Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2861/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-11-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Skarbu Państwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 15, art. 107 § 3, art. 136, art. 138 § 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c, art. 174 pkt. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Sikorska Sędziowie: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędzia del. WSA Katarzyna Matczak (spr.) Protokolant asystent sędziego Łukasz Sielanko po rozpoznaniu w dniu 23 listopada 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Skarbu Państwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 sierpnia 2016 r. sygn. akt I SA/Wa 692/16 w sprawie ze skargi J. S. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 5 sierpnia 2016 r., sygn. akt I SA/Wa 692/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi J. S. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] marca 2016r., nr [...], w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty, uchylił zaskarżoną decyzję.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r., nr [...], Wojewoda [...] (dalej: Wojewoda lub organ I instancji), w wyniku ponownego rozpoznania sprawy na skutek decyzji kasacyjnej Ministra Skarbu Państwa (dalej: Minister lub organ odwoławczy) z dnia [...] września 2011 r., potwierdził J. S. i R. S. w stosownych udziałach prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez ich poprzednika prawnego S. C. nieruchomości położonych poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej w miejscowości [...], powiat [...], woj. [...], tj.: 1) nieruchomości przy ul. [...], obejmującej: dom mieszkalny, szopę drewnianą oraz ogród z sadem; 2) nieruchomości przy ul. [...], obejmującej: dom mieszkalny, drewutnię oraz sad. Wojewoda określił wartość wskazanych nieruchomości na dzień wydania decyzji na kwotę [...] zł i ustalił wysokość rekompensaty na łączną kwotę [...] zł, tj. 20% wartości pozostawionych nieruchomości, stanowiąc, że uprawnionym następcom prawnym przysługują kwoty po [...] zł.

Organ I instancji wskazał, że we wniosku z dnia [...] czerwca 2003 r. Z. S. (dalej: wnioskodawczyni) wniosła o wydanie decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez S. C. (jej poprzednika prawnego) nieruchomości położonych poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. W załączeniu do tego wniosku złożyła m.in. opis mienia pozostawionego, zgłoszonego przez S. C. do oszacowania z dnia [...] lipca 1946 r., obejmującego dwa domy położone w [...] przy ul. [...] i przy ul. [...] oraz sad, a także orzeczenie Państwowego Urzędu Repatriacyjnego Wojewódzkiego Oddziału w [...] z dnia [...] marca 1947 r., wskazujące na pozostawienie dwóch wskazanych domów wraz z sadami i ogrodem oraz zabudowaniami gospodarczymi. W toku postępowania wnioskodawczyni złożyła dwa kolejne wnioski z dnia [...] stycznia 2005 r. i z dnia [...] czerwca 2008 r. oraz szereg dokumentów, w tym w 2007 r. dowód ubezpieczeniowy dotyczący domu innego niż dotychczas zgłoszone, wskazując jednocześnie, że w posiadaniu rodziny były rozmaite nieruchomości. Ustalono również, że złożyła także wniosek z dnia [...] listopada 1992 r.

Postanowieniem z dnia [...] maja 2015 r., Wojewoda pozytywnie ocenił złożone w sprawie dowody oraz wezwał strony do przedłożenia operatu szacunkowego określającego wartość pozostawionych nieruchomości oraz wskazania wybranej formy rekompensaty. Operaty szacunkowe z lipca i września 2015 r. sporządził rzeczoznawca majątkowy i na nich oparta została decyzja podjęta przez organ I instancji. W niniejszej sprawie nie było kwestionowane spełnienie wymogów warunkujących prawo do rekompensaty wynikających z ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (tj. Dz. U. z 2014 r., poz. 1090) dalej: ustawa z dnia 8 lipca 2005 r.

W odwołaniu od tej decyzji R. S. (dalej: odwołujący), wskazany przez wnioskodawczynię jako osoba uprawniona w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r., zarzucił, że nie obejmuje ona wszystkich nieruchomości. Zakwestionował też wyliczoną przez biegłego potencjalną powierzchnię użytkową dwóch domów mieszkalnych, objętych decyzją.

Decyzją z dnia [...] marca 2016 r., nr [...], Minister, na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23) dalej: k.p.a., uchylił w całości decyzję Wojewody i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi.

Minister podzielił stanowisko Wojewody w zakresie spełnienia przesłanek ustawowych dotyczących miejsca zamieszkania właściciela pozostawionych nieruchomości i jego spadkobierców, obywatelstwa oraz legitymacji prawnej jego spadkobierców do ubiegania się o rekompensatę za nieruchomości pozostawione poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Zarzucił natomiast, że organ I instancji nie ustalił w sposób jednoznaczny zakresu przedmiotowego postępowania oraz że w toku tego postępowania, naruszył art. 7 i 77 § 1, art. 8 i 9 k.p.a. w związku z art. 157 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2015r., poz. 1774 ze zm.) dalej: u.g.n.

W pierwszej kolejności Minister wskazał, że Wojewoda nie ustalił jednoznacznie o rekompensatę za jakie nieruchomości ubiegała się wnioskodawczyni, a obecnie jej następcy prawni. Minister nie miał wątpliwości, że składane wnioski dotyczyły nieruchomości położonych w miejscowości [...], przy ul. [...] oraz przy ul. [...]. Wskazał jednak, że poza wskazanymi nieruchomościami, strona we wniosku z dnia [...] stycznia 2005 r. zwróciła się "o wydanie decyzji stwierdzającej uprawnienia do ekwiwalentu za mienie pozostawione poza obecnymi granicami kraju w [...], którego właścicielem był S. C." bez wyszczególnienia konkretnych nieruchomości, zaś we wniosku z dnia [...] czerwca 2008 r. wskazała: "ogrody [...] morgi łącznie, domy i zabudowania gospodarcze" (również bez wyszczególnienia konkretnych nieruchomości), a następnie podniosła, że posiadał on również inne nieruchomości (parcele budowlane i ziemię orną), o których organ nie orzekł w wydanym rozstrzygnięciu.

Minister przyjął, że Wojewoda nie ustalił w sposób jednoznaczny zakresu wniosku, a w konsekwencji zakresu przedmiotowego prowadzonego postępowania. Dodatkowo wskazał, że w dokumentach nadesłanych z Archiwum Akt Nowych w Warszawie, czy Konsulatu Generalnego RP [...] są błędy uniemożliwiające rozpoznanie sprawy np. zamiast "w [...]" wpisano "w [...]", bądź że w tłumaczeniu dokumentu z języka ukraińskiego popełniono błąd w nazwisku S. C. wpisując: "C. S.". Wszystko to zdaniem organu odwoławczego stanowiło o naruszeniu art. 7, 77 i 107 k.p.a. Minister wskazał, że jakkolwiek w orzecznictwie sądowym wskazuje się, że to na osobie ubiegającej się o przyznanie prawa do rekompensaty ciąży obowiązek udowodnienia przesłanek umożliwiających uwzględnienie wniosku, to w przypadku braku dowodów wskazanych w art. 6 ust. 4 i 5 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. organ prowadzący postępowanie powinien podjąć wszelkie niezbędne czynności do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy.

Minister podkreślił ponadto, że Wojewoda naruszył art. 9 k.p.a., gdyż zarówno w toku postępowania, jak i w złożonym odwołaniu, odwołujący kwestionował operaty szacunkowe określające wartość nieruchomości. W tej sytuacji Wojewoda powinien pouczyć go o treści art. 157 ust. 1 u.g.n. i wskazać możliwość przedstawienia opinii sporządzonej przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych.

Uchylając zaskarżoną decyzję, organ wskazał, że rozpoznając ponownie sprawę Wojewoda powinien przeprowadzić postępowanie z uwzględnieniem art. 7, 77 § 1 oraz 9 k.p.a., a po przeprowadzeniu postępowania wydać rozstrzygnięcie w sprawie, zgodnie z wymogami art. 107 k.p.a. Podniósł jednocześnie, że przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego, przekraczającego granice wyznaczone przez art. 136 k.p.a., stanowiłoby naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.).

Skargę na decyzję Ministra złożył J. S. (dalej: skarżący). Podniósł, że decyzja w zakresie dotyczącym jego uprawnień nie została przez niego zaskarżona, a zatem jako ostateczna powinna być wykonana.

W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie i wskazał, że odwołujący zaskarżył decyzję organu I instancji w całości - a nie jedynie w zakresie dotyczącym jego udziału w odziedziczonych prawach do rekompensaty.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję, uznając, że organ odwoławczy nie uzasadnił odpowiednio, a przez to naruszył normę określoną w art. 107 § 3 k.p.a., dlaczego w okolicznościach niniejszej sprawy zasadne było zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. Nie wykazał też, że wszelkie wątpliwości, które pojawiły się w toku jej rozpoznawania nie mogły być wyjaśnione w trybie art. 136 k.p.a. Stwierdził tym samym naruszenie art. 15 k.p.a. i wyrażonej w nim zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

W pierwszej kolejności Sąd nie uznał za słuszny zarzutu Ministra, że organ I instancji nie ustalił zakresu przedmiotowego postępowania. Stwierdził, że Wojewoda wskazał, że zgłaszane do oszacowania majątki nieruchome były opisywane na ujednoliconym egzemplarzu opisu mienia pozostawionego i w zależności od majątku, jaki był zgłaszany przez właściciela, pełnomocnik wpisywał w odpowiednie rubryki poszczególne składniki majątku. W niniejszej sprawie w egzemplarzu opisu mienia pozostawionego z dnia [...] lipca 1946 r. oraz odpisu tego dokumentu z dnia [...] stycznia 1947 r. jednoznacznie wymieniono dwa budynki mieszkalne oraz sad o pow. [...] ha. Wojewoda wyjaśnił, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie potwierdza, aby Stefan C. posiadał także odrębne parcele budowlane oraz grunty orne poza wyraźnie wymienionymi. Wojewoda uzasadnił swoje stanowisko także w zakresie złożonej do akt sprawy niepoświadczonej za zgodność z oryginałem kserokopii dowodu ubezpieczeniowego Nr [...] Powszechnego Zakładu Ubezpieczeń Wzajemnych z dnia [...] grudnia 1936 r. odnośnie nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], wystawionego na nazwisko S. C..

Sąd zauważył, że z powyższego wynika, że organ I instancji po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego uznał, że poza opisanymi w decyzji dwiema zabudowanymi nieruchomościami z ogrodem (w tym sadem) nie wykazano (nie udowodniono) posiadania innych nieruchomości, jakie organ mógłby uwzględnić przy ocenie wniosku o ustalenie prawa do rekompensaty. Przede wszystkim sam wnioskodawca, a później jego następczyni prawna, a jeszcze później odwołujący i skarżący nie potrafili wskazać, jakie konkretnie inne nieruchomości położone w [...] stanowiły własność przesiedleńca. W tym stanie rzeczy Sąd uznał, że domaganie się przez Ministra udowodnienia z urzędu przez organ I instancji posiadania nieruchomości, których przez kilkadziesiąt lat postępowania nie potrafili wskazać sami zainteresowani - z procesowego punktu widzenia, nie znajduje żadnego uzasadnienia. Wskazał, że w zakresie formułowania wniosku w oparciu o przepisy ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. orzecznictwo sądowe konsekwentnie wskazuje, że wnioskodawca powinien w ustawowo określonym terminie złożyć stosowny wniosek, a w nim wskazać mienie, za które rekompensaty się domaga. Stwierdził zatem, że skoro dotychczas wnioskodawcy poza dwoma wskazanymi domami z zabudowaniami gospodarczymi i gruntem je otaczającym nie potrafili wskazać jakichkolwiek innych nieruchomości, odnośnie których organ mógłby uruchomić postępowanie dowodowe z urzędu, to nie sposób mu zarzucić, że naruszył zasady określone w art. 7 i 77 k.p.a. Samo domaganie się potwierdzenia prawa do rekompensaty za nieruchomości pozostawione w [...] bez sprecyzowania o jakie nieruchomości chodzi nie oznacza, że organ powinien z urzędu poszukiwać innych gruntów bądź budynków w żaden sposób nie opisanych co do areału, czy położenia. Minister, prezentując odmienny pogląd, powinien we własnym zakresie ocenić istniejący materiał dowodowy i ewentualnie, po uznaniu, że istnieją podstawy do objęcia decyzją nieruchomości niewymienionych wprost w którymkolwiek oświadczeniu stron złożonym do końca 2008 r. - wskazać, do złożenia jakich operatów szacunkowych Wojewoda powinien jeszcze wezwać strony.

W tym kontekście Sąd I instancji zauważył, że z ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. wynika, że potwierdzenie prawa do rekompensaty następuje na wniosek osoby ubiegającej się o potwierdzenie tego prawa złożony nie później niż do dnia 31 grudnia 2008 r. (art. 5 ust. 1 i 2). Termin ten ma charakter materialny, co oznacza, że po jego upływie uprawnienia do skutecznego domagania się rekompensaty wygasają. W tym terminie osoby uprawnione muszą zatem uzewnętrznić nie tylko wolę skorzystania z przywilejów przyznanych im wskazaną ustawą, lecz najpóźniej do dnia 31 grudnia 2008 r. zobowiązani są wskazać, za jakie konkretnie nieruchomości żądają przyznania im rekompensaty. Sąd podkreślił jednocześnie, że celem ustawy było przyznanie określonej grupie uprawnionych prawa do rekompensaty za konkretne nieruchomości pozostawione na Kresach Wschodnich, nie zaś zniwelowanie wszelkich strat materialnych poniesionych przez obywateli polskich w związku ze zmianą granic Polski. Wnioski należało złożyć w nieprzekraczalnym, ściśle określonym terminie, a z przepisów ustawy nie wynika, aby mogły one być uzupełniane, czy rozszerzane w dowolnym czasie, zwłaszcza po dniu 31 grudnia 2008 r.

W świetle powyższego, Sąd uznał, że uwzględnione przez Ministra zarzuty odwołania wskazujące na brak sprecyzowania wniosku i konieczność poszukiwania przez organ z urzędu objętego ustawą mienia - nie są zasadne. Ustawa z dnia 8 lipca 2005 r. nie precyzuje jak miał być sformułowany wniosek i jakie elementy powinien zawierać, ale art. 6 wskazuje co należy do wniosku dołączyć, w tym m.in. "dowody, które świadczą o pozostawieniu nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (...) oraz o rodzaju i powierzchni tych nieruchomości" (art. 6 ust. 1 pkt 1). Wbrew twierdzeniom zawartym w odwołaniu powyższe świadczy, że po wejściu w życie ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. wniosek nie mógł być sformułowany abstrakcyjnie, lecz powinien określać nieruchomość choćby przez sprecyzowanie jej rodzaju i powierzchni. Brak takiego sformułowania żądania powinien prowadzić organ do uznania, że mienie dotychczas nie określone we wniosku, czy innym piśmie procesowym nie może być objęte postępowaniem.

W dalszej kolejności, Sąd I instancji zauważył, że gdy chodzi o zastrzeżenia odwołującego do operatów szacunkowych, to przede wszystkim polegały one na zarzutach co do ustaleń faktycznych, a nie sposobu i metody wyceny nieruchomości objętych postępowaniem. W sprawie kwestionowana była powierzchnia domów i rodzaj ich budulca, a nie sposób wyceny, a Wojewoda odniósł się do zarzutów w tym zakresie. Sąd podkreślił też, że odwołujący kwestionował opinię biegłego sporządzoną na zlecenie organu, a nie przedłożone przez siebie operaty szacunkowe. Gdyby przedmiotem zarzutów były te operaty, to organ powinien we własnym zakresie dokonać ich merytorycznej oceny i ewentualnie po stwierdzeniu ich wadliwości mógłby dopiero, wskazując na konkretne uchybienia, skierować sprawę do ponownego rozpoznania celem zlecenia sporządzenia nowych. Tymczasem organ odwoławczy wbrew zasadzie dwuinstancyjności postępowania nie podjął żadnej czynności wyjaśniającej w tym zakresie. Stanowi to naruszenie procedury administracyjnej, w tym art. 138 § 2 k.p.a. - zmierzające do oczywistej przewlekłości postępowania. Wskazując na zawarte w zaskarżonej decyzji ogólnie sformułowane zalecenia dotyczące ponownego rozpatrzenia sprawy, stwierdził również, że nie mogą być one zaakceptowane, zwłaszcza w sprawie, która toczy się od wielu lat, była objęta skargą na przewlekłość postępowania, a decyzja organu I instancji była już uprzednio przedmiotem uchylenia. Sąd wskazał, że w ramach dyspozycji, określonej w art. 138 § 2 k.p.a., Minister powinien wskazać, jakie konkretnie dowody Wojewoda powinien przeprowadzić, a przy tym organ zobowiązany jest uzasadnić dlaczego sam, w ramach art. 136 kpa dowodów takich przeprowadzić nie może. Minister nie wykazał natomiast, jakie przeszkody uniemożliwiły mu zwrócenie się do stosownych instytucji, czy tłumacza o wyjaśnienie kwestii błędnej pisowni nazwiska, czy miejscowości w dokumentach, które wskazał w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Z kolei dokonanie merytorycznej oceny operatów szacunkowych dałoby jednoznaczną odpowiedź na pytanie, czy w sprawie konieczne jest sporządzenie nowego operatu szacunkowego, bądź operatów czy też te już sporządzone odpowiadają przepisom prawa. Po wskazaniu kryteriów oceny wartości dowodowej operatu szacunkowego, Sąd stwierdził, że Minister, uznając konieczność pouczenia stron o treści art. 157 u.g.n., powinien wystosować je we własnym zakresie i po ich decyzji rozważać dalszy bieg postępowania. Sąd podkreślił przy tym, że obowiązki wynikające z art. 7, 77 i 80 k.p.a. ciążą na organie administracji zarówno I, jak i II instancji.

Mając na uwadze powyższe, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję, zawierając w uzasadnieniu wyroku wskazania co do dalszego postępowania.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną złożył Minister, reprezentowany przez zawodowego pełnomocnika. Zaskarżając przedmiotowy wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez bezzasadne zarzucenie naruszenia przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a. w stopniu, który miał istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, co w ocenie Sądu miało także wpływ na naruszenie art. 136 i 107 § 3 k.p.a., podczas gdy naruszenie takie nie miało miejsca.

W oparciu o przytoczoną podstawę kasacyjną, pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, ewentualnie o jego uchylenie i oddalenie skargi, oraz o zasądzenie na rzecz Ministra kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu zauważył, że w niniejszej sprawie istotne jest rozstrzygnięcie, czy przeprowadzenie postępowania dowodowego przez organ odwoławczy byłoby prawidłowe ze względu na dyspozycje zawarte w art. 136 i 138 k.p.a., a także czy nie naruszyłoby zasady dwuinstancyjności postępowania wyrażonej w art. 15 k.p.a.

W ocenie Ministra, okoliczności faktyczne niniejszej sprawy uzasadniały zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a., a nie art. 136 k.p.a. Wskazał, że kwestią wymagającą wyjaśnienia w toku postępowania przed organem I instancji jest kwestia nieruchomości, objętych rzeczywistym zakresem wniosku. Nie zgodził się ze stanowiskiem Sądu, że osoba ubiegająca się o prawo do rekompensaty powinna dokładnie sprecyzować jakie nieruchomości są przedmiotem postępowania i tylko te, które zostały udowodnione powinny być przedmiotem rozstrzygnięcia merytorycznego. Zauważył, że postępowanie w sprawach mienia zabużańskiego jest specyficznym rodzajem postępowania, co jest wynikiem tego, że w większości przypadków praw w ramach tego postępowania dochodzą nie pierwotni właściciele, lecz ich następcy prawni. Ich zasób wiedzy na temat nieruchomości ograniczony jest natomiast do informacji pochodzących z przekazów ustnych oraz posiadanych szczątkowych dokumentów, co sprawia że w toku postępowania mogą wyjść na jaw inne fakty dotyczące tych nieruchomości. Trudno zatem przyjąć, że brak sprecyzowania wniosku o potwierdzenie prawa do rekompensaty za daną nieruchomość zamyka możliwość ubiegania się o pozostałe nieruchomości. Minister zauważył, że w warunkach niniejszej sprawy wnioski stron były określone dość ogólnikowo. Przedłożenie kserokopii dokumentów wydanych przez ubezpieczyciela, które nie są wprawdzie dowodem w rozumieniu art. 76 k.p.a., ale mogą być dopuszczone jako dowód na podstawie art. 75 k.p.a., powinno zatem spowodować podjęcie przez organ ustaleń, czy w zaistniałej sytuacji zakres nieruchomości, których dotyczył wniosek, nie był w rzeczywistości szerszy od ujętego w rozstrzygnięciu organu I instancji. Minister wskazał jednocześnie, że brak w sprawie dowodów w rozumieniu art. 76 k.p.a. nie zwalnia organu od zachowania zasady prawdy obiektywnej i podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu strony. Zaniechanie przez organ podjęcia tych czynności jest uchybieniem procesowym, skutkującym wadliwością podjętej decyzji. Wskazał również, że w sytuacji, w której wynik dotychczasowego postępowania dowodowego nie jest wystarczający do ustalenia rzeczywistego stanu rzeczy, a strona nie wskazuje na konkretny środek dowodowy, to organ administracji powinien we własnym zakresie dopuścić i przeprowadzić stosowne dowody. Odmienne stanowisko Sądu może być natomiast postrzegane jako naruszające art. 77 k.p.a.

W dalszej kolejności Minister, podzielając pogląd co do tego, że po dniu 31 grudnia 2008 r. nie było dopuszczalne rozszerzenie zakresu wniosku o dodatkowe nieruchomości, podkreślił, że w niniejszej sprawie fakt, że w posiadaniu rodziny stron były rozmaite nieruchomości wynika z dokumentów ubezpieczonych, które zostały załączone przy piśmie z dnia [...] lutego 2007 r. W konsekwencji, w jego ocenie, organ I instancji powinien włączyć te dokumenty i wyjaśnienia do prowadzonego postępowania bądź potraktować je jako nowy wniosek. Zauważył, że kwestie dotyczące pozostałych nieruchomości wskazanych w tym piśmie oraz w innych, licznych pismach i wyjaśnieniach nigdy nie zostały zbadane, a zatem nie można było przeprowadzić postępowania uzupełniającego do nieprzeprowadzonego w tym zakresie postępowania dowodowego głównego. Jeżeli natomiast jest tak jak twierdzi Sąd I instancji, że organ I instancji zbadał cały materiał dowodowy i nie dał wiary dokumentom potwierdzającym, że strony są następcami prawnymi właściciela jeszcze innych nieruchomości niż wymienione w orzeczeniu Państwowego Urzędu Repatriacyjnego Wojewódzkiego Oddziału w [...] z dnia [...] marca 1947 r., to organ ten powinien w sentencji podjętego rozstrzygnięcia odnieść się do pozostałych nieruchomości, wydając w tym zakresie decyzję odmowną. Wskazał, że takie stanowisko zajął również odwołujący w piśmie z dnia [...] września 2016 r., skierowanym do Ministra po zapoznaniu się z wyrokiem.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302) dalej: p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, to Sąd rozpoznając sprawę związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskiem. W świetle art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1/ naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2/ naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W niniejszej sprawie skarga kasacyjna oparta została na drugiej podstawie ustawowej. Zarzuty podniesione w ramach zgłoszonego w tej podstawie naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w związku z art. 138 § 2 k.p.a. oraz art. 136 i 107 § 3 k.p.a. nie są jednak usprawiedliwione.

Na wstępie, zauważyć należy, że w warunkach niniejszej sprawy nie ma sporu co do tego, że możliwość wydania decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. jest ograniczona do sytuacji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W orzecznictwie sądowym i doktrynie przyjmuje się powszechnie, że dotyczy to sytuacji, gdy braki postępowania przed organem I instancji są na tyle istotne, że nie mogą być sanowane w postępowaniu odwoławczym, bowiem naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności postępowania. Co do zasady podjęcie decyzji kasacyjnej, na podstawie wskazanego przepisu, uzasadnia konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, co z reguły ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Stosownie do art. 136 k.p.a., organ odwoławczy - sam lub za pośrednictwem organu, który wydał decyzję - może bowiem przeprowadzić dodatkowe postępowanie jedynie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie. Jak słusznie zatem zauważył Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku, a co potwierdził również Minister w skardze kasacyjnej, przy ocenie, czy organ odwoławczy powinien stosować art. 136 k.p.a., czy też art. 138 § 2 k.p.a., każdorazowo istotny jest zakres postępowania wyjaśniającego koniecznego - w okolicznościach konkretnej sprawy - dla prawidłowego jej rozstrzygnięcia.

W warunkach niniejszej sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji, zgodnie z którym organ odwoławczy nie wykazał, aby istniały w niej podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a.

W pierwszej kolejności, nawiązując do zasad realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej w wyniku wypędzenia z byłego terytorium Rzeczypospolitej Polskiej lub jego opuszczenia w związku z wojną rozpoczętą w 1939 r., określonych ustawą z dnia 8 lipca 2005 r., wskazać należy, że zgodnie z art. 5 ust. 1, potwierdzenie prawa do rekompensaty następuje na wniosek osoby ubiegającej się o potwierdzenie tego prawa, złożony nie później niż do dnia 31 grudnia 2008 r. Jak słusznie zauważył Sąd I instancji, ustawodawca nie precyzuje elementów treści tego wniosku, ale stanowiąc w art. 6 co należy do niego załączyć, wskazuje m.in. na "dowody, które świadczą o pozostawieniu nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (...) oraz o rodzaju i powierzchni tych nieruchomości" (art. 6 ust. 1 pkt 1). Nie powinno budzić zatem wątpliwości, że procedura określona w ustawie z dnia 8 lipca 2005 r. mogła być uruchomiona wobec strony w sytuacji wykazania przez nią (udowodnienia) pozostawienia poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej skonkretyzowanych nieruchomości. Jak wynika z uzasadnienia projektu ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. w art. 6 "zawarto przepisy dyscyplinujące potwierdzanie faktu pozostawienia nieruchomości pozostawionych za granicą oraz rodzaju i wielkości tych nieruchomości. (...). Doprecyzowano zatem zakres dokumentacji przedkładanej wraz z wnioskiem o potwierdzenie uprawnień, a w szczególności określono dowody, które będą mogły świadczyć o posiadaniu nieruchomości oraz o rodzaju i powierzchni tych nieruchomości. Załączane dokumenty mają jednoznacznie potwierdzać pozostawienie nieruchomości w związku z wojną rozpoczętą we wrześniu 1939 r., w wyniku ewakuacji. (...). Projektowane zapisy mają na celu zapobieżenie nadużyciom, które zdarzały się w tym zakresie" (zob. rządowy projekt ustawy o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami państwa polskiego, druk nr 3793, Sejm RP IV kadencji). Słuszne jest zatem stwierdzenie Sądu I instancji, że w świetle przepisów ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. wniosek nie mógł być sformułowany abstrakcyjnie, lecz powinien potwierdzać fakt pozostawienia określonych nieruchomości z tytułu których strona domagała się rekompensaty. Obowiązkiem organu w ramach tego postępowania nie jest bowiem poszukiwanie potencjalnych nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, za które mogłaby stronie przysługiwać rekompensata, lecz potwierdzenie prawa do rekompensaty za określone nieruchomości, wskazane przez nią do dnia 31 grudnia 2008 r. Termin ten, co uznał również organ odwoławczy w skardze kasacyjnej, jest terminem o materialnym charakterze, co oznacza, że po jego upływie uprawnienia do skutecznego domagania się rekompensaty wygasają. O ile zatem przyjąć można, że złożone w tym terminie wnioski mogą ulec w toku postępowania wymuszonemu okolicznościami konkretnej sprawy sprecyzowaniu w zakresie objętym pierwotnym wnioskiem, o tyle brak jest podstaw prawnych do uznania, że po jego upływie wnioski złożone w tym terminie mogły być przedmiotowo rozszerzane. Uznanie takie pozostawałoby bowiem w sprzeczności z charakterem tego terminu, niwecząc jego materialnoprawne skutki, co nie może być uznane za dopuszczalne.

W świetle powyższego, stwierdzić należy, że w warunkach niniejszej sprawy zasadne jest uznanie Sądu I instancji, że samo domaganie się potwierdzenia prawa do rekompensaty za nieruchomości pozostawione w [...] bez sprecyzowania o jakie nieruchomości chodzi nie oznacza, że Wojewoda powinien z urzędu poszukiwać innych - poza wyraźnie wykazanymi nieruchomościami - gruntów bądź budynków w żaden sposób nie opisanych co do areału, czy położenia. Naczelny Sąd Administracyjny podziela również stanowisko Sądu I instancji, że w sytuacji, gdy Wojewoda w podjętej decyzji odniósł się do zgromadzonego w toku postępowania materiału dowodowego, w tym do przedstawionego w toku postępowania dokumentu ubezpieczeniowego, to Minister powinien uzasadnić na jakiej podstawie wywodzi, że Wojewoda nie ustalił zakresu przedmiotowego sprawy, wskazując konkretne nieruchomości, które w jego ocenie powinny być objęte decyzją potwierdzającą prawo do rekompensaty i wyjaśnić na podstawie jakich dowodów uznaje za zasadne objęcie ich orzeczeniem, a także podać na jakiej podstawie twierdzi, że Wojewoda nie wypowiedział się w ich zakresie. Jeżeli bowiem Minister posiada wątpliwości co do zakresu przedmiotowego postępowania, to powinien te wątpliwości wyjaśnić w ramach uzupełniającego postępowania dowodowego. Uchylanie się przez organ odwoławczy od obowiązku rozpatrzenia sprawy w pełnym zakresie, w tym także przy wykorzystaniu instrumentów procesowych, które udostępnia art. 136 k.p.a., w celu oceny prawidłowości postępowania przed organem I instancji w zakresie ustalenia stanu faktycznego sprawy, stanowi naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania. Zauważyć jednocześnie należy, że czynności procesowe podjęte w tym zakresie nie wykroczyłyby poza ramy postępowania głównego. W jego ramach organ I instancji badał bowiem kwestie związane z własnością ewentualnych innych nieruchomości poprzednika prawnego stron, których wykazania ostatecznie nie uznał. Z powodu braku ich skonkretyzowania nie ujął ich też w sentencji podjętej decyzji.

W świetle powyższego, stwierdzić należy, że Sąd I instancji słusznie uznał, że w zakresie opisanym wyżej doszło do naruszenia art. 107 § 3 k.p.a., a także art. 136 i 138 § 2 k.p.a., bowiem organ odwoławczy nie wykazał, że w warunkach niniejszej sprawy istnieją uzasadnione podstawy do podjęcia decyzji kasacyjnej. W przyjętym do wyrokowania stanie sprawy, zasadnie przyjął, że wszelkie wątpliwości organu odwoławczego powinny zostać usunięte w ramach uzupełniającego postępowania dowodowego przeprowadzonego w trybie art. 136 k.p.a. Zauważyć przy tym należy, że organ odwoławczy, w ramach omawianej podstawy kasacyjnej, nie zakwestionował jednocześnie powinności wyjaśnienia w tym trybie pozostałych podniesionych przez Sąd I instancji kwestii - w zakresie dotyczącym operatów szacunkowych, czy też błędów materiału dowodowego co do pisowni poszczególnych nazw własnych.

Na zakończenie, podkreślić również należy, na co zwrócił uwagę również Sąd I instancji, że w sytuacji gdy niniejsza sprawa toczy się od wielu lat, a decyzja organu I instancji wydana został już po ponownym jej rozpoznaniu na skutek podjętej uprzednio decyzji kasacyjnej Ministra, ponowne rozstrzygnięcie oparte na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. powinno być podejmowane z wielką ostrożnością. Organ odwoławczy powinien dążyć do merytorycznego rozpoznania sprawy, wykorzystując przy tym wszystkie dostępne na tym etapie postępowania instrumenty procesowe, a decyzję kasacyjną podjąć w sytuacji, gdy w toku tego postępowania nie jest możliwe sanowanie stwierdzonych uchybień procesowych. Organy administracji powinny dążyć bowiem nie tylko do wnikliwego, ale i szybkiego rozpoznania sprawy, szczególnie gdy postępowanie w sprawie toczy się od wielu lat.

W świetle powyższego, stwierdzić należy, że w warunkach niniejszej sprawy istniały podstawy do uchylenia zakażonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., bowiem naruszenie wskazanych przepisów postępowania administracyjnego mogło mieć istotny wpływ na jej wynik. Podstawę kasacyjną opartą na naruszeniu tego przepisu uznać należy tym samym za nieusprawiedliwioną.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.