Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2311/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-07-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
Hasła tematyczne: Szkolnictwo wyższe
Zgromadzenia
Skarżony organ: Rektor Uniwersytetu/Politechniki/Akademii
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 50 usta 1, art. 52 ust 1 i 3
journal: Dz.U. 2018 poz 1668
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2018 r. Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska, , Sędzia WSA Joanna Gierak - Podsiadły, Sędzia WSA Mirosław Montowski (spr.), Protokolant specjalista Monika Gąsińska – Goc, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 lipca 2020 r. sprawy ze skargi K. S. na decyzję Rektora Uniwersytetu [...] z dnia [...] maja 2019 r. znak: [...] w przedmiocie zakazu zgromadzenia oddala skargę


UZASADNIENIE

W rozpoznawanej sprawie, decyzją z dnia [...] maja 2019 r., znak: [...], Rektor Uniwersytetu [...] (zwany dalej: "Rektorem"), działając na podstawie art. 52 ust. 3 i art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. - Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce (tekst jednolity Dz.U. z 2018 r. poz. 1668) w zw. z art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2018r., poz. 2096 z późn. zm., zwanej dalej "k.p.a.") oraz w zw. z § 143 ust. 5 Statutu Uniwersytetu [...], po rozpatrzeniu zawiadomienia Pani K.S. z [...] kwietnia 2019 r. o zamiarze zorganizowania zgromadzenia na terenie Uczelni, uzupełnionego [...] maja 2019 r., zakazał zgromadzenia "Solidarni [...]" na terenie Uniwersytetu [...], zaplanowanego na dzień [...] maja 2019 r.

Powyższa decyzja została podjęta w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych wskazanych przez Rektora.

Pismem z [...] kwietnia 2019 r., doręczonym w tym samym dniu, K. S. złożyła w trybie art. 52 ustawy - Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce zawiadomienie o zamiarze zorganizowania na terenie Uniwersytetu [...] (dalej także: "[...]") w godzinach od 17:30 do 21:30 zgromadzenia pn.: "[...]", którego celem miało być "zaprotestowanie przeciwko zawłaszczaniu przestrzeni akademickiej i studenckiej przez grupy odwołujące się do totalitarnej ideologii komunistycznej, trockistowskiej, marksistowskiej oraz anarchistycznej". W zgłoszeniu wskazano, że zgromadzenie będzie miało formę marszu. Przemarsz rozpocznie się spod Rektoratu o godzinie 17:30, a o godzinie 18:30 opuścić ma teren Uniwersytetu [...]. Przemarsz kontynuowany będzie następnie ulicami miasta i zakończy się pod bramą główną [...].

Pismem z [...] maja 2019 r., znak [...], Rektor wezwał K. S. do usunięcia braków zawiadomienia poprzez wskazanie zasad utrzymania ładu i porządku podczas zgromadzenia. Obowiązek doprecyzowania ww. kwestii wynikał z § 143 ust. 3 pkt 5 Statutu Uniwersytetu [...].

Pismem z [...] maja 2019 r. – "Zawiadomienie o zamiarze zorganizowania zgromadzenia na uczelni - uzupełnione", które wpłynęło tego samego dnia przed godziną 17:30, K. S. uzupełniła braki zawiadomienia wskazując, że w celu skutecznego zapewnienia ładu i porządku podczas zgromadzenia organizator wyznaczy własną służbę porządkową w liczbie ok. 10 osób, oznaczoną opaskami. Osoby te posiadać mają niezbędną wiedzę z zakresu prawa zgromadzeń oraz innych niezbędnych przepisów prawa. Zaktualizowano nazwę zgromadzenia na "Solidarni [...]" oraz wyznaczono nowe godziny zgromadzenia. Zgromadzenie miało rozpocząć się o godzinie 18:30 pod Pałacem [...], gdzie zaplanowano przemówienia. Zgromadzenie następnie miało przybrać formę marszu, rozpoczynającego się przed Rektoratem, a o godzinie 19:30 planowano opuścić teren [...]. Po przemarszu ulicami miasta, zakończenie zgromadzenia przewidziano pod bramą główną Uniwersytetu.

Analizując zawiadomienie Rektor przywołał treść art. 52 ust. 1 i ust. 3 ustawy - Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce, zgodnie z którym członkowie wspólnoty uczelni mają prawo organizowania zgromadzeń na terenie uczelni. Rektor odmawia udzielenia zgody lub zakazuje zgromadzenia, jeżeli jego cel lub program naruszają przepisy prawa.

Stosownie zaś do art. 23 ust. 2 pkt 2 ww. ustawy, do zadań rektora należy w szczególności zarządzanie uczelnią. W ramach tej kompetencji Rektor wykonuje szereg zadań, z których jedno jest tak doniosłe, że ustawodawca zdecydował do jego wyodrębnienia w osobnej normie prawnej. Zgodnie z art. 50 ust. 1 cyt. ustawy Rektor dba o utrzymanie porządku i bezpieczeństwa na terenie uczelni.

Mając to na względzie Rektor zauważył, że zgromadzenie zaplanowane zostało na terenie kampusu głównego [...] w godzinach wzmożonej aktywności członków wspólnoty uczelni, tj. w czasie prowadzenia zajęć a także przemieszczania się pracowników i studentów uczelni.

