Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 522/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2018-10-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 7a
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 11 pkt 3, art. 268, art. 271, art. 273, art. 270, art. 403 ust. 6 pkt 6
journal: Dz.U. 2017 poz 1566
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne

SENTENCJA

[...] WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 17 października 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Paluszyńska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Protokolant st. sekr. sąd. Edyta Rurarz - Kwietniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 października 2018 r. sprawy ze skargi Gminy P. na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni Wód [...] z dnia 4 kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie opłaty za szczególne korzystanie z wód I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Dyrektora Zarządu Zlewni Wód [...] na rzecz skarżącej kwotę 580 zł (pięćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

W dniu 28 lutego 2018r. Państwowe Gospodarstwo Wodne [...] Zarząd Zlewni w P. (dalej: PGW [...] działając na podstawie przepisu art. 271 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. 2017 poz. 1566 z późn. zm. dalej: pr. w.) ustaliło, w formie informacji rocznej, dla Gminy P. za okres 1 stycznia 2018 r. do 31 grudnia 2018 r. opłatę stałą w wysokości [...] zł (słownie zł [...] , [...] ), w tym:

1. [...] zł ( słownie zł: [...] , [...] ) za odprowadzanie do wód wód opadowych lub roztopowych,

2. [...] zł ( słownie zł: [...] , [...] ) za odprowadzanie do wód wód opadowych lub roztopowych,

3. [...] zł ( słownie zł: [...] , [...] )za odprowadzanie do wód wód opadowych lub roztopowych,

Jednocześnie PGW [...] Zarząd Zlewni w P. w informacji tej wskazało, że opłatę należy uiścić na rachunek Państwowego Gospodarstwa Wodnego [...] w czterech kwartalnych ratach po [...] zł. Został również wyjaśniony sposób obliczenia opłaty stałej jako iloczynu jednostkowej stawki opłaty wynoszącej [...] zł na dobę za 1 m3, czasu wyrażonego w dniach wynoszącego 365 dni i maksymalnego poboru/zrzutu określonego w pozwoleniu wodnoprawnym albo pozwoleniu albo pozwoleniu zintegrowanym.

Powołana informacja roczna została doręczona Gminie P. w dniu 07.03.2018 r. (por. zwrotne potwierdzenie odbioru).

W dniu 21 marca 2018 r., z zachowaniem 14 - dniowego terminu określonego w art. 273 ust. 2 pr. w., Gmina P. złożyła reklamację, w której nie zgodziła się z wysokością opłaty [...] zł za odprowadzanie do wód wód opadowych lub roztopowych ustaloną w powołanej informacji rocznej. Gmina P. podniosła, że ustalona opłata za usługi wodne została oparta na podstawie pozwolenia wodnoprawnego dla obiektu, który znajduje się dopiero w planach inwestycyjnych. Wskazała, że do dnia sporządzenia reklamacji nie zostały wykonane urządzenia wodne, z których wody mają zostać odprowadzone, dlatego naliczenie opłaty jest bezzasadne.

Decyzją z dnia 4 kwietnia 2018 r. nr [...] Państwowe Gospodarstwo Wodne [...] działając na podstawie art. 273 ust. 6 w zw. z art. 271 ust. 4 pkt 1, art. 14 ust. 2 i 6 pkt 2 pr. w. oraz art. 104 k.p.a. określiło dla podmiotu Gmina P. opłatę stałą w wysokości [...] zł.

W powyższej decyzji wskazano, ze PGW [...] Zarząd Zlewni w P. nie uznał reklamacji Gminy P. , gdyż informacja roczna została wystawiona na podstawie aktualnego i obowiązującego pozwolenia wodnoprawnego, znajdującego się w obiegu prawnym, zatem bez względu na etap realizacji przedsięwzięcia Gmina P. podlega opłacie stałej.

Przepis art. 273 ust. 6 pr. w. stanowi, że w razie nieuznania reklamacji właściwy organ Wód Polskich albo wójt, burmistrz lub prezydent miasta określają wysokość opłaty za usługi wodne w drodze decyzji.

Gmina P. korzysta z usług wodnych na podstawie pozwolenia wodnoprawnego z dnia 07.12.2015 r., znak [...] wydanego przez Marszałka Województwa [...] na odprowadzanie do wód wód opadowych lub roztopowych, co oznacza, że zgodnie z art. 298 pkt 1 Prawa wodnego obowiązana jest ponosić opłatę za usługi wodne.

W rozpoznawanej sprawie zaistniała przesłanka obligująca Dyrektora Zarządu Zlewni Wód [...] w P. do wydania decyzji określającej wysokość opłaty stałej za okres 1 stycznia 2018 r. - 31 grudnia 2018 r., która wynosi [...] PLN, w tym: [...] PLN ( słownie zł: [...] , [...] ) za odprowadzanie do wód wód opadowych lub roztopowych, [...] PLN ( słownie zł: [...] , [...] ) za odprowadzanie do wód wód opadowych lub roztopowych, [...] PLN ( słownie zł: czterdzieści , [...] ) za odprowadzanie do wód wód opadowych lub roztopowych, albowiem reklamacja Gminy P. nie została uznana przez PGW [...] Zarząd Zlewni w P..

Dalej organ stwierdził, że Dyrektor Zarządu Zlewni Wód [...] dokonał w oparciu o normę prawną wynikającą z art. 271 ust. 4 pkt 1 Prawa wodnego oraz z §6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz.U. 2017 poz. 2502), określenia opłaty stałej w sposób prawidłowy.

Następnie Gmina P. reprezentowana przez zawodowego pełnomocnika wniosła skargę na decyzję Dyrektora Zarządu Wód [...] w P. z dnia 4 kwietnia 2018 r. nr [...], zaskarżając ją w całości i zarzucając jej naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy poprzez zastosowanie błędnej wykładni art. 273 pr. w. przez przyjęcie, że opłatę za usługi wodne za odprowadzanie do wód wód opadowych lub roztopowych pobiera się nawet w sytuacji nieistnienia jakichkolwiek urządzeń ujętych w systemy kanalizacji. Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, nałożenie na Dyrektora Zarządu Zlewni Wód [...] w P. obowiązku dokonania zwrotu pobranej części względnie całej pobranej opłaty za odprowadzenie do wód wód opadowych lub roztopowych na rzecz Gminy P. oraz o zasądzenie kosztów postępowania od organu na rzecz skarżącej.

W uzasadnieniu skarżąca podała, że pozwolenie wodnoprawne uzyskała przed rozpoczęciem inwestycji. Na przedmiotowym terenie do dnia sporządzenia skargi nie rozpoczęto żadnych prac, trwa procedura przetargowa, rozpoczęcie prac planowane jest na II kwartał 2018r. a zakończenie całości inwestycji na grudzień 2020r. Wobec powyższego przy braku urządzeń wodnych nie występuje odprowadzanie wód opadowych/roztopowych. Powołując się na treść art. 270 ust. 11 pr.w. skarżąca podała, że opłaty składają się z opłaty stałej i zmiennej zależnej od istnienia urządzeń do retencjonowania wody z terenów uszczelnionych. W związku z tym, w sytuacji gdy nie istnieją żadne urządzenia ujęte w jakiekolwiek systemy kanalizacji, brak jest podstaw prawnych do naliczenia opłaty jedynie dlatego, że pozwolenie wodnoprawne przewiduje możliwość wybudowania urządzenia. Nadto żaden przepis prawa wodnego nie stanowi, że obowiązek ustalenia opłaty stałej za odprowadzanie do wód – wód opadowych lub roztopowych wynika z samego faktu wydania pozwolenia wodnoprawnego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. Odnosząc się do zarzutów skargi podał, że opłata stała za usługi wodne jest ściśle powiązana z wydanym pozwoleniem wodnoprawnym albo pozwoleniem zintegrowanym, co oznacza, że podmiot legitymujący się ważnym pozwoleniem wodnoprawnym albo pozwoleniem zintegrowanym obowiązany jest do ponoszenia opłaty stałej za usługi wodne z niego wynikające. Opłata ta stanowi rekompensatę za gotowość środowiska do udostępnienia zasobów wody/przyjęcia ścieków adresatowi pozwolenia w ilości określonej w tym pozwoleniu. Fakt realizacji praw wynikających z pozwolenia wodnoprawnego nie ma znaczenia dla ustalenia opłaty stałej, ma wpływ na wysokość opłaty zmiennej. Skarżący dokonał błędnej interpretacji art. 270 ust. 11 pr.w., gdyż przepis ten nie mówi o zależności istnienia urządzeń wodnych a koniecznością ponoszenia opłaty stałej. Zdaniem organu opłatę stałą ponosi się zawsze. Wydane 7.12.2015r. pozwolenie wodnoprawne zostało wydane na wykonanie urządzeń wodnych oraz szczególne korzystanie z wód, polegające na odprowadzeniu do wód wód opadowych lub roztopowych na wniosek Gminy P. .

Na rozprawie w dniu 17 października 2017 r. pełnomocnik skarżącej podtrzymał stanowisko zawarte w skardze i dodał, że urządzenia wodnoprawne nadal nie zostały wykonane z uwagi na nieskuteczność przetargów. Wskazał, że nie zgadza się ze stanowiskiem organu zawartym w odpowiedzi na skargę, gdyż opłaty nie da się podzielić, a gmina nie odpowiada za ilość wód opadowych, która jest niezależna od podmiotu korzystającego, który także w niewielkim stopniu ma wpływ na jakość wód.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066, z późn. zm.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, z późn. zm. – zwanej dalej w skrócie p.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji następuje tylko wtedy, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a. W sytuacji zaś występowania przesłanek przewidzianych w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach, sąd stwierdza nieważność takiej decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Nie ma podstaw do wskazanego w skardze nakładania na organ obowiązku zwrotu pobranej opłaty.

Sąd poddawszy kontroli zaskarżoną decyzję stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

W rozpoznawanej sprawie przedmiotem skargi Gminy P. jest decyzja Dyrektora Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego [...] w P. z dnia 4 kwietnia 2018 r., którą określono opłatę stałą za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych do wód za okres 1 stycznia 2018 do 31 grudnia 2018r. w łącznej wysokości [...] zł.

Podstawą prawną zaskarżonej decyzji były przepisy ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. 2017.1566, przywoływane jako pr.w.)

Na wstępie wskazać należy, że stosownie do art. 11 pkt 3 i art. 276 pkt 1 pr. w. opłaty za usługi wodne stanowią instrument zarządzania zasobami wodnymi.

Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 273 ust. 6 pr.w. przez właściwy organ (art. 6 pkt 2 pr.w.). Wydanie decyzji poprzedzone było złożeniem przez skarżącą reklamacji od informacji sporządzonej w trybie art. 271 ustawy. Redakcja art. 273 ust. 1 pr.w. dotycząca możliwości wniesienia reklamacji w przypadku nie zgadzania się z wysokością opłaty, nie oznacza, że na tym etapie nie jest możliwe kwestionowanie samego obowiązku ponoszenia opłaty. Określenie wysokości opłaty za usługi wodne na podstawie art. 273 ust. 6 pr.w. następuje bowiem jedynie wówczas, gdy dany podmiot obowiązany jest do ponoszenia opłat za usługi wodne. Złożenie reklamacji, której organ nie zamierza uwzględnić, uruchamia postępowanie administracyjne, podlegające regułom k.p.a. (art. 14 ust. 2 pr.w.), z wyłączeniem art. 10 § 1 oraz art. 61 § 4 k.p.a. (art. 273 a pr.w.). Zatem organ administracji powinien nie tylko ustalić wysokość opłaty, lecz przede wszystkim wyjaśnić, czy opłata ta jest należna.

