Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 2017/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-03-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 16 par. 1, art. 75 par. 1, art. 145 par. 1 pkt 1, art. 145 par. 2, art. 145 par. 3, art. 156 par. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska (spr.) Sędzia del. WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz Protokolant Nina Pruk po rozpoznaniu w dniu 16 marca 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej I. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. z dnia 14 maja 2014 r. sygn. akt I SA/Sz 33/14 w sprawie ze skargi I. K. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w S. z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych, po wznowieniu postępowania 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w S. z dnia [...] września 2013 r. nr [...]; 3. zasądza od Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w S. na rzecz I. K. 820 (osiemset dwadzieścia) złotych tytułem kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z 14 maja 2014 r. (sygn. akt I SA/Sz 33/14) oddalił skargę I. K. na decyzję Dyrektora Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności bezpośrednich na rok 2004.

Z uzasadnienia wyroku Sadu pierwszej instancji wynika, ze za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia: I. k. czerwca 2004 r. wystąpiła o przyznanie płatności bezpośrednich na rok 2004. Do płatności zadeklarowała 9 działek rolnych o łącznej powierzchni 159,00 ha, zlokalizowanych na działkach ewidencyjnych nr [...] oraz [...], położonych w obrębie Z., gmina Ł.

O płatności bezpośrednie do tych działek w tym samym czasie wystąpiła także A. A. (siostrzenica I. K.), jednak organem prowadzącym to postępowanie – z uwagi na miejsce zamieszkania tej strony – nie był Kierownik Biura Powiatu P. Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: Kierownik Biura ARiMR), lecz jego odpowiednik dla powiatu ł.

Kierownik Biura ARiMR decyzją z [...] kwietnia 2005 r. nr [...] przyznał I. K. płatności bezpośrednie do powierzchni zgodnych z zadeklarowanymi. Kwota przyznanej pomocy wyniosła 76.805, 71 zł. Płatność zrealizowano dnia 26 kwietnia 2005 r.

W postępowaniu prowadzonym przez Kierownika Biura Powiatu Ł. ARiMR w sprawie wniosku A. A. uznano ją za osobę uprawnioną do płatności do spornych gruntów.

Następnie Dyrektor Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: Dyrektor Oddziału ARiMR) postanowieniem z [...] grudnia 2006 r. wszczął postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nr [...] z 14 kwietnia 2005 r., przyznającej I. K. płatności bezpośrednie na rok 2004, z uwagi na podejrzenie wydania powyższej decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Postępowanie to zakończyło się decyzją Dyrektora Oddziału ARiMR z [...] października 2010 r. [...] umarzającą postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, z uwagi na brak przesłanek do zastosowania tej nadzwyczajnej formy wzruszania decyzji ostatecznych.

Niezależnie od tego postępowania, w okresie następującym po przyznaniu płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2004 A. A., Kierownik Biura Powiatu Ł. ARiMR wznowił postępowanie w tym zakresie. W toku tego wznowionego postępowania organ uzyskał dowody o istotnym znaczeniu także dla postępowania wszczętego na wniosek I. K. W postępowaniu tym w dniu 25 lutego 2009 r. zeznała ona, że w roku 2004 nie prowadziła działalności rolniczej na działkach objętych wypłaconą na jej rzecz pomocą, natomiast wystąpiła o dopłaty zakładając, że sam fakt zawarcia umowy dzierżawy z Agencją Nieruchomości Rolnych uprawnia do uzyskania płatności tego rodzaju.

Ponadto w dniu 15 października 2010 r. I. K. złożyła w Komendzie Policji S.(w ramach postępowania prowadzonego przeciwko A. A.) podobne zeznania, poszerzając jednak zakres przekazanej informacji odnośnie rzeczywistej natury relacji pomiędzy stroną a A. A. Zeznała bowiem, że w okresie, w którym wystąpiła o płatności na rok 2004, grunty zadeklarowane w jej wniosku faktycznie użytkował współmałżonek A. A., S. I. K. nie była zainteresowana prowadzeniem działalności rolniczej na swoją rzecz, a w relacji z małżonkami A. miała pełnić jedynie rolę figuranta - od początku zakładała, że grunty wydzierżawione przez nią od ANR trafią w użytkowanie małżonków A. w drodze cesji umowy dzierżawy.

Kierownik Biura ARiMR postanowieniem z 24 listopada 2010 r., powołując się na art. 145 § 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.; dalej k.p.a.) wznowił postępowanie administracyjne, zakończone decyzją z 14 kwietnia 2005 r., wskazując, że podstawą faktyczną wznowienia było pozyskanie przez organ zeznania złożonego przez stronę, jako świadka w postępowaniu dotyczącym A. A., prowadzonym przez Kierownika Biura Powiatu Ł. ARiMR. Zeznania złożone przez I. K. świadczą o tym, że dowody na podstawie których ustalono istotne okoliczności w sprawie okazały się fałszywe.

Następnie Kierownik Biura ARiMR, pismem z 11 lutego 2011 r. zawiadomił prokuratora o podejrzeniu popełnienia przestępstwa polegającego na złożeniu 15 czerwca 2004 r. nierzetelnego oświadczenia dotyczącego użytkowania gruntów rolnych, w sytuacji, w której użytkownikiem gruntów była inna osoba, w wyniku czego I. K. uzyskała wsparcie w łącznej wysokości 92.870,96 PLN (suma kwot wypłaconych stronie w zakresie płatności bezpośrednich i płatności ONW).

Kierownik Biura ARiMR decyzją z [...] września 2012 r. uchylił własną decyzję ostateczną z [...] kwietnia 2005 r. i odmówił przyznania I. K. płatności bezpośrednich na rok 2004. W uzasadnieniu organ pierwszej instancji stwierdził, że I. K. w roku 2004 nie była użytkownikiem działek zadeklarowanych we wniosku, zatem powierzchnia faktycznie użytkowana rolniczo w tym okresie przez stronę wynosiła 0,00 ha (wobec zadeklarowanych 159,00 ha), w związku z czym konieczną była odmowa przyznania pomocy tego rodzaju.

Dyrektor Oddziału ARiMR decyzją z [...] listopada 2012 r., wydaną na skutek odwołania strony, uchylił decyzję Kierownika Biura ARiMR z [...] września 2012 r. i umorzył postępowanie wznowione przez organ pierwszej instancji. Organ odwoławczy uznał, że przesłanki podane w postanowieniu o wznowieniu postępowania nie zostały potwierdzone w decyzji organu pierwszej instancji – w szczególności dotyczyło to braku sądowego potwierdzenia, iż w sprawie zaistniały przesłanki wymienione w art. 145 § 1 pkt 1 lub 2 k.p.a.

Następnie Dyrektor Oddziału ARiMR 22 listopada 2012 r. przekazał Kierownikowi Biura ARiMR dokumentację pozyskaną w związku ze sprawą A. A. Wśród przekazanych dowodów znajdował się wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z [...] maja 2008 r. sygn. akt [...].

W związku z tym 28 listopada 2012 r. organ pierwszej instancji ponownie wznowił postępowanie w sprawie zakończonej decyzją z 14 kwietnia 2005 r., wskazując jako podstawę prawną wznowienia art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a., a za podstawę faktyczną przyjmując stwierdzenie zawarte w wyroku WSA w Warszawie z [...] maja 2008 r. sygn. akt [...], wydanego w sprawie ze skargi A. A., iż przyjęcie przez organ decyzyjny, że A. A. wykonywała prace na działkach objętych wnioskiem strony na zlecenie i koszt I. K.nie znajduje oparcia w materiale dowodowym. Zdaniem organu takie ustalenia Sądu stanowią obiektywne potwierdzenie zaistnienia fałszu intelektualnego w treści wniosku strony. Ponadto organ wskazał, że strona występując jako świadek w sprawie A. A. zeznała, że w roku 2004 nie prowadziła działalności rolniczej na działkach objętych wnioskiem, gdyż ziemia ta była już uprawiana bez jej zgody.

Kierownik Biura ARiMR decyzją z [...] stycznia 2013 r. uchylił decyzję z [...] kwietnia 2005 r. i odmówił przyznania stronie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2004. W uzasadnieniu decyzji organ podniósł, że skarżąca wystąpiła o przyznanie pomocy tego rodzaju nie prowadząc działalności rolniczej na działkach objętych wnioskiem. W związku z powyższym organ uznał, że stwierdzone okoliczności faktyczne uzasadniają zastosowanie regulacji z art. 145 § 2 k.p.a., zgodnie z którą wznowienie postępowania jest dopuszczalne przed stwierdzeniem przez sąd lub inny organ sfałszowania dowodu, jeżeli jest ono oczywiste, zaś wznowienie postępowania jest niezbędne dla uniknięcia poważnej szkody dla interesu społecznego. Wypłatę nienależnego świadczenia w kwocie 76.805,71 zł organ uznał za poważną szkodę tego rodzaju.

Organ odwoławczy decyzją z [...] marca 2013 r. uchylił to rozstrzygnięcie i skierował sprawę do ponownego rozpatrzenia, stwierdzając naruszenie przez organ pierwszej instancji art. 10 k.p.a.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Kierownik Biura ARiMR decyzją z [...] września 2013 r. uchylił decyzję z [...] kwietnia 2005 r. i odmówił I. K. przyznania płatności bezpośrednich na rok 2004.

Organ uznał, że I. K. w 2004 r. nie prowadziła działalności rolniczej, co potwierdzają jej zeznania, składane przed Kierownikiem Biura Powiatu Ł. ARiMR, w Komendzie Policji S. oraz w postępowaniu prokuratorskim prowadzonym na skutek zawiadomienia złożonego przez Kierownika Biura ARiMR. Na podstawie tego zawiadomienia 4 lipca 2012 r. Prokurator Rejonowy S. wszczął śledztwo, które zostało umorzone postanowieniem z 4 października 2012 r., utrzymanym w mocy postanowieniem Sądu Rejonowego S. z [...] lutego 2013 r. (sygn. akt [...]). Organ zauważył, że sąd w uzasadnieniu wspomnianego postanowienia potwierdził jednak niezgodność wniosku strony z faktami oraz wskazał, iż I. K. nie należały się dopłaty na rok 2004. Z uwagi jednak na to, że nie było możliwe obalenie twierdzenia wnioskodawczyni, jakoby anonimowy pracownik ARiMR miał wprowadzić stronę w błąd co do przysługującego jej uprawnienia ubiegania się o płatności, konieczne stało się umorzenie śledztwa, bowiem dla stwierdzenia zaistnienia występku z art. 297 § 1 kodeksu karnego niezbędnym jest nie tylko samo złożenie fałszywego oświadczenia, ale również to, aby osoba dokonująca takiego czynu działała ze świadomością, iż składa fałszywe oświadczenie. Postanowienie sądu karnego stanowiło istotny, dodatkowo potwierdzający zasadność wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a., bowiem sąd jednoznacznie potwierdził obiektywną nieprawdziwość oświadczenia zawartego we wniosku I. K.

W ocenie Kierownika Biura ARiMR wniosek I. K. o przyznanie płatności bezpośrednich na rok 2004, stanowił fałszywy dowód, w związku z czym, oraz z uwagi na fakt, iż wniosek ten stanowił dowód, na podstawie którego ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, jak również z uwagi na to, że istnieją sądowe orzeczenia wskazujące na obiektywną niezgodność wniosku strony z faktami – co znalazło potwierdzenie w wyroku WSA w Warszawie z [...] maja 2008 r. a przede wszystkim w postanowieniu Sądu Rejonowego S. z 11 lutego 2013 r., zaistniały przesłanki do wznowienia postępowania w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. Jednocześnie na podstawie ustalonych faktów organ pierwszej instancji uznał, że decyzja z [...] kwietnia 2005 r. jest nieprawidłowa, bowiem przyznano nią pomoc osobie, która w 2004 roku nie prowadziła działalności rolniczej, w sytuacji w której przepisy ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru (Dz. U. z 2004 r., Nr 6, poz. 40 ze zm., dalej: ustawa o płatnościach) pozwalają na przyznanie pomocy jedynie temu wnioskodawcy, który prowadzi działalność rolniczą.

I. K. wniosła odwołanie od tej decyzji.

Dyrektor Oddziału ARiMR decyzją z [...] października 2013 r. utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura ARiMR z [...] września 2013 r.

Zdaniem organu odwoławczego, w sprawie nie doszło do naruszenia zasady res iudicata. Wprawdzie postępowanie wznowione postanowieniem organu pierwszej instancji z [...] listopada 2010 r. zostało ostatecznie umorzone decyzją organu drugiej instancji z [...] listopada 2012 r., jednak przyczyną umorzenia było stwierdzenie zaistnienia oczywistej nieprawidłowości obciążającej organ pierwszej instancji, polegającej na rozbieżności między podstawą prawną i faktyczną wznowienia. Z treści art. 145 § 1 pkt 1 i 2 (w związku z art. 145 § 2 k.p.a.) jednoznacznie wynika bowiem, że sfałszowanie dowodu i/lub popełnienie przestępstwa muszą być stwierdzone prawomocnym wyrokiem sądu lub innego organu. W omawianym przypadku podstawą wznowienia nie był jednak wyrok sądu, ani orzeczenie innego organu, lecz samo zeznanie strony. Decyzja wydana w pierwszej instancji po wznowieniu nie wskazywała więc na zaistnienie orzeczenia sądu lub innego organu, odnoszącego się do stawianego stronie zarzutu przedłożenia fałszywego dowodu.

Z kolei w postanowieniu z 28 listopada 2012 r., Kierownik Biura ARiMR ponownie powołał art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a., lecz wskazał odmienną okoliczność faktyczną, stanowiącą podstawę wznowienia - wyrok sądowy, wydany w sprawie A. A., istotny dla sprawy z tego powodu, że odnosił się wprost do kwestii niezgodności z prawdą wniosku, na podstawie którego przyznano stronie płatności bezpośrednie na rok 2004. Jest to okoliczność, która nie była przywoływana ani w postanowieniu z [...] listopada 2010 r., ani w późniejszej decyzji organu pierwszej instancji. Zdaniem organu odwoławczego dowód ten spełnia wymogi przewidziane przez prawodawcę dla podstawy wznowienia z art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a., stanowiąc sądowe potwierdzenie fałszywości (fałsz intelektualny) dowodu, na podstawie którego ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne.

Organ odwoławczy zauważył również, że fałszywość oświadczenia strony wynika nie tylko z wyroku przywołanego w postanowieniu z 28 listopada 2012 r. o wznowieniu postępowania, ale także z postanowienia wydanego przez sąd karny 11 lutego 2013 r., odnoszącego się bezpośrednio do sprawy wniosku strony. Rozstrzygnięcie to wprost określa wniosek strony złożony w roku 2004 mianem obiektywnie nierzetelnego. Dowód ten nie mógł być powołany w postanowieniu z 28 listopada 2012 r., bowiem orzeczenie to zostało wydane przez sąd w dacie późniejszej. Zdaniem organu odwoławczego, postanowienie sądu z 11 lutego 2013 r. w sposób absolutnie jednoznaczny wskazuje na obiektywną nierzetelność oświadczenia strony zawartego we wniosku strony o przyznanie płatności obszarowych na rok 2004. Orzeczenie to oczyszcza I. K. z zarzutów o charakterze karnym, jednak nie dlatego, że stwierdza zgodność oświadczenia o posiadaniu działek z faktami, ale pomimo tej niezgodności. W postanowieniu sąd uznał za niepodlegające dyskusji, że stronie nie należały się dopłaty.

Zdaniem Dyrektora Oddziału ARiMR organu, z całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego wynikało wyraźnie, że w dacie składania wniosku strona nie prowadziła działalności rolniczej na gruntach w nim określonych, ani nawet nie nosiła się z takim zamiarem - co jednak zostało zatajone przed organem pierwszej instancji. Jednocześnie dowód ten miał szczególne znaczenie dla postępowania, gdyż tylko na jego podstawie określane są istotne parametry późniejszej decyzji, takie jak powierzchnia objęta pomocą i kwota przyznanej płatności. Każde zafałszowanie rzeczywistości we wniosku ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia wydawanego na jego podstawie. Fałszywość wniosku potwierdziła też sama skarżąca, która kilkakrotnie w toku postępowań toczonych w latach następnych zeznawała, iż w roku 2004 nie prowadziła działalności rolniczej na deklarowanych działkach, natomiast działalność taką na własną rękę i wbrew woli strony prowadzili małżonkowie A. Jednocześnie organ zauważył, że w roku 2004 strona złożyła oświadczenie woli i wiedzy w formie wniosku o przyznanie płatności rolnych, zgodnie z którym spełnia wymogi przewidziane w przepisach ustawy o płatnościach dla beneficjentów pomocy tego rodzaju.

Odnosząc się do kwestii domniemanego potwierdzenia przez pracowników ARiMR prawa strony do skutecznego ubiegania się o płatności, organ odwoławczy wskazał, że jest to okoliczność niemożliwa do potwierdzenia, gdyż w aktach sprawy brak jest jakichkolwiek dowodów bądź poszlak wskazujących na to, że strona występowała o uzyskanie informacji tego rodzaju.

W ocenie organu odwoławczego organ pierwszej instancji zasadnie wznowił postępowanie, a wypłata nienależnego świadczenia pochodzącego ze środków publicznych w kwocie tak znacznej, jak przyznana stronie, stanowi poważną szkodę dla interesu społecznego. Nie ulega też wątpliwości, że między nierzetelnym wnioskiem a decyzją wydaną na jego podstawie istnieje niezaprzeczalny związek przyczynowo-skutkowy.

Dokonując ponownie oceny wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2004, w świetle aktualnego materiału dowodowego, organ odwoławczy stwierdził, że decyzja przyznająca stronie płatności tego rodzaju jest w istotnym zakresie wadliwa i jako taka musiała zostać wyeliminowana z obrotu prawnego. Rozstrzygnięcie to zostało wydane na podstawie nierzetelnego dowodu – wniosku niezgodnego z prawdą. W świetle późniejszych oświadczeń strony oraz ustaleń poczynionych w postępowaniu karnym należało stwierdzić, że działki deklarowane przez nią do płatności w całości znajdowały się w tym okresie we władaniu małżonków A., co oznacza, że decyzja przyznająca pomoc do tych działek stronie rażąco naruszyła przepisy ustawy o płatnościach, która w art. 2 ust. 2 zezwala na przyznanie pomocy tego rodzaju jedynie posiadaczom działek rolnych o łącznej powierzchni nie mniejszej niż 1 ha, utrzymywanych w zgodzie z wymogami dobrej kultury rolnej. Strona w omawianym okresie nie użytkowała rolniczo żadnych gruntów, w związku z czym nie jest dopuszczalne przyznanie jej płatności tego rodzaju. W konsekwencji konieczne było uchylenie decyzji z [..] kwietnia 2005 r. jako w oczywisty sposób niezgodnej z ustalonym stanem faktycznym i przepisami prawa obowiązującymi w tym okresie oraz wydanie decyzji odmawiającej przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2004.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalając skargę I. K. na decyzję Dyrektora Oddziału ARiMR z [...] października 2013 r. uznał, że w sprawie zaistniały przesłanki do wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją organu pierwszej instancji z [...] kwietnia 2005 r. przyznającą skarżącej płatności bezpośrednie na rok 2004. Wydanie w dniu [...] listopada 2012 r. postanowienia o wznowieniu postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. uzasadnione było tym, że wniosek skarżącej z 15 czerwca 2004 r. o przyznanie płatności na rok 2004 – na podstawie którego ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne (w tym m.in. powierzchnię działek rolnych) i przyznano płatności – okazał się dowodem fałszywym, tj. niezgodnym ze stanem rzeczywistym. Ta niezgodność wynikała z ustaleń dokonanych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który w wyroku z [...] maja 2008 r. sygn. akt [...] stwierdził m.in., że przyjęcie przez ARiMR, że A. A. wykonywała prace na działkach objętych wnioskiem strony na zlecenie i koszt I. K. nie znajduje oparcia w materiale dowodowym. To stwierdzenie oznaczało, iż skarżąca nie prowadziła w 2004 r. na zadeklarowanych we wniosku o płatności działkach rolnych działalności rolniczej, nie była więc ich faktycznym posiadaczem uprawnionym do ubiegania się o płatności rolne. Wymieniony prawomocny wyrok stanowił zatem "orzeczenie sądowe" stwierdzające niezgodność wniosku skarżącej ze stanem rzeczywistym, a więc jego fałszywość.

Dodatkowo w postanowieniu o wznowieniu postępowania organ wskazał też, że również strona, występując jako świadek w sprawie A. A., zeznała, że w roku 2004 nie prowadziła działalności rolniczej na działkach objętych wnioskiem, gdyż ziemia ta była już uprawiana bez jej zgody.

Zdaniem WSA w decyzjach organów obu instancji wydanych po wznowieniu postępowania prawidłowo powołano się na postanowienie Sądu Rejonowego S. z [...] lutego 2013 r. (sygn. akt [...]), w którym sąd jednoznacznie określił oświadczenie zawarte we wniosku strony jako obiektywnie nierzetelne, a okoliczność, że stronie nie należały się dopłaty uznał za niepodlegające dyskusji. Postanowienie to nie mogło być wskazane w postanowieniu o wznowieniu postępowania, bowiem wydane zostało w dacie późniejszej (nie mogło więc w chwili wydania postanowienia stanowić orzeczenia o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a.), jednak przywołanie go w późniejszych decyzjach jest uzasadnione z tego powodu, że potwierdza ono zasadność stanowiska organów o konieczności wznowienia postępowania.

W związku z powyższym wobec zaistnienia przesłanek wznowienia organ pierwszej instancji po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania uprawniony był do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. W ocenie Sądu podjęte rozstrzygnięcie uchylające decyzję ostateczną z 14 kwietnia 2005 r. o przyznaniu płatności bezpośrednich na rok 2004, utrzymane w mocy w zaskarżonej decyzji organu odwoławczego, było prawidłowe. Ustalenie bowiem, że skarżąca w 2004 r. nie prowadziła działalności rolniczej na działkach objętych wnioskiem o płatności, oznaczało zarazem, że nie była ona uprawniona do takich płatności. Skoro zatem skarżąca nie spełniła wymogów do nabycia prawa do płatności bezpośrednich, to decyzja z [...] kwietnia 2005 r. przyznająca jej takie płatności została zasadnie uchylona we wznowionym postępowaniu. Konsekwencją tego było też orzeczenie o odmowie przyznania wnioskowanych płatności. Zdaniem WSA, organ odwoławczy zasadnie zauważył, że skarżąca w roku 2004, o czym świadczą jej zeznania złożone w postępowaniach administracyjnych i prokuratorskich, w istocie nie tylko nie prowadziła działalności rolniczej, ale nawet nie zamierzała jej prowadzić, będąc jedynie figurantem, którego rolą było zawarcie z Agencją Nieruchomości Rolnych umowy dzierżawy gruntów, które z założenia miały być użytkowane przez małżonków A..

W sytuacji gdy skarżąca nie spełniła wymogów do nabycia prawa do płatności bezpośrednich, to decyzja z [...] kwietnia 2005 r., przyznająca jej takie płatności została zasadnie uchylona. Konsekwencją tego było też orzeczenie o odmowie przyznania płatności bezpośrednich na rok 2004.

WSA odnosząc się do zarzutu, że skarżąca składając 15 czerwca 2004 r. wniosek o płatności działała w przeświadczeniu (opartym na ustnej informacji uzyskanej od pracownika ARiMR) o przysługującym jej prawie do płatności, stwierdził, że prawo do płatności nie zależy od świadomości wnioskodawcy, lecz od spełnienia przez niego obiektywnych (wymaganych prawem) przesłanek uprawniających do takich płatności.

Sąd pierwszej instancji stwierdził także, że dla odmowy przyznania skarżącej płatności nie mają też znaczenia podnoszone w skardze uchybienia proceduralne w postępowaniu organów ARiMR, bowiem takie uchybienia nie mogły sanować obiektywnego braku prawa do płatności. Do takiego skutku nie mogła też prowadzić ewentualna niewłaściwa ocena składanych przez skarżącą oświadczeń, czy zaniechanie jej przesłuchania. Z tego powodu nie miał także znaczenia podnoszony w skardze fakt, że upływ ośmiu lat od daty złożenia wniosku o płatności ogranicza a nawet pozbawia ją możliwości dowodowych dotyczących podnoszonej przez skarżącą okoliczności uzyskania – przed złożeniem wniosku – informacji w biurze ARiMR o prawie do płatności.

Zdaniem WSA strona nietrafnie zarzuciła naruszenie zasady res iudicata. Pierwsze postanowienie o wznowieniu postępowania (z 24 listopada 2010 r.) oparte było na szerszej podstawie prawnej (art. 145 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a.), a w podstawie faktycznej wskazywało jedynie na zeznania strony z 25 lutego 2009 r., z których wynikało, że nie uprawiała ona działek wymienionych we wniosku. Organ drugiej instancji rozpoznając odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji uchylił tę decyzję i umorzył postępowanie wznowieniowe stwierdzając, że przesłanki zawarte w treści postanowienia o wznowieniu postępowania (fałszywość dowodu i popełnienie przestępstwa) nie zostały potwierdzone w treści decyzji organu pierwszej instancji – w szczególności dotyczy to braku sądowego potwierdzenia, iż w sprawie zaistniały przesłanki z art. 145 § 1 pkt 1 lub 2 k.p.a.

W ocenie Sądu, takie rozstrzygnięcie organu odwoławczego nie oznaczało zakazu ponownego wznowienia postępowania, a decyzja ta nie stanowiła res iudicata dla wydania zaskarżonej decyzji. Ponowne wznowienie postępowania na częściowo odmiennej podstawie prawnej i odmiennej podstawie faktycznej było dopuszczalne, a zatem uprzednia decyzja organu odwoławczego umarzająca postępowanie wznowieniowe wobec przyjęcia wadliwej przesłanki wznowienia – rozstrzygająca więc jedynie o tych kwestiach procesowych, a więc w innym przedmiocie – nie może oznaczać zakazu merytorycznego rozstrzygania sprawy o płatności. Zdaniem WSA, nie można zatem uznać, że zaskarżona decyzja orzekająca o płatnościach "dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną", tj. decyzją organu odwoławczego z [...] listopada 2012 r. o umorzeniu postępowania wznowieniowego (nie orzekającą zatem o płatnościach). Zaskarżona decyzja nie została więc wydana w warunkach określonych w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.

I. K. zaskarżyła wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z 14 maja 2014 r. w całości wniosła o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania w temu Sądowi oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Skarżąca, na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.-Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a), zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, wyrażające się nieuwzględnieniem całości materiału dowodowego, rażącym przekroczeniem zasady swobodnej oceny dowodów i w konsekwencji uznaniem przez WSA, że organy obu instancji ARiMR Oddział Regionalny w S. zgodnie z przepisami prawa przeprowadziły postępowanie wznowieniowe, zakończone decyzją Dyrektora powyższego Oddziału z [...] października 2013 r.[...], a w szczególności:

1. Istniały podstawy do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 i § 2 k.p.a. w sprawie przyznania płatności bezpośrednich na rok 2004 skarżącej, decyzją z [...] kwietnia 2005 r. [...] przez Kierownika Biura Powiatu P. Agencji, co uzasadniają:

- ustalenia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z [...] maja 2008 r. sygn. akt [...], które dają podstawę do oceny wniosku skarżącej z 15 kwietnia 2004 r. o przyznaniu płatności jako dowodu fałszywego;

- ustalenia Prokuratury Rejonowej S. w postanowieniu odmawiającym wszczęcia śledztwa z [...] kwietnia 2011 r. [...] oraz Sądu Rejonowego S. z [...] lutego 2013 r. sygn. akt [...];

- niezłożenie przez skarżącą jednoznacznego oświadczenia, że w 2004 r. nie prowadziła działalności rolniczej na działkach objętych wnioskiem;

2. Wskutek zaistnienia przesłanek do wznowienia postępowania organ pierwszej instancji był uprawniony do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy i zasadnie decyzją z [...] września 2013 r. [...] uchylił decyzję z [...] kwietnia 2005 r. nr [...] i odmówił skarżącej płatności na rok 2004, z powodu nieprowadzenia przez skarżącą działalności rolniczej;

3. Braku przesłanek do stwierdzenia, że wznowienie postępowania w sprawie i jej rozpoznanie nastąpiło w warunkach res iudicata z tej racji, że postępowanie zostało wznowione na częściowo odmiennych postawach faktycznych i prawnych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Z zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej i ich uzasadnienia wynika, że skarżąca nie zgadza się ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, który uznał za zgodną z prawem decyzję Dyrektora Oddziału ARiMR, utrzymującą w mocy decyzję Kierownika Biura ARiMR uchylającą dotychczasową decyzję o przyznaniu skarżącej płatności bezpośrednich na rok 2004 i odmawiającą przyznania tej płatności. Istota problemu, jaki wystąpił w sprawie sprowadza się do kwestii zaistnienia podstawy wznowienia postępowania zakończonego decyzją Kierownika Biura ARiMR z [...] kwietnia 2005 r., określonej w art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. Zgodnie z powołanym przepisem w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe. Wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a., poza wyjątkami wymienionymi w art. 145 § 2 i 3 k.p.a., jest możliwe po stwierdzeniu sfałszowania dowodu orzeczeniem sądu lub innego organu.

W rozpoznawanej sprawie organy obu instancji uznały, że fałszywym dowodem, na podstawie którego ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, był wniosek skarżącej o przyznanie płatności bezpośrednich, zaś orzeczenie sądu stwierdzające sfałszowanie dowodu stanowił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z [...] maja 2008 r. sygn.[...].

W tym miejscu należy zauważyć, że z uwagi na wyrażoną w art. 16 § 1 k.p.a. zasadę trwałości decyzji ostatecznych, wykładnia przesłanek wznowienia postępowania musi być ścisła. Oznacza to, że wznowienie postępowania jest dopuszczalne wyłącznie z przyczyn określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego (art. 145-145b) lub ustawach przewidujących inne przypadki stosowanie tego trybu nadzwyczajnego.

Przesłanką wznowienia wymienioną w art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. jest istnienie związku przyczynowego między dowodami, które okazały się fałszywe, a istotnymi dla sprawy okolicznościami faktycznymi. Wspomniany związek przyczynowy musi wystąpić w danej sprawie administracyjnej. Ponadto, jak już wspomniano sfałszowanie dowodu musi znaleźć potwierdzenie w orzeczeniu sądu lub innego organu (z wyjątkiem sytuacji przewidzianej w art. 145 § 2-3). Przez termin "inny organ" należy rozumieć się w szczególności Trybunał Stanu, sądy dyscyplinarne, a także jakikolwiek inny organ, któremu akty prawne powierzają wykonanie funkcji orzeczniczych w powyższym zakresie. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 2 czerwca 2000 r. sygn. akt I SA 1123/99 uznał, że strona, która domaga się wznowienia postępowania na tej podstawie, że dowód okazał się fałszywy (art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a.), musi przedłożyć właściwemu organowi dowód w postaci orzeczenia sądowego stwierdzającego, że dokument był sfałszowany; nie jest rzeczą organu administracji przeprowadzanie takiego dowodu we własnym zakresie. Akceptując w pełni przedstawione stanowisko należy stwierdzić, że w przypadku, gdy wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. następuje z urzędu organ musi dysponować wspomnianym orzeczeniem sądu lub innego organu.

Od tego warunku Kodeks postępowania administracyjnego wprowadza dwa wyjątki wymienione w art. 145 § 2 i § 3 k.p.a. Pierwszy z nich dotyczy możliwości wznowienia, jeszcze przed stwierdzeniem sfałszowania dowodu, jeżeli jest ono oczywiste, a wznowienie jest niezbędne dla uniknięcia niebezpieczeństwa dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważnej szkody dla interesu społecznego. Oczywistość musi więc dotyczyć cech zewnętrznych fałszu. Przesłanka niebezpieczeństwa lub szkody dla interesu społecznego musi być wynikiem przeprowadzonej oceny stopnia zagrożenia tych wartości. Zarówno oczywistość fałszerstwa, jak i wystąpienie określonego niebezpieczeństwa muszą wystąpić łącznie a obowiązkiem organu jest przytoczenie i wykazanie ich w uzasadnieniu decyzji. Drugi wyjątek dotyczy sytuacji, gdy postępowanie przed sądem lub innym organem nie może być w ogóle wszczęte na skutek upływu czasu lub z innych przyczyn określonych w przepisach prawa (np. immunitet, przedawnienie ścigania lub karania).

W piśmiennictwie podnosi się, że organy administracji publicznej nie mogą prowadzić postępowania dowodowego w celu ustalenia wystąpienia przesłanek określonych w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. Nie są bowiem właściwe do orzekania w sprawie fałszu dowodów czy popełnienia innych przestępstw. Podstawę wznowienia postępowania daje dopiero prawomocne orzeczenie sądu lub innego organu o sfałszowaniu dowodu lub popełnieniu przestępstwa (B. Adamiak, Glosa do wyroku NSA w Warszawie z 17 listopada 1994 r., sygn. akt V SA 1260/94, OSP 1996, z. 9, poz. 162).

Uwzględniając pojęcie dowodu, wynikające z art. 75 § 1, należy stwierdzić, że fałsz dowodu może przejawiać się między innymi w fałszywych dokumentach. Fałszywy jest dokument podrobiony oraz dokument, którego treść została sfałszowana. Fałsz może przybierać przy tym zarówno formę fałszu materialnego, a więc co do formy dokumentu, jak i intelektualnego, co do treści dokumentu, gdy jego forma jest autentyczna.

Wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. jest możliwe wtedy, gdy na podstawie fałszywych dowodów ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne. Cechę istotności będą miały te okoliczności, które dotyczą faktów prawotwórczych, tj. wpływają na określenie praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania.

Odnosząc powyższe uwagi do stanu rozpoznawanej sprawy należy zauważyć, że organy administracji obu instancji niesłusznie przyjęły, a Sąd pierwszej instancji niezasadnie zaakceptował, że w sprawie zaistniała podstawa wznowienia wymieniona w art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. Nie ulega bowiem wątpliwości, że sfałszowanie dowodu, za jaki został uznany wniosek skarżącej o przyznanie płatności bezpośrednich na rok 2004, nie zostało stwierdzone prawomocnym orzeczeniem sądu lub innego organu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego takim orzeczeniem nie jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 20 maja 2008 r. sygn. akt V SA/Wa 99/08 w sprawie ze skargi A. A. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z [...] października 2007 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o przyznaniu płatności bezpośrednich na rok 2004. Organy i Sąd pierwszej instancji uznały, że potwierdzeniem sfałszowania dowodu jest stwierdzenie WSA w Warszawie zawarte w uzasadnieniu wyroku z [...] maja 2008 r., że przyjęcie przez organ decyzyjny, że A. A. wykonywała prace na działkach objętych wnioskiem na zlecenie i koszt Ireny Kostrzewy nie znajduje oparcia w materiale dowodowym. Zdaniem Sądu pierwszej instancji to stwierdzenie oznaczało, że skarżąca nie prowadziła w roku 2004 na zadeklarowanych we wniosku o płatności działkach rolnych działalności rolniczej, nie była więc faktycznym posiadaczem uprawnionym do ubiegania się o płatności. Wbrew stanowisku organów obu instancji i WSA w Szczecinie, powyższe stwierdzenie zawarte w uzasadnieniu wyroku w sprawie sygn. akt V SA/Wa 99/08 nie może być uznane za orzeczenie sądowe stwierdzające fałszywość dowodu w postaci wniosku skarżącej o przyznanie płatności bezpośrednich na rok 2004. Powołane orzeczenie nie stwierdza bowiem fałszywości tego dowodu, a ponadto wojewódzki sąd administracyjny nie jest sądem, do którego kompetencji należy orzekanie w tego typu sprawach. Warunkiem przyjęcia, że w konkretnej sprawie zaistniała podstawa wznowienia wymieniona w art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. może być wyłącznie prawomocne orzeczenie sądu, wyraźnie stwierdzające sfałszowanie dowodu. Takim orzeczeniem nie dysponował organ pierwszej instancji wydając postanowienie o wznowieniu postępowania.

W związku z tym należało uznać, że w rozpoznawanej sprawie nie zaistniała przesłanka wznowienia postępowania określona w art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a., a co za tym idzie, nie było podstaw do uchylenia dotychczasowej decyzji o przyznaniu skarżącej płatności bezpośrednich na rok 2004 i wydania nowej decyzji. Tego rodzaju rozstrzygnięcie mogło by być wydane wyłącznie w przypadku wystąpienia przesłanki wznowienia wskazanej przez Kierownika Biura ARiMR w postanowieniu z [...] listopada 2012 r.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał za zasadne zarzuty podniesione w pkt 1 i 2 petitum skargi kasacyjnej.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nietrafny jest natomiast zarzut, że wznowienie postępowania nastąpiło w warunkach res iudicata. Należy bowiem zauważyć, że postępowanie prowadzone po wznowieniu postanowieniem z 24 listopada 2010 r. zakończyło się decyzją o jego umorzeniu, zaś zakaz res iudicata dotyczy przypadku wydania kolejno, jedna po drugiej, decyzji załatwiających sprawę co do jej istoty (por. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2014, s. 668). Taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie miała miejsca a więc zarzut nieważności zaskarżonej decyzji z przyczyny wymienionej w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. należało uznać za chybiony.

Naczelny Sąd Administracyjny, uwzględniając powyższe okoliczności, uznał, że zaskarżony wyrok i decyzje organów obu instancji zostały wydane z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy i na podstawie art. 188 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) orzekł jak w sentencji.

O kosztach orzeczono w myśl art. 203 pkt 1 i art. 200 p.p.s.a. i § 14 ust. 1 lit. c) i ust. 2 pkt 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 490).