Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 565/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2022-03-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 124 ust. 1 i ust. 3
journal: Dz.U. 2020 poz 1990
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
article: art. 33 ust. 2, ust. 7
journal: Dz.U. 2021 poz 777
law: Ustawa z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych - t.j.
article: art. 7, art. 14 par. 1, art. 39 zn.3 par. 2, par. 4, art. 77 par. 1, art. 80
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 135, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a) i c), art. 200, art. 205 par. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Dnia 3 marca 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Sieniuć Asesor WSA Marcin Olejniczak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 3 marca 2022 roku sprawy ze skargi S. J. i A. J. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z [...], nr [...]; 2. zasądza od Wojewody [...] solidarnie na rzecz skarżących S. J. i A. J. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. B.A.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] Wojewoda [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] nr [...] orzekającą o:

- ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości położonej w województwie [...], powiecie [...], gminie Ł., obrębie [...], oznaczonej w ewidencji gruntów numerami: 64/1, 65, 66 o łącznej powierzchni 1,43 ha, stanowiącej własność S. J. oraz A. J., poprzez udzielenie A Sp. z o.o. z siedzibą w W. zezwolenia na założenie i przeprowadzenie na nieruchomości przewodów i urządzeń łączność publicznej w postaci podwieszenia kabla światłowodowego typu ADSS na istniejącej podbudowie słupowej linii elektroenergetycznej nN. Rozbieżność w numeracji działki 64/1 pomiędzy księgą wieczystą, a ewidencja gruntów i budynków wynika z przeprowadzonej w 2006r. modernizacji obrębu [...], w wyniku której działce o nr 64 o pow. 0,68 ha odpowiada działka nr 64/1 o pow. 0,67 ha. Przedmiotowa inwestycja zostanie zrealizowana w wyznaczonym pasie technologicznym linii o długości 100,5 m i szerokości 3 m, co daje powierzchnię udostępnienia 302,2 m2dla działki 64/1, w pasie technologicznym linii o długości 10,6 m i szerokości 3 m, co daje powierzchnię udostępnienia 32,1 m2 dla działki 65 oraz w pasie technologicznym linii o długości 20,8 m i szerokości 3 m, co daje powierzchnię udostępnienia 62,4 m2 dla działki 66. Powierzchnia udostępnianych działek została przedstawiona na załączniku mapowym, będącym integralną częścią decyzji. Nad powierzchnią nieruchomości zostanie podwieszony kabel światłowodowy ADSS na istniejącej podbudowie słupowej linii elektroenergetycznej nN;

- zobowiązaniu A Sp. z o.o. z siedzibą w W. niezwłocznie po zakończeniu inwestycji do przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego oraz o poinformowaniu o tym fakcie Starosty [...];

- ustaleniu odszkodowanie za szkody powstałe wskutek realizacji ww. inwestycji w odrębnej decyzji po zakończeniu inwestycji;

- zobowiązaniu każdoczesnego właściciela powołanej nieruchomości do udostępnienia jej w celu wykonania czynności związanych z konserwacją oraz usuwaniem awarii przedmiotowych przewodów i urządzeń łączności publicznej.

W uzasadnieniu tej decyzji Wojewoda wskazał, że przedmiotowa inwestycja wpisuje się w zapisy art. 47 ustawy z dnia 7 maja 2010r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, a także mieści się w katalogu celów publicznych i ujęta została w treści art. 6 u.g.n. jako łączność publiczna. Zgodnie z art. 4 pkt 18 u.g.n. przez łączność publiczną należy rozumieć infrastrukturę telekomunikacyjną służącą zapewnieniu publicznie dostępnych usług telekomunikacyjnych w rozumieniu przepisów prawa telekomunikacyjnego. W myśl art. 2 pkt 8 ustawy z dnia 16 lipca 2004r. Prawo telekomunikacyjne (t.j. Dz. U. z 2021r., poz. 576) infrastruktura telekomunikacyjna, to urządzenia telekomunikacyjne, oprócz telekomunikacyjnych urządzeń końcowych, oraz w szczególności linie, kanalizacje kablowe, słupy, wieże, maszty, kable, przewody oraz osprzęt, wykorzystywane do zapewnienia telekomunikacji. W świetle powyższych definicji, podwieszenie kabla światłowodowego na istniejącej podbudowie słupowej linii elektroenergetycznej nN kwalifikuje się jako cel publiczny oraz wchodzi w zakres uregulowany w art. 124 u.g.n.

Wojewoda, jako prawidłowe uznał przyjęcie przez organ I instancji ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości w pasie technologicznym, który w swej istocie ma przede wszystkim zapewnić dostępność do wybudowanej infrastruktury na nieruchomości po jej realizacji oraz ograniczyć zagospodarowanie terenu w granicach tego pasa. Ponadto Wojewoda stwierdził, że zadbano o słuszny interes strony mając na uwadze fakt, aby zakres uszczuplenia praw współwłaścicieli nieruchomości był jak najmniej uciążliwy, stąd przedmiotowe kable podwieszone zostaną na już istniejącej podbudowie słupowej, a pas technologiczny umożliwiający inwestorowi realizację inwestycji celu publicznego - inwestycji, realizowanej w interesie społecznym i mającej służyć ogółowi odpowiada pasowi technologicznemu określonemu przez inwestora we wniosku wszczynającym postępowanie.

Wojewoda zwrócił uwagę, że kwestią sporną jest prawidłowość czynności podjętych przez wnioskodawcę na etapie poprzedzającym wszczęcie postępowania, a konkretnie brak gratyfikacji finansowej dla właściciela nieruchomości, w zamian za udostępnienie.

Mając na uwadze powyższe Wojewoda wskazał, że na gruncie art. 33 ust. 2 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnej aktualność zachowuje pogląd wyrażony w odniesieniu do art. 140 ust. 3 Prawo Telekomunikacyjne, że przepis ów w części dotyczącej odpłatności ma charakter dyspozytywny (S. Piątek, Prawo telekomunikacyjne, art. 140, Nb 15). Brzmienie art. 33 ust. 2 o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnej, wyraźnie dopuszcza możliwość wprowadzenia przez strony odstępstw od zasady odpłatności w umowie o korzystanie z nieruchomości. W konsekwencji nie widać przeszkód, by w ramach wyznaczonych przez zasadę swobody umów (art. 3531 KC) osoba uprawniona zrezygnowała z wynagrodzenia za udostępnienie nieruchomości. Na tej samej zasadzie, na gruncie art. 33 ust. 2 pkt 1-4 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnej (w pierwotnym brzmieniu) strony mogły wyjątkowo uzgodnić, że operator będzie wnosił opłaty za korzystanie z nieruchomości, mimo że zainstalowane obiekty lub urządzenia służyły zapewnieniu telekomunikacji dysponentom nieruchomości. Wydaje się, iż strony mogą także uzgodnić, że operator w zamian za pozyskanie dostępu do nieruchomości dokona świadczenia niepieniężnego na rzecz właściciela nieruchomości (za dopuszczalnością przyjęcia takiego rozwiązania pod rządem art. 140 ust. 3 Prawo Telekomunikacyjne opowiedział się jednoznacznie S. Piątek, Prawo telekomunikacyjne, art. 140, Nb 15). (Komentarz z 2013r., wyd. 1. do ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych).

W dalszej kolejności Wojewoda wskazał, że właścicielami nieruchomości oznaczona jako działki nr 64/1, 65, 66 o łącznej powierzchni 1,43 ha w obrębie [...], gm. Ł. są S. J. oraz A. J..

Następnie Wojewoda wyjaśnił, że z przedstawionej przez inwestora dokumentacji wynika, iż założenie i przeprowadzenie przewodów i urządzeń łączności publicznej, w postaci podwieszenia kabla światłowodowego typu ADSS na istniejącej podbudowie słupowej linii elektroenergetycznej nN stanowiących infrastrukturę telekomunikacyjną na przedmiotowej nieruchomości było przedmiotem rozmów z ww. osobami.

W odniesieniu do powyższego Wojewoda wyjaśnił, że pismami (o wskazanych numerach) z dnia 19 września 2019r. Ł. K. reprezentujący A Sp. z o.o. z siedzibą w W. skierowanymi do S. J. oraz A. J., zawnioskował o zawarcie umowy o dostęp do nieruchomości w celu wybudowania i utrzymania sieci światłowodowej, na warunkach określonych w projekcie umowy, stanowiącym załącznik do pisma.

Ponadto Wojewoda wskazał, że w toku postępowania odwoławczego ustalono, że udostępnienie przedmiotowej nieruchomości było tematem rozmów podczas spotkania stron, które odbyło się 21 maja 2019r. Na spotkaniu tym A. J. poinformowała, że wyraża zgodę na wejście w teren i wykonanie prac w ramach budowy sieci w postaci napowietrznego kabla światłowodowego pod warunkiem wypłaty jednorazowego odszkodowania w wysokości 10 000,00 zł za udostępnienie działki nr 64/1, 5 000,00 zł za udostępnienie działki nr 65 oraz 5 000,00 zł za udostępnienie działki nr 66. Z negocjacji tych została sporządzona notatki służbowa, które podpisali obecni na spotkaniu, tj. A. J. oraz dwaj przedstawiciele spółki A. Podpisanie tych notatek przez przedstawicieli A – zdaniem Wojewody - nie świadczy o przyjęciu przez nich warunków proponowanych przez właściciela działki, jak twierdzi strona skarżąca, świadczy jedynie o powzięciu wiedzy o warunkach jakie musi spełnić inwestor, by doszło do podpisania umowy o udostępnienie nieruchomości.

W ocenie Wojewody, bezspornym jest zatem fakt, że inwestor wystąpił do współwłaścicieli nieruchomości o udostępnienie nieruchomości oznaczonej jako działka nr 64/1, 65, 66 w celu założenia i przeprowadzenia na nieruchomości przewodów i urządzeń łączności publicznej w postaci podwieszenia kabla światłowodowego typu ADSS na istniejącej podbudowie słupów linii elektroenergetycznej nN. Wojewoda stwierdził przy tym, że w wyniku prowadzonych rozmów doszło do przedstawienia sobie przez strony warunków, które były dla nich wzajemnie nie do przyjęcia, a procedura zawarcia umowy nie przyniosła oczekiwanego rezultatu. Pomimo upływu rzeczonych 30 dni nie doszło do zawarcia takiej umowy. W świetle powyższych okoliczności operator na podstawie art. 124 u.g.n. w związku z przywołanym art. 33 wniósł o wydanie decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości.

Jednocześnie Wojewoda zwrócił uwagę, że zgodnie z art. 124 ust. 4 u.g.n. na inwestorze ciąży obowiązek przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego, niezwłocznie po założeniu i przeprowadzeniu przewodów i urządzeń łączności publicznej, w postaci kabla światłowodowego typu ADSS na istniejącej podbudowie słupowej linii elektroenergetycznej nN. Jeżeli przywrócenie nieruchomości do stanu poprzedniego jest niemożliwe albo powoduje nadmierne trudności lub koszty, stosuje się odpowiednio przepis art. 128 ust. 4. Z regulacji tej wynika zatem jednoznacznie, iż odszkodowanie w tym zakresie może być przyznane dopiero po zakończeniu na nieruchomości prac, związanych z realizacją inwestycji. Zgodnie z art. 128 ust. 4 odszkodowanie przysługuje za powstałe szkody, powinno ono odpowiadać wartości poniesionych szkód. Jeżeli wskutek tych zdarzeń zmniejszy się wartość nieruchomości, odszkodowanie powiększa się o kwotę odpowiadającą temu zmniejszeniu.

Wojewoda odnosząc się do zarzutu strony skarżącej w zakresie nieprawidłowego ustalenia przez organ I instancji, uczestników postępowania, tj. nieuwzględnienia w toku postępowania właściciela linii elektroenergetycznej, podkreślił, że przedmiotowe postępowanie toczy się w zakresie udostępnienia nieruchomości oznaczonej numerem ww. działki 64/1, 65, 66 w celu założenia i przeprowadzenia przewodów i urządzeń łączności publicznej, w postaci kabla światłowodowego typu ADSS na istniejącej podbudowie słupowej linii elektroenergetycznej nN, nie zaś w zakresie udostępnienia słupów elektroenergetycznych w celu podwieszania infrastruktury telekomunikacyjnej. Wojewoda wyjaśnił przy tym, że obowiązki inwestora związane z zapewnieniem dostępu do istniejącej infrastruktury, w tym słupów elektroenergetycznych, która może być wykorzystana do instalacji sieci telekomunikacyjnej nie są przedmiotem niniejszego postępowania. Tym samym – zdaniem Wojewody - zarzut strony skarżącej w zakresie nieprawidłowego ustalenia przez organ I instancji uczestników postępowania, jest nietrafny i nie dopatrzył się w tym zakresie uchybień.

Wojewoda zauważył, że stosownie do treści art. 124 ust. 1b u.g.n. w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej postanowieniem z [...] r. nr [...] uzgodnił w całości projekt decyzji Starosty [...] w sprawie ograniczenia sposobu przedmiotowej nieruchomości w zakresie urządzeń łączności publicznej.

Skargę na tę decyzję złożyli S. J. i A. J., zarzucając:

1. naruszenie prawa materialnego, tj.:

a) art. 124 ust. 1 u.g.n., poprzez jego błędne zastosowanie i wydanie decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości pomimo tego, że właściciele nieruchomości wyrazili zgodę na odpłatne ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości,

b) art. 124 ust. 1 u.gn. w zw. z art 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez dokonanie nieprawidłowego ustalenia, że ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości w postaci wyznaczenia pasu technologicznego mieści się w hipotezie art. 124 ust. 1 u.g.n., podczas gdy w art. 124 ust. 1 u.g.n. mowa jest jedynie o zakładaniu urządzeń szczegółowo tam wyliczonych, natomiast brak jest podstaw do przyjęcia, że celem ustawodawcy było również objęcie hipotezą pasa technologicznego w sąsiedztwie urządzeń, tym samym doszło do rażącego naruszenia prawa polegającego na ograniczeniu prawa własności poprzez dokonanie tego ograniczenia bez podstawy prawnej,

c) art. 33 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych w zw. z art. 124 ust. 1 u.g.n. poprzez brak spełnienia przesłanki niezbędności planowanej inwestycji,

d) art. 33 ust. 1 i 3 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych w zw. z art. 124 ust. 1 u.g.n. w zw. z art. 8 § 1 k.p.a. poprzez brak spełnienia przesłanki uzasadniającej ograniczenie praw właścicielskich w związku z pozornymi rokowaniami Spółki z właścicielami nieruchomości o uzyskanie zgody na realizację inwestycji, których celem faktycznie nie było uzyskanie zgody od właścicieli na odpłatne ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości i zawarcie umowy, a jedynie wytworzenie dokumentu potwierdzającego przeprowadzenie negocjacji celem przedstawienia go w postępowaniu administracyjnym;

2. naruszenie przepisów postępowania, tj.:

a) naruszenie art. 7, 77 § 1, 78 § 1 i 2, 80 k.p.a. oraz art. 15 k.p.a. poprzez zaniechanie zebrania materiału dowodowego na skutek oddalenia wniosków dowodowych strony, co w konsekwencji spowodowało, że materiał dowodowy zgromadzony w sprawie jest niekompletny, a także naruszenie przez organ zasady dwuinstancyjności postępowania,

b) naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. zw. z art. 28 k.p.a. poprzez niezawiadomienie przez organ strony postępowania o toczącym się postępowaniu, a w konsekwencji pozbawienie tej strony prawa do czynnego udziału w tym postępowaniu,

c) naruszenie art. 14 § 1 k.p.a. poprzez niezałatwienie sprawy administracyjnej w formie pisemnej i doręczenie decyzji administracyjnej w formie wydruku określonego w art. 393 k.p.a.

W oparciu o powyższe zarzutu skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi skarżący podnieśli, że podtrzymują swoje stanowisko przedstawione w odwołaniu. Wskazali nadto, że A Sp. z o.o. uzyskała od właściciela nieruchomości zgodę na odpłatne wejście na ich nieruchomość w celu wykonania prac określonych w notatkach służbowych z negocjacji w dniu 21 maja 2019r., a zatem brak było podstaw do ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości w trybie art. 124 u.g.n.

W ocenie skarżących organ I instancji bezpodstawnie oddalił wnioski dowodowe zgłoszone w piśmie z dnia 17 lutego 2020r. Zdaniem skarżących, umowa co do sposobu ograniczenia korzystania z nieruchomości została zawarta. Dodali, że z treści notatek jednoznacznie wynika, że ustalają wypłatę jednorazowego odszkodowania i zgodnie z tymi porozumieniami stron kwoty odszkodowania zostaną zapłacone w terminie 30 dni po zakończeniu prac i zostały zatwierdzone do wypłaty przez dwóch przedstawicieli A Sp. z o.o. Zdaniem skarżących, organ zobowiązany był do ustalenia, czy Spółka miała rzeczywista wolę zawarcia umowy i zapłaty odszkodowania, czy też negocjacje były pozorne. Skarżący podtrzymali również zarzut dotyczący nieprawidłowego ustalenia uczestników postępowania.

W odpowiedzi na tę skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie. Ponadto Wojewoda wyjaśnił, że w związku z wprowadzeniem stanu epidemicznego od dnia 18 kwietnia 2020r., wydruk pisma wytworzonego w formie dokumentu elektronicznego, na podstawie art. 393 § 4 k.p.a., uzyskał moc dowodową dokumentu urzędowego, co oznacza, że stanowi dowód tego, co zostało stwierdzone w piśmie wydanym oryginalnie w formie dokumentu elektronicznego, a jego doręczenie w formie pisemnej w trybie przewidzianym do doręczeń w postaci papierowej, jest skuteczne w rozumieniu przepisów k.p.a. Jednocześnie Wojewoda zwrócił uwagę, że jak wynika z Umowy o dofinansowanie nr [...] Projektu "Sieć NGA dla obszaru [...] [...] w ramach Programu Operacyjnego Polska -Cyfrowa na lata 2014-2020 Oś priorytetowa nr 1 "Powszechny dostęp do szybkiego Internetu", planowana do realizacji inwestycja jest finansowana w części ze środków Unii Europejskiej. Umowa ta nie przesądza o zakresie realizacji inwestycji, a stanowi jedynie o warunkach uzyskania ewentualnego, dodatkowego źródła finansowania przedmiotowej inwestycji. Wygaśnięcie lub rozwiązanie umowy, skutkowałoby koniecznością pokrycia całości kosztów inwestycyjnych przez Inwestora. Wojewoda dodał przy tym, że stosowny dokument - aneks do umowy potwierdzający przedłużenie okresu realizacji ww. umowy o dofinansowania został pozyskany przez organ odwoławczy w postępowaniu odwoławczym od decyzji Starosty [...] z dnia [...] nr [...] orzekającej o zezwoleniu na niezwłoczne zajęcie części nieruchomości położonej w województwie [...], powiecie [...], gminie Ł., obrębie [...], oznaczonej w ewidencji gruntów numerami 64/1, 65 i 66 o łącznej powierzchni 1,43 ha, stanowiącej własność A. J. i S. J., w zakresie zgodnym z postanowieniami decyzji z dnia [...], znak: [...] oraz nadaniu decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. W postępowaniu tym, uzyskanie dofinansowania przedmiotowej inwestycji środkami z budżetu Unii Europejskiej stanowiło potwierdzenie spełnienia okoliczności wymaganych do wydania decyzji w trybie art. 124 ust. 1a. u.g.n.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 15 zzs4 ust. 2 ustawy z dnia 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020r., poz. 1842), zwanej ustawą covidową, znowelizowanym na mocy art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 28 maja 2021r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 1090), z dniem 3 lipca 2021r., w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu. Zgodnie zaś z art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy covidowej przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.

Na tle tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 30 listopada 2020r., sygn. akt II OPS 6/19, wyraził pogląd, iż "prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami uCOVID-19 jest m.in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19 (...). Z perspektywy zachowania prawa do rzetelnego procesu sądowego najistotniejsze jest zachowanie prawa przedstawienia przez stronę swojego stanowiska w sprawie (gwarancja prawa do obrony). (...) Dopuszczalne przepisami szczególnymi odstępstwo od posiedzenia jawnego sądu administracyjnego na rzecz formy niejawnej winno bowiem następować z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego".

Zważywszy na treść powyższej regulacji zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału II z dnia 7 lutego 2022r. niniejsza sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy covidowej, ziściły się bowiem warunki określone w tym przepisie. Rozpoznanie tej sprawy jest konieczne, co znajduje potwierdzenie w zarządzeniu o rozprawie zdalnej z dnia 3 stycznia 2022r., jednakże rozprawy tej, wymaganej przez ustawę, nie można przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku z uwagi na fakt, że skarżący i uczestnik postępowania nie potwierdzili możliwości technicznych w zakresie uczestniczenia w tej rozprawie, mimo wezwania, co skutkowało skierowaniem sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w trybie tego przepisu, o czym strony zostały zawiadomione w drodze zarządzenia z dnia 7 lutego 2022r.

Wymagany przy tym przywołaną wyżej uchwałą NSA standard ochrony praw stron w niniejszej sprawie został zachowany, skoro wskazanym powyżej zarządzeniem strony zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie, względnie uzupełnienia dotychczasowej argumentacji (zarządzenie o rozprawie zdalnej z dnia 3 stycznia 2022 r.).

Stosownie natomiast do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2021r., poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2022r., poz. 329), zwanej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, nie będąc przy tym związany granicami skargi, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne.

Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art.145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Przy czym stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę sąd, co zasady, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).

W ocenie Sądu, skarga zasługuje na uwzględnienie – chociaż nie wszystkie podniesione w niej zarzuty są trafne - bowiem zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji, zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego i postępowania, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.

Materialnoprawną podstawą wydania zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy art. 124 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020r., poz. 1990) w związku z art. 33 ust. 7 ustawy z dnia 7 maja 2010r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. z 2021r., poz. 777). W ramach tej sprawy należy zwrócić uwagę na przepis art. 124 ust. 1 i ust. 3 u.g.n. i art. 33 ust. 2 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych. Wspomniany przepis art. 124 ust. 1 u.g.n. stanowi, iż starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Zgodnie z ust. 3 ww. przepisu, udzielenie zezwolenia, o którym mowa w ust. 1, powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac, o których mowa w ust. 1. Rokowania przeprowadza osoba lub jednostka organizacyjna zamierzająca wystąpić z wnioskiem o zezwolenie. Do wniosku należy dołączyć dokumenty z przeprowadzonych rokowań. Natomiast przepis art. 33 ust. 2 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych stanowi, że korzystanie z nieruchomości, o których mowa w ust. 1, jest odpłatne, chyba że strony umowy, o której mowa w ust. 3, postanowią inaczej.

Z powyższych przesłanek jednoznacznie wynika, iż wydanie przez organ decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości powinno być poprzedzone rokowaniami. W zamyśle rokowania mają doprowadzić do zawarcia umowy. A podkreślić należy, że ww. art. 33 ust. 2, który ma zastosowanie w tej sprawie, z racji charakteru inwestycji, jednoznacznie wskazuje, iż wolą ustawodawcy było odpłatne korzystanie z nieruchomości celem umieszczenia na nieruchomości obiektów i urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej w celu niezwiązanym z zapewnieniem telekomunikacji w budynku znajdującym się na tej nieruchomości, w szczególności instalowanie urządzeń telekomunikacyjnych, przeprowadzanie linii kablowych pod nieruchomością, na niej lub nad nią, umieszczanie tabliczek informacyjnych o urządzeniach, a także ich eksploatację i konserwację, jeżeli nie uniemożliwia to racjonalnego korzystania z nieruchomości, w szczególności nie prowadzi do istotnego zmniejszenia wartości nieruchomości.

Skarżący podkreślili, że zgadzają się na udostępnienie nieruchomości, ale pod warunkiem odpłatności.

W aktach sprawy znajduje się projekt umowy o dostęp do nieruchomości, a w jej § 2 znajduje się zapis o nieodpłatnym udostępnieniu nieruchomości. Jest to pierwszy dokument, który powstał w ramach "rokowań" i wynika z niego jednoznacznie, że zamiarem inwestora było pozyskanie nieruchomości nieodpłatnie. Powołany zapis umowy jednoznacznie wskazuje zamiar inwestora. Zaproponował on nieodpłatne pozyskanie dostępu do nieruchomości skarżących w celach wyżej wskazanych (cel ten został wskazany ww. umowie). W ramach podjętych rokowań nastąpiło jeszcze tylko jedno spotkanie stron w dniu 21 maja 2019r. (taki wniosek wypływa po analizie dokumentów zgromadzonych przez organ w aktach sprawy), z którego została sporządzona notatka zawierająca warunki przedstawione przez skarżących. Do tych żądań skarżących inwestor w żaden sposób nie ustosunkował się, nie podjął próby wynegocjowania innych kwot niż wskazane przez skarżących, natomiast wystąpił z wnioskiem z dnia 31 października 2019r. o wydanie decyzji ograniczającej korzystanie z nieruchomości.

Tymczasem z treści art. 33 ust. 2 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych wywieść można, że intencją ustawodawcy było zawieranie umów przewidujących odpłatność, niezasadne jest zatem rozpoczynanie negocjacji przez inwestora poprzez próbę narzucenia właścicielowi wyrażenia zgody na nieodpłatne udostępnienie nieruchomości.

Przedstawiony powyższej przebieg rokowań świadczy o ich pozorności, co słusznie zostało podniesione przez skarżących. Trudno taki przebieg działań nazwać rokowaniami. Strony, a co najważniejsze inwestor, nie odniosły się nawzajem do przedstawionych swoich stanowisk. Podkreślić należy, że zastosowanie przez ustawodawcę w art. 124 ust. 3 u.g.n. wymogu, aby udzielenie zezwolenia, o którym mowa w jej art. 124 ust. 1 poprzedzały rokowania, a nie np. złożenie przez inwestora właścicielowi nieruchomości oferty, musi być rozumiane precyzyjnie. Wniosek składany w tym trybie muszą poprzedzać rzeczywiste negocjacje, a nie tylko jednostronna propozycja dotycząca treści proponowanej umowy (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 23 stycznia 2020r., sygn. akt II SA/Po 65/19, LEX nr 2773851). Natomiast wada w postaci pozorności rokowań występuje wtedy, gdy przykładowo są one obiektywnie prowadzone przez inicjatora w złej wierze, nakreślone przez podmiot przeprowadzający rokowania terminy nie mogą być uznane za rozsądne dla racjonalnego rozważenia propozycji, pisma związane z rokowaniami nie były doręczane na właściwy adres lub do właściwych osób, podmiot prowadzący rokowania świadomie wprowadza w błąd właścicieli lub użytkowników wieczystych danej nieruchomości, przedkładane propozycje przez podmiot przeprowadzający rokowania są obiektywnie niemożliwe do przyjęcia lub tego rodzaju, że mają w oczywistym zamierzeniu doprowadzić do ich odrzucenia, a także gdy podmiot prowadzący rokowania zbywa milczeniem terminowe, konkretne i obiektywnie rozsądne propozycje podmiotów, z którymi przeprowadza rokowania (wyrok WSA w Białymstoku z dnia 19 listopada 2019r., sygn. akt II SA/Bk 603/19, LEX nr 2751642).

Mając na uwadze powyższe należy stwierdzić, iż próba narzucenia umowy przewidującej nieodpłatny charakter udostępnienia nieruchomości i brak jakiejkolwiek reakcji na propozycje finansowe właścicieli nieruchomości nie pozwalają przyjąć, iż mamy do czynienia z rokowaniami, co prowadzi do wniosku, iż art. 124 u.g.n. został zastosowany przedwcześnie. Strony muszą mieć przynajmniej szansę na wypracowanie wspólnego stanowiska, gdyż przedstawienie jednostronnych warunków bez próby negocjacji nie świadczy o przeprowadzeniu rokowań. Dopiero w sytuacji, gdy rokowania nie doprowadzą do wypracowania wspólnego stanowiska lub właściciel nieruchomości odmówi tychże rokowań, zasadne staje się skorzystanie z dyspozycji art. 124 u.g.n. Wydaje się bowiem, że ustawodawca wprowadzając wymóg przeprowadzenia rokowań położył nacisk na załatwienie sprawy w drodze konsensusu między zainteresowanymi podmiotami, bez konieczności angażowania organów administracji.

Nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego w zakresie dotyczącym rokowań, stanowi naruszenie art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Należy zauważyć, iż w aktach sprawy organu II instancji znajduje się pismo tego organu z dnia 25 stycznia 2021r. wzywające Spółkę A Sp. z o.o. do uzupełnienia dokumentacji o notatki służbowe z negocjacji przeprowadzonych w dniu 21 maja 2019r. oraz o dokumenty potwierdzające umocowanie, w ramach którego działały osoby podpisujące przedmiotowe notatki. Wezwanie to zostało doręczone, ale w aktach brak odpowiedzi Spółki na to pismo. Organ II instancji dostrzegł zatem braki w materiale dowodowym, podjął próbę uzupełnienia materiału dowodowego dotyczącego rokowań, ale go nie zakończył, co więcej mimo niepozyskania niezbędnych informacji wydał zaskarżoną decyzję.

Odnosząc się do podniesionej przez skarżących kwestii zawarcia – ich zdaniem – umowy o odpłatnym udostępnieniu ich nieruchomości, stwierdzić należy, iż analiza notatek z negocjacji z dnia 21 maja 2019r. nie pozwala przyjąć, iż stanowią one umowę. Wyraźnie zostało w nich wskazane, że są to tylko notatki i spisane zostały w nich jedynie warunki przedstawione przez skarżących.

Skarżący powołali się w skardze na wyrok NSA z dnia 15 listopada 2017r. sygn. akt I OSK 3352/15. Wyrok ten nie ma zastosowania w sprawie. Wspomniane orzeczenie dotyczy ustanowienia na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. stref ochronnych, co nie znajduje podstawy prawnej w ww. przepisie. W przedmiotowej sprawie nie zostały wyznaczone strefy ochronne, organ stwierdził jedynie, że udostępnieniu podlegają wielkość działki odpowiadająca odpowiedniej długości i szerokości wyznaczonego już pasa technologicznego.

Odnośnie do zarzutu skarżących nieuznania za uczestnika postępowania właściciela linii elektroenergetycznej trafnie wyjaśnił organ II instancji, że przedmiotowe postępowanie toczy się w zakresie udostępnienia nieruchomości oznaczonej numerem działki 64/1, 65, 66 obręb [...], gmina Ł. w celu założenia i przeprowadzenia przewodów i urządzeń łączności publicznej, w postaci kabla światłowodowego typu ADSS na istniejącej podbudowie słupowej linii elektroenergetycznej nN, nie zaś w zakresie udostępnienia słupów elektroenergetycznych w celu podwieszania infrastruktury telekomunikacyjnej. Obowiązki inwestora związane z zapewnieniem dostępu do istniejącej infrastruktury, w tym słupów elektroenergetycznych, która może być wykorzystana do instalacji sieci telekomunikacyjnej nie są przedmiotem postępowania.

Mając na uwadze zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 14 § 1 k.p.a. przez niezałatwienie sprawy w formie pisemnej i doręczenie decyzji w formie wydruku, należy stwierdzić, iż jest bezzasadny. Decyzja organ II instancji została sporządzona w formie dokumentu elektronicznego i podpisana podpisem elektronicznym. Na jej stronie 9 wskazano z imienia nazwiska i stanowiska, kto podpisał decyzję, a na stronie 10 widnieje potwierdzenie zgodności kopii z dokumentem elektronicznym, a więc zgodnie z art. 39 3 § 2 k.p.a. Zgodnie z § 4 ww. przepisu wydruk pisma, o którym mowa w § 1, stanowi dowód tego, co zostało stwierdzone w piśmie wydanym w formie dokumentu elektronicznego.

Rozpoznając ponownie sprawę organ weźmie pod uwagę ocenę prawną przedstawioną powyżej. Organ zwróci przede wszystkim uwagę na charakter przeprowadzonych rokowań, czy intencją inwestora i skarżących było zawarcie umowy o korzystaniu z nieruchomości, czy też rokowania te miały charakter pozorny i tym samym, czy w sprawie znajduje zastosowanie art. 124 u.g.n. Dopiero niebudzące wątpliwości i poparte materiałem dowodowym stwierdzenie tej okoliczności przeprowadzenia niewadliwych rokowań może stanowić podstawę do wydania decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości, względem czego adekwatne powinno pozostawać uzasadnienie wydawanej w tym przedmiocie decyzji.

Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzekł o uchyleniu decyzji obu instancji. O kosztach postępowania sądowego, obejmujących wpis sądowy w wysokości 200 zł, orzekł na podstawie art. 200 i 205 § 1 p.p.s.a.

m. d.