Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt III SA/Lu 688/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2014-01-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6129 Inne o symbolu podstawowym 612
Hasła tematyczne: Ewidencja gruntów
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego I Kartograficznego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 20 ust. 1 i 2; art. 24 ust. 1, 3, 5
journal: Dz.U. 2010 nr 193 poz 1287
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - tekst jednolity
article: art. 15; art. 16 § 1; art. 138 § 1 pkt 2; art. 156 § 1 pkt 3; art. 217 § 1, 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 134 § 1; art. 145 § 1 pkt 1 lit. c); art. 200; art. 205 § 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Wałejko (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Drwal, Sędzia WSA Ewa Ibrom, Protokolant Referent Bartłomiej Maciak, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 16 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi H. O. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...] w przedmiocie udostępnienia danych ewidencji gruntów i budynków I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego na rzecz H. O. 200 zł (dwieście złotych) z tytułu zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia 26 lipca 2013 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, po rozpatrzeniu odwołania H. O., uchylił decyzję Starosty [...] z dnia 17 maja 2013 r. o odmowie wydania informacji z ewidencji gruntów i budynków o numerze księgi wieczystej dla działki nr 1 położonej w obrębie X, miasto [...] – i umorzył postępowanie pierwszej instancji.

Z akt sprawy wynika, że H. O. wnioskiem z dnia 12 lutego 2013 r. wystąpiła do Starosty [...] o udostępnienie informacji o numerze księgi wieczystej nieruchomości położonej [...], przy ulicy [...] (dawna ulica [...]), stanowiącej działkę o numerze ewidencyjnym 1 w obrębie Y. Wniosek swój skarżąca uzasadniła treścią przepisów art. 24 ust. 2, 4 i 5 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jednolity Dz. U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287, z późn. zm., dalej powoływanej jako P.g.k.). Zdaniem wnioskodawczyni jawność informacji o numerze księgi wieczystej nie jest wyłączona, informacja taka nie zawiera danych osobowych i każdy może żądać ujawnienia tej informacji. Niezależnie od powyższego skarżąca wskazała, że ma interes prawny pozwalający jej uzyskać informację o numerze księgi wieczystej, ponieważ jej matka była współwłaścicielką nieruchomości.

Starosta [...] pismem z dnia 8 marca 2013 r. wezwał wnioskodawczynię do uzupełnienia wniosku poprzez sprecyzowanie, w jakiej formie ma być udzielona informacja oraz wskazanie przepisu stanowiącego podstawę prawną do uzyskania tej informacji. Wezwał także do wskazania numeru działki, nazwy obrębu i miejscowości. Organ wyjaśnił, że obręb Y nie występuje w ewidencji gruntów i budynków miasta [...].

W odpowiedzi na wezwanie skarżąca podtrzymała uzasadnienie swojego wniosku wymienionymi wyżej przepisami P.g.k. Ponadto wskazała, że powinno być wydane jej zaświadczenie na podstawie art. 217 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267, dalej powoływanej jako K.p.a.), bowiem nie wnosiła o wydanie wyrysu ani wypisu z operatu ewidencyjnego, a jedynie o podjęcie czynności technicznej w postaci udzielenia konkretnej informacji. Ponadto H. O. wskazała, że we wniosku z dnia 12 lutego 2013 r. popełniła omyłkę pisarską, bowiem zamiast "obręb Z" wpisała "obręb Y". W związku z tym wnosiła o udzielenie informacji o numerze księgi wieczystej nieruchomości położonej w [...] w obrębie Z, stanowiącej działkę o numerze ewidencyjnym 1.

Postanowieniem z dnia 8 kwietnia 2013 r. Starosta [...] odmówił skarżącej wydania zaświadczenia zawierającego informację o numerze księgi wieczystej dla działki nr 1, położonej w obrębie Z w mieście [...]. Organ podniósł w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia, że wydanie zaświadczenia jest niemożliwe, ponieważ działka nr 1 nie występuje w ewidencji gruntów w obrębie Z, miasto [...]. Jako drugą przyczynę odmowy wydania zaświadczenia organ wskazał, że dane ewidencyjne udostępniane są zgodnie z art. 24 P.g.k. Informacja o numerze księgi wieczystej jest daną ewidencyjną o charakterze przedmiotowo-podmiotowym, która bez wątpienia identyfikuje osobę lub osoby w niej ujawnione. Z uwagi na ochronę danych osobowych, jakie informacja zawiera, może być ona udzielona wyłącznie w trybie art. 24 ust. 5 P.g.k., a więc z uwzględnieniem wszelkich ograniczeń w nim zawartych.

Pismem z dnia 16 kwietnia 2013 r. H. O. ponownie wystąpiła do Starosty [...] z wnioskiem o udostępnienie w formie zaświadczenia informacji z operatu ewidencyjnego w jakim obrębie znajduje się działka o numerze 1 położona przy ulicy [...] w [...] (wskazana na dołączonym wydruku ze strony internetowej www.geoportal.gov.pl), a także o numerze księgi wieczystej wskazanej nieruchomości, bądź numerze zbioru dokumentów nieruchomości (jeżeli nie urządzono dla niej księgi wieczystej). Wnioskodawczyni ponownie wykazywała, że numer księgi wieczystej nieruchomości nie stanowi danej osobowej w rozumieniu art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (tekst jednolity Dz. U. z 2002 r. Nr 101, poz.926 z późn. zm.) oraz, że ma interes prawny w uzyskaniu numeru księgi wieczystej nieruchomości, bowiem była lub prawdopodobnie nadal jest jej współwłaścicielką.

W odpowiedzi na pismo Starosty [...] wskazującego, że Prawo geodezyjne i kartograficzne nie przewiduje udzielenia informacji w formie zaświadczenia, wnioskodawczyni w piśmie z dnia 2 maja 2013 r. wnosiła o udzielenie żądanych informacji w formie zaświadczenia bądź w jakiejkolwiek innej formie przewidzianej prawem.

Po rozpatrzeniu powyższego wniosku Starosta [...] decyzją z dnia 17 maja 2013 r. odmówił H. O. udostępnienia informacji z ewidencji gruntów i budynków prowadzonej dla Powiatu [...] dotyczącej numeru księgi wieczystej założonej dla działki nr 1, położonej w obrębie ewidencyjnym X, miasto [...]. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ wskazał, że numer księgi wieczystej jest daną ewidencyjną o charakterze przedmiotowo-podmiotowym, która identyfikuje osobę lub osoby ujawnione w księdze wieczystej. Z uwagi na ochronę danych osobowych, jakie taka informacja zawiera, może być udzielona wyłącznie w trybie art. 24 ust. 5 P.g.k., a więc z uwzględnieniem wszelkich ograniczeń w nim zawartych. Organ wskazał, że wniosek skarżącej winien być rozpoznany z zastosowaniem art. 24 ust. 5 pkt 3 P.g.k, który uzależnia prawo do uzyskania informacji od wykazania interesu prawnego. Z treści pism wnioskodawczym wynika, że wywodzi swój interes prawny z prawa do dochodzenia odszkodowania lub zwrotu nieruchomości, a także z faktu, że jest następcą prawnym J. K., osoby widniejącej, zdaniem wnioskodawczyni, w ewidencji gruntów jako właścicielka. Organ wskazał, że J. K. nie występuje w operacie ewidencji gruntów i budynków, toteż następstwo prawne po tej osobie nie ma dla rozstrzygnięcia sprawy żadnego znaczenia. Ponadto uzasadnienie potrzeby uzyskania numeru księgi wieczystej niezbędnością tej informacji do dochodzenia odszkodowania bądź też zwrotu wywłaszczonej nieruchomości wskazuje, w opinii organu, na istnienie interesu faktycznego H. O., nie zaś prawnego.

Po rozpatrzeniu odwołania H. O. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego decyzją z dnia 26 lipca 2013 r. uchylił decyzję Starosty [...] z dnia 17 maja 2013 r. i umorzył postępowanie pierwszej instancji. W ocenie organu drugiej instancji, decyzja Starosty [...] z dnia 17 maja 2013 r. podlegała uchyleniu, a postępowanie pierwszej instancji umorzeniu, z uwagi na to, że organ pierwszej instancji orzekał w tej samej sprawie, którą rozstrzygnięto postanowieniem z dnia 8 kwietnia 2013 r. o odmowie wydania zaświadczenia.

Organ odwoławczy wprawdzie wskazał, że pierwszą przyczyną odmowy wydania zaświadczenia było stwierdzenie, że działka nr 1 nie występuje w ewidencji gruntów w obrębie Z w mieście [...]. Jednakże jednocześnie organ odwoławczy odniósł się przede wszystkim do tej części uzasadnienia postanowienia Starosty [...] z dnia 8 kwietnia 2013 r., w której Starosta wskazał jako drugą przyczynę odmowy wydania zaświadczenia okoliczność, że informacja o numerze księgi wieczystej jest daną ewidencyjną o charakterze przedmiotowo-podmiotowym, która identyfikuje osobę lub osoby w niej ujawnione oraz, że z uwagi na ochronę danych osobowych, jakie informacja zawiera, może być ona udzielona wyłącznie z uwzględnieniem wszelkich ograniczeń zawartych w art. 24 ust. 5 P.g.k. W ocenie organu drugiej instancji Starosta [...], wydając postanowienie z dnia 8 kwietnia 2013 r. na podstawie adresu i numeru działki, jednoznacznie ustalił, w jakim obrębie jest ona położona. Podanie błędnej nazwy obrębu nie miało, według organu odwoławczego, znaczenia, bowiem przyczyną odmowy wydania zaświadczenia był przedmiotowo-podmiotowy charakter danych o numerze księgi wieczystej.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie H. O. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, zarzucając naruszenie:

1/ art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 156 § 1 pkt 3 oraz art. 1 pkt 1 i 4 K.p.a. poprzez uchylenie decyzji Starosty [...] z dnia 17 maja 2013 r. i umorzenie postępowania z uwagi na powagę rzeczy rozstrzygniętej ostatecznym postanowieniem, podczas gdy postanowienie Starosty z dnia 8 kwietnia 2013 roku nie zostało wydane w tej samej sprawie, bowiem dotyczyło innej działki i nie rozstrzygało o prawach lub obowiązkach H. O.;

2/ art. 7 w związku z art. 77 § 1 K.p.a. poprzez wyprowadzenie z uzasadnienia postanowienia Starosty [...] z dnia 8 kwietnia 2013 r. wniosków z niego niewynikających, że Starosta "jednoznacznie ustalił, w jakim obrębie jest ona położona (działka numer 1) i podanie błędnej nazwy obrębu nie miało w tym przypadku znaczenia", podczas gdy z uzasadnienia tego wynika, że Starosta stwierdził niemożliwość wydania zaświadczenia o żądanej treści, bowiem "działka nr 1 nie występuje w ewidencji gruntów dla obrębu Z miasto [...]", a w konsekwencji błędne ustalenie stanu faktycznego w tym zakresie;

3/ art. 8 K.p.a. poprzez nieprowadzenie przez organy postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej i stwierdzenie, że Starosta mógł ustalić i ustalił właściwy obręb działki numer 1 na podstawie podanego przez skarżącą adresu i nie miało znaczenia podanie błędnej nazwy obrębu ewidencyjnego, podczas gdy strona nie została o tym poinformowana i działając w zaufaniu do organów władzy publicznej, że podała błędne informacje, złożyła nowy wniosek dotyczący istniejącej działki;

4/ art. 7 w związku z art. 77 § 1 K.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy i niezebranie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego w celu sprawdzenia, czy w innych ewidencjach gruntów i budynków prowadzonych dla miasta [...], niż ewidencja obrębu X miasta [...], nie widnieją jako właściciele działki o aktualnym numerze 1 poprzednicy prawni H. O., a w konsekwencji nieustalenie interesu prawnego skarżącej w uzyskaniu informacji z operatu ewidencyjnego;

