Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1202/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-03-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6149 Inne o symbolu podstawowym 614
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Walawski, Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędzia WSA Ewa Radziszewska-Krupa (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 18 marca 2021 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Gminy [...] z [...] listopada 2019r. nr [...] w przedmiocie zmiany uchwały Rady Gminy [...] z [...] lutego 2009r. nr [...] w sprawie uchwalenia regulaminu wynagradzania nauczycieli oddala skargę


UZASADNIENIE

I. Stan sprawy przedstawia się następująco:

1. Rada Gminy [...] (zwana dalej "Radą Gminy") podjęła [...] listopada 2019r. uchwałę nr [...] w sprawie zmiany uchwały Nr [...] Rady Gminy z [...] lutego 2009r. w sprawie uchwalenia regulaminu wynagradzania nauczycieli, dodając w § 15 ust. 5 załącznika do ww. uchwały Nr [...] po pkt 2 pkt 3 w brzmieniu "nauczycielowi opiekującemu się oddziałem przedszkolnym w wysokości 80,00 zł".

Uchwałę podjęto na podstawie art. 30 ust. 6 i art. 91d pkt 1 ustawy z 26 stycznia 1982r. Karta Nauczyciela (Dz.U. z 2019r., poz. 2215, zwana dalej "u.K.N.") oraz art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ustawy z 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2019r., poz. 506 ze zm., zwana dalej "u.s.g.").

2. Wojewoda [...] (zwany dalej "Wojewodą") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na ww. uchwałę, zarzucając istotne naruszenie art. 19 ustawy z 23 maja 1991r. o związkach zawodowych (Dz.U. z 2019r., poz. 263, zwana dalej "u.z.z.") przez jego błędne zastosowanie. Wojewoda wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu wskazano, że podstawę prawną do podjęcia ww. uchwały stanowiły art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 u.s.g., art. 30 ust. 6 i art. 91d pkt 1 u.K.N. Wprawdzie z treści uchwały wynika, że podjęto ją "po uzgodnieniu ze związkami zawodowymi zrzeszającymi nauczycieli", ale Związek Nauczycielstwa Polskiego, Oddział w [...] (zwany dalej "ZNP") w piśmie z [...] grudnia 2019r., skierowanym do Wojewody podniósł, że treści ww. uchwały nie uzgodniono ze związkami zawodowymi. Wojewoda pismem z [...] stycznia 2020r. zwrócił się więc do Rady o udzielenie wyjaśnień odnośnie zarzutów zawartych w wystąpieniu ZNP.

Przewodniczący Rady Gminy pismem z [...] stycznia 2020r. poinformował Wojewodę, że Gmina wystąpiła z pismem do ZNP o uzgodnienie projektu uchwały w sprawie zmiany ww. uchwały Nr [...] w sprawie uchwalenia regulaminu wynagradzania nauczycieli. Projekt uchwały załączono do ww. pisma. Po doręczeniu projektu uchwał "rozmowy z ZNP prowadził zastępca Wójta P. C. oraz Przewodniczący Rady Gminy W. S., a "jedyną uwagę jaką miał ZNP była wysokość dodatku dla opiekunów oddziałów przedszkolnych".

Wojewoda pismem z [...] lutego 2020r. wystąpił o dalsze wyjaśnienia w sprawie, mające na celu doprecyzowanie przez Gminę spełnienia obowiązków wynikających z art. 19 u.z.z. W odpowiedzi otrzymał pismo Rady Gminy z [...] lutego 2020r., z którego wynika, że pismem z [...] października 2019r. skierowano do ZNP (złożone osobiście w biurze ZNP) projekt uchwały w sprawie zmiany ww. uchwały Nr [...] Rady.

Wojewoda wskazał, że w odpowiedzi na ww. pismo, ZNP pismem z [...] listopada 2019r., przesłał opinię, z której wynika, że "uważa przesłany projekt uchwały za nieuzgodniony, chyba że kwota dodatku za wychowawstwo dla nauczycieli w oddziałach przedszkolnych będzie wynosiła 300 zł". Z dalszej części wyjaśnień otrzymanych z Gminy wynika, że nie wysłano do ZNP pisma informującego o odrzuceniu w całości lub w części stanowiska ZNP, a w trakcie spotkania ZNP z zastępcą Wójta Gminy nie sporządzono protokołu rozbieżności "pomimo istnienia od początku braku wspólnego zdania co do stawki dodatku". W związku z tym, że korespondencja między Gminą a Wojewodą była przesyłana do wiadomości ZNP, pismem z [...] marca 2020r., ZNP przesłał stanowisko w sprawie, z którego wynika m.in., że nie było żadnych uzgodnień, a "zastępca wójta P. C. złożył pismo w Oddziale" i wymienionych zostało jedynie kilka uwag.

