Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 599/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2008-09-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Gospodarka gruntami
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: STWIERDZONO NIEWAŻNOŚĆ PAR 7 UST 2 PKT A W POZOSTAŁYM ZAKRESIE SKARGĘ ODDALONO
Powołane przepisy: article: art 18ust.2 pkt 9a
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 o samorządzie gminnym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Jakimowicz (spr) Sędziowie WSA Ewa Rynczak WSA Piotr Głowacki Protokolant Grażyna Grzesiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 września 2008 r. sprawy ze skargi Wojewody na uchwałę Rady Gminy z dnia [...]r., nr [...] w przedmiocie zasad gospodarowania nieruchomościami w zakresie § 4 odnośnie zwrotu " udzielanie bonifikaty" oraz w zakresie § 7 ust. 2 pkt a w zakresie słów "użyczenia" i " użytkowania" I. stwierdza nieważność § 7 ust. 2 pkt a uchwały Rady Gminy z dnia [...]r., nr [...] w przedmiocie zasad gospodarowania nieruchomościami w zakresie słów "użyczenia" i "użytkowania" , II. w pozostałym zakresie skargę oddala, III. stwierdza, że zaskarżona uchwała w zakresie opisanym w pkt I nie może być wykonywana.


UZASADNIENIE

Rada Gminy [...] podjęła w dniu [...]r. uchwałę Nr [...] w sprawie zasad gospodarowania nieruchomościami na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9a, art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. jedn.: Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.).

Skargę na powyższą uchwałę złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Wojewoda wnosząc o stwierdzenie nieważności tej uchwały w części tj . w zakresie § [...] odnośnie zwrotu "udzielanie bonifikaty" oraz § [...] ust. [...] pkt a w zakresie słów: "użyczenia", "użytkowania".

W uzasadnieniu skargi wskazano, że w dniu [...] r. Rada Gminu [...]. podjęła uchwałę [...] w sprawie zasad gospodarowania nieruchomościami. W par [...] kwestionowanej uchwały Rada Gminy ustaliła m.in., iż wójt wykonuje czynności związane ze zbywaniem nieruchomości gruntowych zabudowanych i niezabudowanych, lokali, w tym "udzielanie bonifikaty" pod warunkiem, iż nie naruszają regulacji odpowiedniej uchwały budżetowej. Z kolei w § [...] ust. [...] pkt a Rada Gminy postanowiła, iż wójt wykonuje czynności prawne dotyczące m.in. użyczenia i użytkowania składników mienia komunalnego do korzystania przez sołectwa.

Powyższe zapisy w ocenie organu nadzoru pozostają w sprzeczności z obowiązującym porządkiem prawnym. Wskazano, że zgodnie z art. 68 ust. 1 i art. 68a ustawy z ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r., nr 261, poz. 2603 ze zmianami) właściwy organ, czyli w tym przypadku wójt może w określonych przypadkach za zgodą rady udzielić bonifikaty od ceny zbywanej nieruchomości ustalonej, zgodnie z zasadami określonym w ustawie o gospodarce nieruchomościami. W ocenie organu nadzoru nie jest możliwe ustalenie zasady, w ramach zasad gospodarowania nieruchomościami, zwalniającej wójta gminy z obowiązku uzyskania takiej zgody rady, a do tego w istocie, zakładając racjonalność działania uchwałodawcy, sprowadza się kwestionowany zapis uchwały Rady Gminy [...]

Podniesiono również, że sołectwo będące jednostką pomocniczą gminy nie stanowi odrębnego bytu prawnego, nie stanowi jakiejś ułomnej osoby prawnej, jest jedynie częścią większej struktury organizacyjnej, czyli gminy. Wobec tego nie jest możliwym zawieranie umów cywilnoprawnych, w tym umów użyczenia i użytkowania pomiędzy gminą a sołectwem, albowiem byłyby to umowy zawierane w ramach tego samego podmiotu, a nie jest to wyjątek przewidziany mocą art. 18 cyt. ustawy o gospodarce nieruchomościami nieruchomości, zgodnie z którym nieruchomości mogą być oddawane jednostkom organizacyjnym w trwały zarząd, najem i dzierżawę oraz użyczane na cele niezwiązane z ich działalnością. Zgodnie bowiem z obowiązującymi przepisami prawa, w tym w szczególności ustawą z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym sołectwa są to jednostki pomocnicze, a nie organizacyjne gminy.

