Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1670/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-11-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
658
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok w części i oddalono wniosek o wymierzenie organowi grzywny, w pozostałym zakresie skargę kasacyjną oddalono
Powołane przepisy: article: art. 149
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Dnia 5 listopada 2014 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Łuczaj sędzia NSA Leszek Kamiński sędzia del. WSA Dorota Jadwiszczok /spr./ Protokolant asystent sędziego Agnieszka Chorab po rozpoznaniu w dniu 5 listopada 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 12 marca 2014 r. sygn. akt II SAB/Ke 2/14 w sprawie ze skargi H. Sp. z o.o. z siedzibą w Kielcach na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach w przedmiocie rozpoznania odwołania od decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok w części dotyczącej pkt II (drugiego) i stwierdza, że bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa oraz w części dotyczącej pkt III (trzeciego) i oddala wniosek o wymierzenie organowi grzywny; 2. oddala skargę kasacyjną w pozostałej części; 3. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 12 marca 2014 r., sygn. akt II SAB/Ke 2/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, po rozpoznaniu skargi H. sp. z o.o. z siedzibą w Kielcach na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach w przedmiocie rozpoznania odwołania od decyzji w pkt I umorzył postępowanie sądowe w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania decyzji, w pkt II stwierdził, że bezczynność SKO w Kielcach nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa, w pkt III wymierzył SKO w Kielcach grzywnę w kwocie 500 złotych, a w pkt IV zasądził od SKO w Kielcach na rzecz skarżącej spółki kwotę 357 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco:

H. sp. z o.o. z siedzibą w K. wniosła skargę na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach. Skarżąca, zarzucając naruszenie art. 35 § 3 k.p.a. przez rażące przekroczenie terminu do załatwienia sprawy w postępowaniu odwoławczym, domagała się zobowiązania Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach do wydania decyzji w terminie 14 dni od daty doręczenia akt oraz wymierzenia organowi grzywny zgodnie z art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) dalej "p.p.s.a.".

W uzasadnieniu strona skarżąca wskazała, że 19 lipca 2013 r. wniosła odwołanie od decyzji Wójta Gminy T. z [...] lipca 2013 r., określającej środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko pn.: "sedymentacja zużytej płuczki wiertniczej odpowiednio dobranym flokulantem selektywnym posiadającym Atest PZH celem odzysku części stałej w postaci bentonitu wraz z domieszkami uszlachetniającymi oraz wody technologicznej", przewidzianego do realizacji na działce o nr [...] w miejscowości Rzędów, gmina Tuczępy, powiat Busko-Zdrój.

Pismem z dnia [...] września 2013 r. Wójt Gminy T. przekazał przedmiotowe odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach. W dniu 2 października 2013 r. pełnomocnik spółki osobiście zasięgnął informacji w sekretariacie Kolegium i został poinformowany, że na ten dzień akta sprawy już wpłynęły do organu.

Następnie 20 listopada 2013 r. pełnomocnik spółki złożył do SKO przez Elektroniczną Platformę Usług Administracji Publicznej (ePUAP) "Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa", wzywając do załatwienia niniejszej sprawy w terminie przewidzianym w art. 35 § 3 k.p.a.. Pismo to było podpisane profilem zaufanym. Wobec braku jakichkolwiek dalszych czynności ze strony organu pełnomocnik spółki w dniu 20 grudnia 2013 r. zadzwonił do sekretariatu SKO, gdzie poinformowano go, że sprawa nie została jeszcze załatwiona ani nie można stwierdzić, kiedy to nastąpi.

W świetle powyższego strona skarżąca stwierdziła, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach dopuściło się w sprawie rażącego naruszenia prawa polegającego na bezczynności trwającej ponad trzy miesiące.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach wniosło o umorzenie postępowania, w uzasadnieniu wskazując, że decyzją z [...] grudnia 2013 r., w trybie art. 138 § 2 k.p.a., uchyliło decyzję Wójta Gminy T. z dnia [...] lipca 2013 r. w całości i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Kolegium uznało, że skoro powyższa decyzja została wydana, to wniosek o zobowiązanie do wydania decyzji w terminie 14 dni jest bezprzedmiotowy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z 12 marca 2014 r. uznał skargę za zasadną.

