Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 405/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2009-08-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zawieszenie/podjęcie postępowania
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono postanowienia I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 61
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 97 par. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 48 ust. 2, art. 49b ust. 2 i art. 51 ust. 1 pkt 2 i 3
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt 1 c
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Aldona Gąsecka- Duda (spr.) Sędziowie: WSA Renata Czeluśniak WSA Krystyna Daniel Protokolant: Anna Chwalibóg po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 sierpnia 2009 r. sprawy ze skargi R.B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 12 stycznia 2009 r. nr [ ] w przedmiocie zawieszenia postępowania I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżącej R.B. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Postanowieniem Prezydenta Miasta K. z dnia [...] września 2008 roku, znak [...], na podstawie art. 97 § 1 pkt. 4 w związku z art. 123 k.p.a., zawieszono postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji pn.: "Rozbudowa i przebudowa istniejącego budynku mieszkalnego wielorodzinnego na częściach działek nr 1, 2, 3, 4, 5 obręb [...] przy ulicy [...] w K", toczące się z wniosku R. B..

Uzasadniając powyższe podano, że wniosek o ustalenie warunków zabudowy został złożony 4 marca 2008 roku. W związku z uzyskanymi w toku postępowania informacjami, w dniu 7 sierpnia 2008 roku wystąpiono do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o wyjaśnienie, czy organ ten prowadzi postępowanie w przedmiocie realizacji budynku przy ul. [...] z odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego. W dniu 25 sierpnia 2008 roku Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego poinformował, że w tamtejszym organie były prowadzone postępowania administracyjne dotyczące budynku przy ul. [...] w K., a to w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie, znak [...], zakończone decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2008 roku odmawiającą pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego obiektu, a także w sprawie realizacji budynku z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego, znak [...], zakończone decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2008 roku nakazująca rozbiórkę części budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] w K. Od powyższych decyzji zostało wniesione odwołanie do Inspektora Nadzoru Budowlanego w K., tym samym nie są one ostateczne.

Wskazano dalej, że zgodnie z art. 94 § 1 pkt.4 k.p.a., postępowanie powinno zostać zawieszone gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnie wstępnego przez inny organ lub sąd. Zagadnienie wstępne to sytuacja w której wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem jest uwarunkowane uprzednim rozstrzygnięciem nie pozostającym w jego kompetencjach, które nie było wcześniej prawomocnie rozstrzygnięte. Z akt sprawy znak [...] wynika, że postępowanie toczące się przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego, zakończone wydaniem wyżej opisanych nieprawomocnych decyzji dotyczy budynku będącego przedmiotem niniejszego postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: Rozbudowa i przebudowa istniejącego budynku mieszkalnego wielorodzinnego na częściach działek nr 1, 2, 3, 4, 5 obręb [...] przy ulicy [...] w K.". Określenie w ramach decyzji ustalającej warunki zabudowy parametrów dla nowej zabudowy musi uwzględniać stan zabudowy już istniejącej na działce objętej wnioskiem zwłaszcza, że w niniejszym postępowaniu chodzi o ustalenie warunków zabudowy dotyczącej rozbudowy i przebudowy budynku, który zgodnie z decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia [...] lipca 2008 roku, znak [...], ma częściowo ulec rozbiórce. Wobec powyższego stwierdzić należy, że rozstrzygnięcie Inspektora Nadzoru Budowlanego w sprawie odwołania od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. odmawiającej udzielenia pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego przy ul. [...] oraz od decyzji nakazującej rozbiórkę części tego budynku będzie miało wpływ na treść rozstrzygnięcia dotyczącego wniosku o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego. Zachodzi zatem sytuacji, w której rozstrzygnięcie innego niż prowadzący postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy organu administracyjnego będzie miało wpływ na treść decyzji kończącej postępowanie niniejsze, co nakazuje uznać za spełnioną przesłankę z art. 97 § 1 pkt.4 k.p.a.

Od postanowienia organu pierwszej instancji zażalenie w terminie wniosła R. B., w którym podnosząc zarzut naruszenia art. 97 ust. 1 pkt. 4 k.p.a. domagała się jego uchylenia oraz umorzenia postępowania w przedmiocie zawieszenia postępowania.

Analizując stosowne przepisy rozdziału 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przepisu rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz art. 48 i w art. 49b Prawa budowlanego skarżąca wskazywała na brak podstaw do uznania, że przyszły stan zabudowy na działkach, dla których ustalane są warunki zabudowy, stanowi zagadnienie prejudycjalne w takiej sprawie.

Zasadność stanowiska prezentowanego w zażaleniu została zakwestionowana w pismach M. W. i Komitetu Ratowania Dzielnicy [..], w których akcentowano negatywne skutki interpretacji przepisów zezwalającej na bezkarne łamanie prawa.

Po rozpoznaniu powyższego zażalenia, postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 12 stycznia 2009 roku, znak [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. i art. 123 k.p.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt. 4 k.p.a., utrzymano w mocy zaskarżone postanowienie.

Streszczając dotychczasowy przebieg postępowania, powołując treść art. 97 § 1 pkt. 4 k.p.a. wskazano, że użyte w tym przepisie pojęcie "zagadnienia wstępnego" oznacza sytuację, w której nie jest możliwe rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji bez uprzedniego rozstrzygnięcia przez inny organ lub sąd, innego wstępnego zagadnienia prawnego. Między rozstrzygnięciem sprawy będącej w toku, a zagadnieniem wstępnym musi istnieć związek przyczynowy, przede wszystkim jednak rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego musi należeć do właściwości innego organu administracji publicznej lub też do właściwości sądu powszechnego. Jak wyjaśniono, pomiędzy sprawą ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji planowanej przez Panią R. B., polegającej na rozbudowie i przebudowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego na terenie usytuowanym przy ul. [...] w K., a sprawami prowadzonymi przez organy nadzoru budowlanego niewątpliwie istnieje związek przyczynowy. Te ostatnie postępowania dotyczą bowiem budynku, co do którego właśnie planowana jest rozbudowa i przebudowa, zaś ostateczne rozstrzygnięcia Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. przyniosą odpowiedź na pytanie, czy przedmiotowy budynek będzie mógł uzyskać pozwolenie na użytkowanie oraz, czy podlegać będzie częściowej rozbiórce. Nie jest zatem możliwe określenie parametrów, wskaźników zabudowy oraz gabarytów i formy architektonicznej planowanej inwestycji, skoro nie wiadomo jeszcze jakie gabaryty i kształt będzie miał budynek, co do którego planowana jest rozbudowa i przebudowa. Prawidłowo uznał organ pierwszej instancji, że określenie w ramach decyzji ustalającej warunki zabudowy parametrów dla nowej zabudowy musi uwzględniać stan zabudowy już istniejącej na działce objętej wnioskiem, zwłaszcza w tej szczególnej sytuacji, w której budynek przeznaczony do rozbudowy i przebudowy, ulec może częściowej rozbiórce. Powoływany w zażaleniu pogląd, że do przeprowadzenia analizy urbanistyczno - architektonicznej, o której mowa w § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania terenu przyjmuje się obiektywnie istniejący stan zabudowy, nie zaś stan prawny, jest trafny o tyle, że w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy nie mają znaczenia stosunki własnościowe panujące na gruncie objętym wnioskiem, zaś wydana decyzja nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza uprawnień osób trzecich. Jest o słuszny również w przypadku gdy, w subiektywnej ocenie stron postępowania określony budynek został zrealizowany z naruszeniem wymogów przewidzianych przez przepisy Prawa budowlanego, jednak nie toczy się w tym zakresie żadne postępowanie. W przedmiotowej sprawie sytuacja jest jednak odmienna, postępowanie prowadzone w trybie nadzoru budowlanego jest w toku, dotyczy ono budynku, co do którego planowana jest rozbudowa i przebudowa, zaś rozstrzygnięcie w tym zakresie należy do właściwości innego organu administracji publicznej niż prowadzącego postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Zgodnie bowiem z art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, organem wyższego stopnia w stosunku do powiatowego inspektora nadzoru budowlanego, jest wojewódzki inspektor nadzoru budowlanego, czyli na gruncie mniejszej sprawy Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego K.

Wnosząc w terminie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 12 stycznia 2009 roku, znak [...], R. B. domagała się uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz poprzedzającego je postanowienia organu pierwszej instancji, a także zasądzenia kosztów postępowania.

Skarżąca zarzucała, że organ drugiej instancji utrzymał w mocy postanowienie wydane z naruszeniem art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., choć hipoteza tego przepisu nie została spełniona. Nieprawidłowym jest wniosek jakoby pomiędzy sprawą ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji, polegającej na rozbudowie i przebudowie budynku, a sprawami prowadzonymi przez organy nadzoru budowlanego w stosunku do budynku będącego przedmiotem planowanego zamierzenia inwestycyjnego istniał związek przyczynowy. Fakt, że opisane postępowania dotyczą tego samego elementu stanu faktycznego nie powoduje, by ich wyniki były od siebie zależne. Skarżący cytowała pogląd prezentowany w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 3 listopada 2008 roku, sygn. akt II SA/Kr 727/08. Podniosła, że organy winny brać pod uwagę stan prawny i faktyczny, istniejący w chwili orzekania, zatem niecelowe są dywagacje organu dotyczące przyszłego stanu zabudowy na nieruchomości objętej wnioskiem. Dla prawidłowości postanowienia w przedmiocie zawieszenia postępowania istotnym jest wyłącznie spełnienie treści art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Stawia ona wymóg istnienia zależności rozpatrzenia sprawy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ. Zależność taka musi wynikać wprost z przepisów prawa i nie może być wyłącznie faktyczna. Aby zaistniał związek przyczynowy na gruncie postępowania administracyjnego musi dojść do spełnienia się przesłanki pozytywnej albo negatywnej, koniecznej do wydania rozstrzygnięcia. W niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki negatywne, opisane w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Żaden przepis nie uzależnia wydania decyzji o warunkach zabudowy od przeprowadzenia przez organy nadzoru budowlanego pozytywnej weryfikacji stanu zabudowy na nieruchomości objętej wnioskiem, a w świetle art. 56 ust. 4 w związku z art. 64 ust. 1 nie można uzależnić wydania decyzji od spełnienia nieprzewidzianych prawem warunków. Powołana przez Kolegium okoliczność nie ma znaczenia dla treści rozstrzygnięcia w sprawie. Przedmiotowa decyzja nie reguluje tego, jakie roboty należy wykonać celem "osiągnięcia" parametrów, które winien posiadać budynek, a jedynie określa parametry budynku. Zarówno linia zabudowy, wskaźnik intensywności, szerokość elewacji, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jak i geometria dachu nie są wskaźnikami, które należą do aktualnego stanu budynku. Są to wskaźniki, które mają być osiągnięte w wyniku zamierzenia inwestycyjnego. To, czy w tym celu należy wybudować jedną kondygnację czy dwie, z punktu widzenia decyzji o warunkach zabudowy jest bez znaczenia, ponieważ decyzja ta nie ma na celu zezwolenia na wybudowanie określonej ilości kondygnacji, a jej jedynym celem jest stwierdzenie, ile kondygnacji ma mieć budynek, który po wykonaniu stosownych robót budowlanych znajdzie się na nieruchomości. Skarżąca wskazywała, że w obszarze analizowanym znajduje się nie jeden, a kilka budynków, natomiast postępowanie w trybie nadzoru budowlanego dotyczy tylko jednego z nich, dlatego też istnieje możliwość przeprowadzenia stosownej analizy. Wobec istnienia takiej możliwości prowadzenie przez inne organy postępowań administracyjnych z zakresu nie należącego do planowanego i zagospodarowanie przestrzennego nie ma oraz nie powinno mieć wpływu na rozstrzygnięcie sprawy.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko, wyrażone w zaskarżonym postanowieniu, z analogicznym uzasadnieniem.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważy, co następuje .

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 – 2 ustawy z dnia 25.07.2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz.1269 z późn. zm. ) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30.08.2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153,poz. 1270 z późn. zm. - oznaczana dalej jako p.p.s.a. ) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną ( art. 134 § 1 p.p.s.a. ), zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 p.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy ( art. 135 p.p.s.a. ) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa. W sytuacji, gdy przedmiotem postępowania sądowadministracyjnego jest zaskarżalne w myśl art. 3 § 2 pkt 2, przewidziane w art. 123 § 1-2 k.p.a. postanowienie organu administracji publicznej nierozstrzygające o istocie sprawy, lecz dotyczące poszczególnych kwestii wynikających w toku postępowania administracyjnego, kontrola ta ma charakter ograniczony i nie obejmuje niezwiązanych z nim bezpośrednio kwestii materialnoprawnych.

Przedmiotem niniejszego postępowania administracyjnego jest ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie i przebudowie istniejącego budynku mieszkalnego wielorodzinnego na częściach działek nr 1, 2, 3, 4, 5 obręb [...] przy ulicy [...] w K., scharakteryzowanej bliżej we wniosku R. B. z dnia [...] marca 2008 roku oraz dołączonych do niego dokumentach. Podstawę wydania w toku instancji kontrolowanych postanowień stanowił art. 97 §1 pkt 4 k.p.a., przy czym za zagadnienie wstępne uznano wydanie przez organy nadzoru budowlanego ostatecznego rozstrzygnięcia dotyczącego istniejącego budynku przy ulicy [...] w K., co do którego toczą się postępowania w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie oraz jego realizacji w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę.

Stosownie do art. 97 §1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd.

W doktrynie zwraca się uwagę na cztery istotne elementy składające się na konstrukcję zagadnienia wstępnego na tle powołanego przepisu akcentując, że zagadnienie wstępne to : zagadnienie, które wyłania się w toku postępowania administracyjnego; jego rozstrzygnięcie należy do innego organu lub sądu; wymaga ono "uprzedniego" rozstrzygnięcia, tzn. musi poprzedzać rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji; istnieje zależność między uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji ( tak komentarz do art. 97 k.p.a. G. Łaszczyca, A. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom I. Komentarz do art. 1-103, LEX, 2007, wyd. II. ). Ustalenie, czy dany organ jest "innym organem", wymaga podejścia funkcjonalnego, a nie statycznego, zaś "innym organem" może być ten sam organ administracji publicznej w sytuacji, gdy prowadzi lub jest właściwy do prowadzenia innego, odrębnego przedmiotowo postępowania administracyjnego lub innego postępowania, w którym podejmowane jest rozstrzygnięcie (zob. post. NSA z dnia 25 stycznia 2000 r., I SA 1725/99, ONSA 2001, nr 1, poz. 44). Wskazać należy dalej na otwarty charakter zagadnienia wstępnego akcentując nadto, że nie chodzi o jakiekolwiek rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego, lecz o jego prawomocne przesądzenie. Co do istnienia zależności między uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego, a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji musi istnieć pomiędzy nimi bezpośredni związek przyczynowy, bezpośrednie uzależnienie, przy czym ustalenie tego związku należy do organu. Kodeks postępowania administracyjnego nie określa wyraźnie podstaw prawnych analizowanej zależności. Przy rozbieżności poglądów doktryny i orzecznictwa co do tego, czy podstawą zależności, o której mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. mogą być przepisy prawa procesowego, zgodnie przyjmuje się, że o takiej zależności przesądzają przepisy prawa materialnego. W tym zakresie podkreśla się, że zagadnieniem wstępnym mogą być wyłącznie kwestie (zagadnienia) prawne, które albo ujawniły się w toku postępowania i dotyczą istotnej dla sprawy przesłanki decyzji, albo z przepisów prawa materialnego wynika wprost konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej ( por. komentarz do art. 97 k.p.a. M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, LEX, 2009, wyd. III. ). Uznaje się także, że zgodnie nie stanowią przesłanki do zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 §1 pkt 4 k.p.a. trudności dowodowe.

Uwzględniając powyższe ogólne uwagi w stanie faktycznym niniejszej sprawy należy uznać, że zasadnicze znaczenie dla legalności kontrolowanych aktów ma ocena, czy postępowania toczące się przed organami nadzoru budowlanego dotyczą zagadnień stanowiących przesłankę wydania decyzji o warunkach zabudowy albo, czy z przepisów prawa materialnego wynika wprost konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej. Pozostałe przesłanki wydania postanowienia na podstawie art. 97 §1 k.pt. 4 k.p.a., został bowiem spełnione, zaś powyższe nie budzi kontrowersji stron i uczestników postępowania.

Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie było prowadzone w okresie obowiązywania ustawy z dnia 27.03.2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm. – dalej w skrócie u.p.z.p.). Jak wynika z art. 1 ust. 1 u.p.z.p. określa ona zasady kształtowania polityki przestrzennej przez jednostki samorządu terytorialnego i organy administracji rządowej oraz zakres i sposoby postępowania w sprawach przeznaczania terenów na określone cele oraz ustalania zasad ich zagospodarowania i zabudowy - przyjmując ład przestrzenny i zrównoważony rozwój za podstawę tych działań. Stosowne do art. 4 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Artykuł 4 ust. 2 przewiduje, że przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, natomiast sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Bezspornym jest, że na obszarze stanowiącym teren zamierzonej zmiany sposobu zagospodarowania nie obowiązywał w dacie wydania kontrolowanych postanowień miejscowy planu zagospodarowania przestrzennego. Zarówno strony, jak i uczestnicy nie twierdzili by przedmiotowa inwestycja należała do kategorii inwestycji celu publicznego, zaś zgromadzony aktualnie w aktach administracyjnych materiał dowodowy nie stwarza podstaw do kwalifikacji zamierzenia jako działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), stanowiącego realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami ( tekst jednolity Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 z późn. zm. ). W tej sytuacji, uwzględniając też treść art. 59 ust. 1 u.p.a.p., istotne dla trybu postępowania w sprawie niniejszej są regulacje zawarte w art. 60 – 64 powyższej ustawy, jak również art. 51 ust. 3, art. 52, art. 53 ust. 3-5a, art. 54, art. 55 i art. 56, które zgodnie z dyspozycją art. 64 ust. 1 stosuje się odpowiednio do decyzji o warunkach zabudowy. W tym zakresie znacznie w sprawie mają także przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ( Dz. U. Nr 164, poz. 1588 ), przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy ( Dz. U. Nr 164, poz. 1589), a także w kwestiach proceduralnych przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego ( art. 1 pkt 1 tej ustawy w związku z art. 59 ust. 1 oraz nast. u.p.z.p. ). W sprawie należało także uwzględnić przepisy szczególne, na co wskazuje treść art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. art. 52 ust. 3 u.p.z.p. Słusznie zarzuca skarżąca, że wydając zaskarżone postanowienie, tak organ pierwszej, jak i drugiej instancji nie wskazał żadnego przepisu prawa materialnego warunkującego ustalenie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji, związanej bezpośrednio z już istniejącym obiektem budowlanym, od statusu prawnego tego obiektu, względnie takiego przepisu, z którego wynikałby nakaz dokonywania w tym zakresie ustaleń jako przesłanki rozstrzygnięcia. Czynione bez podania przepisów prawa materialnego wywody zawarte w uzasadnieniu obu kontrolowanych postanowień naprowadzają na kwestię sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego. Tej właśnie materii dotyczy art. 61 ust. 1 pkt 1 i ust. 6 u.p.z.p. oraz przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Analiza tych regulacji wskazuje jednakże, że wszelkie parametry dla zamierzonej inwestycji określa się co do zasady w nawiązaniu do zabudowy na działkach sąsiednich odnośnie. Gdyby nawet w konkretnym stanie faktycznym miało dojść do ich ustalenia z uwzględnieniem obiektów na działce stanowiącej teren inwestycji, to w obu wypadkach, przy braku przepisów uzależniających wydanie decyzji od stanu prawnego - tak na tym terenie, jak i w obszarze analizowanym, powyższa kwestia nie ma znaczenia dla możliwości oraz dopuszczalności wydania rozstrzygnięcia w sprawie. W art. 53 ust. 3 pkt 1 – 2 u.p.z.p. jest mowa o dokonaniu analizy: 1) warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych; 2) stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. Taka analiza służy jednak ustaleniu czy - a jeżeli tak, to w jakim zakresie - będą miały do danego przypadku zastosowanie przepisy szczególne (np.: przepisy ustawy - Prawo ochrony środowiska, o ochronie przyrody, o odpadach, Prawo geologiczne i górnicze, przepisy ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami itp.). Działania te wiążą się bezpośrednio z ustaleniem statusu prawnego terenu, na którym ma być lokalizowana inwestycja celu publicznego, a nie statusu tam znajdujących się obiektów budowlanych. Położenie terenu oraz jego status prawny wpływają bowiem na zakres i konieczność uzgodnień, o których mowa w ust. 4.

Prezentowane przez organy obu instancji stanowisko nie uwzględnia charakteru prawnego decyzji o warunkach zabudowy, której istotę sygnalizuje uzasadnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Wskazuje się w nim między innymi, że " ... decyzja o warunkach zabudowy, będąca aktem stosowania prawa, przesądza jedynie o rodzaju (przeznaczeniu, powierzchni zabudowy, wysokości itd.) obiektu budowlanego, który może zostać na danym terenie wybudowany zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa planistycznego. W braku planu miejscowego, na terenie takim obowiązuje bowiem "generalny" (ogólny) porządek planistyczny, unormowany wieloma ustawami szczególnymi (m.in. ustawą z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, Dz. U. z 2007 r., Nr 19, poz. 115, ze zm.; ustawą z dnia 28 września 1991 r. o lasach, Dz. U. z 2005 r. Nr 45, poz. 435, ze zm.; ustawą z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266, ze zm.; Prawem wodnym z 18 lipca 2001 r., Dz. U. z 2005 r. Nr 239, poz. 2019, ze zm.), dbałość o poszanowanie którego jest obowiązkiem gminy. Decyzje o warunkach zabudowy nie tworzą per se porządku prawnego i nie mają charakteru konstytutywnego, a - nieco upraszczając - przyjąć można, że stanowią szczegółową urzędową informację o tym, jaki obiekt, i pod jakimi warunkami, inwestor może na danym terenie wybudować bez obrazy przepisów prawa. " Wyrażone w obu postanowieniach stanowisko nie koresponduje również z ogólnym porządkiem prawnym normującym proces inwestycyjny. Zważyć należy bowiem, że podobnie jak w przypadku procedury planistycznej ani celem, ani przedmiotem postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy nie jest badanie stanu prawnego obiektów znajdujących się na obszarze stanowiącym teren inwestycji. Jest nim w istocie ustalenie zgodności planowanego przedsięwzięcia z wymaganiami określonymi w art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz ustalenie warunków zabudowy w sposób przewidziany w akcie wykonawczym, tj. po dokonaniu analizy funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu m.in. w zakresie zapewniającym uwzględnienie wymagania ładu przestrzennego, walorów architektonicznych i krajobrazowych (art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy). Uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy nie uprawnia do realizacji robót budowlanych, nie stanowi tez aktu legalizującego samowolę budowlaną. Wielowątkowa ocena legalności skonkretyzowanego już zamierzenia inwestora następuje w odrębnych postępowaniach prowadzonych na postawie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo Budowlane ( tekst jednolity Dz. U. z 2006 Nr 156, poz. 1118 z poźn. zm.), w ramach których inwestor winien wykazać prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Powyższe obejmuje również ustalenie statusu obiektów budowlanych będącymi częściami składowymi nieruchomości. Prezentowane w obu kontrolowanych postanowieniach stanowisko uniemożliwia w istocie stosowanie przepisów art. 48 ust. 2, 49 b ust. 2 i art. 51 ust. 1 pkt 2 i 3 Prawa budowlanego.

Mając powyższe na uwadze, uznając skargę za zasadną, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt I. sentencji wyroku, biorąc za podstawę art. 145 §1 pkt 1 c p.p.s.a.

O kosztach postępowania sądowoadministracyjnego orzeczono jak w pkt II. sentencji wyroku, na podstawie art. 200 p.p.s.a oraz art. 205 §2 p.p.s.a.