Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 252/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2014-12-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 37 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ireneusz Dukiel Sędziowie: Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz Sędzia NSA Halina Kremis (spr.) Protokolant Elżbieta Ptak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 3 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi R. D. i M. D. na decyzję Wojewody D. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym oddala skargę.


UZASADNIENIE

Wojewoda D. decyzją z dnia [...] r. nr [...] – wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego – po rozpatrzeniu odwołania M. D. i R. D., utrzymał w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] r. nr [...], odmawiającą stwierdzenia wygaśnięcia decyzji Prezydenta W. z dnia [...] r. nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej M. C. i B. C. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną i zagospodarowaniem terenu na działce nr 118/2, AM-12, obręb K. we W. przy ul. [...].

W uzasadnieniu decyzji wojewody podano, że w dniu 16 stycznia 2012 r. do Prezydenta W. wpłynął wniosek M. D. i R. D. w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji Prezydenta W. z dnia [...] r. nr [...]. Wniosek ten uzasadniono faktem zaniechania przedmiotowej budowy na czas dłuższy niż 3 lata. Na potwierdzenie powyższych faktów załączono dokumentację fotograficzną. Wniesiono ponadto o przesłuchanie świadków wymienionych we wniosku.

W związku z tym organ zawiadomieniem z dnia 23 stycznia 2012 r. poinformował strony o wszczęciu postępowania w sprawie oraz o przysługujących im uprawnieniach, a następnie nałożył na M. i B. C. postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] obowiązek przedłożenia dziennika budowy, celem dokonania oceny, czy decyzja Prezydenta W. z dnia [...] r., pozostaje w obrocie prawnym. Postanowienie to uzupełniono kolejnym postanowieniem z dnia [...] r. nr [...], w którym dookreślono termin wykonania obowiązku. W dniu 14 lutego 2012 r. B. C. przedłożył kopię dziennika budowy przedmiotowej inwestycji. W dniu 2 marca 2012 r. organ zawiadomił strony postępowania o zakończeniu prowadzenia postępowania wyjaśniającego i przystąpienia do rozstrzygnięcia materiału dowodowego.

Prezydent W. decyzją z dnia [...] r. nr [...] odmówił stwierdzenia wygaśnięcia decyzji Prezydenta W. z dnia [...] r. Od rozstrzygnięcia odwołanie wnieśli M. i R. D.. Po rozpatrzeniu odwołania Wojewoda D. decyzją z dnia [...] r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji w celu uzupełnienia postępowania dowodowego.

Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego Prezydent W. decyzją z dnia [...] r. nr [...] ponownie odmówił stwierdzenia wygaśnięcia decyzji Prezydenta W. z dnia [...] r. W obszernym uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji stwierdził, że w trakcie prowadzenia budowy na podstawie decyzji z dnia [...] r. nie zaistniały okoliczności, o których mowa w art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego. Powyższe rozstrzygniecie zostało zaskarżone odwołaniem wniesionym M. i R. D., którzy wskazali, iż postępowanie dowodowe w przedmiotowej sprawie zostało przeprowadzone z naruszeniem prawa. Ponadto strony skarżące w piśmie z dnia 23 października 2013 r. podniosły, że w tym samym dniu otrzymały dwa pisma, to jest o wszczęciu postępowania (podjęciu zawieszonego postępowania) oraz o odmowie stwierdzenia wygaśnięcia pozwolenia na budowę, a także nie zapewniono im uczestnictwa w kontroli i zapoznania się z protokołem pokontrolnym PINB, jak także odniesienia się do tegoż protokołu i zdarzeń z działań inwestora w lipcu 2013 r. Niezależnie od powyższego skarżący wnieśli o przeprowadzenie dodatkowych dowodów na okoliczności potwierdzające m.in. to, że inwestor budował fundament wg projektu zastępczego oraz w okresie od lipca 2008 r. do października 2011 r. nie prowadził żadnych robót budowlanych na działce nr 118/2.

Rozpatrując sprawę jako organ II instancji Wojewoda D. podał, że stwierdzenie wygaśnięcia pozwolenia na budowę następuje w drodze decyzji wydanej przez organ administracji architektoniczno-budowlanej pierwszej instancji, w oparciu o art. 162 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, który stanowi, że organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony. Przy czym zgodnie z art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego decyzja o pozwoleniu na budowę wygasa, jeżeli budowa nie została rozpoczęta przed upływem 3 lat od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna lub budowa została przerwana na czas dłuższy niż 3 lata. Tym samym kwestią kluczową w prowadzonym postępowaniu było ustalenie, czy roboty budowlane nie zostały rozpoczęte lub zostały przerwane na okres dłuższy niż trzy lata. Powyższe niewątpliwie wymaga przeprowadzenia odpowiedniego postępowania wyjaśniającego, które to zdaniem stron skarżących zostało wadliwie przeprowadzone przez organ pierwszej instancji.

Odnosząc się do powyższego należy podkreślić, zdaniem wojewody, iż główne dyrektywy administracyjnego postępowania wyjaśniającego zawierają regulacje art. 7, 75, 76, 77, 78 i 80 K.p.a. Zgodnie z tymi przepisami organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 7 K.p.a.), w szczególności poprzez wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego (art. 77 K.p.a.). Żądania strony dotyczące przeprowadzenia dowodów powinny być uwzględnione, jeżeli mają znaczenie dla sprawy (art. 78 K.p.a.), a organ powinien się do złożonych wniosków ustosunkować (art. 107 § 3 K.p.a.). Co istotne organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 K.p.a.), przy czym jako dowód dopuszcza się wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny (art. 75 § 1 K.p.a.). Z powyższego zatem wynika, iż postępowanie wyjaśniające jest oparte na zasadzie oficjalności, co oznacza, że organ administracyjny jest obowiązany z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy, a według swej wiedzy, doświadczenia oraz wewnętrznego przekonania ocenia wartość dowodową poszczególnych środków dowodowych, wpływ udowodnienia jednej okoliczności na inne okoliczności. W rezultacie organ nie może pominąć jakiegokolwiek przeprowadzonego dowodu, może natomiast zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów odmówić dowodowi wiarygodności, ale wówczas obowiązany jest to uzasadnić, z jakiej to robi przyczyny.

Wojewoda wskazał, że w tak ukształtowanych warunkach prawnych organ pierwszej instancji przyjął, iż roboty budowlane związane z realizacją przedmiotowej inwestycji nie zostały przerwane na czas dłuższy niż 3 lata, przez co nie zachodzą wskazane przepisem art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego okoliczności uzasadniające stwierdzenie wygaśnięcia badanego rozstrzygnięcia. Na uzasadnienie powyższego stanowiska m.in. podniesiono, iż w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 37 Prawa budowlanego podstawowym i zasadniczym dowodem jest dziennik budowy, zaś z wpisów do dziennika budowy nie wynika, aby budowa objęta pozwoleniem na budowę została rozpoczęta lub została przerwana na czas dłuższy niż trzy lata.

