Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1172/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-09-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
659
Hasła tematyczne: Przewlekłość postępowania
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 § 2 pkt. 8, art. 141 § 4, art. 149 § 1 i 2, art. 183 § 2 pkt. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz /spr./ Sędziowie: Sędzia NSA Irena Kamińska Sędzia del. WSA Magdalena Józefczyk po rozpoznaniu w dniu 6 września 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta Białegostoku od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 25 lutego 2016 r., sygn. akt II SAB/Bk 91/15 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. w Białymstoku na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta Miasta Białegostoku w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną 2. zasądza od Prezydenta Miasta Białegostoku na rzecz [...] Sp. z o.o. w Białymstoku kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 25 lutego 2016 r., sygn. akt II SAB/Bk 91/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku po rozpoznaniu sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. w Białymstoku na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta Miasta Białegostoku w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej w pkt 1. umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania Prezydenta Miasta Białegostoku do załatwienia wniosku skarżącego [...] Sp. z o.o. w Białymstoku z dnia 4 sierpnia 2014 r; w pkt 2. stwierdził, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania; w pkt 3. stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; w pkt 4. wymierzył Prezydentowi Miasta Białegostoku grzywnę w wysokości 2.000 (dwóch) tysięcy złotych; w pkt 5. zasądził od Prezydenta Miasta Białegostoku na rzecz skarżącego [...] Sp. z o.o. w Białymstoku kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrok wydany został w następujących okolicznościach sprawy.

Wnioskiem z dnia 4 sierpnia 2014 r. [...] Sp. z o.o. z siedzibą w Białymstoku (powoływane dalej jako: Skarżący lub Wnioskodawca) zwróciła się do Prezydenta Miasta Białegostoku o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej realizacji umów na odbiór odpadów komunalnych przez podmioty: [...] Sp. z o.o. w Białymstoku w okresie 01.07.2013 r. - 30.06.2014 r. oraz aktualnie realizowanych umów na sektory I, III i V oraz PPUH [...] Sp. z o.o. w Białymstoku w okresie 01.07.2013 r. - 30.06.2014 r. Zakres żądanych informacji dotyczył w szczególności: naruszeń umów, które zakończyły się nałożeniem kar umownych, z podaniem podstawy prawnej, terminu i wysokości kar oraz ewentualnych odwołań wniesionych przez ww. wykonawców oraz ich skuteczności.

W piśmie z dnia 22 sierpnia 2014 r. zawiadomiono wnioskodawcę, że ze względu na szczególny charakter sprawy oraz konieczność podjęcia szeregu czynności merytorycznych i technicznych związanych z wyszukaniem i zebraniem informacji objętych wnioskiem, zostaną one udostępnione w terminie do dnia 03.10.2014 r.

PUHP [...] Sp. z o.o. pismem z dnia 17 września 2014r. odmówił udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej powołując się na oświadczenia spółek "[...] " i [...] wskazujące, iż żądane informacje zawierają prawnie chronioną tajemnicę przedsiębiorstwa.

Skarżący pismem z dnia 19 września 2014 r. zwrócił się do Prezydenta Miasta Białegostoku o wydanie w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, merytorycznego i zaskarżalnego rozstrzygnięcia o udostępnieniu lub odmowie udostępnienia żądanych przez Skarżącego informacji.

Organ pismem z dnia 29 września 2014 r. zawiadomił wnioskodawcę, że nie jest możliwe załatwienie sprawy w ustawowym terminie 14 dni z uwagi na skomplikowany charakter sprawy oraz ze względu na konieczność rozpatrzenia kwestii podniesionych w decyzji kasacyjnej SKO. Nowy termin załatwienia sprawy wyznaczono do dnia 19 listopada 2014 r. Decyzją z dnia [...] listopada 2014 r., nr [...] , Prezydent Miasta Białegostoku odmówił udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej powołując się na ochronę tajemnicy przedsiębiorcy.

Po rozpatrzeniu odwołania od tej decyzji, SKO w Białymstoku decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r. uchyliło kwestionowane rozstrzygnięcie w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W dniu 31 grudnia 2014 r. organ zawiadomił wnioskodawcę, że nie jest możliwe załatwienie sprawy w ustawowym terminie 14 dni z uwagi na skomplikowany charakter sprawy oraz ze względu na konieczność rozpatrzenia kwestii podniesionych w decyzji kasacyjnej SKO. Nowy termin załatwienia sprawy wyznaczono do dnia 22 lutego 2015 r. W dniu [...] lutego 2015 r. organ wydał ponowną decyzję odmawiającą udostępnienia żądanych informacji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku decyzją z dnia [...] marca 2015 r. uchyliło decyzję organu pierwszej instancji w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Pismem z dnia 14 kwietnia 2015 r., zawiadomiono Spółkę, że nie jest możliwe załatwienie sprawy w ustawowym terminie z uwagi na skomplikowany charakter sprawy oraz ze względu na konieczność rozpatrzenia kwestii podniesionych w decyzji kasacyjnej SKO. Nowy termin załatwienia sprawy wyznaczono do dnia 1 czerwca 2015 r. W dniu [...] maja 2015 r. organ pierwszej instancji po raz kolejny wydał decyzję odmawiającą udostępnienia żądanych informacji.

Decyzją z dnia [...] lipca 2015 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Pismem z dnia 9 lipca 2015 r., zawiadomiono Spółkę, że nie jest możliwe załatwienie sprawy w ustawowym terminie z uwagi na skomplikowany charakter sprawy oraz ze względu na konieczność rozpatrzenia kwestii podniesionych w decyzji kasacyjnej SKO. Nowy termin załatwienia sprawy wyznaczono do dnia 2 września 2015 r. W dniu [...] września 2015 r. organ pierwszej instancji po raz kolejny wydał decyzję odmawiającą udostępnienia żądanych informacji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku decyzją z dnia [...] listopada 2015 r. uchyliło decyzję organu I instancji w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Akta sprawy zostały zwrócone do organu I instancji w dniu 3 listopada 2015 r.

Rozpoznając sprawę ponownie, pismem z dnia 16 listopada 2015 r., zawiadomiono Spółkę, że nie jest możliwe załatwienie sprawy w ustawowym terminie z uwagi na skomplikowany charakter sprawy oraz ze względu na konieczność rozpatrzenia kwestii podniesionych w decyzji kasacyjnej SKO. Nowy termin załatwienia sprawy wyznaczono do dnia 30 listopada 2015 r.

W dniu 17 listopada 2015 r. Spółka złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania. Zarzuciła naruszenie art. 4 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 2 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez nieudzielenie informacji stosownie do wniosku, a także przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ, polegające na uporczywym odmawianiu udostępnienia informacji publicznej z tych samych względów, w sytuacji, gdy żądane informacje nie stanowią tajemnicy przedsiębiorstwa, a także uporczywym wskazywaniu nowego terminu załatwienia sprawy pomimo braku zaistnienia stosowanych przesłanek. Spółka wniosła o zobowiązanie organu do udzielenia żądanej informacji publicznej w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi; stwierdzenie, że przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wymierzenie organowi grzywny w wysokości 10.000 zł; zasądzenie od organu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł jej oddalenie.

W dniu 29 stycznia 2016 r. pełnomocnik skarżącej Spółki złożył wniosek o przeprowadzenie uzupełniającego dowodu z dokumentów w postaci: (-) pisma Prezydenta Miasta Białegostoku z dnia 27 listopada 2015 r. częściowo udostępniającego wnioskowaną informację publiczną; (-) wniosku skarżącej Spółki z dnia 11 grudnia 2015 r. o sprecyzowanie żądanej odpowiedzi; oraz (-) pisma Prezydenta Miasta Białegostoku z dnia 12 stycznia 2016 r. konkretyzującego udostępnianą informację publiczną, na okoliczność udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej, przewlekłego prowadzenia postępowania w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej przez Prezydenta Miasta Białegostoku, oraz pozornego wskazywania, iż wnioskowana informacja publiczna stanowi tajemnicę przedsiębiorstwa. Na rozprawie w dniu 11 lutego 2016 r. pełnomocnik skarżącej Spółki wniósł o umorzenie postępowania w zakresie zobowiązania organu do udostępnienia informacji publicznej oraz stwierdzenie przewlekłości postępowania z rażącym naruszeniem prawa. Jednocześnie pełnomocnik Spółki podtrzymał pozostałe wniosku zawarte w skardze.

Pełnomocnik organu podtrzymał wniosek o oddalenie skargi, a jednocześnie z ostrożności procesowej wniósł o jej odrzuceniu powołując się na orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z 22 grudnia 2015 r., sygn. akt SK 36/14. Na rozprawie pełnomocnik organu złożył też załącznik do protokołu z dnia 11 lutego 2016 r. oraz zakresy czynności czterech pracowników Urzędu Miejskiego w Białymstoku na okoliczność, że ci pracownicy nie byli zorientowani w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Odnosząc się w pierwszej kolejności do złożonego na rozprawie wniosku organu o odrzucenie skargi, Sąd wyjaśnił, iż postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 2 grudnia 2015r., sygn. akt SK 36/14, dotyczy innego stanu faktycznego aniżeli ten, który zaistniał w przedmiotowej sprawie. We wspomnianym orzeczeniu Trybunał uznał bowiem, że warunkiem stwierdzenia legitymacji stowarzyszenia jako osoby prawnej do wniesienia skargi konstytucyjnej dotyczącej prawa dostępu do informacji publicznej jest wykazanie, że kwestionowane w skardze naruszenie tego prawa dotyczy jej bezpośrednio. Trybunał wskazał również, iż "Wystąpienie ze skargą konstytucyjną przez stowarzyszenie byłoby natomiast możliwe w sytuacji, gdyby podnoszone zarzuty dotyczyły naruszenia konstytucyjnych wolności lub praw przysługujących stowarzyszeniu jako osobie prawnej". W związku z tym, że kontrolowana w niniejszym postępowaniu sprawa została zainicjowana skargą na przewlekłe prowadzenie postępowania w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, Sąd stwierdził, iż rozważania zawarte w powołanym wyżej postanowieniu Trybunału nie mają bezpośredniego zastosowania do skargi wnoszonej do sądu administracyjnego.

Następnie Sąd wyjaśnił, że przewlekłość w prowadzeniu postępowania wystąpi wówczas, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, nie pozostając jednocześnie w bezczynności, a podejmowane przez ten organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 K.p.a., ustanawiającego zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Powołując się na komentatorów, za postępowanie prowadzone przewlekle uznać należy postępowanie prowadzone w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy.

Sąd stwierdził, że postępowanie organu ewidentnie nakierowane było początkowo na nieudzielenie, a w ostateczności na odwleczenie w czasie udzielenia wnioskowanych informacji. Organ formułował rozważania i wydawał rozstrzygnięcia wbrew decyzjom kasacyjnym organu odwoławczego. Organ cztery razy odmówił udostępnienia wnioskowanej informacji z powołaniem się na tajemnicę przedsiębiorcy bez wyjaśnienia kluczowej kwestii, a mianowicie dokładnego zakresu żądanych informacji oraz, czy informacje zastrzeżone przez przedsiębiorcę rzeczywiście stanowią taką tajemnicę. Z analizy decyzji kasacyjnych wynika, że za każdym razem SKO zobowiązywało organ do przeprowadzenia postępowania w tym zakresie. Przytaczając fragmenty uzasadnień decyzji kasacyjnych Sąd pierwszej instancji skonstatował, że z fragmentów tych wynika, że organ pierwszej instancji konsekwentnie odmawiał udostępnienia wnioskowanej informacji bez ustalenia i dokładnego wyjaśnienia, po pierwsze zakresu żądanych informacji, a po drugie, czy rzeczywiście stanowią one tajemnicę przedsiębiorcy. Sąd jako szczególnie naganne ocenił postępowanie organu polegającego na wyznaczaniu dodatkowego dwumiesięcznego terminu załatwienia sprawy po każdej decyzji kasacyjnej. Właściwie każde zawiadomienie uzasadnione było w ten sam lakoniczny sposób: skomplikowanym charakterem sprawy oraz koniecznością rozpatrzenia kwestii podniesionych w decyzji SKO. Natomiast wytyczne SKO co do dalszego postępowania nie wymagały przeprowadzenia żadnych skomplikowanych czynności dowodowych. Sprowadzały się do nakazania ustalenia zakresu żądanych informacji oraz czy wnioskowane informacje stanowią tajemnicę przedsiębiorcy, a jeżeli tak to wyjaśnienia dlaczego. Czyli właściwie sprowadzały się do sporządzenia prawidłowego uzasadnienia. Wytyczne te co do zasady były identyczne od momentu wydania pierwszej decyzji kasacyjnej. O tym, że instytucja przedłużania terminu załatwienia sprawy była stosowana przez organ niejako automatycznie i asekuracyjnie po każdej decyzji kasacyjnej świadczy fakt, że po drugiej decyzji kasacyjnej z dnia 2 lipca 2015 r. przedłużono termin załatwienia sprawy o 2 miesiące zwracając się po raz kolejny do przedsiębiorców, tj. "[...] " Sp. z o.o. i "[...] " Sp. z o.o. z prośbą o wykazanie, że informacja o nałożonych karach umownych stanowi tajemnicę przedsiębiorcy. Uzasadnieniem dla przedłużenia terminu do załatwienia sprawy nie może być też opisywany szczegółowo w piśmie organu z dnia 11 lutego 2016 r., fakt przebywania określonych pracowników organu na zwolnieniu lekarskim, a następnie na urlopie wypoczynkowym. Obowiązkiem organu jest bowiem takie zorganizowanie pracy urzędu, aby uniknąć zarzutu bezczynności lub przewlekłości w prowadzeniu postępowania. W ocenie Sądu organ pozornie przedłużał terminy załatwienia sprawy tylko po to aby formalnie nie naruszać ustawowych terminów, a także podejmował pozorne czynności w celu wyjaśnienia stanu faktycznego. Właściwie w każdej swojej decyzji organ odwoławczy podkreślał, że rozstrzygnięcie sprawy nie może być oparte jedynie na oświadczeniu przedsiębiorcy, ale na obiektywnych argumentach przemawiających za zakwalifikowaniem konkretnych informacji objętych wnioskiem do określonych kategorii danych mogących stanowić tajemnicę przedsiębiorcy. Rację ma skarżąca Spółka, że zarzut przewlekłości postępowania można postawić organowi od dnia wydania drugiej decyzji odmawiającej udostępnienia wnioskowanej informacji, tj. od dnia 19 lutego 2015 r. Od tego momentu organ konsekwentnie, pomimo braku akceptacji organu odwoławczego, opierał swoje stanowisko na tych samych podstawach. Organ choć formalnie za każdym razem nie przekraczał terminu załatwienia sprawy, to w sposób nieuzasadniony korzystał z wyznaczania nowego terminu jej załatwienia.

