Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 76/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-11-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6070 Uwłaszczenie    państwowych   osób     prawnych   oraz   komunalnych    osób prawnych
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 206
journal: Dz.U. 2018 poz 121
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity
article: § 4 ust. 1, ust. 2
journal: Dz.U. 1998 nr 23 poz 120
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych  nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu.
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit c, art. 184
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski Protokolant starszy asystent sędziego Anna Siwonia-Rybak po rozpoznaniu w dniu 9 listopada 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [..] Sp. z o.o. w likwidacji z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 października 2016 r. sygn. akt I SA/Wa 1020/16 w sprawie ze skargi [..] Sp. z o.o. w likwidacji z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [..] maja 2016 r. nr [..] w przedmiocie odmowy nabycia z mocy prawa użytkowania wieczystego gruntu oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 października 2016 r., sygn. akt: I SA/Wa 1020/16 oddalił skargę [..] Sp. z o.o. w likwidacji z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [..] maja 2016 r., znak: [..] w przedmiocie odmowy nabycia z mocy prawa użytkowania wieczystego gruntu.

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Wnioskiem z dnia [..] sierpnia 1991 roku (sprecyzowanym pismem pełnomocnika wnioskodawcy z dnia [..] lutego 2015 r.) [..] zwróciła się o nabycie prawa użytkowania wieczystego gruntu położonego przy ul. [..] w W. o powierzchni [..] m2 na podstawie art. 2 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (obecnie art. 200 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami).

Prezydent m.st. Warszawy decyzją z dnia [..] marca 2016 r. nr [..], odmówił stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez [..] w W. prawa użytkowania wieczystego gruntu położonego przy ul. [..], oznaczonego jako część o powierzchni [..] m² działki ew. nr [..] o powierzchni [..] m² w obrębie [..] uregulowanej w księdze wieczystej KW nr [..] oraz działki ew. nr [..] o powierzchni [..] m² w obrębie [..] uregulowanej w księdze wieczystej KW nr [..] oraz prawa własności znajdujących się na tym gruncie budynków.

Organ I instancji, ze względu na brak w aktach sprawy decyzji w przedmiocie przekazania w zarząd lub użytkowanie gruntu położonego przy ul. [..], podjął działania w celu odnalezienia dokumentów, które potwierdziłyby istnienie prawa zarządu do gruntu w dniu 5 grudnia 1990 r. Organ I instancji wystąpił do Archiwum Państwowego m.st. Warszawy, Archiwum Akt Nowych, Biura Organizacji Urzędu m.st. Warszawy, Ministerstwa Gospodarki, Ministerstwa Skarbu Państwa i Mazowieckiego Urzędu Wojewódzkiego z zapytaniem czy są w posiadaniu dokumentów, które potwierdzałyby istnienie zarządu. Archiwa i instytucje w odpowiedzi wskazały, że nie posiadają przedmiotowych dokumentów.

W dniu 9 października 2014 r. organ zwrócił się również do Spółki [..] Sp. z o.o. w likwidacji o dostarczenie m.in. dokumentów: decyzji o przekazaniu gruntu objętego wnioskiem w zarząd, decyzji o przekazaniu gruntu w użytkowanie wydanej przed dniem 1 sierpnia 1985 r., decyzji o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu zarządu nieruchomością lub z tytułu użytkowania nieruchomości, w której jest wskazana konkretna decyzja administracyjna, na podstawie której zostało ustanowione prawo użytkowania lub zarządu. Powyższe dokumenty nie zostały dostarczone.

Organ I instancji stwierdził, że nie zostały odnalezione ani strona nie dostarczyła dokumentów, które potwierdzałyby, że grunt objęty wnioskiem znajdował się w dacie 5 grudnia 1990 r. w zarządzie [..] w W. Dodatkowo w ocenie organu I instancji z żadnego dokumentu w aktach sprawy, nie wynika, aby dokument potwierdzający prawo zarządu w ogóle został wydany.

W ocenie organu I instancji ustawa z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami miastach i osiedlach nie dawała możliwości, aby nabyć tytuł prawny do gruntu w sposób dorozumiany. Zdaniem organu I instancji Zarządzenie Ministra Przemysłu Motoryzacyjnego z dnia 16 grudnia 1955 r. nie jest dokumentem, na podstawie którego można stwierdzić prawo zarządu do gruntu w dniu 5 grudnia 1990 r. Organ I instancji podkreślił, że dowody z zeznań świadków czy oświadczeń stron mogą zostać dopuszczone i przeprowadzone przez organ, jednakże jedynie wtedy kiedy prawo zarządu lub użytkowania zostało w sposób pewny przesądzone w materiale dowodowym, lecz nie zachowały się dokumenty, potwierdzają tę okoliczność, nie mogą natomiast stanowić samoistnej podstawy do stwierdzenia istnienia prawa zarządu.

Ponadto organ zauważył, że teren nieruchomości położonej przy ul. [..] obecnie objęty jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z którym działki znajdują się na terenie zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, a częściowo jest przeznaczony pod drogi, co więcej w stosunku do części działki nr [..] z obrębu [..] zostały zgłoszone roszczenia na podstawie dekretu z dnia 26 października 1945 roku o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, zaś zgodnie z art. 200 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami nabycie własności oraz prawa użytkowania wieczystego nie może naruszać praw osób trzecich.

W dniu 4 kwietnia 2016 r. [..] w likwidacji wniosła odwołanie od w/w decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [..] marca 2016 roku, zarzucając decyzji naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 78 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 oraz 77 § 1 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 7 i 77 § 1 które k.p.a., art. 11 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 200 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami w zw. z § 4 ust. 1, 8 oraz 9 oraz ust. 3 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 roku w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu, art. 1 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1950 roku o przedsiębiorstwach państwowych, art. 10, 37 ustawy z dnia 14 lipca 1961 roku o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, art. 80 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 roku o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie po rozpoznaniu odwołania decyzją z dnia [..] maja 2016 r., znak: [..], utrzymało w mocy decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [..] marca 2016 r. nr [..].

Organ II instancji wskazał, że zastosowanie w sprawie znajdują na mocy przepisu art. 206 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami przepisy Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 roku w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu, określające zasady ustalania i stwierdzania prawa zarządu. Organ podkreślił, że art. 206 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jak również przepisy rozporządzenia wskazują na wagę, ale i zasadnicze znaczenie w prowadzonym postępowaniu środków dowodowych, jakimi są dokumenty. Użycie przez ustawodawcę w treści art. 206 omawianej ustawy sformułowania "...dokumentów stanowiących niezbędne dowody w tych sprawach " nie jest więc zabiegiem przypadkowym. Zdaniem organu § 4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 1998 r., wskazuje, że przepis ten uwzględnia obowiązujące na przestrzeni czasu przepisy i zasady, podając katalog aktów, mogących w rożnych okresach prowadzić do powstania po stronie przedsiębiorstwa prawa użytkowania lub zarządu nieruchomości, względnie stanowić dokonane we właściwych procedurach pośrednie potwierdzenie istnienia takich praw.

Odnośnie do zarzutów Spółki o błędnej interpretacji treści zarządzenia Ministra Przemysłu Motoryzacyjnego z dnia [..] grudnia 1955 roku w sprawie utworzenia przedsiębiorstwa państwowego pod nazwą [..], organ stwierdził, że w żaden sposób nie wynika z niego, aby doszło do przekazania konkretnej nieruchomości. Zarządzenie w swej treści takiej informacji nie zawierało. Za takie oznaczenie z pewnością nie można uznać wskazania lokalizacji Biura czy [..], o czym mowa w § 10 powyższego zarządzenia. Powyższy zapis w ocenie Kolegium odnosił się do przydzielenia do prowadzenia budynków bądź magazynów, ale nie oznaczał formalnego przekazania nieruchomości. Zdaniem organu niezbędnym elementem nieruchomości przy jej przekazaniu jest jednoznaczne oznaczenie nieruchomości, wskazujące w opisie na grunt, jego dokładną lokalizację, powierzchnię oraz inne dane identyfikujące konkretną części powierzchni ziemi.

Organ zaznaczył, że wprawdzie w dacie wydania zarządzenia przez Ministra Przemysłu Motoryzacyjnego, tj. w dniu [..] grudnia 1955 roku nie obowiązywały jeszcze przepisy ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, to jednak nie oznacza to, że powszechnie obowiązujące przepisy prawa nie stawiały wymogów w zakresie przekazywania nieruchomości pomiędzy przedsiębiorstwami państwowymi. Przeciwnie, określono zasady przekazywania nieruchomości w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 2 sierpnia 1949 roku w sprawie przekazywania nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych, wskazując, że przekazanie w zarząd bądź użytkowanie następuje na podstawie protokołu zdawczo-odbiorczego bądź w formie umowy zawartej we właściwej formie prawnej, a odpis protokołu zdawczo-odbiorczego lub umowy w sprawie przekazania nieruchomości wykonawca miał obowiązek przesłać do wiadomości właściwego ze względu na miejsce położenia nieruchomości wojewody. Zatem jeżeli doszłoby do formalnego przekazania nieruchomości to w/w dokument winien zachować się w zasobach organów, do których wystąpił organ I instancji z wnioskiem o przesłanie dokumentacji.

Organ podkreślił także, że na przestrzeni lat poprzednik prawny odwołującej nie nabył także prawa użytkowania, które przekształciłoby się w prawo zarządu. Przepisy ustawy z dnia 14 lipca 1961 roku o gospodarce terenami w miastach i osiedlach nie stwarzały możliwości uzyskania tytułu prawnego do gruntu w postaci użytkowania w sposób dorozumiany. Przekazanie nieruchomości w użytkowanie lub potem w zarząd miało charakter sformalizowany. Spółka zaś takim dokumentem nie dysponuje, tym samym nie spełniła wymogu § 4 ust. 1 pkt 2 Rozporządzenia z 1998 r.

Zdaniem organu II instancji, skoro nie doszło do przekazania nieruchomości w zarząd lub użytkowanie na mocy Rozporządzenia z 1955 roku, nie mogło dojść także do przejścia w użytkowanie nieruchomości na mocy art. 38 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. Konsekwencją powyższego jest brak uprawnienia do przekształcenia prawa użytkowania w prawo zarządu zgodnie z art. 80 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 roku o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości.

Nie uznano zasadności zarzutu naruszenia art. 200 ustawy o gospodarce nieruchomościami i § 4 ust. 1 pkt 8 oraz 9 rozporządzenia. Zgodnie z brzmieniem § 4 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia z 1998 r., właściwy organ stwierdza dotychczasowe prawo zarządu, o którym mowa w § 5, na podstawie uchwały, zarządzenia lub decyzji wydanych w sprawie podziału, łączenia, likwidacji i utworzenia państwowych i komunalnych jednostek organizacyjnych oraz podejmowanych na ich podstawie uchwal komisji powoływanych w tych sprawach, jeżeli treść tych dokumentów zawiera oznaczenie nieruchomości. W Zarządzeniu z 1955 roku w sprawie utworzenia przedsiębiorstwa państwowego pod nazwą [..] brak jest oznaczenia nieruchomości. W § 10 zarządzenia wskazano tylko - przydzielone do prowadzenia: [..], ul. [..] oraz [..], ul. [..], a nie nieruchomości (prawa do gruntu). Stąd także przepis § 4 ust. 1 pkt 9 omawianego rozporządzenia nie mógł mieć w ogóle zastosowania, gdyż odnosi się on do przekazania przed 1985 r. nieruchomości (a nie Składnicy czy też Biura). Skoro nie było w świetle wskazanych przepisów jakiegokolwiek dowodu, z którego można by wyprowadzić istnienie prawa użytkowania do spornej działki, to nie można było mówić o nabyciu przez to przedsiębiorstwo - z mocy art. 80 ust. 1 ustawy gruntowej z 1985 roku prawa zarządu.

W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie sam fakt korzystania przez przedsiębiorstwo a następnie spółkę z nieruchomości nie kreuje prawa zarządu. Decydujące znaczenie mają bowiem dwie kwestie: dzień wejścia w życie ustawy - tj. 5 grudnia 1990 r. oraz obowiązujące w tym dniu przepisy pozwalające stwierdzić, że w tym dniu określone mienie należało do przedsiębiorstw państwowych. Ponadto istotne jest również, że decyzja o oddaniu nieruchomości w zarząd powinna była określać jej położenie, powierzchnię, mieć załączoną mapę sytuacyjną oraz wskazywać sposób i cel korzystania z niej, o czym przesądził Sąd Najwyższy w uchwale składu 7 sędziów SN z dnia 23 września 1993 r., sygn. akt III CZP 81/93, OSNC z 1994/2/27 oraz NSA w wyroku z dnia 28 kwietnia 2010 r., sygn. akt: I OSK 929/09.

