Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1790/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-11-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 1 ust 1
journal: Dz.U. 2016 poz 744
law: Ustawa z dnia 1 kwietnia 2016 r. o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy jednostek organizacyjnych,  jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz pomniki
article: art. 4
journal: Dz.U. 2017 poz 2495
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2017 r. o zmianie ustawy o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy jednostek  organizacyjnych, jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz pomniki oraz ustawy o zmianie  ustawy o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant sekretarz sądowy Aleksandra Traczuk po rozpoznaniu w dniu 13 listopada 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wojewody Wielkopolskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 22 marca 2018 r. sygn. akt IV SA/Po 158/18 w sprawie ze skargi Rady Miasta Poznania na zarządzenie zastępcze Wojewody Wielkopolskiego z dnia 13 grudnia 2017 r. nr KN-I.4102.35.2017.16 w przedmiocie nadanie ulicy 23 lutego położonej w mieście Poznań nazwy por. Janiny Lewandowskiej 1. oddala skargę kasacyjną 2. zasądza od Wojewody Wielkopolskiego na rzecz Miasta Poznania kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasycyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 22 marca 2018 r. sygn. akt IV SA/Po 158/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, w sprawie ze skargi Rady Miasta Poznania na zarządzenie zastępcze Wojewody Wielkopolskiego z dnia 13 grudnia 2017 r. nr KN-I.4102.35.2017.16 w przedmiocie nadania ulicy 23 lutego położonej w mieście Poznań nazwy por. Janiny Lewandowskiej, uchylił zarządzenie zastępcze.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie sprawy:

Zarządzeniem zastępczym z dnia 13 grudnia 2017 r. Wojewoda Wielkopolski, na podstawie art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 1 kwietnia 2016 r. o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy jednostek organizacyjnych, jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz pomniki (Dz.U. z 2016 r., poz. 744 ze zm. i z 2017 r., poz. 1389), zwanej dalej "ustawą o zakazie propagowania komunizmu" nadał dotychczasowej ulicy 23 lutego nazwę por. Janiny Lewandowskiej.

W uzasadnieniu aktu Wojewoda podniósł, że nazwa ulicy 23 lutego spełnia rolę daty symbolizującej komunizm. Jak wynika z opinii Instytutu Pamięci Narodowej (dalej także w skrócie "IPN") w dniu 23 lutego 1945 r. nastąpiło wkroczenie jednostek Armii Czerwonej do Poznania. Zgodnie z polityką władz komunistycznych wydarzenie to było celebrowane jako "dzień wyzwolenia" oraz powód wdzięczności wobec Armii Czerwonej. W latach 1944-1945 Armia Czerwona stała się narzędziem ponownej aneksji niemal połowy terytorium kraju oraz budowy komunistycznego systemu, w pełni zależnego od władz w Moskwie. Stacjonowanie Armii Czerwonej na ziemiach polskich po roku 1944 r. uniemożliwiło odbudowę niepodległej Rzeczypospolitej Polskiej i było podstawowym czynnikiem, który zapewnił funkcjonowanie państwa komunistycznego na ziemiach polskich, objętych dominacją ZSRS.

Wskazał także, że skoro nazwa przedmiotowej ulicy nie została przez organ gminy zmieniona, a obowiązek jej zmiany wynika z opinii IPN, to postanowił nadać tej ulicy nazwę por. Janiny Lewandowskiej – pilot lotnictwa Wojska Polskiego, jedynej kobiety zamordowanej w Katyniu w 1940 r.

Skargę na powyższe zarządzenie zastępcze wniosła Rada Miasta Poznania, domagając się jego uchylenia. Zarządzeniu temu zarzucono naruszenie:

1/ art. 1 ust. 1 ustawy o zakazie propagowania komunizmu poprzez jego niewłaściwą wykładnię i błędne zastosowanie,

2/ art. 6 ust. 2 ustawy o zakazie propagowania komunizmu w zw. z art. 91 ust. 3 i art. 98 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2016 r., poz. 446);

W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że powszechnie wiadomo jest, iż w tej dacie zakończyły się walki o Cytadelę, czyli ostatniego bastionu okupanta hitlerowskiego w Poznaniu. Rada zaprzeczyła, jakoby w tym dniu Armia Czerwona wkroczyła do Poznania. W tej sytuacji zaskarżone zarządzenie narusza prawo.

Skarżąca wskazała także, że uzasadnienie faktyczne i prawne zakwestionowanego aktu nie spełnia wymogów prawa. Sprowadza się jedynie do powielenia opinii IPN.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Wielkopolski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w wydanym zarządzeniu zastępczym.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, wniesiona skarga zasługiwała na uwzględnienie, co skutkowało uchyleniem zaskarżonego zarządzenia zastępczego, na podstawie art. 148 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.".

W ocenie Sądu Rada Miasta Poznania nie pozostawała w bezczynności. O aktywnym wykonywaniu obowiązku jakie nakładał na jednostkę samorządu terytorialnego art. 6 ust. 1 ustawy o zakazie propagowania komunizmu świadczą protokoły z posiedzeń Komisji Kultury i Nauki Rady Miasta Poznania nr 37/16 z dnia 15 września 2016 r., nr 41/16 z dnia 3 listopada 2016 r., nr 52/17 z dnia 23 marca 2107 r., nr 55/17 z dnia 27 kwietnia 2017 r., nr 58/17 z dnia 22 czerwca 2017 r., nr 59/17 z dnia 6 lipca 2017 r. oraz pismo Przewodniczącego Rady Miasta Poznania adresowane do organu nadzoru. Istotną w niniejszej sprawie jest świadomość organów samorządowych, podobnie jak i całego społeczeństwa miasta Poznania, czy wreszcie nawet organu nadzoru, że data 23 lutego stanowi rocznicę wyzwolenia miasta Poznania spod okupacji hitlerowskiej i zdobycia Cytadeli. Obchodzone rocznice miały również na celu upamiętnienie śmierci cywilów (mieszkańców Poznania), których "zobowiązano" do walk podczas szturmu na Cytadelę, a w obchodach rocznicy uczestniczą zarówno przedstawiciele władz samorządowych jak i Wojewody Wielkopolskiego. Uznając więc, że władze samorządowe przyjmują, iż przedmiotowa data symbolizuje zupełnie inne zdarzenie, niż czyni to organ nadzoru, Sąd uznał, że wniesienie skargi przez Radę Miasta Poznania było dopuszczalne z uwagi na brak możliwości wykonania obowiązku z przyczyn niezależnych od samorządu terytorialnego.

Dalej Sąd wyjaśnił, iż nie podziela poglądu, jakoby opinia Instytutu Pamięci Narodowej miała charakter wiążący. To na Wojewodzie spoczywa obowiązek poczynienia ustaleń faktycznych w zakresie niezbędnym do zastosowania przepisu materialnoprawnego i tym samym wydania zarządzenia zastępczego, które merytorycznie załatwia sprawę. Następnie Sąd podniósł, że zaprezentowane w opinii IPN stanowisko, jakoby w dniu 23 lutego 1945 r. do Poznania wkroczyła Armia Czerwona nie odpowiada prawdzie. Powołując się na wskazane w uzasadnieniu opracowania historyczne Sąd wyjaśnił, że wojska Armii Czerwonej wkroczyły do Poznania w dniach 22-23 stycznia 1945 r., a wielodniowe walki o Cytadelę zakończyły się około godz. 6 rano 23 lutego 1945 r. Dzień ten był dniem kapitulacji wojsk niemieckich i wyzwolenia miasta Poznań spod okupacji hitlerowskiej.

W ocenie Sądu przedłożona przez organ nadzoru uchwała Miejskiej Rady Narodowej z dnia 23 lutego 1946 r. również wskazuje, że 23 lutego 1945 r. uczczony został jako data wyzwolenia Poznania spod okupacji hitlerowskiej i dla oceny tegoż faktu historycznego, zdaniem Sądu, bez znaczenia są ideologiczne i polityczne motywy przedstawione przez członków ówczesnej Rady Miejskiej. Jak wynika ze skorowidza historycznego nazw ulic miasta Poznania – Wydanie Archiwum Państwowe w Poznaniu opracowane przez J.N. – ulica 23 lutego nosiła wcześniej nazwę Friedrichstrasse, Poststrasse, Pocztowa, a "23 Lutego" od 1946 r. W ocenie Sądu nazwa ulicy "23 Lutego" ani nie symbolizuje komunizmu w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o zakazie propagowania komunizmu, ani też nie przyświecała twórcom uchwalającym tę nazwę. Natomiast społeczeństwu miasta Poznania nazwa ta kojarzy się wyłącznie z datą wyzwolenia Poznania spod okupacji hitlerowskiej i zdobycia Cytadeli.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Wojewoda Wielkopolski, domagając się jego uchylenia i umorzenia postępowania sądowoadministracyjnego, ewentualnie jego uchylenia i rozpoznania skargi poprzez jej oddalenie, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

1/ na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania polegające na niezastosowaniu art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a w związku z art. 6c ustawy z dnia 1 kwietnia 2016 r. o zakazie propagowania komunizmu, i uchylenie zarządzenia zastępczego, w sytuacji gdy Miastu Poznań nie przysługiwała legitymacja do zaskarżenia zarządzenia zastępczego;

2/ na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie art. 106 § 3 i § 5 p.p.s.a. w związku z art. 233 § 1 ustawy Kodeks postępowania cywilnego (dalej "k.p.c.), poprzez bezpodstawną odmowę przyznania wiarygodności i mocy dowodowej opinii Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu;

3/ na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie art. 106 § 3 i § 5 p.p.s.a. w związku z art. 227 § 1 k.p.c. poprzez brak wszechstronnego rozważenia zebranego materiału dowodowego w celu ustalenia faktów mających istotne dla sprawy znaczenie i nieprzyjęcie, że protokół z nadzwyczajnego posiedzenia Miejskiej Rady Narodowej z dnia 23 lutego 1946 r. wskazuje na towarzyszące nadaniu nazwy ulicy: "23 lutego" intencje ewidentnie propagujące komunizm;

4/ na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie art. 6 ust. 3 ustawy o zakazie propagowania komunizmu polegające na błędnej wykładni poprzez niezasadne przyjęcie, iż opinia Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu nie jest dla organu nadzoru wiążąca;

5/ na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie art. 6 ust. 2 w związku z art. 1 ust. 1 ustawy o zakazie propagowania komunizmu polegające na błędnej wykładni i w konsekwencji błędnym przyjęciu, iż nazwa ulicy: "23 lutego" nie jest niezgodna z art. 1 ww. ustawy i tym samym nie uzasadnia konieczności wydania zarządzenia zastępczego przez organ nadzoru.

W uzasadnieniu zawarto argumenty na poparcie ww. podstaw.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Miasta Poznania wniosła o jej oddalenie w całości, rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Zaś tak rozpoznawana skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Wniesiony w tej sprawie środek odwoławczy zawiera zarzuty naruszenia prawa materialnego poprzez błędną ich wykładnię jak i zarzuty naruszenia przepisów postępowania, które to uchybienia miały istotny wpływ na wynik postępowania.

Natomiast w pierwszej kolejności należało rozpoznać zarzut skargi kasacyjnej dotyczący braku legitymacji dla Miasta Poznania do wniesienia skargi na zarządzenie zastępcze z dnia 13 grudnia 2017 r. Zdaniem organu nadzoru wobec treści art. 6c ustawy o zakazie propagowania komunizmu Sąd pierwszej instancji nie mógł rozpoznawać merytorycznie wniesionej w tej sprawie skargi i w konsekwencji uwzględnić jej, lecz winien umorzyć wszczęte postępowanie sądowoadministracyjne w trybie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. jako bezprzedmiotowe.

Jednakże tak sformułowany zarzut w okolicznościach tej sprawy jest całkowicie nieusprawiedliwiony.

Zgodnie z art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania gdy stało się ono z innych przyczyn bezprzedmiotowe. Zwrot normatywny: "stało się bezprzedmiotowe" użyty w art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. oznacza, że chodzi o przyczynę, która zaistniała dopiero w toku postępowania sądowego po wniesieniu skargi. Innymi słowy postępowanie przed sądem staje się bezprzedmiotowe, jeżeli w jego trakcie wystąpiły zdarzenia, w następstwie których przestaje istnieć sprawa sądowoadministracyjna. W powołanym przepisie chodzi o przeszkodę mającą charakter trwały, uniemożliwiającą prowadzenie dalszego postępowania w sprawie - patrz wyrok NSA z dnia 21 lutego 2017 r. II OSK 2798/15, publikowany LEX nr 2261496.

Według art. 6c w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 14 grudnia 2017 r. o zmianie ustawy o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy jednostek organizacyjnych, jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz pomniki oraz ustawy o zmianie ustawy o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej (Dz.U. z 2017 r., poz. 2495) “skarga do sądu administracyjnego na zarządzenie zastępcze, o którym mowa w art. 3 ust. 1 oraz art. 6 ust. 2, przysługuje jednostce samorządu terytorialnego oraz związkowi, o którym mowa w art. 4, jedynie w przypadku, gdy brak możliwości wykonania obowiązku, o którym mowa w art. 3 ust. 1 oraz art. 6 ust. 2 wynikał z przyczyn niezależnych od tej jednostki albo związku". Norma art. 4 powołanej wyżej ustawy z 14 grudnia 2017 r. stanowi: “do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy stosuje się przepisy ustawy w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą". Sprawy wszczęte i niezakończone należy wiązać z przedmiotem regulacji ustawą z dnia 1 kwietnia 2016 r. o zakazie propagowania komunizmu. Ustawa zawiera regulację materialnoprawną zakazu propagowania komunizmu i tryb wprowadzenia tej regulacji określając właściwość jednostek samorządu terytorialnego i środki nadzoru przyznane wojewodzie. Nie reguluje postępowania sądowoadministracyjnego. Przepis intertemporalny art. 4 ustawy z dnia 14 grudnia 2017 r. ma zastosowanie do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 14 grudnia 2017 r., a zatem do spraw wszczętych przed organami jednostek samorządu terytorialnego, a w zakresie stosowania środków nadzoru do postępowania wszczętego przed organem nadzoru i niezakończonych zarządzeniem zastępczym. Zakończenie postępowania nadzorczego następuje z dniem doręczenia zarządzenia zastępczego. Poza sporem jest, że zarządzenie zastępcze zostało w tej sprawie doręczone 13 grudnia 2017 r. Postępowanie nadzorcze zostało zakończone, co wyłączyło stosowanie do postępowania nadzorczego art. 4 ustawy z dnia 14 grudnia 2017 r., która weszła w życie 7 stycznia 2018 r. Wydanie zarządzenia zastępczego kończy postępowanie przed organem nadzoru, zaś wniesienie skargi do sądu administracyjnego, otwiera kolejny etap postępowania, postępowania sądowoadministracyjego, w którym zastosowanie mają przepisy p.p.s.a. Tym samym przepis art. 6c w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 14 grudnia 2017 r. o zmianie ustawy o zakazie propagowania komunizmu w związku z art. 4 tej ustawy nie miał zastosowania w niniejszej sprawie rozpoznanej w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Brak zatem uzasadnionych podstaw do przyjęcia wykazywanego w oparciu o art. 6c omawianej ustawy we wniesionym środku odwoławczym twierdzenia o braku legitymacji dla Miasta Poznania do zaskarżenia kwestionowanego zarządzenia zastępczego, a w konsekwencji nie było w tej sprawie jakichkolwiek przesłanek do zastosowania przez Sąd pierwszej instancji przywołanego w skardze kasacyjnej przepisu art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a.

Jedynie informacyjnie należy w tym miejscu zauważyć, że art. 6c ustawy o zakazie propagowania komunizmu w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 14 grudnia 2017 r. nie może być stosowany dla ustalenia dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego, a należy go wiązać z ustaleniem zasadności skargi na zarządzenie zastępcze. Wprowadzenie regulacji o treści, że skarga do sądu administracyjnego "przysługuje jednostce samorządu terytorialnego albo związkowi, o którym mowa w art. 4, jedynie w przypadku, gdy brak możliwości wykonania obowiązku, o którym mowa w art. 3 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1, wynikał z przyczyn niezależnych od tej jednostki albo związku", przesądza o zasadności lub niezasadności skargi do sądu administracyjnego na zarządzenie zastępcze. Ustanowiony ustawowy termin obowiązku zmiany w art. 6 ust. 1 ustawy o zakazie propagowania komunizmu jest złagodzony regulacją art. 6c tej ustawy. Generalnie więc art. 6c ustawy o zakazie propagowania komunizmu nie daje podstaw do wyprowadzenia niedopuszczalności skargi. "

Nie zasługują również na uwzględnienie zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia wskazywanego prawa materialnego poprzez ich błędną wykładnię.

Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy o zakazie propagowania komunizmu nazwy jednostek organizacyjnych, jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, w tym dróg, ulic, mostów i placów, nadawane przez jednostki samorządu terytorialnego nie mogą upamiętniać osób, organizacji, wydarzeń lub dat symbolizujących komunizm lub inny ustrój totalitarny, ani w inny sposób takiego ustroju propagować. W myśl art. 1 ust. 2 powołanej ustawy za propagujące komunizm uważa się także nazwy odwołujące się do osób, organizacji, wydarzeń lub dat symbolizujących represyjny, autorytarny i niesuwerenny system władzy w Polsce w latach 1944-1989. Przepisy art. 6 ust. 1-4 ustawy o zakazie propagowania komunizmu określają sposób postępowania w stosunku do obowiązujących w dniu wejścia w życie ustawy nazw budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, w tym dróg, ulic, mostów i placów, upamiętniające osoby, organizacje, wydarzenia lub daty symbolizujące komunizm lub inny ustrój totalitarny lub propagujące taki ustrój w inny sposób. Z przepisów tych wynika, że właściwy organ jednostki samorządu terytorialnego zmienia w terminie 12 miesięcy od dnia jej wejścia w życie takie nazwy (ust. 1), zaś w przypadku niewykonania tego obowiązku, zgodnie z ust. 2 wojewoda wydaje zarządzenie zastępcze, w którym nadaje nazwę zgodną z art. 1, w terminie 3 miesięcy od dnia, w którym upłynął dwunastomiesięczny termin. Zgodnie z art. 6 ust. 3 wydanie zarządzenia zastępczego wymaga opinii Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu potwierdzającej niezgodność nazwy obowiązującej w dniu wejścia w życie ustawy.

Nie jest sporne, że już sam tryb postępowania przewidziany w art. 6 ustawy w stosunku do obowiązujących nazw ulic i innych obiektów, zgodnie z którym organ samorządu ma obowiązek w ciągu 12 miesięcy zmienić stosowną nazwę, bez wskazania mu przez organ nadzoru, których patronów ulic należy uznać za symbole komunizmu, prowadzi do uznania, że może chodzić jedynie o symbole całkowicie rozpoznawalne dla członków wspólnoty gminnej i których znaczenie jest oczywiste. Skoro celem ustawy jest wyeliminowanie zjawiska propagowania komunizmu, to aby daną nazwę, osobę uznać za symbolizujące określony system polityczny musi zostać wykazane, że symbolizują określony system polityczny i znajduje to uzasadnienie w odbiorze społecznym w ten sposób, że jednoznacznie kojarzą się społeczeństwu z tym systemem. Szczególnie dotyczy to, jak w tej sprawie, nazwy ulicy składającej się jedynie z dnia i miesiąca, bez odniesienia się do roku. W sytuacji gdy symbolika danej daty i do tego bez roku ma się odnosić do wydarzenia sprzed wielu lat (ponad 70 lat) to niezbędne jest bardzo precyzyjne wykazanie, że funkcjonująca w przestrzeni publicznej, tak jak w tej sprawie, "ul. 23 lutego" faktycznie symbolizuje komunizm.

Natomiast Wojewoda Wielkopolski wbrew twierdzeniom wniesionej skargi kasacyjnej, nie wykazał w motywach wydanego zarządzenia zastępczego by nazwa ul. "23 lutego" w Poznaniu w sposób oczywisty i niebudzący wątpliwości symbolizowała komunizm.

Niesporne jest, iż Wojewoda Wielkopolski podejmując przedmiotowe zarządzenie zastępcze, w którym uznano, że nazwa ulicy "23 lutego" w Poznaniu spełnia rolę daty symbolizującej komunizm, w całości oparł się na opinii IPN z dnia 3 listopada 2017 r., która formułowała taki wniosek. Zaś z opinii tej wynikało, że w dniu 23 lutego 1945 r. nastąpiło wkroczenie jednostek Armii Czerwonej do Poznania. Zgodnie z polityką władz komunistycznych wydarzenie to było celebrowane jako "dzień wyzwolenia" oraz powód wdzięczności wobec Armii Czerwonej. Generalnie uznano, że przedmiotowa nazwa honoruje moment wkroczenia Armii Czerwonej do Poznania. W aktach sprawy znajduje się również dopuszczony przez Sąd pierwszej instancji na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. protokół z nadzwyczajnego posiedzenia Miejskiej Rady Narodowej z dnia 23 lutego 1946 r., który wskazuje na towarzyszące nadaniu nazwy ulicy: "23 lutego" intencje. Materiały te zostały ocenione przez Sąd pierwszej instancji i zasadnie wskazano, że opinia IPN jest mało staranna, bowiem stanowisko zaprezentowane w tej opinii, jakoby w dniu 23 lutego 1945 r. do Poznania wkroczyła Armia Czerwona nie w pełni odpowiada prawdzie historycznej. Powołując się na wskazane w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku opracowania historyczne Sąd wyjaśnił, że wojska Armii Czerwonej wkroczyły do Poznania w dniach 22-23 stycznia 1945 r., a wielodniowe walki o Cytadelę zakończyły się około godz. 6 rano 23 lutego 1945 r. Stąd też, jak wykazano w motywach zaskarżonego wyroku, dzień ten był dniem kapitulacji wojsk niemieckich i wyzwolenia miasta Poznań spod okupacji hitlerowskiej. Zaznaczono, iż uchwała Miejskiej Rady Narodowej z dnia 23 lutego 1946 r. również wskazuje, że dzień 23 lutego 1945 r. uczczony został jako data wyzwolenia Poznania spod okupacji hitlerowskiej. W ocenie Sądu nazwa ulicy "23 lutego" ani nie symbolizuje komunizmu w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o zakazie propagowania komunizmu, ani też nie przyświecała twórcom uchwalającym tę nazwę. Natomiast społeczeństwu miasta Poznania nazwa ta kojarzy się wyłącznie z datą wyzwolenia Poznania spod okupacji hitlerowskiej i zdobycia Cytadeli.

Z zaprezentowanego stanowiska Sądu pierwszej instancji wyraźnie wynika, że samo twierdzenie, iż przedmiotowa nazwa honoruje generalnie moment wkroczenia Armii Czerwonej w dniu 23 lutego 1945 r. do Poznania nie jest wystarczającym argumentem za przyjęciem tezy, iż ul. "23 lutego" (bez wskazania roku) w sposób oczywisty symbolizuje komunizm, skoro nie w pełni takie twierdzenie odpowiada prawdzie historycznej, na co zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji przywołując w tym zakresie powszechnie dostępne materiały historyczne. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko Sądu pierwszej instancji potwierdza dołączona do skargi kasacyjnej kolejna opinia IPN z dnia 12 grudnia 2017 r. przesłana do Wojewody Wielkopolskiego (data wpływu do organu nadzoru 14 grudnia 2017 r.), a dotycząca ul. "23 lutego" określana jako zmodyfikowana i ostateczna - patrz pismo znak [...] z dnia 12 grudnia 2017 r. z której wynikają już odmienne fakty historyczne dotyczące daty 23 lutego 1945 r., niż te zawarte w pierwotnej opinii IPN z dnia 3 listopada 2017 r. Przede wszystkim główny akcent w tej kolejnej opinii IPN z dnia 12 grudnia 2017 r. położono na twierdzenie, że w dniu 23 lutego 1945 r. Armia Czerwona, przy współudziale przymusowo wykorzystanych w ataku obywateli polskich zajęła Cytadelę – ostatni punkt oporu na terenie Poznania. Zatem ta kolejna opinia nie potwierdza pierwotnej tezy, zakwestionowanej przez Sąd pierwszej instancji, że dzień 23 lutego 1945 r. honoruje moment wkroczenia Armii Czerwonej do Poznania. Natomiast w rozpoznawanej sprawie, co raz jeszcze należy podkreślić, kontrolowane było zarządzenie zastępcze z dnia 13 grudnia 2017 r. z uwzględnieniem przesłanek wynikających z opinii IPN opracowanej dnia 3 listopada 2017 r.

Ponadto właściwie oceniono w zaskarżonym wyroku dopuszczony dowód z dokumentu, a to przedłożoną przez organ nadzoru uchwałę Miejskiej Rady Narodowej z dnia 23 lutego 1946 r., wskazującą na intencje związane z nadaniem nazwy ul. "23 lutego" w Poznaniu. Dokument ten można także zinterpretować tak jak uczynił to Sąd pierwszej instancji, że dzień 23 lutego 1945 r. uczczony został jako data wyzwolenia Poznania spod okupacji hitlerowskiej. Sama zaś skarga kasacyjna w żaden sposób nie wykazała, iż wadliwe jest twierdzenie Sądu pierwszej instancji, że społeczeństwu miasta Poznania nazwa ul. "23 lutego" kojarzy się wyłącznie z datą wyzwolenia Poznania spod okupacji hitlerowskiej i zdobyciem Cytadeli. Stanowisko Sądu pierwszej instancji, co do przedstawionej oceny może wzmacniać również i to, że w powszechnej świadomości dzień 21-23 lutego 1945 r. to okres walk o Cytadelę Poznańską - upamiętniony tablicą na Grobie Nieznanego Żołnierza, którego ideą jest uczczenie pamięci poległych w walce o niepodległość. Kwestie te winny były być rozważane przez organ nadzoru przy podejmowaniu zaskarżonego zarządzenia zastępczego, czego jednak nie uczyniono wobec nazwy ulicy, która zawiera jedynie dzień i miesiąc, bez przyporządkowania jej konkretnego roku.

W wyroku z dnia 14 lutego 2018 r. sygn. akt II OSK 254/18, dotyczącym warunków uznania daty za upamiętniającą komunizm wskazano, iż "1. Sama świadomość społeczeństwa z założenia nie jest adekwatnym dowodem mogącym stwierdzić, że data mierzalna dniem i miesiącem (a zatem nie data kalendarzowa) symbolizuje komunizm w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy z 2016r. o zakazie propagowania komunizmu. 2. Aby data symbolizowała (upamiętniała) komunizm w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy z 2016 r. o zakazie propagowania komunizmu, to musi wynikać z jej brzmienia, względnie nazwy własnej opatrzonej dodatkowym kwantyfikatorem, bądź wreszcie z intencji, jakie przyświecały jej twórcom". Skład orzekający w tej sprawie podziela w pełni powyższe stanowisko, jak i motywy zamieszczone w ww. wyroku na poparcie przywołanych tez.

Tym samym organ nadzoru w sposób niewątpliwy w rozpoznawanej sprawie nie wykazał, by ul. "23 lutego", bez oznaczenia roku symbolizowała określony system polityczny (komunizm) i że ta data znajduje odzwierciedlenie w odbiorze społecznym w ten sposób, że jednoznacznie kojarzy się społeczeństwu z tym systemem. Brak takiego stanowiska w zaskarżonym zarządzeniu zastępczym nie pozwala, jak słusznie przyjęto w zaskarżonym wyroku, na uznanie kwestionowanego aktu nadzoru za odpowiadający prawu. Dlatego też zasadnie Sąd pierwszej instancji zastosował konstrukcję prawną z art. 148 p.p.s.a. uchylając zaskarżone zarządzenie zastępcze. Tym samym nie jest usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 6 ust. 2 w związku z art. 1 ust. 1 ustawy o zakazie propagowania komunizmu polegającego na błędnej ich wykładni i w konsekwencji błędnym przyjęciu, iż nazwa ulicy: "23 lutego" nie jest niezgodna z art. 1 ww. ustawy.

Ponadto skarga kasacyjna zarzuca Sądowi pierwszej instancji, dokonanie błędnej wykładni art. 6 ust. 3 ustawy o zakazie propagowania komunizmu poprzez przyjęcie, że opinia IPN nie jest dla organu nadzoru wiążąca. Nadto zarzucono naruszenie art. 106 § 3 i § 5 p.p.s.a. w związku z art. 233 § 1 k.p.c., poprzez bezpodstawną odmowę przyznania wiarygodności i mocy dowodowej opinii IPN, jak i poprzez brak wszechstronnego rozważenia zebranego materiału dowodowego w celu ustalenia faktów mających istotne dla sprawy znaczenie i nieprzyjęcie, że protokół z nadzwyczajnego posiedzenia Miejskiej Rady Narodowej z dnia 23 lutego 1946 r. wskazuje na towarzyszące nadaniu nazwy ulicy: "23 lutego" intencje ewidentnie propagujące komunizm z czym wiązano zarzut naruszenia art. 106 § 3 i § 5 p.p.s.a. w związku z art. 227 § 1 k.p.c. Zarzuty te jednak nie są usprawiedliwione.

Jak już wyżej wykazano wydanie zarządzenia zastępczego wobec niewykonania obowiązku z art. 6 ust. 1 omawianej ustawy wymaga zasięgnięcia opinii Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu. Zatem z ustawy z dnia 1 kwietnia 2016 r. jednoznacznie wynika, że opinia IPN jest niewątpliwie podstawowym materiałem dowodowym, natomiast sama w sobie jest niezaskarżalna. Trafnie Sąd pierwszej instancji uznał, że opinia ta nie jest wiążąca dla organu nadzoru.

Nadanie opinii Instytutu Pamięci Narodowej charakteru wiążącego pozostawałoby w sprzeczności z regulacjami dotyczącymi nadzoru nad jednostkami samorządu terytorialnego, gdyż faktycznym organem nadzoru byłby wtedy Instytut Pamięci Narodowej, a nie wojewoda. Jak wynika z poglądów wyrażanych w judykaturze – opinia IPN nie ma charakteru wiążącego. W doktrynie prawa administracyjnego podkreśla się, że opinia jest niewiążącym poglądem w kwestii zasadności i prawidłowości przewidzianych w projekcie rozwiązań określonego organu, dysponującego odpowiednią wiedzą fachową i doświadczeniem (patrz: R. Lewicki – Kontrola prawotwórstwa administracji o charakterze powszechnie obowiązującym - Warszawa 2008, str. 99) - patrz wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2018r. sygn. akt II OSK 658/18. Obowiązki IPN jako organu współdziałającego w zakresie postępowania wyjaśniającego i obowiązki wojewody zmierzające do wydania zarządzenia zastępczego nie są tożsame. To na wojewodzie, jako organie wydającym zarządzenie zastępcze spoczywa obowiązek poczynienia ustaleń faktycznych w zakresie niezbędnym do zastosowania przepisu prawa materialnego ustawy i tym samym merytorycznego załatwienia sprawy. Niewątpliwie organ współdziałający, choć nie wydaje zarządzenia zastępczego, powinien zbadać sprawę pod określonym kątem. Nie znaczy to, że jest on zobligowany do ustalenia okoliczności uzasadniających merytoryczne rozstrzygnięcie w tym zakresie, jak ma to czynić organ załatwiający sprawę.

Tym samym Sąd pierwszej instancji właściwie zinterpretował art. 6 ust. 3 ustawy o zakazie propagowania komunizmu. Oznacza to, że opinia IPN nie wiąże wojewody. Wydając zarządzenie zastępcze organ nadzoru obowiązany jest nie tylko poddać pełnej ocenie opinię IPN co do jednoznacznego ustalenia spełnienia przesłanek z art. 1 ustawy o zakazie propagowania komunizmu, ale też dokonać ustaleń we własnym zakresie, a całość tych ustaleń winna zostać zamieszczona w uzasadnieniu wydanego zarządzenia zastępczego.

Chybiony jest także zarzut bezpodstawnej odmowy przyznania wiarygodności i mocy dowodowej przedmiotowej opinii IPN. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego należy stwierdzić, że Sąd pierwszej instancji oceniając legalność przedmiotowego zarządzenia zastępczego opartego na opinii IPN z dnia 3 listopada 2017 r. trafnie uznał, że opinia ta nie jest wystarczająca dla ustalenia faktu utożsamiania z symbolem komunizmu ul. "23 lutego" w Poznaniu, mając na uwadze twierdzenia, iż data ta honoruje moment wkroczenia Armii Czerwonej do Poznania, co jak wyżej wykazano nie do końca jest zgodne z faktami historycznymi. Nie można w żadnym wypadku w tym zakresie mówić o naruszeniu art 106 § 3 i § 5 p.p.s.a. w związku z art. 233 § 1 k.p.c. Przede wszystkim opinia IPN, na którą powołał się Wojewoda Wielkopolski w zaskarżonym zarządzeniu zastępczym znajdowała się w aktach sprawy, stanowiąc integralną część akt sprawy organu nadzoru.

Natomiast zarzut naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a. można skutecznie postawić, gdy Sąd przeprowadzi inny dowód niż dowód z dokumentu, bądź dokona samodzielnych ustaleń stanu faktycznego, albo gdy bezzasadnie odmówi przeprowadzenia dowodu z dokumentu, który mógłby przyczynić się do wyjaśnienia kwestii legalności zaskarżonego aktu - patrz wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2018 r. sygn. akt II GSK 357/18 publikowany w zbiorze LEX nr 2499643. Żaden z wyżej wymienionych przypadków nie zaistniał w tej sprawie, a opinia IPN, na którą powołał się Wojewoda Wielkopolski w zaskarżonym zarządzeniu zastępczym znajdowała się w aktach sprawy, stanowiąc integralną część akt sprawy organu nadzoru, dlatego też opinia ta nie była dopuszczana w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a. ani z urzędu ani na wniosek.

Natomiast w tej sprawie zgodnie z wnioskiem Wojewody Wielkopolskiego z dnia 13 marca 2018 r. o dopuszczenie uzupełniającego dowodu z dokumentu tj. protokołu z nadzwyczajnego posiedzenia Miejskiej Rady Narodowej z dnia 23 lutego 1946 r., Sąd pierwszej instancji na rozprawie dnia 22 marca 2018 r. dopuścił w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a. wskazany przez organ nadzoru dokument i przeprowadził z niego dowód. Skoro uwzględniono przedstawiony przez organ nadzoru dowód z dokumentu dopuszczając go, a następnie właściwie oceniając, to w tym zakresie nie można mówić o naruszenie art. 106 § 3 i § 5 p.p.s.a. w związku z art. 227 § 1 k.p.c. Chybiony jest tym samym zarzut w tym zakresie, że Sąd pierwszej instancji nie dokonał wszechstronnego rozważenia zebranego materiału dowodowego w celu ustalenia faktów mających istotne dla sprawy znaczenie i wadliwie uznał, iż protokół z nadzwyczajnego posiedzenia Miejskiej Rady Narodowej z dnia 23 lutego 1946 r. wskazuje na towarzyszące nadaniu nazwy ulicy: "23 lutego" intencje ewidentnie propagujące komunizm. Skarga kasacyjna w żadnym wypadku nie wykazała powołując się na odpowiednie treści wynikające z ww. protokołu, iż wskazuje on na towarzyszące nadaniu nazwy ulicy: "23 lutego" intencje ewidentnie propagujące komunizm. Wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie organu Sąd pierwszej instancji z uwzględnieniem analizy treści wskazywanego dokumentu przyjął z kolei, że ten dokument jednoznacznie i w sposób niesporny pozwala uznać, że dzień 23 lutego 1945 r. uczczony został jako data wyzwolenia Poznania spod okupacji hitlerowskiej, albowiem i taka też możliwa jest jego ocena. Analiza treści spornego protokołu, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie wyklucza przyjęcia tezy zaprezentowanej przez Sąd pierwszej instancji, że dzień 23 lutego 1945 r. w Poznaniu uznano za "dzień odzyskania wolności". W treści ww. protokołu mowa jest zarówno o odzyskaniu wolności 23 lutego 1945 r. jak i o upamiętnieniu udziału mieszkańców miasta w zdobyciu Cytadeli, a w konsekwencji wprost wskazano, że "w związku z rocznicą oswobodzenia Poznania", postanowiono przemianować ul. Pocztową na ul. "23 lutego". Stąd też nie można Sądowi pierwszej instancji skutecznie zarzucić naruszenie wskazanych wyżej przepisów prawa procesowego.

W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.

Orzeczenie o kosztach zapadło na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.