Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 2770/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-04-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Służba Bezpieczeństwa
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 8a ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 708
law: Ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu,  Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony  Rządu, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas (spr.), Sędzia WSA Andrzej Wieczorek, Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Protokolant starszy referent Agnieszka Fidor po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi G. Z. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów uchyla zaskarżoną decyzję


UZASADNIENIE

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej: Minister, organ) decyzją

z [...] czerwca 2021 r., nr [...], działając na podstawie art. 8a ustawy

z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz.U. z 2020 r. poz. 723

ze zm.; dalej ustawa zaopatrzeniowa), po rozpatrzeniu wniosku G. Z. (dalej: wnioskodawca, skarżący), odmówił wyłączenia stosowania wobec wnioskodawcy art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej.

Do wydania powyższej decyzji doszło w następującym stanie sprawy.

Wnioskiem z [...] sierpnia 2017 r. (data wpływu do organu: [...] sierpnia 2017 r.) G. Z. wystąpił do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji

o zastosowanie wobec niego art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (ówcześnie obowiązujący Dz. U. z 2016 r. poz. 708 ze zm.).

W uzasadnieniu powyższego wniosku opisał przebieg swojej służby. Wskazał, że w dniu [...] grudnia 1990 r. po otrzymaniu pozytywnej opinii Centralnej Komisji Kwalifikacyjnej z [...] września 1990 r. został ponownie przyjęty do służby

i zatrudniony jako policjant Posterunku Policji Lokalnej w M. - Komenda Rejonowa Policji w M. Wnioskodawca zaznaczył, że w okresie od [...] października 1997 r. do [...] października 2002 r. został wyróżniony 19 razy nagrodą pieniężną i 1 raz nagrodą w postaci urlopu. Wskazał, iż ww. nagrody były przyznawane między innymi za zatrzymania sprawców grup przestępczych

na gorącym uczynku wyposażonych w broń palną, w których brał czynny udział,

a czynności realizowane były z narażeniem życia i zdrowia.

Wnioskodawca wskazał ponadto, że został odznaczony Brązowym oraz Srebrnym Krzyżem Zasługi. Otrzymał także Brązową, Srebrną i Złotą odznakę "Zasłużony Policjant". Zaznaczył również, że [...] Komisja Lekarska MSW

w dniu [...] listopada 2012 r. wydała orzeczenie o całkowitej niezdolności do służby

w Policji, a inwalidztwo pozostaje w związku ze służbą, zaliczając wnioskodawcę

do III grupy inwalidzkiej. W dniu [...] stycznia 2016 r. [...] Rejonowa Komisja Lekarska wydała orzeczenie, w którym podtrzymała stanowisko komisji z dnia

[...] listopada 2012 r.

Z akt sprawy wynika, że wnioskodawca został zwolniony ze służby w Policji

w dniu [...] listopada 2012 r. i posiada prawo do emerytury i renty inwalidzkiej, których wysokość ustalono z uwzględnieniem art. 15c i art. 22a ustawy zaopatrzeniowej, przy czym nie wypłaca się renty inwalidzkiej z uwagi na posiadanie prawa

do korzystniejszej emerytury.

Zgodnie z pismem z Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu, stanowiącym informację o przebiegu służby

Nr [...], wnioskodawca pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej w okresie od dnia 1 września 1986 r.

do dnia 31 lipca 1990 r., tj. przez okres 3 lat i 11 miesięcy, podczas gdy całkowity okres służby ww. wynosi 25 lat, 10 miesięcy i 28 dni.

Pismem z [...] listopada 2020 r. wnioskodawca złożył ponaglenie do organu, wnosząc o niezwłoczne rozpatrzenie jego wniosku z [...] sierpnia 2017 r.

Jak stwierdził Minister w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, w zaistniałej sytuacji nie sposób przyjąć, by organ był władny zastosować uprawnienie wynikające z art. 8a ustawy zaopatrzeniowej z uwagi na to, iż znaczna część służby ww. pełniona była na rzecz totalitarnego państwa.

Minister wyjaśnił, że pierwsza powołana w ww. przepisie przesłanka mówi

o krótkotrwałej służbie przed dniem 31 lipca 1990 r. Odnosi się ona zatem zarówno do długości okresu służby pełnionej na rzecz totalitarnego państwa, jak również stosunku długości tej służby do ogółu okresu służby - winien on wykazywać przewagę tej drugiej, bowiem tylko wówczas tę pierwszą można by uznać za "krótkotrwałą". W sytuacji, w której wnioskodawca pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa przez okres 3 lat i 11 miesięcy, co stanowi około 15,1% ogółu jego służby, nie może być mowy, w ocenie organu, o krótkotrwałości tej służby, tym samym pierwsza powołana przesłanka nie została spełniona.

Zdaniem Ministra poparcie przedstawionego powyżej stanowiska odnaleźć można w orzecznictwie, w tym w szczególności Naczelnego Sądu Administracyjnego, który posiada prerogatywę do kształtowania linii orzeczniczej sądów administracyjnych. Zdaniem organu bezsprzecznie trafnym jest stwierdzenie NSA uwzględnione w uzasadnieniu wyroku z dnia 14 października 2020 r. o sygn. akt I OSK 3208/19, w którym uchylono zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie oraz oddalono skargę. Sąd kasacyjny nie podzielił bowiem poglądu Sądu I instancji co do tego, że literalne odczytanie pojęcia "krótkotrwały" nie może zostać wywiedzione z treści ustawy zaopatrzeniowej.

Jak podał organ, Sąd zauważył, że "(...) błahy, epizodyczny, bez znaczenia dla pozostałego okresu (służby), jest właśnie takim zaznaczeniem krótkotrwałości, które jest adekwatne dla celów ustawy." I dalej: "Powinien to być taki okres służby, który nie pozwala potraktować byłego funkcjonariusza jako zaangażowanego, aktywnie służącego totalitarnemu ustrojowi. Jak słusznie zauważył organ, to taki okres, w którym funkcjonariusz nie zdoła zaznajomić się ze specyfiką realizowanych zadań oraz ich charakterem, a co więcej, nie zdoła wykorzystać ich w praktyce."

W konsekwencji powyższego NSA podniósł, że "Całkowicie błędne jest również stwierdzenie Sądu I instancji co do tego, że organ mylnie zakwalifikował okres trzech lat służby na rzecz totalitarnego państwa, jako niebędący krótkotrwałym, gdy funkcjonariusz sumiennie pełnił obowiązki przez 24 lata. Zamieszczona w art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej przesłanka w postaci krótkotrwałości służby na rzecz totalitarnego państwa nie jest tożsama pod względem znaczeniowym z przesłanką zamieszczoną w art. 8a ust. 1 pkt 2 ww. ustawy, a więc przesłanką związaną

z wymogiem rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września

1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia."

Organ podkreślił, że jak stwierdził NSA w konkluzji przedstawionych wywodów, "do zastosowania wobec strony art. 8a ustawy zaopatrzeniowej wymagane jest spełnienie obu wymienionych w tym przepisie przesłanek, stąd też brak spełnienia jednej z nich przesądza automatycznie o braku możliwości zastosowania odstępstwa wynikającego z tegoż przepisu."

Minister przywołał również prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 czerwca 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 424/19, w którym Sąd wskazał, że podziela wykładnię Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji definicji pojęcia "krótkotrwała służba". Sąd uznał, że w sytuacji, gdy skarżący (były funkcjonariusz) realizował zadania na rzecz totalitarnego państwa przez ponad 4 lata, co stanowiło więcej niż 15% całego okresu służby, to ów czas nie może być uznany, za "krótkotrwały", zarówno w ujęciu bezwzględnym – długości tego okresu, jak i w ujęciu proporcjonalnym – stosunku długości tego okresu do całego czasu służby. W orzeczeniu wskazano, że za "krótkotrwałą" służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. uznać można jedynie służbę "niedługą", czy "epizodyczną". W ocenie Sądu, ponad czteroletni czas realizacji obowiązków służbowych nie ma charakteru tymczasowego, doraźnego, czy epizodycznego. W związku z powyższym nie zaistniała jedna z przesłanek z art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej. Ponadto, Sąd w ww. wyroku wskazał, że: "(...) skoro w stosunku do skarżącego nie można było uznać ziszczenia się pierwszej z przesłanek wprowadzonych w art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej, to wobec obligatoryjności łącznego spełnienia obu wskazanych na wstępie warunków, należało uznać, iż zaskarżona decyzja (...) odmawiająca wyłączenia stosowania wobec skarżącego art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej, nie narusza prawa i mieści się w granicach uznania administracyjnego, bowiem nie została podjęta w sposób dowolny." W tym stanie rzeczy, zdaniem WSA w Warszawie, z uwagi na niespełnienie jednej z przesłanek

