Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 377/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-07-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne: Komunalizacja mienia
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145  par. 1  pkt 1  lit. a i c,  art. 200,  art. 205
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 7, 77  par. 1,  art. 80,  art. 107  par. 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 5  ust. 1
journal: Dz.U. 1990 nr 32 poz 191
law: Ustawa z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Chaciński Sędziowie Sędzia WSA Emilia Lewandowska Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska (spr.) Protokolant starszy specjalista Joanna Pleszczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 lipca 2018 r. sprawy ze skargi G. W. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody [....] z dnia [...] lutego 2016 r.nr [...]; 2. zasądza od Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej na rzecz skarżącej G. W. kwotę 1000 (jeden tysiąc) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r. KKU-[...], po rozpatrzeniu odwołania G. W. z dnia [...] lutego 2016 r. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2016 r. [...] stwierdzającej nabycie przez G. W. z mocy prawa, z dniem 27 maja 1990 r., nieodpłatnie, prawa własności nieruchomości, położonej w obrębie ewidencyjnym [...]. gmina [....], oznaczonej w ewidencji gruntów numerami działek:[...] o powierzchni [...] ha, [...] o powierzchni [....] ha, [...] o powierzchni [...] ha, [...] o powierzchni [...] ha, [...] o powierzchni [...] ha, [...] o powierzchni [...] ha uregulowanej w księdze wieczystej nr [...] [...] prowadzonej przez Sąd [...] [...][...], [...] Wydział Ksiąg Wieczystych utrzymała powyższą decyzję w mocy.

W uzasadnieniu organ przedstawił następująco stan sprawy:

Zawiadomieniem z dnia [...] grudnia 2006 r. Wojewoda [...] poinformował o wszczęciu w trybie art. 17a ust. 3 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32. poz. z późn. zm.) postępowania administracyjnego w sprawie nabycia przez G. W. z mocy prawa, własności nieruchomości oznaczonych w ewidencji gruntów numerami działek wymienionymi w sentencji decyzji.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r. sygn. [...]. Wojewoda [...] stwierdził nabycie przez G. W. z mocy prawa, z dniem 27 maja 1990 r nieodpłatnie, prawa własności nieruchomości stanowiących drogi, położonych w obrębie ewidencyjnym [...] oznaczonych w ewidencji gruntów numerami działek wymienionymi w sentencji decyzji.

Odwołanie od powyższej decyzji Wojewody [...], pismem z dnia [...] stycznia 2007 r. złożyła G. W., żądając jej uchylenia w całości i umorzenia postępowania pierwszej instancji stosownie do przepisów art. 1 38 § 1 pkt 2 kpa.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa, po rozpatrzeniu odwołania G. W., postanowiła uchylić w całości zaskarżoną decyzje Wojewody [...] i przekazać sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia, celem dołączenia do akt sprawy odpowiednich dokumentów źródłowych obrazujących stan faktyczny oraz prawny przedmiotowej nieruchomości z okresu bezpośrednio przed dniem 27 maja 1990 r.

Pismem z dnia [...] listopada 2015 r. Wojewoda [...] wystąpił do Starosty [...] o uzupełnienia materiału dowodowego o dokumenty przedstawiające stan prawny i faktyczny przedmiotowej nieruchomości na dzień 27 maja 1990 r., dokumenty określające charakter władania przedmiotową nieruchomością na dzień 27 maja 1990 r. aktualny wypis z rejestru gruntów dla przedmiotowych działek.

Zawiadomieniem z dnia [...] stycznia 2016 r. Wojewoda [...] poinformował o wszczęciu w trybie art. 17a ust. 3 ustawy z. dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32. poz. 191 z późn. zm.) postępowania administracyjnego w sprawie nabycia przez G. W. z mocy prawa, własności nieruchomości oznaczonych w ewidencji gruntów numerami działek wymienionymi w sentencji decyzji.

Decyzją z dnia [...] lutego 2016 r. m. [...] Wojewoda [...] stwierdził nabycie przez G. W. z mocy prawa, z dniem 27 maja 1990 r. nieodpłatnie, prawa własności nieruchomości stanowiących drogi, położonych w obrębie ewidencyjnym [...] oznaczonych w ewidencji gruntów numerami działek wymienionymi w sentencji decyzji. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji podał, iż opisana na wstępie nieruchomość stanowi własność Skarbu Państwa na podstawie dekretu z dnia 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich, co potwierdza treść księgi wieczystej KW nr [....] [...]. Wojewoda [....] wskazał, iż na dzień 27 maja 1990 r. przedmiotowa nieruchomość figurowała jako własność Skarbu Państwa we władaniu Urzędu Miasta i gminy w [...] (obecnie ujawniony jest jedynie Skarb Państwa jako właściciel nieruchomości) a jako oznaczenie użytku wpisany był symbol "[...]". Organ pierwszej instancji podał ponadto, iż z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie nie wynika, aby wystąpiła przesłanka wskazana w art. 11 ust. 1-2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające (...) uniemożliwiająca komunalizację przedmiotowej nieruchomości.

Odwołanie od powyższej decyzji Wojewody [...], pismem z dnia [...] lutego 2016 r. złożyła. G. W. żądając jej uchylenia w całości i umorzenia postępowania pierwszej instancji stosownie do przepisów art. 138 § 1 pkt 2 kpa. Odwołująca się zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 5 ust. 1 ustawy z dnia łO maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające (...) poprzez błędne uznanie, że przedmiotowa nieruchomość podlegała komunalizacji z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. oraz przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 107 § 1 i § 3 kpa poprzez ich niezastosowanie oraz niewyczerpujące zebranie materiału dowodowego, a także jego dowolną ocenę oraz brak należytego uzasadnienia zajętego stanowiska.

Wojewoda [...], przekazując do Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej, pismem z dnia [...] lutego 2016 r. odwołanie G. W. od decyzji z dnia [...] lutego 2016 r. poinformował, iż nie znalazł podstaw do zmiany lub uchylenia podjętej decyzji w trybie art. 132 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Podstawę materialno-prawną zaskarżonej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2016 r. stanowi art. 5 ust.1 pkt. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające, (...), zgodnie z którymi mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy z mocy prawa mieniem właściwych gmin.

Wojewoda [...] stwierdzając nabycie wymienionych na wstępie decyzji nieruchomości stanowiących zgodnie z ewidencją gruntów drogi powołał się na następujące okoliczności faktyczne i prawne.

Z odpisu księgi wieczystej [...] [...], prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości wynika, iż w dniu 27 maja 1990 r., stanowiła ona własność Skarbu Państwa na podstawie dekretu o majątkach opuszczonych i poniemieckich z dnia 8 marca 1946 r. (Dz. U. Nr 13, poz. 87).

Dla ustalenia, czy przedmiotowa nieruchomość należała do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego niezbędne było wyjaśnienie, co należy rozumieć pod pojęciem "należące do".

Zarówno wydzielanie, jak i obejmowanie przez państwowe osoby prawne (w tym przedsiębiorstwa państwowe), przekazywanych im przez właściwy organ państwa, państwowych nieruchomości gruntowych w zarząd, następowało przed dniem 27 maja 1990 r. w trybie określonym art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, a wcześniej w użytkowanie, na podstawie ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, które przeszło potem w zarząd, czy jeszcze wcześniej decyzjami władz państwowych, wydawanymi na podstawie art. 2 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych do realizacji planów gospodarczych oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 sierpnia 1949 r. w sprawie nabywania i przekazywania nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych, a także rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 października 1958 r. w sprawie przekazywania w ramach administracji państwowej przedsiębiorstw, instytucji oraz zakładów, nieruchomości i innych obiektów majątkowych. Z przepisu art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości wynikało, że zarząd nieruchomości był ustanawiany w drodze decyzji terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, albo za zezwoleniem tego organu na podstawie umowy o przekazanie nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, bądź umowy o nabycie nieruchomości. Wszystkie państwowe jednostki miały, wynikający z art. 38 i nast., obowiązek uregulowania stanu prawnego gruntów faktycznie przez nie wówczas użytkowanych, niezależnie od tego, kiedy i od kogo przejętych.

Na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego organ ustalił, że komunalizowane działki, będące własnością Skarbu Państwa stanowiły drogi, które nie były zaliczane do żadnej kategorii dróg publicznych. Stosownie bowiem do art. 1 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. Nr 14 poz. 60. w brzmieniu obowiązującym na 27 maja 1990r.) drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie tej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Z dołączonych do wniosku kopii rejestru gruntów G. W., obrębu [....], ustalono, że wszystkie działki drogowe wymienione w orzeczeniu decyzji organu pierwszej instancji, w dacie komunalizacji stanowiły własność Skarbu Państwa. Jako podmiot władający dla przedmiotowych działek wskazano Urząd Miasta i Gminy [...]. Ponadto, Wojewoda [...] przywołał iż w dacie 27 maja 1990 r. obowiązywał art. 28 Kodeksu cywilnego, według którego własność ogólnonarodowa (państwowa) przysługuje Skarbowi Państwa albo innym państwowym osobom prawnym. Składniki majątkowe "należące" do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego były "własnością ogólnonarodową (państwową) Przysługującą Skarbowi Państwa".

Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem, G. W. wniosła odwołanie. W jego uzasadnieniu podniosła, że nie można uznać, iż wszystkie drogi wewnętrzne, zakładowe lub inne sklasyfikowane w ewidencji gruntów jako drogi, podlegają komunalizacji z mocy prawa. W ocenie odwołującej się Gminy pozostałe działki wymienione w zaskarżonej decyzji to drogi wewnętrzne, dojazdowe do gruntów rolnych i leśnych i służą wyłącznie do obsługi tych nieruchomości. Do 1991 r. pełniły one funkcje dróg zakładowych Państwowych Gospodarstw Rolnych, a obecnie po prywatyzacji gruntów służą jako drogi dojazdowe dla właścicieli lub dzierżawców gruntów rolnych i leśnych.

Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa po analizie zgromadzonego materiału dowodowego oraz mając na uwadze uzasadnienie decyzji Wojewody [...], a także argumenty G. W. utrzymała tę decyzje w mocy.

Z zebranego sprawie materiału dowodowego nie wynika zdaniem organu odwoławczego, aby przedmiotowa nieruchomość zajęta była pod drogę powiatową. Odwołująca nie przedłożyła żadnych dokumentów potwierdzających trafność zarzutów podniesionych w odwołaniu.

W niniejszej sprawie nie wystąpiła jednocześnie żadna z przesłanek negatywnych określonych w art. 11-12 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające (...)

Organ przywołał treść wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 lipca 2008 r. (sygn. akt I SA/Wa 253/08) jaki zapadł w sprawie w której przedmiotem komunalizacji były działki drogowe. Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że "ustalenie charakteru działek nie ma znaczenia dla niniejszej sprawy, (...) istotny jest fakt "należenia" wskazanych działek w rozumieniu art. 5 ust. 1 powołanej ustawy z dnia 10 maja 1990 r. do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego w dniu 27 maja 1990 r. nie jako dróg ale jako gruntu. Stan faktyczny i prawny przedmiotowych działek wskazuje, zdaniem organu, że mieszczą się one w kryterium określonym przepisem art. 6 ust. 1 powołanej ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości". W związku z powyższym pomimo nieprzekazania przez G. W. do dnia [...] grudnia 2005 r. spisu inwentaryzacyjnego nieruchomości, które stały się własnością gminy z mocy prawa, obowiązkiem Wojewody [...] było wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nabycia przez G. W. własności tych nieruchomości, na podstawie art. 17a w związku z art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.

Zdaniem organu odwoławczego, organ pierwszej instancji prawidłowo przeprowadził postępowanie dowodowe, w wyniku którego ustalił, że przedmiotowa nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r. stanowiła własność Skarbu Państwa i należała do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego i jako taka, z tym dniem stała się z mocy prawa mieniem właściwej gminy – G. W.

Nie zasługuje tym samym na uwzględnienie zarzut podnoszony przez G. W. odnoszący się do naruszenia przez organ pierwszej instancji art. 7 kpa, polegający na nie podjęciu przez organ pierwszej instancji wszelkich kroków zmierzających do dokładnego wyjaśnienia sprawy. Zarzut ten organ odwoławczy ocenił jako bezpodstawny, gdyż stan faktyczny oraz ocena materiału dowodowego zebranego przez organ pierwszej instancji nie budzi wątpliwości, co do zgodności z prawem.

Na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dna [...] grudnia 2017 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła G. W. zarzucając jej naruszenie:

1) przepisów prawa materialnego, czyli:

- art. 5 ust. 1 pkt 1 oraz art. 11 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191),

- art. 1 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 oraz art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1989 r. Nr 14, poz. 74),

poprzez błędną wykładnie lub niewłaściwe zastosowanie powyższych przepisów w sprawie oraz

2) przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy,:

- art. 7 i art. 77 § 1 kpa poprzez brak wyjaśnienia i udowodnienia przez organy administracji wszelkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, w szczególności przesłanek komunalizacji,

- art. 107 § 1 i 3 kpa poprzez brak należytego wymaganego prawem uzasadnienia faktycznego i prawnego, w którym organ powinien wskazać fakty, które uznał za udowodnione i dowody, na których się oparł.

W uzasadnieniu skargi strona skarżąca przedstawiła argumenty na poparcie zasadności postawionych zarzutów i wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej. Między innymi podniosła, że w niniejszej sprawie organy administracji dokonały komunalizacji nieruchomości opisanych w sentencji decyzji nie z racji tego. że uznały znajdujące się na tych nieruchomościach drogi za drogi publiczne, ale z racji tego, że uznały, iż nieruchomości te były zarządzane przez terenowy organ administracji państwowej stopnia podstawowego.

W tej sytuacji skarżąca Gmina wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2016 r..

W odpowiedzi na skargę organ wniósł ojej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2017 r. Dz. U. poz. 1369, ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na zasadność skargi, decyzja Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej jak i poprzedzająca ja decyzja Wojewody [...] naruszają prawo w stopniu uzasadniającym ich uchylenie.

W rozpatrywanej sprawie, w wyniku wszczętego z urzędu postępowania Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lutego 2016 r. stwierdził nabycie z dniem 27 maja 1990 r. przez G. W. z mocy prawa wymienionych w tej decyzji nieruchomości stanowiących drogi. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa po rozpatrzeniu złożonego odwołania utrzymała w mocy tę decyzję organu pierwszej instancji.

Przedmiotem zaskarżonych decyzji jest komunalizacja mienia stanowiącego własność Skarbu Państwa dokonana w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Zgodnie z treścią tego przepisu, jeżeli dalsze przepisy ustawy nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, przedsiębiorstw państwowych, dla których rady narodowe i terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego pełnią funkcję organów założycielskich, zakładów lub innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych powołanym wyżej organom staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Decyzja w przedmiocie komunalizacji mienia ma charakter deklaratoryjny, co oznacza, że decyzja ta stwierdza jedynie fakt prawny, jaki zaistniał w dniu 27 maja 1990 r. tj. w dniu wejścia w życie ustawy z 10 maja 1990 r. Obowiązkiem organów administracji orzekających w tym przedmiocie jest zatem ustalenie, w prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu wyjaśniającym, czy zachodzą przesłanki, od spełnienia których przepis art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych uzależnia nabycie z mocy prawa przez gminę własności nieruchomości. Organy obowiązane są zatem ustalić, czy według stanu na dzień 27 maja 1990 r. oznaczone mienie stanowiło własność Skarbu Państwa i czy należało ono do: rady narodowej bądź terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, przedsiębiorstwa państwowego, dla którego rady narodowe i terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego pełniły funkcje organów założycielskich, albo do zakładów lub innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych powołanym wyżej organom.

Postępowanie administracyjne w przedstawionej sprawie zostało wszczęte na podstawie art. 17a ust. 3 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191, ze zm.). Zgodnie z jego treścią, w stosunku do nieruchomości o których mowa w ust. 1 (czyli objętych dyspozycją w art. 5 ust. 1 i 2 tej ustawy), nieobjętych spisami przekazanymi do dnia 31 grudnia 2005 r., wojewoda wszczyna z urzędu postępowanie w sprawie potwierdzenia nabycia przez gminy własności nieruchomości. Przepis art. 18 i 20 ustawy stosuje się odpowiednio. Wszczęcie postępowania z urzędu nie zwalnia jednak organu wojewódzkiego od obowiązku przeprowadzenia postępowania mającego na celu wyjaśnienie, czy w stosunku do oznaczonego mienia zaistniały przesłanki komunalizacji wskazane w art. 5 ust. 1 ustawy. W postępowaniu administracyjnym wydanie prawidłowego orzeczenia w każdym przypadku powinno bowiem poprzedzać dokładne ustalenie stanu faktycznego istotnego w sprawie. Zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, wyrażoną w art. 7 kpa, organy administracji publicznej mają obowiązek podejmowania wszelkie czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Artykuł 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego stanowi natomiast, że organ administracji publicznej zobowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a zgodnie z treścią art. 80 kpa organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Oznacza to, że postępowanie dowodowe nie może zostać zakończone, dopóki organ nie ustali, czy stan faktyczny przewidziany w danej normie prawnej wystąpił, czy też nie. Umożliwia to bowiem zarówno kontrolę legalności decyzji przez organ drugiej instancji, a także przez Sąd oraz pozwala na ochronę interesu prawnego strony skarżącej. Przypomnieć przy tym należy, że jako dowolne należy traktować ustalenia faktyczne mogące znaleźć wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności zostaje wykluczony dopiero ustaleniami dokonanymi w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 kpa), zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący. Sąd stoi na stanowisku, że niewyjaśnienie wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie w sprawie oraz nieuzasadnienie decyzji w sposób właściwy narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego.

Jak już wskazano powyżej, decydujące znaczenie dla komunalizacji mienia w trybie powołanego przepisu ma stan prawny mienia ogólnonarodowego istniejący w dacie wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r., to jest w dniu 27 maja 1990 r. W omawianym zakresie szczególnego znaczenia nabiera ustalenie, czy mienie o którym mowa w art. 5 ust. 1 omawianej ustawy należało w tym czasie, w rozumieniu wyżej wymienionego przepisu prawa, do podmiotu w normie tej wymienionego oraz czy nie zachodzą ustawowe wyłączenia, o których między innymi mowa w art. 11 powołanej ustawy.

W ocenie Sądu organy prawidłowo ustaliły, że będące przedmiotem komunalizacji działki stanowią własność Skarbu Państwa na podstawie dekretu z dnia 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich (Dz. U. Nr 13, poz. 87), co potwierdza treść znajdującego się w aktach sprawy odpisu księgi wieczystej KW Nr [...]. Jednakże samo to stwierdzenie jest niewystarczające do skomunalizowania przedmiotowych działek na rzecz skarżącej Gminy. W niniejszej sprawie nie zostało bowiem wykazane, że przedmiotowe mienie należało, w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy, do rady narodowej lub terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego bądź do zakładu albo innej jednostki organizacyjnej podporządkowanej ww. organom.

Z treści zaskarżonej decyzji wynika, że organy dokonały komunalizacji gruntów w niej wymienionych nie z racji tego, że uznały znajdujące się na tych gruntach drogi za drogi publiczne, lecz z racji tego, że uznały, że nieruchomości te były zarządzane przez terenowy organ administracji państwowej stopnia podstawowego. Powyższe stanowisko organy sformułowały natomiast jedynie na podstawie art. 6 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (t.j. z 1989 r. Dz. U. Nr 14, poz. 74), zgodnie z którym terenowe organy administracji państwowej zarządzały gruntami, które nie były oddane w zarząd lub użytkowanie wieczyste, oraz na podstawie art. 3 ww. ustawy, zgodnie z którym ilekroć w ustawie jest mowa o radach narodowych lub terenowych organach administracji państwowej bez bliższego określenia, rozumie się przez to rady narodowe stopnia podstawowego lub terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego o właściwości szczególnej do spraw geodezji i gospodarki gruntami. Organ nie powołał się przy tym na żadne dowody świadczące o posiadaniu przedmiotowych działek przez skarżącą Gminę. Nie wyjaśnił również, mimo podnoszonych w tym zakresie zarzutów, czy w stosunku do tych nieruchomości nie zachodzą określone w omawianej ustawie przesłanki wyłączające możliwość ich komunalizacji (art. 11 ust. 1 pkt 3 ustawy). Z akt sprawy wynika natomiast, że grunty objęte przedmiotowym postępowaniem nie były zaliczone do kategorii dróg publicznych w rozumieniu ustawy o drogach publicznych z 21 marca 1985 r. W toku postępowania skarżąca Gmina konsekwentnie podnosiła, że przedmiotowe grunty stanowiły drogi zakładowe, o jakich mowa w art. 8 ust. 1 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, bądź drogi wewnętrzne, o jakich mowa w art. 11 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, i że tego rodzaju drogi były zarządzane i utrzymywane przez zarządców terenów, a nie przez terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego. Ze znajdującej się w aktach sprawy kopii mapy ewidencyjnej wynika, że objęte zaskarżoną decyzją grunty pod drogami znajdują się na terenach leśnych i rolnych. Orzekając zatem w przedmiocie komunalizacji tych gruntów, nie można było pominąć wyjaśnienia kwestii, kto nimi zarządzał w dacie 27 maja 1990 r. Obowiązkiem organów było ustalenie, czy we wspomnianej dacie sporne nieruchomości nie były objęte uregulowaniami zawartymi w ustawie z dnia 20 grudnia 1949 r. o państwowym gospodarstwie leśnym (Dz. U. Nr 63, poz. 494. ze zm.), a także do kogo należały w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. grunty pod drogami położonymi na obszarach rolnych. Podkreślić bowiem należy, że w świetle art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (t.j. z 1989 r. Dz. U. Nr 14, poz. 74, ze zm.), zasady gospodarowania gruntami określone w ustawie nie obejmują gruntów zabudowanych, wchodzących w skład gospodarstw rolnych oraz związanych z państwowym gospodarstwem leśnym i położonych na obszarach przeznaczonych w planach zagospodarowania przestrzennego wyłącznie na cele gospodarki rolnej i leśnej (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 września 2009 r., sygn. akt I OSK 1347/08 zapadły w podobnym stanie faktycznym oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 27 kwietnia 2017 r., sygn. akt 1 SA/Wa 259/17). Ponadto na mocy art. 11 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych z komunalizacji wyłączone zostały także składniki mienia ogólnonarodowego (państwowego) należące do Państwowego Funduszu Ziemi. Tych podnoszonych przez stronę skarżącą wątpliwości organy w trakcie prowadzonego postępowania nie wyjaśniły dostatecznie. Nieprzeprowadzenie prawidłowego postępowania wyjaśniającego w zakresie ustalenia stanu faktycznego i prawnego nieruchomości objętych decyzją komunalizacją powoduje, że rozstrzygnięcia organów obu instancji należy ocenić jako podjęte z naruszeniem zasad postępowania administracyjnego określonych w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszenie prawa materialnego, to jest art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. polega natomiast na wydaniu decyzji potwierdzającej komunalizację przedmiotowego mienia bez ustalenia istnienia ustawowych przesłanek komunalizacji.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ powinien zebrać i przeanalizować całość dostępnych dokumentów i ewentualnie przeprowadzić inne dowody, które pozwolą na właściwą ocenę istnienia w rozpatrywanej sprawie ustawowych przesłanek do komunalizacji przedmiotowych działek na podstawie art. 5 ust. 1 stawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Równocześnie organ wyjaśni, czy w stosunku do spornych działek nie zachodzą przesłanki wyłączające możliwość ich komunalizacji, o których mowa powyżej. Swoje stanowisko, zgodnie z art. 107 § 3 kpa, organ przedstawi w uzasadnieniu wydanej decyzji, które powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej.

Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2017 r. Dz. U. poz 1369 ze zm.) orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania (pkt. 2 sentencji), w tym zwrotu kosztów dojazdu, orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 powołanej ustawy oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych.( Dz.U. poz. 1084).