Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 388/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2013-09-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt  6, art. 3 pkt 7a i art. 48
journal: Dz.U. 2003 nr 207 poz 2016
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r.  - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Olga Białek (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Władysław Kulon Sędzia WSA Alicja Palus Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Biłous po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 4 września 2013r. sprawy ze skargi Z. H. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia 2 kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki wolnostojącego budynku garażowego z częścią gospodarczą w poziomie drugiej kondygnacji I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; III. zasądza od D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz strony skarżącej kwotę 740 zł (słownie: siedemset czterdzieści zł) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego.


UZASADNIENIE

W dniu 5 lutego 2013 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W. (dalej: PINB lub organ I instancji) wydał decyzję nr [...], którą nakazał Z. H. (dalej określanego także jako: inwestor lub skarżący) rozbiórkę wolno stojącego budynku garażowego, z częścią gospodarczą - w poziomie drugiej kondygnacji, na dz. nr [...], [...], obręb [...], na posesji przy ul. G. [...] we W.. Decyzja została wydana na podstawie art. 48 ust. 4 w zw. z ust. 1 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 7623 ze zm.) oraz art. 104 k.p.a.

W uzasadnieniu decyzji PINB wyjaśnił, że na skutek pisemnej interwencji osoby trzeciej zostało wszczęte postępowanie administracyjne w sprawie robót budowlanych związanych z budową garażu na nieruchomości przy ul. G. [...] we W.. W trakcie w ten sposób zainicjowanego postępowania w dniach: 19 listopada 2010 r. i 27 stycznia 2012 r. przeprowadzono dowody z oględzin ustalając, że na nieruchomości przy ul. G. [...] we W., po prawej stronie od wejścia na teren posesji, od strony granicy z posesjami przy ul. G. [...] i ul. G. [...] znajduje się budynek dwukondygnacyjny, przykryły dachem płaskim, ze spadkiem w kierunku posesji przy ul. G. [...]. Ściany kondygnacji przyziemia są otynkowane, z wyjątkiem fragmentów pokrytych klinkierem (przy bramach garażowych). W ścianach przyziemia osadzono dwie bramy garażowe o wymiarach 2,11x4,60m 2,11x2,70m. Ściany drugiej kondygnacji opisywanego budynku wykonano w konstrukcji żelbetowej z wypełnieniem z bloczków gazobetonowych. Wewnątrz pierwszej kondygnacji budynku znajdują się dwa pomieszczenia przedzielone ścianką z otworem drzwiowym bez osadzonej stolarki. Wewnątrz drugiej kondygnacji nie wykonano przegród wewnętrznych. Jedna ze ścian opisywanego budynku przylega do garażu znajdującego się na terenie posesji przy ul. G. [...]. Przedmiotowa ściana nie posiada otworów okiennych. Na wysokości drugiej kondygnacji, w ścianie budynku od strony podwórza posesji przy ul. G. [...] znajdują się trzy otwory okienne. Dach opisywanego budynku wykonano w konstrukcji drewnianej z osadzonym w środku rozpiętości dachu dwuteownikiem stalowym. Dach zakończony jest rynną z odprowadzeniem wód opadowych do kanalizacji deszczowej. Budynek wyposażony jest w instalację elektryczną. W jednym z pomieszczeń kondygnacji parteru wykonano sufit podwieszany. W drugim pomieszczeniu sufit oraz posadzka nie posiadają warstw wykończeniowych. Na poziomie drugiej kondygnacji nie wykonano wierzchnich warstw wykończeniowych sufitów, podłóg i ścian. Budynek posiada wymiary w rzucie: 6,95 x 9,15m. Budynek jest nieotynkowany. Na drugiej kondygnacji, od zewnętrznej strony budynku, przy otworze drzwiowym znajduje się podest niezabezpieczony barierkami, do którego przystawiona została drabina. Pomieszczenia kondygnacji parteru pełnią funkcję garażu, natomiast pomieszczenia drugiej kondygnacji pełniły funkcję pomieszczeń gospodarczych. W dniu oględzin roboty budowlane, związane z budową przedmiotowego budynku nie były zakończone. Obecny w trakcie przeprowadzania dowodu z oględzin Z. H. oświadczył pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań, że roboty budowlane związane z budową opisanego budynku rozpoczął latem 2010 r. bez uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę, jak również, że budynek ten powstał na fundamentach, stropach i ścianach 1-szej kondygnacji istniejącego wcześniej budynku gospodarczego.

W tak ustalonym stanie faktycznym organ I instancji przyjął, że w sprawie zachodzi przypadek odbudowy budynku i wdrożył tryb legalizacji robót z art 48 ust. 3 ustawy Prawo budowlane. W tym zakresie postanowieniem z dnia 28 marca 2012 r. nałożył na inwestora robót obowiązek przedłożenia w terminie 60 dni od dnia otrzymania postanowienia: zaświadczenia prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem o którym mowa w art. 12 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, aktualnym na dzień opracowania projektu, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W powołanym postanowieniu organ I instancji wskazał, że w przypadku nieprzedłożenia w wyznaczonym terminie wymienionych wyżej dokumentów, na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane wydany zostanie nakaz rozbiórki. Natomiast przedłożenie w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w ust. 3, traktuje się jako wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, jeżeli budowa nie została zakończona.

W odpowiedzi na opisane postanowienie reprezentujący inwestora M. C. przedłożył: 1) kopię decyzji Prezydenta W. z dnia 24 kwietnia 2012 r., nr [...] o umorzeniu postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na przebudowie budynku gospodarczego wolnostojącego na budynek garażowo- gospodarczy oraz dobudowie zewnętrznej klatki schodowej zlokalizowanej we W. przy ul. A. G. [...]; 2) projekt budowlany przebudowy budynku gospodarczego na budynek gospodarczo-garażowy; 3) oświadczenie o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

W piśmie z dnia 5 lipca 2012 r. pełnomocnik inwestora wniósł o zmianę kwalifikacji ustaleń poczynionych przez organ, poprzez przyjęcie, że realizowana inwestycja ma charakter przebudowy, a nie odbudowy obiektu budowlanego i o przesłuchanie świadka na okoliczność wyglądu i stanu budynku przed rozpoczęciem prac budowlanych, rodzaju wykonanych prac budowlanych do czasu wstrzymania prowadzonych robót oraz stanu obecnego obiektu budowlanego. Powyższy wniosek umotywowany został w pierwszym rzędzie okolicznością, że decyzją nr [...] z dnia 24 kwietnia 2012 r. Prezydent W. umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na "przebudowie budynku gospodarczego wolnostojącego na budynek garażowo-gospodarczy oraz dobudowie zewnętrznej klatki schodowej zlokalizowanej przy ul. G. [...]", gdyż, jak wskazano w uzasadnieniu tej decyzji "planowana inwestycja nie zmienia zagospodarowania terenu i formy architektonicznej obiektu budowlanego, czyli linii zabudowy oraz w istotny sposób gabarytów budynku, cech i wskaźników zabudowy, o których mowa w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego".

Postanowieniem z dnia 14 sierpnia 2012 r., nr [...] PINB po rozpoznaniu wniosku inwestora odmówił przeprowadzenia dowodu z przesłuchania świadka - M. C. na okoliczność wyglądu i stanu budynku przed rozpoczęciem prac budowlanych do czasu wstrzymania prowadzenia robót oraz stanu obecnego obiektu budowlanego.

Następne wobec niewykonania obowiązków legalizacyjnych określonych w postanowieniu z dnia 28 marca 2012 r., PINB decyzją z dnia 5 lutego 2013r. nakazał inwestorowi rozbiórkę wolno stojącego budynku garażowego, z częścią gospodarczą w poziomie drugiej kondygnacji na posesji przy ul. G. [...].

Odnosząc się do składanych w trakcie postępowania wniosków inwestora PINB wskazał, że decyzja Prezydenta W. z dnia 24 kwietnia 2012r. w sprawie ustalenia warunków zabudowy, dotyczy - jak wynika z samej treści jej sentencji - inwestycji innej niż ta, która jest przedmiotem prowadzonego postępowania. Organ podkreślił, że przedmiotem postępowania legalizacyjnego są roboty budowlane polegające na budowie (odbudowie) budynku garażowego z częścią gospodarczą - w poziomie drugiej kondygnacji na dz. nr [...], [...], obręb [...], przy ul. G. [...] we W. i dla takiej inwestycji powinny zostać ustalone warunki zabudowy. Według organu I instancji inwestor powinien był wnieść o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie (odbudowie), w związku z prowadzonym postępowaniem legalizacyjnym, a nie dla inwestycji polegającej na przebudowie budynku gospodarczego na budynek garażowo-gospodarczy oraz dobudowie zewnętrznej klatki schodowej. Dalej PINB wyjaśnił, że przywołana decyzja Prezydenta W. dotyczy inwestycji "planowanej", podczas gdy inwestycja będąca przedmiotem prowadzonego przez tut. organ postępowania jest w fazie realizacji. Z wyszczególnionych przyczyn w ocenie organu I instancji powyższa decyzja nie tylko nie może stanowić podstawy do zmiany kwalifikacji prawnej robót budowlanych wykonywanych przez inwestora, ale również jej przedłożenia nie można potraktować jako wypełnienia obowiązku nałożonego postanowieniem z dnia 28 marca 2012 r., w zakresie w jakim postanowienie to dotyczyło obowiązku przedstawienia zaświadczenia Prezydenta Miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Również, tak jak w przypadku decyzji o warunkach zabudowy, PINB stwierdził, że złożony przez inwestora projekt "przebudowy budynku gospodarczego na budynek garażowo-gospodarczy" nie może być uznany za wypełnienie obowiązku nałożonego postanowieniem nr [...], z uwagi, iż dotyczy on innego zadania inwestycyjnego.

Ponadto PINB przyjął, że zarówno decyzja jak i projekt budowlany zostały przedłożone po upływie terminu wyznaczonego przez organ. Stąd też ich przedłożenia nie można potraktować jako wypełnienia nałożonych obowiązków, zarówno z przyczyn merytorycznych, jak i formalnych. Inwestor zobowiązany był przedłożyć wymagane dokumenty w terminie 60 dni od dnia otrzymania postanowienia nr [...], czyli od dnia 3 kwietnia 2012 r. Termin przedłożenia dokumentów upłynął z dniem 2 czerwca 2012 r. Dokumenty (projekt przebudowy, oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz kopia decyzji Prezydenta W. nr [...]) wpłynęły do PINB w dniu 1 czerwca 2012r., jednakże nie zostały one złożone przez inwestora lecz przez M. C., który nie załączył stosownego pełnomocnictwa do dokonania tej czynności w imieniu inwestora. W związku z powyższym w ocenie PINB pismo z dnia 25 maja 2012 r. (wpływ 1 czerwca 2012r.) zawierało brak formalny uniemożliwiający jego dalsze rozpatrzenie. Dalej PINB wyjaśnił, że złożone po tym terminie w dniu 14 czerwca 2012r. pełnomocnictwo zostało określone w zakresie nieadekwatnym do przedmiotu prowadzonego postępowania. Pełnomocnictwo dotyczyło bowiem "uzyskania pozwolenia na przebudowę budynku garażowo-gospodarczego przy ul. G. [...] we W.".

Organ odniósł się też do wniosku o zmianę kwalifikacji poczynionych ustaleń w zakresie przedmiotu postępowania, tj. przyjęcia że mamy do czynienia z przebudową a nie z odbudową. W tym zakresie pełnomocnik wskazał bowiem, że w wyniku wykonanych robót budowlanych nie zmieniły się charakterystyczne parametry budynku, a co za tym idzie, że nie doszło do odbudowy budynku lecz przebudowy budynku, na poparcie czego przywołał m. in. postanowienia umowy zamiany sporządzonej w formie notarialnego z dnia 26 kwietnia 2011 r. Z § 3 pkt 6 tego aktu, wynika bowiem, że na dz. nr [...], obręb [...] w 2011 r. znajdował się budynek gospodarczy w postaci obory, o łącznej powierzchni około 72m2, wymagający kapitalnego remontu. Natomiast w sporządzonym przez architekta M. C. "projekcie przebudowy budynku gospodarczego na budynek gospodarczo- garażowy" wskazano, że przed podjęciem robót budowlanych działka zabudowana była dwukondygnacyjnym budynkiem gospodarczym z pomieszczeniem garażu jednostanowiskowym, a powierzchnia zabudowy istniejącego budynku wynosiła 62,5m2. Nie podzielając przedstawionego stanowiska organ I instancji przyjął, że projekt "przebudowy budynku gospodarczego na budynek garażowo-gospodarczy" sporządzony został w maju 2012 r., a co za tym idzie już po wykonaniu przez inwestora robót budowlanych będących przedmiotem prowadzonego postępowania. W ocenie PINB logicznym jest, że "opis stanu istniejącego" zawarty w punkcie 3.0 ww. projektu, to opis stanu po wykonaniu robót budowlanych przez inwestora, a nie - jak twierdzi pełnomocnik - stanu przed ich wykonaniem. Idąc dalej PINB argumentował, że w projekcie tym wskazano, że na przedmiotowej nieruchomości znajduje się budynek o powierzchni 62,50m2 - co jest zgodne z ustaleniami poczynionymi przez organ w wyniku przeprowadzenia dowodu z oględzin w dniu 27 stycznia 2012 r. Z dokonanych wówczas pomiarów wynikało, że budynek ma powierzchnię 63,59m2 (6,95x9,15m). Różnica 1,09m2 jest dopuszczalna jako możliwy błąd pomiarowy. Wobec powyższego w ocenie PINB powołany akt notarialny oraz projekt sporządzony przez architekta M. C. nie pozwalają na stwierdzenie, że nastąpiła jedynie przebudowa budynku, skoro jego powierzchnia zmieniła się o blisko 10m2 i była to zmiana charakterystycznych parametrów, o których mowa w art. 3 pkt 7a ustawy Prawo budowlane (długość, szerokość, powierzchnia). Według PINB stwierdzeniu temu przeczą również przedłożone przez pełnomocnika inwestora zdjęcia, dokumentujące stan "przed" i "po" rozpoczęciu robót przez inwestora, z których jasno wynika, że w trakcie tychże robót powstała tzw. "nowa substancja budowlana" (do tego, że zmieniła się również wysokość budynku). Okoliczność, że zachowane zostały fragmenty ścian pierwszej kondygnacji istniejącego wcześniej budynku obory nie wystarczy do tego, by uznać, iż wykonane roboty budowlane miały charakter przebudowy obiektu.

W dniu 26 lutego 2013 r. odwołanie od powyższej decyzji wniósł Z. H., konsekwentnie podnosząc, że wykonane roboty budowlane mają charakter przebudowy a nie odbudowy i stawiając zarzut naruszenia przepisów procesowych i przepisów materialnych tj.: art. 3 ustawy Prawo budowlane poprzez błędną subsumpcję stanu faktycznego do normy prawnej, a to uznanie, że roboty budowlane przy obiekcie na ul. G. [...] miały charakter odbudowy (art. 3 pkt 6) podczas gdy miały one charakter przebudowy odpowiadające normie z art. 3 pkt 7a ustawy Prawo budowlane; art. 75 § 1 w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez odmówienie postanowieniem nr [...] z dnia 14 sierpnia 2012 r. przeprowadzenia dowodu z przesłuchania świadka M. C. na okoliczność wyglądu i stanu budynku przed rozpoczęciem prac budowlanych, do czasu wstrzymania prowadzenia robót oraz stanu obecnego obiektu budowlanego, co uniemożliwiło odwołującemu wykazanie stanu budynku przed przeprowadzeniem prac, jak i zakresu i charakteru prowadzonych robót; art. 7 k.p.a. poprzez pomijanie przez organ I instancji istotnych okoliczności ustalonego w sprawie stanu faktycznego, a także wywodzenie sprzecznych logicznie wniosków ze zgromadzonego w toku postępowania materiału dowodowego; naruszenie art. 48 ust. 4 ustawy Prawo budowlane poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, tj. uznanie, że odwołujący nie spełnił obowiązków nałożonych przez organ I instancji; naruszenie art. 9 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez nie informowanie odwołującego się o okolicznościach faktycznych i prawnych, które w ocenie organu, mogłyby narazić jego na szkodę, w tym przede wszystkim poprzez nie poinformowanie odwołującego o konsekwencjach prawnych, jakie organ wywodził z decyzji Prezydenta W. nr [...] z dnia 24 kwietnia 2012 r., podczas gdy skarżący pozostawał w uzasadnionym przekonaniu, że uzyskanie opisanej decyzji i jej przedstawienie organowi wypełnia obowiązki nałożone na odwołującego postanowieniem nr [...] z dnia 28.03.2012 r.; naruszenie art. 33 k.p.a. poprzez uznanie, że M. C. nie był umocowany do złożenia pisma z dnia 25.05.2012 r. (wpłynęło do organu I instancji w dniu 1 czerwca 2012 r.).

Rozpoznając powyższe odwołanie D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 2 kwietnia 2013 r., nr [...] utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu ostatecznej decyzji organ odwoławczy stwierdził m.in., że ze zgromadzonego materiału dowodowego w postaci: oględzin w terenie, oświadczenia inwestora złożonego w toku oględzin pod rygorem odpowiedzialności karnej za fałszywe zeznania oraz dokumentacji fotograficznej w tym fotografii przedłożonej przez inwestora przy piśmie z dnia 5.07.2012r. (nr 19 w aktach sprawy) wynika, iż w sprawie zachodzi przypadek samowoli budowlanej związanej z wykonaniem budynku garażowego z częścią gospodarczą z wykorzystaniem elementów wcześniej istniejącego budynku gospodarczego: fundamentów, stropów i ścian 1-szej kondygnacji. Według organu odwoławczego roboty tego rodzaju należy kwalifikować jako budowę obiektu budowlanego, czyli w rozumieniu art. 3 pkt 6 ustawy Prawo budowlane, wykonanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego. W ocenie organu odwoławczego fakt, że wcześniej w tym samym miejscu istniał budynek gospodarczy o podobnych parametrach technicznych, którego elementy budowlane zostały wykorzystane w toku budowy nowego obiektu nie powoduje, że mamy do czynienia z przebudową. Definicję przebudowy zawiera art. 3 pkt 7a ustawy Prawo budowlane, który stanowi, że pod tym pojęciem należy rozumieć roboty budowlane w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość, bądź liczba kondygnacji. Organ wskazał, że według ustawodawcy przebudową są roboty budowlane wykonywane w obiekcie budowlanym natomiast budową jest wykonywanie obiektu budowlanego co wiąże się także z powstaniem nowej substancji budowlanej w miejscu wcześniej istniejącej. W tej sytuacji przesłuchanie świadka arch. M. C. na okoliczność wykonanych robót nie miało uzasadnienia, gdyż istotne dla sprawy okoliczności zostały ustalone za pomocą innych dowodów.

Zdaniem organu w sprawie ma zastosowanie tryb legalizacyjny z art. 48 ustawy Prawo budowlane, który organ omówił.

Ponieważ inwestor nie wykonał obowiązków legalizacyjnych nałożonych przez organ I instancji postanowieniem z dnia 28 marca 2012 r., na podstawie art. 48 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, warunkujących legalizację przedmiotowej inwestycji, konieczne było orzeczenie nakazu rozbiórki wykonanego obiektu.

Przedłożony projekt budowlany dotyczy przebudowy budynku gospodarczego na budynek gospodarczo-garażowy, a więc nie dotyczy robót budowlanych faktycznie zrealizowanych. Ponadto inwestor nie przedłożył zaświadczenia Prezydenta Miasta W. o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Nie jest wykonaniem tego obowiązku przedłożenie kopii decyzji Prezydenta W. z dnia 24.04.2012r. Nr [...] o umorzeniu postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy na rzecz odwołującego dla inwestycji polegającej na przebudowie budynku gospodarczego wolnostojącego na budynek garażowo-gospodarczy oraz dobudowie zewnętrznej klatki schodowej zlokalizowanej we W. przy ul. A. G. [...].

Odmowa wydania decyzji o warunkach zabudowy mogła wynikać z błędnego określenia przedmiotu inwestycji - tj. przebudowy a nie budowy. Ponadto strona mogła odwołać się od tej decyzji do organu wyższego stopnia mając na uwadze nie pozostawiającą wątpliwości treść sentencji postanowienia z dnia 28 marca 2012r. Oczywistym jest, że decyzja o umorzeniu postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy nie odpowiada obowiązkowi nałożonemu ww. postanowieniem. Strona mogła wnieść odwołanie od decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy wnosząc równocześnie do PINB o przesunięcie terminu wykonania postanowienia z dnia 28 marca 2012. lub zawieszenie postępowania z uwagi na zaistniałe okoliczności. W ocenie organu II instancji za całkowicie pozbawione podstaw uznane zostało zarzucanie organowi I instancji nie poinformowania strony o konsekwencjach nie wykonania ww. postanowienia w sytuacji, gdy na jego 4 stronie taka informacja się znajduje. W tym stanie rzeczy organy zobligowane były do orzeczenia nakazu rozbiórki wolno stojącego budynku garażowego, z częścią gospodarczą - w poziomie drugiej kondygnacji na posesji przy ul. G. [...]. Obowiązek ten wynika wprost z przepisów art. 48 ust. 1 i 4 Prawa budowlanego. Ustawodawca nie pozostawił organom możliwości wyboru, czy wspomniane przepisy zastosować.

W końcowej części przedstawionych motywów organ odwoławczy wyjaśnił, że bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy są przyczyny, które spowodowały podjęcie decyzji o wykonaniu tych robót budowlanych. Zły stan techniczny budynku nie uzasadnia jego rozbiórki i wykonania nowego budynku bez stosownej zgody właściwego organu. Jeżeli sytuacja tego wymaga, możliwe jest zabezpieczenie budynku do czasu uzyskania zgody na jego rozbiórkę i wykonanie nowego obiektu.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. wniósł Z. H.. Reprezentujący skarżącego pełnomocnik zarzucił organowi odwoławczemu naruszenie:

1) przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 75 § 1 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 78 § 1 i 2 k.p.a., gdyż decyzje zostały pomimo niedostatecznego ustalenia przez organ stanu faktycznego sprawy polegającego na: niekompletnym zebraniu całego materiału dowodowego, braku rozpatrzenia (pominięciu) części materiału dowodowego, niedostatecznym rozpatrzeniu zebranego materiału dowodowego; pominięto i nie przeprowadzono dowodu z części dokumentów, w szczególności dowodu z zeznań świadka M. C. na okoliczność "wyglądu i stanu budynku przed rozpoczęciem prac budowlanych, rodzaju wykonanych prac budowlanych do czasu wstrzymania prowadzenia robót oraz stanu obecnego obiektu budowlanego" (jak we wniosku strony z pisma dnia 5 lipca 12 r. - str. 2), co uniemożliwiło stronie skarżącej wykazanie stanu budynku przed przeprowadzeniem prac, jak i rodzaju (zakresu i charakteru) wykonanych prac budowlanych i w konsekwencji doprowadziło do rażącego naruszenia ogólnej zasady postępowania administracyjnego, wyrażonej w art. 7 k.p.a. tj. zasady prawdy obiektywnej;

2) przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 107 § 3 k.p.a. albowiem w sferze faktów i rozważań prawnych, zaskarżona decyzja jest wyjątkowo lakoniczna i sprowadza się w zasadzie jedynie do zacytowania ustaleń organu I Instancji, zaś wywody prawne są nader ogólnikowe i sprowadzają się w zasadzie jedynie do zacytowania treści przepisów, co w znacznym stopniu uniemożliwia stronie poznanie toku rozumowania organu II instancji oraz zaakceptowania zasadności przesłanek, tak faktycznych jak i prawnych, jakimi kierował się organ przy załatwianiu sprawy, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia ogólnych zasad postępowania administracyjnego, czyli wyrażonej w art. 8 k.p.a. zasady pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej oraz wyrażonej w art. 11 k.p.a. zasady przekonywania;

3) przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a to art. 3 pkt 6 ustawy prawo budowalne poprzez jego zastosowanie i przyjęcie tym samym, że roboty budowlane prowadzone przez skarżącego przy obiekcie położonym na ul. G. [...] należy kwalifikować jako budowę obiektu budowlanego, a więc wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego; (podkreślenia pochodzą od organu);

4) przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a to art. 3 pkt 7a ustawy - Prawo budowlane poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji, gdy roboty budowlane prowadzone przez skarżącego przy obiekcie położonym na ul. G. [...] stanowią przebudowę w rozumieniu tego przepisu;

5) przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a to art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, poprzez ich zastosowanie w sytuacji, gdy przepisy te dotyczą procedury legalizacyjnej dla robót budowlanych polegających na budowie w znaczeniu art. 3 pkt 6 ustawy Prawo budowalne, nie są zaś nimi objęte roboty budowlane stanowiące przebudowę danego obiektu budowlanego;

6) naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a to art. 50 ust. 1 w zw. z art. 51 ust. 1 w z art. 51 ust 3 ustawy Prawo budowlane poprzez ich niezastosowanie, w sytuacji, gdy przepisy te dotyczą procedury legalizacyjnej dla robót polegających na przebudowie obiektu budowalnego w rozumieniu art. 3 pkt 7a ustawy Prawo budowlane, a więc są właściwe dla robót przeprowadzonych przez stronę skarżącą.

W odpowiedzi na skargę D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. podtrzymał w całości swe dotychczasowe stanowisko, zawarte w zaskarżonej decyzji.

Podczas rozprawy w dniu 4 września 2013 r. pełnomocnik skarżącego i pełnomocnik organu podtrzymali dotychczasowe stanowiska w sprawie. Uczestnik postępowania L. M. wniósł o oddalenie skargi. Oświadczył też, że zmieniła się kubatura obiektu, na potwierdzenie czego złożył zdjęcie z okresu realizacji robót z sierpnia 2011 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga jest zasadna, albowiem zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa.

Sąd uwzględnił skargę również z przyczyn w niej niepodniesionych, które to przyczyny miał obowiązek wziąć pod uwagę z urzędu na podstawie art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., Poz. 1270 ze zm.), powoływanej w dalszej części uzasadnienia jako: "ustawa". Przepis ten stanowi, że sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami w niej zawartymi oraz powołaną przez skarżącego podstawą prawną.

Kontroli sądu w pierwszym rzędzie poddana została decyzja organu odwoławczego wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymująca w mocy decyzje nakładającą na stronę skarżącą obowiązek rozbiórki wolno stojącego budynku garażowego, z częścią gospodarczą - w poziomie drugiej kondygnacji.

Wskazać zatem należy, że zgodnie z wyrażoną w art. 15 k.p.a. zasadą dwuinstancyjności sprawa administracyjna winna być dwukrotnie rozpoznana i rozstrzygnięta, co oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego. Konsekwentnie do tego ukształtowane jest postępowanie odwoławcze, którego przedmiotem nie jest kontrola prawidłowości decyzji organu pierwszej instancji, lecz ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej (B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011, s. 84; wyrok NSA z dnia 12 listopada 1992 r., V SA 721/92, ONSA 1992, nr 3-4, poz. 95).

Przywołana zasada dwuinstancyjności stanowi niewątpliwie konkretyzację przepisu art. 78 Konstytucji RP, a jednocześnie element szerszej zasady sprawiedliwości proceduralnej, która obejmuje dwa istotne elementy, a mianowicie obowiązek uzasadniania swoich rozstrzygnięć przez organy władzy publicznej oraz prawo do zaskarżania przez strony i uczestników postępowania rozstrzygnięć wydanych w pierwszej instancji, zagwarantowane w art. 78 Konstytucji (por. wyrok TK z dnia 14 czerwca 2006 r., K 53/05, OTK ZU 2006, nr 6A, poz. 66). Zgodnie z przywołana normą konstytucyjną każda strona ma prawo do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji. Wyjątki od tej zasady oraz tryb zaskarżania określa ustawa. Ustanowiony przez ustawę środek zaskarżenia musi być dostępny, więc jego uruchomienie powinno zależeć od woli strony i nie może być poddane nadmiernie skomplikowanym rygorom. Środek ten musi być też efektywny, czyli musi stwarzać realną możliwość oceny pierwszoinstancyjnego rozstrzygnięcia i dokonania jego uchylenia bądź zmiany (por. L. Garlicki, uwagi do art. 78 (w:) Konstytucja RP. Komentarz, t. V, Warszawa 2007, s. 7). Możliwość uruchomienia weryfikacji orzeczenia podjętego w I instancji jest istotą prawa do zaskarżenia wyrażonego w art. 78 Konstytucji. Nakłada ono na ustawodawcę obowiązek nie tylko formalnego uprawnienia strony do wniesienia środka zaskarżenia od orzeczenia lub decyzji wydanych w I instancji, ale także stworzenia gwarancji prawnych zabezpieczających skuteczność tego środka w tym sensie, że powinien on umożliwić organowi II instancji merytoryczną ocenę prawidłowości rozstrzygniętej sprawy. Artykuł 78 Konstytucji stanowi bowiem także gwarancję obiektywnej i realnej kontroli instancyjnej, której celem jest zapobieganie pomyłkom i arbitralności w pierwszej instancji (zob. wyrok TK z dnia 12 czerwca 2002 r., P 13/01, OTK ZU 2002, nr 4A, poz. 42, s. 564). (Por. Wróbel Andrzej, Komentarz aktualizowany do art. 15 Kodeksu postępowania administracyjnego [w:] Jaśkowska Małgorzata, Wróbel Andrzej, Komentarz aktualizowany do ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.00.98.1071), LEX/el., 2012)

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego działając jako organ II instancji zobowiązany był więc do wnikliwej oceny materiału dowodowego zgromadzonego w aktach administracyjnych dążąc do wyjaśnienia wszystkich spornych okoliczności podnoszonych w odwołaniu. Rozstrzygnięcie wątpliwości w tym zakresie ma zasadnicze znaczenie dla sprawy.

Ze względu na zasadę dwuinstancyjności postępowania, sprawa administracyjna rozstrzygnięta po raz pierwszy jest otwarta do ponownego orzekania, jeżeli zostanie wniesiony zwykły środek prawny (J. Borkowski, Glosa do wyroku SN z dnia 17 kwietnia 1997 r., III RN 12/97, OSP 1998, z. 5, poz. 99). Powstaje stąd obowiązek traktowania postępowania przed organem II instancji jako powtórzenia rozpatrywania i rozstrzygania tej samej sprawy. W doktrynie i orzecznictwie konsekwentnie podkreśla się, że rozstrzygnięcie organu II instancji jest takim samym aktem stosowania prawa, jak rozstrzygnięcie organu I instancji, a działanie organu II instancji nie ma charakteru kontrolnego, lecz jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu I instancji ( por. T. Woś, J. Zimmermann, Glosa do uchwały SN z dnia 23 września 1986 r., III AZP 11/86, PiP 1989, z. 8, s. 147). Nie spełnia powyższego wymogu jedynie kontrola zasadności argumentów podniesionych w stosunku do rozstrzygnięcia organu I instancji (B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks..., s. 592; por. także wyr. NSA z dnia 22 marca 1996 r., SA/Wr 1996/95, ONSA 1997, nr 1, poz. 35; wyr. NSA z dnia 19 lipca 2001 r., V SA 3872/00, niepubl.; wyr. WSA w Lublinie z dnia 10 września 2008 r., I SA/Lu 93/08, LEX nr 489194). Dla uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania została zrealizowana, nie wystarczy samo stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Poprzestanie na takim ustaleniu oznaczałoby formalne rozumienie zasady (por. wyr. NSA z dnia 20 maja 1998 r., IV SA 2058/97, niepubl.). Toteż właściwe wypełnienie zasady dwuinstancyjności wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć różnych organów, lecz zakłada ich podjęcie w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone (por. wyr. NSA z dnia 29 kwietnia 1999 r., I SA/Łd 112/98, niepubl.; wyr. NSA z dnia 12 listopada 1992 r., V SA 721/92, ONSA 1992, nr 3-4, poz. 95). Chodzi zatem o to, by "przeprowadzono dwukrotnie merytoryczne postępowanie, by dwukrotnie oceniono dowody, w sposób rzeczowy i poważny przeanalizowano wszelkie argumenty i opinie, i w konsekwencji doprowadzono do wydania takiego rozstrzygnięcia, które najlepiej odpowiadać będzie prawu, interesowi publicznemu i słusznym interesom strony" (uzasadnienie uch. SN z dnia 1 grudnia 1994 r., III AZP 8/94, OSNAPiUS 1995, nr 7, poz. 82). Po wstępnej kontroli wymogów formalnych zwykłego środka prawnego, organ II instancji powinien przystąpić do ponownego rozpatrzenia sprawy tak jak gdyby nie było rozstrzygnięcia organu I instancji. Od strony teoretycznej można by przyjąć, że pierwsze rozstrzygnięcie przestaje obowiązywać z chwilą, gdy zdecydowano się na powtórzenie postępowania w sprawie, która musi i tak zakończyć się nowym rozstrzygnięciem (T. Woś, J. Zimmermann, Glosa do uchwały SN z dnia 23 września 1986 r., s. 147). Zadaniem organu II instancji jest rozważenie, jak należy daną sprawę rozstrzygnąć zgodnie z zasadą praworządności i zasadą prawdy obiektywnej, a nie tylko, czy utrzymać lub zmienić rozstrzygnięcie organu I instancji (wyr. NSA z dnia 7 lutego 1996 r., SA/Sz 2214/95, niepubl.). Ogólnie można przyjąć, że istota zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.) polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez dwa różne organy tej samej sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia. (por. Łaszczyca Grzegorz, Komentarz do art. 15 Kodeksu postępowania administracyjnego [w:] Łaszczyca Grzegorz, Martysz Czesław, Matan Andrzej, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom I. Komentarz do art. 1-103, LEX, 2010)

W niniejszej sprawie postępowanie odwoławcze i – w konsekwencji uzasadnienie decyzji organu II instancji – nie spełnia opisanych wyżej wymogów. Lektura zaskarżonej decyzji prowadzi do wniosku, że albo organ nie przeprowadził należycie postępowania odwoławczego, naruszając zasadę dwuinstancyjności, albo też przeprowadził je należycie, ale nie znalazło to odzwierciedlenia w uzasadnieniu rozstrzygnięcia – z naruszeniem art. 107 § 1 i 3 kpa. W obu przypadkach konsekwencją było naruszenie ogólnych zasad postępowania administracyjnego, w szczególności art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1 i art. 80 Kpa.

W myśl art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują, z urzędu lub na wniosek strony, wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Organy administracji publicznej, zgodnie z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., są obowiązane w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy i na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona. Na podstawie przywołanych przepisów organ administracji zobowiązany jest do podjęcia wszelkich niezbędnych czynności proceduralnych w celu zebrania pełnego materiału dowodowego, dopiero bowiem wówczas może ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona. Obowiązki te ciążą zarówno na organie pierwszej, jak i drugiej instancji. Stosownie do przepisu art. 136 k.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe. Norma ta winna znaleźć zastosowanie wówczas, jeżeli materiał zebrany przez organ I instancji okaże się niewystarczający dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, lub część materiałów została zgromadzona w sposób uniemożlwiający uznanie pewnych faktów za udowodnione.

W ocenie Sądu organ odwoławczy nie wyjaśnił należycie wszystkich okoliczności niniejszej sprawy i nie ustalił stanu faktycznego zgodnego z rzeczywistością działając w granicach zakreślonych art. 136 k.p.a

Kluczowym dla rozpoznania skargi jest bowiem ustalenie, czy spełnione zostały przesłanki do podjęcia przez organy nadzoru budowlanego decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowalnego w takim zakresie jak określono to w decyzji pierwszointancyjnej, a także czy postępowanie administracyjne poprzedzające wydanie tej decyzji przeprowadzone było w sposób prawidłowy.

W pierwszej kolejności wskazać należy, iż zgodnie z art. 28 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29 – 31, które wyliczają zakres budów i robót budowlanych zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę.

W rozpoznawanej sprawie bezsporne jest, że skarżący rozpoczął roboty budowlane w obrębie spornego budynku, w czasie obowiązywania ww. ustawy bez wymaganego pozwolenia na budowę. Stwierdzenie powyższej okoliczności nakładało na organy nadzoru budowlanego obowiązek wdrożenia postępowania naprawczego w oparciu o właściwy przepis wskazanego aktu. Tryb likwidacji samowoli budowlanej uzależniony jest bowiem od rodzaju wykonanych robót budowlanych i może być prowadzony na podstawie art. 48, art. 49 lub też 50 i 5.

Organ I instancji uznał, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z odbudową budynku w części kondygnacji i wdrożył postępowanie na podstawie art. 48 Prawa budowlanego. I właśnie ta kwestia jest sporna między stronami. Skarżący już na etapie postępowania pierwszoinstacyjnego oraz w odwołaniu kwestionował bowiem prawidłowość dokonanej przez organ kwalifikacji, dowodząc, że mamy do czynienia z przebudową obiektu a nie jego odbudową. Na poparcie swojego stanowiska wnioskował o przesłuchanie świadka i przedstawił szereg opisanych wcześniej argumentów odnoszących się do ustaleń faktycznych i prawnych.

Powyższa kwestia jako mająca istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy powinna być zatem poddana szczególnie wnikliwej i rozważanej analizie organu odwoławczego. Analiza ta powinna obejmować zarówno prawidłowość i kompletność przyjętych ustaleń faktycznych i zgromadzonego materiału dowodowego, jak też prawidłowość zastosowanej normy prawa materialnego i jej interpretacji.

Odnosząc się do kwalifikacji wykonanych robót budowlanych organ odwoławczy przyjął, że samowola budowlana której dopuścił się skarżący, polegała na wykonaniu budynku garażowego z częścią gospodarczą z wykorzystaniem elementów wcześniej istniejącego budynku gospodarczego, tj. fundamentów, stropów i ścian 1-szej kondygnacji. Tego rodzaju roboty organ zakwalifikował jako budowę obiektu budowlanego w rozumieniu art. 3 pkt 6 ustawy - Prawo budowlane. Z uzasadnienia nie wynika jednak, czy przeprowadzone roboty zakwalifikowane zostały jako odbudowę, rozbudowę czy też nadbudowę obiektu budowlanego. Organ ograniczył się jedynie do przytoczenia treści art. 3 pkt 6 ustawy. Nie wiadomo zatem na podstawie jakich konkretnie ustaleń faktycznych organ II instancji zakwalifikował przeprowadzone w obrębie spornego obiektu roboty jako budowę obiektu budowlanego w rozumieniu art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego i czy traktuje te roboty jako odbudowę, rozbudowę czy też nadbudowę obiektu budowlanego. Co więcej z uzasadnienia nie wynika także, czy dokonana przez organ odwoławczy kwalifikacja dotyczy całego obiektu budowlanego, czy też jedynie pierwszej kondygnacji. Nie jest bowiem jasne, czy zdaniem organu, samowolne roboty wykonane zostały w całym obiekcie – na co wskazywałby wyjaśnienia strony i przedstawiona przez nią dokumentacja – czy też tylko w obrębie kondygnacji (jak przyjął to organ pierwszej instancji). W tym względzie organ powinien się wyraźnie wypowiedzieć, jeżeli zważyć, że postępowanie w niniejszej sprawie wszczęto w odniesieniu do całego obiektu. W zawiadomieniu z dnia 26 października 2010 r. organ pierwszej instancji wskazał bowiem, że wszczyna postępowanie w sprawie robót budowlanych związanych z budową garażu na nieruchomości przy ul. G. [...]. Jeżeli organ odwoławczy stwierdziłby, że samowolne roboty dotyczyły całego obiektu, powinien jednoznacznie wyjaśnić jak je kwalifikuje w odniesieniu do całego obiektu. Tymczasem te okoliczności zostały zupełnie przez niego pominięte. Dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy z uzasadnienia powinno też jednoznacznie wynikać, czy organ kwalifikuje dokonane roboty budowlane jako odbudowę, rozbudowę czy też nadbudowę całego obiektu czy jego części i jakie kryteria przesądziły o takiej kwalifikacji. Wobec zarzutów odwołania organ powinien też szczegółowo rozważyć i odnieść się do argumentacji skarżącego dowodzącej, że w sprawie mamy do czynienia z przebudową. Nie wystarczy w tym względzie ograniczenie się do przywołania definicji przebudowy i stwierdzenie, że fakt, że wcześniej w tym samym miejscu istniał budynek gospodarczy o podobnych parametrach technicznych, którego elementy budowlane zostały wykorzystane w toku budowy nowego obiektu nie powoduje, że mamy do czynienia z przebudową. Stanowisko organu, poparte argumentacją odnoszącą się do określonych dowodów i stanu faktycznego sprawy oraz odpowiednimi wywodami prawnymi, powinno być w tym zakresie przekonująco przedstawione w uzasadnieniu decyzji. Zgodnie bowiem z przepisem art. 107 § 3 k.p.a. decyzja wydana w postępowaniu administracyjnym musi zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne, a zadośćuczynienie temu obowiązkowi oceniać należy z uwzględnieniem komplementarnej zasady zawartej w art. 11 k.p.a. Statuuje ona powinność organu administracji publicznej wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu. Treść powołanych wyżej przepisów interpretowana jest przede wszystkim jako obowiązek organu odwoławczego orzekającego w postępowaniu administracyjnym przedstawienia w sposób wyczerpujący, logiczny i przekonywujący motywów podjętego rozstrzygnięcia, a przez to uznania, że sprawa została rozpoznana w dwóch instancjach. Niezupełność uzasadnienia zaskarżonej decyzji w tym zakresie uniemożliwia w istocie, pełną jej kontrolę sądową. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika także aby organ II instancji zweryfikował prawidłowość przyjętych w sprawie okoliczności faktycznych, a w szczególności tych na których organ I instancji oparł swoje ustalenia w zakresie kwalifikacji robót budowlanych jako odbudowa. W tym zakresie zwrócić należy uwagę na podnoszone w skardze istotne rozbieżności dotyczące zakresu i charakteru przeprowadzonych robót. Zgromadzony w sprawie materiał aktowy zawiera bowiem istotne rozbieżności zarówno dotyczące powierzchni spornego obiektu budowlanego jak i jego wysokości. Z pomiarów wykonanych w trakcie oględzin z dnia 19 listopada 2010 r. i z dnia 27 stycznia 2012r. wynika, że budynek ma powierzchnię 63,59m² (6,95x9,15 m). Z kolei treść aktu notarialnego z dnia 26 kwietnia 2011 r. wskazuje, że na działce [...] znajduje się budynek gospodarczy o łącznej powierzchni około 72 m². Z akt sprawy nie wynika także na jakiej podstawie organ nadzoru budowlanego przyjął, że zmieniła się wysokość budynku. Tego rodzaju informacji nie zawiera żaden z protokołów oględzin. Bazując na dokonanych przez organ I instancji stwierdzeniach należałoby przyjąć, że w wyniku przeprowadzonych robót powstał mniejszy budynek ale za to wyższy. Powyższych rozbieżności, jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, nie starał się wyjaśnić również organ odwoławczy, a przez to nie zweryfikował prawidłowości dokonanych w sprawie ustaleń, które skarżący konsekwentnie w toku całego postępowania kwestionował. W tym zakresie uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest lakoniczne, odtwórcze i zasadniczo brak w nim elementów samodzielnie prowadzonego postępowania dowodowego. Trzeba zaznaczyć bowiem, że jeśli nawet organ II instancji doszedłby w wyniku przeprowadzonego postępowania dowodowego, do identycznych wniosków jak organ I instancji, to jego podstawowym obowiązkiem jest wykazanie w jaki sposób do wniosków takich doszedł – wyłuszczenie dlaczego jedne okoliczności organ uznał za udowodnione (ze wskazaniem dowodów, na których się oparł) oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Z uzasadnienia musi wynikać konkretny proces myślowy organu prowadzący do konkretnych wniosków. W kwestiach kluczowych dotyczących kwalifikacji wykonanych robót budowlanych organ II instancji ograniczył się zasadniczo do przywołania przepisów prawa, jednak bez odniesienia ich do stanu faktycznego sprawy. To zaś jest powinnością organów odwoławczych, rozpatrujących sprawę merytorycznie. Zaniechanie tego obowiązku jest wadą skutkującą koniecznością uchylenia rozstrzygnięcia.

Wobec powyższych ustaleń za co najmniej przedwczesne uznać należy stanowisko prezentowane przez organ odwoławczy dotyczące odmowy uwzględnienia wniosku dowodowego w postaci przesłuchania świadka arch. M. C.. Wobec podnoszonych wątpliwości wciąż pozostają do ustalenia istotne dla sprawy okoliczności, których wszechstronne naświetlenie umożliwi dopiero wydanie prawidłowej decyzji. W zaskarżonej decyzji organ nie ustosunkował się do zarzutów skarżącego oraz nie zweryfikował ustaleń PINB, a jedynie bezkrytycznie przyjął je za właściwe i własne.

Rozpoznając ponownie sprawę organ odwoławczy uwzględni wszystkie przedstawione wyżej uwagi. Zobowiązany będzie przede wszystkim przeprowadzić wnikliwie postępowanie dowodowe celu niebudzącego wątpliwości ustalenia, czy przedmiotowy budynek objęty był i w jakim zakresie robotami budowlanymi i szczegółowo wyjaśnić co przesądziło o dokonanej kwalifikacji. W tym zakresie powinien rozważyć uzupełnienie materiału dowodowego przynajmniej o dokonanie inwentaryzacji przeprowadzonych robót budowlanych.

Z tych wszystkich względów Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku. Orzeczenie o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku uzasadnia art. 152 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.