Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 177/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-09-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 16a
journal: Dz.U. 2013 poz 1456
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tekst jednolity
article: art. 105 § 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Rudnicka, Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek, Sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.), Protokolant starszy asystent sędziego Marta Sikorska, po rozpoznaniu w dniu 22 września 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia [...] października 2014 r. sygn. akt II SA/Bk 828/14 w sprawie ze skargi J. M. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie specjalnego zasiłku opiekuńczego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 28 października 2014 r., sygn. akt II SA/Bk 828/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, po rozpoznaniu sprawy ze skargi J. M. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie specjalnego zasiłku opiekuńczego 1. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Prezydenta Miasta Białegostoku z dnia [...] sierpnia 2013 roku numer [...]; 2. stwierdził, że zaskarżone decyzje nie mogą być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.

Wyrok ów zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Po rozpoznaniu wniosku J. M. R. (dalej wnioskodawca bądź skarżący) z 12 czerwca 2013 r. o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku ze sprawowaniem opieki nad żoną S. M. S.– R., działający z upoważnienia Prezydenta Miasta Białegostoku Inspektor MOPR w Białymstoku (dalej Prezydent) decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] sierpnia 2013 r.) odmówił przyznania żądanego świadczenia na okres od 1 lipca 2013 r. do dnia 31 października 2013 r.

Prezydent wskazał w uzasadnieniu, że rodzina spełnia kryterium dochodowe a małżonka wnioskodawcy legitymuje się wymaganym orzeczeniem o niepełnosprawności. Nie została spełniona przesłanka rezygnacji z zatrudnienia wnioskodawcy. Jak wywiedziono, całkowita niezdolność do pracy i samodzielnej egzystencji S. M. S.- R. datuje się od dnia 30 marca 2009 r., a stosunek pracy jej męża ustał z dniem 30 września "2009" [winno być "2003"; k. 58 akt administracyjnych] r. W Powiatowym Urzędzie Pracy skarżący był zarejestrowany jako bezrobotny do dnia 2 maja 2009 r. Dlatego organ uznał, że nie została spełniona przesłanka rezygnacji z zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki.

W odwołaniu od powyższej decyzji J. M. R. nie zgodził się z oceną, by rezygnacja z zatrudnienia i niepodejmowanie tegoż zatrudnienia nie miało związku ze stanem zdrowia żony i sprawowaniem nad nią opieki. Podnosił brak innych osób w rodzinie, które mogłyby taką opiekę sprawować.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku (dalej Kolegium) decyzją z dnia [...] września 2013 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] września 2013 r.) utrzymało w mocy decyzję z [...] sierpnia 2013 r. W uzasadnieniu podano, że zgodnie z art. 16a ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2013 r., poz. 1456 ze zm., dalej uśr), w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą, specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Art. 3 pkt 22 uśr stanowi, że przez zatrudnienie lub inną pracę zarobkową należy rozumieć wykonywanie pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o pracę nakładczą oraz wykonywanie pracy lub świadczenie usług na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych, a także pozarolniczej działalności gospodarczej. Przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego przysługuje, jeżeli łączny dochód rodziny osoby sprawującej opiekę oraz rodziny osoby wymagającej opieki w przeliczeniu na osobę nie przekracza 623,00. Rodzina skarżącego spełnia kryterium dochodowe uprawniające do wnioskowanego świadczenia. Osoba wymagająca opieki legitymuje się orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności. W ocenie Kolegium, nie została spełniona przesłanka rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną w znacznym stopniu. Organ wskazał na daty zatrudnienia wnioskodawcy i fakt, że obecnie wnioskodawca jest osobą niepełnosprawną w stopniu umiarkowanym. Uznał, że odwołujący się zrezygnował z poszukiwania pracy ze względu na swój stan zdrowia, nie z powodu sprawowania opieki nad żoną, co uniemożliwia przyznanie żądanego świadczenia.

