Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt I SA/Po 374/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2021-07-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Opłaty administracyjne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 98a ust. 1,art. 154, art. 157 § 1,art. 149159
journal: Dz.U. 2020 poz 65
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
article: art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 8,art. 11
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 106 § 3,art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 2 pkt 5 r
journal: Dz.U. 2015 poz 1800
law: Rozporządzenie z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Wolna-Kubicka Sędziowie Sędzia WSA Barbara Rennert (spr.) Sędzia WSA Waldemar Inerowicz po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 lipca 2021 r. sprawy ze skargi "X" E. i L. J. sp. j. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2021r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącej kwotę [...] zł (słownie: [...] złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

W dniu [...] marca 2021 r. "X" E. i L. J. spółka jawna z siedzibą w [...] wniosła skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Dyrektora Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego [...] z [...] października 2020 r. nr [...], wydaną w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej.

Powyższa skarga została wywiedziona na tle stanu faktycznego sprawy, w której na wniosek spółki, Dyrektor Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego [...] decyzją z [...] maja 2020 r., zatwierdził podział nieruchomości stanowiącej własność spółki, położonej w P. przy ul. [...], [...], oznaczonej w ewidencji gruntów obręb G., arkusz mapy [...], działka nr [...] o powierzchni [...] m2, na skutek jej podziału na działki nr [...] o powierzchni [...] m2, [...] o powierzchni [...] m2 i [...] o powierzchni [...] m2. Decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna z dniem 16 czerwca 2020 r.

Mając na uwadze art. 98a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 65 ze zm.; dalej: "u.g.n."), Dyrektor [...] pismem z [...] czerwca 2020 r. zawiadomił spółkę o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej. W celu ustalenia opłaty został sporządzony [...] 2020 r. przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy, który organ zweryfikował, badając jego zgodność z przepisami art. 98a ust. 1 i rozdziału 1 działu IV u.g.n. oraz przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r. nr 207, poz. 2109 ze zm.; dalej: "rozporządzenie RM"). W operacie biegła ustaliła, że w dniu wydania decyzji zatwierdzającej podział oraz w dniu, w którym decyzja ta stała się ostateczna, nieruchomość nie była objęta obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W tych okolicznościach jej przeznaczenie ustaliła na podstawie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta [...] (uchwała Rady Miasta [...] z dnia [...] września 2014 r. nr [...]), zgodnie z którym nieruchomość jest położona na terenie zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej lub zabudowy usługowej oznaczonym symbolem [...] Biegła dokonała analizy rynku nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną oraz mieszkaniowo-usługową. Oszacowała wartości nieruchomości podejściem porównawczym, metodą porównywania parami. Mogła zastosować to podejście, ponieważ znane są ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianych. W wycenie nieruchomości przed podziałem oraz działki nr [...], biegła uwzględnia ich nieregularny i wielokątny kształt, średnio korzystny dla racjonalnego zagospodarowania, a w wycenie działki nr [...] jej wysoce nieregularny kształt, we fragmencie stanowiącym wąski pas odchodzący od jej zasadniczej części w kierunku północnym. Ponadto dla działek nr [...] i [...] biegła uwzględniła dostępność do drogi publicznej poprzez ustanowioną służebność na działce nr [...], określając cechę dostępność komunikacyjną jako utrudnioną. Z uwagi na występowanie skarp na fragmencie działek nr [...] i [...], biegła zastosowała również współczynnik korekcyjny. W ocenie organu biegła właściwie określiła i oceniła szczególne cechy nieruchomości i jej otoczenia. Przyjęła do porównań zaistniałe w ostatnich dwóch latach transakcje nieruchomościami podobnymi pod względem wielkości oraz przeznaczenia w aktach planistycznych, najbardziej przystającymi swoją charakterystyką do nieruchomości wycenianej. Biegła zawarła w operacie szacunkowym informacje o tych nieruchomościach. Opisała i oceniła ich położenie, powierzchnie, uzbrojenie, kształt, sąsiedztwo i otoczenie oraz dostępność komunikacyjną, a także istotne cechy różniące nieruchomości i współczynniki korygujące ustalone ze względu na te różnice. Uzasadniając dobór nieruchomości przeznaczonych do celów porównawczych biegła wskazała ich odległość od centrum miasta, a także oceniła renomę rejonu, w jakim są położone oraz dostęp do punktów handlowo-usługowych, oświatowych, służby zdrowia, terenów rekreacyjnych i zieleni. Następnie przeanalizowała i porównała ze sobą istotne cechy nieruchomości wycenianej i nieruchomości porównawczych. Zdaniem ocenie organu udostępnione w operacie szacunkowym dane o nieruchomościach porównawczych pozwalają ocenić, że są to nieruchomości podobne, a zakres tych danych nie narusza tajemnicy zawodowej obowiązującej rzeczoznawców majątkowych w zakresie uzyskanych przez nich informacji o transakcjach nieruchomościami. W oparciu o wyznaczone cechy i przy zastosowaniu metody porównywania parami, biegła zgodnie z przyjętą metodyką dokonała korekty cen transakcyjnych nieruchomości podobnych. Uzyskany przez nią wynik w postaci wartości rynkowej dzielonej nieruchomości, stanowi najbardziej prawdopodobną cenę, możliwą do uzyskania na rynku. Według organu biegła na podstawie analizy lokalnego rynku nieruchomości, w sposób rzetelny, logiczny i wiarygodny wykazała w ramach wyznaczonych przepisami prawa kompetencji, że na skutek podziału wycenianej nieruchomości nastąpił wzrost jej wartości.

Na podstawie ocenionego wyżej operatu organ ustalił, że wartość nieruchomości według stanu przed podziałem wynosi [...] zł, a według stanu po podziale wynosi [...] zł, zatem w wyniku podziału wartość nieruchomości wzrosła o [...] zł. W tych okolicznościach organ stwierdził, że zostały spełnione przesłanki ustalenia opłaty adiacenckiej, wynikające z art. 98a ust. 1 i 1a u.g.n. Mając na uwadze uchwałę Rady Miasta [...] nr [...] z dnia [...] kwietnia 2004 r. w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału (Dz. Urz. Woj. Wlkp.. z 2004 r. nr 83, poz. 1716), decyzją z [...] października 2020 r., działając na podstawie art. 98a ust.1 i ust. 1a, art. 146 ust. 1a oraz art. 148 ust. 1, 2 i 3 u.g.n., Dyrektor [...] ustalił spółce opłatę adiacencką w wysokości [...] zł. z tytułu wzrostu wartości należącej do niej nieruchomości na skutek jej podziału.

W odwołaniu od opisanej wyżej decyzji skarżąca zarzuciła jej naruszenie art. 8 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.; dalej: "K.p.a.") oraz art. 7, art. 80 i art. 77 w zw. z art. 140 K.p.a., zgłaszając zarzut niekompletności operatu szacunkowego, jego wadliwego sporządzenia pod względem metodologicznym, uznaniowego i niewiarygodnego przyjęcia wysokości wagi cechy rynkowej "powierzchnia" oraz gradacji stanu tej cechy. Jednocześnie wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania w całości ewentualnie o jej uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Utrzymując zaskarżoną decyzję w mocy i powołując treść art. 98a, art. 146 ust. 1a, art. 153 u.g.n., Kolegium wskazało, że biegła w sporządzonym operacie szacunkowym wyliczyła wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale, oszacowując ją podejściem porównawczym, metodą porównywania parami. Następnie organ opisał na czym polega zastosowanie ww. podejścia i metody W zakresie w jakim organ był w stanie weryfikować dobór materiału porównawczego stwierdził, że nieruchomości wykorzystane w sporządzonej w sprawie wycenie nie budzą wątpliwości. Atrybutami fizycznymi są zbliżone do nieruchomości wycenianej. Przeznaczenie porównywanych nieruchomości również nie budzi wątpliwości organu co do ich podobieństwa. Organ wyjaśnił, że podobieństwo nieruchomości nie oznacza, iż winny być one identyczne. Metodologia wyceny zakłada wręcz, że przyjęte do porównań nieruchomości będą różnić się między sobą - różnice te uwzględnia rzeczoznawca dokonując stosownych poprawek przy pomocy współczynników korygujących. Tym samym po dokonaniu analizy sporządzonego operatu szacunkowego organ stwierdził, że jest on opracowaniem rzetelnym, sporządzonym zgodnie z przepisami oraz zasadami sztuki. Wycena poparta została obszernym uzasadnieniem wyboru metodologii oraz należytą analizą właściwego rynku nieruchomości. Przedłożony w sprawie operat szacunkowy SKO uznało za wyczerpujący i nie zawierający błędów. Rzeczoznawca prawidłowo przeanalizował stan prawny i faktyczny wycenianej nieruchomości. Operat odpowiada ustawowym wymogom, a nadto dowodzi, że nastąpił wzrost wartości nieruchomości w związku z podziałem nieruchomości i stanowi dowód w sprawie.

