Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 704/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2021-03-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Opłaty administracyjne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzje I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 98a ust. 1, art. 98a ust. 1b, art. 156 ust. 1 i 3,
journal: Dz.U. 2020 poz 1990
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
article: art. 7, art. 77 par.1, art. 80 i art. 107 par.3
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i lit. c, art. 135
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder Sędzia NSA Stefan Kłosowski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 11 marca 2021 r. sprawy ze skargi K. B. i E. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy R. z dnia [...] r., nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. na rzecz skarżących K. B. i E. B. solidarnie kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Wójt Gminy R. ustalił Krystynie i E. B. opłatę adiacencką w wysokości [...] zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] z obrębu [...] o pow. [...] w związku z podziałem tej działki. W uzasadnieniu decyzji wyjaśniono, że decyzją nr [...] Wójta Gminy R. z dnia [...] r. zatwierdzony został, na wniosek właścicieli, projekt podziału przedmiotowej działki na podstawie art. 94 ust. 1 pkt 2, art. 96 ust. 1, art. 97 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2020 r. poz. 65). Decyzja o podziale stała się prawomocna 23 października 2017 r. W dniu jej uprawomocnienia obowiązywała uchwała nr [...] Rady Gminy R. z dnia [...] r., określająca stawkę procentową opłaty adiacenckiej na 30% w przypadku wzrostu wartości nieruchomości spowodowanej jej podziałem. W wyniku podziału działki nr [...] powstały działki: nr [...] o pow. [...] m2, nr [...] o pow. [...], nr [...] o pow. [...] oraz nr [...] o pow. [...]. W celu określenia wartości nieruchomości przed podziałem i po podziale sporządzony został operat szacunkowy przez rzeczoznawcę majątkowego.

Zdaniem organu, operat szacunkowy nie zawierał wad formalno-prawnych, wartości nieruchomości zostały określone w przedziałach cenowych występujących w rejonie objętym wyceną. Operat został przyjęty jako dowód w sprawie i stanowił podstawę do naliczenia opłaty. Wartość nieruchomości przed podziałem wynosiła [...] zł, a po podziale [...] zł. Różnica pomiędzy tymi wartościami wyniosła [...] zł, a opłata adiacencka [...] zł.

Organ I instancji wyjaśnił ponadto, że nie upłynęły trzy lata od dnia uprawomocnienia się decyzji zatwierdzającej projekt podziału działki. Decyzja została wydana w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy po uchyleniu przez SKO w S. decyzją z dnia [...] r. poprzedniej decyzji Wójta Gminy R. z dnia [...] r. ustalającej opłatę adiacencką w takiej samej wysokości jak obecnie. SKO wskazało, że rzeczoznawca majątkowy w operacie winien zawrzeć uzasadnienie wskazujące na właściwy dobór nieruchomości przeznaczonych do celów porównawczych oraz ustalenie istotnych cech różniących nieruchomości. Dodatkowo, wyjaśnienia wymagała kwestia uzbrojenia działek powstałych po podziale.

W toku ponownego rozpatrzenia sprawy rzeczoznawca majątkowy złożył wyjaśnienia. Z operatu szacunkowego wynika, że nieruchomość jest położona w obszarze, na którym nie obowiązuje plan miejscowy. Biegły dokonał analizy rynku nieruchomości na rynku lokalnym, obejmującym tereny nadmorskie oraz pas 5 km od morza w woj. zachodniopomorskim. Szczegółowej analizie zostały poddane transakcje sprzedaży prawa własności nieruchomości, których zbiór został przedstawiony w formie tabelarycznej w operacie szacunkowym z dnia [...] r. Jako bazę danych zawartych transakcji biegły wskazał nieruchomości leżące w miejscowościach nadmorskich, tj. w P. , T. R. , M. , N. , P. i Ś. . Wskazał, że cechami które wpływają na wartość nieruchomości jest ich położenie, wielkość, możliwość inwestycji, uzbrojenie terenu. W wyjaśnieniu z dnia 16 stycznia 2020 r. do sporządzonego operatu dokonał opisu cechy uzbrojenia działek i lokalnego rynku. Wskazał, że uzbrojenie działek zostało określone jako pełne z częścią przyłączy. Sieci uzbrojenia technicznego znajdują się bowiem w ulicach, z których zapewniony jest dostęp do działek, dlatego dla każdej nieruchomości istnieje możliwość uzyskania warunków przyłączeniowych, co wpływa na brak problemów z przyłączeniem do sieci. Ceny transakcyjne działek podobnych są takie same w miejscowościach nadmorskich oraz pasie 5 km od morza w woj. zachodniopomorskim (z wyłączeniem miast K. i Ś.). Są to miejscowości blisko siebie leżące, o identycznych warunkach klimatycznych, środowiskowych oraz stopniu atrakcyjności ocenianym przez turystów i inwestorów. Biegły rzeczoznawca wskazał, że wartość nieruchomości nadmorskich uzależniona jest od ich położenia względem morza, dlatego cecha rynkowa została określona ze wskazaniem od atrakcyjności najmniejszej (1-daleko od morza) do największej (10-z widokiem na morze, do 50 m od morza). Wycena została przeprowadzona przy zastosowaniu podejścia porównawczego, metodą porównywania parami. Do porównania zostały wybrane trzy nieruchomości położone w N. , Ś. i M.. Z uwagi na różnice pomiędzy tymi nieruchomościami i nieruchomością wycenianą w zakresie ich cech, skorygowane zostały ceny rynkowe tych pierwszych za pomocą uprzednio wyliczonych poprawek. W rezultacie rzeczoznawca określił wartości jednostkowe (1 m2) i całkowite spornej nieruchomości przed podziałem i po dokonaniu podziału wykazując, że wartość nieruchomości wzrosła. W aneksie do operatu z dnia [...] r. rzeczoznawca w ramach uzupełnienia wprowadził zmiany, dodając szczegółowy opis nieruchomości o podobnych do wycenianej działki cechach rynkowych. W aspekcie wszystkich cech rynkowych, z uwzględnieniem ich wag, działki wytypowane do porównania zachowują podobieństwo do działki wycenianej. Wyceniane działki posiadają atrakcyjność 1 tj. najmniejszą pod względem położenia od morza, ich powierzchnie są duże bądź typowe, nie są objęte planem miejscowym, a uzbrojenie terenu jest pełne z częścią przyłączy. Na wartość wycenianych działek największy wpływ ma uzbrojenie, a wartości takie jak położenie, wielkość i możliwość zagospodarowania to cechy które nie wpływają istotnie na wartość nieruchomości.

