Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 286/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-05-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 59 ust. 7
journal: Dz.U. 2019 poz 1186
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
article: art. 157 § 2, art. 61a § 1, art. 28
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Wojciech Sawczuk, Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Antas, sędzia WSA Monika Kramek (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 20 maja 2021 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w [...] na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2020 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w [...] (dalej: "skarżąca") jest postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB", "organ odwoławczy") z dnia [...] grudnia 2020 r., znak: [...], wydane w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] (dalej: "PINB") decyzją z dnia [...] października 2019 r. nr [...] udzielił [...] sp. z o.o. pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym i niezbędną infrastrukturą techniczną, położonego na terenie dz. ew. nr [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w [...] – kat. XIII obiektu wg Prawa budowlanego.

W dniu 16 marca 2020 r. do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "[...]WINB", "organ I instancji") wpłynął wniosek skarżącej o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji PINB.

Pismem z dnia 16 czerwca 2020 r. odpowiadając na wezwanie organu do wykazania interesu prawnego w sprawie skarżącą wskazała, że wynika on z norm prawa cywilnego tj. art. 140, 144 i 22 § 1 i 2 Kodeksu cywilnego.

Postanowieniem z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...], na podstawie art. 61a § 1 i art. 157 § 2 k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r., poz. 1186 ze zm.) po zapoznaniu się z wnioskiem skarżącej odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji PINB z dnia [...] października 2019 r.

W uzasadnieniu postanowienia organ przytaczając treść art. 157 § 2 i art. 61a § 1 k.p.a. wyjasnił, że za niedopuszczalne należy uznać wydanie rozstrzygnięcia w postępowaniu, które zostało wszczęte na wniosek podmiotu niebędącego stroną postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. Skuteczne wszczęcie postępowania przed organem nadzoru budowlanego uzależnione jest od wykazania, że podmiot składający wniosek posiada przymiot strony postępowania administracyjnego.

[...]WINB wyjaśnił, kto może być stroną postępowania w świetle art. 28 k.p.a. oraz, że zgodnie z art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych podniósł, że stosowanie art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego jest wyłączone jedynie w przypadku, gdy decyzja o pozwoleniu na użytkowanie zapadła na skutek legalizacji samowoli budowlanej lub w postępowaniu wywołanym istotnym odstąpieniem od warunków pozwolenia na budowę i zatwierdzonego projektu budowlanego. Stroną postępowanie w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest zatem wyłącznie inwestor. Zdaniem [...]WINB, w niniejszej sprawie pozwolenie na użytkowanie nie zapadło na skutek legalizacji samowoli budowlanej oraz nie jest końcowym etapem postępowania naprawczego. Przepis art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego zawęża zatem krąg podmiotów mogących być stroną postępowania w stosunku do legalnej definicji strony z art. 28 k.p.a. Podmiotem tym może być tylko inwestor, co w konsekwencji wyłącza możliwość uzyskania statusu strony przez inne podmioty, chociażby miały one interes prawny w innych postępowaniach dotyczących inwestycji objętej decyzją o pozwoleniu na użytkowanie. Jak ocenił organ I instancji, ograniczenie to rozciąga się również na postępowanie prowadzone w trybach nadzwyczajnych, dotyczących decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.

W odniesieniu do przedstawianych przez stronę argumentów [...]WINB wskazał, że fakt posiadania przymiotu strony w postępowaniu o wydanie pozwolenia budowlanego nie przekłada się na interes prawny w sprawie o wydanie pozwolenia na użytkowanie, bowiem art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego zawęża krąg stron względem art. 28 k.p.a. W ocenie organu I instancji również immisje pochodzące z realizowanych budynków nie mogą stanowić źródła interesu prawnego, natomiast mogą być przedmiotem roszczeń o charakterze cywilnoprawnym.

W zażaleniu na to postanowienie skarżąca zarzuciła naruszenie:

1. przepisów prawa procesowego, mające istotny wpływ na treść orzeczenia, tj.:

a) art. 28 k.p.a. na skutek błędnego uznania, że przepis ten nie znajduje zastosowania w sprawie, gdy w rzeczywistości krąg stron w niniejszej sprawie musi być ustalany także w oparciu o powołaną normę prawną, bowiem wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie rażąco narusza interes prawny podmiotów innych niż inwestor, a nadto było rażąco niezgodne z prawem;

b) art. 6, 7 i 8 k.p.a. poprzez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, co prowadzi do biernego zaakceptowania przez organ sytuacji, gdy wydana decyzja dotycząca użytkowania budynku rażąco narusza prawo – w sytuacji, gdy organy administracji zobowiązane są przestrzegać zasady praworządności (co zobowiązywało organ wręcz do wszczęcia z urzędu postępowania i stwierdzenia z urzędu decyzji o pozwoleniu na użytkowanie);

c) art. 6 i 80 k.p.a. na skutek oczywiście nieprawidłowego stwierdzenia, że roboty budowlane dotyczące realizacji budynku nie były realizowane w warunkach samowoli budowlanej, gdy tymczasem inwestor przeprowadzał prace budowlanego w czasie, gdy nie dysponował jeszcze prawomocną i wykonalną decyzją o pozwoleniu na budowę, a więc w warunkach samowoli budowlanej;

2. prawa materialnego, tj. art. 59 ust. 7 w zw. z art. 48 Prawa budowlanego na skutek błędnego przyjęcia, iż skarżąca nie może być stroną w niniejszym postępowaniu, gdy tymczasem – wobec zrealizowania robót bez prawomocnej i wykonalnej decyzji o pozwoleniu na budowę – skarżąca ma pełne podstawy do uznania ją za stronę.

Opisanym na wstępie postanowieniem z dnia [...] grudnia 2020 r. GINB, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 oraz art. 144 k.p.a. utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji wyjaśniając, że istotą interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego tj. taką normą, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje. Koniecznym jest ustalenie przepisu prawa materialnego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś własnej potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu, sprzecznych z potrzebami danego podmiotu.

Dalej podkreślił, że art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego stanowi lex specialis względem art. 28 k.p.a. W postępowaniu, którego przedmiotem jest pozwolenie na użytkowanie krąg podmiotów ograniczony jest jedynie do inwestora obiektu. To ograniczenie ma zastosowanie jedynie do sytuacji, w których decyzja została wydana po zakończeniu budowy zrealizowanej na podstawie funkcjonującego w obrocie prawnym pozwolenia na budowę. W przypadku kwestionowania zgodności z prawem decyzji o pozwoleniu na budowę art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego nie ma zastosowania i wówczas prawo żądania weryfikacji pozwolenia na użytkowanie ma nie tylko inwestor, ale również inne podmioty, które wywodzą prawo ingerencji w decyzję o użytkowaniu ze swego interesu prawnego wyprowadzonego z przepisów Prawa budowlanego i innych ustaw. Tym samym, zdaniem GINB art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego nie dotyczy sytuacji, gdy decyzja o pozwoleniu na użytkowanie jest skutkiem postępowania legalizacyjnego lub naprawczego. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowaniu nie ma również podstaw, by rozszerzać krąg podmiotów biorących w nim udział do innych osób.

GINB podzielił ocenę organu I instancji, że decyzja organu powiatowego z dnia [...] października 2019 r., której stwierdzenia nieważności domaga się skarżąca nie została wydana po uprzednim przeprowadzeniu postępowania legalizacyjnego, czy też naprawczego. Inwestor natomiast uzyskał pozwolenie na użytkowanie po stwierdzeniu przez właściwe organy wykonania inwestycji zgodnie z pozwoleniem na budowę. Zatem zastosowanie art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego jest w pełni uzasadnione.

Odwołując się do orzecznictwa sądowoadministracyjnego organ wyjaśnił, że zawężenie kręgu podmiotów na etapie pozwolenia na użytkowanie do inwestora jest zasadne tylko wtedy, gdy uprzednio uzyskał on pozwolenie na budowę i realizuje następnie proces budowlany zgodnie z pozwoleniem. Tylko w takim przypadku można uznać, że interesy innych podmiotów, które były eksponowane i podlegały ocenie we wcześniejszych etapach szeroko pojmowanego procesu budowlanego nie zostaną naruszone.

GINB zaznaczył, że sporna inwestycja została zrealizowana na podstawie ostatecznej decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...], którą zatwierdzono projekt budowlany i udzielono pozwolenia na budowę. Pismem z dnia 2 października 2019 r. inwestor złożył wniosek o udzielenie pozwolenia na użytkowanie, natomiast PINB decyzją z dnia [...] października 2019 r. takiego pozwolenia udzielił. Z powyższego wynika, że skarżąca nie była inwestorem inwestycji na dz. ew. nr [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w [...]. Ponadto, sporna decyzja o pozwoleniu na użytkowanie nie zapadła na skutek legalizacji samowoli budowlanej lub w postępowaniu dotyczącym istotnych odstępstw od warunków pozwolenia na budowę i zatwierdzonego projektu budowlanego. Wobec powyższego organ stwierdził, że jedyną stroną toczącego się postępowania jest inwestor – [...] sp. z o.o.

W oparciu o przedstawioną argumentację GINB wyjaśnił, że skarżąca nie posiada legitymacji do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji PINB. Fakt posiadania przymiotu strony w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę nie jest równoznaczny z posiadaniem interesu prawnego w sprawie dotyczącej wydania pozwolenia na użytkowanie. Zdaniem GINB, jakkolwiek skarżąca jest zainteresowana stwierdzeniem nieważności kwestionowanej decyzji PINB, to nie może tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego, mającego stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu administracji, co wskazuje, że ma ona w sprawie wyłącznie interes faktyczny.

Zaskarżając w całości postanowienie GINB skarżąca zarzuciła naruszenie:

1. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj.:

a) art. 7, art. 8 , 77 i 80 k.p.a. na skutek oczywiście błędnego uznania, że

- inwestycja została zrealizowana na podstawie ostatecznej decyzji z dnia [...] sierpnia 2017 r., gdy tymczasem w dacie realizacji inwestycji oraz w dacie wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, decyzja o pozwoleniu na budowę nie miała przymiotu ostateczności (wobec uchylenia przez WSA w Warszawie wyrokiem z dnia 17 października 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 269/18 decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego),

- skarżącej nie przysługuje przymiot strony w niniejszym postępowaniu, co jest ustalenie błędnym, a co najmniej przedwczesnym.

b) art. 28 k.p.a. na skutek jego pominięcia i nieustalenia kręgu stron w sprawie na podstawie powołanej normy, lecz wyłącznie w oparciu o art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego, gdy tymczasem z uwagi na realizację inwestycji na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, która nie była ostateczna i wykonalna, krąg stron w sprawie powinien być ustalany na podstawie art. 28 k.p.a.,

2. prawa materialnego, tj. art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego na skutek ustalenia kręgu stron w sprawie wyłącznie w oparciu o powyższy przepis, gdy tymczasem w sprawie konieczne było także zastosowanie normy z art. 28 k.p.a.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia organu I instancji.

W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga jest niezasadna, bowiem zaskarżone postanowienie nie narusza prawa.

Spór w sprawie dotyczy tego, czy zasadnie organy uznały, że skarżąca nie ma w niniejszym postępowaniu przymiotu strony, a w konsekwencji czy zasadnie odmówiły wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.

Z akt sprawy wynikają następujące okoliczności faktyczne i prawne mające istotne znaczenie dla niniejszej sprawy:

- decyzją z [...] sierpnia 2017 r. Prezydent [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił [...] sp. z o.o. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym i niezbędną infrastrukturą techniczną, na terenie działki nr ew. [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w [...];

- PINB decyzją z [...] października 2019 r. udzielił pozwolenia na użytkowanie ww. obiektu;

- wnioskiem z 16 marca 2020 r., skarżąca Wspólnota Mieszkaniowa wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji PINB z [...] października 2019 r.;

- pismami z 2 kwietnia i 28 maja 2020 r. organ wezwał skarżącą do wykazania interesu prawnego w kwestionowaniu wskazanej decyzji;

- pismem z 16 czerwca 2020 r. skarżąca wyjaśniła, że jej interes prawny wynika z art. 140, art. 144, art. 22 § 1 i 2 k.c. 2020 r.

