Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 74/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2023-02-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6365 Inne zezwolenia, zgody i nakazy z zakresu ochrony zabytków
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: uchylono odmowę zmiany zaleceń pokontrolnych

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie : Sędzia WSA Joanna Człowiekowska (spr.) Sędzia WSA Paweł Darmoń Protokolant: sekretarz sądowy Katarzyna Cyganik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 lutego 2023 r. sprawy ze skargi "H" Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. na decyzję Prezydenta Miasta Krakowa – Miejskiego Konserwatora Zabytków z dnia 8 listopada 2022 r.; znak KZ-03.4120.9.1.2022.MT.MKO w przedmiocie odmowy zmiany zaleceń pokontrolnych I. uchyla odmowę zmiany zaleceń pokontrolnych z 8 listopada 2022 r. wraz z zaleceniami pokontrolnymi z dnia 5 października 2022 r.; II. zasądza od Prezydenta Miasta Krakowa – Miejskiego Konserwatora Zabytków na rzecz "H" Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. kwotę 697 zł (słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

W dniu 5 października 2022 r. Miejski Konserwator Zabytków w Krakowie wydał zalecenia pokontrolne (znak:KZ-03.4120.9.1.2022.MT.MKO), skierowane do H. sp. z o.o. z siedzibą w W. w których w związku z przeprowadzoną w dniu 13 maja 2022 r. kontrolą stanu zachowania zespołu dworsko-parkowego przy ul. [...] w Krakowie, wpisanego do rejestru zabytków pod nr A-1060 (decyzja z 24 czerwca 1997 r.), na podstawie art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2022 r., poz. 840) zalecił:

1) W terminie do 30 czerwca 2023 r.:

- Wykonać ostateczne pokrycie połaci dachowych. Wykonane tymczasowe zabezpieczenie więźby dachowej w formie folii wstępnego krycia oraz folii budowlanej nie zabezpiecza obiektu w pełni przed działaniem warunków atmosferycznych, w związku z powyższym konieczne jest położenie nowego pokrycia z materiału tradycyjnego, dostosowanego do charakteru zabytkowego obiektu (blacha łączona na rąbek stojący lub dachówka ceramiczna). Na ww. zakres prac należy uzyskać wyprzedzająco pozwolenie konserwatorskie. W celu uzgodnienia inwestycji, należy złożyć wniosek zgodnie z procedurą KZ-02 dostępną na stronie www.bip.krakow.pl. i wykonać remont konserwatorski elewacji budynku dworu. Na niniejszy zakres prac wydane zostało pozwolenie MKZ nr 823/20 z 3 września 2020 r., którego termin ważności określony został do końca 2022 r. W celu uzyskania przedłużenia terminu ważności ww. pozwolenia, do Biura MKZ należy wystąpić ze stosownym wnioskiem. Z uwagi na fakt, że większość tynków elewacyjnych została skuta, ściany budynku w chwili obecnej są niezabezpieczone i narażone na działanie zmiennych warunków atmosferycznych, co może skutkować znacznym pogorszeniem ich stanu technicznego i nieodwracalnym uszkodzeniem substancji zabytkowej Obiektu.

2) W terminie do 31 marca 2023 r. należy:

- przedłożyć do uzgodnienia w BMKZ projekt odtworzenia stolarki okiennej (w projekcie należy również uwzględnić odtworzenie drzwi w podcieniu elewacji południowej), który winien zostać wykonany w oparciu o inwentaryzację stolarki historycznej, tj. z powtórzeniem podziałów, proporcji i kształtów profili. Do wniosku o wydanie pozwolenia należy załączyć inwentaryzację architektoniczną okna historycznego (oraz drzwi w podcieniu) z detalem rozrysowanym w skali 1:1 lub 1:2. Na podstawie inwentaryzacji należy wykonać projekt stolarki okiennej i drzwiowej. Na ww. zakres prac należy uzyskać pozwolenie MKZ. W celu uzgodnienia inwestycji, do Biura MKZ należy złożyć wniosek zgodnie z procedurą KZ-02 dostępną na stronie www.bip.krakow.pl.

- Przedłożyć projekt remontu/rekonstrukcji brakujących części murowanego z cegły ogrodzenia (od strony ul. [...]), uwzględniający wykorzystanie cegły rozbiórkowej oraz zakładający korektę wykonanej odcinkowo podmurówki betonowej, której obecna wysokość znacznie przekracza historyczną i jest niewłaściwa ze stanowiska konserwatorskiego.

3) W terminie do 31 grudnia 2023 r. należy:

- Sporządzić inwentaryzację drzew i krzewów w obrębie parku oraz opracować kompleksową gospodarkę drzewostanem ze wskazaniem niezbędnych zabiegów pielęgnacyjnych i zakresu planowanych wycinek, uwzględniającą stan fitosanitarny roślin, ich walory historyczne i przyrodnicze oraz fazy kompozycyjne założenia. Usunięcie drzew lub krzewów rosnących na nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków wymaga uzyskania decyzji na podstawie art. 83a ust. 1 ustawy o ochronie przyrody oraz art. 36 ust. 1 pkt. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.

Zastrzeżenia do ww. zaleceń pokontrolnych wniósł H. sp. z o.o. z siedzibą w W. . Podniesiono, że:

- w protokole z dnia 13 maja 2022 r. został opisany stan zabytku, w którym nie zostały wskazane żadne nieprawidłowości, które mogłyby stanowić podstawę do wystosowania przez konserwatora zaleceń pokontrolnych;

- w protokole z dnia 13 maja 2022 r. nie stwierdzono nieprawidłowości, nie określono przyczyn ich powstania, jak również nie określono ich zakresu i skutków oraz nie wskazano osób za nie mających odpowiadać;

- z uwagi na nieujawnienie nieprawidłowości w toku kontroli, brak było podstaw do podejmowania przez konserwatora zabytków odpowiednich działań o charakterze dyscyplinującym (sankcyjnym), zmierzających do poprawy stwierdzonego stanu rzeczy;

- zalecenia pokontrolne mogą dotyczyć wyłącznie usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, wynikających z obowiązku opieki nad zabytkiem i związanych ze stanem jego zachowania. Nie mogą zatem np. nakazywać wykonania badań, inwentaryzacji czy opracowań specjalistycznych.

W dniu 8 listopada 2022 r. Prezydent Miasta Krakowa - Miejski Konserwator Zabytków podtrzymał ww. zalecenia pokontrolne.

Wskazał, że kontrola zespołu dworsko - parkowego przy ul. [...], wpisanego do rejestru zabytków pod nr A-1060, decyzją z 24 czerwca 1997 r., przeprowadzona 13 maja 2022 r. miała na celu określenie stanu zachowania zarówno budynku dworu, jak również otaczającego go założenia parkowego wraz

z ogrodzeniem. Przesłanką do przeprowadzenia ww. kontroli było m.in. zaniechanie przez właściciela nieruchomości podjętych wcześniej prac konserwatorskich

i remontowych przy budynku dworu i ogrodzeniu, których wykonanie było kluczowe dla zachowania istniejących i przywrócenia utraconych walorów estetycznych ww. obiektów budowlanych. Miejski Konserwator Zabytków wydawał także w latach wcześniejszych zalecenia pokontrolne, będące efektem przeprowadzonych kontroli, które nie zostały w pełni zrealizowane przez właściciela nieruchomości (zalecenia pokontrolne z 9 września 2019 r. i z 17 lipca 2020 r.).

Podczas kontroli w dniu 13 maja 2022 r. wykonano dokumentację fotograficzną stanu istniejącego oraz sporządzono protokół. W ww. protokole opisany został stan faktyczny elementów zabytkowego zespołu, który posłużyć miał do sformułowania wniosków i zaleceń konserwatorskich. Stwierdzono m.in. skucie tynków na elewacjach dworu, zabezpieczenie tymczasowe połaci dachowej, skucie tynków wewnętrznych (parter i l piętro), częściowe rozebranie ceglanego ogrodzenia. Brak tynków na elewacjach dworu, jak i tymczasowe pokrycie połaci dachowej folią budowlaną stanowią w swojej naturze oczywiste nieprawidłowości. Wątki ceglane elewacji nie miały opracowanych spoin i nie były przeznaczone do ekspozycji bez otynkowania (z pominięciem fryzu arkadkowego z gzymsem), natomiast dach prawdopodobnie był kryty blachą łączoną na rąbek. W oparciu o ww. ustalenia wskazujące na nieodpowiedni stan zachowania, w zaleceniach pokontrolnych został sformułowany zakres niezbędnych działań, mających na celu właściwe zabezpieczenia obiektu przy zachowaniu jego walorów estetycznych.

Protokół z czynności kontrolnych przeprowadzonych z 5 marca 2021 r. miał na celu sprawdzenie wykonania obowiązku nałożonego decyzją ostateczną PINB nr 634/2020 z 19 maja 2020 r. robót budowlanych, polegających na ingerencji w stropy oraz dach budynku zabytkowego dworu, z dokumentacją techniczną uzgodnioną

z Miejskim Konserwatorem Zabytków, a nie szczegółowe rozpoznanie stanu zachowania elementów jego wystroju i wyposażenia stanowiących o wartości zabytkowej. Nie są to kompetencje Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego. Ww. protokół potwierdza natomiast tymczasowość zabezpieczenia obiektu. Decyzją nr 30/20 z 29 stycznia 2022 r. Miejski Konserwator Zabytków wyraził zgodę na etapowanie inwestycji i wykonanie tymczasowego pokrycia z uwagi na prowadzenie prac w okresie zimowym i wynikającą z tego faktu konieczność pilnego zabezpieczenia budynku przed działaniem czynników atmosferycznych. Ww. decyzja zakładała wykonanie docelowego pokrycia dachu blachą miedzianą łączoną na rąbek do końca ważności ww. pozwolenia, tj. do końca 2020 r.

Skucie tynków elewacyjnych było wynikiem rozpoczętego remontu konserwatorskiego, na który zostało wydane pozwolenie MKZ nr 823/20 z 3 września 2020 r. i powinno stanowić jedynie przejściowy etap ww. remontu przewidzianego

w programie prac konserwatorskich, a dopuszczone zostało z uwagi na znaczne zawilgocenie i zasolenie murów. Przedłużanie ekspozycji nieotynkowanych murów, które nie były do tego przewidziane (sposób opracowania wątków ceglanych, brak odpowiedniego spoinowania - fugi cofnięte względem lica cegieł, nieszczelne itd.) grozi wnikaniem wilgoci w głąb murów i do wnętrza budynku, co może skutkować znacznym pogorszeniem ich stanu technicznego i nieodwracalnym uszkodzeniem substancji zabytkowej obiektu. Wyprawy tynkarskie miały na celu ochronę wątków muru przed wpływem czynników atmosferycznych.

W związku z faktem, że zespół dworsko-parkowy przy ul. [...]

w Krakowie wpisany jest do rejestru zabytków i wszelkie działania wymagają uzyskania pozwolenia konserwatorskiego, Miejski Konserwator Zabytków w swych zaleceniach wskazał na konieczność opracowania dokumentacji projektowej,

w oparciu o którą będzie mogło zostać wydane pozwolenie konserwatorskie co pozwoliłoby zrealizowanie prac: odtworzenia stolarki okiennej i drzwiowej, remontu/rekonstrukcji - brakujących części murowanego z cegły ogrodzenia oraz opracowania kompleksowej gospodarki drzewostanu ze wskazaniem niezbędnych zabiegów pielęgnacyjnych i zakresu planowanych wycinek. W ocenie Miejskiego Konserwatora Zabytków ww. prace są niezbędne do przywrócenia historycznych

i estetycznych walorów zabytkowego zespołu.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie H. sp. z o.o. z siedzibą w W. zarzuciła rozstrzygnięciu naruszenie przepisów:

- art. 7, art. 77 § 1, art. 78 ust. 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez nieprawidłową, niepełną, dowolną i błędną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego oraz niepodjęcie czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy i jej załatwienia, polegające na niedokładnym i nierzetelnym wyjaśnieniu stanu faktycznego i wskutek tego nałożenie na stronę zaleceń pokontrolnych mimo faktu, że w protokole z czynności kontrolnych nie wskazano na występowanie nieprawidłowości i nie wskazano przyczyn rzekomego ich powstania, zakresu i skutków tych nieprawidłowości oraz nie ustalono osób za nie odpowiedzialnych;

- art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. polegające na uchybieniu obowiązkowi wszechstronnego i wyczerpującego ustalenia stanu faktycznego sprawy, zwłaszcza poprzez: zaniechanie dokonania jakichkolwiek ustaleń dotyczących istnienia nieprawidłowości w obrębie budynku; brak poczynienia ustaleń w jakim stanie znajdował się zabytek w dniu jego kontroli oraz czy w ramach tego stanu występują

jakiekolwiek nieprawidłowości,

- art. 7a k.p.a. poprzez nierozstrzygnięcie ewentualnych wątpliwości co do treści normy prawnej na korzyść strony, w sytuacji kiedy przedmiotem postępowania jest nałożenie na skarżącą obowiązku wykonania prac budowlano-remontowych;

- art. 77 §1 k.p.a. oraz 80 k.p.a w zw. art. 81a k.p.a. i 79a k.p.a. w zw. 107 § 3 k.p.a.

w zw. z art. 126 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, skutkujący także poczynieniem nieprawidłowych ustaleń

w kwestii udowodnienia znaczących dla sprawy okoliczności, rozstrzygania sprzeczności i wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy w sposób niekorzystny dla Strony, a w konsekwencji błędne uzasadnienia faktyczne skarżonego aktu poprzez nałożenie na Stronę obowiązku wykonania prac budowlano-remontowych wskazanych w zaleceniach pokontrolnych w sytuacji w której z protokołu kontroli wynika, że żadne nieprawidłowości skutkujące koniecznością nałożenia na Stronę takiego obowiązku nie występują;

- art. 8 k.p.a. poprzez brak zastosowania zasady pogłębiania zaufania obywateli do działania administracji i poprzez podjęcie aktu z naruszeniem zasady proporcjonalności i z jednoczesnym naruszeniem art. 7 k.p.a., tj. bez uwzględnienia słusznego interesu społecznego, tj. kwestii ochrony dobra oczywiście ważniejszego, jakim jest życie i zdrowie ludzkie, i ich ochrona, ochrona zabytku oraz słusznego interesu Strony;

- art. 8 k.p.a. poprzez naruszenie zasady równego traktowania stron poprzez wydanie w stosunku do Strony zaleceń pokontrolnych mimo braku ku temu podstaw co potwierdza treść protokołu kontroli z dnia 13 maja 2022 r., jak również poprzez nałożenie na Stronę kolejnego obowiązku pozbawionego podstaw prawnych jak

i faktycznych co wpisuje się w ciąg działań Organu - bezskutecznego i bezzasadnego wszczynania postępowań administracyjnych i karnych w stosunku do Strony i jej przedstawicieli;

- art. 10 k.p.a. przez niezapewnienie Skarżącej czynnego udziału w każdym stadium postępowania, w szczególności przez uniemożliwienie jej wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań przed wydaniem decyzji, zwłaszcza w kontekście okoliczności, że w aktach sprawy znalazł się protokół z kontroli przeprowadzonej prze Miejskiego Konserwatora Zabytków z dnia 13 maja 2022 r. lecz przed wydaniem zaleceń pokontrolnych Strona nie miała możliwości zweryfikowania zebranych dowodów i wypowiedzenia się w sprawie;

- art. 40 ust. 1 u.o.z. w zw. z art. 39 ust. 2 u.o.z. poprzez ustalenie, że zabytek jest

w nieodpowiednim stanie zachowania i wskutek tego wydanie kontrolowanej Stronie będącej jego właścicielem zaleceń pokontrolnych usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości mimo, że podczas kontroli zabytku w dniu 13 maja 2022 r. nie ujawniono występowania nieprawidłowości;

- art. 38 w zw. z art. 39 ust. 2 u.o.z. poprzez brak ustalenia zarówno występowania nieprawidłowości jak i przyczyn występowania nieprawidłowości stwierdzonych

w trakcie kontroli oraz podmiotu za nie odpowiedzialnego i jednoczesne ograniczenie zaleceń pokontrolnych do listy prac do wykonania.

W odpowiedzi na skargę organ administracji podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259, dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kontroli sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu, stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a.

W wyniku rozpatrzenia sprawy w tak zakreślonych ramach Sąd stwierdził, że skarga jest uzasadniona.

Przedmiot kontroli Sądu stanowiły zalecenia pokontrolne Prezydenta Miasta Krakowa – Miejskiego Konserwatora Zabytków w Krakowie, wydane na podstawie art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. 2022 r. poz. 840, dalej: u.o.z.). W orzecznictwie przyjmuje się, że zalecenia pokontrolne powinny być kwalifikowane jako inny niż decyzja lub postanowienie, akt z zakresu administracji publicznej, dotyczący uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa – o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (por. np. wyrok WSA z 18 listopada 2015 r., VII SA/Wa 505/15, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco:

W dniu 13 maja 2022 r. przedstawiciele Biura Miejskiego Konserwatora Zabytków w Krakowie przeprowadzili kontrolę zabytku - Dworu B. znajdującego się w Krakowie przy ul. [...], na działce nr [...] obr. 30 Krowodrza. Zabytek ten jest wpisany do rejestru zabytków pod nr A-1060 decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z 24 czerwca 1997 r. (k. 1-6 akt adm.). Z przeprowadzonej kontroli sporządzono protokół wraz z dokumentacją fotograficzną (k. 7-17). W czynnościach kontrolnych uczestniczył przedstawiciel właściciela terenu – H. sp. z o.o. z siedzibą w W.

W dniu 5 października 2022 r. Miejski Konserwator Zabytków skierował do H. sp. z o.o. z siedzibą w W. zalecenia pokontrolne w związku z przeprowadzoną w dniu 13 maja 2022 r. kontrolą stanu zachowania ww. zespołu dworsko-parkowego (k. 18).

W piśmie z 17 października 2022 r. Holding Liwa wniósł zastrzeżenia do zaleceń pokontrolnych (k. 20-37).

W piśmie z 8 listopada 2022 r. Miejski Konserwator Zabytków podtrzymał zalecenia pokontrolne.

W związku z powyższym wskazać należy, że zgodnie z art. 38 ust. 1 u.o.z. wojewódzki konserwator zabytków lub działający z jego upoważnienia pracownicy wojewódzkiego urzędu ochrony zabytków prowadzą kontrolę przestrzegania i stosowania przepisów dotyczących ochrony zabytków i opieki nad zabytkami. W upoważnieniu, o którym mowa w ust. 1, określa się osobę lub osoby upoważnione do przeprowadzenia kontroli, kontrolowaną osobę fizyczną lub jednostkę organizacyjną, miejsce i zakres kontroli oraz podstawę prawną do jej przeprowadzenia (ust. 2).

Stosownie do art. 38 ust. 3 u.o.z., przy wykonywaniu kontroli wojewódzki konserwator zabytków lub osoby, o których mowa w ust. 1, są uprawnione do: 1) wstępu na teren nieruchomości, jeżeli istnieje uzasadnione podejrzenie zniszczenia lub uszkodzenia zabytku; 2) oceny stanu zachowania, warunków przechowywania i zabezpieczenia zabytków wpisanych do rejestru, a także zabytków znajdujących się w muzeach, bibliotekach oraz w zbiorach lub zasobach innych państwowych jednostek organizacyjnych i jednostek samorządu terytorialnego, w terminie uzgodnionym z ich właścicielem lub posiadaczem; 3) sprawdzania zgodności wszelkich działań podejmowanych przy zabytkach wpisanych do rejestru oraz prowadzonych badań archeologicznych z zakresem lub warunkami określonymi w pozwoleniu i zatwierdzoną dokumentacją; 4) żądania ustnych lub pisemnych informacji w zakresie niezbędnym dla ustalenia stanu faktycznego dotyczącego zakresu kontroli; 5) żądania okazania dokumentów i udostępnienia wszelkich danych mających związek z zakresem kontroli; 6) dokonania wpisu w dzienniku budowy w zakresie określonym przepisami Prawa budowlanego. Czynności kontrolne przeprowadza się w obecności kontrolowanej osoby fizycznej albo kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub upoważnionej przez niego osoby, z zachowaniem przepisów o ochronie informacji niejawnych (ust. 4).

Odnośnie do sposobu przeprowadzania i dokumentowania czynności kontrolnych należy przywołać treść art. 39 u.o.z., który stanowi w ust. 1, że z czynności kontrolnych kontrolujący sporządza protokół, którego jeden egzemplarz doręcza kontrolowanej osobie fizycznej lub kierownikowi kontrolowanej jednostki organizacyjnej. Protokół kontroli zawiera opis stanu faktycznego stwierdzonego w toku kontroli, w tym ustalonych nieprawidłowości, z uwzględnieniem przyczyn powstania, zakresu i skutków tych nieprawidłowości oraz osób za nie odpowiedzialnych (ust. 2). Protokół podpisują kontrolujący i kontrolowana osoba fizyczna albo kierownik kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub upoważniona przez niego osoba, którzy mogą wnieść do protokołu umotywowane zastrzeżenia i uwagi (ust. 3). W razie odmowy podpisania protokołu przez kontrolowaną osobę fizyczną albo kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub upoważnioną przez niego osobę, kontrolujący czyni o tym wzmiankę w protokole, a odmawiający podpisu może w terminie 7 dni przedstawić swoje pisemne uwagi wojewódzkiemu konserwatorowi zabytków (ust. 4).

Z kolei, zgodnie z art. 40 ust. 1 u.o.z. na podstawie ustaleń wynikających z kontroli, w przypadku ustalenia, że zabytek jest w nieodpowiednim stanie zachowania, wojewódzki konserwator zabytków może wydać kontrolowanej osobie fizycznej lub kierownikowi kontrolowanej jednostki organizacyjnej zalecenia pokontrolne usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, w określonym terminie, o ile ich charakter nie uzasadnia wydania decyzji, o której mowa w art. 49 ust. 1. Stosownie do art. 40 ust. 2 u.o.z. wojewódzki konserwator zabytków może odstąpić od wydania zaleceń pokontrolnych i wydać decyzję, o której mowa w art. 43, art. 44 ust. 1, art. 45 ust. 1, art. 46 ust. 1, art. 49 ust. 1 lub art. 50 ust. 1.

Na podstawie art. 40 ust. 2a u.o.z. kontrolowana osoba fizyczna lub kierownik kontrolowanej jednostki organizacyjnej, w terminie 14 dni od dnia otrzymania zaleceń, może zgłosić pisemnie umotywowane zastrzeżenia do zaleceń pokontrolnych oraz dodatkowe wyjaśnienia lub przedstawić dodatkową dokumentację.

Na podstawie art. 40 ust. 2b u.o.z. wojewódzki konserwator zabytków, w terminie 14 dni od dnia otrzymania zastrzeżeń do zaleceń pokontrolnych: 1) zmienia zalecenia pokontrolne i przekazuje je wraz z uzasadnieniem kontrolowanej osobie fizycznej lub kierownikowi kontrolowanej jednostki organizacyjnej - w przypadku stwierdzenia zasadności całości lub części zastrzeżeń albo 2) odmawia zmiany zaleceń pokontrolnych i swoje stanowisko wraz z uzasadnieniem przekazuje kontrolowanej osobie fizycznej lub kierownikowi kontrolowanej jednostki organizacyjnej - w przypadku nieuwzględnienia zastrzeżeń w całości.

Jak natomiast wskazano w art. 40 ust. 3 u.o.z., w przypadku kontroli jednostki organizacyjnej wojewódzki konserwator zabytków może zażądać przeprowadzenia postępowania służbowego lub innego przewidzianego prawem przeciwko osobom winnym dopuszczenia do powstania uchybień i poinformowania go w określonym terminie o podjętych działaniach zmierzających do usunięcia tych uchybień.

Sankcję za niewykonanie zaleceń pokontrolnych określa art. 107e u.o.z., który stanowi w ust. 1: "Kto wbrew obowiązkowi nie wykonuje zaleceń pokontrolnych, o których mowa w art. 40 ust. 1, podlega karze pieniężnej w wysokości od 500 do 50 000 zł." Stosownie do art. 107e ust. 2 karę pieniężną, o której mowa w ust. 1, nakłada w drodze decyzji organ ochrony zabytków, który wydał zalecenia pokontrolne.

Analiza zaskarżonego aktu, stanowiącego w istocie odmowę zmiany zaleceń pokontrolnych oraz samych zaleceń wskazuje, że Prezydent Miasta Krakowa – Miejski Konserwator Zabytków wydał zalecenia pokontrolne z istotnym naruszeniem art. 40 ust. 1 u.o.z., które uzasadnia uchylenie aktu odmawiającego zmiany zaleceń pokontrolnych oraz samych zaleceń.

W pierwszej kolejności podnieść należy, że zalecenia pokontrolne wydawane być powinny w konsekwencji przeprowadzonej kontroli i stwierdzonych wówczas nieprawidłowości. Jak wynika z przywołanego wcześniej art. 39 ust. 2 u.o.z. w protokole kontroli powinien znaleźć się opis stanu faktycznego stwierdzonego w toku kontroli, w tym ustalonych nieprawidłowości. Tymczasem z treści protokołu kontroli przeprowadzonej 13 maja 2022 r. i zawartego tam opisu stanu faktycznego tylko pośrednio można wywnioskować, jakie nieprawidłowości dostrzegli kontrolujący, które stanowiłyby o nieodpowiednim stanie zachowania zabytku, zważywszy też na dotychczas podejmowane przy zabytku działania i uzyskane wcześniej pozwolenia.

W tym kontekście zauważyć należy, że przedstawione Sądowi akta administracyjne obejmują jedynie decyzję z 1997 r. o wpisie dobra kultury w postaci Dworu Buszczyńskich do rejestru zabytków, karta zabytku, a także protokół z kontroli przeprowadzonej 13 maja 2022 r. Z przedstawionych dokumentów nie wynika w szczególności, jakie działania dotychczas podejmowano w odniesieniu do zabytku, co dotyczy zarówno działań właściciela zabytków, jak i organu konserwatorskiego. W ocenie Sądu ustalenie, że stan zabytku jest "nieodpowiedni" wymaga odniesienia do konkretnego stanu faktycznego sprawy i uwzględnienia chociażby tego, że właściciel podjął jakieś działania zmierzające do poprawy stanu zabytku i je realizuje, czy też tego, że nie są podejmowane żadne działania zmierzające do zapewnienia zabytkowi opieki, stosownie do wymogów art. 5 u.o.z. Zgodnie z przywołanym przepisem opieka nad zabytkiem sprawowana przez jego właściciela lub posiadacza polega, w szczególności, na zapewnieniu warunków:

1) naukowego badania i dokumentowania zabytku;

2) prowadzenia prac konserwatorskich, restauratorskich i robót budowlanych przy zabytku;

3) zabezpieczenia i utrzymania zabytku oraz jego otoczenia w jak najlepszym stanie;

4) korzystania z zabytku w sposób zapewniający trwałe zachowanie jego wartości;

5) popularyzowania i upowszechniania wiedzy o zabytku oraz jego znaczeniu dla historii i kultury.

Kolejna kwestia, która wiąże się z wydaniem zaleceń pokontrolnych, dotyczy tego, jakiego rodzaju nieprawidłowości stanu zabytku mogą mieścić się w pojęciu "nieodpowiedniego" stanu zabytku. Pojęcie to ma charakter nieostry i nie ma swojej definicji legalnej. Dla ustalenia jego znaczenia pomocna jest wykładnia systemowa norm u.o.z., która naprowadza na treść art. 49 ust. 1 u.o.z., zgodnie z którym wojewódzki konserwator zabytków może wydać decyzję nakazującą osobie fizycznej lub jednostce organizacyjnej posiadającej tytuł prawny do korzystania z zabytku wpisanego do rejestru, wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, trwałego zarządu albo ograniczonego prawa rzeczowego lub stosunku zobowiązaniowego, przeprowadzenie, w terminie określonym w tej decyzji, prac konserwatorskich lub robót budowlanych przy tym zabytku, jeżeli ich wykonanie jest niezbędne ze względu na zagrożenie zniszczeniem lub istotnym uszkodzeniem tego zabytku. Zestawienie norm art. 40 ust. 1 u.o.z. i art. 49 u.o.z. wskazuje, że organ ochrony zabytków ma do wyboru dwa środki władcze do zastosowania w sytuacji stwierdzonych nieprawidłowości w stanie zachowania zabytku. Wybór ten nie jest dowolny, chociaż uwarunkowany pojęciami niedookreślonymi, takimi jak: "nieodpowiedni stan zachowania zabytku", z jednej strony (art. 40 ust. 1 u.o.z.), oraz "zagrożenie zniszczeniem lub istotnym uszkodzeniem zabytku", z drugiej (art. 49 ust. 1 u.o.z.). Już pobieżna analiza tych pojęć pozwala zgodzić się z twierdzeniem, że wydanie zaleceń pokontrolnych powinno nastąpić w stanach "mniejszej wagi", zaś w każdej "poważniejszej" sytuacji i przy spełnieniu ustawowych przesłanek, zachodzi konieczność wydania decyzji na podstawie art. 49 ust. 1 u.o.z. (J. Kobyliński, "Charakter prawny zaleceń pokontrolnych wydawanych przez wojewódzkiego konserwatora zabytków", Monitor Prawniczy 2020, nr 19, Legalis). Nie może ujść uwadze, że z wydaniem decyzji administracyjnej wiążą się dla zobowiązanych większe gwarancje procesowe właściwe dla postępowania jurysdykcyjnego niż to przewidziano dla zaleceń pokontrolnych.

Powyższe ma znaczenie w przedmiotowej sprawie, w której nałożono na skarżącą daleko idące obowiązki obejmujące wykonanie "ostatecznego pokrycia połaci dachowych", wykonanie remontu konserwatorskiego elewacji budynku dworu, przedłożenie do uzgodnienia BMKZ projektu odtworzenia stolarki okienne, który winien zostać wykonany w oparciu o inwentaryzację stolarki historycznej, tj. z powtórzeniem podziałów, proporcji i kształtów profili, przedłożyć projekt remontu/rekonstrukcji brakujących części murowanego z ogrodzenia (od strony ul. [...]), a także sporządzenie inwentaryzacji drzew i krzewów w obrębie parku oraz opracowanie kompleksowej gospodarki drzewostanem ze wskazaniem niezbędnych zabiegów pielęgnacyjnych i zakresu planowanych wycinek.

W ocenie Sądu, treść nałożonych obowiązków naprowadza na istotne wątpliwości co do tego, czy mieszczą się one w ramach instytucji zaleceń pokontrolnych. Wskazuje na to chociażby krótkie uzasadnienie zalecenia wykonania remontu konserwatorskiego elewacji budynku dworu, zgodnie z którym: "Z uwagi na fakt, że większość tynków elewacyjnych została skuta, ściany budynku w chwili obecnej są niezabezpieczone i narażone na działanie zmiennych warunków atmosferycznych, co może skutkować znacznym pogorszeniem ich stanu technicznego i nieodwracalnym uszkodzeniem substancji zabytkowej obiektu." Tak opisane zagrożenie może wskazywać, że w okolicznościach sprawy stan zachowania zabytku jest tak bardzo "nieodpowiedni", że stwarza realne zagrożenie istotnego uszkodzenia albo nawet zniszczenia zabytku, a tym samym, że organ powinien rozważyć wydanie decyzji, o której stanowi art. 49 ust. 1 u.o.z.

Powyższej kwestii jednak na tym etapie przesądzić nie można, jako że zarówno treść zaleceń oraz pisma odmawiającego zmiany zaleceń nie zawiera wystarczającego uzasadnienia, które obejmowałoby argumenty przemawiające za wydaniem w przedmiotowej sprawie zaleceń konserwatorskich (a nie wydania decyzji), wynikających ze stwierdzonych w protokole możliwie jednoznacznie nieprawidłowości stanu zabytku. Takiej argumentacji nie dostarcza zgromadzony w aktach administracyjnych skąpy materiał dowodowy, w którym brak jest chociażby pozwolenia Miejskiego Konserwatora Zabytków nr 823/20 z 3 września 2020 r. oraz wcześniejszych zaleceń pokontrolnych, do których organ ten nawiązywał. Tymczasem, zdaniem Sądu, pozwolenie konserwatorskie w stanie faktycznym sprawy jawi się jako istotny element umożliwiający skonstruowanie wzorca powinnego zachowania właściciela zabytku, którego niedopełnienie mogłoby uzasadniać interwencję organu konserwatorskiego.

Wskazać należy również, że – jak wynika z art. 40 ust. 1 u.o.z. – na podstawie ustaleń wynikających z kontroli, w przypadku ustalenia, że zabytek jest w nieodpowiednim stanie zachowania, wojewódzki konserwator zabytków może wydać zalecenia pokontrolne "usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości", w określonym terminie. W ocenie Sądu treść nakładanych na tej podstawie obowiązków powinna ograniczyć tylko do tego, co bezpośrednio może doprowadzić do zabytek do stanu, który nie będzie już nieodpowiedni. Takich wymogów nie spełniają zalecenia określające obowiązki sporządzenia opracowań lub dokumentacji lub przedłożenia organowi konserwatorskiemu opracowań lub dokumentacji do uzgodnienia lub zatwierdzenia.

W związku z powyższym, a także w związku z zarzutami podniesionym w skardze, Sąd podkreśla, że bezspornie zalecenia pokontrolne nie są wydawane w wyniku przeprowadzenia postępowania jurysdykcyjnego, a w wyniku przeprowadzonej kontroli na podstawie przepisów u.o.z., dlatego do samej kontroli, ani do wieńczących ją zaleceń pokontrolnych konserwatora zabytków przepisy k.p.a. nie znajdują wprost zastosowania (por. wyrok WSA w Warszawie z 18.11.2015 r., VII SA/Wa 505/15, orzeczenia.nsa.gov.pl). Niemniej jednak należy mieć na względzie, że zasady ogólne Kodeksu postępowania administracyjnego wyrażają ogólne standardy działania organów władzy publicznej wynikające chociażby z zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP) oraz z zasady legalizmu (art. 7 Konstytucji RP). W konsekwencji, także przy wydawaniu zaleceń konserwatorskich konieczne jest wyjaśnienie stanu faktycznego zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej. Obowiązkiem organu jest również wyjaśnienie zobowiązanemu przesłanek podejmowanego działania o charakterze władczym, którego niewykonanie jest zagrożone sankcją karną. Zdaniem Sądu, za działanie dowolne i arbitralne może być uznane wydanie zaleceń bez ich jasnego uzasadnienia i bez wyjaśnienia adresatowi zaleceń motywów działania organu, zwłaszcza gdy podstawa prawna działań organu wyznaczona została pojęciami nieostrymi oraz szerokim zakresem dyskrecjonalności. Przywołanym obowiązkom organ w przedmiotowej sprawie sprostał tylko częściowo, co również uzasadniało uchylenie zaleceń i odmowy ich zmiany.

Dodać warto ponadto, że także działania w formie zaleceń pokontrolnych dotyczy zasada aktualności, która wymaga, by organ administracji publicznej podejmował rozstrzygnięcia - jeśli nic innego nie wynika z normy prawnej - na podstawie aktualnego stanu prawnego i faktycznego. W przedmiotowej sprawie natomiast kontrola zabytku przeprowadzona została w maju 2022 r., a dopiero w październiku 2022 r. wydane zostały zalecenia pokontrolne. Możliwe było zatem, że w dacie zaleceń stan faktyczny sprawy uległ zmianie, a zalecenia stały się już nieadekwatne, a tym samym nie realizowały celu ustawowego – doprowadzenia zabytku do odpowiedniego stanu zachowania.

Podsumowując, Sąd wskazuje, że zakresie zbieżnym z powyższymi rozważaniami zarzuty skargi okazały się zasadne. Sąd nie podzielił natomiast zarzutu skargi co do naruszenia art. 39 ust. 2 u.o.z. przez brak wskazania w protokole kontroli osób odpowiedzialnych za stwierdzone nieprawidłowości. Zauważyć warto, że wynikający ze wskazanej normy obowiązek określenia osób odpowiedzialnych za stwierdzone nieprawidłowości, pozostaje w związku z przepisami karnymi ustawy. Zastosowanie art. 108, art. 110 i art. 113 u.o.z. wymaga ustalenia osób dopuszczających się czynów karalnych wobec zabytków. Tym samym w ocenie Sądu brak w protokole ustaleń co do osób odpowiedzialnych za stwierdzone nieprawidłowości nie oznacza wadliwości protokołu, lecz oznacza, że w przedmiotowej sprawie organ konserwatorski nie dopatrzył się okoliczności uzasadniających zastosowanie sankcji karnych.

Sąd nie dopatrzył się również wadliwości w tym, że zalecenia skierowane zostały do skarżącej spółki. W ocenie Sądu z brzmienia art. 40 ust. 1 u.o.z. nie należy wywodzić, że adresatem zaleceń może być tylko osoba fizyczna lub kierownik jednostki organizacyjnej, tj. podmioty uczestniczące w kontroli (vide: art. 38 ust. 2 i 4 u.o.z.). Systemowe odczytanie tej normy prawnej pozwala jednak przyjąć, że zalecenie pokontrolne może być skierowane do podmiotu, zdolnego co do zasady, by być adresatem obowiązków, a rzadziej uprawnień, wynikających z u.o.z. Z pewnością takim podmiotem jest właściciel zabytku (vide: art. 5 u.o.z.).

Wobec powyższego należało stwierdzić, że Prezydent Miasta Krakowa – Miejski Konserwator Zabytków nie wykazał, że uzasadnione było skierowanie do skarżącej spółki zaleceń pokontrolnych, czym naruszono art. 40 ust. 1 w zw. z art. 39 ust. 2 u.o.z. Z tego względu Sąd orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a. w punkcie II sentencji wyroku. Na zasądzone koszty złożyły się: uiszczony wpis od skargi w kwocie 200 zł, wynagrodzenie pełnomocnika w kwocie 480 zł oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.