Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 202/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2010-06-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a, art. 152
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alicja Palus Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Cisek (spr.) Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski Protokolant Asystent sędziego Aleksandra Siwińska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 czerwca 2010 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego we W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania pierwszej instancji w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z jej podziałem I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...]r. (Nr[...]) Wójt Gminy K. w pkt. I ustalił dla J. B. zam., ul. L.[...], W., [...] K., opłatę adiacencką w wysokości 5751,70 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w Gminie K. o powierzchni 4270 m2, stanowiącej działki nr[...], [...], [...], AM-1, obręb W., wskutek podziału działki nr[...], zatwierdzonego decyzją Wójta Gminy K. z dnia [...] r. (Nr[...]). W pkt. II decyzji wskazano, że opłatę ustaloną w pkt. I, J. B. zobowiązana jest wnieść na wskazany rachunek bankowy Urzędu Gminy lub w kasie Urzędu Gminy.

W głównych motywach podjętego rozstrzygnięcia wyjaśniono, że J. B., właścicielka nieruchomości - działki nr[...], położonej w Gminie K., obręb W., o powierzchni 4270 m2, dla której Sąd Rejonowy dla W.-Krzyków, IV Wydział Ksiąg Wieczystych we W. prowadzi księgę wieczystą KW nr[...], wniosła o zatwierdzenie podziału tejże działki na 3 działki: nr [...] o powierzchni 1370 m2, nr [...] o powierzchni 1530 m2, nr [...] o powierzchni 1370 m2. Podział został zatwierdzony decyzją Wójta Gminy K. z dnia [..]r. (Nr[...]).

W dalszej części uzasadnienia wskazano, że w wyniku podziału nieruchomości jej wartość wzrosła o kwotę 57.517,00 zł., zaś wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale została ustalona w operacie szacunkowym rzeczoznawcy majątkowego dr N.M. z dnia [...] r. Wyjaśniono przy tym, że rzeczoznawca określając wzrost wartości przyjął ceny nieruchomości z terenu gminy K. Dla określenia wartości gruntów wycenianej nieruchomości przed podziałem, analizą objęto transakcje w okresie od maja 2007 r. do kwietnia 2009 r, a dla określenia wartości gruntów wycenianej nieruchomości po podziale, analizą objęto transakcje w okresie od sierpnia 2007 r. do kwietnia 2009 r.

Podkreślono nadto, że pomimo iż w operacie szacunkowym rzeczoznawca nie określił stanu środowiska naturalnego ani występującego na terenie gminy K. bezrobocia to czynniki te nie były istotne dla dokonywanej wyceny, gdyż śledząc ceny gruntów na terenie gminy K., a zwłaszcza w miejscowościach K., K., Ż.M., R. W. kształtują się one na poziomie wskazanym w operacie szacunkowym

Organ I instancji podniósł także, że zgodnie z art. 98a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) wójt może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tytułu podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30 % różnicy wartości nieruchomości. Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej.

W niniejszej sprawie Rada Gminy K. uchwałą z dnia [...] r. (Nr[...]) w sprawie stawek procentowych opłat adiacenckich (Dz. Urz. Woj Dolnośląskiego z dnia 6 kwietnia 2007r., nr 90, poz. 1049) określiła wysokość stawki opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek podziału na 10% wzrostu wartości.

Wobec powyższego wskazano, że zasadnym było ustalenie opłaty adiacenckiej w wysokości 5.751.70 zł, stanowiącej 10% wzrostu wartości nieruchomości.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła J. B. Odwołująca się podniosła, że - w jej ocenie - przedstawiona w tej sprawie wycena nieruchomości została sporządzona z naruszeniem wymogów dotyczących podejścia porównawczego. Ponadto zwróciła uwagę, że autor operatu nie kontaktował się z nią i "nie był w jej obecności na terenie w/w działek", zatem wycenę dokonano "zaocznie". Strona podkreśliła, że przeprowadzony przez nią podział nieruchomości ma na celu dokonanie darowizny na rzecz dzieci, zatem nie uzyska z tego tytułu żadnych korzyści finansowych. Wobec powyższego wniosła o "zweryfikowanie i skorygowanie wyceny".

Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W., decyzją z dnia [...] r. ([...]) uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i umorzyło postępowanie I instancji.