Skargę do WSA w Białymstoku na powyższą decyzję wniósł J. M. R. Nie zgodził się z oceną Kolegium o braku spełnienia jednej z przesłanek uprawniających do przyznania żądanego świadczenia. Podał jako jedyny powód niepodejmowania zatrudnienia fakt konieczności sprawowania opieki nad żoną, którą to opiekę osobiście wykonuje.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku wniosło o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 i art. 152 ppsa orzekł jak w sentencji wyroku.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że w dacie orzekania przez ten Sąd, w sprawie niniejszej uległ zmianie zarówno stan faktyczny, jak i stan prawny (wydane późniejsze decyzje i zmiana przepisów ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2013 r., poz. 1456 ze zm., dalej uśr), niemniej Sąd obowiązany był do zbadania legalności zaskarżonej decyzji według stanu prawnego i faktycznego aktualnych na datę wydania decyzji SKO.

Organy administracyjne prawidłowo badały przesłanki przyznania prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego wynikające z art. 16 uśr w brzmieniu aktualnym na datę wydania decyzji, lecz, w ocenie Sądu, w sposób dowolny, bez należytego wyjaśnienia SKO przyjęło jako powód "rezygnacji z poszukiwania pracy" przez skarżącego stan jego zdrowia, nie zaś konieczność sprawowania opieki nad żoną.

Umiarkowany stopień niepełnosprawności skarżący ma ustalony od dnia 23 września 2008 r., co wynika z orzeczenia Miejskiego Zespołu do Spraw Orzekania o Stopniu Niepełnosprawności w Białymstoku z 21 października 2008 r. Jego stosunek pracy ustał dnia 30 września 2003 r., zatem znacznie wcześniej niż ustalono stopień niepełnosprawności. Do dnia 2 maja 2009 r. był zarejestrowany w Powiatowym Urzędzie Pracy, wyrażał zatem gotowość do podjęcia pracy. Całkowita niezdolność żony do zatrudnienia i samodzielnej egzystencji datuje się od dnia 30 marca 2009 r. Zestawienie powyższych dat nie daje podstaw, bez dodatkowego wyjaśnienia, do wniosku wyprowadzonego przez organ, tym bardziej, że w tym samym stanie faktycznym SKO decyzją z [...] lipca 2012 r. nr [...] uchyliło odmowną decyzję i przyznało skarżącemu świadczenie pielęgnacyjne w wysokości 520 zł miesięcznie od dnia 1 kwietnia 2012 r. do dnia 30 kwietnia 2015 r. stwierdzając m.in., że "z materiału dowodowego wynika, że Pan J. M. R. sprawuje opiekę nad swoją żoną w zakresie wymaganym przepisami ustawy, co potwierdza też organ I instancji w zaskarżonej decyzji. Spełnia również pozostałe warunki ustawowe. Skarżącemu przysługuje więc świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad niepełnosprawną żoną". Zatem tam tenże organ uznał, że rezygnacja z zatrudnienia nastąpiła z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad niepełnosprawną żoną, nie z powodu stanu zdrowia wnioskodawcy. Odmienna obecna ocena powodów niepodejmowania zatrudnienia - przy braku nowych dowodów - uznana musi być jako dokonana dowolnie, z naruszeniem zasady budzenia zaufania do władzy publicznej i zasady prawdy obiektywnej (art. 8 i 7 kpa). Także w dwu decyzjach z [...] sierpnia 2014 r. (nr [...], k. 42 i 44 akt sprawy) SKO przyznało skarżącemu świadczenia uznając spełnienie ustawowych przesłanek, w tym rezygnacji z zatrudnienia i niepodejmowania pracy z uwagi na sprawowanie opieki nad żoną.

W kontekście powyższych rozważań nie mogły zostać uznane jako zgodne z prawem decyzje zaskarżone w sprawie niniejszej.

Nadto (odnośnie wywodów organów w przedmiocie przesłanki rezygnacji z zatrudnienia w rozumieniu art. 16a uśr), skład orzekający w sprawie niniejszej przychyla się do linii orzecznictwa sądów administracyjnych zalecającej prokonstytucyjną i celowościową wykładnię. Organy dokonując wykładni gramatycznej tego przepisu przyjęły, że w przypadku specjalnego zasiłku opiekuńczego (inaczej niż w przypadku świadczenia pielęgnacyjnego – art. 17 ust. 1 uśr), świadczenie to przysługuje wyłącznie tym osobom uprawnionym, które podjęły się i sprawują faktyczną opiekę nad osobami niepełnosprawnymi na skutek li tylko rezygnacji z wykonywanej uprzednio pracy. Taka interpretacja przepisu jest nie do pogodzenia z zasadą równości wyrażoną w art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, zgodnie z którą wszystkie podmioty charakteryzujące się daną cechą istotną w stopniu równym mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań dyskryminujących, czy też faworyzujących. Dokonana przez organy wykładnia art. 16a ust. 1 uśr prowadzi do zróżnicowania sytuacji prawnej osób sprawujących opiekę nad niepełnosprawnymi, w stosunku do których niepełnosprawność powstała w okolicznościach wskazanych w art. 17 ust. 1b uśr (czyli beneficjentów świadczenia pielęgnacyjnego) od sytuacji prawnej osób sprawujących opiekę nad "pozostałymi niepełnosprawnymi". Także – co istotne w rozpoznawanej sprawie – zastosowana przez organy wykładnia różnicuje potencjalnych beneficjentów specjalnego zasiłku opiekuńczego na tych, którzy podejmują się sprawowania opieki na skutek rezygnacji z pracy oraz na tych, którzy tak samo jak poprzedni podejmują się i sprawują stałą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, jednakże nie pozostają w zatrudnieniu nie podejmując określonej pracy zarobkowej z uwagi na konieczność sprawowania tej opieki (tzn. rezygnują z podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej).

Przyjmuje się, że specjalny zasiłek opiekuńczy jest niejako wynagrodzeniem (rekompensatą) państwa wobec osób opiekujących się niepełnosprawnymi członkami rodziny, gdyż w innym wypadku to państwo musiałoby się wywiązać z obowiązku opieki nad swoim obywatelem (wyrok II SA/Go 550/13, cbosa). Sam fakt niepozostawania w zatrudnieniu, spowodowany koniecznością opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny musi być decydujący dla ustalenia prawa do omawianego świadczenia, bez względu na przyczynę niepozostawania w zatrudnieniu (rezygnację z zatrudnienia lub rezygnację z podjęcia zatrudnienia). Byłoby fikcją wymaganie od osób niepracujących – a sprawujących faktycznie opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny – podjęcia przez te osoby pracy, po to, by następnie z niej zrezygnować w celu spełnienia przesłanki otrzymania świadczenia, którego celem jest w istocie nie forma podjęcia bądź rezygnacji z zatrudnienia, lecz rekompensata państwa za sprawowanie faktycznej opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, powodująca w konsekwencji niemożność wykonywania jakiejkolwiek pracy zarobkowej przez opiekuna.

Nie sposób jest przyjąć za zgodne z art. 32 Konstytucji RP, że w przypadku dwu osób, tak samo sprawujących stałą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, jednej z nich przysługiwać będzie prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, gdyż w celu tej opieki osoba ta dokonała rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, natomiast drugiej prawo to nie będzie przysługiwać, gdyż osoba ta – mimo sprawowania faktycznej opieki i spowodowanej tym obiektywnej niemożności podjęcia zatrudnienia – nie wypełnia przesłanki "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej" (wyrok NSA: I OSK 2933/13 i I OSK 410/14 z 17.10.2014 r.; I OSK 2484/13 z 30.10.2014 r.; wyroki WSA: w Białymstoku z 16.10.2014 r. w sprawach II SA/Bk 765-768/14; w Łodzi w sprawach II SA/Łd 328/14 z 14.10.2014 r., II SA/Łd 1339/13 z 6.5.2014 r., II SA/Łd 514/13 z 26.9.2013 r., II SA/Łd 815/13 z 15.10.2013 r.; w Poznaniu IV SA/Po 645/13 z 9.10.2013 r., cbosa).

Skład orzekający w sprawie niniejszej podzielił także stanowisko Sądu Administracyjnego zawarte w wyroku z 29 maja 2014 r., II SA/Sz 1325/13, w którym stwierdzono: "Wykładnia językowa pojęcia "rezygnacja z zatrudnienia" nie wyklucza z tego zakresu pojęciowego sytuacji polegającej na niepodejmowaniu zatrudnienia ze wskazanego w przepisie art. 16a ust. 1 uśr powodu konieczności sprawowania opieki. Skoro bowiem sama ustawa nie zawiera własnej definicji pojęcia "rezygnacji z zatrudnienia" nie ma podstaw do wykluczenia przedstawionego wyżej rozumienia tego przepisu, opierającego się na wykładni celowościowej". Odnosi się ono do brzmienia art. 16a uśr obowiązującego w dacie orzekania w sprawie niniejszej.

Od daty wydania decyzji z [...] września 2013 r. uległ zmianie stan prawny i stan faktyczny w niniejszej sprawie. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 5.12.2013 r., K 27/13, OTK-A 2013/9/134) orzekł, że art. 11 ust. 1 i 3 ustawy zmieniającej z 2012 r., wprowadzającej art. 16a ust. 1 uśr jest niezgodny z Konstytucją, ponieważ narusza prawa słusznie nabyte przez tę grupę osób, które pobierały świadczenie pielęgnacyjne na podstawie uśr przed wejściem w życie ustawy zmieniającej z 2012 r., a jednocześnie nie spełniły przesłanek nabycia świadczenia pielęgnacyjnego lub specjalnego zasiłku opiekuńczego po zmianie uśr. Następstwem powyższego wyroku Trybunału było uchwalenie przez Sejm ustawy regulującej sytuację prawną podmiotów, które utraciły świadczenia rodzinne w związku z wejściem w życie ustawy zmieniającej z 2012 r. Jest to ustawa z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U. poz. 567) przyznająca możliwość uzyskania zasiłku dla opiekunów, którzy 1 lipca 2013 r. utracili prawo do zasiłku na podstawie art. 11 ust. 3 ustawy zmieniającej z 2012 r. W art. 2 nowej ustawy została zawarta regulacja dotycząca przyznawania i wypłaty świadczeń dla opiekunów, którzy je utraciły.

Art. 17 pkt 2a nowej ustawy zmienił treść art. 16a ust. 1 uśr. Wyraźnie uregulował kwestię prawa do specjalnego zasiłku przyznając to prawo również tym opiekunom, którzy nie podejmowali zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki. Mimo że przepis ten będzie obowiązywał dopiero od dnia 1 stycznia 2015 r., to należało jego regulację uwzględnić przy zastosowaniu wykładni prokonstytucyjnej.

Powyższe rozważania w sprawie niniejszej mają jednak bardziej teoretyczny charakter, z uwagi na zmianę stanu faktycznego. W sprawie bowiem (po wygaśnięciu z mocy prawa z dniem 30 czerwca 2013 r. decyzji z dnia [...] lipca 2012 r. przyznającej skarżącemu świadczenie pielęgnacyjne od 1 kwietnia 2012 r. do 30 kwietnia 2015 r.) dwiema decyzjami z [...] sierpnia 2014 r. przyznano skarżącemu (w związku ze sprawowaniem opieki nad żoną):

1. zasiłek dla opiekuna na okres od 15 maja 2014 r. do 30 kwietnia 2015 r. w kwocie 520 zł miesięcznie (k. 42-43 akt sądowych);

2. zasiłek dla opiekuna na okres od 1 lipca 2013 r. do 14 maja 2014 r. w kwocie 520 zł wraz z ustawowymi odsetkami od zasiłku dla opiekuna od 1 lica 2013 r. do 14 maja 2014 r. w łącznej wysokości 277,63 zł (k. 44-45 akt sądowych).

Zatem za okres objęty decyzjami zaskarżanymi w sprawie niniejszej (1 lipca 2013 r. - 31 października 2013 r.) świadczenia obecnie zostały przyznane. Skarżący mimo tego nie cofnął skargi, dlatego Sąd był obowiązany skargę rozpoznać merytorycznie. Organy administracji na skutek niniejszego wyroku w pierwszej kolejności dokonają oceny przesłanek bezprzedmiotowości postępowania w rozumieniu art. 105 § 1 kpa.

W sprawie niniejszej organy dopuściły się przez nieprawidłową wykładnię art. 16a uśr naruszenia prawa materialnego a przez nienależyte wyjaśnienie powodu niepodejmowania zatrudnienia naruszenia art. 7, 8, 77 § 1 kpa, dlatego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 i art. 152 ppsa orzeczono jak w sentencji wyroku.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku wywiodło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku, zaskarżając powyższy wyrok w całości.

Kolegium zarzuciło wyrokowi naruszenie prawa materialnego:

1. art.16a ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2006 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2013 r., poz. 1456 ze zm., w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji przez organ I i II instancji, polegającym na przyjęciu tego przepisu utożsamiającej "rezygnację z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej" z sytuacją niepodjęcia takiej działalności, w związku z koniecznością uwzględnienia konstytucyjnego nakazu równego traktowania podmiotów podobnych, wyrażonego w art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, ze względu na to, że odmienne rozumienie tych pojęć prowadzi – w ocenie Sądu I instancji – do różnicowania potencjalnych beneficjentów specjalnego zasiłku opiekuńczego na tych, którzy podejmują się sprawowania opieki na skutek rezygnacji z pracy oraz na tych, którzy tak samo jak poprzedni podejmują się i sprawują stałą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, jednakże nie pozostając w zatrudnieniu powstrzymują się od podejmowania pracy zarobkowej z uwagi na konieczność sprawowania tej opieki (tzn. rezygnują z podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej);

2. art. 105 § 1 kpa przez bezzasadne przyjęcie, że postępowanie w sprawie przyznania specjalnego zasiłku pielęgnacyjnego może podlegać umorzeniu jako bezprzedmiotowe mimo, że występujący o to świadczenie nie wycofał wniosku, ale uzyskał zasiłek dla opiekuna.

Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o:

1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi J. M. R.;

2) zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718, zm. 846, dalej ppsa), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącą zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010/1/1).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Zarzut błędnej wykładni art. 16a ust. 1 uśr okazał się nieusprawiedliwiony.

Trafny jest pogląd zaprezentowany w zaskarżonym wyroku, że rezygnacja z zatrudnienia oznacza także, że jego podjęcie było możliwe, gdyż osoba była zdolna do pracy, ale nie podjęła go z uwagi na konieczność sprawowania przedmiotowej opieki.

Art. 16a ust. 1 uśr, w brzmieniu obowiązującym w dniu orzekania przez organy, nadanym ustawą z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r., poz. 1548), stanowił że specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2012 r., poz. 788 i 1529) ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Utrwalonym jest orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w sprawach o analogicznym stanie faktycznym i prawnym, za prawidłową uznawał prokonstytucyjną wykładnię tego przepisu, dokonaną z uwzględnieniem regulacji zawartych w art. 17 ust. 1 uśr (wyrok NSA z: 8.10.2014 r., I OSK 1344/14, Lex 1587467; 16.7.2015 r., I OSK 279/14, Lex 1794893; 27.8.2015 r., I OSK 334/14, Lex 1800507; 29.9.2015 r., I OSK 411/14, cbosa).

Stosownie do treści art. 17 ust. 1, w brzmieniu nadanym nowelizacją grudniową, "Świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: (...) – jeżeli nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji". Naczelny Sąd Administracyjny trafnie zwracał uwagę, że art. 16a ust. 1 i art. 17 ust. 1 uśr zawiera tożsamy hipotetyczny stan faktyczny – sprawowanie opieki nad osobą legitymująca się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, co stanowi podstawę do prokonstytucyjnej wykładni przesłanki przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego – rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. W tej sytuacji, wykładnia językowa użytego w art. 16a ust. 1 zwrotu "rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej" prowadziłaby do zróżnicowania osób sprawujących opiekę na takie, które podejmują się sprawowania opieki i rezygnują z pracy oraz na takie, które podejmują się sprawowania opieki i rezygnują z podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, czyli powstrzymują się od podejmowania pracy zarobkowej z uwagi na konieczność sprawowania opieki, co jest nie do pogodzenia z konstytucyjną zasadą równości (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP). Przy wykładni art. 16a ust. 1 uśr należy odrzucić rezultaty wykładni językowej, wyłączającą z prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego osoby, które nie podejmują zatrudnienia i dokonać wykładni prokonstytucyjnej prowadzącej do przyjęcia, że sprawowanie faktycznej opieki i spowodowanej tym obiektywnej niemożności podjęcia zatrudnienia wypełnia przesłankę "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej". Oznacza to, że przez rezygnację z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w świetle art. 16a ust. 1 uśr należy rozumieć także rezygnację z podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Z punktu widzenia celu omawianego świadczenia nie jest istotne, czy nastąpiła rezygnacja z zatrudnienia, czy rezygnacja z podjęcia zatrudnienia. Istotne jest to, czy zarówno w jednym, jak i w drugim przypadku istnieje bezpośredni związek ze sprawowaniem opieki na niepełnosprawną osobą. Taka wykładnia znajduje pełne umocowanie w wartościach przyjętych w preambule Konstytucji RP, gwarantującej godność człowieka pozbawionego zdolności do samodzielnej egzystencji, w konstytucyjnej zasadzie demokratycznego państwa prawnego, urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej i konstytucyjnej zasadzie równości wobec prawa. Z uzasadnienia projektu ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych ustaw (druk sejmowy nr 724) wynika, że ratio legis art. 16a ust. 1 ustawy było zawężenie kręgu osób uprawnionych do przyznania zasiłku w celu wyeliminowania występujących do tej pory niepożądanych zjawisk wyszukiwania przez osoby nieaktywne zawodowo osób niepełnosprawnych jedynie w celu uzyskania środków finansowych ze strony państwa, bez faktycznego sprawowania opieki nad taką osobą. Zamierzeniem racjonalnego ustawodawcy nie było, co akcentuje się w skardze kasacyjnej, ustanowienie innego rodzajowo niż przy świadczeniach pielęgnacyjnych kręgu osób uprawnionych podmiotowo do świadczeń w związku koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną z pominięciem osób, które nie podejmują pracy. Z tych przyczyn brak jest podstaw do stwierdzenia, że treść normy prawnej zawartej w art. 16a ust. 1 uśr pozbawiała prawa do zasiłku osoby, które nie podejmowały zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny.

W orzecznictwie wielokrotnie podkreślano, że powyższe stanowisko znajduje potwierdzenie w aktualnym stanie prawnym regulującym kwestię przyznawania świadczeń rodzinnych. Art. 17 pkt 2 ustawy z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz.U. z 2014 r., poz. 567, dalej uzo) zmienił treść art. 16a ust.1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, który w brzmieniu obowiązującym od 1 stycznia 2015 r. stanowi: "Specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy (...) ciąży obowiązek alimentacyjny, a także małżonkom, jeżeli: 1) nie podejmują zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej lub 2) rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej – w celu sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz koniecznością stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji". Należy uznać, że zmiana treści art. 16a ust. 1 uśr, wprowadzona nowelizacją, tylko doprecyzowała brzmienie przepisu, eliminując wątpliwości interpretacyjne co do uznania, czy norma zawarta w tym przepisie obejmuje również osoby, które zrezygnowały z podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Dokonywane zmiany przepisu prawa nie zawsze stanowią zmianę o charakterze prawotwórczym (normatywnym), wprowadzenie przez normodawcę nowelizacji danego przepisu prawa może mieć bowiem charakter jedynie redakcyjny i porządkujący (T. Grzybowski, Zmiana tekstu prawnego a zmiana normatywna, PiP 2010/4/42 i n.; A. Bielska-Brodziak, Z. Tobor, Zmiana w przepisach jako argument w dyskursie interpretacyjnym, PiP 2009/9/22 i n.; uzasadnienie uchwały 7 Sędziów NSA z 25.11.2013 r., II OPS 1/13, ONSAiWSA 2014/2/17; wyrok NSA z 18.12.2013 r., I OSK 2320/12, Lex 1529015; postanowienie SN z 7.9.2005 r., II UZP 9/05, Lex 171757). Tak też było w materii istotnej dla rozstrzygnięcia kontrolowanej sprawy.

Nowelizacja art. 16a ust. 1 uśr została dokonana na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 grudnia 2013 r., K 27/13 (OTK-A 2013/9/134, dalej wyrok K 27/13), który orzekł, że art. 11 ust. 1 i 3 ustawy zmieniającej z 7 grudnia 2012 r., wprowadzającej m.in. zaskarżony art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, narusza prawa słusznie nabyte oraz zasadę zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa w odniesieniu do tej grupy osób, które pobierały świadczenie pielęgnacyjne na podstawie ustawy o świadczeniach rodzinnych, w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy zmieniającej z 2012 r., a jednocześnie nie spełniły przesłanek nabycia świadczenia pielęgnacyjnego lub specjalnego zasiłku opiekuńczego na podstawie ustawy o świadczeniach rodzinnych, w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą z 2012 r. Trybunał podkreślił, że zaskarżone przepisy nie zabezpieczyły w należyty sposób interesów osób, które w związku z opieką nad osobą niepełnosprawną otrzymywały już świadczenie pielęgnacyjne. Naruszyły tym samym bezpieczeństwo prawne uprawnionych, a w sposób pośredni również bezpieczeństwo prawne osób niepełnosprawnych, przez odebranie wsparcia osobom opiekującym się nimi.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił zasadności zarzutu błędnej wykładni art. 16a ust. 1 uśr. Ograniczenie wykładni art. 16a ust. 1 uśr wyłącznie do rezultatów wykładni językowej, bez dokonania jego wykładni systemowej, w oderwaniu od wartości przyjętych w Konstytucji RP, jest niedopuszczalna.

Postanowieniem z 17.7.2014 r., P 1/14, OTK-A 2014/7/85, Trybunał Konstytucyjny umorzył postępowanie w sprawie zainicjowanej przedstawieniem pytania prawnego w postanowieniu z 12.12.2013 r., I SA/Po 1026/13. W uzasadnieniu postanowienia wskazał, że w związku z wejściem w życie wyroku K 27/13, zasadniczy problem konstytucyjny, przed jakim stanął pytający sąd, został już ostatecznie rozstrzygnięty, zaś norma intertemporalna, która musi być uwzględniona w sprawie zawisłej przed tymże sądem, uznana została za niezgodną z art. 2 Konstytucji. Zasadniczo zmieniła się sytuacja prawna skarżącego. Wykonując wyrok K 27/13, Sejm uchwalił ustawę regulującą sytuację prawną podmiotów, które utraciły świadczenia rodzinne w związku z wejściem w życie ustawy zmieniającej z 2012 r.

Zgodnie z art. 5 w zw. z art. 8 ustawy z 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U. poz. 567) w obecnym stanie prawnym istnieje możliwość złożenia wniosku o przyznanie zasiłku dla opiekunów, którzy 1 lipca 2013 r. utracili prawo do zasiłku na podstawie art. 11 ust. 3 nowelizacji grudniowej. Ustawa o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów przyznaje jednocześnie prawo do wypłacania świadczenia pielęgnacyjnego za okres między wygaśnięciem tego prawa a dniem wejściem jej w życie, wraz z odsetkami ustalonymi w wysokości odsetek ustawowych, określonej przepisami prawa cywilnego. Art. 17 pkt 2 uzo zmienił treść art. 16a ust.1 uśr. Tak długo, jak rozbieżności mogą być usunięte przez sądy administracyjne, a zwłaszcza przez Naczelny Sąd Administracyjny, nie jest konieczne rozstrzyganie pytań prawnych opartych tylko na jednej ze stosowanych w praktyce interpretacji zakwestionowanego przepisu, gdy inne - również występujące w praktyce - przynoszą rezultat pozostający w zgodzie z Konstytucją (uzasadnienie postanowienia P 1/14).

Wyrok II SA/Bk 828/14 stanowi przykład prawidłowej wykładni art. 16a ust. 1 uśr,

przynoszącej rezultat pozostający w zgodzie z Konstytucją.

Zaskarżony wyrok nie narusza art. 105 § 1 kpa. Wojewódzki Sąd nie nakazał organom zastosowania w sprawie art. 105 § 1 kpa, a jedynie dokonania w "pierwszej kolejności" oceny przesłanek bezprzedmiotowości postępowania. Jeśli organy dojdą do wniosku, że nie zachodzą przesłanki bezprzedmiotowości postępowania, to rozstrzygną merytorycznie o żądaniu skarżącego.

Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ppsa oddalił skargę kasacyjną.