Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 2291/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-02-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 8a
journal: Dz.U. 2018 poz 132
law: Ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu,  Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony  Rządu, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński po rozpoznaniu w dniu 16 lutego 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 października 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 741/19 w sprawie ze skargi W.K. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lutego 2019 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów ustawy oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 23 października 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 741/19 po rozpoznaniu sprawy ze skargi W.K. uchylił decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów ustawy oraz zasadził od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania. W uzasadnieniu wskazano na następujący stan faktyczny i prawny sprawy:

Skarżący wnioskiem z dnia 10 lipca 2017 r. wystąpił do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o zastosowanie wobec niego art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2018 r., poz. 132, ze zm., dalej jako "ustawa zaopatrzeniowa").

W uzasadnieniu wniosku przedstawił przebieg swojej służby i powołał się na fakt rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków. Wskazał, że za swoje osiągnięcia został uhonorowany Krzyżem Kawalerskim Orderu Odrodzenia Polski oraz Medalem za Zasługi dla Województwa [...]. Podniósł również, że w 2009 r. realizując poprzednią ustawę zaliczony został do funkcjonariuszy służby bezpieczeństwa decyzją zakładu emerytalnego i za wspomniany okres obniżono mu procentowy wskaźnik podstawy naliczania wysokości emerytury. W wyniku procesu sądowego uznano, że nie był pracownikiem służby bezpieczeństwa i przywrócono mu poprzedni sposób naliczania emerytury. Na powyższą okoliczność wnioskodawca wniósł o przeprowadzenie dowodu z akt sprawy Sądu Okręgowego w Warszawie sygn. akt [...]. Dodał, że Sąd Apelacyjny w Warszawie - Wydział III Pracy i Ubezpieczeń Społecznych wyrokiem z dnia 12 grudnia 2014 r., sygn. akt [...] potwierdził i podtrzymał wcześniejszy wyrok Sądu Okręgowego w Warszawie.

W toku postępowania organ ustalił, że wnioskodawca został zwolniony ze służby w Policji w dniu 15 lutego 2003 r. i nabył prawo do emerytury i renty inwalidzkiej, których wysokość ustalono z uwzględnieniem art. 15c i art. 22a ustawy zaopatrzeniowej.

Zgodnie z pismem Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu stanowiącym informację o przebiegu służby, wnioskodawca pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa w okresie od dnia 1 marca 1982 r. do dnia 21 listopada 1989 r., tj. przez okres 7 lat, 8 miesięcy i 21 dni. Całkowity okres służby wnioskodawcy wynosi natomiast 32 lata, 9 miesięcy i 1 dzień. Do wysługi emerytalnej został zaliczony również okres zasadniczej służby wojskowej, który trwał 1 rok, 11 miesięcy i 17 dni.

Ze zgromadzonych dokumentów przekazanych przez Instytut Pamięci Narodowej – Komisję Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu, a obejmujących materiały archiwalne z akt osobowych o sygn. [...], nie wynika, aby wnioskodawca nierzetelnie wykonywał zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby po dniu 12 września 1989 r.

Z opinii przekazanej przez Komendanta Głównego Policji wynika, że wnioskodawca w toku pełnionej służby rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki, o czym świadczą informacje zawarte m.in. w opiniach służbowych oraz wnioskach o mianowanie na kolejne wyższe stopnie i stanowiska służbowe. Wnioskodawcy zostały także nadane odznaczenia państwowe i resortowe. W analizowanych materiałach nie stwierdzono kar dyscyplinarnych, nie były również prowadzone wobec wnioskodawcy żadne postępowania karne lub karnoskarbowe. Jednocześnie poinformowano, że wśród materiałów zgromadzonych w sprawie brak jest dokumentów potwierdzających udział wymienionego w zdarzeniach, które mogły stanowić zagrożenie dla życia i zdrowia.

Organ zaznaczył, że na podstawie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na: 1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Wskazane przesłanki muszą być spełnione łącznie.

Analizując pierwszą z przesłanek, organ wskazał, że krótkotrwałość musi być każdorazowo oceniana indywidualnie – z zastrzeżeniem, że winna być rozpatrywana przede wszystkim w ujęciu bezwzględnym – jako długość okresu służby na rzecz totalitarnego państwa. Dodatkowo organ powinien ocenić przesłankę w aspekcie proporcjonalnym, tj. w porównaniu stosunku służby na rzecz totalitarnego państwa do całości okresu służby byłego funkcjonariusza. Krótkotrwałość jest pojęciem nieostrym, jednak – opierając się na wykładni językowej – organ przyjął, że krótkotrwałość jest tożsama z nietrwałością, przelotnością lub chwilowością. Organ, dokonując interpretacji określenia, odwołał się do słownika wyrazów bliskoznacznych.

Analizując drugą z przesłanek, wskazał, że rzetelność wykonywania zadań i obowiązków, w szczególności z narażeniem zdrowia i życia, stanowi również przesłankę o charakterze nieostrym, która winna być każdorazowo oceniana indywidualnie. Pojęcie rzetelności definiować należy w jego ocenie jako sumienne, solidne i dokładne wykonywanie swojej pracy. Również w tym przypadku organ powołał się na synonimy pojęcia pochodzące ze słownika wyrazów bliskoznacznych i uznał, że rzetelne wykonywanie obowiązków służbowych oznacza ich realizację na najwyższym poziomie.

Organ zaznaczył też, że zwrot "szczególnie z narażeniem zdrowia i życia" traktować należy jako dodatkowy czynnik wpływający na ocenę wartości rzetelnej służby funkcjonariusza. W ocenie Ministra warunek "narażenia zdrowia i życia" odnosi się do istnienia zagrożenia innego niż normalne następstwo pełnienia służby, przy założeniu, że w jej istotę wpisane jest ryzyko zagrożenia życia i zdrowia. Ważne jest, aby zagrożenie nie było normalnym następstwem służby, czy też nie miało charakteru hipotetycznego, ale było rzeczywiste, dowiedzione i miało charakter wyjątkowy.

Odnosząc się do przesłanki szczególnie uzasadnionego przypadku, uzasadniającego wyłączenie względem wnioskującego stosowania przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej, organ stanął na stanowisku, że spełnienie tego warunku trzeba postrzegać przez pryzmat całkowitego braku jakichkolwiek faktów mogących stawiać rzetelność służby osoby zainteresowanej pod znakiem zapytania. "Szczególnie uzasadniony przypadek" w ocenie Ministra zachodzi wówczas, gdy strona – poza spełnieniem dwóch wskazanych przesłanek – legitymuje się wybitnymi osiągnięciami w służbie, szczególnie wyróżniającymi ją na tle pozostałych funkcjonariuszy. Uprawnienie z art. 8a ustawy zaopatrzeniowej ma zatem charakter wyjątkowy i dotyczy wyłącznie osób, w przypadku których "krótkotrwałość" jest niezaprzeczalna, a "rzetelność" służby oczywista i poparta nadzwyczajnymi osiągnięciami, bowiem tylko wówczas można uznać, że w sprawie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek".

Przechodząc do analizy sprawy, organ wskazał, że służba zainteresowanego pełniona była na rzecz totalitarnego państwa przez 7 lat, 8 miesięcy i 1 dzień. Całkowity okres służby strony wynosi natomiast 32 lata, 9 miesięcy i 1 dzień. W ocenie Ministra, okres służby na rzecz totalitarnego państwa zarówno w ujęciu bezwzględnym, jak i w ujęciu proporcjonalnym nie może być oceniony jako krótkotrwały, skoro stanowi około 23 % całego okresu służby. Kilkuletni czas realizacji obowiązków służbowych nie ma charakteru tymczasowego, doraźnego czy epizodycznego i z całą pewnością strona przez ten okres dokładnie zaznajomiła się ze specyfiką realizowanych zadań oraz ich charakterem.

Organ wskazał przy tym, że nie kwestionuje rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków przez wnioskodawcę w trakcie pełnienia służby. Jednak brak jest jakichkolwiek dowodów pozwalających stwierdzić, że służba ta pełniona była z narażeniem zdrowia i życia. Sam charakter zadań realizowanych w jednostkach organizacyjnych Policji i wynikające z nich prawdopodobieństwo możliwości zaistnienia sytuacji stanowiących zagrożenie życia i zdrowia nie może być oceniany jako narażenie zdrowia i życia, o którym mowa w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej.

W ocenie Ministra nie zostały spełnione przesłanki pozwalające na skorzystanie z uprawnień wynikających z art. 8a ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej, które umożliwiłyby wyłączenie stosowania względem wnioskodawcy dyspozycji art. 15 c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej.

Skargę na powyższą decyzję wniósł W.K.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Powołanym na wstępie wyrokiem, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej "P.p.s.a."), uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Sąd pierwszej instancji przypomniał, że przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja o odmowie wyłączenia stosowania wobec skarżącego art. 15c, art. 22a i 24a ustawy o zaopatrzeniu, w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...) (Dz. U. z 2016 r., poz. 2270). Powołana ustawa przewiduje obniżenie emerytur i rent inwalidzkich wszystkim funkcjonariuszom, którzy pozostawali w służbie przed dniem 2 stycznia 1999 r. i którzy w okresie od dnia 22 lipca 1944 r. do dnia 31 lipca 1990 r. pełnili służbę w wymienionych w ustawie instytucjach i formacjach (tzw. służba na rzecz państwa totalitarnego). Obniżeniu podlegają także renty rodzinne pobierane po funkcjonariuszach, którzy taką służbę pełnili.

Zgodnie z art. 15c ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, w przypadku osoby, która pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b, i która pozostawała w służbie przed dniem 2 stycznia 1999 r., emerytura wynosi: (1) 0% podstawy wymiaru - za każdy rok służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b; (2) 2,6% podstawy wymiaru - za każdy rok służby lub okresów równorzędnych ze służbą, o których mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1, 1a oraz 2-4. Przepisy art. 14 i art. 15 ust. 1-3a, 5 i 6 stosuje się odpowiednio. Emerytury nie podwyższa się zgodnie z art. 15 ust. 2 i 3, jeżeli okoliczności uzasadniające podwyższenie wystąpiły w związku z pełnieniem służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b (ust. 2). Wysokość emerytury ustalonej zgodnie z ust. 1 i 2 nie może być wyższa niż miesięczna kwota przeciętnej emerytury wypłaconej przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, ogłoszonej przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (ust. 3). W celu ustalenia wysokości emerytury, zgodnie z ust. 1-3, organ emerytalny występuje do Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z wnioskiem o sporządzenie informacji, o której mowa w art. 13a ust. 1 (ust. 4). Przepisów ust. 1 - 3 nie stosuje się, jeżeli osoba, o której mowa w tych przepisach, udowodni, że przed rokiem 1990, bez wiedzy przełożonych, podjęła współpracę i czynnie wspierała osoby lub organizacje działające na rzecz niepodległości Państwa Polskiego (ust. 5).

Stosownie natomiast do treści art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na: (1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz (2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Do osób, o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy art. 15, art. 22 i art. 24 (ust. 2).

Przesłanki wymienione w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej muszą być spełnione łącznie, bowiem ustawodawca w drodze koniunkcji (przez użycie spójnika "oraz") połączył ze sobą dwa wymogi dla skutecznego ubiegania się o wyłączenie stosowania art. 15c, art. 22a oraz art. 24a ustawy w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej.

Sąd wskazał jednocześnie, że decyzja wydana na podstawie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej ma charakter fakultatywny i podejmowana jest w ramach uznania administracyjnego.

Sądowa kontrola decyzji opartej na uznaniu administracyjnym ma ograniczony zakres, jednak wymaga zbadania czy organ administracji wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zgodnie z celem danej ustawy oraz czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu istotnych dla sprawy okoliczności. Kontroli sądowej podlega w szczególności uzasadnienie decyzji uznaniowej z punktu widzenia powiązania ustaleń faktycznych z rekonstruowaną normą prawną oraz z wyrażeniami normatywnymi, określającymi przesłanki aktualizacji upoważnienia do wydania decyzji uznaniowej. Przy takim zakresie kontroli obowiązkiem sądu jest sprawdzenie czy organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego, a przede wszystkim czy uzasadnił podjęte rozstrzygnięcie wystarczająco zindywidualizowanymi przesłankami. Nadto uznaniowość w doktrynie i orzecznictwie ujmowana jest jako szczególny rodzaj dyskrecjonalnej kompetencji organu, której granice wyznacza - wyrażona w art. 7 Konstytucji RP - zasada związania administracji publicznej prawem. Stopień dyskrecjonalności działania organu konkretyzują normy prawa materialnego - w analizowanym przypadku art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej zawierający przesłanki oparte na pojęciach niedookreślonych (nieostrych), a więc zawierających elementy ocenne. Obowiązkiem organu jest dokonanie interpretacji tych pojęć, a następnie odniesienie się do wskazanych przesłanek oraz ich rozważenie (wyważenie) na tle okoliczności faktycznych rozpatrywanej sprawy.

Przepis art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej zawiera trzy pojęcia niedookreślone: "krótkotrwała służba", "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków" oraz "szczególnie uzasadniony przypadek". W przypadku ustalenia przez organ wystąpienia powyższych przesłanek w danej sprawie, uruchomiona zostaje konstrukcja decyzji uznaniowej, na gruncie której organ może wyłączyć stosowanie przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24c ustawy zaopatrzeniowej.

W niniejszej sprawie Minister dokonał wykładni pojęcia "krótkotrwałej służby" przed dniem 31 lipca 1990 r. odwołując się - prawidłowo - do wykładni językowej, której pierwszeństwo w stosunku do pozostałych rodzajów wykładni jest powszechnie akceptowane w orzecznictwie i piśmiennictwie. Jednocześnie organ zasadnie wskazał, że "krótkotrwałość służby" musi być każdorazowo oceniana indywidualnie z zastrzeżeniem oceny w ujęciu bezwzględnym - jako długość okresu służby na rzecz totalitarnego państwa, oraz w aspekcie proporcjonalnym - stosunku służby na rzecz totalitarnego państwa do całości okresu służby byłego funkcjonariusza.

Według "Słownika przypomnień" W. Kopalińskiego (Wydawnictwo Wiedza Powszechna - Warszawa 1992 r.) "krótkotrwały" to przelotny, przemijający. Z kolei według "Słownika wyrazów bliskoznacznych" (Wydawnictwo Wiedza Powszechna - Warszawa, 1988 r.) "krótkotrwały" to chwilowy, przemijający, efemeryczny, przelotny, niestały, nietrwały, tymczasowy, przejściowy, dorywczy, doraźny, prowizoryczny. Zatem, zarówno długość okresu służby pełnionej na rzecz totalitarnego państwa, jak również stosunek długości okresu tej służby do ogólnego okresu służby, powinny wykazywać zdecydowaną przewagę tej drugiej, bowiem tylko wówczas tę pierwszą można uznać za "krótkotrwałą".

Z ustaleń organu wynika, że służba skarżącego na rzecz totalitarnego państwa pełniona była przez okres 7 lat, 8 miesięcy i 21 dni. Ustalenie to dokonane zostało przez Ministra na podstawie pisma Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu, tj. informacji o przebiegu służby. Wynika z niego, że skarżący pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej, w okresie od 1 marca 1982 r. do 21 listopada 1989 r. Organ ustalił też, że całkowity okres służby skarżącego wynosi 32 lata, 9 miesięcy i 1 dzień. Dokonując oceny czy okres służby skarżącego na rzecz totalitarnego państwa był okresem krótkotrwałym, a zatem badając spełnienie przesłanki określonej w art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej, organ stwierdził, że przesłanka ta nie została spełniona.

W ocenie Sądu w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, działając w ten sposób organ przekroczył granice uznania administracyjnego. Zgodzić się należy ze skarżącym, że organ odstąpił od podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do zebrania całości materiału dowodowego i dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, naruszając w ten sposób nakaz prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej przy uwzględnieniu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Zakres ustaleń faktycznych organu nie powinien bowiem opierać się wyłącznie na lakonicznym stwierdzeniu w jakich latach poszczególna służba była pełniona. Istotnym jest, że skarżący w toku postępowania kwestionował prawidłowość zakwalifikowania pełnionej przez niego służby, jako pełnionej na rzecz totalitarnego państwa. Powoływał się przy tym na wyrok Sądu Okręgowego w Warszawie [...] Wydział Ubezpieczeń Społecznych, sygn. akt [...] z dnia 29 sierpnia 2013 r. z którego wynika, że pełnił on służbę na rzecz totalitarnego państwa (jako zastępca Szefa RUSW do spraw polityczno-wychowawczych) jedynie przez okres 2 lat i 1 miesiąca. Powyższe potwierdził Sąd Apelacyjny w Warszawie - Wydział [...] Pracy i Ubezpieczeń Społecznych wyrokiem z dnia 12 grudnia 2014 r., sygn. akt[...]. Obydwa wyroki znajdują się w aktach niniejszej sprawy. W związku z powyższym, skarżący podnosił, że pozostałe lata jego służby zaliczone do okresu z art. 13b ustawy zaopatrzeniowej powinny być zaliczone do służby w Milicji, nie ma bowiem w tej ustawie mowy o innych stanowiskach, na których służył skarżący.

Tymczasem organ, oceniając przesłankę krótkotrwałości, oparł się tylko i wyłącznie na informacji udzielonej przez IPN, nie odnosząc się w ogóle do argumentacji skarżącego podnoszonej w tym zakresie. Co prawda informacja IPN jest dokumentem urzędowym, niemniej jednak nie zawiera nawet wskazania jednostki organizacyjnej, stanowiska bądź funkcji, której pełnienie w świetle ustawy zaopatrzeniowej kwalifikuje się jako służba na rzecz totalitarnego państwa. W spornym zaświadczeniu IPN powołał się wyłącznie na art. 13b ustawy zaopatrzeniowej, który zawiera wiele jednostek redakcyjnych wyjaśniających pojęcie służby na rzecz totalitarnego państwa. Organ również nie wyjaśnił tego w decyzji, mimo że kwestia ta ma zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy - zakwalifikowania skarżącego jako pełniącego służbę na rzecz totalitarnego państwa.

Należy dodać, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 11 stycznia 2012 r., sygn. K 36/09 (OTK-A 2012/1/3) przyjął, że informacja o przebiegu służby byłego funkcjonariusza organów bezpieczeństwa PRL, mimo braku możliwości bezpośredniego jej zakwestionowania w postępowaniu przed IPN przez funkcjonariusza, którego informacja dotyczy, podlega jak każdy inny dowód badaniu i ocenie przez organ podejmujący decyzję na jego podstawie i w konsekwencji podlega ocenie Sądu.

Działając w ten sposób organ naruszył art. 80 oraz art. 11 w związku z art. 107 k.p.a. w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dokonał bowiem dowolnej, a nie swobodnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego i nie uzasadnił w przekonywujący sposób w swojej decyzji, że służba pełniona przez skarżącego na rzecz totalitarnego państwa nie była krótkotrwała, a tym samym nie została spełniona jedna z przesłanek, o których mowa w art. 8a ustawy zaopatrzeniowej.

Taki sposób działania organu jest błędny i nie może być zaakceptowany przy uwzględnieniu konstytucyjnej zasady prawa do sądu - art. 45 ust. 1 i art. 177 Konstytucji RP.

W myśl art. 13a ust. 6 ustawy zaopatrzeniowej do informacji z IPN nie stosuje się przepisów k.p.a. Taki zapis wyraża jednoznacznie wolę prawodawcy, aby dane stanowisko, zajmowane w toku postępowania, nie mogło być samodzielnie kwestionowane w myśl zasad przewidzianych w k.p.a. Chodzi więc o tryb instancyjny, a następnie możliwość zaskarżenia do sądu. Kodeks postępowania administracyjnego przewiduje generalnie dla:

• rozstrzygnięć władczych, decyzji (w myśl art. 104 k.p.a.) – odwołanie (ewentualnie wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy) – art. 127 § 1 i 3 k.p.a.) oraz możliwość wniesienia skargi, wobec art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a.;

• stanowisk innych organów, zajmowanych w toku postępowania w drodze postanowienia (w myśl art. 106 § 1 k.p.a.) – zażalenia (ewentualnie wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy) – art. 106 § 5 oraz art. 144 wobec art. 127 § 3 k.p.a.) a następnie prawo wniesienia skargi wobec art. 3 § 2 pkt 2 P.p.s.a.

Jednoznacznie wyrażona wola prawodawcy wyłączenia wskazanych trybów kwestionowania informacji z IPN, nie usprawiedliwia konstatacji jakoby miałyby być one – wedle jego woli aktem ostatecznym i niepodważalnym, kreującym w istotnym zakresie sytuację prawną osób pobierających świadczenia emerytalne i rentowe, niepodlegającym żadnej kontroli w postępowaniu administracyjnym, a później sądowym. Intencji takiej nie sposób przypisać racjonalnemu prawodawcy, szanującemu konstytucyjne zasady państwa prawnego. Prowadzi to jednoznacznie do konkluzji, że – skoro zamknięto szczególne tryby odrębnego kwestionowania informacji z IPN – legalność danego stanowiska – jego zgodność z prawem – musi być badana w ramach kontroli w związku z wydawaniem orzeczeń, w myśl art. 8a ustawy zaopatrzeniowej. Oznacza to, że o ile w toku postępowania wyrażona w informacji IPN ocena w kwestii istotnej, jak okres "pełnienia służby na rzecz totalitarnego państwa" jest kwestionowana – rolą organu administracji w toku postępowania jest odniesienie się co do meritum sformułowanych zarzutów. Organ może to także uczynić zwróciwszy się wcześniej o dodatkowe wyjaśnienia od instytucji wyspecjalizowanej, jaką jest IPN. Wynika to z zasady swobodnej oceny dowodów oraz ustalenia w postępowaniu administracyjnym prawdy materialnej (art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.). Powyższego organ w niniejszej sprawie jednak nie uczynił, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku bowiem gdyby okazało się, że skarżący pełnił faktycznie służbę na rzecz totalitarnego państwa jedynie przez okres 2 lat i 1 miesiąca, podczas gdy całkowity okres jego służby wynosi 32 lata, 9 miesięcy i 1 dzień, zdaniem Sądu, służbę taką można uznać za krótkotrwałą w rozumieniu art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej.

Dokonując z kolei interpretacji art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej Minister prawidłowo stwierdził w oparciu o wykładnię językową, że pojęcie "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków" definiować należy jako sumienne, solidne i dokładne wykonywanie zadań i obowiązków. Jednak organ nie kwestionował, że skarżący rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki po 12 września 1989 r. Minister powołał się w tym zakresie na pismo Komendanta Głównego Policji oraz dokumenty zgromadzone w sprawie. Minister stwierdził, że skarżący rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki. Jednocześnie organ stwierdził, że brak jest jakichkolwiek dowodów, aby służba ta pełniona była z narażeniem zdrowia i życia.

Zdaniem WSA w Warszawie, ustawodawca nie wymaga w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej, aby "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po 12 września 1989 r." rozumieć wyłącznie jako przypadek pełnienia służby z narażeniem życia i zdrowia. Gdyby taka była wola ustawodawcy, zostałoby to wprost wskazane w ww. przepisie. Zgodnie bowiem z treścią § 145 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r., poz. 283), jeżeli norma ma znajdować zastosowanie tylko w określonych okolicznościach, okoliczności te jednoznacznie i wyczerpująco wskazuje się w przepisie prawnym przez rodzajowe ich określenie. W analizowanym przepisie wprowadzenie przez ustawodawcę zwrotu "w szczególności z narażeniem życia i zdrowia" stanowi tylko jeden z przypadków "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r.", który uprawnia do przyjęcia, że warunek z art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej został spełniony. Z brzmienia powołanego przepisu nie można wyprowadzić wniosku, jak czyni to organ, że dla spełnienia przesłanki "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków" konieczne jest stwierdzenie, że funkcjonariusz pełnił służbę z narażeniem życia i zdrowia. Zatem przyjęta przez organ wykładnia ww. przepisu - zawężająca stosowanie przesłanki z art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej wyłącznie do przypadków, w których stwierdzono pełnienie służby z narażeniem życia i zdrowia - nie jest prawidłowa.

W świetle powyższego, wskazany przez organ brak dowodów potwierdzających, że skarżący pełnił służbę z narażeniem życia i zdrowia, nie może stanowić podstawy do przyjęcia, że przesłanka z art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej nie została spełniona, zwłaszcza że organ nie zakwestionował rzetelnego wykonywania przez skarżącego zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r.

Odnosząc się natomiast do twierdzenia organu, że sprawa nie stanowi szczególnie uzasadnionego przypadku, Sąd wskazał, że ocena organu w tym zakresie wymyka się w istocie sądowej kontroli. Minister stwierdził bowiem, że strona nie legitymuje się wybitnymi osiągnięciami w służbie, szczególnie wyróżniającymi ją na tle pozostałych funkcjonariuszy. Nie wskazał jednak, jakie wybitne osiągnięcia miałyby czy mogłyby zostać uznane przez organ za wyróżniające skarżącego na tle pozostałych funkcjonariuszy. Organ nie doprecyzował też, czy ocenę swoją w tym zakresie odnosi do funkcjonariuszy danej jednostki, czy też wszystkich funkcjonariuszy Policji.

Minister nie przedstawił żadnych faktów dotyczących służby skarżącego, charakteru tej służby i warunków jej pełnienia, które zdaniem organu nie pozwalają na przyjęcie, że jest to szczególnie uzasadniony przypadek. Organ nie przybliżył także postawy skarżącego i jego osiągnięć w służbie. Ocenę organu co do zaistnienia szczególnie uzasadnionego przypadku należało tym samym również uznać za dowolną. Nie sposób na podstawie tak ogólnie ujętej argumentacji (pewnej ogólnej formuły) stwierdzić, że ocena organu, co do braku szczególnie uzasadnionego przypadku jest uzasadniona. Organ naruszył tym samym w tym zakresie przepisy art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., także uzasadnienie zaskarżonej decyzji w tym aspekcie nie spełnia wymogów art. 107 § 3 k.p.a.