Organ nie uwzględnił zarzutów dotyczących naruszenia przepisów k.p.a. w postępowaniu, wskazując, że organ I instancji w toku postępowania występował do wielu instytucji, a także do strony postępowania w celu ustalenia istnienia dokumentów potwierdzających prawo zarządu nieruchomością, w toku postępowania ustalał także czy osobom trzecim nie przysługują żadne roszczenia do gruntu, co do którego miałoby zostać stwierdzone nabycie prawa użytkowania wieczystego z mocy prawa. W ocenie organu II instancji materiał dowodowy został zgromadzony prawidłowo i wyczerpująco. Organ uznał, że skoro w niniejszej sprawie nie istnieje żaden dokument potwierdzający, że został sporządzony protokół przekazania majątku pomiędzy jednostkami, to zeznania świadków, czego domagała się skarżąca w kontekście art. 200 i 206 u.g.n. byłyby dowodem niezwykle subiektywnym. Rzeczywiście w zakresie oświadczeń świadków: C., K. i Z. organ I instancji nie zajął stanowiska, jednakże treść tych oświadczeń nie daje podstaw do zastąpienia treści dokumentów. W związku z faktem, że organ I instancji szeroko przeprowadził postępowanie wyjaśniające w zakresie istnienia dokumentacji potwierdzającej istnienie prawa zarządu (także prawa użytkowania) w dniu 5 grudnia 1990 roku, nie było konieczności dopuszczania dowodu z zeznań świadków - skoro i tak w aktach znajdowały się ich oświadczenia. Kolegium wskazało, że w przypadku gdyby jakikolwiek dokument znajdujący się w aktach sprawy, wskazywał chociażby pośrednio, że taki protokół istniał, ale nie zachował się do czasu orzekania, wtedy rzeczywiście postępowanie dowodowe byłoby obarczone wadą, gdyż świadkowie rzeczywiście powinni zostać na tę okoliczność przesłuchani.

Organ II instancji nie uwzględnił także zarzutu naruszenia § 4 w zw. z § 4 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczania osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu, ponieważ żaden ze wskazanych w § 4 ust. 1 dokumentów nie został złożony do akt sprawy przez stronę skarżącą, ani też nie stwierdzono jego istnienia z urzędu.

W ocenie Kolegium również zarzut naruszenia art. 8 k.p.a. poprzez naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej i wydanie innego rozstrzygnięcia w sytuacji, aniżeli w sprawie poprzednio rozstrzyganej o tożsamym stanie faktycznym był chybiony. Zdaniem organu w przypadku podobnego stanu faktycznego i prawnego orzeczenia nie mogą być odmienne, o ile zapadają w jednym czasie, tymczasem powoływane odmienne stanowisko pochodzi sprzed niemal 20 lat.

[..] Sp. z o.o. w likwidacji z siedzibą w W. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [..] maja 2016 r. Nr [..], domagając się uchylenia w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji z dnia [..] marca 2016 r. i zarzucając:

1) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 136 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie jakiegokolwiek postępowania dowodowego przez organ II instancji i ograniczenie się do oceny materiału dowodowego zgromadzonego przez organ I instancji;

- naruszenie art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie wadliwej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i ustalenie, że protokół zdawczo-odbiorczy nieruchomości nie został sporządzony, gdyż jeśli byłby sporządzony, to by się zachował;

- naruszenie art. 80 k.p.a. w zw. z § 4 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. poprzez uznanie, że oświadczenia M.C., R.K. i K.Z. nie mogą stanowić samoistnego dowodu powstania prawa zarządu/użytkowania nieruchomością,

- naruszenie art. 11 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nieodniesienie się do zawartego w odwołaniu zarzutu dotyczącego pominięcia okoliczności i kwestii prawnych wskazanych w piśmie Spółki z dnia 7 marca 2016 r. w sytuacji, w której pismo to przedstawiało istotne dla rozstrzygnięcia fakty oraz argumentację prawną,

- naruszenie art. 8 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 32 ust. 1 Konstytucji RP poprzez naruszenie zasady działania w celu pogłębiania zaufania do władzy publicznej i wydanie innego rozstrzygnięcia niż w poprzednio rozstrzyganej sprawie o tożsamym stanie faktycznym bez wyczerpującego uzasadnienia takiego rozstrzygnięcia;

2) naruszenie prawa materialnego, tj.:

- art. 200 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w zw. z § 4 ust. 1 punktem 8, 9 oraz ust. 3 Rozporządzenia, art. 1 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1950 r. o przedsiębiorstwach państwowych w zw. z art. 10 i art. 38 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach w zw. z art. 80 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości poprzez uznanie, że [..] w W. nie posiadała w dniu 5 grudnia 1990 r. spornej Nieruchomości w zarządzie, a w szczególności, że zarządzenie Ministra Przemysłu Motoryzacyjnego z dnia [..] grudnia 1955 r. nie stanowiło dokumentu potwierdzającego przysługiwanie poprzednikowi prawnemu skarżącej prawa zarządu nieruchomością.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie potwierdzając, że materialnoprawną podstawą decyzji były przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenia z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu wskazał, że niezależnie od powyższych regulacji istotne jest to, że państwowe osoby prawne uzyskiwały tytułu prawny do nieruchomości w postaci zarządu w trybie określonym w art. 38 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości z 1985 r. Zdaniem Sądu postępowanie wyjaśniające wykazało natomiast, iż w stosunku do przedmiotowej nieruchomości nie zostało ujawnione w formie prawem przewidzianej prawo zarządu na rzecz poprzednika prawnego spółki [..].

Stosownie do art. 38 ust. 2 o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości dowodem potwierdzającym istnienie prawa zarządu państwowej jednostki organizacyjnej mogła być jedynie decyzja o oddaniu gruntu w zarząd, zawarta za zezwoleniem organu administracji umowa o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, bądź umowa o nabyciu nieruchomości. Tymczasem skarżąca nie dysponowała ani wspomnianą decyzją, ani umową o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, bądź umową o nabyciu nieruchomości.

Skarżąca posiada zarządzenie Ministra Przemysłu Motoryzacyjnego z dnia [..] grudnia 1955 r., które zostało wydane w oparciu o dekret z dnia 26 października 1950 r. o przedsiębiorstwach państwowych (Dz.U. Nr 49, poz. 439 ze zm.), jednakże w ocenie Sądu zapisy zarządzenia Ministra Przemysłu Motoryzacyjnego z dnia [..] grudnia 1955 r. nie mogą dowodzić prawa zarządu do spornej nieruchomości, bowiem zapisy zarządzenia nie wskazywały, że do konkretnego mienia będącego w dyspozycji [..] w W. przysługują temu przedsiębiorstwu uprawnienia prawnie wyodrębniające go z mienia ogólnonarodowego. Zarządzenie nie określało położenia nieruchomości, powierzchni, nie miało załączonej mapy sytuacyjnej oraz nie wskazywało sposobu i celu korzystania z niej. Przekazane mienie służyło tylko do określonej działalności [..], która tym mieniem dysponowały i go używała.

Przedsiębiorstwo [..] w W. nie dysponowała zatem tytułem prawno-rzeczowym do przedmiotowej nieruchomości. Wskazać przy tym należy, że dysponowanie czy zarządzanie majątkiem ogólnonarodowym (państwowym), nawet na podstawie upoważnienia ustawowego (art. 6 ww. dekretu), nie pozwala na stwierdzenie, że majątek ten należy do dysponenta czy zarządcy. Faktyczne objęcie nieruchomości i władanie nie tworzy formalnoprawnego zarządzania, zatem sam fakt posiadania nieruchomości nie decydował o powstaniu tego prawa, ponieważ grunty mogły być użytkowane przez określone podmioty bez tytułu prawnego. Tym samym Sąd uznał, że nie doszło do wskazywanych w skardze naruszeń przepisów prawa materialnego.

Odnosząc się natomiast do zarzutów naruszenia przepisów postępowania Sąd nie stwierdził naruszeń w zakresie wskazywanym przez skarżącą i wyjaśnił, że organ odwoławczy rozpoznając sprawę dopełnił obowiązki przewidziane w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., ponieważ materiał zgromadzony w sprawie daje jednoznaczną odpowiedź co do istotnych elementów niezbędnych dla sformułowania oceny prawnej rozpatrywanej sprawy, a nadto zapewnia możliwość oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu. Kwestia tego, że skarżący nie podziela oceny prawnej dokonanej przez organ sama w sobie nie stanowi naruszenia dyspozycji art. 7 k.p.a., art. 75 k.p.a., art.77 § 1 k.p.a., 107 § 3 k.p.a. i art. 80 k.p.a. oraz 32 ust. 1 Konstytucji RP.

Organ odwoławczy wskazał, że materiał dowodowy zgromadzony przez organ I instancji uznał za wystarczający do merytorycznego rozpoznania sprawy i nie znalazł podstaw do uzupełniania postępowania dowodowego, a stanowisko to zdaniem Sądu było poprawne i nie doszło do naruszenia dyspozycji art. 136 k.p.a., ponieważ ocena prawidłowości zaskarżonej decyzji wymaga od organu odwoławczego ustalenia, czy organ pierwszej instancji zgromadził "całokształt materiału dowodowego" i właściwie ocenił zebrane w sprawie dowody.

Odnosząc się do zarzutów strony Sąd wyjaśnił, że prawo zarządu lub użytkowania ustanowić można było decyzją, umową o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, bądź umową o nabyciu nieruchomości. Protokół zdawczo-odbiorczy do żadnego z tych dokumentów nie należy, zatem potencjalne braki w zakresie poszukiwania protokołu przekazania nieruchomości nie mogły wpłynąć na wynik sprawy. Zwłaszcza, że z żadnych zachowanych dokumentów nie wynika, aby wspomniana decyzja czy umowa funkcjonowała w obrocie prawnym. Tym bardziej nie mógł być w ocenie Sądu uwzględniony zarzut naruszenia art. 80 k.p.a. w zakresie oświadczeń świadków, skoro dotyczyły one jedynie sporządzenia protokołu przekazania nieruchomości a nie istnienia decyzji lub umowy w przedmiocie ustanowienia zarządu.

Sąd nie uwzględnił także zarzutu naruszenia art. 11 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nieodniesienie się do kwestii podnoszonych przez skarżącego w piśmie z dnia 7 marca 2016 r. uznając, że naruszenie przepisów postępowania w tym zakresie nie mogło mieć wpływu na wynik sprawy, zaś odpowiadając na zarzut wydania innego rozstrzygnięcia w sytuacji, aniżeli w sprawie poprzednio rozstrzyganej o tożsamym stanie faktycznym zgodził się z organem, że w przypadku podobnego stanu faktycznego i prawnego orzeczenia nie mogą być odmienne, jeśli zapadają w jednym czasie, natomiast organ powinien korzystać z dorobku aktualnego orzecznictwa i opierać się na przyjmowanej i akceptowanej współcześnie wykładni prawa.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła [..] Sp. z o.o. w likwidacji zaskarżając ten wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i uwzględnienie skargi przez uchylenie decyzji organów obu instancji, ewentualnie o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, zasądzenie kosztów postępowania oraz zarzucając:

1) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. poprzez ich błędne zastosowanie i oddalenie skargi, w sytuacji gdy powinna ona zostać uwzględniona, albowiem organ II instancji nie przeprowadził postępowania dowodowego w należyty sposób, a przy tym dokonał wadliwej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, tymczasem z materiału dowodowego wynika, że istniały także inne dokumenty dotyczące nieruchomości, które nie zachowały się do dnia dzisiejszego, a które świadczyły o formalnym przekazaniu w zarząd lub użytkowanie nieruchomości poprzednikom skarżącej,

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. w zw. z § 4 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz.U. z 1998 r. Nr 23, poz. 120) poprzez ich błędne zastosowanie i oddalenie skargi w sytuacji, gdy powinna być ona uwzględniona, albowiem Sąd I instancji:

- bezpodstawnie zaaprobował stanowisko organu, że oświadczenia wskazanych w sprawie świadków nie mogą stanowić samoistnego dowodu istnienia prawa zarządu nieruchomością,

- zaakceptował zaniechanie przesłuchania świadków przez organy,

- uznał, że złożone przez świadków oświadczenia uzasadniają zaniechanie przesłuchania świadków,

- przyjął, że przesłanką dopuszczenia dowodu z przesłuchania świadka lub oświadczenia jest uprawdopodobnienie istnienia dokumentów wymienionych w § 4 ust. 1 Rozporządzenia, podczas gdy przepisy prawa nie ustanawiają takiego ograniczenia,

- przyjął, że nie zostało uprawdopodobnione istnienie dokumentów wymienionych w § 4 ust. 1 Rozporządzenia, podczas gdy w aktach sprawy znajdują się dokumenty uprawdopodabniające powyższą okoliczność,

c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 8 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 32 Konstytucji RP przez ich błędne zastosowanie i oddalenie skargi w sytuacji, gdy powinna być ona uwzględniona, albowiem w toku postępowania organy administracji naruszyły zasadę pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej oraz zasadę równości wobec prawa, a Sąd I instancji uznał, że do naruszeń tych zasad w postępowaniu nie doszło.

2) naruszenie prawa materialnego, tj.:

- art. 200 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z § 4 ust. 1 pkt 8 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. poprzez niewłaściwe zastosowanie tych przepisów i uznanie, że [..] w W. nie dysponowała dokumentem potwierdzającym prawo zarządu nieruchomością w dniu 5 grudnia 1990 r., w szczególności, że zarządzenie Ministra Przemysłu Motoryzacyjnego z dnia [..] grudnia 1955 r. w sprawie utworzenia przedsiębiorstwa państwowego pod nazwą: [..] nie stanowiło dokumentu potwierdzającego przysługiwanie poprzednikowi prawnemu [..] prawa zarządu nieruchomością, podczas gdy w świetle obowiązującego w 1955 r. stanu prawnego zarządzenie to przyznawało poprzednikowi prawnemu skarżącego kasacyjnie prawo odpowiadające treścią prawu zarządu albo użytkowania nieruchomości,

