Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt IV SA/Wr 181/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2022-09-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6322 Usługi opiekuńcze, w tym skierowanie do domu pomocy społecznej
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 64 ust. 3 i art. 104 ust. 1 i 3
journal: Dz.U. 2020 poz 1876
law: Usatwa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tomasz Świetlikowski, Sędziowie: Sędzia WSA (del.) Tomasz Judecki (sprawozdawca), Sędzia WSA Katarzyna Radom, po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 20 września 2022 r. sprawy ze skargi K. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia 10 stycznia 2022 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia należności podlegającej zwrotowi z tytułu zaległych opłat za pobyt w Domu Pomocy Społecznej I. uchyla w całości zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji nr [...] z dnia 21 października 2021 r.; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. na rzecz skarżącej K. J. kwotę 1 800 zł (tysiąc osiemset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. (dalej jako: "Kolegium") decyzją z dnia 10 stycznia 2022 r. (znak: [...]) po rozpatrzeniu odwołania K. J. (dalej jako: "strona", "skarżąca") utrzymało w mocy, wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta L., decyzję Kierownika Działu Usług Społecznych Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w L. (dalej jako: "organ I instancji") z dnia 21 października 2021 r. ([...]), ustalającą stronie należność podlegającą zwrotowi z tytułu zaległych opłat za pobyt M. L. w domu pomocy społecznej w wysokości 5 360 zł za okres od 1 kwietnia 2021 r. do 30 września 2021 r. oraz ustalającą termin zwrotu należności do dnia 20 stycznia 2022 r.

Zaskarżoną do Sądu decyzję administracyjną wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Z uzasadnienia decyzji administracyjnej organu I instancji wynika, że strona jest wnuczką M. L. M. L. przebywała: w okresie od 21 listopada 2005 r. do 30 kwietnia 2021 r. w Domu Opieki "[...]" w L., a od 1 maja 2021 r. w Domu Pomocy Społecznej "[...]" w L. Decyzją z dnia 26 października 2020 r. ustalono stronie opłatę za pobyt M. L. w domu pomocy społecznej w wysokości 893,37 zł miesięcznie począwszy od 1 sierpnia 2020 r. Odpłaty te nie były wnoszone przez stronę. Opłaty ponosiła zastępczo gmina Miasto L. W wyniku powyższego powstała zaległość strony za okres od 1 kwietnia 2021 r. do 30 września 2021 r. wynosząca 5 360,22 zł (893,37 zł x 6 m-cy). Z tego powodu organ I instancji pismem z dnia 11 sierpnia 2021 r. zawiadomił stronę o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia należności podlegającej zwrotowi z tytułu zaległych opłat za pobyt M. L. w domu pomocy społecznej oraz terminu zwrotu przedmiotowej należności. Pismo to organ I instancji wysłał na ostatni znany adres zamieszkania strony. Organ I instancji uznał też, że pismo to doręczył stronie zgodnie z art. 44 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm. – dalej jako: "K.p.a.").

Organ I instancji wydał opisaną powyżej decyzję z dnia 21 października 2021 r. (Nr [...]). Organ I instancji w podstawie prawnej i w uzasadnieniu prawnym decyzji przytoczył m. in. brzmienie art. 63 ust. 3 i art. 104 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2020 r. poz. 1876 z późn. zm. –dalej jako: "u.p.s."). Wskazał, że zostały spełnione wynikające z tych przepisów warunki wydania decyzji: ustalono stronie opłatę za pobyt M. L. w domu pomocy społecznej, której strona nie wnosiła.

Ponadto zaznaczył, że w toku postępowania nie było możliwe przeprowadzenie wywiadu środowiskowego przy udziale strony. Pracownik socjalny w dniu 16 września 2021 r. udał się pod adres zamieszkania strony, ale jej tam nie zastał. Pozostawił wezwanie z informacją o konieczności nawiązania kontaktu z organem pomocy społecznej. Strona nie nawiązała kontaktu i nie podejmowała kierowanej do niej korespondencji.

Od powyższej decyzji strona pismem z dnia 8 listopada 2021 r. wniosła odwołanie żądając m. in. zwolnienia od ponoszenia opłat za pobyt M. L. w domu pomocy społecznej. Wskazała na dwie przyczyny takiego żądania. Po pierwsze na swoją trudną sytuację materialną. Wyjaśniła, że jest zatrudniona w Zespole Placówek Specjalnych w L. z miesięcznym dochodem wynoszącym 2 711,87 zł netto. Nie jest w stanie, bez uszczerbku na majątku swoim i rodziny, ponieść kosztów związanych z płatnością za pobyt babci w domu pomocy społecznej. Po drugie wskazała na brak więzi rodzinnych z babcią. Od wielu lat nie utrzymywała z nią kontaktu. Wyjaśniła, że M. L. wyrzekła się swojej córki (matki strony) i jej dzieci. Nie utrzymywała z nimi kontaktu, a głównymi beneficjentami spadku po zmarłej zostały wnuki jej syna. Tylko i wyłącznie ta część rodziny, która pochodzi od syna M. L. utrzymywała z nią kontakty, odwiedzając pensjonariuszkę, dbała o jej potrzeby, zorganizowała pogrzeb i wystąpiła do sądu o spadek.

Odnosząc się do braku możliwości przeprowadzenia wywiadu środowiskowego wyjaśniła, że nie miała obowiązku przebywania w mieszkaniu w godzinach porannych, kiedy pracownicy socjalni przeprowadzają wywiady środowiskowe, bez uprzedniego zawiadomienia jej o takim zamiarze. Strona zanegowała też skuteczność doręczenia jej pisma z dnia 11 sierpnia 2021 r. (tj. zawiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie) dokonanego w trybie art. 44 K.p.a.

Kolegium decyzją z dnia 10 stycznia 2022 r. (znak: [...]) po rozpatrzeniu odwołania strony utrzymało w mocy decyzję organu I instancji z dnia 21 października 2021 r. (Nr [...]).

Kolegium wskazało, że decyzją z dnia 26 października 2020 r. ustalono stronie opłatę za pobyt M. L. w domu pomocy społecznej począwszy od 1 sierpnia 2020 r. w wysokości 893,37 zł miesięcznie. Decyzja ta jest ostateczna i nie została wyeliminowana z obrotu prawnego. Kolegium wskazało, że strona nie wywiązywała się z obowiązku zapłaty należności za pobyt babci w domu pomocy społecznej. Opłaty ponosiła w jej zastępstwie gmina Miasto L.

Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium uznało, że nie mają one wpływu na prawidłowość zaskarżonej decyzji.

Kolegium wskazało, że jest związane treścią decyzji z dnia 26 października 2020 r. ustalającej stronie opłatę za pobyt M. L. w domu pomocy społecznej. W konsekwencji nie ma obowiązku badać, czy opłata ta została ustalone zasadnie, dla właściwego kręgu osób i w prawidłowej wysokości.

Kolegium uznało sytuację dochodową strony bez jakiegokolwiek związku ze sprawą. W ocenie Kolegium może mieć ona znaczenie, w przypadku wydania decyzji w sprawie zwrotu należności, w postępowaniu w sprawie odstąpienia od żądania zwrotu, bądź odroczenia terminu płatności albo rozłożenia na raty należności określonych do zwrotu, wszczętym na podstawie art. 104 ust. 4 u.p.s. W ocenie Kolegium z treści tego przepisu wynika, że wniosek taki może zostać złożony dopiero po wydaniu decyzji w sprawie zwrotu należności.

Kolegium uznało również, że analiza przedłożonych akt wykazała, że wszelka kierowana do strony korespondencja, w tym decyzja o ustaleniu opłaty oraz zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia kwoty do zwrotu, zostały skutecznie stronie doręczone w trybie określonym w art. 44 K.p.a. Z adnotacji sporządzonych przez listonosza na kopertach, których kopie znajdują się w aktach sprawy wynika, że przesyłki zgodnie z przepisami były dwukrotnie awizowane, a w oddawczej skrzynce pocztowej adresata umieszczano jedynie zawiadomienie (awizo) o pozostawieniu pisma w urzędzie pocztowym wraz z informacją o możliwości jej odbioru w określonym terminie.

W skardze na powyższą decyzję strona zarzuciła:

1) naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy:

- tj. naruszenie art. 7 w związku z art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego polegające na zaniechaniu zbadania, czy nie zachodzą uzasadnione okoliczności przemawiające za zwolnieniem skarżącej z obowiązku ponoszenia opłat;

- tj. naruszenie art. 8 i 107 § 3 K.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji w szczególności niewyjaśnienie, dlaczego skarżąca nie została zwolniona z obowiązku dokonania opłat za pobyt babci w domu pomocy społecznej; braku wskazania aktu prawa miejscowego, na podstawie którego została wyliczona opłata za pobyt M. L. w domu pomocy społecznej oraz na jakiej podstawie wyliczono średni koszt utrzymania mieszkańca, co uniemożliwiło stronie kontrolę zasadności decyzji;

- tj. art. 10 § 1 K.p.a. poprzez złamanie zasady wysłuchania strony, co polegało na braku zapewnienia stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania i pominięcia stanowiska wyrażonego w piśmie z dnia 8 listopada 2021 r. mimo wiedzy o jego treści, a także na wydaniu decyzji kończącej postępowanie, mimo istnienia ważnych i niewyjaśnionych, a także nieznanych organowi okoliczności, stanowiących podstawę do zwolnienia z ponoszenia opłat, zamiast wstrzymania się z rozstrzygnięciem sprawy do czasu zapoznania się ze stanowiskiem strony;

2. naruszenie przepisów prawa materialnego mających istotny wpływ na wynik sprawy:

- tj. art. 61 ust. 3, art. 103 ust. 2 i art. 104 ust. 3 u.p.s. poprzez uznanie, że organ administracji publicznej nie jest zobowiązany do opracowania we współpracy ze zstępnymi pensjonariusza umowy na jego pobyt w domu pomocy społecznej;

- tj. art. 64 pkt 1 i 2 u.p.s. poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że okoliczności wynikające z relacji pomiędzy skarżącą a jej babką, a w szczególności brak kontaktów skarżącej z M. L., brak informacji na temat jej sytuacji życiowej, zdrowotnej, doznanych cierpień z tego powodu, nie stanowią uzasadnionych okoliczności uprawniających do zwolnienia skarżącej z opłaty.

Wskazując powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Kolegium i poprzedzającej jej decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przypisanych.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wniosło też o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej, czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury.

Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 - dalej jako: "p.p.s.a.") sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, który w sprawie nie miał zastosowania.

Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Stosownie z kolei do art. 145 § 1 pkt 2-3 p.p.s.a., uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, sąd stwierdza ich nieważność w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 K.p.a. lub w innych przepisach (pkt 2) albo stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w K.p.a. lub w innych przepisach. Jednocześnie w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a., stwierdzając podstawę do umorzenia postępowania administracyjnego, sąd umarza to postępowanie (art. 145 § 3 p.p.s.a.). W przypadku braku wskazanych uchybień, skarga podlega oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Przeprowadzona przez Sąd, według wskazanych wyżej kryteriów, kontrola legalności zaskarżonej decyzji Kolegium oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji wykazała, że akty te zostały wydane z naruszeniem przepisów w stopniu uzasadniającym ich uchylenie, jednakże z przyczyn zasadniczo odmiennych od podanych w skardze.

Sąd podziela bowiem stanowisko organów obu instancji o związaniu treścią decyzji administracyjnej organu I instancji z dnia 26 października 2020 r. ustalającej stronie opłatę za pobyt M. L. w domu pomocy społecznej.

