Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1689/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-05-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 190, art. 193, art. 153
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 3 ust. 1, ust. 2, ust. 4 pkt 1
journal: Dz.U. 2007 nr 99 poz 665
law: Ustawa z dnia 10 maja 2007 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw
article: § 12 ust. 2
journal: Dz.U. 2002 nr 75 poz 690
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędzia del. WSA Tomasz Świstak (spr.) Protokolant starszy inspektor sądowy Wioletta Lasota po rozpoznaniu w dniu 23 maja 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 15 marca 2017 r. sygn. akt II SA/Ke 39/17 przy udziale Prokuratora Prokuratury Okręgowej w [...] [...] w sprawie ze skargi [...] na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] 2014 r. znak: [...] w przedmiocie udzielenia pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 15 marca 2017 r. sygn. akt II SA/Ke 39/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, po rozpoznaniu przy udziale prokuratora skargi J.W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: "ŚWINB") z dnia [...] maja 2014 r. znak: [...] w przedmiocie udzielenia pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Jędrzejowie (dalej: "PINB") z dnia [...] lutego 2014 r.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W dniu [...] grudnia 2007 r. do PINB wpłynął wniosek R.A. o wydanie na podstawie art. 3 ustawy z dnia 10 maja 2007 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U.2007.99.665 t.j.) decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie samowolnie wybudowanego budynku mieszkalnego na działce nr ew. [...] w miejscowości [...], gm. [...]. Decyzja stała się ostateczna.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r. PINB udzielił Wnioskodawcy pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego o wymiarach 7,11 m na 10,10 m wybudowanego bez wymaganego przepisami pozwolenia na budowę na działce nr ew. [...] w miejscowości [...], gm. [...].

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. Starosta [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił R.A. pozwolenia na rozbudowę i nadbudowę budynku mieszkalnego wraz z przebudową dachu na istniejącej części oraz rozbudową przyłączy. Wydanie powyższego pozwolenia na budowę poprzedzone było udzieleniem R.A. przez Starostę zgody na odstępstwo od przepisów § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, umożliwiające wykonanie na działce o nr ew. [...], ściany bez otworów okiennych w projektowanej nadbudowie budynku mieszkalnego w odległości od 0,5 m do 0,7 m od granicy z sąsiednią działką budowlaną, oznaczoną numerem [...].

Wojewoda [...], rozpatrując odwołanie J.W., decyzją z dnia [...] października 2010 r. utrzymał w mocy pozwolenie na budowę z dnia [...] sierpnia 2010 r. Wyrokiem z 31 grudnia 2010 r., sygn. akt II SA/Ke 759/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę J.W. na wymienioną decyzją Wojewody [...] z dnia [...] października 2010 r. Wyrok powyższy stał się prawomocny wobec cofnięcia skargi kasacyjnej wywiedzionej od niego przez J.W. i umorzenia postępowania kasacyjnego postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 października 2011 r., sygn. II OSK 1230/11.

Decyzją z dnia [...] lutego 2011 r., po rozpatrzeniu wniosku J.W., ŚWINB odmówił stwierdzenia nieważności decyzji PINB z dnia [...] czerwca 2008 r. udzielającej pozwolenia na użytkowanie samowolnie wybudowanego budynku mieszkalnego na działce nr ew. [...] w miejscowości [...], gm. [...].

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB"), rozpoznając odwołanie J.W., decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. uchylił w całości decyzję ŚWINB z dnia [...] lutego 2011 r. i stwierdził nieważność decyzji PINB z dnia [...] czerwca 2008 r. udzielającej pozwolenia na użytkowanie samowolnie wzniesionego budynku mieszkalnego.

Decyzją z dnia [...] września 2011 r. Wojewoda [...], po rozpoznaniu wniosku J.W. o wznowienie postępowania zakończonego wydaniem pozwolenia na budowę z dnia [...] października 2010 r., uchylił swoją decyzję z dnia [...] października 2010 r. oraz decyzję Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r. Od decyzji tej wywiedzione zostało odwołanie w następstwie, którego została ona uchylona a sprawa przekazana organowi I instancji do ponownego rozpoznania.

Decyzją z dnia [...] września 2011 r. PINB, po ponownym rozpoznaniu wniosku R.A. z dnia [...] grudnia 2007 r., udzielił pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego o wymiarach 7,11 x 10,10 m wybudowanego bez wymaganego przepisami pozwolenia na budowę na działce nr ew. [...] w miejscowości [...], gm. [...]. ŚWINB, rozpoznając odwołanie J.W., decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. utrzymał w mocy decyzję PINB z dnia [...] września 2011 r.

Wyrokiem z dnia 15 marca 2012 r., sygn. akt II SA/Ke 29/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, po rozpoznaniu skargi J.W. na decyzję ŚWINB z [...] listopada 2011 r., uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję PINB. Skarga kasacyjna wniesiona przez ŚWINB została oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 listopada 2013 r., sygn. akt II OSK 1329/12.

Decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. PINB, po ponownym rozpoznaniu wniosku R.A. z dnia [...] grudnia 2007 r., udzielił pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego budynku mieszkalnego.

ŚWINB, rozpoznając odwołanie J.W., decyzją z dnia [...] maja 2014 r. utrzymał w mocy decyzję PINB z dnia [...] lutego 2014 r.

Decyzją z dnia z dnia [...] września 2014 r., znak [...] Wojewoda [...] na podstawie art. 151 § 2 K.p.a. odmówił uchylenia decyzji Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r., utrzymanej w mocy decyzją z dnia z dnia [...] października 2010 r. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż skoro ostateczną decyzją z dnia [...] maja 2014 r. ŚWINB utrzymał w mocy decyzję PINB z dnia [...] lutego 2014 r., to w takim stanie rzeczy w obrocie prawnym istnieje ostateczna decyzja o pozwoleniu na użytkowanie budynku o wymiarach 7,11 na 10,10 m zlokalizowanego na działce nr [...] w [...]. Powyższe w ocenie Wojewody skutkowało tym, iż koniecznym było orzeczenie o odmowie uchylenia decyzji, bowiem w wyniku wznowienia postępowania zapadła by decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.

Wyrokiem z dnia 16 października 2014 r., sygn. akt II SA/Ke 590/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę J.W. na decyzję ŚWINB z dnia [...] maja 2014 r., utrzymującą w mocy decyzję PINB z dnia [...] lutego 2014 r.

Wyrokiem z dnia 24 listopada 2016 r., sygn. akt II OSK 404/15, Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił skargę kasacyjną J.W., uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach do ponownego rozpoznania.

Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w wyroku z dnia 15 marca 2017 r., sygn. akt II SA/Ke 39/17 wskazał, że istotę sporu stanowi ocena, czy przedmiotowy samowolnie wybudowany budynek mieszkalny nie narusza przepisów techniczno-budowlanych w zakresie umożliwiającym doprowadzenie go do stanu zgodnego z prawem, tj. czy budynek spełnia przesłankę wskazaną w art. 3 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 2007 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw.

Sąd stwierdził, że dla dokonania powyższej oceny miarodajne są przepisy obowiązujące w dacie orzekania przez organ nadzoru budowlanego, a zatem przepisy Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U.2002.75.690 ze zm.). W ocenie Sądu usytuowanie przedmiotowego budynku narusza § 12 ust. 1 pkt 2 wymienionego rozporządzenia, wobec czego skarga zasługuje na uwzględnienie. Sąd wskazał, że w związku z powyższym wniosek R.A. z dnia [...] grudnia 2007 r. nie może zostać pozytywnie rozpatrzony i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 P.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzje organu I instancji oraz wskazał, że organ I instancji przy ponownym rozpatrzeniu sprawy winien wydać decyzję o odmowie udzielenia pozwolenia na użytkowanie samowolnie wybudowanego budynku mieszkalnego na działce o nr ew. [...] w [...].

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł R.A., zaskarżając go w całości i zarzucając mu na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, tj:

1) art. 190 P.p.s.a. oraz art. 153 P.p.s.a. poprzez uznanie, że Sąd ponownie rozpoznający sprawę pozostaje związany oceną stanu faktycznego wyrażoną uprzednio pośrednio przez rozpoznający sprawę Wojewódzki Sad Administracyjny w Kielcach w wyroku z dnia 15 marca 2012 r., sygn. akt II SA/Ke 29/12 oraz Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 listopada 2016 r. sygn. akt II OSK 404/15 i nie musi dokonywać w tym zakresie samodzielnych ustaleń w oparciu o akta sprawa, co miało istotny wpływ na jej wynik poprzez zaniechanie badania prawidłowości jego ustalenia i doprowadziło do pominięcia:

- faktu istnienia w obrocie prawnym ostatecznej decyzji z dnia [...] września 2014 r. odmawiającej uchylenia decyzji Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r. o pozwoleniu na nadbudowę oraz rozbudowę obiektu w budowlanego R.A. znajdującego się pod adresem [...] (gm. [...]) oraz utrzymującej ją w mocy decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2010 r., co oznacza, że w sprawie mamy do czynienia z legalnym nowopowstałym obiektem w miejsce obiektu będącego przedmiotem niniejszego postępowania, a w konsekwencji wadliwego pominięcia, że istotnie zmieniły się okoliczności faktyczne i prawne w niniejszej sprawie,

- faktu przyjęcia rozbudowanego i nadbudowanego obiektu budowlanego do użytkowania (zaświadczenie PINB z dnia [...] października 2014 r.) wobec braku sprzeciwu co do jego użytkowania, co oznacza, że w sprawie mamy do czynienia z legalnym nowopowstałym obiektem w miejsce obiektu będącego przedmiotem niniejszego postępowania, a w konsekwencji wadliwego pominięcia, że istotnie zmieniły się okoliczności faktyczne i prawne w niniejszej sprawie,

- faktu istnienia w obrocie prawnym zgody na odstępstwo od warunków technicznych w zakresie lokalizacji ściany nowego, rozbudowanego i nadbudowanego budynku (postanowienie Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2010 r.) w odległości mniejszej niż wynikająca z przepisów rozporządzenia, a w konsekwencji zaniechania badania adekwatności zastosowanych uprzednio przez WSA oraz NSA w wymienionych orzeczeniach norm prawnych przyjętych za podstawę orzekania,

- faktu posiadania pisemnej zgody sąsiada na usytuowanie budynku pierwotnego bezpośrednio przy granicy (co potwierdza pismo z dnia [...] kwietnia 1995 r. znajdujące się w aktach sprawy), co miało istotne znaczenie dla uznania legalności wykonanych prac budowlanych, a w konsekwencji zaniechania badania adekwatności zastosowanych uprzednio przez WSA oraz NSA norm prawnych przyjętych za podstawę orzekania,

- pominięcie okoliczności, że obiekt budowlany R.A. w pierwotnym kształcie znajdował się w odległości o 25 cm bliższej granicy działki sąsiedniej aniżeli obecnie – a w rezultacie w odległości 0,25 – 0,45 m. od granicy działki sąsiedniej, w miejscu ustalonej przez Sąd odległości 0,5 – 0,7 m., co mogło mieć wpływ na ocenę położenia obiektu bezpośrednio przy granicy, a w konsekwencji dokonanie błędnej wykładni § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz § 12 ust. 6 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie i przyjęciu, że obiekt budowlany Skarżącego kasacyjnie, zarówno w stanie przed jego rozbudową i nadbudową, jak i po, nie został usytuowany bezpośrednio przy granicy nieruchomości sąsiadującej,

2) art. 190 P.p.s.a. poprzez uznanie, że Sąd ponownie rozpoznający sprawę pozostaje związany oceną prawną wyrażoną przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 listopada 2016 r. w zakresie bezprzedmiotowości postępowania pomimo, że ocena ta nie wynika wprost i jednoznacznie z motywów w/w orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego, a oceny tej nie wolno domniemywać, co miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez brak uznania jej bezprzedmiotowości i umorzenie niniejszego postępowania,

3) art. 153 P.p.s.a. w zw. z art. 193 P.p.s.a. poprzez niezrealizowanie przez Sąd rozpoznający ponownie sprawę wytycznych Naczelnego Sądu Administracyjnego, które wyrażone zostały w wyroku z dnia 24 listopada 2016 r. tj. poprzez zaniechanie oceny prawidłowości wydania inwestorowi pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego w myśl wszystkich mających zastosowanie w sprawie przepisów prawa materialnego i procedury administracyjnej, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ doprowadziło do:

- niewszechstronnej oceny stanu faktycznego sprawy i pominięcia norm wyrażonych m. in. w art. 9 ust. 1 – 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290 ze zm. - dalej Pr. bud.), art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a., jak również § 9 ust. 2, § 272 ust. 3 i § 330 rozporządzenia z 2002 r. oraz § 9 ust. 2 i § 270 ust. 2 rozporządzenia z 1994 r.,

- zaniechania oceny, że stan prawny z daty powstania obiektu budowlanego jest dla skarżącego kasacyjnie korzystniejszy od przepisów obowiązujących w dacie orzekania,

- niezastosowania w sprawie konstytucyjnych i administracyjnych dyrektyw prawidłowej wykładni, a w konsekwencji przyjęcia, że przepis § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz § 12 ust. 6 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w zakresie sytuowania budynku bezpośrednio przy granicy należy zawsze wykładać w sposób ścisły, gdy tymczasem ich zastosowanie prowadzi do wniosków przeciwnych, tj. o konieczności wykładania wskazanych przepisów rozporządzeń w sposób pozwalający na uwzględnienie złożonych stosunków społecznych oraz zasad doświadczenia życiowego, dając tym samym możliwość uelastycznienia sposobu sytuowania obiektów budowlanych oraz spełnienie legalizacyjnego celu ustawodawcy,

Nadto na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. skarżący kasacyjnie zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj.:

4) art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 2007 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw poprzez jego błędną wykładnię prowadzącą do przyjęcia, że sprawy w zakresie dat ujętych w tym przepisie powinny być rozpoznawane bez uwzględniania stanu prawnego obowiązującego w dacie powstania obiektu budowlanego, którego dana sprawa dotyczy, w sytuacji, gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosków przeciwnych, tj. o konieczności uwzględnienia dawnego stanu prawnego, zgodnie z intencją prawodawcy, a tym samym do ograniczenia w tym przypadku występującej w prawie administracyjnym zasady aktualności orzekania,

5) art. 3 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 2007 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw poprzez jego błędną wykładnię sprowadzającą się do zaaprobowania w tym zakresie stanowiska o powinności uwzględnienia przy wykładni tego przepisu rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, a nie rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w sytuacji, gdy wykładnie art. 3 ust. 1 ustawy, która zgodnie z intencją ustawodawcy – determinuje konieczność stosowania przepisów wg stanu prawego na dzień wybudowania obiektu budowlanego,

6) art. 9 ust. 1 do 4 Pr. bud. – poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie, że w sprawie niedopuszczalne jest uzyskanie odstępstwa od przepisów technicznych i w rezultacie zawarcie w wyroku I instancji wytycznej nakazującej wydanie decyzji odmawiającej pozwolenia na użytkowanie.

Pismem z dnia 10 maja 2019 r. skarżący kasacyjnie przedstawił dodatkowe argumenty na poparcie zgłoszonych w skardze kasacyjnej zarzutów.

Na rozprawie w dniu 23 maja 2019 r. pełnomocnik skarżącego kasacyjnie wnosił i wywodził jak w skardze kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego.

W świetle art. 174 powołanej ustawy skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Z wymogiem wykazania istotnego wpływu naruszeń przepisów postępowania na wynik sprawy koresponduje regulacja zawarta w art. 184 P.p.s.a. zgodnie z którą Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną nie tylko wtedy, gdy nie ma ona usprawiedliwionych podstaw, lecz także gdy zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu, a taka właśnie sytuacja zaistniała w kontrolowanej sprawie.

Przechodząc do rozpoznania poszczególnych zarzutów wskazać należy, iż w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarysowała się linia orzecznicza, z której wynika, że w sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania. Do kontroli subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można przejść dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony (por. wyroki NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., sygn. II GSK 819/11, LEX nr 1217424 oraz z dnia 26 marca 2010 r., sygn. II FSK 1842/08, LEX nr 596025).

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. art. 190 P.p.s.a. oraz art. 153 P.p.s.a. poprzez uznanie, że Sąd ponownie rozpoznający sprawę pozostaje związany oceną stanu faktycznego wyrażoną uprzednio pośrednio przez rozpoznający sprawę Wojewódzki Sad Administracyjny w Kielcach w wyroku z dnia 15 marca 2012 r., sygn. akt II SA/Ke 29/12 oraz Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 listopada 2016 r. sygn. akt II OSK 404/15 wskazać należy, iż nie zasługiwał on na uwzględnienie.

Odnosząc się do tegoż zarzutu w pierwszym rzędzie przywołać należy treść wskazanych jako wzorce kontroli kasacyjnej przepisów stanowiących (w dacie orzekania przez Sąd I instancji), iż ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie (art. 153 P.p.s.a.) oraz, iż sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny i nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny (art. 190 P.p.s.a.).

Przez ocenę prawną rozumieć należy wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie. Ocena prawna o charakterze wiążącym musi dotyczyć właściwego zastosowania konkretnego przepisu, czy też prawidłowej jego wykładni w odniesieniu do ściśle określonego rozstrzygnięcia podjętego w konkretnej sprawie. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią zaś z reguły konsekwencję oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych (S. Hanausek [w:] System Prawa Procesowego Cywilnego, tom 3, Zaskarżanie orzeczeń sądowych, Ossolineum, s. 318).

Związanie sądu administracyjnego wykładnią prawa, o jakiej mowa w art. 190 P.p.s.a. oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z poglądem wyrażonym we wcześniejszym orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak również nie może odstąpić od wskazań co do dalszego postępowania. Użyte w art. 190 P.p.s.a. pojęcie "wykładni prawa" należy rozumieć jako wyjaśnienie znaczenia przepisów prawa. Zarówno w orzecznictwie, jak i doktrynie przyjmuje się, że "związanie wykładnią prawa" oznacza wykładnię przepisów prawa materialnego, procesowego, jak i kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania właśnie takiej decyzji.

Z treści samego art. 153 P.p.s.a. wynika wprost, iż ocena prawna przestaje być wiążącą, gdy przepisy prawa uległy zmianie. Nadto wskazać należy, iż ponownie rozpoznający sprawę wojewódzki sąd administracyjny może odstąpić od zawartej w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego wykładni prawa, jeżeli stan faktyczny sprawy ustalony w wyniku ponownego jej rozpoznania uległ tak zasadniczej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego nie mają zastosowania przepisy wyjaśnione przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Powyższe wyraźnie wskazuje, iż jeżeli stan prawny sprawy nie ulega zmianie, a stan faktyczny nie zostaje podważony, względnie nie zmienia się, to niedopuszczalnym jest odstąpienie przez wojewódzki sąd administracyjny (ale także ponownie orzekający w sprawie Naczelny Sąd Administracyjny), od wykładni prawa dokonanej w uprzednio wydanych wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz ocen prawnych i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w prawomocnych orzeczeniach sądów administracyjnych wydanych w granicach danej sprawy.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt kontrolowanej sprawy i odnosząc je do treści zarzutu oznaczonego w skardze kasacyjnej nr 1 tiret 1 do 4 wskazać należy, iż żadna z wskazywanych przez skarżącego okoliczności nie wpływa na zmianę stanu faktycznego, ani prawnego sprawy, który legł u podstaw wydania wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 15 marca 2012 r., sygn. II SA/Ke 29/12, oddalającego skargę kasacyjna od tegoż orzeczenia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 listopada 2013 r., sygn. II OSK 1329/12 oraz wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 listopada 2016 r., sygn. II OSK 404/15.

