Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2759/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-05-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 35 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant sekretarz sądowy Agata Stolarska po rozpoznaniu w dniu 14 maja 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skarg kasacyjnych P.M. i L.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 23 maja 2017 r. sygn. akt II SA/Ol 215/17 w sprawie ze skarg P.M. i L.M. na decyzję Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...] lutego 2017 r. znak [...] w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty G. z dnia [...] września 2016 r. znak [...], 3. zasądza od Wojewody Warmińsko-Mazurskiego na rzecz P.M. kwotę 1.137 (tysiąc sto trzydzieści siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, 4. zasądza od Wojewody Warmińsko-Mazurskiego na rzecz L.M. kwotę 400 (czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 23 maja 2017 r. sygn. akt II SA/Ol 215/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargi P.M. i L.M. na decyzję Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie sprawy:

Decyzją z dnia [...] października 2013 r. nr [...] Starosta G. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę wieży widokowej o wysokości 22,53 m w miejscowości [...] ul. [...] na działce nr [...].

Postanowieniem z dnia 13 lipca 2015 r., na wniosek: P.M., E. i K.S. oraz I. i M.A., Starosta G. wznowił postępowanie w sprawie zakończonej wymienioną wyżej, ostateczną decyzją z dnia [...] października 2013 r.

Następnie decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r. Starosta G. orzekł o odmowie uchylenia własnej decyzji z dnia [...] października 2013 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę wieży widokowej. Decyzja ta została uchylona decyzją Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...] listopada 2015 r., a sprawa została przekazana temu organowi do ponownego rozpoznania.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r. Starosta G. odmówił uchylenia własnej decyzji z dnia [...] października 2013 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę wieży widokowej. Na skutek wniesionych odwołań Wojewoda Warmińsko-Mazurski decyzją z [...] maja 2016 r. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Następnie decyzją z dnia [...] września 2016 r., wydaną na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. (Dz.U. z 2016 r., poz. 23) w zw. z art. 28 ust. 2 i art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.), Starosta G. uchylił własną decyzję z dnia [...] października 2013 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę wieży widokowej widokowej i po ponownej ocenie wniosku inwestora z dnia 2 października 2013 r. o pozwoleniu na budowę i materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu wznowionym, zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę przedmiotowej wieży widokowej.

Na skutek wniesionego odwołania decyzją z dnia [...] lutego 2017 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., Wojewoda Warmińsko-Mazurski uchylił decyzję Starosty G. z dnia [...] września 2016 r. i stwierdził, że decyzja Starosty z dnia [...] października 2013 r. została wydana z naruszeniem prawa polegającym na pominięciu P.M., I. i M.A., E. i K.S. jako stron postępowania administracyjnego oraz odmówił jej uchylenia, gdyż w wyniku wznowienia postępowania zapadłaby wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej treści decyzji dotychczasowej.

W uzasadnieniu Wojewoda wskazał, że zaskarżona decyzja została wydana we wznowionym postępowaniu. Wywiódł, że zaskarżona decyzja odnosi się do uregulowań prawnych określonych w art. 146 § 2 i art. 151 § 2 k.p.a., a nie jak przyjął organ pierwszej instancji w art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz że przyjęte przez organ pierwszej instancji rozstrzygnięcie sprowadza się do tego, że nowa decyzja odpowiada w swej istocie decyzji dotychczasowej. Rozstrzygnięcia przewidziane w przepisie art. 146 § 2 k.p.a. i art. 151 § 2 k.p.a. są prawnie dopuszczalne, gdy wszystkie okoliczności sprawy ustalone na podstawie całokształtu materiału dowodowego wskazują, że nie ma żadnych podstaw do wydania innej decyzji niż dotychczasowa. Organ odwoławczy podzielił stanowisko Starosty, że do obszaru oddziaływania obiektu (wieży widokowej) należało włączyć nieruchomości wnioskujących o wznowienie postępowania. Zatem ich właściciele winni brać udział w postępowaniu o wydanie decyzji pozwolenia na budowę wieży widokowej celem ochrony ich interesu prawnego wywodzącego się z art. 144 Kodeksu cywilnego. Wojewoda stwierdził również, że działka nr [...] wykorzystywana jest zgodnie z przeznaczeniem określonym w uchwale Rady Gminy [...] Nr [...] z dnia [...] października 1996 r. (Dz.Urz. Woj. Suwalskiego z 1996 r. Nr 86, poz. 271). W zakresie podnoszonego prawa do ochrony życia prywatnego i rodzinnego, uniemożliwienie nieskrępowanego korzystania z części rekreacyjnej nieruchomości, podał, że ewentualne naruszenie rzeczonych dóbr może stanowić przedmiot postępowania przed odpowiednimi organami nadzoru lub w ramach postępowania przed sądem powszechnym. Tym samym nie mogą być one uwzględnione w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę. Wojewoda dodał, że przedmiotem kontroli był projekt budowlany, dokumentacja zgromadzona w postępowaniu o pozwolenie na budowę, a wyniki kontroli wykazały, że interesy odwołujących nie zostały naruszone. Przeprowadzone postępowanie wyjaśniające we wznowionym postępowaniu, w ocenie Wojewody Warmińsko-Mazurskiego, dało podstawę do stwierdzenia, że wada postępowania, jaką było pominięcie stron w postępowaniu, nie miała wpływu na treść decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego. Zaistniały więc podstawy do wydania decyzji na podstawie 151 § 2 k.p.a. w zw. z art. 146 § 2 k.p.a.

Skargi na powyższą decyzję wywiedli P.M. i L.M. P.M. zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie szeregu przepisów, tj.: art. 7 i 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy Prawo budowlane; art. 7 i 77 k.p.a. w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy Prawo budowlane oraz art. 140 i 144 Kodeksu cywilnego. Natomiast L.M. zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie art. 139 k.p.a.

W odpowiedziach na skargi Wojewoda wniósł o ich oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w sprawie.

Na rozprawie w dniu 23 maja 2017r. Sąd oddalił wniosek L.M. o odroczenie rozprawy uznając, że konieczność udziału w szkoleniu nie stanowi przeszkody w rozumieniu art. 109 p.p.s.a., której nie da się przezwyciężyć, a tym samym nie jest wystarczającą przesłanką odroczenia rozprawy, tym bardziej że skarżąca może działać przez pełnomocnika i w ten sposób chronić swoje interesy.

