Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1425/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-11-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 183 par. 1 i 2 art. 174 pkt 1 i 2  art. 176 art. 153 art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 20 listopada 2013 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk sędzia NSA Wojciech Mazur /spr./ sędzia del. NSA Jerzy Krupiński Protokolant starszy asystent sędziego Dominika Człapińska po rozpoznaniu w dniu 20 listopada 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Małopolskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 20 stycznia 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 1103/11 w sprawie ze skargi B.M. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] maja 2011 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 20 stycznia 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 1103/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po rozpoznaniu sprawy ze skargi B.M. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] maja 2011 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę uchylił zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu orzeczenia Sąd I instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

Dnia 10 maja 2004 r. B. i J.M. złożyli wniosek o wydanie pozwolenia na budowę i zatwierdzenie projektu budowlanego dla zamierzenia budowlanego pod nazwą: "Zespół budynków mieszkalno-usługowych – etap II – rozbudowa budynku usługowego przy ul. K. w Krakowie". W ramach tej inwestycji planowano wykonanie następujących prac budowlanych: rozbiórkę istniejącego pawilonu z zachowaniem zabytkowej elewacji frontowej, budowę podpiwniczenia, budowę parterowego budynku usługowego z antresolą, wykonanie niezbędnej infrastruktury technicznej i po wzniesieniu budynku realizację elementów zagospodarowania terenu.

Decyzją z dnia [...] października 2007 r. Prezydent Miasta Krakowa odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego złożonego przy wniosku z dnia 10 maja 2004 r. i wydania pozwolenia na budowę, uzasadniając to brakiem usunięcia wad projektu budowlanego i brakiem zezwolenia Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków na prowadzenie robót budowlanych przy obiekcie wpisanych do rejestru zabytków.

Po rozpoznaniu odwołania od tej decyzji, Wojewoda Małopolski decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r. uchylił ww. decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, że przed wydaniem decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej zobowiązany jest w trybie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego wezwać inwestora do usunięcia wad lub nieprawidłowości w tym projekcie, a tego w tej sprawie organ I instancji nie zrobił. Organ również nie ustalił, czy na tym terenie znajduje się obiekt przeznaczony do rozbiórki, co również mogłoby uzasadniać odmowę wydania pozwolenia na budowę. W każdym przypadku wzywając inwestora do usunięcia wad, należy precyzyjnie określać te wady i sposób ich usunięcia.

Na ww. decyzję Wojewody wniesiono skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, który wyrokiem z dnia 16 lipca 2008 r., sygn. akt II SA/Kr 330/08 skargę oddalił.

Ponownie prowadząc postępowanie organ I instancji decyzją z dnia [...] marca 2008 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla inwestycji pod nazwą: "Zespół budynków mieszkalno-usługowych – etap II – rozbudowa budynku usługowego na działkach nr A i B obr. 60 – Śródmieście przy ul. K. w Krakowie".

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r. Małopolski Wojewódzki Konserwator Zabytków dokonał wpisu do rejestru zabytków nieruchomych budynku przy ul. K. w Krakowie.

Postanowieniem z dnia 3 września 2008 r. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wyznaczył Śląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków do załatwienia sprawy związanej z prowadzeniem prac przy przebudowie i adaptacji budynku przy ul. K. w Krakowie.

Od decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] marca 2008 r. wniesiono odwołanie i organ odwoławczy w trybie art. 136 Ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 dalej jako "k.p.a.") zlecił organowi I instancji przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego.

W ramach tego postępowania w dniu [...] marca 2010 r. Śląski Wojewódzki Konserwator Zabytków wydał pozwolenie nr [...] na wykonanie następujących robót: przebudowa i adaptacja budynku położonego w Krakowie przy ul. K. z wyłączeniem konserwacji elewacji frontowej. Pozwoleniu temu nadano rygor natychmiastowej wykonalności.

Wojewoda Małopolski decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. uchylił zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] marca 2008 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Uzasadniając uchylenie decyzji I instancyjnej organ odwoławczy wskazał, że Śląski Konserwator Zabytków uzgodnił dokumentację projektową w zakresie przebudowy i adaptacji zabytkowego budynku przy ul. K., a w zaskarżonej decyzji organ I instancji zatwierdził dokumentację dotyczącą tylko rozbudowy tego budynku. Projekt budowlany nie ma również części branżowych. Wskazał, że należy również ustalić zakres nazwy inwestycji.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. znak: [...] Prezydent Miasta Krakowa odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla inwestycji pn.: zespół budynków mieszkalno-usługowych, etap II - rozbudowa budynku usługowego na działkach nr A i B obr. 60 Kraków - Śródmieście przy ul. K. w Krakowie. Jako podstawę prawną decyzji wskazano art. 28, art. 32 ust. 4, art. 33 ust. 2, art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane. W uzasadnieniu stwierdzono, że wnioskodawca nie usunął w terminie nieprawidłowości wskazanych w postanowieniu z dnia 25 maja 2010 r., wydanym w trybie art. 77 k.p.a., bowiem brak jest potwierdzenia ostateczności pozwolenia konserwatorskiego z dnia [...] marca 2010 r. oraz nie usunięto rozbieżności pomiędzy pozwoleniem konserwatorskim, a projektem budowlanym.

Odwołanie od tej decyzji wniósł J.M. podnosząc, że jako inwestor spełnił wszystkie warunki uprawniające do uzyskania pozwolenia na budowę. Pozwolenie konserwatorskie opatrzone zostało w rygor natychmiastowej wykonalności i nie ma rozbieżności między treścią tego pozwolenia, a zatwierdzoną przez Wojewódzkiego Konserwatora dokumentacją projektową. Podniesiono, że drugi inwestor B.M. w ogóle nie została wezwana do uzupełnienia braków.

Po rozpoznaniu odwołania Wojewoda Małopolski decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r., działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję z dnia [...] czerwca 2010 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Jako przyczynę uchylenia organ wskazał na postanowienie o dokonanie korekty wniosku o wydanie pozwolenia na budowę, które zostało wysłane do B.M. na błędny adres. Nie jest spójna treść opieczętowanej dokumentacji projektowej przez Śląskiego Konserwatora Zabytków z treścią pozwolenia na roboty wydanego przez tegoż Konserwatora i to winien wyjaśnić organ I instancji. Organ odwoławczy uznał, że nadanie rygoru wykonalności pozwoleniu Konserwatora ma ten skutek, że to pozwolenie jest wykonalne. Zarzucono, że gromadzenie materiału dowodowego w postępowaniu w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę winno być oparte o przepisy Prawa budowlanego, a nie k.p.a. (art. 77 k.p.a.).

Na tę decyzję została wniesiona skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, który wyrokiem z 26 stycznia 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 1150/10 uchylił decyzję Wojewody Małopolskiego z [...] sierpnia 2010 r. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd wskazał, że w tej sprawie nie było dopuszczalnym wydawanie decyzji przez Wojewodę na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Żadne podane przez Wojewodę Małopolskiego przesłanki nie uzasadniały wydania decyzji kasacyjnej. Błędne wezwanie jednego z inwestorów od usunięcia uchybień nie miało znaczenia, skoro inwestorzy do tego wezwania ustosunkowali się i skorygowali swój wniosek. Nie było konieczności dostarczania ostatecznej decyzji konserwatorskiej, skoro pozwolenie konserwatorskie miało rygor natychmiastowej wykonalności. Dalej Sąd wyjaśnił, że dokonując prawidłowej wykładni przepisów organ odwoławczy winien wydać decyzję o oddaleniu odwołania bądź decyzję reformatoryjną. Sąd wskazał, że przywołane w decyzji I instancyjnej przepisy Prawa budowlanego nie dają podstaw do odmowy udzielenia pozwolenia na budowę. Nie było konieczności uchylania decyzji organu I instancji i z tej okoliczności, że są rozbieżności między opieczętowaną dokumentacją projektową przez Śląskiego Konserwatora Zabytków, a pozwoleniem konserwatorskim. W ocenie Sądu żadnej rozbieżności nie było, a nawet gdyby ona była, to organ odwoławczy sam winien zwrócić się do Śląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków o wyjaśnienie.

Wojewoda Małopolski decyzją z dnia [...] maja 2011 r. na podstawie art. 81 ust. 1 i 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] czerwca 2010 r. Wojewoda przytaczając treść art. 153 ustawy z dani 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r., nr 153, poz. 1270, dalej jako "p.p.s.a.") wskazał, iż w związku z brzmieniem powołanego przepisu, powtórne badając sprawę, organ odwoławczy mógł wydać rozstrzygnięcie w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. lub pkt 2, tj. winien utrzymać zaskarżoną decyzję w mocy albo uchylić zaskarżoną decyzję w całości lub części i orzec co do istoty sprawy, w tym umorzyć postępowanie pierwszej instancji. Analizując możliwość wydania rozstrzygnięcia reformacyjnego w sprawie odmowy udzielenia pozwolenia na budowę uznano, że związane by to było z naruszeniem art. 15 k.p.a., bowiem organ odwoławczy orzekłby o udzieleniu pozwolenia na budowę. Istota zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez dwa różne organy tej samej sprawy. Podjęcie przez organ odwoławczy wnioskowanych działań pozbawiłoby strony postępowania kontroli rozstrzygnięcia przez drugi organ. Organ wskazał, że organ odwoławczy nie może orzekać w zakresie innym, niż uczyniono to wcześniej w pierwszej instancji. Zmiana podstawy materialnoprawnej rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy, jak również orzeczenie w kwestii, która nie była rozpoznawana w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, narusza przedmiotową tożsamość sprawy, a w konsekwencji zasadę dwuinstancyjności (tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w wyroku z dnia 10 czerwca 2009 r. sygn. akt II SA/Go 289/09, opub. w Lex nr 563684). Orzeczenie dopiero przez organ II instancji o udzieleniu pozwolenia na budowę, w sytuacji istniejącego konfliktu pomiędzy inwestorem i stronami postępowania, nie tylko naruszałoby tę zasadę, ale i zasadę określoną w art. 8 k.p.a. W ocenie organu odwoławczego, brak było również podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji i umorzenia postępowania przed organem I instancji, bowiem w sprawie nie zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 105 § 1 lub 2 k.p.a. Wojewoda wskazał, że kolejnym sposobem zakończenia postępowania odwoławczego, wskazywanym w wyroku sądu administracyjnego, jest wydanie decyzji oddalającej odwołanie. Biorąc pod uwagę, że rozstrzygnięcie takie, choć w kontekście stwierdzonych uchybień może budzić wątpliwości, nie narusza prawa. Uznano więc, mając na względzie cytowany przepis ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, że zasadne jest utrzymanie zaskarżonej decyzji w mocy.

