Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2071/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-12-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok w części i w tej części skargę oddalono, w pozostałym zakresie skargę kasacyjną oddalono
Powołane przepisy: article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędzia del. NSA Roman Ciąglewicz (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Marcin Rączka po rozpoznaniu w dniu 16 grudnia 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 marca 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 2973/14 w sprawie ze skargi [...] Spółka z o.o. w Warszawie na zarządzenie Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia zasad zmian umów użytkowania wieczystego nieruchomości stanowiących własność m.st. Warszawy 1. uchyla zaskarżony wyrok w pkt 1 i 2 w części odnoszącej się do § 2, § 4 pkt 1, 2 i 4 oraz § 5 i w tym zakresie oddala skargę; 2. uchyla zaskarżony wyrok w pkt 5 i odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania sądowego w całości; 3. oddala skargę kasacyjną w pozostałym zakresie.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 10 marca 2015 r., sygn. akt I SA/Wa 2973/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. w Warszawie, na zarządzenie Prezydenta m.st. Warszawy, z dnia [...] lutego 2011 r., nr [...], w przedmiocie ustalenia zasad zmian umów użytkowania wieczystego nieruchomości stanowiących własność m.st. Warszawy:

1) stwierdził, że zarządzenie Prezydenta m.st. Warszawy, z dnia [...] lutego 2011 r., nr [...], zostało wydane z naruszeniem prawa w części dotyczącej § 2, § 4, § 5;

2) stwierdził, że zaskarżone zarządzenie w części wskazanej w pkt 1 wyroku nie podlega wykonaniu;

3) odrzucił skargę w części dotyczącej § 3 pkt 3 lit. b zarządzenia Prezydenta m.st. Warszawy, z dnia [...] lutego 2011 r., nr [...];

4) w pozostałym zakresie oddalił skargę;

5) zasądził od Prezydenta m.st. Warszawy na rzecz skarżącej Spółki [...] Sp. z o.o. w Warszawie kwotę 150 (sto pięćdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrok wydany został w następujących okolicznościach sprawy.

Zarządzeniem z dnia [...] lutego 2011 r., nr [...] , Prezydent m.st. Warszawy, działając na podstawie art. 30 ust. 2 pkt 3 w związku z art. 11a ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591, ze zm.) oraz art. 239 § 1 Kodeksu cywilnego, ustalił zasady dokonywania zmian umów użytkowania wieczystego nieruchomości stanowiących własność m.st. Warszawy w zakresie sposobu użytkowania i zagospodarowania nieruchomości oddanych w użytkowanie wieczyste.

Zgodnie z § 2 ust. 1 zarządzenia, zmiana umowy użytkowania wieczystego nieruchomości może nastąpić wyłącznie w sytuacji, gdy użytkownik wieczysty:

1) wywiązuje się ze zobowiązań finansowych w stosunku do m.st. Warszawy,

2) w umowie notarialnej zmiany umowy użytkowania wieczystego zobowiąże się do pokrycia w całości wszelkich roszczeń jakichkolwiek osób trzecich związanych ze zmianą,

3) zobowiąże się pokryć wszelkie koszty związane ze zmianą umowy użytkowania wieczystego,

4) spełni dodatkowe świadczenia pieniężne i niepieniężne zawarte w umowie użytkowania wieczystego, jeżeli świadczenia takie w umowie użytkowania wieczystego występują,

5) nie jest w stanie upadłości lub likwidacji.

W myśl § 2 ust. 2, zmiana umowy użytkowania wieczystego może dotyczyć całej nieruchomości lub jej części.

Według § 3, zmiana umowy użytkowania wieczystego nieruchomości:

1) nabytej w drodze przetargu pisemnego, w którym ocenie podlegał sposób użytkowania i zagospodarowania nieruchomości lub kryterium o podobnym znaczeniu oraz wybrano ofertę najdroższą, albo

2) nabytej w drodze przetargu, w którym ocenie nie podlegał sposób użytkowania i zagospodarowania nieruchomości lub kryterium o podobnym znaczeniu oraz wybrano ofertę najdroższą, albo

3) nabytej w drodze bezprzetargowej

może nastąpić przy łącznym spełnieniu następujących warunków:

a) zgodności sposobu użytkowania i zagospodarowania nieruchomości będącej w użytkowaniu wieczystym przedstawionego we wniosku z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku jego braku z z uzyskaniem pozytywnej opinii właściwej jednostki Urzędu m.st. Warszawy (...);

b) wpłaty (przed zmianą umowy użytkowania wieczystego) przez użytkownika wieczystego na rzecz m.st. Warszawy kwoty odpowiadającej 12,5% różnicy pomiędzy aktualna wartością nieruchomości określona dla nowego sposobu użytkowania i zagospodarowania nieruchomości oddanej w użytkowanie wieczyste, zgodnie z wnioskiem użytkownika wieczystego a aktualną wartością nieruchomości określoną dla dotychczasowego sposobu użytkowania i zagospodarowania nieruchomości. Kwota ta nie może być jednak mniejsza niż 12,5% aktualnej wartości nieruchomości lub tej części, której dotyczy wniosek, określonej dla nowego sposobu użytkowania i zagospodarowania, oraz

c) uzyskania pozytywnych opinii odpowiednich komisji Rady Miasta Stołecznego Warszawy

Zgodnie z § 4, zmiana umowy użytkowania wieczystego nieruchomości nabytej w drodze przetargu, gdzie ocenie podlegał sposób użytkowania i zagospodarowania nieruchomości lub kryterium o podobnym znaczeniu oraz wybrano ofertę inną, niż najdroższa, może nastąpić przy łącznym spełnieniu następujących warunków:

1) zgodności sposobu użytkowania i zagospodarowania nieruchomości oddanej w użytkowanie wieczyste przedstawionego we wniosku użytkownika wieczystego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku jego braku z uzyskaniem pozytywnej opinii właściwej jednostki Urzędu m.st. Warszawy d/s zagospodarowania przestrzennego co do ustalenia możliwości zmiany umowy użytkowania wieczystego w zakresie przeznaczenia, sposobu i terminów użytkowania i zagospodarowania nieruchomości, w zgodzie z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego m.st. Warszawy,

2) uzyskania pozytywnych opinii odpowiednich komisji Rady Miasta Stołecznego Warszawy,

3) wpłaty (przed zmianą umowy użytkowania wieczystego) przez użytkownika wieczystego na rzecz m.st. Warszawy kwoty odpowiadającej 12,5% różnicy pomiędzy aktualną wartością nieruchomości określoną dla nowego sposobu użytkowania i zagospodarowania nieruchomości oddanej w użytkowanie wieczyste, zgodnie z wnioskiem użytkownika wieczystego a aktualną wartością nieruchomości określoną dla dotychczasowego sposobu użytkowania i zagospodarowania nieruchomości. Kwota ta nie może być jednak mniejsza niż 12,5% aktualnej wartości nieruchomości lub jej części, której dotyczy wniosek, określonej dla nowego sposobu użytkowania i zagospodarowania,

4) wpłaty (przed zmianą umowy użytkowania wieczystego) przez użytkownika wieczystego na rzecz m.st. Warszawy zwaloryzowanej kwoty stanowiącej różnicę pomiędzy najwyższą ceną zaoferowaną w przetargu w ofercie, która nie została odrzucona z powodów formalnych, a kwotą w ofercie wybraną.

W myśl § 5, zmiana umowy użytkowania wieczystego nieruchomości w przypadkach innych niż określone powyżej, może nastąpić przy łącznym spełnieniu warunków określonych w § 4 pkt 1-3

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła [...] Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie. Zaskarżonemu zarządzeniu zarzuciła naruszenie:

- art. 31 ust. 3, art. 87 ust. 2 oraz 93 ust. 1 i 2 Konstytucji

- art. 6 K.p.a. w związku z art. 7 Konstytucji

- art. 233 Kodeksu cywilnego.

W uzasadnieniu skarżąca spółka wyjaśniła, wykazując swój interes prawny do złożenia skargi, że jest użytkownikiem wieczystym nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. [...] 8, której właścicielem jest Miasto Stołeczne Warszawa. W toku realizacji zamierzenia inwestycyjnego na terenie wskazanej nieruchomości skarżąca została zmuszona do zawarcia umowy zmieniającej treść użytkowania wieczystego w zakresie określającym przeznaczenie gruntu oddanego w użytkowanie. Organ prowadzący postępowanie o udzielenie pozwolenia na budowę odmówił bowiem wydania decyzji o pozwoleniu na budowę do czasu doprowadzenia przez użytkownika wieczystego do zmiany przeznaczenia nieruchomości oddanej w użytkowanie tak, aby było ono zgodne z zamierzeniem inwestycyjnym. W związku z tą sytuacją, użytkownik wieczysty w dniu 27 stycznia 2010 r. wystąpił z wnioskiem o zmianę zagospodarowania i użytkowania nieruchomości. Umowa zmiany treści prawa użytkowania wieczystego zawarta została w formie aktu notarialnego w dniu 4 sierpnia 2011 r. Skarżąca spółka wskazała, że treść zawarta w zarządzeniu godzi w konstytucyjną zasadę proporcjonalności, co stanowi uzasadnienie dla wyłączenia skarżonego aktu z obrotu prawnego. W związku z treścią zaskarżonego Zarządzenia użytkownik wieczysty chcący dokonać zmiany umowy użytkowania wieczystego zobowiązany jest do dokonania na rzecz gminy opłaty. Skarżąca spółka podkreśliła, że zgodnie z treścią § 3 lit. b zarządzenia Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] lutego 2011 r. zawarcie takiej umowy było możliwe pod warunkiem dokonania przez Spółkę na rzecz Miasta wpłaty kwoty odpowiadającej 12,5% wartości różnicy pomiędzy aktualną wartością nieruchomości określoną dla nowego sposobu użytkowania i zagospodarowania nieruchomości oddanej w użytkowanie wieczyste, a aktualną wartością tej nieruchomości określoną dla dotychczasowego sposobu użytkowania i zagospodarowania nieruchomości, przy czym kwota ta nie mogła być niższa niż 12,5% aktualnej wartości nieruchomości. Spółka spełniła ten warunek wykonując na rzecz Miasta w dniu 25 lipca 2011 r. przelew na kwotę 5.766.500,00 (słownie: pięć milionów siedemset sześćdziesiąt sześć tysięcy pięćset 00/00) złotych. W przypadku uznania nieważności skarżonego zarządzenia Spółka uzyska podstawę do domagania się zwrotu opłaty pobranej przez Miasto tytułem zmiany umowy użytkowania wieczystego oraz innych poniesionych w związku z powyższym kosztów (sporządzenia operatów szacunkowych wartości nieruchomości, kosztów zawarcia aktu notarialnego i innych) jako świadczenia nienależnego bądź ew. bezpodstawnego wzbogacenia. W związku z powyższym interes faktyczny i prawny skarżącej spółki w rozstrzygnięciu niniejszej sprawy należy uznać za bezsporny.

Równocześnie skarżąca spółka uznała, że podstawę do zaskarżenia wskazanego zarządzenia w procedurze sądowoadministracyjnej stanowi fakt, że wydane ono zostało w sprawie z zakresu administracji publicznej. Reguluje ono zasady gospodarowania mieniem gminnym, w związku z czym podlega kognicji sądu administracyjnego. Na potwierdzenie zasadności tego stanowiska skarżąca przywołała postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 marca 2014 r., sygn. akt I OSK 468/14 zapadłe w analogicznej sprawie.

Skarżąca podkreśliła, że materię, której dotyczy skarżone zarządzenie Miasto próbowało pierwotnie uregulować uchwałą Rady Miasta (uchwała z dnia 22 listopada 2007 r. nr XIX/634/2007). Uchwała ta została jednak unieważniona prawomocnym orzeczeniem sądu (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 28 grudnia 2010 r. w sprawie o sygn. I SA/Wa 1563/10). Zarządzenie w ogromnej mierze stanowi dosłowne powtórzenie zapisów wskazanej uchwały. O ile jednak uchwała Rady Miasta może, zgodnie z brzmieniem art. 87 ust. 2 Konstytucji RP, stanowić źródło praw i obowiązków dla podmiotów niepowiązanych organizacyjnie (pełnić funkcję aktu prawa miejscowego), o tyle w przypadku zarządzenia funkcja taka jest niedopuszczalna. Skarżąca stanęła na stanowisku, że w przypadku organów gminy wydawane przez nie akty prawa miejscowego nakładają najczęściej na oznaczonych rodzajowo członków społeczności lokalnej obowiązek oznaczonego zachowania się w sytuacjach wskazanych w takich przepisach, bądź przyznają tym podmiotom w określonych w tych aktach sytuacjach uprawnienia. Skarżone zarządzenie spełnia te kryteria. W ocenie skarżącej zaskarżone zarządzenie jest niewątpliwie aktem organu samorządu terytorialnego podjętym w sprawie z zakresu administracji publicznej, a ze względu na charakter zawartych w nim norm - również aktem prawa miejscowego. O charakterze zarządzenia przesądza treść aktu, a nie formalne określenie jego przedmiotu przez organ.

W odpowiedzi na skargę Prezydent m.st. Warszawy wniósł o jej oddalenie. Organ wyjaśnił, że obecnie w odniesieniu do zaskarżonego zarządzenia toczy się postępowanie sądowe w wyniku złożonej skargi przez Spółkę [...] Sp. z o.o. S.K.A. W sprawie tej w dniu 1 lipca 2014 r. zapadł wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, od którego wniesiona została skarga kasacyjna, która na dzień udzielania odpowiedzi nie była jeszcze rozpatrzona. Odnosząc się do zarzutów skargi organ wskazał, że zaskarżone zarządzenie odmiennie od uchwały Rady m.st. Warszawy nie jest aktem prawa miejscowego, lecz stanowi akt kierownictwa wewnętrznego o charakterze instrukcyjnym. Określa ono warunki na jakich m.st. Warszawa jako właściciel nieruchomości może przystąpić do zawarcia aktu notarialnego zmieniającego umowę użytkowania wieczystego w zakresie przeznaczenia nieruchomości. Organ podkreślił, że zarządzenie nie reguluje materii uregulowanej już w art. 73 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, bowiem przepis ten odnosi się do zmiany stawki procentowej opłaty rocznej związanej ze zmianą sposobu korzystania z nieruchomości. Zmiana tej stawki nie powoduje zmiany postanowień umowy użytkowania wieczystego. Dlatego też konieczne było podpisanie zarządzenia z dnia [...] lutego 2011 r. Zdaniem organu żaden przepis prawa nie reguluje kwestii zmiany umów użytkowania wieczystego w zakresie sposobu użytkowania i zagospodarowani nieruchomości. Jednocześnie w przepisach nie ma zakazu wprowadzania tego rodzaju zmian do umów użytkowania wieczystego, w związku z tym należy je dopuścić z uwagi na swobodę zawierania umów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnił, że kwestia dopuszczalności drogi sądowej w niniejszej sprawie została rozstrzygnięta w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 marca 2014 r., sygn. akt I OSK 468/14. Przedmiotem była skarga na to samo zarządzenie Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] lutego 2011 r., będące również przedmiotem rozpatrywania w niniejszej sprawie. W tej sytuacji, biorąc pod uwagę treść art. 170 P.p.s.a., w ocenie Sądu orzekającego, ocena prawna zawarta w tym orzeczeniu jest wiążąca również w niniejszej sprawie.

Jako podstawę wniesienia skargi Sąd wskazał art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594 ze zm.), zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub za-rządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Z akt administracyjnych wynika, że złożenie skargi w przedmiotowej sprawie poprzedziło skierowanie do Prezydenta m.st. Warszawy stosownego wezwania z dnia 24 lipca 2014 r. Wezwanie skarżącej spółki z dnia 24 lipca 2014 r. spotkało się z odmową jego uwzględnienia przez organ, o czym świadczy pisemna odpowiedź Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 25 sierpnia 2014 r.

Ponadto, w oparciu o art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym Sąd był zobligowany zbadać, czy został zachowany kolejny warunek dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego na zarządzenie organu gminy, tj. kwestię, czy zaskarżone zarządzenie narusza interes prawny skarżącej. To na skarżącym spoczywa obowiązek wykazania, w jaki sposób doszło do naruszenia jego prawem chronionego interesu lub uprawnienia, przy czym interes ten powinien być konkretny i realny, a związek pomiędzy własną, indywidualną sytuacją prawną skarżącego a zaskarżoną uchwałą musi powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia danego podmiotu konkretnych uprawnień lub nałożonych obowiązków. Dla stwierdzenia zatem dopuszczalności skargi konkretnego, indywidualnego podmiotu wymagane jest, aby interes prawny był realny i aktualny. Innymi słowy, w dacie złożenia skargi musi istnieć związek między sytuacją prawną skarżącego a zaskarżonym zarządzeniem (postanowieniem zarządzenia) powodujący ograniczenie lub pozbawienie go konkretnych uprawnień lub nałożenie obowiązków.

Taki związek, w ocenie Sądu, skarżąca spółka wykazała w oparciu o art. 233 Kodeksu cywilnego, w stosunku do zapisów zakwestionowanego zarządzenia oznaczonych jako § 2, § 4 i § 5. Z akt administracyjnych sprawy wynika bowiem, że skarżąca spółka jest użytkownikiem wieczystym nieruchomości stanowiącej własność Miasta Stołecznego Warszawy na podstawie aktu notarialnego zawierającego umowę użytkowania wieczystego z dnia [...] kwietnia 2007 r., Rep. A nr [...]. Umowa ta została zmieniona aktem notarialnych z dnia [...]sierpnia 2011 r., Rep. A nr [...], którego zawarcie poprzedzone zostało podpisaniem przez skarżącą spółkę oraz Miasto Stołeczne Warszawa w dniu 8 lipca 2011 r. Protokółu uzgodnień nr [...]. Jak wynika z treści tych dokumentów, oba one zostały oparte na treści kwestionowanego Zarządzenia z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] , w szczególności jego § 2 ust. 1 pkt 1, § 4 pkt 1 i 2 oraz § 5. W tym zatem zakresie jako dotyczącym praw i obowiązków skarżącej spółki Sąd uznał istnienie jej interesu prawnego.

Sąd odnotował, że w kwestii istnienia interesu prawnego użytkownika wieczystego w analogicznej sprawie wypowiedział się już Naczelny Sąd Administracyjny, który w powołanym wyżej wyroku z dnia 11 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 2698/14, stanął na stanowisku, że "Prawo wieczystego użytkowania zostało ukształtowane jako instytucja pośrednia pomiędzy prawną kategorią własności a kategorią tzw. Prawa rzeczowego ograniczonego. W judykaturze ukształtował się pogląd, że w wypadkach nienormowanych w art. 232-243 kc oraz w umowie o oddaniu terenu w wieczyste użytkowanie należy przy trudnościach interpretacyjnych posługiwać się analogią do przepisów dotyczących treści i wykonywania prawa własności. Wobec tak ukształtowanej w polskim systemie prawnym pozycji użytkownika wieczystego nie sposób odmówić posiadania interesu prawnego [...] Sp. z o.o. S.K.A. z siedzibą w Krakowie. Interes prawny spółki został naruszony przez zarządzenie Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] lutego 2011 r., bowiem uzależnia korzystanie z przysługującego spółce prawa użytkowania wieczystego od uiszczenia kwoty, o której stanowi § 3 pkt. 3 lit. b tego zarządzenia, mimo ochrony przewidzianej w art. 21 ust. 1 i art. 64 ust.1 Konstytucji."

Według Sądu pierwszej instancji oznacza to, że w pozostałym zakresie (§ 1, § 3 pkt 1, 2, 3 lit. a, c, § 6-8 zaskarżonego zarządzenia), Sąd, po dokonaniu szczegółowej analizy zebranych w sprawie dokumentów, doszedł do wniosku, że nie naruszają one interesu prawnego skarżącej spółki, ponieważ nie stanowiły podstawy do zmiany umowy użytkowania wieczystego z dnia [...] kwietnia 2007 r., Rep. A nr [...], a ich treść nie dotyczyła praw lub obowiązków skarżącej spółki. Paragraf 1 kwestionowanego zarządzenia określa jedynie jego przedmiot. Paragraf 3 pkt 1, 2, 3 lit. a, c odnosi się do użytkowników wieczystych wyłonionym w innym trybie niż w przypadku przedmiotowej nieruchomości. Paragraf 6 zarządzenia dotyczy okoliczności, które w przedmiotowej sprawie nie wystąpiły (niespełnione dodatkowe świadczenia niepieniężne). Natomiast § 7 i § 8 nie odnoszą się bezpośrednio do praw i obowiązków użytkowników wieczystych. W tej sytuacji Sąd, po zbadaniu istnienia interesu prawnego w zaskarżeniu tych przepisów zarządzenia, na podstawie art. 151 P.p.s.a., w pkt 4 wydanego wyroku w tej części oddalił skargę.

Stwierdzając natomiast na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 101 ust. 1 i 4, w związku z art. 94 ustawy o samorządzie gminnym, w pkt 1 wydanego wyroku, że § 2, § 4 oraz § 5 zaskarżonego zarządzenia wydane zostały z naruszeniem prawa, Sąd w pełni podzielił stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 lipca 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 1234/14, wydane w analogicznej sprawie i dotyczące (wskutek ograniczenia zakresu złożonej skargi) § 3 pkt 3 lit. b zaskarżonego zarządzenia, zaakceptowane przez Naczelny Sąd Administracyjny, który wyrokiem z dnia 11 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 2698/14 oddalił skargę kasacyjną Miasta Stołecznego Warszawy od tego wyroku sądu I instancji. Sąd wyjaśnił, że § 3 pkt 3 lit. b zaskarżonego zarządzenia zawiera analogiczną regulację jak § 4 pkt 3 tego zarządzenia.

Sad przywołał pogląd, według którego, sprzeczność z prawem aktu organu jednostki samorządu terytorialnego zachodzi w sytuacji, gdy doszło do jego wydania z naruszeniem przepisów wyznaczających kompetencję do jego podjęcia, podstawy prawnej podejmowania aktów, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię, a także z naruszeniem przepisów regulujących procedurę ich podejmowania. W ocenie Sądu, w obowiązujących przepisach prawa brak jest podstawy prawnej do nałożenia przez Prezydenta m.st. Warszawy na skarżącą spółkę, w drodze aktu organu jednostki samorządu terytorialnego podejmowanego w sprawie z zakresu administracji publicznej, obowiązków wynikających z § 2, § 4 oraz § 5 zarządzenia, a w szczególności wpłaty jednorazowej opłaty, jako warunku przystąpienia przez Miasto do czynności zmierzających do zmiany umowy użytkowania wieczystego. Nie sposób bowiem doszukać się istnienia podstawy prawnej do uregulowania takich obowiązków w żadnym powszechnie obowiązującym przepisie prawa o charakterze materialnym zawartym w ustawie lub w akcie wydanym z wyraźnego upoważnienia ustawowego. Umowa użytkowania wieczystego jest umową o charakterze cywilnoprawnym. Warunki, na jakich może dojść do zmiany treści takiej umowy, w tym zmiany sposobu użytkowania i zagospodarowania nieruchomości oddanej w użytkowanie wieczyste określane mogą być wyłącznie w drodze porozumienia stron, na zasadach swobody umów. W ocenie Sądu zasada ta dotyczy również ustalania ewentualnego wynagrodzenia dla Miasta jako właściciela nieruchomości za umożliwienie użytkownikowi wieczystemu zmiany umowy użytkowania wieczystego w zakresie zmiany sposobu korzystania z nieruchomości oddanej w użytkowanie wieczyste. Zdaniem Sądu realizacja przez Miasto Stołeczne Warszawa uprawnień właścicielskich w przedmiotowej sprawie powinna następować w formach właściwych dla tego rodzaju stosunków, tj. stosunków cywilnoprawnych, a nie w formach właściwych dla stosunków administracyjnoprawnych, tj. w drodze aktu podejmowanego w sprawach z zakresu administracji publicznej. Prezydent m.st. Warszawy wskazał jako podstawy prawne kwestionowanego zapisu zarządzenia art. 30 ust. 2 pkt 3 w związku z art. 11a ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym i art. 239 § 1 Kodeksu cywilnego. Zgodnie z art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym do zadań wójta należy w szczególności gospodarowanie mieniem komunalnym, zaś art. 11a ust. 3 ww. ustawy stanowi, iż ilekroć w ustawie jest mowa o wójcie należy przez to rozumieć także prezydenta miasta. Stosownie zaś do art. 239 § 1 Kodeksu cywilnego, sposób korzystania z gruntu Skarbu Państwa lub gruntu należącego do jednostek samorządu terytorialnego bądź ich związków przez wieczystego użytkownika powinien być określony w umowie. W ocenie Sądu, z żadnej z powołanych wyżej norm prawnych nie wynika dla Prezydenta m.st. Warszawy kompetencja do kształtowania stosunków cywilnoprawnych, tj. ustalania zasad zmiany umów użytkowania wieczystego nieruchomości stanowiących własność m.st. Warszawy w zakresie sposobu użytkowania i zagospodarowania nieruchomości oddanych w użytkowanie wieczyste, drogą aktu podejmowanego w sprawie z zakresu administracji publicznej.

Sąd stwierdził, że zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Art. 94 ust. 1 tej ustawy stanowi natomiast, że nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. W ust. 2 art. 94 przewidziano, że jeżeli nie stwierdzono nieważności uchwały lub zarządzenia z powodu upływu terminu określonego w ust. 1, a istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, sąd administracyjny orzeka o ich niezgodności z prawem. Uchwała lub zarządzenie tracą moc prawną z dniem orzeczenia o ich niezgodności z prawem. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego co do skutków takiego orzeczenia stosuje się odpowiednio. Z przywołanych przepisów wynika, że przypadku, gdy istnieją przesłanki do stwierdzenia nieważności aktu organu gminy, ale upłynął jeden rok od dnia jego podjęcia, a jednocześnie akt organu gminy nie należy do aktów prawa miejscowego, to Sąd może orzec wyłącznie o niezgodności zapisu tego aktu z prawem. Przedmiotowe zarządzenie zostało podjęte w dniu [...] lutego 2011 r., zatem upłynął już jeden rok od dnia jego podjęcia.

Jak wyjaśnił to Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w prawomocnym wyroku z dnia 1 lipca 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 1234/14, kwestionowane zarządzenie ustalające warunki, na jakich dochodzi do zmian umów użytkowania wieczystego nieruchomości stanowiących własność Miasta, w tym warunek wpłaty jednorazowej opłaty przed przystąpieniem do zmiany umowy, nie mieści się w żadnej z kategorii aktów prawa miejscowego. Zatem zarządzenie to uznać należy za akt organu jednostki samorządu terytorialnego inny niż określony w art. 3 § 2 pkt 5 powołanej ustawy, podejmowany w sprawach z zakresu administracji publicznej.

Przechodząc do oceny możliwości zaskarżenia przez spółkę § 3 pkt 3 lit. b zarządzenia Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] lutego 2011 r., nr [...] Sąd orzekający uznał, że w tym zakresie złożona skarga jest niedopuszczalna. Wynika to z faktu, że wyrokiem z dnia 1 lipca 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 1234/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpatrzeniu skargi [...] Sp. z o.o. S.K.A. na zarządzenie Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] lutego 2011 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia zasad zmian umów użytkowania wieczystego nieruchomości stanowiących własność m.st. Warszawy, stwierdził niezgodność z prawem zarządzenia Prezydenta z dnia [...] lutego 2011 r., nr [...] w części dotyczącej § 3 pkt 3 lit. b. Skarga kasacyjna Miasta Stołecznego Warszawy od tego orzeczenia została oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 2698/14. Oznacza to, że wyrok sądu I instancji jest prawomocny i tym samym w obecnym postępowaniu sąd nie może ponownie w tym zakresie orzekać.

Biorąc powyższe pod uwagę Sąd pierwszej instancji orzekł jak w sentencji. W punkcie 1 wyroku orzekł na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 101 ust. 1 i 4 i w związku z art. 94 ustawy o samorządzie gminnym, w punkcie 2 wyroku Sąd orzekł na podstawie art. 152 P.p.s.a., w punkcie 3 wyroku Sąd orzekł na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a., w punkcie 4 wyroku Sąd orzekł na podstawie art. 151 P.p.s.a.

Skargę kasacyjną złożył Prezydent m. st. Warszawy, reprezentowany przez radcę prawnego.

Na podstawie art. 173 § 1 i 2 w związku z art. 177 § 1 P.p.s.a. zaskarżył w całości wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 marca 2015 r. (sygn. akt I SA/Wa 2973/14).

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

Na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. – naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.

1) art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm., dalej także jako: u.s.g.) przez niewłaściwe zastosowanie, tj. uznanie, iż Zarządzenie Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] w części określonej jako § 2, § 4, § 5 naruszyło interes prawny skarżącej spółki – podczas gdy Zarządzenie to mogło co najwyżej naruszać interes faktyczny skarżącej;

2) art. 94 ust. 2 zdanie 1. w związku z art. 91 ust. 1 w związku z art. 30 ust. 2 pkt 3) ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.) przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. uznanie, iż w sprawie istnieją przesłanki stwierdzenia, że zaskarżone Zarządzenie w w/w części zostało wydane z naruszeniem prawa – podczas gdy Zarządzenie to znajduje pełne oparcie w art. 30 ust. 2 pkt 3) tej ustawy.

Wskazując na powyższe podstawy skargi kasacyjnej, wniósł:

- o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu sądowi;

- o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Odpowiedź na skargę kasacyjną złożyła [...] sp. z. o. o. Wniosła o:

1. oddalenie skargi kasacyjnej w całości,

2. przeprowadzenie rozprawy również pod nieobecność Skarżącej,

3. zasądzenie na rzecz [...] sp. z o. o. kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przepis art. 183 § 1 P.p.s.a. stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Z uwagi na to, że wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. okoliczności skutkujących nieważność zaskarżonego wyroku w niniejszej sprawie nie stwierdzono, należało ograniczyć się do podstawy kasacji.

Najpierw zauważyć należy, że wnoszący skargę kasacyjną zaskarżył wyrok w całości i wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, ale podstawy kasacji dotyczą tylko tej części wyroku, która stwierdza naruszenie prawa w odniesieniu do § 2, § 4 i § 5 Zarządzenia Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] .

Przedmiotem postępowania kasacyjnego jest więc także pkt 3 wyroku, z tym, że w podstawach kasacji nie podniesiono wobec tej części orzeczenia żadnych zarzutów. Wystarczy zatem stwierdzenie, że odrzucenie skargi w części dotyczącej § 3 pkt 3 lit. b Zarządzenia Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] lutego 2011 r., nr [...] , nie zostało w skardze kasacyjnej zakwestionowane. Dodać można, że odrzucenie skargi w tym zakresie przez Sąd pierwszej instancji było konieczne. Prawomocnym orzeczeniem sądu stwierdzono niezgodność z prawem § 3 pkt 3 lit. b Zarządzenia Nr [...] . W myśl art. 101 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (w dacie wydania zaskarżonego wyroku: Dz. U. z 2013 r. poz. 594 ze zm. - obecnie: Dz. U. z 2015 r. poz. 1515), przepisu ust. 1 nie stosuje się, jeżeli w sprawie orzekał już sąd administracyjny i skargę oddalił. \Wprawdzie z przepisu tego wynika, że nie można wnieść skargi na uchwałę lub zarządzenie podjęte przez organ gminy, jeżeli w sprawie orzekał już sąd administracyjny i skargę oddalił, to jednak zasada ta powinna mieć również pełne zastosowanie w wypadku, gdy sąd administracyjny orzekał już w sprawie i stwierdził nieważność uchwały lub stwierdził wydanie zaskarżonego aktu z naruszeniem prawa (por. wyrok NSA z dnia 14 listopada 1991 r., sygn. akt SA/Wr 826/91). Skarga kasacyjna w zakresie punktu 3 wyroku podlega więc oddaleniu.

Oddalić należy także skargę kasacyjną w zakresie punktu 4 wyroku, którym oddalono skargę w części odnoszącej się do § 1, § 3 pkt 1, 2, 3 lit. a, c i § 6-8 Zarządzenia. Podstawy kasacji i uzasadnienie skargi kasacyjnej nie kwestionują trafności orzeczenia Sądu pierwszej instancji w tym zakresie. Konieczność wydania rozstrzygnięcia przez Naczelny Sąd Administracyjny w tej mierze wynika zaś z tego, że wyrok Sądu pierwszej instancji został zaskarżony w całości.

Pierwszy z zarzutów materialnych skargi kasacyjnej sprowadza się do naruszenia art. art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594 ze zm.) przez niewłaściwe zastosowanie, tj. uznanie, iż Zarządzenie Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] w części określonej jako § 2, § 4, § 5 naruszyło interes prawny skarżącej spółki – podczas gdy Zarządzenie to mogło co najwyżej naruszać interes faktyczny skarżącej. Spór sprowadza się zatem do zagadnienia, czy powołane przepisy Zarządzenia naruszają interes prawny skarżącej. Jest to kontrowersja istotna, gdyż w myśl art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, przesłanką skuteczności zaskarżenia jest naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia strony skarżącej.

Wykazanie, że doszło do naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia należy do skarżącego, który powinien wskazać na czym to naruszenie, w odniesieniu do niego, polegało (por. Maria Rzążewska "Zaskarżanie uchwał samorządu terytorialnego do Naczelnego Sądu Administracyjnego", Zachodnie Centrum Organizacji 1997, s. 16; Zygmunt Niewiadomski [w:] "Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz", pod red. R. Hausera, Z. Niewiadomskiego, C.H. Beck 2011, s. 808; wyrok NSA z dnia 23 listopada 2005 r., sygn. akt I OSK 715/05; wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1749/07). W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Spółka zaskarżyła Zarządzenie Nr [...] , bez wskazania, które przepisy zaskarża. Wniosła o "uchylenie zaskarżonego aktu". Jest to wniosek nieodpowiadający dyspozycjom art. 147 § 1 P.p.s.a. ale pozwalający na wnioskowanie o zaskarżeniu aktu w całości. W uzasadnieniu skargi, jak i w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa Spółka podjęła próbę wykazania, że jej interes prawny został naruszony zapisem o obowiązku uiszczenia kwoty odpowiadającej 12,5% pomiędzy aktualną wartością nieruchomości określoną dla nowego sposobu użytkowania i zagospodarowania nieruchomości oddanej w użytkowanie wieczyste, zgodnie z wnioskiem użytkownika wieczystego a aktualną wartością nieruchomości określoną dla dotychczasowego sposobu użytkowania i zagospodarowania nieruchomości. W skardze poruszyła kwestię kosztów umowy, ale tylko w kontekście kwoty, której będzie się domagała po "stwierdzeniu nieważności skarżonego zarządzenia". Nie stwierdziła, że jej interes prawny został naruszony przez zapisy Zarządzenia regulujące inne kwestie, niż obowiązek wpłaty kwoty odpowiadającej 12,5% pomiędzy aktualną wartością nieruchomości określoną dla nowego sposobu użytkowania a aktualną wartością nieruchomości określoną dla dotychczasowego sposobu użytkowania. Mimo tej niekonsekwencji strony skarżącej, Sąd pierwszej instancji dokonał analizy zapisów całego Zarządzenia. Przeprowadzenie kontroli w odniesieniu do wszystkich zapisów Zarządzenia nie było działaniem wadliwym (por. Z. Niewiadomski, op. cit. s. 809 i orzecznictwo tam przywołane). Od razu jednak należy zauważyć, że aktywność Sądu pierwszej instancji tylko w stosunku do przepisu § 4 pkt 3 Zarządzenia przybrała charakter wystarczająco szczegółowej analizy i skutkowała trafną oceną o naruszeniu interesu prawnego strony skarżącej.

Jest niewątpliwe, że Spółka wykazała naruszenie własnego interesu prawnego przepisem § 4 pkt 3 Zarządzenia. Jak zauważył Sąd pierwszej instancji, jest to regulacja analogiczna do przepisu § 3 pkt 3 lit. b Zarządzenia. Oba te przepisy przewidują obowiązek wpłaty przez użytkownika wieczystego kwoty odpowiadającej 12,5% różnicy między aktualną wartością nieruchomości określoną dla nowego sposobu użytkowania i zagospodarowania nieruchomości oddanej w użytkowanie wieczyste, zgodnie z wnioskiem użytkownika wieczystego a aktualną wartością nieruchomości określoną dla dotychczasowego sposobu użytkowania i zagospodarowania nieruchomości, przy czym kwota ta nie może być jednak mniejsza niż 12,5% aktualnej wartości nieruchomości lub jej części, której dotyczy wniosek, określonej dla nowego sposobu użytkowania i zagospodarowania. W prawomocnym wyroku sądu administracyjnego (wyrok WSA w Warszawie z dnia 1 lipca 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 1234/14, od którego została oddalona skarga kasacyjna), przyjęto, że regulacja ta narusza interes prawny użytkownika wieczystego, który zastosował się do tego obowiązku, w rezultacie czego doszło do notarialnej zmiany umowy użytkowania wieczystego poprzez zmianę sposobu użytkowania nieruchomości. Pogląd ten, z mocy art. 170 P.p.s.a. wiąże także w niniejszej sprawie. Moc wiążąca orzeczenia określona w art. 170 P.p.s.a. w odniesieniu do sądów oznacza, że muszą one przyjmować, iż dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu (por. Bogusław Dauter [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", LEX 2013, teza 4 i 5 do art. 170; J. Kunicki, glosa do postanowienia SN z dnia 21 października 1999 r., sygn. akt I CKN 169/98, OSP 2001/4/63; wyrok SN z dnia 12 lipca 2002 r., sygn. akt V CKN 1110/00, niepublikowany, treść [w:] System Informacji Prawnej LEX nr 74492). Abstrahując od tego związania, skonstatować należy, ze w ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie, zapis § 4 pkt 3 dotyczy interesu prawnego, a nadto, zapis ten narusza interes prawny skarżącej. To, że przepis § 4 pkt Zarządzenia dotyczy interesu prawnego skarżącej wynika z jej statusu jako użytkownika wieczystego (art. 232-243 K.c.). Naruszenie tego interesu polega na wkroczeniu w zakres uprawnień użytkownika wieczystego, do którego to zakresu należy korzystanie z nieruchomości będącej przedmiotem tego prawa (art. 233 Kodeksu cywilnego). Naruszenie to wynika z analizowanego przepisu zarządzenia. Wprowadził on zatem zmianę w sytuacji prawnej skarżącej Spółki jako użytkownika wieczystego. Taka zmiana w sytuacji prawnej, tzn. pozbawienie uprawnień lub nałożenie obowiązków świadczy o naruszeniu interesu prawnego (patrz: Zygmunt Niewiadomski, op. cit. s. 809). Regulacja § 4 pkt 3 w sposób bezpośredni i realny, a nie hipotetyczny naruszyła interes prawny skarżącej Spółki. W konsekwencji, a także z uwagi na to, ze naruszenie to wiąże się z naruszeniem norm powszechnie obowiązujących, o czym jeszcze będzie mowa, w tym zakresie skarga kasacyjna nie jest usprawiedliwiona.

Odmienna jest ocena zaskarżonego wyroku w pozostałej części, odnoszącej się do § 4 pkt 1 i 2, § 2 i § 5 Zarządzenia Nr [...] .

Przepis § 5 zawiera w hipotezie zwrot "zmiana umowy użytkowania wieczystego w przypadkach innych, niż określone powyżej". Przypadki określone powyżej to wskazane w § 3 i § 4 nabycia nieruchomości (przetarg pisemny, nabycie bezprzetargowe itd.). Skoro nabycie nieruchomości przez skarżącą Spółkę nastąpiło w warunkach § 4, to nie ma "przypadku innego, niż określone powyżej". Omawiana regulacja nie dotyczy osobistego, indywidualnego interesu prawnego skarżącej Spółki, a jest to jedna z cech interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (por. Andrzej Matan [w:] "Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz", pod red. B. Dolnickiego, ABC 2010, s. 934; Z. Niewiadomski, op. cit. s. 808-809).

Przepisy § 4 pkt 1, 2 i 4 Zarządzenia dotyczą interesu prawnego skarżącej, ale nie wywołały naruszenia tego interesu. Sformułowany w § 4 pkt 1 wymóg zgodności przedstawionego we wniosku sposobu użytkowania nieruchomości z planem miejscowym lub w razie jego braku wymóg uzyskania pozytywnej opinii właściwej jednostki Urzędu m.st. Warszawy, w zgodzie z ustaleniami Studium, nie wywołał żadnych negatywnych skutków w zakresie uprawnień skarżącej Spółki. Uzyskała ona pozytywną opinię Biura Architektury i Planowania Przestrzennego Urzędu m.st. Warszawy z dnia 18 marca 2010 r., nr AM-WPP-TPE-7323-6-4-10. Dodać można, że wymóg zgodności zmiany sposobu użytkowania nieruchomości z planem miejscowym lub w razie jego braku uzyskania akceptacji gminy dla tej zmiany, wynika w pierwszym rzędzie z przepisów art. 6 ust. 2 pkt 1 oraz art. 59 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (w dacie wydania Zarządzenia: Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm. - obecnie: Dz. U. z 2015 r. poz. 199 ze zm.).

Spółka uzyskała także pozytywne opinie komisji Rady m.st. Warszawy (uchwała Komisji Ładu Przestrzennego z dnia 25 sierpnia 2010 r., nr 170/82/10 i uchwała Komisji Polityki Rozwoju Gospodarczego z dnia 23 sierpnia 2010 r., nr 222/94/10), wymagane przepisem § 4 pkt 2 Zarządzenia.

W wyniku regulacji § 4 pkt 1 i 2 nie doszło zatem do uszczuplenia prawa użytkownika wieczystego do korzystania z nieruchomości według odpowiadającego jej sposobowi użytkowania, a ten brak uszczuplenia nie został uzyskany kosztem nałożonych na Spółkę obowiązków. Nie doszło bezpośredniego naruszenia interesu prawnego skarżącej (por. Wiesław Kisiel [w:] "Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz", pod red. P. Chmielnickiego, LexisNexis 2010, s. 815; Z. Niewiadomski, op. cit. s. 809).

Nie doszło do naruszenia interesu prawnego skarżącej Spółki przepisem § 2 ust. 2 Zarządzenia. Jest to regulacja, która z uwagi na swoją doprecyzowująca treść jest korzystna dla użytkowników wieczystych zamierzających zmienić sposób użytkowania tylko części nieruchomości. W niniejszej sprawie regulacja ta nie miała dla użytkownika znaczenia, gdyż zmiana dotyczyła całej nieruchomości zapisanej w Kw nr WA1M/00186125/3 Sądu Rejonowego dla Warszawy Mokotowa, trudno więc mówić o naruszeniu interesu prawnego tego użytkownika.

Z obowiązkami użytkownika wieczystego mają związek zapisy § 2 ust. 1 pkt 1, 2, 3 i 4 Zarządzenia. W odniesieniu do skarżącej Spółki zapisy te nie skutkowały nałożeniem dodatkowych obowiązków, od których spełnienia Zarządzenie warunkowało zgodę na zmianę sposobu użytkowania. Źródłem obowiązków sformułowanych w § 2 pkt 1 i 4 nie jest kontrolowane Zarządzenie, ani przyszła (w stosunku do zarządzenia) umowa o zmianie treści prawa użytkowania wieczystego. Niezależnie zaś od tego, czy uzależnienie przez gminę zgody od wywiązywania się użytkownika wieczystego z obowiązków wynikających z istniejących między stronami stosunków prawnych jest dopuszczalne, znowu skonstatować należy, że przepisy § 2 ust. 1 pkt 1 i 4 Zarządzenia nie skutkowały naruszenia interesu prawnego skarżącej Spółki. Jak wynika z oświadczenia stron umowy zmiany treści użytkowania wieczystego (§ 3 pkt 1 i 2 umowy zawartej w formie Aktu notarialnego Rep. A nr 7565/2011 Kancelarii Notarialnej Pawła Cupriaka i Marcina Łaskiego), na dzień zawarcia umowy Spółka wywiązywała się z zobowiązań finansowych w stosunku do Miasta Stołecznego Warszawy, a w decyzjach stwierdzających powstanie użytkowania wieczystego nie nałożono żadnych dodatkowych obowiązków. Przepisy § 2 ust. 1 pkt 1 i 4 Zarządzenia nie wprowadziły zatem zmiany w sytuacji prawnej skarżącej Spółki jako użytkownika wieczystego, świadczącej o naruszeniu interesu prawnego (patrz: Zygmunt Niewiadomski, op. cit. s. 809).

Zapis § 2 ust. 1 pkt 2 Zarządzenia nie może być uznany za naruszający interes prawny skarżącej Spółki, gdyż o interesie prawnym można mówić, gdy chodzi o prawa lub obowiązki realne, istniejące obecnie a nie hipotetyczne, możliwe do zaistnienia w przyszłości (patrz: Wiesław Kisiel, op. cit. s. 815; M. Rzążewska, op. cit. s. 16).

Niewątpliwie interesu prawnego Spółki dotyczy przepis § 2 ust. 1 pkt 3 Zarządzenia. Nadto, uzależnienie przez Miasto Stołeczne zgody na zmianę sposobu użytkowania od pokrycia przez Spółkę wszelkich kosztów związanych ze zmianą umowy użytkowania wieczystego narusza interes prawny Spółki. Uzyskanie pożądanego sposobu użytkowania wiązało się z obowiązkiem poniesienia kosztów umowy. Nie oznacza to, ze w konsekwencji należało uwzględnić skargę w tym zakresie. Skarga na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym może być uwzględniona dopiero wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego skarżącego jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego (patrz: wyrok NSA z dnia 3 września 2004 r., sygn. akt OSK 476/04, ONSA i wsa 2004/1/2; Z. Niewiadomski, op. cit., s. 808). Takiego naruszenia nie ma w analizowanym przypadku dotyczącym § 2 ust. 1 pkt 3 Zarządzenia. Z przepisu art. 3531 Kodeksu cywilnego wynika zasada swobody umów. Jej zakres można rozciągnąć na dwustronnie zindywidualizowane stosunki prawnorzeczowe, na przykład między właścicielem a użytkownikiem wieczystym (por. Adam Olejniczak [w:] "Kodeks cywilny. Komentarz. Tom III. Zobowiązania – część ogólna", pod red. A. Kidyby, LEX 2014, pkt 3 do art. 3531) za P. Machnikowskim [w:] E. Gniewek, P. Machnikowski, Komentarz, 2013, art. 3531, nb 2), w zakresie jakim nie są one uregulowane normami bezwzględnie obowiązującymi. Zauważyć należy, że obowiązek poniesienia kosztów zmiany sposobu użytkowania nie jest prostą konsekwencją obowiązku poniesienia dodatkowej opłaty, o której mowa w § 4 pkt 3. W myśl art. 239 § 1 K.c., sposób korzystania z gruntu Skarbu Państwa lub gruntu należącego do jednostek samorządu terytorialnego bądź ich związków przez wieczystego użytkownika powinien być określony w umowie. Zgodnie zaś z art. 234 K.c., do oddania gruntu Skarbu Państwa lub gruntu należącego do jednostek samorządu terytorialnego bądź ich związków w użytkowanie wieczyste stosuje się odpowiednio przepisy o przeniesieniu własności nieruchomości. Niezależnie zatem od tego, czy zmiana sposobu użytkowania jest poprzedzona dodatkowa opłatą, czy też jest przeprowadzana bez poniesienia dodatkowej opłaty, możliwa jest do przeprowadzenia tylko we wskazanym trybie, a więc w drodze umowy. Poniesienie kosztów takiej umowy przez użytkownika wieczystego, do której dochodzi z inicjatywy i w interesie prawnym oraz ekonomicznym użytkownika wieczystego, nie tylko jest zgodne z prawem, ale nawet wydaje się pożądane. Wydatkowanie środków publicznych przez jednostkę samorządu terytorialnego nie może odbywać się w sposób sprzeczny z art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (w dacie wydania Zarządzenia: Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm. - w dacie rozpoznania skargi i obecnie: Dz. U. z 2013 r. poz. 885 ze zm.). Przedmiotową cechą wydatków publicznych jest ich przeznaczenie na wykonywanie zadań publicznych (por. Ludmiła Lipiec-Warzecha "Ustawa o finansach publicznych. Komentarz", ABC 2011, komentarz do art. 6). Zmiana sposobu użytkowania nieruchomości dokonywana w interesie użytkownika wieczystego nie jest wykonywaniem zadania publicznego.

Skoro, jak wynika z oświadczenia stron umowy (§ 3 pkt 2 w/w umowy), na dzień zawarcia umowy skarżąca Spółka nie była w stanie upadłości lub likwidacji, to zapis § 2 ust. 1 pkt 5 Zarządzenia nie dotyczył jej interesu prawnego.

Ocena zasadności drugiego zarzutu skargi kasacyjnej, naruszenia art. 94 ust. 2 zdanie 1. w związku z art. 91 ust. 1 w związku z art. 30 ust. 2 pkt 3) ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. uznanie, iż w sprawie istnieją przesłanki stwierdzenia, że zaskarżone Zarządzenie w w/w części zostało wydane z naruszeniem prawa – podczas gdy Zarządzenie to znajduje pełne oparcie w art. 30 ust. 2 pkt 3) tej ustawy, musi uwzględniać normę art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, według której do merytorycznego badania naruszenia prawa Sąd może przystąpić po wykazaniu naruszenia interesu prawnego skarżącego. W niniejszej sprawie ten etap kontroli sądowej dotyczy przepisów § 2 ust. 1 pkt 3 oraz § 4 pkt 3 Zarządzenia. W stosunku do § 2 ust. 1 pkt 3 zasadność omawianego zarzutu została wykazana w trakcie analizy przesłanki naruszenia interesu prawnego. Zapis § 2 ust. 1 pkt naruszał interes prawny Spółki, ale naruszenie to pozostawało w zgodzie z obowiązującym porządkiem prawnym.

Zasadne natomiast było stwierdzenie naruszenia prawa zapisem § 4 pkt 3 Zarządzenia. Nawiązując do związania wynikającego z art. 170 P.p.s.a., powtórzyć należy, w ślad za podglądem wyrażonym w wyroku WSA w Warszawie z dnia 1 lipca 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 1234/14, niezakwestionowanym przez NSA w wyroku z dnia 11 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 2698/14, że brak było podstaw prawnych do ustanowienia normy sformułowanej w tym przepisie. Podstawy tej nie stanowił przepis art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym. Treść tego przepisu wskazuje na gospodarowanie mieniem komunalnym, a nie na określanie zasad korzystania z tego mienia (patrz: wydany w sprawie zaskarżonego Zarządzenia wyrok NSA z dnia 11 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 2698/14). Skarga kasacyjna od części wyroku stwierdzającej wydanie § 4 pkt 3 Zarządzenia z naruszeniem prawa podlegała zatem oddaleniu na podstawie art. 184 P.p.s.a.

W części odnoszącej się do § 2, § 4 pkt 1, 2 i 4 oraz § 5 Zarządzenia należało natomiast, na podstawie art. 188 P.p.s.a. oraz art. 151 P.p.s.a., uchylić zaskarżony wyrok i oddalić skargę.

Orzeczenie o kosztach postępowania sądowego wynika z art. 206 oraz art. 207 § 2 P.p.s.a.