Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 490/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-08-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Nadzór budowlany
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 51 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zofia Flasińska, Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Gliniecki, sędzia del. NSA Leszek Kiermaszek (spr.), , Protokolant : starszy sekretarz sądowy Anna Połoczańska, po rozpoznaniu w dniu 22 sierpnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 13 listopada 2012 r. sygn. akt II SA/Gd 387/12 w sprawie ze skargi J. K. na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia określonych obowiązków w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 13 listopada 2012 r., sygn. akt II SA/Gd 387/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uwzględnił skargę J. K. i uchylił decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia [...] czerwca 2012 r., nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Pucku z dnia [...] maja 2011 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia określonych obowiązków w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.

Wyrok ten został wydany w następujących okolicznościach stanu faktycznego i prawnego sprawy.

Decyzją z dnia [...] grudnia 1994 r., nr [...] Wójt Gminy Krokowa udzielił Z. C. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego według projektu typowego [...] na działce nr [...] w W.

W dniu 16 września 2004 r. Z. C. sprzedał J. i M. małżonkom K. udział wynoszący ½ części we własności nieruchomości stanowiącej wspomnianą działkę. Z. C. zmarł w dniu [...] września 2005 r., a zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego w Wejherowie z dnia [...] listopada 2005 r., sygn. akt [....] spadek po nim nabyli po połowie ojciec Z. C. i siostra D. C.. Powołując się na to postanowienie spadkobiercy inwestora wnioskiem z dnia 24 marca 2006 r. wystąpili o przeniesienie na ich rzecz decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] grudnia 1994 r. Do wniosku załączyli oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wniosek został uwzględniony przez Starostę Puckiego decyzją z dnia [...] kwietnia 2006 r., nr [...].

Pismem z dnia 26 kwietnia 2010 r. J. K. powiadomił Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie Puckim, że na należącej do niego nieruchomości pozostali jej współwłaściciele w sposób niezgodny z prawem i bez jego zgody "eksploatują" dom mieszkalny. Organ ten dokonał dwukrotnych oględzin nieruchomości w dniach 18 sierpnia 2010 r. i 7 kwietnia 2011 r., po czym w dniu [...] maja 2011 r., przywołując art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm., obecnie Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm., dalej powoływanej jako ustawa), wydał postanowienie nr [...] o wstrzymaniu robót budowlanych wykonywanych na podstawie pozwolenia z dnia [...] grudnia 1994 r., które nie zostały jeszcze zakończone, gdyż stwierdził istotne odstępstwa od projektu zatwierdzonego tym pozwoleniem. Odstępstwa te polegały na podwyższeniu budynku o około 1 m, co doprowadziło do zwiększenia jego kubatury oraz zmiany sposobu użytkowania poddasza budynku

z nieużytkowego na użytkowy. Tego samego dnia decyzją o identycznym numerze na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy organ nadzoru budowlanego nałożył na D. C. i Z. C. obowiązek sporządzenia i przedstawienia

w terminie do dnia 30 października 2011 r. projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych, w celu doprowadzenia tych robót do stanu zgodnego z prawem.

J. K. wniósł odwołanie od tej decyzji. Podkreślił w nim, że w decyzji "całkowicie zbyto milczeniem", iż jest on współwłaścicielem działki, który nie wyraził zgody na wykonanie spornego budynku. Podniósł, że nigdy nie otrzymał decyzji

o przeniesieniu pozwolenia na budowę oraz że inwestorzy przedłożyli organowi żądaną dokumentację po upływie wyznaczonego terminu.

W trakcie postępowania odwoławczego, w dniu [...] listopada 2011 r. zmarł Z. C.. Zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego w Wejherowie z dnia [...] lutego 2012 r., sygn. akt [...] spadek po nim nabyła w całości córka, D. C..

Przywołaną wyżej decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił zaskarżoną decyzję w całości i nałożył na D. C. obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego w terminie do dnia 31 października 2012 r. Uznał bowiem, że organ pierwszej instancji zasadnie nałożył taki obowiązek na inwestorów, lecz uwzględnił fakt, iż jeden z nich zmarł w toku postępowania odwoławczego. Zdaniem organu odwoławczego bez znaczenia dla sprawy pozostają kwestie związane z własnością nieruchomości, regulowane prawem cywilnym. Niemniej J. K. nie był jej współwłaścicielem w dniu, kiedy wydano pozwolenie na budowę, toteż stosownie do art. 40 ust. 3 ustawy nie mógł być stroną postępowania w sprawie przeniesienia tego pozwolenia.

J. K. wniósł na tę decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, wskazując na niewykonanie w terminie obowiązku nałożonego decyzją z dnia [...] maja 2011 r. Ponadto skarżący powtórzył, że sporna budowa prowadzona była bez jego wiedzy i zgody. Zakwestionował też pogląd, że nie mógł być stroną postępowania w przedmiocie przeniesienia pozwolenia na budowę, zaznaczając, iż "budowa zawsze należy do gruntu, bez względu [na to], ilu jest współwłaścicieli tego gruntu".

Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku

w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Organ podtrzymał swoje stanowisko, zwracając uwagę, iż w trakcie postępowania odwoławczego przedłożono projekt budowlany zamienny. Został on sporządzony we wrześniu 2011 r.

W toku innego postępowania decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r., nr [...] Starosta Pucki, zgodnie z art. 36a ust. 2 ustawy, uchylił pozwolenie na budowę z dnia [...] grudnia 1994 r. z uwagi na istotne odstąpienie od zatwierdzonego nim projektu budowlanego. Rozstrzygnięcie to zostało jednak uchylone przez Wojewodę Pomorskiego decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r., nr [...], a postępowanie organu pierwszej instancji umorzone.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w uzasadnieniu wyroku stwierdził, że bez znaczenia dla sprawy pozostaje to, w jakim terminie złożono projekt budowlany zamienny. Wyeksponował natomiast, że Z. C., który był adresatem pozwolenia na budowę, zmarł przed wszczęciem postępowania

w sprawie przeniesienia tego pozwolenia na D. C. i Z. C..

W myśl wszak art. 40 ust. 1 ustawy przeniesienie takie wymaga zgody osoby, na rzecz której pozwolenie zostało wydane. Uniemożliwiało to wydanie decyzji w trybie tego przepisu. Sąd zaznaczył zarazem, że prawa i obowiązki wynikające

z pozwolenia na budowę nie przechodzą na spadkobierców z mocy prawa, wobec czego spadkobiercy ci powinni wystąpić o wydanie nowego pozwolenia na swoją rzecz. To wymaga zaś złożenia oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

W związku z tym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku skonstatował, że postępowanie w sprawie było prowadzone w stosunku do robót zrealizowanych na podstawie pozwolenia na budowę z dnia [...] grudnia 1994 r., mimo iż nie doszło do przeniesienia tego pozwolenia na nowych inwestorów na mocy decyzji z dnia [...] kwietnia 2006 r. Tym samym ta ostatnia decyzja powinna być wyeliminowana

z obrotu prawnego poprzez stwierdzenie jej nieważności.

Sąd stwierdził również, że D. C. i Z. C. nie posiadali prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane pochodzącego od skarżącego J. K., współwłaściciela nieruchomości, co należało ustalić w postępowaniu w sprawie zastosowania środków prawnych przewidzianych w art. 51 ustawy. W jego ocenie nie stoi temu na przeszkodzie stanowisko wyrażone

w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2011 r., sygn. akt II OPS 2/10 (ONSAiWSA 2011, nr 2, poz. 22, dalej powoływanej jako uchwała z 10 stycznia 2011 r.), w myśl którego art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy nie może stanowić podstawy do wydania decyzji nakładającej obowiązek złożenia oświadczenia

o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Nie oznacza ono bowiem, że organ administracji jest zwolniony od badania, czy inwestor takim prawem dysponuje. Bez niego niemożliwe jest wydanie decyzji o wznowieniu robót budowlanych, o której mowa w art. 51 ust. 4 ustawy, uprawniającej do wykonywania tych robót po usunięciu z obrotu pozwolenia na budowę. W konsekwencji prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest kwestią z zakresu prawa administracyjnego (prawa budowlanego), a nie tylko prawa cywilnego. Nie sprawia to jednak, że organy administracyjne mogą rozstrzygnąć spór w tej materii, gdyż należy to do sądów powszechnych.

Sąd zaakcentował, że organ powinien ustalić, czy inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane lub czy może je uzyskać w drodze czynności prawnej albo poprzez odpowiednie roszczenie przysługujące osobom, które wzniosły obiekt budowlany na cudzym gruncie. Może zatem zawiesić postępowanie administracyjne zgodnie z art. 97 § 4 ustawy z dnia 14 czerwca

1960 r.-Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., obecnie Dz. U. z 2013 r., poz. 267, dalej powoływanej jako K.p.a.), stosownie do art. 100 § 1 K.p.a. zobowiązując inwestora do wystąpienia do sądu powszechnego ze stosownym powództwem. Jeżeli inwestor takiego prawa nie uzyska, organ będzie uprawniony do nakazania rozbiórki budynku.

Zdaniem Sądu organy ponownie rozpatrując sprawę powinny "uzyskać orzeczenie stwierdzające nieważność" decyzji z dnia [...] kwietnia 2006 r.

o przeniesieniu pozwolenia na budowę i do tego czasu zawiesić postępowanie

w sprawie. Następnie winny zastosować art. 51 ust. 1-3 ustawy, co musi być poprzedzone postępowaniem mającym na celu uzyskanie przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Z tych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej powoływanej jako P.p.s.a.), uchylił zaskarżoną decyzję wraz z poprzedzającą ją decyzją organu pierwszej instancji.

Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, reprezentowany przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, wniósł skargę kasacyjną od wyroku

z dnia 13 listopada 2013 r., zaskarżając go w całości.

Skarga kasacyjna zawiera dwa zarzuty materialnoprawne, które podnosiły błędną wykładnię wskazanych w nich przepisów poprzez zobowiązanie organów nadzoru budowlanego do badania w postępowaniu naprawczym legitymowania się przez inwestora prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane czy też przyjęcie, że organy mają taki obowiązek. Pierwszy z nich został odniesiony do art. 51 ust. 1 ustawy w związku z art. 141 § 4 i art. 135 P.p.s.a. oraz art. 6 K.p.a.,

a drugi do art. 51 ust. 1 ustawy w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a.

W oparciu o tak skonstruowane podstawy kasacyjne pełnomocnik wniósł

o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor w pierwszej kolejności przypomniał dotychczasowy przebieg postępowania, po czym nawiązał do stanowiska wyrażonego w uchwale z 10 stycznia 2011 r., stwierdzając, że zaskarżony wyrok pozostaje z nią w sprzeczności. Podniósł, że w uzasadnieniu tej uchwały stwierdzono, iż możliwość złożenia oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane zamiast dokumentu urzędowego potwierdzającego to prawo służy uproszczeniu i ułatwieniu procedur prowadzonych na podstawie prawa budowlanego. W efekcie oświadczenie to może być składane tylko w przypadkach prawem przewidzianych i wyłącznie wówczas organy mogą się go domagać. Pełnomocnik organu zaznaczył, że według uchwały z 10 stycznia

2011 r. organy administracyjne nie mogą się angażować w spory dotyczące praw do nieruchomości, które jako sprawy cywilne powinny być rozpoznawane przez sądy powszechne. Kwestia prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie stanowi więc elementu stanu faktycznego, który musi być wyjaśniony przez organy nadzoru budowlanego w ramach postępowania naprawczego.

W kolejnym fragmencie uzasadnienia skargi kasacyjnej jej autor wymienił liczne orzeczenia sądów administracyjnych, które reprezentują ten pogląd, jak podkreślił, zbieżny z tym prezentowanym w skardze kasacyjnej, w tym najpierw wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 kwietnia 2009 r., sygn. akt

II OSK 532/08, uchylający inny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w Gdańsku wyłamujący się z tej utrwalonej linii orzeczniczej. Zaznaczył, że we wszystkich tych orzeczeniach przyjęto, że doprowadzenie do zgodności z prawem wykonanych już robót budowlanych, stosownie do art. 51 ustawy, następuje jedynie w aspekcie prawa administracyjnego, a nie cywilnego. Następnie odwołał się do doktryny, które tę kwestię postrzega w analogiczny sposób. Stan zgodności

z prawem w rozumieniu rozpatrywanego przepisu oznacza bowiem według niej

w pierwszej kolejności zgodność z zatwierdzonym projektem budowlanym lub innymi warunkami pozwolenia na budowę, nie zaś z wymogami wynikającymi z prawa cywilnego, których rozstrzyganie nie należy do organów nadzoru budowlanego.

Pełnomocnik organu stwierdził, że roztrząsanie tych ostatnich kwestii

w postępowaniu naprawczym doprowadziłoby do przedłużenia tego postępowania, uniemożliwiając przez to wydanie decyzji ze względu na upływ terminu określonego w art. 51 ust. 1 ustawy. Byłoby zatem ono całkowicie niecelowe z punktu widzenia ekonomiki procesu administracyjnego. Ponadto stanowiłoby ingerencję w domenę zastrzeżoną dla sądów powszechnych.

J. K. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie. Uznał, że wywody zawarte w jej uzasadnieniu są bezprzedmiotowe, ponieważ nie uwzględniają tego, że Z. C. zmarł w dniu [...] września 2005 r., a prawa

i obowiązki wynikające z udzielonego mu pozwolenia na budowę ani nie przeszły na jego spadkobierców, ani nie mogły być na nich przeniesione decyzją z dnia [...] kwietnia 2006 r. Nie uwzględniają także przysługującego J. K. prawa własności nieruchomości oraz tego, że organy odmówiły mu praw strony

w postępowaniu. J. K. zastrzegł, że nie domagał się ingerencji

w uprawnienia właścicielskie, które są bezsporne, lecz doprowadzenia do zgodności z prawem robót budowlanych wykonanych na jego nieruchomości. Jego zdaniem zaskarżony wyrok nie pozostaje w sprzeczności z uchwałą z 10 stycznia 2011 r., która nakazuje badać prawo inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżony nią wyrok nie narusza prawa we wskazany w niej sposób. Podkreślić zaś trzeba, że zgodnie

z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę jedynie

w granicach skargi kasacyjnej, chyba że zachodzą wymienione w § 2 tego przepisu przesłanki do stwierdzenia nieważności postępowania sądowego, które w niniejszej sprawie nie wystąpiły. W konsekwencji kontrola instancyjna orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego sprawowana jest wyłącznie w takich ramach, które zakreślają podstawy kasacyjne, wskazane i uzasadnione w skardze kasacyjnej. Sprawia to, że zarzuty skargi kasacyjnej wywierają doniosły wpływ na przebieg

i wynik postępowania kasacyjnego, wyznaczając zakres kontroli instancyjnej.

Zarzuty rozpoznawanej skargi kasacyjnej koncentrują się zaś wokół jednej kwestii zamykającej się w pytaniu o to, czy w toku postępowania w przedmiocie nałożenia w trybie art. 51 ust. 1 ustawy obowiązków w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem można badać prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, czy też jest to niedopuszczalne. Strona wnosząca skargę kasacyjną opowiedziała się za negatywną odpowiedzią na to pytanie, podejmując polemikę ze stanowiskiem przeciwnym, prezentowanym w zaskarżonym wyroku, a także przez J. K., którego skargę ten wyrok uwzględnił; w obu przypadkach powołano się przy tym na racje wynikające z tej samej uchwały z 10 stycznia 2011 r. Z uwagi na wskazaną wyżej zasadę związania granicami skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny musi ograniczyć się do rozsądzenia tego sporu i nie może się odnieść do zagadnień, które pozostawione zostały poza tymi granicami, chociaż również stanowiły przyczynę uchylenia przez Sąd pierwszej instancji rozstrzygnięć podjętych w postępowaniu administracyjnym. Wskazane zawężenie zarzutów skargi kasacyjnej nie pozwala mianowicie zweryfikować prawidłowości wyrażonego w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zapatrywania, że w sprawie koniecznym jest uzyskanie nowego pozwolenia na budowę, ponieważ następcy prawni inwestora nie wstąpili w tym zakresie w jego miejsce z mocy prawa, a decyzja przenosząca na nich to pozwolenie jest nieważna. Naczelny Sąd Administracyjny musi więc pominąć ten istotny w sprawie problem

i poprzestać wyłącznie na właściwej interpretacji stanowiska wypowiedzianego

w uchwale z 10 stycznia 2011 r. w kontekście powyższego sporu i znaczenia, jakie ma to dla niniejszej sprawy, a ściślej dla zgodności zaskarżonego wyroku z prawem.

Stanowisko to dotyczy wykładni art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy. Przepis ten daje podstawę organowi nadzoru budowlanego do nałożenia w drodze decyzji obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1 ustawy. Chodzi o postanowienie wstrzymujące prowadzenie robót budowlanych

w przypadkach określonych w tym ostatnim przepisie, w tym w razie wykonywania ich w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach (art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy). Stosownie do art. 50 ust. 4 ustawy postanowienie takie traci ważność po upływie 2 miesięcy od dnia doręczenia. Nawiązując do tej regulacji prawnej Naczelny Sąd Administracyjny

w uchwale z 10 stycznia 2011 r. stwierdził, że w trybie art. 50 ust. 1 pkt 2 ustawy nie można na inwestora nałożyć obowiązku złożenia przewidzianego w art. 32 ust. 4 pkt 2 tej ustawy oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W uzasadnieniu uchwały wyeksponował jednak procesowy, dowodowy charakter wspomnianego oświadczenia, podkreślając, że może ono być złożone tylko w sytuacjach wskazanych w ustawie. Powoduje ono, że organ jest zwolniony z obowiązku prowadzenia ustaleń faktycznych co do tego, czy inwestor legitymuje się prawem do terenu na cele budowlane, choć nie wyklucza podważenia mocy dowodowej tego oświadczenia w toku postępowania administracyjnego. Nie wyłącza też, co oczywiste, wynikającej z art. 4 ustawy konieczności legitymowania się przez inwestora prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Oświadczenie stanowi zatem czynność dowodową /procesową/ prowadzącą do wykazania przesłanek wynikających z prawa materialnego, lecz dopuszczalną na zasadzie odstępstwa od ogólnych, bardziej sformalizowanych reguł dowodowych.

W świetle wywodów zawartych w uzasadnieniu uchwały z 10 stycznia 2011 r. organ nadzoru budowlanego również ma obowiązek ustalenia stanu faktycznego

i prawnego w celu stwierdzenia przesłanek materialnoprawnych nałożenia na inwestora jednego spośród obowiązków przewidzianych w art. 51 ust. 1 ustawy. Poza analizowanym obowiązkiem, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy, oraz nałożonym w niniejszej sprawie obowiązkiem sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego i – w razie potrzeby – wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem (art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy), zachodzi także możliwość nakazania na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy zaniechania dalszych robót budowlanych bądź rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego. W końcowym fragmencie uzasadnienia uchwały z 10 stycznia 2011 r. Naczelny Sąd Administracyjny wyraźnie skonstatował, że podstawę tego ostatniego rozstrzygnięcia stanowi "ustalenie, iż inwestor nie dysponuje i nie dysponował prawem do nieruchomości na cele budowlane, a nie to, czy ma przedłożyć oświadczenie o posiadaniu takiego prawa".

Słusznie zatem Sąd pierwszej instancji uznał, że niemożność zobowiązania inwestora do złożenia oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie oznacza, iż organ nadzoru budowlanego w tzw. postępowaniu naprawczym w ogóle nie może tego prawa badać w toku podejmowanych przez siebie czynności dowodowych. Jest wręcz przeciwnie, gdyż ustalenia faktyczne

w tym zakresie są konieczne, by stwierdzić przesłanki zastosowania art. 51 ust. 1 ustawy. Gwarantują one zarazem realizację przywołanej już zasady wyrażonej w art. 4 ustawy, w myśl której każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W jej świetle wykazanie tego prawa ma zasadnicze znaczenie dla wszelkich inwestycji budowlanych, co zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 2180/11 (LEX nr 1340210). W wyroku tym Sąd podniósł, że nie ma żadnego racjonalnego powodu, by różnicować warunki prawne, które określają organy nadzoru budowlanego, w stosunku do wymagań i obowiązków nakładanych przy wydawaniu pozwolenia na budowę. Tym samym inwestor musi te wymagania spełniać także wówczas, gdy kończy budowę na zasadach wyznaczonych przez organy nadzoru budowlanego w trybie art. 51 ust. 1 pkt 1-3 ustawy.

Nie do zaakceptowania jest taka interpretacja uchwały z 10 stycznia 2011 r., która przyjmuje, że w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 51 ust. 1 ustawy organy nadzoru budowlanego nie zajmują się kwestią prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, gdyż może to doprowadzić do zalegalizowania robót budowlanych wykonanych przez inwestora z naruszeniem prawa własności osób trzecich. Pogląd taki wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 2183/11, LEX nr 1332676), podkreślając, że organy czyniąc ustalenia w tej materii, nie wkraczają w sferę zastrzeżoną dla właściwości sądów powszechnych. Nie rozstrzygają bowiem sporów cywilnoprawnych co do tego, komu przysługuje tytuł prawny do nieruchomości, jak podnosi autor skargi kasacyjnej, ponieważ stwierdziwszy, iż spór taki występuje, powinny rozważyć zawieszenie postępowania administracyjnego zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. do czasu rozstrzygnięcia tego zagadnienia wstępnego przez sąd powszechny. Nie mogą wszak wydać decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1 ustawy, dopóki nie będą miały pewności, że adresatem tej decyzji jest inwestor dysponujący nieruchomością na cele budowlane stosownie do art. 4 ustawy.

Niepodobna więc podzielić zarzutu skargi kasacyjnej, że zaskarżony nią wyrok pozostaje w sprzeczności z uchwałą z 10 stycznia 2011 r. Skądinąd wyrok ten wpisuje się w linię orzeczniczą, która wyodrębniła się jako zdecydowanie dominująca już po podjęciu uchwały (zob. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 270/12, LEX nr 1358518 i z dnia 10 września

2013 r., sygn. akt II OSK 887/12 oraz przywołane już wyroki tego Sądu z dnia 13 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 2180/11 i z dnia 26 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 2183/11). W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przywołane są natomiast wyroki wcześniejsze, reprezentujące jeden z dwóch sprzecznych nurtów orzeczniczych, które zostały rozstrzygnięte uchwałą z 10 stycznia 2011 r., wobec czego nie mogą one przemawiać na rzecz zarzutu, iż zaskarżony wyrok tej uchwale się nie podporządkowuje. Zwrócić wypada przy tym uwagę, że stanowisko zbieżne z tym prezentowanym w skardze kasacyjnej jest obecnie odosobnione. Reprezentuje je np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 801/11 (LEX nr 1392958), który zresztą, co znamienne, nie został podjęty jednomyślnie – do zdania odrębnego do tego wyroku nawiązał Sąd pierwszej instancji, przywołując przywołane w nim argumenty. Naczelny Sąd Administracyjny

w składzie orzekającym również te racje podziela, czego dowodzą dotychczasowe uwagi.

Z tych wszystkich powodów całkowicie chybiony okazał się postawiony

w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 51 ust. 1 ustawy. Nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut odniesiony do art. 141 § 4 P.p.s.a., skoro uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy wymienione w tym przepisie, szczególnie zaś podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, w tym właściwą wykładnię art. 51 ust. 1 ustawy. W konsekwencji niezasadny jest też zarzut naruszenia art. 135 P.p.s.a. w powiązaniu z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a., zwłaszcza że w tym zakresie autor skargi kasacyjnej nie zadbał nawet

o przedstawienie rzeczowej argumentacji mającej ten zarzut wspierać.

W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 P.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił.