Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2459/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-06-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 39 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2009 nr 175 poz 1362
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Pocztarek sędzia NSA Ewa Dzbeńska (spr.) sędzia del. WSA Przemysław Szustakiewicz Protokolant Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 15 czerwca 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 7 października 2011 r. sygn. akt IV SA/Wr 397/11 w sprawie ze skargi M. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie przyznania zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 7 października 2011r., sygn. akt IV SA/Wr 397/11 oddalił skargę M. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie przyznania zasiłku celowego.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Wnioskiem z dnia 2 lutego 2011 r. M. N. zwrócił się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej we Wrocławiu o przyznanie pomocy w formie zasiłku celowego na zakup środków czystości i higieny, czajnika, opłacenie telefonu, energii elektrycznej i gazu.

Decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] Prezydent Wrocławia, przyznał wnioskodawcy pomoc w postaci zasiłku celowego w wysokości 142,94 zł w tym: 30 zł na opłatę telefoniczną, 20 zł na dofinansowanie do zakupu środków czystości i higieny, 30 zł na dofinansowanie do zakupu czajnika - łącznie do wypłaty 80 zł w kasie MOPS oraz 39,91 zł na opłaty gazowe i 23,03 zł na opłaty energetyczne.

W uzasadnieniu decyzji wskazano, że na podstawie rodzinnego wywiadu środowiskowego stwierdzono, iż wnioskodawca prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe, jest osobą niepełnosprawną, nie pracuje ze względu na wiek i stan zdrowia, a jego dochód stanowi zasiłek stały i dodatek mieszkaniowy w łącznej wysokości 477 zł miesięcznie. Organ I instancji podał, że średnia zasiłków celowych w MOPS we Wrocławiu w miesiącach od stycznia do grudnia 2010 r. wynosi 277,24 zł na jedno gospodarstwo domowe, w tym także dla gospodarstw bez dochodu. Wysokość przyznanej pomocy jest dostosowana do możliwości finansowych organu.

Decyzją z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu organ wskazał, że wysokość przyznanego świadczenia w formie zasiłku celowego była uwarunkowana możliwościami finansowymi organu pomocy społecznej. Z aktualizacji wywiadu środowiskowego wynika, że wnioskodawca korzystał już z tej formy wsparcia z pomocy społecznej. W styczniu 2011 r. otrzymał zasiłek celowy w kwocie 344 zł na leki, środki czystości, opłaty za telefon oraz odzież. Natomiast w ramach programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania", decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. przyznano odwołującemu się zasiłek celowy na styczeń, luty i marzec 2011 r. na zakup gorącego posiłku lub żywności w wysokości 150 zł miesięcznie. Z powyższego wynika, że w lutym 2011 r. odwołującemu się udzielono pomocy pieniężnej w formie zasiłków celowych w łącznej wysokości 292,94 zł.

W ocenie Kolegium wysokość udzielonej wnioskodawcy pomocy pozwoliła na zaspokojenie niezbędnych potrzeb związanych z zakupem czajnika, środków czystości i higieny oraz opłacenie telefonu, uregulowanie opłat za energię elektryczną i gaz. Przyznany odwołującemu się zasiłek celowy w kwocie 142,94 zł został przeznaczony na dofinansowanie do zakupu środków czystości (20 zł) i czajnika (30 zł). Udzielona pomoc, zgodnie z zasadą subsydiarności, była przeznaczona w części na dofinansowanie do zakupu wskazanych, niezbędnych potrzeb strony. Pozostałe wnioskowane potrzeby strony, w postaci opłacenia karty telefonu i uregulowania opłat za energię elektryczną i gaz, zostały zrealizowane przez organ pomocy społecznej w pełnym zakresie, biorąc pod uwagę przedłożone przez stronę rachunki do opłacenia.

Rozpatrując odwołanie organ II instancji uznał, że Prezydent Wrocławia nie przekroczył granic uznania administracyjnego. Zwrócono uwagę, że z art. 3 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej wynika, że udzielana pomoc ma na celu wspieranie osób i rodzin w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb. Oznacza to, że pomoc państwa realizowana jest na zasadzie uzupełniania własnych uprawnień, zasobów i możliwości podopiecznych. Udzielona pomoc nie musi więc w pełni zaspokoić wszystkich potrzeb wnioskodawcy. Zgodnie bowiem z art. 3 ust. 4 ustawy, potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej.

Odnosząc się do zarzutów M. N. kierowanych pod adresem pracownika MOPS podejmującego decyzje w jego sprawie, poinformowano, że skargi dotyczące negatywnej oceny działalności organu administracji publicznej lub nienależytego wykonywania zadań przez jego pracowników, wyczerpują znamiona skargi w rozumieniu art. 227 k.p.a., które w myśl art. 228 k.p.a. składa się do organów właściwych do ich rozpoznania.

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję skarżący podtrzymał zarzuty podniesione w odwołaniu, kwestionując wysokość przyznanej pomocy. Wniósł też o wyłączenie od rozpoznania spraw dotyczących jego osoby L. K.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalając skargę stwierdził, że decyzja oparta na przepisie art. 39 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej jest decyzją uznaniową. Organ orzekający nie jest w takim przypadku związany normą prawa materialnego z tym, że argumentacja organu co do odmowy lub rozmiaru udzielonej pomocy musi odpowiadać regule art. 7 k.p.a. a stanowisko organu orzekającego powinno znaleźć – stosownie do art. 107 k.p.a. – wyraz w uzasadnieniu decyzji administracyjnej. Zdaniem Sądu I instancji, organy rozpoznające sprawę powyższym przepisom nie uchybiły.

Przyznając skarżącemu zasiłek celowy na wskazane przez niego cele organ I instancji powołał się na trudną sytuację materialną skarżącego, wiek i stan zdrowia skarżącego, uzasadniając wysokość przyznanej pomocy ograniczonymi możliwościami finansowymi Ośrodka Pomocy Społecznej.

Zdaniem Sądu I instancji konieczność zaspokojenia potrzeb nie tylko skarżącego, ale i innych osób objętych pomocą społeczną, przy istniejących środkach – niewystarczających, by zrealizować wszystkie oczekiwania – wymaga wyboru nie tylko co do sposobu załatwienia wniosków o przyznanie pomocy społecznej (przyznać pomoc albo jej odmówić) ale także co do rozmiaru przyznanej pomocy. Organy orzekające w sprawie ten wybór, w ocenie WSA, należycie uzasadniły.

Ponadto stwierdzono, że wysokość przyznanego skarżącemu świadczenia w formie zasiłku celowego była uwarunkowana możliwościami finansowymi organu pomocy społecznej. Z akt sprawy wynika, że średnia zasiłków celowych w MOPS we Wrocławiu w okresie od stycznia do grudnia 2010 r. wynosiła 277,24 zł na jedno gospodarstwo domowe, w tym także dla gospodarstw bez dochodu. Z akt sprawy wynika także, że skarżący korzystał już z tej formy wsparcia z pomocy społecznej. Wskazano przy tym, że w lutym 2011 r. udzielono skarżącemu pomocy pieniężnej w formie zasiłków celowych w łącznej kwocie 292,94 zł, tj. w kwocie wyższej niż dotychczasowa średnia zasiłków celowych przyznawanych przez MOPS w Wrocławiu na jedno gospodarstwo domowe.

Zauważono również, że organy pomocy społecznej działają w oparciu o środki finansowe, których wysokość jest ściśle określona i muszą realizować swoje ustawowe cele w określonych granicach. To zaś wymaga oceny możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych osób uprawnionych do świadczeń. Wobec ograniczonych możliwości finansowych pomocy społecznej, świadczenia powinny być rozdzielane proporcjonalnie na wszystkich potrzebujących, a w pierwszej kolejności zaspokajane są najbardziej pilne potrzeby. Faktem powszechnie znanym jest, że środki finansowe, którymi dysponują organy pomocy społecznej, są ograniczone, w szczególności z powodu ciągle rosnącej liczby osób wymagających wsparcia ze środków, jakimi dysponują organy pomocy społecznej.

Reasumując, brak przyznania skarżącemu wnioskowanej pomocy w wyższym wymiarze nie pozostaje, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, w sprzeczności z zapisami ustawy o pomocy społecznej, zwłaszcza przy uwzględnieniu okoliczności, że skarżący otrzymuje systematycznie wsparcie z pomocy społecznej w różnych formach, a ośrodek pomocy społecznej ma ograniczone możliwości finansowe.

Odnosząc się do zgłoszonego w skardze wniosku o wyłączenie pracownika MOPS L. K. od rozpoznania spraw dotyczących osoby skarżącego, Sąd I instancji stwierdził, że żądanie to w świetle uregulowań zawartych w art. 3 § 2 i 3 p.p.s.a. nie podlega samodzielnemu rozstrzygnięciu przez sąd administracyjny, lecz w konkretnej sprawie należy - w myśl art. 24 do art. 26 k.p.a. - do organu administracji publicznej. Natomiast skargi powszechne dotyczące negatywnej oceny działalności organu administracji publicznej lub nienależytego wykonywania zadań przez jego pracowników, składa się do organów właściwych do ich rozpoznania.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł M. N., domagając się jego uchylenia oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 3 i 39 pkt 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej poprzez zaniechanie szczegółowego określenia w uzasadnieniu decyzji jakie organ miał środki do dyspozycji na udzielenie pomocy w formie zasiłków celowych, jaka była liczba osób ubiegających się o taką pomoc oraz jakimi kryteriami kierował się organ przy jej przyznawaniu, skoro wysokość posiadanych środków uniemożliwiała przyznanie zasiłku uwzględniającego wniosek skarżącego w całości.

W ocenie skarżącego niezasadna jest odmowa przyznania zasiłku celowego we wnioskowanej wysokości bez wskazania ilości środków w budżecie gminy na realizację wnioskowanego świadczenia. Organ powinien zatem szczegółowo określić jakie miał środki do dyspozycji na udzielenie pomocy w formie zasiłków celowych, jaka była wówczas liczba osób ubiegających się o taką pomoc i jakimi kryteriami kierował się organ przyznając zasiłek po uwzględnieniu wniosku w całości lub w części.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania. Z tego względu, przy rozpoznawaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu nie są trafne.

Materialnoprawną podstawą decyzji przyznającej świadczenie z pomocy społecznej stanowił art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 593 ze zm.), zgodnie z którym w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. Może on być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu (ust. 2).

Z przepisu tego wynika, iż rozstrzygnięcie w przedmiocie przyznania zasiłku celowego podejmowane jest przez organy w ramach uznania administracyjnego. Obejmuje ono prawo organu do oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb a także wysokości środków finansowych przeznaczonych na świadczenia z zakresu pomocy społecznej. Sam fakt spełnienia ustawowych kryteriów nie oznacza zatem automatycznego przyznania osobie zainteresowanej zasiłku celowego i to w wysokości zgodnej z jej oczekiwaniami. Przepisy regulujące tryb przyznania zasiłku celowego wskazują, że udzielając świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej organ kieruje się ogólną zasadą dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględnienia potrzeby osób korzystających z pomocy, jeżeli potrzeby te odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej.

W niniejszej sprawie Sąd I instancji właściwie ocenił, że organy administracji publicznej, działając w granicach uznania administracyjnego, czyli w granicach pozwalających dokonać im wyboru co do rozstrzygnięcia, wyboru tego nie dokonały w sposób dowolny. Przejawiało się to w zaakceptowanych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu ustaleniach organów, że skarżący objęty jest pomocą w ramach możliwości finansowych Ośrodka. Za prawidłowe należy uznać stanowisko, że wysokość przyznanego skarżącemu świadczenia w formie zasiłku celowego była uwarunkowana możliwościami finansowymi organu pomocy społecznej, co organ pomocy społecznej wykazał. Zwrócono przy tym uwagę, że organ powołał w uzasadnieniu decyzji średnią wysokość zasiłków celowych przyznawanych w Miejskim Ośrodku Pomocy Społecznej we Wrocławiu w okresie od stycznia do grudnia 2010 r. oraz wysokość wypłacanych skarżącemu świadczeń. Zestawienie tych liczb wskazuje, że pomoc uzyskiwana przez M. N. w styczniu i lutym 2011 r. przekraczała średnią wysokość zasiłków celowych wypłacanych przez organ innym beneficjentom pomocy społecznej.

W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 184 P.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi wnoszącego skargę kasacyjną wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 P.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania pomiędzy stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 P.p.s.a.), przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 - 261 P.p.s.a.