Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3572/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-12-01 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7, 7a, 8, 145 par. 1 pkt 5, art. 148 par. 1, art. 149 par. 3, art. 150 par. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 134 par. 1 i 2, art 141 par. 4, art. 145 p. 1 pkt 1-8, art. 183 p. 2 pkt 5
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 64 ust. 1
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie: sędzia NSA Zdzisław Kostka sędzia del. WSA Tomasz Stawecki (spr.) po rozpoznaniu w dniu 1 grudnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 sierpnia 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 2389/17 w sprawie ze skargi [...] na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2017 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 22 sierpnia 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 2389/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...] na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej także: "GINB") z dnia [...] sierpnia 2017 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] lutego 2014 r., znak: [...], utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] grudnia 2013 r. nakazującą [...] rozbiórkę samowolnie wybudowanego budynku murowanego o wymiarach 10 m x 7 m, zlokalizowanego na działce nr ewid. [...], położonej w [...], przy ul. [...]. Podstawę materialnoprawną orzeczenia organu pierwszej instancji stanowił art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm., dalej: "Prawo budowlane").

Rozstrzygnięcie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] lutego 2014 r. zostało przez [...] zaskarżone do sądu administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z 13 listopada 2014 r., sygn. akt II SA/Bk 270/14, oddalił skargę na ww. decyzję z [...] lutego 2014 r. Następnie, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 23 listopada 2016 r., sygn. akt II OSK 413/15, oddalił skargę kasacyjną [...] od ww. wyroku Sądu I instancji.

Nie godząc się z rozstrzygnięciami sądów administracyjnych kontrolujących nakaz rozbiórki samowolnego budynku murowanego na działce nr ewid. [...] [...] wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] lutego 2014 r. Po przeprowadzeniu wstępnego badania żądania strony Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej także: "GINB") stwierdził, że z uwagi na wydany wyrok NSA wystąpiła przeszkoda przedmiotowa czyniąca rozpoznanie wniosku [...] niedopuszczalnym. Dlatego też postanowieniem z [...] maja 2017 r. organ odmówił wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności. Ww. postanowienie zostało wydane na podstawie art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257, dalej: "k.p.a.").

W przedstawionym stanie rzeczy, [...] pismem z 30 maja 2017 r. wniósł "o wznowienie postępowania legalizacyjnego samowoli budowlanej". We wskazanym wniosku skarżący poinformował organ, że wystąpił do Urzędu Miejskiego w [...] z wnioskiem o wydanie zaświadczenia o zgodności budowy istniejącego budynku z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a także, że zawarł umowę z projektantem na wykonanie projektu budowlanego. Skarżący uznał bowiem, że w związku z ww. czynnościami zachodzi konieczność wznowienia postępowania legalizacyjnego i uchylenia nakazu rozbiórki.

W reakcji na wniosek z 30 maja 2017 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] przesłał wnioskodawcy pismo z [...] czerwca 2017 r. (znak: [...]), w którym szczegółowo wyjaśnił treść podstawowych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego regulujących podstawy prawne wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego decyzją ostateczną. Organ podkreślił również, że wniosek z 30 maja 2017 r. nie wskazuje przesłanki wznowienia przewidzianej w przepisach prawa oraz nie zawiera informacji, kiedy wnioskodawca dowiedział się o wydaniu przedmiotowej decyzji kończącej postępowanie administracyjne. Organ poprosił zatem o wskazanie przesłanki do wznowienia oraz wyjaśnienie daty i okoliczności powzięcia wiadomości o zaistnieniu takiej przesłanki.

W odpowiedzi na pismo organu [...] poprosił o udzielenie mu pouczeń o terminie, organie właściwym i sposobie zalegalizowania robót budowlanych, które zostały określone jako "remont istniejącego budynku inwestorskiego znajdującego się na działce nr [...], uznanego przez organy nadzoru budowlanego za przedmiot samowoli budowlanej". Wnioskodawca zasugerował również, że wznowienie postępowania legalizacyjnego dotyczącego samowoli budowlanej i uchylenia nakazu rozbiórki powinno nastąpić "w trybie art. 155 k.p.a. lub ewentualnie 154 § 1 k.p.a.". Odnosząc się do prośby organu o wskazanie kiedy wnioskodawca powziął wiadomość o przesłance wznowienia, [...] wyjaśnił, że podjęte przez niego czynności można uznać za nową okoliczność faktyczną, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., o czym został poinformowany przez Burmistrza [...] w dniu 26 maja 2017 r.

Po rozpatrzeniu wniosku [...] z 30 maja 2017 r., uzupełnionego pismem z 14 czerwca 2017 r., [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z [...] lipca 2017 r., znak: [...], odmówił wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego własną decyzją ostateczną z [...] lutego 2014 r. Organ wydał ww. rozstrzygnięcie na podstawie art. 145 § 1 pkt 5, art. 148 § 1 i art. 149 § 3 oraz art. 150 § 1 k.p.a.

W uzasadnieniu organ wojewódzki wskazał, że fakt poinformowania organu administracji publicznej o przystąpieniu do legalizacji samowoli budowlanej po upływie ponad trzech lat i pięciu miesięcy od wydania ostatecznej decyzji o nakazie rozbiórki oraz ponad siedmiu miesięcy od wydania w sprawie prawomocnego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie spełnia warunku wznowienia. Ponadto, podjęcie przez wnioskodawcę działań mających na celu legalizację samowoli budowlanej nie jest momentem, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę wznowienia w rozumieniu art. 148 § 1 k.p.a. Moment ten ma być niezależny od strony, a nie wynikać z działań strony. Co więcej, podjęcie przez stronę działań zmierzających do legalizacji samowoli budowlanej, nie skutkuje automatycznie uchyleniem wydanej decyzji o rozbiórce; stanowiłoby to rażące naruszenie zasady trwałości decyzji administracyjnych wymienionej w art. 16 k.p.a.

Po rozpatrzeniu zażalenia [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z 16 sierpnia 2017 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu wojewódzkiego z 5 lipca 2017 r.

W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że mając na uwadze treść podań [...], organ wojewódzki uznał, że stanowią one wniosek o wznowienie postępowania i w związku z tym miał obowiązek rozważyć dopuszczalność wszczęcia takiego postępowania. Zdaniem GINB, brak jest podstaw do uznania, że takie działanie organu wojewódzkiego jest nieprawidłowe. Organ dodał także, że fakt powołania się wnioskodawcy na możliwość uchylenia decyzji o nakazie rozbiórki na podstawie art. 155 lub 154 k.p.a., świadczyć może jedynie o tym, że pismo wnioskodawcy zawiera dodatkowe żądania, które powinny zostać załatwione odrębnymi rozstrzygnięciami. Po przeprowadzeniu analizy akt sprawy, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że nie ma podstaw, aby w rozpatrywanym przypadku uznać, że termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, o którym mowa w art. 148 § 1 k.p.a., został zachowany.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie [...] zarzucił rozstrzygnięciu Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego rażące naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 9 k.p.a., poprzez nieudzielenie pouczenia o tym, w jakim trybie skarżący może zalegalizować stwierdzoną samowolę budowlaną, a przez to wykorzystanie nieznajomości prawa przez skarżącego oraz błędu, jaki miał on popełnić występując o wznowienie postępowania. Doprowadziło to – zdaniem skarżącego – do zamknięcia skarżącemu drogi prawnej do legalizacji przedmiotowego budynku.

Ponadto, skarżący zarzucił rozstrzygnięciu Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego naruszenie prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności nakazu rozbiórki, polegające na niestarannym wykonaniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 czerwca 2010 r., sygn. akt II OSK 969/09, który to wyrok "obligował PINB w [...] do udzielenia pouczenia o prawach i obowiązkach sprawcy samowoli".

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...]. W ocenie Sądu I instancji sposób sformułowania przez skarżącego ww. podania z dnia 30 maja 2017 r., uzupełnionego następnie – na wezwanie organu – pismem z dnia 14 czerwca 2017 r., w pełni uzasadniania stanowisko, że skarżący domaga się wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją [...] WINB z [...] lutego 2014 r. Stanowisko obu organów nadzoru budowlanego co do istoty żądania skarżącego było więc prawidłowe. Sąd podkreślił przy tym, że w piśmie z 14 czerwca 2017 r. skarżący w pkt 3 powołał się na przesłankę wznowienia z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Skarżący określił to następująco: "niezależnie od punktu pierwszego i drugiego niniejszego pisma", czyli niezależnie od legalizacji na podstawie art. 154 i art. 155 k.p.a.

Sąd I instancji wyjaśnił także, że nie stwierdził, aby organy orzekające, w tym zwłaszcza organ wojewódzki, naruszyły art. 9 k.p.a. poprzez brak pouczenia skarżącego o przysługujących mu środkach prawnych, czy też poprzez przyjęcie, że jego wniosek o wznowienie postępowania jest co do tego żądania wiążący. W okolicznościach niniejszej sprawy, czyniąc ustalenia w zakresie zachowania terminu określonego w art. 148 § 1 k.p.a., prawidłowo uznano, że termin miesięczny nie został zachowany. Przesądza o tym przebieg postępowania zwykłego zakończonego decyzją ostateczną oraz skierowane w jego toku do skarżącego postanowienie, a także pisma informujące o możliwym sposobie zalegalizowania obiektu.

Ponadto, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zgodził się z organem wojewódzkim (organem I instancji), że okoliczności przywołane przez skarżącego ale mające miejsce po dacie wydania decyzji ostatecznej, nie mogą stanowić przesłanki wznowienia postępowania uregulowanej w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.

Skargę kasacyjną od wyroku z dnia 22 sierpnia 2018 r. wniósł [...], zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu:

1) naruszenie prawa materialnego w postaci art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP przez błędną jego wykładnię, czyli działanie polegające na dokonaniu wykładni literalnej przepisów powołanych w zaskarżonym postanowieniu, gdy z uwagi na treść art. 134 § 2 p.p.s.a. należało wątpliwości prawne rozstrzygnąć na korzyść skarżącego poprzez dokonanie wykładni celowościowej, a następnie poprzez uwzględnienie skargi należało zobowiązać organ do wznowienia postępowania legalizacyjnego dotyczącego samowoli budowlanej;

2) naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. przez jego nadużycie w zakresie udzielania organowi administracji wskazówek o "metodach znęcania się prawnego" (w rozumieniu art. 8 i art. 9 k.p.a.) nad osobą niepełnosprawną umysłowo; co miało wpływ na treść zaskarżonego wyroku; albowiem spowodowało niezgodność wyroku z art. 30 Konstytucji RP;

3) nieważność postępowania, o jakiej mowa w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a., bowiem wskutek bezczynności Sądu I instancji w rozpoznaniu wniosku o połączenie spraw zawisłych w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Warszawie o sygn. akt VII SA/Wa 1969/17 i VII SA/Wa 2389/17 skarżący był pozbawiony możności obrony swoich praw.

Wniesiono zatem o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, rozpoznanie sprawy na rozprawie, a także o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec faktu, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności, o których mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a ponadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu I instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Rozpatrując skargę kasacyjną [...] Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skarżący kasacyjnie zarzucił Sądowi I instancji przede wszystkim naruszenie przepisów postępowania, w szczególności art. 134 § 2 p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 8 i art. 9 k.p.a., a także art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie uznał zarzuty skargi kasacyjnej za niezasadne.

Podstawowym zagadnieniem prawnym, do którego miał obowiązek odnieść się Sąd I instancji było rozstrzygnięcie, czy skarżący [...] żądając wznowienia postępowania w przedmiocie legalizacji samowolnie zrealizowanego budynku spełnił warunki określone w art. 148 § 1 i § 2 k.p.a.

Z analizy materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy wynikał jednoznaczny wniosek, że Sąd I instancji nie mógł doprowadzić do wznowienia postępowania legalizacyjnego, jak żądał tego skarżący kasacyjnie. [...] nie spełnił bowiem dwóch podstawowych warunków wznowienia postępowania: (1) nie wskazał i nie udokumentował żadnej z przesłanek wznowienia wymienionych w art. 145 § 1 pkt 1–8 k.p.a., a także (2) w sposób oczywisty nie dotrzymał terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania legalizacyjnego. Skarżący kasacyjnie powołał się co prawda na art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., uznając, że wyszły na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. Jednak wskazane przez skarżącego kasacyjnie informacje o jego działaniach (zawarciu umowy z projektantem i wystąpieniu do wójta z wnioskiem o zaświadczenie o zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego), nie mogły być uznane za "nowe okoliczności" lub "nowe dowody". Fakty te nie istniały w chwili wydania decyzji, tj. w dniu 3 lutego 2014 r. Nie "wyszły też na jaw" w terminie późniejszym. Przedstawione okoliczności nie pozwalają więc uznać, że skarżący kasacyjnie prawidłowo wskazał przesłankę wznowienia postępowania.

Nie ma również podstaw do uznania, że [...] dotrzymał terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania legalizacyjnego. Skarżący kasacyjnie poinformował organ nadzoru budowlanego o przystąpieniu do legalizacji samowoli budowlanej po upływie ponad trzech lat i pięciu miesięcy od wydania ostatecznej decyzji o nakazie rozbiórki oraz ponad siedmiu miesięcy od wydania w sprawie prawomocnego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego. W takim stanie rzeczy nie sposób przyjąć, że został dotrzymany miesięczny termin od dnia powzięcia wiadomości o zaistnieniu przesłanki wznowienia postępowania.

W świetle przedstawionych okoliczności faktycznych i prawnych zarzut naruszenia art. 134 § 2 p.p.s.a. nie zasługuje na uwzględnienie. Zastosowanie przez Sąd określonych przepisów, w tym przypadku art. 148 § 1 i § 2 k.p.a., zgodnie z ich dosłownym brzmieniem nie podważanym przy tym przez możliwe rezultaty wykładni celowościowej lub funkcjonalnej, nie może być traktowane jako orzekanie "na niekorzyść skarżącego". W orzecznictwie sądów przyjmuje się bowiem jednoznacznie, że jeśli sąd administracyjny ocenia materiał dowodowy w konkretnej sprawie poddanej kontroli sądu lub interpretuje przepisy prawa mające w niej zastosowanie, to w takim zakresie nie dopuszcza się naruszenia zakazu z art. 134 § 2 p.p.s.a., nawet jeśli strona nie jest usatysfakcjonowana treścią rozstrzygnięcia. Tak szeroko rozumiany zakaz uniemożliwiałby kontrolę legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia stosownie do wymagań zawartych w art. 134 § 1 p.p.s.a. (patrz np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 października 2019 r., sygn. akt II OSK 2739/17, LEX nr 2729659 oraz z dnia 9 października 2019 r., sygn. akt II OSK 2810/17, LEX nr 2742421).

Warto przy tym zauważyć, że formułując zarzuty skargi kasacyjnej [...] wskazywał ogólne zasady postępowania sądowoadministracyjnego, ale nie podważał już rozstrzygnięć organów nadzoru budowlanego oraz Sądu I instancji odnoszących się bezpośrednio do przesłanek wznowienia postępowania legalizacyjnego oraz niedotrzymania terminu warunkującego skuteczne wniesienie podania o wznowienie postępowania.

Nie ma również uzasadnionych podstaw zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 8 i art. 9 k.p.a. W przekonaniu Naczelnego Sądu Administracyjnego nie ma powodu, aby twierdzić, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie było obarczone wadami mogącymi uzasadniać jego uchylenie. Kwestia naruszenia art. 9 k.p.a. poprzez brak pouczenia skarżącego o przysługujących mu środkach prawnych, a także o prawidłowości wniosku o wznowienie postępowania była wyjaśniona w uzasadnieniu wyroku i w opinii sądu kasacyjnego uczyniono to w sposób odpowiedni do okoliczności sprawy i zgodny z standardami wskazanymi w art. 141 § 4 p.p.s.a.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 8 k.p.a. Zasada działania władz publicznych w sposób budzący zaufanie obywateli jest nie tylko wyrażona w art. 8 § 1 k.p.a., ale również jest wywodzona z konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego. W postępowaniach administracyjnym i sądowoadministracyjnym obowiązek dążenia do ochrony zaufania uczestników takich postępowań do władzy publicznej oznacza nakaz szczególnej rzetelności organów władzy w wykonywaniu prawnych obowiązków nałożonych na organ, w tym w interpretowaniu prawa i podejmowaniu czynności procesowych. Dodatkowo art. 8 § 1 k.p.a. wskazuje, że organy władzy publicznej powinny kierować się fundamentalnymi standardami konstytucyjnymi, czyli zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w rozpatrywanej sprawie zasada ochrony i wzmacniania zaufania obywateli do władz publicznych znalazła w pełni zastosowanie, między innymi w ten sposób, że wymagała od organów nadzoru budowlanego, a przez to również Sądu I instancji, rzetelnego postępowania w przedmiocie stwierdzonej samowoli budowlanej na działce nr ewid. [...] w [...]. Obejmowało to w szczególności nałożenie na inwestora nakazu rozbiórki budynku murowanego, skoro inwestor nie podjął w stosownym czasie działań mających na celu legalizację budynku, czyli doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem. Rozbiórka budynku jest bowiem ograniczeniem prawa własności inwestora, ale organy nadzoru budowlanego właściwe w sprawie wypełniły trzy podstawowe warunki proporcjonalnego działania określone w art. 31 ust. 3 Konstytucji: podejmowały czynności na podstawie przepisów prawa o randze ustawy, dopuściły do ograniczenia prawa własności ze względu na konieczność zachowania i ochrony bezpieczeństwa lub porządku publicznego jako kluczowych wartości w demokratycznym państwie prawnym, a wreszcie podejmowały działania odpowiednie, czyli proporcjonalne do stwierdzonych naruszeń prawa – nie intensywniejsze, ani słabsze niż wymagane przez prawo.

Odnosząc się natomiast bezpośrednio do zarzutu skarżącego kasacyjnie o niewłaściwym informowaniu strony postępowania oraz o nieuwzględnieniu okoliczności osobistych dotyczących osoby skarżącego, Naczelny Sąd Administracyjny nie znajduje podstaw w aktach sprawy do uznania wskazanego zarzutu za usprawiedliwiony. Należy przy tym dodać, że ani organy nadzoru budowlanego, ani Sąd I instancji nie miały kompetencji, tj. zarazem upoważnienia i obowiązku, do bardziej intensywnego angażowania się w sprawy [...], niż to faktycznie zgodnie z prawem czyniły. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że stosowania zasad z art. 8 i art. 9 k.p.a. nie można utożsamiać z profesjonalnym poradnictwem prawnym, do którego organy administracji publicznej nie są zobowiązane. To inwestor powinien w pierwszej kolejności mieć świadomość obowiązujących przepisów prawa (patrz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 kwietnia 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 253/20, LEX nr 3085271).

W opinii Naczelnego Sądu Administracyjnego analiza okoliczności sprawy uzasadnia stwierdzenie, że zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 8 i art. 9 k.p.a. nie zasługuje na uwzględnienie.

Kończąc analizę zarzutów skargi kasacyjnej wskazującej przepisy postępowania jako normatywne podstawy skargi, Sąd kasacyjny stwierdził również, że całkowicie nieuzasadniony jest zarzut naruszenia art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. poprzez połączenie przez Sąd I instancji spraw o sygn. akt VII SA/Wa 1969/17 i VII SA/Wa 2389/17, co skutkować miało pozbawieniem skarżącego możliwości obrony jego prac. Z analizy orzeczeń w obu wskazanych sprawach wynika, że sprawy te zostały rozpatrzone oddzielnie, przez różne składy orzekające. Wydane zostały dwa odrębne wyroku, sporządzone odrębne uzasadnienia, a następnie skarżący złożył dwie skargi kasacyjne zarejestrowane przez Naczelny Sąd Administracyjny pod sygnaturami II OSK 3572/18 oraz II OSK 1463/19. Już z tego wynika, że niepołączenie wskazanych spraw do wspólnego rozpoznania nie miało żadnego wpływu na możność obrony praw skarżącego. Dodać można, że wskazane przez skarżącego sprawy nie mogły być połączone do wspólnego rozpoznania, a także rozstrzygnięcia, na podstawie art. 111 § 1 p.p.s.a., gdyż nie mogły być objęte jedną skargą (art. 51 i art. 57 § 2 i 3 p.p.s.a.). Mogły być natomiast połączone do wspólnego rozpoznania na podstawie art. 111 § 2 p.p.s.a., gdyż pozostawały w związku ze sobą, jednakże z powołanego przepisu nie wynika bezwzględny obowiązek takiego połączenia.

Wbrew zarzutowi skarżącego kasacyjnie, w rozpatrywanej sprawie nie doszło również do bezczynności Sądu I instancji w rozpoznaniu wniosku (skargi) skarżącego. Czas rozpatrywania spraw przez wojewódzkie sądy administracyjne wynika od wielu czynników, w tym liczby skarg wpływających do sądu, typów spraw, wniosków skarżących itp. Różnice w długości okresu rozpatrywania konkretnych spraw przez sąd nie mogą stanowić podstawy zarzutu bezczynności sądu.

Odnosząc się natomiast do zarzutów naruszenia przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że przy wydaniu zaskarżonego wyroku nie doszło do niezgodności rozstrzygnięcia z art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji. Jak wyjaśniono powyżej w związku z analizą stosowania zasady proporcjonalności, własność jako konstytucyjnie chronione prawo podmiotowe nie ma charakteru uprawnienia absolutnego tj. niedopuszczającego jakichkolwiek ograniczeń. Ograniczenia prawa własności, tak jak i innych praw podmiotowych politycznych, społecznych lub ekonomicznych są dopuszczalne, pod warunkiem jednak, że wprowadzenie takich ograniczeń spełnia wymogi przedstawionego wyżej trójelementowego testu proporcjonalności. W rozpatrywanej sprawie zarówno Sąd I instancji, jak i Sąd kasacyjny nie stwierdziły jednak, aby standard proporcjonalności był w jakikolwiek sposób naruszony lub pominięty. W tym kontekście nieusprawiedliwiony jest również zarzut naruszenia art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji.

Podobnie należało ocenić zarzut naruszenia przez Sąd I instancji zarzut niezgodności wyroku z art. 30 Konstytucji. Skarżący zdaje się mylić godność człowieka będącą przyrodzoną i niezbywalną cechą każdego człowieka a jednocześnie powszechnie uznawaną, a przez to zobiektywizowaną wartością europejskiej współczesnej kultury, z osobistym i subiektywnym przekonaniem skarżącego kasacyjnie o własnej nieomylności w ocenie podjętych przezeń działań i zaniechań oraz przysługujących mu praw. Poszanowanie i ochrona godności człowieka jako wartości kultury jest obowiązkiem władz publicznych. Natomiast indywidualne oceny i przekonania skarżącego kasacyjnie podlegają ochronie tylko w takim zakresie, w jakim znajdują wyraz w instytucjach prawnych: wniosku do organu lub sądu o podjęcie określonych czynności, odwołaniu, zażaleniu czy skargach do sądów. Ochrona przekonań strony przysługuje jej wyłącznie na podstawie i w granicach przepisów prawa oraz zasad podstawowych polskiego porządku prawnego. Przyjmując przedstawioną perspektywę Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstawy, aby stwierdzić naruszenie zasady godności w stosunku do skarżącego kasacyjnie.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.

Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 2095). Zgodnie z powołanym przepisem Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. W ocenie NSA rozpoznanie sprawy było konieczne. Ograniczenia związane z epidemią COVID-19 są bowiem nadal utrzymywane i przeprowadzanie rozpraw w tych okolicznościach zwiększyłoby zagrożenie dla osób biorących w nich udział.