Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 256/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-09-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7, 77, 80, 107
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 156 ust 1 w zw z art. 129 pkt 3, 153 ust 1
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: § 4 ust 4 i § 36 ust 2 pkt 2 i ust 5
journal: Dz.U. 2004 nr 207 poz 2109
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska, Sędzia NSA Anna Lech, Sędzia del. NSA Jacek Hyla (spr.), Protokolant st. asystent sędziego Ewa Dubiel, po rozpoznaniu w dniu 13 września 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Miejskiej L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 października 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 753/11 w sprawie ze skargi Gminy Miejskiej L. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 7 października 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 753/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Gminy Miejskiej L. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lutego 2011 r., nr [...]w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość.

Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Starosta Powiatu L. decyzją z [...] grudnia 2010 r., nr [...]ustalił odszkodowanie za grunt zajęty pod drogę publiczną gminną – ulicę S. w L., oznaczony w ewidencji gruntów jako działka ewidencyjna nr 75/3 o powierzchni 281 m² z obrębu ewidencyjnego 22, za grunt zajęty pod drogę publiczną gminną – ulicę W. w L., oznaczony w ewidencji gruntów jako działka ewidencyjna nr 77/9 o powierzchni 181 m² z obrębu ewidencyjnego 22, za grunt zajęty pod drogę publiczną gminną – ulicę B. w L., oznaczony w ewidencji gruntów jako działka ewidencyjna nr 80/5 o powierzchni 123 m² z obrębu ewidencyjnego 22 oraz za grunt zajęty pod drogę publiczną gminną – ulicę W. w L., oznaczony w ewidencji gruntów jako działka ewidencyjna nr 5/7 o powierzchni 107 m2 z obrębu ewidencyjnego 21.

Od decyzji tej odwołanie w imieniu Gminy L. złożył Prezydent Miasta L. wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Rozpoznając odwołanie Wojewoda Mazowiecki w decyzji z dnia [...] lutego 2011r., nr [...] uznał, że materiał dowodowy nie uzasadnia jego uwzględnienia, bowiem dokonana przez organ pierwszej instancji ocena stanu prawnego i faktycznego nie budzi zastrzeżeń.

Wojewoda Mazowiecki wskazał, że w postępowaniu prowadzonym przed Starostą Powiatu L. sporządzono następujące operaty szacunkowe z dnia 14 września 2010 r. dla działki nr 5/7 i z dnia 18 września 2010 r. dla działek nr 75/3, 77/9 i 80/5. Po ich analizie organ pierwszej instancji uznał, że zostały one wykonane zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa i przyjął je jako właściwe do określenia wysokości odszkodowania za grunty zajęte pod drogi publiczne w L..

Wojewoda wskazał, że przedmiotowe operaty szacunkowe zostały sporządzone przy zastosowaniu podejścia porównawczego – metody korygowania ceny średniej biorąc do porównania rynek nieruchomości gruntowych niezabudowanych położonych na obszarze Miasta L. przeznaczonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod zabudowę mieszkaniową z dopuszczeniem usług nieuciążliwych objętych transakcjami sprzedaży w latach 2008 – 2010 r. W uzasadnieniu przyjętej metody szacowania gruntów oznaczonych jako działki nr 75/3, 77/9 , 80/5 i 5/7 biegła wyjaśniła, że na analizowanym rynku lokalnym obejmującym miasto L. w badanym okresie nie odnotowano transakcji sprzedaży działek przeznaczonych bądź zajętych pod drogi publiczne, które mogłyby posłużyć jako materiał porównawczy. Wojewoda zauważył, że taki stan rzeczy, wbrew zarzutom odwołania obligował rzeczoznawcę majątkowego do zastosowania sposobu obliczenia odszkodowania przewidzianego w § 36 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia, a więc według wartości gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych.