z art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Minister przywołał ponadto inne orzeczenia sądów administracyjnych, stwierdzając, że zbytecznym byłoby powielanie wywodów w nich przedstawionych.

Mając na uwadze powyższe Minister uznał, że brak jest podstaw

do dokonania rozstrzygnięcia zgodnego w wnioskiem skarżącego.

Skargę na powyższe rozstrzygnięcie Ministra do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wywiódł skarżący, zarzucając naruszenie prawa materialnego w postaci art. 8a ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej.

Mając na względzie wskazany zarzut skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra z [...] czerwca 2021 r. oraz zobowiązanie Ministra do wydania,

w terminie określonym przez Sąd, decyzji na podstawie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej wyłączającej stosowanie wobec skarżącego art. 15c tej ustawy.

Zdaniem skarżącego organ nie wskazał, że okres pełnienia przez niego służby po dniu 31 lipca 1990 r. nie budzi wątpliwości z punktu widzenia art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy emerytalnej i spełnienia jednej z dwóch przesłanek, tj. rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków służbowych po dniu 12 września 1989 r. Opisał wybiórczo przebieg służby przedstawiony przez skarżącego używając słów "wnioskodawca zaznaczył, wskazał", nie dokonując ich analizy i oceny co skutkowało brakiem konkluzji. Pominął opinie służbowe, awanse na: Naczelnika Wydziału [...] Komendy [...] w M., Z-cę Komendanta Komisariatu Policji ds. [...] [...] , Komendanta Komisariatu Policji [...], Z-cę Komendanta Komendy Powiatowej Policji ds. [...] w [...], Z-cę Komendanta Policji ds. [...] Komendy Rejonowej Policji [...], I Z-cę Komendanta Rejonowego Policji [...], czterokrotne awanse w stopniu od podkomisarza

do mł. Inspektora. Skarżący nie zgodził się z takim opisem swojej służby.

Skarżący wyjaśnił, że przebieg służby potwierdzający rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków służbowych po 12 września 1989 r. z narażeniem zdrowia

i życia opisał we wniosku z 9 sierpnia 2017 r. dołączając dokumenty potwierdzające w postaci załączników. Świadczą o tym m.in. odznaczenia w postaci Brązowego oraz Srebrnego Krzyża Zasługi nadanych przez Prezydentów Rzeczypospolitej Polskiej Aleksandra Kwaśniewskiego i Lecha Kaczyńskiego za wyjątkowo sumienne

i wzorowe wykonywanie obowiązków służbowych, Brązowa, Srebrna i Złota odznaka "Zasłużony Policjant", liczne nagrody pieniężne oraz w postaci urlopu, brak zwolnień lekarskich, nie wykorzystany urlop wypoczynkowy w wysokości 309 dni oraz orzeczenie o całkowitej niezdolności do służby w Policji, pozostające w związku

ze służbą, zaliczające do III grupy inwalidzkiej orzeczone przez Wojewódzką Komisję Lekarską MSW w dniu [...] listopada 2012r., które skutkowało nieplanowanym odejściem na emeryturę i rentę.

