Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2575/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-09-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 134 par. 1, 145 par. 1,pkt 1 lit a i lit c, art. 200
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 3 pkt 8, 48, 49, 52
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Machlejd, , Sędzia WSA Joanna Gierak – Podsiadły, Sędzia WSA Tomasz Stawecki (spr.), Protokolant sekr. sąd. Katarzyna Zychora, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 września 2017 r. sprawy ze skargi J. P. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2016 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego J. P. kwotę 997 zł dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

1. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją nr [...]z dnia [...] września 2016 r., znak: [...], po rozpatrzeniu odwołania [...] , zwanego dalej również "skarżącym", utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie [...] , zwanego dalej "PINB", z dnia [...] lipca 2016 r., nr [...], znak: [...] o nakazie rozbiórki wykonanych robót budowlanych.

Zaskarżona decyzja została wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

2. W związku z pismem z dnia 29 września 2014 r. [...], jeden ze współwłaścicieli działki nr ewid. [...] z obrębu [...], zlokalizowanej w [...] przy ul. [...] złożył do PINB pismo z wnioskiem o dokonanie kontroli legalności prac budowlanych przy budynku gospodarczym zlokalizowanym na wskazanej. działce. Pismo stanowiło konsekwencję braku porozumienia między współwłaścicielami przedmiotowej nieruchomości. W związku z ww. pismem powiatowy organ nadzory budowlanego wszczął postępowanie administracyjne.

W dniu [...] września 2014 r. oraz w dniu [...] stycznia 2015 r. organ powiatowy przeprowadził czynności kontrolne, podczas których ustalił, że na ww. nieruchomości wykonywane są roboty budowlane związane z budową budynku gospodarczego istniejącego przy południowej i zachodniej granicy z sąsiednimi nieruchomościami. W toku postępowania ustalono, że w miejscu obecnego nowego budynku istniał wcześniej inny budynek, który najprawdopodobniej został rozebrany. Skarżący oświadczył, że ściany ww. budynku zostały wykonane przez zmarłą matkę, [...] przed rokiem 1995. Podczas kontroli PINB stwierdzono również wykonanie wieńców żelbetowych oraz postawienie nowej ściany budynku.

Postanowieniem nr [...]z dnia [...] maja 2015 r., znak: [...] PINB wstrzymał prowadzenie robót budowlanych przy budowie przedmiotowego budynku oraz nałożył na współwłaścicieli budynku, tj. [...],[...],[...] i [...], zwanych dalej "współwłaścicielami", obowiązek przedłożenia w wyznaczonym terminie dokumentów określonych w art. 48 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409), zwanej dalej "pr.bud.".

W związku z nieprzedłożeniem wymaganych dokumentów, PINB decyzją nr [...]z dnia [...] grudnia 2015 r., znak: [...] nakazał wszystkim współwłaścicielom rozbiórkę budynku gospodarczego usytuowanego na przedmiotowej działce. Od tej decyzji odwołanie złożyli [...] i [...] kwestionując nałożenie na nich obowiązku rozbiórki budynku gospodarczego. Odwołujący podkreślali, że współwłasność nieruchomości nabyli już po rozpoczęciu prac budowlanych w drodze dziedziczenia.

Decyzją nr [...] z dnia [...]lutego 2016 r., znak: [...],[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił powyższą decyzję organu powiatowego oraz z urzędu uchylił poprzedzające ją postanowienie z dnia [...] maja 2015 r. o wstrzymaniu robót budowlanych, a także przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Zdaniem organu odwoławczego zadaniem PINB było przede wszystkim ustalenie osoby inwestora kwestionowanego budynku, a także zbadanie, czy zostały spełnione przesłanki do legalizacji przedmiotowego budynku.

3. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy PINB decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2016 r. ponownie nakazał współwłaścicielom rozbiórkę budynku gospodarczego usytuowanego na wskazanej wyżej działce. Organ pierwszej instancji wydał powyższe rozstrzygnięcie na podstawie art. 48 ust. 1 i art. 83 ust. 1 pr.bud. (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 290) oraz art. 104 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 23), zwanej dalej "k.p.a.".

W uzasadnieniu decyzji organ podkreślił, że w toku postepowania stwierdzono następujące okoliczności:

(1) w archiwum Urzędu Miejskiego w [...] nie odnaleziono kopii pozwolenia na budowę ww. budynku gospodarczego;

(2) inwestorem tej budowy była obecnie nieżyjąca [...], a skarżący twierdzi, że jedynie zabezpieczał wykonane prace przed dewastacją. Skarżący nie był i nie miał zamiaru być inwestorem, zwłaszcza wobec braku pozwolenia na budowę;

(3) z uwagi na niezgodność powstałego obiektu z § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 1422, zwanego dalej "rozporządzeniem technicznym"), nie ma możliwości legalizacji przedmiotowej inwestycji. Przedmiotowa działka posiada szerokość powyżej 20 m, a budynek jest usytuowany w granicy działek budowlanych po stronie południowej i zachodniej. Tymczasem § 12 ust. 2 rozporządzenia technicznego dopuszcza sytuowanie budynku w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli wynika to z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Obowiązujący miejscowy plan (Dz. Urz. Województwa [...]nr 64, poz. 300 z dnia [...] r.) nie przewiduje takiej możliwości. Również ust. 3 § 12 ww. rozporządzenia nie dopuszcza możliwości legalizacji tak usytuowanego budynku, ponieważ dotyczy on działek o szerokości mniejszej niż 16 m, a na sąsiednich działkach nie występują budynki przy tej granicy, do których mógłby przylegać powstający budynek.

W związku z powyższym, w przypadku braku inwestora, zgodnie z art. 52 pr.bud. obowiązki wynikające z art. 48 ww. ustawy należy nałożyć na właścicieli obiektu.

4. Odwołanie od powyższej decyzji złożyli w dniu 14 sierpnia 2016 r. [...], którzy ponownie kwestionowali nałożenie na nich obowiązku rozbiórki przedmiotowego budynku gospodarczego. Odwołujący zarzucili decyzji PINB naruszenie przepisów postępowania poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego i niezastosowanie art. 28 k.p.a., a także naruszenie przepisów materialnoprawnych poprzez niezastosowanie art. 29 i 30 pr.bud.

5. Po rozpatrzeniu ww. odwołania, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją nr [...] z dnia [...] września 2016 r. utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie PINB z dnia [...] lipca 2016 r. Organ drugiej instancji wydał powyższe rozstrzygnięcie na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 pr.bud.

Jak wskazał organ odwoławczy, obowiązkiem PINB było ustalenie adresata obowiązków wynikających z procedury legalizacyjnej. Zdaniem organu odwoławczego w rozpatrywanej sprawie organ pierwszej instancji dokonał ścisłych ustaleń dot. adresata obowiązku wynikającego z art. 48 pr.bud. Przesądza o tym art. 52 pr.bud. Z uwagi na to, że inwestor spornej inwestycji nie żyje, wszelkie prawa i obowiązki związane z budynkiem przechodzą na następców prawnych, tj. na współwłaścicieli obiektu.

W ocenie organu drugiej instancji, organ powiatowy dokonał również prawidłowej oceny w zakresie możliwości legalizacji spornego obiektu w świetle art. 48 pr.bud. Zalegalizowanie samowoli budowlanej jest możliwe, kiedy wszystkie przesłanki zawarte w art. 48 ust. 2 pr.bud. wystąpią łącznie. Powyższe oznacza, że niespełnienie choćby jednego z wymienionych przez przepis obowiązków zamyka organom nadzoru budowlanego drogę do wdrożenia postępowania legalizacyjnego.

W ocenie organu odwoławczego organowi pierwszej instancji nie można zarzucić obrazy przepisów prawa materialnego, jak też procesowego, które mogłoby uzasadniać odmienne rozstrzygnięcie sprawy. W ramach prowadzanego postępowania w niniejszej sprawie PINB wyczerpująco zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy, co wykazał w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji (zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a.). Zdaniem organu odwoławczego PINB dokonał oceny zebranego materiału dowodowego zgodnie z obowiązującymi przepisami, tj. w oparciu o zasady wynikające z 7, 77 i 80 k.p.a.

6. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem skarżący pismem z dnia 20 października 2016 r. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o uchylenie w całości kwestionowanego rozstrzygnięcia z dnia [...] września 2016 r. oraz uchylenie decyzji PINB z dnia [...] lipca 2016 r.

Skarżonej decyzji skarżący zarzucił rażące naruszenie:

1) art. 7 k.p.a. poprzez naruszenie obowiązku stania na straży praworządności,

2) art. 8 k.p.a. poprzez naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywatela do organów państwa,

3) art. 10 § 1 k.p.a. poprzez uniemożliwienie skarżącemu wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów,

4) art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez błędną ocenę całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie i w konsekwencji wykroczenie poza dozwolone granice uznania administracyjnego.

7. Odpowiadając w dniu 10 listopada 2016 r. na ww. skargę organ drugiej instancji podtrzymał swoje stanowisko w sprawie, w związku z czym wniósł o oddalenie skargi. Organ wskazał, że przesłanki, jakimi kierował się przy podejmowaniu zaskarżonej decyzji przedstawił w jej uzasadnieniu. Ustosunkowując się do zarzutów i wywodów zawartych w skardze organ stwierdził, że pozostają one bez wpływu na treść wydanej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

8. Na wstępie Sąd podkreśla, że zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 z późn. zm.) zadaniem Sądu jest dokonanie kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego pod względem jego zgodności z prawem, czyli prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni.

Jednocześnie stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; zwanej dalej "p.p.s.a.") sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną.

9. Skarga zasługuje na uwzględnienie, chociaż w istotnej części z innych powodów niż wskazane przez skarżącego.

10. W podstawowym zakresie zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Przede wszystkim nie może budzić wątpliwości, że obiekt budowlany położony na działce nr ewid. [...] z obrębu [...], zlokalizowanej przy ul. [...] , dodajmy: obiekt nieukończony i niezadaszony, ale w zamierzeniu przeznaczony na cele gospodarcze, powstał w wyniku samowoli budowlanej. Badanie akt zgromadzonych w archiwum Urzędu Miejskiego w [...] wskazuje, że prace budowlane nie zostały poprzedzone uzyskaniem pozwolenia na budowę. W ustawie z dnia z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst autent. Dz. U. Nr [...], poz. [...]) dla budynków gospodarczych o przeznaczeniu wynikającym z lokalizacji i deklarowanym przez skarżącego nie przewidywano wyjątku od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę takiego obiektu, zatem w rozpatrywanej sprawie obowiązku takiego nie dochowano. Fakt braku pozwolenia na budowę potwierdzają również współwłaściciele przedmiotowej działki.

Dodatkowo, wbrew twierdzeniom skarżącego prowadzonych prac budowlanych nie można uznać za remont. Zgodnie z art. 3 pkt 8 pr.bud. z remontem mamy do czynienia w przypadku wykonywania w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji (...). Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że budynek gospodarczy (garaż ?) istniejący na ww. działce przed 1995 r. był w złym stanie technicznym i wówczas został rozebrany przez współwłaścicieli działki.

Przedstawioną interpretację prawa w odniesieniu do kwalifikowania prac budowlanych jako remontu potwierdza też orzecznictwo sądów administracyjnych. Między innymi Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 lipca 2010 r., sygn. akt II OSK 1253/09, LEX nr 706012, wskazując, że "za remont nie mogą zostać uznane roboty budowlane polegające na rozbiórce istniejącego obiektu budowlanego i budowie obiektu nowego, nawet jeśli budowa polega na odbudowie obiektu istniejącego z ewentualnym wykorzystaniem materiałów pozostałych po rozbiórce obiektu dotychczasowego. Aby można było mówić o remoncie obiektu budowlanego musi bowiem istnieć remontowany obiekt, dlatego też przy remoncie następuje najczęściej wymiana tylko poszczególnych elementów obiektu i zastąpienie ich nowymi".

W przypadku remontu przyjmuje się także założenie, że prace budowlane mieszczące się w zakresie ustawowej definicji remontu (art. 3 pkt 8 pr.bud.) dotyczą obiektu budowlanego zrealizowanego zgodnie z prawem. Wyrażono to m.in. w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 maja 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 215/11, stwierdzając, że "nie jest remontem w rozumieniu art. 3 pkt 8 pr.bud., jeżeli inwestor bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia rozbiera po kolei poszczególne ściany budynku stawiając w ich miejsce nowe traktując to jako odtworzenie pierwotnego stanu. Takie działania inwestora mieszczą się w definicjach budowy lub przebudowy".

Powyższe przykłady z orzecznictwa wskazują, że zarówno na wybudowanie w latach 1990-ych przez [...] budynku gospodarczego, jak i na jego rozbiórkę w całości lub w części przed 2014 r. potrzebne były odpowiednie pozwolenia na budowę. Brak pozwolenia przesądza o samowolnym charakterze działań inwestora lub inwestorów.