W odwołaniu od tej decyzji właściciele nieruchomości podnieśli, że nie zgadzają się z wyceną przed i po podziale zawartą w operacie szacunkowym oraz aneksie do operatu. Wartość nieruchomości przyjmuje się jako sumę wartości działek możliwych do samodzielnego zagospodarowania wchodzących w skład nieruchomości podlegającej podziałowi. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział. Na dzień wydania decyzji przed podziałem działka nr [...] zgodnie z decyzją o warunkach zabudowy z dnia [...]. została przeznaczona pod budowę budynków mieszkalnych i letniskowych z podziałem działki. Zgodnie z treścią księgi wieczystej nieruchomość ta stanowiła gospodarstwo rolne, czego rzeczoznawca majątkowy nie uwzględnił. Działka nie została wyłączona z produkcji rolnej i w dniu wydania decyzji o podziale była w części (poza podwórzem) uprawiana rolniczo. Działki przed i po podziale położone są w odległości 1,8 km od morza. Na terenie wsi Ś. sporadycznie prowadzona jest działalność turystyczna, w większości są to domy mieszkalne i gospodarstwa rolne. W przypadku zbywania takiej nieruchomości rolnej ustawa o ustroju rolnym wprowadza ograniczenia, które mają wpływ na znalezienie nabywcy. Nie jest to typowa nieruchomość z przeznaczeniem pod zabudowę. Rzeczoznawca w operacie powinien był uwzględnić, że nieruchomość przed podziałem i po podziale jest nieruchomością rolną, dla której ustalono warunki zabudowy. Podział działki był dokonany w celu podarowania działek pod zabudowę dzieciom odwołujących się. W operacie, w ocenie miejscowości i opisie rynku w punkcie 3.3 na stronie 4 rzeczoznawca nie uwzględnił, że miejscowość Ś. znajduje się na peryferiach miejscowości turystycznych. Charakterystyka rynku lokalnego nie powinna wskazywać na rynek miejscowości nadmorskich gdzie ceny są kilkakrotnie wyższe niż analogicznych działek położonych poza pasem nadmorskim, co potwierdza zbiór transakcji z lokalnego rynku nieruchomości opisany w pkt. 3.5 na stronie 6.

Przykładowo działka nr [...] położona w miejscowości P. jest objęta planem miejscowym i jest to teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, teren usług turystycznych – pensjonaty. Działka nr [...] położona w miejscowości R., jest objęta planem miejscowym z przeznaczeniem na zabudowę mieszkalną, mieszkalno-pensjonatową lub wypoczynkową z możliwością lokalizacji nieuciążliwych usług towarzyszących oraz wolnostojących budynków garaży, budynków gospodarczych. Zabudowa mieszkalno-pensjonatowa lub wypoczynkowa dopuszczona jest na działkach o pow. powyżej [...]. Działki nr [...] i [...] położone w miejscowości N. również objęte są planem miejscowym z przeznaczeniem pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną z możliwością lokalizacji w parterach nieuciążliwych usług towarzyszących, wolnostojących budynków gospodarczych, garaży itp.

Według operatu szacunkowego sporządzonego na zlecenie Gminy R. wartość działek przed podziałem wynosiła [...] zł, czyli [...] zł za 1 m2. Nieruchomości ze Ś. nie uzyskują tak wysokich cen. Potwierdza to wiele transakcji zawartych w tej miejscowości np. po przeprowadzeniu przetargu przez Gminę R. , gdzie ceny bardzo małych nieruchomości o pow. [...] m2 sprzedano za ok. [...] zł za 1 m2. Rzeczoznawca dla określenia wartości przed podziałem i po podziale wykorzystał metodę porównywania parami i jako działki charakterystyczne, podobne, wybrał tylko jedną działkę w Ś. , a dwie pozostałe w N. i M.. Działka w Ś. o nr [...] położona jest w podobnej odległości od morza, jednak nie stanowiła części gospodarstwa rolnego i od wielu lat była objęta planem miejscowym. Działki nr [...] i [...] położone są w odległości 200 m od morza i są objęte planem miejscowym.

W przypadku wyceny wartości działek po dokonanym podziale rzeczoznawca powinien także uwzględnić, że działki powstały z podziału nieruchomości rolnej. Tymczasem w operacie (punkt 2.2) wskazał, że uzbrojenie działek jest pełne, z częścią przyłączy. Tylko jedna z nowo powstałych działek, tj. działka nr [...] spełnia ten opis. Stoi na niej dom rodzinny który jest zamieszkały oraz trzy budynki gospodarcze dla rolnictwa i garaż. Pozostałe działki na dzień podziału nie posiadały żadnych przyłączy.

Wartość działek przed podziałem stanowiła według operatu kwotę [...]zł, a po podziale [...] zł. Odwołujący się wskazali, że nie podzielają zapatrywania rzeczoznawcy, który wszystkie nowo powstałe działki potraktował tak samo zakładając, że wartość rynkowa generowana jest poprzez założenie potencjalnej sprzedaży działek. Biegły wskazał, że potencjalny nabywca wystąpi do gestorów sieci o warunki przyłączy, a na wartość działek wpływa możliwość bezproblemowego podłączenia do sieci uzbrojenia. W ocenie odwołujących się rzeczoznawca, a następnie organ pierwszej instancji, nie uwzględnili wskazań SKO zawartych w decyzji uchylającej uprzednio wydaną decyzję Wójta Gminy R. tj. "wyjaśnień biegłego będącego autorem przedmiotowego operatu wymagają rozbieżności, na które zwrócili uwagę skarżący w odwołaniu tj. kwestia uzbrojenia działek powstałych po podziale, gdyż właściwe ustalenie stanu wycenianych nieruchomości ma istotny wpływ na określoną wartość nieruchomości zarówno przed jak i po podziale". Nie można określić uzbrojenia działek po podziale jako "pełne, z częścią przyłączy" w sytuacji gdy faktycznie działki powstałe po podziale (poza jedną) nie posiadały uzbrojenia ani przyłączy. Warunki przyłączeniowe uzyskały później. Stan faktyczny działek po podziale w operacie szacunkowy został przedstawiony niezgodnie ze stanem faktycznym i nie może stanowić podstawy ustalenia opłaty adiacenckiej.

Odwołujący się wyjaśnili, że są emerytami pobierającymi skromne świadczenia z KRUS. Wszelkie koszty związane z podziałem nieruchomości poniosły ich córki. Nie jest dla nich zrozumiałe dlaczego muszą ponosić opłatę, gdyż przepisali ziemię na swoje dzieci, nie uzyskali żadnych korzyści z podziału. Natomiast propozycja rozłożenia opłaty adiacenckiej na raty wiąże się z hipotecznym zajęciem nieruchomości przez Gminę w celu zabezpieczenia spłaty, a odwołujący się nie posiadają już żadnej działki w miejscowości Ś., ponieważ działki przekazali dzieciom.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia [...] nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia Kolegium wyjaśniło, że wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna. Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według stanu na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział, a stan nieruchomości po podziale określa się na dzień w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna. Wartość nieruchomości przyjmuje się jako sumę wartości działek możliwych do samodzielnego zagospodarowania wchodzących w skład nieruchomości podlegających podziałowi. Na potrzeby przeprowadzenia postępowania został sporządzony w dniu [...] r. operat szacunkowy przez osobę legitymującą się stosownymi uprawnieniami. Ponadto, w dniu [...] r. rzeczoznawca majątkowy złożył pisemne wyjaśnienia dotyczące sporządzonego operatu, a wraz z nimi przedłożył aneks do operatu zawierający szczegółowy opis stopnia cech rynkowych wszystkich nieruchomości porównawczych. W polskim porządku prawnym nie funkcjonuje aktualizacja operatu szacunkowego. Nie można bowiem zmienić istotnych elementów operatu szacunkowego nie powodując utraty przez niego ważności na podstawie art. 156 ust. 3 lub 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Skoro bowiem zmienił się poziom cen, oznacza to, że zmieniły się istotne warunki, o jakich mowa w art. 154 tej ustawy. Operat nie jest już "ważny" co oznacza, że nie można go modyfikować, zmienić treści, aktualizować danych itp. Orzecznictwo sądowe dopuszcza jednak zmianę treści operatu szacunkowego w przypadku gdy zmiana ta nie wpływa na proces wyceny nieruchomości i istotne elementy operatu szacunkowego. Takie uzupełnienia i korekty zdarzają się przede wszystkim na skutek zgłaszanych uwag do treści operatu przez strony postępowania, np. w operacie nie opisano dość szczegółowo wag cech nieruchomości, przy czym zarówno cechy jak i wagi zostały wyznaczone poprawnie. W takim przypadku wystarczające jest sporządzenie aneksu do operatu szacunkowego, który uzupełniając jego treść nie będzie ingerował w proces wyceny nieruchomości. Aneks z dnia [...] r. ma właśnie taki charakter.

W ocenie organu odwoławczego organ I instancji w ponownie przeprowadzonym postępowaniu prawidłowo wykonał zalecenia Kolegium zawarte w decyzji kasatoryjnej z dnia [...] r. Zwrócił się do rzeczoznawcy o ustosunkowanie się do zarzutów zawartych w odwołaniu, dotyczących operatu szacunkowego, których wyjaśnienie wymagało posiadania wiedzy specjalnej z zakresu wyceny nieruchomości. W sposób prawidłowy dokonał oceny operatu szacunkowego oraz wyjaśnień biegłego, a wnioski z tej oceny zawarł w uzasadnieniu wydanej decyzji. Biegły w dość szczegółowy i zrozumiały sposób wyjaśnił dlaczego miejscowość Ś. zakwalifikował do nadmorskiego rynku nieruchomości, wyjaśniając przy tym, że różnice cen wynikające z różnie przebiegających stref atrakcyjności na tym terenie (odległość od morza) zostały oznaczone jako strefy od 1 do 10. Biegły atrakcyjność wycenianych działek oceniał na bardzo niską i określił stopień cechy na 1 w dziesięciostopniowej skali. W odpowiedzi na zarzuty stron biegły wskazał, że wszystkie powstałe z podziału działki potraktował jednakowo zakładając że przyszły nabywca (inwestor) po podziale przystąpi o przyłączenie działek do sieci. Biegły podkreślił, że stopień uzbrojenia działek po podziale określił na 8 w dziesięciostopniowej skali, gdzie 1 to brak uzbrojenia, a 10 to uzbrojenie pełne z przyłączami. Wyjaśnienia biegłego w tym zakresie Kolegium uznało za przekonujące i odpowiadające powszechnie przyjętym standardom. Skarżący, nie zgadzając się z wyliczeniami rzeczoznawcy majątkowego, mogli zgodnie z art. 157 ustawy o gospodarce nieruchomościami, przedstawić w toku postępowania operat szacunkowy sporządzony przez wybranego przez siebie rzeczoznawcę majątkowego, który w takim przypadku byłby dowodem równorzędnym z operatem sporządzonym na zalecenie organu I instancji. Natomiast jako dowód w postępowaniu dotyczącym opłaty adiacenckiej nie mógł być uwzględniony operat sporządzony dla innego celu. Powołany w odwołaniu operat szacunkowy dla jednej z działek został sporządzony na potrzeby banku, w związku z ubieganiem się przez córkę stron o kredyt hipoteczny na budowę domu jednorodzinnego. Został on więc sporządzony w zupełnie innym celu.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na ww. decyzję K. B. i E. B. wnieśli o jej uchylenie. Podnieśli, że stosownie do treści art. 156 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami operat szacunkowy może być wykorzystany do celu dla którego został sporządzony przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154 tej ustawy. W myśl art. 156 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami operat szacunkowy może być wykorzystany po upływie okresu o jakim mowa w ust. 3, po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego. Potwierdzenie aktualności następuje przez umieszczenie stosownej klauzuli oraz dołączenie do operatu analizy potwierdzającej, że od daty jego sporządzenia nie wystąpiły zmiany uwarunkowań. Operat szacunkowy będący podstawą wydania decyzji został sporządzony w dniu [...] aneks do niego został sporządzony [...] r. Operat będący podstawą wydania zaskarżonej decyzji utracił więc ważność [...] r. Rozstrzygnięcie Kolegium zostało wydane już po utracie ważności operatu szacunkowego, co uzasadnia jego uchylenie.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie. Odnosząc się do podniesionego w skardze zarzutu wyjaśniło, że jest on nieuprawniony. Aneks sporządzony do operatu stanowi bowiem jego integralną cześć, uzupełnia go i pozwala przyjąć, że kompletny operat szacunkowy został sporządzony dopiero w dniu 16 stycznia 2020 r. Dopiero od tej daty należy liczyć roczny termin w jakim operat może być wykorzystany. Dodatkowo, w zakresie liczenia rocznego terminu ważności operatu, nie można pomijać okoliczności związanych z obowiązywaniem na terenie kraju stanu epidemii, a wcześniej zagrożenia epidemicznego w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS CoV- 2. Spowodowało to, że bieg terminów w postępowaniu administracyjnych nie rozpoczynał się, a bieg terminów rozpoczętych ulegał zawieszeniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast zgodnie z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", sąd administracyjny uwzględnia skargę na decyzję, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego lub naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, jak również naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Jednocześnie po myśli art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Kontrola zaskarżonej decyzji dokonana zgodnie ze wskazanymi regulacjami pozwoliła uznać skargę za zasadną.

Rozpoznanie niniejszej sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów możliwe było na podstawie art. 15zzs ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.).

Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2020 r., poz. 1990), powoływanej w niniejszym uzasadnieniu także jako: "u.g.n.". Zgodnie z art. 98a ust. 1 tej ustawy, jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30 % różnicy wartości nieruchomości. Wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Przepisy art. 144 ust. 2, art. 146 ust. 1a, art. 147 i art. 148 ust. 1-3 stosuje się odpowiednio.

Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić, jeżeli w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne, obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w ust. 1. Do ustalenia opłaty adiacenckiej przyjmuje się stawkę procentową obowiązującą w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne (art. 98a ust. 1a u.g.n.). Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości. Wartość nieruchomości przyjmuje się jako sumę wartości działek możliwych do samodzielnego zagospodarowania wchodzących w skład nieruchomości podlegającej podziałowi (art. 98a ust. 1b u.g.n.).

Istota sporu pomiędzy skarżącymi a organami administracji w niniejszej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia kwestii, czy operat szacunkowy, stanowiący główny dowód w sprawie, został sporządzony prawidłowo i czy w związku z tym faktycznie zaistniał taki wzrost wartości nieruchomości na skutek jej podziału, jaki wynika z operatu. Sporne jest także to, czy operat w dniu wydania zaskarżonej decyzji, mógł stanowić dowód w sprawie.

Przystępując do merytorycznego odniesienia się do kwestii spornych w sprawie zaznaczyć należy, że w toku każdego postępowania administracyjnego organy administracji publicznej zobligowane są do działania w oparciu o przepisy obowiązującego prawa i przestrzegania zakreślonych przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego standardów procedowania. W toku postępowania organy stoją na straży praworządności, podejmując z urzędu lub na wniosek stron wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). W tym celu organy winny wyczerpująco zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.) i dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.), co powinno znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu skonstruowanym zgodnie z wymaganiami wynikającymi z art. 107 § 3 k.p.a.

Konieczność przestrzegania przez organy orzekające w sprawie podstawowych standardów procedowania zakreślonych brzmieniem art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w toku postępowania zmierzającego do ustalenia opłaty adiacenckiej nabiera szczególnego znaczenia, ponieważ przedmiotowa opłata w rozumieniu art. 146 ust. 1a u.g.n. ustalana jest po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Jest to niewątpliwie jedyny dopuszczony przez prawo dowód określający wartość nieruchomości w postępowaniu zmierzającym do ustalenia opłaty adiacenckiej.

Podkreślenia przy tym wymaga, że zgodność opinii rzeczoznawcy majątkowego z przepisami prawa jest o tyle istotna, że wpływa ona bezpośrednio na treść decyzji kształtującej prawa i obowiązki stron postępowania. Wartość dowodowa takiej opinii oraz poprawność jej sporządzenia w kontekście obowiązujących przepisów prawa powinna zatem zostać oceniona przez organy orzekające w sprawie, które zobowiązane są przede wszystkim zbadać, czy operat jest jasny, logiczny, spójny, wiarygodny, czy nie zawiera błędów matematycznych, czy zastosowana w nim metoda szacowania odpowiada prawu i została poprawnie wyjaśniona przez rzeczoznawcę, zaś wyciągnięte przez niego wnioski nie są ze sobą sprzeczne. Ocena taka powinna zostać przeprowadzona zgodnie z regułą swobodnej oceny dowodów w świetle art. 80 k.p.a. oraz z poszanowaniem przepisów art. 149 – 159 u.g.n., normujących zasady określenia wartości nieruchomości oraz przepisów wykonawczych do ustawy w postaci rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. z 2021 r., poz. 555).

Jednocześnie należy wskazać, że w ugruntowanym orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że pozycja rzeczoznawcy majątkowego w oparciu o przepisy u.g.n. jest zbliżona do statusu osoby zaufania publicznego. Zarówno przepisy tej ustawy jak również standardy zawodowe oraz kodeks etyki nakładają na rzeczoznawcę majątkowego przy dokonywaniu wyceny nieruchomości obowiązek wykorzystania zarówno swojej wiedzy specjalistycznej, jak również dołożenia należytej staranności. Ocena operatu szacunkowego przez organ administracji i podobnie sąd administracyjny nie jest więc możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych. O wyborze podejścia i metody szacowania nieruchomości w obecnym stanie prawnym decyduje rzeczoznawca. Również tylko rzeczoznawca decyduje o doborze nieruchomości, które przyjmuje do porównania. Operat szacunkowy stanowi wprawdzie sformalizowaną prawnie opinię rzeczoznawcy majątkowego wydawaną w zakresie posiadanych przez niego wiadomości specjalnych odnośnie szacowania nieruchomości, ale jest on dowodem w sprawie i podlega ocenie, tak jak każdy inny dowód, stosownie do art. 77 § 1 k.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 1930/11 – www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie ulega zatem wątpliwości, że to na organie ciąży obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy i podjęcia niezbędnych działań dla prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości, a co za tym idzie obowiązek oceny wiarygodności sporządzonej opinii. Organ zobligowany jest ocenić wartość operatu szacunkowego. Dotyczy to podejścia, metody i techniki szacowania przyjętej przez rzeczoznawcę majątkowego. Fakt, że ich wybór zależy od rzeczoznawcy nie oznacza wszak, że może on działać w sposób dowolny. Operat szacunkowy stanowi opinię biegłego, która podlega ocenie nie tylko pod względem formalnym, ale również materialnym. Organ rozpoznający sprawę ma nie tylko prawo, ale i obowiązek zbadać przedstawiony operat pod względem zgodności ze stosowanymi przepisami, ale również czy jest logiczny i zupełny. W przypadku zaś istniejących wątpliwości lub niejasności może żądać wyjaśnień lub uzupełnienia wyceny (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 31 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 2085/11 - www.orzeczenia.gov.pl).

Wychodząc z powyższych przesłanek Sąd w składzie niniejszym stwierdził, że ocena sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego dokonana przez organy administracji jest wadliwa. W szczególności jako przedwczesną uznać należy zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji oraz odpowiedzi na skargę ocenę aktualności operatu szacunkowego sporządzonego w dniu 10 czerwca 2019 r. W tym względzie należy przede wszystkim zauważyć, że zgodnie z art. 156 ust. 3 u.g.n. operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. Operat szacunkowy może być wykorzystywany po upływie okresu, o którym mowa w ust. 3, po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego, przy czym potwierdzenie aktualności operatu szacunkowego następuje przez umieszczenie stosownej klauzuli w operacie szacunkowym oraz dołączenie do operatu szacunkowego analizy potwierdzającej, że od daty jego sporządzenia nie wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. Po potwierdzeniu aktualności operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, w kolejnych 12 miesiącach, licząc od dnia upływu okresu, o którym mowa w ust. 3, chyba że wystąpią zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154 (ust. 4 art. 156 u.g.n.). Zauważyć przy tym należy, że w doktrynie i orzecznictwie podkreśla się, iż klauzula jest osobnym od operatu (jego uzupełnień i aktualizacji) dokumentem stanowiącym potwierdzenie aktualności operatu, którego dokonuje rzeczoznawca majątkowy poprzez dołączenie do niego klauzuli zawierającej oświadczenie o aktualności operatu (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 listopada 2008 r., I SA/Wa 726/08, wyrok WSA w Łodzi z dnia 12 lutego 2021 r., II SA/Łd 168/20). Powyższą regulację uściśla § 58 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, zgodnie z którym, potwierdzenie aktualności operatu szacunkowego przez rzeczoznawcę majątkowego, który sporządził operat, następuje poprzez dołączenie do niego klauzuli, w której rzeczoznawca oświadcza o aktualności operatu oraz analizy, o której mowa w art. 156 ust. 4 u.g.n. Oprócz tej klauzuli w ramach potwierdzenia aktualności operatu szacunkowego rzeczoznawca sporządzić musi obecnie (i dołączyć do operatu) analizę potwierdzającą, że od daty jego sporządzenia nie wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154 u.g.n.

Operet szacunkowy będący podstawą wydania zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji został sporządzony w dniu 10 czerwca 2019 r. i jak trafnie podnieśli skarżący mógł stanowić podstawę ustalenia opłaty adiacenckiej do dnia 10 czerwca 2020 r. Zaskarżona decyzja została wydana w dniu [...] r. Wprawdzie w dniu [...] r. został sporządzony aneks do operatu szacunkowego zawierający opis nieruchomości porównawczych ale aneks ten nie zawierał klauzuli o jakiej mowa w art. 156 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami ani analizy potwierdzającej, że od daty jego sporządzenia nie wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. Wprawdzie wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna, a stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a po podziale na dzień w którym decyzja ta stała się ostateczna, nie oznacza to jednak, że operat szacunkowy nie musi spełniać warunków określonych w art. 156 ust. 3 i ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Sąd nie podziela przedstawionego w odpowiedzi na skargę stanowiska Kolegium, że sporządzenie w dniu [...] r. aneksu do operatu nakazuje przyjąć, iż całościowy operat został sporządzony dopiero w tym właśnie dniu. Aneks do operatu zawiera jedynie uzupełnienie cech ocenianych nieruchomości, zawiera wyjaśnia dlaczego konkretne nieruchomości zostały uznane za nieruchomości podobne, jednak nie zmienia zasadniczej treści operatu. Zdaniem Sądu operat z dnia [...] r. nie mógł być podstawą wydania zaskarżonej decyzji, ponieważ upłynął okres 12 miesięcy od dnia jego sporządzenia.

Wobec tego organ II instancji nie mógł zaakceptować sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego jako wiarygodnego dowodu w sprawie. Nie jest bowiem możliwe traktowanie nieaktualnego operatu szacunkowego jako podstawy do ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej. Bez potwierdzenia aktualności operatu nie można formułować żadnych wiążących konkluzji, sprowadzających się do jednoznacznego stwierdzenia, czy organy administracyjne prawidłowo ustaliły wysokość opłaty (zob. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 23 października 2019 r. sygn. akt II SA/Gd 448/19).

Nietrafny jest też argument organu, że w tym wypadku bieg terminu nie rozpoczął się ewentualnie uległ zawieszeniu z uwagi na stan epidemii bądź stan zagrożenia epidemicznego z powodu rozprzestrzeniania się choroby zakaźnej wywołanej wirusem SARS-CoV-2.

Przepisy, na które powołuje się organ to art. 15 zzr oraz 15 zzs ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID (Dz.U. z 2020 r., poz. 374). Zgodnie z pierwszym z wymienionych przepisów, w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 bieg przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów:

1) od zachowania których jest uzależnione udzielenie ochrony prawnej przed sądem lub organem,

2) do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki,

3) przedawnienia,

4) których niezachowanie powoduje wygaśnięcie lub zmianę praw rzeczowych oraz roszczeń i wierzytelności, a także popadnięcie w opóźnienie,

5) zawitych, z niezachowaniem których ustawa wiąże ujemne skutki dla strony,

6) do dokonania przez podmioty lub jednostki organizacyjne podlegające wpisowi do właściwego rejestru czynności, które powodują obowiązek zgłoszenia do tego rejestru, a także terminów na wykonanie przez te podmioty obowiązków wynikających z przepisów o ich ustroju

- nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres.

Z kolei w myśl art. 15 zzs cytowanej ustawy, w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID bieg terminów procesowych i sądowych w:

1) postępowaniach sądowych, w tym sądowoadministracyjnych,

2) postępowaniach egzekucyjnych,

3) postępowaniach karnych,

4) postępowaniach karnych skarbowych,

5) postępowaniach w sprawach o wykroczenia,

6) postępowaniach administracyjnych,

7) postępowaniach i kontrolach prowadzonych na podstawie ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa,

8) kontrolach celno-skarbowych,

9) postępowaniach w sprawach, o których mowa w art. 15f ust. 9 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz.U. z 2019 r. poz. 847 i 1495 oraz z 2020 r. poz. 284),

10) innych postępowaniach prowadzonych na podstawie ustaw

- nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres.

W ocenie sądu roczny termin ważności operatu nie należy do żadnego z wymienionych w tych przepisów terminów, wobec czego przepisy te nie mogą mieć w tym wypadku zastosowania.

Dodatkowo należy wskazać, że nawet gdyby operat ten został należycie zaktualizowany to i tak nie można byłoby uznać go za prawidłowo sporządzony.

W świetle ustawy o gospodarce nieruchomościami przy zastosowaniu metody porównawczej w procesie wyceny nieruchomości obowiązkiem rzeczoznawcy majątkowego jest porównanie cen nieruchomości wycenianej i innych podobnych nieruchomości, z czym wiąże się również ustalenie cech nieruchomości porównywanych i ich wpływu na cenę nieruchomości, a w konsekwencji również uwzględnienie cech różnicujących te nieruchomości i zmian poziomu cen nieruchomości w czasie. Powyższe elementy winny następnie znaleźć się w treści operatu szacunkowego, sporządzanego w oparciu o art. 156 ust. 1 ustawy. W przedmiotowej sprawie skarżący zgłosili wątpliwości w zakresie przyjęcia do porównania, jako nieruchomości podobnych działek położonych w znanych miejscowościach nadmorskich w bezpośredniej bliskości morza, tj. w M. i N., przeznaczonych w planie miejscowym pod działalność turystyczną. Tylko jedna działka z przyjętych do porównania działek jest położona w Ś. i jej cena wynosi [...] zł za m2, jest więc znacznie niższa od przyjętej dla działki nr [...] (tj. [...] zł.). Wartość nieruchomości po podziale przyjmuje się jako sumę wartości działek możliwych do samodzielnego zagospodarowania wchodzących w skład nieruchomości podlegającej podziałowi (art. 98a ust. 1b zd. 2 u.g.n.). Tymczasem w kwestionowanym operacie biegły w ogóle nie dokonał wyceny poszczególnych działek, z uwzględnieniem stanu ich zagospodarowania na dzień wyceny. Jak podnosili skarżący, w dacie podziału nieruchomości działka nr [...] była użytkowana rolniczo, stanowiła gospodarstwo rolne z budynkiem mieszkalnym i zabudowaniami gospodarczymi, na potrzeby rolnictwa. Po podziale, tylko jedna z nowo wydzielonych działek, ta na której znajdował się budynek mieszkalny, posiadała przyłącza i zjazd z drogi publicznej. Pozostałe, nowo wydzielone działki, nie posiadały zjazdu ani żadnych przyłączy. Ustalenia przyjęte przez biegłego, jednakowe dla wszystkich działek, na potrzeby wyceny wartości nieruchomości po podziale, nie uwzględniały więc stanu zagospodarowania poszczególnych działek, co czyni operat wadliwym. Sąd podziela stanowisko skarżących w tej kwestii. W operacie nie zawarto żadnego opisu nowo powstałych działek, poza ich powierzchnią. Wątpliwości budzi także, czy biegły w operacie zasadnie uznał, że przeznaczenie działki podlegającej podziałowi, na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział, to tereny inwestycyjne w sytuacji, gdy podziałowi podlegała nieruchomość użytkowana rolniczo. Wprawdzie dla działki nr [...] została wydana w dniu [...] r. decyzja nr [...] o warunkach zabudowy, ale w przesłanych sądowi aktach administracyjnych brak tej decyzji, stąd nie było możliwe ustalenie, jaki sposób zagospodarowania nieruchomości w decyzji tej został ustalony.

Co więcej, analiza mapy z projektem podziału działki nr [...] prowadzi do wniosku, że o ile trzy z działek – tj. nr [...], nr [...] i [...] położone są bezpośrednio przy drodze, z której mogą uzyskać przyłącza wodno-kanalizacyjne czy gazowe, o tyle działka nr [...] nie ma dostępu do tej drogi, a zatem nie sposób stwierdzić, jakie są w tym wypadku możliwości wykonania przyłączy. Wobec tego, dokonana przez rzeczoznawcę ocena, że także i ta działka posiada pełne uzbrojenie z częścią przyłączy jest co najmniej przedwczesne.

Raz jeszcze należy zwrócić uwagę, że w myśl art. 98 ust. 1b ustawy o gospodarce nieruchomościami, wartość nieruchomości przyjmuje się jako sumę wartości działek możliwych do samodzielnego zagospodarowania wchodzących w skład nieruchomości podlegającej podziałowi.

Nie można zatem uznać za prawidłowe, wyliczenie wartości poszczególnych działek bez szczegółowego określenia cech rynkowych dla każdej z nich z osobna.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji trudno doszukać się odpowiedzi organów na podnoszone przez strony wątpliwości, co powoduje że uzasadnienie to nie spełnia wymogów art. 107 § 3 k.p.a.

Wskazane wyżej zastrzeżenia dotyczące oceny operatu szacunkowego to wady, które powinny być w toku postępowania dostrzeżone przez organy administracji i wyjaśnione przed wydaniem decyzji w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej. Jak wskazywano wcześniej, to organy administracji prowadzą postępowanie, zatem to one mają obowiązek analizy wszystkich zgromadzonych w sprawie dokumentów, w tym zwłaszcza głównego dowodu w sprawie z zachowaniem zasad jego oceny wyrażonych w przepisach k.p.a. W kontrolowanej sprawie należało uznać, że organy administracji uchyliły się od rzetelnej oceny wartości dowodowej sporządzonego dla potrzeb ustalenia opłaty adiacenckiej operatu szacunkowego, naruszając tym samym art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Organ odwoławczy nie zwrócił także uwagi, że od sporządzenia operatu do wydania decyzji upłynęło 12 miesięcy (art. 156 ust. 3 u.g.n.). Naruszenie tych przepisów skutkowało naruszeniem przepisów prawa materialnego, w tym zwłaszcza art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.

Ponownie rozpatrując sprawę organ podda ponownej weryfikacji tezę o wzroście wartości nieruchomości na skutek jej podziału, uwzględniając wyżej przedstawione uwagi dotyczące prawidłowości oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i stosując przepisy art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.pa. oraz stosownie do ustaleń poczynionych w oparciu o całokształt materiału dowodowego, wyda rozstrzygnięcie odpowiadające wymogom art. 107 § 3 k.p.a.

Mając na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c w zw. z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. O kosztach postępowania należnych skarżącym od organu rozstrzygnięto zaś w punkcie drugim sentencji wyroku, uwzględniając brzmienie art. 200 ww. ustawy. Zasądzona kwota obejmuje uiszczony przez skarżących wpis od skargi.