Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 123/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2009-06-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6048 Status zakładu pracy chronionej
Skarżony organ: Minister Pracy i Polityki Społecznej
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Czarnecki Sędzia WSA Ewa Marcinkowska (spr.) Protokolant Aneta Stefaniak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 czerwca 2009 r. sprawy ze skargi M. S.A. z siedzibą w K. na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia utraty statusu zakładu pracy chronionej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] maja 2008 r.; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu.


UZASADNIENIE

Decyzją nr [...] z [...] listopada 2008 r. Minister Pracy i Polityki Społecznej, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 104 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz na podstawie art. 30 ust. 3, art. 28 ust. 1 pkt 2 i pkt 3 w zw. z art. 66 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2008 r. Nr 14, poz. 92) – po rozpatrzeniu odwołania M. S.A. z siedzibą w K. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2008 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia utraty statusu zakładu pracy chronionej – utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

Do wydania powyższych decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W wyniku kontroli przeprowadzonej przez [...] Urząd Wojewódzki w [...] w dniu [...] września 2007 r., na podstawie art. 30 ust. 3b ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych w zakresie przestrzegania warunków i obowiązków wynikających z art. 28 ust. 1 ww. ustawy ustalono, że pracodawca M. S.A. w K. zatrudniał osoby niepełnosprawne w obiekcie przy ul. [...] w K. Na dzień kontroli pracodawca nie posiadał natomiast decyzji Państwowej Inspekcji Pracy o spełnieniu w obiekcie przy ul. P. w K. warunków wynikających z art. 28 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy.

Decyzją z dnia [...] października 2007 r., wydaną na podstawie art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, Państwowa Inspekcja Pracy Okręgowy Inspektor Pracy w [...] , w związku z wnioskiem M. S.A. z dnia [...] września 2007 r., stwierdził, że pomieszczenia przy ul. [...] w K. odpowiadają przepisom i zasadom bezpieczeństwa i higieny pracy, uwzględniają potrzeby osób niepełnosprawnych w zakresie przystosowania stanowisk pracy, pomieszczeń higienicznosanitarnych i ciągów komunikacyjnych oraz spełniają wymagania dostępności do nich.

Pismem z dnia [...] października 2007 r., Wojewoda [...] zawiadomił M S.A. o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie spełnienia przez tego pracodawcę warunków i obowiązków określonych w art. 28 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r. Wojewoda [...] orzekł o uchyleniu z dniem [...] stycznia 2007 r. statusu zakładu pracy chronionej pracodawcy prowadzącemu M. S.A. w K.

Na skutek wniesionego przez stronę odwołania, decyzja ta została uchylona przez Ministra Pracy i Polityki Społecznej decyzją z dnia [...] marca 2008 r. i sprawa została przekazana organowi I instancji do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu tej decyzji organ odwoławczy wskazał, iż art. 30 ust. 3 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych nie przewiduje uchylenia statusu zakładu pracy chronionej lecz jego utratę. Zatem stwierdzić należy, iż rozstrzygniecie zaskarżonej decyzji jest sprzeczne z powołaną podstawą prawną.

Wojewoda [...] w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, decyzją z dnia [...] maja 2008 r. wydaną na podstawie art. 30 ust. 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych stwierdził utratę z dniem [...] stycznia 2007 r. statusu zakładu pracy chronionej przyznanego pracodawcy prowadzącemu M. S.A. w K.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że pracodawca nie spełniał warunku określonego w art. 28 ust. 1 pkt 2 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych od dnia [...] stycznia 2007 r. tj. od dnia przeniesienia zatrudnionych osób niepełnosprawnych do obiektu przy ul. [...] w K. do dnia wydania przez Państwową Inspekcję Pracy pozytywnej decyzji w sprawie tego obiektu. Miejsce to nie zostało zgłoszone Wojewodzie [...] jako nowe miejsce prowadzenia działalności, w którym pracują osoby niepełnosprawne i pracodawca nie wystąpił z wnioskiem o dokonanie zmian w decyzji przyznającej status zakładu pracy chronionej. Nie przedłożył również decyzji Państwowej Inspekcji Pracy o spełnieniu w obiekcie przy ul. [...] w [...] warunków określonych w art. 28 ust. 1 pkt 2 ustawy. Wskazując na powyższe organ pierwszej instancji uznał, że pracodawca od dnia [...] stycznia 2007 r. nie spełniał warunku określonego w art. 28 ust. 1 pkt 2. Organ podkreślił, iż strona, co prawda przedstawiła decyzję Państwowej Inspekcji Pracy Okręgowego Inspektora Pracy w [...] z dnia [...] października 2007 r., która została wydana na wniosek M. S.A. z dnia [...] września 2007 r., jednak decyzja ta nie obejmowała okresu od dnia [...] stycznia 2007 r., zatem organ nie mógł uznać na jej podstawie, że pracodawca od dnia [...] stycznia 2007 r. spełniał warunki wynikające z art. 28 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy. Zatem decyzja Państwowej Inspekcji Pracy z dnia [...] października 2007 r. nie miała wpływu na rozstrzygnięcie dotyczące wcześniejszego okresu.

Od powyższej decyzji strona złożyła odwołanie, wnosząc o jej uchylenie. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 28 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych. W uzasadnieniu odwołania podniosła, że jako pracodawca spełniała wszystkie warunki przewidziane dla zakładów pracy chronionej. Przepis art. 28 ust. 2 ustawy nie określa natomiast, jakoby dopiero decyzja Państwowej Inspekcji Pracy "tworzyła" pomieszczenia zdatne lub niezdatne do zatrudniania osób niepełnosprawnych. Przepis ten nie normuje też kwestii "czasu", w którym pracodawca powinien złożyć wniosek na potwierdzenie okoliczności ustawowych. Wskazała, że o tym, iż rozpoczęła działalność gospodarczą przy ul. [...] powiadomiła Państwową Inspekcję Pracy w styczniu 2007 r., zaś Urząd Wojewódzki w dniu [...] stycznia 2007 r. oraz ponownie w dniu [...] lutego 2007 r. Skarżąca zarzuciła, iż organy te nie podjęły żadnych działań zmierzających do wydania stosownych decyzji. Skarżąca podkreśliła, że posiada opinie potwierdzające spełnienie przez pomieszczenia przy ul. [...]warunków zgodnie z obowiązującą ustawą. Ponadto, w decyzji wydanej przez Państwową Inspekcję Pracy zostało zawarte stwierdzenie, że firma spełnia wymagane przepisami wymogi "w okresie od stycznia 2007 r., do dnia kontroli".

W związku z treścią zarzutów zawartych w odwołaniu, Minister Pracy i Polityki Społecznej na etapie postępowania odwoławczego, podjął czynności wyjaśniające mające na celu ustalenie, czy M. S.A. w styczniu 2007 r. powiadomiła Państwową Inspekcję Pracy w [...] o zmianie miejsca prowadzenia działalności oraz wniosek o stwierdzenie okoliczności, o których mowa w art. 28 ust. 1 pkt 2 ustawy.

Decyzją z dnia [...] listopada 2008 r., Minister Pracy i Polityki Społecznej, po rozpatrzeniu odwołania M. S.A., utrzymał w całości w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody [...] stwierdzającą utratę statusu zakładu pracy chronionej.

Organ odwoławczy nie podzielił poglądu strony skarżącej, że organ pierwszej instancji oraz Państwowa Inspekcja Pracy zaniechały działań zmierzających do wydania stosownych decyzji. Organ podkreślił, że jak wynika z art. 30 ust. 4 ustawy, pracodawca jest zobowiązany do zawiadomienia organu administracyjnego o każdej zmianie dotyczącej spełniania warunków i realizacji obowiązków, o których mowa w art. 28 oraz art. 33 ust. 1 i 3 ustawy. Jeżeli tego nie czyni, to musi ponosić konsekwencje wynikające z naruszenia przez niego prawa. Nie może on korzystać z przywilejów przysługujących zakładom pracy chronionej, jeżeli nie spełnia wymaganych prawem warunków. Zgodnie z art. 28 ust. 2 okoliczności, o których mowa w art. 28 ust. 1 pkt 2, a więc czy obiekty i pomieszczenia użytkowane przez zakład pracy odpowiadają przepisom i zasadom bezpieczeństwa i higieny pracy oraz uwzględniają potrzeby osób niepełnosprawnych w zakresie przystosowania stanowisk pracy, pomieszczeń higienicznosanitarnych i ciągów komunikacyjnych oraz spełniają wymagania dostępności do nich, stwierdza na wniosek pracodawcy Państwowa Inspekcja Pracy. Pracodawca zobowiązany był do wystąpienia do Państwowej Inspekcji Pracy z wnioskiem o stwierdzenie spełniania warunków określonych w art. 28 ust. 1 pkt 2.

Organ odwoławczy, powołując się na materiał dowodowy sprawy podkreślił, iż pisma z dnia [...] stycznia 2007 r., na które powoływała się strona, nie wpłynęły do Państwowej Inspekcji Pracy. Nie może również uznać przedstawionego przez stronę dowodu mającego potwierdzać nadanie przedmiotowych pism. Z nadesłanej kserokopii odpowiedniej strony książki nadawczej listów poleconych nie wynika bowiem, aby Spółka złożyła wniosek o stwierdzenie okoliczności, o których mowa w art. 28 ust. 1 pkt 2 ustawy. Ponadto strona ta nie jest opatrzona pieczątką Urzędu Pocztowego. Natomiast z pisma Zastępcy Okręgowego Inspektora Pracy w [...] wynika, że wniosek strony wpłynął faksem dopiero w dniu [...] września 2007 r. oraz pocztą w dniu [...] września 2007 r. [...]Urząd Wojewódzki w [...] również nie otrzymał pisma z dnia [...] lutego 2007 r. o wydanie decyzji zmieniającej. Z treści ww. pisma, które wpłynęło do Urzędu faksem [...] września 2007 r. wynika ponadto, iż wśród wykazanych załączników brak było decyzji Państwowej Inspekcji Pracy dotyczącej obiektu przy ul. [...] w K. Organ podkreślił jednocześnie, że wszelkie działania mające doprowadzić do stanu zgodnego z obowiązującym prawem strona podjęła dopiero po kontroli przeprowadzonej przez [...] Urząd Wojewódzki w [...] we wrześniu 2007 r.

Powołując się szeroko na orzecznictwo, organ odwoławczy podkreślił, iż Wojewoda był zobowiązany do wydania decyzji stwierdzającej utratę statusu zakładu pracy chronionej na co wskazuje konstrukcja przepisu art. 30 ust. 3 ustawy stanowiąca, iż wojewoda podejmuje decyzję stwierdzającą utratę przyznanego statusu zakładu pracy chronionej lub zakładu aktywności zawodowej w razie niespełniania warunków lub obowiązków, o których mowa w art. 28 ust. 1-3 i art. 33 ust. 1 lub 3 pkt 1 i 2, lub odpowiednio art. 28 ust. 1 pkt 1-3, art. 29 lub 30 ust. 2b, z dniem zaprzestania spełniania jakiegokolwiek z tych warunków lub obowiązków. Treść ww. przepisu wskazuje, iż decyzja stwierdzająca utratę statusu zakładu pracy chronionej nie zapada w granicach uznania administracyjnego. Wystąpienie przesłanki uzasadniającej stwierdzenie utraty statusu obligowało więc Wojewodę [...] do wydania decyzji takiej treści.

Organ odwoławczy podkreślił też, że w związku z wyjątkowymi uprawnieniami i ulgami przysługującymi pracodawcy posiadającemu status zakładu pracy chronionej winien on dołożyć szczególnej staranności w dopełnieniu spoczywających na nim obowiązków zwłaszcza w tak istotnych kwestiach, z którymi mogła się wiązać utrata statusu. Organ poinformował jednocześnie, że decyzja Wojewody, stwierdzająca utratę statusu zakładu pracy chronionej nie zamyka stronie drogi do ponownego ubiegania się o ten status w sytuacji, gdy wszystkie wymogi określone ustawą będą spełnione. W ocenie organu odwoławczego organ pierwszej instancji nie dopuścił się naruszenia przepisów postępowania, a wynik rozstrzygnięcia był całkowicie uzasadniony ustalonym stanem faktycznym.

W skardze na powyższą decyzję skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca M. S.A. wniosła o uchylenie decyzji stwierdzającej utratę statusu zakładu pracy chronionej zarzucając organowi naruszenie art. 28 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 oraz art. 30 ust. 3 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnieniu osób niepełnosprawnych, a także naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7, 8, 51 § 1, 75 § 1, 77 § 1, 78 § 1 i 107 § 3 k.p.a.

W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że wydana decyzja uderza nie tyle w pracodawcę, co w zatrudnione w Spółce osoby niepełnosprawne. Ponownie podkreśliła, że spełniała wszystkie przesłanki, które wymienia art. 28 ust. 1 pkt 2 ustawy, czego potwierdzeniem są dowody wskazane w pismach z dnia [...] grudnia 2007 r. oraz z dnia [...] stycznia 2008 r. Według niej ze zgromadzonego materiału w sprawie wynika ponadto, że w styczniu 2007 r. powiadomiła Państwową Inspekcję Pracy, a Urząd Wojewódzki w dniu [...] stycznia 2007 r. oraz ponownie w dniu [...] lutego 2007 r. o rozpoczęciu działalności gospodarczej przy ul. [...]

Skarżąca zaznaczyła, że toczyły się już podobne sprawy, w których zapadały wyroki korzystne dla prowadzących zakłady pracy chronionej. Zdaniem skarżącej, zarówno postępowanie jak i wydana decyzja w niniejszej sprawie nie potwierdzają, że Minister Pracy i Polityki Społecznej miał na uwadze interes osób niepełnosprawnych, skoro wydał tak niekorzystną decyzję dla strony, która de facto oparta została o jakże wątpliwy wymóg formalny, który rzekomo nie został spełniony.

Skarżąca podkreśliła, że zanim osoby niepełnosprawne zostały zatrudnione w budynku przy ul. [...] w K. oględziny tego obiektu przeprowadził Główny Specjalista ds. bhp, ppoż. i oc - mgr inż. J. J. reprezentujący K. Spółka Jawna. Przedstawił on raport, w którym stwierdził, że "pomieszczenia spełniają warunki bezpieczeństwa i higieny pracy oraz uwzględniają potrzeby osób niepełnosprawnych w zakresie przystosowania stanowisk pracy oraz pomieszczeń sanitarnych i ciągów komunikacyjnych dla osób o lekkim i umiarkowanym stopniu niepełnosprawności". Ponadto drugą niezależną ocenę pomieszczeń w tym obiekcie przedstawił Specjalista BHP - inż. J. M., który odpowiada za przestrzeganie przepisów bhp i ppoż. w firmie M. S.A. oraz nadzoruje i przeprowadza wszystkie niezbędne szkolenia pracowników firmy w tym zakresie. Dopiero zaś na skutek ponagleń, w dniu [...] października 2007 r. skarżąca otrzymała stosowną decyzję Państwowej Inspekcji Pracy, w której zostało zawarte stwierdzenie, że firma spełnia wymagane przepisami wymogi "w okresie od stycznia 2007 r. do dnia kontroli". Tym samym należy stwierdzić, że M. S.A. spełniała wszystkie warunki wynikające z art. 28 ust. 1 pkt 2 ustawy.

Skarżąca zarzuciła, że w sprawie nie został ustalony w sposób właściwy stan faktyczny, czego dowodem jest chociażby to, że organ drugiej instancji na stronie 4 uzasadnienia decyzji powołuje się na pismo z dnia [...] października 2007 r., które rzekomo skarżąca przesłała do Okręgowego Inspektoratu Pracy w [...], w sytuacji kiedy skarżąca podlega jurysdykcji PIP w [...]. Także upatrywanie przez organ II instancji rzekomego zaniechania po stronie skarżącej w zakresie "niedoręczenia" powiadomień do organów pierwszej instancji bądź do PIP w [...], jest niezasadne, skoro takowe powiadomienia i dowody nadania, znajdują się w aktach sprawy, a zostały one bezpodstawnie jedynie pominięte przez organ. Powszechnie przyjętym jest bowiem, że każdy podmiot gospodarczy wysyłający wiele pism ma "zbiorcze potwierdzenia", czym legitymowała się również skarżąca. Niezgodne ze stanem faktycznym jest również twierdzenie organu II instancji, jakoby na dowodach nadania powiadomień do [...]Urzędu Wojewódzkiego oraz do Państwowej Inspekcji Pracy w [...] nie widniała pieczątka Poczty Polskiej, jako dowodu nadania, skoro odpowiedni odcisk pieczęci tegoż urzędu jest widoczny, czego potwierdzeniem jest kopia książki nadawczej lisów poleconych z dnia [...] stycznia 2007 r.

Według skarżącej przywołane w uzasadnieniu decyzji organu II instancji orzeczenia Sądu Najwyższego z 2002 r. jakoby można było orzekać utratę statusu zakładu pracy chronionej z datą wsteczną, straciły natomiast na znaczeniu, bowiem od 2004 r. Polska jest członkiem Unii Europejskiej i orzeczenia Trybunału Sprawiedliwości, a także Trybunału Konstytucyjnego jednoznacznie potwierdzają, że takie działanie organów państwa naruszają z istoty konstytucje i dyrektywy UE.

Minister Pracy i Polityki Społecznej w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnoszą się do zarzutów skargi organ wyjaśnił, że przywołany w skardze wyrok z dnia 7 maja 2008 r. został wydany przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, a nie przez Naczelny Sąd Administracyjny, a ponadto wyrok ten jest nieprawomocny. Żaden przepis ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych nie precyzuje natomiast interesu społecznego, jako przesłanki uzyskania bądź utraty statusu pracodawcy prowadzącego zakład pracy chronionej. Niewątpliwie jednak interesem obywateli, w szczególności niepełnosprawnych jest to, aby wykonywali pracę w odpowiednich warunkach dostosowanych do ich potrzeb. W ocenie organu przeprowadzone postępowanie nie budzi żadnych zastrzeżeń, a wynik rozstrzygnięcia jest całkowicie uzasadniony ustalonym stanem faktycznym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153 z 2002 r. poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne sprawują więc kontrolę aktów i czynności z zakresu administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych.

Ponadto Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

Dokonując oceny zasadności wniesionej przez M. S.A. z siedzibą w K. skargi, w świetle powyższych kryteriów, Sąd doszedł do przekonania, że skarga ta zasługuje na uwzględnienie.

Materialnoprawną podstawą wydania zaskarżonej decyzji były przepisy art. 30 ust. 3, art. 28 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 66 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnieniu osób niepełnosprawnych.

Zgodnie z powyższymi przepisami pracodawca uzyskuje status pracodawcy prowadzącego zakład pracy chronionej jeżeli m.in. obiekty i pomieszczenia użytkowane przez zakład pracy odpowiadają przepisom i zasadom bezpieczeństwa i higieny pracy, uwzględniają potrzeby osób niepełnosprawnych w zakresie przystosowania stanowisk pracy, pomieszczeń higienicznosanitarnych i ciągów komunikacyjnych oraz spełniają wymagania dostępności do nich. Niespełnianie powyższych warunków stanowi zaś, zgodnie z art. 30 ust. 3 ustawy, przesłankę do stwierdzenia utraty przyznanego statusu zakładu pracy chronionej.

W orzeczeniu z dnia 2 marca 2006 r. sygn. akt II GSK 270/05 Naczelny Sąd Administracyjny dokonał wykładni znajdujących zastosowanie w sprawie przepisów ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnieniu osób niepełnosprawnych i sąd orzekający w sprawie niniejszej w pełni tę wykładnię podziela. W ocenie NSA przed wydaniem decyzji stwierdzającej utratę statusu zakładu pracy chronionej, niezbędna jest każdorazowa ocena naruszeń przepisów ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych. W żadnym wypadku nie można w tym zakresie stosować automatyzmu. Oceny prawnej odnoszącej się do omawianej materii dokonywać należy w kontekście konstytucyjnej zasady równości podmiotów względem prawa, sprawiedliwości kreowanego w wyniku decyzji stanu prawnego oraz proporcjonalności reakcji organów na stwierdzone naruszenia. Nieodzowne jest zatem dokonanie celowościowej i funkcjonalnej wykładni przepisów powołanej ustawy. Nie ma uniwersalizmu przypadków, każda sprawa jest bowiem indywidualna i jako taka musi być traktowana z uwzględnieniem powołanych reguł stosowania prawa. "Sankcja" w postaci decyzji stwierdzającej z mocą wsteczną utratę statusu zakładu pracy chronionej, musi być stosowana przez organy administracji rozważnie, z uwzględnieniem indywidualnych okoliczności odnoszących się do badanego podmiotu, stopnia jego zawinienia i wagi naruszenia przepisów prawa, podjętych czynności zaradczych. Uwzględnić również trzeba zasadę pewności obrotu oraz ewentualne skutki jakie mogą wystąpić w następstwie cofnięcia nadanego uprzednio statusu.

W rozpoznawanej sprawie Wojewoda [...] wszczął postępowanie na skutek kontroli przeprowadzonej w M. S.A. w dniu [...] września 2007 r. przez pracowników [...] Urzędu Wojewódzkiego i stwierdzonych w jej wyniku nieprawidłowości w zakresie spełniania warunków i obowiązków wynikających z art. 28 ust. 1 ustawy. W trakcie tej kontroli stwierdzono, że pracodawca M. S.A. zatrudniał od dnia [...] stycznia 2007 r. osoby niepełnosprawne w obiekcie przy ul. [...] w K. Na dzień kontroli pracodawca nie posiadał natomiast decyzji Państwowej Inspekcji Pracy o spełnieniu w tym obiekcie warunków wynikających z art. 28 ust. 1 pkt 2 ustawy.

Przed wszczęciem przez organ postępowania w niniejszej sprawie, decyzją z dnia [...] października 2007 r., Państwowa Inspekcja Pracy Okręgowy Inspektor Pracy w [...], na podstawie wniosku M. S.A. z dnia [...] września 2007 r., stwierdził, że pomieszczenia przy ul. [...] w K. odpowiadają przepisom i zasadom bezpieczeństwa i higieny pracy, uwzględniają potrzeby osób niepełnosprawnych w zakresie przystosowania stanowisk pracy, pomieszczeń higienicznosanitamych i ciągów komunikacyjnych oraz spełniają wymagania dostępności do nich.

Organ uznał jednak, że decyzja ta pozostaje bez wpływu na wynik sprawy, albowiem nie dotyczy ona okresu wcześniejszego tj. od [...] stycznia 2007 r.

W toku prowadzonego postępowania skarżąca przedstawiła dokumenty mające na celu wykazanie, że pomieszczenia przy ul. [...] w K. spełniały warunki określone w art. 28 ust. 1 pkt 2 ustawy już w dacie zatrudnienia w tym obiekcie osób niepełnosprawnych tj. [...] stycznia 2007 r. Organ stwierdził jednak, że nie może uznać tych dokumentów jak dowodów potwierdzających spełnienie powyższych warunków. Skarżąca próbowała też wykazać, że już w styczniu 2007 r. wystąpiła ze stosownym zawiadomieniem do Państwowej Inspekcji Pracy w [...], przedstawiając na tę okoliczność kopię książki nadawczej lisów poleconych z dnia [...] stycznia 2007 r., jednak organ ocenił ten dowód jako niewiarygodny.

Według organu pracodawca M. S.A. nie spełniał warunku określonego w art. 28 ust. 1 pkt 2 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych od dnia [...] stycznia 2007 r. tj. od dnia przeniesienia zatrudnionych osób niepełnosprawnych do obiektu przy ul. [...] w K., do dnia wydania przez Państwową Inspekcję Pracy pozytywnej decyzji w sprawie tego obiektu. Decyzja Państwowej Inspekcji Pracy z dnia [...] października 2007 r. nie obejmowała bowiem okresu wstecznego, zatem organ nie mógł uznać na jej podstawie, że pracodawca od dnia [...] stycznia 2007 r. spełniał warunki wynikające z art. 28 ust. 1 pkt 2 ustawy.

Zdaniem Sądu, powyższe stanowisko organu nosi znamiona dowolności, gdyż z treści decyzji Państwowej Inspekcji Pracy z dnia [...] października 2007 r. nie można wyprowadzić wniosku, jaki wywiódł organ, że skontrolowany obiekt nie spełniał na dzień [...] stycznia 2007 r. warunków wymienionych w art. 28 ust. 1 pkt 2 ustawy. Z decyzji tej wynika jedynie, że pomieszczenia M. S.A. przy ul. [...] w K. odpowiadają przepisom i zasadom bezpieczeństwa i higieny pracy, uwzględniają potrzeby osób niepełnosprawnych w zakresie przystosowania stanowisk pracy, pomieszczeń higienicznosanitarnych i ciągów komunikacyjnych oraz spełniają wymagania dostępności do nich.

W decyzji tej nie ma natomiast odniesienia do tego, czy warunki takie były lub nie były spełnione w dniu [...] stycznia 2007 r. W uzasadnieniu decyzji znalazło się jedynie stwierdzenie, że w trakcie kontroli przedłożono oświadczenie Wiceprezesa Zarządu B. K. o spełnieniu przez budynek przy ul. [...] w K. wymagań wynikających z art. 28 ust. 1 pkt 2 ustawy w okresie od stycznia 2007 r. do dnia kontroli.

Państwowa Inspekcja Pracy w piśmie z dnia [...] stycznia 2008 r. wyjaśniła, że przytoczenie treści tego oświadczenia w uzasadnieniu decyzji miało charakter informacyjny i nie jest wystarczającym warunkiem do wydania przez PIP pozytywnej decyzji odnośnie spełnienia wymagań ustawy przez ww. budynek w okresie poprzedzającym czynności kontrolne inspektora pracy.

W ocenie Sądu, przy przyjęciu niespornego założenia, że pomieszczenia, z których skarżąca korzystała od [...] stycznia 2007 r. winny odpowiadać warunkom określonym w art. 28 ust. 1 pkt 2 ustawy, organ powinien w tym zakresie ustalić stan faktyczny, a nie jedynie poprzestać na konstatacji, że warunki te nie zostały spełnione, albowiem nie została przedłożona stosowna decyzja Państwowej Inspekcji Pracy obejmująca okres od [...] stycznia 2007 r. do [...] października 2007 r.

Organ przyjął, że legitymowanie się taką decyzją jest niezbędnym warunkiem, od którego spełnienia zależy zachowanie przez pracodawcę statusu zakładu pracy chronionej. Niewątpliwie jest to jeden z warunków, którego wypełnienie jest wymagane przy ubieganiu się o przyznanie takiego statusu. W sytuacji jednak, gdy status taki został już nadany, a pomimo braku decyzji Państwowej Inspekcji Pracy, wszystkie warunki określone w powołanym powyżej przepisie są spełnione, to stwierdzenie utraty statusu zakładu pracy chronionej tylko z uwagi na nielegitymowanie się taką decyzją obejmującą cały okres działalności, byłoby nieproporcjonalne do wagi stwierdzonego braku formalnego.

W tym kontekście pamiętać bowiem należy, że celem omawianego przepisu jest zapewnienie niepełnosprawnym pracownikom godziwych i bezpiecznych warunków pracy. Osiągnięcie przez pracodawcę tego celu może być stwierdzone nie tylko poprzez uzyskanie stosownej decyzji Państwowej Inspekcji Pracy. W doktrynie prezentowane są poglądy, że w przypadku decyzji, o której mowa w art. 30 ust. 3 ustawy, wojewoda i minister mogą prowadzić w sprawie postępowanie dowodowe mające na celu stwierdzenie, czy pracodawca stosuje się do przepisów art. 28 i 33 ustawy. Obejmuje ono pozyskiwanie dowodów m.in. z oględzin (dokumentów, pomieszczeń), z zeznań świadków (np. pracowników), z opinii biegłego (np. z zakresu księgowości, czy BHP). (vide: Ustawa o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnieniu osób niepełnosprawnych, Komentarz, Katarzyna Bereda-Łabędz, Luiza Klimkiewicz, Anna Pałecka, Dom Wydawniczy ABC).

Na możliwość, a wręcz konieczność, prowadzenia takiego postępowania wskazał też NSA w wyroku z dnia 12 października 2006 r. sygn. akt II GSK 164/06, a także WSA w Warszawie w wyrokach z dnia 20 marca 2006 r. sygn. akt VI SA/Wa 2090/05 oraz z dnia 7 maja 2008 r. sygn. akt VI SA/Wa 2276/07.

W stanie faktycznym niniejszej sprawy organ nie przeprowadził żadnego postępowania wyjaśniającego mającego na celu ustalenie, czy obiekt przy ul. [...] w K. faktycznie spełniał, czy też nie spełniał na dzień [...] stycznia 2007 r. warunków określonych w art. 28 ust. 1 pkt 2 ustawy, co uprawnia do wniosku, że stan sprawy nie został należycie wyjaśniony.

Organ stanął na stanowisku, że przedstawionych przez skarżącą w postępowaniu administracyjnym dokumentów tj. m. in. opinii K. Spółka Jawna dotyczącej oceny warunków pracy osób niepełnosprawnych, oświadczenia i oceny specjalisty ds. BHP inż. J. M. z [...] grudnia 2006 r. oraz oświadczeń pracowników, nie można uznać, jako dowodów potwierdzających spełnienie przesłanek z art. 28 ust. 1 pkt 2 ustawy.

Organ powinien mieć natomiast na uwadze, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego jest zawarta w art. 7 k.p.a. zasada nakazująca organom administracji publicznej podejmowanie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Zgodnie z przepisem art. 77 § 1 k.p.a. organy te zobowiązane są w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Jako dowolne należy więc traktować ustalenia faktyczne, znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności zostaje wykluczony dopiero ustaleniami dokonanymi w całokształcie materiału dowodowego, zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący, a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści.

Nie ulega wątpliwości, że skarżąca Spółka, posiadając od 1996 r. status zakładu pracy chronionej, miała obowiązek informowania o każdej zmianie dotyczącej spełnienia warunków i realizacji obowiązków, o których mowa w art. 28 i 33 ust. 1 i 3 ustawy w terminie 14 dni od daty tej zmiany, co wynika wprost z art. 30 ust. 4 pkt 1 ustawy. Jednakże należy zauważyć, że wśród podstaw do wydania decyzji stwierdzającej utratę przyznanego statusu zakładu pracy chronionej ustawodawca nie przewidział uchybienia w postaci samego nie poinformowania o zmianach, a jedynie nie spełnianie warunków lub obowiązków, o których mowa m.in. w art. 28 ust. 1-3 ustawy.

Utrata statusu pracodawcy prowadzącego zakład pracy chronionej pociąga za sobą między innymi konsekwencje finansowe dla strony, polegające na obowiązku zwrotu pobranej pomocy publicznej otrzymanej w związku z legitymowaniem się statusem zakładu pracy chronionej. Takie uregulowanie nakłada na organy administracji obowiązek szczególnie wnikliwego zbadania sprawy, a zebranie materiału dowodowego winno się odbywać ściśle według procedury przewidzianej dla tego rodzaju spraw.

Mając powyższe względy na uwadze Sąd uznał, że ustalenia organu w zakresie stanu faktycznego sprawy i jego ocena dokonana przez organy są niewystarczające, a w konsekwencji uniemożliwiają Sądowi dokonanie pełnej i jednoznacznej oceny zgodności zaskarżonej decyzji pod względem materialnoprawnym. Dlatego też zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja Wojewody [...], stwierdzająca utratę statusu zakładu pracy chronionej, zostały uchylone.

Z uwagi na powyższe Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Stwierdzając, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu, Sąd działał na podstawie art. 152 p.p.s.a.