Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 868/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-02-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.) Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski Protokolant st. inspektor sądowy Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 27 lutego 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 grudnia 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 2160/15 w sprawie ze skargi G. S. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] maja 2015 r. nr [...], [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 8 grudnia 2015 r., IV SA/Wa 2160/15 oddalił skargę G. S. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] maja 2015 r., nr [...], [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. W uzasadnieniu Sąd podniósł, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności nie toczy się już w trybie zwykłym i stwierdzenie nieważności kontrolowanej decyzji dopuszczalne jest jedynie w przypadku stwierdzenia wyjątkowo ciężkiego naruszenia prawa. Instytucja stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej stanowi wyjątek od określonej w art. 16 § 1 k.p.a. zasady trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej (art. 16 § 1 k.p.a.). Analiza orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje, że z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia, gdy łącznie zostaną spełnione trzy przesłanki, tj. zachodzi oczywistość naruszenia konkretnego przepisu, za uznaniem naruszenia za rażące przemawia charakter naruszonego przepisu oraz racje ekonomiczne. Trzecim elementem wymagającym zbadania są społeczne skutki, jakie wywołała decyzja.

Podstawą prawną wywłaszczenia oraz przyznania odszkodowania za przedmiotowe nieruchomości była ustawa z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94), a zatem w aspekcie zgodności z przepisami tej ustawy należało ocenić decyzję Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. z [...] kwietnia 1964 r., nr [...] o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości położonej w W. przy ul. Ś. [...], wpisanej w księdze wieczystej Sądu Powiatowego w Wejherowie KW nr [...], oznaczonej katastralnie jako parcela nr [...] o powierzchni 1.039 m2, stanowiącej własność Z. i T. P.

Zgodnie z art. 2 ust. 2 ustawy z 12 marca 1958 r. o wywłaszczenie mógł ubiegać się zainteresowany organ administracji państwowej, instytucja państwowa lub przedsiębiorstwo państwowe. W myśl art. 3 ust. 1 tej ustawy wywłaszczenie było dopuszczalne, jeżeli nieruchomość była ubiegającemu się o wywłaszczenie niezbędna na cele użyteczności publicznej, na cele obrony Państwa albo dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych. Jak wynika z akt sprawy postępowanie zostało wszczęte na wniosek Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w W. Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej zainicjowany przez Centralny Związek Spółdzielni Budownictwa Mieszkaniowego Oddział w G., czyli podmiotu uprawnionego. Z kolei cel wywłaszczenia był przewidziany w planie zagospodarowania przestrzennego miasta W. Niezbędność wywłaszczenia tej nieruchomości potwierdzała decyzja o lokalizacji szczegółowej nr [...] z [...] września 1965 r. wydana przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w W. Wydział Budownictwa, Urbanistyki i Architektury. Zaistniały więc przesłanki interesu społecznego uzasadniające wywłaszczenie, bo budowa osiedla służyła zaspokajaniu potrzeb społeczeństwa, a w konsekwencji spełnione zostały przesłanki wywłaszczenia określone w art. 3 ust. 3.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 6 ust. 1 ustawy z 12 marca 1958 r., zgodnie z którym przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego ubiegający się o wywłaszczenie obowiązany był wystąpić do właściciela o dobrowolne odstąpienie nieruchomości i w razie porozumienia zawrzeć z nim w formie prawem przepisanej umowę nabycia nieruchomości za cenę nie wyższą od ustalonej według zasad odszkodowania przewidzianych w niniejszej ustawie lub umowę zamiany nieruchomości według zasad tej ustawy, Sąd uznał, że podnoszone przez stronę zarzuty nie świadczą o rażącym naruszeniu prawa. Wprawdzie w aktach archiwalnych sprawy nie zachowała się oferta dobrowolnego odstąpienia nieruchomości, jednakże analiza treści innych zachowanych dowodów, np. tj. notatki służbowej z 24 października 1963 r. oraz z wniosku o wywłaszczenie, daje podstawy do przyjęcia, iż takie rokowania były przeprowadzone. Okoliczności tej nie neguje też strona skarżąca, kwestionując przede wszystkim okoliczność, iż przeprowadzane one były przez nieuprawniony podmiot.

Nie ulega zatem wątpliwości, że podmiotem ubiegającym się o wywłaszczenie w sprawie było Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w W. Wydział Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej. Centralny Związek Spółdzielni Budownictwa Mieszkaniowego Oddział w G. był zaś bez wątpienia inicjatorem tego wywłaszczenia na jego bowiem wniosek Prezydium zainicjowało postępowanie. Jak wskazał zaś Sąd Najwyższy w wyroku z 04-02-1998 II CKN 759/97 zawarcie umowy, o jakiej mowa w art. 6 ustawy z 12 marca 1958 r. nie było uzależnione od istnienia decyzji lokalizacyjnej. Wymieniony przepis dopuszczał pertraktacje zainteresowanych stron i zawarcie umowy przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego. Umowa ta, chociaż przewidziana w ustawie wywłaszczeniowej, umieszczona została przez ustawodawcę poza ramami postępowania wywłaszczeniowego. Tym samym nie odnoszą się do niej wszystkie reguły rządzące tym postępowaniem i to także wtedy, kiedy doszło do jej zawarcia już po podjęciu postępowania wywłaszczeniowego. Zatem, art. 6 w/w ustawy ustanawiał ogólną zasadę, iż warunkiem wszczęcia postępowania o wywłaszczenie było wystąpienie do właściciela o dobrowolne odstąpienie nieruchomości. Jak wskazał zaś Minister Infrastruktury i Rozwoju w decyzji z [...] maja 2014 r., z akt archiwalnych niniejszej sprawy wynika, że F. S. działający w imieniu Zakładu Usług Inwestycyjnych Centralnego Związku Spółdzielni Budownictwa Mieszkaniowego w G. w dniu 24 października 1963 r. przeprowadził rozmowę z małżonkami Z. i T. P. w sprawie dobrowolnego zbycia nieruchomości położonej w W. przy ul. Ś. [...] róg ul. B. Współwłaściciele oświadczyli, że nie mają zamiaru dobrowolnie zbyć nieruchomości, co potwierdza, iż podmiot zainteresowany wywłaszczeniem podjął próby dobrowolnego odkupienia potrzebnych nieruchomości. Okoliczność, iż nie uczynił tego przedstawiciel Prezydium a Centralnego Związku Spółdzielni Budownictwa Mieszkaniowego, nie może być poczytywane jako rażące naruszenie prawa. Potwierdza to również Komentarz "Prawo wywłaszczeniowe" Walentego Ramusa (Wydawnictwo Prawnicze, Warszawa 1965 r.). Na s. 38 Komentarza zauważono, że "w wypadkach gdy właściciel nieruchomości niezbędnej na potrzeby tych organizacji spółdzielczych lub organizacji kółek rolniczych zgadza się na sprzedaż nieruchomości za cenę na warunkach określonych według zasad ustawy wywłaszczeniowej, organizacje te mogą zawrzeć taką umowę bez pośrednictwa właściwego organu administracji prezydium wojewódzkiej lub powiatowej rady narodowej". Skoro zatem organizacje te mogły zawrzeć umowę cywilnoprawną z właścicielem nieruchomości, to tym bardziej były uprawnione do prowadzenia rokowań prowadzących do odstąpienia.

Na rozstrzygnięcie tej sprawy nie miała także wpływu okoliczność, iż w ofercie nie wskazano konkretnej kwoty proponowanej za nieruchomość. Po pierwsze, w aktach sprawy nie zachowała się oferta. Zgodnie zaś z orzecznictwem, wszelkie wątpliwości co do ustaleń, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa należy rozstrzygać na korzyść legalności zaskarżonej decyzji, a więc brak jednoznacznych dowodów w postępowaniu prowadzonym w trybach nadzwyczajnych zezwalających na podważenie ustaleń zawartych w decyzjach ostatecznych, którym art. 16 § 1 k.p.a. przyznaje cechy trwałości, stanowi negatywną przesłankę do ich wzruszenia (wyrok NSA z 4 stycznia 1999 r., IV SA 1342/98). Sąd przychylił się do stanowiska organu, iż zgodnie z art. 6 ustawy z 12 marca 1958 r. nie było wymogu podania konkretnej kwoty w ofercie. Zawarcie umowy było dobrowolne i za porozumieniem stron. Ograniczenie ustawowe dla ubiegającego się o kupno gruntu polegało na tym, że maksymalna cena kupna nieruchomości nie mogła być wyższa od ustalonej według zasad odszkodowania przewidzianych w ustawie. Brak konkretnej kwoty w ofercie nie mógłby więc stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej, jako rażąco naruszającej art. 6 ust. 1 ustawy. Nie stanowił także podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji w oparciu o art. 15 ust. 2 pkt 7 ustawy, który stanowił, że we wniosku należy wskazać wyniki rokowań o dobrowolne odstąpienie nieruchomości z wymienieniem ceny żądanej przez właściciela i ofiarowanej mu przez wnioskodawcę albo przeszkody do prowadzenia rokowań, ponieważ właściciele nieruchomości oświadczyli podczas rokowań, że nie zamierzają przystąpić do umów dobrowolnych. kończąc tym samym rokowania. Sąd uznał także, że wniosek o wywłaszczenie spełniał warunki art. 15 ustawy wywłaszczeniowej, zarówno co do treści, jak i załączników, co wynika z analizy akt sprawy.

Wbrew zarzutom skargi nie doszło także do rażącego naruszenia art. 17 i 18 ustawy z 12 marca 1958 r. Minister Infrastruktury i Rozwoju szczegółowo ocenił, iż terminy określone w tych przepisach zostały zachowane. Jednakże, nawet gdyby uznać, że organ wywłaszczeniowy poprzez jednoczesne zawiadomienie o wszczęciu postępowania oraz wyznaczenie rozprawy naruszył art. 18 ust. 1 ustawy, to naruszenie to w żaden sposób nie mieściłoby się w kategorii rażącego naruszenia prawa, bowiem nie naruszało to interesu strony.

Niezasadne są również zarzuty dotyczące nieprawidłowości związanych z opinią szacunkową oraz brakiem biegłych na rozprawie administracyjnej. Zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawy po przeprowadzeniu rozprawy organ wywłaszczeniowy wydawał decyzję, w której orzekał wywłaszczenie w zakresie podanym we wniosku lub mniejszym albo oddalał wniosek o wywłaszczenie. Zgodnie zaś z art. 22 ustawy z 12 marca 1958 r. odszkodowanie ustalało się na podstawie wyników rozprawy po wysłuchaniu na niej opinii biegłych powołanych przez organ wywłaszczeniowy. Sąd podzielił stanowisko przedstawione w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 listopada 2008 r., I OSK 1459/07, że z art. 21 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (obowiązującego w dacie wydania decyzji wywłaszczeniowej art. 22) wynika przede wszystkim obowiązek przeprowadzenia rozprawy, zatem ustalenie odszkodowania i dokonanie wywłaszczenia bez przeprowadzenia rozprawy można by ewentualnie oceniać pod kątem zaistnienia podstawy stwierdzenia nieważności określonej art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Natomiast nieobecność biegłych na rozprawie w przypadku braku jakichkolwiek zastrzeżeń co do wysokości odszkodowania ustalonego na podstawie ich opinii ze strony współwłaścicieli nieruchomości wywłaszczonej biorących udział w rozprawie nie może być oceniane w kategoriach rażącego naruszenia prawa. W tej sprawie rozprawa wywłaszczeniowo-odszkodowawcza została przeprowadzona 26 marca 1964 r. Jak wynika z protokołu nie stawili się na niej współwłaściciele nieruchomości. Biegli, choć nie uczestniczyli w rozprawie, to brali udział w postępowaniu poprzez sporządzenie pisemnej opinii szacunkowej. Nieobecność biegłego na rozprawie nie stanowi naruszenia prawa w stopniu rażącym, w przypadku gdy odszkodowanie ustalone było w prawidłowej wysokości (por. wyrok z 20 listopada 2009 r., I OSK 195/2009). Art. 22 ustawy z 12 marca 1958 r. stanowi o obowiązku wysłuchania – nie biegłych – a opinii biegłych, co może być również rozumiane jako odczytanie sporządzonej na piśmie opinii (por. wyrok NSA z 10 lipca 2012 r. I OSK 1219/11). Z poczynionych przez organ ustaleń, wynika, że w aktach archiwalnych sprawy znajdują się szacunki biegłych: opinia z 5 grudnia 1963 r. sporządzona przez inż. arch. C. J. oraz opinia z 30 grudnia 1963 r. sporządzona przez rzeczoznawcę E. P.

Z treści art. 21 ustawy wywłaszczeniowej wynika, iż biegły powinien zostać powołany przez organ wywłaszczeniowy, natomiast powszechną praktyką organów wywłaszczeniowych było orzekanie o odszkodowaniu na podstawie opinii szacunkowych sporządzonych przez biegłych na zlecenie wnioskodawców wywłaszczenia. Ta praktyka nie może być uznana za rażące naruszenie prawa. Biegli byli bowiem niezależni od wnioskodawcy wywłaszczenia, wybierano ich z listy Prezydium, a wycena, polegała najczęściej na przemnożeniu powierzchni gruntu przez stawkę ustaloną według obowiązujących tabel w zależności od rodzaju i klasy gruntu. Mając zatem na uwadze specyfikę opinii wydawanych na potrzeby wywłaszczania nieruchomości pod rządami ustawy z 1958 r., polegającą na tym, że w omawianym okresie czasu nie istniał wolny rynek, a oszacowanie gruntu opierało się na "sztywnych stawkach", należy uznać, że odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia gruntu wyliczane było nie w odniesieniu do materiału porównawczego (jak jest obecnie), lecz polegało na prostym działaniu matematycznym – przemnożeniu powierzchni nieruchomości przez ściśle określoną, stałą i niezmienną cenę za 1 m2 (por. wyrok WSA w Warszawie z 7 kwietnia 2011 r., I SA/Wa 808/10, wyrok WSA w Warszawie z 30 listopada 2011 r., I SA/Wa 1429/10). Dlatego, okoliczność sporządzenia opinii przed wszczęciem postępowania, czy też na zlecenie wnioskodawcy wywłaszczenia – nie mogła mieć wpływu na ustaloną wysokość odszkodowania, a więc nie może stanowić rażącego naruszenia prawa. W kontrolowanym postępowaniu spełniono więc wymóg sporządzenia opinii szacunkowej oraz przeprowadzenia rozprawy. Organ rzetelnie wyjaśnił i ocenił kwestię właściwego określenia wartości przejętej nieruchomości. Biegli dokonali wyceny nieruchomości w oparciu o art. 8 ustawy z 12 marca 1958 r. Zgodnie z art. 8 ust. 8 pkt 1 a i b, jeżeli wywłaszczeniu podlega całość gruntu w mieście lub osiedlu, odszkodowanie za obszar równy działce normatywnej przyjętej w danej miejscowości i strefie na wybudowanie domu jednorodzinnego wolno stojącego w wysokości 5-10% kosztów wybudowania domu jednorodzinnego pięcioizbowego, w zależności od rodzaju miasta (osiedla) i położenia gruntu, zaś dla pozostałego obszaru – jak za grunt rolny klasy I w strefie miejskiej w okręgu I.

Koszt wybudowania domu jednorodzinnego zgodnie z załącznikiem do uchwały nr 52 Rady Ministrów z 7 listopada 1961 r. M.P. Nr 21 poz. 96 dla W. wynosił 266.200 zł. Cena za 1 m2 gruntu klasy I w strefie miejskiej w okręgu I, zgodnie z zarządzeniem Ministra Rolnictwa z 24 września 1962 r. (M. P. Nr 72, poz. 335) wynosiła 3,60 zł. Biegli przyjęli, że stawka odszkodowania za wywłaszczenie działki normatywnej wynoszący w W. 400 m2 wynosiła 8% kosztów wybudowania domu jednorodzinnego pięcioizbowego. Odszkodowanie za obszar równy działce normatywnej biegli obliczyli na kwotę 21.296 zł (266 200 zł x 8%). Za pozostały obszar stawka odszkodowania wynosiła 3,60 zł za 1 m2 gruntu. Dodatkowo w opinii z 5 grudnia 1963 r. biegły oszacował wartość ogrodzenia na kwotę 3.436 zł, wartość punktów czerpalnych wody na kwotę 1.555 zł oraz drzewka owocowe na kwotę 3.154 zł.

Zasadnie Minister przyjął, że brak jest podstaw do uznania, że odszkodowanie nie zostało przyznane w prawidłowej wysokości, w oparciu o opinie biegłych, co potwierdza treść kontrolowanej decyzji wywłaszczeniowej z [...] kwietnia 1964 r. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowoadministracyjnym rażąco narusza prawo decyzja, w której odszkodowanie zostało ustalone w sposób dowolny, czyli bez jakiejkolwiek opinii szacunkowej, jakiegokolwiek biegłego, bez podstawy prawnej, co w przedmiotowej sprawie nie miało miejsca, ponieważ nieruchomość została wyceniona przez biegłych rzeczoznawców, a operat stał się podstawą do ustalenia wysokości odszkodowania w decyzji wywłaszczeniowo-odszkodowawczej (por. wyrok NSA z 6 listopada 2008 r., I OSK 1459/07; wyrok WSA w Warszawie z 19 lutego 2009 r., I SA/Wa 1770/08; wyrok WSA w Warszawie z 19 stycznia 2011 r., I SA/Wa 1520/10).

Następnie Sąd wyjaśnił, że w myśl art. 5 ust. 2 ustawy z 12 marca 1958 r., jeżeli wywłaszczeniu podlegała część gruntu w mieście lub osiedlu, a pozostała część wynosiła mniej niż powierzchnia działki normatywnej przyjętej w danej miejscowości na budowę domu jednorodzinnego, ubiegający się o wywłaszczenie obowiązany był objąć wnioskiem o wywłaszczenie cały grunt. Z treści pisma Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w W. Zarząd Gospodarki Terenami z 16 kwietnia 1964 r. wynika, że Z. i T. P. nie posiadali innych nieruchomości w W. Z uwagi na ten fakt Prezydium PRN w W. wskazało, że wywłaszczeniu powinna podlegać cała nieruchomość, co należy uznać, za objęcie wnioskiem wywłaszczeniowym całego gruntu, zgodnie z treścią art. 5 ust. 2 ustawy. Wynikało to z faktu, że cała działka miała powierzchnię 1.039 m2, zaś pozostała poza pierwotnym wnioskiem wywłaszczeniowym działka o powierzchni 372 m2 miała mniejszą powierzchnię od powierzchni działki normatywnej przyjętej w W. pod budowę domu jednorodzinnego (400 m2). Kwota odszkodowania została przyznana zgodnie z obowiązującymi wówczas przepisami i obejmowała całą wywłaszczoną nieruchomość (o pow. 1.039 m2). Różnica między kwotą odszkodowania wyliczoną przez rzeczoznawców, a kwotą przyznaną w decyzji wynika zaś z objęcia wywłaszczeniem całej nieruchomości zgodnie z obowiązkiem z art. 5 ust. 2 ustawy z 12 marca 1958 r.

Sąd nie stwierdził także, by doszło do naruszenia art. 6, art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. przy wydaniu decyzji obu instancji. Materiał zgromadzony w sprawie był wystarczający do wydania rozstrzygnięcia przez organy. Strony miały możliwości zapoznania się ze zgromadzonymi materiałami. Organ odwoławczy nie uchybił także art. 15 k.p.a.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiodła G. S., zaskarżając go w całości oraz wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) i c) p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) w zw. z:

a) art. 3 ust. 3 oraz art. 6 ust. 1 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości – dalej jako: "ustawa wywłaszczeniowa" lub "u.z.t.w.n." w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania decyzji wywłaszczeniowej przez błędne uznanie, że sposób złożenia wniosku o dobrowolne odstąpienie nieruchomości nie miał znamion rażącego naruszenia prawa;

b) art. 15 ust. 2 pkt 7 ustawy wywłaszczeniowej przez błędne uznanie, że należy domniemywać, iż w ofercie podana była cena sprzedaży, a ponadto nie było nawet konieczności podania w ofercie konkretnej kwoty sprzedaży, a więc w sprawie nie zachodzi rażące naruszenie prawa;

c) art. 15 ust. 2 i 3 oraz art. 21 ustawy wywłaszczeniowej przez błędne uznanie, że takie nieprawidłowości, jak to, iż:

(1) do wniosku o wywłaszczenie dołączono dwie prywatne opinie szacunkowe, sporządzone przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego, na zlecenie podmiotu, który nie uczestniczył w postępowaniu,

(2) właściwy organ nie powołał biegłych do oszacowania odszkodowania,

(3) organ przeprowadził rozprawę, nie wzywając i nie słuchając biegłych,

(4) organ sam ustalił odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość,

nie stanowią rażącego naruszenia prawa;

d) art. 17 i 18 ustawy wywłaszczeniowej przez błędne uznanie, że takie nieprawidłowości, jak to, iż:

(1) organ wyznaczył rozprawę wywłaszczeniowo-odszkodowawczą i poinformował

właścicieli o tej rozprawie jednocześnie z wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego,

(2) obwieszczenie nie zawierało pouczenia o tym, że osoby zainteresowane mogą w ciągu 21 dni od dnia wywieszenia obwieszczenia przeglądać akta,

(3) już po terminie rozprawy organ otrzymał informację o wywieszeniu obwieszczenia, a na tej podstawie dopiero powinien zbadać, kto jako zainteresowany przeglądał akt i wówczas poinformować właściwe osoby o terminie rozprawy,

nie stanowią rażącego naruszenia prawa;

e) art. 20 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej przez uznanie, że wydanie decyzji obejmującej obszar większy niż wskazany we wniosku o wywłaszczenie, a co więcej – obszar większy niż ten o jakim poinformowani byli właściciele nieruchomości w skierowanym do nich zawiadomieniu o wszczęciu postępowania nie stanowiło rażącego naruszenia prawa.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że F. S., działający w imieniu Zakładu Usług Inwestycyjnych Centralnego Związku Spółdzielni Budownictwa Mieszkaniowego w G., nie spełniał warunków osoby "ubiegającej się o wywłaszczenie". Zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej: "Ubiegający się o wywłaszczenie obowiązany jest przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego wystąpić do właściciela o dobrowolne odstąpienie nieruchomości (...)", a więc tylko on ma obowiązek zwrócenia się do właścicieli o dobrowolne odstąpienie nieruchomości przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego – a nie ktokolwiek. Wbrew stanowisku Sądu, które sprowadza się do tego, że u.z.t.w.n. "nie wprowadza definicji-pojęcia ubiegający się o wywłaszczenie" – u.z.t.w.n. w art. 3 ust. 3 dokładnie określa, kto może być "ubiegającym się o wywłaszczenie" w przedmiotowym stanie faktycznym. Tym samym – "ubiegającym się o wywłaszczenie" w tej sprawie było Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w W. – a nie Zakład Usług Inwestycyjnych Centralnego Związku Spółdzielni Budownictwa Mieszkaniowego – jak uznał Sąd. Owszem – ten ostatni, zgodnie z art. 3 ust. 3 u.z.t.w.n. jako "centralna organizacja spółdzielcza" wnioskował do Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w W. o to, by ta ubiegała się o wywłaszczenie rzeczonej nieruchomości – jednakże to Prezydium PRN w W. było "ubiegającym się o wywłaszczenie" i to ono powinno stosownie do art. 6 ust. 1 u.z.t.w.n. przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego wystąpić do właściciela o dobrowolne odstąpienie nieruchomości. Błędem jest stawianie znaku równości pomiędzy "inicjatorem" podjęcia działań w zakresie wszczęcia postępowania a "ubiegającym się o wywłaszczenie". W związku z powyższym – w sytuacji, kiedy wpłynął do Prezydium Powiatowej Rady Narodowej stosowny "wniosek" centralnej organizacji spółdzielczej – to Prezydium uznając, iż wniosek ten jest uzasadniony – jako "ubiegający się o wywłaszczenie" powinno w trybie art. 6 ust, 1 u.z.t.w.n. przeprowadzić stosowne negocjacje z właścicielami nieruchomości. Tymczasem Sąd, odnosząc się do tego zagadnienia, całkowicie abstrahuje od treści art. 3 ust. 3 u.z.t.w.n. Pojęcie "ubiegającego się o wywłaszczenie" nie oznacza zarówno podmiotu, który jest wnioskodawcą (w niniejszej sprawie Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w W.), a innym razem kogoś zupełnie innego – np. centralną organizację spółdzielczą, która przecież ma prawo wyłącznie do tego, aby zwrócić się do Prezydium z wnioskiem o wszczęcie procedury wywłaszczeniowej.

Niezrozumiałe jest również twierdzenie Sądu, jakoby w ofercie nie było w ogóle konieczności wskazywania konkretnej ceny odkupu nieruchomości. Wprawdzie z art. 6 ustawy wywłaszczeniowej powyższe nie wynika, ale zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 7 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości: "We wniosku należy wskazać: 7) wyniki rokowań o dobrowolne odstąpienie od nieruchomości z wymienieniem ceny żądanej przez właściciela i ofiarowanej mu przez wnioskodawcę albo przeszkody do prowadzenia rokowań". Tym samym rokowania nie mogą być uznane za przeprowadzone zgodnie z wymogami u.z.t.w.n. Argumentacja Sądu, iż skoro w aktach sprawy nie zachowała się oferta, należy automatycznie przyjąć, że była ona kompletna – jest wyrazem niezrozumienia elementarnych zasad procedury administracyjnej. Sam wniosek wywłaszczeniowy nie zawierał koniecznych elementów, wymaganych przez ustawę wywłaszczeniową, a twierdzenia Sądu, jakoby wniosek o wywłaszczenie spełniał wszystkie warunki art. 15 ustawy wywłaszczeniowej nie znajdują odzwierciedlenia w stanie faktycznym sprawy. Nie sposób zaakceptować twierdzeń Sądu, iż tak znaczna liczba naruszeń przepisów ustawy wywłaszczeniowej w połączeniu z ich powagą nie może być uznana za rażącą.

Aby przedmiotowe odszkodowania mogły być uznane za słuszne, istotne jest, aby wyceny nieruchomości były sporządzane przez wykwalifikowanych, niezależnych biegłych wyznaczonych przez organ prowadzący postępowanie. Zgodnie bowiem z art. 78 § 1 k.p.a. ilekroć w sprawie wymagane są wiadomości specjalne organ prowadzący postępowanie zobowiązany jest do zasięgnięcia opinii biegłych. Przymiotu takiego z oczywistych przyczyn nie ma prywatna opinia sporządzona na zlecenie jednej ze stron postępowania. Już 5 grudnia 1963 r. oraz 30 grudnia 1963 r. – zatem nie tylko przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego, ale również przed złożeniem samego wniosku o wywłaszczenie – na prywatne zalecenie Centralnego Związku Spółdzielni Budownictwa Mieszkaniowego Zakład Usług Inwestycyjnych w G. z 22 listopada 1963 r. sporządzono dwie opinie szacunkowe, dotyczące odszkodowania w razie ewentualnego wywłaszczenia nieruchomości. Stosownie do art. 21 u.z.t.w.n. (w brzmieniu na dzień wydania decyzji wywłaszczeniowej – to jest na dzień [...] kwietnia 1964 r.):

"Odszkodowanie ustala się na podstawie wyników rozprawy po wysłuchaniu na niej opinii biegłych powołanych przez organ do spraw wewnętrznych prezydium wojewódzkiej rady narodowej. Opinia biegłych powinna zawierać szczegółowe uzasadnienie". Zgodnie z powyższym powinny zostać spełnione łącznie dwie przesłanki: 1. wysłuchanie biegłych na rozprawie, 2. opinia biegłych powinna być sporządzona na zlecenie organu do spraw wewnętrznych prezydium wojewódzkiej rady narodowej. Dopiero po wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego – organ który je prowadzi po pierwsze miał obowiązek powołać biegłego do oszacowania wysokości odszkodowania, po drugie miał obowiązek wysłuchać biegłego na rozprawie. Tym samym wskazane wyżej prywatne opinie nie mogły stanowić podstawy orzeczenia przez organ o odszkodowaniu na rzecz wywłaszczonych właścicieli,

Nie może być żadnej wątpliwości odnośnie do interpretacji art. 21 ustawy wywłaszczeniowej. Przepis ten w sposób precyzyjny określa, w jaki sposób organ ustala odszkodowanie. Co więcej art. 21 u.z.t.w.n, współgra z art. 15 ust. 2 i 3, który dotyczy obligatoryjnych elementów i załączników wniosku o wywłaszczenie nieruchomości. Przepis ten nie wymaga, aby ubiegający się o wywłaszczenie wskazywał, jaka jego zdaniem powinna być wartość odszkodowania, a tym bardziej, by załączał jakiekolwiek opinie rzeczoznawców. Argument jakim posługuje się aktualnie Sąd, wskazując iż taka była powszechna praktyka organu nie stanowi żadnego usprawiedliwienia dla tego rodzaju odstępstw od procedury.

W tej sprawie nie dość, że biegli nie brali udziału w rozprawie, to nie został również spełniony wymóg, aby zostali oni powołani przez organ do spraw wewnętrznych prezydium wojewódzkiej rady narodowej. W tym miejscu przywołano tytułem przykładu, 2 wyroki WSA w Warszawie – z 24 lutego 2011 r., I SA/Wa 890/10 i z 22 marca 2006 r., I SA/Wa 338/05. Podsumowując stwierdzono, iż odszkodowanie za wywłaszczone nieruchomości mogło zostać ustalone przez Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej wyłącznie po spełnieniu następujących przesłanek: (1) organ prowadzący postępowanie wywłaszczeniowe – w tym wypadku Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. musiało powołać biegłych, (2) musiała się odbyć rozprawa administracyjna, (3) na rozprawie musieli stawić się biegli, (4) biegli musieli przedstawić na rozprawie swoje opinie, (5) opinie musiały zawierać szczegółowe uzasadnienie. Wszystkie powyższe przesłanki musiały zostać spełnione kumulatywnie.

Organ prowadzący postępowanie nie powołał biegłych, a co za tym idzie – biegli nie mogli stawić się na rozprawie, ani przedstawić na niej swojej opinii, co w sposób rażący naruszyło przepisy prawa. Konieczne było, aby określony podmiot uzyskał oficjalnie status biegłego w postępowaniu w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości. Tym samym całkowicie błędne jest przekonanie Sądu, iż nie doszło do rażącego naruszenia prawa, gdyż de facto opinie istniały. Tymczasem w sprawie nie występowali żadni biegli, a zatem dokumenty, na jakich opierał się organ wywłaszczeniowy, były zupełnie bezwartościowymi kartkami papieru.

Co więcej, w obu opiniach wskazano również inne kwoty. Pierwsza z opinii, sporządzona przez inżyniera C. J. dotyczy "oszacowania w trybie Ustawy z dnia 12.III.1958 r. (...) parceli położonej w W. oznaczonej nr katastralnym [...] o powierzchni 667 m2. Nie dość, że dotyczyła 667 m2 (zatem części działki), to zawierała oszacowanie ewentualnego odszkodowania w dwóch wariantach – stosownie do art. 8 ust. 6 pkt la i b u.z.t.w.n. (22.257 zł) oraz stosownie do art. 8 ust. 6 pkt 3 u.z.t.w.n. (2.401 zł). Ponadto biegły oszacował wartość ogrodzenia, punktu czerpania wody, drzew owocowych oraz krzewów agrestu – wszystko łącznie na kwotę 8.360 zł. Druga z prywatnych opinii, sporządzona przez rzeczoznawcę E. P. dotyczy "oszacowania parceli położonej w W. (...) nr. [...] (...) o powierzchni 667 m2". Rzeczona opinia dotyczyła zatem 667 m2 – które rzeczoznawca wycenił stosownie do art. 6 ust. 1 na kwotę - 22,257 zł., a stosownie do art. 8 ust. 6 pkt 3 na kwotę 2.437 zł. Ponadto biegły oszacował wartość ogrodzenia oraz przyłącza wodociągowego. Natomiast odnośnie do drzew i krzewów znajdujących się na parceli wskazano, iż winien je oszacować ogrodnik. Niewątpliwie owe prywatne opinie znacząco się do siebie różniły. Jest to o tyle istotne, iż organ wywłaszczeniowy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie tylko nie wskazał, na której opinii się oparł i dlaczego właśnie na tej, to w dodatku wartość odszkodowania wskazana w decyzji nie odpowiada żadnej z tych wartości, jakie wskazano w opiniach. Obie obejmowały jedynie obszar nieruchomości o pow. 667 m2, natomiast wywłaszczona nieruchomość miała powierzchnię aż 1039 m2. Należy zgodzić się z Ministrem, że organ wywłaszczył całą nieruchomość z uwagi na fakt, że pozostała nieruchomość miała powierzchnię mniejszą od działki przyjętej pod budowę domu jednorodzinnego. Nie zmienia to faktu, że żadna z opinii nie objęła całej nieruchomości. Powierzchni 667 m2 dotyczył wniosek wywłaszczeniowy, obwieszczenie o wszczęciu postępowania, wniosek złożony do ksiąg wieczystych oraz sama rozprawa. Rozszerzenie wniosku nastąpiło po wyczerpaniu w zasadzie całej procedury administracyjnej dotyczącej wywłaszczenia. To znaczy, że ewentualne negocjacje dotyczyły 667 m2, później również poinformowano właścicieli o postępowaniu dotyczącym 667 m2, opinie dotyczyły 667 m2, rozprawa dotyczyła 667 m2.... i nagle po przeprowadzeniu czynności przewidzianych przepisami prawa, właściciele otrzymują decyzję wskazującą na wywłaszczenie 1039 m2. Właścicielom w ogóle nie dano możliwości wypowiedzenia się, co do kwestii wywłaszczenia całej należącej do nich działki, czyli 1039 m2. Skarżąca zwróciła uwagę na fakt, że na owych 372 m2, objętych decyzją wywłaszczeniową cel wywłaszczenia został zrealizowany na długo przed wywłaszczeniem. Na tej części nieruchomości była już zrealizowana inwestycja drogowa. Już tylko ta okoliczność powinna powodować stwierdzenie nieważności wiadomej decyzji. Skoro na nieruchomości tej znajdowała się ulica, nasuwa się kłopotliwe pytanie: dlaczego organ, obliczając samodzielnie (co w ocenie wnioskodawczyni samo w sobie stanowi rażące naruszenie prawa) odszkodowanie, przyjął cenę jak za metr zwykłego gruntu. Jednocześnie zaskakująca jest argumentacja Sądu, iż ceny i tak były sztywne więc organ mógł sam dokonać obliczeń.

Rozprawa administracyjna powinna być wyznaczona po upływie terminu do przeglądania akt. Tymczasem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. skierowało do właścicieli nieruchomości oraz do ubiegającego się o wywłaszczenie – prezydium Powiatowej Rady Narodowej w W. "Zawiadomienie (obwieszczenie) o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego i rozprawie wywłaszczeniowo-odszkodowawczej" w dniu 27 lutego 1964 r. Z zawiadomienia wynikało, że postępowanie wszczęto w stosunku do nieruchomości mającej powierzchnię 667 m2. Ponadto pismo zawierało pouczenie, że właściciele lub osoby prawa ich reprezentujące mają prawo w ciągu 14 dni od otrzymania zawiadomienia zapoznać się z wnioskiem oraz jego załącznikami. Jednocześnie wskazano termin rozprawy, wyznaczonej na dzień 26 marca 1964 r. Natomiast zgodnie z art. 17 ustawy wywłaszczeniowej""1. Zainteresowany ma prawo w ciągu 14 dni od dnia doręczenia zawiadomienia lub w ciągu 21 dni od dnia wywieszenia obwieszczenia przeglądać w biurze organu do spraw wewnętrznych prezydium wojewódzkiej rady narodowej wniosek o wszczęcie postępowania wraz z załącznikami oraz zgłaszać wnioski. 2. W zawiadomieniu i obwieszczeniu o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego należy zamieścić pouczenie o tych uprawnieniach".

Zgodnie z art. 18 ustawy wywłaszczeniowej: "1. Po upływie terminu do przeglądania akt przez zainteresowanych organ do spraw wewnętrznych prezydium wojewódzkiej rady narodowej wyznacza rozprawę. 2. O miejscu i terminie rozprawy zawiadamia się co najmniej na 7 dni naprzód wnioskodawcę, właściciela (posiadacza) nieruchomości oraz osoby zainteresowane, o których organ do spraw wewnętrznych prezydium wojewódzkiej rady narodowej powziął wiadomość z akt sprawy. Przepis art. 16 ust. 2 ma odpowiednie zastosowanie (...)". Zawiadomienie nie zawierało informacji, że każdy zainteresowany ma prawo przeglądać dokumentację w ciągu 21 dni od dnia wywieszenia obwieszczenia. Co więcej, zgodnie z powyższymi przepisami, organ wyznacza rozprawę po upływie terminu do przeglądania akt. Dopiero po upływie stosownego terminu organ powinien wyznaczyć rozprawę i poinformować o nie właścicieli. Zawiadomienie właścicieli o wszczęciu postępowania oraz o terminie rozprawy, jak również jednoczesne wywieszenie obwieszczenia, informującego o wszczęciu postępowania i możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz informującego o terminie rozprawy jest rażącym naruszeniem ustawy wywłaszczeniowej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 718, zwanej dalej p.p.s.a.). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.

Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie są trafne.

W orzecznictwie sądowym, po okresie pewnych rozbieżności wynikających przede wszystkim ze sporów doktrynalnych, przyjmowany jest obecnie pogląd, iż o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki, które wywołuje decyzja (por. np. wyrok SN z 8 kwietnia 1994 r., III ARN 13/94, OSN 1994, nr 3, poz. 36; wyrok NSA z 18 lipca 1994 r., V SA 535/94, ONSA 1995, nr 2, poz. 91, wyrok NSA z 13 września 2012 r., II GSK 1206/11, LEX nr 1244513.). Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (wyrok NSA z 29 czerwca 1987 r., II SA 2145/86). Po drugie, przepisem, który może być rażąco naruszony jest co do zasady przepis prawa materialnego. Wynika to z faktu, że naruszenia prawa stanowiące podstawy stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 § 1 k.p.a.) są wadami tkwiącymi w samej decyzji, a nie wadami postępowania, w którym ta decyzja zapadła. Te ostatnie bowiem stanowią podstawę do wznowienia postępowania. Mówiąc innymi słowy, z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia wówczas, gdy przepis będący podstawą prawną decyzji został zastosowany w ten sposób, że w jego wyniku powstał stosunek prawny, który nie mógł powstać na gruncie tego przepisu. W rezultacie, skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności – gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa.

W tym stanie rzeczy wszystkie postawione w skardze kasacyjnej zarzuty należało uznać za niemające usprawiedliwionych podstaw, ponieważ dotyczą one naruszeń przepisów postępowania zakończonego decyzją Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. z [...] kwietnia 1964 r., nr [...] o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości położonej w W. przy ul. Ś. [...]. Mogą być one zatem oceniane tylko jako uchybienia mogące – co najwyżej – mieć wpływ na wynik sprawy, ale nie stanowią (nawet łącznie) rażącego naruszenia prawa, ponieważ w wyniku przywołanej decyzji powstał stosunek prawny (wywłaszczenie nieruchomości), na który, w istniejącym wówczas stanie faktycznym sprawy, zezwalały przepisy stanowiące podstawę materialnoprawną tej decyzji, zawarte w ustawie z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, w szczególności zaś art. 3 tej ustawy, określające wówczas obowiązujące przesłanki wywłaszczenia nieruchomości.

Mając na uwadze podniesione wyżej względy orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 184 p.p.s.a.