Strona, aby skutecznie zakwestionować sporządzony operat szacunkowy, powinna albo przedstawić kontroperat, tj. alternatywną wycenę, opierającą się np. na innej bazie nieruchomości uznanych za podobne, czy przyjmując inne kryteria wyceny, albo poddać sporządzony w toku postępowania operat kontroli organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, zgodnie z procedurą przewidzianą w art. 157 ust. 1 u.g.n. (w szczególności w ramach tej procedury konieczne jest wyznaczenie przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych zespołu oceniającego w składzie co najmniej dwóch rzeczoznawców majątkowych). Skarżąca nie skorzystała z żadnej z powyższych metod. Natomiast organy administracji nie mają kompetencji do merytorycznego sprawdzenia ustaleń operatu. Jeżeli dokument ten spełnia wymogi formalne, ingerencja w merytoryczną część opracowania właściwie kwestionowałaby operaty szacunkowe jako opinie biegłych, wymagając jednocześnie, by organ dysponował wiedzą specjalistyczną pozwalającą mu na daleko idącą ocenę zawartości operatu. Założenie, że organ dysponuje w takim stopniu wiedzą specjalistyczną dezawuowałoby rolę biegłego, a właściwie czyniłoby go zbędnym w postępowaniu, albowiem organ dysponujący wiedzą specjalną sam mógłby ustalać okoliczność wzrostu wartości nieruchomości. Konstatacja taka byłaby wprost sprzeczna z modelem postępowania w tym zakresie przewidzianym w u.g.n.

W związku, zdaniem SKO, z powyższym organ pierwszej instancji właściwie uznał, że w niniejszym przypadku zaistniały podstawy do wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu podziału nieruchomości skarżącej, zaś zebrany materiał dowodowy, prawidłowo oceniony przez Dyrektora, upoważniał do wymierzenia opłaty w takiej wysokości, jak w decyzji. Kolegium, ponownie rozpatrując zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, potwierdziło ustalenia wynikające z zaskarżonego rozstrzygnięcia.

W skardze na powyższą decyzję spółka, wnosząc o jej uchylenie w całości oraz uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i umorzenie postępowania, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz o zasądzenie od na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych, zarzuciła decyzji naruszenie:

1. art. 8 § 1 i 2 K.p.a., polegające na utrzymaniu w mocy decyzji organu pierwszej instancji, rozstrzygającej sprawę odmiennie niż we wcześniejszych decyzjach wydanych przez ten sam organ w takim samym stanie faktycznym i prawnym, w skutek czego wydane są odmienne decyzje administracyjne bez bliższego uzasadnienia zmiany stanowiska organu w tym zakresie;

