Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SAB/Op 7/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2022-05-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Przewlekłość postępowania
Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Burmistrz Miasta
Treść wyniku: Zobowiązano organ do dokonania czynności w części
Stwierdzono, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania w części
Stwierdzono, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa
Orzeczono o wymierzeniu grzywny
Powołane przepisy: article: art. 21, art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 2, art. 4 ust. 1 pkt 1, art. 6 ust. 1pkt 2 lit. c, ust. 2, art. 10 ust. 1, art. 13 ust. 1 i ust. 2, art. 15 ust. 2, art. 16 ust. 1,
journal: Dz.U. 2022 poz 902
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
article: art. 3 § 2 pkt 8, art. 149 § 1 pkt 1 i pkt 3, art. 149 § 1a,  art. 200
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędziowie Sędzia WSA Beata Kozicka (spr.) Sędzia WSA Krzysztof Sobieralski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 24 maja 2022 r. sprawy ze skargi J. S. na bezczynność Burmistrza Namysłowa w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1) zobowiązuje Burmistrza Namysłowa do załatwienia wniosku J. S. z dnia 19 kwietnia 2021 r., w zakresie jego pkt 1, w terminie 14 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku, 2) stwierdza, że Burmistrz Namysłowa dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania w załatwieniu wniosku J. S. z dnia 19 kwietnia 2021 r. w zakresie jego pkt 1 oraz, że przewlekłość ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3) wymierza Burmistrzowi Namysłowa grzywnę w wysokości 500 (pięćset) złotych, 4) zasądza od Burmistrza Namysłowa na rzecz skarżącego J. S. kwotę 100 (sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Pismem z 16 stycznia 2022 r. J. S. (dalej: skarżący, strona lub wnioskodawca) złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, za pośrednictwem Burmistrza Namysłowa (dalej: organ lub Burmistrz), skargę na przewlekłe prowadzenie przez ten organ postępowania w przedmiocie udostępnienia mu informacji publicznej w zakresie pkt 1 opisanego we wniosku z 19 kwietnia 2021 r., dotyczącego – jak wskazał skarżący – "przeprowadzonych kontroli i audytów".

Złożenie skargi poprzedził następujący stan faktyczny: 19 kwietnia 2021 r. do organu wpłynął wniosek strony w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej w sprawie: "1) Przedmiotu i podmiotów przeprowadzonych w latach 2019–2021 (do dnia 31 marca 2021 r.) kontroli i audytów wewnętrznych w Urzędzie Miejskim i jednostkach organizacyjnych Gminy Namysłów, przez własne służby kontrolne i audytowe; ich wyników i uzyskanych efektów; 2) W związku z postępującym katastrofalnym stanem drzewostanu w parku przy ulicy [...] w N., który jako obiekt zabytkowy ulega systematycznej dewastacji, proszę o informację czy i jakie działania ochronne zostały podjęte dla przeciwdziałania tej sytuacji, a jeżeli nie podjęto takich działań to wskazanie przyczyn ich braku; 3) W związku z upływem (prawie) połowy okresu bieżącej kadencji władz samorządowych – co umożliwia dokonanie pewnych miarodajnych analiz i ocen, proszę o odpowiedź na pytanie – czym podyktowana była potrzeba zatrudnienia dwóch zastępców burmistrza – czego burmistrz z jednym zastępcą nie byli w stanie wykonać i jakie są efekty zatrudnienia drugiego zastępcy burmistrza – jakie konkretne efekty uzyskała Gmina w zatrudnienia – za znaczne koszty, drugiej osoby (czyli aż 2 osób) na stanowisku zastępcy burmistrza".

W piśmie z 28 kwietnia 2021 r., (k. 3 akt administracyjnych) odpowiadając na żądanie sformułowane w pkt 1 wniosku w zestawieniu tabelarycznym za poszczególne lata organ przedstawił "jednostkę kontrolowaną", "temat kontroli" oraz "ogólna ocenę kontroli". Analogicznie ujął odpowiedź na żądanie sformułowane w dalszym punkcie tego wniosku, wskazując "jednostek kontrolowaną", "temat audytu" oraz "efekty audytu". Z kolei ustosunkowując się do żądania opisanego w pkt 2 opisał zadania związane z inwentaryzacją dendrologiczną a także podjęte działania mające na celu usunięcie drzew. Jednocześnie wskazał, że zapytanie określone w pkt 3 wniosku nie stanowi informacji publicznej.

Wnioskodawca nie uznając udzielonej odpowiedzi za realizującą obowiązek udzielania informacji, w zakreślonym przez niego w pkt 1 żądaniu, pismem z 21 maja 2021 r., wystąpił do organu o udostępnienie informacji publicznej objętej w tej części wnioskiem z 19 kwietnia 2021 r. do wglądu. Wskazał, że z uwagi na fakt, że udzielona mu informacja na jego wniosek z 19 kwietnia 2021 r. nie daje odpowiedzi na zapytanie w części dotyczącej wyników i uzyskanych efektów w ramach przeprowadzonych kontroli wewnętrznych wnosi o udostępnienie tych materiałów do wglądu, (k. 10 akt administracyjnych).

Ponieważ zdaniem organu wnioskowana informacja stanowi informację publiczną przetworzoną, pismem z 1 czerwca 2021 r. wnioskodawca został wezwany do wykazania szczególnej istotności dla interesu publicznego przetworzenia informacji publicznej, w terminie 7 dni od dnia doręczenia pisma. Wezwanie zawiera uzasadnienie stanowiska organu tj. szczegółowe wskazanie jakie dodatkowe czynności związane z przygotowaniem określonych informacji ww. wniosku, będą musiały zostać podjęte przez tut. Urząd.

W piśmie z 8 czerwca 2021 r. wnioskodawca zanegował przyjęty przez organ charakter żądanych przez niego informacji.

Następnie decyzją z 22 czerwca 2021 r., nr Or.1431.38.2021.AL, Burmistrz odmówił udostępnienia informacji publicznej ze względu na brak wykazania szczególnej istotności dla interesu publicznego przetworzenia informacji publicznej.

Z kolei Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu, rozpoznając odwołanie strony, decyzją z 26 lipca 2021 r., SKO.40.2138.2021.ip, uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia pierwszej instancji.

Zdaniem Kolegium doprecyzowania wymagał przedmiot wniosku, co – w stosownym postępowaniu wyjaśniającym – w jego ocenie winien ustalić z wnioskodawcą organ pierwszej instancji.

Ponownie rozpatrując sprawę Burmistrz w piśmie z 13 sierpnia 2021 r. zwrócił się do strony o sprecyzowanie żądania, w odpowiedzi J. S., w piśmie z 23 sierpnia 2021 r., wskazał, że wnosi o udostępnienie "dokumentów sporządzonych w wyniku kontroli i audytów wewnętrznych w Urzędzie Miejskim w Namysłowie i jednostkach organizacyjnych Gminy Namysłów (w podanym we wniosku okresie) przez własne służby kontrolne i audytowe w których zawarte są ustalenia dot. tych kontroli i audytów" oraz "dokumentów sporządzonych w wyniku ustaleń poczynionych w trakcie przeprowadzonych kontroli i audytów (wyżej wymienionych): decyzje, polecenia, zarządzenia itp.".

W konsekwencji zakresu żądania organ pierwszej instancji w piśmie z 3 września 2021 r. wezwał wnioskodawcę do wykazania szczególnej istotności dla interesu publicznego w zakresie uzyskania żądanej informacji przetworzonej, przedstawiając wyjaśnienie przyczyn, dla których uznaje, że wnioskowana do udostępnienia informacja stanowi informację przetworzoną.

W piśmie z 15 września 2021 r. wnioskodawca, nie godząc się z zakwalifikowaniem żądanej informacji jako przetworzonej, stwierdził, że żądane dokumenty powinny być "gotowe", tzn. sporządzone i zarchiwizowane. W jego ocenie nie zachodzi potrzeba ich przetwarzania. Podkreślił, że występuje o udostępnienie protokołów kontroli (bądź równorzędnych opracowań) bez dokumentacji "towarzyszącej", tzn. akt kontroli itp., a także o udostępnienie wydanych na podstawie zawartych w nich ustaleń: decyzji, poleceń lub dyspozycji – potwierdzenia stosownych działań podjętych na ich podstawie.

Decyzją z 30 września 2021 r. Burmistrz ponownie odmówił udostępnienia informacji publicznej ze względu na brak wykazania szczególnej istotności dla interesu publicznego przetworzenia informacji publicznej. W uzasadnieniu potwierdził, że informacje dotyczące przeprowadzonych audytów wewnętrznych oraz kontroli wewnętrznych stanowią w części informację publiczną, bowiem nie wszystkie dokumenty wytworzone w ramach przeprowadzonej kontroli wewnętrznej lub audytu wewnętrznego mają walor informacji publicznej, ale zaznaczył również, że część zgromadzonych w toku postępowania dokumentów stanowi dokumenty wewnętrzne. Kontynuując wskazał Burmistrz, że stosownie do zaleceń organu odwoławczego wezwał wnioskodawcę do sprecyzowania wniosku, a ten w piśmie z 23 sierpnia 2021 r. wskazał, że przedmiotem jego żądania są wszystkie dokumenty z zakresu przeprowadzonych kontroli wewnętrznych i audytów wewnętrznych w Urzędzie Miejskim w Namysłowie oraz jednostkach organizacyjnych Gminy Namysłów w latach od 2019 do 2021. W ocenie Burmistrza zbiory dokumentów z zakresu objętego wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej stanowią informację publiczną liczącą 460 stron, a dokumenty te stanowią nośnik informacji publicznej prostej. Zaś przy analizie tych dokumentów należy wziąć pod uwagę konieczność zanonimizowania danych chronionych przepisami prawa m.in. ustawy z dnia 10 maja 2018 r. o ochronie danych osobowych, przy założeniu, że pracownik na dokładne przeanalizowanie treści jednej strony oraz dokonanie ewentualnej anonimizacji potrzebuje średnio 4 minuty, to łączny czas przygotowania wnioskowanej informacji wynosi 1.840 minut, tj. 30 godzin i 40 minut, zakładając również konieczność oddelegowania pracownika. W ocenie organu I instancji konieczność udostępnienia wnioskodawcy żądanych informacji w siedzibie Urzędu Miejskiego w Namysłowie – stosownie do treści wniosku – powoduje konieczność oddelegowania pracownika, w obecności którego wnioskodawca zapoznawałby się z dokumentami, powodując przerwanie normalnego toku pracy w Urzędzie oraz działania dodatkowe poza zakresem rutynowych czynności, a nakierowanych na przygotowanie informacji i nadanie jej formy umożliwiającej udostępnienie. Dalej podkreślił, że nie można określić w jakim czasie wnioskodawca zapozna się z treścią dokumentacji liczącej 460 stron. Zdaniem organu średnio może zająć to 11 godzin, a łączny czas na przygotowanie i udostępnienie dokumentacji wytworzonej w ramach kontroli wewnętrznych i audytów wewnętrznych wynosi ponad 42 godziny. Zdaniem Burmistrza załatwienie wniosku strony, przy założeniu, że oddelegowany pracownik będzie zajmował się wyłącznie tą sprawą, spowoduje przerwanie normalnego toku pracy Urzędu na blisko 5 dni. Z tych względów Burmistrz uznał, że przygotowanie wnioskowanej do udostępnienia informacji wymaga szeregu działań wiążących się z intelektualnym zaangażowaniem pracowników Urzędu, a zatem stanowi ona informację przetworzoną.

Jednocześnie organ odnotował, że w piśmie z 16 września 2021 r. wnioskodawca zmienił przedmiot wniosku, zwracając się o udostępnienie protokołów kontroli bez żadnej dokumentacji towarzyszącej oraz wydanych na podstawie zawartych w nich ustaleń: decyzji, poleceń lub dyspozycji – potwierdzenia stosownych działań podjętych na ich podstawie; co więcej, wskazał na jedenaście dokumentów pokontrolnych według zasady co druga pozycja w zestawieniu. W ocenie organu, nie podał w sposób precyzyjny, z którymi przeprowadzonymi kontrolami i audytami chciałby się zapoznać. Dalej Burmistrz przyjął, że skoro wnioskodawca doprecyzował o udostępnienie, których akt wnioskuje to ostatnie jego oświadczenie w tym zakresie wziął pod uwagę przy analizie przedmiotu wniosku.

Następnie wskazał Burmistrz, że w tej sprawie w zbiorze dokumentów zebranych i wytworzonych w ramach przeprowadzonych kontroli wewnętrznych i audytów wewnętrznych, znajdują się dokumenty mające charakter wewnętrzny, niestanowiące informacji publicznej, podkreślając, iż dokumenty te są wytworzone na potrzeby danego podmiotu i zawierają tylko dane związane z funkcjonowaniem danego podmiotu, niewykorzystane w stosunku do podmiotów spoza administracji publicznej.

Organ pierwszej instancji przyjął, że w zbiorze dokumentów zebranych i wytworzonych w ramach przeprowadzonych kontroli wewnętrznych i audytów wewnętrznych należy przeprowadzić dokładną analizę i wyodrębnić te dokumenty, które stanowią informację publiczną w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2022 r., poz. 902 ze zm.), dalej u.d.i.p. Powołał się w tym zakresie na orzecznictwo sądów administracyjnych, z którego wynika, że przetworzenie może polegać np. na wydobyciu poszczególnych informacji cząstkowych z posiadanych przez organ zbiorów dokumentów (które to zbiory mogą być prowadzone w sposób uniemożliwiający proste udostępnienie gromadzonych w nich danych) i odpowiednim ich przygotowaniu na potrzeby wnioskodawcy; informacją przetworzoną jest również suma informacji prostych w zależności od wiążącej się z ich pozyskaniem wysokości nakładów, jakie musi ponieść organ, czasochłonności, liczby zaangażowanych pracowników. Burmistrz wyjaśnił także, że wyodrębnione dokumenty należy odpowiednio zanonimizować, ze względu na informacje objęte ochroną określoną w przepisach prawa. Ponownie podkreślił, że działania te spowodują konieczność oddelegowania pracownika, który przygotuje dokumenty zgodnie z żądaniem określonym we wniosku. Konkludując stwierdził, że dane określone w przedmiotowym wniosku stanowią informację przetworzoną w rozumieniu ustawy o dostępnie do informacji publicznej, a jej przetworzenie nie polega na wytworzeniu nowej informacji, a wynika z pracochłonności przygotowania informacji, jako sumy informacji prostych. W ocenie Burmistrza okoliczności te uzasadniały odmowę udostępnienie informacji uznając, że skarżący nie wykazał szczególnej istotności przetworzenia informacji publicznej dla interesu publicznego. Organ podkreślił również, że w judykaturze dominuje stanowisko, że prawo do uzyskania informacji publicznej przetworzonej ma jedynie taki wnioskodawca, który jest w stanie wykazać możliwość wykorzystania tej informacji dla dobra ogółu w taki sposób, który będzie przeważał nad szeroko rozumianymi kosztami wytworzenia informacji przetworzonej; innymi słowy: korzyści z upublicznienia tej informacji muszą być większe niż konsekwencje zaabsorbowania środków osobowych, rzeczowych i czasowych organu na jej przetworzenie. W ocenie organu, w sprawie nie zachodzą przesłanki udostępnienia informacji ze względu na brak wykazania szczególnej istotności dla interesu publicznego.

Z rozstrzygnięciem tym nie zgodził się J. S., w odwołaniu do SKO podniósł, że wnioskowana informacja publiczna – w postaci protokołów kontroli (połowy z przeprowadzonych) z wykazu przekazanego mu w piśmie z 28 kwietnia 2021 r. (bez akt kontroli i ewentualnej dokumentacji towarzyszącej) wraz z przedstawieniem stosownych działań podjętych w wyniku ich realizacji – nie ma charakteru informacji przetworzonej. Dalej wskazał podmioty, u których zostały przeprowadzone kontrole i audyty, tj. P. nr 1 (poz. 1 wykazu), P. nr 2 (poz. 3), N. Sp. z o.o. (poz. 5), Ś. (poz. 7), O. (poz. 12), Z. w J. (poz. 14), U. (poz. 16), S. nr 4 w N. (poz. 2), Z. w G. (poz. 4), P. w B. (poz. 6), S. w K. (poz. 8); audyty: R. (poz. 1) i W. (poz. 1). Skarżący nie zgodził się z oceną organu, że nie wykazał szczególnej istotności dla interesu publicznego w uzyskaniu wnioskowanej informacji publicznej, zwracając uwagę na problem efektywności podejmowanych działań w przedmiocie kontroli, gdyż organy administracji, w tym samorządowej, są zobowiązane do gospodarnego wydatkowania środków publicznych, którymi są wydatki dotyczące funkcjonowania służb kontrolnych, a ich wydatkowanie winno przynosić wymierne efekty. Skarżący bowiem kwestionuje przestrzeganie tych zasad przez organy Gminy Namysłów. Dla przykładu przytoczył kwestię zatrucia wody pitnej i brak wystarczającej informacji w tym zakresie, a także złożonej przez niego do Urzędu skargi, która została przekazana do spółki gminnej zajmującej się gospodarką wodno-ściekową, podczas gdy, jego zdaniem, w takiej sytuacji winno się podjąć w tym podmiocie czynności kontrolne m.in. w kwestii procedur w takich przypadkach, czy nawet rozpatrywania skarg. Jego zdaniem, powyższe okoliczności w sposób oczywisty potwierdzają istotność wnioskowanej informacji dla interesu publicznego.

Decyzją z 10 listopada 2021 r. Kolegium uchyliło zaskarżone rozstrzygnięcie w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu przytoczyło art. 1 ust. 1 u.d.i.p., i wskazało, że w doktrynie i orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, iż informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona przez władze publiczne, osoby pełniące funkcje publiczne oraz inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym, lub odnosząca się do tych podmiotów, podkreślając, że definicja pojęcia "informacji publicznej" wynikająca z art. 1 ust. 1 w związku z art. 6 u.d.i.p. ma szeroki zakres przedmiotowy i obejmuje każdą wiadomość wytworzoną przez szeroko rozumiane władze publiczne i osoby pełniące funkcje publiczne lub odnoszącą się do władz publicznych, a także wytworzoną lub odnoszącą się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem publicznym. Dalej organ odwoławczy przytoczył art. 2, art. 3 ust. 1 oraz art. 4 ust. 1 u.d.i.p. i wyjaśnił, że w niniejszej sprawie organ pierwszej instancji zaskarżoną decyzją rozstrzygnął o odmowie udostępnienia informacji publicznej ze względu na brak wykazania szczególnej istotności dla interesu publicznego przetworzenia informacji publicznej, wskazując w opisie poprzedzającym rozstrzygnięcie, że chodzi o informację publiczną "w przedmiocie udostępnienia dokumentów wytworzonych w ramach przeprowadzonych kontroli wewnętrznych i audytów wewnętrznych w Urzędzie Miejskim w Namysłowie oraz jednostkach organizacyjnych Gminy Namysłów w latach od 2019 do 2021". SKO zauważyło, że w uzasadnieniu tej decyzji organ zrelacjonował, że "w piśmie z 15 września 2021 r. – mimo wcześniejszego stanowiska wyrażonego w piśmie z 23 sierpnia 2021 r. –wnioskodawca wskazał, że występuje o udostępnienie protokołów kontroli (bądź równorzędnych opracowań) bez dokumentacji <>, tzn. akt kontroli itp., a także o udostępnienie wydanych na podstawie zawartych w nich ustaleń: decyzji, poleceń lub dyspozycji – potwierdzenia stosownych działań podjętych na ich podstawie".

Zdaniem Kolegium ocena organu pierwszej instancji w zakresie dopuszczalności udostępnienia informacji publicznej winna dotyczyć tak – jak w piśmie z 15 września 2021 r. – sformułowanego zakresu informacji. Podkreśliło przy tym, że informacja publiczna jest udostępniana na wniosek, co oznacza, że to wnioskodawca określa przedmiot postępowania o udzielenie informacji publicznej, a przedmiot ten może modyfikować w toku postępowania. W ocenie organu odwoławczego ustalenie rzeczywistej i jednoznacznej woli wnioskującego o informację publiczną jest podstawą do oceny jego uprawnień do uzyskania informacji publicznej na gruncie u.d.i.p., w tym w szczególności w zakresie oceny, czy mamy do czynienia z informacją publiczną, a w razie pozytywnej oceny – informacją publiczną prostą czy przetworzoną. Dalej zauważyło, że "skoro intencją J. S. jest uzyskanie dostępu do protokołów kontroli (bądź równorzędnych opracowań) bez dokumentacji <>, tzn. akt kontroli itp., a także udostępnienie mu wydanych na podstawie zawartych w ww. protokołach ustaleń, tj. decyzji, poleceń lub dyspozycji, to w sposób istotny ogranicza to zakres informacji, dotychczas oceniony przez organ pierwszej instancji w zakresie czynności niezbędnych do przygotowania informacji (ukierunkowanych na udostępnienie informacji publicznej jako przetworzonej)".

W ocenie organu drugiej instancji w stanie sprawy kwestionowaną decyzję należało uchylić w całości, a sprawę przekazać do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, z uwagi na naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), zwanej dalej K.p.a. w kontekście braku wyczerpującego ustalenia i rozpatrzenia stanu faktycznego. W skutek tych naruszeń – zdaniem Kolegium – przedwczesne pozostają rozważania dotyczące informacji publicznej przetworzonej, choć w razie ewentualnych ustaleń organu pierwszej instancji w tym zakresie, aktualne – jako co do zasady – pozostaje stanowisko SKO w tym aspekcie, wyrażone w poprzedniej decyzji – z 26 lipca 2021 r. nr SKO.40.2138.2021.ip. Jednocześnie organ ten uznał, że przedwczesne jest również odwoływanie się do twierdzeń dotyczących wyselekcjonowania ze zbioru dokumentów zebranych i wytworzonych w ramach przeprowadzonych kontroli wewnętrznych i audytów wewnętrznych dokumentów mających charakter wewnętrznych, niestanowiących – w ocenie organu – informacji publicznej, czy wskazywanej konieczności anonimizacji dokumentów. Dodatkowo zdaniem organu odwoławczego rozstrzygnięcie zaskarżonej decyzji zostało sformułowane nazbyt ogólnie, a osnowa decyzji winna uwzględniać zindywidualizowany przedmiot sprawy.

Ponownie rozpatrując sprawę organ pierwszej instancji pismem z 9 grudnia 2021 r., wezwał stronę do doprecyzowania przedmiotu wniosku (k. 72 akt administracyjnych).

Odpowiadając na to wezwanie strona w piśmie z 3 stycznia 2022 r. powtórzyła dotychczas prezentowane stanowisko, odnosząc się także do zakresu żądania. Nadto wskazała, że skieruje sprawę do WSA z wnioskiem o podjęcie stosownego postępowania.

Następnie, bez podejmowania dodatkowych czynności, 14 stycznia 2022 r. Burmistrz, udostępnił wnioskodawcy zanonimizowane wyciągi z protokołów pokontrolnych jednostek organizacyjnych Gminy Namysłów, zawierające ustalenia pokontrolne (k. 80 - 95 akt administracyjnych).

W tych okolicznościach wnioskodawca złożył skargę do tut. Sądu, w której przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania. Nie formułując odrębnych zarzutów w jej motywach autor skargi działaniu organu zarzucił przewlekłość w rozpoznaniu jego wniosku z 19 kwietnia 2021 r., w którym zwrócił się do Burmistrza Namysłowa o udostępnienie informacji publicznej dot.: 1) przedmiotu i podmiotów, w których w latach 2019 – 2021 (do 31 marca 2021 r.) przeprowadzone zostały kontrole i audyty wewnętrzne w Urzędzie Miejskim i jednostkach organizacyjnych Gminy Namysłów przez własne służby kontrolne i audytowe, ich wyników i uzyskanych efektów; przyczyn braku działań ochronnych w parku miejskim w N. przy ulicy [...] o (który ma status zabytku) i 2) powodów zatrudnienia dwóch osób na stanowiskach zastępcy burmistrza.

Wskazał autor skargi, że rozpoznając przedmiotowy wniosek organ Burmistrz udzielił niesatysfakcjonującej, albowiem niepełnej i nieodpowiadającej wnioskowi, informacji. Skarżący podkreślił, że we własnym zakresie uzyskał informację, iż zastępcy burmistrza nie mają opracowanych i wdrożonych zakresów czynności, a jeden z nich – K. M. w lokalnej prasie podał, że do N. przyjechał z W., a jego podstawowym zadaniem jest "służyć mieszkańcom Gminy Namysłów, rozwiązywać ich problemy, pomagać wszędzie tam gdzie może wszelkimi dostępnymi metodami, które w danym momencie jest w stanie uruchomić – trzeba powiedzieć, że to bardzo ambitne i angażujące zajęcie". Następnie wnioskodawca podkreślił, że w tej samej publikacji wymieniony podał, iż "od 2012 roku początkowo jako [...], a obecnie jako [...] prowadzi zajęcia ze studentami na kierunku prawa Uniwersytetu [...] w C.". Zdaniem skarżącego Gmina niezasadnie ponosi koszty związane z utrzymaniem tego stanowiska. Dalej opisał zakres swojego wniosku o udostępnienia informacji publicznej z dnia 21 maja 2021 r., jak również przytoczył swoją argumentację kwestionującą uznanie wnioskowanych danych jako "informacji przetworzonej". W dalszych motywach skarżący podał, że po decyzji Kolegium z 26 lipca 2021 r. Burmistrz wezwał go do doprecyzowania wniosku, co jego zdaniem wykonał wyjaśniając, że występuje o "dokumenty sporządzone w wyniku przeprowadzonych kontroli i audytów wewnętrznych w UM w Namysłowie i jednostkach organizacyjnych Gminy Namysłów (w podanym we wniosku okresie) przez własne służby kontrolne i audytowe, w których zawarte są ustalenia dot. wyników tych kontroli i audytów oraz dokumenty sporządzone w wyniku ustaleń poczynionych w trakcie przeprowadzonych kontroli i audytów: decyzje, polecenia, zarządzenia itp". Skarżący zaznaczył, że aby nie angażować pracowników urzędu, ograniczył zakres wniosku do ½ ilości podmiotów wskazanych w zestawieniu.

Następnie powołał się skarżący na treść rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji oraz decyzji Kolegium z 10 listopada 2021 r. oraz opisał przebieg postępowania prowadzonego przez Burmistrza po rozstrzygnięciu Kolegium. Skarżący zauważył, że 9 grudnia 2021 r. został wezwany do jednoznacznego doprecyzowania treści wniosku o udostępnienie informacji publicznej w przedmiotowej sprawie z uwagą, że powinien w sposób precyzyjny wskazać interesujące go dokumenty oraz w związku z pismem z 15 września 2021 r. dokładnie wskazać kontrole wewnętrzne i audyty do których chce uzyskać wgląd. W ocenie skarżącego takiego "doprecyzowania" dokonał już w piśmie z 23 sierpnia 2021 r., a w zakresie interesu publicznego wskazał na fakt, że każde działanie, które wiąże się z wydatkowaniem środków publicznych – a takimi są przecież koszty ponoszone na działania kontrolne – powinno być efektywne, gdyż organ jest zobowiązany do gospodarnego wydatkowania środków budżetowych ponieważ obowiązek taki wynika z ustawy o finansach publicznych do stosowania której organ jest zobowiązany. Skarżący dodatkowo powołał się na swoją długoletnią pracę w Najwyższej Izbie Kontroli podkreślając, że z uwagi na nią może dokonać profesjonalnej oceny wnioskowanych materiałów.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz wniósł o jej odrzucenie lub oddalenie jako bezzasadnej. W uzasadnieniu organ opisał przebieg dotychczasowego postępowania przytaczając już treść pisma skarżącego z 19 kwietnia 2021 r. w zakresie udzielenia informacji publicznej .

W dalszych motywach wyjaśnił, że pismem z 28 kwietnia 2021 r. została skarżącemu udzielona odpowiedź, w której zawarto szczegółowe informacje dotyczące przeprowadzonych kontroli wewnętrznych w ramach kontroli zarządczej oraz przeprowadzonych audytów wewnętrznych, z rozróżnieniem na poszczególne lata. Zauważył również Burmistrz, że wymieniono w nim dane o podmiotach kontrolowanych, przedmiocie kontroli oraz wynikach kontroli. W odniesieniu do drugiej kwestii – jak wskazał organ I instancji – wnioskodawca został poinformowany o czynnościach, jakie zostały wykonane w parku przy ulicy [...] w N. Ponadto podkreślił, że "w ocenie organu zapytanie nr 3 nie odnosi się do informacji stanowiących informację publiczną w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (...)". Zaznaczył, że udzielona odpowiedź na pytania nr 1 i 2 nie była kwestionowana przez skarżącego w późniejszym postępowaniu.

Następnie organ wyjaśnił, że 21 maja 2021 r. otrzymał kolejny wniosek strony o udostępnienie informacji publicznej w przedmiocie udostępnienia do wglądu "materiałów" sporządzonych w wyniku przeprowadzonych kontroli wewnętrznych, w związku z udzieloną odpowiedzią na wniosek z 19 kwietnia 2021 r. Zaznaczył, że w toku postępowania w sprawie udostępnienia informacji publicznej uznał, że żądana przez wnioskodawcę informacja nosi znamiona informacji przetworzonej, w konsekwencji czego pismem z 1 czerwca 2021 r. wezwał wnioskodawcę do wykazania szczególnej istotności dla interesu publicznego przetworzenia informacji publicznej. W ocenie organu wezwanie zawierało szczegółowe wyjaśnienie jakie dodatkowe czynności związane z przygotowaniem określonych informacji przedmiotowego wniosku, będą musiały zostać podjęte przez Urząd. Zauważył organ, że w odpowiedzi z 8 czerwca 2022 r. – jego zdaniem – skarżący nie uzasadnił tej kwestii. W konsekwencji wydał decyzję z 22 czerwca 2021 r. odmawiającą udostępnienia informacji publicznej ze względu na brak wykazania szczególnej istotności dla interesu publicznego przetworzenia informacji publicznej. Dalej Burmistrz przytoczył, że w wyniku wniesionego przez wnioskodawcę odwołania SKO decyzją z 26 lipca 2021 r., uchyliło jego rozstrzygnięcie, a sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia. Następnie przytoczył, że mając na względzie treść rozstrzygnięcia organu odwoławczego, wezwał skarżącego pismem z 13 sierpnia 2021 r. do doprecyzowania treści wniosku. W odpowiedzi – jak zauważył organ – wnioskodawca podniósł, iż przedmiot wniosku obejmuje: "dokumenty sporządzone w wyniku przeprowadzonych kontroli i audytów wewnętrznych w Urzędzie Miejskim w Namysłowie i jednostkach organizacyjnych Gminy Namysłów (w podanym we wniosku okresie) przez własne służby kontrole i audytowe w których zawarte są ustalenia dot. tych kontroli i audytów, dokumenty sporządzone w wyniku ustaleń poczynionych w trakcie przeprowadzonych kontroli i audytów (wyżej wymienionych): decyzje, polecenia, zarządzenia itp.".

Dalej organ pierwszej instancji zaznaczył, że w dniach od 26 sierpnia do 1 września 2021 r., pracownicy dokonali wstępnej analizy zbiorów dokumentów z zakresu przeprowadzonych kontroli wewnętrznych audytów wewnętrznych przeprowadzonych w okresie od dnia 1 stycznia 2019 r. do dnia 31 marca 2021 r. Wyniki przeprowadzonych czynności wykazały, że dokumentacja objęta wnioskiem wynosi 460 stron. W konsekwencji organ uznał, iż żądane informacje noszą znamiona informacji publicznej przetworzonej i wezwał J. S. do wykazania szczególnej istotności dla interesu publicznego do jej przetworzenia. Zdaniem Burmistrza wezwanie z 3 września 2021 r. w sposób szczegółowy przedstawiało sposób wyliczenia czasu potrzebnego na przygotowanie i udostępnienie dokumentów określonych we wniosku udostępnienie informacji publicznej.

Kontynuując prezentowanie przebiegu postępowania organ pierwszej instancji wskazał, że w odpowiedzi z 15 września 2021 r. skarżący zakwestionował stanowisko organu w zakresie zakwalifikowania informacji jako informacji publicznej przetworzonej, a następnie "zmienił przedmiot wniosku określając, że wnosi o udostępnienie dokumentów z zakresu kontroli wewnętrznych audytów wewnętrznych <>". W ocenie Burmistrza sposób określenia treści wniosku "nie jest jasny i precyzyjny". Dalej wskazał, że pismem z 13 sierpnia 2021 r., wezwał wnioskodawcę do doprecyzowania treści wniosku, wówczas w odpowiedzi na wezwanie strona nie wspomniała o 11 pozycjach z wcześniej udostępnionego wykazu kontroli i audytów wewnętrznych. Tym samym organ przeprowadził analizę wszystkich zbiorów dokumentów w przedmiotowej sprawie i wezwał do wykazania szczególnej istotności dla interesu publicznego przetworzenia informacji publicznej, zgodnie z procedurą rozpatrzenia tego typu wniosku. Ponownie zaznaczył, że – w jego ocenie – skarżący nie wykazał szczególnej istotności dla interesu publicznego przetworzenia informacji publicznej, w konsekwencji czego decyzją z 30 września 2021 r. odmówił udostępnienia wnioskowanych materiałów ze względu na brak wykazania szczególnej istotności dla interesu publicznego przetworzenia informacji publicznej. Podkreślił, że przy dokonywaniu oceny spełnienia tej przesłanki wziął pod uwagę czy wnioskodawca pełni funkcję, która zapewni wykorzystanie uzyskanych informacji w celu m.in. usprawnienia funkcjonowania organu czy urzędu.

Równocześnie stwierdził, że skarżący nie wskazał, w jaki sposób uzyskane przez niego informacje przyczynią się w sposób realny i konkretny dla dobra szeroko pojętego ogółu. Podkreślił, że w wyniku wniesionego przez J. S. odwołania Kolegium decyzją z 10 listopada 2021 r. ponownie uchyliło zaskarżoną decyzję Burmistrza Namysłowa w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Zaznaczył nadto organ, że 14 stycznia 2022 r. udostępnił skarżącemu wyciągi z protokołów pokontrolnych jednostek organizacyjnych Gminy Namysłów, zawierające ustalenia pokontrolne.

W piśmie z 5 marca 2022 r. skarżący złożył wniosek o zwolnienie go z kosztów sądowych, przekazał dowód wpłaty wpisu sądowego, równocześnie podtrzymał dotychczas prezentowane stanowisko w sprawie, powtarzając co do meritum treści podnoszone w skardze i przytoczonych powyżej pismach, dołączył przy tym materiały otrzymane od organu za pismem z 14 stycznia 2022 r., a opisane powyżej.

Pismem z 24 marca 2022 r., skarżący cofnął wniosek o przyznanie prawa pomocy.

Zarządzeniem z 5 kwietnia 2022 r., sygn. akt II SPP/Op 22/22 pozostawiono wniosek o przyznanie prawa pomocy bez rozpoznania wskazując podstawy i argumenty uzasadniające tok procedowania i przyjętego w jego następstwie sposobu załatwienia wniosku.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują kontrolę nad działalnością administracji publicznej przyjmując jako kryterium kontroli zgodność z prawem. W świetle art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329, z późn. zm.), dalej: p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a. Ponadto, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a., przedmiotem skargi może być także bezczynność w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w Kodeksie postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI Ordynacji podatkowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

Z kolei mocą art. 21 ustawy o dostępie do informacji publicznej, nadal zwanej: u.d.i.p., do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania (1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; (2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; (3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.).

W niniejszej sprawie przedmiotem postępowania jest przewlekłość organu związana z udostępnieniem informacji publicznej, z wniosku strony skarżącej z 19 kwietnia 2021 r. w zakresie jej pkt 1.

Równocześnie mając na uwadze charakter żądanej informacji – dokumenty kontroli, jej wyników i efektów – podkreślenia wymaga, że ustawa o dostępie do informacji publicznej określa informację publiczną bardzo szeroko, jako każdą informację w sprawach publicznych. Zgodnie z jej art. 1 ust. 1 i art. 61 Konstytucji RP informację publiczną stanowi każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie tych kompetencji. Ustawa powyższa nie definiuje pojęcia sprawy publicznej. W związku z tym, dla wyjaśnienia pojęcia sprawy publicznej, należy kierować się treścią art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, zgodnie z którym obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Na prawo do informacji publicznej, zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, składa się również uprawnienie do wglądu do dokumentów urzędowych, których definicja zawarta jest w art. 6 ust. 2 cytowanej ustawy. Tak więc informacją publiczną jest treść dokumentów i innych materiałów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, które na gruncie tej ustawy zostały zobowiązane do udostępnienia informacji, które mają walor informacji publicznej, treści wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów urzędowych, odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej, związanych z nimi, bądź w jakikolwiek sposób ich dotyczących. Są więc nią też m.in. treści dokumentów i materiałów bezpośrednio wytworzonych przez organy, tak WSA w Warszawie w wyroku z 3 marca 2021 r., sygn. akt II SAB/Wa 700/20.

Udostępnianie informacji publicznej na wniosek, zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Udostępnienie informacji publicznej jest czynnością materialno - techniczną. Żaden przepis prawa nie nakłada na dysponenta takiej informacji obowiązku nadawania tejże czynności szczególnej formy. Ważne także przy tym jest, że dostęp do informacji publicznej realizowany jest w pierwszej kolejności przez wgląd do dokumentów urzędowych (art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy). Oznacza to, że zainteresowany uzyskaniem dostępu do wskazanej informacji swoje prawo do informacji publicznej może zrealizować udając się do organu w celu zapoznania się z treścią tych dokumentów lub też może to nastąpić w inny wskazany przez niego sposób, choćby poprzez wydanie kserokopii dokumentów – jak miało to miejsce w przedmiotowej sprawie. Ostatecznie to bowiem wnioskodawca określa formę, w jakiej organ ma mu udostępnić żądaną informację.

Tak więc organ administracji publicznej lub inny podmiot, o jakim mowa w art.4 ust.1 u.d.i.p., rozpatrując kierowany do niego wniosek, w trybie u.d.i.p., może:

po pierwsze – udostępnić żądaną informację bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 1),

po drugie – powiadomić stronę w ww. terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim informacja zostanie udostępniona, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2),

po trzecie – udostępnić informację zgodnie z wnioskiem – po upływie 14 dni od dnia powiadomienia wnioskodawcy o wysokości opłaty, związanej z dodatkowymi kosztami spowodowanymi wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia, które to powiadomienie winno nastąpić w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (art. 15 ustawy),

po czwarte – odmówić udostępnienia żądanej informacji w drodze decyzji (art. 16 ust. 1 ustawy),

po piąte – powiadomić pismem wnioskodawcę, że:

a) żądana informacja nie ma charakteru publicznego, bądź dostęp do niej regulują inne ustawy, bądź

b) nie posiada żądanej informacji,

c) nie jest podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej.

Zatem zarówno przewlekłość, jak i bezczynność organu na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej polega zatem na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno - technicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje np. z uwagi na błędne zakwalifikowanie żądanej informacji jako nie posiadającej przymiotu informacji publicznej, czy z uwagi na błędną ocenę własnego statusu w niniejszym postępowaniu, lub na tym, że organ w ogóle "milczy" wobec wniosku strony o udzielenie takiej informacji (nie reaguje na niego w żaden sposób), bądź też nie odnosi się właściwe – w sposób prawem określony – do żądania zawartego we wniosku. Przy czym, co istotne, dla oceny zasadności skargi na bezczynność czy przewlekłość nie mają znaczenia powody, z jakich określone działanie nie zostało podjęte, a w szczególności, czy zostały one spowodowane zawinioną bądź też niezawinioną opieszałością organu. Wniesienie skargi jest zatem uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w razie odmowy podjęcia określonego działania, mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby podmiot mylnie sądził, że zachodzą okoliczności, które uwalniają go od obowiązku prowadzenia postępowania w konkretnej sprawie i zakończenia go wydaniem decyzji administracyjnej lub innego aktu czy czynności (por. wyrok NSA z 10 grudnia 2015 r., sygn. akt I OSK 675/15).

Przechodząc na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, iż jej istota sprowadza się do oceny tego, czy udzielona stronie odpowiedź na jej wniosek z 19 kwietnia 2021 r. czyni zadość ustawowemu obowiązkowi udzielenia informacji publicznej w sposób prawem określony, czy też nie i organ pozostawał w bezczynności lub dopuścił się jego przewlekłego prowadzenia. Z bezczynnością ale i przewlekłością organu w sprawie udostępnienia informacji publicznej mamy bowiem do czynienia, gdy organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno - technicznej w przedmiocie udostępnienia żądanej informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje lub podejmuje czynności nie zmierzające do załatwienia wniosku – jak w niniejszej sprawie. Jednocześnie należy podkreślić, że w tego typu sprawach wnioskodawca domaga się udzielenia informacji, czyli wskazania zgodnego z wnioskiem. Przedstawienie informacji innej niż ta, na którą oczekuje wnioskodawca (w tym przypadku wglądu do konkretnego dokumentu) lub też informacji wymijającej, może powodować jego uzasadnione wątpliwości co do tego, czy organ w ogóle udzielił odpowiedzi, co w takiej sytuacji należy traktować jako nieudzielanie żądanej informacji.

W przedmiotowej sprawie ocenie poddano zachowanie organu w odniesieniu do wniosku strony skarżącej z 19 kwietnia 2021 r. w zakresie jej pkt 1.

Uwaga ta jest o tyle istotna albowiem organ niezasadnie uznaje, że wniosek ten załatwił pismem z 28 kwietnia 2021 r., zaś strona w skardze stanowiącej przedmiot kontroli sądowej w tej sprawie wyraża swoje niezadowolenie odnośnie do wniosku z 21 maja 2021 r. Otóż jak wskazano powyżej pismem z 21 maja 2021 r., strona wyraźnie oświadczyła, że udzielona jej informacja z 28 kwietnia 2021 r. nie daje odpowiedzi na zapytanie w części dotyczącej wyników i uzyskanych efektów w ramach przeprowadzonych kontroli wewnętrznych. Wskazała przy tym w jakiej części wniosek ten nie został załatwiony. Strona zaznaczyła, że jest z uwagi na nie zaakceptowanie udzielonej jej odpowiedzi na jej wniosek z 19 kwietnia 2021 r. wnosi o udostępnienie tych materiałów do wglądu, (k. 10 akt administracyjnych)

W ocenie składu orzekającego odpowiedzi tej nie daje także odpowiedź udzielona stronie skarżącej 14 stycznia 2022 r. Wyciągi z protokołów kontroli wymienione w pismem przewodnim pod poz. 1-11 nie zawierają bowiem istotnych dla skarżącego informacji w części dotyczącej wyników i uzyskanych efektów w ramach przeprowadzonych kontroli wewnętrznych. Kserokopie zanonimizowanych protokołów zawierają ustalenia kontroli brak jest natomiast jakichkolwiek informacji w przedmiocie jej efektów. Brak jest także materiałów wskazujących czy ta część wniosku została załatwiona np. odmownie. Wskazania wymaga, że w jednostkach sektora finansów publicznych, ze względu na potrzebę poprawy realizacji zadań publicznych, kontrola zarządcza odgrywa istotna role w procesie zarządzania. Definicja kontroli zarządczej podkreśla, że jest nią każde działanie jednostki, wszystkie niepisane i pisane zasady w niej obowiązujące, wszystko co służy zapewnieniu realizacji celów i zadań. Zgodnie z art. 68 ustawy o finansach publicznych kontrolę zarządczą w jednostkach sektora finansów publicznych stanowi ogół działań podejmowanych dla zapewnienia realizacji celów i zadań w sposób zgodny z prawem, efektywny, oszczędny i terminowy. Kontrola zarządcza jest związana bezpośrednio z zarządzaniem w sferze publicznej i ma zapewniać realizację celów jednostki poprzez maksymalizację szans i minimalizację zagrożeń. Ma ona nieustannie sprawiać, że osiągane są cele postawione przed jednostką. Tym samym podstawowym zadaniem kontroli zarządczej jest skuteczna realizacja celów zaplanowanych przez kierownika jednostki sektora finansów publicznych.

Kontrola wewnętrzna, w tym także zarządcza, jest procesem zintegrowanym z bieżącą działalnością jednostki, stanowi zbiór wielu czynności wykonywanych przez organ zarządzający, kierowników komórek organizacyjnych i poszczególnych pracowników. Elementy kontroli zarządczej wbudowane są w strukturę, procedury funkcjonowania i praktykę jednostki organizacyjnej. Natomiast czynności i mechanizmy kontroli stanowią integralną część poszczególnych procesów i operacji prowadzonych w jednostce.

Nie sposób także nie wskazać, z uwagi na zakres żądania strony skarżącej oraz postawy organu w załatwieniu winsoku strony, że system kontroli wewnętrznej jest kompleksowym podejściem, którego częściami składowymi są m.in. analiza i zarządzanie ryzykiem, audyt wewnętrzny, adekwatny dobór i rozwój systemów informatycznych sprzyjający realizacji krótko i długoterminowej strategii organizacji, skutecznie działające mechanizmy kontrolne w procesach biznesowych wpierane efektywnie wdrożonymi systemami informatycznymi, lad korporacyjny. System kontroli wewnętrznej jest procesem, który wspiera również organizację w osiągnięcie celów w następujących obszarach: skuteczność i efektywność operacji, wiarygodność sprawozdawczości finansowej, zgodność z obowiązującymi przepisami i regulacjami.

Ponadto z uwagi na przedmiot należy mieć na względzie przepisy u.d.i.p., które kształtują prawo do informacji publicznej, a także określają zasady i tryb jej udostępniania. Kognicja sądów administracyjnych do rozpoznania skarg na bezczynność w takich sprawach wynika z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., zaś potwierdza ją dodatkowo brzmienie przepisu art. 21 u.d.i.p., zgodnie z którym do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy p.p.s.a.

Tym samym odnosząc się do stanowiska organu, zgodnie z którym nie pozostał w przewlekłości w załatwieniu wniosku skarżącego, który załatwił – w ocenie Burmistrza – pismem z 14 stycznia 2022 r., wskazania wymaga, że stanowisko organu jest błędne. Strona po pierwsze składając wniosek o udostępnienie informacji publicznej nie tylko nie musi ani powoływać się na ustawę o dostępie do informacji publicznej, ale też po wtóre nie można od niej żądać wykazania interesu, chyba że żądaniem objęta jest informacja przetworzona, co w sprawie organ w ogóle nie wykazał, a do tego nie był konsekwentny albowiem uznając, że strona żąda udzielania jej informacji przetworzonej zażądał od niej wykazania interesu w jej udzieleniu, a następnie przy niezmienionej postawie strony, przy niezmienionym stanie prawnym i faktycznym, udostępnił jej fragmentarycznie wnioskowane materiały, przy czym uczynił to w sposób nieprawidłowy albowiem niepełny. W taki też sposób przesłał Sądowi akta, wszak ani z dołączonych do odpowiedzi na skargę materiałów (tak urządzonych akt administracyjnych), ani z odpowiedzi na skargę, ani wreszcie z odpowiedzi udzielonej stronie skarżącej na jej wniosek nie wynika jakie efekty przyniosły wskazane przez organ kontrole.

Tym samym, przy tak urządzonych aktach niepoddająca się jakiejkolwiek kontroli sądowej jest istotna dla rozstrzygnięcia kwestia – jak wskazano powyżej – czy zrealizowano wniosek w sposób odpowiadający prawu. Brak przekazania jasnej informacji, ale i materiałów poddających ją weryfikacji w toku kontroli sądowej czyni skargę uzasadnioną w części zobowiązania organu do załatwienia wniosku strony z 19 kwietnia 2021 r. Podobnie jak brak odwołania się przez adresata wniosku do materiałów źródłowych, a także nie przedstawienie ich w sposób poddający się kontroli sądowej, przy tak ukształtowanych regulacjach prawnych czyni skargę za uzasadnioną. Szczupłość materiału aktowego sprawy ograniczona została wyłącznie do wniosku inicjującego postępowanie i udzielonej odpowiedzi a także orzeczeń wydawanych w jej toku bez materiałów źródłowych.

Podniesienia nadto wymaga, że to na organie ciąży obowiązek nie tylko prawidłowego zakwalifikowania wniosku ale nade wszystko rozpoznania go we właściwym trybie (zob. wyrok NSA z 14 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 4/18).

Sąd podkreśla, że postępowanie w sprawie udzielenia informacji publicznej jest odformalizowane i uproszczone, co wynika z celu przepisów u.d.i.p. Skoro zatem złożenie wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie zostało obwarowane żadnymi szczególnymi wymogami formalnymi, w szczególności nie wymaga uzasadnienia ani faktycznego, ani prawnego, a jedynie w miarę precyzyjnego wskazania zakresu żądanych informacji oraz miejsca i sposobu dostarczenia tych informacji, stwierdzić należy, że treść pisma skarżącego z 19 kwietnia 2021 r. nie pozostawiała wątpliwości, zwłaszcza, że odnośnie do punktu 1 został doprecyzowany w piśmie z 21 maja 2021 r. Ostatnie z przywołanych pism stanowi w istocie skonkretyzowanie wniosku o udostępnienie informacji publicznej z 19 kwietnia 2021 r., wszak wyraźnie wskazał w nim wnioskodawca, że:

po pierwsze – "udzielona mu informacja nie daje odpowiedzi dotyczących wyników i uzyskanych efektów w ramach przeprowadzonej kontroli wewnętrznej",

po wtóre – "wnosi o wgląd do materiałów sporządzonych w wyniku ich przeprowadzenia".

Zauważenia wymaga nadto, że zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w niniejszej ustawie. Z kolei art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. stanowi, że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej. Zakres przedmiotowy informacji publicznej określa art. 6 ust. 1 u.d.i.p., wymieniając rodzaje spraw, jakich może ona dotyczyć (nie jest to wyliczenie wyczerpujące, o czym świadczy zwrot "w szczególności"). I tak, w myśl art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. c u.d.i.p. udostępnieniu podlega informacja publiczna o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1 (władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne), w tym o przedmiocie działalności i kompetencjach, natomiast w myśl art. 6 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. udostępnieniu podlega informacja o danych publicznych.

W niniejszej sprawie realizacja warunków podmiotowego i przedmiotowego obowiązku udostępnienia informacji publicznej nie budzi wątpliwości. Niewątpliwie Burmistrz jest organem władzy publicznej, a kontrole i ich wyniki a także działania podjęte wskutek ustaleń, efekty kontroli są – co do zasady – informacją publicznymi. Zgodnie z art. 10 ust. 1 u.d.i.p. informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub portalu danych, jest udostępniana na wniosek. Przepis art. 13 ust. 1 u.d.i.p. stanowi, że udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Przepis art. 13 ust. 2 stanowi natomiast, że jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Wreszcie zgodnie z art. 15 ust. 2 u.d.i.p., w sytuacji, gdy w wyniku udostępnienia informacji podmiot obowiązany do udostępnienia ma ponieść dodatkowe koszty związane ze sposobem udostępnienia lub koniecznością dokonania przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku, podmiot ten w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku zobowiązany jest powiadomić wnioskodawcę o wysokości opłaty.

W realiach niniejszej sprawy organ choć reagował na wniosek skarżącego to jednakże czynił to nieprawidłowo, w efekcie nie załatwiając prawidłowo wniosku albowiem nie odpowiadając w pełni na zakreślone w nim żądanie. Udzielona przez organ odpowiedź, zdaniem Sądu nie wyczerpywała bowiem żądania wniosku sformułowanego w zakresie efektów kontroli, działań pokontrolnych podjętych wskutek ustaleń wyników kontroli. W tym zakresie wniosek dotyczył bowiem udostępnienia dokumentów obrazujących powyższe. Skoro bowiem skarżący wystąpił o udostępnienie dokumentów zawierających takie informacje to organ, aby uczynić zadość wnioskowi, powinien dokumenty takie udostępnić, odmówić ich udostępnienia lub poinformować, że nie jest w ich posiadaniu lub, że nie mają one charakteru informacji publicznej. Brak działań w tym zakresie uznać należy za bezczynność, która nie ustała do czasu orzekania przeze Sąd w niniejszej sprawie. Stąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. w pkt 1 wyroku orzeczono o zobowiązaniu organu do rozpoznania wniosku skarżącej we wskazanym zakresie. Mając z kolei na uwadze to, że w zakresie wniosku bezczynność organu trwała w dacie wniesienia skargi do sądu, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. w pkt 2 wyroku Sąd stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności. Jednocześnie, oceniając na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. stopień naruszenia prawa w związku z zaistniałą bezczynnością Sąd stwierdził, że bezczynność ta miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Wyjaśnić przyjdzie, że nie pozwala na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa takie działanie organu, które znacząco albowiem ponad kilkanaście miesięcy wykracza poza ustawowo zakreślony termin. Strona złożyła wniosek 19 kwietnia 2021 r. Zdaniem Sądu jest to przypadek nieusprawiedliwionej długotrwałej bierności organów (por. wyrok NSA z 14 czerwca 2019 r. sygn. akt II FSK 877/19). Organ w sposób nieusprawiedliwiony okolicznościami opóźniał podejmowane czynności. Oceniając tę kwestię Sąd wziął pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, a przede wszystkim fakt, że materiały, mając na uwadze wykazaną ilość kontroli objętych żądaniem nie wymagały żadnych specjalnych czy ponadwymiarowych czynności do ich udostępnienia. Nie ulega wątpliwości, że zarówno wyniki kontroli jak i działania podjęte przez organ w ich wyniku stanowią materiał, którym organ winien dysponować niejako od ręki w sytuacji np. rekontroli czy wykazania wypełnienia obowiązków nadzorczych. Stąd też Sąd wymierzył organowi grzywnę, o czym orzekł w pkt 3 wyroku. W ocenie Sądu, niewykonanie ustawowego, bez racjonalnego usprawiedliwionego okolicznościami obowiązku w demokratycznym państwie prawnym nie może być tolerowane, albowiem taka sytuacja prowadzi do podważenia zaufania obywateli do organów państwa i zarazem świadczy o braku poszanowania prawa przez te organy, które same są zobowiązane do jego stosowania. Przy określeniu wysokości grzywny Sąd wziął pod uwagę, w szczególności długość okresu zwłoki załatwieniu sprawy jej przedmiot oraz podejmowane działania przez organ. I tak, uwzględniając również wskazane przez organ okoliczności Sąd uznał, że grzywna w kwocie określonej w orzeczeniu będzie adekwatna do stopnia, w jakim organ naruszył termin załatwienia sprawy, a jednocześnie spełni wystarczająco represyjną funkcję.

Na podstawie art. 200 P.p.s.a., w pkt 4 wyroku Sąd postanowił o kosztach postępowania, na które składa się wpis od skargi ustalony w kwocie 100 zł. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z rozważań przedstawionych w uzasadnieniu wyroku i sprowadzają się do konieczności prawidłowego rozpoznania wniosku strony skarżącej w zakresie pytania oznaczonego w pkt 1, w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku, w sposób zgodny z przepisami u.d.i.p.