Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 448/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2014-12-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 36 ust. 1
journal: Dz.U. 1961 nr 7 poz 46
law: Ustawa z dnia 31 stycznia 1961 r. Prawo budowlane.
article: art. 37 ust. 1, art. 40
journal: Dz.U. 1974 nr 38 poz 229
law: Ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane.
article: art. 103 ust. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędzia WSA Daria Sachanbińska (spr.) Protokolant St. insp. sądowy Katarzyna Stec po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 30 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia 20 czerwca 2014 r., nr [...] w przedmiocie odstąpienia od nałożenia obowiązków 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia 29 kwietnia 2014 r., nr [...], 2) określa, że zaskarżona decyzja w całości nie podlega wykonaniu.


UZASADNIENIE

Przedmiot skargi wniesionej przez A. K. stanowi decyzja Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia 20 czerwca 2014 r., nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia 29 kwietnia 2014 r., nr [...], odstępującą od nałożenia na H. W. obowiązków określonych w art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. nr 38, poz. 229, z późn. zm.), wydaną w sprawie budowy budynku gospodarczego usytuowanego na posesji przy ul. [...] w [...].

Wydanie zaskarżonej decyzji poprzedziło postępowanie o następującym przebiegu:

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu zawiadomieniem opatrzonym datą 28 lutego 2012 r. poinformował strony postępowania, tj. H. W. oraz A. i A. K., o wszczęciu z urzędu w dniu 29 lutego 2012 r. postępowania administracyjnego w sprawie budowy budynku gospodarczego usytuowanego na posesji przy ul. [...] w [...] (od strony posesji przy ul. [...]).

W dniu 21 marca 2012 r. organ pierwszej instancji przeprowadził oględziny w obecności właścicielki przedmiotowej nieruchomości – H. W. G. K., pełnomocnik właścicieli sąsiedniej nieruchomości – A. i A. K., nie skorzystał z możliwości uczestniczenia w oględzinach, jednak zastrzegł sobie prawo do zapoznania się z protokołem z tej czynności. W wyniku oględzin uzyskano informacje, że sporny murowany budynek gospodarczy z kominem, który posiada tylko jedno pomieszczenie i wyposażony jest w piec kaflowy, instalację elektryczną oraz wodną, został wybudowany na początku lat siedemdziesiątych ubiegłego wieku przez nieżyjącego już męża właścicielki. H. W. oświadczyła, że nie posiada żadnych dokumentów dotyczących wybudowania budynku. Sprawy związane z budową były załatwiane w ówczesnej Gminie w [...], pod którą podlegała wtedy miejscowość [...].

Po zapoznaniu się z treścią powyższego protokołu G. K. stwierdził, że wybudowania przedmiotowego budynku gospodarczego dokonano "na dziko" i bez zgody sąsiadów. Dodał także, że komin budynku jest za niski, powodując tym samym przedostawanie się z niego dymu i sadzy do pomieszczeń sąsiedniego budynku mieszkalnego przy ul. [...].

Na pytanie organu, Naczelnik Wydziału Urbanistyki, Architektury i Budownictwa Urzędu Miasta [...] poinformował w pismach z kwietnia 2012 r., że nieruchomość przy ul. [...] w [...] położona jest w obszarze obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów w rejonie ul. [...] w [...], ustalonego uchwałą Nr LVI/597/09 Rady Miasta [...] z dnia 29 października 2009 r. (ogłoszona w Dz. Urz. Województwa Opolskiego Nr 116, poz. 1774). Z ustaleń planu wynika, że przedmiotowy teren oznaczony jest jako 1MN i został przeznaczony na zabudowę mieszkaniową jednorodzinną wolnostojącą i szeregową. Dodał także, że na podstawie dostępnej dokumentacji nie jest możliwe potwierdzenie lub zaprzeczenie wydania w latach 1966-1990 pozwolenia na budowę spornego budynku gospodarczego. Z uzyskanych informacji w Wydziale Geodezji i Kartografii wynika, że przedmiotowy obiekt pomierzony został na podstawie ks. rob. nr [...] z 1981 r. Ponadto w piśmie z 15 listopada 2012 r. wyjaśnił, że na analizowanym terenie dopuszcza się m.in. lokalizację budynków gospodarczych, nawiązujących formą i wykończeniem do budynku funkcji podstawowej. Poinformował też, że akta spraw do roku 1996 były przechowywane przez okres 10 lat, a następnie uległy likwidacji.

W dniu 5 czerwca 2012 r. H. W. oświadczyła, że nie jest w posiadaniu żadnych dokumentów potwierdzających datę powstania spornego obiektu. Budynek został wybudowany przez jej zmarłego męża H. W. jesienią 1966 r., zaś zakończenie robót nastąpiło w 1967 r. Przed rozpoczęciem budowy H. W. złożyła wniosek o wydanie pozwolenia na budowę budynku gospodarczego w Gminie [...]. Po upływie około 3 miesięcy odwiedzili ją dwaj pracownicy Urzędu Gminy, którzy wskazali miejsce, w którym można było wybudować przedmiotowy budynek gospodarczy. Następnie, strony otrzymały w formie pisemnej pozwolenie na budowę. H. W. podała, że z tamtego okresu nie zachowały się żadne dokumenty dotyczące budowy spornego obiektu, a sąsiedzi, którzy mogliby potwierdzić jej słowa, nie żyją.

A. K. i jego pełnomocnik G. K. zostali poinformowani o wykonaniu przez H. W. obowiązku nałożonego decyzją nr [...] z dnia 25 listopada 2011 r., a G. K. określił czas budowy obiektu na lata 1976-1977.

