Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 1824/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-02-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Korzeniowski (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz sędzia WSA del. Beata Jezielska po rozpoznaniu w dniu 7 lutego 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 15 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Gd 11/19 w sprawie ze skargi S. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 30 października 2018 r. nr SKO Gd/2792/18 w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 15 maja 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku (dalej: Sąd I instancji), sygn. II SA/Gd 11/19 po rozpoznaniu w dniu 15 maja 2019 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi S. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku (dalej: SKO, Kolegium) z 30 października 2018 r. nr SKO Gd/2792/18 w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia, oddalił skargę.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że w dniu 13 września 2016 r. do Wójta Gminy L. (dalej: organ I instancji) został złożony wniosek o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na rozbudowie istniejącego gospodarstwa rolnego przez budowę, rozbudowę i adaptację budynków inwentarskich przeznaczonych do tuczu trzody chlewnej wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działce o nr [...] w miejscowości Z. Gmina L.

Wniosek nie został podpisany, lecz z jego treści wynikało, że inwestorem jest S. D.

Wójt Gminy L. zwrócił się o uzgodnienie planowanego przedsięwzięcia i w tym zakresie uzyskał pozytywną opinię Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Starogardzie Gdańskim z 29 listopada 2016 r. oraz Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Gdańsku (dalej: RDOŚ, RDOŚ w Gdańsku) z 8 lutego 2017 r. Mając powyższe na uwadze Wójt Gminy L. decyzją z 29 marca 2017 r. ustalił środowiskowe uwarunkowania dla wnioskowanego przedsięwzięcia.

Rozstrzygnięcie to, w wyniku rozpoznania odwołania, zostało uchylone decyzją SKO w Gdańsku z 19 lipca 2017 r., sygn. akt SKO Gd/1794/17.

W ponownie prowadzonym postępowaniu organ I instancji wezwał w dniu 14 sierpnia 2017 r. inwestora o uzupełnienie zarówno wniosku, jak i jego aktualizacji, wobec dokonanego podziału działki nr [...] na działki o nr [...] i [...], o uzupełnienie wskazanych konkretnie braków wniosku, takich jak załączniki w postaci mapy z zaznaczonym obszarem oddziaływania przedsięwzięcia i terenem, na którym realizowana będzie inwestycja - także w formie elektronicznej, oraz raportu, o wszystkie elementy określone w art. 66 ust. 1 u.u.i.ś. Inwestor w dniu 21 sierpnia 2017 r. wykonał wezwanie organu w ten sposób, że złożył aktualny i podpisany wniosek o wydanie decyzji środowiskowej w formie pisemnej i na płycie CD.

Pismo strony zawiera także doprecyzowanie kwestii analizowanych wariantów w ten sposób, że wariant proponowany przez stronę zakłada wentylację mechaniczną w chlewni nr 1 i wentylację grawitacyjną w projektowanych chlewniach nr 2 i nr 3, zaś racjonalny wariant alternatywny zakłada wentylację mechaniczną we wszystkich trzech chlewniach. Jako wariant najkorzystniejszy dla środowiska strona wskazała wariant proponowany przez inwestora.

Po złożeniu w dniu 19 września 2017 r. przez inwestora wyjaśnień i uzupełnień, organ uzyskał uzgodnienie planowanej inwestycji przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Starogardzie Gdańskim. Z kolei RDOŚ w Gdańsku postanowieniem z 9 maja 2018 r. odmówił uzgodnienia i określenia warunków realizacji planowanego przedsięwzięcia. Organ ten podniósł, że przedłożona w sprawie dokumentacja nie pozwala na dokonanie oceny oddziaływania inwestycji na środowisko planowanego przedsięwzięcia.

W tym stanie rzeczy organ I instancji decyzją z 21 czerwca 2018 r. odmówił ustalenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia polegającego na rozbudowie istniejącego gospodarstwa rolnego przez budowę, rozbudowę i adaptację budynków inwentarskich przeznaczonych do tuczu trzody chlewnej wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działce nr [...] obręb Z. gmina L. Zdaniem organu I instancji, wariantowanie przedstawione przez inwestora nie jest wystarczające dla stwierdzenia, że wybrany wariant jest optymalny.

W odwołaniu od powyższej decyzji S. D. zarzucił błędne przyjęcie, że inwestor nie przedstawił racjonalnego wariantu alternatywnego oraz wariantu najkorzystniejszego dla środowiska w sytuacji, gdy dokonał tego w piśmie z 21 sierpnia 2017 r. oraz zaniechanie wezwania inwestora do złożenia dalszych wyjaśnień lub dokumentacji w zakresie wariantowania planowanego przedsięwzięcia.

Na skutek rozpoznania odwołania SKO w Gdańsku decyzją z 30 października 2018 r. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku S. D. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także uchylenie postanowienia RDOŚ w Gdańsku.

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Sąd oddalając skargę w uzasadnieniu wyroku wskazał, że w niniejszej sprawie raport, w wersji przedstawionej wraz z wnioskiem, zawierał wyłącznie wariant proponowany przez inwestora. Nie zawierał wariantów: racjonalnego alternatywnego i najkorzystniejszego dla środowiska. Za takie warianty nie można było bowiem uznać wariantów określonych w raporcie jako "warianty analizowane przez inwestora przed wybraniem wariantu proponowanego". Zawierały one "odmienność" od wariantu inwestorskiego polegającą na innym miejscu posadowienia chlewni nr 3 oraz na zastosowaniu w chlewniach nr 2 i 3 mechanicznego systemu wentylacji, tak jak w chlewni nr 1.

W ramach uzupełnienia wariantowania przedsięwzięcia inwestor pismem z 21 sierpnia 2017 r. opisał trzy wymagane warianty. Wariant inwestorski obejmował bezściółkowy tucz trzody chlewnej w trzech chlewniach, przy czym w chlewni nr 1 zakładano zastosowanie systemu wentylacji mechanicznej, a w pozostałych dwóch chlewniach systemu wentylacji grawitacyjnej. Racjonalny wariant alternatywny różnił się od powyższego tylko jednolitym systemem wentylacji mechanicznej z użyciem wentylatorów w każdym z budynków. Natomiast, według inwestora, wariantem najkorzystniejszym dla środowiska był wariant proponowany przez niego. Takiego wariantowania nie zaakceptował organ I instancji zawracając uwagę na brak racjonalnego wariantu alternatywnego, który uwzględniałby wymogi ochrony środowiska, a nie potrzeby ekonomiczne inwestora. Podobnie poczynił organ odwoławczy, wskazując jednak, że w jego ocenie, najkorzystniejszym wariantem dla środowiska byłby wskazany racjonalny wariant alternatywny, a nie wariant inwestora, ze względu na większą przydatność mechanicznego systemu wentylacji.

Analizując powyższą kwestię Sąd uznał, że wnioski końcowe obu organów w kwestii braku prawidłowego wariantowania w przedstawionym raporcie i jego uzupełnieniach są zasadne, choć uzasadnienie Kolegium w tym zakresie nie jest trafne, co nie miało jednak wpływu na wynik sprawy.

W skardze kasacyjnej S. D. (dalej: skarżący kasacyjnie) reprezentowany przez r.pr. W. P. zaskarżył w całości wyrok Sądu I instancji. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., naruszenie następujących przepisów prawa materialnego:

a) art. 66 ust. 1 pkt 3 lit. b) ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jedn.: Dz.U. z 2017 r. poz. 1405 - dalej: u.u.i.ś.) w zw. z art. 6 ust. 1 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jedn.: Dz.U. z 2018 r. poz. 799, dalej: p.o.ś.) w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. przez nieuwzględnienie skargi mimo naruszenia przepisów prawa materialnego przez organ I i II instancji, które to naruszenie miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy i polegało na przyjęciu, że inwestor w niniejszej sprawie miał obowiązek przeanalizowania kumulatywnego oddziaływania inwestycji wraz z przedsięwzięciem planowanym na działce o nr ewid. [...] w treści raportu pomimo wczesnego etapu tej inwestycji z uwagi na zasadę przezorności, podczas gdy fakt przedłożenia przez inwestora uzyskanego przez niego fragmentu raportu dotyczącego inwestycji na działce o nr ewid. [...] należało interpretować w ten sposób, że podziela on stanowisko zawarte w tym opracowaniu, a kompleksowa analiza oddziaływania skumulowanego z tą inwestycją jest na ten moment niemożliwa;

b) art. 66 ust. 1 pkt 5 u.u.i.ś. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. przez nieuwzględnienie skargi mimo naruszenia przepisów prawa materialnego przez organ I i II instancji, które to naruszenie miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy i polegało na przyjęciu, że wariantowanie zaprezentowane w raporcie przedłożonym przez inwestora jest jedynie iluzoryczne, co przesądza o jego zaniechaniu w zakresie zaprezentowania racjonalnego wariantu alternatywnego i wariantu najkorzystniejszego dla środowiska, podczas gdy treść raportu spełnia wymogi u.u.i.ś. i jest zgodna ze wskazaniami zawartymi w treści uzasadnienia wyroku Sądu w tym zakresie;

c) art. 62 ust. 1 pkt 1 lit. b) u.u.i.ś. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. przez nieuwzględnienie skargi mimo naruszenia przepisów prawa materialnego przez organ I i II instancji, które to naruszenie miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy i polegało na przyjęciu, że raport przedłożony przez inwestora i jego uzupełnienia są nierzetelne w kontekście wymogu analizy możliwych konfliktów społecznych związanych z planowanym przedsięwzięciem, podczas gdy organy I i II instancji nie określiły elementów tej analizy, które wymagały wyjaśnienia, a inwestor mimo to uzupełnił raport w tym zakresie i wskazał, że sposób zagospodarowania terenu nie spowoduje zmiany oddziaływania w stosunku do jego dotychczasowej formy, a mimo zwiększonej obsady fermy wymogi określone przepisami prawa zostaną zachowane, co w konsekwencji doprowadziło do utrzymania w mocy decyzji odmownej wydanej w oparciu o przesłanki pozaustawowe, bowiem konflikty społeczne nie mogą stanowić podstawy do odmowy ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla planowanego przedsięwzięcia, zaś organ wydający decyzję środowiskową ma obowiązek wyłącznie odnieść się do uwag osób, które wyraziły sprzeciw wobec inwestycji w ramach postępowania z udziałem społeczeństwa;

d) art. 80 ust. 1 pkt 1 u.u.i.ś. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. przez nieuwzględnienie skargi mimo naruszenia przepisów prawa materialnego przez organ I i II instancji, które to naruszenie miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy i polegało na przyjęciu, że zakres uzupełnienia materiału dowodowego w toku ponownego postępowania przed organem I instancji uzasadniał konieczność ponownego wystąpienia o uzgodnienie planowanego przedsięwzięcia przez RDOŚ, podczas gdy uzupełnienia te miały przede wszystkim charakter techniczny i formalny, a pierwotne postanowienie uzgodnieniowe zostało wydane faktycznie w oparciu o dokumentację o takiej samej zawartości merytorycznej, co w konsekwencji doprowadziło do pozostawienia w obrocie prawnym dwóch sprzecznych ze sobą postanowień uzgodnieniowych (uzgadniające warunki realizacji przedsięwzięcia oraz odmowne), zaś wady postępowania administracyjnego w tym zakresie nie zostały wyeliminowane ani przez organ II instancji, ani Sąd, mimo że inwestor prawidłowo zaskarżył postanowienie RDOŚ odmawiające uzgodnienia;

2. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., zarzucono naruszenie następujących przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. przez nieuwzględnienie skargi i brak uchylenia zaskarżonej decyzji, mimo że została ona wydana w oparciu o dowolną, sprzeczną z przepisami prawa, zasadami logiki i doświadczenia życiowego ocenę materiału dowodowego zgromadzonego w toku postępowania i przyjęciu, że uchylenie uprzednio wydanej decyzji środowiskowej spowodowało automatyczne uchylenie uprzednio wydanego postanowienia uzgodnieniowego RDOŚ, co skutkowało pominięciem ustaleń zawartych w korzystnym dla inwestora postanowieniu RDOŚ, mimo że uzgodnienie to nie zostało wyeliminowane z obrotu na żadnym etapie postępowania w niniejszej sprawie;

b) art. 141 § 4 p.p.s.a. przez wadliwe skonstruowanie uzasadnienia wyroku, polegające na niewystarczającym i nielogicznym wyjaśnieniu podstawy rozstrzygnięcia w odniesieniu do kwestii konfliktów społecznych i pozostawania w obrocie prawnych dwóch postanowień uzgodnieniowych RDOŚ oraz przyjęciu stanu faktycznego, który został ustalony przez organ II instancji bez wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego i z naruszeniem zasady swobodnej oceny dowodów;

c) art. 135 p.p.s.a. przez nieusunięcie naruszenia organu II instancji, polegającego na utrzymaniu w mocy postanowienia RDOŚ w przedmiocie odmowy uzgodnienia środowiskowych uwarunkowań dla planowanego przedsięwzięcia w sytuacji, gdy w obrocie prawnym pozostawało postanowienie uzgodnieniowe RDOŚ korzystne dla skarżącego, które nie zostało uchylone na żadnym etapie postępowania administracyjnego, a także nie było zaskarżone przez strony tego postępowania w odwołaniu od pierwotnej decyzji organu I instancji.

Mając na uwadze powyższe, wniesiono o: 1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku. Ponadto, wniesiono o: 2. zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że argumentacja przedstawiona w treści uzasadnienia wyroku WSA w Gdańsku, a odnosząca się do powiązań planowanego przedsięwzięcia z tego samego rodzaju inwestycją planowaną na działce o nr ewid. [...] w Z., w całości nie zasługuje na aprobatę. Jak słusznie zwróciły uwagę organy I i II instancji, w toku toczącego się postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie, inny inwestor wystąpił z wnioskiem o wydanie decyzji środowiskowej dla przedsięwzięcia planowanego w obrębie działki o nr ewid. [...]. W odpowiedzi na wezwanie organu I instancji skarżący wyjaśnił, że ww. inwestycja jest dopiero na etapie procedowania, wobec czego przedłożony przez niego raport nie przewidywał analizy oddziaływania skumulowanego.

W ocenie skarżącego kasacyjnie, organy I i II instancji, jak również WSA w Gdańsku, dysponowały materiałem pozwalającym na prawidłowe przeanalizowanie przedmiotowej kwestii, jednak nie sposób znaleźć rozważań w tej materii w uzasadnieniu zaskarżonych decyzji i wyroku Sądu.

Pozwala to na uznanie, że Sąd w sposób błędny odniósł się do konieczności zastosowania w niniejszej sprawie zasady przezorności, co w konsekwencji doprowadziło do bezpodstawnej odmowy ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia. Idąc dalej stwierdzić można, że zarówno organy administracji, jak i WSA w Gdańsku, kierując się przede wszystkim sprzeciwem lokalnej społeczności, z góry przyjęły, że skarżący z pewnością będzie prowadził swoją działalność z naruszeniem przepisów prawa. Przyjęcie takiej hipotezy należy traktować jako całkowicie nieuprawnione. Nie wskazano nawet bowiem jakie przepisy inwestor miałby naruszać. Dodać należy, że na moment wnoszenia niniejszej skargi argumentacja WSA w Gdańsku oraz organów administracji orzekających w tej sprawie w kontekście oddziaływań skumulowanych jawi się jako zbyt daleko idąca i wyraźnie przedwczesna.

Według skarżącego kasacyjnie, uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wewnętrzne sprzeczności, bowiem uzupełnienia i wyjaśnienia inwestora spełniają kryteria zawarte w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Organy wydające decyzje w niniejszej sprawie - oczekując szerszego wariantowania planowanej inwestycji - winny określić szczegółowy zakres wymaganych uzupełnień, co nie miało jednak miejsca. Z perspektywy inwestora oczywistym jest, że planując inwestycję, zależy mu na zrealizowaniu jej w preferowany przez niego sposób. Nie sposób oczekiwać więc, że raport o oddziaływaniu planowanego przedsięwzięcia na środowisko zawierać miałby kilka wersji inwestycji różniących się od siebie we wszelkich aspektach - szczególnie mając na uwadze liczne ograniczenia, m.in. lokalizacyjne, technologiczne, czy ekonomiczne. Działania organów administracji w niniejszej sprawie stoją w sprzeczności z zasadą prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania, wyrażoną w art. 8 k.p.a.

Gdyby organ I instancji prawidłowo wezwał skarżącego do dokonania uzupełnień, to sposób wariantowania z pewnością zostałby poddany szerszej analizie. Tak się jednak nie stało, zaś rozstrzygnięcia podejmowane na dalszych etapach niniejszej sprawy skupiały się w swych uzasadnieniach wyłącznie na zaniechaniach inwestora. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, w toku postępowania administracyjnego oraz postępowania przed Sądem I instancji nie dostrzeżono prawidłowego znaczenia sprzeciwu lokalnej społeczności w odniesieniu do przesłanek pozwalających na wydanie decyzji odmownej. W krajowym systemie prawnym do tej pory nie funkcjonują żadne przepisy, które regulowałyby kwestie uciążliwości odorowych, które są odczuciami subiektywnymi, a tego rodzaju inwestycje zawsze spotykają się ze sprzeciwem lokalnej społeczności - bez względu na to, czy obawy mieszkańców są uzasadnione, czy też nie. Na gruncie niniejszej sprawy całkowicie koniecznym jawi się rozważenie prawidłowości postępowania organów I i II instancji oraz WSA w Gdańsku w związku z pozostawaniem w obiegu prawnym dwóch sprzecznych ze sobą postanowień RDOŚ w przedmiocie uzgodnienia warunków realizacji planowanego przedsięwzięcia. Podkreślenia wymaga to, że korzystne dla skarżącego postanowienie w tym przedmiocie nie zostało ani uchylone, ani nawet zaskarżone przez strony na żadnym etapie postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie. Sąd nie podjął jednak działań przewidzianych przepisem art. 135 p.p.s.a.

Niewątpliwie sytuacja, gdy w obrocie prawnym pozostają dwa sprzeczne ze sobą postanowienia RDOŚ w przedmiocie uzgodnienia warunków realizacji planowanego przedsięwzięcia - szczególnie z uwagi na doniosłość stanowiska tego organu w postępowaniu o wydanie decyzji środowiskowej - wymagała uchylenia zaskarżonej decyzji SKO w Gdańsku i ponowne rozpoznanie sprawy w oparciu o zalecenia WSA w Gdańsku. Nie sposób uznać więc za słuszne stwierdzenia zawartego w podsumowaniu uzasadnienia zaskarżonego wyroku, jakoby w niniejszej sprawie nie doszło do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, a organ odwoławczy dokonał niezbędnych czynności w celu zgromadzenia materiału dowodowego, czego efektem była jego wszechstronna ocena, której wynikiem było logicznie uargumentowane stanowisko.

W piśmie procesowym z 9 sierpnia 2019 r. skarżący kasacyjnie reprezentowany przez r. pr. W. P. wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Niniejsza sprawa podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym. Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że w tej sprawie pomimo wniosku skarżącego kasacyjnie, o rozpoznanie sprawy na rozprawie, sprawa została skierowania do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, ponieważ Sąd uznał rozpoznanie sprawy za konieczne, na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm. – dalej: ustawa COVID-19).

Zarzuty skargi kasacyjnej oraz ich uzasadnienia nie zasługują na uwzględnienie. Skarga kasacyjna pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw i dlatego podlega oddaleniu.

W świetle art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna nie podlega uwzględnieniu.

W przypadku podniesienia jednocześnie zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego i prawa procesowego należy w pierwszej kolejności rozpatrzyć te ostatnie, ponieważ pozwoli to następnie ocenić właściwe zastosowanie lub wykładnię powołanych przepisów prawa materialnego w prawidłowo ustalonym stanie faktycznym sprawy.

Nie jest zasadny zarzut przedstawiony w pkt 2.a) petitum skargi kasacyjnej. W myśl ogólnych zasad postępowania administracyjnego, organy administracji stoją na straży praworządności i podejmują kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli - art. 7 k.p.a. Organy administracji publicznej są również zobowiązane w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy - art. 77 § 1 k.p.a. - i dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona - art. 80 k.p.a. Wskazać należy, że rozpatrzenie całego materiału dowodowego jest związane z zasadą swobodnej oceny dowodów, która musi być dokonana zgodnie z normami prawa procesowego oraz z zachowaniem reguł tej oceny. Ocena ta zatem musi opierać się na materiale dowodowym zebranym przez organ, z zastrzeżeniem wyjątków przewidzianych w przepisach prawa. Powinna oparta być na wszechstronnej ocenie całokształtu materiału dowodowego. Po trzecie zaś organ musi dokonać oceny znaczenia i wartości dowodów dla toczącej się sprawy, z zastrzeżeniem ograniczeń dotyczących dokumentów urzędowych, które mają, na podstawie art. 76 § 1 k.p.a., szczególną moc dowodową. Czwartym elementem jest natomiast takie przedstawienie rozumowania, w wyniku którego organ ustalił okoliczności faktyczne, które zgodne jest z zasadami logiki. Organy realizując zasadę prawdy obiektywnej, zawartą w art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., zobowiązane są do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Powyższe jednak nie sprawia, że strona jest zwolniona od obowiązku współdziałania w wyjaśnianiu okoliczności faktycznych sprawy, gdyż zobowiązana jest ona przedstawić w sprawie wszystkie informacje niezbędne do ustalenia jej stanu faktycznego, wskazać dowody mające, jej zdaniem, znaczenie w sprawie i udostępnić dowody znajdujące się w jej posiadaniu (por. wyroki NSA: z 27 czerwca 2019 r. I OSK 2168/17, z 18 grudnia 2018 r. I OSK 256/17, z 27 lipca 2011 r., sygn. akt II OSK 1560/10). Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że w przedmiotowym postępowaniu nie można zarzucić organowi I instancji braku współdziałania ze stroną skarżącą w zakresie ustalenia stanu faktycznego sprawy. Skarżący kasacyjnie w toku postepowania był wzywany przez ten organ do uzupełnienia m.in. raportu (wezwanie z 14 sierpnia 2017 r., wezwanie z 7 września 2017 r.). W piśmie z 21 sierpnia2017 r. wnioskodawca odpowiedział na wezwanie z 14 sierpnia 2017 r. Strona w piśmie z 19 września 2017 r. odpowiedziała na wezwanie z 7 września 2017 r.

Orzekające w sprawie organy dokonały wnikliwej oceny zgromadzonego materiału dowodowego obejmującego w szczególności raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, odnosząc się szczegółowo i uzasadniając jaką wartość przypisał poszczególnym dowodom oraz z jakiego powodu podjął taką, a nie inną decyzję. Sąd I instancji nie naruszył treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, p.p.s.a. "poprzez nieuwzględnienie skargi i nieuchylenie zaskarżonej decyzji w sytuacji, gdy organy administracji naruszyły przepisy postępowania administracyjnego, które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy". Gdyby Sąd I instancji tak uczynił, to naruszyłby prawo, gdyż ustawodawca w tym przepisie wymaga, że aby uwzględnić skargę i uchylić decyzję, to naruszenie przepisów prawa procesowego musi mieć charakter kwalifikowany i może mieć miejsce, kiedy doszło do naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Odnosząc się podnoszonej w ramach tego zarzutu kwestii dwóch wydanych w niniejszej sprawie postanowień RDOŚ wskazać należy, że pozytywne uzgodnienia ze strony organów współdziałających (RDOŚ, PPIS) nie są wiążące dla organu określającego środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia. Pozytywne uzgodnienie nie obliguje organu do wydania pozytywnej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, w sytuacji, gdy organ z uzasadnionych przyczyn nie akceptuje któregokolwiek z istotnych ustaleń lub warunków określonych w postanowieniu organu uzgadniającego. Organ wydając decyzję odmowną powinien zatem wykazać wadliwość zajętych pozytywnych stanowisk (opinii, uzgodnień), co wymaga merytorycznego odniesienia się do treści tych dokumentów (zob. wyrok NSA z 1 lipca 2016 r., II OSK 339/15).

Sam fakt sprzeczności decyzji środowiskowej z takim uzgodnieniem nie świadczy więc o wadliwości decyzji środowiskowej (por. wyrok NSA z 10 listopada 2016 r., II OSK 1784/15). Pamiętać należy, że muszą zostać spełnione, także inne warunki wymagane przepisami prawa, co zasadnie zauważył Sąd I instancji wskazując, że w rozpoznanej sprawie, zasadniczą przyczyną odmowy wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia było niespełnienie przez raport wymagań uregulowanych w art. 66 ust. 1 pkt 5 u.u.i.ś. Podkreślić bowiem należy, że opinie i uzgodnienia są jednym z elementów rozważanych przez organ orzekający. Organ uzgadniający wypowiada się jedynie w odniesieniu do elementów należących do jego właściwości. Rozstrzygnięcie zaś sprawy należy do organu prowadzącego, w tym wypadku organem I instancji był Wójt Gminy L., a w II instancji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku. Ocena całego materiału dowodowego, w tym raportu, należała właśnie do tych organów.

Organ I instancji na str. 4 uzasadnienia decyzji z 21 czerwca 2018 r., znak KIOŚ.6220.5.25.2016/2017/2018 wskazał, że w raporcie przedłożonym przez inwestora nie zawarto racjonalnego wariantu alternatywnego. Organ I instancji wyjaśnił, że dwukrotnie wezwał inwestora do szerszego przedstawienia wariantów realizacji przedsięwzięcia. W odpowiedziach inwestor oświadczył, że przeprowadzono wariantowanie w sposób zgodny z treścią art. 66 ust. 1 pkt 5 u.u.i.ś.

Organ odwoławczy utrzymując w mocy decyzję organu I instancji w uzasadnieniu decyzji z 30 października 2018 r., sygn. akt SKO Gd/2792/18 wskazał, że z akt sprawy wynika, że organ I instancji dwukrotnie w powtórzonym postępowaniu wzywał wnioskodawcę do uzupełnienia braków przedłożonego raportu o warianty (wraz z ich szczegółowym uzasadnieniem) opisane w art. 66 ust. 1 pkt 5) ustawy.

Uzupełnione braki raportu w tym zakresie zostały przez organ ocenione jako niewystarczające dla stwierdzenia, że wybrany przez stronę wariant jest optymalny. Organ odwoławczy przypomniał, że wnioskodawca wskazując - w wykonaniu zobowiązania organu - warianty planowanego przedsięwzięcia, zaznaczył, że jedyna różnica pomiędzy wariantem proponowanym przez stronę, a racjonalnym wariantem alternatywnym sprowadza się do wskazania, że w tym drugim wariancie w każdej z trzech chlewni będzie zastosowany system wentylacji mechanicznej z użyciem wentylatorów w każdym budynku. Wariant proponowany przez stronę w tym zakresie wskazywał na dwa rodzaje wentylacji: mechaniczną w chlewni nr 1, zaś grawitacyjną w chlewniach nr 2 i nr 3. SKO w Gdańsku w uzasadnieniu decyzji z 30 października 2018 r. oceniło, że nie sposób uznać - jak twierdzi strona odwołująca się w swoim piśmie z 21 sierpnia 2017 r., że proponowany przez nią do realizacji wariant jest najkorzystniejszy dla środowiska - art. 66 ust. 1 pkt 5) lit. b) ustawy. W orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, według którego, raport nie może w praktyce zawierać tylko szczegółowego opisu wariantu proponowanego przez inwestora, który miałby być także wariantem najkorzystniejszym dla środowiska (zob. wyrok NSA z 28 maja 2019 r., sygn. II OSK 1682/17, LEX nr 2691384).

RDOŚ w Gdańsku w uzasadnieniu postanowienia z 9 maja 2018 r., znak RDOŚ-Gd-WOO.4242.95.2016.IJ.7, w którym odmówiono uzgodnienia i określenia warunków realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia wskazał, że mając przedstawioną przez organ I instancji informację stanowiącą odpowiedź na pismo RDOŚ w Gdańsku z 24 stycznia 2018 r., znak RDOŚ-Gd-WOO.4242.95.2016.IJ.6 oraz przedłożoną do wniosku dokumentację tj. raport dla inwestycji realizowanej na działce [...] nie jest możliwa ocena oddziaływania na środowisko przedmiotowego przedsięwzięcia.

W okolicznościach niniejszej sprawy bez znaczenia jest to, że organy uzgadniające nie wskazywały na braki odnoszące się do treści raportu.

Wójt Gminy L. w toku postępowania zakończonego wydaniem decyzji z 29 marca 2017 r. zwrócił się o uzgodnienie planowanego przedsięwzięcia i w tym zakresie uzyskał pozytywną opinię Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Starogardzie Gdańskim z 29 listopada 2016 r. oraz RDOŚ w Gdańsku z 8 lutego 2017 r. Mając powyższe na uwadze Wójt Gminy L. decyzją z 29 marca 2017 r. ustalił środowiskowe uwarunkowania dla przedmiotowego przedsięwzięcia. Rozstrzygnięcie to, w wyniku rozpoznania odwołania, zostało uchylone decyzją SKO w Gdańsku z 19 lipca 2017 r., sygn. akt SKO Gd/1794/17, które wskazało na brak zarówno pisemnej wersji złożonego raportu, jak też załączników wskazanych w art. 74 ust. 1 pkt 3, pkt 3a i pkt 6 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2018 r., poz. 2081 ze zm., dalej: u.u.i.ś.), oraz zaniechanie wezwania organu do uzupełnienia braków wniosku przez stronę wnioskującą. Kolegium w decyzji z 19 lipca 2017 r. oceniło, że również złożony w wersji elektronicznej raport nie zawierał wszystkich elementów opisanych w art. 66 u.u.i.ś., w szczególności wariantów przedsięwzięcia.

W ponownie prowadzonym postępowaniu organ I instancji wezwał w dniu 14 sierpnia 2017 r. inwestora o uzupełnienie zarówno wniosku, jak i jego aktualizacji, wobec dokonanego podziału działki nr [...] na działki o nr [...] i [...], o uzupełnienie wskazanych konkretnie braków wniosku, takich jak załączniki w postaci mapy z zaznaczonym obszarem oddziaływania przedsięwzięcia i terenem, na którym realizowana będzie inwestycja - także w formie elektronicznej, oraz raportu, o wszystkie elementy określone w art. 66 ust. 1 u.u.i.ś.

W ponownie prowadzonym postępowaniu wnioskodawca zmienił opis wariantów w ten sposób, że wariant proponowany przez stronę zakłada wentylację mechaniczną w chlewni nr 1 i wentylację grawitacyjną w projektowanych chlewniach nr 2 i nr 3, zaś racjonalny wariant alternatywny zakłada wentylację mechaniczną we wszystkich trzech chlewniach. Jako wariant najkorzystniejszy dla środowiska strona wskazała wariant proponowany przez siebie.

W dniu 7 września 2017 r. organ ponownie wezwał inwestora do uzupełnienia braków raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko przez wskazanie informacji na temat powiązań z innymi przedsięwzięciami, gdyż raport nie uwzględniał kumulatywnego odziaływania z inwestycją planowaną na działce nr [...] bezpośrednio sąsiadującą z działką nr [...] (obie stanowiące własność strony) pod nazwą "Budowa siedliska gospodarstwa rolnego o kierunku tucz trzody chlewnej wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną".

Po złożeniu w dniu 19 września 2017 r. wyjaśnień i uzupełnień przez inwestora, organ uzyskał uzgodnienie planowanego przedsięwzięcia przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Starogardzie Gdańskim. RDOŚ w Gdańsku w powołanym wyżej postanowieniu z 9 maja 2018 r. odmówił uzgodnienia i określenia warunków realizacji planowanego przedsięwzięcia. Organ ten podniósł, że przedłożona w sprawie dokumentacja nie pozwala na dokonanie oceny oddziaływania na środowisko planowanego przedsięwzięcia.

Z art. 77 u.u.i.ś. wynika, że ustawodawca regulując procedurę oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko przed wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, stanowiącą współdziałanie organów administracji publicznej, o którym mowa w art. 106 k.p.a., wyłączył możliwość wniesienia zażalenia na postanowienie wydane w tym trybie. Nie zostało jednocześnie wyłączone stosowanie art. 142 k.p.a., który stanowi, że postanowienie, na które nie służy zażalenie, strona może zaskarżyć tylko w odwołaniu od decyzji. Prowadzi to do wniosku, że postanowienie regionalnego dyrektora ochrony środowiska w sprawie uzgodnienia realizacji przedsięwzięcia (zarówno pozytywne jak i negatywne) może zostać przez stronę zaskarżone w odwołaniu od decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. W rozpoznawanej sprawie zarzuty zawarte w odwołaniach: M. i P. małż. C., A. S., J. S., A. M., Z. O., B. K., H. B., K. K. i A. P. od decyzji organu I instancji z 29 marca 2017r. nie dotyczyły postanowienia z 8 lutego 2017 r. wydanego w trybie uzgodnienia przez RDOŚ w Gdańsku.

W orzecznictwie NSA wyrażono pogląd, który podziela Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w tym składzie, według którego "Zgodnie z art. 77 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2013 r. poz. 1235 z późn. zm.), dalej zwana ustawą środowiskową, jeżeli wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach poprzedza ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, przed wydaniem decyzji organ właściwy uzgadnia warunki realizacji przedsięwzięcia z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska oraz zasięga opinii właściwego organu Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Uzgodnienie w drodze postanowienia (art. 77 ust. 3 ustawy środowiskowej), w przeciwieństwie do opinii, jest formą o znaczeniu stanowczym, bowiem wiąże organ administracji rozstrzygający sprawę w postępowaniu głównym. Uzgodnienie to jest niezaskarżalne (nie przysługuje na nie zażalenie), bowiem w art. 77 ust. 7 ustawy środowiskowej wyłączono możliwość stosowania art. 106 § 3, 5 i 6 k.p.a. Treść stanowiska zajętego przez organ uzgadniający może przesądzić o treści decyzji, która wydawana jest przez organ decydujący po przeprowadzeniu wymaganego uzgodnienia. Zakwestionowanie postanowienia o uzgodnieniu przedsięwzięcia jest natomiast możliwie w drodze odwołania od decyzji wydanej przez organ I instancji, ze względu na treść art. 142 k.p.a., który stanowi, że postanowienie, na które nie służy zażalenie, strona może zaskarżyć tylko w odwołaniu od decyzji. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 kwietnia 2010 r. sygn. akt II OSK 711/09 w przypadku zakwestionowania w odwołaniu niezaskarżalnego postanowienia, w oparciu o treść art. 142 k.p.a., organ odwoławczy nie wydaje na skutek takiego zaskarżenia odrębnego postanowienia (rozstrzygnięcia). Uwzględnienie podnoszonych w odwołaniu od decyzji zarzutów odnoszących się do postanowienia, na które nie służy zażalenie, znajduje swój wyraz w uwzględnieniu odwołania i związanym z tym rozstrzygnięciem, przewidzianym w art. 138 k.p.a. Stanie się tak jednakże tylko wtedy, gdy naruszenie prawa przy wydaniu postanowienia, na które nie służy zażalenie, miało wpływ na wynik sprawy. Jednakże uznając uzgodnienie za prawidłowe, organ odwoławczy również nie wydaje odrębnego postanowienia o utrzymaniu w mocy postanowienia uzgodnieniowego". (zob. wyrok NSA 6 września 2017 r., II OSK 3/16, LEX nr 2429521).

W odwołaniu od decyzji organu I instancji z 21 czerwca 2018 r. S. D. (skarżący kasacyjnie) kwestionował treść postanowienia RDOŚ w Gdańsku z 9 maja 2018 r. i wniósł o uchylenie w całości postanowienia RDOŚ z 9 maja 2018 r. W postepowaniu odwoławczym SKO w Gdańsku dokonało oceny ww. postanowienia RDOŚ z 9 maja 2018 r. uznając, że w świetle akt postępowania nie narusza ono przepisów prawa na podstawie, których postanowienie to zostało wydane. Za prawidłowe Kolegium uznało, że brak wykazania jak zmniejszenie powierzchni terenu na którym realizowane byłoby planowane przedsięwzięcie ma wpływ "na tę realizację (w związku z podziałem działki nr [...]), fakt realizacji zbliżonej inwestycji na działce sąsiadującej o nr [...]; a tym samym brak kumulatywnego oddziaływania na środowisko obu inwestycji oraz fakt istnienia nielegalnej zabudowy – wskazanej jako planowana chlewnia nr 2 uzasadniają odmowę uzgodnienia przedstawionych przez wnioskodawcę warunków realizacji planowanego przedsięwzięcia".

Odnosząc się do zarzutu przedstawionego w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że korzystne dla skarżącego pierwsze postanowienie RDOŚ w Gdańsku w tym przedmiocie nie zostało ani uchylone, ani nawet zaskarżone przez strony na żadnym etapie postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie, wskazać należy, że wnioskodawca nie złożył odwołania od pierwszej decyzji organu I instancji, w którym miałby możliwość kwestionowania postanowienia RDOŚ z 8 lutego 2017 r.

Uwzględnienie przez SKO w Gdańsku w decyzji z 19 lipca 2017 r., podnoszonych w odwołaniu od decyzji organu I instancji z 29 marca 2017 r. zarzutów, nie odnosi się do pierwszego postanowienia RDOŚ w Gdańsku z 8 lutego 2017 r.

SKO w Gdańsku w decyzji z 19 lipca 2017 r., sygn. akt SKO Gd/1794/17, uchylając decyzję organu I instancji wskazało na brak zarówno pisemnej wersji złożonego raportu, jak też załączników wymienionych w art. 74 ust. 1 pkt 3, pkt 3a i pkt 6 u.u.i.ś., oraz zaniechanie wezwania organu do uzupełnienia braków wniosku przez stronę wnioskującą. Według organu odwoławczego, również złożony w wersji elektronicznej raport nie zawierał wszystkich elementów opisanych w art. 66 u.u.i.ś., w szczególności wariantów przedsięwzięcia. Raport, który nie zawierał wszystkich elementów wskazanych w art. 66 u.u.i.ś. był podstawowym dokumentem na podstawie, którego RDOŚ w Gdańsku, wydał postanowienie z 8 lutego 2017 r. (pierwsze postanowienie RDOŚ). Postanowienie RDOŚ w Gdańsku z 8 lutego 2017r. jest orzeczeniem organu uzgadniającego, które pozostało w mocy, ponieważ nie zostało zakwestionowane w odwołaniach od decyzji organu I instancji. Wskazać należy, że w uzasadnieniu decyzji SKO w Gdańsku z 19 lipca 2017 r. wskazano, że raport nie zawierał wszystkich elementów wymienionych w art. 66 u.u.i.ś.

Odnosząc się do stanowiska skarżącego kasacyjnie dotyczącego tego, że w obrocie prawnym pozostaje postanowienie RDOŚ w Gdańsku z 8 lutego 2017 r., wyjaśnić należy, że postanowienie RDOŚ w Gdańsku z 8 lutego 2017 r., zostało wydane w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji organu I instancji z 29 marca 2017 r., w której ustalono środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia. SKO w Gdańsku w decyzji z 19 lipca 2017 r. uchyliło w całości decyzję organu I instancji z 29 marca 2017 r. W odwołaniach od decyzji z 29 marca 2017 r. nie podniesiono zarzutów dotyczących postanowienia RDOŚ w Gdańsku z 8 lutego 2017r.

W ponownie prowadzonym postępowaniu organ I instancji zwrócił się ponownie do RDOŚ w Gdańsku o uzgodnienie warunków realizacji przedsięwzięcia. Podkreślić należy, że do wniosku o uzgodnienie załączone zostały dokumenty obejmujące m.in.: uaktualniony wniosek inwestora o wydanie decyzji środowiskowej wraz z mapą ewidencyjną i wykazem zmian w danych ewidencyjnych, wezwania do uzupełnienia braków raportu oraz odpowiedzi inwestora na wezwania organu I instancji.

RDOŚ w Gdańsku w dniu 24 stycznia 2018 r. (data wpływu w dniu 29 stycznia 2018 r.) w piśmie znak RDOŚ-Gd-WOO.4242.95.2016IJ.6 wezwał Wójta Gminy L. do złożenia wyjaśnień czy wniosek w sprawie uzgodnienia warunków wykonania przedsięwzięcia z 31 października 2017 r. w zakresie realizacji przedsięwzięcia i jego oddziaływania jest taki sam jak wniosek jak wniosek Wójta Gminy L. z 10 października 2016 r. Wójt Gminy L. w piśmie z 12 lutego 2018 r. w odpowiedzi na wezwanie RDOŚ, poinformował o różnicach we wniosku i zmianach jakie ujawniono w ponownie prowadzonym postępowaniu w sprawie wydania decyzji środowiskowej.

RDOŚ w Gdańsku uwzględniając wskazane wyżej różnice we wniosku i zmiany jakie ujawniono w ponownie prowadzonym postępowaniu oraz oceniając cały materiał dowodowy w postanowieniu z 9 maja 2018 r., znak RDOŚ-Gd-WOO.4242.95.2016.IJ.7 wyjaśnił powody odmowy uzgodnienia i określenia warunków realizacji przedsięwzięcia.

RDOŚ w Gdańsku w uzasadnieniu postanowienia z 9 maja 2018 r. wskazał, że z przedłożonej dokumentacji wynika, że działka nr [...] została podzielona na działki o nr [...] i [...] w związku z decyzją Wójta Gminy L. z 10 lipca 2017 r. RDOŚ w uzasadnieniu ww. postanowienia powołując się na treść odpowiedzi pisemnej na pismo RDOŚ z 24 stycznia 2018 r. wskazał, że "Wniosek w zakresie przedsięwzięcia, co do założeń jest w większości taki sam, jednak otoczenie jego realizacji uległo zasadniczej zmianie, ponieważ gospodarstwo wydzieliło powierzchnię [...] ha pod nową inwestycję pn.: "Budowa siedliska gospodarstwa rolnego o kierunku tuczu trzody chlewnej wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działce o nr [...] w miejscowości Z., którego inwestorem jest syn właściciela.

W związku z powyższym uległa zmniejszeniu powierzchnia do dyspozycji na realizację planowanego przedsięwzięcia. Ponadto emisje wykazane w raporcie nie uwzględniają kumulowanego oddziaływania obu inwestycji". Jednocześnie organ I instancji poinformował RDOŚ w Gdańsku, że wyszły na jaw nowe fakty, dotyczące jednego z budynków planowanych do adaptacji na dz. nr [...], gdyż pomieszczenie jest już nielegalnie użytkowane bez wymaganych decyzji i pozwoleń. Organ I instancji wyjaśnił ponadto, że w sprawie prowadzone jest postępowanie przez Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego. RDOŚ stwierdził w uzasadnieniu postanowienia z 9 maja 2018r., że mając na uwadze powyższą informacje oraz przedłożoną do wniosku dokumentację tj. raport dla przedsięwzięcia na działce [...] nie jest możliwa ocena oddziaływania na środowisko przedmiotowego przedsięwzięcia i brak jest podstaw prawnych do dokonania wnioskowanego uzgodnienia.

RDOŚ w Gdańsku wydając postanowienie z 9 maja 2018 r., znak RDOŚ-Gd-WOO.4242.95.2016.IJ.7 na podstawie akt sprawy, dysponował większym zakresem informacji na temat planowanego przedsięwzięcia w stosunku do informacji wynikających z akt sprawy na podstawie których wydano postanowienie RDOŚ w Gdańsku z 8 maja 2017 r., znak RDOŚ-Gd-WOO.4242.95.206.IJ.MJ.2. Z tego powodu RDOŚ w Gdańsku wydał dwa odmienne w swej treści cytowane wyżej postanowienia, które opierały się na różnym zakresie akt sprawy.

Zgodzić należy się z Sądem I instancji, że za niezasadny należało uznać zarzut oparcia się przy rozstrzyganiu sprawy na wadliwym postanowieniu RDOŚ w Gdańsku z 9 maja 2018 r., którym odmówiono uzgodnienia przedmiotowego przedsięwzięcia pod względem oceny środowiskowej. Ma rację Sąd I instancji, że Kolegium w sposób prawidłowy i rzetelny zweryfikowało zaskarżone wraz z decyzją organu I instancji postanowienie uzgadniające organu współdziałającego.

Sąd I instancji prawidłowo wyjaśnił, że w niniejszej sprawie zachodziła uzasadniona potrzeba ponownego wystąpienia do RDOŚ o uzgodnienie objętego wnioskiem przedsięwzięcia. W niniejszej sprawie decyzją z 19 lipca 2017 r. SKO w Gdańsku uchyliło decyzję Wójta Gminy L. z 29 marca 2017 r. ustalającą środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia zgłoszonego przez skarżącego i sprawę przekazało do ponownego rozpatrzenia. Przy tym wskazać należy, że nie uchyliło postanowienia RDOŚ z 8 lutego 2016 r., którym uzgodniono przedsięwzięcie na działce nr [...]. Należało bowiem uzupełnić istotne braki wniosku, począwszy od jego podpisania i wskazania podmiotu inwestującego, poprzez wyjaśnienie zmian geodezyjnych w zakresie działki zainwestowanej z działki o nr [...] na działkę o nr [...], a skończywszy na konieczności przedłożenia karty informacyjnej przedsięwzięcia oraz pisemnej wersji raportu wraz z załącznikami, uzupełnionego o prawidłowe opisanie i uzasadnienie wariantów. W trafnej ocenie Sądu I instancji, dopiero zaktualizowany kształt przedsięwzięcia mógł stać się podstawą do wiążącej wypowiedzi organu współdziałającego, co też nastąpiło postanowieniem z 9 maja 2018 r., które Kolegium w sposób uzasadniony uznało za prawidłowe. W niniejszej sprawie z powodu braków we wniosku i dokumentacji przedłożonej przez wnioskodawcę, które należało po rozstrzygnięciu kasacyjnym w ponownie prowadzonym postępowaniu uzupełnić, wystąpiła sytuacja w pełni uzasadniająca konieczność ponowienia uzgodnienia z RDOŚ. Zgodzić należy się z Sądem I instancji, że przedłożenie zmienionego wniosku i raportu w kompletnej wersji z załącznikami, następnie uzupełnionego, oznaczało konieczność ponownego wydania uzgodnienia.

Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut przedstawiony w pkt 2.b) petitum skargi kasacyjnej. Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Analiza tego przepisu wskazuje, że może on zostać naruszony przez pominięcie któregokolwiek z elementów wymienionych w tym przepisie lub takie sformułowanie wywodów sądu, które powoduje, że kontrolowany przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrok nie poddaje się kontroli instancyjnej. Kontrolowany pod tym kątem wyrok Sądu I instancji nie wykazuje wad przemawiających za koniecznością jego uchylenia. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy wskazane w zacytowanym powyżej przepisie, a wywody składu orzekającego w sprawie są logiczne, wyczerpujące i odnoszą się do przepisów prawa znajdujących zastosowanie w rozpoznawanej sprawie. Sąd I instancji wskazał, że w niniejszej sprawie RDOŚ wydał dwa postanowienia oraz wyjaśnił przyczyny, które spowodowały, że w ponownie prowadzonym postępowaniu odmówił uzgodnienia warunków realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia.

Prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku nie wymaga szczegółowego odniesienia się przez sąd pierwszej instancji do wszystkich zarzutów skargi oraz podniesionej w niej argumentacji, ale wymaga odniesienia się do tych zarzutów, których zbadanie jest niezbędne do przeprowadzenia kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego. Zarzuty i argumenty strony skarżącej mogą zostać zatem ocenione całościowo (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 grudnia 2020 r., sygn. akt I GSK 1489/20 i z 8 grudnia 2020 r., sygn. akt II GSK 818/20).

Nie jest zasadny zarzut przedstawiony w pkt 2.c) petitum skargi kasacyjnej. Podstawą konstrukcji ukształtowanej przepisem art. 135 p.p.s.a. jest powiązanie obowiązku sądu orzekania "w głąb sprawy" z przesłanką niezbędności takiego rozstrzygnięcia dla jej końcowego załatwienia. Zatem wyeliminowanie z obrotu prawnego innej niż zaskarżona do sądu decyzja ostateczna wchodzi w grę jedynie wówczas, gdy bez tego zabiegu załatwienie sprawy byłoby niemożliwe lub co najmniej utrudnione. Przepis art. 135 p.p.s.a. znajduje więc zastosowanie jedynie w razie uwzględnienia skargi. W niniejszej sprawie Sąd I instancji oddalił skargę na decyzję SKO w Gdańsku z 30 października 2018 r. w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia prawa materialnego wskazać należy, że w orzecznictwie NSA wielokrotnie zwracano uwagę, że zarzuty oparte na podstawie kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. winny wykazać, że Sąd I instancji dopuścił się naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Tak więc kasator powinien wykazać i uzasadnić, że wojewódzki sąd administracyjny nieprawidłowo odczytał normę prawną wynikającą z treści przepisu prawa materialnego, bądź mylnie zrozumiał treść przepisu prawa materialnego. W każdym więc z tych przypadków chodzi o sytuację, gdy wykładnia dokonana przez sąd jest nie do przyjęcia w kontekście logiczno-językowym, pozostałych przepisów prawa lub celu, w jakim został wprowadzony dany przepis. Natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, że stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu, zawartemu w hipotezie normy prawnej, zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu dlaczego powinien być zastosowany.

Zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego nie zostały sporządzone zgodnie z wyżej opisanymi wymogami.

Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący kasacyjnie uznają za prawidłowy (zob. wyrok NSA 16 grudnia 2022 r., III OSK 5394/21, LEX nr 3447023).

Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez Sąd I instancji nie może następować przez zarzuty naruszenia prawa materialnego.

Ważne jest też zwrócenie uwagi, że w praktyce orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego nie dochodzi do automatycznego dyskwalifikowania skarg kasacyjnych w sytuacji, gdy zarzuty kasacyjne nie w pełni spełniają wymogi konstrukcyjne określone w art. 176 p.p.s.a., czego potwierdzeniem jest uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09 podjęta w pełnym składzie. Naczelny Sąd Administracyjny nie może zasadniczo we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować (por. wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2015 r., II GSK 2140/13, LEX nr 1682677), chyba że umożliwia to powołana choćby niedoskonale podstawa prawna, a wadliwość zarzutu jest możliwa do usunięcia poprzez analizę argumentacji uzasadnienia środka odwoławczego (por. wyrok NSA z dnia 22 sierpnia 2012 r., I FSK 1679/11, LEX nr 1218340).

Nie jest zasadny zarzut przedstawiony w pkt 1.a) petitum skargi kasacyjnej.