11. Za prawidłowe – przynajmniej w sensie formalnym (językowym i systemowym) - należy również uznać rozstrzygnięcie PINB z dnia [...] lipca 2016 r., utrzymane w mocy przez zaskarżoną decyzję, w zakresie ustalenia, że odpowiedzialność prawną za samowolne prowadzenie robót budowlanych ponoszą wszyscy aktualni współwłaściciele nieruchomości gruntowej i obiektu budowlanego, w stosunku do którego wydano nakaz rozbiórki, a nie tylko niektórzy z nich. Zgodnie z przepisami prawa budowlanego nakaz rozbiórki lub wykonania innych prac kieruje się w pierwszej kolejności do inwestora, lecz gdy taka osoba nie żyje lub nie można jej ustalić, zobowiązanym jest właściciel obiektu bądź wszyscy współwłaściciele.

Powyższa zasada oznacza bezpodstawność głównych argumentów podnoszonych zarzutów zarówno przez skarżącego, jak i przez uczestników postępowania: [...]. Skarżący twierdzi bowiem, że nie było i nie jest jego zamiarem wykonywanie obowiązków inwestora, a jego prace mają na celu jedynie zabezpieczenie przed technicznym zniszczeniem obiektu zrealizowanego przed ponad dwudziestu laty przez [...]. Z kolei wskazani uczestnicy postępowania twierdzili w odwołaniu, że uznanie ich za zobowiązanych do rozbiórki (choćby wspólnie z innymi) narusza prawo, gdyż nie brali oni udziału w pracach budowlanych, a współwłasność nieruchomości nabyli w drodze dziedziczenia.

Bezzasadność wskazanych stanowisk skarżącego oraz uczestników postępowania wynika z wykładni językowej i funkcjonalnej art. 52 pr.bud. Przepis ten stanowi, że obowiązek dokonania (wykonania) na własny koszt czynności nakazanych "w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51" spoczywa na "inwestorze, właścicielu [a zatem na również współwłaścicielach] lub zarządcy obiektu budowlanego, który to obiekt jest przedmiotem postępowania prowadzonego na podstawie powołanych przepisów. Art. 52 pr.bud., ani inne, bezpośrednio powiązane z nim przepisy prawa nie przewidują dodatkowych warunków w postaci zawinienia lub przyczynienia się do powstania samowoli budowlanej (lub określonego stopnia zawinienia lub przyczynienia się) współwłaściciela obiektu, albo w postaci chwili nabycia własności zabudowanej nieruchomości itp.

Należy przy tym zauważyć, że [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wykazał się odpowiednią starannością w określeniu adresatów obowiązku rozbiórki, gdyż decyzją nr [...]z dnia [...] lutego 2016 r. uchylił pierwszą (chronologicznie) decyzję PINB nr [...]z dnia [...] grudnia 2015 r. nakazującą rozbiórkę ww. budynku gospodarczego wszystkim współwłaścicielom nieruchomości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W ponownym postępowaniu PINB stwierdził, że okoliczności sprawy, zwłaszcza śmierć faktycznej inwestorki: [...] nie pozwalają na odmienne określenie osób zobowiązanych do rozbiórki i dlatego decyzją wydaną w pierwszej instancji obciążył obowiązkiem wszystkich współwłaścicieli. Prawidłowość takiego sposobu rozumienia i stosowania art. 52 pr.bud. potwierdza trwałe i niekwestionowane stanowisko sądów administracyjnych: vide wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 30 maja 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 368/17 lub wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 24 maja 2017 r., sygn. akt II SA/Gd 166/17.

Można wreszcie wyjaśnić, że nałożenie obowiązku na wszystkich współwłaścicieli obowiązku rozbiórki nie oznacza, że wszyscy oni muszą fizycznie wykonać wskazany obowiązek. Prace rozbiórkowe może przeprowadzić każdy ze współwłaścicieli, natomiast wówczas takiej osobie będzie przysługiwało roszczenie o charakterze cywilnoprawnym przeciwko pozostałym współwłaścicielom o zwrot odpowiedniej części kosztów poniesionych w związku z wykonanych obowiązkiem.

12. Mimo wskazanej zgodności z prawem przedstawionych ustaleń i rozstrzygnięć organów nadzoru budowlanego działających w sprawie Sąd orzekł jednak o uchyleniu zaskarżonej decyzji. Sąd uznał bowiem, że w pewnym zakresie właściwe organy nie ustaliły wszystkich istotnych okoliczności, a przez to błędnie zastosowały przepisy prawa.

Przede wszystkim należy zwrócić uwagę, że organ pierwszej instancji nakazał rozbiórkę przedmiotowego obiektu na podstawie art. 48 ust. 1 pr.bud., jednocześnie stwierdzając, że niezgodność §12 ust. 2 i 3 rozporządzenia technicznego wyklucza ("nie daje możliwości", "dyskwalifikuje") dopuszczalność postepowania legalizacyjnego. W opinii Sądu przyjęcie, że w rozpatrywanej sprawie mamy do czynienia z budynkiem jest co najmniej przedwczesne.

W trakcie postępowania wykazano, że istniejący wcześniej, tj. do około 1995 r. budynek gospodarczy przeznaczony na warsztat oraz magazyn pędzli i wałków malarskich został rozebrany i na jego miejscu (!) zostały postawione nowe ściany zakończone tzw. wieńcem betonowym. Nie wynika to jednak ze zgromadzonych w sprawie materiałów. Na wyrysach z rejestru gruntów oraz wydrukach map z tzw. geoportalu widać wyraźnie, że wcześniejszy budynek gospodarczy był bezpośrednio połączony ze zbudowanym w 1928 r. budynkiem mieszkalnym zwanym "[...]" (patrzy karty: 2, 9 i 48 akt admin.). Tymczasem dokumentacja fotograficzna zamieszczona za k. 8 akt admin. Wskazuje, że nowopowstała konstrukcja jest odsunięta od budynku mieszkalnego o ok. 1,00-1,50 m. Odległość ta nie jest zresztą wyraźnie wskazana w protokole kontroli z dnia [...] listopada 2014 r. (k. 8), a szkic zamieszczony w tym protokole jest co najmniej nieprecyzyjny. Szkic wskazuje, że nowopowstała konstrukcja ma plan dwóch zestawionych prostokątów o wymiarach 6,00 x 3,00 m. i kształt litery L, a nie pojedynczego prostokąta, jak na szkicu (wyrysie) z rejestru gruntów. Z akt sprawy nie wynika przy tym, czy oba prostokąty stanowią jedną spójną całość (jeden budynek), czy też dwa odrębne budynki, choć o połączonych bądź wspólnych ścianach. Nie można zatem przesądzić, czy mamy do czynienia z jednym budynkiem gospodarczym o powierzchni przekraczającej 36 m2 (2 x 18 m2), czy też dwoma mniejszymi obiektami.

Oprócz wątpliwości co do wymiarów przedmiotowego obiektu bądź obiektów, organy nadzoru budowlanego nie ustaliły w sposób rozstrzygający, w jakim okresie były faktycznie prowadzone prace budowlane. Z akt wynika tylko, że jeden ze współwłaścicieli zgłosił we wrześniu 2014 r. fakt prowadzenia robót budowlanych, według jego wiedzy bez pozwolenia na budowę. Kwestia okresu budowy ma znaczenie z tego względu, że od 2006 r. przepisy ustawy prawo budowlane przewidywały brak obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę w przypadku "wolno stojących parterowych budynków gospodarczych, wiat i altan (...) o powierzchni zabudowy do 25 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki". Od 2015 r. wskazana maksymalna powierzchnia wymienionych budynków wynosiła 35 m2. W przypadku takich obiektów wymagane było jednak dokonanie odpowiedniego zgłoszenia na podstawie art. 30 ust. 1 pr.bud.

Brak jednoznacznego ustalenia powyższych okoliczności, nie pozwala rozstrzygnąć czy do rozbiórki takich nielegalnie postawionych obiektów zastosowanie powinien mieć art. 48 ust. 1 pr.bud, czy też art. 49b ust. 1 pr.bud. Organy nie rozstrzygnęły też, a przynajmniej nie odniosły się w uzasadnieniach decyzji do kwestii, czy ze względu na konstrukcję budynku (obiektów) uzasadniona była rozbiórka budynku w całości, czy też wystarczająca byłaby rozbiórka jego części. Takie rozwiązanie przewiduje zarówno art. 48 ust. 1 pr.bud, jak i art. 49b ust. 1 pr.bud.

Ponadto brak wskazanych ustaleń powoduje niemożność rozstrzygnięcia dalszych kwestii. Po pierwsze obowiązujący od 1998 r. miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla miasta [...] dopuszcza w § 9 "realizację na działce jednego budynku towarzyszącego /garaż, altana, budynek gospodarczy/, nawiązującego architektonicznie do charakteru otoczenia" (k. 18). Nieznajomość powyższych danych dotyczących konstrukcji uniemożliwia stwierdzenie, czy współwłaściciele przedmiotowej działki nr ewid. [...] z obrębu

[...]zlokalizowanej w [...] przy ul. [...] mogliby być zobowiązani do przygotowania projektu budowlanego zamiennego.

Analogicznie nie została w sposób wystarczający rozstrzygnięta kwestia zgodności przedmiotowego obiektu z przepisami technicznymi. W decyzjach organów obu instancji podkreśla się niezgodność z § 12 ust. 2 i 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (rozporządzenia technicznego), ze względu na zbudowanie obiektu w granicach działki południowej i działki zachodniej. Organ nie wziął wszakże pod uwagę tego, że § 12 ust. 3 pkt 4 rozporządzenia technicznego dopuszcza się "sytuowanie budynku gospodarczego i garażu o długości mniejszej niż 5,5 m i o wysokości mniejszej niż 3 m bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną lub w odległości nie mniejszej niż 1,5 m ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych". Z akt sprawy nie wynika w sposób rozstrzygający, czy przedmiotowy obiekt (obiekty) może obecnie spełnić wskazany warunek wynikający z rozporządzenia technicznego, bądź czy mógłby go spełnić po dokonaniu częściowej rozbiórki.

13. W związku z powyższym Sąd uznał, że w świetle zgromadzonych w sprawie materiałów utrzymanie w mocy przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie [...] z dnia [...] lipca 2016 r. było przedwczesne.

Z akt wynika, że organ powiatowy wstrzymując w dniu [...] maja 2015 r. prowadzenie robót budowlanych przy budowie przedmiotowego obiektu gospodarczego nałożył na współwłaścicieli budynku obowiązek przedłożenia dokumentów określonych w art. 48 ust. 3 pr.bud. i że obowiązek ten nie został wykonany. Ze względu jednak na niewyjaśnienie istotnych okoliczności faktycznych, a przez to nie dość precyzyjne ustalenie warunków dopuszczalności legalizacji przedmiotowego obiektu (obiektów), utrzymanie w mocy decyzji nakazującej rozbiórkę nie było zasadne.

W ponownym postępowaniu organ wojewódzki powinien przeprowadzić postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów, w trybie przewidzianym w art. 136 § 1 i 2 k.p.a., w zakresie wątpliwości i niejasności wskazanych szczegółowo w punkcie 12 uzasadnienia. Dopiero po rozważeniu powstałych wątpliwości należy rozstrzygnąć o obowiązkach współwłaścicieli.

Gdyby organ drugiej instancji stwierdził, że w rozpatrywanym przypadku jest jednak dopuszczalna legalizacja powstałego obiektu bądź jego części, o czym Sąd niniejszym nie rozstrzyga, organ powinien rozważyć, czy odpowiednie obowiązki powinny zostać nałożone na wszystkich współwłaścicieli, czy tylko na niektórych z nich, w szczególności tych, w posiadaniu których znajduje się przedmiotowa nieruchomość. W orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażany jest bowiem pogląd o potrzebie dokonywania funkcjonalnej wykładni art. 48, 49b i 52 pr.bud. Konieczne jest zatem uwzględnienie celu, jakiemu ma służyć postępowanie legalizacyjne, tj. usunięcie stanu niezgodnego z prawem. Z tej perspektywy rozstrzygnięcia organów nadzoru budowlanego nie powinny być kierowane do podmiotów, które nie byłyby w stanie wykonać nałożonych na nie obowiązków. Dokonanie takiej analizy może więc in casu usprawiedliwiać skierowanie nakazu rozbiórki do innego podmiotu niż inwestor lub wszyscy współwłaściciele. Weryfikacja tej przesłanki powinna jednak opierać się na ocenie rzeczywistej możliwości rozebrania budynku bądź spełnienia warunków legalizacji, a nie tylko na formalnej analizie legitymowania się tytułem prawnym do nieruchomości (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 11 maja 2017 r., sygn. akt II SA/Po 574/16).

Sąd nie podważa przy tym wcześniejszej oceny o prawidłowości uznania wszystkich współwłaścicieli działki nr ewid. [...] za adresatów decyzji o rozbiórce przedmiotu samowoli budowlanej. W przypadku decyzji nakazującej rozbiórkę taka zasada rozkładu obowiązków powinna być utrzymana.

14. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a. i lit. c. powołanej wyżej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w pkt I sentencji.

O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a., czyli jak w pkt II wyroku.