Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 270/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-02-01 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 51 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2003 nr 207 poz 2016
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r.  - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lt. a
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 1 lutego 2013 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak /spr./ sędzia NSA Andrzej Gliniecki sędzia del. WSA Robert Sawuła Protokolant asystent Agnieszka Chorab po rozpoznaniu w dniu 1 lutego 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 21 października 2011 r. sygn. akt II SA/Gl 322/11 w sprawie ze skargi B. S.A. w K. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie wykonania określonych robót budowlanych oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 21 października 2011 r., sygn. akt II SA/Gl 322/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Będzinie z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] i uchylił decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Będzinie z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] w przedmiocie wykonania określonych robót budowlanych.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd podał następujące okoliczności faktyczne i prawne.

Wyrokiem z dnia 20 lipca 2006 r. sygn. II SA/Gl 1002/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uchylił decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] września 2005 r. oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, którą umorzono postępowanie w sprawie legalności robót budowlanych. Skarga kasacyjna od tego wyroku została oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 2021/06. Jak wynika z uzasadnienia wyroku Sądu I instancji, w oparciu o zgłoszenie z dnia 25 maja 1995 r. Rejon Energetyczny Będzin dokonał remontu linii napowietrznej NN przy ul. Odkrywkowej w Będzinie. Przyłącze do budynku nr 130 było wówczas poprowadzone zgodnie ze sporządzonym rysunkiem, od słupa stojącego na wysokości budynku nr [...] do klamry na budynku nr [...]. W oparciu o pozwolenie na budowę z dnia 15 czerwca 2004 r. właściciele budynku nr [...] dokonali jego nadbudowy, a następnie przenieśli przyłącze z wysięgnika na parterze na ścianę poddasza nadbudowanego budynku. Sąd zakwalifikował tę zmianę jako przebudowa przyłącza, wymagającą w dacie wykonania zgłoszenia. Zgłoszenia takiego nie dokonano, a zatem likwidacja tej samowoli, urządzenia budowlanego w rozumieniu art. 3 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2003 r., Nr 207, poz. 2016 w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane - Dz.U. Nr 93, poz. 888), podlega reżimowi z art. 51 cytowanej ustawy Prawo budowlane i w trybie tego przepisu organy winny przeprowadzić postępowanie w sprawie.

Organy nadzoru budowlanego wydały szereg rozstrzygnięć, które jednak nie utrzymały się w obrocie prawnym. W końcu Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Będzinie, decyzją z dnia [...] listopada 2009 r., nr [...] nałożył na A. S.A, jako inwestora i właściciela urządzenia budowlanego – obowiązek przedłożenia oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomością (działką nr [...]) na cele budowlane. W podstawie prawnej decyzji wskazano na przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. –Prawo budowlane (Dz.U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016, zwana dalej Prawo budowlane). W uzasadnieniu organ podał w szczególności, że przyłącze energetyczne do budynku przy ul. [...] przebiega w części nad posesją nr [...], należącą do B.G., która nie wyraziła zgody na taki przebieg. Przebudowa w 2004 r. nie zmieniła przebiegu trasy przyłącza, zarówno przed jego odpięciem, jak i po przypięciu do nadbudowanej części budynku przyłącze przebiegało przez naroże działki. Organ podkreślił, że niewykonanie obowiązku będzie skutkowało wydaniem decyzji na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 2 Prawa budowlanego o rozbiórce lub doprowadzeniu przyłącza do stanu poprzedniego, to jest sprzed 1995 r., co będzie równoznaczne z usunięciem linii znad terenu działki nr [...].

W wyniku odwołań wniesionych przez obie strony postępowania, Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach decyzją z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] uchylił rozstrzygnięcie organu I instancji w części orzekającej o nałożeniu na A. jako inwestora robót obowiązku przedłożenia oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane i nałożył na A. S.A. jako właściciela przyłącza niskiego napięcia do budynku przy ul. [...], obowiązek przedłożenia dokumentacji powykonawczej tego przyłącza, obejmującej inwentaryzację geodezyjną powykonawczą oraz oświadczenie o prawie dysponowania na cele budowlane nieruchomością przy ul. [...], w terminie do 30 kwietnia 2010 r. W uzasadnieniu podano, że jakkolwiek sprawcą samowolnej przebudowy przyłącza w 2004 roku byli ówcześni właściciele nieruchomości nr [...], to wobec ich śmierci, obowiązki nakładane w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego powinny być kierowane, zgodnie z art. 52 Prawa budowlanego, do właściciela przyłącza energetycznego, którym jest zakład energetyczny. Wskazano ponadto, że zmianie uległa nazwa właściciela przyłącza i aktualnie występuje on pod firmą A. S.A.. Podkreślono, że organy są związane oceną prawną wyrażoną w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 20 lipca 2006 r., sygn. II SA/Gl 1002/05. Z wyroku tego wynika nakaz przeprowadzenia postępowania w trybie art. 51 Prawa budowlanego, w tym wykazania przez właściciela przyłącza prawa do dysponowania działką, nad którą ono przebiega. Organ wyjaśnił, że przedstawiona dokumentacja pozwala na ostateczną ocenę, czy roboty budowlane (przebudowa przyłącza) wykonane zostały zgodnie z prawem.

A. S.A. zwróciła się od B.G. o udzielenie prawa do dysponowania jej działką na cele związane z przeprowadzeniem przyłącza do sąsiedniej nieruchomości. Z akt sprawy wynika, że B.G. zgody takiej nie udzieliła.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...], sprostowaną postanowieniem z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Będzinie nakazał A. S.A. zlikwidowanie z terenu działki przy ul. [...] przyłącza elektroenergetycznego niskiego napięcia, doprowadzającego prąd do budynku mieszkalnego przy ul. [...], w terminie 3 miesięcy od daty otrzymania nakazu. Podał, że nakaz ten jest konsekwencją niewykonania obowiązku nałożonego decyzją ŚLWINB z dnia [...] marca 2010 r. Wobec nie wywiązania się właściciela przyłącza z nałożonego obowiązku i braku zgody B.G., nie jest możliwa legalizacja wykonanych robót. Wskazano, że prace związane z likwidacją przyłącza znad terenu działki nr [...] powinny zostać wykonane z uwzględnieniem uzasadnionych interesów osób trzecich oraz okoliczności, że nadbudowa budynku nr [...] była legalna, a przyłącze istniało od 1994 r.

W odwołaniu od decyzji A. S.A. podkreślił, że wobec braku zgody B.G. na przebieg przyłącza nad jej posesją, Spółka zwróciła się od organu o wydanie decyzji, umożliwiających dokonanie czynności naprawczych i doprowadzenie przyłącza do stanu zgodnego z projektem, stanowiącym załącznik do zgłoszenia robót budowlanych, dokonanego z dnia 25 maja 1995 r.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2011 r. Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach uchylił rozstrzygnięcie organu I instancji w części dotyczącej wyznaczenia terminu do wykonania likwidacji przyłącza, a w pozostałej części utrzymał je w mocy. W uzasadnieniu podniesiono, że konsekwencją niewykonania robót lub czynności mających doprowadzić obiekt do stanu zgodnego z prawem, jest orzeczenie nakazu na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 2 Prawa budowlanego. W sprawie zapadł wiążący organy wyrok sądu, wskazujący na uzależnienie legalizacji robót od przedłożenia m.in. oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomością nr [...] na cele budowlane. Skoro taki dokument nie został złożony, to legalizacja nie jest możliwa, a rozbiórka została orzeczona zgodnie z prawem. Doprowadzenie przyłącza do stanu sprzed 2004 r., kiedy dokonano jego samowolnej przebudowy, nie jest możliwe, albowiem organy nadzoru budowlanego "zadysponowałyby" działkami stanowiącymi własność stron postępowania oraz doprowadziły do ingerencji w budynku nr [...] z uwagi na zmianę przebiegu przyłącza i konieczność przebudowy wewnętrznej instalacji elektrycznej. Wobec braku oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie można nakazać przywrócenia przyłącza do stanu poprzedniego. Zwrócono także uwagę, że przepis art. 51 ust. 3 pkt 2 Prawa budowlanego nie daje możliwości wyznaczenia przez organ terminu wykonania nałożonego obowiązku, wobec czego w tej części decyzja organu I instancji wymagała uchylenia.

W skardze do sądu administracyjnego A. S.A. wniosła o uchylenie wydanej decyzji, zarzucając naruszenie art. 6, 7, 8, 9 i 11 k.p.a. oraz art. 51 Prawa budowlanego poprzez przyjęcie, że stanowi on podstawę do nałożenia obowiązku przedłożenia oświadczenia, o jakim mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu odwołano się do uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2011 r., sygn. II OPS 2/10, w której przyjęto, że art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nie stanowi podstawy do wydania decyzji nakładającej na inwestora obowiązek złożenia oświadczenia, o jakim mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 tej ustawy. Bezpodstawnie wobec powyższego nałożono na Spółkę najpierw obowiązek przedłożenia oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a wobec jego braku, orzeczono nakaz rozbiórki przyłącza.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Podkreślił, że powołana uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego nie ma w sprawie zastosowania, albowiem podjęte w sprawie rozstrzygnięcia zostały wydane wcześniej, przed dniem 10 stycznia 2011 r. a organy były związane stanowiskiem zajętym w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach.

Uczestniczka postępowania B.G. wniosła o oddalenie skargi, akceptując stanowisko prezentowane przez organy administracji i deklarując brak zgody na jakąkolwiek formę ingerowania w jej działkę poprzez prowadzenie przyłącza do sąsiedniego budynku.

Pismem z dnia 13 października 2011 r. pełnomocnik skarżącej Spółki poinformował, że z dniem 1 września 2011 r. we wszystkie prawa i obowiązki A. S.A. wstąpiła B. S.A. w K., na dowód czego przedłożył aktualny wypis z Krajowego Rejestru Sądowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał wniesioną skargę za zasadną. W uzasadnieniu Sąd podniósł, że związanie oceną prawną wyrażoną w prawomocnym wyroku sądu administracyjnego ustaje w sytuacji, gdy podjęta zostanie uchwała przez Naczelny Sąd Administracyjny, zawierająca stanowisko dotyczące wykładni prawa odmiennej od wyrażonej we wcześniej wydanym wyroku (por. też wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 września 2010 r., sygn. I OSK 920/10). Znajduje ona uzasadnienie w przepisie art. 269 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zgodnie z którym kwestionowanie przez skład orzekający podjętej uchwały jest możliwe jedynie w drodze przedstawienia zagadnienia prawnego do rozstrzygnięcia przez odpowiedni skład Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Sąd wyjaśnił, że uchwałą z dnia 10 stycznia 2011 r., sygn. II OPS 2/10 Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm., zwana dalej Prawo budowlane) nie stanowi podstawy do wydania decyzji nakładającej na inwestora obowiązek złożenia przewidzianego w art. 32 ust. 4 pkt 2 tej ustawy oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W niniejszej sprawie Sąd zwrócił uwagę, że obowiązek nałożony na właściciela przedmiotowego przyłącza na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nie ograniczał się wyłącznie do nakazania przedłożenia oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomością nr [...], nad której fragmentem przyłącze to przebiega, ale także dotyczył przedłożenia dokumentacji powykonawczej, obejmującej inwentaryzację geodezyjną. Jednocześnie zauważył, że uchwała podjęta przez skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego w dniu 10 stycznia 2011 r., sygn. akt II OPS 2/10 nie wyklucza co do zasady konieczności legitymowania się przez inwestora prawem do dysponowania nieruchomością na określone cele budowlane, ale kwalifikuje to oświadczenie jako dokument o charakterze dowodowym, a jego złożenie jako czynność procesową. Uchwała przesądza natomiast, że doprowadzenie samowolnie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem nie może polegać na zobowiązaniu inwestora lub właściciela obiektu do dokonania czynności procesowej, o jakiej mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, która powinna mieć charakter materialnoprawny, a nie procesowy.

Skutki uchwały podjętej w sprawie sygn. akt II OPS 2/10 niweczą związanie wynikające dla organów z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 20 lipca 2006 r., sygn. akt II SA/Gl 1002/05 co do treści decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego.

Powodem uchylenia przez Sąd w niniejszym postępowaniu wszystkich decyzji wydanych w toku prowadzonego postępowania legalizacyjnego było stwierdzenie, że zarówno na etapie nakładania obowiązków mających doprowadzić roboty do stanu zgodnego z prawem, jak i na etapie ustalania skutków bierności właściciela przyłącza, organy wadliwie zastosowały przepisy art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 pkt 2 Prawa budowlanego. Po pierwsze, możliwość zastosowania przepisu art. 51 ust. 1 pkt 2 zachodzi wówczas, gdy organ nadzoru budowlanego co do zasady ustali, że jest możliwe zalegalizowanie samowolnie wykonanych robót, jeżeli zostaną wykonane określone czynności lub roboty budowlane. Należy zgodzić się z tezą zawartą w powoływanej wyżej uchwale sygn. akt II OPS 2/10, że nakaz nakładany decyzją z art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nie ma charakteru procesowego, nie służy celom dowodowym. Ponadto, Sąd wyjaśnił, że wykonanie nałożonych obowiązków skutkuje wydaniem decyzji z art. 51 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego stwierdzającej wykonanie obowiązku, co legalizuje roboty i brak jest podstaw do ponownego nakładania obowiązku w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy.

Sąd zwrócił uwagę, że z uzasadnienia decyzji Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 23 marca 2010 r. wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, wynika, że przedłożenie organowi żądanych dokumentów dopiero pozwoli na ocenę stanu wykonanych robot i zakresu ewentualnych czynności koniecznych do ich doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem. Rozstrzygnięcie to w swojej treści jest aktem o charakterze dowodowym, co narusza art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego.

Konsekwencją wadliwości decyzji wydanej w oparciu o przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy, jest treść decyzji, jakie zapadły przed organami nadzoru budowlanego z powodu niewykonania wcześniej orzeczonego nakazu. Z wydanych decyzji wynika, że w istocie organy nakazały wykonanie określonych robót, mających na celu doprowadzenie przyłącza do stanu zgodnego z prawem. Nie orzeczono bowiem ani o rozbiórce przyłącza, ani o jego doprowadzeniu do stanu sprzed samowolnej przebudowy. Zaskarżonymi decyzjami nakazano natomiast bliżej nie określone roboty, które mają na celu usunięcie przyłącza znad działki B.G. (posesja nr [...]). W istocie organy wydały zatem na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 2 decyzje, która swą treścią odpowiadają art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy i zmierzają do doprowadzenia stanu przyłącza do zgodności z prawem. Rozstrzygnięcie w nich zawarte narusza zatem art. 51 ust. 3 pkt 2 Prawa budowlanego.

Wobec powyższego Sąd objął wyrokiem nie tylko zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, ale także decyzje organów obu instancji, wydane na podstawie art. 51 ust.1 pkt 2 Prawa budowlanego, albowiem w ocenie Sądu stanowisko to znajduje swoje uzasadnienie w treści art. 134 § 1 i 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., obecnie tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 - zwanej dalej "p.p.s.a.").

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach podał w uzasadnieniu wytyczne dla organu prowadzącego ponownie postępowanie. Zdaniem Sądu organy powinny ustalić czy zachodzi możliwość zalegalizowania wykonanej przebudowy, a jeśli tak, to czy wymaga ona uprzedniego wykonania określonych robót lub czynności. Dalsze rozstrzygnięcia będą zależały od skuteczności nałożonego obowiązku, w razie jego spełnienia organ wyda decyzję legalizującą, stwierdzającą wykonanie obowiązku. W przeciwnym razie powinna być wydana decyzja na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 2 Prawa budowlanego. Kwestia prawa właściciela przyłącza do dysponowania nieruchomościami, nad którymi ono przebiega, powinna zostać rozstrzygnięta w ramach czynności procesowych, związanych z gromadzeniem dowodów i dokumentów niezbędnych do podjęcia rozstrzygnięcia. Oświadczenie o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane powinno stanowić element dokumentacji budowlanej, której braki będą podstawą do uznania, że w sprawie nie zachodzi możliwość przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego i w konsekwencji do orzeczenia nakazu z art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, przy czym ewentualne nakazanie doprowadzenia do stanu poprzedniego powinno być uzależnione od zgodności tego stanu z przepisami prawa.

Jednocześnie Sąd zwrócił uwagę, że teza uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2011 r., sygn. akt II OPS 2/10 nie zawiera stwierdzenia, że w procesie legalizacji prowadzonym w trybie art. 51 Prawa budowlanego, kwestia prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie ma znaczenia. Jak wskazano w końcowej części uzasadnienia uchwały, nie można wykluczyć, że organ nadzoru, prowadząc postępowanie naprawcze w trybie art. 51 ustawy, po ustaleniu, że inwestor nie ma wymaganego prawa do terenu na cele budowlane (art. 4 Prawa budowlanego), wyda decyzję na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1, która może także nakazywać rozbiórkę obiektu. W takim przypadku podstawę rozstrzygnięcia stanowi jednak ustalenie, że inwestor nie dysponuje i nie dysponował prawem do nieruchomości na cele budowlane, a nie to, czy ma przedłożyć oświadczenie o posiadaniu takiego prawa.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżając wyrok w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisu prawa materialnego, tj.: art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 pkt 2 Prawa budowlanego w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że mogą one być podstawą do badania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane inwestora, choć nie mogą stanowić podstawy do żądania oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, tj. na przesłance wynikającej z art. 174 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Ponadto zarzucono naruszenie przepisu postępowania, tj.: art. 141 § 4 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a., poprzez wewnętrzną sprzeczność uzasadnienia zaskarżonego wyroku, polegającą na uznaniu, że art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego może być podstawą do badania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane inwestora w trakcie dalszego postępowania, choć zakwestionowano możliwość żądania oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane od inwestora w dotychczasowym postępowaniu, tj. na przesłance wynikającej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a.

Wskazując na powyższe organ wniósł o uchylenie w całości wyroku z dnia 21 października 2011 r. Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, sygn. akt II SA/GI 322/11 i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że rozstrzygnięcie zawarte w decyzji Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2011 r. jest prawidłowe, a to dlatego, że rozstrzygnięcie to nie musi zawsze literalnie odpowiadać dyspozycji art. 51 ust. 3 pkt 2 Prawa budowlanego. Zdaniem organu orzeczenie Sądu jest kontrowersyjne , albowiem z jednej strony kontestuje możliwość domagania się od inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a z drugiej strony nakazuje organom nadzoru budowlanego badać tę kwestię i w zależności od ustaleń nie wyklucza nakazu usunięcia przedmiotowego przyłącza z terenu działki przy ul. [...]. Ponadto skarżący podniósł, że w istocie Sąd I instancji zakwestionował tryb, w ramach którego należy ustalać kwestię prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Skoro Sąd stoi na stanowisku, że ostatecznie kwestia ta będzie decydująca, a już aktualnie z całą pewnością można stwierdzić, że B.G. nie wyraża i nie zamierza wyrazić zgody na dysponowanie jej nieruchomością na cele budowlane dla realizacji niniejszego przyłącza, to nakaz zlikwidowania części tej inwestycji, prowadzić będzie w istocie do częściowej rozbiórki. Naruszenia bowiem w zakresie procedury nie będą w tym przypadku istotne. Ponadto rozstrzygnięcie Sądu I instancji prowadzi do "skasowania" czterech rozstrzygnięć i cofa sprawę do stanu sprzed kilku lat, a zatem okoliczność, która zadecydowała o treści decyzji Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2011 r., z prawdopodobieństwem graniczącym z pewnością nie zmieni się w dacie wydawania kolejnych, wskazanych przez Sąd I instancji rozstrzygnięć organów nadzoru budowlanego, stąd nie ma wystarczających podstaw, aby ewentualne wady procesowe uznawać za mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem organu powyższe wskazania są o tyle istotne, że Sąd I instancji także uznał za potrzebne badanie kwestii prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i warunkowanie rozstrzygnięcia od tej właśnie okoliczności. Inaczej byłoby, gdyby Sąd I instancji stanął na stanowisku, że kwestia prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie podlega badaniu w postępowaniu naprawczym z art. 51 Prawa budowlanego, czego jednak nie uczynił, powołując się na wywody zawarte w końcowej części uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2011 r., sygn. akt II OPS 2/10.

Zdaniem organu Sąd I instancji dokonał niewłaściwej wykładni art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, niesłusznie doszukując się w uzasadnieniu wyżej cytowanej uchwały wskazań sprzecznych z jej tezą. Organ podkreślił, że w judykaturze już po podjęciu uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2011 r., sygn. akt II OPS 2/10, wskazuje się, że w ramach postępowania opartego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nie wymaga się od inwestora wykazania się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 listopada 2011 r., sygn. akt II OSK 1632/10).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, dalej zwanej p.p.s.a.) – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Oceniając we wskazanych wyżej granicach zasadność wniesionej skargi kasacyjnej w przedmiotowej sprawie, trzeba stwierdzić, że wszystkie zarzuty kasacyjne nie są zasadne. Wynika to z następujących przesłanek.

Po pierwsze, należy podkreślić, że uchwala składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2011 r., sygn. akt II OPS 2/10 (ONSAiWSA 2011, nr 2, poz. 22) jednoznacznie tylko stanowi, że "przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) nie stanowi podstawy do wydania decyzji nakładającej na inwestora obowiązek złożenia przewidzianego w art. 32 ust. 4 pkt 2 tej ustawy oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane". Oznacza to, biorąc pod uwagę także jej uzasadnienie, że powyższa uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego nie wyklucza w istocie konieczności legitymowania się przez inwestora prawem do dysponowania nieruchomością na określone cele budowlane, lecz kwalifikuje dane oświadczenie jako dokument o charakterze dowodowym, zaś jego złożenie jako czynność procesową. Ponadto przedmiotowa uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowi, że doprowadzenie samowolnie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem nie może polegać na zobowiązaniu inwestora lub właściciela obiektu do dokonania czynności procesowej, w rozumieniu art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, która powinna mieć w takim przypadku charakter materialnoprawny, a nie procesowy. Jednak, co Sąd I instancji zasadnie stwierdził, teza tej uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2011 r. nie stanowi, że podczas procesu legalizacji robót budowlanych prowadzonych w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, kwestia prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie ma znaczenia. Wynika to bowiem z końcowej części uzasadnienia uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego, że nie można wykluczyć, że organ nadzoru budowlanego, prowadząc postępowanie naprawcze w trybie art. 51 Prawa budowlanego, po ustaleniu – w postępowaniu dowodowym (art. 75–81 k.p.a.), że inwestor nie ma wymaganego prawa do terenu na cele budowlane w świetle art. 4 Prawa budowlanego, wyda decyzję na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1, która może także nakazywać rozbiórkę obiektu. Oznacza to, że w takim przypadku podstawę rozstrzygnięcia stanowi jednak ustalenie, że inwestor nie dysponuje i nie dysponował prawem do nieruchomości na cele budowlane, a nie to, czy ma przedłożyć oświadczenie o posiadaniu takiego prawa. Należy bowiem podkreślić, że dyspozycja art. 4 Prawa budowlanego jednoznacznie stanowi, że każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. Jest to bowiem zasada wolności budowlanej. Dlatego też nie należy utożsamiać obowiązku z art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego i z art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego co do przedłożenia przedmiotowego oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i brakiem takiego obowiązku podczas legalizacji robót budowlanych w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, z pozbawieniem właściwego organu nadzoru budowlanego w ogóle możliwości badania kwestii prawa do dysponowania nieruchomością przez inwestora w trybie art. 4 Prawa budowlanego, oprócz oczywiście nałożenia obowiązku dysponowania przedmiotowym oświadczeniem, o czym stanowi powyższa uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego. Stąd chybiony jest całkowicie zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 pkt 2 Prawa budowlanego w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ ustawy p.p.s.a. czyli przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.

Po drugie, należy zaznaczyć, że w tym stanie prawnym i faktycznym całkowicie chybiony jest także zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ tejże ustawy. Uzasadnienie wyroku Sądu I instancji zawiera bowiem wszystkie elementy wymagane przez ten przepis, a w szczególności zawiera przedstawienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie w tym także prawidłową wykładnię – co podniesiono wyżej – art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w stanie faktycznym tej sprawy.

Z tych względów i na podstawie art. 184 ustawy p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.