Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1149/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-09-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Nadzór budowlany
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 35  ust. 6 i 8
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Paweł Groński (spr.), , Sędzia WSA Ewa Machlejd, Sędzia WSA Mirosława Pindelska, Protokolant ref. staż. Piotr Czyżewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 września 2012 r. sprawy ze skargi S. S. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2012 r. znak [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zwłokę w wydaniu decyzji skargę oddala


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia [...] marca 2012 r., znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: GINB), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 141 § 1 i art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm. (dalej: kpa) oraz art. 88a ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm. (dalej: Prawo budowlane), po rozpatrzeniu zażalenia Starosty S. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2011 r., znak: [...] nakładające na Starostę S. karę pieniężną w wysokości 18.500 zł. za 37 dni zwłoki w wydaniu decyzji z dnia [...] maja 2008 r. nr [...], o pozwoleniu na przebudowę wewnętrznej instalacji gazowej (zmianę sposobu ogrzewania lokali mieszkalnych z dotychczasowego centralnego ogrzewania z centralnej kotłowni olejowej na indywidualne ogrzewanie gazowe) w lokalach mieszkalnych w budynku mieszkalnym wielorodzinnym w S., Aleja [...], lokale nr [...],[...],[...].[...].[...].[...],[...],[...].[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] na działce nr ew. gr. [...]; utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

Z akt postępowania administracyjnego wynika, że postanowieniem z dnia [...] grudnia 2008 r., znak: [...] Wojewoda [...] działając na podstawie art. 35 ust. 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.) wymierzył Staroście S. karę pieniężną w wysokości 18 500 zł. w związku z niewydaniem w terminie 65 dni decyzji z dnia [...] maja 2008 r. o pozwoleniu na przebudowę wewnętrznej instalacji gazowej w lokalach mieszkalnych w budynku mieszkalnym wielorodzinnym w S. przy Al. [...].

W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że wniosek o pozwolenie na przebudowę polegającą na zmianie sposobu ogrzewania lokali mieszkalnych z dotychczasowego centralnego ogrzewania z centralnej kotłowni olejowej na indywidualne ogrzewanie gazowe wpłynął do siedziby Starostwa Powiatowego w S. w dniu 1 lipca 2005 r. Następnie pismem z dnia 4 lipca 2005 r. organ zawiadomił strony o wszczęciu postępowania. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2005 r. znak: [...] Starosta S. zawiesił postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę, a następnie postanowieniem z dnia [...] marca 2008 r. znak: [...] podjął to postępowanie. W dniu [...] maja 2008 r. Starosta S. wydał decyzję nr [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na wykonanie ww. robót budowlanych.

W związku z powyższym, przy odliczeniu okresu zawieszenia postępowania organ I instancji stwierdził, że Starosta S. przekroczył 65 dniowy termin na załatwienie sprawy o 37 dni, co pociąga za sobą konieczność nałożenia kary przez organ wyższego stopnia w wysokości 500 zł. za każdy dzień zwłoki.

Zażalenie na powyższe postanowienie złożył Starosta S., kwestionując sposób odliczenia przez organ nadrzędny okresu nie wliczanego do biegu terminu do wydania pozwolenia na budowę. Zdaniem Starosty S. nie został również odliczony okres oczekiwania przez organ na zwrotne potwierdzenie odbioru pism przez strony, a co za tym idzie, czas dany stronom do zapoznania się z aktami sprawy bowiem organ był zobowiązany oczekiwać na upływ terminu udzielonego stronom na zapoznanie się z materiałami w sprawie. Starosta S. wskazał, że ostatnia strona odebrała zawiadomienie o wszczęciu postępowania w dniu [...] lipca 2005 r., w związku z czym należałoby odliczyć od terminu 65 dni -9 dni- jako opóźnienie powstałe nie z winy organu, a także okres 13 dni oczekiwania na uzupełnienie wniosku o zawieszenie postępowania.

Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2009 r., znak: [...] GINB na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 kpa oraz art. 88 a ust. 1 pkt. 1 lit. a Prawa budowlanego, po rozpatrzeniu zażalenia Starosty S. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 4 czerwca 2009 r., sygn. akt VII Sa/Wa 436/09, oddalił skargę na ww. postanowienie GINB z dnia [...] stycznia 2009 r..

Po rozpatrzeniu skargi kasacyjnej Starosty S. wyrokiem z dnia 14 października 2010 r. sygn. akt II OSK 1573/09 Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA) uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie.

