Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2364/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-05-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 11, art. 51 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) sędzia del. WSA Marcin Kamiński Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 8 maja 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej B.R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 16 marca 2017 r. sygn. akt II SA/Lu 1195/16 w sprawie ze skargi B.R. na decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia [...] września 2016 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 16 marca 2017 r. sygn. akt II SA/Lu 1195/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę B.R. na decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2016 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie sprawy:

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r. znak: [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego miasta [...] nakazał inwestorowi B.R. rozbiórkę trzykondygnacyjnego budynku wybudowanego w latach 1988-1991, położonego w południowo-zachodniej części działki nr [...] przy ul. [...] w [...].

Na skutek odwołania złożonego przez inwestora oraz T.S., zaskarżoną w tej sprawie decyzją z dnia [...] września 2016 r. Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy ww. decyzję z dnia [...] sierpnia 2016 r.

W uzasadnieniu organ wskazał, że wydana decyzją jest kolejną w sprawie. W dniu [...] sierpnia 1988 r. znak: [...] Kierownik Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Miejskiego w [...] ustalił lokalizację, zatwierdził plan realizacyjny oraz udzielił B.R. pozwolenia na budowę zakładu cukierniczego na działce położonej przy ul. [...] (obecnie [...])[...] w [...], która w postępowaniu odwoławczym została utrzymana w mocy decyzją Dyrektora Wydziału Planowania Przestrzennego, Budownictwa, Urbanistyki Architektury Urzędu Wojewódzkiego w [...] z dnia [...] stycznia 1989 r. znak: [...]. Ta ostatnia decyzja została uchylona wyrokiem NSA Ośrodek Zamiejscowy w Lublinie z dnia 22 stycznia 1991 r. sygn. akt SA/Lu 829/90. W wyniku tego orzeczenia Wojewoda Lubelski decyzją z dnia [...] marca 1991 r. uchylił ww. decyzję o pozwoleniu na budowę i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, jednakże decyzją z dnia [...] października 1994 r. znak [...] Minister Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa stwierdził nieważność wskazanej decyzji z dnia [...] marca 1991 r. Skarga B.R. na ww. decyzję Ministra została oddalona wyrokiem NSA w Warszawie z dnia 8 listopada 1995 r. sygn. akt IV SA 21/95.

Tak więc decyzja z dnia [...] sierpnia 1988 r. ustalająca lokalizację pawilonu, zatwierdzająca plan realizacyjny oraz udzielająca pozwolenia na budowę tej inwestycji funkcjonowała w obiegu prawnym od 28 stycznia 1989 r. do dnia 22 stycznia 1991 r., czyli przez dwa lata, w ciągu których obiekt został wybudowany.

Z uwagi na fakt zrealizowania inwestycji, sprawa pozwolenia na budowę stała się bezprzedmiotowa, wobec czego Wojewoda Lubelski decyzją z dnia [...] maja 1996r. znak: [...] uchylił decyzję z dnia [...] sierpnia 1988 r. w całości i umorzył postępowanie w sprawie przed organem pierwszej instancji z uwagi na zrealizowanie obiektu w stanie surowym.

W tej sytuacji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego miasta [...] wdrożył postępowanie naprawcze. W toku postępowania organy nakazały inwestorowi rozbiórkę przedmiotowego obiektu – decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego miasta [...] z dnia [...] lutego 2006 r. i utrzymująca ją w mocy decyzja Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2006 r., które końcowo zostały wyeliminowane z obrotu prawnego wyrokiem NSA z dnia 30 stycznia 2009 r. sygn. akt II OSK 1338/07.

Ponownie rozpoznając sprawę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego miasta [...] decyzją z dnia [...] marca 2013 r., na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, nałożył na inwestora obowiązek wykonania wymienionych w jej treści robót budowlanych celem doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją organu odwoławczego z dnia [...] czerwca 2013 r. Jednakże obie ww. decyzje zostały wyeliminowane z obrotu prawnego wyrokiem WSA w Lublinie z dnia 20 listopada 2014 r. sygn. akt II SA/Lu 757/13. Skargi kasacyjne organu administracji oraz B.R. od tego wyroku zostały następnie oddalone wyrokiem NSA z dnia 15 marca 2016 r. sygn. akt II OSK 1621/15, gdyż mimo błędnego uzasadnienia wyrok ten odpowiadał prawu.

