Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1062/06
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2007-07-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Odpady
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 19 ust. 5 i art. 22 ust. 1 pkt 1 i 2
journal: Dz.U. 1997 nr 96 poz 592
law: Ustawa z dnia 27 czerwca 1997 r. o odpadach.
article: art. 28
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Stahl Sędziowie sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz /spr./ sędzia NSA Janina Kosowska Protokolant Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 12 lipca 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 8 marca 2006 r., sygn. akt II SA/Łd 1088/05 w sprawie ze skargi J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] września 2005 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia programu gospodarki odpadami niebezpiecznymi oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 8 marca 2006 r. sygn. akt II SA/Łd 1088/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi po rozpatrzeniu skargi J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] września 2005 r. Nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia programu gospodarki odpadami niebezpiecznymi , uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty S. z dnia [...] czerwca 2005 r. Nr [...], stwierdzając jednocześnie , że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku .

Wyrok ten wydano w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy : Wnioskiem z dnia 28 czerwca 2004 r. H. S. zwrócił się do Starosty S. o wydanie decyzji zatwierdzającej program gospodarowania odpadami niebezpiecznymi dla zakładu w M. oraz o zatwierdzenie tego samego programu dla projektowanego zakładu w P., wskazując, iż do zakładu tego zostanie przeniesiona działalność gospodarcza prowadzona w M.

Przeprowadzone postępowanie administracyjne, w tym przeprowadzone oględziny terenu zakładu w M. (protokół z dnia 18 października 2004 r.), wykazało między innymi, że odpady niebezpieczne w postaci przepracowanych olejów, opakowań po olejach, zużytych filtrów olejowych oraz akumulatorów magazynowane są pod wiatą, zlokalizowaną na zapleczu budynku warsztatowo-magazynowego oraz budynku przeznaczonego na naprawę pojazdów. Wiata ta przylega bezpośrednio do ogrodzenia z sąsiednią działką o nr ewidencyjnym 585, która to działka stanowi własność J. S. Miejsce to, jak też przyległe powierzchnie komunikacyjne, nie jest, zdaniem organu, należycie zabezpieczone przed przenikaniem zanieczyszczeń do środowiska (brak utwardzonej, zmywalnej nawierzchni, brak systemu kanalizacji odprowadzającej i oczyszczającej wody opadowe).

Ustalenia powyższe wskazywały, zdaniem organu, że miejsce magazynowania odpadów i jego otoczenie nie gwarantuje, że zgromadzone tu odpady niebezpieczne nie oddziaływają negatywnie na środowisko podczas ich magazynowania jak też podczas załadunku na środek transportu, odwożący je do odzysku lub unieszkodliwiania; Okoliczności te skłoniły też Starostę do wystąpienia do Komendanta Powiatowej Państwowej Straży Pożarnej w S. oraz do Kierownika Delegatury Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska w S. z zapytaniem: Czy rozlewnia gazu w M., w tym prowadzona gospodarka odpadami niebezpiecznymi, może powodować zagrożenie dla zdrowia, życia ludzi lub dla środowiska. Komendant Miejski Państwowej Straży Pożarnej nie stwierdził elementów, mogących powodować pod względem ochrony przeciwpożarowej, zagrożenie dla zdrowia i życia ludzi. Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska w Ł.- Delegatura w S., po przeprowadzeniu kontroli zakładu stwierdził, że grunt wokół miejsca magazynowania odpadów jest zanieczyszczony substancją ropopochodną. Fakty te były, dla organu prowadzącego postępowanie administracyjne w sprawie zatwierdzenia programu gospodarki odpadami niebezpiecznymi, podstawą stwierdzenia, iż sposób gospodarki odpadami niebezpiecznymi nie odpowiada podstawowym warunkom, określonym w art. 5 ustawy o odpadach i może powodować zagrożenie dla środowiska . Z tego względu, decyzją z dnia [...] listopada 2004 r., znak: [...], odmówiono zatwierdzenia przedmiotowego programu na mocy art. 22 ust. 1 pkt 1 cytowanej wyżej ustawy. Jednocześnie umorzono postępowanie w sprawie zatwierdzenia programu dla projektowanego zakładu w P., uznając, że przedmiot postępowania nie istnieje. Skoro bowiem wnioskodawca nie uzyskał jeszcze pozwolenia na budowę nowego obiektu, nie jest możliwe ustalenie rozwiązań pozwalających należycie chronić środowisko. Stanie się to aktualne dopiero na etapie uzyskiwania pozwolenia na użytkowanie obiektu.

Na skutek odwołania H. S. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., decyzją z dnia [...] marca 2005 r. uchyliło decyzję Starosty S. i przekazało sprawę temuż organowi do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy podniósł, iż organ I instancji nie wskazał wnioskodawcy jakie normy prawne nie zostały przez niego spełnione oraz nie umożliwił stronie zapoznania się z materiałem dowodowym, ponadto zaś w toku postępowania odwoławczego zainteresowany złożył ponowny wniosek z 19 stycznia 2005 r. z nowym programem gospodarki odpadami niebezpiecznymi, który jako nowy fakt w sprawie wymaga rozpatrzenia.

Na powyższą decyzję H. S. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi i jednocześnie wystąpił do Starostwa S. z wnioskiem o zawieszenie postępowania administracyjnego w sprawie zatwierdzenia programu gospodarki odpadami niebezpiecznymi na terenie rozlewni gazu w M. na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa . Starosta S. , postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2005 r., odmówił zawieszenia postępowania w rozpoznawanej sprawie. Na powyższe postanowienie zażalenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. złożył H. S. Kolegium, postanowieniem z dnia [...] maja 2005 r., utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji.

Następnie decyzją Nr [...] z dnia [...] czerwca 2005 r. Starosta S., działając na podstawie art. 17 ust.1 pkt 1, art.19 ust.2 pkt 2, ust.3 i 5, art.21 oraz art.63 ust. 1-3,5,6 pkt 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz. U. Nr 62, poz. 628 ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 4 sierpnia 2004 r. w sprawie szczegółowego sposobu postępowania z olejami odpadowymi (Dz. U. Nr 192, poz. 1968) "w nawiązaniu do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 27 września 2001 r. w sprawie katalogu odpadów (Dz. U. Nr 112, poz. 1206)", po rozpatrzeniu wniosku H. S. - właściciela Rozlewni Gazu "S." w M., gmina S. z dnia 28 czerwca 2004 r. "oraz ponownego wniosku z dnia 19 stycznia 2005 r."

1) zatwierdził program gospodarki odpadami niebezpiecznymi, który dopuszcza wytwarzanie na terenie Rozlewni Gazu "S." w M.: przepracowanych olejów hydraulicznych (kod odpadu 130110) w ilości 0,080 Mg/rok, przepracowanych olejów silnikowych, przekładniowych i smarowych (kod odpadu 130205) w ilości 0,750 Mg/rok, zużytych opakowań po olejach (kod odpadu 150110) w ilości 0,020 Mg/rok, zużytego czyściwa (kod odpadu 150202) w ilości 0,003 Mg/na rok, zużytych filtrów olejowych (kod odpadu 100107) w ilości 0,120 Mg/ na rok, zużytych lamp fluorescencyjnych (kod odpadu 160213) w ilości 0,003 Mg/na rok;

2) określił sposoby gospodarowania wytworzonymi odpadami, wskazując iż odpady niebezpieczne należy zbierać w sposób selektywny, według wymagań wynikających ze sposobu ich przemysłowego wykorzystania lub unieszkodliwiania; wytworzone odpady natomiast należy przekazywać do najbliżej położonych miejsc, w których mogą być poddane odzyskowi lub unieszkodliwione; transport odpadów niebezpiecznych do miejsc odzysku lub unieszkodliwiania winien odbywać się z zachowaniem przepisów obowiązujących przy transporcie towarów niebezpiecznych; wytworzone odpady mogą być przekazywane wyłącznie podmiotom, które uzyskały zezwolenie właściwego organu na prowadzenie działalności w zakresie gospodarki odpadami;

3) określił warunki (miejsce i sposób) magazynowania wytworzonych odpadów niebezpiecznych, formułując wymóg, by wytwarzane odpady niebezpieczne były magazynowane na terenie Rozlewni Gazu "S." w miejscu wydzielonym, zabezpieczonym przed dostępem osób trzecich w sposób uniemożliwiający zmieszanie różnych rodzajów odpadów oraz uniemożliwiający ich negatywne oddziaływanie na środowisko i zdrowie ludzi; wskazał, iż odpady niebezpieczne winny być magazynowane w opakowaniach lub pojemnikach transportowych odpornych na działanie składników odpadów, posiadających szczelne zamknięcie, uniemożliwiające przypadkowe przedostanie się odpadów do środowiska podczas ich zbierania, załadunku, transportu i rozładunku; oleje odpadowe należy zbierać i magazynować zgodnie z zasadami określonymi w rozporządzeniu Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 4 sierpnia 2004 r. w sprawie szczegółowego sposobu postępowania z olejami odpadowymi; powierzchnie komunikacyjne przy obiektach do magazynowania odpadów niebezpiecznych oraz place przeładunkowe i drogi wewnętrzne powinny mieć szczelną, utwardzoną i zmywalną nawierzchnię ze spadkiem do kratek ściekowych kanalizacji przemysłowej; miejsca magazynowania odpadów niebezpiecznych w postaci płynnej winny być wyposażone w urządzenia lub środki do zbierania wycieków tych odpadów oraz wyposażone w sprzęt do zmywania powierzchni utwardzonych;

4) określił termin obowiązywania decyzji do dnia 17 czerwca 2015 r.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ I instancji przedstawiając dotychczasowy stan faktyczny sprawy wskazał, iż z pisma Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Ł. - Delegatury w S. z dnia 1 lutego 2005 r. wynika, że nałożone na właściciela rozlewni gazu obowiązki w zakresie usunięcia zanieczyszczonego gruntu i zabezpieczenia miejsca magazynowania odpadów przed zanieczyszczeniami gruntu zostały zrealizowane, przeto w ocenie organu nie było podstaw do odmowy zatwierdzenia programu gospodarki odpadami, który nadto uzyskał pozytywną opinię Wójta Gminy S, wyrażoną w postanowieniu z dnia [...] listopada 2004 r. oraz z dnia [...] kwietnia 2005 r.

Dodatkowo, zdaniem organu, gospodarka odpadami niebezpiecznymi nie stwarza zagrożenia dla zdrowia, życia ludzi lub ochrony środowiska, zgodnie z treścią pism Miejskiego Komendanta Państwowej Straży Pożarnej w S. oraz Delegatury Wojewódzkiej Inspekcji Ochrony Środowiska w S. Natomiast określenie warunków i sposobu magazynowania odpadów wynika zaś z § 4 rozporządzenia Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 4.sierpnia 2004 r. w sprawie szczegółowego sposobu postępowania z olejami odpadowymi (Dz. U. Nr 192. poz. 1968), jak też z § 34 ust.2 oraz § 38 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 20 września 2000 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych, rurociągi dalekosiężne do transportu ropy naftowej i produktów naftowych i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 98. poz. 1067)

Odwołanie od powyższej decyzji złożył J. S., wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Wskazał na rażącą obrazę przepisów prawa materialnego oraz procesowego, podniósł iż obiekty budowlane, w których magazynowane są odpady niebezpieczne, m.in. wiata i przybudówka, nie mają wymaganych prawem budowlanym decyzji o pozwoleniu na budowę oraz użytkowanie. Sześć pozostałych obiektów budowlanych na terenie rozlewni gazu "ma nakaz rozbiórki". W tej sytuacji, zdaniem odwołującego, wniosek H. S., uznać należy za przedwczesny i umorzyć postępowanie z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Podniósł nadto, iż miejsce składowania odpadów nie jest należycie zabezpieczone przed przenikaniem zanieczyszczeń do środowiska. W efekcie jego nieruchomość, granicząca z działką wnioskodawcy, została zanieczyszczona.

Decyzją z dnia [...] września 2005 r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W motywach tego rozstrzygnięcia podniesiono, iż zgodnie z treścią art. 17 ust.1 pkt 1 ustawy z dnia ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach, wytwórca odpadów jest obowiązany do uzyskania decyzji, zatwierdzającej program gospodarki odpadami niebezpiecznymi, jeżeli wytwarza odpady niebezpieczne w ilości powyżej 0,1 Mg , rocznie. Obowiązek ten nie dotyczy wytwórcy odpadów prowadzącego instalację, na której prowadzenie wymagane jest pozwolenie zintegrowane, o którym mowa w przepisach o ochronie środowiska. Decyzję zatwierdzającą program gospodarki odpadami niebezpiecznymi zatwierdza starosta po zasięgnięciu opinii wójta, burmistrza lub prezydenta miasta, właściwych ze względu na miejsce wytwarzania odpadów niebezpiecznych (art. 19 ust.5 ustawy o odpadach). Przepis art.20 w/w ustawy określa warunki, jakie powinien spełniać dołączany do wniosku program gospodarki odpadami niebezpiecznymi.

Wydana zaś w wyniku postępowania administracyjnego decyzja, zatwierdzająca program powinna określać: ilość odpadów niebezpiecznych poszczególnych rodzajów dopuszczonych do wytworzenia w ciągu roku, sposoby gospodarowania odpadami niebezpiecznymi, miejsce i sposób magazynowania odpadów niebezpiecznych oraz termin obowiązywania decyzji, wydawanej na czas oznaczony, nie dłuższy niż 10 lat (art. 21 ustawy o odpadach). Odmowa wydania decyzji zatwierdzającej program gospodarki odpadami niebezpiecznymi, może nastąpić jeżeli zamierzony sposób gospodarki odpadami niebezpiecznymi mógłby powodować zagrożenia dla zdrowia, życia ludzi lub dla środowiska, albo gdy zamierzony sposób gospodarki odpadami niebezpiecznymi jest niezgodny z pianami gospodarki odpadami (art.22 w/w ustawy).

Przedłożenie programu gospodarki odpadami niebezpiecznymi i uzyskanie decyzji, zatwierdzającej ten program, pozwala na kontrolowanie działalności w tym zakresie i daje organom nadzorującym możliwość zastosowania, w przypadku działań niezgodnych z decyzją zatwierdzającą program, przewidzianych m.in. w art. 23 ustawy o odpadach sankcji, do wstrzymania działalności włącznie.

Skargę na powyższe rozstrzygnięcie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożył J. S., wnosząc o jej uchylenie jako niezgodnej z prawem. Powtarzając argumentację, zawartą w złożonym uprzednio odwołaniu podniósł dodatkowo, iż wobec braku aktualnego planu zagospodarowania przestrzennego gminy S., bezpodstawne jest założenie organów, iż na terenie działki nr 586 możliwe będzie prowadzenie działalności gospodarczej, związanej z gospodarowaniem odpadami niebezpiecznymi.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, wywodząc jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 18 listopada 2005 r., wydanym w sprawie o sygn. akt II SA/Łd 477/05, oddalono skargę H. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] marca 2005 r. w przedmiocie uchylenia do ponownego rozpoznania decyzji organu I instancji w sprawie odmowy zatwierdzenia programu gospodarki odpadami.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi natomiast uznał wniesioną przez J. S. skargę za zasadną i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 135 tej ustawy orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

W motywach tego rozstrzygnięcia podniósł że zgodnie z treścią art. 17 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz. U. Nr 62, poz. 628 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, wytwórca odpadów, jest obowiązany do uzyskania decyzji zatwierdzającej program gospodarki odpadami niebezpiecznymi, jeżeli wytwarza odpady niebezpieczne w ilości powyżej 0,1 Mg rocznie. Jeżeli natomiast wytwarza tychże odpadów powyżej 1 Mg rocznie, obowiązany jest do uzyskania pozwolenia na ich wytwarzanie (art. 17 ust. 2).

Wniosek o zatwierdzenie programu gospodarki odpadami niebezpiecznymi, do którego załącza się ten program, wytwórca odpadów niebezpiecznych, obowiązany jest przedłożyć właściwemu organowi na dwa miesiące przed rozpoczęciem działalności powodującej powstanie odpadów niebezpiecznych lub zmianą tej działalności, wpływającą na rodzaj ilość wytwarzanych odpadów niebezpiecznych lub sposób gospodarowania nimi (art. 19 ust.1).

Zgodnie z treścią art. 19 ust. 5 ustawy o odpadach, starosta zatwierdza program gospodarki odpadami niebezpiecznymi po zasięgnięciu opinii wójta, burmistrza lub prezydenta miasta, właściwych ze względu na miejsce wytwarzania odpadów niebezpiecznych. Odmowa zatwierdzenia wspomnianego programu może zaś nastąpić w razie, gdy zamierzony sposób gospodarki odpadami niebezpiecznymi mógłby powodować zagrożenie dla zdrowia, życia ludzi lub środowiska, lub też jest niezgodny z planami gospodarki odpadami (art. 22 ust 1 ustawy).

Wobec faktycznego wytwarzania odpadów niebezpiecznych przez H. S. przed wystąpieniem z wnioskiem o zatwierdzenie programu gospodarowania nimi , podkreślono że w cenie Sądu uchybienie obowiązkowi wystąpienia o zatwierdzenie programu gospodarki odpadami odpowiednio wcześniej przed rozpoczęciem działalności, skutkującej wytwarzaniem tych odpadów w ilości powyżej 0,1 Mg rocznie, nie wyłącza możliwości wystąpienia z żądaniem zatwierdzenia programu gospodarki odpadami niebezpiecznymi, bez konieczności uprzedniego zaniechania ich wytwarzania. Co nie oznacza, iż organ właściwy, stwierdziwszy wytwarzania tychże odpadów wbrew przepisom ustawy (tzn. bez stosownej decyzji zatwierdzającej program gospodarki odpadami, jeżeli jest wymagana), nie może wezwać wytwórcy odpadów do niezwłocznego zaniechania naruszeń (art. 23 ust. 1 w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 1).

Podniesiono również , iż z załączonych akt administracyjnych nie wynika, by zostało ono przeprowadzone w sposób należyty. Nie jest w szczególności jasne, jaki wniosek H. S. uznany został za miarodajny dla określenia przedmiotu postępowania, skoro z jednej strony w zaskarżonej decyzji wymienia się i omawia wnioski z dnia 28 czerwca 2004 r. oraz z dnia 19 stycznia 2005 r., z drugiej, przedstawia do kontroli sądowej akta administracyjne, rozpoczynające się wnioskiem inwestora z dnia 19 stycznia 2005 r., złożonym w organie I instancji w dniu 20 stycznia 2005 r. Ma to zaś znaczenie o tyle, że, jak wynika z uzasadnienia decyzji organu I instancji, inny był przedmiotowy zakres obu wniosków, zaś rozstrzygniecie zaskarżone, obejmuje wyłącznie żądanie w części dotyczącej gospodarki odpadami niebezpiecznymi na terenie M. Rozważania w uzasadnieniu decyzji organu I instancji, dotyczą przy tym bezprzedmiotowości postępowania w części, odnoszącej się do gromadzenia odpadów niebezpiecznych na terenie nieruchomości w P. Jednakże rozstrzygnięcia w tym zakresie brak w zaskarżonej decyzji.

Jeśli natomiast chodzi o zatwierdzenie programu gospodarki odpadami niebezpiecznymi, wytwarzanymi przez wnioskodawcę w miejscowości M., to zauważono , iż organy całkowicie pominęły drugą z przesłanek, określonych w art. 22 ust. 1 pkt 2 ustawy o odpadach, uzasadniających odmowę zatwierdzenia programu gospodarki odpadami niebezpiecznymi. Zgodnie zaś z treścią cytowanego przepisu, niezgodność zamierzonego sposobu gospodarki odpadami niebezpiecznymi z planami gospodarki odpadami determinuje odmowę jego zatwierdzenia. Tymczasem w aktach sprawy brak jest informacji, czy gminny plan gospodarki odpadami dla S. został opracowany (zgodnie z wymogiem art. 14 ust. 3 ustawy o odpadach) oraz czy ustalenia w nim zawarte nie kolidują z programem gospodarki odpadami, przedłożonym przez H. S.

Ponadto, zdaniem Sądu I instancji, w dacie wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia, brak było ostatecznego postanowienia Wójta Gminy S., w przedmiocie zaopiniowania programu gospodarki odpadami niebezpiecznymi, przedłożonego do zatwierdzenia przez H. S., skoro w dniu 7 września 2003 r., podjęte zostało ponowne rozstrzygnięcie tegoż organu, wydane w postępowaniu wznowieniowym o "zaopiniowaniu pozytywnie wniosku Rozlewni Gazu S. (...)", które podlegało zaskarżeniu zażaleniem od Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Abstrahując od oceny prawnej wspomnianego rozstrzygnięcia, trudno odmówić racji zarzutom skargi, że w dacie orzekania przez organ odwoławczy, brak było koniecznej opinii, o której mowa w art. 19 ust. 5 ustawy o odpadach.

Wskazano też , iż badanie przesłanki, określonej w art. 22 ust. 1 pkt 1 ustawy o odpadach, ograniczone zostało do informacji uzyskanych od Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska, Delegatury w S. na temat wykonanych zaleceń pokontrolnych (pismo z dnia 1 lutego 2005 r.) oraz Komendy Miejskiej Straży Pożarnej w S. (pismo z dnia 9 listopada 2004 r.). Tymczasem z żadnego z tych pism nie wynika, by zamierzony sposób gospodarki odpadami niebezpiecznymi wykluczał powstanie zagrożenia dla zdrowia, życia ludzi lub dla środowiska. Fakt, że H. S. wykonał zalecenia pokontrolne, zawarte w zarządzeniu z Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 24 listopada 2004 r. nakazujące usuniecie zanieczyszczonej substancji ropopochodnej przy płocie betonowym oraz w okolicach miejsca gromadzenia oleju przepracowanego, gromadzenie olejów odpadowych w miejscach utwardzonych, zabezpieczonych przed zanieczyszczeniami gruntu i opadami atmosferycznymi oraz umieszczenie w miejscu widocznym napisu "olej odpadowy", kod odpadu i oznakowania dotyczącego transportu odpadów niebezpiecznych), nie oznacza automatycznie, że przedłożony przez niego program gospodarki odpadami niebezpiecznymi nie stanowi zagrożenia, określonego w art. 22 ust. 1 pkt 1 ustawy.

Również wskazano , że chociaż w dacie orzekania przez organy, nie obowiązywał przepis art. 21 ust. 2, wprowadzony ustawą z dnia 29 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych innych ustaw ( Dz. U. Nr 175, poz. 1458) , (który wszedł w życie w dniu 13 października 2005 r.), uzależniający wydanie decyzji zatwierdzającej program gospodarki odpadami niebezpiecznymi od uprzedniego uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu albo po zakończeniu postępowania w sprawie zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, jeżeli są wymagane, nie oznacza to, że organy mogły pominąć zgłaszany w toku postępowania zarzut, iż niektóre spośród obiektów przeznaczonych do składowania odpadów niebezpiecznych, objęte są ostatecznymi nakazami rozbiórki. Jednym z elementów decyzji, zatwierdzającej program gospodarki odpadami niebezpiecznymi jest bowiem określenie miejsca magazynowania odpadów niebezpiecznych (art. 21 pkt 3 ustawy), trudno zaś wyobrazić sobie by miejsca te mogły być objęte orzeczeniami rozbiórkowymi. Ustaleń, co do legalności wzniesienia obiektów, wskazanych w przedłożonym przez H. S. programie, jako przeznaczone do gromadzenia odpadów niebezpiecznych (wiata, zadaszony boks, pomieszczenie warsztatowe), brak natomiast w zaskarżonej decyzji, stąd też brak jest możliwości odniesienia się do związanych z tym zarzutów skargi.

Tym samym ujawnione przez Sąd I instancji uchybienia postępowania wyjaśniającego, wskazują na naruszenie art. 7, 77 § 1 i 80 kpa, które mogło mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł pełnomocnik H. S. i zaskarżając go w całości zarzucił mu:

1) mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania poprzez wydanie orzeczenia na skutek wniesienia skargi przez osobę trzecią nie będącą stroną postępowania, tj. naruszenie przepisów art. 58 § 1 w zw. z art. 50 § 1 ustawy z dnia 20 września 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 28 KPA

2) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 22 ust. 1 pkt 1 i2, oraz art. 19 ust. 5 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach,

Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz umorzenie postępowania w sprawie orzeczenie o kosztach procesu według norm przypisanych.

Na poparcie skargi kasacyjnej w jej motywach wyjaśniono , że stroną postępowania administracyjnego na mocy art. 28 kpa jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Starosta S. w piśmie z dnia 20 grudnia 2004 r. uznał, powołując się na orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dn. 8 września 1989 r. (sygn. akt II SA 437/89), że właściciel działki sąsiadującej z Rozlewnią Gazu "S." w M. jest stroną w toczącym się na wniosek H. S. postępowaniu w przedmiocie zatwierdzenia programu gospodarki odpadami niebezpiecznymi. Założenie takie ma wynikać z przytoczonego w ww. piśmie stwierdzenia NSA, iż: "właścicielowi nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością, na której prowadzona jest działalność gospodarcza zagrażająca jego dobru osobistemu lub majątkowemu, ma interes prawny w rozumieniu art. 28 kpa w kwestionowaniu prawidłowości wydania zezwolenia". Organy poza przywołaniem wskazanego stwierdzenia nie wykazały, nie uczynił tego również sam J. S., w jakim zakresie i w jaki sposób działalność gospodarcza prowadzona przez H. S. miałaby zagrażać jakiemuś dobru osobistemu lub majątkowemu właściciela sąsiadującej działki. Sąd I instancji zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną w ogóle nie odniósł się do kwestii legitymacji procesowej skarżącego i rozpoznał skargę przez niego wniesioną, mimo iż nie był on stroną postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi nie wskazał na czym ma polegać interes prawny skarżącego J. S. uznając tym samym jego legitymację procesową czym naruszył przepis art. 58 § 1 w zw. z art. 50 § 1 ustawy z dnia 20 września 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 28 kpa. Właściwe zastosowanie tych przepisów doprowadziłoby do odrzucenia przez Sąd I instancji skargi osoby nieuprawnionej do jej wniesienia, w następstwie czego nie wydano by orzeczenia, które uchyliło istniejące w obrocie prawnym i wydane na korzyść skarżącego decyzje administracyjne.

Odnosząc się do pkt 2 skargi kasacyjnej podniesiono, iż organy administracyjne, wbrew argumentacji Sądu I instancji, właściwie spełniły wszystkie nakładane na nie przez przepisy ustawy o odpadach obowiązki niezbędne dla wydania pozytywnej decyzji w przedmiocie zatwierdzenia programu gospodarki odpadami niebezpiecznymi dla Rozlewni Gazu "S." w M.

Wbrew argumentacji Sądu I instancji , jak zauważono w dacie rozstrzygnięcia funkcjonowało wciąż jako prawomocne rozstrzygniecie Wójta Gminy S. w przedmiocie wydania opinii, o której mowa w ust. 5 art. 19 ustawy o odpadach z dnia 12 kwietnia 2005 r. Na skutek wszczęcia postępowania wznowieniowego postanowienie to nie utraciło mocy. Wydane bowiem w dniu 16 czerwca 2005 r. przez Wójta Gminy S. postanowienie wznawiało jedynie postępowanie w sprawie, a nie uchylało postanowienie z dnia 12 kwietnia 2006 r. Zaznaczono, że i tak w wyniku wznowienia postępowania Wójt wydał postanowienie tej samej treści co w dniu 12 kwietnia, a sama opinia, chociaż obligatoryjna, nie wiąże organu wydającego decyzję w sprawie zatwierdzenia programu gospodarki odpadami niebezpiecznymi.

Za błędną uznano przyjętą przez Sąd I instancji wykładnię art. 22 ust. 1 pkt 1, kwestionującą moc prawną dokumentów Inspektoratu Ochrony Środowiska, Delegatury w S. oraz Komendy Miejskiej Straży Pożarnej w S. dla stwierdzenia wykluczenia powstania zagrożenia dla zdrowia, życia ludzi lub dla środowiska. Być może akty te jak zaznaczono nie zawierały expressis verbis sformułowania, o którym mówił w swym orzeczeniu Sąd I instancji , to jednak akty pochodzące od tych instytucji sporządzone zostały na wniosek złożony przez Starostę Powiatowego w S. w dniu 18 października 2004 r., który zawarł w nim zapytanie o to, "czy rozlewnia gazu w M., w tym prowadzona gospodarka odpadami niebezpiecznymi może powodować zagrożenie dla zdrowia, życia ludzi lub dla środowiska". Na skutek złożenia zapytania Starosta S. uzyskał pisma, o których mowa, nie zawierające odpowiedzi negatywnej na postawione przez niego pytania. Na tej podstawie należy wnioskować, iż odpowiedzi miały charakter pozytywny. Wyrażona przez Sąd I instancji przeciwna interpretacja nie zasługuje na uznanie a jej wykorzystanie przy stosowaniu prawa prowadzi do naruszenia przepisu art. 22 ust. 1 pkt 1 ustawy o odpadach.

Podobnie za nietrafny skarżący uznał wywód Sądu I instancji dotyczący niespełnienia przesłanki określonej w art. 22 ust. 1 pkt. 2 . Decyzja z dnia [...] czerwca 2005 r. jak i z [...] września 2005 r. odwołuje się bezpośrednio do sformułowania art. 22 ust, 1 pkt 2 wskazując jednoznacznie, iż program gospodarki odpadami, przedłożony przez H. S. nie koliduje z gminnym planem gospodarki odpadami dla S. Wykładnia pozwalająca na podważenie tych sformułowań poprzez zarzucenie, iż w aktach sprawy brak jest określonego dowodu wskazującego na nieistnienie takiej kolizji nie ma uzasadnienia prawnego, tym bardziej że w pewien sposób przenosi negatywną konsekwencję takiego stanu na obywatela, któremu zostało przyznane pewne prawo na skutek uzyskania zatwierdzenia planu gospodarki odpadami. Zasadność takiej interpretacji w oparciu o art. 22 ust. 1 pkt 2 przy wskazanym stanie faktycznym i dowodowym jest co najmniej wątpliwa.

Za naruszenie prawa uznano też odniesienie się Sądu I instancji do charakteru obiektów, które miałyby być wykorzystywane w procesie gospodarki odpadami na terenie Rozlewni Gazu "S". Argument o tym , iż niektóre spośród obiektów przeznaczonych do składowania objęte są ostatecznymi nakazami rozbiórki nie powinien być w ogóle podnoszony, gdyż kwestia legalności wzniesienia tych obiektów nie stanowi przedmiotu postępowania, którego wynik w postaci decyzji został zaskarżony przez J. S. i nie może być uwzględniana przez Sąd w przedmiocie badania zgodności z prawem decyzji, której przedmiot dotyczący zatwierdzenia planu gospodarki odpadami niebezpiecznymi. Jest to o tyle istotne w niniejszej sprawie, że dla jej rozstrzygnięcia należy stosować przepisy z daty wydania decyzji, jako że dokonane przez ustawodawcę późniejsze zmiany w materii przesłanek uzasadniających zatwierdzenie programów gospodarki odpadami niebezpiecznymi są niekorzystne dla skarżącego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną J. S. wniósł o jej oddalenie , podnosząc , iż zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie .

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje :

W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm. ) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach : 1) naruszenia prawa materialnego przez błędna wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie ; 2) naruszenie przepisów postępowania , jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy . Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej , bowiem według art. 183 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej , biorąc jedynie pod uwagę nieważność postępowania . Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze . Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa , którym zdaniem skarżącego – uchybił Sąd , uzasadnienia ich naruszenia a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wskazania dodatkowo , że wytknięte naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy . Kasacja nie odpowiadająca tym wymogom pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności . Ze względu na to ,że skarga kasacyjna jest bardzo sformalizowanym środkiem prawnym jest obwarowana przymusem adwokacko – radcowskim ( art. 175 § 1 –3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ). Opiera się on na założeniu , że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny .

Złożona w rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna odpowiada przedstawionym wymaganiom lecz podniesione w niej zarzuty nie zasługiwały na uwzględnienie .

W niniejszej sprawie żadna z przesłanek określonych w art. 183 § 2 ustawy procesowej nie wystąpiła , stąd Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył rozpoznanie sprawy do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej .

Skarga kasacyjna wniesiona w przedmiotowej sprawie przez pełnomocnika skarżącego oparta została o zarzut wskazany w art. 174 pkt . 1 i 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi tj. naruszenia prawa materialnego jak i naruszenia przepisów postępowania . Jak wynika z utrwalonych poglądów w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego w myśl art. 174 pkt 1 cytowanej ustawy skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie zarzutu naruszenia prawa materialnego zastosowanego przez Sąd ( porównaj wyrok NSA z dnia 14 kwietnia 2004 r. sygn. akt OSK 121/04 opublikowany ONSA i WSA Nr 1 z 2004 r. poz. 11 ) . Natomiast zarzut oparty na podstawie art. 174 pkt. 2 cytowanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skierowany musi być przeciwko wyrokowi sądu a nie decyzji organy administracji a także , że nie stanowi wskazania prawidłowej podstawy kasacyjnej naruszenia prawa procesowego powołanie wyłącznie przepisów procedury administracyjnej ( porównaj wyrok z dnia 19 maja 2004 r. sygn. akt FSK 80/04 opublikowany ONSA i WSA Nr 1 z 2004 r. poz. 12 i wyrok NSA z dnia 21 grudnia 2004 r. sygn. akt GSK1149/04 niepublikowany ) .

W sytuacji przytoczenia w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego jak i naruszenia przepisów postępowania w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje ostatnio wymieniony zarzut . Dopiero bowiem po przesądzeniu , że stan faktyczny przyjęty przez Sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo , że nie został skutecznie podważony można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez Sąd przepis prawa materialnego .

W zakresie zarzutu naruszenia prawa procesowego w skardze kasacyjnej Sądowi I instancji zarzucono obrazę art. 58 § 1 w związku z art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 , poz. 120 ze zm. ) w związku z art. 28 kpa . Ten zarzut naruszenia prawa procesowego zmierza do wykazania , że J. S. właściciel nieruchomości sąsiedniej nie jest stroną postępowania w sprawie zatwierdzenia programu gospodarki odpadami niebezpiecznymi .

Przepis art. 50 §1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stanowi , iż uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy , kto ma w tym interes prawny , prokurator , Rzecznik Praw Obywatelskich (...) . Ponadto uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot , któremu ustawa przyznaje prawo do wniesienia skargi ( § 2 ) . Sformułowanie , zawarte w tym przepisie " każdy kto ma w tym interes prawny " oznacza , że ustawa przy określaniu podmiotów uprawnionych do wniesienia skargi odsyła do pojęcia strony , które związane jest z załatwieniem sprawy w postępowaniu administracyjnym ( art. 28 kpa ) . Natomiast o interesie prawnym w rozumieniu omawianego przepisu mówimy wtedy gdy ma on oparcie w przepisach prawa . O tym więc czy konkretny podmiot ma w danej sprawie chroniony interes prawny decyduje przepis prawa ( najczęściej prawa materialnego ) . W orzecznictwie przyjmuje się , że interes prawny podmiotu wnoszącego skargę do sądu przejawia się w tym , że działa bezpośrednio we własnym imieniu i ma roszczenie o przyznanie uprawnienia lub zwolnienie z obowiązku .

Właściciel nieruchomości sąsiedniej ma interes prawny wynikający z art. 140 k.c. do uczestniczenia jako strona (art. 28 k.p.a.) w postępowaniach administracyjnych, w wyniku których może zapaść decyzja tak kształtująca stosunki na sąsiedniej nieruchomości (sposób korzystania z niej), iż będzie to miało wpływ na wykonywanie prawa własności przez właściciela sąsiedniej nieruchomości w szczególności jeżeli uwzględni się to , że na działce , której dotyczy postępowanie administracyjne wytwarzane są odpady niebezpieczne , oddziaływujące na działkę sąsiednią . To z reguły użytkownik nieruchomości nie ma co do zasady własnego interesu prawnego w sprawie dotyczącej zatwierdzenia programu gospodarowania odpadami niebezpiecznymi . Jednakże podnieść należy , iż w rozpoznawanej sprawie niespornym jest , że J. S. właściciel sąsiedniej nieruchomości , który był przez organy administracji zasadnie traktowany jako strona ( doręczano mu wszystkie decyzje – przypomnienie Sądu ) ma przymiot strony w przedmiotowym postępowaniu . Dlatego też w okolicznościach przedmiotowej sprawy nie można uznać by Sąd I instancji rozpoznając skargę J. S. naruszył wskazany w skardze kasacyjnej przepis art. 50 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi , poprzez rozpoznanie skargi pochodzącej od osoby nieuprawnionej i nie posiadającej interesu prawnego w sprawie . Zatem nie mogło dojść do naruszenia wskazanego w skardze kasacyjnej przepisu art. 58 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi pozwalającego na odrzucenie wniesionej przez tę stronę skargi , tym bardziej , iż ewentualne badanie na rozprawie interesu prawnego skarżącego może wyłącznie na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi doprowadzić do oddalenia skargi z powodu braku przymiotu strony a nie jej odrzucenia .

Poza wskazanym wyżej zarzutem nie zakwestionowano w skardze kasacyjnej poprzez zgłoszenie odpowiedniego zarzutu naruszenia prawa procesowego ustaleń faktycznych przyjętych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi a ten przecież uznał , że postępowanie w tej sprawie wymaga przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego . Przede wszystkim jak trafnie zauważył Sąd I instancji wyjaśnienia wymaga okoliczność , który z dwóch wniosków H. S. czy ten z 28 czerwca 2004 r. czy też kolejny z dnia 19 stycznia 2005 r. został przyjęty dla określenia przedmiotu postępowania, skoro oba wymienione zostały w decyzji pierwszoinstancyjnej . Należy bowiem zgodzić się z Sądem I instancji , że inny był przedmiotowy zakres obu wniosków , zaś zaskarżone w tej sprawie rozstrzygniecie obejmuje wyłącznie żądanie w części dotyczącej gospodarki odpadami niebezpiecznymi na terenie M. objętej wnioskiem z 19 stycznia 2005 r. Natomiast wniosek z dnia 28 czerwca 2004 r. obejmował swym zakresem również program dla projektowanego zakładu w P. gmina G., a tym samym poza rozstrzygnięciem organów w tej sprawie pozostała właśnie ta część wniosku dotycząca zakładu w P. gmina G. Niesporne jest bowiem to , iż przecież umorzenie postępowania w sprawie zatwierdzenia programu dla projektowanego zakładu w P. gmina G. zawarte w decyzji Starosty S. z dnia [...] listopada 2004 r. zostało uchylone przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia [...] marca 2005 r.

Przechodząc do oceny zgłoszonych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można je również uznać za usprawiedliwione.

Stosownie do treści art. 19 ust. 5 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach ( Dz. U. Nr 62, poz. 628 ze zm. ) starosta zatwierdza program gospodarowania odpadami niebezpiecznymi po zasięgnięciu opinii wójta , burmistrza lub prezydenta miasta , właściwych ze względu na miejsce wytwarzania odpadów niebezpiecznych (...). Z dyspozycji tej normy wynika , że warunkiem niezbędnym wydania decyzji zatwierdzającej program gospodarki odpadami niebezpiecznymi jest wcześniejsze uzyskanie stanowiska w/w organu w trybie art. 106 kpa opiniującego przedmiotowy program gospodarowania odpadami niebezpiecznymi .

W okolicznościach przedmiotowej sprawy należy zgodzić się ze stanowiskiem Sądu I instancji , że w niniejszym postępowaniu brak było koniecznej opinii o , której mowa w art. 19 ust. 5 ustawy o odpadach . Zaskarżone bowiem decyzje wydano przy uwzględnieniu postanowienia Wójta Gminy S. z dnia [...] kwietnia 2005 r. Nr [...] opiniującego program gospodarki odpadami niebezpiecznymi Rozlewni Gazu S. Jednakże powyższe postępowanie w sprawie uzgodnienia przedmiotowego programu gospodarowania odpadami zakończone ostatecznym postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2005 r. zostało wznowione postanowieniem z dnia [...] czerwca 2005 r. Nr [...]. Niespornym pozostaje fakt , iż we wznowionym postępowaniu w powyższym zakresie wszczętym w trakcie prowadzonego przedmiotowego postępowania do chwili wydania zaskarżonej decyzji w przedmiocie zatwierdzenia programu gospodarki odpadami niebezpiecznymi tj. do dnia 15 września 2005 r. wznowione postępowanie uzgodnieniowe nie zostało zakończone ostatecznym rozstrzygnięciem , zaś w aktach administracyjnych sprawy znajduje się kasacyjne rozstrzygnięcie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2006 r. Nr [...] dotyczące tego właśnie postępowania wznowieniowego . Tym samym do czasu podjęcia ostatecznego rozstrzygnięcia we wznowionym postępowaniu nie można skutecznie przyjmować tak jak wskazuje to skarżący w skardze kasacyjnej , że zaskarżone decyzje podjęto poprzedzając je koniecznym uzgodnieniem o jakim mowa w art. 19 ust. 5 ustawy o odpadach .

Nie można również podzielić zarzutu skarżącego błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 22 ust. 1 pkt. 1 i 2 ustawy o odpadach . Przepis ten zawiera przesłanki nakazujące odmówić wydania decyzji zatwierdzającej program gospodarki odpadami niebezpiecznymi . Następuje to gdy zamierzony sposób gospodarki odpadami niebezpiecznymi mógłby powodować zagrożenie dla zdrowia , życia ludzi lub dla środowiska ( pkt 1 ) oraz gdy zamierzony sposób gospodarki odpadami niebezpiecznymi jest niezgodny z planami gospodarki odpadami ( pkt. 2 ) .

Niewątpliwie zgodnie z art. 22 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach ( Dz. U. Nr 62 , poz. 628 ze zm. ) właściwy organ odmawia wydania decyzji zatwierdzającej program gospodarki odpadami niebezpiecznymi , jeżeli zamierzony sposób gospodarowania odpadami niebezpiecznymi jest niezgodny z planami gospodarki odpadami . Plany gospodarki odpadami opracowywane są na szczeblu krajowym , wojewódzkim powiatowym i gminnym ( art. 14 ust. 3 ustawy o odpadach ). Celem opracowania planu gospodarki odpadami jest stworzenie zintegrowanej i wystarczającej sieci instalacji i urządzeń do odzysku i unieszkodliwiania odpadów spełniających wymagania określone w przepisach o ochronie środowiska . Niewątpliwie gminny program ( plan ) gospodarki odpadami stanowi akt samozwiązania w zakresie gospodarki odpadami dla organu administracji wydającego decyzje zatwierdzające program gospodarki odpadami niebezpiecznymi na danym terenie . Stąd też skoro jedną z podstaw odmowy wydania decyzji w sprawie zatwierdzenie programu gospodarki odpadami jest niezgodność zamierzonego sposobu gospodarowania nimi z planami gospodarki odpadami to organ rozstrzygający winien poczynić stosowne ustalenia w tym przedmiocie . Natomiast jak zasadnie wskazał Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku w aktach sprawy brak jest informacji czy gminny program gospodarki odpadami dla gminy S. został opracowany oraz czy ustalenia w nim zawarte nie kolidują z programem gospodarki odpadami przedłożonym przez H. S. Powyższe ustalenia stanowią bowiem jedną z podstawowych przesłanek dla oceny prawidłowości decyzji zatwierdzającej program gospodarki odpadami niebezpiecznymi .

Podobnie niesporne muszą być ustalenia organu orzekającego co do wykluczenia przesłanki określonej w art. 22 ust. 1 pkt. 1 ustawy o odpadach a dotyczące powodowania ewentualnego zagrożenia dla zdrowia , życia ludzi lub dla środowiska przez zamierzony sposób gospodarowania odpadami niebezpiecznymi . Nie można podzielić poglądu skarżącego zawartego w skardze kasacyjnej , iż stanowiska zawarte w pismach Inspektoratu Ochrony Środowiska Delegatury w S. oraz Komendy Miejskiej Straży Pożarnej w S. mimo, że nie zawierają expressis verbis sformułowania wykluczającego takie zagrożenie , lecz skoro nie zwierają one odpowiedzi negatywnej to należy wnioskować , iż stanowią w istocie odpowiedź pozytywną w tym zakresie . W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego należy podzielić stanowisko Sądu I instancji , że z żadnego z przedmiotowych pism nie wynika wykazywany chociażby z dużym prawdopodobieństwem, że zamierzony przez H. S. sposób gospodarki odpadami niebezpiecznymi wykluczałby powstanie zagrożenia dla zdrowia, życia ludzi lub dla środowiska . Stąd też przy uwzględnieniu zaprezentowanej w zaskarżonym wyroku argumentacji nie można uznać by wydając zaskarżony wyrok Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi naruszył art. 22 ust. 1 pkt. 1 i 2 ustawy o odpadach poprzez błędną jego wykładnię bądź niewłaściwe zastosowanie .

Jednocześnie całkowicie chybione jest stanowisko skarżącego , iż bez wpływu na ocenę legalności zaskarżonych decyzji ma charakter obiektów wykorzystywanych w procesie gospodarki odpadami , gdyż kwestia legalności wzniesionych obiektów nie stanowi przedmiotu postępowania dotyczącego zatwierdzenia programu gospodarki odpadami niebezpiecznymi . Zarzut uczyniony w tym zakresie nie odniesiono do naruszenia konkretnej normy prawa czy to materialnego czy też procesowego . Niezależnie jednak od powyższego wskazać należy , iż mimo , że obowiązujący w chwili wydawania zaskarżonych decyzji przepis art. 21 ust. 2 ustawy o odpadach wprawdzie nie uzależniał wydania decyzji administracyjnej w omawianym zakresie od uprzedniego uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu lub po zakończeniu postępowania w sprawie zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części , to trafnie Sąd I instancji wykazał , że okoliczność ta wymaga w sytuacji zgłaszania takich zarzutów w toku prowadzonego postępowania poczynienia stosownych ustaleń skoro jednym z elementów decyzji zatwierdzającej program gospodarowania odpadami niebezpiecznymi jest określenie miejsca magazynowania tychże odpadów . Legalność wzniesienia obiektów budowlanych , w których magazynowane będą odpady niebezpieczne wpływa w zasadniczy sposób na treść decyzji w zakresie zatwierdzenia programu gospodarki odpadami niebezpiecznymi . Nie można bowiem zatwierdzać takiego programu uwzględniając budynki , co do których właściwe organy nadzoru budowlanego wydały nakaz ich rozbiórki . Zatem przy podejmowaniu decyzji o zatwierdzeniu programu gospodarowania odpadami niebezpiecznymi , przy występujących uzasadnionych wątpliwościach zgłaszanych przez J. S. co do legalności wzniesionych obiektów budowlanych objętych przedmiotowym planem , niezbędne było ustalenie , które to obiekty budowlane objęte są nakazem rozbiórki , i przy uwzględnieniu tego wydać stosowną decyzję w opisanym zakresie z pominięciem tychże obiektów zrealizowanych w ramach samowoli budowlanej .

Wskazane wyżej przesłanki uzasadniają przyjęcie stwierdzenia o nieusprawiedliwionych podstawach wniesionej skargi kasacyjnej .

Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 , poz. 1270 ze zm. ) orzeł jak w sentencji wyroku .