Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt III SA/Lu 979/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2016-12-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6551
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1pkt 1 lit. a
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
journal: Dz.U.UE.L 2009 nr 316 poz 65  art. 80 ust. 1 i 3
law: Rozporządzenie Komisji (WE) NR 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady  (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów  wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007  w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Tchórzewska, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Grymuza, Sędzia WSA Ewa Kowalczyk (sprawozdawca), Protokolant Sekretarz sądowy Sylwia Bałaban, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 29 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi U. S. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu renty strukturalnej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego z dnia [...] r. [...] i umarza postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu renty strukturalnej; II. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz U. S. kwot [...] zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r., Nr [...], Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR lub zamiennie Agencja) utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w [...] z dnia [...] lutego 2013 r. Nr [...], ustalającą kwotę nienależnie pobranych płatności wraz z odsetkami z tytułu renty strukturalnej wypłaconej U. (skarżąca) w okresie od stycznia do czerwca 2011 r.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w sprawie, której stan faktyczny przedstawia się następująco:

Decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. Nr [...] Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w [...] przyznał skarżącej rentę strukturalną od stycznia 2011 r. do marca 2020 r. Na jej podstawie skarżąca otrzymała płatności między innymi za okres od stycznia do lipca 2011 r., jednakże decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. Nr [...] Dyrektor [...] Oddziału ARiMR stwierdził nieważność tej decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa z uwagi na to, że skarżąca nie spełniała jednej z ustawowych przesłanek przyznania renty strukturalnej, a mianowicie z uwagi na pozostawienie na własny użytek działek rolnych o powierzchni 0,67 ha, nie spełniła powierzchniowego kryterium definicji zaprzestania prowadzenia działalności rolniczej, zgodnie z którym rolnik może pozostawić na własne potrzeby użytki rolne o powierzchni nie przekraczającej 0,5 ha. Decyzja ta stała się ostateczna w administracyjnym toku instancji, w następstwie czego decyzją z dnia [...] lutego 2013 r., Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w [...] ustalił kwotę nienależnie pobranych płatności wraz z odsetkami z tytułu renty strukturalnej wypłaconych w okresie od stycznia do czerwca 2011 r. W odwołaniu skarżąca podnosiła, iż we wniosku wskazała dane zgodne z rzeczywistością, wniosek był weryfikowany i wstępnie zatwierdzony przez organ, a zaistniałego błędu co do powierzchni działek nie mogła wykryć. Po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z [...] kwietnia 2013 r., Dyrektor Oddziału ARiMR utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji.

Wyrokiem z dnia 24 września 2013 r. sygn. akt III SA/Lu 416/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę skarżącej na powyższą decyzję.

W wyniku skargi kasacyjnej, wyrokiem z dnia 11 marca 2015 r. sygn. akt II GSK 122/14, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił ten wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania stwierdzając, że o ile dokonanie płatności na podstawie decyzji o przyznaniu renty z rażącym naruszeniem prawa może być rozpatrywane w kategoriach pomyłki organu, to zabrakło oceny okoliczności sprawy w kontekście drugiej przesłanki wyłączającej obowiązek zwrotu, a mianowicie – możliwości wykrycia przez rolnika błędu w zwykłych okolicznościach.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy, wyrokiem z dnia 3 grudnia 2015 r., sygn. akt III SA/Lu 1301/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uchylił decyzję Dyrektora Agencji z dnia [...] kwietnia 2013 r. stwierdzając, że została wydana z naruszeniem przepisu art. 80 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009, mającym wpływ na wynik sprawy, z powodu nie rozważenia przez organ wszystkich okoliczności sprawy w kontekście określonych w tym przepisie przesłanek wyłączających obowiązek zwrotu nienależnie pobranych płatności. Sąd zwrócił uwagę, że skarżąca przedstawiła wszystkie okoliczności dotyczące powierzchni działek zadeklarowanych do przekazania następcy, jak i do pozostawienia na własny użytek wraz z informacją o tym, że niektóre z nich są przedmiotem jej współwłasności w określonej ułamkowo wielkości udziału, co nie było przez organ kwestionowane. Wskazał też, że w dacie wydania decyzji o przyznaniu skarżącej renty strukturalnej, Kierownikowi Biura Powiatowego Agencji znana była powierzchnia użytków rolnych, które posiadała skarżąca. Organ dysponował bowiem wszystkimi niezbędnymi dokumentami określającymi rzeczywisty stan posiadania użytków rolnych stanowiących własność lub współwłasność skarżącej i bez uwzględnienia okoliczności wynikających z tych dokumentów przyznał skarżącej rentę strukturalną, w sytuacji gdy nie spełniła ona kryterium powierzchniowego przesłanki zaprzestania prowadzenia działalności rolniczej, o której mowa w § 9 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 19 czerwca 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Renty strukturalne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2014 (Dz. U. Nr 109, poz. 750), dalej jako: "rozporządzenie z 19 czerwca 2007 r. sprawie renty strukturalnej".

