Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2728/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-09-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 7, 77 par 1, art. 105 par 1 kpa
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Kuś (spr.), , Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Sędzia WSA Wojciech Sawczuk, Protokolant specjalista Monika Gąsińska – Goc, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 września 2020 r. sprawy ze skargi B. J. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2019 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę


UZASADNIENIE

1. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "[...]WINB", "organ odwoławczy"), decyzją z [...] września 2019 r., nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej: "k.p.a.") oraz art. 83 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2019 r., poz. 1186 ze zm. dalej: "p.b."), po rozpatrzeniu odwołania B. J. (dalej: "skarżąca") od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. (dalej: "PINB", "organ I instancji") z [...] lipca 2019 r., Nr [...], umarzającej postępowanie administracyjne wszczęte w sprawie wybudowanego ogrodzenia (muru betonowego) pomiędzy sąsiadującymi działkami na działkach o nr ew. [...], [...], [...], położonymi w miejscowości B., gmina Sz. - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy podał, że w dniu [...] lipca 2018 r. do PINB w O. wniosek I. J. i S. J. o przeprowadzenie kontroli inwestycji prowadzonej przez A. P. na działkach o nr ew. [...], [...] i [...], położonych w miejscowości B.. PINB w O., pismem z [...] sierpnia 2018 r. poinformował strony o zamiarze przeprowadzenia kontroli w sprawie prowadzonych robót budowlanych na w/w działkach. Następnie przedstawiciele PINB w O. [...] sierpnia 2018 r. przeprowadzili kontrolę, w wyniku której stwierdzono, że: "Inwestor realizuje budowę budynku magazynowego i garażowego na podstawie decyzji Nr [...] z [...] lipca 2017 r., znak: [...], udzielonej przez Starostę O.. Ponadto inwestor w dniu [...] marca 2018 r. dokonał w organie nadzoru budowlanego zawiadomienia o zamierzonym terminie rozpoczęcia robót budowlanych tej inwestycji. Budowa została wytyczona przez uprawnionego geodetę inż. T. Ł. w dniu [...] kwietnia 2018 r., co potwierdzają dokonane wpisy w dziennikach budowy (dziennik budowy Nr [...] i [...]). (...) Działka od strony działki sąsiedniej nr ew. [...] i [...] ogrodzona betonowym ogrodzeniem o wysokości ok. 2,00 m. (...)."

Zawiadomieniem z [...] sierpnia 2018 r. PINB w O. na podstawie art. 65 § 1 k.p.a., przekazał uwierzytelnioną kopię wniosku I. i S. J. z [...] lipca 2018 r., w części dotyczącej ingerencji w funkcjonowanie urządzenia melioracyjnego (tzw. zbieracza), umiejscowionego na terenie działki nr ew. [...], [...] i [...] we wsi B., w gminie Sz., stanowiących własność A. P., do rozpatrzenia przez właściwy organ, tj. Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie, Zarząd Zalewni w [...]. Ponadto poinformował, że w pozostałej części w/w wniosek dotyczący zgodności inwestycji prowadzonej na w/w działkach z uzyskanym pozwoleniem na budowę, projektem budowlanym oraz przepisami p.b. uczyni przedmiotem rozpoznania zgodnie z właściwością rzeczową.

W dniu [...] sierpnia 2018 r. do PINB w O. wpłynęło pismo Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z [...] sierpnia 2018 r., którym organowi powiatowemu przekazano pismo m. in. Państwa I. i S. J. z [...] sierpnia 2018 r., dotyczące budowy obiektów budowlanych niezgodnie z przepisami p.b. przez A. P.

Decyzją Nr [...] z [...] października 2018 r., PINB w O. umorzył postępowanie administracyjne w kwestii dotyczącej ingerencji w funkcjonowanie urządzenia melioracyjnego (zbieracza) i wybudowanego na granicy ogrodzenia (muru betonowego), na nieruchomości oznaczonej nr ew. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], położonej w miejscowości B., gmina Sz., stwierdzając brak jest podstaw prawnych do merytorycznego rozstrzygnięcia, na podstawie obowiązujących przepisów p.b.