Na kolejne pytanie organu, Naczelnik Wydziału Geodezji i Kartografii Urzędu Miasta [...] wyjaśnił w piśmie z 9 sierpnia 2012 r., że w zasobie Miejskiego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej znajduje się szkic pomiaru spornego budynku wykonany w 1981 r., który poświadcza, że budynek został pomierzony i wniesiony na mapy w ramach robót geodezyjnych pomiaru sytuacyjno-wysokościowego, wykonanego dla potrzeb opracowania mapy zasadniczej obrębu [...] nr [...].

Słuchany w charakterze świadka G. K. zeznał, że budynek gospodarczy przy ul. [...] w [...] został wybudowany pod koniec lat siedemdziesiątych. Gdy szedł do wojska jesienią 1975 r., to przedmiotowego obiektu jeszcze nie było. Świadek J. W., brat H. W., oświadczył, że budynek gospodarczy budowano latem 1969 r. i w tym samym roku ukończono jego budowę. Dodał, że w tym okresie do wznoszenia obiektów tego rodzaju nie wymagano zezwolenia. Z kolei, A. K. zeznała, że do 1968 r. spornego budynku jeszcze nie było i jej zdaniem powstał on w latach siedemdziesiątych. Co prawda, nie posiada dokumentów potwierdzających ten fakt, ale do roku 1968 mieszkała w budynku sąsiednim, przy ul. [...] w [...].

W następstwie powyższych ustaleń, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu wydał w dniu 5 grudnia 2012 r. postanowienie, nr [...], którym nałożył na H. W. obowiązek przedłożenia ekspertyzy technicznej budynku gospodarczego. W uzasadnieniu postanowienia wskazał, że budynek gospodarczy na posesji w [...] przy ul. [...] - o wymiarach 4,54 m x 3,98 m i wysokości około 2,45 m - wybudowany został w 1969 r. bez pozwolenia bądź zgłoszenia. Dodał także, że H. W. nie przedstawiła dokumentów w postaci pozwolenia na budowę lub zgłoszenia.

W lutym 2013 r. strona złożyła opinię techniczną dotyczącą prawidłowości i zgodności z obowiązującymi przepisami zastosowanych w budynku gospodarczym rozwiązań konstrukcyjnych oraz wykonanych instalacji i usytuowania komina względem sąsiedniej zabudowy. Z opinii wynika, że obiekt jest w odpowiednim stanie technicznym, za wyjątkiem komina, którego wylot powinien znajdować się na wysokości 5,50 m. Ponadto komin nie spełnia wymagań określonych Polską Normą w stosunku do wylotu i należy go zlikwidować, bądź przebudować na podstawie projektu. W opinii określono ponadto, że instalacja elektryczna nie spełnia aktualnie obowiązujących przepisów i powinna zostać odłączona oraz zmodernizowana, jako układ TN-S.

W dalszym postępowaniu właścicielka spornego obiektu przedłożyła do akt sprawy dokumenty potwierdzające, że instalacja elektryczna jest zgodna z obowiązującymi przepisami oraz "Protokół odbiorczy nr [...]" przewodów kominowych, z którego wynika, że wysokość komina jest prawidłowa.

W "notatce służbowej" z dnia 3 lipca 2013 r. organ potwierdził, że w trakcie oględzin dokonano pomiarów komina ponad dachem, zgodnie z którymi komin murowany ma wysokość 2,45 m, nasadka metalowa - 0,96 m, zaś ogólna wysokość komina wynosi 5,71 m.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu decyzją z dnia 17 lipca 2013 r., nr [...], umorzył postępowanie w przedmiotowej sprawie, na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. Organ uznał, że budynek gospodarczy o wymiarach 4,54 m x 3,98 m i wysokości 2,40-2,45 m wybudowany został w okresie między jesienią 1966 r. a latem 1969 r. Ponadto podkreślił, że zgodnie z obowiązującymi w dacie budowy przepisami, tj. art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. Prawo budowlane (Dz. U. nr 7, poz. 46, z późn. zm.) oraz § 4 rozporządzenia Przewodniczącego Komitetu Budownictwa, Urbanistyki i Architektury z dnia 27 lipca 1961 r. w sprawie państwowego nadzoru budowlanego nad budową, rozbiórką i utrzymaniem obiektów budowlanych budownictwa powszechnego (Dz. U. nr 38, poz. 197, z późn. zm.), budowa spornego budynku o powierzchni zabudowy 18,07 m2, przy tym posiadającego palenisko, wymagała uzyskania przed jego wykonaniem decyzji o pozwoleniu na budowę. Organ za wiarygodne uznał zeznania H. W., że przed budową budynku gospodarczego uzyskano pozwolenie na budowę, jednakże dokument ten uległ zniszczeniu. Powiatowy Inspektor podkreślił także, że budynek gospodarczy spełnia obowiązujące przepisy § 20 ust. 2 zarządzenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 29 czerwca 1966 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane budownictwa powszechnego (Dz. Budownictwa nr 10, poz. 44, z późn. zm.), w zakresie odległości od drugiego budynku oraz wysokości komina. Organ dodał także, że postępowanie jest bezprzedmiotowe, bowiem obiekt gospodarczy wybudowany został zgodnie z przepisami i brak jest podstaw do wydania rozstrzygnięcia merytorycznego.

