Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2320/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-04-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 134 § 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 2 pkt 16
journal: Dz.U. 2016 poz 195
law: Ustawa z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Wiesław Morys Sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost - Durchowska po rozpoznaniu w dniu 12 kwietnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 2 lutego 2017 r., sygn. akt II SA/Lu 975/16 w sprawie ze skargi A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia wychowawczego uchyla zaskarżony wyrok w całości, uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] maja 2016 r. nr [...]


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 2 lutego 2017 r., sygn. akt II SA/Lu 975/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia wychowawczego.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej Kolegium, SKO) decyzją z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] lipca 2016 r.), po rozpoznaniu odwołania A. K. (dalej skarżąca) od decyzji Wójta Gminy [...] (dalej Wójt) z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] maja 2016 r.), o odmowie przyznania skarżącej świadczenia wychowawczego utrzymało w mocy tę decyzję.

W uzasadnieniu Kolegium wyjaśniło, że Wójt odmówił przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia z uwagi na przekroczenie kryterium "dowodowego" [winno być "dochodowego"] określonego w przepisach ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2016 r., poz. 195 ze zm., dalej ppwd).

W odwołaniu skarżąca zarzuciła wadliwe wyliczenie dochodu jej rodziny. Mąż skarżącej w 2013 r. osiągnął wiek emerytalny i starał się o emeryturę. Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie przyznał mu prawa do emerytury więc odwołał się on do Sądu powszechnego, który przyznał mężowi skarżącej emeryturę od dnia 1 marca 2013 r. Wyrównanie wypłacono mu w 2014 r., dlatego też dochód za 2014 r. jest powiększony o naliczone wyrównanie za rok 2013. Obecny dochód rodziny to emerytura męża i dochód z gospodarstwa rolnego.

Kolegium podzieliło w całości stanowisko Wójta. Kolegium przywołało treść przepisów ustawy i wskazało, że na dochód rodziny skarżącej składa się dochód: z gospodarstwa rolnego uzyskany w 2014 r. w wysokości [...] zł; jej męża w wysokości [...] zł. Dochód i jego źródła wnioskodawczyni podała w oświadczeniach, w tym oświadczenie o wielkości gospodarstwa rolnego zostało złożone pod odpowiedzialnością karną za składanie fałszywego oświadczenia. Organ nie był obowiązany do żądania w tym zakresie jakichkolwiek wyjaśnień, ani przedkładania dowodów na potwierdzenie treści zawartych w oświadczeniach. Zasadnie do dochodu wliczono wyrównanie kwoty emerytury należnej za 2013 r., a wypłaconej w 2014 r., bowiem środki te rodzina faktycznie otrzymała w 2014 r. i mogła nimi dysponować.

W skardze A. K. powtórzyła zarzuty podniesione w odwołaniu od decyzji I instancji wskazując, że decyzja ta jest dla niej bardzo krzywdząca. Do skargi załączyła zaświadczenie Zespołu Szkół Ponadgimnazjalnych nr [...] w [...], z którego wynika, że M. K., ur. [...] r., w latach szkolnych 2012/2013 – 2014/2015 uczęszczała do 3-letniego liceum (k. 3-3v, 4 akt sądowych).

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę Kolegium wskazało, że przy wyliczeniu dochodu organ nie odjął składki na ubezpieczenie zdrowotne w kwocie [...] zł, co zmniejszyłoby dochód rodziny do kwoty [...] zł. W ocenie Kolegium kwestia ta nie ma znaczenia dla przyznania świadczenia, bowiem dochód na osobę w rodzinie wynosi [...] zł, a tym samym przekracza kryterium dochodowe (800 zł; k. 5-6 akt sądowych).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej ppsa) oddalił skargę.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z art. 5 ust. 3 i 4 ppwd, świadczenie wychowawcze przysługuje na pierwsze dziecko, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty 800,00 zł lub 1200,00 zł, jeżeli członkiem rodziny jest dziecko niepełnosprawne. W świetle art. 2 pkt 1 ppwd, pod pojęciem dochodu rodziny należy rozumieć sumę dochodów członków rodziny. Dochód członka rodziny oznacza przeciętny miesięczny dochód członka rodziny osiągnięty w roku kalendarzowym poprzedzającym okres, na jaki ustalane jest prawo do świadczenia wychowawczego, z zastrzeżeniem art. 7 ust. 1-3 (art. 2 pkt 2 ppwd).

W razie utraty dochodu przez członka rodziny lub dziecko pozostające pod opieką opiekuna prawnego w roku kalendarzowym poprzedzającym okres, na jaki ustalane jest prawo do świadczenia wychowawczego, lub po tym roku, ustalając ich dochód, nie uwzględnia się dochodu utraconego (art. 7 ust. 1 ppwd).

W myśl art. 48 ust. 2 ppwd, w przypadku ustalania prawa do świadczenia wychowawczego na pierwszy okres, na który ustalane jest prawo do świadczenia wychowawczego, to jest od 1 kwietnia 2016 r. do 30 września 2017 r., rokiem kalendarzowym, z którego dochody stanowią podstawę ustalenia prawa do świadczenia wychowawczego, jest rok kalendarzowy 2014. Prawo do świadczenia wychowawczego ustalane jest na okres od dnia 1 października do dnia 30 września roku następnego (art. 18 ust. 1 ppwd).

Stosownie do art. 2 pkt 19 ppwd, "utrata dochodu" w rozumieniu przepisów powołanej ustawy oznacza utratę dochodu spowodowaną: a) uzyskaniem prawa do urlopu wychowawczego, b) utratą prawa do zasiłku lub stypendium dla bezrobotnych,

c) utratą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, d) utratą zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, a także emerytury lub renty, renty rodzinnej lub renty socjalnej, e) wyrejestrowaniem pozarolniczej działalności gospodarczej lub zawieszeniem jej wykonywania w rozumieniu art. 14a ust. 1d ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2015 r. poz. 584 ze zm.), f) utratą zasiłku chorobowego, świadczenia rehabilitacyjnego lub zasiłku macierzyńskiego, przysługujących po utracie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, g) utratą zasądzonych świadczeń alimentacyjnych w związku ze śmiercią osoby zobowiązanej do tych świadczeń lub utratą świadczeń pieniężnych wypłacanych w przypadku bezskuteczności egzekucji alimentów w związku ze śmiercią osoby zobowiązanej do świadczeń alimentacyjnych, h) utratą świadczenia rodzicielskiego, i) utratą zasiłku macierzyńskiego, o którym mowa w przepisach o ubezpieczeniu społecznym rolników, j) utratą stypendium doktoranckiego określonego w art. 200 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. – Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. z 2012 r. poz. 572 ze zm.).

Z dokumentów złożonych wraz z wnioskiem o przyznanie omawianego świadczenia wynika, że rodzina skarżącej składa się z trzech osób – skarżącej, jej męża i syna S. K. Syn ten jest jedynym dzieckiem w rodzinie, na które skarżąca ubiega się o świadczenie wychowawcze, stąd też przyznanie tego świadczenia uzależnione było od spełnienia kryterium dochodowego.

Nie kwestionowane jest, że na dochód rodziny skarżącej składa się dochód z gospodarstwa rolnego uzyskany w 2014 r. w wysokości [...] zł ([...] ha przelicz. x 208,83 zł x 12 miesięcy) i dochód męża skarżącej w kwocie [...] zł pomniejszony o podatek dochodowy w kwocie [...] zł, tj. w wysokości [...] zł. Rodzina uzyskała dochód roczny w wysokości [...] zł. Miesięczny dochód rodziny wyniósł [...] zł, zatem miesięczny dochód rodziny w przeliczeniu na osobę wyniósł [...] zł, co przekracza ustawowe kryterium dochodowe wynoszące 800 zł.

Na wynik sprawy nie może mieć wpływu to, że w 2014 r. dochód męża skarżącej obejmował również wypłacone mu wyrównanie kwoty emerytury, na skutek wyroku Sądu powszechnego, który przyznał mężowi skarżącej emeryturę począwszy od dnia 1 marca 2013 r. Wspomniane wyżej środki pieniężne rodzina faktycznie otrzymała w 2014 r., a więc w roku kalendarzowym, z którego dochody stanowią podstawę ustalenia prawa do świadczenia wychowawczego, i dochodem tym rodzina skarżącej mogła swobodnie dysponować.

Suma wyrównania emerytury należna za okres od marca do grudnia 2013 r., wypłacona w 2014 r., nie może być traktowana jako "dochód utracony" w rozumieniu art. 2 pkt 19 ppwd. Utratą dochodu jest także "utrata emerytury" (art. 2 pkt 19 lit. d ppwd); taka sytuacja nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie, gdyż niewątpliwie mąż skarżącej nieprzerwanie pobiera świadczenie. W niniejszej sprawie nie zaistniała żadna z pozostałych postaci "utraty dochodu", o jakiej mowa w art. 2 pkt 19 ppwd.

Decyzja w sprawie przyznania świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko nie jest wydawana w ramach uznania administracyjnego, ma charakter decyzji związanej. Przekroczenie kryterium dochodowego obliguje organ do odmowy przyznania świadczenia, nie pozostawiając mu - w tym zakresie - żadnej swobody. Nie można uznać, że przywołane przepisy ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci są niezgodne z Konstytucją RP, w szczególności z art. 32 i 2.

Z uzasadnienia rządowego projektu ustawy wynika, że celem uchwalenia przepisów omawianej ustawy było zmniejszenie istniejących obecnie ekonomicznych ograniczeń, w szczególności wśród młodych ludzi decydujących się na posiadanie potomstwa, zwłaszcza drugiego i kolejnego dziecka. Rodziny posiadające na utrzymaniu jedno dziecko są w większości zdolne do poniesienia ciężaru ekonomicznego związanego z jego wychowaniem i wykształceniem, zaś rozszerzenie zakresu świadczenia wychowawczego również na te rodziny wiązałoby się z nadmiernym obciążeniem budżetu państwa ze względu na liczbę potencjalnych beneficjentów. Dla rodzin niżej uposażonych, zbliżających się do wartości minimum socjalnego, wprowadzono, przez kryterium dochodowe, możliwość otrzymania świadczenia wychowawczego nawet na pierwsze dziecko. Przepisy ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci mają zasadniczo na celu uzyskanie efektu demograficznego, to jest zachęcenie młodych ludzi do posiadania większej liczby dzieci, a jednocześnie wsparcie finansowe dla osób już wychowujących dwoje i więcej dzieci.

Rozważenia wymaga, czy regulacja wprowadzająca kryterium dochodowe, którego spełnienie warunkuje przyznanie świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko narusza wyrażoną w art. 32 Konstytucji RP zasadę równości. Wszyscy są wobec prawa równi. Wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne (art. 32 [ust. 1] Konstytucji RP).

Z orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego wynika, że zasada równości to nakaz jednakowego traktowania wszystkich adresatów norm prawnych charakteryzujących się w takim samym stopniu tą samą relewantną cechą. Z zasady tej wynika jednocześnie, że dopuszczalne jest odmienne traktowanie podmiotów posiadających i nieposiadających tę cechę. Konstytucyjna zasada równości nakazuje nakładać jednakowe obowiązki, względnie przyznawać jednakowe prawa podmiotom odznaczającym się tą samą cechą istotną, a jednocześnie dopuszcza, lecz nie wymaga, by nakładać różne obowiązki, względnie przyznawać różne prawa podmiotom, które taką cechę posiadają oraz podmiotom, które jej nie posiadają (wyrok TK z: 6.3.2007 r. P 45/06, OTK-A 2007/3/22; 23.11.2010 r. K 5/10, OTK-A 2010/9/106).

Trybunał Konstytucyjny w licznych wyrokach wskazał na dopuszczalność wprowadzenia odstępstw od zasady równości, wyjaśniając, że warunkiem ich wprowadzenia jest jasno określone kryterium, na podstawie którego jest ono dokonywane. Kryterium to musi mieć charakter relewantny, czyli pozostawać w bezpośrednim związku z celem i zasadniczą treścią przepisów, w których zawarta jest kontrolowana norma oraz ma służyć realizacji tego celu i treści. Kryterium zróżnicowania musi pozostawać w odpowiedniej proporcji do wagi interesów, które zostaną naruszone w wyniku nierównego potraktowania podmiotów podobnych. Musi nadto pozostawać w związku z zasadami, wartościami i normami konstytucyjnymi, uzasadniającymi odmienne traktowanie podmiotów podobnych (wyrok TK z: 23.11. 2010 r. K 5/10; 19.4.2011 r. P 41/09, OTK-A 2011/3/25; 18.6.2013 r. K 37/12, OTK-A 2013/5/60; 5.11.2013 r. K 40/12, OTK-A 2013/8/120; 17.6.2014 r. P 6/12, OTK-A 2014/ 6/62).

