Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 147/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2015-04-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 42,art. 45,art. 54,art. 57
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c,art. 200,art. 205
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Pauter Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek Protokolant sekr. sąd. Stanisława Maciejewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi G.H. i I.D.-H. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie sprzeciwu w sprawie zawiadomienia o zakończeniu budowy I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących G.H. i I.D.-H. solidarnie kwotę 600 (sześćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

W dniu 10 grudnia 2014 r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (określanego dalej jako PINB) wpłynęło zawiadomienie o zakończeniu przez inwestorów I.D.-H. i G.H. budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem na terenie działki nr [...], zrealizowanej na podstawie pozwolenia udzielonego decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r., wydaną przez Starostę Powiatowego.

Pismem z dnia [...] grudnia 2014 r. PINB wezwał I.D.-H. oraz G.H. do przedłożenia w terminie 7 dni od daty otrzymania wezwania następujących dokumentów:

a) oświadczenia kierownika robót sanitarnych,

b) kserokopii uprawnień budowlanych kierownika robót sanitarnych wraz z aktualnym zaświadczeniem stwierdzającym przynależność do właściwej izby samorządu zawodowego,

c) oświadczenia kierownika robót elektrycznych,

d) kserokopii uprawnień budowlanych kierownika robót elektrycznych wraz z aktualnym zaświadczeniem stwierdzającym przynależność do właściwej izby samorządu zawodowego,

e) oświadczenia inwestora o właściwym zagospodarowaniu terenów przyległych,

f) kserokopii umowy na dostawę wody i odprowadzanie ścieków,

g) protokołu kominiarskiego o prawidłowym podłączeniu odbiorników gazu do przewodów spalinowych i sprawności układu wentylacyjnego.

W dniu 29 grudnia 2014r. wpłynęło do organu nadzoru budowalanego oświadczenie inwestorów o właściwym zagospodarowaniu terenów przyległych oraz kserokopia umowy na dostawę wody i odbiór ścieków bytowych. Jednocześnie inwestorzy poinformowali, iż protokół kominiarski załączony został do zawiadomienia o zakończeniu budowy. Odnosząc się do nałożonego na nich obowiązku złożenia oświadczeń kierownika robót sanitarnych oraz elektrycznych wraz z kserokopią stosownych uprawnień budowlanych inwestorzy stwierdzili, iż w ramach inwestycji powołany został, zgodnie z postanowieniami decyzji o pozwoleniu na budowę, kierownik budowy, którego wybór nie został przez organ zakwestionowany pomimo zawiadomienia organu w tym względzie. Zdaniem inwestorów spełnione zostały przez nich wszystkie wymogi określone w treści art. 57 Prawa budowlanego określające zakres dokumentów załączanych do zawiadomienia o zakończeniu budowy.

W dniu [...] grudnia 2014 r. PINB wydał decyzję nr [...], w której powołując się na art. 54, art. 81 ust. 1 pkt 2, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ( Dz.U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm. – określanej dalej jako u.p.b.) zgłosił sprzeciw w sprawie zakończenia budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem objętych powyższym zawiadomieniem.

Uzasadniając sprzeciw PINB wskazał, że inwestorzy nie uzupełnili w terminie zawiadomienia o zakończeniu budowy w zakresie wymaganego: oświadczenia kierownika robót sanitarnych z kopią uprawnień budowlanych do kierowania robotami sanitarnymi z aktualnym zaświadczeniem stwierdzającym przynależność do właściwej izby samorządu zawodowego pod nadzorem, którego były wykonane roboty sanitarne, oświadczenia kierownika robót elektrycznych z kopią uprawnień budowlanych do kierowania robotami elektrycznymi wraz z aktualnym zaświadczeniem stwierdzającym przynależność do właściwej izby samorządu zawodowego pod nadzorem, którego były wykonane roboty elektryczne.

W związku z tym organ stwierdził, że inwestorzy - wbrew obowiązkowi wynikającemu z treści art. 42 ust. 4 u.p.b. - nie zapewnili objęcia funkcji kierownika robót w specjalności branży sanitarnej ani elektrycznej. Organ wskazał, iż w myśl art. 42 ust. 1 u.p.b. inwestor jest obowiązany zapewnić: objęcie kierownictwa budowy (rozbiórki) lub określonych robót budowlanych oraz nadzór nad robotami przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane w odpowiedniej specjalności. Z kolei zgodnie z art. 42 ust. 4 u.p.b. przy prowadzeniu robót budowlanych, do kierowania którymi jest wymagane przygotowanie zawodowe w specjalności techniczno-budowlanej innej niż posiada kierownik budowy, inwestor jest obowiązany zapewnić ustanowienie kierownika robót w danej specjalności. Odnosząc treść powyższych przepisów do przedmiotowej sprawy organ zauważył, iż z załączonych do zawiadomienia o zakończeniu budowy uprawnień kierownika budowy – R.S. wydanych na podstawie § 4.2, § 6.1 i 3, § 7 i § 13 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie (Dz. U. Nr 8 poz. 46 określanego dalej jako rozporządzenie MGTiOŚ ), w żaden sposób nie wynika, aby kierownik ten miał uprawnienia do kierowania robotami budowlanymi branży sanitarnej, czy elektrycznej. Organ dodał, iż kierownik budowy na stronach: 3,4,5,6,7 dziennika budowy Nr [...] z dnia [...] czerwca 2010 r. dokonał wpisu o wykonywaniu robót sanitarnych i elektrycznych przez wyspecjalizowane firmy danej branży, lecz bez podania specjalizacji kierownika robót danej branży.

Mając powyższe na uwadze PINB stwierdził, iż kierownik budowy nie dopełnił obowiązku wpisu w dzienniku budowy kierowników branżowych, gdyż na stronie pierwszej dziennika budowy osoby te nie zostały zarejestrowane. W świetle powyższego organ uznał, iż roboty budowlane branży sanitarnej i elektrycznej zostały wykonane z naruszeniem prawa budowlanego.

