Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 517/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2021-09-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: ar. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a
journal: Dz.U. 2020 poz 111
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - t.j.
article: art. 18, 69, 71
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder, Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska,, asesor sądowy WSA Elżbieta Lemańska (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 września 2021 r. sprawy ze skargi P. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] maja 2021 r., nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...] marca 2021 r., nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. na rzecz skarżącej P. W. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] maja 2021 r. znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta B. z [...] marca 2021 r. znak [...] o odmowie przyznania P. W. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawną matką.

Decyzje wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Wnioskiem z [...] marca 2021 r. P. W. (dalej: wnioskodawczyni, skarżąca0 wystąpiła o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji/niepodejmowania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad matką W. W., która posiada orzeczony na stałe znaczny stopień niepełnosprawności (orzeczenie z [...] stycznia 2017 r. Miejskiego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w B.).

W trakcie postępowania zainicjowanego powyższym wnioskiem, w dniu [...] marca 2021 r. przeprowadzono wywiad środowiskowy. Wynika z niego, że wnioskodawczyni pozostaje we wspólnym gospodarstwie domowym z bratem P. (posiadającym orzeczony znaczny stopień niepełnosprawności), matką W. i ojcem S. W. Ojciec strony otrzymuje świadczenie pielęgnacyjne na syna P. Natomiast opieka sprawowana przez wnioskodawczynię nad matką trwa 12 godzin na dobę przez 7 dni w tygodniu.

Powodem odmowy przyznania P. W. świadczenia pielęgnacyjnego przez organ pierwszej instancji był fakt pozostawania przez W. W. w związku małżeńskim z osobą, która nie posiada orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. "a" ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (dalej: u.ś.r.). Zdaniem Prezydenta Miasta, wnioskodawczyni będąca faktycznym opiekunem matki może otrzymać specjalny zasiłek opiekuńczy a nie świadczenie pielęgnacyjne. Drugim powodem wydania decyzji odmownej było ustalenie, że znaczny stopień niepełnosprawności W. W. powstał po ukończeniu przez nią 44 roku życia, podczas gdy przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. wymaga aby powstał on przed ukończeniem 18 roku życia lub 25 roku życia w przypadku osoby uczącej się. Prezydent Miasta wskazał, że przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. – mimo stwierdzenia przez Trybunał Konstytucyjny jego niekonstytucyjności wyrokiem z 21 października 2014 r. w sprawie K 38/13 – nie został wyeliminowany z obrotu prawnego i ma w sprawie zastosowanie. Skutkiem wyroku Trybunału nie jest bowiem uchylenie tego przepisu ani powstanie prawa opiekunów niepełnosprawnych osób dorosłych do świadczenia pielęgnacyjnego.

Odwołanie od decyzji z [...] marca 2021 r. złożyła P. W.. Wyjaśniła, że jej matka jest bardzo schorowana, nie chodzi, ma niedowład kończyn dolnych, porusza się na wózku inwalidzkim, choruje na nowotwór złośliwy piersi z przerzutami na kości, wątrobę, jelita i narządy rodne. Przyjmuje cały czas chemię, wymaga całodobowej opieki. Odwołująca oświadczyła, że nie może podjąć pracy, gdyż musi opiekować się matką.

Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. utrzymało rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne w mocy. Ustaliło stan faktyczny w sprawie identycznie jak organ pierwszej instancji, w tym wskazując na posiadanie przez matkę wnioskodawczyni orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, która to niepełnosprawność istnieje od 41-go roku życia. Przytoczyło treść art. 17 ust. 1 i ust. 1b u.ś.r. wywodząc, że organ pierwszej instancji błędnie zastosował w sprawie przepis ust. 1b. Tymczasem stwierdzenie niekonstytucyjności tego przepisu przez Trybunał w sprawie K 38/13 powoduje konieczność dokonania jego wykładni prokonstytucyjnej, wykluczającej jako powód odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego to, w jakim momencie powstała niepełnosprawność, tzn. przed 18 bądź 25 rokiem życia czy też po tym momencie. Tak też, jak wywiodło Kolegium, jednolicie interpretują tę sytuację sądy administracyjne wskazując, że nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na tej części przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. W konsekwencji, zdaniem Kolegium, oceny spełnienia przez P. W. przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem kryterium momentu powstania niepełnosprawności.

Zdaniem Kolegium, przyznanie świadczenia nie jest jednak możliwe, bowiem osoba wymagająca opieki - W. W. jest mężatką, a jej mąż – S. W. nie posiada orzeczenia o niepełnosprawności, nie pracuje, pobiera świadczenie pielęgnacyjne z tytułu opieki nad niepełnosprawnym synem. Osobą ubiegającą się o świadczenie pielęgnacyjne z tytułu opieki nad W. W. jest jej córka - P. W., która niewątpliwie tę opiekę sprawuje. Z tego tytułu pobierała specjalny zasiłek opiekuńczy, z prawa do którego zrezygnowała od [...] marca 2021 r. w związku z ubieganiem się o świadczenie pielęgnacyjne. Jednakże fakt sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną przez krewnego znajdującego się w kręgu osób zobowiązanych do alimentacji nie przesądza jeszcze o prawie tego krewnego do świadczenia pielęgnacyjnego. Uprawnienie do świadczenia pielęgnacyjnego dla krewnych podopiecznego przysługuje bowiem dopiero wówczas, gdy małżonek podopiecznego jest niepełnosprawny w stopniu znacznym, przez co nie jest możliwe wypełnianie przez niego ustawowego obowiązku alimentacyjnego w sposób właściwy dla okoliczności faktycznych sprawy. Wynika to z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. "a" u.ś.r. Brak więc jest podstaw prawnych do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego dziecku na niepełnosprawnego rodzica, gdy ten pozostaje w związku małżeńskim, a współmałżonek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Organ wskazał wyroki NSA potwierdzające, w jego ocenie, ten pogląd. W konsekwencji, zdaniem Kolegium, brak jest podstaw prawnych do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego córce na niepełnosprawną matkę, gdy ta ostatnia pozostaje w związku małżeńskim, a jej mąż nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Dopóki więc wnioskodawczyni nie wykaże, że jej ojciec (mąż osoby wymagającej opieki) legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jakikolwiek inny faktyczny brak możliwości sprawowania opieki nie stanowi wystarczającej podstawy do wyłączenia stosowania art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. "a" u.ś.r. Kolegium wskazało, że w przepisach ustawy przewidziane jest świadczenie przysługujące osobie sprawującej opiekę nad niepełnosprawnym krewnym, które przysługuje niezależnie od tego, czy istnieją osoby zobowiązane do alimentacji w pierwszej kolejności zobowiązane do zapewnienia opieki. Jest to specjalny zasiłek opiekuńczy (art. 16a u.ś.r.), z prawa do którego skarżąca zrezygnowała.

Skargę na decyzję Kolegium złożyła do sądu administracyjnego P. W., która zarzuciła:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego mających wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj.:

a) art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. "a" u.ś.r. w związku z art. 2, art. 18, art, 32 ust. 1, art. 69 oraz art. 71 ust. 1 Konstytucji RP przez błędną i wyłącznie literalną wykładnię tego przepisu, podczas gdy należało przepis wyłożyć celowościowo i ustalić, że w sytuacji, gdy małżonek osoby wymagającej opieki nie ma faktycznej możliwości jej sprawowania (gdyż pobiera świadczenie pielęgnacyjne z tytułu opieki nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym synem), należy przyznać świadczenie pielęgnacyjne osobie zobowiązanej w dalszej kolejności tj. córce - bez względu na to, czy małżonek osoby wymagającej opieki posiada orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności;

b) art. 17 ust. 1 pkt 4 oraz art. 17 ust. 1a u.ś.r. przez przyjęcie, że do kręgu osób uprawnionych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego nie zalicza się skarżącej, która jako córka osoby niepełnosprawnej w stopniu znacznym jest opiekunem faktycznym, z uwagi na to, że opieka powinna być sprawowana przez współmałżonka osoby niepełnosprawnej, który nie posiada orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, podczas gdy funkcjonalna wykładnia ww. przepisów winna skutkować przyznaniem skarżącej wnioskowanego świadczenia, bowiem małżonek osoby niepełnosprawnej pobiera świadczenie pielęgnacyjne z tytułu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym synem;

