Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2856/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-04-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 101 par. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 23 kwietnia 2014 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Stahl /spr./ sędzia NSA Jolanta Rudnicka sędzia del. WSA Mirosław Wincenciak Protokolant starszy sekretarz sądowy Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 23 kwietnia 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 czerwca 2012 r. sygn. akt IV SA/Wa 1972/11 w sprawie ze skargi K. M. na uchwałę Rady Gminy Michałowice z dnia 28 marca 2011 r. nr V/26/2011 w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 czerwca 2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 1972/11 oddalił skargę K. M. na uchwałę Rady Gminy Michałowice z dnia 28 marca 2011 r. nr V/26/2011 w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że skarżący, po bezskutecznym wezwaniu Rady m.st. Warszawy do usunięcia naruszenia prawa, wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały z dnia 28 marca 2011 r., nr V/26/2011 zatwierdzającej Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Michałowice w części, w której zakazała w pkt 9.3 lokalizacji zabudowy na nieruchomościach należących do skarżącego, oznaczonych numerami ew. [...],[...],[...] i [...], położonych na obszarze oznaczonym w studium symbolem ZN. W ocenie skarżącego, uchwała ta w odniesieniu do jego działek podjęta została z naruszeniem art. 140 Kc, artykułów 21 ust. 1, 32 ust. 1 i 64 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 1 ust. 2 pkt. 1, 6 i 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, określanej dalej - u.p.z.p. Upatrywał tego w ustaleniach Studium, pozwalających aby nieruchomości sąsiednie znajdujące się również w bliskiej odległości od rzeki Utrata zostały zaliczone do kategorii M2, pozwalającej na zabudowę jednorodzinną, podczas gdy jego nieruchomości pozbawiono takiej możliwości. W piśmie procesowym z dnia 8 czerwca 2012 r. pełnomocnik skarżącego zarzucił dodatkowo brak podstaw w obecnym stanie prawnym do uwzględniania w studium obszarów zagrożonych powodzią, skoro nie wynika to z art. 88f ust. 5 ustawy Prawo wodne. Jednocześnie stwierdził, iż położenie przedmiotowych działek na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią i tak nie stanowiłoby podstawy do wyłączenia na nich możliwości realizacji zabudowy, z uwagi na instytucję zwolnienia od zakazów, przewidzianą w art. 88l ust. 2 ustawy Prawo wodne. Studium nie może więc wprowadzać dalej idących ograniczeń prawa własności niż przepisy ustawowe. Jednocześnie stwierdził, że przedmiotowe działki nie znajdują się na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią wg. przepisów obecnie obowiązujących, czy też na terenie dotychczas określanym jako obszar bezpośredniego zagrożenia powodzią. W ocenie pełnomocnika skarżącego jedynie niewielka część przedmiotowych działek znajduje się w części graficznej Studium na takim właśnie terenie. Objęcie ich więc w całości strefą oznaczoną symbolem ZN naruszyło zasadę proporcjonalności, wynikającą z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.

W odpowiedzi na skargę pełnomocnik Rady Gminy Michałowice podniósł, że ustalenia Studium dla tego terenu nie wprowadziły odmiennej funkcji niż dotychczasowa, przewidziana w studium zatwierdzonym uchwałą z dnia 9 lipca 1999 r., nr XIV/63/99. Ustalenie funkcji terenu w sposób odbiegający od oczekiwań właściciela gruntu nie stanowi naruszenia prawa. Wskazał, że uwagi właścicieli działek położonych w jednym kompleksie z działkami skarżącego o nr ew. [...] i [...] zostały pozytywnie rozpatrzone i z tego względu ustalenia studium dopuściły możliwość doprecyzowania wschodniej granicy terenów zieleni z terenami ZN w miejscowym planie nie dalej niż 20 m od granicy S.. Stwierdził również, że szczegółowe rozstrzygnięcia dotyczące przeznaczenia poszczególnych działek oraz terenów o pow. mniejszej niż 1 ha, powinny następować w planach, jak zapisano w Studium, co pozwoli na zabudowę działek o nr ew. [...] i [...]. Jednocześnie poinformował, że Rada 23 listopada 2011 r. podjęła uchwałę nr Xl/109/2011 w sprawie przystąpienia do zmiany tego studium. Nadto w dodatkowym piśmie procesowym pełnomocnik organu przedstawił dokumenty związane z zagrożeniem powodziowym terenu objętym skarżonym Studium, w tym dotyczące przedmiotowego Studium pismo Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Warszawie z 21 maja 2006 r., powołujące się na naniesione obszary bezpośredniego zagrożenia powodzią rzeki Utrata oraz uzgodnienie przedmiotowego Studium w zakresie zagospodarowania obszarów narażonych na niebezpieczeństwo powodzi przez Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Warszawie, a także Studium dla Potrzeb Ochrony Przeciwpowodziowej - Etap i (uzupełnienie do Studium dla obszarów nieobwałowanych narażonych na niebezpieczeństwo powodzi- etap l). Na rozprawie przez Sądem I instancji pełnomocnik organu oświadczył, iż o zakazie zabudowy przesądziło położenie przedmiotowych działek na terenie zalewowym rzeki Utrata.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), oddalił skargę.

Na wstępie Sąd podkreślił, że uprawnienie skarżącego do zaskarżenia przedmiotowej uchwały wynikało z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591, ze zm.). Przepis ten określa m.in. przesłankę dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego, która wiąże się nie tylko z posiadaniem interesu prawnego, ale i jego naruszeniem. Źródłem interesu prawnego lub uprawnienia, o którym mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jest norma prawa materialnego, przy czym niekoniecznie interes prawny musi mieć podstawę w przepisach materialnych prawa administracyjnego (por. wyrok NSA z 16.02.2010r., sygn. akt lI OSK 1981/09, publ. cbois.nsa.gov.pl). W ocenie Sądu, niewątpliwie skarżący, jako podmiot legitymujący się prawem własności do działek o numerach ewidencyjnych: [...],[...],[...] i [...], położonych w miejscowości K., na obszarze oznaczonym w Studium symbolem ZN, a zatem objętych zakresem zaskarżonej uchwały - posiada interes prawny w kwestionowaniu ustaleń w niej przyjętych.

Ustalając zatem, czy zaskarżonym aktem doszło do naruszenia interesu prawnego skarżącego, sprowadzającego się do odebrania lub ograniczenia służącego mu prawa własności, wynikającego z przepisów prawa materialnego, Sąd wskazał, że należy wyjść od normy art. 3 ust. 1 u.p.z.p. Stanowi ona, iż kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy należy do zadań własnych gminy. Formą realizacji tego obowiązku jest planowanie przestrzenne dokonywane przez organy gminy na zasadach i w trybie określonych w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Oceniając więc naruszenie interesu prawnego skarżącego, Sąd podkreślił, że trzeba dostrzegać różnicę pomiędzy studium - jako aktu wewnętrznej polityki przestrzennej gminy, a aktem prawa miejscowego - jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w zakresie bezpośredniości i realności naruszenia interesu prawnego. Sama możliwość naruszenia interesu prawnego skarżącego nie jest wystarczającym kryterium zaskarżalności studium. W ocenie Sądu, naruszenia interesu prawnego jako warunku dopuszczalności skargi nie można upatrywać w naruszeniu przepisów dotyczących procedury planistycznej. Ta może być bowiem kontrolowana przez sąd administracyjny dopiero wówczas gdy wykazane zostanie, że interes prawny strony skarżącej został naruszony. Jak podkreślił sąd, z tekstu Studium wynika, iż przy jego opracowywaniu uwzględniono dotychczasowe przeznaczenie i zagospodarowanie terenu, stan ładu przestrzennego, potrzeby i możliwości rozwoju Gminy oraz stan prawny gruntów.

W zakresie tym została przedstawiona stosowna analiza. Kontrolowane Studium poszanowało wszelkie wymogi i zasady kształtowania polityki przestrzennej, o których mowa w art. 1 ust. 2 pkt 1, 2, 6 i 7 oraz art. 10 ust. 1 pkt 1, 2,7 i 8 i ust. 2 pkt 2 u.p.z.p.

W ocenie Sądu, nie można uznać za słuszną argumentację skarżącego, że zaskarżone Studium ogranicza sposób wykonywania przysługującego mu prawa własności do części wskazanych nieruchomości - działek o numerach ew. [...] i [...] w sposób realny, a nie jedynie hipotetyczny. Jakkolwiek bowiem zaskarżone studium usytuowało je na terenie oznaczonym symbolem ZN, także na nich zakazując lokalizacji zabudowy, to jednak w zamieszczonych w Studium wytycznych do planów miejscowych wskazano, że północna i wschodnia granica zabudowy mieszkaniowej M2 (z terenami ZN) w P. przy S. nastąpi w planie miejscowym, nie dalej jednak niż 20 m od granicy S. Studium z racji swej funkcji winno być aktem elastycznym, który stwarzając normy planowania pozwala na maksymalne uwzględnienie warunków i potrzeb lokalnych przy tworzeniu regulacji planów miejscowych. W tym kontekście Sąd nie podzielił stanowiska skarżącego, że wskazany zakaz zawarty w studium dla działek o numerach ew. [...] i [...] narusza jego interes prawny. Dopiero bowiem ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego będą kształtowały wraz z innymi przepisami sposób wykonywania przez skarżącego na jego nieruchomościach służącego mu prawa własności. Wobec wykazania, iż zaskarżonym aktem polityki przestrzennej gminy nie doszło do ograniczenia posiadanego przez skarżącego prawa własności w stosunku do opisanych nieruchomości, wskazanych w skardze (działek o numerach ew. [...] i [...]) oraz we wniosku o usunięcie naruszenia prawa, Sąd uznał, iż nie doszło do naruszenia interesu prawnego skarżącego kwestionowanymi zapisami Studium w odniesieniu do tych działek. Nie została zatem w tym zakresie spełniona przesłanka dopuszczalności skargi, wynikająca z art. 101 § 1 ustawy o samorządzie gminnym.

Co do pozostałych działek wskazanych przez skarżącego - [...] i [...], Sąd stwierdził, że stanowisko przedstawione w skardze można byłoby przyjąć za uzasadnione, o ile dałoby się wykazać, że kwestionowane ustalenie Studium dla tych działek nie zostało przyjęte zgodnie z obowiązującym porządkiem prawnym. Jak zauważył Sąd, z części tekstowej Studium wynika, że określa ono przeznaczenie terenów o powierzchni co najmniej 1 ha. Wynika to pośrednio ze skali, w której sporządzana jest mapa stanowiąca załącznik graficzny Studium. Nie są na niej zaznaczane granice geodezyjne poszczególnych działek, tylko dany obszar. Przedmiotowe Studium stanowi, że szczegółowe rozstrzygnięcia dotyczące przeznaczenia poszczególnych działek i terenów o powierzchni mniejszej od 1 ha powinny następować w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego (por. s. 110 Studium). Działki których tyczy skarga pojedynczo mają obszar mniejszy niż 1 ha, lecz łącznie pow. tę przekraczają, co czyni koniecznym przeprowadzenie dalszej analizy podstaw zastosowania kwestionowanego zapisu w odniesieniu do tych działek. Działki o nr [...] i [...], leżące w dorzeczu Utraty, również znalazły się na obszarze określonym w Studium symbolem ZN. Dotknął je więc zakaz zabudowy. Nie ma on charakteru absolutnego w tym sensie, że co do zasady nie wyłącza możliwości zwolnienia z tego zakazu w przepisanej prawem formie (art. 88I ust. 2 ustawy Prawo wodne). Oznacza on jedynie zasadę przeznaczenia tego terenu przyjętą przez Radę Gminy. Sąd nie podzielił przekonania pełnomocnika skarżącego, że zakaz ten odnoszący się do przedmiotowego obszaru, umieszczony w Studium naruszył w sposób nieuprawniony interes prawny skarżącego. Wbrew wywodom pisma procesowego uzupełniającego skargę nie jest trafne stanowisko, iż brak jest podstaw prawnych, by studium uwzględniało obszary zagrożone powodzią, skoro nie wynika to z art. 88f ust. 5 ustawy Prawo wodne. Jakkolwiek art. 88f ust. 5 ustawy Prawo wodne nakazu takiego nie formułuje, to wymóg ten nałożony został przez ustawodawcę wprost w art. 10 ust. 2 pkt 11 u.p.z.p. Wymusił to wymóg zgodności ustaleń studium z uchwalanym następnie planem dla danego obszaru, który musi zawierać te informacje. Jednocześnie art. 11 pkt 6 lit.i wskazanej ustawy wprowadził obowiązek wystąpienia przy opracowywaniu projektu studium do dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej o opinię w zakresie zagospodarowania obszarów szczególnego zagrożenia powodzią. Z kolei zgodnie z obowiązującym obecnie art. 4a pkt 1 ustawy Prawo wodne w celu ochrony m. in. ludzi i mienia przed powodzią studium wymaga uzgodnienia z właściwym dyrektorem regionalnego zarządu gospodarki wodnej. W Studium na s. 74 opisano zagrożenie powodziowe powodowane m. in. przez rzekę Utrata. Z tego względu w pkt 1 części Studium poświęconej zagrożeniu powodziowemu zapisano zalecenie, by w planach zagospodarowania przestrzennego przewidzieć, aby w granicach wyznaczonych przez naturalne zlewy wodą 1% w przyszłości nie znalazła się nowa zabudowa mieszkalna lub przemysłowa. W pkt. 3 tej części znalazł się w związku z tym zapis stanowiący, iż w uchwalanych planach strefa zagrożenia powodziowego winna odpowiadać wodzie MWWop= 1%. Jednocześnie Sąd wskazał, że art. 17 pkt 1 ustawy z 5 stycznia 2011 r. o zmianie ustawy Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 32, poz. 159) stanowi, że obszary bezpośredniego zagrożenia powodzią określone przez dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej na podstawie przepisów dotychczasowych zawarte w planie zagospodarowania przestrzennego województwa (jak miało to miejsce w niniejszej sprawie) uznaje się za obszary szczególnego zagrożenia powodzią w rozumieniu art. 9 ust. 1 pkt 6c ustawy Prawo wodne. Co prawda wskazana ustawa zmieniająca weszła w życie z dniem 18 marca 2011 r., to jednak jej art. 20 stanowi, że do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem jej wejścia w życie stosuje się przepisy dotychczasowe. Odnieść to należy również do prowadzonych przed jej wejściem w życie prac nad studium. Wobec wskazanych regulacji prawnych aktualne pozostają ustalenia przyjęte przez Radę Gminy Michałowice w kwestionowanym Studium. Nie można uznać ich za różnicujące, w sposób niedozwolony z punktu widzenia obowiązującego prawa, sytuację mieszkańców tego terenu, a więc za mających charakter dowolny. Zdaniem Sądu, na zastosowanie kwestionowanego zakazu odnośnie wskazanych działek skarżącego nie ma wpływu istnienie zrealizowanej już w pobliżu zabudowy. Umieszczone na załączniku graficznym Studium granice obszaru zagrożenia powodzią (woda o prawdopodobieństwie 1%) odpowiadają ustaleniom wynikającym z uzgodnienia przedmiotowego Studium w zakresie zagospodarowania obszarów narażonych na niebezpieczeństwo powodzi przez Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Warszawie z dnia 1.12.2008 r. (co do zasady uzgodnień tych w procedurze uchwalania studium się nie ponawia). Znajdujące się w aktach sądowych tej sprawy Studium dla Potrzeb Ochrony Przeciwpowodziowej - Etap I (uzupełnienie do Studium dla obszarów nieobwałowanych narażonych na niebezpieczeństwo powodzi- etap I) wskazuje nadto, iż wskazane działki znajdują się równocześnie częściowo na obszarze zagrożenia powodzią - woda o prawdopodobieństwie 5%. Nie jest więc trafne - w oparciu o. przeprowadzone przez Sąd dowody uzupełniające z dokumentów - stanowisko pełnomocnika skarżącego, iż przedmiotowe działki nie znajdują się ani na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią wg przepisów obecnie obowiązujących, ani na terenie dotychczas określanym jako obszar bezpośredniego zagrożenia powodzią. Z tego względu umieszczenie ich na obszarze o symbolu ZN, dla którego wprowadzono zakaz zabudowy - jakkolwiek w odniesieniu do działek o nr [...] i [...] narusza interes prawny skarżącego, to nie czyni tego w sposób sprzeczny z obowiązującym prawem. Z tego względu Sąd stwierdzi że nie są trafne zarzuty naruszenia wskazanych w skardze norm konstytucyjnych, stanowiących konstytucyjne wzorce ochrony prawa własności. Zdaniem Sądu, nie doszło też do nieuprawnionego naruszenia kwestionowanym zapisem Studium art.140 Kc, czy wreszcie artykułów 1 ust. 2 pkt. 1, 6 i 7 u.p.z.p.

Na marginesie powyższych rozważań Sąd wskazał, że ustalenia Studium dla tego terenu nie wprowadziły odmiennej funkcji niż dotychczasowa, przewidziana w uprzednim studium zatwierdzonym uchwałą z dnia 9.07.1999 r., nr XIV/63/99.

W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku K. M., reprezentowany przez radcę prawnego, podniósł następujące zarzuty:

I. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 141 § 4 w zw. z art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez nieodniesienie się do zarzutu skargi naruszenia art. 32 ust. 1 Konstytucji RP poprzez wprowadzenie istotnego, niczym nie uzasadnionego zróżnicowania sytuacji prawnej obywateli – właścicieli nieruchomości znajdujących się na terenie gminy Michałowice, i brak merytorycznego rozpatrzenia przedmiotowego zarzutu, co w konsekwencji doprowadziło do oddalenia skargi, a ponadto czynie niemożliwym instancyjną kontrolę wyroku z uwagi na brak merytorycznej oceny przez Sąd stawianego przez skarżącego zarzutu.

2. art. 141 § 1 w zw. z art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez niewyjaśnienie zasadności ustaleń i tezy w zakresie położenia nieruchomości skarżącego na terenach zagrożonych powodzią, co doprowadziło do oddalenia skargi.

II. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1. art. 28 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 1-3, 6-7, 9-10 oraz art. 10 ust. 2 pkt 11 w zw. z art. 88l ustawy Prawo wodne poprzez nieuprawnione przyjęcie, iż ograniczenie prawa własności na nieruchomościach skarżącego jest uzasadnione położeniem działek na terenach bezpośredniego zagrożenia powodzią w sytuacji gdy dowody zebrane w sprawie nie uzasadniają uznania, że przedmiotowe działki znajdują się na terenach szczególnego zagrożenia powodzią i naruszenia interesu prawnego skarżącego poprzez ograniczenie zabudowy na przedmiotowych nieruchomościach,

2. art. 140 Kodeksu cywilnego poprzez jego niezastosowanie i nieuwzględnienie polegające na bezprawnym ograniczeniu prawa własności skarżącego, nieuzasadnionym względami interesu publicznego,

3. art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 Konstytucji RP poprzez uniemożliwienie swobodnego, w granicach określonych przepisami prawa, dysponowania nieruchomością przez skarżącego, podczas gdy nie zachodzą przesłanki uprawniające do takiego ograniczenia,

4. art. 32 ust. 1 Konstytucji RP poprzez wprowadzenie istotnego niczym nieuzasadnionego zróżnicowania sytuacji prawnej obywateli – właścicieli nieruchomości znajdujących się na terenie gminy Michałowice.

Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. W przypadku zaś niepodzielenia zarzutów naruszenia przepisów procesowych wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uwzględnienie skargi poprzez stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części tj. w zakresie dotyczącym przeznaczenia działek ewidencyjnych [...],[...],[...],[...] obręb K. w zakresie zakazującym lokalizację zabudowy – pkt 9.3 tekstu Studium stanowiący załącznik nr 1 – poprzez objęcie przedmiotowych nieruchomości oznaczeniem ZN.

Ponadto wniesiono o zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 zd. pierwsze ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Nie stwierdziwszy przesłanek zaistnienia nieważności niniejszego postępowania Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zawarte w skardze kasacyjnej podstawy zaskarżenia wyroku nie dają, zgodnie z intencją jej autora, podstaw do jej uwzględnienia. Stwierdzić jednak należy, że zaskarżony wyrok, pomimo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu.

Przede wszystkim okoliczności niniejszej sprawy wymagają podkreślenia, iż podstawą wniesienia skargi na uchwałę organu stanowiącego gminy jest art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (aktualnie: t.jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 594 ze zm.). W świetle powyższego przepisu przesłanką do merytorycznej oceny przez sąd zaskarżonego aktu jest naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia przysługującego skarżącemu. Strona skarżąca musi zatem nie tylko wykazać się indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także naruszeniem któregoś z nich. Posiadanie interesu prawnego przy próbie zakwestionowania uchwały rady gminy, oznacza istnienie związku pomiędzy sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, wynikających z norm prawa materialnego, a zaskarżoną uchwałą. Interes prawny lub uprawnienie nie musi mieć podstawy wyłącznie w przepisach materialnych prawa administracyjnego. W piśmiennictwie podkreśla się, że uchwały organów samorządowych, mieszcząc się w zakresie "administracji publicznej", mogą przecież ograniczać uprawnienia ze sfery prawa cywilnego, pozbawiając stronę prawa własności lub innego prawa rzeczowego. Interes, o którym mowa w powołanym przepisie musi być konkretny i realny, a związek pomiędzy własną, indywidualną sytuacją prawną skarżącego a zaskarżoną uchwałą musi powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia danego podmiotu konkretnych uprawnień lub nałożonych obowiązków. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się również, że o naruszeniu interesu prawnego w rozumieniu powołanego przepisu rozstrzyga zmiana w sytuacji prawnej skarżącego (por. wyrok NSA z dnia 20 listopada 2009 r., sygn. akt II OSK 1305/09, dostępny w internecie na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl).

Następnie zaznaczyć trzeba, że przedmiotem zaskarżonej uchwały jest studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Akt ten sporządzany jest przez zarząd gminy w oparciu o uchwałę rady gminy. Jest on dokumentem planistycznym określającym politykę przestrzenną gminy, wiążąc organ planistyczny przy konstruowaniu postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 9 ust. 4 i art. 20 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Ustalenia studium nie są jednakże adresowane na zewnątrz i co do zasady nie kształtują bezpośrednio sytuacji podmiotów spoza systemu administracji publicznej. Z tego też względu wykazanie, że uchwała w przedmiocie studium narusza interes prawny lub uprawnienie właścicieli gruntu jest utrudnione. Ponieważ studium nie wywołuje skutków właściwych dla miejscowego planu i nie kształtuje sposobu wykonywania prawa własności nieruchomości, powoływanie się jedynie na uprawnienia właścicielskie nie wystarcza dla uznania, iż doszło do naruszenia interesu prawnego, nie można bowiem w oparciu o postanowienia studium wywodzić, że skarżący ma zakaz zabudowy nieruchomości, skoro studium nie jest aktem prawa miejscowego, a tylko miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego może skutecznie kształtować i ograniczać korzystanie z prawa własności do nieruchomości. Choć nie można wykluczyć naruszenia interesu prawnego ustaleniami studium, trzeba dostrzegać różnicę pomiędzy studium i planem miejscowym w zakresie bezpośredniości i realności skutku, jaki wywołują oba te akty, co będzie miało wpływ na ocenę istnienia naruszenia interesu prawnego.

Analizując motywy zaskarżonego wyroku, wskazać należy, że Sąd pierwszej instancji przyjął, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, iż w odniesieniu do działek o numerach ew. [...] i [...] studium nie narusza interesu prawnego skarżącego, natomiast w odniesieniu do działek o numerach ew. [...] i [...] do naruszenia interesu prawnego doszło z uwagi na umiejscowiony tam zakaz zabudowy, jednakże zakaz ten Sąd uznał za usprawiedliwiony. Tak daleko idących stwierdzeń nie sposób jednak podzielić. Ustalenia studium, aby wywarły określony skutek, muszą zostać bezpośrednio przeniesione ze studium do planów miejscowych, jednak dopiero po ich skonkretyzowaniu z uwzględnieniem warunków miejscowych i precyzyjnym określeniu granic obszarów. Nie sposób zatem wywodzić bezpośredniego ograniczenia uprawnień skarżącego z postanowień studium, które w swej ogólności przy określaniu przeznaczenia wyznaczonego obszaru jedynie mogą świadczyć o woli organu planistycznego zachowania dotychczasowego zakazu zabudowy działek położonych na tym obszarze. W tej sytuacji powoływany zapis studium nie może świadczyć o istnieniu realnego i aktualnego naruszenia prawa własności, a tylko takie bezpośrednie i realne ograniczenia w wykonywaniu uprawnień właścicielskich mogą stać się przesłanką do merytorycznej kontroli zaskarżonej uchwały.

Z tych przyczyn brak spełnienia warunku określonego w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wiązać się musi z uznaniem za prawidłowe oddalenie skargi na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W tych okolicznościach powołane przez pełnomocnika skarżącego zarzuty skargi kasacyjnej nie mogły zasługiwać na uwzględnienie, albowiem odnoszą się one do dokonanej przez Sąd oceny prawnej w kontekście wadliwego – jak wykazano - ustalenia, że doszło do naruszenia interesu prawnego skarżącego.

Z uwagi na powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.