Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 169/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-11-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6031 Uprawnienia do kierowania pojazdami
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 122 ust. 1 pkt. 3, art. 124 ust. 1 pkt. 2 lit. a
journal: Dz.U. 2005 nr 108 poz 908
law: Ustawa z dnia  20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie: Sędzia NSA Anna Lech Sędzia del. WSA Stanisław Marek Pietras (spr.) Protokolant asystent sędziego Wojciech Latocha po rozpoznaniu w dniu 24 listopada 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Wojewódzkiego Policji w Szczecinie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 4 listopada 2009 r. sygn. akt II SA/Sz 905/09 w sprawie ze skargi D. P. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Szczecinie z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] w przedmiocie skierowania na badania psychologiczne i lekarskie 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od D. P. na rzecz Komendanta Wojewódzkiego Policji w Szczecinie kwotę 280 (dwieście osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 4 listopada 2009 r. sygn. akt II SA/Sz 905/09 w sprawie ze skargi D. P., działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a w zw. z art. 135, art. 152 oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), uchylił decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Szczecinie z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] oraz poprzedzające je decyzje Komendanta Miejskiego Policji w Szczecinie nr [...] i [...] z dnia [...] kwietnia 2009 r. w przedmiocie skierowania na badania psychologiczne i lekarskie oraz stwierdził, że nie podlegają wykonaniu w całości oraz zasądził od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania.

W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd wskazał na następujący stan faktyczny. Otóż, Komendant Miejski Policji w Szczecinie postanowieniem z dnia [...] marca 2009 r. nr [...], działając na podstawie art. 61 § 1 i 4, art. 123, art. 10 § 1 i art. 268a Kodeksu postępowania administracyjnego wszczął z urzędu postępowanie mające na celu wydanie decyzji o skierowaniu D. P. na kontrolne badania lekarskie i psychologiczne z powodu kierowania pojazdem w stanie nietrzeźwym (art. 122 ust. 1 pkt 3 lit. b i art. 124 ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy – Prawo o ruchu drogowym). W uzasadnieniu wskazał, że w dniu [...] lipca 2006 r. w N., D. P. kierował samochodem osobowym marki [...] o nr rej. [...], będąc w stanie nietrzeźwym i przeprowadzone badanie wykazało w wydychanym powietrzu alkohol w ilości 0,41 mg/dm3 i 0,34 mg/dm3. Dalej organ wyjaśnił, że decyzjami z dnia [...] lipca 2006 r., nr [...] Komendant Powiatowy Policji w G. orzekł o skierowaniu D. P. na kontrolne badania lekarskie i psychologiczne z powodu kierowania pojazdem w stanie nietrzeźwości lub po spożyciu środka działającego podobnie do alkoholu. Następnie Komendant Wojewódzki Policji w Szczecinie decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania z dnia [...] listopada 2008 r. od decyzji Komendanta Powiatowego Policji w G. z dnia [...] października 2008 r. o stwierdzeniu wydania z naruszeniem prawa decyzji ostatecznej Komendanta Powiatowego Policji w G. z dnia [...] lipca 2006 r. w sprawie skierowania skarżącego na badania psychologiczne oraz utrzymaniu w mocy decyzji Komendanta Policji w G. z dnia [...] lipca 2006 r. w sprawie skierowania skarżącego na badania psychologiczne, uchylił w całości zaskarżoną decyzję Komendanta Powiatowego Policji w G. z dnia [...] października 2008 r. z powodu naruszenia właściwości rzeczowej organu i umorzył postępowanie prowadzone przez organ I instancji z wniosku skarżącego w sprawie wznowienia postępowania, decyzją nr [...] stwierdził nieważność decyzji wydanych w dniu [...] lipca 2006 r. Natomiast mając na uwadze, że nadal istnieją przesłanki prawne i faktyczne do wydania skierowania na kontrolne badania lekarskie i psychologiczne z powodu kierowania pojazdem w stanie nietrzeźwości, w dniu [...] marca 2009 r. organ II instancji przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, który w oparciu o powyższe wydał niniejsze postanowienie.

Następnie Komendant Miejski Policji w Szczecinie decyzjami z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] i nr [...], działając na podstawie art. 122 ust. 1 pkt 3 i art. 124 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.) i art. 286a kpa, skierował D. P. na badanie lekarskie i badanie psychologiczne z powodu kierowania pojazdem w stanie nietrzeźwości lub po użyciu środka działającego podobnie do alkoholu.

W odwołaniu od powyższych decyzji skarżący D. P. zarzucił im naruszenie art. 104 § 1 i 2, art. 107 § 1, 3 i 4 k.p.a. oraz art. 124 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo o ruchu drogowym, rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 1 kwietnia 2005 r. w sprawie badań psychologicznych kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami oraz wykonujących pracę na stanowisku kierowcy (Dz. U. Nr 69, poz. 622 ze zm.), w szczególności § 2 ust. 1 oraz § 2 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 7 stycznia 2004 r. w sprawie badań lekarskich kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami. Wystawione przez Komendanta Miejskiego Policji w Szczecinie skierowania na badanie lekarskie i psychologiczne – jak podał – nie są decyzjami w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, ponieważ nie spełniają wymogów formalnych decyzji. Ponadto oparte są na fałszywych przesłankach, ponieważ organ administracyjny nie wskazał okoliczności faktycznych, ani prawnych, na których się oparł oraz nie przedstawił żadnego dowodu uzasadniającego twierdzenie, że w ciągu 30 dni przed wydaniem skierowań skarżący kierował pojazdem w stanie nietrzeźwym, bowiem organ ze skierowaniem na badania lekarskie i psychologiczne mógł wystąpić w zawitym terminie, nie dłuższym niż 30 dni od dnia, w którym stwierdzono kierowanie pojazdem w stanie nietrzeźwym.

Komendant Wojewódzki Policji w Szczecinie decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...], utrzymał w mocy decyzje Komendanta Miejskiego Policji w Szczecinie z dnia [...] kwietnia 2009 r. W uzasadnieniu podał, że skierowanie kierowcy na kontrolne badania lekarskie i badania psychologiczne ma na celu stwierdzenie istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych i psychologicznych do kierowania pojazdem, a poddanie kierującego badaniom kontrolnym na podstawie art. 122 ust. 1 pkt 3 lit. b i art. 124 ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy Prawo o ruchu drogowym, związane jest z podejrzeniem uzależnienia kierującego pojazdem od spożywania alkoholu lub środka działającego podobnie do alkoholu, a ponadto ma wykluczyć aktywną formę uzależnienia od powyższych środków, ponieważ uzależnienie stanowi przeciwwskazanie zdrowotne do kierowania pojazdem i zgodnie z art. 91 ustawy jest podstawą do odmowy wydania prawa jazdy przez właściwego starostę. Z kolei termin zgłoszenia się osoby skierowanej przez organ kontroli ruchu drogowego na badania lekarskie i psychologiczne wynosi 30 dni od dnia otrzymania skierowania i niezgłoszenie się w tym terminie powoduje konsekwencje w postaci cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami, przez uprawnionego starostę (prezydenta miasta), w drodze decyzji administracyjnej. Ponadto wskazany 30-dniowy termin do wydania decyzji o skierowaniu na badania należy uznać za termin instrukcyjny, ponieważ nie wywołuje on określonego w przepisach skutku prawnego w postaci sankcji nieważności wydanej decyzji, na co wskazuje wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 marca 2008 r. sygn. akt I OSK 197/07, w którym podano, że terminy 30-dniowe określone w § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 7 stycznia 2004 r. w sprawie badań lekarskich kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami oraz w § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 1 kwietnia 2005 r. w sprawie badań psychologicznych kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami wykonujących pracę na stanowisku kierowcy, są terminami instrukcyjnymi. W ocenie NSA, powyższe terminy nie są też terminami, których upływ powodowałby wygaśnięcie uprawnienia organu do wydania decyzji, tj. skierowania na badania lekarskie oraz psychologiczne i których podstawę wydania określono w ustawie Prawo o ruchu drogowym, gdzie nie zakreślono terminu do wydania skierowań na badania. Terminy te określone zostały w rozporządzeniach wykonawczych do ustawy i tym samym nie są one terminami materialnoprawnymi. Odnośnie stwierdzenia, że skierowanie na badanie nie jest decyzją administracyjną stwierdzono, że zgodnie z art. 104 k.p.a. użyta nazwa "Skierowanie na badanie..." nie ma znaczenia dla charakteru prawnego, bowiem nazwa decyzja występuje w przepisach prawnych różnie oznaczona. I tak Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 18 października 1985 r. (II CR 320/85, OSNC 1986, nr 10, poz. 158) wyraził pogląd, że użycie tej, czy innej nazwy nie ma znaczenia dla charakteru prawnego danego aktu jako decyzji, jeżeli jest to, zgodnie z art. 104 k.p.a., akt rozstrzygający merytorycznie indywidualną sprawę należącą do właściwości organu administracji państwowej. Nadto, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowym, pisma zawierające rozstrzygnięcia w sprawie załatwianej w drodze decyzji są decyzjami, pomimo nieposiadania w pełni formy przewidzianej w art. 107 § 1 k.p.a., jeśli tylko zawierają minimum elementów niezbędnych dla zakwalifikowania ich jako decyzji, a do takich elementów należy zaliczyć: oznaczenie organu administracji państwowej wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji. Zatem to minimum elementów pozwala na ustalenie podmiotów i przedmiotu stosunku materialnoprawnego, którego nawiązanie jest celem dla zrealizowania którego następuje wydanie decyzji administracyjnej.

Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi D. P. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, w której wniósł o uchylenie powyższej decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w Szczecinie z dnia [...] czerwca 2009 r. W uzasadnieniu – poza zarzutami przedstawionymi już w odwołaniu – podał, że skoro decyzje z dnia [...] lipca 2006 r. zostały uznane za nieważne, to w tej sytuacji sprawa załatwiona decyzją ostateczną nie może być przedmiotem ponownego rozpatrzenia przez organ administracyjny, ponieważ naruszona zostanie zasada praworządności (art. 6 k.p.a.) oraz zasada trwałości decyzji administracyjnej (art. 16 § 1 k.p.a.).

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, a podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej podał, że 30-dniowy termin wydania decyzji o skierowaniu na badanie lekarskie i badanie psychologiczne nie jest terminem materialno – prawnym, lecz proceduralnym, którego naruszenie nie powoduje skutku nieważności. Wobec powyższego, niezależnie od długotrwałości postępowania spowodowanego stwierdzeniem nieważności decyzji o skierowaniu skarżącego na badanie lekarskie i psychologiczne wydanych w dniu [...] lipca 2006 r., w terminie przewidzianym w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 7 stycznia 2004 r. w sprawie badań lekarskich kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami oraz rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 1 kwietnia 2005 r., które skutkowało ponownym wydaniem decyzji o skierowaniu skarżącego na opisane badania w terminie późniejszym, nie stanowi podstawy do wzruszenia tych decyzji z powodu przekroczenia 30-dniowego terminu do ich wydania, określonego w tych przepisach. Naruszeniu terminów instrukcyjnych nie można bowiem przypisać sankcji nieważności.

W uzasadnieniu prawnym natomiast Sąd stwierdził, że chybiony jest zarzut naruszenia zasady praworządności i trwałości decyzji ostatecznej. Stwierdzenie nieważności decyzji nie zawsze skutkowało będzie zakazem ponownego prowadzenia postępowania administracyjnego, bowiem takie rozstrzygnięcie stanowi jej wyeliminowanie z obrotu prawnego z powodu ciężkich wad, ściśle określonych przez ustawodawcę w art. 156 § 1 k.p.a. Nie kończy to jednak sprawy administracyjnej wszczętej z urzędu lub na wniosek strony, a jedynie ze skutkiem ex tunc, a więc od momentu wydania, niweczy byt prawny takiej wadliwej decyzji. Sama zaś sprawa wymaga zakończenia, które zależało będzie od jej stanu prawnego i faktycznego i polegać może na umorzeniu postępowania w razie zaistnienia którejkolwiek z postaci jego bezprzedmiotowości (art. 105 § 1 k.p.a.) lub na wydaniu merytorycznego rozstrzygnięcia. Dlatego w niniejszej sprawie sam fakt stwierdzenia przez Komendanta Wojewódzkiego Policji w Szczecinie nieważności decyzji Komendanta Powiatowego Policji w G. z dnia [...] lipca 2006 r. nr [...], orzekających o skierowaniu D. P. na kontrolne badania lekarskie i psychologiczne z powodu kierowania pojazdem w stanie nietrzeźwości lub po spożyciu środka działającego podobnie do alkoholu, nie może być odczytywany, jako zakończenie spraw wszczętych przez ten organ. Winny one bowiem wrócić do organu I instancji, jako właściwego do jej zakończenia, poprzez wydanie decyzji zawierającej jedno z wyżej wskazanych rozstrzygnięć (umarzającej albo merytorycznej). Ponadto chybione są również zarzuty kwestionujące decyzyjną formę załatwienia sprawy w przedmiocie skierowania na badania lekarskie oraz skierowania na badania psychologiczne w trybie przewidzianym w art. 122 ust. 1 pkt 3 lit. b i art. 124 ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy – Prawo o ruchu drogowym, bowiem każde z tych skierowań jest władczym aktem organu administracji publicznej w indywidualnej sprawie, wydanym w oparciu o przepis prawa i rozstrzygającym o nałożeniu na adresata tego aktu określonego obowiązku wynikającego z materialnego przepisu prawa administracyjnego. Ponadto sam ustawodawca dał wyraz temu w odniesieniu do skierowania na badania lekarskie kierowców, w celu stwierdzenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem, używając w art. 122 ust. 9 zwrotu: "decyzja o skierowaniu na badania lekarskie". Co do skierowania na badania psychologiczne w celu orzeczenia istnienia lub braku przeciwwskazań psychologicznych do kierowania pojazdem, ustawodawca w art. 124 ust. 1 pkt 2 lit. a wprost wskazał na decyzyjny sposób rozstrzygania podając, że badaniu takiemu podlega "kierujący pojazdem silnikowym, skierowany w drodze decyzji, przez organ kontroli ruchu drogowego, jeżeli kierował pojazdem w stanie nietrzeźwości lub po wzięciu środka działającego podobnie do alkoholu" i tym samym skierowanie wydane przez organ orzekający w I instancji spełniają minimum decyzji administracyjnej (art. 107 § 1 k.p.a.). Natomiast kwestia charakteru prawnego 30-dniowego terminu, o którym mowa w § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 7 stycznia 2004 r. w sprawie badań lekarskich kierowców i osób ubiegających się o uprawnienie do kierowania pojazdami (Dz. U. Nr 2, poz. 15) oraz § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 1 kwietnia 2005 r. w sprawie badań psychologicznych kierowców i osób ubiegających się o uprawnienie do kierowania pojazdami oraz wykonujących pracę na stanowisku kierowcy (Dz. U. Nr 69, poz. 622 ze zm.), nie jest jednolicie interpretowana w orzecznictwie. Stąd też – wbrew stanowisku organu – termin ten należy uznać za termin prawa materialnego. Wprawdzie terminy te – co do zasady – są terminami ustawowymi i winny być w tym akcie określone, to jednak nie wyklucza jego charakteru ustanowienie go w rozporządzeniu wydanym na podstawie i w wykonaniu ustawy, ponieważ podziały na terminy materialne i procesowe mają charakter doktrynalny. Charakter spornego terminu nie wynika zatem z faktu zamieszczenia go w rozporządzeniu wykonawczym do ustawy, a nie w samej ustawie, bowiem nie można przyjąć jako wiarygodnego kryterium zakwalifikowania określonego terminu jako materialnego lub procesowego według miejsca jego zamieszczenia w ustawie (procesowej czy materialnej) i podstawowe, mające najważniejsze znaczenie dla oznaczenia charakteru danego przepisu, ma przede wszystkim jego przedmiot i treść, a nie jego usytuowanie (por. wyrok NSA z dnia 24 listopada 1994 r. w sprawie sygn. akt SA/Ka 1230/94, wyrok WSA w Białymstoku w wyroku z dnia 29 maja 2008 r. sygn. akt II SA/Bk 125/08). Trudno jest wyobrazić sobie by racjonalny prawodawca wprowadzał jako instrukcyjny termin 30 dni do wydania decyzji o skierowaniu kierowcy na badania psychologiczne i badania lekarskie, skoro art. 35 § 3 k.p.a. przewiduje niemalże identyczny termin dla załatwienia sprawy administracyjnej ("nie później niż w ciągu miesiąca"). Zatem materialno – prawny charakter analizowanego obecnie terminu wynika z jego ratio legis, które wypływa z jednej strony z celu, a zwłaszcza z funkcji ochronnej instytucji prawnej, jaką jest skierowanie – w określonych prawem sytuacjach – kierującego pojazdem silnikowym na badania psychologiczne i lekarskie, a z drugiej strony stanowić ma gwarancję ograniczenia stanu niepewności kierującego, co do trwałości posiadanego przezeń uprawnienia. Innymi słowy, termin ten ma skrócić do minimum czas niezbędny na ewentualne orzeczenie o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami silnikowymi osobom, co do których wystąpiły przeciwwskazania psychologiczne i zdrowotne do kierowania pojazdem, ale także ma przeciwdziałać wydłużeniu procedury rejestracji kierowcy w ewidencji i w związku z tym pozostawaniem takiej osoby w stanie niepewności (wyrok WSA w Szczecinie z dnia 23 lipca 2008 r. II SA/Sz 317/08). Natomiast w sytuacji, w której właściwy komendant Policji nie wyda skierowania na badanie psychologiczne i badania lekarskie w wiążącym go terminie 30 dni, lecz próbowałby uczynić to, tak jak w niniejszej sprawie, po upływie kilku lat, można mieć wątpliwość, czy wówczas badanie takie odzwierciedli stan kierującego pojazdem w okresie bezpośrednim (ok. 30 dniowym) po zdarzeniu, które stanowiło przesłankę do poddania się badaniu. W dłuższym bowiem okresie czasu stan zdrowia kierowcy może się znacząco pogorszyć albo poprawić i wówczas może on raczej już budzić podejrzenie, co do istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem. Wtedy jednak stan taki bardziej przypominałby sytuację, w której znajduje się starosta rozważając wydanie decyzji o skierowaniu na kontrolne badania lekarskie, nie zaś komendant powiatowy Policji, który takich kompetencji nie posiada, mogąc jedynie inicjować postępowanie w tym zakresie, przy czym Starosta również ma obowiązek wydania skierowania, o którym mowa w § 2 ust. 4 i 5 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 7 stycznia 2004 r., w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia otrzymania wniosku, zawiadomienia lub informacji (§ 2 ust. 6). 30-dniowy okres do wydania przez komendanta powiatowego Policji skierowania na badania psychologiczne i lekarskie to czas, w którym organ ma wydać decyzję w tym przedmiocie, uzależnioną wystąpieniem takich okoliczności, których dowodzenie nie wymaga przeprowadzania obszernego postępowania wyjaśniającego, a opiera się na ściśle stwierdzonych już faktach. Przyjęcie, że wydanie decyzji o skierowaniu na badania psychologiczne i lekarskie może w nastąpić także po omawianym 30-dniowym terminie i pozostawienie w istocie swobody organom w tym zakresie, utrzymywałoby kierujących w stanie niepewności w niczym nieograniczonym czasie. Ponadto dla właściwej interpretacji spornych przepisów pomocne jest również odwołanie się do wykładni historycznej, na które powołał się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w wyroku z dnia 29 maja 2008 r. sygn. akt II SA/Bk 125/08 stwierdzając że "o ile rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 14 kwietnia 2000 r. w sprawie badań psychologicznych kierujących pojazdami oraz kandydatów na instruktorów i egzaminatorów (Dz. U. Nr 36, poz. 416 ze zm.) poprzedzające rozporządzenie z dnia 1 kwietnia 2005 r. nie zawierało uregulowań dotyczących uprawnień policji do kierowania na badania psychologiczne, o tyle rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 19 października 1999 r. w sprawie kierowania na badania lekarskie przeprowadzane w celu stwierdzenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami (Dz. U. Nr 88, poz. 994) poprzedzającego rozporządzenie z dnia 7 stycznia 2004 r. taką regulację w § 2 ust. 1 zawierało. Stosownie do treści tego przepisu kierującemu pojazdem, o którym mowa w art. 122 ust. 1 pkt 3 Prawo o ruchu drogowym, skierowanie na badanie lekarskie wydawał komendant powiatowy policji "w terminie 30 dni od dnia, w którym nastąpił wypadek drogowy". Nietrudno zauważyć, iż w rozporządzeniu z dnia 1 kwietnia 2005 r. i z dnia 7 stycznia 2004 r. doprecyzowano termin, w jakim organ kontroli ruchu drogowego może skierować prowadzącego pojazd na przedmiotowe badania. Zastąpienie sformułowania "w terminie 30 dni" frazą "w terminie nie dłuższym niż 30 dni" uprawnia do wniosku, iż ustawodawca zamierzał podkreślić nieprzekraczalność tego terminu, tak istotnego z punktu widzenia uzyskania aktualnych wyników badań lekarskich i możliwości cofnięcia uprawnień przez starostę na podstawie art. 140 ust. 1 pkt 4 lit. a i b Prawo o ruchu drogowym". Jest przy tym poza sporem, że wskazany w powyższych przepisach termin "nie dłuży niż 30 dni" odnosi się do decyzji organu I instancji, co oznacza, że nie rozciąga się on na postępowanie odwoławcze i ewentualne ponowne postępowanie administracyjne wywołane kasacyjnym wyrokiem sądu lub decyzją organu odwoławczego wydaną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Inaczej rzecz się ma jednak w sytuacji, gdy decyzja organu I instancji zostaje wyeliminowana z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc na skutek stwierdzenia jej nieważności. W takiej bowiem sytuacji nie mamy już do czynienia z kontynuacją postępowania organu pierwszej instancji, który orzekł z zachowaniem 30-dniowego terminu wskazanego w każdym, z wyżej wymienionych rozporządzeń, lecz toczy się nowe postępowanie. W tej sytuacji, zdaniem sądu, dochodzi do naruszenia gwarancyjnej funkcji omawianych terminów, a właściwie z całkowitym zaprzeczeniem ich ratio – legis. Oto bowiem po trzech latach od zdarzenia stanowiącego faktyczno – prawną przesłankę skierowania kierowcy na określone badanie, wydaje się skierowanie, mimo że zaszłości spowodowane upływem czasu mogą całkowicie wypaczyć sens tego badania.

