Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 838/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-07-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Stawecki, , Sędzia WSA Grzegorz Antas, Sędzia WSA Wojciech Sawczuk (spr.), Protokolant starszy referent Grażyna Dmitruk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 lipca 2020 r. sprawy ze skargi A. P. sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w W. z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w W. na rzecz A. P. sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 4.067 zł (słownie: cztery tysiące sześćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

I.

Decyzją z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...], na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 9a, art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r. poz. 59 ze zm.) oraz art. 104, art. 127a i art. 130 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm. - dalej jako k.p.a.) oraz art. 33 ustawy z dnia 4 października 2018 r. o produktach kosmetycznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2227 ze zm.) wymierzył firmie [...] Sp. z o.o. w [...] karę pieniężną w wysokości 15.000 zł (piętnaście tysięcy złotych) za wprowadzanie do obrotu produktu kosmetycznego pod nazwą [...] krem do twarzy zawierającego w składzie Pirytionian cynku, co narusza art. 14 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1223/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. dotyczącego produktów kosmetycznych (Dz. Urz. UE L. nr 342 s. 59 i nast. - dalej jako rozporządzenie 1223/2009).

Organ wskazał, że [...] Sp. z o.o. jest zobowiązana wykonać decyzję w terminie 14 dni od daty jej doręczenia.

Decyzja została sprostowana postanowieniem z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] co do wskazanej podstawy prawnej (art. 4 ust. 1 pkt 9a ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej zastąpiono art. 4 ust. 1 pkt 4 ustawy).

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia PPIS wyjaśnił, że w dniu [...] września 2019 r. przeprowadzono kontrolę u zobowiązanej celem sprawdzenia dokumentacji produktu kosmetycznego pn. [...] krem do twarzy. Kontrolę przeprowadzono w związku z powzięciem informacji o podejrzeniu wystąpienia działania niepożądanego po zastosowaniu kremu.

Po weryfikacji etykiety i przedłożonej dokumentacji stwierdzono, że w ww. produkcie znajduje się Pirytionian cynku w ilości 0,1% gotowego produktu, co jest niezgodne z pozycją 8 załącznika V do rozporządzenia 1223/2009. Początkowo podczas kontroli zobowiązana złożyła pisemne oświadczenie, iż osoba odpowiedzialna wdroży postępowanie w trybie pilnym dotyczące wstrzymania/wycofania z rynku produktu kosmetycznego. Ponadto przedłożono wydruk zablokowania sprzedaży produktu. Następnie w dniu [...] października 2019 r. PPIS otrzymał oświadczenie o uchyleniu wycofania ze sprzedaży. Ponadto pismem z dnia [...] października 2019 r. zobowiązana złożyła zastrzeżenia do protokołu kontroli interwencyjnej z dnia [...] września 2019 r. nr [...].

Decyzją z dnia [...] października 2019 r. nr [...] w [...] nakazującą wycofanie z obrotu handlowego na terytorium RP produkt kosmetyczny pn. [...] krem do twarzy.

Organ powoła się na treść art. 33 ustawy o produktach kosmetycznych zgodnie z którym kto wprowadza do obrotu produkt kosmetyczny z naruszeniem ograniczeń dotyczącym substancji, o których mowa w art. 14, art. 15 ust. 1 i 2 oraz art. 17 rozporządzenia nr 1223/2009, podlega karze pieniężnej w wysokości do 100.000 zł.

Ustalając wysokość kary pieniężnej nałożonej niniejszą decyzją, PPIS wziął pod uwagę art. 189d k.p.a. Zdaniem organu kwota kary w wysokości 15.000 zł jest najniższą jaką mógł wymierzyć za powyższy czyn. Wymierzając taką karę organ miał przekonanie, że spowoduje zaprzestanie przez adresata decyzji działalności polegającej na wprowadzaniu do obrotu produktu kosmetycznego zawierającego w składzie Pirytionian cynku. Ponieważ na Państwowej Inspekcji Sanitarnej ciąży ustawowy obowiązek ochrony fundamentalnych wartości, jakimi są życie i zdrowie ludzkie, dlatego wymierzenie takiej kwoty jest adekwatne do zaistniałej sytuacji - wprowadzanie do obrotu produktu kosmetycznego. Biorąc jednocześnie pod uwagę, iż wprowadzenie do obrotu ww. produktu kosmetycznego doprowadziło do wystąpienia u konsumenta działania niepożądanego, Inspektor zdecydował o ustaleniu wysokości administracyjnej kary pieniężnej na 15.000 zł. Spółka prowadzi szeroko zakrojoną działalność i celem decyzji nie powinno być wyeliminowanie jej z rynku a jedynie spowodowanie uciążliwości, która podziała odstraszająco i skłoni do większej staranności przy wprowadzaniu do obrotu produktów kosmetycznych.

II.

Po rozpatrzeniu odwołania [...] Sp. z o.o. w [...] (następca prawny [...] Sp. z o.o. w [...] - dalej jako Skarżąca lub Spółka), [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny decyzją z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję orzekając w tym zakresie na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 1 pkt 6, art. 4 ust. 1 pkt 3a, art. 12 ust. 1 i art. 27 ust 1 i 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej.

W spornym produkcie kosmetycznym "[...] krem do twarzy" znajduje się Pirytionian cynku w ilości 0,1 %. Zgodnie z pozycją 8 Załącznika V rozporządzenia (WE) 1223/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. "Wykaz substancji konserwujących dozwolonych w produktach kosmetycznych" Pirytionian cynku może być stosowany jako substancja konserwująca: w ilości 1,0 % w produktach spłukiwanych do włosów oraz w stężeniu 0,5 % w innych produktach z zastrzeżeniem nie stosować w produktach do jamy ustnej.

Powołując się na opinię Głównego Inspektora Sanitarnego organ wojewódzki wskazał, że stosowanie Pirytionianu cynku regulowane jest w załącznikach III i V do rozporządzenia 1223/2009. Zgodnie z lp. 101 załącznika III Pirytionian cynku może być stosowany w ilości 0,1 % w niespłukiwanych produktach do włosów (do celów innych niż zahamowanie rozwoju drobnoustrojów w produkcie. Cel musi wynikać z prezentacji produktu). Zgodnie z załącznikiem V lp. 8 ww. substancja może być również używana jako substancja konserwująca w ilości 1% w produktach do włosów oraz 0,5% w innych produktach. Ponadto w kolumnie "h" zawarto zastrzeżenie "Tylko w produktach spłukiwanych. Nie stosować w produktach do jamy ustnej".