W ocenie strony skarżącej podejmując kwestionowaną uchwałę Rada Gminy [...] działała z przekroczeniem kompetencji przysługujących jej w ramach art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Ponadto przedmiotowa uchwała Rady Gminy [...] narusza również art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, gdyż wyrażona w rzeczonym przepisie Ustawy Zasadniczej zasada legalności zobowiązuje ograny władzy publicznej, a zatem również organy samorządu terytorialnego, do działania na podstawie i w granicach prawa. Rada Gminy [...] podejmując przedmiotową uchwałę naruszyła konstytucyjną zasadę legalności, ponieważ działała bez podstawy prawnej upoważniającej ją do uchwalenia tego typu regulacji.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy [...] wniosła o oddalenie skargi i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę podniesiono, że Rada Gminy [...] w dniu [...] r. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie zasad gospodarowania nieruchomościami. W przedmiotowej uchwale zawarto m.in. postanowienie § [...], zgodnie z którym Wójt wykonuje czynności związane ze zbywaniem nieruchomości gruntowych zabudowanych i niezabudowanych, lokali (w tym rozkładanie należności na raty, udzielanie bonifikaty) pod warunkiem, iż nie naruszają regulacji odpowiedniej uchwały budżetowej. Jak również w § [...] tej uchwały postanowiono, że: "Wójt wykonuje bez zgody Rady Gminy [...] czynności prawne dotyczące: a) użyczenia, użytkowania, zarządu, przekazywania składników mienia komunalnego do korzystania przez sołectwa, b) wrażania zgody, dla osób fizycznych i prawnych na zakładanie, przeprowadzanie na nieruchomościach komunalnych przewodów i urządzeń łączności publicznej, a także innych podziemnych i naziemnych lub nadziemnych sieci, obiektów i urządzeń infrastruktury technicznej. Udzielając zgody Wójt Gminy ustala warunki skorzystania z działki gminnej. W przypadku, gdy nieruchomość jest obciążona warunki należy skonsultować z użytkownikiem gruntu".

Zaznaczono, że w § [...] tej uchwały wskazano, że szczegółowe zasady zbycia nieruchomości regulują przepisy o gospodarce nieruchomościami.

Odnosząc się do zarzutów skargi podniesiono, że zgodnie z art. 68 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami Wójt może udzielić za zgodą rady lub sejmiku, bonifikaty od ceny ustalonej zgodnie z art. 67 ust. 3, jeżeli nieruchomość jest sprzedawana: 1) na cele mieszkaniowe, na realizację urządzeń infrastruktury technicznej oraz innych celów publicznych, 2) osobom fizycznym i osobom prawnym, które prowadzą działalność charytatywną, opiekuńczą, kulturalną, leczniczą, oświatową, naukową, badawczo-rozwojową, wychowawczą, sportową lub turystyczną, na cele niezwiązane z działalnością zarobkową, a także organizacjom pożytku publicznego na cel prowadzonej działalności pożytku publicznego, 3) organizacjom zrzeszającym działkowców z przeznaczeniem na ogrody działkowe, 4) poprzedniemu właścicielowi lub jego spadkobiercy, jeżeli nieruchomość została od niego przejęta przed dniem [...] 1990 r., 5) na rzecz Skarbu Państwa albo na rzecz jednostki samorządu terytorialnego, 6) kościołom i związkom wyznaniowym, mającym uregulowane stosunki z państwem, na cele działalności sakralnej, 7) jako lokal mieszkalny, 8) w wyniku uwzględnienia roszczeń, o których mowa wart. 209a ust. 1 i ust. 2, 9) spółdzielniom mieszkaniowym w związku z ustanowieniem odrębnej własności lokali lub z przeniesieniem własności lokali lub domów jednorodzinnych, 10) osobie, o której mowa wart. 37 ust. 2 pkt 6, z zastrzeżeniem, że nieruchomość przyległa jest przeznaczona lub wykorzystywana na cele mieszkaniowe, 11) podmiotom, o których mowa w art. 61 ust. 1.

W ocenie Rady Gminy [...] udzielenie bonifikaty zgodnie ze sformułowaniem art. 68 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami ma charakter indywidualny, tzn. zgoda Rady powinna być uzyskana - ściśle biorąc - w każdym przypadku zbycia nieruchomości na rzecz konkretnego nabywcy. Oczywiście zgoda ta obejmuje nie tylko sam fakt udzielenia bonifikaty, lecz także jej zakres. Nie ma jednak przeszkód natury prawnej, by Rada określiła - w sposób bardziej ogólny - kiedy może być zastosowana bonifikata, a także zakres tej bonifikaty. Przepis ten wyraża przecież myśl, że właściciel nieruchomości - Gmina [...] - może udzielić bonifikaty w przypadkach wymienionych w art. 68 ust. 1 pkt 1 - 9 ustawy o gospodarce nieruchomościami, natomiast określenie, kto w imieniu właściciela może udzielić tej bonifikaty i za czyją zgodą, oznacza sprecyzowanie trybu obowiązującego przy udzielaniu bonifikaty. Należy także zwrócić uwagę na literalne brzmienie kwestionowanego przez stronę skarżącą postanowienia § [...] uchwały "Wójt wykonuje czynności związane ze zbywaniem nieruchomości [..,]". Znaczenie tego postanowienia należy wyjaśnić w kontekście brzmienia § [...] tej uchwały, gdzie wskazano, że szczegółowe zasady zbycia nieruchomości regulują przepisy o gospodarce nieruchomościami. W tych okolicznościach oczywistym jest, że § [...] uchwały nie narusza regulacji ustawy o gospodarce nieruchomościami, a jedynie stanowi jej doprecyzowanie. Sformułowanie "wykonanie czynności związanych" nie oznacza przejęcia kompetencji Rady Gminy [...] w zakresie wyrażenia zgody na udzielenie bonifikaty od ceny ustalonej zgodnie z art. 67 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

W dalszej kolejności wskazano, że zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 7 ustawy o samorządzie gminnym: "do wyłącznej właściwości rady gminy należy ustalanie zakresu działania jednostek pomocniczych, zasad przekazywania im składników mienia do korzystania oraz zasad przekazywania środków budżetowych na realizację zadań przez te jednostki".

Podkreślono, że sołectwo jako jednostka pomocnicza Gminy nie została wyposażona w osobowość prawną i wobec tego ani z mocy ustawy o samorządzie terytorialnym, ani z mocy upoważnienia statutowego Rady Gminy nie może występować w stosunkach cywilnoprawnych jako odrębny od Gminy podmiot prawny. Jednakże Gmina ma uprawnienia w zakresie możliwości przekazywania swoim jednostkom pomocniczym składników mienia do korzystania, w tym na rzecz sołectwa.

Rada Gminy [...] wyjaśniła, że celem § [...] tej zaskarżonej uchwały było zapewnienie korzystania przez sołectwa z mienia komunalnego. W tym zakresie przywołano wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 stycznia 2003 r. II SA/Wr 1619/2000, zgodnie z którym: "Do wyłącznej kompetencji organu wykonawczego gminy należy przekazywanie jednostkom pomocniczym składników mienia do korzystania. Nie musi on uzyskiwać, w razie braku zasad ustalonych przez radę gminy, zgody rady na przekazanie składników mienia gminnego dla jednostek pomocniczych gminy".

Postanowienie § [...] pkt[....] lit. ...) zaskarżonej uchwały określa Wójta, jako podmiot posiadający samodzielną kompetencje do dokonywania wszelkich czynności w nim wymienionych, skutkujących zapewnieniem mienia komunalnego sołectwom, będącym jednostkami pomocniczymi Gminy [...] Wobec powyższego brzmienie tej regulacji nie obejmuje swym zakresem upoważnienia Wójta do zawierania umów bezpośrednio z jednostkami pomocniczymi, a jedynie do zawierania stosownym umów, czy dokonywanie czynności prawnych mających na celu zapewnienie tym jednostkom mienia komunalnego do korzystania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz.1269), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, iż sądy administracyjne dokonują wyłącznie kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonego aktu podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania tego rozstrzygnięcia. Oznacza to, iż w przedmiotowej sprawie sąd bierze pod uwagę przede wszystkim obowiązujące w dacie podejmowania zaskarżonego aktu regulacje ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. jedn.: Dz.U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), a także ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. jedn.: Dz.U, z 2004 r., nr 261, poz. 2603 z późn. zm.).

Ze względu na powyższą zasadę oraz treść art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, konieczne jest podkreślenie, że ze względu na określony w skardze przedmiot zaskarżenia, kontroli sądowej podlegała uchwała Rady Gminy [...] z dnia [...]r., Nr [...] w sprawie zasad gospodarowania nieruchomościami w zakresie § [...] odnośnie zwrotu "udzielanie bonifikaty" oraz § [...] ust. [...] pkt [...] w zakresie słów: "użyczenia", "użytkowania". Zaznaczyć należy, że w świetle art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd nie ma obowiązku, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt: FSK 2326/04).

