Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 417/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2019-01-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6322 Usługi opiekuńcze, w tym skierowanie do domu pomocy społecznej
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151, art. 250 par. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 54 ust. 1, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1- ust. 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1769
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jedn.
article: par. 2, par. 3, par. 21 ust. 1 pkt 1c
journal: Dz.U. 2016 poz 1714
law: Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej  pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu

SENTENCJA

Dnia 16 stycznia 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Sędziowie Sędzia NSA Paweł Janicki Sędzia WSA Magdalena Sieniuć (spr.) Protokolant St. sekretarz sądowy Anna Łyżwa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 stycznia 2019 roku sprawy ze skargi S. Ś. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej 1. oddala skargę; 2. przyznaje i nakazuje wypłacić z funduszu Skarbu Państwa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi adwokat M. B. prowadzącej Kancelarię Adwokacką w Ł. przy ulicy [...] kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych, powiększoną o należny podatek od towarów i usług, tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu. A. P.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...], znak: [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 z późn. zm.), powoływanej dalej jako: "k.p.a.", art. 8 ust. 3 i 4, art. 17 ust. 1 pkt 16, art. 59 ust. 1, art. 60, art. 61, art. 62, art. 63, art. 106 ust. 1, 4 i 6, art. 109 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1769 z późn. zm.), powoływanej dalej jako: "ustawa o pomocy społecznej", utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], nr [...], w sprawie opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej.

Jak wynika z akt sprawy, ww. decyzją z dnia [...] organ I instancji ustalił miesięczną opłatę za pobyt S. Ś. w Domu Pomocy Społecznej w M. przy ul. A 366 w następujący sposób:

- S. Ś. w wysokości 731,28 zł od dnia 1 maja 2017 roku.

Odwołanie od powyższej decyzji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. złożył S. Ś., w który wskazał m.in., że zaskarża powyższą decyzję w całości z uwagi na ustalenie wysokości miesięcznej opłaty, jaką zobowiązany jestem wnosić za pobyt S. Ś. w Domu Pomocy Społecznej w M. przy ul. A 366, z całkowitym pominięciem jego sytuacji życiowej, a w szczególności obciążającego go obowiązku alimentacyjnego wobec małoletniej córki oraz jego wysokości uzasadnionego usprawiedliwionymi potrzebami dziecka wynikającymi z jego stanu zdrowia, co szczegółowo wyjaśniane było w pismach składanych w sprawie. Skarżący podkreślił, że matematyczne wyliczenie dochodów uwzględnia tylko jego potrzeby na własne utrzymanie. Dodał przy tym, że wywiad, jego kolejne pisma, jasno informowały, że oprócz kosztów życia obciąża go obowiązek alimentacyjny w zakresie kosztów utrzymania małoletniej córki, których wysokość uzasadnia przede wszystkim stan zdrowia dziecka.

Wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu decyzji Kolegium wyjaśniło, że materialnoprawne uregulowania dotyczące skierowania i pobytu w domu pomocy społecznej zawierają przepisy rozdziału 3 ustawy o pomocy społecznej (art. 54-66). Jedną z form pomocy społecznej jest skierowanie i umieszczenie w domu pomocy społecznej osoby wymagającej całodobowej opieki z powodu wieku, choroby lub niepełnosprawności, pozbawionej możliwości samodzielnego funkcjonowania w codziennym życiu, której nie można zapewnić niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych, o czym stanowi art. 54 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej.

Jednocześnie organ II instancji wskazał, że przepis art. 17 ust. 1 pkt 16 ustawy o pomocy społecznej stanowi, że do zadań własnych gminy o charakterze obowiązkowym, należy ponoszenie odpłatności za pobyt mieszkańca gminy w tym domu. Dodał przy tym, że nie jest jednak dopuszczalne ponoszenie wydatków z budżetu gminy na opłatę za pobyt mieszkańca domu pomocy społecznej, która to opłata może zostać poniesiona przez jego rodzinę. Wystarczające i odpowiadające celom pomocy społecznej wydaje się wtedy wsparcie ze strony administracji publicznej polegające na odciążeniu takiej rodziny od obowiązków osobistego świadczenia opieki nad jednym z jej członków poprzez zapewnienie stałej, profesjonalnej, lecz odpłatnej opieki w placówce.

Następnie organ II instancji stwierdził, że zgodnie z ogólną zasadą wyrażoną w art. 60 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny. Opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej ustala w drodze decyzji wójt (burmistrz, prezydent miasta) gminy właściwej dla osoby kierowanej do tej placówki (art. 59 ust. 1). Organ wskazał także, że w art. 61 ust. 1 tej ustawy wskazano osoby zobowiązane do wnoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej. Są nimi w następującej kolejności: mieszkaniec domu pomocy społecznej (a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka), małżonek, zstępni przed wstępnymi oraz gmina, z której osoba została skierowana. Organ II instancji stwierdził również, że zasada kolejności przyjęta w omawianym przepisie oznacza, że w sytuacji, gdy osoba umieszczona w domu pomocy społecznej nie jest w stanie ponosić kosztów pobytu w placówce, obowiązek wnoszenia opłat spoczywa na małżonku, w następnej kolejności na zstępnych, w dalszej kolejności na wstępnych, a jeszcze w dalszej - na gminie, z której osoba została skierowana. Wnoszenie opłat nie obciąża równocześnie wszystkich zobowiązanych wymienionych w art. 61 ust. 1, ale obowiązek ten przechodzi na nich w kolejności ustalonej w powołanym przepisie.

Ponadto organ II instancji wskazał, że zastępczy charakter wnoszenia opłat przez gminę wynika z art. 61 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej, w myśl którego gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej, wnosi opłaty zastępczo, jeżeli nie wywiązują się z tego osoby zobowiązane w pierwszej kolejności. Gminie przysługuje prawo dochodzenia zwrotu poniesionych w tym celu kwot. Na poparcie tego stanowiska organ przywołał wyrok NSA z dnia 13 września 2013 r., I OSK 2726/12.

W dalszej kolejności Kolegium wskazało, że skierowanie do domu pomocy społecznej następuje w drodze decyzji administracyjnej. Decyzją również właściwy organ ustala opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej (art. 59 ust. 1). Decyzja o ustaleniu opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej indywidualizuje więc przewidziany w przepisach art. 60 ust. 1 oraz art. 61 ust. 1 i 2 powołanej ustawy obowiązek ponoszenia opłat za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej przez wymienione w tych przepisach osoby (podmioty). Adresatami decyzji ustalającej opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej może być osoba skierowana do domu pomocy społecznej, a także osoba (bądź osoby) z kręgu podmiotów wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 2 i 3, tj. małżonek, zstępni przed wstępnymi oraz gmina. To w decyzji, o której mowa w art. 59 ust. 1 ustawie o pomocy społecznej doznają konkretyzacji powołane przepisy ustawy poprzez: określenie kwoty opłaty za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej, wskazanie osoby (osób) zobowiązanych do jej ponoszenia z kręgu podmiotów wymienionych w ww. przepisach, ustalenie przypadających na nich kwot opłaty oraz ewentualne zwolnienie, stosownie do art. 64, w całości lub w części z ustalonej opłaty. O takim zakresie decyzji ustalającej opłaty za pobyt w DPS świadczy także treść § 8 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 23 sierpnia 2012 r. w sprawie domów pomocy społecznej (Dz. U. poz. 964), w którym zawarto wymóg, by do wniosku o skierowanie do domu pomocy społecznej dołączyć oświadczenia o wysokości dochodów nie tylko osoby ubiegającej się o skierowanie, lecz także małżonka, zstępnych oraz wstępnych zobowiązanych do ponoszenia opłat. W ocenie organu odwoławczego, nie ulega wątpliwości, że dane takie są niezbędne i stanowią podstawę do wydania decyzji nie tylko w zakresie obowiązku ponoszenia opłat przez osobę ubiegającą się, ale także przez pozostałe osoby zobowiązane.

Powyższe stanowisko, zdaniem organu, wynika z linii orzeczniczej sądów administracyjnych zawartej w wyrokach w sprawach o sygn. I OSK 653/12, I OSK 1171/09, II SA/Go 395/12, II SA/Sz 901/12. Stanowisko, zgodnie z którym art. 59 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej należy, w ocenie Kolegium, rozumieć w ten sposób, że ustalenie opłaty w drodze decyzji obejmuje obowiązek organu nie tylko określenia kwoty opłaty, ale także zobowiązanych (lub osoby zobowiązanej) do jej uiszczenia prezentowane jest także w literaturze (vide: A. Prekurat, Ustawa o pomocy społecznej z komentarzem, cyt. za W. Maciejko, P. Zaborniak, Ustawa o pomocy społecznej. Komentarz, Warszawa 2008, s. 299 i n.).

Następnie Kolegium przywołało treść art. 103 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej oraz art. 61 ust. 1 tej ustawy, wskazując, że obowiązek wnoszenia opłat za pobyt w domu pomocy musi być skonkretyzowany i zindywidualizowany w stosunku do każdej z osób, które miałyby takie opłaty ponosić, bądź to w drodze umowy zawartej na podstawie art. 103 ust. 2 powołanej ustawy, bądź też w drodze decyzji wydanej na podstawie art. 59 ust. 1 w związku z art. 61 ust. 1 i 2 tej ustawy (vide wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 października 2012 r., sygn. akt I OSK 653/12, z dnia 23 marca 2017 r., sygn. akt I OSK 2734/15). Odmowa zawarcia umowy przez osobę zobowiązaną przez ustawę do ponoszenia opłat skutkuje wydaniem stosownej decyzji ustalającej wysokość tych opłat. Wobec powyższego, w ocenie organu II instancji, pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny do wysokości średniego miesięcznego kosztu utrzymania (art. 60 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej).

Ponadto organ wskazał, że zgodnie z art. 60 ust. 2 powołanej ustawy - średni miesięczny koszt utrzymania mieszkańca w Domu Pomocy Społecznej w Ł. przy ul. B 10 ustala Prezydent Miasta Ł. i ogłasza w Dzienniku Urzędowym Województwa [...], nie później niż do dnia 31 marca każdego roku. Ogłoszenie, o którym mowa w ust. 2, stanowi podstawę do ustalenia odpłatności za pobyt w domu pomocy od następnego miesiąca przypadającego po miesiącu, w którym zostało opublikowane. Do tego czasu odpłatność za pobyt w domu pomocy społecznej ustala się na podstawie ogłoszenia z roku poprzedniego.

Mając na uwadze powyższe Kolegium wskazało, że z akt sprawy wynika, iż S. Ś. przebywa w Domu Pomocy Społecznej w M. przy ul. A 366 i jest obowiązana do wnoszenia opłaty w wysokości 475,22 zł, na podstawie decyzji nr [...] z dnia [...] Wobec powyższego, zdaniem organu, opłata S. Ś. nie pokrywa średniego miesięcznego kosztu utrzymania mieszkańca w Domu Pomocy Społecznej w M. przy ul. A 366, który od dnia 1 lutego 2017 r. wynosi 3.890 zł.

Następnie organ odwoławczy przytoczył treść art. 61 ust. 2 pkt 2 oraz art. 8 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej, a także odwołał się do przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2015 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. z 29 lipca 2015r., poz. 1058), zgodnie z którym kryterium dochodowe dla osoby w rodzinie wynosi 514 zł, natomiast dla osoby samotnie gospodarującej 634 zł.

Organ dodał, że z akt sprawy wynika, że S. Ś. jest ojcem (wstępnym) S. Ś. Natomiast z zebranej dokumentacji i oświadczenia S. Ś. wynika, że prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe. W maju 2017 r. dochód ww. wyniósł 2.633,28 zł i jest o 731,28 zł. wyższy niż 300% kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej (tj. 300% x 634 zł = 1.902zł.). Tym samym, w ocenie Kolegium, strona jest obowiązana do wnoszenia opłaty w wysokości 731,28 zł miesięcznie od dnia 1 maja 2017 r.

Jednocześnie Kolegium zaznaczyło, iż art. 64 ustawy o pomocy społecznej dopuszcza możliwość częściowego lub całkowitego zwolnienia osoby wnoszącej opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej na jej wniosek, w przypadku gdy występują uzasadnione okoliczności. Po przytoczeniu przesłanek określonych w art. 64 ustawy o pomocy społecznej organ II instancji stwierdził, że brzmienie powyższego przepisu nie pozostawia wątpliwości co do uznaniowości jego stosowania oraz otwartego katalogu przesłanek uzasadniających zwolnienie osoby z wnoszenia opłaty. Fakultatywność orzeczenia o zwolnieniu z odpłatności uzależniona jest od sytuacji materialnej i rodzinnej osób wnoszących opłatę.

Nadto organ odwoławczy wskazał, że Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 6 czerwca 2017r., sygn. akt I OSK 649/16, stwierdził: 1. "Postępowanie o zwolnienie z opłaty jest postępowaniem odrębnym od postępowania o ustalenie obowiązku ponoszenia opłaty i jej wysokości. Odrębność polega na tym, że najpierw musi istnieć prawomocnie orzeczony obowiązek, a dopiero potem możliwe jest zwolnienie z tego obowiązku. 2. Nie można zarzucić błędu w uznaniu, że decyzje ograniczające się tylko do ustalenia opłaty są niezgodne z prawem tylko z tego względu, że nie zawierają rozstrzygnięcia w sprawie zwolnienia z opłaty. Postępowanie w tym przedmiocie, jako odrębne, może być prowadzone po prawomocnym ustaleniu opłaty".

Mając na uwadze powyższe Kolegium wskazało, iż ewentualne postępowanie w przedmiocie zwolnienia z całkowitego lub częściowego ponoszenia kosztów może być wszczęte dopiero, gdy decyzja ustalająca wysokość opłaty stanie się ostateczna; wówczas strona może zwrócić się do organu I instancji z wnioskiem ww. kwestii.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. wniósł S. Ś., zarzucając:

1. obrazę przepisów postępowania mających istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, to jest:

1) art. 138 § 1 k.p.a. przez nieuchylenie wadliwej decyzji organu I instancji, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy,

2) art. 6, 7, 8, 9, 77 § 1, 80, 104 § 1 i 2, 107 § 1 i 3 k.p.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. przez oparcie rozstrzygnięcia w sprawie z przekroczeniem zasady swobodnej oceny dowodów, brak rozpatrzenia materiału dowodowego w sposób wnikliwy, prawidłowy i wyczerpujący, brak odniesienia się do zarzutów odwołania,

2. obrazę przepisów prawa materialnego, które mało wpływ na wynik sprawy, to jest:

- art. 61 ust. 1 w zw. z art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej poprzez błędną wykładnię prowadzącą do obciążenia skarżącego obowiązkiem wnoszenia opłaty z datą wsteczną w stosunku do wydania decyzji - tj. od dnia 1 maja 2017 r.

Z powyższych względów skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji nr [...] z dnia [...], a także o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał ustalenia organu I instancji zawarte w decyzji z dnia [...] nr [...], jak również przywołał zarzuty podniesione w odwołaniu od powyższej decyzji. Natomiast odnosząc się do zaskarżonej decyzji organu II instancji skarżący stwierdził, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Kolegium wskazało na materialnoprawne uregulowania dotyczące skierowania i pobytu w domu pomocy społecznej, kwestie związane z odpłatnością za pobyt w domu pomocy społecznej, podmioty zobowiązane do ponoszenia tych opłat, kryteria dochodowe, jak również przedstawiło w szeroki sposób przesłanki ubiegania się przez osobę zobowiązaną do wnoszenia opłat o częściowe lub całkowite zwolnienie od opłat za pobyt w domu pomocy społecznej. Jednocześnie skarżący podniósł, iż uzasadnienie decyzji nie zawiera odniesienia do wszystkich sformułowanych w odwołaniu zarzutów, a zwłaszcza do zarzutu wydania przez organ I instancji decyzji z mocą wsteczną.

Mając powyższe na uwadze, skarżący wskazał, iż zaskarżona decyzja oraz decyzja organu I instancji wydane zostały z naruszeniem podstawowych zasad postępowania administracyjnego. W szczególności Kolegium w sposób sprzeczny z obowiązującymi przepisami prawa utrzymało w mocy decyzję organu I instancji ustalającą obowiązek ponoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej S. Ś. od dnia 1 maja 2017 r., w sytuacji, gdy decyzja w tym przedmiocie wydana została przez organ I instancji w dniu [...]

Ponadto skarżący podniósł, że zgodnie z treścią art. 59 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej decyzję o skierowaniu do domu pomocy społecznej i decyzję ustalającą opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wydaje organ gminy właściwej dla tej osoby w dniu jej kierowania do domu pomocy społecznej. Niewydanie rozstrzygnięcia w zakresie ustalenia opłaty w decyzji o skierowaniu nie powoduje, że organ traci kompetencję do określenia tej opłaty, jak i określenia osób zobowiązanych do jej ponoszenia. Skutkuje natomiast tym, iż późniejsze wydanie decyzji w tym przedmiocie powoduje, że decyzja taka nie może obejmować okresu wcześniejszego, gdyż przepisy ustawy o pomocy społecznej nie pozwalają organom na określenie obowiązku uiszczania opłaty z mocą wsteczną wobec aktu konkretyzującego ten obowiązek. Dodatkowo skarżący wskazał, że w obowiązującym w tym przedmiocie orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że decyzja określająca wysokość opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej jest decyzją konstytutywną, która kształtuje stan prawny od chwili jej wydania (ex nunc). Z przepisów ustawy o pomocy społecznej nie wynika dopuszczalność określania wcześniejszej daty ponoszenia przez zobowiązanego tej opłaty, niż data wydania decyzji o jej ustaleniu.

Skarżący wskazał przy tym, że powyższe zasady w takim samym stopniu odnoszą się do zmian w dochodach osób zobowiązanych do ponoszenia opłaty za pobyt, a także do zmian samych podmiotów zobowiązanych do jej ponoszenia. Również w tych sytuacjach wysokość opłaty nie może być kształtowana wobec zobowiązanych z mocą wsteczną względem daty wydania decyzji.

Skarżący podniósł również, że z materiału zgromadzonego w sprawie wynika, iż S. Ś. jest obowiązana do wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej w M. na mocy decyzji z dnia [...] nr [...]. W niniejszej sprawie organ I instancji określił obowiązek ponoszenia przez skarżącego S. Ś. odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej S. Ś. od dnia 1 maja 2017 r., mimo iż decyzja w tym przedmiocie wydana została po tej dacie, bowiem w dniu [...]. Tym samym, zdaniem skarżącego, organ I instancji nadał tej decyzji moc wsteczną, mimo że nie uprawniały go do tego przepisy ustawy o pomocy społecznej. Organ I instancji uczynił to wbrew obowiązującym przepisom prawa, bowiem skutki orzeczenia kształtującego wysokość odpłatności nie mogą sięgać do okresu sprzed wydania decyzji.

Takie działanie organu, w ocenie skarżącego, narusza bowiem podstawową zasadę systemu prawa, jaką jest niedziałanie prawa wstecz, a także stanowi naruszenie wskazanej w art. 6 k.p.a. zasady praworządności.

W dalszej części skargi skarżący podniósł, że naruszenie przepisów prawa miało wpływ na wynik sprawy ustalony ostatecznie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. Organ odwoławczy naruszył przepis art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymując w mocy decyzję organu I instancji, na mocy której w sposób nieprawidłowy ukształtowano stosunek administracyjnoprawny z udziałem skarżącego. Zdaniem skarżącego, zobowiązano go bowiem do ponoszenia opłat za okres, w którym nie istniała w obrocie prawnym norma konkretyzująca jego obowiązek w zakresie ponoszenia opłat za pobyt S. Ś. w domu pomocy społecznej.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie w dniu 16 stycznia 2019 r. pełnomocnik skarżącego poparła skargę i wniosła o zasądzenie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej, udzielonej skarżącemu z urzędu, oświadczając, iż nie zostały one pokryte w całości ani w części.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga podlega oddaleniu.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), powoływanej dalej jako: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne.

Uchylenie zaskarżonego aktu (decyzji lub postanowienia) w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, jeżeli miało ono wpływ na wynik sprawy, lub naruszenia przepisów prawa procesowego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także dając podstawę do wznowienia postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). Ponadto należy wskazać, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję sądów administracyjnych i przyczyny wzruszenia aktów organów administracji publicznej Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa w sposób określony w przywołanych wyżej przepisach.

Zaskarżona decyzja została wydana w oparciu o przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r. poz. 1769 ze zm.), powoływanej w niniejszym uzasadnieniu także jako: "ustawa o pomocy społecznej". Przepis art. 54 ust. 1 tej ustawy stanowi, że jedną z form pomocy społecznej jest skierowanie i umieszczenie w domu pomocy społecznej osoby wymagającej całodobowej opieki z powodu wieku, choroby lub niepełnosprawności, niemogącej samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu, której nie można zapewnić niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych.

Zgodnie z art. 60 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny. Opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej ustala w drodze decyzji wójt (burmistrz, prezydent miasta) gminy właściwej dla osoby kierowanej do domu pomocy społecznej (art. 59 ust. 1). W art. 61 ust. 1 tej ustawy określone zostały osoby zobowiązane do wnoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej. Są nimi w kolejności: mieszkaniec domu pomocy społecznej, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka, małżonek, zstępni przed wstępnymi oraz gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej. W przepisie art. 61 ust. 2 pkt 1-3 powołanej ustawy wskazano reguły, według których są ustalane opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej, które powinny wnosić zobowiązane podmioty.

Zgodnie z art. 61 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wnoszą: 1) mieszkaniec domu, nie więcej jednak niż 70 % swojego dochodu, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka, nie więcej niż 70 % tego dochodu; 2) małżonek, zstępni przed wstępnymi - zgodnie z umową zawartą w trybie art. 103 ust. 2: a) w przypadku osoby samotnie gospodarującej, jeżeli dochód jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, jednak kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300 % tego kryterium, b) w przypadku osoby w rodzinie, jeżeli posiadany dochód na osobę jest wyższy niż 300 % kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, z tym że kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300 % kryterium dochodowego na osobę w rodzinie; 3) gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej - w wysokości różnicy między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej a opłatami wnoszonymi przez osoby, o których mowa w pkt 1 i 2.

Z powołanych regulacji wynika, że pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny, a w pierwszej kolejności osobą zobowiązaną do uiszczania opłat jest mieszkaniec domu. Jednocześnie przyjęta w powołanym przepisie zasada kolejności oznacza, że w sytuacji, gdy osoba umieszczona w domu pomocy społecznej nie jest w stanie ponosić kosztów pobytu w placówce, obowiązek wnoszenia opłat spoczywa na małżonku, w następnej kolejności na zstępnych, w dalszej kolejności na wstępnych, a jeszcze w dalszej - na gminie, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej. Podkreślić przy tym należy, że wnoszenie opłat nie obciąża równocześnie wszystkich zobowiązanych wymienionych w art. 61 ust. 1 powołanej ustawy, ale obowiązek ten przechodzi na nich w kolejności ustalonej w powołanym przepisie. Zastępczy charakter wnoszenia opłat przez gminę wynika z art. 61 ust. 3 tej ustawy, w myśl którego gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej, wnosi opłaty zastępczo, jeżeli nie wywiązują się z tego osoby zobowiązane w pierwszej kolejności. Gminie przysługuje prawo dochodzenia zwrotu poniesionych w ten sposób wydatków

Dodać należy, że pogląd, iż wynikające z art. 59 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej ustalenie opłaty w decyzji administracyjnej obejmuje obowiązek organu nie tylko określenia ogólnej kwoty opłaty miesięcznej, ale także osoby lub osób zobowiązanych do jej uiszczania prezentowany jest również w literaturze (zob. A. Prokurat, Ustawa o pomocy społecznej z komentarzem, cyt. za W. Maciejko i P. Zaborniak Ustawa o pomocy społecznej, Komentarz, Warszawa 2008, s. 299).

Powyższa koncepcja zaprezentowana została przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 czerwca 2010 r. o sygn. akt I OSK 204/10, jak również zaakceptowana była w kolejnych wyrokach tego Sądu z dnia 13 września 2013 r. o sygn. akt I OSK 2726/12 i z dnia 30 października 2012 r. o sygn. akt I OSK 653/12 (wszystkie są dostępne w internetowej bazie orzeczeń NSA, dalej: "CBOS"). W wyrokach tych wyrażono pogląd, wedle którego obowiązek wnoszenia opłaty przez konkretną osobę, czy osoby spośród kręgu podmiotów zobowiązanych na mocy art. 61 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy kreuje nie umowa, o jakiej mowa w art. 103 ust. 2, lecz decyzja administracyjna o ustaleniu opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej, przewidziana w art. 59 ust. 1 ustawy. Natomiast obowiązek wnoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej, o którym mowa w art. 61 ust. 1 ustawy, musi być skonkretyzowany i zindywidualizowany w stosunku do każdej z osób, które miałyby takie opłaty ponosić. Co do zasady konkretyzacja taka powinna nastąpić w drodze decyzji wydanej na podstawie art. 59 ust. 1 ustawy.

Zauważyć przy tym należy, że przedstawiona powyżej dominująca linia orzecznicza sądów administracyjnych znalazła w całości odzwierciedlenie w podjętej na wniosek Prokuratora Generalnego uchwale NSA w składzie siedmiu sędziów z dnia 11 czerwca 2018 r. sygn. I OPS 7/17, w której sformułowano jednoznaczną tezę, a mianowicie: "Obowiązek wnoszenia, przez osoby wskazane w art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2017 r., poz. 1769 ze zm.), opłat za pobyt w domu pomocy społecznej umieszczonej w nim osoby, a w konsekwencji wydanie decyzji o zwrocie kosztów poniesionych zastępczo przez gminę na podstawie art. 104 ust. 3 w związku z art. 61 ust. 3 tej ustawy, wymaga uprzedniego skonkretyzowania i zindywidualizowania tego obowiązku począwszy od dnia jego powstania w stosunku do każdej ze zobowiązanych osób w decyzji administracyjnej o ustaleniu opłaty wydanej na podstawie art. 59 ust. 1 w związku z art. 61 ust. 1 i 2 tej ustawy lub w drodze umowy zawartej na podstawie art. 103 ust. 2 w związku z art. 61 ust. 1 i 2 oraz art. 64 ustawy o pomocy społecznej". Jednocześnie w uchwale tej NSA jednoznacznie stwierdził, iż "to ustawodawca zdecydował, że powstanie ustawowego obowiązku ponoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej zostało połączone z takim zdarzeniem prawnym jak umieszczenie osoby uprawnionej w domu pomocy społecznej. Tym samym o ile skonkretyzowanie i zindywidualizowanie tego ustawowego obowiązku, pozwoli na ustalenie osoby zobowiązanej do ponoszenia opłaty i wysokości tej opłaty, to samo zobowiązanie istnieje począwszy od dnia powstania tego obowiązku czyli z dniem umieszczenia osoby uprawnionej w domu pomocy społecznej. Stąd też wydanie decyzji na podstawie art. 59 ust. 1 w związku z art. 61 ust. 1 i ust. 2 ustawy w celu ustalenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej może obejmować okres przed wydaniem decyzji, albowiem decyzja ta konkretyzuje obowiązek powstający z mocy prawa z dniem zaistnienia takiego zdarzenia prawnego jak umieszczenie osoby uprawnionej w domu pomocy społecznej".

W niniejszej sprawie Sąd w pełni podziela powyższe stanowisko NSA, co czyni bezspornie niezasadnym zarzut skarżącego dotyczący błędnej wykładni art. 61 ust. 1 w zw. z art. 59 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej prowadzącej do obciążania go obowiązkiem wnoszenia opłaty z datą wsteczną w stosunku do wydania decyzji. W sprawie nie doszło przy tym do zarzucanego przez skarżącego naruszenia art. 6 k.p.a. wyrażającego zasadę praworządności, której istota niewątpliwie związana jest z niedziałaniem prawa wstecz.

Jednocześnie, w ocenie Sądu, organ ustalając kwotę miesięcznych opłat za pobyt córki skarżącego w domu pomocy społecznej działał w zgodzie z przepisami powołanej ustawy. Przedmiotowe należności prawidłowo wyliczył według wytycznych z art. 61 powołanej ustawy. Prawidłowo również, w przedstawionych okolicznościach sprawy, organ zwrócił uwagę na możliwość częściowego lub całkowitego zwolnienia osoby wnoszącej opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej na jej wniosek w trybie określonym w art. 64 ustawy o pomocy społecznej, podkreślając przy tym, iż postępowanie w tym przedmiocie może zostać wszczęte dopiero, gdy decyzja ustalająca wysokość opłaty stanie się ostateczna.

Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd uznał, że decyzja organu odwoławczego, utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji jest prawidłowa i nie narusza przepisów prawa, w tym zwłaszcza wymienionych w skardze przepisów prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 w zw. z art. 59 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej oraz przepisów postępowania, tj. art. 6, 7, 8, 9, 77 § 1, 80, 104 § 1 i 2, 107 § 1 i 3 k.p.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.

Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art.151 p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku.

O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu Sąd orzekł na podstawie art. 250 § 1 p.p.s.a. oraz § 2 i § 3 w związku z § 21 ust. 1 pkt 1c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu (Dz.U. z 2016 r., poz. 1714) – pkt 2 sentencji wyroku.

ał