Zdaniem Wojewody, zgodnie z art. 19 u.z.z., organizacja związkowa, reprezentatywna w rozumieniu ustawy o Radzie [...], ma prawo opiniowania założeń i projektów aktów prawnych w zakresie objętym zadaniami związków zawodowych. Nie dotyczy to założeń projektu budżetu państwa oraz projektu ustawy budżetowej, których opiniowanie regulują odrębne przepisy. Organy władzy i administracji rządowej oraz organy samorządu terytorialnego kierują założenia albo projektów prawnych, o których mowa w ust. 1, do odpowiednich władz statutowych związku, określając termin przedstawienia opinii nie krótszy jednak niż 30 dni. Termin ten może zostać skrócony do 21 dni, ze względu na ważny interes publiczny. Skrócenie terminu wymaga szczególnego uzasadnienia. Bieg terminu na przedstawienie opinii liczy się od następnego dnia roboczego, z wyłączeniem soboty, następującego po dniu przekazania założeń albo projektu wraz z informacją określającą termin przedstawienia opinii. Nieprzedstawienie opinii w wyznaczonym terminie uważa się za rezygnację z prawa jej wyrażenia. Założenia albo projekty ww. aktów prawnych wraz z informacją określającą termin przedstawienia opinii, organy władzy i administracji rządowej oraz organy samorządu terytorialnego przekazują na odpowiedni adres elektroniczny wskazany przez właściwy organ statutowy związku. Opinia związku jest przesyłana na odpowiedni adres elektroniczny wskazany przez organ władzy lub administracji rządowej albo organ samorządu terytorialnego w informacji określającej termin przedstawienia opinii.

W ocenie Wojewody w razie odrzucenia w całości lub w części stanowiska związku, właściwy organ administracji rządowej lub samorządu terytorialnego informuje o tym związek na piśmie, podając uzasadnienie swojego stanowiska. W razie rozbieżności stanowisk związek może przedstawić swoją opinię na posiedzeniu właściwej komisji sejmowej, senackiej lub samorządu terytorialnego.

Wojewoda, odnosząc się do braku uzgodnienia regulaminu ze związkami zawodowymi wskazał, że pojęcie "podlega uzgodnieniu" nie ma definicji w u.K.N., a pomocny w tym zakresie jest wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 17 marca 1998r. sygn. akt U 23/97 (opubl. OTK 1998/2/11), w którym odniesiono się do tego samego pojęcia użytego w art. 4 ust. 2 u.K.N. Trybunał stwierdził, że termin "uzgodnienie", zgodnie z jego sensem językowym, oznaczać ma czynność polegającą na "doprowadzeniu do braku rozbieżności", "ujednolicaniu" czy też "harmonizowaniu" w znaczeniu "wzajemnego dostosowania". Ustawodawca przy konstruowaniu tej formy współuczestnictwa związków zawodowych w procesie tworzenia prawa kładzie nacisk nie na efekt uzgodnienia w postaci osiągnięcia zgody, lecz raczej na fakt uzgadniania, na sam proces dochodzenia do tej zgody, ujednolicania czy też wzajemnego dostosowywania (harmonizowania) stanowisk. Trybunał stwierdził też, że oznacza to nałożenie (...) przede wszystkim obowiązku poddania treści aktów (...) procedurze uzgodnieniowej celem wypracowania wspólnego stanowiska. Z uzasadnienia ww. wyroku wynika także, że "uzgodnienie" nie może zawsze oznaczać całkowitej i powszedniej zgody między organem prawotwórczym, a podmiotami uczestniczącymi w procesie stanowienia aktu normatywnego na wszelkie rozwiązania tego aktu. Oznaczać zaś musi poddanie treści stanowionych aktów sformalizowanej procedurze uzgodnieniowej z podmiotami upoważnionymi do tej formy uczestnictwa w procesie stanowienia aktu normatywnego w celu jej osiągnięcia. Instrumentem tej procedury winny być protokoły uzgodnień, ale też rozbieżności w razie braku zgody na treść rozwiązań aktu.