Sąd stwierdził, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania. W sytuacji jednak, gdy – tak jak w niniejszej sprawie – na datę orzekania przez Sąd, organ ostatecznie udostępnił żądane informacje, postępowanie sądowoadministracyjne, w części obejmującej zobowiązanie organu do wydania w określonym terminie aktu o jakim mowa w art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a., podlegało umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. Na podstawie natomiast art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. Sąd stwierdził, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a. Sąd stwierdził, że nastąpiło to z rażącym naruszeniem prawa. Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne (por. B. Adamiak i J. Borkowski, Komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego, Warszawa 1998 r., s. 808-812). W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie taka sytuacja rażącej przewlekłości postępowania zaistniała, albowiem od ponad roku sprawa nie była ostatecznie rozstrzygnięta na skutek złej woli organu. Za uzasadnione Sąd uznał również wymierzenie organowi grzywny na mocy art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 P.p.s.a. Sąd ustalił jej wysokość na kwotę 2.000 zł, uznając ją za adekwatną (współmierną) do stopnia naruszenia prawa. Zdaniem Sądu wysokość grzywny spełni swą rolę represyjną (ukaranie za przewlekłe prowadzenie postępowania), ale i prewencyjną, mającą na celu uniknięcie w przyszłości postępowania organu prowadzącego do przewlekłości w załatwieniu sprawy. Z uwagi na zgłoszenie przez skarżącą Spółkę wniosku o przyznanie sumy pieniężnej zamiast wymierzania organowi grzywny, Sąd podał, że zarówno orzeczenie o wymierzeniu grzywny, jak i przyznaniu sumy pieniężnej ma charakter fakultatywny, zaś wybór zastosowanego środka zależy od uznania Sądu, albowiem ustawodawca zastosował w tym przypadku alternatywę. W ocenie Sądu wymierzenie organowi grzywny w wysokości 2.000 zł, zamiast przyznania stronie skarżącej sumy pieniężnej w wysokości 10.000 zł, spełni swoją rolę represyjno – prewencyjną. Zwrot kosztów postępowania sądowego od organu na rzecz strony skarżącej Sąd orzekł w oparciu o art. 200 P.p.s.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Prezydent Miasta Białegostoku. Wyrok zaskarżył w zakresie pkt 2, 3, 4, i 5 i zarzucił:

1) na podstawie art. 183 § 2 pkt 1 P.p.s.a. nieważność postępowania polegająca na niedopuszczalności drogi sądowej, albowiem skarżącej Spółce nie przysługuje legitymacja procesowa do wniesienia skargi do sądu administracyjnego w sprawach dotyczących prawa do dostępu do informacji publicznej, albowiem zgodnie z art. 61 Konstytucji RP prawo to przysługuje jedynie osobie fizycznej posiadającej obywatelstwo polskie;

2) na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik spraw, a w szczególności: :

a) art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. w związku z art. 13 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2015 r. poz. 2058 ze zm.) oraz art. 35 K.p.a., art. 36 K.p.a. art. 12 § 1 K.p.a., art. 8 K.p.a. poprzez stwierdzenie, iż w sprawie wszczętej z wniosku [...] w Białymstoku o udostępnienie informacji publicznej w zakresie dotyczącym realizacji umów na odbiór odpadów komunalnych przez podmioty: [...] sp. z o.o. w Białymstoku w okresie od 1 lipca 2013 r. do dnia 30 czerwca 2014 r., włącznie z aktualnie realizowanymi umowami na sektory I, III i V oraz PPUH [...] sp. z o.o. w Białymstoku w okresie od 1 lipca 2013 r. do dnia 30 czerwca 2014 r., organ dopuścił się przewlekłego postępowania, w sytuacji, gdy działaniom organu nie można przypisać "przewlekłości" z uwagi na charakter przedmiotowego postępowania (skomplikowany pod względem prawnym i faktycznym) oraz podejmowane przez organ czynności w ramach prowadzonego postępowania znajdujące umocowanie w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego, a także okresy załatwienia sprawy niezależne od organu i tym samym wyłączone z terminów załatwienia sprawy zgodnie z art. 35 § 5 K.p.a.,