Powyższe rozstrzygnięcie zostało - w wyniku rozpatrzenia odwołania I. i S. J., reprezentowanych przez D. J. - uchylone decyzją [...]WINB Nr [...] z [...] stycznia 2019 r. a sprawa przekazana została do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W toku ponownego rozpatrzenia sprawy, PINB w O. zawiadomieniem z [...] marca 2019 r. poinformował strony postępowania o wszczęciu na wniosek I. i S. J. postępowania administracyjnego w sprawie ogrodzenia (muru betonowego) na działkach o nr ew. [...], [...] i [...] w miejscowości B., gmina Sz. oraz o zamiarze przeprowadzenia oględzin zrealizowanego obiektu. W wyniku czynności kontrolnych przeprowadzonych przez przedstawicieli PINB w O. [...] marca 2019 r. ustalono: "Istniejące ogrodzenie betonowe wylewane, zbrojone prętami pionowymi 0 12 (rozstaw ok. 50-60cm, w dwóch rzędach) i prętami poziomymi 06, posadowione na fundamencie zbrojonym na głębokości ok. 58 cm od gruntu rodzimego. Długość całego ogrodzenia wynosi ok. 152,8 m, grubość zaś ok. 19 cm. Wysokość ogrodzenia pomierzono w różnych miejscach i jest zmienna i wynosi ok. 1,55 (od poziomu wyrównanego piaskiem przy budynku magazynowym w budowie) do ok. 1,90 m od poziomu gruntu poziomego, na działce inwestora. Z kolei na działce strony skarżącej wysokość ogrodzenia wynosi ok. 1,93-1,95 m. Na działce inwestora dokonano odkopu przy ogrodzeniu celem ustalenia głębokości posadowienia fundamentu, które wynosi ok. 0,58 m od gruntu rodzimego (miejsce pomiaru głębokości posadowienia fundamentów oznaczono na rysunku szkicowym). Jak oświadczył inwestor, w miejscu przebiegu drenażu, będącego w rurze osłonowej PCV fundament ogrodzenia znajduje się nad drenażem i oddalony jest od niego warstwą piasku. Według oświadczenia inwestora, ogrodzenie wybudował wiosną 2018 r. Nie posiada dokumentów formalno-prawnych dotyczących budowy ogrodzenia. W dniu kontroli nie stwierdzono wystających prętów z ogrodzenia, które stwierdzono na poprzedniej kontroli w dniu [...] sierpnia 2019 r. Przedmiotowe ogrodzenie jest funkcjonalnie związane z użytkowaniem nieruchomości inwestora, służy do odgrodzenia znajdujących się na działce budynków." W protokole w/w kontroli nie stwierdzono zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia.

Kolejno do PINB w O. w dniu [...] kwietnia 2019 r. wpłynął wniosek dowodowy D. J. "o wystąpienie do Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie Zarząd Zlewni w [...] o udzielenie informacji czy przedmiotowy mur został zbudowany w miejscu gdzie są zlokalizowane urządzenia melioracji wodnych i zgodności takich działań z przepisami" oraz "o zajęcie stanowiska co do możliwości spowodowania przez przedmiotowy obiekt budowlany zagrożenia bezpieczeństwa osób lub mienia bądź zagrożenie środowiska, w szczególności zalewania działek sąsiednich (...)." Zawiadomieniem z [...] kwietnia 2019 r. PINB w O. przekazał według właściwości do Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie Zarząd Zlewni w [...] uwierzytelnioną kopię w/w pisma w części dotyczącej udzielenia informacji, czy przedmiotowe ogrodzenia zostało zrealizowane w miejscu występowania urządzeń melioracji wodnych i zgodności takich działań z przepisami. Pismem z [...] maja 2019 r. Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie poinformowało PINB w O., że: "Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie nie są właścicielami urządzeń melioracyjnych a prowadzą tylko ich ewidencję. Właścicielami tych urządzeń są posiadacze gruntów, na których znajdują się te urządzenia." W związku z powyższym PINB w O. zawiadomieniem z [...] czerwca 2019 r. przekazał w/w część wniosku D. J. z [...] marca 2019 r. do Wójta Gminy Sz. Pismem z [...] lipca 2019 r. Wójt Gminy Sz. poinformował, że: "(...) udzielenie informacji, co do możliwości spowodowania przez ogrodzenie betonowe na działkach o nr ew. [...],[...],[...] w miejscowości B., zagrożenia bezpieczeństwa osób lub mienia bądź zagrożenie środowiska, w szczególności zalewania działek sąsiednich nastąpi po zakończeniu postępowania w przedmiotowej sprawie przez Wójta Gminy Sz."

PINB w O. postanowieniem Nr [...] z [...] kwietnia 2019 r., nałożył na A. P. obowiązek przedstawienia oceny technicznej wykonanych robót budowlanych przy budowie betonowego pełnego ogrodzenia o wysokości do ok. 1,90 m i długości ok. 152,8 m pomiędzy sąsiadującymi działkami o nr ew. [...],[...],[...] i nr ew. [...],[...] i [...] położonymi w miejscowości B., gmina Sz..

W dniu [...] czerwca 2019 r. do PINB w O. wpłynęło pismo I. i S. J. oraz B. J., informujące o zmianie właściciela działek nr ew. [...],[...],[...] położonych w miejscowości B., gmina Sz.. Następnie, [...] czerwca 2019 r. do ww. organu wpłynęła ocena techniczna dotycząca wykonanych robót budowlanych przy budowie betonowego pełnego ogrodzenia o wysokości do ok. [...] m i długości ok. [...] m pomiędzy sąsiadującymi działkami o nr ew. [...],[...],[...] i działkami o nr ew. [...],[...] i [...], sporządzona przez inż. bud. A. K. W. w maju 2019 r.

Postanowieniem Nr [...] z [...] czerwca 2019 r., PINB w O. wyłączył I. J. i S. J. z udziału na prawach strony prowadzonego postępowania administracyjnego w sprawie ogrodzenia na działkach o nr ew. [...], [...], [...] w miejscowości B., gmina Sz. Wielkie. Następnie decyzją Nr [...] z [...] lipca 2019 r., umorzył postępowanie administracyjne w sprawie wybudowanego ogrodzenia (muru betonowego) pomiędzy sąsiadującymi działkami, na działkach o nr ew. [...], [...], [...] położonych w miejscowości B., gmina Sz. W., ponieważ brak było podstaw prawnych do merytorycznego rozstrzygnięcia, na podstawie obowiązujących przepisów.

Odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia z zachowaniem ustawowego terminu złożyła B. J.. [...]WINB decyzją z [...] września 2019 r., nr [...] – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzją organu I instancji.

Organ odwoławczy przypomniał, że sprawa przedmiotowego ogrodzenia zlokalizowanego pomiędzy sąsiadującymi działkami była przedmiotem postępowania odwoławczego prowadzonego przez organ. [...]WINB decyzją Nr [...] z [...] stycznia 2019 r., uchylił w całości decyzję PINB w O. Nr [...] z [...] października 2018 r., umarzającą postępowanie administracyjne wszczęte wnioskiem I. i S. J., w sprawie dotyczącej ingerencji w funkcjonowanie urządzenia melioracyjnego (tzw. zbieracza) i wybudowanego na granicy ogrodzenia (muru betonowego), na nieruchomości oznaczonej nr ew. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], położonej w miejscowości B., gmina Sz. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia wskazano: "(...) wydanie w realiach omawianej sprawy decyzji kasatoryjnej podyktowane jest również faktem, iż PINB w O. wydał jedną decyzję w stosunku do dwóch urządzeń budowlanych tj. ogrodzenia wybudowanego na działkach A. P. oraz urządzenia melioracyjnego, które zostało uszkodzone w toku realizacji inwestycji polegającej na budowie budynku magazynowego, naruszając tym samym art. 62 k.p.a. (...) [...]WINB stoi na stanowisku, zgodnie z którym sam fakt, że przedmiotowe ogrodzenie posiada wysokość ok. 2,00 m i nie podlega obowiązkowi uzyskania pozwolenia na budowę lub dokonania zgłoszenia nie zwalnia organu nadzoru budowlanego z obowiązku zbadania, czy inwestycja jest zgodna z obowiązującymi przepisami, tj. m. in. warunkami technicznymi. Obowiązek ten wynika z art. 50 ust. 1 pkt 4 p.b. (...) Na zasadność oceny zgodności z przepisami prawa przedmiotowego ogrodzenia przemawia również okoliczność wskazana w uzasadnieniu skarżonej decyzji, zgodnie z którą betonowy mur przy granicy z działką skarżących zakończony jest prętami na pewnej jego części."

W ocenie organu odwoławczego organ I instancji prawidłowo ustalił stan faktyczny w sprawie, jak i prawidłowo przeprowadził postępowanie administracyjne, nie naruszając przy tym przepisów prawa. Przedstawiciele PINB w O. przeprowadzili [...] marca 2019 r. kontrolę przedmiotowego ogrodzenia, w toku której ustalono, że: "Długość całego ogrodzenia wynosi ok. 152,8 m, grubość zaś ok. 19 cm. Wysokość ogrodzenia pomierzono w różnych miejscach i jest zmienna wynosi ok. 1,55 m (od poziomu wyrównanego piaskiem przy budynku magazynowym w budowie) do ok. 1,90 m od poziomu gruntu poziomego, na działce inwestora. Z kolei na działce strony skarżącej wysokość ogrodzenia wynosi ok. 1,93-1,95 m." W protokole w/w kontroli nie stwierdzono zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia.

Nadto postanowieniem Nr [...] z [...] kwietnia 2019 r., PINB w O. zobowiązał A. P. do przedłożenia oceny technicznej spornego ogrodzenia. W pkt [...] opracowania sporządzonego przez inż. bud. A. W. w maju 2019 r. wskazano: "Wysokość ogrodzenia od strony działek nr ewid. [...], [...] i [...] jest w miarę stała i waha się w granicach 1,93-1,85 m od poziomu terenu. Od strony działek właściciela ma ona wysokość zmienną od 1,55-1,90 m ze względu na wykonane nasypy pod przyszłe utwardzenia terenu. (...) Powierzchnia ogrodzenia jest gładka z odznaczeniem na połączeniach deskowania ponieważ jego budowa była prowadzona w szalunkach standardowych z łącznikami przelotowymi z PCV do późniejszego zaślepienia. Część ogrodzenia ponad poziomem terenu od strony działek nr ewid. [...], [...] i [...] zachowuje pionowość i jest odsunięta na odległość 0,20 m od granicy podanych działek. (...) W trakcie prowadzenia robót przy budowie muru żelbetowego inwestor stosował materiały posiadające stosowne deklaracje zgodności i atesty zezwalające na stosowanie w budownictwie." We wnioskach końcowych opracowania autor wskazał: "Materiały wbudowane w wykonane ogrodzenie żelbetowe posiadają stosowne deklaracje zgodności i certyfikaty do stosowania w budownictwie. Technicznie roboty budowlane zostały wykonane poprawnie bez większych wad wykonawczych. (...) Konstrukcja ogrodzenia żelbetowego spełnia warunki nośności i bezpiecznego użytkowania. (...) Ruchy z tytułu gruntów wysadzinowych nie dotyczą statyki ogrodzenia, ze względu na uzyskaną dużą sztywność elementu żelbetowego co wynika z rysunku konstrukcyjnego NR 1 oraz obliczeń sprawdzających."