Dodatkowo PINB w ramach złożonego przez inwestorów zawiadomienia o zakończeniu budowy stwierdził brak załączenia wymaganego protokołu kominiarskiego o prawidłowym podłączeniu odbiorników gazu do przewodów spalinowych i sprawdzenia sprawności układu wentylacyjnego. Organ stanął na stanowisku, iż załączony do zawiadomienia o zakończeniu budowy protokół nr [...] z dnia [...] listopada 2014r. dotyczy sprawdzenia technicznego sprawności przewodów kominowych i połączeń kominowych na podstawie art. 61 u.p.b., odnoszącego się do utrzymania obiektów budowlanych, podczas gdy przedmiotowy obiekt jest w budowie. Zdaniem organu przedłożony przez inwestorów protokół wykroczył poza kwestię odbioru obiektu i uprawnienia osoby go sporządzającej.

Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli I.D.-H. oraz G.H. zarzucając organowi I instancji dowolną i niekorzystną dla inwestora interpretację przepisów u.p.b. Odwołujący podnieśli, że do zawiadomienia o zakończeniu budowy nie załączyli oświadczeń kierowników robót sanitarnych oraz elektrycznych, gdyż zgodnie z art. 57 u.p.b. nie ma takiego wymogu, wymagane jest bowiem złożenie oświadczenia jedynie przez kierownika budowy. Dodali ponadto, że dnia [...] lipca 2010r. w trybie art. 41 ust. 4 u.p.b. zawiadomili PINB o rozpoczęciu budowy, załączając oświadczenie kierownika budowy o przyjęciu obowiązków oraz jego uprawnienia. Podkreślili, iż wówczas PINB nie wstrzymał rozpoczęcia budowy, nie zakwestionował jego kompetencji i nie wymagał powołania kierowników robót sanitarnych oraz elektrycznych na etapie, gdy było to jeszcze możliwe, a nie po zakończeniu inwestycji, gdy wiadomym jest organowi, że kierownicy robót nie zostali powołani. W związku z tym wskazali, iż stali się ofiarą z premedytacją przygotowanej pułapki przez organ, który działał z naruszeniem art. 9 k.p.a. Na marginesie odwołujący poinformowali, iż w 2002 r. dokonali zawiadomienia o zakończeniu budowy budynku mieszkalnego w takich samych warunkach tj. załączając tylko oświadczenie tego samego kierownika budowy i nie zostało to zakwestionowane przez organy.

Dodatkowo za niezrozumiałe odwołujący uznali zarzuty organu I instancji dotyczące złożonego przez nich protokołu kominiarskiego. Jednocześnie poinformowali, że ten sam protokół przedstawili dostawcy gazu wraz z podaniem o uruchomienie przyłącza/urządzenia gazowego.

Decyzją z dnia [...] lutego 2015r. nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (określany dalej jako WINB) - działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz. U z 2013 r. , poz. 267 ze zm. – określanej dalej jako k.p.a. ) - orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu decyzji organ w pierwszej kolejności przywołał treść art. 54 u.p.b. ( dot. przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego) i 57 u.p.b. (dot. zawiadomienia o zakończeniu budowy obiektu budowlanego ).

Następnie odnosząc się do kwestii kompletności złożonego w sprawie zawiadomienia o zakończeniu budowy organ odwoławczy wskazał, iż zgodnie z art. 42 ust. 1 u.p.b. inwestor jest obowiązany zapewnić: objęcie kierownictwa budowy (rozbiórki) lub określonych robót budowlanych oraz nadzór nad robotami przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane w odpowiedniej specjalności. WINB zaznaczył, iż istotne znaczenie w kwestii dokumentowania objęcia w procesie budowlanym poszczególnych funkcji przez podmioty posiadające wymagane uprawnienia zawodowe ma art. 45 ust. 2 u.p.b. , zgodnie z którym jeszcze przed rozpoczęciem robót budowlanych należy dokonać w dzienniku budowy wpisu osób, którym powierzono kierownictwo, nadzór i kontrolę techniczną robót budowlanych, przy czym osoby te powinny również w dzienniku budowy potwierdzić podpisem przyjęcie powierzonych im funkcji. Powyższego wpisu zgodnie z § 6 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 czerwca 2002r. w sprawie dziennika budowy, montażu i rozbiórki, tablicy informacyjnej oraz ogłoszenia zawierającego dane dotyczące bezpieczeństwa pracy i ochrony zdrowia (Dz.U. Nr 108, poz. 953 ze zm. określanego dalej jako rozporządzenie MI ) dokonuje się na pierwszej stronie dziennika budowy poprzez zamieszczenie imienia i nazwiska lub nazwy (firmy) wykonawcy lub wykonawców oraz osób sprawujących kierownictwo budowy i robót budowlanych, nadzór autorski i inwestorski, podając ich specjalności i numery uprawnień budowlanych. Natomiast stosownie do § 9 ust. 1 rozporządzenia MI do dokonywania wpisów w dzienniku budowy upoważnieni są: inwestor, inspektor nadzoru inwestorskiego, projektant, kierownik budowy, kierownik robót budowlanych, osoby wykonujące czynności geodezyjne na terenie budowy, pracownicy organów nadzoru budowlanego i innych organów uprawnionych do kontroli przestrzegania przepisów na budowie, w ramach dokonywania czynności kontrolnych.

Zdaniem WINB przywołane powyżej przepisy u.p.b. jednoznacznie wskazują, że przy prowadzeniu robót budowlanych, do kierowania którymi jest wymagane przygotowanie zawodowe w specjalności techniczno-budowlanej innej niż posiada kierownik budowy, inwestor jest obowiązany zapewnić ustanowienie kierownika robót w danej specjalności. Brak wpisu w dzienniku budowy osoby do pełnienia funkcji kierownika określonych robót może mieć znaczenie dla kwestii odpowiedzialności, a zasadniczo jej braku w odniesieniu do takiej osoby. Ponadto brak wpisu w dzienniku budowy i faktycznego pełnienia określonej funkcji na tej budowie może stanowić podstawę dla właściwych organów do ewentualnej weryfikacji czynności formalnych związanych z prowadzeniem dziennika budowy na danym obiekcie.

WINB stwierdził, że z akt sprawy wynika, iż ustanowiony przez inwestorów kierownik budowy nie posiada wymaganych prawem uprawnień budowlanych w branży instalacyjnej: sanitarnej i elektrycznej. Powyższe uprawnienia nie wynikają ze znajdujacych się w aktach sprawy ani zaświadczenia ( ważnego do [...] grudnia 2014 r.), iż mgr inż. R.S. jest członkiem Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa, ani z duplikatu decyzji o stwierdzeniu przygotowania zawodowego do pełnienia samodzielnych funkcji projektanta w specjalności konstrukcyjno-budowlanej w zakresie kierowania i nadzorowania budowy i robót budowlanych oraz sporządzania projektów w zakresie rozwiązań architektonicznych budynków inwentarskich i gospodarczych, adaptacji budynków typowych i powtarzalnych, planów zagospodarowania działki i budowli nie będących budynkami z dnia [...] października 1987 r.

Organ wskazał, iż na stronie pierwszej dziennika budowy nr [...] jako wykonawcy robót w określonej branży wpisane zostały wyspecjalizowane firmy, jednakże osoby, którym inwestor powierzył określone wyżej funkcje zgodnie z art. 45 ust. 2 u.p.b. nie potwierdziły w dzienniku budowy swoim podpisem przyjęcia powierzonych im funkcji. Uprawnienia takie nie wynikają z zaświadczenia o wpisie do ewidencji działalności gospodarczej w danej branży. Organ wskazał, iż działalność taka może być bowiem prowadzona za pomocą osób posiadających wymagane uprawnienia i zatrudnionych przez te firmy.

W końcowych rozważaniach WINB dodał, iż przepis art. 54 u.p.b. należy interpretować z uwzględnieniem treści art. 5 ust. 1 pkt 1-10 u.p.b., w którym sformułowana została zasada ogólna prawa budowlanego, określająca, jakie wymagania powinien spełniać obiekt budowlany, jak również jego budowa i użytkowanie. Zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. "c" obiekt budowlany wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając spełnienie wymagań dotyczących bezpieczeństwa użytkowania.

W ocenie organu odwoławczego nadanie przepisowi art. 5 ust. 1 u.p.b. . rangi zasady ogólnej (generalnej) oznacza, że jego postanowienia wymagają uwzględnienia przy interpretowaniu innych postanowień tej ustawy oraz przepisów wykonawczych. Organy nadzoru budowlanego zobowiązane są zatem do dokonania wszechstronnej analizy każdego zamierzenia budowlanego także, a nawet przede wszystkim pod kątem art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. c u.p.b.

Mając powyższe na uwadze organ odwoławczy uznał wniesiony przez PINB sprzeciw do zawiadomienia o zakończeniu budowy budynku mieszkalnego za uzasadniony, albowiem zgłoszenie nadal zawiera braki i nieścisłości.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. złożyli inwestorzy G.H. i I.D.-H., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz uchylenie decyzji organu I instancji i zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania sądowego. Skarżący zarzucili organowi naruszenie art. 54 w zw. z art. 57 ust. 1 pkt 2 lit. a i ust. 4 u.p.b. poprzez przyjęcie, że do zawiadomienia o zakończeniu budowy obiektu budowlanego niezbędnym jest złożenie oświadczenia kierownika robót sanitarnych i elektrycznych oraz kserokopii uprawnień budowlanych kierownika robót sanitarnych i elektrycznych wraz z aktualnym zaświadczeniem stwierdzającym przynależność do właściwej izby samorządu zawodowego, mimo, że przepis art. 57 u.p.b. dotyczy wyłącznie kierownika budowy. Ponadto skarżący zarzucili organowi naruszenie art. 42 ust. 4 w zw. z art. 41 ust. 4 u.p.b. i § 6 ust. 2 rozporządzenia MI poprzez błędną ich wykładnię i przyjęcie, że wpisanie na stronie pierwszej dziennika budowy wyspecjalizowanych firm z zakresu robót sanitarnych i elektrycznych i faktyczne wykonanie wyżej wymienionych robót przez przedmiotowe firmy nie spełnia wymogów określonych w art. 42 ust. 4 u.p b. Dodatkowo skarżący zarzucili organowi naruszenie art. 8 k.p.a poprzez niezastosowanie i przeprowadzenie postępowania administracyjnego w sposób niebudzący zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej, polegające na niezachowaniu zasady równości stron w postępowaniu i utrzymaniu w mocy sprzeciwu do zgłoszenia o zakończeniu budowy, w sytuacji, gdy wydanie takich decyzji z uwagi na brak oświadczenia kierownika robót sanitarnych, czy elektrycznych nie jest powszechnie stosowaną praktyką przez organy nadzoru budowlanego. W tym względzie skarżący powołali się na fakt dokonania zgłoszenia zakończenia budowy w takich samych okolicznościach jak w przedmiotowej sprawie i niezgłoszenie przez ten sam organ zastrzeżeń oraz sprzeciwu.

W ocenie skarżących dokumenty, o które zostali wezwani przez organ są zbędne, gdyż analiza akt administracyjnych sprawy wskazuje, iż roboty sanitarne oraz elektryczne wykonane zostały w sposób prawidłowy, zgodnie z decyzją o pozwoleniu na budowę, obowiązującymi przepisami i sztuką budowlaną, co potwierdzają protokoły sprawdzeń i badań oraz oświadczenie kierownika budowy o zgodności wykonania obiektu budowlanego z projektem budowlanym.

Ponadto zdaniem skarżących kierownik budowy posiada stosowne kwalifikacje do kierowania i nadzorowania budowy i robót budowlanych, co wynika ze znajdującego się w aktach sprawy zaświadczenia i duplikatu decyzji o stwierdzeniu przygotowania zawodowego, a do wykonania robót sanitarnych oraz elektrycznych zatrudnione zostały specjalistyczne firmy trudniące się profesjonalnym wykonywaniem prac w tym zakresie.

Skarżący stanęli na stanowisku, iż wpisy w dzienniku budowy (stanowiącym zgodnie z art. 45 u.p.b.. dokument urzędowy), których prawdziwość nie została zakwestionowana przez organy, w przedmiocie powierzenia realizacji robót sanitarnych i elektrycznych specjalistycznym firmom, jednoznacznie przesądzają o tym, że inwestorzy wypełnili obowiązek nakładany na nich przez art. 42 ust. 4 u.p.b. Za wystarczające w świetle § 6 rozporządzenia MI skarżący uznali wymienienie na pierwszej stronie dziennika budowy podmiotów, którym powierzono wykonanie stosownych prac.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, powołując się na stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i uznając zarzuty skargi za nieuzasadnione.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje :

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2014 r. poz. 1647) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. – określanej dalej jako p.p.s.a. ), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, chyba że ustawy przewidują inaczej. Zatem – co do zasady - jedynym kryterium stosowanym przez sąd jest kryterium legalności, a nie kryterium słuszności, czy sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez sąd, następuje w przypadku naruszenia przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, odpowiednio mającego albo mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego oraz jeśli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach ( art. 145 p.p.s.a.). Sąd dokonując kontroli nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 p.p.s.a.).