Skarga została złożona przez organ nadzoru w trybie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. jedn.: Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 z późn. zm.). Ustawa ta - mająca charakter regulacji szczególnej w stosunku do ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) - wprowadzając obowiązek wyczerpania środków zaskarżenia w przypadku składania skarg na uchwały lub zarządzenia organu gminy (art. 101 ust. 1), nie przewiduje takiego obowiązku w przypadku skarg składanych w trybie art. 93 ust. 1 przez organ nadzoru na uchwały lub zarządzenia organu gminy. Wniesienie skargi w tym trybie nie jest też ograniczone żadnym terminem (tak NSA w wyroku z dnia 15 lipca 2005 r., II OSK 320/05, publ.: ONSAiWSA z 2006 r., nr 1, poz. 7).

Zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 9a ustawy o samorządzie gminnym do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących określania zasad nabycia, zbycia i obciążenia nieruchomości gruntowych oraz ich wydzierżawiania lub najmu na okres dłuższy niż trzy lata, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej; do czasu określenia zasad wójt może dokonywać tych czynności wyłącznie za zgodą rady gminy. Jak podnosi się w doktrynie prawa administracyjnego, określane przez radę zasady w zakresie rozporządzania nieruchomościami gminy stanowią wytyczne czy dyrektywy wiążące (jeśli nie są sprzeczne z bezwzględnie obowiązującymi przepisami materialnymi regulującymi to rozporządzenie) organ wykonawczy co do przesłanek i sposobu rozporządzenia. Można też w nich dostrzegać skonkretyzowane "zasady prawidłowej gospodarki", którymi powinien kierować się organ wykonawczy, (zob.: P. Chmielnicki (red.): Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym, Warszawa 2004, s. 156.).

W ocenie sądu treść zaskarżonego § [...] przedmiotowej uchwały w zakresie słów "udzielanie bonifikaty" mieści się w zakresie upoważnienia ustawowego do określania przez radę gminy zasad zbywania nieruchomości gruntowych. Przy ocenie wyżej wskazanej zaskarżonej części uchwały nie można tracić z poła widzenia treści całego rozdziału II uchwały regulującego zasady zbywania. Z § [...] uchwały wynika, że udzielanie bonifikaty przez wójta określone zostało jako jedna z jego czynności związana ze zbywaniem nieruchomości gruntowych, przy czym treść powyższej regulacji nie pozwala uznać, iż w drodze uchwały wyposażono wójta w jakiekolwiek kompetencje. Istota § [...] uchwały sprowadza się do zaakcentowania konieczności respektowania przez wójta w ramach jego czynności regulacji ustaw budżetowych z poszanowaniem zasad zbywania nieruchomości uregulowanych w przepisach o gospodarce nieruchomościami. Oznacza to, że wbrew twierdzeniom skargi uchwała we wskazanym wyżej zakresie nie jest sprzeczna z art. 68 ust. 1 i art. 68a ustawy z ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r., nr 261, poz. 2603 ze zmianami), zgodnie z którymi właściwy organ, czyli w przypadku samorządu gminnego wójt może w określonych przypadkach za zgodą rady udzielić bonifikaty od ceny zbywanej nieruchomości ustalonej, zgodnie z zasadami określonym w ustawie o gospodarce nieruchomościami. Treść zaskarżonej uchwały nie daje bowiem podstaw do twierdzenia o tym, że w drodze kwestionowanego uregulowania uchwały nastąpiło zwolnienie wójta gminy z obowiązku uzyskania stosownej zgody rady, skoro postanowienia tej treści w uchwale nie zamieszczono, a w jej § [...] podkreślono konieczność stosowania przepisów o gospodarce nieruchomościami. Można mieć wprawdzie wątpliwości w kwestii celowości deklarowania w aktach podustawowych oczywistej konieczności respektowania obowiązującego prawa przez organy samorządu terytorialnego, nie sposób jednak uznać na gruncie przedmiotowej sprawy, że deklaracja taka stanowi istotne naruszenie prawa skutkujące koniecznością stwierdzenia nieważności uchwały we wnioskowanym przez organ nadzoru zakresie § [...] przedmiotowej uchwały.