W dniu 8 sierpnia 2013 r. A. K. złożył odwołanie od powyższej decyzji. W uzasadnieniu wskazał na znaczną rozbieżność pomiędzy datami powstania budynku podanymi w zeznaniach H. W. i jej brata J. W. Zauważył, że skoro w rejestrach nie odnaleziono dokumentów potwierdzających wydanie pozwolenia na budowę, ani zgłoszenia budowy budynku gospodarczego, to takich dokumentów nie było, a budynek został wzniesiony bez pozwolenia, jako samowola budowlana. Do odwołania załączył kserokopię mapy sytuacyjno-wysokościowej z dnia 3 lipca 1981 r., na której brak jest przedmiotowego budynku, co potwierdza powstanie budynku w innym okresie niż przyjął organ.

W toku postępowania odwoławczego H. W. potwierdziła, że nie posiada żadnych dokumentów związanych z budową budynku gospodarczego, a pozwolenie na budowę załatwiał w Gminie [...] jej mąż. Natomiast Prezydent Miasta [...] wyjaśnił, że tereny położone w [...] zostały włączone w granice administracyjne miasta [...] w roku 1996, w tym okresie dokonano również nowego podziału geodezyjnego na obręb: [...] i [...]. Z kolei, Dyrektor Archiwum Państwowego w [...] poinformował, że w posiadanych dokumentach nie odnaleziono przedmiotowego pozwolenia na budowę.

Decyzją z dnia 30 stycznia 2014 r., nr [...], Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu wskazał, że ustalony stan faktyczny sprawy nie wskazuje na występowanie przesłanki bezprzedmiotowości postępowania, stanowiącej podstawę do jego umorzenia. Dodał także, że zebrany materiał dowodowy w sprawie nie uzasadnia stanowiska, aby inwestor posiadał pozwolenie na budowę budynku gospodarczego, a ponadto uznał za konieczne przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w znacznej części.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu przeprowadził ponowne oględziny przedmiotowego obiektu, które potwierdziły wcześniejsze ustalenia co do wymiarów i rozwiązań konstrukcyjnych budynku gospodarczego. Nie stwierdzono nieprawidłowości w konstrukcji budynku, które mogą stwarzać zagrożenie dla zdrowia i życia ludzi lub mienia. Stan techniczny komina ponad dachem, zarówno w części murowanej, jak i metalowej nasadki, jest dobry. Podczas oględzin stwierdzono również, że budynek nie powoduje niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych. H. W. oświadczyła, że dokonuje w budynku podgrzewania wody do celów higienicznych, używając pieca kaflowego opalanego drewnem. Natomiast G. K. oświadczył, że przedmiotowy obiekt został wykonany bez zgody właściwego organu. Istniejący na dachu obiektu komin jest zbyt niski, co powoduje przedostawanie się dymu i sadzy do budynku mieszkalnego przy ul. [...] oraz osadzanie się sadzy na ścianach tego budynku. Jego zdaniem, używanie pieca kaflowego powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi i mienia.

Działając na podstawie art. 40 cyt. wyżej ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (zwanej dalej również Prawem budowlanym z 1974 r.) w związku z art. 103 ustawy z dnia 7 lipca 1994 Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409, z późn. zm. - zwanej dalej również Prawem budowlanym z 1994 r.), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu wydał w dniu 29 kwietnia 2014 r. decyzję nr [...], na mocy której odstąpił od nałożenia obowiązków określonych w tym przepisie. W uzasadnieniu wskazał, że przedmiotowy budynek gospodarczy został wybudowany w latach 1966-69 bez wymaganego pozwolenia. Budynek znajduje się na terenie, gdzie obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dopuszcza lokalizację tego typu obiektów. Nie stwarza on niebezpieczeństwa dla ludzi i mienia oraz nie powoduje niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Lokalizacja obiektu jest zaś zgodna z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75, poz. 690). Powołując się na przepis art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r., organ wyjaśnił, że postępowanie w sprawie stwierdzonej samowoli budowlanej powinno toczyć się w oparciu o przepisy uprzednio obowiązującej ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane. Zdaniem organu, inwestor wykonujący przedmiotowy budynek gospodarczy zachował obowiązujące w dacie jego realizacji przepisy odnoszące się do wymaganych warunków technicznych w zakresie odległości oraz wysokości komina. W następstwie powyższych ustaleń organ pierwszej instancji uznał za niezasadne orzeczenie działań naprawczych na podstawie art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r., gdyż legalizacja obiektu jest możliwa w stanie istniejącym.

W odwołaniu od powyższej decyzji A. K. wskazał, że pomiary dotyczące lokalizacji budynku nie są poprawne, ponieważ dokonano ich przy uwzględnieniu ogrodzenia, które jest przesunięte w stosunku do przebiegu granicy pomiędzy posesjami. Ponadto zaznaczył, że nie zgadza się z oceną organu pierwszej instancji, iż obiekt nie stwarza pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych i że usytuowany na dachu budynku komin jest zgodny z Polską Normą PN-89/B-10425, która to norma nie obejmuje budynków gospodarczych. Wywodził, że na przedstawionym w odwołaniu zdjęciu widać wyraźnie, że wylot komina jest zlicowany z oknem pokoju mieszkalnego skarżącego. Zarzucił także organowi pierwszej instancji naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a.