W dniu 6 czerwca 2011 r. B.M. wniosła skargę na w/w decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 17 maja 2011 r. Skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, ponieważ decyzja ta w ocenie skarżącej, narusza jej interes prawny wyrażony prawem do merytorycznego rozpoznania sprawy. Zdaniem skarżącej wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie winien wiązać organ administracji na podstawie art. 153 p.p.s.a., a wyrok ten nie zawierał konieczności wydania decyzji oddalającej odwołanie. Wywody organu o braku podstaw do wydania decyzji reformatoryjnej rażąco naruszają prawo. Tym samym utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, którą odmówiono udzielenia pozwolenia na budowę bez uzasadnienia merytorycznego i istnienia braków określonych w art. 35 ust. 1 i art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego rażąco narusza prawo.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski wniósł o jej oddalenie w pełni podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i nie znajdując podstaw do jego zmiany pod wpływem argumentacji skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zaskarżonym wyrokiem z dnia 20 stycznia 2012 r. uznał, iż skarga jest zasadna. Sąd I instancji wskazał, że znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy ma treść prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 26 stycznia 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 1150/10, którym to wyrokiem uchylono decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] sierpnia 2010 r. Decyzją tą Wojewoda Małopolski działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylił decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z [...] czerwca 2010 r. odmawiającą udzielenia pozwolenia na budowę i zatwierdzenia projektu budowlanego i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Sąd I instancji przytoczył treść art. 153 p.p.s.a. i wskazał, iż interpretacja tego przepisu ma podstawowe znaczenie w tej sprawie i wskazał, iż obowiązkiem organu administracyjnego było pełne zastosowanie się do tej oceny i wskazówek zawartych w uzasadnieniu wyroku z dnia 26 stycznia 2011 r. Sąd I instancji oceniając postępowanie Wojewody Małopolskiego stwierdził, że organ ten nie uwzględnił stanowiska zawartego w powołanym wyżej wyroku, którym Sąd uchylił jedynie decyzję organu odwoławczego. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd stwierdził, że w tej sprawie nie było dopuszczalnym wydawanie przez Wojewodę Małopolskiego decyzji kasacyjnej i żadne podane przez Wojewodę Małopolskiego przesłanki nie uzasadniały wydania takiej decyzji. Błędne wezwanie jednego z inwestorów od usunięcia uchybień nie miało znaczenia, skoro inwestorzy do tego wezwania ustosunkowali się i skorygowali swój wniosek. Nie było konieczności dostarczania ostatecznej decyzji konserwatorskiej, skoro pozwolenie konserwatorskie miało rygor natychmiastowej wykonalności. Sąd I instancji wskazał, że dokonując prawidłowej wykładni przepisów organ odwoławczy winien wydać decyzję o oddaleniu odwołania (czyli utrzymaniu w mocy decyzji I instancyjnej) bądź decyzję reformatoryjną (czyli bądź o uchyleniu decyzji organu I instancji i udzieleniu pozwolenia na budowę lub o uchyleniu tej decyzji i umorzeniu postępowania w sprawie). W ocenie Sądu I instancji przywołane w decyzji I instancyjnej przepisy Prawa budowlanego nie dają podstaw do odmowy udzielenia pozwolenia na budowę. Nie było bowiem koniecznym uchylanie decyzji organu I instancji (decyzji z dnia [...] czerwca 2010 r.) z tej okoliczności, że są rozbieżności między opieczętowaną dokumentacją projektową przez Śląskiego Konserwatora Zabytków, a pozwoleniem konserwatorskim. W ocenie Sądu I instancji żadnej rozbieżności nie było, a nawet gdyby była, to sam organ odwoławczy winien zwrócić się do Śląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków o wyjaśnienie zaistniałych w jego ocenie wątpliwości. Sąd I instancji podkreślił, że w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 26 stycznia 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 1150/10 Sąd ten zarówno stwierdził, że żadna z przesłanek uzasadniających wydanie decyzji kasacyjnej z dnia [...] sierpnia 2010 r. przez Wojewodę Małopolskiego nie miała miejsca, jak i stwierdził, że zasadniczo również podane przesłanki przez organ I instancji w decyzji z dnia [...] czerwca 2010r. nie uzasadniały wydania decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i odmowie udzielenia pozwolenia na budowę. Sąd I instancji zaznaczył, że w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] maja 2011 r. Wojewoda wskazał, że wprawdzie jest związany ww. wyrokiem sądu z dnia 26 stycznia 2010 r., ale dokonał ponownej samodzielnej wykładni uznając w istocie, że wskazania Sądu nie wiążą organu w tej sprawie. Wojewoda bowiem uznał, że wydanie decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę naruszałoby art. 15 k.p.a., a więc zasadę dwuinstancyjności. Sąd I instancji podkreślił, że w decyzji z dnia [...] maja 2011 r. Wojewoda Małopolski całkowicie pominął wskazania zawarte w poprzednio wydanym wyroku sądu administracyjnego. W szczególności Wojewoda nie dokonał żadnej oceny (analizy) materiału dowodowego zebranego w sprawie i nie ocenił znaczenia wad bądź wątpliwości wskazanych poprzednio przez Wojewodę w decyzji z [...] sierpnia 2010 r. jak i decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] czerwca 2010 r. Nie zebrał również nowego materiału dowodowego, a tym samym wskazanie, że istniałby nietożsamy materiał dowodowy pomiędzy postępowaniem zebranym przed organem I instancji, a zebranym przez organ odwoławczy jest nieuprawnione. Sąd I instancji stwierdził, iż możliwość wyjaśnienia wątpliwości przez Wojewodę – i ile takowe zachodziły – nie naruszyłoby zasad postępowania administracyjnego, a wręcz przeciwnie – stanowiłoby ich spełnienie. Bowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 stycznia 2011 r. wyraźnie ustosunkował się do wątpliwości organu odwoławczego i wskazał, jak należy je interpretować, tym samym ponownie prowadząc postępowanie Wojewoda Małopolski miał obowiązek oceny zebranego materiału dowodowego w sprawie wraz ze stanowiskiem Sądu co do oceny tych okoliczności faktycznych, które poprzednio były wskazywane przez organy za mające znaczenie w sprawie. Sąd I instancji stwierdził, że w zaskarżonej decyzji Wojewoda Małopolski praktycznie całkowicie pominął ponowne merytoryczne rozpoznanie sprawy. Również nieprzekonująca jest ta argumentacja Wojewody, zgodnie z którą organ odwoławczy nie może dokonywać interpretacji stanu faktycznego w oparciu o odmienne ustalenia, niż czynił to organ I instancji. Tak zarysowana pozycja organu odwoławczego zbliżałaby go do pozycji sądu administracyjnego lub jedynie organu kontrolnego. Tymczasem tak art. 138 k.p.a., jak i cała regulacja postępowania odwoławczego wskazują, że organ odwoławczy jest organem rozpoznającym sprawę merytorycznie. Oznacza to, że jak najbardziej dopuszczalna jest sytuacja dokonania ustaleń w zakresie stanu faktycznego nawet na etapie postępowania odwoławczego. Przemawia za tym wprost art. 136 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z 26 stycznia 2011 r. wyraźnie wskazał, że w jego ocenie nie ma wątpliwości co do zgodności między zatwierdzonym projektem budowlanym, a treścią udzielonego pozwolenia konserwatorskiego, a gdyby nawet taką wątpliwość miał organ odwoławczy, to winien to wyjaśnić w postępowaniu odwoławczym. Tego Wojewoda Małopolski mnie zrobił i niczym nie uzasadnił braku podjęcia w tym zakresie czynności. W ocenie Sądu I instancji nieprzekonujące jest oparcie wydanej decyzji o art. 8 k.p.a. To właśnie budzi uzasadnione przekonanie, że naruszona została zasada zaufania do organów administracji, skoro wyroki sądu w danej sprawie mogą być pomijane. Zaś argument, że w razie sporu między inwestorem a stronami w sprawie dotyczącej udzielenia pozwolenia na budowę, co do zasady w ogóle nie można wydać takiego pozwolenia (tzn. pozwolenia na budowę) – jest całkowicie błędny. W związku z powyższym Sąd I instancji uchylając zaskarżoną decyzję nakazał organowi, aby w rozpoznawanym postępowaniu odwoławczym zastosował się do wskazówek i oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku z dnia 26 stycznia 2011 r. Dodatkowo Sąd I instancji wskazał, że akta administracyjne powinny być prawidłowo skompletowane i zawierać wszystkie dowody i cały materiał dowodowy niezbędny do dokonania ustaleń. W tej zaś sprawie na cztery tom akt administracyjnych, w trzech tomach w istocie znajdują się niechronologicznie posegregowane dokumenty zawierające w istocie podobną lub identyczną treść (oryginały i kserokopie). Obowiązkiem organu powinno być uporządkowanie akt w taki sposób, aby zawierały one wszystkie dokumenty i dowody bez zbędnych kopii (kserokopii). Mając powyższe na uwadze Sąd I instancji, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję, ponieważ naruszyła ona przepisy proceduralne dotyczące związania oceną prawną i wskazówkami Sądu administracyjnego i to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wojewoda Małopolski reprezentowany przez radcę prawnego. Wyrok zaskarżono w całości zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

- art. 153 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że Wojewoda Małopolski orzekł wbrew ocenie prawnej zawartej w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 26 stycznia 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 1150/10;

- art. 153 p.p.s.a. poprzez błędną ocenę, stanowiska prawnego i wskazań, co do dalszego postępowania wyrażoną w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 26 stycznia 2011 r. sygn. akt II SA/Kr 1150/10;

- art. 141 § 4 p.p.s.a. w zakresie w jakim Sąd I instancji zarzucił organowi odwoławczemu selektywną interpretację uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 26 stycznia 2011 r. sygn. akt II SA/Kr 1150/10;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 136 k.p.a. oraz art. 15 k.p.a. i 8 k.p.a. poprzez przyjęcie dopuszczalności orzeczenia przez organ odwoławczy w sprawie w oparciu o odmienną niż organu I instancji podstawę materialnoprawną.

Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i jego zmianę poprzez oddalenie skargi; ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnego w Krakowie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż wbrew ocenie Sądu I instancji zawartej w zaskarżonym wyroku, Sąd w wyroku z dnia 26 stycznia 2011 r. nie przesądził zasadności udzielenia w ponownie prowadzonym postępowaniu, pozwolenia na budowę. Sąd stwierdził bowiem, że: "Za zasadną przyczyną uchylenia decyzji organu I instancji nie można zatem przyjąć wskazaną przez organ odwoławczy odmienną oceną konieczności dostarczenia przez inwestora ostatecznej decyzji konserwatorskiej w sytuacji nadania jej rygoru natychmiastowej wykonalności. Dokonując takiej wykładni obowiązującego prawa organ powinien dać temu wyraz w uzasadnieniu decyzji oddalającej odwołanie bądź w decyzji reformacyjnej. Te same uwagi dotyczą podniesionej przez organ odwoławczy okoliczności, iż przywołane w orzeczeniu pierwszoinstancyjnym przepisy prawa budowlanego nie dają podstaw do odmowy udzielenia pozwolenia na budowę. Stanowisko takie - nawet w pełni uzasadniane, nie daje podstaw do uchylenia decyzji organu I instancji". Podniesiono, iż w ramach ponownie prowadzonego postępowania odwoławczego, Wojewoda Małopolski analizował kolejne wskazywane w wyroku z dnia 26.01.2011 r. możliwości zakończenia postępowania tj.: możliwość wydania rozstrzygnięcia reformacyjnego w sprawie odmowy udzielenia pozwolenia na budowę. Jednakże uznał, iż związane by to było z naruszeniem art. 15 k.p.a., bowiem organ odwoławczy musiałby orzec o udzieleniu pozwolenia na budowę. W ocenie organu podjęcie przez organ odwoławczy decyzji orzekającej o pozwoleniu na budowę, gdy organ I instancji odmówił udzielenia pozwolenia na budowę, pozbawiłoby strony postępowania kontroli rozstrzygnięcia przez organ wyższego stopnia. Dodatkowo podniesiono, iż postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę było prowadzone przez organ I instancji lecz zostało przerwane z powodu nieuzupełnienia przez inwestora żądanych dokumentów. W takich okolicznościach nie można stwierdzić, że organ I instancji przeprowadził pełne (kompletne) postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę, na etapie postępowania odwoławczego przeprowadzono by drugie pełne postępowanie w sprawie. W ocenie skarżącego organu zachowanie zasady dwuinstancyjności ma szczególne znaczenie w przypadku decyzji, która nadaje prawo. Orzeczenie dopiero przez organ II instancji o udzieleniu pozwolenia na budowę, w sytuacji istniejącego konfliktu pomiędzy inwestorem i stronami postępowania, a więc w przypadku rozbieżnych oczekiwań w sposobie rozstrzygnięcia, nie tylko naruszałoby tę zasadę, ale i zasadę określoną w art. 8 k.p.a. Nadto wskazano, iż art. 136 k.p.a. odnosi się jedynie do uzupełniającego gromadzenia dowodów i materiałów w sprawie i nie może być wykorzystywany celem przeprowadzenia całościowego postępowania w sprawie. W ocenie skarżącego kasacyjnie organu brak było również podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji i umorzenia postępowania przed organem I instancji, bowiem w sprawie nie zachodziły okoliczności, o których mowa w art. 105 § 1 lub 2 k.p.a. Ponieważ kolejnym sposobem zakończenia postępowania odwoławczego, wskazywanym w wyroku z dnia 26 stycznia 2011 r., było wydanie decyzji oddalającej odwołanie, Wojewoda Małopolski uznał, że rozstrzygnięcie takie, choć w kontekście stwierdzonych uchybień budziło wątpliwości organu, nie naruszało prawa.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności z art. 183 § 2 p.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Związanie granicami skargi kasacyjnej oznacza, że Naczelny Sąd Administracyjny związany jest wskazanymi w niej podstawami i nie ma prawa rozwijać, czy też doprecyzowywać stawianych zarzutów kasacyjnych. Ponadto podkreślić trzeba, że przedmiotem oceny tego sądu mogą być jedynie te zarzuty kasacyjne, które strona sformułowała i uzasadniła zgodnie z wymogami prawnymi wynikającymi z art. 174 i art. 176 p.p.s.a. A zatem zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie.

Stosownie do art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skargę kasacyjną oparto na podstawie wymienionej w przepisie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. W przytoczonym przepisie nałożono na wnoszącego skargę kasacyjną obowiązek wykazania nie tylko tego, że zaskarżony wyrok narusza przepisy postępowania, lecz również tego, że naruszenie to mogło mieć wpływ, i to istotny, na wynik sprawy. Skuteczne wniesienie takiego zarzutu wymaga zatem uprawdopodobnienia istnienia związku przyczynowego między wspomnianym naruszeniem a treścią rozstrzygnięcia.

Zgłoszone w przedmiotowej sprawie zarzuty kasacyjne sprowadzają się w istocie do naruszenia przez Sąd I instancji art. 153 p.p.s.a. oraz zakwestionowania stanowiska wyrażonego przez Sąd I instancji, iż w przedmiotowej sprawie organ odwoławczy mógł wydać decyzję reformatoryjną, z uwagi na naruszenie art. 15 k.p.a.

Zarzuty skargi kasacyjnej są całkowicie bezpodstawne. Jak słusznie zauważył Sąd I instancji organ odwoławczy całkowicie uchylił się od merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Wątpliwości organu odwoławczego w zakresie przestrzegania art. 153 p.p.s.a. oraz dotyczące naruszenia zasady dwuinstancyjności są całkowicie nieuprawnione. W uzasadnieniu wyroku z dnia 26 stycznia 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyraźnie wskazał organowi odwoławczemu, dlaczego wydana decyzja kasatoryjna na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. jest nieprawidłowa, a wręcz wyraził stanowisko, iż mając na uwadze zebrany materiał dowodowy brak jest podstaw do odmowy wydania pozwolenia na budowę w niniejszej sprawie. Organ odwoławczy ponownie rozpoznając sprawę w żaden sposób nie odniósł się do w/w przedstawionego stanowiska, a bazując na tym samym materiale dowodowym uznał, iż brak jest podstaw do wydania decyzji reformatoryjnej ponieważ zostanie naruszona przedmiotowa tożsamość sprawy oraz zasada dwuinstancyjności. Należy zwrócić uwagę, iż nie ma przeszkód prawnych do wydania przez organ odwoławczy decyzji pozytywnej o pozwoleniu na budowę w przypadku, kiedy organ I instancji wydał decyzję odmowną, a zebrany materiał dowodowy pozwala na rozstrzygnięcie sprawy i nie będzie to jak to określił organ odwoławczy w uzasadnieniu swojej decyzji "że organ odwoławczy nie może orzekać w zakresie innym, niż uczyniono to wcześniej w pierwszej instancji. Zmiana podstawy materialnoprawnej rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy, jak również orzeczenie w kwestii, która nie była rozpoznawana w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, narusza przedmiotową tożsamość sprawy, a w konsekwencji zasadę dwuinstancyjności". W podstawie prawnej pozytywnej decyzji organu odwoławczego byłyby te same przepisy materialnoprawne co w decyzji organu I instancji i w takiej sytuacji nie może być mowy o naruszeniu zasady dwuinstancyjności, gdyż organ odwoławczy orzeka w tej samej przedmiotowo sprawie, a tylko w inny sposób interpretuje podstawę materialnoprawną decyzji, a mianowicie dochodzi do wniosku, iż spełnione są przesłanki materialno – prawne konieczne do wydania pozytywnej decyzji o pozwoleniu na budowę, a więc dokonuje subsumcji ustalonego stanu faktycznego pod odpowiedni przepis materialnoprawny. Nie było wiec przeszkód, ażeby organ odwoławczy procedował na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., co zresztą wynikało wprost z uzasadnienia wyroku Sądu I instancji z dnia 26 stycznia 2011 r. Zakres rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej decyzją odwoławczą wyznaczony jest zakresem rozstrzygnięcia sprawy decyzją organu I instancji. Organ odwoławczy nie może zatem zmieniać ani rodzaju sprawy ani rozszerzać jej zakresu pod względem przedmiotowym. Oznacza to, że w postępowaniu odwoławczym może być rozpoznana i rozstrzygnięta wyłącznie tożsama pod względem podmiotowym i przedmiotowym sprawa (zob. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski "KPA. Komentarz. 11 Wydanie", wyd. C. H. Beck, Warszawa 2011, str. 513). Zgodnie z wyrażoną w art. 15 k.p.a. zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego sprawa administracyjna, jeśli złożono odwołanie, jest dwukrotnie rozpoznawana i rozstrzygana, po raz pierwszy w I instancji, a następnie w II instancji. Dwukrotne rozpoznanie oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego, konsekwentnie do tego ukształtowane jest postępowanie odwoławcze, którego przedmiotem nie jest weryfikacja decyzji, a ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej w oparciu o stan faktyczny z dnia wydania orzeczenia przez organ II instancji. W niniejszej sprawie organ odwoławczy uchylił się od ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy.

Wydanie decyzji z dnia [...] maja 2011 r. przez Wojewodę Małopolskiego mając na uwadze czasokres toczącego się postępowania w niniejszej sprawie wymaga głębszej analizy w kontekście przewlekłości prowadzonego postępowania administracyjnego, ale ta kwestia pozostaje poza ramami niniejszego postępowania.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.