Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2729/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-12-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6219 Inne o symbolu podstawowym 621
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta~Burmistrz Miasta i Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 18 ust. 2 pkt. 9 lit. a, art. 90 ust. 1
journal: Dz.U. 2015 poz 1515
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity
article: art. 2 ust. 1 pkt. 10, art. 21 ust. 1 pkt. 2
journal: Dz.U. 2014 poz 150
law: Ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego - tekst jednolity
article: art. 47 ust. 4
journal: Dz.U. 2016 poz 2147
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędziowie: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) Protokolant st. inspektor sądowy Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 5 grudnia 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej przy udziale Prokuratora Prokuratury Regionalnej w Krakowie A. M. skargi kasacyjnej Gminy Miasta [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 10 lipca 2017 r. sygn. akt III SA/Kr 585/17 w sprawie ze skargi Gminy [...] na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie realizacji zadania dotyczącego poprawy warunków mieszkaniowych społeczności romskiej z terenu Miasta [...] 1. oddala skargę kasacyjną. 2. zasądza od Gminy Miasta [...] na rzecz Gminy [...] kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 10 lipca 2017r. sygn. akt III SA/Kr 585/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w sprawie ze skargi Gminy [...] na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] lipca 2015r. nr [...] w przedmiocie realizacji zadania dotyczącego poprawy warunków mieszkaniowych społeczności romskiej z terenu Miasta [...] stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały.

Wspominany wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Postanowieniem z dnia 5 lipca 2016r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie odrzucił skargę Gminy [...] na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] lipca 2015r. nr [...] w sprawie realizacji zadania dotyczącego poprawy warunków mieszkaniowych społeczności romskiej z terenu Miasta [...].

W wyniku wniesienia przez skarżącą Gminę skargi kasacyjnej od powyższego orzeczenia, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 8 marca 2017r. sygn. akt I OSK 2724/16 uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.

Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wskazał, że pismem z dnia 8 marca 2018r. Gmina [...] zaskarżyła powołaną na wstępie uchwałę, zarzucając jej naruszenie art. 18 ust. 2 pkt 9a ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2015r. poz. 1515 ze zm.), dalej powoływanej jako "u.s.g.", poprzez podjęcie przez Radę Miasta [...] zaskarżonej uchwały w sprawie wyrażenia zgody na nabycie nieruchomości bez wskazania, których nieruchomości ta zgoda dotyczy oraz art. 2 ust. 1 pkt 10 w związku z art. 4 ust. 1, art. 20 ust. 1, art. 21 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz.U. z 2014r. poz. 150 ze zm.), dalej powoływanej jako "ustawa o ochronie praw lokatorów", poprzez nabycie na podstawie zaskarżonej uchwały do gminnego zasobu mieszkaniowego nieruchomości położonej w innej gminie.

Następnie wskazano – odwołując się do motywów skargi – że w wyniku wykonania uchwały doszło do naruszenia interesu prawnego skarżącej Gminy, bowiem aktem notarialnym z dnia [...] listopada 2015r. Rep. [...] nr [...] Gmina [...] nabyła nieruchomości w Gminie [...], które mają służyć zapewnieniu odpowiednich warunków mieszkaniowych mieszkańcom [...] należącym do romskiej grupy etnicznej. W ocenie skarżącej Miasto [...] realizuje zadania własne na terenie Gminy [...], jak również tworzy mieszkaniowy zasób gminy na terenie innej gminy, co jest niezgodne z prawem, bowiem na jej terenie może istnieć wyłącznie własny mieszkaniowy zasób gminy.

Sąd I instancji, odnosząc się do podniesionych w skardze zarzutów naruszenia art. 18 ust. 2 pkt 9a u.s.g., wskazał, iż zdaniem strony skarżącej zaskarżona uchwała dotyczy wyrażenia zgody na dokonanie czynności nabycia nieruchomości przez wójta, a więc powinna wskazywać jakie konkretne nieruchomości objęto tą zgodą, tymczasem w § 1 zaskarżonej uchwały Rada Miasta [...] upoważniła Burmistrza do nabycia nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi bez dookreślenia, o jakie konkretnie nieruchomości chodzi. W tym kontekście podniesiono, że taka treść uchwały nie może zostać uznana za zgodną z prawem, gdyż zgoda wyrażona na podstawie wskazanych przepisów jest zgodą na dokonanie określonej czynności, która nie może mieć charakteru generalnego i abstrakcyjnego. Ponadto Gmina [...] stwierdziła, że funkcja zasobu mieszkaniowego gminy, w połączeniu z definicją gminy zawartą w przepisach u.s.g., determinuje miejsce jego położenia w tej gminie, a nie poza nią. Wyjaśniono, że ustawodawca określił wprost, iż wchodzące w skład mieszkaniowego zasobu gminy lokale zamienne muszą być położone w tej samej miejscowości, w której jest położony lokal dotychczasowy, czyli na terenie gminy, w której zamieszkuje korzystający z niego mieszkaniec i do której należy mieszkaniowy zasób. Mając to na uwadze wskazano, że w razie dopuszczenia możliwości tworzenia zasobu gminy w postaci lokali zamiennych czy socjalnych w innej gminie powstaje nienaturalna sytuacja, w której osoby przeprowadzające się do nowych mieszkań poza swoją macierzystą gminą w istocie przestają być członkami wspólnoty samorządowej tej gminy, a zamieszkując na terenie nowej gminy wchodzą w skład jej wspólnoty.

W kontekście drugiego z podniesionych zarzutów strona skarżąca wskazała, że skoro lokale stanowiące własność gminy tworzą mieszkaniowy zasób gminy (art. 2 ust. 1 pkt 10 ustawy o ochronie praw lokatorów), a zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy (art. 21 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie praw lokatorów) stanowią prawo miejscowe, a więc mogą obowiązywać tylko na terenie gminy, która te zasady stanowi, to lokale wchodzące w skład mieszkaniowego zasobu gminy mogą być położone tylko na terenie danej gminy. Zdaniem skarżącej możliwość nabycia do mieszkaniowego zasobu danej gminy lokali położonych na terenie innej gminy, uniemożliwiłoby uchwalenie dla tych lokali zasad ich wynajmowania, gdyż akt prawa miejscowego, z uwagi na to, że obowiązuje na terenie danej gminy, nie mógłby znaleźć zastosowania do lokalu położonego na terenie innej gminy.

W odpowiedzi na skargę Miasto [...] wniosło o jej oddalenia. Odnosząc się do poszczególnych zarzutów skargi, Miasto nie zgodziło się z zawartą w niej argumentacją i wyjaśniło, że Rada Miasta [...] działała na podstawie przepisów u.s.g., natomiast do konkretyzacji nieruchomości objętych zaskarżoną uchwałą doszło w sposób określony postanowieniami obowiązującej uchwały Rady Miasta [...], a zatem w trybie określonym przepisami prawa. Wskazało, że uchwałą Rady Miasta [...] z dnia [...] marca 2008r. nr [...] w sprawie określenia zasad gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi własność Miasta [...] oraz wyrażenia zgody na odstąpienie od obowiązku organizowania przetargów w przypadku oddawania nieruchomości w dzierżawę na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, został wypełniony obowiązek uregulowania materii określonej normą art. 18 ust. 2 pkt 9a u.s.g. Natomiast w § 5 powołanej uchwały zawarte zostało upoważnienie dla Burmistrza Miasta [...] do nabywania nieruchomości w powiązaniu z § 9, który w takim przypadku wymaga pozytywnej opinii komisji.

Odpowiadając na zarzut braku prawnych możliwości nabywania nieruchomości poza swoim obszarem Miasto [...] zwróciło uwagę, że rozwiązania takie przewidują regulacje ustawy o gospodarce nieruchomościami dotyczące zbywania przez gminę nieruchomości na rzecz innej gminy, a zatem kryterium terytorialne nie ma znaczenia, a gminy mogą być właścicielem nieruchomości położonych na terenie innych gmin. W jego ocenie mieszkaniowy zasób określa się według kryterium własnościowego, a nie terytorialnego. Ponadto Miasto stwierdziło, że z definicji lokalu zamiennego i socjalnego wynika jedynie obowiązek zapewnienia określonego lokalu w sytuacjach prawem przewidzianych, w szczególności gdy wynajmujący wypowiada umowę najemcy, zatem gmina może być właścicielem nieruchomości na terenie innej gminy, ale nie może ich oferować jako lokali zamiennych. Podkreślono, że o ile definicja lokalu zamiennego zawiera ograniczenie terytorialne, to definicja lokalu socjalnego już tego rodzaju ograniczenia nie zawiera. Gmina jako właściciel budynku położonego na terenie innej gminy, a służącego zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, jest traktowana w świetle przepisów prawa tak, jak każdy inny właściciel nieruchomości przeznaczonej na wynajem. Mając na uwadze, że gmina nabyła nieruchomość na terenie innej gminy w uzgodnieniu z osobami, które w nieruchomości tej miały mieszkać, Miasto [...] doszło do wniosku, że w takim przypadku przepisy ustawy nie mają zastosowania. Konstatując Miasto [...] uznało, że skoro przepisy ustawy o ochronie praw lokatorów, jak i przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami nie zawierają zakazu nabywania przez gminy nieruchomości położonych na terenie innych gmin, to zaskarżonej uchwale Rady Miasta [...] nie można postawić zarzutów dotyczących naruszenia tych przepisów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie rozpoznając sprawę stwierdził, że postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 marca 2017r. sygn. akt I OSK 2724/16 przesądziło o istnieniu po stronie skarżącej interesu prawnego umożliwiającego zaskarżenie przedmiotowej uchwały.

W kontekście treści art. 101 ust 1 u.s.g. Sąd I instancji wskazał, że pismem z dnia 7 stycznia 2016r. skarżąca wystąpiła do Rady Miasta [...] z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Uchwałą z dnia [...] lutego 2016r. Rada Miasta uznała wezwanie za nieuzasadnione, a odpowiedź na to wezwanie doręczono skarżącej w dniu 9 lutego 2016r. Skarga wniesiona została w dniu 9 marca 2016r. a zatem wymogi formalne jej wniesienia, określone w art. 52 i art. 53 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r. poz. 270 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.", zostały zachowane.

Następnie Sąd I instancji powołał treść art. 18 ust. 2 pkt 9a u.s.g. i podzielając stanowisko Gminy [...] uznał, że zaskarżona uchwała w istocie stanowi uchwałę o wyrażeniu zgody na dokonanie czynności nabycia nieruchomości przez Burmistrza Miasta [...], gdyż nie określa ona w żaden sposób zasad nabywania nieruchomości. Natomiast uchwała o wyrażeniu zgody na dokonanie czynności nabycia nieruchomości przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) powinna konkretyzować nieruchomość, której wyrażona zgoda dotyczy, bowiem jest to zgoda na dokonanie określonej czynności prawnej, a zatem mającej za przedmiot konkretną nieruchomość. W tym kontekście Sąd wskazał na orzecznictwo sądów administracyjnych i uznał, że w uchwale rady gminy o wyrażeniu zgody na zakup nieruchomości powinna ona zostać oznaczona w sposób umożliwiający jej identyfikację. Organ gminy jest bowiem uprawniony do wyrażenia zgody na zakup określonej nieruchomości, a nie do udzielenia zgody o charakterze generalnym. Wobec powyższego Sąd stwierdził, że zaskarżoną uchwałę podjęto z naruszeniem prawa, a naruszenie to ma charakter istotny.

Sąd podkreślił, że co do zasady nie jest niemożliwe nabycie przez gminę nieruchomości położonej na obszarze innej gminy. Gmina jako osoba prawna może nabyć nieruchomość położoną na terenie innej gminy, natomiast nabycie to nie zmienia zasięgu terytorialnego poszczególnych gmin. Przywołał wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 3 kwietnia 2014r., sygn. akt II SA/Go 210/14 i wskazał, że przynależność do wspólnoty samorządowej powstaje z mocy prawa w związku z zamieszkiwaniem na terenie danej jednostki i trwa tak długo, jak długo dana osoba tam zamieszkuje, zatem wspólnotę samorządową tworzą jej mieszkańcy, czyli osoby zamieszkujące na terenie danej gminy. Dla ustalenia czy dana osoba jest członkiem konkretnej wspólnoty samorządowej nie ma natomiast znaczenia okoliczność, czyją własnością jest nieruchomość, w której dana osoba zamieszkuje.

W ocenie Sądu I instancji treść zaskarżonej uchwały wskazuje, że została ona podjęta w celu włączenia nabytych na jej podstawie nieruchomości do zasobu mieszkaniowego gminy – Miasta [...]. Stąd uchwała rady gminy ustanawiająca zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy ma charakter prawa miejscowego, a zatem może obowiązywać tylko na obszarze tej gminy, która ją podjęła. Tym samym nie można przyjąć, że do mieszkaniowego zasobu gminy mogą wchodzić nieruchomości położone poza terytorium danej gminy, gdyż wówczas nie byłoby możliwe ustalenie przez gminę w odniesieniu do tej części jej zasobu mieszkaniowego zasad wynajmowania lokali w formie uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego. Mieszkańcy korzystający z lokali położonych na terenie innej gminy stają się bowiem z mocy prawa członkami wspólnoty samorządowej tej gminy, na której terytorium zamieszkują. Oznacza to, że w oparciu o zaskarżoną uchwałę nie było możliwe nabycie nieruchomości celem włączenia jej do zasobu mieszkaniowego Miasta [...], a tym samym określony w uchwale jej cel nie może być zrealizowany, gdyż narusza to ww. przepisy prawa. Ponadto Sąd zauważył, że art. 47 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1991r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2016r. poz. 2147 ze zm.), dalej powoływanej jako "u.g.n.", nie mógł stanowić podstawy prawnej podjęcia zaskarżonej uchwały, bowiem w tej dacie nie istniał.

