Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2414/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-03-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Janeczko (spr.), , Sędzia WSA Mirosław Montowski, Sędzia WSA Grzegorz Antas, Protokolant specjalista Monika Gąsińska – Goc, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 marca 2020 r. sprawy ze skargi M. B. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz M. B. kwotę 997 zł (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2019 r., Nr [...], znak: [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "[...]WINB", "organ II instancji", "organ odwoławczy") na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej: "k.p.a.") oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r., poz. 1186), po rozpatrzeniu odwołania M. B. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. (dalej: "PINB w P.", "organ I instancji") Nr [...] z dnia [...] czerwca 2019 r., znak: [...], w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego, utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.

Decyzja organu II instancji zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Pismem z dnia [...] lutego 2015 r. M. B. (dalej: "wnioskodawczyni", "skarżąca"), wniosła o przywrócenie do stanu pierwotnego balkonu I. W., zamieszkałej przy ul. W. w P. Po rozpatrzeniu wniosku organ powiatowy wydał postanowienie Nr [...] z dnia [...] marca 2015 r., na mocy którego odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wydania rozstrzygnięcia nakazującego I. W. (dalej: "inwestorka") przywrócenie do stanu pierwotnego balkonu w budynku mieszkalnym, wielorodzinnym, zlokalizowanym w miejscowości P., ul. W. Zażalenie na powyższe rozstrzygnięcie złożyła wnioskodawczyni, wskazując że inwestorka dobudowała do swojego balkonu betonowe podłoże (podwajając powierzchnię w szerokości), dorobiła betonową ścianę boczną, a całość przykryła falistym dachem ze sztucznego tworzywa. Po przeanalizowaniu powyższego zażalenia PINB w P. stwierdził, że wyszły na jaw nowe istotne okoliczności sprawy, stąd postanowieniem Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r., na podstawie art. 132 § 2 k.p.a., uchylił swoje rozstrzygnięcie z dnia [...] marca 2015 r. Następnie w dniu [...] maja 2015 r. organ powiatowy przeprowadził kontrolę przedmiotowego balkonu, w toku której ustalił, że inwestorka wykonała poszerzenie płyty loggii na podstawie zgłoszenia dokonanego w Urzędzie Rejonowym w P. Podczas realizacji robót odstąpiła jednak od zgłoszenia poszerzając płytę o około 60 cm ponad ustalone wielkości. Wykonała dodatkowo lekkie zadaszenie konstrukcji drewnianej na słupkach z prętów stalowych, pokryte płytami falowymi z kolorowej plexi. PINB ustalił również, że zadaszenie obniżono w stosunku do spodu płyty loggii na I piętrze o ponad 30 cm, zaś całość wykonanej konstrukcji zrealizowana została w sposób staranny, nie budzący zastrzeżeń w świetle sztuki budowlanej i pod względem estetycznym, nie zakłóca ona harmonii elewacji od strony pobliskiego zieleńca. Ponadto przeprowadzone oględziny zadaszenia od góry, z lokalu nr [...], doprowadziły organ I instancji do wniosku, że nie wywiera ono negatywnych skutków dla użytkowania loggii na I piętrze oraz nie oddziałuje negatywnie na stan techniczny całego budynku. W wyniku przeprowadzonych oględzin PINB w P. pismem z dnia [...] maja 2015 r., zawiadomił strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie poszerzenia przez inwestorkę płyty loggii na parterze niezgodnie ze zgłoszeniem. Po przeanalizowaniu akt sprawy decyzją Nr [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. nałożono na inwestorkę obowiązek wykonania określonych robót budowlanych zgodnie z zaleceniami zawartymi w opinii technicznej, polegających na naprawie pęknięcia wzdłużnego w posadzce loggii wraz z wymianą płytek na linii pęknięcia, likwidacji pęknięcia na ścianie bocznej loggii oraz wykonaniu obróbki blacharskiej, w formie okapnika, zabezpieczającej prawidłowe odprowadzenie wody opadowej z powierzchni tarasu i zabezpieczenie spodu płyty przed podciekaniem wody. W wyniku analizy złożonego przez wnioskodawczynię odwołania, PINB w P. wydał decyzję Nr [...] z dnia [...] lipca 2015 r., którą uchylił rozstrzygnięcie z [...] czerwca 2015 r. Następnie postanowieniem Nr [...] z dnia [...] września 2015 r. organ powiatowy nałożył na inwestorkę obowiązek uzupełnienia przedstawionej wcześniej opinii technicznej, części budynku mieszkalnego wielorodzinnego, w szczególności loggii na parterze budynku, zlokalizowanego przy ul. W. w P., poprzez określenie zakresu prac niezbędnych do doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z przepisami techniczno-budowlanymi, w tym ocenę lekkiego zadaszenia loggii, ocenę bocznych ścianek na poszerzonym fragmencie loggii oraz ocenę prawidłowości zamontowania zewnętrznej barierki, która została przesunięta po jej poszerzeniu. Wymagana dokumentacja wpłynęła do organu powiatowego w dniu [...] października 2015 r. W konsekwencji decyzją Nr [...] z dnia [...] listopada 2015 r. organ I instancji nałożył na inwestorkę obowiązek wykonania określonych robót budowlanych zgodnie z zaleceniami zawartymi w opinii technicznej oraz w opinii uzupełniającej, polegających na:

