Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 575/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-12-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6016 Ochrona przeciwpożarowa
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Komendant Państwowej Straży Pożarnej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 105 par. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: par. 6 ust. 3, par. 15 ust. 2
journal: Dz.U. 2003 nr 121 poz 1137
law: Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 czerwca 2003 r. w sprawie uzgadniania projektu budowlanego pod  względem ochrony przeciwpożarowej.
article: art. 134 par. 1, art. 188, art. 145 par. 1 pkt 1 lit c, art. 207 par. 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 2 grudnia 2016 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Sędziowie sędzia NSA Teresa Kobylecka sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka Protokolant asystent sędziego Tomasz Muszyński po rozpoznaniu w dniu 2 grudnia 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 grudnia 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 1339/14 w sprawie ze skargi J. J. i A. J. na decyzję Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie unieważnienia uzgodnienia z zakresu ochrony przeciwpożarowej 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 3 grudnia 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 1339/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi J. J. i A. J. uchylił decyzję Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej w Warszawie z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie unieważnienia uzgodnienia z zakresu ochrony przeciwpożarowej.

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Mazowiecki Wojewódzki Komendant Państwowej Straży Pożarnej w Warszawie decyzją z dnia [...] marca 2014 r., znak: [...], powołując się na art. 105 § 1 K.p.a. oraz § 15 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 czerwca 2003 r. w sprawie uzgodnienia projektu budowlanego pod względem ochrony przeciwpożarowej (Dz.U. z 2003 r., Nr 121, poz. 1137 ze zm.) - umorzył postępowanie w sprawie unieważnienia uzgodnienia w zakresie warunków ochrony przeciwpożarowej projektu budowlanego inwestycji S. z siedzibą przy al. K. [...] w W. tj. budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym przy ul. D. na terenie działek nr. ew. [...] i [...] z obrębu [...].

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał na wnioski grupy osób, właścicieli wyodrębnionych lokali wraz z udziałem w gruncie, w nieruchomości położonej w W. przy ul. D. [...] oraz M. "S." z siedzibą w W., którzy zwrócili się o zbadanie sprawy wpływu inwestycji realizowanej na działce przylegającej od strony południowej do działki D. [...] na warunki dojazdu pożarowego do istniejącej na tej nieruchomości zabudowy, wskazując, że projekt budowlany planowanej inwestycji został uzgodniony w zakresie warunków ochrony przeciwpożarowej przez rzeczoznawcę do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych, a postępowanie w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę jest w toku.

Organ wskazał, że "dążąc do wyjaśnienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego" zebrał materiał dowodowy stanowiący podstawę do orzeczenia w przedmiocie stwierdzenia nieważności uzgodnienia warunków ochrony przeciwpożarowej spornej inwestycji. Zapoznał się z warunkami dojazdu pożarowego (drogi pożarowej) do budynku przy ul. D. [...] w oparciu o projekt budowlany na podstawie, którego zrealizowano inwestycję, z projektem budowlanym inwestycji S., odebrał od rzeczoznawcy do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych - S. S. wyjaśnienia w przedmiocie uzgodnienia projektu budowlanego kwestionowanej inwestycji. Ponadto, uzyskał stanowisko Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej m.st. Warszawy w zakresie warunków dojazdu pożarowego do budynku D. [...].

Organ stwierdził, że w świetle ww. materiału dowodowego zebranego w sprawie nie ma przesłanek do potwierdzenia, iż uzgodnienie projektu budowlanego dokonanego przez rzeczoznawcę do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych zostało dokonane z rażącym naruszeniem prawa, mającym istotny negatywny wpływ na stan bezpieczeństwa pożarowego obiektu budowlanego w zakresie określonym wnioskiem. Stan dojazdu pożarowego do istniejącego budynku mieszkalnego przy ul. D. [...], w kontekście planowanej zabudowy działki od strony południowej, nie uległ zmianie w stosunku do warunków określonych w projekcie budowlanym, odbiorów technicznych realizowanych przez Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej oraz pozwolenia na użytkowanie. W toku czynności wstępnych organ w piśmie z dnia [...] grudnia 2013 r. znak [...] wyjaśnił okoliczności, dla których należało potwierdzić, iż drogą pożarową dla istniejącego budynku jest ulica osiedlowa od strony północnej (określona jako S. [...]) z utwardzonym dostępem do klatek schodowych i wszystkich stref pożarowych, w tym lokali usytuowanych po przeciwległej stronie tej drogi. Powyższe znalazło potwierdzenie w okazanej przez S. "S." dokumentacji projektowej oraz sporządzonej przez organ Państwowej Straży Pożarnej w 2004 r., jak również informacji samego organu dokonującego odbioru.

Mazowiecki Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej podkreślił też, że na podstawie analizy dokumentacji projektowej inwestycji będącej w posiadaniu organu architektoniczno-budowlanego, jak również wyjaśnień rzeczoznawcy w tym zakresie, stwierdza, że sporna "kondygnacja", określona w dokumentacji jako antresola, spełnia wymagania § 3 pkt 19 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r., Nr 75, poz. 690 ze zm.) i nie stanowi niezależnej kondygnacji, klasyfikującej budynek jako średniowysoki, zaś warunki lokalizacji budynku nie naruszają postanowień tych przepisów w zakresie § 271 ust. 4 i 5. Projekt budowlany zakłada podniesienie terenu od strony garażu budynku przy ul. D. [...] w taki sposób, iż obecnie wystająca częściowo ściana zewnętrzna garażu będzie zlokalizowana w całości pod poziomem gruntu. Autorzy projektu wraz z rzeczoznawcą wyjaśnili również, iż przy określaniu minimalnych odległości od granicy działki (tj. 3 m od strony ściany pełnej) oraz od ściany zewnętrznej przedmiotowego budynku przy ul. D. [...] uwzględnili również stopień przeszklenia jego ścian zewnętrznych.

Podsumowując organ pierwszej instancji stwierdził, że uzgodnienie projektu budowlanego planowanej inwestycji przylegającej od strony południowej do istniejącej zabudowy przy ul. D. [...] w W. nie narusza w sposób rażący przepisów prawa, stanowiąc o istotnym wpływie inwestycji na sąsiadująca zabudowę, jak również mającą wpływ na warunki przeciwpożarowej samej inwestycji. Ponadto nie wpływa również na zaprojektowane dla istniejącej zabudowy sąsiedniej warunki dojazdu pożarowego przyjęte na etapie projektowania i odbiorów technicznych.

W decyzji nie wskazano, czy organ orzekał w postępowaniu wszczętym na wniosek, czy też prowadzonym z urzędu. Decyzja ta została doręczona J. i A. J, ci zaś wnieśli odwołanie, w wyniku rozpatrzenia którego zapadła zaskarżona w sprawie decyzja organu drugiej instancji.

Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r., znak: [...], wskazując art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 127 § 2 i § 15 ww. rozporządzenia - uchylił w całości decyzję i umorzył postępowanie w całości.

Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie, organ przestawił przebieg postępowania w sprawie. Wskazał, że zgodnie z art. 61 § 1 i 2 K.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Stwierdził, że postępowanie administracyjne, prowadzone w trybie § 15 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 czerwca 2003 r. w sprawie uzgadniania projektu budowlanego pod względem ochrony przeciwpożarowej (Dz. U. Nr 121, poz. 1137 i z 2009 r. Nr 119, poz. 998) jest postępowaniem wszczynanym i prowadzonym przez komendanta wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej właściwego dla miejsca lokalizacji inwestycji nie na wniosek, lecz z urzędu, w przypadku stwierdzenia przez ten organ okoliczności, o których mowa w tym przepisie, tj. dokonania przez rzeczoznawcę do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych uzgodnienia projektu budowlanego obiektu budowlanego z rażącym naruszeniem prawa, polegającym na dopuszczeniu rozwiązań projektowych, mających istotny negatywny wpływ na stan bezpieczeństwa pożarowego obiektu budowlanego w związku z niespełnieniem wymagań z zakresu ochrony przeciwpożarowej, określonych w przepisach techniczno-budowlanych lub przeciwpożarowych, w szczególności mogących powodować zagrożenie życia ludzi.

Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej stwierdził, że organ pierwszej instancji nie miał podstaw prawnych do wszczynania postępowania w sprawie unieważnienia uzgodnienia omawianego projektu budowlanego pod względem ochrony przeciwpożarowej, na podstawie zawiadomienia, uznanego za wniosek o wszczęcie postępowania. Następnie podkreślił, że "biorąc pod uwagę interes społeczny protest ten słusznie stał się przyczynkiem do zbadania sprawy przez Mazowieckiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w Warszawie i rozpoznania, czy występują podstawy do omawianego unieważnienia".

Kontynuując argumentację ww. stanowiska organ wskazał na art. 28 K.p.a., w świetle którego stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Podkreślił, powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne, że stwierdzenie istnienia interesu prawnego wymaga ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającego na tym, że akt stosowania tej normy (decyzja administracyjna) może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Interes taki powinien być bezpośredni, konkretny, realny i znajdować potwierdzenie w okolicznościach taktycznych, które uzasadniają zastosowanie normy prawa materialnego. Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, kiedy to jednostka jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowana rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak wskazać przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który stanowiłby podstawę jej roszczenia i w konsekwencji uprawniał ją do żądania stosownych czynności organu administracji.

Zdaniem organu, w sprawach dotyczących unieważnień uzgodnień pod względem ochrony przeciwpożarowej projektów budowlanych strony powinny być określane w oparciu o art. 28 ustawy Prawo budowlane (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 grudnia 2008 r. w sprawie o sygnaturze akt VII SA/Wa 811/08). Projekt budowlany, zgodnie z art. 33 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego, stanowi załącznik do wniosku inwestora o pozwolenie na budowę i jest jednym z dokumentów, na podstawie których właściwe organy administracji architektoniczno-budowlanej wydają decyzję o pozwoleniu na budowę. Unieważnienie uzgodnienia pod względem ochrony przeciwpożarowej projektu budowlanego przez właściwego miejscowo komendanta wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w trybie § 15 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 czerwca 2003 r. w sprawie uzgadniania projektu budowlanego pod względem ochrony przeciwpożarowej powoduje, że projekt budowlany, w oparciu o który wymienione powyżej organy wydają wspomnianą decyzję, nie spełnia wymagania, o którym mowa w § 4 tego rozporządzenia.

Organ stwierdził, że unieważnienie uzgodnienia projektu budowlanego pod względem ochrony przeciwpożarowej stanowi unieważnienie czynności, której dokonanie jest warunkiem koniecznym do uzyskania pozytywnej decyzji o pozwoleniu na budowę. Z wymienionej w art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane grupy osób wynika, że uczestnikiem procesu budowlanego, zgodnie z art. 17 tej ustawy, jest wyłącznie inwestor, do obowiązków którego należy zorganizowanie procesu budowy w całości, w tym zapewnienie opracowania projektu budowlanego. Zatem jedyną osobą posiadającą interes prawny w sprawie unieważnienia uzgodnienia projektu budowlanego pod względem ochrony przeciwpożarowej jest właśnie inwestor. Tym samym, uczestnikiem postępowania jest S., będąca inwestorem w procesie budowlanym, natomiast inne podmioty nie posiadają w tej sprawie interesu prawnego, zatem nie posiadają również przymiotu strony (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 listopada 2012 r. w sprawie o sygnaturze akt VII SA/Wa 1601/12).

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na opisaną powyżej decyzję wnieśli J. i A. J. podnosząc zarzuty naruszenia:

1. art. 28 K.p.a. w związku z art. 140, 143, 144 k.c. i art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane poprzez nieuznanie ich za stronę postępowania, mimo statusu właścicieli i współwłaścicieli sąsiedniej nieruchomości znajdującej się w sferze oddziaływania planowanej inwestycji;

2. art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy Prawo budowlane poprzez niezagwarantowanie w planowanej inwestycji spełnienia wymagań dotyczących bezpieczeństwa pożarowego i zignorowanie, iż projekt planowanej inwestycji S. w obszarze oddziaływania na sąsiednie nieruchomości w zakresie ochrony przeciwpożarowej w sposób istotny zagraża bezpieczeństwu i uzasadnionym interesom osób trzecich, naruszając w sposób rażący § 271 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. nr 75 poz. 690 z późniejszymi zmianami) oraz § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 lipca 2009 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę i dróg przeciwpożarowych (Dz. U. z 2009 r. nr 124 poz. 1030) w związku z § 54 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych;

3. art. 77 § 1 oraz art. 7 i 8 K.p.a. poprzez nierozpoznanie sprawy wbrew obowiązkowi jej rozpatrywania w sposób wyczerpujący i zgodny z zasadą prawdy obiektywnej, wyrażania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli oraz zasadą pogłębiania zaufania do organów państwa;

4. § 13 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 czerwca 2003 r. w sprawie uzgadniania projektu budowlanego pod względem ochrony przeciwpożarowej (Dz. U. z 2003 r. nr 121 poz. 1137 ze zm.) w związku z art. 61 § 1 K.p.a. poprzez uznanie, iż postępowanie w sprawie może toczyć się jedynie z urzędu.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas prezentowaną argumentację.

Wyrokiem z dnia 3 grudnia 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 1339/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie o uchylił decyzję Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej w Warszawie z dnia [...] kwietnia 2014 r w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie unieważnienia uzgodnienia z zakresu ochrony przeciwpożarowej.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że jak stanowi przepis art. 134 § 1 P.p.s.a. - sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja nie odpowiada przepisom prawa, chociaż o takiej ocenie nie zdecydowały zarzuty skargi. W zaskarżonej decyzji zawarto rozstrzygnięcie o uchyleniu decyzji organu pierwszej instancji i umorzeniu postępowania w sprawie. Rozstrzygnięcie o umorzeniu postępowania powtarzało to, które zapadło w decyzji organu pierwszej instancji, choć z innym uzasadnieniem.

W ocenie Sądu, organ przed podjęciem zaskarżonej decyzji nie dokonał istotnego ustalenia, to jest w jakim trybie zapadła decyzja organu pierwszej instancji, czy w postępowaniu wszczętym z urzędu, czy na wniosek. Organ pierwszej instancji nie wskazał, czy rozpoznał sprawę na wniosek, czy orzekał w postępowaniu wszczętym z urzędu. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, ocena trybu działania organu pierwszej instancji nie jest jednoznaczna. Stwierdzono, że organ nie miał podstaw do działania na wniosek, ale podkreślono też zasadność merytorycznego zbadania prawidłowości uzgodnienia, co można ocenić jako aprobatę dla postępowania organ pierwszej instancji podjętego z urzędu (uzasadnienie - strona 4 akapit drugi od góry). Wyjaśnienie tej kwestii, zdaniem Sądu, jest konieczne dla podjęcia prawidłowego rozstrzygnięcia, przez organ drugiej instancji.

Przy ustaleniu, że organ pierwszej instancji działał w postępowaniu wszczętym z urzędu i umorzył to postępowanie, wobec jego bezprzedmiotowości (w trybie art. 105 § 1 K.p.a. w zw. z § 15 ww. rozporządzenia), organ drugiej instancji miał obowiązek dokonania oceny, czy odwołanie pochodzi od stron postępowania. Samo doręczenie decyzji organu pierwszej instancji nie czyni z odbiorcy strony postępowania. Ocena, że odwołanie nie pochodzi od strony, z argumentacją jak w zaskarżonej decyzji, musiałaby skutkować umorzeniem nie całego postępowania, a tylko postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a.

Organ odwoławczy nie może wydać decyzji umarzającej postępowanie odwoławcze na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a., jeżeli odwołanie wniósł podmiot, na którego wniosek zostało wszczęte postępowanie pierwszoinstancyjne, a następnie organ pierwszej instancji wydał decyzję umarzającą to postępowanie.

Ustalenie, że opisana powyżej decyzja organu pierwszej instancji - umarzająca postępowanie, zapadła w postępowaniu wszczętym na wniosek podmiotu, który nie miał przymiotu strony, powinno skutkować utrzymaniem w mocy tego rozstrzygnięcia. Z uzasadnieniem, jak w zaskarżonej decyzji, postępowanie podlegałoby także umorzeniu na podstawie art. 105 § 2 K.p.a.

Podsumowując Sąd stwierdził, że ponownie rozpoznając sprawę organ ustali tryb postępowania prowadzonego przez organ pierwszej instancji, a następnie, prezentowaną ocenę przymiotu strony w tym postępowaniu, odniesie albo do postępowania odwoławczego, albo do postępowania wszczętego przez organ pierwszej instancji.

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną wniósł Komendant Główny Straży Pożarnej podnosząc zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez niedokonanie całościowej analizy i oceny charakteru prawnego decyzji organu pierwszej instancji z dnia 3 marca 2014 r., co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie, dla organu drugiej instancji było sprawą oczywistą, iż organ pierwszej instancji działał na wniosek i zgodnie z wnioskiem, a ponadto w sposób dorozumiany przyznał wnioskodawcom status strony. Wynika to wprost z akt sprawy, w szczególności z zawiadomienia z dnia [...] stycznia 2014 r. (nr [...]), w którym Mazowiecki Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej w związku z postępowaniem w sprawie uzgodnienia warunków ochrony przeciwpożarowej inwestycji S. zawiadamia "o prawie zapoznania się stron postępowania z zebranymi materiałami i dowodami w siedzibie Komendy Wojewódzkiej Państwowej Straży Pożarnej (...)."

Postępowanie w sprawie uzgadniania projektu budowlanego pod względem ochrony przeciwpożarowej odbywa się w trybie regulowanym przepisami szczególnymi, to jest rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 czerwca 2003 r. w sprawie uzgadniania projektu budowlanego pod względem ochrony przeciwpożarowej (Dz. U. z 2003 r. Nr 121, poz. 1137 ze zm.). Wymieniony akt prawny nie zawiera regulacji w zakresie konsultowania uzgodnienia projektu budowlanego pod względem ochrony przeciwpożarowej z innymi stronami niż projektant lub inwestor. Nie została także przewidziana możliwość wydawania decyzji administracyjnych w tych sprawach. Przewidziano jedynie możliwość nadzoru sprawowanego przez organy Państwowej Straży Pożarnej oraz wydawania przez te organy postanowień (§ 15 rozporządzenia).

Organ pierwszej instancji wszczynając postępowanie i badając dokonane uzgodnienie pod względem merytorycznym, nie zawiadomił o tym postępowaniu jedynej właściwej strony tego postępowania, tj. inwestora.

Oceniając działania organu pierwszej instancji w świetle przepisów powołanego rozporządzenia, zdaniem skarżącego kasacyjnie, w postępowaniu pierwszoinstancyjnym nastąpiło swoiste pomieszanie trybów, ogólnoadministracyjnego regulowanego przez K.p.a. oraz trybu szczególnego określonego przepisami powołanego rozporządzenia. Śladem tego pomieszania trybów jest wadliwe pouczenie zawarte w decyzji organu pierwszej instancji, które informuje o możliwości złożenia zażalenia (zamiast odwołania) w terminie 7 dni (zamiast 14 dni). W zaskarżonej decyzji organ drugiej instancji wskazywał na fakt braku podstaw do wydania decyzji przez organ pierwszej instancji w przedmiotowej sprawie stwierdzając w uzasadnieniu, że "organ pierwszej instancji nie miał podstaw prawnych do wszczynania postępowania w sprawie unieważnienia uzgodnienia omawianego projektu budowlanego pod względem ochrony przeciwpożarowej na podstawie zawiadomienia "skarżących" z dnia [...] września 2013 r. przesłane w formie protestu, uznane za wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego."

Zatem w postępowaniu dotyczącym unieważnienia uzgodnienia z zakresu ochrony przeciwpożarowej została wydana decyzja, której wydania nie przewidują przepisy rozporządzenia. Oznacza to, że decyzja ta została wydana bez podstawy prawnej. Nadto, została ona skierowana do osób, które nie są stronami w przedmiotowej sprawie. Jak bowiem słusznie zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny "samo doręczenie decyzji organu pierwszej instancji nie czyni z odbiorcy strony postępowania."

Utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji spowoduje, że wnioskodawcy mogą zasadnie utrzymywać, iż są stronami w przedmiotowej sprawie. Organ pierwszej instancji rozpatrywał sprawę pod względem merytorycznym i umorzył postępowanie tylko dlatego, że nie dopatrzył się żadnych uchybień. Natomiast w sposób dorozumiany uznał wnioskodawców za stronę postępowania, gdyż w żaden sposób nie odniósł się do dowodów przedstawionych w tym zakresie.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie, organ pierwszej instancji mógł wydać decyzję tylko w przypadku, gdyby badał sprawę pod względem formalnym, to jest badając uprawnienie wnioskodawców do bycia stroną postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej ma usprawiedliwione podstawy.

W przedmiotowej sprawie istotne dla rozstrzygnięcia sprawy jest to, czy osobom wnoszącym zażalenie przysługiwał status strony postępowania. Tylko strona postępowania może bowiem wnieść zażalenie na postanowienie wydane przez organ I instancji. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego podzielić należy pogląd skarżącego kasacyjnie organu administracji, że stroną postępowania, którego przedmiotem jest stwierdzenie wydania z naruszeniem prawa uzgodnienia projektu budowlanego pod względem wymogów przeciwpożarowych jest wyłącznie inwestor. Nadmienić należy, że postępowanie administracyjne prowadzone było przez organy administracji w oparciu o przepisy obowiązującego w czasie tego postępowania rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 czerwca 2003 r. w sprawie uzgodnienia projektu budowlanego pod względem ochrony przeciwpożarowej (Dz. U. Nr 121, poz. 1137 ze zm.). Zgodnie z treścią § 15 ust. 2 tego rozporządzenia uzgodnienie projektu budowlanego obiektu budowlanego dokonane przez rzeczoznawcę z rażącym naruszeniem prawa, polegającym na dopuszczeniu rozwiązań projektowych mających istotny negatywny wpływ na stan bezpieczeństwa pożarowego obiektu budowlanego, w związku z niespełnieniem wymagań z zakresu ochrony przeciwpożarowej, określonych w przepisach techniczno-budowlanych lub przeciwpożarowych, w szczególności mogących powodować zagrożenie życia ludzi, podlega unieważnieniu przez komendanta wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej właściwego dla miejsca lokalizacji inwestycji, w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie do Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej.

Z § 6 ust. 3 ww. rozporządzenia wynika, że uzgodnienie projektu rzeczoznawca potwierdza przez ostemplowanie i podpisanie projektu. Oznacza to, że uzgodnienie projektu następuje w trybie czynności. Udział w tej czynności bierze wyłącznie rzeczoznawca oraz inwestor, który przedstawia projekt budowlany do uzgodnienia. W sytuacji, gdy właściwy organ administracji zamierza zakwestionować ważność ww. czynności uzgodnienia projektu budowlanego, co następuje już w postępowaniu administracyjnym, stroną takiego postępowania może być wyłącznie inwestor. Tylko inwestor ma interes prawny uzasadniający jego udział w postępowaniu w charakterze strony, gdyż uzgodnienie dotyczy jego prawa jakim jest uzgodniony przez rzeczoznawcę do spraw ochrony przeciwpożarowej projekt budowlany. Tylko projekt budowlany posiadający tego rodzaju uzgodnienie jest projektem kompletnym i tylko w oparciu o taki projekt inwestor może uzyskać pozwolenie na budowę. Inne podmioty, które uczestniczą w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę w charakterze strony mogą mieć wyłącznie interes faktyczny w tym, czy inwestor będzie posiadał bądź nie posiadał uzgodnienie projektu budowlanego pod kątem ochrony przeciwpożarowej. Posiadanie bądź nie posiadanie takiego uzgodnienia nie skutkuje powstaniem dla tych osób jakiegokolwiek uprawnienia jak też nie nakłada na te osoby jakiegokolwiek obowiązku. Takie uprawnienia lub obowiązki mogą powstać dopiero w związku z uzyskaniem przez inwestora pozwolenia na budowę, co następuje w postępowaniu administracyjnym o wydanie takiego pozwolenia. Uzyskanie uzgodnienia projektu budowlanego pod kątem ochrony przeciwpożarowej następuje na etapie wcześniejszym. Inwestor posiadający takie uzgodnienie może wystąpić o wydanie pozwolenia na budowę ale nie musi tego czynić.

Osoby, które wystąpiły z wnioskiem o unieważnienie czynności uzgodnienia projektu budowlanego nie były inwestorem. Tym samym ich wniosek mógł być potraktowany wyłącznie jako impuls do podejmowania przez organ administracji działań z urzędu. Ponieważ osoby te nie mają statusu inwestora nie mogły być uznane za stronę postępowania o unieważnienie czynności uzgodnienia projektu budowlanego. W konsekwencji osoby te nie były uprawnione do wniesienia zażalenia na postanowienie organu I instancji. W przypadku wniesienia przez te osoby zażalenia organ odwoławczy powinien umorzyć postępowanie odwoławcze. Uchylenie rozstrzygnięcia organu I instancji i umorzenie całego postępowania aczkolwiek nastąpiło z naruszeniem prawa, to jednak samo w sobie nie mogło być podstawą uwzględnienia skargi. Uchybienie to nie było na tyle istotne, by mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Zarówno skutki umorzenia postępowania odwoławczego jak i skutki umorzenia całego postępowania w rozpoznawanej sprawie są w istocie tożsame. Skutkiem obydwu rozstrzygnięć jest bowiem, to że nie będzie toczyło się postępowanie w przedmiocie unieważnienia czynności uzgodnienia projektu budowlanego.

W skardze kasacyjnej podniesiony został zarzut naruszenia przez Sąd art. 134 § 1 P.p.s.a., co jest o tyle zrozumiałe, że Sąd I instancji właśnie ten przepis wskazał jako główną podstawę swojego rozstrzygnięcia. Mając na uwadze tę okoliczność uznać należało zarzut ten za zasadny i dający podstawę do uwzględnienia skargi kasacyjnej.

Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 P.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. oraz art. 207 § 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.