Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2862/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-03-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Magdalena Durzyńska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak, sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Protokolant st. sekr. sąd. Katarzyna Tomiło-Nawrocka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 marca 2014 r. sprawy ze skargi J. Sp. z o.o. z siedzibą Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty z tytułu zbycia nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Wójta Gminy T. nr [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r. znak [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz J. Sp. z o. o. z siedzibą w Z. kwotę 5100 (pięć tysięcy sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2013r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. (dalej jako SKO) działając na podstawie art. 127 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. Dz. U. 2013 r. poz. 267 zwanej dalej kpa) w zw. z art 17 pkt 1 kpa, art. 138 § 1 pkt 1 kpa; art. 1 i art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 roku o samorządowych kolegiach odwoławczych utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy T. Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2013 roku, znak: [...], ustalającą J. Sp. z o.o. w Z. jednorazową opłatę w kwocie 66 930 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...] o pow. 1,0021 ha, położonej w obrębie T., spowodowanym zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy T.

Pierwotnie Wójt Gminy T. decyzją Nr [...] z dnia [...] lutego 2013 roku, znak: [...] ustalił J. Sp. z o.o. w Z. jednorazową opłatę planistyczną w kwocie 82 162,20 zł ale na skutek odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] czerwca 2013 roku, znak: [...] uchyliło ww decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Organ odwoławczy wskazał wówczas, że w celu obliczenia różnicy wartości nieruchomości konieczne jest zbudowanie dwóch odrębnych zbiorów nieruchomości porównawczych, z których jeden obejmowałby nieruchomości podobne do wycenianej wg stanu przed wejściem w życie planu, natomiast drugi zawierałby nieruchomości podobne wg stanu po wejściu w życie takiego planu. Według organu różnica wartości nieruchomości, określonych w dwóch odrębnych procesach wyceny na podstawie tak zbudowanych zbiorów nieruchomości porównawczych, odzwierciedlać będzie faktyczny wpływ zmiany ustaleń planistycznych na wartość nieruchomości.

Następnie decyzją Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2013 roku, znak: [...] Wójt Gminy T. ustalił spółce J. jednorazową opłatę w kwocie 66 930 zł z tytułu zbycia nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. 1,0021 ha, położonej w obrębie T., której wartość wzrosła w związku ze zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy T.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła spółka wskazując na niewystarczającą analizę operatu szacunkowego, stanowiącego podstawę ustalenia opłaty. Wskazała, że zarówno przed uchwaleniem nowego planu jak i po jego uchwaleniu nieruchomość pełniła te same funkcje i była zabudowana budynkami "przemysłowymi" a w konsekwencji podniosła, że uchwalenie nowego planu w stosunku do faktycznego sposobu użytkowania nieruchomości przed jego wejściem w życie – nie miało żadnego wpływu na jego przeznaczenie i wartość. Zarzuciła też niewiarygodność wyceny wskazując, że pierwotnie ten sam biegły stosując inną metodę wyceny określił wartość nieruchomości przed uchwaleniem planu na kwotę o 80 000 zł niższą niż w aktualnie sporządzonej opinii natomiast różnica w cenie nieruchomości podobnej według stanu po uchwaleniu planu z 2011r. wyniosła w porównaniu z pierwotnie sporządzoną przez tego biegłego opinią aż 130 000 zł. Według skarżącej przy zastosowaniu jeszcze innej metody wyceny wartość nieruchomości, w zależności od koncepcji biegłego, mogłaby znacznie odbiegać od wartości ustalonych w opinii z lipca 2013r.

Zaskarżoną do tut. Sądu decyzją SKO utrzymało w mocy decyzję Wójta. Jako podstawę decyzji wskazano art. 36 ust. 4 i art. 37 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Według organu wzrost wartości nieruchomości, od którego pobiera się opłatę, stanowi różnica między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego, a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem. Podstawę ustalenia opłaty w niniejszej sprawie stanowi operat szacunkowy sporządzony w dniu [...] lipca 2013 roku przez rzeczoznawcę majątkowego G.S., który w myśl art. 154 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami samodzielnie dokonał wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości - uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan jej zagospodarowania oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Organ wskazał, że w sporządzonym na potrzeby niniejszego postępowania operacie szacunkowym rzeczoznawca majątkowy określił wartość przedmiotowego gruntu zarówno przed uchwaleniem planu zagospodarowania przestrzennego jak i po zmianie przeznaczenia tej nieruchomości. W wyniku dokonanej wyceny ustalono, iż wartość spornej działki w wyniku uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego wzrosła o 223 100 zł.

Organ uwzględnił art. 87 ust. 3a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym jeżeli uchwalenie planu miejscowego nastąpiło po dniu 31 grudnia 2003 roku w związku z utratą mocy przez miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uchwalony przed dniem 1 stycznia 1995 roku, przepisu art. 37 ust. 1 zdanie drugie ustawy, w odniesieniu do wzrostu wartości nieruchomości, nie stosuje się, o ile wartość nieruchomości określona przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu ustalonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonym przed dniem 1 stycznia 1995 roku jest większa, niż wartość nieruchomości określona przy uwzględnieniu faktycznego sposobu jej wykorzystywania po utracie mocy tego planu. W takim przypadku wzrost wartości nieruchomości, o którym mowa w art. 36 ust. 4 ustawy, stanowi różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu planu miejscowego a jej wartością określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu ustalonego w planie miejscowym uchwalonym przed dniem 1 stycznia 1995 roku.

Z przepisów miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Gminy T. zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy w T. Nr [...] z dnia [...] marca 1994 roku (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. [...] z dnia [...] kwietnia 1994 roku) wynika, że przedmiotowa nieruchomość znajdowała się na obszarze oznaczonym symbolem A4 RU - tereny urządzeń gospodarki rolnej. Plan ten obowiązywał do 31 grudnia 2003 roku. Natomiast w wyniku uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy T. obejmującego część obrębu geodezyjnego T., zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy T. Nr [...] z dnia [...] września 2011 roku (Dz. Urz. Woj. [...] z dnia [...] lutego 2012 roku poz. [...]), przedmiotowa nieruchomość przeznaczona została pod tereny obiektów usługowo-produkcyjnych (symbol TU/P).

W ocenie Kolegium w niniejszej sprawie nie było konieczne ustalenie relacji wartości nieruchomości określonej przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu ustalonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonym przed dniem 1 stycznia 1995 roku i wartości nieruchomości określonej przy uwzględnieniu faktycznego sposobu jej wykorzystywania po utracie mocy tego planu gdyż faktyczny sposób wykorzystywania nieruchomości przed uchwaleniem w 2011r. miejscowego planu zagospodarowania terenu był identyczny jak przeznaczenie tej nieruchomości określone w miejscowym planie zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy w T. Nr [...] z dnia [...] marca 1994 roku. Dalej organ wskazał, że dla określenia wartości przedmiotowej nieruchomości zgodnie z jej faktycznym sposobem wykorzystywania po wygaszeniu mocy obowiązującej ww. planu, biegły zastosował podejście porównawcze - metodę porównywania parami, przyjmując do porównań pochodzące z lat 2010-2012 3 transakcje dotyczące nieruchomości o funkcji obsługi urządzeń gospodarki rolnej, których powierzchnia wynosiła 0,8000 ha, 1,8300 ha i 0,6519 ha. Dla ustalenia wartości nieruchomości rzeczoznawca majątkowy wskazał na rodzaj i liczbę cech różnicujących obiekty porównawcze oraz podał wagi każdej z tych cech. Wybrano: lokalizację szczegółową (25%), powierzchnię (25%), kształt (25%), sąsiedztwo i otoczenie (25%). Powyższe wszystkie atrybuty rynkowe uwzględnione zostały przy szacowaniu wartości przedmiotowej nieruchomości a do porównań wybrane zostały transakcje nieruchomościami, które spełniają kryterium podobieństwa stosowanie do definicji zawartej w art. 4 pkt 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Odnośnie do metody szacowania przyjętej przez biegłego organ przywołał art. 153 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którym podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Posługując się pojęciem "nieruchomości podobnej" przepis nakazuje przyjmowanie do wyceny działek o cechach jak najbardziej zbliżonych do nieruchomości wycenianej. Przy szacowaniu wartości nieruchomości po uchwaleniu planu zagospodarowania przestrzennego zastosowano podejście porównawcze - metodę porównywania parami, przyjmując do porównań 3 transakcje działkami w latach 2011-2012, na których dopuszczono zabudowę usługowo-produkcyjną i uwzględniając cechy rynkowe jak: lokalizacja ogólna (20%), lokalizacja szczegółowa (25%), powierzchnia (25%), kształt (15%), sąsiedztwo i otoczenie (15%). Tak przedstawiony sposób wyceny nie budził żadnych zastrzeżeń organu odwoławczego. W konsekwencji organ uznał, że nie ma podstaw do uznania, iż sporządzony przez biegłego - rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy zawiera błędy, które wpływałyby na wynik wyceny.

Skargę na powyższą decyzję złożyła J. Sp. z o.o. w Z. (dalej jako "spółka") zarzucając naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, 8, 77 § 1, 80 kpa, a także art. 24 ust. 1 pkt 4 i 5 kpa w zw. z art. 176 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 37 ust. 1, art. 37 ust. 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 174 ust. 3 i 3a ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wniosła o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z [...].10.2013 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy T. z dnia [...].08.2013 r., znak: [...] oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania.

Spółka zarzuciła, że rozpoznając ponownie sprawę organ I instancji zlecił sporządzenie nowego operatu szacunkowego temu samemu rzeczoznawcy, mimo iż błędy w operacie wskazane przez SKO były błędami istotnymi i rzutującymi na wynik przeprowadzonej analizy. Zarzuciła dalej, że treść art. 37 ust. 1 upzp została zignorowana przez rzeczoznawcę majątkowego, który sporządził operat wyłącznie w oparciu o zmienną funkcję w planie, która od początku sporządzania wyceny warunkuje wzrost wartości nieruchomości, co jest błędem niemożliwym do zaakceptowania. Zarzuciła, że wbrew obowiązkowi organ nie przeanalizował operatu, który będąc opinią nie spełniał podstawowych wymogów kompletności, prawidłowości i jasności, co narusza jedną z podstawowych zasad procedury administracyjnej, tj. zasadę pogłębiania zaufania do organów władzy publicznej sformułowaną w art. 8 kpa. W ocenie skarżącej "biegły rzeczoznawca [...] podlegał wyłączeniu w niniejszej sprawie przy ponownym jej rozpoznawaniu przez Wójta na podstawie art. 24 ust. 1 pkt 4 i 5 kpa w zw. z art. 176 ustawy o gospodarce nieruchomościami". Spółka podniosła, że faktyczny sposób wykorzystywania nieruchomości przed uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego był zupełnie inny aniżeli przeznaczenie tej nieruchomości określone w planie z dnia [...] marca 1994 r. Skarżąca wykazała powyższe kopią wypisu z ewidencji gruntów i budynków określającego dla ww działki użytek Ba (tereny zabudowy przemysłowej) i dla budynków "P" (przemysłowe) i kopią aktu notarialnego i zarzuciła, że do kwestii tej nie odniosły się organy ani I ani II instancji pomimo że w odwołaniu od decyzji z dnia [...] lutego 2013 roku, znak: [...] spółka jednoznacznie podnosiła, że wejście w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i przeznaczenie nieruchomości na tereny obiektów usługowo-produkcyjnych nie miało wpływu na wartość nieruchomości gdyż ww nieruchomość od dawna jest zabudowana dwoma budynkami (o pow. 733 mkw, 118 mkw) i portiernią o funkcji produkcyjno-usługowej a więc faktycznie wykorzystywana była i jest na cele przemysłowe a nie na cele rolnicze.

W odpowiedzi na skargę SKO w W. wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Działając w oparciu o art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: "ppsa" Sąd uznał, że zaskarżona decyzja SKO i poprzedzająca ją decyzja Wójta Gminy T. naruszają prawo, co skutkowało uwzględnieniem skargi. Należy podkreślić, iż sąd administracyjny nie jest związany zarzutami ani wnioskami skargi i zawartą w skardze argumentacją. Obowiązany jest natomiast, zgodnie z art. 134 § 1 ppsa, do oceny praworządności zachowań organów administracji w danej sprawie. Oznacza to, iż podniesione w skardze zarzuty i ich uzasadnienie nie są wyłącznym kryterium badania legalności zaskarżonego aktu lub czynności. Sąd ma bowiem obowiązek wziąć pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i zarzutów podniesionych w skardze i dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet gdy dany zarzut nie został podniesiony (por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 maja 2004 r. I SA 2027/2002 i z dnia 29 czerwca 2004 r. I SA 2819/2002).

Materialno-prawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowi art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012r., poz. 647 ze zm. - dalej jako upzp). Zgodnie z tym przepisem: jeżeli w związku z uchwaleniem planu lub jego zmianą wartość nieruchomości wzrasta, a właściciel lub użytkownik wieczysty sprzedaje tę nieruchomość - wójt, burmistrz lub prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę (tzw. "rentę planistyczną"), określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy, jej wysokość nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości a określenie stawki procentowej, w oparciu o którą ustala się wysokość opłaty jest obligatoryjnym elementem uchwały wprowadzającej nowy plan zagospodarowania przestrzennego lub też uchwały zmieniającej plan już istniejący.

Opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości można nałożyć w terminie 5 lat od dnia, w którym plan miejscowy albo jego zmiana stały się obowiązujące (art. 37 ust. 4 ustawy) - pod warunkiem że doszło do zbycia nieruchomości objętej planem przed upływem 5 lat od dnia, w którym plan zagospodarowania przestrzennego lub jego zmiana weszły w życie (art. 36 ust. 4 w zw. z art. 37 ust. 3 upzp). W razie zbycia nieruchomości notariusz jest zobowiązany w terminie 7 dni od dnia sporządzenia umowy przesłać wójtowi, burmistrzowi albo prezydentowi miasta wypis z aktu sprzedaży. Organ gminy ustala ww opłatę w drodze decyzji, bezzwłocznie po otrzymaniu wypisu z aktu notarialnego dokumentującego zbycie nieruchomości. Warunkiem nałożenia w drodze decyzji opłaty z art. 36 ust. 4 upzp jest obiektywny (określony w operacie szacunkowym) wzrost wartości nieruchomości; a ów wzrost wartości nieruchomości musi nastąpić w wyniku uchwalenia lub zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości ustala się na dzień jej sprzedaży. Wzrost wartości nieruchomości ustala się przez przyjęcie różnicy między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem (art. 37 ust. 1 upzp).

Zasady szacowania wartości nieruchomości a także określenie podmiotów uprawnionych do określania tych wartości zawierają przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity: Dz. U. 2010 r. Nr 102 poz. 651 ze zm. - dalej jako ugn) – (art. 37 ust. 11 upzp). Przyjmuje się, że podstawowym dowodem w postępowaniu o ustalenie opłaty planistycznej jest opinia rzeczoznawcy. Opinia winna określać, jaką cenę w dacie jej sprzedaży można by uzyskać za daną nieruchomość, gdyby plan miejscowy nie został uchwalony bądź zmieniony oraz rynkową cenę nieruchomości według przeznaczenia przypisanego w nowym planie. Porównanie tak ustalonych wartości daje odpowiedź na pytanie czy w związku ze zmianą przeznaczenia nieruchomości w nowym planie - nastąpiła zmiana wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4 upzp.

Gdy chodzi o operat szacunkowy, to w orzecznictwie jednoznacznie przyjmuje się, że organy administracyjne mają obowiązek ocenić jego wartość dowodową na podstawie art. 80 kpa (por. wyrok NSA z 26 stycznia 2006 r., sygn. akt II OSK 459/2005, publ. LEX nr 206473). Operat szacunkowy winien spełniać wymogi formalne określone w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109, ze zm.), jak i opierać się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym wychwyceniu cech różniących nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących. Rzeczoznawca majątkowy winien zawrzeć w opinii uzasadnienie wskazujące na właściwy dobór nieruchomości przeznaczonych do celów porównawczych (m. in. położenie, wielkość, kształt, stan zagospodarowania, w tym uzbrojenie działek, dojazd do nich, oraz zabudowę) i ustalenie istotnych cech różniących nieruchomości, jak też wskazujące na właściwe ustalenie współczynników korygujących (wyrok NSA z 8 lutego 2008r., sygn. akt II OSK 2012/06, publ. Lex nr 437627).

Tymczasem uzasadnienie zaskarżonej decyzji dowodzi, iż Kolegium - wbrew własnym twierdzeniom - nie dokonało realnej oceny kluczowego dowodu, jakim jest w sprawie ustalenia renty planistycznej operat szacunkowy. Przede wszystkim operat podlega kontroli organu pod kątem przyjęcia do porównania odpowiedniej ilości transakcji miarodajnych ze względu na cechy nieruchomości w kontekście definicji "nieruchomości podobnej" (por. art. 4 pkt. 16 ugn) oraz m.in. pod kątem dat transakcji odpowiadających założeniu ustawodawcy. Nieruchomość podobna to nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Będąca przedmiotem wyceny nieruchomość od dawna jest zabudowana dwoma budynkami o funkcji produkcyjno-usługowej (o pow. 733 mkw, 118 mkw) i portiernią o pow. 12 mkw. Z operatu szacunkowego w żadnej mierze nie wynika czy biegły przyjął do porównania nieruchomości zabudowane budynkami usługowo-produkcyjnymi (przemysłowymi). W opinii w ogóle nie ma danych jakie konkretnie nieruchomości były przedmiotem wyceny i nie jest możliwe zweryfikowanie ich podobieństwa z nieruchomością skarżącej gdyż ani operat nie opisuje nieruchomości transakcyjnych, ani nie zawiera numerów ksiąg wieczystych nieruchomości przyjętych do porównania a więc nie ma możliwości zweryfikowania czy transakcje przyjęte do porównania w istocie dotyczą nieruchomości podobnych tj. nieruchomości zabudowanych budynkami przemysłowymi. Jest to istotne zastrzeżenie gdyż skarżąca spółka wielokrotnie zwracała na to uwagę, choćby w pierwszym odwołaniu od decyzji I instancji a organ (ani biegły) okoliczności tych nie uwzględnił i nie odniósł się do nich w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W tym kontekście nie bez znaczenia były także zarzuty spółki wskazujące, że biegły niezasadnie przyjął do porównania transakcje nieruchomości wg ich cechy przeznaczenia w mpzp z 1994r. uchylonym z końcem 2003r. podczas gdy faktyczny sposób użytkowania sprzedanej w grudniu 2012r. nieruchomości przed uchwaleniem nowego planu miejscowego był inny niż przeznaczenie nieruchomości określone w mpzp z 1994r. Przyjmując wbrew stanowisku skarżącej jako miarodajne dane dotyczące cechy przeznaczenia spornej nieruchomości według danych z nieobowiązującego od 1 stycznia 2004r. mpzp organ winien je odpowiednio uzasadnić gdyż w przeciwnym przypadku narusza zasady wyceny określone w art. 37 ust. 1 zd. 2 upzp, według którego wzrost wartości nieruchomości ma być odzwierciedleniem wartości nieruchomości w dacie transakcji według przeznaczenia w nowym planie w porównaniu z wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu lub "faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem". Stosując wbrew zarzutom skarżącej art. 87 ust. 3a upzp organ winien wykazać (i udowodnić), że sposób korzystania z nieruchomości w dacie wejścia w życie mpzp z 2011r. uzasadniał niższe ceny niż przeznaczenie tej nieruchomości przypisane jej w planie z 1994r. Innymi słowy przyjęcie jako zasady wyceny wyjątku z art. 87 ust. 3a upzp w stosunku do art. 37 ust. 1 upzp wymagało stosownego postępowania dowodowego i odpowiedniej (a zatem nie gołosłownej) argumentacji.

W sprawie organ II instancji nie dokonał analizy operatu a więc czy uwzględnia on wszystkie elementy, które mogły mieć wpływ na wartość nieruchomości, czy wyjaśnia założenia przyjęte przy dokonywaniu wyceny, czy prawidłowo doszło do doboru nieruchomości podobnych i czy zawiera także dokładny opis nieruchomości podobnych przyjętych do porównania. Już sama jego pobieżna analiza wskazuje, że operat został sporządzony bez zachowania wymogów staranności i rzetelności a twierdzenia w nim zawarte są wewnętrznie sprzeczne. Otóż, jak wynika z akt sprawy oraz uzasadnienia zaskarżonej decyzji, przedmiotem analizy porównawczej cen nieruchomości były transakcje przeprowadzone w latach 2010-2012 (a więc nieadekwatne do założenia ustawodawcy). Na str. 13 opinii biegły wymienił 9 transakcji dotyczących sprzedaży "gruntów obsługi urządzeń gospodarki rolnej" dokonanych w okresie kwiecień 2010 do marzec 2012r. i czternaście transakcji dotyczących "gruntów usługowo-produkcyjnych" dokonanych w okresie sierpień 2010 – grudzień 2012 i analizując ww transakcje wskazał, że "w latach 2010-2012 na rynku regionalnym nie stwierdzono wzrostu cen z tytułu upływu czasu" a więc zdaniem biegłego "nie zachodzi konieczność aktualizowania cen transakcji z uwagi na tzw. trend czasowy". Uwagę tę biegły powtórzył na str. 15 opinii. Tymczasem analiza porównania zawartego na str. 16 i 19 opinii wskazuje, że zarówno ceny transakcyjne nieruchomości wg przeznaczenia przed uchwaleniem planu jak i ceny nieruchomości wg przeznaczenia określonego w nowym planie - uległy radykalnym zmianom, a zatem wielokrotnie podnoszona przez biegłego "stabilność cen" (str. 17 operatu) nie wynika z danych przez niego przytoczonych. Na str. 16 operatu rzeczoznawca porównywał trzy transakcje mające miejsce w okresie lipiec 2010 i marzec 2012r. i według danych przez niego wskazanych różnica 1 mkw gruntu spadła o ½ a według biegłego trend czasowy nie miał w sprawie żadnego znaczenia. Podobnie analiza cen transakcyjnych zawarta na str. 18 i 19 operatu wskazuje, iż cena 1mkw nieruchomości w października 2011r. w stosunku do ceny z grudnia 2012r. spadła z 42 zł do 23 zł a według biegłego trend czasowy wyniósł "0,00000". Kwestia odpowiedniej analizy trendu czasowego i zastosowania odpowiedniej korekty jest tu o tyle istotna, że w sprawie, wbrew treści art. 37 ust. 1 upzp do wyceny przyjęto nie transakcje z daty sprzedaży nieruchomości lecz transakcje obejmujące okres poprzedzający datę sprzedaży o około 2 lata. Powyższe prowadzi do wniosku, że operat szacunkowy generalnie został błędnie sporządzony gdyż zawiera analizę transakcji a w konsekwencji wycenę nieruchomości na datę nieadekwatną do wskazań ustawodawcy.

Renta planistyczna (identycznie jak określona w art. 145 ustawy o gospodarce nieruchomościami opłata adiacencka) ma obrazować, przy uwzględnieniu określonej w uchwale rady gminy stawki procentowej, różnicę w wartości nieruchomości pomiędzy jej stanem przed zmianą bądź uchwaleniem nowego planu zagospodarowania przestrzennego i pomiędzy jej stanem po dokonaniu tej zmiany. W przypadku opłat adiecenckich bierze się pod uwagę stan nieruchomości sprzed dokonania przez gminę zmian infrastrukturalnych bądź wybudowania drogi i stan nieruchomości po dokonaniu zmian, np. po wybudowaniu kanalizacji czy wodociągu. W obu tych przypadkach wyceny nieruchomości według tych różnych stanów jej przeznaczenia (przy rencie planistycznej) czy zaopatrzenia w odpowiednią infrastrukturę techniczną (przy opłacie adiacenckiej) dokonuje się poprzez porównanie transakcji mających miejsce w tym samym czasie przy czym w przypadku renty planistycznej jest to data transakcji sprzedaży ("dzień sprzedaży" - art. 37 ust. 1 zd. 1 upzp) a w przypadku opłaty adiacenckiej jest to dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej (art. 146 ust. 3 ugn). Tylko tak dokonane porównanie może dać jednoznaczną odpowiedź na pytanie czy różnica w cenie np. nieruchomości rolnej, czy jak w sprawie niniejszej - zabudowanej budynkami usługowo-produkcyjnymi (przemysłowymi) w stosunku do nieruchomości oznaczonej w planie jako tereny obiektów usługowo-produkcyjnych (a w przypadku opłaty adiacenckiej – różnica w cenie nieruchomości zaopatrzonej w stosowne media i mediów tych pozbawionej) ma bezpośredni i jedyny związek z działaniami podjętymi przez gminę. W tym pierwszym przypadku będzie to uchwalenie bądź zmiana planu miejscowego a w tym drugim przypadku – zaopatrzenie nieruchomości w infrastrukturę techniczną. Ów bezpośredni związek przyczynowy może być wykazany tylko poprzez porównanie transakcji dokonanych w zbliżonym okresie czasu a nie na przestrzeni kilku lat (np. 5 lat w przypadku renty planistycznej i 3 lat w przypadku opłaty adiacenckiej). Dał temu wyraz ustawodawca wyraźnie stanowiąc, iż opłatę planistyczną ustala się według wyceny dokonanej "na dzień jej sprzedaży". Wzrost wartości nieruchomości stanowi różnicę między wartością nieruchomości "na dzień jej sprzedaży" określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością "na dzień jej sprzedaży" określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem. Dokonanie wyceny w tym samym czasie różnych nieruchomości pod względem ich przeznaczenia w planie miejscowym czy różnych pod względem infrastruktury technicznej ma na celu uniknięcie błędu w ocenie wynikającego z braku uwzględnienia generowanych przez czas wielu innych czynników wpływających na wartość nieruchomości, takich jak choćby hossa czy bessa na rynku nieruchomości, wzrost zamożności społeczeństwa, popyt, podaż, stan gospodarki czy migracja ludności albo, co obserwowano ewidentnie po wejściu Polski do Unii Europejskiej – generalny wzrost cen nieruchomości. Innymi słowy, nie ma podstaw prawnych aby na potrzeby ustalenia opłaty adiecenckiej czy renty planistycznej dokonywać wycen nieruchomości według cen i stanu przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej czy przed zmianą planu i według stanu i cen po wybudowaniu tej infrastruktury czy zmiany planu. Na potrzeby renty planistycznej z art. 36 ust. 4 upzp zgodnie z prawem winny być przyjęte do porównania transakcje według cen z daty sprzedaży nieruchomości z uwzględnieniem jej przeznaczenia sprzed zmiany planu (bądź faktycznego wykorzystywania) i transakcje według cen z daty sprzedaży nieruchomości z uwzględnieniem przeznaczenia nieruchomości po zmianie planu. Przy opłacie adiacenckiej mamy do czynienia z identycznym mechanizmem wyceny. Mianowicie, jak stanowi art. 156 ust. 3 ugn - wartość nieruchomości według stanu przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej i po ich wybudowaniu określa się według cen na dzień wydania opłaty adiacenckiej. Każdorazowo do porównania należy przyjąć transakcje dokonywane w tym samym czasie tj. według cen na dzień wydania opłaty adiacenckiej.

W konsekwencji - ustalając wysokość renty planistycznej w niniejszej sprawie należało porównać transakcje nieruchomości podobnych z grudnia 2012r. według przeznaczenia w mpzp z 2011r. i transakcje nieruchomości podobnych z grudnia 2012r. według sposobu faktycznego użytkowania spornej nieruchomości przed uchwaleniem tego planu chyba że zostałoby wykazane, że ceny nieruchomości podobnych według przeznaczenia z planu uchwalonego w 1994r. w grudniu 2012r. były wyższe niż ceny nieruchomości zabudowanych budynkami usługowo-przemysłowymi (na co wskazywała konsekwentnie skarżąca spółka). Tymczasem do porównania przyjęto nieruchomości wg cen transakcyjnych zarejestrowanych przed uchwaleniem mpzp i po jego uchwaleniu. W sprawie doszło zatem do naruszenia przepisów postępowania, bo nie przeprowadzono odpowiadającego zasadom ustawowym postępowania dowodowego i w rezultacie przyjęto błędny operat szacunkowy jako podstawę ustalenia stawki opłaty planistycznej, a ostatecznie obok naruszenia przepisów postępowania skutkowało to naruszeniem art. 37 ust. 1 upzp. Uznanie opinii biegłego (rzeczoznawcy majątkowego) za podstawę ustaleń faktycznych w sprawie bez uprzedniej merytorycznej oceny tej opinii odpowiadającej treści zajmowanego stanowiska stanowi naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 w związku z art. 80 kpa oraz art. 107 § 3 w zw. z art. 11 kpa, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Na organie spoczywa obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy (art. 7 kpa) oraz podjęcia niezbędnych działań dla prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości i należnej opłaty, a zatem i obowiązek oceny wiarygodności sporządzonej opinii.

Mając powyższe na uwadze zaskarżona decyzja SKO i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji podlegały uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ppsa, co skutkowało wstrzymaniem jej wykonalności do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku (art. 152 ppsa). Ponownie rozpoznając sprawę organ winien wziąć pod uwagę wskazaną wyżej ocenę prawną i zlecić biegłemu sporządzenie operatu szacunkowego zgodnie ze wskazaniami przepisów ustawy tj. art. 36 ust. 4, a w szczególności art. 37 ust. 1 i n. upzp. Zarzut wskazujący na obligatoryjne wyłączenie z opiniowania biegłego, który już wcześniej w tej samej sprawie wydawał opinię – w świetle art. 24 kpa nie miał uzasadnienia. W sprawie przeważające znaczenie miała merytoryczna kontrola operatu a nie formalne zarzuty stawiane w skardze pod adresem rzeczoznawcy. Do zarzutów tych zresztą organ II instancji się nie ustosunkował, podobnie jak i do zarzutów wskazujących na diametralnie różne wyceny w zależności od przyjętej metody wyceny. Okoliczności te w świetle dokonanej przez Sąd całości analizy zaskarżonej decyzji nie miały większego znaczenia i wobec zapadłego rozstrzygnięcia zostały pominięte jako bezprzedmiotowe.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wysokość kosztów zastępstwa procesowego strony skarżącej określono z uwzględnieniem § 14 ust. 2a i § 6 pkt. 6 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (tekst jednolity: Dz. U. 2013 r. Poz. 490).