- naprawie pęknięcia wzdłużnego w posadzce loggii wraz z wymianą płytek na linii pęknięcia, - likwidacji szczeliny na płycie bocznej loggii, - wykonaniu obróbki blacharskiej, w formie okapnika, zabezpieczającej prawidłowe odprowadzenie wody opadowej z powierzchni tarasu i zabezpieczenie spodu płyty przed podciekaniem wody, w terminie do dnia [...] czerwca 2016 r. Odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia złożyła wnioskodawczyni, a po jego rozpatrzeniu decyzją [...] z dnia [...] grudnia 2015 r., [...]WINB utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu powiatowego.

Na powyższą decyzję wnioskodawczyni złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Sąd ten, wyrokiem z dnia 10 lutego 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 489/16, uchylił powyższe rozstrzygnięcie oraz decyzję PINB w P. z [...] listopada 2015 r.

W uzasadnieniu wyroku WSA wskazał, że organy obu instancji uznały za zasadne zastosowanie w rozpoznawanej sprawie trybu przewidzianego w art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, jednak ich stanowisko w tym zakresie, nie zostało dostatecznie uzasadnione. Ponadto w ocenie Sądu, organy oparły się na opinii technicznej sporządzonej przez budowniczego L. S. i oraz inż. arch. K. N., jak i uzupełnieniu ww. opinii, bez dokonania własnych ustaleń oraz kwalifikacji wykonanych robót budowlanych w świetle przepisów ustawy Prawo budowlane. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zwracając uwagę na zawartą w art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego definicję rozbudowy wskazał, że organy nie zbadały, czy nie doszło do zmiany charakterystycznych parametrów budynku, różnicujących inne roboty budowlane od budowy oraz nie wyjaśniły na jakiej podstawie uznały, że w niniejszej sprawie zachodzi inny przypadek niż opisany w art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. Sąd zaznaczył również, że nałożone decyzją PINB z dnia [...] listopada 2015 r. obowiązki nie doprowadzą wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 14 marca 2019 r., sygn. akt: II OSK 1117/17, oddalił skargę kasacyjną inwestorki.

W uzasadnieniu wyroku, NSA podzielając argumentację sądu wojewódzkiego, podkreślił, że podstawowym obowiązkiem organu nadzoru budowlanego jest ustalenie, czy obiekt podlegający kontroli wybudowano bez pozwolenia na budowę, zgłoszenia, czy też zastosowanie znajdują art. 50 i art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm. – stan prawny na dzień wydania decyzji zaskarżonej do Sądu pierwszej instancji ). Wybór właściwego trybu legalizacji robót budowlanych, uregulowanego w przepisach art. 48 i art. 49b oraz art. 50–51 Prawa budowlanego, jest natomiast zasadniczo determinowany przez rzetelną kwalifikację robót budowlanych na gruncie art. 28, art. 29 i art. 30 Prawa budowlanego. NSA ocenił, że uzasadnienia decyzji organów obu instancji, zawierają właściwie wyłącznie opis wykonanych robót budowlanych i przytoczenie stanowiska zawartego w opinii budowniczego L. S. oraz inż. arch. K. N. oraz w uzupełnieniu tej opinii. Zabrakło w nich natomiast oceny wykonanych robót, która skutkowała wyborem trybu ich legalizacji w tzw. postępowaniu naprawczym. Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny, podkreślił, że w pełni podziela zaprezentowane przez wnoszącą skargę kasacyjną stanowisko judykatury, że nakaz rozbiórki części obiektu budowlanego można wydać tylko wówczas, gdy część ta da się wydzielić bez uszczerbku dla reszty określonej całości.