b) art. 149 § 1 pkt 3 w związku z art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. poprzez przekroczenie zakresu przedmiotowego przepisu i poprzez uznanie, iż organ nie realizował zaleceń organu odwoławczego, co stanowi ingerencję w merytoryczną ocenę wydawanych w sprawie rozstrzygnięć;

c) art. 149 § 1a P.p.s.a., poprzez stwierdzenie, iż przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, w sytuacji, gdy organowi nie można przepisać złej woli w podejmowanych w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym działaniach, jako że z okoliczności sprawy wynika, iż organ jedynie wnikliwie analizował przedmiot postępowania, tym bardziej wobec występowania sprzecznych interesów gospodarczych podmiotów prowadzących działalność gospodarczą w tej samej dziedzinie i konkurujących ze sobą na rynku; a także - pomimo brak jednoznacznych wskazań organu odwoławczego - realizacja wytycznych tegoż organu;

d) art. 149 § 2 P.p.s.a. poprzez wymierzenie organowi grzywny w wysokości 2000 zł, w sytuacji gdy brak był podstawy do jej orzeczenia, tj. w niniejszej sprawie nie zaszły okoliczności, o których mowa w § 1 wskazanej normy prawnej oraz brak uzasadnienia podstaw jej wymierzenia oraz jej wysokości;

e) art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez brak dostatecznego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia w zakresie zastosowania art. 149 § 1 pkt 3, § la i § 2 wskazanej ustawy i nie wskazanie w jakim okresie faktycznie doszło do przewlekłości postępowania (nie ustalenie stanu faktycznego w sprawie), brak uzasadnienia stwierdzenia rażącego naruszenia prawa oraz zasadności wymierzenia grzywny;

3) na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego - art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie, iż w przedmiotowej sprawie organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, w sytuacji gdy działanie organu, nie cechowała przewlekłość, lecz wnikliwa ocena żądania wnioskodawcy.

W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne Prezydent Miasta Białegostoku wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i odrzucenie skargi; lub uchylenie zaskarżonego wyroku w części, w zakresie pkt 2, 3, 4, 5 i oddalenie skargi w tym zakresie; lub uchylenie zaskarżonego wyroku w części, w zakresie pkt 2, 3, 4, 5 i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną [...] Sp. z o.o. w Białymstoku wniosło o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Przepis art. 183 § 1 P.p.s.a. stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania.

Rozważania rozpocząć należy właśnie od stwierdzenia, że w niniejszej sprawie, wbrew zarzutowi kasacji, nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a. Nie doszło do zarzucanego w podstawie kasacji naruszenia art. 183 § 2 pkt 1 P.p.s.a. Przepis ten stanowi, że nieważność postępowania zachodzi jeżeli droga sądowa była niedopuszczalna. Od razu przypomnieć trzeba, że kwestia skutku braku legitymacji czynnej do wniesienia skargi do sądu administracyjnego nie jest oczywista. Brak legitymacji do wniesienia skargi wynika z braku interesu prawnego (art. 50 § 1 P.p.s.a.), który jest instytucją prawa materialnego. Brak legitymacji czynnej, co do zasady, skutkuje zatem oddaleniem skargi. Po wejściu w życie ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r. poz. 658), wprowadzono przepis art. 58 § 1 pkt 5a nakazujący odrzucenie skargi jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Odrzucenie skargi następuje więc na podstawie przepisu szczególnego, ograniczającego swoje działanie do sytuacji, w której spełnione są dwie przesłanki: chodzi o skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a. oraz stwierdzono brak naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia.

