Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 987/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2010-04-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6324 Rodzina   zastępcza,  pomoc na usamodzielnienie dla wychowanka rodziny zastępczej
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Maciej Dybowski (spr.) Sędziowie WSA Bożena Popowska WSA Izabela Kucznerowicz Protokolant st. sekr. sąd. Monika Zaporowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 kwietnia 2010 r. przy udziale sprawy ze skargi L. S., H. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia (...) r. nr (...) w przedmiocie pomocy pieniężnej na częściowe pokrycie kosztów utrzymania małoletniego wychowanka w rodzinie zastępczej 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję działającego z upoważnienia Starosty L. Kierownika Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w L. z dnia (...) r. nr(...) ; 2. uchyla decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia (...) r. nr (...) i poprzedzającą ją decyzję działającego z upoważnienia Starosty L. Kierownika Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w L. z dnia (...) r. nr(...); 3. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] lipca 2009 r.) Kierownik Powiatowego Centrum Rodzinie w [...] działając z upoważnienia Starosty [...] (dalej Kierownik PCPR), na podstawie art. 104 i art. 163 kpa, art. 6 pkt 2, art. 9 ust. 1, 5, art. 19 pkt 3, art. 74 ust. 1 pkt 3 lit. a i art. 106 ust. 5 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. 115/08/728 ze zm., dalej ustawa o pomocy społecznej bądź ups) oraz rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 18 października 2004 r. w sprawie rodzin zastępczych (Dz. U. 233/04/2344, dalej rozporządzenie w sprawie rodzin zastępczych) zmienił decyzję Kierownika PCPR nr [...] z dnia [...] czerwca 2008 r. przyznającą L. i H. S. zam. [...] pomoc pieniężną na częściowe pokrycie kosztów utrzymania małoletniego wychowanka E. B. (ur. [...].11.1997 r.) w ten sposób, że w pkt 1 wstrzymał wypłatę pomocy pieniężnej na częściowe pokrycie kosztów utrzymania wychowanka w okresie od [...] lipca 2009 r. do [...] lipca 2009 r. tj. w okresie urlopowania w/w do domu rodzinnego, w pkt 2 po powrocie dziecka do rodziny zastępczej świadczenie pieniężne będzie wypłacane zgodnie z ustaleniami poprzedniej decyzji.

W uzasadnieniu wskazano, że zgodnie z pismami Sądu Rejonowego [...] z dnia [...] czerwca 2009 r. [...] i z dnia [...] lipca 2009 r. [...] wychowanek E. B. wraz z trojgiem rodzeństwa otrzymał zezwolenie na urlopowanie do domu rodziców w [...]. Ponieważ L. i H. S. nie sprawują w tym czasie bezpośredniej, osobistej opieki nad dzieckiem i nie ponoszą żadnych kosztów utrzymania postanowiono wstrzymać wypłatę świadczenia w powyższym okresie. PCPR zgodnie z ustaleniami Aneksu do Umowy o powierzeniu funkcji rodziny zastępczej "wchodzącej w życie" z dniem 01 lipca 2009 r. wziął pod uwagę okres urlopowania dzieci przypadający po 30 czerwca br. (k. 20-21 akt administracyjnych).

W odwołaniu od decyzji z [...] lipca 2009 r. L. i H. S. wskazali, że w § 11 rozporządzenia w sprawie rodzin zastępczych określone są tylko trzy przypadki pomniejszenia pomocy, co w niniejszej sprawie nie ma zastosowania (k. 34 akt administracyjnych IV SA/Po 989/09).

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] sierpnia 2009 r.) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej SKO bądź Kolegium) na podstawie art. 78 i art. 106 ust. 5 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. 115/08/728 ze zm.) art. 10 § 1, art. 61 § 4 i art. 138 § 2 kpa uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu decyzji wskazano, że postępowanie w przedmiocie zmiany decyzji Kierownika PCPR prowadzone w trybie art. 106 ust. 5 ups zostało wszczęte z urzędu. Pomimo to organ I instancji nie zastosował przepisu art. 64 § 4 kpa, który nakazuje zawiadomić o wszczęciu postępowania wszystkie osoby będące stronami. Ponadto organ naruszył dyspozycję art. 10 kpa ponieważ nie wyznaczył stronie terminu do wypowiedzenia się w sprawie zebranego materiału dowodowego i zgłoszenia wniosków dowodowych (k. 15-19 akt administracyjnych).

Decyzją z dnia [...] września 2009 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] września 2009 r.), sprostowaną postanowieniem z dnia [...] września 2009 r. w zakresie daty jej wydania ([...] września 2009 zamiast [...] marca 2009 r.) oraz numeru decyzji z dnia [...] marca 2008 r. przywołanej w osnowie decyzji z [...] września 2009 r., Kierownik PCPR [...], na podstawie art. 104 i art. 163 kpa, art. 6 pkt 2, art. 9 ust. 1, 5, art. 19 pkt 3, art. 74 ust. 1 pkt 3 lit. a i art. 106 ust. 5 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. 115/08/728 ze zm) oraz rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 18 października 2004 r. w sprawie rodzin zastępczych (Dz.U. 233/04/2344), zmienił decyzję [...] nr [...] z dnia [...] marca 2008 r. przyznającą L. i H. S. [...] pomoc pieniężną na częściowe pokrycie kosztów utrzymania małoletniego wychowanka E. B. (ur. [...].11.1997 r.) w ten sposób, że w pkt 1 wstrzymał wypłatę pomocy pieniężnej na częściowe pokrycie kosztów utrzymania Wychowanka w okresie od [...] lipca 2009 r. do [...] sierpnia 2009 r. tj. w okresie urlopowania w/w do domu rodzinnego, w pkt 2 po powrocie dziecka do rodziny zastępczej świadczenie pieniężne będzie wypłacane zgodnie z ustaleniami poprzedniej decyzji.

W uzasadnieniu wskazano, że zgodnie z pismami Sądu Rejonowego [...] wychowanek E. B. wraz z trojgiem rodzeństwa otrzymał zezwolenie na urlopowanie do domu rodziców w [...]. Ponieważ L. i H. S. nie sprawują w tym czasie bezpośredniej, osobistej opieki nad dzieckiem i nie ponoszą żadnych kosztów utrzymania, postanowiono wstrzymać wypłatę świadczenia w powyższym okresie (k. 8, 9-10 akt administracyjnych).

W odwołaniu od decyzji z [...] września 2009 r. L. i H. S. podnieśli, że ogólnikowe określenie podstawy prawnej ustawy o pomocy społecznej oraz rozporządzenia w sprawie rodzin zastępczych jest niegodne zapisami wymienionymi w art. 6, 8 i 9 kpa. Organ wydając decyzję winien stosownie do art. 107 § 1 kpa w uzasadnieniu decyzji powołać szczegółowe zapisy, które odnoszą się do wydanego rozstrzygnięcia. W wydanej decyzji brak jest szczegółowego uzasadnienie w odniesieniu do podstawy prawnej. Naruszono również art. 106 ust. 4 ups poprzez nie zaktualizowanie wywiadu środowiskowego. Jako rodzina zastępcza w okresie urlopowania wychowanka pomimo nie sprawowania nad nim w tym czasie opieki ponosili koszty związane z zakupem niezbędnych ubrań, wyprawki szkolnej itp. Przywołując treść § 11 rozporządzenia w sprawie rodzin zastępczych wskazali, że rozwiązania zawarte w tym przepisie nie mają zastosowania w niniejszej sprawie, a tym bardziej całkowite zaprzestanie wypłacania pomocy pieniężnej za okres pobytu dzieci w rodzinie biologicznej (k. 12-14 akt administracyjnych IV SA/Po 989/09).

Decyzją z dnia [...] października 2009 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] października 2009 r.) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] na podstawie art. 78 i art.106 ust. 5 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. "64/04/593" ze zm.) oraz art. 138 § 1 ust. 1 kpa utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji wskazano, że w dniu [...] czerwca 2008 r. Skarżący zawarli ze Starostą [...] umowę w przedmiocie powierzenia pełnienia funkcji rodziny zastępczej (dalej Umowy). W treści § 7 ust. 2 Umowy wskazano, że pomoc pieniężna nie przysługuje za okresy nieobecności dziecka w rodzinie zastępczej. Natomiast w § 1 Aneksu nr 2 do Umowy zmieniono treść § 7 ust. 2, w ten sposób, że postanowiono, iż pomoc pieniężna przysługiwać będzie w wysokości proporcjonalnej do czasu faktycznego pobytu dziecka w rodzinie zastępczej w sytuacji, kiedy dziecko poza rodziną zastępczą przebywać będzie nieprzerwanie przez okres powyżej 14 dni w miesiącu. Małoletni E. B. na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w [...] został umieszczony w zawodowej rodzinie zastępczej u L. i H. S. Z powyższego tytułu decyzją z dnia [...] marca 2008 r. przyznano L. i H. S. pomoc pieniężną w wysokości 658,80 zł. Decyzja ta zmieniona została decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r. Pismami z dnia [...] lipca 2009 r. i [...] lipca 2009 r. Sąd Rejonowy [...] poinformował o udzieleniu zezwolenia na urlopowanie małoletniego E. B. na okres do końca miesiąca lipca 2009 r. i na okres od [...] do [...] sierpnia 2008 r. do domu rodziców. Powołując treść art. 106 ust. 5, art. 78 ups oraz § 10 i 11 rozporządzenia w sprawie rodzin zastępczych wskazano, że Odwołujący jako rodzina zastępcza z uwagi na okres urlopowania wychowanka do domu rodzinnego nie sprawowali nad nim w [...] faktycznej opieki i nie ponosili z tego tytułu również żadnych kosztów. Tymczasem celem udzielanej rodzinie zastępczej pomocy pieniężnej jest częściowe pokrycie kosztów utrzymania umieszczonego w niej dziecka. Skoro zatem Wychowanek nie przebywał w ww. okresie w rodzinie Odwołujących, trudno byłoby przyjąć za zasadne udzielenie im pomocy pieniężnej, o której mowa w art. 78 ups. Również na podstawie zawartej Umowy, która została częściowo zmieniona Aneksem nr [...] brak jest przesłanek przemawiających za przyznaniem Odwołującym pomocy pieniężnej za okres od [...] r., w którym to Wychowanek przebywał w domu swych rodziców. Organ I Instancji prawidłowo więc, na podstawie art. 106 ust. 5 ups zmienił decyzję dotychczasową przez wstrzymanie wypłaty pomocy pieniężnej za przedmiotowy okres. Natomiast argumenty przedstawione w odwołaniu nie mogły odnieść zamierzonego rezultatu, bowiem § 11 rozporządzenia w sprawie rodzin zastępczych jednoznacznie nawiązując do sytuacji uregulowanej w art. 72 ust. 4 ups stanowi, że w określonych w nim sytuacjach rodzinie zastępczej, pomimo nie sprawowania osobistej opieki nad dzieckiem należy się stosowne świadczenie choć w pomniejszonej wysokości. Przepis ten nie dotyczy jednak niniejszego stanu faktycznego (k. 1-7 akt administracyjnych).

W skardze od decyzji z [...] października 2009 r. Skarżący podnieśli, że decyzją Kierownika PCPR wstrzymano im wypłacanie świadczeń ustawowych na częściowe pokrycie utrzymania dzieci. W miesiącu lipcu 2009 r. Skarżący otrzymali rachunki za zużycie energii elektrycznej, wody, wywozu nieczystości stałych i płynnych, gazu i innych opłat za okres, w którym dzieci przebywały u nich. Jednocześnie w tym czasie tj. w lipcu i sierpniu pozbawiono Skarżących środków, z których również było pokrywane codzienne utrzymanie dzieci. W czasie urlopowania dzieci przyjeżdżały do Skarżących w celu uzupełnienia rzeczy osobistych i kieszonkowego. Z powodu zbliżającego się roku szkolnego koniecznym było zakupienie podręczników, zeszytów i innych przyborów niezbędnych do szkoły, a także zakup odzieży i butów. Niezbędny zakup dla ucznia do wydatek w granicach 650 zł. Kierownik PCPR wbrew wydanym decyzjom w miesiącu sierpniu wypłaciła Skarżącym pieniądze na zakup niezbędnego wyposażenia do szkoły, a potem domagała się ich zwrotu. Przez rażący błąd organu Skarżący posądzeni są o przywłaszczenie pieniędzy nienależnie pobranych (k. 2-5 akt sądowych).

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji (k. 9-11 akt sądowych).

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadną.

1. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 153/02/1269 dalej usa), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności organów administracji publicznej. Jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, kontrola, o której mowa w art. 1 § 2 usa sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do ustalonego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów.

2. Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało wszczęte przez Kierownika PCRP z urzędu, wskutek informacji nadesłanej przez Sąd Rejonowy [...], że na czas do końca lipca 2009 r. z wyłączeniem terminu wyjazdu nad morze z rodziną zastępczą i na czas od [...] do [...] sierpnia 2009 r. wychowanek E. B. wraz z trojgiem rodzeństwa otrzymał zezwolenie na urlopowanie do domu rodziców [...] oraz, że Sąd zobowiązał rodziców do zapewnienia swoim dzieciom całkowitej opieki i utrzymania w okresie urlopowania (k. 12, 22, 23 akt administracyjnych).

Decyzją z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] Kierownik PCPR przyznał L. i H. S. na podstawie art. 78 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej pomoc pieniężną na częściowe pokrycie kosztów utrzymania wychowanka E. B. (ur. [...].01.1997 r.) umieszczonego w rodzinie zastępczej niespokrewnionej z dzieckiem w wysokości 658,80 zł miesięcznie oraz dodatek z tytułu sprawowania osobistej opieki nad dzieckiem i jego wychowania dla rodziny zastępczej niespokrewnionej z dzieckiem w wysokości 164,70 zł miesięcznie (k. 29-30 akt administracyjnych).

Decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] Kierownik PCPR zmienił od dnia [...] czerwca 2006 r. decyzję z [...] marca 2008 r. w ten sposób, że od dnia [...] czerwca 2008 r. wstrzymał wypłatę dodatku do sprawowania osobistej opieki nad dzieckiem i jego wychowania dla rodziny zastępczej niespokrewnionej z dzieckiem w wysokości 164,70 zł miesięcznie w związku z przekształceniem z dniem [...] czerwca 2008 r. rodziny zastępczej w zawodową wielodzietna rodzinę zastępczą niespokrewniona z dzieckiem i przyznaniem L. S. wynagrodzenia z tytułu sprawowania funkcji zawodowego rodzica zastępczego (k. 27-28 akt administracyjnych).

Podstawą zaskarżonej decyzji z [...] października 2009 r. oraz decyzji ją poprzedzającej, stanowi przepis art. 106 ust. 5 ups, zgodnie z którym decyzję administracyjną zmienia się lub uchyla na niekorzyść strony bez jej zgody w przypadku zmiany przepisów prawa, zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej strony, pobrania nienależnego świadczenia (...). Przytoczony przepis w stosunku do unormowania zawartego w kodeksie postępowania administracyjnego stanowi szczególną regulację, obligującą organ administracji publicznej do dokonania zmiany lub uchylenia decyzji w przypadku wystąpienia jednej z okoliczności w nim wymienionych, nawet bez zgody strony. Przedstawiony katalog przesłanek uzasadniających zmianę lub uchylenie decyzji, wynikający z cytowanego przepisu ma charakter zamknięty. W przypadku zatem wystąpienia jednej z powyższych okoliczności, organ pomocy społecznej jest obowiązany do uruchomienia przewidzianego prawem postępowania i podjęcia stosownej decyzji. Przy czym przesłanki obligatoryjnej weryfikacji decyzji na niekorzyść strony winny być ściśle interpretowane, zaś uchylenie lub zmiana decyzji w warunkach nie odpowiadających tym przesłankom stanowi rażące naruszenie prawa, prowadzące do stwierdzenia nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa (wyrok NSA z 14.5.1998 r., I SA 2113/97, akceptowany przez I. Sierpowską "Ustawa o pomocy społecznej. Komentarz" Wydanie 2 ABC Wolters Kluwer 2009 s. 417-418).

W analizowanej sprawie jako uzasadnienie do zastosowania powyższej formy weryfikacji decyzji poprzez jej zmianę w ten sposób, że wstrzymano na okres urlopowania wychowanka w domu rodzinnym wypłatę pomocy pieniężnej na częściowe pokrycie kosztów jego utrzymania wskazano że w okresie [...] wychowanek E. B. wraz z trojgiem rodzeństwa otrzymał zezwolenie na urlopowanie do domu rodziców w [...] a zgodnie z Aneksem nr [...] do Umowy, który został sporządzony w dniu [...] czerwca 2009 r. i wszedł w życie z dniem podpisania przez strony tj. w dniu [...] czerwca 2009 r. z mocą obowiązującą od dnia [...] lipca 2009 r. pomoc pieniężna, o której mowa, przysługuje w wysokości proporcjonalnej do czasu faktycznego pobytu dziecka w rodzinie zastępczej przez okres powyżej 14 dni w miesiącu.

Decyzja zmieniająca lub uchylająca decyzję dotychczasową może przynieść zarówno negatywne, jak i pozytywne skutki w postaci przyznania świadczenia lub jego pozbawienia, zwiększenia albo zmniejszenia zakresu pomocy. Natomiast decyzja zmieniająca nie może wstrzymać wypłaty pomocy pieniężnej w określonym czasie, jak błędnie orzekł o tym Kierownik PCPR w decyzjach z: [...] września 2009 r. [...] lipca 2009 r. Organ administracji może jedynie, jeśli byłyby ku temu podstawy wynikające z art. 106 ust. 5 ups, ograniczyć lub odmówić przyznania pomocy pieniężnej na częściowe pokrycie kosztów utrzymania wychowanka.

Z tych względów zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja Kierownika PCPR dotknięte są wadami proceduralnymi powodującymi konieczność wyeliminowania ich z obrotu prawnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa).

3. Art. 78 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej stanowi, że "rodzinie zastępczej udziela się pomocy pieniężnej na częściowe pokrycie kosztów utrzymania każdego umieszczonego w niej dziecka". Pamiętać należy, że rodziny zastępcze "powinny być postrzegane jako podmioty zastępujące instytucje publiczne w udzielaniu wsparcia osobie i rodzinie będącej w trudnej sytuacji życiowej, której nie jest ona w stanie samodzielnie przezwyciężyć. (...) Podmioty te zastępują instytucje publiczne w sprawowaniu funkcji opiekuńczo-wychowawczych nad osieroconymi i zaniedbanymi przez rodziców dziećmi i powinny być wspierane przez państwo lub samorząd terytorialny (I. Sierpowska – op. cit. s. 307-308). Publiczna pomoc pieniężna na częściowe pokrycie kosztów utrzymania dziecka oznacza z jednej strony, że rodzina zastępcza powinna się liczyć z ewentualnością przeznaczania własnych środków na potrzeby wychowanka, z drugiej zaś strony rodzina zastępcza dodatkowo może liczyć na przychody wynikające z obowiązków alimentacyjnych innych osób wobec dziecka oddanego ich pieczy (art. 1121 § 1 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy Dz.U. 9/64/59 ze zm., dalej kro). Od tego m. in. zależy wysokość pomocy publicznej dla rodzin zastępczych (art. 78 ust. 3 ups). Zgodnie z art. 78 ust. 11 pkt 5 i 6 ups właściwy Minister ma określić w rozporządzeniu wysokość oraz szczegółowe warunki przyznawania pomocy pieniężnej, a także szczegółowe warunki finansowania dziecka umieszczonego w rodzinie zastępczej, w tym także przebywającego poza rodziną zastępczą. Z samego upoważnienia ustawowego wynika już, że przebywanie dziecka poza rodziną zastępczą nie wyklucza jego finansowania ze środków publicznych. Teza taka uzasadniona jest zwłaszcza, jeśli ma się na uwadze subsydiarną – jeśli chodzi o zadania publiczne – rolę rodziny zstępczej oraz to, że na realizację zasad i celów pomocy społecznej w tym przypadku należy patrzeć przez pryzmat dzieci. Art. 72 ust. 4 ups wymieniając przypadki, kiedy rodzina zastępcza może przejściowo nie sprawować osobistej opieki nad dzieckiem, dzieli te przypadki – umownie mówiąc – na te, które leżą po stronie rodziny zastępczej (przypadki losowe, stan zdrowia) oraz te, które dotyczą dziecka (np. pobyt w szpitalu lub innej placówce). Z § 11 rozporządzenia w sprawie rodzin zastępczych wynika, że finansowanie ze środków publicznych (w wysokości 20 % pomocy podstawowej) przewidziane jest dla rodziny zastępczej, która nie sprawuje przejściowo osobistej opieki nad dzieckiem w tych przypadkach, kiedy dotyczą one dziecka. Pomoc należna jest nawet wówczas, gdy rodzina zastępcza nie ponosi w tym okresie kosztów pobytu dziecka w ośrodku.

Z regulacji tych można wysunąć ogólne wnioski, że pomoc publiczna dla rodziny zastępczej jest zasadą , a jej brak wyjątkiem oraz, że o ile przypadki, kiedy rodzina zastępcza nie sprawuje przejściowo opieki nad dzieckiem nie leżą po jej stronie( np. stan zdrowia), należy jej się pomoc publiczna w wysokości określonej w rozporządzeniu, nawet jeśli rodzina zastępcza nie pokrywa kosztów pobytu dziecka np. w szpitalu lub innym ośrodku.

Wyprowadzenie niejako przed nawias ogólnych reguł, jakimi kieruje się ustawodawca udzielając pomocy publicznej rodzinom zastępczym w przypadku, gdy czasowo nie sprawują one osobistej opieki nad powierzonym dzieckiem, jest niezbędne z tego względu, że szczegółowe rozwiązania przyjęte w tym zakresie w rozporządzeniu w sprawie rodzin socjalnych (§ 11), nie dają jednoznacznego rozstrzygnięcia dla omawianej sprawy. I jakkolwiek stosowanie analogii w prawie administracyjnym jest zagadnieniem dyskusyjnym, to chodzi tu bardziej o ustalenie reguł wykładni art. 72 ust. 4 i art. 78 ups oraz rozporządzenia wykonawczego, niż proste zastosowanie analogii do przypadku nieuregulowanego przez ustawodawcę. Przenosząc te ogólne wnioski na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że sytuacji, kiedy dziecko umieszczone w rodzinie zastępczej, czasowo przebywa (na podstawie orzeczenia sądu) w rodzinie biologicznej, nie można zaklasyfikować jako takiej, kiedy brak możliwości sprawowania osobistej opieki przez rodzinę zastępczą nad dzieckiem leży po jej stronie. Według powyższych ogólnych reguł nie ma zatem podstaw do odbierania rodzinie zastępczej pomocy pieniężnej i to na dodatek w całości (wyrok WSA w Warszawie z dnia 08.03.2010 r. I SA/Wa 110/10 dostępne w Internecie na stronie https:// cbois.nsa.gov.pl/doc).

Organy obu instancji skupiły się wyłącznie na tym, że rodzina zastępcza nie ponosiła kosztów utrzymania dziecka podczas jego pobytu u rodziców biologicznych i nie sprawowała opieki osobistej. Organy obu instancji nie poczyniły w tej materii żadnych ustaleń – w szczególności z naruszeniem art. 107 ust. 1 i 4 ups organ I instancji nie przeprowadził aktualizacji wywiadu. Skarżący w skardze przekonująco i zgodnie z doświadczeniem życiowym podali, że podczas nieobecności Wychowanka w domu rodziny zastępczej musieli opłacić rachunki za media za miesiąc czerwiec, a więc za miesiąc, w którym Wychowanek mieszkał u nich korzystając z mediów na równi z pozostałymi domownikami; w związku ze zbliżającym się nowym rokiem szkolnym Skarżący obowiązani byli do zakupu podręczników szkolnych, przyborów szkolnych i odzieży dla Wychowanka. Organy nie poczyniły w tej materii jakichkolwiek ustaleń, twierdząc jedynie, że w okresie urlopowania Wychowanka rodzina zastępcza nie ponosiła kosztów związanych z jego utrzymaniem. Na rozprawie dnia 29 kwietnia 2010 r. Skarżący przekonująco wyjaśnili, że podczas urlopowania dzieci, najstarszy brat E. B. przyjeżdżał do rodziny zastępczej nie mniej niż trzykrotnie, w celu zabrania ubrań czy pobrania kieszonkowego. E., trzy lub cztery razy przyjeżdżał do domu rodziców zastępczych w południe i wyjeżdżał wieczorem, prosząc o ubrania dla rodzeństwa. Rodzice biologiczni nie dbali o ubrania i gdy ulegały one zabrudzeniu, Mama dzwoniła do PCPR aby rodzina zastępcza dała następne ubrania dla dzieci (k. 20-21 akt IV SA/Po 987/09). Taka sytuacja wskazuje, że rodzina zastępcza przynajmniej w części ponosiła koszty utrzymania Wychowanka w okresie urlopowania E. do rodziny biologicznej.

Organ z naruszeniem prawa procesowego tj. art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 kpa nie ustalił, w jakim zakresie Wychowanek przebywał poza rodzina zastępczą tj. jakie obowiązki związane z zapewnieniem należytej opieki spoczywały w trakcie urlopowania E. B. do domu rodzinnego na rodzicach biologicznych a jakie na rodzinie zastępczej; jak z powierzonych obowiązków wywiązywali się rodzice biologiczni, w jakim zakresie rodzina zastępcza musiała partycypować w kosztach utrzymania Wychowanka, mimo Jego przebywania w okresie wakacyjnym u rodziców biologicznych.

Jeżeli w wyniku prawidłowo przeprowadzonych ustaleń potwierdziłoby się, że Skarżący partycypowali w kosztach Wychowanka mimo jego urlopowania do domu rodzinnego to brak podstaw, by pozbawiać rodziny zastępczej świadczenia przyznanego decyzją ostateczną z [...] marca 2008 r., zmienioną decyzją z [...] czerwca 2008 r. Ustalenie stanu faktycznego następuje w postępowaniu dowodowym, którego nadrzędnym celem jest dotarcie do prawdy obiektywnej. Organ winien zatem zbadać wszelkie okoliczności związane ze sprawą i zastosować właściwy przepis prawa materialnego do jej rozstrzygnięcia. Zasada prawdy obiektywnej realizowana jest głownie w postępowaniu dowodowym (art. 7 i art. 77 § 1 kpa).

Pomoc ze środków publicznych dla rodziny zastępczej ma charakter ryczałtowy, co oznacza, że rodzina zastępcza nie musi się w sposób szczegółowy rozliczać z przyznawanych świadczeń, o ile sposób oczywisty ich nie marnotrawi. Ryczałtowy charakter świadczeń publicznych oznacza też jednak, że wydatki rodziny zastępczej mogą być rozłożone nierównomiernie w okresach płatności pomocy pieniężnej np. mogą się kumulować gdy dziecko idzie do szkoły, a w innym czasie mogą być mniejsze. W niniejszej sprawie, zgodnie z doświadczeniem życiowym, sytuacja taka miała miejsce, zbliżał się nowy rok szkolny, rodzice zastępczy chcąc zapewnić Wychowankowi poczucie równości, by niwelować urazy, które w nim tkwią w związku z trudną sytuacją rodzinną i aby nie czuł się gorszy od innych dzieci, które żyją w normalnych rodzinach, chcieli zapewnić mu wszystkie niezbędne rzeczy, które uczeń klasy III szkoły podstawowej winien mieć w swym wyposażeniu. Zrozumiałe jest więc tłumaczenie Skarżących, że zakup wyprawki szkolnej dla wychowanka chcieli poczynić jeszcze przed rozpoczęciem roku szkolnego, a nie jak sugerowano Im w PCPR, po [...] września 2009 r.

4. Zaskarżoną decyzją wstrzymano z naruszeniem prawa materialnego (art. 72 ust. 4 w zw. z art. 78 ust. 1 ups) wypłatę pomocy pieniężnej na częściowe pokrycie kosztów utrzymania dzieci w rodzinie zastępczej, a następnie bez wiedzy Skarżących w miesiącu sierpniu wypłacono im tę pomoc w wysokości 2 809, 41 zł. Nie można twierdzić, że Skarżący nienależnie pobrali to świadczenie i żądać jego zwrotu (decyzja z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] k. 6-7 akt IV SA/Po 987/09). Ze świadczeniem nienależnie pobranym mamy do czynienia tylko wtedy gdy strona otrzymała pomoc pieniężną mimo nie spełnienia określonych warunków. Wiele świadczeń nienależnych zostaje przyznanych z powodów zawinionych przez stronę, w sytuacji ukrywania faktów lub celowego wprowadzania organu w błąd. Taka sytuacja w niniejszej sprawie nie miała miejsca, bowiem Skarżący należycie współpracowali z organem, dążąc do jak najdokładniejszego zobrazowania swej sytuacji rodzinnej i materialnej, nie ukrywając żadnych faktów ani nie wprowadzając organów w błąd.

5. Umowa powierzenia Państwu [...] pełnienia funkcji rodziny zastępczej zawarta w dniu [...] czerwca 2008 r. i Aneks nr [...] do Umowy zawarty w dniu [...] czerwca 2009 r. w swych postanowieniach recypują przepisy ustawy o pomocy społecznej i tylko w niewielkim zakresie je modyfikują, Mając na uwadze m.in. § 14 Umowy, który stanowi, że sprawy sporne wynikające z niniejszej umowy rozstrzygać będzie Sąd Rejonowy w [...], czy § 7 ust. 2 zmieniony Aneksem do Umowy w § 1, który stanowi, że pomoc pieniężna na częściowe utrzymanie każdego przyjętego dziecka przysługuje w wysokości proporcjonalnej do czasu faktycznego pobytu dziecka w rodzinie zastępczej w sytuacji, kiedy dziecko poza rodziną zastępczą przebywa nieprzerwanie przez okres powyżej 14 dni w miesiącu, szczegółowe zasady jej naliczania określa decyzja administracyjna. Uznać zatem należy, że postanowienia Umowy w zakresie pomocy pieniężnej mają jedynie charakter blankietowy, skoro i tak musi być wydana decyzja administracyjna. Z mocy art. 15 w zw. z art. 127 i nast. kpa, od decyzji przysługuje odwołanie w toku instancji, a decyzja II instancji poddana jest kontroli Sądu Administracyjnego (art. 3 § 2 pkt 1 ppsa). Art. 56 kc stanowi, że czynność prawna wywołuje nie tylko skutki w niej wyrażone, lecz również te, które wynikają z ustawy, z zasad współżycia społecznego i z ustalonych zwyczajów. Postanowienia § 7 ust. 1 i 2 Umowy muszą zatem respektować bezwzględnie obowiązujące przepisy ups, kpa i ppsa.

Zasadniczą treścią czynności prawnej jest oświadczenie (lub oświadczenia) woli. Oświadczenie woli charakteryzuje się tym, że musi mieć doniosłość prawną przez co rozumie się, ze prawo przedmiotowe wiąże z nim określone skutki prawne w sensie powstania, zmiany czy ustania stosunku prawnego. Jedni autorzy są zdania, że składający oświadczenie woli musi obejmować te skutki zamiarem i świadomością ich wywołania, inni natomiast uważają, ze wystarczy, gdy oświadczenie woli zostało złożone w zamiarze osiągnięcia określonego skutku gospodarczego czy społecznego, z którym prawo cywilne wiąże skutki prawne; inaczej mówiąc, prawo przedmiotowe uważa te skutki za zamierzone przez strony (S. Rudnicki w: S. Dmowski, S. Rudnicki "Komentarz do kodeksu cywilnego. Księga pierwsza. Część ogólna" Wyd. Prawnicze 2008 s. 138 uw. 1).

Kierując się zatem przedstawionymi wyżej względami, Sąd uznał, że zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji; decyzja SKO z [...] sierpnia 2009 r. i decyzja ją poprzedzająca organu I instancji dotknięte są wyżej wskazanymi wadami natury procesowej jak i materialnej powodującymi konieczność wyeliminowania ich z obrotu prawnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ppsa w zw. z art. 135 ppsa). O wykonalności orzeczenia Sąd orzekł na podstawie art. 152 ppsa.