Postanowienie WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 2199/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-10-10 00:00:00+02:00 ()
Symbol z opisem: 6042 Gry losowe i zakłady wzajemne
Hasła tematyczne: Gry losowe
Zawieszenie/podjęcie postępowania
Skarżony organ: Minister Finansów
Treść wyniku: Zawieszono postępowanie
Powołane przepisy: journal: Dz.U.UE.L 1998 nr 204 poz 37 art. 1 pkt 11; art. 8 ust. 1;
law: Dyrektywa  98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 czerwca 1998 r. ustanawiająca procedurę udzielania informacji w dziedzinie  norm i przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego
article: art. 125 par 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 89 ust. 1 pkt 2; art. 14 ust. 1;
journal: Dz.U. 2009 nr 201 poz 1540
law: Ustawa z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych.
article: art. 2; art. 7; art. 20; art. 22; art. 31 ust.3; art. 90;
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
journal: Dz.U. 2004 nr 4 poz 27
law: Ustawa z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych - tekst jednolity.
journal: Dz.U. 2002 nr 239 poz 2039
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 23 grudnia 2002 r. w sprawie sposobu funkcjonowania krajowego systemu notyfikacji norm i aktów  prawnych.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zdzisław Romanowski Sędziowie Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Jan Czarnacki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 października 2014 r. sprawy ze skargi T. S.A. z siedzibą w W. na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie zakładów wzajemnych postanawia: zawiesić postępowanie sądowoadministracyjne


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] sierpnia 2012 r. Minister Finansów (dalej Minister) utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję z [...] marca 2012 r., którą cofnął spółce T. SA z siedzibą w W. (dalej skarżąca) zezwolenie z [...] listopada 2008 r. z późniejszymi zmianami, na prowadzenie działalności w zakresie zakładów wzajemnych - [...].

Jak wynika ze sprawy Minister - stosownie do art. 165 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. 2005 r. nr 8 poz. 60 ze zm.), dalej o.p. w zw. z art. 59 pkt 2 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. nr 201, poz. 1540 ze zm.), dalej u.g.h. wszczął wobec skarżącej z urzędu postępowanie administracyjne w celu cofnięcia jej zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie zakładów wzajemnych - [...], bowiem stwierdził przyjmowanie przez skarżącą zakładów wzajemnych przez Internet w ramach E-Promocji.

W uzasadnieniu skarżonej decyzji organ, odwołując się do art. 59 pkt 2 u.g.h. stwierdził, że ustawodawca przewidział jako przesłankę cofnięcia koncesji lub zezwolenia rażące naruszenie warunków określonych w koncesji, zezwoleniu lub regulaminie, lub innych określonych przepisami prawa warunków wykonywania działalności, na którą udzielono koncesji lub zezwolenia. W ocenie organu, w niniejszej sprawie wykazano, że prowadzenie przez skarżącą działalności w zakresie zakładów wzajemnych z zastosowaniem mechanizmu E-Promocji stoi w oczywistej sprzeczności z warunkami prowadzenia działalności określonymi w udzielonym jej zezwoleniu, zatwierdzonych regulaminach zakładów wzajemnych oraz w przepisach prawa. Tym samym bezspornym dla Ministra jest, iż zawieranie zakładów wzajemnych w ramach E-Promocji stanowi rażące naruszenie warunków, o którym mowa w art. 59 pkt 2 u.g.h., co jest nie do zaakceptowania przez niego, i które w sposób ewidentny stoi w sprzeczności z przyjętymi zasadami regulacji rynku gier hazardowych oraz narusza podstawowy cel ustawy o grach hazardowych, jakim jest ścisła reglamentacja działalności w tym obszarze.