Zdaniem organu odwoławczego należy zgodzić się z taką oceną materiału dowodowego sprawy. Na prawidłowość powyższego stanowiska wskazuje bowiem analiza poświadczonej za zgodność z oryginałem kopii dziennika budowy, z której treści wynika, iż rozpoczęcie analizowanych robót budowlanych nastąpiło w dniu 15 lutego 2006 r. i było kontynuowane co prawda z przerwami, ale nieprzekraczającymi okresu 3 lat. Zostało to potwierdzone w znacznej części także przez dowód z oględzin terenu budowy inwestycji. W protokole oględzin potwierdzono bowiem fakt podjęcia prac przygotowawczych poprzez wykonanie baraku biura budowy (wpis z dnia 15.02.2006 r.), wykonania szafki złącza kablowego (wpis z 22.06.2007 r.), wykonania pali ścianki berlińskiej (wpis z dnia 26.06-21.07.2008 r.) oraz ław fundamentowych od strony zachodniej (wpis z dnia 02-25.11.2011 r.). Co więcej na fakt wykonania większości z tych robót inwestor przedłożył stosowną dokumentacją finansową inwestycji (poświadczone za zgodność z oryginałem kopie faktur VAT wystawione przez wykonawców robót oraz dowód zapłaty za roboty prowadzone w 2011 r.).

Organ II instancji zauważył, że z treści odwołania wynika, że skarżący kwestionują jednak, pomimo przedłożonych przez stronę przeciwną dowodów, fakt prowadzenia przez inwestora robót budowlanych w okresie od lipca 2008 r. do października 2011 r. Na poparcie powyższej tezy skarżący przedłożyli dowody pod postacią rysunków, fotografii oraz jednego nagrania audio, którym jednak organ odwoławczy nie dał wiary. Odwołujący się załączyli zdjęcia dokumentujące miejsca rzekomego wykonania wykopu i zainstalowania rurociągu wodnego, jak też terenu, w miejscu którego powinny być wbite pale ścianki berlińskiej, a nadal istnieje płot. Ze zdjęć nie wynika, by w dniu wykonania zdjęcia były prowadzone roboty budowlane, co nie oznacza jeszcze, że nie były one wykonywane w ogóle. Na wstępie należy bowiem zaznaczyć, iż fotografie dokumentują tylko stan faktyczny z chwili wykonania zdjęcia, podczas gdy w sprawach dotyczących kwestii wygaśnięcia pozwolenia na budowę liczy się co najmniej 3-letni okres pozostawania przez inwestora w bezczynności budowlanej, której zdjęcie z placu budowy bez powiązania z innymi dowodami (np. z filmem z tego okresu) z reguły nie może udokumentować w sposób niewątpliwy. Tymczasem pozostałe dowody przedstawione przez stronę skarżącą nie uzupełniają dokumentacji fotograficznej w taki sposób, aby organ mógł przyjąć w konfrontacji z dowodami przedłożonymi przez inwestora, iż w okresie od lipca 2008 r. do października 2011 r. doszło do 3-letniej bezczynności inwestora. Przeczy bowiem temu m.in. wpis kierownika budowy z dnia 18 listopada 2009 r., w którym wskazano, iż przystąpiono do wykonania robót ziemnych dla udrożnienia rurociągu wodnego oraz przygotowania terenu do montażu ścianki berlińskiej przy granicy wschodniej działki dla ściany oporowej garaży podziemnych. Z tego zatem wynika, zdaniem wojewody, wbrew twierdzeniu stron odwołujących, iż inwestor nie przystąpił do montażu pali ścianki berlińskiej, lecz jedynie przygotowywał teren do tej czynności. Na dowód inwestor przedłożył również oświadczenie wykonawcy owych prac, to jest Z. P. z firmy [...], który wskazał, iż przygotowanie to polegało m.in. na wyrównaniu terenu i dokonaniu trzech kontrolnych otworów geotechnicznych. W ocenie organu II instancji, w wykonywaniu powyższych robót nie mógł zatem przeszkadzać płot stojący na granicy działek, czyli de facto usytuowany poza terenem wykonania powyższych prac. Dlatego też jego istnienie na granicy działek nie mogło potwierdzić tezy o niewykonaniu wskazanych wpisem prac. Również nie dezawuuje rzetelności tego wpisu twierdzenie strony skarżącej, iż w toku oględzin nie potwierdzono wykonania tych robót budowlanych. Ponieważ w świetle wyjaśnień przedłożonych przez pełnomocnika inwestora, pismem z dnia 22 stycznia 2013 r., nie można wykluczyć sytuacji, w której efekty wykonanych robót ziemnych i przygotowawczych uległy zanikowi z uwagi na upływ kilku lat od dnia ich wykonania do dnia oględzin, a urobek powstały z tych prac został wywieziony.

Zdaniem wojewody, mając na uwadze wątpliwości powstałe po analizie materiału dowodowego sprawy, należało dać wiarę dziennikowi budowy, który łącznie z pozostałymi dowodami przedłożonymi przez inwestora tworzy wiarygodny opis zaistniałej sytuacji faktycznej sprawy, w przeciwieństwie do materiałów dowodowych przedstawionych przez stronę przeciwną. Słabość dowodów stron skarżących objawia się bowiem w tym, że tylko uprawdopodabniają one przedstawioną wersję zdarzeń, lecz jej w sposób niewątpliwy nie dowodzą. A to w ocenie organu odwoławczego nie jest wystarczające do zaprzeczenia prawdziwości wniosków wypływających m.in. z analizy treści dziennika budowy. Jak wskazuje bowiem orzecznictwo sądowe "zamiarem ustawodawcy było, aby dziennik budowy miał silniejsze znaczenie pośród innych środków dowodowych, szczególnie w przypadku gdy przedmiotem sprawy jest wygaszenie pozwolenia na budowę. Podkreślić należy, że instytucja wygaszenia decyzji o pozwoleniu na budowę jest instytucją wyjątkową. Ustawa Prawo budowlane jest tak skonstruowana, że jej uregulowania co do zasady nie powinny być tak rozumiane, aby prowadzić do pozbawienia inwestora możliwości korzystania z udzielonego mu pozwolenia na budowę. Sytuacje w których pozwolenie na budowę jest usuwane z obrotu prawnego należą do wyjątków (w postępowaniu nieważnościowym, wznowieniowym, czy też poprzez postępowanie naprawcze, kiedy to inwestor nieprawidłowo realizuje budowę, w razie odstępstwa od pozwolenia na budowę lub w sytuacji gdy zaistniała przerwa dająca podstawę do wygaszenia pozwolenia na budowę - art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego) przy czym instytucja określona w art. 37 ust. 1 nie może być nadużywana. Przesłanki do wygaszenia pozwolenia na budowę muszą być traktowane ściśle, w przeciwnym razie zaprzeczałoby to woli ustawodawcy w rozwijaniu budownictwa w interesie publicznym" (zob. wyrok NSA w Warszawie z dnia 29 maja 2013 r., sygn. akt II OSK 260/12).

W ocenie organu odwoławczego, nie zmieniłoby oceny materiału dowodowego sprawy również jego uzupełnienie na etapie postępowania odwoławczego. Ponieważ przeprowadzenie nowych dowodów o słabszej mocy dowodowej (np. zeznania świadków) na okoliczności negujące lub potwierdzające wykonanie robót budowlanych opisanych wpisem do dziennika budowy byłoby bezcelowe i naruszałoby zasadę ekonomiki procesowej. W tym miejscu należy przypomnieć, iż odzwierciedlenie procesu budowy następuje poprzez wpisy w dzienniku budowy, które w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 37 Prawa budowlanego są podstawowym i zasadniczym dowodem. Oczywiście, jak wskazał NSA w Warszawie w wyroku z dnia 29 maja 2013 r. (sygn. akt II OSK 260/12), dokument prywatny, tak jak i urzędowy jest dowodem w sprawie, w której może okazać się także konieczne przeprowadzenie innych dowodów w danym zakresie. Nie może być ten fakt jednak odczytywany jako obowiązek organów do przeprowadzenia z urzędu wszelkich możliwych dowodów. Organy administracji publicznej mają obowiązek działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 sierpnia 2008 r., sygn. akt I SAB/Wa 73/08). Zwłaszcza gdy zebrany na etapie postępowania w pierwszej instancji materiał dowodowy sprawy jest wystarczający do ustalenia prawidłowego stanu faktycznego sprawy, a wskazane przez skarżących sporne okoliczności zostały już wyjaśnione, a ponadto w części nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia w sprawie. Brak jest bowiem podstaw, aby wojewoda badał, która wersja fundamentu została wykonana w listopadzie 2011 r. Albowiem prawidłowości realizacji procesu inwestycyjnego po wydaniu ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę nie bada się w trybie art. 37 Prawa budowlanego. Leży to we właściwości innego organu (nadzoru budowlanego), który z resztą wypowiedział się w tej kwestii pismem z dnia 12 sierpnia 2013 r. (znak: [...]) wskazując, iż przedmiotowe roboty budowlane na obecnym etapie zostały wykonane zgodnie z projektem budowlanym zatwierdzonym decyzją Prezydenta W. z dnia [...] r.

W odniesieniu do powyższego, brak jest również – zdaniem wojewody – podstaw do przeprowadzenia dowodu na okoliczność, "w którym miejscu należało wbić pale wschodniej ścianki berlińskiej", skoro okoliczność ta jest wystarczająco udokumentowana w zatwierdzonym projekcie budowlanym przedmiotowej inwestycji, zaś sama strona skarżąca nie wskazała środka dowodowego, który miałby tę kwestię wyjaśnić. Ponadto należy zauważyć, iż wiarygodności zgromadzonych już dowodów nie przekreślają oskarżenia stron skarżących wskazujące, iż wpisy w dzienniku budowy poświadczają nieprawdę, a więc są wynikiem popełnionego przestępstwa. Wyjaśnianie kwestii sfałszowania dokumentu w postaci dziennika budowy należy bowiem do właściwości organów ścigania, nie zaś organu administracji architektoniczno-budowlanej. Przy czym w świetle podstawowych zasad polskiego porządku prawnego każdego uważa się za niewinnego, dopóki wina jego nie zostanie udowodniona i stwierdzona prawomocnym wyrokiem (zob. art. 42 ust. 3 Konstytucji RP). Zatem dla uznania zarzutu dotyczącego sfałszowania dziennika budowy przez autora wpisu konieczne jest posiłkowanie się przez organ administracji publicznej prawomocnym wyrokiem sądu, którego skarżący nie przedłożyli do akt niniejszej sprawy.

Dalej wojewoda stwierdził, że na prawidłowość analizowanego rozstrzygnięcia nie wpływają również zarzuty stron skarżących odnośnie niezapewnienia im uczestnictwa w kontroli i zapoznania się z protokołem pokontrolnym PINB. Z akt sprawy bowiem wynika, iż strony skarżące zostały prawidłowo poinformowane o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu z oględzin (ustalonego na dzień 18 grudnia 2012 r.), co potwierdzają zwrotne potwierdzenia odbioru zawiadomień w tym przedmiocie, które to zostały odebrane przez skarżących w dniu 10 grudnia 2012 r., czyli w terminie przewidzianym przez art. 79 § 1 K.p.a. Ponadto z protokołu oględzin wynika, iż R. D. stawił się na miejscu przeprowadzenia dowodu i brał w nim czynny udział, o czym świadczy jego podpis pod protokołem oględzin, zaś jego małżonka pomimo prawidłowego zawiadomienia w ogóle się nie stawiła. Zdaniem organu odwoławczego fakt naruszenia przez organ art. 10 K.p.a., a to w związku z przedwczesnym poinformowaniem stron o zakończeniu przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, nie daje podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji bez wykazania wpływu tego naruszenia na wynik prowadzonego postępowania. W tym miejscu należy zaznaczyć, iż powyższe uchybienie zostało konwalidowane na etapie prowadzonego postępowania administracyjnego przed Wojewodą Dolnośląskim, wskutek zawiadomienia stron postępowania o zakończeniu prowadzenia postępowania wyjaśniającego w przedmiotowej sprawie. W rezultacie strony mogły zapoznać się z całym materiałem dowodowym sprawy, a także wypowiedzieć się co do meritum sprawy, w tym odnośnie do sporządzonego protokołu oględzin. Wartym uwagi jest również fakt, iż z powyższego uprawnienia skorzystał jedynie R. D., który po zapoznaniu się z aktami sprawy w dniu 3 stycznia 2014 r. nie wniósł żadnych nowych uwag lub wyjaśnień do analizowanej sprawy. Zdaniem organu dowodzi to, że zarzucone naruszenie art. 10 K.p.a. nie miało wpływu na prawidłowość wydanego rozstrzygnięcia, skoro skarżący oparli całą swoją argumentacje na materiałach, do których mieli uprzednio dostęp. Z analizy akt sprawy wynika, iż po wysłaniu przez Prezydenta W. zawiadomienia o zakończeniu prowadzenia postępowania wyjaśniającego nie przeprowadzono przed tym organem żadnych nowych dowodów, bowiem po tej czynności postępowanie zawieszono do czasu rozstrzygnięcia przez inny organ zagadnienia wstępnego (samowoli budowlanej), a następnie po podjęciu postępowania niezwłocznie wydano zaskarżoną decyzję (w tym okresie wpływają wyłącznie pisma stron koncentrujące się na wzajemnych oskarżeniach o popełnione czyny samowoli budowlanej, często skierowane tylko do wiadomości organu).

Wojewoda również nie dopatrzył się naruszenia prawa w związku z doręczeniem stronom skarżącym dwóch pism w tym samym czasie, to jest postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania oraz decyzji o odmowie stwierdzenia wygaśnięcia pozwolenia na budowę. Należy bowiem zauważyć, że z przepisu art. 101 § 3 K.p.a. wynika, iż rozstrzygnięcie w sprawie podjęcia postępowania jest niezaskarżalne zażaleniem, a więc w związku z art. 101 § 1 K.p.a. o jego wydaniu należy tylko zawiadomić strony postępowania, co w analizowanej sprawie nastąpiło. Brak jest zatem podstaw w ramach podniesionego zarzutu do zakwestionowania sekwencji dokonywanych czynności procesowych przez organ pierwszej instancji. Jak wskazuje się bowiem w literaturze przedmiotu rozstrzygnięcia organów są wydawane z chwilą naniesienia wszystkich niezbędnych elementów konstrukcyjnych przypisanych do danego rodzaju orzeczenia, ale wchodzą one do obrotu prawnego z chwilą ich doręczenia pierwszej ze stron postępowania. Gdyby było inaczej, w sprawach administracyjnych w których uczestniczyłoby wiele stron, powstałaby konieczność przyjęcia kilku różnych momentów powstania skutków procesowych określonych czynności, takie zaś uznanie pozostawałoby w sprzeczności z racjonalnym interpretowaniem prawa, bowiem doprowadziłoby do absurdalnego wniosku o możliwości podjęcia tego samego postępowania w kilku różnych datach (o tym m.in. NSA w wyroku z dnia 25 kwietnia 2006 r., II OSK 714/05, ONSAiWSA 2006, nr 5, poz. 132). W związku z powyższym należy zauważyć, iż analizowane postanowienie w sprawie podjęcia postępowania zostało wydane w dniu [...] r., a następnie doręczone pierwszej ze stron postępowania w dniu 10 września 2013 r. (ZDiUM), zaś zaskarżoną decyzję wydano w dniu 11 września 2013 i doręczono pierwszej ze stron postępowania w dniu 12 września 2013 r. (ZDiUM). Zatem do podjęcia niniejszego postępowania przed organem pierwszej instancji doszło w dniu 10 września 2013 r., które zostało zakończone decyzją Prezydenta W. nr [...] z dnia [...] r. Tym samym powyższe wskazuje, iż chronologia postępowania została zachowana, a strony skarżące zostały poinformowane o tym fakcie w drodze doręczenia powyższych rozstrzygnięć, co zadośćuczyniło obowiązkom organu przewidzianym w art. 101 § 1 K.p.a. i art. 109 K.p.a.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na przytoczoną decyzję Wojewody D. wnieśli R. D. i M. D..

Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie przepisu prawa materialnego, to jest art. 3 Prawa budowlanego w związku z art. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 czerwca 2002 r. w sprawie dziennika budowy, montażu i rozbiórki, tablicy informacyjnej oraz ogłoszenia zawierającego dane dotyczące bezpieczeństwa pracy i ochrony zdrowia, poprzez błędną jego wykładnię, polegającą na przyjęciu, że pomiar wody gruntowej jest robotą budowlaną podczas gdy za taką uznać go nie można.

Po drugie zarzucono zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów postępowania (mające istotny wpływ na wynik sprawy), a to art. 7, 76 § 3, 77 § 1 i art. 80 KPA, polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, poprzez przyjęcie, że wpisy w dzienniku budowy dokonane na przestrzeni lipiec 2008 r. - październik 2011 r. stanowią dowód faktycznego wykonania prac na działce budowlanej, podczas gdy zarówno protokół oględzin z 18 grudnia 2012 r., jak i oświadczenia świadków z dnia 27 kwietnia 2013 r. tego nie potwierdzają.

Swobodna ocena dowodu przez organ wyraża się zwłaszcza w przyznaniu wiarygodności tylko dziennikowi budowy oraz oświadczeniu Z. P. z dnia 15.01.2013 r., zaniechaniu przesłuchania Z. Parka, przez co pozbawiono skarżącego możliwości wypowiedzenia się co do tego dowodu, jak i odmowie przeprowadzenia dowodu przeciwko treści dokumentu, tj. przesłuchania wskazanych przez skarżącego świadków (oświadczenie z dnia 27.04.2013 r.) oraz nieuwzględnienie protokołu oględzin sporządzonego dnia 18 grudnia 2012 r., w którym to pominięto sprawdzenie wykonania wpisu z lipca 2008 r. dotyczącego wykonania pomiaru wód gruntowych, jak i wpisu z 18.11.2009 r. dotyczącego przygotowania terenu do montażu palowania ścianki berlińskiej, co poddaje w wątpliwość kierowanie się przez organ zasadą dochodzenia prawdy obiektywnej oraz bezstronności, wyrażona w art. 7 KPA.

Kolejno zarzucono naruszenie art. 7 w zw. z art. 10 KPA poprzez nieuwzględnienie dowodu z przesłuchania świadków, tj. Z. P. oraz S. O., G. O. i D. Ł., o których to przesłuchanie wnosił skarżący pismem z dnia 21.10.2013 r., co uniemożliwiło skarżącemu czynny udział w sprawie , wypowiedzenie się w temacie dowodu oraz zgłoszenie żądań.

Dalej zarzucono naruszenie art. 78 KPA poprzez nieuwzględnienie dowodu z zeznań świadków wskazanych przez skarżącego, który to dowód niewątpliwie ma znaczenie dla sprawy, szczególnie że uwzględniony został dowód przeciwny z oświadczenia Z. P..

Nadto podniesiono zarzut naruszenia art. 8 i 107 § 3 KPA przez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnych stwierdzeń, w szczególności w kwestii nieuwzględnienia przez organ dowodów powołanych przez skarżącego, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa.

W oparciu o wskazane zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, a także poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji lub uchylenie decyzji w całości i orzeczenie co do istoty sprawy. Nadto wnieśli o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi podano, że we wniosku o stwierdzenie wygaśnięcia pozwolenia na budowę, skarżący podali, iż w czasie począwszy od lipca 2008r. do października 2011 r. inwestor nie wykonywał prac budowlanych. Natomiast organ błędnie przyjął jakoby wykonywanie pomiaru wód gruntowych było robotą budowlaną, gdyż w świetle przytoczonych przepisów nie może być za takie uznane. Na uwagę zasługuje również fakt, że w trakcie wizji lokalnej na działce Inwestora, nie dało się potwierdzić faktu wykonywania jakichkolwiek robót w tym temacie. Wskazać należy, że wymienione w dzienniku budowy roboty ziemne związane udrożnieniem rurociągu wodnego nie zostały potwierdzone w wyniku oględzin wykonanych w dniu 18.12.2012r. Nie można określić mianem robót budowlanych czynności, które nie doprowadziły, nie spowodowały powstania na działce budowlanej jakiegokolwiek elementu konstrukcyjnego rzekomo budowanego domu (do tej pory na działce nie ma zarówno prądu, jak i wody).

Dalej zarzucono, że organ nie wyczerpał całego dostarczonego mu materiału dowodowego, a tym samym całego materiału nie rozpatrzył. Realizując zasadę, zgodnie z która organ miał obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy, powinien on przyjmując jako prawdziwe wpisy w dzienniku budowy dokonane na przestrzeni lipiec 2008r.- październik 2011r. dopuścić również dowód złożony przez stronę skarżącą, tj. przesłuchanie świadków, który to dowód miał na celu podważenie faktu dokonywania ww. czynności na działce budowlanej. Jednocześnie wskazać należy, że w trakcie wykonanych oględzin terenu budowy inwestycji, nie zostało potwierdzone wykonywanie jakichkolwiek prac we wskazanym okresie. Jak wskazano w uzasadnieniu decyzji organ przyjął, że realizacja przedmiotowej inwestycji nie została przerwana, na co wskazuje analiza dziennika budowy , z którego treści wynika, iż rozpoczęcie analizowanych robót budowlanych nastąpiło w dniu 15 lutego 2006r. i było kontynuowane "z przerwami. Powyższe zostało potwierdzone w znacznej części przez dowód z oględzin terenu budowy inwestycji". Zdaniem skarzących należy wskazać, że mimo iż organ zwrócił uwagę, na braki w zebranym materiale dowodowym, nie zdecydował się przeprowadzić dowodu z przesłuchania świadków, celem wyjaśnienia powyższych wątpliwości. W uzasadnieniu decyzji powołał tylko wpisy z dziennika budowy, które znalazły potwierdzenie w przeprowadzonych oględzinach, nie odniósł się natomiast do wpisów dokonanych w okresie lipiec 2008r.- październik 2011r, które to mają tu znaczenie kluczowe, gdyż zdaniem skarżącego w tym właśnie okresie nie były wykonywane żadne prace na działce inwestora. Używane przez organ określenie "większości" robót, nie pozwala na uznanie, że organ powziął wiedzę, że roboty były faktycznie wykonane a wręcz przeciwnie.

Organ administracji wielokrotnie odnosił się do prawdziwości informacji zawartych w dzienniku budowy. Powołał się również na wpis kierownika budowy z dnia 18 listopada 2009r. w temacie wykonania robót ziemnych. Na dowód tego uznał jako prawdziwe oświadczenie Z. P., który to w ocenie organu, potwierdził fakt wykonania robót. W tym miejscu wskazać należy, że w oświadczeniu mowa jest o wykonywaniu robót w miesiącu listopadzie 2008 roku a zatem rok wcześniej, co z pewnością nie może być dowodem, że jakiekolwiek podobne prace były wykonywane rok później. Tymczasem prace, które rzekomo były wykonywane w roku 2008r., które to organ uznał za budowlane, skoro je wymienił i dał im wiarę, nie znalazły swojego odzwierciedlenia w dzienniku budowy a przecież skoro uznane zostały za budowlane, to informacja o nich powinna się w dzienniku budowy znaleźć.

Dalej podniesiono, że niewątpliwie fakt wykonywania lub niewykonywania jakichkolwiek robót na działce przy ul. [...] jest w przedmiotowym postępowaniu faktem mającym kluczowe znaczenie dla sprawy. W uzasadnieniu decyzji organ nie odniósł się do kwestii nieprzeprowadzenia przez skarżącego żądanego dowodu z przesłuchania świadków, uznał tylko, że dowody wskazane przez stronę skarżącą są słabe. Podkreślić należy tym bardziej, że bezzasadnym jest powoływanie się na dowody, które faktycznie nie zostały przeprowadzone. Powołanie świadków przez skarżącego miało na celu między innymi wykazanie, że wymienione w dzienniku budowy prace mające na celu przygotowanie terenu do montażu palowania ścianki berlińskiej przy granicy wschodniej działki, nigdy nie miało miejsca. Z uwagi na projekt budynku prace te musiałyby być wykonywane z koniecznością wejścia na działkę sąsiada, tj. S. O., zamieszkałego przy ul. [...]. Inwestor nigdy takiej zgody od wskazanego nie uzyskał i nigdy nie wchodził na jego działkę.

W końcowej części skargi podniesiono, że skarżący mają interes prawny we wniesieniu skargi jako strona postępowania administracyjnego, które to uprawnienie przysługiwało jej w całym postępowaniu administracyjnym (tak też: III SA1617/02, OSP 2005, nr 11 poz. 128).

Odpowiadając na skargę Wojewoda D. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

W dniu 18 czerwca 2014 r. do akt sądowych wpłynęło pismo procesowe uczestników postępowania B. C. i M. C., zastępowanych przez pełnomocnika adwokat M. D., w którym wskazano, że inwestorzy popierają stanowisko zawarte w odpowiedzi na skargę. Wskazano również, że zdaniem uczestników sąsiedzi inwestycji – w tym strona skarżąca – nie powinni mieć przymiotu strony w postepowaniu administracyjnym w sprawie, a to z racji braku interesu prawnego.

Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym we Wrocławiu w dniu 3 grudnia 2014 r. skarżący podtrzymał skargę i wnioski w niej zawarte. Pełnomocnik inwestora podtrzymała stanowisko zawarte w piśmie procesowym i wniosła o oddalenie skargi. Uczestnicy postępowania D. Ł. i S. O. przychylili się do stanowiska zawartego w skardze.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Skarga nie miała uzasadnionych podstaw.

Przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego jest kontrola legalności zaskarżonej decyzji Wojewody Dolnośląskiego. Przy czym wskazać należy, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.). Zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach albo stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. W razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala (art. 151 p.p.s.a.).

Przechodząc do omówienia zaskarżonej decyzji należy powiedzieć, że jej podstawą prawną był art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267; dalej: k.p.a.), który stanowi, że organ odwoławczy może utrzymać w mocy decyzję organu I instancji. Uzasadnieniem dla takiego rozstrzygnięcia winna być okoliczność, że decyzja organu I instancji nie została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a zatem nie ma potrzeby ponownego rozpatrywania sprawy przez organ stopnia podstawowego. Wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. jest możliwe również, gdy organ I instancji prawidłowo zastosował przepisy prawa materialnego, a zatem – tak jak w niniejszej sprawie – organ II instancji doszedł do analogicznych ustaleń w sprawie.

Odnosząc się do przebiegu postępowania administracyjnego w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę, należy powiedzieć, że w myśl art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.; dalej. p.b.) decyzja o pozwoleniu na budowę wygasa, jeżeli budowa nie została rozpoczęta przed upływem 3 lat od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna lub budowa została przerwana na czas dłuższy niż 3 lata. Zgodnie z art. 2 ust. 2 pkt 6 p.b., przez "budowę" należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego.

W realiach rozpoznawanej sprawy istotą kontrolowanego postępowania administracyjnego wszczętego w związku z wnioskiem strony skarżącej było dokonanie przez organy administracji publicznej obu instancji oceny dwóch zagadnień dotyczących budowy prowadzonej na podstawie decyzji Prezydenta W. z dnia [...] r. nr [...]: 1) czy budowa została rozpoczęta przed upływem 3 lat od dnia, którym pozwolenie na budowę stało się ostateczne oraz 2) czy budowa została przerwana na czas dłuższy niż 3 lata. Między stronami postępowania jest przy tym niesporne, że budowa została rozpoczęta przed upływem 3 lat od dnia, którym pozwolenie na budowę stało się ostateczne. Z tego względu osią sporu i istotą sprawy staje się wykazanie tego, czy budowa została przerwana na czas dłuższy niż 3 lata.

Z treści skargi i akt administracyjnych wynika, że strona skarżąca konsekwentnie zmierza do wykazania, że od lipca 2008 r. do października 2011 r. inwestor nie prowadził robót budowlanych na nieruchomości objętej inwestycją.

Zdaniem sądu, trzeba powiedzieć, że organy obu instancji w zakresie przebiegu budowy prawidłowo uczyniły, opierając się na dzienniku budowy, którego prowadzenie jest obowiązkiem kierownika budowy (art. 42 ust. 2 pkt 1 p.b.). Zgodnie z art. 45 ust. 1 p.b. dziennik budowy stanowi urzędowy dokument przebiegu robót budowlanych oraz zdarzeń i okoliczności zachodzących w toku wykonywania robót i jest wydawany odpłatnie przez właściwy organ. W myśl § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 czerwca 2002 r. w sprawie dziennika budowy, montażu i rozbiórki, tablicy informacyjnej oraz ogłoszenia zawierającego dane dotyczące bezpieczeństwa pracy i ochrony zdrowia (Dz.U. Nr 108, poz. 953 i z 2004 r. Nr 198, poz. 2042), dziennik budowy jest przeznaczony do rejestracji, w formie wpisów, przebiegu robót budowlanych oraz wszystkich zdarzeń i okoliczności zachodzących w toku ich wykonywania i mających znaczenie przy ocenie technicznej prawidłowości wykonywania budowy, rozbiórki lub montażu.

Zdaniem sądu, z przywołanych przepisów prawa wynika, że dziennik budowy jest głównym i zasadniczym materiałem dowodowym, który winny były pozyskać organy, by móc zbadać przesłanki do ewentualnego stwierdzenia wygaśnięcia pozwolenia na budowę. Nie jest to oczywiście "dokument urzędowy" w rozumieniu przepisów k.p.a., ale dokument prywatny, z tym, że jego prowadzenie powierzone jest osobie posiadającej stosowne uprawnienia i ponoszącej z tego tytułu odpowiedzialność zawodową i karną.

Sąd stwierdził, że z treści dziennika budowy wydanego dla omawianej inwestycji (w aktach I instancji) wynika, że pierwszego wpisu w nim dokonano w dniu 15 lutego 2006 r. Następnie dokonywano kolejnych wpisów, po czym w dniu 26 czerwca 2008 r. kierownik budowy zleciła wykonanie palowania ścianki berlińskiej przy granicy zachodniej działki. Wpis z 21 lipca 2008 r. potwierdza zakończenie wykonywania 21 sztuk pali ścianki; w tym samym dniu wykonano pomiar wody gruntowej. Kolejny wpis pochodzi z dnia 18 listopada 2009 r. i wynika z niego, że przystąpiono do robót ziemnych dla udrożnienia rurociągu i palowania ścianki berlińskiej po wschodniej stronie działki. W dniu 5 stycznia 2010 r. wpisano, że podjęto decyzję o przerwaniu robót ze względu na zbyt niskie temperatury. Wpisem z dnia 10 czerwca 2010 r. opisano pomiary wód gruntowych. Kolejny wpis pochodzi od inwestora, który w dniu 17 sierpnia 2010 r. stwierdził, że po analizie planowanych kosztów budowy podejmie dalsze decyzje. Wpisem z dnia 5 września 2011 r. inwestor polecił wznowić roboty fundamentowe. Kolejne wpisy pochodzą z dnia 17 września 2011 r. i 19 października 2011 r. i dotyczą wykopów pod ławy fundamentowe (polecenie ich wykonania). Wpis z dnia 2 listopada 2011 r. dokumentuje, że rozpoczęto wykopy pod ławy fundamentowe. Wpisem z dnia 7 listopada 2011 r. stwierdzono wykonanie wykopów. W dniu 25 listopada 2011 r. dokonano odbioru zbrojenia ław fundamentowych (dalsze wpisy można w tym miejscu pominąć).

W ocenie sądu prawidłowe było w kontekście treści przytoczonych wpisów w dzienniku budowy stwierdzenie organu I instancji, że analiza tych wpisów jest wystarczająca dla stwierdzenia, że nie zaistniała 3-letnia przerwa przy budowie omawianej inwestycji. Zdaniem sądu, opisany przebieg prac związanych z inwestycją określić można jako logiczny i w pewien sposób spójny. Zwrócić przy tym należy uwagę, że nawet gdyby pominąć czynności pomiaru wód gruntowych (10 czerwca 2010 r.), to i tak przerwa między poprzedzającymi pomiar a następnymi czynnościami nie wynosiła 3 lat. Nadto wypada zauważyć, że sam pomiar wód gruntowych oczywiście nie jest "robotą budowlaną", jednak – co niewątpliwe w realiach niniejszej sprawy – stanowi element procesu budowlanego i nie ma powodu, by nie zaliczać go do zdarzeń i okoliczności zachodzących w toku wykonywania robót budowlanych i mających znaczenie przy ocenie technicznej prawidłowości wykonywania budowy. Ta konstatacja sprawia, że sąd nie podzielił zastrzeżeń strony skarżącej co do prawidłowości ustaleń organów obu instancji zakresie przebiegu budowy i terminów wykonania poszczególnych prac, które uwidoczniono w dzienniku budowy.

Dalej powiedzieć należy, że z udziałem skarżącego R. D. odbyły się oględziny nieruchomości w dniu 18 grudnia 2012 r. (protokół: poz. 17 akt I instancji). W trakcie oględzin stwierdzono wykonanie określonych robót potwierdzając kolejne wpisy w dzienniku budowy. Skarżący następnie w toku postępowania odwoławczego od decyzji I instancji zgłosili wnioski dowodowe (pismo z dnia 21 października 2013 r.; poz. 6 akt II instancji), których to dowodów organ odwoławczy nie przeprowadził, a przesłanki nieuwzględnienia wniosku omówił w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Zdaniem sądu zgłoszone przez skarżących wnioski dowodowe dotyczyły kwestii prawidłowości wykonanych robót (która wersja fundament została wykonana, gdzie należy wbić pale ścianki berlińskiej itp.), która to kwestia pozostaje poza zakresem postępowania z art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego. W ocenie sądu nie ma też znaczenia dla sprawy, że w trakcie oględzin w dniu 18 grudnia 2012 r. miano potwierdzić wykonanie robót wg projektu budowlanego zamiennego (w domyśle: jeszcze niezatwierdzonego). Istotą prowadzonego postępowania nie była bowiem bezpośrednia ocena prawidłowości wykonanych robót, ale stwierdzenie, czy w trakcie budowy doszło do 3-letniej przerwy w jej prowadzeniu. Z tych względów słuszna była decyzja organu, aby postępowania nie prowadzić w kierunku prawidłowości wykonanych robót, ale skupić się na meritum sprawy. Organ winien bowiem na każdym etapie skrupulatnie przestrzegać swojej właściwości rzeczowej.

Ponadto z wniosku dowodowego skarżących wynika, że ich zdaniem oświadczenie S. O., G. O. i D. Ł. z dnia 27 kwietnia 2013 r. winno zostać uznane za dowód w postępowaniu i ocenione jako podważające wiarygodność ustaleń dokonanych przez organ I instancji. Z oświadczenia znajdującego się w aktach I instancji wynika, że osoby je składające stwierdzają, że "od lipca 2008 r. (...) do października 2011 r. (...) nie wykonywano żadnych prac wskazujących na kontynuowanie budowy". Organ dokument zawierający to oświadczenie dopuścił jako dowód w sprawie. Jednak, zdaniem sądu, prawidłowe było stwierdzenie wojewody w zaskarżonej decyzji, że dowodowi ze wzmiankowanego oświadczenia należało odmówić wiarygodności. Zdaniem sądu podważanie wpisów w dzienniku budowy (do czego sprowadza się przytoczone oświadczenie) wymagałoby od osób je składających wiedzy fachowej. W świetle dokumentu, jakim jest dziennik budowy, trudno uznawać, że oświadczenie osób postronnych (nawet, jeśli są stroną danego postępowania administracyjnego) mogło być uznane za wiarygodne przez organ administracji publicznej. Z tych względów nie było konieczne przeprowadzanie dowodu z przesłuchania osób podpisanych pod oświadczeniem, skoro organ ocenił – prawidłowo zresztą – wiarygodność dziennika budowy. Jeśli organ odmówił wiarygodności oświadczeniu pisemnemu z dnia 27 kwietnia 2013 r. i przyczyny tego omówił w uzasadnieniu decyzji, to nielogiczne byłoby prowadzenie dowodu z przesłuchania stron, z których stanowiskiem w sprawie organ był zaznajomiony po lekturze ich pisemnego oświadczenia.

Oczywiście, można powiedzieć, że z punktu widzenia wzbudzania zaufania do władzy publicznej organ mógł żądany dowód z przesłuchania przeprowadzić, jednak – jak już wspomniano – z oświadczeniem wymienionych świadków w sprawie organ był zaznajomiony w formie pisemnej. Wskazać też wypada, że prowadzenie zbędnych z punktu widzenia celu postępowania administracyjnego dowodów (a tu celem było wykazanie czy doszło do 3-letniej przerwy w budowie) stanowiłoby naruszenie prawa.

W tym kontekście należy ocenić, że nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego po myśli strony skarżącej nie stanowiło naruszenia prawa. Zgodzić się bowiem należy, że ocena zgłoszonego przez stronę dowodu pod względem jego znaczenia dla sprawy należy do organu administracji. Oceny tej organ dokonuje po analizie całokształtu materiału dowodowego dotychczas zgromadzonego. Materiał dowodowy jest pojęciem szerszym od dowodu, ponieważ obejmuje wszystkie dowody przeprowadzone w postępowaniu i wszystkie okoliczności mające znaczenie dla oceny mocy dowodów i ich wiarygodności (zob. A. Majewska, Żądanie dowodowe strony w ogólnym postępowaniu administracyjnym, Annales UMCS z 2013 r., vol. LX, 1, s. 99). Podobnie nie było więc naruszeniem prawa odmówienie wiarygodności oświadczeniu pisemnemu wymienionych już stron postępowania. W tym zakresie nie doszło więc do naruszenia przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Uwzględniając przepis art. 78 k.p.a. organ dokonał bowiem swobodnej oceny dowodów, jednak nie była to ocena dowolna, ponieważ motywy swojego działania organ przekonująco wyłożył w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Zasadnie też organ wskazał stronie skarżącej, że ewentualne podważanie prawdziwości wpisów w dzienniku budowy winno się odbywać w innym trybie i przed innymi organami.

Reasumując tę część rozważań sąd stwierdził, że postępowania dowodowego, które prowadziły organy, nie sposób oceniać w izolacji od podstawy materialnoprawnej podjętego rozstrzygnięcia, tj. art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2060/10, Orzeczenia.nsa.gov.pl). Jak wspomniano, przepis ten nakłada wymóg, by materiał dowodowy zgromadzony w sprawie pozwalał na jednoznaczne ustalenie, że prace budowlane zostały przerwane na okres dłuższy niż 3 lata. Materiał dowodowy zebrany i oceniony przez organy administracyjne w niniejszej sprawie pozwalał – zdaniem sądu – na przyjęcie jednoznacznego wniosku o niewystąpieniu takiej przerwy.

Przechodząc dalej należy powiedzieć, że w zakresie określenia kręgu stron postępowania administracyjnego w sprawie, sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Wątpliwości – już na etapie postępowania odwoławczego – zgłaszali uczestnicy postępowania, będący inwestorami, twierdząc, że skarżący (podobnie jak inni sąsiedzi) nie mają interesu prawnego w postępowaniu.

Oczywiście, stroną postępowania jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek (art. 28 k.p.a.). Trzeba przy tym pamiętać, że art. 28 k.p.a. jest regułą ogólną ustalania kręgu stron postępowania, która może doznawać ograniczeń i na gruncie Prawa budowlanego doznaje ich na przykład w postępowaniu w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę (art. 28 ust. 2 p.b.). Dlatego też uprawniony jest pogląd, że do ustalania kręgu stron postępowania w przedmiocie wygaśnięcia pozwolenia na budowę stosować należy regułę ogólną z art. 28 k.p.a., a nie przepis art. 28 ust. 2 p.b. W konsekwencji status stron w tymże postępowaniu przysługuje wyłącznie tym podmiotom, których interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone lub mogły zostać naruszone poprzez dopuszczenie się przez inwestora 3-letniej przerwy w realizacji inwestycji.

Zdaniem sądu – w realiach niniejszej sprawy – prawidłowe były twierdzenia zawarte w uzasadnieniu decyzji organu I instancji, że R. D. i M. D., jako współwłaściciele nieruchomości graniczącej z terenem inwestycji mają interes prawny determinowany przez sposób zagospodarowania działki nr 118/2, który to sposób zagospodarowania jest określony w pozwoleniu na budowę. Innymi słowy, sposób zagospodarowania nieruchomości inwestorów bezpośrednio oddziaływa na sposób zagospodarowania nieruchomości skarżących. Trzeba wskazać, że interes prawny w postępowaniu musi być oparty o przepis prawa materialnego kształtującego sytuację prawną strony. Aby daną osobę uznać za stronę danego postępowania, z racji posiadania przez nią interesu prawnego, należy wykazać, że wynik tego postępowania wpływa na sferę prawnomaterialną tej osoby, pozbawiając ją przykładowo pewnych uprawnień albo uniemożliwiając ich realizację.

W świetle powyższego – zdaniem sądu – można było przyjąć, że skarżący, którzy byli stroną postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę, mają nadal – w realiach niniejszej sprawy – interes prawny w postępowaniu, którego przedmiotem jest stwierdzenie wygaśnięcia owego pozwolenia na budowę. Wniosek ten w niniejszej sprawie został prawidłowo wywiedziony i omówiony w decyzji pierwszoinstancyjnej. Dodać przy tym można, że wpływ inwestycji prowadzonej na nieruchomości sąsiedniej w stosunku do nieruchomości skarżących może sprawiać, skarżący będą doznawali ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem, w tym mogą doznawać działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych (por. art. 140 i art. 144 Kodeksu cywilnego). Zdaniem sądu, w tym kontekście nie można zgodzić się z inwestorem, że skarżący niewątpliwie nie mieli interesu prawnego w kontrolowanym postępowaniu.

Podkreślić jeszcze należy, że "strona postępowania administracyjnego" jest instytucją procesową, rozumianą jako zespół norm prawnych odnoszących się do sytuacji prawnej wyodrębnionej ze względu na jej doniosłość społeczną lub prawną. Można stwierdzić, że stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. będzie osoba, która na podstawie prawa obowiązującego może czy powinna uzyskać konkretne korzyści albo też może być (powinna być) obarczona powinnością określonego zachowania wyznaczonego nakazem lub zakazem, jednakże dopiero po skonkretyzowaniu ich w decyzji administracyjnej przez organ administracji publicznej, działający w granicach jego właściwości i kompetencji. Każda tak rozumiana strona postępowania musi być przez organ administracyjny wezwana do udziału w postępowaniu wszczętym z urzędu, jak również strona - tak rozumiana - wnosząc swoje żądanie, powoduje wszczęcie postępowania administracyjnego (tak: B. Adamiak w komentarzu do art. 28 k.p.a., teza 13, w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2013).

Zauważyć wypada, że skarżący byli uznawani za stronę postępowania począwszy od jego wszczęcia przez organ I instancji. Zatem wnosząc odwołanie od decyzji organu I instancji działali jako osoby, do których skierowano decyzję pierwszoinstancyjną, a więc z tego już tylko z tego (formalnego) względu byli osobami mającymi interes prawny w obaleniu decyzji organu I instancji (zob. B. Adamiak w komentarzu do art. 127 k.p.a., teza 14 i 15, w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2013). Niemniej, wskazać należy, że postępowanie z art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego toczyć się może z urzędu i kończy się wydaniem decyzji deklaratoryjnej. Wobec tego ewentualne błędne uznanie jakiegoś podmiotu za stronę przez organ – choć stanowić może naruszenie przepisów prawa – nie może być automatycznie uznane za naruszenie prawa tej rangi, że dawałoby podstawę do uchylenia decyzji administracyjnej z tego powodu. Zatem nawet stwierdzenie, że skarżący nie mieliby przymiotu strony w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym nie oznaczałoby, że postępowanie owo nie mogłoby się toczyć. Co więcej, ewentualne uchylenie decyzji organu I instancji przez wojewodę z argumentacją, że R. i M. D. nie są stroną postępowania przyczyniłoby się jedynie do przedłużenia toku postępowania. Niemniej, powiedzieć trzeba, że sąd uznał, iż kwestia statusu stron postępowania administracyjnego, który przysługiwał skarżącym została należycie omówiona w decyzji organu I instancji, a rozpatrzenie sprawy przez wojewodę, na skutek odwołania wniesionego przez skarżących, nie może być uznane za naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jakim była odmowa stwierdzenia wygaśnięcia pozwolenia na budowę. Przy czym uwagi te mają jedynie charakter uzupełniający, bowiem zarzut braku przymiotu strony po stronie skarżących zgłaszają inwestorzy, dla których sentencja zaskarżonej decyzji jest – jak się wydaje – korzystna.

Natomiast informacyjnie godzi się wspomnieć, że przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym we Wrocławiu rozpoznawana była również skarga na decyzję Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie zmiany ostatecznej decyzji udzielającej pozwolenia na budowę z dnia [...] r. nr [...] i wyrokiem z dnia 3 grudnia 2014 r. (sygn. akt II SA/Wr 618/14) skarga została oddalona.

Reasumując należy powiedzieć, że sąd rozpoznający skargę doszedł do przekonania, że nie doszło w trakcie postępowania przed wojewodą do naruszenia przepisów postępowania, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). Nie doszło również do naruszenia prawa materialnego stanowiącego postawę zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.). Z analizy zgromadzonych przez organy akt sprawy nie wynika również, aby w postępowaniu doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.). Nadto sąd stwierdził, że nie zachodzą przesłanki, które dawałyby sądowi możliwość stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu – na podstawie art. 151 p.p.s.a. – skargę oddalił.