Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2597/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-06-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6162 Scalanie i wymiana gruntów
Hasła tematyczne: Scalanie gruntów
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 107 § 3, art. 10, art. 28, art. 90 § 2 ust. 1 i 3, art. 7, art. 8, art. 11, art. 15, art. 77 § 1
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Katarzyna Golat (spr.) Sędziowie: asesor WSA Agnieszka Wąsikowska sędzia WSA Anita Wielopolska po rozpoznaniu w dniu 18 czerwca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi B.N, G.K., E.K. P.B., M.B., W.B. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2020 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu scalania gruntów oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] października 2020 r., nr [...], Wojewoda [...] (dalej: "Wojewoda" "organ II instancji", "organ odwoławczy") utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] ("organ I instancji", "Starosta") z dnia [...] czerwca 2020 r., nr[...] zatwierdzającą projekt scalenia gruntów obiektu "[...]" składającego się z obrębu [...] i części obrębu [...], gm. J[...], pow. [...].

Zaskarżona decyzja zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Właściciele gruntów, położonych w obrębie [...], gm. [...] wystąpili do Starosty z wnioskiem o przeprowadzenie scalenia.

Postanowieniem z dnia [...] lutego 2015 r. Starosta na wniosek właścicieli gruntów, których łączny obszar przekracza połowę powierzchni projektowanego obszaru scalenia, wszczął postępowanie scaleniowe gruntów obrębu [...], gmina [...] o powierzchni 891,6503 ha. Postanowienie o wszczęciu postępowania, zostało odczytane w dniu 18 lutego 2015 r. na zebraniu ogólnym uczestników scalenia i ogłoszone zgodnie z art. 7 ust 3 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scaleniu i wymianie gruntów (Dz. U. 2018, poz. 908 ze zm., dalej: "u.s.w.g.").

Postanowieniem z dnia [...] października 2015 r. Starosta dołączył do obszaru scalenia gruntów wsi [...] gmina [...], grunty o powierzchni 6,1459 ha, leżące na terenie obrębu [...] gmina [...]. Powierzchnia projektowanego scalenia po zmianie wyniosła 897,7962 ha. W toku realizowanego postępowania scaleniowego, nastąpiła zmiana powierzchni obszaru scalenia obiektu "[...]" z 897,7962 ha na 898,5028 ha, w tym obręb Łuzki z 891,6503 ha na 892,3875 ha i część obrębu [...] z 6,1459 ha na 6,1153 ha. Postanowienie zwiększające obszar scalenia zostało wydane na wniosek właścicieli gospodarstw rolnych położonych w obrębie [...], gmina [...], których łączny obszar przekracza połowę dołączonego obszaru scalenia.

W dniu 21 grudnia 2017 r. odbyło się zebranie uczestników scalenia gruntów, na którym przyjęto uchwałę w sprawie ustalenia zasad szacunku porównawczego gruntów obiektu "[...]", gmina [...].

W toku postępowania dokonano oszacowania nieruchomości i opracowania projektu scalenia gruntów. W dniu 11 maja 2018 r. uczestnicy scalenia przyjęli uchwałę w sprawie wyrażenia zgody na dokonany szacunek porównawczy gruntów.

W dniach od 6 maja 2019 r. do 11 maja 2019 r. i od 13 maja 2019 r. do 17 maja 2019 r. okazano uczestnikom scalenia opracowany i wyznaczony na gruncie projekt scalenia gruntów obiektu "[...]". Okazanie zakończono zebraniem w dniu 20 maja 2019 r. Z ogólnej liczby 330 uczestników scalenia (266 gospodarstw) z projektem zapoznało się 146 uczestników (179 gospodarstw). Projekt bez zastrzeżeń przyjęło 96 uczestników (133 gospodarstw), 50 uczestników (46 gospodarstw) zgłosiło zastrzeżenia.

Zastrzeżenia i wnioski do projektu scalenia rozpatrzyła komisja scaleniowa w dniach od 1 lipca 2019 r. do 4 lipca 2019 r. oraz w dniu 16 lipca 2019 r. Uczestnicy scalenia, którzy złożyli zastrzeżenia zostali poinformowani indywidualnie na piśmie o terminach posiedzenia komisji scaleniowej co najmniej na 3 dni przed wyznaczonym terminem. Starosta po zasięgnięciu opinii Komisji scaleniowej i zajęciu stanowiska przez wykonawcę projektu, rozpatrzył zgłoszone zastrzeżenia wniesione m.in. przez M. B., P. B., G. K., E. K. i B. N..

Organ rozpatrzył zastrzeżenia:

a) w całości pozytywnie:

1. M. B. w następujący sposób: działki nr [...], [...], [...], [...] przesunięto w kierunku północno-zachodnim. Zabieg ten spowodował zaprojektowanie działki dla B. M. przy dotychczasowych gruntach syna P. B. M. B. nie wniosła zastrzeżeń;

2. P. B. w następujący sposób: działki nr [...], [...],[...], [...] przesunięto w kierunku [...]-[...]. Zabieg ten spowodował wydzielenie działki w granicach dotychczasowego użytkowania. Oddzielono grunty niehipotekowane (0,3043 ha.) z działki nr 236 oraz zlikwidowano 3 metrowy dojazd na działce [...]. Dojazd do starej działki nr [...] należącej do B. S. zapewniono przedłużając drogę nr [...]. P. B. po okazaniu zmian zaakceptował projekt scalenia;

b) w części pozytywnie:

1. G. i E. K. w następujący sposób: przeprojektowano działkę nr [...], po zmianie nowoprojektowana działka posiada kształt prostokątny i usytuowana jest od drogi powiatowej nr [...] do drogi gminnej nr [...]. Granicę między działkami nr [...] i [...] zaprojektowano po istniejącym słupie energetycznym i równolegle do drogi nr [...]. Przesunięto granicę między działkami nr [...] i [...] w kierunku wschodnim. Granicę zaprojektowano równolegle do drogi nr [...] i 0,5 m. od trwałego ogrodzenia usytuowanego na działce nr [...]. Przesunięto granicę między działkami nr [...] i [...] w kierunku wschodnim i zaprojektowano równolegle do drogi nr [...]. Powiększono działkę nr [...]. Część gruntów zaprojektowanych dla Z. i D. J. przeniesiono do działki nr [...]. Przywrócono stare działki nr [...], [...], [...] należące do M. E. oraz stare działki nr [...] i [...] należące do Z. i D. J. korygując dotychczasowe użytkowanie. Przywrócono grunty na dotychczasowej działce nr [...]. Powiększono działkę nr [...] przenosząc ekwiwalent za działkę nr [...] do gruntów A. Z. i ekwiwalent za działkę nr [...] do gruntów Z, i K, S,. Pomniejszono działkę nr [...] oraz zlikwidowano działkę nr [...] na rzecz Z. i K. S.. Zaprojektowano nową działkę dla G. i E. K. na działce nr [...] i części działki [...]. Skorygowano granicę między działkami nr [...] i [...] przesuwając ją w kierunku północno-zachodnim o 16,90 m. Państwo G. i E. K. po okazaniu zmian nie zaakceptowali projektu scalenia. Zakwestionowali kształt nowoprojektowanych działek nr [...], [...] i [...] oraz zawnioskowali o zmniejszenie klina na działce nr [...] oraz wydzielenia działki nr [...] o równoległych granicach. Jednocześnie zaproponowano zmianę granic między działkami nr [...],[...],[...],[...],[...] [...] tak, aby przebiegały prostopadle do drogi nr [...];

2. B, N. w następujący sposób: zmniejszono działkę nr [...] przesuwając północno-wschodnią granicę o 12,0 m. w kierunku zachodnim. Tym zabiegiem zmniejszono powierzchnię pastwiska oraz powierzchnię dołączonego rowu melioracji szczegółowej. Przeprojektowano drogę nr [...] tak, żeby zmniejszyć powierzchnię dołączonej starej działki nr [...] należącej do Z. i K. S.. Nowoprojektowaną działkę nr [...] przesunięto w całości w kierunku zachodnim o 12,0 m. Granicę nowoprojektowanej działki nr [...] od strony południowo wschodniej pozostawiono bez zmian. B. N. po okazaniu zmian nie zaakceptowała projektu scalenia; zakwestionowała projekt scalenia dotyczący jej nowoprojektowanych działek, żądając wyłączenia swoich gruntów ze scalenia i pozostawienia w dotychczasowym stanie użytkowania bez zmian.

