Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 72/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2022-06-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 18, art. 121 par. 4 i 5, art. 122 par. 2 pkt 1 i 2
journal: Dz.U. 2020 poz 1427
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - t.j.
article: art. 122 par. 1, art. 138 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 145 par. 1 pklt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Dnia 3 czerwca 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik Asesor WSA Arkadiusz Skomra po rozpoznaniu w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 3 czerwca 2022 roku sprawy ze skargi Z. D. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2021 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia I. uchyla zaskarżone postanowienie, II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego kwotę [...]zł ( [...] złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: [...]WINB) postanowieniem z [...] grudnia 2021 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 - dalej: K.p.a.) oraz art. 18 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2020 r., poz. 1427) - dalej: u.p.e.a.:

- uchylił zaskarżone przez Z. D. (dalej również: zobowiązany; skarżący; strona) postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. (dalej: PINB w Z.) z [...] października 2021 r., znak [...] w części określającej termin uiszczenia grzywny – i w tym zakresie wskazał termin do uiszczenia grzywny do [...] grudnia 2021 r.

- a w pozostałej części postanowienie to utrzymał w mocy.

PINB w Z. w pkt 1 postanowienia z [...] października 2021 r., wydanym na podstawie art. 122 § 1 i 2 w zw. z art. 119 oraz art. 20 § 1 pkt 4 u.p.e.a., nałożył na Z. D. grzywnę w kwocie [...]zł w celu przymuszenia do wykonania obowiązku określonego w decyzji PINB w Z. z dnia [...] stycznia 2017 r. znak [...], która został utrzymana w mocy decyzją [...]WINB z dnia [...] maja 2017 r. znak [...] Decyzje te dotyczyły obowiązku rozbiórki budynku gospodarczo-garażowego z zadaszeniem, o konstrukcji drewnianej i wymiarach 3,17 m x 13 m (41,21 m kw.), znajdującego się na działce nr [...] w m. Ł. , zrealizowanego bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Taki też obowiązek został wskazany w tytule wykonawczym nr [...] z dnia [...] października 2018 r., doręczonym zobowiązanemu w dniu [...] października 2018 r. (k. 81 akt adm. I inst.).

W osnowie postanowienia z [...] października 2021 r. Inspektor powiatowy wskazał termin do uiszczenia powyższej kwoty grzywny, tj. w ciągu 7 dni od dnia doręczenia postanowienia na wskazany rachunek bankowy oraz ustalił opłatę za wydanie zaskarżonego postanowienia w wysokości [...] zł (pkt 2). Jednocześnie Inspektor powiatowy wezwał skarżącego do wykonania w terminie do [...] grudnia 2021 r. obowiązku określonego w tytule wykonawczym nr [...] z [...] października 2018 r. i poinformował, że w razie niewykonania obowiązku w wyznaczonym terminie zostanie grzywna zostanie ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej (pkt 3).

W zażaleniu na to postanowienie Z. D. zakwestionował to rozstrzygnięcie, zarzucając bezpodstawność wydania postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia – a to z uwagi na brak przedmiotu obowiązku rozbiórkowego (nieistnienie budynku gospodarczo-garażowego objętego obowiązkiem rozbiórki).

W motywach swojego rozstrzygnięcia z [...] grudnia 2021 r. WWINB, przestawiając stan faktyczny sprawy, wskazał m.in. że:

- PINB w Z. decyzją ostateczną z [...] stycznia 2017 r., znak [...] nakazał Z. D. rozbiórkę budynku gospodarczo-garażowego z zadaszeniem, o konstrukcji drewnianej o wymiarach 3,17 m x 13 m (41,21 m kw.), usytuowanego w m. Ł. , dz. nr [...], zrealizowanego bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę;

- w dniu [...] czerwca 2018 r. PINB w Z. skierował do zobowiązanego upomnienie, a następnie w dniu [...] października 2018 r. wystawił tytuł wykonawczy [...];

- w wyniku kontroli przedmiotowej nieruchomości w dniu [...] października 2018 r. PINB w Z. stwierdził, że skarżący nie wykonał w całości ciążącego na nim obowiązku rozbiórki obiektu będącego przedmiotem postępowania, gdyż rozebrał jedynie część budynku;

- obecnie budynek posiada wymiary 9,4 m x 3 m, tj. 28 m. kw., co potwierdziły kolejne kontrole PINB w Z. przeprowadzone w dniach [...] stycznia 2019 r., [...] stycznia 2020 r., [...] marca 2021 r. oraz [...] października 2021 r.;

- postanowieniem z [...] października 2021r. PINB w Z. jako organ egzekucyjny nałożył na Z. D. grzywnę w kwocie [...]zł w celu przymuszenia do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym nr [...] z [...] października 2018 r.

Inspektor wojewódzki stwierdził, że pomimo upływu znacznego okresu od wydania decyzji nakazującej rozbiórkę budynku gospodarczo-garażowego z zadaszeniem zobowiązany nie wykonał w całości nałożonego na niego obowiązku, wobec tego zasadne było skierowanie do niego upomnienia wzywającego do wykonania przedmiotowego obowiązku (pismo z [...] czerwca 2018 r.). Organ odwoławczy podkreślił, że decyzja PINB w Z. z [...] stycznia 2017 r., znak [...] jest ostateczna i podlega wykonaniu; nakazuje ona skarżącemu rozbiórkę budynku gospodarczo-garażowego o wymiarach 3,17 m x 13 m (41,21 m kw.) usytuowanego na działce nr [...] w miejscowości Ł. , zrealizowanego bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Inspektor wojewódzki stwierdził, że fakt rozebrania części budynku (budynek obecnie posiada powierzchnię zabudowy: 28,20 m kw.) nie powoduje, iż decyzja ta nie podlega wykonaniu.

Wskazując na brzmienie art. 26 § 1 i 5 oraz art. 27 § 1 u.p.e.a., organ II instancji stwierdził, że wystawienie tytułu wykonawczego było prawidłowe, a wszczęcie egzekucji zasadne w stosunku do obowiązku niepieniężnego nałożonego na podstawie art. 48 ust. 1 i 4 ustawy z dnia [...] lipca 1994 r. Prawo budowlane (według daty orzekania: Dz.U. z 2013 r., poz. 267), który polega na wykonaniu rozbiórki budynku gospodarczo-garażowego z zadaszeniem.

Organ odwoławczy stwierdził, że w przypadku obowiązku o charakterze niepieniężnym wynikającego z przepisów Prawa budowlanego organ egzekucyjny, kierując się zasadami wyrażonymi w art. 7 § 1 i 2 i art. 122 § 2 pkt 2 u.p.e.a., mógł zastosować grzywnę w celu przymuszenia (art. 119 u.p.e.a.) lub wykonanie zastępcze (art. 127 u.p.e.a.). Zauważył przy tym, że postanowienie o nałożeniu grzywny powinno zawierać w przypadku takich obowiązków wezwanie do ich wykonania z zagrożeniem orzeczenia wykonania zastępczego. Ponadto, odwołując się do art. 125 i art. 121 § 4 u.p.e.a., stwierdził, że wykonanie zastępcze jest dla zobowiązanego bardziej uciążliwym środkiem egzekucyjnym niż grzywna w celu przymuszenia, która stanowi jedynie zagrożenie zastosowania znacznej dolegliwości finansowej w razie niewykonania obowiązku. W związku z powyższym uznał, że w niniejszej sprawie PINB w Z. zastosował odpowiedni środek egzekucyjny, najmniej uciążliwy dla zobowiązanego.

Omawiając wysokość nałożonej grzywny w przypadku obowiązku przymusowej rozbiórki budynku lub jego części, organ odwoławczy wskazał na brzmienie art. 121 § 5 u.p.e.a. i powierzchnię zabudowy budynku gospodarczo-garażowego wynoszącą obecnie 28,20 m kw. Uznał, że Inspektor powiatowy prawidłowo ustalił jej wysokość na podstawie ceny 1 m kw. powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego oddanego do użytkowania, zgodnie z obowiązującym w chwili orzekania komunikatem Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia [...] sierpnia 2021 r. w sprawie ceny Statystycznego w sprawie ceny 1m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego za II kwartał 2021 r. (Dz. Urz. GUS z 2021 r., poz. 36), ogłaszającym, że cena ta wynosi [...] zł. Inspektor wojewódzki, stwierdził, że biorąc zatem pod uwagę pozostałą powierzchnię zabudowy budynku podlegającego rozbiórce (28,20 m kw. z pierwotnych 41,21 m kw.) oraz obowiązującą w dacie orzekania przez organ I instancji cenę 1 m kw. powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego, kwota grzywny zgodnie z art. 121 § 5 u.p.e.a. wyniosła [...] zł. Zarazem [...]WINB stwierdził, że w aktualnym stanie prawnym cena 1 m kw. powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego, ogłoszona przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w komunikacie z dnia [...] listopada 2021 r. w sprawie ceny 1m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego za III kwartał 2021 r. jest wyższa (5347zł), a wysokość grzywny wyniosłaby [...] zł, jednak obliczenie grzywny na podstawie aktualnego stanu prawnego prowadziłoby do naruszenia zakazu określonego w art. 139 k.p.a. (w zw. z art. 144 k.p.a. oraz w art. 18 u.p.e.a.) – a wobec powyższego kwota nałożonej grzywny nie ulega zmianie.

Inspektor wojewódzki podkreślił, że orzeczona przez PINB w Z. grzywna w wysokości [...] zł nie stanowi "kosztu rozbiórki", gdyż celem nałożonej grzywny jest jedynie doprowadzenie do realizacji określonego w tytule wykonawczym obowiązku. Dodał, że nie jest też "karą", lecz ma na celu wymuszenie obowiązku nałożonego na niego wspomnianą decyzją i w konsekwencji to od skarżącego zależy, czy będzie musiał uiścić grzywnę, bowiem w razie realizacji nałożonego obowiązku rozbiórki nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny podlegają zgodnie art. 125 § 1 i 2 u.p.e.a. umorzeniu na wniosek zobowiązanego.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych w zażaleniu, [...]WINB stwierdził, że brak jest podstaw do badania na tym etapie postępowania zgodności z prawem egzekwowanego obowiązku, gdyż organ egzekucyjny zgodnie z art. 29 § 1 u.p.e.a. nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym; w realiach niniejszej sprawy bezspornym jest to, że zobowiązany nie wykonał w całości obowiązku wynikającego z decyzji PINB w Z. z dnia [...] stycznia 2017 r. W związku z tym wskazać należy, że zgodnie z art. 6 § 1 u.p.e.a., w razie uchylania się Zobowiązanego od wykonania obowiązku wierzyciel (PINB) powinien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych, co uczynił.

Ponadto organ odwoławczy wyjaśnił, że ze względu na upływ w trakcie postępowania terminu na uiszczenie grzywny wskazał nowy termin jej uiszczenia.

W skardze na postanowienie Inspektora wojewódzkiego z [...] grudnia 2021 r. Z. D. zarzucił naruszenie: 1. art. 122 § 1 pkt 1 i 2 w zw. z art. 119 oraz art. 20 § 1 pkt 4 w zw. z art. 26 i art. 32 u.p.e.a.; 2. art. 127 § 1 i 2, art. 156 § 1 pkt 2 i 7 K.p.a. w zw. z art. 7-10, art. 50 i art. 77 K.p.a. oraz art. 3 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. nr 38, poz. 229) i przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r., poz. 1338) "obowiązujących w czasie wydania skarżonych postanowień i skarżonych decyzji".

Przy tak sformułowanych zarzutach umotywowanych w uzasadnieniu skargi, strona wniosła o "uchylenie postanowień i stwierdzenie nieważności zaskarżonego niniejszym postanowienia" [...]WINB z [...] grudnia 2021 r. i poprzedzającego je postanowienia PINB w Z. z [...] października 2021 r., jako "naruszających prawo i zawierających wadę powodującą nieważność z mocy prawa" oraz "stwierdzenie i orzeczenie nieważności poniżej wskazanych decyzji": decyzji PINB w Z. z [...] stycznia 2017 r., znak [...] i utrzymującej ją w mocy decyzji [...]WINB z [...] maja 2017 r., znak [...] – a to w związku z zajściem przyczyn określonych w art. 156 § 1 pkt. 2 i pkt. 7, art. 157 § 1 i 2 K.p.a., jako "decyzji naruszających prawo i zawierających wadę powodującą nieważność z mocy prawa". Ponadto wniósł o zasądzenie od strony przeciwnej kosztów postępowania.

Skarżący argumentował, że niemożliwe jest wykonanie obowiązku rozbiórki budynku gospodarczo-garażowego z zadaszeniem o konstrukcji drewnianej o wymiarach 3,17 m x 13 m, usytuowanego w miejscowości Ł. gm. O. na działce nr [...] "rzekomo realizowanego przez skarżącego Z. D., którego na tej nieruchomości nie ma".

W uzasadnieniu stwierdził, że podtrzymuje dotychczas wyrażane stanowisko w sprawie, w tym argumenty i zarzuty oraz dowody nierozpoznane ani przez PINB w Z., ani przez Inspektora wojewódzkiego, a "które to argumenty, zarzuty i dowody pozostają aktualne także na etapie niniejszego postępowania sądowego". Stwierdził, że "bezsensem jest przymuszanie do wykonania obowiązku przez nakładanie grzywny przez PINB w Z. i utrzymywanie w mocy tych skarżonych postanowień o nałożeniu grzywny przez [...]WINB (...), w odniesieniu do obowiązku rozbiórki budynku, którego nie ma"; "nie istnieje przecież budynek, którego budowę miałby prowadzić i rozbiórki miałby skarżący dokonać".

W odpowiedzi na skargę Inspektor wojewódzki, podtrzymując dotychczasowe stanowisko, wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga okazała się zasadna, jakkolwiek nie z przyczyn w niej wskazanych.

Na wstępie wyjaśnić należy, że niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 i art. 120 ustawy dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm. - dalej: P.p.s.a.).

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest postanowienie organu egzekucyjnego dotyczące zastosowania w stosunku do strony (dłużnika) środka egzekucyjnego w postaci grzywny w kwocie [...]zł w celu przymuszenia do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym nr [...] z [...] października 2018 r. Tytuł wykonawczy dotyczył określonego w decyzji PINB w Z. z [...] stycznia 2017 r., znak [...] obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego określnego w tej decyzji jako zrealizowany bez wymaganego pozwolenia na budowę budynek gospodarczo-garażowy z zadaszeniem, o konstrukcji drewnianej i wymiarach 3,17 m x 13 m (41,21 m kw.), na działce nr [...] w m. [...].

Wbrew stanowisku strony skarżącej, obowiązek rozbiórki nie został wykonany, zatem zachodziły podstawy do wszczęcia i przeprowadzenia postępowania egzekucyjnego. O powyższym świadczą jednoznacznie akta sprawy, w szczególności protokoły kontroli obiektu budowlanego przywołane przez [...]WINB w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Przebudowa czy inne modyfikacje obiektu budowlanego, objętego nakazem rozbiórki, prowadzące do zmniejszenia jego kubatury czy powierzchni zabudowy mogły być uznane co najwyżej za częściową rozbiórkę obiektu, co oznacza, że w dalszym ciągu zachodzi potrzeba wyegzekwowania jego całkowitej likwidacji, do tego sprowadza się bowiem nakaz rozbiórki obiektu.

Tryb nałożenia grzywny uregulowany został w art. 122 u.p.e.a. (aktualnie: t. j. Dz. U. z 2022 r. poz. 479). Grzywnę w celu przymuszenia nakłada organ egzekucyjny, który doręcza zobowiązanemu: 1) odpis tytułu wykonawczego zgodnie z art. 32; 2) postanowienie o nałożeniu grzywny (§ 1). Postanowienie o nałożeniu grzywny powinno zawierać: 1) wezwanie do uiszczenia nałożonej grzywny w oznaczonym terminie z pouczeniem, że w przypadku nieuiszczenia grzywny w terminie zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych; 2) wezwanie do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym w terminie wskazanym w postanowieniu, z zagrożeniem, że w razie niewykonania obowiązku w terminie będą nakładane dalsze grzywny w tej samej lub wyższej kwocie, a w przypadku obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego lub z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy będzie orzeczone wykonanie zastępcze (§ 2). Zgodnie zaś z art. 122 § 3 u.p.e.a. zobowiązanemu służy prawo zgłoszenia zarzutów i wniesienia zażalenia w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego (art. 33 i 34) oraz prawo wniesienia zażalenia na postanowienie o nałożeniu grzywny.

Sąd podkreśla, że organ egzekucyjny nie jest uprawniony do dokonywania oceny zgodności z prawem decyzji nakładającej obowiązek i to wynika w sposób oczywisty z treści art. 29 § 1 u.p.e.a., w tym zastosowanej kwalifikacji obiektu budowlanego (tu: budynku gospodarczo-garażowego o określonych wymiarach). Wszystkie zarzuty i wnioski skargi nakierowane na podważenie prawidłowości decyzji stanowiących podstawę określenia obowiązku w tytule wykonawczym były z gruntu chybione. Zarzuty te nie podlegały w ogóle rozpoznawaniu w granicach sprawy sądowoadministracyjnej wyznaczonej przedmiotem zaskarżenia, którym było nie nałożenie obowiązku rozbiórki danej substancji budowlanej (i związane z tym kwestie prawidłowości zakwalifikowania danego obiektu jako podlegającego reglamentacji na gruncie Prawa budowlanego obiektu budowlanego), lecz wyłącznie kwestie związane z oceną zgodności z prawem postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku rozbiórki obiektu, który w innych odrębnych i ostatecznie oraz prawomocnie zakończonych postępowaniach uznany został za obiekt budowlany wzniesiony w warunkach samowoli budowlanej i wymagający całkowitego rozebrania go dla przywrócenia stanu zgodnego z prawem.

Nadto zarzuty co do nieistnienia obowiązku albo wygaśnięcia wygaśnięcie obowiązku w całości albo w części mogą stanowić przedmiot zarzutów w sprawie egzekucji administracyjnej, o których mowa w art. 33 § 2 pkt 1 lub 5 u.p.e.a. Nadto, niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym może stanowić podstawę do umorzenia postępowania egzekucyjnego (art. 59 § 1 pkt 2 u.p.e.a.). Natomiast kwestionowanie postanowienia w przedmiocie nałożenia grzywny za pomocą środków właściwych dla postępowania w przedmiocie zarzutów jest nieprawidłowe i nie może odnieść jakichkolwiek pozytywnych skutków procesowych (patrz: wyrok NSA z 28 stycznia 2020 r., sygn. akt II OSK 715/18, to i pozostałe przywoływane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia dostępne w Internecie pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przepis art. 27 § 1 pkt 9 u.p.e.a. konstytuuje zasadę wniesienia zarzutów (w rozumieniu art. 33) w sprawie prowadzenia egzekucji (zarzuty przeciwegzekucyjne), który może być realizowany jednokrotnie w postępowaniu egzekucyjnym, ze względu na zakreślony termin do ich wnoszenia. Niewniesienie skutecznie przez zobowiązanego zarzutów do doręczonego mu tytułu wykonawczego, pozbawia go możliwości ich podnoszenia w zażaleniu na postanowienie w przedmiocie zastosowania środka egzekucyjnego (tak np. NSA w wyroku z 25 września 2019 r., sygn. akt II OSK 2249/18). Alternatywne ujęcie środków prawnych służących stronie, tj. zarzutów oraz zażalenia na postanowienie o zastosowaniu grzywny w celu przymuszenia, prowadzi do wniosku, że prawidłowość nałożonej grzywny nie może być kwestionowana w postępowaniu zainicjowanym zażaleniem poprzez podnoszenie okoliczności związanych z niedopuszczalnością egzekucji obowiązku, czy też powoływanie się na nieistnienie (wykonanie) obowiązku (patrz wyroki NSA z 17 października 2017 r. sygn. akt II OSK 2394/16, 27 czerwca 2019 r. sygn. akt II OSK 2140/17 i 25 września 2019 r. sygn. akt II OSK 2677/17).

Odpowiadając zatem na zarzuty podniesione w skardze, należy jeszcze raz podkreślić, że alternatywne ujęcie środków prawnych służących stronie, tj. zarzutów oraz zażalenia na postanowienie o nałożeniu grzywny nie może być w postępowaniu zainicjowanym zażaleniem kwestionowana poprzez podnoszenie okoliczności związanych z egzekucją nałożonego obowiązku. Wykonanie obowiązku, jak i inne okoliczności wymienione w art. 33 § 1 u.p.e.a., nie mogą być podnoszone w postępowaniu odwoławczym (zażaleniowym) dotyczącym postanowienia o wymierzeniu grzywny w celu przymuszenia (por. wyrok NSA z 9 marca 2016 r. sygn. akt II OSK 1735/14).

W postępowaniu egzekucyjnym w administracji obowiązuje bowiem zasada niekonkurencyjności środków zaskarżenia. Powyższa zasada sprowadza się do ukształtowania środków ochrony prawnej w taki sposób, by ich podstawy nie mogły być powielane, tzn. by nie zaistniała sytuacja w ramach, której dany zarzut byłby rozpatrywany w ramach kilku środków ochrony prawnej. Środki zaskarżenia w postępowaniu egzekucyjnym nie są względem siebie konkurencyjne. Nie można ich stosować zamiennie. Każdy z nich, to jest zażalenie na postanowienie o zastosowaniu określonego środka egzekucyjnego, skarga na czynności egzekucyjne i zarzuty, dotyczy konkretnych uchybień, jest wnoszony w różnym terminie i rozpoznawany z zastosowaniem innych przesłanek (por. np. wyroki NSA z 13 października 2011 r. sygn. akt II OSK 1441/10, 11 lutego 2014 r. sygn. akt II OSK 2186/12, 10 kwietnia 2015 r. sygn. akt II OSK 2185/13, 25 września 2019 r. sygn. akt II OSK 2656/17 i 25 września 2019 r. sygn. akt II OSK 2249/18).

Idąc dalej, Sąd wyjaśnia, że zgodnie z art. 7 § 2 u.p.e.a. organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków – środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego. Z istoty zasady racjonalnego działania i zasady niezbędności w postępowaniu egzekucyjnym w administracji wynika obowiązek zastosowania takiej dolegliwości, która jest niezbędna do realizacji obowiązku. Według art. 119 u.p.e.a. grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego (§ 1); grzywnę nakłada się również, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym (§ 2).

Co do zasady grzywna w celu przymuszenia stanowi środek o mniejszej dolegliwości niż wykonanie zastępcze (por. wyrok NSA z 11 października 2016 r. sygn. akt II OSK 3318/14). Odwrotna sytuacja, w której w pierwszej kolejności zastosowanie znajdzie wykonanie zastępcze, powinna mieć miejsce wyjątkowo, np. kiedy to grzywna w celu przymuszenia z jakichś oczywistych względów nie może doprowadzić do wykonania obowiązku przez zobowiązanego. W odniesieniu do obowiązków wynikającego z przepisów prawa budowlanego wskazuje na taki stan rzeczy treść przywołanego art. 122 § 2 pkt 2 u.p.e.a. W ocenie Sądu, skoro obowiązek objęty postępowaniem egzekucyjnym sprowadza się do wykonania stosunkowo mało zaawansowanych technicznie robót budowalnych, polegających na rozbiórce stosunkowo niewielkiego obiektu budowlanego (określonego przez PINB w Z. w protokole kontroli z dnia [...] stycznia 2020 r. jako wiata o wymiarach 9,40 m x 3 m – k. 106 akt adm. I inst.) niecelowe byłoby w rozumieniu art. 119 § 2 u.p.e.a. zastosowanie wykonania zastępczego. Doprowadzenie do wyegzekwowania obowiązku poprzez wykonanie zastępcze oznaczałoby konieczność poniesienia przez zobowiązaną kosztów działań wyspecjalizowanego przedsiębiorcy, na którego wybór nie miałaby ona wpływu, gdyż dokonałby tego organ egzekucyjny (art. 130 u.p.e.a.). Ponadto uiszczenie grzywny w celu przymuszenia nie jest nieodzowne, albowiem wykonania obowiązku powoduje umorzenie grzywny (art. 125 § 1 u.p.e.a.) lub zwrot uiszczonej lub ściągniętej grzywny w całości lub części (art. 126). Z kolei w wykonanie zastępcze może wiązać się z koniecznością wpłacenia zaliczek na koszty jego wykonania (art. 129 u.p.e.a.), a organ egzekucyjny zobowiązany jest uwzględnić wniosek o zaniechanie dalszego prowadzenia wykonania zastępczego tylko wówczas, gdy uzna to oświadczenie za niebudzące wątpliwości. Organ może też uzależnić wyrażenie zgody na wniosek zobowiązanego od złożenia przez niego zabezpieczenia wykonania egzekwowanego obowiązku w formie, jaką uzna za wskazaną (art. 132 § 2 u.p.e.a.).

Mając to wszystko na uwadze, należało w pełni zgodzić się z dokonanym przez organy wyborem zastosowanego środka egzekucyjnego. Poza tym trzeba mieć na uwadze, że zgodnie z art. 122 § 3 w zw. z art. 33 § 1 pkt 8 u.p.e.a., zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego może stanowić podstawę wniesienia zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej, a nie zażalenia na postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia (patrz: wyrok NSA z [...] września 2015 r. sygn. akt II OSK [...]).

Wspomnieć jeszcze należy, że wprawdzie art. 122 § 1 pkt 1 u.p.e.a. stanowi, że grzywnę w celu przymuszenia nakłada organ egzekucyjny, który jednocześnie doręcza zobowiązanemu odpis tytułu wykonawczego zgodnie z art. 32 tej ustawy, ale to ostatnie ma miejsce wówczas, gdy wcześniej zobowiązanemu tytułu takiego nie doręczono. Przepis art. 122 § 3 u.p.e.a. nie uzależnia możliwości równoległego wniesienia zażalenia i zgłoszenia zarzutu od doręczonego postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia od jednoczesnego doręczenia tego postanowienia z odpisem tytułu wykonawczego (por. tak NSA w wyroku z 11 lutego 2014 r. sygn. akt II OSK 2186/12, dostępnym jw.).

W tym miejscu Sąd zauważa, że tytuł wykonawczy nr [...] z [...] października 2018 r. został wcześniej doręczony zobowiązanemu w dniu [...] października 2018 r. (k. 81 akt adm. I inst.). Dopuszczalność i skuteczność nałożenia grzywny w celu przymuszenia nie była zatem uzależniona od doręczenia dłużnikowi tytułu wykonawczego (ponownie) jednocześnie z postanowieniem o zastosowaniu tego środka egzekucyjnego. Poza tym powyższe świadczy o zachowaniu warunków z art. 26 § 1 i 5 u.p.e.a. i skutecznym wszczęciu postępowania egzekucyjnego, w którym mogły być następnie stosowane środki egzekucyjne.

Przechodząc do oceny wysokości nałożonej grzywny, należy przypomnieć, że zgodnie z art. 121 u.p.e.a. w przypadku egzekucji spełnienia obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego, grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa, z wyjątkiem dotyczącym obowiązku utrzymania obiektu budowlanego w stanie nieoszpecającym otoczenia (§ 4). Przy czym wysokość grzywny, o której mowa w § 4, stanowi, w przypadku obowiązku przymusowej rozbiórki budynku lub jego części, iloczyn powierzchni zabudowy budynku lub jego części, objętego nakazem przymusowej rozbiórki, i [...] ceny 1m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego, ogłoszonej przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów do obliczania premii gwarancyjnej dla posiadaczy oszczędnościowych książeczek mieszkaniowych (art. 121 § 5 u.p.e.a.).

Inspektor wojewódzki prawidłowo przedstawił sposób ustalenia grzywny w przypadku obowiązku przymusowej rozbiórki budynku lub jego części. organ odwoławczy wskazał na brzmienie art. 121 § 5 u.p.e.a. Trafnie również została zastosowana przy obliczaniu kwoty grzywny cena 1 m kw. powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego oddanego do użytkowania, zgodnie z obowiązującym w chwili orzekania komunikatem Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia [...] sierpnia 2021 r. w sprawie ceny Statystycznego w sprawie ceny 1m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego za II kwartał 2021 r. (Dz. Urz. GUS z 2021 r., poz. 36), tj. [...] zł. Była to wysokość względniejsza dla zobowiązanego w stosunku co ceny obwiązującej w dacie orzekania przez organ odwoławczy. Słusznie również za podstawę obliczenia grzywny przyjęto pozostałą powierzchnię zabudowy budynku podlegającego rozbiórce, tj. wynoszącą obecnie 28,20 m kw. Końcowe wyliczenie kwoty grzywny wynoszącej kwocie [...]zł było prawidłowe.

Podkreślić w tym miejscu trzeba, że grzywna w celu przymuszenia nie jest karą, lecz formą nacisku, która ma na celu skłonienie zobowiązanych, poprzez dolegliwość finansową, do określonego zachowania się. Dlatego nie ma tu zastosowania, wyrażona w prawie karnym, zasada miarkowania, nakazująca dostosowanie wysokości nałożonej grzywny do możliwości finansowych zobowiązanego (zob. np. wyroki NSA z [...] sierpnia 2016 r. sygn. II OSK [...], [...] maja 2015 r. sygn. II OSK [...] oraz [...] czerwca 2014 r. sygn. II OSK [...]).

W konsekwencji, wymierzając grzywnę, organ egzekucyjny powinien kierować zasadą celowości i skuteczności podjętych działań, a nie słusznym interesem strony. Na wysokość grzywny nie może mieć też wpływu stan wykonania obowiązku przez skarżącego (por. wyroki NSA z [...] maja 2015 r. sygn. akt II OSK [...] i [...] stycznia 2018 r. sygn. akt II OSK [...]). Warto też zauważyć, że okres, jaki upłynął od powstania egzekwowanego obowiązku był wystarczający do przygotowania, zorganizowania i przedsięwzięcia czynności stanowiących wykonanie ostatecznej decyzji rozbiórkowej.

Podsumowując tę część rozważań Sąd stwierdza, że nałożona na skarżącą grzywna w celu przymuszenia nie przekracza granic wyznaczonych przez zasady ogólne postępowania egzekucyjnego w administracji, w szczególności zasady racjonalnego działania i zasady niezbędności przy wyborze środka egzekucyjnego (patrz wyroki NSA z 25 września 2009 r. II OSK 1483/08 i 27 sierpnia 2009 r. sygn. akt II OSK 1257/09). Mimo to Sąd końcowo uznał, że nakładając na skarżącego na podstawie art. 121 § 4 i 5 u.p.e.a. grzywnę w celu przymuszenia, organ egzekucyjny nie w pełni zastosował się do wymogów trybu zatroskania tego środka egzekucyjnego.

Otóż, zgodnie z art. 122 § 2 u.p.e.a. postanowienie o nałożeniu grzywny powinno zawierać wezwanie do uiszczenia nałożonej grzywny w oznaczonym terminie z pouczeniem, że w przypadku nieuiszczenia grzywny w terminie zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych (pkt 1), jak również wezwanie do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym w terminie wskazanym w postanowieniu, z zagrożeniem, że w razie niewykonania obowiązku w terminie będą nakładane dalsze grzywny w tej samej lub wyższej kwocie, a w przypadku obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego lub z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy będzie orzeczone wykonanie zastępcze (pkt 2). Tylko w tym zakresie zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 122 [jakkolwiek wskazujący jedynie § 1 pkt 1 i 2] oraz art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a. [w zw. z art. 18 u.p.e.a.] okazał się uzasadniony.

W niniejszej sprawie obowiązkowe było zawarcie w osnowie decyzji o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego pouczenie o zagrożeniu orzeczenia wykonania zastępczego. Wynika to z zasadniczej jednorazowości grzywy w celu przymuszenia spełnienia obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego (art. 121 § 4 P.p.s.a.). Braki w tym względzie w żadnej mierze nie mogą zaś być uznane za nieistotne, jako że niweczą one cel stosowania środka egzekucyjnego i uniemożliwiają zastosowanie dalszych, surowszych środków egzekucyjnych w razie uchylania się od wykonania obowiązku (wykonania zastępczego). Zobowiązany musi być w pełni świadomy nie tylko terminu, w jakim powinien wykonać egzekwowany obowiązek, ale i skutków dalszego zaniechania w tym względzie. Postanowienie organu I instancji wprawdzie w pkt 3 osnowy zawiera wezwanie skarżącego do wykonania w terminie do dnia [...] grudnia 2021 r., jednakże całkowicie pomija konieczny element w postaci zagrożenia, że w razie niewykonania w terminie obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego będzie orzeczone wykonanie zastępcze. Stanowi to istotne naruszenie przepisu art. 122 § 2 pkt 2 u.p.e.a., które nie zostało dostrzeżone przez organ odwoławczy. Tymczasem postanowienie o nałożeniu grzywny wydane z pominięciem wymogu umieszczenia w postanowieniu zagrożenia, że w razie niewykonania obowiązku w terminie będzie orzeczone wykonanie zastępcze wyklucza pozostawienie go w obiegu prawnym, skutkuje bowiem niemożnością wykonania zastępczego w przypadku braku osobistego wykonania tego obowiązku (tu: wykonania rozbiórki na zlecenie lub też samodzielnie tzw. systemem gospodarczym) przez zobowiązanego (por. wyrok WSA w Gliwicach z 19 września 2008 r. sygn. akt II SA/Gl 163/08).

Inspektor wojewódzki w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, powołując się na art. 122 § 2 pkt 2 u.p.e.a. wprawdzie zauważył, że postanowienie o nałożeniu grzywny powinno zawierać w przypadku takich obowiązków wezwanie do ich wykonania z zagrożeniem orzeczenia wykonania zastępczego, to jednak uwaga taka nie oże skutecznie zastąpić wymaganego prawem pouczenie o zagrożeniu orzeczenia wykonania zastępczego.

Argumentując powyższe stanowisko wskazać należy po pierwsze, iż uwaga ta została poczyniona jedynie w kontekście uzasadnienia wyboru najmniej uciążliwego środka egzekucyjnego. Po drugie, nie mogło to sanować braków w zakresie obowiązkowej treści osnowy rozstrzygnięcia administracyjnego (postanowienia), która powinna zawierać tak doniosły prawie element, jak zagrożenie zastosowaniem określonego, surowszego środka egzekucyjnego, związane z niewykonaniem egzekwowanego obowiązku w wyznaczonym terminie.

Przepis art. 122 K.p.a. przewiduje, że postanowienie powinno zawierać m.in. rozstrzygnięcie (§ 1), a jeżeli służy na nie zażalenie lub skarga do sądu administracyjnego oraz gdy wydane zostało na skutek zażalenia na postanowienie – również uzasadnienie faktyczne i prawne (§ 2). Rozstrzygnięcia nie można ani domniemywać, ani wyprowadzać z treści uzasadnienia. Powinno ono być wyrażone expressis verbis w osnowie decyzji (postanowienia). Uzasadnienie decyzji (postanowienia) nie może zastąpić rozstrzygnięcia, a w razie rozbieżności pomiędzy osnową decyzji, a jej uzasadnieniem o sposobie rozstrzygnięcia sprawy decyduje osnowa. Poza tym osnowa musi być sformułowania w taki sposób, aby możliwe było wykonanie decyzji dobrowolnie lub z zastosowaniem środka egzekucji administracyjnej (patrz: wyrok WSA w Białymstoku z 15 lipca 2020 r. sygn. akt I SA/Bk 217/20 i wyrok WSA w Poznaniu z dnia 17 października 2017 r. sygn. akt III SA/Po 508/18).

Prawidłowe sformułowanie rozstrzygnięcia jest bowiem podstawowym warunkiem poprawności decyzji lub postanowienia, jako jeden z jego najważniejszych składników, w istocie stanowi kwintesencje aktu administracyjnego. Wynika to z władczego charakteru aktu administracyjnego, który kształtuje prawa i obowiązki strony i musi w związku z tym być jednoznaczny i precyzyjny. Obowiązek taki wynika z podstawowych zasad postępowania administracyjnego, w tym zasady praworządności zawartej w art. 6 K.p.a. i zasady pogłębiania zaufania do organów państwa (art. 8 K.p.a.). Rozstrzygnięcie (osnowa) musi być sformułowane w taki sposób, aby nie było wątpliwości, czego ono dotyczy, jakie uprawnienia zostały przyznanie stronie lub jakie obowiązki zostały na nią nałożone. Uzasadnienie decyzji (postanowienia) nie może zastąpić rozstrzygnięcia, a w razie rozbieżności pomiędzy osnową a uzasadnieniem o sposobie rozstrzygnięcia sprawy decyduje osnowa aktu (por. wyroki NSA z 2 lipca 2018 r sygn. akt I OSK 873/18 i 18 lipca 2019 r. sygn. akt I OSK 327/19). Stosowanie tych zasad w postępowaniu egzekucyjnym wynika z treści art. 18 u.p.e.a.

Z uwagi na powyższe, jedynym prawidłowym działaniem organu odwoławczego w takiej sytuacji, jaka zaistniała w niniejszej sprawie powinno być zatem skorzystanie z kompetencji kasacyjno-reformacyjnych i uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, a w to miejsce merytoryczne orzeczenie obejmujące wszystkie niezbędne elementy wymagane w art. 122 § 2 u.p.e.a. i art. 122 § 1 i 2 w zw. z art. 18 u.p.e.a. w przypadku egzekwowania obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego w postaci budynku.

W konsekwencji Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu I instancji naruszają prawo w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Inspektor wojewódzki nie dostrzegł stwierdzonego uchybienia w postanowieniu organu I instancji, w konsekwencji WWINB nieprawidłowo zastosował art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchylając ten akt tylko w części dotyczącej terminu uiszczenia grzywny – i wskazując w tym względzie nowy termin.

W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. orzekł, jak w pkt I sentencji.

O kosztach postępowania Sąd rozstrzygnął w pkt II sentencji wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 P.p.s.a., uwzględniając wynik sprawy, wniosek strony i wysokość poniesionych kosztów sądowych (865 zł uiszczonego wpisu od skargi – k. 3, 36).

Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, Inspektor wojewódzki, korzystając z możliwości orzeczenia kasacyjno-reformacyjnego, uwzględni powyższe rozważania – stanowiące zarazem wskazania co do dalszego postępowania – i usunie przedmiotowe uchybienie (brak) dostrzeżony przez Sąd w postanowieniu organu I instancji, a pominięty przez organ II instancji.