Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 151/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-06-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 54, art. 64 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 94 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: art. 151, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 8, art. 107 par. 3, art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Dałkowska-Szary Sędziowie Sędzia NSA Wojciech Mazur Sędzia del. WSA Wanda Zielińska-Baran (spr.) Protokolant asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 23 czerwca 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej P. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 9 października 2012 r. sygn. akt II SA/Bk 477/12 w sprawie ze skargi P. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 9 października 2012 r., sygn. akt II SA/Bk 477/12, oddalił skargę P. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] kwietnia 2012 r., nr [...], w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy.

Wyrok ten został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Wójt Gminy J. decyzją z dnia [...] marca 2010 r.,nr [...], ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych w zabudowie zagrodowej na części działek oznaczonych numerami geodezyjnymi [...], [...] i [...], położonych w R., gm. J. wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną. Powyższa decyzja uzyskała walor ostateczności. Samorządowego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia [...] marca 2011 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku B. C., odmówiło stwierdzenia nieważności wyżej opisanej decyzji ze względu na brak dowodów wskazujących, że została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa bądź, że wystąpiły inne wady wymienione w art. 156 § 1 kpa, obligujące do stwierdzenia jej nieważności. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy B. C. wskazał, że decyzja organu I instancji rażąco narusza zarówno art. 93 ust. 2a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami gdyż dopuszcza podział nieruchomości rolnej na działki o powierzchni min. 1300 m2 , podczas gdy przepis ten wprowadza zakaz podziału działek rolnych na działki o powierzchni mniejszej niż 0,30 ha, jak też art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z powodu braku uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntu rolnego na cele nierolnicze. Kolegium decyzją z dnia [...] maja 2011 r. nr [...], uchyliło zaskarżoną decyzję, stwierdziło nieważność decyzji Wójta Gminy J. z dnia [...] marca 2010 r., w części określającej skutki prawne tej decyzji (pkt 10 rozstrzygnięcia) i w tym zakresie umorzyło postępowanie jako bezprzedmiotowe oraz odmówiło stwierdzenia nieważności w pozostałym zakresie. W uzasadnieniu podano, że decyzja w pkt 10 rozstrzygnięcia, ustalająca stawkę procentową opłaty jednorazowej, jaką będą zobowiązani ponieść właściciele nieruchomości, dla których ustalone zostały warunki zabudowy, jeżeli zbędą należący do nich grunt, w ciągu 5 lat, od dnia w którym decyzja stanie się ostateczna, została wydana bez podstawy prawnej. Kolegium, powołując się utrwaloną linię orzecznictwa wskazało, iż brak jest podstaw prawnych do ustalania tej opłaty w decyzji o warunkach zabudowy.

Wyrokiem z dnia 1 grudnia 2011 r., sygn. akt II SA/Bk 509/11 WSA w Białymstoku, po rozpatrzeniu skargi B. C., uchylił zaskarżoną decyzję z tego powodu, że ten sam członek Kolegium brał udział przy wydawaniu decyzji w pierwszej, jak i w drugiej instancji. Kolegium po ponownym rozpatrzeniu sprawy, uchyliło decyzję własną z dnia z dnia [...] marca 2011 r. i jednocześnie stwierdziło nieważność decyzji Wójta Gminy J. z dnia [...] marca 2010 r. w części w jakiej określa warunki podziału geodezyjnego części działek nr [...], [...] i [...] (pkt 3.8 rozstrzygnięcia) oraz w części określającej skutki prawne tej decyzji (pkt 10 rozstrzygnięcia) – pkt 2 oraz odmówiło stwierdzenia nieważności ww. decyzji Wójta w pozostałej części (pkt 3). Organ stwierdził, że realizacja inwestycji, dla której ustalono warunki zabudowy, nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, gdyż realizacja każdego z