Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 201/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2013-07-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 2 ust. 2 pkt 2, art 29 ust 2 pkt 4, art. 50 ust 1 pkt 3 i 4, art. art. 30 ust. 1, art 48 ust. 1
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: art. 62 ust. 2, art. 9 ust. 1 pkt 19 lit. b i c, art. 64a ust. 1 i 5, art. 70 ust. 1
journal: Dz.U. 2005 nr 239 poz 2019
law: Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne - tekst jednolity
article: art. 90 ust. 1
journal: Dz.U. 1974 nr 38 poz 230
law: Ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo wodne.
article: art. 7, ar. 77 par. 1, art. 76 par. 1, art. 65 par. 1, art. 66 par. 1, art. 6
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 135, art. 200, art. 205 par. 1, art. 152
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Zieliński Sędziowie Sędzia NSA Jolanta Szaniecka Sędzia WSA Tomasz Świstak (spr.) Protokolant St. sekretarz sąd. Joanna Wieczorkiewicz-Skoczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 lipca 2013 r. sprawy ze skargi A. K., J. K. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2013 r. Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu p. z dnia [...] września 2012 r. Nr [...], II. zasądza od Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu na rzecz skarżących solidarnie kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

UZASADNEINIE

Decyzją z dnia [...] 2013 r. nr [...] Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: WWINB) utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu p. (dalej: PINB dla powiatu p.) z dnia [...] 2012 r. umarzająca w całości jako bezprzedmiotowe postępowanie administracyjne w sprawie zgodności z przepisami prawa budowy zbiornika retencyjnego na działce nr ewidencyjny [...] w Z..

Decyzja ta został wydana w następującym stanie sprawy.

Postanowieniem z dnia [...] 2009 r., znak: [...] Starosta P. przekazał według właściwości do PINB dla powiatu p. pismo Ł. R. dotyczące prowadzonych przez P. S. robót ziemnych na działkach o nr ewid. [...] i [...] w miejscowości Z. gm. M. G..

W trakcie kontroli przedmiotowego obiektu przeprowadzonej w dniu 7 grudnia 2009 r. PINB dla powiatu p. ustalił, iż budowa zbiornika retencyjnego odbywa się na podstawie zgłoszenia z dnia [...] 2000 r. złożonego do Starostwa Powiatowego (nr sprawy [...]).

W trakcie kontroli stwierdzono, że nie zachowano odległości posadowienia zbiornika od granic sąsiednich działek, to jest od granicy działki nr [...] zamiast planowanych 20 m odległość wynosi około 10 m. Podobne usytuowanie zbiornika od granic rzeki W. i działki nr [...] stanowiącej drogę. Brak jest jednak możliwości dokładniejszego sprecyzowania odległości, z uwagi na nieznajomość przebiegu wszystkich granic. Pomimo to stwierdzono, że odległości są pomniejszone w stosunku do zgłoszenia. Zbiornik jest w dalszym ciągu w trakcie kształtowania, niezakończony.

W trakcie kolejnej kontroli w dniu 2 czerwca 2010 r. PINB dla powiatu p. ustalił, iż usypana grobla uległa przemieszczeniu, w związku z czym poziom wody w zbiorniku retencyjnym podniósł się do poziomu wody w rzece W., która przekracza stan alarmowy.

W dniu 8 czerwca 2010 r. P. S. poinformował PINB dla powiatu p., iż realizacja przedmiotowego zbiornika retencyjnego nie została jeszcze zakończona, trwają prace związane z usypywaniem grobli, a powierzchnia zbiornika jest większa niż w zgłoszeniu do Starostwa Powiatowego. Nadto P. S. zapewnić miał organ, iż dostosuje zbiornik zgodnie z ze zgłoszeniem dokonanym w Starostwie Powiatowym w P. oraz, że wykonał przerwanie grobli w związku z wysokim stanem rzeki W. w celu zabezpieczenia przed utratą hodowanych w stawie ryb.

Również w dniu 8 czerwca 2010 r. PINB dla powiatu p. wydał postanowienie nakazujące P. S. oraz E. S. wstrzymać roboty budowlane wykonywane przy budowie zbiornika retencyjnego w Z., nr ewid. działki nr [...] oraz przedstawić ocenę techniczną zbiornika retencyjnego w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia.

Pismem z dnia 8 listopada 2010 r. swoje uwagi do dotąd prowadzonego postępowania wniósł Ł. R., który między innymi szeroko i krytycznie odniósł się do dokumentu dostarczonego do akt sprawy przez P. S. w dniu 19 października 2010 r., a zatytułowanego "Ocena stanu technicznego bezpieczeństwa zbiornika retencyjnego na działce nr [...] obr. M., gn. M. G., pow. P.", która to ocena miała zostać sporządzona przez J. G. i W. C. w roku 2010.

Pismem z dnia 12 stycznia 2011 r., znak: [...] Starosta P. poinformował PINB dla powiatu p., iż wskazany zbiornik, na podstawie ustawy - Prawo wodne z dnia 24 października 1974 r. należy zaliczyć do urządzeń melioracji wodnych szczegółowych. Nadto organ wskazał, że działka o nr ewid. [...] , obręb M. położona jest na obszarze bezpośredniego zagrożenia powodzią.

W dniu [...] 2011 r. PINB dla powiatu p. wydał decyzję umarzającą postępowanie administracyjne w sprawie budowy zbiornika retencyjnego położonego w Z., nr ewid. działki [...] .

W dniu 7 kwietnia 2011 r. do PINB dla powiatu p. wpłynęła datowana na marzec 2011 r. sporządzona przez mgr Inż. J. C. na zlecenie P. S. "Ocena stanu technicznego i bezpieczeństwa zbiornika retencyjnego na dz. [...] , obr. M., gm. M. G., pow. P.".

W opracowaniu tym wskazano między innymi, iż zbiornik jest przesunięty w stronę koryta rzeki W. o około 30 m w stosunku do usytuowania przewidzianego w opinii inż. T. B. z 1999 r. dołączonej do zgłoszenia z dnia 18 lutego 2000 r. złożonego do Starostwa Powiatowego, przepływ wód powodziowych rzeki W. odbywał się przez teren zbiornika w kierunku północnym, a powierzchnia wyrobiska wynosi 1,686 ha. Nadto wskazano, iż w celu ograniczenia częstości przelewania się wód powodziowych rzeki W. do zbiornika zaleca się zasypanie części wyrobiska od strony rzeki.

Decyzją z dnia [...] 2011 r., znak: [...] WWINB uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 8 grudnia 2011 r., sygn. akt IV SA/Po 585/11 oddalił skargę na decyzję WWINB. Sąd podzielił uwagi organu odwoławczego, iż organ I instancji nie przeprowadził prawidłowej oceny zgromadzonych w sprawie dowodów, w szczególności informacji uzyskanych od Starosty Powiatowego oraz stanowisk wyrażonych przez Urząd Miasta i Gminy M. G. oraz Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w P.. Ponadto Sąd podzielił stanowisko WWINB, iż ponownego ustalenia wymaga uznanie czy przedmiotowy zbiornik retencyjny jest urządzeniem melioracji wodnej podstawowej czy też szczegółowej, a także kwestia wymagalności pozwolenia wodnoprawnego.

Pismem z dnia 12 grudnia 2011 r., Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w P. poinformował PINB dla powiatu p., że prace polegające na budowie zbiornika retencyjnego na działce nr [...] w Z. rozpoczęły się w 2000 r., w oparciu o zgłoszenie robót budowlanych. Wraz z nim inwestor przedstawił opinię sporządzoną przez inż. T. B.. Zgodnie z załączoną do tego dokumentu mapą ewidencyjną projektowany zbiornik retencyjny miał być realizowany w odległości 20 m od działki nr [...] oraz 50 m od styku działek nr 136, 137 i 197/1 (rzeka W.). Przedstawiona podczas wizji terenowej przeprowadzonej przez pracowników Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w P. w dniu 15 listopada 2011 r. ocena stanu technicznego i bezpieczeństwa zbiornika retencyjnego na działce nr [...] , wskazuje również, że zbiornik jest niebezpiecznie przesunięty w kierunku rzeki W.. Zdaniem Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w P. właściciel działki [...] winien realizować zamierzenie budowlane zgodnie z dokumentacją złożoną przy zgłoszeniu robót budowlanych z 2000 r.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu p. postanowieniem z dnia 5 stycznia 2012 r., nakazał P. S. i E. S. wstrzymać roboty budowlane wykonane przy budowie przedmiotowego zbiornika retencyjnego w Z., a następnie w dniu [...] 2012 r. wydał decyzję znak: [...] nakazującą P. S. i E. S. doprowadzić zbiornik retencyjny położony w Z. na działce nr [...] do stanu określonego w zgłoszeniu do Starostwa Powiatowego w P. złożonym w 2000 r. w tym w szczególności wykonać przy istniejącym zbiorniku roboty budowlane zmierzające do dostosowania go do powierzchni 1,44 ha w kształcie prostokąta o wymiarach 80x180 m i średniej głębokości 4,0 m, nachylenie skarpy 1:2 przy średnim napełnieniu 1,3 m oraz zgodnie z zamierzoną lokalizacją przedstawioną na mapie ewidencyjnej stanowiącej załącznik do zgłoszenia.

Powyższa decyzja została uchylona w całości przez WWINB decyzją z dnia [...] 2012 r., a sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji

W dniu 23 sierpnia 2012 r. dołączono do akt opinię sporządzoną 10 lipca 2012 r. przez mgr inż. Z. P. na zlecenie P. i E. S. w sprawie budowanego zbiornika wodnego na działce nr [...] .

W opinii tej jej autor wskazał, iż przedmiotowy zbiornik jest urządzeniem melioracji wodnych szczegółowych. Ma on charakter zbiornika (stawu) retencyjnego, może być wykorzystywany do rekreacji jak i do przetrzymywania ryb. Jako zbiornik retencyjny zapobiega powodziom i nie stwarza zagrożenia powodziowego. Nie jest przystosowany do hodowli lub chowu ryb, ponieważ nie ma urządzeń hydrotechnicznych, nie można z niego spuścić wody w celu uprawy dna stawu, nie posiada grobli, jak i rowów doprowadzających wodę i odprowadzających wodę. Zbiornik można wykorzystać do nawadniania – deszczownią.

W dniu 27 sierpnia 2012 r. PINB dla powiatu p. przeprowadził ponowną kontrolę przedmiotowego zbiornika. W toku kontroli ustalono, iż na terenie działki [...] zlokalizowany jest zbiornik wodny o nieregularnym kształcie. Według oświadczenia inwestora ma on przeznaczenie rekreacyjne, nadto służy do celów nawadniania. W skarpie zbiornika od strony rzeki W. wprowadzona jest rura o średnicy ok. 300 mm, której wlot jest na poziomie wody od strony stawu, a wylot z drugiej strony skarpy. Nie stwierdzono przepływu wody ze zbiornika w kierunku W..

W dniu [...] 2012 r. organ I instancji wydał decyzję znak: [...] o umorzeniu w całości postępowania administracyjnego w sprawie zgodności z przepisami prawa budowy zbiornika retencyjnego na działce nr ewidencyjny [...] w Z. jako bezprzedmiotowego.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, iż istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy ma zakwalifikowanie przedmiotowego zbiornika retencyjnego do występującego w prawie wodnym podziału urządzeń melioracji wodnych na podstawowe oraz szczegółowe.

Zgodnie bowiem z art. 29 ust. 2 pkt. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo Budowlane pozwolenia na budową nie wymaga wykonanie robót budowlanych, polegających na wykonaniu i remoncie urządzeń melioryzacji szczegółowych, poza obszarami parków narodowych, rezerwatów przyrody i parków krajobrazowych oraz ich otulin. Dalej organ zauważył, iż przedmiotowe urządzenie wodne zostało zrealizowane w czasie obowiązywania ustawy Prawo wodne z dnia 24 października 1974 r. która utraciła moc zgodnie z art 219 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne z dniem 31 grudnia 2001 r. W myśl art. 90 ust. 1 ustawy Prawo wodne z 1974 r. urządzenia melioracji wodnych stanowiły urządzenia służące do regulacji stosunków wodnych i polepszania zdolności produkcyjnej gleby. W art. 91 tej ustawy dokonano podziału urządzeń melioracji wodnych na podstawowe i szczegółowe; do urządzeń melioracji wodnych podstawowych zaliczono m. in. zbiorniki wodne służące do przepływu wód lub do zmiany poziomu zwierciadła wody, natomiast do urządzeń melioracji wodnych szczegółowych stawy rybne oraz inne podobne urządzenia.

Mając na uwadze powyższe przepisy oraz w oparciu o stanowisko zajęte przez Starostwo Powiatowe w P. w piśmie z dnia 12 stycznia 2011 r., opinię sporządzoną przez rzeczoznawcę Z. P. oraz własne ustalenia, organ nadzoru budowlanego I instancji uznał, iż należy zaliczyć przedmiotowy zbiornik retencyjny do urządzeń melioracji wodnych szczegółowych ze względu na jego charakter oraz sposób wykorzystywania.

Organ stwierdził, iż realizacja urządzeń wodnych szczegółowych wymagała zgłoszenia zamiaru ich budowy do Starostwa Powiatowego, co inwestor uczynił w dniu 18 lutego 2000 r. Inwestor nadal prowadzi budowę zbiornika retencyjnego, a inwestycja do dnia wydania niniejszej decyzji nie została zakończona.

Ponadto wskazano, że dwie niezależne oceny stanu technicznego zbiornika retencyjnego opracowane przez ekspertów budownictwa hydrotechnicznego W. C. oraz Z. P. stanową, że zbiornik w obecnym kształcie nie stwarza zagrożenia zarówno dla sąsiednich działek, jak również nie powoduje zagrożenia powodziowego.

Mając powyższe na uwadze oraz biorąc pod uwagę całokształt materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy PINB dla powiatu p. stwierdził, że brak jest podstaw faktycznych i prawnych do wydania decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty.

Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli A. K. – K., J. K. oraz Ł. R.. Odwołujący zarzucili, iż organ I instancji nie podjął wszelkich możliwych kroków do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, co spowodowało naruszenie art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a., art. 9 K.p.a. i art. 11 K.p.a. Nadto decyzja nie zawiera uzasadnienia prawnego i faktycznego, co narusza art. 107 § 3 K.p.a. Zdaniem odwołujących się organ nie uwzględnił w swoich rozważaniach wytwarzania kruszywa oraz wytwarzania i składowania odpadów, co narusza przepisy ustawy - Prawo geologiczne i górnicze, a ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, iż przedmiotowa inwestycja do dzisiaj nie została zakończona. Zarzucono, że organ wydający decyzję nie uwzględnił dowodu w postaci pisma Dyrektora RZGW z dnia 8 kwietnia 2009 r., znak: NZP-5301/11/09 i notatki Kierownika Nadzoru Wodnego w P. z dnia 22 sierpnia 2002 r. Pominięto opinię, z której wynika, że inwestor winien uzyskać pozwolenie wodno-prawne na wznoszenie obiektów budowlanych oraz wykonywanie innych robót na obszarach bezpośredniego zagrożenia powodzią. Ponadto organ nie ustalił, czy przedmiotowa inwestycja jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Odwołujący się zarzucili także, że w aktach sprawy brak jest zezwolenia na wytwarzanie odpadów. Wskazali, że bezsporne jest, że na działce nr [...] powstał zbiornik wodny znacznie przekraczający parametry podane w dokumentacji technicznej stanowiącej załącznik do zgłoszenia zamiaru prowadzenia robót budowlanych, co skutkuje powstaniem zbiornika o powierzchni około 25.000 m2 na terenie zalewowym, a w konsekwencji zwiększonym zagrożeniem powodziowym terenów sąsiednich. Nadto nie wydano żadnych zaleceń i decyzji dotyczących uporządkowania terenu i zabezpieczenia obiektu budowlanego do czasu wykonania robót doprowadzających obiekt do stanu właściwego.

Wymienioną na wstępie decyzją z dnia [...] 2013 r. Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu p. z dnia 29 września 2012 r.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ stwierdził, iż z akt sprawy wynika, że w sprawie mamy do czynienia z urządzeniem melioracji wodnej szczegółowej. Fakt ten potwierdza Starosta P. w piśmie z dnia 31 stycznia 2010 r., znak: [...] oraz mgr iż W. C. w Opinii z dnia 10 lipca 2012 r., a także Z. P. - rzeczoznawca SITR.

WWINB wskazał, że nie każde urządzenie wodne jest urządzeniem melioracji wodnych. Zgodnie z art. 70 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne melioracje wodne polegają na regulacji stosunków wodnych w celu polepszenia zdolności produkcyjnej gleby, ułatwienia jej uprawy oraz na ochronie użytków rolnych przed powodziami.

Nadto zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 4 ustawy - Prawo budowlane pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych, polegających na wykonywaniu i remoncie urządzeń melioracji szczegółowych, poza obszarami parków narodowych, rezerwatów przyrody i parków krajobrazowych oraz ich otulin.

Mając powyższe na uwadze WWINB podzielił stanowisko organu I instancji w kwestii zakwalifikowania przedmiotowego zbiornika wodnego jako urządzenia melioracji wodnej szczegółowej. Tym samym organ odwoławczy odrzucił stanowisko Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej, ponieważ pozostaje ono w sprzeczności z pozostałym zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym.

Powyższe oznaczało w ocenie organu odwoławczego, że na budowę przedmiotowego urządzenia wodnego potrzebne było zgłoszenie (tak jak w przypadku urządzeń melioracji szczegółowej). Zgłoszenia budowy przedmiotowego zbiornika dokonano w dniu 18 lutego 2000 r. w Starostwie Powiatowym w P.. Zgłoszenie to zostało przyjęte bez sprzeciwu.

Nadto WWINB podkreślił, że inwestor nadal prowadzi budowę przedmiotowego urządzenia wodnego melioracji szczegółowej, a jego realizacja nie została zakończona. Zatem inwestor w trakcie budowy może dokonywać zmian, w stosunku do których organy nadzoru budowlanego nie mogą podejmować żadnych działań władczych.

Organ odwoławczy stwierdził jednocześnie, iż nie naruszono w sprawie przepisów postępowania administracyjnego.

Skargę na powyższą decyzje wnieśli A. K. - K., J. K. oraz Ł. R. zarzucając błąd w ustaleniach faktycznych sprawy oraz, iż została ona wydana bez zebrania całego materiału dowodowego i z rażącym naruszeniem prawa, w tym podstawowych zasad postępowania administracyjnego: zasady praworządności (art.7 K.p.a.), zasady zaufania (art. 8 K.p.a.) i zasady przekonywania (art. 11 K.p.a.). Według skarżących w toku postępowania naruszono art. 10 § 1 K.p.a., art. 35 K.p.a. i art. 65 § 1 K.p.a., art. 75 § 1 K.p.a. i art. 77 § 1 K.p.a., art. 78 § 1 i art. 79 §1 i § 2 K.p.a., a także art.80 K.p.a.

Zdaniem skarżących decyzja nie spełnia nadto kryteriów określonych w art. 107 K.p.a. oraz została wydana z naruszeniem art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Ponadto zarzucili obrazę prawa materialnego, to jest art. 4 i art.5 pkt 1 ppkt 9 ustawy Prawo budowlane, art. 82 ust.1 pkt 11 ustawy z 7 lipca 1974 r. Prawo wodne i art. 83 ust. 1 pkt 1 i 3, art. 83 ust. 2 pkt 1, art.122 ust. 2 pkt 2, art. 122 ust. 1 pkt 2 i 8 ustawy z 18 lipca 2001 r. Prawo wodne.

Zdaniem skarżących organ nadzoru budowlanego bezpodstawnie umorzył postępowanie mimo, iż winien merytorycznie orzec o zgodności realizacji obiektu z obowiązującymi przepisami prawa.

Skarżący podnieśli miedzy innymi, iż zgłoszone roboty - budowa zbiornika miały polegać na wybieraniu gruntu rodzimego po uzyskaniu decyzji - zgody na wytwarzanie odpadów, przy nie przekraczaniu granic określonych na planie. Decyzji o odpadach brak w aktach sprawy. W ocenie skarżących pracownik prowadzący sprawę przyjęcia zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych bezpodstawnie przyjął, iż uzupełniono braki tego zgłoszenia.

Organ odwoławczy nie odniósł się ponadto do wniosku o sprawdzenie, czy zmieniające się w tym czasie (od 2000 r.) przepisy obligowały inwestora do uzyskania dodatkowych zezwoleń związanych z budową zbiornika.

Ponadto w toku postępowania stwierdzono lokalizację rury odprowadzającej wodę, odprowadzanie wody na grunty sąsiednie oraz budowę grobli, która na skutek powodzi w maju i czerwcu 2010 r. oraz w styczniu 2011 r. została zniszczona. Natomiast w zaskarżanej decyzji sprawa odprowadzania wód i budowy grobli została pominięta. Organy w żaden sposób nie odniosły się do sprawy legalności odprowadzania, bez pozwolenia wodnoprawnego, wód do rzeki W. z terenu działki [...] . Konieczności posiadania takiego pozwolenia wynika z pisma Dyrektora RZGW z dnia 8 września 2009 r.

Podniesiono dalej, iż w toku prowadzonego postępowania zarówno Starostwo Powiatowe, jak i organa nadzoru budowlanego powoływały się na dokumenty, których brak w aktach, a wnioski stron o dołączenie tych dokumentów do akt, jako dowodów były ignorowane bez uzasadnienia. Zarzucono, iż skarżący nie zostali powiadomieni o oględzinach przeprowadzonych przez biegłego W. C.. W ich ocenie opinia W. C. jest nierzetelna, zaniża wielkość zbiornika, nie podaje jego głębokości i właściwej lokalizacji w terenie. Opinia ta jest niezgodna z obowiązującymi zapisami Studium ochrony przeciwpowodziowej oraz ze Studium uwarunkowań i zagospodarowania przestrzennego gminy M. G. (uchwała [...] z 28.09.2009 r. Rady Miejskiej w M. G.). Studium to narzuca obowiązek bezwzględnego przestrzegania przepisów prawa wodnego oraz przestrzegania wytycznych Dyrekcji Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej.

Skarżący zakwestionowali pominięcie przez organy stanowiska wyrażonego w sprawie przez Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej i Urząd Miasta i Gminy M. G..

Podnieśli, iż organ prowadzący sprawę nie zebrał całego materiału dowodowego, a z zaskarżonej decyzji wynika, że dokonał dowolnej, a nie swobodnej oceny materiału dowodowego, wydając decyzję niezgodną nawet z własnymi ustaleniami dotyczącymi np. przekroczenia zakresu wykonywanych prac przy budowie zbiornika. Zebrany w sprawie materiał dowodowy jednoznacznie wskazuje, że w sprawie tej została naruszona zasada określona w art. 4 i art. 5. pkt 1 ppkt 9 Prawa budowlanego, tj zasada ochrony interesu osób trzecich. Narażenie terenów sąsiednich, poprzez wprowadzenie zmian na gruncie na terenie zalewowym, na większe ryzyko zalania wodami rzeki W., nawet przy stanie wody poniżej poziomu najwyższej wody wielkiej określonego w Studium ochrony przeciwpowodziowej, stanowi niewątpliwie naruszenie tego interesu.

Z akt sprawy nie wynika, także aby sprawy dotyczące wytwarzania odpadów zostały przekazane przez organa nadzoru budowlanego innym organom, według ich właściwości: Urzędowi Marszałkowskiemu prowadzącemu ewidencję odpadów i Staroście Powiatowemu, organowi wydającemu decyzje - zezwolenia na wytwarzanie odpadów.

Postanowieniem z dnia 4 kwietnia 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu odrzucił skargę wniesioną przez Ł. R..

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga zasługiwała na uwzględnienie, aczkolwiek nie okazały się trafne wszystkie podniesione w niej argumenty.

Przed przystąpieniem do dalszych rozważań wskazać należy, iż bez znaczenia dla niniejszej sprawy pozostaje czy realizacja przedmiotowej inwestycji w postaci zbiornika na działce nr ewidencyjny [...] w Z. wymagała uzyskania pozwolenia wodnoprawnego, czy też z obowiązku takowego była zwolniona.

Zauważyć bowiem należy, iż zgodnie z art. 2 ust. 2 pkt 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. z 2010 r., nr 243, poz. 1623 ze zm., dalej Prawo budowlane) przepisy tej ustawy nie naruszają przepisów odrębnych, a w szczególności prawa wodnego w odniesieniu do urządzeń wodnych. Jednocześnie art. 62 ust. 2 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (tekst jednolity Dz. U. Nr 239. poz. 2019 z 2005 r. ze zm., dalej Prawo wodne) stanowi, że przepisy art. 63-66 tejże ustawy nie naruszają przepisów ustawy z 1994 r. Prawo budowlane.

Wzajemne relacje między tymi ustawami wskazują zatem, iż w stosunku do urządzeń wodnych (do których zgodnie z art. 9 ust. 1 pkt 19 lit. b i c Prawa wodnego zaliczyć należy zbiorniki, stawy rybne oraz stawy przeznaczone do oczyszczania ścieków, rekreacji lub innych celów) stosuje się przepisy obu wskazanych ustaw. Oznacza to, że przy braku szczególnych zwolnień, wykonanie urządzenia wodnego będzie wymagało zarówno pozwolenia na budowę (albo zgłoszenia), jak i pozwolenia wodnoprawnego, udzielanych przez różne organy i w odrębnych postępowaniach, przy czym niezależnie od tego czy dana inwestycja będzie wymagała uzyskania pozwolenia wodnoprawnego w oparciu o przepisy prawa wodnego, czy też z takiego obowiązku będzie zwolniona będą w stosunku do niej miały zastosowanie przepisy Prawa budowlanego.

Zasadą w polskim prawie budowlanym jest, iż wszelkie roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego), za wyjątkiem przypadków, gdy ustawa wyraźnie wyłącza taki obowiązek (art. 29 ust. 1 i 2 ustawy) lub wymaga dla określonych robót budowlanych zgłoszenia (art. 30 ust. 1 ustawy).

Przez roboty budowlane rozumieć należy przede wszystkim budowę obiektu budowlanego czyli budynku, budowli stanowiącej całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami lub obiektu małej architektury. Przez budowlę rozumieć zaś należy każdy obiekt budowlany nie będący budynkiem lub obiektem małej architektury, w tym w szczególności budowle ziemne i zbiorniki (art. 3 pkt 1, 3, 6 i 7 Prawa budowlanego).

W świetle przywołanych powyżej definicji nie budzi wątpliwości, iż realizacją robót budowlanych podlegającą przepisom prawa budowlanego będzie także wykonanie ziemnego zbiornika wodnego.

Zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 4 Prawa budowlanego pozwolenia na budowę nie wymaga wykonanie robót budowlanych polegających na wykonaniu i remoncie urządzeń melioracji szczegółowych, poza otulinami parków narodowych, rezerwatów przyrody i parków krajobrazowych oraz ich otulin.

Wobec takiej konstrukcji przepisu art. 29 ust. 2 pkt 4 Prawa budowlanego, który w żaden sposób nie odwołuje się do ewentualnego istnienia bądź braku wymogu uzyskania na wykonanie wskazanych w nim prac pozwolenia wodnoprawnego okoliczność ta pozostaje bez znaczenia w postępowaniu prowadzonym przez organy nadzoru budowlanego w oparciu o przepisy ustawy Prawo budowlane.

Gwoli wszechstronnego wyjaśnienia sprawy wspomnieć jedynie należy, iż okoliczności związane z ewentualną potrzebą uzyskania dla realizacji przedmiotowego urządzenia wodnego pozwolenia wodnoprawnego mogą zostać ocenione jedynie przez organ właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego i w toku odrębnego postępowania prowadzonego w oparciu art. 64a ust. 1 lub ust. 5 ustawy Prawo wodne, w toku którego to postępowania wyłącznie ten organ byłby uprawniony do stwierdzenia czy wykonanie danej inwestycji wymagało uzyskania pozwolenia wodnoprawnego, a jeśli tak to jakie są konsekwencje wykonania tegoż urządzenia bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego.

Organy nadzoru budowlanego prowadzące w postępowanie w oparciu o przepisy ustawy Prawo budowlane winny zaś w pierwszym rzędzie ustalić czy realizacja przedmiotowej inwestycji wymagała uzyskania pozwolenia na budowę, czy też jedynie zgłoszenia. Okoliczność ta warunkuje bowiem dalszy tok postępowania w sprawie.

W przypadku ustalenia, że przedmiotowa inwestycja wymagała uzyskania pozwolenia na budowę, a dokonane zgłoszenie mimo to nie wywołało prawem przewidzianej reakcji organu administracji architektoniczno budowlanej, to jest wniesienia sprzeciwu organ administracji winien ocenić czy dokonane zgłoszenie odpowiadało charakterowi faktycznie wykonanych prac, czy też rzeczywistym zamiarem inwestora było obejście przepisów o uzyskaniu pozwolenia na budowę, bowiem zgłoszenie miało charakter pozorny i nie odpowiadało pracom faktycznie realizowanym.

W pierwszym z wskazanych powyżej przypadków uznać należy, iż wobec dokonanego przez inwestora zgłoszenia zamiaru realizacji określonych robot budowlanych i braku sprzeciwu właściwego organu zastosowanie w sprawie winien znaleźć przepis art. 50 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego stanowiący, że w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub art. 49b ust. 1 właściwy organ wstrzymuje prowadzenie robót budowlanych wykonywanych na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1. Przez zgłoszenie dokonane z naruszeniem art. 30 ust. 1 ustawy Prawo budowlane rozumieć bowiem należy zgłoszenie dotyczące robót budowlanych w przepisie tym nie wskazanych i co za tym idzie objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę.

W drugiej zaś sytuacji, to jest w przypadku wykazania, że rzeczywistym zamiarem inwestora było obejście przepisów o uzyskaniu pozwolenia na budowę, a zgłoszenie nie obejmowało faktycznie planowanych prac koniecznym byłoby zaś zastosowanie przez organ art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. Jeżeli bowiem zakres i charakter prac realizowanych przez inwestora jest zdecydowanie różny od objętych zgłoszeniem, to nie sposób uznać, iż zgłoszenie prac innych niż faktycznie realizowane odniosłoby skutek prawny, chociaż konieczne jest pozwolenie na budowę. Prowadziłoby to bowiem do niedopuszczalnego obchodzenia prawa.

O ile w sprawie doszłoby do ustalenia, iż przedmiotowa inwestycja nie wymagała uzyskania pozwolenia na budowę, lecz jedynie zgłoszenia organ nadzoru budowlanego winien zaś ocenić czy w sprawie nie zaistniały okoliczności o jakich mowa w art. 50 ust. 1 pkt 2 i 3 Prawa budowlanego, to jest czy nie doszło do zrealizowania robót budowlanych w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia, bądź zagrożenie środowiska, względnie w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w przepisach.

Dopiero jednoznaczne ustalenie, iż w sprawie nie zaistniały wskazane powyżej okoliczności, to jest, że nie doszło do zrealizowania robót budowlanych w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia, bądź zagrożenie środowiska, względnie w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w przepisach upoważniałoby organ nadzoru administracji do umorzenia postępowania w sprawie.

Odnosząc się do argumentacji podnoszonej przez skarżących podkreślić w tym miejscu należy, iż w przypadku robót budowlanych dla wykonywania których wystarczające jest zgłoszenie, samo odstąpienie, w toku ich realizacji od zakresu, czy kształtu prac wskazanych w zgłoszeniu nie uzasadnia prowadzenia postępowania legalizacyjnego, o ile nie wiąże się ze spowodowaniem zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia, bądź zagrożenia środowiska, względnie nie odbiega od warunków określonych w przepisach. Powyższe wynika wprost z jednoznacznej redakcji art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego, który to przepis sankcjonuje jedynie prowadzenie robót budowlanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, a nie w sposób odbiegający od zakresu prac wskazanych w zgłoszeniu.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy podkreślić należy, iż dokonanie właściwej wykładni prawa materialnego i jego należytego zastosowania jest możliwe jedynie wtedy, gdy stan faktyczny sprawy jest niewadliwie ustalony.

Powyższe nakłada na organy administracji obu instancji obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całości materiału dowodowego (art. art. 7 i art. 77 K.p.a.) z zachowaniem wszelkich reguł i zasad określonych w przepisach K.p.a.

W niniejszej sprawie organy nadzoru budowlanego obu instancji wymogom tym nie sprostały.

Zauważyć bowiem należy, iż zarówno z uzasadnień decyzji organu I jak i II instancji, jak i z materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy nie wynika by organy nadzoru budowlanego dokonały własnych kompletnych ustaleń co do tego jaka dokładnie inwestycja jest realizowana na działce nr [...] w Z., czy charakter tej inwestycji pozwala na uznanie, że jej wykonywanie nie wymagało uzyskania pozwolenia na budowę, lecz dokonanie jedynie zgłoszenia oraz czy roboty budowlane nie są realizowane w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia, bądź zagrożenie środowiska.

Odnosząc się do poczynionego przez WWINB ustalenia, iż w sprawie mamy do czynienia z urządzeniem melioracji wodnej szczegółowej zauważyć należy, iż stwierdzenie to organ II instancji oparł na ogólnej konstatacji, iż wynika to z akt sprawy oraz na powołaniu się na pismo Starosty P. z dnia 31 stycznia 2010 r. oraz ma opinię mgr Inż. W. C. z dnia 10 lipca 2012 r. i opinię Z. P..

Również organ I instancji swoje ustalenia w tym zakresie oparł wyłącznie na tym samym piśmie Starosty P. oraz opinii rzeczoznawcy Z. P..

Takie stanowisko organów obu instancji nie zasługuje na aprobatę i musi być uznane za co najmniej przedwczesne.

Zauważyć bowiem należy, iż obie opinie rzeczoznawców, na które powołują się organy nadzoru budowlanego sporządzone zostały na zlecenie inwestora i przedłożone przez niego do akt sprawy.

Dokumenty te nie maja zatem waloru opinii biegłego powołanego w toku postępowania administracyjnego, lecz stanowią jedynie dokumenty prywatne.

Kodeks postępowania administracyjnego nie zawiera wprawdzie przepisów o dokumentach prywatnych, to jednak uznać należy, iż dokument taki stanowi w postępowaniu administracyjnym (nie inaczej niż w postępowaniu cywilnym) dowód tego, że osoba, która go podpisała złożyła oświadczenie zawarte w dokumencie.

Dokumenty prywatne stanowią zatem zupełny dowód na to, że zawarte w nich oświadczenia pochodzą od wystawcy, lecz odmiennie niż dokumenty urzędowe nie korzystają z przewidzianego w art. 76 § 1 k.p.a. domniemania zgodności ich treści z rzeczywistym stanem rzeczy.

Co za tym idzie wiarygodność tych zaW.ch w dokumentach oświadczeń winna być oceniania tak samo, jak innych dowodów w sprawie, zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 maja 2009 r. sygn. akt II FSK 107/08 publ. LEX nr 549314).

Takowej oceny zabrakło zaś zarówno w uzasadnieniu decyzji organu I, jak i II instancji, w sytuacji gdy treść tych opinii była kwestionowana przez pozostałe strony postępowania, a ich wiarygodność budzi uzasadnione wątpliwości w świetle pozostałych zgromadzonych sprawie dowodów. Na powyższe wątpliwości wskazuje chociażby zawarte w opinii Z. P. z dnia 10 lipca 2012 r. stwierdzenie, iż przedmiotowy zbiornik nie ma połączenia z rzeką Wartą, w sytuacji, gdy z protokołu oględzin z dnia 28 sierpnia 2012 r. (k. 119 akt administracyjnych) wynika, iż w skarpie zbiornika od strony rzeki W. wyprowadzona jest rura o średnicy około 300 mm, której wlot jest na poziomie wody od strony stawu, a wylot z drugiej strony skarpy. okoliczność tą w swoich oświadczeniach składanych w toku postępowania potwierdził także sam P. S..

Odnośnie pisma Starosty P. z dnia 31 stycznia 2010 r. zauważyć zaś należy, iż w piśmie tym Starosta nie przesądza o tym, czy przedmiotowy zbiornik stanowi urządzenie melioracji wodnej szczegółowej (przy czym podkreślić trzeba, iż do wiążącego inne organy rozstrzygnięcia tego zagadnienia i tak nie miałby kompetencji), lecz jedynie wskazuje, iż jako takowy określony on został w dokonanym przez P. S. zgłoszeniu, które to zgłoszenie zostało przyjęte. Jak wykazano zaś powyżej skutki ewentualnego wadliwego przyjęcia zgłoszenia bez wywiedzenia sprzeciwu, wiążą organ nadzoru budowlanego jedynie w ograniczonym zakresie, to jest odnośnie podstawy prawnej prowadzonego postępowania legalizacyjnego, a nie co do generalnej niedopuszczalności jego prowadzenia..

Dalej wskazać należy, iż w ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie niedopuszczalnym jest powoływanie przez organ administracji ma opinie rzeczoznawców odnośnie stwierdzenia czy dany obiekt budowlany stanowi urządzenie melioracji wodnej i jakiego rodzaju (podstawowej czy szczegółowej).. Zarówno pojęcie urządzeń melioracji wodnych, jak i kryteria podziału tych urządzeń na podstawowe i szczegółowe są bowiem pojęciami prawnymi posiadającymi definicje legalne w przepisach prawa wodnego i zakwalifikowanie danego obiektu, do którejś z tych kategorii stanowi element subsumcji normy prawnej do ustalonego stanu faktycznego i należy do kompetencji organu, który z założenia zna prawo i powołany jest do jego stosowania.

Odwoływanie się w tym zakresie wyłącznie do opinii rzeczoznawców, bez poczynienia samodzielnych ustaleń w tym zakresie uznać należy za oczywiste naruszenie prawa procesowego, albowiem sprowadza się do zastąpienia organu administracji przez rzeczoznawcę w orzekaniu w sprawie. Potrzeba powołania w tego rodzaju sprawie biegłego pojawi się dopiero, gdy dowody przeprowadzone przez organ w szczególności z dokumentacji projektowej obiektu i jego oględzin nie dostarczą informacji pozwalających odpowiednie zakwalifikowanie obiektu budowlanego jako urządzenia melioracji wodnej podstawowej bądź szczegółowej w rozumieniu odpowiednich przepisów prawa wodnego i koniecznym będzie w tym celu uzyskanie dodatkowych danych (informacji co do faktów), dla pozyskania których niezbędne okaże się posiadanie wiadomości specjalnych.

Gwoli wszechstronnego wyjaśnienia sprawy zauważyć w tym miejscu należy, iż zbadania i oceny ze strony organu będzie wymagała nie tylko okoliczność, czy przedmiotowy zbiornik stanowi urządzenie melioracji wodnych szczegółowych, lecz przede wszystkim ocena czy w ogóle może być on zaliczony do urządzeń melioracji wodnych.

Ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo wodne (Dz. U. Nr 38, poz. 230 z 1974 r. ze zm.), obowiązująca w dacie dokonywania zgłoszenia, w art. 90 ust.. 1 stanowiła bowiem, iż urządzeniami melioracji wodnych są urządzenia służące do regulacji stosunków wodnych i polepszenia zdolności produkcyjnej gleby. Użycie w cytowanym przepisie spójnika "i" oznaczającego koniunkcję wskazanych w przepisie przesłanek pozwalających na uznanie danego obiektu za urządzenie melioracji wodnych wskazuje na konieczność łącznego występowania wskazanych w nim przesłanek, co oznacza, iż urządzenie melioracji wodnych musiało służyć zarówno regulacji stosunków wodnych, jak i polepszeniu zdolności produkcyjnej gleby.

Nie można przy tym abstrahować od faktu, iż w obowiązującej od dnia 1 stycznia 2002 r. ustawie z dnia 18 lipca 2011 r. Prawo wodne w art. 70 ust. 1 wskazano, że melioracje wodne polegają na regulacji stosunków wodnych w celu polepszenia zdolności produkcyjnej gleby, ułatwienia jej uprawy oraz ochronie użytków rolnych przed powodziami.

W świetle art. art. 29 ust. 2 pkt 4 Prawa budowlanego stanowiącego, iż pozwolenia na budowę nie wymaga wykonanie robót budowlanych polegających na wykonaniu i remoncie urządzeń melioracji szczegółowych, poza otulinami parków narodowych, rezerwatów przyrody i parków krajobrazowych oraz ich otulin oraz art. 30 ust. 1 pkt 2 tej samej ustawy ustanawiającego dla tego rodzaju robót obowiązek zgłoszenia właściwemu organowi, organ nadzoru budowlanego rozpoznający sprawę w pierwszym rzędzie dokonać będzie musiał ustalenia czy przedmiotowy obiekt stanowi w ogóle urządzenie melioracji wodnych, a jeśli tak to jakiego rodzaju, które to ustalenie poprzedzić będzie musiał ustaleniem właściwego reżimu prawnego, na gruncie którego dokonywana będzie powyższa ocena.

Podkreślić w tym miejscu trzeba, iż poczynienie powyższych ustaleń przez Sąd na obecnym etapie sprawy byłoby przedwczesne i prowadziłoby do zastąpienia organu administracji przez Sąd w rozpoznaniu sprawy administracyjnej. Rolą sądów administracyjnych jest zaś wyłącznie kontrola organów administracji publicznej, polegająca - między innymi - na stwierdzeniu, czy wydawane przez te organy decyzje lub inne akty są zgodne z prawem. Warunkiem umożliwiającym taką kontrolę jest zaś prawidłowe przeprowadzenie postępowania oraz wyczerpujące i odnoszące się do wszystkich istotnych okoliczności sprawy uzasadnienie decyzji, gdyż tylko ono wskazuje na przesłanki, jakimi kierował się organ przy jej wydaniu.

Dopiero poczynienie powyższych ustaleń determinowało będzie dalszy tok postępowania, przy czym również odnośnie ustalenia czy roboty budowlane nie są realizowane w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia, bądź zagrożenie środowiska pełne zastosowanie znajdą przedstawione powyżej uwagi dotyczące dokonywania powyższych ustaleń jednie w oparciu o dokumenty prywatne przedstawione przez strony, bez oceny wiarygodności tych dokumentów i bez przeprowadzenia przez organ własnego postępowania dowodowego.

Podkreślić w tym miejscu należy, iż sygnalizowana w protokołach oględzin trudność w dokonaniu precyzyjnych ustaleń co do wymiarów (w tym głębokości) i usytuowania względem granic działki zbiornika realizowanego na działce nr [...] w Z. nie zwalnia organów z administracji z obowiązku zebrania kompletnego materiału dowodowego, lecz jedynie uzasadniać może skorzystanie w tym zakresie przez organ z pomocy osób posiadających niezbędne wiadomości specjalne, w tym na przykład geodety bądź mierniczego górniczego mogących dokonać pomiarów usytuowania zbiornika i jego wymiarów.

Poczynienie precyzyjnych i nie budzących wątpliwości ustaleń co do tego jaka inwestycja faktycznie zrealizowana została na działce nr [...] , w tym odnośnie wymiarów i położenia zbiornika jest przy tym niezbędne bowiem jak już wskazywano powyżej dokonanie właściwej wykładni prawa materialnego i jego należytego zastosowania jest możliwe jedynie wtedy, gdy stan faktyczny sprawy jest niewadliwie ustalony.

Niezależnie od powyższych naruszeń przepisów postępowania o charakterze zasadniczym, które samodzielnie uzasadniały uchylenie zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej przez nią w mocy decyzji organu I instancji na podstawie art. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 P.p.s.a. wskazać nadto należy na szereg pomniejszych uchybień, które także świadczą o wadliwym procesowaniu w sprawie przez organy nadzoru budowlanego.

W pierwszym rzędzie zauważyć należy, iż przedstawione sądowi akta administracyjne w oparciu o które doszło do wydania zaskarżonej decyzji są najprawdopodobniej niekompletne.

W piśmie procesowym uczestnika postępowania Ł. R. z dnia 8 listopada 2010 r. (k. 82-83 akt administracyjnych) szeroko i krytycznie odniósł się on do dokumentu dostarczonego do akt sprawy przez P. S. w dniu 19 października 2010 r., a zatytułowanego "Ocena stanu technicznego bezpieczeństwa zbiornika retencyjnego na działce nr [...] obr. M., gn. M. G., pow. P.", która to ocena miała zostać sporządzona przez J. G. i W. C. w roku 2010.

Powyższej opinii brak w aktach sprawy, w których znajdują się jedynie opinie W. C. z marca 2011 r. oraz Z. P. z 10 lipca 2012 r., jednocześnie zarówno z akt sprawy, jak i z udzielonej odpowiedzi na skargę nie wynika wprost czy takowa opinia z roku 2010 istniała, a jeśli tak to co się z nią stało.

Dalej wskazać należy, iż skarżący w skardze wskazali, że w aktach sprawy znajdowała się dokumentacja fotograficzna, która z nich zaginęła (dwie płyty CD), do którego to zarzutu WWINB w udzielonej odpowiedzi na skargę w jakikolwiek sposób się nie odniósł.

Jedynie na marginesie rozważań o charakterze zasadniczym wskazać nadto należy na uchybienie organu II instancji, które w ocenie Sądu wskazuje na jedynie pobieżne zapoznanie się z aktami sprawy. Uchybienie to polegało na powołaniu się na opinię mgr inż. W. C. z dnia 10 lipca 2012 r., w sytuacji, gdy opinia ta datowana jest na marzec 2011 r., zaś we wskazanej powyżej dacie sporządzona został opinia drugiego z występujących w sprawie rzeczoznawców – Z. P..

Odnosząc się do sformułowanych w skardze zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego wskazać należy, iż wskazane uchybienia w procedowaniu jakich dopuścił się organ I instancji, a których nie konwalidował organ odwoławczy, uniemożliwiły Sądowi dokonanie szczegółowej oceny zaskarżonej decyzji pod kątem zgodności z przepisami prawa materialnego, albowiem ocena taka w obecnym stanie sprawy jest niemożliwa.

Zauważyć jedynie należy, iż oczywiście bezzasadne są te zarzuty skargi, które dotyczą nie zbadania przez organy nadzoru budowlanego zagadnień związanych z eksploatacją kruszywa i gospodarką odpadami w trakcie budowy przedmiotowego zbiornika oraz nie przekazania .sprawy w tym zakresie do rozpoznania właściwym organom.

Jak trafnie wskazał organ II instancji w zaskarżonej decyzji nie jest on właściwy do prowadzenia postępowań administracyjnych dotyczących wydobywania kruszywa, czy też składowania i przetwarzania odpadów. Zgodnie z art. 6 K.p.a. organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa, przy czym art. 19 tej samej ustawy nakłada na nie obowiązek przestrzegania z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. Zakres zadań organów nadzoru budowlanego określony jest przepisami ustawy Prawo budowlane i nie obejmuje prowadzenia postępowań w oparciu o przepisy innych ustaw, w tym w szczególności w oparciu o przepisy ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (tekst jednolity Dz. U. z 2010 r. Nr 185, poz. 1243 ze zm.) oraz ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. - Prawo geologiczne i górnicze (tekst jednolity Dz. U. z 2005 r. Nr 228 poz. 1947 ze zm.).

Zauważyć dalej należy, iż choć art. 65 § 1 K.p.a. nakłada na organ administracji publicznej, do którego podanie wniesiono, jeżeli stwierdzi swoją niewłaściwość w sprawie, obowiązek niezwłocznego przekazania jej do organu właściwego, to jednak zgodnie z art. 66 § 1 K.p.a. jeżeli podanie dotyczy kilku spraw podlegających załatwieniu przez różne organy, organ administracji publicznej, do którego podanie wniesiono, uczyni przedmiotem rozpoznania sprawy należące do jego właściwości.

Taka sytuacja zaistniała w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją, albowiem niewątpliwie zasadnicza treść podania Ł. R. inicjującego postępowanie w niniejszej sprawie dotyczyła zagadnień należących do właściwości organów nadzoru budowlanego, to jest zgodności z prawem robót budowlanych wykonywanych w związku z realizacją na działce nr [...] w Z. budowli ziemnej w postaci zbiornika. Ponadto podanie to nie zostało przez stronę skierowane do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu p., lecz do Urzędu Marszałkowskiego, a następnie w odpisie przekazane organowi nadzoru budowlanego według właściwości w zakresie prowadzonych na wskazanych w nim działkach robót ziemnych.

W tym stanie sprawy nie sposób zatem czynić organom nadzoru budowlanego zarzutów z nieprzekazania innym organom wg właściwości spraw dotyczących gospodarowania odpadami i eksploatacji kruszywa.

Mając na względzie powyższe na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. orzeczono jak w pkt I sentencji wyroku.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy rzeczą organu będzie wydanie decyzji po wyeliminowaniu wskazanych w niniejszym wyroku uchybień i z zastosowaniem się do przedstawionej w nim wykładni przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania.

Uchylenie zarówno decyzji zaskarżonej skargą, jak i decyzji pierwszoinstancyjnej uzasadnione jest potrzebą przeprowadzenia przy ponownym rozpoznaniu sprawy postępowania dowodowego co do istoty sprawy.

Podkreślić w tym miejscu należy, iż Sąd w żadnym stopniu nie przesądza tego jakiej treści decyzję winien ostatecznie wydać organ administracji w niniejszej sprawie, bowiem jak wskazywano już wielokrotnie prawidłowe zastosowanie przepisów prawa materialnego może nastąpić jedynie wtedy, gdy postępowanie przeprowadzone zostało zgodnie z obowiązującą procedurą, a okoliczności sprawy nie budzą wątpliwości.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a., mając na uwadze rodzaj i wysokość poniesionych przez stronę kosztów sądowych.

Jednocześnie Sąd nie określił w wyroku czy i w jakim zakresie zaskarżony akt nie może być wykonany. W ocenie Sądu wykładnia celowościowa art. 152 P.p.s.a. prowadzi do wniosku, że przepis ten odnosi się do aktów lub czynności, które podlegają wykonaniu. Celem niniejszego przepisu jest zabezpieczenie strony, której skarga została uwzględniona przed ewentualnym wykonaniem przez organ, przed uprawomocnieniem się wyroku, aktu uchylonego przez Sąd. Przez pojęcie wykonania aktu administracyjnego należy rozumieć spowodowanie w sposób dobrowolny lub doprowadzenie w trybie egzekucji do takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zaW.m w danym akcie. Problem wykonania aktu administracyjnego dotyczy aktów zobowiązujących, ustalających dla ich adresatów nakazy lub zakazy, aktów, na podstawie których określony podmiot uzyskuje równocześnie uprawnienie i mocą którego zostają na niego nałożone obowiązki, oraz aktów, na podstawie których jeden podmiot jest do czegoś zobowiązany, a drugi wyłącznie uprawniony. W niniejszej sprawie Sąd uchylił decyzję utrzymującą w mocy decyzję umarzającą postępowanie administracyjne. Uchylony akt organu administracji miał zatem charakter wyłącznie proceduralny i nie wiązał się z nałożeniem na stronę jakiegokolwiek obowiązku, bądź przyznaniem uprawnienia. Jako taki nie nadawał się do wykonania (nie miał przymiotu wykonalności). Stąd też nie znaleziono podstaw do orzekania w trybie art.152 P.p.s.a. w przedmiocie jego wykonania.