Z przytoczonych orzeczeń Trybunału można wyprowadzić wniosek, że zasada równości może doznać ograniczeń, pod warunkiem, że ograniczenia te wynikają z przepisów prawa, które konkretyzują kryterium, na podstawie którego podmiotom tym przyznawane są różne prawa, bądź nakładane są na nie różne obowiązki. Dla oceny, czy przepisy różnicujące nie mają charakteru dyskryminującego konieczne jest, by zróżnicowanie znajdowało uzasadnienie zarówno w zasadach sprawiedliwości społecznej, a także by zachowana została zasada proporcjonalności w stosunku do osób, których prawa – w związku z odstępstwem od zasady równości doznają ograniczenia.

Podobnie wypowiadał się Naczelny Sąd Administracyjny, wyjaśniając że z ustanowionej w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP zasady wynika nakaz jednakowego traktowania podmiotów znajdujących się w zbliżonej sytuacji oraz zakaz różnicowania w tym traktowaniu bez przyczyny znajdującej należyte uzasadnienie w przepisie rangi co najmniej ustawowej. Zasady sprawiedliwości wymagają, by zróżnicowanie prawne podmiotów (ich kategorii) pozostawało w adekwatnej relacji do różnic w ich sytuacji faktycznej, jako adresatów danych norm prawnych. Z powyższego wynika, że zasada równości nie oznacza identyczności. Dyskryminacja rozumiana jest jako zróżnicowane traktowanie podmiotów znajdujących się obiektywnie w takiej samej sytuacji, które to odmienne traktowanie nie ma swojej racjonalnej (obiektywnie usprawiedliwionej) podstawy (wyrok NSA z: 11.1.2013 r. II GSK 2331/11; 16.11.2011 r. I OSK 607/11).

O dopuszczalności zróżnicowania wysokości świadczenia i prawa do jego nabycia w zależności od sytuacji majątkowej osób ubiegających się o przyznanie świadczenia wypowiedział się Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 21.10.2015 r. K 38/13, dotyczącym zgodności z Konstytucją RP art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych. Trybunał w uzasadnieniu tego wyroku wskazał, że ustawodawca jest obowiązany precyzyjnie ustalić racjonalne przesłanki, od których uzależni zróżnicowany poziom świadczenia dla opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, przyjmując za punkt wyjścia jednakowe traktowanie takich opiekunów, niezależnie od istniejącego już w ustawie preferencyjnego traktowania opiekunów niepełnosprawnych dzieci.

W ocenie Sądu I instancji, za usprawiedliwioną uznać [należy] sytuację, w której prawo do uzyskania świadczenia zyskują te rodziny, które wychowują co najmniej dwoje dzieci. Jak wyżej wskazano, wynikającym z uzasadnienia ustawy zasadniczymi powodami udzielenia wsparcia państwa rodzinom jest chęć poprawy sytuacji materialnej oraz zachęcenie rodzin do posiadania więcej aniżeli jednego dziecka, co z kolei podyktowane jest względami demograficznymi. Premiowanie rodzin wielodzietnych w taki sposób, że otrzymują świadczenie wychowawcze na drugie i kolejne dziecko wydaje się być usprawiedliwione. Wprowadzenie kryterium dochodowego w przypadku ubiegania się o przyznanie świadczenia nie ma charakteru dyskryminującego, bowiem odnosi się do wszystkich rodzin posiadających dzieci, a zatem każda rodzina traktowana jest jednakowo – otrzymuje świadczenie na drugie i kolejne dziecko w takiej samej wysokości.