W uzasadnieniu wskazano, że zgodnie z przepisami z art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami ( zwanej dalej "ustawą"), jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydenta miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30% różnicy wartości nieruchomości. Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości. Przepisy art. 144 ust. 2, art. 146 ust. 1a, art. 147 i art. 148 ust. 1 - 3 stosuje się odpowiednio.

W dalszej części wskazano, że dla rozpatrzenia niniejszej sprawy istotne jest, że nowe brzmienie przepisów art. 98a ust. 1 ustawy zostało wprowadzone nowelizacją, dokonaną ustawą z dnia 24 sierpnia 2007 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2007 r. Nr 173, poz. 1218), która weszła w życie z dniem 22 października 2007 r., a z powołanych przepisów prawa wynika, że jednym z warunków koniecznych, pozwalających na ustalenie opłaty adiacenckiej, jest obowiązywanie uchwały rady gminy ustalającej wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej.

Biorąc pod uwagę powołane na wstępie przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, organ odwoławczy stwierdził, że art. 98a ust. 1 ustawy stanowi szczegółowe upoważnienie zawarte w ustawie materialnej do podjęcia przez radę gminy uchwały w sprawie wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej, a tego rodzaju uchwała stanowi akt prawa miejscowego, który wydawany jest na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego. Wyjaśniono przy tym, że skoro akty prawa miejscowego są wydawane, (a więc i obowiązują) na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego, to - konsekwentnie - z chwilą uchylenia takiego upoważnienia, tracą one moc. W istocie tego rodzaju mechanizm stanowi nieuchronną i podstawową zmienną warunkującą funkcjonowanie systemu źródeł prawa (w tym warunki stanowienia poszczególnych jego składników rodzajowych sytuowanych w ich hierarchii poniżej poziomu ustawy).

Podkreślono nadto, że w rozpatrywanej sprawie organ I instancji ustalił opłatę adiacencką przy zastosowaniu stawki procentowej ustalonej w uchwale Nr [...] Rady Gminy K. z dnia [...] r. w sprawie stawek procentowych opłat adiacenckich na obszarze Gminy K., która weszła w życie z dniem [...]r. Uchwała ta została podjęta na podstawie - m.in. - przepisów art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Co jednak istotne – reguły zamieszczone w tym przepisie zostały zmienione opisaną wcześniej nowelizacją (z dnia [...]r.) i od dnia [...] r. obowiązują w nowym brzmieniu (w szczególności w zakresie stanowiącym delegację ustawową do ustanowienia przedmiotowego aktu prawa miejscowego). Wobec powyższego uznano, że skoro szczegółowe upoważnienie do wydania powołanej wyżej uchwały Nr [...] zostało zmienione, to uchwała ta utraciła moc obowiązującą i - generalnie - nie może być stosowana w obowiązującym porządku prawnym.

Powołując się na poglądy doktryny wyjaśniono również, że na gruncie obowiązujących przepisów prawa niedopuszczalne jest przyjęcie poglądu o "częściowym obowiązywaniu" aktu prawa miejscowego wydanego na podstawie uchylonej (zmienionej) ustawy, tzn. w takim zakresie, w jakim nie jest to sprzeczne z nową ustawą, argumentowane dodatkowo podobieństwem nowej regulacji prawnej do poprzedniej. Uchylenie (zmiana) podstawy prawnej dla wydania aktu prawa miejscowego skutkuje definitywną utratą mocy obowiązującej ustanowionych na jej podstawie aktów wykonawczych, bez możliwości ich konwalidowania. Jedynym dopuszczalnym wyjątkiem jest wyraźna treść nowej ustawy przewidująca dalsze obowiązywanie uchwał wydanych na podstawie starej ustawy, a więc sytuacja, gdy zmieniona lub wydana w miejsce poprzedniej nowa ustawa nadal przewiduje upoważnienie do wydawania aktów prawa miejscowego w dotychczasowym zakresie i jednocześnie zawiera klauzulę utrzymującą w mocy dotychczasowe przepisy wykonawcze do czasu wydania nowych. Taką wykładnię tzw. reguł walidacyjnych, tj. zasad określających kryteria obowiązywania aktów wykonawczych w czasie i zasad ich eliminowania z systemu prawa, potwierdza również orzecznictwo sądowoadministracyjne. W wyroku bowiem z dnia 2 kwietnia 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że w razie uchylenia lub zmiany (podkr. Kolegium) treści przepisu upoważniającego akt wykonawczy traci moc, chyba że wyraźny przepis przejściowy ustawy uchylającej lub zmieniającej przewiduje dalsze jego obowiązywanie (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 2 kwietnia 2009 r., I SA/Wa 1886/08, niepubl.). Wynika to także jednoznacznie z przepisów rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908), regulujących w Rozdziale 5, "Układ i postanowienia przepisów przejściowych i dostosowujących". Zgodnie z przepisami § 32 ust. 2, w związku z § 143 tego rozporządzenia, jeżeli zmienia się treść przepisu upoważniającego do wydania aktu wykonawczego w ten sposób, że zmienia się rodzaj aktu wykonawczego albo zakres spraw przekazanych do uregulowania aktem wykonawczym lub wytyczne dotyczące treści tego aktu, przyjmuje się, że taki akt wykonawczy traci moc obowiązującą z dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej treść przepisu upoważniającego. Wyjaśniono przy tym, że co prawda istnieje możliwość zachowania mocy obowiązującej aktu wykonawczego wydanego na podstawie zmienionego przepisu upoważniającego, pod warunkiem że nie jest on niezgodny z nową albo znowelizowaną ustawą, jednak tylko wyjątkowo, kiedy przepis przejściowy wyraźnie na to pozwala (por. § 33 ust. 1 powołanego wcześniej rozporządzenia w sprawie "Zasad techniki prawodawczej").

Biorąc pod uwagę opisane wyżej reguły walidacyjne Kolegium uznało, że akty prawa miejscowego wydane na podstawie przepisów art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami sprzed nowelizacji definitywnie utraciły moc, gdyż ustawodawca nie wprowadził żadnego przepisu przejściowego, który zachowywałby te akty w mocy.

W dalszej części uzasadnienia organ odwoławczy wskazał, że w orzecznictwie występuje interpretacja przepisów art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, która podtrzymuje pogląd, że w tym przypadku nie ma znaczenia utrata mocy obowiązującej uchwały ustalającej wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej, chodzi bowiem o uchwałę, która obowiązywała w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna, niezależnie od tego, czy na dzień wydania decyzji ustalającej tego rodzaju opłatę uchwała ta obowiązuje nadal, czy utraciła już moc prawną (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 25 lutego 2009 r., II SA/Go 832/08).

W ocenie Kolegium powyższy pogląd należy jednak wykluczyć, biorąc pod uwagę przepisy art. 98a ust. 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami, które zostały wprowadzone powołaną wyżej ustawą nowelizującą z dnia 24 sierpnia 2007 r. Zgodnie bowiem z tymi przepisami, ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić, jeżeli w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne, obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w ust 1. Do ustalenia opłaty adiacenckiej przyjmuje się stawkę procentową obowiązującą w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne.

W ocenie Kolegium z powyższego wynika zatem jednoznacznie, że ustawodawca wprowadził dodatkową przesłankę warunkującą możliwość ustalenia opłaty adiacenckiej, stwierdzając wyraźnie, że w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna musi obowiązywać uchwała rady gminy, o której mowa w ust. 1, a zatem - po pierwsze -wydana na podstawie ważnego upoważnienia zawartego w art. 98a ust. 1, a - po drugie -określająca wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej na maksymalnym poziomie 30%. Obowiązujące przepisy prawa nie pozwalają zatem na stosowanie przepisów prawa miejscowego, które zostały wydane na podstawie upoważnienia ustawowego, które utraciło moc w wyniku powołanej wcześniej nowelizacji. Ustawodawca nie wprowadził też żadnych przepisów przejściowych, które pozwalałby na stosowanie przepisów nieobowiązującego już aktu prawa miejscowego.

Przechodząc na grunt rozpatrywanej sprawy Kolegium stwierdziło, że w dniu [...] r., kiedy decyzja Wójta Gminy K. z dnia [...] r. zatwierdzająca podział przedmiotowej nieruchomości, stała się ostateczna, powołana przez organ I instancji uchwała Rady Gminy K. nr [...] z dnia [...] r., wobec zmiany z dniem [...] r. przepisów upoważniających do wydania tego rodzaju aktu prawa miejscowego, już nie obowiązywała, co oznacza, że nie została spełniona jedna z przesłanek koniecznych pozwalających na wymierzenie opłaty adiacenckiej J. B.

Biorąc pod uwagę konstrukcję aktualnie obowiązujących przepisów art. 98a ust.1 i 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami i zasady wykładni językowej, której w doktrynie przyznaje się pierwszeństwo Kolegium uznało, że w obecnym stanie prawnym nie ma możliwości ustalenia opłaty adiacenckiej związanej ze wzrostem wartości nieruchomości z tytułu jej podziału, w sytuacji, kiedy decyzja zatwierdzająca ten podział stała się ostateczna przed dniem wejścia w życie znowelizowanych przepisów art. 98a ustawy o gospodarce nieruchomościami, tj. przed dniem [...] r. W każdym z tych przypadków nie będzie bowiem spełniony jeden z warunków koniecznych pozwalających na wymierzenie tego rodzaju opłaty.

W końcowej części uzasadnienia Kolegium wskazało, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego jest, wyrażona w art. 6 KPA, zasada legalności, zgodnie, z którą organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Zasada legalności oznacza wymóg istnienia podstawy prawnej dla wszelkich działań organów administracji publicznej, a zatem organy władzy publicznej działają więc tylko w takim zakresie, na jaki im prawo zezwala. Stąd też każde działanie administracji publicznej musi mieć podstawę prawną, która pozostaje jednocześnie legitymacją tego działania i jego nieprzekraczalną granicą (zob. Kodeks Postępowania Administracyjnego, Komentarz dla praktyków, pod redakcją A. Mudreckiego, Gdańsk 2008, s. 33). Wyjaśniono przy tym, że kwestię dyskusyjną może stanowić oczywiście interpretacja przepisów prawa. Należy jednak pamiętać, że w sytuacji, kiedy przepis prawa nakłada obowiązek, w tym przypadku obowiązek o charakterze pieniężnym, to stosowanie jakiejkolwiek wykładni rozszerzającej jest niedopuszczalne, skoro wykładnia językowa prowadzi wprost do takich, a nie innych wniosków (por. wyrok NSA z dnia 22 listopada 1995 r, SA/Bk 46/95).

Odnosząc się natomiast do zarzutów podniesionych w odwołaniu Kolegium wyjaśniło, że rzeczoznawca majątkowy, który sporządził operat szacunkowy wyceny nieruchomości w tej sprawie, nie miał obowiązku zawiadomić stronę postępowania o przeprowadzonych oględzinach nieruchomości, a oględziny nieruchomości, która podlega wycenie dla potrzeb ustalenia opłaty adiacenckiej, dokonywane przez biegłych rzeczoznawców majątkowych, nie są tożsame z dowodem z oględzin, o którym mowa w przepisie art. 85 KPA. Ponadto stwierdzono, że, nawet jeśli podział nieruchomości został przeprowadzony w celu wydzielenia działek gruntu, które następnie miały zostać darowane, nie stanowi to podstawy do zwolnienia z tego rodzaju należności pieniężnej.

Konkludując, Kolegium wskazało, że z uwagi na fakt, że w rozpatrywanej sprawie niemożliwe jest wymierzenie opłaty adiacenckiej, wobec braku jednej z przesłanek koniecznych, organ odwoławczy nie ustosunkował się do zarzutów wobec sporządzonego w tej sprawie operatu szacunkowego.

Skargę na powyższą decyzję złożył Prokurator Okręgowy we W.wnosząc o jej uchylenie w całości.

Zaskarżonej decyzji zarzucono:

- naruszenie art. 98a ust. 1 i art. 98a ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez stwierdzenie, że brak było podstaw do ustalenia przez organ I instancji opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanej "jej geodezyjnym podziałem, wobec niezachowania wymogu określonego w art. 98a ust. 1a ustawy, bowiem w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się prawomocna, obowiązywała uchwała Rady Gminy podjęta na podstawie normy kompetencyjnej art. 98a ustawy w brzmieniu ustalonym przed zmianą ustawy, która z dniem 22 października 2007 r. utraciła moc.

Motywując zasadność złożonej skargi wskazano, że z art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika, że ustalając opłatę adiacencką wójt stosuje stawkę procentową wynikającą ze stanu prawnego ukształtowanego stosowną uchwałą rady gminy, obowiązującą w dniu, w którym decyzja o podziale nieruchomości stała się ostateczna. Oznacza to więc, że późniejsza zmiana stanu prawnego w tym zakresie wskutek zmiany lub uchylenia normy prawnej stanowiącej przepis upoważniający dla aktu prawa miejscowego, nie ma tu znaczenia. Oznacza to z kolei, że nadal istniałaby możliwość ustalenia opłaty adiacenckiej, nawet na podstawie obowiązującej uchwały, określającej stawkę procentową na poziomie niezgodnym z aktualnym brzmieniem ustawy. W takiej jednakże sytuacji, na organie ciążyłby obowiązek zastosowania stawki w granicach określonych w ustawie. Taka też jest ukształtowana wyrokami sądów administracyjnych linia orzecznicza ( wyrok z dnia 2 5 lutego 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim II SA/Go 832/08, wyrok z dnia 14 czerwca 2006r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie III SA/Wa 2433/05).

W ocenie strony skarżącej w niniejszej sprawie nie zachodzi wypadek utraty mocy obowiązującej aktu wykonawczego, albowiem zmiana ustawy o gospodarce nieruchomościami w zakresie art. 98a ust. 1 polegała na obniżeniu górnej granicy stawki procentowej opłaty adiacenckiej z 50 % na 30%, a nie na zmianie normy kompetencyjnej do wydania aktu prawa miejscowego, co do zasady. W takim zaś stanie rzeczy, zgodnie z dyrektywami walidacyjnymi, uznać należy, iż przedmiotowa nowelizacja ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie spowodowała, iż dotychczasowy akt wykonawczy utracił moc obowiązującą.

Nadto wskazano, że decyzja Wójta Gminy K. z dnia [...]r. spełnia wszystkie ustawowe warunki określone w art. 98a ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przede wszystkim wskazano, iż decyzja Wójta Gminy zatwierdzająca podział nieruchomości położonej w obrębie W., numer [...] AM-[...], stała się ostateczna, a ze sporządzonego operatu szacunkowego wynika, że w skutek zatwierdzonego podziału, dokonanego na wniosek właściciela, wartość przedmiotowej nieruchomości wzrosła. W dniu zaś uprawomocnienia się decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości obowiązywała uchwała Rady Gminy w K. z dnia [...]r. (Nr[...]) w sprawie stawek procentowych opłat adiacenckich.

W kontekście poczynionych rozważań skarżący podniósł nadto, iż wysokość stawki procentowej ustalonej powołaną uchwałą Rady Gminy z dnia [...]r. jest zgodna z obecnie obowiązującymi wytycznymi, co do maksymalnej wysokości różnicy wartości nieruchomości.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji.

Nadto wskazano, że zarzut Prokuratora, że przy podejmowaniu opisanego wyżej rozstrzygnięcia dokonano "błędnej, dla przedmiotowego stanu faktycznego i prawnego, interpretacji" tzw. reguł walidacyjnych jest niezasadny. Zgodnie bowiem z przepisami § 32 ust. 2 powołanego wcześniej rozporządzenia w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", jeżeli zmienia się treść przepisu upoważniającego do wydania aktu wykonawczego w ten sposób, że zmienia się rodzaj aktu wykonawczego albo zakres spraw przekazanych do uregulowania aktem wykonawczym lub wytyczne dotyczące treści tego aktu, przyjmuje się, że taki akt wykonawczy traci moc obowiązującą z dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej treść przepisu upoważniającego. Natomiast w myśl przepisu z § 33 ust. 1 powołanego rozporządzenia, jeżeli akt wykonawczy wydany na podstawie uchylanego albo zmienianego przepisu upoważniającego nie jest niezgodny z nową albo znowelizowaną ustawą, można go wyjątkowo zachować czasowo w mocy, nadając przepisowi przejściowemu brzmienie: "Dotychczasowe przepisy wykonawcze wydane na podstawie art.... ustawy ..... (tytuł dotychczasowej ustawy) zachowują moc do czasu wydania nowych przepisów wykonawczych na podstawie art. ... ustawy". Stosownie do przepisu § 143 tego rozporządzenia, zasady te stosuje się do aktów prawa miejscowego.

Jak dalej podkreśliło Kolegium w rozpatrywanej sprawie niewątpliwie doszło do zmiany wytycznych dotyczących treści aktu wykonawczego, polegającej na obniżeniu maksymalnej wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu podziału nieruchomości. Konsekwentnie, skoro zmiana wprowadzona powołaną wcześniej ustawą nowelizującą z dnia 24 sierpnia 2007 r. mieści się w zakresie przedmiotowym § 32 ust. 2 powołanego wyżej rozporządzenia, zatem akt wykonawczy - jak wyraźnie stanowią przepisy § 32 ust. 2 rozporządzenia - definitywnie utracił moc obowiązującą. Ustawodawca nie zamieścił bowiem w ustawie zmieniającej żadnego przepisu przejściowego, który zachowywałby czasowo w mocy uchwały rady gminy podjęte na podstawie przepisu delegacyjnego, który został zmieniony.

Podkreślono także, że w skardze nie wyjaśniono, na jakiej podstawie Prokurator uznał, że zmiany art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami polegającej na "obniżeniu górnej granicy stawki procentowej opłaty adiacenckiej z 50% na 30%" nie można traktować jako zmiany "normy kompetencyjnej do wydania aktu prawa miejscowego, co do zasady". Ponadto wskazano, że skoro Prokurator uważa, że ustalenie opłaty adiacenckiej jest możliwe nawet w sytuacji, kiedy uchwała przewiduje stawkę procentową tej opłaty na poziomie niezgodnym z aktualnym brzmieniem ustawy, gdyż - jak stwierdzono - na organie ciążyłby wówczas jedynie obowiązek "zastosowania stawki w granicach określonych w ustawie", to powinien wskazać przepis prawa, który na zasadzie wyjątku od ustawowej reguły, na to wyraźnie pozwala. W aktualnym stanie prawnym - zdaniem Kolegium - takiego przepisu prawa brak.

Kolegium zwróciło także uwagę na to, że nowelizacja z [...]r. w zakresie jednej z przesłanek ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu podziału nieruchomości nie ograniczała się wyłącznie do zmiany maksymalnej stawki tej opłaty. Nie sposób bowiem pominąć faktu, że do art. 98a ustawy o gospodarce nieruchomościami wprowadzono ust. 1a, w którym ustawodawca doprecyzował właśnie warunek dotyczący stawki procentowej. Zmiany wprowadzone tą nowelizacją w istotny sposób zmieniły warunki ustawowe pozwalające na przyjęcie, że przesłanka dotycząca stawki procentowej opłaty adiacenckiej została spełniona. Zdaniem Kolegium, w uzasadnieniu skargi, dokonując interpretacji tej przesłanki, Prokurator zupełnie pominął wprowadzoną w art. 98a istotną zmianę, polegającą na dodaniu do tego artykułu ust. 1a.

Nadto uznano, że stwierdzenie, iż jedynym kryterium, wedle którego należy oceniać uchwałę rady gminy określającą stawkę procentową opłaty adiacenckiej, jest jej obowiązywanie w dniu, w którym "decyzja o podziale nieruchomości stała się ostateczna", a "późniejsza zmiana stanu prawnego w tym zakresie wskutek zmiany lub uchylenia normy prawnej, nie ma tu znaczenia", stoi w sprzeczności z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa, a przywołanie jednego orzeczenia WSA w Gorzowie Wielkopolskim, który popiera takie stanowisko, nie można utożsamiać z linią orzeczniczą.

Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje:

Stosownie do treści przepisu art. 1 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych sądy administracyjne właściwe są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego.

Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy - art. 145 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje w szczególności orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne, postanowienia na które służy zażalenie albo kończące postępowanie lub rozstrzygające sprawę co do istoty (art. 3 § 1 w związku § 2 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), a także na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego.

Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno decyzji administracyjnej uchybiającej prawu materialnemu, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), jak też rozstrzygnięcia dotkniętego wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. b), a także wydanego bez zachowania reguł postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Z kolei art. 147 § 1 przywołanej powyżej ustawy procesowej upoważnia Sąd, który uwzględnia skargę na uchwałę lub akt, do stwierdzenia nieważności tej uchwały lub aktu w całości lub części albo stwierdzenia, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Zgodnie z treścią przepisu art. 134 ust. 1 powyższej ustawy - Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Mając na względzie wskazane powyżej kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie okoliczności stanu faktycznych i istniejących wówczas okoliczności prawnych uznał, iż w niniejszej sprawie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy.

Istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się w zasadzie do rozstrzygnięcia czy uchwała Rady Gminy K. z dnia [...]r. (Nr[...]) w sprawie stawek procentowych opłat adiacenckich na obszarze Gminy K. (Dz.Urz. Woj., Doln. z dnia 6 kwietnia 2007 r., Nr 90, poz. 1049), podjęta na podstawie art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, z dniem 22 października 2007 r., to jest po wejściu w życie nowego brzmienia art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, utraciła moc obowiązującą - jak uważa Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W., czy też ją zachowała – jak przyjmuje Prokurator Okręgowy we W.

W ocenie Sądu w realiach niniejszej sprawy prawidłowe jest stanowisko prezentowane przez stronę skarżącą.

Motywując podjęte rozstrzygnięcie w pierwszej kolejności należy wskazać, iż bezsporne w niniejszej sprawie jest to, że organ I instancji ustalił opłatę adiacencką przy zastosowaniu stawki procentowej ustalonej w uchwale Rady Gminy K. z dnia 20 marca 2007 r, stanowiącej akt prawa miejscowego i mającej swoje upoważnienie ustawowe, w przepisie z art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który na skutek nowelizacji z dnia 24 sierpnia 2007 r. (obowiązującej od dnia 22 października 2007 r.) został zmieniony.

Na mocy obowiązującego uprzednio brzmienia przepisu art. 98a ust. 1 powyższej ustawy jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 50 % różnicy wartości nieruchomości. Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Przepisy art. 144 ust. 2, art. 147 i art. 148 ust. 1-3 stosuje się odpowiednio.

Po nowelizacji zaś, o której mowa powyżej, przepis z art. 98a ust. 1 tejże ustawy stanowi, że jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30 % różnicy wartości nieruchomości. Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości. Przepisy art. 144 ust. 2, art. 146 ust. 1a, art. 147 i art. 148 ust. 1-3 stosuje się odpowiednio.

Dodano nadto art. 98a ust. 1a w brzmieniu: ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić, jeżeli w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne, obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w ust. 1. Do ustalenia opłaty adiacenckiej przyjmuje się stawkę procentową obowiązującą w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne.

Mając na względzie powyżej opisane okoliczności stanu faktycznego sprawy oraz zmianę stanu prawnego nie sposób zgodzić się z twierdzeniem organu odwoławczego, że z dniem 22 października 2007 r. to jest po wejściu w życie nowego brzmienia art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wyżej wymieniona uchwała Rady Gminy K. z dnia [...] r. utraciła moc obowiązującą. Za słuszne zatem należy uznać twierdzenie skarżącej strony, iż dyrektywa walidacyjna, na którą powołuje się Kolegium w uzasadnieniu, prawidłowo interpretowana wskazuje, iż akt wykonawczy traci moc obowiązującą z dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej treść przepisu upoważniającego, jeżeli zmienia się treść przepisu upoważniającego w ten sposób, że zmienia się rodzaj aktu wykonawczego, organ upoważniony do wydania aktu, zakres spraw przekazanych do uregulowania aktem wykonawczym lub wytyczne dotyczące treści tego aktu i w wyniku tej zmiany dotychczasowy akt wykonawczy staje się niezgodny ze znowelizowanym przepisem upoważniającym.

Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podzielił pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wyrażony w wyroku z dnia 3 marca 2010 r. (sygn. akt 31/10) oraz wyroku z dnia 25 lutego 2010 r. (sygn. akt IISA/Wr 708/09), w których wskazano, że zmiana polegająca na wprowadzeniu maksymalnej stawki procentowej opłaty adiacenckiej 30% w miejsce 50%, przy niezmiennej pozostałej treści przepisu nie upoważnia do przyjęcia tezy, iż powoduje to automatyczną utratę mocy obowiązującej aktu wykonawczego, wydanego na podstawie przepisu ustawy w wersji poprzednio obowiązującej. Należy bowiem zważyć, iż istotne novum wprowadzone powoływaną wyżej nowelizacją było przede wszystkim obniżenie wysokości maksymalnej stawki procentowej opłaty adiacenckiej. Nowelizacja ta nie zmieniła jednak ani rodzaju aktu wykonawczego, ani organu upoważnionego do jego wydania, nie zmienił się również zakres spraw przekazanych do uregulowania aktem wykonawczym. Zmianie co prawda uległy w pewnym zakresie wytyczne dotyczące treści tego aktu poprzez obniżenie w znowelizowanym przepisie wysokości maksymalnej stawki procentowej opłaty adiacenckiej, jednakże w sytuacji, gdy uchwalona uprzednio przez radę gminy stawka mieści się w granicach ustalonych w znowelizowanym przepisie ustawowym, zmiana ta pozostała bez wpływu na treść uchwały, będącej podstawą wydania zaskarżonej decyzji organu I instancji. Na podstawie aktualnie obowiązujących przepisów prawa mogłaby bowiem zostać podjęta uchwała w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej o identycznej treści, jak uchwała zakwestionowana. W wyniku więc tej zmiany dotychczasowy akt wykonawczy nie stał się niezgodny ze znowelizowanym przepisem upoważniającym. Nie jest to zatem zmiana, która powoduje automatyczną utratę mocy obowiązującej uchwały rady gminy, podjętej na podstawie uprzedniego przepisu kompetencyjnego w jego uprzednim brzmieniu.

Powyższe stanowisko znajduje nadto swoje uzasadnienie w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 kwietnia 2010 r. (sygn. akt I OSK 946/09, w którym tenże Sąd uznał, iż zmiana polegająca na wprowadzeniu maksymalnej stawki opłaty adiacenckiej 30 % w miejsce 50%, przy niezmiennej pozostałej treści przepisu nie upoważnia do stwierdzenia utraty mocy obowiązującej aktu wykonawczego, nie zmienia się bowiem ani rodzaj aktu wykonawczego, ani organy upoważnione do jego wydania, ani też zakres spraw przekazanych do regulowania aktem wykonawczym.

Co więcej, wskazać również należy, że w kwestii obowiązywania od 22 października 2007 r. podjętych wcześniej uchwał w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej wielokrotnie wypowiadały się sądy administracyjne, które konsekwentnie przyjmowały, że takie uchwały zachowywały moc obowiązującą po wejściu w życie zmian wprowadzonych przepisami ustawy z dnia 24 sierpnia 2007 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (por. wyrok NSA z dnia 6 maja 2009 r., sygn. akt I OSK 692/08; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 10 grudnia 2009 r., sygn. akt IISA/Wr 466/09; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 30 kwietnia 2009 r., sygn. akt IISA/Wr 590/08). Na szczególną uwagę zasługuje wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 września 2009 r. (sygn. akt I OSK 1337/08), w którym tenże Sąd wskazał, że chociaż po nowelizacji art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami organ nie mógł wymierzyć opłaty adiacenckiej w wysokości wyższej niż określona w tym przepisie maksymalna stawka 30% różnicy wzrostu wartości nieruchomości, to jednak wciąż obowiązywała uchwała Rady Miejskiej z dnia 4 czerwca 2004 r. określająca 50% stawkę opłaty adiacenckiej.

Konkludując, wskazać należy, iż decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. została podjęta z naruszeniem art. 98a ust. 1 i ust. 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez uznanie, że brak było podstaw do ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego jej geodezyjnym podziałem, bowiem w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się prawomocna, obowiązywała uchwała rady gminy podjęta na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 98a ustawy o gospodarce nieruchomościami w brzmieniu ustalonym przed jej nowelizacją z dnia 24 sierpnia 2007 r., a uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Zasadnym zatem było wyeliminowanie wadliwej decyzji z obrotu prawnego, co orzeczono w sentencji, kierując się dyspozycją art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi. Rozstrzygnięcie w pkt. II wyroku znajduje swoje uzasadnienie w przepisie z art. 152 powyższej ustawy.