Po raz kolejny rozpoznając sprawę decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego miasta [...], na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, nałożył na inwestora obowiązek rozbiórki. W ocenie Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wskazana decyzja jest prawidłowa. W pierwszej kolejności organ odwoławczy zaznaczył, że mimo zmiany przepisów ustawy Prawo budowlane, na mocy przepisów przejściowych, do sprawy nadal mają zastosowanie przepisy dotychczasowe, czyli w brzmieniu właściwym przed dniem 28 czerwca 2015 r. Następnie wskazał na przepis art. 170 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w kontekście związania organów oceną prawną wyrażoną przez NSA w wyroku z dnia 15 marca 2016 r. oraz podał, że w wyroku tym NSA podzielił stanowisko organu odwoławczego, że w sprawie mają zastosowanie przepisy ustawy Prawo budowlane z 1994 r., a konkretnie normy z art. 50 i 51 tej ustawy, jednakże nie ustalił – co miało istotny wpływ na wynik sprawy – czy inwestor legitymuje się wymaganym prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 11 ustawy Prawo budowlane. Niespełnienie tego wymogu skutkować będzie niemożnością sanowania stwierdzonych nieprawidłowości, a co za tym idzie koniecznością orzeczenia nakazu rozbiórki. Natomiast w przypadku ustalenia, że inwestor legitymuje się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, powinnością organów będzie podjęcie dalszych działań w toku postępowania naprawczego.

W ocenie organu odwoławczego inwestor nie posiadał prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w dacie otrzymania pozwolenia na budowę budynku usługowego. O braku obecnie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane świadczy wniosek B.R. złożony do Sądu Rejonowego [...] o upoważnienie "...do dokonania czynności zwykłego zarządu..." złożony w dniu 2 sierpnia 2016 r., w którym stwierdza, że "...jest współwłaścicielem nieruchomości położonej przy ul. [...] w [...]...", zaś "...obecni współwłaściciele... nie wyrażają zgody" na uniknięcie przez niego nakazu rozbiórki. Zdaniem organu odwoławczego wniosek inwestora o upoważnienie do dokonania czynności zwykłego zarządu pozostaje bez wpływu na niniejsze rozstrzygnięcie o nakazie rozbiórki, ponieważ dysponowanie nieruchomością na cele budowlane stanowi co do zasady czynność przekraczającą zakres zwykłego zarządu, to w odniesieniu do nieruchomości, która – tak jak w rozpoznawanej sprawie – objęta jest współwłasnością, wylegitymowanie się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oznacza konieczność przedstawienia przez inwestora zgody wszystkich współwłaścicieli, bądź zastępującego ją orzeczenia sądu, jak wskazał NSA w orzeczeniu z dnia 15 marca 2016 r. Powyższe stało się przyczyną wydania nakazu rozbiórki.

Skargę na powyższą decyzję wniósł inwestor, zarzucają jej naruszenie: art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.; art. 7 i 77 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. oraz art. 3 pkt 11 ustawy Prawo budowlane; art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a. w zw. z art. 2 Konstytucji RP; art. 7 i 77 oraz art. 9 k.p.a.; art. 106 § 1 k.p.a. w zw. z art. 36 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami w zw. z art. 170 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; art. 15 k.p.a.; art. 170 ww. ustawy; art. 138 § 2 k.p.a.; art. 107 § 3 k.p.a. w powiązaniu z art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane;

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. O oddalenie skargi wnieśli także uczestnicy postępowania – T.S. i S.S.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wniesiona skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, co skutkowało jej oddaleniem na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718), zwanej dalej "p.p.s.a.".

W uzasadnieniu Sąd wskazał na normę art. 170 p.p.s.a., a następnie wyjaśnił że w jej świetle organy i sąd są związani stanowiskiem NSA wyrażonym w wyroku z dnia 15 marca 2016 r. i nie mogą wyrazić odmiennego poglądu. Uwzględniając zaś ocenę prawną wyrażoną przez Naczelny Sąd Administracyjny, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie doszedł do wniosku, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw, a zaskarżona decyzja wydana przez Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2016 r. odpowiada prawu. Odnosząc się do kwestii wskazanej przez NSA we wspominanym wyroku, a mianowicie okoliczności dysponowania przez inwestora nieruchomością na cele budowlane, Sąd wyjaśnił, że organy administracji ustaliły, iż inwestor nie posiadał prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w dacie otrzymania pozwolenia na budowę. Powyższe nie jest kwestionowane przez skarżącego, który uważa, że powyższe prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane dotyczy tylko robót budowlanych w ramach postępowania naprawczego, a nie posiadania tego prawa przy budowie budynku. Dalej Sąd zaznaczył, że nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy prowadzone postępowanie o uzyskanie zgody zastępczej Sądu na wykonanie robót budowlanych zastępującą zgodę współwłaścicieli na dysponowanie przez inwestora nieruchomością na cele budowlane. Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze Naczelny Sąd Administracyjny nie wskazywał by taką zgodę uzyskać, stwierdził jedynie – wiedząc, że nieruchomość objęta jest współwłasnością – że wylegitymowanie się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oznacza konieczność przedstawienia przez inwestora zgody wszystkich współwłaścicieli, bądź zastępującego ją orzeczenia sądu. W konsekwencji, zdaniem Sądu, zgodnie ze wskazaniami zawartymi w powyższym wyroku niespełnienie wymogu dysponowania nieruchomością na cele budowlane w dacie otrzymania pozwolenia na budowę przez inwestora skutkuje koniecznością orzeczenia nakazu rozbiórki, o czym orzekł organ odwoławczy, prawidłowo wskazując jako podstawę rozstrzygnięcia art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane. Zarzut naruszenia powyższych przepisów, zdaniem Sądu, pozostaje niezasadny. Dodatkowo wyjaśniono, że Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że w przypadku ustalenia przez organy w toku postępowania dowodowego, że inwestor legitymuje się wymaganym prawem do dysponowania przedmiotową nieruchomością na cele budowlane, powinnością organów będzie podjęcie w ramach kontynuowanego postępowania naprawczego dalszych, wymienionych szczegółowo przez Sąd działań. Wobec stwierdzenia przez organy administracji, że inwestor nie legitymuje się wymaganym prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wymienione przez Sąd wskazania stały się nieaktualne.

W tym kontekście, w ocenie Sądu, niezasadny jest zarzut naruszenia art. 106 § 1 k.p.a. w zw. z art. 36 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami w zw. z art. 170 p.p.s.a. polegający – zdaniem skarżącego – na wydaniu zaskarżonej decyzji przed uzyskaniem rozstrzygnięcia Lubelskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, ponieważ taki obowiązek Naczelny Sąd Administracyjny wskazywał tylko w sytuacji kontynuowania postępowania po ustaleniu, że inwestor legitymuje się wymaganym prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł B.R., kwestionując to orzeczenie w całości i domagając się rozpoznania sprawy na rozprawie oraz uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa wg norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1/ art. 1 i art. 3 § 1 w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1, 80, 107 § 3 k.p.a. poprzez niezasadne nieuwzględnienie skargi i w wyniku tego utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej - w sytuacji gdy decyzje wydane w toku postępowania administracyjnego były wydane z naruszeniem art. 7, 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., co winno skutkować wyeliminowaniem ich z obrotu prawnego;

2/ art. 1 i art. 3 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak szczegółowego uzasadnienia w zakresie ustalenia przez Sąd z jakich przyczyn uznał, że przedmiotowa zgoda (uprawnienie) do dysponowania nieruchomością na cele budowlane dotyczy etapu uzyskiwania przez inwestora pozwolenia na budowę (co miało miejsce na przełomie lat osiemdziesiątych i dziewięćdziesiątych XX w.), podczas gdy zdaniem skarżącego wymóg ten dotyczy etapu wykonywania czynności naprawczych;

3/ art. 190 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz.U. z 2014 r., poz. 1647) poprzez nieuwzględnienie przy "ferowaniu" kwestionowanego wyroku stanowiska NSA zawartego w wyroku z dnia 15 marca 2016 r. sygn. akt II OSK 1621/15 co do możliwości i konieczności uzyskania przez inwestora zastępczej zgody sądu powszechnego, a także uzyskania odpowiedniej opinii urzędu konserwatora zabytków – wszystko w zakresie etapu dokonywania czynności naprawczych, a nie tak jak uznał WSA – w dacie otrzymania pozwolenia na budowę przez inwestora;

4/ art. 1 i art. 3 § 1 w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. oraz art. 3 pkt 11 ustawy Prawo budowlane poprzez:

a) całkowicie bezzasadne odniesienie się do kwestii badania posiadania tytułu prawnego do dysponowania nieruchomością w chwili uzyskiwania pozwolenia na budowę;

b) niewyjaśnienie czy inwestor legitymuje się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a nade wszystko poprzez utrzymanie w mocy decyzji nakazującej rozbiórkę, w sytuacji gdy organy administracji posiadały informację, iż uzyskanie przez inwestora potwierdzenia prawa do dysponowania powołaną nieruchomością na cele budowlane może odbyć się jedynie w trybie zgody zastępczej sądu powszechnego, zaś znając realia sądownictwa powszechnego organ nie mógł spodziewać się, iż uzyskanie zgody zastępczej będzie możliwe w terminie wyznaczonym przez organ na przedstawienie dokument potwierdzającego prawo inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane;

5/ art. 1 i art. 3 § 1 w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a. w zw. art. 2 Konstytucji RP – poprzez zaakceptowanie przez Sąd nałożenia na stronę obowiązków niemożliwych do wykonania, które to dotyczą kluczowych elementów niezbędnych do wydania zaskarżonej decyzji, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia zasady zaufania obywateli do państwa i prawa oraz naruszenie zasady przepisów postępowania, z której wynika, iż to na organie spoczywa ciężar prowadzenia postępowania;

6/ art. 1 i art. 3 § 1 w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 106 § 1 k.p.a. w zw. z art. 36 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami i w zw. z art. 191 p.p.s.a. – polegające na utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji, w sytuacji gdy wydana ona została przed uzyskaniem rozstrzygnięcia Lubelskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, o wydanie którego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wystąpił do Lubelskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z urzędu;

7/ art. 1 i art. 3 § 1 w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 15 k.p.a. poprzez oddalenie skargi, w sytuacji gdy rozstrzygnięcie sprawy co do istoty i nakazanie rozbiórki obiektu w sytuacji gdy postępowanie dotyczyło wykonania jedynie określonych robót - przy zastosowaniu całkowicie odmiennej argumentacji niż wskazywana w decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego i zanegowaniu w istocie możliwości uzyskania zastępczej zgody sądu – pozbawiło skarżącego możliwości obrony swoich praw w toku instancji;

8/ art. 1 i art. 3 § 1 w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane poprzez oddalenie skargi i utrzymanie w mocy decyzji organu drugiej instancji, która w wadliwy sposób zastosowała normę materialnoprawną i w efekcie zaakceptowała nakazanie rozbiórki obiektu;

9/ art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i nieuchylenie decyzji organu odwoławczego mimo konieczności wyjaśnienia zaleconych przez NSA w wyroku z dnia 15 marca 2016 r. kwestii mających istotny wpływ na rozstrzygnięcie, pomimo pominięcia ich w orzeczeniu organu odwoławczego;

10/ art. 1 i art. 3 § 1 w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. i pominięcie okoliczności, że w realiach niniejszej sprawy zachodziła konieczność uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez sąd powszechny, tj. wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie wniosku inwestora o zgodę zastępczą sądu na wykonanie określonych robót budowlanych, zastępującą zgodę współwłaścicieli na dysponowanie przez inwestora nieruchomością na cele budowlane – dla wykonania tych robót

W uzasadnieniu wniesionego środka odwoławczego zawarto argumenty na poparcie ww. podstaw kasacyjnych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania T.S. wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie żadna z enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, zatem przedmiotową sprawę należało rozpoznać w granicach zakreślonych podniesionymi w złożonej skardze kasacyjnej zarzutami. Natomiast tak rozpoznawana skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Przede wszystkim należy stwierdzić, iż rozstrzygnięcie w przedmiotowej sprawie zdeterminowane zostało przez wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 marca 2016 r. sygn. akt II OSK 1621/15, którym oddalono skargi kasacyjne B.R. i Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 20 listopada 2014 r. sygn. akt II SA/Lu 757/13, którym uchylono wówczas zaskarżoną decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] czerwca 2013 r. i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] marca 2013 r. w przedmiocie nakazania skarżącemu wykonania określonych obowiązków (w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane - przypomnienie Sądu). Oddalając wniesione skargi kasacyjne Naczelny Sąd Administracyjny w przywołanym wyżej wyroku z dnia 15 marca 2016 r. przyjął, iż zaskarżony wówczas wyrok Sądu pierwszej instancji odpowiada prawu mimo błędnego uzasadnienia, i w tym zakresie przedstawił nowe motywy, które wiązały w trybie art. 190 p.p.s.a. organy nadzoru budowlanego przy ponownym rozpoznaniu.

Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wyżej wyroku jednoznacznie podkreślił, iż nie jest trafna ocena Sądu pierwszej instancji, że organy obu instancji nie wykonały w pełni wytycznych zawartych w wiążącym w niniejszej sprawie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 stycznia 2009 r. o sygn. akt II OSK 1338/07, tj. nie wskazały dokładnie, jakie aktualnie prace budowlane są prowadzone przy spornym budynku oraz czy wymagają one pozwolenia bądź zgłoszenia organowi budowlanemu, oraz że uchybienie to miało wpływ na wynik przedmiotowej sprawy.

Jednakże Naczelny Sąd Administracyjny zaznaczył, że "organy dokonały kluczowych – z perspektywy wytycznych zawartych w ww. wyroku NSA o sygn. akt II OSK 1338/07 – ustaleń, że budowę spornego budynku w zakresie umożliwiającym jego użytkowanie zakończono w okresie, gdy pozwolenie na budowę tego obiektu pozostawało w obiegu prawnym, oraz że roboty później prowadzone przez inwestora bądź wykraczały poza zakres objęty wznoszeniem budynku, czyli stanowiły roboty budowlane w istniejącym obiekcie (podlegające ewentualnej weryfikacji w odrębnych postępowaniach), bądź w ogóle nie wymagały pozwolenia albo zgłoszenia." - koniec cytatu.

Uznano, cytat: "że w świetle całokształtu ustaleń poczynionych przez organy administracji oraz przy uwzględnieniu ocen prawnych wyrażonych w wyroku NSA o sygn. akt II OSK 1338/07, w tym co do znaczenia ustaleń i ocen zawartych w wyroku NSA z dnia 8 listopada 1995 r. o sygn. akt IV SA 21/95, należy podzielić stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że w rozpoznawanej sprawie do legalizacji przedmiotowego obiektu budowlanego mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (obecnie: Dz.U. z 2013 r. poz. 1409, ze zm.), a dokładniej: tryb "naprawczy" normowany przepisami art. 50 i art. 51 tej ustawy." - koniec cytatu.

W dalszej kolejności stwierdzono, iż sposób zastosowania tych przepisów w rozpoznawanej sprawie przez organy obu instancji był obarczony wadami, które uzasadniały uchylenie wydanych przez te organy decyzji – co trafnie zawyrokował Sąd pierwszej instancji (acz z błędnym uzasadnieniem). Organy administracji nie uwzględniły bowiem należycie w swych ustaleniach i rozważaniach następujących istotnych kwestii. Przede wszystkim organy nie wyjaśniły, czy inwestor legitymuje się wymaganym prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 11 ustawy Prawo budowlane. Ponadto, ponieważ dysponowanie nieruchomością na cele budowlane stanowi co do zasady czynność przekraczającą zakres zwykłego zarządu, to w odniesieniu do nieruchomości, która – tak jak w rozpoznawanej sprawie – objęta jest współwłasnością, wylegitymowanie się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oznacza konieczność przedstawienia przez inwestora zgody wszystkich współwłaścicieli, bądź zastępującego ją orzeczenia sądu (por. wyrok NSA z 29.03.1990 r. sygn. akt IV SA 33/90, ONSA 1990, nr 2–3, poz. 35). Natomiast zaznaczono, że niespełnienie tego wymogu przez inwestora w rozpoznawanej sprawie skutkować będzie niemożnością sanowania stwierdzonych nieprawidłowości, a co za tym idzie – koniecznością orzeczenia nakazu rozbiórki (por. wyroki NSA: z 1.02.2013 r. sygn. akt II OSK 270/12; z 11.02.2014 r. sygn. akt II OSK 2168/12 – CBOSA). Natomiast w przypadku ustalenia przez organy w toku postępowania dowodowego, że inwestor legitymuje się wymaganym prawem do dysponowania przedmiotową nieruchomością na cele budowlane, powinnością organów będzie podjęcie w ramach kontynuowanego postępowania naprawczego dalszych działań polegających na wyjaśnieniu, czy sporny budynek został wzniesiony zgodnie z udzielonym pozwoleniem na budowę oraz uzyskaniu, we właściwej formie, stanowiska wojewódzkiego konserwatora zabytków.

Zatem, w świetle przywołanych wyżej rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartych w wyroku z dnia 15 marca 2016 r. sygn. akt II OSK 1621/15 podstawowe znaczenia dla prawidłowości rozstrzygania w tej sprawie miało przede wszystkim wykazanie się przez inwestora prawem dysponowania sporną nieruchomością na cele budowlane. Od wykazania się tym prawem uzależniono więc podjęcie dalszych czynności w zakresie ustaleń czy budynek wzniesiono zgodnie z pozwoleniem i uzyskania potrzebnego stanowiska organu konserwatorskiego.

Stąd też organ nadzoru budowlanego przy ponownym rozpatrywaniu sprawy w dniu 27 czerwca 2016 r. zwrócił się do B.R. o przedstawienie dokumentu potwierdzającego jego prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Skarżący jednakże nie wykazał się takim dokumentem informując, że uzyskanie potwierdzenia prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane może odbyć się jedynie w trybie zgody zastępczej sądu powszechnego (z akt sprawy wynika, że nieruchomość na której realizowano sporną inwestycję stanowi współwłasność kilku osób, zaś inwestor ma 16/192 udziału – przypomnienie NSA). Jednocześnie skarżący wystąpił do Sądu Rejonowego [...] II Wydział Cywilny z wnioskiem wobec pozostałych współwłaścicieli nieruchomości na której zrealizowano sporny obiekt budowlany o upoważnienie wnioskodawcy do dokonania czynności zwykłego zarządu – doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem budynku wybudowanego przy ul. [...] w [...].

Trafnie uznano, w okolicznościach tej sprawy, że przedmiotowy wniosek skarżącego o upoważnienie do dokonania czynności zwykłego zarządu pozostaje bez wpływu na niniejsze rozstrzygnięcie o nakazie rozbiórki, ponieważ dysponowanie nieruchomością na cele budowlane stanowi co do zasady, a tak przesądził w tej sprawie NSA ww. wyrokiem z dnia 15 marca 2016 r., czynność przekraczającą zakres zwykłego zarządu, to w odniesieniu do nieruchomości, która jak w tym postępowaniu stanowi współwłasność, wylegitymowanie się prawem dysponowania nieruchomością na cele budowlane musi być związane z koniecznością przedstawienia przez inwestora zgody wszystkich współwłaścicieli, bądź zastępującego ją orzeczenia sądu powszechnego. Tym samym wszczęcie postępowania z wniosku inwestora przed Sądem Rejonowym [...] II Wydział Cywilny nie prowadziło do pozyskania orzeczenia niezbędnego dla rozstrzygnięcia w tej sprawie.

Generalnie organ nadzoru budowlanego będąc związany wyrokiem NSA z dnia 15 marca 2016 r., w tak ustalonych okolicznościach sprawy zobowiązany był zastosować konstrukcję prawną z art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, czyli nakazania inwestorowi B.R. rozbiórki budynku zlokalizowanego w południowo-zachodniej części działki nr [...] przy ul. [...] w [...]. Zatem przedstawiony zarzut skargi kasacyjnej obrazy art. 1 i art. 3 § 1 w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane poprzez oddalenie skargi i utrzymanie w mocy decyzji organu drugiej instancji, która w wadliwy sposób zastosowała normę materialnoprawną i w efekcie zaakceptowała nakazanie rozbiórki obiektu jest całkowicie chybiony.

Zasadniczy zarzut wniesionego środka odwoławczego dotyczy właściwej interpretacji stanowiska przedstawionego w ww. wyroku NSA o potrzebie legitymowania się przez inwestora wymaganym prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 11 ustawy Prawo budowlane. Zdaniem skarżącego zostało ono wadliwie zinterpretowane przez organy jak i Sąd, bowiem generalnie odnosi się do zakresu robót niezbędnych do doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z prawem i prawo dysponowania odnosi się wyłącznie do tego zakresu robót budowlanych.

Ze stanowiskiem tym nie można się zgodzić. Skoro niesporne jest, iż decyzja ostateczna o pozwoleniu na budowę w oparciu o którą skarżący zrealizował sporny obiekt w stanie surowym, została wyeliminowana z obrotu prawnego, a w konsekwencji postępowanie wszczęte wnioskiem inwestora o pozwolenie na budowę zostało umorzone, to przedmiotowe postępowanie naprawcze wobec obiektu budowlanego zrealizowanego przez B.R. przy ul. [...] w [...], w tych okolicznościach sprawy dotyczy całego zamierzenia budowlanego. Zatem, co nie budzi wątpliwości, prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane w postępowaniu naprawczym dotyczy inwestycji będącej przedmiotem tego postępowania, a więc aby doprowadzić wykonane roboty budowlane do stanu zgodnego z prawem należy odnieść je do całego zamierzenia budowlanego, a nie tylko do niewielkiego zakresu prac pozostałych jeszcze do wykonania. Takie też stanowisko wobec zrealizowanej inwestycji jako całości przedstawił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 marca 2016 r. Próba podejmowana w skardze kasacyjnej odmiennego odczytania uzasadnienia wskazywanego wyroku NSA nie może być uznana za właściwą. Tym samym Sąd pierwszej instancji zasadnie przyjął, że przedmiotowa zgoda (uprawnienie) do dysponowania nieruchomością na cele budowlane dotyczy, w okolicznościach tej sprawy, całego zamierzenia inwestycyjnego zrealizowanego na przełomie lat osiemdziesiątych i dziewięćdziesiątych. Należy w tym miejscu podzielić stanowisko Sądu pierwszej instancji, że inwestor nie posiadał prawa dysponowania nieruchomością na cele budowlane w dacie otrzymania pozwolenia na budowę. Stanowisko to wynika jednoznacznie z wyroku Sądu Najwyższego z dnia 11 października 1990 r. sygn. akt III ARN 15/90, który w ramach wywiedzionej rewizji nadzwyczajnej od wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego O/Z w Lublinie z dnia 27 czerwca 1989 r. sygn. akt SA/Lu 194/89 uchylił ten wyrok NSA O/Z w Lublinie oddalający skargę współwłaścicieli nieruchomości przy ul. [...] (obecnie [...]) na decyzję o udzieleniu skarżącemu pozwolenia na budowę. Z cyt. wyroku Sądu Najwyższego, który również wiąże w tej sprawie w trybie art. 170 p.p.s.a. wynika w sposób jednoznaczny, że w chwili uzyskania pozwolenia na budowę skarżący nie wykazał się prawem do dysponowania nieruchomością.

Nie jest usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 190 p.p.s.a., a to poprzez nieuwzględnienie przy wydawaniu kwestionowanego wyroku stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 marca 2016 r. co do możliwości i konieczności uzyskania przez inwestora zastępczej zgody sądowej, a także uzyskania opinii konserwatora zabytków, wszystko w zakresie etapu dokonania czynności naprawczych. Stanowisko przedstawione w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 marca 2016 r. jak już wyżej wskazano, jest precyzyjne i odnosi się do całego zamierzenia inwestycyjnego, bowiem to zamierzenie objęte jest postępowaniem naprawczym.

Kwestia posiadania ostatecznego rozstrzygnięcia Lubelskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków nie ma istotnego wpływu na wynik sprawy, albowiem decydujące znaczenie ma posiadanie prawa dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W tej sprawie skarżący nie wykazał się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane poprzez przedstawienie zgody wszystkich współwłaścicieli. Nie przedstawił również zgody w postaci orzeczenia sądu "zgody zastępczej sądu powszechnego" na czynność przekraczającą zakres zwykłego zarządu, uznając wbrew wyrokowi Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż zgoda dotyczy tylko czynności pozostałych do wykonania. Inwestor bowiem wystąpił do sądu cywilnego o upoważnienie do dokonania czynności zwykłego zarządu, co trafnie uznano w tej sprawie, jak wyżej już zaznaczono, za pozostające bez wpływu na niniejsze rozstrzygnięcie.

Nie zachodziła zatem konieczność ewentualnego zawieszania postępowania administracyjnego do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez sąd powszechny. Stąd też chybiony jest zarzut naruszenia art. 1 i art. 3 § 1 w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. i pominięcia okoliczności, że w realiach niniejszej sprawy zachodziła konieczność uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez sąd powszechny, tj. wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie wniosku inwestora o zgodę zastępczą sądu na wykonanie określonych robót budowlanych, zastępującą zgodę współwłaścicieli na dysponowanie przez inwestora nieruchomością na cele budowlane – dla wykonania tych robót.

Dotychczasowe rozważania pozwalają zatem skutecznie przyjąć, iż wobec niewykazania się przez inwestora wymaganym prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, organy nadzoru budowlanego, zobowiązane wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 marca 2016 r. prawidłowo zastosowały nakaz rozbiórki spornego obiektu na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane.

Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej w tej sprawie Sąd pierwszej instancji, przeprowadzając właściwą kontrolę legalności zaskarżonej decyzji, trafnie zastosował konstrukcję prawną oddalenia wniesionej skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. Skoro nie ujawniono naruszeń prawa o jakich mowa w art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., to mimo zarzutów skargi kasacyjnej nie było potrzeby zastosowania tego przepisu.

Co do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., pozostaje on również nieusprawiedliwiony. Kasacyjny zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może usprawiedliwiać uchylenie zaskarżonego wyroku jedynie wówczas, gdy orzeczenie to nie poddaje się kontroli instancyjnej, czy to z powodu istotnych braków w wywodzie prawnym sądu, czy też istotnych nieprawidłowości w przedstawieniu stanu faktycznego kontrolowanej sprawy. Za naruszające art. 141 § 4 p.p.s.a. zostanie uznane uzasadnienie niepozwalające poznać i zrozumieć motywów, jakimi kierował się sąd podejmując określonej treści rozstrzygnięcie – patrz: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 października 2017 r. sygn. akt II GSK 36/16, publikowany w zbiorze LEX nr 2390436

W konsekwencji, wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, uzasadnienie zaskarżonego wyroku poddaje się kontroli. Stanowisko Sądu pierwszej instancji jest przedstawione w sposób jasny. Zostały wskazane motywy, którymi kierował się ten Sąd przy wydawaniu przedmiotowego wyroku. Czym innym jest natomiast trafność przyjętej podstawy orzeczenia. Na gruncie podstawy kasacyjnej opartej na naruszeniu art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można badać zasadności przyjętej podstawy rozstrzygnięcia oraz trafności samego wyroku (por. wyrok NSA z dnia 7 maja 2008 r. sygn. akt I OSK 998/07; wyrok NSA z dnia 12 marca 2015 r. sygn. akt I OSK 2338/13; wyrok NSA z dnia 20 lipca 2016 r. sygn. akt II OSK 2786/14, publikowane CBOSA – orzeczenia.nsa.gov.pl).

Reasumując, żaden z zarzutów skargi kasacyjnej nie mógł zostać podzielony przez Naczelny Sąd Administracyjny. Tym samym skarga kasacyjna nie podważyła zgodności z prawem zaskarżonego orzeczenia Sądu pierwszej instancji. Dlatego, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.