2. art. 7, art. 80 i art. 77 K.p.a przez uznanie, że operat szacunkowy został wykonany prawidłowo mimo, iż został on sporządzony wadliwie i nie spełnia cech dowodu dla toczącego się postępowania z następujących względów:

a) jest niekompletny:

- nie zawiera wykazu transakcji stanowiących podstawę przeprowadzenia analizy zależności cen transakcyjnych od pola powierzchni działki gruntu;

- nie zawiera analizy zależności cen transakcyjnych od pola powierzchni gruntu. Przedstawiona analiza cen jest niewiarygodna i nie może stanowić dowodu w toczącym się postępowaniu. Rzeczoznawca przedstawia zależność "cen średnich" od powierzchni gruntów. Obliczenie cen średnich w wybranych przez rzeczoznawcę przedziałach ma charakter uznaniowy i spekulacyjny. Zmiana przedziałów wpływa na zmianę wartości cen średnich. Nie odzwierciedla rzeczywistej zależności cen transakcyjnych wyłącznie od powierzchni. Przedstawiona analiza nie uwzględnia faktu, że na ceny transakcyjne oprócz powierzchni wpływają jednocześnie inne cechy rynkowe. Z przedstawionej tzw. "ogólnej tendencji" można wnioskować, że ceny transakcyjne nieruchomości o powierzchni powyżej 30.000 m2 są bliskie zeru, co jest nieprawdą. Rzeczoznawca jednocześnie stwierdza, że rozbieżności cenowe pomiędzy nieruchomościami w tym samym przedziale powierzchni są bardzo znaczne i sięgają kilkuset procent pomiędzy cenami minimalnymi i maksymalnymi.

b) został sporządzony wadliwie pod względem metodologicznym. Rzeczoznawca przyjmuje do wyceny różne transakcje rynkowe. Zmiana punktu odniesienia ma istotny wpływ na wyniki wyceny. Przyjęta procedura wyceny oparta na różnych bazach powoduje, że rzeczoznawca nie realizuje właściwie wyceny odpowiednio dla jej celu, którym jest oszacowanie zmiany wartości nieruchomości spowodowanej wyłącznie dokonanym podziałem. Zmiana wartości nieruchomości oszacowana w operacie nie jest spowodowana wyłącznie podziałem lecz również zmianą punktu odniesienia przy wycenie poszczególnych działek przed podziałem i po podziale.

c) przyjęta waga cechy rynkowej "powierzchnia" w wysokości 15% (tabela str. 11), została określona w sposób uznaniowy i niewiarygodny. Operat nie zawiera analizy rynku stanowiącej podstawę ustalenia wagi ww. cechy. Brak jest dowodu potwierdzającego, że występuje korelacja ceny i powierzchni nieruchomości w wysokości przyjętej w operacie.

d) gradacja stanu cechy "powierzchnia" została określona w sposób uznaniowy i niewiarygodny. Operat nie zawiera analizy rynku stanowiącej podstawę ustalenia ww. gradacji. Rzeczoznawca błędnie i bezpodstawnie przyjął, że ceny transakcyjne zmieniają się skokowo w zależności od powierzchni nieruchomości. Jednocześnie przyjął, że w poszczególnych przedziałach ceny te są równe.

Skarżąca wskazała, że powyższe uchybienia w sporządzeniu operatu szacunkowego powinny prowadzić do wyeliminowania go ze sprawy. Ponadto wniosła na mocy art. 157 u.g.n. o dopuszczenie dowodu z oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego w niniejszej sprawie przez organizację zawodowa rzeczoznawców majątkowych.