2) naruszenie przepisów postępowania mających wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj. art. 7 w związku z art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. przez brak należytego i wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego i wyjaśnienia sprawy oraz niepodjęcie wszystkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, co skutkowało niewyjaśnieniem wszystkich okoliczności leżących u podstaw wydanej decyzji, w szczególności brakiem dokładnego ustalenia, iż małżonek osoby wymagającej opieki nie może faktycznie sprawować opieki nad swoją żoną z uwagi na obowiązek sprawowania opieki nad synem, również posiadającym orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Skarżąca wniosła o dopuszczenie dowodów z dokumentów załączonych do skargi, tj. dokumentacji medycznej obrazującej stan zdrowia P. W., decyzji przyznającej S. W. świadczenie pielęgnacyjne w związku ze sprawowaniem opieki nad synem P. W. – na okoliczność braku możliwości sprawowania przez S. W., z przyczyn od niego niezależnych (konieczność całodobowej opieki nad synem), realnej opieki nad swoją małżonką, a także dokumentacji medycznej W. W. – na okoliczność, iż osoba niepełnosprawna w stopniu znacznym, nad którą skarżąca sprawuje faktyczną opiekę, wymaga stałej pomocy przy wszelkich czynnościach życia codziennego.

W skardze sformułowano także wniosek o zobowiązanie organu do wydania decyzji przyznającej skarżącej świadczenie pielęgnacyjne na podstawie art. 145a § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej: P.p.s.a.

Uzasadnienie skargi koncentruje się na wykazaniu, że w sprawie organy powinny były celowościowo a nie literalnie wyłożyć art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. "a" u.ś.r. W sprawie bowiem małżonek osoby wymagającej opieki nie może, z przyczyn od siebie niezależnych, sprawować opieki nad chorą żoną. Konieczność sprawowania tej opieki spada na skarżącą, która opiekę faktycznie wykonuje i z tego względu zmuszona była zrezygnować z zatrudnienia i innej pracy zarobkowej. Skarżąca wskazała na treść art. 128, art. 129 i art. 132 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego oraz tę interpretację przepisu art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. przez sądy administracyjne, w której podkreśla się związek prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z obowiązkiem alimentacyjnym. W jej ocenie, ocena prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w oderwaniu od obowiązku alimentacyjnego narusza podstawowe zasady porządku prawnego RP, w tym zasadę sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP), godzi w konstytucyjne nakazy ochrony i opieki nad rodziną (art. 18 Konstytucji RP), prowadzi do pozbawienia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jedynej osoby mogącej faktycznie sprawować opiekę nad niepełnosprawnym, co jest sprzeczne z zasadą sprawiedliwości społecznej oraz szczególnej pomocy władz publicznych rodzinom w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust. 1 Konstytucji RP). Skarżąca zwróciła uwagę na orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego, w którym wskazywano, że skoro członek rodziny wywiązuje się ze swych obowiązków zarówno prawnych jak i moralnych wobec chorego krewnego, co wymaga rezygnacji z zarobkowania, to osoba ta winna otrzymać od Państwa odpowiednie wsparcie. Zwłaszcza że świadczenie pielęgnacyjne nie tylko stanowi formę pomocy rodzinie, ale zdejmuje również z Państwa i jego organów obowiązek zapewnienia opieki w zorganizowanych formach. Przytoczyła wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawach I OSK 1062/14, I OSK 1230/14, I OSK 829/16 oraz I OSK 2831/19. Dlatego należy przyjąć, w jej ocenie, że pozostawanie w związku małżeńskim będzie stanowić tylko wtedy przeszkodę w przyznaniu świadczenia, gdy małżonek osoby wymagającej opieki będzie w stanie skutecznie taką pomoc świadczyć, co – z uwagi na sprawowanie przez S. W. opieki nad niepełnosprawnym synem – w przedmiotowej sprawie nie jest możliwe. Dlatego w przypadku skarżącej ocena przesłanek do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego nie powinna opierać się na literalnym brzmieniu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. "a" u.ś.r. Zastosowanie wykładni literalnej tego przepisu jest w sprawie wadliwe.

Skarżąca wskazała, że jej brat P. W. jest osobą o znacznym stopniu niepełnosprawności, wymagającą całodobowej opieki (choruje na padaczkę, a napady padaczkowe w ostatnim czasie się nasiliły, co potwierdza przedłożona dokumentacja medyczna; posiada stwierdzone upośledzenie umysłowe w stopniu lekkim; leczy się psychiatrycznie z uwagi na zaburzenia zachowania oraz napady zachowań stereotypowych w przebiegu padaczki i upośledzenia umysłowego – agresja oraz krzyki). Faktyczną opiekę nad ww. sprawuje W. W., który z tego tytułu pobiera świadczenie pielęgnacyjne. Nie jest on w stanie sprawować dodatkowo opieki nad chorą żoną, która również wymaga całodobowego wsparcia (porusza się na wózku inwalidzkim, nie jest zdolna do samodzielnej egzystencji, a stopień niepełnosprawności ma orzeczony na stałe). Z tego względu faktyczną opiekę nad W. W. sprawuje jej córka - skarżąca P. W.. Zdaniem skarżącej, uwzględniając wykładnię celowościową przepisów u.ś.r. oraz wykładnię systemową i prokonstytucyjną należało w sprawie ustalić, czy ojciec skarżącej jest w stanie, wedle obiektywnych kryteriów, sprawować pełną i efektywną opiekę nad żoną. Zaniechanie ustaleń w tym zakresie powoduje wadliwość zaskarżonych decyzji (naruszenie art. 7 w związku z art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a.).

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko z uzasadnienia zaskarżonej decyzji.

W piśmie procesowym z [...] września 2021 r. pełnomocnik skarżącej sformułowała wniosek o przeprowadzenie dowodów z dokumentów w postaci: 1) orzeczenia o stopniu niepełnosprawności P. W. z [...] lipca 2021 r.; 2) decyzji nr [...] z [...] sierpnia 2021 r. orzekającej przyznanie S. W. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym P. W. – na okoliczność obiektywnej niemożności sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną przez jej męża.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.

Skarga podlega uwzględnieniu.

Sąd nie podziela stanowiska Kolegium, zgodnie z którym treść art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. "a" ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r., poz. 111 ze zm.), dalej: u.ś.r., stoi w sprawie niniejszej na przeszkodzie przyznaniu skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego. Wyłącznie literalna wykładnia tego przepisu, którą organy zastosowały, w okolicznościach sprawy niniejszej jest nieuprawniona. Ograniczenie się do wykładni literalnej spowodowało też, że i zakres postępowania wyjaśniającego został w sposób nieuzasadniony zawężony. Ustalono pozostawanie przez matkę skarżącej w związku małżeńskim pomijając zupełnie to, czy mąż niepełnosprawnej jest w stanie sprawować nad nią opiekę. Doszło więc do błędnej wykładni przepisu prawa materialnego oraz naruszenia zasady prawdy obiektywnej (art. 7 K.p.a.) nakazującej wyjaśnić wszystkie okoliczności stanu faktycznego oraz uwzględnić zarówno interes społeczny jak i słuszny interes strony. W konsekwencji zaskarżone decyzje są przedwczesne, wydane bez poddania należytej ocenie wszystkich okoliczności rzutujących na prawo skarżącej do świadczenia pielęgnacyjnego.

