Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 2202/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-02-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
6392 Skargi  na  uchwały rady powiatu  w przedmiocie ...  (art. 87  i  88  ustawy o  samorządzie powiatowym)
Skarżony organ: Zarząd Powiatu
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Hanna Kamińska (spr.) Sędzia NSA Ludmiła Jajkiewicz Sędzia del. WSA Izabella Janson Protokolant Kacper Tybuszewski po rozpoznaniu w dniu 25 lutego 2022 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 15 listopada 2017 r., sygn. akt I SA/Sz 679/17 w sprawie ze skargi [...] na uchwałę Zarządu Powiatu Szczecineckiego z dnia 30 marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wysokości stawek dotacji dla szkół niepublicznych oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z 15 listopada 2017 r., sygn. akt I SA/Sz 679/17 oddalił skargę [...]na uchwałę Zarządu Powiatu Szczecineckiego z 30 marca 2017 r. nr [...]w przedmiocie ustalenia wysokości miesięcznych jednostkowych stawek dotacji dla niepublicznych szkół dla dorosłych na rok 2017.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

[...] - organ prowadzący Prywatne Policealne Studium Zawodowe w Szczecinku - dalej: skarżący lub strona - wezwali Zarząd Powiatu Szczecineckiego do usunięcia naruszenia prawa poprzez uchylenie uchwały tego organu nr 457/2017 z 30 marca 2017 r. w sprawie ustalenia wysokości miesięcznych jednostkowych stawek dotacji dla niepublicznych szkół dla dorosłych na rok 2017. Informacja o dokonanej w tej uchwale zmianie stawek dotacji oświatowych została doręczona Stronie 19 kwietnia 2017 r.

Uzasadniając oddalenie skargi stron na powyższą uchwałę WSA w Szczecinie podkreślił, że dotacja oświatowa przyznana została stronie na podstawie art. 90 ust. 3 ustawy z 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2016 r., poz. 1943 ze zm. - zwanej dalej: u.s.o.).Zgodnie z tym przepisem, w brzmieniu obowiązującym od 1 stycznia 2017 r.: "Szkoły niepubliczne o uprawnieniach szkół publicznych niewymienione w ust. 2a otrzymują na każdego ucznia uczestniczącego w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych w danym miesiącu dotację z budżetu jednostki samorządu terytorialnego obowiązanej do prowadzenia danego typu i rodzaju szkół w wysokości nie niższej niż 50% podstawowej kwoty dotacji dla szkół danego typu i rodzaju, (...)". Przed tą zmianą dokonaną z dniem 1 stycznia 2017 r. przytoczony fragment tego przepisu posiadał brzmienie: "Dotacje dla szkół niepublicznych o uprawnieniach szkół publicznych niewymienionych w ust. 2a przysługują na każdego ucznia uczestniczącego w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych w danym miesiącu w wysokości nie niższej niż 50% ustalonych w budżecie odpowiednio danej gminy lub powiatu wydatków bieżących ponoszonych w szkołach publicznych tego samego typu i rodzaju w przeliczeniu na jednego ucznia, (...)". Oznacza to, że z dniem 1 stycznia 2017 r. ustawodawca dokonał istotnej zmiany art. 90 ust. 3 u.s.o., mając przy tym na względzie występujące w praktyce i orzecznictwie wątpliwości interpretacyjne, dotyczące m.in. kwestii związania gminy/powiatu "ustalonymi w ich budżetach wydatkami bieżącymi" ponoszonymi w szkołach publicznych tego samego typu i rodzaju w przeliczeniu na jednego ucznia. Podnoszone były bowiem poglądy, że wobec takiego (dotychczasowego) brzmienia omawianego przepisu ewentualne zmiany (zmniejszenia) stawek dotacji dla szkół niepublicznych wymagały uprzedniej odpowiedniej zmiany uchwały budżetowej.

Sąd I instancji podkreślił, że nowe brzmienie art. 90 ust. 3u.s.o. nie odwołuje się już wprost do budżetu j.s.t. lecz do nowego pojęcia "podstawowej kwoty dotacji dla szkół danego typu i rodzaju". Pojęcie to zostało zdefiniowane w art. 78bust. 3 u.s.o, Stosownie natomiast do art. 89b u.s.o., do dotacji, o których mowa w art. 90, stosuje się przepisy art. 78a-78c.Ustawa określiła więc, że zmian (aktualizacji) podstawowej kwoty dotacji dokonywać można dwukrotnie w ciągu roku budżetowego "z uwzględnieniem planu dochodów i wydatków budżetu jednostki samorządu terytorialnego".

Sąd wskazał, że ustawa nie wskazała organu j.s.t. uprawnionego do dokonywania aktualizacji podstawowej kwoty dotacji ani trybu jej dokonywania. W szczególności ustawodawca nie ustalił, że aktualizacja taka musi być poprzedzona zmianą uchwały budżetowej j.s.t. Przyjęcie poglądu, że aktualizacja podstawowej kwoty dotacji dokonana bez uprzedniej zmiany uchwały budżetowej jest prawnie nieskuteczna oznaczałoby więc akceptację stanowiska, że nawet podwyższenie podstawowej kwoty dotacji byłoby prawnie nieskuteczne, bez uprzedniej zmiany uchwały budżetowej. Skarżąca konsekwentnie taki pogląd prezentuje, skoro zaskarżyła uchwałę w całości (§ 1-4), wnosząc o stwierdzenie jej nieważności albo uchylenie – pomimo tego, że w § 1 pkt 1 tej uchwały podwyższono (nieznacznie) jednostkową stawkę dotacji na słuchacza liceum ogólnokształcącego dla dorosłych (z [...]zł). Poza brakiem wskazania w ustawie takiego trybu dokonywania aktualizacji podstawowej kwoty dotacji (co znalazło też potwierdzenie w opisanej wyżej zmianie art. 90 ust. 3 u.s.o.) trudno znaleźć logiczne uzasadnienie dla uruchamiania szczególnego trybu dokonania zmian uchwały budżetowej również np. w takiej sytuacji gdy konieczność zmiany podstawowej kwoty dotacji wynika z błędnego jej wyliczenia – jak w tej sprawie - a ustawowy termin pozwalający na dokonanie aktualizacji uniemożliwiałby dokonanie zmiany uchwały budżetowej. Oznaczałoby to stosowanie niewłaściwej kwoty dotacji (zawyżonej albo zaniżonej) do kolejnego ustawowego terminu dokonania jej aktualizacji.

W ocenie WSA ustawodawca w sposób jednoznaczny określił, że aktualizacja podstawowej kwoty dotacji może być dokonywana w ciągu roku budżetowego najwyżej dwukrotnie, we wskazanych terminach. Z jednej strony oznacza to, że organy prowadzące szkołę muszą w swej działalności uwzględniać taką możliwość zmiany podstawowej kwoty dotacji (skutkującej zmianą – a więc także zmniejszeniem – jednostkowych stawek dotacji na uczniów, co przekłada się na zmianę ogólnej kwoty dotacji dla szkoły). Z drugiej jednak strony stanowi to dla szkół niepublicznych gwarancję niezmienności stawek dotacji w ustalonych w ustawie okresach, co ma istotne znaczenie dla stabilności sytuacji finansowej szkoły. Taka regulacja stanowi więc kompromis pomiędzy rozbieżnymi interesami finansowymi jednostek samorządu terytorialnego i szkół niepublicznych. Tym samym nakazane w ustawie "uwzględnianie planu dochodów i wydatków budżetu jednostki samorządu terytorialnego" przy dokonywaniu aktualizacji podstawowej kwoty dotacji nie musi być poprzedzone zmianą uchwały budżetowej j.s.t., jeśli taka aktualizacja uwzględnia ww. ustawową przesłankę i nie wystąpiła merytoryczna (rzeczowa) konieczność dokonania zmiany uchwały budżetowej.

Sąd I instancji podał, że również wskazanie w art. 78c ust. 4 u.s.o., iż w aktualizacji uwzględnia się plan dochodów i wydatków budżetu j.s.t. "według stanu na ostatni dzień miesiąca poprzedzającego miesiąc aktualizacji" nie oznacza nakazu każdorazowej zmiany uchwały budżetowej przed dokonaniem aktualizacji. Skarżąca nie wskazywała na merytoryczną potrzebę zmiany uchwały budżetowej.

Sąd podniósł, że organ w sposób uzasadniony i przekonujący wskazał na potrzebę dokonania zmiany podstawowej kwoty dotacji, skutkującej dokonaniem w zaskarżonej uchwale zmian jednostkowych stawek dotacji dla uczniów szkół strony skarżącej. Zmiana ta wynikała bowiem z dokonanych przez audytora wewnętrznego ustaleń, iż plan wydatków budżetu dla ww. dwóch szkół prowadzonych przez Powiat jest zawyżony na skutek nieprawidłowego ich wyliczenia, co skutkowało też zawyżonym wzrostem wydatków Powiatu. Uwzględnienie takich ustaleń spowodowało zmiany w planach dochodów i wydatków (budżetach) tych szkół i stanowiło podstawę do zaktualizowania podstawowej kwoty dotacji. Konsekwencją tych zmian było określenie nowych jednostkowych stawek dotacji dla szkół strony skarżącej, dokonane zaskarżoną uchwałą Zarządu Powiatu Szczecineckiego. Przyczyn i sposobu wyliczenia zaktualizowanej podstawowej kwoty dotacji (skutkującej zmianą jednostkowych stawek dotacji na ucznia) strona skarżąca nie kwestionowała - z wyjątkiem braku uprzedniej zmiany uchwały budżetowej.

WSA odnosząc się do zarzutu naruszenia § 3 ust. 3 ww. uchwały Nr XXVIII/214/2016 Rady Powiatu w Szczecinku z 2 grudnia 2016 r. w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji szkołom i placówkom niepublicznym (...) - poprzez zmianę zaskarżoną uchwałą wysokości miesięcznych jednostkowych stawek dotacji dla niepublicznych szkół dla dorosłych na rok 2017, zauważył, że wymieniony przepis uchwały brzmi: "Szkoły niepubliczne o uprawnieniach szkół publicznych niewymienionych w ust. 2 otrzymują dotację na każdego ucznia uczestniczącego w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych w danym miesiącu w wysokości 50% podstawowej kwoty dotacji ustalonych w budżecie Powiatu Szczecineckiego.". Uchwała ta została jednak podjęta przed wejściem w życie przytoczonych wyżej zmian w ustawie o systemie oświaty, pozwalających na dokonywanie aktualizacji podstawowej kwoty dotacji. Przepisy te (dotyczące takiej aktualizacji) mają zatem pierwszeństwo przed wskazanym przepisem uchwały, zatem dokonując aktualizacji podstawowej kwoty dotacji zgodnie z warunkami określonymi w przepisach ustawowych obowiązujących od 1 stycznia 2017 r. takie postępowanie organu nie może być uznane za naruszenie ww. przepisu uchwały j.s.t.

[...] wnieśli skargę kasacyjną od powyższego wyroku domagając się jego uchylenia w całości i uwzględnienia skargi poprzez stwierdzenie nieważności uchwały Zarządu Powiatu Szczecineckiego Nr 457/2017 z 30 marca 2017 r. Względnie autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Szczecinie. W każdym z przypadków wniesiono o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię tj.:

1. art. 78c ust. 3 pkt. 1 w zw. z art. 78c ust. 4 pkt. 1 w zw. z art. 78b ust. 10 w zw. z art. 90 ust. 3 u.s.o. oraz § 3 ust. 3 uchwały nr XXVIII/214/2016 Rady Powiatu w Szczecinku z 2 grudnia 2016 r. w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania przez Powiat Szczecinecki dotacji szkołom i placówkom niepublicznym oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich pobierania i wykorzystywania (Dz. Urz. Województwa Zachodniopomorskiego z 2016 r., poz. 4986) w zw. z art. 211 ust. 1 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1870 ze zm. dalej: u.f.p.)poprzez błędną ich wykładnię polegającą na przyjęciu, że aktualizacja podstawowej kwoty dotacji nie musi być poprzedzona zmianą uchwały budżetowej jednostki samorządu terytorialnego, podczas gdy z przepisów tych jednoznacznie wynika, że stosowana zmiana uchwały budżetowej jest wymagana przed dokonaniem aktualizacji;

2. art. 89c ust. 2 u.s.o. poprzez przyjęcie, że ustawodawca ustanowił kompromis pomiędzy rozbieżnymi interesami finansowymi jednostek samorządu terytorialnego i szkół niepublicznych poprzez wprowadzenie z jednej strony możliwości dwukrotnej w ciągu roku aktualizacji stawki dotacji, a z drugiej strony poprzez gwarancję niezmienności stawek dotacji w ustalonych okresach, co ma istotne znaczenie dla sytuacji finansowej szkoły, podczas gdy jak wynika ze wskazanego przepisu regulacja ta nie wprowadza takiej gwarancji, a przede wszystkim niezmienności stawki, gdyż po aktualizacji stawki ulega zmianie suma kolejnych przekazywanych części dotacji, która począwszy od pierwszego dnia obowiązywania zaktualizowanej podstawowej kwoty dotacji, stanowi różnicę pomiędzy wysokością dotacji, o której mowa odpowiednio w art. 90 ust. 1a-3ad i 4a-4cb, według stanu na pierwszy dzień obowiązywania zaktualizowanej podstawowej kwoty dotacji a sumą części dotacji przekazanych od początku roku budżetowego do dnia poprzedzającego pierwszy dzień obowiązywania zaktualizowanej podstawowej kwoty dotacji.

Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżąca kasacyjnie spółka przedstawiła w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny, zważył co następuje:

Na wstępie wypada przypomnieć, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu, które w niniejszej sprawie nie występują. Skargę kasacyjną, w granicach działa Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega, więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest, bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna została oparta na podstawie kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 1 p.p.s.s.a, tj naruszeniu prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię.

Ustosunkowując się do zarzutu sformułowanego w pkt 1 skargi kasacyjnej na wstępie rozważań należy wskazać, że zaskarżona uchwała, którą dokonano aktualizacji kwoty dotacji oświatowej dotyczy dotacji, o której mowa w art. 90 ust. 3 u.s.o. Zgodnie z tym przepisem w brzmieniu obowiązującym od 1 stycznia 2017 r.: "Szkoły niepubliczne o uprawnieniach szkół publicznych niewymienione w ust. 2a otrzymują na każdego ucznia uczestniczącego w co najmniej 50 % obowiązkowych zajęć edukacyjnych w danym miesiącu dotację z budżetu jednostki samorządu terytorialnego obowiązanej do prowadzenia danego typu i rodzaju szkól w wysokości nie niższej niż 50 % podstawowej kwoty dotacji dla szkól danego typu i rodzaju, (...)".

Zauważyć należy, że przed zmianą dokonaną z dniem 1 stycznia 2017 r. przytoczony fragment tego przepisu posiadał brzmienie: "Dotacje dla szkół niepublicznych o uprawnieniach szkół publicznych niewymienionych w ust. 2a przysługują na każdego ucznia uczestniczącego w co najmniej 50 % obowiązkowych zajęć edukacyjnych w danym miesiącu w wysokości nie niższej niż 50 % ustalonych w budżecie odpowiednio danej gminy lub powiatu wydatków bieżących ponoszonych w Szkotach publicznych tego samego typu i rodzaju w przeliczeniu na jednego ucznia,(...)".

Oznacza to, że z dniem 1 stycznia 2017 r. ustawodawca dokonał istotnej zmiany art. 90 ust. 3d u.s.o. Nowe brzmienie tego przepisu nie odwołuje się już wprost do budżetu j.s.t., lecz do nowego pojęcia " podstawowej kwoty dotacji dla szkół danego typu i rodzaju". Pojęcie to zostało zdefiniowane w art. 78b ust. 3 u.s.o., w myśl którego: "Ilekroć w niniejszym rozdziale jest mowa o podstawowej kwocie dotacji dla szkół danego typu i rodzaju, należy przez to rozumieć kwotę wydatków bieżących zaplanowanych na prowadzenie przez jednostkę samorządu terytorialnego szkół danego typu i rodzaju pomniejszonych o: "wskazane w pkt 1-8 opłaty, subwencje, wydatki i dotacje" – podzielonych przez statystyczną liczbę uczniów w tych szkołach, (...)".

Zgodnie natomiast z art. 78c ust. 3 i 4 pkt 1 u.s.o.:

"3. Aktualizacji podstawowej kwoty dotacji o której mowa w art. 79 ust. 1-9 oraz art. 79a ust. 1 dokonuje się:

1) w miesiącu roku budżetowego następującego po miesiącu, w którym upłynęło 30 dni od dnia ogłoszenia ustawy budżetowej na rok budżetowy;

2) w październiku roku budżetowego".

"4. W aktualizacji dokonywanej na podstawie ust. 3 pkt 1 uwzględnia się plan dochodów i wydatków:

1) budżetu jednostki samorządu terytorialnego – w przypadku aktualizacji podstawowej kwoty dotacji, o której mowa w art. 79b ust. 1-5 i art.79a ust. 1

według stanu na ostatni dzień miesiąca poprzedzającego miesiąc aktualizacji".

Zgodnie z cyt. przepisami zmian (aktualizacji) podstawowej kwoty dotacji dokonywać można dwukrotnie w ciągu roku budżetowego z "uwzględnieniem planu dochodów i wydatków budżetu jednostki samorządu terytorialnego". Ustawodawca nie wskazał natomiast organu j.s.t. uprawnionego do dokonywania aktualizacji podstawowej kwoty dotacji ani trybu jej dokonywania. W szczególności ustawodawca nie ustalił, że aktualizacja taka musi być poprzedzona zimną uchwały budżetowej. Natomiast wprost z przepisów ustawy wynika obowiązek przeprowadzenia dwa razy w roku aktualizacji podstawowej kwoty dotacji (art. 79c ust.3). Przyjęcie poglądu skarżących, że aktualizacja podstawowej kwoty dotacji musi być poprzedzona zmianą uchwały budżetowej, oznaczałoby akceptację stanowiska, że nawet podwyższenie podstawowej kwoty dotacji byłoby prawnie nieskuteczne bez uprzedniej zmiany ustawy budżetowej. Takiego poglądu nie można sposób racjonalny zaakceptować. Również wskazanie w art. 78c ust. 4 u.s.o., że w aktualizacji uwzględnia się plan dochodów i wydatków budżetu jednostki samorządu terytorialnego "według stanu na ostatni dzień miesiąca poprzedzającego miesiąc aktualizacji", nie oznacza nakazu każdorazowej zmiany uchwały budżetowej przed dokonaniem aktualizacji. Należy zatem uznać, że nakazane w ustawie "uwzględnienie planu dochodów i wydatków budżetu jednostki samorządu terytorialnego" przy dokonywaniu aktualizacji podstawowej kwoty dotacji nie musi być poprzedzone zmianą uchwały jednostki samorządu terytorialnego, jeśli taka aktualizacja uwzględnia ww. ustawową przesłankę i nie wystąpiła merytoryczna (rzeczowa) konieczność dokonania zmiany uchwały budżetowej. Sąd I instancji zasadnie wywiódł, że poza brakiem wskazania w ustawie obowiązku poprzedzenia aktualizacji zmianą uchwały budżetowej j.s.t. (co znalazło również potwierdzenie w zmianie art. 90 ust. 3d u.s.o.), trudno znaleźć logiczne uzasadnienie dla uruchomiania szczególnego trybu dokonywania zmian uchwały budżetowej również np. w sytuacji gdy konieczność zmiany podstawowej kwoty dotacji wynika z błędnego jej wyliczenia – jak w rozpoznawanej sprawie – a ustawowy termin pozwalający na dokonanie aktualizacji uniemożliwiałoby dokonanie zmiany uchwały budżetowej. Oznaczałoby to stosowanie niewłaściwej kwoty dotacji (zawyżonej albo zaniżonej) do kolejnego ustawowego terminu dokonania jej aktualizacji.

Z tych wszystkich względów zarzut dokonania przez Sąd I instancji błędnej wykładni omawianych przepisów jest niezasadny.

Ustosunkowując się do zarzutu sformułowanego w pkt 2 osnowy skargi kasacyjnej należy zauważyć, że Sąd I instancji nie mógł naruszyć art. 89c ust. 2 u.s.o., ponieważ w zaskarżonym wyroku nie dokonywał jego wykładni. Skarżący nie kwestionowali przyczyn i sposobu wyliczenia zaktualizowanej podstawowej kwoty dotacji. Przedmiotem objętym niniejszym sporem była tylko i wyłącznie kwestia, czy zmiana ustawy o systemie oświaty dokonana z dniem 1 stycznia 2017 r. zniosła wymóg poprzedzenia aktualizacji stawki dotacji oświatowej stosowną zmianą uchwały budżetowej, z zatem kwestie proceduralne związane z dokonywaniem aktualizacji podstawowej kwoty dotacji.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sad Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.