Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2242/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-01-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 135, art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 7, 8 par. 1, art. 12
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 26 stycznia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 24 lipca 2020 r. sygn. akt II SA/Gl 566/20 w sprawie ze skargi M. B. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania z tytułu zmniejszenia wartości nieruchomości 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz M. B. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 24 lipca 2020 r. sygn. akt II SA/Gl 566/20 uwzględnił skargę M. B. na decyzję Wojewody [...] z [...] lutego 2020 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania z tytułu zmniejszenia wartości nieruchomości i uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta G. z [...] października 2019 r. nr [...] (pkt 1) oraz zasądził od Wojewody [...] na rzecz skarżącej kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt 2).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wojewoda [...] zaskarżając wyrok w całości. Działając na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8 § 1 i art. 12 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256), powoływanej dalej jako "K.p.a.", przez błędne przyjęcie, że organy administracji naruszyły przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, z uwagi na rozstrzygnięcie sprawy bez należytego wyjaśnienia okoliczności faktycznych, podczas gdy uznać należy, że organy I i II instancji prawidłowo i w niezbędnym zakresie zebrały materiał dowodowy i dokonały analizy sprawy, oraz wyjaśniły wszystkie istotne kwestie pozwalające na wydanie rozstrzygnięcia w sprawie;

2) art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8 § 1 i art. 12 § 1 K.p.a. polegające na nieoddaleniu skargi na decyzję Wojewody [...], mimo że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy jest kompletny, został wszechstronnie rozpatrzony i potwierdza prawidłowość wydanej decyzji.

Skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie sprawy, co do istoty na zasadzie art. 188 P.p.s.a. przez oddalenie w całości skargi złożonej przez M. B. ewentualnie o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zasądzenie na rzecz skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych i oświadczył, że zrzeka się rozprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Wojewoda [...] wskazał, że Sąd I instancji nie zakwestionował ustaleń operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego, którego treść w nie budzi zastrzeżeń, co oznacza, że ustalone w oparciu o ten operat odszkodowanie na rzecz M. B. odpowiada wartości przysługującego jej prawa. Sąd przyjął ustalenia operatu zatem jako prawidłowe. Z tego powodu – jak organ wskazał - niezrozumiałe jest zatem nakazanie dokonania ustaleń (badania wysokości ewentualnego promieniowania), które de facto wkraczają w merytoryczną zasadność operatu szacunkowego, gdyż zmierzają do zmiany wycenionej przez rzeczoznawcę majątkowego wysokości zmniejszenia wartości nieruchomości, w dodatku bez zachowania stosownego trybu, tj. zastosowania art. 157 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 1990 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.g.n."

Organ odwołał się do stanowiska biegłego, który wyjaśnił, że poza gruntem trwale zajętym pod znajdujący się na nieruchomości słup energetyczny, nie zaszła zmiana warunków korzystania z niej, zmiana jej przydatności użytkowej ani trwałe ograniczenie sposobu korzystania z tej nieruchomości. Obecny użytkownik prowadzi na terenie znajdującym się bezpośrednio pod linią energetyczną uprawy, co oznacza, że teren ten - tak samo, jak w dacie wydania decyzji z [...] kwietnia 1982 r., jest wykorzystywany rolniczo i jego przydatność się nie zmieniła (w trakcie wizji lokalnej stwierdzono, że pod linią energetyczną występują zasiewy). Z kolei skutki spowodowane obowiązkiem udostępnienia nieruchomości w celu wykonywania czynności związanych z konserwacją oraz usuwaniem awarii zostały przez biegłego uwzględnione w wycenie - ustalono wartość odpowiadającą czasowemu zajęciu gruntu w celu dokonywania prac remontowo-konserwacyjnych.

W rezultacie analizy opinii biegłego organy obu instancji uznały, że treść operatu jest logiczna, spójna i kompletna, a sporządzona wycena została należycie uzasadniona. Operat zawiera również wszystkie obligatoryjne elementy formalne określone w § 56 i § 57 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. poz. 2109 ze zm.) jest zgodny z przepisami obowiązującego prawa. Operat, który jest opinią rzeczoznawcy majątkowego, wydawaną w zakresie posiadanych przez niego wiadomości specjalnych odnoszących się do szacowania wartości nieruchomości, jest dowodem w sprawie administracyjnej i stosownie do art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., podlega ocenie, jak każdy dowód. Ani Sąd ani też organ prowadzący postępowanie, co do zasady nie są jednak uprawnione wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, gdyż rolą rzeczoznawcy jest pomoc w rozstrzygnięciu wątpliwości w kwestiach wymagających wiadomości specjalnych. W takim też celu ustawodawca dopuszcza możliwość powołania biegłego (art. 84 § 1 K.p.a.), którego opinia podlega kontroli sądowej jednak tylko co do jej sporządzenia w kontekście zgodności z prawem. W tym stanie rzeczy ustalanie okoliczności wziętych już pod uwagę w niezakwestionowanym operacie szacunkowym (wynikających m.in. z postanowień § 43 ust. 3 ww. rozporządzenia), czy też powoływanie w tym celu dodatkowego biegłego w zakresie badania "oddziaływania linii energetycznych na otoczenie" nie znajduje oparcia w zakresie przedmiotowym postępowania w przedmiocie ustalenia odszkodowania za zmniejszenie wartości nieruchomości i obowiązującym stanie prawnym.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną M. B. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej i o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego od skarżącego na rzecz strony przeciwnej według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej.

Skoro w niniejszej sprawie skarżąca kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 P.p.s.a. – zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a.

Zdaniem autorki skargi kasacyjnej Sąd I instancji nieprawidłowo przyjął, że organy administracji naruszyły przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy z uwagi na rozstrzygnięcie sprawy bez należytego wyjaśnienia okoliczności faktycznych sprawy dotyczących badania promieniowania pochodzącego z linii energetycznej oddziałowującego na nieruchomość skarżącej, pomimo tego, że Sąd I instancji nie zakwestionował ustaleń operatu szacunkowego, co w rezultacie prowadzi do zmiany wycenionej przez rzeczoznawcę majątkowego wysokości zmniejszenia wartości nieruchomości i wkroczenia w merytoryczną zasadność operatu szacunkowego.

W związku z powyższym przypomnieć należy, że zaskarżonym wyrokiem Sąd Wojewódzki uwzględnił skargę M. B. na decyzję Wojewody [...] z [...] lutego 2020 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta G. z [...] października 2019 r. nr [...], którą organ:

1) ustalił odszkodowanie w kwocie 141,50 zł z tytułu zmniejszenia się wartości nieruchomości oznaczonej aktualnie jako działka nr [...] obręb [...] (nr arch. [...], obręb [...]), spowodowane ograniczeniem prawa własności - w stosunku do udziału 1/2 we współwłasności nieruchomości;

2) przyznał na rzecz M. B. odszkodowanie w wyżej wymienionej kwocie - odpowiadające jej udziałowi 1/2 we współwłasności nieruchomości;

3) zobowiązał [...] S.A. - jako następcę prawnego podmiotu, który uzyskał zezwolenie, do wypłaty jednorazowo odszkodowania określonego - w pkt 2, na rzecz M. B.

Organ ustalił, że przedmiotowa nieruchomość objęta została decyzją Prezydenta Miasta G. z [...] kwietnia 1982 r. zezwalającą Zakładowi Energetycznemu w G. na wejście w teren m. in. na działkę o arch. nr [...], celem przeprowadzenia linii 110 kV [...], w trybie przepisów art. 35 i 36 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. poz. 64 ze zm.). Do dnia złożenia wniosku o odszkodowanie w 2016 r. nie zostało ono ustalone. Ograniczeniu w korzystaniu z nieruchomości podlegał fragment działki nr arch. [...], obecnie znajdujący się w granicach działki nr [...], obręb [...]. Przedmiotowa działka stanowiła współwłasność E. B. i M B. Biegły sporządził operat szacunkowy i wycenił fragment gruntu, będący przedmiotem prawa własności, trwale wyłączony z produkcji (pod słupem o powierzchni 27,04 m2) na kwotę 134 zł, a czasowo wyłączony z produkcji (w celu prawidłowego funkcjonowania oraz niezbędnych prac remontowo-konserwacyjnych o powierzchni 150 m2) - na kwotę 149 zł. Organ wskazał, że poza gruntem trwale zajętym pod słup energetyczny nie zaszła zmiana warunków korzystania z nieruchomości ani zmiana jej przydatności użytkowej, nie wystąpiło też trwałe ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości. Operat został oceniony jako sporządzony zgodnie z obowiązującymi przepisami, jest spójny i logiczny. Organ uznał, że w razie konieczności zajęcia całości lub części terenu pod linią w celu przeprowadzenia niezbędnych napraw, remontów lub konserwacji, właścicielowi przysługiwać będzie stosowne odszkodowanie na podstawie art. 124 ust. 6 i ust. 4 w związku z art. 128 ust. 4 u.g.n.

Sąd uznał zaś powyższe ustalenia za niespójne i tym samym wniosek organu, że poza gruntem trwale zajętym pod słup energetyczny nie zaszła zmiana warunków korzystania z nieruchomości, zmiana jej przydatności użytkowej, ani też trwałe ograniczenie sposobu korzystania z tej nieruchomości, za co najmniej przedwczesny. Sąd odwołał się do fragmentu uzasadnienia zaskarżonej decyzji, w którym organ wskazał, że "Stwierdzenie istnienia ewentualnej strefy ochronnej linii energetycznej (oraz jej zakresu) byłoby, w ocenie biegłego, możliwe jedynie po ustaleniu częstotliwości elektroenergetycznego promieniowania niejonizującego (czego w toku postępowania nie udało się uczynić) (...)" (s. 2 decyzji). Sąd wskazał, że jednocześnie organ dalej wskazał, że obecny użytkownik nieruchomości prowadzi na terenie znajdującym się bezpośrednio pod linią energetyczną uprawy, co świadczyć ma o braku takiego promieniowania. W ocenie Sądu I instancji te twierdzenia są pozbawione logiki, gdyż skoro prowadzenie upraw na tym terenie, według zaskarżonej decyzji, ma być wyznacznikiem braku promieniowania pochodzącego z linii energetycznej, to niezrozumiałe jest dlaczego wcześniej Wojewoda pisał, że nie udało się ustalić elektroenergetycznego promieniowania niejonizującego. Sąd uznał, że organ powinien zatem jednoznacznie ustalić czy promieniowania nie ma, czy nie udało się go ustalić, gdyż są to dwie różne kwestie. Jeśli organ miał wątpliwości w tym zakresie, należało w pierwszej kolejności uzyskać opinię biegłego. Sąd wskazał, że na nieruchomości skarżącej posadowiono linę energetyczną 110 kV, czyli linię wysokiego napięcia. Kwestie oddziaływania tego rodzaju inwestycji na otoczenie regulowało m. in. ww. rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 5 listopada 1982 r. w sprawie szczegółowych zasad ochrony przed elektromagnetycznym promieniowaniem niejonizującym szkodliwym dla ludzi i środowiska. Następnie obowiązywało archiwalne już rozporządzenie Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 11 sierpnia 1998 r. w sprawie szczegółowych zasad ochrony przed promieniowaniem szkodliwym dla ludzi i środowiska, dopuszczalnych poziomów promieniowania, jakie mogą występować w środowisku, oraz wymagań obowiązujących przy wykonywaniu pomiarów kontrolnych promieniowania (Dz. U. z 1998 r. poz. 676 ze zm.). Obowiązywało również rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów (Dz. U. poz. 1883), uchylone z dniem 1 stycznia 2020 r. Obecnie te kwestie reguluje rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 17 grudnia 2019 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku (Dz. U. poz. 2448). Wskazano tam m. in., że dopuszczalne poziomy podane w tabeli określono do oceny oddziaływania pól elektromagnetycznych emitowanych podczas użytkowania stałych sieci elektroenergetycznych i radiokomunikacyjnych. Szkodliwość pól elektromagnetycznych skłania wiec prawodawcę do ograniczania ich oddziaływania na otoczenie. Poziom i zakres oddziaływania zależy przy tym od różnych parametrów. Sąd uznał zatem, że pomimo tych wadliwych ustaleń uznano tak symboliczną, niewielką kwotę za adekwatną wobec naruszenia prawa własności, w związku z prowadzeniem działalności gospodarczej przez firmę energetyczną.

Skarga kasacyjna rozpoznawana w niniejszej sprawie powołała się wyłącznie na naruszenie przepisów postępowania. Przytoczone na jej poparcie zarzuty w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie są trafne.

W obu zarzutach naruszenia przepisów postępowania art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 P.p.s.a. jako normy odniesienia autorka skargi kasacyjnej wskazała art. 7, art. 8 § 1 i art. 12 § 1 K.p.a. Zgodnie z tymi przepisami w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 K.p.a.); Organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania (art. 8 § 1 K.p.a.); Organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (art. 12 § 1 K.p.a.).

Skarżący kasacyjnie organ negując zarzucane przez Sąd I instancji niewyjaśnienie okoliczności stanu faktycznego sprawy nie kwestionuje przy tym braku zasadności dokonywania ustaleń dotyczących strefy oddziaływania szkodliwego promieniowania linii wysokiego napięcia na nieruchomość skarżącej jako czynnika, który determinuje obniżenie wartości nieruchomości, ale wywodzi, że ustalenia w tym zakresie stanowią materię operatu szacunkowego i wskazuje, że zalecenia Sądu o konieczności rozstrzygnięcia wątpliwości w tym zakresie w istocie wkraczają w merytoryczną zasadność operatu szacunkowego, a tymczasem Sąd I instancji nie zakwestionował ustaleń operatu szacunkowego.

Przypomnienia wymaga, że obowiązek ustalenia odszkodowania za zmniejszenie wartości nieruchomości wskutek czasowego zajęcia nieruchomości oraz okoliczności, które uwzględnia się przy określaniu zmniejszenia wartości nieruchomości, wynika z art. 128 ust. 4 u.g.n. i § 43 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Odszkodowanie to oparte jest na zasadach wynikających z prawa cywilnego, tj. powinno odpowiadać różnicy między stanem obecnym a stanem hipotetycznym, który by istniał, gdyby nie zdarzenie będące źródłem szkody, przy czym co do zasady odszkodowanie powinno pokrywać całą tę różnicę. Odszkodowanie powinno w tym przypadku rekompensować jedynie te szkody, które pozostają w związku przyczynowym ze zdarzeniem je wywołującym. Odszkodowanie z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości obejmuje zatem jedynie szkody na obszarze objętym czasowym zajęciem, który został określony w decyzji, natomiast kwestia szkód powstałych podczas realizacji inwestycji poza obszarem wskazanym w wymienionej decyzji nie może być przedmiotem postępowania odszkodowawczego, o którym mowa w art. 128 ust. 4 u.g.n. (Ewa Bończak-Kucharczyk, Komentarz aktualizowany do art. 128 ustawy o gospodarce nieruchomościami, stan prawny 2018.09.15, teza 5, System Informacji Prawnej LEX, por. też wyrok WSA w Warszawie z 20 listopada 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 1617/17). Przepisy te wyznaczają zatem konieczny do ich prawidłowego zastosowania zakres i kierunki postępowania wyjaśniającego, dlatego ich prawidłowa wykładnia ma zasadnicze znaczenie dla oceny zasadności podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów procedury administracyjnej. Kwestionowanie zatem zakresu czynników, które należy uwzględnić przy określaniu zmniejszenia wartości nieruchomości, o którym mowa w art. 128 ust. 4 u.g.n. wymaga odniesienia się do stosownego przepisu prawa materialnego będącego podstawą wydanych w rozpoznawanej sprawie decyzji.

Zauważyć należy, że skarżący kasacyjnie organ nie kwestionuje przedstawionego przez Sąd I instancji rozumienia przepisów art. 128 ust. 4 u.g.n. i § 43 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Badanie zasadności zarzutów skargi kasacyjnej musi odbywać się zatem z uwzględnieniem rozumienia tych przepisów przyjętych przez Sąd I instancji. Mając bowiem na względzie art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie może zastępować strony w wyrażaniu, precyzowaniu, czy też uzasadnianiu jej zarzutów. Wskazanie przez autora skargi kasacyjnej przepisów, jakie w jego ocenie naruszył sąd administracyjny I instancji, a także wyjaśnienie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, na czym to naruszenie polegało, wyznacza granice, w których rozstrzyga Naczelny Sąd Administracyjny. Skarga kasacyjna jest wysoce sformalizowanym środkiem zaskarżenia i musi odpowiadać wymogom określonym w art. 174 i art. 176 P.p.s.a. Wprawdzie orzecznictwo NSA złagodziło niektóre wymagania formalne tej skargi (zob. uchwała z 26 października 2009 r., I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, Nr 1, poz. 1), jednak nie zniosło ich, a to oznacza, że merytoryczne rozpoznanie zarzutów kasacyjnych jest uzależnione od formalnego ich ujęcia. Przede wszystkim wskazać należy, że skarga kasacyjna ma wiązać konkretne zarzuty z właściwą podstawą kasacyjną. Rzeczą strony skarżącej kasacyjnie jest wskazanie jakie przepisy naruszył Sąd pierwszej instancji w ramach konkretnej podstawy z art. 174 P.p.s.a. To nie Sąd drugiej instancji ma domniemywać o jakie naruszenia chodzi.

Argumentacja skargi kasacyjnej w odniesieniu do tych zarzutów zmierza do wykazania niezasadności stanowiska Sądu I instancji, że organy administracyjne niedokładnie ustaliły stan faktyczny sprawy, ponieważ ustalenia w tym zakresie są przedmiotem operatu szacunkowego, który sporządzany jest przez rzeczoznawcę majątkowego. Co za tym idzie wskazywane przez Sąd naruszenie art. 7, art. 8 § 1 i art. 12 § 1 K.p.a. w istocie ingeruje w treść operatu szacunkowego, którego Sąd jednak nie zakwestionował.

Odnosząc się do tak sformułowanego zarzutu kasacyjnego należy wskazać, że niewątpliwie oszacowanie szkód, o których mowa w art. 128 ust. 4 u.g.n. i § 43 ust. 3 ww. rozporządzenia następuje przez rzeczoznawcę majątkowego. Operat szacunkowy stanowi natomiast sformalizowaną prawnie opinię rzeczoznawcy majątkowego wydawaną w zakresie posiadanych przez niego wiadomości specjalnych odnośnie do szacowania nieruchomości. Dlatego też ocena prawidłowości operatu szacunkowego wyceny nieruchomości, dla sporządzenia której wykorzystana została pewna wiedza specjalistyczna, może być dokonywana z dużą ostrożnością. Prawidłowo też zauważa organ, że nie jest rolą organu weryfikowanie wiadomości specjalnych rzeczoznawcy, a wyłącznie kontrola poszczególnych wniosków pod kątem zasad logicznego rozumowania, rozważenia wszystkich zaistniałych wątpliwości, czy też uwag stron. Skoro operat szacunkowy wpływa bezpośrednio na treść decyzji kształtującej sytuację finansową stron postępowania, to powinien on spełniać wymogi formalne określone w ustawie o gospodarce nieruchomościami oraz w rozporządzeniu w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego. Organ powinien zatem dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym, tj. zbadać na przykład czy został on sporządzony przez osobę uprawnioną, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy, nie zawiera niejasności, pomyłek czy braków, które powinny zostać sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową (wyroki NSA z 8 maja 2009 r. sygn. akt I OSK 695/08, 21 grudnia 2009 r. sygn. akt I OSK1087/09). Powyższe nie stoi jednak w sprzeczności z zasadą, że to na organie ciąży obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy i podjęcia niezbędnych działań dla prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości, a co za tym idzie, obowiązek oceny wiarygodności sporządzonego operatu szacunkowego. Zarówno organ, jak i sąd administracyjny zobligowane są ocenić wartość tego operatu. W przypadku zaś istniejących wątpliwości lub niejasności organ może żądać od autora operatu stosownych wyjaśnień lub uzupełnienia wyceny. W świetle zaś niezakwestionowanej wykładni przepisów stanowiących podstawę prawną zaskarżonej decyzji, treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji i wyjaśnień rzeczoznawcy majątkowego zawartych w piśmie z [...] stycznia 2020 r., nie można nie przyznać racji Sądowi I instancji, że operat szacunkowy, jako zasadniczy materiał, który daje podstawę do ustalenia odszkodowania w wyliczonej w nim wysokości, został oceniony przez organy administracyjne wadliwie co do zupełności niezbędnych ustaleń faktycznych. Wytknięty przez Sąd I instancji brak spójności argumentacji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji odnośnie do promieniowania pochodzącego z linii elektroenergetycznej na nieruchomość skarżącej w istocie występuje. Organ nie zajął jednoznacznego stanowiska co do stwierdzenia rzeczoznawcy majątkowego zawartego w ww. piśmie, stanowiącym odpowiedź na pismo organu z [...] stycznia 2020 r., w którym organ zwrócił się do rzeczoznawcy o udzielenie wyjaśnień dotyczących operatu szacunkowego, w szczególności do pominięcia przez rzeczoznawcę okoliczności, że przez nieruchomość przeprowadzona jest linia elektroenergetyczna (której częścią jest słup), której właścicielowi przysługuje prawo dostępu do niej na całej jej długości, co wynika z pkt 3 decyzji z [...] kwietnia 1982 r. W piśmie z [...] stycznia 2020 r. rzeczoznawca wyraźnie natomiast wskazał, że w celu poprawnego określenia strefy ochronnej należałoby określić częstotliwość elektroenergetycznego promieniowania niejonizującego szkodliwego dla ludzi i środowiska zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 5 kwietnia 1980 r. w sprawie szczegółowych zasad ochrony przed elektromagnetycznym promieniowaniem niejonizującym szkodliwym dla ludzi i środowiska (Dz. U. poz. 101 ze zm.). Rzeczoznawca dalej wskazał, że organ prowadzący sprawę powinien pozyskać wiarygodne informacje dotyczące występowania ww. promieniowania szkodliwego występującego na przedmiotowej nieruchomości wraz ze strefami oddziaływania bądź to od właściciela infrastruktury bądź od właściciela nieruchomości wnoszącego o wypłatę odszkodowania. I dalej rzeczoznawca wskazał, że w trakcie postępowania nie doszło do określenia powyższych informacji, jednak prowadzenie upraw przez użytkownika nieruchomości może wskazywać, że nie szkodliwe promieniowanie powodujące konieczność wyłączenia gruntu z użytkowania nie występuje (akta administracyjne organu odwoławczego, nie numerowane).

Prawidłowa jest zatem ocena Sądu I instancji, że powyższe informacje nie pozwalają na przyjęcie – jak wskazał organ w zaskarżonej decyzji - że poza gruntem trwale zajętym pod słup energetyczny nie zaszła zmiana warunków korzystania z nieruchomości, ani zmiana jej przydatności użytkowej, nie wystąpiło też trwałe ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości. W konsekwencji nie można jednoznacznie uznać, czy w wyniku oddziaływania promieniowania pochodzącego z linii elektroenergetycznej obniżyła się wartość nieruchomości skarżącej, pomimo tego że strona skarżąca w toku postępowania administracyjnego podnosiła zarzut dotyczący konieczności ustalenia strefy ochronnej. Organy kwestii tej nie wyjaśniły, co uzasadnia ocenę Sądu I instancji, że w sprawie naruszono art. 7, art. 8 § 1 i art. 12 § 1 K.p.a. Tym samym nie można Sądowi I instancji zarzucić naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8 § 1 i art. 12 § 1 K.p.a.

Jeśli chodzi o naruszenie wskazanych przepisów w powiązaniu z art. 135 P.p.s.a. przypomnieć trzeba, że w myśl tego przepisu sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Do naruszenia cyt. przepisu doszłoby, gdyby sąd wojewódzki uznawszy skuteczność skargi i niezgodność z prawem także decyzji organu I instancji, pominął zastosowanie przewidzianych przepisami P.p.s.a. środków również wobec decyzji organu I instancji, a byłoby niezbędne do końcowego załatwienia sprawy. Tylko wtedy zarzut ten można by rozpatrywać jako zasadny, gdyby trafne okazały się zarzuty naruszenia innych przepisów postępowania, których uchybienia miał się dopuścić skarżony organy (wyrok NSA z 4 marca 2020 r. II OSK 1109/18). Z taką sytuacją zaś nie mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.

O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono w myśl art. 204 pkt 2 w związku z art. 205 § 2-4 w zw. z art. 207 § 1 P.p.s.a. (koszt za wniesienie sporządzonej przez profesjonalnego pełnomocnika odpowiedzi na skargę kasacyjną) oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U z 2015 r. poz. 1800 ze zm.).