Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 831/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2017-02-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 155
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 151
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska Sędziowie WSA Donata Starosta WSA Maciej Busz (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Monika Zaporowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 lutego 2017 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. s.j. w Słupcy na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji ostatecznej w sprawie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę


UZASADNIENIE

IV SA/Po 831/16

Uzasadnienie

Prezydent Miasta Poznania decyzją z dnia 28.01.2016r. nr [...] po rozpatrzeniu wniosku [...] sp. z o.o w Słupcy (dalej skarżący) odmówił zmiany swej decyzji nr [...] z dnia 27.10.2008r. o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalno- hotelowo- usługowo- handlowo-biurowego z parkingiem podziemnym, przewidzianej do realizacji na działce nr [...], ark. [...], obręb Poznań, przy al. [...] w Poznaniu, w zakresie:

1. wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej: zachowanie maksymalnej wysokości 105m od poziomu terenu wysokiej części budynku bez ograniczenia maks. ilości kondygnacji tj. wykreślenie z pkt I ust.2 tiret 4 słów w nawiasie: " maks. 30 kondygnacji nadziemnych";

2. dostępu do drogi publicznej/ obsługa komunikacyjna: wykreślenie z treści decyzji określenia wymaganej ilości miejsc postojowych dla poszczególnych funkcji tj. wykreślenia z pkt. I ust. 2 tiret 6 od słów: miejsca parkingowe" do słów "1000m2 pow. uż."

W uzasadnieniu wyjaśniono, że zgodnie z art. 155 k.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony.

Wskazano, że w myśl powyższej normy prawnej, decyzja wydana na tej podstawie ma charakter uznaniowy, co oznacza, że organ ma prawo wyboru treści rozstrzygnięcia, jednak wybór taki nie może być dowolny. Przewidziane w tym przepisie uznanie obwarowane jest wymogami, od których spełnienia zależy możliwość podjęcia decyzji zmieniającej dotychczasową decyzję ostateczną. Wymogi te, to uzyskanie zgody stron na zmianę decyzji, a także ustalenie czy za zmianą decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony oraz brak jest sprzeczności z przepisami szczególnymi.

Skarżący powołał się na obowiązujące studium miasta Poznania, w którym nie określa się ilości miejsc postojowych, a także na wyrok WSA w Poznaniu z dnia 16 kwietnia 2015r., sygn. akt IV SA/Po 1340/14, w którym jego zdaniem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu przesądził, że brak jest podstaw prawnych do określania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących ilości miejsc postojowych. Skarżący zamierza określić ilość miejsc postojowych na etapie tworzenia projektu budowlanego.

We wspomnianym wyroku Sąd zaznaczył jednak, że nie ma obowiązku ustalenia w decyzji o warunkach zabudowy liczby miejsc parkingowych, lecz jest to dopuszczalne.

Z art. 54 pkt. 2 lit. c), w związku z treścią art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (j.t. Dz.U. z 2012 r., poz. 647, zwanej dalej także jako u.p.z.p.) wynika, iż wśród warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikających z decyzji o warunkach zabudowy powinny znajdować się ustalenia dotyczące obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji.

Podkreślono, że § 2 pkt 6) rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. z dnia 19 września 2003 r.) wskazuje wprost, że: ustalenia dotyczące obsługi w zakresie komunikacji i infrastruktury technicznej zapisuje się w szczególności poprzez określenie sposobu zaopatrzenia w wodę, energię elektryczną i cieplną a także określenie dostępu do drogi publicznej oraz wymaganej ilości miejsc parkingowych". Inwestor powinien przewidzieć i uwzględnić potrzeby parkingowe dla planowanej inwestycji już na etapie wystąpienia o warunki zabudowy, a potrzebny do tego teren lub infrastrukturę budowlaną lub techniczną pomieścić w granicach terenu objętego takim wnioskiem. Przedmiot wnioskowanej zmiany dotyczący ustalenia minimalnej liczby miejsc parkingowych był już analizowany szczegółowo zarówno na etapie uzgadniania inwestycji z Zarządem Dróg Miejskich, jak i sporządzania projektu decyzji o warunkach zabudowy.

Ponadto wskazano, iż w przedmiotowej sprawie strona nie wykazała jaki to jej słuszny interes przemawia za zmianą decyzji. Proponowany zapis zdaniem organu I instancji nie mieści się w pojęciu interesu społecznego. Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 14.05.2014r. sygn. akt I SA/Kr 272/14 "Samo określenie "słuszny interes strony", aczkolwiek niezdefiniowane, to wskazuje, że nie chodzi w nim o każdy interes strony (a więc chęć uzyskania rozstrzygnięcia organu administracji publicznej o treści zgodnej z wolą strony), ale wyłącznie o interes zgodny przede wszystkim z prawem i zasadami współżycia społecznego. Modyfikacja ukształtowanego ostateczną decyzją stosunku administracyjno-prawnego (poprzez jego zmianę bądź zniesienie) musi więc być społecznie akceptowalna i godna wsparcia ze strony Państwa, ze względu na cel jaki ma zostać przez tę modyfikację osiągnięty. Interes ten ma być bowiem obiektywnie słuszny, a nie jedynie zgodny z oczekiwaniem strony". Pojęcie interesu społecznego jest pojęciem dynamicznym stopniowalnym i zmiennym w czasie, co oznacza, że pojęcie to należy każdorazowo rozpatrywać na tle konkretnej sprawy.

Brak określenia w decyzji liczby miejsc postojowych na terenie planowanej inwestycji może przyczynić się do zwiększenia obciążenia parkującymi samochodami przestrzeni publicznej, co wpłynęłoby negatywnie na komfort jej użytkowników, a także mogło przyczynić się do obniżenia walorów ekonomicznych przestrzeni i tym samym pozostawać w sprzeczności z interesem społecznym.

Odwołanie od powyższej decyzji w ustawowym terminie wniosła [...] sp. z o.o. spółka jawna w Słupcy wskazując, że w decyzji zawarto jej błędne oznaczenie jako [...] spółka z o.o. w Słupcy, zaskarżając w całości powyższą decyzję i wnosząc o jej uchylenie.

Decyzji tej zarzucono rażące naruszenie przepisów prawa postępowania, w szczególności art. 155 k.p.a., przez błędną wykładnię pojęcia "słuszny interes strony" jako okoliczności uzasadniającej zmianę uprzednio wydanej decyzji administracyjnej oraz art. 107 § 3 k.p.a. przez niedostateczne uzasadnienie decyzji.

Nie zgodzono się z poglądem organu I instancji, że nie zachodzą przesłanki do zmiany decyzji o warunkach zabudowy. Wykładnia organu I instancji wyrażenia ustawowego "słuszny interes strony" jest w kontekście wniosku nieuprawniona. Uzasadnienie decyzji zawiera wewnętrzną sprzeczność. Organ I instancji przychyla się bowiem do dominującej linii orzeczniczej, zgodnie z którą to decyzja o pozwoleniu na budowę winna precyzować ilość miejsc parkingowych, a jednocześnie podkreśla, że zgodnie z rozporządzeniem MI z dnia 26 VIII 2003 zasadne jest ustalanie ilości miejsc postojowych w decyzji o warunkach zabudowy. Organ I Instancji pomija przy tym, że rozporządzenie to jest aktem niższego rzędu i jest aktem wykonawczym do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, która wszak nie stanowi o możliwości ustalania w decyzji o warunkach zabudowy ilości miejsc postojowych.

Odnośnie pojęcia "słuszny interes strony" wskazano, że przy zachowaniu tej samej wysokości skarżący chce wybudować więcej kondygnacji budynku, zwłaszcza, że analiza poprzedzająca wydanie decyzji nie odnosi się w żaden sposób do ilości kondygnacji. Wniosek strony o zmianę decyzji przez nie ograniczanie ilości kondygnacji, przy zachowaniu wysokości budynku, jest zasadny, gdyż nie zmienia żadnych parametrów budynku, a zmiana decyzji nie wymaga wykonania nowej analizy terenu. W zaskarżonej decyzji de facto brak jest merytorycznego uzasadnienia decyzji odmownej w tym zakresie. Jedynym argumentem jest to, że uprzednia decyzja jest zgodna z wnioskiem, co jednak nie spełnia wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a.

Odnośnie do ilości miejsc parkingowych przywołane orzeczenia sądowo -administracyjne nie zakazują określania ilości miejsc parkingowych w decyzji o warunkach zabudowy. Organ I instancji wprawdzie zauważa, że ich określenie winno następować w decyzji o pozwoleniu na budowę, jednak jako kontrargument przywołuje treść rozporządzenia wydanego do ustawy, a nie samodzielnego aktu prawnego, który to akt nie nakazuje ustalania w decyzji o warunkach zabudowy jakiejkolwiek ilości miejsc parkingowych. Uzasadnienie decyzji w żadnej mierze nie ustosunkowuje się do przesłanek dopuszczalności zmiany decyzji w oparciu o art. 155 k.p.a. Niezrozumiały jest argument, że brak określenia ilości miejsc parkingowych może przyczynić się do zwiększenia obciążenia ilości miejsc parkingowych przestrzeni publicznej. Skarżącemu nie chodzi o nie określanie ilości miejsc parkingowych w ogóle, ale o ich określenie w decyzji o pozwoleniu na budowę. Ilość mieszkań i ich wielkość zostanie określona dopiero w decyzji o pozwoleniu na budowę. Tymczasem projektowane mogą być mieszkania małe np. dla studentów, którzy z reguły nie korzystają z samochodów oraz mieszkania o dużej powierzchni gdzie należy założyć, że przypadają na jedno mieszkanie nawet trzy samochody. Dlatego rozsądne jest ustalenie ilości miejsc parkingowych na etapie projektowania, a nie decyzji o warunkach zabudowy. W dacie wydania decyzji o warunkach zabudowy z 2008 r. istniało dla terenu objętego wnioskiem studium, zaś decyzja "powtarza" to studium odnośnie do ilości kondygnacji. Jednakowoż studium nie jest prawem, o czym wprost ustawa stanowi.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu decyzją z dnia 24.06.2016r. nr [...] utrzymało zaskarżoną decyzje w mocy.

W uzasadnieniu wyjaśniono, że w niniejszej sprawie organ pierwszej instancji wydał w dniu 27 października 2008r. decyzję o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji opisanej w osnowie i w oparciu o wniosek złożony w tej sprawie przez ówczesnego inwestora [...] sp. z o.o. w Słupcy. W dniu 25 września 2015r. organ pierwszej instancji wydał decyzję o przeniesieniu decyzji z dnia 27 października 2008r. nr [...] ze spółki zoo [...] na rzecz [...] sp. z o.o., sp. j. Przeniesienie decyzji nastąpiło za zgodą uczestników postępowania, dodatkowo [...] sp. z o.o., sp.j. oświadczyła, iż przyjmuje wszystkie warunki zawarte w decyzji z dnia 27 października 2008r. nr 1126/2008 znak: [...].

Wnioskiem z dnia 28 października 2015r. inwestor zwrócił się o zmianę zapisu treści decyzji ostatecznej z dnia 27 października 2008r. w części dotyczącej wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej - zachowanie maksymalnej wysokości 105m od poziomu terenu wysokiej części budynku bez określenia maksymalnej ilości kondygnacji, tj. wykreślenie z pkt 1 ust. 2 tiret 4 słów w nawiasie "maks. 30 kondygnacji nadziemnych" oraz w zakresie dostępu do drogi publicznej/obsługa komunikacyjna - wykreślenie z treści decyzji wymaganej ilości miejsc postojowych dla poszczególnych funkcji, tj. wykreślenia z pkt I ust. 2 tiret 6 od słów "miejsca parkingowe" do słów "1000 m.kw. pow. uż.".

Organ pierwszej instancji załatwiając sprawę powołał przepis prawa procesowego, stanowiący podstawę do wydania decyzji w tej sprawie, tj. art. 155 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne się temu nie sprzeciwiają i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony.

Artykuł 155 k.p.a. przewiduje nadzwyczajny tryb uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej, z zagwarantowaniem zasady ogólnej trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych. W tym trybie również, w każdym czasie, a więc bez ograniczeń czasowych, dotychczasowa decyzja może być uchylona lub zmieniona. Kluczowym warunkiem, bez spełnienia którego nie jest możliwe zastosowanie omawianego trybu, jest wyrażenie zgody przez każdą ze stron postępowania. Ponadto wskazano, iż postępowanie prowadzone w trybie art. 155 k.p.a. nie jest nowym postępowaniem, może być prowadzone tylko w ramach pierwotnego postępowania i zgromadzonego wówczas materiału dowodowego, a zgoda stron postępowania, w tym także zgoda samego inwestora, musi być wyrażona na piśmie, nie może być domniemana i dorozumiana.

Organ prowadzący zatem postępowanie w sprawie z art. 155 k.p.a. musi, przed wydaniem stosowanej decyzji, posiadać zgody wszystkich stron postępowania na zmianę lub uchylenie decyzji ostatecznej, a ponadto musi przeprowadzić postępowanie zmierzające do wykazania, iż taka zmiana lub uchylenie decyzji ostatecznej nie godzi w interes stron oraz słuszny interes społeczny.

W niniejszej sprawie inwestor przedłożył zgodę wszystkich stron postępowania na zmianę treści decyzji.

Dla zmiany lub uchylenia decyzji, na mocy której strona nabyła prawo, niezbędne jest spełnienie czterech przesłanek: istnienie decyzji ostatecznej, za uchyleniem lub zmianą przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony, zgoda stron na zmianę lub uchylenie decyzji oraz brak przeciwwskazań w przepisach ustaw szczególnych.

Organ odwoławczy zwrócił uwagę na treść wyroku WSA w Białymstoku z dnia 27 maja 2014r. II SA/Bk 75/14, w którym wskazano, iż przepis art. 155 k.p.a. może mieć zastosowanie w odniesieniu do decyzji o charakterze uznaniowym, a nie do decyzji tzw. związanych, wydawanych w oparciu o przepisy nie dające organowi luzu decyzyjnego. Szczególne przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym warunkach zabudowy sprzeciwiają się określeniu w trybie zmiany decyzji ostatecznej o warunkach zabudowy, na nowo i w inny niż wynikający z analizy sposób wymagań dla nowej zabudowy objętej wnioskiem (por. także wyrok WSA w Łodzi z dnia 14 stycznia 2015r. II SA/Łd 986/14).

Sposób ustalania nowych wymagań dla nowej inwestycji określony jest w przepisie art. 61 ust. 1 pkt. 1 - 5 u.p.z.p. oraz przepisach wykonawczych - rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dla zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Skoro określenie wymagań dla zabudowy objętej wnioskiem - w tym określenie minimalnej ilości miejsc parkingowych oraz ilości kondygnacji, nastąpiło w decyzji wydanej w oparciu o normy bezwzględnie obowiązujące (tj. wyłączające swobodę ustalania parametrów zabudowy) – to nie jest dopuszczalne uznaniowe wprowadzenie zmiany dla któregokolwiek z wymagań, uzasadnione wyłącznie interesem inwestora. Zmiana określonych w decyzji o warunkach zabudowy parametrów zabudowy uzasadniona potrzebą inwestora odmienną od wymagań wynikających z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu byłaby równoznaczna z określeniem wymagań zabudowy w oderwaniu od wynikającej z przepisów szczególnych procedury jej ustalania.

Organ odwoławczy także zaprezentował pogląd, iż nie ma obowiązku określania ilości miejsc parkingowych dla planowanych inwestycji w decyzji o warunkach zabudowy jednak dopuszczalne jest określenie ich minimalnej ilości i to w sytuacji, gdy inwestycja realizowana będzie w ścisłym centrum miasta z deficytem ogólnodostępnych miejsc parkingowych, tak jak ma to miejsce w omawianym przypadku.

Inwestor powinien przewidzieć i uwzględnić potrzeby parkingowe dla inwestycji już w trakcie formułowania wniosku o ustalenie warunków zabudowy zaś potrzebny na ten cel teren oraz infrastruktura budowlana oraz techniczna powinny mieścić się w obszarze objętym wnioskiem. Kwestia związana z zaplanowaniem minimalnej ilości miejsc parkingowych dla omawianej inwestycji była analizowana szczegółowo na etapie zarówno ustalania warunków zabudowy przede wszystkim w trakcie uzgadniania inwestycji z zarządcą dróg, jak i na etapie sporządzania projektu decyzji.

W swoim wyroku z dnia 29 czerwca 2016r. sygn. akt IV SA/Po 221/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu potwierdził, iż określenie w decyzji o warunkach zabudowy minimalnej ilości miejsc parkingowych nie narusza przepisów technicznych, które mają zastosowanie na etapie udzielania pozwolenia na budowę (por. wymieniony wyrok oraz wyrok WSA w Łodzi z dnia 04 lutego 2014r. II SA/Łd 1185/13).

W ocenie organu odwoławczego wywód organu pierwszej instancji, że brak określenia chociażby minimalnej ilości miejsc parkingowych dla planowanej inwestycji może przyczynić się do zwiększenia obciążenia przestrzeni publicznej przez parkujące w niej samochody stałych użytkowników budynku i jego gości jest zasadny.

Skarżący wskazał, iż przewiduje np. projektowanie mieszkań małych przeznaczonych dla studentów, którzy z reguły nie korzystają z prywatnych samochodów. Wywód skarżącego mija się całkowicie z rzeczywistością, gdyż z doświadczenia i wiedzy organu odwoławczego wynika, iż to właśnie studenci są grupą posiadającą samochody obciążające miejsca parkingowe pod wynajmowanymi mieszkaniami. Także stali mieszkańcy budynków są posiadaczami dwóch i więcej samochodów, a zatem ustalenie chociażby minimalnej ilości miejsc parkingowych dla omawianej inwestycji staje się koniecznością. Planowana inwestycja może generować znaczne zapotrzebowanie na miejsca parkingowe w swoim otoczeniu tym bardziej, że inwestor planuje budynek wielokondygnacyjny o różnym charakterze począwszy od mieszkalnego przez hotelowy, biurowy, usługowy i handlowy w ścisłym centrum miasta Poznania. Ustalenie minimalnej ilości miejsc parkingowych w obszarze planowanej inwestycji staje się koniecznością tym bardziej, że władze miasta zmierzają do znacznego ograniczenia istniejących obecnie miejsc parkingowych dla samochodów osobowych na rzecz rowerzystów. Ponadto zgodzono się z wywodem organu pierwszej instancji, iż inwestor nie wykazał, jaki to jego słuszny interes przemawia za zmianą treści decyzji ostatecznej natomiast organ pierwszej instancji wykazał, iż za taka zmianą nie przemawia interes społeczny. Podkreślono problemy inwestora z odbiorem gotowych już budynków mieszkalnych ze względu na brak zapewnienia odpowiedniej ilości miejsc parkingowych dla użytkowników lokali mieszkalnych, handlowych i usługowych, a więc już w sytuacji skonsumowania pozwolenia na budowę.

Inwestor ubiegał się także o zmianę zapisu dotyczącego wysokości planowanego budynku wnosząc o wykreślenie z treści decyzji ustalenia, że budynek miałby 30 kondygnacji nadziemnych. Organ pierwszej instancji wskazał, iż ustalenie to jest wynikiem wniosku inwestora, a w konsekwencji wynika z treści analizy urbanistycznej. Działając w oparciu o przepis art. 155 k.p.a. organ nie może ponownie, merytorycznie rozpatrywać sprawy, zmiany treści decyzji dokonuje się wyłącznie oparciu o ustalony stan faktyczny, nie prowadzi się ponownego postępowania zmierzającego do nowych ustaleń, czy też ponownego przeprowadzania analizy urbanistycznej.

W swoim odwołaniu inwestor nie podnosił zarzutu odnoszącego się do odmowy zmiany decyzji ostatecznej w tym zakresie.

Organ pierwszej instancji zachował zdaniem organu odwoławczego wyrażoną w kodeksie postępowania administracyjnego zasadę przekonywania - art. 107 § 3 k.p.a.

Skargę na powyższą decyzję wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu w ustawowym terminie [...] spółka z o.o. spółka jawna w Słupcy zarzucając jej :

1/ naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 155 k.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. przez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że niedopuszczalna jest zmiana decyzji warunkach zabudowy przez wykreślenie oznaczenia ilości kondygnacji budynku przy zachowaniu wysokości budynku

2/ naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7 i 8 k.p.a. przez subiektywną ocenę materiału dowodowego, z uwagi na osobę strony;

3/ naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 107 § 3 k.p.a. przez niedostateczne uzasadnienie podstaw decyzji

W uzasadnieniu wskazano, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji w niewielkim zakresie odnosi się merytorycznie do przedmiotu niniejszej sprawy. Użyte argumenty są raczej pozaprawne niż mające podstawy w ustawie. Otóż motywem utrzymania w mocy decyzji, jest to, że:

1/według wiedzy SKO studenci posiadają samochody, zatem mieszkania studenckie także musza przewidywać miejsca postojowe dla studentów;

2/ władze miasta w obszarze planowanej inwestycji planują znacznie ograniczyć istniejące miejsca parkingowe na korzyść ruchu rowerowego;

3/ inwestor ma problemy z odbiorem innych inwestycji z uwagi na niewystarczającą ilość miejsc parkingowych.

Zatem decyzja została wydana z przyczyn indywidualnych, a nie obiektywnych i już z tych przyczyn winna być uchylona. Wszystkie przesłanki zostały w sprawie niniejszej spełnione, w tym słuszny interes strony. Wbrew twierdzeniom SKO wnioskowana decyzja ma dotyczyć wyłącznie kwestii rozstrzygniętych zmienianą decyzją, a nie nowych kwestii.

W sprawie niniejszej pierwotny projekt zakładający wybudowanie budynku w oparciu o projekt światowej sławy architekta D. L. nie powiedzie się z uwagi na zbyt wysokie koszty budowy, niemożliwe do zaakceptowania przez nabywców lokali. Zachodzi konieczność dokonania zmian w mającym powstać budynku, by sprostał on oczekiwaniom i możliwościom nabywców po kryzysie z okresu 2008 -2010. Wniosek inwestora o zmianę decyzji o warunkach zabudowy nie zmierza do zmiany istotnych parametrów budowli jak przede wszystkim wysokości budynku, gdyż wniosek zmierza jedynie do nieokreślania ilości kondygnacji budynku, a nie jego wysokości. Nie zmienia to parametru budynku, a na ten aspekt wszak zwraca także uwagę zaskarżona decyzja.

Co się tyczy określenia ilości miejsc parkingowych w decyzji o warunkach zabudowy, to argument SKO, że zachodzi konieczność uregulowania tej kwestii w decyzji o warunkach zabudowy z uwagi na plany władz Miasta odnośnie budowy dróg rowerowych na niekorzyść ruchu samochodowego nie ma żadnego merytorycznego związku z wydawaniem decyzji indywidualnej o warunkach zabudowy. Prezydent będzie mógł się wypowiedzieć w kwestii ilości miejsc parkingowych dla inwestycji objętej niniejszym postępowaniem na etapie decyzji o pozwoleniu na budowę, kiedy będzie wiadomo jak ilość lokali powstanie, jakiej wielkości i jakim przeznaczeniu. Dlatego właśnie określanie ilości miejsc parkingowych na tym etapie jest nierozsądne.

Podkreślono, że mieszkanie w centrum jest luksusem i mieszkaniec musi liczyć się ograniczeniami w parkowaniu i nie musi parkować samochodu przy miejscu, w którym mieszka.

Zaskarżona decyzja nie pozwala na odtworzenie prawnego toku rozumowania jaki doprowadził do sentencji decyzji, co winno skutkować jej uchyleniem.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie podtrzymując swą dotychczasową argumentację.

Dodatkowo wskazano, że w skardze sformułowano zarzut naruszenia przez Kolegium przepisów art. 7 i 8 k.p.a. w zw. z art. 107§ 3 k.p.a. wyłącznie w odniesieniu do odmowy zmiany treści decyzji w zakresie ilości miejsc parkingowych dla planowanej inwestycji. Nie uzasadniono go jednak w tym zakresie podejmując wyłącznie polemikę ze stanowiskiem organu odwoławczego wyrażonym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji a także polemikę z polityką przestrzenną prowadzoną przez Prezydenta Miasta Poznania. Zwrócono uwagę na okoliczność, iż docelową ilość miejsc parkingowych ustala się na etapie późniejszym - pozwolenia na budowę - jednak z uwagi na położenie inwestycji w ścisłym centrum miasta Poznania, wymaga ustalenia chociażby minimalnej ilości miejsc parkingowych ze względu na ich deficyt w tym obszarze oraz z uwagi na brak zgody zarządcy drogi (ZDM Poznań) na parkowanie samochodów na drogach przez niego zarządzanych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga okazała się niezasadna.

Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2016 r., poz. 718, ze zm. – dalej p.p.s.a.) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a., w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia 24.06.2016r. nr [...]. 2016 utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta Poznania z dnia 28.01.2016r. nr UA-I-[...] odmawiającą zmiany swej decyzji nr 1126/2008 z dnia 27.10.2008r. o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalno- hotelowo- usługowo- handlowo-biurowego z parkingiem podziemnym, przewidzianej do realizacji na działce nr [...], ark. [...], obręb Poznań, przy al. [...] w Poznaniu.

Podstawę prawną kontrolowanych decyzji stanowi art.155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2016r., poz. 23, dalej k.p.a.). W myśl tego przepisu decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne się temu nie sprzeciwiają i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony.

Zgodnie z zasadą trwałości decyzji ostatecznych, wyrażoną w art. 16 k.p.a., decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Przepis art. 155 k.p.a. reguluje taki właśnie tryb nadzwyczajny prowadzący do uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej. Postępowanie w trybie art. 155 k.p.a. jest postępowaniem samodzielnym w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a., odrębnym od postępowania zakończonego decyzją ostateczną. Stąd, uczestniczenie na prawach strony w postępowaniu o zmianę decyzji ostatecznej winno być motywowane interesem prawnym w uzyskaniu rozstrzygnięcia zmieniającego określonej treści. (patrz wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2016 r., o sygn.I OSK 1070/14, publ.LEX nr 2032676).

W myśl wyroku NSA w Warszawie z dnia 13 października 1995 r., sygn. III SA 27/95, (publ. LEX nr 26991), celem tego postępowania nie jest merytoryczne rozpatrzenie sprawy, lecz weryfikacja decyzji pod kątem przesłanek wymienionych w art. 155 k.p.a. Przedmiotem tego postępowania nie może być (ponowne) merytoryczne rozpatrzenie sprawy lub też kontrola legalności decyzji dotychczasowej (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 20 grudnia 1995 r., III SA 326/95, LEX nr 27118) Podobnie w wyroku NSA w Warszawie z dnia 13 sierpnia 1997 r., III SA 854/96, (publ.LEX nr 30615), stwierdzono, że postępowanie prowadzone na podstawie art. 154 k.p.a. i art.155 k.p.a. jest postępowaniem nadzwyczajnym, którego przedmiotem - w przeciwieństwie do postępowania głównego (rozpoznawczego) - nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji wydanej już decyzji ostatecznej z jednego tylko punktu widzenia, a mianowicie, czy za zmianą (uchyleniem) przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. (tak: Jaśkowska Małgorzata, Wróbel Andrzej, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego do art.155 k.p.a. teza 12,publ.: LEX/el. 2016) Pogląd ten zachował swą aktualność w aktualnej judykaturze, np. WSA w Łodzi w swym wyroku z dnia 5 listopada 2015 r. o sygn. II SA/Łd 576/15, (publ. LEX nr 1930284) wskazał, że postępowanie prowadzone w trybie art. 155 k.p.a. nie zmierza do ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy już ostatecznie zakończonej.

W zakresie dopuszczalności wzruszania w trybie art. 155 k.p.a. decyzji ostatecznych deklaratoryjnych zarysowała się w orzecznictwie NSA rozbieżność stanowisk. W wyroku NSA w Warszawie z dnia 1 marca 1996 r.,sygn. III SA 362/95, (publ.M. Pod. 1997, nr 3, s. 78), stwierdzono, że wzruszenie decyzji niewadliwych dotyczyć może tylko takich, które mają charakter uznaniowy lub przy wydaniu których organ administracji ma do wyboru pewną gamę rozstrzygnięć, z których każde jest zgodne z prawem. W żadnym wypadku korekta taka nie może dotyczyć decyzji deklaratoryjnych.

Z kolei w wyroku NSA w Warszawie z dnia 17 stycznia 1996 r., sygn. III SA 892/95, (publ. M. Pod. 1997, nr 2, s. 52), wyrażono pogląd odmienny, że w trybie art. 155 k.p.a. można uchylać lub zmieniać prawidłowe (niewadliwe) decyzje deklaratoryjne organów podatkowych określające zobowiązania podatkowe. Aktualnie w doktrynie przeważa pogląd, że na podstawie art. 155 k.p.a. mogą być uchylane lub zmieniane ostateczne decyzje deklaratoryjne stwierdzające nabycie przez stronę praw z mocy ustawy (ex lege). (tak: Jaśkowska Małgorzata, Wróbel Andrzej, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego do art.155 k.p.a. teza 7,publ.: LEX/el. 2016)

Z wykładni gramatycznej przepisu art. 155 k.p.a. wynika, że organ administracji publicznej może uchylić lub zmienić decyzję ostateczną na mocy której strona nabyła prawo, jeżeli spełnione są łącznie następujące przesłanki:

1) strona wyraziła zgodę na zmianę lub uchylenie decyzji;

2) przepisy szczególne nie sprzeciwiają się zmianie lub uchyleniu takiej decyzji;

3) za uchyleniem lub zmianą decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony.

Uwzględniając regułę interpretacyjną zawartą w przepisie art. 16 § 1 zdanie drugie k.p.a., należy przyjąć, że przedmiotem postępowania określonego w art. 155 k.p.a. jest stwierdzenie istnienia przesłanek wymienionych w tym przepisie. W przypadku gdy organ administracji publicznej ustali istnienie tych przesłanek, może uchylić lub zmienić dotychczasową decyzję ostateczną. Stwierdzenie istnienia przesłanek określonych w art. 155 k.p.a. nie prowadzi do dalszego etapu postępowania, jakim jest merytoryczne rozpatrzenie sprawy, podobnie jak ma to miejsce w przypadku wznowienia postępowania, lecz stwierdzenie to "kończy" postępowanie wyjaśniające i zobowiązuje organ administracji publicznej do wydania decyzji o treści określonej w tym przepisie. Za stanowiskiem, że przedmiotem postępowania jest jedynie ustalenie przesłanek do zmiany lub uchylenia dotychczasowej decyzji ostatecznej przemawia treść przepisu art. 154 § 2 k.p.a., który zgodnie z art. 155 k.p.a. stosuje się odpowiednio. Taki pogląd wyraził NSA w Warszawie w wyroku z dnia 13 grudnia 1996 r., sygn. III SA 1207/95, (publ.LEX nr 27431), gdzie wskazano, że postępowanie w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej (art. 155) jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą jest jedynie ustalenie, czy zachodzą przesłanki do uchylenia lub zmiany takiej decyzji ze względu na interes społeczny i słuszny interes strony, i czy ewentualnemu uchyleniu lub zmianie nie sprzeciwiają się przepisy szczególne. Badanie interesu społecznego i słusznego interesu strony nie może polegać na ocenie prawidłowości zastosowania przepisów prawa przy wydawaniu decyzji ostatecznej. Decyzje podejmowane w trybie art. 155 k.p.a. mają charakter decyzji uznaniowych. Pogląd ten należy uznać za utrwalony w orzecznictwie i Sąd orzekający go popiera.

Przepis art.155 k.p.a. "może mieć zastosowanie wyłącznie w odniesieniu do decyzji opartych o uznanie administracyjne. Ich zastosowanie w stosunku do decyzji związanych jest niedopuszczalne" (tak wyrok NSA z dnia 25 lutego 2011 r., I OSK 607/10, LEX nr 784233) W wyroku NSA z dnia 9 sierpnia 2013 r., II OSK 756/12, (publ. LEX nr 1376778) wyjaśniono, że "Przepis art. 155 k.p.a. może mieć zastosowanie tylko do decyzji uznaniowych, w których organ ma możliwość swobody decyzyjnej w orzekaniu, w ramach której może uwzględnić interes społeczny lub słuszny interes strony. Dlatego przepisu tego nie można stosować dla uchylenia lub zmiany decyzji, przy wydaniu której organ nie posiadał żadnego luzu decyzyjnego, gdyż bezwzględnie obowiązujący przepis prawa materialnego zobowiązywał go, przy ustaleniu istnienia określonych w nim przesłanek, do wydania takiej decyzji".

Pogląd ten znalazł aprobatę także w aktualnym orzecznictwie sądów administracyjnych. Przykładowo Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27.09.2016r. o sygn. II OSK 3160/14 (publ. Lex nr 2143545) jednoznacznie wskazał, że przepis art.155 k.p.a. może mieć zastosowanie tylko do decyzji uznaniowych w których organ ma możliwość swobody decyzyjnej w orzekaniu, w ramach której może uwzględnić interes społeczny lub słuszny interes strony. W innym wyroku z dnia 06 października 2016 r. o sygn. I OSK 2969/14,(publ. LEX nr 2189231) NSA w Warszawie także jednoznacznie wskazał, że przepis art. 155 k.p.a. dotyczy wyłącznie decyzji o charakterze uznaniowym, a nie decyzji o charakterze związanym. Nie może on służyć zmianie rozstrzygnięcia na takie, które w wyniku związania organu bezwzględnie obowiązującą normą prawną byłoby niedopuszczalne.

Sąd orzekający w pełni podziela to stanowisko.

Reasumując, istotą postępowania w trybie art. 155 k.p.a.jest sprawdzenie, czy w ustalonym stanie faktycznym i prawnym istnieją szczególne przesłanki, które przemawiałyby za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej. Prawna możliwość zastosowania trybu przewidzianego w art. 155 k.p.a. uwarunkowana jest zatem prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego oraz z udziałem tych samych stron. Postępowanie prowadzone na podstawie art. 155 k.p.a. nie może zmierzać do ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy zakończonej ostatecznym rozstrzygnięciem (wyrok NSA z dnia 5 stycznia 2007 r., I OSK 586/06, LEX nr 320845); zob. także wyrok NSA z dnia 25 listopada 2010 r., II OSK 1810/09, LEX nr 746810, w którym stwierdzono, że celem postępowania prowadzonego w trybie art. 155 k.p.a. jest ustalenie zaistnienia przesłanek wymienionych w tym przepisie. Nie zmierza ono do ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy już ostatecznie zakończonej. W żadnym razie nie można w tym trybie rozszerzać zakresu sprawy administracyjnej. Zmiana decyzji ostatecznej w trybie art. 155 k.p.a. może być dokonana tylko w granicach stanu faktycznego sprawy "pierwotnej", w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony do tej pory (tak Jaśkowska Małgorzata, Wróbel Andrzej, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, art.155, teza 13, publ. LEX/el. 2016

Przyjmuje się, że decyzja zmieniająca warunki zabudowy dotyczy interesu prawnego wszystkich stron postępowania mających przymiot strony w postępowaniu, w którym została wydana decyzja podlegająca zmianie. Oznacza to konieczność uzyskania zgody wszystkich osób (podmiotów) uczestniczących w postępowaniu dotyczącym danej sprawy. Zgoda ta musi być wyrażona jednoznacznie przed wydaniem w trybie tego przepisu decyzji zmieniającej - nie może być dorozumiana bądź domniemana. Brak takiej zgody przed wydaniem w trybie art. 155 k.p.a. decyzji zmieniającej decyzję ostateczną czyni taką decyzję dotkniętą wadą rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (por. wyroki NSA: z dnia 17 lipca 2013 r., sygn. akt II OSK 666/12; z dnia 26 maja 2015 r., sygn. akt II OSK 2601/13; z dnia 26 czerwca 2015 r., sygn. akt II OSK 2873/13; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 października 2015 r. II OSK 399/14

CBOSA: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Niespornym jest, że w kontrolowanym postępowaniu skarżąca uzyskała wymaganą zgodę.

Organ odwoławczy w kontrolowanej sprawie wyraził pogląd, że skoro określenie wymagań dla zabudowy objętej wnioskiem - w tym określenie minimalnej ilości miejsc parkingowych oraz ilości kondygnacji, nastąpiło w decyzji wydanej w oparciu o normy bezwzględnie obowiązujące (tj. wyłączające swobodę ustalania parametrów zabudowy) – to nie jest dopuszczalne uznaniowe wprowadzenie zmiany dla któregokolwiek z wymagań, uzasadnione wyłącznie interesem inwestora. Zmiana określonych w decyzji o warunkach zabudowy parametrów zabudowy uzasadniona potrzebą inwestora odmienną od wymagań wynikających z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu byłaby równoznaczna z określeniem wymagań zabudowy w oderwaniu od wynikającej z przepisów szczególnych procedury jej ustalania.

W świetle powyższego istotnym jest, czy decyzja ustalająca warunki zabudowy jest decyzją uznaniową (co daje możliwość jej zmiany w trybie art.155 k.p.a.), czy też decyzją związaną (co nie daje możliwości jej zmiany w trybie art.155 k.p.a.)

W dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych w tej sprawie zarysowała się rozbieżność. Według jednego z poglądów przyjęto, że decyzja o warunkach zabudowy może podlegać zmianie w trybie art. 155 k.p.a. w oznaczonym zakresie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 stycznia 2012 r., II OSK 828/11; z dnia 3 grudnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1725/09). Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 7 marca 2014 r., sygn. II OSK 2455/12 (publ. CBOSA) przyjął, że w odniesieniu do decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, zmiana decyzji w trybie przepisu art. 155 k.p.a. jest dopuszczalna bowiem nie jest to decyzja typu związanego, gdyż przewiduje dla organu pewne możliwości decyzyjne, przy czym przepisami szczególnymi, o jakich mowa w art. 155 k.p.a., są regulacje zawarte w u.p.z.p., w szczególności art. 61 u.p.z.p. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 22 października 2015 r. o sygn. II OSK 399/14 (publ.CBOSA) przyjął, że decyzja ustalająca warunki zabudowy niewątpliwie może podlegać zmianie w trybie art. 155 k.p.a., o ile zostaną spełnione warunki przewidziane w tym przepisie. Nie jest to decyzja typu związanego, gdyż przewiduje dla organu pewne możliwości decyzyjne, przy czym przepisami szczególnymi, o jakich mowa w art. 155 k.p.a., są regulacje zawarte w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności art. 61 tej ustawy. (por wyroki NSA: z dnia 4 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 828/11; z dnia 3 grudnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1725/09; z dnia 7 marca 2014 r., sygn. akt II OSK 2455/12; CBOSA: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Także Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w wyroku z dnia 11 lutego 2015 r. o sygn., II SA/Bd 1072/14, (publ. LEX nr 1851646) przyjął, że zmiana decyzji o ustaleniu warunków zabudowy w trybie art. 155 k.p.a. jest dopuszczalna, bowiem nie jest to decyzja typu związanego, gdyż przewiduje dla organu pewne możliwości decyzyjne, przy czym przepisami szczególnymi, o jakich mowa w art. 155 k.p.a., są regulacje zawarte w przepisach u.p.z.p., w szczególności art. 61 u.p.z.p. Wreszcie WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 04.08.2016r. o sygn. II SA/Po 288/16 (publ. CBOSA) wyraził pogląd, że decyzja ustalająca warunki zabudowy może podlegać zmianie w trybie art.155 k.p.a., gdyż nie jest to decyzja typu związanego.

Odmienny pogląd wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 kwietnia 2013 r., sygn. akt II OSK 2611/11 oraz w wyroku z dnia 22 grudnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1109/07 dostępne w CBOIS https://cbois.nsa.gov.pl), w których przyjęto, że decyzja o warunkach zabudowy nie jest decyzją uznaniową i spełnienie przez wnioskodawcę warunków przewidzianych przepisami prawa powszechnie obowiązującego obliguje organ do wydania tej decyzji.

Przepisu art. 155 k.p.a. nie można stosować w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji, przy wydaniu której organ nie posiadał żadnego luzu decyzyjnego, gdyż bezwzględnie obowiązujący przepis prawa materialnego zobowiązywał go, przy ustaleniu istnienia określonych w nim przesłanek, do wydania takiej decyzji. Ta stanowcza regulacja prawna nie pozwala na jej korygowanie elementami natury słusznościowej, czy celowościowej, z powoływaniem się na interes społeczny lub uzasadniony interes strony. (tak NSA w Warszawie w wyroku z dnia 12 listopada 2015 r., sygn. II OSK 561/14, publ. LEX nr 2002198)

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w wyroku z dnia 27 maja 2014 r. o sygn. II SA/Bk 75/14, (publ. CBOSA) podkreślił, że zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków wymienionych w pięciu punktach ustępu 1 - go. Sposób zaś ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego został ściśle określony w wydanym z upoważnienia zawartego w art. 61 ust. 6 u.p.z.p., Rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Paragraf 3 ust. 1 tego rozporządzenia stanowi, iż w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Skoro określenie wymagań dla zabudowy objętej wnioskiem skarżącego, nastąpiło w decyzji wydanej w oparciu o normy prawne bezwzględnie obowiązujące, tj. wyłączające swobodę ustalania parametrów zabudowy, nie jest dopuszczalne uznaniowe wprowadzenie zmiany dla któregokolwiek z wymagań, uzasadnione wyłącznie interesem inwestora. Zmiana określonych w decyzji o warunkach zabudowy parametrów zabudowy uzasadniona potrzebą inwestora odmienną od wymagań wynikających z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, byłaby bowiem równoznaczna z określeniem wymagań zabudowy w oderwaniu od wynikającej z przepisów szczególnych procedury ich ustalania.

Także Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w postanowieniu z dnia 17 czerwca 2016 r. o sygn. II SA/Kr 235/16, (publ. CBOSA) zauważył, że decyzja o warunkach zabudowy jest aktem administracyjnym związanym. Oznacza to, że organ administracji publicznej nie działa w warunkach uznania administracyjnego, a rozstrzygnięcie, podejmowane po przeprowadzeniu postępowania, warunkowane jest całkowicie ustalonym stanem faktycznym i przepisami prawa. Jeżeli inwestycja spełnia wszystkie warunki, od których łącznej realizacji art. 61 ust. 1 u.p.z.p. uzależnia możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy, organ administracji publicznej jest obowiązany wydać taką decyzję zgodnie z wnioskiem inwestora.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 16.04.2015r. o sygn. IV SA/Po 1340/14 (publ. CBOSA) wskazał, że decyzja o warunkach zabudowy ma charakter wstępny i ogólny, nie przesądza jeszcze o prawie do prowadzenia konkretnej inwestycji w konkretnym miejscu, a jedynie określa, czy dana inwestycja w danym miejscu jest w ogólne możliwa (por. wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2012 r., II OSK 229/11, Lex nr 1216331). Wydanie takiej decyzji winno być poprzedzone przeprowadzeniem przez właściwy organ postępowania wyjaśniającego w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., a więc nie jest to decyzja uznaniowa. Organ właściwy do wydania takiej decyzji zobowiązany jest wydać pozytywną decyzję, jeśli wnioskowane zamierzenie inwestycyjne czyni zadość wszystkim wymogom, wynikającym z przepisów prawa, a ma obowiązek odmówić ustalenia warunków zabudowy tylko wówczas, gdy wnioskowana inwestycja nie spełnia chociażby jednej z ustawowych przesłanek, wynikających z ww. przepisu.

Sąd orzekający podziela drugi z przytoczonych wyżej poglądów stojąc na stanowisku, że decyzja ustalająca warunki zabudowy nie jest decyzją o charakterze uznaniowym, lecz ma charakter decyzji związanej. Jak słusznie bowiem wskazał Arkadiusz Despot – Mładanowicz w Komentarzu do art.61 u.p.z.p., teza 2, publ. LEX) niespełnienie jednego z warunków określonych w art.61 ust.1 u.p.z.p. czyni wydanie decyzji o warunkach zabudowy niedopuszczalnym. Natomiast, kiedy planowana inwestycja czyni zadość wszystkim przesłankom i brak jest innych przepisów sprzeciwiających się danej inwestycji, organ jest obowiązany do ustalenia warunków zabudowy w drodze decyzji.

Tak więc już tylko z tej przyczyny, że decyzja nr [...] z dnia 27.10.2008r. o ustaleniu warunków zabudowy nie miała charakteru decyzji uznaniowej, lecz jest decyzją o charakterze związanym, nie mogła ona ulec zmianie w trybie określonym w art.155 k.p.a., gdyż – jak już wcześniej wyjaśniono – przepis ten znajduje zastosowanie wyłącznie wobec decyzji uznaniowych.

Nawet jednak gdyby przyjąć pogląd przeciwny, iż decyzja taka ma charakter uznaniowy (czego Sąd orzekający nie uczynił), to i tak w kontrolowanej sprawie nie zaistniały przesłanki do zastosowania art.155 k.p.a.

Jak już wcześniej wspomniano w myśl art. 155 k.p.a. organ administracji publicznej może uchylić lub zmienić decyzję ostateczną na mocy której strona nabyła prawo, jeżeli spełnione są łącznie następujące przesłanki:

1) strona wyraziła zgodę na zmianę lub uchylenie decyzji;

2) przepisy szczególne nie sprzeciwiają się zmianie lub uchyleniu takiej decyzji;

3) za uchyleniem lub zmianą decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony.

W ocenie Sądu orzekającego w kontrolowanej sprawie spełnione zostały przesłanki określone w pkt 1 i 2. Skarżąca spółka nie wykazała jednak, by za uchyleniem lub zmianą decyzji przemawiał interes społeczny lub słuszny interes strony. Podkreślić trzeba, że jak trafnie wskazał NSA w Warszawie w wyroku z dnia 12 listopada 2015 r. o sygn. II OSK 561/14 (publ.LEX nr 2002198, teza 1) słuszny interes strony nie może stać w kolizji z interesem społecznym.

Przede wszystkim należy podkreślić, że skarżący na etapie postępowania administracyjnego w ogóle nie wykazał swego słusznego interesu. Jak trafnie wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w przywołanym przez organ I instancji wyroku z dnia 14.05.2014r. sygn. akt I SA/Kr 272/14 (publ. CBOSA) "Samo określenie "słuszny interes strony", aczkolwiek niezdefiniowane, to wskazuje, że nie chodzi w nim o każdy interes strony (a więc chęć uzyskania rozstrzygnięcia organu administracji publicznej o treści zgodnej z wolą strony), ale wyłącznie o interes zgodny przede wszystkim z prawem i zasadami współżycia społecznego. Modyfikacja ukształtowanego ostateczną decyzją stosunku administracyjno-prawnego (poprzez jego zmianę bądź zniesienie) musi więc być społecznie akceptowalna i godna wsparcia ze strony Państwa, ze względu na cel jaki ma zostać przez tę modyfikację osiągnięty. Interes ten ma być bowiem obiektywnie słuszny, a nie jedynie zgodny z oczekiwaniem strony".

A więc słusznym interesem strony nie jest sama jej wola zmiany decyzji. Musi ona być umotywowana obiektywnymi i racjonalnymi przesłankami zgodnymi z przepisami obowiązującego prawa. Niewątpliwie pojęcie to należy każdorazowo rozpatrywać na tle konkretnej sprawy. We wniosku, który zainicjował niniejsze postępowanie skarżący w ogóle nie wskazał w jaki sposób za uchyleniem lub zmianą decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony i na czym miałby polegać w tym przypadku słuszny interes strony lub interes społeczny. Wniosek ten jest bardzo lakoniczny i zawiera tylko wskazanie, że nie ma obowiązku zawarcia w decyzji ustalającej warunki zabudowy ilości miejsc parkingowych. Ogranicza się więc jedynie do woli skarżącego (strony) bez wskazania słuszności jego interesu, a tym bardziej interesu społecznego przemawiającego za zmianą decyzji. Natomiast w odwołaniu odnośnie pojęcia "słuszny interes strony" jedynie wskazano, że przy zachowaniu tej samej wysokości skarżący chce wybudować więcej kondygnacji budynku, zwłaszcza, że analiza poprzedzająca wydanie decyzji nie odnosi się w żaden sposób do ilości kondygnacji. Wniosek strony o zmianę decyzji przez nie ograniczanie ilości kondygnacji, przy zachowaniu wysokości budynku, jest zasadny, gdyż nie zmienia żadnych parametrów budynku, a zmiana decyzji nie wymaga wykonania nowej analizy urbanistycznej. Z wniosku i odwołania wynika więc jedynie wola (interes) skarżącego, lecz nie wskazuje on nawet jego słuszności, a tym bardziej interesu społecznego przemawiającego za zmianą decyzji. Organy administracji w kontrolowanej sprawie nie miały więc możliwości odniesienia się do ewentualnych przesłanek wskazujących na słuszny interes strony, gdyż ich nie wskazano. Trafnie natomiast przyjęły(przy braku argumentacji przeciwnej), że interes społeczny sprzeciwia się zmianie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy.

Dopiero w skardze próbowano wykazać słuszny interes strony wskazując, że pierwotny projekt zakładający wybudowanie budynku w oparciu o projekt światowej sławy architekta D. L. nie powiedzie się z uwagi na zbyt wysokie koszty budowy, niemożliwe do zaakceptowania przez nabywców lokali. Zachodzi więc konieczność dokonania zmian w mającym powstać budynku, by sprostał on oczekiwaniom i możliwościom nabywców.

Jednakże pamiętać należy, że sąd administracyjny jedynie kontroluje zaskarżone decyzje administracyjne. Oczywistym jest, że organy administracji wydając kontrolowane decyzje nie mogły znać argumentacji zawartej w skardze, a tym bardziej odnieść się do niej, czy ją uwzględnić.

Trafnie natomiast organ I instancji wskazał, że brak określenia w decyzji liczby miejsc postojowych na terenie planowanej inwestycji może przyczynić się do zwiększenia obciążenia parkującymi samochodami przestrzeni publicznej, co wpłynęłoby negatywnie na komfort jej użytkowników, a także mogło przyczynić się do obniżenia walorów ekonomicznych przestrzeni i tym samym pozostawać w sprzeczności z interesem społecznym.

Odnośnie kwestii miejsc parkingowych należy wyjaśnić, że powoływany w sprawie wyrok WSA w Poznaniu z dnia 16.04.2015r. o sygn. IV SA/Po 1340/14 (publ. CBOSA) wskazuje, że nie ma podstaw prawnych do twierdzenia, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy powinna określać liczbę miejsc parkingowych. Jednocześnie jednak podkreślono, iż występują dwie linie orzecznictwa sądów administracyjnych. Będąca w mniejszości stojąca na stanowisku, że konieczne jest ustalenie ilości miejsc parkingowych już w decyzji o warunkach zabudowy.(patrz wyrok NSA z dnia 12.20.2012r. o sygn. II OSK 812/11,Lex nr 1234145, wyrok WSA w Krakowie z dnia 12.03.2012r. o sygn. II SA/Kr 1708/11, Lex nr 1138551, wyrok WSA w Olsztynie z dnia 02.09.2010r. o sygn. II SA/Ol 712/10, publ. CBOSA, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 05.04.2012r. o sygn. II SA/GL 829/11, Lex nr 1420401) A także dominująca stojąca na stanowisku, iż nie ma w obowiązującym systemie prawnym żadnego przepisu szczególnego, który nakazywałby wskazanie określonej liczby miejsc parkingowych w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy (tak NSA w wyroku z dnia 09.07.2009r. o sygn. II OSK 1129/08, wyrok WSA w Warszawie z dnia 25.11.2010r. o sygn. IV SA/Wa 1681/10, a także z dnia 05.03.2015r. o sygn. VIII SA/Wa 694/14, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 17.10.2013r. o sygn. IV SA/Po 497/13, publ. CBOSA).

Brak obowiązku wskazania określonej liczby miejsc parkingowych w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy nie wyklucza jednak takiej możliwości. Określenie w decyzji o warunkach zabudowy minimalnej ilości miejsc parkingowych nie narusza bowiem przepisów prawa. (tak wyrok WSA w Łodzi z dnia 04.02.2014r. o sygn. II SA/Łd 1185/13, publ.CBOSA)

Taką właśnie wykładnię Sąd poparł w przywołanym orzeczeniu o sygn. IV SA/Po 1340/14 wskazując, że brak obowiązku wskazania określonej liczby miejsc parkingowych nie wyklucza tej możliwości.

Reasumując nie ma obowiązku ustalenia w decyzji o warunkach zabudowy liczby miejsc parkingowych (postojowych), lecz jest to dopuszczalne. A skoro tak to zmianę decyzji o warunkach zabudowy w tym zakresie należało rozstrzygać jedynie w oparciu o przesłanki określone w art.155 k.p.a., których istnienia skarżący nie wykazał.

Z uwagi na lokalizację inwestycji w centrum miasta organy uznały za zasadne określenie minimalnej ilości miejsc parkingowych. Inwestor nie kwestionował tego na etapie postępowania administracyjnego. Instytucja zmiany decyzji z art. 155 k.p.a. nie może prowadzić do ponownego rozpoznawania sprawy w kwestii ustalenia nowego stanu faktycznego. Zmiana decyzji ostatecznej w trybie art. 155 k.p.a. może być dokonana tylko w granicach stanu faktycznego sprawy "pierwotnej", przy uwzględnieniu normy prawa materialnego w oparciu, o którą tą decyzję "pierwotną" wydano. Prawna bowiem możliwość zastosowania trybu przewidzianego w art. 155 k.p.a. uwarunkowana jest prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego oraz z udziałem tych samych stron.

Elementy decyzji ustalającej warunki zabudowy, tj. parametry zabudowy mogą ulec zmianie, o ile uzasadnia to przeprowadzona w postępowaniu zwykłym analiza urbanistyczna i spełnione zostaną pozostałe przesłanki wynikające z przepisów u.p.z.p. Zmiana ta musi być uzasadniona interesem społecznym lub słusznym interesem strony. W niniejszej sprawie organy słusznie wskazały, że brak ustalenia minimalnej liczby miejsc parkingowych byłby sprzeczny z interesem społecznym ze względu na ich deficyt w tym obszarze oraz z uwagi na brak zgody zarządcy drogi (ZDM Poznań) na parkowanie samochodów na drogach przez niego zarządzanych.

Należy podzielić pogląd, iż nie ma obowiązku określania ilości miejsc parkingowych dla planowanych inwestycji w decyzji o warunkach zabudowy, jednak dopuszczalne jest określenie ich minimalnej ilości i to szczególnie w sytuacji, gdy inwestycja realizowana będzie w ścisłym centrum miasta z deficytem ogólnodostępnych miejsc parkingowych, tak jak ma to miejsce w omawianym przypadku.

Argument, że brak określenia w rozpatrywanym przypadku - w którym bardzo dużą inwestycję planuje się w ścisłym centrum Poznania - chociażby minimalnej ilości miejsc parkingowych dla planowanej inwestycji może przyczynić się do zwiększenia obciążenia przestrzeni publicznej przez parkujące w niej samochody stałych użytkowników budynku i jego gości jest zasadny. Słusznie wskazano, że planowana inwestycja może, a nawet będzie, generować znaczne zapotrzebowanie na miejsca parkingowe w swoim otoczeniu tym bardziej, że inwestor planuje budynek wielokondygnacyjny o różnym charakterze począwszy od mieszkalnego przez hotelowy, biurowy, usługowy i handlowy w ścisłym centrum miasta Poznania. Interes społeczny przemawia więc za ustaleniem minimalnej ilości miejsc parkingowych w obszarze planowanej inwestycji już na etapie decyzji ustalającej warunki zabudowy. Tym samym zmiana decyzji ustalającej warunki zabudowy poprzez odstąpienie od wymogu ustalenia minimalnej ilości miejsc parkingowych sprzeczna byłaby z interesem społecznym.

Dodatkowo należy wskazać, że Sąd orzekający dostrzega, że uzasadnienia decyzji organów niekiedy są niekonsekwentne, lecz uchybienia te nie są na tyle istotne, by przyjąć, że miało miejsce naruszenie wymogów określonych w art.107 § 3 k.p.a. Ponadto ich rozstrzygnięcia odpowiadają prawu, a wspomniane niedoskonałości uzasadnień decyzji nie są na tyle istotne, by stanowiły podstawę do uchylenia kontrolowanych decyzji.

W tym stanie rzeczy z przyczyn wskazanych i opisanych wyżej na podstawie art.151 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.