Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 3028/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-09-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6032 Inne z zakresu prawa o ruchu drogowym
Hasła tematyczne: Ruch drogowy
Skarżony organ: Dyrektor Izby Skarbowej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 187 par. 1 i 3
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 102 par. 2
journal: Dz.U. 2012 poz 1015
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jednolity
article: par. 3 pkt 1
journal: Dz.U. 2002 nr 50 poz 449
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 23 kwietnia 2002 r. w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postepownaiu egzekucyjnym  w administracji
article: art. 130a ust 5b, 6, 7
journal: Dz.U. 2005 nr 108 poz 908
law: Ustawa z dnia  20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym - tekst jednolity
article: art. 836
journal: Dz.U. 1964 nr 16 poz 93
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny.
article: art. 87 ust. 2
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Wiśniewska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska Sędzia del. WSA Przemysław Szustakiewicz Protokolant: asystent sędziego Aleksander Jakubowski po rozpoznaniu w dniu 15 września 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 8 października 2013 r. sygn. akt II SA/Ol 527/13 w sprawie ze skargi T. R. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w [...] z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie wynagrodzenia za usunięcie i parkowanie pojazdu 1) oddala skargę kasacyjną; 2) zasądza od T. R. na rzecz Dyrektora Izby Skarbowej w [...] kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 8 października 2013 r., sygn. akt II SA/Ol 527/13 oddalił skargę T. R. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w [...] z dnia [...] maja 2013 r., nr [...] w przedmiocie wynagrodzenia za usunięcie i parkowanie pojazdu.

W uzasadnieniu powyższego wyroku zawarto następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną.

W dniu 17 kwietnia 2004 r. T. R. prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą "A." z siedzibą w O., na podstawie pisemnej dyspozycji Policji, wydanej w trybie art. 130a ust. 1 i 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym, usunął z drogi w miejscowości D. pojazd marki [...], o nr rej. [...], należący do Z. N., zamieszkałego w miejscowości K. [...] i odholował go na parking depozytowy w O. przy ul. L. [...]. Mimo stosownego powiadomienia i pouczenia pojazd nie został przez właściciela odebrany.

W konsekwencji, decyzją z dnia [...] czerwca 2005 r., Naczelnik Urzędu Skarbowego w [...] orzekł o przejęciu tegoż samochodu na rzecz Skarbu Państwa i w dniu 30 czerwca 2005 r. zlecił dokonanie jego sprzedaży Naczelnikowi Urzędu Skarbowego w [...]. Pojazd ten został sprzedany w dniu 31 sierpnia 2005 r. za cenę 70,00 zł.

W dniu 2 września 2005 r. T. R. wystąpił do Naczelnika Urzędu Skarbowego w [...] z żądaniem zapłaty 5.819,40 zł za parkowanie przedmiotowego pojazdu w okresie od dnia 18 października 2004 r. do dnia 31 sierpnia 2005 r., tj. od dnia następującego po upływie sześciomiesięcznego terminu uprawniającego właściciela do odebrania pojazdu, do dnia jego sprzedaży.

W dniu 27 grudnia 2005 r. organ uiścił na rzecz przedsiębiorcy, tytułem zapłaty za parkowanie, kwotę 243,39 zł. Suma ta uwzględniała okres od dnia otrzymania od Policji pełnej dokumentacji dotyczącej usunięcia z drogi pojazdu do dnia jego sprzedaży, to jest 133 doby przy stawce 1,83 zł za 1 dobę przechowywania, zgodnie z umową nr [...] w przedmiocie świadczenia usług w zakresie przechowywania ruchomości, zawartą przez T. R. z Naczelnikiem Urzędu Skarbowego w [...] na okres od 1 kwietnia 2004 r. do 31 marca 2007 r.

T. R. nie zgodził się ze stanowiskiem organu i wniósł do Sądu Rejonowego w [...] pozew o zapłatę całej żądanej kwoty. Wyrokiem z dnia 11 lipca 2006 r. Sąd Rejonowy w [...] zasądził na rzecz T. R. kwotę 338,55 zł wraz z należnymi odsetkami ustawowymi, uznając zasadność pozwu w zakresie okresu, za jaki należne było wynagrodzenie (318 dób), przyjmując jednocześnie za prawidłową zastosowaną przez organ dobową stawkę 1,83 zł brutto. Apelacja wniesiona od tego wyroku przez przedsiębiorcę została przez Sąd Okręgowy w [...] oddalona wyrokiem z dnia 28 grudnia 2006 r.

Wnioskiem z dnia 19 listopada 2012 r. T. R. wystąpił ponownie do Naczelnika Urzędu Skarbowego w [...] o przyznanie wynagrodzenia za usunięcie z drogi i parkowanie samochodu marki [...], o nr rej. [...], w łącznej kwocie 1783,50 zł. W tym za usunięcie 199,26 zł (70 km x 2,00=140,00 + 23% VAT = 172,20 + załadunek i rozładunek 1 x 22,00+ 23% VAT =27,06) oraz parkowanie pojazdu za okres 6 miesięcy (184 doby x 7,00 = 1288,00 + 23% VAT = 1584,24). Jako podstawę prawną zgłoszonego żądania przedsiębiorca wskazał uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 listopada 2010 r., sygn. I OPS 1/10.

Pismem z dnia 20 grudnia 2012 r. Naczelnik Urzędu Skarbowego w [...] wezwał wnioskodawcę do udzielenia informacji o sposobie wyliczenia kosztów za parkowanie i usunięcie pojazdu przedstawionego we wniosku z dnia 19 listopada 2012 r. oraz do przedłożenia dokumentów potwierdzających poniesione koszty i wydatki związane z jego dozorem. W odpowiedzi przedsiębiorca oświadczył, iż stawki zastosowane do wyliczenia wynagrodzenia za usunięcie i przechowywanie przedmiotowego pojazdu zostały ustalone zgodnie z uchwałą Rady Powiatu w [...] z dnia [...].05.2002 r. Nr [...]. Jednocześnie skorygował sumę za usunięcie pojazdu z drogi na kwotę 242,31 zł brutto.

Postanowieniem z dnia [...] marca 2013 r. Naczelnik Urzędu Skarbowego w [...], działając na podstawie art. 102 § 2 i § 4 w zw. z art. 17 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 1015 ze zm., dalej: "u.p.e.a."), przyznał T. R. wynagrodzenie za wykonywanie dozoru oraz zwrot kosztów związanych z wykonywaniem dozoru w łącznej kwocie 472,36 zł.

Dyrektor Izby Skarbowej w [...], po rozpoznaniu zażalenia T. R., postanowieniem z dnia [...] maja 2013 r., nr [...], utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. Organ drugiej instancji podzielił w całości stanowisko Naczelnika Urzędu Skarbowego w [...]. Za prawidłowe uznał w szczególności zastosowanie w sprawie art. 836 K.c., wobec braku umowy łączącej bezpośrednio stronę oraz Naczelnika Urzędu Skarbowego w [...], przy równoczesnym niewykazaniu przez T. R. konkretnych, rzeczywistych wydatków związanych z dozorem pojazdu. Dyrektor Izby Skarbowej przyjął za organem pierwszej instancji, iż w niniejszej sprawie adekwatne są stawki z umów, jakie T. R. zawierał z Naczelnikiem Urzędu Skarbowego w [...].

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie T. R. domagał się uchylenia postanowienia Dyrektora Izby Skarbowej w [...] w części dotyczącej wysokości ustalonego wynagrodzenia i zobowiązania Naczelnika Urzędu Skarbowego w [...] do uregulowania należności za przechowywanie pojazdu w brakującej kwocie 1354,19 zł brutto. Zarzucił organom administracji naruszenie art. 102 § 2 u.p.e.a., art. 836 K.c., art. 7 i 87 § 1 i 2 Konstytucji RP oraz naruszenie uchwały Sądu Najwyższego z dnia 18 czerwca 2007 r., sygn. CZP 47/07 i uchwały NSA z dnia 29 listopada 2010 r. sygn. I OPS 1/10. W uzasadnieniu skarżący powtórzył argumenty podniesione w odwołaniu. Wskazał, że organy błędnie ustaliły wynagrodzenie na podstawie umowy zawartej pomiędzy skarżącym a Naczelnikiem Urzędu Skarbowego w [...].

