Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1100/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-01-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 138 § 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 151
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik (spr.), Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, sędzia WSA Wojciech Sawczuk, Protokolant sekr. sąd. Katarzyna Dawejnis, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi B. P. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2018 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] marca 2018 r., znak: [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego ("GINB"), po rozpatrzeniu odwołania B.P. ("skarżący") od decyzji Wojewody [...] ("Wojewoda") z [...] listopada 2017 r., znak: [...], w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy R. z [...] marca 2001 r., Nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej skarżącemu pozwolenia na budowę budynku rzeźni trzody oraz budynku myjni środków transportu wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną (zespołem zbiorników szczelnych na ścieki, przyłączem kanalizacyjnymi, przyłączem wodociągowym, stacją trafo z przyłączem energetycznym, przyłączem gazowym, wjazdem na działkę, drogami wewnętrznymi i placami postojowymi) na działkach o nr ew. [...] i [...] w miejscowości R., gmina R. – utrzymał w mocy tę decyzję.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

Skarżący, wnioskiem z [...] marca 2016 r., wystąpił do Wojewody z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy R. z [...] marca 2001 r.

Decyzją z [...] listopada 2017 r. Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji.

Odwołanie od tej decyzji złożył skarżący.

Decyzją z [...] marca 2018 r. GINB utrzymał w mocy decyzję Wojewody z [...] listopada 2017 r.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy wskazał, że postępowanie o stwierdzenie nieważności rozstrzygnięcia stanowi wyjątek od przyjętej przez ustawodawcę w art. 16 § 1 k.p.a. zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych. Stwierdzenie nieważności decyzji, będące jednym z trybów godzących w zasadę trwałości decyzji administracyjnej, jest instytucją szczególną, stąd też zaistnienie przesłanki powodującej stwierdzenie nieważności decyzji musi być oczywiste. Postępowanie nieważnościowe jest postępowaniem ograniczonym do oceny legalności decyzji w aspekcie stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dacie jej wydania. Organ nie orzeka zatem co do istoty sprawy rozstrzygniętej w badanej decyzji, lecz jako organ kasacyjny w oparciu o zebrany materiał dowodowy.

Organ odwoławczy stwierdził, że w zasobach archiwalnych Starostwa Powiatowego w [...] nie ma kompletnej dokumentacji dotyczącej kontrolowanej decyzji Wójta Gminy R. z [...] marca 2001 r. Nie odnaleziono ani oryginału takiej decyzji, ani dokumentów związanych z pozwoleniem na budowę przedmiotowego budynku, w tym zwłaszcza projektu budowlanego. Wojewoda, przy współpracy innych organów (Starostwa Powiatowego w [...], Urzędu Gminy R., Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w [...], Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K.), a także stron postępowania oraz innych osób, które mogły mieć wiedzę o kontrolowanej decyzji organu stopnia podstawowego, przeprowadził postępowanie odtworzeniowe akt postępowania dotyczących przedmiotowej inwestycji. W jego wyniku uzyskano wskazane w zaskarżonej decyzji dokumenty. Ponadto, w toku postępowania odwoławczego GINB zwrócił się do Archiwum Narodowego w K. - Oddział w N. o przesłanie wszystkich dokumentów będących w posiadaniu Archiwum, dotyczących ww. decyzji Wójta Gminy R. z [...] marca 2001 r. Pismem z [...] stycznia 2018 r. Archiwum Narodowe w K. wskazało, że nie posiada jakichkolwiek dokumentów dotyczących ww. decyzji. Wobec powyższego, w ocenie GINB wykorzystano wszelkie dostępne w niniejszej sprawie możliwości oraz środki dowodowe, zmierzające do pełnego ustalenia stanu faktycznego sprawy.

Zdaniem organu odwoławczego postępowanie odtworzeniowe zostało przeprowadzone prawidłowo, zaś ujawniony materiał dowodowy, chociaż niekompletny, był wystarczający do dokonania oceny legalności decyzji Wójta Gminy R. z [...] marca 2001 r. Odnaleziono bowiem, choć tylko częściowo w formie oryginałów lub potwierdzonych za zgodność z oryginałem kopii, dokumenty kluczowe dla oceny przedmiotowego pozwolenia na budowę, tj. dokumenty potwierdzające prawo inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, projekt zagospodarowania terenu, projekt architektoniczno-budowlany obrazujący parametry spornych obiektów, a także kopie wymaganych prawem uzgodnień i opinii właściwych organów. W przypadku natomiast okoliczności, na które bezpośrednich dowodów nie udało się odnaleźć, możliwe było ich uprawdopodobnienie na podstawie dowodów pośrednich. Tym samym GINB nie podzielił stanowiska zawartego w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji, że zgromadzony materiał był niewystarczający do przeprowadzenia merytorycznej kontroli ww. decyzji organu stopnia podstawowego. Za bezzasadne GINB uznał zarzuty odwołania dotyczące nieprawidłowego przeprowadzenia przez organ postępowania w przedmiocie odtworzenia akt administracyjnych sprawy.

GINB wskazał, że zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (j.t. Dz. U. z 2000 r. nr 106, poz. 1126, według stanu na dzień wydania kontrolowanej decyzji), pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym oraz wykazał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Z kolei na podstawie art. 33 ust. 2 pkt 2 i 3 Prawa budowlanego, do wniosku o pozwolenie na budowę należy dołączyć decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana, oraz dowód stwierdzający prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Skarżący (inwestor) wykazał prawo do dysponowania nieruchomością inwestycyjną na cele budowlane (wypis z rejestru gruntów, datowany na [...] marca 2000 r. wraz ze wskazaniem nr księgi wieczystej prowadzonej dla działki nr ew. [...]). Organ ustalił, że w dacie wydania kontrolowanej decyzji o pozwoleniu na budowę inwestor był jedynym właścicielem działki o nr ew. [...], na której zlokalizowano przedmiotową inwestycję. Ewentualna późniejsza zmiana przebiegu granic lub podziały tej nieruchomości, podkreślił GINB, nie mogą wpłynąć na ocenę prawidłowości decyzji kontrolowanej w tym postępowaniu nieważnościowym.

Ponadto skarżący uzyskał decyzję Wójta Gminy R. z [...] października 2000 r. ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania przedmiotowej inwestycji na działkach nr ew. [...], [...] i [...] w miejscowości R. Wobec tego, zdaniem GINB, w przedmiotowej sprawie nie doszło do rażącego uchybienia art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 oraz art. 33 ust. 2 pkt 2 i 3 Prawa budowlanego.

Dalej, organ odwoławczy stwierdził, że zgodnie z art. 32 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego, pozwolenie na budowę lub rozbiórkę obiektu budowlanego może być wydane po uprzednim przeprowadzeniu postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, wymaganego przepisami o dostępie do informacji o środowisku i jego ochronie oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, oraz uzyskaniu przez inwestora, wymaganych przepisami szczególnymi, pozwoleń, uzgodnień lub opinii innych organów. Na podstawie § 2 pkt 6 lit. d rozporządzenia Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z 14 lipca 1998 r. w sprawie określenia rodzajów inwestycji szczególnie szkodliwych dla środowiska i zdrowia ludzi albo mogących pogorszyć stan środowiska oraz wymagań, jakim powinny odpowiadać oceny oddziaływania na środowisko tych inwestycji (Dz. U. z 1998 r. Nr 93, poz. 589), do inwestycji mogących pogorszyć stan środowiska zalicza się ubojnie zwierząt o produkcji powyżej 50 ton na rok. Zgodnie zaś z art. 25 ust. 1, 2 i 3 w zw. z art. 27 ust. 1 i 2 oraz art. 37 ust. 1 ustawy z 9 listopada 2000 r. o dostępie do informacji o środowisku i jego ochronie oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2000 r. Nr 109, poz. 1157), wydanie decyzji o warunkach zabudowy w sprawie planowanego przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko wymaga przeprowadzenia, w ramach postępowania zmierzającego do wydania decyzji o warunkach zabudowy i decyzji o pozwoleniu na budowę, postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, przy udziale starosty oraz powiatowego inspektora sanitarnego.

Jak wynika z decyzji Wójta Gminy R. z [...] października 2000 r. o warunkach zabudowy, w ramach postępowania wnioskodawca przedłożył do wniosku o wydanie decyzji ocenę oddziaływania inwestycji sporządzoną przez biegłego z listy Wojewody, zgodnie z którą inwestycja nie wpłynie na zmianę stanu środowiska. W uzasadnieniu tej decyzji wskazano także na uzgodnienia z powiatowym inspektorem sanitarnym i Starostą [...], wobec czego kontrolowana decyzja nie została wydana z naruszeniem art. 32 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego.

Następnie, GINB stwierdził, że rozwiązania projektowe spornej inwestycji nie naruszają rażąco ustaleń decyzji Wójta Gminy R. z [...] października 2000 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W szczególności parametry projektowanego obiektu nie naruszają w sposób rażący ustaleń zabudowy co do rodzaju zabudowy. GINB podkreślił, że nawet ewentualna niezgodność planowanego przedsięwzięcia z przepisami planu miejscowego (który został uchwalony po 2003 r.), wobec zgodności z wymaganiami decyzji o warunkach zabudowy, z całą pewnością nie posiada charakteru rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Organ odwoławczy wskazał również, że kontrolowana decyzja w przedmiocie pozwolenia na budowę nie narusza rażąco pozostałych ustaleń decyzji o warunkach zabudowy, w tym zwłaszcza dotyczących wysokości zabudowy, wysokości okapu dachu budynku, a także geometrii oraz kąta nachylenia połaci dachowych.

Decyzja Wójta Gminy R. z [...] marca 2001 r., w ocenie GINB, nie narusza rażąco warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, o których mowa w rozporządzenie Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 140).

Podsumowując, GINB stwierdził, że analiza ww. decyzji wskazała na to, że nie jest ona obarczona żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., tj. decyzja nie została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem przepisów obowiązujących w dniu jej wydania, w tym przepisów ustawy Prawo budowlane oraz aktów wykonawczych. Ponadto decyzja nie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną; nie została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie; nie była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność nie miała charakteru trwałego, w razie jej wykonania nie wywołałaby czynu zagrożonego karą oraz nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa.

Ponadto, zdaniem GINB, ewentualne stwierdzenie nieważności kontrolowanej decyzji po upływie prawie 18 lat od jej wydania, pozostawałoby w opozycji do fundamentalnej zasady pewności obrotu, która powinna być tym silniej respektowana, im dłuższa jest w danej sferze życia perspektywa czasowa podejmowanych działań. Zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, znaczny upływ czasu musi być brany pod uwagę przy ocenie skutków społeczno-gospodarczych, które wywołuje rozstrzygnięcie oraz ewentualne stwierdzone naruszenie prawa.

Choć GINB nie podzielił motywów i sposobu uzasadnienia rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, ale biorąc pod uwagę przedstawione przez niego okoliczności uznał, że należało odmówić stwierdzenia nieważności kontrolowanej decyzji organu stopnia podstawowego, a rozstrzygnięcie Wojewody, mimo błędnego uzasadnienia – uznać za odpowiadające prawu.

Skargę na decyzję GINB z [...] marca 2018 r. złożył skarżący, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji a także o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy R. z [...] marca 2001 r.

Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie:

1. art. 7, 77 i 136 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, niezebranie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego w sprawie i niedokonanie jego wyczerpującej oceny, a w konsekwencji wydanie decyzji sprzecznej z przepisami prawa;

2. art. 123 § 2 w zw. z art. 10 k.p.a. poprzez zaniechanie wydania postanowienia o wszczęciu postępowania w przedmiocie odtworzenia akt administracyjnych, jak również postanowienia kończącego to postępowanie, co uniemożliwiło skarżącemu wzięcie czynnego udziału w czynnościach podejmowanych w tym zakresie przez organ, których to wadliwe przeprowadzenie doprowadziło do niekorzystnego dla skarżącego rozstrzygnięcia sprawy;

3. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego zastosowanie w niniejszej sprawie, podczas gdy w sprawie istniały podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji w całości;

4. art. 138 § 2 w zw. z art. 15 k.p.a. poprzez przeprowadzenie postępowania dowodowego w całości, pomimo że taka potrzeba powinna spowodować uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, co stanowi naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał m.in., że organ nie wyjaśnił w pełni stanu faktycznego sprawy. Zdaniem skarżącego, organ pierwszej instancji nie podjął we własnym zakresie żadnych czynności zmierzających do zebrania materiału dowodowego, poza skierowaniem wniosków o dostarczenie posiadanej dokumentacji do innych organów administracji publicznej oraz poza zleceniem przeprowadzenia postępowania w sprawie odtworzenia akt Staroście [...]. Co więcej, organ ten w żaden sposób nie zweryfikował, czy procedura odtworzenia akt przeprowadzona przez Starostę [...]. została przeprowadzona w sposób kompleksowy, i czy rzeczywiście nie istniały już żadne inne możliwości pozyskania niezbędnych, w ocenie organu pierwszej instancji, akt postępowania administracyjnego.

Ponadto, w ocenie skarżącego, organ pierwszej instancji, w uzasadnieniu swojej decyzji, nie dokonał jakiejkolwiek oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, ograniczając się do stwierdzenia, że brak kompletnej dokumentacji sprawy uniemożliwiał jej merytoryczne rozstrzygnięcie, przy tym nie odniósł się do zarzutów skarżącego, dotyczących naruszenia procedury odtworzenia akt administracyjnych.

W odpowiedzi na skargę, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko, przedstawione w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje.

Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm., "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57 a.

W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, wobec czego skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zdaniem Sądu, w przedmiotowym postępowaniu nadzwyczajnym, organy zasadnie uznały, że nie zachodziła podstawa do stwierdzenia nieważności kontrolowanej decyzji z przyczyny określonej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jak również nie zaszły inne kwalifikowane wady prawne skutkujące wyeliminowaniem decyzji z obrotu prawnego.

Na wstępie podnieść należy, że zaskarżona decyzja została wydana w jednym z nadzwyczajnych postępowań – postępowaniu nieważnościowym. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalił się pogląd, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji traktowane jest jako nowe postępowanie w sprawie i toczy się według przepisów art. 157 k.p.a. Jak słusznie podkreślił organ administracji - zadaniem organu prowadzącego postępowanie o stwierdzenie nieważności ostatecznego rozstrzygnięcia jest ocena takiej decyzji pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem, tj. czy wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) lub spełnienia innych przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Postępowanie takie – o stwierdzenie nieważności decyzji ma zatem odrębną podstawę prawną i nie może być traktowane tak, jakby chodziło o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją ostateczną, rozstrzygającą o zastosowaniu przepisów prawa materialnego do danego stosunku administracyjno-prawnego.

Ponadto wskazać należy, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zachodzą trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, czyli skutki. Przy korzystaniu z tej wywołującej najdalej idące konsekwencje instytucji wskazane wyżej przesłanki muszą wystąpić łącznie i nie mogą być dorozumiewane, ale jasno wskazane (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 maja 2011 r. sygn. akt II OSK 878/10, LEX nr 992652).

Odnosząc się do zarzutu skargi co do nieprawidłowo przeprowadzonego postępowania odtworzeniowego Sąd zauważa, że przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, dopuszczając - na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. - weryfikację decyzji mimo upływu wielu lat od jej wydania, nie stawiają żadnych warunków dotyczących odtwarzania akt. Postępowanie o stwierdzenie nieważności aktu (jak już wyżej wskazano) jest odrębnym i samodzielnym postępowaniem, w którym obowiązują zasady dotyczące koncentracji materiału dowodowego, zaś obowiązek organu wyczerpuje się w zebraniu materiału istniejącego.

W ocenie Sądu w składzie orzekającym w sprawie niniejszej, prowadzące postępowanie organy dochowały wszelkich aktów staranności w podejmowaniu czynności zmierzających do skompletowania dokumentacji niezbędnej do rozpoznania wniosku skarżącego, w tym przeprowadzając postępowanie odtworzeniowe, o zakończeniu którego Starosta Powiatowy w [...] poinformował Wojewodę [...] pismem z [...] października 2017 r., opisując szczegółowo jego przebieg. Organ pierwszej instancji prowadził stosowne poszukiwania we współpracy nie tylko ze Starostwem Powiatowym w [...] ale również z Urzędem Gminy R., Powiatowym Inspektoratem Nadzoru Budowlanego w N, Regionalnym Zarządem Gospodarki Wodnej w K. a także wnioskodawcą postępowania. Organ odwoławczy zwrócił się zaś także do Archiwum Narodowego w K. Oddział w N.

Tym samym, uznać należy, że istniejące braki w dokumentach nie wynikają z zaniedbania organów. Ponadto, GINB prawidłowo ocenił, że materiał dowodowy pozyskany w trakcie postępowania odtworzeniowego i wyjaśniającego umożliwia kontrolę decyzji Wójta Gminy R. z [...] marca 2001 r., nr [...].

W tym miejscu podnieść należy, że problematyka braku kompletnej dokumentacji źródłowej z postępowania zwykłego była przedmiotem rozważań sądów administracyjnych kontrolujących decyzje organów nadzorczych. W uzasadnieniu wyroku z 26 marca 2009 r., Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, iż stwierdzenie nieważności decyzji może nastąpić tylko wówczas, gdy zaistnieją przesłanki wymienione enumeratywnie w art. 156 § 1 k.p.a. Przy czym, ocena istnienia tych przesłanek nie może opierać się na domniemaniach – ani na domniemaniu prawidłowości, ani na domniemaniu wadliwości decyzji. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności niezbędne jest bowiem jednoznaczne ustalenie, czy doszło do naruszenia prawa i dokonania oceny charakteru tego naruszenia w kontekście przesłanek nieważności decyzji. Jest to bowiem postępowanie nadzwyczajne, które służy jedynie wyeliminowaniu z obrotu prawnego decyzji dotkniętych wadami kwalifikowanymi (wyrok NSA z 26 marca 2009 r., sygn. akt I OSK 470/08, publik: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Pogląd ten Sąd w składzie orzekającym w całości podziela nie aprobując tym samym stanowiska skargi, że "organ pierwszej instancji nie zweryfikował czy procedura odtworzeniowa akt przeprowadzona przez Starostę w [...] została przeprowadzona w sposób kompleksowy i czy rzeczywiście nie istnieją już żadne inne możliwości pozyskania niezbędnych akt postępowania administracyjnego". Podkreślenia (za organem odwoławczym) wymaga, że w trakcie tego postępowania uzyskano m.in.: 1) oryginał decyzji Wójta Gminy R. z [...] marca 2001 r., Nr [...], znak: [...]; 2) akta sprawy dotyczące decyzji Starosty [...] z [...] stycznia 2003 r., znak: [...], udzielającej pozwolenia na użytkowanie ubojni wraz z zakładem rozbioru i budynku myjni środków transportu na działce nr ew. [...] w miejscowości R., w tym częściowo projekt budowlany (pierwotny oraz z naniesionymi zmianami w toku realizacji inwestycji) wraz z projektem zagospodarowania zakładu i projektem technologicznym; 3) kopię decyzji Wójta Gminy R. z [...] października 2000 r., znak: [...], ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania inwestycji polegającej na budowie ubojni trzody, infrastruktury technicznej oraz dojazdem z drogi gminnej na działkach nr ew. [...], [...] i [...] w miejscowości R.; 4) kopie wypisu z rejestru gruntów wraz ze wskazaniem Księgi Wieczystej dla działki nr ew. [...].

Wbrew zarzutom skargi organy rozpoznające sprawę nie naruszyły treści art. 7, 77 k.p.a. Organy wypełniły obowiązek wynikający z treści art. 7 k.p.a., który stanowi, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Stosownie zaś do art. 77 § 1 k.p.a. GINB ocenił cały dostępny materiał dowodowy, w sposób nie budzący zastrzeżeń Sądu.

Prawidłowo zostało stwierdzone przez organ odwoławczy, że pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowania przestrzennym oraz wykazał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego obowiązującego na dzień wydania kontrolowanej decyzji). Niesporne jest, że inwestor – B.P. – był jedynym właścicielem działki nr ewid. [...], na której zlokalizowano sporną inwestycje (KW nr [...]). Ponadto inwestor uzyskał decyzję Wójta Gminy R. z [...] października 2000 r., ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania inwestycji polegającej na budowie ubojni trzody, infrastruktury technicznej oraz dojazdem z drogi gminnej na działkach nr ewid. [...], [...] i [...] w miejscowości R.

Sąd podziela także stanowisko GINB, że kontrolowana decyzja została wydana z uwzględnieniem oceny oddziaływania na środowisko i koniecznych uzgodnień. W uzasadnieniu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, stwierdzono bowiem, że "wnioskodawca przedłożył do wniosku o wydanie decyzji ocenę oddziaływania inwestycji sporządzoną przez biegłego z listy Wojewody. Zgodnie z przedstawioną oceną, na etapie budowy, eksploatacji oraz ewentualnej likwidacji inwestycja nie wpłynie na zmianę stanu środowiska". Ponadto przywołano także uzgodnienia z Powiatowym Inspektorem Sanitarnym (postanowienie z [...] września 2000 r., znak: [...]) oraz Starostą [...] (postanowienie z [...] października 2000 r., znak: [...]. Co istotne także, w aktach sprawy znajdują się ponadto: 1) decyzja Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] z [...] stycznia 2001 r., znak: [...], uzgadniająca projekt budowlany rzeźni trzody w R.; 2) decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z [...] stycznia 2001 r., znak: [...], w sprawie wyrażenia zgody na odstępstwo od przepisów dotyczących odległości od zbiorniki na nieczystości ciekłe od granicy działki; 3) "Porealizacyjny raport oddziaływania na środowisko ubojni wraz z zakładem rozbioru i przetwórstwa mięsa w R., z kwietnia 2002 r., w którym wskazano, że "tok realizacyjny dla analizowanej inwestycji był obarczony obowiązkiem przeprowadzenia postępowania w sprawie ocen oddziaływania na środowisko i procedura taka została dokonana".

Zdaniem składu orzekającego także pozostała ocena GINB co do braku rażącego prawa w zakresie rozwiązań projektowych spornej inwestycji z odwołaniem się do uzasadnienia decyzji o warunkach zabudowy oraz braku rażącego naruszenia prawa w zakresie warunków technicznych inwestycji – jest prawidłowa.

Jednocześnie zwrócenia uwagi wymaga, że ww. wskazana ocena organu odwoławczego nie została skutecznie przez stronę skarżąca podważona w skardze. Zasadnicze zarzuty sprowadzają się bowiem do: po pierwsze - kwestionowania prawidłowości przeprowadzonego postępowania odtworzeniowego (do czego Sąd ustosunkował się wyżej) oraz po drugie - dokonania przez organ odwoławczy oceny całości materiału dowodowego zamiast uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji. W zakresie tego ostatniego zarzutu wyjaśnienia wymaga, że organ odwoławczy wydaje decyzję o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji (art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.) wówczas, gdy stwierdzi, że decyzja organu pierwszej instancji jest prawidłowa. Utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji oznacza w szczególności utrzymanie w mocy jej podstawowego, koniecznego elementu, jakim jest rozstrzygnięcie. W rozstrzygnięciu (osnowie) decyzji zostaje bowiem wyrażona wola organu administracji załatwiającego sprawę w tej formie. W razie więc gdy organ odwoławczy utrzymuje w mocy decyzję organu pierwszej instancji należy przyjąć, że w szczególności utrzymał w mocy jej rozstrzygnięcie, sformułowane przez organ pierwszej instancji. Organ drugiej instancji jest obowiązany ocenić prawidłowość zaskarżonej decyzji nie tylko w granicach zarzutów przedstawionych w odwołaniu, lecz także pod kątem przepisów prawa materialnego i procesowego, które mają zastosowanie w sprawie rozstrzygniętej zaskarżoną decyzją. Ocena ta powinna być poprzedzona, o ile jest to konieczne dla sprawdzenia zasadności i poprawności decyzji, przeprowadzeniem stosownego postępowania wyjaśniającego. Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie.

W konsekwencji, skoro GINB podzielił stanowisko Wojewody [...] co do rozstrzygnięcia, zaś dostrzeżone przez niego wadliwości uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji na wynik sprawy nie wpływały, zasadnie przeprowadził uzupełniające postępowanie wyjaśniające a następnie dokonał oceny zgromadzonego materiału dowodowego.

W tym stanie sprawy, Sąd uznał, że GINB wydał rozstrzygnięcia zgodnie z prawem, nie naruszając reguł procesowych w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec powyższego Sąd nie podzielił zarzutów skargi.

Wobec powyższej oceny prawnej braku przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. - na podstawie art. 151 p.p.s.a. - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji wyroku.