Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1360/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2007-12-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 119,  art. 121 par. 2 i  par. 4,  art. 122
journal: Dz.U. 2002 nr 110 poz 968
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jednolity
article: art. 157 par. 1,  art. 158 par. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Teza: W przypadku wszczęcia postępowania egzekucyjnego przez wysłanie do zobowiązanego jednocześnie tytułu egzekucyjnego i postanowienia o

zastosowaniu środka egzekucyjnego oraz zakwestionowania postanowienia przez zobowiązanego w oparciu o przesłankę do złożenia zarzutu na

podstawie art. 33 pkt 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tj. wykonanie obowiązku),  organ egzekucyjny winien rozpoznać zgłoszone

zarzuty w trybie i na podstawie przepisów art. 34 cytowanej ustawy.

TEZY

W przypadku wszczęcia postępowania egzekucyjnego przez wysłanie do zobowiązanego jednocześnie tytułu egzekucyjnego i postanowienia o

zastosowaniu środka egzekucyjnego oraz zakwestionowania postanowienia przez zobowiązanego w oparciu o przesłankę do złożenia zarzutu na

podstawie art. 33 pkt 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tj. wykonanie obowiązku),  organ egzekucyjny winien rozpoznać zgłoszone

zarzuty w trybie i na podstawie przepisów art. 34 cytowanej ustawy.


SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Kowalska, , Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Leszek Kamiński (spr.), Protokolant Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 grudnia 2007 r. sprawy ze skargi M. B. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2007 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia nakładającego grzywnę w celu przymuszenia. I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego M. B. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

VIISA/Wa 1360/07

UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w N. postanowieniem z dnia [...] lipca 2005 r. nr [...], działając na podstawie art. 119, art. 121 § 2 i § 4 oraz art. 122 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2002 r. Nr 110, poz. 968 ze zm.), nałożył na M. B. grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 5000,00 zł z powodu uchylania się od wykonania obowiązku – rozbiórki łuku z kamienia polnego wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia na działce nr ewid. [...] przy ul. [...] w K., nakazanej decyzją tego organu z dnia [...] sierpnia 2001 r. nr [...].

W uzasadnieniu postanowienia organ stwierdził, że upomnienie wzywające do wykonania obowiązku zostało doręczone zobowiązanemu w dniu 5 stycznia 2005 r. Organ wskazał, iż po przeprowadzeniu kontroli wykonania obowiązku w dniu 11 kwietnia 2005 r. ustalono, że łuk z kamienia nadal znajduje się na działce nr ewid. [...] i w związku z tym uznano obowiązek za niewykonany i wszczęto postępowanie egzekucyjne celem przymuszenia do wykonania obowiązku. Organ wyjaśnił, że w dniu [...] maja 2005 r. wydał postanowienie nr [...] o nałożeniu grzywny, które zostało uchylone przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w postępowaniu odwoławczym, a sprawę przekazano do ponownego rozpatrzenia ze względu na niewskazanie przez organ pierwszej instancji w tytule wykonawczym z dnia [...] maja 2005 r. podstawy prawnej obowiązku, o której mowa w art. 27 § 1 pkt 3 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy i uzupełnieniu tytułu wykonawczego organ orzekł o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia.

Wniosek o stwierdzenie nieważności powyższego postanowienia złożyli B. i M. B. Podniesiono, że w związku z upomnieniem wzywającym do wykonania obowiązku otrzymanym w dniu 5 stycznia 2005 r. zobowiązany przystąpił do zlikwidowania przedmiotowego obiektu, o czym poinformował organ w piśmie z dnia 21 marca 2005 r., jednak w wyniku wizji lokalnej przeprowadzonej w dniu 11 kwietnia 2005 r. ustalono, że nadal znajduje się on na działce, natomiast został przesunięty o 32 cm. Wnioskodawcy nie zgodzili się z ustaleniami organu oraz zauważyli, że zgodnie z przepisami ustawy Prawo budowlane budowa obiektów małej architektury nie wymaga zgłoszenia.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2007 r. znak [...], działając na podstawie art. 157 § 1 oraz art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 i art. 126 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm.), zwanej dalej k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku B. i M. B., odmówił stwierdzenia nieważności kwestionowanego postanowienia.

Uzasadniając rozstrzygnięcie organ ocenił, że brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności kontrolowanego postanowienia w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., gdyż nie zostało ono wydane bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Organ wyjaśnił, iż egzekwowany obowiązek nie dotyczy nakazu rozbiórki budynku lub jego części, lecz obiektu budowlanego, zatem organ egzekucyjny prawidłowo przyjął za podstawę prawną wymiaru wysokości grzywny w celu przymuszenia przepisy art. 121 § 2 i § 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, a określona w postanowieniu wysokość grzywny nie narusza dyspozycji ww. przepisów. Wskazał, że badane postanowienie spełnia także wymogi określone w art. 122 cytowanej ustawy przewidziane dla postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia, ponieważ zawiera: wezwanie do uiszczenia nałożonej grzywny w oznaczonym terminie wraz z pouczeniem oraz wezwanie do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym w terminie wskazanym w postanowieniu wraz z pouczeniem. Ponadto, zdaniem organu, kontrolowane postanowienie nie zawiera innych wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.

Jednocześnie organ zauważył, że ocena zasadności zastosowania określonego środka egzekucyjnego zależy od uznania organu egzekucyjnego, natomiast organ nadzorczy nie jest uprawniony do weryfikacji rozstrzygnięcia w tym zakresie, gdyż oznaczałoby to merytoryczną ocenę sprawy, co jest niedopuszczalne w toku postępowania prowadzonego w trybie nadzwyczajnym.

Na powyższe postanowienie złożył zażalenie M. B. Podniósł, że organ naruszył prawo, wydając postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia w sytuacji, gdy dotychczasowy obiekt z kamienia polnego został rozebrany w 2005 r., a nowo wybudowany usytuowano w innym miejscu i zgodnie z obowiązującymi przepisami Prawa budowlanego, nieustanawiającymi obowiązku zgłoszenia budowy obiektów małej architektury na terenie własnej nieruchomości. Zaznaczył, iż zmienił się zarówno stan prawny (w związku z nowelizacją Prawa budowlanego), jak i stan faktyczny sprawy z uwagi na likwidację spornego obiektu.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] czerwca 2007 r. znak [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a., po rozpatrzeniu zażalenia M. B., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że w toku postępowania egzekucyjnego nałożono na zobowiązanego grzywnę w celu przymuszenia z uwagi na fakt, iż nie wykonał on obowiązku wynikającego z przepisów Prawa budowlanego, zatem organ egzekucyjny zasadnie przyjął jako podstawę wymiaru wysokości grzywny przepisy art. 121 § 2 i § 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Organ stwierdził, iż ocena zasadności zastosowania określonego środka egzekucyjnego zależy od uznania organu egzekucyjnego. Zdaniem organu odwoławczego, kontrolowane postanowienie o nałożeniu grzywny nie zawiera żadnej z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.

Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł M. B. Skarżący wyjaśnił, że wykonał obowiązek nałożony na niego decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w N. z dnia [...] sierpnia 2001 r. nr [...] (o czym poinformował organ w piśmie z dnia 21 marca 2005 r.), nie zgadzając się ze stanowiskiem organu, że obowiązek ten nie został wykonany ze względu na zlokalizowanie obiektu małej architektury w innym miejscu. Wskazał, iż postąpił zgodnie z obowiązującym prawem, które w dacie likwidacji samowoli dopuszczało umieszczenie obiektu małej architektury bez konieczności zgłoszenia, a z kwestionowanego rozstrzygnięcia wynika, że obiekt ten ma być zlikwidowany dwukrotnie, co jest dla skarżącego niezrozumiałe i krzywdzące.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał stanowisko przedstawione w zaskarżonym postanowieniu oraz wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 2169, ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, badając prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a.

Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. W rozpatrywanej sprawie wystąpiły tego rodzaju wady i uchybienia. Wada ta polega na przeoczeniu przez organ nadzorczy, iż postanowienie organu II instancji o zastosowaniu środka egzekucyjnego (nałożeniu grzywny) będące przedmiotem postępowania nadzorczego, wydane zostało po rozpoznaniu zażalenia, w którym podniesiony został zarzut ujęty w art. 33 pkt 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (wykonanie obowiązku). Uwzględniając fakt, iż postanowienie o zastosowaniu środka egzekucyjnego przesłano łącznie z odpisem tytułu wykonawczego oraz pouczeniem, iż zobowiązanemu służy prawo zgłoszenia zarzutów i wniesienia zażalenia w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego (art. 33 i 34) oraz prawo wniesienia zażalenia na postanowienie o nałożeniu grzywny, a w zażaleniu na postanowienie podniesiono zarzut ujęty w art. 33, to mimo nazwania pisma zażaleniem, winno ono być rozpoznane zgodnie z jego treścią (a nie tytułem) w trybie art. 33 i 34 § 1 tej ustawy, a nie art. 119 i 122 § 3 in fine. Podstawy zarzutów ujęte w art. 33 dotyczą bowiem istoty postępowania egzekucyjnego, a od ich rozpatrzenia zależy to, czy postępowanie egzekucyjne w ogóle może się dalej toczyć, a zatem, czy istnieje możliwość zastosowania jakiegokolwiek środka egzekucyjnego. W pierwszej kolejności należy zatem rozpoznać zarzut, jeżeli odpowiada formalnym warunkom jego wniesienia.

Kontrolowane przez Sąd postanowienie zostało wydane w nadzwyczajnym trybie postępowanie administracyjnego, jakim jest postępowanie nieważnościowe. Tryb ten pozwala na weryfikację ostatecznych rozstrzygnięć administracyjnych, co stanowi wyjątek od zasady ich trwałości zawartej w art. 16 § 1 k.p.a. Uprawnienia organu nadzorczego polegają na zbadaniu kwestionowanego rozstrzygnięcia wyłącznie pod względem ewentualnego wystąpienia w nim kwalifikowanych wad prawnych, wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., przy czym organ jest zobowiązany do przeprowadzenia własnej analizy ważności decyzji pod kątem możliwości wystąpienia i innych przesłanek niż te, które podał wnioskodawca.

Podstawę prawną postanowienia o nałożeniu na skarżącego grzywny w celu przymuszenia stanowił art. 119 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Przesłankę zastosowania ww. przepisu w niniejszej sprawie stanowiło niewykonanie przez zobowiązanego rozbiórki obiektu małej architektury – łuku z kamienia polnego, nakazanej decyzją organu nadzoru budowlanego z dnia [...] sierpnia 2001 r. Z akt sprawy wynika, że skarżący już w piśmie z dnia 21 marca 2005 r. poinformował Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w N. o wykonaniu obowiązku, wynikającego z ww. decyzji w przedmiocie nakazu rozbiórki. Okoliczność usunięcia tego obiektu z miejsca, w którym zlokalizowano go samowolnie (przez odcięcie od podstawy) i przesunięcie go o ok. 30 cm nie została zakwestionowana w toku działań kontrolnych organu przy czym uznano, iż przesunięcie obiektu i umieszczenie go w innym miejscu nie stanowi jednak wykonania nakazanej rozbiórki. Ta właśnie okoliczność została inaczej oceniona przez skarżącego, który wniósł zarzut wykonania nałożonego obowiązku. Zarzut ten nie został jednak rozpoznany w trybie art. 33 i 34 ww. ustawy, a zażalenie na postanowienie, któremu skarżący zarzucił nieważność odnosiło się jedynie do oceny zasadności zastosowania określonego środka egzekucyjnego.

Zgodnie z treścią art. 122 § 1 Grzywnę w celu przymuszenia nakłada organ egzekucyjny, który doręcza zobowiązanemu:

1) odpis tytułu wykonawczego zgodnie z art. 32,

2) postanowienie o nałożeniu grzywny.

Z przepisu tego nie wynika jednak, że nakłada on na organ egzekucyjny obowiązek jednoczesnego przesłania ww. dokumentów, szczególnie że zastrzeżenie zawarte w pkt 1 tego przepisu dotyczy sytuacji wyjątkowej, tj. obowiązku doręczenia zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego, o ile nie został wcześniej doręczony (art. 32). Zasadą jest bowiem, że wszczęcie egzekucji administracyjnej następuje z chwilą doręczenia zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego (art. 26 § 5), a wskazany tam obowiązek może być podstawą formułowania zarzutów, w tym badania dopuszczalności egzekucji administracyjnej lub zastosowanego środka egzekucyjnego, m.in. na skutek wykonania obowiązku. Również zastosowanie środka egzekucyjnego (wydanie postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia) nie jest możliwe, jeśli egzekwowany obowiązek został wykonany (art. 7 § 3).

W przypadku wszczęcia postępowania egzekucyjnego przez wysłanie do zobowiązanego jednocześnie tytułu egzekucyjnego i postanowienia o zastosowaniu środka egzekucyjnego (w rozpatrywanej sprawie - w postaci grzywny) oraz zakwestionowania postanowienia przez zobowiązanego w oparciu o przesłankę do złożenia zarzutu na podstawie art. 33 pkt 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tj. wykonanie obowiązku), jak w niniejszej sprawie, organ egzekucyjny winien rozpoznać zgłoszone zarzuty w trybie i na podstawie przepisów art. 34 cytowanej ustawy. Por. M. Mincer-Jaśkowska - glosa do postanowienia NSA z dnia 28 grudnia 1990 r., SA/Wr 1180/90, OSP 1992/4/92 "Jeżeli zobowiązany nie nazwie pisma zarzutami, lecz użyje jakiejkolwiek innej nazwy, a wniesie je w terminie 7 dni od doręczenia mu postanowienia o wszczęciu egzekucji i zastosowaniu odpowiedniego środka, pismo takie winno być zawsze rozpatrzone z punktu widzenia zarzutów."

Przepisy art. 33 i 34 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji mają na celu ochronę interesów zobowiązanego w sytuacjach, gdy postępowanie egzekucyjne narusza istotne zasady tego postępowania lub egzekucja jest niedopuszczalna (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego – Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku z dnia 16 listopada 2001 r., sygn. akt I SA/Gd 1637/2001).

W postępowaniu nadzorczym dotyczącym postanowienia o nałożeniu grzywny organ winien wziąć pod uwagę naruszenie ww. przepisów i ocenić, czy ich niezastosowanie przez organ egzekucyjny nie narusza prawa w sposób rażący.

Z tych przyczyn, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a., Sąd uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji. Zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, zgodnie z art. 152 cytowanej ustawy. O kosztach postępowania orzeczono w oparciu o art. 200 i 210 p.p.s.a.