Przypomnieć bowiem należy, iż istotą problemu prawnego występującego w niniejszej sprawie jest ocena zgodności z prawem orzeczenia organów nadzoru budowlanego o udzielaniu pozwolenia na użytkowanie wzniesionego przez R.A. w warunkach samowoli budowlanej budynku mieszkalnego na działce nr [...] w miejscowości [...] pobudowanego w odległości od 0,5 m do 0,7 m od granicy działki sąsiedniej.

Bezspornym i niekwestionowanym przez strony jest, iż budowa tego budynku została zakończona w czerwcu 1996 r. oraz, że inwestor decyzją ostateczną PINB w [...] z dnia [...] czerwca 2008 r., wydaną na podstawie art. 3 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 2007 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw uzyskał pozwolenie na użytkowanie tegoż samowolnie wzniesionego budynku, czym doprowadził do jego zalegalizowania.

Następnie w okresie pozostawania w obrocie prawnym decyzji PINB w [...] z dnia [...] czerwca 2008 r. o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie samowolnie wzniesionego obiektu inwestor uzyskał decyzję ostateczną z dnia [...] października 2010 r. udzielającą mu pozwolenia na budowę obejmującą rozbudowę i nadbudowę budynku wzniesionego w roku 1996. Rozbudowywana cześć budynku zlokalizowana została przez inwestora w odległości 3 metrów od granicy działki sąsiedniej, zaś na dokonanie nadbudowy nad budynkiem wzniesionym w roku 1996 i zalegalizowanym decyzją o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie z dnia [...] czerwca 2008 r. inwestor uzyskał w toku postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] października 2010 r. (w przedmiocie pozwolenia na rozbudowę i nadbudowę) postanowienie Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2010 r. o udzieleniu zgody na odstępstwo od warunków technicznych w zakresie lokalizacji ściany budynku w odległości mniejszej niż wynikająca z przepisów rozporządzenia.

Nie budzi w tej sytuacji wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż decyzja o pozwoleniu na rozbudowę i nadbudowę obiektu zlokalizowanego w odległości od 0,5 m do 0,7 m od granicy działki, w tym uzyskanie tzw. "zgody na odstępstwo" w zakresie nadbudowy obiektu budowlanego tak posadowionego, związana była z faktem, iż już istniejący i na ów czas legalny obiekt zlokalizowany był na działce z naruszeniem warunków technicznych w zakresie lokalizacji ściany budynku w odległości mniejszej niż wynikająca z przepisów rozporządzenia. Co za tym idzie za oczywiście gołosłowne uznać należy twierdzenia zawarte w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, iż udzielona postanowieniem z dnia [...] stycznia 2010 r. zgoda na odstępstwo od przepisów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych z roku 2002 sanowała wszelkie uchybienia w zakresie odległości od granicy działki sąsiadującej.

Zasadnicza zmiana sytuacji prawnej przedmiotowej inwestycji zaistniała, gdy Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją ostateczną z dnia [...] kwietnia 2011 r. stwierdził nieważność decyzji PINB z dnia [...] czerwca 2008 r. o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego o wymiarach 7,11 m na 10,10 m wybudowanego bez wymaganego przepisami pozwolenia na budowę na działce nr ew. [...] w miejscowości [...], ze względu na wydanie jej z rażącym naruszeniem przepisów § 12 ust. 1 pkt 2 oraz § 272 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., w sprawie warunków technicznych jakim winny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

W następstwie decyzji ostatecznej GINB z dnia [...] kwietnia 2011 r. zaktualizowała się po stronie organów nadzoru budowlanego konieczność ponownego procesowego rozpoznania wniosku R.A. z dnia [...] grudnia 2007 r. o wydanie na podstawie art. 3 ustawy z dnia 10 maja 2007 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie samowolnie wybudowanego budynku mieszkalnego na działce nr ew. [...] w miejscowości [...], gm. [...].

W ramach tegoż postępowania dotyczącego wniosku R.A. z dnia [...] grudnia 2007 r. wydane zostały wszystkie wskazane wyżej prawomocne orzeczenia sądów administracyjnych.

Od początku ponownie prowadzonego postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie w sprawie występował między innymi problem prawny dotyczący wzajemnej relacji postępowania w przedmiocie legalizacji samowolnie wzniesionego budynku mieszkalnego (w szczególnym trybie udzielenia pozwolenia na użytkowanie) z postępowaniem w sprawie pozwolenia na rozbudowę i nadbudowę tegoż budynku mieszkalnego oraz z efektem tego postępowania w postaci dokonanej legalnie rozbudowy i nadbudowy uprzednio samowolnie wzniesionego budynku.

Jak wynika z uzasadnień wyroków: Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 15 marca 2012 r., sygn. II SA/Ke 29/12, Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 listopada 2013 r., sygn. II OSK 1329/12 oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 listopada 2016 r., sygn. II OSK 404/15 sądom tym znane były powyższe uwarunkowania tej sprawy w tym w szczególności fakt dokonania przez R.A. legalnej rozbudowy i nadbudowy pierwotnie pobudowanego w warunkach samowoli budowlanej domu mieszkalnego.

Rozwiązanie tego problemu zostało nadto wprost wskazane przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 listopada 2013 r., sygn. II OSK 1329/12, gdzie wyjaśniono, że rozstrzygnięcie w sprawie wszczętej wnioskiem inwestora z dnia [...] grudnia 2007 r., na podstawie art. 3 ustawy z dnia 10 maja 2007 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw, stanowi zagadnienie prejudycjalne dla kolejnego postępowania dotyczącego wznowionego postępowania w sprawie decyzji o zatwierdzeniu projekt budowlanego i udzieleniu R.A. pozwolenia na rozbudowę i nadbudowę przedmiotowego budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z przebudową dachu na istniejącej części (decyzja Starosty Powiatowego z dnia [...] sierpnia 2010 r. następnie utrzymana w mocy rozstrzygnięciem Wojewody [...] z dnia [...] października 2010 r.).

Podkreślić nadto trzeba, iż stan prawny dokonanej rozbudowy i nadbudowy był taki sam zarówno w czasie wydawania tych orzeczeń, jak w dacie wydania przez WSA w Kielcach zaskarżonego w niniejszej sprawie wyroku z dnia 15 marca 2017 r., albowiem w obrocie prawnym cały czas pozostawała ostateczna decyzja z dnia [...] października 2010 r., utrzymująca w mocy decyzję Starosty [...] z [...] sierpnia 2010 r. udzielająca pozwolenia na rozbudowę i nadbudowę budynku. Sam fakt wszczęcia postępowania wznowieniowego, a nawet wydania nieostatecznej decyzji uchylającej decyzję o udzieleniu pozwolenia na rozbudowę i nadbudowę, którą następnie w wyniku odwołania uchylono i zawieszono postępowanie wznowieniowe, nie miał bowiem wpływu na ocenę pozostawania w obrocie prawnym decyzji objętej postępowaniem nadzwyczajnym, które nie zostało ostatecznie zakończone.

Nie ma więc w tym zakresie istotnego znaczenia wydanie powoływanej w skardze kasacyjnej decyzji ostatecznej z dnia [...] września 2014 r. odmawiającej uchylenia w wyniku wznowienia decyzji Starosty [...] z [...] sierpnia 2010 r. Zauważyć bowiem trzeba, iż decyzja ta jedynie zakończyła w określony sposób postępowanie wznowieniowe, a więc utrzymała wynikający z ostatecznej decyzji stan prawny dotyczący rozbudowy i nadbudowy przedmiotowego obiektu istniejący w dacie wydawania wskazanych wyżej prawomocnych orzeczeń sądowych.

Analogicznie nie stanowi nowej okoliczności fakt istnienia w obrocie prawnym zgody na odstępstwo od warunków technicznych w zakresie lokalizacji ściany nowego, rozbudowanego i nadbudowanego budynku (postanowienie Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2010 r.) w odległości mniejszej niż wynikająca z przepisów rozporządzenia oraz fakt posiadania pisemnej zgody sąsiada na usytuowanie budynku pierwotnego bezpośrednio przy granicy (co potwierdza pismo z dnia 20 kwietnia 1995 r. znajdujące się w aktach sprawy).

Powoływanie się przez skarżącego kasacyjnie na powyższą zgodę na lokalizację budynku bezpośrednio przy granicy jest nadto o tyle niezrozumiałe, że istotą problemu występującego w niniejszej sprawie jest właśnie to, że przedmiotowy budynek nie został usytuowany bezpośrednio przy granicy, lecz w pewnym oddaleniu od niej wynoszącym od 0,5 m do 0,7 m.