W toku ponownego rozpatrywania sprawy, przedstawiciele PINB w P. przeprowadzili w dniu [...] maja 2019 r. kontrolę w terenie. Następnie decyzją Nr [...] z dnia [...] czerwca 2019 r., umorzono postępowanie administracyjne w sprawie poszerzenia przez inwestorkę płyty loggii na parterze budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. W.w P. Odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia złożyła wnioskodawczyni, domagając się uchylenia kwestionowanego rozstrzygnięcia. Po jego rozpatrzeniu [...]WINB decyzją z [...] sierpnia 2019 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: "p.p.s.a.") ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu, wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Przepis ten ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że ani organ administracji publicznej, ani sąd orzekając ponownie w tej samej sprawie nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane. Organ odwoławczy przypomniał, że w niniejszej sprawie PINB w P. decyzją Nr [...]z dnia [...] listopada 2015 r. nałożył na inwestorkę obowiązek wykonania robót budowlanych zgodnie z zaleceniami wskazanymi w opinii technicznej oraz w opinii uzupełniającej. Rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy przez [...]WINB decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r. Jednakże rozstrzygnięcia te zostały następnie wyeliminowane z obrotu prawnego wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 lutego 2017 r., w uzasadnieniu którego Sąd wskazał, że organy w swoich ustaleniach oparły się na opinii technicznej bez dokonania własnych ustaleń oraz kwalifikacji wykonanych robót budowlanych w świetle przepisów Prawa budowlanego. Sąd wyjaśnił, że organ powinien mieć na uwadze odrębność postępowania legalizacyjnego, o którym mowa w art. 48 i 49b Prawa budowlanego, oraz postępowania prowadzonego w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem, o którym mowa w art. 51 tej ustawy. W ocenie Sądu tylko jednoznaczne ustalenie rodzaju wykonanych robót budowlanych w określonym stanie faktycznym pozwala na zastosowanie właściwych przepisów prawa materialnego, a więc dokonanie prawidłowej oceny, czy obiekt, lub jego część, wybudowano bez pozwolenia na budowę, zgłoszenia, czy też zastosowanie znajduje art. 51 Prawa budowlanego. Ponadto Sąd wskazał, że stosując tryb, o którym mowa w art. 50 - 51 Prawa budowlanego, organy powinny wykazać w uzasadnieniu decyzji, że charakter i parametry wykonanych robót budowlanych nie zaliczały się do katalogu wyłączeń spod obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, zamieszczonym w art. 29 Prawa budowlanego. O tym bowiem, czy wykonywanie określonego rodzaju robót budowlanych jest budową, czy robotami budowlanymi innego rodzaju wskazuje fakt, czy w ich wyniku zostanie faktycznie wybudowany w określonym miejscu obiekt budowlany, bądź jego część. Organ odwoławczy przypomniał, że orzeczenie to zostało następnie utrzymane w mocy przez Naczelny Sąd Administracyjny. Ustalając stan faktyczny sprawy [...]WINB podkreślił, że w aktach organu powiatowego znajduje się pismo inwestorki z dnia [...] lipca 1997 r., w którym zwraca się ona do Urzędu Rejonowego w P. o wydanie zezwolenia na poszerzenie balkonu. Do powyższego pisma dołączono opis techniczny projektu dobudowy loggii sporządzony przez technika budowlanego określający, że budowa będzie polegać na poszerzeniu płyty balkonowej loggii o 0,50 m. Następnie [...]WINB, wskazał, że w aktach sprawy znajdują się także: pismo Spółdzielni Mieszkaniowej Lokatorsko - Własnościowej z 1997 roku, wyrażające zgodę na poszerzenie przez inwestorkę płyty balkonowej loggii pod warunkiem uzyskania pozwolenia na budowę od Urzędu Rejonowego w P. oraz pismo Kierownika Oddziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Rejonowego w P.z dnia [...] sierpnia 1997 r., w którym poinformowano inwestorkę, że jej wniosek traktuje się jako zgłoszenie wykonania robót budowlanych. Z tego względu [...]WINB stwierdził, że właściwy organ administracji architektoniczno-budowanej, nie uznał za konieczne uzyskanie przez inwestorkę pozwolenia na wykonanie robót budowlanych polegających na poszerzeniu płyty balkonowej, uznając złożone przez nią pismo z dnia [...] lipca 1997 r. jako zgłoszenie wykonania takich robót. Powyższe w ocenie organu odwoławczego, wyklucza zastosowanie w sprawie trybu określonego w art. 48 Prawa budowlanego. Fakt skutecznego zgłoszenia robót właściwemu organowi a następnie przekroczenie zakresu zgłoszenia, nie może bowiem stanowić podstawy do zarzucenia inwestorce działania w warunkach samowoli budowlanej, chyba że zamiarem inwestorki było obejście przepisów o pozwoleniu na budowę, czego w omawianej sprawie nie stwierdzono. Organ II instancji wyjaśnił również, że art. 48 i art. 49b, a także