Mając na względzie związanie oceną prawną wyrażoną w wyroku NSA w sprawie o sygn. akt II GSK 122/14, sąd wyraził przy tym pogląd, iż w świetle art. 80 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009, dokonanie płatności na podstawie decyzji o przyznaniu renty strukturalnej wydanej z rażącym naruszeniem prawa, może być rozpatrywane w kategoriach błędu organu, uzasadniającego odstąpienie od żądania od skarżącej zwrotu wypłaconych kwot, dlatego w sprawie zachodzi konieczność dokonania oceny okoliczności faktycznych sprawy w kontekście drugiej przesłanki wyłączającej obowiązek zwrotu płatności, a mianowicie braku możliwość wykrycia błędu przez skarżącą w zwykłych okolicznościach. Tym samym sąd wskazał na potrzebę odniesienia się przez organ do twierdzeń skarżącej, w których podnosiła, że zmiana wniosku o przyznanie renty strukturalnej poprzez zadeklarowanie do pozostawienia na własny użytek dodatkowo działki ewidencyjnej zadeklarowanej wcześniej do przekazania następcy, wynikała z jej przekonania o liczeniu powierzchni działek stanowiących współwłasność zgodnie z posiadanym w niej udziałem, a nie według całej powierzchni nieruchomości. Mając na uwadze fakt, że organ pierwszej instancji miał wątpliwości co do sposobu określania powierzchni użytków rolnych stanowiących współwłasność, co potwierdzały jego prośby o wyjaśnienie tej kwestii kierowane do Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR, w zaleceniach wyroku sąd zobowiązał organ odwoławczy do wyjaśnienia, czy nienależne pobranie płatności z tytułu renty strukturalnej stanowiło błąd organu i czy skarżąca miała obiektywnie możliwość wykrycia tego błędu w zwykłych okolicznościach, a następnie przedstawienia swego stanowiska w decyzji zgodnie z wymogami przewidzianymi w art. 107 § 1 k.p.a.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy, Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r. Nr [...], utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w [...] z dnia [...] lutego 2013 r. ustalającą kwotę nienależnie pobranych płatności wraz z odsetkami z tytułu renty strukturalnej za okres od stycznia do czerwca 2011 r. W obszernym uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy podkreślił, że celem wyjątków od zasady zwrotu nadmiernie lub nienależnie pobranych płatności, określonych w art. 80 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina, (Dz. Urz. UE L 316 z 02.12.2009r. str.65 ze zm.), powoływanego dalej jako "rozporządzenie Komisji (WE) nr 1122/2009", jest zwolnienie z obowiązku zwrotu tylko w takich sytuacjach, gdy błąd organu spowodował wypłatę nienależnych płatności i jednocześnie brak było możliwości wykrycia tego błędu przez rolnika. Organ przyznał, iż nienależna płatność wynikała z pomyłki Agencji, ponieważ wydając decyzję o przyznaniu renty, kierownik biura powiatowego nie wziął pod uwagę wytycznych radcy prawnego zawartych w opinii prawnej na temat sposobu interpretacji przepisu § 9 rozporządzenia z dnia 19 czerwca 2007 r. w sprawie renty strukturalnych, definiującego pojęcie zaprzestania prowadzenia działalności rolniczej. Jednocześnie organ odwoławczy stwierdził, że skarżąca prowadząc taką działalność musi dysponować pewnym zasobem wiedzy i mieć świadomość ciążących na niej obowiązków związanych z zadeklarowaniem odpowiednich powierzchni o jakie wnioskuje, w sposób odpowiadający warunkom przyznania płatności. Organ wskazał przy tym na fakt, że w latach 2004-2010 skarżąca składała wnioski o płatności bezpośrednie i rolnośrodowiskowe, deklarując między innymi działkę o numerze ewidencyjnym [...] o powierzchni 0,29 ha użytków rolnych, zatem posiadała wiedzę co niesie ze sobą pojęcie współwłasności. W ocenie organu w takiej sytuacji nie zachodzą negatywne przesłanki obowiązku zwrotu uzyskanej przez skarżącą nienależnej płatności, o których mowa w art. 80 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skarżąca wniosła o uchylenie decyzji obu instancji, zarzucając naruszenie:

- przepisu art. 80 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009, poprzez jego niezastosowanie do ustalonego stanu faktycznego, w sytuacji gdy istniały przesłanki do jego zastosowania, bowiem ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika bezsprzecznie, że przedmiotowa płatność nastąpiła na skutek pomyłki organu a skarżąca nie mogła owego błędu wykryć w normalnych okolicznościach;

- przepisu art. 80 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009, w związku z § 20 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 19 czerwca 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Renty strukturalne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2014, w związku z art. 9 k.p.a. poprzez przyjęcie, że pomyłka organu mogła być wykryta w zwykłych okoliczność przez skarżącą, w sytuacji gdy skarżąca przedstawiła w korekcie wniosku powierzchnię użytków rolnych pozostawionych na własny użytek zgodnie ze stanem rzeczywistym, a kierownik biura ARiMR nie zakwestionował wprowadzonej zmiany i uznał, że skarżąca spełnia warunki do przyznania renty strukturalnej i ostatecznie przyznał jej rentę, a zatem skarżąca mogła mieć uzasadnione podstawy do przyjęcia, że jej rozumowanie było prawidłowe;

- art. 153 p.p.s.a., poprzez pominięcie oceny prawnej i wskazania co do dalszego postępowania, zawartej w wyroku z dnia 3 grudnia 2015 r. sygn. akt III SA/Lu 1301/15, gdzie sąd wyraźnie stwierdził, że w przypadku gdy skarżąca przedstawiła w korekcie wniosku powierzchnię użytków rolnych pozostawionych na własny użytek zgodnie ze stanem rzeczywistym, a kierownik biura ARiMR nie zakwestionował wprowadzonej zmiany i uznał, że skarżąca spełnia warunki do przyznania renty strukturalnej i ostatecznie przyznał jej rentę, skarżąca mogła mieć uzasadnione podstawy do przyjęcia, że jej rozumowanie było prawidłowe, zwłaszcza, że sam organ miał wątpliwości co do sposobu określenia powierzchni użytków rolnych stanowiących współwłasność, a z akt sprawy wynika, że kierownik biura powiatowego ARiMR kilkukrotnie zwracał się do Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR z prośbą o wyjaśnienie tej kwestii uznając ostatecznie, że skarżąca spełnia warunki wymagane do uzyskania renty strukturalnej, w tym warunek zaprzestania prowadzenia działalności rolniczej przy jednoczesnym zachowaniu użytków rolnych nieprzekraczających 0,5 ha na potrzeby własne i decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. i przyznał jej rentę.

- art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego i jego dowolnej ocenie wyrażającej się w szczególności w przyjęciu, że skarżąca była świadoma powierzchni użytkowania działki nr [...] mimo to błędnie zadeklarowała jej powierzchnię; w przyjęciu, że skarżąca miała wiedzę co oznacza pojęcie współwłasności; w nierozważeniu czy w przypadku gdy skarżąca przedstawiła w korekcie wniosku powierzchnię użytków rolnych pozostawionych na własny użytek zgodnie ze stanem rzeczywistym, a kierownik biura ARiMR nie zakwestionował wprowadzonej zmiany i uznał, że skarżąca spełnia warunki do przyznania renty strukturalnej i ostatecznie przyznał jej rentę, skarżąca mogła mieć uzasadnione podstawy do przyjęcia, że jej rozumowanie było prawidłowe; w nierozważeniu czy w przypadku gdy sam organ miał wątpliwości co do sposobu określenia powierzchni użytków rolnych stanowiących współwłasność, skarżąca mogła wykryć błąd organu w zwykłych okolicznościach, w konsekwencji czego poprzez załatwienie sprawy bez uwzględnienia interesu społecznego oraz słusznego interesu obywatela, poprzez przyjęcie, że skarżąca mogła wykryć błąd organu w zwykłych okolicznościach;

- art. 7 k.p.a., tj. zasady praworządności zawartej w tym przepisie i art. 8 k.p.a., tj. zasady zaufania obywateli do organów państwa poprzez obciążenie skarżącej negatywnymi skutkami błędu organu, który wydał w sprawie decyzję o przyznaniu renty strukturalnej, ustalając wówczas, że zachodzą przesłanki do przyznania i wypłaty przedmiotowej płatności;

- art. 8 i 107 § 3 k.p.a., poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na to, że organ drugiej instancji w dostateczny sposób nie uzasadnił dlaczego w niniejszej sprawie zdaniem organu błąd organu mógł być wykryty przez skarżącą w zwykłych okolicznościach a ograniczył się tylko do stwierdzenia, że skarżąca w latach 2004-2010 składała wnioski ubiegając się o płatności bezpośrednie a także rolnośrodowiskowe, deklarując działkę nr [...] o pow. 0,29 ha użytków rolnych od 2004 r. i otrzymywała płatność w latach 2004-2010 z programu OB oraz płatność w roku 2010 z programu rolnośrodowiskowego, a zatem była świadoma powierzchni użytkowania działki nr [...], podczas gdy sam organ miał wątpliwości do sposobu określenia powierzchni użytków rolnych stanowiących współwłasność, nie odnosząc się w ogóle do kwestii, iż w ramach płatności bezpośrednich i rolnośrodowiskowych istotnym jest ile rolnik posiada gruntów, które uprawia a nie stosunki własnościowe, a więc nie uczynił zadość normatywnym warunkom merytorycznego rozstrzygania w postępowaniu odwoławczym, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji;

- art. 9 i 11 k.p.a., poprzez niedostateczne wyjaśnienie podstaw i przesłanek utrzymania w mocy decyzji o odmowie przyznania renty strukturalnej, a ograniczenie się jedynie do stwierdzenia, że skarżąca w latach 2004-2010 składała wnioski ubiegając się o płatności bezpośrednie a także rolnośrodowiskowe, deklarując działkę nr [...] o pow. 0,29 ha użytków rolnych od 2004 r. i otrzymywała płatność w latach 2004-2010 z programu OB oraz płatność w roku 2010 z programu rolnośrodowiskowego, a zatem była świadoma powierzchni użytkowania działki [...], podczas gdy sam organ miał wątpliwości do sposobu określenia powierzchni użytków rolnych stanowiących współwłasność;

- art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy decyzji z dnia 22 lutego 2013 r. pomimo naruszenia przez organ art. 7, 8, 9, 77,80 k.p.a. oraz przepisów prawa materialnego, w szczególności art. 80 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) NR 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna, aczkolwiek nie wszystkie podniesione w niej zarzuty okazały się trafne.

Kontrolując legalność decyzji administracyjnej według kryterium zgodności z prawem na podstawie art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066), w związku z art. 3 § 2 pkt 1 i art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, dalej jako: "p.p.s.a."), sąd administracyjny bada, czy przy jej wydaniu organy administracji publicznej zachowały reguły proceduralne i czy prawidłowo zinterpretowały i zastosowały normy prawa materialnego mające zastosowanie w ustalonym w sprawie stanie faktycznym. Ponieważ w związku z przystąpieniem do Unii Europejskiej od dnia 1 maja 2004 r. prawo unijne stało się częścią polskiego porządku prawnego, dokonywana przez sąd ocena legalności decyzji dotyczy jej zgodności z prawem nie tylko stanowionym przez polskiego ustawodawcę ale również prawodawcę wspólnotowego.

Przedmiotem zaskarżenia jest decyzja Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa ustalająca kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu renty strukturalnej za okres od stycznia do czerwca 2011 r. w łącznej kwocie 6.690 zł wraz z odsetkami.

W rozpoznawanej sprawie nie jest sporne, że świadczenie w tej wysokości zostało przez skarżącą pobrane, oraz że ma ono status świadczenia nienależnego w związku ze stwierdzeniem nieważności decyzji, w oparciu o którą zostało przyznane.

Dokonując oceny zaskarżonej decyzji według wskazanego wyżej kryterium zgodności z prawem sąd stwierdził jednak, że organy rozpoznające sprawę dopuściły się naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię przepisów, które uzasadniają odstąpienie od dochodzenia zwrotu tych należności, co miało wpływ na wynik sprawy.

Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał przepis art. 29 ustawy z 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2014 r. poz. 1438 ze zm.), nakładający na Kierownika Biura Powiatowego Agencji obowiązek wydania decyzji w razie nienależnie pobranych środków publicznych wypłaconych z funduszy Unii Europejskiej jak i krajowych przeznaczonych na współfinansowanie wydatków z funduszy unijnych, uznając tę normę zasadniczo za wystarczającą podstawę wydania zaskarżonej decyzji. Wymieniony przepis stanowi w istocie podstawę decyzji ustalającej zwrot nienależnie lub w nadmiernej wysokości pobranych świadczeń, w sytuacji gdy decyzja w oparciu o które zostały one przyznane i pobrane zostanie ostatecznie wyeliminowana z obrotu prawnego. W orzecznictwie sądów administracyjnych zgodnie przyjmuje się, że w świetle tego unormowania zadaniem organu nie jest kontrolowanie zasadności wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji przyznającej płatności (por. wyrok WSA w Szczecinie z 8 września 2016 r. I SA/Sz 168/16, wyrok WSA w Gorzowie Wlk. z 1 września 2016 r. II SA/Go 419/16 i powołane tam orzecznictwo sądów administracyjnych). Nie zwalnia to jednak organu ze stosowania innych norm regulujących zagadnienie zwrotu nienależnie pobranych płatności, w tym norm wynikających z prawa unijnego. Pomijając ten aspekt decyzji, należy wskazać, iż zgodnie z zaleceniem sądu wynikającym z wyroku WSA w Lublinie z dnia 3 grudnia 2015 r. III SA/Lu 1301/15, organ drugiej instancji przeprowadził postępowanie i dokonał oceny przesłanek wyłączających obowiązek zwrotu nienależnie pobranych płatności, w kontekście art. 80 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009, wskazując jednak, że w stanie faktycznym rozpatrywanej sprawy przesłanki te nie zaistniały. Stanowisko to należny jednak uznać za nieprawidłowe.

Stosownie bowiem do art. 80 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009, w przypadku dokonania nienależnej płatności, rolnik zwraca przedmiotową kwotę powiększoną o odsetki naliczone zgodnie z ust. 2. Określony tym przepisem obowiązek zwrotu nienależnej płatności nie ma jednak charakteru absolutnego. Doznaje on bowiem istotnego ograniczenia w razie zaistnienia przesłanek określonych w dalszej części tego przepisu.

Zgodnie bowiem z ust. 3 omawianej regulacji prawa unijnego, obowiązek zwrotu, o którym mowa w ust. 1, nie ma zastosowania, jeżeli dana płatność została dokonana na skutek pomyłki właściwego organu lub innego organu oraz jeśli błąd nie mógł zostać wykryty przez rolnika w zwykłych okolicznościach. Jednak w przypadku gdy błąd dotyczy elementów stanu faktycznego związanych z obliczaniem przedmiotowej płatności, akapit pierwszy stosuje się jedynie, jeśli decyzja o odzyskaniu nie została przekazana w terminie 12 miesięcy od płatności (ust. 3).

Z powyższego wynika, że prawodawca unijny przewidział odstępstwo od zasady zwrotu nienależnie pobranej płatności, warunkując jego zastosowanie od spełnienia łącznie dwóch przesłanek. Po pierwsze płatność dokonana musi być na skutek błędu organu, a po drugie zaś błąd jest tego rodzaju, że nie mógł zostać wykryty przez rolnika w zwykłych okolicznościach. Dalsze zastrzeżenie dotyczące okoliczności wynikających z błędnego obliczenia płatności nie ma w rozpoznawanej sprawie zastosowania.

W następstwie związania, w oparciu o przepis art. 190 i 153 p.p.s.a., oceną prawną zawartą w wyroku NSA z 11 listopada 2015 r. II GSK 122/14 oraz w wyroku tutejszego sądu z 3 grudnia 2015 r., III SA/Lu 1301/15, jak też uwzględniając stanowisko organu wyrażone w zaskarżonej decyzji należy przyjąć, że nienależnie pobrane świadczenie zostało wypłacone na skutek błędu organu, wyczerpującego kryteria pierwszej z przesłanek wyłączających obowiązek zwrotu otrzymanych płatności, określonych w art. 80 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009. Pomimo bowiem dysponowania w dacie wydawania decyzji o przyznaniu renty strukturalnej wszystkimi danymi oraz dokumentami dotyczącymi powierzchni użytków rolnych zarówno zadeklarowanych do przekazania następcy, jak i pozostawianych na własny użytek, organ prawidłowo ustalając stan faktyczny sprawy zastosował nieprawidłowo przepisy rozporządzenia z dnia 19 czerwca 2007 r. w sprawie renty strukturalnej, błędnie przyjmując, że użytki rolne pozostawione przez skarżącą na własny użytek mieściły się w określonym przepisem § 9 powołanego rozporządzenia limicie powierzchni wynoszącym 0,5 ha, a co za tym idzie uznając za spełniony warunek zaprzestania prowadzenia działalności rolniczej.

Rozpoznając ponownie sprawę w zakresie oceny okoliczności faktycznych w kontekście przesłanek wyłączających obowiązek zwrotu otrzymanej płatności wymienionych w art. 80 ust. 3 rozporządzenia nr 1122/2009, organ odwoławczy przyznał, iż płatność wynikała z pomyłki organu, jednakże zakwestionował wystąpienie drugiej z przesłanek, tj. brak możliwości wykrycia błędu przez skarżącą, w konsekwencji czego uznał, iż w stosunku do skarżącej wyłączenie obowiązku zwrotu nie ma zastosowania.

Zdaniem organu skarżąca mogła wykryć błąd, ponieważ w ubiegłych latach składała wnioski o płatności bezpośrednie oraz rolnośrodowiskowe deklarując na działce ewidencyjnej nr [...] powierzchnię upraw 0,29 ha. Tymczasem w ramach wniosku o rentę strukturalną dla działki tej jako przeznaczonej do pozostawienia na własny użytek, wskazała powierzchnię użytków rolnych 0,05 ha obliczoną zgodnie z jej udziałem we współwłasności tej nieruchomości wynoszącym 4/24. Przy takiej metodzie liczenia, łącznie z innymi pozostawionymi na użytek własny działkami rolnymi, powierzchnia użytków rolnych mieściła się w limicie 0,50 ha, natomiast przyjęcie powierzchni tej działki według stanu rzeczywistego posiadania użytków rolnych dawało już sumę 0.67 ha i tym samym przekraczało limit powierzchni ustalony w § 9 rozporządzenia z 19 czerwca 2007 r. w sprawie rent strukturalnych.

W ocenie organu błąd ten mógł zostać przez skarżącą wykryty, ponieważ była świadoma powierzchni użytkowania tej działki. Co więcej, zdaniem organu skarżąca prowadząc działalność rolniczą i korzystając z dopłat powinna dysponować pewnym zasobem wiedzy i mieć świadomość ciążących na niej obowiązków w zakresie deklarowania powierzchni odpowiednio do warunków płatności.

Sąd nie podziela takiego rozumowania organu. Przede wszystkim należy zaakcentować, że istotą błędu w obliczeniu powierzchni użytków rolnych pozostawionych na własny użytek była metodologia liczenia powierzchni dla działek będących przedmiotem współwłasności, a nie dane o ich powierzchni, a tym bardziej nie faktyczna powierzchnia użytkowania działki nr [...]. Nieprawidłowym na gruncie przesłanek uzyskania renty strukturalnej było zatem uwzględnianie powierzchni działek będących przedmiotem współwłasności – w stosunku do posiadanego przez skarżącą udziału, a nie według całkowitej powierzchni użytków rolnych, będącej w posiadaniu skarżącej. Trzeba jednak zauważyć, że we wniosku o rentę strukturalną skarżąca przedstawiła wszystkie okoliczności poparte stosownymi dokumentami, z których wynikała zarówno powierzchnia ewidencyjna działek pozostawianych na własny użytek, jak i powierzchnia użytków rolnych na tych działkach. Co więcej, skarżąca podała także informację o wielkości posiadanego udziału we własności tych nieruchomości, dołączając stosowne dokumenty potwierdzające te dane (k. [...] akt adm). Stan faktyczny sprawy nie budził zatem wątpliwości. Te dotyczyły bowiem stanu prawnego, tj. wykładni mającej zastosowanie normy prawnej. Z akt postępowania wynika nadto, że dostrzegając problem współwłasności już na etapie wstępnej oceny wniosku skarżącej, organ podjął działania w kierunku uzyskania stosownych informacji. W dniu 25 lutego 2011 r. miała miejsce konsultacja telefoniczna w tej sprawie, co potwierdza notatka służbowa pracownika streszczająca przebieg rozmowy z przedstawicielem Oddziału Regionalnego Agencji (k. [...] akt adm.). Następnie ze stanowiska wyrażonego w opinii prawnej z dnia 21 lutego 2012 r. z Oddziału Regionalnego Agencji (k. [...], [...] akt adm.) oraz opinii Departamentu Działań Społecznych i Środowiskowych Agencji z 15 marca 2011 r. (k. [...],[...] akt adm.) organ powziął wątpliwość co do prawidłowości przyjętej przez siebie wykładni przepisu § 9 rozporządzenia z 19 czerwca 2007 r. w sprawie renty strukturalnej, w odniesieniu do metody liczenia powierzchni użytków rolnych dla działek będących przedmiotem współwłasności. Na tej podstawie wystąpił bowiem w dniu 26 kwietnia 2011 r. do Dyrektora [...] Oddziału Agencji z wnioskiem o weryfikację sprawy załatwionej już ostateczną decyzją o przyznaniu skarżącej renty strukturalnej i o wydanie w tym przedmiocie opinii prawnej (k. [...] akt adm.). Opinia prawna z dnia 25 maja 2011 r. (k. [...] akt adm.) ze wskazaniem na potrzebę uwzględnienia elementu posiadania, a nie współwłasności, w kontekście definicji pojęcia "zaprzestania prowadzenia działalności rolniczej" zawartej w przepisie § 9 cytowanego rozporządzenia z 19 czerwca 2007 r. w sprawie warunków przyznawania rent strukturalnych, dała ostatecznie asumpt zainicjowania procedury stwierdzenia nieważności decyzji w przedmiocie renty strukturalnej.

Przedstawiona sekwencja zdarzeń uzasadnia tezę, że analizując przesłanki wniosku o rentę strukturalną, organ błędnie zweryfikował zawarte w nim dane dotyczące powierzchni użytków rolnych pozostawionych przez skarżącą na własny użytek. Przyczyną tego błędu była zaś nieprawidłowa interpretacja regulujących tę kwestię przepisów prawa. W sytuacji zatem, gdy metoda ustalenia powierzchni użytków rolnych pozostających we współwłasności nie była oczywista dla organu i wymagała pozyskania wiedzy specjalnej w zakresie interpretacji przepisów prawa, w tym z uwzględnieniem zagadnień dotyczących współwłasności, nie sposób obiektywnie przyjąć, że zachodziły w sprawie zwykłe okoliczności, w których błąd ten mógł być przez skarżącą wykryty.

Nie przesądza o tym bynajmniej fakt uzyskiwania przez nią płatności rolnych we wcześniejszych latach. Organ nie wykazał bowiem, że warunki ich uzyskiwania przez skarżącą w zakresie określania powierzchni były tożsame z warunkami przyznania renty strukturalnej, a w szczególności w zakresie spełnienia przesłanki zaprzestania prowadzenia działalności rolniczej, sformułowanej w § 9 cytowanego rozporządzenia w spawie rent strukturalnych.

Próbę wykładni pojęcia "błędu który nie mógł być wykryty przez rolnika" podjął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 marca 2016 r. II GSK 2157/14, wyjaśniając że "negatywna przesłanka zwrotu płatności – możliwość wykrycia błędu przez rolnika ujęta w art. 80 ust. 3 rozporządzenia nr 1122/2009 powinna być odnoszona do zwykłych okoliczności". W wyroku tym NSA zauważył jednocześnie, że pojęcie to ma charakter zwrotu niedookreślonego, przez co jego wykładnia możliwa jest jedynie w drodze subsumcji, czyli wypełnienie treści konkretnymi elementami stanu faktycznego. Nie można zatem pominąć istotnego dla oceny tej przesłanki materiału dowodowego, z którego wynika, że skarżąca ubiegając się o przyznanie renty strukturalnej prawidłowo wypełniła wniosek, przedłożyła wymaganą w tym zakresie dokumentację wskazując w odniesieniu do których działek ma status współwłaściciela podając jednocześnie wielkość udziału. Wniosek z załącznikami był poddawany wielokrotnemu sprawdzeniu, a na żądanie organu w zakreślonym terminie skarżąca dokonała stosownych uzupełnień. W ocenie sądu, działania te obrazują staranność jakiej można oczekiwać od rolnika. Oceny tej nie zmienia fakt, że na ostatnim etapie procesowania wniosku zmodyfikowała deklarację dotyczącą ilości działek pozostawionych na własny użytek poprzez dodanie dwóch nieruchomości, w tym jednej będącej przedmiotem współwłasności. W sprawie nie budzi bowiem wątpliwości, że organ dysponował wszystkimi niezbędnymi dokumentami, określającymi rzeczywisty stan posiadania użytków rolnych stanowiących własność lub współwłasność skarżącej, tyle że weryfikując te dane, w oparciu o posiadane dokumenty ostatecznie przyznał wnioskowaną płatność. Późniejsze wątpliwości co do prawidłowego sposobu liczenia powierzchni użytków rolnych, miały charakter "nadzwyczajny", skoro w ocenie samego organu wymagały wyjaśnienia w drodze opinii prawnych.

Na potwierdzenie słuszności tego stanowiska warto przytoczyć wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 kwietnia 2013 r., sygn. akt II GSK 31/12, w którym wyrażono pogląd, że w sytuacji, gdy skarżący informował organ o stanie faktycznym i prawnym odnoszącym się do gospodarstwa rolnego, które chciał przekazać, a organ prawidłowo ustalając stan faktyczny zastosował nieprawidłowo przepisy rozporządzenia z dnia 30 kwietnia 2004 r. dotyczące renty strukturalnej, nie może być mowy o tym, że błąd organu mógł być wykryty przez rolnika, skoro przyznano mu rentę w stanie faktycznym przez niego przedstawionym. Niewątpliwie dla rolnika, który nie ma obowiązku znać przepisów prawa zarówno materialnego, jak i procesowego, który w przeciwieństwie do organu nie jest profesjonalistą, w postanowieniu z dnia [...] najważniejsza była sentencja, z której wynikało, iż organ stwierdza, że spełnia on warunki uzyskania renty strukturalnej. Wobec korzystnego rozstrzygnięcia rolnik mógł nie przeczytać nawet pouczenia na które powołuje się organ". Pogląd ten zachowuje w pełni aktualność w okoliczności faktycznych niniejszej sprawy, mimo iż został wyrażony na gruncie poprzednio obowiązujących regulacji dotyczących renty strukturalnej.

W świetle tych argumentów, za trafny należy uznać podniesiony w skardze zarzut, iż obarczając stronę odpowiedzialnością za zaistniałe w sprawie nieprawidłowości, organy dopuściły się naruszenia sformułowanej w art. 8 k.p.a. zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej i jej organów. W ustalonych okolicznościach faktycznych, przekonanie skarżącej o spełnieniu przez nią wszystkich warunków otrzymania tego świadczenia, miało w ocenie sądu usprawiedliwione podstawy. Natomiast późniejsze działania organu w tym zaprzestanie wypłaty świadczeń bez uprzedniego poinformowania o przyczynie takiego stanu rzeczy, a końcowo orzeczenie obowiązku zwrotu płatności, mogły w odbiorze skarżącej podważyć zaufanie do organów administracji.

Wracając do oceny stanu faktycznego sprawy w kontekście negatywnych przesłanek obowiązku zwrotu nienależnie pobranych płatności należy stwierdzić, że w rozpoznawanej sprawie pobranie nienależnej płatności było konsekwencją nieprawidłowej wykładni przez organ mającego zastosowanie przepisu § 9 rozporządzenia z 19 czerwca 2007 r. w sprawie rent strukturalnych, co zdaniem sądu mieści się w kategoriach błędu organu wydającego decyzję w tym zakresie, a co za tym idzie wyczerpuje pierwszą z przesłanek określonych w art. 80 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009. W ocenie sądu, błędu tego w okolicznościach sprawy skarżąca nie mogła wykryć, ponieważ we wniosku przedstawiła organowi wszystkie informacje zgodnie z rzeczywistością i znajdujące odzwierciedlenie w dokumentach, które były przez organ kilkukrotnie weryfikowane i posłużyły za podstawę wydania pozytywnej dla niej decyzji. Skoro w tych okolicznościach błąd w ustaleniu powierzchni działek deklarowanych na własny użytek nie został dostrzeżony przez organ, nie można też zdolności jego wykrycia przypisywać skarżącej. W warunkach prawidłowej oceny zaistniałych w sprawie okoliczności faktycznych należało zatem uznać, że obydwie negatywne przesłanki zwrotu nienależnie pobranych kwot określone w art. 80 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 zostały spełnione, wobec czego za zasadny należało uznać także zarzut naruszenia tego przepisu prawa materialnego, sformułowany w punkcie 1 petitum skargi, przyjmując jednocześnie, że miało ono wpływ na wynik sprawy.

Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i b oraz § 3 p.p.s.a. uznając jednocześnie, że w sprawie zachodzi również podstawa do umorzenia postępowania administracyjnego, orzekł jak w pkt I sentencji.

O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a., w związku z przepisem § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a i § 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2015 r., poz. 1804), zasądzając zwrot kwoty 1485 zł, na którą składa się wynagrodzenie pełnomocnika będącego radcą prawnym, którego wynagrodzenie według stawki określonej w powołanych przepisach wynosi 1200 zł, uiszczony wpis sądowy w kwocie 268 zł i opłata skarbową od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł.