Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt III SA/Wr 37/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2007-07-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 40 ust. 6
journal: Dz.U. 2004 nr 204 poz 2086
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marcin Miemiec (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia NSA Józef Kremis Sędzia NSA Anna Moskała Protokolant Adam Sak po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 25 lipca 2007 r. sprawy ze skargi A S.A. w Warszawie Oddział D. we W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia wysokości opłaty za zajęcie pasa drogowego drogi gminnej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją Nr [...] z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze we . po rozpoznaniu odwołania A S.A. z siedzibą w W. Oddział we W., od wydanej z upoważnienia Prezydenta W. decyzji Naczelnika Wydziału Ochrony Dróg w Zarządzie Dróg i Komunikacji we W., z dnia [...] Nr [...], w części dotyczącej ustalenia wysokości opłaty za zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia reklam o całkowitej powierzchni 18,55 m2 w pasie drogi gminnej, przy ul. J. U. N., pl. S., ul. J. P.-P., ul. S., ul. N., ul. Ś. [...] pętla, ul. K. róg ul. O., ul. Ł./M. oraz ul. W./W., w okresie od dnia [...] do dnia [...], utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyjaśniło, że organ I instancji decyzją z dnia [...] zezwolił zgodnie z wnioskiem spółce A S.A. w Warszawie Oddział we W. na zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia na kioskach reklam w okresie od dnia [...] do [...], o powierzchni całkowitej 18,55 m2, w pasie drogi kategorii gminnej, w miejscach opisanych w decyzji. Za umieszczenie reklam w pasie drogowym ustalono opłatę w łącznej wysokości [...]. Jako podstawę prawną decyzji podano art. 40 ust. 6 ustawy o drogach publicznych oraz § 1 pkt 3 uchwały nr XX/539/04 Rady Miejskiej . z dnia 19 lutego 2004 r.

W odwołaniu od decyzji I instancji strona zarzuciła błędne ustalenie wysokości opłaty należnej za zajęcie pasa drogowego. Wskazano, że charakter reklam, które zawierają jedynie logo "A S.A.", a więc informują wyłącznie o prowadzeniu w danym punkcie działalności gospodarczej przez przedsiębiorcę, uzasadniał zastosowanie niższej stawki opłaty przewidzianej w § 1 pkt 3d uchwały nr XX/539/04 Rady Miejskiej W. z dnia 19 lutego 2004 r. w sprawie ustalenia dla dróg publicznych w granicach W. wysokości stawek opłaty za zajęcie pasa drogowego. Ponadto strona podnosiła, że organ bezpodstawnie naliczył opłatę od niektórych reklam uwzględniając obie ich strony. Powoływała się na przepis art. 40 ust. 6 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r., Nr 204, poz. 2086 ze zm.), który według niej nie stanowi podstawy do naliczania opłaty za zajęcie pasa drogowego według dwustronnie liczonej powierzchni reklamy.

Utrzymując w mocy rozstrzygnięcie I instancji, organ II instancji podniósł, że zasady i tryb zajęcia pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg szczegółowo regulują przepisy art. 40 ust.1 - 16 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r., Nr 204, poz. 2086 ze zm.). Wskazał, że zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy, zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, udzielonego w drodze decyzji administracyjnej. Według art. 40 ust. 2 pkt 4, zezwolenie takie dotyczy także umieszczania tam reklam. Organ wyjaśnił, że według art. 40 ust. 3 oraz ust. 6, za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę, którą ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego albo powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego, przy czym, zgodnie z treścią ust. 8, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, w drodze uchwały, ustala dla dróg, których zarządcą jest jednostka samorządu terytorialnego, wysokość stawek opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego.

Organ II instancji wskazał, że w rozpoznawanej sprawie zastosowany został przepis § 1 pkt 3e uchwały nr XX/539/04 Rady Miejskiej W. z dnia 19 lutego 2004 r. w sprawie ustalenia dla dróg publicznych w granicach W. wysokości stawek opłaty za zajęcie pasa drogowego, zgodnie z którym stawka opłaty za jeden dzień zajmowania pasa drogowego drogi publicznej kategorii krajowej przez 1 m² powierzchni reklamy wynosi 2,00 zł.

Według Kolegium w postępowaniu przed organem I instancji ustalono prawidłowo wysokość należnej opłaty, na podstawie powołanych powyżej przepisów, wydając w rezultacie prawidłową decyzję. Kolegium wyjaśniło, że zarzuty podniesione w odwołaniu nie zasługiwały na uwzględnienie. Strona zrozumiała bowiem błędnie przepis art. 40 ust. 6 ustawy o drogach publicznych. Przy wyliczaniu opłaty za zajęcie pasa drogowego przez umieszczenie reklamy bierze się bowiem pod uwagę "powierzchnię reklamy", a nie "rzut poziomy powierzchni reklamy", tak jak strona wywodziła w odwołaniu. Według organu, jest zatem oczywiste, że zwrot "powierzchnia reklamy" z art. 40 ust. 6 ustawy o drogach publicznych dotyczy łącznej powierzchni w przypadku reklamy wielostronnej.

Odnosząc się do zarzutu bezzasadnego nieuwzględnienia niższej stawki opłaty przewidzianej w § 1 pkt 3d uchwały nr XX/539/04 Rady Miejskiej W. z dnia 19 lutego 2004 r. w sprawie ustalenia dla dróg publicznych w granicach W. wysokości stawek opłaty za zajęcie pasa drogowego, Kolegium stwierdziło, że według tego przepisu stawka opłaty za jeden dzień zajmowania pasa drogowego przez 1 m2 powierzchni reklamy wynosi 0,50 zł dla reklam o powierzchni nieprzekraczającej 1 m2, umieszczonych nad lub na obiekcie, w którym prowadzona jest działalność gospodarcza, zawierających wyłącznie informacje o działalności gospodarczej prowadzonej przez przedsiębiorcę, dla każdej kategorii dróg publicznych.

Kolegium podkreśliło, że stawka ta stanowi wyjątek od normalnych stawek przewidzianych w § 1 pkt 3e cytowanej uchwały. Przepis ten powinien być zatem interpretowany restryktywnie. Zastosowanie określonej tam preferencyjnej stawki jest możliwe jedynie w przypadku zamieszczenia wyłącznie informacji o działalności gospodarczej prowadzonej przez przedsiębiorcę. A contrario, jeżeli reklama nie zawiera wyłącznie takich treści, powinna zostać zastosowana stawka z § 1 pkt 3e uchwały.

Kolegium powołało się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 maja 2005 r. (OSK 1096/04, nie publ.), w którym stwierdzono: "Niewątpliwie o tym, czy mamy do czynienia z określeniem przedmiotu wykonywanej działalności gospodarczej, czy z reklamą, decydujące znaczenie będzie miało to, czy umieszczone na zewnątrz firmy oznaczenia mają na celu tylko informować o prowadzonej przez określony podmiot działalności, czy też zawierają sformułowania mające ma celu wpływanie też na kształtowanie się popytu, zwiększenie zbytu, rozszerzenie klienteli."

Zdaniem Kolegium, umieszczone na kioskach kasetony i gabloty eksponowały przede wszystkim stylizowane logo strony, tj. nazwę "A S.A.". Tym samym nie można było zgodzić się z twierdzeniami strony, że "informują wyłącznie o prowadzeniu w danym punkcie działalności gospodarczej przez przedsiębiorcę". Poza tym, na niektórych urządzeniach wzmiankowanemu znakowi "A S.A." towarzyszyły: albo niewielki napis "[...]" albo hasło reklamowe "[...]". Kolegium uznało, że stanowi to reklamę strony, w rozumieniu przytoczonego wyroku NSA. Nie pozwoliło to zatem na zastosowanie preferencyjnej stawki cenowej.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego spółka A S.A. wniosła o uchylenie decyzji Kolegium, zarzucając jej naruszenie prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie § 1 pkt 3e uchwały nr XX/539/04 Rady Miejskiej W. z dnia 19 lutego 2004 r. w sprawie ustalania dla dróg publicznych w granicach W. wysokości stawek za zajęcie pasa drogowego. Zarzuciła też błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 40 ust. 6 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych oraz naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 40 ust. 9 pkt 1, 2, 3, 4 i 5 ustawy o drogach publicznych, polegające na utrzymaniu w mocy decyzji I instancji, opartej na uchwale nr XX/539/04 Rady Miejskiej W., która jest sprzeczna z powołanymi przepisami.

Strona skarżąca podniosła nadto, że właściwą kategorią obliczenia stawki opłaty za jeden dzień zajmowania pasa drogowego będzie § 1 pkt 3d powołanej uchwały. Stanowi on bowiem, że dla reklam o powierzchni nieprzekraczającej 1 m2 umieszczonych nad lub na obiekcie, w którym prowadzona jest działalność gospodarcza, zawierających wyłącznie informacje o działalności gospodarczej prowadzonej przez przedsiębiorcę, dla każdej kategorii dróg publicznych stawka opłaty za jeden dzień zajmowania pasa drogowego przez 1 m2 powierzchni reklamy wynosi 0,50 zł. Strona podniosła, iż reklamy znajdują się nad prowadzonymi kioskami A, a kaseton zawiera jedynie logo A SA. Informuje więc o działalności gospodarczej prowadzonej w danym punkcie przez przedsiębiorcę.

Odnośnie podniesionego zarzutu naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 40 ust. 9 pkt 1,2,3,4,5 ustawy o drogach publicznych, polegającego na utrzymaniu w mocy decyzji opartej na uchwale nr XX/539/04 Rady Miejskiej W., która jest sprzeczna z ww. przepisami, strona skarżąca wywodziła, że zgodnie z art. 40 ust. 9 pkt 1, 2, 3, 4, 5 ustawy o drogach publicznych, powołana uchwała Rady Miejskiej W. powinna uwzględniać:

kategorię drogi, której pas drogowy zostaje zajęty;

rodzaj elementu zajętego pasa drogowego;

procentową wielkość zajmowanej szerokości jezdni;

rodzaj zajęcia pasa drogowego;

rodzaj urządzenia lub obiektu budowlanego umieszczonego w pasie drogowym.

Według strony skarżącej, uchwała Rady Miejskiej W. uwzględnia natomiast jedynie kategorię drogi, której pas drogowy zostaje zajęty. Zatem jako przekraczająca granice delegacji ustawowej powinna zostać uznana za nieskuteczną.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej w skrócie "ppsa"), w tym także na decyzje wydawane w przedmiocie opłat za zajęcia pasa drogowego.

Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno decyzji administracyjnej uchybiającej prawu materialnemu, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1lit.a ppsa), jak też rozstrzygnięcia dotkniętego wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. b), a także wydanego bez zachowania reguł postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Uwzględniając przytoczone zasady oceny dokonywanej przez sądy administracyjne, należy stwierdzić, iż skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, z następujących powodów.

Należy podkreślić istotną kwestię wyjściową dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Strony nie kwestionują mianowicie tego, że przedmiotowe kasetony umieszczone nad kioskami strony skarżącej mają charakter reklamowy.

Przy bezspornym stanie faktycznym, jedną z podstaw sporu sądowego stanowi natomiast odmienne interpretowanie przez strony art. 40 ust. 6 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r., Nr 204, poz. 2086 ze zm.), a zwłaszcza użytego w tym przepisie zwrotu normatywnego "powierzchnia reklamy", jako jednego z czynników decydujących o wysokości opłaty należnej za udzielenie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego.

Według art. 40 ust. 6 ustawy o drogach publicznych "Opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 3, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego albo powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego". Z art. 40 ust. 2 pkt 3, do którego ustawodawca odesłał wprost w art. 40 ust. 6, wynikają z kolei dwa cele, których realizacja wymaga uprzedniego zezwolenia: 1) zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia w nim "obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego"; 2) zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia w nim "reklam" (dla potrzeb reklamowych).

Jako słuszne należy uznać stanowisko organu II instancji, że oba wskazane powyżej cele zostały inaczej potraktowane w ust. 6, z punktu widzenia sposobu ustalania wysokości opłaty pobieranej za zajęcie pasa drogowego (ust. 3). Organ odwoławczy zasadnie przyjął, że w wypadku obiektu budowlanego jednym z czynników końcowego iloczynu jest "liczba metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy" tego obiektu. Tymczasem w odniesieniu do reklamy czynnikiem tym jest jej "powierzchnia" (a nie, jak w przypadku obiektu budowlanego, "powierzchnia pasa drogowego zajęta przez rzut poziomy reklamy"). Jak słusznie podkreślił organ II instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, o konieczności takiego rozumienia art. 40 ust. 6 ustawy o drogach publicznych przesądza użyte tam słowo "albo" (stosowane w wypadku alternatywy rozłącznej), a także powtórzenie słowa "powierzchni", choć w innych kontekstach. Gdyby ustawodawca zamierzał poddać oba wymienione w tym przepisie obiekty ("budowlany" i "reklamę") tożsamemu sposobowi obliczania opłaty, przepis ten musiałby mieć następujące brzmienie: "Opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 3, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego lub reklamy...". Tylko przy takim ujęciu werbalnym zasadne byłoby twierdzenie organu, odnoszone do reklamy, że o konieczności uwzględniania tylko jednej powierzchni reklamy dwustronnej decyduje stopień ingerencji reklamy w pas drogowy, skoro wyznacznikiem tej ingerencji byłaby i wówczas "liczba metrów kwadratowych pasa drogowego zajęta przez rzut poziomy (...) reklamy".

Trzeba także dodatkowo zwrócić uwagę na to, że przyjęcie przez ustawodawcę takiego zapisu oznaczałoby w istocie konieczność uwzględnienia nie samej powierzchni treści reklamowej, lecz powierzchni pasa drogowego, jaką zająłby poziomy rzut urządzenia (obiektu), na którym owa treść reklamowa została umieszczona. Powierzchnia "poziomego rzutu" takiej konstrukcji (urządzenia, obiektu) jest z reguły mniejsza od powierzchni samej reklamy. Można sądzić, że właśnie dlatego ustawodawca odstąpił, de lege lata, zważywszy na obecnie obowiązujące brzmienie art. 40 ust. 6 ustawy o drogach publicznych, od ustalania wysokości opłaty (a także kary) za zajęcie pasa drogowego na cele reklamowe przy wykorzystaniu kryterium "rzutu", nakazując uwzględnienie "powierzchni reklamy". Biorąc dodatkowo pod uwagę legalną definicję reklamy, zawartą w art. 4 pkt 23 ustawy, zgodnie z którą pod pojęciem tym należy rozumieć "nośnik informacji wizualnej w jakiejkolwiek materialnej formie wraz z elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, umieszczony w polu widzenia użytkowników drogi, niebędący znakiem w rozumieniu przepisów o znakach i sygnałach lub znakiem informującym o obiektach użyteczności publicznej ustawionym przez gminę", za powierzchnię reklamy w rozumieniu art. 40 ust. 6 ustawy o drogach publicznych należy uznać całą powierzchnię, którą faktycznie zajmuje informacja wizualna (werbalna, graficzna itp.), umieszczona na jakiejkolwiek konstrukcji usytuowanej w pasie drogowym, a jednocześnie w polu widzenia użytkowników drogi. Jeżeli treści reklamowe, nawet tożsame, umieszczone są po obu lub po wielu stronach takiej konstrukcji, o wysokości opłaty, o której mowa w tym przepisie, decyduje zatem łączna (dwu lub wielostronna) powierzchnia, którą informacje te w sumie zajmują. Jest bowiem oczywiste, że tzw. reklama "obustronna" (wielostronna) to w istocie suma pojedynczych treści reklamowych, adresowanych do różnych odbiorców, jako że różne są też "pola widzenia" poszczególnych, składowych powierzchni reklamowych przez użytkowników drogi. Okoliczność ta jest istotnym elementem definicji reklamy zawartej w art. 4 pkt 23 ustawy o drogach publicznych. W istocie, wszystkie sporne w niniejszej sprawie dwustronne reklamy mogły być zainstalowane w postaci czterech jednostronnych reklam, skierowanych parami treścią reklamową w dwu kierunkach. W takiej sytuacji nie budziłoby wątpliwości istnienie powinności "opłacenia" przez stronę wszystkich tych powierzchni reklamowych.

Słusznie zatem organy obu instancji przyjęły za podstawę naliczenia opłaty za zajęcie pasa drogowego powierzchnię obu stron konstrukcji reklamowych wykorzystywanych przez stronę skarżącą, w związku z czym kwestionowane w tym zakresie decyzje nie naruszają obowiązującego prawa.

Odnośnie zarzutu błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania przepisów uchwały Rady Miejskiej W. nr XX/539/04 z dnia 19 lutego 2004 r., należy wskazać, że również w tym zakresie Sąd podzielił stanowisko organów, uznając je za prawidłowe.

Jak słusznie wyjaśniono w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, powyższa uchwała Rady Miejskiej W. reguluje ustalanie wysokości stawek opłaty za zajęcie pasa drogowego dla dróg publicznych w granicach miasta W. Przepis § 1 pkt 3d przedmiotowej uchwały, którego zastosowania domagała się strona skarżąca, stanowi, że stawka opłaty za jeden dzień zajmowania pasa drogowego przez 1 m2 powierzchni reklamy wynosi 0,50 zł dla reklam o powierzchni nieprzekraczającej 1 m2 zamieszczonych nad lub na obiekcie, w którym prowadzona jest działalność gospodarcza, zawierających wyłącznie informacje o prowadzonej przez przedsiębiorcę działalności gospodarczej, dla każdej kategorii dróg publicznych.

Jak trafnie wywiódł organ II instancji, regulacja tego przepisu stanowi wyjątek od zasad naliczania opłat za zajęcie pasa drogowego, przewidzianych we wcześniejszych postanowieniach przedmiotowej uchwały. Zatem jako taki powinien znajdować zastosowanie jedynie do sytuacji faktycznych, przewidzianych w tym przepisie, z zakazem stosowania wykładni rozszerzającej. Zgodnie z przywołaną powyżej normą prawną uchwały, preferencyjną stawkę opłat za korzystanie z pasa drogowego można jedynie zastosować w sytuacji zamieszczenia w tym pasie wyłącznie informacji o prowadzonej przez przedsiębiorcę działalności gospodarczej. Słusznie zatem organ wywiódł, że w przypadku zamieszczenia na powierzchni reklamy jakichkolwiek innych informacji, poza wymienionymi w dyspozycji tego przepisu, ulgowa stawka opłat nie może znaleźć zastosowania.

W rozpoznawanej sprawie strona skarżąca nie kwestionowała treści zamieszczonych w pasie drogi dwustronnych plafonów. Poza sporem pozostawało więc, iż kasetony i gabloty umieszczone na kioskach zawierały przede wszystkim logo strony skarżącej (w aktach administracyjnych znajdują się zdjęcia kasetonów i gablot umieszczonych na kioskach strony skarżącej). Zasadne jest stanowisko organu II instancji, że stylizowanego logo przedsiębiorcy nie można utożsamiać z "informacją o prowadzonej działalności gospodarczej". Poza tym, jak słusznie podkreśliło Kolegium, na kilku urządzeniach skarżącej, obok logo firmy znajdowały się także napisy reklamowe ("[...]", "[...]"). Tymczasem strona skarżąca domagała się zastosowania preferencyjnej stawki opłat za wszystkie wymienione w zaskarżonej decyzji gabloty. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w powoływanym przez Kolegium wyroku z dnia 30 maja 2005 r. (sygn. akt OSK 1096/04) "o tym, czy mamy do czynienia z określeniem przedmiotu wykonywanej działalności gospodarczej czy z reklamą, decydujące znaczenie będzie miało to, czy umieszczone na zewnątrz firmy oznaczenia mają na celu informować o prowadzonej przez określony podmiot działalności, czy też zawierają sformułowania mające na celu wpływanie też na kształtowanie popytu, zwiększenie zbytu, rozszerzenie klienteli". W tym kontekście należało uznać za prawidłowe stanowisko organów orzekających, że cytowane napisy z kasetonów skarżącej niewątpliwie stanowiły reklamę. Nie informowały bowiem o prowadzonej działalności gospodarczej, ale miały na celu zwiększenie klienteli i zbytu. Nie uzasadniały zatem zastosowania wobec strony skarżącej preferencyjnej stawki opłat.

Odnosząc się do zarzutu podjęcia decyzji na podstawie uchwały Rady Miejskiej, która według strony skarżącej jest niezgodna z przepisami ustawy o drogach publicznych, należy podkreślić, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działania administracji publicznej na podstawie i w granicach obowiązującego prawa. W skład tak pojętego prawa należy zaliczyć, zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, akty prawa miejscowego, obowiązujące na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Niewątpliwie takim aktem jest kwestionowana przez stronę skarżącą uchwała Rady Miejskiej W. z dnia 19 lutego 2004 r., nr XX/539/04. Uchwała ta, wydana na mocy i w granicach upoważnienia ustawowego, w świetle przepisów ustawy zasadniczej stanowi źródło obowiązującego prawa na obszarze gminy. Skoro uchwała ta, w obowiązującym obecnie kształcie zachowuje moc wiążącą, to jej treść nie może być podważana pośrednio w trybie odrębnego wzruszania decyzji podjętych na jej podstawie. Należałoby zatem najpierw podjąć stosowne działania prawne w celu jej obalenia. Do tego czasu obowiązuje ona w uchwalonym przez organ samorządowy kształcie i znajduje zastosowanie w sytuacjach w niej określonych.

Z przedstawionych względów, wbrew podniesionym zarzutom, zaskarżona decyzja jest zgodna prawem, a skarga – jako nie zasługująca na uwzględnienie – podlega oddaleniu.

Wobec powyższego, działając na podstawie art. 151 powołanej na wstępie ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji wyroku.

Zdanie odrębne sędziego Naczelnego Sądu Administracyjnego Józefa Kremisa do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 25 lipca 2007 r. (III SA/Wr 37/07) oddalającego skargę A S.A. w W. – Oddział D. we W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. w przedmiocie ustalenia opłaty za zajęcie pasa drogowego.

Na podstawie art. 137 § 1 zdanie trzecie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) zgłaszam zdanie odrębne do wymienionego wyroku, nie mogę bowiem zgodzić się z jednakowym potraktowaniem przez organy administracji publicznej (a następnie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we W.) wszystkich "reklam" objętych wnioskiem strony skarżącej i zakwalifikowaniem ich do tej samej kategorii według podziału przyjętego w uchwale Rady Miejskiej W. z dnia 19 lutego 2004 r., w sprawie ustalenia dla dróg publicznych w granicach W. wysokości stawek opłaty za zajęcie pasa drogowego (Dziennik Urzędowy Województwa D. 2004, Nr 62, poz. 1221 ze zm.), bez uwzględnienia istotnych z punktu widzenia kwalifikacji różnic między niektórymi rodzajami "reklam".

Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. uznało za prawidłowe objęcie zgłoszonych przez stronę skarżącą reklam § 1 pkt 3 lit. e) uchwały, ze stawką 1,60 zł za jeden dzień zajmowania pasa drogowego drogi powiatowej przez 1 m2 powierzchni reklamy, gdy tymczasem strona skarżąca wywodziła, że właściwą podstawą kwalifikacji kasetonów zawierających jedynie logo firmy, tj. A S.A., powinien być § 1 pkt 3 lit. d) tejże uchwały, przewidziany dla reklam o powierzchni nieprzekraczającej 1 m2, umieszczonych nad lub na obiekcie, w którym prowadzona jest działalność gospodarcza, zawierających wyłącznie informacje o prowadzonej przez przedsiębiorcę działalności gospodarczej, ze stawką 0,50 zł dla każdej kategorii dróg publicznych.

Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W.,, a więc – wbrew twierdzeniom strony skarżącej – nie informowały wyłącznie o prowadzeniu w danym punkcie działalności gospodarczej przez przedsiębiorcę., co pozwoliło Kolegium przyjąć, że występuje tu reklama w rozumieniu przedstawionym w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 maja 2005 r. (OSK 1096/04, LEX Nr 168050), nie ma bowiem na celu wyłącznie informowania o prowadzonej działalności gospodarczej.

Stanowisko organów administracji publicznej w niniejszej sprawie jest wynikiem niedokładnego wyjaśnienia i ustalenia stanu faktycznego przez pominięcie odmienności w charakterze "reklam" objętych wnioskiem strony skarżącej, co pozostaje w dysharmonii z dyrektywą proceduralną wynikającą z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.

Wobec braku uniwersalnego, interdyscyplinarnego określenia reklamy, które mogłoby być stosowane jednolicie w całym systemie prawnym, dla potrzeb postępowania o ustalanie opłat za zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia reklam należy posłużyć się – przyjętą w art. 4 pkt 23 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086 ze zm.) – definicją legalną reklamy, którą jest "nośnik informacji wizualnej w jakiejkolwiek materialnej formie wraz z elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, umieszczony w polu widzenia użytkowników drogi, niebędący znakiem w rozumieniu przepisów o znakach i sygnałach lub znakiem informującym o obiektach użyteczności publicznej ustawionym przez gminę". Z przywołanego unormowania wynika, że ustawodawca przyjął tu szerokie ujęcie reklamy, uznając za taką nośnik informacji wizualnej w jakiejkolwiek materialnej formie wraz z elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, umieszczony w polu widzenia użytkowników drogi, wyłączając z tego zakresu znaki w rozumieniu przepisów o znakach i sygnałach oraz znaki informujące o obiektach użyteczności publicznej ustawione przez gminę.

Nietrudno dostrzec, że stworzone na użytek ustawy o drogach publicznych szerokie pojęcie reklamy nie pokrywa się z potocznym znaczeniem tego słowa. Według bowiem słownikowych ujęć, reklamą jest rozpowszechnianie informacji o towarach, ich zaletach, wartości, miejscach i możliwościach nabycia, chwalenie kogoś, zalecanie czegoś przez prasę, radio, telewizję, a także środki (np. plakaty, napisy, ogłoszenia) służące temu celowi (Słownik języka polskiego, redaktor naukowy prof. dr M. Szymczak, Państwowe Wydawnictwo Naukowe, t. III, Warszawa 1989, s. 38-39). Przez reklamę rozumie się również informowanie ludzi o towarach lub usługach i podkreślanie ich zalet, tak aby ludzie chcieli za nie zapłacić (Słownik języka polskiego, redaktor naczelny M. Bańko, t. 4, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2007, s. 410-411).

W definicji zawartej w art. 4 pkt 23 ustawy o drogach publicznych ustawodawca skoncentrował się na formalnej postaci reklamy, uznając za taką "nośnik informacji wizualnej w jakiejkolwiek formie wraz z elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, umieszczony w polu widzenia użytkowników drogi". Gdyby poprzestać na takim rozumieniu reklamy, wówczas gabloty i kasetony objęte wnioskiem strony skarżącej należałyby – bez względu na to czy zawierały tylko nazwę "A S A.", czy też występowały z dodatkiem np. "[...]" lub "[...]" – do takiego zbioru. Trzeba jednak zauważyć, że Rada Miejska W. – działając na podstawie upoważnienia ustawowego (art. 40 ust. 8 ustawy o drogach publicznych) – ustaliła m. in. odrębne stawki opłat za zajęcie pasa drogowego dla reklam o powierzchni nieprzekraczającej 1 m2 umieszczonych nad lub na obiekcie, w którym prowadzona jest działalność gospodarcza, zawierających wyłącznie informacje o prowadzonej przez przedsiębiorcę działalności gospodarczej [§ 1 pkt 3 lit. d) uchwały] oraz dla reklam niemających takich cech [§ 1 pkt 3 lit. e) uchwały].

Dokonane rozróżnienie nie pozwala na zastosowanie do wszystkich – zgłoszonych przez stronę skarżącą – reklam § 1 pkt 3 lit. e) uchwały Rady Miejskiej W. bez wcześniejszego wyjaśnienia, czy są wśród nich takie, które spełniają kryteria przewidziane w § 1 pkt 3 lit. d) uchwały. Wprawdzie Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. dostrzegło różnice treści w badanych reklamach – stwierdzając, że na niektórych urządzeniach występowała sama nazwa "A S.A.", na innych zaś z dodatkiem "[...]" lub "[...]" – jednakże organ ten uznał, że nie są to odmienności, które kwalifikowałyby część reklam do § 1 pkt 3 lit. d). Kolegium uznało bowiem, że gabloty lub kasetony zawierające samo określenie "A S.A.", a więc bez towarzyszących mu dodatków, należy traktować tak samo jak obiekty z dodatkami reklamowymi, twierdząc przy tym, że samo określenie "A S.A." lub "A S.A." z dodatkiem "[...]", to określenia niezawierające wyłącznie informacji, co uniemożliwia zastosowanie do tychże nośników § 1 pkt 3 lit. d) uchwały Rady Miejskiej W.

Moim zdaniem nie można zgodzić się z jednakowym potraktowaniem różnych w istocie obiektów reklamowych bez wyjaśnienia treści widniejącej w gablotach i na kasetonach. Skoro w § 1 pkt 3 uchwały przeciwstawiono sobie reklamy zawierające wyłącznie informacje o prowadzonej przez przedsiębiorcę działalności gospodarczej (lit. d), oraz reklamy o treści wykraczającej poza te elementy (lit. e), obowiązkiem organu udzielającego zezwolenia na zajęcie pasa drogowego i ustalającego opłatę za umieszczenie w tym pasie reklamy było wyjaśnienie różnic w treści nośników zgłoszonych przez stronę skarżącą. Nie można bowiem – z punktu widzenia przywołanych unormowań uchwały Rady Miejskiej W. – przyjąć, że nie ma różnicy między określeniem "A S.A.", czy też "A S.A." – "[...]", a sformułowaniem "A S.A." – "[...]" lub z innym dodatkiem zachęcającym do nabywania towarów, jeżeli treść pierwszego ma przede wszystkim charakter informacyjny, w drugim zaś pojawia się dodatkowy element, wykraczający w swej funkcji poza rolę informacyjną.

Nie można przy tym nie dostrzec, że określenie "A S.A." stanowi w istocie element firmy według art. 435 k.c. Firmą osoby prawnej jest jej nazwa (tu: "A"), przy czym firma zawiera określenie formy osoby prawnej, które może być podane w skrócie (tu: spółka akcyjna, w skrócie "S.A."). Nie jest wymagane, aby w oznaczeniu firmy wskazywano przedmiot działalności. W piśmiennictwie dodaje się również, że w nazwie osoby prawnej nie powinny występować elementy reklamy (zob. K. Piasecki, [w:] Kodeks cywilny. Księga pierwsza. Część ogólna. Komentarz, Zakamycze 2003, komentarz do art. 435 k.c.). Nazwa firmy identyfikująca podmiot gospodarczy na rynku jest odpowiednikiem nazwiska osoby fizycznej, co oznacza, że spełnia ona przede wszystkim funkcję informacyjno-identyfikacyjną. Jest oczywiste, że firma określająca daną osobę prawną może z czasem spełniać także rolę marketingową, zwłaszcza przy dobrych notowaniach przedsiębiorcy na rynku, jednakże jest to już wtórna – względem informacyjno-identyfikacyjnej – funkcja.

Poczynione uwagi pozawalają twierdzić, że oznaczenie na nośniku reklamowym firmy osoby prawnej z określeniem jej formy prawnej, ma charakter wyłącznie informacyjno-identyfikacyjny, co – z punktu widzenia uregulowań zawartych w § 1 pkt 3 uchwały Rady Miejskiej – wskazywałoby na kwalifikację takich "reklam" według § 1 pkt 3 lit. d) uchwały. Podobnie należałoby postąpić w przypadku gablot lub kasetonów zawierających w swej treści oznaczenie firmy z dodatkiem np. "[...]" lub "[...]", gdyż takie uzupełnienia nie pozbawiają charakteru informacyjnego treści nośnika reklamowego, wskazując jedynie na sposób prowadzenia działalności przedsiębiorcy w danym punkcie i świadczone w tymże miejscu usługi, co także ma cechy informacyjne (wszak określenie "[...]" oznacza budkę na ulicy, w której można kupić gazety, papierosy, artykuły spożywcze itp. – zob. Słownik języka polskiego, redaktor naczelny M. Bańko, t. 2, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2007, s. 230: "kiosk" – budka na ulicach, dworcach, w której sprzedaje się pisma, papierosy, napoje chłodzące, owoce, słodycze itp.; mały pawilon, stoisko na wystawie, na targach – Słownik języka polskiego, redaktor naukowy prof. dr M. Szymczak, Państwowe Wydawnictwo Naukowe, t. I, Warszawa 1988, s. 920). Do "reklam" noszących takie znamiona właściwą podstawą ustalenia wysokości opłaty za zajęcie pasa drogowego byłby § 1 pkt 3 lit. d) uchwały Rady Miejskiej W. (przy spełnieniu pozostałych przesłanek określonych w tym przepisie), albowiem nośniki o takiej treści odpowiadają "reklamom", o których mowa w tym przepisie, a więc "zawierających wyłącznie informacje o prowadzonej przez przedsiębiorcę działalności gospodarczej".

Wskutek dostrzeżonych uchybień właściwym – w mojej ocenie – byłoby uchylenie przez Sąd decyzji obu instancji, by przy ponownym rozpatrywaniu sprawy właściwe organy administracji publicznej dokładnie wyjaśniły, które ze zgłoszonych przez stronę skarżącą nośników reklamowych obejmują swą treścią wyłącznie oznaczenie firmy lub oznaczanie firmy, uzupełnione dodatkiem np. "[...]", a następnie rozważyły, które z nich spełniają pozostałe przesłanki umożliwiające ich zakwalifikowanie według kryteriów przewidzianych w § 1 pkt 3 lit. d) uchwały Rady Miejskiej W.

Poczynione uwagi stanowiły dostateczną – w mojej ocenie – podstawę do zgłoszenia zdania odrębnego w przedstawionym zakresie. W pozostałej części podzielam stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu zawarte w wyroku.


ZDANIE ODRĘBNE

Zdanie odrębne sędziego Naczelnego Sądu Administracyjnego Józefa Kremisa do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 25 lipca 2007 r. (III SA/Wr 37/07) oddalającego skargę "A" S.A. w W. – Oddział [...] we W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. w przedmiocie ustalenia opłaty za zajęcie pasa drogowego.

Na podstawie art. 137 § 1 zdanie trzecie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) zgłaszam zdanie odrębne do wymienionego wyroku, nie mogę bowiem zgodzić się z jednakowym potraktowaniem przez organy administracji publicznej (a następnie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu) wszystkich "reklam" objętych wnioskiem strony skarżącej i zakwalifikowaniem ich do tej samej kategorii według podziału przyjętego w uchwale Rady Miejskiej Wrocławia z dnia 19 lutego 2004 r., w sprawie ustalenia dla dróg publicznych w granicach Wrocławia wysokości stawek opłaty za zajęcie pasa drogowego (Dziennik Urzędowy Województwa Dolnośląskiego 2004, Nr 62, poz. 1221 ze zm.), bez uwzględnienia istotnych z punktu widzenia kwalifikacji różnic między niektórymi rodzajami "reklam".

Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. uznało za prawidłowe objęcie zgłoszonych przez stronę skarżącą reklam § 1 pkt 3 lit. e) uchwały, ze stawką 1,60 zł za jeden dzień zajmowania pasa drogowego drogi powiatowej przez 1 m2 powierzchni reklamy, gdy tymczasem strona skarżąca wywodziła, że właściwą podstawą kwalifikacji kasetonów zawierających jedynie logo firmy, tj. "A" S.A., powinien być § 1 pkt 3 lit. d) tejże uchwały, przewidziany dla reklam o powierzchni nieprzekraczającej 1 m2, umieszczonych nad lub na obiekcie, w którym prowadzona jest działalność gospodarcza, zawierających wyłącznie informacje o prowadzonej przez przedsiębiorcę działalności gospodarczej, ze stawką 0,50 zł dla każdej kategorii dróg publicznych.

Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W.,, a więc – wbrew twierdzeniom strony skarżącej – nie informowały wyłącznie o prowadzeniu w danym punkcie działalności gospodarczej przez przedsiębiorcę., co pozwoliło Kolegium przyjąć, że występuje tu reklama w rozumieniu przedstawionym w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 maja 2005 r. (OSK 1096/04, LEX Nr 168050), nie ma bowiem na celu wyłącznie informowania o prowadzonej działalności gospodarczej.

Stanowisko organów administracji publicznej w niniejszej sprawie jest wynikiem niedokładnego wyjaśnienia i ustalenia stanu faktycznego przez pominięcie odmienności w charakterze "reklam" objętych wnioskiem strony skarżącej, co pozostaje w dysharmonii z dyrektywą proceduralną wynikającą z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.

Wobec braku uniwersalnego, interdyscyplinarnego określenia reklamy, które mogłoby być stosowane jednolicie w całym systemie prawnym, dla potrzeb postępowania o ustalanie opłat za zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia reklam należy posłużyć się – przyjętą w art. 4 pkt 23 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086 ze zm.) – definicją legalną reklamy, którą jest "nośnik informacji wizualnej w jakiejkolwiek materialnej formie wraz z elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, umieszczony w polu widzenia użytkowników drogi, niebędący znakiem w rozumieniu przepisów o znakach i sygnałach lub znakiem informującym o obiektach użyteczności publicznej ustawionym przez gminę". Z przywołanego unormowania wynika, że ustawodawca przyjął tu szerokie ujęcie reklamy, uznając za taką nośnik informacji wizualnej w jakiejkolwiek materialnej formie wraz z elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, umieszczony w polu widzenia użytkowników drogi, wyłączając z tego zakresu znaki w rozumieniu przepisów o znakach i sygnałach oraz znaki informujące o obiektach użyteczności publicznej ustawione przez gminę.

Nietrudno dostrzec, że stworzone na użytek ustawy o drogach publicznych szerokie pojęcie reklamy nie pokrywa się z potocznym znaczeniem tego słowa. Według bowiem słownikowych ujęć, reklamą jest rozpowszechnianie informacji o towarach, ich zaletach, wartości, miejscach i możliwościach nabycia, chwalenie kogoś, zalecanie czegoś przez prasę, radio, telewizję, a także środki (np. plakaty, napisy, ogłoszenia) służące temu celowi (Słownik języka polskiego, redaktor naukowy prof. dr M. Szymczak, Państwowe Wydawnictwo Naukowe, t. III, Warszawa 1989, s. 38-39). Przez reklamę rozumie się również informowanie ludzi o towarach lub usługach i podkreślanie ich zalet, tak aby ludzie chcieli za nie zapłacić (Słownik języka polskiego, redaktor naczelny M. Bańko, t. 4, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2007, s. 410-411).

W definicji zawartej w art. 4 pkt 23 ustawy o drogach publicznych ustawodawca skoncentrował się na formalnej postaci reklamy, uznając za taką "nośnik informacji wizualnej w jakiejkolwiek formie wraz z elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, umieszczony w polu widzenia użytkowników drogi". Gdyby poprzestać na takim rozumieniu reklamy, wówczas gabloty i kasetony objęte wnioskiem strony skarżącej należałyby – bez względu na to czy zawierały tylko nazwę ""A" S A.", czy też występowały z dodatkiem np. "[...]" lub "[...]" – do takiego zbioru. Trzeba jednak zauważyć, że Rada Miejska Wrocławia – działając na podstawie upoważnienia ustawowego (art. 40 ust. 8 ustawy o drogach publicznych) – ustaliła m. in. odrębne stawki opłat za zajęcie pasa drogowego dla reklam o powierzchni nieprzekraczającej 1 m2 umieszczonych nad lub na obiekcie, w którym prowadzona jest działalność gospodarcza, zawierających wyłącznie informacje o prowadzonej przez przedsiębiorcę działalności gospodarczej [§ 1 pkt 3 lit. d) uchwały] oraz dla reklam niemających takich cech [§ 1 pkt 3 lit. e) uchwały].

Dokonane rozróżnienie nie pozwala na zastosowanie do wszystkich – zgłoszonych przez stronę skarżącą – reklam § 1 pkt 3 lit. e) uchwały Rady Miejskiej Wrocławia bez wcześniejszego wyjaśnienia, czy są wśród nich takie, które spełniają kryteria przewidziane w § 1 pkt 3 lit. d) uchwały. Wprawdzie Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. dostrzegło różnice treści w badanych reklamach – stwierdzając, że na niektórych urządzeniach występowała sama nazwa ""A" S.A.", na innych zaś z dodatkiem "[...]" lub "[...]" – jednakże organ ten uznał, że nie są to odmienności, które kwalifikowałyby część reklam do § 1 pkt 3 lit. d). Kolegium uznało bowiem, że gabloty lub kasetony zawierające samo określenie ""A" S.A.", a więc bez towarzyszących mu dodatków, należy traktować tak samo jak obiekty z dodatkami reklamowymi, twierdząc przy tym, że samo określenie ""A" S.A." lub ""A" S.A." z dodatkiem "[...]", to określenia niezawierające wyłącznie informacji, co uniemożliwia zastosowanie do tychże nośników § 1 pkt 3 lit. d) uchwały Rady Miejskiej Wrocławia.

Moim zdaniem nie można zgodzić się z jednakowym potraktowaniem różnych w istocie obiektów reklamowych bez wyjaśnienia treści widniejącej w gablotach i na kasetonach. Skoro w § 1 pkt 3 uchwały przeciwstawiono sobie reklamy zawierające wyłącznie informacje o prowadzonej przez przedsiębiorcę działalności gospodarczej (lit. d), oraz reklamy o treści wykraczającej poza te elementy (lit. e), obowiązkiem organu udzielającego zezwolenia na zajęcie pasa drogowego i ustalającego opłatę za umieszczenie w tym pasie reklamy było wyjaśnienie różnic w treści nośników zgłoszonych przez stronę skarżącą. Nie można bowiem – z punktu widzenia przywołanych unormowań uchwały Rady Miejskiej Wrocławia – przyjąć, że nie ma różnicy między określeniem ""A" S.A.", czy też ""A" S.A." – "[...]", a sformułowaniem ""A" S.A." – "[...]" lub z innym dodatkiem zachęcającym do nabywania towarów, jeżeli treść pierwszego ma przede wszystkim charakter informacyjny, w drugim zaś pojawia się dodatkowy element, wykraczający w swej funkcji poza rolę informacyjną.

Nie można przy tym nie dostrzec, że określenie ""A" S.A." stanowi w istocie element firmy według art. 435 k.c. Firmą osoby prawnej jest jej nazwa (tu: "A"), przy czym firma zawiera określenie formy osoby prawnej, które może być podane w skrócie (tu: spółka akcyjna, w skrócie "S.A."). Nie jest wymagane, aby w oznaczeniu firmy wskazywano przedmiot działalności. W piśmiennictwie dodaje się również, że w nazwie osoby prawnej nie powinny występować elementy reklamy (zob. K. Piasecki, [w:] Kodekc cywilny. Księga pierwsza. Część ogólna. Komentarz, Zakamycze 2003, komentarz do art. 435 k.c.). Nazwa firmy identyfikująca podmiot gospodarczy na rynku jest odpowiednikiem nazwiska osoby fizycznej, co oznacza, że spełnia ona przede wszystkim funkcję informacyjno-identyfikacyjną. Jest oczywiste, że firma określająca daną osobę prawną może z czasem spełniać także rolę marketingową, zwłaszcza przy dobrych notowaniach przedsiębiorcy na rynku, jednakże jest to już wtórna – względem informacyjno-identyfikacyjnej – funkcja.

Poczynione uwagi pozawalają twierdzić, że oznaczenie na nośniku reklamowym firmy osoby prawnej z określeniem jej formy prawnej, ma charakter wyłącznie informacyjno-identyfikacyjny, co – z punktu widzenia uregulowań zawartych w § 1 pkt 3 uchwały Rady Miejskiej – wskazywałoby na kwalifikację takich "reklam" według § 1 pkt 3 lit. d) uchwały. Podobnie należałoby postąpić w przypadku gablot lub kasetonów zawierających w swej treści oznaczenie firmy z dodatkiem np. "[...]" lub "[...]", gdyż takie uzupełnienia nie pozbawiają charakteru informacyjnego treści nośnika reklamowego, wskazując jedynie na sposób prowadzenia działalności przedsiębiorcy w danym punkcie i świadczone w tymże miejscu usługi, co także ma cechy informacyjne (wszak określenie "[...]" oznacza budkę na ulicy, w której można kupić gazety, papierosy, artykuły spożywcze itp. – zob. Słownik języka polskiego, redaktor naczelny M. Bańko, t. 2, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2007, s. 230: "[...]" – budka na ulicach, dworcach, w której sprzedaje się pisma, papierosy, napoje chłodzące, owoce, słodycze itp.; mały pawilon, stoisko na wystawie, na targach – Słownik języka polskiego, redaktor naukowy prof. dr M. Szymczak, Państwowe Wydawnictwo Naukowe, t. I, Warszawa 1988, s. 920). Do "reklam" noszących takie znamiona właściwą podstawą ustalenia wysokości opłaty za zajęcie pasa drogowego byłby § 1 pkt 3 lit. d) uchwały Rady Miejskiej Wrocławia (przy spełnieniu pozostałych przesłanek określonych w tym przepisie), albowiem nośniki o takiej treści odpowiadają "reklamom", o których mowa w tym przepisie, a więc "zawierających wyłącznie informacje o prowadzonej przez przedsiębiorcę działalności gospodarczej".

Wskutek dostrzeżonych uchybień właściwym – w mojej ocenie – byłoby uchylenie przez Sąd decyzji obu instancji, by przy ponownym rozpatrywaniu sprawy właściwe organy administracji publicznej dokładnie wyjaśniły, które ze zgłoszonych przez stronę skarżącą nośników reklamowych obejmują swą treścią wyłącznie oznaczenie firmy lub oznaczanie firmy, uzupełnione dodatkiem np. "[...]", a następnie rozważyły, które z nich spełniają pozostałe przesłanki umożliwiające ich zakwalifikowanie według kryteriów przewidzianych w § 1 pkt 3 lit. d) uchwały Rady Miejskiej Wrocławia.

Poczynione uwagi stanowiły dostateczną – w mojej ocenie – podstawę do zgłoszenia zdania odrębnego w przedstawionym zakresie. W pozostałej części podzielam stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu zawarte w wyroku.