Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1923/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-12-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 42 ust. 1 i 2,3, art. 37
journal: Dz.U. 1974 nr 38 poz 229
law: Ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane.
Teza: W świetle  przepisów  ustawy z 24.10.1974 r. Prawo budowlane, sprawa  dotycząca samowoli budowlanej w  sytuacji, gdy nie zachodzą przesłanki do zastosowania art. 37 ustawy  i  art. 40 ustawy z 24.10.1974 r. Prawo budowlane, powinna zostać zakończona decyzją orzekającą o  legalności inwestycji, co oznacza objęcie jej gwarancją bezpieczeństwa prawnego. Właściwym środkiem jest  pozwolenie na użytkowanie, wydane na podstawie art. 42 ust. 1 ww. ustawy. Na takie orzeczenie pozwala wykładnia celowościowa wskazanego przepisu, uwzględniająca istotę legalizacji samowoli budowlanej i istotę pozwolenia na użytkowanie.  W sytuacji uznania samowoli za nielegalną, organ winien orzec  o konieczności jej likwidacji poprzez nakaz rozbiórki samowolnie wybudowanego obiektu (art. 37 ust. 1).

Skoro   pozwolenie na  użytkowanie  jest  stwierdzeniem zdatności obiektu do użytkowania, to  decydujące znaczenie w procesie legalizacji samowoli na podstawie  art. 42 ustawy z 24.10.1974 r. Prawa budowlanego winno mieć ustalenie, że obiekt użytkowany bez pozwolenia na budowę nie narusza przepisów prawa. Przeszkodą dla  legalizacji nie powinna być okoliczność, iż budynek już jest użytkowany.

TEZY

W świetle  przepisów  ustawy z 24.10.1974 r. Prawo budowlane, sprawa  dotycząca samowoli budowlanej w  sytuacji, gdy nie zachodzą przesłanki do zastosowania art. 37 ustawy  i  art. 40 ustawy z 24.10.1974 r. Prawo budowlane, powinna zostać zakończona decyzją orzekającą o  legalności inwestycji, co oznacza objęcie jej gwarancją bezpieczeństwa prawnego. Właściwym środkiem jest  pozwolenie na użytkowanie, wydane na podstawie art. 42 ust. 1 ww. ustawy. Na takie orzeczenie pozwala wykładnia celowościowa wskazanego przepisu, uwzględniająca istotę legalizacji samowoli budowlanej i istotę pozwolenia na użytkowanie.  W sytuacji uznania samowoli za nielegalną, organ winien orzec  o konieczności jej likwidacji poprzez nakaz rozbiórki samowolnie wybudowanego obiektu (art. 37 ust. 1).

Skoro   pozwolenie na  użytkowanie  jest  stwierdzeniem zdatności obiektu do użytkowania, to  decydujące znaczenie w procesie legalizacji samowoli na podstawie  art. 42 ustawy z 24.10.1974 r. Prawa budowlanego winno mieć ustalenie, że obiekt użytkowany bez pozwolenia na budowę nie narusza przepisów prawa. Przeszkodą dla  legalizacji nie powinna być okoliczność, iż budynek już jest użytkowany.


SENTENCJA

Dnia 20 grudnia 2011 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Sędziowie: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia del. WSA Bożena Popowska (spr.) Protokolant Anna Połoczańska po rozpoznaniu w dniu 20 grudnia 2011 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 16 czerwca 2010 r. sygn. akt II SA/Gd 71/10 w sprawie ze skargi A. i C. i G. R. C. na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie wydania nakazu rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 16.06.2010r. sygn. akt II SA/Gd 71/10 po rozpoznaniu skargi A. C. i G. R. C. na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia [...].12.2009 r., nr [...] w przedmiocie wydania nakazu rozbiórki obiektu budowlanego, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie Słupskim z dnia [...].02.2009 r., nr [...].

W uzasadnieniu wyroku podano, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie Słupskim decyzją z dnia [...].04.2002 r., znak [...] odmówił wydania nakazu rozbiórki obiektu warsztatowego położonego na działce nr [...] przy ul. [...] 23 w U.. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w wyniku przeprowadzonej wizji lokalnej stwierdzono, że do istniejącego budynku gospodarczego i domu mieszkalnego dobudowano obiekt o wymiarach zewnętrznych 8,00 x 5,00 m i wysokości 2,20 - 4,00 m trwale związany z gruntem, konstrukcji murowanej, z dachem konstrukcji drewnianej pokrytym częściowo dachówką i częściowo papą. Ustalono, że do dnia 1.06.2001 r. obiekt użytkowany był jako warsztat mechaniki precyzyjnej a następnie wykorzystywany był na cele gospodarcze. Ponadto organ ustalił, że obiekt ten wzniesiono samowolnie w latach osiemdziesiątych, dlatego w odniesieniu do przedmiotowego obiektu mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38 poz. 229 ze zm., dalej Prawo budowlane z 1974 r.). Stan techniczny i estetyczny budynku nie budzi żadnych zastrzeżeń. Istnienie przedmiotowego samowolnie wybudowanego obiektu nie narusza również przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym. W związku z powyższym organ stwierdził, że brak jest przesłanek określonych w art. 37 ustawy Prawo budowlane do zastosowania nakazu rozbiórki.

W wyniku odwołania wniesionego przez G. R. C., współwłaściciela nieruchomości położonej na działce nr [...] w U., Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku decyzją z dnia [...].06.2002 r., nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję i nakazał ponowne rozpatrzenie sprawy, wskazując, iż organ I instancji nie sprawdził czy przedmiotowy obiekt budowlany powoduje niebezpieczeństwo pogorszenia warunków zdrowotnych czy użytkowych oraz czy nie występują inne uzasadnione ważne przyczyny, poza wymienionymi w art. 37 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie Słupskim ponownie rozpatrując sprawę ocenił, że stan techniczny i estetyczny budynku gospodarczego nie budzi zastrzeżeń i w ocenie organu spełnia on warunki techniczne bezpieczeństwa konstrukcji, bezpieczeństwa pożarowego, użytkowania i usytuowania na działce określone w § 13 Rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz. U. Nr 17 poz. 62). Ponadto przedmiotowy obiekt położony jest na terenie, który zgodnie z miejscowym planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego miasta Ustka zatwierdzonym Uchwałą Rady Miejskiej w U. Nr VII/31/94 z dnia 8 grudnia 1994 r. (Dz. Urz. Woj. Słupskiego nr 42 z dnia 16.12.1994 r. poz. 232) jest terenem istniejącej zabudowy mieszkaniowej jedno i wielorodzinnej (z dopuszczalną modernizacją z adaptacją części kubaturowej na usługi części kubaturowej w parterach), zatem jego istnienie nie jest sprzeczne z planem i spełnia przesłankę zawartą w art. 37 ustawy. W związku z powyższym, decyzją z dnia [...] sierpnia 2002 r., znak [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie Słupskim ponownie odmówił wydania nakazu rozbiórki obiektu gospodarczego położonego na działce nr [...] w U. przy ul. [...] 23.

G. R. C. wniósł odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia. Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku decyzją z dnia [...].10.2002 r., znak [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

W wyniku skargi wniesionej przez G. R. C., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 3.11.2005 r., sygn. akt II SA/Gd 3062/02 uchylił decyzję organu I instancji i II instancji, wskazując na konieczność uzupełnienia przeprowadzonego postępowania dowodowego. Sąd stwierdził, iż rozstrzygnięcie kwestii, jaką funkcję spełnia przedmiotowy budynek, a mianowicie czy jest to budynek gospodarczy, czy też jest to budynek warsztatowy w którym nadal prowadzona jest działalność gospodarcza, ma zasadnicze znaczenie dla oceny zgodności obiektu z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie Słupskim decyzją z dnia [...].05.2007 r., znak [...] ponownie odmówił wydania nakazu rozbiórki przedmiotowego obiektu. Organ podkreślił, że w wyniku przeprowadzonego postępowania dowodowego nie znaleziono dowodu na potwierdzenie okoliczności, iż budynek gospodarczy użytkowany jest w celach zarobkowych jako warsztat, budynek ten nie narusza zatem ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Po rozpatrzeniu odwołania A. i G. R. C., Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku decyzją z dnia [...].01.2008 r., znak [...] uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, stwierdzając, iż przeprowadzone przez organ I instancji postępowanie dotyczące ustalenia funkcji jaką pełni przedmiotowy budynek narusza przepis art. 7 i 77 kpa, poprzez nie zebranie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, którego brak ma wpływ na wynik sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku po rozpatrzeniu skargi wniesionej na powyższą decyzję przez Monikę Ławrynowicz (właścicielkę obiektu), wyrokiem z dnia 13.08.2008 r., sygn. akt II SA/Gd 255/08 oddalił skargę.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie Słupskim ponownie rozpoznając sprawę decyzją z dnia [...].02.2009 r., znak [...], działając na podstawie art. 37 ustawy Prawo budowlane z 1974 r., odmówił wydania nakazu rozbiórki przedmiotowego obiektu. W uzasadnieniu decyzji organ podniósł, że w latach 80-tych, kiedy przedmiotowy obiekt został wzniesiony, miasto Ustka nie posiadało żadnego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a obowiązujący od 1994 r. plan sankcjonował usługi handlowe w parterach istniejącej zabudowy, m.in. na terenie działki nr [...] w U. przy ul. [...] 23. Równocześnie organ wskazał, że przeprowadzona w dniu 12.02.2009 r. wizja lokalna na przedmiotowej nieruchomości daje podstawę do ustalenia, że zakład mechaniki precyzyjnej nie funkcjonuje. Organ stwierdził, że obiekt został wzniesiony w warunkach samowoli budowlanej, brak jest jednak podstaw do wydania nakazu jego rozbiórki w oparciu o art. 37 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane.

A. i G. R. C. wnieśli odwołanie od powyższej decyzji organu I instancji, żądając rozbiórki omawianego budynku. Skarżący podnieśli, iż samowolnie wybudowany budynek warsztatowy z przeznaczeniem do świadczenia usług w zakresie napraw sprzętu mechanicznego i elektromechanicznego, hurtowego i detalicznego handlu artykułami branży przemysłowej, w tym przechowywania paliw w beczkach został wzniesiony z pogwałceniem przepisów Rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki. Ponadto wybudowanie budynku o funkcji warsztatu oraz jakiegokolwiek dodatkowego budynku na tym terenie nie zostało przewidziane w żadnym dotychczas obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego. Odwołujący się wskazali, że w okresie budowy budynku warsztatowego jego przyszły użytkownik nie posiadał prawa do dysponowania terenem na cele budowlane i stan taki istnieje nadal. Dodatkowo zarzucili, że organ nadzoru budowlanego bezzasadnie określił budynek warsztatowy jako budynek gospodarczy.

Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r., znak [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Organ uznał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego słusznie stwierdził, iż nie zachodzą przesłanki do rozbiórki obiektu budowlanego na podstawie art. 37 ust.1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Organ wskazał, że oceny zgodności budowy obiektu budowlanego dokonuje się przy zastosowaniu przepisów prawa budowlanego oraz przepisów o planowaniu przestrzennym, obowiązujących w okresie jego budowy. W okresie budowy przedmiotowego obiektu nie obowiązywał na przedmiotowym terenie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, dlatego nie można stwierdzić, że w momencie budowy spornego budynku jego funkcja była niezgodna z przepisami o planowaniu przestrzennym. Również obecnie brak jest obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, albowiem plan zatwierdzony Uchwałą Rady Miejskiej w U. nr VI1/31/94 z dnia 8.12.1994 r. przestał obowiązywać z końcem 2003 r. Plan ten na terenie, gdzie leży działka nr [...], dopuszczał zabudowę mieszkaniową jedno- i wielorodzinną z możliwością modernizacji i adaptacji części kubaturowej w parterach na usługi handlowe. Zatem, obecna funkcja gospodarcza budynku, towarzysząca zabudowie jednorodzinnej nie jest sprzeczna z ustaleniami obowiązującego w międzyczasie planu. Organ stwierdził, iż kwestionowany obiekt nie powoduje niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia, ani też niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych, brak jest zatem podstaw do nakazania jego rozbiórki w oparciu o art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r. Organ stwierdził, iż kwestionowany obiekt nie narusza ustaleń rozporządzenia Ministra Administracji Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki (Dz. U. Nr 17 poz. 62). Obiekt ten wykonany z materiałów niepalnych przylega do zabudowy gospodarczej na sąsiedniej działce, co spełnia wymogi § 13 tego rozporządzenia, nadto obiekt ten nie narusza treści § 10 rozporządzenia, bowiem przepis ten dotyczy wyłącznie budynków mieszkalnych. Organ stwierdził, iż funkcja gospodarcza, towarzysząca funkcji mieszkaniowej nie należy do uciążliwych. Zebrany materiał dowodowy wskazuje, iż obecnie obiekt pełni funkcję gospodarczą, a zlokalizowane w obiekcie urządzenia nie świadczą o wykonywaniu w obiekcie prac warsztatowych w celu świadczenia usług. Organ stwierdził, że w okresie 20 lat od budowy obiektu wnoszący o rozbiórkę nie wykazywali zainteresowania obiektem i nie wnosili sprzeciwu wobec jego istnienia. Sprzeciwu także nie wyrażają właściciele nieruchomości sąsiednich. W okresie prowadzonego od kilku lat postępowania administracyjnego organy nadzoru budowlanego nie otrzymały żadnych sygnałów o prowadzeniu w przedmiotowym obiekcie działalności usługowej, w tym od innych mieszkańców przyległych nieruchomości czy instytucji. Również strony odwołujące nie przedstawiły dowodów świadczących, iż w obiekcie prowadzone są obecnie usługi, poza dokumentami, które w istocie mogą potwierdzać jedynie prowadzenie usług warsztatowych we wcześniejszym okresie. Mając na uwadze przedstawione okoliczności organ I instancji stwierdził, że nie zachodzą przesłanki i okoliczności określone w art. 37 Prawa budowlanego z 1974r. jak i nie stwierdzono konieczności doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem (art. 40). Organ wskazał również, iż brak prawa do dysponowania terenem na cele budowlane nie może być powodem orzeczenia nakazu rozbiórki obiektu, na podstawie przepisów art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r., a spory dotyczące prawa własności mają charakter cywilnoprawny i są rozstrzygane przez sądy powszechne.

A. i G. R. C., kwestionując powyższą decyzję, wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Skarżący podtrzymali swoją dotychczasową argumentację. Nadto zarzucili, że organ II instancji podaje fałszywe informacje i pomija dowody. Skarżący podkreślili, iż wbrew ustaleniom organów, funkcją spornego obiektu jest funkcja warsztatowa. Budynek ten z racji tej funkcji jest uciążliwy, a w wyniku jego budowy doszło do zaślepienia okna w legalnie istniejącym pomieszczeniu gospodarczo –garażowym skarżących. Skarżący zarzucili, iż zarówno organ I jak i II instancji w żadnej z wydanych ostatnio decyzji nie zobowiązał użytkownika do uzyskania pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego obiektu. Skarżący wskazali, że organ nadzoru powinien zażądać od sprawcy samowoli budowlanej dowodu posiadania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoją argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Sąd I instancji rozpatrując skargę na powyższą decyzję uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu wyroku stwierdzono, iż zgodnie z przepisem art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. 2006 r. Nr 156 poz. 1118), przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy, lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. Przepisami dotychczasowymi – w zakresie usuwania skutków samowoli budowlanej - są przepisy art. 38 – 42 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Stanowiący podstawę rozstrzygnięcia art. 37 ust. 1 ww. ustawy stanowi, iż obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część 1) znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub 2) powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia.

Z brzmienia art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane wynika, że przesłanka nakazu rozbiórki, jaką jest wybudowanie obiektu niezgodnie z przepisami (bez wymaganego pozwolenia na budowę) badana jest w odniesieniu do przepisów obowiązujących w okresie budowy obiektu. Na gruncie przepisów obowiązujących w czasie prowadzenia robót budowlanych, z mocy art. 28 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane, ciążył na inwestorze obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę. Jego brak zatem kwalifikował zrealizowaną budowę jako samowolę. Poza przesłanką budowy obiektu niezgodnie z przepisami, art. 37 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane w ust. 1 i 2 wprowadza dodatkowe przesłanki niezbędne do orzeczenia nakazu rozbiórki jakimi są: położenie na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, powodowanie niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia i istnienie innych ważnych przyczyn poza wymienionymi w ust. 1 tego przepisu.

Orzeczenie nakazu rozbiórki następuje w razie łącznego spełnienia podstawowej przesłanki nakazu rozbiórki jaką jest wybudowane obiektu niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie jego budowy oraz którejkolwiek z pozostałych trzech wymienionych przesłanek. Zakresy przesłanki podstawowej oraz przesłanek dodatkowych są rozłączne. Pojęcie "sprzeczności z przepisami obowiązującymi w okresie budowy" nie obejmuje zatem elementów stanowiących istotę pozostałych przesłanek. Zgodnie z art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane, sprzeczność z przepisami obowiązującymi w okresie budowy obiektu polega na jego wybudowaniu bez pozwolenia na budowę, a nie sprzecznie z treścią planu zagospodarowania przestrzennego. Ustawodawca w ramach przesłanki wybudowania obiektu niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie jego budowy nie mógł mieć na myśli budowy sprzecznie z przepisami o planowaniu przestrzennym, lecz wyłącznie budowę bez wymaganego pozwolenia. Przesłanka sprzeczności z przepisami o planowaniu przestrzennym została bowiem przez ustawodawcę wyodrębniona jako przesłanka dodatkowa, nie zawiera się więc w przesłance podstawowej. O ile przesłanka wybudowania obiektu sprzecznie z przepisami oceniana jest na dzień budowy obiektu, istnienie pozostałych przesłanek nakazu rozbiórki winno być ustalane stosownie do brzmienia każdej z przesłanek i celu art. 37 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane. Analiza treści tego przepisu wskazuje, że w przypadku wszystkich trzech dodatkowych przesłanek nakazu rozbiórki, ustawodawca posługuje się czasem teraźniejszym, wskazującym na konieczność badania ich występowania w dacie wydawania decyzji (o czym świadczy użycie sformułowań: nie jest przeznaczony pod zabudowę, powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia, jest to uzasadnione innymi ważnymi przyczynami). Także analiza celu art. 37 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane wskazuje na konieczność badania istnienia dodatkowych przesłanek nakazu rozbiórki w dacie wydawania decyzji. Celem tym jest bowiem doprowadzenie do rozbiórki obiektu wybudowanego samowolnie, którego istnienie narusza określone chronione przez ustawodawcę dobra. Dobrem tym jest ład przestrzenny, bezpieczeństwo ludzi i mienia, właściwe warunki zdrowotne i użytkowe dla otoczenia bądź inne cele określone przez ustawodawcę pod pojęciem innych ważnych przyczyn. Ich naruszenie należy oceniać według daty wydawania decyzji. Wcześniejsze istnienie tych przesłanek, w tym w dacie budowy obiektu, lub po jego wybudowaniu lecz przed wydaniem decyzji, jest z tego punktu widzenia obojętne, a każda z dodatkowych przesłanek nakazu rozbiórki, która istniała w dacie budowy obiektu, a nie zachodzi w dacie orzekania, nie mogłaby uzasadniać orzeczenia nakazu rozbiórki, brak byłby bowiem podstaw do nakazu rozbiórki w celu ochrony określonego dobra, jeżeli jego naruszenie w chwili orzekania nie zachodzi.

W niniejszej sprawie należy stosować ustawę z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2003 r. Nr 80 poz. 717 ze zm.), która to ustawa zawiera obecnie obowiązujące przepisy o planowaniu przestrzennym w znaczeniu użytym w art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane Zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w razie braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, określenie sposobu zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w decyzji o warunkach zabudowy. W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego decyzja o warunkach zabudowy jest zatem jedynym sposobem wykazania, że określony sposób zagospodarowania terenu jest zgodny z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisami innych ustaw. W przypadku nieobowiązywania dla danego terenu planu zagospodarowania przestrzennego, zgodność samowolnie zrealizowanej inwestycji z przepisami o planowaniu przestrzennym w rozumieniu art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. winien badać właściwy organ w postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Decyzja o warunkach zabudowy konkretyzuje bowiem w stosunku do indywidualnie oznaczonego podmiotu wynikające z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz innych ustaw warunki zabudowy.

Sąd I instancji stwierdził, że w niniejszej sprawie brak było podstaw do badania zgodności inwestycji z planem zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w dacie budowy obiektu, bądź oceniania go z punktu widzenia treści planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego już po jego wybudowaniu, jeżeli plan ten nie ma mocy obowiązującej w dacie orzekania przez organ. Decyzja organów obu instancji narusza zatem prawo materialne - art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane. Z akt sprawy nie wynika, by strona wystąpiła z wnioskiem o wydanie warunków zabudowy dla opisanej wyżej działki i by wydana została w tym zakresie decyzja właściwego organu. Mając powyższe na uwadze Sąd I instancji stwierdził, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji winien, zgodnie z art. 7 kpa, umożliwić samowolnemu inwestorowi wystąpienie do właściwego organu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, która wskazywałaby, czy istniejący sposób zagospodarowania terenu jest zgodny z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W tym też postępowaniu przesądzone zostanie jakiego rodzaju funkcję pełnić może sporny obiekt.

Sąd wskazał również, iż w sytuacji, gdy obiekt budowlany wybudowany bez pozwolenia na budowę spełniał wszelkie wymogi Prawa budowlanego z 1974 r. i brak było podstaw zarówno do wydania nakazu rozbiórki na podstawie art. 37 tej ustawy jak i nałożenia obowiązków w trybie art. 40 ww. ustawy, organ winien zakończyć postępowanie wydając w trybie art. 42 Prawa budowlanego decyzję o pozwoleniu na użytkowanie, a nie decyzję o stwierdzeniu braku podstaw do zastosowania art. 37 i 40 Prawa budowlanego. Ponieważ przepisy prawa nie przewidują w takim stanie faktycznym jak niniejszej sprawie wydania decyzji tej treści co zaskarżona, lecz obligują organ do wydania rozstrzygnięcia w formie pozwolenia na użytkowanie, to w ocenie Sądu, wydana decyzja jest wadliwa i z tego już powodu podlegała uchyleniu.

Sąd uznał natomiast za niezasadny zarzut skargi dotyczący pominięcia przez organ kwestii tytułu prawnego inwestora do nieruchomości. W treści art. 37 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane ustawodawca nie przewidział bowiem obowiązku badania przez organ nadzoru budowlanego prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i nie wprowadził za brak takiego tytułu sankcji w postaci nakazu rozbiórki obiektu. Przepis ten zawiera inne, niż aktualnie obowiązujący w tym przedmiocie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, przesłanki nakazu rozbiórki.

Wymieniony wyżej wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku został w całości zaskarżony przez Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku. Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 173 §ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej ppsa) zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną ich wykładnię, a konkretnie art. 42 ustawy z dnia 24 października 1974 roku Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38 poz. 229 ze zm.) w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ppsa poprzez przyjęcie, że w przypadku braku podstaw do wydania nakazu rozbiórki na podstawie art. 37 Prawa budowlanego organy nadzoru budowlanego winny wydać decyzję o pozwoleniu na użytkowanie samowolnie wzniesionego obiektu. W związku z powyższym skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku i zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania według norm przepisanych. Ewentualnie, w przypadku stwierdzenia braku podstaw do uchylenia zaskarżonego wyroku wniesiono o przedstawienie w zakresie objętym zaskarżeniem wiążącej oceny prawnej w trybie art. 184 ppsa.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, iż zgodnie z przepisem art. 42 Prawa budowlanego z 1974r., pozwolenie na użytkowanie należało uzyskać wyłącznie w przypadku obiektów, co do których wydano przewidziany w art. 40 nakaz dokonania zmian lub przeróbek i w przypadku nałożenia przez organy nadzoru budowlanego obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie wybudowanego obiektu budowlanego, gdy jest to uzasadnione względami bezpieczeństwa ludzi lub mienia, ochrony środowiska albo innymi względami interesu społecznego.

Z tego też względu, w ocenie skarżącego, organy nadzoru budowlanego nie mogą, wbrew literalnemu brzmieniu art. 42 Prawa budowlanego z 1974 r., wydawać pozwolenia na użytkowanie w sytuacjach, gdy ustawodawca nie przewidział takiego rozwiązania. Z tego względu za prawidłową należy uznać taką sentencję decyzji, w której organy nadzoru budowlanego ograniczają się do stwierdzenia braku podstaw do nakazania rozbiórki obiektu na podstawie art. 37 Prawa budowlanego lub nakazania wykonania innych czynności na podstawie art. 40 tej ustawy.

Skarżący podniósł również, że przeciwko wydaniu pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego przemawia w przedmiotowej sprawie i to, że obiekt ten jest od wielu lat użytkowany. A zatem, wydawanie z urzędu pozwolenia na użytkowanie osobie, która i tak użytkuje wzniesiony nielegalnie obiekt budowlany byłoby fikcją i skutkowałoby deprecjacją statusu organów nadzoru budowlanego oraz wydawanych przez nią rozstrzygnięć.

A. C. i G. R. C. w piśmie procesowym z dnia 25.08.2010r. podtrzymali w całości zarzuty i żądania sformułowane w skardze wniesionej do Sądu I instancji. A. C. i G. R. C. zakwestionowali również zastosowaną przez Sąd I instancji interpretację art. 37 Prawo budowlanego z 1974r. W powyższym piśmie procesowym wskazano, że "nie ma podstaw do zalegalizowania robót budowlanych, które przez inwestora pragnącego budować zgodnie z prawem nie mogłyby być w ogóle rozpoczęte, gdyby chciał spełnić określone wymagania, a tym samym do stawiania w uprzywilejowanej pozycji inwestora, który przeprowadził roboty budowlane samowolnie, nie mając prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane." A. C. i G. R. C. odnieśli się również do kwestii zaślepienia okien.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Stosownie do art. 183 § 1 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Mając na uwadze fakt, iż w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą przesłanki powodujące nieważność postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył się do oceny podstaw powołanych w skardze kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Oznacza to związanie zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że jeśli strona skarżąca wskaże konkretny przepis prawa materialnego lub prawa procesowego, który - jej zdaniem - został naruszony, to Naczelny Sąd Administracyjny nie jest władny badać, czy w sprawie nie naruszono innego przepisu. Tak więc, dokonując kontroli, Sąd ten nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. A zatem zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Wobec powyższego, w sytuacji takiej, jak w niniejszym postępowaniu, tj. kiedy uczestnicy postępowania sądowoadministracyjnego, formułują własne zarzuty do skarżonego kasacyjnie wyroku Sądu I instancji, powinnością Naczelnego Sądu Administracyjnego jest odniesienie się tylko do tej argumentacji, która zawiera się w ramach zarzutów skargi kasacyjnej (zob. B. Gruszczyński, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, komentarz do art. 183 ppsa – LEX 2011).

Spór dotyczy możliwości zastosowania w okolicznościach niniejszej sprawy administracyjnej art. 42 ustawy z 24.10.1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm., dalej Prawo budowlane z 1974 r.)

Zdaniem Sądu I instancji, w przedmiotowej sprawie powinien znaleźć zastosowanie art. 42 ww. ustawy, normujący pozwolenie na użytkowanie, ponieważ zakończenie samowolnie wykonanych robót nastąpiło przed dniem 01. 01. 1995 r. Sąd, powołując się na orzecznictwo (wyroki NSA: z 03.03. 1998 r., sygn akt. IV SA 585/97, LEX nr 43300, z [...].04.1999 r., sygn. akt 681/97, LEX nr 47194 oraz wyrok WSA z 21.09.2005 r., sygn. akt VIII SA/Wa 244/05, LEX nr 19702) stwierdził, iż pozwolenie na użytkowanie jest jednym z etapów legalizacji samowolnie wzniesionego obiektu. W sytuacji takiej, jak w niniejszej sprawie, tj. kiedy nie występują przesłanki orzeczenia nakazu rozbiórki wymienione w art. 37, ani przesłanki nakazania wykonania robót wskazanych w art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r., organ winien zakończyć postępowanie wydając decyzję o pozwoleniu na użytkowanie, a nie decyzję o odmowie wydania nakazu rozbiórki obiektu. Należy dodać, iż Sąd I instancji, w ramach wytycznych, zobowiązał organ, który będzie ponownie rozpoznawał sprawę, by umożliwił samowolnemu inwestorowi wystąpienie do właściwego organu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, która wskazywałaby, czy istniejący sposób zagospodarowania terenu jest zgodny z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Z konkluzją Sądu I instancji co do sposobu zakończenie prowadzonego postępowania administracyjnego nie zgadza się skarżący kasacyjnie. Należy dodać, skarżący organ nie kwestionuje interpretacji art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r., przeprowadzonej przez Sąd I instancji, którą akceptuje też orzekający skład NSA (zob. także wyrok NSA z 03.02.2010 r., sygn. akt II OSK 234/09; cbois.nsa.gov.pl).

W skardze kasacyjnej podniesiono jeden zarzut, mianowicie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, a konkretnie – art. 42 ustawy z 24.10.1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm., dalej Prawo budowlane z 1974 r.) w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ ppsa. W skardze przede wszystkim podnosi się, iż interpretacja dokonana przez Sąd I instancji nie wynika z brzmienia art. 42 Prawa budowlanego z 1974 r., przy czym skarżący przytacza jedynie ust. 1 i ust. 2 cyt. przepisu. Nadto wskazuje, że ustawodawca przewidział uzyskanie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego jedynie w przypadkach określonych w art. 42, natomiast zasadą było zgłoszenie obiektu do użytkowania. Jako kolejny argument przemawiający przeciwko zastosowaniu instytucji pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego podniesiono, iż przedmiotowy obiekt jest od wielu lat użytkowany, a zatem wydanie pozwolenia na użytkowanie byłoby fikcją.

W związku z podniesionym zarzutem, rola orzekającego NSA w niniejszej sprawie sprowadza się do wykładni art. 42 Prawa budowlanego z 1974 r. Zgodnie z ww. przepisem, w zakresie wskazanym w skardze: "Inwestor, właściciel lub zarządca może przystąpić do użytkowania obiektu budowlanego, co do którego wydano przewidziany w art. 40 nakaz dokonania zmian lub przeróbek, dopiero po uzyskaniu pozwolenia na użytkowanie, wydanego przez właściwy terenowy organ administracji państwowej. (ust. 1) Poza wypadkiem określonym w ust. 1 właściwy terenowy organ administracji państwowej może nałożyć obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie wybudowanego obiektu budowlanego, gdy jest to uzasadnione względami bezpieczeństwa ludzi lub mienia, ochrony środowiska albo innymi względami interesu społecznego. (ust. 2)."

Prima facie stwierdzić należy, iż rację ma skarżący kasacyjnie o tyle, iż z samego brzmienia art. 42 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego z 1974 r., których brzmienie przytacza) nie wynika, aby pozwolenie na użytkowanie obiektu budowlanego właściwy organ mógł wydać także w innych przypadkach, aniżeli wskazane w ww. przepisie. Jednakże NSA stoi na stanowisku, że interpretacja językowa (wykładnia polegająca na ustaleniu znaczenia przepisu prawnego, zwana w polskiej literaturze wykładnia klaryfikacyjną) nie wyczerpuje możliwości egzegezy przepisów prawa, choć przyznaje się jej znaczące miejsce. NSA akceptuje pogląd, iż ustalenie znaczenia przepisu jest tylko fragmentem procesu wykładni, gdyż jej ostatecznym celem jest rekonstrukcja z przepisów prawnych pełnej i jednoznacznej normy postępowania (norm postępowania). W tym drugim podejściu, którego czołowymi reprezentantami są Z. Ziembiński i M. Zieliński (zob. L. Morawski, Zasady wykładni prawa, Toruń 2010 r., s. 15-16. Szerzej nt. koncepcji derywacyjnej wykładni prawa pisze M. Zieliński w: Wykładnia prawa. Zasady, reguły, wskazówki, LexisNexis 2010 r. wyd. 5-te, zwłaszcza s. 222 i nast.), odrzuca się a priori zasadę clara non sunt interpretanda, uznając, że pełen proces wykładni wymaga analizy przepisów z uwzględnieniem wszystkich reguł egzegezy, także systemowej i celowościowej (zob. także: A. Redelbach, S. Wronkowska, Z. Ziembiński, Zarys teorii państwa i prawa, PWN 1994 r., s. 197-198 oraz L. Leszczyński, Zagadnienia teorii stosowania prawa. Doktryna i tezy orzecznictwa, Zakamycze 2001, s. 124-132).

W niniejszej sprawie istotne znaczenie przypisać należy interpretacji celowościowej, związanej z istotą instytucji pozwolenia na użytkowanie unormowanej w Prawie budowlanym z 1974 r., a także istotą legalizacji samowoli budowlanej. W myśl jednolitego w tych zakresach orzecznictwa sądowoadministracyjnego, pozwolenie na użytkowanie jest stwierdzeniem zdatności obiektu do użytkowania, a także formą legalizacji obiektu samowolnie wybudowanego, w sytuacji gdy obiekt spełnia wszystkie wymogi prawa budowlanego (m. in. wskazany w zaskarżonym wyroku wyrok NSA z 03.03.1998 r., sygn. akt IV SA 785/97, LEX 43300, oraz wyrok WSA z 09.10.2007 r. , sygn. akt VII SA/Wa 1186/07, LEX nr 443843). Orzekający NSA podziela też stanowisko wyrażone w wyroku 21.09.2005 r. (sygn. akt VII SA/Wa 244/05, LEX nr 194702), iż do obiektu całkowicie wybudowanego w czasie obowiązywania ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane w zakresie regulacji dotyczącej pozwolenia na użytkowanie stosuje się również unormowania tej samej ustawy. W wymienionym wyroku trafnie przyjęto, iż "Pozwolenie na użytkowanie jest bowiem jednym z etapów (końcowych) legalizacji samowolnie wzniesionego obiektu budowlanego. Sprawa podlega ocenie na podstawie unormowań zawartych w art. 42 ww. ustawy z 1974 r." (zob. też w. wyrok WSA w Warszawie z 09.10.2007 r., sygn. akt VII SA/Wa 1186/07).

Uwzględniając powyższe, orzekający NSA jest zdania, iż w świetle przepisów ustawy z 24.10.1974 r. Prawo budowlane, sprawa dotycząca samowoli budowlanej w sytuacji, gdy nie zachodzą przesłanki do zastosowania art. 37 ustawy i art. 40 ustawy z 24.10.1974 r. Prawo budowlane, powinna zostać zakończona decyzją orzekającą o legalności inwestycji, co oznacza objęcie jej gwarancją bezpieczeństwa prawnego. Właściwym środkiem jest pozwolenie na użytkowanie, wydane na podstawie art. 42 ust. 1 ww. ustawy. Na takie orzeczenie pozwala wykładnia celowościowa wskazanego przepisu, uwzględniająca istotę legalizacji samowoli budowlanej i istotę pozwolenia na użytkowanie. W sytuacji uznania samowoli za nielegalną, organ winien orzec o konieczności jej likwidacji poprzez nakaz rozbiórki samowolnie wybudowanego obiektu (art. 37 ust. 1).

NSA zauważa, iż odrębną podstawą wydania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego jest art. 42 ust. 3 Prawa budowlanego z 1974 r. Do takiego wniosku prowadzi systemowa wykładnia całego art. 42 ww. ustawy, tj. jego ustępów 1 do 3, oparta głównie na regułach interpretacji językowej. Przepisy art. 42 ust. 1- 3 Prawa budowlanego z 1974r. przewidywały 3 odrębne przesłanki udzielenia pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego. W ust. 1 mowa była o wymogu uzyskania pozwolenia na użytkowanie jako sankcji za dopuszczenie się samowoli innej, niż zagrożona sankcją określoną w art. 37. W ust. 2 mowa była o wymogu uzyskania pozwolenia na użytkowanie w przypadku, gdy wybudowany obiekt nie był przejawem samowoli, ale mimo to budził podejrzenia o zagrożenie dla ludzi, mienia i środowiska, względnie innych względów i interesu społecznego (publicznego). Przepis ust. 3 formułował natomiast ogólną przesłankę materialno-prawną udzielenia pozwolenia na użytkowanie, która mogła zostać zastosowana nie tylko do przypadków określonych w ust. 1 i 2, ale także do innych przypadków, gdy z jakichkolwiek powodów dany obiekt budowlany nie mógł być legalnie użytkowany, pomimo tego, że był zdatny do użytku, a więc także wówczas, gdy został wybudowany w warunkach samowoli budowlanej, ale nie podlegał nakazowi rozbiórki, a więc tak, jak ma to miejsce w rozpatrywanej sprawie.

Odnosząc się do sentencji decyzji organu I instancji, zaakceptowanej przez organ odwoławczy, zgodzić się należy ze stanowiskiem Sądu I instancji, iż w takim stanie faktycznym, jak w niniejszej sprawie administracyjnej, przepisy nie przewidują orzeczenia "odmowy wydania nakazu rozbiórki", o którym mowa w art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. W świetle tego, co powiedziano wyżej, uzasadnienia dla takiego stanowiska należy upatrywać w tym, że decyzja tej treści w istocie nie załatwia przedmiotowej sprawy administracyjnej, bowiem ani prowadzi do stanu zgodnego z prawem poprzez nakazanie rozbiórki obiektu, ani nie prowadzi do legalizacji samowolnie wybudowanego obiektu. Należy zgodzić się z poglądem NSA wyrażonym w wyroku z [...].04.1999 r. (sygn. akt IV SA 681/97, LEX nr 47194): "Postępowanie administracyjne wszczyna się w celu "załatwienia sprawy", przez co należy rozumieć - wydanie decyzji, chyba, że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stanowią inaczej (art. 105 § 1 i 2, art. 114 kpa). W myśl tej zasady i zgodnie z przepisami Prawa budowlanego z 1974 r., w stosunku do każdej samowoli budowlanej winna być wydana decyzja nakazująca przymusową rozbiórkę obiektu budowlanego bądź też decyzja pozwalająca na jego użytkowanie." Powyższe potwierdza, iż w niniejszej sprawie należy interpretować art. 37 normujący nakaz rozbiórki oraz art. 42 Prawa budowlanego z 1974 r. normujący pozwolenie na użytkowanie z uwzględnieniem reguł wykładni systemowej, nakazującej szersze spojrzenie nie tylko na dane instytucje, ale i na sens prowadzonego postępowania administracyjnego, którym jest "załatwienie sprawy" (art.104 kpa).

Należy dodać, iż podobny wywód, jak zawarty w zaskarżonym wyroku odnośnie formy legalizacji samowoli budowlanej - kiedy nie występują przesłanki do wydania nakazu rozbiórki obiektu budowlanego z art. 37 prawa budowlanego z 1974 r., ani przesłanki do nałożenia obowiązków w trybie art. 40 ww. ustawy – przeprowadził WSA w Gdańsku w wyroku z 26.09.2007 r. (sygn. akt II SA/Gd 330/07). Sąd ten uznał, iż formą legalizacji samowoli budowlanej jest decyzja o pozwoleniu na użytkowanie. Sposób rozumowania i konkluzje tę zaakceptował NSA w wyroku z 28.04.2009 r. (sygn. akt II OSK 629/08; cbois.nsa.gov.pl.)

Odnosząc się do argumentu podniesionego w skardze kasacyjnej, iż decyzja w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie nie powinna być wydana wobec obiektu użytkowanego od lat, sięgnąć można do argumentacji przemawiającej za uznaniem wydawania decyzji o warunkach zabudowy wobec wybudowanych już budynków. Wywód w tej kwestii przeprowadził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 29.12.2007 r. (sygn. akt P 37/2006, Dz. U. 2007 r., Nr 247, poz. 1844), na który powołuje się Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku. Co prawda, wyrok TK dotyczy interpretacji odnośnych przepisów Prawa budowlanego z 07.07.1994 r. (t. j. Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 ze zm.) i decyzji o warunkach zabudowy, ale sensu takiego samego rozumowania nie można odebrać na tle unormowania instytucji pozwolenia na użytkowanie, uregulowanej w art. 42 ust. 3 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Zwrócić zatem należy uwagę na następujące wywody i wnioski Trybunału Konstytucyjnego zawarte w ww. wyroku. TK stwierdził, iż warunkiem legalizacji samowoli budowlanej jest zgodność konkretnej budowy z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tj. z planem miejscowym, albo z "generalnym porządkiem planistycznym", ukształtowanym wieloma ustawami szczególnymi. Nie może tu mieć znaczenia termin uzyskania ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy. Decydujące znaczenie w procesie legalizacji samowoli winno mieć ustalenie, że obiekt wybudowany bez pozwolenia na budowę nie narusza przepisów prawa. "Powinna zatem istnieć możliwość dokonania takiego ustalenia również po wszczęciu postępowania rozbiórkowego, bo "(...) nie do pogodzenia z zasadami konstytucyjnymi jest orzekanie rozbiórki obiektu budowlanego, mimo że inwestorzy wykazali jego zgodność z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, uzyskując ostateczną decyzję o warunkach zabudowy już w trakcie postępowania rozbiórkowego."

Powyższe tezy znajdują odpowiednie zastosowanie do niniejszej sprawy. Skoro pozwolenie na użytkowanie jest stwierdzeniem zdatności obiektu do użytkowania, to decydujące znaczenie w procesie legalizacji samowoli na podstawie art. 42 ustawy z 24.10.1974 r. Prawa budowlanego winno mieć ustalenie, że obiekt użytkowany bez pozwolenia na budowę nie narusza przepisów prawa. Przeszkodą dla legalizacji nie powinna być okoliczność, iż budynek już jest użytkowany.

W nawiązaniu do pisma procesowego z 25.08.2010 r. A. C. i G. R. C. NSA stwierdza, iż żaden z zarzutów wskazanych w tym piśmie nie zawiera się w ramach zarzutu skargi kasacyjnej. Wobec powyższego, w świetle reguły rozpoznawania sprawy w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 ppsa), orzekający NSA nie może odnieść się do zarzutów podniesionych przez uczestników postępowania.

Mając na uwadze podniesione wyżej względy uznano, iż skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, w związku z czym orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 184 ppsa.