W wyniku rozpatrzenia odwołania, decyzją z dnia 20 czerwca 2014 r., nr [...], Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wyjaśnił, że z uwagi na stwierdzoną prawidłowo datę powstania spornego budynku, który niewątpliwie został zrealizowany w warunkach samowoli budowlanej, zastosowanie w niniejszej sprawie znajdują przepisy Prawa budowlanego z 1974 r. Na gruncie tych przepisów ostatecznie utrwaliła się linia orzecznicza, wedle której przewidziana w art. 37 ust. 1 i 2 zgodność z przepisami budowlanymi dotyczy okresu realizacji budowy, natomiast zgodność z przepisami o planowaniu przestrzennym dotyczy daty podejmowania zaskarżonej decyzji. Odnośnie zgodności obiektu z przepisami techniczno-budowlanymi organ podał, że należało w tym zakresie uwzględnić przepisy rozporządzenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 11 czerwca 1966 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane budownictwa powszechnego (Dz. U. nr 26, poz. 157) oraz zarządzenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 29 czerwca 1966 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane budownictwa powszechnego. Powołując się na § 20 ust. 2 i 3 tego zarządzenia, uznał, że wymogi określone tymi przepisami zostały spełnione, podobnie jak wymogi z § 30 ust. 2 dotyczące przewodów dymowych i spalinowych. Skoro sporny budynek odpowiada przepisom techniczno-budowlanym obowiązującym w okresie jego budowy, to - zdaniem organu - nie stanowi zagrożenia, o jakim mowa w art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. Także przepisy obowiązującego planu miejscowego dopuszczają budowę budynku gospodarczego w obecnej lokalizacji. W tych okolicznościach, w ocenie organu odwoławczego, słusznie orzekł Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu o odstąpieniu od nałożenia czynności naprawczych z uwagi na zgodność obiektu z przepisami prawa (poza brakiem pozwolenia na budowę), na podstawie art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. Dalej, odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu, Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu stwierdził, że zgodnie z przepisami prawa odległość pomiędzy sąsiednimi budynkami nie może być mniejsza niż 3 metry. W przedmiotowej sprawie odległość ta wynosi 4,59 m. Tym samym, wymogi prawa zostały spełnione. Dodał także, że brak jest przesłanek uzasadniających twierdzenie, że korzystanie z pieca (w obiekcie spełniającym wymogi prawa i opalanym dozwolonym paliwem stałym) stanowi niedopuszczalne pogorszenie warunków użytkowych dla otoczenia. Przyznał, że co prawda istnieje wówczas pogorszenie warunków użytkowych dla otoczenia, ale nie można go określić jako niedopuszczalne.

Nie godząc się z podjętym rozstrzygnięciem, A. K. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, w której zarzucił organowi odwoławczemu dokonanie błędnej interpretacji przepisów prawnych, a to § 20 ust. 2 zarządzenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 29 czerwca 1966 r., ponieważ w przedmiotowej sprawie budynek skarżącego posiada strop drewniany, a średnie obciążenie ogniowe wynosi ponad 175 kG drewna na m2, zatem odległość od innych budynków powinna wynosić 10 m, a nie 4 m. Jak wskazał skarżący, Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu nie uzasadnił, czy ściana budynku gospodarczego bez otworów zwrócona w stronę budynku skarżącego spełnia wymogi grubości ściany przeciwpożarowej, o której mowa w ust. 3 powyższego paragrafu. Ponadto skarżący zwrócił także uwagę na to, że w przedmiotowej sprawie nie ma zastosowania § 20 ust. 7 omawianego zarządzenia, bo mówi on o ścianie szczytowej budynku bez otworów, zaś omawiany budynek gospodarczy posiada otwór drzwiowy. A. K. nie zgodził się także ze stanowiskiem organu o braku niedopuszczalnego pogorszenia warunków użytkowych dla otoczenia, skoro w wyniku spalania węgla powstają m.in. związki siarki, azotu czy pyły, które są szkodliwe dla organizmu człowieka. Skarżący uważa, że w tej kwestii powinien wypowiedzieć się biegły, który określiłby realne zagrożenie. Ponadto A. K. zgłosił zastrzeżenia co do opinii kominiarskiej i ponownie podkreślił, że Polska Norma PN-89/B-10425 nie obejmuje budynków gospodarczych. Poza tym powtórzył zarzuty odwołania odnośnie naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. oraz wyraził pogląd o wystąpieniu przesłanek z art. 37 § 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Dodatkowo stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie możliwe było dopuszczenie obecnej lokalizacji budynku na podstawie § 20 ust. 7 zarządzenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 29 czerwca 1966 r., ponieważ otwór drzwiowy znajduje się w ścianie od strony posesji przy ul. [...].

Podczas dwóch rozpraw pełnomocnik skarżącego – G. K. złożył pisemne uwagi do niniejszej sprawy, w których zgłosił zarzut dotyczący nieustalenia obciążenia ogniowego jego budynku, który posiada drewniane stropy; nieustalenia, czy ściana spornego budynku zwrócona w stronę jego budynku spełnia wymogi ściany przeciwpożarowej; błędnego określenia odległości spornego obiektu od granicy z posesją przy ul. [...]; braku możliwości zastosowania do określania wysokości komina budynku gospodarczego powołanej przez organ Polskiej Normy i braku oceny, czy szkodliwe spaliny będą przedostawać się do pomieszczeń mieszkalnych. Zarzucił ponadto, że naruszony został art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, bowiem zasada równości wobec prawa nie pozwala na legalizację samowoli budowlanej. Poza tym doszło do naruszenia art. 6, art. 107 i art. 80 K.p.a. Pełnomocnik podtrzymał też stanowisko o powstaniu samowoli budowlanej w latach siedemdziesiątych. Natomiast uczestniczka postępowania H. W. wniosła o oddalenie skargi, podkreślając, że budynek skarżącego wyglądał kiedyś inaczej i nie posiadał okna dachowego oraz kilku kominów, które są oddalone od granicy o ok. 1,6 m.