planowanych budynków mieszkalnych ma nastąpić w ramach posiadanego przez inwestora gospodarstwa rolnego. Natomiast rozstrzygnięcie Wójta Gminy J. w zakresie określenia warunków podziału geodezyjnego nieruchomości objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy (pkt 3.8. sentencji decyzji) zostało wydane bez podstawy prawnej. Wobec tego, że żaden przepis ustawy, w tym art. 54 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie przewiduje bowiem możliwości określania w decyzji o warunkach zabudowy zasad podziału nieruchomości, to w tej części należało stwierdzić nieważność decyzji organu I instancji. Bez podstawy prawnej organ I instancji ustalił w pkt 10 decyzji stawkę procentową opłaty jednorazowej. P. K. we wniesionej skardze do sądu administracyjnego zaskarżył pkt 1 i 2 powyższej decyzji, podnosząc zarzut narusza: - art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez zaniechanie rozpatrzenia całego materiału dowodowego i przyjęcia dowolnych ustaleń wbrew treści zebranego materiału dowodowego; - art. 8, art. 10 k.p.a. poprzez uniemożliwienie stronie czynnego udziału w przedmiotowym postępowaniu; - art. 107 § 3 kpa, poprzez niepełne i lakoniczne uzasadnienie zaskarżonej decyzji; - art. 105 kpa, poprzez nieuwzględnienie, że postępowanie zostało wszczęte przez podmiot nie mający interesu prawnego, a tym samym prowadzenie postępowania pomimo przesłanek do jego umorzenia. Skarżący zarzucił również rażące naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 kpa, poprzez uznanie, że w toku wydawania decyzji doszło do rażącego naruszenia prawa podczas, gdy nie doszło do żadnego rażącego naruszenia przepisów postępowania. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W piśmie procesowym z dnia 27 lipca 2012 r. pełnomocnik skarżącego w uzupełnieniu skargi podniósł, zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wskutek błędnej wykładni tych przepisów skutkującej uznaniem, że brak jest podstawy prawnej do ustalenia w decyzji o warunkach zabudowy ogólnych zasad podziału nieruchomości w sytuacji, gdy prawidłowa wykładnia tych przepisów prowadzi do wniosku przeciwnego. a w konsekwencji z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 kpa wskutek zastosowania tego przepisu i stwierdzenia nieważności decyzji w części rozstrzygającej o ogólnych warunkach podziału nieruchomości w sytuacji, gdy orzeczenie w tym zakresie nie wykracza poza dopuszczalną treść decyzji o warunkach zabudowy określoną w art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zdaniem pełnomocnika organ naruszył art. 28 kpa wskutek przyznania B. C. statusu strony w postępowaniu w sytuacji, gdy brak jest podstaw do twierdzenia, aby wynik postępowania wpływał na jego prawa i obowiązki oparte na przepisach prawa materialnego a w konsekwencji art. 105 § 1 kpa wskutek wydania decyzji merytorycznej w sytuacji, gdy uzasadnione było umorzenie postępowania z uwagi na to, że zostało wszczęte na wniosek podmiotu, który nie posiada interesu prawnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę, uznając, że nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd podkreślił, iż w sprawie poza sporem pozostaje stwierdzenie nieważność decyzji w zakresie ustalenia stawki procentowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości (opłata planistyczna). Ugruntowane jest bowiem stanowisko w orzecznictwie, że brak jest podstaw prawnych do ustalenia w decyzji o warunkach zabudowy stawki tej opłaty (vide: wyrok NSA z 19 kwietnia 2011 r., II OSK 690/10, Lex nr 1081848). Natomiast spór obejmuje dwie kwestie: czy w decyzji o warunkach zabudowy można ustalać ogólne warunki podziału nieruchomości oraz czy wnioskodawca miał interes prawny legitymujący go do wszczęcia postępowania nieważnościowego. Odnośnie pierwszej kwestii spornej, Sąd wyjaśnił, iż zasady ewidencyjnego (geodezyjnego) podziału nieruchomości określa ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ( Dz. U. nr 102, poz. 651) – art. 1 pkt 2 w zw. z działem III rozdziałem I ustawy. Przesłankami warunkującymi dokonanie ewidencyjnego podziału nieruchomości są: - zgodność z ustaleniami planu miejscowego, jeżeli nieruchomość jest objęta takim planem ( art. 93 ust. 1 i 2 ugn) ; - niesprzeczność z przepisami odrębnymi, jeżeli nieruchomość nie jest objęta planem miejscowym ( art. 94 ust. 1 pkt 1 ugn ); - zgodność z warunkami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (94 ust. 1 pkt ugn); - bezpośrednia lub pośrednia dostępność projektowanych do wydzielenia działek gruntu do drogi publicznej ( art. 93 ust. 3 ugn ). Z powyższego wynika, że dokonywanie ewidencyjnego podziału nieruchomości uzależnione jest od możliwości zagospodarowania proponowanych do wydzielenia działek gruntu na cele zawierające się w przeznaczeniu określonym w planie miejscowym lub z warunkami zawartymi w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Ocena zgodności podziału z warunkami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy powinna być odnoszona do wskazanych w tej decyzji możliwości zagospodarowania danej nieruchomości. Z nakazu zachowania zgodności proponowanego podziału nieruchomości z warunkami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy nie wynika podstawa prawna do formułowania w takiej decyzji dodatkowych warunków, poza warunkami wynikającymi z art. 54 i art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z przedmiotowego zakresu stosowania przepisów o podziale nieruchomości określonego w art. 92 ust. 1 ugn wynika domniemanie powszechności ich stosowania do wszelkich nieruchomości, z wyraźnym wskazaniem na wyłączenie ich stosowania wobec nieruchomości rolnych lub leśnych, których taki charakter wynika z ich przeznaczenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo z ich wykorzystania na takie cele, gdzie wykorzystanie to jest odzwierciedlone stosownymi zapisami w katastrze nieruchomości, którego rolę pełni ewidencja gruntów i budynków – zgodnie z art. 224 ugn. Ustawowe wyłączenie stosowania przepisów ugn do podziału nieruchomości rolnych i leśnych obejmuje trzy przypadki: 1) gdy brak jest planu miejscowego, ale nieruchomość rolna lub leśna objęta została decyzją o warunkach zabudowy na inne cele niż rolne lub leśne; 2) gdy dokonanie podziału nieruchomości rolnej lub leśnej spowodowałoby konieczność wydzielenia nowych dróg niebędącymi drogami dojazdowymi do nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych; 3) gdy dokonanie podziału nieruchomości rolnej lub leśnej spowodowałoby wydzielenie działek gruntu o powierzchni mniejszej niż 0,3000 ha – art. 93 ust. 2a i 3a ugn. Wyjątek odnoszący się do wydzielenia z nieruchomości rolnych i leśnych przynajmniej jednej działki gruntu o powierzchni mniejszej, niż 0,3000 ha w ramach procedury administracyjnej dodatkowo został ograniczony tylko i wyłącznie do następujących przypadków: - na powiększenie sąsiedniej nieruchomości – art. 93 ust. 2a ugn, - dla dokonania regulacji granic między sąsiadującymi nieruchomościami – art. 93 ust. 2a ugn, - w okolicznościach określonych w art. 95 ugn, - pod drogi wewnętrzne – art. 93 ust. 3a ugn. Istota tych ograniczeń polega na wykluczeniu możliwości zbycia wydzielonej w ramach ewidencyjnego podziału nieruchomości rolnej lub leśnej o powierzchni poniżej 0,3000 ha na rzecz kogokolwiek. Takie ograniczenie dokonywania podziałów tych nieruchomości ma zapobiegać ich rozdrabnianiu i w konsekwencji przeznaczaniu ich na cele inne niż rolne i leśne. Sąd stwierdził, iż ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych w zabudowie zagrodowej w gospodarstwie rolnym inwestora (inwestor na terenie gminy J. posiada gospodarstwo rolne o powierzchni 6,5347 ha) nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. Z treści art. 2 ust. 1 pkt 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych (Dz. U. nr 121, poz. 1266 ze zm.) wynika, że grunty pod wchodzącymi w skład gospodarstw rolnych budynkami mieszkalnymi oraz innymi budynkami i urządzeniami służącymi wyłącznie produkcji rolniczej oraz przetwórstwu rolno-spożywczemu są gruntami rolnymi. Zatem nieruchomość wnioskodawcy pomimo ustalenia warunki zabudowy nie utraciła charakteru rolnego. W decyzji tej decyzji zostały również określone warunki podziału geodezyjnego przez stwierdzenie, że nieruchomość ta może być podstawą podziału, przy czym powierzchnia każdej działki powstałej w wyniku tego podziału powinna wynosić – minimum 13000 m2 czyli minimum 0,1300 ha. Sąd wyjaśnił, iż przepis 94 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami aktualnie obowiązujący stanowi, iż w przypadku braku planu miejscowego jeżeli nieruchomość jest położona na obszarze nieobjętym obowiązkiem sporządzenia tego planu - podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli: 1) nie jest sprzeczny z przepisami odrębnymi, albo 2) jest zgodny z warunkami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Sąd stwierdził, iż z aktualnie obowiązującego stanu prawnego nie wynika podstawa do ustalania warunków podziału geodezyjnego nieruchomości w decyzji o warunkach zabudowy. Podstawy takiej nie może stanowić art. 94 ust. 1 pkt 1 ugn, jak również art. 54 u.p.z.p, z którego wynika, że decyzja o warunkach zabudowy określa rodzaj inwestycji, warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie: warunki i wymagania ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich, ochrony obiektów budowlanych na terenach górniczych a także linie rozgraniczające teren inwestycji. Pod pojęciem ustalania zasad zagospodarowania terenu nie można rozumieć zasad ustalania warunków podziału nieruchomości. Podział nieruchomości nie stanowi jej zagospodarowania i jest następczy w stosunku do sposobu zagospodarowania terenu. W treści decyzji o warunkach zabudowy powinny znaleźć się tylko i wyłącznie warunki, jakie inwestor winien spełnić, aby zrealizowane przedsięwzięcie inwestycyjne harmonijnie wpisywało się w istniejącą przestrzeń. Stąd też zasadnie stwierdzono nieważność decyzji o warunkach zabudowy w części w jakiej zawarto w niej rozstrzygnięcie dotyczące warunków podziału. Zdaniem Sądu znajdujące w decyzji o warunkach zabudowy nieruchomości rolnej ustalenie, iż powierzchnia każdej działki powstałej w wyniku podziału nieruchomości rolnej powinna wynosić minimum 1300 m2 – 0,1300 ha, mimo że z nieruchomości rolnych można wydzielić działkę o powierzchni nie mniejszej niż 0,3000 ha, stanowi próbę obejścia przepisów prawa w celu możliwości wydzielenia w przyszłości z nieruchomości rolnej regularnych działek budowlanych. Za niezasadny Sąd uznał zarzutu naruszenia art. 105 § 1 k.p.a. z tego względu, że wnioskodawca - B. C., jako właściciel działki nr [...], graniczącej z terenem dla którego ustalono warunki zabudowy był stroną postępowania zwykłego. Wobec tego był sobą legitymowaną do żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy.

Natomiast odnośnie art. 10 § 1 kpa, Sąd wskazał, iż doszło do jego naruszenia ponieważ z powodu wysłania na niewłaściwy adres, skarżącemu nie doręczono zawiadomienia o toczącym się postępowaniu w sprawie, to jednak naruszenie to nie miało wpływu na wynik sprawy. Sąd również stwierdził, iż został też naruszony art. 107 § 3 kpa przez to, że uzasadnienie kwestionowanej decyzji sprowadza się do jednego zdania " żaden przepis ustawy, w tym art. 54 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie przewiduje bowiem możliwości określania w decyzji o warunkach zabudowy zasad podziału nieruchomości", lecz nie miało jednak wpływu na treść rozstrzygnięcia. Za bezzasadny natomiast Sąd uznał zarzut naruszenia art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 kpa, wyjaśniając, iż organ w postępowaniu nieważnościowym nie prowadzi postępowania wyjaśniającego w zakresie o jakim mowa w tych w tych przepisach, lecz dokonuje kontroli legalności decyzji administracyjnej z punktu widzenia przesłanek określonych w art. 156 § 1 kpa według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania decyzji. Za niezasadny Sąd uznał również zarzut naruszenia art. 8 kpa, wyjaśniając, iż rozpatrując wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej własną decyzją, organ ma prawo do odmiennego stanowiska niż wyrażone w poprzedniej decyzji. Niezasadny jest też zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 kpa, poprzez brak wskazania przepisu który został rażąco naruszono jest również, albowiem nieważność decyzji została stwierdzona z uwagi na wydanie rozstrzygnięcia bez podstawy prawnej. Sąd mając powyższe na uwadze skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a oddalił. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł P. K. reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając go w całości i zarzucając mu na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. naruszenie: 1) prawa materialnego, tj. art. 54 w zw. z art. 64 ust.1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 94 ust.1 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ( dalej ugn) poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że nie dają one podstaw do ustalenia ogólnych warunków podziału geodezyjnego nieruchomości w decyzji o warunkach zabudowy, w sytuacji gdy wskazane normy prawne nie stanowią zakazu ustalania takich warunków; 2) przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 p.p.s.a. w powiązaniu z: a) art. 105 § 1 w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez uznanie, że B. C. posiadał interes prawny umożliwiający nu udział w postępowaniu w charakterze strony oraz że, nie zaszły przesłanki uzasadniające umorzenie postępowania przez SKO, i oddalenie skargi w sytuacji, gdy postępowania zostało wszczęte na wniosek podmiotu, który nie posiadał interesu prawnego, stąd też zastosowanie powinien był znaleźć art. 105 § 1 k.p.a.; b) art. 107 § 3 k.p.a. poprzez uznanie, że mimo, iż doszło do naruszenia przez organ tego przepisu, nie miało to wpływu na rozstrzygnięcie postępowania, i oddalenie skargi w sytuacji, gdy doszło do rażącego naruszenia prawa procesowego przez organ, które to naruszenie ze względu na swój charakter mało istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia; c) art. 8 k.p.a. poprzez uznanie, że nie została naruszona zasada zaufania obywateli do organów, i oddalenie skargi w sytuacji, gdy organ rozpatrując ponownie daną sprawę, orzekł odmiennie w tym samym przedmiocie, i na podstawie tego samego stanu faktycznego, przy czym konieczność ponownego orzekania była spowodowana uchybieniem, które nie miało bezpośredniego związku z treścią decyzji, to jest spowodowane było błędem w składzie organu. Wskazując na powyższe pełnomocnik skarżącego kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku oraz zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W motywach skargi pełnomocnik skarżącego podniósł, iż nie zgadza się ze stanowiskiem Sądu I instancji, wskazując, iż art. 54 pkt 2 u.p.z.p. stanowi, że decyzja o warunkach zabudowy powinna zawierać warunki i zasady zagospodarowania terenu, w którym to pojęciu mieści się określenie ogólnych warunków podziału nieruchomości. Zdaniem pełnomocnika B. C. nie powinien być uznany za stronę postępowania, mimo że jego działka sąsiaduje z działkami skarżącego, to nie jest to działka sąsiadująca bezpośrednio z terenem inwestycji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. W świetle art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270, dalej: p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym należy, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., co miało miejsce w rozpoznawanej sprawie, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

W niniejszej sprawie skarga kasacyjna oparta została na obu wymienionych wyżej podstawach. W takim przypadku w pierwszej kolejności rozpatrzeniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania.

Skarżący kasacyjnie zarzuca Sądowi I instancji naruszenie art. 151 p.p.s.a. w powiązaniu z art. 105 § 1 w zw. z art. 28 kpa, poprzez przyznanie B. C. przymiotu strony, mimo że nie legitymuje się on interesem prawnym. Zarzut ten w okolicznościach rozpoznanej sprawy jest całkowicie chybiony. Zauważyć należy, że przedmiotem postępowania prowadzonego w niniejszej sprawie jest decyzja kończąca postępowanie wszczęte w trybie nadzwyczajnym (w trybie dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej). W doktrynie i w orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że stroną postępowania o stwierdzenie nieważności jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji ( vide - Barbara Adamiak/Janusz Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, 13. wydanie, wyd. C.H.Beck, s. 675 i n.; wyrok NSA z dnia 10 listopada 2004 r., sygn. akt OSK 802/04; wyrok NSA z dnia 23 lipca 2008 r., sygn. akt I OSK 273/07; wyrok NSA z dnia 7 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2241/10, dostępne w CBOSA).

Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że B. C. jest współwłaścicielem działki nr [...], która to działka, wbrew twierdzeniu autora skargi kasacyjnej w jej uzasadnieniu, bezpośrednio sąsiaduje z działkami o nr [...], [...] i [...], stanowiącymi teren inwestycji objęty wnioskiem inwestora o ustalenie warunków zabudowy. Wójt Gminy J., jak wynika z akt administracyjnych, uznał B. C. za stronę postępowania o wydanie warunków zabudowy zainicjowanym wnioskiem skarżącego kasacyjnie. Pismem z dnia 14 stycznia 2010 r. organ powiadomił go o wszczęciu postępowania, a następnie po jego zakończeniu, doręczył mu decyzję z dnia [...] marca 2010 r. o ustaleniu warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych w zabudowie zagrodowej wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną. W tych warunkach prawidłowo stwierdził Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że skoro B. C. był stroną w postępowaniu zwykłym, to tym samym legitymowany był do żądania wszczęcia postępowania nieważnościowego. Wobec tego słusznie uznał Sąd I instancji, że nie zachodziła przesłanka do umorzenia postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a.

Za niezasadny należy uznać zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. powiązany z art. 107 § 3 kpa przez uznanie, że naruszenie tego przez organ administracyjny nie miało wpływu na treść rozstrzygnięcia, w sytuacji gdy doszło do rażącego naruszenia tego przepisu przez organ, które to naruszenie ze względu na swój charakter miało istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. W odniesieniu do tak sformułowanego zarzutu wskazać należy, że zgodnie z art. 145 § 1pkt 1 lit. c) p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla to orzeczenie w całości lub w części, gdy stwierdzi inne naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez możliwość istotnego wpływania na wynik sprawy należy rozumieć przy tym prawdopodobieństwo oddziaływania naruszeń prawa procesowego na treść decyzji lub postanowienia, a więc na ukształtowanie w nich stosunku administracyjnoprawnego, materialnego lub procesowego. W tej kategorii podstaw uchylenia mieści się brak należytej staranności wykazany przez organ administracji publicznej w prowadzeniu sprawy a wyrażający się w rozstrzyganiu o niej bez pełnej znajomości jej stanu faktycznego oraz materiału dowodowego występującego w sprawie. Regułą jest przy tym, że uchylenie decyzji następuje wówczas, gdy naruszono kilka przepisów procesowych. Jako takie przepisy k.p.a. wskazuje się z reguły naruszenie przepisów art. 7, art. 77 § 1, oraz art. 107 § 3 k.p.a., jako że pozostają one ze sobą w ścisłym związku. Zatem, jeżeli organ nie zbierze i nie rozpatrzy w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, do czego zobowiązany jest art. 77 § 1, nie wykazuje należytej dbałości o dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego, czego wymaga art. 7 k.p.a., a w związku z tym nie może zawrzeć w decyzji uzasadnienia odpowiadającego wymogom art. 107 § 3 k.p.a. – to sąd administracyjny powinien wydać rozstrzygnięcie przewidziane w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. ( vide - T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2003, s. 458-459). Zatem samo naruszenie przepisu art. 107 § 3 k.p.a. polegające nie tyle na braku uzasadnienia, ile na jego lakoniczności przy prawidłowym ustaleniu stanu faktycznego, nie stanowi przesłanki do zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. W skardze kasacyjnej jej autor nie wskazał na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., jak również żadnej argumentacji, która by wykazała mający istotny wpływ na wynik postępowania dostrzeżonego przez Sąd I instancji naruszenia przepisu art. 107 § 3 k.p.a. przez organ z uwagi lakoniczność uzasadnienia wydanej decyzji, a więc że skarga z powodu takiej wady zaskarżonej decyzji nie powinna być na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalona. Stąd też, zarzut ten należy nie mógł spowodować oczekiwanego skutku.

Podniesiony w skardze zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a powiązany z art. 8 k.p.a. również nie mógł spowodować oczekiwanego skutku. Naruszenia tego przepisu autor skargi kasacyjnej upatruje w tym, że organ rozpatrując ponownie sprawę, orzekł w tym samym przedmiocie i na podstawie tego samego stanu faktycznego sprawy, w sytuacji gdy konieczność ponownego rozpatrzenia sprawy spowodowana była błędem w składzie organu. Podzielić należy stanowisko Sądu I instancji, że organ odwoławczy rozpoznając ponownie w nowym składzie wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, ma prawo do odmiennego stanowiska wyrażonego w poprzedniej decyzji, w przypadku gdy jej wydanie nastąpiło przez niewłaściwy skład, bowiem jeden z członków tego składu podlegał wyłączeniu z mocy prawa na podstawie art. 27 § 1a k.p.a. Uchylenie przez Sąd decyzji drugoinstancyjnej wydanej po rozpatrzeniu przez Kolegium z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z powodu stwierdzenia, że w jej wydaniu brał udział członek Kolegium podlegający wyłączeniu z mocy prawa, powoduje tego rodzaju skutek, że nowy skład Kolegium rozpatruje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy sprawę na nowo nie będąc związany poglądem poprzednim wyrażonym przez wadliwy skład organu kolegialnego. Zauważyć należy, że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie środkiem odwoławczym dewolutywnym, gdyż tą cechą charakteryzuje się jedynie odwołanie. To oznacza, że organ nie może stosować art. 138 § 2 k.p.a., a więc uchylić własnej decyzji wydanej w pierwszej instancji, która zawierałby stanowisko wiążące organ w ponownym postępowaniu drugoinstancyjnym. Wynika z tego, że zasada z art. 8 związania organu drugiej instancji dotyczy wyłącznie postępowania prowadzonego w postępowaniu zwykłym.

Przechodząc do zarzutu naruszenia prawa materialnego, polegającego na błędnej wykładni art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 94 ust. 1 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, polegającej na przyjęciu, że nie dają one podstaw do ustalenia ogólnych zasad podziału geodezyjnego w nieruchomości w decyzji o warunkach zabudowy w sytuacji, gdy wskazane normy nie zawierają zakazu ustalenia takich warunków, należy stwierdzić, że nie ma on usprawiedliwionych podstaw.

Odnosząc się do tak sformułowanego zarzutu wskazać należy, iż stawiając zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię, autor skargi kasacyjnej zobowiązany jest przedstawić na czym polega niewłaściwa interpretacja przepisu, a także sprecyzować swoje własne stanowisko wobec zaskarżonego wyroku, czyli wskazać właściwe znaczenie interpretowanej normy. Takiego wymogów niniejsza skarga kasacyjna nie spełnia, natomiast przedstawiona w jej uzasadnieniu argumentacja w istocie sprowadza się do polemiki z prawidłowym stanowiskiem Sądu I instancji, że w porządku prawnym obowiązującym w dacie wydania kontrolowanej w trybie nadzoru decyzji Wójta Gminy J. z dnia [...] marca 2010 r. o ustaleniu warunków nie istniał żaden przepis prawa mogący stanowić podstawę do określenia w tej decyzji zasad podziału nieruchomości rolnej. Takiej podstawy, wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, nie stanowi przepis art. 54 u.p.z.p., określający w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. jakie elementy powinna zawierać decyzja o warunkach zabudowy, ani też art. 94 ust. 1 pkt 1 ugn stanowiący, iż w przypadku braku miejscowego jeżeli nieruchomość jest położona na obszarze nieobjętym obowiązkiem sporządzenia tego planu - podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli: 1) nie jest sprzeczny z przepisami odrębnymi, albo 2) jest zgodny z warunkami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy. Z tego ostatniego przepisu wynika, że decyzja w przedmiocie podziału jest poprzedzona stwierdzeniem zgodności podziału z warunkami ustalonymi w decyzji o warunkach zabudowy, a więc z warunkami określającymi zasady realizacji planowanej inwestycji. Stwierdzenie tej zgodności polega na badaniu przez właściwy organ czy z punktu widzenia ustalonych w decyzji zasad zagospodarowania terenu dotyczących realizacji inwestycji objętej wnioskiem inwestora podział nieruchomości rolnej jest dopuszczalny ( art. 93 ust. 4 ugn). W świetle powyższych rozważań należy stwierdzić, że zarzut naruszenia prawa materialnego nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.