Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1076/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2018-11-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 33, 34, 3, 4
journal: Dz.U. 2014 poz 1619
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Daniel (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Agnieszka Nawa-Dubiel Sędzia WSA Iwona Niżnik-Dobosz po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 22 listopada 2018r. sprawy ze skargi I. J. na postanowienie Nr [...] [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2018 r., znak: [...], w przedmiocie uznania zarzutów egzekucyjnych za nieuzasadnione oddala skargę


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. postanowieniem z 3 listopada 2016r., na podstawie art. 34 § 4 i 5, w związku z art. 18 ustawy z 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tj.: Dz. U. 2014r., poz. 1619 z późn. zm.), a także na podstawie art. 123 ustawy z 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj.: Dz. U. z 2016, poz. 23) uznał za nieuzasadnione zarzuty na tytuł wykonawczy nr [...] z 7 marca 2016r. wniesione przez I. J. w piśmie z 20 marca 2013r. (data wpływu 22 marca 2013r.) uzupełnione w piśmie z 11 października 2016r.

W uzasadnieniu organ podał, że egzekwowany obowiązek wynika z decyzji z Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z 6 czerwca 2013r., nr [...], znak: [...], którą nakazano S. S. dokonać rozbiórki budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z instalacjami zlokalizowanego na działkach nr [...], [...] (instalacje wewnętrzne) w miejscowości W., wybudowanego niezgodnie w stosunku do projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją pozwolenia na budowę wydanego przez Starostę [...] z 25 sierpnia 2009r. znak: [...] nr [...]. Obowiązek stał się wymagalny z dniem 28 czerwca 2013r. i podlega egzekucji. W trakcie przeprowadzonych czynności kontrolnych w dniu 28 sierpnia 2014r. stwierdzono, że obowiązek nałożony powyższą decyzją nie został wykonany. Aktualnymi właścicielami działki nr [...] (powstałej z podziału działki nr [...]) w miejscowości W. jest I. J. oraz J. J.. Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego w W. w związku z nabyciem nieruchomości nr [...] w miejscowości W. prowadzi postępowanie egzekucyjne w stosunku do nowych właścicieli. Pismem z 10 października 2014r. znak: [...] poinformował nowych właścicieli nieruchomości o obowiązkach wynikających z prawomocnej decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu. W załączeniu do ww. pisma PINB w W. przesłał kopię decyzji PINB w W. z 6 czerwca 2013r. nr [...] znak: [...], ponadto pouczył zobowiązanych, że niewykonanie ostatecznej decyzji skutkuje podjęciem postępowania egzekucyjnego.

W związku z brakiem wykonania decyzji, upomnieniem z 19 listopada 2014r. PINB w W. wezwał zobowiązanych do wykonania obowiązku rozbiórki wynikającego z ww. decyzji. I. J. odebrała upomnienie w dniu 24 listopada 2014r. natomiast J. J. w dniu 22 listopada 2014r.

W dniu 22 czerwca 2015r. oraz 16 lutego 2016r. dokonano kontroli w wyniku których ustalono, że przedmiotowy budynek mieszkalny nie został rozebrany. Wobec powyższego PINB w W. wszczął postępowanie egzekucyjne doręczając zobowiązanym tytuł wykonawczy z 7 marca 2016r.

Po doręczeniu odpisu tytułu wykonawczego do organu wpłynęło pismo J. J. z 14 marca 2016r. i I. J. z 15 marca 2016r., które PINB w W. zakwalifikował jako zarzuty na tytuł wykonawczy nr [...] z 7 marca 2016r. J. J. w swoim piśmie wniósł o wstrzymanie tytułu wykonawczego z uwagi na prowadzone postępowanie w WSA w Warszawie pod sygnaturą akt VII SA/Wa 1933/15, jednocześnie informując, że jest zameldowany i mieszka w budynku w stosunku do którego orzeczono nakaz rozbiórki. I. J. zarzuciła brak podstawy prawnej kierowania tytułu wykonawczego do jej osoby, prowadzenie postepowania administracyjnego z pominięciem jej jako strony postępowania, przyjęcie budynku do użytkowania oraz toczącego się przed WSA w Warszawie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. W dniu 13 października 2016r. do PINB w W. wpłynęło pismo I. J. w którym na wezwanie organu sprecyzowała, że podstawą wniesienia zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej są okoliczności wymienione w art. 33 § 1 pkt 1, 3, 4, 5 u.p.e.a.

Organ wskazał, że egzekucja dotyczy nakazu wykonania określonej ostateczną i prawomocną decyzją administracyjną rozbiórki obiektu budowlanego. Niewykonanie obowiązku potwierdza słuszność podejmowania egzekucyjnych działań. W postępowaniu egzekucyjnym nie można kwestionować zasadności nałożonego na zobowiązanego obowiązku, gdyż ten wynika z decyzji ostatecznej, która została podjęta w ramach innego postępowania. W rozpatrywanym przypadku nie istnieje w obrocie prawnym decyzja uchylająca lub stwierdzająca nieważność ostatecznej decyzji PINB w W. z dnia 6 czerwca 2013 r. nr [...] znak: [...] Obiekt będący przedmiotem egzekucji nie został rozebrany ani też nie przystąpiono do prac rozbiórkowych. Zatem zarzuty naruszenia art. 33 § 1 pkt 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji są bezzasadne.

Brak jest również podstaw do uznania zarzutu naruszenia art. 33 § 1 pkt 3 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Tytuł wykonawczy z 7 marca 2016r. w punkcie B dotyczącym obowiązku o charakterze niepieniężnym zawiera prawidłowe dane dotyczące aktu normatywnego oraz treści obowiązku stanowiącego przedmiot postępowania egzekucyjnego. Obowiązek rozbiórki spoczywa na aktualnym właścicielu przedmiotowego obiektu i wobec niego należy prowadzić właściwe w tym zakresie postępowanie egzekucyjne. Fakt zmiany właściciela nieruchomości nie stanowi podstawy do zmiany treści czy też uchylenia dotychczasowej decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu. Jeżeli występuje następstwo prawne obowiązek administracyjny przechodzi na następcę prawnego zobowiązanego.

Jak samo organ ocenił zarzut niewykonalności obowiązku o charakterze niepieniężnym. Wyjaśnił, że obowiązek jest niewykonalny z przyczyn faktycznych, jeżeli nie istnieją techniczne możliwości jego realizacji. W analizowanym przypadku nie istnieją żadne przeszkody o charakterze nieusuwalnym, rozbiórka przedmiotowej budynku jest możliwa pod względem technicznym. Orzecznictwo sądowo-administracyjne wskazuje, że niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym, może następować z przyczyn prawnych i faktycznych. Względy ekonomiczne i finansowe nie uzasadniają twierdzenia o niewykonalności obowiązku, choćby go w znacznym stopniu utrudniały. Prawna niewykonalność obowiązku zachodzi wówczas, gdy decyzja jest sprzeczna z obowiązującym porządkiem prawnym. W analizowanym przypadku nie istnieją żadne przeszkody, które uniemożliwiałyby faktyczne wykonanie rozbiórki budynku.

Zarzuty podnoszone w skardze nie są zasadne, bowiem organ orzeka na podstawie stanu faktycznego i prawnego z wydania decyzji. Przedmiotem postępowania jest egzekucja ostatecznej decyzji, dlatego też na tym etapie postępowania PINB w W. nie może badać okoliczności, które były przedmiotem prowadzonego postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją. Wobec powyższego uznać należy za bezzasadne zarzuty dotyczące kwestii kręgu stron postępowania administracyjnego oraz fakt prowadzenia postępowania przez sąd administracyjny. Przedmiotowy budynek nie został przyjęty do użytkowania. Wobec czego zarówno fakt zameldowania oraz użytkowania przez J. J. budynku nie stanowi podstawy do odstąpienia od prowadzenia postępowania egzekucyjnego.

Na powyższe postanowienie zażalenie złożyła I. J., wnosząc o jego uchylenie. Żaląca się podtrzymała stanowisko zawarte w zarzutach od tytułu wykonawczego. Podniosła nadto, że wydając postanowienie naruszono zasady postępowania dowodowego oraz prawa stron do uczestnictwa w postępowaniu. Dodała, że postanowienie zostało wydane przedwcześnie z uwagi na nieuzyskanie przez organ stanowiska wierzyciela w sprawie złożonych zarzutów, a obowiązek jest niewykonalny albowiem minął już termin określony w decyzji, jak i nie ma technicznych możliwości wykonania rozbiórki obiektu budowlanego.

Postanowieniem z 13 stycznia 2017r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 144 K.p.a. uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 27 czerwca 2017r., sygn. akt II SA/Kr 418/17 uchylił postanowienie organu II instancji stwierdzając, że wskazane przez ten organ uchybienia organu pierwszej instancji nie mogą stanowić postawy do uchylenia postanowienia z 3 listopada 2016r. i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania temu organowi. Organ odwoławczy nie zakwestionował poprawności postępowania w I instancji poza jednym tylko obszarem: wytknął mianowicie, że postanowienie organu I instancji nie zostało doręczone współwłaścicielowi nieruchomości, na której znajduje się obiekt podlegający nakazowi rozbiórki orzeczonej decyzją z 6 czerwca 2013r. Nie wskazał przy tym, dlaczego — w okolicznościach rozpoznawanej sprawy — naprawa tego błędu miałaby wymagać uchylenia skarżonego postanowienia i przeprowadzenia ponownego postępowania, a nie zwykłego wykonania przez organ I instancji, w ramach zaleceń z art. 136 K.p.a., czynności w postaci doręczenia postanowienia.

Po ponownym przeprowadzeniu postępowania, postanowieniem z 23 maja 2018r. znak: [...], Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 K.p.a. w związku z art. 18 oraz art. 23 § 1 i 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy.

W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że w związku z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 27 czerwca 2017r. sygn. akt: II SA/Kr 418/17 zwrócił się do PINB na podstawie art. 136 § 1 K.p.a. o dokonanie czynności doręczenia J. J. postanowienia PINB nr [...] z 3 listopada 2016r. znak: [...] w sprawie zarzutów.

Organ wyjaśnił, że postępowanie w przedmiocie zarzutów toczy się w takim zakresie, jaki określony został przez zobowiązanego poprzez zgłoszenie konkretnych zarzutów. W przedmiotowej sprawie w zakreślonym 7-dniowym terminie wniesione zostały dwa pisma: pismo J. J. z 14 marca 2016r. i pismo I. J. z 15 marca 2016r. Jedynie z pisma I. J. wynikało wprost, że zgłasza ona zarzuty w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej w oparciu o tytuł wykonawczy z 7 marca 2016r. Pismem z 20 września 2016r. PINB wezwał I. J. do uzupełnienia podania z 15 marca 2016r. poprzez wskazanie podstaw zarzutów zgodnie z art. 33 § 1 u.p.e.a.. W odpowiedzi I. J. poinformowała, że tytułowi wykonawczemu zarzuca naruszenie art. 33 § l pkt 1, 3, 4, 5 u.p.e.a. Odrębnym pismem PINB wezwał J. J. w trybie art. 64 § 2 K.p.a. do uzupełniania podania z 14 marca 2016r. poprzez doprecyzowanie żądania celem prawidłowego jego zakwalifikowania i rozpoznania, pod rygorem pozostawienia tego podania bez rozpoznania. J. J. nie odpowiedział na wezwanie.

Organ II instancji wyjaśnił, że zobowiązany, wnosząc zarzuty oparte na podstawach z art. 33 § 1 pkt 1 u.p.e.a., powinien przedstawić dowody potwierdzające, że obowiązek nie istnieje, ponieważ nigdy nie powstał albo wprawdzie powstał, ale wygasł z powodu wykonania (okoliczność faktyczna) lub z innych przyczyn wynikających wprost z przepisów prawa (przedawnienie) lub czynności prawnych (uchylenie lub stwierdzenie nieważności decyzji o nałożeniu obowiązku). Zgłaszając zarzut wykonania obowiązku, zobowiązany wchodzi w spór z organem egzekucyjnym o dopuszczalność egzekucji obowiązku określonego w tytule wykonawczym. Przed wystawieniem tytułu wykonawczego z 7 marca 2016r. pracownicy powiatowego inspektoratu przeprowadzili w dniu 16 lutego 2016r. kontrolę na działce nr [...] przy ul. [...] w W. i protokolarnie stwierdzili, że decyzja nie została wykonana. Zatem zarzut wykonania obowiązku nie zasługuje w przedmiotowej sprawie na uwzględnienie.

W kwestii przedawnienia obowiązku organ podniósł, że instytucja przedawnienia nie ma co do zasady zastosowania do obowiązków o charakterze niepieniężnym. Przepisy ustawy z 7 lipca 1994r. Prawo budowlane na podstawie której orzekane są nakazy rozbiórki, nie przewidują takiego wyjątku, a zatem zarzut przedawnienia obowiązku jest bezzasadny.

Nieuzasadniony jest również zarzut wygaśnięcia obowiązku. Wygaśnięcie obowiązku oznacza, że obowiązek wprawdzie powstał (istniał), ale z powodu określonych okoliczności wygasł po pewnym czasie. Powodem wygaśnięcia obowiązku może być np. wykonanie obowiązku, przedawnienie lub umorzenie obowiązku, uchylenie lub stwierdzenie nieważności decyzji o nałożeniu obowiązku Żadnej z okoliczności skutkujących wygaśnięciem obowiązku nie można stwierdzić w przedmiotowej sprawie. Podstawa prawna egzekwowanego obowiązku istnieje i obowiązek nie wygasł. Decyzja z 6 czerwca 2013r. znak: [...] pozostaje w obrocie prawnym. W dniu 9 lutego 2015r. I. J. wniosła o nieważności decyzji PINB nr [...] z 6 czerwca 2013r. MWINB najpierw postanowieniem nr [...] z 5 maja 2015r. znak: [...] odmówił wstrzymania wykonania w/w decyzji PINB, a następnie decyzją nr [...] z 5 maja 2015r. znak: [...] odmówił stwierdzenia jej nieważności. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z 7 lipca 2015r. znak: [...] utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Skarga na w/w decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego została oddalona prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 31 sierpnia 2016r. sygn. akt: VII SA/Wa [...]. Postępowanie nadzwyczajne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji PINB nr [...] z 6 czerwca 2013r. nie doprowadziło do wyeliminowania z obrotu prawnego tej decyzji, zatem zarzut wygaśnięcia obowiązku w przedmiotowej sprawie jest niezasadny.

Odnosząc się do zarzutu określenia egzekwowanego obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z orzeczenia, o którym mowa w art. 3 i 4 u.p.e.a. (art. 33 § 1 pkt 3 u.p.e.a.), organ wskazał, iż aby uznać powyższy zarzut za zasadny należałoby wykazać, że istnieje rozbieżność pomiędzy treścią obowiązku opisanego w tytule wykonawczym, a treścią obowiązku określonego w orzeczeniu, stanowiącym podstawę do wystawienia tego tytułu wykonawczego. Z porównania treści obowiązku wskazanego w tytule wykonawczym z 7 marca 2016r. i treści obowiązku wskazanego w decyzji z 6 czerwca 2013r. wynika, że treść obowiązku jest tożsama. Wobec powyższego organ egzekucyjny słusznie odmówił uwzględnienia zarzutu.

Na uwzględnienie w przedmiotowej sprawie nie zasługiwał również zarzut błędu co do osoby zobowiązanego (art. 33 § 1 pkt 4 u.p.e.a.). Organ wyjaśnił, że egzekwowany w przedmiotowej sprawie obowiązek rozbiórki budynku wynika z decyzji PINB nr [...] z 6 czerwca 2013r., w której rozbiórkę nakazano S. S.. Aktualnie właścicielami działki nr [...] (powstałej z podziału działki nr [...]) na której posadowiony jest budynek są I. J. i J. J.. Obowiązek rozbiórki budynku, nakazany w decyzji przez właściwy organ nadzoru budowlanego, nie ma charakteru osobistego, tj. nie jest ściśle związany z podmiotem wskazanym w decyzji jako podmiot zobowiązany do wykonania obowiązku. W przypadku egzekucji tego obowiązku chodzi o doprowadzenie do wykonania obowiązku wynikającego z decyzji, a nie o wykonanie decyzji w stosunku do osoby wskazanej w decyzji. Decyzja nakazująca rozbiórkę nie pełni bowiem funkcji kary nakładanej na konkretną osobę (podmiot), ale celem jej wydania jest doprowadzenie do stanu legalności, czyli do stanu sprzed dokonania samowoli budowlanej. Dlatego wszelkie obowiązki wynikające z władztwa nad nieruchomością, w tym obowiązek rozbiórki obiektu posadowionego na tej nieruchomości, obciążają aktualnego właściciela, ponieważ związane są z własnością nieruchomości, a nie z konkretną osobą. Organ II instancji wskazał również, że w wyroku z 31 sierpnia 2016r. sygn. akt: VII SA/Wa 1933/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpatrując skargi S. S. i I. J. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 7 lipca 2015r. nie tylko nie zakwestionował przyjętej przez PINB koncepcji uznania odpowiedzialności aktualnych właścicieli działki za wykonanie obowiązku nakazanego w decyzji, ale wskazał, że koncepcja ta ma oparcie w art. 30 § 4 K.p.a.

Ponadto organ wskazał, że w aktach postępowania egzekucyjnego zalega kopia umowy darowizny - aktu notarialnego z 8 listopada 2012r., Repertorium A Nr [...]. W treści w/w umowy w punkcie IV ppkt 2 zapisano, że S. S. daruje swojej córce, I. J., całą zabudowaną nieruchomość położoną w W., gmina W., obręb [...], utworzoną z działki nr [...] o powierzchni 0,0233 ha, a I. J. oświadcza, że darowiznę tę przyjmuje. W punkcie VIII w/w umowy zawarty został następujący zapis: "B. S., I. J. i A. S. oświadczają, że są już w posiadaniu przedmiotów dokonanych na ich darowizn i z dniem dzisiejszym do nich należeć będą wszelkie z tym związane korzyści i ciężary." Niewątpliwie jednym z ciężarów, jakie wiążą się obecnie z własnością w/w działki nr [...] w W., jest obowiązek rozbiórki budynku nakazany w decyzji PINB nr [...] z 6 czerwca 2013r. znak: [...]

Na uwzględnienie w przedmiotowej sprawie nie zasługiwał też – w ocenie organu, zarzut niewykonalności obowiązku o charakterze niepieniężnym (art. 33 § 1 pkt 5 u.p.e.a.). Z akt postępowania egzekucyjnego i okoliczności podnoszonych przez zobowiązaną nie wynikało, aby istniały przeszkody powodującej nieusuwalny brak możliwości wykonania egzekwowanego obowiązku rozbiórki. W piśmie z 15 marca 2016r., uzupełnionym pismem z 11 października 2016r. I. J. nie wyjaśniła, jakie okoliczności jej zdaniem świadczą o niewykonalności obowiązku określonego w decyzji PINB nr [...] z 6 czerwca 2013r. Uczyniła to dopiero w zażaleniu z 14 listopada 2016r., wskazując że w decyzji PINB nr [...] z 6 czerwca 2013r. podano termin, do którego należy dokonać rozbiórki (do końca czerwca 2014r.) i w związku z tym, że termin ten minął przed tym jak została poinformowana o ciążącym na niej obowiązku, decyzja ta jest dla niej niewykonalna. W zażaleniu zobowiązana podniosła także, iż w/w decyzja jest niewykonalna z przyczyn technicznych, gdyż budynek objęty rozbiórka stanowi techniczną jedność z obiektami wzniesionymi na sąsiednich działkach i nie da się go rozebrać bez uszkodzenia tych obiektów. Organ wskazał, że termin wskazany w decyzji PINB nr [...] z 6 czerwca 2013r. pozostaje bez wpływu na wykonalność egzekwowanego obowiązku, jego zakreślenie miało na celu jedynie wskazanie, kiedy najwcześniej, w razie ustatecznia się w/w decyzji PINB, organ wdroży działania celem doprowadzenia do realizacji obowiązku w sytuacji braku dobrowolnego jego wykonania. Odnośnie natomiast kwestii niewykonalności egzekwowanego obowiązku z przyczyn technicznych, podniósł, że z uzasadnienia decyzji PINB nr [...] z 6 czerwca 2013r. wynika, że wydając tę decyzję organ miał wiedzę, że przedmiotowy budynek jest połączony z dwoma innymi budynkami zrealizowanymi na sąsiednich działkach, wykonanymi również niezgodnie z pozwoleniami na budowę (sposób połączenia pomiędzy nimi opisano w uzasadnieniu decyzji), a zatem okoliczność ta była znana przed wydaniem decyzji. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że zarzut wymieniony w art. 33 § 1 pkt 5 u.p.e.a. dotyczy niewykonalności obowiązku zaistniałego zarówno po wydaniu decyzji, jak i niewykonalności obowiązku, która powstała przed wydaniem decyzji. W sytuacji, gdyby niewykonalność powstała przed wydaniem decyzji, uzasadniałoby to przyjęcie, że zachodzi przesłanka do stwierdzenia jej nieważności zawarta w art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a. MWINB decyzją nr [...] z 5 maja 2015 r. znak: [...], utrzymaną w mocy decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 7 lipca 2015r. znak: [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji PINB nr [...] z 6 czerwca 2013r. znak: [...] Z powyższego wynika, że na etapie postępowania administracyjnego zakończonego ostatecznie decyzją PINB nr [...] z 6 czerwca 2013r. znak: [...] nie zachodziła niewykonalność obowiązku.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany pogląd, że w sytuacji, gdy ten sam organ pełni zarówno funkcję wierzyciela, jak i organu egzekucyjnego, bezprzedmiotowym jest wydawanie przez ten organ dwóch odrębnych postanowień, czyli postanowienia w sprawie stanowiska wierzyciela i postanowienia w sprawie zarzutów. Pogląd ten formułowany jest w oparciu o uchwałę składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 czerwca 2007r. sygn. akt: I FPS 4/06. Ponadto pozostałe uwagi zawarte w zażaleniu zobowiązanej zmierzają w istocie do kwestionowania decyzji PINB nr [...] z 6 czerwca 2013r., jednak na etapie postępowania egzekucyjnego brak jest podstaw do weryfikowania prawidłowości decyzji, z której wynika egzekwowany obowiązek. Z treści przepisu art. 29 § 1 u.p.e.a. wynika, że organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zasadności obowiązku objętego tytułem wykonawczym.

I. J. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na postanowienie Inspektor Nadzoru Budowlanego, domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia i umorzenia postępowania w całości, uchylenia wszystkich aktów prawnych wydanych w sprawie po 19 listopada 2012r. z powodu wady prawnej wykluczającej je z obrotu prawnego.

W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że jest właścicielką przedmiotowej nieruchomości od 8 listopada 2012r., a zatem przed wydaniem decyzji nakazującej rozbiórkę w dniu 6 czerwca 2013r. Mimo to decyzja nie została jej doręczona i nie miała możliwości jej zaskarżyć. Skoro została właścicielem nieruchomości zanim decyzja weszła do obrotu prawnego to nie mogła nabyć korzyści i ciężarów które jeszcze wtedy nie istniały.

Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał swoje stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2017r., poz. 2188) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego wyżej przepisu Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt administracyjny z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. Stosownie zaś do treści art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018r., poz. 1302 z późn. zm. – dalej jako: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a. (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

W tym miejscu wskazać również należy, że zgodnie z art. 119 pkt 3 p.p.s.a. oraz art. 120 p.p.s.a., jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

W ocenie Sądu, przedmiotowa skarga nie zasługuje na uwzględnienie i jako taka podlega oddaleniu. Organ odwoławczy wydając zaskarżone postanowienie nie naruszył bowiem przepisów prawa w stopniu mającym wpływ na rozstrzygnięcie, co mogłoby uzasadniać uwzględnienie skargi i uchylenie kwestionowanego postanowienia.

Przedmiotem kontroli Sądu w rozpoznawanej sprawie jest postanowienie Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. o uznaniu zarzutów wniesionych przez I. J. w postępowaniu egzekucyjnym toczącym się na podstawie tytułu wykonawczego nr [...] z 7 marca 2016r.

Kwestionowane w przedmiotowej sprawie postanowienie zostało wydane w oparciu o przepisy ustawy z 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. I tak, zgodnie z treścią art. 33 § 1 ww. ustawy, podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej może być:

1) wykonanie lub umorzenie w całości albo w części obowiązku, przedawnienie, wygaśnięcie albo nieistnienie obowiązku;

2) odroczenie terminu wykonania obowiązku albo brak wymagalności obowiązku z innego powodu, rozłożenie na raty spłaty należności pieniężnej;

3) określenie egzekwowanego obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z orzeczenia, o którym mowa w art. 3 i 4;

4) błąd co do osoby zobowiązanego;

5) niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym;

6) niedopuszczalność egzekucji administracyjnej lub zastosowanego środka egzekucyjnego;

7) brak uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia, o którym mowa w art. 15 § 1;

8) zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego;

9) prowadzenie egzekucji przez niewłaściwy organ egzekucyjny;

10) niespełnienie w tytule wykonawczym wymogów określonych w art. 27, a w zagranicznym tytule wykonawczym - wymogów określonych w art. 102 ustawy o wzajemnej pomocy.

Ponadto stosownie do treści art. 34 § 1 u.p.e.a., zarzuty zgłoszone na podstawie art. 33 § 1 pkt 1-7, 9 i 10, a przy egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym – także na podstawie art. 33 § 1 pkt 8, organ egzekucyjny rozpatruje po uzyskaniu stanowiska wierzyciela w zakresie zgłoszonych zarzutów, z tym że w zakresie zarzutów, o których mowa w art. 33 § 1 pkt 1-5 i 7, stanowisko wierzyciela jest dla organu egzekucyjnego wiążące. W przypadku egzekucji należności pieniężnych, o których mowa w art. 2 § 1 pkt 8 lit. a-f i pkt 9, stanowiska wierzyciela nie wymaga się. Organ egzekucyjny, po otrzymaniu ostatecznego postanowienia w sprawie stanowiska wierzyciela lub postanowienia o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu, wydaje postanowienie w sprawie zgłoszonych zarzutów, a jeżeli zarzuty są uzasadnione – o umorzeniu postępowania egzekucyjnego albo o zastosowaniu mniej uciążliwego środka egzekucyjnego (§ 4). W tym miejscu wymaga również podkreślenia, że – jak zasadnie wskazał organ odwoławczy – w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntował się pogląd, zgodnie z którym w przypadku, gdy organ egzekucyjny jest jednocześnie wierzycielem, to – w razie zgłoszenia przez stronę zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej – nie przeprowadza się dodatkowego etapu postępowania egzekucyjnego w postaci uzyskania stanowiska wierzyciela (jest ono bezprzedmiotowe), natomiast odniesienie się do tych zarzutów następuje w postanowieniu organu egzekucyjnego wydanym na podstawie art. 34 § 4 u.p.e.a. (zob. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 kwietnia 2014r., sygn. akt II GSK 2114/12, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z 2 grudnia 2015r., sygn. akt I SA/Lu 603/15, oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 6 grudnia 2017r., sygn. akt I SA/Gd 1375/17). Tym samym, z uwagi na fakt, iż w kontrolowanej sprawie rozpoznający sprawę w I instancji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. był zarówno wierzycielem, jak i organem egzekucyjnym, regulacja zawarta w art. 34 § 1 u.p.e.a. nie miała zastosowania, natomiast wydane przez niego postanowienie z 3 listopada 2016r. należało uznać za postanowienie w sprawie zgłoszonych przez skarżącą zarzutów.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt kontrolowanej sprawy, w pierwszej kolejności wymaga podkreślenia, że istota sporu w przedmiotowej sprawie sprowadza się zasadniczo do rozstrzygnięcia czy zarzuty zgłoszone przez skarżącą w toku prowadzonego postępowania egzekucyjnego zasługiwały na uwzględnienie, a tym samym czy zgodnie z prawem organy obu instancji uznały je za nieuzasadnione. Z uwagi na niejednoznaczne określenie podniesionych zarzutów w piśmie z 20 marca 2016r., na wezwanie organu w piśmie z 11 października 2016r. I. J. sprecyzowała, że podstawą wniesienia zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej są okoliczności wymienione w art. 33 § 1 pkt 1, 3, 4, 5 u.p.e.a. Zobowiązana zgłosiła więc następujące zarzuty: wykonanie lub umorzenie w całości albo w części obowiązku, przedawnienie, wygaśnięcie, nieistnienie obowiązku (art. 33 § 1 pkt 1 u.p.e.a.), określenie egzekwowanego obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z orzeczenia, o którym mowa w art. 3 i 4 u.p.e.a. (art. 33 § 1 pkt 3 u.p.e.a.), błąd co do osoby zobowiązanego (art. 33 § 1 pkt 4 u.p.e.a.) i niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym (art. 33 § 1 pkt 5 u.p.e.a.). Na uzasadnienie zarzutów w piśmie z 11 października 2016r. podniosła jedynie, że nie otrzymała decyzji nakazującej rozbiórkę, nie była też adresatem nałożonego obowiązku.

Mimo, że wskazane przez skarżącą zarzuty nie zawierały szerszego uzasadnienia organy obydwu instancji w sposób niezwykle rzetelny i drobiazgowy dokonały ich analizy w kontekście prowadzonego postępowania egzekucyjnego. W szczególności organ II Instancji w uzasadnieniu swojego postanowienia prawidłowo i skrupulatnie odniósł się do każdego ze złożonych zarzutów oraz gruntownie wyjaśnił sprawę w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy. Nie jest zatem potrzebne powtarzanie tych wszystkich argumentów, które w zaskarżonym postanowieniu zostały przeze organ szczegółowo wyartykułowane, a które Sąd w całości podziela. Zarzuty skargi okazały się niezasadne.

Poza sporem w sprawie jest to, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z 6 czerwca 2013r. nr [...] znak: [...], którą nakazano S. S. dokonać rozbiórki budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z instalacjami zlokalizowanego na działkach nr [...], [...] (instalacje wewnętrzne) w miejscowości W., nie została wykonana, a budynek wciąż nie został rozebrany.

Przypomnieć również należy, że decyzją z 7 lipca 2015r., znak: [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. utrzymał w mocy decyzję Inspektor Nadzoru Budowlanego z 5 maja 2015r. nr [...], znak: [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z 6 czerwca 2013r., nr [...], znak: [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z 31 sierpnia 2016 r. oddalił skargę S. S. i I. J. na opisaną wyżej decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 7 lipca 2015r.

Decyzja nakazująca rozbiórkę pozostaje zatem w obrocie prawnym. Tym samym oczywiście bezzasadny jest zarzut wykonania i nieistnienia obowiązku. Prawidłowo również organ w uzasadnieniu swojego postanowienia wyjaśnił, że obowiązki o charakterze niepieniężnym - takie jak obowiązek wykonania orzeczonej ostateczną decyzją administracyjną rozbiórki – wynikające z ustawy prawo budowlane nie przedawniają się. Nie stanowi bowiem o tym żaden przepis prawa, a tylko wówczas byłoby to możliwe. Upływ czasu nie legalizuje nielegalnie wybudowanego budynku. Obowiązek rozbiórki nie został też umorzony, ani nie zaistniała żadna z okoliczności skutkujących wygaśnięciem obowiązku.

Tym samym nie jest uzasadniony zgłaszany zarzut oparty na art. 33 § 1 pkt. 1 u.o.p.e.a.

Niezasadny okazał się także zarzut dotyczący określenia egzekwowanego obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z orzeczenia, o którym mowa w art. 3 i 4 u.p.e.a. Jak słusznie wskazał organ II instancji aby uznać powyższy zarzut za zasadny należałoby wykazać, że istnieje rozbieżność pomiędzy treścią obowiązku opisanego w tytule wykonawczym, a treścią obowiązku określonego w orzeczeniu, stanowiącym podstawę do wystawienia tego tytułu wykonawczego. Z porównania treści obowiązku wskazanego w tytule wykonawczym nr [...] z 7 marca 2016r. i treści obowiązku wskazanego w decyzji PINB nr [...] z 6 czerwca 2013r. znak: [...] wynika, że treść obowiązku jest tożsama, tj. rozbiórka budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z instalacjami, zlokalizowanego na działkach nr [...], [...] (instalacje wewnętrzne) w miejscowości W., wybudowanego niezgodnie w stosunku do projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją pozwolenia na budowę wydanego przez Starostę [...] z 25 sierpnia 2009r. znak: [...]

Trafnie wywiódł organ II instancji, że niezasadny był zarzut błędu co do osoby zobowiązanego. W doktrynie przyjmuje się, że podstawa, o której stanowi art. 33 § 1 pkt 4, polega na podjęciu przez organ egzekucyjny oraz egzekutora czynności egzekucyjnych względem podmiotu błędnie uznanego za zobowiązanego. Ma on miejsce wówczas, gdy obiektywnie osoba, oznaczona jako zobowiązany w tytule wykonawczym, pozostaje innym podmiotem niż adresat decyzji stanowiącej podstawę prawną egzekwowanego obowiązku. Zarzut ten dotyczy jedynie kontroli formalnej tożsamości osoby, co do której prowadzi się egzekucję. Do prowadzenia szerszych ustaleń, czy wręcz weryfikacji osoby zobowiązanego w kierunku ustalenia zasadności obciążenia jego egzekwowanym obowiązkiem organ egzekucyjny nie ma prawa. Egzekwowany w przedmiotowej sprawie obowiązek rozbiórki budynku wynika z decyzji PINB nr [...] z 6 czerwca 2013r. znak: [...], w której rozbiórkę nakazano S. S.. PINB ustalił, że aktualnie właścicielami działki nr [...] na której posadowiony jest budynek objęty decyzją PINB nr [...] z 6 czerwca 2013r. znak: [...], są I. J. i J. J.. W związku z tym wszczynający postępowanie egzekucyjne tytuł wykonawczy nr [...] z 7 marca 2016r. wystawiony został już wobec ustalonych właścicieli działki, na której znajduje się przedmiotowy budynek, tj. wobec skarżącej J. J.. Sąd wyjaśnia, że w orzecznictwie jednolicie przyjmuje się, iż w sytuacji, gdy np. na skutek czynności cywilnoprawnych dochodzi do zmiany właściciela rzeczy, obowiązek podlegający egzekucji przechodzi na następcę prawnego zobowiązanego (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z 26 października 2010r., sygn. akt II SA/Op 375/10). Decyzja nakazująca rozbiórkę dotyczy w tej sprawie konkretnego budynku, a nie osoby i zobowiązanym do jej wykonania jest jego aktualny właściciel, zatem w razie zmian właścicielskich decyzja ta pozostaje w obrocie, a organ, bez wydawania ponownego rozstrzygnięcia w tej sprawie, ma prawo egzekwować wynikający z niej obowiązek od obecnego właściciela, czyli skarżącej (por. też wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 września 2013r., sygn. akt II OSK 956/12; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 9 grudnia 2016r., sygn. akt: II SA/Kr 1204/16). Słusznie zatem skarżąca została uznana przez organy za osobę zobowiązaną do wykonania obowiązku rozbiórki. Słuszność takiego rozumowania potwierdził również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 31 sierpnia 2016r. sygn. akt: VII SA/Wa 1933/15, co zostało szczegółowo przedstawione w zaskarżonym postanowieniu.

Wreszcie należy się zgodzić z Inspektor Nadzoru Budowlanego, że na uwzględnienie nie zasługiwał również zarzut niewykonalności obowiązku o charakterze niepieniężnym (art. 33 § 1 pkt 5 u.p.e.a.). Niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym oznacza, iż istnieją niezależne od zobowiązanego i trwałe przyczyny powodujące niemożność wykonania tego obowiązku (por. P. Przybysz, Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, Wyd. 4, LexisNexis, Warszawa 2008, str. 153-154; D. Jankowiak, Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, "Unimex", Wrocław 2007, str. 358). Niewykonalność ta jest spowodowana przyczynami o charakterze obiektywnym i nieusuwalnym. Osoba odpowiedzialna za wykonanie obowiązku musi być trwale pozbawiona możliwości jego wykonania.

Początkowo skarżąca nie sprecyzowała w czym upatruje niewykonalności nałożonego obowiązku rozbiórki. Dopiero w zażaleniu na postanowienie organu egzekucyjnego podniosła, że są to: upływ terminu do którego nakazano dokonać rozbiórki oraz niewykonalność z przyczyn technicznych, z uwagi na połączenie obiektu przeznaczonego do rozbiórki z obiektami wzniesionymi na sąsiednich działkach. Okoliczności te nie świadczą jednak o niewymagalności obowiązku z opisanym wyżej znaczeniu. Termin wskazany w decyzji PINB nr [...] z 6 czerwca 2013r. znak: [...] pozostaje bez wpływu na wykonalność egzekwowanego obowiązku, jego zakreślenie miało na celu jedynie wskazanie, kiedy możliwe będzie wdrożenie postępowania egzekucyjnego. Między wystosowaniem do skarżącej upomnienia a wszczęciem postępowania minął ponad rok, skarżąca miała więc czas aby dobrowolnie wykonać ciążący na niej obowiązek. Kwestia technicznej wykonalności egzekwowanego obowiązku była niewątpliwie przedmiotem analizy Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. przy wydawaniu decyzji nakazującej rozbiórkę, gdyż organ miał wiedzę, że przedmiotowy budynek jest połączony z dwoma innymi budynkami zrealizowanymi na sąsiednich działkach, w zabudowie szeregowej. Ponadto gdyby uznać, że obowiązek był niewykonalny w dacie wydania decyzji to byłaby ona obarczona wadą nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a. W niniejszej sprawie właściwe organy odmówiły stwierdzenia nieważności decyzji PINB nr [...] z 6 czerwca 2013r. znak: [...], tym samym uznając, że żadna z przesłanek opisanych w art. 156 § 1 K.p.a. nie zachodzi. Rozstrzygnięcie to – jak już wskazano- zostało poddane kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie który wyrokiem z 31 sierpnia 2016r. sygn. akt: VII SA/Wa 1933/15oddalił skargi.

Dlatego też skarga na podstawie art. 151 p.p.s.a. podlegała oddaleniu.