Na podstawie art. 111 § 1 p.p.s.a. Sąd postanowił połączyć sprawę o sygn. II SA/Ol 215/17 ze skargi P.M. ze sprawą o sygn. II SA/Ol 216/17 ze skargi L.M. do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia i prowadzić postępowanie pod sygn. II SA/Ol 215/17.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie wywiedzione skargi nie zasługiwały na uwzględnienie, co skutkowało ich oddaleniem na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2016 r., poz. 718), zwanej dalej "p.p.s.a.". Zdaniem Sądu zaskarżona decyzja odpowiada prawu.

W uzasadnieniu Sąd zaznaczył, że zaskarżona decyzja została wydana po wznowieniu postępowania, a następnie wyjaśnił reguły rządzące tym postępowaniem. Dalej Sąd podniósł, że podziela pogląd organu odwoławczego, iż wniosek inwestora z dnia 2 października 2013 r. o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę przedmiotowej wieży widokowej spełniał ustawowe przesłanki – był zgodny z ustaleniami obowiązującego na tym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Sąd podzielił zasadność przyjętej przez Wojewodę oceny zgodności zamierzenia inwestycyjnego z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, z tym zastrzeżeniem, że głównym (pierwszoplanowym) celem wieży widokowej nie jest jej funkcja sportowa względnie rekreacyjna, lecz realizacja usług komercyjnych związanych z udostępnianiem jej dla zwiedzających. Zatem adekwatną funkcją wieży widokowej jest realizacja przez nią usług komercyjnych dopuszczonych ustaleniami przywołanego planu miejscowego, o czym wprost stanowi jej nazwa własna, właściwie jej charakter (widokowa). Jednocześnie Sąd podzielił wykładnię przepisów przywołanego powyżej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie statuowanych tym planem ograniczeń wysokości obiektów budowlanych dokonaną przez Wojewodę. Zdaniem Sądu postanowienia § 12 ust. 3 pkt 1 rzeczonego planu, ograniczające wysokość budynków, nie dotyczą obiektu komercyjnego, jakim jest wieża widokowa.

Odnosząc się zaś do zarzutu skargi co do posadowienia wieży na wzniesieniu znacznie podwyższającym rzędną terenu, Sąd wyjaśnił, że pozwolenie na budowę wydawane jest na konkretna działkę. W rezultacie powyższego kwestia ewentualnej zmiany rzędnej terenu planowanej inwestycji jest związana z realizacją inwestycji, nie zaś z pozwoleniem na budowę, ani zasadami jego wydania, bowiem roboty ziemne w sposób oczywisty stanowią formę realizacji pozwolenia na budowę, nie zaś składową jego treści. Pośrednio stanowi o tym art. 41 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, który jako prace przygotowawcze wymienia wykonanie niwelacji terenu. Uogólniając Sąd wyjaśnił, że rzędna terenu dla zasadności wydania pozwolenia na budowę stanowi okoliczność irrelewantną. Zatem okoliczność, czy w konkretnym przypadku niwelacja terenu wykroczyła swym rozmiarem poza zakres prac przygotowawczych stanowi właśnie o sposobie realizacji warunków pozwolenia na budowę, a nie ustawowych przesłankach jego udzielenia. Dalej Sąd wskazał, w odniesieniu do zarzutu naruszenia uzasadnionych interesów osób trzecich, iż jeżeli postępowanie prowadzone w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę (oraz zmiany tegoż pozwolenia) wykaże sprzeczność z powyższymi wymogami, to spowodowane w wyniku jej realizacji dolegliwości dla otoczenia mogą zostać zakwalifikowane jako naruszające "uzasadnione interesy osób trzecich". Na marginesie Sąd dodał, że jeśli inwestycja pozostaje w zgodzie z postanowieniami planu, to nawet jeśli potencjalnie może oddziaływać na inne obszary, nie stanowi to naruszenia prawa i jest dopuszczalną ingerencją w sferę interesów indywidualnych właścicieli nieruchomości sąsiednich. Mając na uwadze powyższe rozważania Sąd doszedł do wniosku, że w tej sprawie organ zasadnie przyjął, iż skoro badany projekt budowlany respektuje przepisy prawa, w tym przepisy techniczne, to nie można uznać, że planowana inwestycja narusza interesy skarżących.

Końcowo Sąd zauważył, że ocena, iż decyzja Starosty G. z dnia [...] października 2013 r. zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę wieży widokowej nie naruszała materialnoprawnych podstaw jej wydania i nie pozostaje w opozycji do treści skarżącego rozstrzygnięcia Wojewody, a wręcz przeciwnie badane orzeczenie jest tego potwierdzeniem. Otóż brak uczestnictwa m.in. skarżących w postępowaniu o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę przedmiotowej wieży widokowej, choć niewątpliwie stanowi naruszenie procesowe (art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 i art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane), to jednak – ze względów powyżej podanych – uchybienie powyższe nie miało jakiegokolwiek wpływu na treść (zatwierdzenie projektu budowlanego i warunki pozwolenia na budowę) merytorycznego orzeczenia w sprawie z wniosku inwestora z dnia 2 października 2013 r.

Skargi kasacyjne od powyższego wyroku wywiedli P.M. i L.M., zaskarżając wydany wyrok w całości.

Zaskarżonemu orzeczeniu P.M. zarzucił:

I. naruszenie prawa procesowego, a mianowicie art. 75 § 1 k.p.a. w zw. z art. 78 § 1 k.p.a. polegające na :

1/ niedopuszczeniu dowodu z opinii biegłego z zakresu geodezji i prac projektowych, który winien wypowiedzieć się, czy przyjęta w projekcie budowlanym wieży widokowej rzędna posadowienia wieży została ustalona w sposób prawidłowy, mimo bezspornego w niniejszej sprawie usypania przez inwestora sztucznego wzniesienia, na którym posadowiono wieżę, dostosowując to wzniesienie do zaprojektowanej rzędnej,

2/ oddaleniu wniosku dowodowego z dnia 22 maja 2017r. oraz wniosku złożonego na rozprawie w przedmiocie dopuszczenia dowodu z opinii biegłego z zakresu geodezji R.M. złożonej przez biegłego do akt Prokuratury Rejonowej w K. w sprawie Ds. [...], mimo że obydwa wskazane wyżej dowody miały istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy;

3/ naruszenie art. 7 i 77 § 1 k.p.a. poprzez pominięcie okoliczności wynikających z wyznaczonego na działce inwestora terenu górniczego, nieobejmującego swoim zasięgiem miejsca posadowienia wieży widokowej i tym samym braku możliwości wydobywania żwiru ze wzniesienia, które było położone poza terenem górniczym (działka nr [...]) i co za tym idzie braku możliwości dokonywania jakiejkolwiek rekultywacji, niwelacji terenu i czy też wznoszenia na tym terenie sztucznego tworu w postaci góry znacznie przewyższającej poprzednio istniejące wzniesienie i tym samym bezpodstawne przyjęcie, że roboty ziemne wykonane przez inwestora wykonane na działce nr [...] poprzez usypanie góry stanowiły "formę realizacji pozwolenia na budowę, nie zaś składową jego treści";

II. naruszenie prawa materialnego, w szczególności przez:

1/ naruszenie art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. (tj. Dz.U. z 2016 r., poz. 290); przez przyjęcie, że posadowienie wieży widokowej o wysokości przekraczającej 22 m jest zgodne z planem zagospodarowania przestrzennego ustalonego dla działki nr [...], podczas gdy plan zagospodarowania przestrzennego działki nr [...] przewiduje prowadzenie na niej usług publicznych z przeznaczeniem na obiekty sportu i wypoczynku, sztucznego zbiornika wodnego, a wieża widokowa, zgodnie z definicją przyjętą w art. 4 pkt 27 ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych jest urządzeniem turystycznym (Dz.U. z 2015 r., poz. 909);

2/ naruszenie art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane przez przyjęcie, że posadowienie wieży widokowej w środku osiedla domów jednorodzinnych, w odległości 24 m od posesji zajmowanej przez skarżącego i jego rodzinę nie stanowi naruszenia jego prywatności i zasad wynikających z prawa sąsiedzkiego;

3/ błędną wykładnię art. 4 pkt 21 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych w zw. z art. 12 ust. 3 pkt 1 i 8 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, polegającą na przyjęciu wykładni rozszerzającej i ustalenie, iż wieża widokowa jest urządzeniem komercyjnym i ustalenie, że ograniczenie wysokości budynków do 2,5 m na terenie działki nr [...] nie dotyczy wieży widokowej;

Wskazując na powyższe uchybienia skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Jednocześnie wniósł o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Natomiast L.M. zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie:

I. prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie:

1/ art. 47 i art. 51 ust. 1 Konstytucji RP poprzez pozbawienie jej prawa do ochrony prawnej życia prywatnego i jej dóbr osobistych;

2/ art. 8 Konwencji i ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności poprzez pozbawienie prawa do poszanowania jej życia prywatnego i rodzinnego, uniemożliwienie korzystania z przestrzeni jej nieruchomości i jej mieszkania;

3/ art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym każdy ma prawo do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, jeśli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego lub osób trzecich, zaś wydane pozwolenie na budowę wieży widokowej jest wbrew obowiązującemu planowi zagospodarowania przestrzennego na tym terenie;

4/ art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane, który stanowi iż przy realizacji obiektu budowlanego należy zapewnić poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania, uzasadnionych interesów osób trzecich, które to interesy zostały arbitralnie pominięte;

5/ § 12 uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;

6/ art. 140, art. 144 Kodeksu cywilnego zgodnie z którymi właściciel może korzystać ze swojej nieruchomości w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swojego prawa; właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swojego prawa powstrzymać się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych;

7/ art. 28, art. 29 ustawy Prawo budowlane poprzez przyjęcie, że wykonanie budowli ziemnej – nasypu, nie wymaga wydania pozwolenia na budowę;

8/ art. 4 ustawy Prawo budowlane poprzez przyjęcie, że realizowane zamierzenie budowlane – wykonanie budowli ziemnej jako podstawy wieży widokowej jeszcze przed rozpoczęciem procesu budowlanego jest zgodne z przepisami, a stanowi niwelację terenu;

9/ art. 34 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, który stanowi iż projekt budowlany powinien zawierać m.in. projekt zagospodarowania działki, sporządzony na aktualnej mapie obejmujący: określenie granic działki lub terenu, usytuowanie, obrys i układ istniejących i projektowanych obiektów budowlanych, sieci uzbrojenia terenu (...), układ zieleni, ze wskazaniem charakterystycznych elementów, wymiarów, rzędnych i wzajemnych odległości obiektów, w nawiązaniu do istniejącej i projektowanej zabudowy terenów sąsiednich, zaś taki projekt nie został złożony wraz z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę wieży widokowej w 2013 r. tylko uzupełniony w 2016 r.;

10/ art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę organ sprawdza zgodność projektu z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień (...), natomiast z akt wynika, iż takiego sprawdzenia Starosta Powiatowy w [...] nie przeprowadził oraz nie dołączono projektu zagospodarowania terenu;

II. naruszenie przepisów postępowania – art. 134 p.p.s.a., art. 135 p.p.s.a., art. 145 p.p.s.a. w zw. z art. 80 k.p.a., art. 7, 8, 12, 77 § 1, 80, 107 § 3 i 136 k.p.a., albowiem uchybienie to miało wpływ na wynik sprawy, gdyż:

1/ Sąd pierwszej instancji nie uwzględniając wniosku o odroczenie rozprawy pozbawił skarżącą możliwości przedstawienia dodatkowych dowodów oraz uniemożliwił przedstawienie stanowiska w sprawie, a także nie wziął pod uwagę stanowiska tego Sądu w wyroku z dnia 15 marca 2017 r. sygn. akt II SA/Ol 17/17 odnośnie budowli ziemnej, wyroku wydanego w podobnym składzie;

2/ nie uzasadnił swojego stanowiska co do wszystkich zarzutów:

- nieważność decyzji o pozwoleniu na budowę wieży widokowej – realizowana inwestycja – budowa wieży widokowej jest od początku prowadzona z istotnym odstępstwem od projektu budowlanego co wprost wynika z postanowienia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2016 r.;

- realizowana inwestycja prowadzona jest ze zmianą rzędnej dotyczącej zakresu objętego projektem zagospodarowania działki – nasyp gruntu ponad 5 m, a zatem decyzja o pozwoleniu na budowę była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały – art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a.;

- orzekanie na niekorzyść odwołujące się strony – skarżąca nie została wymieniona jako osoba, której prawa zostały naruszone w decyzji Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...] lutego 2017 r.;

3/ poprzez niepodjęcie wszelkich kroków zmierzających do dokładnego wyjaśnienia istoty sprawy i ograniczenie się jedynie do części akt sprawy – Sąd pierwszej instancji w ogóle nie odnosi się do złożonej do akt dokumentacji fotograficznej oraz innych dowodów zgromadzonych w sprawie, tj. decyzji i postanowień organów administracji publicznej wydanych w toku innych postępowań administracyjny związanych z tą inwestycją;

Mając na uwadze powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, ewentualnie przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych.

W uzasadnieniu zawarto argumenty na poparcie ww. podstaw kasacyjnych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie żadna z enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, zatem niniejszą sprawę należało rozpoznać w granicach zakreślonych podniesionymi w złożonych dwóch skargach kasacyjnych zarzutami. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego obie skargi kasacyjne zasługiwały na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie zarzuty tam zamieszczone okazały się usprawiedliwione.

Przystępując do wyjaśnienia przesłanek uwzględnienia wniesionych środków odwoławczych zaznaczyć należy, iż przedmiotem oceny legalności dokonywanej przez Sąd pierwszej instancji było rozstrzygnięcie organów architektoniczno-budowlanych podjęte we wznowionym postępowaniu a dotyczącym ostatecznej decyzji Starosty G. z dnia [...] października 2013 r. nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę wieży widokowej o wysokości 22, 53 m w miejscowości [...] ul. [...] na działce nr [...]. Wnioski o uruchomienie tego trybu nadzwyczajnego wobec ww. decyzji złożyli P.M., I. i M.A. oraz E. i K.S., podkreślając, iż jako strony nie brali udziału w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją Starosty G. z dnia [...] października 2013 r., a zatem jako przesłankę wznowienia przywoływali art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Natomiast odnosząc się do samej decyzji z dnia [...] października 2013 r. podnoszono zarzut niezgodności takiej inwestycji w postaci wieży widokowej zlokalizowanej w pobliżu terenu przeznaczonego pod zabudowę jednorodzinną z uregulowaniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zespołu mieszkalnego [...] w gminie [...].

Nie jest sporne w tej sprawie, iż na skutek postanowienia o wznowieniu postępowania zakończonego ostateczną decyzją Starosty G. z dnia [...] października 2013 r. przeprowadzono w tej sprawie postępowanie rozpoznawcze. W postępowaniu tym ponad wszelką wątpliwość ustalono strony przedmiotowego postępowania o pozwoleniu na budowę zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 28 k.p.a., zaś wobec zaistnienia przesłanki wznowieniowej z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. ponownie rozpoznano wniosek inwestora z dnia 2 października 2013 r. o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę.

W zaskarżonej decyzji Wojewoda Warmińsko-Mazurski stwierdził, że decyzja Starosty z dnia [...] października 2013 r. została wydana z naruszeniem prawa polegającym na pominięciu P.M., I. i M.A., E. i K.S. jako stron postępowania administracyjnego oraz odmówił jej uchylenia, gdyż w wyniku wznowienia postępowania zapadłaby wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej treści dotychczasowej decyzji, tym samym wydał decyzję opartą o dyspozycję art. 146 § 2 k.p.a. i art. 151 § 2 k.p.a.

Podstawowe znaczenie dla zastosowania ww. konstrukcji prawnej miało ustalenie, iż do obszaru oddziaływania obiektu (wieży widokowej) należało włączyć nieruchomości wnioskujących o wznowienie postępowania (tym samym i L.M., będącej stroną tego postępowania, jak uznał Sąd pierwszej instancji mimo braku wniosku o wznowienie postępowania). Zatem przyjęto, iż właściciele nieruchomości znajdujący się w obszarze oddziaływania spornej wieży widokowej winni brać udział w postępowaniu o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę tejże wieży widokowej celem ochrony ich interesu prawnego wywodzącego się z art. 144 Kodeksu cywilnego. Ponadto Wojewoda stwierdził również, że działka nr [...], będąca przedmiotem inwestycji wykorzystywana jest zgodnie z przeznaczeniem o jakim mowa w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zespołu mieszkaniowego [...] w gminie [...] – patrz: uchwała Rady Gminy [...] Nr [...] z dnia [...] października 1996 r. (Dz.Urz. Woj. Suwalskiego z 1996r. Nr 86, poz. 271). Zaznaczono, że przedmiotowa inwestycja zlokalizowana została na działce nr [...] oznaczonej symbolem D 7US,PE. Zgodnie z § 12 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na terenie oznaczonym tym symbolem wyznacza się "tereny usług publicznych" z podstawowym przeznaczeniem gruntów pod: obiekty sportu i wypoczynku (ust. 1), sztucznego zbiornika wodnego (ust. 2), makroniwelację poprzez powierzchniową eksploatację żwiru (ust. 3). Na powyższym terenie zgodnie z ustępem 2 § 12 dopuszcza się lokalizację: usług komercyjnych (ust. 1), rybaczówki przystani na łodzie (ust. 2), sieci i urządzeń infrastruktury technicznej (ust. 3), dróg dojazdowych i parkingów niezbędnych do obsługi obszaru (ust.4), zieleni urządzonej, w tym zadrzewień i zakrzewień (ust. 5), mieszkań na wyższych kondygnacjach oraz obiektów mieszkalnych związanych z użytkowaniem określonym w ust. 1 (ust. 6). Te uregulowania, zdaniem Wojewody, powodują zgodność planowanej wieży widokowej z obowiązującym na terenie [...] prawem miejscowym, gdyż wieżę widokową zakwalifikowano jako obiekt przeznaczony do uprawiania sportu i wypoczynku (urządzenie turystyczne w rozumieniu art. 4 pkt 21 ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, tj. Dz.U.2015, poz. 909), a zatem jest to zgodne z uregulowaniem § 12 ust. 1 pkt 1 ww. planu. Stanowisko co do zgodności planowanej inwestycji z planem zasadniczo podzielił Sąd pierwszej instancji, lecz uznał, że głównym (pierwszoplanowym) celem wieży widokowej nie jest jej funkcja sportowa względnie rekreacyjna, lecz realizacja usług komercyjnych związanych z udostępnianiem jej dla zwiedzających - § 12 ust. 2 pkt 1 ww. planu. Zatem, jak przyjęto w zaskarżonym wyroku, adekwatną funkcją wieży widokowej jest realizacja przez nią usług komercyjnych dopuszczonych ustaleniami przywołanego planu miejscowego, o czym wprost stanowi jej nazwa własna, właściwie jej charakter (widokowa). Tym samym Sąd pierwszej instancji przyjął, że na terenie usług publicznych planowana wieża widokowa przeznaczona jest do realizacji dopuszczonych planem usług komercyjnych – patrz: § 12 ust. 2 pkt 1 uchwały Nr [...] Rady Gminy w [...].

Skarga kasacyjna zarówno L.M. jak i P.M. zawiera zarzut naruszenia art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę organ sprawdza zgodność projektu z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, a tym samym skarżący kwestionują, co do zasady, prawidłowość wykazanej przez Sąd pierwszej instancji zgodności spornej inwestycji w postaci wieży widokowej o wysokości 22,53m z prawem miejscowym, która zlokalizowana została na budowli ziemnej – jak wskazuje skarżący – usypanej górze, której wysokość przewyższa o około 5,5 m istniejące uprzednio wzniesienie. Podnoszą w tym kontekście również zarzut wadliwej interpretacji § 12 wskazanej uchwały Rady Gminy w [...] z dnia [...] października 1996 r. Zarzuty te, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, zasługują na uwzględnienie.

Przede wszystkim, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, organy administracji po prawidłowym ustaleniu stron postępowania w postępowaniu rozpoznawczym nie oceniły właściwie zgodności planowanej inwestycji z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, podobnie jak i Sąd pierwszej instancji nie dokonał właściwej kontroli legalności zaskarżonej decyzji w tym zakresie, natomiast kwestia ta ma zasadnicze znaczenie dla prawidłowości rozstrzygnięcia we wznowionym postępowaniu.

Nie jest sporne w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż organ architektoniczno-budowlany ma obowiązek orzeczenia o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę każdorazowo, gdy tylko projekt budowlany nie jest zgodny z treścią planu miejscowego i innych aktów prawa miejscowego. Ustawodawca określając w art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane wymaganą relację pomiędzy projektem budowlanym, a ustaleniami miejscowego planu i innych aktów prawa miejscowego, posługuje się pojęciem "zgodności", co oznacza związek znacznie silniejszy niż tylko "spójność", czy też "brak sprzeczności". Nie można zatem w tym zakresie stosować jakiejkolwiek wykładni rozszerzającej. Negatywny wynik ustaleń organu co do tej zgodności w zasadzie przekreśla możliwość wydania pozytywnej decyzji o pozwoleniu na budowę – patrz: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 października 2015 r. sygn. akt II OSK 215/14.

W tej sprawie inwestor przedstawił projekt budowlany wieży widokowej o wysokości 22,53 m w miejscowości [...] ul. [...] gm. [...] działka nr [...], która zlokalizowana jest na wzniesieniu terenu, rzędna posadowienia wieży określona została na 167,70 m n.p.m. Teren tej działki objęty jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego zespołu mieszkaniowego [...] w gminie [...]przyjętym uchwałą Rady Gminy [...] Nr [...] z dnia [...] października 1996 r. (Dz.Urz. Woj. Suwalskiego z 1996 r. Nr 86, poz. 271). Jest to więc teren zespołu mieszkaniowego [...] w gm. [...]. Nie jest sporne, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż przedmiotowy plan stanowi obszar 28,80 ha obejmuje zespół mieszkaniowy będący formą urbanistyczną, w której na małej przestrzeni znajduje się duże skupisko budynków mieszkalnych jednorodzinnych. Przedmiotem ustaleń w zasadniczej części są więc budynki mieszkalne jednorodzinne z dopuszczeniem wbudowanych lub dodatkowych usług, czy też zabudowy mieszkaniowej z towarzyszącą zabudową przeznaczoną na działalność gospodarczą (§ 5 ust. 1 pkt 1-5). Pozostałe, uzupełniające regulacje dotyczą więc innych terenów jak tereny usługowo-handlowe (§ 5 ust. 1 pkt 6), tereny usług rzemieślniczych czy tereny sportu rekreacji i zieleni oznaczone na rysunku planu symbolem US, ZP (§ 5 ust. 1 pkt 8). Wskazuje się również na tereny inne (§ 5 ust. 1 pkt 9) - i tam właśnie zlokalizowano wieżę nadawczą fal radiowo-telewizyjnych.

Plan ten zgodnie z § 2 stanowi, iż celem regulacji zawartych w jego ustaleniach jest ochrona interesów publicznych ponadlokalnych i lokalnych w zakresie komunikacji, usług i mieszkalnictwa rodzinnego (pkt 1). Celem tego planu jest również umożliwienie realizacji zabudowy mieszkaniowej, mieszkalno-usługowej i przeznaczonej na działalność gospodarczą, przy jednoczesnej minimalizacji wzajemnych konfliktów i optymalizacji korzyści wynikających ze wspólnych działań w zakresie wyposażania i uzbrajania technicznego (pkt 2).

Przepis § 2 planu stanowi preambułę przedmiotowego planu miejscowego. Jest to wstęp do ww. aktu prawa miejscowego o istotnym znaczeniu przede wszystkim określający cele, jakim powinien on służyć. Nie może więc być tak, że element ten będzie pomijany przy wykładni przepisów prawa miejscowego. Wbrew powyższemu, organy orzekające w tej sprawie jak i Sąd pierwszej instancji zastosowały wobec omawianego planu wyłącznie wykładnię gramatyczną przepisu § 12 przedmiotowego planu, przyjmując generalnie brak sprzeczności rozwiązań planistycznych ze sporną inwestycją, natomiast uczyniono to z pominięciem innych regulacji planu, co w okolicznościach tej sprawy było niewystarczające, nie pozwalające na właściwą ocenę spornego zamierzenia z prawem miejscowym. Poza tym zastosowana wykładnia gramatyczna samego § 12 omawianego planu również nie zasługuje na aprobatę. W efekcie więc nie rozstrzygnięto w tej sprawie w sposób prawidłowy o zgodności spornej inwestycji z przedmiotowym prawem miejscowym w miejscowości [...] gmina [...].

