Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 625/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2015-11-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Nadzór budowlany
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 1 pkt 1,  art. 105
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Olga Białek Sędziowie: Sędzia WSA Ireneusz Dukiel Sędzia WSA Władysław Kulon (spr.) Protokolant Natalia Galewicz po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 listopada 2015 r. sprawy ze skargi A. S. i R. S. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wykonania prac ziemnych i rozsypania ziemi oraz przysypania ziemią granicy działek I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. na rzecz strony skarżącej kwotę 500 zł (słownie: pięćset) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

D.Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. (dalej - DWINB), zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu decyzją z dnia [...] r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania A. i R. S., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U z 2013 r., poz. 267 - dalej k.p.a.), utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. (dalej - PINB) z dnia [...] r., nr [...], którą umorzono postępowanie w sprawie wykonania przez J. i G. M. prac ziemnych i rozsypania ziemi oraz przysypania granicy działek nr 36/1 i 36/9 w T..

Z przedstawionych Sądowi akt administracyjnych wynika, że stan faktyczny i prawny sprawy, w której zapadło zaskarżone rozstrzygnięcie kształtuje się następująco.

Pismem z dnia 2 grudnia 2014 r. A. i R. S. zwrócili się do PINB w T. o podjęcie interwencji w związku z robotami budowlanymi realizowanymi na działce nr 36/9 w T., a polegającymi na budowie budynku mieszkalnego oraz robotami ziemnymi związanymi z rozsypaniem ziemi i przysypaniem ziemią granicy działek nr 36/1 i 36/9. Przedłożona dokumentacja organów nadzoru budowlanego potwierdza, że PINB w T. formalnie wszczął dwa odrębne postępowania czyniąc ich przedmiotem w pierwszym przypadku budowę budynku mieszkalnego, zaś w drugim wskazane roboty ziemne.

Zmierzając do ustalenia istotnych elementów sprawy dotyczącej objętej skargą decyzji administracyjnej wieńczącej postępowanie związane z robotami ziemnymi wskazać trzeba, że organ I instancji przeprowadził oględziny przedmiotowej nieruchomości, przeprowadził dowody z przesłuchania stron postępowania, uczestników procesu budowlanego. Podkreślenia wymaga przy tym inicjatywa stron postępowania, które wykazując określone okoliczności dokumentowały swoje stanowiska szeregiem dowodów w postaci dokumentacji fotograficznej, mapami czy dokumentacją w formie elektronicznej.

Przyjmując sprawę za dostatecznie wyjaśnioną organ nadzoru budowlanego I instancji w dniu [...] r. wydał decyzję nr [...], którą na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. umorzył postępowanie w sprawie wykonania przez J. i G. M. prac ziemnych i rozsypania ziemi oraz przysypania ziemią granicy działek 36/1 i 36/9 w miejscowości T.. Uzasadniając zaprezentowany w decyzji pogląd o bezprzedmiotowości postępowania organ podał, że na przedmiotowej nieruchomości wykonywane są roboty budowlane na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę nr [...] wydanej w dniu [...] r. oraz decyzji nr [...] wydanej w dniu [...] r. oraz prace ziemne polegające na rozsypaniu ziemi oraz przysypaniu ziemią granicy działek 36/1 i 36/9. Stan robót ustalono w trakcie oględzin i w toku tej czynności stwierdzono, iż J. i G. M. budują budynek mieszkalny jednorodzinny na podstawie decyzji o pozwoleniu na wydanej przez Starostę T. w 2012 r. i zmienionej decyzją z dnia [...] r., nr [...]. W trakcie kontroli roboty budowlane nie były prowadzone, a obecnie zrealizowano stan "zero" inwestycji czyli kondygnację piwnic, która znajduje się w stanie surowym (fundamenty, izolacje, ściany fundamentowe, ściany kondygnacji piwnicy strop gęstożebrowy). Na całej szerokości budynku równoległej do granicy z działką nr 35 budynek obsypany gruntem, różnica pomiędzy gruntem na działce 35 a gruntem na działce 36/9 w miejscu przy budynku około 50cm. Na długości 4m licząc od narożnika budynku budowanego do granicy z działka 36/10 powstała skarpa ziemna o wysokości 3m i nachyleniu 65-70 stopni (w części widoczne nawiezienie na skarpę gruntu z wykopu bez jego zagęszczenia). Na terenie działki od strony północnej (druga połowa działki bliżej granicy z działką 36/1) nie zaobserwowano aby inwestor prowadził roboty budowlane w tym miejscu widoczne ślady kół samochodowych, teren ten kształtem zgodny z kształtem zobrazowanym na mapie do celów projektowych w zatwierdzonym projekcie budowlanym (patrząc na rzędne terenu).

Stan faktyczny PINB ustalał także w oparciu o zapisy dziennika budowy nr [...] z dnia [...] r., z którego wynika, że kierownik budowy podjął się tej funkcji wpisem do dziennika budowy z dnia [...] r. Wpisem z dnia 4 września 2014 r. uprawniony geodeta potwierdził wykonanie czynności wytyczenia budynku w osiach ścian fundamentowych zgodnie z projektem zagospodarowania terenu, zaś wpis w dzienniku budowy z dnia 4 września 2014 r. informuje o usunięciu warstwy humusu z terenu projektowanego wraz z rozpoczęciem wykopów pod cześć podpiwniczoną budynku. Ostatni wpis kierownika budowy z dnia 11 listopada 2014 r. informuje o wykonaniu podłoża betonowego w poziomie zero części niepodpiwniczonej.

Następnie organ I instancji w treści decyzji przytoczył okoliczności i twierdzenia podnoszone w sprawie oraz dowody składane w toku postępowania zarówno przez inwestorów jak i inicjatorów postępowania. W dalszej kolejności PINB w T. przeszedł do oceny sprawy na gruncie zebranych dowodów i wskazał, że z pisma inicjatorów wszczęcia postępowania z dnia 9 stycznia 2015 r. wynika, że na działce nr 36/9 wykonano prace ziemne pomiędzy wystąpieniem o decyzję o warunkach zabudowy w 2007 r. a otrzymaniem decyzji o warunkach zabudowy w 2008 r., które polegały na wykonaniu wykopu, rozsypaniu ziemi i przesypaniu granicy działek. Powyższe powoduje zmiany poziomu terenu w około 70-80% swojej powierzchni, co stanowi rozpoczęcie robót jeszcze przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę. Organ podał, że badał stan działki, który istniał w latach przed i po 2008 r. który w obecnej chwili przybrał inną formę ze względu na wykonywane prace budowlane na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę. W jego ocenie z mapy do celów opiniodawczych dołączonej jako załącznik do decyzji o warunkach zabudowy nr [...] z dnia [...] r. wynika, że teren działki 36/9 przecinały warstwice gruntowe o różnych rzędnych (od 216 począwszy od górnej części działki do 211 w dolnej części działki - różnica 5m na całej szerokości działki) ze spadkiem w kierunku działki 36/1 i drogi gminnej. Na mapie widać budynek na działce nr 36/10 oraz wypłaszczenie gruntu tej działki w obrębie budynku i skarpę ziemną w narożniku działki w granicy z działkami nr 35 i 36/9. Sporządzona w 2002 r. mapa do celów projektowych (zdjęcie mapy na płycie CD) pokazuje działkę nr 36/9 w stanie takim jak mapa do celów opiniodawczych w 2008 r. Z kolei na podstawie mapy do celów projektowych w 2012 r. ustalono stan działki nr 36/9 istniejący w dniu sporządzania mapy jeszcze przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę z 2012 r. Z mapy tej wynika, że kształt terenu działki 36/9 zmienił się w porównaniu do mapy z 2002 r. i 2008 r. i na tak ukształtowanym terenie widocznym na mapie z 2012 r. zaprojektowano budynek gospodarczy co zostało okazane w zatwierdzonym projekcie zagospodarowania terenu. Kształt terenu do czasu rozpoczęcia robót budowlanych na podstawie decyzji z dnia [...] r., nr [...] nie zmienił się. PINB stwierdził, że ukształtowanie terenu zobrazowanego na mapie do celów projektowych (decyzja o pozwoleniu na budowę nr [...] oraz decyzja nr [...]) potwierdza również kierownik budowy podczas przesłuchania w dniu 2 grudnia 2014 r. Organ w oparciu o przestawione dowody doszedł do konkluzji, że nie ulega wątpliwości iż teren działki 36/9 od roku 2002 do roku 2012 w zakresie kształtu zmienił się. Wynika to z przedłożonych zdjęć, map i potwierdza to sam współwłaściciel działki 36/9, który oświadczył iż faktycznie podczas budowy budynku mieszkalnego na działce nr 36/10 w zakresie zagospodarowywania terenu wokół budynku wybrano część gruntu na działce 36/9 równolegle do granicy z działką 35 i powstało w ten sposób zagłębienie działki czyli "dół" tak jak to jest zobrazowane na mapie do celów projektowych przy wydanym pozwoleniu na budowę nr [...]. Ponadto jak wskazał współwłaściciel działki 36/9 porządkując ww. działkę przesuwał masy ziemne czego skutkiem jest kształt widoczny na mapie z 2012 r.

Odnosząc się do meritum sprawy PINB w T. stanął na stanowisku, że trudno zarzucić inwestorowi iż planując w 2012 r. budowę budynku gospodarczego a następnie zmieniając w 2014 r. swój zamiar na budynek mieszkalny wybrał na działce 36/9 miejsce jego usytuowania w miejscu powstałego zagłębienia na działce 36/9. Trudno też uznać, że zagłębienia na działce stanowiło już faktyczne rozpoczęcie robót budowlanych związanych z planowanym przedsięwzięciem. Organ nadzoru budowlanego nie stwierdził aby inwestor rozpoczął budowę budynku gospodarczego objętego decyzją pozwolenia na budowę nr [...] wydaną w dniu [...] r. przez Starostę T. czy też budynku mieszkalnego (zmiana decyzją nr [...]) w momencie kiedy nie powstały fundamenty czy też inne części budynku. W ocenie PINB nie można uznać przesuwania mas ziemnych czy porządkowania terenu działki za rozpoczęcie budowy jakiejkolwiek budowli ziemnej. W oparciu o zebrane dowody uznano, że trudno jest ustalić jednoznacznie w obecnym stanie działki czy ziemia była wywożona czy też nawożono nową ziemię na działkę nr 36/9. Podano, że nie ulega wątpliwości, iż ruch mas ziemnych odbywał się na tej działce. Trudno też nazwać powstałe zagłębienie w ziemi na działce 36/9 nie obejmujące swym zasięgiem całego obrysu projektowanego budynku jako wykop pod budowę obiektu czy tez prace budowlane związane z budową planowanego obiektu. Zdaniem PINB w T. gdyby faktycznie inwestor rozpoczął budowę budynku to na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy w 2008 r. organ wydający ten akt administracyjny zwrócił by na powyższe uwagę i podjął by odpowiednie działania administracyjne w formie przepisanej prawem. Tak więc czynności wykonywane przez właścicieli działki 36/9 w zakresie przesuwania mas ziemnych w celu uporządkowania terenu działki czy też nawet zmiany jej ukształtowania nie stanowią w żadnej mierze robót budowlanych podlegających przepisom ustawy Prawo budowlane. Wskazano również, że na gruncie przepisów ustawy Prawo budowlane wykonywanie wykopów ziemi czy nawożenie mas ziemi w celu podwyższenia poziomu nieruchomości nie stanowi robót budowlanych, a w konsekwencji wskazane czynności nie podlegają regulacji ustawy Prawo budowlane i nie mogą stanowić przedmiotu oceny organów administracji architektoniczno-budowlanej czy organów nadzoru budowlanego. Brak jest przesłanek do uznania za rozpoczęcie budowy wykonywania przez właściciela nieruchomości określonych prac porządkowych lub wykonywanie np. równania terenu itp. jeżeli nie jest to wyraźnie połączone z przystąpieniem do realizacji działalności budowlanej. Rygory Prawa budowlanego można stosować wyłącznie do budów lub robót budowlanych (art. 3 pkt 6 i 7 Prawa budowlanego). Przesuwanie mas ziemnych, wykonywanie zagłębień w terenie, równanie terenu same w sobie nie stanowią robót budowlanych. Nadto podkreślono, że roboty budowlane, których rozpoczęcie nie wymaga pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, nie mają cech samowoli budowlanej, w związku z tym rezultat tych robót o ile powoduje negatywne konsekwencje dla osób trzecich i ich nieruchomości, kwalifikuje się jako szkoda w rozumieniu przepisów Kodeksu cywilnego, do naprawienia której właściwa jest droga przed sądami powszechnymi.

Na skutek odwołania od decyzji pierwszoinstancyjnej wniesionego przez A. i R. S. DWINB po rozpoznaniu sprawy jako właściwy organ II instancji w dniu [...] r. wydał decyzję nr [...], którą utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Po przedstawieniu istotnych elementów rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego oraz twierdzeń odwołania poddano analizie ustawowe przesłanki umorzenia postępowania wynikające z art. 105 k.p.a. Przechodząc z kolei do ocenianej w toku postępowania odwoławczego sprawy DWINB uznał, że w badanym przypadku brak jest materialnoprawnych podstaw do wydania w sprawie merytorycznego rozstrzygnięcia, co czyni słusznym stanowisko organu I instancji. Uzasadniając ten pogląd wskazano, że żądając wszczęcia postępowania A. i R. S. wskazali na naruszenie przez J. i G. M. przepisów Prawa budowlanego poprzez wykonanie prac ziemnych przez co rozpoczęli roboty budowlane przed uzyskaniem pozwolenia na budowę. W ocenie organu II instancji jak wskazano w uzasadnieniu decyzji ,,.... o samowoli budowlanej, bo tak należałoby kwalifikować zarzut Państwa S. zgodnie z przepisami prawa budowlanego, w niniejszym przypadku nie może być jednak mowy...". Przedstawione stanowisko DWINB uzasadnił poprzez wskazanie na następujące okoliczności. W jego ocenie ruchu mas ziemnych, który miał miejsce na działce nr 36/9 przed uzyskaniem przez inwestorów pozwolenia na budowę, nikt nie kwestionuje. Inwestor w toku oględzin podał, że w trakcie budowy budynku mieszkalnego na działce nr 36/10, wykonując roboty w zakresie zagospodarowania terenu wokół budynku, wybrano część gruntu na działce nr 36/9 - równolegle do granicy z działką nr 35, w wyniku czego powstało zagłębienie działki nr 36/9, jak jest to wskazane na mapie do celów projektowych przy wydanym pozwoleniu na budowę nr [...] z dnia [...] r. Celem uporządkowania działki nr 36/9, wyrównując nierówności, część ziemi z tej działki została zebrana i wywieziona, a część rozgarnięta, tworząc obecne ukształtowanie. W ocenie organu okoliczność ta potwierdza analiza dostępnych map. Z mapy do celów opiniodawczych stanowiącej załącznik graficzny nr 1 do decyzji Burmistrza Gminy T. nr [...] z dnia [...] r. ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku gospodarczego na działce nr 36/9, wynika, że teren działki nr 36/9 przecinały warstwice gruntowe o rzędnych ze spadkiem w kierunku działki nr 36/1 i drogi gminnej - począwszy od 216 od górnej granicy działki do 211 w dolnej części działki, co daje różnicę 5 m na całej szerokości działki. Na mapie widoczny jest budynek mieszkalny na działce nr 36/10 oraz wypłaszczenie gruntu na tej działce wokół budynku, jak również skarpa ziemi w narożniku działki w granicy z działkami nr 35 i nr 36/9. Sporządzona wcześniej w 2002 r. mapa do celów projektowych przedstawia działkę nr 36/9 w sposób analogiczny jak mapa do celów opiniodawczych z 2008 r".

Zdaniem DWINB aktualizacja terenu działki nr 36/9 w postaci mapy do celów projektowych z 2012 r., sporządzona w związku z uzyskaniem decyzji pozwolenia na budowę nr [...] z dnia [...] r., zmienionej decyzją nr [...] z dnia [...] r., przedstawia faktyczne ukształtowanie terenu działki, jakie istniało w dniu sporządzenia mapy, a więc po wykonaniu przedmiotowych prac ziemnych - z mapy tej wynika, że kształt terenu działki nr 36/9 uległ zmianie w porównaniu do map z lat 2002 i 2008.

Na tak ukształtowanym terenie, widocznym na mapie z 2012 r., zaprojektowany został budynek gospodarczy, na który wydane zostało następnie pozwolenie na budowę nr [...] z dnia [...] r., zmienione decyzją nr [...] z dnia [...] r., co zostało odzwierciedlone w projekcie zagospodarowania terenu. Stan działki nr 36/9 ukształtowany w wyniku przedmiotowych prac ziemnych zrealizowanych przed uzyskaniem pozwolenia na budowę z dnia [...] r., nr [...] zmienionego decyzją z dnia [...] r.,nr [...] był faktycznie stanem wyjściowym dla realizowanej na podstawie tego pozwolenia inwestycji.

Oceniając stan faktyczny sprawy DWINB podał, że wykonanie przedmiotowych prac ziemnych nie stanowiło etapu realizowanej obecnie na działce nr 36/9 inwestycji, na którą inwestorzy uzyskali pozwolenie na budowę. Inwestorzy wystąpili o pozwolenie na realizację inwestycji na działce już ukształtowanej w sposób po wykonaniu prac ziemnych. PINB ustalił, że zapisy w dzienniku budowy potwierdzają, że inwestycja została rozpoczęta legalnie po uzyskaniu pozwolenia na budowę. Okoliczności te w ocenie organu II instancji nie pozwalają uznać prac ziemnych wykonanych przez inwestorów w obrębie działki nr 36/9 przed uzyskaniem przez nich pozwolenia na budowę jako rozpoczęcia budowy objętej tym pozwoleniem, a tym samym kwalifikować ich, i w konsekwencji realizowanej obecnie na działce nr 36/9 inwestycji, na który inwestorzy uzyskali pozwolenie na budowę, jako samowoli budowlanej. Stanowisko to organ potwierdził poglądem, że co do zasady prace ziemne, czy to polegające na wykonywaniu wykopów, czy na nawożeniu ziemi w celu podwyższenia poziomu terenu nieruchomości, jeżeli nie są wykonywane w związku z przystąpieniem do realizacji inwestycji budowlanej, nie stanowią robót budowlanych podlegających regulacji przepisów prawa budowlanego. Brak jest zatem po stronie organów nadzoru budowlanego w przypadku takich prac kompetencji do ingerencji.

Nie godząc się z decyzją organu II instancji A. i R. S. wywiedli na nią skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Obszerne pismo procesowe zawierające dodatkowo załączniki w postaci kopii dokumentów, aktów administracyjnych zarówno w formie kserokopii jak też w wersji przedłożonej na nośniku elektronicznym zmierza do zakwestionowania słuszności wydanej decyzji. Autorzy skargi opierając swoje stanowisko na treści art. 41 ust. 1 Prawa budowlanego wykazują, że roboty budowlane związane z przemieszczaniem mas ziemi na przedmiotowej nieruchomości należy uznać za prace przygotowawcze. Wychodząc z takiej kwalifikacji poczynań inwestora skarżący stoją na stanowisku, że miało miejsce rozpoczęcie robót budowlanych związanych z realizacją obiektu budowlanego w czasie, gdy inwestorzy nie dysponowali decyzją o pozwoleniu na budowę. Ich zdaniem doszło do czynności, która polegała na niwelacji terenu, co było ściśle związane z budową na terenie działki obiektu budowlanego. W skardze zamieszczono również argumentację związaną z wpływem wykonanych robót ziemnych na nieruchomość stanowiącą własność skarżących, a także konieczność zabezpieczenia terenu ze względu na powstające usuwiska. Dodatkowym argumentem na jaki powołują się skarżący jest kwestia finasowania robót związanych z zabezpieczeniem terenu przed usuwiskami.

W odpowiedzi na skargę DWINB wniósł o oddalenie skargi podając, że nie znalazł podstaw do uchylenia własnego rozstrzygnięcia, zaś wyczerpujące merytoryczne uzasadnienie zawarł w zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie w dniu 18 listopada 2015 r. skarżący poparł skargę i wnioski w niej zawarte.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Na wstępie wyjaśnienia wymaga, iż sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U Nr 153, poz.1269 ze zmianami).

Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności rozstrzygnięcia administracyjnego. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 14 marca 2012 r., poz. 270 - zwanej w dalszym ciągu uzasadnienia jako p.p.s.a.) uchyla go lub stwierdza jego nieważność. Nadto wskazania wymaga, iż sąd orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.) nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

W niniejszej sprawie organ nadzoru budowlanego na skutek informacji dotyczącej wykonania robót budowlanych na działce nr 36/9 w T. przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę wszczął dwa odrębne postępowania. Pierwszym z nich objęto budowę budynku mieszkalnego, zaś drugie, w zakresie którego wywiedziona została skarga, dotyczy wykonania prac ziemnych rozsypania ziemi oraz przysypania granicy działek. Z akt administracyjnych wynika nadto, że PINB w T. interweniował w sprawie budowy przez skarżących w niniejszej sprawie A. i R. S. muru oporowego. Dodatkowo zebrane przez służby nadzoru budowlanego dokumenty wskazują na poczynania uczestników niniejszego postępowania ukierunkowane na wdrożenie trybu nadzwyczajnego w stosunku do ostatecznej decyzji udzielającej J. i G. M. pozwolenia na budowę.

Ze względu na zakreślony przez organ I instancji przedmiot postępowania tj. wykonane roboty ziemne należy odnieść się do poczynionych przez organ w tym zakresie ustaleń. Jak jednoznacznie wynika z treści decyzji pierwszoinstancyjnej i uzasadnienia decyzji DWINB, który to co do zasady ograniczył się do powielenia stanowiska organu I instancji, wykonanie przedmiotowych robót budowlanych nie budzi wątpliwości. PINB w T. prowadząc analizę map z różnych okresów czasu, ewidentnie w swojej decyzji podaje, że kształt terenu działki nr 36/9 w 2012 r. zmienił się w stosunku do stanu uwidocznionego na mapach z 2002 i 2008 r., (str. 3 decyzji). Okoliczności dotyczące zmian na działce ma również potwierdzać sam inwestor na co powołuje się organ w uzasadnieniu decyzji. Z kolei DWINB, oczywiście po powieleniu twierdzeń organu I instancji, zasadności umorzenia postępowania dopatruje się w braku norm prawa materialnego warunkujących możliwość orzekania względem przedmiotowych robót ziemnych.

Sąd w składzie orzekającym dostrzegł poważne mankamenty prowadzonego postępowania, które na etapie postępowania pierwszoinstancyjnego dotyczą naruszenia przepisów prawa materialnego i procedury administracyjnej, zaś uchybienie to powielił organ II instancji, który zamiast spełnienia obowiązku ponownego rozpoznania sprawy w jej całokształcie w ramach postępowania odwoławczego w zasadzie ograniczył się do poparcia stanowiska organu I instancji z zastosowaną przezeń argumentacją. Uchybienia te zdaniem Sądu muszą skutkować eliminacją obu aktów administracyjnych z obrotu prawnego.

Jak wynika z ustaleń organu, który jak dowodzą akta administracyjne zajął się budową budynku mieszkalnego i murem oporowym, sprawa robót ziemnych sprawia mu pewne problemy dowodowe. Logicznym jest, że skoro na danej nieruchomości wykonano najpierw roboty ziemne, a następnie w oparciu o pozwolenie na budowę realizowane jest konkretne zamierzenie inwestycyjne, trudne, a niekiedy wręcz niemożliwe, jest ustalenie stanu sprzed kilku lat. W takiej sytuacji PINB w T. opierając się w szczególności na mapach dokumentujących stan nieruchomości na przestrzeni kilku lat ponad wszelką wątpliwość potwierdził wykonanie robót ziemnych, czemu też nie negował sam inwestor.

Co do zasady zauważyć w tym miejscu przyjdzie, że zakres wykonanych robót budowlanych niekoniecznie musi skutkować interwencją służb nadzoru budowlanego. O kwalifikacji samych robót ziemnych decydował będzie zawsze stan faktyczny sprawy. Chodzi w tym miejscu o to czemu w istocie konkretne roboty ziemne służą, innymi słowy jaki jest ich cel i co na skutek tych robót powstaje na nieruchomości. Zgodnie z art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego przez budowlę należy rozumieć każdy obiekt budowlany nie będący budynkiem lub obiektem małej architektury, jak obiekty liniowe, lotniska, mosty, wiadukty, estakady, tunele, przepusty, sieci techniczne, wolno stojące maszty antenowe, wolno stojące trwale związane z gruntem urządzenia reklamowe, budowle ziemne, obronne (fortyfikacje), ochronne, hydrotechniczne, zbiorniki, wolno stojące instalacje przemysłowe lub urządzenia techniczne, oczyszczalnie ścieków, składowiska odpadów, stacje uzdatniania wody konstrukcje oporowe, nadziemne i podziemne przejścia dla pieszych, sieci uzbrojenia terenu, budowle sportowe, cmentarze, pomniki, a także części budowlane urządzeń technicznych (kotłów, pieców przemysłowych, elektrowni wiatrowych, elektrowni jądrowych i innych urządzeń oraz fundamenty pod maszyny i urządzenia, jako odrębne pod względem technicznym części przedmiotów składających się na całość użytkową. Jak wynika z przytoczonej definicji wskazuje ona w sposób przykładowy budowle, tak więc nie jest to wyliczenie enumeratywne. Jako jeden z przykładów wymienia budowle ziemne. Brak jest ustawowej definicji tego pojęcia, tym niemniej mając na uwadze przykładowe wyliczenie rodzajów budowli należy dojść do wniosku, że musi ona stanowić pewną techniczno-użytkową całość (por. wyrok WSA w Białymstoku z 20 lutego 2014 r., (sygn. II SA/Bk 1190/13) – Lex nr 1512845). W niniejszej sprawie mamy do czynienia nie wiadomo do końca z nawiezieniem czy wywiezieniem ziemi z nieruchomości oraz zasypaniem granicy nieruchomości. W każdym razie dochodzi do wyrównania pewnej części działki i powstania na niej zagłębienia. Oczywistym jest, że gdyby wszelkie roboty budowlane na przedmiotowej nieruchomości ograniczyły się wyłącznie do samych robót ziemnych, bez konieczności dalszych dowodów faktycznie rację by miał organ, że tego rodzaju prac nie można uznać za roboty budowlane, przez które stosownie do art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego należy rozumieć budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Wskazać należy, że sama działka gruntu nie może zostać uznana ani za obiekt budowlany ani za budowlę, w związku z czym prace polegające na jej podwyższeniu i wyrównaniu terenu także nie mogą być uznane za roboty budowlane.

W badanej sprawie, działając w ramach niejako ,,odtwarzania" stanu faktycznego ze względu na realizację prowadzonej w oparciu o ostateczną decyzję budowy budynku, organ wykluczył jednak związek robót ziemnych z tą inwestycją. Zdaniem Sądu podstawową przyczyną uchylenia decyzji jest zastosowanie nieprzekonującej argumentacji w tym względzie. PINB w T. oceniając prowadzone w sprawie postępowanie za bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 k.p.a. podaje bowiem, że ,,...trudno zarzucić inwestorowi iż planując w 2012 r. budowę budynku gospodarczego a następnie zmieniając w 2014 r. swój zamiar na budynek mieszkalny wybrał na działce 36/9 miejsce jego usytuowania w miejscu powstałego zagłębienia, (...), i trudno uznać iż istniejące zagłębienie na działce 36/9 stanowiło już faktyczne rozpoczęcie robót budowlanych związanych z planowanym przedsięwzięciem". W innym miejscu organ oceniając zebrany materiał dowodowy stwierdza, że ,,organ nadzoru budowlanego nie stwierdził aby inwestor rozpoczął budowę budynku gospodarczego objętego decyzją pozwolenia na budowę nr [...] wydaną w dniu [...] r. przez Starostę T. czy też budynku mieszkalnego (zmiana decyzją nr [...]) w momencie kiedy nie powstały fundamenty czy też inne części budynku".

W świetle przywołanych wyżej przepisów prawa materialnego i zasygnalizowanej konieczności kwalifikowania robót ziemnych ze względu na ich cel czy efekt finalny, Sąd w składzie orzekającym uznał, że stanowisko PINB jest co najmniej przedwczesne. W realiach niniejszej sprawy istotnie pomiędzy robotami ziemnymi a robotami związanymi z budową budynku w oparciu o decyzję o pozwoleniu na budowę upłynęło kilka lat. Sam upływ czasu nie daje jednak podstaw do zanegowania związku między tymi robotami w rozumieniu jako jednej inwestycji, czy też rozpoczęcia tej inwestycji poprzez wyrównanie terenu czy niwelację terenu kilka lat przed robotami polegającymi na wytyczeniu geodezyjnym. Nie neguje tego związku przyjęcie przez organ administracji architektoniczno-budowlanej w toku postępowania dotyczącego udzielenia pozwolenia na budowę mapy sporządzonej już po wykonaniu przedmiotowych robót ziemnych i taki stan faktyczny odzwierciedlającej. Sąd nie akceptuje poglądu organu, który umarzając postępowanie opiera się na założeniu, że ,,gdyby faktycznie inwestor rozpoczął budowę budynku, to już na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy w 2008 r. organ wydający ten akt administracyjny zwrócił by na powyższe uwagę i podjął by odpowiednie działania administracyjne w formie przepisanej prawem". W ramach ustaleń stanu faktycznego sprawy PINB odwołał się do decyzji o pozwoleniu na budowę jako potwierdzającej legalność budowy budynku, w tym kontekście, że wcześniej wykonane roboty ziemne nie stanowiły o rozpoczęciu inwestycji. Zaznaczyć trzeba, że w chwili orzekania przez organ podejmowane były działania zmierzające do weryfikacji decyzji o pozwoleniu na budowę, zaś ustalenie prowadzenia robót budowlanych i ich kwalifikacja są domeną organów nadzoru budowlanego a nie administracji architektoniczno-budowlanej. Nie wykluczając dopuszczenia i uznania decyzji o pozwoleniu na budowę jako dowodu w postępowaniu prowadzonym przez PINB, nie można jednak się zgodzić z wywodzonymi na jej podstawie poglądami. Co najwyżej zastosowana przez organ argumentacja dotycząca oceny skutków samej decyzji o pozwoleniu na budowę może, ale wyłącznie potwierdzać stanowisko organu, wypracowane wszakże w oparciu o szersze spektrum dowodowe.

Oceniając decyzję pierwszoinstancyjną traktującą o umorzeniu postępowania ze względu na brak podstaw w przepisach prawa materialnego do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia jako elementu przesądzającego o konieczności umorzenia postępowania w trybie art. 105 k.p.a. należy uznać ją za przedwczesną. Skoro bowiem na przedmiotowej działce prowadzone były, co wykazano pond wszelką wątpliwość, roboty ziemne, a następnie roboty budowlane realizowane w oparciu o decyzję o pozwoleniu na budowę, organ zdaniem Sądu mógł umorzyć postępowanie jedynie wówczas, gdyby wykazał jednoznacznie brak związku między tymi robotami w rozumieniu wykluczenia robót ziemnych jako pierwszych działań zmierzających do budowy budynku, czyli rozpoczęcia procesu inwestycyjnego. Decyzja PINB w T. do konkluzji takiej nie prowadzi, a bynajmniej analizy takiej organ nie przeprowadził koncentrując swoje postępowanie wyłącznie na ocenie przemieszczania mas ziemnych jako wyjętych spod regulacji Prawa budowlanego. Podobnie jednoznacznej odpowiedzi na ocenę postępowania jako bezprzedmiotowego nie udzielił organ II instancji. DWINB poza formalnym wskazaniem przesłanek umorzenia postępowania wynikających z art. 105 k.p.a. podał, że nie stanowią robót budowlanych roboty ziemne, jeżeli nie są wykonywane w związku z przystąpieniem do realizacji inwestycji budowlanej, jednakowoż o analizę takiej zależności w niniejszym postępowaniu już się nie pokusił. Zauważyć w tym miejscu przyjdzie, że wykazanie takiego związku stanowiło w istocie treść złożonego odwołania, które organ rozpoznawał. Zatem rolą i obowiązkiem organu odwoławczego było rozpoznanie tego zagadnienia, a w przypadku niemożliwości uczynienia tego na podstawie akt sprawy organ winien zastosować tryb wynikający z art. 136 k.p.a., który umożliwia uzupełnienie materiału dowodowego. Skoro takich działań DWINB nie przedsięwziął naruszył on art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a.

W niniejszej sprawie istnieją mankamenty postępowania na poziomie organów I i II instancji. Po powrocie sprawy do organu I instancji winien on w szczególności przeprowadzić postępowanie wyjaśniające, które pozwoli mu na wykluczenie lub potwierdzenie związku przedmiotowych robót ziemnych z budową budynku. Organ nie może poprzestać na twierdzeniach związanych z uprawnieniem inwestora do uzyskania pozwolenia na budowę budynku w miejscu wcześniej zniwelowanego terenu czy wykonanego wykopu, które nie wymagają decyzji czy zgłoszeń. To właśnie PINB ustalając wskazany wyżej związek będzie mógł poprawnie przyporządkować w sprawie przepisy prawa materialnego, co legnie u podstaw wydania merytorycznego rozstrzygnięcia. Oczywistym pozostaje, że ze względu na upływ czasu i obecne zainwestowanie działki postępowanie dowodowe może być utrudnione, jednakże tylko wyczerpujące postępowanie wyjaśniające może pozwolić na wydanie decyzji w sprawie.

Mając na względzie powyższe okoliczności, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. orzeczono, jak w sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie zawarte w pkt II znajduje oparcie w przepisie art. 200 p.p.s.a.