Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1662/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2023-01-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6361 Rejestr  zabytków
Hasła tematyczne: Zabytki
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 710
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Sędzia WSA Artur Kuś (spr.), Asesor WSA Anna Milicka-Stojek, Protokolant spec. Joanna Piątek-Macugowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 stycznia 2023 r. sprawy ze skargi Gminy Miasta T na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 7 czerwca 2022 r. znak DOZ-OAiK.650.1000.2021.BP w przedmiocie uchylenia decyzji ostatecznej oddala skargę


UZASADNIENIE

1. Zaskarżoną decyzją z [...] czerwca 2022 r. znak [...], Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego (dalej: "Minister", "organ odwoławczy"), działając na podstawie art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2021 r. poz. 710, dalej: "u.o.z.") oraz art. 17 pkt 2 i art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 735, dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania Gminy Miasta T. (dalej: "skarżąca") - utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (dalej: "WKZ", "organ I instancji") z [...] czerwca 2021 r. znak [...], odmawiającą uchylenia decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w T. z dnia [...] lipca 1986 r., znak: [...], wpisującą do rejestru zabytków willi wraz z założeniem zieleni przy ul. [...] w T. - nr rejestru zabytków woj. [...].

Organ odwoławczy podniósł, że pismem z 5 maja 2021 r. Prezydent Miasta T. (dalej: "Prezydent") zwrócił się do WKZ z wnioskiem o uchylenie decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w T. z [...] lipca 1986 r. w sprawie wpisania do rejestru zabytków willi wraz z założeniem zieleni przy ul. [...] w T., w trybie art. 155 k.p.a. z uwagi na interes społeczny. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że skrzyżowanie ul. [...] z ul. [...], przy którym położona jest ww. nieruchomość, jest czterowlotowym skrzyżowaniem zwykłym. Główną arterią jest ul. [...], posiadająca kategorię drogi powiatowej, stanowiąca dojazd do rozbudowywanego Wojewódzkiego Szpitala Zespolonego im. [...] w T.. Geometria skrzyżowania oraz istniejące ogrodzenie działki, na której znajduje się ww. nieruchomość negatywnie wpływają na warunki widoczności, stwarzając szereg zagrożeń dla uczestników ruchu drogowego. Minimalna widoczność przewidziana przepisami prawa pojawia się dla kierujących jedynie bezpośrednio z miejsca oczekiwania na włączenie się do ruchu. Pomiary wykonane w ramach Opracowania modeli transportowych m. T. dla stanu istniejącego i prognozy na rok 2025, przygotowanego na zlecenie Gminy Miasta T. przez Fundację "[...]", działającą przy Katedrze Budownictwa Drogowego Wydziału Budownictwa, Architektury i Inżynierii Środowiska Uniwersytetu Technologiczno-Przyrodniczego w B. wskazują, że w 2018 r. natężenie ruchu drogowego wyniosło w tym miejscu średnio 11714 pojazdów na dobę i 1055 pojazdów na godzinę, a prognozy na 2025 r. pokazują średniodobowe natężenie ruchu w ilości 23090 pojazdów na dobę oraz 2078 pojazdów na godzinę. Według raportów Wydziału Ruchu Drogowego Komendy Miejskiej Policji w T., w latach 2018-2020 na skrzyżowaniu doszło do 10 zdarzeń drogowych. Ponadto, audyty wykonane w czerwcu i lipcu 2019 r. przez certyfikowanego audytora bezpieczeństwa ruchu drogowego wykazały, że istniejące w obecnym kształcie skrzyżowanie negatywnie wpływa na poziom bezpieczeństwa użytkowników ruchu drogowego, w tym karetek transportujących pacjentów do Szpitalnego Oddziału Ratunkowego w Wojewódzkim Szpitalu Zespolonym. Powyższe audyty wykazały również, że projektowane, w miejscu skrzyżowania ul. [...], rondo turbinowe jest optymalnym rozwiązaniem technicznym umożliwiającym podniesienie poziomu bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Układ komunikacyjny jest wówczas czytelny dla kierujących, a fizyczne ograniczenie prędkości, w połączeniu z ograniczeniem liczby punktów kolizji dla potoków ruchu, zapewnia wszystkim uczestnikom właściwy poziom bezpieczeństwa.

W ocenie Prezydenta, warunkiem koniecznym do osiągnięcia odpowiedniego standardu bezpieczeństwa w ruchu drogowym na skrzyżowaniu ul. [...], jest uzyskanie możliwości ingerencji w teren dz. nr [...] będącej własnością Gminy Miasta T., na której znajduje się, wpisana do rejestru zabytków willa z ogrodem. Projektowane skrzyżowanie Trasy Średnicowej [...]z ul. [...] (obecnie ul. [...] i [...]), zakładające ingerencję w teren ogrodu, wynika z braku innych możliwości. W południowo-zachodniej części skrzyżowania położony jest kościół pw. [...] oraz Klasztor [...] wraz z działającym przy klasztorze Sanktuarium [...]. W południowo - wschodniej części skrzyżowania znajdują się zabudowania Zespołu Szkół Ekonomicznych. W północno-zachodniej części znajduje się wpisany w 1982 r. do rejestru zabytków XIX w. Zespół Wodociągów "[...]" w T..

Prezydent wskazał, że w ramach przeprowadzonych konsultacji społecznych mieszkańcy T. wyraźnie opowiedzieli się za kontynuacją budowy Trasy Średnicowej [...]. Trasa ta zapewni płynny i bezpieczny przejazd na całej długości od wschodniej do zachodniej części miasta, z ominięciem zabytkowego [...]. Ponadto pozwoli to na optymalne włączenie do układu komunikacyjnego miasta modernizowanego i rozbudowanego Wojewódzkiego Szpitala Zespolonego. Ostatni odcinek Trasy Średnicowej stanowić ma korytarz ratunkowy dla służb ratownictwa medycznego. Budowa trasy była przygotowywana w dokumentach miejskich już od lat 30 - tych ubiegłego wieku, a także podkreślił, że willa zostanie zachowana, a obszar objęty inwestycja drogową obejmie zaledwie cześć ogrodu.

WKZ decyzją z [...] czerwca 2021 r. znak [...], odmówił uchylenia decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków T. z [...] lipca 1986 r. znak [...] w sprawie wpisania do rejestru zabytków willi wraz z założeniem zieleni. W uzasadnieniu decyzji organ ochrony konserwatorskiej wskazał, że w rozmowach z instytucjami odpowiedzialnymi zaplanowanie przestrzenne i inwestycję, wielokrotnie podnosił kwestię alternatywnego rozwiązania dla projektowanego odcinka III etapu Trasy Średnicowej [...]na jej skrzyżowaniu z ul. [...], z uwagi na znajdujące się na dz. ewid. nr [...] modernistyczne założenie willi z ogrodem, wpisane do rejestru zabytków. Organ podkreślił również, że postanowieniem z [...] marca 2013 r. nr [...] odmówił uzgodnienia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru położonego w rejonie ulic [...], [...] oraz [...] w T., m.in. z uwagi na wyznaczenie w projekcie na terenie dz. ewid. nr [...] dwóch odrębnych jednostek planistycznych o odmiennych warunkach zagospodarowania, mimo tego, że wpisane do rejestru zabytków jednorodne stylowo modernistyczne założenie zieleni wraz z willą obejmuje cały jej teren. W kolejnej opinii, z 17 lutego 2016 r., dotyczącej opisywanej inwestycji drogowej podkreślono wartość zabytkową tego założenia modernistycznego oraz określono nakazy i zakazy dla tego terenu.

Odnosząc się do raportów audytu bezpieczeństwa ruchu drogowego opracowanych w 2019 r. organ I instancji wskazał, że nie posiada kompetencji do ich oceny oraz że nie neguje potrzeby poprawy bezpieczeństwa ruchu drogowego w obrębie skrzyżowania ul. [...] i ul. [...]. Natomiast odnosząc się do dołączonej do wniosku informacji Wydziału Ruchu Drogowego Komendy Miejskiej Policji w T. dotyczącej liczby zdarzeń na skrzyżowaniu ul. [...] i [...] w latach 2018-2020 podkreślił, że brak szerszego tła porównawczego, brak informacji na temat zdarzeń drogowych na innych skrzyżowaniach w T., w tym na zrealizowanych już odcinkach Trasy Średnicowej [...], nie pozwala na stwierdzenie szczególnego zagrożenia dla bezpieczeństwa ruchu drogowego w obrębie skrzyżowania ul. [...] z ul. [...].

Podniósł, że rozpatrując możliwość uchylenia decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w T. z [...] lipca 1986 r. z uwagi na interes społeczny i słuszny interes strony zobowiązany jest do rozważenia interesu społecznego w kontekście art. 3 pkt 1 i pkt 2 u.o.z. Willa wraz z założeniem ogrodowym z lat 30-tych XX w. przy ul. [...] w T. stanowi w skali miasta, a także regionu wyjątkowo cenny przykład zarówno architektury, jak i sztuki ogrodowej okresu modernizmu. Założenie zieleni zachowało swoja historyczną kompozycję, którą tworzą wnętrza ogrodowe, akcenty dominanty, układ wodny, układ drogowy, mała architektura (murki ogrodowe, zbiornik wodny, ogrodzenie itp.) oraz szata roślinna zarówno w zakresie rozmieszczenia, jak i indywidualnych okazów stanowiących pierwotne nasadzenia ogrodowe oraz nasadzenia współczesne, powtarzające historyczny układ zieleni. Istotną wartością jest utrwalona historyczna granica narożnej działki, stanowiącej w całości ważny akcent urbanistyczny na skrzyżowaniu ul. [...] z ul. [...] z zachowana w sąsiedztwie modernistyczną zabudowa willową.

Organ I instancji zauważył również, że wyjątkowe wartości założenia willi z ogrodem przy ul. [...] w T. zostały potwierdzone w decyzji Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu z 3 marca 2021 r. znak: DOZ-OAiK.650.728.2020.ML-5, orzekającej o odmowie skreślenia z rejestru zabytków części założenia zieleni przy willi położonej przy ul. [...] w T.. Z opinii prof. dr hab. inż. arch. Z.M. przywołanej w uzasadnieniu powyższej decyzji wynika, że przedmiotowe założenie architektoniczne jest przykładem idealnej kompozycji modernistycznej w postaci zintegrowanego układu architektury, ogrodu oraz relacji do zastanego układu krzyżujących się ulic. Najcenniejszym elementem tego założenia jest regularny narys całej kompozycji o wyrafinowanych proporcjach i umieszczeniem obiektu głównego, tj. willi w "głębokim" układzie w stosunku do przebiegu ulic. W południowej części ogrodu znajdują się w unikatowym rozmieszczeniu dobrane gatunki drzew i krzewów. Od strony zachodniej w narożniku dominantę stanowi jodła kalifornijska, natomiast w zachodnim szpalerze znajdują się okazy perełkowca japońskiego, modrzewi i leszczyny. Wskazane części stanowią integralny element ogrodu o skończonej kompozycji, reprezentatywnej dla swojej epoki. Uszczuplenie terenu ogrodu rozważane w związku z inwestycją drogową jest wykluczone z konserwatorskiego punku widzenia. Zdaniem Autora opinii, nie zachodzą jakiekolwiek merytoryczne przesłanki pozwalające nawet na fragmentaryczne przekształcenie tego założenia bez naruszenia jego wartości artystycznych, historycznych i naukowych, stanowiących podstawę jego wpisu do rejestru zabytków, a także przesłanki ustawowe pozwalające na skreślenie przedmiotowej części założenia z rejestru zabytków lub zmiany decyzji wpisowej w tym zakresie. Konieczne jest zatem opracowanie rozwiązania komunikacyjnego zachowującego obecne granice wpisu do rejestru zabytków założenia ogrodowo-willowego przy ul. [...] w T..

W związku z powyższym organ ochrony konserwatorskiej podniósł, że w szeroko pojętym interesie społecznym, wykraczającym poza interes społeczności zainteresowanej przebiegiem projektowanego odcinka III etapu Trasy Średnicowej [...]na jej skrzyżowaniu z ul. [...], leży zachowanie modernistycznej wilii z 1931 r. wraz z całym założeniem zieleni z tego samego okresu w granicach historycznej parceli przy ul. [...] w T.. Należy więc szukać innego rozwiązania przebiegu projektowanego odcinka III etapu Trasy na jej skrzyżowaniu z ul. [...].

Decyzja ta została uzupełniona postanowieniem z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...], poprzez dodanie pouczenia o prawie do odwołania.

Pismem z dnia 29 czerwca 2021 r. Gmina Miasta T. odwołała się od decyzji z dnia [...] czerwca 2021 r.

Minister zaskarżoną decyzją z [...] czerwca 2022 r. utrzymał w mocy decyzję KPWKZ z [...] czerwca 2021 r. i wskazał, że zgodnie z art. 155 k.p.a., decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Dla zastosowania tego przepisu niezbędne jest zatem spełnienie następujących warunków: istnienie decyzji ostatecznej; nabycie praw z takiej decyzji; za jej uchyleniem lub zmianą przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony; strona (strony) zgadza się na zmianę lub uchylenie decyzji oraz brak przeciwwskazań dla takich działań w przepisach ustaw szczególnych.

Podniósł, że postępowanie prowadzone na podstawie wymienionego przepisu nie może zmierzać do ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy już ostatecznie zakończonej. Nie może w efekcie prowadzić do weryfikacji prawidłowości zastosowania konkretnej normy prawa materialnego, jak i do uzupełniania w tym kontekście i w tym celu postępowania dowodowego. Postępowanie w sprawie zmiany bądź uchylenia decyzji ostatecznej ma za przedmiot ustalenie tylko przesłanek wzruszenia obowiązującej decyzji, która to (z uwagi na niekonkurencyjność trybów nadzwyczajny uregulowanych w Kodeksie postępowania administracyjnego) winna być prawidłowa pod względem prawnym, ewentualnie - dotknięta wadami niekwalifikowanymi, tj. nie dającymi podstawy do wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności decyzji. Zmiana okoliczności faktycznych, która nastąpiła po wydaniu decyzji ostatecznej może mieć znaczenie tylko w kontekście oceny przesłanek interesu społecznego lub słusznego interesu strony.

Odnośnie do nabycia prawa oraz zgody strony na zmianę decyzji Minister zauważyć, że decyzja z [...] lipca 1986 r., jako decyzja o wpisie nieruchomości do rejestru zabytków, jest decyzją tworzącą prawa nabyte dla każdoczesnego właściciela zabytku, co oznacza, że jest on adresatem ograniczeń będących skutkiem decyzji organu konserwatorskiego, a wynikających z przepisów ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. To każdoczesnego właściciela obciążać będą obowiązki administracyjnoprawne jakie powstają po wydaniu ostatecznej decyzji o wpisie zabytku nieruchomego do rejestru, tj. przede wszystkim: obowiązek prowadzenia prac konserwatorskich, a także uzyskania w przepisanej prawem formie zgody właściwego organu na podejmowanie przy zabytku prac, robót, badań i innych działań. Z drugiej strony, jest on dysponentem praw wynikających z wpisu do rejestru, w tym w szczególności prawa do ubiegania się o udzielenie dotacji celowej z budżetu państwa na dofinansowanie prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych przy zabytku. Oznacza to, że na mocy ww. decyzji o wpisie do rejestru zabytków willi wraz z założeniem zieleni, strona nabyła prawo. Ponadto, z uwagi na fakt, że Gmina Miasta T. (obecny właściciel nieruchomości) złożyła wniosek o uchylenie decyzji o uchylenie decyzji z [...] lipca 1986 r. oczywistym jest, że wyraziła zgodę na zmianę tej decyzji.

W niniejszej sprawie brak jest przepisów szczególnych, które stanowiłyby przeszkodę do zmiany/uchylenia decyzji z [...] lipca 1986 r.

Przechodząc do oceny interesu społecznego oraz słusznego interesu strony, w niniejszej sprawie należy zważyć kwestie związane z zapewnieniem bezpieczeństwa ruchu drogowego na skrzyżowaniu ul. [...] z ul. [...], ułatwieniem dojazdu do Wojewódzkiego Szpitala Zespolonego i Wojewódzkiego Szpitala Dziecięcego, oraz odsunięciem ruchu samochodowego od zespołu staromiejskiego w T., a także kwestie związane z zapewnieniem ochrony zabytku rejestrowego.

W pierwszej kolejności organ II instancji podkreślić, że willa wraz z założeniem ogrodowym położona przy ul. [...] w T. została wpisana do rejestru zabytków decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w T. z dnia [...] lipca 1986 r., a wpis ten stanowi najwyższy reżim ochrony przewidziany ustawą o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.

Następnie wskazał, że Minister Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu decyzją z 3 marca 2021 r., znak: DOZ-OAiK.650.728.2020.ML.5 odmówił skreślenia z rejestru zabytków części założenia zieleni przy willi E.P. przy ul. [...] w T. stwierdzając, że przedmiotowa część nieruchomości nr ewid. [...] (obręb [...]) nie utraciła wartości historycznej, naukowej i artystycznej, pozostaje przy tym spójnym elementem koncepcji przestrzennej zabytkowego założenia ogrodowo - willowego przy ul. [...] w T.. Ponadto, nie straciły na aktualności przesłanki, które uzasadniały wpisanie omawianej części nieruchomości do rejestru zabytków. Wobec powyższych ustaleń stwierdzono, że nie zachodzą ustawowe przesłanki do częściowego jej skreślenia z tego rejestru. Decyzja to została podjęta przez Ministra m.in. w oparciu o opinię dr inż. arch. kraj. W.B., opinię prof. nadzw. dr. hab. inż. arch. Z.M. oraz opinię opracowaną przez Oddział Terenowy w T. Narodowego Instytutu Dziedzictwa.

Z opinii dotyczącej oceny zieleni i stanu jej zachowania na terenie ogrodu modernistycznego przy willi przy zbiegu ul. [...] i [...] w T., wpisanej do rejestru zabytków pod numerem [...], dz. nr [...] (obręb nr[...]) w T.", którą w marcu 2019 r. opracował specjalista dendrolog, dr inż. arch. kraj. W.B.wynika, że:

- przedmiotowe założenie willowo-ogrodowe stanowi dużą wartość w krajobrazie T.. Największą jego wartością jest pełna integralność, jako kompozycji modernistycznej,

- pierwotny, prostokątny plan założenia o zachowanym układzie ścieżek i osi budujących kompozycję założenia oraz elementy jego zagospodarowania jest czytelny, chociaż w ogrodzie dokonano zmian zieleni w okresie od lat 70. do 90. XX w. i obecnie jest wyraźnie przegęszczony i nazbyt zacieniony,

- naruszenie integralności ogrodu, jako kompozycji modernistycznej, stanowić będzie dużą ingerencję w zabytkowy układ założenia stanowiący z zielenią jedną całość.

Z opinii dotyczącej zakresu zmiany zasięgu wpisu do rejestru zabytków willi z założeniem ogrodu przy ul. [...], opracowanej w marcu 2019 r. przez rzeczoznawcę Stowarzyszenia Konserwatorów Zabytków prof. dr. hab. inż. arch. Z.M., na zlecenie Miejskiego Zarządu Dróg w T. wynika, że:

- jest to przykład idealnej kompozycji modernistycznej w postaci zintegrowanego układu architektury, ogrodu oraz relacji do zastanego układu krzyżujących się ulic. Najcenniejszym elementem tego założenia jest regularny narys całej kompozycji o wyrafinowanych proporcjach i umieszczeniem obiektu głównego, tj. willi w "głębokim" układzie w stosunku do przebiegu ulic. Uszczuplenie terenu ogrodu rozważane w związku inwestycją drogową jest wykluczone z konserwatorskiego punktu widzenia. Nie zachodzą jakiekolwiek merytoryczne przesłanki pozwalające nawet na fragmentaryczne przekształcenie tego założenia bez naruszenia jego wartości artystycznych, historycznych i naukowych, stanowiących podstawę jego wpisu do rejestru zabytków, a także przesłanki ustawowe pozwalające na skreślenie przedmiotowej części założenia z rejestru zabytków lub zmiany decyzji wpisowej w tym zakresie.

Z opinii specjalistycznej z dnia 30 października 2020 r. opracowanej przez Oddział Terenowy w T. Narodowego Instytutu Dziedzictwa wynika, że:

- zabytkowy miejski układ willowo-ogrodowy zachował zasięg wyznaczony historycznym ogrodzeniem, nasadzeniami drzew i krzewów oraz jest zgodny z granicami określonymi w decyzji o wpisie do rejestru zabytków,

- zabytek zachował historyczne rozplanowanie przestrzenne o czytelnych nawarstwieniach stylowych z cennym drzewostanem, wytyczonymi alejkami i elementami małej architektury ogrodowej. Teren ogrodu, w szczególności jego południowo-zachodnia część wnioskowana do skreślenia z rejestru zabytków stanowi zwartą kompozycję przestrzenną, tworzy wraz z budynkiem willi integralną całość o dużych wartościach przyrodniczych (w szacie roślinnej przetrwały okazy historycznych nasadzeń) i artystycznych, nie uległa zniszczeniu w stopniu powodującym utratę wartości zabytkowych. Otoczenie głównego obiektu mieszkalnego ogrodem stanowi o specyfice tego typu zabudowy. Pełnił on funkcje ozdobne i użytkowe, podnosił atrakcyjność miejsca, tworzy specyficzną enklawę zieleni, stanowi element identyfikujący tzw. [...] w zurbanizowanym krajobrazie miasta.

Odnosząc się do zarzutu, iż organ ochrony konserwatorskiej całkowicie pominął fakt, że celem wnioskodawcy nie jest całkowite wykreślenie nieruchomości z rejestru, a jedynie ograniczenie pierwotnej decyzji, gdyż dla przedmiotowej inwestycji potrzebny jest jedynie fragment ogrodu, Minister wskazał, że we wniosku z 5 maja 2021 r. Gminy Miasta T. skierowanym do KPWKZ, Gmina zażądała uchylenia decyzji WKZ w T. z [...] lipca 1986 r. - nie ograniczając tego żądania do jakiegokolwiek obszaru. Gmina wskazała przy tym, że: "Warunkiem koniecznym do osiągnięcia odpowiedniego standardu bezpieczeństwa w ruchu drogowym na skrzyżowaniu Trasy Średnicowej [...]z ul. [...] jest możliwość ingerencji w teren działki nr [...] ob. 36 (...) na której znajduje się willa z ogrodem (...)." Załącznik graficzny do odwołania przedstawia projektowane rondo, nie zawiera natomiast określenia granic terenu, w odniesieniu do którego sformułowano żądanie uchylenia decyzji o wpisie do rejestru zabytków.

Minister zaznaczył, że w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że w sytuacji wszczęcia postępowania na żądanie strony, treść zgłoszonego żądania określa rodzaj sprawy będącej przedmiotem postępowania, a także wyznacza właściwą normę prawa materialnego lub procesowego, która będzie relewantna dla ustalenia zakresu podmiotowego i przedmiotowego postępowania. Organ administracji jest tym żądaniem związany, gdyż tylko i wyłącznie strona składająca podanie określa przedmiot swojego żądania i nim rozporządza. Zatem KPWKZ rozpatrując wniosek skarżącej kierował się żądaniem określonym w ww. wniosku.

Odnosząc się do kolejnego zarzutu, iż organ ochrony konserwatorskiej nie wskazał, czy częściowa modyfikacja samego ogrodu jest wykluczona, Minister wskazał, iż pomimo tego, że zgodnie z treścią żądania zawartego we wniosku z dnia 5 maja 2021 r., organ ochrony konserwatorskiej rozważał uchylenie WKZ w T. z [...] lipca 1986 r. w całości. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przytoczono fragment opinii prof. dr hab. inż. arch. Z.M. sporządzonej na potrzeby prowadzenia przez Ministra postępowania administracyjnego dotyczącego wykreślenia willi wraz z założeniem zieleni (decyzją z 3 marca 2021 r. znak: DOZ-OAiK. 650.728.2020.ML, odmówiono skreślenia z rejestru części założenia zieleni przy willi), w której wskazano, że uszczuplenie terenu ogrodu rozważane w związku z inwestycją drogową jest wykluczone z konserwatorskiego punku widzenia, a wręcz podkreślono, że owa ingerencja pozbawiłaby sensu wpisanie założenia ogrodowo - willowego do rejestru zabytku;

Odnosząc się do zarzutu, że organ ochrony konserwatorskiej nie wykazał precyzyjnie, w jaki sposób inwestycja drogowa naruszy obszar zabytku oraz że określone ogólnie zagrożenia nie wskazują, w jaki sposób inwestycja realnie przyczyni się do obniżenia wartości zabytku Minister podniósł, że z cytowanej przez organ I instancji opinii prof. dr hab. inż. arch. Z.M. jednoznacznie wynika, że zajęcie nawet części ogrodu pod planowaną inwestycję naruszyłoby wartości artystyczne, historyczne i naukowe nieruchomości, które stanowiły podstawę jej wpisu do rejestru zabytków;

Ustosunkowując się do zarzutu, iż organ ochrony konserwatorskiej odniósł się w zaskarżonej decyzji do ekspertyzy wydanej na potrzeby postępowania administracyjnego dotyczącego wpisu przedmiotowej nieruchomości do rejestru zabytków z 1986 r., nie uwzględniając faktu, że przedmiotem postępowania jest przede wszystkim ocena interesu społecznego i słusznego interesu strony, które uległy zmianie od czasu wydania ww. opinii, organ II instancji podniósł, że opinia prof. dr hab. inż. arch. Z. M., rzeczoznawcy Stowarzyszenia Konserwatorów Zabytków, została opracowana w marcu 2019 r. na zlecenie Miejskiego Zarządu Dróg w T.,

Natomiast jeśli chodzi o zarzut, że organ ochrony konserwatorskiej podjął zaskarżoną decyzję nie rozważając interesu społecznego, jakim jest bezpieczeństwo ruchu drogowego na skrzyżowaniu ul. [...] i [...] z uwagi na "brak szerszego tła porównawczego", naruszając tym działaniem art. 7 i 80 k.p.a., Minister zauważyć, że:

- z przytoczonych przez organ ochrony zabytków danych Wydziału Ruchu Drogowego KMP w T. wynika, że na skrzyżowaniu ul. [...] i [...] w latach 2018-2020 doszło do 10 kolizji drogowych w wyniku których nikt nie zginał, ani nie został ranny,

- z raportu z Audytu Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego z 10 czerwca 2019 r. wynika, że zastosowanie ronda turbinowego jest rozwiązaniem właściwym z punktu widzenia bezpieczeństwa ruchu drogowego. Jednakże wskazano również, że: "Wybierając konkretne rozwiązanie należy mieć na uwadze, że jeśli celem jest redukcja liczby zdarzeń drogowych lepszym rozwiązaniem będzie montaż sygnalizacji, natomiast, jeśli celem jest zmniejszenie przede wszystkim skutków zdarzeń to zdecydowaniem bardziej właściwym rozwiązaniem będzie budowa ronda." Ponadto: "Należy sprawdzić, czy bliskie sąsiedztwo skrzyżowań nie spowoduje wzajemnego ich blokowania (...)".

Mając na uwadze, że: - ilość kolizji drogowych na przestrzeni 2 lat jest niewielka; - w wyniku ww. kolizji drogowych nikt nie zginął i nie został ranny; - montaż sygnalizacji świetlnej jeszcze bardziej zredukuje i tak niewielką ilość kolizji drogowych; - budowa ronda nie zmniejszy ilości kolizji drogowych, lecz zmniejszy ich skutki; brak jest informacji, czy bliskie sąsiedztwo skrzyżowań usprawni ruch drogowy, organ II instancji podkreślił, iż montaż sygnalizacji świetlnej zapewni bezpieczeństwo ruchu drogowego na skrzyżowaniu ul. [...] i ul. [...], bez konieczności zajmowania terenu założenia ogrodowo-willowego wpisanego do rejestru zabytków;

Odnosząc się do informacji przekazanych przez Gminę Miasta T., iż już od 1935 r. przewidywano na tym terenie przebieg szerokiej ulicy, jak również argumentów przemawiających za budową realizacji trasy średnicowej-[...] w obszarze całego miasta z przebiegiem przez przedmiotową nieruchomość, Minister wskazał, że do tej pory trasy nie zrealizowano w całości, a założenie willowo-ogrodowe w 1986 r. zostało wpisane do rejestru zabytków. Ponadto podniósł, iż usprawnienie komunikacji na terenie T. oraz pomiędzy T. i sąsiednimi gminami, nie jest wystarczającym argumentem przemawiającym za uchyleniem w całości decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków T. z [...] lipca 1986 r., znak: [...] w sprawie wpisania do rejestru zabytków willi wraz z założeniem zieleni przy ul. [...] w T..

Odnosząc się do twierdzenia strony, podniesionego w trakcie przeprowadzonych oględzin w dniu 13 sierpnia 2021 r., iż przeprowadziła wielowariantowe analizy przebiegu trasy w różnych korytarzach komunikacyjnych, a wszystkie analizy wykazały niemożność realizacji trasy o zakładanych parametrach w innych wariantach, bez znaczących skutków dla obiektów położonych w sąsiedztwie, organ II instancji zauważył, że projektowana droga jest drogą główną ruchu przyspieszonego (GP), która zgodnie z rozporządzeniem Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. z 2016 r. poz. 124) musi spełniać określone wymagania techniczne i użytkowe. W ocenie Ministra zasadne byłoby rozważyć obniżenie klasy projektowanej drogi, tym bardziej, że wariant nr 2 W.II.1 oraz wariant nr 3 W.II.2 przewiduje istnienie skrzyżowania ul. [...] z ul. [...] bez ingerencji w założenie ogrodowo-willowego przy ul. [...].

W konsekwencji, Minister decyzją z [...] czerwca 2022 r., znak

[...], odmówił uchylenia decyzji organu I instancji.

2. Gmina Miasta T. pismem z 6 lipca 2022 r., wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Ministra z [...] czerwca 2022 r. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:

a) art. 3 pkt 1 i 2 u.o.z. w zw. z art. 6 ust. 1 pkt. 1 lit c i g u.o.z. oraz art. 7 pkt. 1 u.o.z. poprzez błędne zastosowanie i przyjęcie, że całość nieruchomości położonej przy ul. [...] w T. stanowi zabytek nieruchomy będący dziełami architektury i budownictwa oraz parkami, ogrodami i innymi formami zaprojektowanej zieleni wpisany do rejestru zabytków;

b) art. 77 § 1 i § 2 k.p.a., w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez nienależytą i niezgodną z prawem ocenę stanu faktycznego, w tym brak wystarczającego ustosunkowania się do argumentów podniesionych we wniosku,

c) art. 80 k.p.a. poprzez przekroczenie reguł swobodnej oceny dowodów i przyjęcie określonych opinii jako bardziej wartościowych powołując się na subiektywną ocenę wiedzy specjalistycznej jej autora,

d) art. 104 § 2 k.p.a. - tj. rozstrzygnięcia sprawy w części - pomimo wskazania w uzasadnieniu decyzji przesłanek do wydanie tego typu decyzji,

e) art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 9 k.p.a. poprzez błędne uzasadnienie w następstwie ww. naruszeń,

f) art. 107 § i 3 k.p.a. polegające na braku w uzasadnieniu odniesienia się przez organ II instancji do zarzutu dotyczącej naruszenia art. 7 k.p.a. poprzez uznanie, iż można dokonać alternatywnej budowy trasy i tym samym wpłynąć na inne zabytki znajdujące się w jej zasięgu aby uniknąć wpływu na obiekt przy ul. [...] w T.,

g) art. 155 k.p.a. poprze brak jego zastosowania pomimo zaistnienia ważnego interes społecznego oraz słusznego interesu stron.

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu skargi przywołano argumentację na poparcie powyższych zarzutów oraz wskazano m.in., że istotnym czynnikiem wadliwości skarżonej decyzji jest to, że pominięty został fakt, że celem wnioskodawcy nie jest całkowite wykreślenie nieruchomości z rejestru a jedynie ograniczeniem tej pierwotnej decyzji, bowiem dla inwestycji wnioskodawcy potrzebny jest jedynie fragment ogrodu stanowiącego obecnie obszar chroniony - co zostało wyraźne wskazane z odwołaniu od decyzji organu I instancji. Wnioskodawca wskazywał w załączniku do wniosku o jaki teren obszar chroniony może być pomniejszony. Koncepcja zmian układu przedmiotowej nieruchomości dotyczy jedynie fragmentu ogrodu. Podkreślono, że zajęcie pod pas projektowanej drogi jedynie południowego skraju ogrodu willi pozwoliłoby zachować zasadnicze elementy jego rozplanowania (podział na prostokątne kwatery), basen z zabytkowymi detalami, okazałe rzadkie drzewo - perełkowiec (sofora japońska) oraz stopnie schodów terenowych. Planowane działania skarżącego są więc jedynie częściowa i proporcjonalną ingerencją w nieruchomość. Mimo tego Minister nie skorzystał nawet z możliwości wydania decyzji częściowej, pomimo iż sam w uzasadnieniu wskazał na zasadność takiego rozstrzygnięcia.

Zaznaczono, że organ mógł wskazać, iż w co do pewnego obszaru działki rozpatrzy sprawę zgodnie ze stanowiskiem skarżącego, a w pozostałej części działki - utrzyma stanowisko organu I instancji. Samo uzasadnienie decyzji wskazuje, iż były ku temu przesłanki faktyczne. Wbrew powyższemu, Minister nie zastosował normy wskazanej w art. 104 § 2 k.p.a., tj. wdania decyzji częściowej, co miało wpływ na wadliwość całość rozstrzygnięcia. Skarżąca w odwołaniu z 22 czerwca 2021 r. domagała się dokonania w trybie art. 138 § 1 pkt. 2 k.p.a. uchylenia w całości decyzji KPWKZ z [...] czerwca 2021 r. i orzeczenia co do istoty sprawy poprzez wydanie w trybie art. 155 k.p.a. decyzji zmieniającej w części decyzję WKZ w T. z [...] lipca 1986 r. znak [...] - tj. modyfikującą ją poprzez wykreślenie fragmentu nieruchomości położonej przy ul. [...] w T. z rejestru zabytków w obszarze obejmującym część założenia zieleni (ogrodu), który - zgodnie z projektem Plan Sytuacyjny Wariant A nr rysunku 2.1 - ulegnie planowanej modyfikacji. Mimo to organ II instancji uznał mylnie, iż skarżąca domaga się wykreślenia całości obiektu z rejestru. Co więcej nie wskazano jednoznacznie, (poza sugestią całkowicie alternatywnej trasy oraz powoływaniem się na kompleksowość układu ogrodu), czemu nawet częściowa modyfikacja samego tylko ogrodu jest wykluczona. Jak wskazuje projekt - Plan Sytuacyjny Wariant A nr rysunku 2.1 planowana zabudowa - obejmuje zaledwie część układu ogrodowego i nie wpływa na całościowy odbiór kompleksu architektoniczno-ogrodowego. Ani uzasadnieniu decyzji z [...] czerwca 2021 r. ani decyzji z [...] czerwca 2022 r. w żadnym stopniu nie oceniono koncepcji inwestycji, poprzestając jedynie na oświadczeniu, że w innych postępowaniach oraz w ocenie osób trzecich zasadny jest inny wariant komunikacyjny opierając się wyłącznie na fragmentach jednej opinii z wcześniejszych postępowań wydanej ponad 3 lata temu.

W ocenie skarżącej, oba organy nie wykazały w sposób precyzyjny w jaki sposób inwestycja wnioskodawcy naruszy obszar zabytku. Określone ogólnie "zagrożenia" nie wskazują w jaki sposób inwestycji realnie przyczyni się do obniżenia wartości zabytku. Ogólnikowo również opisano obowiązek "nieniszczenia idealnej kompozycji". Nie wskazano w jaki sposób inwestycja wpłynęła na zabytek. Nie wskazano co, jak i w jakim stopniu szkodziłoby zabytkowi oraz na czym dokładnie polega jego relacja do zastanego układu ulic. Biorąc natomiast pod uwagę aktualny stan urbanistyczny i krajobrazowy tego obszaru, trudno mówić o tworzeniu przez ogród ważnego akcentu urbanistycznego, skoro inwestycja ma powstać w miejscowości mocno zabudowanej i mieć charakter drogowy. Nie wskazano w jaki sposób ogród położny na przedmiotowej drodze wpływa na krajobraz i układ urbanistyczny przecinających nieruchomość ulic.

Ponadto skarżąca podkreślił, że interesy społeczne w zakresie inwestycji drogowych i zakresie kompleksowej ochrony zabytków inaczej należało oceniać w 1986 r. a inaczej obecnie. Mimo to Minister, opiera się na ustaleniach z pierwotnej decyzji, uznając je za aktualne w kontekście ważenia poszczególnych składowych interesu społecznego. W zakresie szeroko pojętego interesu społecznego opisanego w uzasadnieniu należy wskazać że w przedmiotowej sprawie istotny jest nie tylko interes prawny wnioskodawcy ale i interes publiczny - społeczny, które to są naruszone poprzez znaczne ograniczenie prawa własności nieadekwatne do wpływów planowanej budowy na otoczenie zabytku. W interesie społecznym jest aby nie doszło w tym miejscu do wypadków śmiertelnych lub skutkujących znacznym uszczerbkiem na zdrowiu. Dokumentacja dotycząca bezpieczeństwo ruchu drogowego potwierdza takie ryzyko, mimo to w skarżonej decyzji nie uwzględnił tego zagrożenia dla interesu społecznego. Nie można akceptować, że organ uzna zagrożenie dla społeczności lokalnej dopiero gdy w statystykach kolizji pojawią się wypadki śmiertelne, a nie uznaje go obecnie gdy w dokumentacja potwierdza wysokie prawdopodobieństwo takich zdarzeń. Stoi to w sprzeczności z zasadami działania organów administracji publicznej. Organ powołał się na dyskusyjne wyliczenia z okresu pandemii - pomimo posiadania materiałów specjalistycznych w aktach sprawy, co stanowi rażące naruszenie art. 77 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a.

Zdaniem skarżącej organ w żadnym stopniu nie wykazał, czemu zachowanie całości nieruchomości jako zabytku stanowi interes społeczny przeważający nad potrzebami mieszkańców. Nie wskazano dlaczego Minister uważa, że obecnie - w momencie wydawania decyzji - jest w słusznym interesie Gminy (czyli de facto w interesie samego wnioskodawcy) zachowanie całego układu kompozycji ogrodu. Organ w tym zakresie nie przedstawił żadnych własnych ustaleń i argumentów a jedynie powielił uzasadnienie decyzji organu I instancji.

3. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga nie jest zasadna.

1. Istota sprawy sprowadza się do oceny zgodności z prawem decyzji organów, w których odmówiono uchylenia (w trybie art. 155 k.p.a.) decyzji WKZ w T. z [...] lipca 1986 r. wpisującej do rejestru zabytków willę wraz z założeniem zieleni przy ul. [...] w T. (nr rejestru zabytków woj. [...]).

Zdaniem skarżącej gminy, zarówno interes społeczny, jak i interes indywidualny, przemawiają za uchyleniem decyzji WKZ T. z [...] lipca 1986 r. w części dotyczącej fragmentu ogrodu. Projektowane (w miejscu skrzyżowania ul. [...] i ul. [...]) rondo turbinowe jest optymalnym rozwiązaniem technicznym umożliwiającym podniesienie poziomu bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Projektowane skrzyżowanie zakładające ingerencję w teren ogrodu, wynika z braku innych możliwości przebiegu trasy.

Zdaniem organów, usprawnienie komunikacji na terenie T. nie jest wystarczającym argumentem przemawiającym za uchyleniem w całości decyzji WKZ T. z [...] lipca 1986 r. w sprawie wpisania do rejestru zabytków przedmiotowej willi wraz z założeniem zieleni. Willa wraz z założeniem ogrodowym z lat 30-tych XX w. przy ul. [...] w T. stanowi w skali miasta oraz regionu wyjątkowo cenny przykład zarówno architektury, jak i sztuki ogrodowej okresu modernizmu. Założenie zieleni zachowało swoja historyczną kompozycję oraz szatę roślinną zarówno w zakresie rozmieszczenia, jak i indywidualnych okazów stanowiących pierwotne nasadzenia ogrodowe oraz nasadzenia współczesne, powtarzające historyczny układ zieleni. Istotną wartością jest utrwalona historyczna granica narożnej działki, stanowiącej w całości ważny akcent urbanistyczny na skrzyżowaniu ul. [...] z ul. [...] z zachowana w sąsiedztwie modernistyczną zabudową willową.

Zdaniem Sądu, rację w tym sporze należało przyznać organom a nie skarżącej. W związku z tym wszelkie zarzuty zawarte w skardze, wskazujące na naruszenie prawa materialnego (tj. art. 3 pkt 1 i 2 u.o.z. w zw. z art. 6 ust. 1 pkt. 1 lit c i g u.o.z. oraz art. 7 pkt 1 u.o.z.) i procesowego (tj. art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 i § 2 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 104 § 2 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 9 k.p.a., art. 155 k.p.a.) - były bezzasadne.

2. Zaskarżone decyzje zostały podjęte w trybie przewidzianym w art. 155 k.p.a., zgodnie z którym: "decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio". Postępowanie prowadzone na podstawie art. 155 k.p.a. nie prowadzi do ponownego rozpoznania sprawy zakończonej decyzją ostateczną ani do rozszerzenia jego zakresu. Jego celem jest jedynie ustalenie, czy spełniły się przesłanki w nim wymienione, a w konsekwencji - czy możliwa jest zmiana lub uchylenie decyzji ostatecznej, w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego. Trybu z art. 155 k.p.a. nie można traktować jako służącego do ponownego rozpatrzenia sprawy zakończonej już decyzją ostateczną niejako w kolejnej trzeciej instancji. Przedmiotem postępowania w tym trybie nie jest bowiem ponowne rozpatrzenie sprawy ale byt prawny dotychczasowej decyzji (por. wyrok NSA z 23 listopada 2022 r., sygn. akt III OSK 1494/21).

3. W ocenie Sądu, zaskarżone decyzje organów są prawidłowe (tj. zgodne z prawem) oraz bardzo dobrze i logicznie uzasadnione. Zgodnie z dyspozycją art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie okoliczności faktycznych, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się opierał jak i przyczyn, które spowodowały, iż innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Ponadto uzasadnienie prawne decyzji musi także zawierać wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Oznacza to, że prawidłowe ustalenie stanu faktycznego jest konieczne dla późniejszego prawidłowego zastosowania odpowiednich przepisów prawa materialnego lub ich wykładni w stanie faktycznym sprawy, który nie może budzić żadnych wątpliwości (por. wyrok NSA z 24 czerwca 2022 r., sygn. akt I GSK 1571/21).

4. W pierwszej kolejności wskazać należy, że niezasadny jest zarzut skarżącej, wskazujący na to, że organ ochrony konserwatorskiej całkowicie pominął fakt, że celem skarżącej "(...) nie jest całkowite wykreślenie nieruchomości z rejestru, a jedynie ograniczenie pierwotnej decyzji, gdyż dla przedmiotowej inwestycji potrzebny jest jedynie fragment ogrodu". Podkreślić trzeba, że we wniosku z 5 maja 2021 r. Gminy Miasta T. skierowanym do [...] Konserwatora Zabytków, Gmina zażądała uchylenia decyzji WKZ w T. z [...] lipca 1986 r. w żaden sposób nie ograniczając tego żądania do jakiegokolwiek obszaru (zakresu). Gmina wskazała przy tym, że: "(...) warunkiem koniecznym do osiągnięcia odpowiedniego standardu bezpieczeństwa w ruchu drogowym na skrzyżowaniu Trasy Średnicowej [...]z ul. [...] jest możliwość ingerencji w teren działki nr [...] ob. [...] (...) na której znajduje się willa z ogrodem (...)." Załącznik graficzny do odwołania przedstawia projektowane rondo. Nie zawiera natomiast określenia granic terenu, w odniesieniu do którego sformułowano żądanie uchylenia decyzji o wpisie do rejestru zabytków.

W utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że w sytuacji wszczęcia postępowania na żądanie strony, treść zgłoszonego żądania określa rodzaj sprawy będącej przedmiotem postępowania, a także wyznacza właściwą normę prawa materialnego lub procesowego, która będzie relewantna dla ustalenia zakresu podmiotowego i przedmiotowego postępowania. Organ administracji jest tym żądaniem związany, gdyż tylko i wyłącznie strona składająca podanie określa przedmiot swojego żądania i nim rozporządza. Innymi słowy, owo żądanie strony, wyznacza granice sprawy administracyjnej podlegającej załatwieniu w danym postępowaniu administracyjnym (por. wyrok WSA w Warszawie z 6 kwietnia 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 1463/17; wyrok NSA z 8 marca 2019 r., sygn. akt I GSK 895/18).

Zatem organy rozpatrując wniosek Gminy Miasta T. kierowały się żądaniem Gminy ściśle określonym w złożonym wniosku (tj. uchylenia decyzji w całości w trybie art. 155 k.p.a.). Postępowanie takie było w pełni prawidłowe i zgodne z wnioskiem skarżącej.

5. W dalszej kolejności wskazać zatem należy kilka zasadniczych okoliczności mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy.

Po pierwsze – już w 2013 r. właściwe w sprawie organy odmówiły uzgodnienia projektu MPZP dla obszaru położonego w rejonie ulic [...], [...] oraz [...] w T., m. in. z uwagi na wyznaczenie w projekcie na terenie dz. ewid. nr [...] dwóch odrębnych jednostek planistycznych o odmiennych warunkach zagospodarowania, mimo tego, że wpisane do rejestru zabytków jednorodne stylowo modernistyczne założenie zieleni wraz z willą obejmuje cały jej teren. W opinii z 17 lutego 2016 r. dotyczącej opisywanej inwestycji drogowej podkreślono wartość zabytkową tego założenia modernistycznego oraz określono nakazy i zakazy dla tego terenu.

Po drugie – w sprawie ustalono bezsporny stan faktyczny, zgodnie z którym, przedmiotowa nieruchomość zajmuje obszar około 2000 m2. Znajduje się na niej budynek mieszkalny (willa) zajmujący powierzchnię na działce 147 m2 i budynek garażowy (dawna wozownia) o powierzchni 42,3 m2. Od ul. [...] znajduje się dostęp pieszy do nieruchomości, natomiast od strony ul. [...] jest wjazd i dostęp pieszy. W willi funkcjonuje obecnie miejska instytucja publiczna, która zajmuje się aktywizacją społeczną mieszkańców - Centrum Aktywności Lokalnej. Na nieruchomości, tj. na działce z ogrodem, znajduje się budynek modernistycznej willi. Przed domem, na terenie ogrodu, znajduje się niewielki basen o powierzchni 27 m2 oraz wykonane w kamieniu murki oporowe i alejki doprowadzające komunikację wewnętrzną ogrodu w okolice jego granic u zbiegu ul. [...] i [...].

Po trzecie - decyzja z [...] lipca 1986 r. o wpisie willi wraz z założeniem zieleni (T. ul. [...] 38) jest decyzją ostateczną. Minister decyzją z 3 marca 2021 r. odmówił skreślenia z rejestru zabytków części założenia zieleni przy willi E.P. przy ul. [...] w T. stwierdzając, że przedmiotowa część nieruchomości nr ewid. [...] (obręb [...]) nie utraciła wartości historycznej, naukowej i artystycznej, pozostaje przy tym spójnym elementem koncepcji przestrzennej zabytkowego założenia ogrodowo - willowego przy ul. [...] w T.. Ponadto, nie straciły na aktualności przesłanki, które uzasadniały wpisanie omawianej części nieruchomości do rejestru zabytków. Wobec powyższych ustaleń stwierdzono, że nie zachodzą ustawowe przesłanki do częściowego jej skreślenia z tego rejestru. Decyzja to została podjęta przez Ministra m.in. w oparciu o opinię dr inż. arch. kraj. W.B., opinię prof. nadzw. dr. hab. inż. arch. Z.M. oraz opinię opracowaną przez Oddział Terenowy w T. Narodowego Instytutu Dziedzictwa. Z opinii dotyczącej oceny zieleni i stanu jej zachowania na terenie ogrodu modernistycznego przy willi przy zbiegu ul. [...] i [...] w T., wpisanej do rejestru zabytków pod numerem [...], dz. nr [...] (obręb nr [...]) w T., którą w marcu 2019 r. opracował specjalista dendrolog, dr inż. arch. kraj. W.B.wynika, przedmiotowe założenie willowo-ogrodowe stanowi dużą wartość w krajobrazie T.. Największą jego wartością jest pełna integralność, jako kompozycji modernistycznej. Wskazano, między innymi że naruszenie integralności ogrodu, jako kompozycji modernistycznej, stanowić będzie dużą ingerencję w zabytkowy układ założenia stanowiący z zielenią jedną całość. Dodatkowo z opinii dotyczącej zakresu zmiany zasięgu wpisu do rejestru zabytków willi z założeniem ogrodu przy ul. [...], opracowanej w marcu 2019 r. przez rzeczoznawcę Stowarzyszenia Konserwatorów Zabytków prof. dr. hab. inż. arch. Z.M., na zlecenie Miejskiego Zarządu Dróg w T. wynika, że "(...) jest to przykład idealnej kompozycji modernistycznej w postaci zintegrowanego układu architektury, ogrodu oraz relacji do zastanego układu krzyżujących się ulic. Najcenniejszym elementem tego założenia jest regularny narys całej kompozycji o wyrafinowanych proporcjach i umieszczeniem obiektu głównego, tj. willi w "głębokim" układzie w stosunku do przebiegu ulic (...) uszczuplenie terenu ogrodu rozważane w związku inwestycją drogową jest wykluczone z konserwatorskiego punktu widzenia. Nie zachodzą jakiekolwiek merytoryczne przesłanki pozwalające nawet na fragmentaryczne przekształcenie tego założenia bez naruszenia jego wartości artystycznych, historycznych i naukowych, stanowiących podstawę jego wpisu do rejestru zabytków, a także przesłanki ustawowe pozwalające na skreślenie przedmiotowej części założenia z rejestru zabytków lub zmiany decyzji wpisowej w tym zakresie". Z opinii specjalistycznej z 30 października 2020 r. opracowanej przez Oddział Terenowy w T. Narodowego Instytutu Dziedzictwa wynika, że: "(...) zabytkowy miejski układ willowo-ogrodowy zachował zasięg wyznaczony historycznym ogrodzeniem, nasadzeniami drzew i krzewów oraz jest zgodny z granicami określonymi w decyzji o wpisie do rejestru zabytków, (...) zabytek zachował historyczne rozplanowanie przestrzenne o czytelnych nawarstwieniach stylowych z cennym drzewostanem, wytyczonymi alejkami i elementami małej architektury ogrodowej. Teren ogrodu, w szczególności jego południowo-zachodnia część wnioskowana do skreślenia z rejestru zabytków stanowi zwartą kompozycję przestrzenną, tworzy wraz z budynkiem willi integralną całość o dużych wartościach przyrodniczych (w szacie roślinnej przetrwały okazy historycznych nasadzeń) i artystycznych, nie uległa zniszczeniu w stopniu powodującym utratę wartości zabytkowych. Otoczenie głównego obiektu mieszkalnego ogrodem stanowi o specyfice tego typu zabudowy. Pełnił on funkcje ozdobne i użytkowe, podnosił atrakcyjność miejsca, tworzy specyficzną enklawę zieleni, stanowi element identyfikujący tzw. [...] w zurbanizowanym krajobrazie miasta".

Z argumentacji zawartej we wskazanych opracowaniach wynika więc bezsprzecznie, że uszczuplenie terenu ogrodu rozważane w związku z inwestycją drogową jest wykluczone z konserwatorskiego punku widzenia a potencjalna ingerencja pozbawiłaby sensu wpisanie założenia ogrodowo - willowego do rejestru zabytku. Argumenty te nie pozostawiają jakiejkolwiek wątpliwości, iż willa wraz z całym terenem do niej przyległym stanowi "zabytek" w rozumieniu art. 3 pkt 1 u.o.z. Za najcenniejszą wartość zabytku uznaje się jego autentyzm, czyli stopień zachowania oryginalnej substancji. Choć stopień zachowania oryginalnej substancji zabytku nie jest jedynym wyznacznikiem jego autentyzmu, jednakże stanowi niewątpliwy wyznacznik i źródło wartości zabytkowych. Kryterium autentyczności, w rozumieniu materiałów, technologii, konkretnych rozwiązań projektowych, nierozerwalnie związane jest z pojęciem stanu oryginalnego, który pełni rolę dokumentu historycznego i wiąże się z oryginalnością samej substancji (por. wyrok NSA z 14 czerwca 2022 r., sygn. akt II OSK 1848/19).

Po czwarte - organ odnosząc się do raportów audytu bezpieczeństwa ruchu drogowego opracowanych w 2019 r. wskazał, że rzeczywiście w latach 2018-2020 doszło do 10 kolizji drogowych w wyniku których nikt nie zginął, ani nie został ranny. Dodatkowo z raportu z Audytu Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego z 10 czerwca 2019 r. wynika, że zastosowanie ronda turbinowego jest rozwiązaniem właściwym z punktu widzenia bezpieczeństwa ruchu drogowego. Jednakże wskazano również, że: "(...) wybierając konkretne rozwiązanie należy mieć na uwadze, że jeśli celem jest redukcja liczby zdarzeń drogowych lepszym rozwiązaniem będzie montaż sygnalizacji, natomiast, jeśli celem jest zmniejszenie przede wszystkim skutków zdarzeń to zdecydowaniem bardziej właściwym rozwiązaniem będzie budowa ronda." Ponadto: "(...)należy sprawdzić, czy bliskie sąsiedztwo skrzyżowań nie spowoduje wzajemnego ich blokowania (...)". Mając na uwadze, że: a) ilość kolizji drogowych na przestrzeni 2 lat jest niewielka, b) w wyniku tych kolizji drogowych nikt nie zginął i nie został ranny, c) montaż sygnalizacji świetlnej jeszcze bardziej zredukuje i tak niewielką ilość kolizji drogowych, d) budowa ronda nie zmniejszy ilości kolizji drogowych, lecz zmniejszy ich skutki – zdaniem organu, montaż sygnalizacji świetlnej zapewni bezpieczeństwo ruchu drogowego na skrzyżowaniu ul. [...] i ul. [...], bez konieczności zajmowania terenu założenia ogrodowo-willowego wpisanego do rejestru zabytków. Sąd w pełni podziela takie wnioski. Są logiczne i odpowiednio obudowane argumentacyjnie.

Po piąte – dodatkowa argumentacja skarżącej gminy wskazująca na to, że "(...) Proboszcz Parafii Rzymskokatolickiej pw. [...] poinformował, że z aprobatą przyjął zamierzenia dotyczące przebudowy skrzyżowania ul. [...]/ul. [...]" oraz, że "(...) w ramach przeprowadzonych konsultacji społecznych mieszkańcy T. wyraźnie opowiedzieli się za kontynuacją budowy Trasy Średnicowej [...]" jest na tle niniejszej sprawy dosyć kuriozalna i pozbawiona argumentacji prawniczej. Konsultacje społeczne nie mogą bowiem w żaden sposób prowadzić np. do wykreślenia z rejestru zabytków danej nieruchomości lub pozbawić zabytek jego cech charakterystycznych (np. części zabytkowego ogrodu). Nie można bowiem w drodze konsultacji czy też referendów decydować o tym, czy dany obiekt (zabytek) powinien nadal być zabytkiem. Taka sytuacja powodowałaby, że konserwatorskie organy specjalistyczne nie byłyby potrzebne a o konkretnych "zabytkach" decydowałaby większość społeczności lokalnej (np. w drodze konsultacji). Organy ochrony zabytków posiadają natomiast szczególne uprawnienie w zakresie badania wartości artystycznych, historycznych lub zabytkowych obiektów podlegających wpisowi do rejestru zabytków (por. wyrok NSA z 24 stycznia 2017 r., sygn. akt II OSK 1052/15). Ich zadaniem jest zapobieganie takim działaniom, które mogłyby prowadzić zarówno do naruszenia lub zmiany wyglądu zabytku wpisanego do rejestru, jak i utrudnić utrzymanie zabytkowego terenu w jego pierwotnym układzie przestrzenno-architektonicznym, uniemożliwić jego zachowanie, czy też spowodować obniżenie lub utratę jego zabytkowych wartości (por. wyrok WSA w Warszawie z 18 kwietnia 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 2413/18).

Podobnie również argument wskazujący na to, że sąsiad (tj. proboszcz) przedmiotowej nieruchomości zabytkowej "(...) z aprobatą przyjął zamierzenia dotyczące przebudowy skrzyżowania", tzn. inaczej mówiąc, wyraził zgodę na trwałą ingerencję w zabytkową nieruchomość sąsiednią bez żadnej trwałej ingerencji we własną nieruchomość (poza czasowym udostępnieniem części placu przy kościele, gdyż "(...) większa ingerencja we wspomnianą nieruchomości przy kościele mogłyby doprowadzić do sparaliżowania działalności parafii [...] i sanktuarium"). Sytuacja w której sąsiad nieruchomości zabytkowej, aprobuje ingerencję w inny sąsiedni zabytek a skarżąca gmina wskazuje ten argument jako uzasadnienie zastosowania trybu przewidzianego w art. 155 k.p.a. (jak się wydaje, jest to argument wskazując na "interes społeczny") jest nieporozumieniem i niezrozumieniem pojęcia "interes społeczny" z art. 155 k.p.a.

6. Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę jako bezzasadną.