Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SA/Gd 782/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2019-12-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 17 ust. 1 b, art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b
journal: Dz.U. 2018 poz 2220
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Sudoł (spr.), Sędziowie: Sędzia WSA Janina Guść, Sędzia WSA Paweł Mierzejewski, , po rozpoznaniu w dniu 12 grudnia 2019 r. w Gdańsku na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi A.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 12 września 2019 r., nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy z dnia 10 czerwca 2019 r., nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej A.S. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia 12 września 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy z dnia 10 czerwca 2019 r. o odmowie A. S. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieka nad niepełnosprawną babcią A. S. .

W sprawie zaistniały następujące okoliczności faktyczne i prawne:

A. S., reprezentowana przez fachowego pełnomocnika, wystąpiła z wnioskiem (data wpływu do organu I instancji: 29 kwietnia 2019 r.) o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wraz z wnioskiem o uchylenie decyzji przyznającej specjalny zasiłek opiekuńczy w związku z opieką nad niepełnosprawną w stopniu znacznym babcią.

W dniu 3 czerwca 2019 r. w odpowiedzi na wezwanie organu wnioskodawczyni wskazała, iż jest osobą spokrewnioną w pierwszym stopniu z A. S. . Wnioskodawczyni wskazała, że T. R. (córka A. S. ) nie może sprawować osobistej całodobowej opieki nad swoją niepełnosprawną matką, gdyż sama legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności i wymaga pomocy oraz konieczności stałej opieki innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Do pisma wnioskodawczyni załączyła kopię orzeczenia z dnia 8 grudnia 2019 r. o stopniu niepełnosprawności T. R. oraz kopię dowodu osobistego T. R. .

Decyzją z dnia 10 czerwca 2019 r., nr [...] Wójt Gminy odmówił A. S. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudniania lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawną babcią.

W podstawie prawnej organ wskazał między innymi art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej powoływanej jako "k.p.a.") oraz art. 1 ust. 2 pkt 1 i ust. 3, art. 2 pkt 2, art. 3, art. 17 ust. 1, ust. 1a, ust. 1b i ust. 5, art. 20, art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j.: Dz. U. z 2018 r. ,poz. 2220 ze zm., dalej zwanej także - "ustawą").

Organ wskazał, że zgodnie z obowiązującymi przepisami przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego uzależnione jest od wystąpienia następujących przesłanek pozytywnych:

1) wnioskodawcą musi być matka, ojciec, opiekun faktyczny dziecka, osoba będąca rodziną zastępczą spokrewniona w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, a także inna osoba na której ciąży obowiązek alimentacyjny wobec osoby niepełnosprawnej, jednakże pod warunkiem spełnienia warunków o jakich mowa w ust. 1 a tego samego artykułu;

2) wnioskodawca musi nie podejmować lub zrezygnować z zatrudnienia albo innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności,

3) osoba wymagająca opieki musi legitymować się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami konieczności stałej lub długotrwałej opieki bądź pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie leczenia, rehabilitacji i edukacji,

4) niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia.

Nadto, nie może wystąpić żadna z przesłanek określonych w art. 17 ust. 5 ustawy.

Organ stwierdził, że przesłanki określone w art. 17 ust. 1a przez wnioskodawczynię zostały spełnione, gdyż jest wnuczką osoby wymagającej opieki, czyli jest spokrewniona w drugim stopniu, zatem ciąży na niej obowiązek alimentacyjny na rzecz babci pod warunkiem nie występowania osób zobowiązanych do alimentacji w pierwszym stopniu pokrewieństwa lub gdy nie są one w stanie sprawować opieki. Organ wskazał, że w pierwszym stopniu pokrewieństwa występuje córka T. R. , jednakże legitymuje się ona orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności i nie może sprawować opieki nad swoją matką. Dalej organ wskazał, że wnioskodawczyni spełniła przesłankę niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia albo innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności. Z dniem 11 marca 2019 r. wnioskodawczyni zaprzestała prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej i podjęła się stałej opieki nad babcią.

Jednakże organ stwierdził, że wnioskodawczyni nie spełniła przesłanki określonej w art. 17 ust. 1b ustawy, zgodnie z którym aby uzyskać prawo do świadczenia pielęgnacyjnego niepełnosprawność osoby wymagającej opieki musi powstać nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej , jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia. Z orzeczenia o stopniu niepełnosprawności nr [...] z dnia 21 lutego 2019 r., wynika, że A. S., ur. w dniu 25 września 1926 r., zaliczono do znacznego stopnia niepełnosprawności (pkt 1 orzeczenia). W orzeczeniu tym, w punkcie V, wskazującym od kiedy istnieje niepełnosprawność widnieje zapis "nie da się ustali", zaś ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 15 stycznia 2019 r., czyli orzeczenie wydano w momencie osiągnięcia przez nią 92 roku życia.

Odnośnie orzeczenia Trybunał Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. K 38/13, na który w odwołaniu powołała się wnioskodawczyni, organ stwierdził, że choć została stwierdzona niekonstytucyjność przepisu art. 17 ust. 1b ustawy (w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego nad osobą niepełnosprawną) to jednak fakt ten nie zmienił sytuacji prawnej osób ubiegających się, muszą one zaczekać na rozwiązania ustawowe w tej materii.

Organ wskazał, że przesłanki negatywne określone w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a oraz pkt 2-6 ustawy nie występują. Organ skazał również, że wnioskodawczyni posiada prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego przyznanego decyzją Wójta Gminy z dnia 27 marca 2019 r. i strona wniosła o jego uchylenie pod warunkiem przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, lecz wobec braku spełniania wszystkich przesłanek niezbędnych do przyznania przedmiotowego świadczenia i odmowie jego przyznania postępowanie w tym zakresie nie zostało wszczęte.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła A. S., reprezentowana przez fachowego pełnomocnika, wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz orzeczenie co do istoty sprawy przez ustalenie skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

Decyzją z dnia 10 września 2019 r., sygn. akt [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I instancji z dnia 10 czerwca 2019 r.

W podstawie prawnej organ odwoławczy wskazał art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 17 ust. 1, ust.1a, ust.1b ww. ustawy.

W uzasadnieniu organ odwoławczy przytoczył treść przepisów, na których oparł swoje rozstrzygnięcie. Stwierdził, że decyzja organu I instancji jest prawidłowa i zgodna z obowiązującymi przepisami prawa w dniu jej wydania. Według Kolegium, organ I instancji słusznie stwierdził, że wnioskodawczyni nie spełniła przesłanki określonej w art. 17 ust. 1 b ustawy. Kryteria wiekowe określone we wskazanym przepisie nie zostały zachowane. Organ podkreślił, że ze znajdującego się w aktach sprawy orzeczenia z dnia 21 lutego 2019 r. o stopniu niepełnosprawności nie wynika kiedy powstała niepełnosprawność u A. S. . Zatem nie sposób stwierdzić, że niepełnosprawność A. S. powstała po ukończeniu przez nią 18 roku życia (a także po ukończeniu 25 roku życia), bowiem nie wiadomo od kiedy ona faktycznie istnieje. Ustalony znaczny stopień niepełnosprawności datuje się od dnia 15 stycznia 2019 r.

Organ odwoławczy podzielił również stanowisko organu I instancji wyrażone w sprawie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., K 38/13. Stwierdzenie powyższym orzeczeniem niekonstytucyjności art.17 ust. 1b ustawy, w zakresie w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, zdaniem organu odwoławczego w aktualnym stanie prawnym nie stanowi podstaw by na mocy przywołanego wyroku można było zaniechać czy też wykluczyć możliwość stosowania przesłanki określonej w przepisie art.17 ust. 1 b ustawy.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na powyższą decyzję organu odwoławczego złożyła A. S. , wnosząc o jej uchylenie w całości i ustalenie świadczenia pielęgnacyjnego oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego.

Skarżąca zarzuciła decyzji naruszenie następujących przepisów:

- prawa materialnego, przez błędną wykładnię art. 17 ust. 1 b ustawy z pominięciem okoliczności, że na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 roku o sygn. akt K 38/13, został on uznany za niekonstytucyjny w zakresie, w jakim różnicuje on prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, a przez co narusza to art. 190 ust. 1 Konstytucji RP.

- przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art.7 k.p.a., art. 77 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. przez błędną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego i niezasadne uznanie, naruszające zasadę praworządności, iż skarżąca nie spełnia ustawowych przesłanek do ustalenia na jej rzecz świadczenia pielęgnacyjnego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Na mocy art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325.; dalej powoływanej w skrócie jako "p.p.s.a.") uwzględnienie skargi następuje w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1), a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu (pkt 2) lub wydania tego aktu z naruszeniem prawa (pkt 3). W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Stosownie natomiast do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Dokonując kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia w oparciu o wyżej wskazane kryterium Sąd uznał, że niniejsza skarga zasługuje na uwzględnienie.

Niniejsza skarga została rozpoznana zgodnie z wnioskiem w niej zawartym w postępowaniu uproszczonym (119 pkt 2 p.p.s.a.)

Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięć organów obu instancji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 2220 ze zm., powoływanej dalej jako "u.ś.r." lub jako "ustawa").

Zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje innym osobom (niż wskazane w pkt 1-3), na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Przepis art. 17 ust. 1a określa, że osobom na których ciąży obowiązek alimentacyjny, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki:

1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;

2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;

3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Natomiast art. 17 ust. 1b ustawy stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia.

Skarżąca jest wnuczką osoby wymagającej opieki. Córka, osoby wymagającej opieki, nie może sprawować opieki osobiście, gdyż sama legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Wobec powyższego skarżąca należy do kręgu osób określonych w art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy. Babcia skarżącej, urodzona w 1926 r., orzeczeniem z dnia 21 lutego 2019 r. zaliczona została do osób niepełnosprawnych w stopniu znacznym, przy czym w orzeczeniu wskazano, że nie da się ustalić od kiedy istnieje niepełnosprawność, a ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 15 stycznia 2019 r., czyli od 92 roku życia. Orzeczenie o stopniu niepełnosprawności zawiera ponadto wskazanie konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji.

W niniejszej sprawie organy obu instancji uznały, że skarżąca nie spełnia przesłanki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego określonego w art. 17 ust. 1b ustawy, ponieważ na podstawie orzeczenia o niepełnosprawności nie da się ustalić, czy niepełnosprawność babci skarżącej powstała w okresach jej życia wskazanych w art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych.

Zatem istota sporu w przedmiotowej sprawie sprowadza się do tego, czy na gruncie obowiązujących przepisów opiekunowi może przysługiwać świadczenie pielęgnacyjne, o którym mowa w art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych, pomimo że niepełnosprawność dorosłej osoby niepełnosprawnej, która pozostaje pod jego opieką, nie powstała do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej.

Przy rozważaniu tej kwestii, konieczne jest wzięcie pod uwagę treści i skutków płynących z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. K 38/13 dla określenia ich wpływu na sytuację prawną skarżącej.

Warunkiem przyznania wnioskowanego świadczenia jest powstanie niepełnosprawności u osoby wymagającej opieki nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia, co wynika wprost z treści art. 17 ust. 1b ustawy. Trybunał Konstytucyjny w punkcie drugim sentencji wyroku z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 orzekł, że art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji.

Skoro w wyroku Trybunału została stwierdzona niezgodność we wskazanym zakresie przepisu ustawy z Konstytucją, to sąd administracyjny nie może tej okoliczności pomijać.

Przedmiotowy wyrok Trybunału Konstytucyjnego jest wyrokiem zakresowym, czyli takim, w którym Trybunał Konstytucyjny stwierdza zgodność albo niezgodność z Konstytucją przepisu prawnego w określonym (podmiotowym, przedmiotowym lub czasowym) zakresie jego zastosowania. W konsekwencji atrybut konstytucyjności albo niekonstytucyjności nie jest przypisywany całemu aktowi prawnemu albo jego jednostce redakcyjnej (przepisowi), lecz jego fragmentowi, a ściślej rzecz biorąc jakiejś normie (normom) wywiedzionej z tego przepisu. Wyrok zakresowy rozstrzyga o przepisie, którego rozumienie nie jest sporne, lecz zarzut niekonstytucyjności odnosi się do wyraźnego zakresu zastosowania tego przepisu (por. M. Florczak-Wątor, Orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego i ich skutki prawne, Poznań 2006, s. 104).

Przywołany wyrok odnosi się do negatywnego zakresu przepisu art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, na co wskazuje zwrot "w zakresie, w jakim różnicuje". Istotą tego rozstrzygnięcia jest uznanie za niezgodne z konstytucyjną zasadą równości pominięcie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego innych osób, niż wskazanych w tym przepisie, przy czym niekonstytucyjności takiego ograniczenia Trybunał upatruje w zróżnicowaniu prawa podmiotowego opiekunów osób niepełnosprawnych ze względu na wiek powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki.

Skutkiem tego wyroku jest zmiana zakresu zastosowania przepisu art. 17 ust. 1b ustawy w zakresie treści w nim ujętej, będącego przepisem szczególnym w odniesieniu do art. 17 ust. 1 tej ustawy, który określa ogólne przesłanki prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Zakresowe wyeliminowanie ograniczeń o charakterze podmiotowym (wieku powstania niepełnosprawności podopiecznych) nie powoduje dysfunkcjonalności ustawy, gdyż jak zasadnie wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w wyroku z dnia 1 czerwca 2015 r., sygn. II SA/Bd 366/15, możliwe jest odnalezienie w treści art. 17 ustawy i przepisów z nim skorelowanych wszystkich elementów podmiotowych, przedmiotowych i czasowych koniecznych dla zrekonstruowania normy (norm) prawnej określającej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Nie jest to zatem przypadek tzw. pominięcia prawodawczego, które polega na wskazaniu przez Trybunał braku pewnych treści normatywnych w kontrolowanym przepisie (por. A. Kustra, Wyroki zakresowe Trybunału Konstytucyjnego, Przegląd Sejmowy, nr 4/2011, s. 60). Trybunał Konstytucyjny derogował bowiem fragment pełnego i jednoznacznego pod względem zakresowym przepisu, realizując tym samym klasyczną i nie budzącą kontrowersji funkcję "negatywnego prawodawcy" (por. S. Wronkowska, Kilka uwag o "prawodawcy negatywnym", P i P nr 10/2008).

Stanowisko to Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela.

Trybunał Konstytucyjny derogując w powołanym wyżej zakresie przepis art. 17 ust.1b ustawy nie odroczył utraty jego mocy obowiązującej (art. 190 ust. 3 Konstytucji RP). Oznacza to, że bezpośrednim skutkiem orzeczenia jest utrata przez ten przepis we wskazanym w wyroku zakresie domniemania konstytucyjności. Innymi słowy, skutkiem ww. orzeczenia jest stwierdzenie niekonstytucyjności art. 17 ust. 1b ustawy w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, i to począwszy od dnia ogłoszenia wyroku.

Przedmiotowy wyrok został ogłoszony w Dzienniku Ustaw RP z dnia 23 października 2014 r. pod poz. 1443 i z tym dniem orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego weszło w życie. Omawiany przepis ustawy - art. 17 ust. 1b - jako niekonstytucyjny w określonym przez wyrok zakresie - nie powinien mieć od tego momentu zastosowania, gdyż Trybunał Konstytucyjny wprost stwierdził jego niekonstytucyjność.

Stwierdzenie niekonstytucyjności przepisu przekłada się na ukształtowanie nowego stanu prawnego, a zgodnie z art. 6 k.p.a. organy administracji posiadają uprawnienie do działania jedynie na mocy obowiązujących przepisów.

Zauważyć także należy, że Trybunał Konstytucyjny nie może uzasadnieniem swego wyroku przesądzić o tym, że jednoznaczna sentencja wyroku może obowiązywać w innym zakresie, niż wynika to z jej brzmienia lub z zasad prawa konstytucyjnego (art. 190 Konstytucji RP), które obowiązują także Trybunał, stojący na straży ich przestrzegania. Ani treść uzasadnienia wyroku, ani tym bardziej interpretacja fragmentu uzasadnienia nie może modyfikować treści sentencji wyroku, ani też zmieniać wynikających z przepisów prawa skutków orzeczeń wydawanych przez Trybunał Konstytucyjny. Zgodnie z dominującym poglądem doktryny uzasadnienia orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego nie wiążą sądów (poza ewentualnie sądem pytającym w przypadku tzw. pytania prawnego), brak jest bowiem przesłanek warunkujących uznanie takiej kompetencji (por. J. Mikołajewicz, Zasady orzecznicze Trybunału Konstytucyjnego. Zagadnienia teoretyczne, Poznań 2008, s. 84).

W przywołanym wyżej wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy stwierdził, że w uzasadnieniu wyroku Trybunał, m.in. po rozważeniu braku przesłanek do zróżnicowania sytuacji prawnej opiekunów osób niepełnosprawnych ze względu na czas (wiek) powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki wskazał, że skutkiem wyroku jest stwierdzenie w punkcie 8, iż opiekunowie dorosłych osób niepełnosprawnych muszą być traktowani przez ustawodawcę jako podmioty należące do tej samej klasy. Stwierdzenie to, podobnie jak następne dwa akapity, odnosi się bezpośrednio do ustawodawcy. Natomiast w akapicie czwartym punktu 8 uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego znajdują się rozważania dotyczące skutku wyroku dla stanu prawnego i sytuacji prawnej adresatów przepisu art. 17 ust. 1b ustawy - "skutkiem wejścia w życie wyroku nie jest ani uchylenie art. 17 ust. 1b u.ś.r., ani uchylenie decyzji przyznających świadczenia, ani wykreowanie "prawa" do żądania świadczenia dla opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, jeżeli niepełnosprawność podopiecznych nie powstała w okresie dzieciństwa. Trybunał Konstytucyjny orzekł ostatecznie o niekonstytucyjności jedynie części normy wynikającej z art. 17 ust. 1b u.ś.r. Poprawienie stanu prawnego w tym zakresie należy w ocenie Trybunału wyłącznie do ustawodawcy, który - biorąc pod uwagę skutki społeczne rozstrzygnięć podejmowanych w badanej materii - powinien dokonać tego bez zbędnej zwłoki".

Ten fragment uzasadnienia potwierdza charakterystykę zakresowego typu wyroku. Jeśli zaś chodzi o fragmenty odnoszące się do "uchylenia decyzji przyznających świadczenia" oraz "wykreowanie prawa do żądania świadczenia dla opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych" to dosłownie pojmując treść tego zapisu brak byłoby podstaw do stosowania przepisu art. 17 ust. 1b ustawy w zakresowo derogowanym brzmieniu, bez ingerencji ustawodawcy. Takie stwierdzenie przeczy sentencji wyroku i możliwości zrekonstruowania wszystkich konstytutywnych elementów prawa do świadczenia pielęgnacyjnego po wyłączeniu norm wynikających z derogowanego zakresu przepisu. Zapis zawarty w punkcie 8 uzasadnienia wyroku należy zatem potraktować jako wskazówkę interpretacyjną, nie zaś element rozstrzygający o zakresie derogacji i jej skutku dla obowiązywania prawa.

Wyrok Trybunału Konstytucyjnego odniósł bezpośredni skutek i zadaniem Sądu, realizującego ustrojową funkcję gwaranta praw i wolności obywatelskich jest ustalenie możliwości jego zastosowania zgodnie z wzorcem konstytucyjnym. Zawarta bowiem w sentencji wyroku Trybunału derogacja nie powoduje powstania luki konstrukcyjnej, a zmodyfikowany przepis 17 ust. 1b ustawy, w dopełnieniu z ust. 1 tego artykułu, może być stosowany.

W świetle poczynionych rozważań nie można uznać, że wydany przez Trybunał Konstytucyjny wyrok nie zmienił sytuacji prawnej strony. Przeciwnie, wynika z niego, że organy rozpoznając wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego złożony przez opiekuna dorosłej osoby niepełnosprawnej, w obecnym stanie prawnym (dopóki w tej materii nie zostaną wprowadzone nowe rozwiązania ustawowe) mają obowiązek zbadać, czy wnioskodawca spełnia warunki do przyznania tego świadczenia określone w art. 17 ustawy, tj. z wyłączeniem tej części tego przepisu, która z dniem 23 października 2014 r. została ostatecznie uznana za niekonstytucyjną.

W niniejszej sprawie organy z tego obowiązku się nie wywiązały.

Jak już podniesiono, wyroki Trybunału Konstytucyjnego są wiążące co do swojej sentencji, ta zaś w przedmiotowej sprawie jednoznacznie stanowi o niekonstytucyjności przepisu art. 17 ust. 1b ustawy w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności. Zaistniała zatem podstawa do uwzględnienia skargi, bowiem przedmiotowym wyrokiem Trybunał orzekł o niezgodności z Konstytucją RP przepisu art. 17 ust. 1b ustawy w zakresie, który stanowił podstawę orzekania w niniejszej sprawie.

Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela linię orzeczniczą sądów administracyjnych, które w odniesieniu do opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych wnoszących o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego po wyroku Trybunału, dostrzegają jego wpływ na obecną sytuację tych podmiotów i wyrażają stanowisko o konieczności uchylenia decyzji (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 sierpnia 2016 r. sygn. I OSK 923/16 oraz wyrok z dnia 4 listopada 2016 r. sygn. I OSK 1578/16, wyrok WSA w Warszawie z dnia 2 kwietnia 2015 r., sygn. VIII SA/Wa 1026/14, wyrok WSA w Olsztynie z dnia 27 sierpnia 2015 r., sygn. II SA/Ol 623/15, cytowany powyżej wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 1 czerwca 2015 r., sygn. II SA/Bd 366/15, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 16 marca 2017 r. sygn. III SA/Gd 51/17). Sąd nie podziela tym samym poglądu wyrażonego w innych orzeczeniach, w których przyjęto, że wejście w życie przedmiotowego wyroku Trybunału nie ma wpływu na kształt obowiązujących przepisów, z uwagi na zawarte w jego uzasadnieniu wyjaśnienia (np. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 14 stycznia 2015 r., sygn. IV SA/Gl 1085/14, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 20 sierpnia 2015 r., sygn. II SA/Bk 464/15).

Zatem organy obu instancji wadliwie przyjęły, że skarżąca nie może uzyskać przedmiotowego świadczenia ze względu na brak możliwości ustalenia daty powstania niepełnosprawności u babci skarżącej.

Niezależnie od poczynionych powyżej uwag, trzeba poruszyć również kwestię wniosku skarżącej o uchylenie decyzji przyznającej specjalny zasiłek opiekuńczy w przypadku przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. W niniejszej bowiem sprawie organ I instancji stwierdził, że deklaracja skarżącej o wyborze świadczenia pielęgnacyjnego czyni zbędnym wszczęcie postępowania w tym zakresie, ponieważ świadczenie pielęgnacyjne jej nie przysługuje.

W ocenie Sądu, na skutek błędnego stanowiska organów, zajętego z naruszeniem art. 17 ust. 1b ustawy w zw. z wyrokiem TK z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, że skarżąca nie może uzyskać świadczenia pielęgnacyjnego z powodu braku spełnienia przez osobę wymagającą opieki kryterium wieku niezbędnego do przyznania tego świadczenia, zostało naruszone też prawo skarżącej do skutecznego dokonania wyboru świadczenia. Zdaniem Sądu, taka treść oświadczenia skarżącej powinna poskutkować wszczęciem postępowania w sprawie uchylenia decyzji o przyznaniu specjalnego zasiłku opiekuńczego i w sytuacji spełnienia przesłanek do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego - wydaniem pozytywnej decyzji, zaś pominięcie treści takiego oświadczenia skarżącej i zaniechanie postępowania w tym przedmiocie stanowi naruszenie art. 6, art. 7 i art. 8 k.p.a. (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 10 stycznia 2018 r., sygn. akt II SA/Łd 904/17).

Należy zwrócić uwagę, że art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. winien być wykładany w ten sposób, że wprawdzie wyklucza on możliwość pobierania obu świadczeń jednocześnie, jednakże nie uniemożliwia wyboru przez uprawnionego świadczenia także wówczas, gdy jedno z nich jest już przyznane wcześniejszą decyzją. Aby wybór ustawowo zagwarantowany stronie, o którym mowa w art. 27 ust. 5 u.ś.r., mógł być skutecznie dokonany, nie zachodzi konieczność rezygnacji z przyznanego już świadczenia przed otrzymaniem zapewnienia organu, że drugie z tych świadczeń rzeczywiście zostanie przyznane. Skoro przepisy prawa umożliwiają stronie wybór świadczenia, to organ nie powinien czynić jakichkolwiek przeszkód w uzyskaniu przez nią świadczenia korzystniejszego, a wręcz przeciwnie, winien przedsięwziąć takie czynności, by strona mogła z tego prawa wyboru skorzystać. W tym celu organy obowiązane są poszukiwać rozwiązań proceduralnych gwarantujących stronie przewidziane w art. 27 ust. 5 u.ś.r. ustawowe prawo wyboru świadczenia, bowiem organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (art. 12 § 1 k.p.a.). Przykładowym rozwiązaniem może być jednoczesne (tego samego dnia) przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego i uchylenie decyzji przyznającej specjalny zasiłek opiekuńczy, czy nawet rozstrzygnięcie o tych uprawnieniach w jednej decyzji. Wprawdzie na gruncie prawa administracyjnego obowiązuje, wyprowadzana z art. 1 pkt 1 w zw. z art. 104 k.p.a. zasada "jedna sprawa (uprawnienie lub obowiązek wynikający z przepisu prawa) - jedna decyzja", tym niemniej z uwagi na to, że z przepisu prawa wynika, że strona może otrzymywać w tych samych okolicznościach faktycznych i prawnych tylko jedno ze świadczeń wybrane przez nią, to kwestia tego wyboru, a tym samym i rezygnacji ze specjalnego zasiłku opiekuńczego, stanowi element faktyczny sprawy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, co wskazuje na możliwość uchylenia decyzji o przyznaniu specjalnego zasiłku opiekuńczego (art. 155 k.p.a.) w odrębnym punkcie decyzji o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 grudnia 2018 r., sygn. akt I OSK 1175/18).

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił decyzje organów obu instancji, o czym orzeczono jak w sentencji wyroku.

Ponownie rozpatrując sprawę organy zobowiązane będą do uwzględnienia powyższego stanowiska Sądu, w tym do pominięcia tej części normy art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, którą Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 21 października 2014 r. (sygn. akt K 38/13) uznał za niezgodną z Konstytucją RP .

O zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. Na koszty w kwocie 480 zł składa się wynagrodzenie pełnomocnika będącego radcą prawnym, ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 265 ze zm.).

Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Internetowej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).