W dniu 28 listopada 2019 r. skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił:

I. na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj.:

• naruszenie art. 13a ustawy zaopatrzeniowej poprzez przyjęcie, że jednoznacznie wyrażona wola prawodawcy wyłączenia wskazanych trybów kwestionowania informacji z IPN, nie usprawiedliwia konstatacji jakoby miałyby być one - wedle jego woli - sui generis aktem ostatecznym i niepodważalnym, kreującym w istotnym zakresie sytuację prawną osób pobierających świadczenia emerytalne i rentowe, niepodlegającym żadnej kontroli w postępowaniu administracyjnym, a później sądowym, gdy przepis ten należy rozumieć w ten sposób, że oceniać treść informacji może jedynie organ orzekający o przyznaniu świadczenia emerytalno-rentowego, tj. Dyrektor Zakładu Emerytalno-Rentowego Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz sąd, a nie Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, który nie orzeka o świadczeniach emerytalno-rentowych funkcjonariuszy, a jedynie w oparciu o art. 8 a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej i to na podstawie dokumentów przedłożonych przez Zakład Emerytalno-Rentowy Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Instytut Pamięci Narodowej. W związku z tym jeżeli skarżący w ogóle kwestionuje fakt służby (albo jej przebiegu) dla państwa totalitarnego to powinien podnieść ten zarzut w postępowaniu dotyczącym ustalenia świadczenia emerytalno-rentowego przed organem emerytalnym oraz sądem powszechnym - Sądem Ubezpieczeń Społecznych, a nie w postępowaniu przed Ministrem Spraw Wewnętrznych i Administracji;

• art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej poprzez jednoznaczne przyjęcie, że ustawodawca nie wymaga w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej, aby "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po 12 września 1989 r." rozumieć wyłącznie jako przypadek pełnienia służby z narażeniem życia i zdrowia, gdy przepis ten powinien być rozumiany w ten sposób, że przesłanka narażenia zdrowia i życia musi wystąpić, a dopiero, gdy zostanie ustalone jej istnienie można badać ewentualne inne przesłanki rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r. Wynika to jednoznacznie ze znaczenia słowa "w szczególności", które można tłumaczyć jako: "zwłaszcza", "szczególnie", "głównie", "przede wszystkim", "nade wszystko", "w głównej mierze", "w pierwszej kolejności", "w pierwszym rzędzie".

II. na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

• art. 141 § 4 zd. 2 P.p.s.a. w zw. z art. 151 P.p.s.a. poprzez zawarcie we wskazaniach co do dalszego postępowania przez organ przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, że rolą organu administracji w toku postępowania jest odniesienie się do meritum sformułowanych zarzutów. Organ może to także uczynić zwróciwszy się wcześniej o dodatkowe wyjaśnienia od instytucji wyspecjalizowanej, jaką jest IPN, bez wskazania w jaki sposób organ miałby samodzielnie ustalać, czy stanowisko sformułowane przez instytucję wyspecjalizowaną odpowiada prawu, gdy Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji nie posiada wobec Instytutu Pamięci Narodowej żadnych władczych środków, aby prowadząc postępowania administracyjne na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej (a nie postępowania w sprawach ustalania wysokości świadczeń emerytalno-rentowych) kwestionować zaświadczenie Instytutu Pamięci Narodowej o przebiegu służby na rzecz państwa totalitarnego, co w konsekwencji doprowadziło do uchylenia zaskarżonej decyzji, a nie oddalenia skargi.

Pismem procesowym z dnia 21 stycznia 2020 r. skarżący W.K. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zaważył co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną, związany jest jej granicami. Z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie żadna z enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zachodzi, stąd NSA rozpoznał skargę kasacyjną w jej granicach.

Tak rozpoznawana skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Pierwszy z zarzutów skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przez WSA w Warszawie art. 13a ustawy zaopatrzeniowej postawiony został niestarannie i nieskutecznie. Autor skargi kasacyjnej jako wzorzec kontroli powinien wskazać normy prawne wywiedzione z właściwego przepisu. W razie podziału artykułu (podstawowej jednostki redakcyjnej ustawy) na mniejsze jednostki redakcyjne, powinien wskazać przepis ujęty w konkretny ustęp, literę albo tiret. Art. 13a ustawy zaopatrzeniowej składa się z sześciu ustępów, a ustęp czwarty dzieli się na punkty. Stanowią one przepisy o zróżnicowanej treści normatywnej i zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego mają charakter przepisów procesowych i kompetencyjnych.

Ustęp 1 reguluje kompetencje organu emerytalnego do złożenia wniosku o udzielenie informacji o przebiegu służby oraz nakłada na IPN-Komisję Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu obowiązek jej sporządzenia we wskazanym terminie. Jest to przepis kompetencyjny adresowany do organu emerytalnego oraz IPN. Ustęp 2 określa treść wniosku, który składa organ rentowy do IPN w trybie ustępu 1. Ustęp 3 reguluje formę złożenia wniosku przez organ rentowy. Adresatem przepisów z obu powyższych ustępów jest organ emerytalny. Ustęp 4 określa treść informacji o przebiegu służby i jest skierowany do organu sporządzającego informację – IPN. Ustęp 5 określa charakter prawny informacji, która ma charakter zaświadczenia, choć nie jest ona zaświadczeniem w rozumieniu k.p.a., ponieważ zgodnie z art. 217 § 1 k.p.a. "organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie", jeżeli są spełnione przesłanki określone w § 2 tego przepisu. Tymczasem informacja, o której mowa w kwestionowanym przepisie, jest sporządzana przez IPN na wniosek właściwego organu emerytalnego i przekazywana temu organowi w terminie 4 miesięcy od dnia otrzymania wniosku, a zatem nie jest to zaświadczenie wydawane na wniosek zainteresowanej osoby, w tym wypadku funkcjonariusza organów bezpieczeństwa PRL. Adresatem tego przepisu jest każdy organ, który będzie prowadził określone prawem postępowanie, w którym jedna ze stron będzie posługiwała się tą informacją. Przepis ten wskazuje na moc dowodową informacji w innych postępowaniach. Art. 13a ust. 6 ustawy o zaopatrzeniu wyłącza stosowanie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego do informacji o przebiegu służby funkcjonariuszy organów bezpieczeństwa PRL, będącej de facto zaświadczeniem i eliminuje w istocie przewidzianą w art. 219 k.p.a. możliwość złożenia zażalenia na postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie. W konsekwencji brak jest możliwości uruchomienia kontroli instancyjnej przed IPN, a następnie możliwości złożenia skargi do sądu administracyjnego.

Z treści zarzutu sformułowanego w petitum skarżący kasacyjnie organ wskazuje, że art. 13a ustawy zaopatrzeniowej został naruszony przez przyjęcie, że informacja o przebiegu służby stanowi co najwyżej dowód w postaci dokumentu urzędowego. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika natomiast, że zdaniem skarżącego kasacyjnie organu informacja o przebiegu służby jest wiążąca dla Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, a jedyną formą jej weryfikacji jest postępowanie emerytalno-rentowe prowadzone przed organem emerytalnym i sądem ubezpieczeń społecznych. Nie jest zatem możliwe ustalenie, który, zdaniem organu, przepis został naruszony. Z petitum wnosić można, że skarżący kasacyjnie organ zarzuca naruszenie art. 13a ust. 5 ustawy zaopatrzeniowej. Z kolei z treści uzasadnienia wynika, że organ przypisuje informacji prejudycjalną moc prawną, co wskazuje z kolei, iż nie chodzi organowi o naruszenie art. 13a ust. 5 ustawy zaopatrzeniowej.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego niedopuszczalne jest konstruowanie zarzutu przez pakietowe powoływanie artykułu o złożonej budowie. Skarga kasacyjna tak sporządzona nie spełnia wymogu dokładnego sprecyzowania zarzutu i zarzut ten nie jest należycie uzasadniony. Pogląd, wedle którego obowiązkiem skarżącego kasacyjnie jest ścisłe określenie jednostki redakcyjnej aktu normatywnego, wobec którego zawiera się w treści skargi kasacyjnej zarzuty, jednolicie prezentowany jest w orzecznictwie i doktrynie (por. wyroki NSA z: 5 października 2010 r., I GSK125/09; 23 listopada 2010 r., II FSK 1165/09; 1 grudnia 2010 r., II FSK 1507/09; 8 grudnia 2010 r., I GSK 619/09; 19 lipca 2013 r., I OSK 2766/09, aprobowane przez J. Drachala, A. Wiktorowską, R. Stankiewicza w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu administracyjnym. Komentarz, C.H. Beck 2015, s. 689-690, nb 16). Ani w petitum skargi kasacyjnej, ani w jej uzasadnieniu, skarżący kasacyjnie organ nie doprecyzował naruszenia, którego z przepisów art. 13a ustawy zaopatrzeniowej, ujętych w ustępy czy litery, się dopatruje. Podkreślić należy, że mając na względzie art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie może zastępować strony w wyrażaniu, precyzowaniu, czy też uzasadnianiu jej zarzutów. Wskazanie przez autora skargi kasacyjnej przepisów, jakie w jego ocenie naruszył sąd administracyjny pierwszej instancji, a także wyjaśnienie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, na czym to naruszenie polegało, wyznacza granice, w których rozstrzyga Naczelny Sąd Administracyjny. Zarzuty, jak i ich uzasadnienie, powinny być zatem ujęte precyzyjnie i zrozumiale, zwłaszcza jeśli weźmie się pod uwagę wymóg sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika (art. 176 P.p.s.a.). Skarga kasacyjna jest bowiem wysoce sformalizowanym środkiem zaskarżenia i musi odpowiadać wymogom określonym w art. 174 i art. 176 P.p.s.a. Wprawdzie orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego złagodziło niektóre wymagania formalne tej skargi (zob. uchwała z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, Nr 1, poz. 1), jednak nie zniosło ich, a to oznacza, że merytoryczne rozpoznanie zarzutów kasacyjnych jest uzależnione od formalnego ich ujęcia.

Drugi z zarzutów skargi kasacyjnej dotyczy naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej, który zdaniem Ministra Sprawa Wewnętrznych i Administracji powinien być rozumiany w ten sposób, że przez rzetelne pełnienie służby po 12 września 1989 r należy rozumieć pełnienie jej z narażeniem zdrowia i życia. Ten zarzut jest również niezasadny, ponieważ WSA w Warszawie prawidłowo dokonał wykładani art. 8a ustawy zaopatrzeniowej w zakresie pojęcia "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków służbowych po 12 września 1989 r.". Podnieść bowiem należy, że z treści ww. przepisu nie wynika, aby kryterium rzetelności rozumieć inaczej niż w sposób standardowo przyjęty w języku polskim. Działać "rzetelnie" to działać dokładnie, należycie, uczciwie (zob. B. Dunaj (red.): Słownik współczesnego języka polskiego, Warszawa 1999, tom 2, s. 285), czyli innymi słowy w sposób, który powinien cechować normalne wykonywanie obowiązków przez każdego człowieka. Nie ma podstaw do kwestionowania rzetelności wykonywania obowiązków, jeżeli brak dowodów na działanie nierzetelne, takich jak np. nagany czy inne przewidziane prawem sankcje negatywne będące reakcją na sposób działania określonej osoby. Dla stwierdzenia rzetelności działania nie jest konieczne legitymowanie się nagrodami czy wyróżnieniami dotyczącymi przebiegu służby, chociaż niewątpliwie nagrody takie i wyróżnienia mogą ugruntowywać w przekonaniu o rzetelności wykonywania zadań i obowiązków. Dla oceny rzetelności tego rodzaju działań nie jest również konieczne wykazywanie działania z narażeniem zdrowia i życia, chociaż niewątpliwie również takie działania (ustawodawca posługuje się w tym przypadku zwrotem "w szczególności") mogą przemawiać za rzetelnością wykonywania zadań i obowiązków. Analiza art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej wykazuje, że wskazanie na "narażenie życia i zdrowia", po określeniu w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej zasadniczego kryterium – "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków", nie zawęża "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków" wyłącznie do służby pełnionej z narażeniem zdrowia i życia. Gdyby bowiem ustawodawca zakładał odniesienie wymienionego w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej kryterium wyłącznie w stosunku do osób pełniących służbę z narażeniem zdrowia i życia, to co najmniej pominąłby zwrot "w szczególności", ustanawiając warunek sine qua non "narażenia zdrowia i życia" dla przyjęcia spełnienia kryterium "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków". Zwrot "w szczególności" nie wyraża tego rodzaju warunku, a zatem nie można przyjąć, że zwrot ten użyty w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej oznacza, że jedynie narażanie zdrowia i życia – jako wyłączna kwalifikacja - może decydować o podstawach badania kryterium pełnienia służby w sposób rzetelny, a tym samym przesądzać o spełnieniu tego kryterium wymienionego w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zwrot "w szczególności z narażeniem zdrowia i życia" odnoszący się do generalnego kryterium "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r." stanowi dodatkowy kwantyfikator oceny sposobu wykonywania służby po wskazanej dacie, ukierunkowując organ na szczególne uwzględnienie sytuacji, w których rzetelności w wykonywanej służbie towarzyszyło właśnie realnie istniejące zagrożenie życia i zdrowia – w związku z pełnionymi rzetelnie zadaniami i obowiązkami. Zwrot ten nie wyklucza natomiast w żadnym wypadku konieczności oceny rzetelności wykonywania zadań i obowiązków służbowych w przypadku niestwierdzenia okoliczności faktycznego narażania zdrowia i życia. W tym zakresie czego nie dostrzegł organ służba skarżącego dla III Rzeczypospolitej była wykonywana w sposób rzetelny. Skarżący bowiem, rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki po 12 września 1989 r. był bowiem wielokrotnie wyróżniany nagrodami pieniężnymi oraz awansami w stopniach i stanowiskach służbowych, za wzorowe pełnienie obowiązków oraz osiągnięcia w zwalczaniu przestępczości kryminalnej, szczególnie zorganizowanych uzbrojonych rosyjskojęzycznych grup przestępczych działających przy granicy z Niemcami - w trudnym dla zwalczania przestępczości początkowym okresie transformacji. Za swoje zasługi został odznaczony Krzyżem Kawalerskim Odrodzenia Polski oraz Medalem za Zasługi dla Województwa [...]. Podkreślić również należy, że skarżący odszedł ze służby w Policji w stopniu inspektora Policji, a więc znalazł się w korpusie starszych oficerów Policji (odpowiednik stopnia pułkownika w Wojsku Polskim). Nie był w tym okresie karany dyscyplinarnie ani nie ma informacji, aby uchylał się od wykonywania zadań służbowych.

W ostaniem zarzucie skargi kasacyjnej Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji zarzucił Sądowi pierwszej instancji naruszenie przepisu art. 141 § 4 zd. 2 P.p.s.a. w związku z art. 151 P.p.s.a. przez zawarcie we wskazaniach co do dalszego postępowania przy ponownym rozpatrywaniu sprawy uwagi, że organ weźmie pod uwagę dokonaną przez Sąd ocenę prawną i ustali w sposób jasny i niebudzący wątpliwości, czy skarżący pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa, bez wskazania w jaki sposób organ miałby samodzielnie ustalić, czy skarżący pełnił służbę na rzecz państwa totalitarnego, gdy Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji nie posiada wobec Instytutu Pamięci Narodowej żadnych władczych środków, aby prowadząc postępowania administracyjne na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej (a nie postępowania w sprawach ustalenia wysokości świadczeń emerytalno-rentowych) kwestionować zaświadczenie IPN o przebiegu służby na rzecz państwa totalitarnego, co w konsekwencji doprowadziło do uchylenia zaskarżonej decyzji, a nie oddalenia skargi. Tak sformułowany zarzut jest w rzeczywistości wyrazem odmiennej wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego znajdujących zastosowanie w tej sprawie administracyjnej. Ta odmienna ocena winna być podstawą do skonstruowania odrębnych zarzutów opartych na innej podstawie prawnej aniżeli naruszenie przepisów art. 141 § 4 zd. 2 P.p.s.a. w związku z art. 151 P.p.s.a. Dodać należy, że wskazania co do dalszego postępowania określają kierunek postępowania dowodowego, czynności, które winny zostać przeprowadzone. Sposób dokonywania ustaleń faktycznych określają zaś przepisy procedury administracyjnej, co oznacza, że zasadniczo sposób procedowania wyłączony jest z zakresu wskazań.

Biorąc zatem pod uwagę, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.