5/ art. 104 § 2 i art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez nierozpoznanie istoty sprawy i brak ustalenia, czy skarżąca jako spadkobierczyni właściciela nieruchomości ma interes prawny w uzyskaniu numeru księgi wieczystej tej nieruchomości;

6/ art. 24 ust. 3 i 4 P.g.k. w związku z art. 2 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2013 r. poz. 707) poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że informacja w postaci numeru księgi wieczystej nieruchomości nie ma charakteru jawnego i w związku z tym uznanie, iż istnieje konieczność wykazania interesu prawnego w uzyskaniu tego typu informacji;

7/ art. 24 ust. 5 P.g.k. w związku z art. 2 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2002 r. Nr 101 poz. 926 z późn. zm.) poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że ochroną wynikającą z art. 24 ust. 5 P.g.k. są objęte dane wszelkich podmiotów prawa, podczas gdy dotyczy ona jedynie danych osób fizycznych, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie tego przepisu w stanie faktycznym sprawy, w którym nie miał on zastosowania.

W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje.

Skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Przed omówieniem przyczyny uchylenia zaskarżonej decyzji należy wskazać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm., powoływanej dalej jako "P.p.s.a.") sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Z akt administracyjnych badanej sprawy wynika, że postępowanie administracyjne zakończone zaskarżoną decyzją zostało zainicjowane wnioskiem H. O. z dnia 16 kwietnia 2013 r. o udostępnienie z operatu ewidencyjnego, po pierwsze - informacji w jakim obrębie znajduje się działka o numerze 1, położona przy ulicy [...] w [...], po drugie - informacji o numerze księgi wieczystej tej nieruchomości bądź numeru jej zbioru dokumentów. Z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że uchylając decyzję Starosty [...] z dnia 17 maja 2013 r. organ odwoławczy umorzył postępowanie, bowiem uznał, że zachodzi tożsamość sprawy ze sprawą rozstrzygniętą postanowieniem Starosty [...] z dnia 8 kwietnia 2013 r. Nie zostało to wprawdzie wyraźnie wyjaśnione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, ale przedstawiona wyżej motywacja decyzji wskazuje, że zdaniem organu odwoławczego organ pierwszej instancji wydał decyzję załatwiającą sprawę merytorycznie, w sytuacji kiedy zachodzi powaga rzeczy osądzonej (rozstrzygniętej), co - zgodnie z art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. - wyłącza możliwość ponownego rozstrzygnięcia sprawy.

Z powyższym stanowiskiem [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego nie można się zgodzić, bowiem inaczej niż uważa organ odwoławczy, nie zachodzi w badanej sprawie powaga rzeczy osądzonej (rozstrzygniętej). Z postanowienia Starosty [...] z dnia 8 kwietnia wynika, że pierwszy wniosek skarżącej został rozpatrzony na podstawie przepisów działu VII K.p.a. o wydawaniu zaświadczeń. W związku z tym niezależnie od tego w jaki sposób sprawa została załatwiona, a więc czy przez wydanie zaświadczenia, czy – tak jak w niniejszej sprawie – przez wydanie postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia, nie może być mowy o powadze rzeczy osądzonej. Zgodnie z art. 217 § 2 K.p.a. zaświadczenia są bowiem jedynie urzędowym potwierdzeniem istnienia określonych faktów lub określonego stanu prawnego. Możliwe jest zatem ponowne wydanie zaświadczenia w tej samej sprawie, bez uprzedniej zmiany, uchylania, czy stwierdzania nieważności pierwotnie wydanego zaświadczenia. Zaświadczenie jest taką czynnością organu administracji publicznej, której nie dotyczy zasada trwałości, właściwa dla decyzji administracyjnych i niektórych postanowień (art. 16 § 1 K.p.a.). Zaświadczenie jako czynność faktyczna nie korzysta z powagi rzeczy osądzonej. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko przedstawione w wyroku NSA z dnia 24 listopada 2010 r. w sprawie I OSK 1488/10, SIP Lex nr 754045, że konsekwentnie zasada res iudicata nie ma zastosowania do postanowień o odmowie wydania zaświadczenia określonej treści. Nawet w sytuacji, kiedy strona ponawia tożsame wnioski o wydanie zaświadczenia przy niezmienionym stanie prawnym sprawy i przy braku jakichkolwiek nowych, istotnych okoliczności, nie jest możliwe załatwienie jej wniosku z powołaniem się na zasadę res iudicata, niezależnie od tego czy wniosek poprzedni został załatwiony przez wydanie zaświadczenia, czy postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia. W razie wcześniejszego wydania zaświadczenia możliwe jest w niektórych sytuacjach rozważenie odmowy wydania zaświadczenia. Skoro zaświadczenie odzwierciedla istniejące fakty lub stan prawny, to - co do zasady- tylko wraz ze zmianą tych faktów lub stanu prawnego dotychczasowe zaświadczenie (postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia) staje się nieaktualne i może być wydane nowe, odpowiadające aktualnemu stanowi prawnemu lub aktualnym faktom. Niekiedy jednak konieczne będzie ponowne wydanie zaświadczenia w interesie strony, ze względu na możliwą wielość stanów faktycznych, kiedy urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa albo, kiedy strona ma interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego.

Zatem już tylko z tej jednej przyczyny (nie podniesionej w skardze) usprawiedliwiony jest sformułowany w skardze zarzut naruszenia art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a.

Dodać jednak należy, że w ramach tego zarzutu słusznie skarżąca wskazuje na brak tożsamości sprawy. Powaga rzeczy osądzonej (rozstrzygniętej) zachodzi bowiem tylko w przypadku stwierdzenia, że istnieje tożsamość sprawy rozstrzygniętej dwiema decyzjami (niekiedy postanowieniami), z których pierwsza jest ostateczna.

Z uwagi na powyższe wymaga wyjaśnienia istota tożsamości sprawy. Na sprawę administracyjną składają się elementy podmiotowe i przedmiotowe. Element podmiotowy - to tożsamość podmiotu będącego podmiotem praw lub obowiązków, tożsamość przedmiotowa - to treść praw lub obowiązków, podstawa prawna tych praw (obowiązków), stan faktyczny będący podstawą faktyczną przyznania praw (obowiązków).

Należy stwierdzić, że w niniejszej sprawie nie może być mowy o tożsamości sprawy w sytuacji, gdy postanowienie z dnia 8 kwietnia 2013 r. dotyczyło zaświadczenia odnoszącego się do działki nr 1 w obrębie Z miasto [...], a decyzja z dnia 17 maja 2013 r. dotyczyła informacji o działce nr 1 w obrębie X miasto [...]. Nie można wykluczyć, że skarżącej od początku (czyli od chwili złożenia po raz pierwszy wniosku w dniu 12 lutego 2013 r.) chodzi o tą samą nieruchomość. Jednak wynikający z akt administracyjnych stan faktyczny obydwu spraw przedstawiony przez skarżącą, formułowane przez nią żądania, a także stany faktyczne przyjęte przez organ pierwszej instancji jako podstawy faktyczne rozstrzygnięć - z kluczową różnicą w określeniu danych identyfikacyjnych działek, nakazują wykluczenie tożsamości sprawy.

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że organ odwoławczy wyciągnął błędne wnioski z tej części uzasadnienia postanowienia Starosty [...] z dnia 8 kwietnia 2013 r., w której Starosta wskazał jako drugą przyczynę odmowy wydania zaświadczenia okoliczność, że informacja o numerze księgi wieczystej jest daną ewidencyjną o charakterze przedmiotowo-podmiotowym, która identyfikuje osobę lub osoby w niej ujawnione oraz, że z uwagi na ochronę danych osobowych, jakie informacja zawiera, może być ona udzielona wyłącznie z uwzględnieniem wszelkich ograniczeń zawartych w art. 24 ust. 5 P.g.k.

W ocenie organu drugiej instancji Starosta [...] wydając postanowienie z dnia 8 kwietnia 2013 r. jednoznacznie ustalił na podstawie adresu i numeru działki w jakim obrębie jest ona położona. Podanie błędnej nazwy obrębu nie miało, według organu odwoławczego, znaczenia, bowiem przyczyną odmowy wydania zaświadczenia był przedmiotowo-podmiotowy charakter danych o numerze księgi wieczystej.

Jednak takie wnioski są za daleko idące. O tym jaki jest przedmiot rozstrzygnięcia w sprawie decyduje przede wszystkim treść sentencji decyzji lub postanowienia. Z sentencji postanowienia Starosty [...] z dnia 8 kwietnia 2013 r. wynika, że organ odmówił wydania zaświadczenia dotyczącego działki nr 1 położonej w obrębie Z w mieście [...]. Nie można więc w żaden sposób, wyciągać z tego wniosku, że przedmiotem sprawy była działka o takim samym numerze, ale położona w obrębie X. Okoliczność, że działka nr 1 w obrębie Z w rzeczywistości nie istnieje była pierwszoplanową przyczyną odmowy wydania zaświadczenia. W związku z tym uzasadnianie odmowy wydania zaświadczenia tym, że dane ewidencyjne o charakterze przedmiotowo-podmiotowym udostępniane są zgodnie z art. 24 § 5 P.g.k. było całkowicie zbędne. Można przypuszczać, co w istocie rzeczy uczynił organ drugiej instancji, że Starosta [...] wydając postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia wiedział, że skarżącej chodziło w rzeczywistości o działkę o takim samym numerze, ale położoną w obrębie X. Jednak organ nie uczynił z tej wiedzy użytku mającego znaczenie dla postępowania zakończonego odmową wydania zaświadczenia, to jest nie doprowadził do prawidłowego sformułowania wniosku, nie włączył swoich ustaleń do podstawy faktycznej rozstrzygnięcia, ani do samej treści rozstrzygnięcia.

Słusznie zatem skarżąca zarzuciła, że organ odwoławczy wydał decyzją z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. poprzez uchylenie decyzji Starosty [...] z dnia 17 maja 2013 r. i umorzenie postępowania z uwagi na powagę rzeczy rozstrzygniętej ostatecznym postanowieniem, podczas gdy postanowienie Starosty z dnia 8 kwietnia 2013 roku nie zostało wydane w tej samej sprawie, bowiem dotyczyło innej działki i nie rozstrzygało o prawach H. O.

Wydanie postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia nie może zamykać drogi do załatwienia sprawy we właściwy sposób także i tej przyczyny, że pierwotny wybór przez Starostę [...] trybu zaświadczeniowego był błędny i stanowił w istocie rzeczy uchylenie się od rozpatrzenia sprawy w trybie przewidzianym w Prawie geodezyjnym i kartograficznym.

Zawartość informacyjną ewidencji gruntów i budynków określają przepisy art. 20 ust. 1 i 2 P.g.k. W przepisach tych wyróżnia się dwie grupy informacji. Stosownie do art. 20 ust. 1 ustawy ewidencja gruntów i budynków obejmuje informacje dotyczące: 1) gruntów - ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas gleboznawczych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty; 2) budynków - ich położenia, przeznaczenia, funkcji użytkowych i ogólnych danych technicznych; 3) lokali - ich położenia, funkcji użytkowych oraz powierzchni użytkowej.

Ponadto, zgodnie z art. 20 ust. 2 ustawy w ewidencji gruntów i budynków wykazuje się także: 1) właściciela (a w odniesieniu do gruntów państwowych i samorządowych - inne osoby fizyczne lub prawne, w których władaniu znajdują się grunty i budynki lub ich części); 2) miejsce zamieszkania lub siedzibę osób wymienionych w pkt 1; 3) informacje o wpisaniu do rejestru zabytków; 4) wartość nieruchomości.

Według art. 24 ust. 1 P.g.k. tylko pierwszą z tych dwu grup informacji, to jest te, o których mowa jest w art. 20 ust. 1 ustawy, zawiera operat ewidencyjny. Należą do nich między innymi informacje o numerach ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów.

Od dnia 7 czerwca 2010 r., to jest od wejścia w życie nowelizacji art. 24 P.g.k. przepisem art. 23 pkt 10 ustawy z dnia 4 marca 2010 r. o strukturze informacji przestrzennej (Dz. U. Nr 76, poz. 489 z późn. zm.) nie powinno budzić wątpliwości, że informacje zawarte w operacie ewidencyjnym udostępniane są przez starostę tylko w formach przewidzianych w art. 24 ust. 3 P.g.k., a więc 1) wypisów z rejestrów, kartotek i wykazów tego operatu; 2) wyrysów z mapy ewidencyjnej; 3) kopii dokumentów uzasadniających wpisy do bazy danych operatu ewidencyjnego; 4 ) plików komputerowych sformatowanych zgodnie z obowiązującym standardem wymiany danych ewidencyjnych; 5) usług, o których mowa w art. 9 ustawy o infrastrukturze informacji przestrzennej. Odmowa udostępnienia informacji, dla których udzielania ustawodawca przewidział formy określone w art. 24 ust. 3 ustawy, następuje w formie decyzji administracyjnej.

Przepis art. 24 ust. 3 P.g.k. tworzy katalog zamknięty form udzielania informacji zawartych w operacie ewidencyjnym, o czym świadczy jego treść i konstrukcja. Regulacja dotycząca udostępniania informacji z operatu ewidencyjnego zawarta w Prawie geodezyjnym i kartograficznym ma charakter szczególny w stosunku do przepisów działu VII K.p.a. dotyczącego zaświadczeń. Wypisy z rejestrów operatu, wyrysy z mapy ewidencyjnej, a także pozostałe formy udzielania informacji z operatu ewidencyjnego nie stanowią bowiem zaświadczeń w rozumieniu art. 217 § 1 K.p.a.

Forma zaświadczenia nie jest zatem przewidziana dla udostępnienia informacji zawartych w operacie ewidencyjnym.

Należy wyraźnie podkreślić, że przepis art. 24 ust. 3 P.g.k. dotyczy informacji zawartych w operacie ewidencyjnym, a więc nie dotyczy tych informacji, o których mowa w art. 20 ust. 2 ustawy. Te informacje mogą być udostępniane razem z informacjami zawartymi w operacie ewidencyjnym w formach określonych w art. 24 ust. 3 P.g.k., ale także w innych formach, w tym w formie zaświadczenia, szczególnie, jeżeli nie są wydawane razem z informacjami zawartymi w operacie ewidencyjnym.

Podsumowując ostatnią cześć uwag należy stwierdzić, że pierwotne załatwienie sprawy przez organ pierwszej instancji w formie postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia z innych przyczyn niż brak podstawy do załatwienia sprawy w trybie zaświadczeniowym, nie może uzasadniać twierdzenia o powadze rzeczy osądzonej, skoro wniosek nie został rozpatrzony jako wszczynający sprawę administracyjną o udostępnienie informacji w szczególnej formie przewidzianej przepisami P.g.k.

Stwierdzenie naruszenia art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. w sposób prowadzący do uchylenia zaskarżonego postanowienia sprawia, że bezcelowe jest odnoszenie się do innych zarzutów sformułowanych w skardze. Nie jest to też w najistotniejszej części możliwe, bowiem organ odwoławczy, stwierdzając powagę rzeczy osądzonej, zaniechał rozpatrzenia sprawy w zakresie oceny merytorycznej zasadności wniosku skarżącej.

Rozpatrując ponownie sprawę organ odwoławczy powinien uwzględnić przedstawioną wyżej ocenę prawną w zakresie problematyki powagi rzeczy osądzonej (rozstrzygniętej) i rozpatrzeć sprawę, oceniając merytoryczną zasadność wniosku skarżącej z przestrzeganiem zasady dwuinstancyjności (art. 15 K.p.a.), w tym odnosząc się do zarzutów i twierdzeń skarżącej przedstawionych w odwołaniu.

Z przytoczonych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 1 P.p.s.a.