Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 549/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2015-09-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Czystość i porządek
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 1 i 2 pkt 1 lit. b) i lit. c), pkt 6 i pkt 8, art. 5 ust. 1 pkt 4, art. 10 ust. 2a
journal: Dz.U. 2013 poz 1399
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jednolity.
article: art. 40 ust. 3 i 4
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 3 par. 1 i 2 pkt 5 i 6, art. 52 par. 1, art. 53 par. 3, art. 134 par. 1, art. 147 par. 1, art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka Sędziowie: Sędzia WSA Barbara Rymaszewska (spr.) Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek Protokolant: Sekretarz sądowy Magdalena Rząsa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 sierpnia 2015 r. przy udziale - sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w Łodzi na uchwałę Rady Miejskiej w Strykowie z dnia 15 marca 2015 r. nr XXXIV/259/2013 w przedmiocie przyjęcia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Stryków 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; 2. stwierdza, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku. LS


UZASADNIENIE

Prokurator Okręgowy w Ł. zaskarżył do sądu administracyjnego uchwałę Rady Miejskiej w Strykowie z dnia 15 marca 2013r., Nr XXXIV/259/2013, w sprawie przyjęcia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Stryków.

Powyższej uchwale zarzucono, że została podjęta z istotnym naruszeniem prawa, gdyż wprowadzono nią rozwiązania, które stanowią przekroczenie delegacji ustawowej zawartej w art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu w czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2013r. poz. 1593 z późn. zm.) poprzez:

a) nałożenie w § 5 ust. 1 uchwały na właścicieli nieruchomości dodatkowych obowiązków w postaci utrzymania na całym terenie czystości, porządku oraz należytego stanu sanitarno-higienicznego nie wynikającego z treści art. 5 ust. 1 ustawy o utrzymaniu w czystości i porządku w gminach;

b) nałożenie w § 5 ust. 2 uchwały na właścicieli nieruchomości dodatkowego obowiązku przyłączenia nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej w określonym uchwałą terminie (pkt 1 i 2 ) oraz obowiazku oddzielnego gromadzenia różnych rodzajów nieczystości ciekłych (pkt 3);

c) niezasadne zobowiązanie właścicieli nieruchomości w § 5 ust. 3 uchwały do niezwłocznego usuwania z obiektów budowlanych sopli lodowych i nawisów śnieżnych znajdujących się nad chodnikami,

d) uregulowanie w § 5 ust. 4 uchwały czasu usuwania błota śniegu i lodu;

e) uregulowanie w § 5 ust. 5 i ust.6 uchwały sposobu uprzątnięcia śniegu, lodu, błota oraz innych zanieczyszczeń i przechowywania zanieczyszczeń;

f) wprowadzenie w § 6 ust. 4 uchwały zakazu mycia i napraw pojazdów samochodowych oraz wymiany olejów na terenach służących do użytku publicznego;

g) zobowiązanie zarządców i administratorów terenów, na których znajdują się piaskownice dla dzieci w § 7 (pkt 1) do ich ogrodzenia, wymiany piasku przed sezonem letnim i każdorazowo w sytuacji stwierdzenia zanieczyszczeń odchodami zwierząt lub innymi zanieczyszczeniami zagrażającymi bezpieczeństwu korzystających (pkt 2), umieszczenie przy wejściach do piaskownic tablic informacyjnych o zakazie wprowadzania zwierząt (pkt 3);

h) zobowiązanie w § 12 ust. 3 uchwały właścicieli nieruchomości do utrzymania w należytym stanie sanitarnym i porządkowym miejsc posadowienia pojemników na odpady komunalne, miejsc przeznaczonych do odbioru odpadów oraz innych pomieszczeń, mieszczących urządzenia na odpady;

i) wprowadzenie w § 17 pkt 1, 2, 3, 5 uchwały zakazów;

j) wprowadzenie w § 20 ust. 4 uchwały zobowiązania właścicieli nieruchomości, które nie są podłączone do sieci kanalizacyjnej do zawarcia w terminie 2 miesięcy od dnia wejścia w życie regulaminu umowy na opróżnianie zbiorników bezodpływowych lub opróżnianie osadników oczyszczalni przydomowych z uprawnionym przedsiębiorcą;

k) wprowadzenie w § 22 uchwały obowiązku właścicieli lub posiadaczy padłych zwierząt domowych i gospodarskich ich utylizacji w zakładzie specjalizującym się w tym zakresie;

l) wprowadzenie do § 27 uchwały zakazów: niewyprowadzania zwierząt na tereny placów zabaw, piaskownic oraz na plaże i kąpieliska (pkt 1), niekąpania zwierząt w fontannach miejskich (pkt 2), niewprowadzanie zwierząt do obiektów użyteczności publicznej (pkt 3);

m) uregulowanie w § 28 uchwały sposobu postępowania ze zwierzętami egzotycznymi;

n) nałożenie na właścicieli nieruchomości w § 31 uchwały zobowiązania do przeprowadzenia, co najmniej raz w roku, deratyzacji na terenie nieruchomości;

o) przekazanie kompetencji przez Radę Gminy na Burmistrza w zakresie określenia obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji (§ 32);

p) wprowadzenie w § 33 przepisów odpowiedzialności karnej;

r) naruszenie § 137 w zw. z art. 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej (Dz. U. z 2002 r., Nr 100, póz. 908) poprzez powtórzenie w § 3 uchwały zapisów ustawowych.

W uzasadnieniu skargi Prokurator Okręgowy w Ł. podkreślił, że przepis art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach stanowi upoważnienie dla rady gminy do uchwalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. W ust. 2 wskazanego przepisu został określony w sposób wyczerpujący zakres uregulowań, którego uszczegółowienia powinna dokonać rada gminy w regulaminie. Nie jest dopuszczalna jest zatem wykładnia rozszerzająca zastosowania tego przepisu. Konieczność uszczegółowienia ogólnych zapisów ustawowych nie może prowadzić bowiem do objęcia regulacją podustawową kwestii, do których upoważnienia wynikającego z przepisów ustawy organ gminy nie posiada. Jednocześnie też wyliczenie przedmiotu uregulowania regulaminem ma charakter obligatoryjny; co oznacza, iż w treści regulaminu muszą znaleźć się uregulowania odnoszące się do wszystkich ośmiu punktów art. 4 ustawy.

Zdaniem Prokuratora z przekroczeniem upoważnienia ustawowego doszło do nałożenia w § 5 ust. 1 uchwały na właścicieli nieruchomości dodatkowych obowiązków w postaci utrzymania na terenie nieruchomości czystości i porządku oraz należytego stanu sanitarno-higienicznego, nie wynikającego z treści art. 5 ust. 1 ustawy o utrzymaniu w czystości i porządku w gminach. Z przepisu art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy wynika, że właściciele nieruchomości są zobowiązani do wykonania prac wymienionych we wskazanym uregulowaniu jedynie odnośnie chodników położonych bezpośrednio przy granicy nieruchomości. Z tego też względu nałożenie na właścicieli nieruchomości wykonania dodatkowych czynności na całej nieruchomości oraz zobowiązanie do utrzymania należytego stanu sanitarno-higienicznego, na podstawie wskazanego upoważnienia ustawowego, stanowi istotne naruszenie prawa.

Dalej Prokurator wskazał, że zobowiązania nałożone na właścicieli nieruchomości w § 5 ust. 2 pkt 1 – 4 i § 20 nie wynikają z regulacji zwartej w art., 4 i 5 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. W przepisie art. 5 ust. 1 pkt 2 cytowanej ustawy nie wprowadzono dla właścicieli terminu przyłączenia nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej. Jedynie na podstawie wskazanego uregulowania, ustawodawca zobowiązał właścicieli nieruchomości do zapewnienia czystości i porządku poprzez przyłączenie nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej. W tej sytuacji wprowadzanie terminów do podjęcia działań przez właścicieli nieruchomości jest niezasadne i nie wynika z treści tego uregulowania. W ustawie o utrzymaniu w czystości i porządku w gminach nie wprowadzono również przepisów regulujących kwestię oddzielnego gromadzenia różnych rodzajów nieczystości ciekłych (art. 5 ust. 1 pkt 3 uchwały).

Prokurator podkreślił, że wprowadzenie w § 5 ust. 3 uchwały obowiązku i sposobu usuwania z obiektów budowlanych sopli lodowych i nawisów śnieżnych znajdujących się nad chodnikami, stanowi istotne naruszenie prawa. Podobnie niezgodnie z prawem uregulowano w § 5 ust. 4 uchwały czas usuwania błota, śniegu i lodu, w § 5 ust. 5 i ust. 6 uchwały sposobu uprzątnięcia śniegu, lodu, błota oraz innych zanieczyszczeń i przechowywania zanieczyszczeń. Według Prokuratora Rada Miejska w Strykowie nieprawidłowo również wprowadziła w § 6 ust. 4 uchwały zakaz mycia i napraw pojazdów samochodowych oraz wymiany olejów na terenach służących do użytku publicznego.

W ocenie Prokuratora za niezasadną również należy uznać regulację § 7 uchwały zobowiązującą zarządców i administratorów terenów, na których znajdują się piaskownice dla dzieci w § 7 (pkt 1) uchwały do ich ogrodzenia, wymiany piasku przed sezonem letnim i każdorazowo w sytuacji stwierdzenia zanieczyszczeń odchodami zwierząt lub innymi zanieczyszczeniami zagrażającymi bezpieczeństwu korzystających (pkt 2), umieszczenie przy wejściach do piaskownic tablic informacyjnych o zakazie wprowadzania zwierząt (pkt 3). Wymienione uregulowanie przekracza delegację ustawową wskazaną w art. 4 ust. 1 ustawy z o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Za niedopuszczalną i ustanowioną z przekroczeniem delegacji ustawowej uznać należy regulację zawartą w § 27 Regulaminu, zgodnie z którą Rada Miasta Strykowa zabrania wprowadzania zwierząt na tereny piaskownic, place zabaw dla dzieci, na plaże, kąpieliska (ust. 1 pkt 1), niekąpania zwierząt w fontannach miejskich (ust. 1 pkt 2) oraz wprowadzania psów do obiektów użyteczności publicznej oraz innych obiektów (ust. 1 pkt 3). Ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, nie daje podstaw do wydania aktu prawa miejscowego obejmującego swą regulacją również kwestie dotyczące utrzymania czystości w związku z utrzymaniem zwierząt egzotycznych, o których mowa w § 28 uchwały. Zwierzęta egzotyczne bowiem nie są zwierzętami domowymi lub gospodarskimi w rozumieniu wskazanej ustawy.

Odnosząc się do zapisu § 12 ust. 3 uchwały, na podstawie którego na właścicieli nieruchomości nałożono obowiązki utrzymania w należytym stanie sanitarnym i porządkowym miejsc posadowienia pojemników na odpady komunalne, miejsc przeznaczonych do odbioru odpadów oraz innych pomieszczeń, mieszczących urządzenia na odpady, Prokurator wskazał, że uregulowanie wykracza poza zakres delegacji ustawowej. Niezgodnie z upoważnieniem ustawowym wprowadzono również zapis § 17 uchwały na podstawie którego na terenie Gminy Stryków zabroniono w pkt 1 wrzucania do pojemników i worków na odpady komunalne: śniegu, lodu, gorącego żużla, gorącego popiołu, gruzu budowlanego, szlamu, substancji toksycznych, żrących i wybuchowych, odpadów przemysłowych, medycznych i weterynaryjnych oraz padłych zwierząt, w pkt 2 wrzucania do pojemników na odpady komunalne przeznaczone dla poszczególnych frakcji, odpadów innych niż te, dla których pojemniki są przeznaczone, spalania odpadów komunalnych w pojemnikach przeznaczonych do zbiórki oraz w instalacjach grzewczych budynków (pkt 3).

