Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 1325/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2019-03-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6392 Skargi  na  uchwały rady powiatu  w przedmiocie ...  (art. 87  i  88  ustawy o  samorządzie powiatowym)
6032 Inne z zakresu prawa o ruchu drogowym
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Powiatu
Treść wyniku: stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy: article: art. 130a ust. 6
journal: Dz.U. 2017 poz 1260
law: Ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym - tekst jednoloty

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Klotz Sędziowie sędzia WSA Joanna Janiszewska – Ziołek (spr.) sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Protokolant asystentka sędziego Magdalena Tambelli – Orwat po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 marca 2019 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego we Włocławku na uchwałę Rady Powiatu w Lipnie z dnia 9 października 2017 r. nr XXXIII/195/2017 w przedmiocie ustalenia opłat za usuwanie i przechowywanie pojazdów usuniętych z dróg na obszarze powiatu stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały.


UZASADNIENIE

Prokuratura Okręgowa we Włocławku wniosła skargę na uchwałę Nr XXXIII/195/2017 Rady Powiatu w Lipnie z dnia 9 października 2017 r. w sprawie ustalenia wysokości opłat za usuwanie i przechowywanie pojazdów usuniętych z dróg na parking strzeżony oraz kosztów powstałych w wyniku wydania dyspozycji usunięcia a następnie odstąpienia od usunięcia pojazdu - wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w całości. Prokurator zarzucił rażące naruszenie przepisów art. 12 pkt 7 i art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym oraz art.130 a ust.6 ustawy Prawo o ruchu drogowym polegające na wskazaniu wysokości opłat za usunięcie pojazdu w stawkach określonych przez Ministra Rozwoju i Finansów w Obwieszczeniu z 25 lipca 2017r. (M.P.2017.772) bez uwzględnienia rzeczywistych kosztów usuwania pojazdów z drogi i ich parkowania na parkingu strzeżonym ponoszonych przez Powiat w Radziejowie.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że w zaskarżonej uchwały Rada określiła wysokość opłat za usunięcie pojazdu z drogi. Zarzucono, że stawki opłat z tytułu usunięcia pojazdu z drogi oraz przechowywania go na parkingu strzeżonym zostały wyznaczone na poziomie maksymalnych stawek określonych w obwieszczeniu Ministra Finansów z dnia 25 lipca 2017 r. w sprawie ogłoszenia obowiązujących w 2018 r. maksymalnych stawek opłat, za usunięcie pojazdu z drogi i jego parkowanie na parkingu strzeżonym.

W zaskarżonej uchwale Rada Powiatu przyjęła, że opłaty za usunięcie pojazdu z drogi na parking strzeżony za poszczególne pojazdy wynoszą za:

a) rower, motorower - 113 zł

b) motocykl - 223 zł,

c) pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej do 3,5 tony - 486 zł,

d) pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej od 3,5 tony do 7,5 tony - 606 zł,

e) pojazd o dopuszczalnej masie powyżej 7,5 tony do 16 ton - 857zł,

f) pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 16 ton - 1263 zł,

g) pojazd przewożący materiały niebezpieczne -1537 zł.

Natomiast opłaty za przechowywanie pojazdów na parkingu strzeżonym za każdą rozpoczętą dobę przechowywania wynoszą:

1) rower, motorower -20 zł,

2) motocykl - 27 zł,

3) pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej do 3,5 tony - 40 zł,

4) pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej od 3,5 tony do 7,5 tony - 52 zł

5) pojazd o dopuszczalnej masie powyżej 7,5 tony do 16 ton - 75zł,

6) pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 16 ton - 136- zł,

7) pojazd przewożący materiały niebezpieczne - 200 zł.

Z treści umowy zawartej 14 lutego 2018 r. pomiędzy Powiatem Radziejowskim, a prowadzącym firmę wykonującym usługi usunięcia pojazdu (MBT sp. z o.o.) wynika, że opłaty za usunięcie pojazdu z drogi za poszczególne pojazdy wynoszą za:

1) rower, motorower - 104,55 zł,

3) motocykl – 209,10 zł,

3) pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej do 3,5 tony – 430,50 zł,

4) pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej od 3,5 tony do 7,5 tony – 590,40 zł,

5) pojazd o dopuszczalnej masie powyżej 7,5 tony do 16 ton - 811,80 zł,

6) pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 16 ton – 1205,40 zł,

7) pojazd przewożący materiały niebezpieczne – 1500,60 zł.

Natomiast za pojazdy, w przypadku których odstąpiono od ich usunięcia opłaty wynoszą:

1) rower, motorower - 70 zł

2) motocykl - 90 zł,

3) pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej do 3,5 tony - 200 zł,

4) pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej od 3,5 tony do 7,5 tony - 280 zł

5) pojazd o dopuszczalnej masie powyżej 7,5 tony do 16 ton – 280 zł,

6) pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 16 ton - 400 zł,

7) pojazd przewożący materiały niebezpieczne – 400 zł.

Skarżący podkreślił, że rzeczywiste koszty odholowania pojazdów ustalone w umowie z podmiotem zewnętrznym kształtują się na poziomie w znacznym stopniu niższym w stosunku do przyjętych w zaskarżonej uchwale stawek w maksymalnie dopuszczalnej wysokości, a z treści uchwały nie wynika, czym kierowała się Rada Powiatu ustalając te stawki. W ocenie skarżącego w tej sytuacji należało domniemywać, że celem ustalenia takich stawek było zapewnienie większych wpływów do budżetu kosztem właścicieli usuwanych z dróg pojazdów. Skarżący konstatując w ten sposób swoje stanowisko powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 stycznia 2017 r. sygn. I OSK 1916/16, w którym wskazano, że zapewnienie jak najwyższych wpływów do budżetu wykracza poza przesłanki materialne wymienione w art. 130 a ust. 6 ustawy Prawo o ruchu drogowym.

W odpowiedzi na skargę Rada Powiatu Lipnowskiego wniosła o oddalenie skargi. Za bezzasadne uznano zarzuty dotyczące naruszenia art. 130a ust. 6 ustawy Prawo o ruchu drogowym albowiem zdaniem organu ustalenie stawek na poziomie ustawowym uzasadnione było rzeczywistymi kosztami przechowywania i usuwania pojazdów na terenie Powiatu. Wskazano, że umowa na wykonanie usług holowania pojazdów została zawarta w wyniku rozstrzygnięcia przetargu nieograniczonego w dniu 14 lutego 2018 r., tj. po podjęciu zaskarżonej uchwały, a do lutego 2018 r. obowiązywała umowa zawarta z innym podmiotem zewnętrznym we wrześniu 2015r. Organ zestawił ponadto dochody i wydatki za 2017r. oraz za okres do listopada 2018 r. Z porównania wynika, że ponoszone przez Powiat koszty są wyższe niż osiągnięte wpływy, ponieważ nie jest możliwe ściągnięcie opłat od użytkowników. Rada Powiatu ustalając stawkę wzięła pod uwagę wszystkie ponoszone koszty i ustaliła stawki, biorąc pod uwagę zasady gospodarowania środkami publicznymi, w tym zasadę gospodarności. Według autora odpowiedzi na skargę, Rada Powiatu w zaskarżonej uchwale nie przekroczyła kompetencji określonych w przepisach ustawy Prawo o ruchu drogowym i tym samym nie można też uznać, że doszło do naruszenia art. 12 pkt 7 i art. 40 ustawy o samorządzie powiatowym.

Na rozprawie 12 marca 2019 r. strony podtrzymały stanowiska. Pełnomocnik organu podkreślił, że ustalone opłaty w wysokości określonej w zaskarżonej uchwale powinny rekompensować straty ponoszone z tytułu nieodebranych przez właścicieli pojazdów z parkingu i nie uiszczonych opłat za ich holowanie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze, w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia – który może obejmować całość albo tylko część określonego aktu. Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Należy przy tym zauważyć, że wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia przepisu prawa, ustawodawca nie określił precyzyjnie rodzaju tego naruszenia. Przyjmuje się jednak, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią tylko takie naruszenia prawa, które wykraczają poza kategorię naruszeń "nieistotnych" (argument a contrario z art. 91 ust. 4 u.s.g.), tj. w szczególności polegające na: podjęciu uchwały przez organ niewłaściwy, braku lub przekroczeniu podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwym zastosowaniu przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, tudzież naruszeniu procedury jej uchwalania. Przy tym decydujące znaczenie dla oceny legalności danej uchwały ma stan prawny obowiązujący w dacie jej podjęcia.

Przedmiotem tak rozumianej kontroli sądowej jest w niniejszym postępowaniu uchwała nr XXXIII/195/2017 Rady Powiatu w Lipnie z dnia 9 października 2017 r. w sprawie ustalenia opłat za usuwanie i przechowywanie pojazdów usuniętych z dróg na parking strzeżony oraz kosztów powstałych w wyniku wydania dyspozycji usunięcia a następnie odstąpienia od usunięcia pojazdu.

Zaskarżona uchwała weszła w życie 1 stycznia 2018 r. i podlegała ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa Kujawsko – Pomorskiego (§ 4 Uchwały).

Jej podstawę prawną stanowiły przepisy art. 12 pkt 7 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1868; dalej - "u.s.p.") oraz art. 130a ust. 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1260, z późn. zm.; dalej - "u.p.r.d.").

Przystępując do kontroli zaskarżonej uchwały pod względem jej legalności należy na wstępie podkreślić, że stanowi ona akt prawa miejscowego. Określa ona bowiem zakres obowiązku ponoszenia opłat za usuwanie i przechowywanie pojazdów. Dotyczy zatem sytuacji powtarzalnych, a nie jednorazowych, a przy tym adresatami tej uchwały są osoby określone generalnie. Nie budzi zatem żadnych wątpliwości to, iż kontrolowana uchwała ma charakter normatywny, generalny i abstrakcyjny. Dokonując bardziej szczegółowej klasyfikacji, należy stwierdzić, że zaskarżona uchwała mieści się w kategorii aktów prawa miejscowego o charakterze wykonawczym, dla których ustanowienia niezbędne jest szczegółowe upoważnienie zawarte w ustawie. W niniejszej sprawie takie upoważnienie wynikało wprost z art. 130a ust. 6a u.p.r.d., który stanowi, że: "Rada powiatu, biorąc pod uwagę konieczność sprawnej realizacji zadań, o których mowa w ust. 1-2, oraz koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu, ustala corocznie, w drodze uchwały, wysokość opłat, o których mowa w ust. 5c, oraz wysokość kosztów, o których mowa w ust. 2a. Wysokość kosztów, o których mowa w ust. 2a, nie może być wyższa niż maksymalna kwota opłat za usunięcie pojazdu, o których mowa w ust. 6a."

Należy podkreślić, że na gruncie konstytucyjnej regulacji źródeł prawa (art. 87–art. 94 Konstytucji RP) akt prawa miejscowego jest źródłem prawa powszechnie obowiązującego o zasięgu lokalnym, tj. obowiązującym na obszarze działania organów, które go ustanowiły; posiada rangę podustawową i jest stanowiony na podstawie i w granicach ustaw.

W świetle art. 79 ust. 1 zd. pierwsze w zw. z ust. 4 u.s.p. uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. Pojęcie "sprzeczności z prawem" w rozumieniu tego przepisu obejmuje sprzeczność postanowień uchwały z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego, w tym także z rozporządzeniem – co w konsekwencji oznacza, że również z "Zasadami techniki prawodawczej", które stanowią załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. (Dz. U. z 2016 r., poz. 283; w skrócie: "ZTP"). W ocenie Sądu istotną regułą legislacyjną jest określony w § 131 ust. 1 w zw. z § 143 ZTP, obowiązek sporządzenia uzasadnienia do projektu aktu prawa miejscowego, który z kolei stanowi refleks generalnego wymogu sporządzania uzasadnienia do każdego projektu aktu normatywnego. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że organ wydający akt prawa miejscowego ma obowiązek sporządzenia jego uzasadnienia nie tylko ze względu na dyspozycję przywołanych przepisów ZTP, ale również dlatego, że takie uzasadnienie warunkuje kontrolę sprawowaną przez organy nadzoru oraz sądy administracyjne. Skoro bowiem do podstawowych obowiązków sądów administracyjnych należy eliminowanie wszelkich rozstrzygnięć administracji publicznej, które nie są wynikiem wszechstronnej i starannej analizy stanu faktycznego i prawa, to sąd ma prawo badać powody, które legły u podstaw każdego rozstrzygnięcia zaskarżonego do Sądu. Tym samym organ, podejmując rozstrzygnięcie, ma prawny obowiązek sporządzić doń uzasadnienie (vide: wyroki NSA: z 25 września 2008 r. - II OSK 945/08; z 13 października 2010 r. - II GSK 876/09; z 25 września 2018 r. - II OSK 1666/18 – dostępne na stronie htp//orzeczenia.nsa.gov.pl – baza CBOSA).

Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy, należy stwierdzić, że postanowienia zaskarżonej uchwały, jako aktu prawa miejscowego, powinny z jednej strony wyczerpywać zakres ustawowego upoważnienia określonego w art. 130a ust. 6 u.p.r.d., a z drugiej, nie mogą poza ten zakres wykraczać. Poza tym prawidłowość rozwiązań przyjętych w tej uchwale (ustalona wysokość poszczególnych opłat i kosztów) – w kontekście spełnienia wymagań określonych w/w przepisie – powinna zostać wykazana w należycie sporządzonym uzasadnieniu.

Przesłankami materialnoprawnymi, którymi winien kierować się organ samorządu podejmując uchwałę na podstawie art. 130a ust. 6 u.p.r.d. są: konieczność sprawnej realizacji zadań w zakresie usuwania pojazdów z dróg i przechowywania tych pojazdów na parkingach strzeżonych oraz koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu. Treść art. 130a ust. 6 wskazuje, że żadne inne przesłanki, poza wymienionymi w tym przepisie, nie mogą wpłynąć na sposób zrealizowania upoważnienia ustawowego. Uchwała w przedmiocie ustalenia opłat za usunięcie pojazdu i jego przechowywanie będzie zatem zgodna z prawem wtedy, gdy jej treść będzie zdeterminowana wyłącznie koniecznością sprawnej realizacji tych zadań oraz rzeczywistymi kosztami usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu, a nie innymi okolicznościami, a wysokość przyjętych stawek opłat będzie wynikiem wzięcia pod uwagę wyłącznie powyższych przesłanek. Organ ma oczywiście pewną elastyczność w kształtowaniu treści podejmowanej uchwały. Elastyczność ta jednak nie może abstrahować od wyżej przywołanych "opłatotwórczych" kryteriów ustawowych. W konsekwencji za trafny należy uznać pogląd zaprezentowany między innymi w wyrokach WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 17 stycznia 2019r. - II OSK/Go 869/18) i WSA w Łodzi z 27 września 2017r. - IIISA/d 690/17. WSA w Szczecinie z 1 lutego 2018 r. - II SA/Sz 1314/17 (dostępne w bazie jw.), w myśl którego ustalenie stawek opłat za usuwanie i przechowywanie pojazdów usuniętych z dróg powinno zostać poprzedzone szczegółową kalkulacją, która z kolei winna pozwolić na dokonanie miarodajnej oceny, czy wysokość stawek została ustalona arbitralnie z pominięciem ustawowych kryteriów, czy też stanowi ona odzwierciedlenie dokonanej rzetelnie analizy uwzględniającej wytyczne ustawodawcy.

Zasadny jest także i ten pogląd, zgodnie z którym w sytuacji, gdy właściwy organ, na podstawie upoważnienia ustawowego, nakłada na obywateli określony obowiązek – w szczególności, gdy ustawodawca pozostawił organowi pewien margines swobody – w stosownym uzasadnieniu projektu tego aktu należy przedstawić argumenty przemawiające za przyjęciem konkretnych rozwiązań, w tym przypadku: wysokości opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego przechowywanie na wyznaczonym parkingu oraz kosztów odstąpienia od usunięcia pojazdów. Brak natomiast należytego umotywowania zasadności uchwalenia w/w opłat na poziomie stawek maksymalnych, przewyższających koszty wynagrodzenia wykonawcy (ustalone w umowie z 29 grudnia 2017r.) nosi niewątpliwie cechę arbitralności.

W ocenie Sądu rację ma skarżący, że Rada Powiatu podejmując zaskarżoną uchwałę naruszyła art. 130a ust. 6 u.p.r.d. przez nieuwzględnienie – a przynajmniej: niewykazanie należytego uwzględnienia – wymienionych w tym przepisie kryteriów: rzeczywistych kosztów usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu oraz konieczności sprawnej realizacji powierzonych zadań w tym zakresie, przy określaniu wysokości opłat i kosztów ustalonych w uchwale.

Wysokość wszystkich tych opłat i kosztów została w zaskarżonej uchwale określona na maksymalnym dozwolonym poziomie, wynikającym z obwieszczenia Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 25 lipca 2017 r. w sprawie ogłoszenia – na podstawie art. 130a ust. 6c u.p.r.d. – obowiązujących w 2018 r. maksymalnych stawek opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego parkowanie na parkingu strzeżonym (M.P. poz. 772).

Analiza zaskarżonej uchwały oraz stanowiska zaprezentowanego Sądowi przez Radę Powiatu w odpowiedzi na skargę sprawia, że można odnieść wrażenie, iż wyłączną przesłanką przyjęcia maksymalnych stawek była możliwość ich uchwalenia w tak określonej wysokości. Organ podkreślił, że takie działanie było podyktowane analizą kosztów ponoszonych przez organ i osiąganych przychodów z tytułu opłat za przechowywania oraz dążeniem do "zrekompensowania strat" generowanych chociażby z tytułu odholowywania pojazdów, wobec których orzeczono przepadek. Sąd zwraca uwagę, że uzasadnienie zaskarżonej uchwały jest bardzo lakoniczne i ogranicza się właściwie do przytoczenia przepisów stanowiących podstawę prawną podjęcia uchwały. Nie zawiera ono żadnej kalkulacji kosztów związanych z realizacją zadań w niej określonych. Gdy uwzględni się, że rzeczywiste koszty usunięcia pojazdu ustalone na 2018 r. w umowie z podmiotem zewnętrznym kształtują się na poziomie niższym niż przyjęte w uchwale stawki w maksymalnej wysokości, określone w obwieszczeniu Ministra Finansów – to brak prawidłowego uzasadnienia uchwały stanowi o istotnym naruszeniu powołanego powyżej § 131 ust. 1 w zw. z § 143 ZTP.

Organ dopiero w odpowiedzi na skargę podjął próbę wyjaśnienia sposobu ustalenia wysokości opłat ustalonych w zaskarżonej uchwale. Organ wskazał mianowicie, że przy ustalaniu stawek uwzględniono całokształt kosztów obsługi działalności Powiatu związanej z realizacją zadań powierzonych w u.p.r.d. – w tym np. kosztów poniesionych w związku z nieodbieraniem pojazdów przez ich użytkowników oraz koniecznością orzeczenia przepadku pojazdów.

Zaprezentowane przez organ stanowisko wskazuje, że organ błędnie zinterpretował przesłanki "kosztów usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu" oraz "konieczność sprawnej realizacji zadań".

Przede wszystkim należy zauważyć, że za "koszty usuwania i przechowywania pojazdów" na obszarze danego powiatu uznać należy koszty będące odpowiednikiem cen za usuwanie i przechowywanie pojazdów pobierane przez podmioty świadczące tego typu usługi komercyjne na terenie powiatu (vide: wyrok WSA w Łodzi z dnia 27 września 2017 r., sygn. III SA/Łd 690/17). W zakresie zaś przesłanki związanej z koniecznością sprawnej realizacji zadań w zakresie usuwania pojazdów z drogi, rada powiatu powinna przeanalizować przede wszystkim jakie działania powinny zostać podjęte, aby realizacja zadania przebiegała sprawnie, bez zbędnej zwłoki, przy zapewnieniu ciągłości usług również w dni ustawowo wolne od pracy. W zakresie tego kryterium mogą się zatem mieścić zarówno organizacja własnego parkingu, wybór parkingu prowadzonego przez podmioty zewnętrzne, a także np. zakup lawety i koszty ponoszone z tego tytułu, jak również konieczność ponoszenia kosztów zapewnienia świadczenia usług w dni ustawowo wolne od pracy. Wysokość jednostkowych stawek przyjętych w uchwale powinna stanowić wypadkową obu kryteriów - co jednak nie oznacza konieczności automatycznego dostosowania wysokości stawki do średnich kosztów usług określonego typu. Ustalenie stawek powinno zostać poprzedzone szczegółową kalkulacją, która z kolei pozwoli na dokonanie miarodajnej oceny, czy wysokość stawek została ustalona arbitralnie z pominięciem ustawowych kryteriów, czy też stanowi ona odzwierciedlenie dokonanej rzetelne analizy uwzględniającej wytyczne ustawodawcy. Kalkulacja kosztów w tym zakresie winna następnie znaleźć odzwierciedlenie w treści uzasadnienia do uchwały i być na tyle czytelna, aby poddawała się weryfikacji.

Odnosząc się więc do argumentacji zaprezentowanej przez organ w odpowiedzi na skargę to należy zauważyć, że niewątpliwie bowiem uwzględnienie przy ustalaniu wysokości opłat szacunkowych kosztów związanych z egzekucją należności i wyników analizy przychodów (strat ponoszonych przez Powiat) wykracza poza przesłanki materialne wymienione w art. 130a ust. 6 u.p.r.d. i oznacza wadliwe zrealizowanie ustawowego upoważnienia do wydania aktu prawa miejscowego. Koszty obciążające użytkowników pojazdów, związane z usuwaniem i przechowywaniem pojazdów (powstałe od momentu wydania dyspozycji jego usunięcia) stanowią bowiem należności podlegające egzekucji w trybie i na zasadach określonych w ustawie z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz. U. z 2018r., poz. 1314) – o czym stanowi przepis art. 103 ust. 10j u.p.r.d. Przepisy tejże ustawy odrębnie zaś regulują w rozdziale 6 kwestie ustalania kosztów związanych z przymusowym dochodzeniem należności. Jeżeli zatem zaskarżona uchwała miałaby uwzględniać koszty wynikające z nieściągalności należności to z pewnością należałoby przyjąć, że Rada Powiatu przekroczyła zakres upoważnienia ustawowego. Nie można by bowiem przyjąć, że wysokość opłat ustalonych w zaskarżonej uchwale uwzględnia przesłankę "kosztów usuwania i przechowywania pojazdów" oraz "konieczności sprawnej realizacji zadań w zakresie usuwania pojazdów z drogi". W zakresie pojęciowym "usuwania i przechowywania pojazdów" nie mieszczą się bowiem działania związane z dochodzeniem należności od użytkowników pojazdów oraz z przeprowadzeniem procedury sprzedaży pojazdów nieodebranych przez ich właścicieli.

Analizując zatem dalej stanowisko zaprezentowane w odpowiedzi na skargę to należy zauważyć, że Rada Powiatu błędnie utożsamia obowiązek wzięcia pod uwagę wszystkich potencjalnych kosztów usług na terenie powiatu z koniecznością dostosowania do nich wysokości ustalanych stawek opłat za usunięcie i przechowanie pojazdu. Organ nie może – co wymaga ponownego podkreślenia - stanowić o uchwalaniu opłat w oparciu o kryteria inne, niż wskazane w ustawie. Obciążanie obywateli całkowitymi kosztami realizacji powierzonych zadań – w tym np. kosztów utylizacji nieodebranych pojazdów z pewnością stanowi o przekroczeniu przez organ delegacji ustawowej w niej określonej.

Wszystko to prowadzi do wniosku, że uchwalone wysokości opłat i stawek kosztów zostały określone przez Radę Powiatu w sposób arbitralny, a tym samym niezgodnie z wytycznymi wynikającymi z art. 130a ust. 6 u.p.r.d. To zaś oznacza, że zaskarżona uchwała narusza prawo w stopniu istotnym.

Niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze należy zwrócić uwagę, że pkt II załącznika do uchwały istotnie narusza prawo także z innego powodu.

Z brzmienia tego załącznika wynika, że Rada Powiatu ustaliła "wysokość opłat za przechowywanie pojazdów za każdą rozpoczętą dobę". W ocenie Sądu powyższy zapis w zakresie zwrotu; "za każdą rozpoczętą dobę" jest sprzeczny z art. 130a ust. 6 zd. 1 w zw. z ust. 6a u.p.r.d.

Na podstawie powołanych powyżej przepisów rada powiatu ustala corocznie, w drodze uchwały, wysokość opłat, o których mowa w ust. 5c art. 130a u.p.r.d. (opłaty za usunięcie i parkowanie na strzeżonym parkingu usuniętego z drogi pojazdu) oraz wysokość kosztów, o których mowa w ust. 2a (koszty powstałe w wyniku wydania dyspozycji usunięcia pojazdu).

Z kolei ust. 6a tego przepisu, stanowiący podstawę do ustalenia maksymalnej wysokości stawek kwotowych opłat, o których mowa w ust. 5c ustawy posługuje się zwrotem "za każdą dobę przechowywania". Z powyższego wynika więc, że ustawodawca przewidział naliczanie opłaty za każdą dobę przechowywania pojazdu. W ramach uprawnienia organu nie mieści się możliwość modyfikacji lub doprecyzowania pojęcia "każda doba", to jest czy chodzi o dobę rozpoczętą, czy też pełną. Podejmując uchwałę Rada Powiatu Lipnowskiego powinna posłużyć się terminologią ustawową. W związku z tym stwierdzić należy, że organ winien był ustalić opłatę naliczaną w przypadku przechowywania pojazdu za każdą pełną dobę, a nie za dobę rozpoczętą.

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku, tj. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości.