Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 1122/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2007-08-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6539 Inne o symbolu podstawowym 653
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Barbara Mleczko-Jabłońska, Sędzia WSA - Jolanta Bożek, Sędzia WSA - Michał Sowiński (spr.), Protokolant - Michał Petranik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 sierpnia 2007 r. sprawy ze skargi K. B. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia (...) stycznia 2007 r. nr (...) w przedmiocie odmowy umorzenia odsetek za zwłokę od należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne i Fundusz Pracy 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku.


UZASADNIENIE

K. B. wnioskiem z dnia 29 września 2006 r. zwrócił się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: "Zakład") (...) w Z. o umorzenie zaległych składek związanych z pozarolniczą działalnością gospodarczą prowadzoną od (...) marca do (...) czerwca 1999 r. w oparciu o wpis do ewidencji działalności gospodarczej. W uzasadnieniu stwierdził, iż zadłużenie względem Zakładu powstało nie z jego złej woli, lecz w wyniku braku wiedzy o obowiązku opłacania składek z tytułu prowadzenia działalności gospodarczej, z której nigdy nie uzyskał żadnych dochodów. Podkreślił, iż przez siedem lat Zakład nie informował go o zaległościach i dopiero gdy w 2006 r. zlikwidował zawieszoną działalność gospodarczą Zakład poinformował go o zaległych składkach. Wyjaśnił, iż jest jedynym żywicielem trzyosobowej rodziny i nie jest w stanie sprostać finansowym roszczeniom Zakładu.

Zakład decyzją z dnia (...) grudnia 2006 r. nr (...), wydaną na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 3, art. 28 ust. 1 i 3 oraz art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm., dalej: u.s.u.s.), odmówił umorzenia zaległych składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne i Fundusz Pracy. W uzasadnieniu, po przytoczeniu treści art. 28 ust. 2 u.s.u.s., stwierdzono, iż w sprawie nie występuje przesłanka całkowitej nieściągalności zaległości. Wyjaśniono również, iż całkowita nieściągalność zachodzi między innymi wtedy, gdy stwierdzi ją urząd skarbowy właściwy do prowadzenia postępowania egzekucyjnego oraz gdy nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należność.

Rozpoznając sprawę w następstwie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: "Prezes Zakładu") decyzją z dnia (...) stycznia 2007 r. nr (...) utrzymał w mocy decyzję Zakładu z dnia (...) grudnia 2006 r. W uzasadnieniu wskazano, iż w przypadku skarżącego nie występuje całkowita nieściągalność składek, a zatem brak jest podstaw do umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek.

W skardze na powyższą decyzję K. B. wniósł o uchylenie decyzji Prezesa Zakładu. W uzasadnieniu skarżący podtrzymał stanowisko prezentowane w trakcie postępowania administracyjnego, iż nie posiadał wiedzy o konieczności opłacania składek. Ponownie podkreślił, iż jest jedynym żywicielem czteroosobowej rodziny i nie ma zdolności finansowych, aby uregulować niesłusznie naliczoną należność.

W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Należy zważyć, że Skarżący we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z dnia 18 grudnia 2006 r. wnosił o umorzenie należności z tytułu składek ze względu na swoją trudną sytuację materialną. K. B. wskazał, iż w chwili obecnej jest jedynym żywicielem czteroosobowej rodziny i nie jest w stanie sprostać finansowym roszczeniom Zakładu. Należy w tym kontekście zaznaczyć, iż zgodnie z § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365), dalej: "rozporządzenie o umarzaniu składek", Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku, gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych.

Decyzje podejmowane na podstawie powołanego przepisu są decyzjami uznaniowymi. O uznaniowym charakterze decyzji świadczy użycie przez prawodawcę zwrotu "Zakład może umorzyć należności". Podkreślić jednak należy, że uznaniowy charakter decyzji nie zwalnia organu od obowiązku przeprowadzenia prawidłowego postępowania oraz wydania decyzji spełniającej wymogi określone w przepisach art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej: "k.p.a.". Wręcz przeciwnie, organ prowadząc postępowanie w wyniku, którego ma zostać wydana decyzja uznaniowa ma obowiązek wypełnić zawarty w art. 7 k.p.a. nakaz dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz określony w przepisie art. 77 § 1 k.p.a. obowiązek zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego. Dokonana w postępowaniu ocena dowodów w oparciu o art. 80 k.p.a. nie może nosić cech dowolności. Wszelkie zaś istotne dla sprawy ustalenia i wnioski winny zostać zawarte w motywach podjętego rozstrzygnięcia.

Niezbędny zakres postępowania wyjaśniającego w niniejszej sprawie określa w znacznej mierze przepis § 3 ust. 1 pkt 1 ww. rozporządzenia o umarzaniu składek. Skoro przepis ten jako przesłankę umorzenia składek wskazuje okoliczność negatywnego wpływu zapłaty zaległych składek na zaspokojenie podstawowych potrzeb życiowych ubezpieczonego i jego rodziny, to w tej sprawie organ odwoławczy miał obowiązek szczególnie wnikliwego wyjaśnienia sytuacji majątkowej Skarżącego i ustalenia, czy zapłata składek rzeczywiście może zagrozić jego egzystencji. W ocenie Sądu, Prezes Zakładu powinien był ustalić wysokość osiąganych przez Skarżącego dochodów oraz wysokość ponoszonych przez niego wydatków i dać temu wyraz w uzasadnieniu decyzji (podkreśl. Sądu). W rozpoznanej sprawie organ odwoławczy obowiązku tego nie wykonał. W decyzji z dnia (...) stycznia 2007 r. zabrakło jakiejkolwiek analizy tych okoliczności, a kilkuzdaniowe wywody zawarte w jej uzasadnieniu są bardzo lakoniczne. W istocie ta decyzja została wydana bez wskazania, które z okoliczności podniesionych przez Skarżącego organ uznał za udowodnione, a którym nie dał wiary. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie dokonano należytej analizy dochodów rodziny Skarżącego oraz wydatków, jakie są oni zmuszeni ponosić. Brak należytych ustaleń w tym względzie stoi w oczywistej sprzeczności z określonym w art. 7 k.p.a. obowiązkiem prowadzenia przez organ postępowania wyjaśniającego w zakresie stanu faktycznego mającego znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy.

W uzasadnieniu decyzji organu II instancji zabrakło kompleksowego rozważenia wszystkich okoliczności związanych z sytuacją majątkową i rodzinną Skarżącego, a więc związanych z przesłanką umorzenia zawartą w § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia o umarzaniu składek. Nie można bowiem uznać za spełniający ten wymóg wskazania tylko części istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych, a następnie sformułowanie wniosków niemających dostatecznego w nich potwierdzenia. Uzasadnienie musi być pełne, spójne i logiczne, a takowych cech w znacznej mierze nie zawiera uzasadnienie zaskarżonej decyzji. Zdaniem Sądu, naruszenia przepisu art. 107 § 3 k.p.a. w zakresie uzasadnienia faktycznego decyzji, jakich w rozpoznanej sprawie dopuścił się organ II instancji, mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Właściwe uzasadnienie prawne i faktyczne stanowi ważny element każdej decyzji administracyjnej. Uzasadnienie decyzji stanowi integralną jej część i jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia stanowiącego dyspozytywną cześć decyzji. Obowiązek sporządzenia uzasadnienia decyzji odpowiadającego wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. stanowi realizację w postępowaniu administracyjnym określonej w art.11 k.p.a. zasady przekonywania. W uzasadnieniu faktycznym organ powinien wskazać te fakty, które przemawiają za podjętym przez organ rozstrzygnięciem. Uzasadnienie prawne decyzji winno zawierać wskazanie przepisów prawa z przytoczeniem ich treści i chodzi tutaj o przepisy prawa, które regulują skutki prawne faktów wymienionych w uzasadnieniu faktycznym (por. Cz. Martysz [w:] G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Postępowanie administracyjne ogólne, Warszawa 2003, s. 663 i nast., a także wyrok NSA z dnia 30 czerwca 1983 r., sygn. akt I S.A. 178/83, ONSA 1983, Nr 1, poz. 51). W przypadku decyzji uznaniowych, a do takich zaliczają się decyzje w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek, uzasadnienie decyzji stanowi tę jej część, która ma szczególne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Przy działaniu w ramach uznania administracyjnego przepis prawa materialnego przyznaje organowi prawo wyboru rozstrzygnięcia sprawy spośród przynajmniej dwóch możliwych rozstrzygnięć. W przypadku wniosków o umorzenie składek będą to umorzenie składek bądź odmowa ich umorzenia, a zatem rozstrzygnięcia o treści diametralnie różnej. Ze względu na uznaniowy charakter rozstrzygnięcia, przy niewłaściwym uzasadnieniu decyzji uznaniowej, z samego przepisu prawa oraz istniejącego w sprawie stanu faktycznego nie można wywieść jednoznacznej oceny, czy decyzja organu jest prawidłowa w zakresie samego rozstrzygnięcia o prawach i obowiązkach strony, a zatem czy jest prawidłowa w aspekcie materialnym. Wadliwe uzasadnienie decyzji uznaniowej nie pozwala na stwierdzenie, czy przy jej wydaniu organ nie dopuścił się dowolności oraz zaniechania przy dokładnym wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy. Z tych względów wady uzasadnienia decyzji uznaniowych należy uznać za naruszenia przepisów prawa procesowego, które mają istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem Sądu, wadliwe uzasadnienie decyzji uznaniowej, które nie pozwala na jednoznaczne stwierdzenie, że rozstrzygnięcie organu jest rozstrzygnięciem opartym na obowiązujący przepisach oraz stwierdzonym w oparciu o rzetelne dowody, stanie faktycznym zaistniałym w danej sprawie, który odpowiada stanowi faktycznemu określonemu w przepisach prawa mających zastosowanie w sprawie, nosi wszelkie cechy rozstrzygnięcia dowolnego nieopartego na przepisach prawa. Takie uzasadnienie decyzji jest w sposób oczywisty sprzeczne z określoną w art. 8 k.p.a. zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji.

Z tych wszystkich względów należało stwierdzić, że zaskarżona decyzja narusza przepisy art. 7 - 9, art. 11, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu, który mógł mieć istotne znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy.

Sąd wskazuje, iż w ponownie prowadzonym postępowaniu, poza koniecznością wyeliminowania powyższych wadliwości w rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy, ocena zebranych w sprawie dowodów powinna odbyć się stosownie do dyspozycji art. 80 k.p.a. Uzasadnienie decyzji winno natomiast odpowiadać rygorom określonym w art. 107 § 3 k.p.a., dając jasny obraz motywów rozstrzygnięcia.

Ponadto, należy zauważyć, iż w piśmie z dnia 18 października 2006 r. stanowiącym uzupełnienie wniosku o umorzenie należności Skarżący wniósł o umorzenie należności z tytułu odsetek uznając, iż czuje się zobowiązany do zapłaty należności z tytułu zaległych składek. Podkreślić w tym kontekście należy, iż ustawodawca przewidział również częściowe umarzanie należności, zarówno co do poszczególnych składek, jak i samych odsetek. Zatem ponownie podejmując decyzję w sprawie należy także i taką ewentualność rozważyć, szczegółowo ją uzasadniając.

Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.