Prokurator stwierdził także, że nałożenie w § 22 uchwały na właścicieli lub posiadacza zwierząt obowiązku poddania padłych zwierząt domowych utylizacji w zakładzie specjalizującym się w tym zakresie, przekracza delegację ustawową, ponieważ zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 6 wymienionej ustawy regulamin powinien określać jedynie obowiązki osób utrzymujących zwierzęta domowe mające na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Nie dotyczy to sytuacji postępowania z padniętymi zwierzętami.

Zdaniem Prokuratora treść § 31 uchwały określająca obszary podlegające obowiązkowej deratyzacji również nie wypełnia dyspozycji zawartej w art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy o utrzymaniu w czystości i porządku w gminach. Przepis ten wymaga wyznaczenia obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzenia. Sformułowanie: "wyznaczyć" powinno być rozumiane jako: "oznaczyć, odgraniczyć, wyróżnić za pomocą znaków, określić jakąś wielkość za pomocą obliczeń" (mały słownik języka polskiego, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 1997, s. 1087). Tymczasem zaś, obowiązek zawarty w § 30 ust. 1-4 i 6 uchwały sformułowany został w sposób nie odpowiadający temu przepisowi. Celem upoważnienia z art. 4 ust. 2 pkt 8 wskazanej ustawy do wyznaczenia obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji było zobligowanie rad gmin do wskazania konkretnych obszarów w obrębie właściwości gminy, które ze względu na realizowane tam funkcje, bądź inne okoliczności (np. sposób użytkowania) wymagające poddania ich obowiązkowi deratyzacji. Tym bardziej za niedopuszczalny należało uznać zapis obligujący do przeprowadzania deratyzacji właścicieli nieruchomości budynków jednorodzinnych i zabudowy zagrodowej "w miarę potrzeb". Pojęcie to nosi cechy ogólnikowości, jest niesprecyzowane, dające możliwości wypełniania różnymi treściami w zależności od tego, kto miałby te potrzeby oceniać. Użycie takich sformułowań w akcie prawnym jest niedopuszczalne.

Prokurator wskazał, że uregulowanie odpowiedzialności karnej w treści § 33 uchwały, stanowi istotne naruszenie prawa, godzi bowiem w zasady demokratycznego państwa, które nakłada na obywateli odpowiedzialność karną na podstawie jasnych i czytelnych przepisów rangi ustawowej.

Z kolei w § 32 uchwały doszło, w ocenie Prokuratora, do przekazania przez Radę Miasta Stryków swoich kompetencji, określonych w art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy w zakresie wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzenia na Burmistrza Miasta Strykowa. Odnosząc się do powyższego wskazać należy, że zgodnie z dyspozycją art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach rada gminy jest wyłącznie ustawowo uprawniona do wyznaczania w Regulaminie obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzenia. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych Prokurator wskazał, że z woli ustawodawcy określenie terminu i obszaru, na terenie którego przeprowadza się deratyzację, należy do wyłącznej kompetencji rady gminy i musi być określone w Regulaminie, zgodnie z dyspozycją art. 4 ust. 1 i 2 pkt 8 cyt. ustawy z dnia 13 września 1996 r. w związku z art. 18 ust. l ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, póz. 1591 z późn. zm.). Oznacza to, że dokonana przez radę gminy swoista subdelegacja przedmiotowego obowiązku na wójta gminy nie ma ustawowego unormowania.

Na koniec Prokurator podkreślił, że w § 3 uchwały doszło do naruszenia § 137 w zw. z art. 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej (Dz. U. z 2002 r., Nr 100, póz. 908) poprzez powtórzenie pojęć zdefiniowanych w ustawach. Z istotnym naruszeniem prawa w rozumieniu ustawy o samorządzie gminnym mamy do czynienia nie tylko w przypadku wykroczenia przez radę gminy poza zakres upoważnienia ustawowego do wydania aktu prawa miejscowego. Taka sytuacja powstaje również gdy prawodawca lokalny reguluje materię uregulowaną już aktami wyższego rzędu (ustawami), co pozostaje w związku z naruszeniem zasad techniki prawodawczej.

Prokurator dodał, że w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego mianem "rudymentarnych kanonów techniki prawodawczej" (zob. np. postanowienie TK z 27 kwietnia 2004 r., P 16/03; OTK-A 2004/4/36), jest nakaz przestrzegania konstytucyjnej zasady prawidłowej legislacji (por. T. Zalasiński, Zasady prawidłowej legislacji w poglądach Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2008, s. 51). Podobne stanowisko zajął w doktrynie G. Wierczyński, zdaniem którego sytuacje, w których naruszone zostały zasady techniki prawodawczej, powinny być traktowane jako nieistotne naruszenie prawa, a sytuacje, w których wraz z naruszeniem rozporządzenia doszło do naruszenia konstytucyjnych zasad tworzenia prawa - jako naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności aktu prawa miejscowego (zob. G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, Warszawa 2010, s. 29). Jednym ze wspomnianych "rudymentarnych kanonów" tworzenia prawa jest niewątpliwie reguła wynikająca z § 115 w zw. z § 143 rozporządzenia, w myśl której w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym (upoważnieniu ustawowym). Regulacja ta koresponduje z przepisem art. 94 Konstytucji RP, który wskazuje, że akty prawa miejscowego muszą być ustanawiane nie tylko "na podstawie", ale i "w granicach" upoważnień zawartych w ustawie. Podobnie zakotwiczona w art. 94 Konstytucji jest dyrektywa wynikająca z art. 118 w zw. z § 143 rozporządzenia, w świetle której w akcie prawa miejscowego nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych (por. G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, Warszawa 2010, s. 633). Takie powtórzenie jest, co do zasady, zabiegiem niedopuszczalnym, traktowanym w dominującym nurcie orzecznictwa sądów administracyjnych i Trybunału Konstytucyjnego jako rażące naruszenie prawa.

Prokurator stwierdził, że powtarzanie w regulaminie uchwalonym przez radę gminy przepisów zamieszczonych w różnych ustawach, czy też aktach wykonawczych, albo ich dostosowywanie w celu tzw. objaśnienia ułatwiającego stosowanie regulaminu, jest niedopuszczalne. Regulamin utrzymania porządku i czystości w gminie stanowi bowiem prawo miejscowe, które powinno zawierać treści normatywne, a nie powtórzenia norm zawartych w innych przepisach. Takie powtarzanie przepisów za innymi aktami prawnymi, wyższego rzędu, pozbawia w istocie akt charakteru normatywnego, czyni go niejasnym i nieczytelnym, a w konsekwencji uniemożliwia osiągnięcie funkcji, dla jakiej jest stanowiony.

Na tej podstawie Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części obejmującej wymienione powyżej przepisy.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz Strykowa wyjaśnił, że dniu 15 marca 2013r. Rada Miejska w Strykowie podjęła uchwałę nr XXXIV/259/2013 w sprawie przyjęcia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy. Podstawę przyjętej uchwały stanowiły zapisy ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach i nałożone na gminy (art. 4) zgodnie z którym Gmina została zobowiązana do uchwalenia regulamin utrzymania czystości i porządku na jej terenie. Organ wskazał, iż w stanie prawnym obowiązującym w dniu jej podjęcia zaskarżona uchwała była opiniowana przez inspektora sanitarnego oraz stanowiła przedmiot oceny organu nadzoru, który nie zakwestionował jej legalności. Kwestionowane zapisy uchwały gminy nie stanowią istotnego naruszenia prawa. Uściślenie przez organ zasad o których mowa w art. 4 nie spowodowało przekroczenia upoważnienia, a tym samym nie zachodzą podstawy do stwierdzenia nieważności postanowień zaskarżonej uchwały. Kwestionowane przez Prokuratora zapisy znalazły się w uchwale w celu stworzenia pełnego i spójnego sposobu postępowania odnośnie utrzymania porządku i czystości na terenie gminy.

Ustosunkowując się do podniesionych zarzutów, organ wskazał, iż zapis zawarty w art. 5 ust. 1 uchwały, wprowadzający obowiązek utrzymania czystości, porządku oraz należytego stanu sanitarno-higienicznego na terenie nieruchomości miał wyłącznie charakter wprowadzający, nie nakładający na właściciela nieruchomości dodatkowych obowiązków. Konsekwencją bowiem przestrzegania przez właścicieli nieruchomości zobowiązań wynikających z art. 4 ust 2 ww. ustawy jest zapewnienie stanu nieruchomości opisanego w § 5 ust. 1 uchwały. Kwestionowany zapis uchwały nie wykracza poza zakres ustawowy, a stanowi jedynie dopełnienie zapisów ustawowych, eliminując problemy natury interpretacyjnej.

Także niezasadny jest zarzut podniesiony przez skarżącego w zakresie obowiązków przyłączenia nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej. Zgodnie z zawartym w ustawie z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach art. 5 ust. l pkt 2 właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez przyłączenie nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej lub, w przypadku gdy budowa sieci kanalizacyjnej jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona, wyposażenie nieruchomości w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych lub w przydomową oczyszczalnię ścieków bytowych. Przyłączenie nieruchomości do sieci kanalizacyjnej nie jest obowiązkowe, jeżeli nieruchomość jest wyposażona w przydomową oczyszczalnię ścieków, spełniającą wymagania określone w przepisach odrębnych. Równocześnie zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 3 ustawy regulamin ma określać częstotliwość i sposób pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości i z terenów przeznaczonych do użytku publicznego. Określenie w regulaminie terminu podłączenia się do istniejącej sieci kanalizacyjnej mieści się w zakresie "sposobu pozbywania się nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości", a więc w dyspozycji art. 4 ust. 2 ustawy, co wskazuje, iż zapis § 5 ust. 2 regulaminu nie wykracza poza regulacje ustawowe, jak podnosi strona skarżąca. Wprowadzenie terminu wykonania tegoż obowiązku przez właścicieli nieruchomości w istocie ma charakter porządkowy, wskazujący zakres czasowy. Tym samym, nie sposób uznać za zasadne stanowiska skarżącego, że poprzez wskazanie terminu, zmodyfikowana została regulacja ustawowa. Zapis regulaminu stanowi jedynie doprecyzowanie, co zgodne jest z intencją prawodawcy.

W zakresie kwestionowanego przez skarżącego obowiązku dot. usuwania z obiektów budowlanych sopli lodowych i nawisów śnieżnych znajdujących się nad chodnikami wyjaśniono, że wprowadzone wskazanym przepisem Regulaminu rozwiązanie podyktowane zostało względami bezpieczeństwa osób korzystających z ciągów komunikacyjnych. Rada w przyjętej uchwale przyjęła, iż wynikający z art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy obowiązek uprzątnięcia chodnika ze śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń rozciąga się również na przestrzeń znajdującą się ponad chodnikiem. Stanowisko to wynika z analizy definicji pasa drogowego drogi publicznej zawartej w ustawie z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U. z 2015r., poz. 460). Zgodnie z art. 4 pkt l ww. ustawy pas drogowy stanowi wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Z kolei przez chodnik zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach uznaje się wydzieloną część drogi publicznej służącą dla ruchu pieszego położoną bezpośrednio przy granicy nieruchomości. Mając zatem na uwadze przywołane definicje stwierdzić należy, że o ile sam dach i rynny znajdujące się nad chodnikiem nie są częścią nieruchomości służących do użytku publicznego, o tyle zalegający na nich śnieg i lód znajduje się w przeznaczonej do ruchu pieszych przestrzeni stanowiącej część drogi publicznej stanowiąc poważne zagrożenie dla ich użytkowników. Dodatkowo wskazać należy iż w art. 5 ust. 1 pkt 5 ustawy wskazano, że właściciel nieruchomości ma obowiązek realizacji innych obowiązków nałożonych w Regulaminie. Z tych też względów usuwanie nawisów z lodu, które zagrażają bezpieczeństwu pieszych jest jak najbardziej uzasadnione i nie jest obowiązkiem zbyt obciążającym właścicieli nieruchomości.

