Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 739/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-11-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 17
journal: Dz.U. 2020 poz 111
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie sędzia NSA Mariola Kowalska sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 17 listopada 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 26 stycznia 2021 r., sygn. akt II SA/Op 353/20 w sprawie ze skargi Z. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] października 2020 r., nr [...] w przedmiocie przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu do ponownego rozpoznania, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 26 stycznia 2021 r., sygn. akt II SA/Op 353/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Z. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z [...] października 2020 r., nr [...] w przedmiocie przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, uchylił zaskarżoną decyzję w części, w jakiej ustala początkową datę przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na dzień [...] października 2020 r.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Wnioskiem z [...] czerwca 2020 r. Z. P. wystąpiła do Burmistrza P. o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad niepełnosprawnym ojcem, P. M., posiadającym orzeczenie Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w P. z [...] kwietnia 2010 r., [...]. Ustalony stopień niepełnosprawności jest znaczny i istnieje od [...] marca 2010 r., tj. od 78. roku życia, a orzeczenie wydano na stałe. Łącznie z wnioskiem skarżąca złożyła datowane oświadczenie na [...] czerwca 2020 r., z którego wynika, że w przypadku przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego rezygnuje z pobieranego zasiłku dla opiekunów z datą przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

Działając z upoważnienia Burmistrza P., decyzją z [...] czerwca 2020 r., nr [...], Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w P. odmówił przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej wnioskowanego na ojca, P. M.

W uzasadnieniu organ wskazał, że materialnoprawną podstawę rozpatrzenia wniosku stanowił art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r. poz. 111, ze zm. – dalej jako "u.ś.r."), który w swej treści określa przesłanki warunkujące przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Przytaczając następnie brzmienie art. 17 ust. 1b oraz powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. wydany w sprawie o sygn. akt K 38/13, w którym stwierdzono, że art. 17 ust. 1b w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 2 ust. 1 Konstytucji, organ uznał, że rozstrzygnięcia tego nie można odczytywać w oderwaniu od treści uzasadnienia wyroku, w którym wyraźnie wskazano, że skutkiem wejścia w życie wyroku TK nie jest ani uchylenie art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, ani uchylenie decyzji przyznających świadczenia, ani wykreowanie "prawa" do żądania świadczenia dla opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, jeżeli niepełnosprawność podopiecznych nie powstała w okresie dzieciństwa. Trybunał Konstytucyjny orzekł ostatecznie o niekonstytucyjności jedynie części normy wynikającej z art. 17 ust. 1b u.ś.r.

Ustawodawca do dnia wydania przedmiotowej decyzji nie zrealizował zalecanej korekty stanu prawnego, co powoduje, że organ nie może zastępować ustawodawcy ani też wydać orzeczenia, które wykraczałoby poza zakres wyroku Trybunału Konstytucyjnego i stąd też wnioskodawczyni na dzień wydania przedmiotowej decyzji nie należy do tej kategorii opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, o których mowa w art. 17 ust. 1b u.ś.r. Organ wyjaśnił też, wskazując na brzmienie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r., że kolejną negatywną przesłanką, uniemożliwiającą przyznanie wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego, jest fakt pobierania przez ww. zasiłku dla opiekuna z tytułu opieki nad ojcem, P. M., co wynika z akt sprawy. Wnioskodawczyni, Z. P., decyzją z [...] grudnia 2014 r., nr [...], wydaną przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O., przyznano od [...] czerwca 2014 r., bezterminowo, zasiłek dla opiekuna, z którego to świadczenia Z. P. nie zrezygnowała, składając stosowne oświadczenie w tej sprawie [...] czerwca 2020 r. Skoro w obrocie prawnym pozostaje ww. decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z [...] grudnia 2014 r., to złożenie tego rodzaju oświadczenia strony należało uznać za wybór dokonany w trybie art. 27 ust. 5 ww. ustawy, co obligowało organ do odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

Od powyższej decyzji skarżąca wniosła odwołanie.

Zaskarżoną decyzją z [...] października 2020 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. uchyliło decyzję organu pierwszej instancji w całości i orzekło o przyznaniu Z. P. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawnym ojcem, P. M., od [...] października 2020 r. bezterminowo, przy czym od [...] października 2020 r. do [...] października 2020 r. w kwocie 944,50 zł, a od [...] listopada 2020 r., bezterminowo, w kwocie 1 830,00 zł.

Uzasadniając decyzję, Kolegium przytoczyło treść przepisów art. 17 ust. 1, ust. 1b i ust. 5 oraz art. 24 ust. 4 u.ś.r., a następni wyjaśniło, że prawo do świadczenia rodzinnego ustala się począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. Uwzględniając ustalony stan faktyczny oraz prawny organ odwoławczy uznał, że skarżąca nie jest osobą zatrudnioną, ani nie wykonuje innej pracy zarobkowej ze względu na opiekę nad ojcem, legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, która to niepełnosprawność datuje się od [...] marca 2010 r. Skarżąca jest osobą, na której ciąży obowiązek alimentacyjny względem ojca, który jest wdowcem. Od [...] czerwca 2014 r. skarżącej przyznano bezterminowo w związku ze sprawowaną opieką zasiłek dla opiekuna.

Kolegium stwierdziło, że nie podziela zaprezentowanego przez organ pierwszej instancji poglądu, że w sprawie nie został spełniony, z uwagi na treść ww. art. 17 ust. 1b u.ś.r., warunek powstania niepełnosprawności przed ukończeniem 18. roku życia ani w trakcie nauki przed ukończeniem 25. roku życia, podkreślając, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, stwierdził niezgodność art. 17 ust. 1b u.ś.r. z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności.

Kolegium podzieliło zaprezentowany pogląd i uznało za nieuzasadnioną odmowę przyznania przez organ pierwszej instancji wnioskowanego świadczenia ze wskazaniem, że nie jest spełniony warunek określony w art. 17 ust. 1b u.ś.r. Ponadto, w świetle poczynionych ustaleń faktycznych wyjaśniło, że skarżąca dokonała wyboru świadczenia, jakie chce pobierać, określając to w oświadczeniu z [...] czerwca 2020 r., gdzie wskazała, że rezygnuje z pobierania zasiłku dla opiekuna z datą przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego. Z kolei pismem z [...] sierpnia 2020 r. wyjaśniła, że ww. oświadczenie należy traktować jako wniosek o uchylenie decyzji Kolegium z [...] grudnia 2014 r., nr [...], przyznającej zasiłek dla opiekuna.

Mając powyższe na uwadze decyzją z [...] września 2020 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. uchyliło decyzję własną z [...] grudnia 2014 r., nr [...]. Decyzja została doręczona stronie [...] października 2020 r. Kolegium wskazało, że skoro wnioskodawczyni spełnia warunki uprawniające do nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, to należało uchylić zaskarżoną decyzję w całości i orzec o przyznaniu jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawnym ojcem, P. M. od [...] października 2020 r., bezterminowo. Świadczenie pielęgnacyjne zostało przyznane od [...] października 2020 r., ponieważ w tym dniu weszła do obrotu prawnego decyzja Kolegium uchylająca decyzję własną z [...] grudnia 2014 r., nr [...]., a więc od dnia, w którym ustała przeszkoda, która uniemożliwiała przyznanie stronie świadczenia pielęgnacyjnego. Kolegium wyjaśniło też, w jaki sposób wyliczyło wysokość świadczenia pielęgnacyjnego za październik 2020 r. oraz od listopada 2020 r.

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skarżąca Z. P. zarzuciła decyzji SKO naruszenie art. 24 ust. 2 u.ś.r. poprzez jego niezastosowanie i przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego od [...] października 2020 r., a nie od daty złożenia wniosku o przyznanie prawa do tego świadczenia, tj. [...] czerwca 2020 r., a także naruszenie art. 27 ust. 5 u.ś.r. poprzez stwierdzenie, że pobieranie zasiłku dla opiekuna stanowi negatywne kryterium przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Wskazując na powyższe wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w części dotyczącej ustalenia daty przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. podtrzymało w całości uzasadnienie zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uwzględnił skargę i uznał, że zaskarżona decyzja jest wadliwa w zaskarżonej części.

Zdaniem Sądu, Kolegium dokonało prawidłowej wykładni art. 17 ust. 1b u.ś.r. i słusznie uznało za błędne stanowisko organu pierwszej instancji o braku spełnienia w niniejszej sprawie przesłanki wynikającej z tego przepisu. Zgodnie z przywołanym przepisem świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub; 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później nią do ukończenia 25. roku życia.

W tym zakresie Sąd w pełni podzielił stanowisko Kolegium, uwzględniające wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 (Dz. U. poz. 1443), którym orzeczono, że art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji.

Skutkiem tego wyroku jest ustalenie, że w odniesieniu do grupy opiekunów osób, których niepełnosprawność wymagająca opieki powstała później, czyli po ukończeniu 18. roku życia, przedmiotowa przesłanka nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego utraciła cechę konstytucyjności. W konsekwencji przysługiwanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tej grupie osób należy rozpatrywać bez tej przesłanki. Sąd podkreślił, że wyrok Trybunału wszedł w życie w dniu ogłoszenia, tj. 23 października 2014 r. Nie doprowadził on wprawdzie do wyeliminowania niekonstytucyjnej normy z porządku prawnego, jednak jego treść wiąże i stanowi dla organów administracji oraz sądów administracyjnych istotną wskazówkę interpretacyjną. W konsekwencji organy administracji rozstrzygające o prawie do świadczenia pielęgnacyjnego miały obowiązek procedować w oparciu o przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych z wyłączeniem tej części przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., która 23 października 2014 r. została ostatecznie uznana za niekonstytucyjną. Orzecznictwo sądów administracyjnych, aprobujące zaprezentowane stanowisko, jest w tym zakresie utrwalone i jednolite.

Uwzględniając ww. wyrok Trybunału Kolegium prawidłowo, zdaniem Sądu, uznało, że moment powstania niepełnosprawności nie może być podstawą odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, wobec czego brak było podstaw do odmowy przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego z tego powodu, że nie został spełniony warunek z art. 17 ust. 1b u.ś.r. Kwestia braku podstaw do stosowania w niniejszej sprawie przesłanki z art. 17 ust. 1b u.ś.r. nie była sporna, wobec czego nie wymaga szerszego omówienia.

Wnioskowane świadczenie pielęgnacyjne, stosownie do art. 24 ust. 2 u.ś.r., przysługiwałoby skarżącej począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego (w niniejszej sprawie bezterminowo). Jednak art. 17 ust. 5 pkt 1b ww. ustawy przewiduje, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów. Skarżąca taki zasiłek dla opiekunów pobierała w związku ze sprawowaniem opieki nad ojcem, od [...] czerwca 2014 r., bezterminowo, na podstawie decyzji SKO w O. z [...] grudnia 2014 r., nr [...]. Powyższa decyzja została uchylona przez SKO w O. [...] września 2020 r., decyzją nr [...], w związku z oświadczeniem złożonym przez skarżącą wraz z wnioskiem o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, tj. z [...] czerwca 2020 r. Decyzja ta weszła do obrotu prawnego [...] października 2020 r. i dopiero od tej daty przyznano skarżącej wnioskowane świadczenie, bezterminowo, gdyż orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności ojca wydane zostało na stałe (art. 24 ust. 4 u.ś.r.).

W ocenie Sądu wojewódzkiego, prawidłowe też było stanowisko organu dotyczące uznania, że skarżąca dokonała wyboru świadczenia, jakie chce pobierać, określając to w oświadczeniu z [...] czerwca 2020 r., gdzie wskazała, że rezygnuje z pobierania zasiłku dla opiekuna z datą przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego.

Skarżąca złożyła wniosek o przyznanie jej świadczenia pielęgnacyjnego wraz z oświadczeniem, w którym dokonała wyboru, stosownie do art. 27 ust. 5 u.ś.r., 22 czerwca 2020 r. Kolegium zaś przyznało skarżącej świadczenie pielęgnacyjne bezterminowo, jednak dopiero od [...] października 2020 r. Z tą częścią decyzji skarżąca się nie zgodziła i tylko w tej części złożyła od niej skargę.

Sąd przypomniał, że podstawę odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego przez Kolegium za okres od daty złożenia wniosku, tj. [...] czerwca 2020 r., do [...] października 2020 r., stanowiło ustalenie, że w sprawie zaistniała negatywna przesłanka, o której mowa w art. 17 ust. 5 pkt 1b u.ś.r. Składając wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wraz z oświadczeniem o jego wyborze, w miejsce pobieranego zasiłku dla opiekunów skarżąca miała prawo oczekiwać od organów, że podejmą działania zmierzające do rozważenia przyznania jej korzystniejszego świadczenia, zamiast konsekwentnego, literalnego odczytywania oświadczenia z [...] czerwca 2020 r. i prezentowania stanowiska, że do momentu pozostawania w obrocie prawnym decyzji przyznającej jej zasiłek dla opiekuna nie jest możliwe przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego.

Dokonując wykładni przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1b u.ś.r. Kolegium uznało, że znajduje on zastosowanie w niniejszej sprawie do chwili wprowadzenia do obrotu prawnego decyzji uchylającej decyzję o przyznaniu skarżącej zasiłku dla opiekunów, tj. [...] października 2020 r.

W ocenie Sądu, zasadnicza kwestia dotyczy zatem wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1b w zw. z art. 27 ust. 5 u.ś.r. oraz oceny, czy w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy istniały uzasadnione podstawy do zastosowania tej regulacji i orzeczenia o odmowie przyznania skarżącej przedmiotowego świadczenia poczynając od miesiąca, w którym wpłynął wniosek, tj. [...] czerwca 2020 r. do [...] października 2020 r.

Sąd uznał, że organy naruszyły art. 24 ust. 2 u.ś.r. Żaden z przepisów ustawy nie przewiduje wyjątków od zasady wynikającej z art. 24 ust. 2 u.ś.r. Z powołanego przepisu wynika bowiem jednoznacznie, że decydujące znaczenie dla ustalenia terminu, od którego zostaje ustalone prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, ma data złożenia kompletnego wniosku. Wniosek o przyznanie świadczenia uruchamia postępowanie w przedmiocie wydania decyzji w sprawie wnioskowanego świadczenia. Skoro wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego został w przedmiotowej sprawie złożony przez skarżącą [...] czerwca 2020 r., to organy powinny – mając na uwadze treść art. 24 ust. 2 i art. 27 ust. 5 u.ś.r. – rozważyć przyznanie wnioskowanego świadczenia od czerwca 2020 r., uwzględniając dla zachowania ciągłości świadczeń doprowadzenie do "wygaszenia" decyzji przyznającej zasiłek dla opiekunów z końcem maja 2020 r. Z uwagi na długotrwałość postępowania skarżąca została pozbawiona możliwości otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego od daty złożenia wniosku o jego przyznanie, w tym i ewentualnego rozliczenia różnicy pomiędzy już wpłaconym zasiłkiem dla opiekuna.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O., zaskarżając go w całości.

Skargę kasacyjną oparto na podstawach wynikających z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. i zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

I. prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że sprawa o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego jest podzielna i możliwe jest wyodrębnienie z niej części (tj. daty początkowej lub okresu przyznania świadczenia), która nadaje się do samodzielnego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji, podczas gdy orzeczenie w tym przedmiocie jest jednorodne i brak jest podstaw do wydania decyzji częściowej;

II. przepisów postępowania, które to uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1, 2, 3 i § 2 k.p.a. przez błędne uchylenie zaskarżonej decyzji jedynie w części dotyczącej daty początkowej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, bez uwzględnienia zamkniętego katalogu rozstrzygnięć organu drugiej instancji, podczas gdy w niniejszej sprawie, z uwagi na przedmiot decyzji i możliwe rozstrzygnięcia organu odwoławczego po wydaniu kwestionowanego wyroku, prawidłowe byłoby uchylenie zaskarżonej decyzji w całości;

2) art. 134 § 1 p.p.s.a. przez objęcie rozstrzygnięciem Sądu jedynie zaskarżonej części decyzji, podczas gdy z uwagi na nierozerwalną całość rozstrzygnięcia organu drugiej instancji opartą o dyspozycję art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i niepodzielny charakter sprawy o przyznaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, Sąd, działając w granicach sprawy, powinien wyjść poza ramy i wnioski określone przez skarżącą i uchylić zaskarżoną decyzję w całości;

3) art. 141 § 4 p.p.s.a. przez sporządzenie uzasadnienia z pominięciem kompleksowego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, w szczególności w kontekście uchylenia zaskarżonej decyzji wyłącznie w części dotyczącej daty początkowej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, co uniemożliwia poznanie rzeczywistego stanowiska i motywów Sądu w tym zakresie oraz poprzez zawarcie w uzasadnieniu wyroku niewykonalnych wskazań co do dalszego postępowania.

Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uchylenie w całości decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z [...] października 2020 r., nr [...], ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu oraz o zwrot kosztów postępowania według norm przepisanych.

Organ kasacyjnie oświadczył też, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy w niniejszej sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - dalej jako "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Na wstępie należy wskazać, że celem kontroli Sąd pierwszej instancji było zbadanie, czy zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, a jeżeli nie to doprowadzenie do wyeliminowania jej z obrotu prawnego i przywrócenie stanu z nim zgodnego. Z tego względu Sąd pierwszej instancji jest związany w ramach dokonywanej kontroli tylko granicami danej sprawy i zakazem orzekania na niekorzyść strony skarżącej (z wyjątkiem sytuacji, gdy stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności). Sądu nie wiążą ani zarzuty skargi, ani wskazana w niej podstawa prawna, ani sformułowane przez stronę wnioski co do treści rozstrzygnięcia (art. 134 § 1 i § 2 p.p.s.a.). Sąd pierwszej instancji nie tylko jest uprawniony, ale także zobowiązany do wykroczenia poza granice zaskarżenia, aby zrealizować podstawowy cel postępowania sądowo-administracyjnego, jakim jest wyeliminowanie z obrotu prawnego wadliwych aktów i czynności (por. też T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Warszawa 2005 s. 434).

Zgodnie z treścią przepisów, które były podstawą uwzględnienia skargi, Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla zaskarżaną decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć wpływ na wynik sprawy.

W zarzutach skargi kasacyjnej wskazuje się, że sprawa o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego nie jest podzielna i niemożliwe jest wyodrębnienie z niej części (tj. daty początkowej lub okresu przyznania świadczenia).

Odnosząc się do powyższego, zauważyć trzeba, że decyzja wydawana na podstawie art. 17 u.ś.r. składa się z kilku elementów: wskazania osoby uprawnionej do świadczenia, daty początkowej świadczenia, okresu, na jaki przyznaje się świadczenie, określenia wysokości świadczenia. Wszystkie te elementy muszą się znaleźć w decyzji rozstrzygającej istotę sprawy. Nie można jednak zgodzić się z Samorządowym Kolegium Odwoławczym w O., że nie jest możliwe uchylenie zaskarżonej decyzji o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego w części. Konieczność uchylenia decyzji w części może bowiem wynikać z żądania strony zawartego w odwołaniu bądź w skardze, a także musi ograniczać się do przypadków gdy jest możliwe takie wyznaczenia części rozstrzygnięcia, która może autonomicznie funkcjonować w obrocie prawnym.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska zawartego w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 października 2020 r., sygn. akt I OSK 1085/20 (LEX nr 3093936), że decyzja w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego jest niepodzielna i nie można z niej wyodrębnić części nadających się do względnie samodzielnego rozstrzygnięcia. Możliwe jest bowiem w okolicznościach danej sprawy wydłużenie bądź skrócenie okresu przyznania świadczenia (np. decyzja nie uwzględnia okresu ustalonej niepełnosprawności osoby, którą opiekuje się wnioskodawca).

Zgodzić się natomiast trzeba ze stanowiskiem wyrażonym w wyżej wskazanym wyroku, że nie jest możliwe uchylenie zaskarżonej decyzji tylko co do terminu początkowego przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Termin początkowy przyznania świadczenia nie może być uznany za orzeczenie częściowe, bowiem wyeliminowanie tylko daty początkowej powoduje, że nie jest możliwe określenie okresu w jakim świadczenie pielęgnacyjne wnioskodawcy przysługuje, a tym samym, w jakim zakresie zaskarżona decyzja podlega wykonaniu.

Zauważyć też trzeba, że zgodnie z art. 141 § 4 zdanie drugie p.p.s.a., jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Wskazania te powinny być konkretne i jednoznacznie sformułowane tak, aby w ponowionym, na skutek wyroku, postępowaniu umożliwić organowi administracji usunięcie wszystkich uchybień prawa z powodu, których sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz - w następstwie tego - doprowadzenie w sprawie do pełnej i niewątpliwej zgodności z prawem (zob. wyrok NSA z 14 listopada 2006 r., sygn. akt II OSK 1334/05, LEX nr 315087 i wyrok NSA z 7 października 2014 r., sygn. akt I FSK 1492/13, LEX nr 1590675). Słusznie podniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w skardze kasacyjnej, że katalog rozstrzygnięć organu odwoławczego, wskazany w art. 138 k.p.a., ma charakter zamknięty. Oznacza to, iż organ nie może wydać innego rozstrzygnięcia niż przewidziane w tym przepisie, i że wydanie decyzji o innej treści stanowi rażące naruszenie prawa. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika, w oparciu o którą podstawę prawną z art. 138 k.p.a. organ mógłby wydać decyzję ograniczającą się jedynie do korekty daty początkowej przyznanego świadczenia i jaką treść mogłaby mieć taka decyzja. Istotne jest, że skoro pozostałe elementy decyzji przyznającej świadczenie pielęgnacyjne zostały już rozstrzygnięte, a ponownemu rozpatrzeniu miałaby podlegać tylko data początkowa decyzji, to organ odwoławczy nie może wydać decyzji na podstawie art. 138 k.p.a. Zauważyć zwłaszcza trzeba, że orzeczenie wydane na podstawie 138 § 1 pkt 2 k.p.a. wymaga uchylenia zaskarżonej decyzji w całości lub części i orzeczenia o istocie sprawy, a więc organ odwoławczy nie może zmienić jedynie daty początkowej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

Z wyżej wskazanych powodów, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zasadne okazały się zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1, 2, 3 i § 2 k.p.a. i art.141 § 4 p.p.s.a, a także częściowo zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r.

W konsekwencji, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., zaskarżony wyrok należało uchylić w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania sądowi, który wydał orzeczenie w pierwszej instancji.

Na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. odstąpiono od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości, wobec uznania, że skarżąca swoim postępowaniem nie przyczyniła się do powstania zaistniałego w sprawie uchybienia. Naczelny Sąd Administracyjny uznał również, że ze względu na sytuację materialną strony i ubieganie się o świadczenie pielęgnacyjne odstąpienie od zasądzenia kosztów jest uzasadnione i mieści się w pojęciu przypadku szczególnie uzasadnionego.

Skoro w niniejszej sprawie pełnomocnik – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.