Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2393/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-05-31 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 16
journal: Dz.U. 1974 nr 10 poz 64
law: Ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości - tekst jednolity
article: art. 156
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 31 maja 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędzia del. NSA Zygmunt Zgierski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 31 maja 2017 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 marca 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 3205/15 w sprawie ze skargi T. K. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną [pic]


UZASADNIENIE

I OSK 2393/16

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 3 marca 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę T.K.na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] lipca 2015 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne.

Wnioskiem z [...] marca 2013 r. T.K. (spadkobierca byłych współwłaścicieli nieruchomości) wystąpił o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta R. z dnia [...] czerwca 1980 r., utrzymanej w mocy decyzją Wojewody R. z [...] lipca 1980 r., o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości położonej w R., oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni 1607 m2, będącej własnością S.K. i J.K.. W jego ocenie złożony przez wnioskodawcę wywłaszczenia wniosek nie spełniał wymogów art. 16 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości (Dz.U. z 1974 r. Nr 10 poz. 64 ze zm.), dalej ustawa z 1958 r. Organ wywłaszczeniowy nie wykazał niezbędności wywłaszczenia nieruchomości, nadto akta wywłaszczeniowe nie zawierają dowodów potwierdzających przeprowadzenie rokowań z właścicielem nieruchomości. Natomiast w trakcie postępowania wywłaszczeniowego powstały rozbieżności kwotowe widniejące w operatach szacunkowych, a rozprawa odbyła się bez udziału biegłych, co świadczy o rażącym naruszeniu prawa.

Decyzją z dnia [...] października 2014 r. Minister Infrastruktury i Rozwoju odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody R. z dnia [...] lipca 1980 r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Prezydenta Miasta R. z dnia [...] czerwca 1980 r., stwierdzając brak naruszenia ustawowych wymogów wywłaszczenia.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy T.K. powtórzył zarzuty i argumentację przedstawioną we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji orzekających o wywłaszczeniu.

Decyzją z dnia [...] lipca 2015 r. Minister Infrastruktury i Rozwoju utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] października 2014 r.

Organ wyjaśnił, że celem wywłaszczenia nieruchomości była budowa parkingu dla samochodów osobowych, tj. infrastruktury komunikacyjnej. Cel ten mieścił się w pojęciu użyteczności publicznej. Niezbędność wywłaszczanej nieruchomości ustalano nie w chwili wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego i wydawania decyzji wywłaszczeniowej, lecz wcześniej - w chwili uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego - ustalającego dla tej nieruchomości ściśle określone przeznaczenie i uwzględniającego jej dotychczasowy charakter. Organ wywłaszczeniowy zobowiązany był do oceny zaistnienia przesłanki niezbędności i odpowiedniości na podstawie stosownych dokumentów, planów i opinii.

Organ wywłaszczeniowy dysponował decyzją Prezydenta Miasta R. Wydział Architektury, Nadzoru Budowlanego i Ochrony Środowiska z dnia [...] października 1979 r., zatwierdzającą plan realizacyjny. Ponadto z decyzji wywłaszczeniowej organu II instancji wynika, że lokalizacja parkingu wydana została na podstawie planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonego uchwałą Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w R. nr [...].

Minister stwierdził zatem, że nie wystąpiły przesłanki do uznania rażącego naruszenia art. 3 ustawy z 1958 r.

Oceniając wymogi art. 6 ust. 1 ustawy z 1958 r. organ wskazał, że pismem z dnia [...] maja 1980 r. Miejski Zarząd Gospodarki Terenami w R. wystąpił do J.K. i S.K. z ofertą nabycia nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] za cenę [...] zł, na którą składała się cena za grunt w wysokości [...]zł i za naniesienia roślinne w kwocie [...] zł. W aktach znajduje się zwrotne potwierdzenie odbioru wskazanej oferty przez J.K., natomiast brak jest zwrotnego potwierdzenia odbioru oferty skierowanej do S.K. Jednakże z notatki służbowej z dnia [...] lutego 1980 r. wynika, że S.K. stawił się w Miejskim Zarządzie Gospodarki Terenami i zgodził się na zajęcie nieruchomości. Natomiast J.K. przeglądał operaty szacunkowe w dniu [...] kwietnia 1980 r. i nie wniósł zastrzeżeń co do wyceny i zgodności oszacowanych składników roślinnych, co potwierdza znajdujący się w aktach archiwalnych zapisek urzędowy podpisany również przez J.K.

Tym samym obowiązek przeprowadzenia rokowań w trybie art. 6 ust. 1 ustawy z 1958 r. został spełniony.

Wobec niepowodzenia rokowań zasadny był wniosek Miejskiego Zarządu Gospodarki Terenami w R. z dnia [...] maja 1980 r. o wywłaszczenie nieruchomości, który spełniał wymogi określone w art. 16 ustawy z 1958 r. oraz uzasadniał tryb wywłaszczeniowy z uwagi na brak zgody jednego z właścicieli na dobrowolne odstąpienie nieruchomości.

Zgodnie z art. 17 ustawy z 1958 r., zawiadomieniem z dnia [...] czerwca 1980 r., Prezydent Miasta R. wszczął postępowanie wywłaszczeniowe oraz wskazał termin rozprawy wywłaszczeniowo-odszkodowawczej wyznaczony na dzień [...] czerwca 1980 r.

Odnosząc się do kwestii ustalonego odszkodowania organ wskazał, że z art. 22 ustawy z 1958 r. wynika przede wszystkim obowiązek przeprowadzenia rozprawy. Z protokołu z rozprawy wynika, że na rozprawę nie stawili się współwłaściciele nieruchomości oraz biegły, który sporządził opinię szacunkową i dokonał wyceny przedmiotowej nieruchomości.

Zdaniem Ministra nie można jednak przyjąć, że nieobecność biegłego na rozprawie, bez wykazania wpływu tej okoliczności na wysokość ustalonego odszkodowania, stanowi rażące naruszenie prawa. Należy uwzględnić specyfikę opinii biegłych wydawanych na potrzeby wywłaszczenia pod rządami ustawy z 1958 r. Nie istniał bowiem wówczas wolny rynek nieruchomości, a sporządzane przez biegłych szacunki opierały się na ustalonych w przepisach prawa "sztywnych stawkach". Odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia wyliczane zatem było nie w odniesieniu do materiału porównawczego (jak jest obecnie), a poprzez przemnożenie powierzchni wywłaszczanego gruntu przez stawkę w zależności od rodzaju gruntu i klasy.

W aktach sprawy nie zachowały się opinie biegłych stanowiące podstawę przyznania odszkodowania, jednakże fakt ich wydania wynika z decyzji wywłaszczeniowo-odszkodowawczych, z wniosku wywłaszczeniowego oraz z notatki służbowej z dnia [...] kwietnia 1980 r., dotyczącej zapoznania się J.K. z operatem szacunkowym.

Organ wskazał, że z uzasadnienia decyzji Prezydenta Miasta R. z dnia [...] czerwca 1980 r. wynika, że odszkodowanie za grunt ustalono na podstawie opinii sporządzonej przez biegłego z listy Wojewody R., zgodnie z przepisami ustawy z 1958 r., zarządzeniem nr [...]Prezydenta Miasta R. z [...] grudnia 1979 r. w sprawie ustalenia cen odszkodowawczych za nabywane na rzecz Państwa nieruchomości gruntowe w drodze umów cywilno-prawnych lub postępowania wywłaszczeniowego (Dz.Urz. WRN Nr 1/80, poz. 6) oraz zarządzeniem nr [...] Prezydenta Miasta R. z dnia [...] grudnia 1979 r. w sprawie podziału miasta R. na strefy ekonomiczne dla celów odszkodowawczych za nabywane na rzecz Państwa nieruchomości gruntowe w drodze umów cywilno-prawnych lub postępowania wywłaszczeniowego (Dz.Urz. WRN Nr 1/80, poz. 7), które dla nieruchomości położonych w strefie ekonomicznej centralnej miasta przewidywały stawkę 18 zł za 1 m2. Cena za grunt została zatem ustalona jako iloczyn ilości metrów kwadratowych i ceny takiego metra. Natomiast wartość drzew i krzewów owocowych ustalono zgodnie z instrukcją nr 2 Ministra Rolnictwa z 2 sierpnia 1978 r. w sprawie stosowania metody kosztowo-punktowej wyceny roślin sadowniczych. Pozostałe składniki wyceniono zaś zgodnie z obowiązującymi cennikami branżowymi i w oparciu o aktualnie obowiązujące ceny skupu.

Odnosząc się do faktu zaniżenia wysokości odszkodowania za grunt wynikającej – zdaniem skarżącego – z dokumentów znajdujących się w aktach wywłaszczeniowych, organ wyjaśnił, że był to jedynie brudnopis oferty, w której przekreślono kwotę dotyczącą wysokości odszkodowania. W ocenie Ministra egzemplarz oferty z przekreślonymi kwotami nie stanowi dowodu na potwierdzenie, że pierwotnie zaproponowana kwota odszkodowania była wyższa, poza tym nie został podpisany przez uprawnioną osobę. W aktach znajduje się natomiast egzemplarz oferty skierowanej do J.K. i S.K. z podpisem upoważnionej osoby i adnotacją o wysłaniu pisma [...] maja 1980 r., w którym kwota zaproponowana w ofercie jest tożsama z przyznaną decyzją wywłaszczeniowo-odszkodowawczą.

Minister stwierdził zatem, że brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności ww. decyzji Wojewody R. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Prezydenta Miasta R.

Na decyzję ostateczną skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył T.K.

Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że celem wywłaszczenia, jak wynika z uzasadnienia wniosku o wywłaszczenie oraz decyzji wywłaszczeniowej, była budowa parkingu dla samochodów osobowych przy ul. M. Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z 1958 r. wywłaszczenie było dopuszczalne, jeżeli wywłaszczana nieruchomość była ubiegającemu się o wywłaszczenie niezbędna na cele użyteczności publicznej, na cele obrony Państwa albo dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych. Pojęcie "celu użyteczności publicznej" musi się łączyć z powszechnością i ogólną dostępnością dla całego społeczeństwa. Tym samym jako taki cel należało potraktować budowę parkingu dla samochodów osobowych, który stanowi część infrastruktury komunikacyjnej, z której będą korzystać okoliczni mieszkańcy.

Niezbędność wywłaszczenia została potwierdzona decyzją Prezydenta Miasta R. Wydział Architektury Nadzoru Budowlanego i Ochrony Środowiska z dnia [...] października 1979 r., zatwierdzającą plan realizacyjny, w którym przedmiotowa nieruchomość została przeznaczona pod budowę parkingu dla samochodów osobowych przy ul. M. Powyższa lokalizacja parkingu, jak wynika z decyzji wywłaszczeniowej II instancji, wydana została w oparciu o plan ogólny zagospodarowania przestrzennego zatwierdzony uchwałą Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w R. nr [...], zatem zgodnie z § 18 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz.U. Nr 8, poz. 48 ze zm.), który nakazywał w decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego stwierdzenie zgodności rozwiązań projektowanej inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Sąd Wojewódzki wskazał następnie, że stosownie do art. 6 ust. 1 ustawy z 1958 r. przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego ubiegający się o wywłaszczenie obowiązany był wystąpić do właściciela o dobrowolne odstąpienie nieruchomości i w razie porozumienia zawrzeć z nim w formie prawem przepisanej umowę nabycia nieruchomości za cenę nie wyższą od ustalonej według zasad odszkodowania przewidzianych w tej ustawie lub umowę zamiany nieruchomości według zasad niniejszej ustawy. Umowa taka mogła zostać zawarta również w razie porozumienia stron w toku postępowania wywłaszczeniowego, a ustalenie ceny następowało w oparciu o opinię biegłych z listy wojewody.

Miejski Zarząd Gospodarki Terenami w R., pismem z dnia [...] maja 1980 r., wystąpił do J.K. i S.K. z ofertą nabycia nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...]za cenę [...] zł. Z notatki służbowej sporządzonej w dniu [...] lutego 1980 r. wynika, ze S.K. stawił się tego dnia osobiście w Miejskim Zarządzie Gospodarki Terenami w R. i oświadczył, że zgadza się na zajęcie nieruchomości. J.K., pismem z dnia [...] maja 1980 r., poinformował, że nie wyraża zgody na dobrowolne odstąpienie przedmiotowej nieruchomości, bowiem zaproponowana kwota odszkodowania jest mniejsza od proponowanej we wstępnych rozmowach z pracownikiem Miejskiego Zarządu Gospodarki Terenami w R.

Zachowane dokumenty potwierdzają zatem, że przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego przeprowadzono rokowania o dobrowolne odstąpienie nieruchomości, które nie dały jednak pozytywnych rezultatów, zatem organ doszedł do uprawnionego wniosku, że spełniony został warunek przewidziany w art. 6 ust. 1 ustawy z 1958 r.

Zdaniem Sądu wniosek o wywłaszczenie spełniał także warunki określone w art. 16 ustawy z 1958 r. Miejski Zarząd Gospodarki Terenami w R. wystąpił bowiem wnioskiem z dnia [...] maja 1980 r. o wywłaszczenie nieruchomości pod budowę parkingu przy ul. M. zgodnie z decyzją z dnia [...] października 1979 r. zatwierdzającą plan realizacyjny. Wnioskodawca wyjaśnił także, że w wyniku rokowań z właścicielami działek nie doszło do dobrowolnego wykupu nieruchomości z uwagi na różnice cenowe, jak również dysponuje środkami do wypłaty odszkodowania.

W aktach znajduje się też zawiadomienie z dnia [...] czerwca 1980 r. o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego oraz o terminie rozprawy wywłaszczeniowo-odszkodowawczej wyznaczonej na dzień [...] czerwca 1980 r., zgodnie z wymogami art. 17 ust. 1 ustawy z 1958 r.

Za istotne zagadnienie sporne w sprawie Sąd Wojewódzki uznał stopień naruszenia art. 22 ustawy z 1958 r. w sytuacji, gdy biegli, którzy w sprawie wywłaszczeniowej wydali opinie, nie byli obecni na rozprawie. Zgodnie z art. 22 odszkodowanie ustala się na podstawie wyników rozprawy po wysłuchaniu na niej opinii biegłych powołanych przez organ wywłaszczeniowy. Opinia taka winna była zawierać szczegółowe uzasadnienie.

W ocenie Sądu nieobecność biegłego na rozprawie wywłaszczeniowo-odszkodowawczej nie musi jeszcze świadczyć o rażącym naruszeniu prawa, jeśli wydana opinia zasadniczo dotyczy gruntu i jest prawidłowa. Ustalenie odszkodowania nastąpić powinno bowiem nie tyle "po wysłuchaniu biegłych", a "po wysłuchaniu opinii biegłych", co może również oznaczać odczytanie na rozprawie ww. opinii. Z tego względu omawiany przepis wymagał od biegłego szczegółowego uzasadnienia opinii. W niniejszej sprawie brak biegłych na rozprawie nie miał wpływu na wysokość odszkodowania. W omawianym okresie nie istniał wolny rynek obrotu nieruchomościami, a sporządzane przez biegłych szacunki opierały się na ustalonych w przepisach prawa "sztywnych stawkach". Zatem odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia gruntu wyliczane było poprzez przemnożenie powierzchni wywłaszczanej ziemi przez stawkę ustaloną w obowiązującej tabeli w zależności od rodzaju i klasy gleby. W tej sytuacji biegły szacując grunt mógł jedynie przemnożyć jego powierzchnię przez wartość 1 m2 w oparciu o aktualną ówcześnie cenę za grunt położony w strefie ekonomicznej centralnej miasta, zaś składniki roślinne wycenić w oparciu o obowiązujące cenniki branżowe i aktualne ceny skupu. Tym samym brak udziału biegłego w rozprawie, przy braku możliwości zmiany wyceny, stanowi wprawdzie naruszenie art. 22 ustawy z 1958 r., to jednak nie może być on uznany za rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 marca 2016 r. skargę kasacyjną wniósł T.K.. Zaskarżając wyrok w całości zarzucił mu naruszenie przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi, tj.

1/ art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej p.p.s.a., przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, tj. nie uchylił na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. zaskarżonych decyzji z dnia [...] lipca 2015 r. oraz z dnia [...] października 2015 r., choć były one wynikiem nienależytej oceny zebranego w postępowaniu nieważnościowym materiału dowodowego i wydane zostały naruszeniem przez organ przepisów postępowania, skutkującym odmową stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowych wydanych z naruszeniem prawa w stopniu rażącym,

2/ art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., polegające na tym, że Sąd I instancji, w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej, nie zastosował środka określonego w ustawie - art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. – i nie stwierdził nieważności decyzji wywłaszczeniowych, mimo że decyzje te zostały wydane z rażącym naruszeniem przepisów stanowiących podstawę ich wydania.

Wskazując na powyższe naruszenia autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że zamiar wniesienia przez instytucję państwową budynku mieszkalnego na nieruchomości stanowiącej własność osoby fizycznej nie mógł być uznany za przesłankę niezbędności wywłaszczenia tej nieruchomości nawet wówczas, gdy takie zadanie inwestycyjne zostało ujęte w zatwierdzonym planie gospodarczym. Ocena niezbędności danej nieruchomości na cel wywłaszczenia musiała być dokonana wyraźnie w uzasadnieniu decyzji wywłaszczeniowej w nawiązaniu do wniosku o wywłaszczenie. W niniejszej sprawie decyzja wywłaszczeniowa nie zawierała jakiejkolwiek oceny niezbędności przedmiotowej nieruchomości na cel wywłaszczenia, bowiem w jej uzasadnieniu organ odniósł się wyłącznie do decyzji zatwierdzającej plan realizacyjny z dnia [...] października 1979 r.

Skarżący kasacyjnie stwierdził także, że Sąd I instancji zbagatelizował kwestię arbitralnej zmiany przez organ wywłaszczeniowy wysokości zaproponowanego właścicielom nieruchomości odszkodowania. Obowiązek przeprowadzenia rokowań można uznać za spełniony tylko i wyłącznie w zakresie pierwszej, wyższej kwoty odszkodowania zaproponowanej właścicielom, na którą się oni zgodzili. Obniżenie przez organ wysokości zaproponowanego odszkodowania, już po uzyskaniu akceptacji właścicieli na zapłatę wyższej kwoty odszkodowania, nie sposób uznać za przeprowadzenie rokowań.

Także obecność biegłych na rozprawie wywłaszczeniowej była konieczna choćby w celu wyjaśnienia rozbieżności i wątpliwości odnośnie do zaproponowanej wysokości odszkodowania. Nieuzasadnione jest stwierdzenie, że brak biegłych na rozprawie nie miał wpływu na wysokość odszkodowania. Fakt specyfiki opinii wydawanych na potrzeby wywłaszczenia nieruchomości, na którą zwrócił uwagę Sąd I instancji, w kontekście braku informacji o rodzaju wywłaszczanego gruntu, klasie gleby, przy dokonanej arbitralnie zmianie wysokości odszkodowania w dokumentach urzędowych, świadczy o tym, że do wydania decyzji wywłaszczeniowej doszło z rażącym naruszeniem prawa, skoro - przy nieobecności biegłych na rozprawie - nie było możliwe wyjaśnienie tych rozbieżności, które miały zasadnicze znaczenie dla treści decyzji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Biorąc po uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Autor skargi kasacyjnej swoją argumentację oparł na przekonaniu, że obie decyzje Ministra Infrastruktury i Rozwoju, z dnia [...] października 2014 r. i z dnia [...] lipca 2015 r., o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody R. z dnia [...] lipca 1980 r. orzekającej o utrzymaniu w mocy decyzji Prezydenta Miasta R. z dnia [...] czerwca 1980 r. o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości położonej w R., oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni [...] m2, opierały się na błędnym założeniu, że decyzje wywłaszczeniowe wydane zostały w zgodzie z art. 3 ust. 1, art. 6 ust. 1 oraz art. 22 ustawy z 1958 r. W ocenie autora skargi kasacyjnej przepisy te zostały rażąco naruszone w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i należało stwierdzić nieważność decyzji obu decyzji z 1980 z.

Przedstawiona argumentacja nie może jednak przynieść oczekiwanego rezultatu.

W myśl art. 3 ust. 1 ustawy z 1958 r. wywłaszczenie jest dopuszczalne, jeżeli wywłaszczana nieruchomość jest ubiegającemu się o wywłaszczenie niezbędna na cele użyteczności publicznej, na cele obrony Państwa albo dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie Sąd I instancji prawidłowo zaaprobował stanowisko organów, że budowa ogólnodostępnego parkingu dla samochodów osobowych stanowi cel użyteczności publicznej, a wywłaszczona nieruchomość była niezbędna do realizacji tego celu.

Przepis ten nie precyzował wprawdzie pojęcia cel użyteczności publicznej, jednak nie budzi wątpliwości w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że pojęcie to łączyło się zawsze z powszechnością, ogólną dostępnością dla całego społeczeństwa. Ogólnodostępny parking miejski z pewnością odpowiada temu warunkowi.

Z kolei złożenie wniosku o wywłaszczenie wymagało udokumentowania stosowną decyzją celu przeznaczenia na cele inwestycyjne przedmiotu wywłaszczenia i decyzja o wywłaszczeniu mogła zostać wydana tylko wówczas, gdy uprzednio decyzją o ustaleniu miejsca i warunków realizacji został określony cel przeznaczenia nieruchomości. Decyzja Prezydenta Miasta R., Wydziału Architektury, Nadzoru Budowlanego i Ochrony Środowiska, zatwierdzająca plan realizacyjny budowy parkingu na samochody osobowe i stwierdzająca zgodność rozwiązań projektowanej inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, na którą powoływał się organ wywłaszczeniowy, została wydana w dniu [...] października 1979 r., a zatem przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego. Podmiot wnioskujący o wywłaszczenie, powołując się na tę decyzję, wykazał zatem niezbędność nieruchomości na cel publiczny, a organ orzekający o wywłaszczeniu musiał wziąć pod uwagę, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego ustalił dla działki nr [...] ściśle określone przeznaczenie. Wydanie zatem decyzji z dnia [...] października 1979 r. o zatwierdzeniu planu realizacyjnego miało zasadniczy wpływ na ocenę legalności postępowania o wywłaszczeniu odnośnie do zagadnienia niezbędności nieruchomości na cel publiczny.

Z kolei stosownie do art. 6 ust. 1 ustawy z 1958 r. ubiegający się o wywłaszczenie obowiązany jest przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego wystąpić do właściciela o dobrowolne odstąpienie nieruchomości i w razie porozumienia zawrzeć z nim w formie prawem przepisanej umowę nabycia nieruchomości za cenę nie wyższą od ustalonej według zasad odszkodowania przewidzianych w niniejszej ustawie lub umowę zamiany nieruchomości według zasad tej ustawy. Umowa taka może być zawarta również w razie porozumienia stron w toku postępowania wywłaszczeniowego. Ustalenie ceny kupna nieruchomości następuje w oparciu o opinię biegłych z listy wojewody.

W niniejszej sprawie zasadnie Sąd I instancji uznał, że rokowania uregulowane w tym przepisie odbyły się. Akta sprawy zawierają pismo z dnia [...] maja 1980 r., w którym Miejski Zarząd Gospodarki Terenami w R. wystąpił do współwłaścicieli nieruchomości z ofertą jej nabycia. Akta zawierają też potwierdzenie, że obydwaj współwłaściciele z ofertą się zapoznali - zwrotne potwierdzenie odbioru oferty przez J.K. w dniu [...] maja 1980 r. oraz, wbrew stanowisku Sądu I instancji i Ministra, takie samo zwrotne potwierdzenie odbioru oferty przez S.K. również w dniu [...] maja 1980 r. Błędne przekonanie o braku takiego potwierdzenia wobec S.K. wynika prawdopodobnie z faktu, że dokument ten nie jest wpięty chronologicznie, a archiwalne akta nie są ponumerowane, jednak nie może być wątpliwości, że to potwierdzenie odbioru dotyczy oferty nabycia nieruchomości – znak sprawy i data pisma na "zwrotce" są takie, jak na ofercie, a data odbioru pisma pokwitowana przez S.K. - [...] maja 1980 r. – jest późniejsza niż data złożenia oferty – [...] maja 1980 r. W ofercie Miejski Zarząd Gospodarki Terenami w R. zaznaczył, że oczekuje 7 dni na złożenie oświadczenia o dobrowolnym odstąpieniu od nieruchomości.

Wobec odpowiedzi J.K. z dnia [...] maja 1980 r., że nie wyraża zgody na dobrowolne odstąpienie nieruchomości, Miejski Zarząd Gospodarki Terenami w R. złożył wniosek z dnia [...] maja 1980 r. o wywłaszczenie nieruchomości, ze wskazaniem kwoty odszkodowania ustalonego w operacie szacunkowym gruntu i składników roślinnych sporządzonym przez biegłego do spraw wywłaszczeń inż. J.K. Cena za grunt – [...] zł i za składniki roślinne – [...] zł, zgadzała się z kwotami podanymi w ofercie, a także z kwotami z późniejszej decyzji wywłaszczeniowej.

Bez prawnego znaczenia pozostaje przy tym argument, jakoby wystąpiły niejasności co do kwoty odszkodowania za grunt. Znajdujący się w aktach sprawy arkusz z przekreśloną kwotą [...] zł (w miejsce której wpisano kwotę [...] zł) nie jest bowiem opatrzony żadną datą, jak również nie jest podpisany, nie stanowi zatem dokumentu urzędowego i nie może w tej sytuacji być traktowany jako dowód w sprawie.

W aktach sprawy znajduje się również zaświadczenie Miejskiego Zarządu Gospodarki Terenami w R. z dnia [...] kwietnia 1980 r., podpisane przez Kierownika Działu A.G., że Zarząd nabywa nieruchomość oznaczoną jako działka [...] o powierzchni [...] m2 na podstawie postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku po zmarłej J.K., a kwota odszkodowania za nabywaną nieruchomość wynosi [...] zł. Tym niemniej nie wiadomo, komu to zaświadczenie zostało wystawione i w jakim celu, jak również nieznany jest sposób obliczenia kwoty odszkodowania i w jakiej części kwota ta odnosi się do gruntu, a w jakiej do składników roślinnych. Kwota ta nie zgadza się również z kwotą na owym spornym arkuszu ze skreśleniami, na którym skreślona kwota łącznego odszkodowania wynosiła [...] zł (zastąpiona po skreśleniu kwotą [...] zł). Zatem jedynym wiarygodnym dowodem odnośnie do sumy odszkodowania ustalonego przez biegłego jest skierowana do obydwu współwłaścicieli oferta nabycia nieruchomości za łączną sumę [...] zł, w tym [...] zł za grunt i [...] zł za składniki roślinne. W ofercie tej jest informacja, że nieruchomość gruntowa wraz ze składnikami roślinnymi oszacowana została przez biegłego z listy Wojewody w R. Pisma z ofertą zostały również odebrane przez obu współwłaścicieli.

Tym samym nie może przynieść oczekiwanego rezultatu argument, że obecność biegłych na rozprawie w dniu [...] czerwca 1980 r. była konieczna z uwagi na wątpliwości co do ceny gruntu. Nieobecność biegłych na rozprawie wywłaszczeniowej nie oznacza z zasady rażącego naruszenia art. 22 ustawy z 1958 r. W myśl tego przepisu odszkodowanie ustala się na podstawie wyników rozprawy po wysłuchaniu na niej opinii biegłych powołanych przez naczelnika powiatu. Opinia biegłych powinna zawierać szczegółowe uzasadnienie.

Autor skargi kasacyjnej nie wykazał, by brak biegłych na rozprawie miał wpływ na wysokość ustalonego odszkodowania, nie zdołał też skutecznie zakwestionować ustaleń, że opinia biegłego z listy Urzędu Wojewódzkiego była znana uprawnionym do otrzymania odszkodowania. Wręcz przeciwnie – współwłaściciele znali opinię i jeden z nich nie godził się na wysokość odszkodowania. Zresztą i sami właściciele nieruchomości nie stawili się na rozprawę. Nie mogliby więc podnosić, że nieobecność biegłych była dla nich na tyle niekorzystna, że miała wpływ na odszkodowanie. Zasadnie również Sąd I instancji zwrócił uwagę na specyfikę opinii wydawanych na potrzeby wywłaszczenia pod rządami ustawy z 1958 r. W omawianym okresie czasu nie istniał wolny rynek nieruchomości, a szacunki opierały się na "sztywnych stawkach". Zatem odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia wyliczano jedynie poprzez przemnożenie powierzchni wywłaszczanego gruntu przez stawkę ustaloną w obowiązującej tabeli w zależności od rodzaju i klasy gleby. W przypadku działki nr [...] stawka ta wynosiła [...] zł, a pomnożenie jej przez [...] m2 dawało właśnie kwotę [...]zł.

Reasumując stwierdzić należy, że decyzja, która ustalała, w wyżej opisany sposób, odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia nieruchomości, którego wysokość była znana osobom uprawnionym do otrzymania odszkodowania i została prawidłowo wyliczona przez biegłego, nie naruszała prawa w takim stopniu, by nie dało się tego pogodzić ze społeczno-gospodarczymi jej skutkami, zwłaszcza, że art. 22 ustawy z 1958 r. stanowił o obowiązku wysłuchania nie samych biegłych, a jedynie opinii biegłych, co może być również rozumiane jako odczytanie sporządzonej na piśmie opinii. Nieobecność współwłaścicieli nieruchomości na rozprawie uniemożliwiła jednak odczytanie im takiej opinii.

W tej sytuacji pierwszy zarzut skargi kasacyjnej okazał się bezzasadny.

Wadliwy jest i drugi zarzut skargi kasacyjnej zarzucający Sądowi I instancji, iż nie stwierdził nieważności decyzji wywłaszczeniowych. Oczywistym jest, że ocena legalności tych aktów pozostawiona została nie Sądowi lecz właściwym organom administracji publicznej.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.