Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Wr 1757/03
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2004-11-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 615  Sprawy zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej decyzji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Jerzy Krupiński sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie asesor sądowy Grażyna Jeżewska - spraw. Protokolant sekretarz. sądowy Grażyna Stykała po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 listopada 2004 r. sprawy ze skargi J. G. na uchwałę Rady Gminy w Chrząstowicach z dnia 30 czerwca 2003 r., nr X/47/2003 w przedmiocie protestu do projektu planu zagospodarowania przestrzennego 1) stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości, 2) orzeka, że zaskarżona uchwała w całości nie podlega wykonaniu, 3) zasądza, od Gminy Chrząstowice na rzecz J. G. kwotę 10 (dziesięć) złotych tytułem kosztów postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Opolu.


UZASADNIENIE

Uchwałą Nr XXXV/191/2001, z dnia 29 maja 2001 r., Rada Gminy w Chrząstowicach postanowiła przystąpić do sporządzenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego wsi Chrząstowice i Lędziny.

Uchwałą nr XXXIX/ 206/ 2001, z dnia 8 listopada 2001 r., Rada Gminy w Chrząstowicach wyłączyła z granic obszaru objętego planem teren planowany pod budowę obwodnicy drogowej miasta Opola.

Zarząd Gminy zawiadomił o przystąpieniu do sporządzenia planu poprzez obwieszczenie z dnia 4 września 2001 r. oraz zamieszczenie komunikatu w "Panoramie Opolskiej" z dnia 11 września 2001 r. Zainteresowanych poinformowano o możliwości składania wniosków do planu. W zakreślonym terminie do planu złożono 45 wniosków (wśród wnioskujących nie było J. G.).

Pismem z dnia 11 czerwca 2002 r. Zarząd Gminy w Chrząstowicach zwrócił się o uzgodnienie planu do Konserwatora Zabytków, Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego, Urzędu Ochrony Państwa, Zarządu Miasta Opola, Generalnej Dyrekcji Dróg krajowych i Autostrad, Opolskiego Zarządu Dróg Wojewódzkich, Zarządu Dróg Powiatowych w Opolu, Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej, Okręgowej Dyrekcji Gospodarki Wodnej, Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych i PGL Lasy Państwowe – Nadleśnictwa Krasiejów.

W dniu 11 czerwca 2002 r. Zarząd Gminy w Chrząstowicach zwrócił się o zaopiniowanie projektu planu do Wojewody Opolskiego, Zarządu Województwa Opolskiego, Wojewódzkiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych, Starostwa Powiatowego, Zakładu Energetycznego, Zakładu Gazowniczego, Wojewódzkiego Komitetu Przeciwpowodziowego, Polskich Sieci Elektroenergetycznych, Telekomunikacji Polskiej, Dyrekcji Infrastruktury Kolejowej, Wydziału Zarządzania Kryzysowego, Ochrony Ludności i Spraw Obywatelskich Urzędu Wojewódzkiego, Miejskiego Inspektora Sanitarnego w Opolu i Wydziału Ochrony Środowiska Urzędu Wojewódzkiego.

Projekt planu został uzgodniony pozytywnie m.in. przez Opolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, Wojewodę Opolskiego, Zarząd Miasta Opola, Zarząd Dróg Powiatowych, PGL Lasy Państwowe – Nadleśnictwo Krasiejów.

W maju 2002 r. została opracowana "Prognoza oddziaływania na środowisko miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obrębów wsi Chrząstowice i Lędziny w Gminie Chrząstowice".

W dniu 15 grudnia 2002 r. Zarząd Gminy w Chrząstowicach opublikował obwieszczenie o wyłożeniu projektu planu zagospodarowania przestrzennego, dla wyżej opisanego terenu. W zawiadomieniu podano miejsce i czas wyłożenia projektu (Urząd Gminy w Chrząstowicach, od dnia 2 stycznia 2003 r. do dnia 24 stycznia 2003 r.) oraz poinformowano o prawie składania protestów i zarzutów. Wójt Chrząstowic zawiadomił o wyłożeniu projektu właścicieli terenu objętego zmianą planu, wśród tych osób nie było J. G. W dniu 16 stycznia 2003 r. J. G. złożył do Wójta Chrząstowic pismo określone przezeń jako protest przeciw przebiegowi planowanej obwodnicy. Zaproponował przesunięcie linii projektowanej obwodnicy na południe, do linii lasu, stworzy to korzystny " układ działki istniejącej".