Sąd I instancji prawidłowo wyjaśnił, że w toku postępowania organ wezwał inwestora do uzupełnienia raportu o informacje dotyczące powiązań planowanego przedsięwzięcia z tego samego rodzaju inwestycją planowaną na działce nr [...] w Z. pod nazwą "Budowa siedliska gospodarstwa rolnego o kierunku tucz trzody chlewnej wraz z niezbędną infrastrukturą" o łącznej obsadzie 1990 sztuk. W odpowiedzi na wezwanie w piśmie z 19 września 2017 r. inwestor wyjaśnił, że brak uwzględnienia oddziaływań skumulowanych z inwestycją na działce nr [...] wynikał z faktu, że zaplanowano ją dopiero w 2017 r. i jest ona dopiero na etapie procedowania – inwestor nie uzyskał jeszcze decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla tej inwestycji. Skarżący jednak dołączył do pisma cześć raportu sporządzonego dla przedsięwzięcia na działce nr [...], w którym uwzględniono skumulowane oddziaływanie z istniejącymi i planowanymi obiektami na działce nr [...].

Na podstawie przedłożonych dokumentów skarżący wyjaśnił, że skumulowane oddziaływanie obydwu gospodarstw rolnych nie spowoduje przekroczenia obowiązujących standardów jakości środowiska poza terenem, który jest własnością obydwu inwestorów.

Zgodzić należy się z Sądem I instancji, że powyższe zaniechanie inwestora stanowi o sporządzeniu raportu z naruszeniem art. 66 ust. 1 pkt 8 u.u.i.ś. Ma rację Sąd I instancji, że przepis ten ustanawia wymóg umieszczenia w raporcie opisu metod prognozowania zastosowanych przez wnioskodawcę oraz opisu przewidywanych znaczących oddziaływań planowanego przedsięwzięcia na środowisko, obejmującego m.in. skumulowane oddziaływania na środowisko.

Taka konstrukcja przepisu rozwija treść zasady przezorności, wynikającej z art. 6 ust. 2 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jedn.: Dz.U. z 2018 poz. 799, dalej: p.o.ś.). W konsekwencji inwestor, kierując się zasadą przezorności, powinien uwzględnić w raporcie informacje o potencjalnych zagrożeniach związanych z wystąpieniem efektu skumulowanego oddziaływania na środowisko nie tylko w stosunku do istniejących przedsięwzięć, ale i przedsięwzięć planowanych, o których powziął wiadomość.

W niniejszej sprawie, zarówno w raporcie, jak i w uzupełnieniu raportu, pomimo wezwań organu o jego uzupełnienie we wskazanym zakresie, brak jest analizy skumulowanych odziaływań na środowisko, z uwzględnieniem inwestycji planowanej na działce nr [...]. Nie wiadomo, na jakiej podstawie inwestor stwierdził, że nie dojdzie do oddziaływań skumulowanych, skoro w dokumentach sporządzonych dla przedsięwzięcia na działce nr [...] uwzględniono skumulowane oddziaływanie na środowisko z przedsięwzięciem planowanym przez inwestora w niniejszej sprawie na działce nr [...].

Nie jest zasadny zarzut przedstawiony w pkt 1.b) petitum skargi kasacyjnej skargi kasacyjnej. Zgodzić należy się z Sądem I instancji, że inwestor nie zrealizował obowiązków wynikających art. 66 ust. 1 pkt 5 i 6 u.u.i.ś., albowiem nie przedstawił racjonalnego wariantu alternatywnego, a argumentacja przemawiająca za uznaniem wariantu proponowanego przez wnioskodawcę za wariant najkorzystniejszy dla środowiska nie mogła zostać zaakceptowana, ponieważ była wybiórcza i pomijała kluczowe aspekty oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Braki te, pomimo wezwań organu, w toku postępowania nie zostały uzupełnione. Prawidłowo uznano je za wadę pozbawiającą tego rodzaju dowód przydatności dla postępowania, skoro w raporcie brak jest prawidłowego opisu i analizy wskazanych w art. 66 ust. 1 pkt 5 u.u.i.ś. trzech wariantów realizacji przedsięwzięcia. Braki w zakresie prawidłowego przedstawienia wariantów realizacji przedsięwzięcia zgodnie z art. 66 ust. 1 pkt 5 u.u.i.ś., zostały wykazane przez orzekające w sprawie organy w toku postępowania. Sąd I instancji prawidłowo zaakceptował ocenę organów w zakresie braków w opisie wariantów realizacji przedsięwzięcia

Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut przedstawiony w pkt 1.c) petitum skargi kasacyjnej. Opis zarzutu nie jest powiązany z treścią art. 62 ust. 1 pkt 1 lit. b, u.u.i.ś.

Zgodnie z treścią tego przepisu, w ramach oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko określa się, analizuje oraz ocenia: 1) bezpośredni i pośredni wpływ danego przedsięwzięcia na: dobra materialne. Zarzucając naruszenie art. 62 ust. 1 pkt 1 lit. b, u.u.i.ś. autor skargi kasacyjnej wyjaśnia, że "( ...) polegało ono na przyjęciu, że raport przedłożony przez inwestora i jego uzupełnienia są nierzetelne w kontekście wymogu analizy możliwych konfliktów społecznych związanych z planowanym przedsięwzięciem, podczas gdy organy I i II instancji nie określiły elementów tej analizy, które wymagały wyjaśnienia, a inwestor mimo to uzupełnił raport w tym zakresie i wskazał, że sposób zagospodarowania terenu nie spowoduje zmiany oddziaływania w stosunku do jego dotychczasowej formy, a mimo zwiększonej obsady fermy wymogi określone przepisami prawa zostaną zachowane, co w konsekwencji doprowadziło do utrzymania w mocy decyzji odmownej wydanej w oparciu o przesłanki pozaustawowe, bowiem konflikty społeczne nie mogą stanowić podstawy do odmowy ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla planowanego przedsięwzięcia, zaś organ wydający decyzję środowiskową ma obowiązek wyłącznie odnieść się do uwag osób, które wyraziły sprzeciw wobec inwestycji w ramach postępowania z udziałem społeczeństwa".

Nie jest zasadny zarzut przedstawiony w pkt 1.d) petitum skargi kasacyjnej. Zgodnie z art. 80 ust. 1 pkt 1 u.u.i.ś., jeżeli była przeprowadzona ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, właściwy organ wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, biorąc pod uwagę: wyniki uzgodnień i opinii, o których mowa w art. 77 ust. 1 u.u.u.ś. W myśl art. 80 ust. 1 pkt 1 u.u.i.ś., Wójt Gminy L. wydając decyzję z 21 czerwca 2018 r., nr KIOŚ.6220.5.25.20146/2017/2018, o odmowie określenia środowiskowych uwarunkowań dla realizacji przedsięwzięcia uwzględnił między innymi wyniki uzgodnień i opinii. Był to jeden z elementów branych pod rozwagę przez organ przy wydawaniu tej decyzji. Nie oznacza to jednak, że pozytywna opinia czy uzgodnienie organów współdziałających przesądza o konieczności wydania pozytywnej decyzji w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia. Podkreślić należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że pozytywne uzgodnienia ze strony organów współdziałających (RDOŚ, PPIS) nie są wiążące dla organu określającego środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia. Pozytywne uzgodnienie nie obliguje organu do wydania pozytywnej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. (zob. wyrok NSA z 10 czerwca 2020 r., II OSK 3873/19).

Z tych względów i na podstawie art. 184 ustawy p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.