- postanowieniem z [...] lipca 2020 r. WINB odmówił wszczęcia postępowania, na wniosek Wspólnoty Mieszkaniowej w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji PINB z [...] października 2019 r., a organ II instancji utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

Okolicznością znaną Sądowi z urzędu jest również: 1) uchylenie przez tut. Sąd wyrokiem z 17 października 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 269/18 decyzji Wojewody [...] o umorzeniu postępowania odwoławczego (z odwołania wniesionego przez właścicieli lokali, będących członkami skarżącej Wspólnoty) od decyzji Prezydenta [...] z [...] sierpnia 2017 r. o pozwoleniu na budowę (NSA wyrokiem z 20 października 2019 r. sygn. akt II OSK 595/19 oddalił skargę kasacyjną inwestora) oraz 2) oddalenie przez tut. Sąd nieprawomocnym wyrokiem z 11 marca 2020 r. sygn. akt VII SA/Wa 1340/20 skargi członków Wspólnoty na decyzję z [...] sierpnia 2017 r. o pozwoleniu na budowę.

W ocenie Sądu, stan faktyczny w sprawie nie budzi żadnych wątpliwości.

Analizując natomiast przepisy prawa mające zastosowanie w niniejszej sprawie należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 157 § 2 k.p.a., postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Wszczęcie postępowania wymaga uprzedniej kontroli ze strony organu, czy zachodzą przesłanki formalnoprawne warunkujące jego dopuszczalność, przy czym niedopuszczalność wszczęcia takiego postępowania może mieć charakter podmiotowy lub przedmiotowy. Samo więc domaganie się wszczęcia postępowania w sprawie nieważności rozstrzygnięcia nie powoduje automatycznie skutku jego wszczęcia. Na wstępnym etapie rozpoznania sprawy organ administracji przeprowadza badanie pod kątem istnienia przesłanek formalno-prawnych, warunkujących jego dopuszczalność (por. wyrok WSA w Warszawie z 23 kwietnia 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 2487/19).

Z kolei zgodnie z art. 61 a § 1 k.p.a., gdy żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania jest ograniczone do przypadków, gdy w sposób niewymagający ustaleń stanu faktycznego, wynika, że żądający wszczęcia postępowania nie ma interesu prawnego. Nie wymaga ustaleń stanu faktycznego gdy z zestawienia normy prawa materialnego z treścią żądania wynika, że żądający wszczęcia postępowania w sprawie nie ma interesu prawnego (por. wyrok NSA z 6 lipca 2020 r., sygn. akt II OSK 953/20).

Na wystąpienie przyczyny podmiotowej wskazał w rozpatrywanej sprawie GINB. Ocenę tę, odwołującą się do braku legitymacji skarżącej wspólnoty do wszczęcia wnioskowanego postępowania nadzwyczajnego, Sąd uznaje za trafną.

Zgodnie z art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego, stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor. Treść wskazanego przepisu jednoznacznie przesądza o ograniczeniu kręgu stron w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego wyłącznie do inwestora. Przepis ten stanowi lex specialis w stosunku do normy ogólnej - art. 28 k.p.a. Zamieszczone w nim ograniczenie podmiotowe dotyczy w sposób bezpośredni postępowania prowadzonego w trybie zwyczajnym. Dyspozycja wymienionego przepisu, jak przyjęły organy orzekające w sprawie, nie może tym niemniej być pomijana w postępowaniu nadzwyczajnym, gdyż na zasadzie odpowiedniości organ nadzoru powinien interes prawny, o którym mowa w art. 28 k.p.a. do zainicjowania postępowania nadzwyczajnego, ocenić przez pryzmat normy kierunkowej zawartej w art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego. Taki wniosek interpretacyjny, na którym oparł się GINB, nie może być uznany, zdaniem Sądu, za oczywiście nieuprawniony, albowiem, jak przyjął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 7 lipca 2011 r. sygn. II OSK 825/11, wniosek taki wynika z właściwego odczytania zwrotu "postępowanie w sprawie pozwolenia na użytkowanie" jako oznaczającego także sprawę prowadzoną w ramach postępowania nadzwyczajnego. Jego istota tkwi w charakterze i celu postępowań nadzwyczajnych. Zmierzają one do eliminacji bądź zmiany decyzji ostatecznych. Wpływ na taka korektę, pomijając szczególne przypadki, w których ocena interesu prawnego powinna być powiązana z art. 28 k.p.a., powinny mieć co do zasady tylko podmioty mające przymiot strony tego postępowania. Przymiot strony w postępowaniu o pozwolenie na użytkowanie obiektu budowlanego ograniczony został jedynie do osoby inwestora. Skoro zatem ustawodawca w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego wyłączył inne podmioty, poza inwestorem, z kręgu stron postępowania, to nie ma uzasadnionych przesłanek, by w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego, określać krąg stron postępowania w sposób odmienny, niż określono to w art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego. Powołane przez GINB stanowisko interpretacyjne znajduje potwierdzenie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok NSA z 3 marca 2020 r. sygn. II OSK 168/19; wyrok NSA z 20 lutego 2019 r. sygn. II OSK 780/17; wyrok NSA z 10 stycznia 2019 r. sygn. II OSK 626/18; wyrok NSA z 18 sierpnia 2017 r. sygn. akt II OSK 1540/16; wyrok NSA z 28 kwietnia 2017 r. sygn. II OSK 2190/15; wyrok NSA z 23 marca 2017 r. sygn. II OSK 1868/15; wyrok NSA z 18 kwietnia 2014 r. sygn. II OSK 2831/12; wyrok NSA z 4 lutego 2014 r. sygn. II OSK 2088/12; wyrok NSA z 26 listopada 2013 r. sygn. II OSK 1486/12; wyrok NSA z 17 listopada 2011 r. sygn. II OSK 1626/10).