Przedmiot skargi stanowiła decyzja WINB z dnia [...] lutego 2015r., utrzymująca w mocy decyzję PINB z dnia [...] grudnia 2014r. o zgłoszeniu sprzeciwu w sprawie zakończenia budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem, objętego zawiadomieniem z dnia [...] grudnia 2014 r. złożonym przez skarżących.

Mając na uwadze powyższy zakres kognicji Sąd uznał, iż skarga skarżących zasługuję na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie zarzuty okazały się słuszne.

Podstawą materialną prawną zgłoszonego sprzeciwu był art. 54 u.p.b., który stanowi, że do użytkowania obiektu budowlanego, na którego wzniesienie jest wymagane pozwolenie na budowę, można przystąpić, z zastrzeżeniem art. 55 i 57, po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 21 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji. Sporny budynek – jako nieobjęty dyspozycją art. 55 u.p.b. – wymagał jedynie zawiadomienia o zakończeniu budowy przed przystąpieniem do jego użytkowania, bez konieczności uzyskania uprzedniej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Podkreślić przy tym należy, że zawiadomienie o zakończeniu budowy, o którym mowa w art. 54 u.p.b. dotyczy budowy prowadzonej legalnie, a więc na podstawie pozwolenia na budowę i zgodnie z jej ustaleniami. Dlatego też prawnie skuteczne jest zawiadomienie o zakończeniu budowy tylko w odniesieniu do obiektów wybudowanych zgodnie z projektem budowlanym i warunkami pozwolenia na budowę lub ze zmianami nie odstępującymi w sposób istotny od tych warunków (por. wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2011r., II OSK 34/10). Skarżący wybudowali powyższy budynek po uprzednim uzyskaniu decyzji nr [...] Starosty z dnia [...] kwietnia 2010 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę. Przy czym niesporne było, iż poczynione przez inwestorów odstępstwa od projektu nie miały charakteru istotnego.