Niezależnie od tego, stwierdzić należy, że w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga na bezczynność w sprawie dostępu do informacji publicznej przysługuje nie tylko osobie fizycznej. W myśl art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2015 r. poz. 2058 ze zm.), każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej, zwane dalej "prawem do informacji publicznej". Nawiązując do zarzutu wnoszącego kasację przypomnieć trzeba, że postanowieniem z dnia 2 grudnia 2015 r., sygn. akt SK 36/14 (OTK-A 2015/11/198), Trybunał Konstytucyjny umorzył postępowanie ze skargi konstytucyjnej złożonej przez Stowarzyszenie Studentów, Absolwentów i Przyjaciół KMISH UW - PROCOLLEGIO z siedzibą w Warszawie. Trybunał uznał, że stowarzyszenie nie jest podmiotem konstytucyjnego prawa do informacji publicznej, o którym mowa w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, a konsekwencji nie może wnieść skargi konstytucyjnej w tym przedmiocie. Niezależnie od zakresu związania stanowiskiem zawartym w uzasadnieniu postanowienia TK, zauważyć można, że przepis art. 2 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej nie został zakwestionowany, a nawet wyrażając powyższe stanowisko TK wskazał, że "nie oznacza to, że ustawodawca nie może rozszerzyć zakresu podmiotowego tego prawa na wszystkie zainteresowane podmioty". Skargi na bezczynność nie można zaś utożsamiać ze skargą konstytucyjną. Warto podkreślić, że stanowisko, według którego, prawo do informacji publicznej przysługuje każdemu, a nie tylko obywatelom, zostało wyrażone w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 15 grudnia 2015 r., sygn. akt II PO 2/15 (System Informacji Prawnej LEX nr 1996831). Również w literaturze przedmiotu oraz orzecznictwie sądów administracyjnych przyjęto pogląd, że na podstawie art. 2 ust. 1 u.d.i.p. pojęcie "każdy" oznacza zarówno osoby fizyczne i prawne, jak i jednostki organizacyjne niemające osobowości prawnej, np. organizacje społeczne (wyrok NSA z 18 lutego 2016 r., sygn. I OSK 2259/14; glosa M. Jaśkowskiej do postanowienia WSA w Warszawie z 18 lutego 2010 r., sygn. akt II SAB/Wa 197/09, OSP 2011/9/94).

W dalszej kolejności należy odnieść się do zarzutów wyartykułowanych w skardze kasacyjnej. Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Sąd podał podstawę prawną rozstrzygnięcia i ją wyjaśnił. Brak akceptacji dla tego wyjaśnienia jest w istocie kwestionowaniem trafności wyroku, a prawidłowości wyroku nie można skutecznie podważać w drodze zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Nadto, wbrew zarzutowi, Sąd pierwszej instancji ustalił stan faktyczny w sprawie, a także (na stronach 10 i 11 uzasadnienia wyroku) uzasadnił przyjęcie rażącego naruszenia prawa oraz wymierzenia grzywny.

Bezzasadne są zarzuty naruszenia art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. oraz art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. poprzez przyjęcie, że doszło do przewlekłego prowadzenia postępowania. Jak trafnie wskazał Sąd pierwszej instancji, o przewlekłości świadczy chociażby to, że organ za każdym razem po uchyleniu decyzji odmownej przedłużał termin załatwienia sprawy do dwóch miesięcy, mimo, że wytyczne co do dalszego postępowania nie wymagały przeprowadzenia skomplikowanych czynności dowodowych, a polegały za każdym razem na nakazaniu ustalenia zakresu żądanych informacji oraz tego, czy wnioskowane informacje stanowią tajemnice przedsiębiorcy. W tej sytuacji instytucja z art. 13 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej była przez organ nadużywana.

Z tych samych powodów, a także z uwagi na trwanie postępowania ponad jeden rok, prawidłowe było uznanie, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Nie ma także podstaw do przyjęcia, że Sąd pierwszej instancji bezpodstawnie wymierzył organowi grzywnę. W sytuacji, gdy organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, uporczywie nie stosując się do wytycznych organu odwoławczego a przewlekłość ta miała cechy rażącego naruszenia prawa, wymierzenie grzywny w kwocie 2000 zł nie nosi cech naruszenia art. 149 § 2 P.p.s.a.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego uzasadnia art. 204 pkt 2 P.p.s.a.