Zdaniem skarżącego odmienny pogląd Ministra dotyczy drugiej z przesłanek wskazanych w ww. art. 8a ustawy, tzn. tzw. "krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r." na rzecz tzw. "totalitarnego państwa". W tym zakresie skarżący nie zgodził się z argumentacją Ministra. Skarżący wyjaśnił, że jego okres służby, obejmujący czas między dniem 01.09.1986r., a dniem 31.08.1988r. i 24.06.1989r.,

a dniem 31.07.1990r. wynosił 3 lata, 1 miesiąc i 7 dni i został ustalony na podstawie wyroku Sądu Okręgowego w W. [...] Wydział [...] z dnia [...] .11.2014r., sygn. akt [...] oraz Sądu Apelacyjnego w W. [...] Wydział [...] z dnia [...] .12.2015r. sygn. akt [...] , potwierdzony decyzją Dyrektora Zakładu Emerytalno-Rentowego MSW z dnia [...] .02.2016r. o sygn.[...] nr ewid.:[...] . Według informacji zawartej w decyzji Ministra okres ten wynosi

3 lata 11 miesięcy co stanowi 15,1% i w opinii skarżącego spełnia on kryterium "krótkotrwałości służby", o którym mowa w art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej.

Skarżący stwierdził, że kryterium "krótkotrwałości służby do 31 lipca 1990 r." jest niedefiniowalne, o niezwykle wysokim stopniu subiektywizmu i uznaniowości. Trudno stwierdzić, w stosunku do czego należy odnosić ową "krótkotrwałość". Uznał, że pojęcie to można interpretować jako wyraźną przewagę czasową okresu służby po 31 lipca 1990 r. nad okresem służby przed tą datą. Za tą argumentacją przemawiają względy intuicyjnie wyczuwanego poczucia sprawiedliwości. Nie można, w opinii skarżącego, w imię irracjonalnie pojmowanej "sprawiedliwości społecznej" oraz niczym nieusprawiedliwionej represji, przekładać okresu służby na rzecz intencjonalnie zdefiniowanego "państwa totalitarnego" ponad wieloletnią służbę

na rzecz wolnej i demokratycznej Ojczyzny. Skarżący uznał, że ten dysonans

w jego sprawie jest wyraźnie widoczny.

Skarżący stanął na stanowisku, że skarżona decyzja Ministra została podjęta w ramach tzw. "uznania administracyjnego", w oparciu o skrajnie ułomną podstawę prawną. Zwrócił się do Sądu, aby w oparciu o przepis art. 3 § 1 i 2 pkt 1 p.p.s.a. zbadał zgodność z prawem materialnym podjętej w jego sprawie decyzji administracyjnej, w tym, czy Minister nie przekroczył granic tzw. "uznania administracyjnego". Czy przy podejmowaniu decyzji nie złamano zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 Kpa., tj. czy dokładnie wyjaśniono stan faktyczny, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywatela. Czy respektowana była konstytucyjna zasada równości wobec prawa. W przekonaniu skarżącego decyzja Ministra wydana w niniejszej sprawie nie uwzględniła ww. kryteriów. Ponadto decyzji tej zarzucił brak prawidłowej oceny stanu faktycznego.

Skarżący wskazał, że zgodnie z regulacjami ustawowymi dotyczącymi służb mundurowych, roty przysięgi zobowiązują wszystkich funkcjonariuszy do służby nawet z narażeniem życia i zdrowia. Stąd właśnie wynikają szczególne uprawnienia emerytalne policjantów i funkcjonariuszy tych służb. Uznał, że w jego przypadku służba pełniona po dniu 12 września 1989 r. była związana z realnym narażaniem zdrowia i życia. Fakt ten został potwierdzony w rozkazach o wyróżnieniu nr [...],

nr [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w R. oraz nr [...], nr [...] Komendanta Powiatowego Policji w M.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U.

z 2022 r., poz. 329), dalej: "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej.

W myśl zaś art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną,

z zastrzeżeniem art. 57a.

Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia

[...] czerwca 2021 r. została wydana z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego (Kpa.) w związku z art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Powołana ustawa przewiduje obniżenie emerytur i rent inwalidzkich wszystkim funkcjonariuszom, którzy pozostawali w służbie przed dniem 2 stycznia 1999 r.

i którzy w okresie od dnia 22 lipca 1944 r. do dnia 31 lipca 1990 r. pełnili służbę

w wymienionych w ustawie instytucjach i formacjach (tzw. służba na rzecz państwa totalitarnego). Obniżeniu podlegają także renty rodzinne pobierane

po funkcjonariuszach, którzy taką służbę pełnili.

