Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SA/Gd 104/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2011-05-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6198 Inspekcja pracy
Hasła tematyczne: Inspekcja pracy
Skarżony organ: Inspektor Pracy
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 152, art. 200
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 237 z indeksem 11 par. 1 i par. 2
journal: Dz.U. 1998 nr 21 poz 94
law: Ustawa z dnia 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy - tekst jednolity
journal: Dz.U.UE.L 1989 nr 183 poz 1 art. 7 ust. 1 i ust. 3
law: DYREKTYWA RADY z dnia 12 czerwca 1989 r. w sprawie wprowadzenia środków w celu poprawy bezpieczeństwa i zdrowia pracowników w  miejscu pracy (89/391/EWG)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alina Dominiak (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Marek Gorski, Sędzia WSA Felicja Kajut, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Beata Kaczmar, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 maja 2011 r. sprawy ze skargi "A" Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w S. na decyzję Okręgowego Inspektora Pracy w G. z dnia 13 stycznia 2011 r. nr [...] w przedmiocie utworzenia służby bezpieczeństwa i higieny pracy 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Okręgowego Inspektora Pracy w G. na rzecz "A" Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w S. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania; 3. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.


UZASADNIENIE

Inspektor Pracy nakazem z dnia 6 grudnia 2010 r. polecił "A" sp. z o.o. w S. (zwanej dalej spółką) - do 28 lutego 2011 r. utworzyć w zakładzie pracy służbę bhp z uwagi na liczbę zatrudnionych pracowników. Jako podstawę prawną przywołano art. 11 pkt 1, art. 33 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy, art. 23711 § 1 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy.

Spółka odwołała się od tego nakazu podnosząc, że utworzyła już służbę bhp powierzając jej wykonywanie specjaliście spoza zakładu pracy, na podstawie umowy cywilnoprawnej. Powołała się przy tym na orzecznictwo sądowe, które dopuszcza taki sposób tworzenia służby bhp.

Po rozpatrzeniu odwołania Okręgowy Inspektor Pracy decyzją z dnia 13 stycznia 2011 r. utrzymał w mocy nakaz organu pierwszej instancji.

Organ odwoławczy wskazał, że podczas kontroli w spółce stwierdzono fakt współpracy firmy z podmiotem zewnętrznym w zakresie służby bhp, jednak zgodnie z art. 23711 § 1 Kodeksu pracy służba bhp być utworzona w ramach organizacyjnych danego podmiotu.

Organ bardzo obszernie powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 października 2006 r. sygn. akt I OSK 263/06. W wyroku tym Sąd m.in. wskazał, że przepisy rozróżniają dwie formy pełnienia funkcji w zakresie bezpieczeństwa i higieny pracy- pierwsza jest realizowana w formie służby bezpieczeństwa i higieny pracy, a druga poprzez powierzenie wykonywania zadań służby bezpieczeństwa i higieny pracy. Przepisy mówią o tworzeniu służby bhp i powierzaniu wykonywania zadań służby bhp. "Służba bhp" jest więc inną formą niż "wykonywanie zadań bhp", Zgodnie z § 1 art. 23711 służbę bhp tworzy pracodawca zatrudniający więcej niż 100 pracowników, natomiast pracodawca zatrudniający do 100 pracowników powierza wykonywanie zadań służby bhp bądź pracownikowi zatrudnionemu przy innej pracy, bądź wykonuje te zadania sam w określonych w przepisie sytuacjach. W § 2 art. 23711 przewidziano możliwość, w przypadku braku kompetentnych pracowników, powierzenia wykonywania zadań służby bhp specjalistom spoza zakładu pracy. Specjalista spoza zakładu pracy może wykonywać zadania służby bhp, a więc w zakładach zatrudniających do 100 pracowników. Tylko bowiem w takich zakładach nie ma obowiązku tworzenia służby bhp, a jej zadania można powierzać określonym osobom. Natomiast w przypadku "służby bhp" ani przepis art. 23711 kodeksu pracy, ani żaden inny nie przewiduje takiej możliwości . W przypadku "służby bhp" zarówno § 2 jak i § 3 powyższego przepisu mówi o pracowniku tej służby. Także tutaj rozróżnia się pojęcie "służby bhp" jak i "powierzenie wykonywania zadań bhp.

Jeżeli ustawa posługuje się pojęciem pracownik, musi to być to osoba zgodnie z art. 2 k.p. zatrudniona na podstawie umowy o pracę, powołania, wyboru, mianowania lub spółdzielczej umowy o pracę. Zgodnie z kodeksem pracy pracownikiem nie jest osoba wykonująca zadania na podstawie cywilnoprawnej umowy zlecenia.

Spółka zatrudniająca ponad 100 pracowników zobowiązana jest utworzyć służbę bhp i nie może powierzyć wykonywania zadań tej służby pracownikowi zatrudnionemu przy innej pracy ani specjalistom spoza spółki.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skarżąca spółka domagała się uchylenia decyzji organów obu instancji . Zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 23711 § 2 k.p. polegającą na uznaniu, że powinna zatrudnić pracownika służby bhp na podstawie umowy o pracę.

Jej zdaniem przepis ten przewiduje, że w przypadku gdy żaden z pracowników w danym zakładzie pracy nie spełnia wymagań kwalifikacyjnych, wówczas pracodawca może powierzyć wykonywanie zadań służby bhp specjaliście do spraw bhp spoza zakładu pracy. Ustawodawca nie wprowadził wyraźnego ograniczenia, że przepis dotyczy jedynie pracodawców zatrudniających mniej niż 101 osób. Zadania związane ze służbą bhp w zakładzie skarżącej zostały powierzone osobie, która posiada odpowiednie, wymagane prawem kompetencje, a w zakładzie nie było pracowników posiadających kompetencje do prowadzenia tej służby.

Skarżąca wskazała, że ze stanowiska doktryny jak i opinii prawnych dla Polskiej Konfederacji Pracodawców Prywatnych "Lewiatan" wynika, że pracodawcy powyżej 100 pracowników mogą powierzyć wykonywanie zadań służby bhp specjalistom, jeżeli nie mogą znaleźć kompetentnych pracowników do zatrudnienia w tej służbie. Przywołała stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, który w wyroku z dnia 26 listopada 2008 r. IV SA/Wr 432/08 stwierdził, że stanowisko, w myśl którego uzależnienie możliwości powierzenia zadań bhp specjalistom nie będącym pracownikami jedynie wobec pracodawców zatrudniających do 100 pracowników, nie znajduje oparcia w przepisach art. 23711 k.p. a różnicowanie pracodawców zatrudniających więcej lub mniej niż 100 pracowników pod kątem możliwości powierzenia wykonywania zadań służby bhp specjalistom spoza zakładu pracy w oparciu o użyte w § 2 przepisu 23711 k.p. określenie "pracownik" nie znajduje racjonalnego uzasadnienia.

Celem wprowadzenia art. 23711 § 2 k.p. było dostosowanie polskiego prawodawstwa do wymogów wynikających z art. 7 dyrektywy 89/391 Rady Europejskiej w sprawie wprowadzenia środków w celu poprawy bezpieczeństwa i zdrowia pracowników w miejscu pracy. W myśl art. 7 ust. 3 tej dyrektywy: "Jeżeli tego rodzaju środki ochronne i zapobiegawcze nie mogą być organizowane wskutek braku odpowiednio kompetentnego personelu w przedsiębiorstwie i/lub zakładzie, to pracodawca powinien wówczas sporządzić listę odpowiednich osób kompetentnych z zewnątrz (odpowiednik usług świadczonych z zewnątrz) ".

W odpowiedzi na skargę Okręgowy Inspektor Pracy wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Zaznaczył, że szersze uzasadnienie i pełniejszą argumentację zawierają wyroki sądów administracyjnych prezentujące poglądy jak w zaskarżonej decyzji. Wskazał, że mogły zaistnieć błędy w protokole kontroli, jednak nie mogły one mieć wpływu na rozstrzygnięcie sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), stanowi, iż Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Skarga podlegała uwzględnieniu .

Problemem w niniejszej sprawie było, czy w pracodawca, zatrudniający ponad 100 pracowników , może własną służbę bhp zastąpić służbą zewnętrzną.

Skarżący prezentował stanowisko- popierając je stanowiskiem doktryny i orzeczeniami sądów administracyjnych – że służbę bhp może wykonywać osoba z zewnątrz, zaś organ- również wskazując na orzeczenia sądów administracyjnych – że służbę bhp mogą pełnić jedynie pracownicy, nie zaś osoby, które z pracodawcą łączy jedynie umowa cywilnoprawna.

Przepis art. 23711 § 1 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy ( t.j. Dz. U.

z 1998 r., Nr 21, poz.94 ze zm.) stanowi, że pracodawca zatrudniający więcej niż 100

pracowników tworzy służbę bezpieczeństwa i higieny pracy, zwaną dalej "służbą bhp",

pełniącą funkcje doradcze i kontrolne w zakresie bezpieczeństwa i higieny pracy, zaś

pracodawca zatrudniający do 100 pracowników powierza wykonywanie zadań służby

bhp pracownikowi zatrudnionemu przy innej pracy.

Przepis ten odróżnia dwie formy pełnienia funkcji w zakresie bezpieczeństwa i higieny pracy- jedna realizowana jest w formie służby bezpieczeństwa i higieny pracy, druga - przez powierzenie wykonywania zadań służby bezpieczeństwa i higieny pracy . W pierwszym przypadku tworzy się służbę bhp, w drugim- powierza się wykonywanie zadań służby bhp.

W sytuacji, gdy pracodawca zatrudnia ponad 100 pracowników zobowiązany jest, zgodnie z przywołanym przepisem, utworzyć służbę bhp. Nie może powierzać wykonywania zadań tej służby pracownikom zatrudnionym przy innej pracy, ani specjalistom spoza spółki. Taki pracodawca jest zobowiązany do utworzenia służby bhp i zatrudnienia pracownika czy pracowników tej służby.

Z kolei z przepis 23711 § 2 Kodeksu pracy stanowi, że pracodawca - w przypadku braku kompetentnych pracowników - może powierzyć wykonywanie zadań służby bhp specjalistom spoza zakładu pracy. Pracownik służby bhp oraz pracownik zatrudniony przy innej pracy, któremu powierzono wykonywanie zadań służby bhp, o którym mowa w § 1, a także specjalista spoza zakładu pracy powinni spełniać wymagania kwalifikacyjne niezbędne do wykonywania zadań służby bhp oraz ukończyć szkolenie w dziedzinie bezpieczeństwa i higieny pracy dla pracowników tej służby.

Z treści powyższego przepisu sądy administracyjne wyciągały rozbieżne wnioski co do możliwości powierzenia wykonywania zadań służby bezpieczeństwa i higieny pracy w zakładach pracy zatrudniających powyżej 100 pracowników specjalistom spoza zakładu pracy ( dla przykładu stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyroku z dnia 23 września 2005 r. sygn. akt I OSK 40/05 opowiadające się za taką możliwością i późniejsze, stwierdzające brak takiej możliwości, w wyroku z dnia 13 października 2006 r. sygn. akt I OSK 263/06 [ publ. w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych ]).

Zauważyć należy, że zgodnie z art. 7 ust. 1 dyrektywy Rady z dnia 12 czerwca 1989 r. w sprawie wprowadzenia środków w celu poprawy bezpieczeństwa i zdrowia pracowników w miejscu pracy ( 89/391/EWG) ( Dz. U. UE. L. 89. 183 .1 ze zm.) , pracodawca powinien wyznaczyć jednego lub kilku pracowników celem zapewnienia odpowiedniego stopnia ochrony i zapobiegania zagrożeniom podczas pracy w ramach przedsiębiorstwa i/lub zakładu.

Natomiast art. 7 ust. 3 przywołanej dyrektywy stanowi, że jeżeli tego rodzaju środki ochronne i zapobiegawcze nie mogą być organizowane wskutek braku odpowiednio kompetentnego personelu w przedsiębiorstwie i /lub zakładzie, to pracodawca powinien wówczas sporządzić listę odpowiednich osób kompetentnych z zewnątrz ( odpowiednik usług świadczonych z zewnątrz).

Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażone w uzasadnieniu wyroku z dnia 12 stycznia 2011 r. sygn. akt I OSK 1120/10 (publ. w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych), iż z brzmienia przywołanego przepisu wynika, że "jeżeli przedsiębiorstwo nie posiada odpowiednich zasobów do zorganizowania środków ochronnych i zapobiegawczych przed zagrożeniami, to powinno ono skorzystać z usług podmiotów zewnętrznych. Przepis art. 7 ust. 3 dyrektywy przewiduje więc obowiązek skorzystania z wykwalifikowanych usług zewnętrznych, ale tylko w przypadku, gdy środki przedsiębiorstwa są niewystarczające.

W związku z tym należy stwierdzić, że art. 7 dyrektywy zawiera hierarchiczny porządek obowiązków nałożonych na pracodawców. Główny obowiązek polega na wyznaczeniu jednego lub kilku pracowników spełniających wyżej wymienione zadania, a obowiązek pomocniczy polega na korzystaniu z usług osób kompetentnych z zewnątrz tylko w przypadku, gdy tego rodzaju środki ochronne i zapobiegawcze nie mogą być organizowane i zapewnione wskutek braku odpowiednio kompetentnego personelu w przedsiębiorstwie i/lub zakładzie. Jeżeli bowiem omawiana regulacja dopuszczałaby możliwość dokonania wyboru przez pracodawcę, to podważone zostałoby pełne stosowanie oraz użyteczny skutek tejże regulacji".

Naczelny Sąd Administracyjny w przywołanym wyżej wyroku zaprezentował też stanowisko Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości , iż przedmiotowa dyrektywa wyklucza przyznanie pracodawcy w prawie krajowym dokonanie wyboru między powierzeniem pracownikom a powierzeniem służbom lub osobom z zewnątrz prowadzenia działalności związanej z ochroną zdrowia i przeciwdziałaniem ryzykom zawodowym w zakładzie pracy. Stosowanie art. 7 ust. 3 dyrektywy jest możliwe tylko w razie braku własnych, kompetentnych pracowników. Wykluczenie takiej możliwości stanowiłoby z kolei naruszenie postanowień dyrektywy, bowiem możliwa jest sytuacja, iż pracodawca nie może znaleźć kompetentnych pracowników dla wykonywania obowiązków służby bhp.

Tak więc błędne jest stanowisko wynikające z zaskarżonej decyzji, że co do zasady nie jest możliwe wykonywanie zadań służby bhp przez podmiot zewnętrzny u pracodawcy zatrudniającego powyżej 100 osób.

Osoba z zewnątrz mogłaby wykonywać zadania służby bhp jedynie w przypadku gdyby pracodawca wykazał, że nie ma kompetentnych pracowników na terenie zakładu pracy mogących stanowić służbę bhp i że nie jest w stanie zatrudnić własnych pracowników do utworzenia takiej służby.

Zauważyć należy, że niejednolite stanowisko doktryny i orzecznictwa w kwestii możliwości powierzenia wykonywania zadań służby bhp w zakładach pracy zatrudniających powyżej 100 pracowników specjalistom spoza zakładu pracy mogło wywołać u skarżącej ( będącej w tym przypadku pracodawcą) przekonanie, że nie ciąży na niej obowiązek wykazywania podniesionych wyżej kwestii. Także organy nie zajmowały się kwestią wykazania przez skarżącą okoliczności pozwalających na wykonywanie zadań służby bhp przez osoby z zewnątrz, a ponadto brak prawnej konieczności uzasadniania nakazu powoduje, że szczegółowe stanowisko organu strona kwestionująca nakaz uzyskuje dopiero z uzasadnienia decyzji organu odwoławczego.

Skarżąca podnosi, że brak pracowników posiadających kompetencje do utworzenia służby bhp spowodował zawarcie umowy cywilnoprawnej w zakresie wykonywania zadań służby bhp.

Brak ustaleń i odniesienia się do kwestii możliwości utworzenia służby bhp z własnych pracowników skarżącej czy możliwości zatrudnienia pracowników w celu utworzenia takiej służby powoduje, że zaskarżona decyzja jest co najmniej przedwczesna.

W tej sytuacji Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. uwzględnił skargę.

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ będzie miał na uwadze powyższe wskazania. Podkreślenia jeszcze raz w tym miejscu wymaga, że to na skarżącej spółce spoczywa ciężar wykazania braku możliwości utworzenia służby bezpieczeństwa i higieny pracy z własnych pracowników lub pracowników w tym celu zatrudnionych.

O kosztach Sąd orzekł na mocy art. 200 p.p.s.a.

Sąd na podstawie art. 152 p.p.s.a. stwierdził, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.