Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SA/Gd 689/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2022-04-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135, art. 200 w zw. z art. 205 § 2
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
journal: Dz.U.UE.L 1995 nr 312 poz 1 art. 4 ust. 3
law: Rozporządzenie Rady (WE, EURATOM) NR 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot  Europejskich.
journal: Dz.U.UE.L 2013 nr 347 poz 549 art. 60
law: Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013z dnia 17 grudnia 2013 w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej,  zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr  814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008(1)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Janina Guść (spr.) Sędziowie: Asesor WSA Justyna Dudek-Sienkiewicz Sędzia WSA Jolanta Sudoł Protokolant: Starszy sekretarz sądowy Agnieszka Januszewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi J. W. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa [...] z dnia 7 czerwca 2021 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego za rok 2018 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa [...] z dnia 2 kwietnia 2019 r. nr[...]; 2. zasądza od Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa [...] na rzecz skarżącej J. W. 2.067 (dwa tysiące sześćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

J. W. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] z dnia 7 czerwca 2021 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności w ramach wsparcia bezpośredniego za rok 2018.

W sprawie zaistniały następujące okoliczności faktyczne i prawne:

W dniu 9 marca 2018 r. J. W. wystąpiła do Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w [...] z wnioskiem o przyznanie płatności na 2018 r., w tym jednolitej płatności obszarowej, płatności za zazielenienie i płatności redystrybucyjnej poprzez złożenie oświadczenia potwierdzającego brak zmian w 2018 r. w odniesieniu do wniosku o przyznanie płatności złożonego w 2017 r. Strona zadeklarowała do płatności powierzchnię 7,62 ha.

W dniu 29 października 2018 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w [...] wezwał J. W. do złożenia wyjaśnień oraz przedstawienia dokumentów wskazujących na samodzielne prowadzenie gospodarstwa rolnego.

W piśmie z dnia 9 listopadzie 2018 r. J. W. oświadczyła, że część gruntów (działki ewidencyjne [...], [...] i [...]) jest uprawianych przez jej córkę J. i A. W., która kończy studia magisterskie na kierunku rolniczym, co nie ma wpływu na wysokość uzyskiwanych dopłat bezpośrednich i ONW.

W dniu 2 kwietnia 2019 r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] wydał decyzję nr [...], którą odmówił J. W. przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2018 r.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że stosownie do art. 4 ust. 3 rozporządzenia nr 2988/95, działania skierowane na pozyskanie korzyści w sposób sprzeczny z odpowiednimi celami prawa wspólnotowego mającymi zastosowanie

w danym przypadku poprzez sztuczne stworzenie warunków w celu uzyskania

tej korzyści prowadzą do nieprzyznania lub wycofania korzyści. Unormowanie

to znajduje odzwierciedlenie w przepisach prawa w zakresie wspólnej polityki rolnej,

tj. w art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013, zgodnie z którym bez uszczerbku dla przepisów szczególnych, osobom fizycznym ani prawnym nie przyznaje się jakichkolwiek korzyści wynikających z sektorowego prawodawstwa rolnego,

jeżeli stwierdzono, że warunki wymagane do uzyskania takich korzyści zostały sztucznie stworzone, w sprzeczności z celami tego prawodawstwa. W przepisie tym została ustanowiona ogólna zasada postępowania w przypadku stwierdzenia w toku prowadzonego postępowania, że w sprawie doszło do stworzenia w sposób sztuczny warunków do uzyskania korzyści sprzecznych z wynikających z przepisów prawa wspólnotowego celów danego systemu wsparcia.

Przez korzyści sprzeczne z celami danego systemu wsparcia rozumieć natomiast należy podział gospodarstwa dokonany wyłącznie w celu np. uzyskania płatności dla młodych rolników, stworzenie pozorów prowadzenia działalności rolniczej dla uzyskania pomocy, podział gospodarstwa w celu uniknięcia obowiązku stosowania dywersyfikacji upraw dotyczący rolników posiadających co najmniej 10 ha gruntów ornych bądź uniknięcia obowiązku deklaracji elementów proekologicznych EFA dla rolników posiadających 15 ha i więcej gruntów ornych.

Zdaniem organu, gdyby J. W. złożyła wniosek o płatność dla młodego rolnika nie spełniłaby podstawowych kryteriów do przyznania tej płatności, tj. kryterium wieku oraz daty rozpoczęcia działalności rolniczej, bowiem od 8 marca 2001 r. objęta jest ubezpieczeniem społecznym jako rolnik. Natomiast przekazując część gruntów córce, takie warunki spełniła właśnie A. W.

Przypadkiem, w którym zachodzi podejrzenie stworzenia sztucznych warunków dla uzyskania pomocy jest sztuczny podział gospodarstwa, tj. m.in.: występowanie oddzielnie o przyznanie płatności przez osoby fizyczne, podczas gdy faktycznym posiadaczem i użytkownikiem gruntów jest jedna z tych osób jak również podmioty posiadające ten sam adres siedziby/zamieszkania, co ma miejsce w niniejszej sprawie, gdyż J. i A. W. posiadają taki sam adres zamieszkania. Korespondencja kierowana do A. W. odbierana jest przez B. W. (ojca), który również jest pełnomocnikiem strony.

Na podstawie materiału dowodowego zebranego w sprawie organ powziął wątpliwości co do faktycznego prowadzenia działalności rolniczej przez A. W. Złożona przez córkę strony polisa ubezpieczeniowa uprawy, z której treści wynika, że uprawy na działkach ewidencyjnych nr [...], [...] i [...] są ubezpieczone przez inną osobę i na korzyść innej osoby (B. W.) budzi wątpliwość co do osoby prowadzącej działalność rolniczą na tych działkach. A. W. (pomimo dwukrotnego wezwania przez organ) nie przedstawiła ponadto dokumentów/dowodów potwierdzających objęcie w posiadanie zadeklarowanych działek, jak i faktu prowadzenia na nich działalności rolniczej.

Oznacza to, że małżonkowie J. i B. W. wspólnie prowadzą gospodarstwo rolne, które w sposób sztuczny podzielili. Organ zwrócił ponadto uwagę, że przedmiotowe działki ewidencyjne zlokalizowane są w bezpośrednim sąsiedztwie i stanowić mogą zorganizowaną całość (działki [...], [...], [...] przylegają do siebie, działki nr [...] i [...] również ze sobą sąsiadują), zaś ich podział pomiędzy poszczególnymi podmiotami został dokonany w ten sposób, aby każdy z nich mógł wystąpić oddzielnie o płatność.

Organ wskazał, że J. W. od 2011 r. składa wnioski o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, w których do 2014 r. deklarowała do płatności działki ewidencyjne nr: [...], [...], [...], [...] i [...] (obręb [...]). W latach 2015-2018 do płatności zgłaszała już tylko działki [...] i [...]. Świadczy to o tym, że po 18 października 2011 r. strona podzieliła swoje gospodarstwo w sposób sztuczny, umożliwiając jednocześnie ubieganie się o płatność dla młodych rolników córce. Co więcej od kampanii w 2015 r. został rozszerzony katalog realizowanych w Polsce płatności bezpośrednich, które obejmują m.in. nową płatności, tj. dla młodych rolników i z tytułu praktyk rolniczych korzystnych dla klimatu środowiska (tzw. płatność za zazielenienie).

W przypadku, gdy złożony byłby jeden wniosek, to całkowita powierzchnia gospodarstwa wyniosłaby 16,43 ha gruntów ornych (7,62 ha wniosek strony + 8,81 ha wniosek córki = 16,43 ha) i rolnik miałby obowiązek utrzymania obszarów proekologicznych (EFA). Podział gospodarstwa spowodował, że żaden z rolników

nie przekroczył powierzchni 15 ha gruntów ornych i nie ma obowiązku deklaracji obszarów EFA.

W sprawie ani strona, ani jej córka nie udowodniły, że są to dwa odrębne gospodarstwa rolne, na których każda z nich samodzielnie prowadzi działalność rolniczą.

W wyniku rozpoznania odwołania J. W., zaskarżoną decyzją z dnia 7 czerwca 2021 r., Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w [...] z dnia 2 kwietnia 2019 r.

Jak wynika z uzasadnienia decyzji, zasadniczą kwestią jest ustalenie, czy J. W. podjęła działania polegające na sztucznym stworzeniu warunków w celu pozyskania korzyści w sposób sprzeczny z celami prawa wspólnotowego, co uzasadnia odmowę przyznania wnioskowanej pomocy. Istota sprawy sprowadza się więc do oceny, czy poprzez swoje działania wraz z innymi podmiotami strona stwarzała sztuczne warunki w celu pozyskania korzyści, w sposób sprzeczny z celami prawa wspólnotowego.

W tym celu organ odwoławczy dokonał stosowanych obliczeń, na podstawie których ustalił, że deklarując 16,43 ha do systemów wsparcia bezpośredniego J. W. osiągnęłaby łącznie 14.994,47 zł. Natomiast deklarując użytki rolne jako dwa odrębne gospodarstwa (osobno przez J. W. i A. W.) łącznie z dwóch wniosków płatności wynoszą 16.011,25 zł. Wynikająca z możliwości uzyskania płatności dla młodego rolnika korzyść finansowa wyniosła zatem 1.016,78 zł. Płatność tę rolnik może otrzymywać corocznie przez okres pięciu lat. W odniesieniu do płatności ONW oraz wniosków o przyznanie pomocy z tytułu suszy w 2018 r. złożenie jednego wniosku oraz dwóch odrębnych skutkowałoby uzyskaniem takiej samej płatności. Ponadto gospodarstwo powyżej 15 ha winno spełniać wymóg utrzymania obszarów proekologicznych, co może stanowić dodatkowe obciążenie dla wnioskodawcy.

Następnie organ odwoławczy wskazał, że kluczowe w rozpatrywanej sprawie pojęcie "sztucznego podziału gospodarstwa rolnego" odnosi się głównie do sytuacji podziału gospodarstwa rolnego na kilka mniejszych, dokonanego w celu zawyżenia przysługującej pojedynczemu rolnikowi kwoty płatności.

W przedmiotowej sprawie J. W. z udziałem swojej córki A. W. sztucznie stworzyła dwa rzekome gospodarstwa rolne z zamiarem uzyskania nieuprawnionych korzyści. Organ I instancji prawidłowo ustalił, że to J. W. (wraz z małżonkiem, współposiadaczem gospodarstwa rolnego) faktycznie prowadzi gospodarstwo rolne o powierzchni deklarowanej do płatności 16,43 ha. Pełnomocnikiem strony (przed ustanowieniem profesjonalnego pełnomocnika) został ustanowiony małżonek strony B. W., który otrzymał również pełnomocnictwo od A. W. do reprezentowania jej w sprawie pomocy suszowej za 2018 r. J., J. i A. W. i B. W. poosiadali wspólne miejsce zamieszkania.

J. W. w odpowiedzi na wezwanie do złożenia wyjaśnień, oświadczyła, że córka J. i A. W. studiuje i samodzielnie prowadzi gospodarstwo rolne. A. W. na dwukrotne wezwanie do złożenia wyjaśnień nie odpowiedziała, na skutek czego odmówiono jej przyznania płatności za 2018 r. - płatności bezpośrednich, ONW i następnie pomocy suszowej.

A. W. występując o płatność zadeklarowała, że prowadzi działalność rolniczą. Po wezwaniu przez organ prowadzący sprawę do złożenia wyjaśnień i przedstawienia dowodów na prowadzenie działalności nie przedstawiła żadnych dowodów. Mając na względzie art. 3 ustawy organ I instancji zasadnie przyjął, że strona nie prowadzi działalności rolniczej na zadeklarowanej powierzchni.

Jednocześnie J. oraz J. i A. W. przedstawiły w postępowaniu w sprawie przyznania pomocy suszowej dokument - polisę ubezpieczenia, która obejmuje uprawy i działki rolne zadeklarowane przez J. W. do płatności w 2018 r., tj. [...] i [...] oraz działki rolne zadeklarowane przez J. i A. W. do płatności w roku 2018, tj. [...], [...], [...]. Okres ubezpieczenia obejmuje okres od 22 czerwca 2018 r. do 21 czerwca 2019 r. Osobą ubezpieczającą i ubezpieczoną jest B. W.

O ile ubezpieczenie gospodarstwa przez współmałżonka/współposiadacza gospodarstwa rolnego nie budzi wątpliwości, to objęcie przedmiotową polisą działek rolnych innego rolnika wskazuje na to, że również pozostałe działki rolne zgłoszone

w polisie znajdują się w gospodarstwie, jak również w posiadaniu osoby ubezpieczonej.

Zgodnie z Ogólnymi Warunkami Ubezpieczenia, ubezpieczający oznacza osobę fizyczną, osobę prawną albo jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej, zawierającą umowę ubezpieczenia, natomiast ubezpieczony oznacza posiadacza upraw rolnych objętych ubezpieczeniem. B. W. podpisując umowę ubezpieczenia oświadczył tym samym, że jest posiadaczem wskazanych w umowie upraw położonych na działkach ewidencyjnych objętych polisą.

Organ zauważył, że w ubezpieczeniu na cudzy rachunek ubezpieczający we własnym imieniu zawiera umowę ubezpieczenia, w której przedmiotem ochrony ubezpieczeniowej jest interes majątkowy innej osoby (ubezpieczonego). Gdyby zatem posiadaczem działek rolnych była A. W., nie było przeszkód aby nawet przy chęci wykupienia ubezpieczenia przez rodzica na rzecz córki B. W. zawarł umowę ubezpieczenia na rachunek A. W.

J. W. wezwana do złożenia wyjaśnień odnośnie przedstawionej przez nią polisy w dniu 9 listopada 2018 r. oświadczyła, że B. W., jej mąż, pozostający z nią we wspólności ustawowej małżeńskiej, "ubezpieczył uprawy na naszych działkach na swoje nazwisko". Powołując się na orzecznictwo organ zaznaczył jednak, że producent rolny występujący jako beneficjent pomocy finansowej traktowany powinien być jako profesjonalista, od którego oczekiwać należy szczególnej troski i staranności w zakresie ochrony własnych praw, ale przede wszystkim w zakresie realizacji przyjętych na siebie zobowiązań.

Organ przyjął więc, że w ustalonym stanie faktycznym J. oraz J. i A. W. współdziałały w celu uzyskania nienależnych płatności. A. W. złożyła wniosek na uprawy posiadane przez J. W. wyłącznie w celu uzyskania nienależnych płatności, gdyż J. W. nie spełniała w szczególności warunku przyznania jej płatności dla młodych rolników. Konsekwencją takiego ustalenia przewidzianą w art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013 jest odmowa przyznania płatności dla obu wnioskodawców.

Na potwierdzenie, że faktycznie samodzielnym rolnikiem - grupą osób fizycznych są małżonkowie J. oraz B. W., organ wskazał, że tylko jedna z tych osób bezpośrednio uczestniczy w zarządzaniu przedmiotowymi gospodarstwami rolnymi. Ponadto przychody z prowadzonej działalności rolniczej oraz pozyskiwane dotacje z tym związane z wniosków składanych przez J. i A. W. są kierowane na jej konto, jednakże J. oraz B. W. są osobami bliskimi, mają bezpośredni wpływ na zamieszkującą z nimi córkę, która jest również okazjonalnie osobą przez rodzica reprezentowaną. To małżonkowie W. są posiadaczami wszystkich deklarowanych przez rodziców oraz córkę gruntów rolnych.

Organ wskazał, że wbrew zarzutom odwołania, w świetle przepisów i orzecznictwa fakt, że J. W. była posiadaczem użytkującym zadeklarowane przez nią do płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego działki rolne, nie stoi na przeszkodzie odmowy przyznania jej wszystkich płatności w oparciu o stwierdzenie związków personalnych pomiędzy nią a innym producentem rolnym oraz współdziałanie w celu uzyskania nienależnych płatności. Odmawiając przyznania płatności organ I instancji miał na względzie wymienione wyżej cele systemu dopłat, takie jak wyrównanie dochodowości gospodarstw rolnych, poprawa warunków życia, pracy i produkcji w rolnictwie, w tym szczególności wsparcie osób rozpoczynjących działalność rolniczą.

Organ wskazał, że zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądów administracyjnych, pojęcie posiadania gruntów rolnych, w kontekście przyznania dopłat do gruntów rolnych należy rozumieć jako faktyczne użytkowanie gruntów rolnych. Istotą płatności jest więc to, że są one przyznawane osobie, która rzeczywiście użytkuje grunty, tzn. decyduje, jakie rośliny uprawiać, jakich dokonywać zabiegów agrotechnicznych, zbiera plony, utrzymuje te grunty zgodnie z normami dobrej kultury rolnej przez określony czas. Płatność przyznaje się rolnikowi, jeżeli między innymi posiada działki rolne, na których jest prowadzona działalność rolnicza, przy czym przez rolnika, zgodnie z art. 4 ust. 1 lit. a rozporządzenia nr 1307/2013 uważa się "osobę fizyczną lub prawną bądź grupę osób fizycznych lub prawnych, bez względu na status prawny takiej grupy i jej członków w świetle prawa krajowego, której gospodarstwo rolne jest położone na obszarze objętym zakresem terytorialnym Traktatów, określonym w art. 52 TUE w związku z art. 349 i 355 TFUE, oraz która prowadzi działalność rolniczą"

w gospodarstwie rolnym, a więc w wyodrębnionej pod względem technicznym

i ekonomicznym jednostce.

W tym świetle nie sposób uznać A. W. za prowadzącą wyodrębnioną jednostkę - gospodarstwo rolne. W ocenie organu odwoławczego A. W. w istocie nie prowadzi gospodarstwa rolnego, z uwagi na brak wyodrębnienia pod względem ekonomicznym. J., B. i J. i A. W. są ze sobą ściśle powiązani osobowo i rodzinnie a J. W.

nie prowadzi działalności rolniczej. Wszystkie grunty rolne zadeklarowane do płatności przez krewnych nie stanowiły odrębnych gospodarstw rolnych.

Natomiast podział gospodarstwa na mniejsze jednostki i przekazanie ich

w posiadanie członkowi rodziny przekłada się wprost na wzrost pomocy,

w rzeczywistości przyczyniając się do uzyskania nienależnego wsparcia dla jednego podmiotu dokonującego podziału, co jest sprzeczne z celami wsparcia przewidzianego dla danego systemu. Uzyskanie wsparcia dla młodych rodników przez osobę,

która od wielu lat prowadzi gospodarstwo rolne stoi bowiem w oczywistej sprzeczności z przeznaczeniem środków, które winny być ukierunkowane na zrównoważony rozwój obszarów wiejskich. Okoliczności te należy uznać za obiektywne i pozwalające

na ocenę możliwości spełnienia celu zamierzonego przez system wsparcia EFRROW.

W skardze na decyzję organu odwoławczego J. W. wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi odwoławczemu, a ponadto zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie:

1. przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 7 Rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 809/2014 z dnia 17 lipca 2014 r. ustanawiające zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz.Urz.UE.L. 2014 Nr 227, str. 69);

b) art. 4 ust. 3 Rozporządzenia Rady (WE, Euratom) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz.Urz.UE.L 1995 Nr 312, str. 1);

c) art. 60 Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013

z dnia 17 grudnia 2013 w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE)

nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz.Urz.UE.L 2013 Nr 347, str. 549).

2. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik niniejszej sprawy:

a) art. 7 i 77 k.p.a. poprzez wydanie decyzji bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie;

b) art. 107 § w zw. z art. 140 oraz art. 104, jak również art. 138 § 2 k.p.a. poprzez wydanie decyzji odwoławczej bez rozpatrzenia całości zarzutów podniesionych przez skarżącą w odwołaniu.

W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że dotycząca wsparcia bezpośredniego umowa nr [...] z dnia 9 marca 2018 r. nie obejmowała działek, które wcześniej skarżąca przekazała swojej córce ([...], [...] i [...]). W szczególności więc skarżąca nigdy nie wprowadziła organu w błąd co do wielkości posiadanego gospodarstwa, ani nie dążyła do zwiększania wsparcia poprzez zawyżenie powierzchni. Wręcz przeciwnie, skarżąca podała prawidłowe dane dotyczące swojego gospodarstwa w celu umożliwienia przekazania jej wsparcia we właściwej wysokości. Stanowisko organów jest niezrozumiałe, skoro wsparcie bezpośrednie jest uzależnione właśnie od powierzchni zadeklarowanego gospodarstwa.

Z uzasadnienia decyzji organu I instancji wynika, że faktycznym celem skarżącej miałoby być nie tyle uzyskane nieuprawnionego wsparcia bezpośredniego przez skarżącą ale uzyskanie tzw. płatności dla młodego rolnika oraz wola uniknięcia obowiązku utrzymania tzw. obszarów EFA, które dotyczą rolników posiadających więcej niż 15 ha gruntów. Abstrahując od bezpodstawności tych zarzutów i braku ich potwierdzenia w stanie faktycznym sprawy, zdaniem strony zarzuty takie nie mogą mieć żadnego znaczenia w sprawie, ponieważ w ogóle nie dotyczą wsparcia bezpośredniego, którego skarżąca dochodziła. Skarżąca wyjaśniła ponadto, że koszt dokonanego podziału podział gospodarstwa rolnego przekroczył wysokość uzyskanego przez córkę wsparcia bezpośredniego w wysokości około 1.000 zł.

Skarżąca stwierdziła, że organ II instancji sugeruje, że celem podziału gospodarstwa mogła być chęć uniknięcia wymogów dotyczących obszarów proekologicznych, które stanowić mogą "dodatkowe obciążenie dla wnioskodawcy". W ocenie skarżącej, zarzut ten jest sformułowany lakonicznie, organ nie wskazał ani podstawy prawnej takich wymogów, ani wysokości obciążeń, jakie wchodzą w grę.

Skarżąca wskazała, że przekazała swojej córce część gospodarstwa rolnego o wielkości 8,81 ha jedynie celem zapewnienia wchodzącej w dorosłe życie córce możliwości prowadzenia działalności rolniczej na tym terenie i uzyskiwania z tego tytułu niezależnych dochodów. A. W. ma wyższe wykształcenie rolnicze.

Skarżąca stwierdziła, że organ niezasadnie zarzucił, że A. W. wzywana do złożenia wyjaśnień, takich wyjaśnień nie złożyła. Prowadzone postępowanie było całkowicie odrębne od niniejszego postępowania, skarżąca nie była stroną postępowania prowadzonego z wnioski jej córki. Działania innej osoby fizycznej, w innym postępowaniu, w którym skarżąca nie jest stroną, nie mogą mieć determinującego wpływu na odmowę przyznania prawa do wsparcia bezpośredniego skarżącej. Skarżąca nie może ponosić odpowiedzialności za działania i zaniechania swojej pełnoletniej córki i nawet gdyby w odniesieniu do córki można było ustalić negatywne przesłanki do udzielenia wsparcia bezpośredniego, to nie może mieć to wpływu na ustalenie takiego wsparcia dla skarżącej.

Skarżąca zarzuciła, że oceny dotyczące relacji rodzinnych należą do kategorii domysłów, a nie ustalenia stanu faktycznego sprawy, do czego organy administracji publicznej zobowiązane są na mocy art. 7 i art. 77 k.p.a. Nie sposób przyjąć, że fakt, iż córka udzieliła swoim rodzicom pełnomocnictwa, ani to, że ojciec jest ubezpieczającym majątek rolny córki jest równoznaczne z tym, że gospodarstwo córki nie jest odrębnym gospodarstwem.

W ocenie skarżącej niedopuszczalne było ustalenie, że córka skarżącej nie prowadzi działalności rolniczej na określonych działkach wyłącznie na tej podstawie, iż nie odpowiedziała na wezwanie organu w sprawie, która zupełnie jej nie dotyczy. To nie osoba trzecia w postępowaniu administracyjnym powinna wykazywać określone fakty, jest to rolą organu administracji. Nieracjonalne jest również posługiwanie się przez organy obu instancji tego typu uproszczeniami faktycznymi jak to, że skoro istnieje podejrzenie, iż córka skarżącej nie prowadzi działalności rolniczej na przekazanych jej działkach, to skarżącej można postawić zarzut "sztucznego podziału" gospodarstwa. Przekazanie córce gruntów stanowiących gospodarstwo rolnicze przez skarżącą nie ma żadnego związku z tym, czy jej córka będzie prowadziła na tym gospodarstwie działalność rolniczą, w jaki sposób i w jakim charakterze oraz jak to zostanie przez organ administracji ocenione.

Strona podkreśliła, że niezależnie od powyższego, ustalone przez organ okoliczności mogłyby mieć ewentualny związek ze sprawami, których stroną jest A. W., a nie skarżąca.

Odnośnie art. 7 Rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 809/2014 skarżąca podniosła, że podstawową przesłanką zaistnienia obowiązku zwrotu jest dokonanie na rzecz beneficjenta nienależnej płatności. W niniejszej sprawie natomiast nie sposób stwierdzić, aby przedmiotowa płatność z tytułu wsparcia bezpośredniego była skarżącej nienależna. W celu dokonania takiego stwierdzenia niezbędne byłoby wskazanie, jakie przepisy związane z tą konkretną płatności zostały naruszone,

co jednak nie ma miejsca, ponieważ organy powołały się na przepisy niedotyczące

w ogóle wsparcia bezpośredniego dla skarżącej.