Skarżąca niezgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem Ministra w terminie zaskarżyła je do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i zarzuciła:

1. naruszenie prawa materialnego tj. art. 247 § 1 pkt 4 o.p. przez jego niezastosowanie oraz art. 121, art. 165 i art. 165a o.p. poprzez błędną wykładnię skutkującą wszczęciem kolejnego postępowania w tej samej sprawie, a tym samym błędne przyjęcie przez organ II instancji, że decyzja organu pierwszej instancji nie jest dotknięta wadą nieważności - chociaż dotyczy sprawy, która wcześniej została zakończona decyzją ostateczną z [...] czerwca 2012 r. w przedmiocie częściowego cofnięcia zezwolenia z [...] listopada 2008 r., a stosunek administracyjnoprawny w obu przypadkach jest częściowo tożsamy tj. ten sam podmiot, ten sam stan prawny i faktyczny, ponadto częściowo ten sam przedmiot rozstrzygnięcia;

2. naruszenie prawa materialnego tj. art. 247 § 1 pkt 3 o.p. przez jego niezastosowanie oraz art. 213 § 4 i § 5 o.p. poprzez procedowanie przez organ w II instancji, przed ostatecznym rozstrzygnięciem wniosku skarżącej o uzupełnienie i sprostowanie decyzji z [...] marca 2012 r. Ponadto, po ostatecznym rozstrzygnięciu kwestii sprostowania i uzupełnienia decyzji - uznanie przez organ, iż odwołania złożone w terminie, zostały wniesione z uchybieniem terminu, lub organ stwierdził ich niedopuszczalność, a w przypadku jednego odwołania - stwierdził jego niedopuszczalność - ([...] września 2012 r.) po wydaniu decyzji;

3. naruszenie prawa materialnego tj. art. 247 § 1 pkt 3 o.p. przez jego niezastosowanie oraz art. 180 § 1 o.p. w zw. z art. 187, art. 191 i art. 192 w zw. z art. 120 o.p., ponadto naruszenie art. 77 ust. 6 w zw. z art. 77 ust. 2 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2007 r. nr 155, poz. 1095 ze zm.), dalej u.s.d.g. w zw. z art. 55 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. 2009, nr 168, poz. 1323), dalej u.s.c. oraz art. 200 o.p. poprzez przez ich błędną wykładnię skutkującą wydaniem decyzji o cofnięciu zezwolenia w oparciu o dowody zebrane w trakcie kontroli przeprowadzonych z naruszeniem przepisów prawa, gromadzenie materiału dowodowego w sprawie w I instancji po upływie zakreślonego stronie terminu do wypowiedzenia się w sprawie zebranego materiału dowodowego oraz po złożeniu ostatecznego stanowiska w sprawie przez skarżącą;

a niezależnie od powyższego, dodatkowo podniosła zarzuty:

1. naruszenia prawa materialnego tj. art. 59 art. 2 u.g.h. poprzez błędne przyjęcie, iż oferowanie przez skarżącą usługi tzw. E-Promocji stanowi rażące naruszenie warunków prowadzenia działalności określonych w zezwoleniu, zatwierdzonych regulaminach oraz warunkach prowadzenia działalności określonych w przepisach prawa, w sytuacji gdy zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie pozwala przyjąć, iż wyczerpane zostały przesłanki "rażącego naruszenia prawa", a tym samym brak jest możliwości zastosowania w przedmiotowej sprawie dyspozycji art. 59 ust. 2 u.g.h.;

2. naruszenia prawa materialnego tj. art. 59 ust. 2 u.g.h. w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 2, art. 14 ust. 3 oraz art. 43 ust. 1 pkt 4 u.g.h. poprzez uznanie, że powołane powyżej przepisy (w brzmieniu sprzed nowelizacji) artykułują całkowity zakaz wykorzystania Internetu przy zawarciu zakładu wzajemnego oraz poprzez uznanie, że oferowanie przez skarżącą usługi tzw. E-Promocji jest tożsame z zawieraniem zakładów wzajemnych przez sieć Internet, w sytuacji gdy nie można uznać, że treść przepisów art. 4 ust. 1 pkt 2, art. 14 ust. 3 oraz art. 43 ust. 1 pkt 4 u.g.h. jest jasna, wyraźna, jednoznaczna i oczywista oraz może być bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych ustalona w bezpośrednim rozumieniu oraz w sytuacji, gdy tylko jeden z elementów zawarcia zakładu wzajemnego w ramach programu lojalnościowego tzw. E-promocji możliwy był z wykorzystaniem Internetu (doprecyzowanie zakładu), zaś pozostałe elementy: wykupienie zakładu, odbiór wygranej, identyfikacja uczestnika itd. możliwe było jedynie fizycznie w punkcie przyjmowania zakładów wzajemnych;

3. naruszenia prawa materialnego tj. art. 59 ust. 2 u.g.h. w zw. z art. 2 i art. 22 Konstytucji RP poprzez zdefiniowanie na potrzeby niniejszego postępowania użytych w tym przepisie pojęć "przyjęcie zakładu", "zakładu", "zakładu otwartego" i "zakładu zamkniętego" wedle uznania organu i ocenę, że tylko definicje przyjęte przez organ są prawidłowe oraz dają podstawę do twierdzenia o rażącym naruszeniu przez skarżącą prawa - w sytuacji gdy wykładnia językowa tego przepisu i wymienionych pojęć nie pozwala na - wyprowadzenie jednoznacznych i niebudzących wątpliwości wniosków co do ich rozumienia;

4. naruszenia prawa materialnego tj. art. 59 ust. 2 u.g.h. poprzez naruszenie zasady proporcjonalności w stosowaniu sankcji przez organy administracyjne, wypracowanej przez orzecznictwo europejskie tj. sankcje stosowane przez organ nie powinny wykraczać poza to co jest niezbędne do osiągnięcia zamierzonego celu, powinny być określone w sposób jasny, precyzyjny i jednoznaczny. W przedmiotowym natomiast przypadku, w sytuacji potencjalnego założenia, iż doszło do naruszenia przepisów przez skarżącą poprzez umożliwienie doprecyzowania zawieranych zakładów przez sieć Internet, zastosowana sankcja jest skrajnie dysproporcjonalna, ponadto przepis sankcyjny posługuje się niedookreślonymi zwrotami umożliwiającymi organowi w sposób dyskrecjonalny i arbitralny dokonywać wykładni stosowanych przepisów prawa;

5. naruszenia prawa materialnego, tj. art. 59 ust. 2 u.g.h. poprzez uznanie przez Ministra, że oferowanie przez skarżącą usługi tzw. E-Promocji stanowi rażące naruszenie warunków prowadzenia działalności określonych w zezwoleniu oraz w przepisach prawa, w sytuacji gdy prowadzenie powyższej działalności tzw. E-Promocji powinno zostać uznane, co najwyżej, za uchybienie stwierdzone przez organ w trybie art. 58 u.g.h.;

6. naruszenia prawa materialnego tj. art. 59 ust. 2 w zw. z art. 207 o.p. w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 2, art. 14 ust. 3 oraz art. 43 ust. 1 pkt 4 u.g.h. w zw. z art. 1 pkt 3 i 20 ustawy z dnia 26 maja 2011 r. o zmianie ustawy o grach hazardowych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2011, Nr 134, poz. 779), dalej ustawa o zmianie poprzez wydanie decyzji na podstawie stanu faktycznego, który nie istniał już na dzień orzekania przez organ, bowiem nie oferowała ona już usługi tzw. E-Promocji, ponadto na podstawie nieaktualnego stanu prawnego, bowiem na dzień wydania postanowienia o wszczęciu postępowania oraz na dzień wydania decyzji w I i II instancji nie obowiązywały już przepisy art. 4 ust. 1 pkt 2, art. 14 ust. 3 oraz art. 43 ust. 1 pkt 4 u.g.h. w pierwotnym brzmieniu, których naruszenie jej organ zarzuca;

7. naruszenia przepisów postępowania tj. art. 122 o.p. poprzez zaniechanie podjęcia wszelkich niezbędnych działań w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy w postępowaniu podatkowym, w szczególności nie przeprowadzenia dowodów wnioskowanych przez skarżącą oraz naruszenie przepisów postępowania tj. art. 121 § 1, art. 124, art. 187 § 1, art. 210 § 1 pkt 6, art. 210 § 4 w zw. z art. 235 o.p. poprzez nierozważenie wszystkich znajdujących się w sprawie dowodów, a także prowadzenie postępowania w sposób naruszający zaufanie do organów podatkowych;

8. naruszenia przepisów postępowania tj. art. 120 o.p. oraz prawa materialnego tj. art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 2, art. 14 ust. 3 oraz art. 43 ust. 1 pkt 4 u.g.h. oraz w zw. z art. 1 pkt 3 i 20 ustawy o zmianie ustawy o grach hazardowych w zw. z art. 59 ust. 2 u.g.h., poprzez nieuprawnione różnicowanie przez Ministra oceny takiego samego sposobu prowadzenia działalności: w jednej sprawie jako zgodnego z prawem, a drugie sprawie jako rażąco naruszającego prawo tj. uznanie w przedmiotowej sprawie, że oferowanie przez skarżącą usługi tzw. E-Promocji (polegającej na umożliwieniu doprecyzowania zakładu wzajemnego otwartego przez Internet) stanowi rażące naruszenie warunków prowadzenia działalności określonych w zezwoleniu oraz w przepisach prawa, a z kolei w uzasadnieniu projektu nowelizacji ustawy o grach hazardowych - rekomendowanie zawierania w całości zakładów wzajemnych przez Internet jako działalności zgodnej z prawem, czego konsekwencją była nowelizacja ustawy o grach hazardowych na mocy ustawy o zmianie ustawy o grach hazardowych dopuszczająca możliwość zawierania zakładów wzajemnych za pośrednictwem Internetu;

9. naruszenia przepisów postępowania tj. art. 207 o.p. w zw. z naruszeniem prawa materialnego tj. art. 59 ust. 2, art. 4 ust. 1 pkt 2, art. 14 ust. 3 oraz art. 43 ust. 1 pkt 4 u.g.h. poprzez orzekanie przez organ I instancji na podstawie przepisów technicznych, które nie były uprzednio notyfikowane Komisji Europejskiej, w sytuacji gdy w świetle orzeczenia Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z 19 lipca 2012 r. oraz stanowiska Komisji Europejskiej z 5 września 2011 r. przepisy ustawy o grach hazardowych stanowią potencjalnie przepisy techniczne, a Trybunał Sprawiedliwości wskazał, że rozstrzygnięcie w zakresie konkretnych przepisów ustawy, należy każdorazowo do organu orzekającego w sprawie;

10. naruszenia przepisów postępowania tj. art. 201 § 1 pkt 2 o.p. poprzez błędne przyjęcie, iż brak jest podstaw do zawieszenia postępowania i wystąpienia przez organ zarówno I, jak i II instancji z pytaniem prejudycjalnym do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, w sytuacji gdy co do obowiązku notyfikacji przepisów ustawy o grach hazardowych istnieje spór prawny pomiędzy organem a nią. W sytuacji gdy organ musi orzekać w przedmiocie obowiązku notyfikacji, który winien być przez organ uprzednio wykonany, Minister Finansów winien zawiesić przedmiotowe postępowanie celem przesądzenia przez niezależny podmiot - Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej zasadność stanowiska Skarżącej Spółki i Ministra Finansów, szczególnie w sytuacji, gdy przesądzenie przedmiotowej kwestii tj. prawidłowości wprowadzenia przepisów do porządku prawnego, przed wydaniem decyzji przez Ministra Finansów miało zasadnicze i istotne znaczenie w sprawie;

11. naruszenia § 2, § 4 ust. 1 oraz § 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 grudnia 2002 r. w sprawie sposobu funkcjonowania krajowego systemu notyfikacji norm i aktów prawnych (Dz. U. 2002, nr 239, poz. 2039), zmienionego rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 6 kwietnia 2004 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie funkcjonowania krajowego systemu notyfikacji norm i aktów prawnych (Dz. U. 2004 r. nr 65, poz. 597) poprzez błędne przyjęcie, przez organ I i II instancji, iż zakaz prowadzenia działalności on-line wyrażony w art. 14 ust. 3 u.g.h. nie jest przepisem technicznym, który powinien być notyfikowany Komisji Europejskiej, a tym samym brak jest obligatoryjnej przesłanki zawieszenia przedmiotowego postępowania do czasu rozstrzygnięcia przedmiotowej kwestii przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej;

