Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 19/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2020-06-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6266 Jednostki pomocnicze
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 9a ust. 2, 3, 4, 5, 15
journal: Dz.U. 2015 poz 1390
law: Ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie - tekst jednolity
article: art. 40 ust. 1, 2, art. 91 ust. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 506
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 30 czerwca 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Alberciak, Sędziowie Asesor WSA Małgorzata Kowalska, Sędzia NSA Janusz Nowacki (spr.), , Protokolant Starszy sekretarz sądowy – Dorota Czubak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 czerwca 2020 roku sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Wieluniu na uchwałę Rady Miejskiej w Działoszynie z dnia 28 listopada 2017 r. nr XLIV/280/17 w przedmiocie określenia trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego do spraw Przeciwdziałania Przemocy w Rodzinie oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania stwierdza nieważność § 2 ust. 1 i § 2 ust. 4 pkt 1, 2 i 4 załącznika do zaskarżonej uchwały


UZASADNIENIE

28 listopada 2017 r. Rada Miejska w Działoszynie na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1875), zwanej dalej u.s.g., w związku z art. 9a ust. 15 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (tekst jedn.: Dz. U. z 2015 r., poz. 1390 ze zm.) podjęła uchwałę w sprawie określenia trybu i sposób powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego do spraw Przeciwdziałania Przemocy w Rodzinie oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania.

W § 1 uchwały postanowiono, że określa się tryb i sposób powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego do spraw Przeciwdziałania Przemocy w Rodzinie oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania, o treści zgodnej z załącznikiem do niniejszej uchwały. Na mocy § 2 uchwały utraciła moc uchwała nr IX/57/11 Rady Miejskiej w Działoszynie z 31 marca 2011 r. w sprawie określania trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego do spraw Przeciwdziałania Przemocy w Rodzinie oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania (Dz. Urz. Woj. Łódz. z 2011 r. Nr 140, poz. 1282). Wykonanie uchwały powierzono Burmistrzowi Miasta i Gminy Działoszyn (§ 3). W § 4 określono, że uchwała wchodzi wżycie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowy Województwa Łódzkiego.

W § 2 ust. 1 załącznika do powyższej uchwały postanowiono, że burmistrz powołuje Członków Zespołu w drodze zarządzenia. W tym celu Burmistrz zwraca się do podmiotów, których przedstawiciele wchodzą lub mogą wchodzić w skład Zespołu zgodnie z art. 9a ust. 3-5 ustawy, o imienne wskazanie na piśmie, w terminie 14 dni, po jednym swoim przedstawicielu w Zespole. Następnie Burmistrz zawiera porozumienia, o których mowa w art. 9a ust. 8 ustawy i powołuje na Członków Zespołu osoby wskazane jako przedstawiciele ww. podmiotów. Kadencja Zespołu trwa 3 lata (ust. 2). W § 2 ust. 3 załącznika określono, że członkostwo w Zespole ustaje w następujących przypadkach: upływu kadencji (pkt 1); śmierci Członka Zespołu (pkt 2); odwołania Członka Zespołu przez Burmistrza (pkt 3). Zgodnie z § 2 ust. 4 załącznika Burmistrz odwołuje członka Zespołu w drodze zarządzenia w następujących przypadkach: na pisemny wniosek Członka Zespołu (pkt 1); na pisemny wniosek podmiotu, którego dany Członek jest przedstawicielem w Zespole (pkt 2); w razie rozwiązania porozumienia, o którym mowa w art. 9a ust. 8 ustawy, zawartego pomiędzy Burmistrzem a podmiotem, którego przedstawicielem jest dany Członek Zespołu (pkt 3); na uzasadniony wniosek Przewodniczącego Zespołu (pkt 4); w razie naruszenia przez Członka Zespołu obowiązku zachowania poufności wszelkich informacji i danych, które uzyskał przy realizacji zadań wskazanych w art. 9b ust. 2 i 3 ustawy (pkt 5). W razie odwołania Członka Zespołu Burmistrz powołuje na jego miejsce nowego Członka w trybie określonym w ust. 1. Odwołany Członek Zespołu pełni swoją funkcję do czasu powołania nowego Członka, chyba że zachodzą okoliczności to uniemożliwiające (§ 2 ust. 5).

W skardze na powyższą uchwałę Prokurator Rejonowy w Wieluniu zarzucił istotne naruszenie przepisów prawa, tj.:

1) art. 9a ust. 15 w związku z art. 9a ust. 2 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie poprzez przekroczenie upoważnienia ustawowego i wskazanie w § 2 ust. 1 załącznika do uchwały, że burmistrz zwraca się do podmiotów, których przedstawiciele wchodzą lub mogą wchodzić w skład zespołu zgodnie z art. 9a ust.3-5 ustawy, o imienne wskazanie na piśmie, w terminie 14 dni, po jednym swoim przedstawicielu w zespole, następnie burmistrz zawiera porozumienia, o których mowa w art. 9a ust. 8 ustawy i powołuje na członków zespołu osoby wskazane jako przedstawiciele ww. podmiotów;

2) art. 9a ust. 15 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie poprzez przekroczenie upoważnienia ustawowego i wskazanie w § 2 ust. 4 pkt 1-2 i 4 załącznika do uchwały, że burmistrz odwołuje członka zespołu w drodze zarządzenia w następujących przypadkach: 1) na pisemny wniosek członka zespołu, 2) na pisemny wniosek podmiotu, którego dany członek jest przedstawicielem, 4) na uzasadniony wniosek przewodniczącego zespołu.

Prokurator Rejonowy w Wieluniu wskazując na powyższe, wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały Rady Miejskiej w Działoszynie w zaskarżonej części.

Prokurator Rejonowy w Wieluniu uzasadniając zarzut przekroczenia ustawowego w zakresie § 2 ust. 1 załącznika do uchwały podniósł, że art. 9a ust 3 i 4 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie, wskazuje podmioty, których przedstawiciele obligatoryjnie są w składzie zespołu, zaś art. 9a ust. 5 określa, jakie podmioty mogą wchodzić skład zespołu interdyscyplinarnego. W skład zespołu interdyscyplinarnego wchodzą przedstawiciele jednostek organizacyjnych pomocy społecznej, gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych, Policji, oświaty, ochrony zdrowia, organizacji pozarządowych, kuratorzy sądowi. W skład zespołu interdyscyplinarnego mogą wchodzić także prokuratorzy oraz przedstawiciele podmiotów innych niż określone w ust. 3, działających na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie. Ustawa określa wprost skład zespołu interdyscyplinarnego. Żaden przepis tej ustawy nie upoważnia rady do ustalania innego składu zespołu interdyscyplinarnego. Zawarta w art. 9a ust 15 ustawy delegacja ustawowa upoważnia radę do podjęcia uchwały i uregulowania w niej trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania, ale nie daje kompetencji organowi lokalnemu do kształtowania katalogu podmiotów, które tworzą zespół interdyscyplinarny. Żaden przepis ustawy nie daje radzie uprawnienia, do tego, aby stanowić zasadę, że podmiot którego członkowie, zgodnie z ustawą, wchodzą w skład zespołu, wytypuje, wskaże imiennie czy oddeleguje przedstawicieli spośród których wójt będzie wybierał skład zespołu. Wyłącznie upoważnionymi do kształtowania składu zespołu jest wójt lub odpowiednio burmistrz czy prezydent miasta. I to wyżej wymieniony powołuje członków zespołu spośród podmiotów wskazanych ustawą i określa skład osobowy zespołu zgodnie z art. 9a ust. 2 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie.

Prokurator Rejonowy w Wieluniu uzasadniając zarzut przekroczenia delegacji ustawowej i naruszenia przepisu prawa przez § 2 ust. 4 pkt 1-2 i 4 załącznika do uchwały podniósł natomiast, że Rada Miejska nie została upoważniona do określania przyczyn odwołania członków zespołu ani wskazania podmiotu, który decyduje o składzie zespołu. Zgodnie z upoważnieniem ustawowym art. 9a ust. 15 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie, uchwała rady gminy ma określać tryb i sposób powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania. Wskazane zapisy uchwały nie regulują trybu ani sposobu odwoływania członków zespołu, ani warunków jego funkcjonowania. Ponadto wyłącznie upoważnionym do kształtowania składu zespołu jest wójt, burmistrz czy prezydent miasta, co wynika z art. 9a ust. 2 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie. Ustawa nie daje upoważnienia innym organom, w tym podmiotowi, którego przedstawiciel wchodzi w skład zespołu lub innym członkom zespołu do decydowania o składzie zespołu.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Działoszynie wniosła o jej oddalenie w całości i rozstrzygnięcie o kosztach postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu organ administracji stwierdził, że zaskarżona uchwała została podjęta w 2017 r., a następnie przekazana kontroli nadzorczej Wojewodzie Łódzkiemu. Organ ten nie stwierdził wad prawnych uchwały i została ona ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego. Organ nadzoru również później nie kwestionował uchwały w trybie art. 93 u.s.g. co oznacza, że korzysta ona z domniemania zgodności z prawem. Kwestionowana uchwała, została podjęta m.in. na podstawie art. 9a ust. 15 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie. W wykonaniu wskazanej delegacji ustawowej Rada Miejska w Działoszynie określiła w § 2 ust. 1 załącznika do uchwały tryb, jak również sposób powoływania członków zespołu. Zdaniem organu administracji, skoro art. 9a ust. 3 i 4 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie przewidział obligatoryjne członkostwo przedstawicieli wskazanych instytucji, a w ust. 5 fakultatywne uczestnictwo przedstawicieli pozostałych podmiotów, to organ wykonawczy gminy musi uzyskać informację o konkretnej osobie, która ma być przedstawicielem poszczególnych instytucji. Wójt, burmistrz czy prezydent nie ma możliwości wskazania tej osoby, z imienia i nazwiska bez udziału uprawnionego podmiotu, według własnego swobodnego uznania. Wbrew twierdzeniom skargi, kwestionowany zapis uchwały nie zmienia zatem składu zespołu interdyscyplinarnego ani nie kształtuje odmiennie od zapisów ustawowych katalogu podmiotów, które go tworzą, gdyż nie modyfikuje w żaden sposób regulacji powszechnie obowiązującej. W związku z powyższym nie sposób przyjąć, że w tym zakresie Rada Miejska przekroczyła upoważnienie ustawowe, a co za tym idzie istotnie naruszyła przepisy prawa. Organ administracji odnosząc się do drugiego zarzutu podniesionego w skardze wskazał, że rada gminy została ustawowo upoważniona do określenia trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego, jak również szczegółowych warunków jego funkcjonowania. Kwestionowane w skardze zapisy uchwały, tj.: § 2 ust. 4 pkt 1-2 i 4 zawierają regulację mieszczącą się w pojęciu: trybu i sposobu odwoływania członków, ale również szczegółowych warunków jego funkcjonowania. Nie sposób przecież przyjąć, że raz powołany zespół będzie w każdym przypadku funkcjonował w niezmienionym składzie osobowym przez całą kadencję, a sprecyzowanie okoliczności, w których organ wykonawczy gminy odwołuje członka zespołu jest jednym z warunków jego funkcjonowania. Ustawodawca przy określeniu delegacji dla rady gminy posłużył się pojęciem: "szczegółowych warunków" funkcjonowania zespołu, a nie tylko warunków jego funkcjonowania. Wskazuje to na wolę ustawodawcy, aby warunki funkcjonowania zespołu zostały określone przez radę w sposób dalej idący niż ogólny, a co za tym idzie, przyjąć należy, że w pojęciu szczegółowych warunków funkcjonowania zespołu, mieszczą się również enumeratywnie wyliczone przypadki odwołania jego członków.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest uzasadniona.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 107 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Przepis art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 zwanej dalej: "p.p.s.a.") poddaje tak określonej kontroli administracji publicznej także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego. Zakresu tej kontroli nie wyznaczają zarzuty, wnioski czy podstawa prawna skargi, ale sprawa administracyjna, w której akt został wydany (art. 134 § 1 p.p.s.a.), a sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.).

Podstawy do stwierdzenia nieważności aktu lub uchwały organu gminy wyznaczają przepisy ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r. poz. 506; dalej jako: "u.s.g."). W myśl art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwo sprzeczności z prawem uchwały lub zarządzenia, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania takiej sankcji. W judykaturze przyjmuje się jednak, że tylko istotne naruszenie prawa stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy, a więc uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być zaakceptowane w demokratycznym państwie prawnym, które wpływają na treść uchwały lub zarządzenia (por. wyrok NSA z 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/07 oraz wyrok NSA z 8 lutego 1996 r., SA/Gd 327/95). Do takich naruszeń zalicza się między innymi naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do wydania aktu lub brak podstawy prawnej, bądź przepisów prawa ustrojowego lub przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał, jeżeli na skutek tego naruszenia zapadła uchwała innej treści, niż gdyby naruszenie to nie wystąpiło (vide: M. Stahl, Z. Kmieciak "Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny" w: Samorząd terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-1023). O istotnym naruszeniu prawa można zatem mówić wówczas, gdy naruszenie dotyczy przepisów prawa ustrojowego, materialnego czy procedury podejmowania aktów (por. wyroki NSA z 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, publ. OwSS 1998/3/79; z 8 lutego 1996 r., SA/Gd 327/95, publ. OwSS 1996, Nr 3, poz. 90; z 26 lipca 2012 r., I OSK 679/12 i I OSK997/12).

Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy pozostaje ona w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Nie jest zatem konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w art. 156 § 1 k.p.a. Za nieistotne naruszenie prawa należy natomiast uznać takie naruszenie, które jest mniej doniosłe w porównaniu z innymi przypadkami wadliwości, jak np. nieścisłość prawna czy też błąd, który nie ma wpływu na istotną treść aktu organu gminy. Takie naruszenia są jedynie przesłanką do wskazania, że akt został wydany z naruszeniem prawa, ale nie stanowią przesłanki do stwierdzenia jego nieważności.

Legitymacja Prokuratora do wniesienia skargi w niniejszej sprawie wynika z art. 50 § 1 p.p.s.a. oraz art. 70 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. Prawo o prokuraturze (Dz. U. z 2019 r. poz. 740 t.j.).

Przedmiotem kontroli sądowej jest uchwała Rady Miejskiej w Działoszynie nr XLIV/280/18 z dnia 28 listopada 2017r. w sprawie określenia trybu i sposób powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego do spraw Przeciwdziałania Przemocy w Rodzinie oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania.

Należy zaznaczyć, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego gdyż zawiera normy abstrakcyjne i generalne. Sąd orzekający w sprawie niniejszej w pełni podziela pogląd ugruntowany już w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że uchwała rady gminy w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego stanowi akt prawa miejscowego (por. wyrok NSA z 11 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 1922/11, wyrok WSA w Poznaniu z 16 stycznia 2020r. w spr. IV SA/Po 738/19). Zważywszy na charakter zespołu interdyscyplinarnego, jego zróżnicowany skład osobowy, zakres kompetencji, stosowane przez niego środki oraz treść upoważnienia ustawowego zamieszczonego w art. 9a ust. 15 u.p.p.r. nie może być wątpliwości, że w uchwale normy prawne winny mieć charakter norm generalnych, powszechnych na terenie gminy i wywołujących określone skutki prawne.

W ocenie sądu, chociaż niewątpliwie większość przepisów zaskarżonej uchwały zawiera normy o charakterze wewnętrznym, określającym wyłącznie organizację i pracę zespołu, to jednak w treści uchwały można też znaleźć normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Skoro bowiem ustawodawca w art. 9a ust. 3 u.p.p.r. określił podmioty wchodzące w skład zespołu interdyscyplinarnego i część z tych podmiotów nie jest podporządkowana radzie gminy, czy też wójtowi gminy, to uchwała określająca tryb powoływania tych osób w skład zespołu jest aktem prawa miejscowego. Powołanie na członka zespołu przedstawiciela np. Policji, czy też kuratorów sądowych oznacza, że w skład Zespołu wejdą osoby, które w żaden sposób nie są powiązane z organami gminy i nie funkcjonują w jej strukturach. Przepisy zaskarżonej uchwały mają więc charakter generalny i abstrakcyjny, wyznaczają ich adresatom pewien sposób zachowania się w ramach pracy w zespole. Generalny charakter przepisu wyraża się poprzez określenie adresata, przez wskazanie jego cech, a abstrakcyjność normy oznacza, że postanowienia uchwały mają zastosowanie w pewnych powtarzających się okolicznościach. Sąd zatem uznał, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego w rozumieniu art.40 ust.1 i 2 u.s.g.