Z operatów szacunkowych sporządzonych przez rzeczoznawcę majątkowego wynika, że ze zbioru dostępnych transakcji wybrała ona próbkę 11 transakcji sprzedaży reprezentatywnych nieruchomości gruntów niezabudowanych przeznaczonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną o cenach jednostkowych od 187 zł/m² do 444 zł/m², o cenach rynkowych, które wprost wynikają z ustawy o gospodarce nieruchomościami, to jest możliwie najbardziej zbliżonych do cech nieruchomości wycenianej pod względem rodzaju nieruchomości, położenia, sposobu użytkowania, przeznaczenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, stopnia wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stanu zagospodarowania i aktualnie kształtujących się cen w obrocie nieruchomościami. Ostatecznie po określeniu zakresu współczynników korygujących, ustaleniu cech wpływających na wartość działki wycenionej na lokalnym rynku oraz po określeniu procentowym wagi poszczególnych cech i określeniu wartości współczynników korygujących wartość 1 m² wycenianych gruntów oznaczonych w ewidencji gruntów jako działki nr 75/3, 77/9, 80/5 i 5/7 ustalono w wysokości 273,00 zł co po uwzględnieniu ich powierzchni określiło wartość prawa własności działek zajętych pod drogi publiczne gminne na poziomie odpowiednio 76 713 zł, 49 413 zł, 33 579 i 29 211 zł. według stanu na dzień 29 października 1998 r. i poziomu cen na dzień sporządzenia operatu szacunkowego co razem dało sumę 188 916 zł.

Organ odwoławczy mając na uwadze powyższe jak również to, że na terenie badanego przez rzeczoznawcę rynku lokalnego nie występowały w porównywalnym okresie transakcje sprzedaży działek przeznaczonych i zajętych pod drogi publiczne, uznał, że biegła w operatach szacunkowych z dnia 14 września 2010 r. oraz z dnia 18 września 2010 r. właściwie zastosowała metodę wyceny stosownie do § 36 ust. 2 rozporządzenia, jak również dokonując wyboru nieruchomości porównawczych do porównywanych kierowała się podobieństwem do działek szacowanych, a więc stanem fizycznym, prawnym i funkcjonalnym.

Wojewoda Mazowiecki wskazał również, że organ pierwszej instancji celem stworzenia stronom postępowania najpełniejszej możliwości zajęcia stanowiska co do wyników postępowania dowodowego i zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym przeprowadził w dniu 22 listopada 2010 r. rozprawę administracyjną na której przedstawiciel Prezydenta Miasta L. oraz S. i K. N. po wyjaśnieniach rzeczoznawcy majątkowego zaakceptowali kwotę przedstawioną w operatach szacunkowych. Wojewoda zauważył, że kwestionowane operaty szacunkowe są spójne, właściwie uzasadnione, a przyjęte w nich daty, założenia, ilość i rodzaj nieruchomości podobnych są prawidłowe.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wniosła Gmina Miejska L. domagając się jej uchylenia.

Skarżąca zarzuciła organowi:

- naruszenie § 4 ust. 2 oraz ust. 3 w związku z § 36 ust. 2 pkt 2 w związku z § 36 ust. 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r., w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego poprzez oparcie się na nieprawidłowej (zawyżonej) wycenie rynkowej nieruchomości stanowiącej działki ewidencyjne nr 75/3, 77/9 i 80/5 z obrębu ewidencyjnego 22, oraz nr ewidencyjny 5/7 z obrębu 21 o łącznej powierzchni 692 m2 położone pod drogę publiczną ul. S., ul. B. i ul. W. w L. co miało wpływ na ustalenie wysokości należnego odszkodowania, a tym samym rozstrzygnięcie sprawy

- niezastosowanie § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego i uznanie, że operat szacunkowy spełnia wymogi rozrządzenia podczas, gdy przy określeniu wartości nieruchomości biegły bezpodstawnie stwierdził, że na rynku lokalnym nie istnieją transakcje nieruchomościami zajętymi pod drogi publiczne, co miało wpływ na dobór metody ustalenia wartości nieruchomości w oparciu o § 36 ust. 2 pkt 2 przedmiotowego rozporządzenia i w konsekwencji skutkowało nieprawidłowym ustaniem wysokości odszkodowania.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę wskazał, że Starosta L. prawidłowo uznał, że operaty szacunkowe z dnia 18 września 2010 r. i z dnia 14 września 2010 r. są zgodne z prawem i są wiarygodnymi dowodami na podstawie, którego można było ustalić odszkodowanie za przedmiotowy grunt.

W ocenie Sądu analiza wymienionych operatów wskazuje, że biegły prawidłowo określił przedmiot wyceny oraz cel wyceny (określenie wartości rynkowej nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za grunt zajęty pod drogi publiczne). Z treści operatów wynika, że rzeczoznawca majątkowy sporządził wycenę mając na uwadze treść przepisu art. 73 ust. 5 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną przyjmując stan przedmiotowych nieruchomości z dnia wejścia w życie tej ustawy (29 października 1998r.) i wartość rynkową gruntów według stanu z daty sporządzenia wyceny (art. 134 ugn).

Wobec tego że na rynku lokalnym nieruchomości położonych na terenie Miasta L. nie odnotowano transakcji gruntami przeznaczonymi lub zajętymi pod drogi publiczne (pkt 3 i 4.2. operatów) biegły prawidłowo wycenił przedmiotowe działki w oparciu o przepisy § 36 ust. 2 pkt 2 w zw. z ust. 5 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. biorąc pod uwagę rynek nieruchomości podobnych niezabudowanych przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową, ponieważ szacowane grunty przylegają do nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną (pkt 2.3. i 3 operatów). Biegły mając na uwadze przepis art. 152 i art. 153 ust. 1 ugn określił wartość rynkową nieruchomości przy zastosowaniu podejścia porównawczego. W ramach uprawnień jakie daje rzeczoznawcy przepis art. 154 ust. 1 ugn oraz będąc związany przepisem § 4 ust. 2 i 4 rozporządzenia biegły oszacował nieruchomości stosując metodę korygowania ceny średniej w oparciu o zanotowane na rynku lokalnym (Miasto L.) transakcje w latach 2008-2010, dotyczące 11 nieruchomości podobnych do wycenianej (pkt 5 operatów). Biegły określił i uwzględnił w wycenach najważniejsze cechy nieruchomości z rynku lokalnego i nieruchomości wycenianych oraz ich procentowy udział, wpływające na wartość gruntów (położenie i lokalizacja, stan zurbanizowania otoczenia, sąsiedztwo, dostęp do infrastruktury technicznej, kształt i wielkość działki, dojazd do drogi i inne cechy –walory ekologiczne i uciążliwości – str. 10 i 11 operatów) oraz odniósł się do kwestii zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu (pkt 3 operatów). Biegły określił też współczynniki korygujące biorąc pod uwagę cechy cenotwórcze na l. rynku lokalnym i ich procentowy wpływ na wartość nieruchomości.

W ocenie Sądu, przedstawione wyżej wyceny były ważne w rozumieniu art. 156 ust. 3 ugn i zawierały informacje, o których mowa w § 55 rozporządzenia oraz elementy wymienione w § 56 oraz § 57 ust. 1 rozporządzenia, a zatem mogły być wykorzystane zarówno przez Starostę L. jak i Wojewodę Mazowieckiego, jako dowód z opinii biegłego, o której mowa w art. 84 § 1 Kpa w zw. z art. 130 ust. 2 ugn.

Sąd wskazał, że ani organ ani sąd administracyjny nie posiadają wiadomości specjalnych, którymi dysponuje biegły, dlatego też może ocenić operat szacunkowy jako dowód w sprawie mając na uwadze przepisy prawa oraz to, czy treść operatu jest logiczna i kompletna, a także czy sporządzona wycena została należycie uzasadniona. Sąd nie podzielił stanowiska skarżącej, że w niniejszej sprawie biegły błędnie zastosował przepis § 36 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia. Z operatów wynika, że na terenie Miasta L. nie było transakcji gruntami przeznaczonymi lub zajętymi pod drogi publiczne (str. 6 operatów), a strony nie przedstawiły na tę okoliczność dowodu przeciwnego.

Za polemikę z ustaleniami biegłego Sąd uznał zarzuty skargi dotyczące przyjęcia do porównań nieruchomości z innego obrębu ewidencyjnego i o znacznie różniących się powierzchniach od nieruchomości szacowanej (o większej powierzchni). Jeżeli chodzi o to pierwsze zagadnienie to Sąd zauważa, że określenie wartości nieruchomości poprzedzone jest analizą rynku nieruchomości, przy czym w przypadku stosowania metody korygowania ceny średniej musi być to rynek właściwy ze względu na położenie wycenianej nieruchomości (§ 3 ust. 2 i § 4 ust. 4 rozp.). Ten zakres obowiązków należy do biegłego i to biegły decyduje jaki rynek jest miarodajny dla szacowanej nieruchomości. Wiedza w tym zakresie jest wiedzą specjalną którą dysponuje biegły, a zatem organ i sąd administracyjny nie mogą kwestionować ustaleń biegłego, jeżeli w sprawie brak dowodów wskazujących na wadliwą analizę rynku przez rzeczoznawcę majątkowego. Jeżeli chodzi o tę drugą kwestię to Sąd zauważa, że przy stosowaniu podejścia porównawczego określenie cech mających wpływ na wartość nieruchomości położonych na właściwym rynku lokalnym określa biegły kierując się wiedzą specjalną (art. 153 ust. 1 w zw. a art. 154 ust. 1 ugn). Nie można się przy tym zgodzić ze skarżącą, że przyjęcie do porównań nieruchomości o większych powierzchniach sztucznie zawyżyło wartość nieruchomości, skoro biegły stwierdził (str. 6 operatu), że występuje spadek ceny wraz z wielkością powierzchni gruntu. Spod oceny Sądu wymyka się również zarzut skargi dotyczący niewłaściwego przyjęcia przez biegłego poszczególnych cech i ich procentowego wpływu na wartość wycenianych gruntów. Należy jedynie wskazać, że rację ma skarżąca twierdząc, że większość cech nieruchomości nabywanych pod drogi publiczne nie ma istotnego znaczenia dla nabywcy (zarządcy drogi), ponieważ przy nabyciu z mocy prawa gruntu zajętego pod drogę nie ujawniają się preferencje nabywającego. Skarżąca pomija jednak to, że odszkodowanie za wywłaszczenie nieruchomości (a taki charakter ma nabycie mienia w trybie art. 73 ust. 1 ustawy – Przepisy wprowadzające...) należy się wywłaszczonemu za utratę przez niego prawa majątkowego o określonej wartości ekonomicznej, która to wartość zdeterminowana jest cechami wycenianego gruntu. Zatem cechy szacowanej nieruchomości świadczące o jej atrakcyjności dla właściciela muszą być brane pod uwagę, aby ustalić odszkodowanie odpowiadające wartości utraconego prawa. Brak przedłożenia przez strony postępowania przeciwdowodu w postaci kontrwyceny uniemożliwia zakwestionowanie stanowiska biegłego w zakresie opisanych wyżej zagadnień, ponieważ są to wiadomości specjalne rzeczoznawcy majątkowego uzyskane w wyniku analizy rynku nieruchomości (wiedza pozaprawna).

Sąd nie podzielił stanowiska Gminy Miejskiej L., że w niniejszej sprawie organ miał obowiązek podjęcia działań mających na celu sporządzenie nowej wyceny. Strony nie przedłożyły kontrwyceny, którą organ mógłby dopuścić jako dodatkowy dowód w sprawie. Jeżeli Gmina uważała, że przedłożona na zlecenie organu wycena jest nieprawidłowa winna przedstawić opinię o wartości nieruchomości sporządzoną na własne zlecenie bądź wystąpić do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o ocenę prawidłowości sporządzonego operatu szacunkowego. Trudno bowiem wymagać od organu, aby w sprawie, w której nie ma własnego interesu prawnego (taki interes mają strony postępowania), a w której organ obowiązany jest do sprawnego prowadzenia postępowania (art. 12 § 1 Kpa), organ zlecał wykonanie kilku opinii rzeczoznawców majątkowych lub opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, w sytuacji gdy w sprawie o ustalenie odszkodowania inne podmioty wywodzą dla siebie korzystne skutki prawne, a przedłożona w sprawie wycena nie jest w sposób oczywisty niewiarygodna, czy niezgodna z przepisami prawa.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Gmina Miejska L. zaskarżając wyrok w całości.

Wyrokowi sądu I instancji zarzucono:

- naruszenie prawa materialnego poprzez niezastosowanie art. 156 ust. 1 w zw. z art. 129 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) w zw. z § 36 ust. 1 i ust.5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. z 2004 r. Nr 207, poz. 2109, ze zm.) polegające na uznaniu operatu szacunkowego z dnia 18 września 2010 r. jako prawidłowo sporządzonego, podczas gdy opierał się on na niewłaściwym doborze nieruchomości o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych, co spowodowało zawyżenie wartości nieruchomości wycenianej i w konsekwencji doprowadziło do zawyżenia orzeczonego odszkodowania, zaś rzeczoznawca majątkowy powinien przyjąć ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne,

- naruszenie przepisów prawa materialnego art. 153 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) w zw. z § 4 ust. 4 i § 36 ust. 2 pkt 2 i ust. 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. z 2004 Nr 207, poz. 2109 ze zm.) poprzez błędne uznanie że operat szacunkowy z dnia 18 września 2010 r. spełnia wymogi określone w przedmiotowym rozporządzeniu podczas gdy niewłaściwie zastosowano współczynniki korygujące uwzględniające cechy nieruchomości wycenianej, które miały wpływ na wysokość odszkodowania co w konsekwencji spowodowało oddalenie skargi Gminy L.,

- naruszenie przepisów postępowania art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 202 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U, Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w zw. z art. 7, art. 77 . art. 80 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) poprzez błędne przyjęcie, że decyzja Wojewody Mazowieckiego z dnia 17 lutego 2011 r. nie naruszyła przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, mimo że organ nie rozpatrzył wnikliwie wszelkich dowodów, w szczególności operatu szacunkowego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że operat szacunkowy został sporządzony przez biegłego rzeczoznawcę w dniu 18 września 2010 r., a decyzja Starosty L. ustalająca odszkodowanie za przedmiotowy grunt wydana została [...] grudnia 2010 r., zaś decyzja Wojewody Mazowieckiego w dniu [...] lutego 2011 r. Do wyceny zaś przyjęto transakcje dokonane dwa lata wcześniej, co skutkowało nieprawidłowym wyliczeniem wartości nieruchomości, a przez to także zawyżeniem wartości odszkodowania ustalonego w decyzji Starosty L..

Z art. 156 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika domniemanie aktualności operatu przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia. Domniemanie to opiera się jednak na założeniu, że w tym czasie nie wystąpiły istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. Założenie to powinno być przez organy orzekające potwierdzone przed wydaniem orzeczeń. Dotyczy to zwłaszcza wydania decyzji przez organ odwoławczy w sytuacji, gdy zapadła ona ze znacznym opóźnieniem w stosunku do terminu określonego w art. 35 § 3 k.p.a. W ocenie skarżącej uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, biorąc pod uwagę powszechnie znany zastój na rynku nieruchomości po 2008 r. i związany z tym spadek ich cen. Ponadto skarżąca wskazała, iż znaczna część transakcji nieruchomości przyjętych do porównań w operacie szacunkowym miała miejsce w 2008r. Stwarza to uzasadnione wątpliwości, czy istotnie przyznane odszkodowanie, zostało ustalone na dzień wydania decyzji o ustaleniu odszkodowania, zgodnie z § 36 ust. 5 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny i sporządzania operatu szacunkowego.

Skarżąca podniosła nadto, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w swoim wyroku stwierdzając, iż operat szacunkowy spełnia wymogi rozporządzenia, nie wziął pod uwagę ustawowego obowiązku rzeczoznawcy porównania nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej. Nieruchomość wyceniana ma powierzchnię 290 m², podczas gdy większość nieruchomości wziętych do porównań przez rzeczoznawcę jest kilka razy od niej większa. Ponadto stwierdzić należy, że obowiązkiem rzeczoznawcy było wzięcie pod uwagę cech szczególnych nieruchomości, które wpływają na poziom ceny. W przypadku gdy dokonuje się wyceny nieruchomości położonej pod drogą publiczną taką cechą jest możliwość jej alternatywnego wykorzystania. Wiadomym jest bowiem, iż grunt stanowiący drogę publiczną nie może być w inny sposób wykorzystany. Rzeczoznawca zaś w swoim operacie wziął pod uwagę cechy, które nie różnicują w żaden sposób nieruchomości wycenianej od nieruchomości podobnych, co niezgodne jest z przepisami rozporządzenia.

Dalej skarżąca powołała wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 lutego 2008 r. sygn. akt II OSK 2012/06, zgodnie z którym operat szacunkowy winien spełniać wymogi formalne określone w rozporządzeniu z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.), jak i opierać się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym wychwyceniu cech różniących nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących.

Przez nieruchomości podobne, porównywalne należy rozumieć takie, których stan prawny, fizyczny i funkcjonalny jest najbardziej do siebie zbliżony. W przypadku wystąpienia odmienności, wycena określająca wartość podlega stosownej korekcie opartej na wychwyceniu istotnych różnic, tj. takich, które mogą wpływać na wartość.

W ocenie skarżącej, oceniając operat szacunkowy w swojej decyzji Wojewoda Mazowiecki stwierdził jedynie lakonicznie, że operat sporządzony został zgodnie z przepisami prawa, zaś Wojewódzki Sąd Administracyjny ocenił, iż nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły.

Zauważyć trzeba, że operat szacunkowy jest dowodem w sprawie i podlega ocenie stosownie do art. 77 § 1 kpa. Obowiązkiem organu było ustosunkowanie się do zarzutów strony dotyczących prawidłowości operatu, a w przypadku gdyby wymagało to fachowej wiedzy, organ winien zwrócić się do rzeczoznawcy majątkowego o uzupełnienie opinii i zajęcie stanowiska w przedmiocie stawianych zarzutów. Mimo iż Wojewoda Mazowiecki nie dokonał tych czynności, nie skutkowało to uchyleniem decyzji. Zdaniem skarżącej Sąd naruszył tym samym przepisy postępowania, tj. art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w zw. z art. 7, art. 77§ 1 , art. 80 i art. 107 k.p.a.

W myśl § 36 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, przy określeniu wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne stosuje się podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne (ust. 1). W przypadku braku cen, o których mowa w ust. 1, wartość gruntów określa się w sposób następujący: wartość gruntów zajętych pod drogi publiczne określa się jako iloczyn wartości 1 m² gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych i ich powierzchni, z tym , że jeżeli przeznaczenie gruntów przyległych powoduje, że ich wartość jest niższa niż wartość gruntów przeznaczonych pod drogi, tak ustaloną wartość powiększa się o 50% (ust. 2 pkt 2). Rodzaj rynku, jego obszar i okres badania określa rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności przedmiot, zakres, cel i sposób wyceny oraz dostępność danych (ust.3).

Przy określaniu wartości stosując podejście porównawcze w pierwszej kolejności rzeczoznawca powinien wziąć pod uwagę transakcje uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne.

W dalszej części skargi kasacyjnej skarżąca wskazała na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 stycznia 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 1619/09, w którym Sąd stwierdził, że "paragraf 36 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego(...) nie wyklucza w przypadku braku nieruchomości podobnych na rynku lokalnym sięgnięcia do rynku regionalnego".

Uzasadnieniem takiej decyzji byłby brak transakcji na rynku lokalnym oraz fakt, iż zastosowanie stawek jak za nieruchomości przeznaczone lub zajęte pod budownictwo jednorodzinne prowadzi w istocie do zawyżenia wartości gruntów pod drogi publiczne. Właściciele gruntów w momencie zakupu tych nieruchomości mieli zapewne świadomość ich niższej wartości. Wbrew logicznemu rozumowaniu jest stanowisko, iż jakikolwiek nabywca takich specyficznych nieruchomości kupiłby je na wolnym rynku po cenach zbliżonych do nieruchomości budowlanych. Wartość nieruchomości określona przez rzeczoznawcę stanowić ma najbardziej prawdopodobną cenę możliwą do uzyskania na rynku.

Metoda, przyjęta zbyt pochopnie przez rzeczoznawcę, w oparciu o przepis § 36 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia, prowadzi do zawyżenia wartości wycenionych gruntów. Stąd też nieruchomości budowlane powinny zostać przyjęte do porównania dopiero po wyczerpaniu wszelkich dostępnych możliwości określenia wartości na podstawie§ 36 ust. 1 rozporządzenia.

W ocenie skarżącej rzeczoznawca nie mógł dokonać wyceny wybierając swobodnie jedną z dwóch metod określonych w § 36 rozporządzenia. Przepisy rozporządzenia wyraźnie wskazują, że w pierwszej kolejności należy uwzględnić ceny gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. W operacie rzeczoznawca powinien w sposób wiarygodny wykazać, iż zarówno na rynku lokalnym, jak i regionalnym brak jest takich transakcji. Dopiero w takim przypadku można odwołać się do wartości gruntów i przeznaczeniu przemawiającym wśród gruntów przyległych. W niniejszej sprawie w operacie brak jest odniesienia do rynku regionalnego. Proces wyceny nie jest poprzedzony wnikliwą analizą rynku, nie można więc uznać go za prawidłowy i zgodny z przepisami rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego.

W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki wyliczone enumeratywnie w art. 183 § 2 tej ustawy – w sprawie niniejszej nie wystąpiły.

Wobec tego, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty oparte zostały na obu podstawach wskazanych w art. 174 p.p.s.a. w pierwszej kolejności należało rozpoznać zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).

Za nieusprawiedliwiony należy uznać zarzut naruszenia przepisów postępowania – art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że zaskarżona decyzja nie naruszyła przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, mimo że organ nie rozpatrzył wnikliwie wszelkich dowodów, w szczególności operatu szacunkowego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Zdaniem skarżącej Gminy, ocena zaskarżonej decyzji, dokonana z uchybieniem wskazanym przepisom Kodeksu postępowania administracyjnego doprowadziła Wojewódzki Sąd Administracyjny do błędnego rozstrzygnięcia, bowiem brak było w istocie podstaw do wydania wyroku w oparciu o art. 151 p.p.s.a.

Oceniając powyższy zarzut podkreślić należy, że strona, która kwestionuje rozstrzygnięcie Sądu I instancji w oparciu o twierdzenia dotyczące naruszenia przepisów postępowania winna nie tylko precyzyjnie wskazać jakim przepisom proceduralnym i w jaki sposób uchybił ten Sąd, ale także wykazać, że zarzucane naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, dopiero wówczas zarzut tego rodzaju mógłby być skuteczny.

Zasada prawdy obiektywnej wyrażona w art. 7 k.p.a., której konkretyzację stanowi art. 77 § 1 k.p.a., zobowiązujący organ administracji publicznej do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a także reguła zawarta w art. 80 k.p.a., zgodnie z którą ocena, czy dana okoliczność została udowodniona winna być przez ten organ dokonana na podstawie całokształtu materiału dowodowego, wbrew twierdzeniom skarżącej, nie zostały w niniejszej sprawie naruszone w sposób, który mógłby mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia.

Zarzut uchybienia powyższym przepisom uzasadniony został niewłaściwą – zdaniem skarżącej – oceną sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego, w oparciu o który ustalone zostało odszkodowanie za przedmiotowy grunt.

Z akt sprawy wynika jednoznacznie, iż strony brały czynny udział w postępowaniu administracyjnym. Miały możliwość wypowiedzenia się co do dowodów zgromadzonych w sprawie, w tym do operatu szacunkowego stanowiącego podstawę ustalenia wysokości odszkodowania. Skarżąca Gmina jeżeli uważała, że dokonano nieprawidłowej wyceny przedmiotowego gruntu winna wykazać inicjatywę w jej podważeniu. Jak słusznie podniósł Sąd I instancji miała możliwość przedstawienia kontrdowodu. Należy zgodzić się ze stanowiskiem prezentowanym w skardze kasacyjnej, że na organie ciąży obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy i podjęcie niezbędnych działań dla prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości, a co za tym idzie obowiązek oceny wiarygodności sporządzonej opinii. Zarówno organ, jak i sąd administracyjny zobligowane są ocenić wartość operatu szacunkowego. Dotyczy to zarówno podejścia, metody i techniki szacowania przyjętej przez rzeczoznawcę majątkowego. Bowiem fakt, że ich wybór zależy od rzeczoznawcy nie oznacza, że może on działać w sposób dowolny. Podkreślić należy, że operat szacunkowy stanowi opinię biegłego, która podlega ocenie nie tylko pod względem formalnym, ale również materialnym. Organ rozpoznający sprawę nie posiada wiadomości specjalnych, którymi dysponuje biegły dlatego też może ocenić operat szacunkowy jako dowód w sprawie mając na uwadze przepisy prawa oraz to, czy treść operatu jest logiczna i kompletna, a także czy sporządzona wycena została należycie uzasadniona. W przypadku zaś istniejących wątpliwości lub niejasności może żądać wyjaśnień lub uzupełnienia wyceny. Stanowisko co do zakresu oceny dowodu jakim jest operat szacunkowy prezentowane jest w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego od szeregu lat (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 czerwca 2008 r., sygn. akt I OSK 852/07; z dnia 22 grudnia 2009 r., sygn. akt I OSK 373/09; z dnia 12 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 379/10; z dnia 7 października 2011 r., sygn. akt I OSK 1650/10).

Natomiast w niniejszej sprawie operat szacunkowy nie budził wątpliwości pod względem formalnym i materialnym, a więc nie wymagał uzupełnień i wyjaśnień.

Jak już podniesiono wyżej skarżąca Gmina miała możliwość w toku postępowania zgłosić swoje zastrzeżenia, zwłaszcza na rozprawie administracyjnej, która służy właśnie wyjaśnieniu powstałych na tle sporządzonego operatu szacunkowego wątpliwości. Z prawa tego Gmina nie skorzystała. Kwestionując zastosowanie przez rzeczoznawcę do wyceny przedmiotowej nieruchomości § 36 ust. 2 pkt 2 w.w. rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, Gmina również nie wykazała, iż na rynku lokalnym były przeprowadzone transakcje sprzedaży gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne, chociaż to właśnie Gmina ma pełne rozeznanie co do takich transakcji przeprowadzonych na jej terenie. W tej sytuacji należy uznać, iż Sąd I instancji zasadnie uznał, że zgromadzony materiał dowodowy został prawidłowo oceniony i dawał podstawę do wydania decyzji ustalającej wysokość odszkodowania.

Również nie są zasadne zarzuty naruszenia prawa materialnego.

Przepis art. 156 ust. 1 w.w. ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi, że opinię o wartości nieruchomości sporządza się na piśmie w formie operatu szacunkowego. Natomiast art. 129 ust. 3 tej ustawy odnosi się do przyznania nieruchomości zamiennej w ramach odszkodowania, co oczywiście nie miało miejsca w niniejszej sprawie. Niezrozumiałe jest więc sformułowanie zarzutu o niezastosowaniu powyższych przepisów, zwłaszcza, że co jest niesporne, operat szacunkowy został sporządzony w formie pisemnej.

Odnośnie zaś zarzutu naruszenia § 36 ust. 1 i 5 cyt. rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, to wskazać należy, że rzeczoznawca majątkowy stwierdził, iż na rynku lokalnym brak było transakcji sprzedaży gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. Jak to wskazano wyżej Gmina w żaden sposób tego stwierdzenia nie podważyła. W związku z tym nieusprawiedliwiony jest zarzut naruszenia tego przepisu. Zgodnie bowiem z § 36 ust. 2 tego rozporządzenia w przypadku braku cen transakcyjnych odnoszących się do takich gruntów, wartość gruntów, stosownie do ust. 5 określa się zgodnie z ust. 2 pkt 2 § 36, co miało miejsce w niniejszej sprawie. Należy przy tym stwierdzić, że nie jest zasadny pogląd, prezentowany w skardze kasacyjnej, że w przypadku braku transakcji sprzedaży gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne na rynku lokalnym, ma zastosowanie § 26 powyższego rozporządzenia. Zgodnie z tym przepisem przy określaniu wartości nieruchomości, które ze względu na ich cechy szczególne i rodzaj nie są przedmiotem obrotu na lokalnym rynku nieruchomości, można przyjmować ceny transakcyjne uzyskane za nieruchomości podobne na rynku regionalnym lub krajowym, a w określonych sytuacjach również na zagranicznych rynkach nieruchomości. Zarówno przepis § 26, jak i § 36 zostały zamieszczone w rozdziale dot. określenia wartości nieruchomości dla różnych celów. Przy czym oba te przepisy miały odmienny zakres podmiotowy. Powołany przepis § 36 odnosił się do określenia wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne, natomiast przepis § 26 rozporządzenia dotyczył nieruchomości, które z uwagi na swoje szczególne cechy nie są przedmiotem obrotu na lokalnym rynku nieruchomości. Zatem § 36 jest przepisem szczególnym, regulującym kompleksowo kwestie określania wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne i nie odsyła do § 26 rozporządzenia. Gdyby bowiem przyjąć, że § 26 ma zastosowanie do określenia wartości nieruchomości drogowych, to całkowicie zbędna byłaby regulacja przyjęta w ust. 2 § 36. A to właśnie ten przepis określa sposób ustalania wartości gruntów w przypadku braku cen transakcyjnych sprzedaży gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne.

Nie jest również zasadny zarzut naruszenia art. 153 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z § 4 ust. 4 i § 36 ust. 2 pkt 2 i ust. 5 powołanego rozporządzenia. Zgodnie z art. 153 ust. 1 ustawy podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmian poziomu cen wskutek upływu czasu. Przy czym podejście porównawcze stosuje się, jeżeli znane są ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej. Stwierdzić należy, że rzeczoznawca zastosował powyższy przepis. Zarzucając zaś błędne uznanie, że operat szacunkowy spełnia wymogi powołanego przepisu i rozporządzenia skutecznie nie podważono ustalenia, że do porównania rzeczoznawca przyjął transakcje nieruchomościami o podobnym przeznaczeniu, sąsiedztwie, wskazując, że w latach 2008-2009 ceny nie rosły szybko, były stabilne i pozostały aktualne na dzień sporządzenia wyceny.

W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia, Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.