Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 793/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2008-08-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 28, 156 par. 1, 7, 77
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 59 ust. 7
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kamiński (spr.), , Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Ewa Machlejd, , Protokolant Ewa Sawicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 sierpnia 2008 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2008 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie. I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej A. K. kwotę 200 (dwieście) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r., znak: [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił w całości decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2007 r., Nr [...], odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2001 r., Nr [...], w przedmiocie udzielenia pozwolenia na użytkowanie kotłowni gazowej w budynku przy ul. [...] w J., i umorzył postępowanie organu I instancji.

Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2001 r., Nr [...], Starosta Powiatowy w O., na podstawie art. 59 ust. 1, art. 80 ust. 1 pkt 1, art. 81 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r., Nr 106, poz. 1126) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, zwanej dalej: k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku z dnia 28 marca 2001 r. złożonego przez inwestora H. Sp. z o.o., udzielił wnioskodawcy pozwolenia na użytkowanie kotłowni gazowej, tj. wewnętrznej instalacji gazowej i montażu kotła gazowego o mocy 240 kW w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] w J.. W uzasadnieniu swojej decyzji Starosta wskazał, że decyzją z dnia [...] października 2000 r., Nr [...], inwestor uzyskał pozwolenie na budowę ww. kotłowni gazowej, a po ukończeniu budowy złożył zawiadomienie o zakończeniu budowy, do którego dołączył wymagane przepisami Prawa budowlanego dokumenty. W dniu 9 kwietnia 2001 r. w kotłowni dokonano wizji w obecności przedstawiciela inwestora, przedstawiciela Starostwa Powiatowego w O., podczas której stwierdzono zgodność wykonania obiektu z warunkami określonymi w decyzji Nr [...] o pozwoleniu na budowę.

W piśmie z dnia 24 listopada 2003 r., które zostało zakwalifikowane przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego jako wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Nr [...], A. K. wskazała, że przedmiotowa inwestycja została zrealizowana pomimo, iż zabraniają tego zapisy planu zagospodarowania przestrzennego, a samo funkcjonowanie kotłowni jest uciążliwe dla mieszkańców.

Po rozpatrzeniu skargi na bezczynność wyrokiem z dnia 13 czerwca 2007 r., sygn. akt II SAB/Wr 9/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zobowiązał [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] do wydania w terminie 30 dni decyzji w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] Nr [...]. W uzasadnieniu wyroku Sąd m.in. stwierdził, że organ nadzoru budowlanego stopnia wojewódzkiego poinformował A. K. o wszczęciu postępowania w sprawie jej wniosku, co oznacza, iż organ nie dopatrzył się oczywistego braku przymiotu strony skarżącej. W związku z ww. wyrokiem, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał, w terminie wyznaczonym przez Sąd, decyzję z dnia [...] września 2007 r., Nr [...], którą odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] Nr [...], uznając, że wnioskodawczyni nie ma przymiotu strony. Decyzja ta została zaskarżona przez A. K. do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który decyzją z dnia [...] listopada 2007 r., znak: [...], uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, wskazując, że pismo [...] inspektora z dnia 18 grudnia 2003 r. wywołało skutek w postaci wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Nr [...]. Z tego też względu organ I instancji powinien wydać jedną z decyzji wymienionych w art. 158 k.p.a. bądź w razie uznania, że nie było jednak podstaw do wszczęcia postępowania nadzwyczajnego, winien to postępowanie umorzyć.

Po ponownym rozpoznaniu wniosku A. K. o stwierdzenie nieważności, decyzją z dnia [...] grudnia 2007 r., Nr [...], [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 157 oraz art. 158 § 1, w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2001 r., Nr [...], udzielającej pozwolenia na użytkowanie kotłowni gazowej w budynku przy ul. [...] w [...]. W ocenie organu nadzorczego, weryfikowana decyzja Starosty [...] [...] z dnia [...] kwietnia 2001 r. udzielająca pozwolenia na użytkowanie kotłowni gazowej w budynku przy ul. [...] w J., nie zawiera wady powodującej jej nieważność w rozumieniu przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Organ wskazał ponadto, że decyzja o pozwoleniu na użytkowanie została wydana, gdy w obrocie prawnym funkcjonowała jeszcze decyzja Starosty [...] z dnia [...] października 2000 r., Nr [...], o pozwoleniu na budowę przedmiotowej kotłowni. Dopiero ostateczną decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2006 r., znak: [...], która utrzymała w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2005 r., Nr [...], o stwierdzeniu nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę przedmiotowej kotłowni, decyzja Nr [...] została wyeliminowana z obrotu prawnego. Ze względu na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 sierpnia 2006 r. o sygn. akt VII SA/Wa 908/06, oddającego skargę H. Sp. z o.o. [...], decyzja stwierdzająca nieważność pozwolenia na budowę kotłowni zyskała przymiot ostateczności i prawomocności w dniu 8 sierpnia 2006 r., zaś decyzja o pozwoleniu na użytkowanie kotłowni wydana została w dniu [...] kwietnia 2001 r. Ponadto, zdaniem organu I instancji, inwestor składając wniosek o wydanie pozwolenia na użytkowanie spełnił wymagania określone w art. 57 Prawa budowlanego, co stanowiło dla Starosty podstawę do wydania pozwolenia na użytkowanie. Z tych względów, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że brak jest podstaw do stwierdzenia, że decyzja o pozwoleniu na użytkowanie została wydana z naruszeniem art. 59 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Natomiast ww. okoliczności mogą stanowić przesłankę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a.). Zdaniem organu I instancji, żadne zdarzenia prawne i faktyczne zaistniałe po dacie wydania decyzji Nr [...] nie mogą mieć znaczenia dla oceny, czy wydana wcześniej decyzja jest dotknięta którąś z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.

Odwołanie od ww. decyzji złożyła A. K., wnosząc o jej uchylenie, ponieważ organ I instancji nie wyjaśnił wszystkich okoliczności sprawy, a przede wszystkim w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ I instancji nie zawarł ani jednego zdania na temat opinii biegłego sądowego dr. M. L., wydanej w czerwcu 2007 r., która znajdowała się w aktach sprawy. Zdaniem odwołującej się, opinia ta jest najważniejszym dokumentem w sprawie, a obowiązkiem organów administracyjnych jest wyjaśnienie wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie w sprawie. Z tych względów, zdaniem A. K., zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7, 8, 9, 12 i 107 § 3 k.p.a.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r., znak: [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., po rozpatrzeniu ww. odwołania, uchylił w całości zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy nie podzielając stanowiska organu I instancji wskazał, że ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718) w art. 1 pkt 49 wprowadziła zmianę do ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, polegającą na dodaniu do art. 59 Prawa budowlanego ust. 7 w następującym brzmieniu: "stroną w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor". Zmiana ta weszła w życie 11 lipca 2003 r. Ze względu, iż postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest nowym postępowaniem administracyjnym, organ II instancji - powołując się na wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 sierpnia 2005 r., o sygnaturach akt: VII SA/Wa 1673/04 i VII SA/Wa 1674/04 oraz z dnia 4 grudnia 2007 r., o sygn. akt VII SA/Wa 1627/07 - stwierdził, że zastosowanie w niniejszej sprawie, m.in. w kwestii ustalenia kręgu podmiotów, którym przysługuje przymiot strony, mają przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w brzmieniu ustalonym na skutek nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 27 marca 2003 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, biorąc pod uwagę stanowisko oraz datę złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności tejże decyzji, a więc już po wejściu w życie nowelizacji Prawa budowlanego z dnia 27 marca 2003 r. ograniczającej krąg stron postępowania w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie do osoby inwestora, uznał, że organ I instancji bezpodstawnie prowadził postępowanie z wniosku A. K. w sprawie stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji. Jego zdaniem, wnioskodawczyni nie posiada legitymacji strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie, a więc zachodzi konieczność uchylenia w całości zaskarżonej decyzji i umorzenia postępowania przed organem I instancji. Jednocześnie GINB zwrócił uwagę, że w wyroku z dnia 13 czerwca 2007 r., sygn. akt II SAB/Wr 9/07, Sąd nie przesądził, że musi to być decyzja stwierdzająca nieważność bądź odmawiająca stwierdzenia nieważności inkryminowanej decyzji organu powiatowego. Z tych względów, argumenty i zarzuty zawarte w rozpatrywanym odwołaniu, pozostają bez wpływu na rozpatrzenie przedmiotowej sprawy. Natomiast merytoryczne zarzuty dotyczące spornej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, z uwagi na brak formalnoprawnych podstaw do odniesienia się do przesłanek nieważnościowych, wykraczają poza ramy tegoż postępowania.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła A. K., wnosząc o uchylenie części decyzji dotyczącej umorzenia postępowania organu I instancji, jako wydanej z naruszeniem art. 7, 8, 9, 11 i 12 k.p.a. Ponadto we wniosku z dnia 11 sierpnia 2008 r. wniosła o zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. W skardze wskazała, że w wyroku z dnia 8 sierpnia 2006 r., o sygn. akt VII SA/Wa 908/06, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przyznał jej status strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę. Zdaniem skarżącej, ww. wyrok dotyczy tej samej sprawy (kotłowni), a fakt, iż jej mieszkanie usytuowane jest bezpośrednio nad kotłownią, (tj. w bezpośrednim zasięgu oddziaływania tej inwestycji; mieszkanie - głównie z powodu stałego hałasu - nie nadaje się do użytkowania, sprzedaży, czy zamiany; a wibracje, drgania i nieustanny hałas spowodowały uszczerbek na zdrowiu; ponadto żyje w ciągłej obawie, że może dojść do wybuchu gazu - blok nie jest przystosowany do pracy urządzeń tego typu) również przemawia za przyznaniem jej przymiotu strony w niniejszym postępowaniu w rozumieniu art. 28 k.p.a. Ponadto, zgodnie z art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ww. wyrok powinien być respektowany przez organy administracyjne, w tym także przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał dotychczasowe stanowisko oraz wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuję:

Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, rozstrzyga w granicach sprawy, kontrolując postępowanie oraz akty administracyjne wydane przez organy administracji publicznej i uwzględnia skargę na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., jeśli stwierdzi naruszenia przepisów prawa materialnego, które miały wpływ na wynik sprawy lub też naruszenia przepisów postępowania, jeśli miały one istotny wpływ na wynik sprawy administracyjnej.

Skarga podlega uwzględnieniu, ponieważ zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 28 k.p.a. w związku z art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego, natomiast decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 k.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

W niniejszej sprawie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego błędnie zastosował art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego i w związku z treścią tego przepisu bezpodstawnie odmówił A. K. przymiotu strony w postępowaniu nieważnościowym dotyczącym decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.

Zgodnie z art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej można wszcząć m.in. na żądanie strony. W związku z tym, jeżeli jakiś podmiot składa żądanie przeprowadzenia postępowania nieważnościowego to organ nadzorczy w pierwszej kolejności zgodnie z art. 157 § 2 k.p.a. winien ustalić, czy taka osoba ma przymiot strony w takim postępowaniu. Tych samych czynności procesowych winien również dokonać organ odwoławczy, który w przypadku ustalenia, że osoba wnosząca odwołanie nie jest stroną, może w zależności od okoliczności sprawy umorzyć postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. bądź - umorzyć postępowanie odwoławcze na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. (jeśli wnoszący odwołanie nie jest stroną i nie był wnioskodawcą). Ustalając kręg stron w postępowaniu nieważnościowym organ administracyjny powinien przede wszystkim ustalić adresata decyzji oraz, zasadniczo podmioty, które brały udział w postępowaniu zakończonym decyzją będącą przedmiotem postępowania. Tak ustalony krąg stron w postępowaniu nieważnościonym jest z reguły najczęstszy, jednak może on ulec zmianom ze względu na to, że organ w takim postępowaniu poza ww. sposobem ustalania kręgu podmiotów winien ustalić także, czy osoba, która żąda wszczęcia postępowania (a nie była wymieniona wśród adresatów decyzji) ma w tym interes prawny lub czy skutki stwierdzenia nieważności będą miały wpływ na powstanie obowiązku po stronie żądającego. Z powyższego wynika, że punktem odniesienia dla określenia kręgu stron w postępowaniu nieważnościonym są podmioty, które brały udział w postępowaniu zwykłym w związku z przyznanym im interesem prawnym przez przepisy prawa materialnego w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji ostatecznej. Ponadto, organ administracyjny w postępowaniu nieważnościowym winien rozważyć przymiot strony podmiotu żądającego wszczęcia postępowania w oparciu o art. 28 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.

Z tych względów, krąg stron biorących udział w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji nie zawsze pokrywa się z kręgiem podmiotów biorących udział w postępowaniu zwykłym. Organy nadzorcze rozpoznają bowiem nową sprawę w stosunku do załatwionej decyzją stanowiącą przedmiot postępowania nadzorczego. Organ administracyjny chcąc prawidłowo ustalić uprawnienie do wzruszenia decyzji ostatecznej winien dokonać nie tylko analizy formalnej strony legitymacji wnioskodawcy, ale przede wszystkim zbadania tej legitymacji w kontekście przepisów prawa materialnego, które były postawą decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym. Badania takiego należy dokonać szczególnie wówczas, kiedy żądanie składa podmiot, który nie brał udziału w postępowaniu zwykłym, lecz uważa się za uprawnionego do kwestionowania decyzji. Z taką okolicznością mamy do czynienia w niniejszej sprawie, ponieważ jak wynika z akt sprawy, wnioskodawczyni nie brała udziału w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na użytkowanie kotłowni gazowej w budynku przy ul. [...] w J., natomiast złożyła wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Podobna sytuacja istniała w postępowaniu nieważnościowym dot. decyzji o pozwoleniu na budowę przedmiotowej kotłowni. W wyroku z dnia 8 sierpnia 2006 r. sygn. akt VII SA/Wa 908/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przesądził, że A. K. na interes prawny w domaganiu się stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę.

Ponadto, przy ustalaniu kręgu podmiotów w postępowaniu nieważnościowym na gruncie Prawa budowlanego może zrodzić się dodatkowy problem. Jak wyżej wskazano, interes prawny strony postępowania administracyjnego o stwierdzenie nieważności decyzji jest związany ściśle z prawem materialnym, z którego wywodzi się legitymację do bycia stroną takiego postępowania. Na gruncie jednak przepisów Prawa budowlanego może powstać zagadnienie, według jakich przepisów prawa materialnego, jeśli uległy one zmianie, należy taką legitymację ustalać. Jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego jest to, że organ wydaje decyzję na podstawie przepisów prawa materialnego obowiązującego w dacie orzekania. Na podstawie tych przepisów następuje też ocena interesu prawnego stron postępowania. Przedmiotem postępowania nadzorczego o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest decyzja wydana w postępowaniu zwyczajnym. Ewentualna przesłanka powodująca stwierdzenie nieważności tej decyzji musi istnieć w dacie jej wydania. Badaniu w postępowaniu nadzorczym podlega zatem zgodność z przepisami prawa obowiązującymi w dacie wydawania decyzji w postępowaniu zwykłym. Jeżeli z przepisów obowiązujących w dacie wydawania decyzji wynikała legitymacja stron w postępowaniu zwyczajnym, a prawidłowość zastosowania tych właśnie przepisów podlega obecnie ocenie organu nadzoru, to późniejsza zmiana prawa materialnego pozostaje bez wpływu na uprawnienia ówczesnych stron do wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego błędnie zatem uznał, że w niniejszej sprawie ma zastosowanie art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego, którego brzmienie ustaliła nowelizacja Prawa budowlanego, tj. ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718). Zmiana ta weszła w życie w dniu 11 lipca 2003 r., a więc już po wydaniu decyzji z dnia [...] kwietnia 2001 r., Nr [...], o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie przedmiotowej kotłowni, dlatego przepis art. 59 ust. 7 nie może być brany pod uwagę przy ustalaniu kręgu stron w postępowaniu nieważnościowym dotyczącym decyzji Nr [...]. Natomiast o interesie prawnym strony w dacie wydania pozwolenia na użytkowanie przed dniem 11 lipca 2003 r. decydowały przepisy obowiązujące w dacie wydania decyzji w postępowaniu zwykłym, a zatem o legitymacji do wniesienia żądania stwierdzenia nieważności tej decyzji decyduje też interes prawny wyprowadzony z ówcześnie obowiązujących przepisów. Legitymację do wszczęcia postępowania nadzorczego wobec decyzji wydanej przed dniem 11 lipca 2003 r. wywodzić należy zatem z art. 28 k.p.a. Stanowisko takie, uznane za trafne, było wyrażane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 kwietnia 2005 r. sygn. akt VII SA/Wa 361/04, niepubl.; z dnia 6 października 2005 r. sygn. akt VII SA/Wa 144/05, niepubl. oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 lutego 2007 r. sygn. akt II OSK 339/06, niepubl.), jak i w doktrynie (Prawo budowlane. Komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego, wyd. C.H. Beck, Warszawa 2006, s. 332-333; L.J. Kamiński, Postępowanie administracyjne w sprawach budowlanych. Zagadnienia procesowe, wyd. Municipium S.A., s. 152-153). Należy dodać, iż wprawdzie sprawa o stwierdzenie nieważności decyzji jest formalnie sprawą nową (uchwała składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z 14 czerwca 1991 r. sygn. akt III AZP 2/91, publ. OSNCP 1992, nr 1, poz. 3), lecz brak jest uzasadnionych powodów, by w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji pozbawiać praw strony osoby, która prawa te posiadała w postępowaniu zwyczajnym i jednocześnie nie zmieniły się okoliczności stanu faktycznego na tyle, by stało się to podstawą do utraty przez tę osobę przymiotu strony postępowania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 marca 2008 r. sygn. akt II OSK 313/07, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych Naczelnego Sądu Administracyjnego - http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Badanie przymiotu strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności pozwolenia na użytkowanie, znajdując oparcie w przepisach prawa materialnego obowiązującego w dacie wydania kwestionowanej decyzji, przesądza, że w odniesieniu do pozwolenia na użytkowanie wydanego przed nowelizacją Prawa budowlanego w 2003 r., wykluczone jest badanie interesu prawnego według treści art. 59 ust. 7 obecnie obowiązującego Prawa budowlanego, który przed tą datą jeszcze nie obowiązywał.

Z tych też względów uchyleniu podlega zaskarżona decyzja jako wydana z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego.

Ponadto, uchyleniu przez Sąd podlega również decyzja organu I instancji, lecz z innych przyczyn, ponieważ [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie wykazał w uzasadnieniu decyzji, iż postępowanie przeprowadził w stosunku do wszystkich przesłanek, o jakich mowa w art. 156 § 1 k.p.a., czym naruszył art. 7, 77 § 1 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organ ten nie wyjaśnił zatem, czy doszło do rażącego naruszenia prawa, co z kolei miało wpływ na to, że nie uzasadnił należycie swojego stanowiska zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. Zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2007 r., Nr [...] zostały wydane w postępowaniu nadzorczym, które polega na badaniu decyzji pod kątem ustalenia czy nie jest ona dotknięta jedną z przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Postępowanie to powinno być przeprowadzone również zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a.

Art. 7 k.p.a. stanowi, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. W przepisie tym została wyrażona naczelna zasada Kodeksu postępowania administracyjnego - zasada prawdy obiektywnej (materialnej), zgodnie z którą organ administracji publicznej zobowiązany jest do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Ponadto wymieniona wyżej zasada została wyrażona również w innych przepisach Kodeksu, m.in. w art. 6, 10, 77 § 1, 80. W związku z powyższym, postępowanie wyjaśniające prowadzone przez organ w trybie nadzorczym, prowadzić powinno nie tylko do wyjaśnienia wszelkich zarzutów podnoszonych przez wnioskodawców, ale i czynienia przez organ własnych ustaleń oraz dociekania, czy poza argumentacją stron, nie występują inne okoliczności objęte przedmiotem prowadzonej sprawy. Ponadto art. 77 § 1 k.p.a. nakłada na organ administracji obowiązek zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, obejmującego wszystkie jego części składowe, wszystkie środki dowodowe. A więc pominięcie, czy też zlekceważenie jakiegokolwiek dowodu, skutkuje wadliwością podjętej decyzji administracyjnej. Oznacza to, że organ administracyjny jest obowiązany z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy i podjąć wszelkie kroki niezbędne dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 kwietnia 2006 r., sygn. akt I SA/Wa 432/06, publ. LexPolonica nr 1543146).

Jak wynika z akt sprawy, organ administracyjny I instancji uznał, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a., która mogłaby powodować stwierdzenie nieważności decyzji Nr [...] o pozwoleniu na użytkowanie. Jednak swoje stanowisko oparł jedynie na bardzo obszernie przedstawionym stanie faktycznym sprawy, oraz na zbadaniu i wyjaśnieniu sprawy pod względem istnienia przesłanki, o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. Tak więc, organ administracyjny rozpoznając merytorycznie wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji winien go rozpoznać w kontekście zaistnienia wszystkich przesłanek, o jakich mowa w art. 156 § 1 k.p.a., a nie czynić tego w sposób wybiórczy, co miało miejsce w niniejszej sprawie, tym bardziej, że przedmiotowy wniosek A. K. został sformułowany ogólnie, nie wskazując konkretnych przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. co obligowało organ I instancji do oceny decyzji w pełnym zakresie. Organ naruszył art. 7, 77 § 1 k.p.a., ponieważ nie wyjaśnił wszystkich okoliczności niniejszej sprawy, co z kolei miało wpływ na uzasadnienie rozstrzygnięcia, które nie spełnia wymogów z art. 107 § 3 k.p.a.

Na marginesie zaznaczenia wymaga, że w uzasadnieniu swojej decyzji organ I instancji wskazał na możliwość wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie przedmiotowego pozwolenia na użytkowanie (art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a.), winien zatem rozważyć, czy w takich okolicznościach nie należy wszcząć z urzędu odrębnego postępowania wznowieniowego.

W związku z powyższym, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku. W pkt II wyroku orzeczono na podstawie art. 152 ww. ustawy. Koszty zasądzono na podstawie art. 200 p.p.s.a.