Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1749/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-12-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 66 ust. 1 pkt 5 lit a i b
journal: Dz.U. 2008 nr 199 poz 1227
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) Sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski Protokolant starszy asystent sędziego Justyna Żurawska po rozpoznaniu w dniu 18 grudnia 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. sp. z o.o. z siedzibą w O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 stycznia 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 2581/17 w sprawie ze skargi A. sp. z o.o. z siedzibą w O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 3 stycznia 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. sp. z o.o. z siedzibą w O. (dalej jako "Spółka") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z [...] kwietnia 2013 r. w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzją z [...] kwietnia 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie uchyliło decyzję Prezydenta Miasta O. z [...] lipca 2012 r. i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Decyzją z [...] lipca 2012 r. Prezydent Miast O. ustalił dla Spółki środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia polegającego na budowie zakładu zintegrowanego systemu zagospodarowania odpadów obojętnych i innych niż niebezpieczne na działkach nr ew. [...] z obrębu [...] oraz nr ew. [...] z obrębu w O.-[...]. Odwołania od tej decyzji wnieśli Stowarzyszenie B., Stowarzyszenie C., Wójt Gminy Wiązowna, D. oraz J.Z. Decyzja została wydana na podstawie art. 71 i art. 75 ust. 1 pkt 4 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. Nr 199, poz. 1227 ze zm. – dalej jako "ustawa środowiskowa").

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że planowane przedsięwzięcie jest zaliczone do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko zgodnie z § 2 pkt 47 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. Nr 213, poz. 1397). Organ odwoławczy wyjaśnił, że w raporcie opis planowanego przedsięwzięcia powinien zawierać charakterystykę całego przedsięwzięcia w postaci schematu całego przedsięwzięcia oraz powinien zawierać opis wszystkich kolejnych czynności technologicznych – operacji technologicznych wchodzących w skład przedsięwzięcia i ich parametrów technicznych czyli głównych cech charakterystycznych procesów produkcyjnych, ich wzajemnego powiązania (np. schematy technologiczne) oraz za pomocą jakich środków technicznych procesy te będą realizowane. Przykładowo w raporcie należy określić, czy stosuje się biofiltry otwarte, czy zamknięte. Ponadto, w skład planowanego przedsięwzięcia wchodzi proces kompostowania, czyli przetwarzania substancji w kontrolowanych warunkach w obecności tlenu (powietrza), w odpowiedniej temperaturze i wilgotności. Organ uznał, że w raporcie powinien być precyzyjnie opisany ten proces oraz środki techniczne i ich parametry techniczne jakie są stosowane jak również powinien być dołączony schemat technologiczny procesu kompostowania. Analogicznie powinny być scharakteryzowane inne operacje technologiczne takie jak produkcja paliwa alternatywnego. Odpady przewidziane do przetwarzania w planowanym przedsięwzięciu powinny być określone przez konkretne wskazanie przewidywanych ich ilości i jakości. W analogiczny sposób powinien być opracowany opis analizowanych wariantów. Organ uznał, że charakterystykę całego przedsięwzięcia jak i wariantów można opracować na podstawie aktualnie działających instalacji do przetwarzania odpadów obojętnych i innych niż niebezpieczne. W raporcie zaś należy określić źródło pochodzenia opisywanych technologii i ich parametrów technicznych. W ocenie organu odwoławczego, raport nie odpowiada wymogom z art. 66 ust. 1 pkt 1 i 5 ustaw środowiskowej, ponieważ opisy planowanego przedsięwzięcia oraz wskazanych wariantów są opisane w sposób ogólnikowy, chaotyczny i niespójny. Opisane operacje technologiczne wyrwane są z kontekstu. Z opisu głównych cech charakterystycznych przedsięwzięcia wynika, że odpady, zostały scharakteryzowane za pomocą ogólnych kodów z pominięciem ich nazw własnych. Odpady oznaczone kodem 20 03 03 zostały określone jako "inne odpady nieulegające biodegradacji", a z obowiązującego rozporządzenia Ministra Środowiska z 27 września 2001 r. w sprawie katalogu odpadów (Dz.U. Nr 112, poz. 1206), wynika, że odpad o kodzie 20 03 03 jest odpadem pochodzącym z czyszczenia ulic i placów. Z raportu wynika, że odpady o kodach 19 12 12 i 20 03 01 nie będą mogły być składowane na składowisku, lecz nie określa się jednocześnie metody ich uzdatniania. Wątpliwości budzi również klasyfikacja odpadów o kodzie 19 12 09, którym oznaczone są minerały (np. piasek, kamienie). Odpad ten w raporcie określony jest jako typowo mineralny, a w innym miejscu tego dokumentu określono go jako dostarczony przez dostawców granulacji wskazującej na dużą zawartość substancji organicznej, czyli przeznaczony do kompostowani. Doprecyzowania wymaga, co inwestor ma zamiar uczynić z odpadem wielkogabarytowym o kodzie 20 03 07, w którym może znajdować się sprzęt z gospodarstwa domowego zmieszany ze sprzętem elektronicznym. Ponadto, w ocenie organu odwoławczego, należy zobrazować operacje technologiczne stosownym schematem postępowania i wzajemnego usytuowania poszczególnych elementów instalacji do przeróbki mechanicznej odpadów.

Organ wyjaśnił, że pismem z 13 października 2011 r. Spółka została wezwana przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Warszawie m.in. do przedstawienia sposobu zagospodarowania odpadów niebezpiecznych i odpadów z zużytym sprzętem gospodarstwa domowego oraz sprzętem elektronicznym o kodzie 20 03 07 oraz do opisania technologii produkcji paliwa alternatywnego. Organ odwoławczy uznał, że spółka nie odpowiedziała jednoznacznie i precyzyjnie na to wezwanie. W ocenie organu, niezbyt precyzyjnie został opisany również proces kompostowania etap I i II. Wątpliwości organu wzbudziła również jakość planowanych odpadów. W związku z tym Spółka powinna przedstawić szczegółowe pomiary wielkości emisji uzasadniając swoje wyniki analiz, a jednocześnie umożliwiając pełną ocenę oddziaływania planowanego przedsięwzięcia w zakresie emisji substancji gazowych i pyłowych do powietrza. Wątpliwości te nie zostały jednoznacznie usunięte, pomimo wezwania Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Warszawie.

Organ odwoławczy wskazał, że planowane przedsięwzięcie położone jest na terenie przeznaczonym pod składowisko odpadów komunalnych (oznaczonym na planie zagospodarowania przestrzennego symbolem WS), zgodnie z uchwałą Rady Miasta O. Nr XVIII/168/99 z 21 grudnia 1999 r. (Dz.Urz. Woj. Mazowieckiego z 25 marca 2002 r. Nr 79, poz. 1635). Wyznaczając strony postępowania organ I instancji powinien kierować się zasięgiem strefy oddziaływania uwzględniając mieszkańców pobliskiej wsi jako strony czego nie uczynił mając na względzie wskazane w decyzji nr ew. działek, tj. w promieniu 340 m od granic przedmiotowego przedsięwzięcia. Zasięg strefy uciążliwości odorowej Spółka może zmniejszyć przez zapobieganie emisji odorantów oraz dezodoryzację gazów odlotowych, jednak z raportu nie wynika, żeby tego rodzaju środki były planowane przez Spółkę. Ponadto, mając na względzie ustalenia planu dotyczące ustalenia strefy sanitarnej organ ponownie powinien przeanalizować zgodność planowanego przedsięwzięcia z planem, w szczególności w kontekście odstąpienia od wyznaczenia takiej strefy.

Skargę na powyższą decyzję wniosła Spółka.

Wyrokiem z 17 grudnia 2013 r. sygn. akt IV SA/Wa 1260/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z [...] kwietnia 2013 r. i stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a.

Skargi kasacyjne od tego wyroku wniosły Stowarzyszenie E. z siedzibą w W. oraz Stowarzyszenie F. z siedzibą w W. Wyrokiem z 11 września 2015 r. sygn. akt II OSK 2306/14 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 17 grudnia 2013 r. i przekazał sprawę temu Sądowi do ponownego rozpoznania.

Wyrokiem z 20 maja 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 649/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Spółka.

Wyrokiem z 3 sierpnia 2017 r. sygn. akt II OSK 2631/16 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 20 maja 2016 r. i przekazał sprawę temu Sądowi do ponownego rozpoznania.

Oddalając skargę Sąd I instancji podzielił stanowisko organu odwoławczego, zgodnie z którym raport jest niekompletny, nierzetelny i niespójny i nie jest również możliwe rozstrzygnięcie sprawy reformatoryjnie przez organ odwoławczy. Raport nie spełnia wymagań określonych w art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. a), b), c) ustawy środowiskowej.

Sąd I instancji podzielił ocenę, że w raporcie nie zawarto opisu schematu całego przedsięwzięcia przez opis wszystkich kolejnych czynności technologicznych i ich parametrów i nie wskazano za pomocą jakich środków technicznych będą realizowane. Nie zawarto opisu urządzeń (np. biofiltrów) i ich charakterystyki, nie opisano procesu kompostowania oraz środków technicznych i parametrów jakie będą stosowane, nie zawarto opisu budynków i ich wyposażenia, w których realizowane będą poszczególne operacje technologiczne. Nie można zgodzić się z twierdzeniami Spółki, że przepis wymaga tylko wskazania ogólnej charakterystyki całego przedsięwzięcia oraz głównych cech charakterystycznych procesów produkcyjnych, a więc nie jest zasadne opisywanie stosowanych urządzeń. Biorąc pod uwagę, że przedsięwzięcie polega na budowie zakładu zintegrowanego systemu zagospodarowywania odpadów, Sąd I instancji stwierdził, że właśnie w zależności od przyjętych rozwiązań technologicznych, zastosowanych urządzeń i środków, można dokonać rzeczywistej weryfikacji oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Z uwagi na różnorodność dostępnych i możliwych technologii oraz urządzeń stosowanych w tego typu instalacjach, koniecznym jest przedstawienie na tyle konkretnego opisu zastosowanych technologii i urządzeń, który pozwoli na dokonanie ustaleń w zakresie rzeczywistego wpływu przedsięwzięcia na środowisko, w tym emisji substancji szkodliwych, hałasu, składu odpadów przekazywanych na składowisko. Przygotowując się nawet wstępnie do realizacji takiego przedsięwzięcia, Spółka zapewne dokonała rozeznania na rynku odnośnie dostępnych technologii, procesów i urządzeń oraz środków. W ocenie Sądu I instancji, brak ten ma zasadnicze znaczenie w aspekcie wymogów z art. 66 ust. 1 pkt 11 i ust. 5 art. 66 ustawy środowiskowej. Bez wskazania konkretnych technologii oraz urządzeń, składających się na funkcjonowanie całego przedsięwzięcia, nie jest możliwe dokonanie rzetelnego porównania proponowanej technologii z technologią spełniającą wymagania, o której stanowi art. 143 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2013 r. poz. 1232 ze zm. – dalej jako "p.o.ś.") i porównania proponowanej techniki z najlepszymi dostępnymi technikami. Najlepsze dostępne techniki odnoszą się nie tylko do wymagań wynikających z przepisów prawa, z danych wynikających z dokumentów referencyjnych oraz konkluzji BAT, ale też w szczególności z postępu naukowo technicznego wyznaczającego najbardziej efektywny i zaawansowany poziom rozwoju techniki i metod prowadzenia danej działalności. Ma to decydujące znaczenie w aspekcie możliwości dokonania oceny czy planowane przedsięwzięcie zapewnia prowadzenie procesu technologicznego w sposób efektywny środowiskowo, zgodny z hierarchią sposobów postępowania z odpadami oraz założeniami systemu gospodarki odpadami komunalnymi. Z tych względów Sąd I instancji nie podzielił zarzutu Spółki, że charakterystyka przedsięwzięcia nie powinna zawierać odniesienia do istniejących już instalacji. W ocenie Sądu, nie jest możliwe porównanie proponowanej przez Spółkę techniki z najlepszymi dostępnymi technikami, jeżeli raport w ogóle nie odnosi się do najnowocześniejszych technik stosowanych w branży. W szczególności odnosi się to do części mechanicznej instalacji. W raporcie nie wskazano najlepszych dostępnych technik w tym zakresie, nie przedstawiono żadnych danych faktycznych pozwalających na dokonanie oceny czy np. będą zastosowane w instalacji środki techniczne, w szczególności urządzenia technologiczne, zapewniające efektywne wydzielenie z masy odpadów możliwie największej ilości surowców wtórnych, zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego oraz baterii i akumulatorów, a także frakcji zawierającej największą ilość odpadów ulegających biodegradacji.

Sąd I instancji wskazał także, że Spółka powinna wskazać przewidywane ilości i jakość odpadów, które zamierza przetwarzać i nie może powoływać się na argument, że nie jest możliwe sprecyzowanie składu odpadów, bowiem dopiero w momencie przyjmowania odpadów będzie znany ich dokładny skład. W tym postępowaniu ma zostać wyjaśniona kwesta oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, a zatem konieczne jest wskazanie, jakie odpady i w jakiej ilości będą przetwarzane, bowiem dopiero na tej podstawie można stwierdzić np. jakie substancje będą wydzielane w procesie przetwarzania i w dalszej kolejności ustalić wpływ powyższego na środowisko oraz określić środki zmierzające do zminimalizowania niekorzystnego wpływu. Ponadto Sąd I instancji szczegółowo odniósł się do nieścisłości związanych z kodami odpadów.

Sąd I instancji podzielił zarzuty organu odwoławczego odnośnie braków raportu w zakresie przewidywanych rodzaju i ilości zanieczyszczeń wynikających z planowanego przedsięwzięcia. Sąd nie podziela stanowiska Spółki, że organ nie ma wystarczającej wiedzy na temat przetwarzania odpadów i z tego względu nie jest w stanie dokonać prawidłowej oceny fachowej zawartości raportu i ocen tam przedstawionych. Raport sporządzany jest przez osobę, która dysponuje wiedzą fachową pozwalającą na sporządzanie tego rodzaju opracowania, jednak to organ uprawniony jest do weryfikacji raportu jako głównego dowodu w sprawie. Pomimo wezwania, Spółka nie przedłożyła dowodów potwierdzających wprowadzenie danych do systemu, na podstawie których zaprezentowano w raporcie wyniki badań. Oceny takiej nie zmienia również twierdzenie Spółki, że przyjęta metodologia wyliczeń jest prawidłowa i zgodna z obowiązującym prawem, skoro nie można w żaden sposób zweryfikować danych stanowiących podstawę dokonanych obliczeń.

Sąd I instancji wskazał ponadto, że autor raportu wielokrotnie powołuje się w raporcie na wyniki własnych badań, z tym że treść raportu nie pozwala na weryfikację tych wyników. Ponadto niezasadne są zarzuty Spółki, że rodzaje i ilości zanieczyszczeń mogły zostać ustalone tylko na podstawie obliczeń – symulacji, a nie na podstawie realnych pomiarów, ponieważ przedsięwzięcie jeszcze nie funkcjonuje. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika jednoznacznie, że zastrzeżenia dotyczyły przedstawionych w raporcie emisji ze składowiska, w szczególności emisji gazowych i pyłowych. Składowisko to funkcjonuje aktualnie i ma funkcjonować dalej, więc istnieje możliwość dokonania rzeczywistych pomiarów w tym zakresie, tym bardziej że prowadzone jest przecież przez Spółkę. Powyższe dotyczy również uciążliwości odorowych.

Ponadto Sąd I instancji wskazał, że w raporcie przedstawiono wariant zerowy, wariant proponowany przez wnioskodawcę i racjonalny wariant alternatywny. Wskazano, że wariant proponowany przez wnioskodawcę (Wariant I) jest wariantem korzystniejszym dla środowiska niż wariant alternatywny. W tej sytuacji uznać należy, że sporządzony raport nie zawiera wszystkich wymaganych wariantów zgodnie z art. 66 ust. 1 pkt. 5 ustawy środowiskowej. Szczegółowa analiza raportu w zakresie racjonalnego wariantu alternatywnego prowadzi do wniosku, że wariant ten jest wariantem pozornym. Wariant ten przewidywał przyjmowanie odpadów na poziomie do 5000 Mg/dobę, które miały być przerabiane na paliwo alternatywne i kompost, zaś pozostałość miała być unieszkodliwiana np. przez składowanie na istniejącym składowisku. W raporcie wskazano jednak, że wariant ten z uwagi na przekroczenie możliwości instalacji do składowania, należy uznać za bardzo niekorzystny dla środowiska, z uwagi na przekroczenie parametrów technicznych ilości odpadów przewidzianych do unieszkodliwienia w procesie składowania co w praktyce całkowicie eliminuje realizację tego wariantu. Z uwagi również na powstawanie znacznej ilości odpadów podczas eksploatacji instalacji w ramach tego wariantu dojdzie do niekorzystnego znaczącego oddziaływania powodującego wysoce niepożądane następstwa oznaczające degradację aktualnej jakości czynnika środowiskowego, bądź spowoduje zniszczenie czynnika ze środowiskowego punktu widzenia. Podobna ocena została wyrażona odnośnie tego wariantu w zakresie gospodarki gruntowo-wodnej. W uzupełnieniu raportu z 16 stycznia 2012 r. inwestor wskazał, że umowa Spółki określa dopuszczalne limity ilości odpadów przyjmowanych na składowisko i wynosi on 40.000 Mg odpadów/rok. Z tego powodu przekroczenie ilości odpadów przewidzianych do składowania przez Wariant II całkowicie eliminuje realizację tego wariantu, chociaż warunki techniczne istniejącego składowiska oraz planowanego przedsięwzięcia, jak również rozwiązania konstrukcyjne, rodzaje materiałów, terminarz prac i wielkość obszaru zajętego pod przedsięwzięcie wskazują na wykonalność tego wariantu.

Sąd I instancji wskazał również, że raport zwiera braki w zakresie art. 66 ust. 1 pkt 8 ustawy środowiskowej, tj. w zakresie opisu przewidywanych znaczących oddziaływań planowanego przedsięwzięcia na środowisko obejmujący bezpośrednie, pośrednie, wtóre i skumulowane oddziaływania na środowisko wynikające z istnienia przedsięwzięcia i emisji. Z raportu wynika, że w promieniu 500 metrów nie ma żadnych siedlisk ludzkich (oprócz niskiej zabudowy mieszkaniowej w miejscowości Glina), innych zakładów przemysłowych ani innych źródeł emisji, a więc ocena skumulowanych oddziaływań dotyczy głównie planowanego przedsięwzięcia, jak i istniejącego składowiska odpadów komunalnych. W niewielkiej odległości znajduje się jednak instalacja przetwarzania odpadów firmy G. Z akt sprawy wynika również, że we wsi Glina znajduje się zakład przetwarzania odpadów z biomasy w zakresie termicznego przekształcania w celu odzyskania z nich energii cieplnej – H. Sp. z o.o. w G. W ocenie Sądu I instancji, raport powinien wskazać istnienie takich przedsięwzięć. Dopiero rzetelne przedstawienie wszystkich uwarunkowań przedsięwzięcia pozwoli na dokonanie oceny w szerszym kontekście, w szczególności wobec zgłaszania w tym zakresie zastrzeżeń przez Stowarzyszenia w toku postępowania.

W ocenie Sądu I instancji, z uwagi na ogólność raportu oraz wskazane błędy i pomyłki w zakresie przetwarzania odpadów, uznać należy, że organ odwoławczy miał podstawy do wskazania wątpliwości co do kompetencji osób sporządzających raport. Z dokumentów nadesłanych przy skardze wynika, że autor raportu ma wysokie kwalifikacje ale z zakresu prawa wodnego i ochrony środowiska, a nie przetwarzania odpadów.

Sąd I instancji wskazał także, że w toku prowadzonego postępowania wyjaśnić należy zakres przedsięwzięcia. W raporcie wielokrotnie wskazuje się bowiem, że składowisko jest częścią instalacji. W toku dalszego postępowania, w zależności od dokonanych ustaleń w tym zakresie będzie możliwe odpowiednie zakwalifikowanie przedsięwzięcia. Dodatkowo, odnosząc się do zarzutów dotyczących inwentaryzacji przyrodniczej, Sąd I instancji wskazał, że należałoby rozważyć uzupełnienie raportu w tym zakresie w oparciu o aktualne dane. Rozpoznanie przyrodnicze zostało bowiem sporządzone w 2012 r.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Spółka.

W pierwszej kolejności Spółka zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy.

Po pierwsze, art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm. – dalej jako "p.u.s.a.") oraz art. 3 § 1, art. 133 § 1 p.p.s.a. i art. 141 § 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., obecnie Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 – dalej jako "p.p.s.a.") w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 75 § 1 i art. 8 k.p.a. przez nieprawidłowe wykonanie funkcji kontrolnej.

W ocenie Spółki polegało to na błędnym (sprzecznym z materiałem dowodowym) ustaleniu okoliczności faktycznych istotnych dla wydania rozstrzygnięcia, w tym błędnej weryfikacji ustaleń dokonanych przez organ z naruszeniem przepisów k.p.a., błędnym uznaniu za słuszne ustaleń organu, że raport jest niekompletny, nierzetelny i niespójny oraz bezkrytycznym uznaniu za prawidłowo ustalone przez organ okoliczności, które nie zostały w żaden sposób udowodnione. Zdaniem Spółki, ich ustalenie wymagało wiedzy specjalistycznej, natomiast Sąd I instancji dokonał samodzielnej oceny merytorycznych zagadnień przedstawionych w raporcie i opracowanych z wykorzystaniem specjalistycznej wiedzy wielokierunkowej, również w zakresie nieanalizowanym przez organ. Ponadto Sąd I instancji błędnie uznał, że powołane przepisy k.p.a. nie zostały naruszone przez organ przy wydaniu zaskarżonej decyzji.

Po drugie, art. 1 § 2 p.u.s.a. oraz art. 3 § 1, art. 141 § 4 i art. 153 p.p.s.a., także w związku z art. 107 § 1 k.p.a. i w związku z art. 138 § 2 k.p.a. oraz w związku z art. 77 ust. 1 pkt 1 ustawy środowiskowej. Naruszenie tych przepisów polegało na sporządzeniu niezupełnego i niejasnego uzasadnienia, gdzie nie doprecyzowano wskazań co do dalszego postępowania lub sformułowano wskazania, które są niewykonalne albo będą skutkowały prowadzeniem postępowania z naruszeniem obowiązujących przepisów. Ponadto Sąd I instancji nie dokonał prawidłowej kontroli zaskarżonej decyzji zawierającej te same błędy, a także nie rozpoznał wszystkich zarzutów skargi, które miały wpływ na określenie dalszego sposobu prowadzenia postępowania. Spółka wskazała także, że Sąd I instancji niedostatecznie wskazał w uzasadnieniu wyroku na okoliczności faktyczne i prawne, które skutkowały uznaniem, że raport wymaga uzupełnień oraz nie stwierdził takich uchybień w zaskarżonej decyzji. Nie odniósł się także do postanowienia uzgadniającego Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska uzyskanego dla planowanego przedsięwzięcia.

Po trzecie, art. 3 § 1, art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 138 § 2, art. 136 i art. 15 k.p.a. przez oddalenie skargi pomimo oczywistych podstaw do jej uwzględnienia i pozostawienie w obiegu prawnym decyzji organu odwoławczego.

Po czwarte, art. 1 § 2 p.u.s.a. i art. 3 § 1 oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 138 § 2, art. 136 i art. 12 k.p.a. przez pominięcie, że sprawa nie wymagała wyjaśnień w zakresie mającym istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, a ewentualne wątpliwości organ mógł wyjaśnić samodzielnie.

Ponadto Spółka zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 1 § 2 p.u.s.a. oraz art. 3 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z:

Po pierwsze, art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. a)–c), pkt 5 lit. a)–b), pkt 6, pkt 8 i pkt 19 oraz ust. 5 ustawy środowiskowej przez niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że raport został sporządzony z naruszeniem tych przepisów.

Po drugie, art. 66 ust. 5 ustawy środowiskowej w związku z art. 143 p.o.ś. przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że porównanie planowanej techniki z najlepszymi dostępnymi technikami powinno odbywać się przez porównanie przedsięwzięcia z istniejącymi już przedsięwzięciami. Ponadto naruszenie tych przepisów polegało na niewłaściwym zastosowaniu i przyjęciu, że raport został sporządzony z naruszeniem wymagań określonych w tym przepisie.

Po trzecie, art. 66 ust. 1 pkt 5 lit. a) i b) ustawy środowiskowej przez błędną wykładnię polegająca na przyjęciu, że wariant proponowany przez wnioskodawcę nie może być wariantem tożsamym z wariantem najkorzystniejszym dla środowiska oraz uznanie, że racjonalny wariant alternatywny nie może być mniej korzystny dla środowiska niż wariant proponowany przez wnioskodawcę, co mogłoby świadczyć o jego pozorności. Ponadto naruszenie tych przepisów polegało na niewłaściwym zastosowaniu i przyjęciu, że raport został sporządzony z naruszeniem tych przepisów.

Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku, jak również decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z [...] kwietnia 2013 r. w całości, względnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Ponadto Spółka wniosła o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Po pierwsze, chybione są zarzuty kasacyjne, które podnoszą naruszenie przez Sąd I instancji przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd to zarzuty naruszenia art. 1 § 2 p.u.s.a., art. 3 § 1, art. 133 § 1 p.p.s.a. i art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. jak i art. 75 § 1 i art. 8 k.p.a. Dotyczy to również zarzutów kasacyjnych, które podnoszą naruszenie art. 1 § 2 p.u.s.a. oraz art. 3 § 1, art. 141 § 4 i art. 153 p.p.s.a. w związku z art. 107 § 1 k.p.a. jak i art. 138 § 2 k.p.a. w związku z art. 77 § 1 ustawy środowiskowej. Wynika to z tego, że uzasadnienie wyroku Sądu I instancji zawiera zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. wymagane przez ten przepis elementy, a w szczególności podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, jak i zawiera stanowisko co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Ponadto zgodnie z dyspozycją art. 190 p.p.s.a. uwzględnia wykładnię prawa dokonywaną w tej sprawie w wyroku NSA z 3 sierpnia 2017 r. sygn. akt II OSK 2631/16 biorąc pod uwagę, że decyzja organu odwoławczego jest tzw. decyzją kasacyjną wydaną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. w brzmieniu wówczas obowiązującym.

Dlatego też Sąd I instancji ponownie orzekając w tej sprawie prawidłowo stwierdził, że przedmiotowy raport o oddziaływaniu danego przedsięwzięcia na środowisko jest niekompletny i niespójny w zakresie, który uniemożliwia zastosowanie w tej sprawie art. 136 k.p.a. w celu przeprowadzenia z urzędu lub na żądanie strony uzupełniającego postępowania dowodowego (por. wyrok NSA z 28 stycznia 2014 r. sygn. akt II OSK 2029/12).

Ponadto powoduje to wadliwość całego raportu, ponieważ nie zawarto analizy i oceny wymaganych przez ustawodawcę w art. 66 ust. 1 pkt 5 lit. a) i lit. b) ustawy środowiskowej oceny co najmniej trzech analizowanych wariantów. Są to wariant proponowany przez wnioskodawcę, racjonalny wariant alternatywny oraz wariant najkorzystniejszy dla środowiska – łącznie z uzasadnieniem ich wyboru (dowód pkt 6.3.1. i pkt 6.3.2. oraz pkt 7.1., pkt 7.1.1., pkt 7.1.2., pkt 8.1., pkt 8.2., pkt 8.3., pkt 8.3.6., pkt 8.4. jak i pkt 9 raportu o oddziaływaniu danego przedsięwzięcia na środowisko). Natomiast tzw. wariant zerowy nie jest w żadnym przypadku jednym z wariantów, o których stanowi przepis art. 66 ust. 1 pkt 5 lit. a) i lit. b) ustawy środowiskowej, co wynika także z jednolitej linii orzecznictwa sądów administracyjnych (por. wyrok NSA z 20 marca 2014 r. sygn. akt II OSK 2564/12, wyrok NSA z 20 maja 2014 r. sygn. akt II OSK 2999/12 i wyrok NSA z 6 marca 2018 r. sygn. akt II OSK 1221/16). Ponadto potwierdza to stanowisko także orzecznictwo Trybunału Sprawiedliwości UE w zakresie wykładni dyrektywy 2011/92/UE.

W tej sprawie raport o oddziaływaniu danego przedsięwzięcia na środowisko zawiera bowiem tylko wariant tzw. zerowy, wariant proponowany przez wnioskodawcę i racjonalny wariant alternatywny. Ponadto przyjęto w raporcie, że wariant proponowany przez wnioskodawcę czyli wariant I jest jednocześnie wariantem najkorzystniejszym dla środowiska. Z kolei, co Sąd I instancji także słusznie podnosi analiza i ocena racjonalnego wariantu alternatywnego pozwala stwierdzić, że wariant ten jest wariantem pozornym. Powyższy wariant zakłada bowiem przyjmowanie odpadów na poziomie do 5000 Mg/dobę, które miały być przerabiane na paliwo alternatywne i kompost, pozostałość zaś miała być unieszkodliwiona np. przez składowanie na istniejącym składowisku. Jednak nawet w raporcie podniesiono, że wariant ten z powodu przekroczenia możliwości instalacji do składowania, uznać trzeba za bardzo niekorzystny dla środowiska, biorąc pod uwagę przekroczenie parametrów technicznych ilości odpadów przewidzianych do unieszkodliwienia w procesie składowania. Oznacza to, że realizacja tego wariantu, który zakłada zagospodarowanie w ramach realizacji danego przedsięwzięcia tak dużej ilości odpadów, spowoduje szczególnie szkodliwe oddziaływanie na środowisko w bardzo szerokim zakresie. Ponadto w ramach tego wariantu w zakresie gospodarki gruntowo-wodnej, nawet już w uzupełnieniu raportu z 16 stycznia 2012 r. uznano, że umowa Spółki określa dopuszczalne limity ilości odpadów przyjmowanych na składowisko i wynosi on 40.000 Mg odpadów/rok. Oznacza to, że przekroczenie powyższych ilości odpadów przewidzianych do składowania w wariancie II także w praktyce eliminuje jego realizację z punktu widzenia ochrony środowiska, chociaż warunki techniczne istniejącego składowiska oraz planowanego przedsięwzięcia, a także rozwiązania konstrukcyjne, rodzaje materiałów, terminarz prac i wielkość obszaru zajętego pod przedsięwzięcie wskazują na wykonalność tego wariantu.

Sąd I instancji słusznie podkreślił, że raport musi realizować także dyspozycję art. 66 ust. 1 pkt 8 ustawy środowiskowej. Dotyczy to w szczególności analizy i oceny przewidywanych znaczących oddziaływań planowanego przedsięwzięcia na środowisko obejmujących bezpośrednie, pośrednie, wtórne, lecz także skumulowane oddziaływania na środowisko wynikające z już działających przedsięwzięć i ich emisji. Natomiast z raportu wynika, że w odległości 500 metrów nie ma siedlisk ludzkich (oprócz niskiej zabudowy mieszkaniowej w miejscowości Glina), innych przedsiębiorców oddziaływujących na środowisko jak i innych źródeł emisji, czyli ocena skumulowanych oddziaływań dotyczy przede wszystkim planowanego przedsięwzięcia, jak i istniejącego składowiska odpadów komunalnych. Jednak w niedużej odległości jest instalacja przetwarzania odpadów firmy G., a także z akt sprawy wynika, że we wsi Glina znajduje się zakład przetwarzania odpadów z biomasy przez termiczne przekształcanie w celu odzyskania z nich energii cieplnej – EH. Sp. z o.o. w G. biorąc pod uwagę ich kumulację w zakresie dozwolonej emisji do środowiska.

Po drugie, nie są także zasadne zarzuty kasacyjne, które podnoszą naruszenie art. 3 § 1 p.p.s.a. jak i art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 138 § 2 i art. 136 i art. 15 k.p.a. oraz art. 1 § 2 p.u.s.a. i art. 3 § 1 jak i art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 138 § 2 i art. 136 i art. 12 k.p.a. biorąc pod uwagę stan prawny i faktyczny w tej sprawie. Brak bowiem prawidłowego opracowania wariantów uwzględniających szczególne cechy przedsięwzięcia lub jego oddziaływania na środowisko zgodnie z dyspozycją art. 66 ust. 1 pkt 5 lit. a) i lit. b) ustawy środowiskowej oznacza, że prawidłowo organ odwoławczy wydał w tej sprawie decyzję kasacyjną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., czyli bez możliwości zastosowania art. 136 k.p.a. Dlatego też zgodnie z dyspozycją art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd I instancji prawidłowo stwierdził, że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a niezbędny do wyjaśnienia zakres tej sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygniecie.

Po trzecie, chybione są także zarzuty kasacyjne, które podnoszą naruszenie przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Są to art. 1 § 2 p.u.s.a. jak i art. 3 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. a)–c), pkt 5 lit. a)–b) ustawy środowiskowej, pkt 6, pkt 8 i pkt 19 jak i art. 66 ust. 5 ustawy środowiskowej w związku z art. 143 p.o.ś. Wynika to z tego, że chociaż sąd administracyjny nie kontroluje merytorycznie ustaleń faktycznych raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, to jednak zgodnie z dyspozycją art. 66 ust. 1 ustawy środowiskowej bada jego kompleksowość i spójność, biorąc pod uwagę podczas jego kontroli i oceny czy spełnia nałożone przez ustawodawcę w tym przepisie wymagania.

Natomiast brak prawidłowo opracowanych wariantów realizacji danego przedsięwzięcia łącznie z uzasadnieniem ich wyboru, zgodnie z dyspozycją art. 66 ust. 1 pkt 5 lit. a) i lit. b) ustawy środowiskowej oznacza wadliwość całego raportu, która nie może być wbrew zarzutom kasacyjnym konwalidowana zastosowaniem przez organ odwoławczy art. 136 k.p.a.

Z tych względów i na podstawie art. 184 ustawy p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.