Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1809/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-11-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 2 art. 10 ust. 1
journal: Dz.U. 1999 nr 15 poz 139
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Bożena Walentynowicz Sędzia NSA Joanna Banasiewicz Sędzia del. WSA Jerzy Siegień /spr./ Protokolant asyst. sędziego Marta Romanowska po rozpoznaniu w dniu 5 listopada 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prokuratora Okręgowego w Gdańsku od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 27 maja 2010 r. sygn. akt II SA/Gd 676/09 w sprawie ze skargi Prokuratora Okręgowego w Gdańsku na uchwałę Rady Miasta Sopotu z dnia 13 sierpnia 2004 r. nr XIX/356/2004 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku po rozpoznaniu w dniu 27 maja 2010 r. na rozprawie sprawy o sygn. akt II SA/Gd 676/09 oddalił skargę Prokuratora Okręgowego w Gdańsku na uchwałę Rady Miasta Sopotu z dnia 13 sierpnia 2004 r., nr XIX/356/2004 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W dniu 13 sierpnia 2004 r. Rada Miasta Sopotu, na podstawie art. 26 w związku z art. 7, art. 8 ust. 1-3, art. 9-11, art. 18 i art. 28 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139, z późn. zm.), art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, z późn. zm.) oraz art. 18 ust. 2 pkt 5, art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591, z późn. zm.) podjęła uchwałę nr XIX/356/2004 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ograniczonego ulicami Wybickiego, Armii Krajowej, Moniuszki oraz lasem i terenami zabudowy wielorodzinnej w mieście Sopocie (Dz. Urz. Woj. Pom. z dnia 29 września 2004 r., Nr 118, poz. 2073).

Prokurator Okręgowy w Gdańsku wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na powyższą uchwałę, w części obejmującej pkt 4.5 ppkt 1 i 2 oraz pkt 7.2 ppkt 2 karty terenu nr M-4/01, domagając się stwierdzenia jej nieważności. Prokurator zaskarżył wskazaną część uchwały nr XIX/356/2004 Rady Miasta Sopotu z dnia 13 sierpnia 2004 r. określającą warunki konserwatorskie dla działki nr 16/2 przy ul. Żeromskiego w Sopocie, gdzie wprowadzono pełną ochronę podstawowej bryły budynku byłego internatu na tej działce, jego kształtu dachu i detali (pilastrów, ryzalitów, gzymsów). Zarzucił naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 4 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 140 Kodeksu cywilnego polegające na ograniczeniu użytkowania wskazanej działki nr 16/2 przy ul. Żeromskiego w Sopocie poprzez zakazanie wymiany istniejącej zabudowy na nową bez upoważnienia.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że decyzją nr 771 z dnia 12 lutego 1979 r. działający z upoważnienia Wojewody Gdańskiego Wojewódzki Konserwator Zabytków w Gdańsku wpisał do rejestru zabytków "Zespół urbanistyczno - krajobrazowy miasta Sopotu", którego granice i strefy określono na planie sytuacyjno-wysokościowym. Według tego planu działka nr 16/2 przy ul. Żeromskiego w Sopocie położona jest w strefie A restauracji urbanistycznej wprowadzającej ochronę struktury przestrzennej.

W obejmującej wskazaną działkę karcie terenu nr M-4/01 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalono, że budynek byłego internatu na działce nr 16/2 należy zachować z możliwością przebudowy i rozbudowy zalecając wyburzenie istniejącej zabudowy substandartowej. Ponadto wprowadzono ochronę podstawowej bryły tego budynku, jego kształtu dachu i detali (pilastrów, ryzalitów, gzymsów). Zdaniem Prokuratora, z przytoczonej treści ocenianego planu miejscowego wynika, że Rada Miasta wprowadziła w nim zakaz rozbiórki budynku byłego internatu na działce nr 16/2, tak też interpretowały plan organy stosujące to prawo.

Na rozprawie w dniu 11 lutego 2010 r. Prokurator oświadczył, że nie zgłasza zarzutów naruszenia prawa odnośnie procedury planistycznej, wnosząc o rozpoznanie skargi w granicach zarzutów naruszenia przepisów w niej wskazanych. Na rozprawie w dniu 27 maja 2010 r. złożona została fotokopia ostatecznej, niezaskarżonej do sądu administracyjnego, według oświadczenia pełnomocnika Rady, decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 9 marca 2010 r., stwierdzającej, na wniosek Miasta Sopotu, nieważność decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Gdańsku z 12 lutego 1979 r. nr KI.IX/0138/79 o wpisie do rejestru zabytków województwa gdańskiego (obecnie pomorskiego) pod nr 771 zespołu urbanistyczno-krajobrazowego miasta Sopotu, w części dotyczącej ustanowienia rygorów konserwatorskich w wyznaczonych strefach ochrony, określonych w legendzie do planu sytuacyjno-wysokościowego, stanowiącego integralną część decyzji, tj. ustaleń, że nowa zabudowa podlega wskazanym w decyzji ograniczeniom.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalając powyższą skargę stwierdził, że gmina z mocy ustawy (w niniejszej sprawie art. 4 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym) posiada uprawnienia do samodzielnego ustalania przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenów, a w swoich działaniach ograniczona jest tylko przez normy prawa materialnego. Uprawnienia gminy do ustalania przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu nie mogą być nadużywane, co oznacza, że prawnie wadliwymi będą nie tylko te ustalenia planu, które naruszają przepisy prawa, ale także te, które będą wynikiem ewentualnego nadużycia przysługujących gminie uprawnień.

Takich naruszeń ani nadużyć Sąd I instancji w niniejszej sprawie się nie dopatrzył. Opisane w skardze okoliczności związane ze sprzedażą w dniu 15 czerwca 2004 r. nieruchomości gminnej – działki nr 16/2 w Sopocie przy ul. Żeromskiego 28 na rzecz "[...]" Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w S., a następnie postępowaniem administracyjnym toczącym się w sprawie istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego (na podstawie art. 50 i art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane; Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118, z późn. zm.) i postępowaniem w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wydanych przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Sopocie i Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku, nie są sporne. Zdaniem Sądu podnoszone przez Prokuratora okoliczności faktyczne, z których wynika samowolne rozebranie przez inwestora (na działce nr 16/2) budynku byłego internatu oraz barbakanu, nie mają rozstrzygającego znaczenia dla oceny zgodności z prawem zaskarżonej uchwały.

Sąd podkreślił, że Prokurator Okręgowy w Gdańsku zaskarżył część uchwały - karta terenu nr 02, pkt 4.5 ppkt 1 i 2 oraz pkt 7.2 ppkt 2 Rady Miasta Sopotu z dnia 13 sierpnia 2004 r. Nr XIX/356/2004 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ograniczonego ulicami Wybickiego, Armii Krajowej, Moniuszki oraz lasem i terenami zabudowy wielorodzinnej w mieście Sopocie. Kwestionowane zapisy mają następujące brzmienie:

1) pkt 4.5 (Warunki, zasady i standardy kształtowania zabudowy) – "inne warunki:

- budynek byłego internatu na działce 16/2 należy zachować z możliwością przebudowy i rozbudowy; zaleca się wyburzyć istniejącą zabudowę substandardową, tj. dwie wtórne przybudówki dobudowane do głównego budynku internatu od strony północnej i zachodniej,

- wolnostojący obiekt tzw. "barbakan" do zachowania w niezmienionym kształcie".

2) pkt 7.2 (ppkt 2) (w pkt 7: Warunki konserwatorskie): "teren 02 położony jest w zasięgu strefy "A" pełnej ochrony historycznej struktury przestrzennej – przedmiot ochrony stanowi: podstawowa bryła budynku byłego internatu na działce nr 16/2, jego kształt dachu i detale (tj. pilastry, ryzality gzymsy)".

Zdaniem Sądu, wbrew twierdzeniom Prokuratora językowa wykładnia przytoczonego wyżej postanowienia planu nie pozwala na przyjęcie "wprowadzenia zakazu rozbiórki" budynku byłego internatu. Przede wszystkim brak jest w kwestionowanych zapisach stwierdzeń kategorycznych, nakazujących lub zakazujących. Nawet w odniesieniu do elementów budynku internatu przeznaczonych do wyburzenia używa uchwałodawca sformułowania "zaleca się", a w odniesieniu do obiektu barbakanu zapis brzmi - "do zachowania". W istocie w postanowieniach planu zawarte są warunki ochrony obiektów i terenu.

W odniesieniu do zarzutu dotyczącego "przyzwoitej legislacji" Sąd nie zauważył, aby regulacja kwestionowanych postanowień planu była niejasna i nieprecyzyjna, to zaś że podlegają one wykładni w odniesieniu do konkretnych okoliczności indywidualnej sprawy administracyjnej nie może stanowić o ich wadliwości uzasadniającej stwierdzenie nieważności uchwały. Należy odróżnić wymagania dotyczące określoności przepisów prawa (w tym przypadku miejscowego) od możliwych czy dopuszczalnych sposobów jego interpretacji. Z tego zaś, jak (błędnie w ustalonych okolicznościach sprawy administracyjnej) interpretowały sporne postanowienia organy administracji załatwiając konkretną sprawę administracyjną nie można wysnuć tezy o wadliwości uchwały o planie miejscowym.

Z tych samych względów chybione jest odwoływanie się do przepisów Konstytucji RP oraz art. 140 k.c., stanowiących o ochronie prawa własności. Jakkolwiek ma rację strona skarżąca, że prawo własności jest w RP chronione konstytucyjnie (art. 21 ust. 1), znajdując także ochronę w przepisach Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (w szczególności art. 6 ust. 1 oraz art. 1 Protokołu nr 1), to nie jest ono jednak prawem bezwzględnym. Zgodnie art. 64 ust. 2 i 3 Konstytucji RP (Dz. U. 1997 r. Nr 78 poz. 483): "Własność, inne prawa majątkowe oraz prawo dziedziczenia podlegają równej dla wszystkich ochronie prawnej. Własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności". Tak więc Konstytucja RP (w art. 64 ust. 1 i 2) chroni prawo własności, jednocześnie w ust. 3 wprowadza wyjątek, na podstawie którego istnieje możliwość ograniczenia własności w drodze ustawy i w zakresie, w jakim nie narusza istoty prawa własności, a więc z poszanowaniem zasady proporcjonalności, z której wynika zakaz nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Ingerencja w sferę prawa własności musi zatem pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia, przy czym ograniczenia te powinny być dokonane wyłącznie w formie przepisów ustawowych. Takimi przepisami ustawowymi w niniejszej sprawie były regulacje m.in. obowiązującej dla zaskarżonej uchwały ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, upoważniające gminy do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, w których gminy ustalają przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenu (art. 4 ust. 1 powołanej ustawy), w konsekwencji ograniczając sposób wykonywania prawa własności.

Sąd podkreślił, że ograniczenia ustanowione zaskarżoną uchwałą miały swe źródło w ustawie, tak jak tego wymaga Konstytucja RP, co oznacza, że były prawnie dopuszczalne przy założeniu, że wprowadzone zostały w odpowiedniej proporcji do celów koniecznych dla zapewnienia racjonalnej gospodarki przestrzennej, stanowiącej element szeroko rozumianego porządku publicznego (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP). W tym zaś względzie Sąd nie dopatrzył się uchybień i nadużyć ze strony Rady Miasta Sopotu przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały. Sąd nie podzielił więc zarzutu Prokuratora ograniczenia konstytucyjnego prawa własności właściciela nieruchomości, w sposób, który naruszałby istotę prawa własności przy braku jakiegokolwiek odszkodowania. Wskazać trzeba, że nawet przywoływany w skardze art. 140 k.c. przewiduje ograniczenia w korzystaniu z rzeczy, statuując zasadę, że właściciel może to czynić w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego oraz zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem rzeczy.

Ograniczenia własności przedmiotowej działki, będące konsekwencją wpisu układu urbanistyczno-krajobrazowego do rejestru zabytków, mają oparcie w ustawie z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami; Dz. U. Nr 162, poz. 1568, z późn. zm. (art. 19 ust. 1). Ograniczenia te wynikają także z treści art. 4 ust. 1 i art. 10 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Na uwagę zasługuje też treść art. 1 ust. 2 tej ustawy, w którym kategorycznie stwierdza się, że w zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się m.in. wymagania ochrony dziedzictwa kulturowego i dóbr kultury.

Rozważając zarzuty Prokuratora Sad odwołał się do treści art. 27 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym "naruszenie trybu postępowania oraz właściwości organów określonych w art. 18 powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub części". Ponieważ tryb postępowania w sprawie sporządzania i ustanowienia tego planu oraz związane z tym kompetencje organów zostały określone w art. 18 tej ustawy, a istota naruszenia powodującego nieważność uchwały nie została bliżej określona, oznacza to, że każde naruszenie trybu postępowania i właściwości organów pociąga za sobą nieważność uchwały. W niniejszej sprawie Sąd nie dopatrzył się naruszeń, o którym mowa w przytoczonym wyżej przepisie, w szczególności w zakresie objętym skargą, gdzie dla treści planu odnośnie ochrony zabytków charakter wiążący dla Rady Miasta Sopotu ma uzgodnienie z właściwym organem ochrony zabytków.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Prokurator Okręgowy w Gdańsku zarzucając naruszenie:

1) art. 141 § 4 w związku z art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", poprzez oddalenie skargi pomimo wykazania w niej naruszenia przez Radę Miasta Sopotu zaskarżoną uchwałą art. 64 ust. 2 i 3 Konstytucji RP w związku z art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym i art. 140 Kodeksu cywilnego, wyrażającego się nieuzasadnionym ograniczeniem użytkowania działki nr 16/2 przy ul. Żeromskiego w Sopocie poprzez zakazanie wymiany istniejącej zabudowy na nową,

2) art. 2 Konstytucji RP w związku z § 25 ust. 1 i § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908), polegające na uznaniu zaskarżonej uchwały za zgodną z zasadą techniki prawodawczej, nakazującą w sposób możliwie bezpośredni i wyraźny określać okoliczności i sposób zachowania adresatów normy prawa miejscowego, w sytuacji gdy odczytanie treści zaskarżonej uchwały nastręcza trudności,

3) art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z § 25 ust. 1 i § 143 załącznika do powołanego rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", polegające na niewyjaśnieniu powodów ocenienia zaskarżonej uchwały za zgodną z zasadą techniki prawodawczej, nakazującą w sposób możliwie bezpośredni i wyraźny określać okoliczności i sposób zachowania adresatów normy prawa miejscowego, wskutek czego naruszono konstytucyjną zasadę jawnego rozpoznawania spraw (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP) i sprzecznie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawa o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, z późn. zm.) istotnie uchybiono obowiązkowi skontrolowania zaskarżonego aktu,

4) art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na niedokładnym zbadaniu sprawy oraz niepełnym i częściowo błędnym ustaleniu jej stanu faktycznego mające istotny wpływ na wynik sprawy, polegającym na pominięciu przy ustalaniu tego stanu:

- następujących treści zaświadczenia Prezydenta Miasta Sopotu z dnia 14 grudnia 2005 r. nr UA-II/7359/251/05 "zachowanie budynku byłego internatu z możliwością jego przebudowy i rozbudowy", "zachowanie tzw. "barbakanu" w niezmienionym kształcie",

- następującej treści decyzji Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z 24 maja 2006 r. nr WOP/MN/7145/26/06 "Z akt sprawy wynika, iż inwestor w trakcie budowy rozebrał, łącznie z fundamentami, zarówno budynek byłego internatu jak też barbakan (powyższy fakt stwierdza PINB w protokole kontroli przeprowadzonej w dniu 1.09.2005 r., uzasadnieniu postanowienia z dnia 2.09.2005 r. i decyzji z dnia 29.09.2005 r.) - co jednoznacznie naruszyło w/wym. rygory planu, bowiem wyburzono obiekty objęte ochroną miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i wyznaczone do zachowania",

- następujących treści postanowienia § 1 aktu notarialnego A nr 3558/2004 sprzedaży nieruchomości położonej przy ul. Żeromskiego 28 (działka nr 16/2) w Sopocie z 15 czerwca 2004 r. "należy zachować w niezmienionym kształcie dach, detale (to jest pilastry, ryzality, gzymsy) i bryłę budynku istniejącego", "wolnostojący obiekt tzw. "barbakan" stanowiący spójną całość architektoniczną z budynkiem głównym ".

W świetle powyższych zarzutów skarżący wniósł o przeprowadzenie dowodu z akt postępowania Prezydenta Miasta Sopotu, w którym wydano decyzję z 12 maja 2005 r., bowiem autor projektu planu miejscowego dokonał tam swoistej wykładni legalnej omawianych postanowień. Postanowienia te umieszczone zostały w rozdziale zatytułowanym "Warunki, zasady i standardy kształtowania zabudowy", a nie przy pkt 7, przy którym określono warunki konserwatorskie, co w powiązaniu z wątpliwościami, jak odnosić obowiązek zachowania budynku byłego internatu do możliwości jego przebudowy lub rozbudowy, nie pozwala uznać ich za normy wyraźnie i możliwie bezpośrednio określające powinności.

Skarżący podniósł, że Sąd I instancji nie wskazał powodów, które mogłyby prowadzić do uznania zaskarżonej uchwały za zgodną z zasadą techniki prawodawczej, a zaskarżonym wyrokiem wręcz potwierdził, że redakcja przyjęta przez Radę Miasta Sopotu pozwala na wyprowadzenie z zaskarżonych postanowień treści przeciwstawnej ich brzmieniu. Należy zatem uznać zaskarżony wyrok w tym zakresie za niedopuszczalnie dyskrecjonalny.

Sąd I instancji przywołał wprawdzie w uzasadnieniu wyroku dokumenty wskazane w niniejszej skardze kasacyjnej, jednak ich konfrontacja z treścią zaskarżonego wyroku wymusza wniosek, że nie dostrzegł ich zawartości. Referując sprawę, na stronie ósmej uzasadnienia zaskarżonego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny przywołał złożony przez Radę Miasta Sopotu akt notarialny A nr 3558/2004 z 15 czerwca 2004 r. (akt sprzedaży przez Miasto Sopot wskazanej działki nr 16/2 przy ul. Żeromskiego w Sopocie) stwierdzając ogólnie, że w § 1 opisane zostały "wszelkie uwarunkowania urbanistyczno -architektoniczne i konserwatorskie projektowane dla tego terenu w opracowywanym planie miejscowym (ostatecznie i prawomocnie przyjętym zaskarżoną uchwałą), co ma świadczyć o świadomości nabywcy nieruchomości co do ograniczeń w sposobie wykonywania prawa własności, planowanych do wprowadzenia na tym terenie" w drodze prawa miejscowego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Miasta Sopotu wniosła o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), z urzędu natomiast bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Przede wszystkim nie jest trafny zarzut naruszenia art. 141 § 4 w związku z art. 147 § 1 p.p.s.a., poprzez oddalenie skargi pomimo naruszenia przez Radę Miasta Sopotu zaskarżoną uchwałą art. 64 ust. 2 i 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w związku z art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139, z późn. zm.) i art. 140 Kodeksu cywilnego, wyrażającego się nieuzasadnionym ograniczeniem użytkowania działki nr 16/2 przy ul. Żeromskiego w Sopocie poprzez zakazanie wymiany istniejącej zabudowy na nową.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Rada Miasta Sopotu uchwalając miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie naruszyła powołanych wyżej przepisów. Konstytucja RP w art. 64 ust. 1 i 2 chroni prawo własności, ale jednocześnie w ust. 3 wprowadza wyjątek, na podstawie którego dopuszcza możliwość ograniczenia własności w drodze ustawy w zakresie w jakim nie narusza istoty prawa własności. Niezbędne jest przy tym poszanowanie zasady proporcjonalności, z której wynika zakaz nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Ingerencja w sferę prawa własności musi zatem pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla których osiągnięcia ustanawia się określone ograniczenia, przy czym ograniczenia te powinny być dokonane wyłącznie w formie przepisów ustawowych.

W rozpatrywanej sprawie wprowadzone w planie ograniczenie użytkowania działki nr 16/2 przy ul. Żeromskiego w Sopocie nie naruszają zasady proporcjonalności. Podkreślić należy przede wszystkim, że w przedmiotowym planie, wbrew twierdzeniu strony skarżącej, nie wprowadzono zakazu wymiany istniejącej zabudowy na nową. W ustaleniach planu (pkt. 4.5 Warunki, zasady i standardy kształtowania zabudowy) stwierdzono, że budynek byłego internatu na działce nr 16/2 należy zachować z możliwością przebudowy i rozbudowy zalecając wyburzenie istniejącej zabudowy substandartowej.

Zakres robót budowlanych dopuszczalnych przy wykonywaniu przebudowy lub rozbudowy budynku nie budzi wątpliwości. Zgodnie z art. 3 pkt 7a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118, z późn. zm.), przez przebudowę należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji. Rozbudowa polega natomiast na powiększeniu istniejącego obiektu. Z powyższych definicji jednoznacznie wynika, że dopuszczenie w planie miejscowym możliwości przebudowy i rozbudowy budynku internatu wyklucza twierdzenie, że jego ustalenia wprowadzają zakaz wymiany istniejącej zabudowy na nową. Plan przewiduje natomiast ochronę podstawowej bryły tego budynku, jego kształtu dachu i detali (pilastrów, ryzalitów, gzymsów). Ochrona ta nie wyklucza rozbudowy budynku, a także wymiany jego substancji na nową w wyniku jego przebudowy, pod warunkiem zachowania istniejącej bryły budynku i jej detali. Nie prowadzi zatem do nadmiernej, w stosunku do chronionej wartości, ingerencji w sferę praw i wolności właściciela tego budynku.

Ingerencja w prawo własności ma ponadto pełne umocowanie w przepisach ustawowych. W myśl art. 1 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, mającego zastosowanie w rozpatrywanej sprawie w związku z art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, z późn. zm.), w zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się m. in.: wymagania ochrony dziedzictwa kulturowego i dóbr kultury. Stosownie natomiast do art. 10 ust. 1 pkt 4 tej ustawy, w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustala się, w zależności od potrzeb m. in. granice i zasady zagospodarowania terenów lub obiektów podlegających ochronie.

Także zgodnie z ustawą z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568, z późn. zm.), ochrona zabytków polega w szczególności na podejmowaniu przez organy administracji publicznej działań mających na celu m. in.: uwzględnianie zadań ochronnych w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 4 pkt 6). Formami ochrony zabytków są m. in. (2)ustalenia ochrony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (art. 7 pkt 4). W studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uwzględnia się, w szczególności ochronę zabytków nieruchomych wpisanych do rejestru i ich otoczenia oraz innych zabytków nieruchomych, znajdujących się w gminnej ewidencji zabytków (art. 19 ust. 1).

W świetle powyższych ustaleń za chybiony należy również uznać zarzut naruszenia art. 2 Konstytucji RP w związku z § 25 ust. 1 i § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908) oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. W miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego w odniesieniu do przedmiotowej działki, w sposób bezpośredni i wyraźny określono okoliczności i sposób zachowania adresatów normy prawa miejscowego, a jak wykazano wyżej odczytanie treści zaskarżonej uchwały nie nastręcza trudności.

Wbrew zarzutom naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera pełne i prawidłowe stanowisko w kwestii stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia oraz jego wyczerpującą ocenę. Powołane w skardze kasacyjnej dokumenty stanowiły materiał dowodowy sprawy i były przedmiotem oceny Sądu I instancji (str. 11-13 uzasadnienia), który uznał, że nie maja one istotnego znaczenia dla kontroli zgodności z prawem zaskarżonej uchwały.

Odnosząc się do wniosku o dopuszczenie dowodu z dokumentów należy podkreślić, że podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest materiał dowodowy zgromadzony przez organy administracji publicznej w toku całego postępowania toczącego się przed wymienionymi organami. W postępowaniu sądowoadministracyjnym niedopuszczalne jest ponowne ustalanie stanu faktycznego sprawy administracyjnej, a zatem stanu faktycznego, który miałby służyć merytorycznemu rozstrzygnięciu danej sprawy. Obowiązkiem Sądu jest natomiast dokonanie oceny czy organy administracji ustaliły ten stan zgodnie z regułami obowiązującymi w postępowaniu administracyjnym. Na potrzeby dokonania takiej oceny Sąd może przeprowadzić dowód uzupełniający z dokumentu, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie (art. 106 § 1 p.p.s.a.).

Ocena prawna zawarta w zaświadczeniu Prezydenta Miasta Sopotu z dnia 14 grudnia 2005 r. oraz decyzji Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z 24 maja 2006 r., a także treść § 1 aktu notarialnego A nr 3558/2004 sprzedaży nieruchomości położonej przy ul. Żeromskiego 28 (działka nr 16/2) w Sopocie z 15 czerwca 2004 r., nie ma żadnego wpływu na ocenę zgodności z prawem ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dokonywaną przez sąd administracyjny. Z tego, jak w powyższych dokumentach właściwe w indywidualnych sprawach organy interpretowały przepisy zaskarżonej uchwały, nie można wywodzić wniosków przesądzających o wadliwości tej uchwały.

Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.