W dalszej kolejności oceniając legalność zaskarżonej decyzji należało rozważyć, czy sprzeciw przez organ I instancji został zgłoszony z zachowaniem terminu określonego w art. 54 u.p.b. W orzecznictwie wykształciły się następujące poglądy dotyczące dochowania przez organ powyższego terminu. Zgodnie z jednym z nich termin ten jest zachowany, jeżeli decyzja zawierająca sprzeciw zostanie doręczona stronie w terminie 21 dni od dnia doręczenia organowi zgłoszenia ( por. wyroki NSA: z dnia 12 grudnia 2008 r. sygn. akt II OSK 1588/07 - LEX nr 515983; wyrok WSA w Krakowie z dnia 11 grudnia 2002 r. sygn. akt II SA/Kr 965/02 – ONSA 2003/4/147). W myśl innego poglądu zgłoszenie sprzeciwu w rozumieniu art. 54 u.p.b. następuje przez samo złożenie przez ten organ oświadczenia woli tj. wydanie decyzji spełniającej wszystkie wymogi określone w art. 107 k.p.a., a więc dla zachowania terminu 21 dni nie jest wymagane uzewnętrznienie oświadczenia woli organu; wystarczające jest wydanie decyzji zawierającej sprzeciw ( por. wyrok NSA z dnia 18 października 2011 r., II OSK 1447/10, LEX nr 1151879). Prezentowany jest także pogląd, iż termin zgłoszenia sprzeciwu to termin do wydania decyzji zawierającej sprzeciw i nadania jej w polskiej placówce pocztowej operatora publicznego, zgodnie z art. 57 § 5 k.p.a. ( por. wyrok NSA z dnia 13 marca 2007 r., sygn. akt II OSK 445/06 - LEX nr 341353; wyrok NSA z dnia 6 października 2009 r., sygn. akt II OSK 1514/08 - LEX nr 1217975 ). Sąd w niniejszej sprawie podziela ten drugi pogląd. Sama bowiem czynność nadania przesyłki zawierającej decyzję o sprzeciwie w urzędzie pocztowym uznawana jest za czynność techniczną, która ma znaczenie jedynie faktyczne, potwierdzając wydanie przez organ aktu administracyjnego w terminie. Data nadania przesyłki zawierającej ten akt w urzędzie pocztowym może mieć znaczenie dowodowe w przypadku podnoszenia przez strony zarzutów antydatowania wydanego rozstrzygnięcia przez organ administracji w celu stworzenia pozoru zachowania terminu do zgłoszenia sprzeciwu. Nie można zaaprobować jako prawidłowej wykładni art. 54 u.p.b. stanowiska, zgodnie z którym sprzeciw jest wniesiony w momencie, w którym decyzja o sprzeciwie zostanie doręczona stronie. Z okolicznością doręczenia decyzji o zgłoszeniu sprzeciwu nie są związane bowiem żadne skutki materialnoprawne jakie wywołuje zgłoszenie sprzeciwu. Doręczenie decyzji ma wyłącznie znaczenie prawnoprocesowe związane z wymogiem prawidłowego jej doręczenia stronie postępowania administracyjnego albo jej pełnomocnikowi. Ponadto przyjęcie tego stanowiska wiązałoby się z niebezpieczeństwem dla porządku prawnego w postaci unikania przez inwestora odebrania przesyłki, a tym samym miałby on realną możliwość wpływania na zachowanie przez organ terminu do złożenia sprzeciwu. Powyższy pogląd jest aktualnie dominujący w orzecznictwie również na tle wniesienia sprzeciwu na podstawie art. 30 ust. 5 u.p.b. będącego tożsamą instytucją pod względem przyjętych rozwiązań ( por. wyroki NSA: z dnia 16 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 1918/12, z dnia 24 stycznia 2014 r., sygn. akt: II OSK 2054/12, II OSK 2055/12 i II OSK 2056/12, z dnia 4 lutego II OSK 2125/12, z dnia 19 lutego 2014 r., sygn. akt: II OSK 2557/12, II OSK 2662/12, II OSK 2182/12, II OSK 2866/12, z dnia 14 listopada 2014 r., sygn. akt: II OSK 1050/13 i II OSK 1095/13, z dnia 21 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 1077/13, z dnia 3 grudnia 2014 r., sygn. akt II OSK 1393/13) . W niniejszej sprawie zawiadomienie inwestorów o zakończeniu budowy wpłynęło do PINB w dniu [...] grudnia 2014 r. Decyzja o zgłoszeniu sprzeciwu została wydana w dniu [...] grudnia 2014 r. , a nadana w dniu [...] grudnia 2014 r. Tym samym należało uznać, iż w świetle przyjętego powyżej stanowiska organ wydał decyzję z zachowaniem 21 – dniowego terminu do wniesienia sprzeciwu. Ponadto należy zauważyć, iż nawet przyjmując za trafny pierwszy z powołanych poglądów, to również w niniejszej sprawie termin określony w art. 54 u.p.b. został zachowany. Decyzja bowiem została doręczona skarżącym w dniu 2 stycznia 2015 r. , przy czym zawiadomienie było dotknięte brakami, a tym samym skierowanie do inwestorów wezwania z dnia [...] grudnia 2012 r. do usunięcia tych braków przerywało bieg terminu do zgłoszenia sprzeciwu ( por. J. Dessoulavy- Śliwiński /w/, Z. Niewiadomski (red ), Prawo budowalne .Komentarz, C.H. Beck 2013, s. 392-393 oraz powołane tamże orzecznictwo na tle art. 30 ust. 5 u.p.b. ) do momentu uzupełnienia, co nastąpiło w dniu 29 grudnia 2014 r. W art. 54 u.p.b. nie zostały określone przesłanki do zgłoszenia sprzeciwu. Nie oznacza to jednak, iż organ właściwy do wydania decyzji został przez ustawodawcę upoważniony do swobodnego uznania, czy stwierdzone okoliczności są wystarczające do orzeczenia na podstawie tego przepisu o sprzeciwie. Wprowadzając instytucję zgłoszenia budowy, a także instytucję zawiadomienia o zakończeniu budowy, ustawodawca kierował się potrzebą uproszczenia instytucji prawnych charakterystycznych dla procesu inwestycji budowlanych, jak i procedur z tym związanych; wiązało się to z wolą ustawodawcy ułatwienia możliwości budowy na etapie przystąpienia do realizacji zamierzenia budowlanego, jak też oddania już zrealizowanego zamierzenia budowlanego do użytku. Nie sposób przyjąć, że racjonalny ustawodawca, celowo tak sformułował przepis art. 54 u.p.b., aby na etapie końcowym realizacji inwestycji, dać organowi nadzoru budowlanego prawo do tego, aby w istocie w sposób dowolny, blokował możliwość przystąpienia do użytkowania. Zastosowana w sprawie wykładnia art. 54 u.p.b. prowadząca do stwierdzenia, iż przepis ten daje pełną swobodę organowi nadzoru budowlanego w kwestii przyczyn wniesienia sprzeciwu, jest nie tylko niezgodna z istotą uregulowań u.p.b. - rozumianych jako system norm określających proces inwestycji budowlanych - a zwłaszcza z art. 4 statuującym zasadę wolności budowlanej, ale przede wszystkim z Konstytucją RP oraz zasadą działania organów zgodnie z prawem i zasadą ochrony własności. Jeżeli przyjmiemy, że wykładnia prawa materialnego ma umożliwić racjonalne stosowanie tego prawa, a więc dając pierwszeństwo wykładni funkcjonalnej i systemowej, należałoby poszukiwać przesłanek do wniesienia sprzeciwu w innych uregulowaniach zawartych w u.p.b. , skoro nie wymienia ich art. 54 u.p.b. ( por. wyrok NSA z dnia 12 lutego 2008 r. , sygn. akt II OSK 2043/06 ) . Określenie właściwego zakresu zastosowania instytucji sprzeciwu, o której mowa w art. 54 u.p.b., wymaga wykładni systemowej z uwzględnieniem funkcji jakie ustawodawca powierzył organom nadzoru budowlanego i przyznanych jej na mocy tej ustawy kompetencji. Przepis art. 84 ust. 1 u.p.b. definiuje podstawowe zadanie organów nadzoru budowlanego jakim jest m.in. kontrola przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego. Stosownie zaś do art. 84 a ust. 1 u.p.b. kontrola ta obejmuje: 1) kontrolę zgodności wykonywania robót budowlanych z przepisami prawa budowlanego, projektem budowlanym i warunkami określonymi w decyzji o pozwoleniu na budowę, 2) sprawdzanie posiadania przez osoby pełniące samodzielne funkcje techniczne w budownictwie właściwych uprawnień do pełnienia tych funkcji; 3) sprawdzanie dopuszczenia do stosowania w budownictwie wyrobów budowlanych. Analiza wskazanych przepisów u.p.b. wskazuje, że podstawową funkcją organów nadzoru budowlanego jest kontrola poprawności prowadzenia procesu inwestycyjno-budowlanego w celu zapewnienia wykonania planowanej inwestycji zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa budowlanego ( por. Z. Kostka, / w / A. Gliniecki, Prawo budowlane, Komentarz, Warszawa 2012, s. 5070509 i powołane tamże orzecznictwo ). Niewątpliwie podstawową przyczyną zgłoszenia sprzeciwu jest stwierdzenie przez organ nadzoru budowlanego istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego lub warunków pozwolenia na budowę. Ponieważ jednak, jak wskazano powyżej, powołany art. 54 u.p.b. nie zawiera katalogu przesłanek zgłoszenia przez organ nadzoru budowlanego sprzeciwu, dlatego też, nie można wykluczyć innych, nadzwyczajnych sytuacji, w których pomimo zgodności inwestycji z projektem budowlanym i warunkami pozwolenia na budowę, wniesienie sprzeciwu będzie zasadne. Należy w tym miejscu wskazać na cel przedmiotowej instytucji prawnej, którym jest m.in. zweryfikowanie przez organ nadzoru budowlanego warunków bezpieczeństwa oddawanego do użytkowania budynku. Weryfikacja warunków bezpieczeństwa eksploatacji budynku dla jego przyszłych użytkowników polega nie tylko na zweryfikowaniu zgodności zrealizowanej inwestycji ( a więc istniejącego stanu faktycznego) z warunkami pozwolenia na budowę, z zatwierdzonym projektem budowlanym, czy też przepisami prawa reglamentującymi kwestię warunków technicznych, (które nie zostały ujęte w pozwoleniu na budowę), ale także polega ona na analizie całokształtu aktualnych okoliczności faktycznych dotyczących zakończonej inwestycji, które bezpośrednio oddziaływają lub potencjalnie mogą oddziaływać na bezpieczeństwo jej użytkowania ( por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 16 września 2014 r. , sygn. akt II SA/Kr 894/14 ) . W niniejszej sprawie podstawową kwestią sporną było, czy organ I instancji uprawniony był do wzywania inwestorów do przedłożenia oświadczeń kierownika robót sanitarnych oraz kierownika robót elektrycznych, pod nadzorem których zostały wykonane roboty budowlane z kopią uprawnień budowlanych i zaświadczeń o przynależności do właściwej izby samorządu terytorialnego o objęciu przez nich stanowiska kierownika wymienionych powyżej robót. Zważyć bowiem należy, iż zgodnie z art. 57 ust. 1 pkt 2 u.p.b. do zawiadomienia o zakończeniu budowy obiektu budowlanego inwestor jest obowiązany dołączyć oświadczenie kierownika budowy: a) o zgodności wykonania obiektu budowlanego z projektem budowlanym i warunkami pozwolenia na budowę oraz przepisami, b) o doprowadzeniu do należytego stanu i porządku terenu budowy, a także - w razie korzystania - drogi, ulicy, sąsiedniej nieruchomości, budynku lub lokalu. Takie oświadczenie kierownika budowy mgr. inż. R.S. zostało złożone, a powołany przepis jednoznacznie wskazuje, iż chodzi tu tylko o oświadczenie kierownika budowy, a nie kierowników robót. Jednakże zwrócić należy uwagę, iż zgodnie z art. 57 ust. 1 pkt 1 u.p.b. inwestor do powyższego zawiadomienia obowiązany jest dołączyć również dziennik budowy, który stanowi zgodnie z art. 45 ust. 1 u.p.b dokument urzędowy przebiegu robót budowlanych oraz zdarzeń i okoliczności zachodzących w toku wykonywania robót. Stąd też dziennik budowy jest jednym z istotnych dowodów podlegających ocenie przez organ przed wydaniem decyzji o zgłoszeniu sprzeciwu albo zaniechaniem wydania takiej decyzji. W związku z tym - zgodnie z art. 57 ust. 4 u.p.b. - inwestor jest obowiązany uzupełnić dokumenty określone w art. 57 ust. 1, w tym również dziennik budowy, jeżeli, w wyniku ich sprawdzenia przez właściwy organ, okaże się, że są one niekompletne lub posiadają braki i nieścisłości.

W niniejszej sprawie organ nadzoru dostrzegł, iż brak jest w dzienniku budowy oświadczeń kierowników robót sanitarnych i elektrycznych. Słusznie bowiem skonstatował, iż wspomniany powyżej kierownik budowy ma jedynie uprawnienia do kierowania robotami budowlanymi w zakresie specjalności konstrukcyjno – budowlanej – jako projektant w tej specjalności. Wynika to zarówno z treści użytych pieczęci, jak i z załączonego do oświadczenia zaświadczenia Urzędu Wojewódzkiego z dnia [...] października 1987r. nr [...] stwierdzającego przygotowanie do pełnienia przez mgr. inż. R.S. samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie, które to uprawnienie zgodnie z art. 104 u.p.b. zachował w dotychczasowym zakresie po wejściu w życie u.p.b. Zgodnie z obowiązującym w chwili nadawania uprawnień wspomnianemu powyżej kierownikowi budowy § 4 ust. 2 rozporządzenia MGTiOŚ osoby posiadające przygotowanie zawodowe wymagane do pełnienia samodzielnej funkcji projektanta w budownictwie są uprawnione również do kierowania, nadzorowania i kontrolowania budowy oraz do oceniania i badania stanu technicznego obiektów budowlanych w budownictwie osób fizycznych w zakresie objętym specjalnością techniczno-budowlaną, w której mogą pełnić funkcję projektanta. Zgodnie z art. 42 ust. 4 u.p.b. przy prowadzeniu robót budowlanych, do kierowania którymi jest wymagane przygotowanie zawodowe w specjalności techniczno-budowlanej innej niż posiada kierownik budowy, inwestor jest obowiązany zapewnić ustanowienie kierownika robót w danej specjalności. W związku z tym inwestorzy obowiązani byli do zapewnienia kierowników robót w specjalności instalacyjnej ( sanitarnej i elektrycznej ) i ujawnienia tej okoliczności w dzienniku budowy. W myśl bowiem art. 45 ust. 2 u.p.b. przed rozpoczęciem robót budowlanych należy dokonać w dzienniku budowy wpisu osób, którym zostało powierzone kierownictwo, nadzór i kontrola techniczna robót budowlanych. Osoby te są obowiązane potwierdzić podpisem przyjęcie powierzonych im funkcji. Powyższy przepis koresponduje z § 6 ust. 2 rozporządzenia MI w myśl, którego na pierwszej stronie dziennika budowy inwestor zamieszcza imię i nazwisko lub nazwę (firmę) wykonawcy lub wykonawców oraz osób sprawujących kierownictwo budowy i robót budowlanych, nadzór autorski i inwestorski, podając ich specjalności i numery uprawnień budowlanych. Osoby te potwierdzają podpisem i datą przyjęcie powierzonych im obowiązków. Takie jednak zapisy nie znalazły się w dzienniku budowy. Stąd też mając na uwadze powołany art. 57 ust. 4 u.p.b. w powiązaniu ze wspomnianymi kompetencjami organów nadzoru budowlanego dotyczącymi badania kwestii związanych ze sprawdzeniem posiadania przez osoby pełniące samodzielne funkcje techniczne w budownictwie właściwych uprawnień do pełnienia tych funkcji ( art. 84 a ust. 1 pkt 2 u.p.b. ) organ uprawniony był do skierowania wezwania o przedłożenie wspomnianych oświadczeń. Zważyć jednak należy, iż uczynił to w sposób wyjątkowo nieprecyzyjny. We wezwaniu bowiem z dnia [...] grudnia 2014 r. znalazło się jedynie sformułowanie o przedłożenie oświadczeń kierownika robót sanitarnych i kierownika robót elektrycznych, jednakże bez wskazania " pod nadzorem, którego były wykonywane roboty sanitarne ( elektryczne )" - jak podaje organ I instancji w uzasadnieniu swej decyzji oraz bez określenia jakiej treści mają to być oświadczenia, czego mają dotyczyć. Tym samym inwestorzy mogli być zdezorientowani co do treści oświadczeń, czemu zresztą dali wyraz w piśmie z dnia [...] grudnia 2014r. Dopiero więc z decyzji organu I instancji w rzeczywistości skarżący dowiedzieli się o jakie oświadczenia w istocie organowi chodziło. Okoliczności tej nie dostrzegł organ odwoławczy i byłaby to wystarczająca podstawą do uchylenia zaskarżonej decyzji, jednakże z odwołania skarżących od decyzji PINB wynika, że w istocie takich kierowników robót nie ustanowili.

Samo powierzenie robót wyspecjalizowanym podmiotom, prowadzącym działalność gospodarczą nie jest tożsame z powierzeniem obowiązków kierownika robót rozumieniu art. 42 ust. 4 u.p.b. Zresztą określone uprawnienia w zakresie samodzielnych funkcji w budownictwie przysługują nie podmiotom gospodarczym tylko osobom. Dlatego też samo umieszczenie w dzienniku budowy powyższych podmiotów jako wykonawców robót nie może być utożsamiane z ustanowieniem kierowników robót. Wyraźnie te kwestie odróżnia § 6 ust. 2 rozporządzenie MI , tylko bowiem kierownik budowy i kierownicy robót składają podpis i datę potwierdzając oświadczenie objęciu powyższych funkcji.

Zważyć jednak należy, iż organ w sposób niedostateczny rozważył znaczenie powyższego naruszenia przepisów u.p.b. Nie każde bowiem naruszenie przepisów w toku procesu inwestycyjnego musi skutkować wniesieniem sprzeciwu w trybie art. 54 u.p.b. Zgłaszając bowiem taki sprzeciw organ powinien mieć na uwadze cel jakiemu ma służyć zawiadomienie o zakończeniu budowy. Jest ono bowiem składane w celu potwierdzenia zgodności wybudowanego obiektu z projektem i przepisami prawa oraz potwierdzenia zdatności do jego bezpiecznego użytkowania. Trafnie wiec organ II instancji odwołał się do ogólnych zasad prawa budowlanego wyrażonych w art. 5 ust.1 u.p.b., wskazując na pkt 1 c tego przepisu w myśl, którego obiekt budowlany wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając spełnienie wymagań podstawowych dotyczących: bezpieczeństwa użytkowania. Jednakże na tym poprzestał, nie poczyniwszy żadnych ustaleń w jaki sposób powyższe naruszenie przepisów w tym konkretnym przypadku będzie w istocie wpływało na bezpieczeństwo użytkowania spornego obiektu, jakie przepisy z zakresu bezpieczeństwa będzie naruszało. Nie odniósł się do znajdujących się w aktach protokołów z odbioru instalacji, gazowej, sanitarnej, centralnego ogrzewania i elektrycznej oraz nie poddał analizie uprawnień osób, które potwierdziły wykonanie powyższych instalacji zgodnie z projektem oraz przepisami prawa budowlanego. W tym miejscu wymaga podkreślenia, iż termin określony w art. 54 u.p.b. i wymieniona w art. 57 u.p.b. dokumentacja jaką należy załączyć do zawiadomienia o zakończeniu budowy nie zwalniał organu II instancji z przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego oraz zachowania norm prawnych i zasad postępowania o jakich mowa w art. 7 i 77 §1 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 13 marca 2007r., II OSK 445/06), nakładających na organ obowiązek podjęcia wszelkich niezbędnych czynności do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz wszechstronnego rozważania całości materiału dowodowego, które powinno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji stosownie do art. 107 § 3 k.p.a.

Zgodnie z ogólną zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.) organ odwoławczy w wyniku wniesionego odwołania zobowiązany jest do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia merytorycznie sprawy. Oznacza to konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, a nie ograniczenie się jedynie do weryfikacji decyzji organu I instancji. Organ odwoławczy jest tak samo jak organ I instancji (stosownie do treści art. 140 k.p.a) związany art. 7, 77 § 1, 80, 107§ 3 k.p.a. i ma obowiązek rozpoznać sprawę w oparciu o całokształt materiału dowodowego. Powinien więc rozstrzygnąć wszystkie dowody zgromadzone w aktach sprawy w prowadzonym zarówno przez organ I instancji, jak i organ II instancji postępowaniu administracyjnym. Istota administracyjnego postępowania odwoławczego polega zatem na ponownym rozstrzygnięciu sprawy administracyjnej z jednoczesnym odniesieniem się do przedstawionych przez stronę w odwołaniu zarzutów. Organ odwoławczy zobligowany jest przy tym do rozpatrzenia żądań strony i podniesionych zarzutów i rozpoznania sprawy w jej całokształcie w sposób określony przepisami procedury administracyjnej Tym samym organ wyższego stopnia ma obowiązek rozpoznać wszystkie żądania, wnioski i zarzuty strony oraz ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swej decyzji zgodnie z zasadami wynikającymi z art. 107 § 3 k.p.a. Wspomniane żądania, wnioski i zarzuty mogą być rzecz jasna zawarte także w złożonym przez stronę odwołaniu lub piśmie. Stąd obowiązkiem organu odwoławczego jest również przytoczenie w tym względzie treści odwołania, ewentualnie dalszych pism stron oraz ustosunkowanie się do nich w uzasadnieniu wydanej decyzji ( por. wyrok NSA z dnia 23 kwietnia 2001 r. , IV SA 501/99, wyrok NSA z dnia 15 października 1999 r. , IV SA 1654/97, wyrok NSA z dnia 19 lipca 2001 r., V SA 3872/00, wyrok NSA z dnia 20 grudnia 1999 r., sygn. akt IV SA 274/97, LEX nr 48234, wyrok WSA w Warszawie z dnia 07 sierpnia 2007 r. , VII SA/Wa 441/07, wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 października 2006 r. , VI SA/Wa 1409/06 , K.Glibowski /w/ R.Hauser i M.Wierzbowski (red.), KPA, Komentarz, C.H.Beck 2014 , s. 73-74 .). Stąd też decyzja organu odwoławczego nie spełniająca tego rodzaju standardów nie może się ostać, gdyż sąd administracyjny nie może dokonywać bezpośrednio oceny decyzji I instancji , jeśli organ II instancji w istotnym zakresie uchylił się od tej kontroli w postępowaniu odwoławczym, godziłoby to bowiem we wspomnianą zasadę dwuinstancyjności wynikająca z art. 15 k.p.a., podniesioną zresztą do rangi konstytucyjnej (art. 78 Konstytucji RP). Do uznania bowiem, że zasada dwuinstancyjności została zrealizowana nie wystarczy stwierdzenie, iż w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, by rozstrzygnięcia zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z tych organów, który wydał decyzję postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone (por. K. Glibowski, ibidem i powołane tamże orzecznictwo). Organ administracji, który nie ustosunkowuje się do twierdzeń uważanych przez strony za istotne dla sposobu załatwienia sprawy, uchybia ponadto obowiązkom wynikającym z art. 8 i 11 k.p.a. Nie może też oczekiwać, że zrobi to za niego sąd, kontrolując zaskarżoną decyzję. Sąd bowiem sprawuje kontrolę zgodności z prawem zaskarżonych decyzji i nie może zastępować organu w działaniach, do których ten jest ustawowo zobowiązany i uzasadniać za niego podjętych rozstrzygnięć. Zaniechanie przez organy administracji państwowej uzasadnienia swych decyzji w sposób przekonywający, a więc odnoszący się do wszystkich zarzutów, zgodny z zasadami wyrażonymi w art. 7-9 i 11 k.p.a skutkuje - w myśl utrwalonego już orzecznictwa - wadliwością tych decyzji jako naruszających dyspozycję art. 77, 80 i art. 107 § 3 k.p.a. ( por. wyrok NSA z 6 sierpnia 1984 r., sygn. akt II SA 742/84, ONSA 1984/2/67, wyrok WSA Warszawie z dnia 17 lutego 2010 r. , VIII SA/Wa 672/09 ).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy zauważyć, iż niewątpliwie kontrolowana w niniejszej sprawie decyzja nie spełnia powyższych standardów. WINB skoncentrował się bowiem na kwestii braku ustanowienia kierowników robót sanitarnych i elektrycznych w toku procesu inwestycyjnego i to jak wskazano powyżej w sposób mało wnikliwy, jednakże nie odniósł się do wszystkich zarzutów podnoszonych przez skarżących w odwołaniu związanych z tą kwestią, a mianowicie dotyczących braku wstrzymania robót w trakcie trwania budowy mimo, iż organ od początku wiedział o zakresie uprawnień ustanowionego przez skarżących kierownika budowy (akapit odwołania zaczynający się od słów "po drugie") oraz dotyczących braku we wcześniej prowadzonym postępowaniu tego rodzaju wymogów w zakresie konieczności ustanowienia kierowników robót. Organ pominął również całkowitym milczeniem kwestie związane z prawidłowością protokołu odbioru kanałów kominowych, co było jedną z podstaw do zgłoszenia sprzeciwu przez PINB i objęte także zarzutami skarżących na drugiej stronie odwołania. Przedwczesne zatem byłoby wypowiadanie się w tej materii przez Sąd. Dokonując tej oceny pozbawiłby skarżących prawa do dwukrotnego merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ administracji z naruszeniem wspomnianej powyżej zasady dwuinstancyjności postępowania. Mając na uwadze powyższe naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, Sąd na podstawie art. 145§ 1 pkt 1 c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję ( pkt I wyroku ). Podkreślenia wymaga w tym miejscu, iż termin 21 dni do zgłoszenia sprzeciwu jest terminem zawitym (materialnym), po upływie którego organ traci prawo do jego wniesienia. Złożenie odwołania od decyzji o sprzeciwie nie powoduje przedłużenia materialnoprawnego terminu do wydania decyzji w tym przedmiocie. W konsekwencji organ odwoławczy nie może, na podstawie art.138 § 2 k.p.a., uchylić decyzji o zgłoszeniu sprzeciwu i przekazać sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, w sytuacji, gdy upłynął termin do zgłoszenia sprzeciwu. Tym samym to na organie odwoławczym spoczywa obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy, konwalidacji nieprawidłowości postępowania organu I instancji z poszanowaniem uzasadnionych interesów inwestora oraz wszystkich konsekwencji, jakie wynikają z zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Wobec tego w rozpatrywanej sprawie podlegać mogła uchyleniu jedynie decyzja WINB i nie było podstaw do uwzględnienia wniosku skargi o uchylenie również decyzji organu I instancji w trybie art. 135 p.p.s.a. Ponownie rozpoznając sprawę organ II instancji zobowiązany będzie do odniesienia się do wszystkich zarzutów podniesionych przez skarżących w odwołaniu oraz dokonania ustaleń, czy naruszenie art. 42 ust. 4 u.p.b. miało jakikolwiek wpływ na bezpieczeństwo użytkowania spornego obiektu . Rozstrzygnięcie z pkt. II wyroku znajduje uzasadnienie w art. 152 p.p.s.a., który stanowi, iż w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane. Rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku. Jako, iż skarga została uwzględniona, należało - na podstawie art. 200, 202 § 2 i 205 § 1 i 3 p.p.s.a w zw. z art. 85 ust. 1 i 2 oraz 91 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o kosztach sądowych w sprawach cywilnych (Dz. U. z 2014 r. , poz. 1025 ze zm.) - zasądzić od WINB na rzecz skarżących solidarnie zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw ( pkt III wyroku ), które sprowadzają się do : wpisu w wysokości 500 zł, ustalonego zgodnie z § 2 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 221, poz. 2193 ze zm.) oraz kosztów przejazdu skarżących samochodem do siedziby Sądu na rozprawę w wysokości 100 zł.