Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 2468/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-06-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6262 Radni
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Góra – Błaszczykowska (spr.), Sędzia WSA Izabela Głowacka – Klimas, Sędzia WSA Sławomir Antoniuk, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi Wojewody M. na uchwałę Rady Miejskiej w S. z dnia [...] maja 2020 r. nr [...] w przedmiocie zmiany uchwały w sprawie ustalenia zasad na jakich przewodniczącemu organu wykonawczego jednostki pomocniczej gminy oraz przewodniczącemu Rady Osiedla Z. przysługują diety stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały


UZASADNIENIE

W dniu [...] grudnia 2016 r. Rada Miejska w S. (zwana dalej: Rada), działając na podstawie art. 37b ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446 ze zm., zwana dalej: u.s.g.), podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie ustalenia zasad na jakich przewodniczącemu organu wykonawczego jednostki pomocniczej gminy oraz przewodniczącemu Rady Osiedla Z. przysługują diety (zwana dalej: uchwałą).

W § 1 uchwały określono, iż Przewodniczącemu organu wykonawczego jednostki pomocniczej gminy oraz Przewodniczącemu Rady Osiedla Z. przysługuje dieta w wysokości 160 zł za udział w sesji Rady Miejskiej lub posiedzeniach komisji. Zaproszenia na posiedzenie komisji dokonuje Przewodniczący Rady Miejskiej na wniosek Przewodniczącego komisji, w związku z przedmiotem obrad (ust. 1). Dieta przysługuje również osobom, o których mowa w ust. 1 za udział w zebraniach zwoływanych przez Przewodniczącego Rady Miejskiej lub Burmistrza Miasta i Gminy S. (ust. 2). W przypadku zbiegu uprawnień do diety, o której mowa w ust. 1 i 2 oraz diety radnego w ciągu jednego dnia, wypłaca się jedną dietę wybraną przez uprawnionego (ust. 3). Wykonanie uchwały powierzono Burmistrzowi Miasta i Gminy S. (§ 2 uchwały). W § 4 uchwały określono, że wchodzi ona w życie z dniem podjęcia.

Następnie w dniu [...] maja 2020 r. Rada, działając na podstawie art. 37b ust. 1 u.s.g., podjęła uchwałę Nr [...] zmieniającą uchwałę w sprawie ustalenia zasad na jakich przewodniczącemu organu wykonawczego jednostki pomocniczej gminy oraz przewodniczącemu Rady Osiedla Z. przysługują diety (zwana dalej: uchwałą zmieniającą). Ww. uchwałą określono (§ 1), że § 1 uchwały otrzymuje brzmienie: "§ 1. 1 Przewodniczącemu organu wykonawczego jednostki pomocniczej z terenu Miasta i Gminy S. oraz przewodniczącemu Rady Osiedla Z. przysługuje zryczałtowana miesięczna dieta w wysokości 200 zł. 2. Dieta, o której mowa w ust. 1 przysługuje z tytułu pełnienia funkcji przewodniczącego organu wykonawczego jednostki pomocniczej z terenu Miasta i Gminy S. oraz przewodniczącego Rady Osiedla Z. oraz wykonywania innych obowiązków wynikających z ustawy o samorządzie gminnym, Statutu Miasta i Gminy S. i Statutów jednostek pomocniczych. 3. Wypłata diet, za dany miesiąc kalendarzowy następuje jednorazowo w terminie do 10-go dnia każdego następnego miesiąca. 4. W przypadku, gdy osoba wymieniona w ust. 1 nie może pełnić swoich obowiązków co najmniej przez okres jednego miesiąca, dieta za ten okres nie będzie wypłacana. 5. W przypadku pełnienia funkcji przez osoby, o których mowa w ust. 1 w okresie krótszym niż miesiąc wysokość diety zostanie obliczona proporcjonalnie do liczby dni sprawowania funkcji przyjmując, że miesiąc liczy 30 dni. 6. W przypadku zbiegu uprawnień do diety, o której mowa w ust. 1 oraz diety radnego wypłaca się jedną dietę wybraną przez uprawnionego".

Wykonanie uchwały zmieniającej powierzono Burmistrzowi Miasta i Gminy S. (§ 2 uchwały zmieniającej). W § 3 określono zaś, że wchodzi ona w życie z dniem podjęcia.

W uzasadnieniu rada wskazała, że uchwała w sprawie ustalenia zasad przyznawania diet przewodniczącym jednostek pomocniczych nie jest aktem prawa miejscowego, ale jedynie przepisem wewnętrznym (aktem kierownictwa wewnętrznego). Dotyczy bowiem tylko sołtysów, a nie nieograniczonego kręgu adresatów i reguluje jedną z kwestii związanych z wykonywaniem powierzonych im czynności. W możliwości określania przez Radę zasad przyznania diety mieści się kompetencja radnych polegająca na przyznaniu ww. osobom diety, jej wysokości oraz dookreślenia sytuacji uprawniających do jej uzyskania. Dotychczas obowiązująca uchwała (Nr [...] z dnia [...] grudnia 2016 r.) wskazywała, iż przewodniczącemu organu wykonawczego jednostki pomocniczej gminy oraz przewodniczącemu Rady Osiedla Z. przysługuje dieta za udział w sesji Rady Miejskiej lub posiedzeniach komisji. Niniejsza uchwała zmieniająca wprowadza zasadę zryczałtowanej diety miesięcznej w związku z pełnieniem ww. funkcji. Dieta, o której mowa, stanowi rekompensatę poniesionych kosztów związanych z wykonywaniem obowiązków określonych Statutem poszczególnych jednostek pomocniczych.

W skardze złożonej na powołane wyżej uchwały do sądu administracyjnego Wojewoda Mazowiecki (zwany dalej: Wojewoda, skarżący, organ nadzoru) wniósł o orzeczenie nieważności uchwały zmieniającej Nr [...]z dnia [...]maja 2020 r. w całości oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonej uchwale skarżący zarzucił istotne naruszenie przepisu art. 37b ust. 1 i 2 u.s.g.

Uzasadniając złożoną skargę Wojewoda wskazał, że w § 3 uchwały zmieniającej Rada określiła, że uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia. Stwierdził, iż uchwała zmieniająca podobnie jak uchwała pierwotna stanowi akt prawa miejscowego i winna zostać ogłoszona w dzienniku urzędowym.

Podniósł, iż podstawę prawną ww. uchwały stanowi art. 37b ust. 1 u.s.g. Przepis ten przyznaje radzie gminy kompetencję do ustanowienia zasad rekompensaty wydatków ponoszonych przez sołtysów, w postaci diety i zwrotu kosztów podróży służbowej. Jednakże, jak wynika z tytułu oraz treści skarżonej uchwały, Rada przyznała również diety przewodniczącemu Rady Osiedla Z.. O przyznaniu diety przewodniczącemu rady dzielnicy (osiedla) stanowi art. 37b ust. 2 u.s.g. Ustawodawca różnicując status prawny sołtysa jako organu wykonawczego (zarządzającego) sołectwa i przewodniczącego rady osiedla, jako członka organu uchwałodawczego (stanowiącego) jednostki pomocniczej gminy, czyli osiedla, wskazuje na istnienie w ustawie o samorządzie gminnym dwóch samodzielnych podstaw prawnych do przyznania diet sołtysom oraz przewodniczącym rady osiedla. Różnica w art. 37b ust. 1 i 2 u.s.g. dotyczy także zasad zwrotu kosztów podróży. Oznacza to konieczność ustalenia zasad przyznawania tych świadczeń, z uwzględnieniem ich odrębności. Te same zasady dotyczą przyznawania diet zarówno sołtysom jak i przewodniczącym rady osiedla.

Wskazał, że dieta ma charakter rekompensaty za zaangażowanie w działalność publiczną i poniesione wydatki (koszty) w związku z wykonywaniem powierzonej funkcji społecznej, a nie jest świadczeniem pracowniczym. Rada gminy, korzystając zatem z normy kompetencyjnej, zawartej w przepisie art. 37b u.s.g. powinna dokonać określenia zasad, na jakich przysługują przewodniczącemu organu wykonawczego jednostki pomocniczej czy przewodniczącemu rady osiedla diety i/lub zwrot kosztów podróży, a więc określenia tych czynności funkcyjnych ww. osób, za które dieta przysługuje (tj. za jakie konkretnie czynności i w jakiej wysokości będzie przysługiwała dieta). Uznał, że w możliwości określania zasad przyznania diety mieści się kompetencja radnych polegająca na przyznaniu sołtysom czy przewodniczącym rady osiedla diety, jej wysokości oraz dookreślenia sytuacji uprawniających do jej uzyskania. Zakresem regulacji uchwały powinna być również objęta sytuacja, gdy sołtys, czy przewodniczący rady osiedla np. przez dłuższy okres czasu nie wykonują obowiązków wynikających z pełnionych funkcji, a tym samym nie ponoszą żadnych kosztów związanych z jej pełnieniem.

Skarżący stwierdził, że ustalona w § 1 ust. 1 uchwały zmieniającej w stałej kwocie 200 zł - dieta w formie ryczałtu miesięcznego traci charakter rekompensacyjny, a przyjmuje charakter stałego, miesięcznego wynagrodzenia, niezależnego od kosztów związanych z pełnieniem funkcji. Skoro dieta sprowadza się do wyrównania wydatków i strat spowodowanych pełnieniem funkcji sołtysa, to osoba pełniąca funkcję przewodniczącego organu wykonawczego jednostki pomocniczej gminy - sołtysa czy przewodniczącego rady osiedla, zachowuje prawo do zwrotu kosztów i wydatków poniesionych w związku ze sprawowaniem tych funkcji, a nie z tytułu samego faktu wyboru takich osób na konkretne stanowisko. Podniósł, iż zgodnie z art. 37a u.s.g. przewodniczący organu wykonawczego jednostki pomocniczej może uczestniczyć w pracach rady na zasadach określonych w statucie gminy, co daje podstawy do wyprowadzenia ustalenia zasady potrącenia diety za brak udziału np. w sesjach rady. W odniesieniu do powyższego z treści § 1 ust. 5 uchwały zmieniającej wynika, że "w przypadku pełnienia funkcji przez osoby,

o których mowa w ust. 1 w okresie krótszym niż miesiąc wysokość diety zostanie obliczono proporcjonalnie do liczby dni sprawowania funkcji przyjmując, że miesiąc liczy 30 dni" tj. Rada przewidziała możliwość potrąceń w stosunku do miesięcznej wypłaty diety. Jednakże wypłacana dieta dokonywana będzie nadal w formie ryczałtu, czyli niezależnie od faktycznych czynności podejmowanych przez wspomniane osoby. W tej sytuacji przyznanie diety jest uzależnione od pełnienia funkcji przez przewodniczącego organu wykonawczego jednostki pomocniczej gminy - sołtysa czy przewodniczącego rady osiedla, natomiast nie jest powiązane z faktycznym wykonywaniem przez nich określonych czynności, powodujących poniesienie przez nich kosztów pieniężnych. Zatem przepisy wprowadzone przez Radę powodują, że dieta traci charakter rekompensaty, a jest zbliżona do formy wynagrodzenia za pracę.

Zdaniem Wojewody dieta winna zostać określona poprzez ustalenie

konkretnej kwoty za udział w każdej czynności podejmowanej przez przewodniczącego organu wykonawczego - sołtysa (tj. np. za udział w pracach Rady, posiedzeniach zwoływanych przez Burmistrza Miasta, zwoływanie i prowadzenie zebrań wiejskich, czy wykonywanie innych zadań określonych w statucie sołectwa), czy przewodniczącego rady osiedla (tj. np. za działalność w Zarządzie Osiedla, Radzie Osiedla i jej Komisjach, czy w posiedzeniach Radzie Miejskiej) albo poprzez

wskazanie proporcjonalnych potrąceń w przypadku braku takich działań niezależnie od tego, czy są wynikiem braku jego aktywności, czy braku działania np. Rady jako takiej.

W odpowiedzi na skargę Rada reprezentowana przez burmistrza podała, że na najbliższą sesję Rady skierowany zostanie projekt uchwały w sprawie ustalenia zasad na jakich przewodniczącemu organu wykonawczego jednostki pomocniczej gminy oraz przewodniczącemu Rady Osiedla Z. przysługują diety, uwzględniający uwagi Wojewody. Zatem złożona skarga zostanie uwzględniona.

W dniu [...] czerwca 2021 r. do Sądu wpłynęło pismo organu z dnia [...] maja 2021 r., przy którym przedstawiona została uchwała Nr [...] Rady z dnia [...] maja 2021 r. w sprawie ustalenia zasad na jakich przewodniczącemu organu wykonawczego jednostki pomocniczej gminy oraz przewodniczącemu Rady Osiedla Z. przysługują diety. Na podstawie ww. uchwały (§ 5) utraciły moc: uchwała Nr [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. w sprawie ustalenia zasad na jakich przewodniczącemu organu wykonawczego jednostki pomocniczej gminy oraz przewodniczącemu Rady Osiedla Z. przysługują diety oraz Uchwała Nr [...]z dnia [...] maja 2020 r. zmieniająca uchwałę w sprawie ustalenia zasad na jakich przewodniczącemu organu wykonawczego jednostki pomocniczej gminy oraz przewodniczącemu Rady Osiedla Z. przysługują diety.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje:

Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, zwana dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zakres sądowej kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; (art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a.).

Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza możliwość stwierdzenia jej nieważności. Przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 u.s.g., który stanowi, że uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna.

Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwa naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Zasadnym jest zatem sięgnięcie do przepisów ustawy o samorządzie gminnym, gdzie przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą to być naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). Jednak i tu brak ustawowego zdefiniowania obu naruszeń, co stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał.

W judykaturze za istotne naruszenie prawa uznaje się takiego rodzaju naruszenia jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenia procedury podjęcia uchwały. Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji, czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.).

Przedmiotem kontroli Sądu była uchwała zmieniająca uchwałę w sprawie ustalenia zasad na jakich przewodniczącemu organu wykonawczego jednostki pomocniczej gminy oraz przewodniczącemu Rady Osiedla Z. przysługują diety.

Spór w niniejszej sprawie dotyczy dwóch kwestii, pierwszej: czy uchwała zmieniająca stanowi akt o charakterze wewnętrznym (o czym świadczy zapis jej § 2 ust. 1 pkt 1 ) czy też akt prawa miejscowego, oraz drugiej: zasad przyznawania diet sołtysom i przewodniczącemu rady osiedla (§ 1 uchwały zmieniającej).

Sporna uchwała zmieniająca podjęta została na podstawie art. 37b ust. 1 u.s.g. Zgodnie z tym przepisem rada gminy może ustanowić zasady, na jakich przewodniczącemu organu wykonawczego jednostki pomocniczej będzie przysługiwała dieta oraz zwrot kosztów podróży służbowej.

Odnosząc się do pierwszej kwestii Sąd stwierdza, iż właściwą jest ocena Wojewody, iż przedmiotowa uchwała zmieniająca stanowi akt prawa miejscowego.

W orzecznictwie wyrażony jest pogląd, zgodnie z którym uchwała w sprawie ustalenia zasad przyznawania i wysokości diet dla przewodniczących organu wykonawczego jednostek pomocniczych jest aktem prawa miejscowego (por. wyroki NSA: z 28 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 570/19; z 7 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 2794/16; wyrok WSA w Rzeszowie z 25 sierpnia 2016 r., sygn. akt II SA/Rz 1701/15, wyrok WSA w Opolu z 17 listopada 2020 r., sygn. akt II SA/Op 217/20). Należy podkreślić, że przedmiotowa uchwała zawiera normy abstrakcyjne, ponieważ diety miały (mają) charakter powtarzalny. Przepisy te mają charakter generalny, gdyż ich adresatem nie jest konkretna osoba, ale każdy mieszkaniec, który pełniłby określoną w niej funkcję. Wprawdzie krąg adresatów tej uchwały nie jest zbyt liczny, to jednak poprzez określenie go wspólną cechą jaką jest pełnienie funkcji, przepisy te stały się generalnymi. Nie ulega również wątpliwości, że uchwała ta zawiera przepisy normatywne, na podstawie których jej adresaci uzyskali uprawnienia do diety. Ponadto zaskarżona uchwała zmieniająca została wydana na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 37b u.s.g.

Skoro sporna uchwała zmieniająca należy do aktów prawa miejscowego powinna była zostać opublikowana w wojewódzkim dzienniku urzędowym; w jej § 2 określono, że wchodzi w życie z dniem podjęcia. Tymczasem uchwała ta winna stanowić o jej wejściu w życie po upływie 14 dni od daty publikacji we właściwym wojewódzkim dzienniku urzędowym, zgodnie z art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1461 ze zm., zwana dalej: u.o.a.n.).

Uchwała nie została też ogłoszona w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Niespełnienie wymagań formalnych w uchwale stanowiącej akt prawa miejscowego w zakresie należytej publikacji - wynikających z art. 41 ust. 1 u.s.g. w związku z art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 u.o.a.n. art. 88 ust. 1 Konstytucji RP jest istotnym naruszeniem prawa, powodującym konieczność stwierdzenia jej nieważności w całości (por. wyrok NSA z 20 marca 2009 r., sygn. akt II OSK 1526/08, wyrok WSA we Wrocławiu z 16 września 2009 r., sygn. akt III SA/Wr 238/09, patrz także Sławomir Dudziak, Akty prawa miejscowego stanowione przez samorząd terytorialny - kryteria kwalifikacji, wymogi w zakresie prawidłowego stanowienia oraz konsekwencje prawne ich naruszenia, ST 2012/3/5-17 dostępne w LEXOmega/el).

Prawidłowe ogłoszenie aktu prawa miejscowego ma zasadnicze znaczenie dla jego obowiązywania, jest bowiem, jak wyżej wspominano, warunkiem jego wejścia w życie. Akt normatywny, który nie został opublikowany (ogłoszony) zgodnie z obowiązującą procedurą i we właściwym trybie, nie może wiązać adresatów utworzonych w nim norm prawnych i nie odnosi skutku prawnego.

Jak wskazano wyżej przepis art. 37b u.s.g. określa, że rada gminy może ustanowić zasady, na jakich przewodniczącemu organu wykonawczego jednostki pomocniczej będzie przysługiwała dieta oraz zwrot kosztów podróży służbowej (ust. 1) oraz zasady, na jakich członkom organu wykonawczego jednostki pomocniczej oraz członkom rady dzielnicy (osiedla), rady sołeckiej, będzie przysługiwała dieta oraz zwrot kosztów podróży służbowej. Dla porządku podać trzeba, że jednostkami pomocniczymi tworzonymi przez radę gminy, w drodze uchwały, mogą być np. sołectwa oraz dzielnice, osiedla (art. 5 u.s.g.). Organem wykonawczym w sołectwie jest sołtys, natomiast w dzielnicy (osiedlu) jest nim zarząd, na czele którego stoi przewodniczący (art. 36 i art. 37 u.s.g.).

Co do zasady sołtysowi i innym przewodniczącym organów wykonawczych jednostek pomocniczych za sam fakt pełnienia tej funkcji nie przysługuje żadne wynagrodzenie, funkcja ta ma bowiem wymiar społeczny (por. wyrok NSA z dnia 3 stycznia 1995 r. sygn. akt II SA 1825/94, cbois). Z regulacji art. 7 ust. 2 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego (sporządzonej w Strasburgu dnia 15 października 1985 r., Dz.U. z 1994 r. Nr 124, poz. 607) wynika jednak, że status przedstawicieli wybieranych do władz lokalnych powinien im zapewniać wyrównanie finansowe odpowiednio do kosztów poniesionych w związku z wykonywaniem mandatu oraz, w razie potrzeby, wyrównanie finansowe za utracone zyski lub też wynagrodzenie za wykonaną pracę, jak również odpowiednie ubezpieczenie społeczne.

Jak z powyższego wynika, rada gminy może ustanowić jedynie "zasady" na jakich przewodniczącemu organu wykonawczego jednostki pomocniczej będzie przysługiwała dieta oraz zwrot kosztów podróży służbowej. W sformułowaniu tych "zasad" mieści się więc tryb rozliczeń diet i kosztów podróży. Na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w tym przepisie, rada gminy winna dokonać określenia zasad, na jakich przysługują przewodniczącemu organu wykonawczego jednostki pomocniczej diety i zwrot kosztów podróży, a więc określenia tych czynności funkcyjnych oraz zadań i innych obowiązków sołtysa i przewodniczącego rady osiedla, za które dieta przysługuje. Zakresem regulacji uchwały winna być objęta m.in. sytuacja, gdy przewodniczący organu wykonawczego przez dłuższy okres czasu nie wykonuje obowiązków wynikających z pełnionej funkcji, a tym samym nie ponosi żadnych kosztów związanych z pełnieniem funkcji. Brak określenia w zaskarżonej uchwale czynności funkcyjnych oraz zadań i innych obowiązków sołtysa i przewodniczącego rady osiedla dotyczących ustalenia wysokości diet powoduje, że mają one charakter ryczałtu miesięcznego. Ustalona w stałej kwocie dieta w formie ryczałtu miesięcznego traci charakter rekompensacyjny, a przyjmuje charakter stałego, miesięcznego wynagrodzenia, niezależnego od kosztów związanych z pełnieniem funkcji.

Użyty przez ustawodawcę w przepisie art. 37b ust. 1 u.s.g. wyraz "dieta" należy rozumieć natomiast jako zwrot kosztów związanych z pełnieniem funkcji. Jego istota sprowadza się do wyrównywania wydatków i strat spowodowanych pełnieniem wskazanej funkcji. Skoro więc dieta sprowadza się do wyrównania wydatków i strat spowodowanych pełnieniem funkcji sołtysa i przewodniczącego rady osiedla, to osoby pełniące te funkcje zachowują prawo do zwrotu kosztów i wydatków poniesionych w związku ze sprawowaniem tej funkcji, a nie z tytułu samego faktu bycia taką osobą. Zaskarżona uchwała nie zawiera takich regulacji, a tym samym narusza w sposób istotny normę kompetencyjną z art. 37b ust. 1 u.s.g.

W kontekście powyższych ustaleń, Sąd uznał, iż złożona w niniejszej sprawie skarga jest zasadna, co skutkowało stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały zmieniającej.

Jednocześnie Sąd stwierdza, iż brak jest podstaw do umorzenia postępowania sądowego, o co wnosił organ w odpowiedzi na skargę i w piśmie z dnia [...] maja 2021 r. Okoliczność, że została podjęta nowa uchwała, która wyeliminowała z obrotu prawnego zaskarżoną uchwałę zmieniającą, nie pociąga za sobą skutku w postaci bezprzedmiotowości postępowania sądowoadministracyjnego. W orzecznictwie jednolicie przyjmuje się, że uchylenie uchwały wywołuje skutki prawne dopiero od dnia podjęcia uchwały uchylającej. Sąd administracyjny, uwzględniając skargę na uchwałę organu samorządu terytorialnego, może jedynie stwierdzić jej nieważność (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Sąd ma zatem kompetencje do wyeliminowania uchwały z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc, a więc od chwili jej podjęcia. Następstwa stwierdzenia nieważności uchwały (ex tunc) są dalej idące niż uchylenie uchwały, które wywiera jedynie skutek ex nunc, tj. od daty jej uchylenia. Faktycznie skutki prawne uchylenia aktu i stwierdzenia jego nieważności są odmienne, a więc zmiana lub uchylenie uchwały podjętej przez organ jednostki samorządu terytorialnego w sprawie z zakresu administracji publicznej nie czyni zbędnym wydania przez sąd administracyjny wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej uchylenie lub zmianę. Tym samym sąd administracyjny sięga swoim orzeczeniem do chwili wydania kontrolowanego aktu, co oznacza, że uchylenie uchwały przez organ przed wydaniem wyroku przez sąd w takiej sprawie nie jest przeszkodą dla rozpoznania skargi na tę uchwałę i ewentualnego stwierdzenia jej nieważności (por. postanowienie NSA z 5 października 2018 r., sygn. akt I OZ 889/18, wyroki NSA: z 27 maja 2008 r. sygn. akt II OSK 344/08; 25 czerwca 2010 r. sygn. akt I OSK 732/10; 11 października 2017 r. sygn. akt II OSK 2056/17; 18 marca 2014 r. sygn. akt II GSK 194/14; 3 kwietnia 2012 r. sygn. akt I OSK 2315/11; 29 grudnia 2011 r. sygn. akt I OSK 1719/11; publ. cbois).

Ponadto uchylenia zaskarżonej uchwały przez organ, który ją wydał, nie można również traktować w kategoriach autokontroli zaskarżonego aktu przez organ, a więc na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a. W skardze do Sądu organ nadzoru wniósł bowiem o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały zmieniającej, a Rada nie ma kompetencji do stwierdzenia nieważności swojej uchwały, ani do stwierdzenia jej niezgodności z prawem, co oznacza, że uchylenia uchwały nie można utożsamiać z uwzględnieniem skargi, a postępowania sądowoadministracyjnego w takim przypadku nie można uznać za bezprzedmiotowe (por. wyrok NSA z dnia 7 września 2007 r. sygn. akt II OSK 1046/07).

Mając na uwadze powołane okoliczności Sąd działając na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.