Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 730/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-10-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Mirosław Montowski (spr.), Sędziowie sędzia WSA Andrzej Siwek, sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Protokolant sekr. sąd. Piotr Czyżewski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 października 2019 r. sprawy ze skargi T. C. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego T. C. kwotę 997 zł (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2019 r., znak: [...] Wojewoda [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 z późn. zm. zwanej dalej "k.p.a.") w związku z art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (t. jedn. Dz. U. z 2018, poz. 1202 z późn. zm.), po rozpatrzeniu odwołania Pana T. C., od decyzji Starosty P. nr [...] z dnia [...] września 2018 r., znak: [...], odmawiającej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia dla Pana T. C. na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z urządzeniami budowlanymi na działkach o nr ew. [...] i [...] z obrębu [...], w jednostce ew. [...] - obszar wiejski, utrzymał w mocy ww. decyzję organu powiatowego.

Do wydania zaskarżonej decyzji Wojewody [...] doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Starosta P. decyzją nr [...] z [...] września 2018 r., znak: [...] odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę w przedmiocie jak wyżej.

Od ww. decyzji Starosty P. w ustawowym terminie odwołanie wniósł Pan T. C., reprezentowany przez adw. W. Z.

Wojewoda [...] rozpoznając odwołanie wskazał, że Starosta P., działając w oparciu o przepis art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, postanowieniem z [...] czerwca 2018 r., znak: [...] nałożył na inwestora – T. C., obowiązek uzupełnienia nieprawidłowości w dokumentacji projektowej w zakresie wykazania, iż spełniony został warunek dotyczący dostępu nieruchomości do drogi publicznej. Przy piśmie z [...] sierpnia 2018r. inwestor odniósł się do ww. postanowienia z [...] czerwca 2018 r.

Organ pierwszej instancji uznał, że inwestor nie wypełnił obowiązku uzupełnienia nieprawidłowości wskazanych w ww. postanowieniu, wobec czego odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia dla Pana T. C. w przedmiotowym zakresie.

Wojewoda [...] przyznał rację Staroście P., że działki inwestycyjne o nr [...] i [...] nie posiadają dostępu do drogi publicznej, a tym samym nie spełniają wymogu § 14 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t. jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 1422 z późn. zm.).

Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie § 3 pkt 1a ww. rozporządzenia – przez działkę budowlaną należy rozumieć nieruchomość gruntową lub działkę gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z rozporządzenia, odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego. Stosownie zaś do treści § 14 ww. rozporządzenia:

1. Do działek budowlanych oraz do budynków i urządzeń z nimi związanych należy zapewnić dojście i dojazd umożliwiający dostęp do drogi publicznej, odpowiednie do przeznaczenia i sposobu ich użytkowania oraz wymagań dotyczących ochrony przeciwpożarowej, określonych w przepisach odrębnych. Szerokość jezdni stanowiącej dojazd nie może być mniejsza niż 3 m.

2. Dopuszcza się zastosowanie dojścia i dojazdu do działek budowlanych w postaci ciągu pieszo-jezdnego, pod warunkiem że ma on szerokość nie mniejszą niż 5 m, umożliwiającą ruch pieszy oraz ruch i postój pojazdów.

3. Do budynku i urządzeń z nim związanych, wymagających dojazdów, funkcję tę mogą spełniać dojścia, pod warunkiem że ich szerokość nie będzie mniejsza niż 4,5 m.

4. Dojścia i dojazdy do budynków, z wyjątkiem jednorodzinnych, zagrodowych i rekreacji indywidualnej, powinny mieć zainstalowane oświetlenie elektryczne, zapewniające bezpieczne ich użytkowanie po zapadnięciu zmroku.

Przepisy w sprawie warunków technicznych wymagają ponadto, aby dojazd do drogi publicznej spełniał wymagane parametry funkcjonalne w tym, co do szerokości i utwardzonej nawierzchni (§ 15 ww. rozporządzenia). Istotne są także przepisy odrębne zawarte w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 lipca 2009 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych, z których wynika, że drogi pożarowe w obrębie miasta winny mieć minimalną szerokość 3,5 m, a na terenach innych minimum powinna również umożliwiać przejazd pojazdów o wskazanym nacisku osi na powierzchnię.