Do akt administracyjnych sprawy dołączono decyzję administracyjną organu I instancji z dnia 26 października 2020 r. razem z kopią koperty i kopią zwrotnego potwierdzenia jej odbioru. Z załączonych dowodów wynika, że decyzję z dnia 26 października 2020 r. doręczono stronie na adres: ul. [...], [...] L., poprzez dwukrotne awizowanie przesyłki, z pozostawieniem stosownego zawiadomienia w oddawczej skrzynce pocztowej, w trybie art. 44 K.p.a. Pierwsze zawiadomienie miało miejsce w dniu 29 października 2020 r., a drugie w dniu 6 listopada 2020 r. Doręczenie decyzji z dnia 26 października 2020 r. nastąpiło więc z upływem ostatniego 14-to dniowego okresu na jaki była ona złożona w Urzędzie Pocztowym w L. przy ul. [...]. Z akt sprawy nie wynika aby decyzja ta została następnie uchylona, zmieniona, stwierdzono jej nieważność albo wyeliminowana z obrotu prawnego w trybie wznowienia postępowania. W ustalonym stanie faktycznym sprawy organy obu instancji zasadnie więc przyjęły, że decyzja z dnia 26 października 2020 r. ma walor decyzji ostatecznej i jako taka, zgodnie z zasadą trwałości decyzji administracyjnych (por. art. 16 K.p.a.), jest wiążąca w sprawie o zwrot poniesionych zastępczo wydatków za pobyt w domu pomocy społecznej.

Decyzją organu I instancji z dnia 26 października 2020 r. ustalono skarżącej opłatę. Decyzja ta determinuje zakres podmiotowy i przedmiotowy nałożonego na nią obowiązku pieniężnego. Wiąże organy administracji publicznej przy wydawaniu decyzji administracyjnej ustalającej kwotę poniesionych zastępczo wydatków za pobyt w domu pomocy społecznej. W kontrolowanej przez Sąd sprawie nie miały one zatem obowiązku badania, czy opłata za pobyt M. L. w domu pomocy społecznej została ustalona stronie zasadnie, w prawidłowej wysokości, czy też prawidłowo ustalono zstępnych M. L. Nie miały one obowiązku przytaczania, w treści zaskarżonej decyzji, aktu prawa miejscowego na podstawie którego wyliczono opłatę za pobyt M. L. w domu pomocy społecznej, wskazywania sposobu jej wyliczenia, czy też podstaw wyliczenia średniego kosztu utrzymania mieszkańca w domu pomocy społecznej. Zarzuty skargi koncentrujące się na wadliwym ustaleniu opłaty za pobyt M. L. w domu pomocy społecznej, na nieudzieleniu skarżącej zwolnienia z tej opłaty, czy też nie zaproponowania skarżącej zawarcia umowy o której mowa w art. 103 ust. 2 u.p.s., są nieuprawnione. Zaskarżona do Sądu decyzja administracyjna dotyczy sprawy o zwrot poniesionych zastępczo wydatków za pobyt w domu pomocy społecznej (załatwianą na podstawie art. 104 ust. 3 i 4 w zw. z art. 63 ust. 3 u.p.s.), a nie kwestii ustalenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej (rozstrzyganą decyzją administracyjną wydawaną na podstawie art. 59 ust. 1 w związku z art. 61 ust. 1 i 2 u.p.s lub w drodze umowy zawartej na podstawie art. 103 ust. 2 w związku z art. 61 ust. 1 i 2 oraz art. 64 u.p.s.), czy też kwestii zwolnienia strony z ponoszenia z tej opłaty (załatwianą decyzją administracyjną wydawaną na podstawie art. 64 ust. 1 i 2 u.p.s).

Sąd stwierdził, że kontrolowana decyzja administracyjna narusza jednak przepisy stanowiące podstawę prawną jej wydania.

Podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły m. in. przepisy art. 63 ust. 3 i art. 104 ust. 1 i ust. 3 u.p.s. Stosownie do ich treści w przypadku niewywiązywania się osób, o których mowa w ust. 2 pkt 1 i 2 oraz ust. 2a, z obowiązku opłaty za pobyt mieszkańca domu w domu pomocy społecznej, ustalonego w decyzji lub umowie, o której mowa w art. 103 ust. 2, opłaty te zastępczo wnosi gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej. Wydatki gminy podlegają ściągnięciu w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Przepis art. 104 ust. 3-8 stosuje się odpowiednio (art. 61 ust. 3 u.p.s.). Należności z tytułu wydatków na świadczenia z pomocy społecznej, z tytułu opłat określonych przepisami ustawy oraz z tytułu nienależnie pobranych świadczeń podlegają ściągnięciu w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (art. 104 ust. 1 u.p.s.). Wysokość należności, o których mowa w ust. 1, podlegających zwrotowi oraz terminy ich zwrotu ustala się w drodze decyzji administracyjnej (art. 104 ust. 3 u.p.s.).

W sprawie niewątpliwie wystąpiły przesłanki do ich zastosowania i wydania decyzji we wskazanym trybie. W obrocie prawnym funkcjonuje bowiem decyzja ustalająca skarżącej wysokość opłaty za pobyt M. L. w domu pomocy społecznej. Nie jest też sporne, że skarżąca nie uiściła należnych opłat i, że zostały one pokryte zastępczo z budżetu gminy Miasto L.

Wadliwość postępowania organów w tej sprawie polega na całkowitym zaniechaniu podjęcia działań w trybie art. 104 ust. 4 u.p.s. Zgodnie z jego brzmieniem w przypadkach szczególnie uzasadnionych, zwłaszcza jeżeli żądanie zwrotu wydatków na udzielone świadczenie, z tytułu opłat określonych w ustawie oraz z tytułu nienależnie pobranych świadczeń w całości lub w części stanowiłoby dla osoby zobowiązanej nadmierne obciążenie lub też niweczyłoby skutki udzielanej pomocy, właściwy organ, który wydał decyzję w sprawie zwrotu należności, o których mowa w ust. 1, na wniosek pracownika socjalnego lub osoby zainteresowanej, może odstąpić od żądania takiego zwrotu, umorzyć kwotę nienależnie pobranych świadczeń w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty. Zaniechanie to wynikało z błędnej jego wykładni jakoby wniosek o udzielenie ulgi w trybie art. 104 ust. 4 u.p.s. może zostać złożony w odrębnym postępowaniu, dopiero po wydaniu decyzji w sprawie zwrotu należności.

W ocenie Sądu wszczynając z urzędu postępowanie o zwrot poniesionych zastępczo wydatków za pobyt w domu pomocy społecznej, organ administracji właściwy do wydania decyzji na podstawie art. 104 ust. 3 w związku z art. 61 ust. 3 u.p.s., obowiązany jest w myśl art. 104 ust. 4 u.p.s. ocenić, czy zachodzą przesłanki do zastosowania wymienionych w tym przepisie ulg.

Za powyższym stanowiskiem przemawia przyjęta w postępowaniach z zakresu pomocy społecznej zasada uproszczenia procedur oraz treść przepisu art. 100 ust. 1 u.p.s. wskazującego, iż w tych postępowaniach należy kierować się przede wszystkim dobrem osób korzystających z pomocy społecznej i ochroną ich dóbr osobistych. Tożsame stanowisko zajmuje orzecznictwo w sprawach zwrotu nienależnie pobranego świadczenia (por. np. wyroki NSA z dnia 28 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OSK 5/20 oraz z dnia 19 listopada 2008 r. sygn. akt I OSK 1896/07, orzeczenia dostępne w CBOSA).

Zaakceptować należy jako przekonujący ten kierunek orzecznictwa sądów administracyjnych, zgodnie z którym postępowanie w przedmiocie zwrotu należności i odstąpienia od żądania ich zwrotu jest jednym postępowaniem, w którego ramach konieczne jest wyjaśnienie, czy zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, zwłaszcza z uwagi na sytuację osoby zobowiązanej. Organ obowiązany jest zatem ustalić, czy zgodnie z art. 104 ust. 4 u.p.s. żądanie zwrotu poniesionych zastępczo przez gminę opłat stanowiłoby dla osoby zobowiązanej nadmierne obciążenie lub też niweczyłoby skutki udzielonej pomocy (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 15 czerwca 2022 r., IV SA/Wr 801/21 i przywołane w nim wyroki: NSA z dnia 22 października 2021 r. sygn. akt I OSK 520/21, a także wyroki WSA: w Gorzowie z dnia 8 sierpnia 2019 r. sygn. akt II SA/Go 386/19 i z dnia 22 grudnia 2021 r. sygn. akt II SA/Go 739/21; w Gliwicach z dnia 9 stycznia 2020 r. sygn. akt II SA/Gl 1072/19 orzeczenia dostępne w CBOSA).