Nie sposób również uznać, aby podstawę do odmowy przyznania wsparcia bezpośredniego stanowić miały przepisy art. 4 ust. 3 Rozporządzenia Rady

(WE, Euratom) nr 2988/95. Przepis ten musi być interpretowany w ten sposób,

że odmowa przyznania wsparcia może zaistnieć wyłącznie w przypadku stworzenia sztucznych warunków w celu uzyskania tego wsparcia. Taka sytuacja nie miała miejsca, ponieważ skarżąca nie uczyniła niczego, co miałoby na celu uzyskanie nienależnego wsparcia bezpośredniego.

Podobnie przywołany w treści zaskarżonych decyzji art. 60 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 nie może stanowić podstawy odmowy przyznania wsparcia bezpośredniego. Przepis ten w sposób ścisły wiąże ewentualny brak przyznania osobie korzyści w postaci wsparcia bezpośredniego

ze stworzeniem sztucznych warunków dla uzyskania takiego wsparcia, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca i co nie zostało postawione skarżącej jako zarzut.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r., poz. 329), powoływanej dalej jako "p.p.s.a.", sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Skarga podlega uwzględnieniu.

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 7 czerwca 2021 r., utrzymująca w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w [...] z dnia 2 kwietnia 2019 r. w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemu wsparcia bezpośredniego.

We wskazanych decyzjach organy obu instancji zgodnie przyjęły, że dokonując podziału gospodarstwa rolnego skarżąca w istocie sztucznie stworzyła warunki dla uzyskania pomocy przez jej córkę, w postaci dopłat dla młodego rolnika w sposób sprzeczny z celami prawa wspólnotowego.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że podstawowe warunki konieczne do przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego zawarte są w art. 8 ust. 1 ustawy, jednakże organ rozpatrujący wniosek o przyznanie płatności ma również obowiązek analizy sprawy z uwzględnieniem innych przepisów dotyczących płatności.

Zgodnie z rozporządzeniem Rady nr 2988/95 jednym z obowiązków organu jest również analiza sprawy pod kątem badania, czy środki z budżetu Wspólnoty są wykorzystywane zgodnie z przeznaczeniem.

System dopłat został ustanowiony dla wyrównania dochodowości gospodarstw rolnych, poprawy warunków życia, pracy i produkcji w rolnictwie. Natomiast środki pomocowe przeznaczone na finansowanie płatności w ramach wspólnej polityki rolnej pochodzą z budżetu Unii Europejskiej, w związku z czym podlegają ochronie zgodnie

z ogólnymi zasadami ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich ustanowionymi w rozporządzeniu nr 2988/95. Preambuła ww. rozporządzenia stanowi, że prawo wspólnotowe nakłada na Komisję Europejską i państwa członkowskie obowiązek badania, czy środki z budżetu Wspólnoty są wykorzystywane zgodnie z ich przeznaczeniem. Unia Europejska częściowo finansując Program Rozwoju Obszarów Wiejskich wymusza na Komisji Europejskiej i Krajach Członkowskich racjonalne, słuszne i proporcjonalne wydatkowanie tymi środkami (służy ochronie interesów finansowych Wspólnot Europejskich). Z tego też powodu państwo członkowskie sprawdza m.in., czy nie zostały stworzone sztuczne warunki (np. sztuczny podział gospodarstwa) umożliwiające uzyskanie korzyści sprzecznych z celami wsparcia. Wynika to z art. 4 ust. 3 ww. rozporządzenia, a także z art. 60 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008.

Zgodnie z art. 4 ust. 3 rozporządzenia nr 2988/95, działania skierowane

na pozyskanie korzyści w sposób sprzeczny z odpowiednimi celami prawa wspólnotowego mającymi zastosowanie w danym przypadku poprzez sztuczne stworzenie warunków w celu uzyskania tej korzyści, prowadzą do nieprzyznania lub wycofania korzyści.

Nadto w art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013, wskazano, że osobom fizycznym ani prawnym nie przyznaje się jakichkolwiek korzyści wynikających z sektorowego prawodawstwa rolnego, jeżeli stwierdzono, że warunki wymagane do uzyskania takich korzyści zostały sztucznie stworzone, w sprzeczności z celami tego prawodawstwa.

W 4 ust. 3 rozporządzenia nr 2988/95 została ustanowiona ogólna zasada postępowania w przypadku stwierdzenia w toku prowadzonego postępowania, że w sprawie doszło do stworzenia w sposób sztuczny warunków do uzyskania korzyści w sposób sprzeczny z wynikającymi z przepisów prawa wspólnotowego celami danego systemu wsparcia. Do wskazanych działań zaliczyć można m.in stworzenie pozorów prowadzenia działalności rolniczej dla uzyskania pomocy przez podmiot,

który w rzeczywistości nie prowadzi działalności rolniczej, sztuczny podział gospodarstwa rolnego na kilka podmiotów w celu uzyskania wyższych dopłat, niż należne od ogólnej powierzchni gospodarstwa. Konsekwencją ustalenia, że zostały stworzone sztuczne warunki wymagane do otrzymania płatności, jest każdorazowo odmowa przyznania płatności.

Podkreślić należy, że treść normy art. 4 ust. 3 rozporządzenia nr 2988/95 wyraźnie wskazuje, że rolnikowi nie przyznaje się takiej korzyści, w celu uzyskania której, podjął on działania skierowane na pozyskanie korzyści w sposób sprzeczny z odpowiednimi celami prawa wspólnotowego, poprzez sztuczne stworzenie warunków w celu uzyskania tej korzyści. Za taką interpretacją przemawia użycie przez prawodawcę w treści normy zwrotu "tej korzyści" – "działania skierowane na pozyskanie korzyści w sposób sprzeczny z odpowiednimi celami prawa wspólnotowego mającymi zastosowanie w danym przypadku poprzez sztuczne stworzenie warunków w celu uzyskania tej korzyści, prowadzą do nieprzyznania lub wycofania korzyści". Nieprzyznanie lub wycofanie korzyści nie dotyczy zatem wszelkich korzyści jakie rolnik może uzyskać, lecz tej korzyści, w przypadku której podjął on działania skierowane na pozyskanie korzyści w sposób sprzeczny z odpowiednimi celami prawa wspólnotowego i stworzył sztuczne warunki w celu uzyskania korzyści.

W świetle tego unormowania pozbawienie rolnika innych korzyści, w przypadku których nie doszło do nieprawidłowości, nie jest uzasadnione.

Rozważenia wymagało, czy podstawę pozbawienia rolnika wszelkich korzyści w przypadku, gdy stworzył on sztuczne warunki w celu uzyskania korzyści stanowi norma art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013. W przepisie tym wskazano, że osobom fizycznym ani prawnym nie przyznaje się jakichkolwiek korzyści wynikających z sektorowego prawodawstwa rolnego, jeżeli stwierdzono, że warunki wymagane do uzyskania takich korzyści zostały sztucznie stworzone, w sprzeczności z celami tego prawodawstwa.

Zastosowanie tego przepisu wymagało dokonania jego wykładni. Sformułowanie "jakichkolwiek korzyści" mogło być bowiem przez prawodawcę użyte w dwóch znaczeniach.

Po pierwsze mogło ono stanowić zbiorcze wskazanie, że w przypadku nieprawidłowości - sztucznego stworzenia warunków w celu uzyskania korzyści w odniesieniu do jakiejkolwiek korzyści, rozumianej jako korzyści jakiegokolwiek rodzaju, ta korzyść nie będzie rolnikowi przyznana. Taka wykładnia prowadziłaby do uznania, że treść tej normy jest spójna z treścią normy art. 4 ust. 3 rozporządzenia nr 2988/95 i rolnikowi nie przyznaje się tylko takiej korzyści, w celu uzyskania której, podjął on działania skierowane na pozyskanie korzyści w sposób sprzeczny z odpowiednimi celami prawa wspólnotowego. Takie stanowisko zaprezentowała skarżąca.

Po drugie, wykładnia tego przepisu mogłaby prowadzić, tak jak przyjął to organ, do uznania, że rolnikowi, który podjął działania skierowane na pozyskanie korzyści w sposób sprzeczny z odpowiednimi celami prawa wspólnotowego nie przyznaje się nie tylko takiej korzyści, której te działania dotyczyły, ale także żadnej innej korzyści, o którą on wystąpił.

W ocenie Sądu, właściwa jest pierwsza interpretacja tego unormowania.

Gdyby prawodawca zamierzał wykluczyć możliwość uzyskania przez rolnika wszystkich korzyści, analizowana norma zostałaby sformułowana w inny sposób i znalazłoby się w niej stwierdzenie, że rolnikowi, który podjął działania skierowane na pozyskanie choćby jednej z korzyści w sposób sprzeczny z odpowiednimi celami prawa wspólnotowego, nie zostanie przyznana ta korzyść ani żadne inne dochodzone korzyści.

Prawodawca unijny wskazał, że rolnikowi nie przyznaje się jakichkolwiek korzyści wynikających z sektorowego prawodawstwa rolnego, jeżeli stwierdzono, że warunki wymagane do uzyskania takich korzyści zostały sztucznie stworzone. Gdyby prawodawca zamierzał wykluczyć możliwość uzyskania przez rolnika wszystkich korzyści nie użyłby sformułowania takich korzyści. Słowo takich korzyści odnosić należy, zdaniem Sądu do korzyści, w celu uzyskania których, rolnik podjął działania skierowane na pozyskanie korzyści w sposób sprzeczny z celami prawa wspólnotowego.

Wskazać także należy, że za taką interpretacją przepisu przemawia jego tytuł. Przepis zatytułowano "Klauzula dotycząca przypadków obchodzenia prawa". Z obejściem prawa mamy do czynienia tylko w przypadku tej płatności, co do której stwierdzono, że rolnik dopuścił się sztucznego stworzenia warunków wymaganych do uzyskania korzyści. Przepis tak zatytułowany winien regulować skutki obejścia prawa, a nie stanowić przepisu sankcyjnego.

Sąd rozważał, że norma wyinterpretowana z tego przepisu przez organ ma charakter sankcyjny. W zależności od okoliczności konkretnej sprawy może to być sankcja bardzo dolegliwa. Rolnik, który dochodzi wielu płatności, zostałby bowiem na podstawie takiej normy pozbawiony wszelkich płatności. Zaistnieć może sytuacja, gdy uzyskana korzyść jest nieznaczna, a sankcja w postaci braku wszelkich innym płatności w znacznej wysokości bardzo dotkliwa. Odebranie płatności, w przypadku których nie stwierdzono obejścia prawa i w przypadku których rolnik nie dopuścił się żadnych nieprawidłowości byłoby w istocie dotkliwą karą, niezwiązaną z daną płatnością.

Gdyby wolą prawodawcy było ukaranie rolnika, przepis mający tak dalece sankcyjny charakter, winien zostać sformułowany inaczej, w sposób jednoznaczny, wykluczający wątpliwości interpretacyjne.

Wskazać także należy, że w rozporządzeniu unormowano w odrębnym artykule 63 zatytułowanym "Nienależne płatności i kary administracyjne kary nakładane na rolników" kwestię nakłaniania kar na rolników. W ocenie Sądu, prawodawca w przepisie dotyczącym obejścia prawa nie regulował sankcji karnej w postaci pozbawienia rolnika wszelkich płatności w razie sztucznego stworzenia warunków wymaganych do uzyskania tylko jednej z korzyści. Gdyby prawodawca zamierzał wprowadzić taką sankcję zamieściłby ją w tym przepisie przez odesłanie do art. 60 rozporządzenia i wskazanie, że w takim przypadku rolnik nie otrzyma także żadnych innych dochodzonych korzyści.

Przepis art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013 należy zatem odnosić jedynie do korzyści, w przypadku której rolnik podjął działania skierowane na pozyskanie korzyści w sposób sprzeczny z celami prawa wspólnotowego.

Zasadniczą kwestią dla oceny zasadności skargi było stwierdzenie czy J. W. podjęła działania polegające na sztucznym stworzeniu warunków w celu pozyskania korzyści w sposób sprzeczny z celami prawa wspólnotowego, co uzasadnia odmowę przyznania wnioskowanej pomocy.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy dokonał obliczeń w celu stwierdzenia, czy dzieląc gospodarstwo i współdziałając z córką strona skarżąca uzyskała dodatkowe korzyści poprzez zgłoszenie do płatności dwóch gospodarstw rolnych. Organ wskazał, że w ten sposób córka skarżącej uzyskałaby korzyść finansową w postaci płatności dla młodego rolnika w wysokości 1.016,78 zł.

Jednocześnie jak wskazał organ, rozpatrywana sprawa zainicjowana została wnioskiem J. W. o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2018, w tym jednolitej obszarowej, płatności za zazielenienie, płatności dodatkowej (redystrybucyjnej). Skarżąca nie dochodziła przyznania płatności dla młodego rolnika.

Oznacza to, że stanowisko organów, iż strona skarżąca podjęła działania polegające na sztucznym stworzeniu warunków dla uzyskania korzyści przez młodego rolnika, z uwagi na treść stosowanych norm, nie miało znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, nie powinno bowiem skutkować pozbawieniem skarżącej innych korzyści. Dokonywanie ustaleń w tym przedmiocie nie było konieczne dla oceny zasadności wniosku.

Wskazać także należy, że podzielenie gospodarstwa mogło sprzyjać jedynie przyznaniu płatności dla młodego rolnika a nie na rzecz strony skarżącej.

Organ nie wykazał by skarżąca dochodziła płatności, których przyznania organ mógłby na podstawie art. 4 ust. 3 rozporządzenia nr 2988/95 i art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013 odmówić.

W konsekwencji, zdaniem Sądu w składzie rozpoznającym sprawę, stanowisko organów obu instancji odmawiające przyznania skarżącej wszystkich wnioskowanych płatności nie jest uzasadnione.

Niezależnie od powyższego, wskazać należy, że córka skarżącej A. W. nie była stroną niniejszego postępowania i w sprawie brak było podstaw do kierowania do niej wezwań do wykazania okoliczności sprawy, osoba ta mogłaby być natomiast przesłuchana przez organ w charakterze świadka.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 p.p.s.a, Sąd uchylił decyzje organów obu instancji.

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy będą miały na uwadze przedstawioną powyżej ocenę prawną i dokonają ustaleń w zakresie koniecznym

do rozstrzygnięcia sprawy - czy strona skarżąca spełnia warunki do przyznania wszystkich wnioskowanych płatności.

O zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a., zasądzając od Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] na rzecz strony skarżącej kwotę 2.067 zł. Na zasądzoną sumę składa się kwota wpisu od skargi w wysokości 267 zł oraz wynagrodzenie reprezentującego stronę skarżącą radcy prawnego w wysokości 1.800 zł), ustalone na podstawie § 2 pkt 4 w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265).