Jednakże zasada, że stroną postępowania pozostaje jedynie inwestor, ma zastosowanie w sytuacji, gdy decyzja o pozwoleniu na użytkowanie jest wydawana po zakończeniu budowy realizowanej na podstawie funkcjonującego w obrocie prawnym pozwolenia na budowę. Zwróciły na to uwagę organy obu instancji w treści zaskarżonych postanowień. Stosowanie art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego jest wyłączone w przypadku, gdy decyzja o pozwoleniu na użytkowanie zapadła na skutek legalizacji samowoli budowlanej lub w postępowaniu wywołanym istotnym odstąpieniem od warunków pozwolenia na budowę zatwierdzonego projektu budowlanego.

Przyjąć należy także, że przepis art. 59 ust. 7 ww. ustawy nie ma zastosowania w sytuacji, gdy przedmiotem pozwolenia na użytkowanie jest inwestycja, w odniesieniu do której wyeliminowaniu uległa decyzja o pozwoleniu na budowę. W takiej sytuacji organy powinny ocenić przymiot strony wyłącznie w oparciu o normę ogólną zawartą w art. 28 k.p.a. Konieczność rozróżnienia wskazanych przypadków, oddziałująca na ustalenia dotyczące stron postępowania prowadzonego w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie, podnoszona była tak we wcześniejszym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok NSA z 5 grudnia 2014 r. sygn. II OSK 579/13; wyrok NSA z 29 grudnia 2010 r. sygn. II OSK 2010/09; wyrok NSA z 14 kwietnia 2010 r. sygn. II OSK 146/10; wyrok NSA z 10 grudnia 2008 r. sygn. II OSK 1574/07; wyrok NSA z 7 listopada 2006 r. sygn. II OSK 1281/05), jak i akcentowana jest w najnowszym orzecznictwie tego Sądu (por. wyrok NSA z 6 listopada 2020 r. sygn. II OSK 2674/20; wyrok NSA z 21 października 2020 r. sygn. II OSK 1520/20; wyrok NSA z 26 maja 2020 r. sygn. II OSK 3388/19; wyrok NSA z 20 lutego 2019 r. sygn. II OSK 780/17; wyrok NSA z 20 marca 2018 r. sygn. II OSK 1333/16).

W orzecznictwie sądów administracyjnych pojawia się również stanowisko nadające art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego w zw. z art. 28 k.p.a. szersze znaczenie, odstępujące od wskazanego wyżej rozumienia. Okoliczność ta daje podstawę, by uznać, że na gruncie omawianego zagadnienia występuje rozbieżność orzecznictwa sądowego (por. wyroki NAS z 3 marca 2010 r. sygn. II OSK 1159/09, z 8 marca 2017 r. sygn. II OSK 1698/15, z 15 maja 2014 r. sygn. II OSK 2998/12, wyrok WSA w Warszawie z 24 maja 2019 r. sygn. VII SA/Wa 3006/18).

W rozpatrywanej sprawie kwestionowana decyzja PINB z [...] października 2019 r. została wydana wskutek zrealizowania przez inwestora robót budowlanych na podstawie udzielonego mu pozwolenia na budowę decyzją z [...] sierpnia 2017 r. Z akt sprawy nie wynika, by inwestor dopuścił się samowoli budowlanej, istotnego odstępstwa od projektu budowlanego, czy decyzja o pozwoleniu na budowę w dacie rozpatrywania złożonego przez spółkę wniosku o stwierdzenie nieważności została ostatecznie wyeliminowana z obrotu prawnego. Z akt sprawy wynika natomiast, że inwestor uzyskał pozwolenie na użytkowanie po stwierdzeniu przez właściwe organy wykonania inwestycji zgodne z pozwoleniem na budowę.

Mając na uwadze niesporny stan faktyczny sprawy, przyjęte przez GINB stanowisko, zaprezentowane wyżej argumenty je uzasadniające, Sąd stwierdza, że istotą postępowania nieważnościowego jest orzekanie w drodze decyzji administracyjnej o decyzji obarczonej wadami kwalifikowanymi określonymi w art. 156 § 1 k.p.a. W postępowaniu tym podlega rozpatrzeniu tzw. sprawa administracyjna procesowa (weryfikacyjna) odznaczająca się specyfiką, albowiem wskutek jej załatwienia dochodzi do autorytatywnej konkretyzacji nie normy prawa materialnego ale normy prawa procesowego regulującej rodzaje wadliwości decyzji administracyjnej w celu rozpoznania i rozstrzygnięcia zgodnego z prawem sprawy administracyjnej materialnej (por. B. Adamiak, Przedmiot postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, PiP 2001, z. 8, s. 29). W konsekwencji, ustalając krąg stron tego postępowania nadzwyczajnego, jak trafnie - zdaniem Sądu - zauważa A. Matan, brać pod uwagę należy wpływ obu decyzji administracyjnych na indywidualną sytuację prawną podmiotów, a zatem zarówno decyzji stwierdzającej ewentualną nieważność, jak i drugiej decyzji, tj. decyzji unieważnianej (por. A. Matan [w:] System Prawa Administracyjnego Procesowego. Tom II. Część 5. Weryfikacja rozstrzygnięć w administracyjnym postępowaniu ogólnym, red. B. Adamiak, Warszawa 2019, s. 660). Z reguły nie jest tak, że zakresy obu tych grup są różne, dochodzić może tym niemniej do sytuacji, gdy interes prawny w postępowaniu nieważnościowym będzie wyjątkowo przysługiwał osobie nie posiadającej legitymacji do udziału w postępowaniu prowadzonym w sprawie zwykłej.

Jakkolwiek organ pominął w swoich rozważaniach powyższe zastrzeżenia, to nie mogło to oddziaływać na sposób zastosowania regulacji art. 28 k.p.a. w zw. z art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego w sprawie zakończonej zaskarżonym postanowieniem GINB z [...] grudnia 2020 r. Na kierunek rozstrzygnięcia bezpośredni wpływ miało bowiem uwzględnienie przez Sąd charakteru prawnego podstaw powołanych przez wspólnotę we wniosku z 16 marca 2020 r., które miały uzasadniać wszczęcie postępowania nadzwyczajnego na jej wniosek i w jego ramach podważenie wydanego przez PINB pozwolenia na użytkowanie. Co bowiem kluczowe dla oceny zastosowania w sprawie art. 28 k.p.a. w zw. z art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego, skarżąca swojego interesu prawnego w kontrolowanym postępowaniu nie powiązała z treścią regulacji materialnoprawnej kształtującej sprawę udzielenia inwestorowi pozwolenia na użytkowanie, z czym korespondowałoby podważenie ustaleń faktycznych lub prawnych przyjętych przez organ nadzoru budowlanego, a związanych z przyjęciem, że inwestycja została wykonana zgodnie z pozwoleniem na budowę. Tych kwestii skarżąca nie objęła zakresem podnoszonych zastrzeżeń, wiążąc swoje żądanie (wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji) z zagadnieniem rozpoczęcia przez inwestora robót budowlanych na podstawie nieostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę (wobec uchylenia przez tut. Sąd wyrokiem z 17 października 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 269/18 decyzji [...]WINB o umorzeniu postępowania odwoławczego (z odwołania wniesionego przez właścicieli lokali, będących członkami skarżącej Wspólnoty) i wskazując (pismo z 16 czerwca 2020 r.) na przepisy art. 144, 144, 22 § 1 i 2 k.c. jako "wystarczające do ustalenie, że nieruchomość stanowiąca jej własność, położona jest w zasięgu oddziaływania inwestycji".

Przy tak sformułowanej przez skarżącą podstawie wniosku, a tej podstawy organy nie mogły pominąć badając przesłankę podmiotową i przedmiotową dopuszczalności wszczęcia postępowania (art. 61a § 1 k.p.a.), nie zachodziła możliwość zainicjowania postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji PINB z [...] października 2019 r. w trybie nieważnościowym, nawet gdyby organy orzekające w sprawie chciały nadać interesowi prawnemu oraz powoływanemu wyżej art. 28 k.p.a. znaczenie przełamujące ograniczenia podmiotowe wprowadzone z art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego. Istotą zastrzeżeń wspólnoty nie były jakiekolwiek wadliwości procesu wykonawczego budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] w [...], stanowiące odstępstwo od ustaleń i warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę, projekcie zagospodarowania terenu, jak też projekcie architektoniczno-budowlanym, którego miałby nie dostrzec PINB przy wydaniu kwestionowanej decyzji z [...] października 2019 r. Zatem to nie potrzeba umożliwienia stronom postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę zweryfikowania zastosowanych przez inwestora rozwiązań projektowych stanowiła podstawę wystąpienia przez wspólnotę o stwierdzenie nieważności decyzji PINB, stąd też poddając kontrolowane rozstrzygnięcie GINB ocenie jej legalności, Sąd nie mógł uwzględnić skargi, jeżeli uznał, że zaznaczona we wniosku żądającym wszczęcia postępowania kwestia nie mogła w oczywisty sposób uzasadniać przyznania skarżącej interesu prawnego.

Odnosząc się do zarzutu skarżącej dotyczącego udzielenia pozwolenia na użytkowanie w momencie niewykonalności decyzji udzielającej pozwolenia na budowę w związku z wyrokiem WSA w Warszawie z 17 października 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 269/18 uchylającym decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2017 r. w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie decyzji o pozwoleniu na budowę (od decyzji Prezydenta z [...] sierpnia 2017 r.), należy wyjaśnić, że sutkiem prawnym decyzji o pozwoleniu na budowę jest prawna dopuszczalność budowy. I wyłącznie ten skutek ulega wstrzymaniu w wypadku uchylenia decyzji organu administracji architektoniczno - budowlanej przez sąd administracyjny. Dopuszczenie do użytkowania obiektu nie jest skutkiem pozwolenia na budowę, ale następstwem budowy dokonanej w oparciu o pozwolenie na budowę i pozytywnych wyników kontroli obiektu (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 maja 2019 r.( sygn. akt VII SA/Wa 2424/18).

Rację ma pełnomocnik skarżącej, że decyzja Prezydenta z [...] sierpnia 2017 r w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę straciła przymiot ostateczności w dacie wyroku NSA z 17 kwietnia 2019 r. sygn. akt II OSK 595/19 oddalającego skargę kasacyjną od powołanego wyżej wyroku WSA w Warszawie z 17 października 2018 r., a to oznaczało li tylko to, że w tym przedmiocie toczyło się postępowanie. Nie miało ono jednak żadnego przełożenia na badanie przymiotu strony skarżącej, jako wnioskującej o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.

W ocenie Sądu, zaskarżone rozstrzygnięcia organów nie naruszają wskazanych w skardze przepisów prawa materialnego i procesowego, dlatego skarga jako niezasadna podlegała na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddaleniu.

Sprawę rozpoznano i wyrok wydano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 (...) - Dz. U. Z 2020 r., poz. 374 ze zm.