Podjęcie decyzji w opisanym trybie (odstąpienia od żądania zwrotu świadczeń, ich umorzenia w całości lub w części, odroczenia terminu płatności albo rozłożenia na raty) wymaga wniosku wskazanych w przepisie podmiotów, tj. osoby zobowiązanej lub pracownika socjalnego. W tym zakresie organ nie może działać z urzędu, jednak w świetle zasad ogólnych postępowania, w szczególności zaś zasady prawdy obiektywnej, zasady zaufania i zasady informowania (art. 7, art. 8 i art. 9 K.p.a.), obowiązkiem organu jest pouczenie strony postępowania o jej uprawnieniach i możliwości złożenia takiego wniosku.

Lektura akt dowodzi, że w rozpoznawanej sprawie organy wymogom tym nie sprostały, a skarżąca na żadnym jego etapie nie została poinformowana i pouczona o możliwości złożenia takiego wniosku. Tymczasem pouczenie takie, w świetle przywołanych przepisów, w tym również art. 11 K.p.a. uznać trzeba jako konieczne.

Niezależnie od tego trzeba dostrzec, że treść pism składanych przez skarżąca w toku postępowania wskazuje pośrednio na wolę skorzystania z ulgi w toku wszczętego z urzędu postępowania o zwrot poniesionych zastępczo wydatków za pobyt w domu pomocy społecznej. Skarżąca wnosiła przecież o "zwolnienie" z opłaty wskazując na jej trudną sytuację materialną i przyczyny braku relacji rodzinnych z babcią, co winno zwrócić uwagę organów co tak naprawdę jest w sprawie intencją skarżącej. Tym samym organy naruszyły przywołane już zasady oraz art. 100 ust. 1 u.p.s. w zw. z art. 9 K.p.a., poprzez zaniechanie poinformowania skarżącej o prawie złożenia wniosku o zastosowanie ulg opisanych w art. 104 ust. 4 u.p.s. oraz obowiązku wszechstronnego wyjaśnienia i rozważenia okoliczności związanych z orzeczeniem o obowiązku odpłatności, w szczególności obowiązku wyczerpującego rozważenia przesłanek z art. 104 ust. 4 u.p.s. Naruszenia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czyli na obowiązek ponoszenia przez skarżącą odpłatności.

Skoro sprawa w pominiętym zakresie nie była przedmiotem postępowania przed organem I instancji Kolegium powinno było orzec o uchyleniu decyzji tego organu, celem oceny przesłanek do zastosowania art. 104 ust. 4 u.p.s., stosownie do treści art. 138 § 2 K.p.a., czego w niniejszym wypadku nie uczyniło.

Ponadto skarżąca podniosła w odwołaniu i w skardze do Sądu, że nie wiedziała o toczącym się postępowaniu przed organem I instancji. Dowiedziała się o nim dopiero z decyzji organu I instancji od której wniosła odwołanie. Skarżąca zaprzeczyła domniemaniu doręczenia jej, w trybie art. 44 K.p.a., pism organu I instancji. W ocenie Sądu Kolegium nie wykazało bezzasadności podnoszonego przez skarżącą zarzutu.

W tym zakresie Kolegium powołało się na art. 44 K.p.a. Przepis ten stanowi, że w razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43: 1) operator pocztowy w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe przechowuje pismo przez okres 14 dni w swojej placówce pocztowej - w przypadku doręczania pisma przez operatora pocztowego; 2) pismo składa się na okres czternastu dni w urzędzie właściwej gminy (miasta) - w przypadku doręczania pisma przez pracownika urzędu gminy (miasta) lub upoważnioną osobę lub organ (§ 1). Zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata (2). W przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa w § 2, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia (§ 3). Doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy (§ 4).

Na gruncie kontrolowanej sprawy, na dowód prawidłowego zastosowania powołanego przepisu w postępowaniu pierwszoinstacyjnym, organy administracji publicznej przedstawiły kopie zwróconych kopert, którymi przesłano: zawiadomienie z dnia 11 sierpnia 2021 r. o wszczęciu z urzędu postępowania, zawiadomienie z dnia 24 września 2021 r. o wyznaczeniu dodatkowego terminu oraz zawiadomienie z dnia 5 października 2021 r. o możliwości wypowiedzenia w sprawie, a także wydruki z systemu Poczty Polskiej S.A. (śledzenie przesyłek). Na tej podstawie Kolegium twierdzi, że przesyłki z tymi pismami zostały skutecznie skarżącej doręczone w trybie określonym w art. 44 K.p.a.; że z adnotacji sporządzonych przez listonosza na kopertach, których kopie znajdują się w aktach sprawy wynika, że przesyłki, zgodnie z przepisami, były dwukrotnie awizowane, a w oddawczej skrzynce pocztowej adresata umieszczano zawiadomienia (awizo) o pozostawieniu pisma w urzędzie pocztowym wraz z informacją o możliwości jej odbioru w określonym terminie.

Stanowisko Kolegium o prawidłowym zastosowaniu w analizowanym przypadku doręczenia w trybie art. 44 K.p.a. jest przedwczesne. Nie wykazało bowiem, przynajmniej do tej pory, że awiza ww. pism organu I instancji zostały umieszczone w oddawczej skrzynce pocztowej lub w innym miejscu wskazanym w art. 44 § 2 K.p.a. i zawierały pouczenie o treści określonej w art. 44 § 2 i 3 K.p.a.

Z załączonych do akt sprawy dokumentów te okoliczności nie wynikają. Kopia każdej z kopert zawiera jedynie adnotację o datach pozostawienia awiza oraz o dacie zwrotu przesyłki do nadawcy, ale nie spełnia pozostałych wymagań z art. 44 § 2 i 3 K.p.a. Nie wskazuje miejsca pozostawienia awizo: ani pierwszego, ani powtórnego. Nie wskazuje też, czy awizo zawierało pouczenie strony o miejscu pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w termie 7 dni lub 14 dni licząc od dnia pozostawienia pierwszego zawiadomienia. Także z wydruków z systemu Poczty Polskiej nie wynikają dostatecznie precyzyjnie te dane. Na każdym z wydruków znajduje się co prawda informacja w rubryce: "Awizo pozostawiono" o treści: "W skrzynce oddawczej" - ale jest to informacja odnosząca się tylko do jednego zawiadomienia podczas, gdy w procesie doręczania uregulowanym w art. 44 K.p.a. wymagane jest podwójne awizowanie przesyłki w określonym w tym przepisie miejscu. Po drugie, jest to informacja na tyle ogólna, że nie wiadomo, czy odnosi się do pierwszego, czy do powtórnego zawiadomienia. W wydrukach znajduje się też informacja w rubryce: "Urząd awizo" o treści: "[...], L., [...]" ale nie zawiera ona informacji, czy pozostawione w oddawczej skrzynce pocztowej zawiadomienie zawierało wymagane prawem pouczenie o miejscu pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie 7 dni lub 14 dni licząc od dnia pozostawienia pierwszego zawiadomienia zgodnie z wymogami art. 44 § 2 i 3 K.p.a.

