Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 36/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2017-04-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji i umorzono postępowanie
Powołane przepisy: article: art. 145 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2016 poz 2147
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak (spr.) Sędziowie WSA Maciej Busz WSA Józef Maleszewski Protokolant st. sekr. sąd. Monika Zaporowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi J. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2016 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego [...] w P. z dnia 21 lipca 2015 r. nr [...]; 2. umarza postępowanie administracyjne; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego J. P. kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Sygn. akt IV SA/Po [...]

Uzasadnienie

Zaskarżoną decyzją z dnia 13 października 2016 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu odwołania J. P. utrzymało w mocy decyzję Dyrektora Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego [...] z dnia 21 lipca 2015 r., [...]

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że decyzją z dnia 21 lipca 2015 r., na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) art. 145, art. 146 oraz art. 148 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2010 roku, Nr 102, poz. 651 ze zm.), § 9 uchwały Rady Miejskiej P. nr [...] z dnia 25 czerwca 1991 r. oraz uchwały Rady Miasta P. nr [...] z dnia 20 kwietnia 2004 r. w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku wybudowania urządzeń infrastruktury technicznej (Dz. U. Woj. Wlkp. z 2004 roku, Nr [...], poz. 1717), orzeczono o ustaleniu po stworzeniu warunków do korzystania z drogi wybudowanej na ulicy [...], opłaty adiacenckiej w wysokości [...] złotych z tytułu wzrostu wartości nieruchomości zapisanej w księdze wieczystej nr [...] [...] jako własność M. P. i J. P., położonej w P. przy ulicy [...], oznaczonej w ewidencji gruntów: obręb P., arkusz mapy [...], działki nr [...], spowodowanego wybudowaniem przedmiotowej drogi. Do wniesienia w/w opłaty we wskazanej kwocie zobowiązano M. P. i J. P..

Powyższe rozstrzygnięcie wydano w oparciu o następujące okoliczności sprawy.

Decyzją z dnia 04.12.2009 r., nr [...] organ I instancji ustalił opłatę adiacencką. Odwołanie od tej decyzji wniósł J. P.. Decyzją z dnia 25.10.2010 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. W toku ponownie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego uwzględniono wskazania Kolegium i decyzją z dnia 30.09.2011 r., nr [...] ponownie ustalono opłatę adiacencką.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 02.02.2012 r., nr [...] po rozpatrzeniu odwołania J. P. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Decyzja organu II instancji została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego.

Prawomocnym wyrokiem z dnia 11.10.2012 r., sygn. akt IV SA/Po [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia 30.09.2011 r., nr [...]

W uzasadnieniu wyroku Sąd zarzucił organom obu instancji, że nie wykazały w sposób jednoznaczny, iż na ulicy [...] doszło do wybudowania drogi. Wskazał przy tym, że w załączniku nr [...] do protokołu odbioru końcowego z dnia 18.12.2006 r., nr [...], w którym określono rodzaj i ilość wykonanych robót drogowych, jest mowa o rozebraniu nawierzchni z kostki betonowej oraz wykonaniu nawierzchni z kostki brukowej przy użyciu "kostki z odzysku'', a tylko 10 % kostki nowej, co przeczy twierdzeniom, że ulica [...] przed realizacją inwestycji miała tylko nawierzchnię ziemną.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzją z dnia 22.10.2013 r, nr [...] [...] ustalono opłatę adiacencką. Decyzją z dnia 30.12.2013 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ II instancji ocenił zgromadzony materiał dowodowy jako niewystarczający.

Decyzją z dnia 01.08.2014 r., nr [...] ponownie ustalono opłatę adiacencką. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 31.12.2014 r., nr [...] uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Kolegium stwierdziło, że organ I instancji nie ustalił jednoznacznie czy w niniejszej sprawie doszło do budowy czy też przebudowy drogi. Kolegium uznało, że uzyskanie przez organ I instancji od Zarządu Dróg Miejskich wyjaśnień, które są powtórzeniem twierdzeń o tej samej treści zawartych we wcześniejszych pismach nie stanowi prawidłowo przeprowadzonego postępowania odwoławczego w ramach ponownego rozpoznawania sprawy.

Rozpatrując ponownie sprawę organ zwrócił się w pismach z dnia 04.02.2015 r., nr [...] do Zarządu Dróg Miejskich o umożliwienie wglądu do dokumentacji dotyczącej budowy drogi na ulicy [...] oraz o wyjaśnienie na jakiej podstawie ustalono przedstawiony stan faktyczny ulicy [...] przed realizacją inwestycji. Po przeanalizowaniu dokumentów dotyczących inwestycji organ uznał, że wszczęcie postępowania było uzasadnione, ponieważ w ramach inwestycji zrealizowanej na podstawie decyzji nr [...] z dnia 17.05.2006 r. na ulicy [...], przy której położona jest nieruchomość Skarżących, wybudowano drogę. Wcześniej ulica ta na odcinku od ulicy [...] do ulicy [...] nie była zabudowana drogą. Świadczą o tym: powołana wyżej decyzja oraz decyzja nr [...] z dnia 06.06.2005 r., informacje przekazane przez Zarząd Dróg Miejskich, który zgodnie ze statutem nadanym uchwałą Rady Miasta P. nr [...] z dnia 11 lipca 2006 r., a obecnie uchwałą nr [...] z dnia 12 kwietnia 2011 r., jest zarządem drogi w rozumieniu ustawy o drogach publicznych, do zadań którego należy m.in. pełnienie funkcji inwestora dróg oraz prowadzenie ewidencji dróg, udostępnianie danych uprawnionym organom, mapa zasadnicza dla celów projektowych oraz inwentaryzacja powykonawcza budowli oraz wizja przeprowadzona przez organ w dniu 22.04.2009 r.

Na podstawie przeprowadzonego w dniu 10.03.2015 r. badania dokumentacji dotyczącej budowy drogi na ulicy [...] (projekt budowlano-wykonawczy budowy nawierzchni, projekt budowlano-wykonawczy kanalizacji deszczowej, sanitarnej oraz wymiany sieci wodociągowej, analiza oddziaływania na środowisko naturalne, projekt zagospodarowania terenu budowy nawierzchni ulic T. i Z.) oraz decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia 30.03.2006 r., o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia ustalono, że przed realizacją inwestycji ulica [...] była nieutwardzona na odcinku od ulicy [...] do ulicy [...], natomiast jej pozostały odcinek posiadał jezdnię z kostki betonowej o szerokości 4,8 m i chodnik jednostronny o szerokości około 1,0 m.

W dniu 21.04.2015 r. biegły potwierdził aktualność operatu szacunkowego z dnia 28.10.2009 r. poprzez zamieszczenie w nim stosownej klauzuli, a zatem operat ten może być w ocenie organu nadal wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony (art. 156 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami). W dniu 25.05.2015 r., biegły sporządził nowy aneks do operatu szacunkowego. Właścicielom nieruchomości położonej przy ul. [...] stworzono warunki do korzystania z wybudowanej drogi (obniżony krawężnik na wysokości bramy wjazdowej na posesję). W ramach inwestycji nie wybudowano zjazdu z działki nr [...]. Wynika to z faktu, iż wjazd na posesję odbywa się przez działkę nr [...] z arkusza mapy [...] obrębu [...] która stanowi współwłasność osób fizycznych. Działka ta została w 1958 r. wydzielona pod ulicę, jednakże nie doszło do przeniesienia jej własności na rzecz Skarbu Państwa. Wartość niezbędnych do poniesienia nakładów biegły określił przy zastosowaniu podejścia kosztowego, metody kosztów odtworzenia oraz techniki wskaźnikowej. Wziął przy tym pod uwagę normy i parametry stosowane dla obiektów drogowych realizowanych w ramach inwestycji publicznych. Przyjął, że szerokość zjazdu powinna wynosić 4 m, natomiast szerokość wejścia 1 m. Mając na uwadze szerokość działki nr [...], która wynosi 2 m, ustalił, że budowa zjazdu i wejścia powinna obejmować powierzchnię 10 m2. Na podstawie zestawienia rzeczowego wykonanych robót (załącznik nr [...] do protokołu odbioru technicznego obiektu z dnia 18.12.2006 r., nr [...]) przyjął, iż realizacja tych budowli obejmuje dokonanie następujących czynności: formowanie wjazdów (usunięcie humusu, profilowanie nasypów), stabilizację piaskowo-cementową, wykonanie podbudowy z gruntobetonu, pielęgnację piaskiem i polewanie wodą, ułożenie krawężnika betonowego, ułożenie nawierzchni z kostki brukowej na podsypce oraz humusowanie i obsianie terenu wokół. Biorąc pod uwag powyższe, w sporządzonym aneksie określił wartość nakładów koniecznych do poniesienia w celu wybudowania zjazdu i wejścia na posesję na kwotę [...]zł.

Operat szacunkowy zweryfikowano badając jego zgodność z przepisami art. 146 ust. 3 oraz rozdziału 1 działu IV ustawy o gospodarce nieruchomościami, przepisami rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego oraz Powszechnymi Krajowymi Zasadami Wyceny Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych.

Wartość nieruchomości biegły określił w podejściu porównawczym, metodą korygowania ceny średniej. W ocenie organu uzyskane przez biegłego wyniki w postaci wartości rynkowych nieruchomości przed i po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi, stanowią najbardziej prawdopodobne ceny, możliwe do uzyskania na rynku. W związku z tym rzeczoznawca na podstawie analizy lokalnego rynku nieruchomości, w sposób logiczny i wiarygodny wykazał w ramach wyznaczonych przepisami prawa kompetencji, iż na skutek stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi nastąpił wzrost wartości nieruchomości wycenianej.

W wyniku złożonego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 23.10.2015r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji z dnia 21.07.2015 r. Skargę na to rozstrzygniecie wniósł J. P..

Wyrokiem z dnia 16.03.2016 r., sygn. akt IV SA/Po 9/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił zaskarżoną decyzję SKO w P.. Powodem, dla którego uchylono decyzję organu II instancji było nie doręczenie M. P. odpisu zaskarżonej decyzji. W aktach administracyjnych brak było dowodu doręczenia Jej odpisu zaskarżonej decyzji. Z uwagi na istotne naruszenie przepisów procesowych, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy, Sąd orzekający nie dokonał merytorycznej oceny prawidłowości zaskarżonej decyzji i nie zajął stanowiska w zakresie zarzutów merytorycznych skargi.

Ponownie rozpoznając sprawę SKO w P. pismem z dnia 25.07.2016 r. zwróciło się do rzeczoznawcy majątkowego o potwierdzenie aktualności operatu szacunkowego z dnia 28.10.2009 r. W dniu 10 sierpnia 2016 r., rzeczoznawca majątkowy M. C. potwierdził aktualność sporządzonych w sprawie opracowań tj. operatu szacunkowego z dnia 28 października 2009 r. wraz z aneksem z dnia 25 maja 2015 r.

Utrzymując w mocy decyzję Dyrektora Zarządu [...] i Katastru Miejskiego [...] z dnia 21 lipca 2015 r., Kolegium wskazało, że odwołanie J. P. okazało się nieuzasadnione. W pierwszej kolejności organ przywołał treść przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami mające zastosowanie w sprawie.

W ocenie SKO w świetle przeprowadzonego postępowania dowodowego oraz stanowiska strony bezspornym jest, iż na ulicy [...] w P. doszło do wybudowania drogi w rozumieniu przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o drogach publicznych, co organ I instancji szeroko opisał w uzasadnieniu swej decyzji. [...] rozpatrując sprawę wnikliwie przeanalizował stan ulicy przed i po dacie stworzenia warunków do korzystania z nowo wybudowanej drogi. Kolegium podzieliło ustalenia organu I instancji i opierając się przede wszystkim na informacjach uzyskanych od Zarządu Dróg Miejskich (pismo z dnia 20 marca 2014 r.) uznło, iż przed 2006 rokiem nie istniała w przedmiotowej ulicy droga w rozumieniu przepisów prawa budowlanego, co musi prowadzić do wniosku, iż w sprawie doszło do budowy drogi.

Nie budzi wątpliwości także okoliczność, iż w dacie 18 grudnia 2006 obowiązywała uchwała Rady Miasta P. nr [...] z dnia 20 kwietnia 2004 r. w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku wybudowania urządzeń infrastruktury technicznej. Nie budzi wątpliwości okoliczność, iż strona własnym staraniem wybudowała wjazd na własną posesję dokonując nakładów na działce nr [...] rozdzielającej drogę publiczną od nieruchomości skarżącej. Organ odwoławczy podziela przedstawioną przez [...] ocenę prawną sytuacji dostępności korzystania z drogi, która uzasadnia możność ustalenia opłaty adiacenckiej i również wskazuje, iż wystarczające jest by drogę zbudowano w taki sposób na terenie przyległym do nieruchomości by możliwe było zbudowanie zjazdu do niej. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie. Nie budzi wątpliwości, iż strona ma, nawet nie tyle hipotetyczną, ile rzeczywistą możliwość korzystania z wybudowanej drogi.

SKO zaznaczyło, że wobec brzmienia przepisu art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami wydanie decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Przy czym trzyletni termin, o którym mowa w przywołanym przepisie dotyczy rozstrzygnięcia przez organ pierwszej instancji o ustaleniu opłaty adiacenckiej, który to pogląd potwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w Uchwale 7 sędziów NSA W-wa z dnia 27 lipca 2009 roku (sygn. akt: I OPS [...], publ. w Systemie Informacji Prawnej LEX pod nr 508131). Pierwsza decyzja została w niniejszej sprawie wydana przez Dyrektora Zarządu [...] i [...] Miejskiego [...] w dniu 4 grudnia 2009 r. Pomimo obecnie zmienionej linii orzeczniczej sądów administracyjnych w zakresie skutków upływu trzyletniego terminu, rozstrzygnięcie tego problemu prawnego w spawie zostało dokonane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 11 października 2012 r. Orzeczenie powyższe jako prawomocne pozostaje w obrocie prawnym wiążąc organy co do oceny prawnej w tej konkretnej sprawie. W świetle przywołanego wyroku, pomimo uchylenia wydanej w spawie pierwotnie decyzji, termin o którym mowa w ustawie o gospodarce nieruchomościami został zachowany.

Dokonując szczegółowej analizy sporządzonego operatu szacunkowego wraz z aneksem określającym wartość poniesionych przez stronę nakładów Organ II instancji stwierdził, iż są one opracowaniami rzetelnymi, sporządzonymi zgodnie z przepisami oraz zasadami sztuki. Wycena poparta została obszernym uzasadnieniem wyboru metodologii oraz należytą analizą właściwego rynku nieruchomości. Rzeczoznawca za pomocą tabel i wykresów uzasadnił także brak trendu czasowego. Dobrane przez rzeczoznawcę transakcje nie budzą wątpliwości co do podobieństwa nieruchomości i zgodnie z zasadami wyceny zostały dokonane w dwuletnim przedziale czasowym poprzedzającym sporządzenie operatu szacunkowego. Organ odwoławczy podzielił ocenę dokonaną przez organ I instancji i przyjął ją jako swoją.

Skargę na powyższą decyzję wywiódł J. P. wnosząc o jej uchylenie i oddalenie żądania wniesienia opłaty adiacenckiej, tj. kwoty [...]zł. W uzasadnieniu powołał się on na prawomocny wyrok WSA w Poznaniu z dnia 11 października 2012 r. o sygn. sygn. akt IV SA/Po 568/12. W jego ocenie jednoznacznie nie wykazano i nie udokumentowano w aktach administracyjnych, że w niniejszej sprawie rzeczywiście doszło do "wybudowania" drogi w rozumieniu art. 145 ust. 1 u.g.n. Skarżący podkreślił, że ustawodawca określając pojęcie drogi, użył sformułowania "wybudowanej", co oznacza, że droga w rozumieniu omawianego przepisu musi charakteryzować się szczególną cechą, a mianowicie powinna była zostać wybudowana. Ustawa o gospodarce nieruchomościami nie wyjaśnia, w jakim przypadku dochodzi do "wybudowania" drogi, a w szczególności nie objaśnia czy każdy przypadek prowadzenia na drodze robót budowlanych przesądza o możliwości uznania powstałej skutkiem ich prowadzenia budowli za wybudowaną drogę.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga podlega uwzględnieniu, aczkolwiek z innych powodów niż w niej wskazane.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718; dalej: "p.p.s.a.") sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie. Natomiast stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego [...], którą ustalono opłatę adiacencką z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku stworzenia warunków do korzystania z drogi.

Materialnoprawną podstawę dla wydania przedmiotowych decyzji stanowił przepis art. 145 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 2147; dalej: "u.g.n.").

Zgodnie z art. 145 ust. 1 u.g.n. wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, ustalić opłatę adiacencką każdorazowo po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Natomiast w myśl art. 145 ust. 2 u.g.n. wydanie decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi, jeżeli w dniu stworzenia tych warunków obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w art. 146 ust. 2. Do ustalenia opłaty przyjmuje się stawkę procentową określoną w uchwale rady gminy obowiązującą w dniu, w którym stworzono warunki do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo w dniu stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi.

Zgodnie z uchwałą NSA o sygn. akt I OPS 4/09 (opubl.: ONSAiWSA 2009, nr 5, poz. 84) trzyletni termin, o jakim mowa w art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, dotyczy rozstrzygnięcia przez organ pierwszej instancji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Termin ten liczy się od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi.

Sąd orzekający w niniejszej sprawie stoi na stanowisku, iż nie został dochowany termin, w jakim można było ustalić opłatę adiacencką, wynikający z art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Sąd podziela stanowisko, wyrażone m.in. w wyroku WSA w Białymstoku z dnia 17.01.2017 r., sygn. akt II SA/Bk 779/16 (LEX nr 2197573), WSA w Poznaniu z dnia 15.10.2015 r., sygn. akt II SA/Po 339/15 (LEX nr 1932826), WSA w Poznaniu z dnia 10.06.2015 r. sygn. akt IV SA/Po 254/15 (LEX nr 1734001), że do zachowania terminu określonego w art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami musi istnieć w obrocie prawnym rozstrzygnięcie ustalające wysokość opłaty adiacenckiej wydane przed upływem 3 lat. Późniejsze wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji ustalającej wysokość tej opłaty, jeżeli upłynął już 3-letni termin do jej wydania, powoduje, że organ traci kompetencje do wydania decyzji określającej wysokość opłaty adiacenckiej. Za przyjęciem takiego stanowisko przemawiają następujące względy.

Nie sposób zgodzić się z poglądem prawnym jakoby wydanie przed upływem trzyletniego terminu - o jakim mowa art. 145 § 2 u.g.n. - decyzji organu I instancji następnie uchylonej nie tylko przez organ II instancji, ale też przez Sąd, przesądzało o zachowaniu tegoż terminu. Bez wątpienia określony w art. 145 ust. 2 u.g.n. termin trzyletni ma charakter terminu prawa materialnego Z jego upływem wygasa zatem uprawnienie organu gminy do ukształtowania stosunku materialno - prawnego ustalenia opłaty adiacenckiej w związku ze stworzeniem warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej.

Przepis art. 145 ust. 1 u.g.n. wyraźnie stanowi, że organ "może ustalić opłatę adiacencką". Ustalenie opłaty następuje bez wątpienia z chwilą wydania decyzji przez organ I instancji, a nie wszczęcia czy prowadzenia postępowania. Skoro powyższy skutek materialnoprawny należy łączyć z wydaniem decyzji, to nie można za spełnienie ustawowego wymogu związanego z zachowaniem terminu trzyletniego uznać kontynuowania postępowania po wyeliminowaniu wadliwej decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej z założeniem, że termin trzyletni został już skutecznie dochowany i z momentem wejścia do obrotu prawnego wadliwej decyzji bezterminowo przerwany.

Stanowisko to byłoby trafne, w przypadku założenia, iż celem ustawodawcy byłoby wprowadzenie terminu, w którym organ miałby wyrazić chęć skorzystania ze swoich uprawnień. W takiej sytuacji ustawodawca powiązałby jednakże termin trzyletni np. z wszczęciem postępowania, ze zgłoszeniem żądania opłaty itp. i co za tym idzie wprowadziłby zapis, że organ w okresie 3 lat ma wszcząć postępowanie w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej, a nie wydać decyzję. Przykładowo wskazać należy, iż taki sposób określenia terminów do wystąpienia z roszczeniem o zapłatę niepodatkowanej należności publicznoprawnej został przez ustawodawcę zastosowany w art. 37 ust. 4 w zw. z art. 37 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm., dalej u.p.z.p.) odnośnie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (tzw. renty planistycznej). Zgodnie z wyżej wskazanymi przepisami wójt, burmistrz albo prezydent miasta, powinien (ma prawo) w terminie 5 lat od dnia, w którym plan miejscowy albo jego zmiana stały się obowiązujące, wszcząć (z urzędu) postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Termin 5 lat (od dnia, w którym plan miejscowy albo jego zmiana stały się obowiązujące), o którym mowa w art. 37 ust. 3 u.p.z.p., należy zatem rozumieć jako termin przedawnienia roszczeń w znaczeniu cywilistycznym oraz jako maksymalny termin, w którym można wszcząć postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości (art. 36 ust. 4 w związku z art. 37 ust. 4 u.p.z.p.), a nie jako termin ograniczający wydanie orzeczenia w sprawie, jak ma to miejsce odnośnie terminu do wydania decyzji ustalającej wysokość opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości o jakiej mowa w art. 145 § 1 u.g.n.

Jak to już wyżej wskazano, termin z art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest terminem prawa materialnego i jako taki określa okres, w którym nastąpić może ukształtowanie praw lub obowiązków jednostki w ramach administracyjno-prawnego stosunku materialnego (zob. B. Adamiak, Glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 sierpnia 1999 r., sygn. akt V SA 708/99, OSP 2000, Nr 9, poz. 134). Termin tego rodzaju, to termin dokonania czynności wywołujących bezpośrednie skutki materialnoprawne, niezależnie od tego, czy dokonywane są one w ramach postępowania, czy poza nim, oraz bez względu na to, czy wywołują także skutki procesowe, czy też nie (por. Z. Kmieciak, Strona jako podmiot oświadczeń procesowych w postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2008, s. 268).

Pokreślić w tym miejscu należy, iż terminy materialnoprawne mogą odnosić się tak do strony, jak i do organu. Niezachowanie terminu materialnego odnoszącego się do strony powoduje wygaśnięcie uprawnienia, roszczenia, a termin ten nie może być żadnym środkiem prawnym przedłużony czy też przywrócony. Analogiczna zasada obowiązuje przy terminie materialnym odnoszącym się do organu – upływ terminu powoduje utratę możliwości działania przez organ. Skoro tak, to sprawa powinna zostać zakończona przez organ przed upływem terminu, bo potem nie będzie on mógł działać, tj. korzystać ze swego uprawnienia (kompetencji), tak samo jak strona, która po upływie terminu zawitego nie ma możliwości prawnych skorzystania ze swego roszczenia.

Odnosząc się do argumentacji podnoszonej w uzasadnieniu zaskarżonych decyzji zauważyć należy, iż ze stanowiska wyrażonego w uchwale I OSP 4/09 nie można wyprowadzać wniosku dalej idącego aniżeli to bezpośrednio wynika z jej tezy, to jest, że wydanie nieostatecznej decyzji w terminie określonym w art. 145 ust. 2 u.g.n. stanowi definitywne wypełnienie warunku określonego w tym przepisie i to także wtedy, gdyby pierwszoinstancyjna decyzja została następnie uchylona.

Zauważyć bowiem należy, że uchylenie decyzji pierwszoinstancyjnej, czy to na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. czy też przez sąd administracyjny powoduje stan, w którym brak w obrocie jakiejkolwiek decyzji. Dla osoby potencjalnie objętej obowiązkiem uiszczenia opłaty adiacenckiej aktualizuje się zatem ponownie stan niepewności, przed którym chronić ma właśnie termin określony w art. 145 ust. 2 u.g.n. Trzeba mieć też na względzie, że w przypadku uchylenia decyzji opłata może być ponownie ustalona i to w dowolnej wysokości (oczywiście zgodnej z przepisami prawa zastosowanymi w danym stanie faktycznym), gdyż podmiot potencjalnie zobowiązany do uiszczenia opłaty nie może się powoływać na zakaz reformationis in peius (zakaz orzekania na niekorzyść), który to zakaz dotyczy orzekania w postępowaniu odwoławczym i w postępowaniu sądowoadministracyjnym, a nie w ponownie prowadzonym postępowaniu przed organem I instancji.

Podkreślić trzeba, że okres trzech lat na wydanie decyzji w sprawie opłaty adiacenckiej jest terminem wystarczająco długim, aby organ mógł w sposób należyty określić wzrost wartości nieruchomości i ustalić w związku z tym należną opłatę. Właściciela nieruchomości nie mogą obciążać skutki tego, że organ nie jest w stanie wydać prawidłowej decyzji w ciągu 3 lat.

3 letni termin określony w art. 145 ust. 2 u.g.n. należy rozumieć jako termin do określenia wysokości należnej opłaty, a nie jako termin do wyrażenia przez organ chęci skorzystania ze swoich uprawnień. A więc w tym terminie powinien ustać stan niepewności nie tylko co do samego obowiązku nałożenia opłaty ale również co do jej wysokości.

Podsumowując stwierdzić należy, iż do zachowania terminu określonego w art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami musi istnieć w obrocie prawnym rozstrzygnięcie ustalające wysokość opłaty adiacenckiej wydane przed upływem okresu trzyletniego. Późniejsze wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji ustalającej wysokość tej opłaty, jeżeli upłynął już trzyletni termin do jej wydania, powoduje, że organ traci uprawnienie do kształtowania praw lub obowiązków jednostki w ramach administracyjno-prawnego stosunku materialnego, to jest traci kompetencje do wydania decyzji określającej wysokość opłaty adiacenckiej. Powyższy pogląd prawny jest powszechnie wyrażany w utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych (zob.: wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt IV SA/Po 183/12, z dnia 30 sierpnia 2012 r., sygn. akt IV SA/Po 200/12, z dnia 17 stycznia 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 510/12, z dnia 7 marca 2013 r., sygn. akt II SA/Po 822/12, z dnia 25 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SA/Po 6/13, z dnia 4 września 2013 r., sygn. akt II SA/Po 664/13, z dnia 16 stycznia 2014 r., sygn. akt IV SA/Po 650/13, z dnia 12 marca 2014 r., sygn. akt II SA/Po 30/14, z dnia 26 czerwca 2014 r. sygn. 380/14 wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 29 maja 2013 r., sygn. akt II SA/Sz 298/13 oraz II SA/Sz 294/13 i z dnia 13 czerwca 2013r., sygn. akt II SA/Sz 297/13 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 27 sierpnia 2013 r., II SA/Łd 266/13, dostępne orzeczenia.nsa.gov.pl) oraz w doktrynie (zob. A. Skomra, P. Daniel, Termin ustalenia opłaty adiacenckiej, "Finanse Komunalne" z 2013 r., nr 6. s, 32).

Wobec powyższego należy stwierdzić, że (ponowne) wydanie decyzji przez organ I instancji w dniu 21 lipca 2015 r., po prawie 9 latach od dnia stworzenia w dniu 18 grudnia 2006 r. warunków do korzystania z wybudowanej drogi, nastąpiło po upływie terminu określonego w art. 145 § 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a więc z naruszeniem tego przepisu. Utrzymując zaś w mocy powyższą decyzję Dyrektora [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze również dopuściło się naruszenia tego samego przepisu prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy.

Wobec ustalenia, iż w przedmiotowej sprawie decyzja pierwszoinstancyjna ustalająca wysokość opłaty została wydana z uchybieniem terminu, o którym mowa w art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, Sąd nie dokonywał już kontroli zaskarżonej decyzji w pozostałym zakresie.

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art.135 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie pierwszym wyroku. O punkcie 2 wyroku Sąd orzekł na podstawie art.145 § 3 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono zaś na podstawie art. 200 p.p.s.a.