Nie ulega wątpliwości, że o tym, które okoliczności w sprawie podlegają ustaleniu i wyjaśnieniu decyduje treść przepisu prawa materialnego będącego podstawą rozstrzygnięcia o prawach strony. W sprawie niniejszej materialnoprawnymi podstawami rozstrzygnięcia są art. 17 ust. 1 pkt 4 w związku z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. "a" u.ś.r. Zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.t., świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje innym osobom niż matka lub ojciec, opiekun faktyczny dziecka lub osoba będąca rodziną zastępczą – na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Stosownie zaś do treści art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. "a" u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Organy wyłożyły literalnie przepis art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. "a" u.ś.r., koncentrując argumentację na nieposiadaniu przez ojca skarżącej (a męża osoby niepełnosprawnej) orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności. Powtórzyć jednak należy za Naczelnym Sądem Administracyjnym w sprawie I OSK 2103/20, iż wykładnia literalna, w okolicznościach sprawy niniejszej, jest "zabiegiem interpretacyjnym niewystarczającym dla zrekonstruowania normy prawnej wyrażonej jego treścią" (orzeczenia.nsa.gov.pl). Przepis ten bowiem, rozumiany celowościowo, umożliwia uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego osobie zobowiązanej do alimentacji niepełnosprawnego w związku ze sprawowaniem nad nim opieki, nawet jeśli niepełnosprawny pozostaje w związku małżeńskim z osobą nieposiadającą orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, ale tylko wówczas, gdy drugi małżonek – nielegitymujący się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności – nie może tej opieki sprawować z przyczyn obiektywnych, niezależnych od niego i od jego woli.

Sąd orzekający w sprawie niniejszej w pełni podziela interpretację przepisu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. "a" u.ś.r. dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie I OSK 2103/20. Akceptując w całości argumenty sądu kasacyjnego i czyniąc je własnymi w niniejszym uzasadnieniu, należy wskazać, że "Jakkolwiek proces wykładni prawa zaczyna się najczęściej od dyrektyw językowych, to jednak nie powinien się do nich ograniczać. Normę prawną rekonstruuje się bowiem z całokształtu obowiązujących przepisów prawnych, a wykładnia prawa będąc operacją myślową dokonywaną przy wykorzystaniu wszystkich trzech grup dyrektyw interpretacyjnych (językowych, systemowych, funkcjonalnych) nie może ograniczać się do wykładni językowej jednego przepisu [...]. Zastosowanie systemowych i funkcjonalnych reguł wykładni winno prowadzić do skonstruowania wzorca kontrolnego, który będzie pozostawał w zgodności z normami konstytucyjnymi jako nadrzędnymi (art. 8 ust. 1 Konstytucji RP)". Powyższe zakłada więc również uwzględnienie stanowiska Trybunału Konstytucyjnego wyrażonego w sprawach odnoszących się do instytucji świadczenia pielęgnacyjnego (vide: wyroki z 18 lipca 2008 r., P 27/07, OTK-A 2008/6/107, czy z 22 lipca 2008 r., P 41/07, OTK-A 2008/6/109), a zwłaszcza w uzasadnieniu postanowienia umarzającego postępowanie w sprawie zbadania zgodności art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. "a" u.ś.r. z art. 32 ust. 1 i art. 71 ust. 1 Konstytucji RP, w zakresie w jakim świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje osobom wymagającym opieki pozostającym w związku małżeńskim w sytuacji, gdy oboje małżonkowie legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (postanowienie TK z 1 czerwca 2010 r., P 38/09, OTK-A 2010/5/53). Jak wskazał NSA, "Trybunał, w następstwie zbadania orzecznictwa sądów administracyjnych, stwierdził istnienie utrwalonej i względnie jednolitej praktyki interpretacji art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r., przyznającej pierwszeństwo wykładni celowościowej i systemowej tej regulacji, przed jej wykładnią językową. Jakkolwiek stanowisko to zostało wyrażone przed zmianą tegoż przepisu, dokonaną art. 1 pkt 6 lit. b) tiret trzecie ustawy z dnia 19 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz.U. nr 205, poz. 1212), to należy wyraźnie zaakcentować kierunek interpretacji owej regulacji, uznany przez Trybunał Konstytucyjny za trafny dla nadania w praktyce sądowej takiego rozumienia art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r., które nie prowadziłoby do wewnętrznej sprzeczności u.ś.r. i pozwoliło urzeczywistnić wartości konstytucyjne". W sygnalizowanym kierunku wykładni Trybunał wskazał, że należy dokonywać takiej wykładni przepisów prawa, która nie stoi w sprzeczności z dobrem rodziny i małżeństwa (art. 18 Konstytucji RP), która nie czyni faktu pozostawania w związku małżeńskim sankcji dla małżonków, która uwzględnia, że państwo w polityce społecznej i gospodarczej uwzględnia dobro rodziny (art. 71 Konstytucji RP), a osobom niepełnosprawnym władze publiczne udzielają, zgodnie z ustawą, pomocy w zabezpieczaniu egzystencji, przysposobieniu do pracy oraz komunikacji społecznej (art. 69 Konstytucji RP). Prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, które umożliwia sprawowanie efektywnej opieki przez członków rodziny nad osobami niepełnosprawnymi, jest niewątpliwie realizacją powinności wskazanej w powyższych normach konstytucyjnych (vide także wyrok w sprawie I OSK 1200/14 oraz powołane w nim orzecznictwo). Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie I OSK 2103/20 wskazał również na ten pogląd Trybunału Konstytucyjnego, zgodnie z którym skoro członek rodziny wywiązuje się ze swych obowiązków zarówno prawnych jak i moralnych wobec chorego krewnego, co wymaga rezygnacji z zarobkowania, to osoba ta winna otrzymać od Państwa odpowiednie wsparcie. Wybranie spośród osób obowiązanych do alimentacji jedynie niektórych grup bliskich i przyznanie wyłącznie im prawa do świadczenia, narusza konstytucyjną zasadę równości i sprawiedliwości społecznej, pojmowaną nie w aspekcie socjalno-ekonomicznym, lecz odnoszącą się do społecznego poczucia sprawiedliwości, godząc dodatkowo w konstytucyjne nakazy ochrony i opieki nad rodziną wyrażone w art. 18 Konstytucji RP (vide: wyrok TK z 18 lipca 2008 r., P 27/07, OTK-A 2008/6/107). Zwłaszcza że, jak również wielokrotnie wskazywały sądy administracyjne, świadczenie pielęgnacyjne nie tylko stanowi formę wsparcia rodziny pozostającej w trudnej sytuacji materialnej i faktycznej, ale również zdejmuje z Państwa i jego organów obowiązek zapewnienia opieki osobom jej potrzebującym w zorganizowanych, zinstytucjonalizowanych formach. Wyznacza to cele, które spełnia świadczenie pielęgnacyjne, stanowiąc jednocześnie wyznacznik interpretacyjny przepisów u.ś.r. (vide także wyrok w sprawie I OSK 1378/14 oraz powołane tam orzecznictwo).

W konsekwencji należy przyjąć, że sprawowanie opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim przez inną osobę niż małżonek, lecz obciążoną obowiązkiem alimentacyjnym, w szczególności przez dziecko niepełnosprawnego, nie wyłącza możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie sprawującej opiekę. Przyznanie świadczenia możliwe jest także w sytuacji, gdy małżonek obowiązany do sprawowania opieki nad niepełnosprawnym współmałżonkiem sam nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, ale obiektywnie nie jest zdolny tego obowiązku wypełnić, a opiekę tę – niejako w zastępstwie małżonka – sprawuje osoba zobowiązana w dalszej kolejności do alimentacji na rzecz osoby wymagającej opieki. Tym samym pozostawanie w związku małżeńskim będzie stanowić tylko wtedy przeszkodę w przyznaniu świadczenia, gdy małżonek osoby wymagającej opieki będzie w stanie skutecznie taką pomoc świadczyć. Przepis art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. "a" u.ś.r. winien być zatem rozumiany w ten sposób, że normuje sytuację, w której o świadczenie pielęgnacyjne z tytułu sprawowanej opieki nad osobą niepełnosprawną, pozostającą w związku małżeńskim, ubiega się osoba spełniająca kryteria wskazane w art. 17 ust. 1 lub ust. 1a u.ś.r., niebędąca małżonkiem zobowiązanym w pierwszej kolejności do alimentacji. Nie eliminuje to konieczności wykładania tego przepisu zgodnie z Konstytucją RP również w stosunku do osób spełniających kryteria wskazane w ust. 1 (lub w ust. 1a), niebędących małżonkiem zobowiązanym w pierwszej kolejności do alimentacji (vide wyroki NSA w sprawach I OSK 190/12, I OSK 1196/12, I OSK 1899/12). W konsekwencji, jak wskazał NSA w sprawie I OSK 2103/20, "literalne uzależnienie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki sprawowanej nad osobą pozostająca w związku małżeńskim, od tego czy współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, uznać należy za zabieg niedostateczny w procesie wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. Nie można bowiem zgodzić się z takim zapatrywaniem, że w sytuacji gdy oboje małżonkowie, z uwagi na obiektywnie istniejące przeszkody, nie mogą być dla siebie wzajemnie oparciem, to pozostali członkowie rodziny, którzy także mają obowiązek sprawowania nad nimi opieki, nie mogą uzyskać tegoż świadczenia, mimo że mogliby być do niego uprawnieni, gdyby oboje małżonkowie posiadali ustalony znaczny stopień niepełnosprawności". Zwłaszcza że, jak wskazał NSA, "Wyniki wykładni językowej pomijają także cel regulacji zawartej w art. 17 u.ś.r., którym pozostaje przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego osobom rzeczywiście sprawującym opiekę nad bliskimi osobami niepełnosprawnymi, wymagającymi z tego powodu szczególnego wsparcia". W konsekwencji NSA podzielił zapatrywanie, i czyni to sąd rozpoznający sprawę niniejszą (mając świadomość odmiennej linii orzeczniczej reprezentowanej m.in. przez wyroki wskazane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Kolegium), iż "obiektywna niemożność sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną przez jej współmałżonka, nie stanowi przeszkody do ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne przez osoby spełniające warunki, o których mowa w art. 17 ust. 1 lub ust. 1a u.ś.r., a niemożność sprawowania opieki nad współmałżonkiem może być wykazana również innymi dowodami dopuszczonymi w postępowaniu administracyjnym [...] Powyższe stanowisko uwzględnia cel i istotę świadczenia pielęgnacyjnego, które przysługuje nie osobie wymagającej opieki, ale osobie, która tę opiekę sprawuje, rezygnując z tego powodu z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Świadczenie to ma za zadanie przynajmniej częściowo zrekompensować wydatki ponoszone przez rodzinę w związku z koniecznością zapewnienia opieki i pielęgnacji niepełnosprawnej osobie, zdejmując tym samym z Państwa obowiązek zapewnienia opieki osobom jej potrzebującym w zorganizowanych, zinstytucjonalizowanych formach". Jak wskazał NSA, "obowiązek dostarczania środków utrzymania drugiemu małżonkowi uregulowany w przepisach ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz.U. z 2020 r. poz.1359), nie stanowi przeciwwagi dla możliwości uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego przez osobę sprawującą opiekę, spełniającą przesłanki z art. 17 ust. 1 lub ust. 1a u.ś.r., w sytuacji obiektywnej niemożliwości sprawowania opieki przez współmałżonka".

Zdaniem sądu, akceptującego w całości konieczność celowościowej wykładni przepisu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. "a" u.ś.r. z powodów wyżej wskazanych, uprawniony jest wniosek, że nie doszło do ustalenia przez organy czy istnieje obiektywna przeszkoda sprawowania opieki przez męża niepełnosprawnej matki skarżącej. Okoliczność ta jest istotna dla prawidłowego rozstrzygnięcia o prawie skarżącej do świadczenia pielęgnacyjnego. Tymczasem organy ograniczyły się wyłącznie do wskazania, że ojciec skarżącej pobiera świadczenie pielęgnacyjne z tytułu opieki sprawowanej nad niepełnoprawnym synem, ale już tej okoliczności nie oceniły w kontekście istnienia obiektywnej zdolności S. W. do sprawowania opieki nad żoną. Jest to wada procesowa wydanych rozstrzygnięć, która uniemożliwia ich zaakceptowanie jako zgodnych z prawem.

Na okoliczność obiektywnej niezdolności ojca skarżącej do sprawowania opieki nad żoną złożono natomiast przed sądem wnioski dowodowe, które zostały uwzględnione na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Zdaniem sądu, zostały spełnione przesłanki tego przepisu, a z przedłożonych dokumentów wynikają obiektywne okoliczności, z powodu których ojciec skarżącej nie sprawuje opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym żoną. Jednak ponieważ okoliczności te nie były przedmiotem szczegółowych ustaleń i oceny organów oraz brak jest wypowiedzi organów w tym zakresie, nie można mówić o wszechstronnym rozpoznaniu sprawy, co uzasadniało uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji pierwszoinstancyjnej. Kwestia obiektywnej niemożności sprawowania opieki przez współmałżonka osoby niepełnosprawnej nie ma charakteru nieistotnego z punktu widzenia prawidłowo zrekonstruowanej normy prawnej wyrażonej w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. "a" u.ś.r., a zatem organy winny ją rzetelnie wyjaśnić przed rozstrzygnięciem wniosku o świadczenie pielęgnacyjne.

Reasumując, ponownie rozpoznając sprawę zobowiązane będą organy do oceny dowodów przeprowadzonych przez sąd na zasadzie art. 106 § 3 P.p.s.a. i wypowiedzenia się, czy okoliczności z nich wynikające prowadzą do wniosku, że małżonek niepełnosprawnej W. W. obiektywnie jest niezdolny do sprawowania nad nią opieki. Istotne w sprawie dowody i okoliczności nie zostały bowiem ocenione na etapie administracyjnym. Organ będzie miał także na uwadze, że z wywiadu środowiskowego oraz oświadczenia W. W. wynika, iż skarżąca opiekę tę sprawuje 12 h/7 dni w tygodniu, pracownik socjalny w wywiadzie wskazał, że okoliczności uzasadniają przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego skarżącej, zaś wykładnia przepisu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. "a" u.ś.r. dokonana przez sąd w niniejszym uzasadnieniu wiąże organy mocą art. 153 P.p.s.a.

Na marginesie należy wskazać, że nie bez znaczenia jest również podobieństwo opisanej wyżej sytuacji ojca skarżącej do sytuacji współmałżonka osoby niepełnosprawnej ale posiadającego orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności. Jeśli chodzi o skutki, są one identyczne. Zarówno bowiem współmałżonek osoby niepełnosprawnej legitymujący się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności jak i współmałżonek osoby niepełnosprawnej sprawujący opiekę nad wspólnym ich dzieckiem posiadającym orzeczony znaczny stopień niepełnosprawności – nie mogą sprawować opieki nad niepełnosprawnym współmałżonkiem z uwagi na istniejące w obrocie prawnym i wykluczające zarobkowanie orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności najbliższego członka rodziny. W tych okolicznościach argument o możliwości pobierania specjalnego zasiłku opiekuńczego przez skarżącą, która spełniając przesłankę obowiązku alimentacyjnego de facto w miejsce ojca sprawuje opiekę nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką - traci na znaczeniu.

W świetle stwierdzonych uchybień nie było natomiast podstaw do orzeczenia na podstawie art. 145a § 1 P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, w przypadku, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a lub pkt 2, jeżeli jest to uzasadnione okolicznościami sprawy, sąd zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie decyzji lub postanowienia wskazując sposób załatwienia sprawy lub jej rozstrzygnięcie, chyba że rozstrzygnięcie pozostawiono uznaniu organu. Przepis art. 145a § 1 P.p.s.a. stanowi więc o możliwym zobowiązaniu organu, "jeśli jest to uzasadnione okolicznościami sprawy", ale wyłącznie przy ustaleniu wad zaskarżonego orzeczenia polegających na naruszeniu prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub stwierdzeniu nieważności zaskarżonego orzeczenia. Tymczasem w sprawie niniejszej, oprócz naruszenia przepisów prawa materialnego, sąd ocenił wystąpienie także naruszenia przepisów postępowania (art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 K.p.a.). Istnieje więc konieczność sięgnięcia przez organ do dokumentów związanych z otrzymywaniem przez ojca skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego na syna oraz dokumentacji medycznej P. W., a dalej oceny tych dokumentów na etapie administracyjnym. Wyklucza to zastosowanie przepisu art. 145a § 1 P.p.s.a.

Sąd natomiast w całości podziela stanowisko Kolegium odnośnie interpretacji przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r. i skutków wyroku Trybunału Konstytucyjnego w sprawie K 38/13.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji.

O zasądzeniu kosztów postępowania (wynagrodzenie pełnomocnika – 480 zł) orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a.