12. naruszenia przepisów postępowania art. 180 § 1 o.p. w zw. z art. 187, art. 191, art. 192 w zw. z art. 120 o.p. poprzez niepełne zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego, pominięcie wszelkich wniosków dowodowych składanych przez skarżącą, ponadto poprzez dokonanie ustaleń na podstawie okoliczności sprawy, które nie zostały w pełni udowodnione z naruszeniem zasady swobodnej oceny dowodów, a mianowicie nieuprawnione ustalenie w oparciu jedynie o oświadczenie jej Zarządu z [...] maja 2011 r. o możliwości korzystania z E-Promocji we wszystkich punktach przyjmowania zakładów, że usługa E-Promocja jest faktycznie oferowana we wszystkich punktach przyjmowania zakładów wzajemnych i w odniesieniu do wszystkich zezwoleń skarżącej. Naruszenie ww. przepisów mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ przeprowadzenie dowodów zgłoszonych przez skarżącą z zeznań świadków i stron, dowodów z opinii prawnych i technicznych, jak również powołanie biegłego przez organ, mogły doprowadzić do wniosków diametralnie odmiennych odnoście tzw. usługi E-promocji, a w rezultacie do innych ustaleń faktycznych i odmiennego rozstrzygnięcia;

13. naruszenia przepisów postępowania tj. art. 200a w zw. z art. 229 o.p. poprzez brak przeprowadzenia rozprawy administracyjnej przez organ II instancji, pomimo zaistnienia w przedmiotowej sprawie okoliczności uzasadniających przeprowadzenie dowodów z zeznań świadków, stron, z opinii biegłych w celu ustalenia, czy usługa funkcjonalność określona przez stronę jako tzw. E-Promocja jest tożsama z oferowaniem zakładów wzajemnych przez sieć Internet w rozumieniu przepisów ustawy o grach hazardowych, a jeśli nie to o wskazanie różnic pomiędzy E- Promocją a oferowaniem zakładów wzajemnych przez sieć Internet;

14. naruszenia przepisów postępowania tj. art. 124 o.p. poprzez naruszenie zasady obowiązku wyjaśnienia stronom zasadność przesłanek, którymi organy kierują się przy załatwianiu sprawy i art. 123 o.p. poprzez naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu;

15. naruszenia przepisu postępowania tj. art. 180 o.p. przez jego błędną wykładnię, skutkującą bezpodstawnym przyjęciem formalnej teorii dowodowej w zakresie wykazania zgodności z prawem i usługi tzw. E-promocji i przyjęcie, iż tylko protokoły z kontroli Celnej (choć nie wszystkie zarzucają skarżącej naruszenie przepisów prawa) i ustalenia dokonane przez Ministra stanowią dowód w sprawie, chociaż wnioski dowodowe zgłaszane przez skarżącą, których Minister nie uwzględnili (vide zarzut wskazany w pkt 15 powyżej), miały na celu dowiedzenie faktu, iż tzw. E-Promocja nie była tożsama z oferowaniem zakładów wzajemnych przez sieć Internet; opisane naruszenie prawa miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ wykładnia zastosowana w zaskarżonej decyzji sugeruje, iż skarżąca jest całkowicie pozbawiona prawa do obrony;

16. naruszenia prawa materialnego tj. art. 7, art. 22 Konstytucji RP oraz przepisów postępowania tj. art. 239a o.p. poprzez czynienie starań w celu uniemożliwienia jej prowadzenia działalności i działanie organu wbrew jego ustawowym prawom oraz obowiązkom m.in. poprzez dążenie przez organ do wykonania decyzji wydanej w I instancji, pomimo jej niedostateczności i niewykonalności, przed rozstrzygnięciem przez organ sprawy w II instancji.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o w pierwszej kolejności stwierdzenie nieważności zarówno skarżonej decyzji w całości, jak i ją poprzedzającej, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., a ewentualnie o uchylenie ww. decyzji w całości zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

Skarżąca w skardze wniosła ponadto o zawieszenie niniejszego postępowania, na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. i zwrócenie się przez Sąd z pytaniami prawnymi do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej o treści:

1. "Czy przepis art. 1 pkt 11 Dyrektywy 98/34/WE z dnia 22 czerwca 1998 r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego (Dz.U.UE.L.98.204.37 ze zm.) powinien być interpretowany w ten sposób, że do "przepisów technicznych", których projekty powinny zostać przekazane Komisji zgodnie z art. 8 ust. 1 wymienionej dyrektywy należy przepis ustawowy definiujący pojęcie zakładu wzajemnego oraz art. 14 ust. 3 ustawy o grach hazardowych regulujący miejsce prowadzenia zakładu wzajemnego, jak również art. 59 przedmiotowej ustawy, dotyczący cofnięcia zezwoleń z uwagi na funkcjonalny związek tego przepisu z urządzaniem gier, o którym mowa w art. 14 ust. 3 powołanej ustawy";

2. "Czy przepisy art. 43 i art. 49 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską (Dziennik Urzędowy UE C 321 E/37) i związane z nimi obowiązki równego traktowania, przejrzystości, niedyskryminacji, pewności prawa, spójności i systematyczności prawa, powinny być interpretowane w ten sposób, że wywiedziony przez organ państwowy z treści przepisów art. 58 w związku z art. 59 pkt 1 i art. 59 pkt 2 w związku z art. 14 ust. 3 i art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych zakaz zawierania zakładów wzajemnych przez sieć Internet, którego częściowe naruszenie skutkuje arbitralnym uznaniem takiego działania przez organ państwowy za "rażące naruszenie prawa", zamiast za "uchybienie" przepisom prawa, w sytuacji, gdy oba pojęcia są niedookreślone w przepisach prawa oraz, gdy organ uprawniony jest je definiować i doprecyzowywać przy każdym indywidualnym stosowaniu, co z kolei pozwala organowi na pewną elastyczność przy ocenie "stopnia" naruszenia prawa, w sytuacji, gdy skutkiem uznania działania podmiotu za "uchybienie" przepisom prawa przewidziane są znacznie mniej surowe sankcje prawnym, niż przy uznaniu działania podmiotu za "rażące naruszenie prawa", skutkujące cofnięciem podmiotowi zezwolenia na prowadzenie działalności hazardowej, jest zgodne z dozwolonymi ograniczeniami przedsiębiorczości i swobody świadczenia usług?";

3. "Czy przepisy art. 43 i art. 49 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską (Dziennik Urzędowy UE C 321 E/37) i związane z nimi obowiązki równego traktowania, przejrzystości, niedyskryminacji, pewności prawa, spójności i systematyczności prawa, powinny być interpretowane w ten sposób, że art.: "ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych ustanawiający monopol państwa na urządzanie określonych gier hazardowych oraz art. 59 pkt 2 w związku z art. 14 ust. 3 i art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 10 listopada 2009 r. o grach hazardowych (w pierwotnym brzemieniu sprzed nowelizacji ogłoszonym w Dz. U. z 2009 r. Nr 201, poz. 1540) uprawniające organ państwowy do arbitralnego uznania działań podmiotu prowadzącego działalność hazardową za "rażące naruszenie prawa", skutkującego cofnięciem podmiotowi zezwolenia na prowadzenie działalności hazardowej, nie stawia organu państwa w pozycji konkurenta lub potencjalnego konkurenta wobec podmiotu prowadzącego działalność hazardową, a wobec tego, czy jest zgodne z dozwolonymi ograniczeniami przedsiębiorczości i swobody świadczenia usług?";

4. "Czy przepisy art. 43 i art. 49 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską (Dziennik Urzędowy UE C 321 E/37) i związane z nimi obowiązki równego traktowania, przejrzystości, niedyskryminacji, pewności prawa, spójności i systematyczności prawa, powinny być interpretowane w ten sposób, że art. 221 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz.U.2005.8.60 ze zm.) w związku z art. 8 ustawy z dnia 10 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz.U.2009.201.1540 ze zm.) oraz art. 239e ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz.U.2005.8.60 ze zm.), przewidujące rozpatrzenie odwołania od decyzji cofającej zezwolenie przez ten sam organ państwowy, który wydał decyzję cofającą zezwolenie na prowadzenie działalności hazardowej, w sytuacji, gdy decyzja wydana przez ten organ państwowy, działający jako organ odwoławczy, jest ostateczna i podlega natychmiastowemu wykonaniu, jest zgodne z dozwolonymi ograniczeniami przedsiębiorczości i swobody świadczenia usług?".

W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko wyrażone w skarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 125 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej p.p.s.a. Sąd może zawiesić postępowanie z uwagi na prejudycjalność innego toczącego się postępowania. Zagadnienie wstępne (prejudycjalne) występuje w sytuacji, w której uprzednie rozstrzygnięcie określonego zagadnienia, które występuje w sprawie, może wpływać na wynik toczącego się postępowania, co w rezultacie uzasadnia celowość wstrzymania czynności w postępowaniu sądowoadministracyjnym do czasu rozstrzygnięcia tej istotnej kwestii. Przez zagadnienie wstępne (kwestię prejudycjalną) należy więc rozumieć przeszkodę powstającą lub ujawniającą się w toku postępowania sądowego, której usunięcie jest istotne z punktu widzenia możliwości prawidłowej realizacji celu postępowania sądowoadministracyjnego i ma bezpośredni wpływ na jego wynik (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 kwietnia 2006 r., sygn. akt I FSK 845/05). Warunkiem skorzystania z tej podstawy, mającej związek z wynikiem innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego (w tym również Trybunałem Stanu – vide postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 lipca 2011 r., sygn. akt II FZ 278/11 oraz Trybunałem Sprawiedliwości Unii Europejskiej – vide np. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 lipca 2011 r. sygn. akt II FZ 278/11) oraz przed Trybunałem Konstytucyjnym, jest wystąpienie sytuacji, w której to inne postępowanie jest już rozpoczęte.

Zawieszenie postępowania z przyczyn enumeratywnie wymienionych w art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. ma charakter fakultatywny i zależy od uznania sądu. Rzecz jasna, nie może być ono jednak dowolne. Analizując celowość zawieszenia postępowania, sąd winien wziąć pod uwagę wystąpienie w przyszłości przesłanek wznowienia postępowania administracyjnego, zakończonego zaskarżoną decyzją lub innym aktem – art. 145 § 1 pkt 7 i art. 145a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2013 r. poz. 267), dalej k.p.a., art. 240 § 1 pkt 7, 8 i 11 o.p., jak i przesłanek wznowienia postępowania sądowoadministracyjnego (art. 272 p.p.s.a.) na skutek rozstrzygnięcia wydanego w innym, już toczącym się postępowaniu (Komentarz M. Niezgódka-Medek do art. 125 p.p.s.a., Lex Omega 39/2013). Możliwość zainicjowania tego rodzaju nadzwyczajnego postępowania nie może być jednak traktowana jako samoistna negatywna przesłanka fakultatywnego zawieszenia postępowania na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Względy ekonomii procesowej, sprawiedliwości, spójności systemu prawnego oraz jednolitości i stabilności orzecznictwa sądowego przemawiają za potrzebą zawieszenia postępowania w razie badania przez Trybunał Konstytucyjny kwestii zgodności z Konstytucją RP lub aktami wyższego rzędu, aktu normatywnego, który stanowi postawę do wydania zaskarżonego orzeczenia (vide: np. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 lipca 2011 r. sygn. akt II FZ 278/11).

Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu rozpoznającemu niniejszą sprawę, z urzędu jest wiadome, że postanowieniem z 15 stycznia 2014 r. o sygn. akt II GSK 686/13 Naczelny Sąd Administracyjny przedstawił Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne: "Czy art. 14 ust. 1 i art. 89 ust. 1 pkt 2 ustawy o grach hazardowych są zgodne z: a) art. 2 i 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej; b) z art. 20 i 22 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Pytanie to zostało w Trybunale Konstytucyjnym opatrzone sygnaturą P 4/14". W uzasadnieniu tego postanowienia Naczelny Sąd Administracyjny wyraźnie wskazał, iż skutkiem wprowadzenia przepisów art. 14 ust.1 i art. 89 ust.1 pkt 2 u.g.h. jest likwidacja możliwości prowadzenia działalności gospodarczej w formie salonów gier na automatach oraz punktów gier na automatach o niskich wygranych, które funkcjonowały na podstawie wcześniej obowiązującej ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych (Dz. U. nr 4, poz. 27 ze zm.). Prowadzenie tego typu działalności, stało się dopuszczalne jedynie przez podmioty posiadające koncesję na prowadzenie kasyna gry. Zdaniem NSA stanowi to bez wątpienia, formę ograniczenia działalności gospodarczej i dlatego podlega ocenie z punktu widzenia zasady proporcjonalności, dla której podstawę stanowią art. 20 i art. 22 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.

Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że skoro cała ustawa o grach hazardowych wprowadza bardzo daleko idące ograniczenia wolności działalności gospodarczej, to zakres swobody regulacyjnej ustawodawcy w odniesieniu do ograniczenia tej wolności, wymaga oceny uwzględniającej fakt uczestnictwa Polski w zintegrowanym wspólnym rynku europejskim. Z uwagi na wyrok Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z 19 lipca 2012 r., w którym orzekł on, że przepisy krajowe tego rodzaju jak przepisy ustawy o grach hazardowych, które mogą powodować ograniczenie, a nawet stopniowe uniemożliwienie prowadzenia gier na automatach o niskich wygranych poza kasynami i salonami gry, stanowią potencjalnie "przepisy techniczne" w rozumieniu przepisu art. 1 pkt 11 dyrektywy 98/34/WE, ich projekt powinien zostać przekazany Komisji zgodnie z art. 8 ust. 1 akapit pierwszy wskazanej dyrektywy. Z uregulowań powyższej dyrektywy, a także rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 grudnia 2002 r. w sprawie sposobu funkcjonowania krajowego systemu notyfikacji norm i aktów prawnych (Dz. U. nr 239, poz. 2039), wynika, że rola Komisji Europejskiej w procedurze notyfikacji przepisów technicznych nie ma charakteru wyłącznie konsultacyjnego, lecz stanowczy.

Obowiązek notyfikacji wynika z aktów prawa unijnego, do których przestrzegania Polska zobowiązała się na mocy umowy międzynarodowej ratyfikowanej zgodnie z art. 90 Konstytucji RP. Przemawia to więc za zasadnością potraktowania braku notyfikacji jako istotnej wady postępowania ustawodawczego z punktu widzenia zasady rzetelnej procedury ustawodawczej (art. 2 Konstytucji RP) i legalizmu działania władz publicznych (art. 7 Konstytucji RP).

Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekający w tej sprawie podziela powyższe wątpliwości NSA odnośnie zgodności z Konstytucją RP ustawy o grach hazardowych. Zauważyć przy tym jednak należy, że przedmiot pytania prawnego sformułowanego w ww. postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 stycznia 2014 r. wprawdzie nie dotyczy wprost ani art. 14 ust. 3, ani art. 43 ust. 1 pkt 4 u.g.h., mających zastosowanie w niniejszej sprawie, to z uzasadnienia tego pytania prawnego wynika, że wątpliwości w zakresie procedury notyfikacyjnej mają szerszy zakres, tj. także w odniesieniu do przepisów mających zastosowanie w tej sprawie. Wobec tego Sąd uznał, że udzielenie odpowiedzi na powyższe pytanie prawne nie będzie pozostawało bez wpływu na wynik tej sprawy i z tej przyczyny uzasadnionym staje się zawieszenie postępowania w niniejszej sprawie. Ponadto postępowania w sprawie skarg kasacyjnych w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie zakładów wzajemnych są zawieszane przez Naczelny Sąd Administracyjny z uwagi na wystąpienie z pytaniem prawnym do Trybunał Konstytucyjnego np. postanowienie z dnia 27 sierpnia 2014 r. ,sygn. akt II GSK 1462/13, z dnia 9 września 2014 r. , sygn. akt II GSK 1563/13.

Wobec powyższego Sąd na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. z urzędu zawiesił postępowanie w tej sprawie do czasu rozpoznania przez Trybunał Konstytucyjny pytania prawnego sformułowanego w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 stycznia 2014 r., sygn. akt II GSK 686/13.