W pozostałym zakresie skarga jest uzasadniona. Sposób zredagowania § [...] ust. [...] pkt a uchwały Rady Gminy [...] z dnia [...] r. Nr [...], zgodnie z którym "wójt wykonuje bez zgody Rady Gminy [...] czynności prawne dotyczące użyczenia, użytkowania, zarządu, przekazywania składników mienia komunalnego do korzystania przez sołectwa" wskazuje, iż regulacja to odnosi się do czynności prawnych wójta względem sołectwa. Wniosek taki wynika również z analizy całego ust. [...] § [...] przedmiotowej uchwały, którego pkt[...] odnosi się do określonych czynności prawnych wójta względem sołectwa, [...] pkt [...] do określonych czynności prawnych wójta wobec osób fizycznych i prawnych. Wykładnia językowa i systemowa wewnętrzna wskazują zatem na zasadność twierdzeń organu nadzoru, że w drodze kwestionowanego zapisu uchwały przewidziano niedopuszczalną w świetle obowiązującego prawa (poza akcentowanymi w skardze wyjątkami określonymi w art. 18 ustawy o gospodarce nieruchomościami w stosunku do jednostek organizacyjnych, a nie pomocniczych gminy) możliwość dokonywania czynności prawnych pomiędzy gminą a sołectwem, które będąc jednostką pomocniczą gminy nie stanowi odrębnego bytu prawnego, a jest jedynie częścią większej struktury organizacyjnej, jaką jest gmina. Rada Gminy [...] wprowadzając w drodze zaskarżonej wskazanej wyżej części uchwały dopuszczalność zawierania czynności prawnych użyczenia i użytkowania pomiędzy gminą reprezentowaną przez wójta a sołectwami przekroczyła granice upoważnienia ustawowego i określiła zasady gospodarowania sprzeczne z obowiązującym porządkiem prawnym.

Należy zauważyć, że stanowisko akcentowane w odpowiedzi na skargę, że celem § [...] zaskarżonej uchwały było zapewnienie korzystania przez sołectwa z mienia komunalnego, a brzmienie tej regulacji nie obejmuje swym zakresem upoważnienia Wójta do zawierania umów bezpośrednio z jednostkami pomocniczymi, a jedynie do zawierania stosownych umów, czy dokonywanie czynności prawnych mających na celu zapewnienie tym jednostkom mienia komunalnego do korzystania, stanowi rodzaj wykładni autentycznej § [...] ust. ...) uchwały dokonywanej przez Radę Gminy [...]. Wykładnia taka nie znajduje jednak w ocenie sądu uzasadnienia na gruncie przedmiotowego zapisu uchwały, a ponadto co do zasady tego rodzaju wykładnia nie może mieć znaczenia w prawie administracyjnym w stosunku do przepisów powszechnie obowiązujących uchwalanych wcześniej przez ten sam organ. Przychylając się do krytyki metody wykładni autentycznej w ogóle i stanowiska, zgodnie z którym także wtedy, gdy normę interpretuje podmiot, który ją ustanowił, jest on zobowiązany do respektowania powszechnie akceptowanych reguł wykładni i nie może jej interpretować w sposób nie prawny, a tym bardziej contra legem, czego wymaga przede wszystkim potrzeba bezpieczeństwa i ochrony tych wszystkich, którzy działali w zaufaniu do brzmienia określonych reguł, czy postanowień w ogóle (zob.: L. Morawski: Wykładnia w orzecznictwie sądów. Komentarz, Toruń 2002, s. 35, 42), należy stwierdzić, że tym bardziej dopuszczalność odwoływania się w prawie administracyjnym do reguł wykładni autentycznej jest wykluczona ze względu na charakterystyczne cechy tego prawa. Specyfika prawa administracyjnego, które ze względu na charakterystyczny dla niego element władztwa i płynące stąd gwarancje wobec "słabszej" strony w relacjach, w jakie wchodzi administracja powinna wykluczać a limine możliwość wiążącego powoływania się przez organ administracji na intencje, którymi kierował się on tworząc to prawo. Dopuszczenie takiej sytuacji mogłoby prowadzić do wymykającej się spod kontroli praktyki obchodzenia prawa przez organy administracji w imię różnych interesów i przełamywałoby jedną z podstawowych zasad administracji w państwie prawnym, zgodnie z którą administracja działa w oparciu o konkretną podstawę prawną i nie ma do niej zastosowania właściwa obywatelom reguła, wg której "co nie jest zakazane, to jest dozwolone". Specyficzne i charakteryzujące prawo administracyjne sytuacje, w których organy gminy tworzą prawo i mogą być jednocześnie podmiotem to prawo stosującym ugruntowują powyższe stanowisko. Zaakceptowanie w takich okolicznościach dopuszczalności stosowania wykładni autentycznej stwarzałoby realne zagrożenie przenoszenia etapu stanowienia prawa na etap jego stosowania i "dopasowywania" prawa mającego spełniać wymogi prawa powszechnie obowiązującego do indywidualnych i konkretnych sytuacji w zależności od wartości aktualnie istotnych dla organu podejmującego rozstrzygnięcie w sprawie z jednocześnie daleko posuniętą i wymykającą się spod kontroli swobodą organu administracji, którego twierdzenia co do intencji, motywów, rozumienia prawa przez niego tworzonego byłyby w zasadzie niepodważalne. Stanowiłoby to niewątpliwie naruszenie pewności obrotu prawnego, szeregu zasad konstytucyjnych, w tym zwłaszcza zasady równości obywateli wobec prawa.

W odniesieniu do stanowiska zaprezentowanego w odpowiedzi na skargę w nawiązaniu do poglądów orzecznictwa podkreślić należy, że nie była w sprawie przez organ nadzoru kwestionowana ta część uchwały, która dopuszcza przekazywanie przez wójta składników mienia komunalnego do korzystania przez sołectwa, a jedynie postanowienia dotyczące czynności prawnych użyczenia i użytkowania mienia sołectwom.

W tym stanie rzeczy - biorąc pod uwagę przedmiot zaskarżenia, którym jest tylko część uchwały Rady Gminy [...] z dnia[...] r., Nr[...] w sprawie zasad gospodarowania nieruchomościami - należy stwierdzić, że uchwała Rady Gminy [...] z dnia [...] r., Nr [...] w sprawie zasad gospodarowania nieruchomościami w części § [...] ust. [...] ) w zakresie słów: "użyczenia" , "użytkowania" jest sprzeczna z art. 18 ust. 2 pkt 9a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. jedn.: Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), a także z wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP zasadą legalności, a co za tym idzie podlega ona w tym zakresie stwierdzeniu nieważności na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270). W pozostałym zakresie, tj. w części § [...] przedmiotowej uchwały odnośnie do zwrotu "udzielanie bonifikaty" skargę jako nieuzasadnioną należało oddalić, mając na uwadze treść art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270), zgodnie z którym w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala.

Mając na uwadze okoliczność, że organ nadzoru nie wyjaśnił przyczyn, dla których nie zrealizował w ustawowym 30 dniowym terminie swoich kompetencji nadzorczych, konieczne jest zasygnalizowanie, że kompetencja nadzorcza oznacza zarówno upoważnienie, jak i obowiązek organu nadzoru stania na straży legalności aktów podejmowanych przez organy jednostek samorządu gminnego. Z zasady kompetencyjności wynika obowiązek realizowania kompetencji przez organy administracji publicznej. Niekwestionowana możliwość zaskarżenia przez organ nadzoru uchwały lub zarządzenia organu gminy do sądu powinna być zatem stosowana wyjątkowo i zawsze uzasadniana ważnymi względami. Nie realizowanie kompetencji nadzorczych bez uzasadnionych podstaw i przekazywanie sprawy do rozstrzygnięcia sądowi administracyjnemu godzi w standardy państwa prawnego. Trzeba bowiem zauważyć, że rozstrzyganie o legalności uchwały lub zarządzenia organu gminy z pominięciem rozstrzygnięcia nadzorczego powoduje, że spośród trzech gwarantowanych prawnie orzeczeń w sprawie (rozstrzygnięcie nadzorcze wraz z orzeczeniami sądów administracyjnych obydwu instancji) wydane mogą być wyłącznie orzeczenia sądowe, z zastrzeżeniem ograniczeń wynikających z kształtu prawnego ewentualnej skargi kasacyjnej, których to ograniczeń nie przewiduje konstrukcja skargi do sądu administracyjnego pierwszej instancji. Okoliczności powyższe uzasadniają tezę, że zaniechanie realizowania kompetencji nadzorczej powinno mieć charakter zupełnie wyjątkowy i zawsze uzasadniony ważnymi względami.

Zgodnie z treścią art. 100 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, postępowanie sądowe w niniejszej sprawie jest wolne od opłat sądowych.