Biorąc pod uwagę okoliczność, że zgodnie z zawiadomieniem w planowanym zgromadzeniu wezmą udział członkowie wspólnoty Uniwersytetu [...], jak również działacze organizacji studenckich i społecznych spoza [...], w ocenie Rektora organizator nie przedstawił zasad zapewnienia ładu i porządku, które są w stanie skutecznie zabezpieczyć zgromadzenie przed udziałem w nim osób, które nie podzielają jego pokojowego charakteru i które mogą próbować wykorzystać zgromadzenie w innym celu, niż wskazany w zawiadomieniu. Potencjalnie i realnie możliwa destabilizacja przebiegu zgromadzenia przez osoby zamierzające wykorzystać je do innych celów, niż cele wskazane przez organizatora tworzy realne niebezpieczeństwo zagrożenia dla porządku i bezpieczeństwa na terenie Uczelni.

Rektor podkreślił, że jego szczególnym obowiązkiem ustawowym jest zapewnienie porządku i bezpieczeństwa na terenie [...] członkom wspólnoty Uczelni uczestniczącym w zwykłym, bieżącym życiu akademickim. Obsługa techniczna i straż uniwersytecka nie dysponują środkami technicznymi ani osobowymi, by mogły zapewnić utrzymanie porządku i bezpieczeństwa na terenie Uczelni w czasie zaplanowanego przez organizatorkę zgromadzenia. Wskazane przez K. S. zasady utrzymania ładu i porządku podczas zgromadzenia (10 osób służby porządkowej) nie są natomiast wystarczające dla zapewnienia utrzymania porządku i bezpieczeństwa na terenie [...] nawet we współdziałaniu ze strażą uniwersytecką.

W konsekwencji Rektor uznał, że program zgromadzenia objętego zawiadomieniem z [...] kwietnia 2019 r., uzupełnionym [...] maja 2019 r., narusza przepisy prawa.

K. S. w dniu [...] maja 2019 r. wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy. W ocenie odwołującej się ani cel ani program zgromadzenia nie naruszają przepisów prawa. Same obawy o porządek i bezpieczeństwo, wyrażone jeszcze przed wystąpieniem jakichkolwiek zakłóceń porządku na terenie Uczelni, nie są wystarczającym powodem dla zakazu zgromadzenia na gruncie ustawy. Nie zostało wykazane, w jaki sposób cel, czy program zgromadzenia miałyby naruszać przepisy prawa. Odwołująca się podniosła ponadto, że zakaz ma charakter prewencyjny, a decyzja o zakazie zgromadzenia jest naruszeniem konstytucyjnego prawa do wolności zgromadzeń.

Decyzją z [...] maja 2019 r., znak: [...], Rektor [...] utrzymał w mocy własne rozstrzygnięcie o zakazie zgromadzenia na ternie Uczelni.

Uzasadniając swoje stanowisko Rektor podkreślił, ze zagwarantowane Konstytucją RP prawo do organizowania pokojowych zgromadzeń i uczestniczenia w nich nie ma charakteru nieograniczonego. Jego ograniczenie może wynikać z ustawy. Przepisy ustawy - Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce nie określają co należy rozumieć przez "program zgromadzenia", którym prawodawca posłużył się w art. 52 ustawy, w myśl którego rektor odmawia udzielenia zgody lub zakazuje zgromadzenia, jeżeli jego cel lub program naruszają przepisy prawa. Słownik języka polskiego definiując pojęcie programu używa go nie tylko w znaczeniu użytym przez Panią K. S. (założenia, postulaty i cele jakiejś działalności), ale także jako plan zamierzonych czynności, przedsięwzięć.

Rektor doszedł do przekonania, że wobec otwartego charakteru zgromadzenia jego organizator nie przedstawił wystarczających zasad zapewnienia ładu i porządku na terenie Uczelni. W odwołaniu nie podniesiono też żadnych nowych okoliczności, które mogłyby tę ocenę zmienić. Zdaniem Rektora, obsługa techniczna i straż uniwersytecka nie dysponują środkami technicznymi ani osobowymi, by mogły zapewnić utrzymanie porządku i bezpieczeństwa na terenie Uczelni w czasie zaplanowanego przez K. S. zgromadzenia. Wskazane przez organizatora zasady utrzymania ładu i porządku podczas zgromadzenia nie są natomiast wystarczające, nawet we współdziałaniu ze strażą uniwersytecką.

Z takim rozstrzygnięciem nie zgodziła się K. S. (zwana dalej także: "Skarżącą"), wywodząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Zaskarżonej decyzji zarzuca:

1. Naruszenie art. 52 ustawy - Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce.

2. Naruszenie wolności zgromadzeń, chronionej konstytucyjnie na podstawie art. 57 Konstytucji RP.

Mając na uwadze powyższe zarzuty wnosi o:

1. Uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji o zakazie zgromadzenia z powodu wskazanych naruszeń.

2. Zasądzenie od Rektora na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi podniesione zostało, że błędna jest interpretacja – przyjętych za podstawę decyzji Rektora – przepisów Prawa o szkolnictwie wyższym i nauce. Według Skarżącej, Rektor nie wykazał, ażeby cel lub program zgłoszonego przez nią zgromadzenia publicznego naruszał przepisy prawa. Oznacza to, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem art. 52 ww. ustawy.