Wymieniona uchwała została pojęta na podstawie przepisów ustawy z dnia 29 lipca 2005r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (Dz.U. nr 180 poz.1493 ze zm.), dalej u.p.p.r. Zgodnie z treścią art.9a ust.2 wymienionej ustawy zespół interdyscyplinarny powołuje wójt, burmistrz albo prezydent miasta. W myśl art.9a ust.3 wymienionej ustawy W skład zespołu interdyscyplinarnego wchodzą przedstawiciele:

1) jednostek organizacyjnych pomocy społecznej;

2) gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych;

3) Policji;

4) oświaty;

5) ochrony zdrowia;

6) organizacji pozarządowych.

Zgodnie z treścią art.9a ust.4 i 5 u.p.p.r. w skład zespołu interdyscyplinarnego wchodzą także kuratorzy sądowi. W skład zespołu interdyscyplinarnego mogą wchodzić także prokuratorzy oraz przedstawiciele podmiotów innych niż określone w ust. 3, działających na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie.

Zgodnie z treścią art.9a ust.15 ustawy rada gminy określi, w drodze uchwały, tryb i sposób powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania.

W niniejszej sprawie zaskarżono następujące przepisy załącznika do uchwały:

1.) § 2 ust. 1;

2.) § 2 ust. 4 pkt1-2 i 4.

Ad 1)

Zgodnie z treścią § 2 ust.1 załącznika do zaskarżonej uchwały burmistrz powołuje członków zespołu w drodze zarządzenia. W tym celu burmistrz zwraca się do podmiotów, których przedstawiciele wchodzą lub mogą wchodzić w skład Zespołu zgodnie z art. 9a ust. 3-5 ustawy, o imienne wskazanie na piśmie, w terminie 14 dni, po jednym swoim przedstawicielu w zespole. Następnie burmistrz zawiera porozumienia, o których mowa w art. 9a ust. 8 ustawy i powołuje na członków zespołu osoby wskazane jako przedstawiciele ww. podmiotów.

Analiza wymienionego przepisu wskazuje, że podmioty, których przedstawiciele wchodzą lub mogą wchodzić w skład zespołu interdyscyplinarnego, na wezwanie burmistrza, wskazują imiennie, w terminie 14 dni, po jednym swoim przedstawicielu w zespole. Należy zaznaczyć, że wyłącznie burmistrz kształtuje skład zespołu interdyscyplinarnego a więc powołuje jego członków co wynika z treści art.9a ust.2 ustawy przy czym ustawa określa podmioty, których przedstawiciele wchodzą obligatoryjnie lub fakultatywnie w skład zespołu. Delegacja ustawowa, o której mowa w art.9a ust.15 u.p.p.r. nie upoważnia rady gminy do określenia zasady, że to podmiot, którego członek wchodzi w skład zespołu, wskazuje czy oddelegowuje swojego przedstawiciela do zespołu i którego następnie burmistrz powołuje w skład zespołu. Wyłącznie burmistrz jest uprawniony do kształtowania składu zespołu a uprawnienia takiego nie posiada podmiot, którego członek wchodzi w skład zespołu. Zaskarżony przepis uchwały natomiast przyznaje takie uprawnienia podmiotom, których członkowie wchodzą w skład zespołu gdyż to podmiot ten wskazuje (oddelegowuje) swojego przedstawiciela do zespołu.

W delegacji ustawowej z art.9a ust.15 u.p.p.r. rada gminy została upoważniona jedynie do określenia trybu i sposobu powoływania członków zespołu interdyscyplinarnego czyli do ustalenia kwestii proceduralnych. W pojęciu "trybu i sposobu powoływania" nie mieści się natomiast uprawnienie dla rady gminy do ustanowienia zasady aby to podmioty, których członkowie wchodzą w skład zespołu same wskazywały imiennie swoich przedstawicieli w zespole. Taka regulacja jaką przyjęto w § 2 ust.1 uchwały oznaczałaby, że to te podmioty a nie burmistrz kształtowałyby skład zespołu. Pogląd, że rada gminy nie została uprawniona do ustanowienia zasady aby podmiot, którego członek wchodzi w skład zespołu wskazywał lub oddelegowywał swojego przedstawiciela do zespołu wyraził WSA w Łodzi w wyrokach z 14 stycznia 2020r. w spr. III SA/Łd 890/19 i z 11 marca 2020r. w spr. III SA/Łd 42/20.

Reasumując tę część rozważań sąd uznał, że przepis § 2 ust.1 załącznika do zaskarżonej uchwały wydano z przekroczeniem upoważnienia ustawowego określonego w art.9a ust.15 ustawy.

Ad 2)

Zgodnie z treścią § 2 ust.4 pkt1-2 i 4 załącznika do uchwały burmistrz odwołuje członka zespołu w drodze zarządzenia w następujących przypadkach:

1) na pisemny wniosek członka zespołu;

2) na pisemny wniosek podmiotu, którego dany członek jest przedstawicielem w zespole;

4) na uzasadniony wniosek przewodniczącego zespołu;

Z wymienianego przepisu wynika, że burmistrz odwołuje członka zespołu interdyscyplinarnego na wniosek innego członka zespołu lub na wniosek podmiotu, którego członek jest przedstawicielem w zespole bądź na uzasadniony wniosek przewodniczącego zespołu. Treść tego przepisu wskazuje, że po złożeniu wniosku przez podmioty wymienione w punktach 1,2 i 4 burmistrz ma obowiązek odwołać członka zespołu gdyż w przepisie użyto sformułowania "Burmistrz odwołuje członka zespołu...".

Z przepisów ustawy z 29 lipca 2005r. nie wynika, aby jakikolwiek inny podmiot poza burmistrzem (prezydentem, wójtem) mógł kształtować skład zespołu poprzez wnioskowanie o odwołanie członka zespołu. Uprawnienia takiego nie posiada zarówno podmiot, który wskazał osobę na członka zespołu ani przewodniczący zespołu ani inny członek zespołu. Uprawnienie do kształtowania składu zespołu, w tym do odwołania jego członków, posiada wyłącznie burmistrz. Uregulowanie przyjęte w zaskarżonym przepisie oznaczałoby natomiast, że inne podmioty niż burmistrz (członek zespołu, przewodniczący zespołu oraz podmiot, którego członek jest w składzie zespołu) niejako wpływałyby na skład osobowy zespołu podczas gdy jest to wyłączne uprawnienie burmistrza. Dodać również należy, że w § 2 ust.4 pkt 4 uchwały posłużono się zwrotem nieprecyzyjnym i semantycznie niedookreślonym czyli wadliwym a mianowicie "na uzasadniony wniosek".

Regulacja określona w § 2 ust.4 pkt 1-2 i 4 uchwały wykracza poza upoważnienie ustawowe gdyż zgodnie z treścią art.9a ust.15 u.p.p.r. organ gminy nie został upoważniony do określenia, że burmistrz jest zobowiązany do odwołania członka zespołu na wniosek innego podmiotu (innego członka zespołu, przewodniczącego zespołu oraz podmiotu, którego członek jest w składzie zespołu). Upoważnienie takie nie mieści się w sformułowaniu użytym w delegacji ustawowej "trybu i sposobu odwoływania członka zespołu". Podkreślić należy, że upoważnienie ustawowe należy interpretować w sposób ścisły, a zatem musi być ono wyraźne, a nie dorozumiane. Wobec tego wszelkie odstępstwa od tej zasady stanowią istotne naruszenie prawa. Organ uchwałodawczy nie ma prawa do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w przepisie ustawowym, ani też podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę. Skoro zatem, przepis ustawowy nie przewiduje kompetencji rady gminy do określenia, że burmistrz jest obowiązany do odwołania członka zespołu interdyscyplinarnego na wniosek innego podmiotu to uregulowanie określone w § 2 ust.4 pkt 1-2 i 4 załącznika do zaskarżonej uchwały wydano z przekroczeniem upoważnienia ustawowego z art.9a ust.15 u.p.p.r. co stanowi istotne naruszenie prawa.

Reasumując sąd uznał, że skarga jest uzasadniona. Prokurator trafnie uznał, że dwa przepisy załącznika do uchwały z 28 listopada 2017r., wskazane w skardze, w sposób istotny naruszają prawo. Mając to na uwadze, na podstawie art.147 § 1 p.p.s.a., sąd stwierdził nieważność § 2 ust.1 oraz § 2 ust.4 pkt1-2 i 4 załącznika do zaskarżonej uchwały.

e.o.