Wójt Chrząstowic obwieścił, w dniu 9 czerwca 2001 r., o terminie sesji Rady Gminy w sprawie rozpatrzenia nieuwzględnionych zarzutów i protestów, zgłoszonych do projektu planu zagospodarowania przestrzennego wsi Chrząstowice i Lędziny. Obwieszczenie zostało zamieszczone w "Nowej Trybunie Opolskiej" z dnia 7 – 8 czerwca 2003 r.

30 czerwca 2003 r., Rada Gminy w Chrzastowicach podjęła uchwałę nr X/47/2003, o odrzuceniu protestu J. G., na podstawie art. 18 ust 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym i art. 23 ust 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz.139 ze zm.). W uzasadnieniu uchwały Rada powołała się na kompetencje wynikające z art. 2 i 4 w związku z art. 10 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, według których sporządzanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, w tym ustalanie przeznaczenia terenu, a także ustalenie linii rozgraniczających ulice, place oraz drogi publiczne, należy do zadań własnych gminy. Rada podkreśliła konieczność spójności planu z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Wskazała, że na spotkaniu w dniu 5 czerwca 2003 r. z udziałem, m. in. projektanta oraz zarządcy dróg krajowych w Opolu ustalono z J. G. możliwość korekty przebiegu obwodnicy w kierunku południowym tak, by linie rozgraniczające projektowanej drogi nie naruszyły jego własności ani istniejących obiektów kubaturowych. Korekty dokonano.

Obwodnica drogi krajowej jest niezbędnym elementem w układzie komunikacyjnym województwa umieszczonym w wykazie zadań samorządu wojewódzkiego oraz w planie zagospodarowania województwa opolskiego. Obecna lokalizacja drogi podtrzymuje jej przebieg określony w istniejących dokumentach planistycznych i jest najbardziej optymalna pod względem opłacalności i roli jaką ma pełnić po realizacji.

Uchwałę tę doręczono J. G.

W dniu 7 sierpnia 2003 r. J. G. wysłał, za pośrednictwem poczty, skargę na w/w uchwałę do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wniósł o "uchylenie" zaskarżonej uchwały. Przedstawił tok postępowania lokalizacji obwodnicy, w którym brał udział. Podniósł, że nadal nie wyraża zgody na jej lokalizację w bliskim sąsiedztwie jego domu, gdyż chce żyć w spokoju, bez spalin i hałasu. Proponuje poprowadzenie obwodnicy pod lasem lub z drugiej strony wioski. Zachowałoby to przepisowe odległości od zabudowań i zajęłoby tereny słabo użytkowane rolniczo (łąki i nieużytki). Teren gdzie się planuje drogę to teren zalewowy. Oprócz tego organy administracji wprowadzają ludzi w błąd, że w pasie ochronnym tworzy się zabudowę mieszkalną i rezydencyjną.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy w Chrząstowicach wniosła o jej oddalenie. Zauważyła, iż projekt przebiegu obwodnicy skarżący kwestionuje dopiero na etapie skargi, jest niezbędną rezerwą. Po szczegółowej analizie uwarunkowań dotyczących przeprowadzenia drogi po drugiej stronie wsi stwierdzono brak możliwości zmiany przebiegu (obwodnicy z powodów fizjografii terenu (obszar o licznej sieci cieków wodnych i (melioracyjnych) oraz zwielokrotnienia nakładów finansowych na budowę takiej obwodnicy spowodowanych ponad dwukrotnym jej wydłużeniem oraz koniecznością realizacji dodatkowych obiektów inżynieryjnych, jak: mosty, nasypy, drenaże. Lokalizacja drogi po stronie południowej wsi jest oprotestowana przez paru mieszkańców. Większość mieszkańców zamieszkałych w bezpośredniej bliskości obecnej drogi wyraża potrzebę zrealizowania obwodnicy w projektowanym zakresie. Należy podkreślić, że w chwili obecnej istniejąca zabudowa wsi jest zlokalizowana przy istniejącej drodze w odległości około 6 - 7m. Istniejąca droga stwarza zagrożenie dla większości l mieszkańców. Ustalenia planu dają możliwość poprawy warunków ich życia.

W obecnym planie zagospodarowania przestrzennego gminy, który jest ważny do końca 2003 r., zarezerwowany jest pas pod przyszłą obwodnicę wsi o szerokości 100m. Ze względu na istniejącą zabudowę w projekcie planu pas ten został zmniejszony do 50m. Nie oznacza to jednak, że cały ten teren zostanie przeznaczony pod tą inwestycję. Opis planu ustala szerokość drogi w liniach rozgraniczających na 40m. W terenie zabudowanym, dopuszcza również przyjęcie mniejszej szerokości drogi wynikającej z istniejącego trwałego zainwestowania. Szerokości dróg w liniach rozgraniczających obejmują: jezdnię pobocza, skarpy, rowy drogowe oraz pasy terenu za rowami, zgodnie z przepisami o drogach publicznych.

Dokładne parametry drogi będą jednak ustalone dopiero na etapie projektu budowlanego przez Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad, dlatego na dzień dzisiejszy nie można podać odległości od krawędzi jezdni do zabudowy skarżącego. Jednakże zgodnie z art. 43 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2000 r. Nr 71, poz. 838 z późn. zm.)linia zabudowy przy drogach krajowych, powinna być usytuowana w odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni co najmniej: 25m poza terenem zabudowy i 10m na terenie zabudowy. Pas rezerwy terenu, który jest szerszy od pasa drogowego planowanej obwodnicy, zaprojektowany jest w odległości 6m od granicy działki skarżącego, a od krawędzi jego budynku mieszkalnego o 24m. Zatem wymagana odległość od krawędzi jezdni do linii zabudowy będzie zachowana.

W granicach pasa terenu zarezerwowanego pod projektowaną obwodnicę od strony wsi przewiduje się tereny pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną rezydencjonalną (minimalna powierzchnia działki to 1000 m2 ). Dodatkowo przy tej granicy zaznaczony jest pas o szerokości 25m, jest to jednak jedynie postulowany zasięg zieleni izolacyjnej.

Przebieg projektowanej, a kwestionowanej przez skarżącego obwodnicy nie narusza własności ani posiadania skarżącego. Projekt gwarantuje skarżącemu korzystanie z działki w dotychczasowy sposób.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

najpierw odnotować trzeba, że skoro skarga została wniesiona do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r., to w oparciu o art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1271), sprawa podlega rozpoznaniu przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny, na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 – zwaną dalej p.p.s.a.).

Zaskarżona uchwała podjęta została w czasie obowiązywania ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. nr 15, poz.139 ze zm. – zwaną dalej ustawą), w oparciu o art. art.23 ust 3 tej ustawy.

J. G., którego protest został odrzucony zaskarżoną uchwałą, był podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi. Skarżący jest właścicielem dwóch nieruchomości (zarówno organ, jak i skarżący nie podali numerów tych działek), co potwierdza załącznik graficzny do projektu planu określający usytuowanie jego nieruchomości, położonych w L. Projekt planu przewiduje zmiany w sposobie zagospodarowania terenu nieruchomości skarżącego, co ma wpływ na, należące do sfery uprawnień właścicielskich skarżącego, korzystanie z nieruchomości. Uprawniony podmiot może domagać się stwierdzenia nieważności uchwały odrzucającej zarzut. Podstawą uwzględnienia zarzutu może być:

- bezpodstawność odrzucenia zarzutu,

- niezachowanie wymaganej przepisami ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym procedury,

- brak w uchwale uzasadnienia faktycznego i prawnego.

Obowiązek uwzględnienia zarzutu powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego zarzut jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego (normy prawa materialnego). Zdaniem Sądu sporny projekt planu miejscowego narusza przepisy powszechnie obowiązujące.

Art. 24 ustawy stanowi, że "każdy, którego interesy prawne lub uprawnienia zostały naruszone przez ustalenia przyjęte w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wyłożonym do publicznego wglądu" może wnieść na piśmie tzw. zarzut, a uchwała rady gminy o odrzuceniu (w całości lub w części) zarzutu może być zaskarżona w terminie 30 dni od daty jej doręczenia do sądu administracyjnego, w przeciwieństwie do uchwały rady gminy o odrzuceniu tzw. protestu, który może "wnieść każdy, kto kwestionuje ustalenia w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wyłożonym do publicznego wglądu", od której osobie składającej protest nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego (art. 23).

W rozpoznawanej sprawie J. G. będący właścicielem nieruchomości położonych na obszarze objętym wyłożonym do publicznego wglądu projektem zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wniósł pisemne zastrzeżenia do tego projektu wskazując, iż sprzeciwia się przebiegowi planowanej obwodnicy. Zaproponował przesunięcie linii projektowanej obwodnicy na południe, do linii lasu, stworzy to korzystny "układ działki istniejącej". Okoliczność tę potwierdza także zaskarżona uchwała Rady Gminy Chrząstowice, w której stwierdza się m. in., że ustalono z J. G. możliwość korekty przebiegu obwodnicy w kierunku południowym tak, by linie rozgraniczające projektowanej drogi nie naruszyły jego własności ani istniejących obiektów kubaturowych i korekty tej dokonano. Tymczasem jak wynika z przedłożonego załącznika graficznego dot. usytuowania nieruchomości skarżącego i przebiegu planowanej inwestycji, planowana obwodnica nadal narusza jego własność (przebieg jej zaplanowany została na działce będącej jego własnością) przy czym, wniesione przez skarżącego zastrzeżenia zostały zakwalifikowane przez Radę jako protest, który po rozpatrzeniu, odrzuciła zaskarżoną uchwałą. Oznacza to, ze organ załatwiający sprawę rażąco naruszył art. 7 K.p.a., bowiem nie wziął pod uwagę, iż pismo wniesione i zatytułowane jako "protest" przez skarżącego jako właściciela nieruchomości położonych w granicach obszaru, dla którego sporządzony został, wyłożony do publicznego wglądu, projekt zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, miał znamiona prawne zarzutu i w konsekwencji powinny zostać załatwione w trybie określonym w art. 24 ustawy, a nie jako protest załatwiany w trybie art. 23 tej ustawy. Zajęte stanowisko potwierdza postanowienie SN z dnia 15 października 2002 (sygn. akt III RN163/01, opubl. OSNP 2003/20/480), który w tezie stwierdził, że "Pisemne zastrzeżenia do projektu zmian miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wyłożonego do publicznego wglądu, które zostały wniesione przez właściciela nieruchomości położonej w granicach obszaru objętego tym projektem, mają znamiona zarzutu rozpatrywanego w trybie określonym w art. 24 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (jednolity tekst: Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.)".

W niniejszej sprawie organ naruszył także procedurę sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określoną w art. 18 ust. 2 pkt 5 lit. a, po myśli którego organ "zawiadamia na piśmie o terminie wyłożenia projektu planu: a) właścicieli lub władających nieruchomościami, których interes prawny może być naruszony ustaleniami planu". Jak wynika z załącznika do projektu planu, planowana obwodnica przecina działkę skarżącego na dwie części, przeto bezspornie zostanie naruszony interes prawny J. G. jako właściciela nieruchomości. Zaś w przedłożonych aktach brak jest zawiadomienia skarżącego o terminie wyłożenia projektu planu do czego obligował organ zacytowany przepis. Wedle art. 27ust. 1 ustawy "Naruszenie trybu postępowania oraz właściwości organów określonych w art. 18 powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub części." W tej sytuacji naruszenie trybu postępowania w niniejszej sprawie zobowiązuje Sąd do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały.

Następnie wskazać trzeba, iż w rozpoznawanej przez Sąd sprawie w świetle jej akt nie można jednoznacznie ustalić, czy Rada Gminy w Chrząstowicach działała w ramach przysługującego jej władztwa, czy też władztwa tego nadużyła. Z treści zarzutu J. G., zgłoszonego do projektu przedmiotowego planu podnoszone są zarzuty przesunięcia projektowanej obwodnicy do linii lasu. I do tego Rada jednoznacznie się nie ustosunkowała w omówionej uchwale. Co prawda, w ocenie organu, uwzględniono korektę, tak, by linie rozgraniczające projektowanej drogi nie naruszyły jego własności ani istniejących obiektów kubaturowych, ale skarżący nie jest przekonany i usatysfakcjonowany dokonaną korektą, o czym świadczy wniesiona skarga do Sądu.

Przy takich ustaleniach Sądu zauważyć należy, że stosownie do regulacji art. 24 ust. 3 ustawy uchwała o odrzuceniu zarzutu winna zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne.

Wykazane naruszenia przesądzają o konieczności stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały, na mocy art. 27 ust 1 ustawy w związku z 147 §1 pkt 2 p.p.s.a.

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z przedstawionych wcześniej rozważań.

Rozstrzygnięć w punkcie drugim i trzecim wyroku dokonano na podstawie art. 152 p.p.s.a. oraz art. 55 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym(Dz. U. Nr 74, poz. 368 z późn. zm.) w związku z art. 97 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – p.p.s.a.