Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 597/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2023-02-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 48
journal: Dz.U. 2021 poz 2351
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Sędzia WSA Magdalena Dobek - Rak (spr.) Asesor WSA Wojciech Wycichowski po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 16 lutego 2023 r. sprawy ze skargi R. A. na postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia 12 maja 2022 r., nr WOP.7722.59.2022.CM w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych oddala skargę.


UZASADNIENIE

R. A. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 12 maja 2022 r., nr WOP.7722.59.2022.CM, którym utrzymano w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie Puckim z 11 stycznia 2022 r., nr PINB-7141/111c/2021/PO.

Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym

i prawnym:

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie Puckim w dniu 8 grudnia 2021 r. przeprowadził oględziny na działce nr [..] ark. 2 położonej w obrębie ewidencyjnym J., gmina W., podczas których ustalił, że na jej terenie skarżący realizuje, bez wymaganego pozwolenia, budowę 20 budynków mieszkalnych jednorodzinnych, każdy o dwóch lokalach mieszkalnych. W dniu oględzin stwierdzono, że fizycznie rozpoczęto budowę 10 budynków. Część budynków była na etapie wykonania fundamentów, a w pozostałych wykonano już ściany parteru. Pozostałe 10 budynków nie zostało wytyczonych geodezyjnie. Według oświadczenia pełnomocnika inwestora, budowę rozpoczęto w listopadzie 2021 r. W dniu 10 grudnia 2021 r. organ I instancji wszczął postępowanie administracyjne w sprawie samowolnej zabudowy realizowanej na terenie działki nr [...] ark. 2 położonej w obrębie ewidencyjnym J., gmina W.

Postanowieniem z 11 stycznia 2022 r., nr PINB-7141/111c/2021/PO, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie Puckim, działając na podstawie art. 48 i art. 83 ust. 1 Prawa budowlanego, wstrzymał roboty budowlane przy budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego murowanego o dwóch lokalach mieszkalnych trwale związanego z gruntem (posadowionego na betonowych fundamentach) mającego pełnić funkcję mieszkalną o wymiarach 6,65m x 11,64m, (ozn. [..] na mapie będącej załącznikiem do postanowienia) realizowanej bez wymaganego pozwolenia na budowę na terenie działki nr [..] ark. 2 położonej w obrębie ewidencyjnym J. gmina W. Jednocześnie, organ I instancji poinformował inwestora o możliwości złożenia wniosku o legalizację ww. budynku w terminie 30 dni od dnia otrzymania postanowienia oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego.

W złożonym na powyższe postanowienie zażaleniu skarżący wskazał, że realizowana inwestycja wraz z infrastrukturą towarzyszącą przeznaczona na czasowy pobyt ludzi i w żaden sposób nie stoi w sprzeczności z przepisami prawa budowlanego. Skarżący wskazał, że inwestycja jest realizowana w oparciu o art. 12 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, w zgodzie z wymaganiami dla obiektów kwarantanny zbiorowej i izolatoriów, spełnia przy tym warunki wymienione w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 26 marca 2020 r. w sprawie standardu organizacyjnego opieki w izolatoriach.

Na skutek złożonego zażalenia, Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z 12 maja 2022 r., nr WOP.7722.59.2022.CM, utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Organ II instancji ustalił, że skarżący pismem z 30 sierpnia 2020 r. poinformował Starostę Puckiego o prowadzeniu robót budowlanych dotyczących 20 budynków mieszkalnych wraz z infrastrukturą towarzyszącą, wskazując że inwestycja jest realizowana w związku z przeciwdziałaniem COVID-19. Starosta Pucki w piśmie z 7 września 2020 r. wyjaśnił skarżącemu, że działka nr [..] ark. 2 znajduje się w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, a zatem podlega regulacjom zawartym m.in. w art. 24 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody. Dodatkowo, realizowana inwestycja położona jest na gruncie oznaczonym w ewidencji gruntów jako Ps - pastwiska, czyli 2zTnT - gleby torfowe i murszowo-torfowe, n - torfy niskie, 3Mpl - gleby murszowo mineralne i murszowate, jest zatem objęta regulacjami ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Jednocześnie, teren ten położony jest na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią, co zgodnie z przepisami Prawa wodnego oznacza konieczność uzyskania pozwolenia wodnoprawnego. Jak wskazał Starosta, stosowanie wyżej wymienionych ustaw nie zostało wyłączone mocą art. 12 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobiegniem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych ustawą COVID-19, zwanej dalej ustawą COVID 19. Starosta Pucki wskazał ponadto, że inwestor nie wyjaśnił, w jaki sposób planowane obiekty mają przeciwdziałać COVID-19. Starosta wskazał, że izolatoria tworzone są przez powołaną jednostkę na podstawie polecenia Wojewody, a nie jako samoistna inicjatywa. Ponadto, izolatoria muszą spełniać warunki wymienione w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 26 marca 2020 r. w sprawie standardu organizacyjnego opieki w izolatoriach. W konsekwencji, Starosta Pucki wskazał inwestorowi, że złożona przez niego informacja o prowadzeniu robót budowlanych w związku z przeciwdziałaniem COVID-19 nie spełnia warunków wymienionych w ustawie, a faktyczne rozpoczęcie robót budowlanych z naruszeniem przepisów prawa będzie podlegało weryfikacji przez organy odpowiedzialne za ich egzekwowanie.

Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, mając na uwadze aktualne orzecznictwo sądowoadministracyjne wyjaśnił, że powoływanie się na art. 12 ustawy COVID-19 jest dopuszczalne jedynie w wyjątkowych przypadkach, które niewątpliwie wymagają szczegółowego uzasadnienia, a także wskazania prawidłowej podstawy realizowanej inwestycji. Zrealizowanie robót budowlanych w trybie art. 12 ust. 1 ustawy COVID-19, do wykonania których według "zwykłego" trybu wymagane jest uzyskanie pozwolenia na budowę, dotyczyć może tylko takich sytuacji, w których niewątpliwie wystąpiły realne zagrożenia i zachodziła konieczność wzniesienia określonego obiektu budowlanego w celu usunięcia stanu zagrożenia pandemią COVID-19. Ponadto, przepis art. 12 ustawy COVID-19 od początku jego obowiązywania przewidziany został jako przepis czasowy. Od początku, zatem wiadomym było, że jest to przepis absolutnie wyjątkowy, uchwalony w pierwszych tygodniach epidemii, czyli w sytuacji, gdy nikt w gruncie rzeczy nie wiedział, jaki będzie jej rozwój i konieczne w związku z tym do podjęcia działania na poziomie lokalnym, ponadlokalnym czy ogólnokrajowym.

Organ II instancji podkreślił, że inwestor w treści złożonego pisma w Starostwie Powiatowym w Pucku nie uzasadnił, w jaki sposób planowana inwestycja miałaby przeciwdziałać COVID-19, a jak wynika z orzecznictwa sądowoadministracyjnego w przypadku art. 12 ustawy COVID-19 realizacja celu winna być w zasadzie oczywista już w chwili rozpoczęcia robót (np. szpital tymczasowy).

Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że budynek oznaczony nr [..], będący przedmiotem postępowania, nie spełnia kryteriów obiektu realizowanego w związku z przeciwdziałaniem COVID-19, dlatego też Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie Puckim prawidłowo wdrożył procedurę z art. 48 Prawa budowlanego. Ponadto, organ II instancji wskazał, że wbrew twierdzeniu inwestora, projekt budowlany nie potwierdza, aby realizacja inwestycji miała odbywać się zgodnie z wymaganiami rozporządzenia Ministra Zdrowia w sprawie standardu organizacyjnego opieki w izolatoriach. Z rozporządzenie wynika, że izolatorium sytuuje się w obiekcie zapewniającym m.in. osobny pokój i węzeł sanitarny dla każdego izolowanego pacjenta. Organ II instancji zwrócił uwagę, że projekt budowlany poszczególnych domów mieszkalnych przewiduje na poziomie parteru: salon z aneksem oraz sypialnię (dwuosobową) i jedną łazienkę, na piętrze: dwie sypialnie (dwuosobowe) oraz jedną łazienkę. Wskazuje to, że zamierzenie budowlane realizowane na podstawie projektu niezależnie od wcześniej przywołanej oceny organu, nie wypełni wytycznych ww. rozporządzenia.

R.A. zaskarżył powyższe postanowienie, zarzucając mu:

1. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, w szczególności naruszenie art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a., polegające na niewyjaśnieniu wszystkich istotnych okoliczności sprawy, nieobiektywnym ocenianiu materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy i jego wybiórczym traktowaniu, polegającym na pominięciu okoliczności korzystnych dla skarżącego;

2. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 12 ustawy COVID-19 poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, iż nie ma on zastosowania w niniejszej sprawie.

Mając na uwadze powyższe, skarżących wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości. Skarżący wyjaśnił, że prace budowlane rozpoczęto w dniu 31 sierpnia 2020 r., a nie jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia - w listopadzie 2021 r. Obejmowały one wówczas prace przygotowawcze, tj. ogrodzenia działki, a także wytyczenia budynków, na terenie realizowanej inwestycji znajdowała się także tablica informacyjna, ustanowiony był kierownik budowy. Powyższe spełnia warunki uznania, iż roboty budowlane rozpoczęły się, zgodnie z art. 41 ust. 1. Prawa budowlanego. Skarżący podkreślił, że ustaleń organu II instancji w zakresie daty rozpoczęcia budowy nie potwierdzono żadnymi dowodami. Skarżący po zapoznaniu się z aktami sprawy stwierdził, iż jedynym dokumentem, z którego wynika ta data, jest protokół oględzin nieruchomości, a dokument ten sporządzony został przez organ, nie przez skarżącego. Obecny zaś w trakcie oględzin pełnomocnik nie został wprost zapytany o datę rozpoczęcia robót. Ponadto, w aktach sprawy znajduje się szereg pism pochodzących od różnych organów, w których wskazuje się wprost na prowadzone przez skarżącego roboty budowlane. Od początku budziły one bowiem zastrzeżenia władz i organów administracji i podejmowano w tym zakresie szereg działań. Pisma te zaś są datowane na wrzesień 2020 r.

Uzasadniając zarzut naruszenia przez organ II instancji art. 12 ustawy COVID-19 skarżący wyjaśnił, że wielokrotnie wskazywał na charakter realizowanego przedsięwzięcia budowlanego, jego cel i zasadność. W szczególności, zwrócił uwagę na porozumienie zawarte przez skarżącego z C., które jest wiodącym dostawcą prywatnych usług medycznych w kraju. Ponadto, rozpoczęcie prac budowlanych miało miejsce jeszcze przed wystąpieniem drugiej i trzeciej tzw. "fali" epidemii koronawirusa, a więc w okresie znaczącego zapotrzebowania na usługi związane z izolacją osób przebywających na kwarantannie. Działania podejmowane przez skarżącego były przemyślane i stanowiły wynik analizy rynku tego typu świadczeń medycznych na terenie gminy W. i gmin ościennych. Do nieukończenia inwestycji w trybie niezwłocznym nie doszło, jednak nie z uwagi na opieszałość skarżącego, a ze względu na liczne przeszkody stawiane przez organy administracji publicznej.

W ocenie skarżącego, jedynym warunkiem zastosowania regulacji wynikającej z art. 12 ustawy COVID-19 jest związek planowanej inwestycji ze zwalczaniem choroby wywołanej koronawirusem, co w niniejszej sprawie zostało wykazane. Skarżący wskazał także, iż daleko idącym nadużyciem organu jest stawianie wymogu, aby realizowana inwestycja budowlana spełniała wymogi wynikające z rozporządzenia Ministra Zdrowia w sprawie standardu organizacyjnego opieki w izolatoriach. Art. 12 ustawy COVID-19 w żadnym zakresie bowiem nie zawęża się jedynie do takich inwestycji, które wymagania te mają spełniać. Przeciwdziałanie COVID-19 może przybierać różne formy, w tym takie, jak realizowana przez skarżącego inwestycja budowlana. Skarżący zwrócił uwagę, że z art. 2 ust. 2 ustawy COVID-19 wynika, iż przez "przeciwdziałanie COVID-19" należy rozumieć wszelkie czynności związane ze zwalczaniem zakażenia, zapobieganiem rozprzestrzenianiu się, profilaktyką oraz zwalczaniem skutków, w tym społeczno-gospodarczych choroby COVID-19.

Zdaniem skarżącego, wadliwa wykładnia art. 12 ustawy o COVID-19, doprowadziła organ do błędnego uznania, że skarżący winien uzyskać decyzję o pozwoleniu na budowę. W konsekwencji, procedura legalizacyjna w zakresie omawianej inwestycji nie jest wymagana. Skarżący podkreślił przy tym, że budowa obiektu budowlanego, o którym mowa w art. 12 ust. 1 ustawy COVID-19, rozpoczęta po dopełnieniu obowiązku, o którym mowa w tym przepisie, powoduje, że nie trzeba uzyskiwać dla niej pozwolenia na budowę czy dokonywać zgłoszenia.

W odpowiedzi na skargę, Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację sformułowaną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Pismem z 4 listopada 2022 r. skarżący wniósł o zawieszenie niniejszego postępowania z uwagi na toczące się przed Pomorskim Wojewódzkim Inspektorem Nadzoru Budowlanego i Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w Pucku postępowanie administracyjne w przedmiocie legalizacji budynku. Postanowieniem z 1 grudnia 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku odmówił zawieszenia postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga podlega oddaleniu, albowiem Sąd nie stwierdził naruszeń prawa procesowego ani prawa materialnego, które miałyby istotny wpływ na wynik sprawy i uzasadniały wyeliminowanie zaskarżonego postanowienia z obrotu prawnego.

Sądowej kontroli legalności w niniejszej sprawie poddano postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 12 maja 2022 r., utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie Puckim z 11 stycznia 2022 r. w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych.

Zdaniem Sądu, stan faktyczny niniejszej sprawy uprawniał orzekające w sprawie organy do wydania wobec skarżącego postanowienia na podstawie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 2351 ze zm.), zwanej dalej Prawem budowlanym.

Zgodnie z art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę (pkt 1) albo bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia (pkt 2). Ponadto, na mocy ust. 3 tego przepisu, w postanowieniu o wstrzymaniu budowy informuje się o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części, oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części, oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej. Następnie inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego może w ciągu 30 dni od otrzymania postanowienia złożyć wniosek o legalizację (art. 48a ust. 1). Jeżeli wniosek ten nie zostanie złożony, wówczas organ nadzoru budowlanego wydaje nakaz rozbiórki (art. 49e pkt 1). Taki sam skutek ma wycofanie wniosku, co może nastąpić praktycznie na całym etapie procedury legalizacyjnej (art. 49e pkt 2 w związku z art. 48a ust. 2). Jeżeli jednak inwestor (właściciel lub zarządca) złoży wniosek o legalizację, organ nadzoru budowlanego w ramach prowadzonego postępowania wdraża procedurę legalizacyjną.

Regulacja skutków samowoli budowlanych jest konsekwencją obowiązującej w Prawie budowlanym generalnej zasady, wyrażonej w art. 28, przewidującej, że roboty budowlane można rozpocząć po uzyskaniu pozwolenia na budowę, z wyjątkami przewidzianymi w art. 29-31.

W niniejszej sprawie nie ma wątpliwości, że budowa przedmiotowego budynku mieszkalnego jednorodzinnego, trwale związanego z gruntem, oznaczonego na mapie stanowiącej załącznik do postanowienia nr [..], położonego na terenie działki nr [..] w obrębie ewidencyjnym J., gmina W., nastąpiła bez uzyskania pozwolenia na budowę ani zgłoszenia, co uzasadniało kwalifikację tej zabudowy jako samowoli i uprawniało organ nadzoru budowlanego do wszczęcia postępowania legalizacyjnego umożliwiającego przywrócenie stanu zgodności z prawem.

Zauważyć przy tym należy, że ocena, czy miała miejsce samowola budowlana dokonywana jest zawsze według przepisów prawa budowlanego obowiązujących w dacie dokonania tejże samowoli, a ocena prawna tego stanu musi być każdorazowo determinowana przez przepisy obowiązujące w dacie przeprowadzenia ostatnich robót budowlanych, które składały się na aktualną konstrukcję i parametry takiego samowolnie pobudowanego obiektu (zob. wyrok NSA z 18 maja 2007 r., II OSK 782/06, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W dacie rozpoczęcia działań inwestycyjnych przez skarżącego tego rodzaju budynek wymagał, w zależności od tego, czy obszar oddziaływania mieści się w całości na działce zainwestowanej, albo zgłoszenia (art. 29 ust. 1 pkt 1a w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 1), albo pozwolenia na budowę (art. 28 ust. 1). Żadnego z tych wymogów nie dopełniono.

Prawidłowości powyższej oceny nie podważa fakt, że skarżący, korzystając z przepisów art. 12 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID – 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.), zwanej dalej specustawą, złożył do Starosty Puckiego, datowaną na dzień 31 sierpnia 2020 r., informację o prowadzeniu robót budowlanych w związku z przeciwdziałaniem COVID-19. Organy nadzoru budowlanego uprawnione były do kontroli działań inwestycyjnych rozpoczętych pod rządami art. 12 specustawy w zakresie ustalenia i oceny, czy działania te pozostają w związku z przeciwdziałaniem COVID-19 i czy usprawiedliwiają brak pozwolenia na budowę. Wykluczenie kompetencji organów nadzoru w powyższym zakresie nie znajduje uzasadnienia w przepisach obowiązującego prawa.

Istota rozbieżności zaistniałych pomiędzy organami a skarżącym w niniejszej sprawie sprowadza się zatem do oceny możliwości zastosowania do działań inwestycyjnych skarżącego regulacji specustawy. Skarżący stoi na stanowisku, że przepisy art. 12 specustawy dały mu umocowanie do zgłoszenia budowy budynku, który, wedle oświadczenia, miał służyć izolacji osób przebywających na kwarantannie w związku z przeciwdziałaniem COVID-19. Organy nadzoru twierdzą zaś, że budynek nie spełnia kryteriów obiektu realizowanego w związku z przeciwdziałaniem COVID-19 i nie mógł skorzystać z ułatwień przewidzianych w regulacjach specustawy. Stanowisko to podziela Sąd orzekający w niniejszej sprawie.

Zgodnie z art. 12 ust. 1 specustawy (w brzmieniu obowiązującym w dacie złożenia informacji do Starosty), do projektowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i rozbiórki obiektów budowlanych, w tym zmiany sposobu użytkowania, w związku z przeciwdziałaniem COVID-19, nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm.), ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 293 i 471) oraz aktów planistycznych, o których mowa w tej ustawie, ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2020 r. poz. 282), a w przypadku konieczności poszerzenia bazy do udzielania świadczeń zdrowotnych, także przepisów wydanych na podstawie art. 22 ust. 3, 4 i 4a ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej. Prowadzenie robót budowlanych oraz zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części w związku z przeciwdziałaniem COVID-19 wymagają niezwłocznego poinformowania organu administracji architektoniczno-budowlanej (art. 12 ust. 2). Natomiast ust. 3 pkt 1 wskazanego przepisu stanowił, że w informacji, o której mowa w ust. 2, należy określić rodzaj, zakres i sposób wykonywania robót budowlanych oraz termin ich rozpoczęcia – w przypadku prowadzenia robót budowlanych.

W informacji z 31 sierpnia 2020 r. skarżący jako inwestor wskazał rodzaj, zakres i sposób wykonywania robót budowlanych. Wynikało z tego, że zakresem inwestycji objęto budowę dwudziestu budynków dwukondygnacyjnych o wymiarach 10 m x 7 m, nieprzekraczających wysokości zabudowy 8 m, przeznaczonych na stały pobyt ludzi wraz z infrastrukturą towarzyszącą. Budynki przeznaczono do stałego zamieszkania, o szczególnym przeznaczeniu związanym z zapobieganiem i przeciwdziałaniem COVID-19.

Przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie jest budynek, oznaczony w załączniku do postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie Puckim numerem [...].

Zdaniem Sądu, nie zasługuje na uwzględnienie argumentacja skarżącego jakoby obiekt ten miał jakikolwiek związek z przeciwdziałaniem skutkom pandemii COVID-19, bowiem działania inwestorskie na mocy art. 12 ust. 1 specustawy ograniczone zostały do działań związanych z przeciwdziałaniem COVID-19, rozumianym jako wszelkie czynności związane ze zwalczaniem zakażenia, zapobieganiem rozprzestrzenianiu się, profilaktyką oraz zwalczaniem skutków choroby, o której mowa w ust. 1 (art. 2 ust. 2 specustawy). Dla oceny, które z tych działań mogą zostać zaliczone do działań związanych z przeciwdziałaniem COVID-19, nie bez znaczenia pozostaje fakt, że przepis art. 12 specustawy, zgodnie z art. 36 ust. 1 specustawy, utracił moc po upływie 180 dni od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, tj. z dniem 5 września 2020 r. Przepis art. 12 specustawy był zatem przepisem czasowym i przez ten pryzmat należy oceniać uprawnienia podmiotów, do których był kierowany. Działania podejmowane w ramach tego przepisu miały się zamknąć wraz z utratą jego mocy.

Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela pogląd wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 5 maja 2022 r., sygn. akt II SA/Gd 679/21, gdzie wskazano, że głównym powodem wprowadzenia specustawy była walka ze światową pandemią oraz z czasem, w sytuacji, gdy zastosowanie ogólnych regulacji prawnych mogłoby spowodować, że realizacja obiektów budowlanych potrzebnych do walki z COVID-19 nastąpiłaby po zakończeniu walki z pandemią. W konsekwencji, wykładnia przepisu art. 12 i całej specustawy musi prowadzić do wniosku, że opisana regulacja jest absolutnym wyjątkiem od ogólnych zasad wynikających między innymi z ustawy Prawo budowlane i jako wyjątek nie powinna podlegać interpretacji rozszerzającej. Ograniczony czas obowiązywania zwolnienia z powinności przestrzegania wymogów m.in. Prawa budowlanego i ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz pojęcie "przeciwdziałania COVID-19", mimo jego ogólnego sformułowania, należy więc powiązać z ogłoszeniem stanu zagrożenia epidemicznego, a później stanu epidemii ogłoszonego z powodu wirusa SARS-CoV-2, który co do zasady jest stanem przejściowym. Zwalczenie wirusa i wywoływanej nim choroby spowoduje odwołanie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii, a tym samym nie będzie potrzeby istnienia oraz wykorzystywania tego rodzaju obiektów na wspomniany wyżej cel.

Oznacza to, że za roboty budowlane podejmowane na podstawie art. 12 specustawy należy uznać wyłącznie te, które są podejmowane tylko doraźnie dla zrealizowania określonego celu i które mają charakter przejściowy, tymczasowy (por. wyrok WSA w Krakowie z 27 maja 2021 r., II SA/Kr 493/21, dostępny https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Co więcej, ich związek ze zwalczaniem pandemii COVID-19 musi być bezpośredni i wyłączny. Taki charakter miały tzw. szpitale tymczasowe, organizowane w sytuacji przepełnienia szpitali i konieczności zapewniania opieki medycznej osobom chorym, a likwidowane po okresach wzmożonego zapotrzebowania na opiekę szpitalną. Charakter taki mogą mieć także punkty szczepień, zewnętrzne poczekalnie dla chorych, czy też wykonanie robót budowlanych, takich np. jak: adaptacja hali widowiskowo-sportowej na cel szpitalny czy też otwarcie linii produkcyjnej płynu do dezynfekcji, bądź maseczek w hali magazynowej (por. wyrok WSA w Poznaniu z 5 lipca 2022 r., II SA/Po 109/22, dostępny https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Natomiast takiego charakteru nie sposób przypisać obiektowi budowlanemu, będącemu przedmiotem skargi, zrealizowanemu na działce nr [..] w J., który z istoty swej pierwotnie miał mieć charakter rekreacyjny (letniskowy), a następnie mieszkaniowy.

Jeśli zatem inwestycja służy innemu celowi niż przeciwdziałanie COVID-19, przez co należy rozumieć taką budowę, która ewentualnie jedynie ubocznie mogłaby przyczynić się do przeciwdziałania COVID-19 i równocześnie nie powodowała zwiększenia stopnia zagrożenia rozprzestrzeniania się COVID-19, to nie podlega ona rygorowi specjalnemu, wynikającemu z art. 12 specustawy. Przeciwna interpretacja, wskazująca na brak jakichkolwiek ograniczeń podmiotowych i przedmiotowych w stosowaniu art. 12 specustawy stałaby w sprzeczności z konstytucyjnymi zasadami równości, a także sprawiedliwości i proporcjonalności wywodzonymi z zasady demokratycznego państwa prawa. Stawiałaby bowiem inwestorów w różnych sytuacjach bez uzasadnionej ku temu przyczyny (tak wyrok WSA w Gdańsku z 23 marca 2022 r., II SA/Gd 616/21, dostępny https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Z akt niniejszej sprawy jednoznacznie wynika, że w dniu 31 sierpnia 2020 r. dokonano wytyczenia jednego budynku z dwudziestu, określonego przy tym w dzienniku budowlanym jako letniskowy. We wrześniu 2020 r. sporządzono opinię geotechniczną, w której określono inwestycję jako budowę domków wczasowych, zaś dopiero w listopadzie 2020 r. sporządzony został projekt budowlany 20 budynków mieszkalnych jednorodzinnych o dwóch lokalach mieszkalnych.

Z zebranego materiału dowodowego wynika zatem, nie tylko, że budynek ten nie posiada charakteru, o którym mowa powyżej, tj. deklarowanego jako związany z przeciwdziałaniem COVID–19, ale także, że czynności dokonywane na terenie inwestycji do 20 września 2020 r. dotyczyły budowy budynków o charakterze wczasowo-letniskowym. W projekcie budowlanym sporządzonym w listopadzie 2020 r., a zatem po utracie mocy obowiązującej przez art. 12 specustawy, przedmiotem inwestycji stał się zespół 20 budynków mieszkalnych jednorodzinnych o dwóch lokalach mieszkalnych z 40 miejscami postojowymi, przypadającymi po 2 na każdy budynek (po 1 na każdy lokal). Z części opisowej projektu architekotniczno – budowlanego wynika, że budynki typu A i B w całości miały pełnić funkcje mieszkaniowe (część III s. 4, część IV s. 3). Zestawienie pomieszczeń przewidzianych w budynkach typu A i B potwierdza, że budynki te miały pełnić funkcję mieszkaniową jednorodzinną. Możliwość umieszczenia w pomieszczeniach budynków mieszkaniowych urządzeń ograniczających możliwość emisji wirusów ani nie zmienia ich projektowanej funkcji ani nie świadczy, że miały służyć przeciwdziałaniu COVID -19.

Budynki mieszkalne jedno- i wielorodzinne z samodzielnymi lokalami mieszkalnymi z towarzyszącymi im z istoty swej są przeznaczone do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych osób korzystających z lokali mieszkalnych. Nie są to zatem, z zasady, obiekty przeznaczone do przeciwdziałania COVID-19. Wskazywane przez skarżącego okoliczności, związane z zawarciem porozumienia z C., służą niewątpliwie uwiarygodnieniu deklarowanego przez niego celu (przeciwdziałania COVID–19), z którym wiąże się daleko idące uprzywilejowanie inwestora, o czym mowa była powyżej. Nie oznacza to jednak, że deklaracja inwestora w zakresie realizacji tego celu nie podlega ocenie organów. Jak już wskazano, mimo ogólnego sformułowania ustawowego, cel ten jest rozumiano wąsko i zadaniowo, tzn. inwestycja musi wprost mieć związek ze zwalczaniem pandemii COVID-19, a związek ten musi być bezpośredni i wyłączny, jak miało to miejsce z tzw. szpitalami tymczasowymi czy punktami szczepień. Ta indywidulana ocena w zakresie związku nie może więc być oderwana od okoliczności wskazanych w informacji, o której mowa w art. 12 ust. 2 i 3 specustawy. O spełnieniu przesłanki "przeciwdziałania COVID-19", w przypadku budowy obiektu przeznaczonego do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych, a więc z istoty nie przeznaczonego do przeciwdziałania COVID-19, nie świadczy jedynie powołanie się na treści normy prawnej zawartej w art. 12 ust. 1 specustawy. Charakterystyka projektowa inwestycji winna wyraźnie i szczegółowo potwierdzać funkcję wymaganą przez art. 12 ust. 1 specustawy.

Stwierdzić należy, że informacja inwestora z 31 sierpnia 2020 r. takich danych, obiektywnie świadczących o szczególnym przeznaczeniu obiektów, nie zawiera. Wprawdzie R. A. wskazał, że obiekt ten służyć będzie przebywaniu w odosobnieniu związanym z kwarantanną okolicznych mieszkańców i turystów, jednakże nie sposób zgodzić się z twierdzeniem skarżącego, że wskazany przez inwestora związek jest ścisły i bezpośredni na tyle, aby uzasadniał zastosowanie art. 12 specustawy. Cechy i parametry użytkowe projektowanych budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych w żadnym stopniu nie odbiegają od typowych projektów tego rodzaju obiektów przeznaczonych na cele mieszkaniowe. Projekt budowlany tych obiektów nie zdradza żadnych cech, które świadczyłyby, że całe budynki bądź chociaż poszczególne w nich pomieszczenia będą wykorzystywane do przeciwdziałania i walki ze skutkami pandemii. Takie cechy szczególne są nieodzowne do tego, ażeby inwestor mógł skorzystać z ułatwień w inwestowaniu i pozostawać w uprzywilejowanej sytuacji uzasadnionej potrzebą zabezpieczenia ważnego interesu w postaci ochrony zdrowia publicznego. W sytuacji braku takich cech projektowanych obiektów, które w sposób bezpośredni i oczywisty wiązałyby je z przeciwdziałaniem pandemii, uzasadnienie wykluczenia zastosowania przepisów art. 12 specustawy nie wymaga odwoływania się do regulacji rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 26 marca 2020 r. w sprawie standardu organizacyjnego opieki w izolatoriach (Dz.U. z 2021, poz. 965).

W świetle powyższego, za niewiarygodne i pozostające bez wpływu na ocenę mieszkalnego charakteru projektowanej inwestycji należało uznać gołosłowne deklaracje skarżącego odnośnie stworzenia na terenie inwestycji zespołu pomieszczeń pielęgnacyjnych, w szczególności służących do leczenia chorób układu oddechowego, punktu pielęgniarskiego, punktu szczepień przeciw COVID-19 czy umieszczania w budynkach osób z problemami układu oddechowego po przebytej kwarantannie, osób, które w wyniku kryzysu spowodowanego COVID-19 utraciły własne domostwa oraz mikroprzedsiębiorców branż dotkniętych skutkami pandemii, m.in. jako bezpłatne biura do doręczeń korespondencji.

Zdaniem Sądu, bez wpływu na wynik postępowania pozostają także zarzuty skargi dotyczące daty rozpoczęcia robót budowlanych. Data ta jest istotna o tyle, że jak już wskazano, art. 12 specustawy utracił moc po upływie 180 dni od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, tj. z dniem 5 września 2020 r. Jak słusznie wskazał skarżący organ odwoławczy w zaskarżonym postanowieniu, przedstawiając stan faktyczny, ograniczył się jedynie do wskazania, że zgodnie z oświadczeniem pełnomocnika inwestora budowę budynku rozpoczęto w listopadzie 2021 r., nie dokonując szczegółowego uzasadnienia w tym zakresie. Tymczasem, skarżący zarówno w toku postępowania przed organami, jak i w złożonej do sądu skardze wskazuje, że prace przygotowawcze (w tym ogrodzenie działki, wytyczenie budynków) rozpoczęły się 31 sierpnia 2020 r.

Zauważyć należy, że dokonane już po tej dacie oględziny potwierdziły ogrodzenie inwestycji oraz wytyczenie jednego z dwudziestu budynków, dla których prowadzone były odrębne postępowania. Jest przy tym wątpliwe, by był to budynek, którego realizacji podjął się ostatecznie skarżący. W złożonej do Starosty informacji z 31 sierpnia 2020 r. podano bowiem inne powierzchnie budynków (7 m x 10 m), niż w powstałym w terminie późniejszym projekcie budowlanym z listopada 2020 r. i tych które ostatecznie określone zostały w zaskarżonym postanowieniu (budynek nr [..] ma wymiary 6,65 m x 11,64 m). Powyższe wskazuje na pozorność działań skarżącego, które miały jedynie na celu skorzystanie z możliwości przewidzianych w art. 12 specustawy jeszcze przed upływem okresu jego obowiązywania. Działania inwestora nie mogły jednak okazać się skuteczne, albowiem z przypisanego przez ustawodawcę szczególnego charakteru art. 12 specustawy wywodzi się wymóg, aby inwestycje podejmowane w jego trybie zamknęły się wraz z utratą jego mocy obowiązującej (tak wyrok WSA w Białymstoku z 1 czerwca 2021 r., II SA/Bk 367/21, dostępny https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zatem rozpoczęcie inwestycji zaledwie na kilka dni przed upływem okresu obowiązywania art. 12 specustawy, w warunkach braku jakiejkolwiek skonkretyzowanej koncepcji inwestycyjnej, albowiem projekt budowlany powstał dopiero w listopadzie 2020 r., nie uzasadniało możliwości skorzystania z ułatwień przewidzianych w powyższym przepisie. W tym kontekście stwierdzenie rozpoczęcia robót budowlanych w dniu 31 sierpnia 2020 r. nie mogło zmienić oceny charakteru inwestycji jako niesłużącej przeciwdziałaniu COVID-19.

Organy nadzoru budowlanego uznały, że roboty budowlane rozpoczęto zanim wskazany przepis utracił moc, a zatem zgodnie z twierdzeniami skarżącego, czego Sąd nie kwestionuje, a co nie ma ostatecznie wpływu na fakt, że realizacja tej inwestycji w opisanym kształcie, nie wpisuje się w cel, który wynikał z art. 12 specustawy. Jak wskazano powyżej, będąca przedmiotem postępowania inwestycja polegająca na budowie 20 budynków - czy to rekreacji indywidualnej, czy też mieszkalnych – nie ma związku ze zwalczaniem pandemii COVID-19, a tym bardziej nie sposób uznać, by związek ten spełniał cechy bezpośredniości i wyłączności ze zwalczaniem tej pandemii.

Sąd podziela przy tym ustalenia organów, że działania inwestora wykroczyły poza uprawnienia wynikające z przepisu art. 12 specustawy. W tej sytuacji brak pozwolenia na budowę dla przedmiotowej inwestycji zobowiązywał organy nadzoru do wszczęcia postępowania legalizacyjnego i wydania postanowienia o wstrzymaniu budowy i poinformowania o możliwości legalizacji inwestycji, na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 Prawa budowlanego. Treść kwestionowanego rozstrzygnięcia wypełnia dyspozycje wskazanych przepisów i jest adekwatna do ustalonego stanu faktycznego.

W ocenie Sądu, działania inwestora wskazują na próbę obejścia przepisów prawa. Podkreślić należy bowiem, że nieruchomość, na której zaplanowano inwestycję, z uwagi na jej położenie, podlega regulacjom m.in. ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz art. 24 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody. Nadto, z uwagi na położenie inwestycji w obszarze szczególnego zagrożenia powodzią (art. 390 Prawa wodnego), inwestycja wymagałaby pozwolenia wodnoprawnego. Powołany przepis art. 12 specustawy nie wyłączał przy tym zastosowania przepisów wyżej powołanych ustaw nawet do inwestycji związany z przeciwdziałaniem COVID-19. Oznacza to, że nawet w odniesieniu do inwestycji wpisujących się w zakres "przeciwdziałania COVID – 19" brak jest prawnej możliwości ich realizacji z naruszeniem przepisów ustawy o ochronie przyrody, o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz Prawa wodnego, czego zdaje się nie dostrzegać strona skarżąca, a jej działania noszą znamiona próby wykorzystania regulacji szczególnych do zrealizowania inwestycji na obszarze wykluczonym z zabudowy mieszkaniowej ze względu na zagrożenie powodziowe, ochronę przyrody oraz ochronę gruntów rolnych.

Reasumując, zdaniem Sądu, postępowanie przed organami zostało przeprowadzone prawidłowo, zaś zgromadzony w sprawie materiał był wystarczający do podjęcia rozstrzygnięcia w pełni odpowiadającego prawu. Sąd nie doszukał się naruszeń przepisów prawa materialnego czy procesowego w stopniu mającym wpływ na wynik postępowania, w tym wskazanych w skardze art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonych postanowień.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na mocy art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.

Sąd orzekał w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a., albowiem przedmiotem zaskarżenia uczyniono postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym kończące postępowanie.