art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego dotyczą samowoli budowlanej, ale o zróżnicowanym charakterze. Przyjmuje się bowiem, że w przypadku art. 48 i 49b chodzi o całkowite zignorowanie przez inwestora władczych uprawnień organów budowlanych do oceny w zakresie zgodności z prawem konkretnego zamierzenia inwestycyjnego. Z kolei w regulacji art. 50 i art. 51 chodzi jedynie o samowolne odstąpienie od warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę, bądź zgłoszeniu. [...]WINB wskazał, że w takiej sytuacji obowiązkiem organów jest doprowadzenie do wymuszenia na inwestorze dokonania takich czynności, aby doprowadzić dany obiekt do stanu zgodnego z prawem, a dopiero wówczas, gdy inwestor zaniecha wykonania nałożonego na niego obowiązku można orzec nakaz rozbiórki. Zdaniem [...]WINB w niniejszej sprawie nie można jednoznacznie postawić inwestorce zarzutu wykonania spornych robót polegających na poszerzeniu płyty balkonowej z przekroczeniem dokonanego zgłoszenia oraz wykonania zadaszenia przedmiotowej loggii w warunkach samowoli budowlanej uregulowanej w trybie art. 48 i 49b Prawa budowlanego. Organ odwoławczy zwrócił również uwagę na fakt, że przepisy Prawa budowlanego nie zawierają legalnej definicji rozbudowy. Stąd też uwzględnia się powszechne rozumienie tego pojęcia jako powiększenie powierzchni zabudowanej. Zdaniem organu wojewódzkiego w niniejszym przypadku konieczne było rozważenie, czy intencją prawodawcy było nałożenie obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę ze wszystkimi wynikającymi z tego konsekwencjami, dla wykonania robót budowlanych polegających na zrealizowaniu płyty loggii o 50 cm większej od zakresu objętego zgłoszeniem z dnia 30 lipca 1997 r., w sytuacji gdy takiego pozwolenia nie wymaga budowa licznych obiektów budowlanych. Jednocześnie organ odwoławczy podniósł, że w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że wykładnia przepisów art. 29 ust. 1 Prawa budowlanego, a więc przepisów ograniczających prawa właścicieli do korzystania z ich nieruchomości na cele budowlane, nie może polegać na czysto literalnym i mechanicznym odczytaniu tych przepisów sprowadzającym się do stwierdzenia, że skoro dany rodzaj obiektu budowlanego nie jest wprost wymieniony w tym przepisie, to na jego budowę zawsze jest wymagane pozwolenie na budowę. Prawidłowa wykładnia tych przepisów wymaga zatem zdaniem organu funkcjonalnej i porównawczej oceny charakteru danego obiektu w konfrontacji z przewidzianymi wprost przez ustawodawcę w art. 29 ust. 1 Prawa budowlanego zwolnieniami z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. [...]WINB przychylając się do powyższego stanowiska stwierdził, że przedłużenie płyty loggii w odniesieniu do powierzchni przedmiotowego obiektu nie powinno być traktowane jako rozbudowa budynku w rozumieniu art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego, co dodatkowo potwierdza konieczność zastosowania regulacji art. 50 - 51 Prawa budowlanego. Równocześnie organ II instancji podniósł, że w toku postępowania wyjaśniającego do akt organu powiatowego dołączono opinię techniczną, zgodnie z którą prace związane z powiększeniem loggii wykonane zostały z należytą starannością, sztuką budowlaną i przy użyciu właściwych materiałów. Wykonana dobudowa balkonu nie wpływa w żaden sposób na konstrukcję nośną budynku, ponieważ stanowi niezależną konstrukcję zlicowaną z istniejącą płytą balkonową i posiada własne podparcie w postaci trzech słupów żelbetowych. Z kolei zadaszenie nad częścią dobudowaną balkonu wykonano jako lekką konstrukcję stalową pokrytą płytami falistymi z włókna szklanego nie stanowiącą większego obciążenia dla konstrukcji budynku. Stanowi to odpowiednik powszechnie obecnie stosowanych markiz materiałowych. [...]WINB ustalił także, że wykonana dobudowa nie wpływa negatywnie na konstrukcję budynku mieszkalnego i harmonizuje się z nim pod względem technologii wykonania oraz kolorystyki. Nie ogranicza też dostępu światła dziennego do lokali sąsiadujących. Organ przypomniał też, że w uzupełnieniu do powyższej opinii autor opracowania wskazał, że boczna ścianka na poszerzonym fragmencie loggii została wykonana tylko jedna i tylko do wysokości około 100 cm od poziomu posadzki. Nie stanowi ona elementu konstrukcyjnego a jedynie formę balustrady. Wszystkie elementy loggii jakie poddano analizie zostały zaś wykonane zgodnie ze sztuką budowlaną i przy użyciu właściwych materiałów, dopuszczonych do stosowania w budownictwie. Ponadto z protokołu kontroli przeprowadzonej przez PINB w P. dnia [...] maja 2019 r. wynika, że loggia znajduje się w dobrym stanie technicznym. Roboty wykonane według zaleceń opinii technicznej z czerwca 2015 roku wpłynęły pozytywnie na jakość i estetykę konstrukcji, a równocześnie nie stwierdzono żadnych nowych robót.