Przepis art. 8a ust. 1 ww. ustawy, będący podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji, stanowi, że minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na: (1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz (2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r.,

w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Do osób, o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy art. 15, art. 22 i art. 24 (ust. 2).

Wskazać należy, że decyzja wydana na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej ma charakter fakultatywny i podejmowana jest w ramach uznania administracyjnego.

Sądowa kontrola decyzji opartej na uznaniu administracyjnym ma ograniczony zakres, jednak obejmuje badanie, czy organ administracji wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zgodnie z celem danej ustawy oraz czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu istotnych dla sprawy okoliczności. Kontroli sądowej podlega w szczególności uzasadnienie decyzji uznaniowej z punktu widzenia powiązania ustaleń faktycznych z rekonstruowaną normą prawną oraz z wyrażeniami normatywnymi, określającymi przesłanki aktualizacji upoważnienia do wydania decyzji uznaniowej.

Uznaniowość w doktrynie i orzecznictwie ujmowana jest jako szczególny rodzaj dyskrecjonalnej kompetencji organu, której granice wyznacza – wyrażona

w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej – zasada związania administracji publicznej prawem (por. M. Jaśkowska [w:] System Prawa Administracyjnego. Tom 1. Instytucje prawa administracyjnego, red. R. Hauser, Z. Niewiadomski i A. Wróbel, Warszawa 2010, s. 222 i nast.). Stopień dyskrecjonalności działania organu konkretyzują normy prawa materialnego - w analizowanym przypadku art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej.

Zgodnie z poglądem dominującym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego powołany wyżej przepis zawiera w istocie jedną przesłankę "szczególnie uzasadnionego przypadku", którą należy rozważać z uwzględnieniem kryteriów "krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r." oraz "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności

z narażeniem zdrowia i życia" (tak np: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego

z dnia 13 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1895/19; publ. CBOSA).

W tym samym wyroku NSA podkreślił, że "krótkotrwała służba przed dniem 31 lipca 1990 r." oraz "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia" nie stanowią oddzielnych samoistnych przesłanek, ponieważ poprzez zwrot "ze względu na" dookreślają one treść "szczególnie uzasadnionych przypadków", ułatwiając obalenie domniemania służby charakteryzującej się zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu".

W świetle powyższego, zdaniem NSA, "należy przyjąć, że:

- jednoczesne (ustawodawca użył w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej spójnika "oraz" między punktami 1 i 2 w art. 8a ust. 1) spełnienie kryteriów "krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r." oraz "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia" jest istotnym argumentem służącym obaleniu domniemania służby charakteryzującej się zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań

i funkcji właściwych państwu totalitarnemu, i tym samym może uprawniać do przyjęcia, że spełniona została przesłanka "szczególnie uzasadnionych przypadków", chyba że w realiach konkretnej sprawy zostanie wykazane, że mimo spełnienia powyższych kryteriów, funkcjonariusz był zaangażowany w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu, a zatem brak podstaw, aby przy przyjęciu "szczególnie uzasadnionych przypadków" wyłączać w stosunku do niego unormowania ustawowe odbierające mu prawo niesłusznie nabyte,

- brak spełnienia któregoś z kryteriów wskazanych w punktach 1 i 2 art. 8a ust. 1 ustawy nie wyłącza automatycznie spełnienia przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków", lecz wymaga zbadania, czy służba określonej osoby, mimo że nie była "krótkotrwałą służbą przed dniem 31 lipca 1990 r." bądź nie charakteryzowała się "rzetelnym wykonywaniem zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r.,

w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", była służbą charakteryzującą się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, czy też nie miała takiego charakteru, tj. była np. działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, a tym samym nie ma - z punktu widzenia aksjologicznych podstaw demokratycznego państwa prawnego - konotacji pejoratywnych. W tym drugim przypadku dopuszczalne jest przyjęcie, że wystąpiły

w sprawie "szczególnie uzasadnione przypadki" obalające domniemanie służby charakteryzującej się zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań

i funkcji właściwych państwu totalitarnemu".

