Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt III SA/Wa 860/04
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2005-01-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6535 Odpowiedzialność za naruszenie dyscypliny finansów publicznych
Skarżony organ: Minister Finansów
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Kołodziejczak-Osetek, Sędziowie Sędzia WSA Jakub Pinkowski, Asesor WSA Jolanta Sokołowska (spr.), Protokolant Ewa Rutkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 stycznia 2005 r. sprawy ze skargi A.N. na orzeczenie Głównej Komisji Orzekającej w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych przy Ministrze Finansów z dnia [...] lutego 2004 r. Nr [...] w przedmiocie naruszenia dyscypliny finansów publicznych 1. uchyla zaskarżone orzeczenie, 2. stwierdza, że zaskarżone orzeczenie nie może być wykonane w całości, 3. zasądza od Głównej Komisji Orzekającej w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych przy Ministrze Finansów na rzecz skarżącego kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym orzeczeniem z dnia [...].02.2004r. nr [...] Główna Komisja Orzekająca w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych przy Ministrze Finansów, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu [...] lutego 2004r. odwołania A. N. - b. dyrektora Okręgowego Szpitala [...] Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w L. oraz odwołania Rzecznika dyscypliny finansów publicznych na jego niekorzyść, od orzeczenia Komisji Orzekającej w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych przy Regionalnej Izbie Obrachunkowej w L. z dnia [...].06.2003r. sygn. akt [...][...] - uznającego A.N. winnym:

1. nieumyślnego naruszenia dyscypliny finansów publicznych w rozumieniu art. 138 ust. 1 pkt 12 ustawy z dnia 26 listopada 1998r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2003r. Nr 15, poz. 148), polegającego na naruszeniu zasad, formy i trybu postępowania ustalonych ustawą z dnia 10 czerwca 1994r. o zamówieniach publicznych (Dz. U. z 2002r. Nr 72, poz. 664 ze zm.) przy udzieleniu:

a) w dniu [...] kwietnia 2001r. zamówienia publicznego na wymianę sieci ciepłowniczej pod budynkiem głównym szpitala poprzez jego udzielenie w trybie zamówienia z wolnej ręki bez zatwierdzenia zastosowania tego trybu przez Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych w sytuacji, gdy wartość zamówienia przekraczała równowartość kwoty 20.000 euro, tj. z naruszeniem zasady postępowania ustalonej w art. 71 ust. la ustawy o zamówieniach publicznych,

b) w dniach [...] marca 2001r. oraz [...] października 2001r. zamówienia publicznego na wykonanie i dostawę mebli na oddziały szpitalne poprzez udzielenie tego zamówienia z wolnej ręki, pomimo braku przesłanek uzasadniających zastosowanie tego trybu, tj. naruszenie zasady konkurencyjności, o której mowa w art. 16 ustawy o zamówieniach publicznych oraz trybu postępowania ustalonego w art. 71 ust. 1 tej ustawy, niezawarcie umowy na piśmie, w zakresie dotyczącym zamówienia z dnia [...] marca 2001r., pomimo iż wartość zamówienia publicznego przekraczała równowartość kwoty 3.000 euro, tj. naruszenie formy postępowania ustalonej w art. 74 ustawy o zamówieniach publicznych,

umyślnego naruszenia dyscypliny finansów publicznych w rozumieniu art. 138 ust. 1 pkt 8 ustawy o finansach publicznych, polegającego na wypłaceniu, w okresie od stycznia do lipca 2001r. wynagrodzeń pracownikom szpitala bez jednoczesnego wykonania obowiązku odprowadzenia do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne i na Fundusz Pracy, co stanowi naruszenie przepisów art. 47 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm.) oraz art. 56 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 1994r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (Dz. U. Nr 25, poz. 128 ze zm.),

umyślnego naruszenia dyscypliny finansów publicznych w rozumieniu art. 138 ust. 1 pkt 11 ustawy o finansach publicznych, polegającego na dopuszczeniu się w 2001r. zwłoki w regulowaniu zobowiązań szpitala z tytułu dostaw i usług, powodującej uszczuplenie środków publicznych wskutek zapłaty odsetek w zapłacie [...] kontrahentom w łącznej kwocie [...] zł, co stanowiło naruszenie zasady określonej przepisem art. 28 ust. 3 pkt 3 ustawy o finansach publicznych,

- oraz wymierzającego obwinionemu karę nagany i obciążającego go kosztami postępowania na rzecz Skarbu Państwa w wysokości [...] zł

orzekła o uchyleniu orzeczenia Komisji Orzekającej I instancji w części pkt 1.1 lit. b i uniewinniła obwinionego A.N. od zarzutu naruszenia dyscypliny finansów publicznych z art. 138 ust. 1 pkt 12 poprzez udzielenie w dniu [...] października zamówienia publicznego o wartości szacunkowej netto [...] zł oraz utrzymała w mocy zaskarżone orzeczenie w pozostałym zakresie.

Z motywów orzeczenia wynika, że w dniu [...] maja 2002r. Najwyższa Izba Kontroli Delegatura w L. wystąpiła do Komisji Orzekającej w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych przy Regionalnej Izbie Obrachunkowej w L. z wnioskiem o ukaranie karą nagany A.N. - byłego Dyrektora Okręgowego Szpitala [...] Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w L., za umyślne naruszenie w 2000 i 2001r. dyscypliny finansów publicznych, przez niezgodne z przeznaczeniem wykorzystanie środków publicznych otrzymanych w 2000r. z dotacji pochodzącej z rezerwy celowej budżetu państwa w łącznej kwocie [...] zł, w tym za naruszenie zasad, form i trybu postępowania przy udzieleniu zamówień publicznych na łączną kwotę [...] zł. Najwyższa Izba Kontroli byłemu Dyrektorowi Okręgowego Szpitala zarzuciła, iż:

1) w 2000r. z otrzymanych środków finansowych w kwocie [...] zł jako dotacji z rezerwy celowej budżetu państwa przeznaczonych na wypłatę świadczeń w związku z restrukturyzacją zatrudnienia, niezgodnie z umową zawartą w dniu [...] października 2000r. pomiędzy Województwem [...] a O[...]S SP ZOZ, wydatkował kwotę [...] zł,

2) z otrzymanej w 2000r. kwoty [...] zł jako dotacji z rezerwy celowej budżetu państwa, przeznaczonej na modernizację budynku, na zakup sprzętu i aparatury medycznej oraz na komputeryzację do końca 2000r. nie wykorzystał kwoty [...] zł, a awansem przekazał wykonawcom i dostawcom za niezrealizowane w 2000r. zadania i materiały,

3) udzielając w dniu [...] lipca 2000r. zamówienia publicznego na wykonanie, uruchomienie i wdrożenie oprogramowania komputerowego dla systemów FK, PK, Statystyki, Przychodni, Izby przyjęć i Apteki, firmie A. Sp. z o. o. w L. wyłonionej w drodze przetargu ograniczonego, w dokumentacji podstawowych czynności nie podał powodów zastosowania tego trybu, czym naruszył zasadę określoną w art. 26 ust. 1 w związku z art. 25 ust. 1 pkt 9 ustawy o zamówieniach publicznych,

4) udzielając w dniu [...] listopada 2000r. dodatkowego zamówienia publicznego na wykonanie oprogramowania dla potrzeb części białej Szpitala dotyczącego ruchu chorych, firmie A. Sp. z o. o. w L. w trybie z wolnej ręki na podstawie art. 71 ust. 1 pkt 1 ustawy o zamówieniach publicznych, czym naruszył art. 74 i art. 71 ust. 1 pkt 1 tej ustawy,

5) udzielając w dniu [...] listopada 2000r. kolejnego zamówienia publicznego na

wykonanie sieci komputerowej dla potrzeb "części białej" firmie A. Sp. z o.o. w L. w trybie z wolnej ręki na podstawie art. 71 ust. 1 pkt 6 ustawy o zamówieniach publicznych, czym naruszył art. 74 ustawy o zamówieniach publicznych oraz tryb zamówienia,

udzielając w dniu [...] listopada 2001r. zamówienia publicznego na wykonanie

remontu instalacji tlenu w budynku Szpitala firmie I. S.A. w trybie z wolnej ręki na podstawie art. 71 ust. 1 pkt 5 i pkt 6 ustawy o zamówieniach publicznych, czym naruszył tryb zamówienia, gdyż nie udokumentował, że na terenie kraju był tylko jeden wykonawca zajmujący się instalacjami tlenu, a ponadto remont instalacji tlenu nie wynikał z nieprzewidzianej awarii, lecz po prostu z długiego okresu jej eksploatacji,

udzielając w dniu [...] i [...] grudnia 2000r. trzech zamówień na zakup materiałów budowlanych firmie PW "K." S.C. w L. w trybie z wolnej ręki na łączną kwotę [...] zł z podatkiem VAT, czym naruszył art. 3 ust. 2 i art. 71 ust. la ustawy o zamówieniach publicznych oraz tryb zamówienia.

Obwiniony odnosząc się do postawionych zarzutów stwierdził:

ad. zarzutu postawionego w pkt 1, że osoby odchodzące na emeryturę i rentę, odchodziły w ramach restrukturyzacji zakładu i wobec braku innych środków finansowych, chcąc zmniejszyć zadłużenie Szpitala i zatrudnienie, postanowił odszkodowania za skrócone okresy wypowiedzenia i odprawy pracownikom, którzy nie byli wykazani w załączniku Nr [...] do umowy w sprawie dotacji, wypłacić i rozliczyć z dotacji,

2. ad. zarzutu postawionego w pkt 2, że wdrożone przez firmę "A." oprogramowanie okazało się nie będące jej produktem, lecz cudzym, zaś w trakcie użytkowania oprogramowania występowały usterki, których firma ta nie usuwała, w związku z tym rozwiązano umowę, wnioskując o zwrot zapłaconej kwoty. Krótki okres do wykorzystania tych środków nie pozwolił na stworzenie odpowiedniej dokumentacji. Decyzję o przekazaniu awansem kwoty [...] zł na konta bankowe dostawców materiałów budowlanych podjął w związku z uzyskaniem informacji, iż materiały te znajdują się w magazynie,

3. ad. zarzutów postawionych w pkt od 3 do 7, iż radca prawny Szpitala był arbitrem w Urzędzie Zamówień Publicznych i w zakresie udzielenia zamówień nie wnosił żadnych uwag. Poza tym krótki czas na wykorzystanie przyznanych środków z dotacji nie pozwalał na zastosowanie wymaganych procedur w zakresie zamówień publicznych, a stan techniczny pomieszczeń zmuszał do szybkiego przeprowadzenia remontów i wykorzystania otrzymanych środków finansowych.

Wnioskiem z dnia [...] czerwca 2002r. Prezes Regionalnej Izby Obrachunkowej w L. wystąpił do Komisji Orzekającej w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych przy Regionalnej Izbie Obrachunkowej w L. o ukaranie i uznanie A.N. za winnego:

1. umyślnego naruszenia dyscypliny finansów publicznych, polegającego na wypłaceniu w okresie od czerwca do grudnia 2000r. oraz od stycznia do lipca 2001r. wynagrodzeń pracownikom Szpitala bez jednoczesnego wykonania obowiązku odprowadzenia do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne i na Fundusz Pracy,

2. umyślnego naruszenia dyscypliny finansów publicznych, polegającego na dopuszczeniu się zwłoki w regulowaniu zobowiązań wobec:

a) Zakładu Ubezpieczeń Społecznych - poprzez nieterminowe odprowadzanie w 2000 i w 2001 roku składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne i na Fundusz Pracy,

b) Urzędu Skarbowego w L. - poprzez nieterminowe regulowanie w 2000 i w 2001 roku podatku VAT i podatku dochodowego od osób fizycznych,

c) gminy miejskiej L. - poprzez nieterminowe regulowanie w 2000 i w 2001 roku podatku od nieruchomości,

d) Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych - poprzez nieterminowe odprowadzenie składek należnych za sierpień 2000r.,

3. umyślnego naruszenia dyscypliny finansów publicznych, polegającego na dopuszczeniu się w latach 1999 - 2001 zwłoki w regulowaniu zobowiązań z tytułu dostaw i usług - wskazując na konkretne zobowiązania,

4. umyślnego naruszenia dyscypliny finansów publicznych, polegającego na naruszeniu zasad, form i trybu postępowania ustalonych ustawą o zamówieniach publicznych - specyfikując konkretne zamówienia.

Wniósł o wymierzenie obwinionemu, na podstawie art. 147 ust. 1 pkt 3 ustawy o finansach publicznych, kary pieniężnej w wysokości [...] zł oraz o zobowiązanie go do zwrotu na rzecz Skarbu Państwa kosztów postępowania w wysokości [...]% wynagrodzenia, o którym mowa w art. 140 ustawy o finansach publicznych.

Komisja Orzekająca przy Regionalnej Izbie Obrachunkowej w L. wydała orzeczenie z dnia [...] czerwca 2003r. o treści wskazanej na stronie 1 niniejszego uzasadnienia. Na podstawie art. 26 § 3 Kodeksu postępowania w sprawach o wykroczenia w związku z art. 141 ust. 1 ustawy o finansach publicznych uniewinniła obwinionego A.N. od zarzutu umyślnego naruszenia dyscypliny finansów publicznych w rozumieniu art. 138 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych, polegającego na przekroczeniu upoważnienia do dokonywania wydatków ze środków publicznych, poprzez wydatkowanie dotacji w kwocie [...] zł po dniu [...] grudnia 2000r., tj. po terminie wyznaczonym przez organ dotujący. Na podstawie art. 26 § 3 Kodeksu postępowania w sprawach o wykroczenia w związku z art. 137 ustawy o finansach publicznych uniewinniła go od pozostałych zarzucanych mu we wnioskach o ukaranie czynów.

Komisja Orzekająca stanęła na stanowisku, iż brak jest podstaw prawnych do przypisania obwinionemu odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych z tytułu zarzucanych mu czynów, które miały miejsce w okresie przed 1 stycznia 2001r., gdyż jednostka, którą kierował on do końca 2000r., nie była zaliczana do jednostek sektora finansów publicznych w rozumieniu przepisów ustawy o finansach publicznych. Powołując się na treść art. 138 ust. 1 pkt 11 ustawy o finansach publicznych stwierdziła również brak przesłanek odpowiedzialności obwinionego z tytułu dopuszczenia się zwłoki w regulowaniu zobowiązań kierowanej przez niego jednostki wobec Urzędu Skarbowego, ZUS, gminy miejskiej L. oraz PFRON. Za orzeczeniem o nieumyślnym naruszeniu dyscypliny finansów publicznych przy popełnieniu czynów związanych z naruszeniem przepisów ustawy o zamówieniach publicznych, zdaniem Komisji, przemawia fakt, iż obwiniony zdawał sobie sprawę z konieczności respektowania przepisów regulujących udzielenie zamówień publicznych. Zatrudnił w swojej jednostce radcę prawnego posiadającego uprawnienia arbitra Urzędu Zamówień Publicznych, uzgodnił z nim sposób postępowania w tych sprawach, zapewniając jego nadzór nad prowadzonymi procedurami, powołał komisję przetargową, która składała mu wnioski o zastosowanie określonego trybu realizacji zamówienia. Natomiast o winie umyślnej w zakresie niewykonania obowiązku odprowadzania do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne i na Fundusz Pracy, pomimo wypłacania wynagrodzeń pracownikom szpitala przesądził fakt, że obwiniony był na bieżąco informowany o sytuacji finansowej Szpitala i decydował o kolejności regulowania należności wynikających z napływających faktur. Podnoszonej przez obwinionego okoliczności, iż przyczyną tych opóźnień był brak środków finansowych nie dano wiary, podobnie jak i w przypadku orzekania o umyślnym naruszeniu dyscypliny finansów publicznych, polegającym na dopuszczeniu się w 2001r. zwłoki w regulowaniu zobowiązań szpitala z tytułu dostaw i usług. Komisja uznała, że okolicznością przemawiającą za orzeczeniem winy umyślnej w tym ostatnim przypadku są m. in. podpisywane przez obwinionego porozumienia dotyczące rozłożenia na raty należności, ponieważ świadczą o pełnym rozeznaniu sytuacji finansowej tej jednostki. W jej ocenie opóźnienie w zapłacie składek ZUS i w regulowaniu zobowiązań Szpitala było skutkiem całej polityki zarządzania finansami kierowanej przez obwinionego jednostki. Podniosła, że Szpital w tym samym okresie, nie mając środków na podstawowe zobowiązania przeprowadził rozliczne inwestycje, do których angażował nie tylko środki pochodzące z dotacji budżetowych, ale również własne, a także zaciągając na te cele pożyczki. Zauważyła, że choć wydatki ponoszone na inwestycje były zapewne słuszne, ale niezbędna była właściwa polityka zarządzania finansami w sposób nie zwiększający kosztów o płatności z tytułu karnych odsetek. Wyjaśniła, iż wpływ na wymiar kary miały okoliczności, w jakich czyny zarzucane obwinionemu zostały popełnione, dotychczasowa jego niekaralność za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, pozytywna opinia o pracy zawodowej oraz fakt, że tylko część z zarzucanych obwinionemu czynów została mu ostatecznie przypisana. Obwiniony, co jest rzeczą powszechnie znaną, kierował szpitalem w szczególnie trudnym okresie, na który przypadał początek zmian w systemie tak finansowania placówek służby zdrowia, jak i ich pozycji ustrojowej. Problemy będące ich następstwem, głównie finansowej natury, nie są jednostkowym przypadkiem placówki kierowanej przez obwinionego. Trudno w tym kontekście mówić o jakimś uporządkowanym stanie (ładzie) finansów publicznych.

W odwołaniu Rzecznik Dyscypliny Finansów Publicznych przy Regionalnej Izbie Obrachunkowej orzeczeniu Komisji Orzekającej I instancji zarzucił wymierzenie A.N. kary nagany, jako kary niewspółmiernie niskiej do popełnionych i ostatecznie przypisanych tym orzeczeniem czynów. Wniósł o jej zmianę poprzez wymierzenie obwinionemu kary pieniężnej w wysokości [...] zł.

Natomiast A.N. w swoim odwołaniu wniósł o odstąpienie od wymierzenia kary i uniewinnienie go. Wyjaśnił, że składki na ZUS były zapłacone, tylko z opóźnieniem, którego przyczyną był brak środków finansowych. Podkreślił, iż po objęciu stanowiska dyrektora zapłacił zaległe zobowiązania wobec ZUS, nie uregulowane przez jego poprzedników. Jego zdaniem ani Rzecznik ani KO nie udowodnili, że można było uregulować zobowiązania i uniknąć odsetek. Zaznaczył, iż inwestycje były realizowane ze środków NFOŚ i miały na celu obniżenie kosztów utrzymania Szpitala.

Główna Komisja Orzekająca, biorąc pod uwagę przepisy prawa obowiązujące w dacie orzekania oraz nakaz wynikający z art. 2 § 1 kodeksu wykroczeń uwzględniła zmiany w ustawie o zamówieniach publicznych, a w szczególności przepis art. 6 ust. 1 pkt 7 ustawy o zamówieniach publicznych i uznała, że zamówienie publiczne z dnia 30 października 2001r. o wartości netto [...] zł nie przekracza równowartości 6000 euro, a więc w dacie orzekania zarzuty stawiane obwinionemu utraciły znamiona czynu karalnego (art. 10 § 1 pkt 1 kpw). W pozostałym zakresie utrzymała zaskarżone orzeczenie w mocy podzielając argumenty zawarte w zaskarżonym orzeczeniu. Podkreśliła, że argumenty dotyczące słabej kondycji finansowej jednostki i braku zasilenia jednostki środkami za wykonane usługi lecznicze nie mogą prowadzić do uniewinnienia obwinionego, a jedynie mają wpływ na wymiar kary poprzez uwzględnienie okoliczności wskazanych w art. 149 ust. 2 ustawy o finansach publicznych. Stwierdziła brak podstaw do uwzględnienia wniosku Rzecznika m. in. z tego powodu, iż o karę w tej wysokości wnioskował Rzecznik we wniosku o ukaranie, w którym odnosił ją do wszystkich czynów zarzucanych obwinionemu. Komisja Orzekająca I instancji w znaczącym zakresie uniewinniła obwinionego od stawianych zarzutów i już z tego faktu wynika prawo do miarkowania w odniesieniu do ostatecznie przypisanych zarzutów. Swoim orzeczeniem doprowadziła także do częściowego uniewinnienia obwinionego i zmieniła orzeczenie na korzyść A. N., co przesądza o braku możliwości zaostrzenia kary do wymiaru wnioskowanego przez Rzecznika.

W skardze A.N. wniósł o uznanie zaskarżonego orzeczenia za niesłuszne i uniewinnienie go. Podniósł, iż zarzut sformułowany w pkt 1 lit. a tego orzeczenia jest bezpodstawny, gdyż kwota zamówienia nie przekracza 30.000 euro, natomiast zarzuty postawione w pkt 2 i 3 są opinią. Należało bowiem dowieść, iż można było uniknąć naruszenia dyscypliny finansów publicznych. Zwrócił uwagę, że na skutek negocjacji oprocentowanie za niezapłacone w terminie należności było niższe niż w banku, a niekiedy było nawet umarzane, wobec tego nie widzi w swym postępowaniu znamion działania na szkodę Szpitala. W piśmie procesowym wskazał na trudną sytuację finansową Szpitala w 2000r.. Kasy Chorych zmniejszyły kontrakt o blisko [...] zł w stosunku do 1999r., arbitralnie go narzucając, zaś ilość hospitalizowanych wzrosła o [...] osób. W tej sytuacji musiał dokonywać wyboru, czy płacić pensje pracownikom, czy składki na ZUS - na wszystko nie starczało. Wyjaśnił, że inwestycje były prowadzone za pieniądze pochodzące z dotacji Urzędu Marszałkowskiego, NFOŚ i Ministerstwa Zdrowia i miały na celu modernizację i restrukturyzację Szpitala zgodnie z planem zatwierdzonym przez Marszałka Województwa. Odnośnie zarzutu nieterminowej spłaty zobowiązań zwrócił uwagę, że większość z nich powstała w latach 1998-2000r., kiedy to szpital nie podlegał ustawie o finansach publicznych, a w 2001r. banki nie chciały udzielać szpitalom kredytów ze względu na wysokie ryzyko. Przyczyną zaistniałej sytuacji był też, zdaniem skarżącego, brak przepisów regulujących zaszłości [...], który był jednym z organów założycielskich i niechęć organu założycielskiego do autentycznej restrukturyzacji. Obwinianie zatem wyłącznie dyrektora jest nieporozumieniem.

Główna Komisja Orzekająca wniosła o uwzględnienie skargi odnośnie zarzutu dotyczącego pkt 1 lit. a zaskarżonego orzeczenia, ponieważ utrzymanie w mocy przypisanego skarżącemu czynu było wynikiem błędu w przeliczeniu wartości zamówienia. W pozostałym zakresie podtrzymała dotychczasowe argumenty i wniosła o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga zasługuje na uwzględnienie. W zaskarżonym orzeczeniu Główna Komisja Orzekająca w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych przy Ministrze Finansów uznała A.N. winnym:

1. nieumyślnego naruszenia dyscypliny finansów publicznych w rozumieniu art. 138 ust. 1 pkt 12 ustawy o finansach publicznych polegającego na naruszeniu zasad, formy i trybu postępowania ustalonych ustawą o zamówieniach publicznych, przy udzieleniu w dniu [...] kwietnia 2001r. zamówienia publicznego na wymianę sieci ciepłowniczej pod budynkiem głównym szpitala, poprzez jego udzielenie w trybie zamówienia z wolnej ręki bez zatwierdzenia zastosowania tego trybu przez Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych w sytuacji, gdy wartość zamówienia przekraczała równowartość kwoty 20.000 euro,

2. umyślnego naruszenia dyscypliny finansów publicznych w rozumieniu art. 138 ust. 1 pkt 8 ustawy o finansach publicznych, polegającego na wypłaceniu, w okresie od stycznia do lipca 2001r. wynagrodzeń pracownikom szpitala bez jednoczesnego wykonania obowiązku odprowadzenia do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne i na Fundusz Pracy,

3. umyślnego naruszenia dyscypliny finansów publicznych w rozumieniu art. 138 ust. 1 pkt 11 ustawy o finansach publicznych, polegającego na dopuszczeniu się w 2001r. zwłoki w regulowaniu zobowiązań szpitala z tytułu dostaw i usług, powodującej uszczuplenie środków publicznych wskutek zapłaty odsetek w zapłacie [...] kontrahentom w łącznej kwocie [...] zł.

W odpowiedzi na skargę Główna Komisja Orzekająca przyznała, iż utrzymanie w mocy przypisanego skarżącemu czynu, o którym mowa w pkt 1 jej orzeczenia, było wynikiem błędu w przeliczeniu wartości zamówienia. Należy zgodzić się z tym stanowiskiem Komisji, gdyż orzeczenie w tym zakresie było faktycznie błędne. Komisja Orzekająca I instancji w sposób nie budzący wątpliwości wykazała, że przy udzieleniu w dniu [...] kwietnia 2001r. zamówienia publicznego na wymianę sieci ciepłowniczej pod budynkiem głównym szpitala istniały prawne przesłanki do zastosowania trybu zamówienia z wolnej ręki, o którym mowa w art. 71 ust. 1 ustawy o zamówieniach publicznych. Jako uchybienie potraktowała zaś przyjęcie tego trybu bez zatwierdzenia go przez Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych w sytuacji, gdy wartość zamówienia przekraczała równowartość kwoty 20.000 euro, czyli z naruszeniem art. 71 ust. 1a tej ustawy. Tymczasem w dacie wydania orzeczenia Głównej Komisji Orzekającej przepis ten stanowił, iż zatwierdzenia przez Prezesa Urzędu trybu zamówienia z wolnej ręki wymaga zamówienie przekraczające równowartość kwoty 30.000 euro. Stosownie zaś do postanowień art. 2 § 1 ustawy z dnia 20 maja 1971r. - Kodeks wykroczeń (Dz. U. Nr 12, poz. 114 ze zm.), jeżeli w czasie orzekania obowiązuje ustawa inna niż w czasie popełnienia wykroczenia, stosuje się ustawę nową, jednakże należy stosować ustawę obowiązującą poprzednio, jeżeli jest względniejsza dla sprawcy. Z akt sprawy wynika, że zamówienie z dnia [...] kwietnia 2001r. na wymianę sieci ciepłowniczej pod budynkiem głównym szpitala opiewało na kwotę [...] zł brutto, natomiast wartość 1 euro w tym dniu wynosiła [...]zł, kwota ta stanowiła więc równowartość 29.424 euro. Zatem przez wzgląd na treść art. 2 § 1 Kodeksu wykroczeń należało zastosować art. 71 ust. 1a ustawy o zamówieniach publicznych w brzmieniu obowiązującym w dniu wydawania zaskarżonego orzeczenia i uchylić w omawianym zakresie orzeczenie Komisji Orzekającej I instancji.

Główna Komisja Orzekająca za zasadne natomiast uznała orzeczenie winy umyślnego naruszenia dyscypliny finansów publicznych w zakresie, o którym mowa w pkt 2 i 3 zaskarżonego orzeczenia. Za Komisją Orzekającą I instancji powtórzyła argumenty uzasadniające sposób rozstrzygnięcia, a były nimi:

1. wiedza obwinionego o sytuacji finansowej Szpitala oraz fakt, że decydował o kolejności regulowania należności wynikających z napływających faktur,

2. podpisywane przez obwinionego porozumień dotyczących rozłożenia na raty należności, ponieważ świadczą o pełnym rozeznaniu sytuacji finansowej tej jednostki,

3. realizowanie licznych inwestycji, do których obwiniony angażował nie tylko środki pochodzące z dotacji budżetowych, ale również środki własne jednostki, a także zaciągając na te cele pożyczki.

Nie dała wiary, iż przyczyną opóźnień w zapłacie składek ZUS i w regulowaniu zobowiązań Szpitala był brak środków finansowych i przypisała je nieprawidłowej polityce zarządzania finansami kierowanej przez obwinionego jednostki.

Dla potrzeb oceny tego orzeczenia należy przypomnieć treść przepisu art. 141 ustawy o finansach publicznych, który stanowi, iż odpowiedzialność za naruszenie dyscypliny finansów publicznych jest ponoszona zarówno za umyślne, jak i nieumyślne działania i zaniechania, chyba że naruszenia nie można było uniknąć mimo dołożenia najwyższej staranności, wymaganej od osób odpowiedzialnych za dobro finansów publicznych. Umyślne naruszenie dyscypliny finansów publicznych zachodzi wtedy, gdy sprawca ma zamiar popełnienia czynu zabronionego, to jest chce go popełnić albo przewidując możliwość jego popełnienia na to się godzi. Nieumyślne naruszenie dyscypliny finansów publicznych zachodzi, jeżeli sprawca nie mając zamiaru jego popełnienia, popełnia je jednak na skutek niezachowania ostrożności wymaganej w danych okolicznościach, mimo że możliwość popełnienia czynu karalnego przewidywał albo mógł przewidzieć. Przepis ten określa sytuacje, w których można stwierdzić umyślne lub nieumyślne naruszenie dyscypliny finansów publicznych, przy czym w niniejszej sprawie istotne są kryteria winy umyślnej, jako że ta pozostała spośród przypisanych obwinionemu.

Otóż z umyślnym naruszeniem dyscypliny finansów publicznych mamy do czynienia wówczas, gdy jej naruszenia można było uniknąć przy dołożeniu najwyższej staranności i gdy sprawca chce popełnić czyn zabroniony, albo przewidując możliwość jego popełnienia na to się godzi. Zatem do przypisania odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych konieczne jest nie tylko formalne naruszenie przepisu prawa, ale również udowodnienie winy po stronie konkretnego sprawcy, w omawianym przypadku - winy umyślnej. Podkreślić w tym miejscu należy, że wina to określony stosunek psychiczny sprawcy do czynu w chwili jego popełnienia. Udowodnienie winy sprowadza się więc do wskazania określonej świadomości faktycznej i prawnej w czasie popełnienia czynu oraz określonego stosunku sprawcy do popełnionego czynu. Sam fakt posiadania należytej wiedzy o swoich obowiązkach, ani znajomość przepisów nie dowodzi winy sprawcy, ani tym bardziej jej rodzaju. Inaczej mówiąc, warunkiem sine qua non orzeczenia o karze jest ustalenie w sposób nie budzący wątpliwości, że obwiniony popełnił czyn w sposób zawiniony. Należy więc wykazać, że obwiniony miał możliwość przy dochowaniu najwyższej staranności uniknąć naruszenia dyscypliny finansów publicznych, ale tego nie uczynił oraz że chciał popełnić czyn zabroniony, albo na jego popełnienie godził się.

W rozważanej sprawie ani Komisja Orzekająca I instancji, ani Główna Komisja Orzekająca nie wykazały, iż przy zachowaniu najwyższej staranności A.N. mógł uniknąć opóźnień w zapłacie składek ZUS i w regulowaniu zobowiązań Szpitala oraz że dopuszczając się tych nieprawidłowości działał z chęcią popełnienia czynu zabronionego. Ograniczyły się do ogólnikowych stwierdzeń nie popartych żadnymi konkretnymi dowodami, albo winę wywiodły z faktów, które działały wręcz na korzyść obwinionego. Czynienie bowiem z wiedzy o sytuacji finansowej zarządzanej jednostki przesłanki obciążającej jest absurdalne. Czyż owa wiedza nie leży w zakresie obowiązków dyrektora szpitala, a wobec tego czy można by przyjąć, iż nieznajomość tej materii nie jest okolicznością obciążającą. Z rozumowania zaprezentowanego przez Komisje Orzekające obu instancji można wywnioskować, że podejmowane przez A.N. starania w celu korzystnej spłaty należności, jak np. rozłożenie ich spłaty na raty lub umorzenie odsetek, są działaniem zaświadczającym o umyślnym doprowadzeniu do opóźnień w regulowaniu zobowiązań. Tego argumentu użyły one bowiem dla wykazania umyślnego naruszeniem dyscypliny finansów publicznych polegającego na dopuszczeniu się w 2001r. zwłoki w regulowaniu zobowiązań szpitala. Zarówno znajomość sytuacji finansowej szpitala, jak i wszelkie działania podejmowane przez dyrektora tej jednostki celem zminimalizowania należności lub korzystnej ich spłaty, nie mogą być użyte przeciw niemu. Jak już powiedziano, o winie nie decyduje znajomość stanu rzeczy, lecz wystąpienie przesłanek, o których mowa w art. 141 ustawy o finansach publicznych. Z tego względu nie można też uznać za obciążający skarżącego fakt decydowania o kolejności regulowania należności wynikających z napływających faktur. Tym argumentem posłużono się również tylko dla wykazania posiadania przez niego wiedzy o stanie finansów szpitala. Nie udowodniono natomiast, iż przyjęta kolejność była nieprawidłowa, tzn. że bez większych konsekwencji finansowych niż ponoszone przy opóźnieniu zapłaty składek ZUS i w regulowaniu zobowiązań Szpitala można było do tych opóźnień nie dopuścić.

Jako gołosłowne należy ocenić stwierdzenie odnośnie realizowania w 2001r. licznych inwestycji, do których obwiniony angażował nie tylko środki pochodzące z dotacji budżetowych, ale również środki własne szpitala, a także zaciągając na te cele pożyczki. Nie podano inwestycji, których podjęcie doprowadziło do opóźnień w uiszczaniu należności. Nie wymieniono też konkretnych środków, które można było wydać na zapłatę należności, a nie na inwestycje. Mowa jest o zaciąganiu pożyczek, ale brak jest informacji, kto ich udzielał i w jakiej wysokości. Skarżący utrzymuje, że banki w 2001r. odmówiły udzielenia Szpitalowi kredytu ze względu na zbyt wielkie ryzyko. Nie odniesiono się do wpływu na prawidłowość wywiązywania się z zobowiązań w 2001r. - zobowiązań zaciągniętych w latach poprzednich, na co zwracał uwagę obwiniony.

W związku z powyższym za aprioryczny należy uznać wniosek o złym zarządzaniu przez obwinionego finansami Szpitala. Taka teza powinna być należycie uzasadniona i poparta dowodami.

Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy przede wszystkim należy kierować się miernikiem najwyższej staranności i zbadać, czy obwinionym kierowała chęć popełnienia czynu zabronionego, czyli przyjąć za kryterium oceny przesłanki określone w art. 141 ustawy o finansach publicznych. Niewątpliwie rozważenia wymagają podnoszone przez skarżącego okoliczności mające wpływ na trudną sytuację finansową Szpitala w 2001r., a w szczególności wysokość środków finansowych przekazanych przez Kasę Chorych w przełożeniu na ilość hospitalizowanych osób oraz realizacja procesu restrukturyzacji. Zwrócić przy tym trzeba uwagę, że uzasadnienie orzeczenia powinno tworzyć logiczną, zwięzłą, a jednocześnie wyczerpującą całość tego, czym kierowała się Komisja Orzekająca przy jego wydaniu. Zadaniem uzasadnienia orzeczenia jest wymienienie ustaleń, do których Komisja Orzekająca doszła po rozpoznaniu istoty sprawy, oraz wskazanie procesu logicznego, który doprowadził Komisję Orzekającą do tych ustaleń. Z treści uzasadnienia powinna wynikać przyjęta podstawa faktyczna i prawna orzeczenia.

Zważywszy na oczekiwania skarżącego, iż Sąd rozstrzygnie sprawę merytorycznie i uniewinni go, wyjaśnienia wymaga, że stosownie do postanowień art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że rola sądu administracyjnego sprowadza się do sprawowania kontroli działalności organów administracji publicznej, a nie zastępowania ich w załatwianiu spraw poprzez wydawanie końcowego rozstrzygnięcia w sprawie.

Mając na względzie powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), postanowiono jak w sentencji.

O zwrocie kosztów postępowania sądowego orzeczono w oparciu o art. 200 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Na podstawie art. 152 wyżej wymienionej ustawy orzeczenie nie podlega wykonaniu w całości do czasu uprawomocnienia się wyroku.