W swoich rozważaniach organ odwoławczy wyjaśnił, że stosownie do art. 105 § 1 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Postępowanie może być bezprzedmiotowe z przyczyn podmiotowych - odnoszących się do strony postępowania, jak też przedmiotowych. Przesłanką uzasadniającą podjęcie decyzji o umorzeniu postępowania w rozumieniu omawianego przepisu jest niewątpliwie brak przedmiotu żądania, dla zrealizowania którego postępowanie zostało wszczęte, co organ powinien rozważyć w świetle przepisów prawa materialnego mającego zastosowanie w sprawie i ustalonego stanu faktycznego. Jednocześnie organ II instancji podniósł, że umorzenie postępowania administracyjnego nie jest uzależnione od woli organu orzekającego, lecz od spełnienia się obiektywnie istniejącej przyczyny bezprzedmiotowości, której istnienie organ orzekający musi stwierdzić i wykazać w decyzji o umorzeniu. W ocenie [...]WINB w przedmiotowej sprawie zebrany materiał dowodowy jest wystarczający i pozwala na stwierdzenie, że umorzenie postępowania było prawidłowe.

Skargę na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła M. B., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającego ją rozstrzygnięcia.

Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie:

- art. 153 p.p.s.a. poprzez niezwiązanie się oceną prawną wyrażoną przez sądy administracyjne w wyrokach wydanych w niniejszej sprawie, w szczególności poprzez nieustalenie czy w wyniku wykonanych robót budowlanych doszło do zmiany charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego oraz w oparciu o tak dokonane ustalenia zastosowanie odpowiedniego trybu postępowania,

- art. 50 - 51 w zw. z art. 48 Prawa budowlanego poprzez uznanie, że rozbudowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego polegająca na zwiększeniu jego powierzchni zabudowy oraz kubatury przez dobudowanie zadaszonej płyty balkonowej w kondygnacji parteru opartej na stopach betonowych jest kwalifikowana jako roboty budowlane, co w konsekwencji prowadzi do uznania, że trybem postępowania w stosunku do tak wykonanych robót w związku z ich zgłoszeniem jest art. 50 - 51 Prawa budowlanego, w sytuacji gdy uznać należy, że zgłoszenie robót budowlanych będących właściwie rozbudową budynku dla swojej skuteczności wymaga uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, a wobec jej braku - roboty te powinny być uznane jako samowola budowlana sankcjonowana z art. 48 Prawa budowlanego,

- art. 29 - 30 Prawa budowlanego poprzez uznanie, że roboty budowlane polegające na rozbudowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego, polegające na zwiększeniu jego powierzchni zabudowy oraz kubatury przez dobudowanie zadaszonej płyty balkonowej w kondygnacji parteru opartej na stopach betonowych, dla swojej skuteczności wymagają wyłącznie dokonania zgłoszenia zamiaru ich wykonania, nie zaś uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, a w związku z tym uznania, że dokonane zgłoszenie jest skuteczne,

- art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez niezebranie całości materiału dowodowego niezbędnego do rozstrzygnięcia w sprawie oraz nieuwzględnienie wszystkich okoliczności istotnych dla sprawy, w szczególności przez niedokonanie ustaleń czy doszło do zmiany charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego,

- art. 28 k.p.a. poprzez nieustalenie kręgu stron postępowania - nieustalenie właściciela nieruchomości, na której dokonana została inwestycja.

W uzasadnieniu strona skarżąca podniosła, że zakres wykonanych robót w niniejszej sprawie odpowiada pojęciu rozbudowy, a jako taki dla swojej skuteczności wymagał uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Poza wszelką wątpliwością pozostaje zaś fakt, że dobudowanie płyty balkonu w kondygnacji parteru opartej na betonowych filarach, zwiększa powierzchnię zabudowy budynku, nawet jeżeli zwiększenie to ma w proporcji do całego budynku nieznaczne rozmiary. Ponadto zwiększeniu ulega kubatura budynku, co jednoznacznie klasyfikować należy jako rozbudowę. W ocenie skarżącej bez znaczenia dla sprawy pozostaje fakt dokonania zgłoszenia zamiaru inwestycyjnego, bowiem zgłoszenie takie jako mające na celu obejście przepisów prawa, nie wywołuje skutków prawnych. Jednocześnie wskazała, że dokonując zgłoszenia lub składając wniosek o udzielenie pozwolenia na przedmiotową rozbudowę, inwestor był obowiązany legitymować się tytułem prawnym do nieruchomości pozwalającym na prowadzenie robót budowlanych, przy czym tytuł prawny do lokalu byłby wobec faktu inwestowania poza jego obrysem niewystarczający.

W odpowiedzi na skargę [...]WINB wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167), sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ), dalej "p.p.s.a.").

Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach, sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

W niniejszej sprawie, należy pamiętać, że była już ona przedmiotem rozpoznania tutejszego Sądu oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego. Dlatego, stosownie do treści art. 153 p.p.s.a., Sąd obecnie rozpoznający sprawę, musiał dokonać oceny zaskarżonej decyzji z uwzględnieniem wskazań zawartych w powyższych wyrokach.

Przeprowadzona przez Sąd, w granicach tak określonej kognicji, kontrola legalności zaskarżonej decyzji, wykazała, że skarga jest zasadna bowiem zaskarżona decyzja została ona wydana z naruszeniem prawa.

Jak wskazał zarówno tutejszy Sąd rozpoznający sprawę, jak również Naczelny Sąd Administracyjny, zasadniczymi kwestiami wymagającymi rozstrzygnięcia, było dokonanie kwalifikacji wykonanych robót budowlanych oraz wybór właściwego trybu legalizacji tych robót i jego uzasadnienie.

Organy obu instancji, stanęły na stanowisku, że zrealizowane przez inwestorkę zamierzenie budowlane, nie stanowi rozbudowy. Odpowiada ono kwalifikacji zawartej w art. 3 pkt 7 i 7a Prawa budowlanego i stanowi przebudowę loggii. Przeprowadzone przez nią roboty budowlane, miały w ocenie organów charakter konstrukcyjny i wymagały pozwolenia, czego inwestorka nie dopełniła, dokonując jedynie zgłoszenia i przekraczając jego zakres.

Zdaniem jednak organów, fakt skutecznego zgłoszenia robót właściwemu organowi, a następnie przekroczenie zakresu zgłoszenia, nie może stanowić podstawy do zarzucenia inwestorce działania w warunkach samowoli budowlanej określonej w art. 48 - 49b Prawa budowlanego, bowiem nie stwierdzono by jej zamiarem było obejście przepisów o pozwoleniu na budowę. W ocenie organu odwoławczego, tryb postępowania określony w art. 48 - 49b Prawa budowlanego, dotyczy przypadków całkowitego zignorowania przez inwestora władczych uprawnień organów budowlanych co do oceny w zakresie zgodności z prawem konkretnego zamierzenia inwestycyjnego. W rozpoznawanej sprawie, znajdzie natomiast zastosowanie tryb określony w art. 50 – 51 Prawa budowlanego, ponieważ doszło jedynie do samowolnego odstąpienia od warunków określonych w zgłoszeniu. Jednocześnie zdaniem organów, wykonanie przez inwestorkę obowiązków wynikających z art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego i przedłożenie opinii potwierdzającej ich wykonanie, prowadzi do wniosku o bezprzedmiotowości postępowania i konieczności jego umorzenia na podstawie art. 105 § 1 k.p.a.

W ocenie Sądu powyższa argumentacja, jest niesłuszna.

Wskazać należy najpierw, że błędna jest dokonana przez organy kwalifikacja wykonanych przez inwestorkę robot jako przebudowy.

Przypomnieć w tym miejscu należy, że zrealizowana inwestycja, jak wynika z akt sprawy, w tym także dokumentacji fotograficznej i protokołów oględzin, polegała na poszerzeniu płyty balkonowej o około 60 cm ponad ustalone w zgłoszeniu wartości, a następnie oparcie tej płyty, wystającej poza pion pozostałych balkonów na stopach betonowych, a także na dobudowaniu ściany bocznej o wymiarach 122 x 112 cm oraz lekkiego zadaszenia również wystającego poza pion pozostałych balkonów.

Przebudowa stosownie do treści art. 3 ust. 1 pkt 7a Prawa budowlanego, polega na wykonywaniu robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji, w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego.

Zmiana wyżej wspomnianych charakterystycznych parametrów, powoduje, że mamy do czynienia nie z przebudową lecz z rozbudową.

Prawo budowlane, nie zawiera legalnej definicji rozbudowy. Natomiast zgodnie z definicją ukształtowaną przez orzecznictwo sądowoadministracyjne, za rozbudowę uznaje się zmianę charakterystycznych parametrów istniejącego obiektu budowlanego, takich jak kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość (vide: wyrok WSA w Krakowie z dnia 5 listopada 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 949/13, LEX 1398413, wyrok NSA z dnia 15 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2484/14, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej: "CBOSA").

W rozpatrywanej sprawie, do takich charakterystycznych parametrów, podlegających ocenie, należy kubatura i powierzchnia zabudowy.

Zgodnie z § 3 pkt 24 lit. a rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.) przez kubaturę brutto budynku należy rozumieć sumę kubatury brutto wszystkich kondygnacji budynku, stanowiącą iloczyn powierzchni całkowitej, mierzonej po zewnętrznym obrysie przegród zewnętrznych i wysokości kondygnacji brutto, przy czym do kubatury brutto budynku, wlicza się m.in. kubaturę balkonów loggii i tarasów, obliczaną do wysokości balustrady.

Pamiętając, że w wyniku robót zrealizowanych przez inwestorkę, doszło do poszerzenia o co najmniej 60 cm ponad wielkości wskazane w zgłoszeniu, wystającej poza pion pozostałych balkonów płyty opartej na stopach betonowych, doszło w ocenie Sądu do zwiększenia kubatury budynku wielorodzinnego, w którym zrealizowana została przedmiotowa inwestycja.

Doszło również do zwiększenia kolejnego parametru charakterystycznego w postaci powierzchni zabudowy, przez która należy rozumieć powierzchnię terenu zajętego przez wszystkie naziemne kondygnacje budynku, przy czym zalicza się do niej także wszystkie elementy przewieszenia, które występują w elewacji - m.in. balkony i loggie. Przy ustalaniu powierzchni zabudowy nie bierze się pod uwagę jedynie elementów pomocniczych takich jak schody zewnętrzne, markizy, daszki oraz elementy wystające ponad powierzchnię terenu. ( wyrok WSA w Krakowie z dnia 17 grudnia 2010 r., sygn. akt II SA/Kr 1200/10, LEX 753461). Mając powyższe na uwadze należy również w odniesieniu do tego parametru stwierdzić, że wbrew stanowisku organów, przeprowadzenie robót budowlanych polegających na dobudowaniu do istniejącego balkonu, w istocie kolejnego balkonu wykraczającego poza obrys budynku i zadaszonego, modyfikuje zarówno kubaturę budynku jak i jego powierzchnię zabudowy, w związku z czym przedmiotowe przedsięwzięcie należy zakwalifikować jako rozbudowę budynku, stanowiącą budowę w rozumieniu art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego. Cytowany wyrok WSA w Krakowie, przytoczony został przez organ I instancji, który argumentował, że poszerzenie loggii o 1m w tak dużym budynku wielorodzinnym należy uznać za element drugorzędny wpisujący się w logikę przedstawionego w tym wyroku otwartego katalogu. Zdaniem Sądu, z tą argumentacją nie można się zgodzić. Powiększonego niemal dwukrotnie balkonu, wystającego poza pion innych balkonów oraz obrys budynku, wyposażonego w dodatkową ściankę oraz dach z tworzywa sztucznego również wystający na ponad metr poza pion innych balkonów, nie można w ocenie Sądu traktować jako element pomocniczy porównywalny na przykład z markizą. Taka ocena znajduje potwierdzenie w wyroku NSA z dnia 3 stycznia 2017 r., sygn. akt II OSK 891/15, LEX nr 2237865, w którym zawarto następującą tezę: "Konstrukcja zadaszenia, w której skład elementów wchodzą m.in. dwa słupy podtrzymujące, osadzone w stopniu schodów, jako całość wykraczająca poza obrys budynku i zajmująca jednocześnie dodatkowo część powierzchni działki, zwiększa jej powierzchnię zabudowy. Tego rodzaju roboty budowlane, w wyniku których dochodzi do rozbudowy obiektu budowlanego, wymagają uzyskania pozwolenia na budowę." Skoro więc zadaszone schody, zwiększają powierzchnię zabudowy, to zwiększa ją również wyposażony w dach z tworzywa sztucznego powiększony balkon.

Podobne stanowisko zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w wyroku z dnia 13 lutego 2018 r., sygn. akt II SA/Lu 958/17, LEX nr 2474204, wskazując, że "Zarówno "przebudowa", jak i "rozbudowa" oznaczają szerszy niż w przypadku remontu lub adaptacji, zakres ingerencji w substancję budowlaną, która może polegać nie tylko na wymianie elementów konstrukcyjnych, ale także na pewnej zmianie granic budowli. Przyjmuje się zatem, że wykonanie elementu konstrukcyjnego w postaci balkonu oraz wykonanie drzwi balkonowych nie kwalifikuje się jako remont, lecz jako rozbudowę budynku. Przeprowadzenie robót budowlanych polegających na dobudowaniu do istniejącego obiektu balkonu, modyfikuje zarówno kubaturę budynku jak i jego powierzchnię zabudowy, w związku z czym przedmiotowe przedsięwzięcie należy zakwalifikować jako rozbudowę budynku w rozumieniu art. 3 pkt 6 p.b.".

