Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1061/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2015-10-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono postanowienie I i II inst
Powołane przepisy: article: art. 217 , 218 , 219
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 135 , 145 par 1 pkt 1 lit c , art. 200 , 205
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magda Froncisz (spr.) Sędziowie: WSA Paweł Darmoń WSA Beata Łomnicka Protokolant: specjalista Anna Balicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 października 2015 r. sprawy ze skargi M.M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 19 czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżącego – M.M. kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta K. postanowieniem z dnia 23 kwietnia 2015 r., znak [...] , po rozpoznaniu wniosku z dnia 20 kwietnia 2015 r. złożonego przez M.M. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą Przedsiębiorstwo Handlowo-Usługowe [...] w K. , odmówił wydania zaświadczenia o zgodności "zmiany sposobu użytkowania funkcji mieszkalnej na funkcję usługową w parterze budynków mieszkalnych wielorodzinnych zlokalizowanych na działce nr [...] obręb [...] położonej w K. przy ul. [...] oraz [...] " z obowiązującym na tym terenie miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...] " zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Miasta K. z dnia 9 listopada 2011 r. (Dz. Urz. Woj. [...] ).

Jako podstawę prawną postanowienia organ wskazał art. 219 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), dalej "K.p.a.".

Organ wskazał, że przedmiotowy teren podlega ustaleniom obowiązującego od dnia 29 grudnia 2011 r. ww. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z którym działka nr [...] obr. [...] znajduje się w:

- terenach zabudowy mieszkaniowo-usługowej oznaczonych na rysunku planu symbolem 4MNU (zasadnicza część działki);

- terenach zieleni urządzonej oznaczonych na rysunku planu symbolem 1ZP (niewielki płn.- wsch. fragment działki) przy czym budynki mieszkalne wielorodzinne przywołane we wniosku położone są w całości w terenie 4MNU.

Zgodnie z § 22 pkt 1 ustaleń planu teren 4 MNU jest przeznaczony pod zabudowę usługową i mieszkaniową jednorodzinną. W granicach podstawowego przeznaczenia dopuszcza się m.in. zakłady drobnej wytwórczości z ograniczeniem do 100 m2 powierzchni użytkowej, w tym również w formie obiektów wolno stojących (§ 22 pkt 2 ppkt 2 ustaleń planu), przy czym zakłady drobnej wytwórczości, za wyjątkiem ich części biurowych, należy lokalizować poza frontową częścią działki.

Zdaniem organu przywołanych zapisów obowiązującego planu wynika, że nie ma możliwości zmiany funkcji parteru budynków wielorodzinnych na funkcję usługową, toteż organ nie może stwierdzić zgodności planowanej zmiany sposobu użytkowania z ustaleniami planu. Nie można zatem wydać zaświadczenia o treści żądanej. Ustalenia planu miejscowego nie przewidują w terenie 4MNU zabudowy wielorodzinnej z lokalami usługowymi w parterach budynków.

M.M. wniósł na powyższe na postanowienie zażalenie, żądając uchylenia zaskarżonego postanowienia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W uzasadnieniu zarzutów skarżący podniósł, że stanowisko organu jest nieprawidłowe, a zaskarżone postanowienie nosi cechy arbitralności i dowolności.

Postanowienie nie zawiera prawidłowego uzasadnienia, co narusza art. 107 § 3 w zw. z art. 126 K.p.a.. W uzasadnieniu postanowienia brak pogłębionej analizy zapisów planu zagospodarowania przestrzennego, jak również wyjaśnienia motywów odmowy wydania zaświadczenia. Organ ograniczył się jedynie do przytoczenia stosownych postanowień planu i stwierdzenia, iż brak jest możliwości wydania wnioskowanego zaświadczenia. Trudno w tej sytuacji dociekać, jaki był tok rozumowania organu i dokonać weryfikacji jego prawidłowości lub podjąć z tym rozumowaniem polemikę. Narusza to zasadę wyrażoną w art. 7, 8 i 11 K.p.a..

Ponadto żalący podniósł, iż wniosek o wydanie zaświadczenia o zgodności z obowiązującym planem został złożony w związku z wymogiem przepisu art. 71 ust. 2 pkt 4 ustawy Prawo budowlane, który w przypadku zmiany sposobu użytkowania obiektu lub jego części nakłada na inwestora obowiązek dokonania zgłoszenia tego faktu właściwemu organowi. Do zgłoszenia należy dołączyć zaświadczenie wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu za gospodarowania przestrzennego.

Przed wejściem w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...] " na przedmiotowej działce zgodnie z przepisami prawa została zrealizowana zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna. Obecnie skarżący zamierza w parterze budynków umieścić pomieszczenia o funkcji usługowej. Zgodnie z przywołanymi zapisami planu podstawowym przeznaczeniem obszaru 4 MNU, w którym położona jest ta działka, jest zabudowa usługowa i mieszkaniowa jednorodzinna.

Żalący wskazał, że wniosek dotyczył wydania zaświadczenia o zgodności z planem zmiany sposobu użytkowania parteru budynków z funkcji mieszkalnej na usługową. Skoro zatem w omawianym obszarze dopuszczalna jest, jako jedna z dwu funkcji podstawowych, funkcja usługowa, to zmiana funkcji mieszkalnej na usługową na przedmiotowej działce jest zgodna z zapisami planu.

W ocenie żalącego fakt, iż funkcja usługowa będzie wprowadzona w parterze budynków wielorodzinnych nie ma znaczenia dla wydania zaświadczenia, że zgodnym z planem zagospodarowania będzie zmiana funkcji lokali mieszkalnych na lokale usługowe. Oparcie odmowy wydania zaświadczenia o fakt wprowadzenia funkcji usługowej w budynkach mieszkalnych wielorodzinnych, jest wykroczeniem poza ramy złożonego wniosku, który dotyczył jedynie zgodności z planem zmiany sposobu użytkowania lokali mieszkalnych na usługowe. W obszarze, w którym leży przedmiotowa działka jako podstawową przewidziano zabudowę usługową (zostaje ona nawet wymieniona jako pierwsza - przed zabudową mieszkalną jednorodzinną), zaś wnioskodawca taką właśnie funkcję zamierza wprowadzić na przedmiotowej działce, co oznacza, że zmiana ta jest zgodna z zapisami planu, a co za tym idzie postanowienie jest wadliwe.

Żalący wskazał, że jak się przyjęło w orzecznictwie, celem postępowania w sprawach wydawania zaświadczeń jest między innymi ustalenie, czy z dokumentacji posiadanej przez organ wynikają fakty, których potwierdzenia żąda osoba ubiegająca się o zaświadczenie. Organ zaświadcza jedynie o tym, co jest w jego ewidencji, rejestrach bądź innych danych (tak w wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 25 lipca 2013r., sygn. akt IV SA/Wr 229/13).

Zdaniem żalącego dokonywanie przez organ oceny zgodności z planem innych elementów, poza wskazanymi we wniosku, stanowi naruszenie przepisu art. 217 § 1 w zw. z art. 218 K.p.a..

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. postanowieniem z dnia 19 czerwca 2015 r., znak nr [...] , na podstawie art. 217 § 1 i 2, art. 218 § 1, art. 219 K.p.a. oraz art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 144 K.p.a. utrzymało w mocy opisane powyżej postanowienie organu I instancji uznając, że jest ono prawidłowe.

W uzasadnieniu podniesiono, że zgodnie z treścią art. 217 § 2 K.p.a. zaświadczenie wydaje się jeżeli:

1. urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa,

2. osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego.

Zdaniem organu w niniejszej sprawie występuje przypadek określony w art. 217 § 2 pkt 1 K.p.a..

Kolegium wyjaśniło znaczenie pojęcia zaświadczenia regulowanego działem VII K.p.a., przywołując wyrok NSA z dnia 18 marca 2011 r. (sygn. I OSK 1898/10, LEX 1079721).

Organ odwoławczy podkreślił, że przedmiot postępowania o wydanie zaświadczenia jest wąski, nie obejmuje on kompetencji do orzekania przez organ w danej sprawie administracyjnej, tj. ustalania praw lub obowiązków administracyjno-prawnych podmiotów prawa, a sprowadza się wyłącznie do poświadczania faktów lub stanów prawnych wynikających z dokumentów będących w dyspozycji organu.

Organ może zatem zaświadczyć tylko o tym, co w bezpośredni sposób wynika z dokumentów będących w jego dyspozycji, które wiążą się z zakresem wykonywanych przez niego ustawowych kompetencji.

Organ musi zatem skonfrontować treść żądania wnioskodawcy z pozostającą w jego dyspozycji dokumentacją i ustalić, czy dokumentacja ta pozwala na pozytywne załatwienie żądania strony.

Postępowanie w sprawie wydania zaświadczenia może zakończyć się w następujący sposób :

- przez wydanie zaświadczenia dotyczącego stanu faktycznego lub stanu prawnego, którego potwierdzenia żąda osoba zainteresowana,

- przez odmowę w ogóle wydania zaświadczenia np. z powodu braku podstaw prawnych do jego wydania, albo nie stwierdzenie po stronie wnioskodawcy interesu prawnego,

- przez odmowę wydania zaświadczenia o żądanej treści, np. z powodu nie potwierdzenia się w toku postępowania wyjaśniającego istnienia stanu faktycznego lub prawnego, którego potwierdzenia żądała osoba ubiegająca się o zaświadczenie.

W niniejszej sprawie organ I instancji zastosował możliwość opisaną jako trzecią w katalogu sposobów kończących sprawę możliwości wydania zaświadczenia.

Takie rozstrzygnięcie było uzasadnione konfrontacją zapisów obowiązującego dla tego terenu planu zagospodarowania przestrzennego z projektowanym przez wnioskodawcę zamierzeniem inwestycyjnym, polegającym na zmianie przeznaczenia funkcji mieszkaniowej zlokalizowanej w parterach budynków mieszkalnych wielorodzinnych na funkcję usługową.

Organ odwoławczy stwierdził, że projektowana zmiana przeznaczenia nie jest zgodna z zapisami obowiązującego na tym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...] ". W zapisach wymienionego planu obszar, na którym są zlokalizowane przedmiotowe budynki, to według ustaleń § 22 tego planu obszar z przeznaczeniem podstawowym na usługi i zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Obecnie teren ten zabudowany jest zabudową mieszkaniową wielorodzinną, co nie odpowiada zapisom tego planu. Jest też bezspornym, iż w momencie wejścia w życie nowego planu zagospodarowania przestrzennego jego zapisy będą odnosić się przede wszystkim do przyszłej, nowej zabudowy z tym, iż należy mieć też na uwadze, że w terenie objętym planem pozostają jeszcze obiekty, które - jakkolwiek zrealizowane zgodnie z obowiązującymi na czas ich realizacji przepisami prawa - nie będą odpowiadać zapisom nowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dla takich sytuacji i ewentualnych zmian w istniejącej zabudowie uchwała nr [...] wprowadziła regulację w § 6, który stanowi, iż utrzymanie bądź przebudowa oraz realizacja nowej zabudowy i zainwestowania, a także zmiany zagospodarowania i użytkowania terenów nie mogą naruszać:

- przepisów odrębnych;

- ustaleń określonych w Rozdziałach I-III.

Natomiast pkt 2 tego paragrafu stwierdza, że utrzymuje się wykorzystanie istniejących obiektów budowlanych i terenów w sposób dotychczasowy, do czasu zagospodarowania terenu zgodnie z ustaleniami planu.

Zdaniem organu w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z istniejącymi obiektami budowlanymi i zgodnie z cytowanym § 6 pkt 2 mogą one być wykorzystane w sposób dotychczasowy do czasu zagospodarowania terenu zgodnie z ustaleniami planu, czyli utrzymanie wykorzystania istniejącej funkcji mieszkaniowej w zabudowie wielorodzinnej jest dopuszczalne, ale bez dokonania zmian w istniejących obiektach budowlanych.

Co za tym idzie, unormowanie określone w § 6 pkt 2 cyt. uchwały nie zezwala na dokonanie zmiany w sposobie użytkowania części istniejącego przed wprowadzeniem planu budynku wielomieszkaniowego na funkcję usługową.

W tym stanie rzeczy w przedmiotowej sprawie nie zachodziły przesłanki do wydania zaświadczenia o zgodności projektowanej zmiany użytkowania istniejącego budynku z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

M.M. wniósł na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił wydanie go przy naruszeniu przepisów:

1. prawa materialnego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to § 22 pkt 1 w związku z § 6 pkt 2 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...] ", poprzez błędną interpretację i w konsekwencji przyjęcie, iż brak było podstaw do wydania zaświadczenia żądanej treści o zgodności zamierzenia z planem,

2. postępowania administracyjnego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez naruszenie:

- art. 217 § 1 i 2 w związku z art. 218 K.p.a. poprzez odmowę wydania zaświadczenia żądanej treści,

- art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez przyjęcie, iż zaszły okoliczności pozwalające na zastosowanie powyższego przepisu.

Skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia z dnia 19 czerwca 2015 r. Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. oraz o zasądzenie kosztów według norm przepisanych.

W uzasadnieniu zarzutów skarżący powtórzył argumentację zawartą w odwołaniu. Wskazał ponadto, że stanowisko organu II instancji zaprezentowane w skarżonym postanowieniu jest niezrozumiałe i, tak jak w postanowieniu organu I instancji, brak jest w nim pogłębionej analizy zapisów planu. Brak jest wykładni § 6 pkt 2 planu. Organ nie wyjaśnił skąd wyprowadził wniosek, iż nie można dokonywać zmian w istniejących obiektach budowlanych. Również wniosek zawarty w postanowieniu, iż unormowanie określone w § 6 pkt 2 nie zezwala na dokonanie zmiany w sposobie użytkowania części istniejącego przed wprowadzeniem planu budynku wielomieszkaniowego na funkcję usługową jest - w ocenie skarżącego - błędny, a nadto nie poprzedzony żadnym wywodem i argumentacją. Powyższe narusza przepisy procedury administracyjnej wyrażone w art. 7, 77 i 107 § 3 K.p.a.. Z kolei brak stosownej argumentacji i wyjaśnienia stanowiska prowadzi do naruszenia zasady z art. 8 K.p.a. i wywołuje wrażenie arbitralności rozstrzygnięcia.

W ocenie skarżącego prawidłowa wykładnia w przedmiotowej sprawie winna prowadzić do wniosku, iż przywołany przepis § 6 pkt 2 planu dotyczy funkcji obiektów - posłużono się w nim pojęciem "wykorzystanie". Chodzi o te istniejące obiekty, których funkcja jest niezgodna z uchwalonym dla danego obszaru planem, nie zaś, jak to przyjęło prawdopodobnie Kolegium, gabaryty obiektu, czy to czy jest to budynek jedno, czy wielorodzinny. Dopuszczono tym przepisem wykorzystanie tychże obiektów w sposób dotychczasowy (niezgodny z planem) do czasu zagospodarowania terenu zgodnie z planem. Jednakże w przedmiotowej sytuacji funkcja budynków jest z planem zgodna - jest to funkcja mieszkaniowa. Chodzi tu o wprowadzenie w zrealizowanych zgodnie z prawem budynkach drugiej dopuszczalnej funkcji - to jest funkcji usługowej. Brak jest zatem przesłanek do stosowania w niniejszej sprawie powyższego przepisu, a jego przywołanie przez organ II instancji i oparcie się na nim doprowadziło do błędnej - w ocenie skarżącego - oceny stanu prawnego i w konsekwencji do wydania postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia.

Oparciem dla rozstrzygnięcia w sprawie wydania zaświadczenia o zgodności z planem zmiany sposobu użytkowania lokalu na usługowy winny być jedynie przepisy § 22 planu wskazujące przeznaczenie danego terenu. Nieruchomość skarżącego jest usytuowana na terenach z podstawowym przeznaczeniem pod zabudowę usługową i mieszkaniową jednorodzinną (4MNU). W § 5 pkt 1 ppkt 9 planu zawarto definicję usług komercyjnych, przez które rozumie się "usługi i urządzenia usługowe w szczególności z zakresu: handlu detalicznego, gastronomii, turystyki i rekreacji, finansów i ubezpieczeń, edukacji, administracji gospodarczej, obsługi komunikacji, usługi bytowe, drobnego rzemiosła oraz inne usługi o zbliżonym charakterze w obiektach wolnostojących lub wydzielonych lokalach użytkowych".

Z wyżej omówionych przepisów – zdaniem skarżącego - wynika, iż w omawianym obszarze dopuszczono dwie funkcje: usługową i mieszkalną. Co do funkcji mieszkalnej bezsprzecznie istniejące budynki właśnie w taki sposób są użytkowane, natomiast nie jest zgodne z obowiązującymi przepisami prawa twierdzenie, iż brak jest możliwości wydania zaświadczenia o zgodności z planem planowanej zmiany lokali mieszkalnych na lokale o charakterze usługowym. Zmiana taka - w ocenie skarżącego - nie narusza postanowień planu, a możliwość wprowadzenia funkcji usługowej w budynkach wprost z niego wynika. Rozważania dotyczące faktu, iż lokale usługowe powstaną w budynku mieszkalnym wielorodzinnym wykraczają poza zakres wniosku i nie mają znaczenia dla przedmiotowej sprawy. Zaświadczenie miało bowiem dotyczyć zgodności z planem zmiany funkcji lokalu z mieszkaniowej na usługową, a zmiana taka - w ocenie skarżącego - jest z planem zgodna.

Wskazane przepisy K.p.a. naruszono również nie odnosząc się do argumentacji zawartej w zażaleniu.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie podnosząc, że wydaniu żądanego zaświadczenia stoi na przeszkodzie zapis § 6 omawianego mpzp [...] ".

Zdaniem Kolegium § 6 pkt 1 i 2 w zw. z § 22 treści mpzp "[...] jest jednoznaczna. § 22 stwierdza, iż ustala się m. innymi dla obszaru oznaczonego na rysunku planu symbolem 4MNU zabudowę mieszkaniowo - usługową z podstawowym przeznaczeniem pod zabudowę usługową i mieszkaniowo - jednorodzinną.

Natomiast § 6 planu, znajdujący się w Rozdziale II Ustalenia Ogólne, stwierdza, iż:

1. Utrzymanie, bądź przebudowa istniejącej oraz realizowanej nowej zabudowy i zainwestowania, a także zmiany zagospodarowania i użytkowania terenów - nie mogą naruszać:

1) przepisów odrębnych;

2) ustaleń określonych w Rozdziałach I - III.

2. Utrzymuje się wykorzystanie istniejących obiektów budowalnych i terenów w sposób dotychczasowy, do czasu zagospodarowania terenu zgodnie z ustaleniami planu.

W aspekcie treści tych dwóch przepisów wynika jasno, iż obszar oznaczony symbolem 4MNU przewiduje zabudowę mieszkaniową - jednorodzinną i zabudowę usługową.

Plany zagospodarowania przestrzennego przewidują i rozróżniają m. innymi zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i zabudowę mieszkaniową wielorodzinną, jak i zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i zabudowę usługową, zabudowę mieszkaniową wielorodzinną i zabudowę usługową, czemu dają wyraz w opisie poszczególnych symboli stanowiących oznaczenie przeznaczenia na rysunku planu (np. MU, MW, U), a co za tym idzie nie można twierdzić, iż pod określeniem zabudowy mieszkaniowo - usługowej mieści się w obszarze 4MNU również istniejąca zabudowa wielorodzinna, co daje możliwość zmiany przeznaczenia części zabudowy mieszkaniowej na zabudowę usługową.

W sytuacji wyrażenia zgody na zmianę przeznaczenia części lokali mieszkalnych na usługowe powstałaby zabudowa wielorodzinna i zabudowa usługowa, a taka sytuacja spowodowałaby, że przebudowa istniejącej zabudowy naruszałaby ustalenia zawarte w Rozdziale III mpzp, bowiem obszar 4MNU, przewiduje tylko zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i usługową.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r., nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej "P.p.s.a." odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. Oznacza to, że przedmiotem kontroli Sądu jest zgodność zaskarżonej decyzji/postanowienia z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej/jego wydania. W ramach kontroli działalności administracji publicznej przewidzianej w art. 3 P.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (art. 134 § 1 P.p.s.a.), zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 P.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy (art. 135 P.p.s.a.) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa.

Zgodnie natomiast z treścią art. 145 § 1 P.p.s.a. w przypadku, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Cytowana regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Mając na uwadze wskazane powyżej kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie podniesione w niej zarzuty są trafne.

W niniejszej sprawie wnioskiem z dnia 20 kwietnia 2015 r. wnioskodawca, wskazując na art. 71 ust. 2 pkt 4 Prawa budowlanego, wystąpił do organu administracji o wydanie zaświadczenia o zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...] " zmiany sposobu użytkowania funkcji mieszkalnej na funkcję usługową w parterze budynków mieszkalnych wielorodzinnych zlokalizowanych na działce nr [...] obręb [...] ewidencyjna P. położonej w K. przy ul. [...] oraz [...] .

Organy odmówiły wnioskodawcy wydania zaświadczenia o zgodności zmiany sposobu użytkowania funkcji mieszkalnej na funkcję usługową w parterze budynków mieszkalnych wielorodzinnych zlokalizowanych na działce nr [...] obręb [...] , położonej w K. przy ul. [...] oraz [...] z obowiązującym na tym terenie miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...] ". Jako podstawę prawną odmowy wskazano art. 219 K.p.a..

Istotą sporu w tej sprawie jest więc, czy organ administracji zasadnie odmówił wnioskodawcy wydania zaświadczenia, o jakim mowa w art. 71 ust. 2 pkt 4 Prawa budowlanego, czyli zaświadczenia o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Zgodnie z art. 217 § 1 K.p.a. organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. W myśl § 2 tego przepisu zaświadczenie wydaje się w oparciu o dwie odrębne przesłanki: pkt 1 - jeżeli przepis prawa wymaga potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego lub pkt 2 - gdy osoba ubiegająca się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego.

Jeśli chodzi o drugi przypadek, który ma miejsce w niniejszej sprawie, organ administracji obowiązany jest wydać zaświadczenie gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu (art. 218 § 1 K.p.a.). Organ administracji może przed wydaniem zaświadczenia przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające (art. 218 § 2 K.p.a.). Prowadzenie takiego postępowania wyjaśniającego opierać się może jedynie na danych zawartych w posiadanej przez organ dokumentacji. Zatem postępowanie w sprawach wydawania zaświadczeń stanowi rodzaj uproszczonego i w znacznym stopniu odformalizowanego postępowania o charakterze administracyjnym.

Należy podkreślić, że postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń nie jest postępowaniem administracyjnym, jakiego dotyczy art. 1 pkt 1 K.p.a. (tzw. postępowanie jurysdykcyjne, orzecznicze), a jedynie ma charakter administracyjny z uwagi na organy je stosujące i na jedną z prawnych form działania administracji, do których się ono odnosi. Przepisy Działu VII K.p.a. "Wydawanie zaświadczeń" stanowią rodzaj uproszczonego postępowania administracyjnego, w którym nie prowadzi się postępowania dowodowego w trybie przepisów Działu II (Rozdziału 4) K.p.a..

Zaświadczenie jest aktem wiedzy, a nie woli organu i nie ma charakteru prawotwórczego, nie rozstrzyga żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej, ani też nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Nie jest zatem dopuszczalne dokonywanie, w trybie dotyczącym wydawania zaświadczeń, jakichkolwiek ustaleń faktycznych i ocen prawnych niewynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów, bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu.

Podkreślić też należy, iż wydanie zaświadczenia jest czynnością materialno – techniczną. Zaświadczenie nie przyznaje, nie stwierdza, nie uznaje uprawnień ani obowiązków wynikających z przepisów prawa. Zaświadczenie potwierdza jedynie informacje posiadane przez organ, przy czym poświadczane informacje muszą być oczywiste i bezspornie wynikać z prowadzonych przez organ rejestrów, ewidencji, czy innych będących w jego posiadaniu danych.

W sprawach o wydawanie zaświadczeń nie chodzi w zasadzie o stosowanie normy materialnej. Zaświadczenie może bowiem zmieniać sytuację faktyczną strony, np. dostarczać jej środek dowodowy, nie zmienia jednak zakresu jej praw i obowiązków, nie wywołuje bezpośrednio żadnych skutków materialnych, choć może mieć wpływ na realizację niektórych praw i obowiązków. Może ono np. wywołać skutki prawne przez to, że będzie stanowić dowód w postępowaniu wyjaśniającym, jako rodzaj dokumentu urzędowego w rozumieniu art. 76 K.p.a. (por. wyrok WSA w Krakowie z 13 maja 2014 r., II SA/Kr 445/14, LEX nr 1467866: "W sprawach o wydawanie zaświadczeń nie chodzi w zasadzie o stosowanie normy materialnej. Zaświadczenie może bowiem zmieniać sytuację faktyczną strony, na przykład dostarczać jej środek dowodowy, nie zmienia jednak zakresu jej praw i obowiązków, nie wywołuje bezpośrednio żadnych skutków materialnych, choć może mieć wpływ na realizację niektórych praw i obowiązków. Może ono na przykład wywołać skutki prawne przez to, że będzie stanowić dowód w postępowaniu wyjaśniającym jako rodzaj dokumentu urzędowego w rozumieniu art. 76 K.p.a.").

Od zaświadczenia należy odróżnić decyzję deklaratoryjną, która stwierdza istnienie pewnego stanu prawnego. Tym, co je w istocie różni, jest ich charakter prawny. Decyzja jest aktem stosowania prawa, aktem woli, czynnością prawną, która zmierza bezpośrednio do wywołania skutków prawnych. Zaświadczenie jest natomiast tylko czynnością faktyczną, aktem wiedzy, który może wywoływać skutki prawne, ale nie jest to jego główny cel.

Postępowanie w sprawie wydania zaświadczenia może zatem zakończyć się wydaniem zaświadczenia dotyczącego stanu fatycznego lub stanu prawnego, którego potwierdzenia żąda osoba zainteresowana, albo odmową wydania zaświadczenia w ogóle, np. z powodu braku podstaw prawnych do jego wydania albo niestwierdzenia po stronie wnioskodawcy interesu prawnego, albo odmową wydania zaświadczenia o żądanej treści.

Stosownie do art. 219 K.p.a. odmowa wydania zaświadczenia przybiera formę postanowienia. Biorąc zaś pod uwagę fakt, iż jest to postanowienie zaskarżalne, powinno być wydane w formie pisemnej i zawierać elementy rozstrzygnięcia zaskarżalnego, tj. uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o środku zaskarżenia. Wskazane bowiem w uzasadnieniu faktycznym powody odmowy wydania zaświadczenia w połączeniu z uzasadnieniem prawnym składają się na zajęte przez organ stanowisko w sprawie, wyjaśniają powody takiego, a nie innego rozstrzygnięcia sprawy. Stanowią również dla strony podstawę do polemiki z argumentami organu, a jednocześnie pozwalają na kontrolę prawidłowości takiego rozstrzygnięcia.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że z przedłożonych Sądowi akt administracyjnych, a przede wszystkim z wniosku o wydanie zaświadczenia, wynika interes prawny wnioskodawcy w ubieganiu się o zaświadczenie. We wniosku został także wskazany przepis art. 71 ust. 2 pkt 4 Prawa budowlanego, którego realizacji ma służyć wniosek z dnia 20 kwietnia 2015 r. o wydanie zaświadczenia.

Zgodnie z art. 71 ust. 2 Prawa budowlanego zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga zgłoszenia właściwemu organowi. W zgłoszeniu należy określić dotychczasowy i zamierzony sposób użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Do zgłoszenia należy dołączyć – zgodnie z pkt 4 tego przepisu - zaświadczenie wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego, a wykładnia prawa nie może stanowić treści zaświadczenia. W ocenie Sądu wnosząc o wydanie zaświadczenia wnioskodawca nie domagał się interpretacji obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a jedynie potwierdzenia stanu faktycznego i prawnego na podstawie danych posiadanych przez organ administracji.

Poza sporem pozostawało, że działka nr [...] obręb [...] ewidencyjna P. położona w K. przy ul. [...] oraz [...] jest zabudowana budynkami mieszkalnymi wielorodzinnymi. Na tym terenie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...] " zatwierdzony uchwałą nr [...] Rady Miasta K. z dnia 9 listopada 2011 r., zgodnie z którym działka nr [...] obr. [...] znajduje się w:

- terenach zabudowy mieszkaniowo-usługowej oznaczonych na rysunku planu symbolem 4MNU (zasadnicza część działki);

- terenach zieleni urządzonej oznaczonych na rysunku planu symbolem 1ZP (niewielki płn.- wsch. fragment działki), przy czym budynki mieszkalne wielorodzinne przywołane we wniosku położone są w całości w terenie 4MNU.

Zgodnie z § 4 pkt 1 ppkt 3 planu symbol MNU przeznaczenia terenów to teren zabudowy mieszkaniowo – usługowej.

Zgodnie natomiast z § 22 pkt 1 planu teren 4 MNU to teren zabudowy mieszkaniowo – usługowej, z podstawowym przeznaczeniem pod zabudowę usługową i mieszkaniową jednorodzinną.

Zdaniem Sądu z powyższej regulacji wynika wprost możliwość funkcji usługowej na terenie działki nr [...] obręb [...] jednostka ewidencyjna P. , która jest przedmiotem wniosku.

W niniejszej sytuacji funkcja znajdujących się na ww. działce budynków jest zgodna z planem miejscowym - jest to funkcja mieszkaniowa. Celem wnioskodawcy jest wprowadzenie w zrealizowanych zgodnie z prawem budynkach drugiej dopuszczalnej planem miejscowym funkcji - to jest funkcji usługowej. Brak jest zatem przesłanek do stosowania w niniejszej sprawie przepisu § 6 planu, który stwierdza, iż:

1. Utrzymanie, bądź przebudowa istniejącej oraz realizowanej nowej zabudowy i zainwestowania, a także zmiany zagospodarowania i użytkowania terenów - nie mogą naruszać:

1) przepisów odrębnych;

2) ustaleń określonych w Rozdziałach I - III.

2. Utrzymuje się wykorzystanie istniejących obiektów budowalnych i terenów w sposób dotychczasowy, do czasu zagospodarowania terenu zgodnie z ustaleniami planu.

Należy stwierdzić, że regulacja ta (choć – co wskazano wyżej - nie ma zastosowania w niniejszej sprawie) w żaden sposób nie wyklucza funkcji usługowej, która jest jedną z dwóch (obok mieszkaniowej) podstawowych funkcji na terenie 4 MNU.

Ponadto w niniejszej sprawie, zdaniem Sądu, nie było rolą organu orzekanie w przedmiocie zgodności zmiany sposobu użytkowania z funkcji mieszkalnej na funkcję usługową, a jedynie wydanie zaświadczenia o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Fakt, że funkcja usługowa ma być realizowana w parterze istniejących już budynków mieszkalnych wielorodzinnych zlokalizowanych na ww. działce nie ma przy tym znaczenia, jak też i fakt, że obowiązujący na tym terenie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...] " nie przewiduje w terenie 4MNU możliwości nowej zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej.

W okolicznościach niniejszej sprawy organ zajął więc błędne stanowisko, jakoby nie można było wydać wnioskowanego zaświadczenia, bowiem z zapisów obowiązującego planu wynika, że nie ma możliwości zmiany funkcji parteru budynków wielorodzinnych na funkcję usługową, toteż organ nie mógł stwierdzić zgodności planowanej zmiany sposobu użytkowania z ustaleniami planu, gdyż ustalenia planu miejscowego nie przewidują w terenie 4MNU zabudowy wielorodzinnej z lokalami usługowymi w parterach budynków.

Jeżeli organ miał wątpliwość co do zakresu złożonego w dniu 20 kwietnia 2015r. wniosku (czy chodzi o wydanie zaświadczenia o zgodności zmiany sposobu użytkowania funkcji mieszkalnej na funkcję usługową, czy też o wydanie zaświadczenia o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego), winien był, mając na uwadze regulację art. 7 K.p.a., wezwać wnioskodawcę o doprecyzowanie wniosku.

Należy w tym miejscu także wskazać, że będąca celem wnioskodawcy możliwość realizacji zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, o jakiej mowa w art. 71 ust. 1 Prawa budowlanego, jest dokonywana stosownym zgłoszeniem, co do którego właściwy organ, w sytuacjach określonych w art. 71 ust. 5 Prawa budowlanego, wnosi sprzeciw.

W świetle powyższego należy stwierdzić, że organy w tej sprawie niezasadne odmówiły wnioskodawcy wydania zaświadczenia, mylnie powołując się na sprzeczność między treścią wnioskowanego zaświadczenia, a treścią obowiązującego planu miejscowego. Stanowi to naruszenie art. 217 § 1 i § 2 pkt 2 oraz art. 218 K.p.a..

Uznając zatem, że zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania w zakresie wyżej opisanym, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 135 P.p.s.a., orzekł jak w pkt I sentencji. Przy ponownym prowadzeniu postępowania organy, zgodnie z dyspozycją art. 153 P.p.s.a., uwzględnią ocenę prawną i wskazania wyrażone powyżej.

O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt II sentencji na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a., zasądzając od organu na rzecz skarżącego kwotę 757 zł, na którą składa się kwota uiszczonego wpisu od skargi w wysokości 500 zł, koszt zastępstwa procesowego w wysokości 240 zł oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł.