Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 1128/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2012-02-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1, art. 52 ust. 2 pkt 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 61 par. 1, art. 63 par. 2, art. 64 par. 2, art. 10 par. 1, art. 15, art. 138 par. 1 pkt 1, art. 107 par. 3, art. 7, art. 77 par. 1,
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: par. 3- par. 9
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i lit. c w zw. z art. 135, art. 152
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Dnia 8 lutego 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Sędziowie Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska (spr.) Sędzia NSA Anna Stępień Protokolant asystent sędziego Beata Czyżewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 lutego 2012 roku sprawy ze skargi S. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku.


UZASADNIENIE

W dniu 11 czerwca 2010 r. S. S. zwrócił się do Prezydenta Miasta Ł. z wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z pomieszczeniami handlowo-usługowymi w parterze, budynku stróżówki i śmietnika, garażu podziemnego, układu komunikacji wewnętrznej (drogi, chodniki) i małej architektury (place zabaw itp.), czterech zjazdów z ul. S. oraz urządzeń budowlanych na działkach przy ul. S. w Ł. nr 38 i 39, oraz fragmencie działki drogowej nr 58/4, obręb [...].

Pismem z dnia 13 lipca 2010 r. inwestor zmienił pierwotny wniosek o ustalenie warunków zabudowy ograniczając teren inwestycji wyłącznie do działek nr 38 i 39, co -w jego ocenie - miał potwierdzać złożony załącznik graficzny.

Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Prezydent Miasta Ł. na podstawie art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80, poz. 717 ze zm.), art. 104 k.p.a. ustalił na wniosek S. S. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z garażami i usługami oraz niezbędną infrastrukturą techniczną przewidzianej do realizacji w Ł. przy ul. S. na działkach nr ewid. 38, 39, fragment działki nr 58/4, obręb [...].

Zdaniem organu I instancji w niniejszej sprawie spełnione zostały wszystkie warunki przewidziane w art. 61 ust. 1 ustawy, co więcej decyzja została uzgodniona z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 ustawy. Jak wskazał Prezydent, w obszarze analizowanym występuje zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna-osiedle mieszkaniowe "A.". W stosunku do tego osiedla wydane zostały trzy decyzje o pozwoleniu na budowę: decyzja nr UA.II/538/10 z dnia 19.10.2010 r., decyzja nr WA.IV/270/10 z dnia 18.06.2010 r., decyzja nr UA.II/540/10 z dnia 19.10.2010 r. Wymagania dotyczące nowych obiektów w zakresie kontynuacji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabaryty i formę architektoniczną obiektów budowlanych oraz intensywność wykorzystania terenu określono w oparciu o zatwierdzony projekt budowlany stanowiący załącznik do wspomnianych wyżej decyzji o pozwoleniu na budowę. Powyższe oznacza zatem, że warunek "dobrego sąsiedztwa" został w tej sprawie spełniony. Dodatkowo organ podkreślił, że teren inwestycji ma dostęp do drogi publicznej - ul. B. poprzez drogę wewnętrzną – ul. S. i na etapie uzyskiwania pozwolenia na budowę inwestor winien okazać się stosownym prawem do dysponowania fragmentem działki drogowej nr 58/4 na cele budowy zjazdów.

W odwołaniu od decyzji S. S. podniósł zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy, poprzez błędne uznanie, że teren inwestycji ma zapewniony dostęp do drogi publicznej, podczas gdy w istocie grunt pod ul. S. (działka nr 58/4) jest własnością osób prywatnych i inwestor winien legitymować się umową ustanawiającą służebność przejazdu. Dodatkowo odwołujący zarzucił naruszenie art. 61 w zw. z art. 58 ust. 1 w zw. z art. 9 ustawy, poprzez wydanie decyzji o warunkach zabudowy w sytuacji, gdy zgodnie z uchwałą Rady Miejskiej w Ł. z dnia 17 stycznia 2007 r. nr IV/60/07 przystąpiono do opracowania projektu nowego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania miasta Ł. Podsumowując tak sformułowane zarzuty strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania bądź ewentualnie o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 59, art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.

W jej uzasadnieniu Kolegium przedstawiło ustalony stan faktyczny sprawy i przytoczywszy regulacje art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 pkt 1-5 wspomnianej wyżej ustawy, § 3 ust. 1, § 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz. 1588) wywiodło, że sporządzona w rozpoznawanej sprawie analiza urbanistyczna jest prawidłowa pod względem formalnym, a nadto została sporządzona zgodnie z wymaganiami stawianymi przez przepisy prawa. Odnosząc się następnie do zarzutów odwołania organ II instancji uznał je za niezasadne. Kolegium przyznało, iż faktycznie działka drogowa nr 58/4 stanowi własność osób prywatnych - małżonków I. i M. S. jednakże w tym wypadku z uwagi na fakt, iż ul. S. jest drogą wewnętrzną, nienależącą do żadnej kategorii dróg publicznych, nie zachodziła potrzeba uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy z właściwym zarządcą drogi. Dodatkowo organ argumentował, że ulica S. jest ogólnie dostępnym ciągiem komunikacyjnym, stanowiącym łącznik pomiędzy dwiema drogami publicznymi – ul. B. i ul. T., zatem różni się ona od dróg typowo wewnętrznych, które mogą być eksploatowane jedynie przez mieszkańców osiedli zamkniętych ogrodzeniem. Dlatego też Kolegium uznało, że stwarzanie po stronie inwestora obowiązku legitymowania się służebnością przejazdu przez działkę nr 58/4 jest pozbawione racjonalności, ale także godzi w zasadę równości podmiotów wobec prawa, wobec czego bezspornym jest, że warunek z art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy w tej sprawie został spełniony.

Ustosunkowując się do zarzutu naruszenia art. 58 ust. 1 ustawy Kolegium wyjaśniło, iż ustawa przewiduje fakultatywne zawieszenie postępowania w sprawie warunków zabudowy w trybie art. 62 ust. 1 ustawy, a nie w trybie przywołanego w odwołaniu art. 58 ust. 1. Według brzmienia art. 62 ust. 1 postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy można zawiesić na czas nie dłuższy niż 9 miesięcy od dnia złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy. W rozważanej sprawie wniosek inwestora został złożony w dniu 11 czerwca 2010 r., co oznacza, że 9-miesięczny okres zawieszenia upłynął w dniu 11 marca 2011 r., podczas gdy rozstrzygnięcie organu I instancji zapadło w dniu 15 kwietnia 2011 r.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi S. S. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, podnosząc zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, poprzez wydanie decyzji o warunkach zabudowy, pomimo braku dostępu nieruchomości do drogi publicznej oraz braku dokonania uzgodnień z zarządcą lub ewentualnie właścicielem drogi wewnętrznej znajdującej się na działce nr 58/4.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w motywach zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie w dniu 8 lutego 2012 r. stawił się pełnomocnik uczestnika postępowania S. S. – radca prawny N.C., która wniosła o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Ł. zważył, co następuje:

Skargę należało uwzględnić, aczkolwiek z innych powodów niż w niej podniesione.

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm. - przywoływanej dalej w tekście jako "p.p.s.a."), Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Powyższe oznacza, że Sąd administracyjny nie rozpoznaje sprawy merytorycznie lecz bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi, normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Sąd kontrolując w tak zakreślonych granicach legalność decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] r., utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] r. o ustaleniu na wniosek S. S. warunków zabudowy stwierdził, że zostały one podjęte z istotnymi uchybieniami przepisom prawa materialnego i procesowego, wobec czego nie mogły ostać się w obrocie prawnym.

Problematyka wydania decyzji o warunkach zabudowy została uregulowana przez ustawodawcę w przepisach ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80, poz. 717 ze zm.- przywoływanej dalej w tekście jako "ustawa").

Wydanie rozważanej decyzji, co wynika wprost z regulacji art. 59 ust. 1 ustawy wchodzi w rachubę wówczas, gdy dla danego terenu nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, a w wyniku budowy obiektu budowlanego lub wykonania innych robót budowlanych miałaby nastąpić zmiana zagospodarowania terenu. Ustalenie warunków zabudowy następuje na wniosek inwestora, który powinien zawierać:

1) określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1.000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2.000;

2) charakterystykę inwestycji, obejmującą:

a) określenie zapotrzebowania na wodę, energię oraz sposobu odprowadzania lub oczyszczania ścieków, a także innych potrzeb w zakresie infrastruktury technicznej, a w razie potrzeby również sposobu unieszkodliwiania odpadów,

b) określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych, przedstawione w formie opisowej i graficznej,

c) określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko (art. 52 ust. 1 i ust. 2 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy).

W myśl art. 61 ust. 1 ustawy wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe w wypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest

wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i

leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy

sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o

której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Zasady ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu zostały określone w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz. 1588 – przywoływanego dalej w tekście jako "rozporządzenie").

W tym więc celu właściwy organ winien wyznaczyć wokół działki budowlanej, objętej planowanym zamierzeniem inwestycyjnym obszar analizowany i przeprowadzić na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, w skali 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (§ 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia w zw. z art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy). Wyniki analizy urbanistycznej, zawierającej część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy, która z kolei określa warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu i zawiera zarówno część tekstową jak i graficzną. Część graficzną decyzji o warunkach zabudowy oraz część graficzną analizy urbanistycznej sporządza się na kopiach mapy, o których wcześniej wspomniano, w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonywania ich kopii, z tym, że część graficzną analizy, sporządza się z uwzględnieniem nazewnictwa i oznaczeń graficznych stosowanych w decyzji o warunkach zabudowy (§ 9 ust. 1-4 rozporządzenia).

Sąd badając zgromadzony w sprawie materiał dowodowy w kontekście przytoczonych wyżej przepisów prawa stwierdził, że sporządzona w niniejszym postępowaniu analiza urbanistyczna stanowiąca następnie podstawę wydania decyzji o warunkach zabudowy została przeprowadzona z naruszeniem obowiązujących w tym zakresie przepisów rozporządzenia.

Faktem jest, że część graficzna rzeczonej analizy została sporządzona na kopii mapy zasadniczej w skali 1:500, przyjętej do zasobu Miejskiego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w Ł., stanowiącej zgodnie z jej oznaczeniem złącznik do decyzji z dnia 18 stycznia 2011 r. nr UA.II/32/11 o pozwoleniu na budowę, wydanej dla zupełnie innego niż wnioskodawca inwestora, bowiem dla "A" P.H.U. S. S. i dla innego zamierzenia inwestycyjnego. Na przedmiotowej mapie kolorem czerwonym, literami C, D, E, F oznaczono teren inwestycji, przy czym co należy zaakcentować ów teren został "sztucznie wrysowany" na legendzie mapy, która jak wcześniej to wspomniano dotyczy innej inwestycji, dla której w dniu 18 stycznia 2011 r. wydano pozwolenie na budowę. Natomiast kolorem niebieskim zaznaczono tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, dla których zostały wydane określone na mapie trzy decyzje o pozwoleniu na budowę. Legenda mapy dla przedmiotowej inwestycji jest – w opinii Sądu - bardzo skąpa i w zasadzie ogranicza się wyłącznie do wyjaśnienia oznaczeń poczynionych kolorem czerwonym i kolorem niebieskim, brak jest natomiast wyjaśnienia oznaczeń innych użytych na mapie symboli. Nadto autor analizy nie zamieścił na owej mapie jakiegokolwiek oznaczenia pozwalającego identyfikować ją jako załącznik graficzny do analizy urbanistycznej. Co istotne, na mapie zaznaczono dwa punkty, w oparciu, o które z zachowaniem odległości trzykrotnej szerokości frontu działki w kierunku wschodnim, północno-wschodnim i północno-zachodnim wyznaczono linią przerywaną w kolorze czerwonym granice obszaru, stanowiącego następnie podstawę do przeprowadzenia analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków zabudowy. Na rzeczonej mapie nie sposób dostrzec granicy północnej, południowej, południowo-wschodniej, południowo-zachodniej i zachodniej obszaru analizowanego. Przedstawiony wyżej sposób określenia granic obszaru analizowanego jest nie do zaakceptowania, bowiem narusza - w przekonaniu Sądu - regulacje § 3 ust. 1 rozporządzenia, który wyraźnie stanowi o wyznaczeniu rozważanego obszaru wokół działki budowlanej, objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, a także uniemożliwia przeprowadzenie kompleksowej oceny poprawności sporządzonej analizy urbanistycznej.

Z istotnymi błędami została opracowana także część tekstowa analizy, której autor po pierwsze nie dostrzegł, że inwestor zmienił pierwotny wniosek o ustalenie warunków zabudowy ograniczając teren inwestycji do działek nr 38 i 39. Tymczasem analiza została sporządzona także w stosunku do fragmentu działki drogowej nr 58/4. Wreszcie po drugie, analizę funkcji oraz cech zagospodarowania terenu przeprowadzono w odniesieniu do dominującej na zachód od terenu inwestycji, nieistniejącej zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej – osiedla mieszkaniowego "A.", dla którego co trzeba podkreślić wydano trzy decyzje o pozwoleniu na budowę: nr UA.II/538/1 z 19.10.2010 r., nr WA.IV/270/10 z 18.06.2010 r., UA.II/540/10 z 19.10.2010 r. Analiza i określenie wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, geometrii dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, kierunku głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) zostały przeprowadzone w oparciu o projekt budowlany dotyczący wspomnianych wyżej decyzji o pozwoleniu na budowę, a nie tak jak wymagają tego przepisy § 5 ust. 1, § 6 ust. 1, § 7 ust. 1, § 8 ust. 1 rozporządzenia w odniesieniu do zabudowy już istniejącej na działkach sąsiednich, znajdujących się w granicach obszaru analizowanego.

Rozważana analiza urbanistyczna stanowiła następnie podstawę do wydania przez organ I instancji decyzji o warunkach zabudowy. Prezydent Miasta Ł. nie dostrzegł, podobnie jak autor analizy, że pierwotny wniosek S. S., w dniu 13 lipca 2010 r., został zmodyfikowany, a teren inwestycji ograniczony do działek nr 38 i 39 z wyłączeniem fragmentu działki drogowej nr 58/4. Uwadze organu uszedł również fakt, że załącznik graficzny do pisma z dnia 13 lipca 2010 r., który miał zobrazować modyfikacje wniosku w istocie nie korespondował z dokonaną przez inwestora zmianą wniosku, co – w opinii Sądu - nakładało na organ obowiązek podjęcia działań zmierzających do usunięcia stwierdzonych niejasności.

Podkreślić w tym miejscu trzeba, że ustalenie warunków zabudowy dla konkretnej inwestycji następuje wyłącznie na wniosek inwestora, nie jest natomiast możliwe wszczęcie takiego postępowania z urzędu. W rezultacie więc to inwestor, a nie organ winien określić dla jakiego konkretnie terenu, poprzez wskazanie numerów ewidencyjnych działek, domaga się wydania decyzji o warunkach zabudowy. Granice terenu objętego wnioskiem, jak stanowi o tym przytoczony na wstępie rozważań art. 52 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy powinny być określone na stosownej mapie i korelować z treścią wniosku, co jednak w tym wypadku nie zostało spełnione. W sytuacji, gdy żądanie strony zawarte we wniosku budzi wątpliwości, organ administracji powinien kierując się zasadami wynikającymi z przepisów art. 61 § 1 w zw. z art. 63 § 2 k.p.a. i art. 64 § 2 k.p.a. wezwać wnioskodawcę do usunięcia braków formalnych w terminie siedmiu dni, pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Takie wezwanie w żaden sposób nie służy ingerencji organu w treść wniosku, ma jedynie na celu sprecyzowanie przez wnioskodawcę żądań w nim określonych.

Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 22 kwietnia 2008 r. sygn. akt IV SA/Wa 2343/07 (Lex nr 519043) granice geodezyjne terenu inwestycji wskazanego we wniosku o ustalenie warunków zabudowy, zaznaczone na załączniku graficznym są nieprzekraczalne w tym sensie, iż organ orzekający w przedmiocie tego wniosku nie może ustalać żadnych warunków zabudowy na terenach znajdujących się poza terenem inwestycji.

Podobnie w kwestii związania organu granicami wniosku o ustalenie warunków zabudowy wypowiadały się: Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 marca 2009 r. sygn. akt II OSK 272/08 (Lex nr 526580), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 24 marca 2011 r. sygn. akt II SA/Kr 130/11 (Lex nr 784068), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z dnia 14 maja 2010 r. sygn. akt II SA/GL 876/09 (Lex nr 706026), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 24 stycznia 2008 r. sygn. akt II SA/Gd 560/07 (Lex nr 393647), czy też Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w wyroku z dnia 19 grudnia 2005 r. sygn. akt II SA/Bk 901/05 (Lex nr 173675).

Niezależnie od powyższego uchybienia treść rozstrzygnięcia organu I instancji dowodzi, że Prezydent Miasta Ł. nie skontrolował poprawności sporządzonej analizy urbanistycznej w kontekście jej zgodności z przepisami obowiązującego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy (...) oraz z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu (...) i w rezultacie określił parametry planowanej przez S. S. inwestycji na podstawie danych zawartych w projekcie budowlanym zatwierdzonym decyzją o pozwoleniu na budowę, czyli na podstawie nieistniejącego, bo jeszcze niewybudowanego w dacie orzekania, osiedla mieszkaniowego "A.", naruszając tym samym, w sposób mający wpływ na wynik sprawy, dyspozycję art. 61 ust. 1 ustawy oraz § 4 ust. 1, § 5 ust. 1, § 6 ust. 1, § 7 ust. 1 i § 8 ust. 1 rozporządzenia. Przywołane przepisy w swej treści wyraźnie stanowią, iż ustalenie określonych w nich wskaźników dla nowej zabudowy następuje w odniesieniu do "istniejącej zabudowy", czy też "występującej zabudowy" na działkach sąsiednich.

W judykaturze sądów administracyjnych ugruntowało się, podzielane przez tutejszy Sąd, stanowisko iż organ ocenia spełnienie wymogów nowej zabudowy według istniejącego stanu zabudowy i zagospodarowania terenu działki sąsiedniej według stanu faktycznego istniejącego w dniu wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Przyszłe zamierzenia zmiany zagospodarowania sąsiedniej działki nie mogą mieć znaczenia prawnego przy rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy ustalenia warunków zabudowy (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 października 2008 r. sygn. akt II OSK 1130/07 - Lex nr 529345). Na równi z działką sąsiednią zabudowaną, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), dla potrzeb ustalenia warunków zabudowy, należy traktować działkę, na której jest rozpoczęta budowa na podstawie ważnych decyzji lokalizacyjnych i pozwolenia na budowę (vide pkt 1 wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 stycznia 2007 r. sygn. akt II OSK 239/06 - Lex nr 320109). Przyjmując jako wyznacznik dla nowej zabudowy realizowany budynek wielorodzinny organy zobowiązane są wykazać, że jego stan w dacie wydawania decyzji to co najmniej tzw. stan surowy zamknięty. Dopiero wówczas możliwe byłoby uznanie, że działka sąsiednia jest zabudowana (vide: pkt 1 wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 13 lutego 2008 r. sygn. akt II SA/Gd 717/07 – Lex nr 512282).

W rozpoznawanej sprawie natomiast, w świetle akt administracyjnych, brak jest jakichkolwiek dowodów, które pozwoliłyby uznać, że osiedle mieszkaniowe "A." zostało wybudowane, czy też, że jest w trakcie realizacji, a prace budowlane są chociażby na etapie stanu surowego zamkniętego.

Dodać przy tym trzeba, że mapa stanowiąca załącznik graficzny do decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] r. nie została opatrzona podpisem oraz pieczęcią osoby uprawnionej do wydania decyzji, a nadto wbrew regulacji § 9 ust. 3 rozporządzenia w zw. z art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, nie sposób jednoznacznie ustalić, czy jest to mapa zasadnicza, czy też może katastralna.

Wreszcie organ I instancji nie dostrzegł, że projekt decyzji o warunkach zabudowy został opracowany dla pierwotnego wniosku inwestora, obejmującego oprócz działek nr 38 i 39 także fragment działki drogowej nr 58/4, a w aktach administracyjnych brak jest jego załączników. Co istotne, rzeczony projekt poza naniesieniem adnotacji w formie wydruku komputerowego o sporządzeniu przez "mgr inż. arch. W.D. [...]" nie został opatrzony podpisem i pieczęcią tej osoby, co w przekonaniu Sądu - pozbawia go waloru dokumentu urzędowego, dla którego niezbędnym elementem jest własnoręczny podpis osoby uprawnionej wraz z jego opieczętowaniem, potwierdzającym uprawnienia osoby przygotowującej stosowny projekt.

Lektura akt sprawy prowadzi także do wniosku, że organ I instancji w zawiadomieniu o zgromadzeniu materiałów z dnia 9 grudnia 2010 r. (k.47 akt administracyjnych) zawarł niepełne pouczenie o treści art. 10 § 1 k.p.a., informując strony postępowania wyłącznie o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym, podczas gdy przepis stanowi o zapewnieniu stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji o umożliwieniu stronom wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Odstąpienie od tej zasady przez organ jest możliwe tylko w przypadku, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną. Akta sprawy nie potwierdzają natomiast, by w rozpoznawanej sprawie miały miejsce takie właśnie okoliczności. Na marginesie podnieść jeszcze wypada, że wspomniane "zawiadomienie o zgromadzeniu materiałów" zostało przesłane tylko jednemu ze współwłaścicieli działki nr 58/4, w sytuacji, gdy w świetle zebranych w sprawie dowodów właścicielem rzeczonej nieruchomości drogowej jest także M.S. Podobnie rzecz się przedstawia jeśli chodzi o działkę nr 34, bowiem w tym wypadku organ nie ustalił właściciela ani też aktualnego miejsca zamieszkania jej użytkownika.

Powyższymi błędami, natury materialnej i formalnej, dotknięta jest również zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] r. Nadto, organ odwoławczy ograniczył się w zasadzie do polemiki z zarzutami odwołania, nie zauważając, że jego obowiązkiem zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania było, przede wszystkim, ponowne rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy, która była przedmiotem rozstrzygnięcia organu I instancji, a także konwalidowanie braków i błędów, które miały miejsce w toku postępowania pierwszoinstancyjnego.

Według Naczelnego Sądu Administracyjnego istota zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego określona w art. 15 k.p.a. polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez dwa organy tej samej sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia. Zakres rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej decyzją odwoławczą jest wyznaczony zakresem rozstrzygnięcia sprawy decyzją organu pierwszej instancji. W postępowaniu odwoławczym może być rozpoznana i rozstrzygnięta sprawa tożsama pod względem podmiotowym i przedmiotowym w zakresie w jakim to uczynił przed nim organ pierwszej instancji (vide: wyrok z dnia 8 kwietnia 2011 r. sygn. akt I OSK 1899/10 – Lex nr 846194).

Kolegium, co potwierdza lektura uzasadnienia zaskarżonego rozstrzygnięcia oceniając legalność decyzji organu I instancji skoncentrowało swoją uwagę wyłącznie na przytoczeniu przepisów art. 59 ust. 1 oraz art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy, § 3 ust. 1 i § 9 ust. 2 rozporządzenia, dochodząc w rezultacie do błędnej i dość lakonicznej konkluzji, że sporządzona w niniejszej sprawie analiza urbanistyczna jest prawidłowa pod względem formalnym i odpowiada wymogom stawianym przez przywołane wyżej normy prawne. Takie działanie organu administracyjnego dowodzi niewątpliwie naruszenia art. 15 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a., art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Dodać przy tym trzeba, że organ odwoławczy utrzymując w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł., nie dostrzegając wspomnianych wyżej uchybień w zakresie stosowania norm prawa materialnego powielił tym samym błędy organu I instancji i naruszył w sposób istotny przepisy art. 61 ust. 1 ustawy oraz § 3, § 5, § 6, § 7, § 8 i § 9 rozporządzenia. Podkreślić należy, że poprawna argumentacja Kolegium w odniesieniu do zarzutów odwołania, wobec stwierdzonych wyżej błędów, nie miała wpływu na wynik niniejszego postępowania.

Sąd ustosunkowując się w następnej kolejności do zarzutów skargi stwierdził, że nie znajdują one usprawiedliwionych podstaw prawnych. Chybiony jest zwłaszcza zarzut o naruszeniu art. 61 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 2 pkt 14 i art. 53 ust. 3 pkt 9 ustawy, sprowadzający się w istocie do twierdzenia, że teren objęty zamierzeniem inwestycyjnym nie posiada dostępu do drogi publicznej.

Niewątpliwie działki nr 38 i 39 mają zapewniony dostęp do drogi publicznej, w tym wypadku ul. B. i ul. T. poprzez drogę wewnętrzną – ulicę S., która mimo iż stanowi własność osób prywatnych, jest drogą ogólnie dostępną dla wszystkich jej użytkowników, wobec czego inwestor nie ma obowiązku legitymowania się służebnością przejazdu przez tą działkę. Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela w tym miejscu stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z dnia 18 listopada 2010 r. sygn. akt II OSK 1718/09 (Lex nr 787124) w myśl którego, jeśli istnieje już droga wewnętrzna mająca charakter powszechnie dostępnej dla wszystkich ulicy, której nadano nazwę to brak jest podstaw do tego, aby twierdzić, że nowe zamierzenie inwestycyjne korzystające z dostępu do drogi publicznej przez tę ulicę wymaga ustanowienia odpowiedniej służebności, której celem byłoby utworzenie dostępu do drogi publicznej. Podobnie w tej kwestii wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach: z dnia 5 sierpnia 2010 r. sygn. akt II OSK 1337/09 (Lex nr 737705) i z dnia 8 października 2010 r. sygn. akt II OSK 1163/07 (Lex nr 529365). Jednocześnie, Sąd stoi na stanowisku, że jeżeli teren objęty wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy nie jest obszarem przyległym do pasa drogowego, ponieważ posiada dostęp do drogi publicznej poprzez działkę, która jest drogą wewnętrzną – prywatną, nie pozostającą w Zarządzie Gospodarki Komunalnej, to jak słusznie zauważyło Kolegium, wystąpienie o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy z właściwym zarządcą drogi w rozumieniu art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy jest zbędne. Ulica S. jest ulicą wewnętrzną, nie zaliczoną do żadnej z kategorii dróg publicznych, a uzyskane w toku postępowania przed organem I instancji stanowisko Referatu Komunalnego Delegatury Ł.–W. Urzędu Miasta Ł. należy ocenić jako nieistotne.

Podsumowując poczynione wyżej uwagi Sąd doszedł do przekonania, że wydane w sprawie decyzje organów obu instancji z uwagi na istotne uchybienia przepisom prawa materialnego i procedury administracyjnej nie mogły się ostać w obrocie prawnym i musiały zostać z niego wyeliminowane.

Prowadząc ponownie postępowanie wyjaśniające organ I instancji zobligowany będzie przede wszystkim ustalić rzeczywistą treść wniosku S.S. o ustalenie warunków zabudowy, bacząc przy tym na to, aby część pisemna wniosku korespondowała z jego częścią graficzną, a nadto, aby oprócz granic terenu objętego zamierzeniem inwestycyjnym na mapie był uwidoczniony obszar, na który rzeczona inwestycja będzie oddziaływała. W następnej kolejności organ zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań (...) przeprowadzi analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art.61 ust. 1-5 ustawy i na jej podstawie oceni, czy spełnione są łącznie wszystkie przesłanki uzasadniające ustalenie warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Wyniki tych ustaleń organ winien przestawić w rzeczowym i logicznym uzasadnieniu decyzji, odpowiadającym wymogom z art. 107 § 3 k.p.a.

Mając powyższe na względzie Sąd orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. W trybie art. 152 p.p.s.a. Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku.

B.C.