NSA podkreślał przy tym, że nie każde nawiązanie stosunku prawnego

w ramach służby państwowej wiąże się automatycznie z zindywidualizowanym zaangażowaniem bezpośrednio ukierunkowanym na realizowanie charakterystycznych dla ustroju tego państwa jego zadań i funkcji. Charakteru służby "na rzecz" państwa o określonym profilu ustrojowym nie przejawia ani taka aktywność, która ogranicza się do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, bez bezpośredniego zaangażowania w realizację specyficznych - z punktu widzenia podstaw ustrojowych - zadań i funkcji tego państwa, ani tym bardziej taka aktywność, która pozostaje

w bezpośredniej opozycji do zadań i funkcji państwa totalitarnego.

Tożsamej wykładni art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej Naczelny Sąd Administracyjny dokonał m.in. w wyrokach: z dnia 5 listopada 2019 r. sygn. akt I OSK 636/20; z dnia 13 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 1411/19; z dnia 12 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 1711/19; z dnia 21 maja 2020 r. sygn. akt I OSK 1669/19; z dnia 10 lutego 2021 r. sygn. akt III OSK 3267/21; z dnia 12 maja 2021 r. sygn. akt III OSK 1577/21; z dnia 30 lipca 2021 r. sygn. akt III OSK 1511/21 (publ. CBOSA).

Również w wyroku z dnia 12 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 2125/19 (publ. j.w.) Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił trafność przedstawionej wyżej wykładni art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej podkreślając, że "dokonana (...) wykładnia przesłanki "osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b", do jakiej odsyła art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, determinuje również wykładnię określonej w tym przepisie przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków". Należy przyjąć, że przesłanka ta obejmując sytuacje pozostające w związku ze służbą wykonywaną

w okresie "służby na rzecz totalitarnego państwa", tj. w granicach wyznaczonych treścią art. 13b w związku z art. 13c ustawy, jest zrealizowana wtedy, gdy postawy osoby objętej zakresem art. 13b w związku z art. 13c ustawy zaopatrzeniowej nie można ocenić pejoratywnie z punktu widzenia standardów demokratycznego państwa prawa, tj. gdy działalność takiej osoby nie charakteryzowała się zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu, a była aktywnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, co w konsekwencji przesądza o braku uzasadnionych podstaw wyłączania

w stosunku do tej osoby ogólnych zasad ustalania wysokości świadczeń

z zaopatrzenia emerytalnego".

W świetle powyższego nie można zaakceptować stanowiska organu przedstawionego w zaskarżonej decyzji, zgodnie z którym dla zastosowania wyłączenia z art. 8a ust. 1 ww. ustawy obie przesłanki (wymienione w punktach 1 i 2) muszą być spełnione łącznie, zaś niespełnienie choćby jednej z nich skutkuje odmową wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i 24a tej ustawy. Stanowisko to jest niezgodne z poglądem prezentowanym w powołanym wyżej orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, które podziela Sąd w składzie orzekającym.

Przyjęcie przez organ, iż w sprawie nie występuje element "krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r." nie jest zatem wystarczające do wydania decyzji odmownej w sytuacji, gdy organ nie dokonał oceny, czy w niniejszej sprawie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek" umożliwiający zastosowanie wyłączenia, o którym mowa w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej ze względu

na charakter służby męża skarżącej przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków, w szczególności z narażeniem życia i zdrowia,

po dniu 12 września 1989 r.

Podkreślenia jednocześnie w tym miejscu wymaga, że dla stwierdzenia "rzetelności" działania funkcjonariusza nie jest konieczne legitymowanie się nagrodami czy wyróżnieniami dotyczącymi przebiegu służby, chociaż niewątpliwie nagrody takie i wyróżnienia mogą ugruntowywać w przekonaniu o rzetelności wykonywania zadań i obowiązków. Dla oceny rzetelności tego rodzaju działań nie jest również konieczne wykazywanie działania z narażeniem zdrowia i życia, chociaż niewątpliwie również takie działania (ustawodawca posługuje się w tym przypadku zwrotem "w szczególności") mogą przemawiać za rzetelnością wykonywania zadań

i obowiązków. Narażanie zdrowia i życia nie stanowi bowiem warunku rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków, lecz zostało potraktowane jako dodatkowy element oceny tego kryterium.

Jak wskazał NSA w ww. wyroku z dnia 13 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1895/19 "(...) brak jest powodów, aby kryterium rzetelności rozumieć inaczej niż

w sposób standardowo przyjęty w języku polskim. Działać "rzetelnie" to działać dokładnie, należycie, uczciwie (zob. B. Dunaj (red.): Słownik współczesnego języka polskiego, Warszawa 1999, tom 2, s. 285), czyli innymi słowy w sposób, który powinien cechować normalne wykonywanie obowiązków przez każdego człowieka. Nie ma podstaw do kwestionowania rzetelności wykonywania obowiązków, jeżeli brak dowodów na działanie nierzetelne, takich jak np. nagany czy inne przewidziane prawem sankcje negatywne będące reakcją na sposób działania określonej osoby. Dla stwierdzenia rzetelności działania nie jest konieczne legitymowanie się nagrodami czy wyróżnieniami dotyczącymi przebiegu służby, chociaż niewątpliwie nagrody takie i wyróżnienia mogą ugruntowywać w przekonaniu o rzetelności wykonywania zadań i obowiązków. Dla oceny rzetelności tego rodzaju działań nie jest również konieczne wykazywanie działania z narażeniem zdrowia i życia, chociaż niewątpliwie również takie działania (ustawodawca posługuje się w tym przypadku zwrotem "w szczególności") mogą przemawiać za rzetelnością wykonywania zadań

i obowiązków. (...) Zwrot "w szczególności z narażeniem zdrowia i życia" odnoszący się do generalnego kryterium "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r." stanowi dodatkowy kwantyfikator oceny sposobu wykonywania służby po wskazanej dacie, ukierunkowując organ na szczególne uwzględnienie sytuacji, w których rzetelności w wykonywanej służbie towarzyszyło właśnie realnie istniejące zagrożenie życia i zdrowia - w związku z pełnionymi rzetelnie zadaniami i obowiązkami. Zwrot ten nie wyklucza natomiast w żadnym wypadku konieczności oceny rzetelności wykonywania zadań i obowiązków służbowych w przypadku niestwierdzenia okoliczności faktycznego narażania zdrowia i życia.

Wobec zaniechania rozpatrzenia sprawy w sposób zgodny z przedstawioną wyżej wykładnią art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, zachodziła konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji.

Rozpatrując sprawę ponownie organ uwzględni ocenę prawną zawartą

w uzasadnieniu wyroku. Dokona analizy przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku" w niniejszej sprawie przy uwzględnieniu wykładni art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej prezentowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny w powołanych wyżej orzeczeniach. W związku z tym, wypełniając obowiązki określone w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kpa., organ dokona oceny charakteru służby skarżącego przed dniem 31 lipca 1990 r. Weźmie przy tym pod uwagę stanowisko NSA prezentowane w ww. orzeczeniach akcentujące "indywidualistyczną" wykładnię art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, której istota koncentruje się na potrzebie badania konkretnych spraw określonych indywidualnych osób ze świadomością, że restrykcyjne ustawowe domniemanie "służby na rzecz totalitarnego państwa" zrównuje - w zakresie statusu istotnego z punktu widzenia zaopatrzenia emerytalnego - osoby, które bezpośrednio angażowały się w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, a zatem takie, których postawa z dzisiejszej perspektywy aksjologicznej jest oceniana negatywnie,

z takimi osobami, których aktywność wprawdzie nie pozostawała w bezpośredniej opozycji do zadań i funkcji państwa totalitarnego, jednakże ograniczała się wyłącznie do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, a tym samym nie ma konotacji pejoratywnych.

Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny

w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a., orzekł jak

sentencji wyroku.