Odnośnie do trybu postępowania, Sąd stoi na stanowisku, że legalizacja będących przedmiotem postępowania robót polegających na rozbudowaniu balkonu, winna być dokonana w oparciu o przepisu art. 48 Prawa budowlanego. W orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest pogląd, że zgłoszenie wykonania określonych robót budowlanych i brak sprzeciwu właściwego organu wyklucza twierdzenie, że roboty budowlane były wykonywane w warunkach uzasadniających stosowanie art. 48, chyba że zamiarem inwestora było obejście prawa polegające na wystąpieniu ze zgłoszeniem robót budowlanych, chociaż wiedział on, że zgłaszana inwestycja wymaga uzyskania pozwolenia na budowę (zob. wyroki NSA: z 26.05.2011 r., II OSK 443/10; z 12.02.2008 r., II OSK 604/06; z 28.04.2004 r., OSK 108/04, ONSAiWSA 2004/1, poz. 26). Należy zgodzić się ze skarżącą, że taka sytuacja występuje w rozpoznawanej sprawie. Inwestorka bowiem po dokonaniu zgłoszenia zrealizowała zupełnie inne roboty budowlane niż ujęte w zgłoszeniu. Czymś innym jest bowiem deklarowane przez nią w zgłoszeniu poszerzenie płyty balkonowej od zrealizowanej faktycznie rozbudowy budynku wymagającej uzyskania pozwolenia na budowę. Wobec jej braku i związanej z nim nieskuteczności zgłoszenia, roboty te powinny być ocenione jako samowola budowlana określona w art. 48 Prawa budowlanego. Jeżeli bowiem zakres prac realizowanych jest różny od przedmiotu i zakresu określonego w zgłoszeniu, to uzasadnione jest zastosowanie art. 48 Prawa budowlanego. Prowadzenie w tej sytuacji przez organ nadzoru budowlanego postępowania na podstawie przepisów nieodnoszących się do takiego stanu rzeczy, bowiem co do zasady mających na celu naprawienie pewnych nieprawidłowości, nie tak jednak szkodliwych z punktu widzenia interesu publicznego, niestanowiących oczywistej samowoli budowlanej polegającej na budowie bez wymaganego pozwolenia nowego obiektu budowlanego (lub jego części) w rozumieniu art. 48 Prawa budowlanego, a w następstwie tego postępowania wydanie decyzji, do których wydania w danym stanie sprawy organ nie był uprawniony, powinno być potraktowane jako rażące naruszenie prawa, nie daje się bowiem pogodzić z porządkiem prawnym (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 maja 2011 r. , sygn. akt II OSK 900/10, LEX nr 992660).

Jednocześnie Sąd rozpoznający sprawę, uwzględnił ukształtowane w orzecznictwie stanowisko, zgodnie z którym gdy wynik robót budowlanych wymagających pozwolenia na budowę, a wykonanych bez jego uzyskania, nie może być usunięty bez ingerencji w pozostałą część obiektu budowlanego, do doprowadzenia samowolnie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem należy zastosować przepis art. 50-51 Prawa budowlanego ustawy a nie art. 48 tej ustawy. Wynika ono z wykładni przepisu art. 48 ustawy, w którym mowa jest o wybudowaniu obiektu budowlanego lub jego części bez pozwolenia na budowę, przy czym chodzi o część stanowiącą samodzielną całość, na tyle odrębną i niezależną od pozostałej części obiektu budowlanego, że może być rozebrana bez istotnej ingerencji w tę pozostałą część obiektu budowlanego. W sytuacji zatem, gdy na skutek samowolnie wykonanych robót budowlanych powstaje konstrukcja stanowiącą integralną część dotychczasowego budynku, której użytkowanie wiąże się z koniecznością jednoczesnego użytkowania już istniejącej substancji budowlanej (wcześniej powstałej), w sprawie nie ma zastosowania art. 48 ust. 1 ustawy a mają zastosowanie przepisy art. 50-51 ustawy. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 marca 2017 r., sygn. akt II OSK 1750/15, ( LEX nr 2273223 ), przepis art. 48 ust. 1 ustawy ma zastosowanie, kiedy granice samowoli budowlanej da się łatwo odgraniczyć bez obawy naruszenia całej konstrukcji obiektu budowlanego lub gdy nadbudowana część nie jest trwale z obiektem połączona i nie stanowi jego integralnego fragmentu.

W rozpoznawanej sprawie, nie ma w ocenie Sądu przeszkód do zastosowania art. 48 Prawa budowlanego, ponieważ rozbudowana część balkonu, nie stanowi integralnej części budynku mieszkalnego wielorodzinnego ( bloku) i jej rozbiórka jest możliwa bez rozbiórki całego budynku i jego części.

Należy zgodzić się ze skarżącą, że organy w ogóle nie odniosły się do kwestii braku oświadczenia inwestorki o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Jak bowiem już wspomniano, realizacja inwestycji polegała faktycznie na dobudowaniu do istniejącej płyty balkonowej, kolejnej płyty, wystającej poza pion pozostałych balkonów i opartej na stopach betonowych posadowionych na gruncie. W tej sytuacji sam tytuł prawny inwestorki do lokalu, nie byłby wystarczający do realizacji robot poza jego obrysem. Konsekwencją tego jest także brak ustalenia przez organy prawidłowego kręgu stron postępowania, przy pominięciu właściciela nieruchomości na której wykonana została inwestycja.

Zdaniem Sądu organy obu instancji naruszyły art. art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego, nieprawidłowo kwalifikując zrealizowane roboty budowlane, art. 50 – 51 w zw. z art. 48 Prawa budowlanego określając nieprawidłowy tryb ich legalizacji oraz art. 7, 77 i 28 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy a mianowicie kwestii dysponowania przez inwestorkę nieruchomością na cele budowlane oraz stron postępowania.

Rozpoznając sprawę ponownie, organ zobowiązany będzie do uwzględniania powyższych uwag i w ich kontekście podejmie wszelkie czynności niezbędne do wyjaśnienia sprawy.

Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c) p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a.