Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 467/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-05-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 5 ust. 3a
journal: Dz.U. 2003 nr 229 poz 2273
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej
journal: Dz.U.UE.L 2006 nr 243 poz 6 art. 6
law: Rozporządzenie Komisji (WE) nr 1320/2006 z dnia 5 września 2006 r. ustanawiające zasady przejścia do systemu wsparcia rozwoju obszarów  wiejskich określonego w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1698/2005

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska (spr.) Sędziowie NSA Zofia Borowicz Zofia Przegalińska Protokolant Marcin Chojnacki po rozpoznaniu w dniu 10 maja 2012 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej R. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w P. z dnia 9 grudnia 2010 r. sygn. akt III SA/Po 605/10 w sprawie ze skargi R. K. na decyzję Dyrektora W. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie przyznania płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od R. K. na rzecz Dyrektora W. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. 180 (słownie: sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w P. wyrokiem z 9 grudnia 2010 r., sygn. akt III SA/Po 605/10, oddalił skargę R. K. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. z 19 lipca 2010 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie przyznania płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i dobrostanu zwierząt na rok 2005.

Z uzasadnienia wyroku wynika, że za podstawę rozstrzygnięcia Sąd przyjął następujące ustalenia:

R. K. w dniu 15 czerwca 2005 r. złożył w Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR) wniosek o przyznanie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i dobrostanu zwierząt na 2005 rok.

Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w P. postanowieniem z [...] października 2006 r. zawiesił z urzędu postępowanie w rozpoznawanej sprawie, albowiem weryfikacja złożonego wniosku ujawniła, że wnioski o przyznanie płatności do tych samych działek złożyło dwóch producentów: R. K. i R. R.

Następnie organ pierwszej instancji postanowieniem [...] lipca 2007 podjął zawieszone postępowanie, mając na uwadze, że postępowania cywilne i karne dotyczące sporu pomiędzy R. K. i R. R. zostały zakończone.

Kierownik Biura Powiatowego ARiMR decyzją z [...] maja 2010 r., nr [...], na podstawie art. 5 ust. 3a ustawy z 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz. U. nr 229, poz. 2273 ze zm., dalej: ustawa o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich) oraz art. art. 105 § 1 k.p.a. umorzył postępowanie z wniosku R. K. o przyznanie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i dobrostanu zwierząt na 2005 rok.

W uzasadnieniu organ podniósł, że zgodnie z art. 5 ust. 3a ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, pomoc jest udzielana do wysokości limitu stanowiącego równowartość w złotych kwoty w euro określonej w planie na poszczególne działania, lecz nie później niż do dnia 30 czerwca 2008 r.

Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR decyzją z [...] lipca 2010 r., Nr[...] , działając na skutek odwołania wnioskodawcy, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Organ odwoławczy podzielił stanowisko Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w P. w kwestii umorzenia postępowania oraz wyjaśnił przyczyny długotrwałego prowadzenia postępowania, przytaczając poszczególne czynności organu w ramach wyjaśnienia sporu co do faktycznego użytkownika działek.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w P. oddalając skargę R. K. stwierdził, że ograniczenie przyznawania pomocy datą 30 czerwca 2008 roku powoduje skutek w postaci niemożności przyznania płatności. Na materialnoprawny charakter powołanej regulacji, zdaniem Sądu, wskazuje treść art. 6 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1320/2006 z 5 września 2006 r. ustanawiającego zasady przejścia do systemu wsparcia rozwoju obszarów wiejskich określonego w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1698/2005, który stwierdza, że wydatki wynikające ze zobowiązań dotyczących dopłat wyrównawczych na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (skarżący w istocie ubiegał się o płatność z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt) w nowych państwach członkowskich, odnoszących się do wniosków składanych najpóźniej w 2006 r., mogą być zadeklarowane do końcowego terminu kwalifikowalności wydatków dla obecnego okresu programowania.

Sąd pierwszej instancji podniósł, że upływ terminu 30 czerwca 2008 r. nie spowodował, iż strona utraciła prawo do płatności. Przed wydaniem decyzji o przyznaniu pomocy wnioskodawca nie posiadał tytułu prawnego do otrzymania środków pomocowych. Uprawnienie do otrzymania płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania ( chodzi w istocie o płatność z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt) nie powstaje bowiem z mocy prawa, lecz na mocy decyzji o przyznaniu pomocy. W konsekwencji podmioty spełniające przesłanki do otrzymania płatności nie są podmiotami roszczenia o wypłatę środków pomocowych. Sąd podkreślił, że system wspierania rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej zakłada wystąpienie sytuacji, że wszystkie podmioty spełniające warunki do złożenia wniosku pomocowego nie otrzymają tej pomocy, gdyż warunkiem jej przyznania (wydania decyzji o przyznaniu pomocy) jest także wyczerpanie środków przeznaczonych na ten cel. Wprowadzenie terminu ograniczającego przyznawanie pomocy jest natomiast konsekwencją planowania programów pomocowych na wyznaczone przedziały czasowe (okresy). W związku z tym, w ocenie Sądu, nie może być mowy o tym, że wnioskodawca stracił środki pomocowe, lecz o tym, że nie uzyskał tych środków wskutek braku tytułu prawnego na dzień zamknięcia okresu, do którego można otrzymać wskazaną pomoc.

WSA zwrócił jednocześnie uwagę na przewlekłe działanie organu, wskazując przy tym, że od momentu podjęcia zawieszonego postępowania organy administracji ograniczyły się jedynie do wydania decyzji. W tej sytuacji Sąd uznał za niezrozumiałe półroczne okresy bezczynności, albo wezwanie strony do uzupełnienia braku wniosków dopiero po upływie roku od jego złożenia. W sytuacji gdy dyrektywy zawarte w art. 8 i 9 k.p.a. nakazują organom administracji publicznej stanie na straży praworządności i uwzględniania słusznego interesu obywateli a także pogłębiania prowadzonym postępowaniem zaufania obywateli do organów państwa, to tym bardziej oczywista świadomość organów prowadzących postępowanie o upływie terminu umożliwiającego skarżącemu otrzymanie dopłat powinna była zobligować go do zintensyfikowania przeprowadzanych czynności. Nie mniej jednak, w ocenie Sądu, stwierdzone uchybienia organu nie mogły mieć wpływu na wynik sprawy wobec upływu materialnego terminu do wydania decyzji administracyjnej o charakterze merytorycznym.

W konsekwencji, Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR, że po dacie 30 czerwca 2008 r. postępowanie stało się bezprzedmiotowe; i zaktualizowały się przesłanki do jego umorzenia na podstawie art. 105 § 1 kpa.

R.K. wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku, domagając się jego uchylenia, przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w P., oraz zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego.

Zaskarżonemu wyrokowi na podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej: p.p.s.a.) zarzucił naruszenie:

1. przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy - art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia przez WSA w P. kontroli działań organów administracji, w wyniku niezasadnego przyjęcia, że zarzut niczym nieuzasadnionej przewlekłości postępowania organów administracji, naruszającej art. 8 kpa, która w konsekwencji doprowadziła do umorzenia postępowania w sprawie przyznania płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt za rok 2005, nie może być objęty kontrolą WSA.

2. przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy - art. 5

ust. 3a ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich poprzez niezasadne uznanie, że przepis ten pozwala organom administracji na umorzenie postępowania bez wydania decyzji merytorycznej po terminie określonym w tym przepisie, tj. po 30 czerwca 2008 r., mimo że wniosek o przyznanie płatności został złożony jeszcze przed wejściem w życie przedmiotowego przepisu.

W uzasadnieniu skarżący podniósł, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w P. w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, nie ustosunkował się w pełni do zarzutów skarżącego sformułowanych w odwołaniu.

Zdaniem skarżącego, chociaż WSA przyznał, że organy administracji działały w rozpoznawanej sprawie w sposób przewlekły, to jednak mimo to nie podjął stosownych czynności wynikających z przysługujących mu uprawnień kontrolnych i w ostateczności oddalił wniesioną przez skarżącego skargę.

Strona wnosząca skargę kasacyjną zauważyła też, że art. 5 ust. 3a ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich i art. 6 w związku z art. 3 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1320/2006 z 5 września 2006 r. ustanawiającego zasady przejścia do sytemu wsparcia rozwoju obszarów wiejskich określonego w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1698/2005 (Dz. U. U.E. L 243/6 PL z 2006r.), stanowiące, że płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania za rok 2005 przyznawane są do 30 czerwca 2008 r., nie regulują kwestii umorzenia postępowania w sprawie o przyznanie płatności do gruntów rolnych z uwagi na upływ terminu wskazanego do udzielenia pomocy, zatem umorzenie postępowania w oparciu o te przepisy należało uznać za nieuzasadnione.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która w rozpatrywanej sprawie nie wystąpiła. Granice skargi są wyznaczone przez zawarte w niej podstawy i wnioski. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd ten uprawniony jest bowiem jedynie do zbadania, czy podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty polegające na naruszeniu przez wojewódzki sąd administracyjny konkretnych przepisów prawa materialnego, czy też procesowego w rzeczywistości zaistniały. Zakres kontroli wyznacza zatem sam autor skargi kasacyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego określenia podstaw kasacyjnych, co zgodnie z art. 176 p.p.s.a. oznacza obowiązek wnoszącego skargę kasacyjną powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem autora skargi kasacyjnej uchybił Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym orzeczeniu oraz uzasadnienie ich naruszenia.

Stosownie do art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Uzasadnienie podstaw kasacyjnych powinno szczegółowo określać, do jakiego, zdaniem skarżącego, naruszenia przepisów prawa doszło i na czym to naruszenie polegało, a w przypadku zarzucania uchybień przepisom procesowym należy dodatkowo wykazać, że to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszenie prawa materialnego może nastąpić przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia to mylne zrozumienie treści przepisu. Naruszenie prawa przez niewłaściwe zastosowanie to wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej (tzw. błąd subsumcji). Podkreślenia wymaga, że sformułowanie zarzutu błędnej wykładni przepisu prawa materialnego zawsze powinno łączyć się z wykazaniem, na czym polegało wadliwe odczytanie przez sąd pierwszej instancji znaczenia treści przepisu, a następnie konieczne jest podanie właściwego, zdaniem skarżącego, rozumienia naruszonego przepisu.

W rozpoznawanej sprawie przedstawienie ogólnych uwag dotyczących podstaw kasacyjnych i granic kontroli zaskarżonego orzeczenia przeprowadzanej przez Naczelny Sąd Administracyjny było konieczne z uwagi na konstrukcję skargi kasacyjnej.

Pierwszy zarzut skargi kasacyjnej dotyczył naruszenia przepisów postępowania -

art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia przez WSA w P.kontroli działań organów administracji, w wyniku niezasadnego przyjęcia, iż zarzut niczym nieuzasadnionej przewlekłości postępowania organów administracji, naruszającej art. 8 k.p.a., która doprowadziła do umorzenia postępowania administracyjnego, nie może być objęty kontrolą tego Sądu. Jak wynika z uzasadnienia tego zarzutu, zdaniem autora skargi kasacyjnej, Sąd pierwszej instancji stwierdził naruszenie przez organy administracji przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik postępowania, ale nie podjął stosownych czynności i ostatecznie skargę oddalił.

Istota powyższego zarzutu według twierdzeń autora skargi kasacyjnej sprowadza się do tego, że Sąd pierwszej instancji dopatrzył się naruszenia przez organy administracji publicznej art. 35 oraz art. 8 i 9 k.p.a., ale uznał, że okoliczność ta nie powinna stanowić przedmiotu kontroli Sądu.

Tak sformułowany i uzasadniony zarzut naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 8 k.p.a. nie zasługuje na uwzględnienie.

Przede wszystkim nie znajduje żadnego oparcia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stanowisko strony skarżącej, że Sąd pierwszej instancji stwierdził, iż organy administracji dopuściły się naruszenia przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy. WSA przeprowadzając kontrolę zaskarżonej decyzji w kwestii dochowania wymaganej prawem procedury, zwrócił uwagę na przewlekłe działanie organu, które naruszało zasady wyrażone w art. 35 § 1 k.p.a. oraz art. 8 i 9 k.p.a. Jednocześnie Sąd wprost uznał, że stwierdzone uchybienia organu nie mogły mieć wpływu na wynik sprawy wobec upływu materialnego terminu do wydania decyzji administracyjnej o charakterze merytorycznym. W związku z tym Sąd pierwszej instancji przyjął, że były to uchybienia, które nie dawały podstawy do uwzględnienia skargi. Nie oznacza to, że Sąd w ten sposób nie przeprowadził kontroli legalności zaskarżonej decyzji.

Kryterium kontroli wykonywanej przez sąd administracyjny określa art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), który stanowi, że jest ona sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola sądów administracyjnych polega więc na zbadaniu czy organ administracji publicznej nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Kontrola ta powinna zawsze przebiegać w trzech płaszczyznach: oceny zgodności rozstrzygnięcia z prawem materialnym, dochowania wymaganej prawem procedury i respektowania reguł kompetencji. Zgodnie natomiast z art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Powołany przepis wyraża jedynie zasadę sądowej kontroli administracji publicznej i wskazuje, że kontrola ta przeprowadzona jest przy zastosowaniu środków przewidzianych w ustawie. Sąd administracyjny w zależności od rezultatu przeprowadzonej kontroli oraz jej przedmiotu wydaje orzeczenie, w którym skargę uwzględnia (art. 145–150 p.p.s.a.) albo skargę oddala (art. 151 p.p.s.a.).

Oddalenie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. nie oznacza, że sąd administracyjny uchyla się od obowiązku kontroli określonego w art. 3 § 1 p.p.s.a. Sąd administracyjny oddali bowiem skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a., jeżeli przeprowadzone postępowanie rozpoznawcze wykaże nieistnienie naruszenia prawa w działalności organu administracji, której skarga dotyczy, albo wyłącznie takie uchybienia przepisom obowiązującego prawa, które nie dają podstaw do uwzględnienia skargi. W szczególności będą to naruszenia prawa niemające lub niemogące mieć wpływu na wynik sprawy. Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. natomiast sąd administracyjny uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję, jeżeli stwierdzi inne, niż dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszenie przepisów postępowania może polegać w szczególności na niedopełnieniu wynikających z tych przepisów obowiązków organów lub uniemożliwieniu stronie skorzystania z przysługujących jej uprawnień procesowych albo błędnej wykładni tych przepisów. Warunkiem uwzględnienie skargi z tego powodu – co jednoznacznie wynika z treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. – jest ustalenie, że stwierdzone naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Innymi słowy, sąd uchylając decyzję na tej podstawie musi wykazać, że gdyby nie było stwierdzonego w postępowaniu sądowym naruszenia przepisów postępowania, to rozstrzygnięcie sprawy najprawdopodobniej byłoby inne. Natomiast oddalając skargę przy stwierdzeniu nieistotnych naruszeń przepisów postępowania przez organ administracji publicznej, sąd musi wykazać, że stwierdzone przez niego uchybienia przepisom postępowania nie mogły mieć wpływu na wynik sprawy, a zatem, że rozstrzygnięcie sprawy nie byłoby inne. Taka sytuacja wystąpiła w rozpoznawanej sprawie. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że organy prowadząc postępowanie wyjaśniające działały przewlekle, gdyż nie dochowały przewidzianego w art. 35 § 1 k.p.a. terminu do załatwienia sprawy, przez co naruszone zostały dyrektywy zawarte w art. 8 i 9 k.p.a. Sąd podkreślił w szczególności, że działanie organów administracji w rozpoznawanej sprawie powinno być sprawne, gdyż z urzędu wiadomy im był termin określony w art. 5 ust. 3a ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich. Jednak uwzględniając regulację zawartą w powołanym ostatnio przepisie, który określał materialny termin do wydania decyzji administracyjnej w sprawie przyznania płatności, Sąd uznał, że stwierdzone w postępowaniu sądowym naruszenie przepisów postępowania, a więc także naruszenie zasady zawartej w art. 8 k.p.a., nie mogło mieć wpływu na wynik sprawy. W związku z tym Sąd nie stwierdził w tej sprawie podstaw do uwzględnienie skargi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.

Skarżący wiąże natomiast zarzut naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. wyłącznie z twierdzeniem, że Sąd pierwszej instancji uchylił się od kontroli zaskarżonej decyzji w powyższym zakresie oraz że naruszenie art. 8 k.p.a. może stać się przyczyną stwierdzenia nieważności decyzji lub może być zakwalifikowane jako inne naruszenie przepisów postępowania, które może mieć wpływ na wynik sprawy.

Jak już wspomniano Sąd pierwszej instancji dokonał kontroli zaskarżonej decyzji według kryterium wynikającego z art. 1 § 2 p.u.s.a. i w motywach podjętego rozstrzygnięcia wyjaśnił z jakich przyczyn uznał, że stwierdzone naruszenie przez organy administracji publicznej zasady zaufania obywateli do organów państwa, zawartej w art. 8 k.p.a., nie mogło mieć istotnego wpływu wynik sprawy.

Zauważyć należy, że zasada zaufania obywateli do organów państwa wyrażona w art. 8 k.p.a. nakłada na organ administracji publicznej obowiązek praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania, który wyraża się w dokładnym zbadaniu okoliczności sprawy, ustosunkowaniu się do żądań stron oraz uwzględnieniu w decyzji zarówno interesu społecznego, jak i słusznego interesu obywateli.

W konsekwencji stwierdzić należy, że zarzut naruszenia przepisów postępowania jest chybiony, gdyż Sąd pierwszej instancji przeprowadził kontrolę zaskarżonej decyzji według kryterium jej zgodności z obowiązującym prawem. O naruszeniu art. 3 § 1 p.p.s.a. nie może też przesądzać to, czy kontrola legalności zaskarżonego do sądu administracyjnego aktu przeprowadzona została w sposób prawidłowy, czy też nie (por. wyrok NSA z dnia 11 marca 2009 r., sygn. akt I FSK 103/08; wyrok NSA z dnia 9 marca 2009 r., sygn. akt I OSK 1025/06 – dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

W skardze kasacyjnej został podniesiony zarzut naruszenia art. 5 ust. 3a ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich poprzez niezasadne uznanie, iż powołany przepis pozwala organom administracji na umorzenie postępowania bez wydania decyzji merytorycznej po terminie określonym w tym przepisie, tj. po 30 czerwca 2008 r., mimo że wniosek o przyznanie płatności został złożony jeszcze przed wejściem w życie przedmiotowego przepisu.

Skarżący nie sprecyzował czy zarzut ten dotyczy błędnej wykładni, czy też niewłaściwego zastosowania art. 5 ust. 3a ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wyjaśniono jedynie, że powołany przepis podobnie jak przepisy zawarte w art. 6 w związku z art. 3 ust. 2 rozporządzenia nr 1320/2006 nie regulują kwestii umorzenia postępowania o przyznanie płatności do gruntów rolnych z uwagi na upływ terminu wskazanego do udzielenia pomocy, zatem umorzenie postępowania w oparciu o te przepisy należało uznać za nieuzasadnione. Podkreślono, że zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a. bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego ma miejsce wówczas, gdy dana sprawa nie posiada wszystkich konstytutywnych cech sprawy administracyjnej, określonych w art. 1 § 1 k.p.a., a te przesłanki w niniejszej sprawie nie zostały spełnione.

Przechodząc do oceny tak sformułowanego i uzasadnionego zarzutu przede wszystkim należy zauważyć, iż nietrafne jest odwoływanie się do regulacji zawartych w art. 6 rozporządzenia nr 1320/2006 dotyczącego płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na 2006 rok, skoro sprawa niniejsza dotyczyła wniosku o przyznanie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt na rok 2005. W wydanych w tej sprawie decyzjach organy administracyjne odwołały się do art. 5 w związku z art. 3 ust. 2 rozporządzenia nr 1320/2006 dotyczącego płatności rolnośrodowiskowych. Sąd pierwszej instancji co prawda w swych rozważaniach przywołał treść art. 6 rozporządzenia nr 1320/2006, jednakże powyższe niedokładności nie zostały zakwestionowane w skardze kasacyjnej. Brak też zarzutu dotyczącego błędnej wykładni lub niewłaściwego zastosowania art. 5 w związku z art. 3 ust. 2 rozporządzenia nr 1320/2006 dotyczącego środków rolnośrodowiskowych.

W konsekwencji przyjąć należy, że zarzut naruszenia art. 5 ust. 3a ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich sprowadza się do tego, iż przepis ten nie uprawniał do wydania decyzji o umorzeniu postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie.

W tym miejscu należy przypomnieć, że zgodnie z art. 5 ust. 3a ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, pomoc jest udzielana do wysokości limitu stanowiącego równowartość w złotych kwoty w euro określonej w planie na poszczególne działania, lecz nie później niż do dnia 30 czerwca 2008 r. Powołany przepis został dodany do ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z dniem 11 kwietnia 2007 r., na mocy art. 42 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. Nr 64, poz. 427) i obowiązywał w dniu wydania zaskarżonej decyzji.

Z treści powołanej normy prawnej wynika, że pomoc finansowa w ramach Planu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2004-2006 jest udzielana m.in. nie później niż do dnia 30 czerwca 2008 r. Powyższe oznacza, że po upływie wskazanego przez ustawodawcę terminu brak podstawy prawnej do merytorycznego orzekania w przedmiocie złożonego wniosku o przyznanie płatności. W przepisie art. 5 ust. 3a ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich możliwość realizacji określonego uprawnienia publicznego (prawa do płatności rolniczych) została ograniczona terminem ("nie później niż do dnia 30 czerwca 2008 r.") lub warunkiem ("do wysokości limitu stanowiącego równowartość w złotych kwoty w euro określonej w planie na poszczególne działania").

Wraz z upływem terminu określonego w analizowanym przepisie lub wyczerpaniu limitu środków ustała możliwość realizacji wskazanego uprawnienia. W ten sposób z upływem terminu wskazanego w art. 5 ust. 3a ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich przestał istnieć związek przedmiotu postępowania ze stosowaniem przepisów prawa materialnego, co powoduje w następstwie bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a.

Jak podkreśla się w doktrynie, istota bezprzedmiotowości postępowania polega na tym, że "Nastąpiło (...) takie zdarzenie prawne lub faktyczne, które spowodowało, że przestała istnieć ta szczególna relacja między faktem (sytuacją faktyczną danego podmiotu) a prawem (sytuacją prawną danego podmiotu), z którą prawo łączy obowiązek konkretyzacji normy w postaci wydania decyzji administracyjnej" (J. Zimmermann "Ordynacja podatkowa", s. 212 – pogląd powołany w "Komentarzu do Kodeksu postępowania administracyjnego". M. Matan, Cz. Martysz, G. Łaszczyca, do art. 105 k.p.a. kom. Lex 2010).

Wobec upływu terminu ustalonego w art. 5 ust. 3a ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, tj. z dniem 30 czerwca 2008 r., organy nie miały podstawy prawnej do merytorycznego orzekania co do istoty sprawy. To oznacza, że sprawa wszczęta wnioskiem skarżącego z tym dniem utraciła jedną z cech konstytutywnych sprawy administracyjnej – podstawę prawną wydania decyzji o przyznaniu płatności rolnośrodowiskowej. Tym samym podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego należało uznać za bezzasadny.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.

O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w związku z § 14 ust 2 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).