Uzasadniając rozstrzygnięcie zawarte w punkcie I wyroku z 12 marca 2014 r. Sąd I instancji wskazał, że bezczynność organu ma miejsce wówczas, gdy organ będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do podjęcia czynności, nie podejmuje jej w terminach określonych w art. 35 k.p.a. i w konsekwencji pozostaje w zwłoce. Skarga na bezczynność ma na celu spowodowanie wydania przez organ oczekiwanego aktu lub podjęcia określonej czynności.

Z akt sprawy wynika, że na dzień wniesienia skargi do WSA w Kielcach odwołanie od decyzji Wójta Gminy T. nie zostało merytorycznie rozpatrzone co oznacza, że organ odwoławczy pozostawał w bezczynności. Niemniej, WSA zauważył, że [...] grudnia 2013 r. SKO w Kielcach wydało decyzję którą uchyliło decyzję organu I instancji z dnia [...] stycznia 2013 r..

Sąd I instancji zaznaczył, że wbrew stanowisku wyrażonemu przez SKO w odpowiedzi na skargę, wydanie tej decyzji nie spowodowało bezprzedmiotowości całego postępowania zainicjowanego skargą na bezczynność. Rozpatrując skargę na bezczynność Sąd musi mieć na uwadze, czy po jej wytoczeniu nie zaszły przesłanki do umorzenia postępowania. Wydanie przez organ decyzji po wniesieniu do Sądu skargi na bezczynność powoduje, że zobowiązanie organu do wydania aktu w określonym terminie stało się bezprzedmiotowe, a postępowanie sądowe w tym przedmiocie podlega umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a.. Sytuacja taka, zdaniem WSA, miała miejsce w niniejszej sprawie, w związku z czym konieczne było umorzenie postępowania w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania decyzji. Jednak wydając takie rozstrzygnięcie Sąd jednocześnie miał na uwadze aktualne brzmienie art. 149 p.p.s.a.. Zgodnie z tym przepisem sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1). Sąd w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 (§ 2).

Sąd I instancji podzielił w pełni pogląd wyrażony w tezie postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1360/12, (LEX 1219576), zgodnie z którym wydanie przez organ decyzji w toku postępowania sądowego po wniesieniu skargi, nie zwalnia wojewódzkiego sądu administracyjnego z obowiązku rozpoznania skargi wniesionej na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w zakresie orzekania w przedmiocie stwierdzenia, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz w zakresie wymierzenia organowi grzywny z tego tytułu. Z kolei w postanowieniu z 21 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 481/13 (LEX 1299301), NSA wskazał, że użycie w zdaniu drugim § 1 art. 149 p.p.s.a. zwrotu "jednocześnie" nie oznacza, że ta część przepisu ma zastosowanie tylko wówczas, gdy sąd zobowiązuje organ do wydania aktu w określonym terminie. Wręcz przeciwnie, z analizy tego przepisu wynika, że uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego może polegać na stwierdzeniu, że bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa albo, że naruszenie prawa nie było rażące, mimo że są podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, z uwagi na to, że akt taki został wydany przez organ po wniesieniu skargi do sądu.

W przekonaniu Sadu I instancji za rażące naruszenie przepisów art. 35 k.p.a. można uznać ich oczywiste niezastosowanie lub zastosowanie nieprawidłowe, jak również długotrwałość prowadzenia postępowania, czy też brak jakiejkolwiek aktywności organu (tak m.in. wyroki WSA w Warszawie z dnia 11 grudnia 2013 r., sygn. akt I SAB/Wa 525/13, WSA w Poznaniu z dnia 19 lutego 2014 r., IV SAB/Po 126/13, dostępne orzeczenia.nsa.gov.pl). Przy ocenie sądu, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy była ona rażąca, znaczenie będą miały okoliczności jakie spowodowały zwłokę organu, jego działania w toku rozpoznawania sprawy oraz stopień przekroczenia terminów (tak m.in. wyrok WSA w Warszawie z dnia 19 listopada 2013 r., sygn. I SAB/Wa 415/13 dostępny orzeczenia.nsa.gov.pl).

Odnosząc się do kwestii, czy w niniejszej sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa WSA uznał, że naruszenie prawa w tym zakresie miało taki charakter. Sąd I instancji miał na względzie, że stosownie do dyspozycji art. 35 § 3 k.p.a. odwołanie skarżącego, które wpłynęło do SKO w Kielcach w dniu [...] września 2013 r., powinno zostać rozpatrzone nie później niż w ciągu miesiąca od tego dnia. Tymczasem decyzja SKO w Kielcach została wydana [...] grudnia 2013 r., czyli po blisko 4 miesiącach od wniesienia odwołania. Organ II instancji nie zawiadomił przy tym stron o przyczynie zwłoki oraz nie wskazał nowego terminu jej załatwienia, do czego obligował go art. 36 § 1 k.p.a.. Z akt sprawy nie wynika również, aby organ w tym czasie prowadził jakiekolwiek czynności zmierzające do załatwienia sprawy np. by prowadził dodatkowe postępowanie dowodowe. Pomimo wniesienia przez skarżącego wezwania do usunięcia naruszenia prawa organ nie podjął żadnych czynności zmierzających do załatwienia sprawy. Wreszcie Kolegium w żaden sposób nie próbowało usprawiedliwić przyczyn zwłoki, w odpowiedzi na skargę powołując się na nieaktualny w obecnym stanie prawnym pogląd o bezprzedmiotowości całego postępowania sądowoadministracyjnego w razie wydania przez organ decyzji po wniesieniu skargi na bezczynność.

Te wszystkie okoliczności spowodowały uznanie przez Sąd I instancji, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze pozostawało w bezczynności, która miała charakter rażący.

WSA na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. uwzględnił wniosek skarżącego o wymierzenie organowi grzywny. W ocenie Sądu I instancji grzywna w wysokości 500 zł jest na tyle dolegliwa, że spełni swoje zadanie jako środek dyscyplinujący. Ustalając wysokość grzywny Sąd ten uwzględnił również okoliczność, że organ przed dniem wyrokowania w niniejszej sprawie wydał oczekiwaną przez skarżącą spółkę decyzję, a z drugiej strony wziął pod uwagę blisko 4 miesięczną zwłokę w jej wydaniu i brak w tym czasie jakichkolwiek czynności organu, które uzasadniałyby zwłokę w załatwieniu sprawy i znalazły odzwierciedlenie w aktach sprawy. Sąd wziął również pod uwagę charakter sprawy i stosunkowo niewielką ilość zgromadzonej w sprawie dokumentacji.

Od wyroku Sądu I instancji skargę kasacyjną złożyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach. Organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Skarga kasacyjna została oparta na naruszeniu przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie na obrazie art. 149 p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, że organ II instancji dopuścił się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy przedmiot skargi na bezczynność został zrealizowany, a opóźnienie w wydaniu decyzji wyniosło 2 miesiące.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ wskazał, że odwołanie skarżącej, które wpłynęło do SKO w Kielcach [...] września 2013 r. powinno zostać rozpatrzone nie później niż w ciągu miesiąca od tego dnia, tj. do [...] października 2013 r.. H. sp. z o.o. w dniu [...] grudnia 2013 r. złożyła skargę do WSA w Kielcach. Decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. SKO w Kielcach w trybie art. 138 § 2 k.p.a. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W ocenie wnoszącego skargę kasacyjną organu zwłoka w rozpatrzeniu przedmiotowej sprawy wyniosła 2 miesiące a nie 4, jak stwierdził Sąd I instancji. Bezczynność organu trwająca 2 miesiące nie daje natomiast podstaw do stwierdzenia, że organ dopuścił się rażącego naruszenia prawa. Przedmiotowa sprawa należała do skomplikowanych, bowiem dotyczyła środowiskowych uwarunkowań, co wymaga dokładnej analizy oraz zapoznania się merytorycznie z problemem oraz z parametrami inwestycji i samym procesem sedymentacji zużytej płuczki wiertniczej.