Zmiany wynikające z zastrzeżeń uznanych za zasadne wprowadzono do projektu scalenia, który w dniach 23 - 25 września 2019 r. został okazany zainteresowanym uczestnikom scalenia zgodnie z art. 26 u.s.w.g. Do zmienionego projektu scalenia wpłynęły m.in. zastrzeżenia: G. K., E. K. B. N..

Zastrzeżenia G. i E. K.zostały rozpatrzone w części pozytywnie, tj. granicę między działkami nr [...] i [...] skręcono zmniejszając klin na działce nr [...]. Natomiast działkę nr [...] pozostawiono bez zmian. G. i E. K. po okazaniu zmian nie zaakceptowali projektu scalenia - zakwestionowali kształt działki nr [...] oraz zawnioskowali o zaprojektowanie działki o równoległych granicach.

Zastrzeżenia B. N., która wnioskowała o wyłączenie jej gruntów ze scalenia i pozostawienie ich w dotychczasowym stanie użytkowania, zostały rozpatrzone w całości negatywnie. Projekt pozostawiono bez zmian, gdyż dokonano w nim regulacji granicy, między obrębami [...] i [...], oraz włączono rowy melioracji szczegółowej do gruntów przyległych. Ze względu na położenie gruntów B. N., dołączono do jej gruntów część rowu melioracji szczegółowej. Poprawiono układ komunikacyjny dróg dojazdowych do gruntów rolnych i leśnych dostosowując ich parametry do aktualnie używanego sprzętu rolniczego. Zaprojektowana działka nr [...] posiada kształt prostokąta, ułatwiający uprawę mechaniczną. Zdaniem organu I instancji, poprawił się także kształt działek sąsiednich.

Do projektu scalenia wprowadzono zmiany wynikające z zastrzeżeń uznanych za zasadne, który w dniu 31 października 2019 r. został okazany zainteresowanym uczestnikom scalenia zgodnie z art. 26 u.s.w.g. Do zmienionego projektu scalenia wpłynęły 4 zastrzeżenia.

Starosta po konsultacjach z wykonawcą projektu scalenia w dniu 14 listopada 2019 r. rozpatrzył zastrzeżenia G. i E. K. w zakresie likwidacji klina na działce nr [...]. Projekt scalenia pozostawiono bez zmian, gdyż przez środek działki biegnie rów melioracji szczegółowej i nie poprawi to funkcjonalności działki, a pogorszy działki sąsiadów.

Do projektu scalenia wprowadzono zmiany wynikające z zastrzeżeń uznanych za zasadne. W dniu 9 grudnia 2019 r. odbyło się okazanie zmienionego projektu scalenia zainteresowanym uczestnikom scalenia. Starosta po konsultacjach z wykonawcą projektu scalenia w dniu 13 stycznia 2020 r. ponownie rozpatrzył wcześniej złożone zastrzeżenia m.in:

1. B. N. w następujący sposób: zachowano projektowaną drogę nr [...] o szerokości 6,0 m. Zachowano włączony rów melioracji szczegółowej do działki nr [...]. Północno-wschodnią granicę działek nr [...] i [...] zaprojektowano po istniejącej miedzy. Działkę nr [...] wydłużono o 25,0 m w kierunku południowo-wschodnim. Południowo-zachodnią granicę działki nr [...] zaprojektowano zachowując istniejący układ działek wydzielając należny ekwiwalent. B. N. po okazaniu zmian nie zaakceptowała projektu scalenia, kwestionując projekt scalenia dotyczący jej nowoprojektowanych działek oraz żądając pozostawienia jej gruntów w dotychczasowym stanie użytkowania bez zmian;

2. G. i E. K. w następujący sposób: zlikwidowano klin na działce nr [...] skręcając granicę między działkami nr [...] i [...]. Dodatkowo przesunięto ją na środek przepustu umiejscowionego na rowie melioracji szczegółowej. Likwidując klin na działce nr [...] przeprojektowano działki nr [...], [...], [...], [...], [...]. Podzielono działkę nr [...] przywracając grunty S. i W. M. na dotychczasowe działki nr [...] i [...]. W wyniku dokonanej zmiany projektu scalenia, dotyczącej gruntów B. N., przebieg granic działki nr [...] wydzielonej dla państwa K. uległ zmianie. G. i E. K. po okazaniu zmian nie zaakceptowali projektu scalenia. Zakwestionowali przesunięcie granicy działki nr [...] z działkami nr [...], [...], [...], [...] o 25,0 m, w kierunku południowo-wschodnim. Nie wyrazili także zgody na podział działki nr [...] i przywrócenie działki, o zwiększonej powierzchni dla S. i W. M..

Do projektu scalenia wprowadzono zmiany wynikające z zastrzeżeń uznanych za zasadne. W dniu 3 lutego 2020 r. odbyło się okazanie zmienionego projektu scalenia zainteresowanym uczestnikom scalenia.

Ostatecznie w wyniku wprowadzonych zmian do projektu większość uczestników scalenia nie zgłosiła zastrzeżeń. Siedmiu uczestników scalenia zgłosiło zastrzeżenia do projektu tj.: K. G., K. E., N. B., M. S., N. A., B. M., B. P. .

Decyzją z dnia [...] czerwca 2020 r. Starosta orzekł w następujący sposób:

I. zatwierdził projekt scalenia gruntów obiektu “[...]" składającego się z obrębu [...] i części obrębu [...], gmina [...] o łącznej powierzchni na 898,5028 ha, przedstawiony na mapie obszaru scalenia w załączniku nr 1 do stanowiącego integralną część decyzji oraz w rejestrze szacunku porównawczego gruntów wydzielonych w wyniku scalenia;

II. orzekł o zmianie powierzchni obszaru scalenia obiektu "[...]" z 897,7962 ha na 898,5028 ha. Różnica w powierzchni wynika obliczenia powierzchni obiektu scaleniowego na podstawie danych z pomiaru bezpośredniego ustalonych w terenie granic zewnętrznych obszaru scalenia i granicy między obrębami [...] i [...];

III. ustalił terminy i warunki objęcia w posiadanie gruntów wydzielonych w wyniku scalenia obiektu "[...]" zgodnie z załącznikiem nr 2 stanowiącym integralną część decyzji;

IV. dokonał zniesienia współwłasności gruntów opisanych w wykazie stanowiącym załącznik nr 3;

V. zobowiązał Gminę [...] (nr gospodarstwa [...]) do wniesienia dopłaty na kwotę 112 504,34 zł, z uwagi na odszkodowania należne uczestnikom scalenia, od których dokonano potrąceń pod drogi gminne;

VI. wypłacił dopłaty, z uwagi na potrącenia pod drogi gminne, zgodnie z załącznikiem nr 4 do niniejszej decyzji;

VII. zobowiązał uczestników scalenia do wniesienia dopłat, z uwagi na wydzielenie gruntów, o wyższej wartości szacunkowej, w zamian za dotychczas posiadane oraz wypłaty dopłaty uczestnikom scalenia, z uwagi na wydzielenie gruntów, o niższej wartości szacunkowej, w zamian za dotychczas posiadane zgodnie z załącznikiem nr 5 do decyzji;

VIII. orzekł, że dopłaty, w wysokości ustalonej na podstawie art. 8 ust. 4 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów -rozliczyć według następujących zasad:

1. uczestnik scalenia zobowiązany do dopłaty, uiszcza ją w terminie dwóch miesięcy od dnia zakończenia scalenia, na rachunek bankowy Powiatu [...] pod nazwą "Rozliczenia z tytułu scaleń - obiekt [...]" nr rachunku [...];

2. dopłaty zostaną wypłacone uprawnionym ze środków Powiatu [...] w sposób jednorazowy, w terminie dwóch miesięcy od dnia zakończenia scalenia;

3. o szczegółach dokonywania wpłat i otrzymywania dopłat oraz terminie, w którym dopłaty powinny zostać przekazane na ww. rachunek oraz o konsekwencjach prawnych niewykonania tego obowiązku, uczestnicy scalenia zobowiązani do ich uiszczenia, zostaną poinformowani indywidualnie, drogą pisemną;

IX. uznał za zasadne w części lub w całości, zastrzeżenia do projektu scalenia gruntów złożone przez uczestników scalenia wg wykazu w załączniku nr 6 do niniejszej decyzji;

X. pozostawił bez uwzględnienia w całości, zastrzeżenia do projektu scalenia gruntów złożone przez uczestników scalenia wg wykazu w załączniku nr 7 do niniejszej decyzji;

XI. zachował na wniosek stron służebność gruntową na nieruchomości, dla której Sąd Rejonowy w [...] prowadzi księgę wieczystą nr [...], gdzie w dziale l-Sp jako dla gruntów władnących (działka dotychczasowa nr [...], działka nowoprojektowana nr [...]) wpisana jest służebność gruntowa oraz księgę wieczystą nr [...] gdzie w dziale III jako dla gruntów obciążonych (działka dotychczasowa nr [...], działka nowoprojektowana nr [...]) wpisana jest służebność gruntowa;

XII. orzekł, że zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów, działki o dotychczasowych numerach ewidencyjnych [...], [...], [...], [...] i [...] o łącznej powierzchni 0,28 ha, dla których prowadzona jest księga wieczysta KW [...] stanowiące własność Skarbu Państwa-Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa, należy przeznaczyć w całości pod drogi publiczne;

XIII. decyzja o zatwierdzeniu projektu scalenia, stanowi podstawę do ujawnienia nowego stanu prawnego w księgach wieczystych, ewidencji gruntów i budynków oraz podstawę do wprowadzenia uczestników scalenia w posiadanie wydzielonych im gruntów;

XIV. obciążenia wpisane do ksiąg wieczystych, urządzonych dla nieruchomości objętych scaleniem, przenosi się z gruntów poddanych scaleniu na grunty wydzielone w wyniku scalenia.

XV. decyzja nie narusza praw osób trzecich do gruntów wydzielonych w zamian za grunty posiadane przed scaleniem;

XVI. na podstawie art. 108 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej: "k.p.a.") ze względu na potrzebę zabezpieczenia gospodarstwa narodowego przed ciężkimi stratami finansowymi, zakończenia operacji "scalenie gruntów" oraz jej rozliczenie zgodnie z umową o przyznaniu pomocy Nr [...] z dnia 4 października 2016 r. w terminie do 30 czerwca 2023 r. – decyzji w części dotyczącej projektowanych dróg nadano rygor natychmiastowej wykonalności.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że celem scalenia gruntów jest tworzenie korzystniejszych warunków gospodarowania w rolnictwie i leśnictwie poprzez poprawę struktury obszarowej gospodarstw rolnych, lasów i gruntów leśnych, racjonalne ukształtowanie rozłogów gruntów, dostosowanie granic nieruchomości do systemu urządzeń melioracji wodnych, dróg oraz rzeźby terenu (art. 1 u.s.w.g.).

Starosta podkreślił, że uczestnicy scalenia otrzymują grunty o równej wartości szacunkowej w zamian za grunty dotychczas posiadane. Jeżeli wydzielenie gruntów o równej wartości szacunkowej jest technicznie niemożliwe lub gospodarczo nieuzasadnione za równą wartość szacunkową uważa się również wartość o różnicy nieprzekraczającej 3%. Na zgodny wniosek zainteresowanych uczestników scalenia można im wydzielić grunty o innej wartości szacunkowej stosując dopłaty. Jeżeli na terenie objętym scaleniem nie ma gruntów Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa lub gruntów gminy, grunty pod drogi dojazdowe do gruntów rolnych lub leśnych wydziela się z gruntów uczestników scalenia, a każdemu z nich zmniejsza się przysługujący mu obszar gruntów o część, której wartość szacunkowa odpowiada stosunkowi wartości szacunkowej gruntów przeznaczonych na wymieniony cel do wartości wszystkich scalanych gruntów.

Starosta wskazał, że wysokość dopłat ustala się według cen przeciętnych przy szacowaniu gruntów objętych scaleniem, a dopłaty uczestnikom scalenia są wypłacane ze środków powiatu jednorazowo, w terminie dwóch miesięcy po zakończeniu scalenia. Uczestnik scalenia zobowiązany do dopłaty uiszcza ją w terminie dwóch miesięcy po zakończeniu scalenia, na rachunek powiatu. Na wniosek uczestników postępowania scaleniowego grunty Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa objęte postępowaniem mogą, za zgodą Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolniczego, zostać w całości lub w części rozdysponowane za dopłaty na rzecz uczestników postępowania. Do należności Krajowego Ośrodka z tytułu dopłat stosuje się przepisy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa dotyczące sprzedaży nieruchomości rolnych. ( art. 8 u.s.w.g.).

Organ I instancji zaznaczył, że grunty objęte scaleniem szacuje oraz opracowuje projekt scalenia upoważniony przez starostę geodeta-projektant scalenia, przy udziale powołanej przez ten organ komisji pełniącej funkcje doradcze. W skład komisji wchodzą wszyscy uczestnicy scalenia, a jeśli liczba uczestników jest większa niż 10 osób - rada uczestników scalenia; przedstawiciel społeczno-zawodowych organizacji rolników, przedstawiciel Skarbu Państwa - Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa będącego uczestnikiem scalenia; przedstawiciel starosty, na którego terenie działania są położone grunty objęte scaleniem, przedstawiciel izby rolniczej, na której terenie działania położone są grunty objęte scaleniem. Komisja wybiera przewodniczącego spośród swoich członków. Starosta, na wniosek komisji, może powołać do jej składu rzeczoznawców ( art. 10 u.s.w.g.).

Organ podał, że projekt scalenia gruntów może być zatwierdzony, jeżeli po jego okazaniu, o którym mowa w art. 23 ust. 2 i w art. 26 u.s.w.g., większość uczestników scalenia nie zgłosiła do niego zastrzeżeń.

Starosta wskazał, że decyzja o zatwierdzeniu projektu scalenia poza wymogami określonymi w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego, powinna określać: przebieg granic nieruchomości w wypadkach, o których mowa w ustawie Prawo geodezyjne i kartograficzne, obszar scalenia gruntów, terminy i zasady objęcia w posiadanie gruntów wydzielonych w wyniku scalenia oraz sposoby rozliczeń, o których mowa w art. 2 ust. 3, art. 8, art. 14 ust. 1, art. 27 ust. 4 u.s.w.g.

Organ I instancji zaznaczył, że przedmiotowe postępowanie scaleniowe, jako operacja "Scalenie i zagospodarowanie poscaleniowe" gruntów obiektu "[...]", gmina [...], powiat [...] jest objęte pomocą finansową przyznawaną ze środków Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020, w ramach poddziałania "Wsparcie na inwestycje związane z rozwojem, modernizacją i dostosowaniem rolnictwa i leśnictwa", operacji "Scalenie gruntów".

Starosta stwierdził, że uczestnicy scalenia mieli zapewniony udział w każdym ze stadiów prowadzonej procedury co zapewniło im wpływ na przyjęte rozwiązania projektowe, zaś projekt scalenia został opracowany racjonalnie pod względem gospodarczym i zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Organ I instancji zaznaczył, że wszyscy uczestnicy scalenia za grunty posiadane przed scaleniem otrzymają należne ekwiwalenty, natomiast słuszne zastrzeżenia uczestników scalenia do projektu scalania zostały uwzględnione. Zdaniem Starosty spełniona została obligatoryjna przesłanka, określona w art. 27 ust. 1 u.s.w.g.

Starosta zaznaczył, że decyzji na podstawie art. 108 k.p.a. w części dotyczącej projektowanych dróg nadano decyzji rygor natychmiastowej wykonalności ze względu na pilną konieczność podjęcia prac związanych z zagospodarowaniem poscaleniowym i terminowym zakończeniem całkowitej operacji "Scalenie i zagospodarowanie poscaleniowe" do dnia 30 czerwca 2023 r.

Odwołanie od decyzji organu I instancji wnieśli B. N., P. B. S. M.oraz E. i K. K..

Decyzją z dnia [...] października 2020 r. Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty [...].

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że analiza akt sprawy wykazała konieczność przeprowadzenia oględzin w terenie w zakresie wniesionych przez skarżących zastrzeżeń, zgodnie z art. 85 § 1 k.p.a., które odbyły się w dniu 29 września 2020 r.

Odnośnie zastrzeżeń wniesionych przez B. N. w zakresie nowo zaprojektowanych działek nr [...] i [...] w wyniku wizji terenowej ustalono, że teren działki nr [...] jest płaski i porośnięty roślinnością trawiastą. Działka nr [...] stanowi grunty orne w dobrej kulturze rolnej. Wzdłuż północnej strony działki nr [...] biegnie rów. Działki nr [...] i [...] przecina droga - działka nr [...] o szerokości 6.0 m rozdzielająca grunty orne od użytków zielonych. Północna granica rowu stanów i również granicę północną działki nr [...]. Między punktami 5 i 6 (numeracja ze szkicu stanowiącego załącznik do protokołu) znajduje się fragment przepustu mostowego. Rów jest zarośnięty, a w nim w dniu oględzin płynęła woda. B. N. w uwagach do protokołu wskazała, że rów stanowiący północną granicę działki nr [...] jest wg skarżącej rzeką [...] i nie powinien być włączony do jej gruntów. Projektowana droga o szerokości 6.0 m powinna być węższa — 3.0 m. jak w poprzednim stanie. Granicę południowo - wschodnią działki nr [...] należy zostawić po istniejącej miedzy (zasypany rów). Granica działki nr [...] jest skrócona w stosunku do pierwotnej działki o 32 m. B. N. wskazała, że w zamian za grunty dobrej klasy otrzymała grunty o niższej wartości. Jednocześnie zawnioskowała aby granice działki pierwotnej nr 685 zostawić w stanie dotychczasowym.

W zakresie zarzutów wniesionych przez P. B. w stosunku do nowo zaprojektowanych działek nr 652 i 650 w wyniku oględzin stwierdzono, że teren działki nr 652 jest płaski, grunty orne w dobrej kulturze rolnej. Działka nr 650 to teren lekko falisty, a grunty orne są w dobrej kulturze rolnej. Od strony południowo - zachodniej działki graniczą z rowem (granica biegnie środkiem rowu). Punkty graniczne są w części ustabilizowane słupkami betonowymi, a częściowo zamarkowane palikami. Rów przy działce nr [...] jest częściowo zasypany. Na środku działki nr [...] znajduje się nieużytek. W uwagach do protokołu P. B. zaznaczył, że podtrzymuje swoje zarzuty zwarte w odwołaniu.

W wyniku wizji terenowej działki nr [...] zaprojektowanej S. M. ustalono, iż działka stanowi teren lekko falisty, a grunty orne są utrzymane w dobrej kulturze rolnej. Punkty graniczne są ustabilizowane słupkami betonowymi. Działka od strony południowo - zachodniej graniczy z drogą o szerokości 9.0 m. Od strony północno - wschodniej granica działki biegnie po północno - wschodniej krawędzi rowu. Rów jest zarośnięty, a w dniu oględzin poziom wody był niewielki. Ww. granica stanowi również granicę obrębu ewidencyjnego. Przy granicy działki nr [...] z działką nr [...] znajduje się studnia melioracyjna w odległości 2.30 m (od krawędzi studni). S. M. wskazał, iż chciałby aby granicę pomiędzy działkami nr [...] i [...] poprowadzić przy krawędzi studni, zgodnie z obecnym stanem użytkowania, natomiast granicę północno - wschodnią działki poprowadzić środkiem rowu.

W zakresie działki nr [...] zaprojektowanej E. i G. K. ustalano, że działka ta stanowi teren płaski, grunty orne są utrzymane w dobrej kulturze rolnej. Działka od strony południowo — zachodniej graniczy z drogą o szerokości 9,0 m, od strony północno — wschodniej graniczy z rowem. Granica ta jest granicą obrębu ewidencyjnego. Skarżący podtrzymują zarzuty wniesione w odwołaniu.

Wojewoda rozpatrując odwołania oraz całość materiału dowodowego zebranego w sprawie zaznaczył, że przedmiotowe postępowanie zostało wszczęte na wniosek właścicieli gruntów w oparciu o przepisy art. 3 ust. 1 i 2 oraz art. 7 u.s.w.g., z uwagi na niekorzystną strukturę obszarową - grunty wsi [...] znajdowały się w uciążliwej szachownicy.

Organ II instancji wskazał, że ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że w dniu 6 maja 2019 r. odbyło się zebranie informacyjne związane z rozpoczęciem okazania projektu scalenia. Zgodnie z treścią protokołu z zebrania omówiono procedurę okazywania projektu, ustalono harmonogram okazywania projektu, zapoznano obecnych z projektem warunków objęcia w posiadanie nowo wydzielonych gruntów oraz poinformowano uczestników o możliwości wnoszenia zastrzeżeń do projektu scalenia. W dniach od 6 maja do 17 maja 2019 r. miało miejsce indywidualne okazanie uczestnikom projektu scalenia na gruncie, zaś w dniu 20 maja 2019 r. odbyło się zebranie kończące okazywanie ww. projektu, na którym poinformowano uczestników scalenia, że w terminie 14 dni od dnia okazania projektu scalenia mogą składać na piśmie do Starosty zastrzeżenia do projektu. Wniesione zastrzeżenia zostały rozpatrzone i zaopiniowane przez komisję scaleniową.

Organ II instancji uznał, iż zarzuty odwołujących się są niezasadne.

Wojewoda odnosząc się do zarzutów B. N. wskazał, że zgodnie z art. 2 ust. 1 u.s.w.g. scaleniem obejmuje się grunty położone w jednej lub kilku wsiach bądź w ich częściach, grunty te tworzą obszar scalenia. Zatem wszystkie grunty położone w tym obszarze podlegają procesowi scalenia, a przepisy ww. ustawy nie przewidują wyłączenia ze scalenia gruntów indywidualnego uczestnika. Jednakże w trakcie scalenia projektant może na wniosek uczestnika, wydzielić grunty w lokalizacji dotychczasowej, o ile nie ma ku temu innych szczególnych przeszkód. Organ II instancji zauważył, że nowo zaprojektowane działki B. N. znajdują się zasadniczo w granicach dawnych działek nr [...], [...], [...], [...], [...] i [...], a zatem wnioski skarżącej zostały rozpatrzone w na podstawie i w granicach przepisów ustawy o scalaniu i wymianie gruntów. Wojewoda podkreślił, że analiza zgromadzonej dokumentacji wykazała, że w starym stanie posiadania B. N. posiadała grunty o łącznej powierzchni 4.56 ha o wartości 184 995.69 zł, natomiast w nowym stanie posiadania strona otrzymała grunty o powierzchni 4.6425 ha o wartości 186 533.04 ha. Zatem różnica w wartości gruntów przed i po scaleniem nie przekracza dopuszczalnej odchyłki ekwiwalentu 3%. W związku z tym, zarzut skarżącej dotyczący zmniejszenia powierzchni działki nr [...] nie znajduje potwierdzenia w aktach sprawy. W stanie przed scaleniem skarżąca posiadała działki nr [...], [...], [...], [...], [...] i [...]. Kwestionowana działka nr [...] jest działką nowo zaprojektowaną, której obszar do momentu zatwierdzenia projektu scalenia był nieznacznie zmieniany. Ostatecznie działka ma powierzchnię 4.1088 ha.

W kwestii sprzeczności dotyczących rowu włączonego do gruntów B. N. organ wyjaśnił, że z akt wynika, iż działka nr [...] stanowi rów melioracji szczegółowej, a zatem wykonawca scalenia był zobligowany do zawarcia powyższych ustaleń w trakcie projektu scalenia.

Odnośnie do podniesionych przez P. B. zarzutów organ II instancji wskazał, że w wyniku badania dokumentacji scaleniowej ustalono, iż różnica w wartości gruntów przed i po scaleniu nie przekracza dopuszczalnego odchylenia ekwiwalentu 3%. Wojewoda zaznaczył, że scalenie gruntów cechują rozwiązania mające charakter techniczny, a ich zasadniczym celem, zgodnie z art. 1 ust. 1 u.s.w.g. jest tworzenie korzystniejszych warunków gospodarowania w rolnictwie i leśnictwie poprzez poprawę struktury obszarowej gospodarstw rolnych, lasów i gruntów leśnych, racjonalne ukształtowanie rozłogów gruntów, dostosowanie granic nieruchomości do systemu urządzeń melioracji wodnych, dróg oraz rzeźby terenu.

Organ uznał, że podnoszony przez P. B. zarzut okazał się nieuzasadniony, gdyż przekształcenie granic działek polegało na dostosowaniu ich do nowo zaprojektowanych działek znajdujących się na północny - zachód od działek skarżącego. W wyniku oględzin stwierdzono, że zabieg ten nie pogorszy warunków gospodarowania na danym obszarze. Jak wynika z dokumentacji zmiany w przebiegu granic na tym obszarze wpłynęły pozytywnie na działki sąsiednie, które wcześniej nie miały dostępu do drogi.

Ustosunkowując się do zarzutów podniesionych przez S. M. organ II instancji wskazał, że z akt sprawy wynika, że po zapoznaniu się z projektem scalenia strona złożyła zastrzeżenia, w wyniku których komisja scaleniowa postanowiła działkę nr [...] "przenieść" jako pierwszą od drogi gminnej nr [...]. Z uwagi na fakt, iż S. i W. M. mieszkają w [...], dojazd do działki byłby krótszy. Na zaproponowaną zmianę strona nie wyraziła zgody, ale zaproponowała połączenie nowo projektowanych działek nr [...] i [...] oraz wydzielenie ich w okolicy działki nr [...], na co z kolei G. K.i nie wyraził zgody. W trakcie okazania zmian projektu scalenia w dniu 24 września 2019 r. zaproponowano przeniesienie ekwiwalentu za działkę nr [...] w okolice działki nr [...] i pozostawienie działki nr [...], na co S. M. nie wyraził zgody i zażądał przywrócenia dotychczasowych działek. Wobec powyższego dokonano zmian w projekcie scalenia. Ekwiwalent za działkę nr [...] zaprojektowano na dotychczasowych działkach nr [...] i [...] równolegle do działki drogowej nr [...]. Działkę [...] pozostawiono bez zmian. Wojewoda zauważył, że niezadowolenie S. M. wynika z przebiegu granicy pomiędzy działkami nr [...] i [...] obok której znajduje się studzienka melioracyjna w odległości 2,50 m, od granicy. Organ II instancji podkreślił, że tak zaprojektowana granica jest wynikiem należnego ekwiwalentu, który projektant musiał wydzielić na tym obszarze, jak również założeń projektowych - równoległości granic działek do drogi - działki nr [...]. Poprowadzenie granicy w odmienny sposób wiązałoby się z niezachowaniem wymaganej odchyłki ekwiwalentu nie tylko odnośnie skarżącego, ale również właścicieli działek sąsiednich. W kwestii rowu melioracyjnego, Wojewoda wskazał, że rów melioracji szczegółowej znajdujący się pomiędzy obrębami [...] i [...] został włączony do wszystkich bezpośrednio z nimi sąsiadujących działek, a różnica w wartości gruntów należących do S. i W. M. przed i po scaleniem nie przekracza dopuszczalnej odchyłki ekwiwalentu 3%.

W zakresie odwołania E. i K. K. (działki nr [...], [...], [...] i [...]), organ II instancji wyjaśnił, że skarżący są właścicielami działki nr [...] i [...], natomiast działki nr [...] i [...] należą odpowiednio do S. i W. M. oraz do M. i M. E.. Organ II instancji podał, że działka nr [...] przedziela grunty E. i K. K., którzy użytkują również działkę M. i M. E.. Wojewoda zauważył, że działki te stanowią duży obszar gruntu, a uwzględnienie wniosku p. M. spowodowało, że nowo zaprojektowane działki pozostały w dotychczasowej lokalizacji, co z kolei uniemożliwiło uwzględnienie uwag Państwa K.. Wojewoda zauważył, że Starosta poprawił w przedłożonym projekcie warunki gospodarowania skarżącym na innych gruntach w obszarze scalenia, a w zakresie działek nr [...], [...], [...] i [...] nie uległy one pogorszeniu. Wojewoda zaznaczył także, że E. i G. K. otrzymali należny ekwiwalent, zgodny z wytycznymi zawartymi w art. 8 ust. 1 u.s.w.g.

Reasumując, Wojewoda podkreślił, że w trakcie scalenia gruntów na nowo kształtuje się powierzchnia gruntów, a cały proces ma charakter zbiorowego zabiegu urządzeniowo – rolnego. Opracowując projekt scalenia gruntów projektant korzysta z ustawowej swobody w kształtowaniu i wyborze najlepszego i najbardziej optymalnego rozwiązania, biorąc przy tym pod uwagę życzenia uczestników scalenia. Organ II instancji zaznaczył, że rozstrzygnięcie w zakresie wyboru rozwiązania przy opracowaniu projektu scalenia ma niewątpliwie charakter uznaniowy, a zatem ocenie podlega jedynie, czy Starosta nie dopuścił się dowolności, czy należycie wyważył interesy społeczne i uzasadnione interesy poszczególnych osób. W ocenie Wojewody, w przedmiotowej sprawie organ I instancji dołożył wszelkich starań, aby dochować tych zasad.

Rozpatrując poprawność przeprowadzenia postępowania scaleniowego przez Starostę, Wojewoda stwierdził, że materiał dowodowy zgromadzony w sprawie nie dostarcza argumentów podważających prawidłowość niniejszego postępowania administracyjnego. Postępowanie scaleniowe zostało wszczęte, z uwagi na niekorzystną strukturę obszarową, a więc zgodnie z celem ustawy o scalaniu i wymianie gruntów (art. 1). Ponadto, analiza poszczególnych etapów niniejszego postępowania wykazała, że Starosta [...] nie naruszył w żaden sposób przepisów ustawy o scalaniu i wymianie gruntów, a strony miały zapewniony czynny udział na każdym etapie postępowania.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wnieśli:

B. N., zaskarżając decyzję w całości (sprawę zarejestrowano pod sygn. akt. IV SA/Wa 2597/20);

G. K. i E. K., zaskarżając decyzję w części dotyczącej działek nr [...], [...], [...] i [...] położonych w obrębie [...] gmina [...] (sprawę zarejestrowano pod sygn. akt. IV SA/Wa 33/21)

P.B., M. B., zaskarżając w całości (sprawę zarejestrowano pod sygn. akt. IV SA/Wa 34/21)

dalej łącznie jako ("skarżący", "strony").

B. N. podniosła, iż organ naruszył art. 8 i 9 k.p.a., a także że nie uwzględnił wszystkich zastrzeżeń strony co do projektu scalania gruntów.

G. K. i Ewa K. podnieśli naruszenie:

- art. 1 ust. 1 u.s.w.g. poprzez utrzymanie w mocy decyzji, która w zakresie działek nr [...], [...], [...] i [...] nie tworzy dla żadnej ze stron postępowania korzystniejszych warunków gospodarowania w rolnictwie;

- art. 7, art. 8, art. 11, art. 15, art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak rozpatrzenia i wyjaśnienia przez organ wszystkich istotnych okoliczności faktycznych sprawy mogących mieć wpływ na jej końcowe załatwienie oraz prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania uczestników do władzy publicznej;

- art. 10, art. 28, art. 90 § 2 ust. 1 lub § 3 k.p.a. poprzez nieuznanie za stronę oraz niewezwanie na wizję na gruncie i niewysłuchanie stanowiska i opinii osób, których udział w rozprawie jest uzasadniony ze względu na jej przedmiot.

Z kolei P. B. i M. B. w sposób ogólny wyrazili niezadowolenie z rozstrzygnięcia organu II instancji.

Wobec tak podniesionych zarzutów strony wniosły o uchylenie decyzji obu instancji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Postanowieniem z dnia 18 czerwca 2021 r. Sąd na podstawie art. 111 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej "p.p.s.a.") połączył sprawy skarżących do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia oraz postanowił prowadzić sprawy dalej pod sygn. akt IV SA/wa 2597/20.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skargi nie zasługują na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 p.p.s.a. wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania w sposób, który odpowiednio miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przy czym ten związek przyczynowy (wpływ), jakkolwiek nie musi być realny (uchybienie mogło mieć istotny wpływ), to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Wnoszący skargę kasacyjną powinien więc uprawdopodobnić istnienie wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. Innymi słowy, strona skarżąca powinna wykazać, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanej w sprawie decyzji lub innej formy działania organu administracji (por. wyroki NSA z dnia: 21 stycznia 2015 r., sygn. akt II GSK 2162/13, LEX nr 1640513; 13 stycznia 2015 r., sygn. akt II GSK 2084/13, LEX nr 1634783; 10 października 2014 r., sygn. akt II OSK 793/13, LEX nr 1588222; 20 sierpnia 2014 r., sygn. akt I OSK 2575/13, LEX nr 1583297). Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Rozpatrując sprawę w ramach tak zakreślonej kognicji Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością uchylenia bądź stwierdzenia nieważności decyzji organu odwoławczego.

Na wstępie należy wyjaśnić jaki jest zakres kontroli sprawowanej przez sąd administracyjny w sprawie zainicjowanej skargą na decyzję zatwierdzającą projekt scalenia, złożoną tylko przez niektórych spośród uczestników scalenia. Otóż postępowanie dotyczące scalenia określonej powierzchni gruntów dotyczy jednej sprawy, w której stronami jest wielu właścicieli czy posiadaczy gospodarstw (uczestników wymiany lub scalenia) i która powinna zostać załatwiona wydaniem jednej decyzji rozstrzygającej i konkretyzującej prawa i obowiązki wszystkich uczestników scalenia. Z punktu widzenia podmiotowego decyzja taka zawiera tyle indywidualnych rozstrzygnięć (decyzji), ile podmiotów zaangażowanych jest w danej sprawie swoimi interesami prawnymi lub obowiązkami. Każdy ze współuczestników postępowania będzie adresatem decyzji w swojej sprawie i każdy z nich ma prawo do wniesienia skargi od rozstrzygnięcia o jego prawach i obowiązkach. Zaskarżenie decyzji przez jednego z takich współuczestników ma charakter zaskarżenia częściowego zarówno w aspekcie przedmiotowym, dotyczy bowiem sprawy sensu largo, jak i w płaszczyźnie podmiotowej. W związku z przewidzianą jednak w art. 134 § 1 p.p.s.a. zasadą niezwiązania sądu granicami skargi, sąd jest uprawniony (i zobowiązany) objąć podmiotowym zakresem rozpoznania także niezaskarżone części decyzji sensu largo, a więc te podmioty (strony) postępowania administracyjnego, które decyzji (w dotyczącym ich zakresie) nie zaskarżyły w takim obszarze, w jakim jest to niezbędne do rozpatrzenia skargi przy uwzględnieniu również konsekwencji zasady niezwiązania granicami skargi w aspekcie przedmiotowym. W aspekcie podmiotowym wyjście poza granice zaskarżenia będzie konieczne w takim zakresie, w jakim ocena zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia wymagać będzie rozpatrzenia i uwzględnienia rozstrzygnięć dotyczących pozostałych współuczestników materialnych, jak również w zakresie, w jakim interesy prawne poszczególnych współuczestników pozostają w nierozdzielnym związku. Z powyższego wynika, że gdy pomiędzy częściami decyzji scaleniowej dotyczącymi różnych stron nie ma powiązania w zakresie niezbędnym do rozpatrzenia skargi, to granice sprawy administracyjnej wyznaczone złożoną skargą nie rozciągają się na niezaskarżone części decyzji. Nie jest w takiej sytuacji możliwe ani dopuszczalne, rozstrzyganie przez Sąd rozpatrujący skargę jednego tylko z uczestników scalenia, o legalności całej decyzji scaleniowej, a więc również tej jej części, która nie ma związku z sytuacją prawną strony skarżącej (por. wyrok WSA w Kielcach z dnia 7 października 2015 r., sygn. II SA/Ke 1079/14, wraz z powołaną tam literaturą, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej CBIOSA).

Przechodząc do merytorycznej oceny skarg należy podnieść, że zgodnie z art. 1 ust. 1 u.s.w.g. celem scalenia gruntów jest tworzenie korzystniejszych warunków gospodarowania w rolnictwie i leśnictwie poprzez poprawę struktury obszarowej gospodarstw rolnych, lasów i gruntów leśnych, racjonalne ukształtowanie rozłogów gruntów, dostosowanie granic nieruchomości do systemu urządzeń melioracji wodnych, dróg oraz rzeźby terenu. Celem postępowania scaleniowego jest stworzenie nowego stanu prawnego w stosunku do wszystkich gruntów objętych postępowaniem scaleniowym, czyli położonych na obszarze scalenia wyznaczonym postanowieniem o wszczęciu postępowania scaleniowego. Istotne jest również, że decyzja scaleniowa jest jedną, integralną decyzją obejmującą obszar scalenia, a nie decyzją obejmującą sumę jednostkowych decyzji skierowanych do poszczególnych działek.

Scalenie gruntów cechują rozwiązania mające charakter techniczny. Charakteryzuje się go jako zbiorowy zabieg urządzeniowo-rolny, przy opracowywaniu projektu którego organy administracyjne korzystają z pewnej swobody. Jest ona niezbędna dla wybrania optymalnego w danych warunkach rozwiązania, przy jednoczesnym uwzględnieniu - w miarę możliwości - interesów i wniosków wszystkich uczestników scalenia. Rozstrzygnięcie organów w tym zakresie ma niewątpliwie charakter uznaniowy (wyrok NSA z dnia 8 listopada 2005 r., sygn. II OSK 123/05, CBOSA).

Utrwalone orzecznictwa wypracowało koncepcję dotyczącą zakresu kontroli sądowej. Otóż nie podlega jej uznanie administracyjne samo w sobie, lecz kwestia, czy decyzja zatwierdzająca projekt scalenia została podjęta zgodnie z przepisami ustawy scaleniowej oraz podstawowymi regułami postępowania administracyjnego. W szczególności ocenie Sądu podlega, czy decyzję wydano w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy oraz czy ocena tego materiału została dokonana zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów, czy też zawiera elementy dowolności. Sąd nie jest natomiast władny oceniać o słuszności przyjętych rozwiązań pod względem merytorycznym. Organy administracyjne opracowujące projekt scalenia korzystają bowiem ze swobody w jego ukształtowaniu i wyborze najlepszego w danych warunkach rozwiązania, tak by w miarę możliwości uwzględnić interesy i życzenia wszystkich uczestników scalenia. W toku postępowania scaleniowego niewątpliwie ścierają się interesy poszczególnych jego uczestników (ich rozbieżność może powodować konflikty wynikające z dążenia do poprawy warunków zagospodarowania), a decyzja zatwierdzająca projekt scalenia w sposób kompleksowy rozstrzyga o stanie posiadania każdego z nich. Rolą sądu administracyjnego jest ocena, czy wydając decyzję o zatwierdzeniu projektu scalenia w sposób wystarczający rozważono i oceniono stanowiska osób kwestionujących to rozstrzygnięcie i czy w sposób należyty zostały wyważone interesy społeczne i uzasadnione interesy poszczególnych osób, a więc czy tego rodzaju rozstrzygnięcia nie mają cech dowolności (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 września 1998 r. sygn. II SA 941/98, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 22 czerwca 2015 r., sygn. II SA/Gl 226/15, CBOSA).

