Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 809/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2011-02-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6159 Inne o symbolu podstawowym 615
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Radzicka (spr.) Sędziowie WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska WSA Tomasz Grossmann Protokolant st. sekr. sąd. Monika Zaporowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 lutego 2011 r. sprawy ze skargi P.sp. z o.o. w P. na uchwałę Rady Miasta P. z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oddala skargę


UZASADNIENIE

W dniu 18 stycznia 2008r. Rada Miasta Poznania podjęła, na podstawie art. 18 ust.2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz.1591 ze zm.) oraz art. 12 ust.1 i art. 27 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm., dalej zwanej u.p.z.p.) uchwałę Nr XXXI/299/V/2008 w sprawie zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Poznania, uchwalonego uchwałą Nr XXII/267/lll/99 Rady Miasta Poznania z dnia 23 listopada 1999 r. w sprawie uchwalenia "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Poznania", zmienionego uchwałą Nr XXV/171/IV/2003 Rady Miasta Poznania z dnia 10 lipca 2003r. w sprawie zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Poznania.

Skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniosła spółka P. Sp. z o.o. w P. zarzucając jej:

1. naruszenie art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 roku Kodeks cywilny (dalej jako: k.c.) w zw. z art. 31 ust. 3 w zw. z art. 32 ust. 1 oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej (dalej jako Konstytucja) poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, źe zaskarżona uchwała nie narusza objętego konstytucyjną ochroną prawa własności nieruchomości, a w konsekwencji nie ogranicza prawa Skarżącej do dysponowania i zagospodarowania nieruchomości,

2. art. 4, art. 6 ust. 1, art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1, art. 17 pkt. 4, art. 20 ust. 1 i art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zmian. - dalej jako u.p.z.p.) poprzez ich wadliwe zastosowanie, a w konsekwencji nadużycie władztwa planistycznego Gminy w związku z nadmiernym ograniczeniem prawa Spółki do dysponowania i zagospodarowania gruntu, nieproporcjonalnie do celów koniecznych dla zapewnienia racjonalnej gospodarki przestrzennej oraz ponad usprawiedliwione potrzeby publiczne,

3. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 8 w zw. z art. 11 k.p.a. poprzez ich wadliwe zastosowanie i nieuzasadnienie w sposób wystarczający, tj. adekwatnie szczegółowo, profesjonalnie i wiarygodnie, motywów uzasadniających wskazany w Studium, co do objętego niniejszą skargą obszaru, sposób zagospodarowania tego terenu.

Wskazując na powyższe skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej os. Zwycięstwa, znajdującego się w podstrefie BI (BI/ZP) graficznej części Studium.

W uzasadnieniu skarżąca wskazała, iż P. Sp. z o.o. z siedzibą w P. jest właścicielem nieruchomości gruntowej, działka nr [...], ark. [...], obręb W., o powierzchni 1,5601 ha, znajdującej się na os. Zwycięstwa w Poznaniu. Strona podniosła, że bezspornym jest, iż nieruchomość ta w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego uchwalonego uchwałą Nr XXII/276/lll/99 Rady Miasta Poznania z dnia 23 listopada 1999 r., przeznaczona była pod "tereny budowlane i przewidziane do zabudowy".

Dalej spółka podniosła, iż uchwałą z dnia 18 stycznia 2008 roku nr XXXI/299/V/2008 Rada Miasta Poznania uchwaliła nowe Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Poznania, w którym to nieruchomość będąca własnością Spółki, została przeznaczona pod teren parków (symbol ZP).

Skarżąca podkreśliła, iż w pierwotnym projekcie nowego Studium tereny te zostały przeznaczone pod teren zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, a więc pod ten sam rodzaj przeznaczenia co działki sąsiednie. Dopiero w kolejnym, ostatecznym projekcie studium nieruchomość ta uzyskała kwalifikację ZP, czyli "teren parków".

Skarżąca wyjaśniła, iż mając na uwadze zastrzeżenia społeczności lokalnej, a w tym przede wszystkim P. S. M. "W.", co do planów inwestycyjnych Spółki i celowości proponowanej zabudowy, Spółka kilkakrotnie modyfikowała pierwotną koncepcję zabudowy, proponując obecnie, nowoczesną, proekologiczną i przyjazną środowisku zabudowę, zwaną Kompleksem [...], na który składają się dwa budynki 16-kondygnacyjne, budynki usługowe, park osiedlowy z funkcjami sportowo - rekreacyjnymi, basen oraz parking. Spółka proponuje zatem pożyteczną społecznie i atrakcyjną propozycję programową, oferowaną mieszkańcom w przyjaznym otoczeniu dobrej architektury, zapewniając możliwość zaspokajania potrzeb mieszkaniowych na europejskim poziomie.

Spółka podniosła, iż w związku z tymi planami, w dniach [...] grudnia 2008 r. na os. Z. odbyło się referendum w sprawie zagospodarowania działek nr [...] oraz [...] Za przeznaczeniem wspomnianych działek pod budownictwo mieszkaniowe z infrastrukturą towarzyszącą oraz pływalnią i parkiem z innymi urządzeniami sportowo -rekreacyjnymi opowiedziało się 62% członków spółdzielni biorących udział w referendum.

W ocenie skarżącej z powyższego wynika, iż ma ona legitymację do wniesienia skargi w niniejszej sprawie, albowiem posiada ona jako właściciel nieruchomości znajdującej się na obszarze objętym Studium, interes prawny we wniesieniu skargi na uchwałę z zakresu administracji publicznej, ograniczającą prawo własności tej nieruchomości.

Dalej skarżąca podniosła, iż nie kwestionuje co do zasady władztwa planistycznego gminy. Spółka jest w pełni świadoma kompetencji organów samorządu terytorialnego, niemniej jednak, należy pamiętać, iż władztwo planistyczne nie może zostać uznane za prawo absolutne. W orzecznictwie sądów administracyjnych podejmowane są próby sprecyzowania zasadniczych granic wykonywania przez gminę swojej kompetencji, w ramach władztwa planistycznego.

Skarżąca wskazała, iż Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 8 kwietnia 2009 roku (II OSK 1468/08, LEX nr 490933) wskazał, że ograniczenia swobody decyzyjnej w zakresie władztwa planistycznego wynikają z :

- zasady praworządności,

- konstytucyjnych i ustawowych gwarancji własności nieruchomości,

- zasady równości.

NSA odwołał się w tym wyroku do zasady praworządności, jako punktu odniesienia w ocenie całej działalności władz publicznych (w tym -stanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego), rozważając ją zarówno w znaczeniu ograniczenia kontroli sądowej do kryterium legalności, jak i konieczności wykazania się przez administrację publiczną podstawą prawną w każdym działaniu art. 2 w związku z art. 7 Konstytucji RP). Jak słusznie stwierdził NSA w tym wyroku, związanie prawem oznacza, że żadne rozstrzygnięcie organu administracji publicznej nie może być arbitralne, podjęte bez należytego rozważenia istotnych argumentów prawnych, co powinno być omówione w uzasadnieniu planu.

Ta uwaga jest niezmiernie istotna w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy, albowiem z uwagi na moc wiążącą Studium przy uchwalaniu planu miejscowego, także uzasadnienie Studium musi spełniać powyższe kryteria.

W kontekście drugiej grupy ograniczeń swobody decyzyjnej gminy w ramach władztwa planistycznego, czyli konstytucyjnych i ustawowych gwarancji własności nieruchomości, rozważanych z punktu widzenia wymogów stawianych uzasadnieniu uchwały, Sąd ten trafnie uznał, że skoro ingerencja planistyczna gminy jest wyjątkiem od zasady nienaruszalności własności gruntu przez władze publiczne, to każde wyznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dodatkowych ograniczeń wykonywania prawa własności musi być adekwatnie szczegółowo, profesjonalnie i wiarygodnie uzasadnione.

Wymagania stawiane uzasadnieniu decyzji planistycznej gminy, NSA rozważał także w świetle zasady równości, jeżeli wykonywanie władztwa planistycznego ma prowadzić do zróżnicowania możliwości wykonywania prawa własności nieruchomości w poszczególnych częściach gminy. Z punktu widzenia zasady równości uzasadnienie musi obejmować nie tylko wskazanie przyczyn podziału terytorium gminy na strefy, ale wykazanie, że ograniczenia prawa własności nieruchomości i zróżnicowanie tych ograniczeń w skali gminy jest uzasadnione i nie jest nadmierne, ponad usprawiedliwione potrzeby publiczne.

Skarżąca podniosła, iż istotne dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy pozostają trafne rozważania NSA, który odwołując się do konstytucyjnych zasad ochrony własności (art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 2 i 4 Konstytucji RP) oraz granic zagospodarowania terenu przez właściciela, wyznaczonych przepisem z art. 6 u.p.z.p., w których Sąd ten zwrócił uwagę, że planowanie przestrzenne w gminie nie może pomijać własności, a wręcz przeciwnie - ma poszukiwać rozwiązań, które w optymalny sposób rozwiązują konflikt potrzeb publicznych i potrzeb właścicieli poszczególnych działek, przy czym, interes publiczny nie ma automatycznego, bezwzględnego pierwszeństwa przed interesem indywidualnym.

W ocenie skarżącej zaskarżona Uchwała narusza prawo poprzez ograniczenie prawa własności nieruchomości. Ingeruje ona bowiem w stopniu nieuzasadnionym, nieproporcjonalnym oraz nadmiernym w konstytucyjną istotę prawa własności, obejmującego między innymi możliwość korzystania z przedmiotu własności oraz pobieranie z niego pożytków (art. 64 ust. 3 Konstytucji i art. 140 k.c).

Skarżąca wskazała, iż oczywistym jest, że zgodnie z regulacją zawartą w art. 31 ust. 1 Konstytucji, ograniczenie w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw może być ustanowione tylko w wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Nie ma wątpliwości, że utworzenia parku ogólnodostępnego na terenie prywatnym, nie można zaliczyć do żadnej z wymienionych powyżej przesłanek, a biorąc pod uwagę bezsporny fakt, iż "katalog ma charakter zamknięty i nie może być interpretowany rozszerzająco" (wyrok TK z dnia 25 lutego 1999 roku, K 23/98, OTK 1999, Nr 2, poz. 25), należy stwierdzić, że ograniczenie prawa własności w niniejszej sprawie następuje z naruszeniem art. 31 ust. 3 Konstytucji. Tym bardziej, iż zgodnie z powszechnie panującym w doktrynie przekonaniem, przepis ten ustanawia zakaz naruszania przez ustawy, a tym samym także przez akty prawne niższej rangi, istoty wolności (M. Kruś, Podstawowe instytucje i zasady prawa budowlanego, LEX 2009). Natomiast, przyjmując hipotetyczną sytuację, w której utworzenie parku na gruncie Spółki narażało by np. bezpieczeństwo, porządek lub też inną z wymienionych w przepisie przesłanek, należy pamiętać, iż obligatoryjnym jest konieczność tego ograniczenia. Judykatura oraz piśmiennictwo stoi bowiem na stanowisku, iż obok wymogu zachowania formy ustawy należy wskazać również warunek niezbędności tego ograniczenia dla realizacji jednej z sześciu wartości wymienionych w art. 31 ust. 3 Konstytucji (I. Chojnacka, Władztwo planistyczne gminy w orzecznictwie sądów administracyjnych i Trybunału Konstytucyjnego, Samorząd Terytorialny 2009, nr 1-2, s. 73). Warunek ten w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy nie zachodzi - Spółka bowiem chce zaadaptować część swojej nieruchomości wraz z nieruchomością należącą do Spółdzielni jako park ogólnodostępny. Wobec czego niezaprzeczalnym jest, iż istnieje możliwość osiągnięcia tego samego celu bez naruszania prawa własności.

Skarżąca podkreśliła, iż zgodnie z art. 64 ust. 3 Konstytucji własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i to w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Przepisem precyzującym wskazaną normę można uznać art. 140 k.c, który stanowi, że w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa. Zdaniem części piśmiennictwa miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, nie jest ustawą w rozumieniu art. 140 KC i art. 64 ust. 3 Konstytucji (Z. Czarnik, Miejscowy plan zagospodarowani przestrzennego jako podstawa wykonywania własności nieruchomości, ZNSA 2006, nr 2, s. 42, a także E. Gniewek, Kodeks cywilny. Komentarz, C. H. Beck 2008, s. 294).

Rozważając naruszenie prawa własności poprzez zapisy Studium ograniczające w sposób istotny to prawo, należy także wskazać, iż "ustalenia studium wskazujące na cele ogólnodostępne, nie będące jednak celami publicznymi, skutkują w istocie związaniem gminy przy tworzeniu planu miejscowego ustaleniem takiego samego przeznaczenia, które z kolei pozostaje w sprzeczności z istotą własności wynikającą z art. 140 k.c. (tj. korzystanie z nieruchomości przez właściciela z wyłączeniem innych osób), a więc i w sprzeczności z art. 21 ust. 2, art. 31 ust. 3 oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji RP (wyrok WSA w Warszawie z dnia 29 września 2008 roku, IV SA/Wa 2350/07, LEX 515330). Nie ulega wątpliwości, iż przeznaczenie gruntów należących do Spółki pod budowę parku, nie można uznać za cel publiczny, bowiem nie mieści się ona w katalogu tak zwanych celów publicznych wyznaczonych przez art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (Dz.U.04.261.2603 j.t).

Skarżąca podniosła, iż istotną kwestię porusza także jedno z najnowszych stanowisk Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którym pozostawienie studium w takim kształcie uniemożliwi uchwalenie planu w sposób, który eliminowałby niezgodne z prawem zróżnicowanie uprawnień poszczególnych właścicieli nieruchomości położonych na tym samym terenie (Wyrok NSA z 8 kwietnia 2010 roku, wydany w sprawie II OSK 123/10, powołany w artykule: A. Tarka, Właściciel działki może zaskarżyć studium zagospodarowania, Dziennik Gazeta Prawna z dnia 15 kwietnia 2010 roku).

Skarżąca podniosła, iż wątpliwości budzi stanowisko Rady Miasta, oceniane w kontekście sposobu wykonywania władztwa planistycznego, która w uzasadnieniu uchwały NR CVI/1218/IV/2006 z dnia 24 października 2006 roku w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla Zwycięstwa w Poznaniu (załącznik nr 11), odwołuje się do stanowiska Spółdzielni jako jednego z właścicieli nieruchomości sąsiednich, uwzględniając jego interes oparty na rzekomym zagrożeniu powstania inwestycji budowlanych nieskoordynowanych z potrzebami społeczności lokalnej. W ocenie Skarżącej, przy kształtowaniu polityki przestrzennej należy uwzględnić także jej interes i przedstawione argumenty, albowiem prawo własności Skarżącej podlega takiej samej ochronie prawnej jak prawo Spółdzielni, która nie jest tutaj podmiotem uprzywilejowanym.

Rada Miasta Poznania ustalając przeznaczenie gruntu Spółki jako parku, kierowała się rzekomym zamiarem rozbudowy tak zwanych terenów zielonych na terenie miasta Poznania, wykazując tym samym daleko idącą niekonsekwencję, skoro oddalone o około 1000 m tereny zielone na Osiedlu Wichrowe Wzgórze, mogą zostać zlikwidowane (Załącznik nr 19).

Organ Gminy nie wziął jednak pod uwagę prawa własności Spółki, a także istotnej okoliczności, jaką jest zamiar budowy przez właściciela terenu na części nieruchomości parku oraz kompleksu rekreacyjno - sportowego. Podkreślenia wymaga fakt, iż rzeczony park byłby przeznaczony nie tylko dla mieszkańców dwóch nowych budynków mieszkalnych, które Spółka planowała wybudować, ale pozostawałby do dyspozycji wszystkich mieszkańców osiedla Zwycięstwa.

Skarżąca wyjaśniła, iż gmina ma prawo wskazać w studium tereny przeznaczone na zieleń ogólnodostępną, by zaspokoić interes całej lokalnej społeczności w dostępie do terenów zielonych (wyrok WSA w Warszawie z dnia 29 września 2008 roku, IV SA/Wa 2350/07, LEX 515330). W związku z przedstawionymi powyżej stanowiskami, należy stwierdzić, iż zachodzi w niniejszej sprawie naruszenie prawa własności, które nie jest uzasadnione interesem publicznym. Wynika to z faktu, iż Spółka, co wielokrotnie było podkreślane, zaoferowała samodzielne (z własnych środków finansowych) wykonanie parku wraz z kompleksem rekreacyjno - sportowym. Zdaniem skarżącej kwestionowana tu Uchwała w sposób nadmierny wkracza w zakres prawa własności. Zgodnie bowiem z art. 6 ust. w zw. z art. 9 ust. 4 u.p.z.p., studium wiążę gminę przy sporządzaniu planu zagospodarowania, z kolei to właśnie ustalenia miejscowego planu kształtują sposób wykonywania prawa własności i właśnie dlatego, że miejscowy plan kształtuje sposób wykonywania prawa własności, to wyznaczenie granic ingerencji w prawo własności musi uwzględniać wartości naczelne, jak również równość wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji), a tym gwarantowanie sprawiedliwości społecznej (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 września 2008 roku, II OSK 215/08, LEX nr 510042).

Zdaniem Spółki organ planistyczny powinien wyjaśnić dlaczego nie zgadza się z jej propozycją - która z całą pewnością czyniła zadość założeniom planistycznym gminy (budowa parku) oraz była w zgodzie z prawami Spółki jako podmiotu będącego właścicielem spornego gruntu.

Konieczność stawiania uzasadnieniu planu wysokich wymagań jest również konsekwencją poddania tych uchwał kontroli sądowej ( por. cytowany już wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2009 roku, II OSKI 468/08).Wobec powyższego, zdaniem skarżącej, wskazana powyżej postawa organu planistycznego narusza jedną z fundamentalnych zasad postępowania administracyjnego, a mianowicie zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz ich świadomości i kultury prawnej (art. 8 k.p.a.).

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wskazując, iż zgodnie z art. 94 ust. 1 usg w zw. z art. 101 ust. 4 usg nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. Organ podniósł, iż uchwała Rady Miasta Poznania w sprawie zmiany studium podjęta została w dniu 18 stycznia 2008 r. - skarga została wniesiona po upływie rocznego terminu, o którym mowa w art. 94 ust. 1 usg.

Zgodnie z art. 9 ust. 5 upzp przedmiotowa uchwała w sprawie zmiany studium nie jest też aktem prawa miejscowego.

Wobec powyższego skarga podlega oddaleniu, bowiem niedopuszczalne jest stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały Rady Miasta Poznania z dnia 18 stycznia 2008 r. Organ podniósł, że skarżąca przypisuje studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, na zasadzie analogii, konsekwencje prawne, jakie wynikają z _ uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Rada zwróciła uwagę, iż zarówno zarzuty podniesione w skardze przeciwko uchwale o zmianie studium jak i ich rozwinięcie w uzasadnieniu skargi, w tym powołane w skardze orzecznictwo odnoszą się w większości do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Skarżąca z faktu, iż sam ustawodawca nadał studium szczególny charakter i znaczenie, w szczególności poprzez konstrukcję zasady zgodności planu miejscowego ze studium, próbuje nadać studium takie znaczenie jakie w systemie prawa ma plan miejscowy. Organ nie zgodził się ze stanowiskiem strony skarżącej, iż już samo studium jest aktem z którego wynikają konsekwencje, o których mowa w art. 6 ust. 1 upzp. Nie można również przyjąć, iż wobec studium obowiązują identyczne wymagania jak w przypadku planu miejscowego. W szczególności nie można - tak jak czyni to skarżący wywodzić naruszenia jego interesu prawnego w oparciu o zasadę zgodności planu miejscowego ze studium. Stwierdzić należy iż przedmiotem niniejszego postępowania jest uchwała w przedmiocie zmiany Studium. To w jaki sposób gmina zastosowała zasadę zgodności planu ze Studium byłoby możliwe do przeanalizowania w postępowaniu sądowym, którego przedmiotem byłby plan miejscowy.

Dalej organ wskazał, iż zgodnie z art. 9 ust. 4 oraz art. 15 ust. 1 upzp prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego zawierający część tekstową graficzną, zgodnie z zapisami studium, a ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Pojęcie zgodności planu miejscowego ze studium jest pojęciem niedookreślonym i ma w dużym stopniu oceniający charakter. Błędna interpretacja skarżącej art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 upzp polega na przypisaniu zwrotom "wiążące" i "zgodne" znaczenia "identyczne". Sformułowania "plan zgodny z ustaleniami studium" nie należy rozumieć jako plan powtarzający w sposób identyczny formę graficzną i językową (tekstową) zapisu studium. Byłoby to bowiem sprzeczne z intencją ustawodawcy, który w art. 9 ust. 1 upzp stwierdza, że studium opracowuje się w celu określenia polityki przestrzennej gminy, w tym lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego. Studium wraz ze strategią rozwoju gminy (miasta), stanowią podstawowe instrumenty polityki przestrzennej gminy, natomiast miejscowy plan, zgodnie z brzmieniem art. 14 ust. 1 upzp., sporządza się w celu ustalenia przeznaczenia terenów (...) oraz określenia sposobów ich zagospodarowania i zabudowy. Dopiero miejscowy plan jest aktem prawa miejscowego, co wskazuje na to, że musi on — w przeciwieństwie do zapisów studium — posiadać precyzyjne, jednoznaczne, możliwe do wyegzekwowania ustalenia wyrażone w formie nakazów, zakazów i dopuszczeń. Studium natomiast wyznacza kierunki zmian w strukturze przestrzennej gminy, dla której jest opracowywane, wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów, obszary oraz zasady ochrony dziedzictwa kulturowego (...), kierunki rozwoju systemów komunikacji i infrastruktury technicznej oraz obszary służące rozmaitym celom wymienionym w art. 10 ust. 2, a jego ustalenia są uogólnione - adekwatnie do natury opracowania strategicznego, kierunkowego.

Organ wyjaśnił, iż dokładna analiza charakteru obydwu dokumentów (studium i planu miejscowego) pozwala na właściwą interpretację nakazu dotyczącego zgodności miejscowych planów ze studium. Zgodność ta powinna polegać na uszczegółowieniu planem kierunku polityki przestrzennej gminy wyrażonej w dokumencie o charakterze strategicznym, a więc studium zagospodarowania. Gdyby wolą ustawodawcy było przyznanie studium roli dokumentu precyzyjnie wyznaczającego koncepcję zagospodarowania danego obszaru - to zbędne byłyby plany miejscowe - których sporządzanie wiąże się często z wielomiesięczną, skomplikowaną i bardzo rygorystyczną procedurą. Plan jest narzędziem do realizacji celów określonych w studium. W żadnym zaś przypadku "zgodność" planu miejscowego ze studium nie może oznaczać dokładnego odwzorowania i przepisania (przerysowania) ustaleń ze studium do planu -sprzeciwia się temu nie tylko zakres regulacji czy skala obydwu dokumentów, lecz przede wszystkim wykładnia celowościowa przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jednoznacznie wskazująca na miejsce obu dokumentów w polityce przestrzennej gminy.

Organ podniósł, iż wolą ustawodawcy wyrażoną w art. 3 ust. 1 upzp jest przyznanie gminie władztwa planistycznego. Władztwo to rozumiane jest jako uprawnienie gminy do kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej na swoim terenie. W tym zakresie władztwa mieści się m. in. prawo do określenia polityki przestrzennej w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Ustawodawca w art. 64 ust. 3 Konstytucji RP wskazał przesłanki dopuszczalności ograniczenia własności, wskazując, iż ograniczenia takiego można dokonać tylko w drodze ustawy. Ponadto ustawodawca, w art. 140 kc określił granice własności, którymi są przepisy ustaw, zasady współżycia społecznego oraz społeczno-gospodarcze przeznaczenie prawa. W końcu art. 6 ust. 1 upzp stanowi, iż ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności.

W świetle powyższych przepisów nie może ulec wątpliwości, iż właśnie ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Jest jedną z ustaw szczególnych, wyznaczających granice władania rzeczą przez właściciela". Z mocy tej ustawy "organy gminy zostały upoważnione do ingerencji w prawo własności innych podmiotów, w celu ustalenia przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy". Rada gminy wyposażona przez ustawodawcę w tzw. władztwo planistyczne, "rozumiane jako prawo legalnej ingerencji w sferę wykonywania prawa własności" działa w granicach przyznanego jej uznania.

Zgodnie z art. 10 ust. 1 pkt 1 i 8 upzp w studium uwzględnia się uwarunkowania wynikające z dotychczasowego przeznaczenia, zagospodarowania i uzbrojenia terenu oraz stanu prawnego gruntów. Nie oznacza to jednak, że nie jest możliwa zmiana przeznaczenia terenu w planie i w tym celu dokonanie wcześniej w opracowywanym studium odmiennych niż dotychczasowych ustaleń.

Organ podniósł, iż skarżąca nie wykazała naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia poprzez podjęcie uchwały z dnia 18 stycznia 2008 r. Skarga skierowana została przeciwko uchwale w sprawie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Studium z woli ustawodawcy nie jest aktem prawa miejscowego, z którego mogłyby wynikać prawa bądź obowiązki dla jednostki. Jest zaledwie aktem kierownictwa wewnętrznego adresowanym do organów gminy a wyrażającym wizję, koncepcję rozwoju i zagospodarowania przestrzennego, która realizowana może być dopiero wskutek uchwalenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Reasumując uchwała w sprawie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego wyraża jedynie wizję, koncepcję rozwoju i zagospodarowania przestrzennego, która realizowana może być dopiero miejscowym planem zagospodarowania przestrzennnego. Postanowienia uchwały w sprawie zmiany studium mają charakter nienormatywny, są bowiem kierowane do organów gminy i bezpośrednio nie kształtują sytuacji prawnej podmiotów spoza systemu administracji publicznej.

Zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) [dalej usg] skargę na uchwałę organu gminy do sądu administracyjnego może wnieść każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostało naruszone zaskarżaną uchwałą.

Organ wyjaśnił, iż uchwała w sprawie zmiany studium ogólnie określa politykę przestrzenną gminy. Natomiast sposób wykonywania prawa własności może ukształtować dopiero przyszły plan zagospodarowania przestrzennego będący aktem prawa miejscowego. Potencjalna uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego może stworzyć jedynie stan zagrożenia naruszeniem interesu prawnego. Sam stan zagrożenia w świetle art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jest niewystarczający dla ziszczenia się przesłanki legitymacji skargowej.

W piśmie z dnia 5 października 2010 r. spółka wskazała, iż nie można zgodzić się z twierdzeniem Rady Miasta Poznania, iż skarga podlega oddaleniu, ponieważ niedopuszczalne jest stwierdzenie nieważności uchwały Rady Miasta Poznania z dnia 18 stycznia 2008 roku nr XXXI/299/V/2008 po upływie jednego roku od dnia jej podjęcia, w związku z brakiem spełnienia przesłanek zawartych w art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym. Skarżąca wskazała, iż Rada Miasta Poznania, pomija w swoich wywodach treść ust. 2 powołanego przepisu, zgodnie z którym "jeżeli nie stwierdzono nieważności uchwały lub zarządzenia z powodu upływu terminu określonego w ust. 1, a istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, sąd administracyjny orzeka o ich niezgodności z prawem. Uchwała lub zarządzenie tracą moc prawną z dniem orzeczenia o ich niezgodności z prawem. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego co do skutków takiego orzeczenia stosuje się odpowiednio".

Skarżąca ustosunkowując się do twierdzeń organu wskazała, iż w skardze przedstawiła szczególny charakter studium i jego znaczenie w procesie planistycznym, jakie nadał tej uchwale sam ustawodawca. Co do tego oczywiście szczególnego charakteru studium nie powinno być wątpliwości, chociaż w odpowiedzi na skargę Rada Miasta Poznania zdaje się bagatelizować oraz lekceważyć znamienną rolę studium w planowaniu przestrzennym gminy.

Dalej skarżąca podniosła, iż z samego faktu związania organu gminy przy stanowieniu planu zagospodarowania przestrzennego postanowieniami studium, należy wyciągnąć wniosek o bezpośrednim oddziaływaniu studium na prawo własności skarżącej. Takie stanowisko w pełni koreluje z stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którym "studium, nie mając formalnie charakteru aktu prawa powszechnie obowiązującego, wiąże radę gminy przy uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jako aktu prawa miejscowego, a jeżeli tak to studium wpływa na sposób wykonywania prawa własności skarżących" (wyrok NSA z dnia 23 maja 2006 roku, II OSK 591/05, LEX nr 286103).

Organ planistyczny w swoich wywodach zdaje się niemal negować silne oddziaływanie studium na treść planu zagospodarowania przestrzennego, co jest oczywiście rozumowaniem błędnym, bowiem studium mimo swojej kreacyjnej funkcji w zakresie polityki przestrzennej gminy, określa również prawnie wiążąco kryteria wielu dopuszczalnych ustaleń w planie miejscowym przez co, chociaż pośrednio, to jednak w sposób wiążący, oddziałuje na wykonywanie prawa własności w przypadku, gdy po uchwaleniu studium zasady zagospodarowania przestrzenią zostaną następnie określone w planie miejscowym (wyrok WSA w Warszawie z dnia 20 listopada 2009 roku, IV SA/Wa 1275/09, powołany w artykule: D. Frey, "Nie każdą działkę można uznać za zieleń", Dziennik Rzeczpospolita z dnia 4 grudnia 2009 roku).

Skarżąca zwróciła uwagę, iż pomimo że Studium, jak to wskazane zostało w odpowiedzi na skargę, jest zaledwie aktem kierownictwa wewnętrznego adresowanym do organów gminy a wyrażającym wizję, koncepcję rozwoju i zagospodarowania, to "podkreślić należy, że samo ustalenie, iż kwestionowana uchwała stanowi akt kierownictwa wewnętrznego nie wyklucza możliwości uznania, że uchwała taka nie dotyczy spraw z zakresu administracji publicznej (B. Deskiewicz, Uprawnienia do zaskarżenia uchwały rady gminy do sądu administracyjnego, Monitor Prawniczy 2008/18). Ponadto, w jednym z najnowszych stanowisk sądów administracyjnych zostało wprost wskazane, iż "obecnie przeważające jest stanowisko, iż wskutek uchwalenia studium może dojść do naruszenia interesu prawnego wymaganego do zaskarżenia uchwały" (wyrok WSA w Gdańsku z dnia 9 września 2010 roku, II Sa/Gd 89/10, opubl. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych).Nie sposób zgodzić się z twierdzeniem organu, zgodnie z którym sposób wykonywania prawa własności może ukształtować dopiero przyszły plan zagospodarowania przestrzennego będący aktem prawa miejscowego. Zdaniem skarżącej, w okolicznościach niniejszej sprawy studium powoduje nie tylko stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego, a faktycznie go narusza. Za takim stanowiskiem opowiedział się także Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, który stwierdził, iż "skarżący mają nadto interes prawny w jej zaskarżeniu [uchwały] wynikający z przepisów prawa materialnego dotyczących wykonywania i ochrony prawa własności. Uchwalone prze Radę Miasta G. Studium bezpośrednio narusza ten interes prawny skarżących, albowiem w swoich zapisach określających kierunki zagospodarowania przestrzennego przeznacza ich działki na cele urządzenia zieleni miejskiej i wprowadza zakaz ich zabudowy" (wyrok WSA w Gdańsku z dnia 9 września 2010 roku, II Sa/Gd 89/10, opubl. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Wojewódzki Sąd Administracyjny

zważył co następuje:

Skarga nie może być uwzględniona, gdyż przeprowadzona przez Sąd kontrola nie wykazała, aby zaskarżona uchwała była niezgodna z prawem.

Podstawą prawną wniesienia przez skarżącą skargi do sądu administracyjnego na uchwałę Rady Miasta Poznania nr XXXI/299/V/2008 z dnia 18 stycznia 2008 r. w sprawie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Poznania, uchwalonego uchwałą nr XXII/276/III/99 Rady Miasta Poznania z dnia 23 listopada 1999 r. w sprawie uchwalenia "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Poznania", zmienionego uchwałą nr XXV/172/IV/2003 Rady Miasta Poznania z dnia 10 lipca 2003 r. w sprawie zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Poznania jest przepis art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), zgodnie z którym – każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostało naruszone uchwałą podjętą przez organy gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Przesłanką dopuszczalności takiej skargi jest uprzednie wezwanie organu gminy do usunięcia naruszenia prawa, które to wezwanie pozostało bezskutecznym.

Wprawdzie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie jest aktem prawa miejscowego (art. 9 ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – Dz.U. z 2003 nr 80, poz. 717 ze zm.) lecz nie można nie dostrzegać, że rada gminy ocenia plan przed jego uchwaleniem już nie tylko w aspekcie jego zgodności z ustaleniami studium, która to zasada obowiązywała w dacie uchwalania skarżonej uchwały, ale od dnia 21 października 2010 r. na skutek nowelizacji ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – ustawa z dnia 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. nr 130 poz. 871) – ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych.

W okolicznościach kontrolowanej sprawy jest niespornym, że skarżąca spółka będąc właścicielem działki nr [...]art. [...] obręb W. o powierzchni 1.5601 ha znajdującej się na Osiedlu Z. w P. dla której Sąd Rejonowy P. S. M. prowadzi księgę wieczystą nr [...] wiedziała, że w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego uchwalonego uchwała nr XXII/276/III/99 Rady Miast Poznania z dnia 23 listopada 1999 r. – jej nieruchomość przeznaczona była pod tereny budowlane i przewidziane do zabudowy. W zmienionym Studium uchwalonym dnia 18 stycznia 2008 Uchwałą nr XXXI/299/V/2008 nieruchomość będąca własnością Spółki, została przeznaczona pod teren parku (symbol ZP). Związanie ustaleniami studium przy sporządzaniu i uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego może w okolicznościach konkretnej sprawy skutkować uznaniem, że już studium może doprowadzić do naruszenia interesu prawnego określonych członków wspólnoty samorządowej. Uprawnienie do wniesienia skargi na studium przysługuje jedynie takim właścicielom nieruchomości, wobec których doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego lub procedury przyjmowania studium, gdy prowadzi to do nadużycia władztwa planistycznego gminy. W kontrolowanej sprawie skarżąca zarzuca, że zapisy graficzne Studium z 2008 r. w części dotyczącej Osiedla Zwycięstwa, znajdującego się w podstrefie B1 (B1/ZP) naruszają jej interes prawny, gdyż działka o nr [...] art. [...] obręb W. stanowiąca własność Spółki z dotychczasowego terenu oznaczonego II M funkcja mieszkaniowa, otrzymała oznaczenie ZP – tereny parków (vide: załączniki przesłane przy piśmie z dnia 19.10.2010 r. – koperta k. 155 oraz Tom 2 Studium zatytułowany Kierunki Strefa B Północna część Miasta Poznania B1 Winogrady, Winiary, które to tereny wyłączone są spod zabudowy).

Powyższy zarzut powoduje konieczność dokonania oceny, czy taka zmiana Studium jest zgodna z obowiązującym porządkiem prawnym z tym zastrzeżeniem, że trzeba widzieć różnicę pomiędzy studium i planem miejscowym w zakresie bezpośredniości i realności naruszenia interesu prawnego.

W wyroku z dnia 1 kwietnia 2010 r. sygn. II OSK 64/10 Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że studium określa politykę przestrzenną gminy dla obszaru w granicach administracyjnych gminy, obejmującą zasady zagospodarowania przestrzennego, poprzez określenie uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego (art. 9 u.p.z.p.). Oznacza to, że dotychczasowy stan przeznaczenia i zagospodarowania terenów może być zmieniony i inaczej określony poprzez wskazanie kierunków zmian w studium.

W kwestionowanym Studium w strefie B obejmującej północną część miasta Poznania B1 Winogrady, Winiary w kierunkach zmian w zagospodarowaniu przestrzennym 1.2. w jednostce oznaczonej numerami 1.2.3 wymieniono cele publiczne i stwierdzono, że "w zakresie realizacji celu publicznego na terenach wyłączonych z zabudowy (a do takich należą tereny oznaczone ZP) obowiązują zasady zawarte w części "Kierunki ochrony środowiska przyrodniczego i jego zasobów" (k. 163 Studium Tom 2 Kierunki). Te kierunki opracowano w pkt 3, (k. 167 Studium tom 2 Kierunki) przy czym w jednostce oznaczonej 3.2.3 wskazano, że wymaga się zachowania i wzbogacania zieleni towarzyszącej zabudowie, w tym zieleni osiedlowej z możliwością wprowadzania obiektów małej architektury związanej z rekreacją mieszkańców, przy czym na terenie parku na Os. Zwycięstwa dopuszcza się lokalizację obiektów sportowo-rekreacyjnych, (vide jednostka 3.2.5 – k. 167).

Rozpatrując zasadność przedmiotowej skargi w zakresie naruszenia interesu prawnego skarżącej Spółki, Sąd miał na uwadze, że kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, należy do zadań własnych gminy, na podstawie art. 3 ust. 1 i art. 9 u.p.z.p. Przepisy powyższe umożliwiają gminie realizację prawa władczego rozstrzygnięcia o przeznaczeniu terenu pod określone funkcje, z czym powiązane jest legalne prawo do ingerencji w sferę wykonywania prawa własności innych podmiotów (tzw. władztwo planistyczne).

Realizując te uprawnienia gmina działa w granicach przysługującego jej uznania. Należy mieć na uwadze, że prawo własności nie jest prawem nieograniczonym. Zgodnie z art. 31 ust. 3, 64 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 140 kc ograniczenia takiego prawa można dokonać ale jedynie w drodze ustawy. Właśnie ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest jedną z takich ustaw szczególnych, wyznaczających granice władania rzeczą przez właściciela.

Jakkolwiek bezsprzecznym jest, że polityka przestrzenna gminy może ingerować w prawo własności jednostek, to w przypadku studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego o ingerencji takiej nie można mówić. Studium tak w wersji pierwotnej jak i zmienionej, nie zawiera postanowień jednoznacznie uniemożliwiających skarżącej wykonywania przysługującego jej prawa własności. Wskazuje jedynie na kierunek rozwoju, który w opinii Rady Miasta jest najbardziej pożądany.

Studium nie jest aktem prawa miejscowego i wiąże jedynie organy przy sporządzaniu planów miejscowych. Toteż należy wyraźnie podkreślić, że czym innym jest upatrywanie interesu skarżącej do zaskarżenia Studium w określonej części, a czym innym zarzut naruszenia przez Studium art. 140 KC w związku z art. 31 ust. 3 w związku z art. 32 ust. 1 i 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W ocenie Sądu kwestionowana w skardze Uchwała nr XXXI/299/V/2008 żadnego ze wskazanych przepisów nie narusza. Natomiast żaden z wymienionych przepisów, nie przewiduje ochrony prawa własności w kategoriach przyszłego potencjalnego zagrożenia prawa własności.

Odnosząc się do kwestionowanej w skardze uprzywilejowanej pozycji S. M. "W." i naruszeniu w tym zakresie art. 32 ust. 1 Konstytucji, zarzutu tego nie można podzielić.

Jest bowiem niespornym, że na terenie Osiedla Z. funkcjonuje od lat duże osiedle mieszkaniowe. Jednostka 3.2.3 w pkt 3 Kierunków – określa w Studium wymagania zachowania i wzbogacania zieleni towarzyszącej zabudowie w tym zieleni osiedlowej ... Z załącznika graficznego Studium złożonego wraz z odpowiedzią na skargę (k. 131 akt) wynika, że działka nr 126 należąca do skarżącej stanowić będzie jedynie część terenów ZP i została zaznaczona kolorem ciemnoczerwonym. Natomiast pozostałe tereny ZP nie należą do skarżącej i w przypadku uchwalenia planu będą również wyłączone spod zabudowy. To ograniczenie dotyczyć będzie każdego potencjalnego inwestora w tym również Spółdzielni. Toteż nieuzasadnionym jest twierdzenie skarżącej, że urządzenie parku nastąpi wyłącznie kosztem jej nieruchomości. W ocenie Sądu chybione są zarzuty naruszenia przez skarżoną uchwałę art. 4, art. 6 ust. 1, 15 ust. 1, 17 pkt 4 i art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003 nr 80 poz. 717 ze zm.). Wskazane wyżej przepisy dotyczą planów zagospodarowania przestrzennego i organ przy uchwalaniu Studium nie mógł ich naruszyć.

Zaskarżona uchwała nie narusza również art. 9 ust. 4 przytoczonej wyżej ustawy. Nawet jeśli studium ustala, zgodnie z art. 10 ust. 2 pkt 2 tereny wyłączone spod zabudowy, a dla danego terenu nie sporządzono miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, organ orzekający w sprawie ustalenia warunków zabudowy w trybie decyzji administracyjnej nie może rozstrzygać na podstawie ustalenia studium. Przepis art. 9 ust. 4 adresowany jest do organów gminy i do jego naruszenia dochodzi wówczas, gdy przy sporządzaniu planu ustalenia studium nie są przestrzegane.

Nie można również podzielić zarzutu skarżącej, która wskazuje na naruszenie art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Art. 28 ust. 1 mówi o naruszeniu zasad sporządzania studium, trybu sporządzania studium, a także naruszeniu właściwości organów.

Tryb postępowania odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmują organy w celu doprowadzenia do uchwalenia studium. W pierwszym rzędzie będzie to podjęcie przez radę gminy uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany studium (art. 9 ust. 1). Kolejny etap określa w przypadku studium art. 11, a ostatni etap to podjęcie uchwały w przedmiocie uchwalenia zmiany studium. W tym zakresie skarga nie wykazuje aby doszło do naruszenia trybu. Natomiast zasady sporządzania studium dotyczą jego części merytorycznej. W przypadku studium jego zawartość (część tekstowa i graficzna) określa art. 9 ust. 2, przedmiot określa art. 10 ust. 1 i 2 natomiast standardy dokumentacji planistycznej (materiały planistyczne, skalę opracowań kartograficznych, stosowanych oznaczeń, nazewnictwa oraz sposobów dokumentowania prac określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z 28 kwietnia 2004 r. w sprawie projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz.U. z 2004 nr 118 poz. 1233). W tym przedmiocie skarga nie wskazuje na żadne konkretne uchybienia, a podniesione zarzuty odnoszą się jedynie do braku akceptacji przez organy podejmujące uchwałę planów inwestycyjnych skarżącej.

Sądowi wiadomo z urzędu z uwagi na obowiązywanie zmienionego Studium od 2008 r., że podczas kontroli sądowej innych spraw nie stwierdzono aby doszło do naruszenia zasad i trybu przy sporządzaniu zmiany Studium uchwalonego 18 stycznia 2008 r. nr XXXI/299/V/2008 (vide: wyroki w sprawach II SA/Po 443/08 z 15 października 2008 r.;, II SA/Po 1017/08 z 29 lipca 2009 r.). Zdaniem Sądu nie można skarżonej uchwale zarzucić naruszenia art. 8 w związku z art. 11 kpa. Uchwała nr XXXI/299/V/2008 z 18 stycznia 2008 r. w uzasadnieniu podaje powody zmiany dotychczasowego Studium obowiązującego od 23 listopada 1999 r. odwołując się do ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z 27 marca 2003 r., rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 28 kwietnia 2004 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, nowelizacji ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2004 r. nr 49 poz. 464), wreszcie zmian wynikających z ustawy z 7 grudnia 2000 r. o zmianie ustawy o ochronie przyrody (Dz.U. z 2001 nr 3 poz. 21) Studium jest obligatoryjnie sporządzane dla całego obszaru gminy i określa politykę przestrzenną gminy. Toteż uchwała nie może w uzasadnieniu odnosić się do poszczególnych nieruchomości.

Dopuszczalne sposoby formułowania ustaleń studium, jako aktu polityki przestrzennej gminy, wynikają z jego zakresu przedmiotowego oraz systemowych relacji w stosunku do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skoro ustawodawca wprowadził dwa akty planowania lokalnego w gminie w postaci studium określającego politykę przestrzenną gminy i lokalne zasady zagospodarowania oraz w postaci miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, regulującego przeznaczenie terenów oraz sposoby ich zagospodarowania i zabudowy, to gmina nie ma możliwości określania w studium spraw ani stosowania środków zastrzeżonych dla planu miejscowego (art. 15 ust. 2 u.p.z.p.).

W ocenie Sądu na zakres sprawowanej kontroli skarżącego aktu nie mają wpływu zamierzenia inwestycyjne skarżącej Spółki, gdyż te do daty uchwalenia planu mogą być realizowane.

Skoro przeprowadzona kontrola zaskarżonej uchwały nie naruszyła interesu prawnego skarżącej Spółki skargę na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm.) należało oddalić.

MZ