Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SA/Gd 542/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2017-11-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 22a ust. 2 lit a
journal: Dz.U. 2013 poz 1414
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym -  tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Paweł Mierzejewski, Sędziowie Sędzia NSA Jacek Hyla, Sędzia WSA Felicja Kajut (spr.), Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Kinga Czernis, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 listopada 2017 r. sprawy ze skargi S. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia 8 maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie udzielenia zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych osób w transporcie drogowym 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia 17 marca 2017 r. nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] na rzecz skarżącej S. M. 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 17 marca 2017 r. nr [...] Prezydent Miasta S., na podstawie art. 104 § 1, art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm. - dalej zwanej: "k.p.a.") oraz art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. d1, art. 20 ust. 1, art. 22a ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jednolity: Dz. U. z 2013r., poz. 1414 ze zm.), odmówił S. M. – prowadzącej działalność gospodarczą pod nazwą "A." w S. udzielenia zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych osób w krajowym transporcie drogowym w ramach linii regularnej S. - U. - S..

W uzasadnieniu organ wskazał, że po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego i dowodowego zgodnie ze wskazaniami zawartymi w decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. nr [...] oraz treścią przeprowadzonej analizy sytuacji rynkowej z dnia 26 lipca 2016 r. oraz aneksem nr 2 do tej analizy z dnia 14 marca 2017 r. uznano, że projektowana. linia regularna stanowić będzie zagrożenie dla już istniejących linii regularnych.

W związku z powyższym, stosownie do treści art. 22a ust. 2 lit. a ustawy o transporcie drogowym, organ odmówił wydania zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych osób w krajowym transporcie drogowym w ramach linii regularnej S. - U. - S..

Organ dodał, że aneks nr 2 wraz załącznikami stanowi załącznik do decyzji i rozszerzenie uzasadnienia.

S. M. (dalej zwana.: "stroną", "skarżącą") odwołała się od decyzji organu pierwszej instancji podnosząc, że naruszono art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Strona zarzuciła przekroczenie granicy uznania administracyjnego oraz brak rzetelnej analizy sytuacji rynkowej w zakresie regularnego przewozu osób na trasie S. - U. - S.. Zakwestionowała dopuszczalność wydania decyzji w oparciu o cząstkowe dane uzyskane tylko od dwóch spośród trzech przedsiębiorców oraz wymyślone koszty przejechania 1 km przez poszczególnych przewoźników.

Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia 8 maja 2017 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Organ odwoławczy stwierdził, że w dniu 2 listopada 2016 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wydało decyzję nr [...] mocą której uchyliło w całości decyzję Prezydenta Miasta S. z dnia 3 października 2016 r. o odmowie udzielenia stronie zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych osób w Krajowym transporcie drogowym w ramach linii regularnej S. - U. - S. i jednocześnie przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Kolegium zakwestionowało prawidłowość dowodu sporządzonego przez organ niższej instancji aneksu nr 1 do analizy sytuacji rynkowej w zakresie regularnego przewozu osób na potrzeby uruchomienia nowego połączenia na trasie S. "[...] - [...]" - U. "PI. [...]" z 26 lipca 2016 r. oceniając, że dane w nim zawarte są niewiarygodne, a wywiedzione wnioski są sprzeczne z podstawową zasadą prowadzenia działalności gospodarczej.

Organ pierwszej instancji ponownie rozpatrując sprawę zobowiązany był do przeprowadzenia szczegółowej analizy sytuacji rynkowej w zakresie wyłącznie regularnego transportu drogowego na przedmiotowej trasie oraz wystąpienia na piśmie do poszczególnych przedsiębiorców prowadzących linie autobusowe na tej trasie o dane dotyczące prowadzonej przez nich działalności.

Pismem z dnia 3 lutego 2017 r. wystąpiono do strony o aktualizację wniosku z dnia 9 maja 2016 r. w sprawie wydania zezwolenia, poprzez przesłanie prawidłowego załącznika planowanego przez przedsiębiorcę rozkładu jazdy autobusów na tej trasie. W odpowiedzi strona przedłożyła dwa alternatywne rozkłady jazdy, wskazując jednocześnie, że firma zamierza wykonywać tylko jeden kurs na godzinę.