Rektor stwierdził, że obsługa techniczna i straż uniwersytecka nie dysponują środkami technicznymi ani osobowymi, by mogły zapewnić utrzymanie porządku i bezpieczeństwa na terenie Uczelni w trakcie zgromadzenia, a podane przez Skarżącą zasady zachowania ładu i porządku nie są wystarczające. Tymczasem forma, w jakiej zamierzano wyrażać swoje poglądy w dniu [...] maja 2019 r. na terenie [...] wykluczała zagrożenie dla mienia w znacznych rozmiarach, czy życia i zdrowia. Organizatorka zgłosiła, że zostanie wyznaczona służba porządkowa, mająca współpracować ze strażą uniwersytecką w zapewnieniu porządku. Ocena, czy odbycie zgromadzenia może zagrażać porządkowi i bezpieczeństwu na terenie uczelni musi odnosić się do organizatorów, nie zaś, jak wskazał Rektor w decyzji, "osób, które nie podzielają jego pokojowego charakteru i które mogą próbować wykorzystać zgromadzenie w innym celu, niż wskazany w zawiadomieniu".

Skarżąca powołując się na orzecznictwo Sądu Najwyższego oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazał, że ocena zgodności z prawem decyzji o zakazie odbycia zgromadzenia powinna być dokonana przede wszystkim z punktu widzenia uprawnień wynikających z wolności zgromadzeń, a nie tylko pod kątem ochrony praw i wolności innych osób. To obowiązkiem organów administracji publicznej jest zapewnienie bezpieczeństwa osobom uczestniczącym w zgromadzeniu.

Ponadto wystosowanie przez Rektora wezwania do uzupełnienia braków formalnych zgłoszenia w terminie 5 dni przed planowanym rozpoczęciem zgromadzenia oraz wydanie decyzji o zakazaniu zgromadzenia publicznego w terminie poniżej 24 godzin przed planowaną godziną rozpoczęcia zgromadzenia, mimo złożenia przez organizatora zawiadomienia na ponad trzy tygodnie przed datą zgromadzenia, Skarżąca uważa za działania mające na celu faktyczne utrudnienie jej skutecznego skorzystania z drogi odwoławczej, przede wszystkim skargi do sądu administracyjnego, przed datą zgromadzenia.

W odpowiedzi na skargę, Rektor wniósł o jej odrzucenie, a w przypadku nieuwzględnienia tego wniosku o oddalenie skargi.

Rektor zauważył, że decyzja z [...] maja 2019 r. została doręczona Skarżącej w tym samym dniu. Datę odbioru potwierdza także treść skargi do Sądu. Stosownie do pieczątki urzędu pocztowego znajdującej się na kopercie, w której znalazła się skarga, została ona nadana [...] czerwca 2019 r.

W myśl art. 58 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm., zwanej dalej: "p.p.s.a."), Sąd odrzuca skargę wniesioną po upływie terminu do jej wniesienia. Termin na wniesienie skargi wynosi 30 dni od dnia doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia w sprawie (art. 53 § 1 p.p.s.a.), o czym strona została poinformowana w zaskarżonej decyzji. W postępowaniu sądowoadministracyjnym terminy oblicza się według przepisów prawa cywilnego (art. 83 § 1 p.p.s.a.), Oznacza to, że początkową datą terminu będzie – zgodnie z art. 111 § 1 k.c. w zw. z art. 83 § 1 p.p.s.a. - dzień następny po dniu, w którym skarżącemu zostało doręczone rozstrzygnięcie podlegające zaskarżeniu (postanowienie NSA z 12 stycznia 2011 r. I OSK 2044/10, LEX nr 741615). Skoro w niniejszej sprawie doręczenie decyzji nastąpiło [...] maja 2019 r. to trzydziesty dzień, liczony od [...] maja 2019 r. upłynął w dniu [...] czerwca 2019r. Tym samym, w ocenie Rektora zachodzą przesłanki do odrzucenia skargi.

W sytuacji zaś, gdyby Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie uwzględnił wniosku o odrzucenie skargi, Rektor wniósł o jej oddalenie, podkreślając, że:

- zagwarantowane Konstytucją RP prawo do organizowania pokojowych zgromadzeń i uczestniczenia w nich nie ma charakteru nieograniczonego; jego ograniczenie może wynikać z ustawy.

- obowiązkiem Rektora jest utrzymanie porządku i bezpieczeństwa na terenie Uczelni,

- w ocenie Rektora przedstawione przez organizatora zasady utrzymania ładu i porządku podczas zgromadzenia nie były wystarczające dla zapewnienia utrzymania porządku i bezpieczeństwa na terenie [...], nawet we współdziałaniu ze strażą uniwersytecką,

- w zgromadzeniu miały wziąć udział także osoby spoza społeczności akademickiej,

- Uniwersytet [...] nie jest organem administracji, a jedynie organem wymienionym w art. 1 pkt 2 k.p.a. – w konsekwencji nie posiada ani środków, ani możliwości przypisanych jednostkom samorządu terytorialnego, bądź organom administracji rządowej,

- straż uniwersytecka nie posiada uprawnień Policji,

- wejście służb państwowych na teren Uczelni następuje wyłącznie w szczególnych sytuacjach, określonych w art. 50 ust. 3 Prawa o szkolnictwie wyższym i nauce, co wynika z zagwarantowania autonomii społeczności akademickiej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W myśl art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne.

W orzecznictwie i piśmiennictwie prawniczym powszechnie przyjmuje się, że kontroli sądowej – niezależnie od formy (decyzje lub inne akty, czy czynności) – podlegają działania mające charakter zewnętrzny. Kognicji sądów administracyjnych podlegają zatem także decyzje mające podstawę prawną w ustawie Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce, ale które stanowią rozstrzygnięcia mające znaczenie dla praw i obowiązków członków wspólnoty akademickiej.

Zgodnie z art. 23 ust. 1 Prawa o szkolnictwie wyższym i nauce, do zadań rektora należą sprawy dotyczące uczelni, z wyjątkiem spraw zastrzeżonych przez ustawę lub statut do kompetencji innych organów uczelni. Art. 50 ust. 1 ww. ustawy wskazuje, że jednym z podstawowych zadań rektora jest dbanie o utrzymanie porządku i bezpieczeństwa na terenie uczelni. Stosownie zaś do art. 52 ust. 1 i ust. 3 cyt. ustawy, rektor odmawia udzielenia zgody na zorganizowanie zgromadzenia w lokalu uczelni, lub zakazuje zgromadzenia – jeśli ma się ono odbyć poza lokalem, ale na terenie uczelni – jeżeli jego cel lub program naruszają przepisy prawa. Ze względu na treść art. 23 ust. 4 ustawy (od decyzji administracyjnych wydawanych przez rektora służy wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy), nie ulega wątpliwości, że powyższe rozstrzygnięcia rektora w przedmiocie odmowy udzielenia zgody lub zakazu zgromadzenia, podejmowane są w formie decyzji administracyjnych i mają przy tym charakter aktów zewnętrznych.

Już na gruncie uprzednio obowiązującej ustawy z dnia 27 lipca 2005r. - Prawo o szkolnictwie wyższym (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 2183, z późn. zm.) przyjmowano, że podjęte przez rektora w sprawach zgromadzeń akty należy uznać za akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (zob. P. Chmielnicki (red.). P. Stec (red.) Prawo o szkolnictwie wyższym. Komentarz. Opublikowano: LEX/el. 2017). Wobec rozwiązań przyjętych na gruncie aktualnego Prawa o szkolnictwie wyższym i nauce, tym bardziej więc uzasadnione są poglądy, według których, co do zasady do kontroli decyzji administracyjnych wydawanych przez organy uczelni stosuje się tryb określony w k.p.a., a następnie – w przypadku wystąpienia ze skargą do wojewódzkiego sądu administracyjnego – w przepisach ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (por. komentarz do art. 427 [w:] H. Izdebski, J. M. Zieliński, Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce. Komentarz. WKP 2019).

W tak ukształtowanym stanie prawnym, Sąd doszedł do przekonania, że wydane w niniejszej sprawie decyzje Rektora [...] zakazujące zgromadzenia na terenie Uniwersytetu [...], spełniają przesłanki do objęcia ich kontrolą sądu administracyjnego w oparciu o art. 3 § 1 p.p.s.a.

Ze względu na wniosek Rektora o odrzucenie skargi zawarty w odpowiedzi na nią, Sąd uznał za konieczne odniesienie się także do tej kwestii procesowej.

Zgodnie z art. 53 § 1 p.p.s.a., skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia w sprawie albo aktu, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4a. Jak słusznie podnosi Rektor w odpowiedzi na skargę, stosownie do art. 83 § 1 p.p.s.a., w postępowaniu sądowoadministracyjnym terminy oblicza się według przepisów prawa cywilnego. Oznacza to, że początkową datą terminu będzie (po myśli art. 111 § 1 Kodeksu cywilnego), dzień następny po dniu, w którym Skarżącej zostało doręczone rozstrzygnięcie podlegające zaskarżeniu (tak też NSA w postanowieniu z 12 stycznia 2011 r. sygn. akt I OSK 2044/10, LEX nr 741615).

Z kolei zasady doręczania pism procesowych w postępowaniu administracyjnym regulują przepisy rozdziału 8 k.p.a.

Normy te – z uwagi na ich ogólny cel – stanowią w istocie gwarancje przestrzegania przez organ administracji publicznej zasady demokratycznego państwa prawnego. Regulacje te mają chronić obywatela przed nadużyciami ze strony administracji. Zatem nie mogą być interpretowane niejako "na szkodę" obywatela, w sytuacji gdy ten podejmuje wszelkie starania mające zapewnić mu prawo do wniesienia skutecznego odwołania od wydanej decyzji. Oznacza to, że każda sytuacja naruszenia przez organ obowiązków doręczenia decyzji stronie powinna być oceniana indywidualnie, ze szczególnym uwzględnieniem np. okoliczności sprawy oraz ewentualnych skutków procesowych dla podmiotu będącego adresatem decyzji, które to skutki spowodowane zostały nieprawidłowym doręczeniem decyzji (por. wyrok NSA z dnia 12 grudnia 2007 r., sygn. II GSK 268/07, niepubl.).

W przedmiotowym przypadku Rektor wskazał, że zaskarżona decyzja została doręczona stronie w dniu [...] maja 2019 r., wobec czego trzydziestodniowy termin na wniesienie skargi, o którym mowa w art. 53 § 1 p.p.s.a., upłynął [...] czerwca 2019 r. Tymczasem strona nadała skargę w urzędzie pocztowym dopiero [...] czerwca 2019 r.

Powyższe stanowisko Rektora nie uwzględnia jednak prawidłowego postrzegania czynności doręczenia decyzji administracyjnej, uregulowanych we wskazanym wyżej rozdziale 8 k.p.a., pt.: "Doręczenia" (art. 39−49 k.p.a.). W myśl art. 39 k.p.a., organ administracji publicznej doręcza pisma za pokwitowaniem przez operatora pocztowego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe (Dz. U. z 2018 r. poz. 2188 oraz z 2019 r. poz. 1051, 1495 i 2005), przez swoich pracowników lub przez inne upoważnione osoby lub organy. Natomiast art. 391 k.p.a. reguluje kwestie doręczania pism procesowych za pomocą środków komunikacji elektronicznej.

Rektor nie wykazał, ażeby doręczenie decyzji z [...] maja 2019 r. nastąpiło w sposób i z dochowaniem warunków określonych w tym ostatnim przepisie, tj. art. 391 k.p.a.

Jak natomiast wynika z akt postępowania administracyjnego, zaskarżona do tutejszego Sądu decyzja Rektora została doręczona Skarżącej, za pośrednictwem operatora pocztowego, dopiero w dniu [...] maja 2019 r., a więc zgodnie z dyspozycją art. 39 k.p.a., co potwierdza znajdujące się w aktach sprawy zwrotne potwierdzenie odbioru (k. nr 12 akt administracyjnych). Tym samym, trzydziestodniowy termin do wniesienia skargi do sądu administracyjnego powinien być liczony od dnia następnego po [...] maja 2019 r., co oznacza, że upływał on [...] czerwca 2019 r.

Na marginesie powyższych rozważań należy ponadto dostrzec, że wbrew twierdzeniom Rektora, termin do wniesienia skargi nie mógł upłynąć w dniu [...] czerwca 2019 r. także z innego powodu. Otóż [...] czerwca 2019 r. wypadał dzień Bożego Ciała, który stosownie do art. 1 pkt 1 lit. h ustawy z dnia 18 stycznia 1951 r. o dniach wolnych od pracy (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 90 ze zm.), był dniem wolnym od pracy. Zgodnie z art. 83 § 2 p.p.s.a., jeżeli ostatni dzień terminu przypada na sobotę lub dzień ustawowo wolny od pracy, za ostatni dzień terminu uważa się następny dzień po dniu lub dniach wolnych od pracy.

W konsekwencji, nawet gdyby uznać skutek doręczenia decyzji rektora drogą elektroniczną już w dniu [...] maja 2019 r., to ostatni dzień terminu do wniesienia skargi przypadał [...] czerwca 2019 r., w którym to dniu Skarżąca nadała skargę za pośrednictwem wyznaczonego operatora pocztowego.

W tym stanie rzeczy, nie sposób podważyć stwierdzenia, że skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie została wniesiona z zachowaniem ustawowego terminu, określonego w art. 53 § 1 p.p.s.a.

Przechodząc do merytorycznego rozpoznania skargi, Sąd stwierdza, że podniesione w niej argumenty nie zasługują na uwzględnienie.

Jak stanowi art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas – w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a.

Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że kontrolowana decyzja Rektora z [...] maja 2019 r. nie narusza prawa w sposób opisany powyżej, a skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W myśl zasady wyrażonej na gruncie art. 57 Konstytucji RP, każdemu zapewnia się wolność organizowania pokojowych zgromadzeń i uczestniczenia w nich. Ograniczenie tej wolności może jednak określać ustawa. Oznacza to, że wolność zgromadzeń, choć jest konstytucyjnie chroniona, może podlegać pewnym ograniczeniom, przy czym wszelkie przejawy tych ograniczeń muszą wynikać z przepisów rangi ustawowej i mieć charakter wyjątkowy.

Dopuszczalność ograniczenia wolności zgromadzeń uzależniona jest od tego, czy w danej sytuacji określone ograniczenie nie dotyka samej istoty tej wolności, uniemożliwiając przez to jej wykonywanie (tak Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 18 września 2014 r., sygn. akt K 44/12, OTK ZU 2014, nr 8A, poz. 92). Wolność pokojowych zgromadzeń oraz uczestniczenia w nich nie jest wolnością absolutną, a pewną wartością, regułą (wolność zgromadzeń traktowana jest jako pewna zasada, a wyjątki od niej muszą być wyraźnie przewidziane w przepisach co najmniej ustawowych) określoną w Konstytucji RP. Wyłom w tej regule stanowi art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, który upoważnia ustawodawcę do ograniczenia powyżej wskazanej wolności, gdy tego rodzaju ingerencja jest konieczna w demokratycznym państwie m.in. ze względu na zapewnienie bezpieczeństwa i porządku publicznego (zob. M. Karpiuk, Prawo organizowania zgromadzeń na terenie uczelni a utrzymanie porządku i bezpieczeństwa. [w:] Studia Prawnoustrojowe nr 29, s. 99-108, 2015).

Zasadniczo aktem prawnym regulującym kwestie zgromadzeń, tzn. zasady i tryb organizowania, odbywania i rozwiązywania zgromadzeń, jest ustawa z dnia 24 lipca 2015 r. - Prawo o zgromadzeniach (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 631). Na gruncie ww. ustawy (art. 14), organ gminy wydaje decyzję o zakazie zgromadzenia nie później niż na 96 godzin przed planowaną datą zgromadzenia, jeżeli:

1) jego cel narusza wolność pokojowego zgromadzania się, jego odbycie narusza art. 4 lub zasady organizowania zgromadzeń albo cel zgromadzenia lub jego odbycie naruszają przepisy karne;

2) jego odbycie może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi albo mieniu w znacznych rozmiarach, w tym gdy zagrożenia tego nie udało się usunąć w przypadkach, o których mowa w art. 12 lub art. 13;

3) zgromadzenie ma się odbyć w miejscu i czasie, w których odbywają się zgromadzenia organizowane cyklicznie, o których mowa w art. 26a.

W kontekście powyższego unormowania przyjmuje się, że obowiązkiem organów administracji publicznej jest nie tylko formułowanie przypuszczeń odnośnie do ewentualnych zagrożeń, które wynikają z planowanego zgromadzenia, lecz również wskazanie oraz wnikliwa identyfikacja negatywnych aspektów zgromadzenia na tle konkretnych okoliczności sprawy. Powyższe wymaga wykazania, że w okolicznościach konkretnej sprawy zagrożenia dla wartości chronionych, o których mowa w przywołanej normie prawnej, mają charakter realny (por. wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 2538/13, LEX nr 1456989).

Przedstawione rozważania niewątpliwie mają istotne znaczenie również w realiach niniejszej sprawy, o czym będzie mowa w dalszej części uzasadnienia, jednakże nie można zapominać, że decyzja Rektora zakazująca zgromadzenia oparta została na art. 52 ust. 3 ustawy - Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce.

Jak wskazuje się w doktrynie, przepisy art. 52 ww. ustawy realizują, niezależnie od ustawy - Prawo o zgromadzeniach, stanowiąc lex specialis w stosunku do jej przepisów, konstytucyjną zasadę wolności zgromadzeń sformułowaną w przywoływanym już art. 57 Konstytucji RP (zob. H. Izdebski, J.M. Zieliński, Komentarz do art. 52 ustawy - Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce. WKP 2019). Wskazane przepisy odrębnie regulują zatem zagadnienia związane z organizowaniem zgromadzeń na terenie uczelni, co jest wyrazem autonomii szkół wyższych. W rezultacie nie mają w tym zakresie zastosowania przepisy Prawa o zgromadzeniach, z wyłączeniem definicji zgromadzenia (por. J. Woźnicki (red.), Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce. Komentarz. Opubl. WKP 2019).

W świetle art. 52 ust. 1 i ust. 3 Prawa o szkolnictwie wyższym i nauce, rektor odmawia udzielenia zgody lub zakazuje zgromadzenia jeżeli jego cel lub program naruszają przepisy prawa. Po pierwsze więc, wymienione w tej normie prawnej przesłanki można podzielić na dwie grupy, tj. dotyczące celu zgromadzenia i dotyczące przebiegu zgromadzenia. Trzeba zaznaczyć, że powodem zakazu wydanego przez Rektora w niniejszej sprawie nie były zastrzeżenia względem celu zgromadzenia, leczy wyłącznie kwestie dotyczące jego przebiegu. Po wtóre, ustawa nie wskazuje, naruszenie jakich przepisów prawa skutkuje zakazem zorganizowania i przeprowadzenia zgromadzenia czy udzielenia rzeczonej zgody. Przyjmuje się, że przy uwzględnieniu statusu prawnego uczelni oraz zakresu zadań, jakie ona realizuje, będą to niewątpliwie przepisy ww. ustawy oraz przepisy stanowione przez uczelnię na podstawie tej ustawy (statut uczelni, regulaminy), a także przepisy ustaw karnych (por. W. Sanetra (red.), M. Wierzbowski (red.), Prawo o szkolnictwie wyższym. Komentarz. WKP 2013). Przepis art. 34 ust. 1 pkt 12 cyt. ustawy wprost przewiduje, że w statucie określa się zasady organizacji i funkcjonowania uczelni, w tym w szczególności przepisy porządkowe dotyczące odbywania zgromadzeń.

Powyższe stwierdzenia skutkują koniecznością analizy rozstrzygnięć Rektora przez pryzmat przepisów Prawa o szkolnictwie wyższym i nauce oraz uchwalonych na ich podstawie aktów wewnątrzustrojowych Uczelni, z uwzględnieniem obowiązków władz Uniwersytetu i jego samorządności.

W drodze Uchwały Senatu Uniwersytetu [...] z dnia [...] czerwca 2006 r. ww. Uczelni nadany został Statut, którego § 143 określa zasady organizowania zgromadzeń na terenie Uniwersytetu (Obwieszczenie Rektora [...] nr [...] z dnia [...] lipca 2015 r. w sprawie ogłoszenia tekstu jednolitego Statutu [...]). W myśl ust. 3 pkt 5, wniosek o wyrażenie zgody na zorganizowanie zgromadzenia lub powiadomienie o zamiarze zorganizowania zgromadzenia powinny zawierać m.in. zasady utrzymania ładu i porządku ze wskazaniem osób za to odpowiedzialnych.

Zapis ten jest w pewnym sensie konsekwencją przyjętej w Prawie o szkolnictwie wyższym i nauce zasady, zgodnie z którą za przebieg zgromadzenia odpowiadają jego organizatorzy (art. 52 ust. 5 ustawy). Niemniej jednak, z cytowanego przepisu wynika, że chodzi tu o odpowiedzialność przed organami uczelni. Jak natomiast trafnie podnosi Rektor w zaskarżonej decyzji, ostatecznie odpowiedzialność za utrzymanie porządku i bezpieczeństwa na terenie uczelni ponosi On, stosownie do art. 50 ust. 1 ww. ustawy.

Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce nie precyzuje zakresu znaczeniowego pojęć porządku i bezpieczeństwa, ale odwołując się do słownikowego określenia bezpieczeństwa należy przyjąć, że jest to stan, w którym jest przestrzegane prawo i zachowany spokój. Rozwijając tę myśl komentatorzy już wcześniej uznawali, że "pojęcie bezpieczeństwa jest rozpatrywane w doktrynie zarówno jako chroniona wartość (w tym przypadku będzie to bezpieczeństwo studentów, doktorantów i pracowników uczelni) jak i jako stan faktyczny podlegający ochronie" (zob. E. Ura, komentarz do art. 227 Prawa o szkolnictwie wyższym [w:] Prawo o szkolnictwie wyższym. Komentarz, red. W. Sanetra, M. Wierzbowski, Warszawa 2013, s. 514–517).

Ostateczna ocena, czy przesłanka zapewnienia ładu i porządku, rozumianych jako zagwarantowanie bezpieczeństwa członkom wspólnoty akademickiej na terenie uczelni jest spełniona, czy też występuje rzeczywiste zagrożenie dla tych wartości, należy do rektora, jako organu odpowiedzialnego za utrzymanie pożądanego stanu rzeczy.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt przedmiotowej sprawy, Sąd stwierdza, że zasadniczym obowiązkiem Rektora przy rozpatrywaniu zawiadomienia o zamiarze zorganizowania zgromadzenia na terenie Uczelni, było dokonanie oceny, czy przedstawione przez organizatorów zasady utrzymania ładu i porządku są odpowiednie i wystarczające dla osiągniecia tego celu w okolicznościach konkretnego przypadku. Nie jest sporne, co wyjaśniono na wstępie niniejszego uzasadnienia, że podobnie jak ma to miejsce na gruncie przepisów ustawy - Prawo o zgromadzeniach, wspomniana ocena nie może ograniczać się tylko do przypuszczeń dotyczących ewentualnych zagrożeń, które wynikają z planowanego zgromadzenia, lecz wymaga wykazania, że w okolicznościach konkretnej sprawy zagrożenia dla wartości chronionych mają charakter realny i prowadzą do naruszenia przepisów prawa.

W ocenie tutejszego Sądu, uzasadniając swoje rozstrzygniecie Rektor prawidłowo wskazał na wystąpienie powyższych przesłanek.

Przede wszystkim, Rektor musiał wziąć pod uwagę okoliczności faktyczne poprzedzające planowane zgromadzenie, tj. wydarzenia jakie miały miejsce w dniu [...] kwietnia 2019 r., kiedy to wydany został zakazał organizacji przez K. S. podobnego zgromadzenia na [...]. Jak jest wiadomym Sądowi i co też było przedmiotem wystąpienia stowarzyszeń studenckich do Rektora [...] (zob. korespondencja do Rektora [...] z dnia [...] maja 2019 r.), wobec wydanego wówczas zakazu zgromadzenia na terenie Uczelni, jego uczestnicy spotkali się przed bramą Uniwersytetu, gdzie jednocześnie odbyła się demonstracja osób prezentujących radykalnie odmienne poglądy. Zapewnienie porządku i bezpieczeństwa wszystkim zgromadzonym wymagało zaangażowania znacznych sił Policji i innych służb porządkowych (zob. https:// [...],.html?; https[...]).

Bez wątpienia rację ma zatem Rektor wskazując, że takiego rodzaju zabezpieczenia nie jest w stanie zapewnić ograniczona w kompetencjach i nieliczna formacja straży uniwersyteckiej funkcjonującej na [...], przy wsparciu nielicznej ([...] osobowej) służby porządkowej wyznaczonej przez organizatora. Przekonanie to wzmacnia nie tylko szacowana liczba uczestników samego zgromadzenia (100 osób), ale także spodziewana dużo większa liczba osób, które mogłyby wziąć udział w spontanicznej kontrmanifestacji.

Nie ma przy racji Skarżąca podnosząc, że "ocena, czy odbycie zgromadzenia może zagrażać porządkowi i bezpieczeństwu na terenie uczelni musi odnosić się do organizatorów". Rektor jako organ odpowiedzialny za zagwarantowanie porządku na Uczelni i bezpieczeństwa członkom wspólnoty uniwersyteckiej, nie mógł bowiem pominąć faktu, że zgromadzenie zaplanowane zostało w godzinach odbywania się zajęć akademickich i otwartych bram Uniwersytetu. Zarówno niekontrolowana w żaden sposób możliwość napływu na teren Uczelni osób spoza grona społeczności akademickiej, jak i okoliczność przebywania w tym czasie na terenie kampusu [...] znacznej liczby jego pracowników i studentów, wymagała bez wątpienia zastosowania wyjątkowych sił i środków.

Za uzasadnione uznać należy argumenty Rektora, że możliwości tego organu w zakresie zapewnienia bezpieczeństwa zarówno uczestnikom zgromadzenia, jak i przebywającym na terenie Uczelni w czasie jego trwania pracownikom i studentom Uniwersytetu, są całkowicie nieadekwatne i nieprzystające do środków, jakimi dysponują organy władzy publicznej. Tak bowiem, pomijając już nawet różnice w zasobach kadrowych Policji, czy chociażby Straży Miejskiej, z liczebnością straży uniwersyteckiej, zupełnie odmienne są też uprawnienia i środki, jakimi dysponują te formacje. Z tych względów, główny ciężar zapewnienia odpowiedniej ochrony uczestnikom zgromadzenia powinien spoczywać na jego organizatorze. Nie sposób zatem odmówić racji Rektorowi, który wskazywał, że wyznaczenie dość nielicznej, bo tylko 10 osobowej służby porządkowej, mającej zapewnić zachowanie porządku i bezpieczeństwa w trakcie przebiegu zgromadzenia, jest dalece nieadekwatne do skali realnych zagrożeń, jakie stwarza to wydarzenie. Rektor zasadnie zwrócił także uwagę na otwarty charakter zgromadzenia, w którym przewidziano nie tylko udział członków wspólnoty [...], ale także osób spoza tej społeczności. Ta okoliczność, wobec planowanej liczby uczestników zgromadzenia (100 osób) oraz rzeczywistego zagrożenia przybyciem licznego grona kontrmanifestantów, jak miało to miejsce [...] kwietnia 2019 r., musiała prowadzić do negatywnej oceny spełnienia przez jego organizatorów kryteriów wynikających z § 143 ust. 3 pkt 5 Statutu [...].

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, Rektor wydając zaskarżoną decyzję nie naruszył art. 52 ustawy - Prawo o szkolnictwie wyższym, ponieważ nie wykroczył poza granice związania określonymi w tej normie przesłankami. Oceniając sprawę w jej realiach i całokształcie, Sąd podziela stanowisko Rektora, że program zgromadzenia naruszał przepisy prawa (§ 143 ust. 3 pkt 5 i ust. 5 Statutu UW), a to ze względu na niezapewnienie przez jego organizatora odpowiednich zasad utrzymania porządku i bezpieczeństwa na terenie Uniwersytetu.

W tej sytuacji, zarzut skargi dotyczący naruszenia przez Rektora chronionej konstytucyjnie (art. 57 Konstytucji RP) zasady wolności zgromadzeń nie zasługiwał na uwzględnienie. Jak wyjaśniono już we wcześniej części uzasadnienia, prawo do wolności zgromadzeń nie może być przedkładane nad inne wartości chronione zapisami Konstytucji RP. Na równi z prawem do pokojowych zgromadzeń i udziału w nich musi być postrzegane prawo obywateli do zapewnienia bezpieczeństwa i porządku publicznego, która to gwarancja w świetle art. 31 ust. 3 Konstytucji RP upoważnia ustawodawcę do ograniczenia powyżej wskazanej wolności zgromadzeń. Wolność pokojowych zgromadzeń oraz uczestniczenia w nich nie jest więc wolnością absolutną, lecz istnieje ustawowa możliwość jej limitacji.

Mając na uwadze powyższe, sądowa kontrola decyzji władz uczelni musi uwzględniać wynikającą z przepisów prawa autonomię szkół wyższych oraz przyznane ich organom prawo do podejmowania rozstrzygnięć dotyczących zapewnienia przestrzegania przyjętych zasad organizacji zgromadzeń, w tym w szczególności zagwarantowania przestrzegania na terenie uczelni ładu i porządku. Z przedstawionych wyżej powodów, Rektor dokonując oceny zawiadomienia organizatorów zgromadzenia, zobowiązany jest w realiach każdej sprawy zważyć, czy wolność zgromadzeń nie godzi w danym przypadku w inne dobro chronione, jakim jest gwarancja obywateli do bezpieczeństwa i niezakłóconej nauki.

Wobec stwierdzenia przez Sąd, że w okolicznościach niniejszej sprawy w zaskarżonej decyzji Rektora [...] prawidłowo wyważono interes społeczny i rozstrzygnięcie to odpowiada kryteriom przyjętym w art. 52 ust. 3 Prawa o szkolnictwie wyższym i nauce, Sąd nie dopatrzył się także naruszenia art. 57 Konstytucji RP. Zaskarżona decyzja nie narusza również przepisów postępowania, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, zaś jej uzasadnienie odpowiada wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na mocy art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.