W piśmie procesowym z 4 grudnia 2014 r. Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu wyjaśnił, że w postępowaniu odwoławczym nie przeprowadził uzupełniającego postępowania dowodowego, a orzekając oparł się o materiał dowodowy zebrany przez organ pierwszej instancji. Dlatego też przyjął dla oceny zgodności obiektu z warunkami technicznymi podaną przez organ pierwszej instancji wartość średniego obciążenia ogniowego budynku skarżącego, jako wartość 25 kG/m2. Ponadto poinformował, że obecnie zapoznał się z aktami innego postępowania, dotyczącego budynku A. K., w tym z projektem budowlanym budynku przy ul. [...] w [...] i na tej podstawie stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie niezasadne było zastosowanie § 20 ust. 2 warunków technicznych z 1966 r., ponieważ zgodnie z treścią § 20 ust. 5 budynki o ścianach lub stropach wykonanych z materiałów palnych należy zaliczać do budynków o średnim obciążeniu ogniowym powyżej 175 kG/m2, niezależnie od ich faktycznego obciążenia ogniowego. Z kolei, odnosząc się do zarzutu zastosowania Polskiej Normy PN-89/B10425, podkreślił, że zgodnie z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 12 września 2002 r. o normalizacji (Dz. U. z 2002 r., nr 169, poz. 1386), stosowanie Polskich Norm jest dobrowolne. Z uwagi na brak odrębnej normy dotyczącej przewodów spalinowych czy kominów na budynkach gospodarczych oraz mając na uwadze to, że obiekt gospodarczy H. W. jest zlokalizowany pomiędzy dwoma budynkami mieszkalnymi, a znajdujący się w nim piec służy potrzebom mieszkaniowym, organ przyjął normę mającą zastosowanie m.in. do budynków mieszkalnych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, z późn. zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego i trafność ich wykładni oraz prawidłowość przyjętej procedury.

Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, z późn. zm.), zwanej P.p.s.a., rozstrzygając w granicach danej sprawy sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że sąd dokonuje oceny zgodności kontrolowanego aktu z przepisami prawa bez względu na zarzuty podniesione w skardze. Zgodnie natomiast z art. 135 P.p.s.a., sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., sąd uwzględnienia skargę na decyzję administracją w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Oceniając prawidłowość zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej wydanie decyzji organu pierwszej instancji według powyższych kryteriów, Sąd doszedł do przekonania, że zostały one podjęte z naruszeniem przepisów procedury administracyjnej, przy czym stwierdzone uchybienia są tego rodzaju, iż mogą mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Na wstępie rozważań w tym zakresie celowe jest przypomnienie, że przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (OWINB) w Opolu utrzymująca w mocy rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne o odstąpieniu od nałożenia obowiązków, wydane na podstawie art. 40 cyt. wyżej ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (w dalszym ciągu zwanej w skrócie Prawem budowlanym z 1974 r.) w związku z art. 103 cyt. już wcześniej ustawy z dnia 7 lipca 1994 Prawo budowlane (zwanej dalej Prawem budowlanym z 1994 r.).

Organy obu instancji zgodnie uznały, i ze stanowiskiem tym należy się zgodzić, że budynek gospodarczy należący do H. W. został wzniesiony w latach 1966-69 bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. W kwestii daty wykonania ww. obiektu zeznania świadków i oświadczenia stron są wprawdzie rozbieżne, jednak - zdaniem Sądu - organy prawidłowo uwzględniły zeznania i wyjaśnienia H. W. oraz jej brata, którzy zamieszkiwali na posesji przy ul. [...] i choćby z tej racji pamiętają, w jakim czasie powstał sporny budynek. Z uwagi na długi okres, jaki minął od zrealizowania inwestycji oraz brak bezpośrednich dowodów w tym zakresie, zasadnie dano wiarę tym zeznaniom i wyjaśnieniom, zwłaszcza że na ich potwierdzenie przedłożono zdjęcie z uwidocznionym budynkiem, wykonane we wskazywanym czasie. Ponadto stanowisko prezentowane przez H. W. i jej brata nie pozostaje w sprzeczności z informacją o wybudowaniu obiektu jeszcze przed ukończeniem szkoły zawodowej przez synów właścicielki (1975 r.). W pewnym zakresie także zeznania A. K. nie przeczą temu stanowisku, skoro świadek wyjaśniła m.in., że tylko do 1968 r. mieszkała na posesji przy ul. [...] i wówczas przedmiotowego budynku nie było. Z tych względów odmienne twierdzenia co do daty wykonania budynku gospodarczego, wskazujące na koniec lat siedemdziesiątych ubiegłego wieku, nie zasługiwały na uwzględnienie. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym powszechnie przyjmuje się, że w przypadku występowania dowodów o przeciwstawnej treści organ może odmówić wiary określonym dowodom, jednak dopiero po wszechstronnym ich rozpatrzeniu, wyjaśniając przyczyny takiej ich oceny, co powinno mieć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Z analizy treści decyzji organów nadzoru wynika, że powyższe wymogi zostały zachowane.

W tak ustalonej dacie zrealizowania spornego obiektu obowiązywały przepisy ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. Prawo budowlane (Dz. U. nr 7, poz. 46, z późn. zm.), a wedle jej art. 36 ust. 1, przed przystąpieniem do wykonania obiektu budowlanego, do jakiego należy zaliczyć przedmiotowy budynek gospodarczy, inwestor zobowiązany był do uzyskania pozwolenia na budowę, o ile nie korzystał ze zwolnienia z takiego obowiązku na podstawie przepisów cyt. wcześniej rozporządzenia Przewodniczącego Komitetu Budownictwa, Urbanistyki i Architektury z dnia 27 lipca 1961 r. w sprawie państwowego nadzoru budowlanego nad budową, rozbiórką i utrzymaniem obiektów budowlanych budownictwa powszechnego, wydanego na podstawie delegacji ustawowej zawartej w ust. 3 wskazanej regulacji. Paragraf 4 ww. rozporządzenia określa katalog robót budowlanych wyłącznych z obowiązku uzyskania m.in. decyzji o pozwoleniu na budowę, jednak z uwagi na parametry budynku, tj. powierzchnię zabudowy wynoszącą 18,07 m2, czyli przekraczającą 12 m², a także ze względu na wyposażenie obiektu w palenisko (ust. 1 pkt 5), komentowany przepis nie miał zastosowania. Zatem, przed wybudowaniem przedmiotowego budynku gospodarczego należało uzyskać decyzję o pozwoleniu na budowę.

W postępowaniu administracyjnym H. W. nie przedłożyła takiego pozwolenia, ani też innego dowodu, który chociaż pośrednio wskazywałby, że wymagane pozwolenie uzyskała. Ponadto, pomimo podjęcia przez organy obu instancji prób uzyskania dowodów potwierdzających legalne wybudowanie budynku gospodarczego, nie odnaleziono ich w zasobach Archiwum Państwowego w [...] i Urzędu Miasta [...]. Nadto, z akt administracyjnych wynika, że sporny obiekt został pomierzony i naniesiony na mapy geodezyjne dopiero w 1981 r., a więc zdecydowanie później niż w dacie, gdy rzekomo miał być wzniesiony.

Podsumowując ten fragment wywodów, stwierdzić przyjdzie, że w toku postępowania wyjaśniającego prawidłowo ustalono, iż przedmiotowy budynek gospodarczy powstał w latach 1966-69 w warunkach samowoli budowlanej, a okoliczności tych nie kwestionowała H. W. w postępowaniu przed organem drugiej instancji oraz przed Sądem.

Przedstawione ustalenia pozwalają na określenie przepisów, jakie powinny mieć zastosowanie do rozpatrzenia niniejszej sprawy. Zgodnie z art. 103 ust. 1 Prawa budowlanego z 1994 r., do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy (czyli Prawa budowlanego z 1994 r.), a niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy ustawy, z zastrzeżeniem ust. 2. W myśl natomiast wskazanego ust. 2, przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe.

Z ww. regulacji wynika, że do samowolnie wybudowanych obiektów budowlanych, których budowa została zakończona przed dniem 1 stycznia 1995 r. (data wejścia w życie Prawa budowlanego z 1994 r.) stosuje się przepisy Prawa budowlanego z 1974 r. i w oparciu o te właśnie przepisy organy administracji rozpatrzyły niniejszą sprawę.

Przepis art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. nakazuje przymusową rozbiórkę obiektów budowlanych lub ich części wybudowanych niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, jeżeli obiekt budowlany lub jego część:

1) znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub

2) powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia.

Podkreślenia wymaga, że zastosowanie przez ustawodawcę spójnika "lub" powoduje, że zaistnienie jednej z podanych okoliczności obliguje organ do wydania wskazanego w tym przepisie rozstrzygnięcia.

Zgodnie natomiast z art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r., stanowiącym podstawę prawną wydanych w sprawie decyzji, w wypadku wybudowania obiektu budowlanego niezgodnie z przepisami, jeżeli nie zachodzą okoliczności określone w art. 37, właściwy terenowy organ administracji państwowej wyda inwestorowi, właścicielowi lub zarządcy decyzję nakazującą wykonanie w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego, terenu nieruchomości lub strefy ochronnej do stanu zgodnego z przepisami.

Z ww. przepisów wynika, że w postępowaniu dotyczącym samowoli budowlanej w pierwszym rzędzie należy dokonać oceny, czy w sprawie zachodzą przesłanki z art. 37 Prawa budowlanego z 1974., a następnie - po wykluczeniu tych przesłanek - organ zobowiązany jest zbadać, czy istnieją podstawy do wydania nakazów na podstawie art. 40 tego Prawa. Słusznie wskazał organ odwoławczy, że zgodność z przepisami budowlanymi, o jakiej mowa w przytoczonych regulacjach, dotyczy okresu realizacji budowy. Oceniając sporną inwestycję pod tym kątem, należało zatem przy badaniu jej legalności uwzględnić przepisy ustawy Prawa budowlanego z 1961 r. i przepisy techniczno-budowlane obowiązujące w tym okresie, w tym przepisy cyt. wyżej zarządzenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 29 czerwca 1966 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane budownictwa powszechnego, zwanego dalej zarządzeniem. Paragraf 20 ust. 2 zarządzenia określa dla budynków zaliczonych do III, IV i V kategorii niebezpieczeństwa pożarowego i o wysokości do 5 kondygnacji w budynkach mieszkalnych o wysokości do 15 m w innych budynkach - różne odległości pomiędzy budynkami wolnostojącymi, nie osłoniętymi ścianą przeciwpożarową, ustalone w zależności od średniego obciążenia ogniowego tych budynków. Z ust. 3 § 20 zarządzenia wynika, że odległość wolnostojącego budynku, zwróconego do sąsiedniego budynku ścianą przeciwpożarową, nie może być mniejsza niż 3 m.

W tym miejscu przypomnienia wymaga, że odstępując od nałożenia na H. W. obowiązków określonych w art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r., orzekające w sprawie organy zdecydowały o możliwości zalegalizowania samowolnie wzniesionego budynku gospodarczego, usytuowanego na posesji przy ul. [...] w [...], ponieważ uznały, że nie wystąpiły przesłanki określone w art. 37 tego Prawa, a ponadto nie stwierdziły potrzeby orzekania czynności naprawczych z uwagi na zgodność obiektu z przepisami prawa. W zakresie zgodności z przepisami (poza brakiem pozwolenia na budowę) przyjęły, że odnośnie odległości między budynkami spełnione zostały wymogi wynikające z § 20 ust. 2 i 3 zarządzenia. Ustaliły bowiem, że odległość między budynkami wynosi 459 cm, zatem, po pierwsze, spełniony został warunek zachowania co najmniej 4 m odległości budynku wolnostojącego od drugiego budynku o średnim obciążeniu ogniowym 25 kG drewna na m², po drugie zaś, spełniony został warunek zachowania odległości nie mniejszej niż 3 m w przypadku wolnostojącego budynku, zwróconego do sąsiedniego budynku ścianą przeciwpożarową.

Zdaniem Sądu, stanowisko w tej kwestii jest przedwczesne, bowiem zostało podjęte bez dostatecznego wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności stanu faktycznego sprawy. Podkreślenia wymaga, że wyrażona w art. 7 K.p.a. zasada prawdy obiektywnej zobowiązuje organy wydające decyzje do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, by móc zastosować odpowiedni przepis prawa. Natomiast należyte zrealizowanie zasady prawdy obiektywnej ma zapewnić dyrektywa proceduralna zawarta w art. 77 K.p.a., według której organ prowadzący postępowanie obowiązany jest podjąć ciąg czynności mających na celu zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego.

Z naruszeniem wskazanych regulacji, organy obu instancji nie wykonały powyższych obowiązków, co pośrednio przyznał OWINB w Opolu w piśmie procesowym z 4 grudnia 2014 r. Organ odwoławczy stwierdził bowiem, że dla oceny zgodności obiektu z warunkami technicznymi przyjęto podaną przez organ pierwszej instancji wartość średniego obciążenia ogniowego budynku skarżącego, jako wartość 25 kG/m2, podczas gdy z akt administracyjnych sprawy nie wynika, by PINB w Opolu czynił w tej mierze jakieś czynności wyjaśniające. Tymczasem skarżący twierdzi, że stanowiący jego własność budynek, w stosunku do którego obliczano wymagane odległości, posiada strop drewniany, a średnie obciążenie ogniowe wynosi ponad 175 kG drewna na m2, zatem analizowana odległość od innych budynków powinna wynosić 10 m, a nie 4 m. Konieczność wyjaśnienia tej kwestii, od której zależy ocena w zakresie zgodności inwestycji z przepisami budowlanymi, a w dalszej kolejności co do potrzeby oraz istnienia faktycznych możliwości doprowadzenia obiektu do stanu zgodności z prawem, zaś ostatecznie również ocena w przedmiocie wystąpienia warunków do zalegalizowania spornego budynku gospodarczego, potwierdza także podana przez organ drugiej instancji, we wspomnianym już piśmie procesowym z 4 grudnia 2014 r., informacja dotycząca zastosowania niewłaściwych przepisów zarządzenia. OWINB w Opolu wyjaśnił mianowicie, że obecnie zapoznał się z aktami innego postępowania, w tym z projektem budowlanym budynku A. K., i na tej podstawie stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie należało uwzględnić treść § 20 ust. 5 zarządzenia, wedle którego budynki o ścianach lub stropach wykonanych z materiałów palnych należy zaliczać do budynków o średnim obciążeniu ogniowym powyżej 175 kG/m2, niezależnie od ich faktycznego obciążenia ogniowego. Organ odwoławczy uznał zatem za słuszny zarzut skargi odnośnie przyjęcia do rozważań błędnych odległości między budynkami, które powinny być zachowane. Poza tym, jak trafnie zauważył skarżący, nie jest jasne, na jakiej podstawie organy sformułowały stanowisko o spełnieniu warunku z ust. 3 § 20 zarządzenia, podczas gdy na podstawie zgromadzonego materiału dokumentacyjnego sprawy nie sposób ustalić, czy ściana budynku gospodarczego zwrócona do sąsiedniego budynku spełnia wymogi ściany przeciwpożarowej. Kwestia ta nie została także omówiona w podjętych rozstrzygnięciach, co z kolei świadczy o niespełnieniu wymogów z art. 107 § 3 K.p.a., który nakazuje wskazanie w uzasadnieniu motywów rozstrzygnięcia, tak, by strona mogła poznać tok rozumowania poprzedzającego jego wydanie oraz zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, jakimi kierował się organ przy załatwianiu sprawy. Ponadto, prawidłowo sporządzone uzasadnienie daje również możliwość pełnej i merytorycznej weryfikacji zaskarżonego aktu w postępowaniu sądowym.

Z powiedzianego dotąd wynika, że decyzje organów obu instancji wydane zostały z naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a., przy czym naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik prowadzonego postępowania legalizacyjnego. Wyjaśnić dodatkowo trzeba, że wskazane przez skarżony organ nowe okoliczności sprawy oraz nadesłane akta dotyczące innego postępowania nie mogły być przedmiotem ustaleń, analizy i merytorycznej oceny Sądu. Ocena prawna sprawy, z uwzględnieniem nowych (innych niż ukazane w decyzji) okoliczności, powinna zostać przeprowadzona w toku postępowania administracyjnego i przedstawiona w uzasadnieniu decyzji, tak, by wszystkie strony mogły się z nią zapoznać i by korzystając ze swych praw, mogły zdecydować o kierunku ewentualnego zaskarżenia wydanych decyzji przez podanie argumentacji pozostającej w bezpośrednim związku z treścią decyzji. To decyzja, a nie pismo procesowe kierowane do Sądu, powinna wyjaśniać rozstrzygnięcie, którego prawidłowość jest następnie przedmiotem kontroli sądowej. Natomiast rola sądu administracyjnego sprowadza się wyłącznie do badania (korygowania) działania lub zaniechania organów administracji publicznej, a nie do zastępowania ich w załatwianiu spraw. Sąd administracyjny, który jest w zasadzie sądem kasacyjnym, ocenia bowiem zgodność z prawem zaskarżonego aktu organu administracji publicznej; nie zastępuje go w czynnościach. Wszelkie wywody organu o charakterze materialnoprawnym winny zostać poczynione dopiero po właściwym ustaleniu stanu faktycznego sprawy.

Już tylko z wyżej podanych przyczyn należało uchylić decyzje organów obu instancji, jednak nie można nie dostrzec, że w ich uzasadnieniach organy nadzoru nie przedstawiły wystarczającej argumentacji dotyczącej braku wystąpienia okoliczności, o jakich mowa w cyt. wyżej art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r.

W sprawie nie ma sporu, że budynek gospodarczy, w którym podgrzewana jest woda do celów higienicznych, został wzniesiony na terenie przeznaczonym w obecnie obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego do tego rodzaju zabudowy, stanowiąc uzupełnienie istniejącej zabudowy mieszkaniowej. Nie zaktualizowała się zatem przesłanka skutkująca nakazem przymusowej rozbiórki obiektu, o jakiej mowa w art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. W tym miejscu odnotować trzeba, że w uchwale składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 2013 r. (II OPS 2/13, LEX nr 1404021) przyjęto, że "przepisami o planowaniu przestrzennym, o których mowa w art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowalne (Dz. U. Nr 38, poz. 229, z późn. zm.) w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., nr 243, poz. 1623, z późn. zm.) są przepisy obowiązujące w dacie orzekania przez organy administracji, z tym że w postępowaniu w przedmiocie nakazania przymusowej rozbiórki, należy uwzględnić także przeznaczenie terenu, na którym powstał obiekt budowlany, od daty jego budowy".

Z kolei, argumentację w zakresie braku stwarzania przez inwestycję zagrożeń dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia, organy nadzoru powiązały głównie z dochowaniem norm i warunków technicznych. W realiach niniejszej sprawy, takie wyjaśnienie przesłanki z art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r. należy uznać za niewystarczające, choćby z uwagi na opisane wyżej niedostatki postępowania dowodowego, które w dacie orzekania przez organy nie upoważniały do wyrażenia zaprezentowanego stanowiska, ale również ze względu na brak odniesienia się do sytuacji, w jakiej funkcjonuje sporny obiekt oraz do konkretnych zarzutów skarżącego. A. K. wielokrotnie wskazywał na pogorszenie warunków użytkowych dla otoczenia, co - jego zdaniem - polega na przedostawaniu się do pomieszczeń mieszkalnych budynku powstających w wyniku spalania węgla m.in. związków siarki, azotu czy pyłów, które są szkodliwe dla organizmu człowieka. Skarżący zwrócił również uwagę na szkody, jakie powoduje osadzanie się sadzy na ścianach jego budynku oraz na brak oceny, czy szkodliwe spaliny będą przedostawać się do pomieszczeń używanych przez ludzi. Nieustosunkowanie się do wskazanych kwestii oraz niewyjaśnienie w pełni zastosowanej podstawy prawnej stanowi o naruszeniu obowiązku prawidłowego sporządzenia uzasadnienia (art. 107 § 3 K.p.a.) i wyrażonej w art. 11 K.p.a. zasady przekonywania, której realizacja polega m.in. na zapoznaniu stron postępowania z argumentacją i przesłankami podejmowanych decyzji, by mogły zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ przy załatwieniu sprawy. W konsekwencji, wadliwość postępowania w omawianym zakresie czyni zasadnym zarzut wydania decyzji organów obu instancji w sposób dowolny. Ustanowiona w art. 80 K.p.a. zasada swobodnej oceny dowodów zobowiązuje do oparcia się przez organ na przekonujących podstawach, wskazanych w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, stosownie do treści przepisu art. 107 § 3 K.p.a.

W podsumowaniu stwierdzić przyjdzie, że w kontrolowanej sprawie stan faktyczny sprawy nie został dostatecznie ustalony i oceniony oraz nie znalazł wyrazu w uzasadnieniach obu decyzji. Również podstawy prawne decyzji nie zostały dostatecznie omówione. W tej sytuacji zbędne stało się badanie zasadności skargi w kontekście dalej idących jej zarzutów.

W ocenie Sądu, stwierdzone uchybienia, które mogą mieć istotny wpływ na wynik postępowania, spowodowały konieczność uchylenia obu wydanych w sprawie decyzji, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 P.p.s.a. Rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności zaskarżonej decyzji oparto o przepis art. 152 P.p.s.a. Sąd nie orzekał natomiast w przedmiocie zwrotu poniesionych kosztów postępowania, obejmujących wpis od skargi, z uwagi na brak wniosku w tym zakresie.

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań Sądu i sprowadzają się do przeprowadzenia przez rozstrzygający organ postępowania wyjaśniającego zgodnie z zasadami procedury administracyjnej, zbadania w sposób prawidłowy przesłanki z art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r., a następnie - w zależności od poczynionych ustaleń - do zajęcia stanowiska w przedmiocie potrzeby i możliwości wydania nakazu dokonania niezbędnych zmian i przeróbek w trybie art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. lub innego zastosowania odpowiednich przepisów. Organ zobowiązany będzie również do prawidłowego uzasadnienia wydanego aktu.