Przede wszystkim obszar na którym zlokalizowano przedmiotową więżę widokową znajduje się, jak zasadnie podnoszono, na terenie oznaczonym w planie symbolem D 7 US,PE. Zgodnie z § 12 ust. 1 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na terenie oznaczonym tym symbolem wyznacza się "tereny usług publicznych" z podstawowym przeznaczeniem gruntów pod: obiekty sportu i wypoczynku (ust. 1), sztucznego zbiornika wodnego (pkt 2), makroniwelację poprzez powierzchniową eksploatacje żwiru (pkt 3). W tej sprawie należało więc w pierwszej kolejności, mając na uwadze sporną inwestycję (wieża widokowa) odnieść się do pojęcia "obiekty sport i wypoczynku", gdyż jest to przeznaczenie podstawowe. W sformułowaniu tym "i" pełni funkcję koniunkcyjną, zatem aby mówić o zgodności planu z przedmiotową inwestycją to muszą być na tym terenie obiekty realizujące łącznie funkcję zarówno sportu i wypoczynku. Generalnie zaś obiekty sportu i wypoczynku, to przede wszystkim samodzielny zwarty zespół urządzeń terenowych oraz budynków przeznaczonych do celów sportowych i dla wypoczynku – zatem w szczególności mogą to być np. stadiony, boiska szkolne, place zabaw, ogrody, parki publiczne obiekty kultury nieprowadzące do zaistnienia konfliktu z terenem zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Wysokość tych budynków w planie ograniczono do 2,5 kondygnacji. Wieża widokowa nie jest obiektem sportu i wypoczynku.

Obiekty turystyczne (schroniska turystyczne, hotele, bazy namiotowe, kempingi, domy wycieczkowe, gospodarstwa agroturystyczne, pola biwakowe) czy rekreacyjno-turystyczne, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie mogą być klasyfikowane jako obiekty sportu i wypoczynku - jak uczyniły to organy administracji, gdyż są to dwie różnie kategorie obiektów, a to by obiekty turystyczne czy też rekreacyjno-turystyczne zlokalizować w zespole mieszkaniowym [...] w gminie [...] wymagałoby wyraźnego oznaczenia ich w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, czego jednak nie uczyniono.

Ponadto, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, urządzenia turystyczne stanowią jedynie dopełnienie terenów turystyki, czy też terenów rekreacyjno-turystycznych. Zatem wskazywane w kontekście art. 4 pkt 21 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych urządzenia turystyczne, tj. parkingi, pola biwakowe, wieże widokowe, kładki, szlaki turystyczne (ścieżki dydaktyczne) i miejsca widokowe, nie spełniają wymogów dla terenów oznaczonych w planie jako tereny sportu i wypoczynku w zespole mieszkaniowym [...] w gminie [...]. Sam Sąd pierwszej instancji potwierdził wadliwość wiązania pojęcia terenów sportu i wypoczynku z kategorią urządzeń turystycznych przeznaczonych do realizacji szeroko pojętej turystyki czy też rekreacji i związanej z nią bazy turystycznej. Nie temu bowiem mają służyć tereny sportu i wypoczynku w zespole mieszkaniowym [...] w gminie [...].

Z kolei w § 12 ust. 2 pkt 1 przedmiotowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dopuszczono na spornym "terenie usług publicznych" lokalizację usług komercyjnych, a więc jako zabudowę uzupełniającą, co oznacza na tym terenie możliwość realizacji działalności służącej do zaspokajania potrzeb ludności, dotyczących ogółu ludzi, służących ogółowi, dostępnych dla wszystkich.

Systematyka § 12 omawianego planu zagospodarowania przestrzennego zespołu mieszkaniowego [...] wyraźnie wskazuje, iż usługi komercyjne "dopuszczone" zostały jedynie uzupełniająco (§ 12 ust. 2 pkt 1 planu) na terenie usług publicznych dlatego też nie dotyczą "obiektów sportu i wypoczynku" (§ 12 ust. 1 pkt 1 planu). Te dwa pojęcia "obiekty sportu i wypoczynku" oraz "usługi komercyjne" nie są synonimami.

Podkreślić w tym miejscu należy, iż pojęcie "usługi komercyjne" winno być w planie precyzyjnie oznaczone, aby uniknąć dowolności interpretacji postanowień prawa miejscowego. W tej sprawie plan nie wyjaśnia tego pojęcia, ale nie oznacza to, że można dowolnie interpretować te uregulowania planu. Tym samym w takiej sytuacji należy odwołać się przy interpretacji tego pojęcia do przeznaczenia spornego terenu w planie mając na uwadze również i inne uregulowania tego planu.

Przede wszystkim jednak nie można dokonywać oceny zgodności z planem omawianej wieży widokowej o takich parametrach jak w tej sprawie, z dopuszczonym prawem miejscowym obiektem służącym do realizacji usług komercyjnych, bez wcześniejszej analizy rozwiązań planistycznych związanych przede wszystkim z charakterem tego terenu, a więc dla terenu usług publicznych w bezpośrednim zbliżeniu z terenem zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, a w związku z tym wzajemnym oddziaływaniu na siebie tych przestrzeni ze szczególnym uwzględnieniem minimalizowania wzajemnych konfliktów (§ 2 planu). Nie może to być jakakolwiek zabudowa w zakresie szeroko rozumianych usług komercyjnych, która dodatkowo będzie dominowała nad zabudową jednorodzinną, albowiem ta zabudowa ma jedynie uzupełniać podstawowe przeznaczenie terenu dla usług publicznych w obszarze zespołu mieszkaniowego [...], a więc wokół zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Usługi komercyjne nie mogą antagonizować, co ma podstawowe znaczenie, a więc nie mogą być uciążliwe. Tym samym w spornym planie taki obiekt jak ta wieża widokowa, która wprowadza niewątpliwie dużą uciążliwość dla obok zlokalizowanej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, powinna być w planie wyraźnie dopuszczona. A tak w przypadku przedmiotowej wieży nie jest, natomiast inne obiekty o zbliżonych parametrach wysokościowych, jak np. wieża nadawcza fal radiowo-telewizyjnych, została wyraźnie oznaczona w planie – patrz: rozwiązania na terenie oznaczonym symbolem D15 UI – inne tereny.

W tej sytuacji pojęcie usług komercyjnych (§ 12 ust. 2 pkt 1 planu), bez bliższego jego wyjaśnienia w planie, dopuszczonych na terenie oznaczonym w planie symbolem D 7 US,PE musi być wykładane w kontekście zasad określonych w § 2 przedmiotowego planu. Zatem, badając zgodność zamierzenia budowlanego z miejscowym planem, nie można opierać się przy interpretacji prawa miejscowego wyłącznie na wykładni literalnej § 12 ust. 2 pkt 1 planu, lecz należy uwzględnić także wykładnię celowościową spornego planu. Tym samym rozwiązania planistyczne dotyczące usług komercyjnych na terenie usług publicznych, winny być odczytywane z uwzględnieniem przepisów spornej uchwały, które nakazuje umożliwić realizację zabudowy mieszkaniowej, mieszkalno-usługowej i przeznaczonej na działalność gospodarczą, przy jednoczesnym minimalizowaniu konfliktów i optymalizacji korzyści wynikających ze wspólnych działań. Dlatego też w kontekście tych zasad usługi komercyjne zlokalizowane w pobliżu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej nie powinny być uciążliwe i w sposób oczywisty prowadzić do wzajemnych konfliktów, nie mogą też, jako dopuszczone do lokalizacji oprócz przeznaczenia głównego, stanowić dominantę tego terenu wpływającą na generowanie lokalnych konfliktów. Sporna inwestycja ze względu na swoje przeznaczenie - "wieża widokową" obok zabudowy jednorodzinnej i jej wysokość (projekt budowlany dot. wieży widokowej o wysokości 22,53 m umieszczonej na wcześniej usypanym nasypie ziemnych, który jak podaje skarżący przewyższa o około 5,5 m istniejące uprzednio wzniesienie) oddziaływuje na teren nieruchomości skarżących jak i pozostałych wnioskodawców w tej sprawie, co powoduje, iż nie powinna być ona zlokalizowana na tym terenie, skoro prowadzi do ewidentnego konfliktu. Nawet to, iż nie wszyscy mieszkańcy osiedla protestują przeciw przedmiotowej inwestycji nie ma większego znaczenia, skoro sporna wieża, co wynika ze skargi i akt przedmiotowej sprawy generuje ewidentny konflikt, uniemożliwiając, jak zaznaczają skarżący, korzystanie z przestrzeni nieruchomości stron oraz ich mieszkania, zrealizowanego znacznie wcześniej niż sporna wieża.

Tym samym mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, iż wykładnia § 12 spornego planu zagospodarowania przestrzennego zespołu mieszkaniowego [...] w gminie [...], nie może być dokonywana w oderwaniu od § 2 tego planu. W konsekwencji za niezgodne z planem należy uznać takie obiekty należące do kategorii sportu i wypoczynku, czy też zabudowy uzupełniającej dla tego terenu w postaci usług komercyjnych, które będą w sposób oczywisty generowały konflikt społeczny, tak jak w tej sprawie, skoro zezwolono na realizację dominującej na spornym terenie wieży widokowej w otoczeniu zabudowy jednorodzinnej mieszkaniowej, której dodatkowo, jak uznano, nie dotyczą postanowienia planu co do ewentualnej wysokości (ilość kondygnacji).

Zatem ani organy administracji w tej sprawie, podobnie jak i Sąd pierwszej instancji, nie dokonały właściwej wykładni postanowień spornego planu zagospodarowania przestrzennego wobec planowanej inwestycji w postaci wieży widokowej, co słusznie wskazanymi wyżej zarzutami zakwestionowane zostało przez skarżących we wniesionych skargach kasacyjnych.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego należy przyjąć restrykcyjną interpretację unormowań dotyczących zgodności inwestycji z porządkiem zagospodarowania przestrzennego. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego dominuje pogląd, iż ustalony ład przestrzenny jest istotnym elementem obrotu gospodarczego (nieruchomości), ponieważ winien dawać gwarancję, że na danym terenie powstaną tylko takie obiekty, i tylko w takim kształcie, w jakim dopuszcza to miejscowy plan zagospodarowania terenu. Realizacja postanowień planu miejscowego w procesie inwestycyjnym stanowi z jednej strony obowiązek dla inwestora, z drugiej - daje gwarancję zrealizowania każdego zamierzenia, które jest zgodne z planem. Stanowi również gwarancję dla właścicieli innych nieruchomości objętych planem, że nie powstanie zabudowa niezgodna z tym planem, a tylko taka, na którą społeczność lokalna wyraziła zgodę w procedurze uchwalania planu miejscowego. Unormowania regulujące kwestię zgodności inwestycji z porządkiem w zakresie zagospodarowania przestrzennego wyrażonym w planie bądź decyzji o warunkach zabudowy, winny być postrzegane restrykcyjnie. Dlatego ocena w tym zakresie jest podstawowym obowiązkiem organu architektoniczno-budowlanego orzekającego o pozwoleniu na budowę – patrz: wyrok NSA z dnia 4 lipca 2017 r. sygn. akt II OSK 2461/15.

Zatem wobec ujawnionego wyżej naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane w zw. z § 12 uchwały Nr [...] Rady Gminy w [...] z dnia [...] października 1996 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a to przyjęcia przez Sąd pierwszej instancji, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, wadliwej oceny zgodności planowanej inwestycji z prawem miejscowym, należało uchylić zaskarżony wyrok, albowiem z naruszeniem tych norm przyjęto, iż sporna inwestycja nie narusza postanowień prawa miejscowego (uchwały Rady Gminy w [...] z dnia [...] października 1996 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zespołu mieszkaniowego [...] w gminie [...]). Z powyższych rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika, że zarówno organy orzekające w sprawie nie dokonały prawidłowej oceny w powyższym zakresie, jak i Sąd pierwszej instancji, który wskazał na odmienne uregulowania ww. prawa miejscowego mające na celu potwierdzenie zgodności spornej wieży widokowej na terenie D 7 US,PE jako realizującej usługi komercyjne, a żadna z przedstawionych wykładni spornego prawa miejscowego, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie odpowiadała prawu. Z tych powodów uznano, że zaskarżony wyrok narusza prawo.

To zaprezentowane wyżej powody uchylenia zaskarżonego wyroku stanowiły wystarczające przesłanki wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego wyroku. Pozostałe zaś zarzuty obu wniesionych skarg kasacyjnych pozbawione są doniosłości prawnej i nie wymagały szczegółowego odniesienia się do nich z wyjątkiem niżej wskazanych.

Przede wszystkim P.M. dodatkowo zarzucił Sądowi pierwszej instancji, iż z naruszeniem prawa nie dopuścił dowodów z opinii biegłego z zakresu geodezji i prac projektowych, czy też dowodu z opinii biegłego z zakresu geodezji złożonej przez biegłego do akt sprawy Prokuratury Rejonowej w K. w sprawie Ds. [...]. Zarzut ten jest nieusprawiedliwiony. Niezależnie, iż w tym zakresie nie zarzucono właściwie naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 106 § 3 p.p.s.a., to przede wszystkim wskazać należy, iż z ww. normy wynika, że dopuszczenie nowego dowodu z dokumentu jest uprawnieniem (sąd może), a nie obowiązkiem sądu. Stąd też brak przeprowadzenia takiego dowodu (z urzędu czy też na wniosek) nie może być postrzegane jako naruszenie prawa procesowego art. 106 § 3 p.p.s.a. Na pewno nie jest to naruszenie art. 75 i 77 § 1 k.p.a., jak to wskazał skarżący w skardze kasacyjnej w odniesieniu do tego zarzutu.

Również nieuwzględnienie przez Sąd pierwszej instancji wniosku skarżącej o odroczenie rozprawy w dniu 23 maja 2017 r., zawartego we wniosku z dnia 16 maja 2017 r., nie stanowiło naruszenia prawa procesowego art. 109 p.p.s.a., albowiem przesłanki wskazane w ww. wniosku nie stanowiły podstawy do odroczenia rozprawy przed Sądem pierwszej instancji.

Natomiast powoływanie się przez skarżącą na przesłankę nieważności z art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. w przedmiotowym postępowaniu wznowieniowym nie mogło odnieść jakiegokolwiek skutku. Dlatego też zasadnie Sąd pierwszej instancji podniósł w tym zakresie, że w postępowaniu wznowieniowym z założenia nie mogą podlegać ocenie przesłanki nieważności orzeczeń administracyjnych.

Przypomnieć należy w tym miejscu, iż wniosek o wznowienie w tej sprawie złożyli P.M., I. i M.A. oraz E. i K.S., stąd też ww. wnioskodawczy wymienieniu zostali w zaskarżonej decyzji jako te osoby, które zostały pominięte w postępowaniu o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Przy czym mimo takiego rozstrzygnięcia, skarżąca jako strona postępowania (jej nieruchomość znajduje w obszarze oddziaływania spornego obiektu) mogła zaskarżyć ostateczną decyzję organu odwoławczego do sądu administracyjnego, a Sąd pierwszej instancji słusznie przyjął jej skargę do rozpoznania i ocenił ją merytorycznie. Od tego wyroku strona wniosła również skargę kasacyjną, zatem brak oznaczenia skarżącej w sentencji zaskarżonej decyzji, skoro nie wnosiła wniosku o wznowienie nie może być traktowane jako uchybienie, a nadto stwierdzić należy, że nie uniemożliwiło to skarżącej zrealizowania prawa do sądu. Zatem w tym zakresie nie można mówić o naruszeniu prawa w sposób opisany w skardze kasacyjnej.

Niezależnie jednak od tego, iż nie wszystkie podniesione zarzuty skarg kasacyjnych okazały się usprawiedliwione, to jednak generalnie skargi te, co już wyżej zaznaczono, zasługiwały na uwzględnienie z opisanych we wstępnej części tego uzasadnienia przesłanek i dlatego też z tych powodów uchylono zaskarżony wyrok, albowiem nie można podzielić stanowiska Sądu pierwszej instancji, że decyzja Starosty G. z dnia [...] października 2013 r. zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę wieży widokowej o wysokości 22,53 m w miejscowości [...] ul. [...] gm. [...] na działce nr [...] nie naruszała materialnoprawnych podstaw jej wydania, skoro jak wyżej wykazano, sporna inwestycja sprzeczna jest z prawem miejscowym - uchwałą Rady Gminy w [...] Nr [...] z dnia [...] października 1996 r. (Dz.Urz. Woj. Suwalskiego z 1996r. Nr 86, poz. 271). Naruszenie to miało wpływ na wynik postępowania wznowieniowego, a przede wszystkim na rozstrzygnięcie wydane w tym zakresie.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji nie przeprowadził prawidłowej kontroli legalności zaskarżonej decyzji, o czym była mowa wyżej, skoro wadliwie zastosował konstrukcję prawną oddalenia wniesionej skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. w sytuacji wykazanej wyżej sprzeczności spornej inwestycji z prawem miejscowym.

W związku z tym, że w sprawie zaszła przesłanka do uchylenia zaskarżonego wyroku, a istota sprawy zastała dostatecznie wyjaśniona w rozumieniu art. 188 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał wniesione dwie skargi ( połączone przez Sąd pierwszej instancji do wspólnego rozpoznania). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżona decyzja oraz poprzedzającą ją decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego, a to art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane wobec wykazywanej wyżej sprzeczności planowanej inwestycji w postaci wieży widokowej z prawem miejscowym obowiązującym na tym terenie. Stąd też, skoro po wznowieniu postępowania administracyjnego w tej sprawie i ustaleniu zaistnienia przesłanki wznowieniowej z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., wobec naruszenia art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 i art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane, w sytuacji sprzeczności planowanej inwestycji z prawem miejscowym niedopuszczalne było wydanie decyzji w trybie art. 151 § 2 w zw. z art. 146 § 2 k.p.a., zaś takie wadliwe rozstrzygnięcie wydał organ odwoławczy. W tej sytuacji wadliwe było również rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji podjęte w oparciu o tożsamą argumentację, jedynie wydane na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. Tak więc zaistniała podstawa do uwzględnienia dwóch skarg i wyeliminowania z obrotu prawnego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 135 tej ustawy, zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji.

Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 188 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji. O kosztach postępowania wobec obojga skarżących kasacyjnie orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.