Zdaniem Wojewody w sprawie doszło jedynie do wymiany pism, bez wypracowania jednolitego pisemnego stanowiska w sprawie, w postaci protokołu uzgodnień stanowisk stron, a ponadto przedstawiciel organizacji związkowej nie miał możliwości przedstawienia swojego stanowiska na forum komisji jednostki samorządu terytorialnego. Pisma dotyczącego opiniowania nie przesłano na adres mailowy ZNP, nie dopełniono też wymogu odnośnie informacji pisemnej o odrzuceniu w całości lub w części stanowiska związku, podając jednocześnie uzasadnienie stanowiska.

Wojewoda stwierdził, że współuczestnictwo podmiotów w tworzeniu prawa, występujące w rożnych formach (przez opiniowanie, uzgadnianie, porozumienie) odnosi się do kształtowania treści aktów prawnych w stadium prac przygotowawczych jeszcze przed wydaniem aktu. Zakłada ono nie tylko obowiązek zapewnienia przez organ prawotwórczy informacji o projekcie, lecz i dyskusję o merytorycznej treści projektu, możliwość prezentowania różnych stanowisk, próby ich ujednolicania i wzajemnego dostosowywania do oczekiwań partnerów dyskusji - wreszcie wypracowanie ostatecznej, w miarę możliwości wspólnej i optymalnej decyzji prawotwórczej. Wojewoda, powołując się na wyrok WSA w Opolu z 12 września 2019r. II SA/Op 237/19, stwierdził, że przyjęty w art. 30 ust. 6a u.K.N. zwrot "podlega uzgodnieniu" oznacza nałożenie obowiązku poddania treści uchwały procedurze uzgodnieniowej, celem wypracowania wspólnego stanowiska. Ustawodawca, formułując sposób działania związków zawodowych w procesie tworzenia prawa, kładzie przy tym nacisk nie tyle na efekt uzgodnień w postaci osiągnięcia zgody, ile przede wszystkim na sam fakt uzgadniania, na sam proces dochodzenia do zgody, zbliżania, czy ujednolicania stanowisk. Nie jest tym samym konieczne uzyskanie całkowitej zgody związków zawodowych na propozycje organu. Wymagane jest jednak poddanie projektu procedurze uzgodnieniowej, a tym samym uspołecznienie procesu tworzenia prawa. Istotą tej procedury jest zapoznanie się ze zdaniem, opinią związku zawodowego co do konkretnych i szczegółowo przedstawionych rozwiązań i propozycji zawartych w projekcie danej uchwały, nie zaś jedynie generalna i ogólnikowa wymiana poglądów. Omawiany obowiązek cechuje także uprzedniość, co oznacza, że rada gminy może debatować tylko nad wcześniej uzgodnionym projektem aktu. Jeśli podczas obrad dostrzeżona zostanie potrzeba zmiany skonsultowanych uregulowań, należy procedurę uzgodnieniową ponowić. Rada może bowiem uchwalić tylko treść uzgodnionego wcześniej aktu.

W ocenie Wojewody procedurę uzgodnieniową przeprowadzono z uchybieniem ww. przepisów i bez uwzględnienia wytycznych z orzecznictwa.

3. Rada Gminy w odpowiedzi na skargę wniosła o jej odrzucenie, bądź oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu wskazano, że Rada Gminy wystąpiła z pismem do ZNP o uzgodnienie projektu uchwały w sprawie zmiany uchwały Nr [..] Rady z [...] lutego 2009r. w sprawie uchwalenia regulaminu wynagradzania nauczycieli. Projekt załączono do ww. pisma. Po doręczeniu projektu uchwały, rozmowy z ZNP prowadzili Zastępca Wójta i Przewodniczący Rady Gminy. Jedyną uwagę jaką miał ZNP była wysokość dodatku dla opiekunów oddziałów przedszkolnych. Poza tym do treści uchwały związek zawodowy nie miał żadnych uwag. Rada Gminy otrzymała zapewnienie, że jeżeli dodatek dla opiekunów oddziałów przedszkolnych wyniesie 300 zł, stanowisko w sprawie będzie pozytywne. Gmina wyjaśniła, że w grudniu 2019r. na potrzeby oświaty w budżecie brakuje ok. 480.000 zł, a ustalanie wysokiej stawki dodatku nie będzie miało pokrycia w budżecie, ale w 2020r., po znalezieniu środków w odpowiedniej wysokości, stawka ta może zostać podwyższona. W wielu gminach wysokość dodatku nie wynosi 300 zł, a jego wysokość jest de facto ustalana przez radę gminy.

Rada Gminy przed podjęciem uchwały miała wiedzę, że termin uzgodnienia nie oznacza całkowitej zgody między organem uchwałodawczym a opiniującym. Na potwierdzenie swojego stanowiska przywołała wyrok WSA w Opolu z 12 września 2019r. sygn. akt II SA/Op 237/19, w którym Sad stwierdził, że przyjęty w art. 30 ust. 6a u.K.N. zwrot "podlega uzgodnieniu" oznacza nałożenie obowiązku poddania treści uchwały procedurze uzgodnieniowej, celem wypracowania wspólnego stanowiska. Ustawodawca, formułując sposób działania związków zawodowych w procesie tworzenia prawa, kładzie przy tym nacisk nie tyle na efekt uzgodnień w postaci osiągnięcia zgody, ile przede wszystkim na sam fakt uzgadniania, na sam proces dochodzenia do zgody, zbliżania, czy ujednolicania stanowisk. Nie jest tym samym konieczne uzyskanie całkowitej zgody związków zawodowych na propozycje organu. Mając na uwadze powyższe, a w szczególności to, że rozbieżność dotyczyła tylko wysokości kwoty dodatku opiekuna oddziału przedszkolnego, stwierdzanie nieważności ww. uchwały w sprawie zmiany uchwały w sprawie uchwalenia regulaminu wynagradzania nauczycieli jest niecelowe.

Rada Gminy przyznała, że ani protokół uzgodnień, ani protokół rozbieżności nie spisano, ale ZNP nie zaproponował takiego rozwiązania. Odpowiedź na projekt uchwały doręczono w dniu sesji i nie było możliwości spisania jakiegokolwiek dokumentu, bez zniesienia tej uchwały z porządku sesji. Stanowisko Rady było jednoznacznie ukierunkowane na jak najwcześniejsze przekazanie środków nauczycielom. ZNP był doskonale poinformowany o stanowisku Rady Gminy, co do wysokości dodatku i możliwościach wynikających z budżetu, a mimo to nie dopuszczał innej możliwości niż 300 zł dodatku dla nauczyciela miesięcznie, co było daleko poza możliwościami finansowymi Gminy.

II. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

1. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, mimo pewnych mankamentów proceduralnych, które miały miejsce przed powzięciem zaskarżonej uchwały Rady Gminy z [...] listopada 2019r. nr [...] w sprawie zmiany uchwały Nr [...] Rady Gminy z [...] lutego 2009r. w sprawie uchwalenia regulaminu wynagradzania nauczycieli.

2. Sąd na wstępie zauważa, że sprawę rozpoznano w trybie uproszczonym, z uwagi na treść art. 119 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019r., poz. 2325 ze zm., zwana dalej: "P.p.s.a."), w związku z art. 120 P.p.s.a. Zarówno Wójt Gminy, jak również Wojewoda pismami z 3 sierpnia 2020r., zwrócili się o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym z uwagi na światową pandemię zakaźnej choroby COVID-19. Zgodnie zaś z art. 120 P.p.s.a. w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Sąd wyjaśnia ponadto, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019r., poz. 2167 ze zm.) i art. 3 § 1 P.p.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, z uwagi wyłącznie na zgodność z prawem wydanych decyzji, postanowień czy aktów lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Sąd, stosownie zaś do art. 147 § 1 P.p.s.a., uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Sąd, zgodnie natomiast z art. 151 P.p.s.a., w razie nie uwzględnienia skargi w całości albo w części, oddala skargę, odpowiednio w całości albo w części.

Sąd wskazuje ponadto, że ustawodawca, wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Należy zatem odwołać się do przepisów u.s.g., gdzie przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa przy uchwalaniu aktów organów gminy. Mogą być to naruszenia istotne, lub nieistotne. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienia prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do takich uchybień zalicza się m.in. naruszenie przepisów prawa ustrojowego, prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, "Samorząd Terytorialny" 2001 r., z. 1-2, s. 101-102).

Tym samym nie każde naruszenie prawa prowadzi do nieważności aktu wydanego przez organ gminy. Dotyczy to wyłącznie naruszeń istotnych. Istotnym naruszeniem jest oczywista i bezpośrednia nieprawidłowość, w szczególności podjęcie aktu bez podstawy prawnej, podjęcie aktu na podstawie normy prawnej uznanej za niekonstytucyjną, brak pełnej realizacji zakresu ustawowego upoważnienia, podjęcie unormowań trudnych do jednoznacznego odczytania i interpretacji (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 11 lutego 1998r. sygn. akt II SA/Wr 1459/97, publ. LEX nr 33805; 8 lutego 1996r. sygn. akt SA/Gd 327/95, publ. LEX nr 25639).

Sąd wskazuje również, że zgodnie z art. 91 ust. 1 zdanie pierwsze u.s.g., uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. "Sprzeczność z prawem" należy rozumieć jako niezgodność z aktami prawa powszechnie obowiązującego, a więc Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej, ustawami, aktami wykonawczymi oraz powszechnie obowiązującymi aktami prawa miejscowego (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 9 grudnia 2003r. sygn. akt P 9/02, publ. OTK-A 2003, Nr 9, poz. 100).

Stwierdzenie nieważności uchwały może więc nastąpić tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawa, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu.

3. Sąd, mając powyższe rozważania na względzie, wskazuje, że w wyniku uchwalenia zaskarżonej uchwały Rady Gminy z [...] listopada 2019r. doszło do zmiany uchwały Nr [...] Rady Gminy z [...] lutego 2009r. w sprawie uchwalenia regulaminu wynagradzania nauczycieli, przez dodanie w § 15 ust. 5 po pkt 2 pkt 3 w brzmieniu "nauczycielowi opiekującemu się oddziałem przedszkolnym w wysokości 80,00 zł". Uchwałę podjęto na podstawie art. 30 ust. 6 i art. 91d pkt 1 u.K.N. oraz art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 u.s.g.

Przepis art. 30 ust. 6 u.K.N. stanowi, że organ prowadzący szkołę, będący jednostką samorządu terytorialnego, uwzględniając przewidywaną strukturę zatrudnienia, określa dla nauczycieli poszczególnych stopni awansu zawodowego, w drodze regulaminu:

1) wysokość stawek dodatków, o których mowa w ust. 1 pkt 2, oraz szczegółowe warunki przyznawania tych dodatków, z zastrzeżeniem art. 33-34a,

2) szczegółowe warunki obliczania i wypłacania wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw, z zastrzeżeniem art. 35 ust. 3,

3) wysokość i warunki wypłacania składników wynagrodzenia, o których mowa w ust. 1 pkt 4, o ile nie zostały one określone w ustawie lub w odrębnych przepisach - w taki sposób, aby średnie wynagrodzenia nauczycieli, składające się ze składników, o których mowa w ust. 1, odpowiadały na obszarze działania danej jednostki samorządu terytorialnego co najmniej średnim wynagrodzeniom nauczycieli, o których mowa w ust. 3.

Stosownie do art. 30 ust. 6a u.K.N., regulamin podlega uzgodnieniu ze związkami zawodowymi zrzeszającymi nauczycieli.

Natomiast w myśl art. 19 ust. 1 u.z.z., organizacja związkowa, reprezentatywna w rozumieniu ustawy o Radzie Dialogu Społecznego, ma prawo opiniowania założeń i projektów aktów prawnych w zakresie objętym zadaniami związków zawodowych. Nie dotyczy to założeń projektu budżetu państwa oraz projektu ustawy budżetowej, których opiniowanie regulują odrębne przepisy.

Stosownie do art. 19 ust. 2 u.z.z. organy władzy i administracji rządowej oraz organy samorządu terytorialnego kierują założenia albo projekty aktów prawnych, o których mowa w ust. 1, do odpowiednich władz statutowych związku, określając termin przedstawienia opinii nie krótszy jednak niż 30 dni. Termin ten może zostać skrócony do 21 dni ze względu na ważny interes publiczny. Skrócenie terminu wymaga szczególnego uzasadnienia. Bieg terminu na przedstawienie opinii liczy się od następnego dnia roboczego, z wyłączeniem soboty, następującego po dniu przekazania założeń albo projektu wraz z informacją określającą termin przedstawienia opinii. Nieprzedstawienie opinii w wyznaczonym terminie uważa się za rezygnację z prawa jej wyrażenia (ust. 2).

Zgodnie z art. 19 ust. 3 u.z.z. w razie odrzucenia w całości lub w części stanowiska związku, właściwy organ administracji rządowej lub samorządu terytorialnego informuje o tym związek na piśmie, podając uzasadnienie swojego stanowiska. W razie rozbieżności stanowisk związek może przedstawić swoją opinię na posiedzeniu właściwej komisji sejmowej, senackiej lub samorządu terytorialnego.

Warto też zwrócić uwagę, że w orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że obydwie ustawy (u.z.z. oraz u.K.N.) ustanawiają wymóg uczestnictwa organizacji związkowych w procedurze tworzenia prawa. Przy czym art. 19 u.z.z. ma charakter samoistny oraz generalny i odnosi się do wszystkich aktów prawnych w zakresie, w jakim regulują kwestie objęte zadaniami związków zawodowych. Natomiast art. 30 ust. 6a u.K.N. ustanawia szczególny tryb uczestnictwa związku zawodowego przy ustalaniu regulaminu dotyczącego określonych składników wynagrodzenia nauczycieli. Jest to zatem odrębna, samodzielna regulacja prawna, stanowiąca podstawę konsultacji związkowych dotyczących regulaminu. Art. 30 ust. 6a u.K.N. ma więc charakter szczególny w stosunku do art. 19 u.z.z. Oznacza to, że art. 30 ust. 6a u.K.N. wyłącza wymóg przeprowadzenia procedury opiniowania określonej w art. 19 u.z.z. Ten ostatni przepis miałby w sprawie zastosowanie, gdyby w u.K.N. nie było regulacji szczególnych dotyczących obowiązku przeprowadzenia ze związkami zawodowymi uzgodnień w kwestii objętych zadaniami tych związków. Taka sytuacja jednak nie zachodzi, bowiem art. 30 ust. 6a u.K.N. przewiduje tryb uczestnictwa związku zawodowego w materii objętej zadaniami związków zawodowych, w tym wypadku w zakresie ustalania regulaminu dotyczącego określonych składników wynagrodzenia nauczycieli. Innymi słowy, przepis ten zapewnia związkom zawodowym możliwość realizacji postawionych przed nim zadań (por. wyroki NSA z: 23 lipca 2019r. sygn. akt I OSK 2447/17; 28 lipca 2015r. sygn. akt I OSK 1073/15 – dostępne na www.nsa.gov.pl).

Sąd orzekający w rozpoznawanej sprawie pogląd ten w pełni podziela i w związku z tym za nieuzasadniony uznaje zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 19 u.z.z., jako że określonego w tym przepisie trybu nie stosuje się w procesie uchwalania regulaminów, o których mowa w art. 30 ust. 6 u.K.N.

Sąd stwierdza ponadto, że Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wyżej wyroku z 23 lipca 2019r. sygn. akt I OSK 2447/17 wskazał ponadto, że użyte w art. 30 ust. 6a u.K.N. pojęcie "podlega uzgodnieniu" oznacza wprawdzie nałożenie na radę gminy obowiązku poddania treści projektu regulaminu - procedurze uzgodnieniowej celem wypracowania wspólnego stanowiska, tym niemniej nie należy tego sformułowania rozumieć jako konieczności uzyskania zgody związku zawodowego na propozycję organu, co do postanowień regulaminu. Ustawodawca, formułując sposób działania związków zawodowych w procesie tworzenia prawa, kładzie nacisk nie tyle na efekt uzgodnień w postaci osiągnięcia zgody, ile przede wszystkim na sam proces dochodzenia do zgody, czy ujednolicania stanowisk.

Tym samym także w rozpoznawanej sprawie, kluczowe znaczenie miało to, czy reprezentatywnemu związkowi zawodowemu – ZTP - umożliwiono zapoznanie się i wypowiedzenie się co do treści projektu uchwały Rady Gminy zaskarżonej przez Wojewodę, którą poddano pod głosowanie w organie stanowiącym. Istotą bowiem procedury uzgodnieniowej jest zapoznanie się przez organ stanowiący ze stanowiskiem (opinią) związku zawodowego, co do konkretnych, przedstawionych szczegółowo rozwiązań i propozycji uchwałodawcy, jak również możliwość zapoznania się przez ten związek zawodowy ze stanowiskiem Rady Gminy. "Uzgodnienie", jak trafnie wskazano w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 czerwca 2020 r. sygn. akt I OSK 2221/19 nie może zawsze oznaczać całkowitej i powszechnej zgody między organem prawotwórczym, a podmiotami uczestniczącymi w procesie stanowienia aktu normatywnego na wszelkie rozwiązania tego aktu, lecz oznaczać musi poddanie treści stanowionych aktów sformalizowanej procedurze uzgodnieniowej z podmiotami upoważnionymi do tej formy uczestnictwa w procesie stanowienia aktu normatywnego w celu jej osiągnięcia (dostępny na www.nsa.gov.pl). W orzeczeniu tym NSA powołuje się ponadto na powoływany przez Wojewodę wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 17 marca 1998 r. sygn. akt U 23/19 (publ. OTK 1998/2/11), aczkolwiek dochodząc do zgoła odmiennych konkluzji.

W świetle powyższego Sąd za niezasadny uznaje zarzut podniesiony w skardze, że brak wypracowania jednolitego, pisemnego stanowiska pomiędzy organem gminy a związkami zawodowymi stanowił na tyle istotną wadliwość proceduralną, że możliwe było stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały Rady Gminy.

Sąd, mając powyższe na względzie nie podziela zatem stanowiska Wojewody, że naruszenia proceduralne w postaci braku spisania protokołu uzgodnień i protokołu rozbieżności mogły mieć decydujący wpływ w rozpoznawanej sprawie i powinny spowodować stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały Rady Gminy. Tym bardziej, że z akt administracyjnych sprawy wynika, że Rada Gminy wystąpiła przed podjęciem zaskarżonej uchwały do ZNP o uzgodnienie projektu zmiany uchwały Rady Gminy z [...] lutego 2009r. nr [...] w sprawie uchwalenia regulaminu wynagradzania nauczycieli. Projekt załączono do pisma, które otrzymał ZNP. Po doręczeniu projektu uchwały, rozmowy z ZNP prowadzili Zastępca Wójta i Przewodniczący Rady Gminy. Z akt administracyjnych wynika też, że ZNP zgłaszał uwagi co wysokości dodatku dla opiekunów oddziałów przedszkolnych. Warto też wskazać, że ww. związek zawodowy był informowany o sytuacji finansowej Gminy i braku możliwości przyznania wyższych kwot dodatków dla nauczycieli, jak również o możliwości podwyższenia ich wysokości w 2020r., po znalezieniu środków w odpowiedniej wysokości. Doszło zatem przyjęcia przez Radę Gminy działań, które miały na celu uzgodnienia projektowanej zmiany Regulaminu wynagradzania nauczycieli z reprezentatywnym związkiem zawodowym – ZNP, choć nie wypracowano zbieżnego stanowiska. Zwrot że przyjęty w art. 30 ust. 6a u.K.N. "podlega uzgodnieniu" oznacza natomiast, o czym mowa wyżej, nie tyle efekt uzgodnień w postaci osiągnięcia zgody, ile przede wszystkim na sam fakt uzgadniania, na sam proces dochodzenia do zgody, zbliżania, czy ujednolicania stanowisk.

Okoliczności faktyczne sprawy nie potwierdzają zatem stanowiska Wojewody, że przed podjęciem zaskarżonej uchwały nie poprzedzono czynności mających na celu uzgodnienie tej uchwały ze związkami zawodowymi. Związki zawodowe wyraziły bowiem stanowisko, co do projektowanej zmiany Regulaminu, zaś organ gminy poddał analizie to stanowisko. Brak wypracowania wspólnego stanowiska nie oznacza, że zaskarżona uchwała jest sprzeczna z art. 30 ust. 6a u.K.N.

4. Sąd, konkludując stwierdza, że w okolicznościach sprawy nie można uznać, aby zaskarżona uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem wskazanych w skardze przepisów. Tym samym brak było przesłanek do stwierdzenia jej nieważności zaskarżonej uchwały.

5. Sąd, mając powyższe na względzie, na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. Sąd stwierdza ponadto, że zgodnie z art. 200 P.p.s.a. zwrot kosztów postępowania przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt wyłącznie w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji. Brak było zatem podstaw do zasądzenia kosztów postępowania na rzecz Rady Gminy od strony skarżącej, o co wnioskował pełnomocnik gminy.