Mając na względzie art. 90 ust. 1 u.s.g., w myśl którego wójt (burmistrz, prezydent miasta) obowiązany jest do przedłożenia wojewodzie uchwał rady gminy w ciągu 7 dni od dnia ich podjęcia oraz art. 94 ust. 1 u.s.g. Sąd stwierdził, że zaskarżona uchwała podjęta została w dniu [...] lipca 2015r., zatem termin jej przedłożenia Wojewodzie Małopolskiemu upływał w dniu 6 sierpnia 2015r. W tym kontekście Sąd na podstawie analizy akt administracyjnych zauważył, że ze znajdującego się w aktach potwierdzenia nadania przesyłki (k. 88) wynika, że została ona nadana w urzędzie pocztowym w dniu 7 sierpnia 2015r., a doręczona adresatowi w dniu 12 sierpnia 2015r. Uchybiono zatem obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1 u.s.g., co powoduje, że dopuszczalne jest stwierdzenie jej nieważności po upływie roku od dnia jej podjęcia.

Sąd skonstatował, że zaskarżona uchwała narusza prawo w stopniu istotnym, zatem zachodzą przesłanki do stwierdzenia jej nieważności.

Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia wywiodła Gmina Miasto [...] domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie. Skarga kasacyjna zawiera zarówno zarzuty naruszenia prawa procesowego, jak i prawa materialnego. W ramach zarzutu naruszenia prawa procesowego podniesiono naruszenie:

1. art. 133 § 1 P.p.s.a. poprzez oparcie wyroku na materiale nie stanowiącym akt sprawy, w szczególności poprzez przyjęcie, iż zaskarżona uchwała Rady Miasta [...] dotyczyła nabycia nieruchomości na terenie Gminy [...], podczas gdy w treści tej uchwały tego rodzaju nieruchomość nie jest wskazywana;

2. art. 134 P.p.s.a poprzez pominięcie przez Sąd I instancji przy orzekaniu okoliczności i dowodów wskazujących, iż do nabycia przez Gminę Miasto [...] nieruchomości w [...] doszło na zasadach określonych w uchwale nr [...] Rady Miasta w [...] z dnia [...] marca 2008r. w sprawie określenia zasad gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi własność Miasta [...] oraz wyrażenia zgody na odstąpienie od obowiązku organizowania przetargów w przypadku oddawania nieruchomości w dzierżawę na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony po wydaniu przez komisje Rady Miasta [...] pozytywnej opinii w tej sprawie; a okoliczność ta została w całości pominięta przez Sąd I instancji przy wyrokowaniu w przedmiotowej sprawie;

3. art. 147 § 1 i 2 P.p.s.a. poprzez poddanie ocenie przez sąd administracyjny nie uchwały wydanej przez Radę Miasta [...], a w istocie czynności wykonanych przez Burmistrza Miasta [...] w wykonaniu tej uchwały i przeniesieniu oceny tychże czynności na ocenę samej uchwały, co jest niedopuszczalne na gruncie art. 147 P.p.s.a., który wyraźnie rozróżnia ocenę uchwały od oceny czynności wykonanych na jej podstawie;

4. art. 147 § 1 P.p.s.a. poprzez przyjęcie, iż zaskarżona uchwała Rady Miasta [...] w sposób istotny narusza prawo, w sytuacji, gdy przedmiotowa uchwała stanowiła jedynie upoważnienie dla Burmistrza Miasta [...] do podejmowania działań na rzecz członków społeczności romskiej z terenu Miasta [...] w ramach norm i programów funkcjonujących na terenie Rzeczpospolitej Polskiej, co w żaden sposób nie może być traktowane jako naruszenie prawa;

5. art. 147 § 1 P.p.s.a. poprzez przyjęcie, iż wskazanie w podstawie prawnej uchwały Rady Miasta [...] art. 37 ust 4 u.g.n. było irrelewantne dla materii regulowanej zaskarżoną uchwałą, w sytuacji gdy upoważniała ona Burmistrza Miasta [...] do przekazania nieruchomości nabytych ze środków dotacji celowej osobom ze społeczności romskiej w formie umów cywilnoprawnych na czas oznaczony lub nieoznaczony, a zatem z wyłączeniem trybu przetargowego, o czym stanowi art. 37 ust 4 u.g.n.;

6. art. 147 § 1 P.p.s.a. poprzez przyjęcie, iż zaskarżona uchwała Rady Miasta [...] narusza w istotny sposób przepisy ustawy o ochronie praw lokatorów, w sytuacji gdy z treści przedmiotowej uchwały wynikało jedynie, iż Burmistrz Miasta [...] ma prawo do nabycia nieruchomości do zasobu komunalnego, a tego rodzaju zapisu nie można uznać za naruszający prawo.

Następnie autor skargi kasacyjnej przedstawił zarzuty naruszenia prawa materialnego, a to:

1. art. 18 ust 2 pkt 9a u.s.g. poprzez przyjęcie, iż przedmiotowa uchwała dotyczy nabycia nieruchomości na terenie Gminy [...] oraz, że jest uchwałą w sprawie nabycia konkretnej nieruchomości;

2. art. 2 ust 1 pkt 10 w związku z art. 4 ust 1, art. 20 ust 1, art. 21 ust 1 pkt 2 ustawy o ochronie praw lokatorów, poprzez przyjęcie, iż przedmiotowa uchwała dotyczy nabycia nieruchomości na terenie innej gminy do mieszkaniowego zasobu gminy miejskiej [...];

3. art. 37 ust 4 u.g.n. poprzez przyjęcie, iż zaskarżona uchwała nie ma związku z ww. normą w sytuacji gdy z treści uchwały wynika wprost, iż stanowi ona podstawę do odstąpienia od przetargowego trybu co do najmu, dzierżawy mienia komunalnego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż w przedmiotowej sprawie nie została poddana ocenie normatywna treść zaskarżonej uchwały, lecz czynności, które zostały podjęte przez Burmistrza Miasta [...] w wykonaniu uchwały. Argumentowano, że skoro przedmiotem skargi była uchwała Rady Miasta [...], to granice rozpoznania przez sąd administracyjny wyznaczały zapisy tej uchwały z uwzględnieniem zarzutów skargi. W tym kontekście skarżący kasacyjnie poczynił uwagę, że jeżeli jakakolwiek osoba uważa, iż czynności podjęte przez organ wykonawczy naruszają prawo to winna skorzystać z odpowiedniej drogi aby to właśnie te czynności zakwestionować przed odpowiednim organem. Uznano także, że zarzutów dotyczących czynności wykonanych na podstawie zapisów uchwały nie można podnosić przeciwko zapisom tejże uchwały.

Nadto autor skargi kasacyjnej wskazał, że Sąd I instancji pominął podnoszone przez Gminę Miasta [...] okoliczności i przywołane w tej mierze dowody, z których jednoznacznie wynikało, iż podstawą nabycia nieruchomości na terenie [...] był tryb przewidziany w kompetencyjnej uchwale Rady Miasta [...] nr [...] z dnia [...] marca 2008r. Zdaniem Miasta [...] jest to szczególnie istotne i powinno być przez Sąd I instancji ocenione.

Dalej wskazano, że nawet gdyby uznać, iż przepis art. 18 ust. 2 pkt 9a u.s.g., jako podstawa prawna przyjętej uchwały był nieadekwatny w odniesieniu do treści uchwały, to nie powinno to skutkować stwierdzeniem jej nieważności. Wyjaśniono, że w praktyce organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego niejednokrotnie spotyka się formułowanie uchwał, których celem jest wzmocnienie organu wykonawczego dla podejmowanych przez niego działań. Skonstatowano także, że gdyby przyjąć, iż sąd w ramach badania zgodności z prawem uchwały organu stanowiącego mógłby dokonywać analizy rozstrzygnięć czy czynności realizowanych na podstawie zapisów tej uchwały, to wówczas normatywne ukształtowanie treści art. 147 P.p.s.a. byłoby inne, w szczególności nie byłoby potrzebne unormowanie zawarte w § 2 tego artykułu.

W odpowiedzi na skargę kasacyją Gmina [...] wniosła o jej oddalenie

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Zakres sądowej kontroli instancyjnej jest zatem określony i ograniczony wskazanymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku sądu I instancji. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono takich przesłanek.

Jakkolwiek przedmiotową skargę kasacyjną oparto na obu podstawach kasacyjnych, przewidzianych w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a., zarzucając Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe jego zastosowanie oraz naruszenie przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w takiej sytuacji zasadą jest rozpoznanie w pierwszej kolejności zarzutów procesowych (vide: wyrok NSA z dnia 9 marca 2005r. sygn. akt FSK 618/04, https://orzeczenia.nsa.gov.pl ), to jednak mając na względnie, iż zarzuty procesowe koncentrują się na kwestii nieistotności naruszenia prawa zaskarżoną uchwałą, to jako pierwsze wypada omówić zarzuty naruszenia prawa materialnego.

Nie budzi wątpliwości, iż skargi na uchwały rady gminy obejmujące swym przedmiotem zasady gospodarowania mieniem komunalnym należą do spraw z zakresu administracji publicznej, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Zatem uchwała wydana na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9a u.s.g. podlega kontroli sądu administracyjnego. Przepis ww. stanowi, że do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących określania zasad nabycia, zbycia i obciążenia nieruchomości gruntowych oraz ich wydzierżawiania lub najmu na okres dłuższy niż trzy lata, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej; do czasu określenia zasad wójt może dokonywać tych czynności wyłącznie za zgodą rady gminy. Z powyższej regulacji w okolicznościach niniejszej sprawy wypływa istotna konkluzja; jeżeli rada gminy nie określiła w drodze uchwały zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub najmu na okres dłuższy niż trzy lata, to do czasu określenia zasad wójt (burmistrz, prezydent miasta) może dokonywać powyższych czynności z zakresu gospodarowania mieniem komunalnym wyłącznie za zgodą rady gminy. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jednolicie przyjmuje się, iż zgoda rady gminy, o której mowa art. 18 ust. 2 pkt 9a in fine u.s.g. winna dotyczyć konkretnie wskazanej nieruchomości, jednakże bez możliwości kształtowania uchwałą materii określonych w ustawach i bez uszczegółowiania postanowień przewidzianych do konkretyzacji w treści czynności prawnej dokonywanej przez gminę, a także bez wskazania konkretnych adresatów czynności prawnej w przypadku rozporządzania nieruchomością. Przyjmuje się, iż uchwała taka winna zawierać treści aprobujące a nie imperatywne. Natomiast samo zawarcie umowy kupna nieruchomości należy do kompetencji wójta (burmistrza, prezydenta miasta) i jest następstwem przeprowadzonych negocjacji kształtujących postanowienia istotne dla stron umowy (vide: wyrok NSA z dnia 21 stycznia 2010r. sygn. akt I OSK 1161/09; wyrok NSA z dnia 27 marca 2013r. sygn. akt I OSK 2614/12, https://orzeczenia.nsa.gov.pl ).

Jeżeli zatem z niekwestionowanych okoliczności niniejszej sprawy wynika, iż zaskarżona uchwała upoważniała Burmistrza Miasta [...] do nabycia nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi do zasobu komunalnego miasta [...] w celu realizacji określonych potrzeb mieszkańców [...], nie wskazując przy tym konkretnej nieruchomości, której to upoważnienie do nabycia dotyczyło, to powyższa konstatacja jest wystarczająca do uznania, iż zaskarżona uchwała narusza art. 18 ust. 2 pkt 9a in fine u.s.g. Wypada zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie, iż z treści zaskarżonej uchwały nie wynika upoważnienie Burmistrza Miasta [...] do nabycia zarówno nieruchomości na terenie gminy [...], jak i jakiejkolwiek innej konkretnej nieruchomości, ale to właśnie w nieokreśleniu nieruchomości, którą miałby nabyć Burmistrz Miasta [...] na podstawie upoważnienia udzielonego w zaskarżonej uchwale, zasadza się jej sprzeczność z art. 18 ust. 2 pkt 9a in fine u.s.g.

Mając na uwadze, iż z treści zaskarżonej uchwały nie wynika upoważnienie Burmistrza Miasta [...] do nabycia konkretnej nieruchomości, w tym w szczególności na terenie gminy [...], to wypada przyznać trafność skarżącemu kasacyjnie, iż kwestionowana uchwała upoważniając organ wykonawczy gminy do nabycia do zasobu komunalnego gminy nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi, nie narusza przepisów odnoszących się do mieszkaniowego zasobu gminy, a w szczególności art. 2 ust 1 pkt 10, art. 4 ust 1, art. 20 ust 1, art. 21 ust 1 pkt 2 ustawy o ochronie praw lokatorów. Zasadnie wskazuje skarżący kasacyjnie, iż ocena okoliczności sprawy dokonana przez Sąd I instancji w oparciu o powyższe przepisy ustawy o ochronie praw lokatorów odnosiła się nie do treści samej uchwały ale do sposobu jej wykonania. Tym samym skoro kwestionowana uchwała nie upoważniała organu wykonawczego do nabycia do zasobu komunalnego gminy, nieruchomości spoza jej terytorium, to pozbawione oparcia w treści ocenianego aktu są uwagi Sądu I instancji tyczące wadliwości uchwały w zakresie sposobu kształtowania mieszkaniowego zasobu gminy. Natomiast zagadnieniem innej natury jest ocena okoliczności związanych ze sposobem wykonania zaskarżonej uchwały, a w szczególności jej skutków w aspekcie przesłanki istotności naruszenia prawa, o której mowa w art. 91 ust. 4 u.s.g. w związku z art. 147 P.p.s.a., a tym samym uwagi Sądu I instancji poczynione na gruncie ww. przepisów ustawy o ochronie praw lokatorów winny zostać ocenione w takim właśnie aspekcie.

Odnosząc się zatem do zarzutu naruszenia art. 147 § 1 P.p.s.a. należy wskazać, iż jest to przepis wynikowy w postępowaniu przed sądem administracyjnym, a zatem zarzut jego naruszenia nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Autor skargi kasacyjnej, chcąc powołać się na zarzut naruszenia tego przepisu, jest zobowiązany bezpośrednio powiązać ten zarzut z naruszeniem innych konkretnych przepisów, którym, jego zdaniem, uchybił sąd I instancji (vide: wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2012r. sygn. akt II OSK 2077/10; wyrok NSA z dnia 27 kwietnia 2010r. sygn. akt I OSK 87/10, https://orzeczenia.nsa.gov.pl ). W przedmiotowej sprawie strona skarżąca kasacyjnie zarzucając naruszenie art. 147 P.p.s.a. tylko w jednym z czterech zarzutów jego naruszenia powiązała ten przepis z innym przepisem prawa, tj. z art. 37 ust. 4 u.g.n. W konsekwencji, przy braku takich powiązań w trzech pozostałych zarzutach, należało stwierdzić w tym zakresie nieskuteczność zarzutów naruszenia zaskarżonym wyrokiem ww. normy prawnej.

Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia art. 147 P.p.s.a. w związku z art. 37 ust. 4 u.g.n. należy wskazać, iż został on postawiony nieadekwatnie do okoliczności niniejszej sprawy, a ową irrelewantność trafnie podkreślał już Sąd I instancji. Nie jest bowiem w niniejszej sprawie kwestionowane uprawnienie organu wykonawczego gminy do zawierania umów użytkowania, najmu lub dzierżawy w trybie bezprzetargowym. Tym samym nie jest trafny zarzut kasacyjny nieuwzględnienia w stanie faktycznym niniejszej sprawy uchwały Rady Miasta [...] z dnia [...] marca 2008r. podjętej m.in. w przedmiocie wyrażenia zgody na odstąpienie od przetargowego trybu oddawania nieruchomości w dzierżawę. Owe elementy stanu sprawy dotyczą bowiem kwestii sposobu wykonania zaskarżonej uchwały, a zatem – o czym była już mowa powyżej i co zasadnie dostrzegał także skarżący kasacyjnie – skoro nie odnoszą się one do samej treści zaskarżonej uchwały, to nie powinny stanowić przedmiotu oceny z punktu widzenia przyczyn jej nieważności.

W motywach skargi kasacyjnej zarzut naruszenia art. 147 P.p.s.a. został także powiązany z art. 18 ust. 2 pkt 9a u.s.g. w kontekście stwierdzenia przez Sąd I instancji istotności naruszenia prawa powodującego nieważność zaskarżanej uchwały. Uznając, iż powyższe stanowi przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które – zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną – zostały naruszone zaskarżonym wyrokiem, a na Naczelnym Sądzie Administracyjnym spoczywa obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (vide: uchwała NSA z dnia 26 października 2009r., I OPS 10/09, http://orzeczenia.nsa.gov.pl ), to należy wskazać, iż nietrafne jest deprecjonowanie istotności naruszenia art. 18 ust. 2 pkt 9a u.s.g. praktyką "wzmacniania" organu wykonawczego. Zakwestionowana uchwała nie dotyczy bowiem kreowania wzajemnych relacji pomiędzy organami gminy z punktu widzenia budowania ich własnych pozycji lecz podjęta została w oparciu o konkretny przepis prawa, tj. art. 18 ust. 2 pkt 9a in fine u.s.g. Na gruncie tegoż przepisu nie ma wątpliwości co do możliwości upoważnienia przez radę gminy jej organu wykonawczego m.in. do nabywania nieruchomości. Istotności naruszenia powyższego przepisu trafnie jednak Sąd I instancji dopatrzył się w nieokreśleniu przez radę gminy nieruchomości, na nabycie której zezwoliła. Jakkolwiek sam brak powyższego dookreślenia nieruchomości uznać wypada za istotne naruszenie art. 18 ust. 2 pkt 9a in fine u.s.g., z punktu widzenia ukształtowania tym przepisem zadań organu stanowiącego i wykonawczego gminy, to dodatkowo należy wskazać, iż konsekwencją powyższego naruszenia prawa było nabycie nieruchomości na terenie innej gminy, a zatem powstanie skutków niemożliwych do zaakceptowania za punktu widzenia zasady praworządności (art. 2 Konstytucji RP). Nie ulega bowiem wątpliwości, iż podmiot samorządu tworzy społeczność lokalna zamieszkała na danym terenie, zorganizowana w terytorialny związek samorządowy (art. 16 ust. 1 Konstytucji RP). Wspólnotę samorządową z mocy prawa tworzy ogół mieszkańców zamieszkujący na określonym terenie (art. 1 ust. 1 i 2 u.s.g.), a tym samym związek mieszkańca z określoną gminą oparty jest na stałym zamieszkaniu w tej gminie, rozumianym jako koncentrowanie interesów życiowych (vide: E.Olejniczak-Szałowska, Członkostwo wspólnoty samorządowej, ST 1996/5). Jeżeli zatem tworzenie warunków do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej należy do zadań własnych gminy, a gmina zadania te wykonuje m.in. wykorzystując mieszkaniowy zasób gminy (4 ust. 1 i 3 ustawy o ochronie praw lokatorów), który stanowią lokale będące własnością gminy albo gminnych osób prawnych lub spółek handlowych utworzonych z udziałem gminy, z wyjątkiem towarzystw budownictwa społecznego, a także lokale pozostające w posiadaniu samoistnym tych podmiotów (art. 2 ust. 1 pkt 10 ustawy o ochronie praw lokatorów), to nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem skarżącego kasacyjnie, iż powyższe regulacje umożliwiają nabywanie do mieszkaniowego zasobu gminy lokali znajdujących się na terenie innej gminy, bowiem zaspokajanie potrzeb mieszkaniowych członków określonej wspólnoty samorządowej nie może prowadzić do zerwania więzów tworzących z nich członków tej wspólnoty.

Bezpodstawny jest także zarzut naruszenia art. 133 § 1 P.p.s.a., który stanowi, iż – co do zasady, a wyjątek w tym zakresie przewidziany nie ma zastosowania w niniejszej sprawie – sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi. Przyjmuje się, iż naruszenie określonej w art. 133 § 1 P.p.s.a. zasady orzekania na podstawie akt sprawy może stanowić podstawę kasacyjną wskazaną w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. jeżeli polega ono na oddaleniu skargi, mimo niekompletnych akt sprawy; pominięciu istotnej części tych akt; oparciu orzeczenia na własnych ustaleniach sądu nie znajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy (vide: K.Radzikowski, Orzekanie przez sąd administracyjny na podstawie akt sprawy, ZNSA 2009, nr 2, s. 56 – 60.). Żadna z powyższych okoliczności nie jest przywoływana w skardze kasacyjnej na uzasadnienie postawionego zarzutu. Natomiast pominięcie podczas ustalania okoliczności sprawy niektórych dowodów znajdujących się w aktach sprawy lub wadliwa ocena tych dowodów nie stanowi naruszenia art. 133 § 1 P.p.s.a., lecz regulacje odnoszące się oceny dowodów w toku postępowania administracyjnego (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.), w powiązaniu z odpowiednim przepisem wynikowym stosownym przez sąd I instancji. Tak sformułowany zarzut nie został jednak w skardze kasacyjnej postawiony. Natomiast aktami sprawy w rozumieniu art. 133 § 1 P.p.s.a. są zarówno akta sądowe, jak i przedstawione sądowi akta administracyjne (vide: wyrok NSA z dnia 9 września 2005r. sygn. akt FSK 1925/04, https://orzeczenia.nsa.gov.pl ). Jeżeli zatem w aktach sądowych zgromadzone zostały dowody wskazujące na sposób wykonania zaskarżonej uchwały, polegający na nabyciu przez Burmistrza Miasta [...] nieruchomości na terenie gminy [...], na co zresztą powoływał się Sąd I instancji, to tym samym wypada uznać, iż zarzut wyrokowania w oparciu o materiał nie znajdujący się w aktach sprawy, nie jest oparty na prawdzie

Natomiast zarzut naruszenia art. 134 P.p.s.a. został wadliwie sformułowany co uniemożliwia jego kontrolę instancyjną. Art. 134 P.p.s.a. składa się bowiem z dwóch paragrafów regulujących odrębne instytucje prawne tyczące; zakresu przedmiotowego orzekania sądu administracyjnego (§ 1) i zasady zakazującej pogorszenia sytuacji prawnej skarżącego (§ 2). Niewskazanie, która z powyższych instytucji została naruszona uniemożliwia uznanie zasadności postawionego zarzutu. Naczelny Sąd Administracyjny nie może bowiem we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować, bowiem to do autora skargi kasacyjnej należy podanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji (vide: wyrok NSA z dnia 2 września 2016r. sygn. akt I OSK 735/15, http://orzeczenia.nsa.gov.pl ).

Z tych względów, uznając, iż zaskarżony wyrok odpowiada prawu mimo częściowo błędnego uzasadnienia, skarga kasacyjna podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 P.p.s.a.