- § 4 ust. 1 pkt 9 w zw. z § 4 ust. 3 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na niezastosowaniu tego przepisu, pomimo że skarżący kasacyjnie wykazał istnienie protokołu zdawczo-odbiorczego obejmującego nieruchomość, zaś niezachowanie się przedmiotowego dokumentu nie może stanowić podstawy do odmowy stwierdzenia przysługiwania poprzednikowi prawnemu [..] prawa zarządu nieruchomością,

- art. 1 ust. 1 i art. 6 dekretu z dnia 26 października 1950 r. o przedsiębiorstwach państwowych (t.j.: Dz.U. z 1960 r. Nr 18, poz. 111) poprzez niewłaściwą wykładnię, w wyniku której Sąd uznał, że przepisy te nie prowadzą do uznania, że poprzednik prawny [..], jako przedsiębiorstwo państwowe powołane do wykonywania zadań wynikających z narodowych planów gospodarczych, na podstawie Zarządzenia z 1955 r. uzyskało prawo zarządu nieruchomością,

- art. 38 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach w zw. z art. 80 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na ich niezastosowaniu w przedmiotowej sprawie, podczas gdy nieruchomość na podstawie zarządzenia z 1955 r. była w zarządzie poprzednika prawnego [..] w rozumieniu przepisów ustawy o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, który z mocy prawa w 1961 r. przekształcił się w użytkowanie, zaś z dniem 1 sierpnia 1985 r. na podstawie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości prawo to przekształciło się w prawo zarządu.

W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej zawarto argumentację na poparcie powyższych zarzutów.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie złożono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2018 r., poz. 1302) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Przed odniesieniem się do zarzutów skargi kasacyjnej konieczne jest podkreślenie, że ze względu na to, że konstrukcja art. 174 p.p.s.a. umożliwia zaskarżenie wszelkich naruszeń prawa, jakich mógł się dopuścić Sąd I instancji przy wydawaniu rozstrzygnięcia, granice skargi kasacyjnej wyznaczane są przez stronę skarżącą kasacyjnie. Powinny one zawsze zostać wyznaczone w sposób precyzyjny. Obowiązkiem strony składającej środek odwoławczy jest takie zredagowanie podstaw kasacyjnych skargi, a także ich uzasadnienia, aby nie budziły one wątpliwości interpretacyjnych (por. wyrok NSA z dnia 19 lutego 2009 r., II FSK 1688/07, LEX nr 1095923). Naczelny Sąd Administracyjny nie może bowiem domniemywać granic skargi kasacyjnej. Sąd ten jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów (norm), które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Nie jest dopuszczalna wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków oraz konkretyzowanie, uściślanie zarzutów skargi kasacyjnej czy też poprawianie jej niedokładności (por. wyrok NSA z dnia 13 listopada 2014 r., I OSK 1420/14, LEX nr 1658243). Właściwe określenie w skardze kasacyjnej zakresu i podstaw zaskarżenia jest również konieczne z uwagi na ustanowioną w art. 183 p.p.s.a. wskazaną wyżej zasadę stanowiącą, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Pewnym złagodzeniem rygorów wynikających z art. 176 w związku z art. 178 p.p.s.a. jest przewidziana w art. 183 § 1 tej ustawy możliwość przytoczenia przez stronę nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych po upływie terminu do wniesienia skargi kasacyjnej. Należy przy tym wskazać, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 20 września 2006 r., SK 63/05 - orzekając o zgodności art. 174, art. 183 § 1, art. 184 p.p.s.a. z wymienionymi przepisami Konstytucji RP - nie zakwestionował konstytucyjności przyjętego modelu skargi kasacyjnej w postępowaniu sądowoadministracyjnym.

Ważne jest też zwrócenie uwagi, że w praktyce orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego nie dochodzi do automatycznego dyskwalifikowania skarg kasacyjnych, w sytuacji gdy zarzuty kasacyjne nie w pełni spełniają wymogi konstrukcyjne określone w art. 176 p.p.s.a., czego potwierdzeniem jest uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09 podjęta w pełnym składzie. Naczelny Sąd Administracyjny nie może zasadniczo we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować (por. wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2015 r., II GSK 2140/13, LEX nr 1682677), chyba że umożliwia to powołana choćby niedoskonale podstawa prawna, a wadliwość zarzutu jest możliwa do usunięcia poprzez analizę argumentacji uzasadnienia środka odwoławczego (por. wyrok NSA z dnia 22 sierpnia 2012 r., I FSK 1679/11, LEX nr 1218340). Do Naczelnego Sądu Administracyjnego nie należy jednak wyciąganie z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej przytoczonych tam zarzutów i wiązanie ich z powołanymi tam przepisami w celu uzupełnienia przytoczonej w petitum skargi kasacyjnej podstawy kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 13 listopada 2007 r., I FSK 1448/06, LEX nr 419045). Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie w swoim orzecznictwie podkreślał, że nie ma on obowiązku formułowania za stronę zarzutów kasacyjnych na podstawie uzasadnienia skargi kasacyjnej. Należy bowiem mieć na uwadze, że wyodrębnianie zarzutów z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej zawsze niesie ryzyko nieprawidłowego odczytania intencji strony wnoszącej skargę kasacyjną. Konieczne jest przy tym oddzielenie podstawy kasacyjnej od jej uzasadnienia, które jest niezbędnym elementem skargi kasacyjnej (zob. wyrok NSA z dnia 19 marca 2014 r., II GSK 16/13, LEX nr 1551417; wyrok NSA z dnia 17 lutego 2015 r., II OSK 1695/13, LEX nr 1658172). Do autora skargi kasacyjnej należy zatem wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd pierwszej instancji.

W skardze kasacyjnej zawarto zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania oraz naruszenia prawa materialnego. W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, LEX nr 1217424; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, LEX nr 596025; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, LEX nr 1488113).

Przypomnieć należy, że dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, że kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 5 maja 2004 r., FSK 6/04, LEX nr 129933; wyrok NSA z dnia 26 lutego 2014 r., II GSK 1868/12, LEX nr 1495116). Dla poprawności zarzutu sformułowanego w ramach drugiej podstawy kasacyjnej konieczne jest wskazanie przepisów procedury sądowoadministracyjnej naruszonych przez sąd w powiązaniu z właściwymi przepisami regulującymi postępowanie przed organami administracji publicznej. Podstawą skargi kasacyjnej może być m.in. "naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy", nie chodzi tutaj jednak o wszelkie naruszenia przepisów proceduralnych, ale o naruszenie przez wojewódzki sąd administracyjny konkretnych przepisów procedury sądowoadministracyjnej, uregulowanej przepisami p.p.s.a., co oczywiście może wiązać się z zarzutami naruszenia k.p.a. w sposób pośredni.

Ocena skuteczności zarzutów naruszenia przepisów postępowania uzależniona jest zatem od wyszczególnienia przez wnoszącego skargę kasacyjną naruszonych - jego zdaniem - przepisów postępowania sądowego, które mogły być i były stosowane przez Sąd I instancji w procesie orzekania.

Rolą sądu administracyjnego, rozstrzygającego w granicach sprawy i na podstawie akt sprawy jest bowiem przeprowadzenie procesu kontroli działania organu administracji z punktu widzenia jego zgodności z prawem. Proces ten obejmuje: kontrolę rekonstrukcji i zastosowania przez organy administracji publicznej norm proceduralnych określających prawne wymogi ustalania faktów, kontrolę sposobu prawnej kwalifikacji tych faktów, co odnosi się do materialnoprawnych podstaw rozstrzygnięcia administracyjnego, w tym kontroli ich wykładni i zastosowania, przez pryzmat zaś przepisów ustaw procesowych określających prawne wymogi odnośnie do uzasadnienia decyzji administracyjnej, kontrolę konkretnego sposobu ustalenia w konkretnej sprawie faktycznych i prawnych podstaw rozstrzygnięcia (por. L. Leszczyński, Orzekanie przez sądy administracyjne a kontrola wykładni prawa, "Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego" z 2010 r., nr 5-6, s. 267 i nast.). Skuteczne postawienie zarzutu naruszenia przepisów postępowania wymaga także uprawdopodobnienia istnienia związku przyczynowego między tym naruszeniem a treścią rozstrzygnięcia (por. J. P. Tarno: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. 3, Warszawa 2008, s. 426), polegającego na tym, że gdyby do tego uchybienia nie doszło, to treść rozstrzygnięcia podjętego wyrokiem byłaby inna (por. B. Gruszczyński (w:) B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2006, s. 387).

We wniesionej w niniejszej sprawie skardze kasacyjnej w ramach zarzutów naruszenia przepisów postępowania wskazano na błędne zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w powiązaniu z szeregiem przepisów mających zastosowanie w postępowaniu administracyjnym poprzedzającym wydanie zaskarżonej decyzji.

Wskazywany przez stronę skarżącą kasacyjnie przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. stanowi: "Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy". Zakwestionowanym przez skarżącą kasacyjnie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [..] Sp. z o.o. w likwidacji z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [..] maja 2016 r., znak: [..], a podstawą rozstrzygnięcia Sądu był przepis art. 151 p.p.s.a., który Sąd I instancji zastosował wobec nie stwierdzenia naruszeń w zakresie prawa materialnego ani w zakresie przepisów postępowania, co wynika z treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku. Stanowiący podstawę kasacyjną w niniejszej sprawie przepis art. 145 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. nie był zatem przez Sąd w ogóle stosowany, tym bardziej nie mógł być zastosowany błędnie.

Skoro przepis art. 145 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. nie stanowił podstawy rozstrzygnięcia Sądu oddalającego skargę, to nie mógł być skuteczny zarzut jego naruszenia, w tym naruszenia poprzez "błędne zastosowanie i oddalenie skargi". Nawet gdyby przyjąć, że strona skarżąca kasacyjnie wskazując na "błędne zastosowanie i oddalenie skargi" zarzuca w istocie niezastosowanie przez Sąd art. 145 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., zarzut ten nie mógł odnieść skutku. Zauważyć należy, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowane jest stanowisko, zgodnie z którym w świetle brzmienia art. 174 p.p.s.a. zasadniczo nie jest dopuszczalne formułowanie zarzutu skargi kasacyjnej jako zarzutu naruszenia przepisu prawa "poprzez jego niezastosowanie" czy "pominięcie" (por. wyrok NSA z 1 czerwca 2004 r., OSK 284/04, niepubl., wyrok NSA z dnia 3 grudnia 2008 r., I OSK 1807/07, LEX nr 525973; wyrok NSA z dnia 14 maja 2007 r., I OSK 1247/06, LEX nr 342527; wyrok NSA z dnia 28 marca 2007 r., I OSK 31/07, LEX nr 327781; postanowienie NSA z dnia 2 marca 2012 r., I OSK 294/12, LEX nr 1136684; wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2012 r., II OSK 329/12; wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2013 r., I OSK 2255/12; wyrok NSA z dnia 8 września 2017 r., I OSK 3080/15). Należy się do tego poglądu przychylić z tym zastrzeżeniem, że nie dyskwalifikowałoby zarzutu skargi kasacyjnej wskazanie na niezastosowanie określonego przepisu jedynie wtedy, gdyby strona skarżąca kasacyjnie jednocześnie wskazała przepis, który w jej przekonaniu został wadliwie zastosowany zamiast przepisu przez nią wskazywanego - wraz z podaniem uzasadnienia tego stanowiska. Wymogu tego skarga kasacyjna jednak nie spełnia.

W tej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że stawiany Sądowi I instancji zarzut naruszenia prawa w zakresie naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w realiach niniejszej sprawy nie mógł odnieść zamierzonego przez stronę skarżącą kasacyjnie skutku prowadzącego do uznania, że oddalając wniesioną skargę Sąd dopuścił się naruszenia przepisów postępowania sądowoadministracyjnego przez błędne zastosowanie powołanego przepisu w wyniku błędnego zastosowania przepisów, które miały wyłącznie zastosowanie w postępowaniu przed organami administracji.

Naczelny Sąd Administracyjny oceniając w powyższy sposób konstrukcję zarzutów naruszenia przepisów postępowania, jaką posłużył się w skardze kasacyjnej jej autor, brał pod uwagę również i tę okoliczność, że w praktyce orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego nie dochodzi do automatycznego dyskwalifikowania skarg kasacyjnych w sytuacji, gdy zarzuty kasacyjne nie w pełni spełniają wymogi konstrukcyjne określone w art. 176 p.p.s.a.. Jednakże w realiach niniejszej sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny nie będąc upoważniony do konkretyzowania ani uściślania bądź w inny sposób korygowania zarzutów skargi kasacyjnej, doszedł do przekonania, że wadliwość podniesionych zarzutów naruszenia przepisów postępowania nie była możliwa do usunięcia poprzez analizę argumentacji uzasadnienia środka odwoławczego, w którego treści w żadnym miejscu nie zarzucono nieprawidłowego zastosowania art. 151 p.p.s.a. i nie wykazano, że naruszenie tego przepisu miało wpływ na wynik sprawy.

Nawet jednak, gdyby wyżej wskazana konstrukcja zarzutów naruszenia przepisów postępowania umożliwiała ich rozpoznanie, nie mogłyby one odnieść skutku również ze względu na ich inne braki konstrukcyjne, a także ze względu konstrukcję zarzutów naruszenia prawa materialnego, o czym będzie mowa w dalszej części uzasadnienia. Istotą sporu jest bowiem kwestia prawidłowości ustalenia prawa zarządu poprzednika prawnego strony skarżącej kasacyjnie, według stanu na dzień 5 grudnia 1990 r. Zasady i tryb postępowania w tym zakresie zostały uregulowane przepisami wydanego na podstawie art. 206 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz.U. z 1998 r. Nr 23, poz. 120). Chcąc skutecznie zakwestionować prawidłowość przeprowadzonego w sprawie postępowania dowodowego w zakresie stwierdzenia prawa zarządu, konieczne było ustosunkowanie się do zawartych w powyższych przepisach podstaw normatywnych dotyczących tego postępowania w sytuacji, gdy rozbieżne są stanowiska Sądu I instancji i strony skarżącej kasacyjnie co do katalogu dokumentów mogących stanowić podstawę stwierdzenia prawa zarządu oraz dopuszczalności przesłuchiwania świadków w braku dokumentów, o jakich mowa w § 4 ust. 1 rozporządzenia. W realiach niniejszej sprawy oznacza to, że skoro w ramach zarzutów naruszenia przepisów postępowania strona skarżąca kasacyjnie kwestionuje konstytucyjne i wynikające z k.p.a. standardy postępowania przed organami administracji publicznej, a w szczególności prawidłowość postępowania dowodowego przeprowadzonego przez organy, w tym wadliwą ocenę dowodów w tym postępowaniu, podnosząc, że "istniały także inne dokumenty dotyczące nieruchomości, które nie zachowały się do dnia dzisiejszego, a które świadczyły o formalnym przekazaniu w zarząd lub użytkowanie nieruchomości poprzednikom skarżącej", oświadczenia wskazanych w sprawie świadków mogą stanowić samoistny dowód istnienia prawa zarządu nieruchomością, a zatem należało ich przesłuchać, przesłanką dopuszczenia dowodu z przesłuchania świadka lub oświadczenia nie jest uprawdopodobnienie istnienia dokumentów wymienionych w § 4 ust. 1 rozporządzenia z dnia 10 lutego 1998 r., a w aktach sprawy znajdują się dokumenty uprawdopodabniające istnienie dokumentów wymienionych w § 4 ust. 1 rozporządzenia z dnia 10 lutego 1998 r., to konieczne było – w ramach podniesionych zarzutów - odniesienie się do kwestii wykładni tych przepisów, które normują zasady i tryb postępowania w zakresie stwierdzania dotychczasowego prawa zarządu państwowych i komunalnych osób prawnych do nieruchomości, w tym w szczególności wykładni takich pojęć i zwrotów, jak: "dokumenty" (§ 4 ust. 1 rozporządzenia z dnia 10 lutego 1998 r.), czy "oznaczenie nieruchomości" (§ 4 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia z dnia 10 lutego 1998 r.) z jednoczesnym odniesieniem się do zakresu tych pojęć w rozumieniu § 4 ust. 1 rozporządzenia z dnia 10 lutego 1998 r., a także sformułowań takich, jak "nie dysponowanie dokumentami" (§ 4 ust. 2 rozporządzenia z dnia 10 lutego 1998 r.) oraz "nie zachowanie się dokumentów" (§ 4 ust. 3 rozporządzenia z dnia 10 lutego 1998 r.) jako przesłanek wzywania określonych podmiotów do dostarczenia dokumentów w wyznaczonym terminie oraz przesłanek stwierdzenia dotychczasowego prawa zarządu do nieruchomości na podstawie zeznań świadków lub oświadczeń stron złożonych zgodnie z art. 75 k.p.a. Zarzutów błędnej wykładni powyższych przepisów rozporządzenia z dnia 10 lutego 1998 r. nie przedstawiono w skardze kasacyjnej. Nie są wystarczające w tym zakresie rozważania dotyczące wykładni § 4 ust. 3 rozporządzenia z dnia 10 lutego 1998 r. zawarte w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Niezależnie od tego Sąd I instancji w żadnym miejscu uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie przedstawił stanowiska, zgodnie z którym brak było podstaw do przesłuchania świadków z tego powodu, że nie zachowały się dokumenty wymienione w § 4 ust. 1 rozporządzenia z dnia 10 lutego 1998 r., co byłoby sprzeczne z treścią § 4 ust. 4 tego rozporządzenia. Sąd I instancji zaakceptował stanowisko organów, że dokumenty te w ogóle nie istniały, co nie jest tożsame ze stwierdzeniem, że dokumenty te "nie zachowały się". Strona skarżąca kasacyjnie twierdząc, że "niezachowanie się dokumentów w rozumieniu § 4 ust. 3 rozporządzenia należy rozumieć w ten sposób, że organ prowadzący postępowanie uwłaszczeniowe nie odnalazł dokumentu (...), przy czym przyczyna niemożności odnalezienia takiego dokumentu jest nieistotna" nie odniosła się do zasadniczej kwestii, tj. okoliczności, że dokument, który nigdy nie istniał, nie może być traktowany jako dokument, które się "nie zachował", a tym samym nie podważyła wykładni § 4 ust. 3 cyt. rozporządzenia przedstawionej przez Sąd I instancji akceptujący w tym zakresie stanowisko organów. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny przyjmuje jako punkt odniesienia taką wykładnię przepisów regulujących postępowanie dowodowe w zakresie stwierdzenia dotychczasowego prawa zarządu, jaką zaprezentował Sąd I instancji. Skoro istota zarzutów naruszenia przepisów postępowania koncentruje się na niewłaściwym przeprowadzeniu postępowania dowodowego jako konsekwencji niewłaściwego odczytania przez organy i Sąd I instancji podstaw i zakresu postępowania dowodowego regulowanego przepisami rozporządzenia z dnia 10 lutego 1998 r. w ich zestawieniu z przepisami k.p.a. i przepisami Konstytucji RP, to brak skutecznego zarzutu błędnej wykładni wskazanych wyżej przepisów również czynił bezskutecznymi w realiach niniejszej sprawy zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Na marginesie można jedynie zauważyć, że strona skarżąca kasacyjnie jeszcze przed złożeniem wniosku z dnia [..] sierpnia 1991 roku występowała o przekazanie w zarząd przedmiotowego gruntu (treść pisma z dnia [..] listopada 1990 r.) na podstawie art. 87 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, znowelizowanej ustawą z dnia 13 lipca 1988 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1988 r. Nr 24, poz. 170), tj. przepisu, zgodnie z którym "Posiadaczom gruntów państwowych, którzy w dniu 1 sierpnia 1988 r. nie legitymują się dokumentami o przekazaniu gruntów wydanymi w formie prawem przewidzianej i nie wystąpią w terminie do dnia 31 grudnia 1988 r. o uregulowanie stanu prawnego, mogą być przekazane grunty będące w ich posiadaniu odpowiednio w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste. (...)" wskazując jednocześnie, że mimo zaginięcia części akt, "Wydział Architektury dysponuje już pełnym kompletem dokumentów".

Przechodząc do oceny zarzutów naruszenia prawa materialnego należy przypomnieć, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12, LEX nr 1408530; wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12, LEX nr 1372091). Brak skutecznych zarzutów naruszenia przepisów postępowania powoduje, że Naczelny Sąd Administracyjny przyjmuje jako punkt odniesienia przyjmuje stan faktyczny wskazany przez Sąd I instancji.

W ramach zarzutów naruszenia prawa materialnego strona skarżąca kasacyjnie wyodrębnia zarzuty niewłaściwego zastosowania wskazanych w skardze kasacyjnie przepisów oraz zarzuty błędnej wykładni innych przepisów wymienionych w skardze kasacyjnej.

Pomijając już budzące wątpliwości samo sformułowanie zarzutów niewłaściwego zastosowania prawa materialnego, czego strona skarżąca upatruje w niezastosowaniu wskazanych przepisów tego prawa, to istota zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie sprowadza się do próby wykazania, że Sąd I instancji rozstrzygając sprawę naruszył wskazane w skardze kasacyjnej przepisy uznając, że "[..] w W. nie dysponowała dokumentem potwierdzającym prawo zarządu nieruchomością w dniu 5 grudnia 1990 r. (...) podczas gdy zarządzenie z 1955 r. przyznawało poprzednikowi prawnemu prawo odpowiadające treścią prawu zarządu albo użytkowania", ponadto "skarżący kasacyjnie wykazał istnienie protokołu zdawczo-odbiorczego", który się nie zachował, a "nieruchomość na podstawie Zarządzenia z 1955 r. była w zarządzie poprzednika prawnego [..], a prawo to przekształciło się w prawo zarządu". Strona skarżąca kasacyjnie kwestionując ocenę konkretnego dokumentu znajdującego się w aktach sprawy (zarządzenia z 1955 r.) oraz ocenę skutków prawnych oceny tego dokumentu a także ocenę całokształtu dokumentacji sprawy i przyjęcie w jej wyniku braku istnienia protokołu zdawczo-odbiorczego a nie faktu niezachowania się tego dokumentu kwestionuje w istocie ustalenia w zakresie stanu faktycznego sprawy zmierzając do wykazania, że stan faktyczny sprawy jest inny niż przyjęty w zaskarżonym rozstrzygnięciu.

W odniesieniu do tak skonstruowanego zarzutu niewłaściwego zastosowania prawa materialnego należy podkreślić, że zgodnie z ugruntowanymi poglądami prezentowanymi w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Nie można skutecznie powoływać się na zarzut niewłaściwego zastosowania lub niezastosowania prawa materialnego w odniesieniu do stanu faktycznego kwestionowanego w ramach tych zarzutów, o ile równocześnie nie zostaną także skutecznie zakwestionowane, tj. w ramach drugiej podstawy kasacyjnej, ustalenia faktyczne, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie (zob. wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2013 r., I OSK 1171/12, LEX nr 1298298). Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd pierwszej instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12, LEX nr 1269660; wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11, LEX nr 1340137). Ocena zarzutu prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2328/11, LEX nr 1340138; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., II GSK 2173/11, LEX nr 1358369). Jeżeli skarżący uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, to zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie ze względu na te ustalenie jest co najmniej przedwczesny. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (zob. wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r., II GSK 2391/11, LEX nr 1296051). Błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też szerzej - dowiedzenia ich wadliwości. Gdy skarżący nie podważa skutecznie okoliczności faktycznych sprawy czyniąc to w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej, to zarzuty niewłaściwego zastosowania prawa materialnego są zarzutami bezpodstawnymi (por. wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I FSK 1092/12, LEX nr 1372071; wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2010 r., II FSK 1506/09, LEX nr 745674; wyroki NSA: z dnia 11 października 2012 r., I FSK 1972/11; z dnia 3 listopada 2011 r., I FSK 2071/09).

Z powołanych przyczyn podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego poprzez ich niewłaściwe zastosowanie "polegające na ich niezastosowaniu" nie mogły odnieść skutku.

Niezasadny okazał się również zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez niewłaściwą wykładnię przepisów art. 1 ust. 1 i art. 6 dekretu z dnia 26 października 1950 r. o przedsiębiorstwach państwowych (t.j.: Dz.U. z 1960 r. Nr 18, poz. 111), w wyniku której Sąd uznał, że przepisy te nie prowadzą do uznania, że poprzednik prawny [..], jako przedsiębiorstwo państwowe powołane do wykonywania zadań wynikających z narodowych planów gospodarczych, na podstawie Zarządzenia z 1955 r. uzyskało prawo zarządu nieruchomością.

Przepis art. 1 ust. 1 powołanego dekretu wskazywał, że "przedsiębiorstwo państwowe jest podstawową jednostką organizacyjną gospodarki planowej, utworzoną w celu zaspokajania potrzeb społecznych w dziedzinie określonej w akcie o jego utworzeniu.", zaś w przepisie art. 6 dekretu określono elementy składowe aktu o utworzeniu przedsiębiorstwa stanowiąc, że "Akt o utworzeniu przedsiębiorstwa państwowego powinien określać nazwę, siedzibę i przedmiot działania przedsiębiorstwa, organ lub organizację, która wykonywać będzie nadzór nad jego działalnością (jednostkę nadrzędną), ustalać, czy przedsiębiorstwo może tworzyć oddziały poza swą siedzibą, oraz w miarę potrzeby określać inne dane dotyczące organizacji i działalności przedsiębiorstwa.". Treść tych przepisów nie odnosi się do zarządu nieruchomościami przez przedsiębiorstwo państwowe, a zwłaszcza nie reguluje tytułów prawnych do nieruchomości konkretnego przedsiębiorstwa. Stanowisko Sądu I instancji o braku podstaw do uznania, że poprzednik prawny strony skarżącej kasacyjnie dysponował prawem zarządu, a w następstwie tego o braku przesłanek do przyjęcia, że zarząd ten mógł zostać przekazany konkretnemu następcy prawnemu nie mogło wynikać i nie wynikało z wykładni powyższych powołanych w skardze kasacyjnej przepisów.

Na marginesie wskazać należy, że kwestia sposobu wykazywania istnienia zarządu jako m.in. przesłanki nabycia, z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego gruntów oraz własności budynków, innych urządzeń i lokali przez państwowe i komunalne osoby prawne oraz Bank Gospodarki Żywnościowej, które posiadały w tym dniu grunty w zarządzie, była przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego w poszerzonych składach. Zgodnie ze stanowiskiem wyrażonym w uchwałach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lutego 2017 r., I OPS 2/16 oraz z dnia 26 lutego 2018 r., I OPS 5/17, konsekwencją braku możliwości wykazania się dokumentami o przekazaniu gruntu w formie przewidzianej prawem jest odmowa stwierdzenia nabycia z mocy prawa użytkowania wieczystego gruntu na podstawie ustawy o gospodarce nieruchomościami. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał w tych uchwałach, że zarząd nie może być dorozumiany, a prawna podstawa istnienia zarządu wykazana w postępowaniu w sposób pewny.

Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.