Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt I SA/Rz 1020/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2022-02-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 7a § 1, art. 8 § 2
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 15 ust. 6 pkt 1 lit. b
journal: Dz.U. 2020 poz 1341
law: Ustawa z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego.
article: art. 31b ust. 2 do 8
journal: Dz.U. 2018 poz 945
law: Ustawa z dnia 11 marca 2004 r. o organizacji niektórych rynków rolnych - tekst jedn.
journal: Dz.U.UE.L 2013 nr 347 poz 671 pkt 118 preambuły, art. 125 ust. 1, rozdział II sekcja 1, pkt 5 sekcji A część II załącznika II
law: Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 1308/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiające wspólną organizację rynków  produktów rolnych oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 922/72, (EWG) nr 234/79, (WE) nr 1037/2001 i (WE) nr 1234/2007

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Jarosław Szaro, Sędzia WSA Grzegorz Panek, Sędzia WSA Piotr Popek /spr./, Protokolant ref. Sabina Długosz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lutego 2022 r. sprawy ze skargi J.I. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] listopada 2021 r., nr [...] w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2020 rok oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi J. I. (dalej: wnioskodawca/skarżący) jest decyzja Dyrektora [..] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] (dalej: Agencja) z dnia [...] listopada 2021 r. nr [...], którą utrzymano w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji w [...] z dnia [...] lipca 2021 r., nr [...] w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2020 rok.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Wnioskodawca, za pomocą aplikacji eWniosekPlus, złożył w dniu [...] czerwca 2020 r. wniosek o przyznanie płatności na 2020 rok. Do wniosku dołączono umowę kontraktacyjną na kampanię 2019/2020 zawartą w dniu [...] marca 2020 r. pomiędzy "A" z siedzibą w B. (dalej: Spółka) jako odbiorcą, a J. I. jako plantatorem/dostawcą oraz umowę kontraktacji na kampanię 2020/2021 nr [...] zawartą pomiędzy w/w Spółką jako plantatorem a "B" jako producentem cukru.

W dniach [...] i [...] lipca 2020 r. oraz w dniu [...] listopada 2020 r. wnioskodawca składał zmiany do wniosku, a ponadto w dniu [...] kwietnia 2021 r. przedłożył dokumenty uzupełniające opinię "C" przy Cukrowni R., List Krajowego Związku Plantatorów Buraka Cukrowego, aneks do umowy kontraktacji, Kartę plantacji "B".

We wniosku o płatność strona wnioskowała o przyznanie jednolitej płatności obszarowej, płatności za zazielenienie, płatności dodatkowej (redystrybucyjnej), deklarując do płatności działki rolne o łącznej powierzchni 214,77 ha (z pominięciem powierzchni 0,11 ha dodanej zmianą do wniosku po dopuszczalnym terminie to jest w dniu [...] listopada 2021 r.). oraz płatności związanej do powierzchni uprawy buraków cukrowych na powierzchni 88,05 ha i

Po rozpatrzeniu przedmiotowego wniosku Kierownik BP Agencji w S. w trakcie przeprowadzonej kontroli administracyjnej wniosku stwierdził, że powierzchnia uprawniona do przyznania jednolitej płatności obszarowej jest mniejsza niż powierzchnia zadeklarowana we wniosku na 2020 rok. Powierzchnia działek rolnych stwierdzona wyniosła bowiem 214,16 ha, a zatem powierzchnia wykluczona 0,61 ha. W związku z tym decyzją z dnia [...] lipca 2021 roku nr [...] organ ten przyznał wnioskodawcy płatności na 2020 r., w tym:

- jednolitą płatność obszarową w wysokości 100 751,32 zł wynikającą z pomniejszenia płatności o kwotę w wysokości 2 857,15 zł ze względu na zastosowanie współczynnika korygującego

- płatność za zazielenienie w wysokości 67 443,14 zł wynikającą z pomniejszenia płatności o kwotę w wysokości 1 912,58 zł ze względu na zastosowanie współczynnika korygującego

- płatność redystrybucyjną - 2020 w wysokości 4 779,01 zł wynikającą z pomniejszenia płatności o kwotę w wysokości 135,53 zł ze względu na zastosowanie współczynnika korygującego

- kwotę z tytułu zwrotu dyscypliny finansowej w wysokości 2 413,39 zł

oraz odmówił przyznania płatności do powierzchni uprawy buraków cukrowych.

W odwołaniu strona zarzuciła błędne ustalenia, podnosząc, że ma zawarte umowy kontraktacyjne 2019 oraz na 2020 rok ze Spółką "A", której przedmiotem jest wytworzenie i dostarczenie buraka kwotowego cukrowego. Z kolei Spółka ta posiada zawarte umowy kontraktacyjne na kampanię 2019/2020 oraz 2020/2021 z Producentem Rolnym, zaznaczając, że buraki ostatecznie zostały dostarczone do zakładu produkującego cukier w R.. Z kolei pełnomocnik strony zarzucił przede wszystkim naruszenie przepisów prawa materialnego tj. pkt 5 sekcji A w części II załącznika II do rozporządzenia z dnia 17 grudnia 2013 r. Parlamentu Europejskiego Rady (UE) nr 1308/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiające wspólną organizacje rynków produktów rolnych oraz uchylające rozporządzenia rady (EWG) nr 922/72, (EWG) nr 234/79, (WE) nr 1037/2001 i (WE) nr 1234/2007 ( Dz. Urz. UE. L Nr 347, str. 671, dalej: Rozporządzenie nr 1308/2013), poprzez jego błędną wykładnię polegająca na bezzasadnym uznaniu, że umowa dostawy powinna być zawarta między rolnikiem, który ubiega się o przyznanie płatności do powierzchni uprawy buraka cukrowego oraz producentem cukru, a nie konkretnym dowolnym podmiotem gospodarczym oraz, że "przez przedsiębiorstwo" o jakim mowa w Załączniku II część AA sekcja A pkt 5 do rozporządzenia 1308/2013 należy rozumieć przedsiębiorstwo cukrownicze, podczas gdy prawidłowa wykładnia tych przepisów powinna prowadzić do wniosku, ze termin przedsiębiorstwo należy odnosić do każdego podmiotu gospodarczego i zajmującego się zawodowo sprzedażą, dalszą odsprzedażą lub pośredniczeniem w sprzedaży nie tylko buraków cukrowych. Ponadto zarzucił organowi I instancji, że w tożsamym stanie faktycznym decyzją Kierownika BP Agencji w S. nr [...] z dnia [...] kwietnia 2020., za 2019 przyznał odwołującemu się płatność do powierzchni uprawy buraka cukrowego.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy organ odwoławczy opisaną na wstępie decyzją z dnia [...] listopada 2021 r. r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Na wstępie organ przedstawił i omówił przepisy prawa mające zastosowanie w sprawie dotyczącej płatności bezpośrednich, a w szczególności przepisy ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (j.t.: Dz. U. 2020. poz. 1341 zm., dalej ustawa o płatnościach bezpośrednich) oraz rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013 r., str. 608, z późn. zm., dalej: rozporządzenie nr 1307/2013). Warunki tych płatności określa art. 8 ust. 1 ustawy o płatnościach bezpośrednich, zgodnie z którym jednolita płatność obszarowa, płatność za zazielenienie, płatność dla młodych rolników, płatność dodatkowa i płatności związane do powierzchni upraw, zwane dalej "płatnościami obszarowymi", są przyznawane do powierzchni działki rolnej położonej na gruntach będących kwalifikującymi się hektarami w rozumieniu art. 32 ust. 2 rozporządzenia nr 1307/2013, zwanych dalej "kwalifikującymi się hektarami", będącej posiadaniu rolnika w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tych płatności, o powierzchni nie mniejszej niż 0,1 ha i nie większej jednak niż maksymalny kwalifikowalny obszar, o którym mowa w art. 5 ust. 2 lit. a Rozporządzenia Delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz.U.UE.L.2014.181.48 z późn. zm., dalej: rozporządzenie delegowane nr 640/2014), określony w systemie identyfikacji działek rolnych, o którym mowa w przepisach o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności. Płatność za zazieleniania przysługuje rolnikowi, który spełnia minimalne wymagania do otrzymania płatności bezpośrednich i zgodnie z art. 43 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013, jeżeli przestrzega praktyk korzystnych dla klimatu i środowiska, polegających na dywersyfikacji upraw, utrzymywaniu trwałych użytków zielonych oraz utrzymywaniu obszarów proekologicznych lub praktyk równoważnych. W świetle art. 15 ust. 1 i 6 ustawy o płatnościach bezpośrednich, płatność związana do powierzchni upraw buraków cukrowych jest przyznawana rolnikowi:

1) jeżeli zawarł:

a) umowę dostawy, o której mowa w pkt 5 w sekcji A w części II załącznika II do rozporządzenia nr 1308/2013, która określa również powierzchnię gruntów, na której rolnik jest zobowiązany uprawiać buraki cukrowe, lub

b) umowę z grupą producentów rolnych, której jest członkiem, lub organizacją producentów uznaną na podstawie rozporządzenia nr 1308/2013, której jest członkiem, lub zrzeszeniem organizacji producentów uznanym na podstawie rozporządzenia nr 1308/2013, do którego należy organizacja producentów, której jest członkiem, w której rolnik zobowiązuje się do wytworzenia i dostarczenia grupie, organizacji lub zrzeszeniu określonej ilości buraków cukrowych z określonej powierzchni gruntów, a grupa, organizacja lub zrzeszenie zobowiązują się te buraki odebrać w umówionym terminie, zapłacić za nie umówioną cenę i przeznaczyć te buraki na produkcję cukru;

2) do powierzchni uprawy buraków cukrowych, lecz nie większej niż powierzchnia gruntów określona w umowie, o której mowa w pkt 1.

Powołując się na regulacje rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarzadzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz.U.UE.L.2013.347.549, z późn. zm., dalej: rozporządzenie nr 1306/2014), organ odwoławczy podkreślił, że państwa członkowskie, są zobowiązane ustanowić skuteczne systemy zarządzania i kontroli w celu zapewnienia zgodności z prawodawstwem regulującym unijne systemy wsparcia, zmierzające do zminimalizowania ryzyka strat finansowych dla Unii i za pomocą agencji płatniczych lub podmiotów przez nie upoważnionych do działania w ich imieniu, przeprowadzają kontrole administracyjne dotyczące wniosków o przyznanie pomocy w celu weryfikacji kryteriów kwalifikowalności do otrzymania pomocy, uzupełniane o kontrole na miejscu (art. art. 74 ust. 1, art. 59 ust. 1, art. 58 ust. 2). Organ wskazał, że zgodnie z art. 74 ust. 3 w/w rozporządzenia państwa członkowskie mogą korzystać z technik teledetekcji (metoda foto) i globalnego systemu nawigacji satelitarnej w celu przeprowadzania kontroli działek rolnych na miejscu.

Organ odwoławczy weryfikując przedmiotowy wniosek w wyniku powtórnego rozpoznania sprawy stwierdził, iż powierzchnie MKO ustalone w oparciu o ortofotomapy z 2019 roku dla działek ewidencyjnych o numerach 1903, 1911, 1912, 1919, 1978, 1979, 3573/1, 3575, 4081/4, 704/2, 732/1, 732/2, 857 zostały ustalone prawidłowo z pominięciem tych części działki, na których nie była prowadzona działalność rolnicza, wskazując do jakich powierzchni poszczególnych działek stwierdzono te nieprawidłowości i na czym one polegają. Zgodził się więc z ustaleniami organu I instancji, że po wykluczeniu powierzchni 0,61 ha łączna powierzchnia działek w gospodarstwie wnioskodawcy kwalifikująca się do przyznania jednolitej płatności obszarowej wyniosła 214,16 ha (214,77 ha pow. deklarowana - 0,61 ha powierzchnia wykluczona), co stanowi przedeklarowanie powierzchni o 0,28 %. W związku z takim przedeklarowaniem zastosowanie znalazł art. 18 ust. 6 akapit pierwszy rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014, który stanowi, że w przypadku różnicy między powierzchnią zadeklarowaną a powierzchnią stwierdzoną wynoszącą nie więcej niż 3% lub 2 ha, płatność przysługuje do powierzchni stwierdzonej. Po zastosowaniu współczynnika korygującego, o którym mowa w art. art. 8 rozporządzenia (UE) nr 1307/2013 kwota przyznanej jednolitej płatności obszarowej po uwzględnieniu wszystkich pomniejszeń wyniosła 100 751,32 zł, kwota płatności z tytułu zazielenienia wyniosła 67 443,14 zł, a należna kwota płatności dodatkowej wyniosła 4 779,01 zł.

Odnośnie płatności związanej do powierzchni upraw buraków cukrowych organ odwoławczy wskazał, że powierzchnia deklarowana działek rolnych kwalifikowana do tej płatności wynosiła 88,05 ha i zgodził się ze stanowiskiem organu I instancji, że powierzchnia stwierdzona wynosił 0 ha.

Takie stanowisko organ odwoławczy wyjaśnił tym, że na mocy decyzji Nr [...] wydanej w dniu [...] grudnia 2013 roku przez Marszałka Województwa [...] Spółka "A" będąca bezpośrednim odbiorcą w 2020 roku dostarczanych przez wnioskodawcę buraków cukrowych, została wykreślona z Rejestru Grup Producentów Rolnych prowadzonego przez Marszałka Województwa [...], wobec czego na dzień złożenia wniosku o przyznanie płatności do powierzchni buraka cukrowego na 2020 rok podmiot zarejestrowany pod w/w nazwą nie był grupą producentów rolnych. Odnosząc się do treści art. 15 ust. 6 ustawy o płatnościach bezpośrednich wskazał organ, że nie został spełniony warunek o którym mowa w ust. 6 pkt 1 lit b w/w przepisu. Zdaniem Dyrektora POR Agencji także przesłanka wskazana w ust. 6 pkt. 1 lit. a tego przepisu nie została przez wnioskodawcę spełniona, bowiem płatność związana do powierzchni upraw buraków cukrowych jest przyznawana rolnikowi jeżeli zawarł umowę dostawy, o której mowa w pkt 5 w sekcji A w części II załącznika II do rozporządzenia nr 1308/2013, która określa również powierzchnię gruntów, na której rolnik jest zobowiązany uprawiać buraki cukrowe. Zdaniem organu odwoławczego kluczowym jest, że umowa dostawy powinna być sporządzona miedzy rolnikiem, który ubiega się o przyznanie płatności do powierzchni uprawy buraka cukrowego oraz producentem cukru, a nie każdym dowolnym podmiotem gospodarczym.

Jak wskazał organ, zgodnie z załącznikiem II część II sekcja A pkt 5 do rozporządzenia 1308/2013 "umowa dostawy" oznacza umowę dostawy buraków do produkcji cukru zawartą pomiędzy sprzedawcą a przedsiębiorstwem. Na podstawie art. 3 ust. 1 rozporządzenia 1308/2013 definicja ta znajduje zastosowanie do celów rozporządzenia 1308/2013. Natomiast ogólne warunki zakupu buraków cukrowych zostały uregulowane w Załączniku X do rozporządzenia 1308/2013 i jak wynika z treści tego załącznika dotyczą umów dostawy pomiędzy sprzedawcami buraków cukrowych, a przedsiębiorstwami cukrowniczymi.

Przywołał organ treść art. 125 ust. 1 rozporządzenia 1308/2013, który stanowi, że warunki zakupu buraków cukrowych w umowach dostawy regulowane są przez porozumienia branżowe zawierane pomiędzy z jednej strony unijnymi plantatorami buraków cukrowych lub organizacjami, których są członkami, a z drugiej strony unijnymi przedsiębiorstwami cukrowniczymi. Porozumienia te powinny być dostosowane, zgodnie z ust. 3 tego przepisu, do warunków zakupu przewidzianych we wspomnianym wyżej załączniku X do rozporządzenia 1308/2013. Ponadto przedsiębiorstwa cukrownicze powiadamiają o zawarciu porozumienia branżowego właściwe organy państwa członkowskiego, w których produkują cukier. Przewidziany w rozporządzeniu 1308/2013 mechanizm w ramach organizacji rynku cukru dotyczy zatem zdaniem organu dostawy buraków cukrowych bezpośrednio do przedsiębiorstwa cukrowniczego zajmującego się produkcją cukru. Wyjaśnił więc, że do celów tego mechanizmu przez "przedsiębiorstwo", o jakim mowa w Załączniku II część II sekcja A pkt 5 do rozporządzenia 1308/2013 należy rozumieć przedsiębiorstwo cukrownicze. Za takim rozumieniem przemawia według organu odwoławczego motyw 114 preambuły do rozporządzenia 1308/2013 gdzie, jako cel regulacji wskazuje się, po zniesieniu systemu kwotowego, zapewnienie równowagi pomiędzy unijnymi plantatorami buraków cukrowych a przedsiębiorstwami cukrowniczymi.

Jak zauważył organ, nawet w przypadku braku porozumień branżowych zgodnie z art. 38q ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o organizacji niektórych rynków rolnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 945 ze zm.) umowy dostawy buraków cukrowych do produkcji cukru powinny spełniać warunki określone w art. 125 rozporządzenia 1308/2013.

Podkreślił organ, że wsparcie związane z produkcją, jak wynika z art. 52 ust. 6 rozporządzenia 1307/2013, jest systemem ograniczającym produkcję, przyznawanym w formie rocznej płatności opartej na ustalonych obszarach i plonach, z uwzględnieniem pułapów finansowych określonych przez każde państwo członkowskie. Jak wskazano w motywie 66 preambuły do rozporządzenia 639/2014, wsparcie to przyznaje się w określonych regionach i sektorach znajdujących się w trudnej sytuacji jedynie w zakresie niezbędnym do zapewnienia odpowiedniego poziomu produkcji, przy czym do państw członkowskich należy określenie stosownych sektorów produkcji objętych wsparciem.

Dodał organ, że wsparcie to zgodnie z art. 52 ust. 8 rozporządzenia 1308/2013 musi być zgodne z innymi środkami i politykami unijnymi, przez które zgodnie z art. 54 ust. 1 rozporządzenia 639/2014 należy rozumieć środki przewidziane w rozporządzeniu 1305/2013 i 1308/2013.

Podkreślił organ, że biorąc pod uwagę kontekst i cel mechanizmu regulacji rynku cukru przewidzianego w rozporządzeniu 1308/2013, nadto wymóg zgodności, o jakim mowa w art. 54 ust. 1 rozporządzenia 639/2014, ustawodawca krajowy skierował płatność do buraków cukrowych jedynie do tej części produkcji, która jest przeznaczona na produkcję cukru. Jak wynika z uzasadnienia ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, pomoc ma na celu zapewnienie, aby wsparciem były objęte uprawy prowadzone w związku z zapotrzebowaniem zgłaszanym przez przemysł przetwórczy. Ponadto z uwagi na możliwość zastosowania buraków cukrowych do celów innych niż produkcja cukru, jednym z wymogów płatności związanej do produkcji buraków cukrowych jest zobowiązanie w umowie odbiorców produktów do przeznaczenia ich na produkcję cukru.

Zaznaczył organ, że w art. 15 ust. 6 pkt 1 ustawy o płatnościach bezpośrednich, wyodrębniono dwa rodzaje podmiotów, z którymi plantatorzy mogą zawierać umowy dofinansowywane w ramach płatności związanej do powierzchni uprawy buraków cukrowych. Są to po pierwsze organizacje lub grupy producentów, których dany plantator jest członkiem, o ile, co wyraźnie zaznaczono w przepisie, przeznaczą buraki na produkcję cukru. Natomiast w drugim przypadku są to przedsiębiorstwa cukrownicze wymienione w Załączniku II część II sekcja A pkt 5 rozporządzenia 1308/2013, których główna działalność polega na produkcji cukru, co wynika z przepisów rozporządzenia 1308/2013.

Wyjaśnił również, że w § 9 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 marca 2015 r w sprawie szczegółowych wymagań, jakie powinny spełniać wnioski w sprawach dotyczących płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2015 r., poz. 352 ze zm.) przewidziano możliwość dołączenia do wniosku umowy potwierdzonej za zgodność albo producenta cukru, albo grupę/organizację producentów.

Zdaniem organu również analiza przepisów art. 125-144 rozporządzenia nr 1308/2013 jednoznacznie wskazuje na to, że prawodawca zamiennie posługuje się pojęciami "przedsiębiorstw cukrowniczych", "przedsiębiorstw produkujących cukier" czy tylko "przedsiębiorstw".

W związku z powyższym, zdaniem Dyrektora POR Agencji w [...] przez "przedsiębiorstwo", o jakim mowa w Załączniku II cześć II sekcja A pkt 5 rozporządzenia 1308/2013 należy rozumieć nie każde przedsiębiorstwo, ale przedsiębiorstwo cukrownicze. W konsekwencji umowę dostaw, o jakiej mowa w art. 15 ust. 6 pkt 1 ustawy o płatnościach bezpośrednich należy rozumieć, jako umowę dostawy buraków cukrowych do produkcji cukru, zawartą pomiędzy plantatorem buraków z jednej strony i przedsiębiorstwem cukrowniczym z drugiej strony. Tym samym stwierdził, że w roku 2020 słusznie odmówiono przyznania wnioskodawcy płatności do powierzchni uprawy buraka cukrowego, ponieważ nie są spełnione warunki przyznania płatności do powierzchni upraw buraków cukrowych, o których mowa w art. 15 ust. 6 ustawy o płatnościach bezpośrednich, bowiem umowa dostawy buraków cukrowych nie została zawarta z grupą producentów rolnych, której jest członkiem ani z przedsiębiorstwem cukrowniczym.

Zatem wbrew twierdzeniom odwołującego, który uważał, że w rozporządzeniu nr 1308/2013 ustawodawca posługuje się pojęciem "przedsiębiorstwo", co stanowi odesłanie do ogólnych definicji tego pojęcia i może być rozumiane szeroko, wskazał organ, że zgodnie z wyżej poczynionymi wyjaśnieniami, jako przedsiębiorstwo należy rozumieć przedsiębiorstwo cukrownicze.

Odnosząc się do zarzutu odwołania naruszenia przepisów art. 8 § 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie w wyniku poczynienia odmiennych ustaleń w zaskarżonej decyzji i odmowę przyznania płatności do powierzchni uprawy buraków cukrowych na 2020 r., podczas gdy przy tożsamym stanie faktycznym decyzją Kierownika BP Agencji w S. nr [...] z dnia [...] kwietnia 2020 r. za 2019 r. przyznano stronie płatność do powierzchni uprawy buraka cukrowego, wskazał organ, że do niniejszych akt sprawy została dołączona kopia akt sprawy za rok 2019 oraz zostały podjęte czynności mające na celu zbadanie czy ostateczna i prawomocna decyzja została wydana bez naruszenia obowiązujących przepisów prawa.

Odnosząc się do przedłożonej przez stronę opinii prawnej zauważył organ, że sporządzona ona została zlecenie Strony i argumentacja użyta przez opiniującego nie może być potraktowana jako opinia biegłego i brana pod uwagę jako dowód w sprawie, albowiem biegły nie może być powołany w celu ustalenia obowiązującego prawa, zasad jego wykładni lub stosowania. Ponadto wskazał, że wiadomości w zakresie zasad przyznawania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego nie stanowią dla organu wiadomości specjalnych w rozumieniu art. 84 k.p.a., bowiem zadaniem biegłego jest dostarczenie organowi orzekającemu w sprawie wiadomości specjalnych w celu ułatwienia należytej oceny zebranego materiału dowodowego, a nie rozstrzygnięcie sprawy za organ administracji publicznej, który jest właściwy w sprawie.

W skardze do tut. sądu administracyjnego na opisana wyżej decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji w [...], z dnia [...] listopada 2021 r., strona, działając przez fachowego pełnomocnika zarzuciła:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

a) pkt 5) w sekcji A w części II załącznika II do rozporządzenia z dnia 17 grudnia 2013 r. Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1308/2013 poprzez jego błędną wykładnię polegającą na bezzasadnym uznaniu, że "umowa dostawy powinna być sporządzona między rolnikiem, który ubiega się o przyznanie płatności do powierzchni uprawy buraka cukrowego oraz producentem cukru, a nie każdym dowolnym podmiotem gospodarczym" oraz że "przez, o jakim mowa w Załączniku U część AA sekcja A pkt 5 do rozporządzenia 1308/2013 należy rozumieć przedsiębiorstwo cukrownicze", podczas gdy prawidłowa wykładnia w/w przepisu powinna prowadzić do wniosku, że termin "przedsiębiorstwo" należy odnosić do każdego podmiotu gospodarczego zajmującego się zawodowo sprzedażą, dalsza odsprzedażą lub pośredniczeniem w sprzedaży nie tylko buraków cukrowych:

b) art. 551 zdanie 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 roku - Kodeks cywilny (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1740 z późn. zm. dalej: k.c.) poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji, gdy zastosowanie przez organ I instancji powyższego przepisu prowadziłoby do wniosku, że w połączeniu z pkt 5) w sekcji A w części II załącznika II do rozporządzenia z dnia 17 grudnia 2013 r. Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1308/2013 termin "przedsiębiorstwo" użyty w w/w przepisie Rozporządzenia nie został zawężony poprzez konkretne wskazanie na przedsiębiorstwo produkujące cukier, gdyż intencją ustawodawcy nie było zawężenie pojęcia "przedsiębiorstwa" do przedsiębiorstwa zajmującego się stricte określonym rodzajem produkcji rolnej;

c) art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 3 ust. 2 pkt 1 ustawy płatnościach bezpośrednich, poprzez naruszenie konstytucyjnej zasady praworządności, przejawiające się w nieuwzględnieniu przez organ I instancji przepisów powszechnie obowiązującego prawa, tj. art. 551 k.c.;

2) naruszenie przepisów postępowania, tj.:

a) art. 15 ust. 6 pkt 1a) ustawy o płatnościach bezpośrednich poprzez jego niezastosowanie tj. odmowę przyznania skarżącej płatności do powierzchni uprawy buraków cukrowych na 2020 r., w sytuacji, gdy w/w odmowa wynika tylko i wyłącznie z błędnej wykładni znaczenia terminu "przedsiębiorstwo" oraz nieuwzględnienia art. 551 zdanie 1 kodeksu cywilnego;

b) art. 8 § 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji podczas gdy przy tożsamym stanie faktycznym jak w niniejszej sprawie, decyzją Kierownika BP Agencji w S. nr [...] z dnia [...] grudnia 2019 r., w 2019 r. przyznana została skarżącej płatność do powierzchni uprawy buraka cukrowego;

c) art. 7a fi 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie w wyniku poczynienia przez organ II instancji błędnej wykładni pkt 5) w sekcji A w części II załącznika II do rozporządzenia nr 1308/2013 oraz niezastosowania art. 551 zdanie 1 k.c., co miało bezpośredni wpływ na treść wydanej decyzji.

Wywodząc powyższe skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającą oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego od organu zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przewidzianych.

W uzasadnieniu skargi rozszerzono argumentację na poparcie podniesionych zarzutów w znacznej mierze powielającej uzasadnienie odwołania.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu skarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:

Na podstawie art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm. - dalej: P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrolę tę sprawują stosując jedynie kryterium legalności, a więc zgodności z prawem zaskarżonych aktów. Oznacza to, iż tylko ustalenie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub z innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, może skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a..

W myśl natomiast art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany argumentacją skargi, jej wnioskami i wskazaną podstawą prawną.

Dokonując kontroli przedmiotowej skargi w przedstawionych wyżej granicach Sąd doszedł do wniosku, że nie jest ona uzasadniona, bowiem skarżona decyzja została wydana w postępowaniu wolnym od istotnych naruszeń prawa procesowego oraz w oparciu o prawidłowo interpretowane i zastosowane przepisy prawa materialnego.

Spór w sprawie sprowadza się do oceny zasadności odmowy przyznania skarżącemu płatności związanej do powierzchni deklarowanej uprawy buraków cukrowych. Organy w niniejszej sprawie twierdzą, że nie został spełniony przez skarżącego warunek określony w art. 15 ust. 6 pkt 1 lit. b ustawy o płatnościach bezpośrednich w zw. z pkt 5 sekcji A część II załącznika II do rozporządzenia nr 1308/2013, bowiem zaoferowana przez wnioskodawcę umowa dostawy, o jakiej mowa w tym przepisie nie została zawarta z przedsiębiorcą cukrowniczym (producentem cukru). Natomiast skarżący stoi na stanowisku, że spełnił wymogi przewidziane w/w przepisem, bowiem przepisy prawa odnoszą się do powinności zawarcia umowy dostawy z przedsiębiorcą, nie narzucając warunku, by był to przedsiębiorca cukrowy.

Dla oceny przedmiotowej sprawy niezbędne jest przywołanie przepisów prawa materialnego. Zgodnie z art. 15 ust. 6 ustawy o płatnościach bezpośrednich płatność związana do powierzchni upraw buraków cukrowych jest przyznawana rolnikowi:

1) jeżeli zawarł:

a) umowę dostawy, o której mowa w pkt 5 w sekcji A w części II załącznika II do rozporządzenia nr 1308/2013, która określa również powierzchnię gruntów, na której rolnik jest zobowiązany uprawiać buraki cukrowe, lub

b) umowę z:

– grupą producentów rolnych, której jest członkiem, lub

– organizacją producentów uznaną na podstawie rozporządzenia nr 1308/2013, której jest członkiem, lub

– zrzeszeniem organizacji producentów uznanym na podstawie rozporządzenia nr 1308/2013, do którego należy organizacja producentów, której jest członkiem, w której rolnik zobowiązuje się do wytworzenia i dostarczenia grupie, organizacji lub zrzeszeniu określonej ilości buraków cukrowych z określonej powierzchni gruntów, a grupa, organizacja lub zrzeszenie zobowiązują się te buraki odebrać w umówionym terminie, zapłacić za nie umówioną cenę i przeznaczyć te buraki na produkcję cukru;

2) do powierzchni uprawy buraków cukrowych, lecz nie większej niż powierzchnia gruntów określona w umowie, o której mowa w pkt 1.

Dokonując analizy poszczególnych przesłanek uzasadniających przyznanie płatności, rację należy przyznać organom Agencji, że skarżący nie zawarł umów wymaganych w/w przepisami prawa. Stanowisko skarżącego nie uwzględnia, że przesłanki przyznawania dochodzonej płatności powiązane są ściśle z mechanizmami funkcjonowania rynku cukru w Unii Europejskiej.

Nie jest kwestionowane, że kontrahent skarżącego z umowy dostawy – "A" nie był grupą producentów rolnych, bowiem w 2013 r. w/w Spółka została skreślona z Rejestru Grup Producentów Rolnych prowadzonego przez Marszałka Województwa [...]. Tym samym nie został spełniony warunek alternatywny, o którym mowa w art. 15 ust. 6 pkt 1 lit b ustawy o płatnościach bezpośrednich.

Zgodnie zaś ze sporną częścią w/w regulacji, z odwołaniem się do rozporządzenia nr 1308/2013, przez umowę dostawy należy rozumieć umowę dostawy buraków do produkcji cukru zawartą pomiędzy sprzedawcą a przedsiębiorstwem. Sąd za uprawnioną ocenia argumentację organu, że analiza treści ww. rozporządzenia jednoznacznie wskazuje, że przez przedsiębiorstwo, o jakim mowa w cytowanym wyżej przepisie, należy rozumieć przedsiębiorstwo cukrownicze.

Potwierdzają to zacytowane przez organ zapisy preambuły rozporządzenia 1308/2013 r.. W szczególności należy przywołać jej pkt 118, zgodnie z którym w celu uwzględnienia specyfiki sektora cukru oraz interesów wszystkich zainteresowanych stron, a także z uwagi na potrzebę uniknięcia jakichkolwiek zakłóceń na rynku, należy przekazać Komisji uprawnienia do przyjmowania niektórych aktów w odniesieniu do: warunków zakupu i umów dostawy; aktualizacji warunków zakupu buraków cukrowych określonych w niniejszym rozporządzeniu; oraz kryteriów, jakie mają być stosowane przez przedsiębiorstwa cukrownicze przy przyznawaniu plantatorom buraków cukrowych ilości buraków objętych przedsiewnymi umowami dostawy.

W myśl art. 125 ust. 1 rozporządzenia nr 1308/2013 warunki zakupu buraków cukrowych i trzciny cukrowej, obejmujące przedsiewne umowy dostawy, są regulowane przez pisemne porozumienia branżowe między, z jednej strony, unijnymi plantatorami buraków cukrowych i trzciny cukrowej lub organizacjami, których są oni członkami i które działają w ich imieniu, a z drugiej strony – unijnymi przedsiębiorstwami cukrowniczymi lub organizacjami, których są one członkami i które działają w ich imieniu. Warunki zakupu muszą więc wynikać z umowy zawartej bezpośrednio przez producenta rolnego (lub zrzeszającej go organizacji) z przedsiębiorcą cukrowniczym (lub zrzeszającą takich przedsiębiorców organizacją), nie jest w tej mierze wystarczające zawarcie umowy dostawy z podmiotem pośredniczącym, który dopiero miał określone zasady dostawy buraków przeznaczonych do produkcji cukru.

W sposób zbieżny z organem, strony wymaganej do uzyskania przedmiotowej płatności umowy dostawy, identyfikuje się także w § 9 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 marca 2015 r w sprawie szczegółowych wymagań jakie powinny spełniać wnioski w sprawach dotyczących płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, wskazując alternatywnie bądź to na producenta cukru, bądź to na grupę producentów rolnych (ich organizacje lub zrzeszenie organizacji).

W opozycji do tych założeń i wymagań byłoby uznanie, że warunki płatności z art. 15 ust 6 ustawy o płatności spełniałoby zawarcie umowy dostawy z jakimkolwiek przedsiębiorcą, a więc podmiotem prowadzącym dowolną, zarobkową działalność wytwórczą, budowlaną, handlową, usługową czy inną działalność zawodową, wykonywaną w sposób zorganizowany i ciągły. Oznaczałoby to, wbrew wyżej przyjętym założeniom porozumień branżowych, że również producenci cukru mieliby swobodę w doborze kontrahentów w zakresie dostaw buraków. Wyniki wykładni omawianego przepisu prowadziłyby do absurdalnych rezultatów (argumentum ad absurdum).

O prawidłowości stanowiska organów przekonują także zasady funkcjonowania rynku cukru, który jest rynkiem regulowanym w ramach wspólnej organizacji rynku cukru Unii Europejskiej. Obejmują one instrumenty regulacji rynku cukru, wpływające na sytuację producentów cukru i plantatorów buraków cukrowych. Zasady rozdzielania limitów buraków cukrowych ustalanych w ramach przysługujących danemu producentowi cukru kwoty produkcyjnej przydzielanej według normatywnie określonych kryteriów, o ile nie jest zawarte porozumienie branżowe o którym mowa w przepisach rozporządzenia nr 1308/2013, określone zostały w art. 31b ust. 2 do 8 ustawy o organizacji niektórych rynków rolnych. Zakładają one ścisłe współdziałanie producenta cukru (przedsiębiorcy cukrowego) oraz plantatorów buraków cukrowych (ich organizacji). Nie przewidują one działania pośredników, którzy nie są producentem cukru (ich organizacją). Kontraktacja odbywa się bowiem w ramach określonych limitów ustalanych dla każdego producenta cukru odrębnie.

Potwierdzenia trafności stanowiska organów można się doszukiwać także w analizie zapisów przepisów rozdziału II sekcji 1 (dotyczącej cukru) rozporządzenia nr 1308/2013. Zdaniem Sądu dowodzi ona, że prawodawca unijny zamiennie posługuje się pojęciami "przedsiębiorstw cukrowniczych", "przedsiębiorstw produkujących cukier" czy tylko "przedsiębiorstw". Jest ono przeciwstawiane drugiej stronie porozumień (umów) to jest plantatorom buraków. Przyjęcie, że pojęcie "przedsiębiorstwo" zawarte w definicji umowy dostawy należy rozumieć szeroko, zgodnie z definicją art. 551 k.c. de facto prowadziłoby do wniosku, że umowa taka mogłaby być zawarta z każdym przedsiębiorstwem prowadzącym skup jakichkolwiek produktów rolnych, a nawet nie prowadzącym żadnej działalności w dziedzinie produkcji rolniczej. Niezrozumiałe jest przy tym dlaczego skarżący odwołał się akurat do przedsiębiorstwa w ujęciu przedmiotowym, o jakim traktuje wzmiankowany przepis kodeksu cywilnego, czyli pewnego kompleksu majątkowego, który występuje jako przedmiot a nie podmiot stosunku cywilnoprawnego.

Podkreślenia także wymaga, że z treści art. 15 ust. 6 pkt 1 lit. b ustawy o płatnościach bezpośrednich wynika, że podmiot w nim wskazany winien przeznaczyć te buraki na produkcję cukru. Zapisu tego nie ma w pkt 1 lit. a tej ustawy, ponieważ już z samej definicji "przedsiębiorstwa cukrowego" zawartego w rozporządzeniu nr 1308/2013 wynika, że przeznacza ono zakupione buraki właśnie na ten cel.

W tym zakresie wskazać trzeba, że w analizowanej sprawie bezspornie nie wystąpiła żadna z przesłanek zawarcia przez Skarżącego umowy z:

– z grupą producentów rolnych, której jest członkiem, lub

– organizacją producentów uznaną na podstawie rozporządzenia nr 1308/2013, której producent jest członkiem, lub

– zrzeszeniem organizacji producentów uznanym na podstawie rozporządzenia nr 1308/2013, do którego należy organizacja producentów, której jest członkiem.

NSA w wyroku z dnia 10 listopada 2021 r. sygn. akt I GSK 796/21 podzielił stanowisko Sądu I instancji, który przyznał w analogicznym sporze rację organowi, że pojęcie "przedsiębiorstwo" zawarte w definicji umowy dostawy nie może dotyczyć jakiegokolwiek "przedsiębiorstwa", ale podmiotu, który powinien przeznaczyć buraki dostarczone przez beneficjenta na produkcję cukru, a więc producenta cukru. Dokonując wykładni pojęcia przedsiębiorstwo, którym posługuje się w niniejszej sprawie krajowy ustawodawca poprzez odesłanie do przepisów prawa unijnego, dla których przepisy prawa krajowego mają charakter wykonawczy, należy odwołać w pierwszej kolejności do regulacji unijnych, a więc metod wykładni systemowej wewnętrznej, tak jak to uczyniły organy Agencji w przedmiotowej sprawie. Słusznie też zauważył organ, że celem regulacji, które odnoszą się do przedmiotowej płatności jest przeznaczenie buraków do produkcji cukru, która to działalność jest regulowana. Zawarcie umowy z dowolnym przedsiębiorcą, który miałby nawet umowę na dostawę buraków z producentem cukru, takiej gwarancji nie daje i stwarza pole do nadużyć.

Nieuprawnione jest również twierdzenie autora skargi, że Spółka, z którą skarżący zawarł umowę dostawy dołączona do wniosku o przyznanie płatności, może być traktowana jak przedsiębiorca cukrowy. Pomijając już tą oczywistą okoliczność, że w realiach niniejszej sprawy, spółka ta zajmowała się, jako pośrednik handlem – dostawą buraków cukrowych, a nie produkcją cukru w oparciu o środki produkcji umożliwiające wytworzenie cukru buraczanego, to nie próbowano choćby wykazać, że występuje na rynku cukru jako strona porozumień branżowych i że przydzielone zostały jej jakiekolwiek kwoty produkcji, w ramach których funkcjonuje mechanizm płatności związanej do uprawy buraka cukrowego. Poza tym w umowie kontraktacyjnej z dnia 4 marca 2019 r. na którą powołuje się skarżący, Spółka określona została nie jako producent cukru, lecz jako odbiorca, który dopiero legitymuje się umową zawartą z producentem cukru – w tym wypadku "B", przy czym określając się plantatorem.

Bezpodstawnie powołuje się także skarżący na 8 § 2 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej bez uzasadnionej przyczyny nie odstępuje od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym. Przez utrwaloną praktykę należy rozumieć zgodne z prawem, akceptowane przez sądy, stabilne, jednolite, ustandaryzowane i wieloletnie oraz znane publicznie postępowanie organów administracji publicznej przy rozstrzyganiu spraw tego samego rodzaju, w takich samych stanach faktycznych i prawnych. Praktyka taka powinna być zgodna z prawem, tylko taka bowiem może być uznana za odpowiadającą zasadzie pewności prawa i być źródłem uzasadnionych oczekiwań. Nie może zaś, tak jak tego oczekuje skarżący, stanowić przyczynek do powielania błędnych, nie odpowiadających prawu decyzji. Na marginesie można zauważyć, że z akt sprawy administracyjnej wynika, że organ Agencji – kierownik Biura Powiatowego w S. podjął działania w kierunku weryfikacji w trybie nadzwyczajnym decyzji z dnia 8 kwietnia 2020 r., na którą powołuje się skarżący.

Wbrew stanowisku skarżącego w sprawie nie wystąpiły również przesłanki do zastosowania dyspozycji art. 7a § 1 k.p.a.. Nie chodzi bowiem o jakiekolwiek wątpliwości "co do treści normy prawnej", o których mowa w hipotezie w/w normy prawnej, lecz o takie wątpliwości, które pozostają pomimo zastosowania dostępnych reguł wykładni. Tymczasem w niniejszej sprawie organy Agencji zgodnie doszły do jednoznacznych wniosków co do zakresu znaczenia pojęcia "przedsiębiorstwo" użytego w pkt 5) w sekcji A w części II załącznika II do rozporządzenia nr 1308/2013 i nie powzięły żadnych wątpliwości, które wbrew regule interpretacyjnej z art. 7 § 1 k.p.a., rozstrzygnęłyby na niekorzyść skarżącego. Organy nie poprzestały na jednej, preferowanej przez skarżącego metodzie wykładni - językowej, lecz prawidłowo skonfrontowały rezultat tej wykładni z wykładnią funkcjonalną i systemową, dochodząc do logicznych i przekonywujących wniosków.

Rekapitulując, Sąd nie stwierdził w niniejszej sprawie naruszenia przepisów postępowania ani też przepisów prawa materialnego w związku z wydaniem skarżonej decyzji, brak zatem podstaw do wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Mając to na uwadze, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a..