Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 982/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-05-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 50
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Leszek Kamiński (spr.) Sędziowie NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz del. WSA Dariusz Chaciński Protokolant starszy asystent sędziego Anna Pośpiech-Kłak po rozpoznaniu w dniu 16 maja 2013r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej P. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 21 czerwca 2011 r. sygn. akt II SA/Kr 564/11 w sprawie ze skargi S. G. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 28 września 1999 r. nr AB.I.Kr/P-7351-43/99 w przedmiocie wydania pozwolenia na użytkowanie obiektu 1) uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania; 2) zasądza od S. G. na rzecz P. P. kwotę 370 (trzysta siedemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 21 czerwca 2011 r. sygn. akt II SA/Kr 564/11 w sprawie ze skargi S. G. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 28 września 1999r., nr AB.I.Kr/P-7351-43/99, w przedmiocie wydania pozwolenia na użytkowanie budynku, uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.

W motywach wyroku Sąd Wojewódzki powołał się na następujący stan fatyczny i ocenę prawną sprawy:

Prezydent Miasta Krakowa decyzją, nr 659/95, z dnia 18 września 1995r., znak NB.III-7355-68-147/95, na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267), zw. dalej k.p.a., art. 42 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.), zw. dalej ustawą z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane, art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414 ze zm.), zw. dalej ustawą z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414 ze zm.) oraz na mocy porozumienia z dnia 20 grudnia 1993r. zawartego między Wojewodą Krakowskim a Prezydentem Miasta Krakowa w sprawie przekazania niektórych zadań i kompetencji z zakresu administracji rządowej do wykonania organom Gminy Kraków (Dz. Urz. Woj. Małopolskiego nr 2, poz. 5 ze zm. z dnia 31 grudnia 1994r.), nałożył na P.P. - właściciel budynku jednorodzinnego zlokalizowanego na działce nr ...., obr...., przy ul. K. w K. - obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie powyższego obiektu budowlanego wykonanego bez wymaganego pozwolenia na budowę i w tym celu przedłożenia: inwentaryzacji architektonicznej powykonawczej, inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej, dziennika budowy, protokołów sprawdzeń instalacji, orzeczenia technicznego dotyczącego prawidłowości wykonanych robót budowlanych, oświadczenie kierownika budowy, opinii określającej wpływ istniejącej zabudowy działek nr ... i nr ... - obr. ..., na przewidywaną zabudowę działki nr ... budynkiem dwurodzinnym, z uwzględnieniem wymogów obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Krakowa. Takie rozstrzygnięcia wydał w sprawie organ pierwszej instancji uwzględniając stan zaawansowania robót budowlanych przy opisanym w osnowie budynku, po uchyleniu przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 24 lutego 1995r., sygn. akt II SA/Kr 108/94 decyzji znak AN-III-2-XII.WS-7353-89/93 z dnia 5 sierpnia 1995r. i utrzymującą ją w mocy decyzję Wojewody Krakowskiego, znak RP-NB-7351/P/84/93, z dnia 4 listopada 1993r., na podstawie których obiekt był wnoszony.

W związku z odwołaniami A. P. i P. P. powyższa decyzja została uchylona decyzją Wojewody Krakowskiego z dnia 6 grudnia 1995r., znak RP.II-7351/76/95/P, na podstawie art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane oraz art. 138 § 2 k.p.a., jako wydana przedwcześnie, a sprawa przekazana organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Zdaniem organu odwoławczego, w sprawie niniejszej wydanie rozstrzygnięcia warunkowane było uprzednim wydaniem decyzji z art. 40 w zw. z art. 103 albo na podstawie art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, z uwzględnieniem obowiązku uprzedniego zebrania materiału dowodowego w oparciu o art. 77 i 123 k.p.a.

Rozpoznając sprawę ponownie Prezydent Miasta Krakowa decyzją nr 688/98 z dnia 19 października 1998r., znak NB.02-7355-30-1288/98/IO, na podstawie art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, art. 42 ust. 2 ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane, art. 104 k.p.a. oraz art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 24 listopada 1995r. o zmianie zakresu działania niektórych miast oraz miejskich stref usług publicznych (Dz. U. Nr 141, poz. 692), nałożył na P. P. obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, usytuowanego na działce nr ..., obr...., przy ul. K. w Krakowie.

Orzekając o powyższym podał, że zgodnie z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane należało traktować przedmiotowy budynek, w stosunku do którego zostało wszczęte postępowanie administracyjne przed wejściem w życie ustawy, w trybie przepisów obowiązujących w okresie jego realizacji. W takiej zaś sytuacji organ może na podstawie art. 42 ust. 2 ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane nałożyć na inwestora obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie.

Wojewoda Krakowski decyzją z dnia 29 grudnia 1998r., znak NB.I-7351/29/98/Pw, po rozpoznaniu odwołania P. G., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 104 k.p.a. oraz art. 87 ust. 1, pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, utrzymał w mocy jako prawidłową zaskarżoną decyzję Prezydent Miasta Krakowa decyzją z dnia 19 października 1998r. Za bezzasadne uznał przy tym zarzuty, że pokrywa się ona z wcześniejszą, uchyloną decyzją z dnia 18 września 1995r., oraz że w sprawie niniejszej należy wydać najpierw decyzję w trybie art. 40 w zw. z art. 103 lub też na podstawie art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane. Jak wyjaśnił, z treści art. 42 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane wynika, że jego zastosowanie jest uzasadnione w przypadku, gdy nie wydano decyzji przewidzianej art. 40 tej ustawy. Natomiast w niniejszym przypadku, kiedy do wykonania pozostały roboty wykończeniowe, czyli niewymagające zezwolenia budowlanego zastosowanie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, nie ma uzasadnienia. W ocenie Wojewody Krakowskiego pozostałe zarzuty odwołania, dotyczące zgodności spornego obiektu z przepisami technicznymi, na obecnym etapie postępowania nie były zasadne, gdyż przyjęcie budynku do użytkowania będzie możliwe tylko w przypadku braku takich niezgodności w obiekcie.

Następnie Prezydent Miasta Krakowa decyzją nr 997/98 z dnia 31 grudnia 1998r., znak NB.02-7355-31-1288/98/IO, na podstawie art. 59 ust. 5 w zw. z art. 57 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, art. 104 k.p.a. oraz art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 24 listopada 1995r. o zmianie zakresu działania niektórych miast oraz miejskich stref usług publicznych (Dz. U. Nr 141 poz. 692), po rozpatrzeniu wniosku P. P. z dnia 30 grudnia 1998r. - odmówił wydania pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce ..., obr..., przy ul. K. w K., podając w rozstrzygnięciu, że w celu uzyskania pozwolenia na użytkowanie należy wykonać roboty wykończeniowe oraz instalacje wewnętrzne w terminie do końca grudnia 1999r., a po zakończeniu robót do wniosku o pozwolenie na użytkowanie dołączyć: oryginał dziennika budowy, oświadczenie kierownika budowy o zgodności wykonanych robót budowlanych z obowiązującymi przepisami, protokół odbioru wewnętrznej instalacji elektrycznej podpisany przez Zakład Energetyczny lub osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane, protokół szczelności wewnętrznej instalacji gazowej podpisany przez Zakład Gazowniczy lub osobę posiadającą uprawnienia budowlane w zakresie instalacji bądź sieci gazowej, oświadczenie uprawnionej osoby o prawidłowości wykonania wewnętrznej instalacji wodociągowo-kanalizacyjnej i centralnego ogrzewania, aktualną opinię kominiarską.

W uzasadnieniu decyzji wyjaśnił, że obecnie realizacja obiektu nie została całkowicie zakończona i nie nadaje się on do zamieszkania. W tej sytuacji uznano za uzasadnione nałożenie obowiązku wykonania robót wykończeniowych oraz niezbędnych instalacji wewnętrznych. Po zakończeniu tych prac inwestor winien wystąpić o pozwolenie na użytkowanie budynku mieszkalnego, załączając wymagane przepisami dokumenty.

Po rozpatrzeniu odwołania S. G., Wojewoda Małopolski decyzją z dnia 24 marca 1999r., znak AB.I.Kr/P-7351-43/99, na podstawie art. 81 ust. 1 pkt 2, art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r Prawo Budowlane, a także art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Prezydent Miasta Krakowa nr 997/98 z dnia 31 grudnia 1998r., znak NB.02-7355-31-1288/98/IO, jako wydaną przez organ właściwy oraz prawidłową. Także organ odwoławczy uznał, że inwestor wystąpił przedwcześnie z wnioskiem o pozwolenie na użytkowanie, nie wypełniając obowiązków określonych w art. 57 Prawa budowlanego.

Kolejną decyzją, nr 82/99, z dnia 15 lipca 1999r., znak AB-01.2-III-7356-063-101/99, Prezydent Miasta Krakowa na podstawie art. 55 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane oraz art.104 k.p.a. udzielił inwestorowi P.P. pozwolenia na użytkowanie domu jednorodzinnego wraz z infrastrukturą techniczną na działce nr ..., obr...., przy ul. K. w K..

W uzasadnieniu powyższego powołał rozstrzygnięcie zawarte w decyzji z dnia 19 października 1998r. utrzymanej w mocy decyzją Wojewody Krakowskiego z dnia 29 grudnia 1998r., jak również w decyzji z dnia 31 grudnia 1998r. utrzymanej w mocy decyzją Wojewody z dnia 24 marca 1999r. Wskazał dalej, że ponowny wniosek o pozwolenie na użytkowanie obiektu został złożony przez inwestora w dniu 21 czerwca 1999r. łącznie z wymaganymi dokumentami, takimi jak: oryginał dziennika budowy, oświadczenie kierownika budowy o zgodności wykonania obiektu z przepisami, protokoły badań i sprawdzeń, inwentaryzacją geodezyjną powykonawczą i zawiadomieniem o nadaniu numeru. Ponadto, w trakcie wizji w terenie stwierdzono, że budowa została ukończona i budynek nadaje się do zamieszkania. Do zrobienia pozostały jeszcze tynki zewnętrzne oraz uporządkowanie terenu, które inwestor zobowiązał się wykonać do 30 września 1999 r.

Odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 15 lipca 1999r. wniósł w terminie S.G. zarzucając, że nie uwzględnia ona treści wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 lutego 1995r., sygn. akt II SA/Kr 108/94, w którym orzeczono, iż "odległość między budynkami (...) powinna być równa co najmniej wysokości budynku, lecz nie mniejsza niż 3 m. Oznacza to, że w przypadku projektowania budynku o wysokości przekraczającej 8 m, przy braku zabudowy na działce sąsiedniej, ze względu na treść § 15 ust. 3, a nie § 12 ust. 1 dot. zapewnienia bezpieczeństwa pożarowego, należy usytuować go w odległości większej niż 4 m od granicy, a mianowicie takiej, by suma 4 m dla zabudowy na działce sąsiedniej i odległości od granicy obiektu projektowanego, była równa co najmniej jego wysokości (...). Dopuszczenie zaś do budowy domu zainteresowanego w odległości odpowiadającej wprawdzie § 12 ust. 1 cyt. rozporządzenia, piętrowego z poddaszem mieszkalnym o wysokości 11,35m, prowadzi do ograniczenia uzasadnionych interesów właścicieli działki nr ... przez narzucenie zabudowy, w odległości większej niż 4 m od granicy - celem zapewnienia dostępu światła do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi w przyszłym budynku - zagwarantowanego przepisem § 15 ust. 3 cyt. rozporządzenia.". Skarżący zarzucał, że przedmiotowy budynek powstał jako samowola budowlana. Jego realizacja została rozpoczęta bez dopełnienia podstawowych warunków, takich jak uprawomocnienie się pozwolenia na budowę, a także zawiadomienie o przystąpieniu do robót. Ponadto, została przekroczona wysokość budynku z dopuszczalnych 8 m do ok. 12 m w stosunku do pierwotnego poziomu terenu, bowiem do wysokości 11, 35 m określonej w projekcie, doszło jeszcze ok. 0,5 m, rzeczywistego podniesienia (podsypania) terenu i zarazem wyniesienia budynku ponad pierwotny poziom terenu, odpowiadający poziomowi działek sąsiadów. Zdaniem odwołującego się jest to sprzeczne z przepisami o warunkach technicznych, jakim winny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Po rozpoznaniu powyższego odwołania Wojewoda Małopolski decyzją z dnia 28 września 1999r., znak AB.I-Kr/P-7351-43/99, działając na podstawie art. 81 ust.1 pkt 2 i art. 82 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Orzekając w ten sposób nawiązał do decyzji o pozwoleniu na budowę wyeliminowanych z obrotu prawnego wyrokiem NSA z dnia 24 lutego 1995r. oraz decyzji wydanych następnie po tej dacie w sprawie przedmiotowego obiektu budowlanego, wymieniając szczegółowo obowiązki i nakazy wynikające dla inwestora z decyzji Prezydenta Miasta Krakowa nr 997/98 z dnia 31 grudnia 1998r., utrzymanej w mocy przez Wojewodę Małopolskiego decyzją z dnia 24 marca 1999r. Wyjaśnił, że inwestor w dniu 21 czerwca 1999r. złożył ponowny wniosek o pozwolenie na użytkowanie przedmiotowego obiektu wraz z wymaganymi dokumentami. Do akt sprawy dostarczono również dokumentację geodezyjną powykonawczą oraz zawiadomienie o nadaniu numeru. W dniu 8 lipca 1999r. organ pierwszej instancji dokonał oględzin przedmiotowego budynku. Ze sporządzonego wówczas protokołu wynika, że budynek nadaje się do użytkowania, a inwestor zobowiązał się uporządkować teren posesji do 30 września 1999r. Wobec spełnienia wszystkich warunków określonych decyzją Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 15 lipca 1999r. organ pierwszej instancji wydał zaskarżoną obecnie decyzję na podstawie art. 55 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane. Ustosunkowując się do odwołania Wojewoda Małopolski podał, że nie jest prawdziwy zarzut niedopełnienia przez inwestora obowiązku zawiadomienia stosownego organu o rozpoczęciu robót świetle treści pisma P.P. do Urzędu Miasta Krakowa Wydział Nadzoru Budowlanego z dnia 26 sierpnia 1993r. Wyjaśnił, że na etapie postępowania odwoławczego do akt sprawy dołączono opinię techniczną dotyczącą analizy wpływu budynku P. P. na zabudowę sąsiedniej działki S. G., opracowaną przez mgr inż. arch. Leszka Sobola - biegłego Sądu Wojewódzkiego w Krakowie w zakresie architektury, rewaloryzacji zabytków i wyceny nieruchomości oraz rzeczoznawcę budowlanego w zakresie architektury i budownictwa z listy Wojewody Krakowskiego. Według przedmiotowej opinii, "w omawianym przypadku nie można mówić o rażącym naruszeniu interesów osoby trzeciej, gdyż takowe naruszenie interesów w rozumieniu przepisów ustawy nie istnieje". Z przeprowadzonej analizy wynika, że istnieje możliwość realizacji zabudowy na działce S. G. w sposób zapewniający normatywny czas nasłonecznienia pomieszczeń.

Skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie na powyższą decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 28 września 1999r. wniósł S. G.. Skarżący wskazywał na fakt uprzedniego wniesienia skarg od wcześniej wydanych decyzji w przedmiotowej sprawie oraz zarzucał, że udzielenie pozwolenia na użytkowanie budynku inwestorowi, który złamał liczne przepisy rażąco narusza prawo. Cytował także zawarte w zaskarżonej decyzji organu drugiej instancji wnioski pochodzące z opinii mgr inż. arch. Leszka Sobola, podkreślając, że samo stwierdzenie o możliwości zabudowy działki nr .... bez rażącego naruszenia interesów nie jest satysfakcjonujące dla jej współwłaścicieli. Podkreślał przy tym, że inwestor złamał przepisy co do wysokości zabudowy, dlatego nie było zasadnym udzielenie mu pozwolenia na użytkowanie. Wskazywał też na dowolność ustaleń i przekroczenie granic interpretacji przepisów przy wydaniu kolejnych decyzji, jak również zarzucał, że aktualnie organ drugiej instancji nie odniósł się do zarzutów odwołania. Mając na uwadze treść postanowienia z dnia 30 sierpnia 1999r. sygn. akt II SA/Kr 907/99, skarżący wnosił o uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia 28 września 1999r.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski wnosił o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Uczestnik postępowania P. P. wnosił o oddalenie skargi oraz zasądzenie od skarżącego na rzecz uczestnika kosztów zastępstwa procesowego. Podnosił, że przedmiotowa sprawa podlega rozpoznaniu na podstawie przepisów ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budwoalne, przy czym istotne znaczenie ma fakt, że jeszcze przed wyrokiem NSA z dnia 24 lutego 1995r. budynek został wybudowany w stanie surowym zamkniętym (15 sierpnia 1994r.) W związku z powyższym niemożliwa była już zmiana usytuowania budynku. Nie zachodziły podstawy do zarządzenia rozbiórki budynku i nie mógł mieć w sprawie zastosowania art. 40 Prawa budowlanego, gdyż wymaganego przepisami szczególnymi stanu nie można było uzyskać w wyniku zmian i przeróbek przewidzianych tym przepisem. W tej sytuacji właściwym było zastosowanie art. 42 Prawa budowlanego, z uwzględnieniem ustaleń wynikających z opinii biegłego na okoliczność stopnia naruszenia interesów osoby trzeciej. Uczestnik wskazywał też, że jako inwestor postępuje zgodnie ze wskazaniami kierowanymi do niego przez organy administracji oraz Naczelny Sąd Administracyjny. Następnie podnosił, że na działce sąsiedniej, z zabudową której związanych jest spór, powstał już budynek mieszkalny.

W toku postępowania sądowoadministracyjnego S. G. podał w piśmie z dnia 20 listopada 2008r., że w wyniku zniesienia współwłasności nieruchomości nie jest już właścicielem nieruchomości położonej przy ul. K. w K (działka nr ..., obr. ...), a jego następcą prawnym jest uczestnik R. G.. S. G. podtrzymał skargę w niniejszej sprawie, co potwierdził dodatkowo w piśmie z dnia 16 grudnia 2008r.

Uczestnik R. G., który w sprawie brał udział już uprzednio będąc stroną postępowania administracyjnego, w piśmie z dnia 26 listopada 2009r. akcentował obowiązek organów prowadzenia postępowania legalizacyjnego na gruncie przepisów art. 37- 42 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, przy respektowaniu wiążącej oceny prawnej zawartej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 lutego 1995r., co winno skutkować wydaniem nakazu na podstawie art. 40 w celu dostosowania przedmiotowego budynku do stanu zgodnego z prawem przez dokonanie niezbędnych zmian i przeróbek, tj. obniżenia dachu budynku o 3,5m. Zarzucał, że działania organów administracji publicznej miały na względzie wyłączenie interes inwestora i wbrew jednoznacznym wskazaniom wynikającym z powyższego wyroku oraz z naruszeniem prawa właścicieli działki nr ... ograniczyły się do stworzenia dokumentacji sankcjonującej samowolę budowlaną. Uzasadnieniem dla powyższego nie mogą być koszty poniesione przez inwestora, zwłaszcza wobec faktu, że jego działania były świadome i zamierzone. W celu jak najszybszego przeprowadzenia inwestycji rozpoczął on budowę z naruszeniem warunków określonych w pozwoleniu na budowę i przed uprawomocnieniem się decyzji, na własne ryzyko kontynuował ją pomimo toczącego się postępowania odwoławczego, a potem postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Do daty wyrokowania stanowiska stron i uczestników nie uległy zmianie, przy czym na rozprawie dnia 21 czerwca 2011r. S. G. oświadczył dodatkowo, że faktycznie zabudował swoją działkę, ale musiał dostosować się do zabudowy istniejącej już na działce P. P.. W sprawie niniejszej po wniesieniu skargi wydano następujące orzeczenia w kwestiach incydentalnych.

Postanowieniem z dnia 29 listopada 2002r., sygn. akt II SA/Kr 2118/99, Naczelny Sąd Administracyjny - Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie orzekł o zawieszeniu postępowanie sądowego z powodu śmierci uczestniczki A. W..

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, który stał się właściwy do rozpoznania niniejszej sprawy na podstawie art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.), postanowieniem z dnia 11 sierpnia 2009r. podjął z urzędu postępowanie, zaś sprawę prowadzono pod sygn. akt. II SA/ Kr 1259/09.

Postępowanie sądowoadministracyjne zostało zawieszone ponowie postanowieniem z dnia 26 kwietnia 2010r. sygn. akt. II SA/ Kr 1259/09, z uwagi na śmierć w jego toku uczestnika W. P., z przyczyn podanych szczegółowo w tym orzeczeniu. Postanowienie to nie zostało zaskarżone.

Postępowanie sądowoadministracyjne zostało podjęte postanowieniem z dnia 6 kwietnia 2011r., sygn. akt II SA/Kr 1258/09, po uzyskaniu w celach dowodowych akt Sądu Rejonowego dla Krakowa-Podgórza w Krakowie sygn. I Ns 1513/03/P oraz złożeniu przez M. P. dodatkowych wyjaśnień w piśmie z daty 28 lutego 2011r. I tak, z odpisu skróconego aktu zgonu W. P., dostępnego w aktach sprawy sygn. II SA/Kr 563/11 - znanej stronom i Sądowi z urzędu, jak również z takiego dokumentu znajdującego się w aktach I Ns 1513/03/P wynika, że wyżej wymieniony zmarł 14 sierpnia 2003r., zaś jego małżonką jest M. P.. Postanowieniem z dnia 17 lutego 2004r., sygn. akt I Ns 1513/03/P wydanym w sprawie z wniosku R. G. przy uczestnictwie A. G., M. Pa., P. C. P. i D. P. o stwierdzenie nabycia spadku po W. P. wniosek został oddalony. Apelacja od tego postanowienia złożona przez A. G. i R. G. została odrzucona postanowieniem z dnia 22 marca 2004r., sygn. sygn. akt I Ns 1513/03/P, jako wniesiona po upływie ustawowego terminu, zaś zażalenie wnioskodawcy i uczestniczki na to postanowienie oddalono prawomocnym postanowieniem Sądu Okręgowego w Krakowie z dnia 26 sierpnia 2004r., sygn. akt. II Cz 1527/04. Nie są znane motywy oddalenia wniosku o stwierdzenie nabycia spadku po W. P., albowiem nie sporządzono uzasadnienia postanowieniem z dnia 17 lutego 2004r., sygn. akt I Ns 1513/03/P. Wszelkie zgromadzone w aktach I Ns 1513/03/P dokumenty dotyczące kręgu spadkobierców po W. P., nie wskazują by zmarły pozostawił testament lub spadkobierców ustawowych innych niż żona M. P. oraz dzieci P. P. i D. P.. Stan powyższy pokrywa się z faktami podawanymi w pismach, w toku postępowania sądowoadministracyjnego. Ponadto, M. P. wyjaśniła w piśmie z dnia 28 luty 2011r., że spadek po W. P. został objęty przez spadkobierców – w tym uczestniczkę, nie wskazując innych niż wyżej wymienieni, uprzednio ujawnieni synowie spadkodawcy. Po podjęciu zawieszonego postępowania niniejsza sprawa została zarejestrowania pod sygn. akt II SA/Kr 564/11, przy czym także po tej dacie do chwili wyrokowania nie ujawniono odmiennego niż dotąd wskazywany kręgu spadkobierców zmarłego W. P.

Uwzględniając skargę Sąd Wojewódzki wskazał, że zarówno zaskarżona, jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały wydanie z naruszeniem licznych przepisów prawa, zaś wystąpienie stwierdzonych uchybień uzasadnia uchylenie obu kontrolowanych aktów administracyjnych. Przedmiotem niniejszego postępowania jest wydanie odpowiedniego rozstrzygnięcia dotyczącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego, piętrowego, z mieszkalnym poddaszem, realizowanego przez P.P. na działce nr ... , obr...., przy ul. K. w K. na podstawie decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 5 sierpnia 1993r. o zatwierdzeniu planu realizacyjnego i pozwoleniu na budowę, którą utrzymano w mocy decyzją Wojewody Krakowskiego z dnia 4 listopada 1993r. Obie te decyzje zostały uchylone wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego – Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie z dnia 24 lutego 1995r., sygn. akt SA/Kr 108/94, jako wydane przedwcześnie, bez wyjaśnienia w sposób niewątpliwy, czy realizacja budynku o wysokości 11,35 ograniczy zamierzenia budowlane skarżącego S. G. i innych właścicieli nieruchomości sąsiednich. W wyroku tym wskazano na istotne w stanie faktycznym przepisy prawa, dokonano ich wykładni, jak również zawarto zalecenia co do dalszego toku postępowania przy ponownym rozpatrzeniu sprawy o wydanie pozwolenia na budowę. Powyższy wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego – Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie z dnia 24 lutego 1995r., sygn. akt SA/Kr 108/94 w sprawie niniejszej - odmiennej przedmiotowo - ma to znaczenie, że eliminuje od momentu jego wydania na przyszłość ostateczną decyzję o zatwierdzeniu planu realizacyjnego i pozwoleniu na budowę dla przedmiotowego budynku, co nawet przy braku innych, wcześniejszych powodów dla działań organów nadzoru budowlanego otworzyło drogę w sprawie rozstrzygnięcia o legalności robót budowlanych. Zwraca też uwagę na istotne przepisy służące ochronie praw osób trzecich z uwagi na wysokość projektowanego budynku, która przy określonym jego usytuowaniu może mieć wpływ na niedopuszczalne ograniczenie prawa do zabudowy sąsiednich nieruchomości.

Zaskarżona w sprawie niniejszej decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 15 lipca 1999r. przedstawiają szerzej lub węziej w rysie historycznym przebieg postępowania z zakresu nadzoru budowlanego, prowadzonego po uchyleniu decyzji o pozwoleniu na budowę dla przedmiotowego budynku mieszkalnego. Obie decyzje odwołują się przy tym wprost do obowiązków nałożonych na inwestora wydaną bezpośrednio przed niniejszymi, ukształtowaną przez sposób rozstrzygnięcia jako wykonalna (nałożenie obowiązku wykonania określonych robót budowlanych w wyznaczonym terminie) decyzją Prezydent Miasta Krakowa z dnia 31 grudnia 1998r. utrzymaną w mocy ostateczną decyzją Wojewody Małopolskiego z dnia 24 marca 1999r. Abstrahując w tym miejscu od prawidłowości tych ostatnich aktów administracyjnych Sąd Wojewódzki zwrócił uwagę na okoliczność, że stosownie do stanu faktycznego oraz oceny prawnej wyrażonej w prawomocnym postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie z dnia 30 sierpnia 1999r., sygn. akt II SA/Kr 907/99, wykonalność decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia 24 marca 1999r. została wstrzymana z mocy prawa. Taki akt administracyjny nie mógł zatem zostać uznany za wiążącą podstawę wydania kolejnych decyzji, w szczególności zaś zaskarżonej w sprawie niniejszej decyzji organu odwoławczego. O ile inwestor postąpił zgodnie z rozstrzygnięciem zawartym w decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia 24 marca 1999r., której wykonalność została wstrzymana z mocy prawa, powyższe uczynił na własne ryzyko. Zarówno decyzja Wojewody Małopolskiego z dnia 24 marca 1999r. jak i poprzedzająca ją decyzja Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 31 grudnia 1998r. zostały uchylone wydanym uprzednio w dacie wyrokowania w niniejszej sprawie, nieprawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 21 czerwca 2011r. sygn. akt II SA/Kr 563/11, podobnie jak jeszcze wcześniejsza decyzja Wojewody Krakowskiego z dnia 29 grudnia 1998r. i poprzedzającą ją decyzja Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 19 października 1998r. uchylone wydanym jako pierwszy w dniu 21 czerwca 2011r., nieprawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie do sygn. akt II SA/ Kr 562/11. Wady kontrolowanych w niniejszym postępowaniu aktów administracyjnych można podzielić na dwie kategorie, tj. takie, które nie są niezależne od poprzednich rozstrzygnięć, oraz takie, które są pochodną uchybień popełnionych przy wydaniu opisanych kolejno decyzji, wyeliminowanych z obrotu prawnego wcześniej zapadłymi w dniu 21 czerwca 2011r., nieprawomocnymi wyrokami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, w sprawach II SA/Kr 526/11 i II SA/ Kr 563/11.

Analizując pierwszą z wymienionych kategorii wad Sąd Wojewódzki wskazał na treść przepisów powołanych przez organ pierwszej instancji w podstawie rozstrzygnięcia oraz uzasadnieniu decyzji. W tym kontekście Sąd Wojewódzki wytknął jako wadę ogólnikowość decyzji organu pierwszej instancji, co do oceny prawnej oraz co do uzasadnienia faktycznego. Nie podano w niej, czy inwestor przedłożył do wniosku o pozwolenie na użytkowanie wszystkie wymagane przepisami dokumenty, jakie protokoły badań i sprawdzeń do wniosku dołączono, jak oceniono dostępne dokumenty i co ustalono na ich podstawie pod kątem dopuszczalności wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Tak wydana decyzja narusza wymogi wynikające z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a. w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jedynie tytułem przykładu Sąd Wojewódzki wskazał, że zgromadzony materiał dowodowy jest wewnętrznie sprzeczny. Na to, że obiekt realizowano z odstępstwami od decyzji o pozwoleniu na budowę, która funkcjonowała pierwotnie w obiegu prawnym naprowadza choćby zapis w dzienniku budowy o wykonaniu dodatkowego okna. Zapis ten pozostaje jednakże w sprzeczności z treścią oświadczenia Z. C. z dnia 19 czerwca 1999r., który nie ujawnił w nim żadnych odstępstw od pozwolenia na budowę z dnia 5 sierpnia 1993r. Poza wszelkimi ustaleniami pozostała przy tym kwestia zgodności wykonania obiektu z warunkami zabudowy i zagospodarowania terenu, a także wysokości i usytuowania obiektu - w tym rzędnych określających poziom terenu, co należało wyjaśnić. W ocenie Sądu Wojewódzkiego organ pierwszej instancji winien rozważyć także, czy bez udziału innych stron niż inwestor mogły zostać wydane niewadliwe decyzje - z dnia 26 maja 1997r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę przyłącza wodno-kanalizacyjnego oraz gazowego dla przedmiotowego budynku mieszkalnego, jak również z dnia 11 marca 1998r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę wewnętrznej instalacji gazowej w przedmiotowym budynku mieszkalnym zwłaszcza, że sam znacznie szerzej określił krąg podmiotów mających interes prawny. W takim przypadku, winien także pouczyć zainteresowanych w trybie art. 9 k.p.a. o ich sytuacji faktycznej i prawnej oraz potencjalnej możliwości żądania wznowienia postępowania. Niezależnie od tych uchybień, wydana przez organ pierwszej instancji decyzja – w ocenie Sądu Wojewódzkiego - jest błędna także, z tej przyczyny, że pomimo stwierdzenia faktu niewykonania części prac wykończeniowych i nieuporządkowania terenu budowy nie nakłada na P. P. w osnowie (rozstrzygnięciu) stosownych obowiązków w sposób umożliwiających ich wyegzekwowanie. W uzasadnieniu decyzji wspomina się jedynie, że do zrobienia pozostały jeszcze tynki zewnętrzne oraz uporządkowanie terenu, co inwestor zobowiązał się wykonać do 30 września1999 r. Tych wszystkich uchybień nie dostrzegł organ drugiej instancji, wydał decyzję obarczoną analogicznymi wadami, naruszając dodatkowo art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Postępowanie odwoławcze jest także obarczone wadą kwalifikowaną, skutkującą wystąpieniem przesłanki do jego wznowienia z przyczyn wskazanych w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Sąd Wojewódzki zważył, że pomimo przeprowadzenia w drugiej instancji postępowania uzupełniającego, co do zarzutów i okoliczności uznanych za istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, Wojewoda Małopolski sprzecznie do obowiązków wskazanych w art. 10 § k.p.a. przed wydaniem decyzji nie zawiadomił stron o zgromadzonym dodatkowo materiale dowodowym w postaci opinii technicznej dotyczącą analizy wpływu budynku P. P. na zabudowę sąsiedniej działki S. G., opracowaną przez mgr inż. arch. L. S.. Niezależnie od już sygnalizowanych uchybień w postawie faktycznej rozstrzygnięcia, których wystąpienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, kolejną przesłanką do uchylenia zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji Prezydent Miasta Krakowa z dnia 15 lipca 1999 r. był brak ustaleń w decyzjach co do kręgu stron, czemu towarzyszy brak dokumentów urzędowych dotyczących własności umożliwiających ich prawidłowe określenie. Krąg stron nie był przedmiotem zarzutów na etapie postępowania administracyjnego. Niemniej jednak, w toku postępowania sądowoadministracyjnego, w związku z czynnościami mającymi na celu ustalenie spadkobierców uczestniczki A. W. w sprawach oznaczonych ostatecznie po kolejnych zmianach sygn. akt II SA/Kr 562/11 i II SA/ Kr 563/11 uzyskano niekwestionowane przez strony i uczestników informacje, w myśl których jeszcze przed śmiercią A. W. zbyła powyższą nieruchomość S.J., zaś ten sprzedał ją M. K.-W.i G. W. aktem notarialnym z dnia 7 września 1999r., Rep. A Nr 1356/99. Wady zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 15 lipca 1999r. które mogą być uznane za pochodną poprzednio wydanych w przedmiotowej sprawie z naruszeniem prawa decyzji - co do których wydano wcześniej w dniu 21 czerwca 2011r. odrębne wyroki, sporządzając z urzędu uzasadnienia w sprawach II Sa/Kr 562/11 i II SA/Kr 563/11 - przejawiają się w niespójności wydawanych aktów administracyjnych, skutkują niewyjaśnieniem w sposób dostateczny na jakimkolwiek etapie zgodności z przepisami zrealizowanych przez inwestora robót budowlanych oraz nieokreśleniem prawidłowo podstaw prawnych rozstrzygania.

Nie jest rzeczą Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zastępowanie organów administracji publicznej w wykonywaniu ich kompetencji orzeczniczych, przy czym wskazane wyżej uchybienia proceduralne stwarzają podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 19 października 1998r. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zw. dalej p.p.s.a., przy odstąpieniu dalej idącej kontroli prawidłowości zastosowania w niniejszej sprawie prawa materialnego, do przeprowadzenia której zmierzając pozostałe zarzuty skargi. Taka kontrola następuje dopiero po ustaleniu rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, w odniesieniu do którego mają znaleźć zastosowanie normy prawa materialnego w niewadliwie przeprowadzonym postępowaniu, zaś w sprawie niniejszej z uprzednio wskazanych przyczyn jest ona niemożliwa.

W związku z sygnalizowaną przez skarżącego zmianą stanu prawnego w toku postępowania sądowoadministracyjnego, na skutek której S. G. w dacie orzekania nie był już współwłaścicielem nieruchomości stanowiącej działkę nr ... Sąd Wojewódzki wskazał, że powyższe nie pozbawia go przymiotu strony w rozumieniu art. 50 § 1 p.p.s.a. Skierowane do S. G. decyzje, które zaskarżył funkcjonowały bowiem w obrocie prawnym, rodząc określone konsekwencje jeszcze przed zmianą stanu prawnego, co powoduje, że także aktualnie skarżący ma interes prawny w żądaniu dokonania kontroli ich legalności.

Skargę kasacyjną od wyroku Sądu Wojewódzkiego wniósł P. P., reprezentowany przez radcę prawnego. Zaskarżonemu wyrokowi w całości zarzucił naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

- art. 153 p.p.s.a. przez nieuwzględnienie oceny prawnej i wskazań do dalszego postępowania zawartych w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie -Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie z dnia 24 lutego 1995 r. określających cel dalszego postępowania, jako "ustalenie możliwości zabudowy działki S. G. m.in. z uwagi na usytuowanie budynku W. P. oraz uszanowaniu zamierzeń samego właściciela działki" i wskazujących przepisy prawa mające zastosowanie w tej sprawie przy braku zabudowy na działce sąsiedniej. Nieuwzględnienie tej oceny wyraża się w stwierdzeniu, że wyrok ten "w sprawie niniejszej odmiennej przedmiotowo - ma to znaczenie, że eliminuje od momentu jego wydania na przyszłość ostateczną decyzję o zatwierdzeniu planu realizacyjnego i pozwoleniu na budowę dla przedmiotowego budynku, co...otworzyło drogę w sprawie rozstrzygnięcia o legalności robót budowlanych". Zmienia to w zasadniczy sposób cel postępowania ustalony wyrokiem Sądu z dnia 24 lutego 1995 r. i wbrew wskazaniom zawartym w tym wyroku dokonuje ponownej oceny kwestii, które były już przedmiotem oceny sądowej i co do których Sąd nie dopatrzył się uchybień;

- art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a przez nieuwzględnienie skutków tego, że w dniu wyrokowania nieruchomość należąca uprzednio do S. G. została zabudowana przez nowego właściciela zgodnie z jego zamierzeniami, przy czym nie ustosunkowano się do wniosku uczestnika, że w tej sytuacji nie istnieje już przedmiot ochrony wskazany w powołanym wyżej wyroku, którym była działka niezabudowana, co winno skutkować umorzeniem postępowania na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a.;

- art. 50 § 1 w zw. z art. 32 p.p.s.a przez uznanie, że skarżący S. G. zachował prawa strony, mimo że w toku postępowania sądowego przestał być właścicielem działki nr ..., o ochronę której występował z uwagi na skutki dla tej działki wynikające z wybudowania przez P. P. budynku na działce sąsiedniej;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a przez błędne uznanie za mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy: powołanie w decyzji pierwszej instancji przepisu prawa materialnego art. 55 ust 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, bez zacytowania go i wyjaśnienia zasad jego stosowania; ogólnikowość decyzji organu pierwszej instancji co do uzasadnienia faktycznego; nie nałożenie obowiązku wykonania prac wykończeniowych, lecz przyjęcie zobowiązania inwestora do ich wykonania; nie zawiadomienie stron o zgromadzonym dodatkowo materiale dowodowym w postaci opinii technicznej dotyczącej wpływu budynku P. P. na zabudowę sąsiedniej działki S. G., opracowanej przez mgr inż. arch. L. S.; brak ustaleń w decyzjach co do kręgu stron;

- art. 133 p.p.s.a. przez przyjęcie niezgodnej z ujawnionym w aktach stanem faktycznym oceny stanu prawnego sprawy polegającej na uznaniu, że wstrzymanie z mocy prawa wykonalności decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia 24 marca l999 r. spowodowało brak skuteczność i legalność działań inwestora prowadzących do uzyskania zezwolenia na użytkowanie budynku, mimo że inwestor działał w tym zakresie na podstawie ostatecznej decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia 29 grudnia 1998 r. nr NB.I-7351-29/98/Pw w sprawie obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie budynku, zaś decyzja, której wykonanie wstrzymane jest decyzją odmawiającą udzielenia pozwolenia na użytkowanie i jako taka nie stanowiła podstawy działania w celu uzyskania pozwolenia na użytkowanie;

- art. 5 p.p.s.a przez nieskuteczne działanie w celu usunięcia przyczyn uniemożliwiających załatwienie sprawy przez ponad 12 lat.

Wskazując na te zarzuty P. P. wniósł o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi Wojewódzkiemu do ponownego rozpoznania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.

W myśl art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania w petitum skargi przepisów prawa ze wskazaniem konkretnej jednostki redakcyjnej naruszonego przepisu, którym, zdaniem skarżącego, uchybił sąd, dalej określenia, jaką postać miało to naruszenie (w przypadku naruszenia prawa materialnego, czy popełniono błąd interpretacyjny, czy też błąd subsumcji), uzasadnienia zarzutu odnoszącego się ściśle do wskazanych naruszeń, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego wykazania dodatkowo, że wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a.). Opiera się on na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanym prawnikom zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający Sądowi II instancji dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia. Złożona w rozpatrywanej sprawie skarga kasacyjna odpowiada przedstawionym wymogom.

Najdalej idącym zarzutem skargi kasacyjnej jest zarzut naruszenia art. 50 § 1 p.p.s.a. polegający na przyjęciu przez Sąd Wojewódzki, iż skarżący S. G. zachował prawa strony, mimo że w toku postępowania sądowego przestał być właścicielem działki nr ..., o ochronę której występował. Zarzut ten okazał się trafny, a jego zasadnie wywiedziona podstawa usprawiedliwia uchylenie zaskarżonego wyroku.

Odnosząc się do wymienionego wyżej zarzutu należy stwierdzić, że stosownie do brzmienia art. 50 § 1 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi do sądu administracyjnego jest każdy, kto ma w tym interes prawny. Przewidziana w tym przepisie legitymacja skargowa stanowi nową kategorię interesu prawnego w prawie administracyjnym. Istotą tej legitymacji skargowej jest uprawnienie podmiotu, którego prawa są naruszone do żądania przeprowadzenia kontroli określonego aktu lub czynności w celu doprowadzenia ich do stanu zgodnego z prawem (por. T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Postępowanie ... s. 122 i 123 a także glosa J. Zimmermanna do postanowienia NSA z dnia 19 sierpnia 2004 r. sygn. akt OZ 340/04, OSP 2005, z. 4, poz. 51 s. 21).

Przedmiotem sprawy rozpoznawanej przez Sąd Wojewódzki była skarga S. G. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 28 września 1999 r. AB.I.Kr/P-7351-43/99, w przedmiocie wydania pozwolenia na użytkowanie budynku, ochrony zaś swoich praw skarżący upatrywał w utrudnieniach w realizacji własnych zamiarów inwestycyjnych na terenie swojej działki (sąsiedniej).

Nie jest w sprawie sporne, że S. G., już po wniesieniu skargi do Sądu Wojewódzkiego powiadomił ten Sąd, że utracił tytuł prawny do swojej działki i wskazał na swojego syna jako następcę prawnego w odniesieniu do tej działki. Okazało się zatem w toku rozpoznawania sprawy sądowej, że skarżący S. G. nie jest już właścicielem nieruchomości położonej przy ul. K. w K. (nr ... obr. ...), tak bowiem wynika z pism z dnia 30 września 2008 r. i 20 listopada 2008 r. w którym oświadcza, że w wyniku zniesienia współwłasności jego następcą prawnym jest R. G., który jest osobą bezpośrednio zainteresowaną i do niego należy ostateczna decyzja w kwestii kontynuowania postępowania sądowoadministracyjnego.

Uwzględniając powyższe stwierdzić należy, iż charakter niniejszej sprawy i zakres rozstrzygnięcia zobowiązywały Sąd Wojewódzki do zbadania, czy skarżący zachował legitymacje do uczestniczenia w postępowaniu przed sądem.

Opierając się na wykładni systemowej należy podzielić wielokrotnie wyrażany w orzecznictwie pogląd zgodnie, z którym pojęcie "interes prawny" użyty w art. 50 § 1 p.p.s.a. obejmuje swoim zakresem pojęcie interesu prawnego w znaczeniu materialnoprawnym, a nie procesowym, a zatem wynikać on musi, podobnie jak w przypadku interesu, o którym mowa w art. 28 k.p.a., z przepisów prawa materialnego odnoszącego się do praw lub obowiązków podmiotów uczestniczących w postępowaniach publicznoprawnych. Warunkiem koniecznym do występowania podmiotu, jako strony postępowania, jest posiadanie interesu prawnego lub obowiązku związanego z prowadzonym postępowaniem, albo żądanie przez podmiot czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Wspomniany interes prawny musi być indywidualnym interesem strony postępowania i dotyczyć jej bezpośrednio. Może być to norma należąca do jakiejkolwiek gałęzi prawa - także do prawa cywilnego, a w szczególności może to być norma wywodzona z art. 140 k.c., ustanawiającego prawo własności i jego gwarancje, o ile norma publicznoprawna mająca zastosowanie w sprawie administracyjnej wiąże się z prawem własności określonego podmiotu. Konieczność oparcia interesu prawnego o obowiązującą normę porządku prawnego oznacza jednocześnie, że interes ten nie może mieć charakteru pochodnego i nie może być wywodzony z jakiejkolwiek czynności prawnej. Wynika stąd jednoznacznie, a kwestia ta jest w doktrynie i w orzecznictwie bezsporna, że ograniczone prawa rzeczowe, w tym użytkowanie, nie mogą być podstawą dla interesu prawnego w prawie administracyjnym.

W postępowaniu sądowoadministracyjnym mają zastosowanie przepisy p.p.s.a., a nie przepisy kodeksu postępowania cywilnego, nie można zatem przyjąć, że zbycie w toku sprawy rzeczy lub prawa, objętych sporem, nie ma wpływu na dalszy bieg sprawy jak to stanowi art. 192 pkt 3 k.p.c. Z tego powodu Sąd Wojewódzki, stwierdzając w treści zarządzenia z dnia 3 grudnia 2008 r., że utrata przez S. G. prawa własności nieruchomości nie ma wpływu na pozostawanie stroną postępowania błędnie wezwał go do ostatecznego zajęcia stanowiska w sprawie, przez to czy skargę popiera, czy ją cofa. Błędnie też Sąd Wojewódzki stwierdził brak po stronie R. G. legitymacji do wniesienia skargi i jej popierania, czego nie można było zastąpić uczestniczeniem tego podmiotu w postępowaniu sądowym, lecz w innym charakterze niż skarżący Nie do przyjęcia jest sytuacja, w której wbrew woli obecnego właściciela nieruchomości kontynuowane byłoby postępowanie sądowe dotyczące jego interesu prawnego z woli osoby, która tego interesu już nie posiada.

Z tych tez powodów przedwczesne byłoby orzekanie przez Naczelny Sąd Administracyjny w merytorycznej warstwie sprawy, w tym odnoszenie się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej. Badając legitymację skargową R. G. Sąd Wojewódzki winien zwrócić się do niego o przedstawienie dokumentu potwierdzającego nabycie nieruchomości położonej przy ul. K. w K. (nr ..., obr. ...) z jednoczesnym zapytaniem, czy jako następca prawny S. G. podtrzymuje skargę przez niego wniesioną.

Mając powyższe na uwadze Sąd Wojewódzki ponownie rozpoznając sprawę uwzględni ocenę prawną i wynikające z niej wskazania co do dalszego postępowania zawarte w uzasadnieniu niniejszego orzeczenia.

Z tych wszystkich powodów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Jednocześnie z mocy art. 203 pkt 1 p.p.s.a. zasądził od skarżącego na rzecz strony wnoszącej skargę kasacyjną zwrot kosztów postępowania kasacyjnego, które sprowadzają się do wpisu od skargi kasacyjnej oraz wynagrodzenia pełnomocnika będącego radcą prawnym.