Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2908/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-08-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 136 i 137
journal: Dz.U. 2015 poz 782
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie: Sędzia NSA Jolanta Sikorska (spr.) Sędzia del. WSA Rafał Wolnik Protokolant starszy asystent sędziego Marcin Rączka po rozpoznaniu w dniu 11 sierpnia 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych J.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 28 kwietnia 2015 r. sygn. akt II SA/Lu 680/14 w sprawie ze skargi J.W. na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia [...] w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. oddala skargę kasacyjną J.W.; 3. zasądza od J.W. solidarnie na rzecz Gminy Ludwin kwotę 280 (dwieście osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 28 kwietnia 2015 r. sygn. akt II SA/Lu 680/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, po rozpoznaniu skargi J.W. na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia [...] w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Starosty Deczyńskiego z dnia [...] (pkt I wyroku); zasądził od Wojewody Lubelskiego na rzecz skarżących – J.W. kwotę 491 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt II wyroku).

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Decyzją z dnia [...] Wojewoda Lubelski utrzymał w mocy decyzję Starosty Łęczyńskiego z dnia [...] o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, oznaczonej poprzednio jako działka nr [...] o pow. 3,21 ha położonej we wsi Rozpłucie Pierwsze gmina Lublin, a obecnie położonej w granicach nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] obręb Rozpłucie Pierwsze jednostka ewidencyjna Ludwin.

Postępowanie zostało wszczęte na wniosek S.W. z dnia 4 czerwca 1991 r. i dotyczyło nieruchomości wnioskodawcy wywłaszczonej wraz z innymi nieruchomościami na wniosek Miejskiego Komitetu Kultury Fizycznej i Turystyki w Lublinie orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Lublinie z dnia [...]. Jak wskazano w uzasadnieniu tego orzeczenia, "zgodnie z decyzją lokalizacji szczegółowej budowy Ośrodka ogólnodostępnego nad jeziorem Piaseczno uwzględnionej w zatwierdzonych planach zagospodarowania przestrzennego – planem ogólnym jeziora Piaseczno".

Decyzją z dnia [...] organ I instancji odmówił zwrotu, stwierdzając, że cel wywłaszczenia został zrealizowany, gdyż nieruchomość wchodzi w skład ośrodka wypoczynkowego o pow. 9,14 ha, ośrodek świadczy usługi turystyczne, a na wywłaszczonym terenie zorganizowano pole namiotowe.

Decyzją z dnia [...] Wojewoda Lubelski utrzymał w mocy tę decyzję, jednak wyrokiem z dnia 18 stycznia 1994 r., sygn. akt SA/Lu 783/93 Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie Ośrodek Zamiejscowy w Lublinie uchylił decyzje organów obu instancji stwierdzając, że nie przeprowadziły one należycie postępowania wyjaśniającego, w szczególności całkowicie pominęły treść decyzji o lokalizacji szczegółowej budowy Ośrodka, w związku z czym nie wiadomo, na jakiej podstawie przyjęły, że sporna nieruchomość wchodzi w skład ośrodka wypoczynkowego.

Decyzją z dnia [...] organ I instancji również odmówił zwrotu, a organ odwoławczy decyzją z dnia [...] decyzję tę utrzymał w mocy, jednak wyrokiem z dnia 27 czerwca 1995 r., sygn. akt SA/Lu 2288/94 Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie Ośrodek Zamiejscowy w Lublinie uchylił decyzje organów obu instancji stwierdzając, że w dalszym ciągu nie przeprowadzono w sposób należyty postępowania dowodowego.

Decyzją z dnia [...] organ I instancji ponownie odmówił zwrotu, a organ odwoławczy decyzją z dnia [...]utrzymał tę decyzję w mocy.

Wyrokiem z dnia 30 grudnia 1997 r., sygn. akt II SA/Lu 1272/96 Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie Ośrodek Zamiejscowy w Lublinie uchylił decyzję organu odwoławczego. Sąd stwierdził, że skoro nie udało się odnaleźć decyzji o lokalizacji szczegółowej budowy Ośrodka, to ustalenie celu wywłaszczenia powinno nastąpić przy wykorzystaniu wszelkich środków dowodowych, o których mowa w art. 75 kpa.

Sąd ten uznał jednocześnie, że urządzenie pola namiotowego mieści się w celu wywłaszczenia wynikającym z decyzji wywłaszczeniowej, a cel ten został zrealizowany na tej części nieruchomości skarżącego, na której zostało urządzone pole namiotowe jeszcze przed wywłaszczeniem. Organy powinny ustalić jaka to jest część, ponieważ ze szkiców sytuacyjnych wykorzystania terenu (k. 203-204 akt admin.) wynika, że pole namiotowe wraz z urządzeniami usytuowane jest na spornej nieruchomości od strony jeziora, natomiast pozostała jej część oznaczona jest jako las. Organ powinien odnieść się w szczególności do mapy zawierającej aktualizację przeprowadzoną w 1977 r. na podstawie pomiaru sytuacyjno – wysokościowo – pomiarowego, jak i do Koncepcji zagospodarowania zespołów ośrodków wypoczynkowych nad Jeziorem Piaseczno z 1986 r.

Mając na uwadze powyższy wyrok – Wojewoda Lubelski (jako organ właściwy w związku z wejściem w życie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, decyzją z dnia [...] – nie rozpatrując sprawy merytorycznie, uchylił decyzję organu I instancji z dnia [...], umorzył postępowanie toczące się przed tym organem i przejął sprawę do rozpoznania jako organ I instancji.

Decyzją z dnia [...] odmówił zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, a decyzją z dnia [...] Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast utrzymał tę decyzję w mocy.

Postanowieniem z dnia 9 maja 2000 r., sygn. akt I SA 743/00 Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę od tej decyzji.

W dniu 30 kwietnia 2001 r. S.W. złożył wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Prezesa UMiRM z dnia [...] na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa.

Decyzją z dnia [...] Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast odmówił stwierdzenia nieważności, a następnie decyzją własną z dnia [...] utrzymał w mocy tę decyzję.

Wyrokiem z dnia 28 kwietnia 2004 r., sygn. akt I SA 869/02 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzje organów obu instancji, a wyrokiem z dnia 25 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1068/04 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną od tego wyroku.

W ocenie Sądów, organ powinien sięgnąć do planu zagospodarowania przestrzennego, który przewidywał sposób zagospodarowania terenów wokół Jeziora Piaseczno, powinien również ustalić jaką część spornej nieruchomości zajmuje las i czy stanowi on integralną część ośrodka wypoczynkowego, gdyż pole namiotowe nie obejmowało całej nieruchomości.

Decyzją z dnia [...] Minister Transportu i Budownictwa - jako organ właściwy – odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...], a po ponownym rozpatrzeniu sprawy na wniosek strony - decyzją z dnia [...] utrzymał w mocy tę decyzję (już jako Minister Budownictwa).

Wyrokiem z dnia 22 listopada 2006 r., sygn. akt I SA/Wa 1341/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił obie decyzje tego organu. Sąd stwierdził, że NSA w wyroku z dnia 30 grudnia 1997 r., sygn. akt II SA/Lu 1272/96, przesądził o tym, że urządzenie pola namiotowego mieściło się w pojęciu takiego celu jak budowa Ośrodka ogólnodostępnego nad jeziorem Piaseczno, a do ustalenia pozostała wyłącznie kwestia realizacji tego celu na tej części dawnej działki nr ewid. [...], którą porastał las. WSA w Warszawie podkreślił, że podstawowym problemem, który cały czas pozostaje niewyjaśniony jest to, czy w ogóle las powinien być traktowany jako część składowa Ośrodka, w szczególności wniosek taki nie może być wywiedziony w oparciu o treść pism sporządzonych w latach 1976 i 1986, nie mających charakteru oczywistego ani jednoznacznego. Poza tym Sąd ten zwrócił uwagę, że w decyzji wywłaszczeniowej jest mowa o "budowie" Ośrodka, a nie o jego np. utworzeniu, powstaniu czy zorganizowaniu, a słowo "budowa" sugeruje coś konkretnego.

WSA w Warszawie ustalił ponadto, że pole namiotowe nie zostało urządzone w części zalesionej, lecz w oddzielnej części działki, a las porastał pierwotnie dawną działkę nr [...] w części o powierzchni 0,17 ha, zaś w 2000 r. (przez 30 lat ) powiększył swój areał do 1,50 ha. Las powstał w sposób naturalny i - poza posadzeniem szpaleru drzew przy granicach pola namiotowego od strony północnej i południowej - nikt nie podejmował żadnych kroków, aby to konkretne miejsce celowo zalesić. Z akt sprawy nie wynika także, aby teren lasu był w jakikolwiek sposób zagospodarowany np. poprzez ustawienie pojemników na śmieci, urządzenie tzw. ścieżek zdrowia, ustawienie ławek czy innych urządzeń rekreacyjnych. Z tego względu – w ocenie WSA w Warszawie - trudno zgodzić się ze stanowiskiem organu, że tylko z tego powodu, iż w piśmie z dnia 8 kwietnia 1976 r. dotyczącym budowy Ośrodka wypoczynkowego nad jeziorem Piaseczno napisano, że Ośrodek ten obejmuje "rejon sportu i wypoczynku czynnego", należy domniemywać, że las porastający część wywłaszczonego gruntu miał być - w zamierzeniu organu orzekającego o lokalizacji inwestycji - jego częścią. WSA podkreślił, że zawsze teren leśny czy zielony zwiększa atrakcyjność ośrodka wypoczynkowego, ale w sprawie niniejszej należało ustalić, czy las wchodził w skład Ośrodka, co nakazał już NSA w wyroku z dnia 30 grudnia 1997 r., sygn. akt II SA/Lu 1272/96. Argumentacja organów, że z uwagi na walory przyrodnicze wywłaszczonego terenu nieracjonalnym byłoby nieuwzględnienie przy projektowaniu Ośrodka stanu przyrody w dacie wywłaszczenia, jest – w ocenie Sądu - niewystarczająca do przyjęcia poglądu, że las miał stanowić określony celowy element tego Ośrodka. Z tych względów Sąd ten uchylił obie decyzje organu.

Decyzją z dnia [...] Minister Infrastruktury ponownie odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...], a decyzją z dnia [...] utrzymał w mocy własną decyzję.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 25 marca 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 1379/09 uchylił obie decyzje, a Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 1 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 1267/10 oddalił skargę kasacyjną od tego wyroku. WSA w Warszawie stwierdził, że organ nie zastosował się do wytycznych oraz wskazań zawartych w poprzednim wyroku Sądu z dnia 22 listopada 2006 r., sygn. akt I SA/Wa 1341/06.

Wbrew zaleceniom tego Sądu, organ nie podjął próby ustalenia treści decyzji lokalizacyjnej, ponownie powołał się na treść dokumentu z 8 kwietnia 1976 r. zawierającego opis ośrodka wczasowego wraz z jego wyposażeniem, który to dokument, jak również pismo z 1986 r. były już przedmiotem oceny Sądu, który uznał, iż pisma te nie mają charakteru oczywistego i jednoznacznego, a wywodzenie z nich twierdzenia, że las stanowił element ośrodka wypoczynkowego stanowi przekroczenie przez organ granic swobodnej oceny dowodów. Nadal też organ powoływał się na szczególne walory przyrodnicze i środowiskowe lasu, co było uznane przez Sąd za niewystarczające do przyjęcia, że las miał stanowić celowy element Ośrodka. Ponadto organ wadliwie ustalił, że w dacie wywłaszczenia działka nr [...] niemal w połowie porośnięta była lasem o pow. 1700 m2,, skoro jej całkowita powierzchnia wynosiła 3,21 ha. Sąd podkreślił, że w wyroku z dnia 22 listopada 2006 r., sygn. akt I SA/Wa 1341/06 zostało przesądzone, że – poza szpalerem drzew przy granicach pola namiotowego od strony północnej i południowej - las powstał w sposób naturalny, dlatego zbędne było ustalanie przez organ po raz kolejny, w jakiej części działki drzewa sadzone były planowo, a w jakiej występuje tzw. samosiejka. Ponadto organ - wbrew zaleceniom Sądu - nie przeprowadził analizy celu wywłaszczenia w oparciu o zapis zawarty w decyzji wywłaszczeniowej, który mówi o "budowie" ośrodka.

Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalając skargę kasacyjną od wyroku WSA w Warszawie, sygn. akt sygn. akt I SA/Wa 1379/09, nie podzielił stanowiska skarżących, że dokument z dnia 8 kwietnia 1976 r. oraz inwentaryzacja terenu dokonana w listopadzie 1986 r. potwierdzają wybudowanie, czyli zagospodarowanie terenu ośrodka wczasowego, uznając, że jest to sprzeczne ze stanowiskiem WSA w Warszawie, zawartym w wyroku z dnia 22 listopada 2006 r., sygn. akt I SA/Wa 1341/06. W oparciu o treść tych dokumentów nie można - zdaniem NSA - ustalić jaki był cel wywłaszczenia części działki nr 285 porośniętej lasem oraz że cel ten został zrealizowany. Z dokumentu z 8 kwietnia 1976 r. wynika jedynie, że na 1976 r. planowano oddanie od użytkowania Baru Szybkiej Obsługi i hotelu na 50 m/n wraz z uzbrojeniem terenu niezbędnym do ich eksploatacji. Wskazano w nim wprawdzie również, że Ośrodek składa się m.in. z campingu i pola biwakowego dla 900 osób, ale obiektów tych w 1976 r. w całości nie zrealizowano. Jak bowiem wynika z dokumentów pochodzących z 1986 r., w ramach Ośrodka zrealizowano pole namiotowe, ale co najwyżej o pow. 2 ha na 150 osób, a nie na 900. Z żadnych dokumentów nie wynika natomiast, że część działki nr [...] porośnięta lasem została wywłaszczona w celu utworzenia pasa zieleni stanowiącego część ośrodka ogólnodostępnego.

Mając na uwadze wyroki Sądów - decyzją z dnia [...] Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej stwierdził nieważność decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji z dnia [...] o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.

W konsekwencji, wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] Starosta Łęczyński - jako organ I instancji – na podstawie art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 ze zm.), zwanej dalej "u.g.n.", odmówił zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, a zaskarżoną decyzją z dnia [...] Wojewoda Lubelski utrzymał tę decyzję w mocy.

Organ I instancji ustalił, że za działkę nr [...] podczas scalenia gruntów zatwierdzonego decyzją wojewody Lubelskiego z dnia [...] został wydzielony ekwiwalent w działce nr [...] o pow. 9,14 ha na rzecz Skarbu Państwa w użytkowaniu Wojewódzkiego Przedsiębiorstwa Turystycznego w Lublinie. Urząd Wojewódzki decyzją z dnia [...] przekazał przedmiotową nieruchomość na rzecz Gminy Ludwin. Działka nr [...] o pow. 9,14 ha została wydzierżawiona Spółce z o.o. A. (następnie S. Sp. z o.o.) na okres od 1 marca 2007 r. do 31 grudnia 2032 r. wraz z istniejącymi obiektami w celu przystosowania nieruchomości na potrzeby nowoczesnego ośrodka wypoczynkowego.

Na zlecenie organu I instancji uprawniony geodeta wznowił położenie działki nr ewid. [...] z dnia wywłaszczenia w granicach działki ewidencyjnej nr ewid. [...], sporządził mapę rozliczenia działki nr ewid. [...] w granicach działki nr ewid. [...], mapę zagospodarowania działki w 1977 r., jak też na dzień 17 grudnia 2012 r. Na mapie przyjętej do Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w Łęcznej w dniu 27 grudnia 2012 r. wyodrębnił w ramach dawnej działki nr ewid. [...] grunty o różnym sposobie zagospodarowania. Podczas oględzin w dniu 20 grudnia 2012 r. stwierdzono, że na działce nr [...] wybudowano drogę asfaltową, działka nr [...] stanowi urządzone pole namiotowe z miejscami wyznaczonymi pod campingi, działka nr [...] porośnięta jest drzewami.

Organ stwierdził, że nie udało się odnaleźć planu lokalizacji szczegółowej budowy Ośrodka ogólnodostępnego nad Jeziorem Piaseczno uwzględnionego w zatwierdzonych planach zagospodarowania przestrzennego. Zgromadzono natomiast inne dowody pozwalające na przyjęcie, że cel wywłaszczenia został zrealizowany.

Organ wskazał, że odnaleziono uchwałę Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Lubartowie z dnia [...] w sprawie zatwierdzenia planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego ośrodka turystyczno – wypoczynkowego nad jeziorem Piaseczno, jednak bez załączników. Z rysunku planu ogólnego "Jez. Piaseczno plan ogólny zagospodarowania przestrzennego" zatwierdzonego uchwałą Gminnej Rady Narodowej w Ludwinie z dnia [...] wynika, że przedmiotowa nieruchomość leży w obszarze oznaczonym symbolem 100 UT – tereny wczasów zorganizowanych.

Z kolei z dokumentu pt. "Jezioro Piaseczno Koncepcja Zagospodarowania Zespołu Ośrodków Wypoczynkowych Zakładów Pracy – cz. A", zaakceptowanej przez architekt J. J. w grudniu 1986 r., obejmującej inwentaryzację stanu istniejącego i planowaną zabudowę wynika, że działka objęta zwrotem położona jest w granicach ośrodka wypoczynkowego w użytkowaniu Wojewódzkiego Przedsiębiorstwa Turystycznego. Jak wynika z rysunku, na części działki nr ewid. [...] zorganizowane jest pole namiotowe (przebiega sieć wodociągowa, elektryczna, oświetlenie) i takie jest przeznaczenie docelowe, na części przebiega droga, a w części planowane jest zadrzewienie istniejące i projektowane. Zgodnie z oznaczeniami na mapie rozliczenia zagospodarowania działki nr [...] sporządzonej przez uprawnionego geodetę, pole namiotowe odpowiada działce nr [...], droga – działce nr [...], a grunt zadrzewiony działce nr [...].

W oparciu o te dokumenty organ I instancji stwierdził, że działka nr ewid. [...], leżąca w granicach działki nr [...] o pow. 9,14 ha, po wywłaszczeniu wchodziła w skład ośrodka wypoczynkowego WPT jako jeden kompleks. Infrastruktura gastronomiczna, hotelowa, administracyjna, parkingi były i są na gruncie przyległym. Od 1978 r. na części działki od strony jeziora było zorganizowane pole namiotowe oznaczone na sporządzonej przez geodetę mapie nr [...]. Standard tego pola nie odbiegał od ówczesnych standardów. Teren lasu oznaczony na mapie nr [...] stanowił teren Ośrodka, był udostępniony turystom do swobodnego korzystania w celach rekreacyjnych, a Gmina Ludwin po skomunalizowaniu Ośrodka kontynuuje obecnie, przy pomocy dzierżawców, tę działalność. Od chwili wywłaszczenia nie zmieniło się przeznaczenie tego gruntu, jak też sposób jego wykorzystania w celach wypoczynkowych.

Organ I instancji uznał więc w konsekwencji, w oparciu o plan zagospodarowania z 1976 r. i Koncepcję Zagospodarowania Zespołu Ośrodków Wypoczynkowych Zakładów Pracy – cz. A Jezioro Piaseczno z 1986 r., że nieruchomość została wywłaszczona pod budowę Ośrodka wypoczynkowego ogólnodostępnego. Zgodnie natomiast z tą Koncepcją, część działki (o powierzchni - wg pomiaru geodety - 1,1935 ha) miała stanowić teren zadrzewiony. Teren ten na pow. 17 arów od początku był lasem, a na pozostałym obszarze zadrzewienie nastąpiło z upływem czasu. Zdaniem organu I instancji, teren zadrzewiony mieści się w celu wywłaszczenia jakim jest ośrodek wypoczynkowy ogólnodostępny, jest jego integralną częścią, gdyż podnosi jego walory. Organ ustalił ponadto, że ośrodek wypoczynkowy funkcjonował na tym terenie jeszcze przed złożeniem wniosku o zwrot.

Wojewoda Lubelski po rozpatrzeniu odwołania spadkobierców byłego właściciela tj. J.W., K.W. i L.P. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji podzielając jego ustalenia i stanowisko.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie – J.W., K.W. z i L.P. wnieśli o uchylenie decyzji organów obu instancji. Skarżący zarzucili naruszenie: art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 w zw. z art. 136 u.g.n. poprzez nieusprawiedliwione przyjęcie, że cel wywłaszczenia został zrealizowany na całej powierzchni wywłaszczonej nieruchomości, pomimo braku decyzji o lokalizacji celu publicznego i decyzji o pozwoleniu na budowę pola namiotowego; art. 112 ust. 1 u.g.n. w zw. z art. 3 i 21 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, tj. wydanie orzeczenia z dnia 22 października 1973 r. o wywłaszczeniu bez podstawy prawnej, tj. bez decyzji o szczegółowej lokalizacji budowy ośrodka wypoczynkowego w dacie wywłaszczenia; art. 153 i 170 P.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie wskazań i wytycznych zawartych w wydanych w niniejszym postępowaniu wyrokach, w szczególności oznaczonych sygn. SA/Wa 1341/06 i I SA/Wa 1379/09, a także: pominięcie pisma Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łęcznej z dnia [...], w którym organ ten stwierdził, że dwa samowolnie wybudowane sanitariaty zostały rozebrane w dniu 2 kwietnia 2008 r., co świadczy o tym, że cel wywłaszczenia (pole namiotowe) nie został zrealizowany; nieuzasadnione przyjęcie, że las – "samosiejka" stanowi celowy element zorganizowania Ośrodka; błędne przyjęcie, że plan ogólnego zagospodarowania przestrzennego Ośrodka turystyczno – wypoczynkowego nad Jeziorem Piaseczno z 1966 r. jest planem, o którym mowa w decyzji wywłaszczeniowej, tj. planem miejscowym jeziora Piaseczno.

Skarżący podnieśli, że wbrew ustaleniom organów, cała działka nr ewid. [...] o pow. 3,21 ha w chwili wywłaszczenia w 1973 r. była uprawiana jako grunt orny. Nie jest więc prawdą, że na części tej działki o pow. 17 arów był wówczas las, zaś dziko rosnącego lasu nie można uznać za realizację celu wywłaszczenia. Zarzucili, że organy – wbrew wytycznym sądów administracyjnych zawartym w wydanych w niniejszej sprawie wyrokach – nie podjęły próby ustalenia celu wywłaszczenia określonego w decyzji wywłaszczeniowej jako "budowa" Ośrodka, a nie jego urządzenie. Organy nie ustaliły więc treści decyzji lokalizacyjnej, ani pozwolenia na budowę, z którego wynikałby cel wywłaszczenia, lecz ograniczyły się wyłącznie do zbadania aktualnego stanu zagospodarowania wywłaszczonej nieruchomości, przy czym nie ustaliły tego stanu zagospodarowania na dzień złożenia wniosku o zwrot, tj. na czerwiec 1991 r. Wobec braku planu miejscowego, decyzji lokalizacyjnej i pozwolenia na budowę nie było więc podstaw do przyjęcia, że cel wywłaszczenia został zrealizowany.

Podnieśli ponadto, że – ich zdaniem – NSA Oddział Zamiejscowy w Lublinie w wyroku II SA/Lu 1267/96 nie przesądził, że pole namiotowe miało być zrealizowane na działce nr ewid. [...], a jedynie orzekł o celowości wybudowania pola namiotowego w ramach inwestycji budowy ośrodka wypoczynkowego. Z kolei w wyroku sygn. akt I OSK 1267/10 NSA stwierdził, że ze zgromadzonych materiałów dowodowych, w szczególności z pisma z dnia 8 kwietnia 1976 r. i Koncepcji z 1986 r. nie wynika, że cel wywłaszczenia, w tym pole namiotowe, został w całości zrealizowany. W przekonaniu skarżących, wybudowanie pola namiotowego wymaga spełnienia szczególnych wymogów w zakresie bezpieczeństwa publicznego, ochrony środowiska, w tym uzgodnień sanitarno - epidemiologicznych, sieci komunikacyjnej, urządzeń medialnych i infrastruktury (alejki, kosze na śmieci, ławki, parkingi oświetlenie), a takich przedmiotowe pole nie spełnia.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie stwierdził, że skarga jest zasadna.

W ocenie tego Sądu organ naruszył art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2012 r., poz.270 ze zm.). Sąd ten podał, że w niniejszej sprawie prowadzonej w trybie zwykłym i nadzwyczajnym (o stwierdzenie nieważności) zostało wydanych osiem wyroków sądów administracyjnych, których ustaleniami i wytycznymi – w świetle powołanego przepisu – są związane zarówno organy, jak i obecnie Sąd.

W wyroku z dnia 30 grudnia 1997 r., sygn. akt II SA/Lu 1272/96 Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie Ośrodek Zamiejscowy w Lublinie wprost uznał, że celem wywłaszczenia działki nr ewid. [...] było m.in. pole namiotowe wchodzące w skład Ośrodka wypoczynkowego ogólnodostępnego nad Jeziorem Piaseczno. Sąd nakazał organom ustalenie, w jakiej części wywłaszczona nieruchomość została przeznaczona pod to pole, a – jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji Wojewody Lubelskiego – organ uzupełnił w tym zakresie postępowanie dowodowe, ustalając, na podstawie mapy rozliczenia zagospodarowania działki nr [...] sporządzonej przez uprawnionego geodetę, że pole namiotowe odpowiada działce nr [...].

Wbrew więc zarzutom skargi, co do części działki zajętej pod pole namiotowe, nie zachodzi przesłanka zbędności. O ile więc skarżący kwestionują stanowisko Sądu wyrażone w tym wyroku, powinni w odpowiednim trybie zaskarżyć ten wyrok. Na obecnym etapie stanowiska tego ani organy, ani Sąd rozpoznający niniejszą skargę, nie są władne podważyć.

Zdaniem Sądu I instancji, nadal natomiast nie dokonano jednoznacznej oceny zbędności na cel wywłaszczenia pozostałej części działki, na której obecnie znajduje się las. Sądy wskazywały, że należy zgromadzić dowody potwierdzające, że las był planowany jako część ośrodka wypoczynkowego, pod który została wywłaszczona m.in. działka nr ewid. [...]. Powinno to przy tym wynikać wprost z dokumentów, natomiast nie można tego wywodzić tylko z tego, że cechą charakterystyczną ośrodków wypoczynkowych w ogólności są tereny zielone, w tym lasy. Sądy podkreślały w związku z tym, że powstałe samoistnie lasy (samosiejki) nie mogą być uznane za element planowanego ośrodka.

Organy obu instancji nie uwzględniły tych wskazówek.

Organy stwierdziły, że wprawdzie nie ma dokumentów z daty wywłaszczenia czy wcześniejszych, z których by wprost wynikało, że las był planowany jako element Ośrodka, pod który nieruchomości zostały wywłaszczone, ale istnieją dokumenty późniejsze, z których wynika, że w ramach tego Ośrodka, na części byłej działki nr 285 znajdował się – już w dacie wywłaszczenia - las, który z czasem samoistnie się powiększył. Na tej podstawie organy przyjęły, że las stanowiący także obecnie część Ośrodka był celem wywłaszczenia, zwłaszcza, że zwiększa on jego atrakcyjność.

W świetle wskazań Sądów zawartych w wydanych w niniejszej sprawie wyrokach ustalenia organów nie mogą być uznane za wystarczające do przyjęcia, że las był elementem Ośrodka, pod który dokonano wywłaszczenia. Sądy wskazywały bowiem, że wywłaszczenie następowało pod "budowę" Ośrodka – co znaczy więcej niż jego "urządzenie", "zorganizowanie". Sądy podkreślały więc ścisłe rozumienie celu wywłaszczenia m.in. działki nr ewid. [...] (co zresztą jest ugruntowane w orzecznictwie), a zatem wobec braku planu szczegółowego tylko inne jednoznaczne dokumenty powinny potwierdzać wprost, że las był planowany jako część Ośrodka, a nie tylko tyle, że wiązał się z jego urządzaniem, a tym bardziej, że podnosił i podnosi jego atrakcyjność. Okoliczność, że w kolejnych latach po wywłaszczeniu, a więc w późniejszych dokumentach, planowano las (i że ostatecznie las ten obecnie istnieje) w ramach Ośrodka nie oznacza, że już w dacie wywłaszczenia zaplanowano, że będzie on znajdował się na działce skarżących nr ewid. [...].

Zdaniem Sądu I instancji, organy nie ustaliły jednoznacznie, jakie cele miał organ dokonując wywłaszczenia względem działki nr ewid. [...] (w części nie przeznaczonej pod pole namiotowe). Jest to podstawowa okoliczność, bez ustalenia której nie można stwierdzić, co było planowane w dacie wywłaszczenia na tej działce, a więc nie można również ustalić, czy cel ten został zrealizowany, co ma istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. W toku postępowania organ zajmował się bowiem – wbrew zaleceniom Sądów - ustalaniem czy cel został zrealizowany bez niewątpliwego, jednoznacznego ustalenia, jaki był ten cel, zakładając, że był to las, co było bezpodstawne, bowiem oparte wyłącznie na znacznie późniejszych dokumentach i na fakcie powstania lasu na terenie ośrodka.

Organy oparły się wyłącznie na tym, że skoro las faktycznie istnieje i istniał już w latach po wywłaszczeniu, a z czasem się powiększył, to z uwagi na to, że podnosi on atrakcyjność tego Ośrodka musiał być zaplanowany jako jego element już na etapie wywłaszczenia.

Taka argumentacja, zdaniem Sądu, jest wadliwa. To, że las (czy inne tereny zielone) są atrakcyjne w ośrodkach wypoczynkowych jest bezsporne, ale kwestią odrębną jest to, czy w celu zasadzenia tego lasu wywłaszczono daną nieruchomość. Cel wywłaszczenia należy interpretować ściśle, dlatego w tych sytuacjach, w których celem wywłaszczenia miałaby być inwestycja, która niekoniecznie wymaga udziału inwestora, lecz może "sama się realizować", jak to jest w przypadku lasów, czy innych terenów zielonych, przy ocenie celu wywłaszczenia i jego realizacji należy zachować szczególną ostrożność. Ze względu na charakter tego rodzaju inwestycji można również przyjąć to, że były one celem wywłaszczenia i zostały zrealizowane, jak i to, że (jakiś) cel wywłaszczenia nie został zrealizowany, skoro na wywłaszczonej nieruchomości nic (poza roślinnością w szerokim rozumieniu) nie ma.

W rozpoznawanej sprawie sądy administracyjne podkreślały, że konieczne jest jednoznaczne ustalenie, że celem wywłaszczenia działki nr ewid. [...] był (częściowo) las, świadomie i celowo urządzony, a za realizację tego celu nie można uznać "samosiejek".

Poza tym wiadomo, że wywłaszczeniem w 1973 r. objęto wiele nieruchomości położonych w miejscowości Rozpłucie Pierwsze, należących do różnych osób, a następnie zostały one scalone i ujęte jako jedna działka nr ewid. [...]. Z wnioskiem o zwrot może obecnie występować wiele osób, dlatego ważne jest ustalenie, co dokładnie miało być realizowane na konkretnej działce. Z tego względu niewystarczające byłoby również ogólne ustalenie, że w dacie wywłaszczenia las był przewidziany w ramach planowanego Ośrodka, a mając ponadto na uwadze specyficzny charakter tej inwestycji, konieczne byłoby ustalenie na jakich działkach miał on powstać.

W ocenie Sądu I instancji, ustalenie przez organy, że na działce nr ewid. [...] istnieje (i istniał już częściowo w latach 80-tych) las, nie jest wystarczające do przyjęcia, że organ dokonując wywłaszczenia planował na tej właśnie działce las - w konsekwencji orzeczenie o odmowie zwrotu nieruchomości jest co najmniej przedwczesne. Okoliczność ta powinna być udowodniona, w szczególności odpowiednią dokumentacją.

Sąd I instancji podał, że rozpatrując sprawę ponownie, organ uwzględni powyższe rozważania – jednoznacznie ustali cel wywłaszczenia działki nr ewid. [...] (poza częścią zajętą pod pole namiotowe), a następnie ustali, czy cel ten został zrealizowany.

Organ będzie miał przy tym na uwadze wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 r., P 38/11, który stwierdził, że art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed dniem 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jest niezgodny z art. 2 w zw. z art. 165 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W wyroku tym Trybunał stwierdził, że nie podlegają zwrotowi na rzecz byłych właścicieli te nieruchomości, na których cel określony w decyzji o wywłaszczeniu został zrealizowany przed dniem złożenia wniosku o ich zwrot, niezależnie od tego, czy realizacja inwestycji nastąpiła po upływie 10 lat od chwili wywłaszczenia. Jeśli zaś w dniu złożenia wniosku o zwrot, cel wywłaszczenia jeszcze nie został zrealizowany, byli właściciele tych nieruchomości oraz ich spadkobiercy zachowują ustawowe uprawnienie do żądania zwrotu, które im przysługiwało przed wejściem w życie ustawy nowelizującej z 2003 r. tj. ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2004 r., Nr 141, poz. 1492). Trybunał nie stwierdził w takiej sytuacji naruszenia art. 2 Konstytucji ani konieczności ochrony zasady samodzielności jednostek samorządu terytorialnego (art. 165 ust. 1 Konstytucji). Z wyroku tego wynika zatem, że organ rozpoznając sprawę o zwrot nieruchomości wywłaszczonej przed dniem wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami (co ma miejsce w niniejszej sprawie), po jednoznacznym ustaleniu celu wywłaszczenia, bada czy cel ten został zrealizowany na dzień złożenia wniosku o zwrot. Tylko bowiem w razie ustalenia, że w tej dacie nie został on zrealizowany, możliwe jest orzeczenie zwrotu.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła Gmina Ludwin oraz J.W. i inni.

W skardze kasacyjnej, Gmina Ludwin zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucając:

1) naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (j.t. Dz. U. z 2015 r. poz. 782 ze zm.), poprzez przyjęcie, iż organy obu instancji, odmawiając zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, błędnie uznały zrealizowanie celu wywłaszczenia na całej nieruchomości wnioskowanej do zwrotu, w tym w części porośniętej lasem;

2) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, c w zw. z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.) poprzez przyjęcie przez Sąd, iż organy administracji publicznej naruszyły przepisy postępowania administracyjnego nie zastosowując się do wiążącej w sprawie oceny prawnej, zawartej w wyrokach sądów administracyjnych wydanych w niniejszej sprawie w trybie zwykłym i nadzwyczajnym, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy.

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym z tytułu zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu podniesiono, że wbrew stwierdzeniu Sądu I instancji zawartemu w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, organy administracji publicznej zastosowały się do wytycznych i oceny prawnej zawartej w wyrokach sądów administracyjnych, orzekających w niniejszej sprawie, w tym do wyroku NSA w Warszawie Ośrodek Zamiejscowy w Lublinie z dnia 30 grudnia 1997 r. sygn. akt II SA/ Lu 1272/96, z uzasadnienia którego jednoznacznie wynika, że w sytuacji kiedy działania podjęte przez organa administracji zmierzające do odnalezienia decyzji o lokalizacji szczegółowej nie przyniosły pozytywnego rezultatu ze względu na jej brak w zasobach archiwalnych, ustalenie celu wywłaszczenia powinno nastąpić przy wykorzystaniu wszelkich środków dowodowych, o których mowa w art. 75 kpa, w tym dokumentów, a nie tylko dokumentów, jak sugeruje Sąd I instancji.

W ocenie skarżącej Gminy, ustalenie celu wywłaszczenia i jego realizacja, przy braku dokumentów źródłowych, zostały ustalone przez organ I Instancji w sposób wyczerpujący; przyjęcie założenia, iż tylko treść decyzji lokalizacji szczegółowej budowy ośrodka stanowi dowód w sprawie, tak jak chce tego pełnomocnik spadkobierców wnioskodawcy, stanowiłoby nieuprawnioną podstawę uzasadniającą zwrot w przypadku jej braku.

Skarżąca podniosła, że Ośrodek jest usytuowany w ten sposób, że z trzech stron teren zalesiony graniczy z drogą publiczną i plażą, jednocześnie oddzielając go od tej drogi, w tym nieruchomość wnioskowana do zwrotu, a nawet od plaży i jeziora. Taki sposób zagospodarowania terenu na pewno nie mógł być przypadkowy, ale wynikać musiał z decyzji lokalizacyjnej, która uwzględniała naturalne zalesienie części wywłaszczonej nieruchomości. Tym bardziej, iż z treści dokumentu pt. "Jezioro Piaseczno Koncepcja Zagospodarowania Zespołu Ośrodków Wypoczynkowych Zakładów Pracy- cz. A", zaakceptowanej przez architekt J. J. w grudniu 1986 r., obejmującą inwentaryzację stanu istniejącego i planowaną zabudowę, wynika że działka objęta zwrotem położona jest w granicach ośrodka wypoczynkowego w użytkowaniu Wojewódzkiego P. Jak wynika z rysunku, na części działki oznaczonej numerem ewidencyjnym [...] zorganizowane jest pole namiotowe (przebiega sieć wodociągowa, elektryczna, oświetlenie) i takie jest przeznaczenie docelowe, na części przebiega droga, a w części planowane jest zadrzewienie, planowane i już istniejące.

Skarżąca przytoczyła treść art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (j.t. Dz. U. z 2015 r. poz. 782) zgodnie z którym, nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1. pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2. pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany.

Jeżeli w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część. Jednocześnie z treści tego przepisu wynika, że nie podlega zwrotowi nieruchomość niespełniająca warunków tam określonych.

W ocenie skarżącej kasacyjnie Gminy Ludwin, Sąd I instancji błędnie uznał, że organy wydając zaskarżone decyzje, nie zastosowały się do wiążącej w sprawie oceny prawnej zawartej w wyrokach sądów administracyjnych wydanych w niniejszej sprawie, a także nie zebrały i nie zbadały całości materiału dowodowego, co skutkowało niewłaściwym zastosowaniem art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W tej sytuacji faktycznej i prawnej nie było więc podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej.

W skardze kasacyjnej, J. W. i inni. zaskarżyli powyższy wyrok w całości, zarzucając naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisu art. 136 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami i niewłaściwe zastosowanie art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 z późn. zm.) polegające na stwierdzeniu w uzasadnieniu wyroku, że na podstawie mapy rozliczenia zagospodarowania działki nr [...] sporządzonej przez uprawnionego geodetę - pole namiotowe odpowiada działce nr [...] i co do tej części działki nie zachodzi przesłanka zbędności.

Wobec powyższego wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i na podstawie art. 188 p.p.s.a. rozpoznanie skargi na podstawie stanu faktycznego przyjętego w zaskarżonym wyroku.

W uzasadnieniu podniesiono, że naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przepisów art. 136 i 137 u.g.n. polega na tym, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie ustalił powierzchnię zrealizowanego celu wywłaszczenia na działce skarżących wskazaną na podstawie mapy rozliczenia zagospodarowania działki nr 285 sporządzonego w 2012 r., a nie wyjaśnił, jaki był wcześniej stan faktyczny zagospodarowania działki w dacie złożenia wniosku o zwrot i przez kolejne 20 lat. Ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie wyjaśniają podstawy wyrażonej oceny prawnej. Kwestia ta powinna być wnikliwiej omówiona przez Sąd z wyjaśnieniem i ustaleniem stanu faktycznego jaki Sąd przyjął za podstawę tak wyrażonego poglądu. Problem ten wymaga szczegółowego wyjaśnienia, ponieważ jest istotnie wiążący wszystkie następne decyzje i orzeczenia w sprawie i przesądza o sposobie rozstrzygnięcia sprawy. Dlatego konieczne jest wydanie w sprawie wyroku reformatoryjnego, który w uzasadnieniu omówiłby między innymi kwestię dotyczącą powierzchni działki zagospodarowanej pod pole namiotowe. Brak obiektywnej analizy materiału dowodowego w kontekście zarzutów podnoszonych przez wnioskodawcę w skardze, nieodniesienie się do okoliczności i faktów podnoszonych w uzasadnieniu skargi, zdaniem skarżących kasacyjnie prowadzi do wybiórczej oceny stanu faktycznego, w następstwie do niewłaściwego stosowania prawa materialnego.

Uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie wyjaśnia, dlaczego koncepcja rozliczenia zagospodarowania działki została przyjęta za podstawę wyrażenia oceny prawnej przesłanki zbędności. Wyrok nie udzielił jasnych, przejrzystych, oczywistych wskazań co do dalszego postępowania w sprawie w przedmiocie stwierdzonej przesłania zbędności. Dlaczego mapy zagospodarowania z 2012 r. przyjął jako dokument wiarygodny i zgodny ze stanem faktycznym istniejącym na działce w 1991 r. i następnych latach do 2008 r., tj. do interwencji organów nadzoru budowlanego w sprawie samowoli budowlanej? Fakty te jako oczywiste i udokumentowane nie powinny budzić wątpliwości. Potwierdzają one brak zagospodarowania wywłaszczonej działki zgodnie z celem wywłaszczenia i późniejszym planem zagospodarowania przestrzennego Jezioro Piaseczno. Potwierdzenie zdarzenia samowoli budowlanej jest dowodem wprost wskazującym na brak wymaganej infrastruktury potwierdzającej zorganizowanie pola namiotowego, jego wybudowanie zgodnie ze standardami technicznymi, architektonicznymi itp., do założeń przewidzianych w planach przestrzennych zagospodarowania terenu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369), dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych podniesionych w złożonych skargach kasacyjnych.

Za nietrafny uznać należało podniesiony w niej zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisu art. 136 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami i niewłaściwe zastosowanie art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 z późn. zm.) polegające na stwierdzeniu w uzasadnieniu wyroku, że na podstawie mapy rozliczenia zagospodarowania działki nr [...] sporządzonej przez uprawnionego geodetę - pole namiotowe odpowiada działce nr [...] i co do tej części działki nie zachodzi przesłanka zbędności.

Należy przypomnieć, że naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, że stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada lub nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12, lex nr 1408530; wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12, lex nr 1372091). Nie można za pomocą zarzutu naruszenia prawa materialnego kwestionować ustaleń poczynionych w sprawie. Ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy.

W wyroku z dnia 09.03.2017 r. sygn. I FSK 1251/15 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że: "Błąd subsumcji, stanowiący naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe jego zastosowanie, polega na wadliwym uznaniu, że ustalony w sprawie konkretny stan faktyczny odpowiada abstrakcyjnemu stanowi faktycznemu określonemu w hipotezie określonej normy prawnej. Nie może być jednak skuteczne powołanie się na zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego w sytuacji, gdy nie zakwestionowano równocześnie ustaleń faktycznych, na których oparto zaskarżone rozstrzygnięcie. Jest to konsekwencją tego, że niewłaściwe zastosowanie przepisów materialnych zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń." (lex nr 2273235).

Wskazać należy, że w uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przepisów art. 136 i 137 u.g.n. polega na tym, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie ustalił powierzchnię zrealizowanego celu wywłaszczenia na działce skarżących wskazaną na podstawie mapy rozliczenia zagospodarowania działki nr [...] sporządzonego w 2012 r., a nie wyjaśnił, jaki był wcześniej stan faktyczny zagospodarowania działki w dacie złożenia wniosku o zwrot i przez kolejne 20 lat. Ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie wyjaśniają podstawy wyrażonej oceny prawnej. Skarżący kasacyjnie podnieśli, że kwestia ta powinna być wnikliwiej omówiona przez Sąd z wyjaśnieniem i ustaleniem stanu faktycznego jaki Sąd przyjął za podstawę tak wyrażonego poglądu. Problem ten wymaga szczegółowego wyjaśnienia, ponieważ jest istotnie wiążący wszystkie następne decyzje i orzeczenia w sprawie i przesądza o sposobie rozstrzygnięcia sprawy. Dlatego konieczne jest wydanie w sprawie wyroku reformatoryjnego, który w uzasadnieniu omówiłby między innymi kwestię dotyczącą powierzchni działki zagospodarowanej pod pole namiotowe. Brak obiektywnej analizy materiału dowodowego w kontekście zarzutów podnoszonych przez wnioskodawcę w skardze, nieodniesienie się do okoliczności i faktów podnoszonych w uzasadnieniu skargi, zdaniem skarżących kasacyjnie prowadzi do wybiórczej oceny stanu faktycznego, w następstwie do niewłaściwego stosowania prawa materialnego.

W ramach podniesionej podstawy kasacyjnej podniesiono również, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie wyjaśnia, dlaczego koncepcja rozliczenia zagospodarowania działki została przyjęta za podstawę wyrażenia oceny prawnej przesłanki zbędności. Wyrok nie udzielił jasnych, przejrzystych, oczywistych wskazań co do dalszego postępowania w sprawie w przedmiocie stwierdzonej przesłania zbędności. Dlaczego mapy zagospodarowania z 2012 r. przyjął jako dokument wiarygodny i zgodny ze stanem faktycznym istniejącym na działce w 1991 r. i następnych latach do 2008 r., tj. do interwencji organów nadzoru budowlanego w sprawie samowoli budowlanej? Fakty te jako oczywiste i udokumentowane nie powinny zdaniem autora skargi kasacyjnej budzić wątpliwości. W ocenie skarżących kasacyjnie, potwierdzają one brak zagospodarowania wywłaszczonej działki zgodnie z celem wywłaszczenia i późniejszym planem zagospodarowania przestrzennego Jezioro Piaseczno. Potwierdzenie zdarzenia samowoli budowlanej jest dowodem wprost wskazującym na brak wymaganej infrastruktury potwierdzającej zorganizowanie pola namiotowego, jego wybudowanie zgodnie ze standardami technicznymi, architektonicznymi itp., do założeń przewidzianych w planach przestrzennych zagospodarowania terenu.

Wyżej powołana argumentacja mająca uzasadniać postawiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego, w istocie sprowadza się do wykazywania uchybień procesowych, jakich zdaniem autora skargi kasacyjnej dopuścił się Sąd I instancji rozpoznając skargę. Wytykając ww. uchybienia procesowe, autor skargi kasacyjnej nie wskazuje przy tym przepisów postępowania, które zostały przez opisane wyżej działania naruszone. Mimo postawionego w petitum skargi kasacyjnej zarzutu naruszenia prawa materialnego, jej autor nie wykazał, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Wskazać należy, że Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnia tylko zarzuty dotyczące naruszenia tych przepisów prawa, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Nie jest natomiast władny badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów. Sąd ten nie może również zastępować strony i precyzować, czy też uzupełniać przytoczonych podstaw kasacyjnych.

W tej sytuacji skargę kasacyjną należało oddalić, co orzeczono na podstawie art. 184 p.p.s.a.

Zasadna natomiast okazała się skarga kasacyjna Gminy Ludwin.

Za trafny uznać należało podniesiony w niej zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, c w zw. z art. 153 p.p.s.a. poprzez przyjęcie przez Sąd I instancji, iż organy administracji publicznej naruszyły przepisy postępowania administracyjnego nie zastosowując się do wiążącej w sprawie oceny prawnej zawartej w wyrokach sądów administracyjnych wydanych w niniejszej sprawie w trybie zwykłym i nadzwyczajnym, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

Trafnie podnosi skarżąca kasacyjnie, że wbrew stwierdzeniu Sądu I instancji zawartemu w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, organy administracji publicznej zastosowały się do wytycznych i oceny prawnej zawartej w wyrokach sądów administracyjnych orzekających w niniejszej sprawie, w tym do wyroku NSA w Warszawie Ośrodek Zamiejscowy w Lublinie z dnia 30 grudnia 1997 r., sygn. akt II SA/ Lu 1272/96, z uzasadnienia którego jednoznacznie wynika, że w sytuacji kiedy działania podjęte przez organy administracji zmierzające do odnalezienia decyzji o lokalizacji szczegółowej nie przyniosły pozytywnego rezultatu ze względu na jej brak w zasobach archiwalnych, ustalenie celu wywłaszczenia powinno nastąpić przy wykorzystaniu wszelkich środków dowodowych, o których mowa w art. 75 k.p.a., w tym dokumentów, a nie tylko dokumentów, jak sugeruje Sąd I instancji.

Trafnie także zauważa skarżąca kasacyjnie Gmina, że Sądy orzekające w niniejszej sprawie prezentowały rozbieżne stanowiska zarówno w zakresie środków dowodowych w ustaleniu celu wywłaszczenia, jak i pojęcia budowy ogólnodostępnego ośrodka wypoczynkowego. I tak NSA w Warszawie Ośrodek Zamiejscowy w Lublinie w wyroku z dnia 30 grudnia 1997 r., sygn. akt II SA/ Lu 1272/96, odmiennie niż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 22.11.2006 r., sygn. akt I SA/Wa 1341/06, rozumie pojęcie budowy ośrodka, uznając urządzenie pola namiotowego jako budowę ośrodka wypoczynkowego.

Zgodzić się należy ze stanowiskiem skarżącej Gminy, że ustalenie celu wywłaszczenia i jego realizacja, przy braku dokumentów źródłowych, zostało poczynione przez organ I instancji w sposób wyczerpujący. Przyjęcie założenia, że tylko treść decyzji lokalizacji szczegółowej budowy ośrodka stanowi dowód w sprawie, należy uznać za nieuprawnione. Trafnie podnosi skarżąca kasacyjnie Gmina, że dowody zgromadzone w aktach sprawy (dokumenty urzędowe, prywatne, zeznania świadków, publikacje prasowe - zdjęcia, komentarze, a także trzykrotne oględziny wnioskowanej do zwrotu nieruchomości) jednoznacznie potwierdzają, że cel wywłaszczenia został zrealizowany na całej nieruchomości wnioskowanej do zwrotu i nie wystąpiły przesłanki jej zbędności na cel wywłaszczenia, uzasadniające zwrot.

Rozpoznając sprawę organ I instancji stwierdził, że nie udało się odnaleźć planu lokalizacji szczegółowej budowy Ośrodka ogólnodostępnego nad Jeziorem Piaseczno uwzględnionego w zatwierdzonych planach zagospodarowania przestrzennego. Zgromadzono natomiast inne dowody pozwalające na przyjęcie, że cel wywłaszczenia został zrealizowany. Odnaleziono natomiast uchwałę Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Lubartowie z dnia [...] w sprawie zatwierdzenia planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego ośrodka turystyczno – wypoczynkowego nad jeziorem Piaseczno, jednak bez załączników. Z rysunku planu ogólnego "Jez. Piaseczno plan ogólny zagospodarowania przestrzennego" zatwierdzonego uchwałą Gminnej Rady Narodowej w Ludwinie z dnia 29 grudnia 1976 r. wynika, że przedmiotowa nieruchomość leży w obszarze oznaczonym symbolem 100 UT – tereny wczasów zorganizowanych. Z dokumentu pt. "Jezioro Piaseczno Koncepcja Zagospodarowania Zespołu Ośrodków Wypoczynkowych Zakładów Pracy – cz. A", zaakceptowanej przez architekt J. Jemiałkowską w grudniu 1986 r., obejmującej inwentaryzację stanu istniejącego i planowaną zabudowę wynika, że działka objęta zwrotem położona jest w granicach ośrodka wypoczynkowego w użytkowaniu Wojewódzkiego Przedsiębiorstwa Turystycznego. Jak wynika z rysunku, na części działki nr ewid. [...] zorganizowane jest pole namiotowe (przebiega sieć wodociągowa, elektryczna, oświetlenie) i takie jest przeznaczenie docelowe, na części przebiega droga, a w części planowane jest zadrzewienie istniejące i projektowane. Zgodnie z oznaczeniami na mapie rozliczenia zagospodarowania działki nr 285 sporządzonej przez uprawnionego geodetę, pole namiotowe odpowiada działce nr [...] droga – działce nr [...], a grunt zadrzewiony działce nr [...].

W oparciu o ww. dokumenty organ I instancji stwierdził, że działka nr ewid. [...], leżąca w granicach działki nr [...] o pow. 9,14 ha, po wywłaszczeniu wchodziła w skład ośrodka wypoczynkowego WPT jako jeden kompleks. Infrastruktura gastronomiczna, hotelowa, administracyjna, parkingi były i są na gruncie przyległym. Od 1978 r. na części działki od strony jeziora było zorganizowane pole namiotowe oznaczone na sporządzonej przez geodetę mapie nr 285/3. Standard tego pola nie odbiegał od ówczesnych standardów. Teren lasu oznaczony na mapie nr [...] stanowił teren Ośrodka, był udostępniony turystom do swobodnego korzystania w celach rekreacyjnych, a Gmina Ludwin po skomunalizowaniu Ośrodka kontynuuje obecnie, przy pomocy dzierżawców, tę działalność. Od chwili wywłaszczenia nie zmieniło się przeznaczenie tego gruntu, jak też sposób jego wykorzystania w celach wypoczynkowych.

Zgodzić się należy ze stanowiskiem skarżącej kasacyjnie Gminy, że na obecnym etapie postępowania bardzo wnikliwie został zbadany problem części nieruchomości porośniętej lasem, stosownie do wytycznych i oceny prawnej zawartej w wyrokach sądów administracyjnych orzekających w niniejszej sprawie. Ze względu na upływ czasu, ponad 40 lat od daty wydania decyzji wywłaszczeniowej, organy, nie dysponując dokumentami źródłowymi, muszą również bazować na materiale dowodowym pośrednim, z którego wynika, że część nieruchomości porośniętej lasem stanowi integralną część ogólnodostępnego ośrodka wypoczynkowego.

Z prawidłowych ustaleń poczynionych w sprawie wynika, że ośrodek jest usytuowany w ten sposób, że z trzech stron teren zalesiony graniczy z drogą publiczną i plażą, jednocześnie oddzielając go od tej drogi, w tym nieruchomość wnioskowana do zwrotu, a nawet od plaży i jeziora. Zgodzić się należy ze stanowiskiem skarżącej kasacyjnie Gminy, że taki sposób zagospodarowania terenu nie mógł być przypadkowy, ale wynikać musiał z decyzji lokalizacyjnej, która uwzględniała naturalne zalesienie części wywłaszczonej nieruchomości. Z treści dokumentu pt. "Jezioro Piaseczno Koncepcja Zagospodarowania Zespołu Ośrodków Wypoczynkowych Zakładów Pracy- cz. A", zaakceptowanej przez architekt J. J. w grudniu 1986 r., obejmującą inwentaryzację stanu istniejącego i planowaną zabudowę, wynika że działka objęta zwrotem położona jest w granicach ośrodka wypoczynkowego w użytkowaniu Wojewódzkiego P. Jak wynika z rysunku, na części działki oznaczonej numerem ewidencyjnym 285 zorganizowane jest pole namiotowe (przebiega sieć wodociągowa, elektryczna, oświetlenie) i takie jest przeznaczenie docelowe, na części przebiega droga, a w części planowane jest zadrzewienie, planowane i już istniejące.

W świetle powyższego przyjąć należało, że rozpoznając sprawę organy ustaliły, i uczyniły to prawidłowo, jakie cele miał organ, dokonując wywłaszczenia względem działki nr ewid. [...] (w części nieprzeznaczonej pod pole namiotowe). Prawidłowo także oceniły, że cel ten został zrealizowany. W świetle tego, co powiedziano wyżej, nie można uznać za prawidłowe stanowisko Sądu I instancji, że bezpodstawne było przyjęcie w sprawie, że celem wywłaszczenia części przedmiotowej działki był las. Wobec powyższego ustalenie przez organy, że na działce nr ewid. [...] istnieje i istniał już częściowo w latach 80-tych las, jest wystarczające do przyjęcia, że organ dokonując wywłaszczenia planował na działce las. W konsekwencji, orzeczenia o odmowie zwrotu nieruchomości nie można uznać za przedwczesne.

W świetle powyższego zgodzić się należy ze stanowiskiem skarżącej kasacyjnie Gminy Ludwin, że Sąd I instancji błędnie uznał, że organy wydając zaskarżone decyzje, nie zastosowały się do wiążącej w sprawie oceny prawnej zawartej w wyrokach sądów administracyjnych wydanych w niniejszej sprawie, a także nie zebrały i nie zbadały całości materiału dowodowego, co skutkowało niewłaściwym zastosowaniem art. 137 u.g.n. W sytuacji faktycznej i prawnej nie było więc podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej.

Zgodnie z art. 136 u.g.n., nieruchomość wywłaszczona nie może być użyta na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, z uwzględnieniem art. 137, chyba że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca nie złożą wniosku o zwrot tej nieruchomości. (ust. 1). W razie powzięcia zamiaru użycia wywłaszczonej nieruchomości lub jej części na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, właściwy organ zawiadamia poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę o tym zamiarze, informując równocześnie o możliwości zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. (ust. 2). Poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot nieruchomości lub jej części występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ. Warunkiem zwrotu nieruchomości jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140. (ust. 3).

Ustawa ta w art. 137 stanowi, że nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. (ust. 1). Jeżeli w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część. (ust. 2).

Dokonując wykładni art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. należy mieć na względzie wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 r., sygn. P 38/11, zgodnie z którym art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed dniem 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jest niezgodny z art. 2 w zw. z art. 165 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W wyroku tym Trybunał stwierdził, że nie podlegają zwrotowi na rzecz byłych właścicieli te nieruchomości, na których cel określony w decyzji o wywłaszczeniu został zrealizowany przed dniem złożenia wniosku o ich zwrot, niezależnie od tego, czy realizacja inwestycji nastąpiła po upływie 10 lat od chwili wywłaszczenia. Jeśli zaś w dniu złożenia wniosku o zwrot, cel wywłaszczenia jeszcze nie został zrealizowany, byli właściciele tych nieruchomości oraz ich spadkobiercy zachowują ustawowe uprawnienie do żądania zwrotu, które im przysługiwało przed wejściem w życie ustawy nowelizującej z 2003 r. tj. ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2004 r., Nr 141, poz. 1492). Trybunał nie stwierdził w takiej sytuacji naruszenia art. 2 Konstytucji ani konieczności ochrony zasady samodzielności jednostek samorządu terytorialnego (art. 165 ust. 1 Konstytucji). Z wyroku tego wynika, że organ rozpoznając sprawę o zwrot nieruchomości wywłaszczonej przed dniem wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami (co ma miejsce w niniejszej sprawie), po jednoznacznym ustaleniu celu wywłaszczenia, bada czy cel ten został zrealizowany na dzień złożenia wniosku o zwrot. Tylko bowiem w razie ustalenia, że w tej dacie nie został on zrealizowany, możliwe jest orzeczenie zwrotu. Z prawidłowych ustaleń poczynionych w sprawie wynika, że cel wywłaszczenia na działce nr ewid. [...] został zrealizowany na dzień złożenia wniosku o zwrot w związku z czym brak jest podstaw do jej zwrotu.

Mając na względzie wyżej zaprezentowaną argumentację, Naczelny Sąd Administracyjny - działając na podstawie art. 188 p.p.s.a. - uwzględnił skargę kasacyjną Gminy Ludwin, uchylając zaskarżony wyrok, zaś uznając, że sprawa jest dostatecznie wyjaśniona, po rozpoznaniu skargi, na podstawie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 193 p.p.s.a., oddalił skargę.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.