Zgodnie z art. 27 ust. 1 u.s.w.g. projekt scalenia może być zatwierdzony, jeżeli po jego okazaniu większość uczestników scalenia nie zgłosiła do niego zastrzeżeń. Spełnienie tego warunku może być istotną wskazówką dla oceny, czy rzeczywiście w toku postępowania należycie wyważono interes społeczny i uzasadnione interesy poszczególnych osób. Zakreślona przez przytoczony przepis przesłanka pokazuje bowiem, że zatwierdzenie projektu scalenia może nastąpić również wtedy, gdy niektórzy uczestnicy scalenia subiektywnie, czy nawet obiektywnie nie uzyskali w wyniku scalenia optymalnego zaspokojenia swych wniosków i zastrzeżeń. Realizacja celów scalenia określonych w art. 1 ust. 1 u.s.w.g. nie może bowiem dotyczyć każdej pojedynczej działki i sytuacji, gdyż jest to niemożliwe. Niekiedy bowiem kosztem jednej działki, czy jednego uczestnika scalenia, następuje istotna poprawa warunków gospodarowania na innych działkach, uzasadniająca w łącznym rozrachunku przyjęte rozwiązanie. Istotne i konieczne jest, aby cel scalenia, czyli stworzenie korzystniejszych warunków gospodarowania poprzez poprawę struktury obszarowej gospodarstwa rolnego, racjonalne ukształtowanie rozłogów gruntów oraz dostosowanie granic nieruchomości do systemu dróg oraz rzeźby terenu, został zrealizowany odnośnie każdego z wydzielonych w wyniku scalenia gospodarstw rolnych. Istotne jest również, aby każdy z uczestników scalenia otrzymał w jego wyniku pełny ekwiwalent swego gospodarstwa pod względem wartościowym i ilościowym. Nawet rzeczywiście zaistniałe w jednostkowym przypadku naruszenie indywidualnego interesu uczestnika scalenia nie podważa legalności decyzji zatwierdzającej projekt scalenia, gdy zachowano podstawową zasadę wydzielenia gruntów określoną w art. 8 ust. 1 ustawy (wyrok NSA z 18 stycznia 2006 r., OSK 908/04, CBOSA). NSA w wyroku z dnia 11 grudnia 2007 r., II OSK 1672/06, CBOSA wskazał, że eliminacja z obrotu prawnego całej decyzji zatwierdzającej projekt scalenia, nawet gdyby była uzasadniona fragmentaryczną trafnością poszczególnych zarzutów wniesionych przez pojedynczych uczestników scalenia, pozostawałaby w sprzeczności z celami scalenia, utrwalając stan prawnej niepewności dla wielu podmiotów.

W powyższym kontekście trzeba zauważyć, że w niniejszym przypadku na 330 uczestników scalenia zgłoszone zastrzeżenia dotyczyły jedynie 50 gospodarstw - uczestników scalenia, które w znacznym zakresie zostały przez organ uwzględnione. W konsekwencji pozwalało to na zatwierdzenie scalenia w świetle powołanego art. 27 ust. 1 u.s.w.g.

W przedmiotowym postępowaniu nie doszło również do naruszenia przepisu art. 1 ust. 1 u.s.w.g.

W tym miejscu Sąd zaznacza, że ocena dotycząca osiągnięcia celu scalenia polegającego na tworzeniu korzystniejszych warunków gospodarowania w rolnictwie została dokonana na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy, który to nie wskazuje na dowolność organów.

Organy oparły się na projekcie scalenia sporządzonym przez podmiot wskazany w art. 10 ust. 1 u.s.w.g. – geodetę-projektanta scalenia przy udziale komisji pełniącej funkcję doradczą. Nadto, dalsze czynności wymagane ustawą, tj. szacunek gruntów, udostępnienie szacunku, zastrzeżenia, okazanie projektu scalenia gruntów, zastrzeżenia do projektu wskazują na działanie organów zgodnie z procedurą, której zadaniem jest osiągnięcie celu scalenia przy zapewnieniu zrównoważenia interesów stron, przy czym wyniki tych czynności związanych z udziałem uczestników scalenia potwierdziły, co do zasady, akceptację zdecydowanej większości uczestników dla projektu scalenia wykonanego przez geodetę-projektanta.

Zarzut E. i G. K. dotyczący naruszenia art. 25 ust. 1 i 2 u.s.w.g. w zakresie działek nr [...], [...], [...], [...] i nie uwzględnienia opinii komisji scaleniowej Sąd uznaje za nieuzasadniony. W toku postępowania Starosta powołał Komisję pełniącą funkcje doradcze przy szacowaniu gruntów i opracowaniu projektu scalenia gruntów zarządzeniem z dnia [...] lutego 2018 r., nr [...], zarządzeniem z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] oraz zarządzeniem z [...] czerwca 2019 r. nr [...], a jej skład odpowiadał składowi komisji, wynikającemu z art. 10 ust. 1 u.s.w.g. Wniesione zastrzeżenia (nie tylko Państwa K.) zostały rozpatrzone i zaopiniowane przez ww. komisję scaleniową: w 35 przypadkach zastrzeżenia zostały uwzględnione, w 9 przypadkach rozpatrzono w części pozytywnie, natomiast w 2 przypadkach zastrzeżenia do projektu zostały rozpatrzone negatywnie. Podkreślić należy, że komisja scaleniowa za każdym razem odnosiła się do zastrzeżeń wniesionych przez ww. skarżących, co też znalazło odzwierciedlenie w uzasadnieniach decyzji obu instancji (str. 8, 11, 13 decyzji Starosty oraz str. 3 decyzji Wojewody).

Nie została w ocenie Sądu naruszona przy tym istota działania zasady wyważania przeciwstawnych interesów opiera się na prawidłowej realizacji dwóch elementów tej zasady: wyważaniu wartości interesów i rezultacie wyważenia. Nakaz wyważenia interesów jest w szczególności naruszony, jeżeli: nie doszło w ogóle do wyważenia interesów, do procesu wyważania nie zostały włączone wszystkie wymagające wyważenia interesy, bezpodstawnie przyjęto regułę dominacji któregokolwiek rodzaju interesu bądź naruszono zasadę sprawiedliwości (por. M. Wyrzykowski - Pojęcie interesu społecznego w prawie administracyjnym, Warszawa 1986, s.177-178, W. Sznajdler - Zagospodarowanie przestrzenne - Regulacja prawna, Wydawnictwo Comer 1995, s.125). Wskazać należy, że przy scaleniu ustawodawca przewidział i dopuścił wystąpienie dysproporcji w uwzględnieniu poszczególnych interesów jednostkowych, przewidując jako narzędzie jego wyrównania rekompensatę. Takie unormowanie wskazuje, że organ nie ma obowiązku "wyrównania" interesów właścicieli poszczególnych działek na etapie zmiany granic. Te zmiany podporządkowane są optymalizacji gospodarowania, o cym była wyżej mowa. Skarżący nie wykazali, że przyjęto regułę dominacji któregokolwiek rodzaju interesu, bez zachowania tego podstawowego dla realizacji celu postepowania rozgraniczeniowego kryterium.

Nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 10, art. 28 i art. 90 § 2 ust. 1 lub 3 k.p.a. poprzez nieuznanie za stronę oraz niewezwanie na wizję na gruncie i niewysłuchanie stanowiska i opinii osób, których udział w rozprawie jest uzasadniony ze względu na jej przedmiot. Sąd po analizie akt administracyjnych, zauważył, że Wojewoda wzywał na wizję lokalną tych uczestników postępowania, którzy wnieśli odwołanie. Z akt sprawy nie wynika, aby M. i M. E. złożyli odwołania, a tym samym należy uznać, iż wskazani przez skarżących uczestnicy postępowania zgodzili się z rozstrzygnięciem organu I instancji, a co za tym idzie, zgodzili się także z ustalonym nowym przebiegiem granic. W tej sytuacji wzywanie (ponowne) ww. uczestników postępowania nie miałoby znaczenia dla ostatecznego rozstrzygnięcia i nie prowadziłoby do zmiany projektu scalania gruntu.

Sąd Administracyjny uznał, iż brak jest podstaw do zakwestionowania stanowiska organu z powołaniem się na zarzuty B. N.. Zdaniem Sądu Administracyjnego ocena organu w zakresie przyjęcia szerokości 6 m drogi była prawidłowa. Konieczność poszerzenia drogi, uzasadniona była potrzebą umożliwienia poruszania się po niej specjalistycznego sprzętu rolniczego, którego szerokość dochodzi do 6 m. Nie jest zasadne wykluczenie możliwości wykonywania na drodze jakichkolwiek manewrów, w tym mijania innych pojazdów oraz zjazdu na drogi prowadzące na pola np. zespołu pojazdów (takie rozumowanie za zasadne uznał NSA w wyroku z dnia 6 marca 2019 r., II OSK 940/17, CBOSA).

Odnośnie do polemiki dotyczącej statusu cieku wodnego, to wskazać należy, że organ w zaskarżonej decyzji (str. 5) przedstawił źródło uznania cieku za rów melioracji szczegółowej. Kwalifikacja ta wynika ze stanowiska organu specjalistycznego Wojewódzkiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w Warszawie, na co uwagę zwrócił organ.

Sąd uznaje za niezasadne zarzuty naruszenia przepisów prawa procesowego, tj. art. 7, 8, 11, 15 i 77 § 1 k.p.a., bowiem organy w sposób prawidłowy przeprowadziły postępowanie w niniejszej sprawie oraz w dostateczny sposób uzasadniły swoje rozstrzygnięcia. Ponadto w toku postępowania organy obu instancji zawiadamiały uczestników postępowania (w tym skarżących) o każdym etapie procesu scaleniowego. Dodatkowo, Wojewoda przeprowadził oględziny w terenie w zakresie wniesionych przez skarżących zastrzeżeń, o czym również zainteresowani zostali poinformowani.

Organ szczegółowo przedstawił wyliczenia odnośnie powierzchni nieruchomości skarżących sprzed scalenia. Sąd ocenia to działanie jako prawidłowe, zaś uwagi skarżących na sposób scalenia nie są tożsame z obiektywną ocenę o nieprawidłowościach. Nadmienić należy, że po analizie wszystkich zaproponowanych wersji wprowadzenia zmian do projektu scalenia gruntów uznano, że optymalną, pod względem zachowania celów scalenia wersją zmiany projektu scalenia jest wersja piąta.

Przypomnieć należy, że nie jest celem postępowania scaleniowego dostosowanie terenów rolniczych do potrzeb rynku nieruchomości, czy realizacja innych celów niebędących celami poprawy warunków gospodarowania. Celem scalenia gruntów na przedmiotowym obszarze była w szczególności możliwość rozwoju wsi, poprzez zmniejszenie liczby działek w gospodarstwach, zmniejszenie ilości działek o kształcie i powierzchni niedogodnej do upraw mechanicznych, zapewnienie dostępu każdej z działek do drogi publicznej oraz zmianę kształtu działek, co spowoduje poprawę efektywności gospodarowania. Cel ten wyznacza dyrektywę interpretacyjną dla oceny prawidłowości decyzji scaleniowej, w postaci poprawy warunków gospodarowania, o której mowa w art. 1 ust. 1 u.s.w.g., przy czym poprawy tej nie można odnosić tylko do pojedynczych działek skarżących, chodzi bowiem o całościową poprawę struktury obszarowej. Cechą charakterystyczną postępowania scaleniowego jest to, że organy administracyjne opracowujące projekt scalenia korzystają ze swobody w jego ukształtowaniu i wyborze najlepszego, ich zdaniem, rozwiązania w danych warunkach, tak by w miarę możliwości uwzględnić interesy i życzenia wszystkich uczestników scalenia. Mając całościowy pryzmat oceny na uwadze Sąd nie stwierdził naruszeń zarzuconych w skargach.

Zarzuty skarżących, tak materialnoprawne, jak i procesowe, zmierzają w kierunku tego, że doszło do pogorszenia warunków gospodarowania gruntami w odniesieniu do ich własności pomimo, że przyznano niektórym skarżącym w ramach ekwiwalent działek częściowo gorszej jakości, a w przypadku B. N. działki większe o wyższej wartości, ale nie przekraczające dopuszczalnego odchylenia ekwiwalnetu w wymiarze 3%.

Ocena organu odwoławczego nie miała charakteru dowolnej. Zważyć przy tym należy, iż specyfika postępowań scaleniowych zasadniczo zawsze prowadzi do co najmniej pewnego niezadowolenia lub chociażby dezaprobaty niektórych uczestników. Pula nieruchomości objęta scaleniem jest ograniczona i zawsze będzie miała miejsca taka sytuacja, w której jakiś uczestnik postępowania otrzyma inne grunty niż wcześniej posiadane uznając, że nowo przydzielane grunty nie odpowiadają tym wcześniejszym, względnie nowy kształt dotychczas posiadanych gruntów, choć może racjonalny z punktu widzenia projektanta, nie będzie mu odpowiadał. W przypadku projektu scalenia gruntów dokonywanie nawet pojedynczych zmian w już sporządzonym projekcie pociąga za sobą daleko idące dalsze zmiany, ponieważ decyzja zatwierdzająca projekt scalenia w sposób kompleksowy rozstrzyga jedną sprawę administracyjną, obejmującą krzyżujące się interesy poszczególnych uczestników scalenia. Rozstrzygana początkowo w projekcie scalenia, a następnie w zatwierdzającej go decyzji administracyjnej sytuacja prawna każdego z uczestników scalenia wpływa na ukształtowanie sytuacji pozostałych uczestników (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 22 czerwca 2015 r., II SA/Gl 226/15, CBOSA). Sąd pragnie przy tym podkreślić, że nawet naruszenie indywidualnego interesu uczestnika scalenia nie może podważać legalności decyzji scaleniowej, jeżeli została zachowana podstawowa zasada wydzielenia gruntów (por. wyroki NSA z dnia 29 grudnia 2011 r., I OSK 1538/11, z 18 stycznia 2006 r. sygn. akt OSK 908/04, z dnia 22 października 1998 r. sygn. akt II SA 289/98 oraz z dnia 11 września 1998 r. sygn. akt U SA 941/98, CBOSA).

W rozpatrywanej sprawie jednostkowe interesy nie zostały przez organ a priori odrzucone, ponieważ zarzuty skarżących były przedmiotem rozpatrzenia przez komisję scaleniową, w szczególności dokonano wizji w terenie działek wydzielonych w wyniku scalenia, jak również działek dotychczas użytkowanych. Powyższe zostało potwierdzone również przez wizję w terenie dokonaną w trakcie postępowania odwoławczego.

Sąd podkreśla, że nie dostrzegł ani naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, ani naruszenia przepisów prawa materialnego przy wydawaniu zaskarżonej decyzji. Organy prawidłowo w tym zakresie wyważyły interesy poszczególnych uczestników postępowania scaleniowego i dały temu wyraz w uzasadnieniach wydanych decyzji. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, sformułowanym zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. organ prawidłowo i wyczerpująco odniósł się do kwestii podnoszonych przez strony, w szczególności, co do kwestii dokonanych szacunków, czy też przydzielenia skarżącym działek.

Mając powyższe na uwadze, nie znajdując podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji, sąd oddalił skargę, na podstawie art. 151 p.p.s.a.