Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1134/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-12-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 2 art. 5 ust. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Marzena Milewska - Karczewska, Sędziowie: Sędzia WSA Anna Sękowska, sędzia WSA Wanda Zielińska – Baran (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 18 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego [...] w [...] na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] września 2017 r., nr [...] w przedmiocie przyjęcia regulaminu utrzymania czystości i porządku stwierdza nieważność: 1. § 3 ust. 3, ust. 4, ust. 5, 2. § 5 ust. 1, ust. 2, ust. 3, 3. § 7 ust. 1 pkt 2 i pkt 3, ust. 2 pkt 2, 4. § 11 ust. 3 pkt 9, 5. § 13, 6. § 14 ust. 7, 7. § 16 ust. 2, 8. § 19 ust. 1, ust. 2, ust. 3, ust. 4, 9. § 20 ust. 1 pkt 1, pkt 2, ust. 2, 10. § 22 pkt 1, pkt 2, pkt 3, 11. § 23 ust. 1, ust. 2 zaskarżonej uchwały.


UZASADNIENIE

Prokurator Okręgowy [...] w [...] pismem z dnia 21 kwietnia 2020 r. wniósł skargę na uchwałę nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] września 2017 r. w sprawie przyjęcia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy [...], stanowiącego załącznik do uchwały, zmienioną uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] września 2019 r.. Zaskarżonej uchwale zarzucił istotne naruszenie prawa poprzez przekroczenie delegacji ustawowej wyrażonej w art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 roku o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (dalej: Ustawa) w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP i nałożenie albo zmianę obowiązków i zakazów, do których określenia Rada Miejska w [...] nie była upoważniona poprzez:

1. nałożenie w § 3 ust. 3 Regulaminu na właścicieli nieruchomości niezamieszkałych

obowiązku wyposażenia nieruchomości wyłącznie w pojemniki służące do zbierania i

odpadów komunalnych lub przemysłowych, z pominięciem worków;

2.nałożenie w § 3 ust. 4 Regulaminu na przedsiębiorstwo odbierające odpady komunalne obowiązku wyposażenia nieruchomości zamieszkałych w pojemniki służące do zbierania odpadów komunalnych, z pominięciem worków;

3.nałożenie na właścicieli nieruchomości w § 3 ust. 5 Regulaminu obowiązku zapewnienia usuwania z terenu nieruchomości odpadów powstałych w wyniku remontu lokali, budynków lub innych obiektów budowlanych (np. gruzu i innych odpadów poremontowych) najpóźniej w terminie 14 dni od chwili ich wytworzenia;

4.ograniczenie w § 5 ust. 1 Regulaminu obowiązku uprzątnięcia błota, śniegu, lodu oraz innych zanieczyszczeń wyłącznie z chodników bezpośrednio przyległych do nieruchomości oraz wprowadzenie w § 5 ust. 2 Regulaminu obowiązku usuwania wymienionych zanieczyszczeń, niezwłocznie po ich nagromadzeniu się w ilości lub w stopniu mogącym zagrażać życiu lub zdrowiu ludzkiemu bądź zakłócać ruch pieszych;

5.nałożenie na właścicieli nieruchomości w § 5 ust. 3 Regulaminu obowiązku gromadzenia uprzątniętego błota, śniegu, lodu oraz innych zanieczyszczeń w miejscach niepowodujących zakłóceń w ruchu pieszym lub pojazdów;

6.ograniczenie w § 7 ust. 1 pkt 2 i 3 Regulaminu uprawnienia mycia pojazdów samochodowych poza myjniami tylko do wydzielonych, utwardzonych części nieruchomości, a nadto mycia wyłącznie nadwozia pojazdu;

7.ograniczenie w § 7 ust. 2 pkt 2 Regulaminu możliwości napraw pojazdów samochodowych poza warsztatem jedynie do drobnych napraw niestwarzających uciążliwości dla właścicieli sąsiednich nieruchomości;

8.nałożenie na właścicieli nieruchomości w § 11 ust. 3 pkt 9 Regulaminu obowiązku wystawienia w ściśle ustalonym czasie odpadów komunalnych celem ich odebrania z nieruchomości: 9.powtórzenie w § 13 Regulaminu treści Ustawy w zakresie obowiązku utrzymywania pojemników przeznaczonych do gromadzenia odpadów w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, bez konkretyzacji tego obowiązku;

10.zakazanie w § 14 ust. 7 Regulaminu wrzucania do koszy ulicznych odpadów powstałych na terenie innej nieruchomości niż ta, na której usytuowany jest kosz;

11. nałożenie w § 16 ust. 2 Regulaminu na właścicieli nieruchomości dostarczających odpady do Punktu Selektywnej Zbiórki Odpadów Komunalnych w [...] obowiązku okazania potwierdzenia dokonania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi; 12. wprowadzenie w § 19 ust. 1 Regulaminu postulatu, iż utrzymywanie zwierząt domowych nie może stanowić zagrożenia lub uciążliwości dla ludzi;

13.nałożenie w § 19 ust. 2 Regulaminu na osoby utrzymujące zwierzęta domowe obowiązku trzymania ich na terenie swoich nieruchomości i stworzenia warunków uniemożliwiających samowolne wydostanie się zwierząt z terenu nieruchomości;

14.wprowadzenie w § 19 ust. 3 Regulaminu generalnej zasady wyprowadzania wszystkich zwierząt domowych w miejscach publicznych na uwięzi, a psów ras dużych bądź uznawanych za agresywne bądź zachowujące się w sposób agresywny - na smyczy i w kagańcu oraz wyłącznie przez osoby dorosłe, a także zwolnienia zwierzęcia ze smyczy tylko wtedy, gdy opiekun ma możliwość sprawowania bezpośredniej kontroli nad jego zachowaniem;

15.rozszerzenie w § 19 ust. 4 Regulaminu obowiązków nałożonych na osoby utrzymujące psy także na osoby utrzymujące inne zwierzęta domowe, ale wyłącznie takie, które mogą stanowić zagrożenie dla zdrów ia lub życia ludzi;

16.nałożenie w § 20 ust. 1 pkt 1 Regulaminu obowiązku wyposażenia zwierzęcia domowego w akcesoria umożliwiające kontrolę nad nim; 17.wprowadzenie do § 20 ust. 1 pkt 2 Regulaminu postulatu wobec osób utrzymujących zwierzęta domowe ,.stałego i skutecznego nadzoru nad psami i innymi zwierzętami domowymi";

18.wprowadzenie do § 20 ust. 2 Regulaminu zakazu pozostawiania na terenie Gminy [...] psa bez dozoru, jeżeli nie jest on należycie uwiązany lub nie znajduje się w pomieszczeniu zamkniętym albo na terenie ogrodzonym w sposób uniemożliwiający wydostanie się psa na zewnątrz; 19. nałożenie w § 22 pkt 1 Regulaminu na osoby prowadzące hodowlę zwierząt gospodarskich obowiązku zapewnienia gromadzenia i usuwania powstających w związku z hodowlą odpadów" i nieczystości w sposób zgody z prawem, w tym wymogami określonymi w Regulaminie;

20.nałożenie w § 22 pkt 2 Regulaminu na osoby prowadzące hodowlę zwierząt gospodarskich obowiązku niedopuszczania do zanieczyszczenia terenu nieruchomości;

21.nałożenie w § 22 pkt 3 Regulaminu na osoby prowadzące hodowlę zwierząt gospodarskich obowiązku niedopuszczania do powstania wobec innych osób zamieszkujących na terenie nieruchomości bądź na terenie nieruchomości sąsiednich uciążliwości takich jak: hałas, odór;

22.zezwolenie w § 23 ust. 1 i 2 Regulaminu na utrzymanie na terenach nieruchomości (poza obszarami określonymi w § 22 ust. 2 Regulaminu) wyłącznie jednego gatunku zwierząt gospodarskich, z możliwością jednoczesnego utrzymywania gęsi, kaczek, kur i królików w liczbie do 15 sztuk łącznie. Na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonych przepisów uchwały Rady Miejskiej w [...]. oraz rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. W uzasadnieniu skargi Prokurator wskazał, iż z analizy treści Regulaminu, zawartej w załączniku stanowiącym integralną część uchwały wynika, że część zapisów pozostaje w sprzeczności z obowiązującymi przepisami prawa, gdyż została uregulowana z przekroczeniem ustawowego upoważnienia. Istotnie naruszają prawo § 3 ust. 3 oraz ust. 4 Regulaminu. W § 3 ust. 3 Regulaminu nałożono na właścicieli nieruchomości niezamieszkałych obowiązek wyposażenia tych nieruchomości w pojemniki służące do zbierania odpadów- komunalnych lub przemysłowych, podczas gdy art. 4 ust. 2 pkt 2 oraz art. 5 ust. pkt 1 Ustawy zawierają alternatywę zbierania odpadów komunalnych w pojemnikach lub workach. Również w § 3 ust. 4 Regulaminu wprowadzono obowiązek wyposażenia nieruchomości zamieszkałych w pojemniki służące do zbierania odpadów komunalnych przez przedsiębiorstwo odbierające odpady komunalne z terenu Gminy. Zatem i ten przepis Regulaminu z tych samych przyczyn wykracza poza delegację ustawową, zawartą w art. 4 ust. 2 pkt 2 Ustawy. Istotne naruszenie prawa stanowi także zapis § 3 ust. 5 Regulaminu, w którym Rada nałożyła na właścicieli nieruchomości obowiązek zapewnienia usuwania z terenu nieruchomości odpadów powstałych w wyniku remontu lokali, budynków lub innych obiektów budowlanych (np. gruzu i innych odpadów poremontowych) najpóźniej w terminie 14 dni od chwili ich wytworzenia. Należy w skazać, iż żaden przepis Ustawy nie udziela organowi uchwałodawczemu upoważnienia do ustalenia terminu, w jakim należy usunąć tego rodzaju odpady. Przepis art. 4 ust. 2 pkt 3 Ustawy nakazuje, aby regulamin czystości i porządku w gminie określał częstotliwość i sposób pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości. Należy go jednak rozumieć jako obowiązek gminy określenia cyklu czasowego, w jakim będzie się odbywało odbieranie odpadów komunalnych, a nie obowiązek właścicieli nieruchomości wyzbycia się ich w określonym czasie od ich powstania. Także § 5 ust. 1 Regulaminu istotnie narusza prawo, gdyż nakłada na właścicieli nieruchomości obowiązek uprzątnięcia błota, śniegu, lodu oraz innych zanieczyszczeń z chodników bezpośrednio przyległych do nieruchomości. Taka norma jest sprzeczna z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c Ustawy, który wskazuje, że Regulamin winien określać szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące m. in. uprzątania błota, śniegu, lodu oraz innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego. Oznacza to, iż organ w sposób nieuprawniony zawęził uprzątanie przedmiotowych zanieczyszczeń jedynie do chodników.. Przekroczenie delegacji ustawowej dotyczy też w § 5 ust. 2 Regulaminu, do którego Rada wprowadziła obowiązek usuwania błota, śniegu, lodu oraz innych zanieczyszczeń, niezwłocznie po ich nagromadzeniu się w ilości lub w stopniu mogącym zagrażać życiu lub zdrowiu ludzkiemu bądź zakłócać ruch pieszych. Przepisy ustawowe (art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c Ustawy) upoważniają gminę jedynie do określenia zasad uprzątania zanieczyszczeń oraz błota, śniegu i lodu. a zatem regulamin może jedynie określać sposób wykonania obowiązku uprzątnięcia wskazanych zanieczyszczeń. Określenie częstotliwości wykonywania ustawowych obowiązków nie zostało przewidziane do uszczegółowienia w uchwale rady gminy. Ponadto zakwestionowany zapis zawiera pojęcia niejasne, niedookreślone, jak: ..niezwłocznie"', " w stopniu mogącym zagrażać życiu lub zdrowiu ludzkiemu bądź zakłócać ruch pieszych". Podkreślić przy tym należy że mający zastosowanie również do uchwał rad gmin § 6 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów- z dnia 20 czerwca 2002 roku w sprawie Zasad techniki prawodawczej zawiera generalny nakaz takiego redagowania przepisów aktów prawodawczych, aby dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów zawartych w nich norm wyrażały intencje prawodawcy. Istotne naruszenie prawa dotyczy także § 5 ust. 3 Regulaminu, który zobowiązuje właścicieli nieruchomości, aby uprzątnięte błoto, śnieg, lód oraz inne zanieczyszczenia były gromadzone w miejscach niepowodujących zakłóceń w ruchu pieszych lub pojazdów. Rada naruszyła art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. d Ustawy, wprowadzając do Regulaminu w § 7 ust. 1 pkt 2 i 3 obowiązek mycia samochodów poza myjniami na wydzielonych, utwardzonych częściach nieruchomości, ograniczając jednocześnie mycie wyłącznie do nadwozia pojazdu. Tymczasem, zgodnie z naruszonym przepisem, rada gminy określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi. Chodzi tu przede wszystkim o warunki zapewniające zgodne z ustawą odprowadzanie nieczystości powstałych w wyniku mycia i naprawy pojazdów. Przepis art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. d Ustawy nie upoważnia organu uchwałodawczego gminy do wprowadzenia generalnego ograniczenia możliwości mycia pojazdów mechanicznych tylko na utwardzonym podłożu, nie upoważnia go także do ograniczenia mycia wyłącznie do nadwozia pojazdu. Wskazany przepis nie upoważnia również organu do ograniczenia napraw pojazdów samochodowych poza warsztatem jedynie do drobnych napraw niestwarzających uciążliwości dla właścicieli sąsiednich nieruchomości, jak to uczyniono w § 7 ust. 2 pkt 2 i 3 Regulaminu. Po pierwsze, organ posłużył się pojęciem nieostrym ..drobnych napraw", co -jak już wyżej podniesiono - może wywoływać trudności interpretacyjne u adresatów aktu prawnego. Po drugie, zapis o nieuciążliwości napraw dla nieruchomości sąsiednich wkracza w regulację prawa sąsiedzkiego, przewidzianego w art. 144 kodeksu cywilnego. Zawarty w § 11 ust. 3 pkt 9 Regulaminu obowiązek wystawienia w ściśle ustalonym czasie odpadów komunalnych celem ich odebrania z nieruchomości nie znajduje umocowania w Ustawie. Wprawdzie art. 4 ust. 2 pkt 3 Ustawy upoważnia organ uchwałodawczy do ustalenia częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych, jednak w zakresie tej normy kompetencyjnej nie mieści się wyznaczanie ściśle określonych przedziałów czasu, w jakich właściciele nieruchomości mogą wystawić odpady celem ich odbioru. Również narusza prawo § 13 Regulaminu, zgodnie z który Rada wprowadziła obowiązek utrzymywania pojemników przeznaczonych do gromadzenia odpadów "w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym". Należy zauważyć, że w ten sposób organ wyłącznie powtórzył przepis Ustawy, to jest art. 4 ust. 2 pkt 2, nie konkretyzując go, do czego zobowiązywała go ustawowa delegacja. Celem wydania aktu prawa miejscowego jest uszczegółowienie rozwiązań zawartych w ustawie, a nie powielanie jej treści. Naruszenie zakazu i wprowadzenie do uchwały przepisów ustawowych powoduje nieważność tych zapisów. Istotnie narusza prawo także § 14 ust. 7 załącznika do zaskarżonej uchwały, wprowadzający zakaz wrzucania do koszy ulicznych odpadów powstałych na terenie innej nieruchomości niż ta, na której usytuowany jest kosz. Tak sformułowany zakaz nie znajduje uzasadnienia w przepisach kompetencyjnych przyznających radzie gminy uprawnienie do stanowienia prawa miejscowego wyłącznie w zakresie określonym przepisami art. 4 ust. 1 i 2 Ustawy. Nie ma również umocowania w art. 4 ust. 2 Ustawy obowiązek nałożony przez Radę w § 16 ust. 2 Regulaminu na właścicieli nieruchomości dostarczających odpady do Punktu Selektywnej Zbiórki Odpadów Komunalnych (dalej: PSZOK) w postaci okazania potwierdzenia dokonania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Z przepisu art. 6r ust. 2d i ust. 3 Ustawy wynika, że gmina jest obowiązana zapewnić właścicielom nieruchomości pozbywanie się wszystkich rodzajów odpadów komunalnych w zamian za uiszczoną przez właściciela nieruchomości opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Zdaniem skarżącego, sformułowanie "uiszczona" w stosunku do tej opłaty nie oznacza, że przedmiotowa usługa winna być świadczona wyłącznie po uregulowaniu przez właściciela nieruchomości stosownej opłaty. Niedopuszczalne jest uzależnienie świadczenia przedmiotowej usługi przez gminę od uprzedniego wniesienia tej opłaty przez właściciela nieruchomości. W sytuacji nieterminowej zapłaty rzeczonej opłaty podlega ona bowiem przymusowemu ściągnięciu w stosownym trybie. Narusza prawo w stopniu istotnym także § 19 ust. 1 Regulaminu, w którym organ wskazał, iż utrzymywanie zwierząt domowych nie może stanowić zagrożenia lub uciążliwości dla ludzi. Sformułowanie to ma charakter zbyt ogólny, nie daje adresatowi normy możliwości precyzyjnego ustalenia treści wynikającego zeń obowiązku i dlatego nie może ostać się w takim kształcie. Z kolei w § 19 ust. 2 Regulaminu Rada dopuściła się przekroczenia upoważnienia ustawowego poprzez wprowadzenie obowiązku dla osób utrzymujących zwierzęta domowe trzymania ich na terenie swoich nieruchomości, stwarzając warunki uniemożliwiające samowolne wydostanie się zwierząt z terenu nieruchomości. Zapis w takim kształcie stanowi ingerencję organu w prawo własności oraz prawa i swobody obywatelskie i jako sięgający poza delegację ustawową i wkraczający w normy prawa wyższego rzędu podlega stwierdzeniu nieważności. Nadto § 19 ust. 3 Regulaminu również istotnie narusza prawo. W przepisie tym prawodawca lokalny wskazał, iż wyprowadzanie psa w miejsce publiczne możliwe jest po spełnieniu następujących wymagań: 1) właściciel lub opiekun psa zobowiązany jest do wyprowadzania psa na smyczy, a psy ras dużych bądź ras uznawanych za agresywne lub zachowujące się w sposób agresywny - na smyczy i w kagańcu oraz wyłącznie przez osoby dorosłe; 2) zwolnienie psa ze smyczy dozwolone jest tylko wtedy, gdy opiekun psa ma możliwość sprawowania bezpośredniej kontroli nad jego zachowaniem. Delegacja ustawowa wynikająca z art. 4 ust. 2 pkt 6 Ustawy uprawnia radę gminy do określenia w regulaminie wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących m. in. obowiązki osób utrzymujących zwierzęta domowe i mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Wprowadzona w Regulaminie generalna zasada prowadzenia w miejscu publicznym psów na uwięzi nie znajduje oparcia w powołanej normie kompetencyjnej, a nadto stanowi nieuprawnioną ingerencję w przepisy rangi ustawowej. Sformułowany w sposób rygorystyczny obowiązek prowadzania wszystkich zwierząt domowych na uwięzi, a niektórych dodatkowo także w kagańcu, może w pewnych sytuacjach prowadzić nawet do działań niehumanitarnych. Tak ściśle określone regulacje nie uwzględniają cech zwierząt i innych uwarunkowań (w tym stanu zdrowia, wieku, rozmiaru), a nadto są bardziej rygorystyczne niż przepisy rangi ustawowej. Art. 10a ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt zabrania bowiem puszczania psów bez możliwości ich kontroli i bez oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna. W ten sposób zapisy objętego skargą aktu prawa miejscowego nie czynią zadość wymogowi hierarchicznej budowy źródeł prawa, nakazującej zgodność aktów niższego rzędu z ustawą. Powyższe uzasadnia twierdzenie o istotnym naruszeniu prawa i wyjściu poza granice delegacji ustawowej Zauważyć przy tym należy, iż w § 19 ust. 3 pkt 1 i 2 Regulaminu organ posłużył się pojęciami niekonkretnymi, jak: ..psy ras dużych", ..psy zachowujące się agresywnie", "sprawowanie bezpośredniej kontroli", co pozostaje w sprzeczności z powoływanym już wyżej § 6 rozporządzenia w sprawie Zasad techniki prawodawczej, nakazującym redagowanie przepisów aktów prawodawczych tak. aby dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów zawartych w nich norm wyrażały intencje prawodawcy. Niezrozumiały jest zawarty w § 19 ust. 4 Regulaminu zapis, z którego wynika, że przepisy § 19 ust. 3 stosuje się odpowiednio do innych zwierząt domowych, mogących stanowić zagrożenie dla zdrowia lub życia ludzi, skoro art. 4 ust. 2 pkt 6 Ustawy nakazuje radzie gminy skonkretyzowanie obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, bez zawężania tej kategorii przez określenie dodatkowych cech zwierząt, jak w kwestionowanym przepisie ("zwierzęta domowe mogące stanowić zagrożenie dla zdrowia i życia ludzi"). Poza granice delegacji ustawowej wykraczają również przepisy § 20 ust. 1 pkt 1 Regulaminu, nakazujące wyposażenie zwierzęcia w akcesoria umożliwiające kontrolę nad nim. Ujęcie tego obowiązku w sposób generalny, również wobec zwierząt, które nigdy nie przebywają w miejscach publicznych, kwalifikuje wzmiankowany przepis jako istotnie naruszający prawo. Ustawodawca umożliwił radzie gminy określenie obowiązków wobec osób utrzymujących zwierzęta, które to obowiązki mają na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi. Nałożenie tak szeroko obowiązku wyposażenia zwierzęcia w określony rodzaj akcesoriów nie mieści się jednak w granicach kompetencji ustawowej z art. 4 ust. 2 pkt 6 Ustawy. Istotne również narusza prawo w § 20 ust. 1 pkt 2 Regulaminu, wprowadzający obowiązek dla osób utrzymujących zwierzęta domowe "skutecznego nadzoru" nad psami i innymi zwierzętami domowymi, które to wyrażenie jest nieostre i może w związku z tym budzić trudności interpretacyjne. W § 20 ust. 2 Regulaminu organ przekroczył upoważnienie ustawowe poprzez wprowadzenie zakazu obejmującego teren całej Gminy [...] pozostawiania psa bez dozoru, jeżeli nie jest on należycie uwiązany lub nie znajduje się w pomieszczeniu zamkniętym albo na terenie ogrodzonym w sposób uniemożliwiający wydostanie się psa na zewnątrz. Zakaz sformułowany w taki sposób oznacza, iż obowiązuje on również w prywatnym mieszkaniu osób sprawujących nadzór nad zwierzętami, co stanowi niewątpliwie istotną, a nieuprawnioną ingerencję w prawo własności oraz prawa i swobody obywatelskie. Istotnym naruszeniem prawa jest także § 22 pkt 1 Regulaminu, w którym organ nałożył na osoby prowadzące hodowlę zwierząt gospodarskich obowiązek zapewnienia gromadzenia i usuwania powstających w związku z hodowlą odpadów i nieczystości w sposób zgody z prawem, w tym z wymogami określonymi w niniejszym regulaminie. Należy bowiem zauważyć, iż zagadnienia te zostały już uregulowane w ustawie z dnia 10 lipca 2007 roku o nawozach i nawożeniu. Z kolei w § 22 pkt 2 Regulaminu organ nałożył na osoby prowadzące hodowlę zwierząt gospodarskich obowiązek niedopuszczania do zanieczyszczenia terenu nieruchomości. Oczywiste jest jednak, że wykonanie tak sformułowanego nakazu jest niemożliwe. Nie do uniknięcia jest bowiem, w procesie hodowli zwierząt gospodarskich, zwłaszcza prowadzonej w ramach małego gospodarstwa, aby nie doszło do zanieczyszczenia nieruchomości przez zwierzęta. Odrębną sprawą jest obowiązek usuwania tego rodzaju zanieczyszczeń tak. aby nie wpływały na możliwość niezakłóconego korzystania z nieruchomości sąsiednich. Jest to jednak kwestia przepisów rangi ustawowej z zakresu prawa administracyjnego i prawa cywilnego, wynikających chociażby z art. 144 k.c., zgodnie z którym właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swego prawa powstrzymywać się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków7 miejscowych. Z tych samych względów nie może się ostać nakaz zawarty w § 22 pkt 3 Regulaminu. Z przekroczeniem delegacji ustawowej mamy również do czynienia w § 23 ust. 1 i 2 Regulaminu, w którym organ zezwolił na utrzymanie na terenach nieruchomości poza obszarami wymienionymi w § 22 ust. 2 Regulaminu wyłącznie jednego gatunku zwierząt gospodarskich oraz określił, jakie gatunki zwierząt mogą być hodowane jednocześnie i w jakiej liczbie. Przepis art. 4 ust. 2 pkt 7 Ustawy zezwala radzie gminy na ustalenie w regulaminie utrzymania czystości i porządku w gminach jedynie wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach. W związku z powyższym niedopuszczalne są regulacje, w których zezwolono na utrzymywanie na terenach nieruchomości poza obszarem objętym § 22 ust. 2 wyłącznie jednego gatunku zwierząt oraz określające maksymalną liczbę zwierząt poszczególnych gatunków, które można utrzymywać na terenie nieruchomości. Nadmieniono, że § 22 nie zawiera ustępu 2 ani nie określa obszarów, gdzie może być prowadzona hodowla zwierząt gospodarskich, uregulowanie to zamieszczono bowiem w § 21 ust. 2 Regulaminu. Podkreślono też, że zaskarżona uchwała została też nieprawidłowo skonstruowana, w numeracji przepisów pominięto paragraf 4. W konstatacji Prokurator stwierdził, że kwestionowany akt prawa miejscowego został ukształtowany z przekroczeniem norm art. 4 ust. 1 i 2 Ustawy, gdy tymczasem wyrażona w art. 7 Konstytucji RP zasada praworządności w powiązaniu z art. 94 Konstytucji RP wymaga, aby każdy akt prawa miejscowego czynił zadość upoważnieniu ustawowemu i nie przekraczał go, ale w pełni i zgodnie z prawem go realizował. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Gminy [...] wniósł o: 1. oddalenie skargi w zakresie zarzutów skargi z pkt 1, 2, 3,5, 6 – w części dotyczącej § 7 ust. 1 pkt 2 regulaminu – 8, 11, 13, 14, 1, 16, 17, 18, 19, 20, 21 – jako bezzasadnej; 2. uwzględnienie skargi w zakresie zarzutów z pkt 4, 6 – w części dotyczącej § 7 ust. 1 pkt 3 regulaminu – 9, 10,12 i 22.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga w całości zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi. Istotą sądowej kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne jest ocena legalności zaskarżonych aktów i czynności według stanu prawnego i faktycznego z daty ich podjęcia.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego. Uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały one wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Unormowanie to nie określa, jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały, doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie następuje w ustawach samorządowych. Dodatkowo, w myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Przed przystąpieniem do merytorycznych rozważań należy przypomnieć, że podstawy stwierdzenia nieważności uchwały lub aktu organu gminy wyznaczone są przepisami ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (dalej: u.s.g.). Stosownie do art. 91 ust. 1 u.s.g., uchwała sprzeczna z prawem jest nieważna. Powyższy przepis doprecyzowany został w art. 91 ust. 4 u.s.g., zgodnie z którym w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Oznacza to, że sąd administracyjny jest uprawniony do stwierdzenia nieważności tylko w przypadku istotnego naruszenia prawa. W doktrynie i judykaturze za istotne naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do takich zalicza się m.in.: naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102).

Zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2016 r. poz. 250 z późn. zm. ) zwanej dalej u.c.p.g., w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia. Uchwała rady gminy podjęta w przedmiocie regulaminu utrzymania porządku i czystości w gminie ma, zgodnie z przepisem art. 4 ust. 1 u.c.p.g., charakter aktu prawa miejscowego. Stosownie do art. 87 ust. 2 Konstytucji RP źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. Z kolei art. 94 Konstytucji RP stanowi, że organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Zakres i treść prawa miejscowego zawsze są uwarunkowane normami ustalonymi w aktach wyższego rzędu. Podstawą prawną stanowienia aktów prawa miejscowego jest upoważnienie zawarte w ustawie, co przesądza o ich zależnej pozycji w hierarchii źródeł prawa. Każdorazowo zatem w akcie rangi ustawowej musi być zawarte upoważnienie (delegacja) dla rady gminy dla podjęcia aktu prawa miejscowego. Zasada ta znajduje też potwierdzenie w art. 40 ust. 1 u.s.g. Przy ocenie aktu prawa miejscowego należy mieć na względzie, że akt ten nie może naruszać nie tylko regulacji ustawy zawierającej delegację do jego ustanowienia, ale również przepisów Konstytucji RP oraz innych ustaw pozostających w pośrednim lub bezpośrednim związku z regulowaną materią. Wszelkie normy dotyczące konstytucyjnych praw i wolności człowieka zastrzeżone są zaś wyłącznie dla ustaw i nie mogą być regulowane aktami niższego rzędu. W orzecznictwie ugruntował się pogląd, że akty prawa miejscowego nie mogą zawierać powtórzeń ustawowych ani też ich modyfikować lub uzupełniać, gdyż jest to niezgodne z zasadami prawidłowej legislacji. Rada gminy nie może jeszcze raz normować materii uregulowanych w obowiązujących ustawach, a uchwała zawierająca takie unormowania, jako istotnie naruszająca prawo, powinna być uznana za nieważną w części, w jakiej zawiera takie regulacje. Powtórzony przepis ustawy będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co może w istocie prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy. W sytuacji gdy w jednym akcie następuje pomieszanie materii ustawowej i tej, którą winien normować regulamin w granicach ustanowionego upoważnienia ustawowego, dochodzi do obniżenia rangi przepisów ustawowych do rangi przepisów prawa miejscowego. Ponadto, porządek prawny narusza modyfikowanie przepisu ustawowego przez akt wykonawczy niższego rzędu – co dopuszczalne jest tylko w granicach wyraźnie przewidzianego upoważnienia (por. m.in. wyrok NSA z 5 kwietnia 2013 r., II GSK 2114/11). Uchwała organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, będąca aktem prawa miejscowego, jest jednocześnie źródłem powszechnie obowiązującego prawa na obszarze danej jednostki terytorialnej, musi więc respektować unormowania zawarte w aktach prawnych wyższego rzędu (por. wyrok NSA z 8 kwietnia 2008 r., II OSK 370/07; wyrok WSA we Wrocławiu z 14 lipca 2011 r., II SA/Wr 300/11). Stanowisko to znajduje dodatkowe oparcie w treści § 118 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908) – stosowanego do aktów prawa miejscowego na mocy § 143 tego rozporządzenia, zgodnie z którym w rozporządzeniu (tu: w akcie prawa miejscowego) nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych. Naruszenie tej zasady techniki prawodawczej w konsekwencji prowadzi do nieuprawnionego wejścia prawodawcy miejscowego w sferę kompetencji zastrzeżonych wyłącznie dla ustawodawcy, co może wywołać u adresatów norm wadliwe przekonanie, że transponowane na grunt lokalny normy prawa powszechnie obowiązującego, są jedynie normami prawa miejscowego, które wiążą wyłącznie na obszarze właściwości lokalnego prawodawcy. Ponadto należy zauważyć, że unikanie powtórzeń stanowi o przejrzystości systemu prawa, natomiast ich wprowadzenie może być przyczyną niejasności interpretacyjnych, gdyż powtórzone ustawowo zdefiniowane pojęcie mogłoby być odmiennie zinterpretowane, niż pojęcie zawarte w ustawie (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2017 r., II OSK 991/07). W orzecznictwie wskazuje się także, że chociaż przepisy tego rozporządzenia nie mogą stanowić samodzielnej podstawy do oceny legalności zaskarżonego regulaminu, jednakże wskazane w nich zasady w rzeczywistości uszczegóławiają konstytucyjne wymogi w zakresie poprawnej legislacji, określone w art. 7 i 94 Konstytucji RP. Zasady te stanowią element demokratycznego państwa prawnego. Są związane z zasadą pewności i bezpieczeństwa prawnego oraz zasadą zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa. Tylko w sytuacji powiązania naruszenia zasad techniki prawodawczej z naruszeniem zasady konstytucyjnej można mówić o wystąpieniu istotnego naruszenia prawa uzasadniającego stwierdzenie nieważności aktu prawnego, co ma miejsce chociażby wówczas, kiedy w wyniku naruszenia zasad techniki prawodawczej dochodzi do sytuacji, kiedy prawodawca lokalny reguluje materię uregulowaną już aktami wyższego rzędu (tj. ustawami), ewentualnie wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego do wydania aktu prawa miejscowego (por. wyrok NSA z 24 października 2018 r., II OSK 2498/16). Odnosząc powyższe do rozpatrywanej sprawy, Sąd w wyniku kontroli legalności uchwały nr [...] zmienionej uchwałą nr [...] uznał, że zaskarżone postanowienia Regulaminu w sposób istotny naruszają prawo.

Sąd podzielił argumentację Prokuratora co do tego, że treść § 3 ust. 3 i ust. 4 Regulaminu istotnie narusza prawo. W przepisach tych organ na właścicieli nieruchomości niezamieszkałych, jak i na przedsiębiorstwo odbierające odpady z nieruchomości zamieszkałych nałożył obowiązek wyposażenia nieruchomości w pojemniki służące do zbierania odpadów. W stanie prawnym obowiązującym w dacie 14 września 2017 r. podjęcia uchwały nr [...] art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nakładał na właścicieli nieruchomości jedynie obowiązek wyposażenia nieruchomości w pojemniki służące do zbierania odpadów komunalnych. Zmiany w tym zakresie dokonano art. 1 pkt 6 lit. a tiret pierwsze ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1579), który art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nadał następujące brzmienie: "Właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez wyposażenie nieruchomości w worki lub pojemniki, przeznaczone do zbierania odpadów komunalnych, utrzymanie tych pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym oraz utrzymanie w odpowiednim stanie sanitarnym i porządkowym miejsc gromadzenia odpadów, chyba że na mocy uchwały rady gminy, o której mowa w art. 6r ust. 3, obowiązki te w całości lub w części przejmie gmina jako część usługi w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości w zamian za uiszczoną przez właściciela opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnym". Z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą z 19 lipca 2019 r. wynika zatem, że właściciele nieruchomości zostali zobowiązani do wyposażenia nieruchomości w worki lub pojemniki przeznaczone do zbierania odpadów komunalnych, a nie tylko w pojemniki. Zatem, skoro Rada podjęła w dniu [...] września uchwałę nr [...] w sprawie zmiany Regulaminu w zakresie jego § 16, to powinna również doprowadzić do zgodności treści jego § 3 ust. 3 i ust. 4 z treścią art. 5 ust. 1 pkt 1 nadaną ustawą z dnia 19 lipca 2019 r.

W tych warunkach należy zgodzić się z Prokuratorem, że wymienione przepisy w sposób istotny naruszają prawo. Zasadny okazał się też zarzut odnośnie § 3 ust. 5 Regulaminu, albowiem żaden przepis ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie daje uprawnienia organowi uchwałodawczemu gminy do określania konkretnego terminu usuwania odpadów powstałych w wyniku remontu lokali, budynków lub innych obiektów budowlanych (np. gruzu i innych odpadów poremontowych), w tym przypadku najpóźniej w terminie 14 dni od chwili ich wytworzenia. Uregulowanie to pozostaje w jawnej sprzeczności z treścią przepisu art. 4 ust. 1 pkt 3 ustawy. Zgodnie z tym przepisem Rada została umocowana do określenia w Regulaminie się częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości. Z przepisu tego, jak słusznie stwierdzono w skardze, wynika obowiązek określenia cyklu czasowego w jakim nastąpi odbieranie odpadów komunalnych. Tym samym nałożenie obowiązku na właścicieli nieruchomości wyzbycia się tych odpadów w określonym czasie od ich powstania w sposób istotny narusza prawo. Zasadne okazały się również zarzuty dotyczące wadliwości § 5 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 Regulaminu. W tym zakresie wskazać należy, iż w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b) ustawy ustawodawca upoważnił radę gminy jedynie do określenia wymagań w zakresie utrzymania porządku i czystości na terenie nieruchomości obejmujących uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego. Trzeba zauważyć, że zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy, właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez uprzątnięcie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości, przy czym za taki chodnik uznaje się wydzieloną część drogi publicznej służącą dla ruchu pieszego położoną bezpośrednio przy granicy nieruchomości; właściciel nieruchomości nie jest obowiązany do uprzątnięcia chodnika, na którym jest dopuszczony płatny postój lub parkowanie pojazdów samochodowych. W odróżnieniu od art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy, delegacja zawarta w art. 4 ust. 1 pkt 1 lit. b) ustawy dotyczy jedynie nieruchomości danego właściciela (w części służącej do użytku publicznego), a już nie położonego wzdłuż takiej nieruchomości chodnika. W kwestii usuwania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych "wzdłuż nieruchomości" ustawodawca wypowiada się, jak już wskazano, w art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy, a nie w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit.b). Przepis art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy nie reguluje więc kwestii powierzonych do uregulowania przez ustawodawcę radzie gminy, o których mowa w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b) ustawy, tj. zachowania czystości i porządku na terenie nieruchomości danego właściciela, ale dotyczy obowiązków właściciela nieruchomości odnośnie terenu leżącego poza jego nieruchomością, tj. chodnika położonego wzdłuż nieruchomości, co oznacza, że w zakresie tego obowiązku brak jest podstaw do jego powtarzania w regulaminie (por. m.in. wyrok WSA w Poznaniu z 14 sierpnia 2019 r., IV SA/Po 365/19; wyrok WSA w Bydgoszczy z 4 września 2019 r.; II SA/Bd 506/19, wyrok WSA w Gdańsku z 28 czerwca 2019 r., II SA/Gd 80/19; wyrok WSA w Poznaniu z 16 czerwca 2016 r., IV SA/Po 1060/15, dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Ponadto określenie częstotliwość wykonywania ww. obowiązków nie została przewidziana w obowiązkach uregulowanych w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b) ustawy, który ogranicza się jedynie do określenia obowiązku uprzątnięcia błota, śniegu lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego. Zatem regulamin może jedynie określać obowiązek uprzątnięcia wskazanych zanieczyszczeń, brak jest natomiast upoważnienia do określania czasookresu jego wykonania. Poza tym, w oparciu o delegację wynikającą z przepisów ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie można wskazać sposobu realizacji powyższego obowiązku poprzez określenie, że podejmowane działania nie mogą powodować zakłóceń w ruchu pieszych i pojazdów. Z powodów powyższych należało stwierdzić nieważność ww. regulacji. Zasadnie prokurator zaskarżył § 7 Regulaminu dotyczący mycia pojazdów ( ust. 1), który zezwala na mycie pojazdów na wydzielonych i utwardzonych częściach nieruchomości oraz przy użyciu środków ulegających biodegradacji ( ust. 1 pkt 2), zezwala wyłącznie na mycie nadwozi pojazdów ( ust.1 pkt 3), i określa warunki dozwolonych napraw ( ust. 2 pkt 2 ). Zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c) ustawy regulamin powinien określać zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi. Przepis ten upoważnia zatem radę gminy do określenia w regulaminie zasad, tj. warunków, jakie muszą być spełnione, żeby mycie i naprawa pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi, były dopuszczalne. Chodzi tu przede wszystkim o warunki zapewniające zgodne z ustawą odprowadzanie nieczystości powstałych w wyniku mycia i naprawy pojazdów. W myśl powołanego przepisu organ gminy został więc upoważniony wyłącznie do wskazania wymogów dopuszczalności mycia i naprawy pojazdów poza myjniami i warsztatami, mających na celu zapewnienie ochrony środowiska i ludzi przed zagrożeniem zanieczyszczeniem lub uciążliwościami stwarzanymi na skutek wykonywania tych czynności. Oznacza to, że organ uchwałodawczy nie może w regulaminie ograniczać możliwości napraw poza warsztatami tylko do drobnych napraw, gdyż takie działanie następuje z przekroczeniem ustawowego upoważnienia. Takie normy ograniczają w sposób nieuprawniony prawo własności podmiotów objętych postanowieniami regulaminu, a także zakres dozwolonych zachowań. Co więcej, posłużenie się w regulaminie pojęciem "drobnych napraw" stoi w sprzeczności z konstytucyjną zasadą pewności i określoności prawa (art. 2 Konstytucji) i Zasadami techniki prawodawczej nakazującymi takie redagowanie przepisów prawa, aby dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów zawarte w nim normy wyrażały intencję prawodawcy (§ 6 w zw. z § 143 rozporządzenia). Posłużenie się w akcie prawa miejscowego takim pojęciem może rodzić problemy interpretacyjne oraz stosowanie omawianego § 4 ust. 2 regulaminu, stąd należało stwierdzić nieważność powyższej regulacji. Z upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c) u.c.p.g. nie wynika kompetencja rady gminy do wprowadzenia generalnego ograniczenia możliwości mycia pojazdów mechanicznych tylko do określonych ich części, tj. nadwozia czy do czy ograniczenia napraw poza warsztatami tylko do "drobnych napraw" (zob. np. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 6 października 2020 r., sygn. II SA/Bk 423/20, dostępny na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Natomiast w odniesieniu do kwestii napraw pojazdów poza warsztatami (§ 7 ust. 2 pkt 2 i 3 ) rada gminy nie sprostała obowiązkowi realizacji ustawowej delegacji, zawartej w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c) ustawy W kontekście powołanego przepisu przypomnieć należy, że upoważnienie ustawowe nie zezwala na wprowadzenie zakazów czy nakazów wykraczających poza materię określoną w ustawie, a tym bardziej wkraczających w stosunki sąsiedzkie. Tylko prawo cywilne reguluje stosunki sąsiedzkie, a przepisy ustawy nie stanowią dla gminy uprawień do kreowania w regulaminie praw podmiotowych osób trzecich (zob. wyrok WSA w Bydgoszczy z 18 grudnia 2018 r., sygn. akt II SA/Gd 877/18, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W konsekwencji, zawarte w § 7 ust. 2 pkt 2 i 3 zastrzeżenie niepowodowania uciążliwości dla właścicieli sąsiednich nieruchomości, podobnie jak wymóg niepowodowania negatywnego oddziaływania na środowisko oraz gromadzenia powstających odpadów w urządzeniach do tego przeznaczonych jednoznacznie wkracza w materię stosunków cywilnoprawnych a także przepisów regulujących ochronę środowiska – ustanowionych na mocy innych przepisów rangi ustawowej. Tym samym zaskarżone przepisy § 7 ust. 1 pkt 2 i 3 oraz ust. 2 pkt 2 regulaminu pozostają poza ramami upoważnienia z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c) ustawy, więc należało uznać go za istotnie naruszający prawo i stwierdzić ich nieważność. Za istotnie naruszenie prawa należy uznać zawarty w § 11 ust. 3 pkt regulaminu obwiązek wystawiania odpadów przez właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy nie później niż na godzinę przed ich planowanym odbiorem oraz nie wcześniej niż dzień przed nim. Słusznie argumentuje skarżący, że wprawdzie art. 4 ust. 2 pkt 3 ustawy upoważnia radę gminy do ustalenia częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych, to jednak nie daje podstawy prawnej do określenia dokładnego przedziału czasowego, w jakim właściciele nieruchomości mogą wystawić odpady w celu ich odbioru. Za zasadny należało uznać także zarzut dotyczący obowiązku nałożonego na właścicieli nieruchomości w § 13 Regulaminu, który stanowi powtórzenie zapisu ustawowego zawartego w art. 5 ust. 1 pkt 1 u.c.p.g. z modyfikacją jego treści. Zgodnie z powołanym przepisem ustawy właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez wyposażenie nieruchomości w pojemniki służące do zbierania odpadów komunalnych oraz utrzymywanie tych pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, chyba że na mocy uchwały rady gminy, o której mowa w art. 6r ust. 3, obowiązki te przejmie gmina jako część usługi w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości w zamian za uiszczoną przez właściciela opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Powyższy przepis ustawy nakłada więc na właścicieli pierwotny obowiązek wyposażenia nieruchomości w pojemniki i utrzymywania tych pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym. Nałożenie na właścicieli nieruchomości obowiązku określonego w § 13 Regulaminu - oznacza powtórzenie regulacji ustawowej oraz nieuprawnioną jego modyfikację. Zasadne jest stanowisko Prokuratora, iż w sposób istotny narusza prawo zawarty w § 14 ust. 7 Regulaminu zakaz wrzucania do koszy ulicznych odpadów powstałych na innej nieruchomości niż ta, na której usytuowany jest kosz. Zapis ten pozostaje w sprzeczności z art. 5 ust. 1 pkt 3 lit. b) ustawy. Skoro bowiem ww. przepis nakłada na właściciela nieruchomości obowiązek pozbywania się zebranych na terenie nieruchomości odpadów komunalnych oraz nieczystości ciekłych w sposób zgodny z przepisami ustawy i przepisami odrębnymi, a regulamin określa już zasady postępowania w stosunku do niektórych z tych odpadów, natomiast w stosunku do innych odpadów zasady postępowania określają przepisy odrębne, np. ustawa o odpadach, to wprowadzanie dodatkowych zakazów jest nieuprawnione ( por. wyrok WSA w Łodzi z 15 marca 2015 r., II SA/Łd 1196/14). Z kolei § 16 ust. 2 Regulaminu w sposób nieuprawniony nakłada na właścicieli nieruchomości dostarczających odpady do Punktu Selektywnej Zbiorki Odpadów Komunalnych ( PSZOK) obowiązek okazania ostatniego potwierdzenia wpłaty opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Z art. 6r ust. 2d i ust. 3 ustawy wynika, że gmina jest obowiązana zapewnić właścicielom nieruchomości pozbywanie się wszelkich rodzajów odpadów komunalnych w zamian za uiszczoną przez właściciela nieruchomości opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Podzielić należy stanowisko Prokuratora, iż z przepisu tego nie wynika aby dostarczanie odpadów do PSZOK było uzależnione od uprzedniego wniesienia opłaty, która to opłata w razie jej nieuiszczenia podlega egzekucji administracyjnej ( art.6qa). Trafne jest również stanowisko Prokuratora odnośnie do § 19 ust. 1, 2, 3, i 4, a także do art. 20 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 2 Regulaminu. Wskazane przepisy dotyczą obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Zaskarżony ust. 1 § 19 Regulaminu stanowi ogólną normę wskazującą, że utrzymywanie zwierząt domowych nie może stanowić zagrożenia i uciążliwości dla ludzi. Z tak ogólnego zapisu nie można ustalić treści obowiązku, stąd też uznać należy, że narusza on prawo w istotny sposób. Z kolei ust. 2 § 19 nakłada na osoby utrzymujące zwierzęta domowe obowiązek ich utrzymywania na własnej nieruchomości i uniemożliwieniem samowolnego wydostania się poza jej obszar. Następny ust. 3 § 19 Regulaminy nakazuje wyprowadzanie psów w miejsce publiczne na smyczy, a psów ras dużych lub ras uznawanych za agresywne lub zachowujące się w sposób agresywny na smyczy lub kagańcu oraz wyłącznie przez osoby dorosłe. Zwolenie ze smyczy psa dozwolone jest tylko wówczas gdy opiekun ma możliwość sprawowania bezpośredniej kontroli nad jego zachowaniem. Jak stanowi ust. 4 § 19 postanowienia ust. 3 stosuje się odpowiednio do innych zwierząt domowych mogących stanowić zagrożenie dla zdrowia lub życia ludzi. Podkreślić należy, że sformułowany w sposób rygorystyczny obowiązek prowadzania wszystkich psów na uwięzi, jak też uprawnienie do zwalniania z uwięzi psa wyłącznie w kagańcu, w pewnych sytuacjach może prowadzić do działań niehumanitarnych. Co do zasady nakładanie obowiązków na właścicieli utrzymujących zwierzęta domowe jest zgodne z celem art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g., lecz obowiązki te muszą pozostawać w zgodzie z zasadą proporcjonalności wyrażoną w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP (zob. np. wyrok WSA w Gdańsku z 9 stycznia 2019 r., sygn. II SA/Gd 748/18). Analizowany przepis regulaminu natomiast został sformułowany w sposób kategoryczny i niedopuszczający wyjątków, nie uwzględniając specyficznych cech biologicznych, wieku, stanu zdrowia, fizjologii zwierząt, jak również bardziej rygorystycznie niż przewidziane to zostało w ustawach. Przypomnieć zatem należy, że w myśl art. 77 ustawy z dnia 20 maja 1974 r. Kodeks wykroczeń (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 821), kto nie zachowuje zwykłych lub nakazanych środków ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia, podlega karze. Chodzi tu o panowanie nad zwierzęciem w stopniu gwarantującym bezpieczeństwo publiczne. Z kolei stosownie do art. 10a ust. 3 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 122 ze zm.) zakazane jest puszczanie psów bez możliwości ich kontroli i bez oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna. Sąd orzekający w niniejszym składzie podziela w tym zakresie stanowisko wyrażone m.in. w wyroku NSA z 27 czerwca 2017 r. o sygn. akt II OSK 3039/15. w którym wskazano, że spełnienie warunku panowania nad zwierzęciem w stopniu gwarantującym bezpieczeństwo publiczne nie wymaga zawsze spacerowania z psem znajdującym się na smyczy i w kagańcu. Przypomnieć również należy, że w ustawie o ochronie zwierząt przez "humanitarne traktowanie zwierząt" rozumie się traktowanie uwzględniające potrzeby zwierzęcia i zapewniające mu opiekę i ochronę. Reasumując, generalny nakaz wyprowadzania psów na smyczy i w kagańcu, niezależnie od jego cech i innych uwarunkowań (w tym choroby, wieku) może w określonych sytuacjach prowadzić do działań niehumanitarnych. Ponadto, ograniczenia uprawnień właściciela psa bądź nałożenie na niego dodatkowych obowiązków muszą być wprowadzane z poszanowaniem zasady proporcjonalności. W konsekwencji uznać należy, że postanowienia regulaminu abstrahujące od uwzględnienia specyficznych sytuacji związanych z osobniczymi cechami, w rezultacie prowadzące do nieuzasadnionych sankcji karnych, mogą tę zasadę naruszać. Podobnie należy ocenić przepisy § 20 ust. 1 i ust. 2 Regulaminu nakładające na osoby utrzymujące zwierzęta domowe obowiązek wyposażenia zwierzęcia w akcesoria umożliwiające kontrolę nad nim ( psa w obrożę) ( pkt 1), stałego, skutecznego nadzoru nad psami i innymi zwierzętami domowymi ( pkt 2 ) a także wprowadzanie zakazu pozostawiania psa bez dozoru, jeżeli nie jest należycie uwiązany lub nie znajduje się w pomieszczeniu zamkniętym albo na terenie ogrodzonym w sposób uniemożlwiający się wydostanie się psa na zewnątrz (ust. 2), że zostały sformułowane w sposób wadliwy. Godzą bowiem w zasadę redagowania przepisów w sposób jasny i zrozumiały, albowiem zawierają niejasne pojęcia " akcesoria umożliwiające kontrolę nad nim" i "stały, skuteczny nadzór". W ocenie Sądu tego rodzaju rozwiązanie wykracza poza upoważnienie ustawowe zawarte w art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g., albowiem ustawodawca upoważnił rady gminy do ustalenia sposobu postępowania ze zwierzętami domowymi w taki sposób, by ich pobyt na terenie przeznaczonym do wspólnego użytku nie był uciążliwy oraz nie zagrażał przebywającym tam osobom. Upoważnienie ustawowe nie obejmuje zatem kompetencji organu do określania sposobu postępowania ze zwierzęciem przez jego właściciela na terenie dla niego prywatnym. Porządek i zdrowie publiczne stanowią wartości uzasadniające ograniczenie konstytucyjnych praw i wolności (art. 31 ust. 3 Konstytucji). Ograniczenia wprowadzane ze względu na wskazane wartości powinny mieć jednak charakter proporcjonalny do innych wartości konstytucyjnie chronionych. Taką wartością jest zgodnie z art. 31 ust. 1 Konstytucji RP wolność jednostki rozumiana przede wszystkim jako swoboda decydowania o własnym postępowaniu. Tym samym, ingerencje władzy publicznej w tę swobodę następować mogą tylko w sytuacjach i w formach przewidzianych konstytucyjnie. Innymi słowy, zasada wolności formułuje domniemanie swobody decyzji i działań, natomiast dla poddawania ich ograniczeniom konieczna jest zawsze interwencja prawodawcy, która winna odpowiadać zasadzie proporcjonalności przewidzianej w art. 31 § 3 Konstytucji RP. Zasada proporcjonalności daje wyraz przekonaniu, że stopień intensywności ingerencji w sytuację prawną jednostki musi znajdować uzasadnienie w randze promowanego w ten sposób interesu publicznego. Innymi słowy, ograniczenie praw jednostki musi być ekwiwalentne wobec celu, któremu służy dana regulacja, musi to więc być ograniczenie racjonalne. Cechy tej brakuje rozwiązaniom przyjętym uchwałodawcę gminnego w § 19 ust. 3 pkt 1 i 2, w którym zobowiązano właścicieli wszystkich psów do wyprowadzania ich na uwięzi, a określonej kategorii "zwierząt agresywnych lub mogących stanowić zagrożenie dla ludzi i innych zwierząt"- w nałożonym kagańcu. Bezwzględny obowiązek wynikający z tego przepisu nie tylko nie spełnia wymogu proporcjonalności ograniczenia wolności i stanowi obciążenie, na które sam ustawodawca nie zdecydował się redagując przepisy art. 10a ust. 3 u.o.z., lecz jednocześnie jest niejasny i nieprecyzyjny w cytowanej części, skoro przepis ten wyróżnia psy oraz "zwierzęta" (?). Również nałożenie takiego obowiązku bez jednoczesnego określenia wyjątków uzasadniających odstąpienie od jego stosowania narusza zasadę humanitarnej ochrony zwierząt, która nie wysłowiona wyraźnie w Konstytucji RP, mieści się w sferze ochrony środowiska. Zasada humanitarnej ochrony zwierząt wymaga zastosowania wyjątków uwzględniających cechy osobnicze zwierzęcia, jego wiek, stan zdrowia i ograniczenia w budowie. Takie rozwiązania prawne służące zabezpieczeniu humanitarnemu zwierząt są słusznym dopełnieniem wymogów ochrony środowiska, do którego one przynależą. Ich brak w postanowieniach zaskarżonego regulaminu dyskwalifikuje wskazane regulacje. Przechodząc do zarzutów dotyczących § 22 pkt 1 i 2 Regulaminu, nakazujących prowadzącemu hodowlę zwierząt gospodarskich zapewnić gromadzenie i usuwanie powstających w związku z hodowlą odpadów i nieczystości w sposób zgodny z prawem, w tym z wymogami określonym w regulaminie oraz nie dopuszczać do zanieczyszczenia terenu należy stwierdzić, iż zapisy te nieprawidłowo wypełniają delegację ustawową zawartą w ustawie. Zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 7 ustawy w regulaminie powinny się znaleźć regulacje w kwestii czystości i porządku na terenie gminy dotyczące wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakaz ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach. Natomiast treść § 22 Regulaminu wykracza poza ramy ustawowe, gdyż odnosi się do pojęcia "hodowli", podczas gdy jest to pojęcie odmienne od "utrzymywania zwierząt gospodarskich". Warunki prowadzenia hodowli są określone w ustawie z 29 czerwca 2007 r. o organizacji hodowli i rozrodzie zwierząt gospodarskich (Dz. U. Nr 133, poz. 921 ze zm.) oraz w Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 2 września 2003 r, w sprawie minimalnych warunków utrzymywania poszczególnych gatunków zwierząt gospodarskich (Dz. U. Nr 167, poz. 1629 ze zm.). Zatem wszelkie uregulowania zawarte w Regulaminie wchodzą w materię, która już została uregulowana, w dodatku Rada uczyniła to z przekroczeniem podstawy, na której działała. Stąd należy stwierdzić nieważność ww. przepisu z uwagi na naruszenie prawa w postaci art. 4 ust. 2 pkt 7 Ustawy. Jak słusznie podnosi skarga uregulowanie zawarte w § 22 pkt 4 Regulaminu nakładające obowiązek niedopuszczania do powstawania wobec innych osób zamieszkałych na terenie nieruchomości sąsiednich uciążliwości takich jak: hałas, odór wykracza poza upoważnienie ustawowe z art. 4 ust. 2 pkt 7 ustawy. Jest to zagadnienie, które regulują przepisy prawa z zakresu prawa administracyjnego i cywilnego. Podobnie z przekroczeniem upoważnienia ustawowego wynikającego z art. 4 ust. 2 pkt 7 ustawy został przyjęty § 23 ust. 1 i ust. 2 Regulaminu, który zezwala na utrzymywanie na terenach nieruchomości poza obszarami z § 22 ust. 2 Regulaminu, tylko jednego rodzaju zwierząt gospodarskich, a także stanowi jakie gatunki zwierząt mogą być utrzymywane jednocześnie i w jakiej liczbie. Wobec powyższego zaskarżone przepisy istotnie naruszają prawo i należało stwierdzić ich nieważność. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji