Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 794/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2012-12-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151, art. 200
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Jerzy Solarski Sędziowie NSA Maria Piórkowska WSA Krystyna Józefczyk /spr./ Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi Gminy Miasto [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości -skargę oddala-


UZASADNIENIE

Starosta [...] (zwany dalej również starostą) decyzją z dnia [...] marca 2012 r., [...], orzekł o zwrocie nieruchomości stanowiącej własność Gminy Miasto [...] położonej w obr. [...], oznaczonej jako działki ewidencyjne nr 2700/13 o pow. 0,1151 ha i i nr 2705/4 o pow. 0,0259 ha - objętej księgą wieczystą nr KW [...], na współwłasność – Z. N. zam. [...] w 1/2 części oraz J. N., zam. [...] - w 1/2 części. W wymienionej decyzji orzeczono o odmowie zwrotu wywłaszczonych nieruchomości stanowiących własność Gminy Miasto [...] położonych w obr. [...], a oznaczonych jako działki ewidencyjne nr 2700/12 o pow. 0.0007 ha, nr 2700/14 o pow. 0,0122 ha, nr 2700/9 o pow. 0.1153 ha i nr 2705/3 o pow. 0.0009 ha - wszystkie obj. księgą wieczystą nr KW [...].

Starosta opisaną na wstępie decyzję oparł na następujących ustaleniach faktycznych i prawnych : wnioskiem z dnia 30.03.2008 r. radca prawny R. K. działający imieniem B. N. wystąpił o zwrot nieruchomości oznaczonej w momencie sprzedaży, jako działki nr 101 obr. [...] i nr 26 obr. [...]. W uzasadnieniu tego wniosku Pełnomocnik podniósł, iż przedmiotowa nieruchomość nie została wykorzystana na cel wywłaszczenia. Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...].08.2008 r. znak: [...] wyznaczył do załatwienia sprawy Starostę [...]. Starosta decyzją z dnia [...].09.2009 r. znak: [...] orzekł o zwrocie na rzecz B. N. działek nr 2705/1 i 2706. Odmówił natomiast zwrotu działek nr 2700/2 i 2700/9 nieruchomości leżących w granicy pasa drogowego ulicy G. oraz odmówił zwrotu działki nr 2705/2 jako zabudowanej elementem trwałym - komorą ciepłowniczą. Decyzja ta została utrzymana w mocy przez Wojewodę [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie (dalej zwany WSA) wyrokiem z dnia 20 października 2010 r. sygn. akt II SA/Rz 535/10 uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody i poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] września 2009 r. w części dotyczącej punktu trzeciego tego aktu. W uzasadnieniu Sąd wskazał na naruszenie art. 7, art. 77, art. 80, art. 107 § 1 i § 3 k.p.a., poprzez brak wyjaśnienia przebiegu pasa drogowego ulicy S. w R. Rozpatrując ponownie sprawę dotyczącą zwrotu działek nr 2700/2, 2700/9 i 2705/2 położonych w obr. [...], Starosta [...] ustalił, że umową sprzedaży z dnia 19 września 1973 r. zawartą w formie aktu notarialnego Rep. A. nr [...] w Państwowym Biurze Notarialnym w R., H. K. (c. F. i K.) matka wnioskodawczyni zbyła na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość rolną oznaczoną jako działki nr 101 obr. [...] i nr 26 obr. [...] o łącznej powierzchni 0.5859 ha. Działka nr 101 o pow. 0,2401 ha położona w obr. [...] objęta KW [...] w wyniku modernizacji operatu ewidencji gruntów zmieniła oznaczenie i powierzchnię na działki nr 2705 o pow. 0,1094 ha i 2700/2 o pow. 0,1280 ha położone w obr. [...];- działka nr 26 o pow. 0,3488 ha położona w obr. [...] objęta KW [...] w wyniku modernizacji operatu ewidencji gruntów zmieniła oznaczenie i powierzchnię na działki nr 2706 o pow. 0,2140 ha i 2700/9 o pow. 0,1153 ha położone w obr. [...]. Ustalono również, że w/w działki stanowią własność Gminy [...]. Działki nr 2700/2 i 2700/9 były zarządzane przez Miejski Zarząd Dróg i Zieleni, przy czym działka nr 2700/2 została oddana w dzierżawę spółce – A. S.A, [...] na podstawie umowy dzierżawy [...] zawartej w dniu 23 lipca 2008 r. na czas nieoznaczony. Działka nr 2705 o pow. 0,1094 ha została podzielona na działki nr 2705/1 o pow. 0,0826 ha i 2705/2 o pow. 0.0268 ha. Podział tej nieruchomości został zatwierdzony w/w decyzją Starosty [...] o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości z dnia 30 września 2009 r. Ponieważ strony nie kwestionowały odmowy zwrotu działki nr 2700/9, która w całości zajęta jest pod jezdnię ulicy S., działania organu skupiły się na działkach nr 2700/2 i 2705/2. W dniu 27.04.2011 r. przeprowadzono oględziny nieruchomości. Pozwoliło to ustalić, że znaczna część działki nr 2700/2 zajęta jest pod utwardzony parking, zaś pozostała część stanowi chodniki i jezdnię ulicy S. Zjazd na parking odbywa się tylko z ulicy P. i nie ma bezpośredniego połączenia z ulicą S. Przez działki nr 2700/2, 2700/9 i 2705/2 obr. [...] przebiegają urządzenia infrastruktury energetycznej, urządzenia infrastruktury wodno - kanalizacyjnej, stalowy gazociąg średniego ciśnienia DN 100 wybudowany w latach 1986 - 1987 oraz magistrala ciepłownicza 2xdn500 i 2xdn700 wybudowana w okresie od 18.03.1978 r. do 30.12.1980 r. Postanowiono wyłączyć z postępowania spółkę A. S.A. - dotychczasowego uczestnika postępowania w sprawie o zwrot w/w nieruchomości, zaś w jej miejsce wstąpiła spółka N. S.A. Postanowieniem z dnia [...].08.2011 r. znak: [...] Starosta [...] powołał dowód z opinii biegłego geodety w przedmiocie określenia przebiegu linii granicznych pasa drogowego ulicy S. i ulicy P. w częściach w/w ulic, które przylegają do działek nr 2700/2 i 2705/2 położonych w obr. [...]. W sporządzonej opinii stwierdzono, że na obszarze w którym leżą działki nr 2700/2 i 2705/2 obr. [...] nie ma obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego oraz decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Pas drogowy w granicach działek nr 2705/2 i 2700/2 obr. [...] przebiega w odległości 0,75 m od krawędzi istniejącego chodnika przyległego do ulicy S. i ulicy P. Przebieg pasa drogowego na w/w działkach biegli przedstawili na załącznikach graficznych dołączonych do sporządzonej opinii. Pełnomocnik wnioskodawców nie zgłosił uwag negatywnych do sporządzonej opinii. Z opinią tą nie zgodził się Miejski Zarząd Dróg [...]. Biegli geodeci zapoznali się z zarzutami Miejskiego Zarządu Dróg do wykonanej przez Nich opinii i w piśmie z dnia 10.11.2011 r. podtrzymali swoje stanowisko. W oparciu o stan faktyczny stwierdzony w trakcie oględzin nieruchomości oraz w wyniku badania materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy Starosta stwierdził, iż cel nabycia nieruchomości oznaczonej jako działka nr: 2700/9, oraz nr 2700/12, 2700/13, 2700/14, 2705/3 i 2705/4 nie został zrealizowany. Jego zdaniem zachodzą jednak przeszkody do zwrotu nieruchomości oznaczonych jako działka nr 2700/9 i nowo wydzielone działki nr 2700/12, 2700/14 i 2705/. Zgodnie ze zgromadzonym materiałem oraz sporządzoną opinią z dnia 20 września 2011 r. przez biegłych geodetów działki nr 2700/9, 2700/14 i 2705/3 obr. [...] leżą w granicach pasa drogowego ulicy S. zaś działka nr 2700/12 obr. [...] leży w granicach pasa drogowego ulicy P. Zarówno ul. S. jak i ulica P. mają status dróg publicznych. W stosunku do nowo wydzielonych działek nr 2700/13 i 2705/4 obr. [...] należało orzec o ich zwrocie na rzecz wnioskodawców, gdyż mimo upływu 37 lat od dnia ich nabycia przez Skarb Państwa nie zostały one zagospodarowane zgodnie z celem wywłaszczenia jak również działki te nie są zajęte pod drogę publiczną, a ich zagospodarowanie nie ma charakteru trwałego. Starosta nie uwzględnił uwag Miejskiego Zarządu Dróg [...] skierowanych do opinii biegłych geodetów.

Z decyzją Starosty [...] nie zgodziła się Gmina Miasto [...], która w odwołaniu zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów art. 7 i 77 k.p.a. poprzez niewypełnienie obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całości materiału dowodowego w celu ustalenia stanu faktycznego umożliwiającego merytoryczne rozpatrzenie sprawy. Odwołanie od decyzji Starosty złożył również Miejski Zarząd Dróg [...] wskazując, iż organ I instancji błędnie przyjął, iż podlegające zwrotowi działki nie znajdują się w pasie drogowym ulicy S. Kolejne odwołanie, pismem z dnia 4 kwietnia 2012 r. wniosło Przedsiębiorstwo E. Sp. z o.o. z siedzibą w R. reprezentowane przez Prezesa Zarządu J. W., wskazując, iż stanowisko organu I instancji sprowadzające się do konkluzji, iż zagospodarowanie działek podlegających zwrotowi nie ma charakteru trwałego jest błędne.

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...], utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W jej treści organ odwoławczy opisał przebieg postępowania przed Starostą [...]. Wojewoda wskazał, że na podstawie aktu notarialnego nr Rep.A. [...] z dnia 19 września 1973 r. H. K. zbyła na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość oznaczoną jako działki nr 101 obr. [...] i nr 26 obr. [...], które niezbędne były na realizację inwestycji polegającej na budowie ulicy wzdłuż potoku P. w R., której szczegółowa lokalizacja została ustalona decyzją Wydziału [...] Prezydium Miejskiej Rady Narodowej [...] z dnia [...] maja 1971 r. nr [...]. Wnioskodawczyni B. N. jest następcą prawnym H. K. Aktualnie działający w sprawie: Z. N. oraz J. N. są następcami prawnymi B. N. co wynika z aktu poświadczenia dziedziczenia z dnia 11 maja 2010 r. Rep. A nr [...]. Organ odwoławczy podzielił wnioski organu I instancji sprowadzające się do stwierdzenia, iż na działkach nr: 2700/13, 2705/4 cel wywłaszczenia nie został zrealizowany. Oględziny przeprowadzone przez organ I instancji w dniu 27 kwietnia 2011 r. wykazały, iż na przedmiotowych działkach znajdują się obecnie: parking z jedynym wjazdem od ulicy P. w R., komora ciepłownicza, teren porośnięty trawą. Ponadto w toku postępowania ustalono, iż przez przedmiotowe działki przebiegają urządzenia infrastruktury: energetycznej, gazowej, ciepłowniczej i wodno-kanalizacyjnej. Gmina Miasto [...] oraz Miejski Zarząd Dróg [...] są zdania, że podlegające zwrotowi działki wchodzą w skład pasa drogowego ulicy gen. S. a tym samym zgodnie z treścią art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.; zwana dalej ustawą o drogach publicznych) nie mogą podlegać obrotowi. Mogą stanowić jedynie własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego i z tego względu ich zwrot jest niemożliwy. Jak wskazał w wyroku z dnia 20 października 2010 r., o sygn. akt II SA/Rz 535/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, analiza treści art. 34 i art. 35 ustawy o drogach publicznych prowadzi do wniosku, że pas drogowy powinien być wyznaczony w planie zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o lokalizacji celu publicznego. Biegli przedstawili w swojej opinii przebieg omawianego pasa drogowego, a z ich opinii wynika, iż podlegające zwrotowi działki nie wchodzą w skład pasa drogowego ul. S. Miejski Zarząd Dróg podniósł w odwołaniu, iż zwracane działki stanowią część pasa drogowego. Odwołujący powołał się na zapisy uprzednio obowiązującego na tym obszarze planu zagospodarowania przestrzennego, pomimo, iż jak sam przyznaje stracił on ważność. Zdaniem Wojewody [...] akt prawny nie funkcjonujący w obrocie prawnym nie może wywoływać skutków prawnych, a tym samym powoływanie się na zapisy nieobowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego należy uznać za chybione. Zdaniem organu II instancji biegli geodeci posiadają odpowiedni zakres wiedzy specjalistycznej pozwalający na określenie granic istniejącego pasa drogowego, dlatego też podniesiony w odwołaniu Miejskiego Zarządu Dróg zarzut wykorzystania w postępowaniu administracyjnym dowodu z opinii biegłych o niewłaściwej specjalności należy uznać za chybiony. Zdaniem organu odwoławczego sformułowany w odwołaniu Gminy Miasta [...] zarzut naruszenia art. 7 i 77 k.p.a. poprzez niewypełnienie obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całości materiału dowodowego jest niezasadny. Wojewoda odnosząc się do zarzutów odwołania Przedsiębiorstwa E. Sp. z o.o. z siedzibą w R. - stwierdził, iż podlegające zwrotowi nieruchomości są trwale zagospodarowane poprzez posadowienie na nich komory ciepłowniczej oraz magistrali ciepłowniczej i z tego względu ich zwrot jest wykluczony. Trwały charakter istniejącego zagospodarowania zwracanych działek budzi poważne wątpliwości organu II instancji. Zwrócono uwagę na treść pisma z dnia 13 maja 2011 r. znak: [...], w którym Przedsiębiorstwo E. Sp. z o.o. z siedzibą w R. stwierdziło iż, "komora J-S znajdująca się na działce nr ewid. 2705/2 obręb [...], zostanie zlikwidowana (usunięciu ulegnie płyta i ściany komory wraz z armaturą wewnętrzną) w przypadku realizacji zadania PN. "[...]". Zdaniem organu odwoławczego o trwałym charakterze zagospodarowania nieruchomości może świadczyć jedynie brak możliwości usunięcia zlokalizowanych na niej obiektów. Możliwość likwidacji komory potwierdza jego zdaniem także treść złożonego przez Przedsiębiorstwo E. Sp. z o.o. z siedzibą w R. odwołania. Odwołujący się podniósł także, iż nawet w przypadku likwidacji komory ciepłowniczej na podlegających zwrotowi działkach pozostanie magistrala ciepłownicza. W ocenie organu II instancji fakt istnienia magistrali ciepłowniczej nie może przesądzać o braku możliwości zwrotu nieruchomości.

Skargę na decyzję Wojewody [...] złożyła do WSA Gmina Miasto [...] reprezentowana przez radcę prawnego. Gmina wniosła o uchylenie decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. art. 2a w zw. z art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych oraz art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zdaniem skarżącej Gminy, organ drugiej instancji błędnie zrealizował wytyczne wskazane w wyroku z dnia 20.10.2010 r. o sygn. akt II SA/Rz 535/10, co do ustalenia granic pasa drogowego. Stwierdzenie, że brak jest obowiązującego planu oraz decyzji lokalizacyjnej nie może prowadzić do wniosku, iż pas jezdni nie wchodzi w skład pasa drogowego. Zlokalizowanie oznacza istniejące faktycznie i posiadające funkcje określone w art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych. Wystarczy, aby te funkcje mogły być spełniane choćby potencjalnie. Obiekt parkingu, choć obecnie jest wykorzystywany tylko przez N. S.A. To ograniczone używanie ma jednak charakter tymczasowy i parking może być ogólnie dostępny.

Wojewoda [...] odpowiadając na skargę Gminy Miasto [...] wniósł o jej oddalenie. Wskazany organ wyjaśnił, że zebrany w sprawie materiał dowodowy oraz przepisy prawa nie dają podstaw do uwzględnienia zarzutów zawartych w skardze. Wojewoda podtrzymał stanowisko, co do kwestii braku przynależności podlegających zwrotowi działek nr 2700/13, 2705/4 w obr. [...] do pasa drogowego ul. S. Ponadto Wojewoda podtrzymał zdanie, co do prawidłowości ustalenia granic pasa drogowego poczynionych w trakcie postępowania przed organem pierwszej instancji, a także co do braku trwałego zagospodarowania podlegających zwrotowi nieruchomości, a tym samym możliwości dokonania zwrotu tej nieruchomości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje:

Skarga podlega oddaleniu, ponieważ zaskarżona decyzja Wojewody [...] oraz decyzja Starosty [...] nie narusza prawa w stopniu skutkującym jej wyeliminowaniem z obrotu prawnego.

W pierwszej kolejności wypada wyjaśnić stronom postępowania, że Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej – art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269). Zakres tej kontroli natomiast wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270; zwana dalej p.p.s.a.). Stosownie to tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przedmiotem skargi Gminy Miasto [...] jest decyzja Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2012 r., nr [...]. Wskazanym rozstrzygnięciem Wojewod utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości stanowiącej własność Gminy Miasto [...] oznaczonej jako działki ewidencyjne nr 2700/13 i nr 2705/4 objętej księgą wieczystą nr KW [...], na współwłasność na rzecz Z. N. w ½ części oraz J. N. w ½ części oraz o odmowie zwrotu wywłaszczonych nieruchomości stanowiących własność Gminy Miasto [...] położonych w obr. [...], a oznaczonych jako działki ewidencyjne nr 2700/12, nr 2700/14, nr 2700/9 i nr 2705/3. Orzekające w postępowaniu Organy dokonały konkretyzacji art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 ze zm.; zwana dalej ustawą o gospodarce nieruchomościami). Powołany przepis zawiera przesłanki zwrotu nieruchomości wywłaszczonej. Na mocy tej regulacji nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: _@POCZ@__@KON@_1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo _@POCZ@__@KON@_2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Jeżeli _@POCZ@__@KONJJk cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część (art. 137 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami). W świetle przytoczonego przepisu, podstawowym obowiązkiem organu orzekającego w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest zbadanie czy stała się ona zbędna na cel publiczny określony w decyzji wywłaszczeniowej.

Za prawidłową pod względem prawnym wypada uznać odmowę zwrotu nieruchomości wywłaszczonej a oznaczonej jako działki nr 2700/12, 270014, 2700/9, 2705/3 i stanowiącej własność Gminy Miasto [...]. W toku postępowania wyjaśniającego zostało wykazane, że wymienione działki położone są aktualnie w granicach pasa drogowego ul. S. oraz ul. P. Wymienione ulice są drogami zaliczonymi do jednej z kategorii dróg publicznych. Objęcie wywłaszczonych nieruchomości granicami pasa drogowego drogi publicznej stanowi w świetle utrwalonego orzecznictwa negatywną przesłankę zwrotu nieruchomości. Zdaniem Sądu, nieruchomość wywłaszczona a następnie zajęta pod drogę publiczną nie może zostać zwrócona poprzedniemu właścicielowi, choćby budowa drogi nie była celem publicznym wskazanym w treści decyzji przenoszącej prawo własności (zob. wyrok NSA OZ w Gdańsku z dnia 29 maja 2001 r. sygn. akt II SA/Gd 1206/01, ONSA 2004/2 poz. 72, wyrok NSA z dnia 31 marca 2011 r. sygn. akt I OSK 807/10 CBOiSA.) Przepisy dotyczące zwrotu wywłaszczonych nieruchomości, zawarte w ustawie o gospodarce nieruchomościami, nie mają zastosowania do nieruchomości stanowiących drogi publiczne. Realizacja roszczeń przewidzianych w art. 136 ust. 3 ustawie o gospodarce nieruchomościami nie może bowiem prowadzić do skutku sprzecznego z prawem polegającego na nabyciu przez osobę fizyczną nieruchomości stanowiącej część drogi publicznej, gdyż właścicielem takich nieruchomości nie może być inny podmiot prawa niż Skarb Państwa lub właściwa jednostka samorządu terytorialnego. Dlatego nie można zakwestionować stanowiska organów o odmowie zwrotu wymienionych działek, pomimo że nie zostały one zagospodarowane dokładnie w taki sposób jaki opisano to treści aktu przenoszącego własność.

Za zasadniczą kwestie sporną skarżąca Gmina uznaje niezrealizowanie przez Organy wytycznych zawartych w wyroku WSA z 20.10.2010 r. o sygn. akt II SA/Rz 535/10, na temat ustalenia granic pasa drogowego. Zdaniem skarżącej w skład pasa drogowego drogi publicznej wchodzi nie tylko ta część przeznaczona do ruchu pojazdów, ale także inne obiekty i urządzenia techniczne zlokalizowane w pasie drogowym. W skardze wyrażono zdanie, że zlokalizowanie oznacza: istniejące faktycznie i posiadające funkcje określone w art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych.

Wobec tak sformułowane zarzutu należy przypomnieć, że w wyżej przytoczonym orzeczeniu Sąd Administracyjny nakazał wyjaśnienie przebiegu granic pasa drogowego drogi publicznej, albowiem organy obu instancji nie wykazały w sposób przekonujący, że działka zajęta pod parking jest położona w granicach pasa drogowego i jest niezbędna dla korzystania z drogi.

Zalecenia Sądu zostały zrealizowane w ponownie przeprowadzonym postępowaniu. Dla potrzeb ustalenia aktualnego sposobu zagospodarowania działek nr 2700/2 oraz 2705/2 przeprowadzono w dniu 27.04.2011 r. oględziny nieruchomości. Czynności wyjaśniające potwierdziły, że znaczna część działki o nr 2700/2 została zajęta pod utwardzony parking. Przy wjeździe na parking został umieszczony jest znak informujący, że jest to parking Tylko dla pracowników i gości N. S.A. oraz znak drogowy "P" i 2,5 T. Natomiast działka o nr 2705/2 jest aktualnie zajęta przez komorę ciepłowniczą o pow. 40 m². Organy w celu wyjaśnienia kwestii przebiegu linii pasa drogowego drogi publicznej, oprócz dowodu z oględzin oparły się na opinii biegłych geodetów. Stwierdzili oni jednoznacznie, że pas drogowy w granicach działek nr 2705/2 i 2700/2 obr. [...] przebiega w odległości 0,75 m od krawędzi istniejącego chodnika przyległego do ulicy S. i ul. P. Sposób procedowania organów polegający na wykorzystaniu w sprawie dowodu z opinii biegłego geodety potwierdza zarówno doktryna jak i orzecznictwo (zob. P. Zaborniak w.: P. Zaborniak, W. Maciejko, Ustawa o drogach publicznych. Komentarz, Warszawa 2010 r., komentarz do art. 34 ustawy o drogach publicznych, LexPolonica). Jednocześnie Gmina Miasto [...] nie przedstawiła dowodów mogących świadczyć przeciwko okolicznościom stwierdzonym w trakcie oględzin oraz przeciwko opinii biegłych geodetów. W szczególności nie może podważyć tej opinii wniesiony w takcie postępowania zarzut, że nie uwzględnia ona istniejącej w okresie PRL praktyki wywłaszczania terenu z pewnym zapasem pod ewentualne poszerzenie jezdni. Wypada podkreślić, że Organ pierwszej instancji odniósł się do zgłoszonych do tych opinii zastrzeżeń, m.in. wykorzystując poglądy nauki prawa. Sąd nie dostrzega powodów, które nakazywałyby odmówić wiarygodności tego kluczowego dla sprawy dowodu. Dlatego nie można skutecznie kwestionować niewypełnienia zaleceń wynikających z kasacyjnego wyroku WSA.

Podniesione w skardze zarzuty nie znajdują pokrycia w obowiązujących przepisach prawa. Skarżąca Gmina twierdzi, że parking jest częścią drogi publicznej i próbuje wykazać, że jest to obiekt budowlany znajdujący się w granicach pasa drogowego. Należy wyjaśnić Skarżącej, że podstawą cechą odróżniającą drogi publiczne od innych obiektów budowlanych o podobnych funkcjach jest objęcie tej budowli prawem powszechnego dostępu. Za źródło tego prawa w polskim ustawodawstwie uznaje się art. 1 ustawy o drogach publicznych, a jego istotą jest zapewnienie każdemu dostępu do jednego ze składników własności podmiotów administracji o szczególnej użyteczności społecznej, tj. drogi, wody, lasy, biblioteki. Prawo to jest kwalifikowane do podmiotowych praw publicznych pozytywnych, nie wymagających wydania przez organ aktu administracyjnego lub innego dokumentu urzędowego (zob. W. Jakimowicz, Publiczne prawa podmiotowe, Kraków 2002 r., s. 348). Można zaryzykować stwierdzenie, że doniosłość społeczna tego prawa zaważyła o ukształtowaniu się w orzecznictwie sądowym negatywnej przesłanki zwrotu nieruchomości wywłaszczonej.

Każdy z elementów ustawowej definicji drogi publicznej począwszy od jezdni a skończywszy na obiektach i urządzeniach winien być trwale związany z podstawowym przeznaczeniem drogi publicznej – prawem powszechnego dostępu. Innymi słowy, aby zakwalifikować obiekt czy urządzenie do elementów składowych drogi publicznej, powinien on być trwale związany z tą drogą nie tylko pod względem technicznym, ale również użytkowym. Decyduje o tym wykładnia językowa ustawowej definicji drogi publicznej, która poprzez treść art. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych kładzie nacisk na spójność techniczno – użytkową poszczególnych elementów drogi publicznej. Parking przyległy do drogi publicznej, będzie związany z tym obiektem pod względem użytkowym, jeżeli podobnie jak droga będzie obiektem powszechnie dostępnym a nie dostępnym tylko ściśle określonej grupie użytkowników.

Nie ulega wątpliwości, że parking zlokalizowany na terenie działek 2700/13 i 2705/4 nie jest powszechnie dostępny skoro został przeznaczony do korzystania oznaczonej grupie użytkowników. Tym samym, nie jest to obiekt stanowiący z pozostałymi elementami drogi publicznej całość techniczno – użytkową, zlokalizowaną w pasie drogowym drogi publicznej jak wymaga tego art. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych. Jednocześnie należy podkreślić, że teren parkingu nie został zaliczony do żadnej znanej ustawie kategorii dróg publicznych. W szczególności nie została przez Radę Miasta [...] podjęta uchwała o zaliczeniu parkingu do dróg gminnych. Podjęcie uchwały w tym przedmiocie przewiduje art. 7 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Uchwała o zaliczeniu drogi do kategorii dróg publicznych ma dla publicznego charakteru budowli drogowej znaczenie konstytutywne. Na mocy tego aktu kwalifikacji następuje trwałe ukierunkowanie przeznaczenia oznaczonego w jego treści przedmiotu materialnego na użytek publiczny, w tym wypadku przejawiający się w powszechnym dostępie do rzeczy. Ponieważ teren parkingu nie został zaliczony do dróg publicznych i nie znajduje się w granicach pasa drogowego, to w świetle przepisów ustawy o drogach publicznych należy go traktować za drogę wewnętrzną. Na mocy art. 8 ust. 1 tej ustawy, drogi, parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów, niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym tych dróg są drogami wewnętrznymi.

Z tych przyczyn, organy związane treścią przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami zobligowane były do zwrotu działek następcom prawnym poprzedniego właściciela. Ponieważ zarzuty skargi okazały się nieuzasadnione i Sąd nie dopatrzył się w kontrolowanych decyzjach wad prawnych mogących zadecydować o ich wykasowaniu, skargę należało oddalić na postawie art. 151 P.p.s.a. O kosztach postępowania nie orzekano z uwagi na treść art. 200 p.p.s.a.