Organy przyjęły zatem, że dostęp do drogi publicznej jest niezbędnym warunkiem umożliwiającym podjęcie na określonym terenie realizacji konkretnego zamierzenia inwestycyjnego. Konieczność zapewniania dostępu do drogi publicznej wynika z przepisów prawa budowlanego dotyczących udzielenia pozwolenia na budowę, przy czym ustawodawca określił w nich także parametry jakie musi spełniać droga publiczna. Wojewoda [...] wskazał, że według art. 2 pkt 14 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć dostęp bezpośredni albo dostęp pośredni. Dostęp pośredni możliwy jest przez wydzieloną drogę wewnętrzną lub ustanowenie służebności drogowej.

Zdaniem Wojewody [...], w niniejszej sprawie inwestor nie wykazał, że działki mające zapewnić inwestorowi dostęp do drogi publicznej odpowiadają tym wymaganiom i tym samym będą spełniać warunki właściwej obsługi komunikacyjnej. Jak wskazano w opisie technicznym do projektu, nieruchomość stanowiąca działki o nr ew. [...] i [...] ma zapewniony dostęp do drogi publicznej poprzez działki: o nr ew. [...] (stanowiącą własność gminy P.) oraz działki nr ew. [...] i [...] graniczące z ulicą [...]. Powyższe działki o nr ew. [...], [...] powstały z podziału działki o nr ew. [...], do której inwestor posiada służebność gruntową polegającą na prawie przejazdu i przechodu oraz położenia wszelkich instalacji i urządzeń doprowadzających media. Natomiast działka o nr ew. [...] ma nieuregulowany stan prawny, jednakże jest w powszechnym korzystaniu i zapewnia faktyczny dostęp do drogi publicznej (ulica [...]). Organ drugiej instancji wskazał również, że działki o nr ew. [...], [...] i [...] wchodzą w skład ulicy [...] oznaczonej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (uchwała Rady Miejskiej w P. nr [...] z dnia [...] lipca 2008 r.) symbolami 12KDD i 111KDW. Ulica [...] nie figuruje w spisie ulic gminnych wymienionych w załączniku do uchwały Zarządu Województwa [...] Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2017 r. Obie działki o nr ew. [...] i [...] oraz działka nr ew. [...] stanowią grunty orne.

Odnosząc się do podnoszonej przez inwestora kwestii, że działka o nr ew. [...] od wielu lat znajduje się w powszechnym korzystaniu właścicieli nieruchomości przy ul. [...] oraz służb miejskich, organ odwoławczy zważył, że użytkowanie terenu o nieuregulowanym stanie prawnym jako drogi, nie przesądza o jego funkcji.

Ponadto, Wojewoda [...] zauważył, że Starosta P. analizował także możliwość połączenia działek inwestycyjnych z drogą publiczną - ulicą [...]. Pismem z [...] lipca 2018 r. (będącym odpowiedzią na pismo Starosty P. z dnia [...] czerwca 2018 r.) Burmistrz Miasta i Gminy P. poinformował, że ulica [...] pomimo nadanej nazwy, nie jest drogą publiczną w rozumieniu ustawy o drogach publicznych (Dz. U. z 2017 poz. 222 ze zm.). Nie jest bowiem wyznaczona geodezyjnie, nie posiada infrastruktury technicznej ani nie jest własnością Gminy P.

Organ odwoławczy wyjaśnił zarazem, że nawet gdy działki przewidziane są w planie miejscowym na drogi publiczne, to w przypadku braku odpowiedniej uchwały rady gminy o zaliczeniu ich do dróg publicznych, takimi drogami nie są.

Oceniając pod tym względem przedstawiony projekt budowlany, Wojewoda [...] podzielił stanowisko organu pierwszej instancji, że działka na której planowana jest inwestycja nie ma bezpośredniego dostępu do drogi publicznej, gdyż planowana obsługa komunikacyjna stanowiąca dojazd do drogi publicznej nie spełnia wymagań wynikających z § 14 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny opowiadać budynki i ich usytuowanie.

Z powyższym rozstrzygnięciem Wojewody [...] nie zgodził się Pan T. C. (dalej zwany "Skarżącym"), reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

W skardze zarzucono zaskarżonej decyzji:

1. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) § 14 ustęp 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, poprzez ich niewłaściwie zastosowanie, a w konsekwencji błędne uznanie, że działki nr ew. [...] oraz [...] z obrębu [...] w jednostce ewidencyjnej [...] - obszar wiejski, objęte księgą wieczystą o nr [...], stanowiące łącznie nieruchomość, której Skarżący jest właścicielem, nie mają dostępu do drogi publicznej w rozumieniu naruszonych przepisów, podczas gdy - zgodnie z treścią dostępnego dorobku orzeczniczego sądów administracyjnych, dostęp do drogi publicznej za pośrednictwem drogi wewnętrznej jest sam w sobie wystarczający dla uznania, że dana działka ma dostęp do drogi publicznej, a zatem ww. działki mają dostęp do drogi publicznej w rozumieniu naruszonych przepisów, a to dzięki bezpośredniemu dostępowi do ulicy [...] (rzeczywistej drogi wewnętrznej), która łączy ww. działki z drogą publiczną jaką jest ulica [...]. Skarżący podkreślił w tym miejscu, że choć działki składające się na ulicę [...] nie są oznaczone w ewidencji gruntów jako drogi, to nie ma wątpliwości, że tymi drogami wewnętrznymi faktycznie są i w istocie wchodzą w skład tej publicznie dostępnej ulicy. Działkom tym nadano nazwę ulicy [...] co ewidentnie wskazuje na ich charakter i przeznaczenie. Przy tym szerokość drogi wewnętrznej stanowiącej ulicę [...] jest odpowiednia i spełnia wymagania określone przez przepis § 14 ust. 1 i 2 ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury.

2. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c naruszenie przepisów postępowania, które miało istoty wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 35 ust. 4 w związku z art. 35 ust. 1, a także art. 4 oraz art. 32 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku (Dz. U. z 2018 roku, poz. 1202) poprzez ich niewłaściwe zastosowane, a w konsekwencji odmowę zatwierdzenia przedstawionego przez Skarżącego projektu budowlanego oraz odmowę udzielenia mu pozwolenia na budowę, podczas gdy Skarżący jest właścicielem nieruchomości składającej się z ww. działek nr ew. [...] oraz [...], a nadto jego zamierzenie budowlane spełnia wszelkie warunki wynikające z powszechnie obowiązujących przepisów, a w tym ww. działki mają dostęp do drogi publicznej w rozumieniu § 14 rozporządzenia, a nadto – wg. wiedzy Skarżącego – w żaden sposób nie odbiega ono od wielu innych wniosków o pozwolenie na budowę formułowanych w podobnym czasie przez właścicieli sąsiednich nieruchomości, które to wnioski – w tożsamym stanie faktycznym – zostały rozpoznane pozytywnie przez organy administracji, o czym zaświadczają np. decyzje nr [...] z dnia [...] maja 2017 r. oraz nr [...] z dnia [...] maja 2018 r., których kopie znajdują się w aktach sprawy;

b) art. 75 § 1 w związku z art. 77 § 1 i 2 oraz z art. 136 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, poprzez wydanie decyzji przed wyczerpującym zebraniem całego materiału dowodowego w sprawie, a w tym w szczególności odstąpienie od przeprowadzenia wizji lokalnej w okolicy ulicy [...] w Piaseczne w celu ustalenia parametrów technicznych tej drogi oraz sposobu korzystania z niej przez mieszkańców i służby miejskie, a nadto ustalenia ilości budynków przy niej zlokalizowanych w bezpośrednim sąsiedztwie w stosunku do ww. działek nr ew. [...] oraz [...], także odstąpienie od przeprowadzenie dowodu z wydruku pochodzącego z serwisu [...] obrazującego teren ulicy [...] w P., wreszcie odstąpienie od zwrócenia się do Starosty P. o ustalenie ile decyzji administracyjnych w latach 2003 do 2018 zostało wydanych przez ten organ na rzecz podmiotów ubiegających się o uzyskanie pozwolenia na budowę na działkach położonych w bezpośrednim sąsiedztwie ww. działek Skarżącego mających zapewniony dostęp do drogi publicznej od strony ulicy [...], właśnie za pośrednictwem działek wchodzących w skład drogi wewnętrznej ulicy [...], a w tym decyzji dotyczących działek o następujących numerach ewidencyjnych [...], a także pominięcie faktu wydania przez Starostę P. decyzji nr [...] z dnia [...] maja 2017 r. oraz nr [...] z dnia [...] maja 2018 r., a zatem dwóch pozytywnych rozstrzygnięć co do wniosków o tożsamym stanie faktycznym jak w przypadku sprawy niniejszej, podczas gdy Wojewoda [...] był zobowiązany do wyczerpującego zebrania materiału dowodowego dotyczącego sprawy i dopiero na podstawie tak zgromadzonego materiału dowodowego do wydania decyzji w przedmiocie odwołania wniesionego przez Skarżącego czy też szerzej: załatwienia całej sprawy.

Wszystkie powyższe naruszenia – zdaniem Skarżącego – skutkują także uznaniem, że postępowanie administracyjne było prowadzone przez Wojewodę [...] nie tylko z rażącym naruszeniem treści art. 6, art. 7, a także art. 8 § 1 i 2 k.p.a. i wyrażonych w nich zasad, ale przede wszystkim z oczywistym naruszeniem art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. i ustanowionych w nich zasadach równości wobec prawa i braku dyskryminacji jednostki.

Dodatkowo, Skarżący podnosi całkowite pominięcie treści jego pisma z 17 września 2018 r., a w konsekwencji odstąpienie od wyjaśnienia przyczyn, dla których organ drugiej instancji w ogóle nie odniósł się w pisemnym uzasadnieniu swojej decyzji do istnienia utrwalonej praktyki uwzględniania wniosków o pozwolenie na budowę składanych w tożsamych warunkach faktycznych i prawnych przez innych właścicieli nieruchomości, które to nieruchomości położone są w bezpośrednim sąsiedztwie ulicy [...] i [...], co stanowi naruszenie art. 11 k.p.a.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że zgodnie z treścią miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nieruchomość, której właścicielem jest Skarżący, a która składa się z dwóch ww. działek o nr ew. [...] i [...], przeznaczona jest na cele budowlane (zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna usługi nieuciążliwe). Decyzją Burmistrza Miasta i Gminy P. z dnia [...] sierpnia 2003 r. nr [...], został zatwierdzony projekt podziału tej nieruchomości, która wcześniej została wydzielona – zgodnie z obowiązującym wówczas miejscowym planem zagospodarowania – jako działka budowlana. W odniesieniu do tej nieruchomości, za wystarczający dostęp do drogi publicznej uznano wówczas służebność gruntową na działce o nr ew. [...]. Ta ostatnia działka była zaś łącznikiem nieruchomości Skarżącego z ul. [...] (drogą publiczną). Działka o nr ew. [...] również uległa podziałowi i aktualnie stanowi działki nr ew. [...] (własność osób fizycznych) i [...] (własność gminy P. wydzielona pod drogę graniczącą z działką Skarżącego o nr [...]).

Skarżący podnosi, że należąca do niego nieruchomość jest położona bezpośrednio przy rzeczywistej drodze wewnętrznej, tj. ulicy [...], która posiada wymaganą przepisami szerokość co najmniej 5 m, zaś ulica ta łączy się następnie z ulicą [...], stanowiącą drogę publiczną. Ulica [...] jest publicznie dostępna i od wielu lat jest wykorzystywana przez właścicieli nieruchomości zabudowanych i niezabudowanych usytuowanych przy niej, ale również przez wszelkie służby miejskie, sanitarne, energetyczne.

Starosta P. – na przestrzeni przynajmniej kilku ostatnich lat – wielokrotnie dokonywał już analizy wystąpienia wszelkich określonych prawem przesłanek dających podstawę do wydania pozwolenia na budowę w odniesieniu do wniosków składanych przez osoby trzecie – właścicieli nieruchomości znajdujących się (podobnie jak nieruchomość Skarżącego) w bezpośredniej okolicy ul. [...] i mających taki sam dostęp do drogi publicznej, tj. ul. [...]. Efektem tego było wydanie co najmniej kilkunastu decyzji pozytywnych.

Skarżący zauważa ponadto, że przy ul. [...] również posadowiony jest co najmniej jeden dom mieszkalny, a w ocenie Wojewody [...] i w tym przypadku nie ma mowy o dostępie do drogi publicznej.

Według Skarżącego, organ nie kwestionował przy tym w żaden sposób, że powierzchnia jednej z działek, tj. działki nr ew. [...] może także formalnie taki dostęp zapewniać, mimo że nie ma ustalonego właściciela ani założonej księgi wieczystej a więc nie jest możliwe ustanowienie na niej służebności gruntowej. Taka ocena wniosków innych inwestorów stała się utrwaloną praktyką Starosty P. przy rozstrzyganiu spraw w zakresie udzielania pozwoleń na budowę na nieruchomościach usytuowanych przy ul. [...].

W związku z powyższym, Skarżący wnosi o uwzględnienie skargi i uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Wojewody [...]ego oraz rozważenie uchylenia w całości także decyzji organu pierwszej instancji. Ponadto, Skarżący wnosi o zasądzenie od Wojewody [...] na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.

Wojewoda [...] w odpowiedzi na skargę podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity - Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas – w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a.

Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że kontrolowana decyzja Wojewody [...] oraz utrzymana nią w mocy decyzja Starosty P. naruszają prawo w sposób opisany powyżej, a skarga zasługuje na uwzględnienie.

Jak już wskazano, przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2019 r., utrzymująca w mocy decyzję Starosty P. nr [...] z dnia [...] września 2018 r. o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia Panu T. C. na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z urządzeniami budowlanymi na działkach o nr ew. [...] i [...] z obrębu [...], w jednostce ew. [...] - obszar wiejski.

Przyczyną odmowy pozytywnego rozpatrzenia wniosku Skarżącego z dnia [...] maja 2018 r. o udzielenie pozwolenia na ww. budowę było stwierdzenie przez organy, że planowana inwestycja nie spełnia warunku, o którym mowa w art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, co do zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Tak bowiem, organy uznały, że działki Skarżącego o nr ew. [...] i [...] z obrębu [...], nie posiadają dostępu do drogi publicznej, wymaganego w świetle definicji działki budowlanej, zamieszczonej w przepisie § 3 pkt 1a rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t. jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 1422 z późn. zm., dalej także "rozporządzenie"). Zdaniem organów, jest tak dlatego, że droga wewnętrzna (ul. [...]) w C., na odcinku końcowym ok. 120 m prowadzącym do ul. [...] (drogi publicznej) składa się z dwóch działek, tj. działki o nr ew. [...] (będącej własnością gminy P., wydzieloną pod przyszłą drogę, którą obciążona jest służebnością przechodu i przejazdu na rzecz Skarżącego) oraz działki o nr ew. [...]. Ta ostatnia działka, jak wynika ze znajdującego się w aktach sprawy wypisu z rejestru gruntów o niepełnej treści, nie ma ustalonego właściciela ani użytkownika, nie została także założona księga wieczysta dla tej nieruchomości. Z ww. wypisu z rejestru gruntów wynika natomiast, że jej powierzchnię zajmują grunty orne.

Wskutek powyższego, droga wewnętrzna (ul. [...]) na wskazanym odcinku dobiegającym do ul. [...] ma jedynie ok. 2,5 m szerokości, gdyż pozostałe ok. 2,5 m stanowi przedmiotowa działka nr ew. [...] o nieustalonym stanie prawnym. Z tych względów organy uznały, że droga wewnętrzna nie zapewnia wymaganego dostępu do drogi publicznej, skoro nie spełnia warunków określonych w § 14 i § 15 ww. rozporządzenia, względem minimalnej szerokości (odpowiednio 3 m lub 5 m) oraz nawierzchni i parametrów użytkowych.

Jednocześnie organy nie uznały dostępu, jaki Skarżący poprzez służebność gruntową na działkach stanowiących drogę wewnętrzną (ul. [...]), posiada do drogi stanowiącej ulicę [...], wskazując, że droga ta – w świetle wyjaśnień Burmistrza Miasta i Gminy P. – nie stanowi drogi publicznej w rozumieniu ustawy o drogach publicznych.

Z podanych przyczyn, organy administracji architektoniczno-budowlanej, działając w oparciu o treść art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego orzekły o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę.

Z takim stanowiskiem organów nie sposób się zgodzić.

W pierwszej kolejności Sąd zobowiązany jest zauważyć, że zgodnie z treścią art. 7 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. jedn. Dz. U. z 2004 r., Nr 204, poz. 2086 ze zm. – tj. w brzmieniu obowiązującym na dzień podjęcia uchwały o zaliczeniu ul. [...] do dróg gminnych) do dróg gminnych zalicza się drogi o znaczeniu lokalnym niezaliczone do innych kategorii, stanowiące uzupełniającą sieć dróg służących miejscowym potrzebom, z wyłączeniem dróg wewnętrznych. Zaliczenie do kategorii dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy po zasięgnięciu opinii właściwego zarządu powiatu. Ustalenie przebiegu istniejących dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy.

Powyższe oznacza, że skutek prawny zaliczenia danej drogi do kategorii drogi publicznej – drogi gminnej, następuje w wyniku podjęcia stosownej uchwały przez radę gminy. Taka właśnie sytuacja ma miejsce w przypadku ul. [...] w C. Nie jest sporne, że w aktach sprawy znajduje się uchwała Nr.[...] Rady Miejskiej w P. z dnia [...] grudnia 2005 r. w sprawie zaliczenia dróg publicznych lokalnych do kategorii dróg gminnych. Według § 1 ww. uchwały, do kategorii dróg gminnych zaliczona została m.in. droga lokalna oznaczona w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego części wsi C. symbolem 2KUL, wyróżniona dodatkowo kolorem różowym na załączniku graficznym nr 1 do przedmiotowej uchwały. Okoliczność tę potwierdza w piśmie z dnia [...] lipca 2018 r. Burmistrz Miasta i Gminy P. (w aktach sprawy).Ponadto, w aktach sprawy znajduje się uchwała Nr [...] Rady Miejskiej w P., z dnia [...] lipca 2014 r. w sprawie nadania nazwy "[...]" ulicy położonej we wsi C. w gminie P., której przebieg na Załączniku nr 1 do ww. uchwały, oznaczony został kolorem pomarańczowym.

Na rozprawie przed tutejszym Sądem w dniu [...] października 2019 r., Skarżący wyjaśnił, że według jego wiedzy uchwała Rady Miejskiej w P. z dnia [...] grudnia 2005 r. Nr.[...] w sprawie zaliczenia dróg publicznych lokalnych do kategorii dróg gminnych nadal obowiązuje.

Także z pisma Burmistrza Miasta i Gminy P. z dnia [...] lipca 2018 r. nie wynika, ażeby powyższa uchwała została wyeliminowana z obrotu prawnego. Burmistrz wskazuje jedynie, że zgodnie z ustawą z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 2222 ze zm.), droga oznaczona obecnie symbolem 6KDL choć ma nazwę "[...]" i nadaną kategorię, nie jest jednak drogą publiczną, albowiem nie została wydzielona geodezyjnie, nie posiada infrastruktury technicznej oraz nie jest własnością Gminy P.

Rację ma ww. organ o tyle, że jak jednoznacznie przyjmuje się orzecznictwie sądów administracyjnych, konieczną przesłanką do skutecznego podjęcia przez radę gminy uchwały o zaliczeniu drogi do kategorii dróg gminnych jest legitymowanie się przez gminę prawem własności do gruntów, po których taka droga przebiega (por. wyroki NSA: z dnia 28 maja 2009 r., sygn. akt I OSK 148/09; z dnia 17 lipca 2014 r., sygn. akt I OSK 708/14; z dnia 11 czerwca 2015 r., sygn. akt I OSK 459/15 oraz dnia 2 czerwca 2016 r., sygn. akt I OSK 179/16). Zatem droga, która nie jest własnością gminy, nie może być drogą gminną i z tego powodu nie może być zaliczona do dróg gminnych. W konsekwencji uchwała, która zalicza do dróg gminnych drogę, która nie jest własnością gminy, narusza w sposób istotny art. 7 ust. 1 ustawy w zw. z art. 2a ust. 2 ustawy o drogach publicznych.

Niemniej jednak, należy z całą stanowczością podkreślić, że zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r., uchwały rad gmin, jako akty prawa miejscowego, są źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły.

Z tego powodu, uchwała rady gminy podejmowana na podstawie art. 7 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, w sposób wiążący ustala lokalizację dróg publicznych. Jest więc aktem miejscowym o właściwościach prawa powszechnie obowiązującego (zob. Maciejko Wojciech, Zaborniak Paweł, Ustawa o drogach publicznych. Komentarz, Opublikowano: LexisNexis 2010).

To zaś oznacza, że do uchylenia skutków jakie uchwała taka wywołuje w obrocie prawnym konieczne jest stwierdzenie jej nieważności, co też czyniły sądy administracyjne w przywołanych wcześniej wyrokach. Dopiero bowiem eliminacja przedmiotowej uchwały w trybie nadzwyczajnym powoduje usunięcie w mocą wsteczną (ex tunc) skutków, jakie wynikają z niej w materii zaliczenia danej drogi do kategorii dróg publicznych – gminnych.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, organy administracji architektoniczno-budowlanej bezpodstawnie i przedwcześnie przyjęły, że ul. [...] nie może być uznana za drogę gminną, w sytuacji gdy w dalszym ciągu w obrocie prawnym znajdują się uchwały Rady Miejskiej w P. o zaliczeniu przedmiotowej drogi lokalnej do kategorii dróg gminnych oraz o nadaniu tej ulicy ww. nazwy.

Nie budzi natomiast wątpliwości fakt, że dostęp do ww. drogi gminnej Skarżący posiada poprzez drogę wewnętrzną (ul. [...]), która biegnie w kierunku ul. [...] po działce o nr ew. [...] o szerokości około 5 m (stanowiąca własność Gminy P.), oraz po działce o nr ew. [...] stanowiącą pas gruntu o zmiennej szerokości (stanowiąca własność J. H. i W. H.) – względem których Skarżącemu przysługuje służebność polegająca na prawie przechodu i przejazdu (patrz wypisy z ksiąg wieczystych oraz z rejestru gruntów ww. nieruchomości - w aktach sprawy).

W dalszej kolejności Sąd w składzie rozpoznającym poniższą sprawę w pełni podziela również zarzut skargi, dotyczący naruszenia przez organy przepisu art. 8 § 1 i § 2 k.p.a., zgodnie z którymi organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się m.in. zasadą równego traktowania, a przy tym bez uzasadnionej przyczyny nie odstępują od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym.

Zasada równego traktowania jest zasadą konstytucyjną (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP). Z orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego wynika, że z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP płynie "nakaz jednakowego traktowania podmiotów prawa w obrębie określonej klasy (kategorii). Wszystkie podmioty prawa charakteryzujące się w równym stopniu daną cechą istotną (relewantną) powinny być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań zarówno dyskryminujących jak i faworyzujących (zob. M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego. Opublikowano: LEX/el. 2019).

Z kolei przepis art. 8 § 2 k.p.a. wyraża zasadę pewności prawa i zasadę usprawiedliwionych oczekiwań odniesioną do jego stosowania w toku postępowania administracyjnego, ściślej – rozstrzygania spraw administracyjnych w drodze decyzji administracyjnej (ugody, milczącego załatwienia sprawy). Chodzi tu o pewność decyzji administracyjnej. W ślad za J. Wróblewskim (Wartości a decyzja sądowa, Ossolineum 1973, rozdział IV) można wyróżnić obiektywną pewność decyzji administracyjnej i subiektywną pewność decyzji administracyjnej. Obiektywna pewność decyzji administracyjnej to "przewidywalność tego, jakie będą konsekwencje faktów sprawy ustalone w decyzji" (J. Wróblewski, Wartości a decyzja sądowa, s. 96), natomiast subiektywna pewność decyzji administracyjnej to "przekonania podmiotu dotyczące tego, jak prawo obowiązujące będzie stosowane" (J. Wróblewski, Wartości a decyzja sądowa, s. 117). Do podstawowych elementów obiektywnej pewności decyzji administracyjnej należy:

1) przewidywalność tego, że decyzja zostanie wydania (pewność wydania decyzji);

2) przewidywalność tego, że zostanie wydana decyzja o określonej treści (pewność treści decyzji) (J. Wróblewski, Wartości a decyzja sądowa, s. 97) (tak też: M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego. Opublikowano: LEX/el. 2019).

Stosownie do powołanego § 2 art. 8 k.p.a., organy administracji publicznej bez uzasadnionej przyczyny nie mogą odstępować od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym. Jak przyjmuje się w literaturze (por. M. Jaśkowska i inni, Komentarz aktualizowany do Kodeksu (...) Opubl. LEX/el. 2019), przez utrwaloną praktykę należy rozumieć oczywiście zgodne z prawem, akceptowane przez sądy, stabilne, jednolite, ustandaryzowane i wieloletnie oraz znane publicznie postępowanie organów administracji publicznej przy rozstrzyganiu spraw tego samego rodzaju w takich samych stanach faktycznych i prawnych.

Tymczasem, z twierdzeń Skarżącego, popartych przedłożonymi przez niego w toku postępowania kopiami decyzji Starosty P. z okresu, w którym Skarżący wystąpił z wnioskiem o pozwolenie na budowę (zob. załączniki do pisma z dnia [...] stycznia 2019 r.), niezbicie wynika, że organ ten – w takim samym stanie faktycznym i prawnym – udzielał innym podmiotom pozwoleń na prowadzenie tożsamych inwestycji (budowa budynków mieszkalnych jednorodzinnych) na działkach położonych przy ul. [...] w C., tj. w sąsiedztwie działek Skarżącego. Nadmienić trzeba, że Skarżący przedłożył m.in. kopię decyzji Starosty P. z dnia [...] maja 2018 r., nr [...], o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę dla inwestycji zlokalizowanej na działkach o nr ew. [...] i [....] obręb [...] w jednostce ewidencyjnej P. - obszar wiejski. O ugruntowanej w tym względzie praktyce orzeczniczej organów administracji architektoniczno-budowlanej świadczyć mogą również fotografie załączone przez Skarżącego do odwołania z dnia [...] października 2018 r. (w aktach sprawy).

Na rozprawie przed tutejszym Sądem w dniu [...] października 2019 r., Skarżący wskazał ponadto, że nawet w ostatnim czasie inni inwestorzy otrzymali od organu powiatowego odstępstwa od warunku zapewnienia dostępu do drogi publicznej, zaś Skarżącemu odmawia się tego prawa – bez podania jakiegokolwiek uzasadnienia.

Brak jest przy tym przesłanek, aby uzasadniać w przedmiotowej sprawie zmianę linii orzeczniczej organu zmianą stanu prawnego, skoro w zasadniczej kwestii takowa nie nastąpiła od dnia [...] stycznia 2018 r., kiedy to dodano do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., definicję działki budowlanej (§ 3 pkt 1a).

Sąd czuje się ponadto w obowiązku zauważyć, że okoliczność ta była i jest konsekwentnie podnoszona przez Skarżącego w toku postępowania o pozwolenie na budowę. Tymczasem, jak słusznie podnosi Skarżący, organy architektoniczno-budowlane w swoich orzeczeniach w wystarczający sposób nie odniosły się do przedstawionych zarzutów, przez co niewątpliwie dopuściły się obrazy zasad postępowania administracyjnego wyrażonych w przepisach art. 6, art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a.

Ponownie rozpoznając sprawę, ww. organy zobowiązane będą zatem wziąć pod uwagę ocenę prawną wyrażoną przez Sąd rozpoznający niniejszą sprawę, a także przeprowadzić postępowanie w sprawie zgodnie z regułami wyrażonymi w przywołanych wyżej przepisach k.p.a.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a., zgodnie z zasadą zwrotu Skarżącemu kosztów niezbędnych do celowego dochodzenia praw i celowej obrony, ustalając je na podstawie art. 205 § 2 p.p.s.a. (wpis od skargi - 500 zł, wynagrodzenie adwokata - 480 zł, opłata skarbowa od pełnomocnictwa - 17 zł).