Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 250/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-12-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Gospodarka gruntami
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 141 par. 4, art. 145 par. 1 pkt 1, art. 183 par. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 98 ust. 1
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Runge - Lissowska Sędziowie: Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędzia del. WSA Olga Żurawska-Matusiak (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Piotr Baryga po rozpoznaniu w dniu 13 grudnia 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E.P. i T.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 14 października 2014 r. sygn. akt II SA/Po 691/14 w sprawie ze skargi Gminy Czempiń na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] maja 2014 r. Nr [...]w przedmiocie odszkodowania za grunt przejęty pod drogę 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od E.P. i T.P. na rzecz Gminy Czempiń kwotę 120 (sto dwadzieścia) zł, tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 14 października 2014 r., sygn. akt II SA/Po 691/14, po rozpoznaniu skargi Gminy Czempiń na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z [...] maja 2014 r., nr [...] w przedmiocie odszkodowania za grunt przejęty pod drogę, uchylił zaskarżoną decyzję.

W wyroku tym Sąd powołał się na następujące ustalenia faktyczne i prawne sprawy.

Starosta Kościański, po rozpoznaniu wniosku T. i E. P., decyzją z [...] stycznia 2014 r., nr [...] odmówił ustalenia na rzecz wnioskodawców odszkodowania za działki przeznaczone pod drogi położone w N., obręb Borowo, gm. Czempiń, oznaczone numerami [...] o pow. 1.3891 ha oraz [...] o powierzchni 0,0338 ha, zapisane w księdze wieczystej Sądu Rejonowego w Kościanie Kw Nr [...].

W uzasadnieniu decyzji organ przywołał treść art. 98 ust. 1-3 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j. Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651), dalej "u.g.n." i wskazał, iż aby mogło dojść do przejścia z mocy prawa działki na rzecz podmiotu publicznoprawnego, z treści decyzji podziałowej musi jednoznacznie wynikać, że konkretny grunt został na wniosek właściciela wydzielony pod drogę publiczną, a nie jedynie pod drogę jako ciągu komunikacyjnego, która nie ma charakteru publicznego. Ponadto decyzja podziałowa musi być ostateczna lub orzeczenie musi być prawomocne. Podział nieruchomości nie jest dopuszczalny, jeżeli projektowane do wydzielenia działki gruntu nie mają dostępu do drogi publicznej, przy czym za dostęp do drogi publicznej uważa się między innymi wydzielenie działki wraz z ustaleniem na niej odpowiednich służebności drogowych. Wyjaśniono także, iż w świetle art. 8 ust. 1 ustawy o drogach publicznych drogi, parkingi oraz place przeznaczone dla ruchu pojazdów niezaliczone do żadnej kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym dróg publicznych, są drogami wewnętrznymi.

Według organu w decyzjach podziałowych, w wyniku których wyodrębniono przedmiotowe działki o nr [...] oraz [...], nie zawarto sformułowania, że działki te przechodzą pod drogę publiczną, natomiast przywołano w nich art. 99 u.g.n. W związku z powyższym Starosta Kościański stwierdził, że decyzje wskazują jednoznacznie, iż podziału dokonano pod warunkiem, że przy zbywaniu działek powstałych w wyniku podziału zostaną ustanowione służebności drogowe, na gruncie stanowiącym własność T. i E. P., które zapewnią dostęp do drogi publicznej. Tym samym wydzielone w wyniku podziału działki nie stanowią drogi gminnej, a ich charakter jest ściśle wewnętrzny. Ustanowienie służebności drogowej na przedmiotowych działkach potwierdza analiza treści księgi wieczystej Kw Nr [...].

Ponadto organ zauważył, iż w uzasadnieniu decyzji nr [...] z [...] sierpnia 2008 r., zmienionej decyzją z [...] listopada 2008 r., Burmistrz Gminy Czempiń stwierdził, że projektowany podział jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego na obszarze zabudowy mieszkaniowej, położonym w N., obręb Borowo, zatwierdzonym uchwałą Nr XIX/100/08 Rady Miejskiej w Czempiniu z 27 lutego 2008 r. (ogłoszonego w Dzienniku Urzęd. Woj. Wlkp. Nr 63, poz.1246). Terenem obowiązywania ww. planu objęto obszar o powierzchni 8,5077 ha, stanowiący działkę oznaczoną numerem ewidencyjnym [...]. W dziale II planu - Ustalenia szczegółowe - Rozdział 1 - Przeznaczenie terenu oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania w § 9.1. pkt 3 ustalono przeznaczenie dla działki [...] - drogi wewnętrzne, które zostały oznaczone na rysunku planu symbolami 1KDW,2KDW,3KDW,4KDW,5KDW,6KDW,7KDW i 8 KDW.

Zdaniem Starosty fakt, że dla drogi zlokalizowanej na działce nr [...] ustalono wymiary jak dla drogi publicznej, nie przesądza w żaden sposób, że jest to droga publiczna. Również nadanie nazwy ulicy nie przesądza o statusie działki [...] jako drogi publicznej.

Odnosząc się do działki [...] Starosta zauważył, iż Burmistrz Gminy Czempiń wydał decyzję nr [...] z [...] stycznia 2006 r. o warunkach zabudowy, albowiem w dacie jej wydawania brak było miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a gmina nie ogłosiła o przystąpieniu do sporządzenia planu. W tej sytuacji Burmistrz Gminy Czempiń zatwierdził - na wniosek właścicieli - decyzją nr [...] z [...] kwietnia 2006 roku - podział działki nr [...] o powierzchni 9.3865 ha, między innymi na działkę [...] jako zgodny z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy, z jednoczesnym warunkiem ustanowienia służebności drogi na ww. działce.

Wyjaśniono, iż ustawa o gospodarce nieruchomościami nie zawiera podstawy do nadania działce nieprzewidzianej w planie zagospodarowania przestrzennego pod drogę gminną charakteru drogi gminnej. W świetle art. 98 ust 1. u.g.n. własność takiej nieruchomości nie przechodzi na gminę, gmina nie ma prawa wystąpić w takim przypadku o dokonanie wpisu prawa własności nieruchomości w księdze wieczystej w trybie art. 98 ust. 2 u.g.n.

W ocenie Starosty Kościańskiego w rozpatrywanym przypadku brak jest podstaw prawnych, które uzasadniałyby przejście na rzecz Gminy Czempiń własności działek gruntu wydzielonych pod drogi o charakterze wewnętrznym

z ustalonymi służebnościami drogowymi i powstanie roszczenia o wypłatę odszkodowania w trybie przepisów prawa administracyjnego, a w szczególności analiza sentencji decyzji podziałowych, jak i treść ich uzasadnienia nie pozwalają ostatecznie na sformułowanie wniosku o skutecznym wydzieleniu działek położonych w N. obręb Borowo o numerach ewidencyjnych [...] i [...] pod drogi publiczne.

Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli T. P. i E. P..

Autorzy odwołania, powołując się na orzeczenie Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z 6 listopada 2007 r. nr 22531/05 w sprawie Bugajny przeciwko Polsce, stwierdzili, iż działki [...], [...] i [...] stanowią drogę publiczną, gdyż są dostępne dla nieograniczonego kręgu osób. T. P. i E. P. pozbawieni zostali władztwa nad nimi na rzecz podmiotu publicznego, który traktuje je jak swoją własność poprzez samowolne założenie w ich ciągu instalacji wodociągowej i gazowej. Służą one zaspokajaniu potrzeb całej społeczności lokalnej.

Decyzją z [...] maja 2014 r., nr [...] Wojewoda Wielkopolski uchylił zaskarżoną decyzję Starosty Kościańkiego i przekazał sprawę do ponownego rozpoznana przez organ I instancji.

Organ odwoławczy zważył, iż w świetle art. 98 ust. 1-3 u.g.n. w sprawie

o ustalenie odszkodowania za działkę gruntu wydzieloną pod drogi, zasadnicze znaczenie ma fakt przejścia, z mocy prawa, na własność właściwej gminy, działki gruntu wydzielonej pod drogi publiczne. Tylko bowiem stwierdzenie wystąpienia takiego skutku może stanowić podstawę do wydania decyzji o ustaleniu odszkodowania. W związku z powyższym, podstawowym zadaniem organu orzekającego w przedmiocie ustalenia odszkodowania za takie działki jest zgromadzenie dowodów, które pozwalałyby w sposób jednoznaczny stwierdzić, czy działki wydzielone w wyniku podziału nieruchomości przeszły, z mocy prawa, na własność właściwej gminy, czy też do takiego przejścia nie doszło.

Dalej organ wyjaśnił, iż zgodnie z art. 93 ust. 1 u.g.n. podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego. Jak wynika z treści uzasadnienia decyzji podziałowej z [...] sierpnia 2008 r. projektowany podział nieruchomości był zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obszaru zabudowy mieszkaniowej, położonego w N., obręb Borowo, uchwalonego uchwałą Nr XIX/100/08 Rady Miejskiej w Czempiniu z 27 lutego 2008 r. Natomiast z treści drugiej decyzji podziałowej z [...] kwietnia 2006 r. wynika, iż na dzień jej wydania na danym terenie nie obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jednak ostatecznym postanowieniem z 23 lutego 2006 r. nr [...] Burmistrz Gminy Czempiń zaopiniował pozytywnie proponowany podział nieruchomości położonej w N. - działka nr [...] o obszarze 9,3865 ha, jako zgodny z ustaleniami decyzji Burmistrza Gminy Czempiń nr [...] z [...] stycznia 2006 r. o warunkach zabudowy.

Stosownie do powołanego wyżej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego działka nr [...] leżała na terenie oznaczonym symbolem 4KDW, tj. terenie oznaczonym jako drogi wewnętrzne. Natomiast działka nr [...] nie leżała na terenie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, zgodnie zaś z decyzją o warunkach zabudowy nr 005/2006, znajdowała się na terenie oznaczonym cyfrą "8", tj. terenie przeznaczonym na wykonanie dojścia w postaci co najmniej ciągu pieszego (chodnika) o szerokości nie mniejszej niż 2 m.

W ocenie Wojewody Wielkopolskiego wybudowanie chodnika wzdłuż drogi publicznej jaką jest droga gminna nr 576025 P Czempiń - Nowe Borówko, w istocie należy traktować jako poszerzenie drogi publicznej. Zgodnie bowiem z art. 4 ust. 6 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, chodnik jest częścią drogi przeznaczoną dla ruchu pieszych.

Dalej organ powołał się na stanowisko wyrażone w orzeczeniu Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z 6 listopada 2007 r. nr 22531/05 w sprawie Bugajny przeciwko Polsce, zgodnie z którym dla oceny statusu prawnego nieruchomości wydzielonej pod drogę, podstawowe znaczenie ma nie jej administracyjna kwalifikacja, ale zasady jej użytkowania oraz dostępność.

Zdaniem Wojewody Wielkopolskiego, na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału, można z dużą dozą prawdopodobieństwa stwierdzić, iż teren na potrzeby którego zostały wydzielone drogi będące przedmiotem niniejszego postępowania, jest osiedlem domków jednorodzinnych o charakterze otwartym. Na zdjęciach załączonych do opinii T. Z. brak jest bowiem jakiegokolwiek ogrodzenia czy zamkniętego wjazdu, które wskazywałyby, iż osiedle to ma charakter osiedla zamkniętego, do którego dostęp ma ograniczona liczba osób. Mając na uwadze powyższe należałoby dojść do wniosku, iż przedmiotowe działki służą zarówno publicznemu, jak i prywatnemu transportowi wszelkiego rodzaju. Biorąc zaś pod uwagę fakt, iż cały obszar osiedla domków jednorodzinnych zajmuje znaczącą powierzchnię, można uznać za rozsądne, iż znacząca liczba osób jest użytkownikami tych dróg. Działka nr [...] ma bezpośredni dostęp do drogi publicznej - drogi gminnej nr 576025P Czempiń - Nowe Borówko, natomiast działka nr [...], została wydzielona na poszerzenie tej drogi, w istocie więc sama stanowi fragment drogi publicznej.

W ocenie Wojewody z uwagi, iż teren osiedla obejmuje znaczny areał powierzchni, w celu bezspornego ustalenia powyższej okoliczności, w trakcie ponownie prowadzonego postępowania organ I instancji winien uzupełnić zgromadzoną dokumentację poprzez przeprowadzenie oględzin nieruchomości, w tym wykonanie dokumentacji fotograficznej. Zbadanie kwestii charakteru tych dróg, ich dostępności, zasad ich użytkowania oraz funkcji jakie spełniają będzie bowiem miało kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia przedmiotowej kwestii.

Wojewoda zaznaczył, iż wskazana w art. 8 ust. 1 ustawy o drogach publicznych definicja drogi wewnętrznej odnosi się do dróg istniejących czyli wybudowanych obiektów budowlanych. Dlatego nie ma ona pełnego zastosowania w okolicznościach niniejszej sprawy. Nie można pominąć, iż w chwili wydawania decyzji o zatwierdzeniu podziału nieruchomości, droga nie jest wybudowana, a tym samym nie może być zaliczona do znanej ustawie kategorii dróg publicznych. O przejściu prawa własności z mocy prawa na podstawie art. 98 ust. 1 u.g.n. decyduje ustalone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczenie terenu. Innymi słowy, organy winny wyjaśnić, czy zapisy planu przewidują wybudowanie na działce obiektu budowlanego odpowiadającej pojęciu drogi publicznej. Zaznaczono, iż drogi wewnętrzne nie są objęte prawem powszechnego dostępu z art. 1 ustawy o drogach publicznych.

W ocenie Wojewody Wielkopolskiego ustanowienie służebności drogowej na przedmiotowych działkach nie stoi na przeszkodzie do ustalenia odszkodowania za przedmiotowe działki. Warunkiem zatwierdzenia projektu podziału było ustanowienie służebności drogowej przy zbywaniu określonych w tej decyzji działek. Z tego też względu w odpowiednich księgach wieczystych zostały dokonane stosowne wpisy.

W przypadku jednak ustalenia, iż działki te są drogami publicznymi ich przejście na rzecz właściwej jednostki samorządu terytorialnego następuje z mocy prawa, bez względu na to czy na tej nieruchomości ustanowiona jest służebność drogi.

Skargę na powyższą decyzję wniosła Gmina Czempiń. W skardze podniesiono, że błędnie ustalono, że działki [...] i [...] wydzielone zostały pod drogę publiczną, podczas gdy warunkiem podziału było ustanowienie na nich służebności drogowej. Podkreślono, że działka [...] w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przewidziana została pod drogę wewnętrzną, natomiast działka nr [...] zgodnie z decyzją o warunkach zabudowy nr [...] z [...] stycznia 2006 r. Burmistrza Gminy Czempiń, położona jest na terenie przeznaczonym na dokonanie dojścia w postaci ciągu pieszego o szerokości co najmniej 2 metrów – nieprzeznaczonego jednak pod drogę publiczną.

Gmina wskazała, że z załącznika graficznego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru zabudowy mieszkaniowej, położonego w N. (uchwała Nr XIX/100/08) wynika, że plan miał umożliwić powstanie osiedla domków jednorodzinnych na wydzielonych działkach budowlanych, stanowiącego zamknięty obszar, powiązany jedynie w jednym miejscu z istniejącą drogą publiczną. Do powstania zamkniętego osiedla wystarczy więc, że każdy właściciel działki budowlanej ogrodzi swój teren. Przewidziane w planie miejscowym drogi, faktycznie wydzielone na podstawie decyzji Burmistrza Gminy Czempiń z [...] sierpnia 2008 r., donikąd nie prowadzą, nie stanowią żadnych połączeń, lecz wyłącznie zapewniają poszczególnym działkom budowlanym dostęp pośredni do dróg publicznych. Na terenie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego nie przewidziano powstania żadnego obiektu użyteczności publicznej, do którego dostęp należałoby zapewnić każdemu.

Zdaniem strony skarżącej nie wiadomo na jakiej podstawie Wojewoda Wielkopolski przyjął, iż działka nr [...] została wyłączona w celu poszerzenia drogi publicznej. Przeznaczenie tej czy innej nieruchomości określa wyłącznie plan miejscowy, decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, ewentualnie decyzje lokalizacyjne wydawane na podstawie tzw. spec-ustawy, czy decyzja zezwalająca na realizację inwestycji drogowej. W przypadku braku planu miejscowego przeznaczenie danej nieruchomości pod drogę publiczną może wynikać z decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego w postaci drogi publicznej.

W niniejszej sprawie decyzja taka nie została wydana. O charakterze dróg jako publicznych, czy wewnętrznych nie można też ani wnioskować, ani orzekać na podstawie zdjęć, a tak właśnie uczynił Wojewoda Wielkopolski.

Odpowiadając na skargę Wojewoda Wielkopolski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Powołanym wyżej wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił zaskarżoną decyzję.

Sąd I instancji wskazał, że w rozpatrywanej sprawie poza sporem jest, iż działki będące przedmiotem postępowania zostały wydzielone na wniosek właścicieli. Jak wynika ze znajdującej się w aktach sprawy decyzji Burmistrza Gminy Czempiń z [...] kwietnia 2006 r., nr [...] działka [...] powstała w wyniku podziału działki [...] na 9 działek z zastrzeżeniem, iż przy zbywaniu wydzielonych działek [...] ustanowiona zostanie służebność drogi przez działkę [...]. Z kolei decyzją Burmistrza Gminy Czempiń z [...] sierpnia 2008 r., nr [...], zmienioną decyzją tego organu z [...] listopada 2008 r., nr [...] zatwierdzono podział działki o nr [...] na 71 działek o kolejnych numerach od [...] do [...] z zastrzeżeniem, iż przy zbywaniu działek o numerach od [...] do [...] ustanowiona zostanie służebność drogi koniecznej lub sprzedaż udziału w działce [...]. Bezsporne jest także, iż mimo negocjacji pomiędzy dotychczasowymi właścicielami działek o nr [...] i [...] a Gminą Czempiń nie doszło do ustalenia kwoty odszkodowania na podstawie art. 98 ust. 3 u.g.n.

WSA w Poznaniu stwierdził, że kwestią sporną w sprawie jest przeznaczenie wydzielonych w wyniku podziału działek [...] i [...]. Strona skarżąca stoi na stanowisku, iż działki te nie są przeznaczone na drogę publiczną (działka [...]) ani na poszerzenie istniejącej już drogi publicznej (działka [...]).

Z art. 98 ust. 1 u.g.n. wynika, iż tylko wydzielenie na skutek zatwierdzonego podziału działek gruntu pod przyszłe inwestycje drogowe, które zostały już uprzednio zaplanowane przez jednostkę samorządu terytorialnego jako droga publiczna, w rozumieniu ustawy o drogach publicznych, może odnieść skutek w postaci nabycia jej przez gminę na własność z mocy prawa. Do przejścia na rzecz gminy prawa własności do takiej nieruchomości nieistotne jest przy tym, czy istnieje już na niej droga zaliczona do kategorii dróg gminnych. O przejściu prawa własności z mocy prawa na podstawie art. 98 ust. 1 u.g.n. w zw. z art. 93 ust. 1 u.g.n. decyduje ustalone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (a w przypadku jego braku w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu – art. 94 ust. 1 pkt 2 u.g.n.) przeznaczenie terenu. Innymi słowy, organy winny wyjaśnić czy zapisy planu miejscowego przewidują wybudowanie na działce obiektu budowlanego odpowiadającego pojęciu drogi publicznej.

Sąd I instancji wskazał, że jak wynika z obowiązującego, w dniu wydania decyzji podziałowej Burmistrza Gminy Czempiń z [...] sierpnia 2008 r., nr [...], zmienionej decyzją tego organu z [...] listopada 2008 r., nr [...], miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru zabudowy mieszkaniowej, położonego w N., obręb Borówko przyjętego uchwałą Rady Miejskiej w Czempiniu Nr XIX/100/08 z 27 lutego 2008 r., działka [...] przewidziana była w tym planie jako droga wewnętrzna. Zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 260 ze zm.) drogami wewnętrznymi są drogi, drogi rowerowe, parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów, niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym tych dróg. Z powyższej definicji wynika, iż drogi wewnętrzne, co do zasady, nie są, w przeciwieństwie do dróg publicznych zdefiniowanych w art. 1 i 2 tej ustawy, rzeczami użyteczności publicznej (dobrami publicznymi) czyli przedmiotami, z których korzystać może każdy bez potrzeby uzyskania zgody jej prawnego dysponenta. Drogą wewnętrzną jest zatem droga, z której korzystać może wyłącznie jej właściciel oraz ten komu właściciel wyrazi na to zgodę. Drogi wewnętrzne nie są, co do zasady, objęte prawem powszechnego dostępu z art. 1 ustawy o drogach publicznych.

Sąd I instancji stwierdził, że z powołanego wyżej planu miejscowego wnika, iż działka [...] przewidziana jest w tym planie jako teren dróg wewnętrznych, co oznacza w świetle wyżej powołanej definicji drogi wewnętrznej, iż drogi przebiegające przez teren tej działki nie będą miały charakteru publicznego. Wyjaśnił, że zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądów administracyjnych wykształconym na kanwie orzeczenia Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z 6 listopada

2007 r., nr 22531/05 "Bugajny przeciwko Polsce", przepisem art. 98 ust. 1 u.g.n. należy objąć także niektóre z dróg, którym formalnie nie przyznano statusu drogi publicznej. Trybunał stwierdził bowiem, że drogi połączone z siecią dróg publicznych, które służą zarówno mieszkańcom wybudowanych tam osiedli, jak i ogółowi użytkowników, są drogami publicznymi. Poprzez istnienie otwartego dostępu do nich różnią się od dróg typowo wewnętrznych, które mogą być eksploatowane jedynie przez mieszkańców zamieszkujących osiedle mieszkaniowe.

W ocenie Sądu I instancji zgromadzony w sprawie materiał dowodowy pozwala stwierdzić, bez przeprowadzania dodatkowego postępowania, iż taki przypadek w przedmiotowej sprawie nie występuje w odniesieniu do nieruchomości położnej na działce [...]. Decyzja podziałowa z [...] sierpnia 2008 r., zmieniona decyzją z [...] listopada 2008 r., nie ograniczyła w sposób istotny uprawnień właścicielskich T. i E. P. w odniesieniu do nieruchomości oznaczonej nr [...]. Organ wydający decyzję podziałową, zgodnie z dyspozycją art. 93 ust. 3 u.g.n., zastrzegł jedynie, iż w chwili sprzedaży działek o nr od [...] do [...] na działce tej (nr [...]) ustanowiona zostanie służebność drogi koniecznej przez działkę lub sprzedaż udziału w działce. Powyższe wynika z konieczności zapewnienia wydzielonym działkom gruntu dostępu do drogi publicznej. W decyzji tej nigdzie nie stwierdzono, iż działka gruntu określona nr [...] ma być dostępna dla nieograniczonej liczby osób. Ponadto, to od właścicieli działki [...] zależy, czy umożliwią dostęp do pozostałych wydzielonych działek w drodze ustanowienia służebności (odpłatnej lub nieodpłatnej) czy w drodze sprzedaży udziału w tej nieruchomości. Jak wynika z załączonego do akt sprawy wydruku z Kw Nr [...], T. i E. P. zbywając wydzielone działki, ustanowili na przedmiotowej działce nr [...] służebność drogi – prawo przejścia i przejazdu na rzecz każdorazowego właściciela zbywanej działki. Jakkolwiek doszło niewątpliwie do ograniczenia prawa właściciela w dowolnym zagospodarowaniu wydzielonych działek pod drogi, nie oznacza to jednak, że doszło do naruszenia konstytucyjnych praw dotyczących własności prywatnej. Zdaniem Sądu należy mieć na względzie, że z przepisów Konstytucji RP wcale nie wynika nieograniczony charakter prawa własności. Prawo to może podlegać licznym ograniczeniom. Przepisy obowiązującego prawa mogą mieć wpływ na to, jak można korzystać

z terenu danej działki, w tym w jaki konkretnie sposób właściciel może zagospodarować swoją nieruchomość. Wydzielenie działki pod drogi nie musi prowadzić do naruszenia istoty prawa własności, o czym stanowi art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP. Takim przepisem jest art. 93 ust. 3 u.g.n. nakazujący właścicielom zapewnienie dostępności do wydzielonych działek. Niemniej charakter dostępności do wydzielonych w niniejszej sprawie dróg, zagwarantowany został odpowiednim prawem służebności tylko określonym podmiotom, co niewątpliwie oznacza, że nie doszło do naruszenia istoty prawa własności. Powstałe ograniczenia w sposobie przeznaczenia tej części gruntu można wyłącznie rozpatrywać w kategoriach prawa uzupełniającego w stosunku do praw wynikających z prawa własności innych wydzielonych działek, których dysponentem był skarżący. Poza tym w art. 93 ust. 3 u.g.n. wprost wskazano, że nie ustanawia się służebności na drodze wewnętrznej w przypadku sprzedaży wydzielonych działek gruntu wraz ze sprzedażą udziału w prawie do działki gruntu stanowiącej drogę wewnętrzną. Skarżący miał zatem prawo swobodnie dysponować odpowiednimi udziałami

w wydzielonych drogach, w tym uzyskać za te udziały ekwiwalent pieniężny od nabywców wydzielonych działek. To jednak było tylko i wyłącznie w jego gestii, co nie może powodować, że za takie działania właściciela odpowiedzialność odszkodowawczą ma teraz ponosić gmina, w której interesie nie leżało zapewnienie dostępności do drogi publicznej wydzielanym na wniosek właściciela działkom.

Zdaniem Sądu I instancji słuszne są argumenty strony skarżącej, iż nic nie stoi na przeszkodzie, aby właściciel działki [...] wprowadził środki techniczne ograniczające dostęp osobom nieupoważnionym na teren tej działki, bez ograniczenia ustanowionego prawa służebności drogowej, np. przez postawienie stosownej tablicy informacyjnej lub poprzez montaż automatycznej bramy (szlabanu) z domofonem. Tym bardziej, iż jak wynika z załącznika graficznego do wyżej opisanego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz opinii sporządzonej w sprawie przez T. Zajączkowskiego, działki budowlane do których dostęp zapewniono drogą położoną na działce [...], stanowią zwartą enklawę (osiedle). Stanowi ona jedyny dojazd do tego osiedla, co niewątpliwie ułatwia wprowadzenie ograniczeń w jej dostępności dla osób, które chciałyby się po niej przemieszczać w innym celu niż w celu dojazdu do działek znajdujących się na tym osiedlu. Brak innych dojazdów do osiedla uniemożliwia użytkowanie tej drogi wewnętrznej w celach tranzytowych – jako łącznik pomiędzy różnymi drogami publicznymi. Te argumenty również przemawiają za tym, że droga wewnętrzna położna na działce [...] nie posiada charakteru drogi publicznej (ogólnodostępnej) w rozumieniu art. 98 ust. 1 u.g.n.

Ponieważ taka konkluzja była możliwa w oparciu o już zgromadzony materiał dowodowy, zdaniem Sądu, brak było podstaw do uchylenia przez organ odwoławczy decyzji Starosty Kościańskiego w celu przeprowadzenia postępowania administracyjnego w tym zakresie. Sąd I instancji uznał, że decyzja Wojewody Wielkopolskiego, wydana na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., obarczona była naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Sąd I instancji podzielił jednak stanowisko organu odwoławczego, iż w odniesieniu do działki o nr [...] doszło do nieformalnego wywłaszczenia, gdyż działka ta została de facto przeznaczona na poszerzenie istniejącej drogi publicznej poprzez budowę wzdłuż niej ciągu pieszego, za co właścicielom przysługuje odszkodowanie na podstawie art. 98 ust. 1 zdanie trzecie i ust. 3 u.g.n.

Działka nr [...] została wydzielona wskutek decyzji podziałowej Burmistrza Gminy Czempiń z [...] kwietnia 2006 r. z zastrzeżeniem, iż przy zbywaniu wydzielonych działek [...], [...] ustanowiona zostanie służebność drogi przez działkę [...]. W dniu wydania decyzji podziałowej nowo wydzielone działki znajdowały się na ternie, na którym nie obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Sposób zagospodarowania tego terenu określony był w chwili podziału w decyzji Burmistrza Gminy Czempiń z [...] stycznia 2006 r. o warunkach zabudowy. Z treści (pkt 5.2.2.2) oraz załącznika graficznego tej decyzji wynika, iż teren odpowiadający wydzielonej działce [...] przeznaczony jest na dojście w postaci "co najmniej ciągu pieszego (chodnika) o szerokości nie mniejszej niż 2 metry". Jakkolwiek z treści tej decyzji, jak też decyzji podziałowej z [...] kwietnia 2006 r., nie wynika wprost, że teren ten (działka [...]) ma być przeznaczony na poszerzenie przebiegającej obok drogi publicznej (droga gminna Czempiń-Nowe Borówno), to uznać należy, iż w rzeczywistości doszło do nieformalnego wywłaszczenia tego terenu w celu poszerzenia tej drogi publicznej. Jak słusznie zauważył Wojewoda Wielkopolski, zgodnie z art. 4 ust. 6 ustawy o drogach publicznych chodnik jest to część jezdni przeznaczonej dla ruchu pieszego. Wydzielenie działki nr [...] prowadzi w rzeczywistości do poszerzenia sąsiedniej drogi publicznej, mimo braku stosownej decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego lub decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Zdaniem Sądu działania organów Gminy Czempiń w odniesieniu do terenu położonego na działce nr [...] stanowią obejście prawa zmierzające do faktycznego znacznego ograniczenia prawa własności przysługującego dotychczasowym właścicielom poprzez włączenie ich terenu w sieć dróg publicznych - gminnych i umożliwienie korzystania z tego terenu przez nieograniczoną liczbę użytkowników tych dróg. Takie działanie organów w świetle powoływanego orzeczenia Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z 6 listopada 2007 r. rodzi roszczenia odszkodowawcze dotychczasowych właścicieli tego terenu na podstawie art. 98 ust. 1 i ust. 3 u.g.n.

Reasumując, Sąd I instancji stwierdził, iż na gruncie zgromadzonego

w sprawia materiału dowodowego brak jest podstaw do przyznania T.

i E. P. odszkodowania za wydzieloną pod drogę wewnętrzną działkę [...], która to droga nie ma charakteru drogi publicznej w rozumieniu art. 98 ust. 1 u.g.n. W tym zakresie decyzja organu I instancji była, zdaniem Sądu, prawidłowa, brak zatem było podstaw do jej uchylenia przez Wojewodę Wielkopolskiego na podstawie art. 138 § 2 K.p.a.

WSA w Poznaniu stwierdził także, że istnieją podstawy do przyznania T. i E. P. odszkodowania za wydzieloną pod drogę wewnętrzną działkę [...], która została de facto przeznaczona pod poszerzenie istniejącej drogi gminnej. Zdaniem Sądu, w tym zakresie organ II instancji winien ustalić czy na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego może dokonać ustalenia wysokości odszkodowania, albowiem z nadesłanych akt administracyjnych nie wynika, czy organy prowadziły czynności zmierzające ku temu – w szczególności czy został sporządzony operat szacunkowy.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wnieśli E. i T. P.. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucili:

I. na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a.:

1) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. poprzez uchylenie całej decyzji Wojewody Wielkopolskiego pomimo uznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, że doszło do faktycznego nieformalnego wywłaszczenia skarżących z prawa własności działki nr [...], co winno skutkować w takim przypadku uchyleniem przez Sąd I instancji w części zaskarżonej decyzji;

2) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. z uwagi na wybiórcze ustosunkowanie się w uzasadnieniu wyroku do stanu faktycznego sprawy, co w konsekwencji doprowadziło Sąd I instancji do przyjęcia błędnych ustaleń faktycznych i uchylenia decyzji Wojewody Wielkopolskiego z [...] maja 2014 r., nr [...];

3) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. z uwagi na niewykazanie w uzasadnieniu wyroku na czym polegało naruszenie przez Wojewodę Wielkopolskiego decyzją z [...] maja 2014 r., nr [...] norm określonych w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.;

4) naruszenie przepisu art. 183 § 2 pkt 5 w zw. z art. 91 § 2 w zw. z art. 109 P.p.s.a., poprzez pozbawienie pełnomocników skarżących udzielenia odpowiedzi na skargę Gminy Czempiń oraz poprzez niezawiadomienie pełnomocników o rozprawie, która odbyła się 14 października 2014 r. pomimo, iż w aktach sprawy znajdowało się pełnomocnictwo do reprezentowania skarżących przed wszystkimi instancjami, a Sąd I instancji winien stwierdzić brak prawidłowego zawiadomienia pełnomocników skarżących i odroczyć termin rozprawy;

II. na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a.:

naruszenie art. 8 ust. 1 w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 4 i art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych w zw. z art. 140 Kodeksu cywilnego oraz art. 6 i 15 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez:

a) uznanie, że nieruchomości składające się z działek [...] i [...], dla których Sąd Rejonowy w Kościanie prowadzi księgę wieczystą [...] nie stanowią drogi publicznej, pomimo, iż z ustaleń Wojewody Wielkopolskiego oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu (str. 15 uzasadnienia wyroku) wynika, że działka [...] została zajęta przez Gminę Czempiń na poszerzenie istniejącej drogi gminnej i wybudowanie ciągu pieszego;

b) uznanie, że działka [...] nie leży w ciągu drogi gminnej będącej własnością Gminy Czempiń i stanowi drogę wewnętrzną, pomimo, iż z ustaleń Wojewody Wielkopolskiego oraz istniejącego w sprawie stanu faktycznego, bezspornie wynika, że działka została wydzielona na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego uchwałą Rady Miejskiej w Czempiniu Nr XIX/100/08 z 27 lutego 2008 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru zabudowy mieszkaniowej, położonego w N., obręb Borowo (Dz. Urz. Województwa Wielkopolskiego z 2008 r. Nr 63, poz. 1246), w którym drogom tym nadano parametry drogi publicznej; zjazd na te drogi z drogi gminnej odbywa się w trzech miejscach; nieograniczona liczba mieszkańców korzysta z dróg jako ciągów prowadzących do publicznych terenów rekreacyjnych wyznaczonych przez Gminę Czempiń;

c) uznanie, że na podstawie powyższych przepisów ustawy o drogach publicznych, droga wewnętrzna zawsze ma charakter prywatny, zamknięty i niepubliczny;

d) uznanie, że skarżący mogą dokonać zamknięcia drogi i ograniczenia korzystania z niej przez zamknięty krąg osób, podczas, gdy wybudowane trzy zjazdy z działki [...] za wiedzą Gminy Czempiń umożliwiają korzystanie z dróg nieograniczonej liczbie osób i stanowią teren otwarty uniemożliwiający skarżącym zamknięcia drogi;

e) uznanie, że pomimo nadania przez Gminę Czempiń nazw ulicom na działkach skarżących bez ich wniosku i wiedzy, a więc traktowania tych dróg jak publicznych, drogi te, w ocenie Sądu I instancji, nie stanowią dróg publicznych;

f) uznanie, że działki [...] i [...] pomimo zajęcia na poszerzenie drogi gminnej, pomimo otwartego charakteru dla nieograniczonej liczby osób, służb komunalnych, kilku zjazdów na inną drogę publiczną, stanowią drogi o charakterze wewnętrznym;

g) uznanie w sprzeczności z przepisem art. 140 Kodeksu cywilnego, że skarżący mają prawo dokonać zagrodzenia powstałych, bez narażenia się na zarzut nadużycia prawa podmiotowego poprzez ogrodzenie nieruchomości niebędących ich własnością oraz utrudnienie lub uniemożliwienie wstępu na te drogi służbom komunalnym Gminy Czempiń oraz innym służbom publicznym;

naruszenie przepisu art. 98 ust. 1 w zw. z art. 93 ust. 3 i art. 99 u.g.n.

w związku z art. 1 Protokołu 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka

i Podstawowych Wolności oraz art. 17 ust. 1 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej (2007/C 303/01; Dz. U. UE C z 14 grudnia 2007 r.) oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez uznanie, że zobowiązanie skarżących do ustanowienia służebności przejazdu dla właścicieli nieruchomości, które w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwałą Rady Miejskiej w Czempiniu Nr XIX/100/08 z 27 lutego 2008 r. przewidziano zabudowę mieszkaniową oraz prowadzenie działalności gospodarczej w formie osiedla otwartego nieogrodzonego, z prawem do swobodnego decydowania

o sposobie zagospodarowania nieruchomości przez każdoczesnego właściciela wydzielonych działek, nie stanowi w ocenie Sądu wywłaszczenia prawa własności skarżących i aktualizacji obowiązku zapłacenia przez Gminę Czempiń odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości (art. 128 i 130 u.g.n.);

naruszenie art. 1 Protokołu 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności poprzez niezachowanie właściwych proporcji pomiędzy konkurującymi ze sobą interesem publicznym a interesem indywidualnym skarżących i nieuwzględnieniem faktu, że w wyniku uznania dróg stanowiących działki nr [...] i [...] za drogi wewnętrzne na skarżących zostało nałożone nadmierne nieograniczone obciążenie indywidualne związane z utrzymaniem ww. dróg.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu oraz o zasądzenie na podstawie art. 203 pkt 1 P.p.s.a. kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący kasacyjnie wskazali, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera sprzeczne ze sobą konkluzje. Sąd uznał bowiem, że zgormadzony w sprawie materiał dowodowy pozwalał Wojewodzie Wielkopolskiemu na rozpatrzenie sprawy bez potrzeby uchylania decyzji Starosty Kościańskiego i jednocześnie uznał, że działki [...] i [...] nie zostały wywłaszczone i nie przysługuje skarżącym prawo do odszkodowania za odjęcie im prawa własności przywołanych nieruchomości. Dalej Sąd I instancji wskazał, że działka [...] została wydzielona na poszerzenie drogi publicznej będącej drogą gminną, za co przysługuje skarżącym odszkodowanie. Ponadto skarżący kasacyjnie podnieśli, że teren objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, na podstawie którego wydzielono sporne drogi, jest tak ukształtowany

i zagospodarowany, iż nie istnieje możliwość jego zamknięcia. Plan ten nie przewiduje ponadto możliwości zamknięcia tego terenu przez kogokolwiek.

Skarżący kasacyjnie zarzucili również, że Sąd I instancji pozbawił ich możliwości obrony swych praw, albowiem od początku postępowania są reprezentowani przez pełnomocników, którym nie doręczono odpisu skargi Gminy Czempiń, a nadto nie zawiadomiono ich o terminie rozprawy.

Wskazali także, że z ustaleń Wojewody wynika, że działka [...] została zajęta przez Gminę Czempiń na poszerzenie istniejącego pasa drogowego, będącego własnością Gminy. Wybudowanie na zajętej działce infrastruktury drogowej bezspornie oznacza, że działka ta została faktycznie wywłaszczona,

a Gmina pomimo tego nie zapłaciła należnego skarżącym kasacyjnie odszkodowania.

Dodatkowo skarżący kasacyjnie zwrócili uwagę, że zapisy uchwały Rady Miejskiej w Czempiniu z 27 lutego 2008 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dotyczącego tego terenu nie przewidują, iż drogi powstałe na terenie objętym planem staną się drogami prywatnymi. Choć skarżący kasacyjnie są właścicielami spornych działek, to mogą z nich korzystać tylko jako z dróg i to na skutek działań Gminy.

Zdaniem skarżących kasacyjnie nie można zgodzić się ze stanowiskiem Sądu I instancji wskazującym, że mogą oni zagrodzić sporne działki. Działka [...] została zajęta na poszerzenie istniejącej już od dawna drogi gminnej i nie sposób przyjmować, że skarżący kasacyjnie mieliby ją ogrodzić płotem w miejscu, gdzie wybudowany został przez Gminę chodnik. Podobnie działka [...] ma urządzonych już kilka zjazdów na inną drogę gminną.

Skarżący kasacyjnie zarzucili także, że Sąd I instancji nie wykazał jakie przepisy prawa usprawiedliwiają dokonanie ograniczenia ich prawa własności

i przeznaczenia nieruchomości na cele publiczne bez prawa do odszkodowania na słusznych zasadach.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do postanowień art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz.718 ze zm., dalej jako P.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 P.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych formach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Dokonując tej kontroli Sąd nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Oznacza to związanie zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej. A zatem zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować.

Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie jest ona oparta na usprawiedliwionych podstawach i z tego powodu nie została przez Naczelny Sąd Administracyjny uwzględniona.

Najdalej idący zarzut podniesiony w skardze kasacyjnej dotyczył naruszenia art. 183 § 2 pkt 5 P.p.s.a., czyli był to zarzut dotyczący nieważności postępowania. Z uwagi na rodzaj i charakter zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej, w tym zarzut dotyczący nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny w pierwszej kolejności musi się odnieść do tego zarzutu. Strona skarżąca łączy zarzut naruszenia powyższego przepisu z art. 91 § 2 i art. 109 P.p.s.a., podnosząc, że skarżący kasacyjnie, jako uczestnicy postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym, mieli ustanowionego pełnomocnika, którego Sąd nie zawiadomił prawidłowo o terminie rozprawy, a mimo to nie odroczył rozprawy, pozbawiając ich możliwości obrony swych praw. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego podniesiony wytyk jest niezasadny.

Odnosząc się do powyższego zarzutu w pierwszej kolejności należy przeanalizować treść pełnomocnictwa, na które powołują się skarżący kasacyjnie. Pełnomocnictwo z 28 grudnia 2012 r. zostało złożone wraz z wnioskiem o wypłatę odszkodowania za działki przejęte – zdaniem skarżących kasacyjnie - pod drogi publiczne. Z treści pełnomocnictwa nie wynika, że obejmuje ono umocowanie do prowadzenia spraw przed sądami administracyjnymi. Umocowania takiego nie można wyprowadzić, jak czynią to składający skargę kasacyjną, z zapisu upoważniającego do reprezentowania przed wszystkimi instancjami. Zapis ten można odnieść do postępowania administracyjnego toczącego się w dwóch instancjach, nie zaś do postępowania sądowoadministracyjnego. Wprawdzie w orzecznictwie przyjmuje się, że wyrażenie języka prawnego - "sądy" - obejmuje swoim zakresem przedmiotowym wszystkie wskazane w art. 175 ust. 1 Konstytucji RP organy sprawujące wymiar sprawiedliwości, zatem jego użycie w pełnomocnictwie umocowuje do reprezentowania mocodawcy przed sądem każdej kategorii, a zatem także przed sądami administracyjnymi (por. postanowienie NSA z 13 maja 2015 r., II FZ 342/15), to jednak takie sformułowanie w analizowanym pełnomocnictwie nie zostało zawarte. Treść pełnomocnictwa wskazuje, że odnosi się ono do postępowania cywilnego (wszystkie czynności, o których mowa w art. 91 k.p.c.) i postępowania administracyjnego. Nie można wobec tego zasadnie twierdzić, że Sąd I instancji był obowiązany przyjąć, iż radcowie prawni Piotr Baranowski i Piotr Idziak reprezentują T. P. i E. P. także w postępowaniu przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym, co wiązałoby się z obowiązkiem doręczenia im skargi i zawiadomienia o terminie rozprawy. Sąd o terminie rozprawy, działając w zgodzie z art. 92 § 2 P.p.s.a., zawiadomił strony, które były uprawnione do przedłożenia pełnomocnictwa upoważniającego do prowadzenia ich spraw przed sądem administracyjnym, wnioskując ewentualnie o odroczenie rozprawy celem umożliwienia pełnomocnikom sporządzenia odpowiedzi na skargę i udziału w rozprawie. Takie czynności nie zostały podjęte, pomimo prawidłowego zawiadomienia stron o terminie rozprawy. Nie zachodziły zatem przesłanki do odroczenia jej terminu, o czym stanowi przepis art. 109 P.p.s.a. Prowadzi to do wniosku, że skarżący kasacyjne nie zostali pozbawieni możliwości obrony swoich praw, co czyni zarzut naruszenia powyższych przepisów pozbawionym usprawiedliwionych podstaw.

Zamierzonego skutku nie mógł odnieść podniesiony przez skarżących zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. odnosi się do skutków stwierdzenia przez sąd administracyjny I instancji naruszenia prawa materialnego bądź procesowego, które miało wpływ na wynik sprawy, co oznacza, że ewentualny zarzut naruszenia tego przepisu przez sąd administracyjny mógłby być postawiony (w powiązaniu z odpowiednimi przepisami prawa materialnego bądź przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego) na podstawie określonej w pkt 2 art. 174 P.p.s.a. Natomiast z przepisu 151 P.p.s.a. wynika, że w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala. Przepisy te mają charakter swoistej "instrukcji" dla Sądu, jakiej treści rozstrzygnięcie ma wydać, gdy uzna, że skarga zasługuje bądź nie zasługuje na uwzględnienie. Przepisy te mogą być więc naruszone tylko wówczas, gdy Sąd uznając, że skarga zasługuje na uwzględnienie wydaje orzeczenie oddalające skargę lub gdy Sąd uznając, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie uwzględnia ją. Ponadto w judykaturze od początku funkcjonowania dwuinstancyjnego sądownictwa administracyjnego zwraca się uwagę na to, że art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., podobnie jak art. 151 P.p.s.a., są tzw. przepisami wynikowymi, a warunkiem ich zastosowania w ramach kontroli kasacyjnej jest spełnienie hipotezy w postaci odpowiednio stwierdzenia czy niestwierdzenia przez sąd naruszeń prawa przez organ administracji publicznej (por. wyrok NSA z 19 stycznia 2012 r., II OSK 2077/10 – dostępny na stronie internetowej pod adresem https://cbois.nsa.gov.pl, dalej jako CBOSA). Naruszenie tych przepisów jest zawsze następstwem złamania innych norm prawnych, co oznacza, że zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c czy art. 151 P.p.s.a. nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca, chcąc powołać się na zarzuty złamania tych regulacji, bezwzględnie zobowiązana jest bezpośrednio powiązać takie zarzuty z naruszeniem innych konkretnych przepisów, którym, jej zdaniem, uchybił sąd pierwszej instancji (por. wyroki NSA z 19 stycznia 2012 r., II OSK 2077/10; z 13 stycznia 2011 r., II GSK 1387; z 2[...] kwietnia 2010 r., OSK 87/10; z 27 maja 2011 r., I OSK 1311/10 – CBOSA). Skarżący kasacyjnie ograniczyli jednak swój zarzut jedynie do wskazania na naruszenie powołanego art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a., co nie jest wystarczające do jego uwzględnienia.

Nie znajduje również uzasadnienia przedstawiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 141 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a.

Przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. ma charakter formalny i określa niezbędne elementy, jakie powinno zawierać uzasadnienie wyroku, a mianowicie: zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania.

Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 P.p.s.a. zasadniczo w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku, a w szczególności jeżeli nie zawiera stanowiska odnośnie stanu faktycznego przyjętego jako podstawa zaskarżonego rozstrzygnięcia. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się bowiem i tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli (por. wyrok NSA z 12 października 2010 r., II OSK 1620/10, CBOSA). Okoliczność zaś, iż w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie analizowano merytorycznie wszystkich zarzutów podniesionych w skardze, może stanowić naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a., ale tylko w sytuacji wykazania wpływu tego uchybienia na wynik sprawy. Jeżeli ponadto, wyczerpujące przedstawienie i wyjaśnienie podstawy prawnej zamyka zagadnienie stanu prawnego sprawy, to zbędne jest ustosunkowanie się do tych argumentów skargi, które pozostają bez związku z istotą normy prawnej mającej zastosowanie w sprawie.

Wyjaśnić również należy, że poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Podstawę prawną rozstrzygnięcia podważać bowiem można poprzez zarzut naruszenia prawa materialnego (w ramach podstawy wskazanej w art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), zaś ustalenia stanu faktycznego poprzez zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w powiązaniu z odpowiednimi przepisami postępowania administracyjnego.

W związku z powyższym, konfrontując treść art. 141 § 4 P.p.s.a. oraz wskazany kierunek jego wykładni z treścią uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sądu I instancji, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie ma podstaw aby uznać, że uzasadnienie to nie spełnia określonych wskazanym przepisem wymogów konstrukcyjnej i merytorycznej poprawności, a w konsekwencji, że nie realizuje funkcji perswazyjnej, czy też funkcji kontroli trafności wydanego rozstrzygnięcia.

Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, Sąd I instancji, prawidłowo realizując obowiązek kontroli zgodności z prawem zaskarżonego orzeczenia, działając w granicach sprawy i na podstawie akt sprawy, w uzasadnieniu skarżonego wyroku, odniósł się do zasadniczych w sprawie kwestii dotyczących zarówno sfery faktów, jak i sfery prawa, istotnych z punktu widzenia okoliczności przedmiotowej sprawy. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej w uzasadnieniu skarżonego wyroku Sąd nie zawarł twierdzenia, że działki nr [...] i [...] stanowią drogi wewnętrzne o zamkniętym charakterze. Co do działki nr [...] Sąd uznał, że została ona przeznaczona pod poszerzenie istniejącej drogi gminnej, w związku z czym doszło do włączenia jej terenu w sieć dróg publicznych i umożliwienia korzystania z tego terenu przez nieograniczoną liczbę użytkowników tych dróg, co rodzi po stronie dotychczasowych właścicieli tego terenu roszczenia odszkodowawcze na podstawie art. 98 ust. 1 i 3 u.g.n. Natomiast w zakresie działki nr [...] Sąd wskazał jedynie, na możliwość ograniczenia dostępu na teren działki osobom nieupoważnionym, bez ograniczenia ustanowionego prawa służebności drogowej, nie zaś na możliwość zamknięcia tej nieruchomości. Jednocześnie Sąd zasadnie zwrócił uwagę, że droga położona na działce nr [...] stanowi jedyny dojazd do osiedla, co ułatwia wprowadzenie ograniczeń w jej dostępności dla osób, które chciałyby się po niej przemieszczać w innym celu, niż w celu dojazdu do działek znajdujących się na terenie osiedla. Droga nie prowadzi natomiast do terenów ogólnego użytku, bądź na których znajdowałyby się obiekty użyteczności publicznej. Swoje stanowisko Sąd oparł na materiale dowodowym zgromadzonym w sprawie, uznając że nie zachodzi potrzeba jego uzupełnienia, co w konkluzji doprowadziło Sąd do oceny o braku podstaw do uchylenia przez organ odwoławczy decyzji Starosty Kościańskiego. Sąd, wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, wykazał dlaczego decyzja Wojewody Wielkopolskiego, w części dotyczącej działki nr [...], narusza art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. Przepisy te odnoszą się do postępowania dowodowego toczącego się przed organem administracji, wskazują na konieczność dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, rozpatrzenia całego materiału dowodowego i jego swobodnej oceny. Skoro w rozpoznawanej sprawie został zgromadzony materiał dowodowy pozwalający na ocenę, czy za działkę nr [...] przysługuje odszkodowanie, to nie było podstaw do uchylania decyzji organu I instancji. Rozstrzygnięcie Wojewody Wielkopolskiego oparte o przepis art. 138 § 2 k.p.a. zostało zatem wydane z naruszeniem powyższych przepisów.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia prawa materialnego w pierwszej kolejności zauważyć należy, iż autor skargi kasacyjnej, zarzucając naruszenie art. 8 ust. 1 w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 4 i art. 2 ust. 2 ustawy o drogach publicznych w zw. z art. 140 k.c. oraz art. 6 i art. 15 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w istocie w ramach tego zarzutu kwestionuje ustalenia faktyczne przyjęte za podstawę wyrokowania. Odwołać się zatem trzeba do ugruntowanego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, w myśl którego nie można w ramach zarzutu naruszenia przepisów praw materialnego, kwestionować ustaleń faktycznych, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie (por. np. wyroki NSA z 26 marca 2013 r., II OSK 2271/11 i z 17 stycznia 2013 r., II OSK 1723/11, CBOSA). Dokonując kontroli w tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny wykroczyłby poza granice zakreślone skargą kasacyjną. Ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonywana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy.

Brak skutecznego zarzutu kasacyjnego naruszenia przepisów postępowania oznacza, że skarżący nie zakwestionowali ustaleń faktycznych, jakie legły u podstaw zaskarżonego wyroku Sądu I instancji, które to ustalenia stanowiły podstawę do zastosowania spornych, z punktu widzenia zarzutów kasacyjnych, przepisów prawa materialnego. Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny związany był tymi ustaleniami w tym znaczeniu, że przyjęty w zaskarżonym wyroku stan faktyczny musi być uwzględniony przy dokonywaniu oceny zasadności zarzutów, odnoszących się do naruszenia norm prawa materialnego.

W niniejszej sprawie za przesądzoną uznać należy zatem kwestię, że działka nr [...] stanowi drogę wewnętrzną, nie ma zaś charakteru drogi publicznej w rozumieniu art. 98 ust. 1 u.g.n., a dodatkowo istnieje możliwość wprowadzenia środków technicznych ograniczających dostęp osobom nieupoważnionym na teren tej działki. Brak jest zatem podstaw do przyznania za nią odszkodowania. Co się tyczy działki nr [...] wydzielonej pod drogę wewnętrzną, to została ona de facto przeznaczona pod poszerzenie istniejącej drogi gminnej, w związku z czym przysługuje za nią odszkodowanie.

W świetle tych ustaleń faktycznych uznać należy, że zarzut naruszenia powyższych przepisów nie został oparty na usprawiedliwionych podstawach. Podkreślenia przy tym wymaga, iż w przypadku niepodważenia ustaleń faktycznych poczynionych przez Sąd I instancji, zarzut naruszenia prawa materialnego nie może być skutecznie uzasadniony zarzutem niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego do stanu faktycznego, który w sprawie nie wystąpił. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd I instancji jest prawidłowy, albo nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd przepis prawa materialnego.

Sąd I instancji, z przywołanych w skardze kasacyjnej przepisów, odnosił się jedynie do przepisu art. 2 i art. 8 ust. 1 ustawy o drogach publicznych w kontekście oceny charakteru dróg, za które skarżący kasacyjnie dochodzili odszkodowania. Regulacje te, w świetle poczynionych w sprawie ustaleń faktycznych, zostały zastosowane przez Sąd w sposób prawidłowy. Zarówno działka nr [...], jak i działka [...] nie zostały wydzielone pod drogi publiczne a pod drogi wewnętrzne, to jednak za wydzieloną pod drogę wewnętrzną działkę nr [...], która została przeznaczona pod poszerzenie drogi publicznej istnieją podstawy do przyznania odszkodowania. W sprawie nie znajdują natomiast zastosowania przepisy art. 6 i art. 15 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie mogły zatem zostać naruszone przez Sąd I instancji. Dodatkowo podkreślenia wymaga, iż w orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że w odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z paragrafów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. wyrok NSA z 14 marca 2013 r., I OSK 1799/12, CBOSA). Wymóg ten w przypadku wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie został w rozpoznawanej sprawie dochowany.

Na uwzględnienie nie zasługiwał również kolejny zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 98 ust. 1 w zw. z art. 93 ust. 3 i art. 99 u.g.n. w zw. z art. 1 Protokołu 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności oraz art. 17 ust. 1 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W pierwszej kolejności zauważenia wymaga, że skarżący kasacyjnie, uzasadniając powyższy wytyk, zdają się nie zauważać, iż ustalenia faktyczne Sądu co do poszczególnych działek są różne, a zatem przedstawianie tej samej argumentacji w odniesieniu do obu nieruchomości nie jest poprawne. Skarżący kasacyjnie nie wskazują również czy do zarzucanego naruszenia prawa materialnego doszło poprzez jego błędną wykładnię, czy niewłaściwe zastosowanie. Uzasadnienie tego zarzutu wskazuje na wytyk niewłaściwego zastosowania powyższych przepisów. I jak w przypadku poprzedniego zarzutu naruszenia prawa materialnego, tak i w sytuacji tego zarzutu, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w ramach przyjętych przez Sąd I instancji ustaleń faktycznych i braku ich skutecznego zakwestionowania w skardze kasacyjnej, nie można uznać, że powyższe przepisy zostały zastosowane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny niewłaściwie. Obowiązek wypłaty odszkodowania przez Gminę Czempiń istnieje jedynie za działkę nr [...], która została przeznaczona pod budowę ciągu pieszego, czyli na poszerzenie istniejącej drogi publicznej. Brak jest natomiast podstaw do przyznania odszkodowania za wydzieloną pod drogę wewnętrzną działkę nr [...], w sytuacji gdy nie ma ona charakteru drogi publicznej. Zwrócić można jedynie dodatkowo uwagę, że nadanie tej drodze nazwy, co nastąpiło wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej na wniosek skarżących kasacyjnie, nie zmieniło charakteru drogi. Zgodnie bowiem z art. 8 ust. 1a ustawy o drogach publicznych możliwe jest nadanie nazwy drodze wewnętrznej.

Nie można również przyjąć, że stanowisko Sądu I instancji narusza art. 1 Protokołu nr 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, sporządzonej w Rzymie w dniu 4 listopada 1950 r. Naczelny Sąd Administracyjny zgadza się, że – co do zasady – ograniczenie przez organy Państwa korzystania z prawa własności działek, przeznaczonych na drogi publiczne, służące do użytku powszechnego, uniemożliwia właścicielom efektywne czerpanie korzyści z prawa ich własności. Przy czym chodzi tu o ograniczenie korzystania z prawa własności wskutek inicjatywy organów administracji. W takiej sytuacji niewątpliwie po stronie Państwa istnieje obowiązek odszkodowawczy, gdyż w ten sposób ograniczone zostaje prawo własności, chronione konstytucyjnie, a utworzona droga służy w istocie do użytku powszechnego. Jednak – na co warto zwrócić szczególną uwagę – ograniczenie samo w sobie wskazuje na inicjatywę i moc sprawczą organów Państwa w tym zakresie, co z pewnością winno rodzić po jego stronie odpowiedzialność odszkodowawczą. Tymczasem sytuacja wygląda zgoła odmiennie, jeśli właściciel z własnej woli podejmuje inicjatywę i dąży do podziału swojej nieruchomości, doprowadzając do powstania nowych działek, wśród których znajdują się także te tworzące drogę, niemającą statusu drogi publicznej. Trudno wówczas uznać, by tego rodzaju "ograniczenie", podejmowane z inicjatywy właściciela, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie, czy też precyzyjniej – samoograniczenie własności, rodziło po stronie Państwa obowiązek odszkodowawczy, zważywszy że chcącemu nie dzieje się krzywda (volenti non fit iniuria) (por. wyrok NSA z 7 października 2011 r., I OSK 1681/10, CBOSA).

Zgodzić się należy z Sądem I instancji, że skarżący kasacyjnie mieli prawo swobodnie dysponować odpowiednimi udziałami w wydzielonej drodze, tym uzyskiwać za te udziały ekwiwalent pieniężny od nabywców wydzielonych działek. Było to jednakże tylko w ich gestii, co nie może powodować, że za takie działania właścicieli Gmina ma ponosić odpowiedzialność odszkodowawczą.

Wobec uznania, że zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie, Naczelny Sąd Administracyjny, na zasadzie art. 184 P.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania kasacyjnego znajduje oparcie na przepisie art. 204 pkt 2 P.p.s.a.