Z tych samych przyczyn nie może być uznany za nową okoliczność faktyczną lub prawną istotną dla oceny związania o jakim mowa w art. 153 P.p.s.a. i art. 190 P.p.s.a. brak sprzeciwu co do użytkowania rozbudowanego i nadbudowanego obiektu i uzyskanie zaświadczenia PINB z dnia [...] października 2014 r. o przyjęciu do go użytkowania. Zauważyć bowiem trzeba, iż brak sprzeciwu od zgłoszenia do użytkowania dotyczył legalnie wykonanych robót związanych z rozbudową i nadbudowaną obiektu budowlanego i nie może przesądzać o legalności robót związanych z samowolnym pobudowaniem budynku w jego pierwotnym kształcie.

Niezależnie od powyższego zauważyć należy, iż w skardze kasacyjnej, będącej przecież sformalizowanym środkiem procesowym wyznaczającym granice rozpoznania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny, nie wskazano jakichkolwiek przepisów, które uzasadniałyby stawianą w niej tezę, iż brak sprzeciwu od zgłoszenia zamiaru użytkowania obiektu budowlanego przesądza o tym, iż niedopuszczalne jest prowadzenie odrębnego postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie części tego obiektu, co uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu odniesienie się do tego rodzaju zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest bowiem władny badać, czy zaskarżony wyrok nie narusza innych przepisów niż wskazane w podstawach, na których środek oparto.

Zauważyć jedynie można, iż w swojej argumentacji strona skarżąca kasacyjnie pomija okoliczność o zasadniczym znaczeniu, jaką jest to, iż kontrolowane postępowanie w przedmiocie udzielenia pozwolenia na użytkowanie nie jest klasycznym postępowaniem tego rodzaju, lecz wprowadzonym ustawą nowelizującą szczególnym, czasowo ograniczonym trybem legalizacji określonej grupy samowoli budowlanych oraz bez wskazania podstawy prawnej przyjmuje, iż zgłoszenie do użytkowania rozbudowy i nadbudowy obiektu, jest tożsame ze zgłoszeniem do użytkowania jego całości.

Zauważyć nadto trzeba, iż przesłanką odmowy uchylenia w wyniku wznowienia decyzji z dnia [...] października 2010 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r. udzielającej pozwolenia na rozbudowę i nadbudowę, była okoliczność, iż w wyniku wznowienia mogłaby zapaść wyłącznie decyzja tej samej treści, skoro w obrocie prawnym pozostaje ostateczna kolejna decyzja z dnia z dnia [...] maja 2014 r. znak: WINB-WOA.7721.2.2.2014 o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie wzniesionego w roku 1996 budynku mieszkalnego, którego rozbudowy i nadbudowy decyzja ta dotyczy, a więc rozstrzygnięcie, zgodność z prawem którego zgodność z prawem jest właśnie przedmiotem kontroli sądu administracyjnego. Przyjęcie toku rozumowania zaprezentowanego w tym zakresie w skardze kasacyjnej prowadziłoby zatem do sytuacji, w której niemożliwa byłaby kontrola zgodności z prawem decyzji o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie, ze względu na to, że w innym postępowaniu (tutaj wznowieniowym) podjęto rozstrzygnięcie w oparciu o treść tejże ostatecznej, ale nieprawomocnej decyzji, która jest właśnie kontrolowana przez sąd administracyjny.

Nie stanowi wreszcie jakiejkolwiek nowej okoliczności faktycznej zagadnienie podniesione przez skarżącego w tiret piątym pierwszego z zarzutów kasacji. Lokalizacja przedmiotowego budynku wzniesionego w roku 1996 względem granicy działki była bowiem od początku taka sama i nigdy się nie zmieniła, skróceniu o 25 cm, uległ jedynie okap dachu skierowany w kierunku granicy z działką sąsiednią, przy czym jak wynika z akt sprawy miało to miejsce jeszcze przed wydaniem pierwotnej decyzji z dnia [...] czerwca 2008 r. o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego o wymiarach 7,11 m na 10,10 m wybudowanego bez wymaganego przepisami pozwolenia na budowę na działce nr ew. [...] w miejscowości [...].

Podsumowując powyższe rozważania stwierdzić należy, iż wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie nie uległ zmianie tak stan prawny, jak i stan faktyczny sprawy, co oznacza, iż WSA w Kielcach był związany wykładnią prawa oraz ocenami prawnymi i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w prawomocnych wyrokach WSA w Kielcach z dnia 15 marca 2012 r., sygn. II SA/Ke 29/12 oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 listopada 2013 r., sygn. II OSK 1329/12 i z dnia 24 listopada 2016 r., sygn. II OSK 404/15, co oznacza, iż stosując się do nich bezpośrednio nie naruszył wskazanych w zarzucie kasacyjnym oznaczonym nr 1 przepisów P.p.s.a.

Nie okazał się także trafny zarzut naruszenia art. 190 P.p.s.a. poprzez uznanie, że Sąd ponownie rozpoznający sprawę pozostaje związany oceną prawną wyrażoną przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 listopada 2016 r. w zakresie bezprzedmiotowości postępowania pomimo, że ocena ta nie wynika wprost i jednoznacznie z motywów w/w orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego, a oceny tej nie wolno domniemywać, co miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez brak uznania jej bezprzedmiotowości i umorzenie niniejszego postępowania.

W pierwszym rzędzie wskazać należy, iż ze sposobu sformułowania tegoż zarzutu nie wynika, czy strona skarżąca kasacyjnie kwestionuje brak umorzenia przez Sąd I instancji postępowania sądowoadministracyjnego, czy też brak uchylenia zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej oraz umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie. Treść wniosków skargi kasacyjnej oraz pisma procesowego z dnia 10 maja 2019 r. zdaje się przy tym wskazywać na tą drugą ewentualność, co pozostaje jednakże w kolizji z brakiem wskazania wśród naruszonych przepisów postępowania regulacji P.p.s.a. umożliwiającej sądowi administracyjnemu tego rodzaju rozstrzygnięcie oraz ze wskazaniem w zarzucie kasacyjnym nr 3 tiret pierwsze wśród przepisów jakoby pominiętych przez Sąd I instancji także art. 161 § 1 pkt 1 P.p.s.a. dotyczącego umorzenia postępowania przed sądem administracyjnym.

Naczelny Sąd Administracyjny nie może zaś domniemywać intencji strony i samodzielnie uzupełniać, czy też konkretyzować zarzutów kasacyjnych. Nie jest rolą Naczelnego Sądu Administracyjnego stawianie jakichkolwiek hipotez i snucie domysłów w zakresie uzasadnienia podstaw kasacyjnych.

Zauważyć dalej należy, iż w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 listopada 2016 r., sygn. II OSK 404/15 wprost wskazano, iż rozpoznając sprawę ponownie Sąd I instancji zobowiązany będzie wypowiedzieć się, które z rozporządzeń wykonawczych znajduje zastosowanie w niniejszej sprawie, a następnie powinien dokonać oceny, czy pozwolenie na użytkowanie budynku zostało udzielone w zgodzie z obowiązującymi przepisami prawa materialnego oraz przy dochowaniu wymogów procedury administracyjnej.

Powyższe oznacza, iż Naczelny Sąd Administracyjny przesądził, iż nie zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania sądowoadministracyjnego skoro dał Sądowi I instancji jednoznaczne wytyczne nakazujące mu rozpoznanie sprawy co do istoty.

Bezspornym jest także, iż Naczelny Sąd Administracyjny nakazał badanie legalności udzielenia pozwolenia na użytkowanie, z czego wprost wynika, iż prowadzenia w tym zakresie postępowania administracyjnego nie uważał za bezprzedmiotowe.

Przypomnieć nadto trzeba, iż nie był to pierwszy wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego wydany w granicach kontrolowanej sprawy, zaś w również zachowującym moc wiążącą na podstawie art. 190 P.p.s.a. wyroku z dnia 13 listopada 2013 r., sygn. II OSK 1329/12 wskazano, że przedmiotem niniejszego postępowania administracyjnego było jednoznaczne przesądzenie o tym czy możliwe jest wydanie pozwolenia na użytkowanie spornej inwestycji, a więc budynku mieszkalnego o wymiarach 7,11 x 10,10 m w oparciu o powołaną wyżej normę ustawy zmieniającej ustawę Prawo budowlane. Nadto NSA stwierdził, iż należy w pełni podzielić stanowisko zajęte przez Sąd I instancji wyroku z dnia 15 marca 2012 r., sygn. II SA/Ke 29/12, że spełnienie powyższych warunków powoduje, że niezależnie od tego, że inwestor po dniu 11 lipca 1998 r. dokonał ewentualnej rozbudowy albo przebudowy tego obiektu, do obiektu budowlanego wykonanego przed tą datą ma zastosowanie art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 2007 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którą w takiej sytuacji nie stosuje się do dnia 1 stycznia 2008 r. przepisów art. 48 - 49b ustawy Prawo budowlane oraz wskazał, na co zwracano już uwagę w niniejszym uzasadnieniu, iż rozstrzygnięcie w sprawie wszczętej wnioskiem inwestora z dnia 31 grudnia 2007 r. w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie, stanowi zagadnienie prejudycjalne dla kolejnego postępowania dotyczącego wznowionego postępowania w sprawie decyzji o zatwierdzeniu projekt budowlanego i udzieleniu inwestorowi pozwolenia na rozbudowę i nadbudowę przedmiotowego budynku mieszkalnego jednorodzinnego.

Skoro zaś Naczelny Sąd Administracyjny przesądził, iż to postępowanie w sprawie pozwolenia na użytkowanie pierwotnie wzniesionego w warunkach samowoli budynku stanowi prejudykat dla ewentualnego wzruszenia w postępowaniu wznowieniom decyzji dotyczącej pozwolenia na rozbudowę i nadbudowę tegoż budynku, to oczywistym jawi się, iż dokonana realizacja tejże rozbudowy i nadbudowy nie może przesądzać o bezprzedmiotowości postępowania w sprawie legalizacji samowolnie wzniesionego budynku, następnie zgodnie z prawem rozbudowanego i nadbudowanego.

Podkreślić wreszcie trzeba, iż wbrew sugestiom zawartym w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, ze stwierdzenia Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartego w wyroku z dnia 13 listopada 2013 r., sygn. II OSK 1329/12, iż dopiero wydanie ostatecznej decyzji we wznowionym postępowaniu w przedmiocie udzielenia pozwolenia rozbudowę i nadbudowę pozwoli na ocenę przedmiotowej inwestycji przez właściwe organy w jej całokształcie, nie wynika w żadnym razie, że ocena ta ma zostać dokonana w tymże wznowionym postępowaniu, co stanowić ma o bezprzedmiotowości postępowania o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie samowolnie wzniesionego budynku. Zauważyć bowiem trzeba, iż postępowanie wznowieniowe w przedmiocie pozwolenia na budowę prowadzone jest przez organy administracji architektoniczno-budowlanej, które nie są właściwe do orzekania w przedmiocie samowoli budowlanych.

Z ewentualnego wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji ostatecznej udzielającej pozwolenia na rozbudowę i nadbudowę przedmiotowego budynku, wynikać natomiast będzie potrzeba przeprowadzenia postępowania naprawczego w trybie art. 51 ust. 7 Pr. bud. dotyczącego tegoż obiektu budowlanego, w którym organy nadzoru budowlanego dokonać będą mogły wskazanej powyżej ocenę przedmiotowej inwestycji w jej całokształcie, to jest obejmującym zarówno samowolnie wzniesiony, a nie zalegalizowany obiekt stanowiący obecnie integralną część budynku skarżącego kasacyjnie, jak i części nadbudowane i rozbudowane tego budynku.

Z przyczyn formalnych nie mógł okazać się skuteczny zarzut oznaczony w skardze nr 4. Zauważyć bowiem trzeba, iż wskazane w nim jako wzorce kontroli kasacyjnej przepisy art. 153 P.p.s.a. w zw. z art. 193 P.p.s.a. nie dotyczącą takiej sytuacji procesowej jak zaistniała w niniejszej sprawie w następstwie wskazanego w tym zarzucie wyroku z dnia 24 listopada 2016 r., sygn. II OSK 404/15, to jest gdy Naczelny Sąd Administracyjny uchyla wyrok i przekazuje sprawę sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. W takiej sytuacji znajduje bowiem wprost zastosowanie art. 190 P.p.s.a. Zgodnie zaś z art. 193 P.p.s.a. tylko jeżeli nie ma szczególnych przepisów postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, do postępowania tego stosuje się odpowiednio przepisy postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Przepis art. 153 P.p.s.a. w zw. z art. 193 P.p.s.a. znajdzie natomiast zastosowanie gdy oddalając skargę kasacyjną od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego uchylającego zaskarżoną decyzję, Naczelny Sąd Administracyjny zwróci organowi uwagę, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy wiązać go będą na podstawie właśnie art. 153 w zw. z art. 193 P.p.s.a. ocena prawna i wskazania zawarte w uzasadnieniu wyroku sądu drugiej instancji, a nie sądu pierwszej instancji, względnie gdy Naczelny Sąd Administracyjny orzekał będzie na podstawie art. 188 P.p.s.a. i uchyli zaskarżony wyrok oraz uwzględni skargę.

Niezależnie od powyższego wskazać należy, iż WSA w Kielcach w zaskarżonym wyroku uwzględnił poglądy prawne i wytyczne zawarte w orzeczeniu z dnia 24 listopada 2016 r., sygn. II OSK 404/15, to jest zbadał, a następnie wypowiedział się, które z rozporządzeń wykonawczych znajdzie zastosowanie w sprawie, a następnie dokonał oceny, czy pozwolenie na użytkowanie budynku zostało udzielone w zgodzie z obowiązującymi przepisami prawa materialnego oraz przy dochowaniu wymogów procedury administracyjnej.

Podkreślić należy, iż w wyroku z dnia 24 listopada 2016 r., sygn. II OSK 404/15 Naczelny Sąd Administracyjny nie przesądził o konieczności zastosowania w sprawie konkretnych przepisów oraz co szczególnie istotne w świetle tiret drugiego zarzutu kasacyjnego nr 3 nie nakazywał ani ustalać ani uwzględniać jaki stan prawny, to jest obowiązujący w dacie powstania obiektu budowlanego, czy w dacie orzekania przez organy jest dla skarżącego kasacyjnie korzystniejszy.

Okoliczność, iż treść rozstrzygnięcia Sądu I instancji jest w ocenie skarżącego błędna, albowiem Sąd ten winien uwzględnić jeszcze inne przepisy i dokonać odmiennych ocen w zakresie objętym przedmiotowym postępowaniem nie może zaś być uznana za naruszenie wskazanych wyżej przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, lecz powinna być zwalczana poprzez postawienie zarzutów naruszenia przepisów prawa procesowego lub materialnego, które Sąd I instancji wadliwie wyłożył, bądź zastosował, względnie nie zastosował gdy winny one znaleźć w sprawie zastosowanie.

Nie mogła się okazać skuteczna próba postawienia tego rodzaju zarzutów podjęta w tiret pierwszym zarzutu 3 skargi kasacyjnej, albowiem poza wskazaniem szeregu przepisów nie wskazano w nim na czym konkretnie naruszenia te miałyby polegać, co uniemożliwiło Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu odniesienie się do zaskarżonego wyroku poprzez treść tego zarzutu.

Natomiast odnośnie zarzutu oznaczonego w skardze kasacyjnej nr 3 tiret trzecie Naczelny Sąd Administracyjny ocenił, iż mimo specyficznej i mało przejrzystej konstrukcji skargi kasacyjnej i określenia go jako zarzutu naruszenia przepisów postępowania, spełnia on kryteria do rozpoznania go jako zarzutu naruszenia wskazanych w nim przepisów prawa materialnego, co zostanie omówione w dalszej części niniejszego uzasadnienia.

Dalej zwrócić należy uwagę, że wobec niezgłoszenia skutecznych zarzutów naruszenia przepisów postępowania zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. dla Naczelnego Sądu Administracyjnego wiążące stają się ustalenia faktyczne przyjęte za podstawę orzekania przez Sąd I instancji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 kwietnia 2004 r., sygn. akt FSK 181/04, ONSAiWSA 2004, Nr 2, poz. 36).

Przechodząc do merytorycznej oceny zgłoszonych zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego w pierwszym rzędzie wskazać należy, iż łącznie należy omówić zarzuty oznaczone w skardze kasacyjnej jako nr 4 i nr 5 albowiem sprowadzają się one do zakwestionowania stanowiska Sądu I instancji, iż zastosowanie w kontrolowanym postępowaniu legalizacyjnym winny znaleźć przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r., nr 75, poz. 690 ze zm.), będące przepisami techniczno-budowlanymi, o których mowa w art. 3 ust. 4 ustawy zmieniającej.

Zarzutów tych nie można uznać za uzasadnione.

Zauważyć bowiem trzeba, iż w swoim pierwotnym brzmieniu ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane wskazywała, w art. 48, że sankcją za wybudowanie obiektu budowlanego bez wymaganego zezwolenia była rozbiórka obiektu. Jednocześnie art. 49 ust. 1 powołanej powyżej ustawy przewidywał wyjątek od tej zasady stanowiąc, iż nie można orzec nakazu rozbiórki jeżeli upłynęło 5 lat od dnia zakończenia budowy obiektu budowlanego. Na właścicielu spoczywał wówczas obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego. Dopiero gdy go nie uzyskał zachodziła podstawa do orzeczenia rozbiórki. Ustawą z dnia 22 sierpnia 1997 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane (która weszła w życie od 24 grudnia 1997 r. - Dz. U. z 1997 r. Nr 111, poz. 726 z późn. zm.) zmieniono treść przepisu art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego w taki sposób, iż właściwy organ nie mógł orzec rozbiórki jeżeli upłynęło 5 lat od dnia ukończenia budowy obiektu budowlanego, a jego istnienie nie naruszało przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym w szczególności ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Równocześnie kolejną zmianą, wprowadzoną ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 718) ustawodawca złagodził sankcje za samowolę budowlaną, rozszerzając zakres wyjątków od zasady, że w razie samowoli budowlanej właściwy organ wydaje nakaz rozbiórki obiektu. Ustawa z 27 marca 2003 r. wprowadziła możliwość legalizacji budowy pod warunkiem zgodności z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz przepisami techniczno-budowlanymi, przy czym legalizacja samowoli została uzależniona od uiszczenia opłaty legalizacyjnej. Jednocześnie zgodnie z art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. od momentu wejścia w życie powyższej ustawy, a więc od dnia 11 lipca 2003 r. osoby, które nie wystąpiły uprzednio o wydanie stosownego pozwolenia na użytkowanie - w trybie dotychczasowego art. 49 Prawa budowlanego - lub też postępowanie w sprawie nie zostało zakończone ostateczną decyzją, musiały uiścić opłatę legalizacyjną. Zróżnicowanie sytuacji prawnej osób, które nie miały obowiązku ponoszenia opłaty legalizacyjnej z osobami na których powyższy obowiązek spoczywał, stało się powodem orzeczenia przez Trybunał Konstytucyjny o niezgodności z Konstytucją art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (wyrok z dnia 18 października 2006 r. w sprawie P 27/05). Wyeliminowanie z obrotu prawnego przepisów umożliwiających legalizację obiektów budowlanych wybudowanych w stanie prawnym sprzed wejścia w życie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. nałożyło na ustawodawcę obowiązek unormowania zagadnienia legalizacji tych spośród obiektów budowlanych, które spełniały w dniu 11 lipca 2003 r. wymóg upływu co najmniej 5 lat od momentu zakończenia budowy, w przypadku gdy przed dniem 11 lipca 2003 r., a więc przed dniem zmiany przepisów, nie wszczęto postępowania w sprawie ich legalizacji.

Obowiązek ten ustawodawca wypełnił wskazując, w art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 2007 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2007 r. Nr 99, poz. 665), że do obiektu budowlanego lub jego części wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ administracji publicznej, jeżeli budowa została zakończona po dniu 31 grudnia 1994 r., a przed dniem 11 lipca 1998 r., i przed dniem 11 lipca 2003 r. nie zostało wszczęte postępowanie administracyjne przez właściwy organ nadzoru budowlanego, nie stosuje się do dnia 1 stycznia 2008 r. przepisów art. 48-49b ustawy, o której mowa w art. 1.

Jednocześnie ustawodawca w art. 3 ust. 2 – 5 tej samej ustawy wprowadził na potrzeby tego rodzaju samowoli budowlanych swoistą procedurę legalizacyjną wskazując, że w takim przypadku na właścicielu spoczywa obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego, a w razie nieuzyskania pozwolenia na użytkowanie, właściwy organ nadzoru budowlanego nakazuje rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części. W art. 3 ust. 4 określono, iż jeżeli obiekt budowlany, o którym mowa w ust. 1, nie narusza: 1) przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem; 2) ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, obowiązującego w dniu zakończenia budowy albo w dniu orzekania, to właściwy organ nadzoru budowlanego, po protokolarnym potwierdzeniu zgodności inwentaryzacji powykonawczej ze stanem faktycznym, wydaje, z zastrzeżeniem ust. 5, decyzję w sprawie pozwolenia na użytkowanie.

Z treści wskazywanych wyżej przepisów, w tym w szczególności z art. 3 ust. 1, jak i art. 3 ust. 4 nie sposób jednakże wyprowadzić wniosku, iż przepisy, w tym techniczno-budowlane, których obiekt nie może naruszać w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie go do stanu zgodnego z prawem, to przepisy obowiązujące w dacie realizacji samowoli, a nie w dacie orzekania.

Powyższe jest wyraźnie widoczne przy porównaniu treści art. 3 ust. 4 pkt 1 z pkt 2 tej samej jednostki redakcyjnej, gdzie ustawodawca co do ustaleń miejscowego planu wyraźnie dopuścił możliwość oceniania zgodności z prawem samowolnie wzniesionego obiektu zarówno pod kątem ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, obowiązującego w dniu zakończenia budowy, jak i w dniu orzekania. Alternatywy takiej nie przewidział zaś co weryfikowania zgodności obiektu z innymi przepisami w tym techniczno-budowlanymi.

Dalej wskazać należy, iż inwestorzy, którzy (jak R.A.) pod rządami Prawa budowlanego z 1994 r. w jego pierwotnym brzmieniu rozpoczynali i prowadzili budowę wbrew przepisom prawa, nie mogli zasadnie oczekiwać, że budowa ta zostanie zalegalizowana, i musieli w każdej chwili liczyć się z wydaniem nakazu rozbiórki obiektu. Możliwość zalegalizowania obiektu powstawała dopiero po upływie pięciu lat od zakończenia budowy prowadzonej niezgodnie z prawem.

Pamiętać nadto należy, iż jednostka musi w każdym czasie liczyć się ze zmianą regulacji prawnych i uwzględniać przy planowaniu przyszłych działań ryzyko zmian prawodawczych, uzasadnionych zmianą warunków społecznych, czy też odnośnie przepisów techniczno-budowlanych zmianą możliwości technicznych, zaś postępowanie w przypadku samowoli dotyczy wyłącznie sytuacji, w których doszło do naruszenia prawa.

To pierwotne naruszenie prawa, którego dopuścił się inwestor, ma istotne znaczenie dla ustalenia zakresu uzasadnionych oczekiwań również co do stosowania przepisów techniczno-budowlanych.

Każdy podmiot realizujący ówcześnie budowę w warunkach samowoli budowlanej musiał zatem liczyć się z tym, iż w okresie, którego upływ umożliwi jej legalizację mogą zmienić się przepisy techniczno-budowlane i mogą zostać wprowadzone nowe wymogi w tym zakresie, które będzie on musiał spełnić chcąc zalegalizować pobudowany z naruszeniem prawa budynek.

Dla oceny jakie przepisy techniczno-budowlane winny zostać zastosowane w konkretnej sprawie jakiegokolwiek znaczenia nie może mieć podnoszona w uzasadnieniu skargi argumentacja odwołująca się do zasad konstytucyjnych oraz wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 października 2006 r. w sprawie P 27/05.

W pierwszym rzędzie wskazać trzeba, iż w zarzutach skargi kasacyjnej nie wskazano jakiegokolwiek przepisu Konstytucji, którego naruszenia dopuścić miałby się Sąd I instancji, względnie jakie zasady konstytucyjne i w jaki sposób zostały naruszone. Zauważyć zaś trzeba, iż istnienie budynku, który został rozbudowany w warunkach samowoli budowlanej pod rządami "starego" prawa, ale istnieje i jest użytkowany pod rządami "nowego" prawa jest zdarzeniem "ciągłym" albo sytuacją trwającą, także po wejściu w życie nowych przepisów. Zatem wprowadzenie nowych wymogów jest działaniem retrospektywnym prawa, a nie niedozwolonym działaniem retroaktywnym.

Odnośnie zaś powołanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego, to dotyczył bowiem zupełnie innego zagadnienia, to jest wyeliminowania możliwości zalegalizowania przez osoby, które przed 11 lipca 2003 r. spełniały przesłanki uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego (to jest inwestorów obiektów samowolnie pobudowanych pod rządami Prawa budowlanego z 1994 r., co do których pięcioletni termin od dnia zakończenia budowy upłynął przed dniem 10 lipca 2003 r., a więc których budowa została zakończona przed 11 lipca 1998 r.), w trybie przewidzianym w art. 49 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. w brzmieniu obowiązującym do 10 lipca 2003 r. – to jest w drodze uzyskania pozwolenia na użytkowanie i co najważniejsze bez obowiązku uiszczenia opłaty legalizacyjnej.

Istotą orzeczenia Trybunał Konstytucyjny było stwierdzenie niedopuszczalności zróżnicowanego traktowania osób, które znajdowały się w podobnej sytuacji prawnej (zrealizowały samowolną budowę zakończoną przed 11 lipca 1998 r.) w zależności od etapu procedury administracyjnej. Wyeliminowane przez Trybunał przepisy art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718) oraz art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 93, poz. 888) miały bowiem taki skutek, iż o zwolnieniu od opłaty legalizacyjnej decydowało to czy zainteresowany uzyskał do 10 lipca 2003 r. decyzję o pozwoleniu na użytkowanie obiektu, na co z kolei mogły mieć wpływ rozmaite czynniki wpływające na szybkość procedury administracyjnej, które nie pozostawały w związku z treścią unormowań materialnoprawnych ani nie zależały od woli zainteresowanych i mogły mieć charakter przypadkowych uwarunkowań.

Z tego też względu w ocenie Trybunału Konstytucyjnego wprowadzone zróżnicowanie trybu legalizacji tego rodzaju samowoli (skutkujące istnieniem bądź brakiem obowiązku uiszczania opłaty legalizacyjnej) nie było usprawiedliwione i naruszało art. 32 Konstytucji, bowiem przyjęte przez ustawodawcę kryterium etapu procedury legalizacyjnej nie pozostawało w racjonalnym związku z celem i treścią rozważanej regulacji, jak też w związku z wartościami, zasadami czy normami konstytucyjnymi, uzasadniającymi odmienne traktowanie podmiotów podobnych.

Argumentacji tej nie sposób jednak zastosować do kwestii ustalenia jakie przepisy techniczno-budowlane winny znaleźć zastosowanie w sprawie. Trudno bowiem zaprzeczyć istnieniu ważkiego interesu publicznego chociażby we wprowadzeniu nowych, bezpieczniejszych rozwiązań technicznych i egzekwowaniu ich stosowania, także w legalizowanych obiektach wzniesionych w przeszłości, acz już pod rządami Prawa budowlanego w warunkach samowoli budowlanej.

Jak wskazano nadto powyżej skoro możliwość legalizacji takiej samowoli jak ta jakiej dopuścił się skarżący kasacyjnie z mocy prawa pojawiała się dopiero po upływie 5 lat od dnia zakończenia budowy, to nie sposób oczekiwać by procedujący w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie organ badał zgodność zrealizowanego obiektu budowlanego z przepisami techniczno-budowlanymi, które przestały obowiązywać zanim w ogóle pojawiła się prawna możliwość legalizacji obiektu.

Jest to zatem zasadniczo inna sytuacji niż ta, która dotyczy chociażby legalizacji obiektów samowolnie wybudowanych pod rządami Prawa budowlanego z1974 r., albowiem w tego rodzaju sprawach ustawowe odesłanie do przepisów obowiązujących w dacie zakończenia samowolnej budowy znajdować może aksjologiczne uzasadnienie właśnie w tym, iż legalizacja tego rodzaju samowoli były możliwa już w czasie obowiązywania tych przepisów.

Zauważyć wreszcie trzeba, iż na konieczność zastosowania w kontrolowanej sprawie właśnie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, (a więc zasadę bezpośredniego działania nowego prawa) wskazują także przepisy samego rozporządzenia. Powołane rozporządzenie zawiera bowiem przepisy, które wprost wykluczają stosowanie nowego prawa w odniesieniu do niektórych stanów faktycznych (§ 330), co dodatkowo świadczy, że w pozostałych przypadkach należy je stosować bezpośrednio.

W realiach tej konkretnej sprawy zarówno organy, jak i orzekające sprawie sądy wszystkich instancji nie mogą także abstrahować od faktu, iż w obrocie prawnym pozostaje ostateczna decyzja GINB stwierdzająca nieważność decyzji PINB z dnia [...] czerwca 2008 r. o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego o wymiarach 7,11 m na 10,10 m właśnie ze względu na naruszenie przepisów § 12 ust. 1 pkt 2 oraz § 272 pkt 2 pkt rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., w sprawie warunków technicznych jakim winny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Postępowanie prowadzone obecnie właśnie w następstwie tej decyzji nie może bowiem nie uwzględniać wywołanych przez nią skutków prawnych i stanowić formy jej ponownej weryfikacji, w sytuacji gdy to nie decyzja wydana w postępowaniu nadzwyczajnym, była przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego.

Podsumowując stwierdzić należy, iż zgodność stanowiącej przedmiot kontrolowanego postępowania samowoli budowlanej z prawem należało oceniać według przepisów, w tym techniczno-budowlanych obwiązujących na czas jej legalizacji, skoro celem regulacji jest właśnie doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem (a więc w czasie teraźniejszym), nie zaś do stanu prawnego, który utracił już moc. Nie sposób przyjąć, aby legalizowany obiekt budowlany mógł nie spełniać wymogów wynikających z aktualnych przepisów techniczno-budowlanych, które dostosowywane są do zmieniających się możliwości technicznych oraz stale podnoszonych standardów bezpieczeństwa. Odmienna wykładnia prowadziłaby do sytuacji, w której legalnie wybudowany obiekt, musiałby spełniać wymogi wynikające z aktualnego rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, podczas gdy wybudowany w warunkach samowoli budowlanej, byłby legalizowany w oparciu o korzystniejsze, ale już nie obowiązujące przepisy techniczno-budowlane. Właśnie taka sytuacja byłaby nie do zaakceptowania z punktu widzenia konstytucyjnej zasady równości, zgodnie z którą wszyscy są nie tylko równi wobec prawa, ale mają również prawo do równego traktowania przez władze publiczne (art. 32 ust. 1 Konstytucja RP).

Niezależnie od powyższego wskazać należy, iż jak trafnie zauważył Sąd I instancji obiekt będący przedmiotem niniejszego postępowania usytuowany w odległości 0,5 – 0,7 m od granicy działki skarżącej nie spełniał także warunków przepisów rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, z uwagi na ich analogiczne brzmienie w badanym zakresie, którego to poglądu co do analogiczności tychże regulacji nie zakwestionowano w ogóle w zarzutach skargi kasacyjnej, a wręcz jak wynika z zarzutu nr 3 tiret trzecie, został on w pełni zaakceptowany przez skarżącego kasacyjnie, który w ramach jednego zarzutu i z taką samą argumentacją podnosi zarzuty dotyczące błędnej wykładni przepisu § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz § 12 ust. 6 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Skoro zaś inwestor zrealizował swój budynek niezgodnie z przepisami techniczno-budowlanymi obowiązującymi w dacie jego budowy, to tym bardziej w później prowadzonym postępowaniu legalizacyjnym organ je prowadzący winien stosować aktualne przepisy techniczno-budowlane, celem doprowadzenia tegoż budynku do stanu zgodnego z prawem. Nie zaistniała bowiem sytuacja, gdy obiekt lub jego część zrealizowano w zgodzie z ówczesnymi warunkami technicznymi, a jedynie bez formalnego uzyskania pozwolenia na budowę.

Nie zasługiwał także na uwzględnienie oznaczony w skardze kasacyjnej jako nr 3 tiret trzecie zarzut błędnej wykładni przepisu § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz § 12 ust. 6 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez przyjęcie, że w zakresie sytuowania budynku bezpośrednio przy granicy należy zawsze wykładać je w sposób ścisły, gdy tymczasem ich zastosowanie prowadzi do wniosków przeciwnych, tj. o konieczności wykładania wskazanych przepisów rozporządzeń w sposób pozwalający na uwzględnienie złożonych stosunków społecznych oraz zasad doświadczenia życiowego, dając tym samym możliwość uelastycznienia sposobu sytuowania obiektów budowlanych oraz spełnienie legalizacyjnego celu ustawodawcy.

W pierwszym rzędzie wskazać bowiem należy, iż Sąd I instancji w uzasadnieniu swojego orzeczenie nie przedstawił takiego sposobu wykładni wskazanych wyżej przepisów, który przypisuje mu skarżący kasacyjnie, by następnie pogląd ten zwalczać. W uzasadnieniu wyroku z dnia 15 marca 2017 r., sygn. II SA/Ke 39/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach nie zawarł bowiem stwierdzenia, iż pojęcie bezpośrednio przy granicy oznacza wyłącznie usytuowanie budynku w granicy działki, a jedynie wskazał, iż podkreślenie bezpośredniości usytuowania ściany przy granicy wyklucza rozumienie takie rozumienie tego przepisu, aby ściana taka mogła być usytuowana w dowolnej odległości od granicy, byleby mieściła się w przedziale od 0-1,5 m, zaś posadowienie budynku mieszkalnego w odległości 0,5 – 0,7 m od granicy działki narusza § 12 ust 2 rozporządzenia z 2002 r.

Sąd I instancji wyraził zatem jedynie ocenę prawną, iż występujące w tej konkretnej sprawie usytuowanie budynku wynoszące 0,5 m – 0,7 m od granicy działki nie spełnia wymogu usytuowania bezpośrednio przy granicy.

Co za tym idzie jakiegokolwiek znaczenia pozbawione są te wywody uzasadnienia skargi kasacyjnej, które koncentrują się na wykazaniu, iż usytuowanie bezpośrednio przy granicy, to nie to samo co usytuowanie w granicy. Nawet z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika przy tym, iż poglądy prawne co do wykładni § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz § 12 ust. 6 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, które zwalcza autor skargi kasacyjnej nie zostały wyrażone w zaskarżonym orzeczeniu, lecz we wcześniejszym wyroku WSA w Kielcach z dnia 28 października 2014 r. sygn. akt II SA/Ke 590/14, który został już przecież uchylony wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 listopada 2016 r., sygn. II OSK 404/15.

Wskazać w tym miejscu należy, iż nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, a jednocześnie nie była to okoliczność sporna w sprawie, iż przepis § 12 ust. 2 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie zawiera alternatywę rozłączną co do usytuowania budynków zwróconych ścianą bez okien i drzwi w stronę granicy działki: "dopuszcza się w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy. Także § 12 ust. 6 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. zagadnienie to regulował analogicznie, to jest zawierając alternatywę rozłączną, bowiem stanowił, iż (pod pewnymi warunkami) dopuszcza się usytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy działki budowlanej bądź w odległości mniejszej od określonej w ust. 4 pkt 2, lecz nie mniejszej niż 1,5 m od tej granicy. Z treści § 12 ust. 2 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r., w zw. z jego ust. 1 pkt 2 wynika, iż ściana budynku bez otworów, w warunkach określonych w tym przepisie, może być usytuowana albo w odległości 1,5 m, albo bezpośrednio przy granicy.

W języku polskim "bezpośrednio" oznacza zaś w odniesieniu do przestrzeni i odległości "tuż" lub "zaraz", czy też "bardzo blisko", przyimek "przy" oznacza zaś relację polegającą w na położeniu w pobliżu, względnie obok czegoś (patrz Mały słownik języka polskiego PWN, Warszawa 1969 oraz internetowy Słownik języka polskiego PWN dostępny na stronie https://sjp.pwn.pl/slowniki). Odnośnie § 12 ust. 2 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych wyrażenie "bezpośrednio przy" wykładać nadto należy w kontekście zawartego w nim jednoznacznego zapisu, iż dozwolone jest sytuowanie budynku w odległości 1,5 od granicy działki, co wskazuje, iż wielkość ta z jednej strony nie jest uważana przez prawodawcę za sąsiedztwo bezpośrednie, a jednocześnie jest na tyle duża, iż uzasadnia odstąpienie od bezwzględnego zakazu sytuowania budynków wprawdzie przy granicy działki, ale nie bezpośrednio przy niej.

Stąd też choć na aprobatę zasługuje twierdzenie strony skarżącej kasacyjnie, iż usytuowanie bezpośrednio przy granicy stanowi pewną odległość od granicy działki sąsiadującej, która nie jest dowolna i z pewnością jest istotnie mniejsza niż 1,5 metra, to nie oznacza to wadliwości rozstrzygnięcia zaskarżonego orzeczenia Sądu I instancji.

Doprecyzować bowiem należy, iż w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego usytuowaniem bezpośrednio przy granicy będzie zawsze usytuowanie obiektu w styczności z granicą działki, zaś ustalenie górnego dopuszczalnego wymiaru tej odległości każe odwołać się do przywołanego już powyżej językowego znaczenia użytego w rozporządzeniu sformułowania "bezpośrednio przy". Skoro bezpośrednio przy, to tuż, zaraz, czy też bardzo blisko obok granicy, to uznać należy, iż w kontekście tej regulacji oznacza to wielkość znacząco mniejszą od dopuszczanej przez prawodawcę odległości wynoszącej 1,5 m, a jednocześnie na tyle małą, iż praktycznie nieistotną, bowiem niezauważalną i pomijalną.

Tak określonego kryterium usytuowania budynku bezpośrednio przy granicy działki nie spełnia usytuowanie go w odległości od 0,5 m do 0,7 metra od tej granicy (przywoływanie w skardze kasacyjnej wielkości wynoszącej 0,25 m do 0,45 metra nie znajduje odzwierciedlenia w aktach sprawy i wynika jak wykazano już powyżej z wadliwego utożsamienia skrócenia okapu dachu skierowany w kierunku granicy z działką sąsiednią, ze zmianą usytuowania budynku względem granicy działki). Takie usytuowanie obiektu względem granicy działki powoduje bowiem, iż jego ściana jest usytuowana w środku tego obszaru wzdłuż granicy działki, który co do zasady wykluczony jest z możliwości lokalizowania w nim ścian budynków, a jednocześnie odległość od granicy działki wynosząca od 0,5 do 0,7 metra jest na tyle duża, że nie może być uznana za niewielką i pomijalną, czy też nieistotną.

Zauważyć wreszcie należy, iż sposób wykładni § 12 ust. 2 rozporządzenia zaproponowany przez skarżącego kasacyjnie prowadziłby do zupełnego wypaczenia treści tegoż przepisu, bowiem w miejsce normy faktycznie przez prawodawcę ustanowionej proponuje on stosowanie zupełnie innej normy – bezwzględnie zakazującej lokalizowania obiektów zwróconych w stronę granicy działki ścianą bez otworów i odrzwiowych odległościach od 1 do 1,5 metra od granicy działki.

Odnosząc się zaś do ostatniego z zarzutów skargi kasacyjnej, to jest zarzutu naruszenia art. 9 ust. 1 do 4 Pr. bud. – poprzez jego niezastosowanie wskazać należy, iż choć był on merytorycznie trafny, to samodzielnie nie mógł spowodować uchylenia zaskarżonego wyroku Sądu I instancji, albowiem wadliwe pominięcie przez Sąd możliwości zastosowania w prowadzonym postępowaniu w przedmiocie udzielenia pozwolenia na użytkowanie samowolnie wzniesionego budynku, nie wpłynęło na treść rozstrzygnięcia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach, lecz miało znaczenie jedynie dla sformułowanych przez ten Sąd w uzasadnieniu wyroku na podstawie art. 141 § 4 P.p.s.a. wskazań co do dalszego postępowania. Zaszła zatem w tym zakresie sytuacja wskazana w art. 184 P.p.s.a. nakazującą Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu oddalenie skargi kasacyjnej, w sytuacji gdy zaskarżony wyrok mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Uzasadniając powyższe stanowisko wskazać należy, iż w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego powszechnie przyjmuje się, a pogląd ten jest w całości podzielany także przez Sąd orzekający w niniejszej sprawie, iż wykładnia funkcjonalna art. 9 ust. 1–4 Pr. bud. przemawia za możliwością stosowania wynikającej z tego przepisu instytucji zgody na odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych nie tylko na etapie postępowania o wydanie pozwolenia na budowę, ale także w postępowaniu dotyczącym legalizacji samowolnie zrealizowanego obiektu budowlanego. W ocenie sądu z wnioskiem o udzielenie upoważnienia do udzielenia zgody na odstępstwo może wystąpić także organ administracji prowadzący postępowanie legalizacyjne. Organ ten również po uzyskaniu upoważnienia może udzielić zgody na odstępstwo bądź odmówić udzielenia takiej zgody (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 czerwca 2016 r., sygn. II OSK 2480/14, z 12 stycznia 2016 r., sygn. II OSK 1139/14 oraz z dnia 29 sierpnia 2018 II OSK 2180/16 – wszystkie dostępne w CBOSA).

Co za tym idzie o tym, czy możliwe jest skorzystanie z instytucji przewidzianej w art. 9 Pr. bud. nie powinno decydować to, czy postępowanie administracyjne prowadzi organ architektoniczno-budowlany czy organ nadzoru budowlanego. Dokonując wykładni art. 9 ust. 3 Pr. bud., należy przyjąć, że sformułowanie "przed wydaniem pozwolenia na budowę" obejmuje także przewidziane w przepisach ustawy postępowania administracyjne, w których organ wydaje decyzje w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych bądź zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego (art. 51 ust. 4 ustawy) oraz postępowania administracyjne, w których organ wydaje decyzje w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych bądź zatwierdzenia projektu budowlanego (art. 49 ust. 4 ustawy).

Biorąc pod uwagę funkcję postępowania prowadzonego na podstawie art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 10 maja 2007 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw, stanowiącego jak wynika ust. 1 tego samego artykułu szczególne unormowanie zastępujące w odniesieniu do wskazanych w tym przepisie obiektów budowlanych regulacje dotyczące postępowania legalizacyjnego o jakim mowa w art. 48 ust. 1 Pr. bud. nie sposób zaś uznać, by możliwość skorzystania z instytucji odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych uregulowanej w art. 9 Pr. bud. była w takim swoistym postępowaniu legalizacyjnym co do zasady wyłączona.

Nie oznacza to oczywiście - jak proponuje autor skargi kasacyjnej, iż w postępowaniu w przedmiocie udzielenia pozwolenia na użytkowanie samowolnie wzniesionego budynku organy winny uwzględnić udzielenie skarżącemu kasacyjnie zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych uzyskane w toku postępowania w przedmiocie udzielenia pozwolenia na rozbudowę i nadbudowę przedmiotowego obiektu, lecz jednie, iż winny rozważyć przeprowadzenie procedury związanej z udzieleniem odpowiedniej zgody na odstępstwo w toku postępowania w przedmiocie udzielenia pozwolenia na użytkowanie samowolnie wzniesionego obiektu budowlanego.

Podkreślić bowiem trzeba, iż zezwolenie na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych uzyskane w toku postępowania w przedmiocie udzielenia pozwolenia na rozbudowę i nadbudowę przedmiotowego obiektu wiązało się z tym, iż wniosek ten dotyczył nadbudowy istniejącego budynku, co do którego pozostawała ówcześnie w obrocie prawnym legalizująca go ostateczna decyzja o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie, zaś przedmiotem oceny organu w tej sprawie winno być zweryfikowanie, czy zasadnym jest udzielenie odpowiedniego zezwolenia na odstępstwo od przepisów techniczno budowlanych dla samowolnie pierwotnie pobudowanego budynku.

Co za tym idzie za wadliwe uznać należy zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wytyczne, iż w ponownym postępowaniu organ I instancji rozpoznając wniosek R.A. winien wydać decyzję o odmowie udzielenia pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego o wymiarach 7,11 x 10,10 m zlokalizowanego na działce nr ewid. [...] w miejscowości [...].

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ nadzoru budowlanego winien bowiem w pierwszym rzędzie rozważyć dopuszczalność i zasadność skorzystania z instytucji odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych uregulowanej w art. 9 Pr. bud., o ile wniosek o przeprowadzenie takowej procedury zostanie złożony przez inwestora.

W zależności od poczynionych w tym zakresie ustaleń winien wydać decyzję o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie (w sytuacji gdy wydana zostanie zgoda na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych w zakresie usytuowania obiektu względem granicy działki), bądź rozstrzygnąć o odmowie udzielenia takowego pozwolenia.

Zauważyć w tym miejscu trzeba, iż ze względu na dokonaną legalnie nadbudowę przedmiotowego budynku na etapie postępowania w przedmiocie udzielenia pozwolenia na użytkowanie prowadzonego na podstawie art. 3 ustawy brak będzie możliwości orzeczenia nakazu rozbiórki przedmiotowego obiektu, mimo, iż regulacje te formalnie taką możliwość przewidują. Orzekając rozbiórkę części obiektu budowlanego, którą obecnie jest samowolnie wybudowany budynek, należy brać bowiem pod uwagę wykonalność tej decyzji z punktu widzenia warunków technicznych, w tym możliwość dokonania rozbiórki bez zagrożenia bezpieczeństwa pozostałej części obiektu budowlanego wykonanej zgodnie z prawem.

Powyższe nie będzie jednakże przesądzać o konieczności umorzenia postępowania administracyjnego, którego przedmiotem jest – jak wskazano w prawomocnym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 listopada 2013 r., sygn. II OSK 1329/12 - jednoznaczne przesądzenie o tym czy możliwe jest wydanie pozwolenia na użytkowanie spornej inwestycji, a więc budynku mieszkalnego o wymiarach 7,11 x 10,10 m w oparciu o powołaną wyżej normę ustawy zmieniającej ustawę Prawo budowlane.

Ewentualne ostateczne i prawomocne orzeczenie o odmowie udzielenia takowego pozwolenia umożliwi natomiast skuteczne wzruszenie w trybie nadzwyczajnym decyzji ostatecznej udzielającej R.A. pozwolenia na rozbudowę i nadbudowę budynku mieszkalnego wraz z przebudową dachu na istniejącej części oraz rozbudową przyłączy, co po ostatecznym zakończeniu postępowania wznowieniowego i wyeliminowaniu z obrotu prawnego decyzji udzielającej pozwolenia na rozbudowę i nadbudowę, pozwoli organom nadzoru budowlanego orzekającym w postępowaniu naprawczym o jakim mowa w art. 51 ust. 7 Pr. bud. na dokonanie oceny całości inwestycji polegającej na samowolnym wzniesieniu budynku, a następnie rozbudowie i nadbudowie tegoż.

Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organy nadzoru budowlanego będą miały na uwadze, że z mocy art. 153 P.p.s.a w zw. z art. 193 P.p.s.a. wiąże je ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Stąd też na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.