Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 88/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2009-11-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 2 pkt 5, art. 50 ust. 1, art. 52 ust. 1 pkt 2 lit.b, c, 2 pkt 1, pkt 2 lit. c, art. 54 pkt 2 lit. b, pkt 3
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: par. 2 ust. 1 pkt 7, par. 3 ust. 1 pkt 8
journal: Dz.U. 2004 nr 257 poz 2573
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r.w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na  środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na  środowisko
article: par. 3 ust. 1-3
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1589
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji  inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy

SENTENCJA

Dnia 19 listopada 2009 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska Sędziowie Sędzia WSA Barbara Rymaszewska (spr.) Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek Protokolant asystent sędziego Agnieszka Gortych-Ratajczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 listopada 2009 roku sprawy ze skargi B. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy C. z dnia [...], znak: [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku, 3. przyznaje i nakazuje wypłacić z funduszu Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na rzecz adwokata M. C. kwotę 292,80 (dwieście dziewięćdziesiąt dwa i 80/100) zł, zawierającą podatek od towarów i usług, tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącej B. O. z urzędu oraz kwotę 17 (siedemnaście) zł tytułem zwrotu wydatków. LS


UZASADNIENIE

Rozpoznając wniosek A Spółki z o. o. w W., opatrzony datą 9 listopada 2007 roku Wójt Gminy C. decyzją z dnia [...] odmówił ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie stacji bazowej telefonii cyfrowej sieci [...] 47168 C.. Wójt uznał, iż bezpośrednio graniczące z inwestycją tereny zabudowy jednorodzinnej, zagrodowej, znajdujące się w odległości od 80 do 150 metrów od środka elektrycznego do budynków mieszkalnych dyskwalifikują lokalizację stacji. Decyzja ta została uchylona decyzją SKO w S. z dnia [...].

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia [...], znak: [...], wydaną na podstawie art. 4 ust. 2, pkt 1, art. 50 ust. 1, art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003r.o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80 poz. 717 ze zm.) oraz art. 104 k.p.a., Wójt Gminy C. ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego dla A Spółki z o. o. w W. polegająca na budowie stacji bazowej telefonii cyfrowej sieci [...] C., w miejscowości C., ul. A 11, gmina C., na działkach nr ewid. [...] i [....] obręb 1 stanowiących teren Spółdzielczego Zakładu Usługowo – Produkcyjnego A w C. Jako funkcję terenu wskazał obsługę infrastruktury technicznej – obsługę łączności, zaś jako sposób zagospodarowania terenu: posadowienie wieży telekomunikacyjnej, dwóch kontenerów technicznych u jej podstaw, instalację niezbędnej infrastruktury technicznej, wykonanie przyłącza elektroenergetycznego, drogi dojazdowej do miejsca lokalizacji, drogi kablowej od kontenera technicznego do anten zawieszonych na wieży i ogrodzenia, montaż anten sektorowych i radioliniowych.

Określając warunki i wymagania ochrony i kształtowania ładu przestrzennego organ I instancji wskazał, iż lokalizacja stacji bazowej [...] C. ma nastąpić zgodnie z załącznikiem graficznym do decyzji, całkowita wysokość masztu antenowego H =65,0m, wysokość zawieszenia anten sektorowych /wysokość środka elektrycznego/ - 59,0mn.p.t., wysokość zawieszenia anten radioliniowych – od 52,0 do 57,0mn.p.t., udział powierzchni biologicznie czynnej w stosunku do powierzchni działki nr [...] i działki nr [...] – powyżej 20%.

Odnośnie warunków ochrony środowiska, zdrowia i życia ludzi, przyrody i krajobrazu stwierdził, iż teren inwestycji nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. Inwestycja zlokalizowana jest na działce, której teren otrzymał zgodę na zmianę przeznaczenia na cele nierolne i nieleśne, uzyskaną przy sporządzaniu planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy C., zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy w C. Nr [...] z dnia [...] (Dz. Urzędowy Wojew. [...] nr [...], poz. [...] ze zm.), który utracił moc na podstawie art. 87 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 27 marca 2003r. ( Dz.U. nr 80, poz. 717).

Zgodnie z "Analizą środowiskową" opracowaną przez A. W. w 2007r., przedłożoną przez B Spółkę z o.o. w G. i dołączoną do wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego, przedmiotowa inwestycja nie zalicza się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, dla których sporządzenie raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko jest wymagane. Teren inwestycji położony jest poza zasięgiem obszarów chronionych na podstawie przepisów o ochronie przyrody i przepisów o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Miejsce lokalizacji inwestycji nie znajduje się na obszarze chronionym Europejskiej Sieci Ekologicznej Natura 2000.

Organ nakazał dotrzymanie zasad emisji (w zakresie generowania zasięgów ponadnormatywnego promieniowania, wysokości zamontowania anten i azymutów ustawienia anten oraz innych parametrów mogących mieć wpływ na poziom elektromagnetycznego promieniowania niejonizującego), gwarantujących dotrzymanie wymogów w zakresie ochrony środowiska i ludzi przed elektromagnetycznym promieniowaniem niejonizującym, składowanie odpadów przemysłowych i materiałów (w szczególności niebezpiecznych tj. zużytych akumulatorów) w warunkach zabezpieczających środowisko przed toksycznością – w izolacji od powierzchni ziemi i wód, utylizowanie odpadów powstających w trakcie eksploatacji (np. złom stalowy, odpady elektroniczne) poza terenem lokalizacji inwestycji, zgodnie z wymogami ustawy o odpadach, usuwanie drzew i krzewów w trybie przepisów o ochronie przyrody oraz rekompensowanie wycięcia drzew nowymi nasadzeniami.

W zakresie warunków ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej organ I instancji wskazał, iż planowana inwestycja znajduje się w strefie występowania zasobów archeologicznych. Wszelkie działania w tej strefie mogą być prowadzone po uprzednim uzgodnieniu i pod nadzorem właściwego konserwatora zabytków. Gmina C. nie posiada usankcjonowanych prawnie dóbr kultury współczesnej – planowana inwestycja nie wymaga nałożenia warunków w tym zakresie. Organ I instancji określił także, iż zaopatrzenie w energię elektryczną ma się odbywać z sieci elektroenergetycznej, odprowadzenie wód opadowych na nieutwardzony teren działki nr [...] i [...], obsługa komunikacyjna poprzez wykonanie drogi dojazdowej do miejsca lokalizacji przez teren Spółdzielczego Zakładu Usługowo – Produkcyjnego A, zjazd o parametrach zjazdu indywidualnego, budowa drogi dojazdowej musi być realizowana w sposób odpowiadający wymaganiom wynikającym z jego usytuowania i przeznaczenia oraz dostosowana do wymagań bezpieczeństwa ruchu na drodze, gabarytów pojazdów oraz wymagań dla ruchu pieszych. Ponadto ustalił obowiązek budowy minimum 1 miejsca postojowego na samochód do 3,5 tony.

Odnośnie wymagań dotyczących ochrony osób trzecich organ I instancji wskazał, że planowana inwestycja winna być projektowana, realizowana i eksploatowana na zasadach przewidzianych w obowiązujących przepisach prawa, w tym techniczno – budowlanych, na etapie wykonywania i użytkowania nie może pozbawić osób trzecich dostępu do drogi publicznej, możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej, środków łączności, dostępu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, nie może powodować uciążliwości przez hałas, wibracje, zakłócenia elektryczne i promieniowanie oraz zanieczyszczać powietrza, wody, gleby. Wójt Gminy C. zaznaczył nadto, iż inwestycja nie jest zlokalizowana w zasięgu zatwierdzonych złóż kopalin ani w zasięgu obszarów górniczych i nie nałożył żadnych dodatkowych wymagań w zakresie terenów górniczych. Inwestycja nie jest zlokalizowana na terenach zmeliorowanych, w związku z tym nie wymaga uzgodnień z właściwym zarządem melioracji, zaś granice terenu inwestycji wyznaczono na mapie stanowiącej załącznik do decyzji.

W uzasadnieniu organ I instancji podał, że wnioskiem z dnia 9 listopada 2007r. inwestor wystąpił o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie stacji bazowej telefonii cyfrowej. W związku z brakiem planu miejscowego na terenie inwestycji, ustalenie lokalizacji następuje w drodze decyzji. Przedmiotowa inwestycja jest celem publicznym w rozumieniu art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami. W postępowaniu poprzedzającym wydania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego przeprowadzono analizę stanu faktycznego i prawnego terenu, analizę warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz postępowanie administracyjne zgodne z odpowiednimi wymogami art. 53 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Niniejsza decyzja spełnia w całości żądania strony.

W odwołaniach od decyzji z dnia 30 września 2008r działając jako przedstawiciele mieszkańców (stron postępowania): P. J., B. O., M. H., J. W., A. Ł. wnieśli o jej uchylenie w całości.

Zaskarżonej decyzji odwołujący się zarzucili, że została ona wydana mimo wad merytorycznych postępowania, jak również z naruszeniem procedury administracyjnej. W miesiącu lipcu 2008r. wnioskodawca poinformował o zmianach wysokości zawieszenia anten (podwyższenie masztu przy jednoczesnym obniżeniu zawieszenia anten ), co mogło rzeczowo wpłynąć na skalę oddziaływania masztu na okolicę. Wnioskodawca nie załączył do w/w informacji uaktualnień analizy wpływu inwestycji na środowisko, co powoduje, że dotychczasowe analizy zdezaktualizowały się. Zachodzi również podejrzenie, iż zmiana taka w trakcie trwania postępowania była celowym zabiegiem, aby nie przedstawić społeczności lokalnej faktycznego wpływu inwestycji na środowisko i ludzi. Jednocześnie organ I instancji prowadząc postępowanie nie wezwał wnioskodawcy do uzupełnienia dokumentacji, a więc w chwili wydawania decyzji materiał zebrany w sprawie był niepełny, a postępowanie prowadzone było nierzetelnie. Mimo powyższej zmiany danych technicznych masztu organ I instancji w wydanej decyzji nadal powołuje się na "Analizę środowiskową" (dołączoną wcześniej do wniosku), opracowaną w 2007r. Osoby przedstawiające w imieniu wnioskodawcy przedmiot inwestycji i zasady jej lokalizacji nie posiadają merytorycznej wiedzy w tym zakresie oraz skutecznego umocowania do podejmowania wiążących decyzji w imieniu inwestora, czego dowiedli w trakcie rozprawy. To potwierdza obawy, iż całokształt materiału zebranego w sprawie jest zafałszowany.

Odwołujący się zakwestionowali także charakter przedsięwzięcia jako inwestycji celu publicznego.

Podnieśli zarzuty co do rozprawy zarządzonej przez Wójta Gminy w dniu 11 września 2008r. o godzinie 11:00. Na prośbę mieszkańców wprawdzie zmieniono godzinę spotkania, ale na kilka godzin przed planowanym rozpoczęciem zmieniono też jego miejsce. Nie było więc właściwego wezwania na rozprawę, do czego zobowiązuje K.p.a. w art. 91 § 1, czym naruszono prawo mieszkańców do osobistego, aktywnego udziału w postępowaniu. Zakwestionowali zmiany w protokole rozprawy, nie parafowane przez uprawnione do tego osoby.

Poza tym, zdaniem odwołujących się istotnym wydaje się być fakt, iż już na początku rozprawy prowadzący podkreślił, że nie ma ona większego sensu ponieważ wynik postępowania jest już przesądzony na korzyść wnioskodawcy, czyli sieci [...] . Zachodzi tu uzasadnione podejrzenie stronniczości ze strony organów gminy. W wyniku tej rozprawy zawieszono postępowania do czasu wypowiedzenia się [...] w kwestii możliwości zmiany lokalizacji inwestycji, o czym z wpisaniem do protokołu poinformował ich prowadzący rozprawę W. B. Następnie bez formalnego podjęcia zawieszonego postępowania organ I instancji wydał decyzję rozstrzygającą sprawę co do istoty.

Kolejny zarzut odwołujących się to naruszenie m.in. art. 10 K.p.a przez prowadzenie postępowania w czasie jego zawieszenia, co stanowi przejaw niedopuszczalnej praktyki na gruncie obowiązującego prawa.

Odwołujący się podnieśli ponadto, że podczas zebrania wiejskiego w dniu 21 sierpnia 2008r. mieszkańcy dokonali wyboru spośród siebie pięciu osób upoważnionych do odbioru korespondencji dotyczącej postępowania, wśród nich A. Ł. sprawującego mandat radnego. Urząd Gminy przesyłał korespondencję do wybranych osób, konsekwentnie pomijając tę osobę. W ten sposób gmina uniemożliwiała radnemu realizację jego podstawowych obowiązków.

Decyzją z dnia [...], nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 4 ust. 2 pkt 1, art. 50 ust. 1 i art. 54 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, że w załączonej do wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego charakterystyce stacji telefonii, obejmującej zakres inwestycji, nie podano maksymalnej wysokości wieży telekomunikacyjnej. Podano tam natomiast wysokość zawieszenia anten sektorowych (59 m) i wysokość anten radioliniowych (od 52,6 m do 56 m). Zmiana wysokości zawieszenia jest następstwem zmiany żądania inwestora z dnia 23 lipca 2008r. o podwyższenie wysokości masztu antenowego do 65 m i wysokości zawieszenia anten radioliniowych do 57 m. Organ I instancji wniosek uwzględnił i o treści tej zmiany projektu decyzji zawiadomił m.in. skarżących. Organ I instancji był w sposób oczywisty uprawniony do tego rodzaju zmiany w projekcie decyzji, tym bardziej, że zawiadomił pozostałe strony o takiej czynności. Skoro od początku wnioskodawca proponował umieszczenie anten sektorowych na wysokości 59m, to podwyższenie samej wieży, najprawdopodobniej o wysokość odgromników, w żadnym stopniu nie zmienia oddziaływania masztu na okolicę. Za przesadzone organ odwoławczy uznał twierdzenie o obniżeniu anten wskazując, że skoro we wniosku inwestora wysokość anten radioliniowych mieściła się w granicach 52,5 m do 56 m, zaś w wyniku ostatniej zmiany wysokość ta mieści się w granicach od 52 do 57. W świetle przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym organ administracji publicznej jest związany wnioskiem o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego, oczywiście pod warunkiem, że wniosek ten nie jest sprzeczny z innymi przepisami prawa, gdyż decyzja o ustaleniu lokalizacji, czy warunków zabudowy, nie jest decyzją uznaniową. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych wskazał, iż zamierzenie inwestycyjne polegające na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej jest inwestycją z zakresu "łączności publicznej", a zatem inwestycja celu publicznego w rozumieniu art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze podniosło również, iż przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zawierające podstawę prawną do wydania zaskarżonej decyzji nie przewidują w postępowaniu o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego (czy decyzji o warunkach zabudowy) sytuacji, w których rozprawa administracyjna byłaby obowiązkowa. Do postępowania w tego rodzaju sprawie stosuje się przepisy k.p.a. W myśl art. 89 § 1 kp.a. organ administracji publicznej przeprowadza w toku postępowania rozprawę w każdym przypadku, gdy zapewni to przyspieszenie lub uproszczenie postępowania, bądź osiągnięcie celu wychowawczego, albo gdy wymaga tego przepis prawa. Żadna z tych przesłanek w niniejszej sprawie nie zachodziła. Wójt Gminy uznał, że rozprawę należy wyznaczyć w oparciu o przepis art. 92 § 2 K.p.a., gdyż tego rodzaju forma postępowania wyjaśniającego może przyczynić się do uzgodnienia interesów inwestora i mieszkańców C. Poza sporem jest, że miejsce rozprawy zostało ostatecznie zmienione, ale osoby, które były pisemnie zawiadomione o pierwotnym miejscu rozprawy, stawiły się także w nowo wyznaczonym miejscu. Zatem nie można przyjąć, iż zmiana miejsca rozprawy uniemożliwiła stronom wzięcie w niej udziału.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego zmiany treści protokołu Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że usunięcie za pomocą korektora kilku wyrazów w zakończeniu protokołu należy potraktować jako uchybienie nie mające żadnego wpływu na treść rozstrzygnięcia. Także brak załączników do kserokopii protokołu przedstawionego skarżącym nie stanowi nieprawidłowości mogącej skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji. Takie postępowanie organu I instancji nie stanowi w ogóle naruszenia praw skarżących. Jako strona mogli się zapoznać z tymi załącznikami w siedzibie organu. Ponadto, jak wynika z treści protokołu, załączniki te (oprócz pełnomocnictwa P. L.) omawiane były podczas rozprawy. Z treści pełnomocnictwa P. L. wynika, że był on właściwie umocowany do działania w interesie inwestora. Z faktu, że na rozprawie nie chciał podejmować wiążących decyzji – niekorzystnych według jego oceny dla inwestora – nie można wyciągać wniosku, iż doszło do naruszenia prawa.

Nadto organ odwoławczy stwierdził, iż na rozprawie nie podjęto postanowienia o zawieszeniu postępowania w rozumieniu k.p.a. Nie wystąpiły przesłanki do zawieszenia postępowania określone w art. 97 § 1 k.p.a. Prowadzący rozprawę nie mógł zawiesić postępowania również w oparciu o art. 98 § 1 k.p.a., bowiem mogło być ono zawieszone tylko na wniosek inwestora. Ogłoszenie przez prowadzącego rozprawę Sekretarza Gminy C., że postępowanie zostaje zawieszone, było informacją o faktycznym, a nie prawnym przerwaniu dalszych czynności w sprawie do czasu, kiedy wnioskodawca wypowie się, czy również lokalizacja bazy telefonii cyfrowej w P. odpowiada jego oczekiwaniom.

W konkluzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że zaskarżona decyzja wydana zostało po przeprowadzeniu postępowania, nie zawierającego istotnych błędów proceduralnych, które mogłyby mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy i spełnia wszelkie wymogi formalne określone w art. 54 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Oceniane zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi, Organ I instancji, kierując się zasadą wyrażoną w art. 56 cyt. ustawy nie mógł odmówić wydania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego.

W skierowanych do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargach P. J., M. H., J. W. i A. Ł. wnieśli o uchylenie powyższej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. wraz z poprzedzającą ją decyzją Wójta Gminy C. z dnia [...].

Skargi P. J., M. H., J. W. zostały prawomocnie odrzucone.

B. O. w uzasadnieniu skargi podtrzymała zarzuty i argumentację zawartą w odwołaniach od decyzji organu I instancji. Decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego zarzuciła natomiast naruszenie art. 7 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych sprawy, art. 77 k.p.a. poprzez niezebranie i nierozpatrzenie całego materiału dowodowego oraz art. 80 k.p.a. przez uznanie za udowodnione okoliczności bez wszechstronnego rozważenia całego materiału dowodowego, naruszenie art. 8 i 11 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie, a także art. 32 i art. 74 Konstytucji RP. Wywodziła przy tym, że omawiając kwestię zmiany wysokości masztu i zawieszenia anten organ odwoławczy oparł się na informacjach niepewnych i niesprawdzonych. Z pism z dnia 24 lipca 2008r. wyraźnie wynika, że anteny miały zostać obniżone z 59,0mn.p.t. (bez wskazania, o które anteny chodzi) do wysokości od 52,0 do 57,0mn.p.t., jeśli chodzi o anteny radioliniowe. Zdaniem skarżącej w rozpatrywanej sprawie przepis art. 89 § 1 i 2 k.p.a. miał zastosowanie, zaś organ odwoławczy poprzednio wydając decyzję w dniu 7 kwietnia 2008r. pod przewodnictwem tej samej osoby (W. R.) zarzuciło organowi I instancji, iż w sytuacji sprzecznych interesów stron powinien rozważyć potrzebę przeprowadzenia rozprawy z ich udziałem, czego wówczas nie uczyniono. Przeprowadzona w dniu 11 września 2008r. rozprawa nie przyczyniła się do jakiegokolwiek uzgodnienia interesów stron. B. O. zarzuciła także rozbieżność pomiędzy analizami warunków zasad zagospodarowania terenu dołączonymi do decyzji z dnia [...] i z dnia [...] pomimo sporządzenia ich przez tę samą osobę. Ponadto podniosła, że analiza stanowiąca załącznik do decyzji z dnia [...] zupełnie pomija odległość planowanego masztu telefonii komórkowej od miejsc dostępnych dla ludzi oraz zlokalizowanej na tym terenie stacji paliw. Faktyczna odległość od najbliżej położonych miejsc dostępnych dla ludzi wynosi około 30m. Odległość od zabudowań sąsiadujących oraz stacji paliw jest dwukrotnie mniejsza od wysokości masztu.

Ponadto obszar objęty wnioskiem nie jest zabudowany, natomiast tereny sąsiednie są zabudowane niewysokimi obiektami o funkcji usługowo – mieszkaniowej. Usytuowanie wieży stalowej o wysokości 65 mn.p.t. pośród zdecydowanie niskiej zabudowy stanowiłoby dysonans przestrzenny – wysokościowy, co jest sprzeczne z art. 1 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Kwestionowana inwestycja narusza też chroniony prawem interes osób trzecich (art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Nieruchomości zlokalizowane w obszarze jak i w sąsiedztwie oddziaływania stacji bazowej narażone są na negatywne oddziaływania pola elektromagnetycznego, a tym samym tracą na wartości.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeśli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm., dalej powoływanej jako p.p.s.a.), sąd eliminuje z obrotu prawnego zaskarżone decyzje w razie stwierdzenia, że w toku postępowania, poprzedzającego ich wydanie doszło do naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik postępowania lub do naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy albo też do naruszenia prawa, dającego podstawę do wznowienia postępowania bądź stwierdzenia nieważności decyzji.

Materialnoprawną podstawę wydanych w rozpatrywanej sprawie rozstrzygnięć organów administracji stanowią przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80, poz. 717 ze zm.). Zgodnie z treścią art. 50 ust. 1 w/w ustawy inwestycja celu publicznego jest lokalizowana na podstawie planu miejscowego, a w przypadku jego braku – w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Przy czym, zgodnie z treścią art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, inwestycjami celu publicznego są działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W stanie faktycznym mającym miejsce niniejszej sprawie inwestor wystąpił o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie stacji bazowej telefonii cyfrowej. Z cytowanych przepisów wynika, że planowane, w przedmiotowej sprawie przedsięwzięcie stanowi inwestycję celu publicznego. Taki charakter tego rodzaju inwestycji nie budzi obecnie wątpliwości w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. W szczególności zaś wskazać należy na wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 października 2005r., sygn. akt II OSK 495/05, z dnia 10 maja 2006r., sygn. akt II OSK 811/05 oraz z dnia 19 lutego 2008r., sygn. akt II OSK 38/07, z dnia 2 czerwca 2009r., sygn. akt II OSK 878/08, w których wyraźnie opowiedziano się za uznaniem budowy stacji telefonii komórkowej za inwestycję celu publicznego z uwagi na to, iż jest to urządzenie telekomunikacyjne, które ma być wykorzystywane do świadczenia publicznie dostępnych usług telekomunikacyjnych w sieci telekomunikacyjnej. Tym samym za prawidłową uznać należy kwalifikację wniosku inwestora do tryby postępowania uregulowanego w art. 50 – 58 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W myśl art. 52 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego następuje na wniosek inwestora. Szczególne wymogi wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego określa natomiast ust. 2 tego przepisu, w myśl którego powinien on zawierać określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej, lub w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000 (pkt 1) oraz charakterystykę inwestycji (pkt 2), obejmującą:

a. określenie zapotrzebowania na wodę, energię oraz sposobu odprowadzania lub oczyszczania ścieków, a także innych potrzeb w zakresie infrastruktury technicznej, a w razie potrzeby również sposobu unieszkodliwiania odpadów,

b. określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych, przedstawione w formie opisowej i graficznej,

c. określenie charakterystyki parametrów technicznych inwestycji oraz dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko.

Tymczasem na znajdujących się w aktach mapach w skali 1:1000 – stanowiących zarówno załącznik do wniosku inwestora, jak i załącznik do decyzji z dnia 30 września 2008r. oraz załącznik do analizy do tejże decyzji – oznaczona jest jedynie "lokalizacja stacji bazowej". Brak jest natomiast linii rozgraniczających teren objętej wnioskiem inwestycji, a nie wydaje się, aby były to pojęcia tożsame. Zgodnie zaś z art. 54 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego określa linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali, z zastrzeżeniem art. 52 ust. 2 pkt 1, a więc omówionego wyżej przepisu dotyczącego wymogów jakim powinien odpowiadać wniosek w części graficznej.

Nadto zwrócić należy uwagę na to, iż stosownie do § 3 ust. 1 – 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz.U. nr 164, poz. 1589), w części graficznej decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy, sporządzonej na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, stosuje się nazewnictwo i oznaczenia umożliwiające ich jednoznaczne powiązanie z tekstem decyzji. Część graficzną decyzji sporządza się w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonywania jej kopii. Podstawowe jednobarwne oznaczenia graficzne dotyczące granic i linii regulacyjnych, a także elementów zagospodarowania przestrzennego, przeznaczone do stosowania w części graficznej decyzji stosuje się natomiast zgodnie z Polską Normą PN-B-01027 z dnia 11 lipca 2002r. Z treści tych przepisów jednoznacznie więc wynika, że załącznik w postaci mapy z wyznaczonymi liniami rozgraniczającymi teren inwestycji stanowi integralną część decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego i nie może być żadnych wątpliwości, co do linii rozgraniczających teren inwestycji. Tymczasem decyzja Wójta Gminy C. z dnia [...] określając warunki i wymagania ochrony i kształtowania ładu przestrzennego w zakresie lokalizacji stacji bazowej 47168 C. odwołuje się do załącznika graficznego do tejże decyzji, na którym jak już wyżej wskazano nie oznaczono linii rozgraniczających teren inwestycji.

Poza tym brak ten uniemożliwia także dokonanie oceny poprawności przedłożonej przez inwestora "Analizy środowiskowej" opracowanej przez A. W. z dnia 26 listopada 2007r. oraz zawarte w niej wnioski odnośnie tego, iż planowana inwestycja nie zalicza się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, dla których wymagane jest sporządzenie raportu oddziaływania na środowisko, ani też do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, dla których sporządzenie raportu oddziaływania na środowisko może być wymagane, na którą powołuje się organ I instancji w decyzji lokalizacyjnej. Z analizy treści § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz.U. nr 257, poz. 2573 ze zm.) wynika bowiem, że uzależnia ono konieczność sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko dla instalacji radiokomunikacyjnych radionawigacyjnych i radiolokacyjnych, z wyłączeniem radiolinii, emitujących pola elektromagnetyczne o częstotliwościach od 0,03 MHz do 300.000 MHz od odległości miejsc dostępnych dla ludności od środka elektrycznego wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania anteny w zależności od określonej w tych przepisach mocy promieniowania izotropowo wyznaczonego dla pojedynczej anteny.

Z załączonej do decyzji mapy nie wynika tez w żaden sposób zasięg oddziaływania inwestycji na tereny sąsiednie.

Wskazane braki nie pozwalają na dokonanie jednoznacznej oceny tego, czy organ prowadzący postępowanie prawidłowo ustalił i zawiadomił wszystkie strony postępowania o jego wszczęciu (art. 61 § 4 K.p.a.) oraz, czy zapewniono im w nim czynny udział. Z akt sprawy nie wynika ani w jaki sposób ustalono zasięg planowanej inwestycji, ani według jakich kryteriów ustalono strony postępowania. Odpowiedzi na to pytanie próżno również szukać w uzasadnieniach rozstrzygnięć organów administracji wydanych w rozpatrywanej sprawie. W związku z tym przypomnieć należy, iż ustalenie stron następuje na podstawie kryteriów określonych w art. 28 K.p.a. w myśl, którego stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W sprawie, której przedmiotem jest ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego przymiot strony przysługuje osobom uprawnionym w stosunku do nieruchomości, na której ma być ona lokalizowana oraz, na które będzie oddziaływać, co wynika także z treści powołanego wyżej art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Prawidłowe ustalenie stron postępowania jest tym bardziej istotne, iż zgodnie z art. 53 ust. 1 i 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz postanowieniach, uzgodnieniach dokonywanych w trybie art. 106 k.p.a., o których mowa w ust. 4 tego przepisu, i decyzji kończącej postępowanie strony zawiadamia się w drodze obwieszczenia, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości. Jednakże inwestora oraz właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości, na których będą lokalizowane inwestycje celu publicznego, zawiadamia się na piśmie. Kwestia prawidłowego ustalenia i zawiadomienia wszystkich stron postępowania o jego wszczęciu, a także doręczania im zapadłych w sprawie rozstrzygnięć, w tym postanowień uzgadniających, ma niewątpliwie znaczenie z punktu widzenia procesowych gwarancji przyznanych stronie przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego oraz unormowań szczególnych przewidzianych w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie bowiem z art. 53 ust. 7 i 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie stwierdza się nieważności decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego ani się jej nie uchyla w przypadku wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., jeżeli upłynęło 12 miesięcy od dnia doręczenia lub ogłoszenia.

Ponadto wskazać należy, iż zastrzeżenia budzi również sposób określenia warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego oraz ochrony środowiska, zdrowia i życia ludzi, przyrody i krajobrazu (art. 54 pkt 2 lit. b ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Z treści przytoczonego wyżej art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, że charakterystyka planowanej inwestycji powinna obejmować, m.in. określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz dane dotyczące jej wpływu na środowisko. Celem tego unormowania jest m.in. to, ażeby organy podejmujące decyzje lokalizacyjne obejmowały przedmiotem swojej analizy na etapie poprzedzającym ich wydanie wpływ inwestycji na otoczenie, w tym na środowisko przyrodnicze i nieruchomości sąsiednie, a więc i na ludzi tam mieszkających. Wymienione w decyzji organu I instancji a zaakceptowane przez organ odwoławczy warunki nie spełniają jednakże wymogu zawartego w art. 54 pkt 2 lit. b w związku z art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Brak jest bowiem danych dotyczących rodzaju oddziaływania bez skonkretyzowania jego charakteru i chociażby jakichkolwiek przybliżonych parametrów, co uniemożliwia możliwość weryfikacji złożonego wniosku. Jest to tym bardziej istotne, iż jak trafnie zwrócił uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w uzasadnieniu wyroku z dnia 27 listopada 2008r., sygn. akt II SA/Go 400/08 (dostępnym w internetowej bazie orzeczeń pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl) treść art. 54 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest jednoznaczna. Jeżeli ustawodawca zobowiązuje organy administracyjne do wskazania określonych warunków (m.in. w zakresie ochrony środowiska i zdrowia ludzi, co jest szczególnie podnoszone w sprawach dotyczących budowy stacji bazowych telefonii komórkowej), to te warunki nie mogą być opisane ogólnikowo. Decyzje lokalizacyjne w takich sprawach kierowane są z zasady do większego kręgu osób. Niesporne jest, że w wielu sprawach zaangażowanie osób, w sąsiedztwie których ma być zlokalizowania stacja bazowa telefonii komórkowej ma charakter emocjonalny a nie zawsze racjonalny. Aby rozwiać wszelkie wątpliwości w tym zakresie, decyzja lokalizująca stację bazową telefonii komórkowej powinna zawierać przybliżone chociażby parametry oddziaływania inwestycji na środowisko i ludzi. Ogólnikowość wskazania charakteru oddziaływania utwierdza uczestników postępowania w podejrzeniach, że inwestor bądź organ właściwy do wydania decyzji coś ukrywa przed nimi a w konsekwencji uniemożliwia weryfikację złożonego wniosku i decyzji. Za niewystarczające uznać w związku z tym także należy określenie w kwestionowanej decyzji lokalizacyjnej jedynie całkowitej wysokości masztu antenowego – 65,0m, wysokości zawieszenia anten sektorowych (wysokości środka elektrycznego) – 59,0m oraz zawieszenia anten radioliniowych – od 52,0 do 57,0 m bez konkretnego wskazania z ilu anten i o jakiej mocy ma się składać projektowana stacja bazowa. Precyzyjne wskazanie tych elementów jest natomiast szczególnie istotne z uwagi na treść powołanego wyżej art. 55 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Uwagi powyższe odnoszą się również do analizy, stanowiącej załącznik do decyzji. Określenie powyższych parametrów jest istotne również i dlatego, że zgodnie z art. 55 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wiąże organ wydający pozwolenie na budowę.

W ocenie sądu organy nie poddały gruntownej weryfikacji załączonej przez inwestora analizy środowiskowej pod kątem zgodności z wymogami zawartymi w art. 52 ust.1 pkt 2 lit "b", "c" ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu.

W związku z tym należy jeszcze przypomnieć, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego jest zawarta w art. 7 K.p.a. zasada nakazująca organom administracji publicznej podejmowanie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, która również znajduje zastosowanie w postępowaniu prowadzonym w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. W myśl zaś art. 77 § 1 K.p.a. organ administracji publicznej zobowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Jako dowolne należy więc traktować ustalenia faktyczne, znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności zostaje wykluczony dopiero ustaleniami dokonanymi w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 K.p.a.), zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 K.p.a.), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku koniecznego do wydania decyzji o przekonującej treści (por. np. wyrok SN z dnia 23 listopada 1994r., II ARN 55/94 - OSNP 1995/7/83 i wyrok NSA w Warszawie z dnia 4 lipca 2001r., I SA 1768/99 – LEX nr 54171 ).

Trafnie skarżąca podnosi zarzuty co do niewyjaśnienia rozbieżności w dwóch analizach załączonych do akt, sporządzonych przez tę samą autorkę. Jedna z nich stała się podstawą decyzji odmownej, druga, przy niezmienionych istotnie parametrach inwestycji – decyzji pozytywnej dla inwestora. Taka sytuacja wymagała od organu gruntownej weryfikacji tych dowodów i zawartych w nich wniosków, stosownie do powoływanych już przepisów art. 7, 77 i 107 §3 k.p.a..

Natomiast nie mają istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sporu zarzuty dotyczące przebiegu i udokumentowania rozprawy oraz kwestii zawieszenia postępowania.

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy należy wyeliminować wyżej wymienione błędy, rozważyć uzupełnienie postępowania wyjaśniającego, wyczerpująco ocenić cały materiał dowodowy.

Z przytoczonych powyżej względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 p.p.s.a. należało uchylić zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy C. z dnia 30 września 2008r.

Wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji uzasadnia treść art. 152 p.p.s.a.

O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielnej przez adwokata ustanowionego z urzędu, orzeczono w oparciu o § 19 pkt 1 i 2 w związku z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c i § 2 ust. 1 – 3 Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu z dnia 28 września 2002r. (Dz.U. nr 163, poz. 1348 ze zm.).

A.D.