Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1403/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-06-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 138 §2
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Jerzy Stelmasiak po rozpoznaniu w dniu 12 czerwca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Fundacji A. w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 7 lutego 2017 r. sygn. akt II SA/Ol 1002/17 w sprawie ze sprzeciwu Fundacji A. w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 7 lutego 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił sprzeciw Fundacji A. w K. (dalej jako "skarżąca") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z [...] listopada 2017 r. w przedmiocie warunków zabudowy.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzją z [...] czerwca 2017 r. Burmistrz Reszla, po ponownym rozpatrzeniu wniosku J.K. (dalej jako "inwestor"), odmówił ustalenia warunków zabudowy na zmianę zagospodarowania terenu polegającą na budowie fermy norek do 3800 sztuk matek ze zmianą do 3350 sztuk matek, w siedlisku gospodarstwa rolnego na działce nr [...].

Odwołanie od powyższej decyzji złożył inwestor.

Decyzją z [...] listopada 2017 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

Organ odwoławczy uznał, że w tej sprawie niezbędne jest ustalenie, czy dla planowanego przedsięwzięcia istnieje konieczność wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przed uzyskaniem decyzji o warunkach zabudowy. Niezbędne jest prawidłowe określenie maksymalnej obsady zwierząt jaka będzie występowała w ramach planowanego przedsięwzięcia. W tej sprawie istnieją wątpliwości co do przeciętnej wielkości miotu, bowiem inwestor do wyliczeń przyjmował średnio 5 sztuk młodych z jednej matki, zaś biorące udział w postępowaniu strony podnosiły, że z dostępnych opracowań w tym zakresie wynika, że wielkość ta jest zaniżona. W celu wyjaśnienia tych kwestii organ zdecydował się na powołanie biegłego, jednak organ I instancji jako podstawę odmowy uwzględnienia żądania wskazał wątpliwości co do wyliczeń w zakresie liczebności obsady i sprzeczność prezentowanych danych. W ocenie organu odwoławczego, takie stanowisko jest błędne, ponieważ z powyższych przepisów wynika, że przy kwalifikowaniu przedsięwzięcia istotne znaczenie ma określenie maksymalnej obsady inwentarza. Jednocześnie organ odwoławczy wskazał, że skoro organ zdecydował się na powołanie biegłego, którego rolą było odniesienie się do wielkości DJP w ramach planowanego zamierzenia, to po uzyskaniu takiej opinii, organ powinien dokonać jej oceny zgodnie z zasadami ogólnymi k.p.a. i w sytuacji uznania jej rzetelności i wiarygodności, na podstawie wiedzy fachowej przedstawionej przez biegłego dokonać określenia ilości DJP. Następnie, w zależności od poczynionych ustaleń w tym zakresie organ powinien ocenić, czy przedsięwzięcie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Organ odwoławczy podkreślił, że organ I instancji prowadził postępowanie w określonym zakresie, więc był zobligowany do oceny wyników tego postępowania i zajęcia jednoznacznego stanowiska w sprawie. Okoliczność, że podawana przez inwestora wielkość obsady jest na granicy progu kwalifikującego zamierzenie do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, nie może stanowić podstawy do wyciągnięcia negatywnych konsekwencji dla inwestora. Organ odwoławczy zwrócił również uwagę, że prowadząc postępowanie w przedmiocie warunków zabudowy, organ I instancji dokonywał ustaleń w zakresie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, do czego nie był upoważniony w tym postępowaniu na podstawie obowiązujących przepisów. Organ odwoławczy przedstawił również argumenty pozwalające na przyjęcie, że w ramach planowanego przedsięwzięcia nie będzie realizowana instalacja do uboju zwierząt. Ponadto wskazał, że inwestor, składając wniosek, określa obszar oddziaływania planowanego przedsięwzięcia, jednak nie zwalnia to organu z obowiązku dokonania samodzielnych ustaleń w tym zakresie w oparciu o obowiązujące przepisy i materiały zgromadzone w toku postępowania. Przeprowadzenie wyczerpującej analizy zgodnie z obowiązującymi regulacjami wymaga prawidłowego wyznaczenia obszaru analizowanego. Podkreślono przy tym, że sporządzający analizę jest zobligowany do podania przyczyn przyjęcia danej granicy obszaru analizowanego, zaś uzasadnienie dla przyjętej wielkości obszaru analizowanego powinno spełniać warunki określone w art. 107 § 3 k.p.a. i przekonywać stronę o słuszności tego wyboru. Wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy musi być poprzedzone wnikliwą, pełną i wyczerpującą analizą funkcji oraz cech zabudowy, której wyniki znajdują odzwierciedlenie w samej analizie i dokumentach stanowiących podstawę jej przygotowania.

Organ odwoławczy wskazał, że w toku ponownego rozpoznawania sprawy organ I instancji powinien przesądzić, czy dla przedmiotowego przedsięwzięcia wymagana jest decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach. W ramach postępowania odnoszącego się bezpośrednio do warunków zabudowy w pierwszej kolejności powinien rozważyć, czy konieczne jest sporządzenie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu czy też pełnej analizy urbanistycznej, z zachowaniem określonych zasad i wytycznych, w tym przedstawienia szczegółowo sposobu zagospodarowania poszczególnych działek, które w tym obszarze się znalazły. Ponadto, w ocenie organu odwoławczego, organ błędnie przyjął, że sprzeciw stron postępowania, jak również pozostałych mieszkańców zamieszkujących w okolicy, stanowi podstawę do wydania decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy.

Sprzeciw od powyższej decyzji wniosła skarżąca.

Oddalając sprzeciw Sąd I instancji podzielił stanowisko organu odwoławczego, że stwierdzone uchybienia i konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, uzasadniał zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. W ocenie Sądu I instancji wskazane przez organ odwoławczy wady postępowania przed organem I instancji nie mogą być konwalidowane przez organ odwoławczy i muszą zostać usunięte na etapie postępowania przed organem I instancji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca.

W pierwszej kolejności skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania.

Po pierwsze, art. 151a § 1 i 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 - dalej jako "p.p.s.a.") w związku z art. 64e p.p.s.a. oraz w związku z art. 28, art. 105 § 1 i art. 138 § 2 k.p.a. przez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie prowadzące do oddalenia sprzeciwu. W ocenie skarżącej, brak było podstaw do wydania w tej sprawie decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.

Po drugie, art. 141 § 4 p.p.s.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na niepełnym wyjaśnieniu stanu sprawy oraz braku odniesienia się do wszystkich istotnych zarzutów podniesionych w sprzeciwie.

Ponadto skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie.

Po pierwsze, art. 2 ust. 1, art. 2 ust. 3 oraz "art. ust. 1" ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2017 r., poz. 1875) przez ingerencję w decyzję organu I instancji. W ocenie skarżącej, decyzja ta była oparta na zgromadzonym materiale dowodowym, który dawał podstawy do rozpoznania sprawy.

Po drugie, "art. 2, 31 ust. 3" Konstytucji RP i wyrażonej w tych przepisach zasady władztwa administracyjnego gminy, a rozwiniętej między innymi w art. 6, art. 104 i art. 107 k.p.a. W ocenie skarżącej, prawo publiczne daje organom władzy publicznej władztwo administracyjne jako skuteczny instrument realizacji dobra publicznego stwarzając jednocześnie mechanizm "obrony praw wolności i interesów jednostek".

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz zaskarżonej decyzji z [...] czerwca 2017 r. i utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie.

Po pierwsze, zarzuty skargi kasacyjnej zostały uzasadnione tylko w zakresie naruszenia przez Sąd I instancji art. 138 § 2 k.p.a. W tym jednak zakresie nie zasługują one na uwzględnienie, ponieważ stanowią one niczym niepopartą polemikę z zaakceptowanym przez Sąd I instancji stanowiskiem organu odwoławczego. Skarżąca stwierdza, że stanowisko organu I instancji było prawidłowe i powołuje się na jego treść całkowicie pomijając uchybienia tego postępowania dostrzeżone przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie. Jednocześnie skarżąca stwierdza, że w sprawie nie doszło do naruszenia przez organ I instancji przepisów art. 7, art. 107 § 3 i art. 10 § 1 k.p.a., chociaż przepisy te nie zostały powołane w ramach zarzutów kasacyjnych. Ponadto organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji odnosił się jedynie do braków uzasadnienia decyzji organu I instancji, a więc do naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. Brak jest także jakiekolwiek uzasadnienia zarzutu naruszenia art. 28 k.p.a. (definicja strony postępowania administracyjnego) i art. 105 § 1 k.p.a. (podstawy umorzenia postępowania administracyjnego). Na podstawie tak sformułowanych zarzutów kasacyjnych nie sposób stwierdzić, że Sąd I instancji nie miał podstaw do oddalenia sprzeciwu na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a. Ponadto należy zauważyć, że nie może jednocześnie dojść do błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania danego przepisu.

Po drugie, zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie został należycie uzasadniony i sprowadza się do stwierdzenia, że Sąd I instancji nie odniósł się do wszystkich, istotnych zarzutów sprzeciwu. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca w ogóle nie odniosła się do tej kwestii, nie można zatem stwierdzić, jakiego rodzaju zarzutów dotyczy stanowisko skarżącej wyrażone w tym zakresie. Niezależnie od powyższego, uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wymagane tym przepisem elementy. Sąd I instancji wyjaśnił także, że zakres jego oceny został wyznaczony normą z art. 64e p.p.s.a., zgodnie z którą rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Stąd też Sąd I instancji nie odnosił się do zarzutów sprzeciwu, które wykraczały poza tak określone granice rozpoznania sprawy. Ponadto, wadliwość uzasadnienia orzeczenia może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku, co w tej sprawie oczywiście nie miało miejsca. Ponadto w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lutego 2010 r. II FPS 8/09 przyjęto, ze art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 tej ustawy), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Takie stanowisko Sąd I instancji w tej sprawie przedstawił, a także wskazał i wyjaśnił, na podstawie jakich przesłanek uznał decyzję organu odwoławczego za zgodną z prawem.

Po trzecie, zarzuty naruszenia prawa materialnego zostały błędnie sformułowane. Przede wszystkim żaden z powołanych w ramach tych zarzutów przepisów nie jest normą prawa materialnego – zarówno powołane przepisy ustawy o samorządzie gminnym, jak i przepisy Konstytucji RP są przepisami ustrojowymi, natomiast przepisy k.p.a. są normami o charakterze procesowym. Błędnie również określono, że naruszenie tych przepisów polegało na ich błędnej wykładni i niewłaściwym zastosowaniu, co jak już wyżej wskazano nie może nastąpić równocześnie. Dodatkowo zarzuty te zostały uzasadnione jedynie w ramach wskazania podstaw kasacyjnych, natomiast nie odniesiono się do nich w żaden sposób w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Jeden z przepisów ustawy o samorządzie gminnym został także wskazany bez podania jednostki redakcyjnej (artykułu), a tylko ze wskazaniem ustępu. Całkowicie chybiona jest także argumentacja, że decyzja kasacyjna organu odwoławczego może naruszać art. 2 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (gmina wykonuje zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność) oraz art. 2 ust. 3 tejże ustawy (samodzielność gminy podlega ochronie sądowej). Samorządowe kolegia odwoławcze są organami wyższego stopnia, w rozumieniu przepisów k.p.a. w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej należących do właściwości jednostek samorządu terytorialnego, a więc z mocy prawa są powołane do kontroli i ingerencji w decyzje wydawane przez właściwego organy w I instancji. Ewentualna, błędna ocena organu odwoławczego w zakresie przesłanek zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. w żadnym wypadku nie może naruszać powołanych wyżej przepisów ustawy o samorządzie gminnym. Szerszego uzasadnienia nie zawiera również zarzut naruszenia "art. 2, 31 ust. 3" Konstytucji RP. Zarzut ten jest niezrozumiały i nie odnosi się w żaden sposób do przedmiotu tej sprawy.

Z tych względów i na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 2a ustawy p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.