W powyższym kontekście [...]PWIS zwrócił uwagę na przepisy art. 14 ww. rozporządzenia nr 1223/2009 wprowadzający ograniczenia dotyczące substancji wymienionych w załącznikach. Przepis ten stanowi, że w produktach kosmetycznych można stosować wyłącznie określone substancje konserwujące (załącznik V). Jednocześnie zgodnie z lit. d ppkt (ii) substancje wymienione w załączniku V mogą być stosowane nie tylko jako substancje konserwujące, jednakże stosowanie to podlega ograniczeniom określonym w innych załącznikach np. załączniku III lub ograniczeniom ustalonym dla tej substancji jako substancji konserwującej. Mając na uwadze powyższe przepisy Pirytionian cynku nie powinien być stosowany w produktach kosmetycznych pozostawianych na skórze - kremie do twarzy.

Organ zwrócił także uwagę na opinie: Naukowego Komitetu ds. Nieżywnościowych Produktów Konsumenckich (SCCNFP) SCCNFP/0671/03 oraz Naukowego Komitetu ds. Produktów Konsumenckich (SCCS) SCCS/1512/13. Obydwie ww. opinie odnoszą się do stosowania przedmiotowej substancji zgodnie z Załącznikiem V - jako substancji konserwującej wyłącznie w produktach spłukiwanych (z wyłączeniem produktów do higieny jamy ustnej) oraz zgodnie z Załącznikiem III - do niespłukiwanych produktów do włosów.

Po dokonaniu analizy dostępnych opinii komitetów naukowych właściwych do oceny substancji stosowanych w produktach kosmetycznych można stwierdzić, że Pirytionian cynku nie był substancją dozwoloną do stosowania w produktach kosmetycznych pozostawianych na skórze.

Ponadto dostępna jest najnowsza opinia SCCS/1614/19 wydana w związku z wystąpieniem przez przemysł o zastosowanie derogacji wynikającej z przepisów art. 15 rozporządzenia nr 1223/2009 z powodu wydania przez Komitet Oceny Ryzyka Europejskiej Agencji ds. Chemikaliów opinii proponującej przyjęcie dla Pirytionianu cynku klasyfikacji jako substancji kategorii 1B CMR (substancje kancerogenne, mutagenne i szkodliwe dla rozrodczości) zgodnie z rozporządzeniem (WE) nr 172/2008.

[...]PWIS zwrócił uwagę na przepisy decyzji wykonawczej Komisji z dnia [...] listopada 2013 r. w sprawie wytycznych dotyczących załącznika I do rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1223/2009 dotyczącego produktów kosmetycznych (2013/674/UE) - Dz. U. UE. L z 2013 r. nr 315 s. 82. Zgodnie z pkt 4.3 rozumowanie Załącznika do ww. decyzji: "W rozumowaniu dotyczącym oceny bezpieczeństwa przedstawia się rozważania, które doprowadziły osobę przeprowadzającą ocenę bezpieczeństwa, na podstawie wszystkich dostępnych informacji na temat bezpieczeństwa, do sformułowania ogólnego wniosku w sprawie bezpieczeństwa produktu. Osoba przeprowadzająca ocenę bezpieczeństwa ma obowiązek uwzględnić w swoim rozumowaniu wszystkie zidentyfikowane zagrożenia, założone i dające się racjonalnie przewidzieć warunki narażenia dla poszczególnych substancji lub mieszanin obecnych w recepturze oraz w gotowym produkcie kosmetycznym. Zadaniem osoby przeprowadzającej ocenę bezpieczeństwa jest analiza i ocena ważności/wiarygodności wszystkich istniejących informacji. Dokonanie takiej analizy umożliwia osobie przeprowadzającej ocenę bezpieczeństwa zdecydowanie, czy dostępne dane są wystarczające do przeprowadzenia oceny bezpieczeństwa lub czy należy uzyskać dodatkowe dane na temat danej substancji lub gotowego produktu kosmetycznego. Rozumowanie opiera się na danych zgromadzonych w części A raportu bezpieczeństwa produktu kosmetycznego i uwzględnia się w nim ocenę bezpieczeństwa produktu kosmetycznego, a także ocenę bezpieczeństwa substancji i mieszanin, przeprowadzoną przez Komitet Naukowy ds. Bezpieczeństwa Konsumentów po włączeniu wykazu substancji do załączników do rozporządzenia (WE) nr 1223/2009 przez inne właściwe komitety lub panele naukowe bądź tez osobiście przez osoby przeprowadzające ocenę bezpieczeństwa.

Zdaniem [...]PWIS produkt kosmetyczny niespłukiwany zawierający w swoim składzie 0,1% Pirytionianu cynku nie jest zgodny z wymaganiami rozporządzenia (WE) nr 1223/2009. Jednocześnie mając na uwadze przytoczony powyżej przepis decyzji Komisji 2013/674/UE prawidłowość sporządzenia raportu bezpieczeństwa budzi wątpliwości. Opinie SCCNFP, jak i opinie SCCS są łatwo dostępne i powinny być praktycznie wykorzystywane przy dokonywaniu oceny bezpieczeństwa produktu kosmetycznego.

Zdaniem organu Skarżąca całkowicie bezpodstawnie powiązała dopuszczalność nałożenia administracyjnej kary pieniężnej z uzyskaniem waloru prawomocności przez decyzję nakazującą, opartą o te same ustalenia faktyczne. Decyzja w przedmiocie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej została wydana w równoległym, prowadzonym niezależnie postępowaniu administracyjnym. Oba prowadzone przez Inspektora postępowania - chociaż za punkt wyjścia mają te same ustalenia kontroli sanitarnej - służą innym celom i do pewnego stopnia regulowane są różnymi przepisami. Złożenie odwołania od decyzji nakazującej nawet jeśli doprowadzi do jej uchylenia w trybie instancyjnym, nie prowadzi do automatycznego uchylenia decyzji nakładającej administracyjną karę pieniężną.

III.

Skargę na powyższą decyzję wniosła [...] Sp. z o.o. zaskarżając ją w całości i zarzucając naruszenie:

I. przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 14 ust. 1 lit. d) ppkt (i) rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1223/2009 poprzez błędne uznanie, że warunki użycia w produkcie kosmetycznym substancji konserwującej Pirytionian cynku wskazane w pozycji 8, kolumnie "h" Załącznika V do rozporządzenia 1223/2009, powinny być stosowane łącznie do obu grup produktów kosmetycznych wskazanych w pozycji 8, kolumnie "f" (tj. do produktów do włosów oraz do innych produktów), podczas gdy uwzględniając zasady logiki oraz układ graficzny pozycji 8 Załącznika V do rozporządzenia 1223/2009 należy uznać, że warunek o treści: "tylko w produktach spłukiwanych" powinien znajdować zastosowanie jedynie do "produktów do włosów", zaś warunek o treści: "nie stosować w produktach do jamy ustnej" powinien znajdować zastosowanie wyłącznie do "innych produktów", a w konsekwencji błędne uznanie przez Organ, że substancja konserwująca Pirytionian cynku została w produkcie zastosowana niezgodnie z warunkami określonymi w Załączniku V rozporządzenia nr 1223/2009, podczas gdy zarówno stężenie jak i warunki zastosowania w produkcie substancji konserwującej Pirytionian cynku są w pełni zgodne z art. 14 ust. 1 lit. d) ppkt (i) rozporządzenia nr 1223/2009;

2. art. 27 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej w zw. z art. 14 ust. 1 lit. d) ppkt (i) rozporządzenia nr 1223/2009 poprzez błędne uznanie, że produkt jest niezgody z wymaganiami rozporządzenia nr 1223/2009, a tym samym nie spełnia wymagań higienicznych i zdrowotnych, w sytuacji w której produkt spełnia wszystkie wymagania higieniczne i zdrowotne, jak również jest w pełni zgodny z wymaganiami rozporządzenia nr 1223/2009, w związku z czym [...]PWIS powinien był uchylić decyzję PPIS w całości i umorzyć postępowanie administracyjne ze względu na jego bezprzedmiotowość;

3. art. 27 ust. 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej w zw. z art. 14 ust. 1 lit. d) ppkt (i) i ppkt (ii) rozporządzenia nr 1223/2009 poprzez błędne uznanie, że naruszenie przez produkt wymagań higienicznych i zdrowotnych spowodowało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, podczas gdy produkt nie narusza wymagań higienicznych i zdrowotnych, jest w pełni bezpieczny i nie spowodował jakiegokolwiek bezpośredniego zagrożenia życia lub zdrowia ludzi, w związku z tym brak było podstaw do zastosowania przez organ art. 27 ust. 2;

II. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

1. art. 7 i art. 77 § 1 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez zaniechanie podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i niezebranie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, który pozwoliłby zweryfikować bezpieczeństwo produktu, a w szczególności okoliczność, czy produkt spowodował jakiekolwiek bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, co w konsekwencji doprowadziło do arbitralnego przyjęcia przez organ, że tego rodzaju okoliczności zaistniały w niniejszej sprawie;

2. art. 80 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. przez dokonanie dowolnej a nie swobodnej oceny zgromadzonych w sprawie dowodów w postaci wyjaśnień złożonych przez Spółkę w zastrzeżeniach do protokołu kontroli sformułowanych w piśmie z dnia [...] października 2019 r. oraz w piśmie z dnia [...] października 2019 r., jak również przedłożonych przez Spółkę dowodów bezpieczeństwa produktu w postaci wyników badania aplikacyjnego, wyników badania dermatologicznego oraz wyników badania hipoalergiczności załączonych do pisma z dnia [...] października 2019 r., co doprowadziło do błędnego uznania przez organ, że produkt nie spełnia wymagań higienicznych i zdrowotnych;

3. art. 11 w zw. z art. 8 § 1 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. przez sporządzenie niewystarczającego uzasadnienia faktycznego i prawnego zaskarżonej decyzji, niewyjaśniającego przesłanek faktycznych i prawnych wydanego rozstrzygnięcia, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, w szczególności niepowołanie w treści decyzji jakiejkolwiek podstawy prawnej do wymierzenia Spółce kary pieniężnej w wysokości 15.000 zł oraz niewyjaśnienie, dlaczego w ocenie organu warunki użycia w produkcie kosmetycznym substancji konserwującej Pirytionian cynku wskazane w pozycji 8, kolumnie "h" Załącznika V do rozporządzenia nr 1223/2009, powinny być stosowane łącznie do obu rodzajów produktów kosmetycznych wskazanych w pozycji 8, kolumnie "f" (tj. do produktów do włosów oraz do innych produktów);

4. art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. polegające na bezzasadnym utrzymaniu w mocy decyzji PPIS w sytuacji, gdy prawidłowe było uchylenie przedmiotowej decyzji i umorzenie postępowania.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że zgodnie z pozycją 8 Załącznika nr V rozporządzenia nr 1223/2009, w przypadku produktów kosmetycznych innych niż produkty do włosów, dozwolone jest stosowanie Pirytionianu cynku we wszystkich produktach z wyłączeniem produktów do jamy ustnej, o ile maksymalne stężenie tej substancji nie przekracza 0,5%.

Pirytionianu cynku używany jest w produkcie jako substancja konserwująca (zgodnie z wytycznymi PPIS Spółka dokonała zmiany oznakowania produktu poprzez wskazanie, że Pirytionian cynku znajdujący się w składzie jest substancją konserwującą a nie składnikiem aktywnym, jak również dokonała korekty raportu bezpieczeństwa poprzez oznaczenie Pirytionianu cynku jako substancji konserwującej).

Ze względu na to, że produkt zaliczany jest do kategorii kremów do twarzy (tj. produktów kosmetycznych innych niż produkty do włosów), zawarte w produkcie stężenie Pirytionianu cynku w ilości 0,1% jest zgodne z warunkami określonymi w rozporządzeniu nr 1223/2009 (stężenie tej substancji nie jest bowiem większe niż 0,5%). Należy zatem stwierdzić, że Produkt spełnia wymogi określone w rozporządzeniu.

Skarżąca wskazuje, że warunki użycia w produkcie kosmetycznym substancji konserwującej Pirytionian cynku wskazane w pozycji 8, kolumnie "h" Załącznika V do rozporządzenia 1223/2009 powinny być stosowane rozłącznie do obu grup produktów kosmetycznych wskazanych w pozycji 8, kolumnie "f" (tj. do produktów do włosów oraz do innych produktów), na co wskazuje układ graficzny tej pozycji oraz zasady logiki. W pozycji 8 Załącznika V wyraźnie wyodrębnione zostały dwie grupy produktów kosmetycznych - do grupy pierwszej ustawodawca unijny zaliczył produkty do włosów a do grupy drugiej inne produkty kosmetyczne. Dla każdej z tych dwóch grup produktów określone zostały inne stężenia maksymalne oraz inne warunki stosowania (w odniesieniu do "produktów do włosów", sformułowano warunek o treści: "tylko w produktach spłukiwanych", zaś w odniesieniu do "innych produktów" warunek: "nie stosować w produktach do jamy ustnej"). Nielogicznym byłoby uznanie że warunek: "nie stosować w produktach do jamy ustnej" znajduje zastosowanie w odniesieniu do "produktów do włosów", jasnym jest bowiem, że produkty przeznaczone do włosów nie znajdują zastosowania w jamie ustnej.

Błędne są twierdzenia organu jakoby mając na uwadze treść art. 14 ust. 1 lit d) rozporządzenia 1223/2009 oraz treść Załącznika V Pirytionian cynku nie powinien być stosowany w produktach kosmetycznych pozostawianych na skórze - kremie do twarzy. Skład produktu nie narusza zasad określonych w art. 14 rozporządzenia 1223/2009, co w konsekwencji oznacza, że brak jest jakichkolwiek podstaw prawnych dla wymierzenia Spółce administracyjnej kary pieniężnej.

Spółka wskazała także, że produkt jest całkowicie bezpieczny i od 2017 roku nie otrzymała jakiegokolwiek zgłoszenia co do jego niepożądanego działania.

Zdaniem Skarżącej [...]PWIS nie podjął wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a w konsekwencji nie zebrał w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, który pozwoliłby zweryfikować bezpieczeństwo produktu.

Ocena dowodów zgromadzonych w sprawie została dokonana przez organ z naruszeniem art. 80 k.p.a. i nosiła cechy dowolnej a nie swobodnej. Zarzut w tym zakresie dotyczy w szczególności dokonanej przez organ oceny wyjaśnień złożonych przez Spółkę w zastrzeżeniach do protokołu kontroli sformułowanych w piśmie z dnia [...] października 2019 r. oraz w piśmie z dnia [...] października 2019 r., jak również przedłożonych przez Spółkę dowodów bezpieczeństwa produktu w postaci wyników badania aplikacyjnego, wyników badania dermatologicznego oraz wyników badania hipoalergiczności załączonych do pisma z dnia [...] października 2019 r.

Mimo, że dowody te świadczą o spełnianiu przez produkt wymogów bezpieczeństwa wynikających z przepisów prawa, organ błędnie uznał, że produkt nie spełnia wymagań higienicznych i zdrowotnych, co w konsekwencji doprowadziło do wydania wadliwego rozstrzygnięcia.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie znalazło się wyjaśnienie, dlaczego zdaniem organu warunki użycia w produkcie kosmetycznym substancji konserwującej Pirytionian cynku wskazane w pozycji 8, kolumnie "h" Załącznika V do rozporządzenia nr 1223/2009, powinny być stosowane łącznie do obu rodzajów produktów kosmetycznych wskazanych w pozycji 8, kolumnie "f" Załącznika V do rozporządzenia nr 1223/2009. Interpretacja przyjęta przez organ jest wadliwa i nie uwzględnia rzeczywistej treści oraz układu graficznego zastosowanego przez ustawodawcę unijnego w pozycji 8 Załącznika V do rozporządzenia nr 1223/2009.

W treści zaskarżonej decyzji organ nie wyjaśnił również na czym opiera swoje twierdzenia o tym, że naruszenie przez produkt wymagań higienicznych i zdrowotnych spowodowało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia ludzi.

Zdaniem Strony w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji brak jest przepisu, który stanowiłby podstawę wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej. Powołane przepisy tj. art. 1 pkt 6, art. 4 ust. 1 pkt 3a, art. 12 ust. 1 i art. 27 ust. 1 i 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, nie przewidują możliwości wymierzenia przedsiębiorcy kary pieniężnej. Tym samym na podstawie treści zaskarżonej decyzji nie sposób ustalić jaka była podstawa nałożenia na Skarżącą administracyjnej kary pieniężnej w kwocie 15.000 zł.

IV.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

V.

Skarga jest zasadna, choć nie w pełni z powodów w niej wskazanych.

Podstawę prawną wymierzonej Spółce przez organy inspekcji sanitarnej kary stanowił art. 33 ustawy o produktach kosmetycznych zgodnie z którym sankcji pieniężnej w wysokości do 100.000 zł podlega ten, kto wprowadza do obrotu produkt kosmetyczny z naruszeniem ograniczeń dotyczących substancji, o których mowa w art. 14, art. 15 ust. 1 i 2 oraz art. 17 rozporządzenia 1223/2009. Przepis ten był podstawą zarówno rozstrzygnięcia organu I instancji, jak też organu odwoławczego, choć ten ostatni nie przytacza go w sentencji wydanej decyzji, co jednak nie oznacza że go nie stosuje (por. rozważania z uzasadnienia decyzji). Sprawa wymierzenia kary pieniężnej na podstawie art. 33 ustawy jest przy tym niezależna od sprawy dotyczącej nakazania wycofania produktu z obrotu. Wynika to z rozumienia tego przepisu, który nie uzależnia jego stosowania od wyników innego postępowania np. o wspomniane wycofanie produktu. W każdej z tych spraw organy czynią więc własne ustalenia, co do naruszenia norm rozporządzenia 1223/2009, co może być oczywiście w skrajnym przypadku źródłem rozbieżnych ocen, jednakże nie zmienia tego, że właśnie w ten sposób, w myśl implementowanego rozporządzenia unijnego, został ukształtowany system kontroli i reakcji państwa na rynku kosmetyków, zakładający szybką i adekwatną do sytuacji odpowiedź państwa członkowskiego na stwierdzone naruszenia.

Idąc dalej należy zwrócić uwagę, że przepisy o karach jakie przewiduje ustawa o produktach kosmetycznych zawarte są w jej rozdziale 5 (od art. 26 do art. 46). W rozdziale tym wymieniono przy tym poszczególne zachowania podlegające sankcji administracyjnej, opisujące - używając terminologii prawnokarnej - znamiona poszczególnych czynów zabronionych oraz wysokość kar. Poza opisanym uregulowaniem ustawa w art. 46 określa również właściwość organów i swoistego "odbiorcę" wymierzonej kary tj. budżet państwa. Na tym ustawowa regulacja problematyki kar pieniężnych się wyczerpuje, co ma istotne znaczenie w sprawie.

W związku z powyższym należy wskazać, że skoro ustawa o produktach kosmetycznych reguluje problematykę kar w bardzo ograniczonym zakresie (co do opisu czynu, górnej granicy kary oraz organów właściwych do orzekania), to zastosowanie w każdej sprawie takiej jak niniejsza powinny znajdować obowiązujące od dnia 1 czerwca 2017 r. przepisy Działu IVa Kodeksu postępowania administracyjnego ("Administracyjne kary pieniężne").

Zgodnie więc z art. 189a § 1 i 2 k.p.a. w sprawach nakładania lub wymierzania administracyjnej kary pieniężnej lub udzielania ulg w jej wykonaniu zasadą jest stosowanie przepisów wspomnianego działu IVa, niemniej jednak w przypadku uregulowania w przepisach odrębnych:

1) przesłanek wymiaru administracyjnej kary pieniężnej,

2) odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej lub udzielenia pouczenia,

3) terminów przedawnienia nakładania administracyjnej kary pieniężnej,

4) terminów przedawnienia egzekucji administracyjnej kary pieniężnej,

5) odsetek od zaległej administracyjnej kary pieniężnej,

6) udzielania ulg w wykonaniu administracyjnej kary pieniężnej

przepisów k.p.a. nie stosuje się (w danym zakresie, uregulowanym w przepisach odrębnych o karach). Oznacza to zatem, że jeżeli ustawa szczególna, w tym przypadku ustawa o produktach kosmetycznych, nie określa np. przesłanek wymiaru administracyjnej kary pieniężnej, jak też warunków odstąpienia od jej nałożenia lub udzielania pouczenia, terminów przedawnienia, czy udzielania ulg w wykonaniu kary, zastosowanie znajdują przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Wynika to również z wykładni autentycznej przepisów ustawy o produktach kosmetycznych (zob. uzasadnienie projektu ustawy - druk 2556 Sejmu RP VIII kadencji).

W zaskarżonej decyzji organ w ogóle kwestii przesłanek (dyrektyw) wymiaru kary, czy też warunków odstąpienia od jej wymierzenia nie analizował. Brak jest chociażby jednozdaniowego odniesienia się do tego zagadnienia. Ocena decyzji organu I instancji również wskazuje, że poza stricte formalnym przywołaniem art. 189d k.p.a. i nic nie wnoszącą konkluzją dlaczego kara w kwocie 15.000 zł będzie adekwatna do sytuacji, organ nie przedstawia pogłębionych wywodów i analiz które go do takiego wniosku doprowadziły. Inaczej mówiąc, rozważania te są gołosłowne i nie odniesione do okoliczności sprawy.

Tymczasem oprócz tego, że w sytuacji takiej jak zastana w niniejszej sprawie organy mają ustawowy obowiązek wymierzając karę stosować art. 189d k.p.a. i brać pod uwagę takie okoliczności jak:

1) waga i okoliczności naruszenia prawa, w szczególności potrzeba ochrony życia lub zdrowia, ochrony mienia w znacznych rozmiarach lub ochrony ważnego interesu publicznego lub wyjątkowo ważnego interesu strony oraz czas trwania tego naruszenia;

2) częstotliwość niedopełniania w przeszłości obowiązku albo naruszania zakazu tego samego rodzaju co niedopełnienie obowiązku albo naruszenie zakazu, w następstwie którego ma być nałożona kara;

3) uprzednie ukaranie za to samo zachowanie za przestępstwo, przestępstwo skarbowe, wykroczenie lub wykroczenie skarbowe;

4) stopień przyczynienia się strony, na którą jest nakładana administracyjna kara pieniężna, do powstania naruszenia prawa;

5) działania podjęte przez stronę dobrowolnie w celu uniknięcia skutków naruszenia prawa;

6) wysokość korzyści, którą strona osiągnęła, lub straty, której uniknęła;

7) w przypadku osoby fizycznej - warunki osobiste strony, na którą administracyjna kara pieniężna jest nakładana,

to także w myśl art. 189f § 1 i 2 k.p.a. zobowiązane są rozważyć, czy w sprawie zachodzą przesłanki do odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestania na pouczeniu.

Działań organów w niniejszej sprawie żadną miarą nie można uznać za realizację obowiązków, jakie zostały na nie nałożone przepisami art. 189a i nast. Kodeksu postępowania administracyjnego. Zwrócić należy uwagę, że wprowadzenie tej regulacji miało właśnie na celu ujednolicenie praktyki wymierzania administracyjnych kar pieniężnych i umocnienie gwarancji procesowych dla podmiotów karanych.

W niniejszej sprawie organy inspekcji z tego obowiązku się nie wywiązały, nie uwzględniając chociażby złożonych okoliczności faktycznych i prawnych sprawy (kwestia wykładni załączników i przepisów rozporządzenia 1223/2009) i ich wpływu na potrzebę ukarania Spółki. Nie rozważono również i nie powiązano okoliczności stwierdzonego naruszenia i jego źródła z celem kary przewidzianej w art. 33 ustawy o produktach kosmetycznych, w szczególności nie dokonano wartościowania, czy nie zachodzi okoliczność uzasadniająca poprzestanie na pouczeniu.

Nie jest również jasne w jakim celu organ odwoławczy w podstawie prawnej rozstrzygnięcia, w sprawie dotyczącej wszak wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej, powołuje art. 27 ust. 1 i 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej czyli przepisy przewidujące uprawnienia organów inspekcji sanitarnej do bardzo surowej reakcji w razie stwierdzenia naruszeń wymagań higienicznych i zdrowotnych np. do wycofania z obrotu kwestionowanego produktu. Powyższe przepisy nie znajdują jednak zastosowania w sprawie o wymierzenie kary administracyjnej, a raczej są istotą sprawy dotyczącej ewentualnego usunięcia produktu z obrotu, jeżeli organ uznaje go za niezgodny z warunkami sanitarnymi. Jak można jedynie przypuszczać, wskazane przepisy zostały powołane przez organ w zaskarżonej decyzji przez pomyłkę, przy - jak sam to ujął [...]PWIS choć w innym kontekście - "elektronicznej edycji dokumentu" (prowadzone były bowiem dwa postępowania - o wymierzenie kary oraz o wycofanie produktu z obrotu - zob. sprawę VII SA/WA 738/20).

Wadliwe jest także określenie przez PPIS 14-dniowego terminu wykonania obowiązku zapłaty kary z zakreśleniem początku tego terminu od dnia otrzymania decyzji pierwszoinstancyjnej, co jest swoistym błędnym standardem w tego rodzaju sprawach prowadzonych przez inspekcję.

Należy przypomnieć, że zgodnie z art. 37 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej w postępowaniu przed organami inspekcji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Oznacza to, że organy mają obowiązek stosować normy procesowe przewidziane w k.p.a., w tym art. 130 § 1 i 2 k.p.a. zgodnie z którym przed upływem terminu do wniesienia odwołania decyzja nie ulega wykonaniu, zaś jego wniesienie w terminie wstrzymuje jej wykonanie. Zasadą jest więc to, że decyzja nieostateczna nie podlega wykonaniu (zob. wyjątek z art. 27 ust. 2 ustawy).

Powyższą zasadę modyfikuje wprawdzie art. 108 § 1 k.p.a. wskazujący, że decyzji, od której służy odwołanie, może być nadany rygor natychmiastowej wykonalności, gdy jest to niezbędne ze względu na ochronę zdrowia lub życia ludzkiego albo dla zabezpieczenia gospodarstwa narodowego przed ciężkimi stratami bądź też ze względu na inny interes społeczny lub wyjątkowo ważny interes strony. W tym ostatnim przypadku organ administracji publicznej może w drodze postanowienia zażądać od strony stosownego zabezpieczenia.

Wskazane przepisy rozstrzygają więc w kompleksowy sposób kiedy i jak nastąpi wykonanie decyzji. W związku z tym PPIS wadliwie określił termin wykonania obowiązku uiszczenia kary, co stanowi w niniejszej sprawie dodatkowe naruszenie prawa. Organ I instancji wadliwie bowiem wskazał, bez powołania się w rozstrzygnięciu na potrzebę nadania rygoru natychmiastowej wykonalności, że jego decyzja ma zostać wykonana w terminie 14 dni od jej otrzymania przez Stronę. W ponownym postępowaniu oraz w każdym innym prowadzonym przez organy inspekcji kwestia wykonalności wydawanych decyzji będzie traktowana ze szczególną uwagą i zgodnie z obowiązującymi przepisami. Tylko bowiem wtedy, gdy przepis szczególny do tego upoważnia, inspekcja sanitarna może inaczej ustalić datę wykonalności decyzji nieostatecznej niż ta wynikająca z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego.

W związku z powyższym Sąd uznaje, że zarówno zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja PPIS są wadliwe i w sposób istotny naruszają art. 189d, art. 189f § 1 i 2 oraz art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm. - dalej jako p.p.s.a.). Uchybienie w tym zakresie uzasadnia uchylenie obu zaskarżonych rozstrzygnięć z wytycznymi dotyczącymi ponownego przeprowadzenia postępowania i usunięcia wskazanych wyżej nieprawidłowości, tj. dogłębnego rozważenia czy kara w ogóle powinna zostać wymierzona, a jeżeli tak to z jakich powodów powołane przepisy k.p.a. nie znajdują w tej akurat sprawie zastosowania. W tym celu ponownie rozpoznając sprawę w pierwszej kolejności PPIS uwzględni okoliczności w jakich doszło do naruszenia przez Skarżącą rozporządzenia 1223/2009, zwłaszcza wysoki poziom skomplikowania i niejednoznaczność norm określających dopuszczalną zawartość Pirytionianu cynku jako substancji czynnej i konserwującej (o czym poniżej). Nadto, organ zobowiązany będzie ocenić postawę Spółki w toku postępowania oraz "oczywistość" naruszenia przepisów rozporządzenia w kontekście dochodzenia do ich prawidłowej wykładni (o czym również niżej), w tym wykładni art. 33 ustawy o produktach kosmetycznych (w szczególności ocenie musi podlegać kwestia zawinienia). Organ będzie również zobowiązany bezwzględnie odnieść się do oczywistej - jak się dotychczas wydawało Sądowi - zasady, że nie w każdej sytuacji naruszenia prawa reakcją państwa, którego władzę uosabia inspekcja, musi być wymierzenie kary administracyjnej. To wszystko wymagać przy tym będzie zestawienia okoliczności sprawy z postawą Skarżącej (prezentowaną poprzednio ale również i obecnie).

W tym kontekście zasadne są zatem zarzuty procesowe skargi w części w jakiej podnoszą wadliwe rozpoznanie sprawy, pod którym mieści się właśnie całkowity brak rozpatrzenia kwestii przesłanek określonych w art. 189a i nast. k.p.a.

VI.

Sąd nie podziela natomiast prezentowanej przez Skarżącą argumentacji co do rozumienia poz. 8 załącznika V do rozporządzenia 1223/2009, określającej poziom jednej z dopuszczalnych w kosmetykach substancji konserwującej. Stanowisko Spółki akcentuje to, że z przywołanego załącznika, po przeprowadzeniu jego logicznej i językowej interpretacji wynika, że Pirytionian cynku może znaleźć legalne zastosowanie w produktach kosmetycznych jako konserwant w stężeniu do 1% jednak wyłącznie w spłukiwanych produktach do włosów oraz do 0,5% w pozostałych produktach, za wyjątkiem produktów do jamy ustnej. Powyższe ma wynikać z logicznej, jak podkreśla Spółka, analizy układu tabeli załącznika nr V do rozporządzenia 1223/2009 oraz w istocie wykluczających się warunków z kolumny "h", mających zastosowanie albo do produktów do włosów (produkty spłukiwane) albo do innych produktów (za wyjątkiem tych do jamy ustnej).

Dostrzec należy pewnego rodzaju koherencję prezentowanych przez Stronę w tym zakresie poglądów, jednakże o ile przy założeniu czysto literalnej wykładni prawa należałoby je uznać za trafne o tyle przy wykładni systemowej i celowościowej (a taką należy stosować w przypadku wykładni aktów europejskich) oraz przy przeanalizowaniu treści rozporządzenia w różnych wersjach językowych i technicznych Sąd nie może podzielić przedstawianej w skardze argumentacji.

Z uwagi na to, że jak już wskazano w niniejszej sprawie mamy do czynienia z aktem prawnym ustanowionym na poziomie europejskim, niezbędne jest odkodowanie celów rozporządzenia. Odwołując się zatem do preambuły tego aktu Sąd zauważa, że kwestia substancji dopuszczalnych w kosmetykach z założenia prawodawcy unijnego miała wyczerpująco harmonizować ze sobą przepisy wspólnotowe, tak by stworzyć wewnętrzny rynek produktów kosmetycznych, gwarantujący równocześnie wysoki poziom ochrony zdrowia ludzi - zob. motyw 4 do preambuły.

Z kolei w motywie 9 podkreślono, że produkty kosmetyczne powinny być bezpieczne w normalnych lub dających się racjonalnie przewidzieć warunkach stosowania. W szczególności analiza stosunku ryzyka i korzyści nie powinna uzasadniać występowania ryzyka dla zdrowia ludzi. Co istotne, w motywie 36 podkreślono, że działania Komisji i organów państw członkowskich odnoszące się do ochrony zdrowia ludzi powinny opierać się na zasadzie ostrożności.

Powyższe należy uzupełnić odwołaniem do preambuły do załączników II-VI (umieszczonej przed załącznikiem nr II). Od razu należy jednak zwrócić uwagę, że polska wersja językowa tego rozporządzenia błędnie wskazuje, że preambuła ta dotyczy wyłącznie załączników II-IV (por. https://eur-lex.europa.eu/legal-content/PL/TXT/?uri=celex%3A32009R1223). Jest oczywiste, zwłaszcza gdy zestawi się tekst polski z innymi wersjami językowymi tego rozporządzenia, że owa preambuła dotyczy w rzeczywistości załączników II-VI a w wersji polskiej doszło do oczywistej omyłki (por. np. wersję angielską https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=celex%3A32009R1223), bądź jakąkolwiek inną wersję językową dostępną na stronie eur-lex. Wskazuje na to również używanie pojęć z preambuły w załącznikach V i VI.

W kontekście tego preambuła do załączników II-VI zawiera m.in. poniższe definicje i wyjaśnienia:

"1. do celów załączników II-VI:

a) "Produkt spłukiwany" - oznacza produkt kosmetyczny, który po zastosowaniu na skórę, włosy lub błony śluzowe jest przeznaczony do usunięcia;

b) "Produkt niespłukiwany" - oznacza produkt kosmetyczny przeznaczony do długotrwałego kontaktu ze skórą, włosami lub błonami śluzowymi;

c) "Produkt do włosów" - oznacza produkt kosmetyczny przeznaczony do stosowania na włosy lub owłosienie twarzy, z wyjątkiem rzęs;

(...)

h) "Produkt do jamy ustnej" oznacza produkt kosmetyczny przeznaczony do stosowania do zębów lub błony śluzowej jamy ustnej."

W ocenie Sądu z kilku powodów należy odrzucić wyłącznie literalną wykładnię przepisów rozporządzenia i jego załączników, którą prezentuje Skarżąca, ale przede wszystkim należy zwrócić uwagę na odczytanie załącznika V (skopiowana tabela znajduje się w skardze), który nie jest zgodny z innym tekstem rozporządzenia, co jest źródłem odmiennej interpretacji prawa.

Spółka odwołując się do układu tabeli załącznika nr V przedstawia analizę wyłącznie pozycji nr 8, podkreślając logiczny i w istocie liniowy układ treści, przesądzający jej zdaniem o stosowaniu określonego stężenia konserwantu do wymienionych rodzajów produktów a w konsekwencji również określonych wyłączeń (w tym zakresie powołuje odesłanie do strony https://eur-lex.europa.eu/legal-content/PL/TXT/PDF/?uri=celex:32009R1223&from=PL). Jest to jednak o tyle nietrafne, bowiem w wersji PDF rozporządzenia i załącznika, którym posługuje się Stron, a który cytuje w skardze w istocie nieściśle wskazano, że pozycja 8 w kolumnach "f", "g" i "h" (odpowiednio "Rodzaj produktu, części ciała", "Maksymalne stężenie w preparacie gotowym do użycia", "Inne") nie jest od siebie oddzielona linią, sugerując poprzez taki układ treści, że do określonych produktów (kolumna "f") stosuje się określone stężenia (kolumna "g") oraz określone zastrzeżenia (kolumna "h") leżące w jednej linii tekstu. Strona jest jednak wprowadzana w błąd pomimo tego, że podany przez nią link rzeczywiście odsyła do tekstu rozporządzenia, który nie zawiera wskazanego podziału. Co więcej, również wersja załącznika do rozporządzenia z będącego w powszechnym użyciu programu LEX OMEGA nie zawiera wskazanego podziału, a nadto wszystkie wersje PDF rozporządzenia dostępne na stronie eur-lex w załączniku V poz. 8 również nie zawierają w kolumnach "f-h" jakiejkolwiek linii podziału.

Porównanie wersji językowych rozporządzenia (również tej polskiej) w wersji tekstowej html dostępnej pod adresem https://eur-lex.europa.eu/legal-content/PL/TXT/?uri=celex%3A32009R1223 wskazuje, że w wierszu 8 w kolumnach "f" i "g" przebiega wyraźna linia podziału tekstu, rozdzielająca produkty i ich stężenia, zaś w kolumnie "h" takiego podziału już jednak brak, co wyraźnie wskazuje, że oba zastrzeżenia z kolumny "h" mają zastosowanie do każdej grupy produktów.

Taki układ tabeli niewątpliwie uzasadnia stanowisko organu w kwestiach merytorycznych, podważając wprost argumentację Spółki. Jednakowoż Sąd nie może rozstrzygnięcia opierać wyłącznie na wartościowaniu wersji europejskich aktów prawnych w zależności od tego czy zostały one przygotowane w formacie PDF czy w wersji tekstowej html i tak udostępnione publicznie. Dlatego więc niezbędna jest celowościowa wykładnia przepisów rozporządzenia, na którą zwracano uwagę już wcześniej i która w ocenie Sądu rozwiewa istniejące w sprawie wątpliwości, potwierdzając słuszność argumentacji organu i podział z wersji tekstowej html.

Po pierwsze, należy wskazać, że w załączniku V do rozporządzenia w wersji PDF ustawodawca europejski stosuje różne formy graficzne określenia rodzaju produktu, jego stężenia i zastrzeżeń. Raz następuje to poprzez liniowy układ treści (np. poz. 1, 8, 12), innym razem poprzez wyliczenie punktowe literami (poz. 53 i 56). W wersji tekstowej html pojawiają się natomiast wyraźne linie podziału, porządkujące układ treści załącznika (por. poz. 1, 8 i 12).

Po drugie, dokonując celowościowej wykładni rozporządzenia należy podkreślić, że prawodawca europejski harmonizując przepisy dotyczące rynku kosmetyków, stworzył zespół norm, które kompleksowo regulują m.in. dopuszczalne składniki chemiczne jakie mogą zostać użyte w kosmetykach. W art. 14 ustalono zatem ograniczenia dotyczące substancji wymienionych w poszczególnych załącznikach, stopniując je ze względu na rolę jaką odgrywają w kosmetyku (substancja aktywna, barwnik, konserwant, substancja promieniochronna) oraz poziom dozwolonego użycia (całkowicie zakazane, dozwolone wyłącznie pod określonym warunkiem). W kontekście tego Sąd zwraca uwagę, że Pirytionian cynku został przewidziany jako substancja warunkowo dozwolona w załączniku III poz. 101. Jego zastosowanie, jako swoiście rozumianej substancji aktywnej, jest co prawda dozwolone jednak wyłącznie w produktach niespłukiwanych do włosów w stężeniu 0,1%, przy czym substancja ta musi znajdować zastosowanie do celów innych niż zahamowanie rozwoju drobnoustrojów w produkcie, zaś sam cel musi wynikać z jego prezentacji.

Ten sam Pirytionian cynku wymieniony jest także jako konserwant w załączniku V w poz. 8 rozporządzenia. W ocenie Sądu należy przyjąć, że substancja ta może znaleźć zastosowanie jako konserwant w produktach do włosów w stężeniu 1% zaś w pozostałej kategorii produktów w stężeniu 0,5%, przy czym oba warunki przewidziane w kolumnie "h" mają zastosowanie zarówno do produktów do włosów jak i do pozostałych produktów. Muszą to zatem być produkty spłukiwane (wedle definicji z preambuły) oraz nie przeznaczone do jamy ustnej. Poza treścią załącznika V w wersji tekstowej html za takim stanowiskiem przemawia również potrzeba spójnego rozumienia wyliczenia z załącznika III i V i ich roli jaką pełnią. Skoro bowiem prawodawca unijny uznaje Pirytionian cynku za szkodliwy na tyle, że można go stosować jako składnik czynny tylko i wyłącznie w produktach do włosów które nie są spłukiwane (a więc przeznaczone do długotrwałego kontaktu ze skórą, włosami lub błonami śluzowymi) i to w stężeniu 0,1% to nie można rozumieć zapisów załącznika V poz. 8 w oderwaniu od tego zastrzeżenia. Organ zatem słusznie wskazuje, choć niewątpliwie niezbyt klarownie i przekonująco, co godzi w zasadę pogłębiania zaufania stron do jego działań, że nie można stosować kremu do skóry (produkt niespłukiwany) z jakąkolwiek zawartością Pirytionianu cynku. Jest on bowiem dopuszczony do stosowania albo jako składnik kosmetyku lecz tylko w produktach niespłukiwanych do włosów (w stężeniu 0,1%), zaś jako konserwant już we wszystkich rodzajach produktów (z zastrzeżeniem rozróżnienia stężenia), niemniej jednak takich, które są spłukiwane oraz nie są stosowane do jamy ustnej. Krem aplikowany na skórę niewątpliwie nie spełnia tej przesłanki. Potwierdza to zatem, że kluczowa dla rozstrzygnięcia jest wersja tekstowa html rozporządzenia. Inne rozumienie załącznika V poz. 8 prowadziłoby do obchodzenia zakazu określonego w załączniku III poz. 101 rozporządzenia pod pozorem używania Pirytionianu cynku jako konserwantu. Tym samym produkt Skarżącej narusza art. 14 ust. 1 lit. d) ppkt (i) bowiem nie można stosować substancji konserwujących innych niż wymienione w załączniku V jak i nie można stosować substancji konserwujących wprawdzie wymienionych w tym załączniku, jednakże jeśli są one stosowane niezgodnie z warunkami określonymi w tym załączniku. Stosowanie Pirytionianu cynku jako konserwantu w produkcie kosmetycznym niespłukiwanym nie jest przez rozporządzenie 1223/2009 dozwolone.

Po trzecie, [...]PWIS słusznie, choć ponownie bez dogłębnego wyjaśnienia Stronie tej kwestii, odwołuje się do stanowiska Naukowego Komitetu ds. Nieżywnościowych Produktów Konsumenckich (SCCNFP) oraz Naukowego Komitetu ds. Produktów Konsumenckich (SCCS) jako potwierdzających zakaz stosowania Pirytionianu cynku w produktach niespłukiwanych poza produktami do włosów. Porządkując tę problematykę należy wskazać, że już tylko z opinii:

1. SCCS "OPINION CONCERNING ZINC PYRITHIONE", COLIPA n° P81, SCCNFP/0671/03, final (dostępna w języku angielskim pod adresem

https://ec.europa.eu/health/archive/ph_risk/committees/sccp/documents/out225_en.pdf),

2. SCCS "OPINION ON Zinc pyrithione", COLIPA n° P81, SCCS/1512/13 Revision of 18 june 2014, (dostępna w języku angielskim pod adresem

https://ec.europa.eu/health/sites/health/files/scientific_committees/consumer_safety/docs/sccs_o_133.pdf),

3. SCCS "OPINION ON Zinc Pyrithione (ZPT)", (CAS No 13463-41-7), - Submission III - SCCS/1614/19 Final Opinion (dostępna w języku angielskim pod adresem https://ec.europa.eu/health/sites/health/files/scientific_committees/consumer_safety/docs/sccs_o_236.pdf)

wnika, że stosowanie Pirytionianu cynku jest rozumiane restrykcyjnie, z ograniczeniem do produktów do włosów oraz jako konserwantu dopuszczonego wprawdzie i w innych produktach jednakże wyłącznie tych spłukiwanych i nie do jamy ustnej.

Z powyższych względów Sąd uznaje za wiarygodne stanowisko organów, zaś za wiążącą treść załącznika V poz. 8 rozporządzenia zawartą w wersji tekstowej html, z wyraźnym podziałem pomiędzy kolumnami "f" i "g" poz. 8 i brakiem takiego rozdzielenia w kolumnie "h".

W ponownym postępowaniu organ ma powyższe uwagi uwzględnić rozważając to, czy na Skarżącą w ogóle należy nałożyć karę pieniężną (czy zachodzi przypadek określony w art. 33 ustawy o produktach kosmetycznych). Inaczej bowiem należy traktować podmiot, który świadomie narusza prawo stosując niedozwolony składnik będąc tego w pełni świadomym, inaczej zaś podmiot, który go stosuje pozostając w błędnym przekonaniu co do obowiązujących w tym zakresie przepisów prawa.

W świetle powyższego niezasadne są argumenty Strony, która wskazuje na naruszenie przepisów prawa (materialnego i procesowego) w związku z określonym układem prezentowanego w skardze załącznika V poz. 8 rozporządzenia.

VII.

W tej sytuacji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 189d, art. 189f § 1 i 2 oraz art. 107 § 3 k.p.a. uchylno zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jednolity Dz. U. z 2018 oz. 265 ze zm.). Na koszty te składają się zwrot uiszczonego wpisu od skargi w kwocie 450 zł, wynagrodzenie pełnomocnika w kwocie 3.600 zł oraz uiszczona opłata od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.