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uznał skargę za niezasadną i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwanej dalej "P.p.s.a.") ją oddalił.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że skarżący domagając się zapłaty za wykonaną usługę według stawek uchwalonych przez Radę Powiatu w [...] powołuje się na umowę zawartą ze Starostą [...], w której miało zostać określone, że za usunięcie i parkowanie przysługuje mu wynagrodzenie według stawek przyjętych w uchwale. Skarżący nie przedstawił tej umowy i brak jej w aktach sprawy. Jednak Sądowi znana jest treść takiej umowy w związku z rozpatrywaniem skargi o sygn. akt II SA/Ol 724/13. W aktach administracyjnych tej sprawy znajduje się umowa zawarta pomiędzy Starostą [...] a T. R. na usuwanie i parkowanie pojazdów na rok 2002. Zgodnie z § 10 tej umowy przedsiębiorca za usunięcie pojazdu i jego parkowanie pobiera od jego właściciela opłatę w wysokości ustalonej w uchwale rady powiatu. Z zapisu tego wynika zatem, że to właściciel pojazdu miał zapłacić jednostce wykonującej dozór wynagrodzenie. A więc zapisy tej umowy, jak i sama uchwała określająca wysokość opłat odnoszą się do właścicieli innych niż Skarb Państwa i mają charakter sankcyjny wobec pierwotnych właścicieli porzucających swoje pojazdy. Sąd zaznaczył przy tym, że zapisy powoływanej umowy jak i uchwały Rady Powiatu w [...] nie wiążą organów orzekających w niniejszej sprawie, które poza tym, że nie były stroną tej umowy, to nadto rozpatrują roszczenie skarżącego w trybie art. 102 § 2 u.p.e.a, za okres kiedy Skarb Państwa nie był jeszcze właścicielem przedmiotowego pojazdu. Sąd wskazał, że za okres, w którym Skarb Państwa był właścicielem przedmiotowego pojazdu skarżący już wcześniej, w odrębnym postępowaniu otrzymał wynagrodzenie. Obecnie dochodzi tego wynagrodzenia za okres poprzedzający przejście własności pojazdu na rzecz Skarbu Państwa. Droga administracyjna dla dochodzenia roszczeń za ten właśnie okres została potwierdzona powoływaną przez skarżącego uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 listopada 2010 r., sygn. akt I OPS 1/10, ONSAiWSA 2011/1/3.

W uchwale tej NSA stwierdził, że istota regulacji dotyczącej usuwania pojazdów z drogi i dalszego postępowania z tymi pojazdami wynika z tego, że jest to wykonywanie zadania publicznego o charakterze administracyjnoprawnym, które jest wykonywane przez organy administracji publicznej, ale w części także przy pomocy (z udziałem) podmiotów spoza administracji publicznej, którymi są jednostki wyznaczone do usunięcia pojazdów z drogi lub prowadzenia parkingów dla takich pojazdów. Skoro zatem jest to zadanie wykonywane przez jednostki wyznaczone przez organy administracji publicznej, to również te jednostki wykonują zadanie z zakresu administracji publicznej, a wobec tego łączy te jednostki także z organami administracji publicznej stosunek prawny o charakterze administracyjnym oparty na założeniu, że otrzymają one wynagrodzenie i zwrot kosztów za wykonywanie nałożonych na nie obowiązków. Przy czym już w uchwale z dnia 19 czerwca 2007 r., sygn. akt III CZP 47/07 Sąd Najwyższy wskazał, że Skarb Państwa, na którego przeszła własność pojazdu usuniętego z drogi w przypadkach określonych w art. 130a ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.r.d. nie łączy z osobami prowadzącymi parking umowa przechowania, a więc stosunek zobowiązaniowy w rozumieniu prawa cywilnego, ale jest to typowy stosunek administracyjny powstały na skutek władczych działań organów administracyjnych.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, wbrew przekonaniu skarżącego, nie oznacza to jednak, że należy mu się od Skarbu Państwa wynagrodzenie ustalone według stawek określonych w uchwale rady powiatu. Jak wskazano powyżej stawki te ustalane były nie jako należne jednostce wykonującej zlecenie organów państwa wynagrodzenie, ale jako opłata sankcyjna, obciążająca pierwotnych właścicieli za naruszenie porządku prawnego, uiszczana organowi. Sąd podkreślił też, że powołane uchwały poza wskazaniem administracyjnoprawnej drogi dochodzenia przez podmiot roszczeń z tytułu wykonanego zlecenia usunięcia i parkowania pojazdu, nie wskazują, aby należne przechowawcy wynagrodzenie ustalane miało być według stawek określanych w uchwałach rady powiatu. Przeciwnie z treści uzasadnienia uchwały wynika w sposób nie nasuwający wątpliwości, że podstawą ustalenia wynagrodzenia dozorcy oraz zwrotu wydatków jest art. 102 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, co oznacza obowiązek ustalenia tego wynagrodzenia oraz wydatków z uwzględnieniem wskazanych przez Naczelny Sąd Administracyjny okoliczności, a nie stosowania wprost stawek ustalonych przez radę powiatu na innej podstawie i w innym celu. W związku z tym organy orzekające prawidłowo rozstrzygały w oparciu o ten właśnie przepis.