Zgodnie z art. 268 ust. 1 pr. w. opłaty za usługi wodne uiszcza się za:

1) pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych;

2) wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi;

3) odprowadzanie do wód:

a) wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast,

b) wód pochodzących z odwodnienia gruntów w granicach administracyjnych miast;

4) pobór wód podziemnych i wód powierzchniowych na potrzeby chowu i hodowli ryb oraz innych organizmów wodnych;

5) wprowadzanie do wód lub do ziemi ścieków z chowu lub hodowli ryb oraz innych organizmów wodnych.

Wedle art. 271 ust.4 pr.w. wysokość opłaty stałej za odprowadzanie do wód:

1) wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast,

2) wód pochodzących z odwodnienia gruntów w granicach administracyjnych miast

- ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i określonej w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalnej ilości wód, wyrażonej w m3/s, odprowadzanych do wód."

Jak słusznie zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w wyroku z dnia 5 lipca 2018 r. o sygn. II SA/Ol 341/18 (dostępny w internetowej bazie orzeczeń CBOSA), które to rozważania Sąd podziela w pełnej rozciągłości, że redakcja art. 271 ust. 4 pr. w. jest odmienna od dwóch poprzedzających go jednostek redakcyjnych tj. art. 271 ust. 2 i 3 pr.w.

W przypadku art. 271 ust.2 pr.w. regulującego wysokość opłaty stałej za pobór wód podziemnych wskazano, że wysokość opłaty ustala się jako: iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i maksymalnej ilości wody podziemnej wyrażonej w m3/s, która może być pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego, z uwzględnieniem stosunku ilości wody podziemnej, która może być pobrana na podstawie tych pozwoleń, do dostępnych zasobów wód podziemnych. W analogiczny sposób ustalono sposób ustalania opłaty stałej za pobór wód powierzchniowych. W obu przypadkach ustawodawca zaakcentował potencjalną możliwość poboru wód, poprzez zastosowanie sformułowań, "może być pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego" i "może być pobrana na podstawie tych pozwoleń". Odmiennie zredagowana została natomiast treść art. 271 ust.4 pr.w. Ustawodawca nie użył tu sformułowania "może" lecz wskazał, że wysokość opłaty ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i określonej w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalnej ilości wód, wyrażonej w m3/s, odprowadzanych do wód.

Mając to na względzie i dokonując wykładni wskazanych przepisów uznać należy, że intencją ustawodawcy było po pierwsze: wprowadzenie różnej konstrukcji reguł ustalania opłat stałych za pobór wód oraz za odprowadzania wód i było to działanie celowe; po drugie: użyte przez ustawodawcę sformułowanie "maksymalnej ilości wód, wyrażonej w m3/s, odprowadzanych do wód." pozwala przyjąć, że ustawodawca uznał za przesłankę naliczenia opłaty za usługi wodne ich odprowadzenie do wód, a nie np. sam fakt udzielenia podmiotowi pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzenie wód do cieku wodnego. Określenie "odprowadzanych" wskazuje na czynność trwającą, szczególnie jeśli porównać je z użytą w ust. 2 i 3 art. 271 formą "może być pobrana" wskazującą na potencjalną możliwość skorzystania z zasobów wód.

Różnice te są znamienne z punktu widzenia rozpoznawanej sprawy, albowiem skarżącą obciążono opłatą stałą za odprowadzenie do wód wód opadowych lub roztopowych podczas gdy legitymuje się ona jedynie pozwoleniem wodnoprawnym, a jak twierdziła, nie wybudowała jeszcze urządzeń służących odprowadzeniu wód. Jak wynika bowiem z powyższych rozważań moment aktualizacji obowiązku ponoszenia opłaty stałej za odprowadzanie wód jest inny niż w przypadku opłaty stałej za pobór wód i powiązany powinien być z jakąś formą korzystania z tego uprawnieninia lub chociażby realną możliwością wykorzystywania uprawnienia- np. w sytuacji wybudowania i korzystania z urządzeń służących odprowadzaniu wód. W przedmiotowej sprawie pozwolenie wodnoprawne z 7.12.2015r. dotyczyło wykonania urządzeń wodnych, w tym wylotów oznaczonych jako W1, W2, W3 (pkt I.2 pozwolenia), stanowiących zgodnie z art. 16 pkt 65 f pr.w. urządzenia wodne) i szczególnego korzystania z wód polegające na odprowadzaniu ścieków – wód opadowych lub roztopowych wylotami W1, W2 i W3. Odprowadzanie tych wód opadowych lub roztopowych związane było więc ściśle z wykonaniem urządzeń oznaczonych j.w., które jak podała pełnomocnik skarżącej do dnia orzekania wykonane nie zostały. Okoliczności tych organ nie ustalił, choć miały istotne znaczenie gdyż w przypadku odprowadzania wód opadowych i roztopowych samo pozwolenie wodnoprawne nie implikuje obowiązku nałożenia opłaty stałej. Bez wykonania tych urządzeń nie jest możliwe odprowadzanie wód opadowych i roztopowych, a więc korzystanie z uprawnień wynikających z udzielonego pozwolenia wodnoprawnego.

Sąd w składzie rozpoznającym niniejsza sprawę podziela również w całości stanowisko WSA w Olsztynie w cytowanym wyroku zgodnie z którym dokonując analizy art. 271 ust. 4 pr.w. w kontekście oceny powstania obowiązku uiszczania opłaty stałej za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych do wód, uwzględnić należy nie tylko całe brzmienie art. 271 ale również poprzedzających go jednostek redakcyjnych ustawy, w tym art. 270 ust.11. Zgodnie z tym przepisem opłata za usługi wodne za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast składa się z opłaty stałej oraz opłaty zmiennej zależnej od istnienia urządzeń do retencjonowania wody z terenów uszczelnionych. Zgodnie z brzmieniem przywoływanego przepisu mowa jest o jednej opłacie lub zobowiązaniu za odprowadzanie wód, na którą składają się jej dwie części opłata stała oraz opłata zmienna. Ustawodawca w sposób wyraźny wskazał jedynie, że ta ostatnia część (opłata zmienna) zależna jest od istnienia urządzeń do retencjonowania wody z terenów uszczelnionych. Brak natomiast wyraźnej wskazówki co do charakteru przesłanki aktywującej obowiązek uiszczania opłaty stałej. Nie można jednak przyjąć, jak uznał organ w niniejszej sprawie, że wobec tego braku zastosować należy interpretację najmniej korzystną dla zobowiązanego z tytułu tej opłaty i dążyć do jak najwcześniejszego ustalenia zaistnienia takiego obowiązku. Właśnie takiego rozwiązania chciały organy ustalające skarżącej opłatę stałą na etapie uzyskania pozwolenia wodnoprawnego. Interpretacja zastosowana przez organy doprowadziła w konsekwencji do obciążania skarżącej w sposób jak najmniej korzystny. Ciężary wynikające z ustawy Prawo wodne mają wszak charakter danin publicznych. Dlatego też do przepisów nakładających obowiązek ponoszenia ciężarów publicznych nie można stosować wykładni rozszerzającej. Z mocy art. 7a § 1 k.p.a. w zw. z art. 14 pr. wątpliwości co do treści normy prawnej co do nałożenia na stronę obowiązku, winny być rozstrzygane na korzyść strony. Skoro z literalnego brzmienia przepisów nie wynika kiedy aktywizuje się obowiązek uiszczenia opłaty stałej, nie można przyjąć, że powstaje on w tym samym momencie co obowiązek dotyczący opłaty zmiennej. W konsekwencji logicznym, jak i zgodnym z brzmieniem art. 271 ust. 4 pr.w. jest wniosek, że moment powstania obowiązku uiszczania opłaty stałej nie może być wcześniejszy od momentu w którym z racji istnienia odpowiedniej infrastruktury technicznej dochodzi do odprowadzania wód opadowych (niezależnie od skali).

Wymaga również zwrócenia uwagi okoliczność, że o ile w przypadku ustalania opłat stałych za pobór wód podziemnych lub powierzchniowych można ustalić przedmiot ochrony wynikający z przepisu art. 271 ust. 2 i 3, to w przypadku odprowadzania wód opadowych lub roztopowych jest to trudniejsze. W pierwszym przypadku tj. odnośnie poboru wody ustawodawca wyraźnie wskazał, że uwzględniać należy stosunek ilości wody, która może być pobrana na podstawie tych pozwoleń, do dostępnych jej zasobów. W przypadku odprowadzania wód opadowych i roztopowych i opłat stałych ustalanych na podstawie art. 271 ust.4 brak podobnych zastrzeżeń. Wynika to z zupełnie innego charakteru tych działań. O ile w przypadku poboru wód, ochronie podlegają możliwe do ustalania jej zasoby, to w przypadku odprowadzenia wód opadowych i roztopowych możemy mówić jedynie o ochronie środowiska przed odprowadzaniem wód złej jakości lub o możliwościach absorpcji określnej ilości wód. Jak słusznie wskazał pełnomocnik skarżącej na rozprawie, podmiot odprowadzający wody opadowe i roztopowe nie ma jednak wpływu na ich ilość i tylko ograniczony na ich jakość. Są to elementy zależne od sił natury. Zgodnie z art. 16 pkt 69 pr.w. wody opadowe lub roztopowe to wody będące skutkiem opadów atmosferycznych. Równocześnie wskazać należy, że o ile pobór wody stanowi ingerencję w jej dostępne zasoby, które podlegają ochronie, a elementem tej ochrony są opłaty za pobór wód, to sytuacja odprowadzania wód opadowych i roztopowych powinna być traktowana inaczej. Wody opadowe i roztopowe trafiają do środowiska niezależnie od sposobu ich odprowadzania. Infrastruktura techniczna związana z ich odprowadzanym powoduje jedynie zmiany w zakresie sposobu ich odprowadzania do środowiska, ewentualnie jakości. Tym samym ochrona prawna związana z odprowadzaniem wód opadowych i roztopowych nie musi być równie silna co w przypadku poboru wód. Instrumentem tej ochrony są zaś m.in. opłaty wynikające z ustawy Prawo wodne. Ich ukształtowanie w odmienny sposób w stosunku do poboru i odprowadzania wód ma swoje uzasadnienie. W tym ostatnim wypadku mogą one mieć postać mniej dolegliwą. Podnieść należy również, że wejście w życie z dniem 1 stycznia 2018 r. Prawa wodnego było wynikiem realizacji spoczywającego na Polsce obowiązku implementacji do krajowego porządku prawnego Dyrektywy 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2000 r. ustanawiającej ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej (Dz. Urz. WE L 327 z 22.12.2000, str. 1, z późn. zm. - Dz.Urz.UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 15, t. 5, str. 275), zwanej dalej "Ramową Dyrektywą Wodną". W uzasadnieniu do projektu Prawa wodnego wskazano, że Ramowa Dyrektywa Wodna podkreśla konieczność zastosowania instrumentów ekonomicznych w celu racjonalizacji użytkowania zasobów i wynikających z tego strat w środowisku. Zgodnie z art. 5 i art. 9 oraz załącznikiem III do Ramowej Dyrektywy Wodnej, kraje członkowskie Unii Europejskiej są zobowiązane do opracowania analiz ekonomicznych korzystania z wody dla każdego obszaru dorzecza z uwzględnieniem zwrotu kosztów usług wodnych, który opiera się w szczególności o zasadę "zanieczyszczający płaci"/"użytkownik płaci". Mając na uwadze wskazane wyżej cele jakie przyświecały ustawodawcy w toku uchwalania ustawy Prawo wodne oraz ustalania wynikających z niej opłat wskazać, należy, że skoro ciężary te mają służyć kompensacji szkód jakie w środowisku wywołuje wykorzystywanie zasobów wodnych (pobór wód, odprowadzanie wód), to opłaty te powiązane winny być, jeśli ustawodawca w sposób wyraźny nie wskaże innych przesłanek, z realnym wykorzystywaniem zasobów wodnych. Skoro zatem ustawodawca w art. 270 ust.11 i 271 ust. 4 pr.w. nie ustalił w sposób jasny, że opłata stała za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych wynika tylko i wyłącznie z faktu posiadania pozwolenia wodnoprawnego, a więc jedynie potencjalnej możliwości korzystania z zasobów środowiska, to przyjęcie takiego założenia będzie sprzeczne z ratio legis ustawy. Opłaty te co do zasady mają być instrumentem kształtującym efektywne gospodarowanie zasobami wodnymi. Stanowią wiec formę kompensaty, lub obciążenia finansowego związanego z korzystaniem z zasobów wodnych, a nie potencjalną jedynie możliwością ich wykorzystania.

Jak już wcześniej wskazano opłaty za usługi wodne należy zaliczyć do danin publicznych, podobnie jak wcześniej opłaty za korzystanie ze środowiska. Klasyfikację tą potwierdza dyspozycja art. 300 pr.w., która z woli ustawodawcy nakazuje do ponoszenia opłat za usługi wodne stosować odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, z wyjątkami określonymi we wskazanych przepisach. Skoro tak, to nałożenie obowiązku świadczeń tego rodzaju oznacza ingerencję w prawo dysponowania środkami pieniężnymi należącymi do majątku osoby obciążonej tym obowiązkiem. Dlatego przepisy regulujące problematykę danin publicznych i ich stosowanie musi być zgodne z całokształtem obowiązujących norm i zasad konstytucyjnych. Stosowanie przepisów zobowiązujących do uiszczania opłat za usługi wodne nie może prowadzić do naruszenia wartości objętych ochroną konstytucyjną, a w szczególności nie może prowadzić do tego, ażeby opłaty te stały się instrumentem nadmiernego fiskalizmu. Władczość państwa jako źródło obowiązku opłat za usługi wodne oraz minimalny lub żaden wpływ jednostki na treść tego stosunku prawnego wymagają ścisłego, zgodnego z zakładanym celem ustawy, stosowania przepisów określających ten obowiązek. Podkreślić należy, że system opłat za usługi wodne został, w duchu Ramowej Dyrektywy Wodnej, oparty na zasadzie zwrotu kosztów usług wodnych, co oznacza, że ma tylko za zadanie zapewnienie państwu dochodów umożliwiających pokrycie kosztów usług wodnych, z których korzystają podmioty.

Spór pomiędzy organem a skarżącą powstał na tle interpretacji art. 271 ust. 4 pr. w. Według organów orzekających opłata stała za usługi wodne jest ściśle powiązana z wydanym pozwoleniem wodnoprawnym albo pozwoleniem zintegrowanym, co oznacza, że podmiot legitymujący się ważnym pozwoleniem wodnoprawnym albo pozwoleniem zintegrowanym obowiązany jest do ponoszenia opłaty stałej za usługi wodne z niego wynikające. Opłata ta stanowi formę rekompensaty za gotowość środowiska do udostępnienia zasobów wody adresatowi pozwolenia w ilości określonej tym pozwoleniem. Tego rodzaju wykładnia jest w ocenie Sądu nieprawidłowa, albowiem pomija całkowicie kontekst celowościowy i funkcjonalny opłat za usługi wodne oraz ich charakter, prowadząc do rozstrzygnięcia, które istotnie podważa zaufanie obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa. Ochronie zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa służy konstytucyjna zasada poprawnej legislacji. Te same wartości powinny być w pogłębiony sposób chronione także na płaszczyźnie stosowania prawa. Zasada przyjaznej interpretacji przepisów (in dubio pro libertate), wprowadzona do polskiego systemu prawa ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935), z dniem 1 czerwca 2017 r., w postaci przepisu art. 7a §1 k.p.a. stanowi, że jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ. Zasada ta ma na celu urzeczywistnienie tych samych wartości co wskazana wyżej zasada konstytucyjna poprawnej legislacji. Chociaż prawo powinno być sformułowane w taki sposób, aby ustalenie znaczenia przepisów nie nastręczało trudności, to przepis art. 271 ust.4 Prawa wodnego potwierdza, że takie trudności mogą mieć miejsce. Skarżąca nie powinna być jednak obciążona niejasnością przepisów. Sąd przy tym stoi na stanowisku, że opłata stała nie powinna być nałożona na podmiot który nie dokonuje faktycznego odprowadzenia wód- do wód opadowych, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie.

Nie bez znaczenia pozostaje też okoliczność, że podstawą naliczenia opłaty stałej w niniejszej sprawie było pozwolenie wodnoprawne wydane skarżącej w 2015 r., a więc pod rządami poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 18 lipca 2001r. - Prawo wodne (Dz.U. z 2017r. poz. 1121), która nie zawierała regulacji dotyczącej uiszczania opłat za usługi wodne. Tym samym brak było przepisów regulujących kwestie związane z tymi opłatami, także w odniesieniu do wydawania pozwoleń wodnoprawnych. Tymczasem obecnie - w myśl art. 403 ust. 6 pkt 6 pr.w. - jeżeli jest to konieczne dla szczegółowego określenia warunków i zakresu korzystania z wód, utrzymywania wód lub urządzeń wodnych, wykonywania urządzeń wodnych oraz uprawnień osób trzecich, w pozwoleniu wodnoprawnym można dodatkowo ustalić termin rozpoczęcia korzystania z wód, czy też wykonywania urządzeń wodnych. Takie sformułowanie powołanego przepisu prowadzi do wniosku, że sam ustawodawca rozróżnia moment wydania pozwolenia wodnoprawnego, za które zresztą pobierana jest opłata stosownie do art. 398 ust. 3 pr.w., od momentu rozpoczęcia korzystania z wód, a tym samym z usług wodnych. Nie sposób zatem przyjąć, że opłaty za usługi wodne – nawet w formie opłaty stałej, naliczanej wg. maksymalnej ilości określonej w pozwoleniu wodnoprawnym – obciążają podmiot korzystający z wód już od momentu wydania pozwolenia wodnoprawnego. Ponadto wskazać należy, że w niniejszej sprawie opłata dotyczy usługi wodnej polegającej na odprowadzaniu wód opadowych i roztopowych, których ilość – jak wskazano wyżej - jest niezależna od podmiotu korzystającego z pozwolenia. Biorąc zatem pod uwagę zasadę "zanieczyszczający płaci" określoną w Dyrektywie ramowej nie sposób przyjąć, że w takim przypadku podmiot korzysta ze środowiska jeszcze przed wykonaniem urządzeń mających służyć odprowadzaniu wód opadowych i roztopowych, a więc przed rozpoczęciem faktycznego ich odprowadzania.

Mając to na uwadze należało orzec o uchyleniu zaskarżonej decyzji. Ponownie rozpoznając sprawę organ winien najpierw zweryfikować twierdzenia skarżącej co do kwestii istnienia urządzeń wodnych służących do odprowadzania wód opadowych i roztopowych, a następnie podjąć stosowne rozstrzygnięcie, mając na względzie prezentowaną przez Sąd wykładnię art. 271 ust. 4 pr.w. W niniejszej sprawie organ przed wydaniem zaskarżonej decyzji nie wyjaśnił okoliczności związanych z istnieniem urządzeń wodnych mających służyć do odprowadzania wód opadowych i roztopowych, co mógł ustalić choćby w trybie kontroli z art. 334 pr.w. Naruszył tym wymogi z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co skutkowało uchyleniem decyzji. W przypadku ustalenia, że urządzenia te nie zostały wykonane, postępowanie administracyjne należy umorzyć jako bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. uwzględniając wysokość uiszczonego wpisu oraz wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego ustalone stosownie do § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2015r. poz. 1804 ze zm.).