Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 290/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2010-07-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski Sędzia WSA Olga Białek Sędzia WSA Alicja Palus (spr.) Protokolant Iwona Borecka po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 lipca 2010r. sprawy ze skargi B. S., M. S. i J. M. na uchwałę Rady Miejskiej Wrocławia z dnia 19 listopada 2009r. Nr XLI/1282/09 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części zespołu urbanistycznego Kminkowa we Wrocławiu w zakresie dotyczącym działki nr 12/1 AM 4 obręb Lipa Piotrowska oddala skargę


UZASADNIENIE

Rada Miejska Wrocławia uchwałą z dnia 19 listopada 2009r. Nr XLI/1282/09 podjętą na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) i art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) w związku z uchwałą Nr XVI/471/07 Rady Miejskiej Wrocławia z dnia 27 grudnia 2007r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części zespołu urbanistycznego Kminkowa we Wrocławiu (Biuletyn Urzędowy Rady Miejskiej Wrocławia z 2008r. Nr 12, poz. 458) uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla części zespołu urbanistycznego Kminkowa we Wrocławiu.

Projekt planu został opracowany zgodnie z ustaleniami obowiązującego Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Wrocławia, co potwierdziła Rada Miejska Wrocławia (załącznik nr 2 do uchwały planistycznej).

Przed przystąpieniem do prac nad planem sporządzono koncepcję programowo-przestrzenną terenów znacznie wykraczających poza granice obszaru objętego opracowanym planem. Celem było doprowadzenie do opracowania założeń dla rozwoju nowego samodzielnego osiedla dla około 12 tysięcy mieszkańców, stanowiącego określone założenie kompozycyjne, dobrze powiązanego z najważniejszymi elementami struktury funkcjonalno-przestrzennej miasta.

Z części tekstowej oraz części graficznej planu miejscowego wynika, że znajdujące się w obszarze planistycznym działka oznaczona nr geodezyjnym[...], AM-[...], obręb L. P. położona jest w części na terenie 6MW/2 przeznaczonym na zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, wielorodzinną i usługi oraz w części na terenach ulic 1 KDL/2 i 2KDD/2 stanowiącym obszary przeznaczone na cel publiczny – drogi.

Zgodność z prawem opisanej powyżej uchwały w części stanowiącej ustalenia odnoszące się do działki nr [...] w L. P. zakwestionowali M. S., B. S. i J. M. poprzez skargę skierowaną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. W petitum skargi skarżący powołując się na przepis art. 101 ust. 1 powołanej wcześniej ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) wnieśli o stwierdzenie nieważności tej uchwały w części dotyczącej działki[...] , AM-[...] , obręb L. P., mówiącej o przeznaczeniu tej działki na potrzeby wytyczenia drogi publicznej oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W szczegółowym uzasadnieniu skargi M.S., B. S. i J.M opisali wszystkie podejmowane przez siebie działania przewidziane przepisami ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wcześniej powoływanej, zmierzające do przyjęcia w projekcie przedmiotowego planu miejscowego innych odpowiadających ich zamierzeniom i oczekiwaniom właścicielskim – ustaleń w odniesieniu do działki nr[...] .

W dalszej części uzasadnienia skarżący wskazali, że naruszenie interesu prawnego, o którym mowa w art. 101 ustawy o samorządzie gminnym polega na nieprzestrzeganiu przez organ norm prawnych o charakterze powszechnie obowiązującym (por. wyrok NSA z dnia 9 czerwca 1995r., sygn. akt IV SA 346/93, ONSA 1996/3/125).

Takim prawem jest z pewnością przysługujące skarżącemu prawo własności nieruchomości stanowiącej m.in. działkę nr[...], AM[...], obręb L.P. Utrwalona linia orzecznicza sądów administracyjnych w odniesieniu do uchwał w sprawie uchwalenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego ukształtowana na gruncie przepisu art. 24 poprzednio obowiązującej ustawy z 7 lipca 1994 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 15, poz. 139 ze zm.), a odnosząca się do instytucji zarzutów do ustaleń przyjętych w projekcie planu nadto wskazuje, że interes prawny skarżącego w takim przypadku należy postrzegać szeroko. Na gruncie tego stanowiska interes prawny przysługuje w zasadzie każdemu właścicielowi nieruchomości zlokalizowanej w obszarze objętym planem, a nawet posiadaczom działek sąsiadujących (por. postanowienie NSA z 22 marca 1999 r., IV SA/1155/98, niepubl.). Chroniony prawem interes skarżącego wynika wówczas z przysługujących mu uprawnień właścicielskich.

