Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 829/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-12-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 5 ust. 4;  art. 4 ust. 1; art. 8
journal: Dz.U. 2016 poz 1167
law: Ustawa z dnia 5 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych - tekst jedn.
article: art. 1, art. 5 ust. 1, art. 16 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 1764
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kube, Sędziowie WSA Iwona Dąbrowska, Piotr Borowiecki (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Dorota Kwiatkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 listopada 2017 r. sprawy ze skargi P. Sp. z o. o. z siedzibą w [...] na decyzję Dyrektora Narodowego Centrum Badań i Rozwoju z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Narodowego Centrum Badań i Rozwoju z dnia [...] marca 2017 r.; 2. zasądza od Dyrektora Narodowego Centrum Badań i Rozwoju na rzecz skarżącego P. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] kwotę 697 (słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] kwietnia 2017 r., nr [...], Dyrektor Narodowego Centrum Badań i Rozwoju (dalej także: "Dyrektor NCBR") - działając na podstawie przepisów art. 138 § 1 pkt 1 i art. 107 § 1-3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm. - dalej: "k.p.a.") oraz art. 16 ust. 1 i ust. 2 w związku z art. 17 ust. 1 oraz art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 1764 ze zm. - dalej także: "u.d.i.p.") - po rozpoznaniu wniosku Przedsiębiorstwa Farmaceutycznego [...] sp. z o.o. (dalej także: "skarżąca spółka" lub "strona skarżąca") o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Dyrektora Narodowego Centrum Badań i Rozwoju z dnia [...] marca 2017 r., nr [...] odmawiającej udostępnienia informacji publicznej w zakresie:

- pkt 6 wniosku skarżącej spółki z dnia [...] grudnia 2016 r. o udostępnienie informacji publicznej skierowanego do Narodowego Centrum Badań i Rozwoju, sprecyzowanego następnie pismem z dnia [...] lutego 2017 r. w przedmiocie sprecyzowania wniosku o udostępnienie informacji publicznej, tj. w zakresie umowy zawartej pomiędzy Narodowym Centrum Badań i Rozwoju a podmiotem wyłonionym jako wykonawca zamówienia objętego zapytaniem ofertowym na realizację zadania - kontroli skarżącej spółki w dniach od [...] kwietnia 2013 r. do [...] czerwca 2013 r.;

- daty opatrzenia dokumentacji dotyczącej udzielenia zamówienia na realizację kontroli skarżącej spółki w dniach od [...] kwietnia 2013 r. do [...] czerwca 2013 r. klauzulą "zastrzeżone" oraz wskazania, kto podjął decyzję o jej nadaniu,

- utrzymał w mocy w/w decyzję z dnia [...] marca 2017 r.

Zaskarżona decyzja Dyrektora Narodowego Centrum Badań i Rozwoju wydana została w następującym stanie faktycznym.

W piśmie z dnia [...] grudnia 2016 r., sprecyzowanym następnie pismem z dnia [...] lutego 2017, skarżąca spółka [...] sp. z o.o. z siedzibą w Z., reprezentowana przez radcę prawnego, wniosła do Dyrektora Narodowego Centrum Badań i Rozwoju o udostępnienie dokumentów i materiałów (do wglądu w siedzibie Narodowego Centrum Badań i Rozwoju, z możliwością wykonania ich fotokopii), związanych z wyborem podmiotu, który wspierał Narodowe Centrum Badań i Rozwoju w przeprowadzeniu doraźnej kontroli finansowej skarżącej spółki w okresie od dnia [...] kwietnia 2013 r. do dnia [...] czerwca 2013 r., tj. o udostępnienie:

1) zapytania ofertowego NCBR (ewentualnie inny dokument, który stanowił zaproszenie do składania ofert na realizację ww. zadania);

2) wszystkich pism i e-maili, w których NCBR przekazało zapytanie ofertowe do potencjalnych wykonawców;

3) wszystkich ofert nadesłanych w odpowiedzi na powyższe zapytanie ofertowe;

4) pism i e-maili, w których była prowadzona korespondencja pomiędzy NCBR a podmiotami, do których wysłano zapytanie ofertowe, związana z ww. postępowaniem ofertowym - jeśli taka korespondencja była prowadzona;

5) dokumentu (dokumentów), zawierającego ocenę ofert otrzymanych przez NCBR w odpowiedzi na ww. zapytanie ofertowe;

6) umowy zawartej pomiędzy NCBR a podmiotem wyłonionym jako wykonawca zamówienia objętego ww. zapytaniem ofertowym, wraz z aneksami (jeśli były takie zawierane);

7) faktury (faktur) wystawionej NCBR przez podmiot realizujący zamówienie objęte ww. zapytaniem ofertowym;

8) protokołu zdawczo-odbiorczego sporządzonego w związku z wykonaniem przedmiotu zamówienia.

Ponadto, w związku z otrzymaną odpowiedzią z dnia [...] lutego 2017 r., skarżąca spółka zwróciła się z prośbą o podanie daty opatrzenia dokumentacji klauzulą "zastrzeżone" oraz wskazanie, kto podjął decyzję o jej nadaniu, z jakich przyczyn i jakiego zakresu informacji dotyczy nadana klauzula.

W wyniku rozpatrzenia powyższego wniosku skarżącej spółki, Dyrektor Narodowego Centrum Badań i Rozwoju pismem z dnia [...] lutego 2017 r. udzielił odpowiedzi stronie skarżącej na pkt 1-5, a także 7-8 wniosku strony z dnia [...] grudnia 2017 r. oraz co do przyczyn i zakresu informacji, którym została nadana klauzula "zastrzeżone", wskazując na możliwość wglądu i siedzibie organu, z możliwością wykonania fotokopii, dokumentów, o których mowa w pkt 7-8 wniosku (poinformowano także o nieudostępnianiu numeru rachunku zawartego w dokumencie, o którym mowa w pkt 7).

W związku z powyższym, w wyniku rozpatrzenia wniosku strony skarżącej w pozostałym zakresie, Dyrektor Narodowego Centrum Badań i Rozwoju - działając na podstawie przepisów art. 16 ust. 1 w zw. z art. 17 ust. 1 oraz art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - wydał w dniu [...] marca 2017 r. decyzję nr [...], którą odmówił stronie skarżącej udostępnienia informacji publicznej w zakresie pkt 6 wniosku, tj. umowy zawartej pomiędzy Narodowym Centrum Badań i Rozwoju a podmiotem wyłonionym jako wykonawca zamówienia objętego zapytaniem ofertowym na realizację zadania - kontroli skarżącej spółki w dniach od dnia [...] kwietnia 2013 r. do dnia [...] czerwca 2013 r. oraz w zakresie daty opatrzenia dokumentacji dotyczącej udzielenia zamówienia na realizację kontroli strony skarżącej w dniach od [...] kwietnia 2013 r. do [...] czerwca 2013 r. klauzulą "zastrzeżone" oraz wskazania kto podjął decyzję o jej nadaniu.

W uzasadnieniu decyzji Dyrektor NCBR wskazał, że żądana przez skarżącą spółkę umowa, jako uznana za informację niejawną (a więc taką, której nieuprawnione ujawnienie spowodowałoby lub mogłoby spowodować szkody dla Rzeczypospolitej Polskiej albo byłoby z punktu widzenia jej interesów niekorzystne, także w trakcie opracowywania tych informacji oraz niezależnie od formy i sposobu ich wyrażania - art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 5 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych - tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 1167 ze zm. - dalej także: "u.o.i.n."), ma nadaną klauzulę "zastrzeżone" (o której mowa w art. 5 ust. 4 cyt. ustawy) i z tego też względu nie może zostać udostępniona.

Dyrektor NCBR zauważył, że informacja, której nadano określoną klauzulę, ma charakter niejawny, co pociąga za sobą skutki w zakresie odpowiedniego z nią postępowania w okresie ochronnym. Dyrektor NCBR wskazał, że w szczególności informacja taka może być udostępniona wyłącznie osobie uprawnionej do dostępu do informacji niejawnych. W tej sytuacji, Dyrektor NCBR stwierdził więc, że powszechny dostęp do tego rodzaju informacji został wyłączony poprzez nadanie jej odpowiedniej klauzuli tajności, tj. klauzuli "zastrzeżone".

Mając na względzie powyższe, Dyrektor NCBR uznał, że żądana umowa, o której mowa w pkt 6 wniosku skarżącej spółki, nie może zatem zostać udostępniona z uwagi na ograniczenie wynikające z art. 5 ust. 1 u.d.i.p.

W odniesieniu z kolei do kwestii udostępnienia danych dotyczących daty opatrzenia klauzulą "zastrzeżone", a także wskazania osoby, która podjęła decyzję o nadaniu informacji klauzuli "zastrzeżone", Dyrektor NCBR stwierdził, że informacje te nie mogą zostać udostępnione, ponieważ stanowią informacje objęte ochroną, jako część dokumentów niejawnych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 2863/12).

Uwzględniając powyższe, Dyrektor NCBR uznał, że uwzględnienie wniosku strony skarżącej w powyżej wskazanym zakresie nie było możliwe, a więc zachodziła podstaw do zastosowania art. 16 ust. 1 w zw. z art. 17 ust. 1 i art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

Wnioskiem z dnia [...] marca 2017 r. skarżąca spółka, reprezentowana przez radcę prawnego, zwróciła się do Dyrektora Narodowego Centrum Badań i Rozwoju o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Wnosząc o uchylenie spornej decyzji z dnia [...] marca 2017 r. i udostępnienie żądanej informacji, strona skarżąca zarzuciła Dyrektorowi NCBR rażące naruszenie przepisów art. 2 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 u.d.i.p. oraz art. 5 ust. 4 ustawy o ochronie informacji niejawnych, a także art. 107 k.p.a. w zw. z art. 16 ust. 2 u.d.i.p.

W uzasadnieniu wniesionego środka zaskarżenia strona skarżąca zarzuciła m.in., że rozpatrując wniosek skarżącej spółki z dnia [...] grudnia 2016 r., Dyrektor NCBR, jako organ uprawniony do nadania klauzuli tajności, nie zbadał, czy z punktu widzenia celu ochrony informacji niejawnych nieuprawnione ujawnienie może mieć szkodliwy wpływ na wykonywanie przez organy władzy publicznej lub inne jednostki organizacyjne zadań w zakresie obrony narodowej, polityki zagranicznej, bezpieczeństwa publicznego, przestrzegania praw i wolności obywateli, wymiaru sprawiedliwości albo interesów ekonomicznych Rzeczypospolitej Polskiej. Skarżąca spółka podniosła jednocześnie wątpliwości co do zasadności odstąpienia od stosowania przepisów prawa zamówień publicznych, w oparciu o art. 4 i 5 ustawy – Prawo zamówień publicznych, w brzmieniu obowiązującym w dacie udzielenia zamówienia oraz podkreśliła, iż samo wyłączne odwołanie się do odstąpienia od stosowania przepisów prawa zamówień publicznych przy udzielaniu zamówienia nie jest dostateczną przesłanką dla uznania zawartej umowy za informację niejawną, bez szczegółowego podania przyczyn wyboru szczególnego udzielenia zamówienia.

Ponadto, strona skarżąca zarzuciła, iż Dyrektor NCBR, jako podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej, rozstrzygając w formie decyzji administracyjnej i stosując w związku z tym przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, nie dążył do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy (art. 7 k.p.a.), a także nie uzasadnił w sposób wyczerpujący swojego rozstrzygnięcia, zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, Dyrektor Narodowego Centrum Badań i Rozwoju - działając na podstawie przepisów art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 107 § 1-3 k.p.a. oraz art. 16 ust. 1 i ust. 2 w związku z art. 17 ust. 1 oraz art. 5 ust. 1 u.d.i.p. - decyzją z dnia [...] kwietnia 2017 r., nr [...], utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję z dnia [...] marca 2017 r., nr [...], o odmowie udostępnienia skarżącej spółce informacji publicznej w zakresie wskazanym w tej decyzji.

W uzasadnieniu decyzji Dyrektor Narodowego Centrum Badań i Rozwoju, ustosunkowując się do zarzutu rażącego naruszenia art. 2 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 u.d.i.p. oraz art. 5 ust. 4 ustawy o ochronie informacji niejawnych, zauważył, że w żaden sposób nie kwestionuje norm prawnych wyrażonych w art. 61 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP. Niemniej, Dyrektor NCBR podniósł jednocześnie, że przepis art. 61 ust. 3 Konstytucji RP wskazuje na kryteria ograniczenia zasady dostępności: ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. Zdaniem Dyrektora NCBR, prawodawca przewidział zatem sytuacje, w których dochodzić będzie do kolizji zasady dostępności do informacji publicznej oraz wartości chronionych przez art. 61 ust. 3 Konstytucji RP (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 marca 2006 r., sygn. K 17/05 oraz z dnia 15 października 2009 r., sygn. K 26/08). W konsekwencji, Dyrektor NCBR uznał, iż dostęp do informacji nie jest wartością bezwzględnie obowiązującą, albowiem granicą w tym zakresie są inne wartości, co najmniej równorzędne (zob. P. Szustakiewicz, Prywatność a jawność. Bilans 25-lecia i perspektywy na przyszłość, 2016, Legalis).

Dyrektor Narodowego Centrum Badań i Rozwoju zwrócił uwagę na przepis art. 1 ust. 2 u.d.i.p., stanowiący, iż przepisy tej ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Dyrektor NCBR wskazał, że tą inną ustawą, w rozumieniu cytowanego przepisu, jest ustawa z dnia 5 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych, która w art. 4 ust. 1 określa, że informacje niejawne mogą być udostępnione wyłącznie osobie dającej rękojmię zachowania tajemnicy i tylko w zakresie niezbędnym do wykonywania przez nią pracy lub pełnienia służby na zajmowanym stanowisku albo wykonywania czynności zleconych.

Zdaniem Dyrektora NCBR, trzeba mieć na względzie, że prawo do informacji nie jest prawem nieograniczonym, albowiem podobnie, jak powołany wyżej art. 61 ust. 3 Konstytucji RP, również art. 5 ust. 1 u.d.i.p. zawiera zastrzeżenie co do realizacji prawa dostępu do informacji publicznej. W tej sytuacji, Dyrektor NCBR wskazał, że rozpatrując wniosek skarżącej spółki właśnie na owo zastrzeżenie się powołał, albowiem zgodnie z art. 5 ust. 1 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych. Dyrektor NCBR zauważył, że art. 5 ust. 4 ustawy o ochronie informacji niejawnych określa, że informacjom niejawnym nadaje się klauzulę "zastrzeżone", jeżeli nie nadano im wyższej klauzuli tajności, a ich nieuprawnione ujawnienie może mieć szkodliwy wpływ na wykonywanie przez organy władzy publicznej lub inne jednostki organizacyjne zadań w zakresie obrony narodowej, polityki zagranicznej, bezpieczeństwa publicznego, przestrzegania praw i wolności obywateli, wymiaru sprawiedliwości albo interesów ekonomicznych Rzeczypospolitej Polskiej.

Mając na względzie przywołane przepisy, Dyrektor NCBR stwierdził, że ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej ma subsydiarny charakter wobec innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji mających charakter informacji publicznej. Zdaniem Dyrektora NCBR, przepis art. 5 ust. 1 u.d.i.p. ma charakter uniwersalnej trwałej zasady ogólnej, powodującej, że każde inne uregulowanie dostępu do informacji (a więc także ograniczenia w tym zakresie) ma pierwszeństwo wobec ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, na co - jak wskazał Dyrektor NCBR - zwrócił uwagę Trybunał Konstytucyjny w przywoływanym już wyroku z dnia 15 października 2009 r., sygn. akt K 26/08.

W tej sytuacji, Dyrektor NCBR uznał, że prawidłowo odmówiono skarżącej spółce udostępnienia informacji publicznej, albowiem ujawnienie informacji dotyczących kontroli spełnia przesłankę określoną w art. 5 ust. 1 u.d.i.p., z uwagi na fakt, iż osoba uprawniona nadała im klauzulę tajności.

Ustosunkowując się z kolei do zarzutu rażącego naruszenia art. 107 k.p.a. w zw. z art. 16 ust. 2 u.d.i.p., Dyrektor NCBR przede wszystkim zauważył, że strona skarżąca nie sprecyzowała tego zarzutu. Niemniej, Dyrektor NCBR uznał, że zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a., zawarł w spornej decyzji uzasadnienie faktyczne i prawne. Przy czym, jak zauważył Dyrektor NCBR, z uwagi na fakt, że sporną decyzją odmówiono dostępu do żądanych informacji z powodu objęcia ich klauzulą tajności, w uzasadnieniu decyzji organ skoncentrował się, w szczególności, na wyjaśnieniu podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

W piśmie z dnia 19 maja 2017 r. skarżąca spółka, reprezentowana przez radcę prawnego, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą decyzję Dyrektora Narodowego Centrum Badań i Rozwoju z dnia [...] kwietnia 2017 r.

Wnosząc w petitum skargi o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Dyrektora Narodowego Centrum Badań i Rozwoju z dnia [...] marca 2017 r., a także o zasądzenie od organu na rzecz strony skarżącej zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przypisanych strona skarżąca zarzuciła Dyrektorowi NCBR:

1) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 2 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej oraz art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 5 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych w zw. z art. 4 pkt 5 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. - Prawo zamówień publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1579 ze zm. - dalej także: "P.z.p.") - poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na braku wskazania konkretnych, a nawet hipotetycznych zagrożeń związanych z ewentualnym udostępnieniem wnioskowanych informacji, co w efekcie doprowadziło do arbitralnego przesądzenia na niekorzyść strony skarżącej, że informacje publiczne, o których udostępnienie wnioskowała skarżąca spółka, miały charakter niejawny i tylko z tego powodu nie podlegały udostępnieniu, co miało istotny wpływ na wynik sprawy;

2) naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności:

a) naruszenie art. 6 k.p.a. - poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i niewykazanie w sposób niebudzący wątpliwości, że działanie przez organ w oparciu o art. 4 pkt 5 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. - Prawo zamówień publicznych było działaniem w granicach prawa,

b) naruszenie art. 15 k.p.a. - poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania realizujące się w niezbadaniu przez organ sprawy od strony merytorycznej w zakresie odmowy udzielania informacji publicznej z uwagi na obowiązujące w dacie składania zamówienia na realizację kontroli skarżącej spółki przepisy ustawy - Prawo zamówień publicznych,

c) naruszenie art. 107 § 1 zdanie pierwsze k.p.a. - poprzez brak zawarcia w treści zaskarżonej decyzji pouczenia o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego,

d) naruszenie art. 107 § 1 i § 3 w związku z art. 11 k.p.a. - poprzez brak zawarcia w treści zaskarżonej decyzji odpowiedniego uzasadnienia faktycznego, które wyjaśniałoby stronie skarżącej zasadność przesłanek, którymi kierował się organ przy załatwianiu sprawy.

W uzasadnieniu skargi strona skarżąca, powołując się na regulacje prawne zawarte w ustawie z dnia 5 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych, w szczególności na przepis art. 5 ust. 4 tej ustawy, zauważyła, że z przepisu tego wynika, że jawność informacji podlega wyłączeniu poprzez nadanie im klauzuli "zastrzeżone", jeżeli ich nieuprawnione ujawnienie może mieć szkodliwy wpływ na wykonywanie przez organy władzy publicznej lub inne jednostki organizacyjne zadań w określonym powyżej zakresie. Strona skarżąca podniosła jednakże, iż Dyrektor NCBR, powołując się na ten przepis, w sposób arbitralny odmówił udzielenia skarżącej spółce informacji, o które wnioskowała, a priori zakładając, że określone rodzaje informacji publicznej objęte są niejawnością, niezależnie od ich konkretnej treści i charakteru. Skarżąca spółka podkreśliła, że skoro ustawodawca nie wyłącza wprost przepisem prawa określonego typu informacji, jako niejawnych, to - zdaniem strony skarżącej - stosowna ocena z perspektywy art. 5 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej w związku z zawierającym pojęcia niedookreślone art. 1 ust. 1 ustawy o ochronie informacji niejawnych powinna być dokonywana każdorazowo w sposób skonkretyzowany na gruncie danej sprawy.

Strona skarżąca wskazała ponadto, że - wbrew twierdzeniom Dyrektora NCBR - ustawodawca nie wyłączył wprost informacji, jako niejawnych, o których mowa w art. 5 pkt 4 ustawy - Prawo zamówień publicznych, gdyż z literalnego brzmienia tego przepisu wynika, że wyłączenie stosowania P.z.p. ma zastosowanie do informacji niejawnych dopiero wówczas, gdy wymaga tego istotny interes publiczny lub istotny interes państwa. Skarżąca spółka zarzuciła, iż Dyrektor NCBR nie wskazał w uzasadnieniu decyzji przyczyn, dla których odmówił stronie udzielenia wnioskowanych informacji, nie wyjaśniając, czy odmowa ta nastąpiła ze względu na istotny interes publiczny, czy też może ze względu na istotny interes państwa. Strona skarżąca podkreśliła, iż informacja niejawna chroniona jest z uwagi na zagrożenia wynikające z jej treści lub sposobu jej uzyskania, a nie w następstwie jej klasyfikacji.

Strona skarżąca zarzuciła ponadto, że Dyrektor NCBR zaniechał wskazania przyczyn, ze względu na które prowadzenie postępowania o udzielenie zamówienia publicznego w trybie przepisów ustawy - Prawo zamówień publicznych powodowałyby szkodę dla interesów państwa, ani nie wskazał, czy chociażby istniało ryzyko powstania niebezpieczeństwa tego interesu. Według strony skarżącej, Dyrektor NCBR nie wskazał również zagrożenia dla istotnego interesu publicznego, ani przesłanek, które powodowałyby powstania chociażby zagrożenia tego interesu.

W konsekwencji, strona skarżąca uznała, że Dyrektor NCBR niewłaściwie zastosował przepisy prawa materialnego i nie wskazał ani konkretnych, ani nawet hipotetycznych zagrożeń związanych z ewentualnym udostępnieniem wnioskowanych informacji. W tej sytuacji, zdaniem skarżącej spółki, sporne rozstrzygnięcie Dyrektora NCBR doprowadziło do arbitralnego przesądzenia na niekorzyść strony skarżącej i uznania, że wnioskowane informacje miały charakter niejawny i tylko z tego tytułu nie podlegały udostępnieniu.

Uzasadniając z kolei zarzuty naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, w szczególności art. 6 k.p.a., art. 11 k.p.a., art. 15 k.p.a. oraz 107 § 1 i § 3 k.p.a., skarżąca spółka zauważyła na wstępie, iż składnikiem zasady zaufania obywateli do organów państwa, ujmowanej jako uzasadnione prawo oczekiwania obywatela określonego działania państwa, jest przewidywalność i konsekwencja poczynań jego organów.

Strona skarżąca wskazała, że w niniejszej sprawie doszło do sytuacji, w której Dyrektor NCBR odmówił udzielenia informacji publicznej z uwagi na fakt, że dla zamówienia dotyczącego realizacji kontroli skarżącej spółki odstąpiono od stosowania przepisów P.z.p. z 2004 r., w oparciu o przepis art. 4 pkt 5 tej ustawy, w brzmieniu obowiązującym w dacie udzielania zamówienia, i wskazał jednocześnie, że jest to właściwie jedyna przesłanka, która skutkuje - w ocenie Dyrektora NCBR - odmową udzielenia informacji publicznej. Tymczasem, jak zauważyła strona skarżąca, treść przepisu P.z.p., na który powołał się Dyrektor NCBR, obowiązywała od dnia 2 stycznia 2011 r. W tej dacie nowelizacja miała charakter porządkowy, dostosowujący przepisy ustawy - Prawo zamówień publicznych do brzmienia nowej ustawy o ochronie informacji niejawnych, która zakłada m.in. rezygnację z podziału informacji niejawnych na tajemnicę państwową i służbową. Niemniej, zdaniem skarżącej spółki, istotne dla niniejszej sprawy jest fakt, że kontrola przeprowadzona w skarżącej spółce miała miejsce od kwietnia do czerwca 2013 r. Strona zauważyła, że od dnia 20 lutego 2013 r. ustawodawca wprowadził nowe brzmienie przepisu art. 4 pkt 5 P.z.p. i z katalogu informacji niejawnych wyłączył informację, którym nadano klauzulę "zastrzeżone", bowiem ustanowił, że ustawy - Prawo zamówień publicznych nie stosuje się do "zamówień, którym nadano klauzulę "tajne" lub "ściśle tajne" zgodnie z przepisami o ochronie informacji niejawnych, lub jeżeli wymaga tego istotny interes bezpieczeństwa państwa lub ochrona bezpieczeństwa publicznego". Tymczasem, jak zarzuciła skarżąca spółka, z informacji przekazanych przez Dyrektora NCBR nie wynika w żaden sposób, aby właściwą normą prawa materialnego, na którą powołuje się ten organ, była norma obowiązująca w brzmieniu od dnia 2 stycznia 2011 r.

W związku z powyższym, skarżąca spółka zarzuciła, że Dyrektor NCBR nie wykazał w sposób niebudzący wątpliwości, że działanie w oparciu o art. 4 pkt 5 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. - Prawo zamówień publicznych było działaniem w granicach prawa. Strona skarżąca podniosła, że zarzut ten jest o tyle istotny, o ile zważy się, że na powyższą okoliczność, jako jedyną przesłankę uznania zawartej umowy za informację niejawną, powołuje się Dyrektor NCBR.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 107 § 3 k.p.a., skarżąca spółka wskazał na wstępie, iż w pełni podziela stanowisko prezentowane zarówno w dotychczasowym orzecznictwie (zob. wyroki NSA z dnia 6 września 2016 r., sygn. akt I OSK 291/15 i I OSK 210/15), jak też w literaturze (zob. A. Piskorz-Ryń, J. Wyporska-Frankiewicz, Dostęp do informacji publicznej a ochrona informacji niejawnych. Zagadnienia wybrane, ZNSA z 2016 r. nr 4, s. 53-58), że nie można wymagać, aby uzasadnienie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej, wydawanej na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej w związku z koniecznością ochrony informacji niejawnych (zakładając nawet, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z takiego typu informacją), ujawniało wprost czy pośrednio te informacje niejawne. Zdaniem skarżącej spółki, nie oznacza to jednak, że organ może bagatelizować brzmienie przepisów prawa i ograniczać się do cytowania treści wybranych artykułów. Strona skarżąca stwierdziła, że nawet w postępowaniu, w którym organ wydaje decyzję na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, powinien każdorazowo zbadać, czy istotnie spełnione jest w sprawie kryterium materialne odmowy udostępnienia informacji publicznej z uwagi na ochronę informacji niejawnej, a zatem, czy odmowa jej udostępnienia w całości lub w części znajduje podstawę prawną.

Uzasadniając z kolei zarzut naruszenia przepisów art. 107 § 1 i 3 k.p.a. w związku z art. 11 k.p.a., strona skarżąca wskazała, że organ nie zawarł w treści spornej decyzji odpowiedniego uzasadnienia faktycznego, które wyjaśniałoby stronie zasadność przesłanek, którymi organ kierował się przy załatwianiu sprawy. Skarżąca spółka zarzuciła, że zaskarżona decyzja z dnia [...] kwietnia 2017 r. pozbawiona jest wyczerpującego uzasadnienia faktycznego jej wydania. W ocenie strony skarżącej, uzasadnienie spornej decyzji organiczna się w istocie do przytoczenia przepisów ustawowych oraz konstytucyjnych regulujących kwestię prawa do informacji publicznej oraz dopuszczalności ograniczenia tego prawa. Strona skarżąca zarzuciła, że Dyrektor NCBR enigmatycznie, bez wyczerpującego przytoczenia argumentów ze stanu faktycznego sprawy, stwierdził, że prawidłowo zastosował przepisy ustawy z dnia 6 września 2011 r. o dostępie do informacji publicznej oraz ustawy z dnia 15 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych. Zdaniem skarżącej spółki, z samego faktu, że w systemie obowiązującego prawa istnieje norma będąca podstawą do tego, aby odmówić dostępu do informacji publicznej, nie należy jeszcze wywodzić tezy, iż oznacza to, że można z tej normy korzystać w dyskrecjonalny sposób, w oderwaniu od realiów konkretnej sprawy. Skarżąca spółka zarzuciła, iż Dyrektor NCBR zaniechał precyzyjnego przeanalizowania, ustalenia i uzasadnienia, jakie informacje i z jakiego powodu podlegają ochronie ze względu na to, że są objęte tajemnicą.

Strona skarżąca odwołała się do przykładu stanowiska wyrażonego w wyroku Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 20 grudnia 2016 r., sygn. akt II SA/Ol 1322/16, w którym wskazano, iż uzasadnienie decyzji odmawiającej - na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. - udostępnienia informacji z uwagi na tajemnicę przedsiębiorstwa powinno zawierać argumentację na okoliczność spełnienia w sprawie przesłanek formalnych i materialnych tej odmowy, albowiem brak, ogólność lub pozorność takiej argumentacji świadczy o wymagającym uchylenia decyzji naruszeniu formalnym art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Ponadto, jak zauważyła strona skarżąca, również w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 kwietnia 2013 r., wydanym w sprawie o sygn. akt I OSK 191/13, wskazano, iż przesłanki odmowy udzielenia informacji publicznej muszą być odnoszone do konkretnych przyczyn utajnienia określonych informacji ujętych w decyzji administracyjnej, albowiem nie można generalnie utajniać informacji publicznych (odmówić dostępu do nich) bez wskazania w decyzji, czego konkretnie utajnienie dotyczy, z czego podmiot zobowiązany wywodzi daną przesłankę odmowy i w czym znajduje ona uzasadnienie.

W tej sytuacji, strona skarżąca uznała, że ogólne odniesienie się przez Dyrektora NCBR do szerokiego katalogu przesłanek określonych w art. 5 ust. 4 ustawy o ochronie informacji niejawnych (mających charakter ocenny), bez wskazania, która z nich i dlaczego uzasadnia - zdaniem Dyrektora NCBR - uznanie wnioskowanych informacji za objęte klauzulą "zastrzeżone", uniemożliwia de facto polemikę z zaskarżoną decyzją i sprawia, że sporna decyzja nie poddaje się kontroli instancyjnej. Strona skarżąca zarzuciła również, że Dyrektor NCBR, nie wyjaśniając skarżącej spółce przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, naruszył unormowanie zawarte w przepisie art. 11 k.p.a.

Uzasadniając z kolei zarzut naruszenia art. 107 § 1 zdanie 2 k.p.a., strona skarżąca wskazała, że - wbrew ustawowemu obowiązkowi wynikającemu z przepisu art. 107 § 1 zdanie 2 k.p.a. - Dyrektor NCBR nie zawarł w swojej decyzji pouczenia o tym, czy i w jakim trybie od spornej decyzji z dnia [...] kwietnia 2017 r. służy możliwość wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego.

Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia przez Dyrektora NCBR przepisu art. 15 k.p.a., skarżąca spółka zauważyła, że pomimo, iż jedną z kluczowych zasad postępowania administracyjnego jest zasada dwuinstancyjności, to organ ten nie ustosunkował się w merytoryczny sposób do podnoszonej we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy kwestii zasadności odstąpienia od stosowania przepisów ustawy - Prawo zamówień publicznych, w brzemieniu z dnia 29 stycznia 2004 r. Strona skarżąca zwróciła uwagę, iż Dyrektor NCBR, wydając decyzję w pierwszej instancji, powołał się na istnienie zapisów ustawy w brzemieniu w dacie udzielenia spornego zamówienia, lecz - zdaniem skarżącej spółki - samo odwołanie się do tego faktu nie jest dostateczną przesłanką dla uznania zawartej umowy za zawierającą informację niejawną. Zdaniem strony skarżącej, sporna decyzja wydana w drugiej instancji pozostawia w całości poza zakresem rozważań kwestię zasadności stosowania ustawy - Prawo zamówień publicznych w brzmieniu z 2004 r., co stoi w jaskrawej sprzeczności z postulatem merytorycznego, ponownego zbadania zasadności wydania decyzji w pierwszej instancji. Tymczasem, jak wskazała skarżąca spółka, Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 maja 1998 r., sygn. akt IV SA 1130/96, wyraźnie uznał, że brak w motywach decyzji jakiegokolwiek ustosunkowania się do zarzutów odwołania, które pozwalałoby na ocenę prawidłowości decyzji organu pierwszej instancji, uzasadnia nie tylko uznanie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem podstawowych zasad postępowania odwoławczego, ale jednocześnie daje podstawę do stwierdzenie, że przy tego rodzaju postępowaniu pod znakiem zapytania pozostają gwarancje wynikające z zasady dwuinstancyjności. Według strony skarżącej, Dyrektor NCBR nie dokonał również ponownej, merytorycznej oceny zarzutu braku wszechstronnego wykazania, jakiego rodzaju informacjami niejawnymi są dane oraz czy w swej istocie ich ujawnienie może mieć szkodliwy wpływ na wykonywanie przez organy władzy publicznej lub innej jednostki organizacyjnej zadań w zakresie obrony narodowej, polityki zagranicznej, bezpieczeństwa publicznego, przestrzegania praw i wolności obywateli, wymiaru sprawiedliwości albo interesów ekonomicznych Rzeczypospolitej Polskiej. Strona skarżąca zarzuciła, że Dyrektor NCBR, działając w trybie odwoławczym, nie uczynił zadość realizacji powyższych zasad, ograniczając się jedynie do powtórzenia argumentacji zawartej w decyzji z dnia [...] marca 2017 r. Zdaniem skarżącej spółki, takie naruszenia mają istotny wpływ na wynik przedmiotowej sprawy, albowiem nie można wykluczyć, że dokonanie przez Dyrektora NCBR ponownej analizy twierdzeń strony skarżącej oraz poczynienie własnych ustaleń w oparciu o zebrany w sprawie materiał dowodowy, doprowadziłoby do innego rozstrzygnięcia sprawy.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Narodowego Centrum Badań i Rozwoju wniósł o jej oddalenie w całości, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Ustosunkowując się w uzasadnieniu odpowiedzi na skargę do zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego - poprzez niewłaściwe zastosowanie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej w związku z przepisami ustawy - Prawo zamówień publicznych, Dyrektor NCBR odwołał się przede wszystkim do normy prawnej wyrażonej w art. 5 ust. 1 u.d.i.p., zauważając, iż na gruncie przedmiotowej sprawy ograniczenie w dostępie do żądanych informacji zaszło z uwagi na nadaną klauzulę "zastrzeżone". Dyrektor NCBR zauważył, że ważne jest to, iż klauzula tajności w stosunku do spornych informacji nie została zniesiona, a więc żądana przez stronę skarżącą umowa nie podlega udostępnieniu na podstawie art. 5 ust. 1 u.d.i.p. z uwagi na fakt, iż jest to informacja chroniona na podstawie ustawy z dnia 5 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych.

Z kolei, jeśli chodzi o dane dotyczące daty opatrzenia dokumentacji dotyczącej udzielenia zamówienia klauzulą "zastrzeżone", a także dane dotyczące osoby, która podjęła decyzję o nadaniu owej dokumentacji klauzuli "zastrzeżone", Dyrektor NCBR stwierdził, że nie mogą one zostać udostępnione, albowiem stanowią informacje objęte ochroną, jako część dokumentów niejawnych (zdaniem Dyrektora NCBR stanowisko to znajduje potwierdzenie w powołanym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 2863/12).

Odnosząc się do zarzutów dotyczących naruszenia regulacji zawartych w prawie zamówień publicznych, Dyrektor NCBR zauważył, że o ile przepis art. 5 ust. 4 ustawy - Prawo zamówień publicznych stanowi o możliwości wyłączenia stosowania ustawy - Prawo zamówień publicznych, o tyle, mając na względzie art. 5 ust. 1 u.d.i.p., przesądzającym jest fakt, iż żądana informacja jest chroniona w oparciu o ustawę o ochronie informacji niejawnych (poprzez nadanie klauzuli "zastrzeżone"). Dyrektor NCBR zaznaczył jednocześnie, iż w zaskarżonej decyzji nr [...] jednoznacznie wskazano, że "W ocenie Organu, w oparciu o powyższe, żądane informacje nie mogą zostać udostępnione z uwagi na ciążącą na nich klauzulę tajności - stąd orzeczono jak w sentencji" (strona. 6 zaskarżonej decyzji). W tej sytuacji, Dyrektor NCBR uznał, że zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 2 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 u.d.i.p. oraz art. 5 ust. 4 ustawy o ochronie informacji niejawnych w zw. z art. 4 pkt 5 ustawy - Prawo zamówień publicznych jest bezzasadny.

Ustosunkowując się z kolei do zarzutów naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 6 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. w zw. z art. 15 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a., Dyrektor NCBR uznał, iż nie znajdują one uzasadnienia, albowiem - wbrew stanowisku strony skarżącej - Dyrektor NCBR, rozpoznając wniosek strony skarżącej z dnia [...] grudnia 2016 r., dokonał wszechstronnej analizy posiadanych informacji, zaś ocena stanu faktycznego sprawy znalazła swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu faktycznym obu spornych decyzji. Dyrektor NCBR uznał ponadto, że w sprawie podjęte zostały wszystkie czynności niezbędne dla załatwienia sprawy, co czyni niezasadnym zarzut naruszenia art. 7 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. Dyrektor NCBR uznał również, iż obie sporne decyzje zawierają wskazanie faktów uznanych za udowodnione, dowodów, na których oparł się organ oraz zawierają uzasadnienie prawne wyjaśniające podstawę prawną wydanych decyzji i przytaczają przepisy prawne stanowiące podstawę rozstrzygnięcia. W konsekwencji, zdaniem Dyrektora NCBR, również zarzuty naruszenia przepisów art. 107 § 1 i 3 k.p.a. w związku z art. 11 k.p.a. pozostają nieuzasadnione.

W konsekwencji, Dyrektor Narodowego Centrum Badań i Rozwoju uznał. iż - wbrew twierdzeniom skarżącej spółki - spełniona została przesłanka zarówno formalna, jak i materialna dla uznania, że informacje, o których mowa w zaskarżonej decyzji, podlegają ograniczeniu w zakresie ich udostępnienia. W ocenie organu, wskazana podstawa prawna wyrażona w art. 5 ust. 1 u.d.i.p., zawierając możliwe ograniczenie w udostępnianiu informacji publicznej z uwagi na przepisy o ochronie informacji niejawnych, została dobrze zinterpretowana, z należytym odwołaniem się do stosownych orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego zawierających sądową wykładnię pojęcia "klauzuli zastrzeżonej".

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W świetle powołanych przepisów cyt. ustawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w zakresie swojej właściwości, ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną, postanowienie, czy też inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego aktu lub podjęcia spornej czynności. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. - dalej także: "p.p.s.a.").

W ocenie Sądu, analizowana pod tym kątem skarga spółki Przedsiębiorstwo Farmaceutyczne [...] sp. z o.o. z siedzibą w Z. zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja Dyrektora Narodowego Centrum Badań i Rozwoju z dnia [...] kwietnia 2017 r., nr [...], utrzymująca w mocy decyzję tego organu z dnia [...] marca 2017 r., nr [...] odmawiająca skarżącej spółce udostępnienia informacji publicznej - narusza obowiązujące przepisy prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że Dyrektor Narodowego Centrum Badań i Rozwoju, wydając obie sporne decyzje administracyjne, dopuścił się - mogącego mieć zasadniczy wpływ na wynik sprawy - naruszenia przepisów procedury administracyjnej, a w szczególności art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., a także art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 16 ust. 2 w związku z art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, z uwagi na niedostateczne wyjaśnienie w uzasadnieniu obu tych decyzji, dlaczego uznał, że zachodzi przesłanka ograniczająca dostęp do informacji publicznej, o której mowa w art. 5 ust. 1 u.d.i.p., a przede wszystkim z uwagi na brak podjęcia jakiejkolwiek próby wykazania w sposób należyty, a więc dający możliwość sądowej weryfikacji, czy zachodzą stosowne przesłanki materialne do uznania, że informacja, o którą wnioskowała skarżąca spółka, jest prawidłowo chroniona, w rozumieniu art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 5 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych.

Sąd uznał, że w konsekwencji wskazanego powyżej istotnego uchybienia, Dyrektor NCBR - odmawiając stronie skarżącej udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej - nie dokonał prawidłowych ustaleń w zakresie zaistnienia przesłanek zastosowania przepisów art. 16 ust. 1 w związku z art. 17 ust.1 i art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

Tym samym, Sąd stwierdził, że Dyrektor Narodowego Centrum Badań i Rozwoju, wydając obie sporne decyzje administracyjne w przedmiocie odmowy udostepnienia skarżącej spółce wnioskowanych przez nią informacji - dopuścił się w powyższym zakresie istotnego naruszenia zasady praworządności wyrażonej w przepisach art. 6 k.p.a. i art. 7 in principio k.p.a. oraz art. 7 Konstytucji RP.

Zdaniem Sądu, zarówno naruszenie powołanych wyżej przepisów procedury administracyjnej, jak i związana z tym uchybieniem niewłaściwa ocena prawidłowości zastosowania norm prawa materialnego, mogły mieć istotny wpływ na ostateczny wynik sprawy, a więc stanowią dostateczną podstawę prawną do wyeliminowania z obrotu prawnego zarówno zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji Dyrektora NCBR z dnia [...] marca 2017 r.

Na wstępie, warto zauważyć, iż Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi wyraźnie, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (art. 61 ust. 2 Konstytucji RP). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określoną w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (vide: art. 61 ust. 3 Konstytucji RP).

Jak wynika z brzmienia przywołanych norm konstytucyjnych, dostęp do informacji publicznej nie ma charakteru absolutnego. Uprawnienie to może być w pewnych sytuacjach ograniczone, zawsze wtedy, gdy wspólne interesy społeczności są dobrem podlegającym ochronie w pierwszej kolejności.

Nie ulega wprawdzie jakiejkolwiek wątpliwości to, że prawo do informacji publicznej ma służyć tworzeniu społeczeństwa obywatelskiego, które kontroluje działania władzy publicznej, a działania te mają być bardziej transparentne. Niemniej jednak, oczywistym jest również to, że ujawnienie niektórych informacji mogłoby w sposób istotny zagrażać interesom państwa, a także szkodzić jego wiarygodności w kontaktach międzynarodowych (a tym samym zagrażać również interesom wszystkich obywateli).

Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy o funkcjonowaniu organów władzy publicznej, jak też podmiotów realizujących zadania publiczne, bądź też dysponujących majątkiem publicznym. Ustawa ta, stanowiąc regulację prawną uszczegóławiającą realizację konstytucyjnego prawa do informacji publicznej, reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych. Wskazuje też wyraźnie, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu i kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione.

W niniejszej sprawie, okolicznością niesporną było to, iż spełniony został zarówno zakres podmiotowy, jak i przedmiotowy stosowania wspomnianej ustawy o dostępie do informacji publicznej. Nie ulega bowiem wątpliwości, że podmiot, do którego zwróciła się strona skarżąca, jest podmiotem zobowiązanym na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej do udostępnienia posiadanej informacji, mającej walor informacji publicznej, zaś wnioskowane przez stronę skarżącą informacje niewątpliwie mieściły się w szeroko rozumianym pojęciu informacji publicznej. Dotyczyły one bowiem problematyki działalności pytanego podmiotu i dysponowania przez niego mieniem publicznym.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, dla porządku należy wskazać, iż zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie informacji publicznej, każda informacja w sprawach publicznych stanowi informację publiczną, w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w niniejszej ustawie. Zakres przedmiotowy informacji publicznej wymienia art. 6 cyt. ustawy. Na podstawie powyższych regulacji, przyjmuje się zgodnie, iż każda wiadomość wytworzona lub odnosząca się do władz, podmiotów sprawujących funkcje publiczne albo odnosząca się do innych podmiotów, wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa, stanowi informację publiczną podlegającą udostępnieniu.

Jednocześnie, wyjątki od powyższej zasady wprowadza przepis art. 5 cyt. ustawy, którego zastosowanie przez Dyrektora NCBR legło u podstaw wydania w niniejszej sprawie obu spornych decyzji administracyjnych.

W świetle, mającego kluczowe znaczenie w analizowanej sprawie, przepisu art. 5 ust. 1 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych.

Jak wynika zarówno z treści powołanego wyżej przepisu cyt. ustawy, a także z art. 61 ust. 3 Konstytucji RP, dostęp do informacji publicznej nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniom, zaś ograniczenie to może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w tym przepisie okoliczności.

Istota sprawy w niniejszym postępowaniu sprowadzała się do oceny tego, czy Dyrektor Narodowego Centrum Badań i Rozwoju, jako podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji, zasadnie przyjął w toku postępowania, że żądana przez skarżącą spółkę informacja jest prawidłowo chroniona, w rozumieniu art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 5 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych. Innymi słowy, istotą sporu w niniejszej sprawie była więc kwestia zasadności odmowy udostępnienia żądanej informacji publicznej z uwagi na objęcie jej jedną z klauzul informacji niejawnej, w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej w związku z art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 5 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych.

Należy zauważyć, że definicja legalna zakwalifikowania danej informacji do informacji niejawnej zawarta została w przepisie art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 5 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych.

Przepis ten stanowi, że dla zakwalifikowania informacji niejawnej do informacji niejawnej, wystarczy element materialny, tzn. istnienie takiej cechy, przez którą stanowi ona informację, której nieuprawnione ujawnienie spowodowałoby lub mogłoby spowodować szkody dla Rzeczpospolitej Polskiej albo byłoby z punktu widzenia jej interesów niekorzystne, także w trakcie jej opracowywania oraz niezależnie od formy i sposobu jej wyrażania.

Warto zauważyć w tym miejscu, że istnienie elementu materialnego informacji niejawnej można ustalić na podstawie art. 1 ust. 1 powołanej ustawy, bez potrzeby odnoszenia się do art. 5 tej ustawy, bowiem poszczególne przepisy tego artykułu nie tworzą dodatkowej definicji pojęcia informacji niejawnych, lecz stanowią szczegółowe rozwinięcie zdefiniowanego w art. 1 ust. 1 ustawy tego pojęcia, służące celom odpowiedniego zakwalifikowania w zakresie stopnia ochrony tych informacji, a nie samej potrzeby ich ochrony.

Zasada wiedzy niezbędnej, warunkująca - zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy o ochronie informacji niejawnych - udostępnienie informacji niejawnych oznacza, że zapoznanie się przez daną osobę z informacjami niejawnymi, służyć ma wykonywaniu przez tą osobę pracy lub pełnieniu służby na zajmowanym stanowisku albo wykonywaniu pracy zleconych związanych z dostępem do informacji niejawnych.

Dla ochrony informacji niejawnych, o której mowa w art. 4 ust. 1 ustawy o ochronie informacji niejawnych, wystarczy element materialny, a więc zachodzi sytuacji, w której można postawić tezę, iż stanowią one informacje, których nieuprawnione ujawnienie spowodowałoby lub mogłoby spowodować szkody dla Rzeczypospolitej Polskiej albo byłoby z punktu widzenia jej interesów niekorzystne. Informacja niejawna chroniona jest zatem bez względu na to, czy osoba uprawniona uznała za stosowne oznaczyć ją odpowiednią klauzulą wymienioną expressis verbis w ustawie o ochronie informacji niejawnych. Jest ona bowiem niejawna z uwagi na zagrożenie wynikające z jej treści lub sposobu jej uzyskania, a nie w następstwie samej klasyfikacji.

Dla szerszej ochrony, wynikającej z art. 8 ustawy o ochronie informacji niejawnych, niezbędne są dwa elementy: materialny i formalny. Element materialny określa art. 1 ust. 1 tej ustawy, wskazujący na możliwość powstania określonej szkody, czy zagrożeniu dóbr. Element formalny wyraża się w nadanej klauzuli tajności. Jednocześnie, zgodnie z art. 5 cyt. ustawy, klauzulę taką można nadać tylko informacjom niejawnym w znaczeniu materialnym.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wskazać należy przy tym, że również w dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się zgodnie, iż informacja niejawna chroniona jest bez względu na to, czy osoba uprawniona uznała za stosowne oznaczyć ją odpowiednią klauzulą, albowiem informacja jest niejawna z uwagi na zagrożenia wynikające z jej treści, a nie w wyniku klasyfikacji (vide: m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 września 2012 r., sygn. akt I OSK 1393/12; podobnie: wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1679/14, orzeczenia.nsa.gov.pl). Skład Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie orzekający w niniejszej sprawie powyższy pogląd judykatury w pełni podziela.

Przechodząc do oceny zarzutów strony skarżącej, warto zauważyć na wstępie, iż w przypadku decyzji odmawiających udostępnienia informacji publicznych wyjątkowo ważne jest prawidłowe uzasadnienie faktyczne i prawne. Należy bowiem szczególnie podkreślić, że każdy przypadek odmowy udostępnienia informacji publicznej, w tym również z powołaniem się na ochronę informacji objętych klauzulą informacji niejawnych, powinien być należycie uzasadniony. Konieczne wydaje się wskazanie przez podmiot zobowiązany konkretnych przepisów uniemożliwiających, w jego ocenie, udostępnienie informacji publicznej oraz wyczerpujące uzasadnienie tego stanowiska. Ponadto, jak podniesiono m.in. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 2407/12, decyzja odmowna, wydana na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p., musi wyjaśniać przyczyny odmowy, nie pozostawiając wątpliwości co do prawidłowości i zasadności rozstrzygnięcia. Decyzja odmawiająca udostępnienia informacji powinna zawierać wszechstronne uzasadnienie faktyczne i prawne. Szczególnie ważne jest podanie oraz wyjaśnienie podstaw odmowy. Niedopuszczalna jest odmowa, w której podmiot zobowiązany nie powołuje konkretnego przepisu będącego podstawą rozstrzygnięcia lub powołuje się ogólnie na tajemnicę zawartą w jakimś akcie prawnym (por. M. Bidziński, M. Chmaj, P. Szustakiewicz, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, wydanie 2, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2015).

Jednocześnie, należy wyraźnie podkreślić, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, w pełni podziela stanowisko prezentowane zarówno w dotychczasowych orzecznictwie sądów administracyjnych (zob. m.in. wyroki NSA z dnia 6 września 2016 r., sygn. akt I OSK 291/15 i sygn. akt I OSK 210/15, a także wyrok NSA z dnia 8 marca 2017 r., sygn. akt I OSK 1312/15), jak też w literaturze (por. A. Piskorz-Ryń, J. Wyporska-Frankiewicz, Dostęp do informacji publicznej a ochrona informacji niejawnych. Zagadnienia wybrane, ZNSA z 2016 r. nr 4, s. 53-58), że nie można wymagać, aby uzasadnienie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej, wydawanej na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej w związku z koniecznością ochrony informacji niejawnych, ujawniało wprost czy pośrednio te informacje niejawne. Nie oznacza to jednak - w świetle art. 107 § 3 k.p.a. - że uzasadnienie decyzji nie powinno być skonkretyzowane względem sprawy i że nie musi zawierać istotnych z jej perspektywy informacji nieprowadzących do ujawnienia informacji będącej przedmiotem wniosku.

Sąd, rozstrzygając niniejszą sprawę, miał oczywiście pełną świadomość tego, iż specyfika decyzji administracyjnej wydawanej na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej w związku z koniecznością ochrony informacji niejawnej wymaga, aby uzasadnienie owej decyzji było na tyle lakoniczne, czy też ogólne w swej treści, aby nie dopuścić do naruszenia chronionej informacji i tym samym podważenia istoty instytucji przewidzianej w art. 5 ust. 1 u.d.i.p.

Oznacza to w praktyce, iż lakoniczność wspomnianego uzasadnienia decyzji jest rekompensowana skrupulatnie zebranymi i ujętymi w aktach administracyjnych sprawy, w tym niejawnych, materiałami, które powinny jednoznacznie umożliwiać sądowi administracyjnemu pełną weryfikację tego, czy istotnie spełnione jest w sprawie kryterium materialne odmowy udostępnienia informacji publicznej z uwagi na ochronę informacji niejawnej, a zatem czy odmowa jej udostępnienia w całości lub w części znajduje podstawę prawną. W ocenie Sądu, słusznie przyjmuje się bowiem, że konieczność ważenia występujących w sprawie interesów i wartości - z jednej strony ochrony porządku i bezpieczeństwa publicznego (art. 5, art. 31 ust. 3, art. 61 ust. 3 Konstytucji RP), z drugiej zaś jawności (art. 51, art. 61 ust. 1 Konstytucji RP) - wymaga, aby zapewnić stronie efektywne prawo do sądowej kontroli działania administracji także w sferze niejawnej (art. 45 ust. 1 w zw. z art. 184 Konstytucji RP). Oznacza to, że strona skarżąca - z istoty sprawy mająca ograniczony dostęp do szeregu informacji z nią związanych - powinna móc działać w zaufaniu, że zasadniczo pełny dostęp do informacji posiada Sąd, do którego zwraca się ona o kontrolę działania organu administracji publicznej, i że tę kontrolę Sąd ten dokona w sposób niezależny i niezawisły w oparciu o pełną wiedzę wynikającą z ustaleń organu, w tym także niejawnych.

W tym miejscu, należy zauważyć, iż skład WSA w Warszawie orzekający w niniejszej sprawie miał dostęp do spornej umowy objętej wnioskiem strony skarżącej i w ramach realizacji prawa wglądu do niejawnej części akt sprawy w Kancelarii Tajnej WSA w Warszawie, a więc z zachowaniem warunków zapewniających ochronę wiadomości objętych tajemnicą - dokonał stosownej analizy treści wspomnianej umowy zawartej pomiędzy Narodowym Centrum Badań i Rozwoju a podmiotem wyłonionym, jako wykonawca zamówienia objętego zapytaniem ofertowym na realizację zadania - kontroli skarżącej spółki w dniach od [...] kwietnia 2013 r. do [...] czerwca 2013 r.

Niemniej, w ocenie Sądu, z przeprowadzonej analizy treści spornej umowy nie można w żaden sposób wywieść, dlaczego została ona objęta klauzulą "zastrzeżone", o której mowa w art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 5 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych. Nie oznacza to oczywiście, co należy wyraźnie zaznaczyć, iż na tym etapie postępowania Sąd chce przesądzić w jakimkolwiek zakresie, że takich podstaw w ogóle nie było, a jedynie chce zauważyć, że mając na względzie materialne przesłanki nadania wspomnianej klauzuli, ściśle określone w art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 5 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych, nie jest w stanie ex officio rzetelnie zweryfikować twierdzeń Dyrektora NCBR w przedmiocie zasadności odmowy ujawnienia wnioskowanej przez skarżącą spółkę informacji.

W konsekwencji, należy uznać zatem, że skoro Sąd powinien mieć możliwość zweryfikowania decyzji odmownej w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej w świetle zarówno jej uzasadnienia, jak i zawartości akt sprawy, pod kątem tego, czy odmowa ta jest oparta na przepisie ustawowym i jest niezbędna w społeczeństwie demokratycznym w interesie tych dóbr, które expressis verbis zostały wyszczególnione w art. 5 ust. 4 ustawy o ochronie informacji niejawnych, powinien posiadać wszelkie dane, które pozwolą na dokładną weryfikację spornej decyzji pod kątem jej legalności.

Tymczasem, w ocenie Sądu, Dyrektor Narodowego Centrum Badań i Rozwoju, wydając obie sporne decyzje, przedstawił jedynie wykładnię pojęcia informacji niejawnych, a także wskazał na ustawowe przesłanki nadania klauzuli "zastrzeżone" (o których mowa w art. 5 ust. 4 u.o.i.n.), natomiast w żaden sposób nie wyjaśnił, w czym dokładnie upatruje podstawę utajnienia spornej umowy, z uwagi na rzekome posiadanie przez ową umowę (lub jej fragmenty) cech świadczących o posiadaniu przymiotu informacji niejawnych.

Zdaniem Sądu, wydając obie decyzje, Dyrektor NCBR w sposób bardzo enigmatyczny, bez wyczerpującego przytoczenia argumentów ze stanu faktycznego sprawy - stwierdził, że prawidłowo zastosował przepisy ustawy z dnia 6 września 2011 r. o dostępie do informacji publicznej oraz ustawy z dnia 15 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych, korzystając w sposób nadzwyczaj dyskrecjonalny, w oderwaniu od realiów sprawy i treści spornej umowy, z normy prawnej wyrażonej w przepisie art. 5 ust. 1 u.d.i.p., będącej podstawą do tego, aby odmówić skarżącej spółce dostępu do wnioskowanej przez nią informacji publicznej. Tym samym, uznać należy, że Dyrektor NCBR zaniechał stosownego uzasadnienia, jakie informacje i z jakiego powodu podlegają ochronie ze względu na to, że są objęte tajemnicą.

Powyższe sprawia, zdaniem Sądu, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja Dyrektora NCBR z dnia [...] marca 2017 r., nie poddają się kontroli sądowej, albowiem bardzo ogólny charakter ich uzasadnienia nie pozwala Sądowi, na poznanie toku rozumowania Dyrektora NCBR i motywów spornego rozstrzygnięcia.

Zdaniem Sądu, podmiot ten, wydając stosowną decyzję, powinien był odnieść się jednak do treści żądanych dokumentów, choć - co oczywiste - w zakresie, który nie doprowadziłby do ujawnienia ich treści, a nie ograniczać się wyłącznie do ogólnych w swej treści wywodów i przytaczania jedynie brzmienia zastosowanych przepisów. Jest to o tyle ważne, o ile zauważy się, że bez szczegółowego wyjaśnienia przez podmiot zobowiązany tego, jak wskazane we wniosku strony skarżącej i w spornych decyzjach dokumenty, uznane za informację niejawną "zastrzeżoną", przekładają się na pojęcie chronionych wartości, uzasadnienie decyzji nie będzie posiadało elementu indywidualizującego daną sprawę.

W ocenie Sądu, wskazać należy, że dokonana przez organ kwalifikacja informacji, jako stwarzających zagrożenie, nie może być dowolna i powinna być możliwa do zweryfikowania w trakcie kontroli sądowej (por. m.in. wyrok NSA z dnia 14 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1047/10). Owszem, ze względu na specyfikę odmowy udostępnienia informacji publicznej z uwagi na ochronę informacji niejawnych Dyrektor NCBR nie musiał wskazywać w uzasadnieniu decyzji konkretnych danych, ale nie powinien jednocześnie poprzestać na wskazaniu bardzo ogólnych informacji odnoszących się wyłącznie do zastosowanych regulacji prawnych.

W tej sytuacji, Sąd uznał, że w rozpoznawanej sprawie obie skarżone decyzje nie poddają się kontroli merytorycznej sądu administracyjnego w zakresie kluczowej kwestii, tj. subsumcji tego, czy przywołane przez Dyrektora NCBR podstawy prawne zostały prawidłowo zastosowanie przez ten podmiot dla odmówienia udostępnienia informacji objętej wnioskiem skarżącej spółki z dnia [...] grudnia 2016 r.

Zdaniem Sądu, kontrola obu spornych decyzji może w tym zakresie nastąpić tylko wówczas, gdy sąd administracyjny w oparciu o akta administracyjne sprawy (które mogą być niejawne) może zweryfikować, że podmiot zobowiązany w danej konkretnej sprawie dokładnie ustalił istotę sprawy i zakres żądanych informacji oraz że istotnie udostępnienie informacji publicznej prowadziłoby do ujawnienia tajemnicy prawnie chronionej.

Mając na względzie powyższe, uznać należy, iż Dyrektor Narodowego Centrum Badań i Rozwoju, wydając obie sporne decyzje, dopuścił się - mogącego mieć zasadniczy wpływ na wynik sprawy - naruszenia przepisów procedury administracyjnej, a w szczególności art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., a także art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 16 ust. 2 w związku z art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, albowiem nie wyjaśnił w uzasadnieniu tych decyzji, dlaczego uznał, że zachodzi przesłanka ograniczająca dostęp do informacji publicznej na podstawie art. 5 ust. 1 u.d.i.p., z uwagi na informację niejawną, w rozumieniu art. 5 ust. 4 ustawy o ochronie informacji niejawnych.

W konsekwencji wskazanego powyżej uchybienia, Sąd uznał, iż organ administracji publicznej - odmawiając stronie skarżącej udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej - nie dokonał prawidłowych ustaleń w zakresie zaistnienia przesłanek zastosowania przepisów art. 16 ust. 1 w związku z art. 17 ust. 1 i art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, przez co naruszył w sposób ewidentny zarówno zasadę praworządności wyrażoną w przepisach art. 6 k.p.a. i art. 7 in principio k.p.a. oraz art. 7 Konstytucji RP, jak i zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów praworządnego państwa i stosowanego przez nie prawa, o której mowa w art. 8 k.p.a.

Sąd uznał, że uzasadniając zaskarżoną decyzję oraz poprzedzająca ją decyzję z dnia [...] marca 2017 r. w sposób bardzo ogólnikowy, bez bliższej analizy występowania wszystkich przesłanek koniecznych do przyjęcia tezy, iż spełnione zostały cechy informacji niejawnej "zastrzeżonej", Dyrektor NCBR dopuścił się ewidentnego naruszenia normy prawnej uregulowanej w przepisie art. 107 § 3 k.p.a.

Mając na względzie powyższe, należy - zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie - uznać, że wydając obie sporne decyzje, Dyrektor NCBR dopuścił się jednocześnie naruszenia obowiązującej w prawie administracyjnym, zharmonizowanej z Konstytucją RP, ogólnej zasady, w myśl której wszelkie ograniczenia obywateli w zachowaniach zgodnych z ich wolą mogą wynikać wyłącznie z przepisów prawa. Ta podstawowa zasada działania administracji państwowej w praworządnym państwie oznacza, iż organ wydający decyzję lub inny akt z zakresu administracji publicznej nie może nałożyć na obywatela obowiązku, ani odmówić mu przyznania uprawnienia, jeżeli nie wykaże, że upoważniają go do tego konkretne normy materialnego prawa administracyjnego (tak również A. Wróbel /w:/ M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2005, s. 135 i powołany tam wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 listopada 1983 r., SA/Wr 510/83).

W ocenie Sądu, należy pamiętać o tym, iż przy egzekwowaniu obowiązków określonych w prawie administracyjnym materialnym, za którymi stoi m.in. pozbawienie strony jej uprawnień, bezwzględnie muszą być zachowane i przestrzegane przez organy zasady wyrażone w Konstytucji RP. W niniejszej sprawie, Dyrektor Narodowego Centrum Badań i Rozwoju uchybił niestety temu obowiązkowi.

Mając na względzie to, iż w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez Dyrektora NCBR, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - stosownie do art. 141 § 4 zdanie drugie p.p.s.a. - uznał zatem, że ponownie rozpoznając sprawę Dyrektor Narodowego Centrum Badań i Rozwoju zobowiązany będzie zastosować się do przedstawionych wytycznych ujętych w niniejszym wyroku, usuwając wytknięte braki. Nie ulega wątpliwości, że skoro zebrane w sprawie materiały powinny umożliwiać kontrolę sądowoadministracyjną działania organu, to Dyrektor NCBR winien ustalić, czy - w świetle zrekonstruowanych norm wynikających z przepisów prawa - spełnione zostały w sprawie przesłanki odmowy udostępnienia informacji wnioskowanej przez skarżącą spółkę. Zdaniem Sądu, podkreślić należy wyraźnie, iż w uzasadnieniu decyzji wydanej w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Dyrektor NCBR nie jest wprawdzie zobowiązany do podawania informacji, które mogłyby prowadzić do ujawnienia lub sugerować treść informacji niejawnej, niemniej musi on jednak tak wyjaśnić podjęte rozstrzygnięcie, aby jego wywód miał charakter skonkretyzowany i świadczył o wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy, jak też o indywidualnej, wnikliwej ocenie wniosku i stanu prawnego, w tym o rozważeniu występujących w sprawie zasad i wartości prawnych, a także o skrupulatnym przeprowadzeniu procesu subsumcji.

W konsekwencji, mając na względzie zarówno uwarunkowania formalne, wyrażone m. in. w k.p.a., jak i materialne przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej, Dyrektor NCBR zobowiązany jest w sposób jednoznaczny i niebudzący wątpliwości ustalić, czy rzeczywiście zachodzą podstawy do zastosowania wyłączenia, o którym mowa w art. 5 ust. 1 u.d.i.p., z uwagi na materialne przesłanki dające podstawę do zakwalifikowania spornej informacji, jako niejawnej objętej klauzulą "zastrzeżone", w rozumieniu art. 5 ust. 4 ustawy o ochronie informacji niejawnych.

Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - działając na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. - orzekł, jak w pkt. 1 sentencji wyroku.

Zasądzając jednocześnie od Dyrektora NCBR na rzecz skarżącej spółki kwotę 697 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, Sąd działał na podstawie przepisów art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 209 p.p.s.a.