W treści skargi strona zwróciła uwagę, że [...] lutego 2015 r. oraz [...] czerwca 2015 r. ten sam organ wydał decyzje (w aktach sprawy), w których umorzył postępowania w sprawie ustalenia wobec skarżącego opłat z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanych podziałem nieruchomości położonych w P. właśnie przy ul. [...] w obrębie G., wskazując w uzasadnieniu, że uznał na podstawie opinii rzeczoznawczy, iż wartość nieruchomości z tytułu podziału nie wzrosła, a zatem brak jest materialnoprawnej podstawy do naliczenia opłaty adiacenckiej. Z kolei w zaskarżonej decyzji, opartej na takim samym stanie prawnym i faktycznym, ten sam organ uznał, że doszło do wzrostu wartości nieruchomości. Spółka, dokonując podziału działki nr [...], oczekiwała takiego samego wyniku postępowania, tym bardziej, że zmieniło się jedynie to, iż na działkach uprzednio dzielonych powstały budynki mieszkalne, wszelkie pozostałe uwarunkowania pozostają bez zmian. Ponadto operat szacunkowy w niniejszej sprawie nie jest dowodem spójnym, logicznym, kompletnym oraz wyjaśniającym wzrost wartości przy ustaleniu wszelkich okoliczności istotnych dla tegoż wzrostu i nie pozostawiającym wątpliwości co do treści, formy, ustaleń i logiki wywodu. Kolegium nie dokonało właściwej oceny ww. operatu i nie uwzględniło szeregu występujących w nim błędów, o których mowa była już w odwołaniu, jaki i w skardze. Tym samym organ odwoławczy, rozpatrując materiał dowodowy, nie wykazał się wnikliwością w analizie operatu szacunkowego. Operat ten jest wyłącznym dowodem wzrostu wartości nieruchomości po jej podziale. Natomiast konieczne jest dokładne wyjaśnienie sposobu, w jaki biegły doszedł do zawartych w operacie wniosków, gdyż uniemożliwia to ocenę prawidłowości tego opracowania, które stanowi jedyny dopuszczalny przez prawo dowód określający wartość nieruchomości w postępowaniu zmierzającym do ustalenia opłaty adiacenckiej.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Sąd zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Niniejsza sprawa została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym, na podstawie zarządzenia Przewodniczącego Wydziału I z 2 czerwca 2021 r., wydanego w oparciu o art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.).

Spór w rozpoznawanej sprawie koncentruje się zasadniczo wokół błędnej oceny przez organ operatu szacunkowego, stanowiącego podstawę do ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu podziału nieruchomości w wysokości określonej zaskarżoną decyzją.

Na wstępie wypada podkreślić, że podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia stanowi art. 98a ust. 1 u.g.n., zgodnie z którym, jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej, niż 30% różnicy wartości nieruchomości. Wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić, jeżeli w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne, obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w ust. 1. Do ustalenia opłaty adiacenckiej przyjmuje się stawkę procentową obowiązującą w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne (art. 98a ust. 1a u.g.n.), przy czym wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale, przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości. Wartość nieruchomości przyjmuje się jako sumę wartości działek możliwych do samodzielnego zagospodarowania wchodzących w skład nieruchomości podlegającej podziałowi (art. 98a ust. 1b u.g.n.).

Operat szacunkowy to jedyny dopuszczony przez prawo dowód określający wartość nieruchomości w postępowaniu zmierzającym do ustalenia opłaty adiacenckiej. Jest on sporządzany przez uprawnionego rzeczoznawcę, w sposób sformalizowany i uwzględniający szczegółowe regulacje, zarówno ustawowe, jak i rangi przepisów wykonawczych. Zgodnie z art. 154 u.g.n., wybór metody szacowania oraz bazy porównawczej należy do rzeczoznawcy majątkowego. To jego zadaniem, jako osoby dysponującej wiadomościami specjalnymi, jest analiza rynku obrotu nieruchomościami i dobór adekwatnej w okolicznościach danej sprawy metody szacowania uwzględniającej cel wyceny, rodzaj wycenianej nieruchomości, jej położenie i przeznaczenie. Przepis art. 157 § 1 u.g.n. reguluje sposób dokonywania merytorycznej oceny prawidłowości operatu szacunkowego.

Ocena operatu szacunkowego nie może więc, co do zasady, dotyczyć jego wartości merytorycznej, z punktu widzenia wiadomości specjalnych, których ani organ, ani sąd nie posiadają. Jeśli strona ma zastrzeżenia co do rzetelności i prawidłowości wykonania przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego, to może skorzystać z możliwości oceny operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych w celu skontrolowania prawidłowości sporządzenia tego operatu, do czego jest uprawniona na mocy art. 157 u.g.n. Możliwość ta i skorzystanie z niej zależy jednak od inicjatywy strony, która dąży do zakwestionowania prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego jako podstawy wydania decyzji. Operat szacunkowy stanowi zatem sformalizowaną prawnie opinię rzeczoznawcy majątkowego, wydawaną w zakresie posiadanych przez niego wiadomości specjalnych odnośnie szacowania nieruchomości, jednakże jako dowód w sprawie podlega ocenie, tak jak każdy inny dowód, stosownie do art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 kwietnia 2013 r., sygn. akt: I OSK 1930/11 - wszystkie przytaczane w niniejszej sprawie orzeczenia sądów administracyjnych dostępne w bazie: orzeczenia.nsa.gov.pl). Wobec tego, to na organie ciąży obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy i podjęcie niezbędnych działań dla prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości, a co za tym idzie obowiązek oceny wiarygodności sporządzonej opinii w świetle art. 80 K.p.a., z poszanowaniem przepisów art. 149–159 u.g.n., normujących zasady określenia wartości nieruchomości oraz przepisów wykonawczych do ustawy w postaci rozporządzenia RM. Zarówno organ, jak i sąd administracyjny, zobligowane są ocenić wartość operatu szacunkowego. Dotyczy to zarówno podejścia, metody i techniki szacowania przyjętej przez rzeczoznawcę majątkowego. Fakt, że ich wybór zależy od rzeczoznawcy nie oznacza, że może on działać w sposób dowolny. Operat szacunkowy stanowi opinię biegłego, która podlega ocenie nie tylko pod względem formalnym, ale również materialnym. Organ rozpoznający sprawę ma nie tylko prawo, ale i obowiązek zbadać przedstawiony operat pod względem zgodności ze stosowanymi przepisami, ale również czy jest zupełny, jasny, logiczny, spójny, wiarygodny, czy nie zawiera błędów matematycznych, czy zastosowana w nim metoda szacowania odpowiada prawu i została poprawnie wyjaśniona przez rzeczoznawcę, zaś wyciągnięte przez niego wnioski nie są ze sobą sprzeczne. W przypadku zaś istniejących wątpliwości lub niejasności może żądać wyjaśnień lub uzupełnienia wyceny (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 31 stycznia 2012 r., sygn. akt: I OSK 2085/11).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, należy w pełni zgodzić się z organem, że nie posiadając wiadomości specjalnych, nie ma kompetencji do samodzielnego usuwania wątpliwości co do treści operatu, czy korygowania zawartych w nim ustaleń. Ponadto bezsporne jest, że skarżąca nie przedstawiła w postępowaniu odwoławczym tzw. kontroperatu, ani nie wystąpiła o poddanie kwestionowanego operatu kontroli przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych. Nie zwalnia to jednak organów od ceny operatu jako dowodu z opinii biegłego, na podstawie wskazanych wyżej kryteriów. Zdaniem Sądu, takiej oceny organ odwoławczy w niniejszej sprawie nie przeprowadził w należyty sposób. Natomiast wnikliwa ocena tego dowodu była konieczna w kontekście zawartych w odwołaniu zarzutów i ich uzasadnieniu.

Należy bowiem podkreślić, że w treści odwołania skarżąca sformułowała daleko idące wnioski, zarzucając operatowi, że jest niekompletny, ponieważ nie zawiera wykazu transakcji stanowiących podstawę przeprowadzenia analizy zależności cen transakcyjnych od pola powierzchni działki gruntu. Wskazała, że nie zawiera analizy zależności cen transakcyjnych od pola powierzchni gruntu. W jej ocenie operat został też sporządzony wadliwie pod względem metodologicznym. Przyjęta waga cechy rynkowej "powierzchnia" w wysokości 15% została zaś określona w sposób uznaniowy i niewiarygodny. Operat nie zawiera również analizy rynku stanowiącej podstawę ustalenia ww. gradacji. W konkluzji skarżąca uznała, że sporządzony operat nie jest dowodem spójnym, logicznym, kompletnym oraz wyjaśniającym wzrost wartości przy ustaleniu wszelkich okoliczności istotnych dla tegoż wzrostu i nie pozostawiającym wątpliwości co do treści, formy, ustaleń i logiki wywodu.

Tymczasem organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji zawarł jedynie ogólnikowe stwierdzenie, że kwestionowany przez skarżącą operat szacunkowy jest rzetelny i sporządzony zgodnie z przepisami oraz zasadami sztuki, wyczerpujący, nie zawiera błędów, zaś rzeczoznawca prawidłowo przeanalizował stan prawny i faktyczny wycenianej nieruchomości. W żadnej mierze Kolegium nie wyjaśniło konkretnie na czym, jego zdaniem, polega prawidłowość dokonanej przez biegłego analizy stanu prawnego i faktycznego w kontekście podniesionych przez stronę w odwołaniu zarzutów wobec sporządzonego operatu. Nie ustosunkowało się w jakikolwiek sposób do zarzutów odwołania, pomijając je całkowicie w prowadzonych teoretycznych rozważaniach.

W opinii Sądu, przy tego rodzaju zarzutach organ powinien zwrócić się do rzeczoznawcy o ustosunkowanie się do nich, ewentualnie - gdyby rzeczoznawca uznał to za konieczne - o uzupełnienie przez niego operatu. Dopiero po uzyskaniu od biegłego stanowiska, organ może przystąpić do oceny tego dowodu, w zakresie własnych kompetencji. Specyfika oceny dowodu z opinii biegłego wyraża się w tym, że sfera merytoryczna opinii kontrolowana jest przez organ administracyjny, który nie posiada wiadomości specjalnych, w istocie tylko w zakresie zgodności z zasadami logicznego myślenia, doświadczenia życiowego i wiedzy powszechnej. Te kryteria są wystarczające do uznania opinii biegłego za nieprzekonującą. Organ nie może oprzeć swego przekonania o istnieniu lub braku okoliczności, których zbadanie wymaga wiadomości specjalnych, wyłącznie na podstawie konkluzji opinii biegłego, ale powinien sprawdzić poprawność poszczególnych elementów opinii, składających się na trafność jej wniosków końcowych.

W kontekście powyższego podkreślić należy, że organy zobowiązane są prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, co wyraża się m.in. w podejmowaniu czynności zmierzających do dokonania wyczerpującej oceny. Zasada ta wiąże się z zasadą przekonywania sformułowaną w art. 11 K.p.a., zgodnie z którą organy powinny wyjaśniać zasadność przesłanek, jakimi kierują się przy załatwieniu sprawy. W odniesieniu do tej zasady, jak również zasady wynikającej z art. 8 K.p.a., doniosłą rolę pełni uzasadnienie decyzji, w którym organ, oprócz wskazania swojego rozstrzygnięcia, powinien przedstawić tok rozumowania, który doprowadził do podjęcia rozstrzygnięcia, w tym podania przyczyn zajęcia danego stanowiska, jak i powodów, dla których zarzuty i argumenty podnoszone przez stronę są lub nie są zasadne. Uzasadnienie decyzji powinno dawać pewność, że organ rozpatrzył wszystkie aspekty sprawy, w szczególności strona powinna poznać powody, dla których jej argumenty, wnioski czy uwagi nie zostały uwzględnione przy rozstrzygnięciu sprawy. Decyzja wydana przez organ drugiej instancji winna ustosunkować się przede wszystkim do zarzutów zgłoszonych w odwołaniu. W przeciwnym bowiem razie nie można przyjąć, że orzeczenie pozwoli stronie zrozumieć i zaakceptować takie a nie inne rozstrzygnięcie sprawy (por. wyrok WSA w Białymstoku z 18 czerwca 2020 r., II SA/Bk 137/20, i powołane tam orzecznictwo).

Ponadto uzasadnienie musi pozwalać na skontrolowanie przez Sąd, czy orzekający organ nie popełnił w swoim rozumowaniu błędów. Natomiast z zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 K.p.a. wynika, że podjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia oraz załatwienia sprawy wymaga w pierwszym rzędzie rozważenia, jakie fakty mają w sprawie znaczenie. O tym decyduje zaś norma prawa materialnego. Brak ustalenia przez organy w ramach toczącego się postępowania lub pominięcie w uzasadnieniu decyzji okoliczności faktycznych, mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, może stanowić przesłankę do uznania naruszenia przez organ przepisów o postępowaniu administracyjnym w stopniu wywierającym istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd administracyjny nie zastępuje, ani też nie wyręcza organu administracji publicznej w realizacji powierzonych mu zadań.

Zasada przekonywania nie jest zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia lub nie odniesie się do faktów istotnych dla danej sprawy. Wszelkie okoliczności i zarzuty strony, a zwłaszcza te, które mają znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy lub twierdzenia uważane przez strony za istotne dla sposobu załatwienia sprawy, muszą być rzetelnie omówione i wnikliwie przeanalizowane przez organ rozpatrujący sprawę (por. wyrok WSA w Poznaniu z 2 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Po 1038/19; wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 25 czerwca 2020 r., sygn. akt II SA/Go 88/20).

W związku z powyższym, w kontekście zarzutów zawartych w odwołaniu, nie jest możliwe zweryfikowanie prawidłowości zajętego przez organ stanowiska, że sporny operat mógł stanowić podstawę procedowania w sprawie i spowodować ustalenie na rzecz skarżącej opłaty adiacenckiej w wysokości określonej w decyzji.

W ocenie Sąd organ odwoławczy nie ustalił w prawidłowy sposób stanu faktycznego, co było konsekwencją wadliwej, ponieważ niepełnej i zbyt lakonicznej, oceny dowodu w postaci sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego. W tej sytuacji zawarte w skardze zarzuty naruszenia art. 7, art. 8, art. 77 oraz art. 80 K.p.a okazały się zatem zasadne. W konsekwencji zastosowanie w sprawie przepisów prawa materialnego (art. 98a ust. 1 u.g.n.) było przedwczesne.

Ponownie rozpatrując sprawę, organ odwoławczy zwróci się do rzeczoznawcy o ustosunkowanie się do zawartych w odwołaniu zarzutów wobec sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego, a następnie ponownie oceni ten dowód, jako główną podstawę ustaleń faktycznych w sprawie.

Na marginesie należy przypomnieć, że sąd administracyjny prowadzi postępowanie dowodowe jedynie w bardzo ograniczonym zakresie, wynikającym z treści art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: "P.p.s.a."). Zgodnie z tym przepisem sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentu, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Sąd administracyjny nie ustala stanu faktycznego sprawy, a jedynie rozpoznaje sprawę na podstawie stanu faktycznego istniejącego w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Celem postępowania dowodowego nie jest ponowne ustalenie stanu faktycznego, lecz ocena prawidłowości ustalenia tego stanu faktycznego przez organy administracji publicznej, rozstrzygające sprawę administracyjną. Zatem w ramach uzupełniającego postępowania dowodowego, prowadzonego w oparciu o powołany wyżej przepis, nie jest możliwe przeprowadzenie wnioskowanego przez skarżącą dowodu z oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego na mocy art. 157 u.g.n., skoro z wnioskiem o dokonanie takiej oceny do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych nie wystąpiła skarżąca i oceny tej nie uzyskała.

Z przedstawionych wyżej względów, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz.1800).