Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 934/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-12-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Zajda Sędzia NSA Henryk Wach Sędzia del. WSA Szymon Widłak (spr.) Protokolant Asystent sędziego Magdalena Chewińska po rozpoznaniu w dniu 12 grudnia 2018 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej T. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 10 marca 2016 r. sygn. akt III SA/Lu 587/15 w sprawie ze skargi T. K. na decyzję Dyrektora Lubelskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Elizówce z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie (dalej: "WSA", "sąd I instancji") wyrokiem z 10 marca 2016 r., sygn. akt III SA/Lu 587/15, po rozpoznaniu na rozprawie sprawy ze skargi T. K. (dalej: "strona", "skarżący") na decyzję Dyrektora Lubelskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Elizówce (dalej: "Dyrektor Oddziału ARiMR", "organ II instancji") z [...] marca 2015 r., nr [...], w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych, oddalił skargę.

Powyższy wyrok wydany został w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W dniu [...] września 2006 r. strona, działając jako pełnomocnik B. S., złożyła w jego imieniu wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowych na rok 2007. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Chełmie (dalej: "Kierownik Biura ARiMR", "organ I instancji") decyzją z [...] stycznia 2008 r. przyznał B. S. na rok 2007 płatności w wysokości 24.071,50 zł. Decyzję odebrano 4 lutego 2008 r. Kwota z tytułu przyznanych płatności została 29 lutego 2008 r. przekazana na należący do strony rachunek bankowy wskazany we wniosku o wpis do ewidencji producentów.

W dniu [...] maja 2008 r. strona złożyła w imieniu B. S. wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowych na rok 2008. Kierownik Biura ARiMR decyzją z [...] stycznia 2009 r. przyznał płatności na rok 2008 w wysokości 40.930,50 zł. Decyzję odebrano 2 lutego 2009 r. Kwota z tytułu przyznanych płatności została przekazana 11 marca 2009 r. na rachunek bankowy strony.

W trakcie czynności wyjaśniających i na podstawie skróconego odpisu aktu zgonu Kierownik Biura ARiMR ustalił, że B. S. zmarł 30 sierpnia 2007 r.

Decyzją z [...] grudnia 2013 r., nr [...], Kierownik Biura ARiMR ustalił stronie kwotę nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych w wysokości 65.002,00 zł. Po rozpatrzeniu odwołania decyzją z [...] lutego 2014 r., nr [...], Dyrektor Oddziału ARiMR utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Na skutek skargi wyrokiem z 18 września 2014 r., sygn. akt III SA/Lu 428/14, WSA stwierdził nieważność obu tych decyzji. W ocenie sądu, decyzje wydane zostały bez podstawy prawnej (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.), a ponadto z naruszeniem przepisów o właściwości organów rozumianej jako rozgraniczenie kompetencji organów administracji oraz sądów powszechnych. Sprawa ustalenia kwoty środków publicznych nienależnie pobranych przez stronę, jako osobę niezwiązaną stosunkiem publicznoprawnym wynikającym z decyzji o przyznaniu płatności, nie mogła być rozstrzygnięta w postępowaniu administracyjnym, lecz powinna być rozpatrywana w postępowaniu przed sądem powszechnym.

Decyzją z [...] stycznia 2015 r., nr [...], Kierownik Biura ARiMR w oparciu o art. 29 ust. 1a ustawy z 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2014 r., poz. 1438 ze zm., dalej: "ustawa o ARiMR") ustalił stronie kwotę nienależnie pobranych płatności w wysokości 65.002,00 zł.

Na skutek złożonego odwołania Dyrektor Oddziału ARiMR decyzją z [...] marca 2015 r., nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ II instancji, powołując się art. 29 ust. 1a ustawy o ARiMR, wskazał, że Agencja powinna dochodzić zwrotu w przypadku stwierdzenia wypłaty nienależnych lub nadmiernych płatności dokonanych na rzecz osoby nieuprawnionej, która podejmie wypłacone przez Agencję środki. Krąg podmiotów, na rzecz których możliwe jest wydanie decyzji o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności, wyznacza sformułowanie "pobranych środków" z art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR. Należy je rozumieć jako rzeczywiste pobranie środków z rachunku bankowego. Z okoliczności sprawy wynika, że środki finansowe pobrała strona. Oznacza to, że środki przekazane na podstawie decyzji na rachunek bankowy wskazany we wniosku o wpis do ewidencji producentów zostały pobrane nienależnie. Ponadto, organ zauważył, że spadkobiercy B. S. nie przystąpili do postępowania w sprawie płatności rolnośrodowiskowej w miejsce zmarłego. W związku z tym środki podlegają zwrotowi jako płatność nienależna.

W ocenie organu II instancji nie można uznać, aby art. 29 ust. 1a ustawy o ARiMR, który wszedł w życie 2 kwietnia 2014 r., nie mógł być zastosowany do rozpatrywanej sprawy, skoro decyzja administracyjna w sprawie ustalenia kwot nienależnie pobranych została wydana [...] stycznia 2015 r., a więc już w dacie jego obowiązywania.

Organ II instancji podniósł jednocześnie, że nie doszło do przedawnienia obowiązku zwrotu płatności uznanej za nienależną.

W skardze do WSA wniesiono o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji, ewentualnie o ich uchylenie. Skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania – art. 20 w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 i 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej: "K.p.a."), art. 7, art. 28, art. 77 i art. 80 K.p.a. oraz art. 153 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: "P.p.s.a."). Zarzucił również naruszenie art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR, art. 73 ust. 1 i 5 rozporządzenia 796/2004 w zw. z art. 2 lit. a i b rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniające rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylające rozporządzenie (WE) nr 1782/2003, a także art. 29 ust. 1a ustawy o ARiMR w zw. z art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 stycznia 2014 r. o zmianie ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2014 r., poz. 341, dalej: "ustawa nowelizująca").

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału ARiMR wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zaskarżonym wyrokiem, działając na podstawie art. 151 P.p.s.a., oddalił skargę.

Sąd I instancji, w pierwszej kolejności, zbadał najdalej idący zarzut skargi, a mianowicie, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 153 P.p.s.a. oraz art. 29 ust. 1a ustawy o ARiMR w zw. z art. 1 pkt 1 ustawy nowelizującej. Pełnomocnik skarżącego twierdzi, że organ II instancji wadliwie zastosował art. 153 P.p.s.a. skoro WSA w uzasadnieniu wyroku w sprawie o sygn. akt III SA/Lu 428/14 uczynił jedynie hipotetyczne założenia, że decyzja mogłaby być wydana, gdyby aktualny stan prawny istniał w momencie powstania roszczenia. Stwierdził również naruszenie zasady lex retro non agit, gdyż organy obu instancji błędnie zastosowały art. 29 ust. 1a ustawy o ARiMR, skoro nie nastąpiła zmiana charakteru prawnego roszczenia o zwrot płatności z roszczenia cywilnego na publicznoprawne.

Odnosząc się do tych zarzutów sąd wskazał, że ustawą nowelizującą wprowadzono m.in. art. 29 ust. 1a, zgodnie z którym przepis art. 29 ust. 1 stosuje się również do podmiotów niebędących stronami postępowania w sprawie przyznania płatności lub pomocy finansowej, które nienależnie lub nadmiernie pobrały środki publiczne, o których mowa w ust. 1. Ustawa nie zawiera przepisów o charakterze intertemporalnym, a jej art. 2 stanowi, że wchodzi ona w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia. Oznacza to, że cytowany ust. 1a obowiązuje od 2 kwietnia 2014 r. (publikacja nastąpiła w Dzienniku Ustaw z 18 marca 2014 r.).

Brak przepisów przejściowych nie przesądza – jak podał sąd – sam przez się o luce w kwestii regulacji intertemporalnej. W kulturze prawnej zostały wykształcone reguły międzyczasowe, które znajdują zastosowanie w procesie stosowania prawa. Jeżeli brak jest wyraźnie wyrażonej w tej mierze woli ustawodawcy, sąd i inne organy stosujące prawo muszą kwestię intertemporalną rozstrzygnąć na podstawie tych właśnie reguł, mając wybór między zasadą dalszego działania ustawy dawnej i zasadą bezpośredniego skutku ustawy nowej. Milczenie ustawodawcy co do reguły intertemporalnej należy uznać za przejaw jego woli bezpośredniego działania nowego prawa, chyba że przeciw zastosowaniu go przemawiają ważne racje systemowe lub aksjologiczne (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 7 marca 2012 r., sygn. akt K 3/10, publ. OTK-A 2012/3/25).

Brak w ustawie z 24 stycznia 2014 r. o zmianie ustawy o ARiMR przepisów międzyczasowych powoduje, w ocenie sądu, że akt ten ma zastosowanie dla oceny stosunków prawnych istniejących w dniu wejścia w życie tej ustawy, zgodnie z powyżej przedstawionymi zasadami prawa intertemporalnego.

W kontekście zarzutu skargi o uchybieniu zasadzie niedziałania prawa wstecz, sąd I instancji zauważył, że powszechnie akceptowana w orzecznictwie i doktrynie jest reguła stosowania przepisów prawa materialnego obowiązujących w dacie wydania decyzji, o ile ustawodawca nie stanowi inaczej. Wynika to z ustanowionej w art. 7 Konstytucji RP zasady praworządności, zgodnie z którą organy administracji publicznej (w tym przypadku organy ARiMR) mają obowiązek działania na podstawie i w granicach prawa. Działanie na podstawie prawa, to działanie na podstawie przepisów obowiązujących w dniu wydawania decyzji. Zasada praworządności nakłada na organy orzekające obowiązek ustalenia mocy wiążącej przepisu w dniu wydania decyzji.

Wobec powyższych rozważań niezasadny zdaniem WSA jest zarzut naruszenia art. 153 P.p.s.a. W powoływanym wyroku z 18 września 2014 r., sygn. akt III SA/Lu 428/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyraził swoją ocenę prawną odnośnie przepisów ustawy o ARiMR obowiązujących w dacie wydania decyzji Dyrektora Oddziału ARiMR z [...] lutego 2014 r. W uzasadnieniu zwrócił tylko uwagę, iż w dacie wydawania wyroku nastąpiła zmiana tych przepisów i weszła w życie wspomniana ustawa nowelizująca, którą wprowadzono art. 29 ust. 1a. Natomiast w uzasadnieniu wyroku nie zawarto wyjaśnienia treści nowych przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w sprawie.

W ocenie sądu I instancji nie można mówić o naruszeniu res iudicata, jako przesłance stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, w sytuacji, gdy brak jest tożsamości co do wszystkich wskazanych wyżej elementów. W badanej sprawie pomimo tożsamego podmiotu i przedmiotu faktycznego, nastąpiła zmiana stanu prawnego w stosunku do tego, jaki istniał w pierwotnym postępowaniu. W dniu wydawania pierwotnych (wyeliminowanych z obrotu prawnego) decyzji, ustawa o ARiMR nie zawierała zapisu umożliwiającego dochodzenie nienależnie pobranych płatności od podmiotów niebędących stronami postępowania w sprawie przyznania płatności lub pomocy finansowej, które nienależnie lub nadmiernie pobrały środki publiczne. Jak ocenił wówczas sąd, Agencja posiadała możliwość dochodzenia tych środków jedynie na drodze postępowania cywilnego. Niemniej jednak 24 stycznia 2014 r. została uchwalona ustawa nowelizująca. Na jej podstawie wprowadzono art. 29 ust. 1a, który umożliwił Agencji dochodzenie nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych od podmiotów niebędących stronami postępowania w sprawie przyznania płatności lub pomocy finansowej, a które to w nieuprawniony dla siebie sposób takie płatności pobrały. Organy obu instancji działały na podstawie przepisów prawa obowiązującego w dacie wydania przez nich decyzji.

W ocenie WSA stosując art. 29 ust. 1a ustawy o ARiMR organy nie naruszyły podstawowej zasady prawa intertemporalnego, tj. zasady niedziałania prawa wstecz (lex retro non agit). Z naruszeniem zakazu retroaktywności mamy do czynienia wówczas, gdy do czynów, stanów rzeczy lub zdarzeń, które miały miejsce przed wejściem w życie nowych przepisów, stosujemy te nowe przepisy, w sytuacji jednak gdy są to zdarzenia zakończone, zamknięte przed wejściem w życie nowych przepisów. Z retrospektywnością prawa mamy zaś do czynienia wtedy, gdy przepisy nowego prawa regulują zdarzenia bądź stosunki prawne o charakterze otwartym, ciągłym, tj. takie, które nie znalazły jeszcze swojego zakończenia (stosunki w toku), które rozpoczęły się, powstały pod rządami dawnego prawa i trwają dalej, po wejściu w życie przepisów nowej ustawy (por. orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z 5 listopada 1986 r., U 5/86, OTK 1986/1/1 i z 28 maja 1986 r., U 1/86, OTK 1986 poz. 2).

W rozpatrywanej sprawie, jak stwierdził sąd I instancji, należność pobrana przez skarżącego w dalszym ciągu (w dacie wydania zaskarżonej decyzji wraz z decyzją organu I instancji) była nienależna, a zatem także w tej dacie, a nie tylko w przeszłości, istniał stan faktyczny uzasadniający zastosowanie art. 29 ust. 1a ustawy o ARiMR. Stosując ten przepis organy nie obejmowały więc rozstrzygnięciem zdarzeń zachodzących w 2007 czy 2008 roku, ale istniejące obecnie, choć mające swe źródło w bezpodstawnym przyznaniu płatności zmarłemu wnioskodawcy, a następnie w równie bezpodstawnym ich zagospodarowaniu przez skarżącego.

Skoro należność pobrana przez skarżącego nadal istnieje jako nienależna, to wobec treści przepisów obowiązujących 19 stycznia 2015 r. (data wydania decyzji przez organ I instancji), brak wątpliwości prawnych co do możliwości wydawania decyzji ustalających kwoty nienależnie pobranego świadczenia wobec osoby niebędącej stroną dotychczasowego postępowania o przyznanie dopłat.

Sąd I instancji zauważył także, że skarżący złożył wnioski o przyznanie płatności rolnośrodowiskowych będąc pełnomocnikiem B. S. Nie jest on spadkobiercą byłego mocodawcy i nie wstąpił do postępowań administracyjnych zainicjowanych powyższymi wnioskami, stosownie do § 13a ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 20 lipca 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. z 2004 r. Nr 174, poz. 1809 ze zm.). Również spadkobiercy zmarłego w określonym terminie nie skorzystali z uprawnienia wstąpienia do toczącego się postępowania o przyznanie pomocy. Skarżący dopiero po upływie prawie dwóch lat (17 czerwca 2009 r.) powiadomił Agencję o śmierci mocodawcy. Pomimo tego, iż rolnik ubiegający się o pomoc nie żył, skarżący pobrał środki które wpłynęły na konto bankowe wskazane we wniosku B. S. o wpis do ewidencji producentów. Skarżący nie zaprzecza tym okolicznościom faktycznym. Całkowicie chybione są zdaniem WSA podniesione w skardze zarzuty, iż organy nie uwzględniły istotnych w sprawie okoliczności dotyczących nabycia spadku oraz udzielenia pełnomocnictwa do reprezentowania spadkobierców przez skarżącego. Okoliczności te miałby znaczenie w sprawie, gdyby spadkobiercy dopełnili wspomnianych wyżej czynności związanych z wstąpieniem do toczącego się postępowania. Bez dopełnienia tych czynności nie mogli uzyskać żadnych praw w toczącym się postępowaniu, w którym wnioskodawcą był B. S. Kwestia nabycia spadku i udzielenie w czerwcu 2009 roku pełnomocnictwa skarżącemu przez spadkobierców nie ma w tej sytuacji znaczenia, skoro spadkobiercy nie wstąpili skutecznie do toczącego się postępowania.

W tej sytuacji nie sposób przyjąć, aby skarżący działał w nieświadomości co do istniejącego stanu rzeczy lub w dobrej wierze, uzasadniającej przekonanie o uprawnieniu do dysponowania środkami pomocowymi.

Wskutek takiego działania skarżącego, organ wydał decyzję o przyznaniu płatności a następnie przekazał środki pieniężne na rachunek bankowy. Zgodnie jednak z trafnie przywołanymi przez organ poglądami judykatury oraz doktryny decyzja administracyjna wydana wobec osoby zmarłej jest uznawana za decyzję nieistniejącą, nie wywołuje zatem żadnych skutków prawnych, nie wchodzi bowiem do obrotu prawnego.

Tym samym zdaniem WSA ziściły się przesłanki prawne do uznania, że skarżący dysponował opisanymi środkami publicznymi bez jakiejkolwiek podstawy prawnej, gdyż nie zaistniał stosunek publicznoprawny skonkretyzowany w decyzji administracyjnej, z której wynikałoby prawo do płatności. Decyzja uznana za nieistniejącą nie może być źródłem praw. W tej sytuacji, trafnie organ uznał przedmiotowe przekazanie środków publicznych na rzecz skarżącego za kwotę nienależnie pobraną stosując art. 29 ust. 1 i 1a ustawy o ARiMR. Za chybiony sąd uznał natomiast zarzut skargi, że skarżący w sprawie nie ma przymiotu strony. Postępowanie w sprawie dotyczyło bowiem obowiązku skarżącego, skoro były podstawy do żądania od niego zwrotu pobranych nienależnie płatności na podstawie art. 29 ust. 1 i 1a ustawy o ARiMR. Niezasadny okazał się zarzut o niewłaściwym zastosowaniu do spornej należności uregulowań Ordynacji podatkowej.

Sąd podzielił też argumentację organu w zakresie braku przesłanek do odstąpienia od dochodzenia pobranych nienależnie kwot w oparciu o przepisy art. 73 rozporządzenia 796/2004.

W skardze kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji, a ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i ponowne rozpoznanie sprawy oraz uchylenie zaskarżonej decyzji, skarżący zarzucił:

1) naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na treść wadliwego rozstrzygnięcia:

a) art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a., przez wadliwą kontrolę decyzji organu II instancji i brak zastosowania tego przepisu, co było w sprawie konieczne ze względu na wydanie przez stronę przeciwną zaskarżonej decyzji z rażącym naruszeniem prawa, gdyż w chwili powstania roszczenia o zwrot nienależnie pobranych środków miało ono charakter wyłącznie cywilnoprawny i mogło być dochodzone jedynie na drodze postępowania sądowego nie zaś w trybie administracyjnoprawnym, przez co zaskarżona decyzja naruszyła art. 156 § 1 pkt 1 i 2 K.p.a.,

b) art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a., przez wadliwą kontrolę decyzji organu II instancji i brak zastosowania tego przepisu, co było w sprawie konieczne ze względu na błędne przyjęcie w zaskarżonej decyzji, że skarżącemu kasacyjnie przysługują prawa strony w postępowaniu o zwrot nienależnie pobranych korzyści, pomimo iż nie był adresatem decyzji o przyznanie dopłat ani spadkobiercą po B. S., przez co zaskarżona decyzja naruszała art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a.,

c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 141 § 4 i art. 106 § 3 i 5 P.p.s.a., przez wadliwą kontrolę decyzji organu II instancji polegającą na błędnym uznaniu, że stan faktyczny sprawy ustalony przez ARiMR w zaskarżonej decyzji został ustalony w sposób wystarczający, pomimo że strona przeciwna z naruszeniem art. 7, 77 K.p.a. zaniechała ustalenia okoliczności faktycznych niezbędnych dla prawidłowego zastosowania przepisów prawa, w tym: - tego, że część środków przyzna na podstawie decyzji z [...] stycznia 2008 r. w kwocie 24.070,50 zł i z 30 stycznia 2009 r. w kwocie 40.960,50 zł została przekazana żonie zmarłego B. S., zaś reszta została zużyta na uprawę gruntów należących do spadkobierców po B. S., co ma znaczenie dla stwierdzenia kto faktycznie pobrał przyznane płatności, - ustalenie, że spadek po zmarłym 30 sierpnia 2007 r. B. S. nabyli żona oraz dzieci M. S., M. S. i E. B., rozstrzyga, że te osoby powinny brać udział w postępowaniu administracyjnym,

2) naruszenie następujących przepisów prawa materialnego:

a) art. 29 ust. 1a ustawy o ARiMR, przez wadliwe zastosowanie tego przepisu polegające na przyjęciu, iż ma on w sprawie zastosowanie do żądania zwrotu płatności w stosunku do osób, które te płatności uzyskały pomimo braku wcześniejszych ważnych decyzji przyznających płatności, podczas gdy przepis ów dotyczy wyłącznie podmiotów, które uzyskały nienależne świadczenia w oparciu o decyzje ostateczne, które wydano ważnie,

b) art. 29 ust. 1a ustawy o ARiMR w zw. z art. 1 pkt 1 ustawy nowelizującej, przez zastosowanie tego przepisu z naruszeniem zakazu retroakcji, poprzez bezzasadne przyjęcie, iż w stanie faktycznym zachodzi prospektywne stosowanie na przyszłość ustawy o ARiMR, pomimo iż pierwotnie nie była ona podstawą zwrotu roszczeń, które miały charakter cywilnoprawny z tytułu bezpodstawnego wzbogacenia,

c) art. 29 ust. 7 ustawy o ARiMR w zw. z art. 68 § 1 Ordynacji podatkowej, przez brak zastosowania tych przepisów, co było w sprawie konieczne ze względu na przedawnienie obowiązku zwrotu nienależnie pobranego świadczenia z upływem 3 lat od końca roku kalendarzowego, w którym pobrano to świadczenie,

d) art. 73 ust. 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 ustanawiającego szczegółowe zasady wdrożenia zasady współdziałalności, modernizacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniach Rady (WE) 1782/2003 i (WE) 73/2009, przez wadliwą wykładnię tego przepisu oraz błędne przyjęcie, że płatności przyznane w sprawie niniejszej podlegają zwrotowi po upływie 4 lat od ich przyznania, pomimo że zarówno skarżący kasacyjnie, jak i spadkobiercy po B. S. pobierając te płatności, działali w dobrej wierze.

Skarżący kasacyjnie wniósł jednocześnie o zasądzenie kosztów według norm przepisanych, a także o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z 183 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.

Według art. 193 zdanie drugie P.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a. Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 P.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd pierwszej instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia.

Za podstawę wyroku z 10 marca 2016 r., sygn. akt III SA/Lu 587/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie przyjął ustalenia stanu faktycznego dokonane przez Dyrektora Lubelskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Elizówce. W dniu [...] września 2006 r. T. K. działając jako pełnomocnik B. S. złożył w jego imieniu wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowych na rok 2007. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Chełmie decyzją z [...] stycznia 2008 r. przyznał B. S. na rok 2007 płatności w wysokości 24.071,50 zł. Kwota z tytułu przyznanych płatności została [...] lutego 2008 r. przekazana na należący do T. K. rachunek bankowy wskazany we wniosku o wpis do ewidencji producentów. W dniu [...] maja 2008 r. T. K. złożył w imieniu B. S. wniosek o przyznanie płatności na rok 2008. Kierownik Biura Powiatowego Agencji decyzją z [...] stycznia 2009 r. przyznał wnioskodawcy płatności na rok 2008 w wysokości 40.930,50 zł. Kwota z tytułu przyznanych płatności została [...] marca 2009 r. przekazana na rachunek bankowy T. K. B. S. zmarł 30 sierpnia 2007 r.

Uzasadnienie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zawiera zatem jednoznaczne stanowisko, co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia.

Zgodnie z art. 170 P.p.s.a., orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Przepis ten dotyczy prawomocności materialnej orzeczenia, która polega na związaniu tym orzeczeniem określonych podmiotów. Podmiotami tymi są przede wszystkim strony postępowania oraz sąd, który wydał orzeczenie, a także inne sądy i inne organy państwowe. Istota mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia sądu wyraża się w tym, że także inne sądy i inne organy państwowe, a w wypadkach przewidzianych w ustawie – także inne osoby, muszą brać pod uwagę fakt istnienia oraz treść prawomocnego orzeczenia sądu.

Prawomocnym wyrokiem z 18 września 2014 r., sygn. akt III SA/Lu 428/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyraził następującą ocenę prawną: "W dniu 2 kwietnia 2014 r. weszła w życie nowelizacja ustawy o ARiMR (ustawa z dnia 24 stycznia 2014 r. o zmianie ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa; Dz. U. z 2014 r., poz. 341), mocą której dodano do art. 29 ust. 1a w brzmieniu: "Przepis ust. 1 stosuje się również do podmiotów niebędących stronami postępowania w sprawie przyznania płatności lub pomocy finansowej, które nienależnie lub nadmiernie pobrały środki publiczne, o których mowa w ust. 1". Zmiany stanu prawnego nie można jednak uwzględnić w niniejszym postępowaniu. Zgodnie z podstawową zasadą sądowej kontroli aktów administracyjnych, sąd kontroluje zgodność decyzji z prawem biorąc pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący w dacie jej wydania. Nie można skutecznie zarzucać niezgodności decyzji z przepisami, które weszły w życie po jej wydaniu i na odwrót, zmiana stanu prawnego nie konwaliduje błędów decyzji, wydanej niezgodnie z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Podsumowując, stwierdzić należy, że w niniejszej sprawie organy administracji nie mogły wydać decyzji o zwrocie płatności pobranej przez skarżącego, ponieważ pobranie płatności stanowiło czynność faktyczną niepowiązaną z istnieniem żadnego stosunku publicznoprawnego łączącego T. K. i organ. Zaskarżona decyzja została zatem wydana bez podstawy prawnej."

Także Naczelny Sąd Administracyjny związany jest oceną prawną i wskazaniami wyrażonymi w prawomocnym orzeczeniu wojewódzkiego sądu administracyjnego. Zasada związania oceną prawną powoduje, że skutki wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego dotyczą każdego nowego postępowania prowadzonego w zakresie danej sprawy i obejmują zarówno postępowanie sądowoadministracyjne, w którym orzeczenie zostało wydane, postępowanie administracyjne, w którym zapadło zaskarżone rozstrzygnięcie administracyjne, jak i wszystkie przyszłe postępowania administracyjne i sądowoadministracyjne dotyczące danej sprawy administracyjnej.

Zgodnie z art. 174 pkt 2 P.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Konstrukcja tej normy prawnej wskazuje, że stawiając zarzut naruszenia przepisów postępowania, które w ocenie strony skarżącej zostały naruszone przez Sąd I instancji, należy uprawdopodobnić istnienie potencjalnego związku przyczynowego między uchybieniem proceduralnym a wynikiem postępowania sądowoadministracyjnego. W tym wypadku nie chodzi o to, że ewentualne uchybienie mogło mieć jakikolwiek wpływ na wynik sprawy, lecz wpływ istotny. Oparcie skargi kasacyjnej na naruszeniu przepisów postępowania jest niezbędne w sytuacji, gdy strona zamierza kwestionować stan faktyczny przyjęty przy wyrokowaniu przez Sąd I instancji.

W ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. w pkt 1) lit c) petitum skargi kasacyjnej autor skargi kasacyjnej zarzucił Sądowi I instancji naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a.

Zgodnie z tym przepisem, uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Wymagane jest, aby uzasadnienie wyroku stanowiło logiczną, zwartą całość, a jednocześnie by było ono jedynie syntezą stanowiska sądu (wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2012 r., I OSK 62/11). Treść uzasadnienia powinna umożliwić zarówno stronom postępowania, jak i w razie ewentualnej kontroli instancyjnej Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu prześledzenie toku rozumowania sądu i poznanie racji, które stały za rozstrzygnięciem o zgodności z prawem zaskarżonego aktu. Tworzy to po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, że w razie wniesienia skargi kasacyjnej nie powinno budzić wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że zaskarżony wyrok został wydany po gruntownej analizie akt sprawy i że wszystkie wątpliwości występujące na etapie postępowania administracyjnego zostały wyjaśnione (tak: wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2012 r., II FSK 1301/10). Obowiązkiem wojewódzkiego sądu administracyjnego jest przyjąć określony stan faktyczny i go przedstawić, nie chodzi jednak o przedstawienie jakiegokolwiek stanu faktycznego, lecz stanu rzeczywistego, ustalonego i przyjętego zgodnie z obowiązującym prawem (por. wyrok NSA z dnia 12 maja 2005 r., FSK 2123/04). Przy ocenie skuteczności naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. pamiętać należy, że jest to przepis procesowy, zatem może być skuteczną podstawą kasacyjną tylko jeżeli jego naruszenie miało wpływ i to istotny na wynik sprawy sądowoadministracyjnej (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). To obowiązkiem autora skargi kasacyjnej jest wykazanie, że gdyby do zarzuconego naruszenia przepisów postępowania nie doszło, to wyrok Sądu pierwszej instancji byłby inny. Należy również zwrócić uwagę na to, że zgodnie z art. 133 § 1 P.p.s.a., sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Z kolei, według art. 98 § 1 P.p.s.a., przewodniczący zamyka rozprawę (posiedzenie). Natomiast uzasadnienie wyroku sporządza się z urzędu w terminie czternastu dni od dnia ogłoszenia wyroku albo podpisania sentencji wyroku wydanego na posiedzeniu niejawnym (art. 141 § 1 P.p.s.a.). Z przepisów tych wynika, że skoro wydanie wyroku, który jest wynikiem sprawy sądowo administracyjnej, poprzedza czasowo sporządzenie jego uzasadnienia, to wadliwie sporządzone uzasadnienie nie może mieć istotnego wpływu na wynik sprawy w przypadku, kiedy uzasadnienie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia oraz zawiera stanowisko co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Przyjmuje się, że zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, o którym mowa w art. 141 § 4 P.p.s.a., powinno także obejmować odniesienie się do ustaleń faktycznych poczynionych w toku postępowania administracyjnego przez prowadzący je organ. Obowiązek zwięzłego przedstawienia stanu sprawy obejmuje nie tylko przytoczenie ustaleń faktycznych dokonanych przez organ administracji publicznej, ale także ich ocenę pod względem zgodności z prawem. Nie wystarczy ograniczyć się do stwierdzenia, co ustalił sąd, lecz niezbędne jest wskazanie, które ustalenia zostały przyjęte przez sąd pierwszej instancji, a które nie. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale siedmiu sędziów z 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09 stwierdził: "Przepis art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 tej ustawy), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia." Uzasadnienie zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku spełnia wymogi ustawowe.

W ramach omawianej podstawy kasacyjnej autor skargi kasacyjnej zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., art. 106 § 3 i 5 P.p.s.a., tj. przepisów normujących postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej. Przepisy art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. określają kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania i co do zasady nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, ponieważ ich naruszenie przez Sąd I instancji jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym. Oddalenie skargi na podstawie art. 151 P.p.s.a. jest konsekwencją nie stwierdzenia istnienia przesłanek, o których mowa w art. 145 § 1 P.p.s.a. skutkujących uwzględnieniem skargi. Zastosowanie przez Sąd I instancji środka przewidzianego w ustawie nie jest naruszeniem prawa o jakim mowa w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. Zarzut naruszenia art. 106 § 3 P.p.s.a. może być skutecznie podniesiony tylko wówczas, gdy sąd administracyjny I instancji przeprowadził postępowanie dowodowe, a skarżący wykaże, że zastosowane przez sąd kryteria oceny wiarygodności dopuszczonych dowodów były oczywiście błędne (por. wyrok NSA z dnia 13 maja 2009 r., II FSK1886/07), co w rozpoznawanej sprawie nie miało miejsca.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy z art. 174 pkt 2 P.p.s.a., ponieważ Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie nie naruszył przepisów postępowania.

Prawidłowe sformułowanie podstawy skargi kasacyjnej opierającej się na podstawie z art. 174 pkt 1 P.p.s.a. – naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie – musi polegać na wskazaniu postaci naruszenia prawa materialnego. Błędna wykładnia to mylne zrozumienie treści przepisu, mylne odczytanie dyspozycji lub sankcji. Z kolei, naruszenie prawa przez niewłaściwe zastosowanie to błąd subsumcji, czyli wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Niewłaściwe zastosowanie prawa jest często konsekwencją jego błędnej wykładni. Kasator zarzucając Sądowi I instancji błędną wykładnię wskazanych przepisów prawa winien zaprezentować jaka powinna być wykładnia prawidłowa tych przepisów, cytując ich treść oraz odwołując się wprost do ich treści. Skuteczną podstawą zarzutów kasacyjnych opartych na podstawie z art. 174 pkt 1 P.p.s.a. może być naruszenie wyłącznie takich przepisów prawa materialnego, które zastosował albo miał zastosować organ administracji publicznej. Przepisy zastosowane to te, które zostały powołane w podstawie prawnej decyzji oraz wyjaśnione w uzasadnieniu prawnym z przytoczeniem przepisów prawa. Rozpoznając skargi na decyzje lub postanowienia (art. 145 § 1 P.p.s.a.) wojewódzki sąd administracyjny nie stosuje żadnego przepisu prawa materialnego, w sensie wiążącego ustalenia konsekwencji prawnych stwierdzonych faktów. To co w art. 174 pkt 1 P.p.s.a. określono jako "niewłaściwe zastosowanie", jest niczym innym jak nieprawidłową oceną zastosowania prawa materialnego przez organ administracji. Ustawodawca zastosował pewien skrót myślowy, w związku z czym ilekroć mówimy o niewłaściwym zastosowaniu prawa materialnego przez sąd, rozumiemy przez to albo bezzasadne tolerowanie błędu subsumcji popełnionego przez organ administracji, albo wręcz przeciwnie – bezzasadne zarzucenie organowi popełnienia takiego błędu.

Zarzuty podniesione w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1 P.p.s.a. nie są zasadne. Zarzut błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 29 ust. 1a ustawy o ARiMR pozostaje bowiem w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego, który to stan faktyczny nie został przez stronę skutecznie podważony. Strona nie wykazała, które elementy ustaleń faktycznych i dlaczego, nie odpowiadały hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie będącym podstawą prawną decyzji ostatecznej. Stawianie Sądowi I instancji zarzutu w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1 P.p.s.a. akceptacji błędnych ustaleń faktycznych dokonanych przez organ odwoławczy formalnie nie jest dopuszczalne, przez co jest merytorycznie nietrafne. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji dotyczące prawidłowości zastosowania w rozpoznawanej sprawie obowiązującego od 2 kwietnia 2014 r. przepisu art. 29 ust. 1a ustawy o ARiMR.

Przyjmuje się, że prawo materialne to normy prawne bezpośrednio regulujące stosunki pomiędzy podmiotami prawa, określając przesłanki (fakty) powodujące ich powstanie, zmianę lub wygaśnięcie. Do prawa materialnego zalicza się również normy prawne regulujące określone obowiązki, zakazy lub nakazy i przewidujące określone sankcje za ich nieprzestrzeganie. Inaczej mówiąc, przepisy prawa materialnego to takie, które kształtują sytuację prawną podmiotu. Z kolei, prawo procesowe określa sposób dochodzenia praw i roszczeń publicznoprawnych wynikających z prawa materialnego, normy tego prawa określają w jaki sposób i w jakich terminach ma być załatwiana konkretna sprawa administracyjna. Prawo formalne, procesowe to zespół norm prawnych regulujących postępowanie przed organami administracji publicznej, prawo to urzeczywistnia normy prawa materialnego. Normy prawa procesowego mogą być zawarte w tym samym akcie normatywnym co normy prawa materialnego.

Przepis art. 29 ust. 1a ustawy o ARiMR stanowi, że przepis ust. 1 stosuje się również do podmiotów niebędących stronami postępowania w sprawie przyznania płatności lub pomocy finansowej, które nienależnie lub nadmiernie pobrały środki publiczne, o których mowa w ust. 1. Natomiast według, art. 29 ust. 1 wskazanej ustawy, ustalenie kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych (...) następuje w drodze decyzji administracyjnej. W art. 29 ust. 6 do 10 uregulowano: wstrzymanie wykonania decyzji; odpowiednie stosowanie działu III ustawy Ordynacja podatkowa; właściwość organu, któremu przysługują uprawnienia organu podatkowego; termin załatwienia sprawy; stosowanie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji do egzekucji nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych. Jest to zatem kompleksowa regulacja prawna zawierająca normy prawa procesowego oraz normy prawa materialnego mająca na celu odzyskanie nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych od szerokiego kręgu osób, nie tylko od strony postępowania w sprawie przyznania płatności lub pomocy finansowej.

Do ustalenia kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych stosuje się odpowiednio przepisy Działu III Ordynacji podatkowej. Odpowiednie stosowanie przepisów polega na tym, że niektóre z nich stosowane są wprost, inne ulegają modyfikacji, a jeszcze inne w ogóle nie mogą być stosowane. Ocena zakresu odpowiedniego stosowania przepisu powinna uwzględniać bowiem systematykę i cele regulacji, w obrębie której dany przepis ma być odpowiednio stosowany (tak: postanowienie NSA z dnia 11 stycznia 2011 r., sygn. akt II GSK 1422/10). Odpowiednie stosowanie określonego przepisu może polegać na jego zastosowaniu wprost albo z pewnymi modyfikacjami, usprawiedliwionymi odmiennością stanu "podciągniętego" pod dyspozycję stosowanego przepisu, bądź na niedopuszczeniu jego stosowania do rozpatrywanego stanu w ogóle. Ta niedopuszczalność może wynikać albo bezpośrednio z treści wchodzących w grę regulacji prawych, albo z tego, że zastosowania danej normy nie dałoby się pogodzić ze specyfiką i odmiennością rozpoznawanego stanu (zob. J. Warylewski (red.), Zasady techniki prawodawczej. Komentarz do rozporządzenia, Warszawa 2003, s. 503).

Zgodnie z art. 2 § 2 i 3 ustawy Ordynacja podatkowa, jeżeli odrębne przepisy nie stanowią inaczej, przepisy działu III stosuje się również do opłat oraz niepodatkowych należności budżetu państwa, do których ustalenia lub określenia uprawnione są inne niż wymienione w § 1 pkt 1 organy. Organom, o których mowa w § 2, przysługują uprawnienia organów podatkowych.

Z tych regulacji prawnych oraz z art. 29 ust. 2 i 8 ustawy o ARiMR wynika wprost, że organ właściwy do rozstrzygnięcia w sprawie przyznania płatności lub pomocy finansowej ze środków publicznych posiada uprawnienia organu podatkowego w zakresie ustalenia kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych, które według ustawy Ordynacja podatkowa są niepodatkowymi należnościami budżetu państwa zdefiniowanymi w art. 3 pkt 8 jako niepodatkowe należności budżetowe przez które rozumie się niebędące podatkami i opłatami należności stanowiące dochód budżetu państwa lub budżetu jednostki samorządu terytorialnego, wynikające ze stosunków publicznoprawnych.

Ustalone decyzją ostateczną kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych, o jakich mowa w art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR stają się niepodatkową należnością budżetową wynikającą ze stosunków publicznoprawnych, podlegającą egzekucji w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Należy podkreślić, że w art. 29 ust. 1 wskazanej ustawy chodzi o dwa rodzaje należności: kwota nienależnie pobranych środków publicznych; kwota nadmiernie pobranych środków publicznych. Kwotą nadmiernie pobranych środków publicznych jest kwota nadwyżki dokonanej przez organ wypłaty nad wynikającą z ustawy (decyzji). Kwota nadmiernie pobranych środków publicznych jest kwotą wypłaconą w wysokości wyższej niż należna. Z kolei, kwota nienależnie pobranych środków publicznych to kwota wypłacona przez organ w sytuacji, gdy nie było ustawowego obowiązku jej wypłacenia albo obowiązek ten istniał, ale wygasł. Istota omawianej instytucji polega na tym, że organ płaci wówczas, gdy nie musi tego robić (nie istnieje obowiązek wypłaty), albo płaci za dużo (kwota wypłaty przewyższa kwotę należną). W obu przypadkach świadczenie organu dokonane na rzecz osoby przewyższa to, czego wymaga od organu przepis prawa. Ta nadwyżka świadczenia ponad obowiązkowe jest niepodatkową należnością budżetową podlegającą zwrotowi. Adresatem decyzji wydanej w omawianym trybie może być każdy kto pobrał środki publiczne w kwocie nienależnej lub nadmiernej wynikające ze stosunków publicznoprawnych. Ustalenie osoby zobowiązanej następuje podczas wszczętego z urzędu postępowania administracyjnego w tym przedmiocie. Osobą zobowiązana może być również podmiot niebędący stroną postępowania w sprawie przyznania płatności lub pomocy finansowej, która nienależnie pobrała środki publiczne. Podstawowy termin przedawnienia prawa do ustalenia zobowiązania podatkowego liczy się od końca roku, w którym powstał obowiązek podatkowy. Obowiązkiem podatkowym jest wynikająca z ustaw podatkowych nieskonkretyzowana powinność przymusowego świadczenia pieniężnego w związku z zaistnieniem zdarzenia określonego w tych ustawach. Moment powstania obowiązku podatkowego jest określony w ustawach regulujących poszczególne podatki.

Płatności przelane [...] lutego 2008 r. i [...] marca 2009 r. na rachunek bankowy T. K. pochodziły ze środków publicznych przeznaczonych na pomoc rolnikowi przyznawaną w drodze decyzji administracyjnej. Pomoc nie została jednak skutecznie przyznana, ponieważ beneficjent B. S. zmarł 30 sierpnia 2007 r. jeszcze przed doręczeniem mu pierwszej decyzji administracyjnej. Pobrane przez skarżącego środki publiczne będące niepodatkowymi należnościami budżetu państwa wynikającymi ze stosunków publicznoprawnych podlegają zatem zwrotowi wobec ustalenia, że zostały pobrane nienależnie.

Przedawnienie jest w pierwszym rzędzie instytucją materialnoprawną co oznacza, że nie jest dopuszczalne wsteczne działanie przepisów dotyczących przedawnienia, ta instytucja wywołuje również istotne skutki procesowe. Przedawnienie obejmuje sytuacje, kiedy nie istnieje już żaden stosunek materialnoprawny, kiedy wygasły już wszelkie relacje pomiędzy podatnikiem, a organami podatkowymi (Państwem) w związku ze zdarzeniem prawnopodatkowym, od którego upłynął już ustawowy termin, który nie uległ wcześniej przerwaniu, bądź zawieszeniu i nie zachodziła sytuacja, że nie rozpoczął on swojego biegu. Zgodnie z art. 59 § 1 pkt 9 Ordynacji podatkowej, zobowiązanie podatkowe wygasa w całości lub w części wskutek przedawnienia. Dopóki przedawnienie nie nastąpi, organy podatkowe winne podejmować z urzędu działania, aby wyegzekwować obowiązki podatnika. Jednakże w przypadku upływu przedawnienia nie mogą one takich działań podejmować, ponieważ zgodnie z art. 7 Konstytucji RP, organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Obowiązkiem organów podatkowych jest zatem uwzględnienie przedawnienia z urzędu, na każdym etapie postępowania podatkowego.

Wyrok Sądu I instancji zasadniczo poprawnie ujmuje problem przedawnienia, a w konsekwencji właściwie wykłada treść tego przepisu i poprawnie przyjmuje, że przepis ten był właściwie stosowany przez organy ARiMR. Poza sporem pozostaje, że art. 73 ust. 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 jest przepisem spełniającym warunki uznania go za bezpośrednio skuteczny, a więc za przepis, który w świetle zasady efektywności, bezpośredniej skuteczności i pierwszeństwa stanowił wyłączną podstawę rekonstrukcji normy prawnej do ustalenia okresu przedawnienia prawa żądania zwrotu nienależnie pobranych środków publicznych. Podstawy takiej nie stanowi art. 68 § 1 Ordynacji podatkowej, do odpowiedniego stosowania którego odsyła art. 29 ust. 7 ustawy o ARiMR. Wskazać należy, że uznanie w danej faktycznej sytuacji, że występuje dobra lub zła wiara, wiąże się ze sferą faktów i ich oceną. Obowiązujące przepisy prawa nie zawierają żadnych definicji dobrej czy złej wiary. Pojęcia te jako klauzule generalne dają możliwość uwzględnienia w ocenie stanu faktycznego różnych okoliczności faktycznych. Przyjąć należy jako zasadę, że kwestia dobrej wiary rozumianej jako błędne, subiektywne, ale usprawiedliwione okolicznościami przekonanie o zgodności postępowania z obowiązującym prawem, musi być w każdej sprawie badana indywidualnie. Jest też oczywiste, że to beneficjent musi wykazać, że okoliczności sprawy usprawiedliwiały jego błąd.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy z art. 174 pkt 1 P.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym nie podziela stanowiska zaprezentowanego w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2017 r., sygn. akt II GSK 24/16 (LEX nr 2411860) : "Z przepisu art. 29 ust. 1a ustawy z 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa nie wynika, że może mieć on zastosowanie do stanów faktycznych zaistniałych zarówno przed, jak i po jego wejściu w życie."

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na mocy art. 184 P.p.s.a.