Od powyższego wyroku w całości, Komendant Wojewódzki Policji w Szczecinie wniósł skargę kasacyjną zarzucając mu:

1) naruszenie przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez uwzględnienie skargi i uchylenie decyzji w przedmiocie skierowania skarżącego na badania lekarskie i psychologiczne, mimo iż skierowanie skarżącego na te badania w trybie art. 122 ust. 1 pkt 3 lit. b oraz art. 124 ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy – Prawo o ruchu drogowym, po upływie 30 dniowego terminu do wydania skierowania, o którym mowa w § 2 ust. 2 rozporządzenia w sprawie badań lekarskich kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami oraz w § 2 ust. 1 rozporządzenia w sprawie badań psychologicznych kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami oraz wykonujących pracę na stanowisku kierowcy, nie stanowiło naruszenia przepisów, które miało wpływ na wynik sprawy,

2) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 122 ust. 1 pkt 3 lit. b oraz art. 124 ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy – Prawo o ruchu drogowym, w związku z § 2 ust. 2 oraz § 2 ust. 1 rozporządzeń, o których mowa w pkt 1, przez przyjęcie, że skierowanie skarżącego na badania lekarskie i psychologiczne po upływie 30 dniowego terminu przewidzianego w tych rozporządzeniach narusza prawo materialne.

W związku z powyższym skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie o;

1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi oraz zasądzenie na rzecz organu kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych, ewentualnie;

2) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji przy uwzględnieniu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Natomiast w uzasadnieniu stwierdził, że 30-dniowy termin wydania decyzji o skierowaniu na badania lekarskie i badania psychologiczne, o którym mowa we wspomnianych wyżej rozporządzeniach, nie stanowi terminu materialno – prawnego, lecz termin proceduralny, którego naruszenie nie powoduje skutku nieważności. Wskazany w tych rozporządzeniach termin nie wyznacza czasowych ram realizacji prawa podmiotowego, gdyż skierowany jest do organu stosującego prawo, a żaden przepis prawa nie przewiduje w wypadku jego przekroczenia wygaśnięcia możliwości dokonania przewidzianej czynności. Nie jest to też termin ustawowy i wbrew twierdzeniom sądu nie można więc w takim wypadku mówić o woli ustawodawcy, który takiego terminu w ustawie – Prawo o ruchu drogowym, nie ustanowił. Takie rozumienie terminu materialno – prawnego znajduje potwierdzenie zarówno w rozważaniach doktrynalnych (por. np. Piotr Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wyd. Prawnicze LexisNexis Warszawa 2006 str. 162) jak i orzecznictwie sądów administracyjnych. Na potwierdzenie powyższego powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 marca 2008 r. sygn. akt I OSK 197/07 w którym jednoznacznie stwierdzono, że terminy o jakich mowa w § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 1 kwietnia 2005 r. w sprawie badań psychologicznych kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami oraz wykonujących pracę na stanowisku kierowcy oraz w § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 7 stycznia 2004 r. w sprawie badań lekarskich kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami, są terminami instrukcyjnymi, w związku z czym nie są to terminy, których upływ powodowałby wygaśnięcie uprawnienia organu do wydania decyzji – skierowania na badania lekarskie i skierowania na badania psychologiczne. Zważywszy, że naruszeniu takich terminów instrukcyjnych nie można przypisać sankcji nieważności, tym samym decyzji wydanej z przekroczeniem takich terminów nie można skutecznie przypisać cech rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Analogiczny pogląd wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 lipca 2009 r. sygn. akt I OSK 1016/08 w którym stwierdzono, że 30-dniowy termin do wydania decyzji w sprawie skierowania na badania psychologiczne, o którym mowa w § 2 ust. 1 rozporządzenia nie ma charakteru materialnoprawnego, zatem jego uchybienie nie powoduje, że wygasa prawo właściwego organu do wydania decyzji. Pogląd taki znajduje nawet odzwierciedlenie w orzecznictwie samego Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie np. w wyroku z dnia 7 maja 2008 r. sygn. akt II SA/Sz 1259/07 zweryfikowanym wyżej wymienionym orzeczeniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, a także innych sądów. Natomiast pozostałe orzeczenia, na które powołuje się Sąd pierwszej instancji są albo nieprawomocne albo nie przeszły kontroli instancyjnej Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaś jedyny wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego, z dnia 18 stycznia 2007 r. sygn. akt I OSK 332/06, który przywołano na poparcie tezy o materialnoprawnym charakterze terminu skierowania na badania lekarskie i psychologiczne, zapadł przed ustalonym, późniejszym orzecznictwem tego Sądu, wskazującym na instrukcyjny charakter tego terminu. W tym samym 2007 r. w wyroku z dnia 19 lipca 2007 r. sygn. akt I OSK 883/06, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził że analogiczny 30-dniowy termin do wydania skierowania na badania lekarskie, o którym mowa w § 2 ust. 6 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 7 stycznia 2004 r., nie jest terminem prawa materialnego. Późniejsze, cytowane wcześniej orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego potwierdzają ten pogląd w odniesieniu do terminów określonych w § 2 ust. 2 tego rozporządzenia oraz § 2 ust. 1 rozporządzenia z dnia 1 kwietnia 2005 r.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Stosownie zaś do treści art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w skardze kasacyjnej. Oznacza to zatem konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym – zdaniem skarżącego kasacyjnie – Sąd uchybił, uzasadnienia ich naruszenia i w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Ponieważ w sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania, przeto Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa i stwierdzić należy, że skarga owa analizowana pod tym kątem, posiada usprawiedliwione podstawy.

Skoro zaś skargę oparto na obu podstawach wskazanych w art. 174 P.p.s.a., zatem w pierwszej kolejności należało odnieść się do zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania.

Stąd też oceniając zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit.a P.p.s.a. stwierdzić należy, że nie zasługuje on na uwzględnienie. Zgodnie bowiem z tym przepisem, sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Jeśli zatem Sąd uzna, że organy administracji w toku postępowania naruszyły prawo materialne w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, a tak było w przypadku kontrolowanego w niniejszym postępowaniu wyroku Sądu pierwszej instancji, to jest zobowiązany na podstawie cytowanego wyżej przepisu zaskarżone orzeczenie uchylić, a jeśli takie rozstrzygnięcie nie zapadnie, to wówczas stanowi to naruszenie tego przepisu. Przepis ten będzie także naruszony, gdy sąd nie stwierdzając naruszenia prawa materialnego, przyjmie go za podstawę uchylenia orzeczenia organu administracji. W rozpoznawanej sprawie wnoszący skargę kasacyjną organ w żaden sposób nie wykazał, w jaki sposób Sąd pierwszej instancji miałby naruszyć art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. Jednocześnie należy podkreślić, iż stawianie zarzutu naruszenia prawa materialnego nie prowadzi do automatycznego zarzucania sądowi do naruszenia cytowanego wyżej przepisu ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Nie zasługuje również na uwzględnienie, a uznać to należy jednoczenie za całkowite nieporozumienie, zarzucane w skardze kasacyjnej naruszenie przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., w myśl którego, sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślenia bowiem wymaga fakt, że w rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji uchylając zaskarżoną decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Szczecinie z dnia [...] czerwca 2009 r. oraz decyzje ją poprzedzające, oparł się jedynie na art. 145 § 1 pkt 1 lit a P.p.s.a., a zatem w takiej sytuacji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. mogłoby polegać tylko na jego niezastosowaniu tj. na oddaleniu skargi pomimo stwierdzenia naruszeń przepisów postępowania mających wpływ na wynik postępowania, a taka sytuacja nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.

Przechodząc natomiast do zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 122 ust. 1 pkt 3 lit. b oraz art. 124 ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy – Prawo o ruchu drogowym w zw. z § 2 ust. 2 oraz § 2 ust. 1 rozporządzeń Ministra zdrowia z dnia 1 kwietnia 2005 r. w sprawie badań psychologicznych kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami oraz wykonujących pracę na stanowisku kierowcy (Dz. U. Nr 69, poz. 622 ze zm.) oraz z dnia 7 stycznia 2004 r. w sprawie badań lekarskich kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami (Dz. U. Nr 2, poz.15) na samym wstępie podkreślić należy, że nie zostały one sformułowane w sposób prawidłowy. Wskazać bowiem trzeba, iż z ugruntowanego orzecznictwa wynika, że błędna wykładnia przepisu prawa materialnego oznacza niewłaściwe odczytanie przez Sąd jego treści i w takim przypadku skarżący powinien wskazać, jak zastosowany przepis powinien być rozumiany. Natomiast niewłaściwe zastosowanie ma miejsce wówczas, gdy została przyjęta wadliwa subsumpcja przepisu do ustalonego stanu faktycznego i obie te podstawy nie mogą zachodzić jednocześnie. Zatem albo przepis został niewłaściwie zinterpretowany, albo też niewłaściwie go zastosowano, jednakże powyższe uchybienie skargi kasacyjnej nie uniemożliwia jej rozpoznania w tym zakresie.

Stąd też w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 122 ust. 1 pkt 3 lit. b oraz art. 124 ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy – Prawo o ruchu drogowym w zw. z § 2 ust. 2 oraz § 2 ust. 1 cytowanych już wyżej rozporządzeń przez przyjęcie, że skierowanie skarżącego na badania lekarskie i psychologiczne po upływie 30 dniowego terminu przewidzianego w tych rozporządzeniach narusza prawo materialne, zasługuje w całości na uwzględnienie.

Zasadnie bowiem wywodzi skarżący kasacyjnie, że wskazany wyżej 30 dniowy termin na skierowanie kierującego pojazdem na badania psychologiczne i lekarskie ma charakter jedynie instrukcyjny i jest skierowany do organu, w celach jego dyscyplinowania. Stanowisko takie zostało również wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale 7 sędziów z dnia 20 maja 2010 r. sygn. akt I OPS 12/09 (publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). Ma on bowiem za zadanie maksymalne zbliżenie momentu przeprowadzenia badań do daty zdarzenia wywołującego potrzebę takiego badania, gdyż ułatwia to ocenę, czy istnieją przeciwwskazania psychologiczne do kierowania pojazdem. Jednak jego niedochowanie nie wyłącza możliwości zarówno skierowania na badania, jak i ich przeprowadzenia w późniejszym terminie. Należy podkreślić, iż Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 lipca 2010 r. sygn. akt I OSK 1330/09 (publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl) również wskazał, że zarówno w doktrynie jak i w orzecznictwie za termin zawity (prekluzyjny) uważa się termin, po upływie którego niemożliwe jest dochodzenia roszczeń lub termin do wykonania określonych praw kształtujących, po upływie którego niewykonanie określonych praw powoduje ich utratę. Terminy zawite z uwagi na ich doniosłe znaczenie w kształtowaniu stosunków materialnoprawnych zamieszczane są w aktach o randze ustawy. Zamieszczenie ich w rozporządzeniu może nastąpić jedynie na podstawie wyraźnego upoważnienia ustawowego. Sąd podkreślił, że rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 1 kwietnia 2005 r. zostało wydane na podstawie art. 125 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym. Przepis ten stanowi, że "minister określi, w drodze rozporządzenia szczegółowe warunki i tryb kierowania osób na badania psychologiczne". Brak w nim jednak upoważnienia do określenia przez ministra w rozporządzeniu terminu, w jakim dopuszczalne jest skierowanie określonej osoby na badania psychologiczne. Zgodnie z upoważnieniem ustawowym tryb i warunki kierowania osób na badania psychologiczne został określony w § 1 ust. 1 rozporządzenia, a termin wynikający z § 2 ust. 1 rozporządzenia ma służyć wyłącznie usprawnieniu postępowania, o jakim mowa w § 1 ust. 1. Jest więc to termin instrukcyjny, którego uchybienie nie powoduje, że komendant powiatowy (miejski) Policji po upływie terminu określonego w § 2 ust. 1 rozporządzenia nie może już wydać decyzji o skierowaniu na badania psychologiczne. Naczelny Sąd Administracyjny w tym orzeczeniu zwrócił także uwagę na fakt, że podobny termin instrukcyjny zawarł ustawodawca w § 2 ust. 10 tegoż rozporządzenia, który stanowi, że "Osoby, o których mowa w ust. 1, 3, 6, 7 oraz 8, zgłaszają się na badanie w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia otrzymania skierowania lub decyzji o skierowaniu na badanie". Sąd doszedł tam do wniosku, iż uznanie, że termin określony w tym przepisie ma charakter terminu materialnego, doprowadziłoby do wypaczenia idei kierowania na badania psychologiczne osób określonych w art. 124 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo o ruchu drogowym. Osoby skierowane na badania stawiają się bowiem na nie dobrowolnie, zatem niestawiennictwo w terminie 30-dniowym od dnia otrzymania skierowania lub decyzji o skierowaniu na badanie, powodowałoby niemożność ich przeprowadzenia, podczas gdy celem skierowania na badania psychologiczne jest sprawdzenie, czy osoba, która wykazała lekceważenie zasad ruchu drogowego i brak poszanowania dla innych uczestników tego ruchu, ma konieczne predyspozycje do prowadzenia pojazdów mechanicznych, a zatem czy nie zagraża bezpieczeństwu w ruchu drogowym.

Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym składzie w pełni podziela poglądy wyrażone w wyżej cytowanym orzeczeniu i przyjmuje je za własne.

Zasadnie Sąd pierwszej instancji wywodzi, że termin ten ma skrócić do minimum czas niezbędny na ewentualne orzeczenie o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami silnikowymi osobom, co do których wystąpiły przeciwwskazania psychologiczne i zdrowotne do kierowania pojazdem oraz że ma przeciwdziałać wydłużeniu procedury rejestracji kierowcy w ewidencji i w związku z tym pozostawaniem takiej osoby w stanie niepewności. Z drugiej jednak strony nie można się zgodzić z tezą, co do konieczności ograniczenia stanu niepewności kierującego co do trwałości posiadanego przezeń uprawnienia oraz twierdzeniem, że skierowanie kierowcy na określone badania po znacznym upływie czasu wypacza sens tego badania. Przede wszystkim należy podkreślić, że nadrzędnym celem wykonywania omawianych w niniejszej sprawie badań lekarskich jest wyeliminowanie wątpliwości co do stanu zdrowia i psychiki kierowcy, i co bezpośrednio przekłada się na bezpieczeństwo kierowcy oraz innych uczestników ruchu drogowego. Z tego względu ustawodawca, rozumiejąc doniosłość powyższej kwestii, zobowiązuje organy do bezzwłocznego działania i stąd zakreślony w przepisach 30 dniowy termin. Nie można jednak przyjąć, że racjonalny ustawodawca stawia konieczność ograniczenia stanu niepewności kierującego co do trwałości posiadanego przezeń uprawnienia ponad bezpieczeństwo innych uczestników ruchu drogowego, pozbawiając Policję możliwości skierowania skarżącego na badania po upływie wskazanego w rozporządzeniach terminu. Jeżeli bowiem nawet po trzech latach, tak jak w rozpoznawanej sprawie, w wyniku wyżej wymienionych badań zostałoby stwierdzone przeciwwskazania do prowadzenia przez kierowcę pojazdów, to trudno by było przyjąć, że upływ czasu wypaczył sens takiego badania.

Na marginesie wypada jedynie zaznaczyć, że postępowanie w tej sprawie faktycznie toczyło się przez cały ten okres po zdarzeniu uzasadniającym wszczęcie postępowania, a organy przez ten czas nie pozostawały bierne wszczynając postępowanie w sprawie dopiero po upływie trzech lat.

W tym stanie rzeczy, skoro zaskarżony wyrok nie narusza przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, a jednocześnie zachodzi naruszenie prawa materialnego i w konsekwencji skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, to na mocy art. 188, należało uchylić zaskarżony wyrok i oddalić skargę a w sprawie kosztów na podstawie art. 203 pkt 2 cytowanej już wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało orzec jak w sentencji wyroku.