeniem przepisów prawa, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.

Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowe Kolegium Odwoławcze z dnia "[...]", którym to rozstrzygnięciem Kolegium utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy z dnia "[..]" o umorzeniu postępowania administracyjnego w przedmiocie przywrócenia stanu poprzedniego wody na gruncie.

Z akt administracyjnych sprawy wynika, że Nadleśnictwo A dokonało rozbiórki spornego przetamowania w dniach 31.01. – 10.02 2015r., o czym poinformowało Urząd Gminy w A w dniu 10 lutego 2014r. Taki stan rzeczy wynika z notatki służbowej pracowników Urzędu Gminy, Kierownika Referatu Gospodarki Komunalnej, inż. T. D. i inspektora R. S. (notatka służbowa, akta adm., k . – 318). Wspomniana notatka zawiera adnotację o dokonanej w dniu 12 lutego 2014r. lustracji działki nr "[...]", obręb A w kontekście wydanej przez Wójta Gminy A decyzji z dnia "[...]". Podczas tej lustracji stwierdzono: usunięcie gałęzi nad częścią tamy z worków jutowych i za workami, usunięcie worków jutowych z piaskiem na szerokości 2,5 – 3,0 m, zaleganie piasku z worków w odsłoniętym przekroju poprzecznym rowu, obniżenie zwierciadła wody w rejonie tamy o 50,0 – 60 cm. Wykonano przy tym dokumentację fotograficzną istniejącego w dniu 12 lutego stanu "tamy".

W pierwszej kolejności należy wskazać, że Wójt Gminy A decyzją z dnia "[...]" orzekł na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 1, ust. 2 i 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001r. Prawo wodne (Dz. U. z 2012r., poz. 145), o nakazaniu władającemu w imieniu Skarbu Państwa - Państwowemu Gospodarstwu Leśnemu "Lasy Państwowe" Nadleśnictwo A, przywrócenia stanu poprzedniego wody na gruncie, tj. na działce nr "[...]" w obrębie A, szkodliwie wpływającego na grunty sąsiednie, poprzez usunięcie przetamowania wody w rowie, w szczególności przez usunięcie wszystkich worków z piaskiem i gałęzi ułożonych nad workami i za workami z przekroju poprzecznego rowu.

Zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy Prawo wodne, właściciel gruntu nie może zmieniać stanu wody na gruncie oraz odprowadzać wód i ścieków na grunty sąsiednie. Stosownie do art. 29 ust. 3 Pr. wod., w przypadku spowodowania przez właściciela gruntu zmian stanu wody na gruncie szkodliwie wpływającego na grunty sąsiednie, organ wykonawczy gminy może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom. Jak wskazuje się w literaturze, powyżej wskazany zakaz ma charakter bezwzględny i niezależny od tego, czy odprowadzanie wód i ścieków na grunty sąsiednie będzie stanowiło źródło szkody.

Postępowanie administracyjne może być prowadzone na podstawie ust. 3 tylko wtedy, gdy łącznie zostaną spełnione dwie przesłanki – doszło do zmiany stanu wód i zmiana ta spowodowała szkody na gruntach sąsiednich. Brak którejkolwiek z tych przesłanek uniemożliwia prowadzenie postępowania administracyjnego. Ewentualne wydanie przez właściwy organ decyzji nakazującej właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom bezwzględnie wymaga zatem uprzedniego wykazania, że właściciel gruntu istotnie zmienił stan wód na gruncie a nadto, że zmiana ta szkodliwie wpływa na grunty sąsiednie".

Zasadnie zatem oceniły organy w toku ponownego rozpoznania sprawy, że dalsze prowadzenie postępowania na podstawie przepisu art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne, jest bezzasadne, ponieważ przestały istnieć przesłanki wynikające z tego przepisu - doszło do zmiany stanu wód i zmiana ta spowodowała szkody na gruntach sąsiednich. Słusznie zatem w oparciu o przepis art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013r., poz. 267), k.p.a., umorzono postępowania administracyjne w sprawie. Z przepisu tego wynika bowiem, że gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części.

Z bezprzedmiotowością postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. mamy do czynienia wówczas, gdy odpadł jeden z konstytutywnych elementów sprawy administracyjnej, o której mowa w art. 1 pkt 1. Przyczyny, dla których sprawa będąca przedmiotem postępowania administracyjnego utraciła charakter sprawy administracyjnej lub nie miała takiego charakteru jeszcze przed wszczęciem postępowania, mogą być różnorodnej natury. Trzeba mieć przy tym na uwadze, że powyższy przepis ma zastosowanie tylko w tych sytuacjach, gdy w świetle prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego brak sprawy administracyjnej mogącej być przedmiotem postępowania (por. wyrok SN z dnia 20 stycznia 2011 r., III SK 20/10, LEX nr 794506).

Taka właśnie sytuacja zaistniała na gruncie niniejszej sprawy, w której przestały istnieć przesłanki materialno prawne wynikające z przepisu art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne, warunkujące dalsze prowadzenie postępowania administracyjnego w sprawie. Bezsprzecznie bowiem Nadleśnictwo A dokonało rozbiórki spornego przetamowania w dniach 31.01. – 10.02 2015r., co znalazło odzwierciedlenie w zebranej w sprawie bogatej dokumentacji. Tym samym przywrócono stan poprzedni wód udrożniając zablokowany odpływ wody.

Wobec tego zupełnie bezzasadne są zarówno zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego jak i procesowego, sformułowane przez stronę skarżącą. Skoro stosunki wodne na gruncie zostały przywrócone, to nie można było wydać decyzji merytorycznie rozstrzygającej sprawy, ale również wykonać zaleceń organu II instancji, które na skutek zmiany stanu faktycznego utraciły swą aktualność. Skarżący rzeczywiście nie został zawiadomiony o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym, jednak na skutek tego zaniechania nie zostały w żadnym stopniu naruszone w sposób realny jego prawa. Nie można pomijać przecież tego, iż skarżący posiadał wiedzę o prowadzonym od ponad 2 lat postępowaniu, a decyzja organu I instancji wydana została po wniesieniu przez skarżącego zażalenia dotyczącego bezczynności tego organu w rozpoznaniu sprawy. Zupełnie bezzasadny jest również zarzut wydania decyzji pierwszo instancyjnej przez nieuprawniony organ. Została ona bowiem wydana przez właściwy organ, który wszczął i prowadził przedmiotowe postępowanie, a później wydawał rozstrzygnięcia w oparciu o art. 29 ust. 3 ustawy prawo wodne, a więc przez Wójta Gminy A.

Odnosząc się natomiast do zarzutu braku wyłączenia pracownika organu, biorącego udział w wydaniu rozstrzygnięć w pierwszej instancji, stwierdzić należy, że wynikający z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. obowiązek wyłączenia pracownika dotyczy tylko sytuacji, gdy decyzja, przy wydaniu której uprzednio dany pracownik uczestniczył, poddawana jest następnie kontroli - czy to w postępowaniu zwykłym (w toku instancji albo na podstawie art. 127 § 3 k.p.a.), czy nadzwyczajnym (w trybie wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji). Nie odnosi się natomiast do sytuacji, gdy w wyniku zastosowania przez organ odwoławczy kompetencji kasacyjnych, o których mowa w art. 138 § 2 k.p.a., sprawa zostaje przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Uchylenie decyzji nie może powodować - gdy sprawa ponownie wróci do organu decyzyjnego - zakazu wykonywania czynności w toczącym się postępowaniu przez tych pracowników, co poprzednio, skoro w takiej sytuacji nie kontrolują oni prawidłowości własnej decyzji. Taka zaś sytuacja miała miejsce na gruncie niniejszej sprawy.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji.