Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 160/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2020-04-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6191 Żołnierze zawodowi
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Obrony Narodowej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 68 ust. 2
journal: Dz.U. 2019 poz 330
law: Ustawa z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski Sędzia WSA Michał Ruszyński po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 30 kwietnia 2020 r. sprawy ze skargi E.N. na decyzję Dowódcy [...] z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie ustalenia prawa do zwrotu kosztów codziennych dojazdów z miejsca zamieszkania do miejsca pełnienia służby i z powrotem I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zwraca ze Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim skarżącej E.N. kwotę 252 (dwieście pięćdziesiąt dwa) złote, tytułem nienależnie uiszczonego wpisu sądowego od skargi.


UZASADNIENIE

1. Decyzją z dnia [...] grudnia 2019 r., nr [...] Dowódca Jednostki Wojskowej [...], po rozpatrzeniu wniosku pełniącej zawodową służbę wojskową w tej jednostce E.N., odmówił jej przyznania prawa do zwrotu kosztów codziennych dojazdów z miejsca zamieszkania do miejsca pełnienia służby i z powrotem w formie ryczałtu miesięcznego w wysokości 75% ceny biletu miesięcznego komunikacji publicznej (pkt I decyzji) oraz ustalił prawo do zwrotu kosztów codziennych dojazdów z miejsca zamieszkania do miejsca pełnienia służby i z powrotem (pkt II decyzji).

W decyzji tej ustalono, że:

1) zwrot kosztów przyznany niniejszą decyzją przysługuje od dnia [...] grudnia 2019 r. do dnia [...] listopada 2021 r. lub do czasu ustania przesłanek na mocy których żołnierz nabył prawo,

2) zwrot kosztów, o których mowa w pkt II decyzji, ustala się w formie ryczałtu miesięcznego w wysokości 75% ceny imiennego biletu miesięcznego określonego w cenniku biletów środków komunikacji publicznej, wykonywanych przez przewoźników kolejowych w drugiej klasie pociągu osobowego na trasie o długości 30 km,

3) przy ustalaniu wysokości zwrotu kosztów codziennych dojazdów uwzględnia się posiadane przez żołnierza zawodowego ulgi na dany środek transportu, bez względu na to, z jakiego tytułu przysługują, lub prawo do bezpłatnych przejazdów z miejsca zamieszkania do miejsca pełnienia służby,

4) zwrot kosztów, o których mowa w pkt II decyzji, przyznaje się żołnierzowi zawodowemu zamieszkującemu poza miejscem pełnienia służby w miejscowości, która nie jest miejscowością pobliską w rozumieniu ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (aktualny tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 2365 ze zm.; dalej ustawa o zakwaterowaniu) i wypłaca się na pisemny wniosek żołnierza, począwszy od pierwszego dnia miesiąca następującego po miesiącu, w którym żołnierz spełnił warunki określone w art. 68 ust. 2 tej ustawy,

5) zwrot kosztów nie przysługuje żołnierzowi zawodowemu, któremu przyznano świadczenie mieszkaniowe, a także żołnierzowi zawodowemu pełniącemu służbę poza granicami państwa,

6) zwrotu kosztów nie wypłaca się w podanych w decyzji sytuacjach,

7) zwrot kosztów, wypłaca się do 10 dnia każdego miesiąca za miesiąc poprzedni na podstawie zatwierdzonego przez Dowódcę jednostki wojskowej wykazu żołnierzy, którzy w danym miesiącu kalendarzowym są uprawnieni do jego otrzymania.

W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, że st. szer. E.N. w dniu 22 listopada 2019 r. złożyła wniosek o ustalenie prawa do zwrotu kosztów codziennych dojazdów w formie ryczałtu miesięcznego z miejsca zamieszkania w miejscowości [...] do miejsca pełnienia służby w miejscowości [...] i z powrotem w wysokości 75% ceny imiennego biletu miesięcznego określnego w cenniku biletów środków komunikacji publicznej.

Zgodnie z art. 68 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 330 ze zm.) żołnierzowi zawodowemu, który zamieszkuje poza miejscem pełnienia służby, w miejscowości, która nie jest miejscowością pobliską w rozumieniu przepisów ustawy o zakwaterowaniu oraz nie korzysta z uprawnienia do świadczenia mieszkaniowego przysługuje zwrot kosztów codziennych dojazdów z miejsca zamieszkania do miejsca pełnienia służby i z powrotem. Zgodnie z definicją zawartą w art. 1a pkt 7 ustawy o zakwaterowaniu przez miejscowość pobliską rozumieć należy miejscowość, do której najkrótszy czas dojazdu lądowym środkiem publicznego transportu zbiorowego, łącznie z przesiadkami, nie przekracza zgodnie z rozkładem jazdy 2 godzin w obie strony, licząc od stacji (przystanku) najbliższej miejsca pełnienia służby do stacji (przystanku) najbliższej miejsca zamieszkania, bez uwzględnienia czasu dojazdu do i od stacji (przystanku) w obrębie miejscowości, z której żołnierz dojeżdża, oraz miejscowości, w której wykonuje obowiązki służbowe. Przy ustaleniu czasu dojazdu z/do miejsca pełnienia służby należy uwzględnić jedynie przewoźników publicznych zapewniających transport z jednej miejscowości do drugiej i tylko przystanki tych środków transportu na tej trasie można uwzględnić.

Stosownie natomiast do treści § 5 ust. 2 Rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 30 kwietnia 2010 r. w sprawie świadczeń socjalno-bytowych dla żołnierzy zawodowych (Dz.U. nr 87 poz. 565 ze zm., dalej rozporządzenie) przy ustalaniu wysokości zwrotu kosztów codziennych dojazdów przyjmuje się najkrótszą trasę kolejową lub autobusową albo łącznie trasę kolejową i autobusową.

Przepis § 5 ust. 5 rozporządzenia stanowi natomiast, że w przypadku gdy na trasie, o której mowa w ust. 1, bądź na jej części nie jest możliwy przejazd środkami komunikacji publicznej, zwrot kosztów codziennych dojazdów ustala się w formie ryczałtu miesięcznego w wysokości 75 % ceny imiennego biletu miesięcznego określonego w cenniku biletów środków komunikacji publicznej, wykonywanych przez przewoźników kolejowych w klasie drugiej pociągu osobowego na trasie o długości 30 km.

Organ wskazał, że miejscowość [...] nie jest miejscowością pobliską w stosunku do miejscowości [...] zgodnie z powołanymi wyżej przepisami. Ponadto stronie nie przyznano świadczenia mieszkaniowego co oznacza, że spełnia warunki do przyznania świadczenia zwrotu kosztów codziennych dojazdów. Zdaniem organu połączenie na trasie [...] nie spełnia wymagań określonych w § 5 ust. 2 rozporządzenia. Nie jest to bowiem "najkrótsza trasa kolejowa lub autobusowa" z miejscowości [...] do miejscowości [...], gdyż połączenia przedstawione przez żołnierza powodują znaczne nadrobienie kilometrów względem połączenia najkrótszego. W konsekwencji nie sposób uznać, że spełniona została przesłanka określona w § 5 ust. 2 rozporządzenia.

Na marginesie organ wskazał, że połączenia autobusowe i kolejowe, które przedstawia wnioskodawczyni uniemożliwiają jej stawienie się do Jednostki Wojskowej celem pełnienia zawodowej służby wojskowej - autobus do [...] ze [...] odjeżdża o godzinie 07:10, a na miejscu jest o godzinie 11:20.

Z tych względów, zgodnie z § 5 ust. 5 rozporządzenia, wnioskodawczyni przysługiwał zwrot codziennych dojazdów w formie ryczałtu miesięcznego w wysokości 75% ceny imiennego biletu miesięcznego określonego w cenniku biletów środków komunikacji publicznej, wykonywanych przez przewoźników kolejowych w drugiej klasie pociągu osobowego na trasie o długości 30 km., bowiem na trasie pomiędzy miejscowością zamieszkania, tj.: [...] a miejscowością pełnienia służby tj.: [...] nie jest możliwy przejazd środkami komunikacji publicznej przy zachowaniu najkrótszej trasy przejazdu.

2. W odwołaniu wniesionym w terminie E.N. wskazała, że przedstawiona przez nią i udokumentowana trasa dojazdu jest jedynym publicznym połączeniem na trasie [...]. Podkreśliła też, że świadczenie przyznane zaskarżoną decyzją nie pokrywa nawet połowy kosztów dojazdu.

3. Decyzją z dnia [...] stycznia 2020 r., nr [...] Dowódca Dywizji Kawalerii Pancernej utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Podzielając stanowisko organu I instancji wskazał, że bezspornie odwołująca zamieszkuje w miejscowości [...], a swoje obowiązki wykonuje w miejscowości [...]. Odwołująca przedstawiła wydruki stron internetowych wskazujące na dostępne najkrótsze połączenia spełniające powyższe warunki:

1) połączenia na trasie [...], pierwsze połączenie o godzinie 7.10 - czas przejazdu od 35 minut do 42 minut;

2) połączenia na trasie [...], pierwsze połączenie o godzinie 5.27 - czas przejazdu od 16 minut do 23 minut;

3) połączenia na trasie [...], pierwsze połączenie o godzinie 6.35 - czas przejazdu od 35 minut do 44 minut;

4) połączenia na trasie [...], pierwsze połączenie o godzinie 4.15 - czas przejazdu od 15 minut do 22 minut.

Ponadto z przedłożonego zaświadczenia wynika, że przejazd na trasie [...] odbywa się w godzinach 5.40 i 10.40, a na trasie [...] w godzinach 11.40 i 16.10.

Zdaniem organu II instancji istota sprawy koncentruje się wokół różnicy w wysokości wnioskowanego przez odwołującą się świadczenia, a świadczenia faktycznie przyznanego zaskarżoną decyzją. Powołując treść przepisów § 5 rozporządzenia organ odwoławczy wskazał, że "biorąc pod uwagę literalne brzmienie wskazanego przepisu za zasadny można byłoby uznać wniosek, że w przypadku rozpatrywanej sprawy najkrótszą trasą autobusową jest faktycznie wskazana we wniosku trasa [...], gdyż innej nie ma. A tym samym należałoby przyznać stronie świadczenie w wysokości 75 % ceny imiennego biletu miesięcznego na wskazanej trasie.

Jednakże, zdaniem organu, "taka interpretacja przepisów nie uwzględnia przepisu § 5 ust. 5 rozporządzenia" [...] bo "gdyby przyjąć kwestionowaną interpretację opartą tylko na brzmieniu ust. 1 (§ 5), regulacja zawarta w ust. 5 (§ 5) pozbawiona zostałaby jakiekolwiek znaczenia. Co pozostaje w jawnej sprzeczności z założeniem racjonalności ustawodawcy".

Jak dalej podano, "przepis wskazujący, że w przypadku gdy nie jest możliwy przejazd środkami komunikacji publicznej zwrot następuje w formie ryczałtu w wysokości 75 % ceny imiennego biletu miesięcznego w klasie drugiej pociągu osobowego na trasie o długości 30 km nigdy nie mógłby zostać zastosowany" [...] "rozważenie w jakiej wysokości świadczenie powinno zostać ustalone musi nastąpić po wykazaniu połączeń komunikacyjnych pomiędzy miejscem pełnienia służby a miejscem zamieszkania. Tym samym w każdej tego typu sprawie teoretycznie możliwy byłby przejazd środkami komunikacji publicznej, co wykluczałoby zastosowanie ust. 5 w jakiejkolwiek sprawie".

Dalej organ wskazał, że "za zasadną i zgodną z zasadami logiki i interpretacji należ, uznać taką wykładnię, która uwzględnia łączne odczytywanie przepisów. Taką też przyjął w swojej decyzji organ I instancji, łącząc w wykładni oba wskazane przepisy i wskazując, że na najkrótszej trasie pomiędzy miejscem pełnienia służby a miejscem zamieszkania, to jest na trasie [...], nie jest możliwy przejazd środkami komunikacji publicznej, jednocześnie prawidłowo ustalając wysokość świadczenia.

4. W skardze wniesionej do tutejszego sądu z zachowaniem terminu przeciw decyzji organu II instancji "w części dotyczącej odmowy przyznania prawa do zwrotu kosztów codziennych dojazdów z miejsca zamieszkania do miejsca pełnienia służby i z powrotem w formie ryczałtu miesięcznego w wysokości 75 % ceny biletu miesięcznego komunikacji publicznej", strona podniosła zarzuty:

1) naruszenia prawa materialnego, tj. § 5 rozporządzenia w przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnej wykładni i niezrozumieniu treści zastosowanego przepisu; tym samy zastosowanie § 5 ust. 5 zamiast § 5 ust. 1;

2) naruszenia prawa materialnego, tj. z art. 68 ust 2 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych w zw. z § 5 rozporządzenia przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na interpretacji, że skarżącej przysługuje zwrot kosztów codziennych dojazdów w formie ryczałtu określonego w § 5 ust. 5, podczas gdy winien to być zwrot kosztów codziennych dojazdów określony w § 5 ust. 1 i 2;

3) naruszenia prawa procesowego, tj. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (aktualnie tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.; dalej k.p.a.) w postaci błędnej oceny materiału dowodowego mającej istotny wpływ na wynik sprawy poprzez ustalenie, że na trasie z miejsca zamieszkania do miejsca pełnienia służby i z powrotem nie jest możliwy przejazd środkami komunikacji publicznej przy zachowaniu najkrótszej trasy przejazdu; podczas gdy jest on możliwy, na co wskazują fakty i dowody znajdujące się w aktach.

W związku z powyższym strona wniosła o zmianę zaskarżonej decyzji przez ustalenie i przyznanie skarżącej prawa do zwrotu kosztu codziennych dojazdów z miejsca zamieszkania do miejsca pełnienia służby i z powrotem w formie ryczałtu miesięcznego w wysokości 75 % ceny imiennego biletu miesięcznego określonego w cenniku biletów komunikacji publicznej wykonywanych przez przewoźników kolejowych i autobusowych, tj. kwoty 684,75 zł miesięcznie, zamiast przyznania prawa do zwrotu kosztów codziennych dojazdów z miejsca zamieszkania do miejsca pełnienia służby i z powrotem w formie ryczałtu miesięcznego w wysokości 75 % ceny biletu miesięcznego komunikacji publicznej wykonywanych przez przewoźników kolejowych w drugiej klasie pociągu osobowego na trasie o długości 30 km.

Ewentualnie o uchylenie decyzji w części dotyczącej odmowy przyznania prawa do zwrotu kosztów codziennych dojazdów z miejsca zamieszkania do miejsca pełnienia służby i z powrotem w formie ryczałtu miesięcznego w wysokości 75 % ceny biletu miesięcznego komunikacji publicznej i w części ustalającej prawo do zwrotu w formie ryczałtu miesięcznego w wysokości 75 % ceny imiennego biletu miesięcznego określonego w cenniku biletów komunikacji publicznej wykonywanych przez przewoźników kolejowych w klasie drugiej pociągu osobowego na trasie o długości 30 km; oraz skierowanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.

5. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w decyzji, zgadzając się na zawarty w skardze wniosek o rozpatrzenie sprawy przez sąd w trybie uproszczonym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

6. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów lub czynności wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej p.p.s.a.), sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c p.p.s.a.).

Sprawę rozpatrzono na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, zgodnie z art. 119 pkt 2 p.p.s.a.

7. Zgodnie z art. 68 ust. 2 powoływanej wyżej wraz z publikatorem ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, żołnierzowi zawodowemu zamieszkującemu poza miejscem pełnienia służby w miejscowości, która nie jest miejscowością pobliską w rozumieniu ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej, przysługuje prawo do zwrotu kosztów codziennych dojazdów z miejsca zamieszkania do miejsca pełnienia służby i z powrotem. W art. 1a ust. 1 pkt 7 ustawy o zakwaterowaniu o miejscowość pobliska to miejscowość, do której najkrótszy czas dojazdu lądowym środkiem publicznego transportu zbiorowego, łącznie z przesiadkami, nie przekracza zgodnie z rozkładem jazdy 2 godzin w obie strony, licząc od stacji (przystanku) najbliższej miejsca pełnienia służby do stacji (przystanku) najbliższej miejsca zamieszkania, bez uwzględnienia czasu dojazdu do i od stacji (przystanku) w obrębie miejscowości, z której żołnierz dojeżdża oraz miejscowości, w której wykonuje obowiązki służbowe.

8. Warunek ten, co przyznają organy, jest w sprawie spełniony i nie budzi żadnych wątpliwości. Sporne jest natomiast, czy stronie przysługuje zwrot na zasadach określonych w powoływanym wyżej rozporządzeniu Ministra Obrony Narodowej z dnia 30 kwietnia 2010 r. w sprawie świadczeń socjalno-bytowych dla żołnierzy zawodowych, to jest czy na zasadach określonych § 5 ust. 2 w zw. z ust. 1 tego rozporządzenia, czy też na zasadach wskazanych w § 5 ust. 5. Brzmienie tych przepisów jest następujące:

Zgodnie z § 5 ust. 1 "Zwrot kosztów codziennych dojazdów z miejsca zamieszkania do miejsca pełnienia służby i z powrotem ustala się w formie ryczałtu miesięcznego w wysokości 75% ceny imiennego biletu miesięcznego określonego w cenniku biletów środków komunikacji publicznej, wykonywanych przez przewoźników:

1) kolejowych - w klasie drugiej pociągu osobowego,

2) autobusowych, jeżeli brak jest połączenia kolejowego

- na trasie pomiędzy najbliższą miejscu zamieszkania żołnierza zawodowego stacją kolejową lub przystankiem autobusowym a najbliższą miejscu pełnienia służby stacją kolejową lub przystankiem autobusowym i z powrotem".

Zgodnie z ust. 2 "Przy ustalaniu wysokości zwrotu kosztów codziennych dojazdów przyjmuje się najkrótszą trasę kolejową lub autobusową albo łącznie trasę kolejową i autobusową".

Zgodnie z ust. 5 "W przypadku gdy na trasie, o której mowa w ust. 1, bądź na jej części nie jest możliwy przejazd środkami komunikacji publicznej, zwrot kosztów codziennych dojazdów ustala się w formie ryczałtu miesięcznego w wysokości 75% ceny imiennego biletu miesięcznego określonego w cenniku biletów środków komunikacji publicznej, wykonywanych przez przewoźników kolejowych w klasie drugiej pociągu osobowego na trasie o długości 30 km".

9. Z treści uzasadnień obu decyzji wynika, że podstawą odmowy uwzględnienia wniosku strony w pełnym zakresie jest stwierdzenie braku podstaw do zastosowania w sprawie ust. 2 w zw. z ust. 1 § 5. Argumentacja podana w uzasadnieniach decyzji (zwłaszcza organu II instancji) jest jednak na tyle niejasna, że trudno zorientować się czy brak tej podstawy ma charakter faktyczny czy prawny. Tymczasem ustalenie relacji obu przepisów nie nastręcza wątpliwości. Zdaniem sądu przepis § 5 ust. 5 rozporządzenia ma charakter szczególny i ewentualny, znajdujący zastosowanie, zgodnie z treścią tego przepisu tylko w przypadku, gdy nie jest możliwe zastosowanie zwrotu kosztów opartego na przesłankach określonych w § 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia. Dlatego przepis ten nie może być traktowany jako reguła lub przepis ramowy wyznaczający ogólne warunki zwrotu kosztów, a tym bardziej przepis wprowadzający jakieś pozaustawowe, "słusznościowe" kryteria oceny wniosków stron (taką wykładnię zdaje się forsować organ II instancji).

10. Postępując zgodnie z prawem organ jest w pierwszej kolejności związany przepisu § 5 ust. 1 i musi ustalić, czy w danym stanie faktycznym istnieje połączenie środkami komunikacji publicznej wykonywanymi przez przewoźników kolejowych lub autobusowych, a jeśli takie jest wybrać, zgodnie z § 5 ust. 2 rozporządzenia. Oczywiste jest również to, że jeżeli istnieje tylko jedno połączenie, w rozumieniu § 5 ust. 1, to jest ono zarazem połączeniem najkrótszym. Nie ma tu zatem znaczenia, jaki jest czas dojazdu i czy połączenie to jest "droższe", "tańsze" lub bardziej albo mniej "efektywne" w stosunku do połączeń, które mogą być wykonywane niepublicznymi środkami transportu (również w odniesieniu do godzin przyjazdów i odjazdów). Przepisy rozporządzenia, a co więcej ustawy, w której znajduje ono umocowanie i delegację, nie przewidują żadnych innych kryteriów lub ograniczeń, niż wskazanych w § 5, mających na celu ocenę danego połączenia. Analizowane przepisy zostały skonstruowane zaś w sposób odwołujący się jedynie do kryteriów zewnętrznych dotyczących istnienia połączenia środkami komunikacji publicznej, zaś wybór oparty na kryterium ekonomiczności (kosztów) dotyczy jedynie sytuacji, w której istnieje więcej niż jedno takie połączenie.

Jeśli zatem między [...] a [...] istnieje na całej trasie połączenie środkami komunikacji publicznej (kolejowe lub autobusowe), choćby takie jak wskazuje strona i nawet jeśli jest to jedyne połączenie (organy nie prowadziły w tym zakresie własnych ustaleń, ale też nie zaprzeczyły jego faktycznemu istnieniu), to przepis § 5 ust. 5 rozporządzenia nie ma zastosowania, gdyż z samej treści tego przepisu wynika, że warunkiem jego zastosowania jest brak możliwości przejazdu środkami komunikacji publicznej na trasie lub jej części (wnioskowanie a contario).

11. Wskazać też należy, że przyznane żołnierzowi prawo do zwrotu kosztów jest uprawnieniem. Zatem wykładnia zmierzająca do ograniczenia tego prawa musi być oparta na wyraźnych przesłankach. Podkreślić tu należy, że organ nie ma kompetencji do oceny konstytucyjności prawa podustawowego i dokonywania w drodze "zabiegów interpretacyjnych" zmiany zakresu jego normowania i zastosowania. Kompetencja do zmiany przepisów wykonawczych w tej materii należy do Ministra Obrony Narodowej.

Z tych względów zarzuty skargi dotyczące naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię należy uznać za w pełni uzasadnione. Zgodzić się również z zarzutem naruszenia przepisów postępowania, bowiem organy nie odniosły się w sposób jednoznaczny co faktu istnienia połączenia w rozumieniu art. 5 § 1 rozporządzenia i nie wskazały czy istnieje jakieś inne połączenie środkami komunikacji publicznej. Oba te uchybienia miały wpływ na wynik sprawy, co uzasadniało uchylenie zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a.). W dalszym toku postępowania organy będą związane przedstawioną wyżej oceną prawną i wykładnią prawa materialnego (art. 153 p.p.s.a.) oraz odniosą się do kwestii istnienia połączenia, które wykazała skarżąca.

12. Jeśli chodzi o zakres wyroku skarżąca zaskarżyła decyzję jedynie w zakresie dotyczącym odmowy przyznania prawa do zwrotu kosztów codziennych dojazdów z miejsca zamieszkania do miejsca pełnienia służby i z powrotem w formie ryczałtu miesięcznego w wysokości 75% ceny biletu miesięcznego komunikacji publicznej, jednakże w ocenie Sądu konieczne było uchylenie decyzji organu odwoławczego w całości, a to z następujących powodów.

Po pierwsze, uwzględnienie wniosku skargi spowodowałby, że w obrocie prawnym pozostałoby rozstrzygnięcie o zwrocie kosztów w wysokości określonej, na podstawie art. § 5 ust. 5 rozporządzenia, co jest nie nieodpuszczalne. Jak bowiem wynika z powyższych rozważań przesłanki do przyznania świadczenia o zwrocie kosztów na podstawie odpowiednio § 5 ust. 1 i 2 oraz § 5 ust. 5 rozporządzenia mają charakter rozłączny i nie jest możliwe pobieranie tego świadczenia w oparciu o obie podstawy prawne jednocześnie.

Po drugie, ustalenie prawa do zwrotu kosztów codziennych dojazdów z miejsca zamieszkania do miejsca pełnienia służby i z powrotem (pkt II decyzji) nie jest rozstrzygnięciem samodzielnym, konieczne jest jego powiązanie z konkretnie ustaloną jego wysokością. Stąd stwierdzenie wadliwości decyzji w zakresie wysokości świadczenia skutkować musiało również eliminacją ustalenia samego prawa do świadczenia, pomimo, że kwestia ta nie była w sprawie sporna. Podobnie rzecz się ma z pozostałymi rozstrzygnięciami.

Brak było również podstaw prawnych do orzeczenia merytorycznego w sprawie przyznania stronie uprawnienia. Co najwyżej Sąd - zgodnie z art. 145a § 1 p.p.s.a. - w przypadku, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a lub pkt 2, jeżeli jest to uzasadnione okolicznościami sprawy, uprawniony jest do zobowiązania organu do wydania w określonym terminie decyzji lub postanowienia wskazując sposób załatwienia sprawy lub jej rozstrzygnięcie, chyba że rozstrzygnięcie pozostawiono uznaniu organu. Mając na uwadze treść tego przepisu należy zwrócić uwagę, że w sprawie podstawą uchylenia był nie tylko przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., ale również przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

Ponadto ma on zastosowanie jeśli jest to "uzasadnione okolicznościami sprawy". Ten warunek ustawowy obejmuje sytuacje, w których okoliczności sprawy z dużym prawdopodobieństwem będą wskazywać, że w postępowaniu administracyjnym toczącym się po uchyleniu zaskarżonej decyzji (postanowienia) oceny i zalecenia sformułowane w orzeczeniu sądu administracyjnego nie zostaną w należytym stopniu uwzględnione przez prowadzący to postępowanie organ administracji publicznej. Obejmuje on zatem takie sytuacje, gdy np. sprawa powtórnie, a niekiedy nawet wielokrotnie, wraca do sądu z powodu niezastosowania się przez organ do jego oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania, niewykonywania wyroku sądu oraz innych naruszeń prawa przez organ w toku postępowania administracyjnego. Z takim przypadkiem nie mieliśmy do czynienia w kontrolowanej sprawie.

13. W niniejszej sprawie strona skarżąca była zwolniona zgodnie z art. 239 § 1 pkt lit. d p.p.s.a. od ponoszenia kosztów sądowych. Wobec czego należało orzec o zwrocie uiszczonego przez nią zbędnie wpisu, stosownie do art. 225 p.p.s.a. (pkt II wyroku).