Wyjątkiem, który został precyzyjnie określony w art. 5 ust. 3 i 4 ppwd jest kryterium dochodowe, określone w różnej wysokości, w zależności od tego, czy członkiem rodziny jest dziecko niepełnosprawne.

Zdaniem Sądu I instancji, przy zastosowaniu wskazywanej przez Trybunał reguły odnoszącej się do konieczności wyważenia interesów, które zostały naruszone w wyniku nierównego traktowania, wartości i konstytucyjnych zasad, należy uznać, że wprowadzone zróżnicowanie sytuacji podmiotów podobnych ma usprawiedliwione podstawy, służyć ma bowiem wsparciu rodzin wychowujących jedno bądź więcej dzieci, ale mniej zamożnych. Istotne jest, że o dyskryminacyjnym charakterze art. 5 ust. 3 ppwd nie przesądza podnoszona przez skarżącą okoliczność, że koszty wychowania każdego dziecka są jednakowe bez względu na to, czy jest to pierwsze, drugie, czy kolejne dziecko, a w konsekwencji przyznanie świadczenia na to dziecko dopiero w przypadku nieprzekroczenia kryterium dochodowego narusza zasadę równości. Oczywiste jest, że zasada równego traktowania nie oznacza jednakowego traktowania, a zatem w sytuacji, gdy dochodzi do różnicowania należy ocenić, czy ma ono uzasadnienie i zostało jasno określone kryterium według którego jest ono dokonywane.

Na gruncie ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, takim kryterium co do zasady jest to, czy rodzina wychowuje jedno, czy więcej dzieci. W przypadku wszystkich pierwszych dzieci ustawodawca przyjął zasadę, że świadczenie nie przysługuje, a zatem wszystkie pierwsze dzieci traktowane są jednakowo. Wyjątkiem od tej zasady jest wprowadzenie kryterium dochodowego dla rodzin osiągających niskie dochody oraz rodzin wychowujących dziecko niepełnosprawne. Wprowadzenie tego kryterium nie ma charakteru dyskryminującego, podobnie jak wyłączenie z kręgu rodzin uprawnionych do uzyskania świadczenia tych, które wychowują jedno dziecko, co znajduje uzasadnienie przede wszystkim w mniejszym obciążeniu finansowym takich rodzin w stosunku do rodzin wychowujących dwoje i więcej dzieci. Jakkolwiek należy przyznać skarżącej rację odnośnie argumentu dotyczącego ponoszenia jednakowych kosztów utrzymania dzieci, co do zasady, to jednak należy zwrócić uwagę na okoliczność, że przy niezmienionym poziomie dochodów rodzina wychowująca jedno dziecko ponosi niższe koszty utrzymania aniżeli w przypadku, gdy wychowuje dwoje i więcej dzieci.

Skoro celem ustawy, prócz poprawy dzietności, jest przede wszystkim wsparcie rodzin, to wprowadzenie tego rodzaju zróżnicowania można uznać za usprawiedliwione.

Skargę kasacyjną wywiodła A. K., reprezentowana przez pełnomocnika adw. M. C., która zaskarżyła wyrok II SA/Lu 975/16 w całości, zarzucając naruszenie prawa materialnego:

1. art. 5 ust. 3 ppwd przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że skarżąca nie spełnia przesłanki kryterium dochodowego umożliwiającego jej otrzymanie świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko, w wyniku niezastosowania przez Sąd, definicji rodziny z art. 2 pkt 16 ppwd, przy obliczaniu miesięcznego dochodu rodziny w przeliczeniu na osobę w 2014 r.;

2. art. 2 pkt 16 ppwd przez jego niezastosowanie w sprawie i w konsekwencji potraktowanie starszej córki skarżącej - M. K., jako osoby niebędącej członkiem rodziny skarżącej i nieuwzględnienie jej przy obliczaniu dochodu na osobę w rodzinie mimo, że córka w 2014 r. nie miała ukończonych 25 lat, mieszkała z rodzicami i pozostawała na ich utrzymaniu.

Skarżąca kasacyjnie wniosła o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie; ewentualnie w razie uznania, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona uchylenie w całości wyroku WSA w Lublinie, rozpoznanie skargi i jej uwzględnienie przez uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] i poprzedzającej ja decyzji Wójta Gminy [...]; rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.

Do skargi kasacyjnej dołączono wniosek o przyznanie wynagrodzenia tytułem nieopłaconej pomocy prawnej świadczonej z urzędu, który rozpoznał postanowieniem z 28 sierpnia 2017 r. II SA/Lu 975/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie (k. 112-115 akt sądowych).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

W świetle art. 183 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, z. 1, poz. 1).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Skarga kasacyjna złożona w niniejszej sprawie została oparta w istocie na obu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i 2 ppsa tj. na naruszeniu norm prawa materialnego i przepisów postępowania.

Zarzut naruszenia art. 2 pkt 16 ppwd i art. 134 § 1 ppsa (s. 4 skargi kasacyjnej; cz. III.4 uzasadnienia uchwały I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010/1/1 s. 38/39) zasługiwał na uwzględnienie. Trafnie skarżąca podnosi, że jej rodzina w roku 2014 składała się z 4 osób: skarżącej, męża skarżącej, urodzonego [...] syna S. K. i urodzonej [...] r. córki M. K. (dalej córka). W zakresie normatywnym, istotnym dla rozpoznania sprawy, "rodzina" - oznacza odpowiednio następujących członków rodziny: małżonków, rodziców dzieci,... oraz zamieszkujące wspólnie z tymi osobami, pozostające na ich utrzymaniu dzieci w wieku do ukończenia 25. roku życia... (art. 2 pkt 16 in princ. ppwd). Dnia [...] r. (art. 48 ust. 1 i 2 w zw. z art. 58 ppwd) córka ukończyła 18 lat. Istotnym dla ustalenia, czy w 2014 r. córka była członkiem rodziny w rozumieniu art. 2 pkt 16 ppwd było to, czy córka w 2014 r. zamieszkiwała wspólnie z rodzicami i z bratem, i czy pozostawała na utrzymaniu rodziców. Z zaświadczenia Zespołu Szkół Ponadgimnazjalnych nr [...] w [...], dołączonego do skargi wynika, że M. K., ur. [...] r., w latach szkolnych 2012/2013 – 2014/2015 uczęszczała do 3-letniego liceum. W doktrynie trafnie wskazuje się, że o miejscu zamieszkania decydują dwa elementy: faktyczne przebywanie w danym miejscu i zamiar stałego pobytu. Krótkotrwała zmiana miejsca pobytu, np. na czas studiów, nie będzie oznaczać, że doszło do zmiany miejsca zamieszkania, jeżeli nie towarzyszy temu zamiar stałej zmiany miejsca pobytu. Dziecko do ukończenia 25 lat, pozostające na utrzymaniu rodziców, będzie uznawane za członka rodziny, nawet gdyby fizycznie i w sposób stały nie przebywa w domu rodziców, o ile ma zamiar stałego przebywania w tym domu (P. Daniel (red.), P. Ławrynowicz, A. Skomra, Ustawa o pomocy państwa w wychowaniu dzieci. Komentarz, PRESSCOM Sp. z o.o. 2016, s. 62-63). Zgodnie z doświadczeniem życiowym, dziecko uczęszczające do szkoły pozostaje na utrzymaniu rodziców i wspólnie z nimi zamieszkuje (nawet w sytuacji, gdy w okresie trwania nauki, korzysta z bursy bądź stancji, znajdującej się w miejscowości, w której uczęszcza do szkoły).

Nietrafne jest w świetle art. 2 pkt 16 w wz. z art. 5 ust. 3 ppwd stanowisko Kolegium, zaprezentowane w odpowiedzi na skargę, że "podnoszony w skardze argument, że córka, która do 2015 r. uczęszczała do szkoły, korzystała z dochodu pochodzącego z wyrównania jest bez znaczenia dla rozstrzygnięcia [sprawy]" (k. 6 akt sądowych). Utrata statusu członka rodziny przez córkę wraz z ukończeniem roku szkolnego w czerwcu 2015 r. nie stanowi przesłanki ponownego ustalania przeciętnego miesięcznego dochodu rodziny w 2014 r., bowiem katalog przesłanek z art. 2 pkt 19 i 20 ppwd jest katalogiem zamkniętym.

Już zatem z tej przyczyny, Wójt a w ślad za nim Sąd I instancji (s. 3 uzasadnienia wyroku II SA/Lu 975/16) błędnie przyjęły, że miesięczny dochód rodziny w przeliczeniu na osobę wyniósł [...] zł ([...] zł : 3), gdy tymczasem wyniósł on – zgodnie z wyliczeniem na s. 2 akapit 3 zaskarżonej decyzji i s. 3 odpowiedzi na skargę, przy koniecznym uwzględnieniu 4 członków rodziny w 2014 r. - [...] zł ([...] zł : 4). Prawidłowo obliczony dochód rodziny w przeliczeniu na osobę za rok 2014 nie przekroczył zatem kryterium dochodowego, określonego w art. 5 ust. 3 ppwr.

Nietrafnie Sąd I instancji przyjął, że "w rozpoznawanej sprawie jest poza sporem, jak wynika z dokumentów złożonych wraz z wnioskiem o przyznanie omawianego świadczenia, że rodzina skarżącej składa się z trzech osób – skarżącej, jej męża oraz syna S. K." (s. 3 uzasadnienia wyroku II SA/Lu 975/16). We wniosku z 7 kwietnia 2016 r. skarżąca, mimo prawidłowego (choć w realiach niniejszej sprawy – niewystarczającego) pouczenia w druku wniosku o treści pojęcia "rodzina", wskazała wyłącznie siebie, męża i syna (k. 3 akt administracyjnych). Wynikało to z tego, że dla skarżącej pouczenie zawarte w druku (pkt 4 wniosku) nie wyjaśniało okoliczności mających znaczenie dla sprawy (w rozumieniu art. 78 § 1 kpa), czy należy zawrzeć we wniosku dane istotne dla ustalenia składu rodziny w roku 2014, czy w roku 2016, a nadto, czy należy we wniosku ująć jedynie dzieci, na które wnioskodawczyni ubiega się o świadczenie wychowawcze (jak to błędnie zapewne zrozumiała wnioskodawczyni wypełniając druk wniosku), czy wszystkie dzieci wchodzące w skład rodziny, które winny być uwzględnione przy ustalaniu składu rodziny, a w konsekwencji przeciętnego miesięcznego dochodu członka rodziny (jak to było w intencji ustawodawcy). Utrwalonym w orzecznictwie Sądu Najwyższego, Sądów administracyjnych i doktryny jest pogląd, że obowiązek informowania i wyjaśniania stronom przez organ całokształtu okoliczności faktycznych i prawnych toczącej się sprawy (art. 9 kpa), winien być rozumiany szeroko, jak to jest tylko możliwe. Urzędnik ma wyraźny obowiązek w możliwie jasny sposób wyjaśnić całość okoliczności sprawy stronie i równie wyraźnie wskazać na ryzyko wiążące się z zaplanowanymi działaniami. Jest to jedyny odpowiadający zasadzie art. 1 Konstytucji [z 22 lipca 1952 r., pozostającego w mocy na podstawie art. 77 in fine Ustawy konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. – Dz. U. nr 84, poz. 426 ze zm.; obecnie art. 2 Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r.] sposób rozumienia art. 9 kpa (wyrok SN z 23.7.1992 r. III ARN 40/92 z aprobującymi glosami W. Tarasa – PiP 1993/3/112; J. Zimmermanna – PiP 1993/8/116 i n.; aprobowany przez B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2017 s. 92-93 nb 1, 2). W tej skomplikowanej faktycznie sprawie, wobec ustawy która krótko przed złożeniem wniosku weszła w życie i nie obrosła jeszcze w dorobek praktyki, orzecznictwo i dorobek doktryny, koniecznym było udzielenie przez urzędnika szczegółowego pouczenia, wskazującego na konieczność wskazania we wniosku czwartego członka rodziny - córki, i wykazanie dowodami, jaki jest jej status z punktu widzenia art. 2 pkt 1, 2, 16 w zw. z art. 48 ust. 1 i 2 ppwr. W wyniku udzielenia właściwego pouczenia (art. 9 kpa), koniecznym byłoby realizowanie zasady prawdy obiektywnej (art. 7 kpa), dalsze zbieranie dowodów i ich prawidłowa ocena (art. 77 § 1 kpa). Tych wad postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd I instancji, z naruszeniem art. 134 § 1 ppsa, nie dostrzegł, mimo że skarżąca w sposób wystarczający wskazała na te wady postępowania administracyjnego w skardze do WSA. Błędnie Kolegium przyjęło, że "organ nie był zobowiązany do żądania w tym zakresie jakichkolwiek wyjaśnień ani przedkładania dowodów na potwierdzenie treści zawartych w oświadczeniach" (s. 2 decyzji z [...] lipca 2016 r.).

Tej treści wniosek, wobec braku precyzyjnego pouczenia ze strony urzędnika organu I instancji i dokumentów wskazujących na pozostawanie córki na utrzymaniu rodziców i wspólne zamieszkiwanie z pozostałymi członkami rodziny w 2014 r., nie dawał wystarczającej podstawy do ustalenia, że rodzina skarżącej jest trzyosobowa, skoro obiektywnie składała się ona w 2014 r. z 4 osób.

Regulacja art. 134 § 1 ppsa o braku związania sądu administracyjnego zarzutami i wnioskami skargi (i powołaną podstawą prawną) oznacza m. in. dokonanie oceny zaskarżonej decyzji z punktu widzenia jej zgodności z prawem, niezależnie od sformułowanych w skardze twierdzeń i zarzutów (M. Jagielska, J. Jagielski, R. Stankiewicz, M. Grzywacz w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, C.H. Beck 2017, s. 632, nb 2). W kontrolowanej sprawie spełnione zostały przesłanki przeprowadzenia dowodu z dołączonego do skargi zaświadczenia Zespołu Szkół Ponadgimnazjalnych w [...] (art. 106 § 3 ppsa). Sąd I instancji nie odniósł się też do prawidłowo dostrzeżonego przez Kolegium naruszenia prawa materialnego (art. 2 pkt 1 ppwd w zw. z art. 3 pkt 1 lit. a in fine ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 114 ze zm., dalej uśr), polegającego na niepomniejszeniu przez Wójta przychodów o składki na ubezpieczenie zdrowotne (o kwotę [...] zł; s. 2 akapit 3 decyzji z [...] lipca 2016r. i s. 3 akapit 1 odpowiedzi na skargę). Sąd I instancji błędnie przywołał wyłącznie wyliczenia Wójta (s. 3 uzasadnienia wyroku II SA/Lu 975/16), nie oceniając ich zgodności z art. 2 pkt 1 ppwd w zw. z art. 3 pkt 1 lit. a in fine uśr i nie odnosząc się do trafnego (w zakresie konieczności pomniejszenia przychodów o składki na ubezpieczenie zdrowotne) w tym zakresie wyliczenia, dokonanego w zaskarżonej decyzji i w odpowiedzi na skargę.

W skardze kasacyjnej nie postawiono zarzutu co do skutków opieszałości organu rentowego w zakresie przyznania prawa do emerytury i wypłaty mężowi skarżącej emerytury za okres od 1 marca 2013 r. do 31 grudnia 2013 r., w świetle art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r. nr 78, poz. 483, sprost. z 2001 r. nr 28, poz. 319, zm. z 2006 r. nr 200, poz. 1471, z 2009 r. nr 114, poz. 946), przeto problem ten (dominujący postępowanie administracyjne i postępowanie przed Sądem I instancji), nie mógł przedmiotem kontroli kasacyjnej.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, uznając że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, uchylił zaskarżony wyrok w całości i rozpoznał skargę (art. 188 ppsa). Wobec naruszenia art. 2 pkt 1, 2, 16 w zw. z art. 5 ust. 3 i art. 48 ust. 1 i 2 ppwr oraz art. 7, 9, art. 77 § 1, art. 80 kpa, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, i art. 135 ppsa należało zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję uchylić. Wójt Gminy [...] uzupełni materiał dowodowy w zakresie ustalenia prawidłowego składu rodziny skarżącej w 2014 r. i uwzględniając wyżej przedstawioną wykładnię prawa materialnego (art. 153 ppsa), rozstrzygnie o wniosku skarżącej.