W uzasadnieniu wyroku NSA podniósł, że przedmiotem sprawy administracyjnej, która podlegała załatwieniu przez Starostę S. jest pozwolenie na zmianę instalacji grzewczej zbiorczej w budynku wielorodzinnym zarządzanym przez Wspólnotę Mieszkaniową, na ogrzewanie indywidualne, instalowane w poszczególnych lokalach mieszkalnych, których jest w danym budynku kilkanaście. Wspólny wniosek w tej sprawie złożyło łącznie 17 właścicieli lokali mieszkalnych, jednakże nie obejmuje on wszystkich lokali, bowiem część powierzchni mieszkalnej należy do Wojskowej Agencji Mieszkaniowej, która sprzeciwiała się załatwieniu pozytywnemu sprawy i na jej żądanie sprawa była postanowieniem organu I instancji zawieszona. Wprawdzie następnie postępowanie administracyjne zostało podjęte, to jednak z akt sprawy nie wynika, czy i w jakiej dacie wniosek o wydanie decyzji o zmianę sposobu ogrzewania budynku ze zbiorczego na indywidualny został złożony przez pozostałe podmioty (w tym WAM) jako właścicieli lokali. W tej sytuacji przystępując do rozważenia kwestii ewentualnego obciążenia organu architektoniczno-budowlanego karą pieniężną określoną w art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego w aspekcie wystąpienia powoływanych przez ten organ okoliczności, które powinny być uwzględnione przy ustalaniu tej kary należało rozważyć, czy w ogóle możliwe jest odrębne załatwienie poszczególnych wniosków właścicieli lokali, czy też w istocie w sprawie występuje współuczestnictwo materialne i bez złożenia zgodnego wniosku przez wszystkich właścicieli lokali może być wydana decyzja, zaś termin określony w art. 35 ust. 6 do załatwienia wniosku (w rzeczywistości wszystkich wniosków), rozpoczyna bieg od dnia złożenia wniosku przez ostatniego właściciela lokalu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 19 stycznia 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 2216/10, uchylił zaskarżone postanowienie GINB z dnia [...] stycznia 2009 r. oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powołując się na wyrok NSA wskazał, że przy ustalaniu wysokości kary pieniężnej, określonej w art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego, rozważyć należy wystąpienie w sprawie ewentualnego współuczestnictwa materialnego i ustalenie czy termin do załatwienia wniosku określony w art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego rozpoczyna bieg od dnia złożenia wniosku przez ostatniego właściciela lokalu.

Po ponownym przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego postanowieniem z dnia [...] grudnia 2011 r., znak: [...], Wojewoda [...] nałożył na Starostę S. karę pieniężną w wysokości 18500 zł za 37 dni zwłoki w wydaniu decyzji.

W uzasadnieniu Wojewoda [...] wskazał, że od okresu trwania całego postępowania administracyjnego, czyli 1047 dni, należy odliczyć okres 65 dni wynikający z terminu określonego w art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego oraz okres od dnia zawieszenia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę ww. wewnętrznej instalacji gazowej (w dniu [...] sierpnia 2005 r.), do dnia wydania postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania (w dniu [...] marca 2008 r.) - czyli 945 dni.

Na postanowienie Wojewody [...] zażalenie wniósł Starosta S., który zarzucił organowi niewykonanie zaleceń NSA zawartych w wyroku z dnia 14 października 2010 r. sygn. akt II OSK 1573/09 oraz w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 stycznia 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 2216/10, brak należytej analizy stanu faktycznego, nieuwzględnienie problematyki wielości stron występujących w sprawie oraz nieuwzględnienie okresów opóźnień w toku postępowania powstałych z winy strony albo z przyczyn od organu niezależnych.

Po rozpatrzeniu zażalenia GINB wydał powołane na wstępie postanowienie z dnia [...] marca 2012 r. utrzymujące w mocy postanowienie Wojewody L. z dnia z dnia [...] grudnia 2011 r.

W uzasadnieniu GINB wskazał, że zgodnie ze wskazaniami NSA zawartymi w wyroku z dnia 14 października 2010 r. sygn. akt II OSK 1573/09 Wojewoda [...] uzupełnił akta sprawy. Następnie, po rozważeniu, czy w możliwe jest w ogóle odrębne załatwienie poszczególnych wniosków właścicieli lokali, czy w sprawie występuje współuczestnictwo materialne i bez złożenia zgodnego wniosku przez wszystkich właścicieli lokali może być wydana decyzja, zaś termin określony w art. 35 ust. 6 do załatwienia wniosku rozpoczyna bieg od dnia złożenia wniosku przez ostatniego właściciela lokalu, wydał rozstrzygnięcie.

GINB podzielił stanowisko Wojewody [...], zgodnie z którym złożony w dniu [...] lipca 2005 r. wniosek był kompletny i skutecznie wszczął postępowanie w sprawie. W sprawie nie został złożony żaden inny wniosek, przez jakikolwiek inny podmiot, a Starosta S. wydając decyzję z dnia [...] maja 2008 r., znak [...]. rozstrzygał wyłącznie wniosek z dnia [...] lipca 2005 r. 17 współwłaścicieli budynku położonego w S. przy Al. [...]. W ocenie GINB analiza zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego prowadzi do wniosku, że nie istniała konieczność rozpatrywania łącznie sprawy wszystkich lokali w danym budynku objętym inwestycją, a zatem możliwe było rozpatrzenie wniosku złożonego przez poszczególnych właścicieli lokali. Organ podkreślił, że z wnioskiem o pozwolenie na budowę, dotyczącym nieruchomości będącej przedmiotem współwłasności, może wystąpić każdy ze współwłaścicieli. Do wniosku musi natomiast załączyć oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Dołączenie takiego oświadczenia jest warunkiem formalnym skutecznego wniosku o wszczęcie postępowania. Dopiero w toku prowadzonego przez organ administracji architektoniczno-budowlanej postępowania w sprawie pozwolenia na budowę samo prawo inwestora do dysponowania objętą wnioskiem nieruchomością na cele budowlane podlega badaniu merytorycznemu. Dokonanie negatywnej oceny w zakresie posiadania przez inwestora takiego prawa skutkuje koniecznością wydania decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. W takim przypadku postępowanie zostaje skutecznie wszczęte, a jedynie ocena merytoryczna wniosku skutkuje decyzją odmowną, która winna zostać wydana w ustawowym terminie 65 dni od dnia złożenia wniosku.

GINB podzielił również pogląd, że organ prowadzący postępowanie w sprawie zachowania terminu wydania decyzji w sprawie pozwolenia na budowę nie jest uprawniony do oceny wydawanych przez organ administracji architektoniczno- budowlanej, w toku postępowania o pozwolenie na budowę, aktów prawnych, ponieważ wykraczałoby to poza granice sprawy, będącej przedmiotem rozstrzygnięcia. Podkreślił, że zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu. kto złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Definicja prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane znajduje się w słowniczku ustawy - w art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego i stanowi, że przez prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane należy rozumieć tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych. Zarządzanie nieruchomością wspólną, którą stanowi grunt oraz części budynku i urządzenia, które nie służą wyłącznie do użytku właścicieli lokali, poddane jest reżimowi wynikającemu z ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2000r. Nr 80, poz. 903 ze zm.). Organ wskazał, że decyzja o prowadzeniu inwestycji budowlanej należy generalnie do czynności przekraczających zwykły zarząd, co powoduje, że w takiej sprawie powinni wypowiedzieć się uprzednio właściciele lokali, podejmując odpowiednią uchwałę w sprawie zamierzonych działań (art. 22 ust. 3 ustawy o własności lokali). Organ podniósł, że właściciele lokali podjęli uchwały dotyczące zmiany sposobu ogrzewania lokali mieszkalnych z kotłowni olejowej na indywidualne ogrzewanie gazowe z jednoczesnym jego wykonaniem we własnym zakresie przez poszczególnych właścicieli. Następnie uchwały te stały się przedmiotem postępowania sądowego. Sąd Apelacyjny w S. [...] Wydział [...] wyrokiem z dnia [...] grudnia 2007r. sygn. akt [...], po rozpoznaniu sprawy z powództwa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej Oddział Regionalny w [...] przeciwko Wspólnocie Mieszkaniowej przy Al. [...] w S., o uchylenie uchwał wspólnoty mieszkaniowej, oddalił apelację od wyroku Sądu Okręgowego z dnia [...] lutego 2007 r. sygn. akt [...]. W konsekwencji inwestor wykazał się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zdaniem GINB z faktu zawieszenia przez Starostę S. postępowania administracyjnego nie można wywodzić, że organ ten dostrzegł konieczność rozpatrywania łącznie sprawy wszystkich lokali w danym budynku. Wojskowa Agencja Mieszkaniowa, jako jedna ze stron postępowania, wystąpiła w dniu 18 lipca 2005 r. z wnioskiem o zawieszenie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, uwzględniając przedmiotowy wniosek Starosta S. postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2005 r., znak: [...], zawiesił postępowanie z urzędu na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa. W świetle tego przepisu organ zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zawieszenie postępowania w takiej sytuacji jest obligatoryjne.