Według art. 102 § 2 u.p.e.a., organ egzekucyjny przyznaje, na żądanie dozorcy, zwrot koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenie za dozór, chyba że dozorcą jest jedna z osób wymienionych w art. 101 § 1 tej ustawy. Wykładnia językowa tego przepisu daje podstawę do wyprowadzenia wniosku, że zwrot koniecznych wydatków oraz wynagrodzenia następuje w momencie wykazania koniecznych wydatków i wynagrodzenia poniesionych przez konkretnego dozorcę w stosunku do określonego pojazdu. Wysokość zaś wynagrodzenia, co jednolicie przyjmowane jest w orzecznictwie sadów administracyjnych, odpowiadać powinna wynagrodzeniu przyjętemu w danych stosunkach, stosownie do art. 836 K.c. Sąd zauważył, że skarżący niezasadnie powołuje się na ten przepis w zakresie w jakim odwołuje się on do umów i taryf, które z istoty swej odnoszą się przecież do stosunków cywilnoprawnych między stronami umowy przechowania. W rozpatrywanym przypadku, co wynika jednoznacznie z obu powoływanych w skardze uchwał, nie obowiązują zaś, co do zasady, unormowania umowne lub taryfowe. Dlatego odpowiednie zastosowanie art. 836 K.c. można odnieść wyłącznie do tej części tego przepisu, w której stanowi on o należnym wynagrodzeniu przyjętym w danych stosunkach (por. wyrok NSA z dnia 17 listopada 2009 r., sygn. akt I OSK 131/09).

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, w wydanych decyzjach organy orzekające prawidłowo wskazały, że skarżący nie wykazał jakie poniósł wydatki związane z dozorem samochodu, nie przedstawił stosownych dokumentów ani nie wykazał sposobu ich wyliczenia. Dokumentem takim nie jest powołanie się na wyliczenie oparte na uchwale Rady Powiatu w [...] z dnia [...] maja 2002 r. Nr [...]. Takie działanie skarżącego powodowało przerzucenie na organ obowiązku ustalenia i wyliczenia koniecznych wydatków oraz wynagrodzenia za dozór przyjętego w danych stosunkach. Wobec niewykonania przez skarżącego wezwania, Naczelnik Urzędu Skarbowego w [...], ustalając wydatki i wynagrodzenie zasadnie oparł swoje rozstrzygniecie na umowie określającej stawki za usuwanie, transportowanie i parkowanie pojazdów na parkingu depozytowym, tym samym, na którym przechowywany był objęty wnioskiem pojazd, która wiązała w tożsamym czasie skarżącego z Naczelnikiem Urzędu Skarbowego w [...]. Nie można odmówić racji podniesionej przez organ argumentacji, że skoro skarżący świadczył w tym samym czasie, na tym samym parkingu, podobne usługi, po przyjętych umownie stawkach to odpowiadają one wynagrodzeniu przyjętemu w danych stosunkach. Nie mogło podważyć tego stanowiska ogólnikowe kwestionowanie przez skarżącego ustaleń organu.

Od powyższego wyroku T. R. wniósł skargę kasacyjną. Zaskarżając wyrok w całości, w podstawach skargi kasacyjnej wskazał na:

1. naruszenie art. 102 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz przepisu § 3 pkt 1 lit. c rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 lutego 2011 r. w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. Nr 46 poz. 237) w szczególności przez przyjęcie, że w stanie faktycznym będącym przedmiotem rozstrzygnięcia strona nie jest uprawniona do przyznania jej świadczenia ustalonego według stawek wynikających z uchwały stanowiącego samorządu lokalnego, tj. Rady Gminy i Rady Powiatu.

2. naruszenie art. 130a ust. 5b ustawy Prawo o ruchu drogowym w związku z art. 836 K.c. przez pominięcie, że ustalanie wynagrodzenia w "danych stosunkach przyjętego może obejmować" jedynie usługi wykonywane w ramach art. 130a, nie zaś wszelkie usuwanie pojazdów z drogi przez jakiekolwiek podmioty, a także art. 836 K.c. przez pominięcie, że miernikiem wynagrodzenia przechowawcy jest przede wszystkim jego cennik stosowany w obrocie rynkowym, uwzględniający sumę kosztów własnych i uczciwego zysku przy uwzględnieniu konieczności sprostania istniejącej konkurencji.

3. naruszenie art. 130a ust. 5b Prawa o ruchu drogowym przez pominięcie, że ustawodawca zawarł szczególne warunki jakie musi spełniać przedsiębiorca wykonujący czynności usuwania z drogi pojazdów, ich holowania i przechowywania, a co za tym idzie jego wynagrodzenie musi uwzględniać także czynnik wyższych od przeciętnych nakładów i poziomu kosztów własnych.

4. naruszenie art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przez przyjęcie, że przepisy prawa miejscowego obowiązują tylko niektóre z podmiotów na obszarze ich działania, w szczególności nie dotyczą jednostki organizacyjnej Skarbu Państwa jako właściciela pojazdu nieodebranego w terminie.

5. bezzasadne przyjęcie, iż opłata ustalona na podstawie art. 130a ust. 6 ustawy Prawo o ruchu drogowym ma "charakter sankcyjny", a nie funkcję uśrednionego miernika wysokości ekwiwalentnego świadczenia właściciela pojazdu za usunięcie z drogi i przechowania usuniętego pojazdu.

Mając na uwadze powyższe skarżący wniósł o:

1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie,

2. zasądzenie od organu administracji na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych.

Ponadto skarżący wniósł o:

3. rozważenie podjęcia uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego na podstawie art. 187 ustawy P.p.s.a. w przedmiocie wyjaśnienia charakteru prawnego "opłaty" wskazanej w art. 130a ust. 6 ustawy Prawo o ruchu drogowym, w szczególności, czy "opłata" ta stanowi obowiązek o charakterze sankcyjnym, a więc karnym, jak interpretuje to Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, czy też jest to uśredniony miernik lokalnie ustalanego ekwiwalentnego świadczenia właściciela pojazdu za usunięcie z drogi publicznej i przechowywanie usuniętego pojazdu w przypadkach wskazanych w ustawie.

W złożonej odpowiedzi na skargę kasacyjną, Dyrektor Izby Skarbowej w [...] wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego wraz z kosztami zastępstwa procesowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jedynie pod rozwagę z urzędu nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznanie sprawy ograniczył do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w podstawach skargi kasacyjnej.

Przedmiot sprawy niniejszej stanowi kwestia wynagrodzenia za usunięcie i parkowanie pojazdu marki [...], nr rej. [...], który na podstawie pisemnej dyspozycji Policji został w dniu 17 kwietnia 2004 r. usunięty z drogi w trybie art. 130a ustawy Prawo o ruchu drogowym, a następnie odholowany na parking znajdujący się w O., prowadzony przez skarżącego. Okres, za który skarżący domaga się przyznania wynagrodzenia, obejmuje czas od usunięcia samochodu z drogi do jego przejścia na własność Skarbu Państwa. Prowadzący parking otrzymał już bowiem wynagrodzenie za okres późniejszy, tj. od przewłaszczenia pojazdu do momentu jego sprzedaży. Jako podstawę prawną swojego żądania skarżący wskazał uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 listopada 2010 r., sygn. akt I OPS 1/10, publ. ONSAiWSA 2011, nr 1, poz. 4. W myśl wymienionej uchwały: "Jeżeli właściciel pojazdu usuniętego z drogi w przypadkach, o których mowa w art. 130a ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.) nie odebrał pojazdu w określonym terminie, jednostce wyznaczonej do prowadzenia parkingu strzeżonego (jednostce wyznaczonej do usuwania pojazdów) może być przyznane wynagrodzenie za cały okres wykonywania dozoru nad pojazdem oraz zwrot kosztów związanych z wykonywaniem dozoru, w tym kosztów usunięcia pojazdu z drogi, na podstawie art. 102 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2002 r. Nr 110, poz. 968 ze zm.) w związku z § 3 pkt 1 lit. c rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 kwietnia 2002 r. w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. Nr 50, poz. 449)".

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego powstałym po podjęciu uchwały z dnia 29 listopada 2010 r. ukształtował się pogląd, że w sytuacji w niej opisanej, podstawę do obliczenia wynagrodzenia dla podmiotu prowadzącego parking stanowić będzie art. 102 § 2 u.p.e.a. Natomiast zawarta w art. 130a ust. 6 i 7 ustawy Prawo o ruchu drogowym regulacja dotycząca ustalonych przed radę powiatu opłat za usunięcie i parkowanie pojazdu została skierowana do właściciela pojazdu, który winien je uiścić, aby pojazd mógł zostać mu wydany. Opłaty te nie mają więc zastosowania, gdy obowiązek zapłaty wynagrodzenia obciąża Skarb Państwa jako właściciela nieodebranego pojazdu. Stanowisko takie zajął Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyrokach: z dnia 24 września 2014 r., sygn. akt I OSK 151/13; z dnia 31 lipca 2014 r., sygn. akt I OSK 3079/12; z dnia 13 lutego 2014 r., sygn. akt I OSK 2238/12; z dnia 23 października 2013 r., sygn. akt I OSK 915/12; z dnia 28 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 494/10 (publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Znalazło ono dodatkowo swoje potwierdzenie w wyroku zapadłym w składzie 7 sędziów NSA w dniu 13 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OPS 4/14, w którym jednoznacznie wskazano, że "Opłaty, o których mowa w art. 130a ust. 5c ustawy Prawo o ruchu drogowym stanowią wydatek właściciela, o którym mowa w art. 130a ust. 1 i 2 tej ustawy i mają zastosowanie w stosunku do właściciela pojazdu od chwili usunięcia pojazdu z drogi. Nie mogą być natomiast stosowane do ustalenia wynagrodzenia dozorcy w sytuacji, gdy właściciel nie odbiera pojazdu, a obowiązek uiszczenia stosownej należności związanej z pozostawaniem pojazdu na parkingu obciąża Skarb Państwa, który stał się właścicielem pojazdu przechowywanego na parkingu" (publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w składzie niniejszym podziela pogląd wyrażony w powołanych wyżej orzeczeniach, w myśl którego opłaty za usuwanie pojazdów z drogi i ich parkowanie, ustalane przez radę powiatu w uchwałach wydawanych na podstawie art. 130a ust. 6 ustawy Prawo o ruchu drogowym, obciążają pierwotnego właściciela pojazdu. Przemawia za tym nie tylko literalne brzmienie powołanego wyżej przepisu, ale również wysokość opłat w tym trybie ustalanych, która odzwierciedla ten cel omawianej regulacji, jakim było nakłonienie właściciela pojazdu do jak najszybszego odebrania go z parkingu. Mając to właśnie na uwadze i kierując się utrwaloną linią orzeczniczą należało stwierdzić, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, gdy zobowiązanym do uiszczenia wynagrodzenia za usunięcie i parkowanie pojazdu stał się Skarb Państwa, to Naczelnik Urzędu Skarbowego w [...] prawidłowo za podstawę obliczenia tego wynagrodzenia przyjął art. 102 § 2 u.p.e.a. Tym samym za nieuzasadnione trzeba było uznać domaganie się przez prowadzącego parking - skarżącego od Skarbu Państwa wynagrodzenia obliczonego według stawek przyjętych w uchwale Rady Powiatu w [...] z dnia [...] maja 2002 r. Stawki tych opłat ustalone zostały bowiem dla pierwotnych właścicieli pojazdów, nie zaś jako wynagrodzenie dla jednostki wykonującej zadanie publiczne polegające na prowadzeniu parkingu depozytowego. Ponadto nie można znaleźć racjonalnych powodów, z powodu których wynagrodzenie za dozór pojazdu miałoby być obliczane w odmienny sposób w zależności od okresu za jaki było należne od tego samego przecież podmiotu – Skarbu Państwa. Inaczej za okres kiedy Skarb Państwa nie był jeszcze właścicielem pojazdu usuniętego z drogi i inaczej za okres od momentu jego przejścia na rzecz Skarbu Państwa. Zastosowanie w tej sprawie art. 102 § 2 u.p.e.a. jako podstawy obliczenia wynagrodzenia za dozór pojazdu wynikało również z tego, że skarżący nie miał podpisanej umowy z Naczelnikiem Urzędu Skarbowego w [...] na prowadzenie parkingu depozytowego.

Zgodnie z powołanym wyżej art. 102 § 2 u.p.e.a., organ egzekucyjny przyznaje, na żądanie dozorcy, zwrot koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenie za dozór. W sytuacji, gdy skarżący jako prowadzący parking, poza powołaniem się na stawki przyjęte w uchwale Rady Powiatu w [...] z dnia [...] maja 2002 r., pomimo wezwania, nie wykazał konkretnie poniesionych wydatków związanych z dozorem pojazdu marki [...], nr rej. [...], jak wymaga tego przepis art. 102 § 2 u.p.e.a., to obowiązek ustalenia tych wydatków i wynagrodzenia przeszedł na organ. Ponieważ zaś art. 102 § 2 u.p.e.a. nie precyzuje kryteriów, według których powinno się obliczyć wynagrodzenie za dozór rzeczy ruchomej, to należało w takim wypadku przyznać wynagrodzenie w wysokości w danych stosunkach przyjętej, stosownie do art. 836 K.c. Natomiast za niemożliwe uznać trzeba odpowiednie stosowanie art. 836 K.c. do ustalenia wynagrodzenia dozorcy w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o wysokości wynagrodzenia za przechowanie określonej w umowie lub taryfie (zob. wyrok NSA z dnia 5 lutego 2013 r., sygn. akt I OSK 2219/12, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W tych okolicznościach sprawy, Naczelnik Urzędu Skarbowego w [...] przyjmując za podstawę obliczenia wynagrodzenia za dozór pojazdu wynagrodzenie w danych stosunkach przyjęte, miał prawo w tym celu posiłkować się umową nr [...] z dnia 19 marca 2004 r. (k.-22 akt) zawartą przez skarżącego z Naczelnikiem Urzędu Skarbowego w [...]. Wskazana umowa określająca stawki za przechowywanie pojazdów na tym samym parkingu depozytowym, na którym dozorowany był przedmiotowy samochód, obowiązywała również w tym samym okresie, za który skarżący domaga się wynagrodzenia. Nieusprawiedliwione są argumenty skarżącego zawarte w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że poszukując w oparciu o art. 836 K.c. miernika wynagrodzenia przyjętego w danych stosunkach można porównywać jedynie ceny przedsiębiorców świadczących usługi danego rodzaju, a więc usuwanie pojazdów z drogi na podstawie art. 130a ustawy Prawo o ruchu drogowym, nie zaś wszelkich przedsiębiorców świadczących jakiegokolwiek usługi holowania czy usuwania pojazdów, gdyż ci pierwsi przedsiębiorcy muszą spełniać wyższe kryteria. W pierwszej kolejności wypada zauważyć, że przepis ust. 5b art. 130a ustawy Prawo o ruchu drogowym określający przesłanki, jakimi powinien kierować się starosta przy wyznaczaniu jednostki do usuwania pojazdów, na który powołuje się skarżący, nie obowiązywał w okresie kiedy przedmiotowy pojazd znajdował się na parkingu skarżącego. Ponadto, umowa z dnia 19 marca 2004 r. wiążąca skarżącego z Naczelnikiem Urzędu Skarbowego w [...] obejmowała również przypadki przechowywania pojazdów usuwanych z drogi przez Policję, a skarżący podpisując tę umowę wyraził jednocześnie zgodę na przyjęte w niej stawki za dozorowanie tychże pojazdów. Umowa ta nie znalazła zaś swojego bezpośredniego zastosowania tylko z tego względu, że w wypadku niniejszej sprawy za zobowiązanego do pokrycia kosztów parkowania samochodu marki [...], nr rej. [...] uznał się pobliski terytorialnie inny organ egzekucyjny - Naczelnik Urzędu Skarbowego w [...], z którym skarżący umowy tego rodzaju nie podpisał. Tym samym nie zasługiwały również na uwzględnienie te argumenty skarżącego, w których podnosi on, że przedsiębiorca wykonujący zadanie publiczne ma prawo wiedzieć, już w chwili się jego podjęcia, w jakiej wysokości otrzyma zapłatę.

Nie można także zgodzić się ze skarżącym, że miernikiem wynagrodzenia przechowawcy w opisanej sytuacji powinien być cennik stosowany w obrocie rynkowym, uwzględniający sumę kosztów i zysku oraz wymóg sprostania istniejącej konkurencji. Podkreślić bowiem trzeba, że z zasadniczo innym przypadkiem mamy do czynienia, gdy przedsiębiorca na podstawie ustalonego przez siebie jednostronnie cennika usług pobiera opłaty od klientów, którzy zazwyczaj na stosunkowo krótki tylko czas pozostawiają samochody o nierzadko znacznej wartości na parkingu przez niego prowadzonym, natomiast odmienna sytuacja występuje wówczas, gdy na parkingu tym, często przez wiele miesięcy, przechowywany jest usunięty z drogi przez Policję pojazd, który mógł przedtem pozostawać przez długi czas nieużywany, jest uszkodzony lub niesprawny i przedstawia z tego powodu znikomą wartość materialną. Na powyższą kwestię zwrócił uwagę organ pierwszej instancji, a ponadto także Sąd Rejonowy w [...] w powołanym wcześniej wyroku z dnia 11 lipca 2006 r., w którym oddalono powództwo skarżącego przeciwko Skarbowi Państwa - Urzędowi Skarbowemu w [...] o zapłatę, w części w jakiej domagał się on stawek rynkowych za dozór przedmiotowego pojazdu. Warto zauważyć, że zły stan techniczny i związana z tym niewielka wartość samochodów usuwanych z drogi, to główne przyczyny porzucania pojazdów przez ich właścicieli. W sprawie niniejszej samochód marki [...], nr rej. [...], którego ona dotyczyła, został sprzedany za cenę 70 zł, poniżej kosztów jego likwidacji.

Mając powyższe na uwadze za niezasadne uznać należało podniesione w podstawach skargi kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 102 § 2 u.p.e.a. w zw. z § 3 pkt 1 lit. c rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 lutego 2011 r. w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, art. 130a ust. 5b i 6 ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz art. 836 K.c. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy organ egzekucyjny - Naczelnik Urzędu Skarbowego w [...] prawidłowo bowiem za podstawę prawną obliczenia wynagrodzenia za usunięcie i dozór pojazdu marki [...], nr rej. [...], dla prowadzącego parking T. R., przyjął art. 102 § 2 u.p.e.a. w zw. z art. 836 K.c.

Nie mógł także odnieść zamierzonego skutku wskazany w podstawie skargi kasacyjnej zarzut naruszenia art. 87 ust. 2 Konstytucji RP. Zgodnie z tym przepisem "Źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego". To jednak, że zgodnie z art. 87 ust. 2 ustawy zasadniczej akty prawa miejscowego obowiązują "na obszarze działania organów, które je ustanowiły", nie oznacza, iż akty te mają być stosowane wobec wszystkich podmiotów działających na obszarze danej jednostki samorządu terytorialnego. Adresaci aktu prawa miejscowego są wskazani w tym akcie, a w razie wątpliwości należy ich ustalać również z uwzględnieniem zawartego w ustawie przepisu upoważniającego do wydania danego aktu prawa miejscowego oraz szerszego kontekstu prawnego, w jakim akt funkcjonuje. Jak wynika z uchwały Rady Powiatu Nr [...] z dnia [...] maja 2002 r. (Dz.Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. [...]) podstawą jej wydania był art. 130a ust. 6 ustawy Prawo o ruchu drogowym, co oznacza tym samym, że uchwała ta nie miała zastosowania w sprawie niniejszej, gdyż jak już wyżej zauważono przepis ten upoważniał do ustalania opłat za usuwanie pojazdów z drogi i ich parkowanie, ale pobieranych od pierwotnych właścicieli pojazdów, a nie od Skarbu Państwa. Stawki opłat przyjmowane w tych uchwałach są bowiem także – jak trafnie to zauważył Sąd pierwszej instancji - swego rodzaju opłatami sankcyjnymi, uiszczanymi za naruszenie porządku prawnego przez pierwotnego właściciela pojazdu.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w rozpoznawanej sprawie nie dostrzegł również uzasadnionej potrzeby przedstawienia do rozstrzygnięcia w trybie art. 187 § 1 P.p.s.a. składowi siedmiu sędziów tego Sądu zagadnienia prawnego związanego z charakterem opłat przewidzianych w art. 130a ust. 6 ustawy Prawo o ruchu drogowym, uznając że kwestia ta została dostatecznie wyjaśniona w przywołanym wyżej orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w tym w wyroku zapadłym w trybie art. 187 § 3 P.p.s.a., w dniu 13 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OPS 4/14.

W tym stanie sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną, na podstawie art. 184 P.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 P.p.s.a.