Ponadto, zdaniem organu, Sąd nie ma możliwości uwzględnienia skargi w przypadku, gdy do dnia orzekania przez sąd organ administracji publicznej, którego dotyczyła skarga na bezczynność, wyda akt lub dokona czynności, skoro takiej możliwości nie przewiduje art. 149 p.p.s.a.. W dalszej części uzasadnienia skargi kasacyjnej organ stwierdził, że skoro skarga na bezczynność była bezprzedmiotowa, albowiem decyzja została wydana [...] grudnia 2013 r., to WSA wykroczył poza ramy uznaniowości nakładając na organ karę grzywny.

Skarżący kasacyjnie organ wskazał, że uznanie, iż przepis art. 149 § 1 p.p.s.a. określa wyczerpująco treść orzeczenia uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, nie może uzasadniać wniosku, iż w orzeczeniu uwzględniającym wspomnianą skargę wyróżniane elementy rozstrzygnięcia powinny wystąpić łącznie i odpowiadać w całości regulacji przyjętej w art. 149 § 1 p.p.s.a.. Każde zatem orzeczenie uwzględniające skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania powinno zawierać zobowiązanie organu do załatwienia sprawy w wyznaczonym przez sąd terminie oraz stwierdzenie, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Orzeczenie o uwzględnieniu wspomnianej skargi na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. nie może obejmować tylko jednego elementu rozstrzygnięcia przewidzianego w wyjaśnianym przepisie. Oznacza to, że w wypadku, gdy wskutek załatwienia sprawy przez właściwy organ administracji publicznej przed rozpoznaniem skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania brak będzie merytorycznej podstawy do uwzględnienia skargi przez zobowiązanie organu do załatwienia sprawy w terminie wyznaczonym przez sąd, nie będzie również możliwe sformułowanie w orzeczeniu elementu rozstrzygnięcia zawierającego ocenę, o której mowa w art. 149 § 1 zdanie drugie p.p.s.a.

W ocenie Kolegium, w kontrolowanej sprawie nie wykazano, że przewlekłość trwająca około 2 miesięcy posiadała cechy rażącego naruszenia prawa. W orzecznictwie sądowym o przewlekłości mającej cechy rażącego naruszenia prawa mówi się w sytuacjach przekroczenia 6 miesięcy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną H. sp. z o.o. wniosła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi wskazała, że pełnomocnik organu błędnie oblicza okres, przez jaki trwała bezczynność. Zgodnie bowiem z art. 35 § 1 k.p.a. "organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki". W postępowaniu, co do którego WSA w Kielcach w zaskarżonym wyroku stwierdził bezczynność organu, SKO wydało decyzję [...] grudnia 2013 r., przy czym nastąpiło to w wyniku odwołania, jakie H. sp. z o.o. wniosła w dniu [...] lipca 2013 r., a które zostało przekazane do SKO w dniu [...] września 2013 r. Zatem od dnia otrzymania akt sprawy do dnia wydania decyzji przez organ upłynęło 119 dni – nieomal 4 miesiące kalendarzowe.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., skarga kasacyjna może być oparta na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarga kasacyjna została oparta zarzucie na naruszeniu przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie na obrazie art. 149 p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, że organ II instancji dopuścił się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa. Zakwestionowano także wymierzenie na tej podstawie grzywny. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazał także, że w wypadku, gdy wskutek załatwienia sprawy przez właściwy organ administracji publicznej przed rozpoznaniem skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania brak będzie merytorycznej podstawy do uwzględnienia skargi przez zobowiązanie organu do załatwienia sprawy w terminie wyznaczonym przez sąd, nie będzie również możliwe sformułowanie w orzeczeniu elementu rozstrzygnięcia zawierającego ocenę, o której mowa w art. 149 § 1 zdanie drugie p.p.s.a..

Skarga kasacyjna zasługuje częściowo na uwzględnienie.

Bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach w rozpatrzeniu odwołania H. Sp. z o.o. od decyzji Wójta Gminy T. była oczywista, jednakże w tym zakresie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach nie mógł już zobowiązać organu do wydania decyzji bowiem została ona przesłana wraz z odpowiedzią na skargę. Nie można natomiast zgodzić się z Sądem I instancji, ażeby bezczynność ta miała charakter rażący.

Organy administracji publicznej, jak stanowi art. 35 § 1 k.p.a. zobowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Ustawodawca w art. 35 § 3 k.p.a. określił wymagane terminy i wskazał, że załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania.

Z kolei, zgodnie z przepisem art. 149 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 (§ 2).

Niewątpliwie rozpatrując skargę na bezczynność Sąd musi mieć na uwadze, czy po jej wytoczeniu nie zaszły przesłanki do umorzenia postępowania. Skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego w pełni podziela pogląd wyrażony w tezie postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK 1360/12 (LEX 1219576), zgodnie z którym wydanie przez organ decyzji w toku postępowania sądowego po wniesieniu skargi, nie zwalnia wojewódzkiego sądu administracyjnego z obowiązku rozpoznania skargi wniesionej na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w zakresie orzekania w przedmiocie stwierdzenia, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz w zakresie wymierzenia organowi grzywny z tego tytułu. Z kolei w postanowieniu z dnia 21 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 481/13 (LEX 1299301), NSA słusznie wskazał, że użycie w zdaniu drugim § 1 art. 149 p.p.s.a. zwrotu "jednocześnie" nie oznacza, że ta część przepisu ma zastosowanie tylko wówczas, gdy sąd zobowiązuje organ do wydania aktu w określonym terminie. Wręcz przeciwnie, z analizy tego przepisu wynika, że uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego może polegać na stwierdzeniu, że bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa albo że naruszenie prawa nie było rażące, mimo że są podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, z uwagi na to, że akt taki został wydany przez organ po wniesieniu skargi do sądu. Określenie, zatem czy bezczynność lub przewlekłość postępowania miała miejsce (czy nie miała miejsca) z rażącym naruszeniem prawa nie ma charakteru akcesoryjnego w stosunku do rozstrzygnięcia sądu zobowiązującego organ do podjęcia określonego działania (por. wyroki NSA z dnia 5 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK 1031/12; z dnia 4 stycznia 2013 r. sygn. akt I OSK 2325/12; z dnia 15 stycznia 2013 r. sygn. akt II OSK 2390/12; z dnia 26 listopada 2013 r. sygn. akt I OSK 1771/13 - orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Wymienione w art. 149 p.p.s.a. podstawy orzekania przez sąd administracyjny wyznaczają kolejność (porządek) badania przez sąd administracyjny elementów stanu sprawy.

Biorąc pod uwagę powyższe, zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie, o ile wydanie przez organ administracyjny na dzień orzekania przez sąd żądanego rozstrzygnięcia czyni z natury rzeczy niemożliwym zobowiązanie organu do działania, o tyle nie zwalnia to sądu z obowiązku zbadania, czy w sprawie doszło do bezczynności organu, a następnie oceny, czy miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz rozważenia, czy zachodzą podstawy do wymierzenia organowi grzywny (art. 149 § 1 i 2 p.p.s.a.). Zatem za błędne należy uznać rozumowanie wnoszącego skargę kasacyjną jakoby w wypadku, gdy wskutek załatwienia sprawy przez właściwy organ przed rozpoznaniem skargi na bezczynność brak będzie merytorycznej podstawy do uwzględnienia skargi przez zobowiązanie organu do załatwienia sprawy w terminie wyznaczonym przez sąd, nie będzie również możliwe sformułowanie w orzeczeniu elementu rozstrzygnięcia zawierającego ocenę, o której mowa w art. 149 § 1 zdanie drugie p.p.s.a..

Wracając do kwestii oceny, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy była ona rażąca, zaznaczyć trzeba, że ocena charakteru naruszenia prawa powinna być dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy rozpatrywanej indywidualnie. Rażące naruszenie prawa musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu, który może być podstawą stwierdzenia bezczynności. Zwrócić należy przy tym uwagę na orzecznictwo dotyczące oceny, jakie przekroczenie terminów na załatwienie sprawy należy uznać za rażące. W wyroku z dnia 13 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 3059/12 Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż bezczynność organu trwająca prawie 8 miesięcy ma charakter rażący. Natomiast w wyroku z dnia 1 lipca 2014 r., sygn. akt II OSK 4/14 NSA za rażącą uznał bezczynność trwającą blisko 9 miesięcy. Z kolei z wyroku z dnia 18 września 2013 r., sygn. akt II OSK 1381/13 orzekł, iż bezczynność trwająca blisko 10 miesięcy ma charakter rażący, zaś w wyroku z dnia 8 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 2703/13, NSA za rażącą uznał bezczynność trwającą dwa lata. Jednakże za taką nie uznał bezczynności trwającej ponad 5 miesięcy (por. wyrok NSA z dnia 8 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 1968/12) – wszystkie orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych.

Odnosząc się zatem do kwestii, czy w niniejszej sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa NSA ocenił, że naruszenie prawa nie miało charakteru rażącego. Dochodząc do takiego przekonania NSA miał na względzie, że stosowanie do dyspozycji art. 35 § 3 k.p.a. odwołanie skarżącego, które wpłynęło do SKO w Kielcach w dniu [...] września 2013 r. powinno zostać rozpatrzone nie później niż w ciągu miesiąca od tego dnia. Tymczasem decyzja Kolegium została wydana w dniu [...] grudnia 2013 r., czyli po blisko 4 miesiącach od wniesienia odwołania. Mając na uwadze przywołane wyżej orzecznictwo NSA, stwierdzić należy, że bezczynności organu w przedmiotowej sprawie nie można uznać za rażącą. Zatem w tym zakresie skargę kasacyjną należało uznać za uzasadnioną.

W przekonaniu NSA w okolicznościach rozpoznawanej sprawy do skargi kasacyjnej ma zastosowanie art. 188 p.p.s.a., ponieważ istota rozstrzygnięcia sprowadza się do wyprowadzenia odmiennych wniosków ze stanu faktycznego przyjętego w zaskarżonym wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny, w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, podziela wyrażany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym pogląd, że wyprowadzenie wadliwych wniosków z przyjętego stanu faktycznego sprawy przez Sąd I instancji, a co miało miejsce w przedmiotowym postępowaniu, jest naruszeniem przepisów innym niż naruszenie przepisów postępowania, o którym mowa w art. 188 p.p.s.a. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 marca 2004 r. sygn. akt OSK 81/04 z glosą aprobującą B. Adamiak, OSP 2004 r., z. 11, poz. 135 oraz z dnia 16 lutego 2009 r. sygn. akt II OSK 193/08, z dnia 5 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 1767/11, (dostępne http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok w części dotyczącej punktu drugiego i stwierdził, że bezczynność Samorządowego Kolegium odwoławczego w Kielcach nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa oraz w części dotyczącej punktu trzeciego i oddalił wniosek o wymierzenie organowi grzywny.

Ponadto, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną w pozostałej części, uznając ja za nieuzasadnioną.

Orzeczenie w przedmiocie kosztów postępowania zostało wydane na podstawie przepisu art. 207 § 2 p.p.s.a. Wyłączną przyczyną postępowania kasacyjnego, zakończonego częściowym uwzględnieniem skargi kasacyjnej była w przedmiotowej sprawie wadliwa ocena przez WSA okoliczności rażącego naruszenia prawa wskutek bezczynność organu. W tej sytuacji brak dostatecznych podstaw do tego, by obciążyć stronę, która wniosła skargę na bezczynność do sądu I instancji, kosztami postępowania kasacyjnego na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a..