Pismem z dnia 3 lutego 2017 r. Dyrektor Zarządu Infrastruktury Miejskiej w S. wystąpił do firm B. Sp. z o.o., C. S. S. A. oraz D. Sp. z o. o. o przekazanie danych dotyczących: przechodów jednostkowych (na kilometr) dla realizacji ogólnej pracy eksploatacyjnej przedsiębiorstwa, przychodów jednostkowych (na kilometr) dla linii S. - U., średniej liczby pasażerów przewiezionej na kursie w miesiącu styczniu 2017 r., ogólnej liczby pasażerów przewiezionej w miesiącu styczniu 2017 r. na tej trasie, średniej liczby pasażerów przewiezionej na kursie w 2016 r., ogólnej liczby pasażerów przewiezionych w 2016 r. na trasie, średniej ceny przejechania 1 km w odniesieniu do całej pracy eksploatacyjnej, średniej ceny przejechania 1 km w odniesieniu do realizacji przewozów na wskazanej trasie, średniej ceny biletu na trasie.

Odpowiedzi na powyższe udzielili dwaj przedsiębiorcy tj. B. Sp. (pismo z dnia 22 lutego 2017 r.) i C. ( pismo z dnia 28 lutego 2017 r. ).

W dniu 14 marca 2017 r. Kierownik Działu Zarządu Infrastruktury Miejskiej w S. sporządził aneks nr 2 do analizy sytuacji rynkowej w zakresie regularnego przewozu osób na potrzeby uruchomienia nowego połączenia na trasie S. "[...] - [...]" - U. "PI. [...]" z 26 lipca 2016 r. Na podstawie przeprowadzonej analizy ekonomicznej Zarząd Infrastruktury Miejskiej w S. stwierdził, że pojawienie się na wskazanej trasie czwartego przewoźnika drogowego może stanowić zagrożenie dla już istniejących linii regularnych, których możliwości przewozowe, a nawet oferowana liczba miejsc siedzących, znacznie wykraczają poza występującą wielkość popytu. Występuje więc ryzyko, że wzrost konkurencyjności transportu drogowego na tej trasie spowoduje jednoznacznie wystąpienie zagrożenia funkcjonowania dotychczasowych operatorów.

Organ odwoławczy po przeanalizowaniu akt sprawy uznał, że decyzja Prezydenta Miasta z dnia 17 marca 2017 r. nie narusza obowiązujących przepisów prawa w stopniu uzasadniającym konieczność jej zmiany bądź uchylenia.

Zacytował dalej przepisy art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. d, art.22a ust. 1 pkt 2 lit. a oraz art. 22a ust. 3 ustawy o transporcie drogowym podkreślając, że decyzja organu pierwszej instancji została wydana. w ramach tzw. "uznania administracyjnego", co wyraźnie wynika z art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy. Ustawodawca formułując tę normę prawa posłużył się zwrotem "mogą odmówić", co oznacza, że rozpatrując indywidualną sprawę w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy, organ administracji dokonuje oceny stanu faktycznego w aspekcie spełnienia przesłanek wskazanych w przepisie prawa materialnego. Nie oznacza to jednak całkowitej swobody organu. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, że wydając decyzję w ramach uznania administracyjnego, organ musi w sposób szczegółowy wyjaśnić stan faktyczny sprawy, a zgromadzony materiał dowodowy musi w sposób niebudzący wątpliwości potwierdzać prawidłowość podjętego rozstrzygnięcia.

W ocenie organu odwoławczego wobec nieprzedstawienia przez istniejących przewoźników pełnych danych koniecznym i niezbędnym stało się dokonanie przez organ administracji publicznej własnych wyliczeń i uśrednień, które umożliwią sporządzenie dowodu w postaci analizy rynku. Dowód przeprowadzony przez organ pierwszej instancji w postaci analizy z dnia 14 marca 2017 r., pomimo niepełnych odpowiedzi udzielonych przez firmy B. i C. oraz pomimo nieudzielenia odpowiedzi przez firmę D., może stanowić w przedmiotowej sprawie wiarygodny dowód potwierdzający możliwość wystąpienia rzeczywistego zagrożenia finansowego dla istniejących linii komunikacyjnych na trasie S. - U. - S. w przypadku wejścia na rynek czwartego przewoźnika.

Podstawowe założenia dowodu zostały oparte na danych pewnych i ogólnodostępnych (tab. 1 na str. 2 analizy): tj. liczba kursów wykonywanych przez poszczególnych przewoźników w miesiącu oraz długość trasy tam i powrót, co po przemnożeniu dało roczny dystans pokonywany przez poszczególnych przewoźników na trasie S. - U. - S.. Założenie dotyczące kosztów przejechania 1 km przez poszczególnych przewoźników (tabela 2 na str. 2 analizy), na poziomie: 3,10 zł dla C. S., 3,80 zł dla B. , 3,15 zł dla D. oraz 3,00 zł dla A. stanowi wyliczenie, przy którym organ wziął pod uwagę koszty utrzymania autobusów, którymi dysponują poszczególni przewoźnicy. Założenie to stanowi własne ustalenie organu pierwszej instancji, które jednak należy uznać za wiarygodne. Założenie dotyczące przychodów jednostkowych na kilometr uzyskiwanych przez poszczególnych przewoźników (tab. 2 na str. 4 analizy), zostało oparte na wiarygodnych danych pozyskanych bezpośrednio od przewoźników. Wyniki roczne (tab. 3 na str. 4 analizy), wskazują, że 2 spośród 3 funkcjonujących przewoźników uzyskuje dochody na przedmiotowej trasie, jeden spośród 3 natomiast notuje na niej straty. Ostatnie z wyliczeń przeprowadzone na str. 5 analizy wskazuje, że wejście na rynek czwartego przewoźnika spowoduje straty u wszystkich przewoźników. Za wiarygodne uznać przy tym należy założenie, że przychód uzyskiwany obecnie przez 3 funkcjonujących obecnie przewoźników rozłoży się na 4 przewoźników, ponieważ wejście na rynek nowej firmy przewozowej z pewnością nie spowoduje zwiększenia przychodów uzyskiwanych przez poszczególnych przewoźników. Wobec czego uśredniona wartość przychodu z 1 km na poziomie 2,69 zł uznać należy za wiarygodną.

Zdaniem organu odwoławczego brak badania napełnienia pojazdów nie ma wpływu na wiarygodność przeprowadzonego przez Zarząd Infrastruktury Miejskiej w S. dowodu w postaci aneksu nr 2, bowiem analiza rynku nie została oparta o dane dotyczące napełnienia pojazdów, skupiając się na pracy przewozowej i kosztach obsługi linii ponoszonych przez poszczególnych przewoźników.

Podsumowując organu odwoławczy uznał, że aneksu nr 2 do analizy sytuacji rynkowej z dnia 14 marca 2017 r., w sposób wiarygodny obrazuje możliwość wystąpienia realnego zagrożenia finansowego dla już istniejących na przedmiotowej trasie linii regularnych, co z kolei uzasadnia odmowę udzielenia zezwolenia.

S. M. zaskarżyła decyzję organu odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wnosząc o jej uchylenie.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła:

1. naruszenie art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80, art. 106 § 1, art. 138 § 2 zdanie 2 k.p.a. mające istotny wpływ na wynik sprawy przez ich niezastosowanie oraz w części niewłaściwe zastosowanie, prowadzące w konsekwencji do błędnego przyjęcia, że:

(a) sporządzona przez organ I instancji analiza ekonomiczna (zawarta w aneksie nr 2 do analizy sytuacji rynkowej) odzwierciedla sytuację rynkową w zakresie regularnego przewozu osób na trasie S.-U.-S., jest rzetelna i poprawna metodologicznie oraz stanowi wiarygodny dowód wystąpienia realnego zagrożenia finansowego dla już istniejących na tej trasie linii regularnych w razie udzielenia skarżącej zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych zgodnie ze złożonym wnioskiem;

(b) niewiążące są wskazania zawarte w decyzji SKO w S. z dnia 2 listopada 2016 r., dotyczące okoliczności jakie organ I instancji obowiązany jest wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, w tym m.in. zalecenia w zakresie sposobu dokonania ustaleń faktycznych istotnych dla prawidłowego jej rozstrzygnięcia cyt.: "(...) badanie średniej liczny pasażerów winno zostać wykonane kilkukrotnie tj. na przestrzeni co najmniej kilku dni tygodnia z uwzględnieniem dni wolnych od pracy (weekendu) oraz przy zróżnicowanej pogodzie. Ponadto badanie to winno odbyć się na kilku przystankach na trasie S.-U., U.-S., nie zaś na jednym losowo wybranym przez organ (...) Istotnym na etapie ponownego rozpatrzenia sprawy będzie również precyzyjne ustalenie ilości połączeń realizowanych przez poszczególnych przewoźników, w tym również weryfikacja prawdziwości zarzutu podnoszonego przez odwołującą się, że firmy B. oraz D. w czasie największej ilości pasażerów wypuszczają więcej niż jeden autobus na godzinę na przedmiotowej trasie",

2. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a w zw. z art. 18 ust. 1 pkt 1 lit d1 ustawy o transporcie drogowym poprzez brak uzgodnienia odmowy wydania zezwolenia ze Starostą S.;

3. naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a, ust. 3 i 5 ustawy o transporcie drogowym poprzez wadliwe przyjęcie, że przeprowadzonanaliza sytuacji rynkowej uwzględnia następujące, wynikające z przepisów prawa, wymogi:

(a) Analiza powinna być przeprowadzana. przez organ właściwy do spraw zezwoleń co najmniej raz w roku,

b) przy przeprowadzaniu analizy organ zobowiązany jest wziąć pod uwagę:

- istniejącą komunikację, w tym rodzaj pojazdów, godziny ich odjazdów lub częstotliwość kursów oraz ich dostosowanie do potrzeb społecznych;

- dotychczasowe wywiązywanie się przewoźników posiadających zezwolenia z realizacji przewozów i stosowanych taryf;

- przewidywane zmiany w natężeniu przewozu podróżnych;

- miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego gminy lub plan zagospodarowania przestrzennego województwa.

W ocenie skarżącej organ pierwszej instancji nie wykonał zaleceń zawartych w decyzji SKO w S. z dnia 2 listopada 2016 r., dotyczących okoliczności jakie organ pierwszej instancji obowiązany był wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, w tym m.in. zaleceń w zakresie sposobu dokonania ustaleń faktycznych istotnych dla prawidłowego jej rozstrzygnięcia. Aprobata tego stanu rzeczy przez organ odwoławczy, doprowadziła do wydania decyzji obarczonej wadami, mającymi istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy.

Zdaniem skarżącej należało przeanalizować wniosek także pod kątem zaspokojenia potrzeb obywateli. Powołano się również na poglądy judykatury, z których wynika, że przy interpretacji sformułowania "zagrożenia dla już istniejących linii regularnych" należy uwzględnić, że ustawowa reglamentacja działalności gospodarczej w zakresie wykonywania transportu drogowego służyć ma przeciwdziałaniu niekontrolowanej (niszczącej) konkurencji, nie zaś nadmiernemu jej ograniczaniu. Regulowana konkurencja rynku transportowego powinna zapewniać mieszkańcom odpowiedni poziom usług, za odpowiednio niską cenę (por. np. wyrok NSA sygn. akt II GSK 722/10, wyrok WSA we Wrocławiu sygn. akt III SA/Wr 504/11, wyrok NSA z 4 września 2014 r. sygn. akt II GSK 1282/13).

Ustalenie, że skarżąca jako czwarty przewoźnik na trasie (na której we wcześniejszym okresie konkurowało ze sobą nawet pięciu przewoźników a przez długi czas czterech), który według Analizy osiągnąłby udział w rynku na poziomie 16,16 % (przy odpowiednio 30,3 %, 32,24 % i 21,30 % udziale pozostałych przewoźników) stanowiłaby niszczącą konkurencję jest w sposób oczywisty błędne.

Należy uznać, że dokonana przez organ odwoławczy ocena kluczowego dowodu, jakim jest analiza sytuacji rynkowej, nastąpiła z przekroczeniem zasady swobodnej oceny dowodów wyrażonej w art. 80 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wniosło o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Na mocy 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; dalej w skrócie jako "p.p.s.a.") sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Dokonując tak rozumianej kontroli zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że złożona w niniejszej sprawie skarga zasługuje na uwzględnienie.

Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia stanowi art. 22a ust. 1 pkt 2 lit.a w związku z art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. d1 ustawy o transporcie drogowym.

Wykonywanie przewozów regularnych i przewozów regularnych specjalnych wymaga zgodnie z art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. d1 zezwolenia prezydenta miasta na prawach powiatu, w uzgodnieniu z właściwym starostą ze względu na planowany przebieg linii komunikacyjnej - na wykonywanie przewozów na liniach komunikacyjnych przebiegających na obszarze miasta i sąsiedniego powiatu.

Organ administracji publicznej właściwy do wydania zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym może odmówić udzielenia lub zmiany zezwolenia w przypadku wystąpienia jednej z okoliczności wskazanych w art. 22a ust. 2 w zw. z art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a powołanej ustawy. Przepis ten stanowi, że właściwe organy (...) mogą odmówić udzielenia lub zmiany zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym, w przypadku, gdy zostanie wykazane, że projektowana linia regularna stanowić będzie zagrożenie dla już istniejących linii regularnych (...).

Przed wydaniem decyzji w sprawie nowego lub zmiany istniejącego zezwolenia na linie komunikacyjne o długości do 100 km, w szczególności w zakresie zwiększenia pojemności pojazdów, częstotliwości ich kursowania, zmiany godzin odjazdów z poszczególnych przystanków, należy sporządzić analizę sytuacji rynkowej w zakresie regularnego przewozu osób (art. 22a ust. 3).

Analizę, o której mowa w ust. 3, przeprowadza organ właściwy do spraw zezwoleń, co najmniej raz w roku, z uwzględnieniem:

1) istniejącej komunikacji, w tym rodzaju pojazdów, godzin ich odjazdów lub częstotliwości kursów oraz ich dostosowanie do potrzeb społecznych;

2) dotychczasowego wywiązywania się przewoźników posiadających zezwolenia z realizacji przewozów i stosowanych taryf;

3) przewidywanych zmian w natężeniu przewozu podróżnych;

4) miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy lub planu zagospodarowania przestrzennego województwa.

Konstrukcja przepisu art. 22a ust. 1 pkt 2 ustawy o transporcie drogowym, przewiduje fakultatywne wydanie rozstrzygnięcia – decyzje wydawane na podstawie tego przepisu mają charakter uznaniowy. Okoliczności wymienione w cytowanym przepisie mogą stanowić podstawę wydania negatywnej decyzji pod warunkiem, że organ wykaże ich istnienie. Z uwagi na uznaniowość rozstrzygnięcia podejmowanego w trybie art. 22a ust. 1 pkt 2 ustawy o transporcie drogowym, przepisy art. 7 oraz art. 77 k.p.a. obligują organ prowadzący postępowanie do szczególnej staranności w wyjaśnieniu stanu faktycznego, zebrania i wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego, a następnie sporządzenia przekonującego uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia. W konsekwencji sądowa kontrola aktów administracyjnych podejmowanych w ramach uznania administracyjnego zawężona jest do zbadania, czy wydając dany akt organ przeprowadził pełne postępowanie wyjaśniająco-dowodowe celem wyczerpującego ustalenia wszystkich okoliczności, mających znaczenie prawne z punktu widzenia stosowanej normy prawnej.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 1 grudnia 2016 r., sygn. akt II GSK 486/15 wyraził pogląd, że przez zagrożenie dla już istniejących linii regularnych należy rozumieć zarówno zagrożenie finansowe – pod względem rentowności, jak i zagrożenie organizacyjne z punktu widzenia bezpieczeństwa ruchu. Wymieniona zaś w art. 22a ust. 1 pkt 2 powołanej ustawy przesłanka uzasadniająca odmowę udzielenia zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym – tj. zagrożenie dla już istniejących linii regularnych - musi zostać wykazana. Pogląd ten Sąd orzekający w sprawie w pełni aprobuje.

Z treści decyzji organu pierwszej instancji wynika, że organ ten w ogóle nie wykazał, na czym, jego zdaniem, polegać będzie zagrożenie funkcjonowania dotychczasowych linii obsługujących trasę S.-U.-S. w przypadku uruchomienia linii na tej trasie przez wnioskodawczynię. Organ powołał się jedynie ogólnie na wcześniej wydane w sprawie decyzje organu odwoławczego, materiał dowodowy zgromadzony w sprawie oraz przeprowadzoną Analizę.

Swoją ocenę omawianej kwestii bardziej skonkretyzował organ odwoławczy podając, że Aneks nr 2 do Analizy rynkowej w zakresie regularnego przewozu osób na potrzeby uruchomienia nowego połączenia na trasie S. "[...] - [...]" - U. "PI. [...]" z 14 marca 2017 r. w sposób wiarygodny obrazuje, możliwość wystąpienia realnego zagrożenia finansowego dla już istniejących na przedmiotowej trasie linii regularnych, co uzasadnia odmowę udzielenia zezwolenia.

W ocenie Sądu w niniejszej sprawie organy obu instancji istnienia zagrożenia dla funkcjonowania innych, istniejących, linii komunikacyjnych, nie wykazały. Za niewystarczające dla zastosowania przepisu jest powołanie się – przez organ odwoławczy – na "możliwość wystąpienia realnego zagrożenia finansowego" istniejących przewoźników, należy bowiem nadto wykazać, że uruchomienie nowej linii spowoduje zagrożenie organizacyjne z punktu widzenia bezpieczeństwa ruchu.

Orzekając w sprawie organy oparły swoje stanowisko na wynikach ww. Aneksu nr 2 do analizy rynkowej. W niniejszej sprawie analiza taka została przeprowadzona w lipcu 2016 r. (na potrzeby rozstrzygnięcia sprawy po raz pierwszy), we wrześniu 2016 r. sporządzono Aneks nr 1 do Analizy (w powtórnie prowadzonym postępowaniu), zaś w marcu 2017 r. sporządzono Aneks nr 2 w związku z prowadzonym po raz kolejny postępowaniem w sprawie. Zatem tylko dane zawarte w Analizie z marca 2017 r. były aktualne w dacie podejmowania na jej podstawie decyzji w sprawie. W ocenie Sądu Analiza ta nie spełnia wszystkich stawianych wymogów ustawowych wymienionych w art. 22a ust. 5 ustawy o transporcie drogowym. Nie można zwłaszcza uznać za prawidłową dokonaną tam Analizę kosztów utrzymania linii komunikacyjnej i rentowności połączeń poszczególnych przewoźników, bowiem sporządzający Analizę nie dysponował danymi odnośnie kosztu przejechania 1 km, dokonał natomiast wyliczenia tych kosztów samodzielnie. Co istotne, tak ustalone koszty przejechania 1 km przez poszczególnych przewoźników stanowiły podstawę dalszych wyliczeń tj. rocznego kosztu obsługi linii przez przewoźników, a następnie rocznego wyniku finansowego i analizy przychodowości (tabela na str. 5), do czego odwołał się organ uzasadniając odmowę wydania zezwolenia.

Koszt, o którym mowa został oszacowany w różnej wysokości dla poszczególnych przewoźników, zaś zróżnicowanie to zostało przyjęte w odniesieniu do taboru, jakimi przewoźnicy obsługują trasę S.-U.. Zauważyć należy jednak, że nie można zweryfikować prawidłowości przyjętych w analizie kosztów przejechania 1 km, brak jest bowiem danych wyjściowych, które posłużyły do tych wyliczeń, zatem sporządzona w przeważającej części w oparciu o nie analiza, nie może być uznana za wiarygodną.

Organ odwoławczy odnosząc się do tej kwestii w uzasadnieniu decyzji stwierdził, że takie wyliczenie jest jednak wiarygodne, należy bowiem wziąć pod uwagę fakt, że Zarząd Infrastruktury Miejskiej w S. zarządza komunikacją autobusową funkcjonująca na terenie miasta. Nie zaprzeczając twierdzeniu o znajomości przez ZIM problematyki komunikacji autobusowej, nie można przyjąć, że zwalniało to ZIM z obowiązku sporządzenia analizy na podstawie rzeczywistych danych. Ewentualnie, dokonując takich wyliczeń kosztu przejechania 1 km, należało w analizie podać dane, jakich użyto do tych obliczeń, tak by uniknąć zarzutu dowolności i nierzetelności, a taki można postawić obecnie w odniesieniu do Aneksu nr 2 na jakim oparły się organy.

Sąd zdaje sobie sprawę, że niekiedy przedsiębiorstwa wykonujące przewozy na danej linii nie będą udostępniały danych niezbędnych do sporządzenia Analizy, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie, nie zwalnia to jednak z obowiązku sporządzenia prawidłowej Analizy.

Z powyższego wynika, że w rozpatrywanej sprawie nie wyjaśniono stanu faktycznego w stopniu pozwalającym na prawidłowe merytoryczne rozstrzygnięcie. Nie dokonano rzetelnej Analizy okoliczności dających podstawę do zastosowania art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a) ustawy o transporcie drogowym. Z akt sprawy – sporządzonych stosownie do art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. – powinno wynikać, z jakich powodów projektowana linia przewozów regularnych będzie zagrożeniem dla istniejących już linii komunikacyjnych. Stąd podniesione w skardze zarzuty naruszenia prawa procesowego zasługiwały na uwzględnienie. Istotne naruszenie przepisów postępowania spowodowało niewłaściwie zastosowanie wymienionych powyżej przepisów prawa materialnego.

Sąd nie podziela stanowiska skarżącej, że naruszenie przepisów art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a w zw. z art. 18 ust. 1 pkt 1 lit d1 ustawy o transporcie drogowym poprzez brak uzgodnienia odmowy wydania zezwolenia ze Starostą S.. W aktach sprawy znajduje się wydane w dniu 30 maja 2016 r. postanowienie Starosty S. uzgadniające udzielenie skarżącej zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób na przedmiotowej linii. Organ nie miał obowiązku występować o uzgodnienie ze Starostą odmowy udzielenia zezwolenia, co wynika wprost z art. 18 ust. 1 pkt 1 lit d1 ustawy o transporcie drogowym.

Reasumując, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał skargę S. M. za uzasadnioną i na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a i c p.p.s.a. uchylił decyzje organów obu instancji stwierdziwszy, że opisane naruszenia przepisów prawa materialnego i postępowania administracyjnego miały istotny wpływ na wynik sprawy.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 205 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. poz. 1804 ze zm.).

Przy ponownym rozpoznaniu wniosku skarżącej organy uwzględnią wyrażone w wyroku poglądy prawne, a w szczególności – uzupełnią - zgodnie z wymogami odnośnych przepisów prawa, "Analizę sytuacji rynkowej" i przeanalizują materiał dowodowy sprawy z poszanowaniem zasad wynikających z przepisów k.p.a.

Organy winny mieć również na uwadze, że ograniczenia swobody działalności gospodarczej wynikające z przepisów winny być stosowane z dużą ostrożnością, a uznaniowość organów wymaga szczegółowego uzasadnienia umożliwiającego zbadanie motywów, jakimi kierowały się organy odmawiające przedsiębiorcy realizowania jego praw.