W uzasadnieniu skarżonej decyzji wskazano: "(...) należy stwierdzić, że w przedłożonej ocenie technicznej przedmiotowego ogrodzenia betonowego (muru betonowego) wykazano zgodność wykonanych robót z obowiązującymi przepisami, sztuką budowlaną oraz Polskimi Normami, a tym samym zostały spełnione wymagania podstawowe, o których mowa w art. 5 p.b. Z przedłożonej oceny technicznej jednoznacznie wynika, że obiekt jest stabilny a nośność układu zachowana. (...) Organ sprawę przedmiotowego ogrodzenia betonowego przeanalizował również pod kątem przepisów § 41 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tj. Dz.U. z 2015 r., poz. 1422) (...). Podczas ponownej kontroli w dniu [...] marca 2019 r. nie stwierdzono nieprawidłowości w tym zakresie."

[...]WINB wskazał, że zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 23 p.b., budowa ogrodzeń nie wymaga pozwolenia na budowę czy też dokonania zgłoszenia z wyjątkiem jednak "budowy ogrodzeń o wysokości powyżej 2,20 m". Wówczas zgodnie z uregulowaniem 30 ust. 1 pkt 3 p.b. konieczne jest dokonanie zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno - budowlanej. Z uwagi na wysokość spornego ogrodzenia jego wybudowanie nie wymagało uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę czy też dokonania zgłoszenia. W ocenie [...]WINB powyższe ustalenia uprawniały PINB w O. do wydania decyzji w przedmiocie umorzenia postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Zdaniem organu odwoławczego PINB w O. zasadnie uznał, że w obecnym stanie rzeczy brak było podstaw do podejmowania działań w ustawowo przyznanym zakresie w ramach nadzoru budowanego, a zatem należało umorzyć postępowanie.

[...]WINB wskazał również, że w odwołaniu B. J. z [...] sierpnia 2019 r. w głównej mierze przedstawiono stan faktyczny sprawy, niemniej PINB w O. ocenił, czy w realiach omawianej sprawy zachodzą okoliczności wskazane w art. 50 ust. 1 pkt 2 p.b., bowiem w protokole kontroli przeprowadzonej przez przedstawicieli organu powiatowego [...] marca 2019 r. wskazano, że nie stwierdzono zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia. Podkreślił, że potencjalny wpływ, jaki przedmiotowe ogrodzenie może mieć w przyszłości na nieruchomości skarżącej - niepoparty żadnymi dowodami - nie może stanowić podstawy do prowadzenia postępowania administracyjnego w omawianej sprawie.

Organ odwoławczy zaznaczył, że przeprowadzone przez PINB postępowanie dowodowe nie wykazało, aby wykonanie spornego ogrodzenia miało negatywny wpływ na sąsiednie nieruchomości. Natomiast kwestia stosunków wodnych, o ile nie wynika ona z przeprowadzonych robót budowlanych, nie leży w kompetencji organów nadzoru

budowlanego. Jak wynika z akt sprawy właściwy w ten sprawie Wójt Gminy Sz. prowadzi w w/w przedmiocie postępowanie administracyjne.

[...]WINB podniósł, że pismo PINB w O. z [...] czerwca 2019 r. stanowi zawiadomienie oparte na art. 65 § 1 k.p.a. nie zaś - jak twierdzi skarżąca - wystąpieniem do Wójta Gminy Sz. z prośbą o zajęcie stanowiska w w/w zakresie.

Ponadto wyjaśnił, że kompetencje organu powiatowego inspektora nadzoru budowlanego, jako organu I instancji wskazane zostały w art. 83 ust. 1 p.b. i obejmują w szczególności kontrolę stosowania przepisów p.b. w procesie inwestycyjnym, jak również stwierdzenie, że obiekt (w świetle odpowiednich przepisów budowlanych) zagraża bezpieczeństwu ludzi, mienia bądź środowiska. Powzięcie informacji na temat takiego zagrożenia obliguje organy nadzoru budowlanego do podjęcia odpowiednich działań, mających na celu wyeliminowanie stwierdzonego zagrożenia bezpieczeństwa. Przez wzgląd na powyższe [...]WINB stoi na stanowisku, zgodnie z którym PINB w O. nie był zobligowany do zasięgnięcia opinii innego organu (w przedmiotowej sprawie Wójta Gminy Sz.) na temat możliwości zagrożenia bezpieczeństwa osób, mienia bądź środowiska wywoływanego ewentualnie przez przedmiotowe ogrodzenie, jako iż miał możliwość dokonania własnej oceny powyższej kwestii, co zresztą poczynił. Co więcej, w ocenie [...]WINB Wójt Gminy Sz. nie posiada uprawnień do oceny powyższego zagadnienia na podstawie obowiązujących przepisów prawnych.

W ocenie [...]WINB argumenty przedstawione przez skarżącą w odwołaniu nie wnoszą do sprawy istotnych elementów i w świetle przepisów p.b. nie mogą skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji organu I instancji. Organ wojewódzki stoi na stanowisku, że jeżeli organy nadzoru budowlanego wyprowadziły określone ustalenia dotyczące stanu faktycznego z posiadanych i nienasuwających zastrzeżeń dowodów, to skuteczne ich zakwestionowanie wymaga przeprowadzenia skutecznego kontrdowodu z inicjatywy strony kwestionującej te ustalenia. Zadaniem organu nie jest dalsze poszukiwanie materiału dowodowego, który będzie zaprzeczał wcześniejszym ustaleniom organu tylko dlatego, że zebrany do tej pory materiał dowodowy jest niekorzystny dla jednej ze stron postępowania, która się z nim nie zgadza i kwestionuje ustalenia.

W konsekwencji [...]WINB decyzją z [...] września 2019 r., nr [...] - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

2. Skargę do WSA w Warszawie na decyzję [...]WINB z [...] września 2019 r., nr [...] wniosła B. J.. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływa na wynik sprawy (tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.) polegające na:

- niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, co doprowadziło do niewyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, przede wszystkim zaś niezbadanie i pominięcie zagadnienia, iż betonowy mur został zbudowany częściowo w miejscu, gdzie są zlokalizowane urządzenia melioracji wodnych, co może stanowić zagrożenie bezpieczeństwa mienia i środowiska;

- rozstrzygnięciu sprawy w sposób sprzeczny ze słusznym interesem strony i interesem społecznym, które w efekcie doprowadziło do jego naruszenia, poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności, niedokonanie ustaleń co do zagrożenia bezpieczeństwa mienia i środowiska w związku z realizacją obiektu budowlanego;

- dowolnej ocenie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego;

- bezpodstawne przyjęcie, że organ nadzoru budowlanego nie jest właściwy do podejmowania czynności w kwestii zmiany stosunków wodnych w związku z realizacją obiektu budowlanego - betonowego muru, a właściwy w tej sprawie Wójt Gminy Sz. prowadzi w ww. przedmiocie postępowanie administracyjne.

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania. Ponadto wniosła na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a., przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentu - zawiadomienia z [...] października 2019 r., na okoliczność, że postępowanie wszczęte [...] maja 2019 r., przez Wójta Gminy Sz. jest prowadzone w innym przedmiocie i nie dotyczy kwestii zmiany stosunków wodnych w związku z wybudowanym przez A. P. betonowym murem przy granicy z działką skarżącej. W uzasadnieniu skargi skarżąca przedstawiła stanowisko na poparcie podniesionych zarzutów.

3. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, jednocześnie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje.

Skarga nie jest zasadna.

1. Istota sprawy sprowadza się do tego, czy zasadnie organy umorzyły postępowanie administracyjne jako bezprzedmiotowe (na podstawie art. 105 § 1 k.p.a.) wszczęte w sprawie wybudowanego ogrodzenia (muru betonowego) pomiędzy sąsiadującymi działkami, na działkach o nr ew. [...], [...], [...] położonych w miejscowości B., gmina Sz., powiat ostrowski - ze względu na brak podstaw prawnych do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy na podstawie obowiązujących przepisów p.b.

Zdaniem skarżącej, organy powinny zbadać kwestię związku ewentualnej zmiany stosunków wodnych na skutek wybudowania przez A. P. betonowego muru, gdyż problem stosunków wodnych wynika z prowadzonych robót budowlanych.

Zdaniem organów, budowa spornego ogrodzenia nie wymagała uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia. Nie było zatem podstaw do podejmowania działań w zakresie nadzoru budowlanego. W związku z tym postępowanie administracyjne umorzono jako bezprzedmiotowe.

Zdaniem Sądu, rację w tym sporze należało przyznać organom a nie stronie skarżącej.

2. Z akt sprawy wynikają następujące ustalenia, które mają zasadnicze znaczenie dla oceny zaskarżonych rozstrzygnięć:

- [...] lipca 2018 r. do PINB wpłynął wniosek I. J. i S. J. o przeprowadzenie kontroli inwestycji prowadzonej przez A. P. na działkach o nr ew. [...], [...] i [...], położonych w miejscowości B.;

- [...] sierpnia 2018 r. PINB przeprowadzili kontrolę, w wyniku której stwierdzono, że: "Inwestor realizuje budowę budynku magazynowego i garażowego na podstawie decyzji Nr [...] z dnia [...] lipca 2017r., znak: [...], udzielonej przez Starostę O.. Ponadto inwestor w dniu [...] marca 2018 r. dokonał w organie nadzoru budowlanego zawiadomienia o zamierzonym terminie rozpoczęcia robót budowlanych tej inwestycji. Budowa została wytyczona przez uprawnionego geodetę inż. T. Ł. w dniu [...] kwietnia 2018 r., co potwierdzają dokonane wpisy w dziennikach budowy (dziennik budowy Nr [...] i [...]). (...) Działka od strony działki sąsiedniej nr ew. [...] i [...] ogrodzona betonowym ogrodzeniem o wysokości ok. 2,00 m. (...)";

- zawiadomieniem z [...] sierpnia 2018 r. PINB przekazał uwierzytelnioną kopię wniosku I. i S. J. z [...] lipca 2018 r., w części dotyczącej ingerencji w funkcjonowanie urządzenia melioracyjnego (tzw. zbieracza), umiejscowionego na terenie działki nr ew. [...], [...] i [...] we wsi B., w gminie Sz., stanowiących własność Pana A. P., do rozpatrzenia przez właściwy organ, tj. Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie, Zarząd Zalewni w [...];

- PINB poinformował, że w pozostałej części wskazany wniosek dotyczący zgodności inwestycji prowadzonej na w/w działkach z uzyskanym pozwoleniem na budowę, projektem budowlanym oraz przepisami p.b. uczyni przedmiotem rozpoznania;

- [...] sierpnia 2018 r. do PINB wpłynęło pismo Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z [...] sierpnia 2018 r., którym organowi powiatowemu przekazano pismo I. i S. J. z [...] sierpnia 2018 r., dotyczące budowy obiektów budowlanych niezgodnie z przepisami p.b. przez Pana A. P.;

- PINB decyzją Nr [...] z [...] października 2018 r., umorzył postępowanie administracyjne w kwestii dotyczącej ingerencji w funkcjonowanie urządzenia melioracyjnego (zbieracza) i wybudowanego na granicy ogrodzenia (muru betonowego), stwierdzając, że brak jest podstaw prawnych do merytorycznego rozstrzygnięcia, na podstawie obowiązujących przepisów p.b.;

- decyzja ta po rozpatrzenia odwołania I. i S. J. została uchylona decyzją [...]WINB Nr [...] z [...] stycznia 2019 r. a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia;

- PINB zawiadomieniem z [...] marca 2019 r. poinformował strony postępowania o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie ogrodzenia (muru betonowego) na działkach o nr ew. [...], [...] i [...] w miejscowości B., gmina Sz. oraz o zamiarze przeprowadzenia oględzin zrealizowanego obiektu;

- w wyniku czynności kontrolnych przeprowadzonych przez PINB [...] marca 2019 r. opisano konstrukcję i wygląd istniejącego ogrodzenia i nie stwierdzono zagrożenia dla bezpieczeństwa ludzi i mienia;

- [...] kwietnia 2019 r. do PINB wpłynął wniosek dowodowy Pani D. J. "o wystąpienie do Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie Zarząd Zlewni w [...] o udzielenie informacji czy przedmiotowy mur został zbudowany w miejscu gdzie są zlokalizowane urządzenia melioracji wodnych i zgodności takich działań z przepisami" oraz "o zajęcie stanowiska co do możliwości spowodowania przez przedmiotowy obiekt budowlany zagrożenia bezpieczeństwa osób lub mienia bądź zagrożenie środowiska, w szczególności zalewania działek sąsiednich (...).";

- zawiadomieniem z [...] kwietnia 2019 r. przekazano do Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie Zarząd Zlewni w [...] uwierzytelnioną kopię w/w pisma w części dotyczącej udzielenia informacji, czy przedmiotowe ogrodzenia zostało zrealizowane w miejscu występowania urządzeń melioracji wodnych i zgodności takich działań z przepisami;

- pismem z [...] maja 2019 r. Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie poinformowało PINB w O., że: "Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie nie są właścicielami urządzeń melioracyjnych a prowadzą tylko ich ewidencję. Właścicielami tych urządzeń są posiadacze gruntów, na których znajdują się te urządzenia";

- PINB zawiadomieniem z [...] czerwca 2019 r. przekazał część wniosku D. J. z [...] marca 2019 r. do Wójta Gminy Sz.;

- pismem z [...] lipca 2019 r. Wójt Gminy Sz. poinformował, że: "(...) udzielenie informacji, co do możliwości spowodowania przez ogrodzenie betonowe na działkach o nr ew. [...],[...],[...] w miejscowości B., zagrożenia bezpieczeństwa osób lub mienia bądź zagrożenie środowiska, w szczególności zalewania działek sąsiednich nastąpi po zakończeniu postępowania w przedmiotowej sprawie przez Wójta Gminy Sz.";

- postanowieniem Nr [...] z [...] kwietnia 2019 r. PINB nałożył na Pana A. P. obowiązek przedstawienia oceny technicznej wykonanych robót budowlanych przy budowie betonowego ogrodzenia;

- [...] czerwca 2019 r. do PINB wpłynęło pismo I. i S. J. oraz B. J., informujące o zmianie właściciela działek nr ew. [...],[...],[...] położonych w miejscowości B., gmina Sz.;

- [...] czerwca 2019 r. do PINB wpłynęła ocena techniczna dotycząca wykonanych robót budowlanych przy budowie betonowego ogrodzenia;

- postanowieniem Nr [...] z [...] czerwca 2019 r. PINB wyłączył I. J. i S. J. z udziału na prawach strony prowadzonego postępowania administracyjnego w sprawie ogrodzenia na działkach o nr ew. [...], [...], [...] w miejscowości B., gmina Sz.;

- PINB decyzją Nr [...] z [...] lipca 2019 r. umorzył postępowanie administracyjne w sprawie wybudowanego ogrodzenia (muru betonowego) pomiędzy sąsiadującymi działkami, na działkach o nr ew. [...], [...], [...] położonych w miejscowości B., gmina Sz., ponieważ brak było podstaw prawnych do merytorycznego rozstrzygnięcia, na podstawie obowiązujących przepisów p.b. a [...]WINB decyzją z [...] września 2019 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

3. Zdaniem Sądu, w postępowaniu administracyjnym wydanie orzeczenia administracyjnego w każdym przypadku powinno poprzedzać dokładne ustalenie stanu faktycznego istotnego w sprawie (stosownie do art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a.). Organ prowadzący postępowanie ma obowiązek zebrania i rozpatrzenia dostępnego materiału dowodowego tak, aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością. Zgodnie z art. 7 k.p.a. organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Nadto mając na uwadze art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. W przedmiotowej sprawie organy nie naruszyły w tym zakresie wskazanych przepisów postępowania administracyjnego.

Wskazać należy, że zaskarżona decyzja umarzająca postępowanie administracyjne w sprawie ogrodzenia (muru betonowego) wydana została na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości lub w części organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Przesłanka bezprzedmiotowości występuje, gdy brak jest podstaw prawnych lub faktycznych do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy w ogóle bądź nie ma podstaw do jej rozpoznania w drodze postępowania administracyjnego. Umorzenie postępowania nie jest zależne ani od woli organu administracji, ani tym bardziej pozostawione do uznania organu - organ ten jest zobowiązany do umorzenia postępowania w przypadku stwierdzenia jego bezprzedmiotowości (por. wyrok WSA w Warszawie z 2 lipca 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 2771/19). Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego nastąpi więc wówczas, gdy w sposób oczywisty organ stwierdzi brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy, a więc w sytuacji, gdy w świetle prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego brak jest sprawy administracyjnej mogącej być przedmiotem postępowania, która może być załatwiona decyzją (por. wyrok NSA z 18 czerwca 2020 r., sygn. akt I GSK 2068/19).

Z akt sprawy wynika, że w toku ponownego rozpatrzenia sprawy przedstawiciele PINB przeprowadzili kolejną kontrolę przedmiotowego ogrodzenia, w toku której ustalono, że:

- długość całego ogrodzenia wynosi ok. 152,8 m, grubość zaś ok. 19 cm.;

- wysokość ogrodzenia pomierzono w różnych miejscach i jest zmienna i wynosi ok. 1,55 (od poziomu wyrównanego piaskiem przy budynku magazynowym w budowie) do ok. 1, 90 m od poziomu gruntu poziomego, na działce inwestora

- na działce strony skarżącej wysokość ogrodzenia wynosi ok. 1,93 m - 1,95 m.; - w protokole kontroli nie stwierdzono zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia.

Ponadto postanowieniem Nr [...] z [...] kwietnia 2019 r., PINB zobowiązał A. P. do przedłożenia oceny technicznej spornego ogrodzenia. W ocenie technicznej opisano szczegółowo wymiary ogrodzenia, parametry techniczne i budowlane. Z oceny technicznej jednoznacznie wynika, że obiekt jest stabilny a nośność układu zachowana. Organ sprawę przedmiotowego ogrodzenia betonowego przeanalizował również pod kątem przepisów § 41 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tj. Dz. U. z 2015r., poz. 1422). Podczas ponownej kontroli w dniu [...] marca 2019 r. nie stwierdzono nieprawidłowości w tym zakresie. Wskazano również, że na działce inwestora dokonano odkopu bezpośrednio przy ogrodzeniu, celem ustalenia głębokości posadowienia fundamentu, które jak ustalono wynosi ok. 0,58 m od gruntu rodzimego. Jak oświadczył inwestor, w miejscu przebiegu urządzenia melioracji wodnych - linii drenarskiej, fundament ogrodzenia znajduje się nad zbieraczem i oddzielony jest od niego warstwą piasku. Dodatkowo w uzasadnieniu decyzji wskazano, że w przedłożonej ocenie technicznej przedmiotowego ogrodzenia betonowego (muru betonowego) wykazano zgodność wykonanych robót z obowiązującymi przepisami, sztuką budowlaną oraz Polskimi Normami a tym samym zostały spełnione wymagania o których mowa w art. 5 p.b.

Zgodnie z treścią obowiązującego na dzień wszczęcia postępowania art. 29 ust. 1 pkt 23 p.b. budowa ogrodzeń nie wymaga pozwolenia na budowę czy też dokonania zgłoszenia z wyjątkiem "budowy ogrodzeń o wysokości powyżej 2,20 m". Wówczas zgodnie z uregulowaniem 30 ust. 1 pkt 3 p.b. konieczne jest dokonanie zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno - budowlanej. W przedmiotowej sprawie, z uwagi na wysokość spornego ogrodzenia (mniej niż 2,20m) jego wybudowanie nie wymagało uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę czy też dokonania zgłoszenia.

Zatem w ocenie Sądu, powyższe ustalenia uprawniały organy do wydania decyzji w przedmiocie umorzenia postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., gdyż postępowanie było "bezprzedmiotowe". Organy zasadnie uznały, że w analizowanym stanie faktycznym nie było podstaw do podejmowania działań w ramach nadzoru budowanego. Zatem należało umorzyć postępowanie. Zasadnie również organy wskazały, że potencjalny wpływ, jaki przedmiotowe ogrodzenie może mieć w przyszłości na nieruchomości skarżącej nie może stanowić podstawy do prowadzenia postępowania administracyjnego w omawianej sprawie. Przeprowadzone przez organy postępowanie dowodowe nie wykazało aby wykonanie spornego ogrodzenia miało negatywny wpływ na sąsiednie nieruchomości.

Zasadnie organy uznały, że kwestia stosunków wodnych, o ile nie wynika ona z przeprowadzonych robót budowlanych, nie leży w kompetencji organów nadzoru budowlanego. Organami właściwymi w sprawach gospodarowania wodami są: 1) minister właściwy do spraw gospodarki wodnej; 2) minister właściwy do spraw żeglugi śródlądowej; 3) Prezes Wód Polskich; 4) dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej Wód Polskich; 5) dyrektor zarządu zlewni Wód Polskich; 6) kierownik nadzoru wodnego Wód Polskich; 7) dyrektor urzędu morskiego; 8) wojewoda; 9) starosta; 10) wójt, burmistrz lub prezydent miasta (por. art. 14 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne; t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 310; dalej: "prawo wodne"). Oczywistym jest to, że zgodnie z art. 234 ust. 1 prawa wodnego: "właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może: 1) zmieniać kierunku i natężenia odpływu znajdujących się na jego gruncie wód opadowych lub roztopowych ani kierunku odpływu wód ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich; 2) odprowadzać wód oraz wprowadzać ścieków na grunty sąsiednie". W postępowaniu o naruszenie stosunków wodnych powinnością organu jest ustalenie, czy doszło do zmiany stosunków wodnych na gruncie. Jeżeli odpowiedź jest pozytywna, organ winien jednoznacznie ustalić, kto i kiedy zmiany tej dokonał, na czym ona polegała, jaki był stan wód przed dokonaniem zmiany i jaki po jej dokonaniu, oraz jak zmiana wpłynęła na stosunki wodne w terenie a przede wszystkim czy wpływ ten jest szkodliwy dla gruntów sąsiednich, tj. czy powoduje lub może powodować powstanie szkody (por. wyrok WSA w Krakowie z 28 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 115/18). Nie każda zmiana stosunków wodnych będzie powodowała konieczność ingerencji władczej organu a jedynie taka zmiana, która negatywnie, szkodliwie wpływa na grunty sąsiednie. W postępowaniu dotyczącym naruszenia stosunków wodnych, organ musi zatem ustalić oraz wykazać istnienie związku przyczynowo-skutkowego między dokonaną zmianą na gruncie a wynikłą z powodu tej zmiany szkodą na gruncie sąsiednim (por. wyrok WSA w Białymstoku z 10 marca 2020 r., sygn. akt II SA/Bk 55/20).

Jak wynika z akt sprawy właściwy w tej sprawie Wójt Gminy Sz. prowadzi takie postępowanie administracyjne. To, że postepowanie prowadzone przez Wójta Gminy Sz. dotyczy innych działek nie oznacza, że nie może być wszczęte postępowanie również w zakresie działki A. P.. Kwestia ta pozostaje jednak odrębna od sprawy wybudowanego ogrodzenia (muru) i pozostaje we właściwości innych niż budowlane organów. Nic nie stoi na przeszkodzie temu, aby takie odrębne postępowanie zostało zainicjowane. Dodatkowo należy podkreślić, że w decyzji organu I instancji wskazano, że sprawę dotyczącą ingerencji w funkcjonowanie urządzenia melioracyjnego (tzw. zbieracza), wyłączono do odrębnego postępowania (sprawa znak: [...]). Natomiast sprawę dotyczącą ogrodzenia (muru betonowego) uczyniono przedmiotem niniejszego postępowania i zasadnie – zdaniem Sądu – umorzono.

4. Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. jako bezzasadną.