Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 2166/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-05-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 7 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 1945 nr 50 poz 279
law: Dekret z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy.
article: art. 156 § 1, art. 157 § 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tomasz Szmydt Sędziowie: sędzia WSA Gabriela Nowak sędzia WSA Dariusz Pirogowicz (spr.) Protokolant referent stażysta Tomasz Noske po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 maja 2013 r. sprawy ze skargi A.B. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania orzeczenia z naruszeniem prawa oddala skargę.


UZASADNIENIE

Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z [...] sierpnia 2012 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku A.B. o ponowne rozpoznanie sprawy, utrzymał w mocy decyzję Ministra Infrastruktury z [...] lipca 2011 r. nr [...], stwierdzającą, że orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej w W. z [...] kwietnia 1952 r. nr [...] o odmowie przyznania L. C. prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...] róg ul. [...], ozn. nr hip. [...], wydane zostało z naruszeniem prawa.

Decyzja Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wydana została przy następujących ustaleniach stanu faktycznego i ocenie prawnej sprawy.

Opisana na wstępie nieruchomość o pow. [...] łokci kwadratowych objęta była działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279) i w dniu jego wejścia w życie stanowiła własność A.B. Zabudowana ona była wówczas budynkiem mieszkalnym, zniszczonym w trakcie działań wojennych. Na podstawie art. 1 powołanego dekretu grunt tej nieruchomości przeszedł na własność Gminy m.st. Warszawy, a następnie na mocy art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz.U. Nr 14, poz. 130) stał się własnością Skarbu Państwa. Obecnie stanowi ona część działek ewidencyjnych nr [...] i nr [...] z obrębu [...], przy czym pierwsza z wymienionych działek stanowi teren zamknięty w resorcie Ministerstwa Obrony Narodowej, zgodnie z decyzją nr [...] z [...] grudnia 2000 r., a działka nr [...] pozostaje w trwałym zarządzie Zarządu Dróg Miejskich w W.

Orzeczeniem administracyjnym z [...] kwietnia 1952 r., skierowanym do pełnomocnika L. C., Prezydium Rady Narodowej w W. odmówiło L. C. (babce dotychczasowego właściciela nieruchomości) przyznania prawa własności czasowej do gruntu przedmiotowej nieruchomości, wskazując w uzasadnieniu, że zgodnie z opracowywanym planem zagospodarowania przestrzennego teren ten przeznaczony został pod budownictwo publiczne. W konsekwencji czego korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela nie da się pogodzić z tak określonym przeznaczeniem nieruchomości. Wobec niewniesienia od tego orzeczenie odwołania, stało się ono ostateczne.

Wnioskiem z [...] października 1995 r. A.B. wystąpił o stwierdzenie o nieważności powyższego orzeczenia.

Zainicjowana tym wnioskiem sprawa, przed wydaniem wskazanych na wstępie decyzji Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej oraz Ministra Infrastruktury, była trzykrotnie rozpoznawana i rozstrzygana przez organy administracji publicznej, a kolejne wydawane w niej rozstrzygnięcia organu nadzoru, były uchylane przez sądy administracyjne.

Przy pierwszym rozpoznaniu sprawy Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z [...] sierpnia 2001 r. utrzymaną przez niego w mocy decyzją z [...] października 2001 r. odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia dekretowego. Wyrokiem z 17 czerwca 2003 r. sygn. akt I SA 2962/01 Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z [...] października 2001 r., wskazując, że ze zgromadzonych w sprawie akt nie wynika jednoznacznie, czy w dacie wydania przez Prezydium Rady Narodowej W. decyzji z [...] kwietnia 1952 r. przedmiotowa nieruchomość miała być wykorzystana pod budynki i urządzenia użyteczności publicznej, czy też pod budownictwo społeczne. Obowiązujący wówczas plan przewidywał bowiem przeznaczenie terenu pod oba te cele, z których tylko jeden nie dawał się pogodzić z korzystaniem z gruntu przez dotychczasowych właścicieli. Dopiero więc dokonanie w tym zakresie ustaleń stanu faktycznego pozwoli organowi na ocenę, czy przy wydawaniu orzeczenia nie naruszono w stopniu rażącym art. 7 ust. 1 i 2 dekretu.

W następstwie ponownie przeprowadzonego postępowania, Minister Budownictwa decyzją z [...] listopada 2007 r. utrzymał w mocy decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z [...] sierpnia 2001 r. Powyższa decyzja Ministra została uchylona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 25 kwietnia 2008 r. sygn. akt I SA/Wa 2090/07. Sąd wskazał wówczas, że organ nadzorczy nie poddał analizie wszystkich podstaw stwierdzenia nieważności decyzji, określonych w art. 156 § 1 k.p.a., a w szczególności podstawy opisanej w pkt 4 tego artykułu, tj. skierowania decyzji do osoby nie będącej stroną w sprawie. Tymczasem kwestionowane orzeczenie dekretowe zostało skierowane do L. C., która wprawdzie złożyła wniosek o przyznanie prawa własności, jednakże dotyczył on przyznania tego prawa jej wnukowi A.B., który był właścicielem nieruchomości. Sąd zarzucił także organowi zaniechanie analizy szkicu i notatki urzędowej sporządzonej przez uprawnionego geodetę, a dotyczącej zapisów uchwalonego [...] maja 1948 r. Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego W. nr [...] obejmującego m.in. obszar przedmiotowej nieruchomości. W tym kontekście Sąd wytknął organowi, iż nie dokonał on żadnej analizy wspomnianej notatki.

Rozpoznając po raz kolejny sprawę Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] października 2008 r. uchylił w całości ww. decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast i orzekł, że orzeczenie Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] kwietnia 1952 r. zostało wydane z naruszeniem prawa, gdyż skierowane zostało do osoby niebędącej stroną (L. C.) - co stanowi kwalifikowaną wadę prawną, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., jednakże nie można stwierdzić z tej przyczyny nieważności orzeczenia z uwagi na upływ 10 lat od jego doręczenia. Wyrokiem z dnia 1 sierpnia 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 1063/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił ww. decyzje, podnosząc, że przy rozpoznawaniu sprawy Minister nie wykonał wszystkich zaleceń, które zawarte były w wyrokach z dnia 17 czerwca 2003 r. oraz 25 kwietnia 2008 r. Mianowicie organ nie wyjaśnił w sposób niewątpliwy i wszechstronny, czy kwestia obowiązywania planu z 1949 r. oraz charakter unormowań planistycznych odnoszących się do terenu objętego wnioskiem dekretowym implikowała wystąpienie przesłanki nieważnościowej, tj. czy wiązało się to z rażącym naruszeniem prawa przez wydanie kontrolowanego w trybie nadzorczym orzeczenia. Organ centralny nie odniósł się także do pozostałych przesłanek stwierdzenia nieważności mimo, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia z dnia 25 kwietnia 2008 r. wyraźnie wskazał na obowiązek zbadania wszystkich podstaw nieważności. Szczególnie uważnie Minister powinien dokonać oceny wystąpienia przesłanki określonej w pkt 2 art. 156 § 1 k.p.a., bowiem dopiero po dokonaniu tej oceny organ będzie mógł rozważyć, czy w niniejszej sprawie ma on zastosowanie.

W tym stanie rzeczy sprawa o stwierdzenie nieważności orzeczenia dekretowego Prezydium Rady Narodowej w W. z [...] kwietnia 1952 r. stanowiła przedmiot ponownie prowadzonego przed Ministrem Infrastruktury postępowania, w wyniku którego organ ten, decyzją z [...] lipca 2011 r. nr [...] stwierdził, że ww. orzeczenie administracyjne z [...] kwietnia 1952 r. , wydane zostało z naruszeniem prawa, jednak nie można stwierdzić jego nieważności z uwagi na fakt, iż od dnia jego doręczenia upłynęło 10 lat. Organ nadzoru wskazał, że skierowanie aktu administracyjnego do podmiotu niebędącego stroną - jak to miało miejsce w kwestionowanym orzeczeniu (tj. L. C., która jedynie wniosła o przyznanie prawa własności czasowej na rzecz przedekretowego właściciela – A.B.) - jest kwalifikowaną wadą stanowiącą przesłankę stwierdzenia nieważności tego aktu w oparciu o art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Jednak ze względu na to, że od dnia jego wydania upłynął przewidziany w art. art. 156 § 2 k.p.a. termin stwierdzenia nieważności orzeczenia, mógł jedynie - stosownie do art. 158 § 2 k.p.a. - ograniczyć się do stwierdzenia wydania go z naruszeniem prawa. Jednocześnie Minister ocenił, że kwestionowane orzeczenie nie jest objęte żadną inną wadą wymienioną w art. 156 § 1 k.p.a.

Niezgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem A. B. wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy, zarzucając Ministrowi, że zaniechał dokonania właściwej oceny faktu, iż kwestionowane orzeczenie administracyjne zostało oparte na opracowywanym planie zagospodarowania przestrzennego, gdy tymczasem z art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. wynika, że podstawą orzekania mógł być tylko obowiązujący w dacie tego orzekania plan zabudowania. Rozbieżność zaś między treścią art. 7 ust. 2 dekretu, a treścią kwestionowanego orzeczenia wskazuje na zaistnienie wady określonej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.(rażącego naruszenie prawa). Strona podniosła ponadto, że Minister Infrastruktury nie zbadał, czy w aktach postępowania dekretowego znajdują się dokumenty świadczące o zebraniu przez Prezydium Rady Narodowej w W. informacji co do przeznaczenia nieruchomości w obowiązującym wówczas planie. Organ nie wyjaśnił również, czy Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego W. nr [...] z 1948 r. uzyskał w ogóle moc obowiązującą.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej (będąc właściwym w sprawie po zniesieniu urzędu Ministra Infrastruktury) decyzją z [...] sierpnia 2012 r. nr [...] utrzymał zakwestionowaną decyzję Ministra Infrastruktury w mocy.

Przywołując treść art. 7 ust. 2 dekretu organ wywodził, że przed wydaniem orzeczenia rozstrzygającego w sprawie z wniosku o przyznanie prawa własności czasowej, organ zobowiązany był dokonać ustaleń co do przeznaczenia nieruchomości według planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w dacie wydania decyzji w tym przedmiocie. Dla terenu przedmiotowej nieruchomości w dacie wydania kontrolowanego orzeczenia obowiązywał Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego W. Nr [...] uchwalonym przez Naczelną Radę Odbudowy W. w dniu [...] maja 1948 r., ogłoszonym w Monitorze Polskim z 1948 r. Nr [...], poz. [...]. Zgodnie z tym planem nieruchomość położona była na obszarze przeznaczonym pod budynki użyteczności publicznej oraz budownictwo społeczne, place publiczne, parki, skwery, ogrody oraz drogi i inne linie komunikacyjne wraz z urządzeniami pomocniczymi. Przy czym dla obszaru objętego tak określoną funkcją nie przewidziano żadnych linii rozgraniczających poszczególne cele planistyczne, co potwierdza znajdujące się w aktach opracowanie uprawnionego geodety z [...] września 2007 r. oraz notatka służbowa tego geodety z [...] września 2008 r.

Plan ten, zdaniem Ministra, stanowił punkt odniesienia dla organu dekretowego przy wydawaniu decyzji. Organ nadzoru wskazał przy tym, że przynajmniej od 1948 r. teren nieruchomości ozn. nr hip. [...] przeznaczony był na potrzeby wojska, a więc na cele o charakterze ogólnonarodowym. Analiza akt własnościowych oraz dokumentacji geodezyjnej pozwoliła zaś na ustalenie, że przeważająca część terenu tej nieruchomości przeznaczona została i faktycznie wykorzystana na realizację inwestycji o charakterze użyteczności publicznej oraz pod drogę publiczną, a więc na cele wskazane w obowiązującym wówczas planie. Skoro nieruchomość przeznaczona została na potrzeby wojska oraz w części zagospodarowana pod drogę publiczną oczywiste jest, że nie mogła być oddana we własność czasową byłemu właścicielowi. Zdaniem Ministra, znajdujące się w aktach własnościowych przedmiotowej nieruchomości dokumenty z lat 1948-1951, mówiące o sposobie jej zagospodarowania od pierwszych lat powojennych dowodzą tego, że organ orzekający znał stan faktyczny przedmiotowej nieruchomości, a cele tej nieruchomości wywiódł z zapisów planu zagospodarowania przestrzennego i przez zestawienie ich doszedł do wniosku, że korzystanie z gruntu przez dotychczasowych właścicieli nie da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu wynikającym z tego planu.

Za chybiony uznał organ nadzoru zarzut zaniechania dokonania właściwej oceny faktu, iż kwestionowane orzeczenie administracyjne zostało oparte na "opracowywanym" planie zagospodarowania przestrzennego, podczas gdy z treści art. 7 ust. 2 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy wynika, że podstawą orzekania mógł być tylko obowiązujący w dacie tego orzekania plan zabudowania (zagospodarowania przestrzennego). Nie można bowiem uznać za rażące naruszenia prawa powołania się w orzeczeniu administracyjnym z 1952 r. na opracowywany plan zagospodarowania, gdy nieruchomość objęta była obowiązującym wówczas planem zagospodarowania. Posłużenie się zaś przez organ dekretowy pojęciem "opracowywany plan zagospodarowania przestrzennego" nie przesądza - wbrew temu, co podnosi strona - iż podstawą orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w W. z [...] kwietnia 1952 r. był inny niż obowiązujący plan. Niewskazanie w uzasadnieniu tego orzeczenia danych identyfikujących ten plan stanowiło wprawdzie uchybienie, to jednak w sytuacji, gdy był on aktem normatywnym, którego treść była publikowana i ogólnie dostępna, a w zapisach powołanego planu określono przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości, nie może być on oceniony jako rażące naruszenie prawa.

W związku z kwestionowaniem obowiązywania ww. planu z 1948 r. Minister podniósł, że przedmiotem prowadzonego postępowania nadzorczego było orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w W. o odmowie przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej, a nie badanie kwestii prawidłowości bądź nieprawidłowości przy sporządzaniu planu zagospodarowania przestrzennego (w jego fazie planistycznej). Mając zaś na względzie treść art. 9 ustawy z dnia 3 lipca 1947 r. o odbudowie m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 52, poz. 268 ze zm.), uchwalony przez Naczelną Radę Odbudowy W. w dniu [...] maja 1948 r. i ogłoszony w Monitorze Polskim z [...] czerwca 1948 r. Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego W. Nr [...], spełniał wszystkie wymagania formalne, aby być traktowanym za plan obowiązujący.

Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej podtrzymał jednocześnie uprzednio wyrażone stanowisko, iż rozstrzygnięcie w kontrolowanym orzeczeniu dekretowym o prawach L. C. (mimo że działała w imieniu i na rzecz swojego wnuka A.B.) obarczone jest wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Jednakże, ze względu na upływ terminu przewidzianego w art. 156 § 2 k.p.a. zezwalającego na stwierdzenie z tej przyczyny nieważności badanego orzeczenia, organ nadzoru mógł jedynie ograniczyć się do stwierdzenia wydania go z naruszeniem prawa (art. 158 § 2 k.p.a.).

Konkludując Minister stwierdził, że poczynione w toku postępowania ustalenia, wzmocnione zasadą trwałości decyzji administracyjnych nie pozwalają stwierdzić, aby orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej w W. obarczone było inną jeszcze niż wskazana w zaskarżonej decyzji Ministra Infrastruktury wadą określoną w art. 156 § 1 k.p.a., a tym samym brak jest podstaw do uchylenia uprzednio wydanej nadzorczej decyzji i stwierdzenia nieważności orzeczenia dekretowego.

Na powyższą decyzję A.B. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając jej naruszenie:

1. przepisu art. 17 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 157 § 1 k.p.a. poprzez niewłaściwe skontrolowanie w postępowaniu nadzorczym właściwości Ministra Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej badającego w trybie art. 156 § 1 k.p.a. decyzję Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] kwietnia 1952 r., o odmowie przyznania prawa użytkowania wieczystego w zakresie gruntów należących do Skarbu Państwa, podczas gdy właściwym organem który powinien kontrolować trybie art. 156 § 1 k.p.a. decyzję Prezydium Rady Narodowej w W. jest Wojewoda [...] jako organ wyższego stopnia nad Prezydentem W., a w konsekwencji wydanie zaskarżonej decyzji z dnia [...] sierpnia 2012 r. przez organ niewłaściwy;

2. przepisu 6 k.p.a. w z. z art. 153 p.p.s.a. w zw. art. 9 ustawy dnia 3 lipca 1947 r., o odbudowie m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 52, poz. 268) poprzez błędną, niezgodną w wytycznymi wskazanymi w wyroku WSA z dnia 13 sierpnia 2010 r., (sygn. I SA/Wa 1063/10) wykładnie polegającą na uznaniu, iż plan uchwalony przez Naczelną Radę Odbudowy W. uzyskał moc prawną (obowiązującą) przez ogłoszenie go Monitorze Polskim, podczas gdy prawidłowa wykładnia przepisu art. 9 ustawy z dnia 3 lipca 1947 r., o odbudowie m.st. Warszawy nie może być oderwana od całości procedury dotyczącej uchwalenia planu zagospodarowania tj. art. 13 ust. 2 ustawy o odbudowie m.st. Warszawy w zw. z § 10 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Odbudowy z dnia 11 grudnia 1947 r., w sprawie trybu postępowania przy sporządzeniu planów zagospodarowania przestrzennego dla obszaru Warszawy oraz Warszawskiego Zespołu Mieszkaniowego oraz zawieszania rozpatrywania wniosków o zmianę przeznaczenia terenu i dokonywania inwestycji na tym obszary (Dz.U. Nr 74, poz. 479), gdyż dopiero wyczerpanie wszelkich procedur planistycznych dotyczących miedzy innymi ogłoszenia w Monitorze Polskim przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, umożliwia uznanie przez organ nadzorczy zgodnie z kanonami wynikającymi z w zw. z art. 2 w zw. z art. 87 ust. 2 w zw. z art.88 ust. 2 w zw. z art. 94 Konstytucji RP, iż plan uchwalony przez Naczelną Radę Odbudowy W. uzyskuje moc prawną (obowiązującą), jako akt prawa miejscowego, przez ogłoszenie w Monitorze Polskim.

Na wypadek uznania, iż powyższe zarzuty nie były zasadne, skarżący zarzucił Ministrowi Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej naruszenie:

3. przepisu art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 7 k.p.a. i art. 8 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 k.p.a. polegające na przekroczeniu kompetencji organu nadzorczego w zakresie wyjaśnienia sprawy w sposób wszechstronny oraz zgodnie z zasadą proporcjonalności, poprzez uznanie, iż faktycznie realizowany przez Skarb Państwa sposób zagospodarowania nieruchomości polegający na zabudowaniu go budynkiem biurowym dla Ministerstwa Obrony Narodowej był zgodny z planem zagospodarowania przestrzennego Nr [...], w dacie wydania decyzji Prezydium Rady Narodowej z dnia [...] kwietnia 1952 r., i uniemożliwił jednoczesne wykorzystanie nieruchomości na inne funkcje przewidziane w planie, podczas gdy właściwe wyjaśnienie sprawy nadzorczej powinno opierać się wyłącznie na zbadaniu czy dawny właściciel mógł zrealizować przeznaczenie zawarte w planie zagospodarowania przestrzennego obowiązującym w dacie wydania decyzji tj. korzystać z gruntu w wypadku wykorzystania go "pod budynki użyteczności publicznej oraz budownictwo społeczne, place publiczne, parki, skwery, ogrody oraz drogi i inne linie komunikacyjne wraz z urządzeniami pomocniczymi";

4. przepisu art. 7 ust. 2 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a.

4.1 poprzez dokonanie oceny przesłanki możliwości pogodzenia dalszego korzystania z gruntu przez dotychczasowego właściciela na podstawie faktycznie zrealizowanego sposobu wykorzystania gruntu przez Skarb Państwa nie zaś na podstawie możliwego sposobu korzystania z gruntu zgodnie z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego, prowadzące do stwierdzenia, że orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej z dnia [...] kwietnia 1952 r. nie zostało wydane z rażącym naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

4.2 poprzez uznanie, iż "budynek biurowy dla Ministerstwa Obrony Narodowej stanowi "budynek użyteczności publicznej tj. cel określony w Miejscowym Planie Zagospodarowania Przestrzennego Nr [...] z dnia [...] maja 1948 r., podczas gdy przeznaczenie gruntu na budynek biurowy dla Ministerstwa nie stanowiło "budynków użyteczności publicznej' w rozumieniu przepisów prawa materialnego obowiązujących w dacie wydania decyzji Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] kwietnia 1952 r.,

5.przepisu art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wykonania wytycznych nałożonych przez WSA w wyroku z dnia 13 sierpnia 2010 r., (sygn. I SA/Wa 1063/10) poprzez niewyjaśnienie co oznacza dla możliwości korzystania z gruntu przez dotychczasowego właściciela brak linii rozgraniczających poszczególne obszary przeznaczenia określone Planem Zagospodarowania Przestrzennego Nr [...].

W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniósł on uchylenie w całości zaskarżonej decyzji.

W uzupełnieniu skargi pismem z [...] marca 2013 r. (doprecyzowanym na rozprawie) skarżący dodatkowo zarzucił decyzji Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej naruszanie przepisu art. 7 ust. 2 dekretu w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez uznanie, iż w dacie wydania orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej z dnia [...] kwietnia 1952 r., obowiązującym planem był Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego Nr [...], podczas gdy w związku z wejściem w życie ustawy z dnia 30 grudnia 1950 r. o organizacji władz i instytucji w dziedzinie budownictwa (Dz.U. Nr 58, poz. 523) akt prawny - Obwieszczenie Przewodniczącego Naczelnej Rady Odbudowy m. st. Warszawy akt prawny - Obwieszczenie Przewodniczącego Naczelnej Rady Warszawy z dnia 29 maja 1948 r., (MP Nr 54 poz. 308) uznany został za uchylony z dniem 1 stycznia 1951 r. Potwierdzeniem tego jest zaś informacja umieszczona w internetowym systemie aktów prawnych umieszczonym na stronach internetowych Sejmu. Oznacza to, że w dacie wydania decyzji dekretowej obowiązywał Ogólny plan zabudowania W., zatwierdzony przez Ministerstwo Robót Publicznych dnia [...] sierpnia 1931 r., który nie został uchylony żadnym aktem prawnym. Ustalenia tego planu powinien wziąć zatem Minister pod uwagę przy ocenie zgodności z prawem decyzji dekretowej. Tego jednak nie uczynił, co spowodowało, że Minister nie przeprowadził w sposób wyczerpujący postępowania wyjaśniającego, przez naruszone zostały art. 7 i 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 ust. 2 dekretu.

W odpowiedzi na skargę organ o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zakwestionowanej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje:

zaskarżona decyzja, jak też poprzedzająca ją decyzja Ministra Infrastruktury nie naruszają przepisów prawa materialnego, ani nie doszło przy ich podejmowaniu do istotnych naruszeń procedury administracyjnej, a tym samym skarga nie zasługuje na uwzględnienie i podlega oddaleniu.

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z [...] sierpnia 2012 r. utrzymującą w mocy decyzję Ministra Infrastruktury z [...] lipca 2011 r. stwierdzającą, że podjęte, w trybie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279), orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej w W. z [...] kwietnia 1952 r. wydane zostało z naruszeniem prawa, jednak ze względu na upływ 10 lat od jego doręczenia orzeczenia nie można stwierdzić nieważności ww. orzeczenia.

Decyzje te, co jest istotne, zapadły w ponownie prowadzonym postępowaniu po uprzednim uchyleniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 13 sierpnia 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 1063/10 wydanych w sprawie decyzji, a więc w warunkach związania organu (jak też rozpoznającego obecnie skargę Sądu) zawartymi w tych wyroku (jak też uprzednio wydanych w sprawie wyrokach z 17 czerwca 2003 r. sygn. akt I SA 2962/01 oraz z 25 kwietnia 2008 r. sygn. akt I SA/Wa 2090/07) wskazaniami co do dalszego postępowania i sformułowanymi w nich ocenami prawnymi. Zgodnie bowiem z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) przywoływanej dalej jako: "p.p.s.a", ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. W wyrokach tych oprócz merytorycznej oceny wydanych decyzji i sformułowanych w tym kontekście ocen prawnych i zaleceń, Sąd zaaprobował także właściwość Ministra do rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenie dekretowego z [...] kwietnia 1952 r., a w konsekwencji stwierdzić należy, że ta kwestia została w niniejszej sprawie przesądzona prawomocnymi wyrokami, choć nie zostało to wyrażone w nich expressis verbis. Zważyć bowiem należy, że kontrolując zaskarżony akt sąd, nie będąc związanym zarzutami skargi (co wynika z art. 134 § 1 p.p.s.a.), z urzędu bada czy jest on obarczony kwalifikowanymi wadami prawnymi wymienionymi w art. 156 § 1 k.p.a., a więc również czy organ, który rozstrzygał sprawę był organem właściwym. Zaistnienie zaś takiej wady, obliguje sąd do stwierdzenia nieważności kontrolowanego aktu na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Taka zaś sytuacja w niniejszej sprawie nie miała miejsca.

Niezależnie od powyższego przypomnieć należy, że sprawa o stwierdzenie nieważności decyzji jest w stosunku do postępowania zwykłego sprawą nową. Rządzi się ona zatem własnymi regułami także w zakresie ustalenia organu właściwego do rozstrzygnięcia sprawy. Organem właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji jest zaś, stosownie do art. 157 § 1 k.p.a., organ wyższego stopnia, a gdy decyzja została wydana przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze - ten organ. Treść tego przepisu wskazuje więc jednoznacznie na powiązanie organu wyższego stopnia z organem, który wydał decyzję. Punktem wyjścia zatem do ustalenia organu właściwego w postępowaniu nieważnościowym winno być ustalenie jaki organ w dacie wydawania kontrolowanego orzeczenia był organem wyższego stopnia w stosunku do nieistniejącego już organu jakim było terenowego organu administracji państwowej stopnia wojewódzkiego - Prezydium Rady Narodowej w W., następnie zaś ustalenie czy organ taki jako organ wyższego stopnia w rozumieniu art. 17 k.p.a. nadal w strukturze organów administracji publicznej funkcjonuje, a jeśli tak uwzględniając charakter sprawy dokonać jego konkretyzacji. Innymi słowy ustalenie właściwości organu wyższego stopnia winno następować w odniesieniu do organu, który wydał decyzję, a nie do organu, który decyzję o określonej treści wydałby obecnie zgodnie z aktualnie przysługującymi mu kompetencjami (por. wydane na tle spraw dotyczących wywłaszczenia wyroki NSA z dnia 27 czerwca 2012 r. sygn. akt I OSK 984/11 Lex nr Lex nr 1217381, z 24 października 2012 r. sygn. akt I OSK 711/12 Lex nr 1233194). Skoro więc organem wyższego stopnia w stosunku do Prezydium Rady Narodowej w W. w sprawie dotyczącej przyznania prawa własności czasowej w oparciu o przepisy dekretu był w dacie wydania orzeczenia ([...] kwietnia 1952 r.) właściwy minister – Minister Gospodarki Komunalnej, a uprawnioną wówczas do uchylenia nieważnej decyzji była w świetle art. 101 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. – o postępowaniu administracyjnym (Dz.U. Nr 36, poz. 341 ze zm.) władza nadzorcza, a gdy chodzi o decyzję władzy naczelnej – ta władza, to mimo że zniesiony został organ, który wydał kwestionowane w nadzorze orzeczenie, istnieje nadal organ, który byłby właściwy do orzekania w sprawie stwierdzenia jego nieważności – a więc minister. Uwzględniając zatem zakres aktualnych kompetencji merytorycznych określonego ministra, organem właściwym do rozpoznania wniosku A.B. o stwierdzenie nieważności orzeczenia dekretowego podjętego przez Prezydium Rady Narodowej w W., stosownie do art. 157 § 1 k.p.a. w zw. z art. 17 i art. 20 k.p.a., był więc Minister Infrastruktury, a obecnie (po zniesieniu jego urzędu) jest nim Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej.

Odmienna koncepcja określania właściwości organu w postępowaniu nieważnościowym (polegająca na ustaleniu aktualnie właściwego organu w sprawie dekretowej, a następnie określaniu w stosunku do niego organu wyższej instancji), która legła u podstaw podjętej 5 czerwca 2000 r. uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego sygn. akt OPS 7/00 (ONSA 2000/4/139), w ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie, nie jest miarodajna przy ustalaniu organu właściwego w sprawach dotyczących stwierdzenia nieważności orzeczeń dekretowych obejmujących grunt, który nie podlegał wtórnej komunalizacji. Potwierdzeniem tego stanowiska jest z jednej strony, brak zakwestionowania przez składy orzekające w wydanych na gruncie niniejszej sprawy wyrokach właściwości Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast (Ministra Infrastruktury) do rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia z 1952 r, a z drugiej strony dominująca w orzecznictwie sądów administracyjnych praktyka akceptacji właściwości ministra w postępowaniu nadzorczym w sprawach dekretowych dotyczących gruntów stanowiących obecnie własność Skarbu Państwa. Tytułem przykładu można tu wymienić orzeczenia Naczelnego Sadu Administracyjnego z: 23 września 2009 I OSK 39/09, 29 grudnia 2010 r. I OSK 291/10 czy z 25 marca 2011 r. I OSK 766/10 (dostępne w internetowej bazie orzeczeń http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Prezentowane w orzecznictwie odmienne poglądy, w tym pogląd wyrażony w nieprawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 24 maja 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 1952/11 (http://orzeczenia.nsa.gov.pl), przywołanym w uzasadnieniu skargi, są odosobnione i skład orzekający w niniejszej sprawie ich nie podziela.

Z powyższych względów zarzut naruszenia przez Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej art. 17 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 157 § 1 k.p.a. uznać należy za chybiony.

Przechodząc zaś do merytorycznej oceny podjętej w sprawie decyzji, stwierdzić należy, że zarówno Minister Infrastruktury, jak też utrzymujący w mocy jego rozstrzygnięcia Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej Minister dokonując weryfikacji w trybie art. 156 § 1 k.p.a. legalności orzeczenia z [...] kwietnia 1952 r., wbrew temu co twierdzi strona skarżąca, nie naruszyli przepisów postępowania administracyjnego ani norm prawa materialnego.

Materialnoprawną podstawę weryfikowanego przez Ministra Infrastruktury, a po przekształceniach organizacyjnych mających miejsce w administracji centralnej, przez Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w W. z [...] kwietnia 1952 r. stanowiły, jak już zasygnalizowano na wstępie, przepisy dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy. Mocą tego aktu normatywnego wszelkie grunty na obszarze W. przeszły na własność gminy m.st. Warszawy (art. 1 dekretu), a następnie, na podstawie art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz.U. Nr 14, poz. 130 ze zm.) na własność Skarbu Państwa. Dekret ten stwarzał dotychczasowym właścicielom nieruchomości możliwość wystąpienia z wnioskiem o przyznanie na przejętym gruncie prawa zabudowy lub prawa wieczystej dzierżawy. Wspomniany wniosek należało złożyć w terminie 6 miesięcy od dnia objęcia gruntu w posiadanie przez Gminę m. st. Warszawy (art. 7 ust. 1 dekretu). Gmina zaś obowiązana była taki wniosek uwzględnić, jeżeli korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela dało się pogodzić z planem zabudowania (art. 7 ust. 2 dekretu).

Podstawą nieuwzględnienia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej gruntu nieruchomości położonej przy ul. [...], ul. [...], ozn. nr hip. [...] L. C. w kontrolowanym przez Ministra orzeczeniu administracyjnym było wskazanie, iż ze względu na przeznaczenie tej nieruchomości w "opracowywanym planie zagospodarowania przestrzennego" pod budownictwo publiczne, nie jest możliwe korzystanie z gruntu zgodnie z tym przeznaczeniem przez jego przeddekretowego właściciela.

Jak ustalono w postępowaniu nadzorczym, właścicielem przeddekretowym nieruchomości był A.B., a składająca przez pełnomocnika, w terminie określonym w art. 7 ust. 1 dekretu, wniosek o przyznanie prawa własności czasowej L. C., działał w imieniu i na rzecz dawnego właściciela, a nie własnym. To zaś oznacza, że organ dekretowy orzekając o prawach składającej wniosek, a nie prawach dawnego właściciela – do czego obligowała go dyspozycja normy prawnej z art. 7 ust. 2 dekretu - ukształtował stosunek administracyjnoprawny jednostki nie mającej przymiotu strony w tym postępowaniu. W konsekwencji czego rozstrzygnięcie to obarczone jest kwalifikowaną wadą prawną z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., prowadzącą do jego nieważności, jednakże na przeszkodzie takiemu rozstrzygnięciu stoi przewidziany w art. 156 § 2 k.p.a. dziesięcioletni termin, w jakim orzeczenie takie może zostać podjęte, czego konsekwencja jest stwierdzenie, stosownie do art. 158 § 2 k.p.a., że kontrolowana decyzja wydana została z naruszeniem prawa.

Okoliczności te są niesporne w niniejszej sprawie i znajdują potwierdzenie w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym. Nie budzą one również zastrzeżeń Sądu. Istotą sporu jest natomiast to, czy kontrolowane orzeczenie jest obarczone inną wadą prawną z art. 156 § 1 k.p.a., a zwłaszcza wadą rażącego naruszenia prawa. Zaistnienia tej wady skarżący upatrują zaś z jednej strony w nieobowiązywaniu w dacie orzekania przez Prezydium Rady Narodowej w W. Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Nr [...] uchwalonego przez Naczelną Radę Odbudowy w dniu [...] maja 1948 r. - na który powoływał się organ nadzoru, z drugiej zaś w braku wykazania, że przewidziane w tym planie przeznaczenie gruntu, nie dało się pogodzić z możliwością wykorzystywania go w zgodzie z tym planem przez dotychczasowego właściciela.

W związku z podnoszonymi w tym względzie zarzutami, w pierwszym rzędzie odnieść się należy do kwestii obowiązywania ww. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego. O tym jaki plan był obowiązujący dla terenu obejmującego sporną nieruchomość w dacie wydawania orzeczenia dekretowego, przesądzała – jak trafnie zauważył Minister- norma zawarta w art. 9 ustawy z dnia 3 lipca 1947 r.- o odbudowie m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 52, poz. 268). Zgodnie z tym przepisem plany zagospodarowania przestrzennego W. i [...] Zespołu Miejskiego, uchwalone przez Naczelną Radę Odbudowy W., uzyskują moc obowiązującą z dniem ogłoszenia w Monitorze Polskim. Wspomniana ustawa, wbrew temu co twierdzi skarżący, była w 1952 r. aktem powszechnie obowiązującym. Za nieuprawniony uznać należy pogląd, iż uchylona ona została z chwilą wejście w życie ustawy z dnia 30 grudnia 1950 r. – o organizacji władz i instytucji w dziedzinie budownictwa (Dz.U. Nr 58, poz. 523). Brak jest bowiem w tej ustawie przepisu, który by o tej derogacji stanowił, a jej zakres przedmiotowy nie obejmuje materii uregulowanej w ustawie o odbudowie W. W tej sytuacji nie ma również uzasadnionych podstaw do wnioskowania o uchyleniu jej w sposób dorozumiany, zgodnie z zasadą lex posterior derogat legi priori czy też lex specialis derogat legi generali. Umieszczenie zaś przez Kancelarię Sejmu na stronach Internetowego Systemu Informacji o Aktach Prawnych w wykazie aktów uchylonych ustawą z 30 grudnia 1950 r. informacji o uchyleniu ustawy o odbudowie m.st. Warszawy, jak też wymienionych aktów planistycznych uchwalonych przez Naczelną Radę Odbudowy W. uchwalonych przed 1 stycznia 1951 r. (w tym obwieszczenia o uchwaleniu planu Nr [...]) - na co powołuje się skarżący uzasadniając stwierdzenie o nieobowiązywaniu tej ustawy jak też miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z 1948 r. - można jedynie traktować jako pogląd instytucji wprowadzającej dane do systemu, a nie źródło prawa, a w konsekwencji podstawę do formułowania ocen o obowiązującym porządku prawnym.

Sąd nie podziela również poglądu wyrażonego w wyroku Naczelnego Sądu administracyjnego z 3 sierpnia 2011 r. sygn. akt I OSK 1383/10 (Lex nr 1068389), w którym wywodzono, że uchyleniu ustawy o odbudowie m.st. Warszawy nastąpiło per desuetudo jeszcze w roku 1950, w konsekwencji utraty faktycznej i prawnej możliwości działania przez Naczelną Radę Odbudowy W., a to w związku ze zmianami w strukturze administracji centralnej i likwidacją Biura Odbudowy Stolicy, co nastąpiło na podstawie rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 6 września 1950 r w sprawie zniesienia Biura Odbudowy Stolicy (Dz.U. Nr 42, poz. 375). Sam fakt utraty możliwości działania Naczelnej Rady Odbudowy m.st. Warszawy i uchwalania po roku pięćdziesiątym planów zagospodarowania przestrzennego, jest niewystarczający do formułowania wniosków o derogowaniu z porządku prawnego ustawy z dnia 3 lipca 1947. Zwłaszcza w sytuacji gdy samo ratio legis tego aktu normatywnego, jakim była odbudowa miasta ze zniszczeń wojennych, z całą pewnością w 1950 r. nie utraciło i nie mogło jeszcze utracić na znaczeniu. W ocenie Sądu można natomiast rozważać ewentualne nieformalne uchylenie powołanej ustawy, przez ustawę planistyczną z 1961 r., która niejako konsumowała ustawę o odbudowie W., gdyż zawierała odrębne regulacje dotyczące planowania przestrzennego na obszarze miast wyłączonych z województwa, a więc także W., co stanowiło uprzednio przedmiot ustawy z dnia z dnia 3 lipca 1947 r. Jednakże ta okoliczność dla oceny legalności orzeczenia z roku 1952 nie ma istotnego znaczenia.

Skoro zatem ww. ustawa obowiązywała, a miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego z 1948 r. nr [...], opublikowany został, stosownie do art. 9 tej ustawy, w Monitorze Polskim Nr [...], poz. [...] – co jest okolicznością niekwestionowaną – to był on planem obowiązującym, do którego bezwzględnie stosować się winny organy władzy publicznej, w tym Prezydium Rady Narodowej w W. rozpoznając wniosek o przyznanie prawa własności czasowej. W konsekwencji powyższego prawidłowo organ nadzoru weryfikując legalność orzeczenia dekretowego, dokonywał tego w kontekście postanowień tego planu. Co się zaś tyczy podniesionych w skardze wątpliwości co do obowiązywania planu nr [...] ze względu na możliwe uchybienia procedurze legislacyjnej - zdaniem strony brak jest bowiem dowodów na to, że uchwalenie planu poprzedzone zostało opublikowaniem w Monitorze Polskim ogłoszenia o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – to wskazać należy, że badanie poprawności procedury uchwalenia planu miejscowego wykraczało poza granice sprawy rozstrzyganej przez Prezydium Rady Narodowej na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu. Prezydium nie miało bowiem ku temu kompetencji. W tej sytuacji zastosowanie się przez ten organ do postanowień opublikowanego planu zagospodarowania przestrzennego, niezależnie od tego czy sama procedur planistyczna poprzedzające uchwalenie planu przebiegała zgodnie z obowiązującymi wówczas przepisami, nie może być kwalifikowane jako naruszenie prawa, tym bardziej naruszenie go w sposób rażący. W związku z tym, dokonując oceny legalności orzeczenia dekretowego organ nadzoru także nie miał obowiązku weryfikowania legalności procedury planistycznej. Zaleceń zbadania kwestii obowiązywania planu, w kontekście zachowania procedury legislacyjnej jego stanowienia, wbrew temu co sugeruje skarżący, nie zawarł też Sąd w wyroku 13 sierpnia 2010 r. sygn.. akt I SA/Wa 1063/10. Sąd wskazał wówczas jedynie na konieczność wyjaśnienie "w sposób niewątpliwy i wszechstronny, czy kwestia obowiązywania planu z 1949 r. oraz charakter unormowań planistycznych odnoszących się do terenu objętego wnioskiem dekretowym implikowała wystąpienie przesłanki nieważnościowej, tj. czy wiązało się to z rażącym naruszeniem prawa przez wydanie kontrolowanego w trybie nadzorczym orzeczenia." Wytyczne te nie dotyczyły więc zbadania przez organ nadzoru czy plan z 1948 r. był planem obowiązującym, ale czy jego obowiązywanie, ze względu na przewidziane w nim przeznaczenie terenu uprawnia do stwierdzenia, że korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela w zgodzie z tym planem nie jest możliwe, co dopiero umożliwi ocenę, czy wydane w sprawie orzeczenie dekretowe rażąco narusza prawo. Z tego zadania zaś organ nadzoru się wywiązał. W tym stanie rzeczy zarzut naruszenia przez Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej art. 6 k.p.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 9 ustawy o odbudowie m.st. Warszawy, w zw. z art. 13 ust. 2 tej ustawy i § 10 rozporządzenia Ministra Odbudowy z dnia 11 grudnia 1947 r., w sprawie trybu postępowania przy sporządzaniu planów zagospodarowania przestrzennego dla obszaru m. st. Warszawy i Warszawskiego Zespołu Miejskiego oraz zawieszenia rozpatrywania wniosków o zmianę przeznaczenia terenu i dokonywania inwestycji na tym obszarze (Dz.U. Nr 74 poz. 479), nie ma w ocenie Sądu usprawiedliwionych podstaw.

W sprawie poza sporem jest, że dla terenu obejmującego obszar m.in. spornej nieruchomości w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nr [...] przewidziano przeznaczenie "pod budynki użyteczności publicznej oraz budownictwo społeczne, place publiczne, parki, skwery, ogrody oraz drogi i inne linie komunikacyjne wraz z urządzeniami pomocniczymi". Nie jest również sporne to, że plan ten nie zawierał linii rozgraniczających poszczególne cele planistyczne jakie na objętym nim obszarze w ramach tak zdefiniowanego przeznaczenia mają być realizowane, co jednoznacznie potwierdził uprawniony geodeta w opracowaniu z [...] września 2007 r. oraz notatce służbowej z [...] września 2009 r. Oczywiście przy tak ogólnie zdefiniowanym przeznaczeniu, niektóre zaplanowane funkcje mogły być teoretycznie realizowane przez podmiot prywatny (np. pod przewidziane w planie ogrody). Jednakże w sytuacji, gdy w dacie rozpoznawania wniosku dekretowego, w ramach ogólnie zdefiniowanego w planie przeznaczenia gruntu doszło do skonkretyzowania celu jaki na nim ma być realizowany poprzez usytuowanie w jego obszarze określonych inwestycji, czy też wydania decyzji lokalizacyjnych, ocena zaistnienia przesłanki z art. 7 ust. 2 dekretu, nie mogła być dokonywana w oderwaniu od tak skonkretyzowanych zamierzeń planistycznych.

W niniejszej sprawie ta konkretyzacji nastąpiła poprzez usytuowanie na przeważającej części gruntu hipotecznego budynku biurowego Ministerstwa Obrony Narodowej (obecna działka nr [...]), zaś na pozostałej w części infrastruktury drogowej ul. [...] (obecna działka nr [...]). Z akt spraw wynika, że rozpoczęcie realizacji wspomnianego budynku nastąpiło już w roku 1948 (vide karta rejestracji nieruchomości z [...] września 1948 r.). To zaś oznacza, że funkcja jaka na gruncie miała być w zgodzie z planem realizowana związana była z obronnością państwa, a jej wyrazem było usytuowanie na nim wykorzystywanego na ten cel budynku użyteczności publicznej. Podkreślić przy tym należy, że definiowanie zaplanowanego i zrealizowanego na nieruchomości budynku jako "budynku użyteczności publicznej" nie dyskwalifikuje - jak chciałaby strona skarżąca – brak jego powszechnej dostępności. To bowiem czy określony obiekt można zakwalifikować jako spełniający wymóg "użyteczności publicznej" nie jest wyłącznie zastrzeżone dla obiektów, do których istnieje nieimitowany podmiotowo fizyczny dostęp. Użyteczność publiczna jest bowiem przede wszystkim integralnie związana z zaspokajaniem zbiorowych potrzeb społeczeństwa, gdzie zysk - jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu do uchwały z dnia 26 listopada 2008 r sygn. akt I OPS 5/08 (wskazywanej także przez skarżącego na potwierdzenie swojej argumentacji) - nie jest jedynym, ani nawet najwyższym kryterium prowadzonej działalności, a istotą jej jest nieprzerwane zaspokajanie potrzeb, o których wyżej mowa na poziomie powszechnej dostępności. Innymi słowy budynek będzie miał charakter budynku użyteczności publicznej także wówczas, kiedy dostęp do niego będzie miała wprawdzie jedynie określona kategoria podmiotów, ale cele i zadania jakie w nich realizować ma Państwo służyły będą zaspokajaniu potrzeb ogółu społeczeństwa. Jedną zaś z takich potrzeb jest zapewnienia bezpieczeństwa militarnego Państwa. Ta funkcja w sposób oczywisty nie mogła być realizowana na gruncie przez osoby prywatne. To zaś prowadzić musi do konkluzji, że przewidziane w planie przeznaczenie gruntu, skonkretyzowane rodzajowo poprzez realizowaną na nim począwszy od 1948 r. inwestycję publiczną, wykluczało możliwość dalszego wykorzystywania gruntu, w zgodzie z tym planem, przez dotychczasowego właściciela. Nie została zatem spełniona przesłanka z art. 7 ust. 2 dekretu, warunkująca przyznanie dawnemu właścicielowi prawa własności czasowej do tej części gruntu.

Nie budzi także wątpliwości Sądu, że przeznaczenie pozostałej części gruntu w miejscowym palnie pod urządzenia drogi i związanej z nią infrastrukturą (w tym wypadku ul. [...]), jest nie do pogodzenia z możliwością korzystania z niego przez dotychczasowego właściciela. Obowiązujące wszak w dacie wydawania orzeczenia dekretowego przepisy prawa (podobnie jak ma to miejsce obecnie) nie przewidywały możliwości urządzenia drogi publicznej na gruncie stanowiącym własność prywatną. Wskazuje na to zarówno art. 7 ustawy z dnia 10 grudnia 1920 r. o budowie i utrzymaniu dróg publicznych w Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. z 1948 r. Nr 54, poz. 433), przewidujący nabywanie w drodze wywłaszczenia gruntów przeznaczonych pod budowę drogi, jak też art. 12 tej ustawy stanowiący, iż budowa i utrzymanie dróg publicznych należy do zakresu działania administracji państwowej bądź właściwych związków samorządu terytorialnego (w zależności od kategorii drogi). Skoro więc obowiązujący plan miejscowy przewidywał na części gruntu dekretowego urządzenie drogi i urządzeń z nią powiązanych, to niewątpliwie wykorzystywanie tego gruntu w sposób zgodny z tym przeznaczeniem nie mogło być realizowane przez osobę fizyczną, a to wykluczało możliwość uwzględnienia także w tej części wniosku przeddekretowego właściciela.

To zaś prowadzić musi do wniosku, że odmowa przyznania byłym właścicielom nieruchomości prawa własności czasowej w tak ustalonym stanie faktycznym nie naruszała art. 7 ust. 2 dekretu, a tym bardzie nie naruszała tego przepisu w sposób rażący, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Trafne jest również stanowisko Ministra, że brak powołania w kontrolowanym orzeczeniu konkretnego planu zagospodarowania przestrzennego (jego numeru, bądź daty uchwalenia) nie może być kwalifikowane jako rażące naruszenie prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zważyć bowiem należy, że plan taki był aktem normatywnym, powszechnie obowiązującym w stosunkach lokalnych, a treść jego opublikowana i powszechnie znana. W tym stanie rzeczy pominięcie w tym orzeczeniu danych identyfikujących ten plan i powołanie się "na plan opracowywany" wskazuje wprawdzie na niedochowanie należytej staranności przy sporządzaniu jego uzasadnienia i naruszenia w tym zakresie art. 75 ust. 2 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. – o postępowaniu administracyjnym, zgodnie z którym decyzja odmowna winna zawierać uzasadnienie prawne i faktyczne, jednakże tego rodzaju uchybienie procedurze administracyjnej nie może być, zdaniem Sądu, traktowane jako naruszenie prawa w stopniu "rażącym". Za "rażące" bowiem uznać należy tylko takie naruszenie prawa, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności, a takich skutków sam brak właściwego uzasadnienia orzeczenia dekretowego, nie spowodował. Rację ma również Minister, że w sprawie nie wystąpiły inne niż, opisane w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. kwalifikowane wady prawne decyzji, prowadzące do stwierdzenia jej nieważności. Niewątpliwie bowiem Prezydium Rady Narodowej w W. było organem właściwym do rozpatrzenia w 1952 r. wniosku dekretowego byłego właściciela gruntu, sprawa nie była uprzednio rozstrzygnięta inną prawomocną decyzją, orzeczenie było wykonalne, a jego wykonanie nie prowadziło do czynów zagrożonych karą. Nie wystąpiły również inne okoliczności skutkujące nieważnością decyzji z mocy prawa. Stan faktyczny sprawy w zakresie objętym postepowaniem nadzorczym został ustalony w sposób prawidłowy, zgodnie z zasadami prawdy obiektywnej przy uwzględnieniu wytycznych zawartych w wydanych w sprawie wyrokach, a materiał dowodowy poddany został właściwej ocenie, przy której nie przekroczono granic swobodnej oceny dowodów. Motywy podjętego rozstrzygnięcia przedstawione zostały zaś w uzasadnieniu decyzji w sposób wyczerpujący, spełniając tym samym dyrektywy określone w art. 107 § 3 k.p.a.

Nie można zatem podzielić także zarzutów dotyczących naruszenia przez Ministra art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 7 k.p.a. i art. 8 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 k.p.a., którego skarżący upatruje w przekroczeniu przez organ nadzoru kompetencji w zakresie wyjaśnienia sprawy, a to w związku ze sformułowana oceną możliwości wykorzystywania gruntu przez dotychczasowego właściciela przez pryzmat faktycznego stanu zagospodarowania nieruchomości, podczas gdy w postępowaniu nadzorczym organ winien ocenić jedynie czy dawny właściciel mógł zrealizować przeznaczenie zawarte w planie obowiązującym w dacie wydania kontrolowanego orzeczenia. Jak już bowiem wcześniej wyjaśniono, odniesienie się do faktycznego zagospodarowania terenu, miało jedynie na celu ustalenie jakie faktyczne zamierzenia planistyczne z pośród kilku wymienionych w obowiązującym planie przewidziane zostały do realizacji na obszarze spornej nieruchomości. To zaś było niezbędne z uwagi na brak linii rozgraniczających poszczególne cele przewidziane dla terenu objętego planem. Oczywistym jest bowiem, że na określonym terenie nie mogły być jedocześnie realizowane wszystkie określone planem funkcje. Dokonanie więc oceny legalności orzeczenia dekretowego, wymagało nie tylko odniesienie się do treści tego rozstrzygnięcia, ale również ustalenia stanu faktycznego istniejącego w dacie jego wydawania, by móc skontrolować poprawność subsumcji tego stanu przez Prezydium Rady Narodowej do mających zastosowania w sprawie norm prawa materialnego zawartych w przepisach dekretu z dnia 26 października 1945 r., a w szczególności jego art. 7 ust. 2. Jednocześnie podkreślić należy, że organ nadzoru nie orzekał o prawach i obowiązkach skarżącego dochodzonych na gruncie powołanego dekretu, a jedynie oceniał legalność podjętego w oparciu o przepisy dekretu aktu administracyjnego. W tej sytuacji, nie mógł on naruszyć ustanowionej w art. 31 ust. 3 Konstytucji zasady proporcjonalności, poprzez pozbawienie skarżącego możliwości realizowania przysługujących mu na gruncie dekretu praw.

Konkludując zatem stwierdzić należy, że wobec stwierdzenia, iż orzeczenie dekretowe z [...] kwietnia 1952 r. dotknięte jest jedynie wadą z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., a od jego doręczenie (co nastąpiło [...] kwietnia 1952 r.) upłynęło blisko sześćdziesiąt lat, ograniczenie przez organ nadzoru rozstrzygnięcia do stwierdzenia, w oparciu o art. 158 § 2 k.p.a., że kontrolowane orzeczenie wydane zostało z naruszeniem prawa, odpowiada prawu.

Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.