Zdaniem skarżących naruszenie ich interesu prawnego ma miejsce m.in. także dlatego, że Rada Miejska Wrocławia przekroczyła granice przysługującego gminie tzw. władztwa planistycznego, w którego ramach rada gminy ustala przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenów położonych na obszarze danej gminy (por. wyrok NSA z dnia 9 września 2004r. sygn. akt OSK 476/04, ONSAiWSA 2005/1/2). Rada Miejska Wrocławia wprawdzie działa w takiej sytuacji w granicach przysługującego jej uznania ale zdaniem skarżącego uznania tego wyraźnie nadużyła, doprowadzając jednocześnie do rażącego naruszenia praw właściciela nieruchomości. Z uwagi na naruszenie interesu prawnego skarżących, takie postępowanie powinno ich zdaniem skutkować stwierdzeniem przez sąd nieważności stosownej uchwały rady gminy.

W zakończeniu uzasadnienia skarżący wyjaśnili także, że skarga do sądu administracyjnego na uchwałę rady gminy jest istotnym środkiem ochrony praw jednostki przed przekroczeniem władztwa publicznego przekazanego gminie przez ustawę, jako organowi administracji publicznej. Służy ona ochronie podmiotów prawa przed skutkami wykorzystania przez organ samorządu terytorialnego swojej samodzielności w sferze administracji publicznej poza granice wyznaczone przepisami prawa, a ze szkodą dla uprawnień jednostki. Do naruszenia interesu prawnego dochodzi bowiem, gdy tak jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, uchwała rady ogranicza, znosi, uniemożliwia realizację uprawnienia skarżącego, a jednocześnie czyniąc to narusza prawo i to w sposób istotny. Zdaniem skarżących wszelkie wątpliwości na tle dopuszczalności skargi w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym powinny być zawsze interpretowane na rzecz ochrony konstytucyjnych praw człowieka i obywatela, które swoim zakresem obejmują również prawo do sądu. Dodatkowo przywołania wymaga wyrok NSA z dnia 20.11.2009 r. (II OSK 1305/09, Legalis), zgodnie z którym: co prawda do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym konieczne jest nie tylko wykazanie się interesem prawnym, ale także jego naruszeniem i wykazanie naruszenia interesu prawnego obciąża stronę skarżącą, nie oznacza to jednak, że w tym zakresie sąd pierwszej instancji może pozostać bierny. Sąd powinien ocenić kwestię naruszenia interesu prawnego na podstawie całokształtu okoliczności sprawy. Jeżeli zatem skarżący ma nieruchomości położone na obszarze objętym kwestionowanym planem zagospodarowania przestrzennego i ustalenia tego planu dokonują zmian w przeznaczeniu tych nieruchomości, to już to wystarczy do uznania, że interes prawny skarżącego został naruszony. Z tego punktu widzenia nie jest istotny ani zakres naruszenia interesu prawnego, ani nawet brak wymiernych efektów tego naruszenia. O naruszeniu interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym rozstrzyga zmiana w sytuacji prawnej nieruchomości skarżącego np. wyrok NSA z dnia 12.11.2009r. II OSK 1391/09, Legalis). Innymi słowy o naruszeniu interesu prawnego nie może decydować uszczerbek czy szkoda w znaczeniu ekonomicznym. 0 naruszeniu interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym rozstrzyga zmiana w sytuacji prawnoplanistycznej nieruchomości skarżącego.

W odpowiedzi na skargę przedstawionej w piśmie doręczonym Sądowi w dniu 26 maja 2001r. Rada Miejska Wrocławia wniosła o oddalenie skargi w całości.

Uzasadniając wniosek Rada Miejska wyjaśniła m.in., że przygotowanie projektu planu poprzedzono sporządzeniem szczegółowej inwentaryzacji urbanistycznej, zebraniem materiałów planistycznych oraz przeprowadzeniem wnikliwej analizy dotyczącej możliwości zagospodarowania terenu z uwzględnieniem prawa własności nieruchomości. Podała również, że całe założenie kompozycyjne projektu naturalnie wpisuje się w teren. Jego rysunek w dużej mierze wyznaczają przebiegi istniejących dróg polnych, podziały geodezyjne, a także cieki wodne biegnące przez cały obszar zespołu.

Realizacja przyjętych w planie ustaleń powstrzyma chaotyczne zagospodarowanie terenów i dowolne kształtowanie zabudowy przez inwestorów, bez odniesienia do całego rejonu. Dyspozycje funkcjonalne i przestrzenne pozwolą na kształtowanie ładu przestrzennego tego rejonu miasta w sposób przemyślany i harmonijny, tworząc jednocześnie możliwości kontynuacji i uzupełniania układu urbanistycznego w przyszłości.

Po rozważeniu różnych wariantów przebiegu ulic, zaproponowane w planie rozwiązania wydają się najlepsze z punku widzenia tzw. zasady sprawiedliwości społecznej oraz zachowania proporcji naruszeń i nałożonych ograniczeń na tych, którzy w przyszłości będą korzystać z dróg. Poszukując kompromisu pomiędzy aspektami planowania, w tym kompozycji urbanistycznej, funkcjonalności, walorami ekonomicznymi oraz potrzebami społecznymi uznano, że w przypadku nieruchomości będącej własnością skarżących cele publiczne mogą zostać zrealizowane wyłącznie poprzez pozbawienie lub ograniczenie prac do nieruchomości w obszarze przyszłych dróg publicznych.

Zgodnie z uchwalonym planem przedmiotowa działka nr [...] AM-[...] obręb L. P. usytuowana jest w części na terenie 6MW/2, przeznaczonym na zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, wielorodzinną i usługi oraz w części na terenach ulic 1KDL/2 i 2KDD/2, stanowiących obszary przeznaczone na cel publiczny jakim są drogi. Drogi te pełnią ważne funkcje w projektowanym układzie komunikacyjnym przewidzianym dla większego obszaru, wykraczającego poza granice planu. W dużym stopniu wyznaczyły je istniejące już drogi gruntowe, które wymagały poszerzenia aby dostosować ich warunki techniczne do takich jakie powinny spełniać drogi publiczne. Ponadto przyjęte w planie rozwiązania, dotyczące przebiegu drogi 2KDD/2, są uzasadnione z uwagi na lokalizację jednego z głównych wjazdów na teren przyszłego osiedla oraz możliwości organizacji skrzyżowania ulic, z zachowaniem odpowiednich parametrów technicznych i przy maksymalnym udziale terenów gminnych.

W trakcie opracowania planu, po etapie opiniowania, przebieg drogi 2KDD/2 został zmieniony na korzyść strony skarżącej, poprzez przesunięcie terenu drogi częściowo na działkę sąsiednią i tym samym powiększenie powierzchni przewidzianej dla realizacji innych funkcji.

Dla ustalenia ostatecznego przebiegu drogi 2KDD/2 został wykonany bilans procentowego zajęcia części nieruchomości poszczególnych właścicieli. Dokonano wszelkich starań aby teren drogi 2KDD/2 w porównywalnych częściach obejmował działkę nr [...] AM-[...] obręb L. P. i działkę sąsiednią.

Rada Miejska wyjaśniła również w uzasadnieniu, że przyjęte w uchwale rozwiązania uwzględniają rozstrzygnięcie wniosku złożonego na etapie przystąpienia do sporządzenia planu przez właścicieli kilku działek, w tym działki nr[...], AM-[...], obręb L. P., podzielonej później na działki nr [...] i [...]poprzez wprowadzenie w południowej części terenu objętego wnioskiem zabudowy jednorodzinnej i usług. Uwzględniono również złożoną do projektu planu uwagę w zakresie zmiany linii zabudowy z obowiązującej na nieprzekraczalną wzdłuż ulicy 2KDD/2.

Natomiast nie uwzględniono uwagi, tak jak przy rozstrzygnięciu wniosku w zakresie dotyczącym przeznaczenia całej przedmiotowej działki na funkcję mieszkaniową z usługami z uwagi na to, że część tej nieruchomości przeznaczona została w projekcie planu na drogi publiczne.

Rozwiązania przyjęte w planie umożliwiają – zgodnie z zamierzeniem inwestorów budowę czterech domów mieszkalnych jednorodzinnych z rozbudowanymi usługami, przewidzianych do realizacji łącznie na dwóch działkach oznaczonych numerami [...]i[...], AM-[...], obręb L. P.

Na rozprawie wyznaczonej na dzień 21 lipca 2010r. skarżący M.S. oświadczył, że popiera skargę i przedstawioną w niej argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny podjął orzeczenie w sprawie po rozważeniu następujących okoliczności faktycznych i prawnych:

Wskazać przede wszystkim należy, że w przepisie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. Nr 153, poz. 1269/ ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem /jeżeli ustawy nie stanowią inaczej/, formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sądy administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Wykonywana przez sądy administracyjne kontrola administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej /art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm./.

Przedmiotem oceny w rozpoznawanej sprawie, była uchwała należąca do tej kategorii aktów.

Mając na względzie wskazane powyżej kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie istniejących w sprawie okoliczności faktycznych i prawnych nie znalazł podstaw dla uwzględnienia skargi co uprawniało Sąd do zastosowania przy orzekaniu przepisu art. 151, wskazanej poprzednio ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stanowiącego o oddaleniu skargi.

Ponadto – poprzedzając wyjaśnienie motywów podjętego wyroku – Sąd uznała za właściwe podkreślić, że poza zakresem kompetencji sądu administracyjnego pozostaje ocena celowości czy słuszności działania organów gminy, a sąd wypowiada się tylko o zgodności z prawem zaskarżonego aktu.

W rozpoznawanej sprawie aktem tym była uchwała Rady Miejskiej Wrocławia z dnia 19 listopada 2009r. Nr XLI/1282/09 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części zespołu urbanistycznej Kminkowa we Wrocławiu w zakresie ustaleń o przeznaczeniu działki nr[...], AM-[...], obręb L. P. na potrzeby wytyczenia drogi publicznej.

Zaskarżenie uchwały w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, podobnie jak wszystkich uchwał podjętych w zakresie administracji publicznej, jest możliwe w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, wcześniej powoływanej.

Zgodnie z jego treścią każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętym przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. W warunkach przywołanej regulacji Sąd był zobligowany przede wszystkim do ustalenia, czy skarga spełnia wymagania formalne tzn. czy została wniesiona w terminie, czy jej wniesienie poprzedzone było bezskutecznym wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa oraz czy zaskarżony akt należy do sfery administracji publicznej. Dokonując oceny w tym zakresie Sąd uznał, że w rozpoznawanej sprawie zaskarżenie kwestionowanej uchwały nastąpiło z zachowaniem wymaganego terminu, a skarżący przed dokonaniem tej czynności wezwali - bezskutecznie - Radę Miejską Wrocławia do usunięcia naruszenia prawa. Nie może też budzić wątpliwości – wobec przedmiotu normowanego uchwałą, że zaskarżony akt należy do uchwał z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

Spełnienie wymogów formalnych skutkowało uprawnieniem Sądu do dokonania oceny legitymacji skarżących do zaskarżenia opisanej w petitum skargi uchwały.

Należy zatem zwrócić uwagę, że konstrukcja przywołanego poprzednio przepisu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w istotny sposób rzutuje na legitymację skarżącego. Odmiennie niż w przypadku legitymacji procesowej, określonej w art. 50 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez posiadanie interesu prawnego, uprawnionym do wniesienia skargi w trybie wskazywanego powyżej przepisu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym może być jedynie ten podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone /np. wyrok NSA z dnia 3 września 2004r., sygn. akt OSK 47/04, ONSA i NSA 2005/1/2/.

Przymiot strony w postępowaniu zmierzającym do oceny legalności uchwały dotyczącej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtowany jest zatem na szczególnych zasadach. Ocena taka może być dokonana po stwierdzeniu naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia i w zależności od jego rodzaju skarga może, ale nie musi być uwzględniona. Uwzględnienie skargi na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uzależnione jest od jednoczesnego naruszenia interesu prawnego i naruszenia obiektywnego porządku prawnego.

Wprowadzone przez ustawodawcę w hipotezie omawianego przepisu pojęcie "interesu prawnego" w nauce prawa odnoszone jest do związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, wynikających z norm prawa materialnego lub procesowego, a zaskarżonym aktem. Wskazuje się przy tym na konkretny, aktualny i indywidualny interes prawny /por. Wielka encyklopedia prawa pod red. E. Smoktunowicz/. Z kolei przez uprawnienie rozumiany jest sposób, w jaki norma prawna wyznacza zachowanie adresata normy; w przeciwieństwie do obowiązku oznacza możliwość wyboru określonego zachowania. Uprawnienie zatem to prawem przyznana "możność działania", /np. P. Chmielnicki w : Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym, Warszawa 2004/.

W literaturze przedmiotu powszechnie akceptowany jest też pogląd, że pojęcie interesu prawnego obejmuje także posiadanie uprawnienia, a odrębne traktowanie tych pojęć byłoby błędne /np. T. Woś: Postępowanie sądowoadministracyjne, Warszawa 1999/.

Istotne przy tym jest, że źródłem "interesu prawnego" lub "uprawnienia" jest zawsze norma prawna ogólna i abstrakcyjna /akt normatywny/ albo jednostkowa i konkretna /decyzja stosowania prawa/, a do wniesienia skargi nie legitymuje stan jedynie zagrożenia naruszenia. W związku z tym w skardze należy wykazać w jaki sposób doszło do naruszenia w dacie wniesienia skargi, a nie przyszłości, prawem chronionego interesu lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę.

Interes prawny skarżącego wskazany w art. 110 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. W orzecznictwie i doktrynie eksponuje się przede wszystkim bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego strony kształtowanego aktem stosowania prawa materialnego.

W ocenie Sądu należy też zwrócić uwagę na dodatkowy aspekt legitymacji skargowej związany z czynnością podejmowaną w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, wskazany przez Sąd Najwyższy wyroku z dnia 7 marca 2003r. /sygn. akt III RN 42/02/; OSNP 2004/7/114/, w którego treści Sąd ten stwierdził, że "Wnoszący skargę w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym musi wykazać, że w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego prawnie gwarantowaną / a nie wyłącznie faktyczną/ sytuacją a zaskarżoną przezeń uchwałą, polegający na tym, że uchwała narusza /czyli pozbawia lub ogranicza/ właśnie jego interes prawny lub uprawnienia albo jako indywidualnego podmiotu, albo też jako członka określonej wspólnoty samorządowej ... .

Przepis art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie daje podstawy w korzystaniu przez każdego z prawa do wniesienia skargi w interesie publicznym."

Zważyć też należy, że skarga złożona w trybie powyższego przepisu nie ma charakteru actio popularis /skargi powszechnej/ i do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia /por. wyrok NSA z dnia 1 marca 2005r, sygn. akt OSK 1437/2004, Wokanda 2005r. Nr 7-8/.

W uznaniu Sądu w rozpoznawanej sprawie skarżący wykazali zaistnienie w dacie wniesienia skargi naruszenia ich uprawnień właścicielskich ustaleniami zaskarżonej uchwały, stanowiącymi o przeznaczeniu części działki nr[...] , AM-[...], obręb L. P. na drogę publiczną, a to obligowało Sąd do merytorycznego rozpoznania skargi. Zdaniem Sądu jednak naruszenie to dokonane zostało przez organ gminy z zachowaniem granic dozwolonych prawem i w ramach obiektywnego porządku prawnego.

Zważyć należy, że gmina jako podstawowa jednostka samorządu terytorialnego ma osobowość prawną; przysługuje jej prawo własności i inne prawa majątkowe (art. 165 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej - Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.).

Ustawodawca wyposażył gminę również we władztwo planistyczne, co oznacza, że jednostka ta może samodzielnie decydować o sposobie zagospodarowania terenu, wprowadzając do planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego bądź to precyzyjne zapisy, bądź też postanowienia ogólne dla poszczególnych terenów co do ich przeznaczenia. W myśl art. 3 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych, należy do zadań własnych gminy.

Przyznany gminie przez ustawodawcę przywilej ustalania przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu w konsekwencji może prowadzić do ograniczenia sposobu wykonywania prawa własności.

Interes prawny skarżących w procesie planistycznym kształtował przepis art. 140 kodeksu cywilnego, w myśl którego w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może z wyłączeniem innych osób korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności pobierać pożytki i innej dochody z rzeczy. W tym samych granicach może rozporządzać rzeczą. "Art. 140 Kodeksu cywilnego, opisujący istotę prawa własności i wymieniający atrybuty właścicielskie, wskazuje, iż wykonywanie tychże uprawnień następuje "w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego. Właśnie ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest jedną z ustaw szczególnych, wyznaczających granice władania rzeczą przez właściciela. Z mocy ustaw regulujących problematykę zagospodarowania przestrzennego, organy gminy zostały upoważnione do ingerencji w prawo własności innych podmiotów, w celu ustalenia przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy. Realizując powyższe uprawnienie, rada gminy działa w granicach przysługującego jej uznania. Władztwo planistyczne gminy jest rozumiane jako prawo legalnej ingerencji w sferę wykonywania prawa własności" (vide wyrok WSA w Białymstoku z dnia 13 maja 2004 r., SA/Bk 1532/03, LEX nr 173691).

Podkreślić należy, że prawo własności niewątpliwie jest w Rzeczypospolitej Polskiej chronione konstytucyjnie ( art. 21 ust. 1 oraz 64 ust. 1 i 3 ), znajdując także ochronę w przepisach Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności ( w szczególności art. 6 ust. 1 oraz art. 1 Protokołu Nr 1 ), to jednak prawo to nie jest prawem bezwzględnym. Doznaje w określonych sytuacjach ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej, stanowiąc w art. 64 ust. 3, że własność może być ograniczona, tyle, że tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie w jakim nie narusza to istoty prawa własności a więc poszanowania zasady proporcjonalności, tj. zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Z kolei stosownie do regulacji art. 32 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, w tym prawa własności, mogą być ustanawiane tylko wtedy gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i wolności publicznej albo wolności i praw innych osób. Ingerencja w sferę praw własności musi zatem pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do w/w celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia, przy czym ograniczenia te winny być dokonane wyłącznie w formie przepisów ustawowych.

Takimi przepisami ustawowymi w niniejszej sprawie – jak już wcześniej wskazano były przepisy powoływanej poprzednio ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Na ich podstawie gmina dysponuje kompetencją do planowaniu miejscowego, w tym samodzielnego kształtowania sposobu zagospodarowania obszaru podlegającego władztwu planistycznemu min. poprzez ustalanie przeznaczenia poszczególnych terenów. Prawnie wadliwymi będą tylko te ustalenia planu, które naruszają przepisy prawa, albo te, które są wynikiem ewentualnego nadużycia przysługujących gminie uprawnień.

W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie takie naruszenia nie zaistniały, a gmina korzystając z władztwa planistycznego i działając zgodnie z zasadami przyjętymi w obowiązującym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania oraz realizując ustawowy obowiązek zapewnienia racjonalnej gospodarki przestrzennej, stanowiącej element szeroko rozumianego porządku publicznego była uprawniona do przeznaczenia części działki oznaczonej numerem geodezyjnym[...], AM-[...], obręb L. P.na drogę publiczną. Przyjęte w planie rozwiązanie w tym zakresie wydaje się optymalne ze względu na zachowanie proporcji naruszeń i potrzeby społeczne, a jednocześnie umożliwia zrealizowanie finalnej koncepcji urbanistycznej.

Wobec przedstawionych powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny – stwierdzając, że zaskarżona uchwała w części wskazanej w wyroku nie narusza prawa – stosownie do przepisu art. 151 powoływanej wcześniej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.