Ustosunkowując się do dalszych zarzutów w zakresie wadliwości zapisów § 5 ust 4 oraz 5 i 6 uchwały organ podniósł, że podstawę do przyjęcia wskazanych regulacji stanowi art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b) ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. W oparciu przywołaną regulację Rada Gminy zobowiązana jest do określenia w Regulaminie tego, w jakim terminie i ewentualnie w jaki sposób właściciel nieruchomości ma obowiązek usunąć błoto, śnieg, lód i inne zanieczyszczenia (W. Radecki" Ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - Komentarz", Wolters Kluwer, wy d. 3, str. 174).

Organ wskazał także na bezzasadność zarzutu dot. § 6 ust 4 uchwały. W jego ocenie przepis art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c) ustawy upoważnia radę do określenia wymagań obejmujących mycie i naprawy pojazdów poza myjniami i warsztatami naprawczymi. Rada posiada w tym zakresie swobodę i zarzuty podniesione w skardze w istocie kwestionują nie legalność, ale celowość przyjętych rozwiązań. Postanowienie § 6 ust. 4 zaskarżonej uchwały należy traktować jako dookreślenie szczegółowej zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi. Należy przy tym zaznaczyć, że zagrożenie zanieczyszczeniem niosą nie tylko detergenty używane do mycia, ale także inne środki które przy myciu mogą być wypłukiwane. Z tych względów wydaje się uzasadnione, aby gminy w ramach w/w określonych zasad wskazały okoliczności, w których nie należy myć i naprawiać pojazdów samochodowych.

Odnosząc się do zarzutów wskazanych w pkt g) i l) organ wskazał, iż wprowadzone regulacje służyły zapewnieniu rozwiązań uzasadnionych względami ochrony zdrowia dzieci będących użytkownikami takich miejsc jak place zabaw, piaskownice itd. Zgodnie z art. 3 ust 2 pkt. 13 ww. ustawy gminy zapewniają czystość i porządek na swoim terenie i tworzą warunki niezbędne do ich utrzymania, również poprzez określenie wymagań wobec osób utrzymujących zwierzęta domowe w zakresie bezpieczeństwa i czystości w miejscach publicznych. Jednocześnie art. 4 ust. 2 określa szczegółowy zakres uregulowań, którego uszczegółowienia powinna dokonać rada gminy w regulaminie. Jednym z wymienionych elementów jest określenie szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. W świetle powyższego wydaje się uzasadnione, aby rada gminy zobowiązała osoby utrzymujące zwierzęta domowe do nie wprowadzania ich na tereny placów zabaw, piaskownic oraz na plaże i kąpieliska, nie kąpania zwierząt w fontannach miejskich oraz nie wprowadzania zwierząt do obiektów użyteczności publicznej, z wyłączeniem obiektów przeznaczonych dla zwierząt. Powyższy zapis, stanowiący zaskarżony przez Prokuratora Okręgowego w Ł. § 27 ust. 1 przedmiotowego Regulaminu wprost odnosi się do wymagań wobec osób utrzymujących zwierzęta domowe w zakresie bezpieczeństwa i czystości w miejscach publicznych. Wydaje się, że ww. zapis w § 27 ust. 1 przedmiotowego Regulaminu wyczerpuje miano niezbędnych warunków do utrzymania czystości i porządku na terenie gminy poprzez określenie wymagań wobec osób utrzymujących zwierzęta domowe w zakresie bezpieczeństwa i czystości w miejscach publicznych.

Odnosząc się do dalszej części zarzutów wyjaśniono, że zobowiązanie nałożone w § 12 ust 3 uchwały stanowi konkretyzację art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy. Pojemniki na odpady nie mogą być lokalizowane dowolnie, przypadkowo, czy w sposób mogący stanowić zagrożenie dla użytkowników lub osób postronnych. W związku z tym utrzymanie miejsc posadowienia pojemników na odpady w stanie zgodnym z przeznaczeniem jest oczywistym elementem warunków, o których mowa w art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy i obciążają tego właściciela nieruchomości. Z powyższych względów Rady Miejska działała w ww. granicach upoważnienia ustawowego i w dozwolonym zakresie dostosowując ogólne nakazy ustawodawcy do skonkretyzowanych potrzeb społeczności gminnej i warunków miejscowych.

Organ podniósł również, że zapis § 17 uchwały stanowi uszczegółowienie art. 4 ust. 2 pkt 3 ustawy o utrzymaniu czystości. Regulację tą organ uznał za konieczną dla zapewnienia prawidłowego prowadzenia gminnej gospodarki odpadami, a także zapewnienia bezpieczeństwa zdrowia i życia ludzi. W tym zakresie należy odwołać się do regulacji ustawy o odpadach. Zgodnie z art. 155 ww. ustawy, termiczne przekształcanie odpadów prowadzi się wyłącznie w spalarniach odpadów lub we współspalarniach odpadów, z zastrzeżeniem art. 31. Zgodnie z art. 31 ust. 1 ww. ustawy, jeżeli spalanie odpadów w instalacjach lub urządzeniach przeznaczonych do tego celu jest niemożliwe ze względów bezpieczeństwa, marszałek województwa może zezwolić, w drodze decyzji, na spalanie odpadów poza instalacjami lub urządzeniami. Zgodnie z ust. 7 dopuszcza się spalanie zgromadzonych pozostałości roślinnych poza instalacjami i urządzeniami, chyba że są one objęte obowiązkiem selektywnego zbierania. Natomiast zgodnie z Art. 103 ust. 1 ustawy o odpadach odpady składuje się: 1) na składowisku odpadów; 2) w podziemnym składowisku odpadów, o którym mowa w ustawie z dnia 9 czerwca 2011r. - Prawo geologiczne i górnicze; 3) w obiekcie unieszkodliwiania odpadów wydobywczych, o którym mowa w ustawie z dnia 10 lipca 2008r. o odpadach wydobywczych. Budowa oraz prowadzenie składowiska odpadów musi spełniać wymagania zapewniające bezpieczne dla życia i zdrowia ludzi oraz dla środowiska składowanie odpadów, w szczególności wymagania zapobiegające zanieczyszczeniu wód powierzchniowych i podziemnych, gleby i ziemi oraz powietrza (art. 2 w/w ustawy). Art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2012r. o odpadach stanowi, iż posiadacz odpadów jest obowiązany do niezwłocznego usunięcia odpadów z miejsca nie przeznaczonego do ich składowania lub magazynowania. Biorąc powyższe pod uwagę, należy uznać, że zakaz spalania odpadów komunalnych w pojemnikach przeznaczonych do zbiórki oraz w instalacjach grzewczych budynków oraz zakaz wywożenia i wysypywania odpadów w miejscach do tego nie przeznaczonych, wysypywania popiołu i żużla powstałego w gospodarstwach domowych na drogi publiczne, jest uzasadniony i uprawniony. Natomiast zakaz wrzucania do pojemników na odpady komunalne przeznaczonych dla poszczególnych frakcji, odpadów innych niż te, dla których pojemniki są przeznaczone został wprowadzony w oparciu o regulacje ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (art. 9e ust 2 ww). Organ powołując się definicję odpadów komunalnych, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 7 ustawy o odpadach stwierdził, że odpady przemysłowe, medyczne i weterynaryjne, a także padłe zwierzęta, szlamy, śnieg i lód nie są odpadami komunalnymi, stąd też zakaz wrzucania ich do pojemników i worków na odpady komunalne jest uzasadnione i uprawnione.

Organ negatywnie odniósł się także do zarzutu podniesionego przez skarżącego w pkt j) i wyjaśnił, że gminie na mocy art. 4 ust. 1 i 2 u.c.p.g. przysługuje jasno sprecyzowane uprawnienie do określenia częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego. Zapis ten mieści się w delegacji ustawowej art. 4 ust. 1 pkt 3 ustawy, który upoważnia radę gminy do określenia szczegółowych zasad częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenów przeznaczonych do użytku publicznego. Określenie terminu zawarcia umowy na opróżnianie zbiorników stwarza prawidłowy mechanizm pozbywania się przez mieszkańców w trybie dopuszczonym ustawą tychże nieczystości.

Odnosząc się do dalszej części zarzutów organ podkreślił, że zobowiązanie nałożone w § 22 i 28 uchwały stanowi konkretyzację art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy. Z przepisu tego wynika jednoznacznie, że przyznaje on radzie gminy kompetencję do szczegółowego określenia wymagań wobec osób utrzymujących zwierzęta domowe w taki sposób, aby pobyt tych zwierząt na terenach przeznaczonych do wspólnego użytku nie był uciążliwy i nie stanowił zagrożenia dla przebywających tam osób oraz nie spowodował zanieczyszczenia tych miejsc. Zwarte regulacje określają istotne z punktu widzenia bezpieczeństwa zasady postępowania ze zwierzęciem padłym. W tym zakresie wskazać w szczególności należy, iż zwierzę egzotyczne, które wydostanie się poza lokal w którym jest utrzymywane może stanowić szczególne zagrożenie dla ludzi. Zwierzęta takie nie są przystosowane do przebywania na wolności poza warunkami naturalnymi co może skutkować ich szczególną agresywnością wobec otoczenia.

Organ uznał także za niezasadny zarzut podniesiony przez skarżącego w części skargi oznaczonej literami n) i o). Działania w zakresie deratyzacji powinny być działaniami podejmowanymi w miarę zaistnienia takiej potrzeby, w sposób sprawny organizacyjnie z uwagi na znaczenie czynnika temporalnego. Wyznaczenie tych miejsc z góry nie jest możliwe, ponieważ potrzeba deratyzacji może powstać w miejscach, które trudno wskazać w Regulaminie. Z powyższych względów nie jest uzasadnionym czynienie przeszkód prawnych w delegowaniu tych uprawnień na organ wykonawczy gminy.

W sprawie zamieszczonych w regulaminie zapisów o odpowiedzialności karnej, podniesiono, że odpowiedzialność ta wynika z art. 10 ust. 2a ustawy. W ocenie organu Rada nie ustaliła odpowiedzialności karnej, a umieszczenie tego zapisu w Regulaminie wskazuje jedynie na istnienie odpowiedzialności karnej za jego nieprzestrzeganie.

Odnosząc się do powtórzeń zapisów ustawowych w ocenie organu miały one jedynie charakter porządkujący i służyć miały większej przejrzystości zapisów regulaminu wobec przeciętnego adresata tego aktu i stanowiąc dopełnienie zapisów ustawowych. Regulamin jest aktem prawa miejscowego obowiązującym na terenie danej gminy i jako taki powinien mieć formę jasną i czytelną dla osób zobowiązanych do jego stosowania. Nadto zarzucone w skardze naruszenie nie ma charakteru istotnego zatem nie powinny skutkować stwierdzeniem nieważności postanowień regulaminu. Zasady legislacyjne nie mogą bowiem stanowić podstawy do oceny legalności miejscowych aktów normatywnych.

W związku z powyższym Rada Miejska w Strykowie wniosła o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zakres sądowej kontroli administracji publicznej obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego – art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądamiadministracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270,) – powoływanej w skrócie jako: "p.p.s.a.".

Zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała Rady Gminy Stryków w sprawie wprowadzenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie miasta i niewątpliwie stanowi akt prawa miejscowego. Z uwagi na treść art. 52 § 1 i art. 53 § 3 P.p.s.a. skarga złożona przez Prokuratora nie wymaga uprzedniego wyczerpania środków zaskarżenia, a jej wniesienie nie jest ograniczone żadnym terminem.

W dalszej kolejności należy wskazać, że sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 P.p.s.a.). W razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala (art. 151 P.p.s.a.). Zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W niniejszej sprawie skarga została złożona przez Prokuratora, co oznacza, że nie musiała być poprzedzona wyczerpaniem środków zaskarżenia (art. 52 § 1 p.p.s.a.), a jej wniesienie nie było ograniczone żadnym terminem, gdyż skarga dotyczy aktu prawa miejscowego (art. 53 § 3 p.p.s.a.).

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej uchwały stanowią przepisy ustawy dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2013 r. poz. 1399 z późn. zm.; dalej: u.c.p.g.). Zgodnie z art. 4 ust. 1 tej ustawy rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, który to regulamin jest aktem prawa miejscowego. Stosownie do ustępu 2 powołanego artykułu, regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące:

1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących:

a)prowadzenie we wskazanym zakresie selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych, w tym powstających w gospodarstwach domowych przeterminowanych leków i chemikaliów, zużytych baterii i akumulatorów, zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego, mebli i innych odpadów wielkogabarytowych, odpadów budowlanych i rozbiórkowych oraz zużytych opon, a także odpadów zielonych,

b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego,

c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi;

2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu:

a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach,

b) liczby osób korzystających z tych pojemników;

3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego; 4) (przepis uchylony);

5) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami;

6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku;

7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach;

8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania.

Przepis ten stanowi delegację ustawową dla wydania aktu prawa niższej rangi, ściśle określając zakres spraw, które mogą być przedmiotem unormowania uchwały rady gminy. Z jednej strony nie daje on zatem radzie gminy prawa ani do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w tym przepisie, ani podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. Konieczność uszczegółowienia ogólnych zapisów ustawowych nie może prowadzić do objęcia regulacją podustawową kwestii, do których upoważnienia wynikającego z przepisów ustawy organ gminy nie posiada (por. wyrok NSA z dnia 8 listopada 2012r., sygn. akt II OSK 2012/12 – orzeczenie dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Z drugiej strony regulacja art. 4 ust. 2 ustawy ma przy tym charakter wyczerpujący, tj. uchwalając na jej podstawie regulamin czystości i porządku, rada gminy powinna zawrzeć w nim postanowienia odnoszące się do wszystkich enumeratywnie wymienionych w ustawie zagadnień (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 3 października 2013r., sygn. akt IV SA/Po 507/13 – orzeczenie dostępne jw.).

Niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze stwierdzić trzeba, że o istotnym naruszeniu prawa kwestionowaną uchwalą przesądza uchwalenie aktu na podstawie nieistniejącego prawa. Uchwałodawca wskazał bowiem w § 2 pkt 2) Regulaminu, że jego treść pozostaje w ścisłym związku z pojęciami zawartymi w ustawie z dnia 27 kwietnia 27 kwietnia 2001r. o odpadach. Tymczasem w dacie uchwalenia regulaminu ustawa ta już nie obowiązywała, bowiem w dniu 15 grudnia 2012 roku Sejm uchwalił ustawę o odpadach, która weszła w życie w terminie 14 dni od ogłoszenia , które nastąpiło w dniu 8stycznia 2013 roku w Dzienniku Ustaw Nr 21. Już samo odwołanie się do nieobowiązującej ustawy stanowi o istotnym naruszeniu prawa. Należy tez zwrócić uwagę , że obowiązująca ustawa nieco odmiennie np. reguluje podstawowe pojęcia, jak chociażby odpady komunalne, odpady zielone, bioodpady. Tymczasem zaskarżony Regulamin zawiera szereg rozwiązań dotyczących właśnie tych rodzajów odpadów – są to regulacje zawarte w § 4, w rozdziale 3 § 8 -14, zapisy rozdziałów 4 i 4, 5. Jest oczywistym, że powinny one zostać uchwalone na podstawie obowiązującej ustawy o odpadach, a nie rozwiązań legislacyjnych, nie obowiązujących w dacie podejmowania uchwały. Upoważnienie ustawowe do uchwalenia regulaminu zawarte jest w przepisie art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Jednak jeżeli Rada Gminy odwołuje się do innych uregulowań, należy poruszać się w ramach obowiązującego prawa.

Niezależnie od wskazanego wyżej naruszenia prawa przez twórcę uchwały należy przyznać rację stronie skarżącej co do przekroczenia delegacji ustawowej niektórymi unormowaniami regulaminu.

I tak nałożenie obowiązku przyłączenia nieruchomości do sieci kanalizacyjnej w zakreślonym w regulaminie terminie (§ 5 ust.2 pkt 1 i 2) nie wynika z zapisów art. 4 ust.2 ani z zapisu art. 5 u.c.p.g.

Z kolei w § 5 ust. 3 regulaminu ustalono, że właściciele nieruchomości mają obowiązek oczyszczenia chodnika położonego wzdłuż nieruchomości ze śniegu i lodu oraz usuwania błota i innych zanieczyszczeń. Ten zapis w sposób oczywisty odpowiada ustawowemu obowiązkowi nałożonego na właściciela nieruchomości, o którym mowa w art. 5 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b) ustawy stanowiącym, że właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez uprzątnięcie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości, przy czym za taki chodnik uznaje się wydzieloną część drogi publicznej służącą dla ruchu pieszego położoną bezpośrednio przy granicy nieruchomości; właściciel nieruchomości nie jest obowiązany do uprzątnięcia chodnika, na którym jest dopuszczony płatny postój lub parkowanie pojazdów samochodowych. Taki zapis, wbrew zarzutowi skargi nie jest sprzeczny z prawem/

W ocenie sądu nie stanowi też naruszenia prawa określenie, że usuwanie błota, śniegu i lodu winno odbywać się niezwłocznie po ich wystąpieniu, zaś pozostałych zanieczyszczeń w miarę występujących potrzeb (§ 5 ust.4 ). Stanowi to wypełnienie delegacji ustawowej zawartej w art. 4 ust.2 p,kt 1 b u.c.p.g.

Zasadnie natomiast Prokurator zarzuca brak upoważnienia ustawowego dla wprowadzenia zakazu mycia samochodów w miejscach publicznych (§ 6 ust.4 ) obejmujący zakaz mycia i naprawy pojazdów samochodowych w miejscach publicznych. Wskazać należy, że art. 4 ust. 2 pkt 1c ustawy uprawnia do uregulowania w regulaminie wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących m.in. mycie i naprawy pojazdów. Ustawa zatem nakazuje opracowanie zasad a nie zakazów Sformułowanie ustanawiające zakaz stanowi nieuzasadnione naruszenie delegacji ustawowej, zgodnie z którą rada gminy upoważniona jest jedynie do wskazania wymogów dopuszczalności mycia i naprawy pojazdów na terenie nieruchomości.

Powtórzyć wypada za stroną skarżącą, ze zgodnie z poglądami wyrażanymi w orzecznictwie sądowoadministracyjnym uregulowanie § 12 ust.3 uchwały, nakładające obowiązek utrzymania w należytym stanie sanitarnym i porządkowym pojemników , miejsc przeznaczonych do odbioru odpadów itp. również nie znajduje oparcia w regulacji art. 4 u.c.p.g.

Niezależnie od wcześniejszych rozważań dotyczących regulacji zawartej w rozdziale 4 i 5. Regulaminu zwrócić należy uwagę na wprowadzenie niedozwolonych zakazów w § 17 pkt 1 i 5. Na wprowadzanie bezwzględnych zakazów, jak wyjaśniono to już wcześniej, regulacja art. 4 ustawy nie zezwala. Na marginesie jedynie mnożna zauważyć, że zabraniając pozbywania się odpadów w określonych miejscach, Rada nie wskazała miejsc, w których takie odpady ich posiadacze mogliby pozostawiać.

Wreszcie odnosząc się do postanowienia zawartego w § 27 ust.1 regulaminu, statuującego zakaz wprowadzania zwierząt domowych na tereny placów zabaw, plaż i kąpielisk, do obiektów użyteczności publicznej, wskazać należy, że delegacja ustawowa w tym zakresie nakazuje jedynie określić obowiązki osób utrzymujących zwierzęta domowe, mające na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. W kompetencjach rady miejskiej wynikających z art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy nie mieści się zatem wprowadzenie całkowitego zakazu prowadzenia wszelkich zwierząt domowych na określone tereny i do określonych miejsc. Ustanowienie tak daleko idącego zakazu niewątpliwe nadmiernie ogranicza swobodę poruszania i przebywania w określonym miejscu właścicieli zwierząt domowych i wykracza poza materię określoną w ustawie. (vide: wyrok WSA w Poznaniu z dnia 22 stycznia 2014r. w sprawie IV SA/Po 792/13; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 12 grudnia 2013r. w sprawie o sygn. akt IV SA/Po 784/13; wyrok WSA w Łodzi z dnia 17 marca 2015r. w sprawie II SA/Łd 1196/14; wyrok WSA w Łodzi z dnia 8 lipca 2015r. w sprawie II SA/Łd 404/15; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 6 czerwca 2014r. w spawie II SA/Wr 153/14, http://orzeczenia.nsa.gov.pl ).

W art. 4 ust.2 pkt 8 ustawy zobligowano rady gminy do wyznaczenia obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania. Uprawnienia gminy w zakresie obowiązkowej deratyzacji odnoszą się wyłącznie do wyznaczenia obszarów podlegających tym działaniom oraz terminów ich przeprowadzenia. Celem upoważnienia z art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy do wyznaczenia obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji było zobligowanie rad gmin do wskazania konkretnych obszarów w obrębie właściwości gminy, które ze względu na realizowane tam funkcje, bądź inne okoliczności wymagające poddania ich obowiązkowi deratyzacji. W art. 4 ust. 2 ustawy nie mowy o możliwości obciążania właścicieli nieruchomości kosztami deratyzacji – por. wyroki: WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 553/13; WSA w Warszawie z dnia 18 października 2013r., sygn. akt IV SA/Wa 1470/13; WSA w Olsztynie z dnia 9 kwietnia 2013r.; WSA w Łodzi z dnia 26 lutego 2015r., sygn. akt II SA/Łd 1146/14 (orzeczenia dostępne jw.). Zatem regulacja zawarta w § 31, nakładająca obowiązki deratyzacji na właścicieli nieruchomości oraz stanowiąca w § 32 subdelegację dla organu Gminy jest sprzeczna z powyższym przepisem, jak i z normą art. 5 ust. 1 -4 ustawy.

W § 33 uchwały Rady Gminy Stryków zawarto zapis, że naruszenie przepisów regulaminu skutkuje odpowiedzialnością określoną w art. 10 ust.2a u.c.p.g. Słusznie Prokurator podnosi, że uchwała wydana w delegacji art. 4 ust. 2 u.c.p.g. nie może zawierać przepisów dotyczących odpowiedzialności karnej. Trafnie z uzasadnieniu skargi wskazano, że nie stanowi uprawnienia do uchwalenia kwestionowanych przepisów uregulowanie zawarte w art. 40 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. Nr 142 z 2001 r., póz. 1591 z późn. zm.). Przepis art. 40 ust. 3 cytowanej ustawy stanowi, że w zakresie nieuregulowanym w odrębnych ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących rada gminy może wydawać przepisy porządkowe, jeżeli jest to niezbędne dla ochrony życia lub zdrowia obywateli oraz dla zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego. W art. 40 ust. 4 wskazanej ustawy przewiduje się, że przepisy porządkowe, o których mowa w ust. 3 mogą przewidywać kary grzywny za ich naruszanie, wymierzane w trybie i na zasadach określonych w prawie o wykroczeniach. Należy przy tym wskazać, ze objęta kwestionowaną uchwałą regulacja nie należy do tej kategorii przepisów, nie jest aktem prawa miejscowego, zawierającym przepisy porządkowe w rozumieniu art. 40 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, co w szczególności oznacza, że sam regulamin nie może zawierać własnych przepisów karnych.

Mając na uwadze rozmiar i charakter uchybień w formułowaniu postanowień Regulaminu, Sąd uznał że doszło do istotnego naruszenia prawa skutkującego koniecznością wyeliminowania zaskarżonej uchwały z obrotu prawnego w całości.

O powyższym Sąd orzekł w sentencji wyroku na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.

k.ż.