Dla stwierdzenia skuteczności doręczenia pisma w trybie art. 44 K.p.a., opartego na domniemaniu, konieczne jest, w sytuacji, gdy skarżąca takiemu domniemaniu przeczy, udokumentowanie ścisłego dokonania wszystkich ustanowionych w tym artykule czynności doręczyciela. Wprawdzie z art. 44 § 2 i 3 K.p.a. nie wynika obowiązek umieszczania na kopercie przesyłki pocztowej miejsca pozostawienia awizo oraz treści udzielonego stronie pouczenia o miejscu gdzie może odebrać awizowane pismo i w jakim terminie, to jednak skonkretyzowanie przez ustawodawcę miejsc i kolejności ich zastosowania dla pozostawienia awizo oraz skonkretyzowanie treści udzielonego pouczenia, wymaga w takiej sytuacji uzyskania przez nadawcę przesyłki dowodu poprawności zastosowania tego przepisu.

W tym wątku sprawy w postępowaniu ponownym organy administracji publicznej powinny wykazać, że awiza przesyłek z pismami organu I instancji zostały umieszczone w jednym z miejsc ściśle określonych w art. 44 K.p.a. oraz, że zawierały one pouczenie o miejscu pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie 7 dni lub 14 dni licząc od dnia pozostawienia pierwszego zawiadomienia.

Może to wynikać już z samego potwierdzenia odbioru przesyłki, które do tej pory, nie zostały załączone do akt sprawy. W dalszej kolejności organy administracji publicznej powinny rozważyć przeprowadzenie na tę okoliczność postępowania reklamacyjnego w trybie wynikającym z art. 92 ustawy z 23 listopada 2012 r. Prawo pocztowe (Dz. U. z 2022 r. poz. 896) o ile nie upłynął już termin na jego przeprowadzenie. Mogą rozważyć przeprowadzenie na tę okoliczność postępowania dowodowego na zasadach ogólnych, określonych w K.p.a., gdyż w sytuacji, gdy adnotacje na kopercie, czy potwierdzeniu odbioru nie spełniają wymogów określonych w art. 44 § 2 i 3 K.p.a. dopuszczalne jest prowadzenie postępowania dowodowego mającego na celu wyjaśnienie istniejących wątpliwości (por. wyroki NSA: z dnia 2 grudnia 2012 r., sygn. akt I FSK 123/11; z dnia 3 marca 2021 r., sygn. akt I FSK 204/20, opublik. w CBOSA). Oczywiście, w razie braku możliwości wykazania, że dotychczasowe doręczenie pism zrealizowano w zgodzie z wymogami art. 44 K.p.a. należy te czynności ponowić.

Ponadto w ocenie Sądu organy obu instancji nie wykazały, że skarżąca swoim postępowaniem uchybiła obowiązkowi współpracy w zakresie sporządzenia wywiadu środowiskowego. Z akt niniejszej sprawy nie wynika, że skarżąca była poinformowana, iż w dniu 16 września 2021 r. zostanie przeprowadzony rodzinny wywiad środowiskowy. Trudno jest więc czynić jej zarzut, że w tym dniu, po tym jak pracownik socjalny udał się pod adres zamieszkania skarżącej, jej tam nie zastał. Sąd zwraca uwagę, że skarżąca zarówno w odwołaniu jak i w skardze wyjaśniła przyczyny swojej nieobecności w dniu 16 września 2021 r. Wskazała, że pracuje i, że nie miała obowiązku przebywania w mieszkaniu w godzinach porannych, kiedy pracownicy socjalni przeprowadzają wywiady środowiskowe, bez uprzedniego zawiadomienia jej o takim zamiarze. Nie ulega wątpliwości, że taka postawa skarżącej nie świadczy o braku chęci współpracy z organami pomocowymi.

Rozpoznając ponownie sprawę organ będzie związany oceną prawną i wskazaniami zawartymi w niniejszym uzasadnieniu.

Z przedstawionych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 p.p.s.a orzeczono jak w sentencji.

Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 2 p.p.s.a.

Rozstrzygnięcie o kosztach (punkt II wyroku) zapadło na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ustawy p.p.s.a. Na zasądzone koszty złożyła się kwota wynagrodzenia należnego profesjonalnemu pełnomocnikowi według stawek minimalnych, zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a, w zw. z § 2 pkt 4 i § 15 ust. 2 rozporządzenia z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265) (1 800 zł).