GINB wskazał, że organ wyższego stopnia jest zobowiązany do nałożenia kary w przypadku spełnienia przesłanki wynikającej z art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego, a zatem wydania decyzji w sprawie pozwolenia na budowę z przekroczeniem terminu 65 dni, niezależnie od stopnia skomplikowania sprawy. Wskazał, że postępowania mogą być różne, mniej lub bardziej skomplikowane, a ustawa nie rozróżnia wysokości nakładanych kar od liczby stron występujących w sprawie. Nie wyłączono również stosowania art. 35 ust. 6 w sytuacji, w której w postępowaniu poza inwestorem występują inne strony.

Ponadto w ocenie GINB czas związany z wydaniem zawiadomień w toku prowadzonego postępowania i oczekiwaniem na zwrotne potwierdzenie odbioru nie jest okolicznością podlegającą odliczeniu na podstawie art. 35 ust. 8 Prawa budowlanego, ponieważ jest to zwykła czynność postępowania, co potwierdza przytoczone przez organ orzecznictwo sądowoadministracyjne.

Powyższe postanowienie GINB z dnia [...] marca 2012 r., znak: [...] zostało zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez Starostę S., który zaskarżonemu postanowieniu zarzucił:

1. naruszenie art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie,

2. naruszenie art. 35 ust. 8 Prawa budowlanego poprzez jego błędną wykładnię,

3. niewykonanie zaleceń NSA w Warszawie zawartych w wyroku z dnia 14 października 2010r., sygn. akt II OSK 1573/09 oraz w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 stycznia 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa2216/10,

4. brak należytej analizy stanu faktycznego,

5. nieuwzględnienie problematyki wielości stron występujących w sprawie,

6. nieuwzględnienie okresów opóźnień w toku postępowania powstałych z winy strony albo z przyczyn od organu niezależnych.

W uzasadnieniu skargi Starosta S. powołał się na treść uzasadnienia wyroku NSA i podniósł, że prowadził postępowanie z uwzględnieniem słusznego interesu stron, przy czym w prawa strony wstąpiły w toku postępowania nowe osoby - nabywcy mieszkań. Z akt sprawy o pozwolenie na budowę wynika, że na powstanie zwłoki w załatwieniu sprawy wpływ miał brak działania lub zaniechanie albo opieszałość stron. Wniosek o zawieszenie postępowania został uzupełniony na wezwanie organu dopiero po 13 dniach od dokonania wezwania stron, nie mógł zostać więc prawidłowo rozpoznany. Postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania strona odebrała dopiero po 13 dniach. Zawiadomienie o możliwości zapoznania się z materiałami sprawy ostatnia ze stron odebrała również dopiero po 13 dniach. W sytuacji, gdy prawie wszystkie strony mają adres zamieszkania lub siedziby w S., Starosta S. nie mógł z góry zakładać, że odbiór korespondencji ulegnie tak znacznemu wydłużeniu. Wojewoda [...] powinien zatem odliczyć okres oczekiwania na zwrotne potwierdzenia odbioru pism przez strony. Organ był zobowiązany oczekiwać na upływ terminu udzielonego stronom na zapoznanie się z materiałami i ewentualne wniesienie uwag w sprawie. Zauważył, że gdy jedna ze stron (Wojskowa Agencja Mieszkaniowa) wystąpiła z wnioskiem o zawieszenie postępowania, zgodnie z art. 97 § 4 kpa organ był zobowiązany rozpatrzyć wniosek pod względem możliwości zawieszenia prowadzonego postępowania z urzędu. Ponieważ wniosek nie był kompletny, organ wezwał do uzupełnienia wniosku o zawieszenie postępowania pismem z dnia 26 lipca 2005 r., zaś strona uzupełniła wniosek, przedstawiając dowód w sprawie w dniu 8 sierpnia 2005 r. Zdaniem Starosty S., należy odliczyć 13 dni, jako okres oczekiwania niezawiniony przez organ. Również po analizie przedstawionych dowodów w sprawie Starosta S. zawiadomił strony o możliwości zapoznania się z materiałem sprawy i wyznaczył termin 7 dni na wniesienie uwag. Ostatnia ze stron zawiadomienie odebrała w dniu 23 sierpnia 2005 r., a zatem należałoby odliczyć kolejne 13 dni z uwagi na odbieranie korespondencji przez strony w dość odległych terminach. W rezultacie łącznie do dnia zawieszenia postępowania należałoby odliczyć przynajmniej 26 dni, a doliczając również termin 7-dniowy na możliwość zapoznania się przez strony z kompletnym wnioskiem o zawieszenie postępowania przez wydaniem postanowienia w tej sprawie - 33 dni.

Ponadto Starosta S. podkreślił, że w sprawie tej występuje w istocie współuczestnictwo materialne wszystkich właścicieli lokali i jednocześnie współwłaścicieli nieruchomości. Tak więc, należałoby rozpatrywać łącznie sprawy wszystkich lokali w danym budynku, co sygnalizuje wprost NSA w swoim orzeczeniu, nakazując jednocześnie zbadanie czy i kiedy wpłynęło pismo lub kompletny wniosek od właścicieli lokali. W konsekwencji okres do dnia zawieszenia postępowania nie powinien być w ogóle brany pod uwagę. Jeżeli ważna jest data złożenia kompletnego wniosku o wydanie pozwolenia na budowę, a jego istotnym elementem jest złożenie oświadczenia o prawie dysponowania przez inwestorów nieruchomością na cele budowlane, to do czasu prawomocnego rozpoznania powództwa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej o uchylenie uchwał Wspólnoty Mieszkaniowej wniosek ten nie był kompletny. Ponadto, mając na uwadze, że Sąd Okręgowy w G.. postanowieniem z dnia [...] lipca 2005r. zabezpieczył powództwo na wniosek powoda oraz wstrzymał wykonanie stosownych uchwał Wspólnoty Mieszkaniowej do dnia podjęcia postanowienia administracyjnego (co nastąpiło dopiero po uprawomocnieniu się wyroku oddalającego powództwo o uchylenie uchwał) wnioskodawca-inwestor nie przedstawił skutecznie swego prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Skarżący zauważył, że wniosek o zawieszenie postępowania z uwagi na wytoczenie powództwa o uchylenie uchwał Wspólnoty Mieszkaniowej oraz wstrzymanie wykonania tych uchwał strona postępowania złożyła w dniu 18 lipca 2005 r., a uzupełniła - na wezwanie Starosty S. - w dniu 8 sierpnia 2005 r., w związku z czym dopiero wówczas można było zawiadomić wszystkie strony o wniosku o zawieszenie postępowania wraz z pouczeniem o możliwości zapoznania się z materiałami w sprawie i wniesienia ewentualnych swoich wniosków i uwag.

Dodatkowo wyrok Sądu Apelacyjnego w S. z dnia [...] grudnia 2007r., sygn. akt [...] utrzymujący w mocy wyrok Sądu Okręgowego w G.. z dnia [...] lutego 2007r., sygn. akt [...] prawomocnie oddalający powództwo Wojskowej Agencji Mieszkaniowej, złożony został do akt sprawy w dniu 31 marca 2008r. i z tym dniem podjęto postępowanie. Dlatego też dopiero w dniu 31 marca 2008r. wniosek został uzupełniony, a zatem decyzję merytoryczną wydano po 43 dniach, nawet bez stosowania odliczenia żadnych innych terminów.

W ocenie skarżącego Wojewoda [...], jak również GINB w swoich postanowieniach nie zastosowali się do zaleceń sądów administracyjnych obu instancji i nie dokonali analizy stanu faktycznego, z naciskiem na problematykę wielości stron postępowania. Założyli bowiem, że nie zachodzi konieczność rozpatrywania łącznie sprawy wszystkich lokali w danym budynku objętym inwestycją podnosząc, iż podstawę do złożenia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością stanowią uchwały właścicieli lokali.

W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Stosownie natomiast do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. –Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi -Dz. U. z 2012 r. poz. 270 (dalej: ppsa) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Analizując skargę przy zastosowaniu powyższych kryteriów należy stwierdzić, iż nie zasługuje ona na uwzględnienie, gdyż zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem.

Materialnoprawną podstawą zaskarżonego postanowienia jest art. 35 ust. 6 - t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm. (dalej: Prawo budowlane), w brzmieniu nadanym przepisem art. 1 pkt 12 li c) ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy –Prawo budowlane (Dz. U. Nr 93, poz. 888 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem w przypadku gdy właściwy organ nie wyda decyzji w sprawie pozwolenia na budowę w terminie 65 dni od dnia złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji, organ wyższego stopnia wymierza temu organowi, w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie, karę w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki. Wpływy z kar stanowią dochód budżetu państwa.

Na wstępie należy podkreślić, że nałożony w art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego obowiązek wydania w 65-dniowym terminie decyzji w sprawie pozwolenia na budowę stanowi instrument realizacji zasady szybkości postępowania administracyjnego wyrażonej w art. 12 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. –Kodeks postępowania administracyjnego -tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. (dalej kpa). Zgodnie z art. 12 kpa organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Obowiązek możliwie szybkiego prowadzenia postępowania administracyjnego wyprowadzony jest z jednej z tzw. kardynalnych zasad dobrego postępowania administracyjnego, czyli takiego, które umożliwia sprawną realizację postulatu praworządności i prawa obywatela do uzyskania właściwego rozstrzygnięcia. Określenie w art. 35 ust. 6 Prawa Budowlanego ustawowego terminu, w którym organ powinien zakończyć postępowanie i rozstrzygnąć w przedmiocie pozwolenia na budowę stanowi w istocie rzeczy gwarancję ochrony praw inwestora do rozpatrzenia wniosku w rozsądnym terminie. A zatem wniosek ten powinien być załatwiony bez zbędnej zwłoki, czyli takiej, która wynika z nieuzasadnionych odstępów czasu pomiędzy poszczególnymi czynnościami dokonywanymi przez organ, błędnymi działaniami organu powodującymi przewlekłość postępowania lub stanu całkowitej bezczynności organu. Opieszałość w prowadzonym postępowaniu administracyjnym, czy wręcz długotrwała bezczynność organu powoduje niejednokrotnie sytuację, w której żądanie strony traci dla niej znaczenie i wartość, co z kolei skutkuje brakiem możliwości realizacji jej zagwarantowanych konstytucyjnie praw. Niebezpieczeństwo wystąpienia wspomnianej sytuacji nabiera szczególnego wymiaru w odniesieniu do postępowania dotyczącego wydania pozwolenia na budowę, w którym stroną jest inwestor podejmujący szereg czynności zarówno o charakterze organizacyjno-technicznym, jak i angażujący odpowiednie środki finansowe. Przepis art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego nakładający wprost na organ administracji architektoniczno-budowlanej obowiązek zakończenia postępowania w ściśle określonym terminie wprowadzony został przepisem art. 1 pkt 28 lit d) ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy –Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718 ze zm.) i miał właśnie na celu wyeliminowanie występujących przypadków nieuzasadnionego wydłużania przez organy administracji architektoniczno-budowlanej postępowania, związanego z wydawaniem pozwolenia na budowę, co potwierdza treść uzasadnienia do projektu przedmiotowej ustawy (vide druk sejmowy nr 493). Warto w tym miejscu wskazać, że nałożenie ustawowego obowiązku zachowania 65-dniowego terminu do załatwienia sprawy pozwolenia na budowę nie jest dla organu mniej korzystne w porównaniu z terminami wyrażonymi w art. 35 § 3 kpa, które przewidują dla zakończenia postępowania administracyjnego i załatwienia sprawy odpowiednio miesiąc (w przypadku "zwykłej" sprawy, która jednakże wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego) oraz dwa miesiące (w odniesieniu do sprawy szczególnie skomplikowanej). Nie ulega zatem wątpliwości, że maksymalny termin zakreślony przez ustawodawcę dla rozpoznania wniosku o wydanie pozwolenia na budowę umożliwia organowi administracji publicznej przeprowadzenie postępowania administracyjnego wraz ze wszystkimi składającymi się na to postępowanie niezbędnymi czynnościami proceduralnymi, w tym również postępowaniem wyjaśniającym i jego zakończenie w terminie przewidzianym przepisami prawa. Dlatego, biorąc pod uwagę powyższe ustawodawca przewidział jako zasadę obowiązek zakończenia postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę najpóźniej w 65-tym dniu od dnia wpłynięcia wniosku i sankcję za przekroczenie tego terminu w postaci kary pieniężnej w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki. Zwłokę taką należy bowiem co do zasady uznać za nieuzasadnioną. Wyjątkiem od tej zasady jest sytuacja, gdy organ administracji architektoniczno-budowlanej – pomimo podejmowanych, przewidzianych prawem działań i przy zachowaniu wszystkich reguł prawidłowego postępowania administracyjnego - nie ma możliwości wydania rozstrzygnięcia w sprawie ze względu np. na stwierdzone nieprawidłowości w zakresie zgłoszonego wniosku. Do takich przypadków odnosi się przepis art. 35 ust. 8 Prawa budowlanego, zgodnie z którym do 65-dniowego terminu nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony, albo z przyczyn niezależnych od organu. Należy jednak podkreślić, że przepis ten, będący dokładnym powtórzeniem reguły zawartej w art. 35 § 5 kpa nie stanowi podstawy do odliczenia terminów wszelkich tych czynności organu administracji publicznej, które jakkolwiek wynikają z przepisów prawa, w tym z kodeksu postępowania administracyjnego, to jednak stanowią zwykłe elementy składające się na to postępowanie, nie wymagające dodatkowych, nadzwyczajnych działań zmierzających do nadania procedurze właściwego biegu. Nie można zatem uznać za takie czynności np. zawiadomienia stron o wszczęciu postępowania, nieuzasadnione oczekiwanie organu na pismo, które nie ma wpływu na bieg sprawy, czy zasięganie porady organów nadrzędnych co do sposobu załatwienia sprawy (por. wyrok NSA z 17 marca 1988 r. SAB/Gd 14/87 publ. ONSA 1988 Nr 1, poz. 41).

W pierwszej kolejności należy zaznaczyć, że w ocenie Sądu wniosek o przebudowę wewnętrznej instalacji gazowej (zmianę sposobu ogrzewania lokali mieszkalnych z dotychczasowego centralnego ogrzewania z centralnej kotłowni olejowej na indywidualne ogrzewanie gazowe) w lokalach mieszkalnych w budynku mieszkalnym wielorodzinnym w S., Aleja [...] lokale nr [...],[...],[...].[...].[...].[...],[...],[...].[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] na działce nr ew. gr. [...] skutecznie wszczął postępowanie administracyjne w tej sprawie w dniu 1 lipca 2005 r. Zgodnie bowiem z art. 61 § 3 kpa datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. GINB słusznie ocenił, że wniosek był kompletny, a w sprawie tej nie został złożony żaden inny wniosek, przez inny podmiot. Ponadto zgodzić się należy z twierdzeniem organu, że w sprawie nie istniała konieczność rozpatrywania łącznie sprawy wszystkich lokali w danym budynku objętym inwestycją. Należy bowiem zauważyć, że z wnioskiem o realizację inwestycji może wystąpić każdy podmiot, natomiast decyzję o pozwoleniu na budowę może uzyskać ten, który posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W rezultacie także w odniesieniu do części wspólnych budynku możliwe jest złożenie wniosku przez inwestora, który dopiero musi wykazać się takim prawem. Zarządzanie nieruchomością wspólną podlega przepisom z ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2000r. Nr 80, poz. 903 ze zm.). Zgodnie z art. 22 ust. 2 ustawy o własności lokali do podjęcia przez zarząd czynności przekraczającej zakres zwykłego zarządu potrzebna jest uchwała właścicieli lokali wyrażająca zgodę na dokonanie tej czynności oraz udzielająca zarządowi pełnomocnictwa do zawierania umów stanowiących czynności przekraczające zakres zwykłego zarządu w formie prawem przewidzianej. Biorąc pod uwagę, że inwestycja objęta decyzją Starosty S. z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] dotyczyła przebudowy wewnętrznej instalacji gazowej i zmiany sposobu ogrzewania lokali mieszkalnych stanowi czynność przekraczającą zakres zwykłego zarządu do jej skutecznej realizacji konieczne jest uzyskanie uchwały właścicieli lokali. Z akt sprawy wynika, że właściciele lokali podjęli uchwały dotyczące zmiany sposobu ogrzewania lokali mieszkalnych z kotłowni olejowej na indywidualne ogrzewanie gazowe z jednoczesnym jego wykonaniem we własnym zakresie przez poszczególnych właścicieli. Wyrokiem z dnia 19 grudnia 2007r. sygn. akt [...] Sąd Apelacyjny w S. I Wydział [...], po rozpoznaniu sprawy z powództwa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej Oddział Regionalny w [...] przeciwko Wspólnocie Mieszkaniowej przy Al. [...][...] w S., o uchylenie uchwał wspólnoty mieszkaniowej, oddalił apelację od wyroku Sądu Okręgowego z dnia [...] lutego 2007 r. sygn. akt [...]. W rezultacie inwestor wykazał się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Sąd podzielił stanowisko organu, że zawieszenie przez Starostę S. postępowania administracyjnego nie wskazuje wcale na konieczność rozpatrywania łącznie sprawy wszystkich lokali w danym budynku. Wniosek o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę został złożony w imieniu właścicieli lokali i skutecznie wszczął on postępowanie administracyjne, natomiast zawieszenie postępowania nie było spowodowane koniecznością złożenia dodatkowego wniosku, lecz prawomocnego zakończenia innego postępowania sądowego, w celu ostatecznego wykazania przez inwestora prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

W ocenie Sądu Wojewoda [...] właściwie obliczył okres nieuzasadnionej zwłoki w wydaniu decyzji przez Starostę S., uprawniający do wymierzenia kary pieniężnej w wysokości 18 500 zł. Wniosek o wydanie pozwolenia na budowę wpłynął w dniu 1 lipca 2005 r., postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2005 r. znak: [...] Starosta S. zawiesił postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę, które zostało podjęte na podstawie postanowienia z dnia [...] marca 2008 r. znak: [...]. Decyzję zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na wykonanie ww. robót budowlanych Starosta S. wydał w dniu [...] maja 2008 r. Wobec tego postępowanie w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę trwało łącznie 1047 dni. Jak słusznie wskazał Wojewoda [...] od ww. okresu należy odliczyć okres 65 dni wynikający z terminu określonego w art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego oraz okres od dnia wydania postanowienia o zawieszeniu postępowania w sprawie pozwolenia na budowę ww. wewnętrznej instalacji gazowej (tj od dnia [...] sierpnia 2005 r.), do dnia wydania postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania (tj. do dnia [...] marca 2008 r.). Łącznie zatem odliczeniu podlega 1010 dni, co w zestawieniu z całym okresem postępowania administracyjnego wskazuje na zwłokę w wymiarze 37 dni. Biorąc pod uwagę ustawową stawkę kary w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki należy stwierdzić, że łączna kara za opóźnienie w wydaniu decyzji powinna wynosić 18 500 zł. (słownie: osiemnaście tysięcy pięćset złotych).

Zdaniem Sądu zarówno organ I instancji, jak też GINB prawidłowo odmówili odliczenia od okresu wynikającego z art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego innych terminów wskazanych przez Starostę S.. W świetle zaprezentowanych wyżej rozważań dotyczących maksymalnego okresu 65 dni na wydanie decyzji o pozwolenie na budowę należy uznać, że czas związany z wydaniem zawiadomień w toku prowadzonego postępowania i oczekiwaniem na zwrotne potwierdzenie odbioru nie jest okolicznością podlegającą odliczeniu na podstawie art. 35 ust. 8 ustawy - Prawo budowlane, ponieważ jest to zwykła czynność postępowania. Również oczekiwanie na uzupełnianie wniosków procesowych i wypowiedzi poszczególnych stron należy uznać za składające się na zwykłe czynności procesowe, które co do zasady powinny zmieścić się w maksymalnym ustawowym terminie. Należy jeszcze raz podkreślić, że 65-dniowy termin na wydanie pozwolenia na budowę nie jest terminem minimalnym lecz ostatecznym terminem załatwienia sprawy przy uwzględnieniu normalnego procedowania przez organ administracji architektoniczno-budowlanej.

Jako niezasadny należy ocenić zarzut niewykonania zaleceń NSA zawartych w wyroku z dnia 14 października 2010 r. sygn. akt II OSK 1573/09 oraz zaleceń Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zawartych w wyroku z dnia 19 stycznia 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 2216/10. Organ zobowiązany był do uzupełnienia akt postępowania administracyjnego i dokonania oceny czy w ogóle możliwe jest odrębne załatwienie poszczególnych wniosków właścicieli lokali, czy też w istocie w sprawie występuje współuczestnictwo materialne i bez złożenia zgodnego wniosku przez wszystkich właścicieli lokali może być wydana decyzja, zaś termin określony w art. 35 ust. 6 do załatwienia wniosku (w rzeczywistości wszystkich wniosków), rozpoczyna bieg od dnia złożenia wniosku przez ostatniego właściciela lokalu. Organ dokonał takiej oceny uznając, że w niniejszej sprawie postępowanie zostało skutecznie wszczęte jednym wnioskiem złożonym przez inwestora reprezentującego właścicieli lokali, zaś w toku prowadzonego postępowania ostatecznie rozstrzygnięto kwestię prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, co nastąpiło po wydaniu wyroku Sądu Apelacyjnego w S. z dnia [...] grudnia 2007r., sygn. akt [...]. Stanowisko to Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę całkowicie podziela.

W tym stanie rzeczy, na mocy art. 151 w zw. z art. 132 ppsa, należało orzec jak w sentencji wyroku.