Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 493/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-09-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Kara administracyjna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 40 ust. 1, ust. 2 pkt 3 i ust. 12 pkt 1
journal: Dz.U. 2020 poz 470
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - t.j.
article: art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 153, art. 174 pkt 2, art. 184
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Kręcisz (spr.) Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia NSA Krystyna Anna Stec po rozpoznaniu w dniu 30 września 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej przy udziale Prokuratora Rejonowego Szczecin - Niebuszewo w Szczecinie skargi kasacyjnej [A] Spółka z o.o. z siedzibą w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 26 listopada 2020 r. sygn. akt II SA/Sz 478/20 w sprawie ze skargi [A] Spółka z o.o. z siedzibą w S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z dnia [...] maja 2020 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z 26 listopada 2020 r. sygn. II SA/Sz 478/20 po rozpoznaniu sprawy przy udziale Prokuratora Rejonowego Szczecin - Niebuszewo oddalił skargę [A] Spółka z o.o. z siedzibą w S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z [...] maja 2020 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przedstawił stan faktyczny sprawy, z którego wynikało, że zaskarżoną decyzją wydaną w wyniku odwołania skarżącej Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Szczecin z [...] września 2019 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia skarżącej kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej pod reklamę. Jako podstawę prawną decyzji wskazano art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 256; dalej: k.p.a.) oraz art. 40 ust. 1 ust. 2 pkt 3 i ust. 12 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 470).

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że Prezydent Miasta Szczecin decyzją z [...] maja 2014 r. wymierzył spółce karę pieniężną w kwocie 30.958,60 zł za zajęcie pasa drogowego pod reklamę o powierzchni 160,00 m2 za 19 dni. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie uchyliło tę decyzję i orzekło o wymierzeniu spółce kary pieniężnej w kwocie 30.954,80 zł przyjmując powierzchnię reklamy 162,92 m2.

Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z 25 listopada 2015 r. sygn. II SA/Sz 761/15 uchylił obie te decyzje wskazując, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ powinien ustalić, czy reklama wkraczała w przestrzeń skrajni pasa drogowego drogi powiatowej al. Wyzwolenia oraz dokonując stosownych pomiarów ustalić, czy była ona umieszczona na wysokości obiektów i urządzeń służących realizacji celów związanych z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także zarządzania drogą, znajdujących się w pasie drogi powiatowej.

Prezydent Miasta Szczecin [...] czerwca 2016 r. wydał decyzję, w której ponownie wymierzył spółce karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego podnosząc, że kontrola pasa drogowego al. Wyzwolenia przeprowadzona w 17 września 2011 r. ujawniła funkcjonowanie reklamy umieszczonej na obiekcie handlowym [...], zaś znajdujące się w aktach sprawy operaty geodezyjne w sposób jednoznaczny wskazują lokalizację i powierzchnię dokonanego zajęcia pasa drogowego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie decyzją z [...] listopada 2017 r. uchyliło ww. decyzję i umorzyło postępowanie uznając, że organ I instancji nie wykazał, aby sporna reklama zajmowała pas drogowy.

Na skutek skargi Prokuratora Rejonowego Prokuratury Rejonowej Szczecin - Niebuszewo w Szczecinie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z 12 lipca 2018 r. sygn. II SA/Sz 590/18 uchylił decyzję Kolegium, nakazując organowi odwoławczemu uzupełnienie postępowania dowodowego w zakresie najistotniejszej przesłanki wymierzenia kary pieniężnej, a mianowicie czy sporna reklama wchodzi w pas drogowy i przeprowadzenie na tę okoliczność stosownych dowodów.

W wyniku tego wyroku Kolegium orzekło o uchyleniu decyzji Prezydenta Miasta Szczecin z [...] czerwca 2016 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji celem przeprowadzenia postępowania uzupełniającego zgodnie z zaleceniami Sądu. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy organ I instancji decyzją z [...] maja 2019 r. wymierzył Spółce karę pieniężną. Decyzja ta została przez Kolegium uchylona decyzją z 18 lipa 2019 r., celem uzupełnienia materiału dowodowego stosownie do wytycznych Sądu.

Prezydent Miasta Szczecin po przeprowadzeniu uzupełniającego postępowania dowodowego, decyzją z 9 września 2019 r. po raz kolejny wymierzył spółce karę pieniężną w kwocie 30.954,80 zł za zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej al. Wyzwolenia (dz. nr [...] "dr" obręb [...]) pod reklamę o powierzchni 162,92 m2, w okresie od 17 września 2011 r. do 5 października 2011 r.

Zdaniem organu, wszystkie pomiary wykonane przez różnych geodetów wykazały, że reklama znajduje się w pasie drogowym. Nadto zdjęcia wykonane podczas kontroli pasa drogowego potwierdzają, że reklama była umieszczona na wysokości urządzeń technicznych, tj. słupów oświetlenia ulicznego. Zgodnie z zaleceniami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego 23 lipca 2019 r. zlecono Przedsiębiorstwu Geodezyjnemu pomiar wysokości lamp oświetlenia ulicznego zlokalizowanych na wysokości [...] oraz ustalenie wysokości na jakiej była zlokalizowana reklama. Z otrzymanych operatów wynika, że reklama zajmowała przestrzeń pasa drogowego. Wysokość lamp oświetlenia ulicznego we wskazanej lokalizacji wyniosła 14,58 m i 14,69 m, a reklama była umieszczona na wysokości 6,17 m. Reklama znajdowała się na wysokości obiektów i urządzeń służących realizacji celów związanych z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także zarządzania drogą, a znajdujących się w pasie drogi powiatowej al. Wyzwolenia, co uzasadnia wymierzenie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia.

Organ odwoławczy w decyzji z [...] maja 2020 r. podzielił stanowisko organu I instancji. Podkreślił, że zakres ustaleń uwzględniający wymogi powołanych przepisów wytyczony został zaleceniami prawomocnych zaleceń wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie. Niekwestionowanym obowiązkiem w rozpatrywanej sprawie pozostawało wyłącznie ustalenie, czy sporna reklama zajmowała przestrzeń pasa drogowego, a koniecznymi dla uwiarygodnienia tej okoliczności, według zaleceń Sądu, są dowody z pomiarów. W wykonaniu tych zaleceń organ I instancji uzupełnił materiał dowodowy o pomiary wysokości umieszczenia reklamy nad chodnikiem oraz wysokości wskazanych urządzeń technicznych, służące ocenie, czy reklama usytuowana na budynku [...] wkraczała w przestrzeń skrajni drogi oraz czy była umieszczona na wysokości obiektów i urządzeń służących realizacji celów związanych z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także zarządzania drogą, a znajdujących się w pasie drogowym drogi powiatowej al. Wyzwolenia. Operat pomiarowy sporządzony 31 lipca 2019 r. przez uprawnionego geodetę dowodzi, że reklama usytuowana była w skrajni drogi, na wysokości najwyżej od 30,57 m nad chodnikiem, podczas gdy elementy wyposażenia chodnika - lampy uliczne sięgają w tym miejscu do wysokości 38,88 m nad poziomem terenu. Organ uznał, że przy tak wyznaczonych przez Sąd granicach przestrzennych pasa drogowego, reklama mieściła się w pasie drogowym drogi powiatowej.

Organ zaznaczył, że potwierdzeniem dokładnej lokalizacji reklamy są nie tylko dowody z dokumentacji fotograficznej załączone do protokołów z kontroli pasa drogowego, dowody z dokonanych pomiarów (sprawozdania z pomiarów) co do geodezyjnych granic pasa drogowego, ale nadto dopuszczone jako dowód w sprawie akta organu I instancji zawierające pełny materiał dowodowy w sprawie zakończonej decyzją Prezydenta Miasta Szczecin z [...] października 2013 r. nr [...] orzekającą o wymierzeniu kary za zajęcie pasa drogowego pod reklamy usytuowane w obrębie tego samego pasa drogowego, na elewacji budynku [...], w bezpośrednim sąsiedztwie reklamy objętej niniejszym rozstrzygnięciem.

Zdaniem Kolegium, dowody te bezspornie wskazują, że reklama ta zlokalizowana na elewacji budynku [...] w Szczecinie w obrębie działki drogowej nr [...] ul. Wyzwolenia [...] zajmowała pas drogowy wchodząc w przestrzeń pionową tego pasa, ograniczoną znajdującymi się w jej pobliżu urządzeniami technicznymi, funkcjonalnie związanymi z pasem drogowym, a konkretnie jego elementem, jaki stanowił chodnik. Urządzenia te, jak wynika z przedłożonych obliczeń, wznosiły się ponad krawędź górną reklamy, dowodząc, że jej usytuowanie znajduje się w obszarze skrajni pasa drogowego. Ta okoliczność, wskazana jako zasadnicza do ustalenia w przedmiotowym postępowaniu, potwierdzona załączonymi dowodami, uzasadnia - w ocenie organu - konieczność wymierzenia kary za zajęcie pasa drogowego pod reklamę bez zezwolenia zarządcy drogi.

Sąd I instancji orzekł na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.).

W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył treść art. 40 ust. 1, ust. 2 pkt 3 i ust. 12 pkt 1 ustawy o drogach publicznych. Przypomniał, że na gruncie niniejszej sprawy bezsporny jest fakt umieszczenia - we wskazanych w decyzji dniach - reklamy nad chodnikiem na elewacji obiektu handlowego [...]. Również jej powierzchnia nie jest kwestionowana. Natomiast przesądzenia wymaga kwestia, czy organ w świetle oceny prawnej i wytycznych wyrażonych w wyroku w wyroku WSA z 25 listopada 2015 r. sygn. II SA/Sz 761/15 zasadnie uznał za udowodnione, że doszło do zajęcia pasa drogowego przez przedmiotową reklamę.

W ocenie WSA, lektura uzasadnienia zaskarżonej decyzji jak i analiza akt sprawy dowodzi, że została uwzględniona ocena prawna i wytyczne Sądu zawarte w powołanym wyroku, gdyż w sposób właściwy uzupełniono materiał dowodowy, w oparciu o który ustalono istotne dla sprawy okoliczności, zasadnie uznając, że spełnione zostały przesłanki do wymierzenia skarżącej kary pieniężnej w trybie przepisów ustawy o drogach publicznych.

W celu wykonania zaleceń Sądu uprawiony geodeta dokonał stosownych pomiarów w terenie, które pozwalały na określenie przestrzennych granic pasa drogowego w tym, czy reklama wkraczała w przestrzeń skrajni drogi i czy była umieszczona na wysokości obiektów i urządzeń służących realizacji celów związanych z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także zarządzania drogą. Ze sporządzonych 31 lipca 2019 r. na tą okoliczność operatów pomiarowych wynika zarówno wysokość lamp oświetlenia ulicznego zlokalizowanego koło [...] jak i wysokość na jakiej była zlokalizowana reklama, tj. wysokość między chodnikiem a wystającym elementem budynku. Zaznaczono też granice działki drogowej, rzędne terenu jak i rzędne góry latarni i rzędne elementów budynku. Wyniki pomiarów zostały zobrazowane na mapie zasadniczej, ewidencyjnej oraz zdjęciu fotograficznym i dowodzą one prawidłowości ustalenia organu, że reklama została usytuowana na wysokości urządzeń obiektów i urządzeń służących realizacji celów związanych z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także zarządzania drogą, które wyznaczają granice tego pasa. Ustaleń tych jak i wniosków z nich wynikających skarżący nie zakwestionował. Tymczasem zestawienie powyższych dowodów z pomiarów wraz z innymi dowodami zebranymi w sprawie potwierdzają ocenę organu, że sporna reklama nadwieszona nad chodnikiem zajmowała przestrzeń pasa drogowego.

Zdaniem WSA, dla uznania, że reklama zajmuje ten pas nie jest konieczne ustalenie, że koliduje ona z urządzeniami technicznymi związanymi z zabezpieczaniem i obsługą ruchu drogowego. Wystarczające jest wykazanie, że reklama znajduje się w granicach pasa drogowego. Wbrew twierdzeniom skarżącej organy należycie wyjaśniły tę kwestię, czyniąc zadość art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. jak i art. 153 p.p.s.a.

Z omówionych względów Sąd uznał za chybiony zarzut braku wyjaśnienia, czy reklama utrudniała użytkownikom drogi korzystanie z pasa drogowego, korzystanie przechodniom z chodnika lub poruszanie się pojazdom po drodze oraz czy też miała wpływ na obsługę i remonty drogi. Według WSA, zarzut ten świadczy o niewłaściwym odczytaniu uzasadnienia wyroku z 25 listopada 2015 r. W wyroku tym zwrócono uwagę, że organ nie wykazał, aby reklama utrudniała użytkownikom korzystanie z pasa drogowego, jednakże przy rozważeniu tej okoliczności nie można abstrahować od przyjętego w tym wyroku sposobu rozumienia pasa drogowego jak i sformułowanych dla organu wytycznych.

W uzasadnieniu wyroku z 25 listopada 2015 r. WSA w Szczecinie stwierdził, że pasem drogowym w rozumieniu art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych jest bryła geometryczna, a więc przestrzeń trójwymiarowa, której granice określają obiekty i urządzenia służące realizacji celów związanych z prowadzeniem, zabezpieczaniem i obsługą ruchu, a także zarządzenia drogą. Pas drogi publicznej rysuje się jako bryła ograniczona płaszczyznami pionowymi przebiegającymi według jej granic na powierzchni ziemi, sięgającą tylko do pewnej głębokości i do pewnej wysokości, przy czym: 1) granice przestrzeni nad działką gruntu wydzieloną pod pas drogowy określają obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, co m.in. oznacza, że w odniesieniu do przeważającej części dróg granice te wyznacza ich skrajnia; 2) w pozostałych przypadkach granice te powinny być ustalane indywidualnie, przy uwzględnieniu interesu zarządcy drogi, zależnego m.in. od charakteru i kategorii drogi oraz w zasadzie niesprzecznego z nim interesu publicznego, a także realnej możliwości powszechnego (publicznego) korzystania z drogi, a więc m.in. na wysokości dostępnej nie tylko zarządcy drogi, lecz również innym podmiotom, które z tej drogi chcą skorzystać również w sposób nienormatywny.

Sąd pierwszej instancji przyjął, że logika jak i doświadczenia życiowe wskazują, że lokalizacja reklamy w skrajni drogi czy też na wysokości urządzeń obiektów i urządzeń służących realizacji celów związanych z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu a także zarządzania drogą, co do zasady świadczy o istnieniu utrudnień w korzystaniu przez użytkowników z pasa drogowego, chociażby z uwagi na widoczność tej reklamy jak i potrzebę zapewnienia przez zarządcę drogi właściwej obsługi ruchu drogowego. Powyższe znajduje potwierdzenie w wyroku z 25 listopada 2015 r., skoro Sąd formułując zalecenia dla organu uznał, że wkroczenie reklamy w przestrzeń skrajni drogi czy też umieszczenie jej na wysokości urządzeń technicznych stanowi o zajęciu pasa drogowego. Okoliczność wpływu reklamy na korzystnie z pasa drogowego powiązana jest więc bezpośrednio z ustaleniami wynikającymi z wytycznych, a te zostały zrealizowane.

W ocenie WSA, w sprawie nie doszło do naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., 40 ust. 1, ust. 2 pkt 3 i ust. 12 ustawy o drogach publicznych i § 54 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Wodnej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakimi powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Unormowania dotyczące skrajni zawarte w § 54 rozporządzenia określają tylko wartości minimalne, natomiast organ kierując się oceną prawną Sądu granice pasa drogowego wyznaczył z uwzględnieniem urządzeń technicznych związanych z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu.

Reasumując Sąd pierwszej instancji stwierdził, że Kolegium będąc związane wskazaniami Sądu, prawidłowo rozważyło i oceniło okoliczności stanu faktycznego sprawy w kontekście przesłanek obligujących do wymierzenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego pod reklamę bez zezwolenia zarządcy drogi. Sąd nie dopatrzył się naruszenia prawa materialnego ani przepisów postępowania w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie z obrotu prawnego wydanych decyzji.

W skardze kasacyjnej Spółka zaskarżyła powyższy wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego. Strona zrzekła się rozprawy. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego przez ich błędną wykładnię i zastosowanie, tj.:

a) art. 4 ust. 1 w zw. z art. 40 ust. 1, ust. 2 pkt 3 i ust. 12 ustawy o drogach publicznych poprzez błędne zastosowanie i dowolne przyjęcie przez Sąd, że dla uznania, że reklama zajmuje pas drogowy nie jest konieczne ustalenie, że koliduje ona z urządzeniami technicznymi związanymi z zabezpieczeniem i obsługą ruchu drogowego i przyjęcie przez Sąd, że wystarczające jest wykazanie, że reklama znajduje się w granicach pasa drogowego, co w stoi w sprzeczności z art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, który stanowi, że granice przestrzeni nad działką gruntu wydzieloną pod pas drogowy określają obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu;

b) § 54 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Wodnej z 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakimi powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43 poz. 430);

2. naruszenie przepisów o postępowaniu w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 153 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie przez Sąd wskazań i oceny prawnej wyrażonej w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z 25 listopada 2015 r. sygn. II SA/Sz 761/15;

b) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na oddaleniu skargi i nieuchyleniu decyzji organów obu instancji, pomimo że decyzje te zostały wydane bez podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, niezebraniu przez organy w sposób pełny i wyczerpujący materiału dowodowego, a także dokonaniu jego niewłaściwej oceny, nie zawarciu w decyzjach przekonywującej analizy stanu faktycznego sprawy i nienależytym jej wyjaśnieniu, zwłaszcza dokonanie nieprawidłowej oceny, czy przedmiotowa reklama znajduje się w pasie drogowym oraz niewykazanie, aby przedmiotowa reklama kolidowała lub potencjalnie kolidowała z jakimikolwiek urządzeniami drogowymi lub wpływała na bezpieczeństwo lub ruch drogowy, w szczególności, czy przedmiotowa reklama utrudniała użytkownikom drogi korzystanie z pasa drogowego, korzystanie przechodniom z chodnika, poruszanie się pojazdom po drodze lub czy ma wpływ na obsługę ruchu i remonty drogi, co ma niewątpliwy wpływ na prawidłowe rozstrzygnięcie niniejszej sprawy, a także dowolne przyjęcie przez Sąd, że dla uznania, że reklama zajmuje pas drogowy nie jest konieczne ustalenie, że koliduje ona z urządzeniami technicznymi związanymi z zabezpieczeniem i obsługą ruchu drogowego i przyjęcie przez Sąd, że wystarczające jest wykazanie, że reklama znajduje się w granicach pasa drogowego, co w stoi w sprzeczności z art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, który stanowi, że granice przestrzeni nad działką gruntu wydzieloną pod pas drogowy określają obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ przedstawił argumentację na poparcie podniesionych zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu, które w rozpatrywanej sprawie nie występują. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równoległe uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Ze skargi kasacyjnej, która została oparta na podstawie z pkt 2 art. 174 p.p.s.a. wynika, że spór prawny w rozpatrywanej sprawie odnosi się do oceny prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując legalność decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia stwierdził, że decyzja ta nie jest niezgodna z prawem, co uzasadniało oddalenie skargi wniesionej na tą decyzją na podstawie art. 151 p.p.s.a. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że przeprowadzone przez organ administracji ustalenia faktyczne – wobec prawidłowego wykonania wytycznych oraz wskazań co do dalszego postępowania w sprawie, które zawarte zostały w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z 25 listopada 2015 r. sygn. II SA/Sz 761/15 – uzasadniały po pierwsze, przyjęcie ich za podstawę wyrokowania w rozpatrywanej sprawie, po drugie, zaakceptowanie dokonanej na ich podstawie przez organ oceny o zajęciu przez skarżącą spółkę pasa drogi powiatowej al. Wyzwolenia pod reklamę o powierzchni 162,92 m2, w okresie od 17 września 2011 r. do 5 października 2011 r., co nastąpiło bez wymaganego zezwolenia, po trzecie zaś, nałożenie na spółkę kary pieniężnej w kwocie 30.954,80 zł.

Zarzuty skargi kasacyjnej wyznaczające, zgodnie z zasadą dyspozycyjności, granice kontroli zgodności z prawem zaskarżonego wyroku nie uzasadniają twierdzenia, że rezultat tej kontroli powinien wyrazić się w krytycznej ocenie wyroku Sądu I instancji, której konsekwencją powinno być jego uchylenie. Innymi słowy, skarga kasacyjna nie podważa prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, z którego wynika, że kontrolowana przez ten Sąd decyzja nie jest niezgodna z prawem.

Nie jest bowiem usprawiedliwiony zarzut z pkt 2 lit. a) petitum skargi kasacyjnej, a mianowicie zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a., albowiem wbrew stanowisku skarżącej spółki w rozpatrywanej sprawie nie doszło do naruszenia wymienionego przepisu prawa w sposób, w jaki przedstawiono to w skardze kasacyjnej oraz w jej uzasadnieniu (zob. s. 4 – 6).

Odpowiadając na ten zarzut przypomnienia wymaga, że w uzasadnieniu wyroku z 25 listopada 2015 r. sygn. II SA/Sz 761/15, którym uchylono pierwotnie wydaną w sprawie decyzję wskazano, że: "[...] organy w postępowaniu wyjaśniającym, poprzedzającym wydanie zaskarżonej decyzji dość dowolnie ustaliły zajęcie pasa drogowego wskazanej drogi przez reklamę "[...] ...". Za słuszny należy uznać zarzut strony skarżącej podnoszony w skardze jak i w odwołaniu, iż organ nie wykazał czy przedmiotowa reklama znajdowała się w tzw. skrajni drogi i czy utrudniała użytkownikom drogi korzystanie z pasa drogowego. W uzasadnieniu decyzji organu pierwszej jak i drugiej instancji, oraz w aktach administracyjnych sprawy brak jest bowiem ustalenia wymiarów co do wysokości umieszczenia przedmiotowej reklamy nad chodnikiem, który to wymiar przesądziłby o tym czy reklama znajduje się w ogóle w pasie drogi powiatowej [...] tj. jej skrajni i czy doszło do zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia, który to fakt skutkować może dopiero wymierzeniem kary pieniężnej za takie zajęcie. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało jedynie, że [...] "dokumentacja fotograficzna obrazująca okolice miejsca zajęcia potwierdza fakt, że w pasie drogowym umieszczone są sygnalizacja świetlna, znaki drogowe, słupy oświetlenia ulicznego, słupy trakcyjne. Reklama znajduje się na wysokości tychże urządzeń technicznych". Organy więc, bez ustalenia wysokości wskazanych urządzeń technicznych i wysokości nadwieszenia reklamy od gruntu tj. od chodnika oraz bez porównania tych wymiarów, tylko na podstawie zdjęć stwierdziły, że reklama znajduje się na wysokości tych urządzeń. Tymczasem oczywistym wydaje się, że każde zdjęcie przedstawia obiekty w ich perspektywie tzn. powstaje obraz odzwierciedlający rzeczywistość bez zachowania prawdziwych wymiarów i kątów w przestrzeni, obraz taki na zdjęciu ulega deformacji. Ustalenie w niniejszej sprawie, iż umieszczona reklama znajduje się na wysokości urządzeń technicznych w pasie drogowym, wyłącznie na podstawie dokumentacji fotograficznej, stanowi uchybienie podstawowym zasadom prowadzenia postępowania wyjaśniającego zawartym w art. 7, art. 8, art. 77, art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Reasumując stwierdzić należy, że niniejszej sprawie organ odwoławczy wydał zaskarżoną decyzję na podstawie niepełnego materiału dowodowego, zamiast na podstawie jego całokształtu, do czego był zobowiązany regulacją art. 80 k.p.a. Rozpoznając sprawę ponownie, właściwy organ przeprowadzi postępowanie dowodowe uwzględniając w tym zakresie wskazania Sądu zawarte w uzasadnieniu niniejszego wyroku i stosownie do wyników tego postępowania wyda decyzję odpowiadającą przepisom prawa. W szczególności organ I instancji ustali, czy reklama "[...] ..." wkraczała w przestrzeń skrajni drogi oraz poprzez dokonanie stosownych pomiarów ustali czy była umieszczona na wysokości obiektów i urządzeń służących realizacji celów związanych z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także zarządzania drogą, a znajdujących się w pasie drogi powiatowej (...). Jeśli tak, to dopiero wtedy organ będzie mógł wymierzyć odpowiednią karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia. Jeśli okaże się, że położenie przedmiotowej reklamy nie naruszało obszaru skrajni drogi oraz zajmowało przestrzeń ponad obiektami i urządzeniami służącymi do realizacji celów związanych z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także zarządzania drogą, oznaczać to będzie, że nie doszło do zajęcia pasa drogowego, w związku z czym organ zobligowany będzie umorzyć postępowanie w sprawie."

Przywołanie tak obszernego cytatu z uzasadnienia pierwotnie wydanego w sprawie orzeczenia było konieczne z uwagi na potrzebę zrekonstruowania zawartych w nim wskazań co do dalszego postępowania w relacji do stanowiska strony skarżącej podważającej prawidłowość wykonania tych wytycznych.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie ma podstaw, aby zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a. opierać na wskazywanym przez stronę skarżącą fragmencie uzasadnienia – a mianowicie, że "[...] organ nie wykazał czy przedmiotowa reklama [... ] utrudniała użytkownikom drogi korzystanie z pasa drogowego [...]" – jeżeli w relacji do istoty spornej w sprawie kwestii, a mianowicie zasadności nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez wymaganego zezwolenia, nie uwzględnia tego, że na ich podstawie organ administracji został zobowiązany do ustalenia "[...] czy reklama "[...] ..." wkraczała w przestrzeń skrajni drogi [...]" oraz poprzez dokonanie stosownych pomiarów do ustalenia "[...] czy była umieszczona na wysokości obiektów i urządzeń służących realizacji celów związanych z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także zarządzania drogą, a znajdujących się w pasie drogi powiatowej (...). Jeśli tak, to dopiero wtedy organ będzie mógł wymierzyć odpowiednią karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia. Jeśli okaże się, że położenie przedmiotowej reklamy nie naruszało obszaru skrajni drogi oraz zajmowało przestrzeń ponad obiektami i urządzeniami służącymi do realizacji celów związanych z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także zarządzania drogą, oznaczać to będzie, że nie doszło do zajęcia pasa drogowego, w związku z czym organ zobligowany będzie umorzyć postępowanie w sprawie.", a co więcej, jeżeli nie uwzględnia pełnego kontekstu tychże wytycznych. A chodzi o to, że zostały one osadzone – jak w pełni zasadnie zwrócono na to uwagę oraz wyjaśniono w uzasadnieniu aktualnie kontrolowanego wyroku (zob. s. 11) – na gruncie prezentowanego w uzasadnieniu pierwotnie wydanego w sprawie judykatu podejścia do rozumienia art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych i zawartej w nim definicji pasa drogowego. Nie budzi przy tym wątpliwości, że podejście to ma również walor oceny prawnej w rozumieniu art. 153 p.p.s.a. Wynika zaś z niego – a jest to nie mniej niewątpliwe – potrzeba szerokiego, wbrew twierdzeniom strony skarżącej, rozpatrywania granic przestrzennych pasa drogowego. Jeżeli tak, to z omawianej perspektywy nie można zasadnie podważać twierdzenia Sądu I instancji, z którego wynika, że "[...] lokalizacja reklamy w skrajni drogi czy też na wysokości urządzeń obiektów i urządzeń służących realizacji celów związanych z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu a także zarządzania drogą, co do zasady świadczy o istnieniu utrudnień w korzystaniu przez użytkowników z pasa drogowego, chociażby z uwagi na widoczność tej reklamy jak i potrzebę zapewnienia przez zarządcę drogi właściwej obsługi ruchu drogowego" (zob. s. 11 uzasadnienia zaskarżonego wyroku). Innymi słowy, stwierdzenie zaistnienia pierwszej z wymienionych sytuacji implikuje zaistnienie drugiej.

W związku z powyższym za uzasadniony trzeba uznać wniosek, że ograniczanie się przez stronę skarżącą do eksponowania znaczenia przywołanego powyżej fragmentu wskazań co do dalszego postępowania, które zawarte zostały w uzasadnieniu pierwotnie wydanego w sprawie orzeczenia, jako argumentu mającego świadczyć o naruszeniu przez Sąd I instancji, a co za tym idzie przez organy administracji publicznej art. 153 p.p.s.a., nie może odnieść oczekiwanego przez nią skutku. Zwłaszcza, gdy w kontekście odnoszącym się do omawianej kwestii – a trzeba to podkreślić, w tym również w odpowiedzi na stanowisko prezentowane przez stronę skarżącą – odwołać się do nie mniej istotnego argumentu, a mianowicie do konsekwencji wynikających z zasady prawnej reglamentacji możliwości zajęcia pasa drogowego.

Skutku oczekiwanego przez stronę skarżącą nie może odnieść również zarzut naruszenia art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. (pkt 2 lit. b petitum skargi kasacyjnej), który adresowany jest wobec faktycznych podstaw wydanego w sprawie orzeczenia.

Ocenę tego zarzutu poprzedzić należy koniecznym w rozpatrywanej sprawie przypomnieniem i wyjaśnieniem, a mianowicie, że o skuteczności zarzutu opartego na podstawie z pkt 2 art. 174 p.p.s.a. nie decyduje każde uchybienie przepisów postępowania, lecz tylko i wyłącznie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez "wpływ", o którym mowa na gruncie przywołanego przepisu prawa, należy bowiem rozumieć istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu administracyjnego I instancji, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Wynikającym z przepisu art. 176 p.p.s.a. obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną jest więc, nie tylko wskazanie podstaw kasacyjnych, lecz również ich uzasadnienie, co w odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania powinno się wiązać z uprawdopodobnieniem istnienia wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy, co oznacza, że strona skarżąca jest zobowiązana uzasadnić, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia, a w sytuacji, gdyby do nich nie doszło wyrok sądu administracyjnego I instancji byłby inny.

Przedstawione uwagi wprowadzające nie mogą, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, pozostawać bez wpływu na wniosek, że omawiany zarzut skargi kasacyjnej nie został uzasadniony w sposób, w jaki należałoby tego oczekiwać w świetle art. 174 pkt 2 w związku z art. 176 p.p.s.a. (zob. np. wyroki NSA z: 9 czerwca 2021 r. sygn. III FSK 3619/21, 21 stycznia 2015 r. sygn. II GSK 2162/13; 13 stycznia 2015 r. sygn. II GSK 2084/13; 27 listopada 2014 r. sygn. I FSK 1752/13, 10 października 2014 r. sygn. II OSK 793/13, 20 sierpnia 2014 r. sygn. I OSK 2575/13 - te i pozostałe powołane orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl), o czym w pełni zasadnie można i należy wnioskować na podstawie analizy uzasadnienia skargi kasacyjnej (s. 5 – 6). W konsekwencji zarzut ten nie może odnieść skutku oczekiwanego przez stronę skarżącą.

Ze skargi kasacyjnej nie wynika bowiem (zob. s. 4 – 7), na czym dokładnie miałoby polegać zarzucane przez stronę naruszenie art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w relacji do określonych tymi przepisami i adresowanych do organu administracji publicznej wzorów zachowania, które z kolei, jako wzorce kontroli legalności działalności administracji publicznej, miałby naruszyć Sąd I instancji, a w rezultacie, jaki miałby być wpływ zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. Ograniczenie się w tym zakresie do argumentacji osadzonej na gruncie zarzutu naruszenia art. 153 p.p.s.a. – który z przedstawionych powyżej powodów należało uznać za nieusprawiedliwiony – nie może bowiem służyć wykazaniu zaistnienia stanu naruszenia przywołanych przepisów k.p.a. Zwłaszcza, że ze skargi kasacyjnej nie wynika również, aby stanowisku Sądu I instancji odnośnie do oceny prawidłowości postępowania wyjaśniającego oraz przeprowadzonych w nim ustaleń faktycznych strona skarżąca przeciwstawiła konkretne argumenty oraz racje, w świetle których ocenę tę należałoby podważyć, jako nieprawidłową. Wniosków tego rodzaju nie sposób jest bowiem formułować tylko i wyłącznie w oparciu o twierdzenie, że "[...] nadal nie zostało wyjaśnione [...] czy przedmiotowa reklama znajdowała się w tzw. skrajni drogi i czy utrudniała użytkownikom drogi korzystanie z pasa drogowego.", czy też, że "[...] nie przeprowadzając żadnych rozważań, nie porównując w żaden sposób otrzymanych wartości organ stwierdził, że reklama zajmowała przestrzeń pasa drogowego [...]".

Ocenę zarzutów naruszenia prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie, a mianowicie zarzutów z pkt 1 lit. a) – b) petitum skargi kasacyjnej poprzedzić należy zaś przypomnieniem, że zarzut niewłaściwego zastosowania przepisów prawa materialnego, najogólniej rzecz ujmując, polega na zarzuceniu tzw. błędu subsumcji, tj. błędnym uznaniu stanu faktycznego ustalonego w sprawie za odpowiadający lub nieodpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w mającej zastosowanie w sprawie normie prawnej. Oznacza to, że w tzw. formie pozytywnej zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego wiąże się z zarzuceniem zastosowania normy prawnej, która nie powinna być w danej sprawie zastosowana, zaś w formie negatywnej, z zarzuceniem niezastosowania normy prawnej, która w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną powinna być zastosowana w sprawie ze względu na ustalenia jej stanu faktycznego (por. np. wyrok NSA z 14 czerwca 2017 r. sygn. II GSK 2735/15). Wobec tego zaś, że skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem prawnym, który wymaga nie tylko przytoczenia podstaw kasacyjnych, lecz także ich uzasadnienia w sposób korespondujący z jej zarzutami, to w odniesieniu do zarzutu "niewłaściwego zastosowania prawa materialnego" wymaga ona wykazania i wyjaśnienia, jak dany przepis prawa powinien być stosowany ze względu na stan faktyczny sprawy albo dlaczego ze względu na ten stan faktyczny nie powinien być stosowany, a w przypadku zarzutu niezastosowania tego przepisu, dlaczego powinien być zastosowany w sprawie (por. np. wyroki NSA z: 31 sierpnia 2018 r. sygn. I FSK 1595/16; z 14 czerwca 2017 r. sygn. II GSK 2735/15).

Podkreślenia przy tym wymaga – a jest to nie mniej istotne – że w sytuacji, gdy strona skarżąca podważa prawidłowość zaskarżonego wyroku z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym, w odniesieniu do którego zarzuca niewłaściwe zastosowanie, to ocena zasadności tego rodzaju zarzutów może być dokonywana wyłącznie na podstawie stanu faktycznego, którego ustalenia nie są kwestionowane w sprawie lub nie zostały skutecznie podważone. Podstawy tej oceny nie może więc stanowić stan faktyczny, który jest uznawany za miarodajny przez wnoszącego skargę kasacyjną.

Ze skargi kasacyjnej nie wynika jednak, na czym miałoby polegać zarzucane naruszenie art. 4 ust. 1 w związku z art. 40 ust. 1, ust. 2 pkt 3 i ust. 12 ustawy o drogach publicznych oraz § 54 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Wodnej w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. To zaś, a także brak podważenia przez stronę skarżącą prawidłowości ustaleń przyjętych za podstawę wyrokowania w sprawie powoduje, że – a w tej mierze ponownie przypomnienia wymaga, że kwestia odnosząca się do rozumienia pojęcia "pasa drogowego" definiowanego na gruncie art. 4 pkt 1 przywołanej ustawy stanowiła już przedmiot oceny prawnej wyrażonej w uzasadnieniu prawomocnego wyroku w sprawie II SA/Sz 761/15, a co za tym idzie determinowanych tą oceną wskazań co do dalszego postępowania w sprawie, co nie jest bez znaczenia z punktu widzenia konsekwencji wynikających z art. 153 p.p.s.a. – wskazane deficyty uniemożliwiają przeprowadzenie kontroli prawidłowości zastosowania przez Sąd I instancji wymienionych przepisów prawa materialnego. Zwłaszcza, że konsekwencją zasady dyspozycyjności obowiązującej w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym - o której mowa była na wstępie - jest to, że Sąd ten nie może domniemywać granic zaskarżenia wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego, albowiem te wyznaczają zarzuty skargi kasacyjnej, a nie jest dopuszczalna rozszerzająca wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków, uzupełnianie, konkretyzowanie, uściślanie lub interpretowanie niejasno sformułowanych zarzutów kasacyjnych, czy też nadawanie im innego znaczenia niż wynika to z ich treści i towarzyszącej im argumentacji, czy też stawianie jakichkolwiek hipotez i snucie domysłów w zakresie uzasadnienia podstaw kasacyjnych i domniemywanie tym samym intencji wnoszącego skargę kasacyjną (zob. np. wyroki NSA z: 29 października 2020 r. sygn. I GSK 285/18, 16 lipca 2020 r. sygn. I GSK 611/20, 4 grudnia 2019 r. sygn. II FSK 2031/18, 17 lutego 2015 r. sygn. II OSK 1695/13).

W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 i art. 182 § 2 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.