Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1513/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2017-03-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6369 Inne o symbolu podstawowym 636
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61 a , art. 104 , art. 225
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 30
journal: Dz.U. 2016 poz 814
law: Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym - tekst jedn.
article: art. 3 , art. 119 , art. 134 , art. 151
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Daniel Sędziowie: Sędzia WSA Beata Łomnicka Sędzia WSA Magda Froncisz (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 15 marca 2017 r. sprawy ze skargi A.F. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. z dnia 10 października 2016 r. , znak [....] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę.


UZASADNIENIE

Burmistrz Miasta Z. postanowieniem z dnia 3 sierpnia 2016 r., znak: [...], po rozpatrzeniu wniosku A.F. z dnia 6 lipca 2016 r. - odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji w przedmiocie sposobu realizacji uchwały nr [...] Rady Miasta Z. z dnia 3 września 2015 r. w sprawie utworzenia parku kulturowego pod nazwą "Park Kulturowy obszaru ulicy [...]" w związku z publiczną ofertą gry zręcznościowej "tenis" w ramach placu zabaw dla dzieci, usytuowanego przy ul. [...] w Z.

W uzasadnieniu postanowienia stwierdzono, iż przewidziana w art. 61 a § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.) odmowa wszczęcia postępowania ma miejsce m.in. wówczas, gdy brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania strony w trybie administracyjnym. Dotyczy to sytuacji, gdy nie ma przepisu prawnego, na podstawie którego można wydać rozstrzygnięcie w przedmiocie żądania strony. Sytuacja taka, zdaniem organu I instancji, ma miejsce w niniejszej sprawie, bowiem art. 30 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. 2016 poz. 446), zawierający katalog zadań wójta/burmistrza/prezydenta miasta, w tym w szczególności ust. 2 pkt 2, nie przewiduje określenia sposobu wykonywania uchwał poprzez wydawanie decyzji administracyjnych w tym zakresie.

A.F,. wniósł zażalenie na powyższe postanowienie, w którym zarzucił: wydanie orzeczenia z rażącym naruszeniem prawa w myśl art. 145a i art. 145 § 1 k.p.a. poprzez błędną interpretację art. 61 a § 1 i 2 k.p.a.; niezastosowanie przepisu art. 65 k.p.a. poprzez nieprzekazanie podania do organu właściwego po stwierdzeniu swojej niewłaściwości w sprawie przez Burmistrza Miasta Z. ; błędną wykładnię art. 30 ustawy o samorządzie gminnym poprzez uznanie przez organ, iż przepis ten jest jedyną normą regulującą właściwość Burmistrza w postępowaniu administracyjnym; naruszenie art. 28 k.p.a. poprzez nieustalenie stron postępowania i sprzeczne z art. 10 k.p.a. pozbawienie ich prawa do czynnego udziału w każdym stadium postępowania. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy Burmistrzowi Miasta Z. do dalszego prowadzenia i nakazanie wykonania postanowienia nr [...] z 4 grudnia 2015 r., jak również o zobowiązanie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zgodnie z art. 7, art.75 i art. 77 k.p.a. do przekazania całości akt sprawy dot. postanowienia nr [...] z 4 grudnia 2015 r..

W uzasadnieniu zażalenia skarżący wskazał, że przepis art. 61 a k.p.a., na podstawie którego wydane zostało zaskarżone postanowienie, jest przepisem statuującym wyjątek od ogólnej zasady wydania merytorycznego rozstrzygnięcia w przedmiocie wniosków o wszczęcie postępowania administracyjnego.

Następnie żalący stwierdził, że Burmistrz Miasta Z. odmówił wszczęcia postępowania uzasadniając to tym, że brak jest przepisu stanowiącego podstawę do rozpoznania sprawy przez ten organ, jednakże Burmistrz całkowicie pominął, iż w takiej sytuacji, zgodnie z art. 65 k.p.a., jest on zobowiązany do ustalenia organu właściwego i przekazania mu wniosku do rozpatrzenia. Takim organem właściwym w niniejszej sprawie mogła być Rada Miasta Z. , lecz organ błędnie sprawy pod tym kątem nie rozważył, czym rażąco naruszył prawo.

Zdaniem żalącego organ I instancji całkowicie błędnie zinterpretował przepis art. 30 ustawy o samorządzie gminnym, gdyż powołany przepis nie może stanowić podstawy do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego. Burmistrz Miasta Z. powinien rozważyć także inne przepisy i w uzasadnieniu swojego postanowienia wskazać, dlaczego nie mogą one stanowić podstawy do wszczęcia postępowania administracyjnego zgodnie z wnioskiem.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. postanowieniem z dnia 10 października 2016 r. znak [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 i art. 61 a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.) - po rozpatrzeniu zażalenia skarżącego – A.F. na ww. postanowienie Burmistrza Miasta Z. z dnia 3 sierpnia 2016 r., znak:[...] – utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. uznało, że zaskarżone postanowienie jest prawidłowe i nie ma podstaw do jego uchylenia. Kolegium stwierdziło, iż co prawda żalący powołał w swoim wniosku, w wyniku którego wydano zaskarżone postanowienie, art. 221, art. 241, art. 242 k.p.a., które sugerowałyby zastosowanie trybu wnioskowego przewidzianego w dziale XVIII k.p.a., pt. "Skargi i wnioski", jednakże równocześnie składający wniosek, powołując się na art. 104 i art. 109 k.p.a., domagał się wydania decyzji, zatem w ocenie Kolegium Burmistrz Miasta Z. prawidłowo zastosował przepisy dotyczące ogólnego postępowania administracyjnego.

Zaskarżone postanowienie wydane zostało na podstawie art. 61a § 1 i 2 k.p.a.. Organ stwierdził, iż wystąpiła jedna z przeszkód z powyższego przepisu. Zdaniem Kolegium, brak jest bowiem podstawy prawnej, zobowiązującej Burmistrza Miasta Z. do wydania decyzji w sprawie dotyczącej wykonania uchwały Rady Miasta Z. z dnia 3 września 2015 r.

Z treści wniosku skarżącego z dnia 6 lipca 2016 r., zatytułowanego "wezwanie", po rozpatrzeniu którego wydano zaskarżone postanowienie wynika, iż domagał się wydania w trybie art. 104 i art. 109 k.p.a. decyzji w przedmiocie realizacji § 4 ust. 1 pkt 2 uchwały nr [...] Rady Miasta Z. z dnia 3 września 2015r. w sprawie utworzenia parku kulturowego pod nazwą "Park Kulturowy obszaru ulicy [...] w związku z publiczną ofertą gry zręcznościowej "tenis" w ramach placu zabaw dla dzieci, usytuowanego przy ul. [...] w Z.

Organ powołał treść art. 30 ustawy o samorządzie gminnym. Organ podkreślił, że z art. 30 ust. 2 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym nie wynika, że w każdym przypadku wydania przez radę gminy uchwały, wójt ma obowiązek wydania zarządzenia (a tym bardziej decyzji) określającego sposób wykonania uchwały. Wykonanie uchwały, w rozumieniu art. 30 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, polegać może przecież, w zależności od przedmiotu regulacji uchwałodawczej, na wydaniu zarządzenia, wykonaniu czynności faktycznej, materialno-technicznej, czy też czynności prawnej (np. zawarcie umowy sprzedaży nieruchomości co do której rada gminy podjęła uchwałę o jej zbyciu).

Organ wskazał, że w niniejszej sprawie przepis art. 30 ust. 2 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym daje wójtowi/burmistrzowi swobodę w określeniu wykonania uchwały rady gminy, ale nie rodzi - w każdym przypadku wydania uchwały - obowiązku określenia w drodze zarządzenia sposobu wykonania uchwały, a co za tym idzie nie rodzi obowiązku wydania w tym zakresie decyzji administracyjnej.

Kolegium podkreśliło, iż stwierdzenie zawarte w art. 104 § 1 k.p.a., że załatwienie sprawy następuje przez wydanie decyzji, odnosi się tylko do sytuacji, gdy z mocy przepisów prawa materialnego lub innych załatwienie sprawy powinno nastąpić w tej formie prawnej, a ponieważ w niniejszym przypadku brak jest podstawy materialnoprawnej do wydania decyzji w przedmiocie określenia sposobu realizacji uchwały Rady Miasta, zatem należy podzielić stanowisko organu I instancji, zawarte w zaskarżonym postanowieniu.

W związku z powyższym nie zasługują na uwzględnienie zarzuty zawarte w zażaleniu, dotyczące błędnej wykładni art. 61 a k.p.a., art. 30 ustawy o samorządzie gminnym. Zdaniem organu również zarzut niezastosowania przepisu art. 65 k.p.a. nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem wbrew twierdzeniom żalącego Burmistrz Miasta Z. nie stwierdził swojej niewłaściwości, a jedynie uznał, iż niniejsza sprawa nie podlega załatwieniu poprzez wydanie decyzji. Niezasadnym jest również zarzut dotyczący naruszenia art. 10 i art. 28 k.p.a., bowiem organ nie prowadził w niniejszej sprawie postępowania i w związku z powyższym nie znajduje uzasadnienia zawarte w zażaleniu żądanie zobowiązania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego do przekazania całości akt sprawy dotyczącej postanowienia nr [...] z dnia 4 grudnia 2015 r..

Skarżący A.F. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na powyższe postanowienie SKO.

Skarżący stwierdził, że postanowienie to narusza normy prawne niebudzące wątpliwości interpretacyjnych określone w dyspozycji przepisu art. 6, art. 7, art. 8, art. 9 i art. 225 k.p.a..

Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności w całości postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. z dnia 10 października 2016 r., wobec zaistnienia przesłanek określonych w dyspozycji art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., w związku art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej; na zasadzie art. 145a § 1 p.p.s.a. o zobowiązanie Burmistrza Miasta Z. do udzielenia na zasadzie art. 9 k.p.a. w związku art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej informacji w przedmiocie sposobu realizacji § 4 ust. 1 pkt 2 uchwały nr [...] Rady Miasta Z. dnia 3 września 2015r., w sprawie utworzenia parku kulturowego pod nazwą "Park Kulturowy obszaru ulicy [...] . Skarżący wniósł także o zasądzenie kosztów postępowania.

Skarżący podniósł, że w związku z posiadaną usługową ofertą publiczną, pod adresem Burmistrza Miasta Z. skarżący skierował wniosek o wydanie decyzji w trybie art. 6, art. 10, art. 104 i art. 109 § 1 k.p.a., w przedmiocie sposobu realizacji § 4 ust. 1 pkt 2 uchwały nr [...] Rady Miasta Z. z dnia 3 września 2015 r., w sprawie utworzenia parku kulturowego pod nazwą "Park Kulturowy obszaru ulicy [...] w zakresie umiejscowienia urządzeń objętych przedmiotową ofertą. Z uwagi na nieprecyzyjne określenie w uchwale nr [...] Rady Miasta Z. akceptowalnych cech urządzenia oraz miejsca jego lokalizacji, zasadnym było uzyskanie informacji w przedmiotowym zakresie od Burmistrza Miasta Z. , któremu powierzono wykonanie uchwały. Z uwagi na ograniczenia terminowe wskazane w treści uchwały w przedmiocie dostosowania się do przepisów tego aktu, skarżący wezwał organ do wydania przedmiotowej decyzji w terminie natychmiastowym, bez narażania skarżącego na poniesienie szkody.

Skarżący podniósł, że w odpowiedzi na jego wniosek i wezwanie, Burmistrz Miasta Z. postanowieniem z dnia 3 sierpnia 2016 r., znak: [...] odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji w przedmiocie sposobu realizacji uchwały nr [...] Rady Miasta Z. z dnia 3 września 2015 r., w sprawie utworzenia parku kulturowego pod nazwą "Park Kulturowy obszaru ulicy [...] ".

Odmawiając wydania wnioskowanej przez skarżącego decyzji organ nie udzielił skarżącemu jednocześnie jakichkolwiek informacji w innej formie niż decyzji, w przedmiocie wyjaśnienia istotnych wątpliwości interpretacyjnych związanych ze stosowaniem § 4 ust. 1 pkt 2 uchwały nr [...] Rady Miasta Z. z dnia 3 września 2015 r., w sprawie utworzenia parku kulturowego pod nazwą "Park Kulturowy obszaru ulicy [...] . Pozbawiając skarżącego należytych i wyczerpujących informacji w przedmiocie wyjaśnienia wątpliwości interpretacyjnych aktu normatywnego Rady Miasta Z. , wskutek skierowanego przez skarżącego wniosku Burmistrz Miasta Z. za pośrednictwem podległej mu Straży Miejskiej w Z. zainicjował przeciwko skarżącemu dwa postępowania l.dz. [...] oraz l.dz. [...] , usiłując obarczyć skarżącego odpowiedzialnością za naruszenie regulacji prawnych, których wyjaśnienia domagał się skarżący od organu odpowiedzialnego za ich realizację.

Skarżący powołał art. 225 k.p.a.. Skarżący zaznaczył, iż podjęcie niezbędnych kroków, biorąc pod uwagę fakt, że wiążące zasady dotyczące Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej nie są przestrzegane, jest w pełni uzasadnione i konieczne.

Wskazał również na regulacje ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. prawo o ustroju sądów administracyjnych. Skarżący stwierdził, że przepis ww. ustawy i ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi dają pełną podstawę do wyeliminowania zaskarżonego postanowienia z obrotu prawnego i realizację ww. wniosków skargi.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. wniosło o jej oddalenie i w całości podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Skarżący trzykrotnie uzupełniał skargę, pismami procesowymi z 13 grudnia 2016 r., 17 stycznia 2017 r. i 10 lutego 2017 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016 r. poz. 1066) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt administracyjny według kryterium zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania.

Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.).

Z brzmienia art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź też inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Cytowana regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Na wstępie Sąd wskazuje, że niniejsza sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym, bowiem zgodnie z art. 119 pkt 3 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie. Do tej właśnie kategorii należy zaskarżone przez A.F. postanowienie, a zatem sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, bez wyznaczania rozprawy.

Kontrola zaskarżonego postanowienia doprowadziła do wniosku, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności należy zakreślić granice rozpoznania niniejszej sprawy, z uwagi na liczne wątki poruszane w skardze, jej uzupełnieniach oraz na etapie czynności przed organami I i II instancji. Skarżący, obok żądania wydania decyzji, powołuje się na przepisy k.p.a. o trybie skargowo - wnioskowym, wspomina również o Powiatowym Inspektorze Nadzoru Budowlanego w Z. , o problemie likwidacji toalet publicznych przy ul. [...] w Z. , o niewłaściwym - jego zdaniem - zachowaniu Strażników Miejskich.

Na podstawie art. 134 p.p.s.a. Sąd orzeka w granicach danej sprawy, a zatem należy wyraźnie stwierdzić, że przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest, będące przedmiotem skargi, postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. z 10 października 2016 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania na wniosek A.F. z 6 lipca 2016 r. (znak wniosku [...] ). We wniosku tym skarżący wniósł "o wydanie decyzji w przedmiocie sposobu realizacji uchwały nr [...] Rady Miasta Z. z 3 września 2015 r. w sprawie utworzenia parku kulturowego pod nazwą "Park Kulturowy obszaru ulicy [...] . Treść wniosku jednoznacznie wskazuje, że skarżący ma wątpliwości interpretacyjne dotyczące wymienionej uchwały, domaga się bowiem wyjaśnienia, czy urządzenie w postaci gry zręcznościowej "tenis" ma znajdować się wewnątrz lokalu, czy przed budynkiem, jakie ma mieć gabaryty.

Zdaniem skarżącego takich informacji powinien w drodze decyzji administracyjnej udzielić mu Burmistrz Z. , któremu powierzono wykonanie uchwały.

Odnosząc się do zawartego w skardze najdalej idącego wniosku o stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia, utrzymującego w mocy poprzedzające je postanowienie organu I instancji, Sąd wskazuje, że p.p.s.a. przewiduje stwierdzenie nieważności zaskarżonego aktu (decyzji lub postanowienia) w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.

Z kolei zgodnie z art. 156 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która:

1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości;

2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa;

3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną;

4) została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie;

5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały;

6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą;

7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.

W sprawie niniejszej Sąd nie stwierdził żadnej z wymienionych wyżej przesłanek nieważności zaskarżonego postanowienia. W szczególności, wbrew stanowisku skarżącego, Sąd nie stwierdził wydania zaskarżonego postanowienia bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa.

Zważywszy na przedmiot zaskarżenia w pierwszej kolejności należy wskazać na przepis art. 61 § 1 k.p.a. Przewiduje on dwa sposoby wszczęcia ogólnego postępowania administracyjnego, tj. na żądanie strony lub z urzędu. Zgodnie z regułą ogólną żądanie danego podmiotu, skierowane do organu administracji publicznej wszczyna postępowanie administracyjne, jeśli dotyczy sprawy załatwianej w drodze decyzji administracyjnej, to jest jeżeli przepisy prawa materialnego upoważniają ten organ do rozstrzygnięcia co do wniesionego żądania przez wydanie decyzji administracyjnej. W przypadku, gdy wniosek wszczynający postępowanie administracyjne budzi wątpliwości organu administracji publicznej co do treści zawartego w nim żądania, organ ten jest obowiązany ustalić jego rzeczywistą treść, należycie i wyczerpująco informując wnoszącego podanie o okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na ustalenie jego praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego.

Zgodnie z treścią przepisu art. 61a § 1 k.p.a., który legł u podstaw wydania zaskarżonych postanowień organów obu instancji, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracyjny publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.

Nowelizacja Kodeksu postępowania administracyjnego, wprowadzająca art. 61 a § 1, w zamyśle ustawodawcy miała zagwarantować wyraźniejsze niż dotychczas rozróżnienie wstępnego etapu postępowania administracyjnego (jego wszczęcie), od etapu merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia żądania strony co do istoty przez wydanie decyzji administracyjnej. Przepis art. 61 a § 1 k.p.a. stanowi podstawę prawną do odmowy wszczęcia postępowania, gdy żądanie o którym mowa w art. 61 k.p.a., zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną (przesłanka podmiotowa) lub z innych uzasadnionych przyczyn (przesłanka odnosząca się do przedmiotu sprawy) postępowanie nie może być wszczęte. Analizowany przepis wskazuje dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego. Pierwszej z tych przesłanek k.p.a. nadaje wymiar podmiotowy (wniesienie podania przez osobę niebędącą stroną), a drugiej wymiar przedmiotowy (zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania ). Druga z tych przesłanek nie została w art. 61 a § 1 k.p.a. dookreślona w jakikolwiek sposób. W orzecznictwie i doktrynie wskazuje się, że ustalenie jej znaczenia wymaga odniesienia do regulacji stwierdzenia nieważności decyzji. Celem bowiem instytucji odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego jest uniemożliwienie prowadzenia takiego postępowania, którego rezultat (decyzja administracyjna) byłby obarczony wadą istotną. Przez "inne uzasadnione przyczyny" uniemożliwiające wszczęcie postępowania administracyjnego należy rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania.

Przesłanka odmowy wszczęcia postępowania z innych uzasadnionych przyczyn dotyczy zatem przede wszystkim sytuacji, w których sprawa w ogóle nie podlega załatwieniu przez organ administracyjny w formie decyzji, bowiem na charakter cywilnoprawny, uprawnienia bądź obowiązki wynikają z mocy samego prawa, bądź brak jest przepisu prawa stanowiącego podstawę materialnoprawną do wydania decyzji. Omawiany przepis kreuje po stronie organu obowiązek przeprowadzenia wstępnej analizy zgłoszonego żądania pod kątem ewentualnego wystąpienia przesłanek uniemożliwiających merytoryczne rozpatrzenie podania. W ocenie sądu, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, organy orzekające w sprawie słusznie uznały, iż ziściła się przesłanka przedmiotowa do odmowy wszczęcia postępowania.

Należy wskazać, że skarżący domagał się od organu wydania decyzji w przedmiocie sposobu realizacji uchwały Rady Miasta Z. z dnia 3 września 2015 r. w sprawie utworzenia parku kulturowego pod nazwą "Park Kulturowy obszaru ulicy [...] w związku z publiczną ofertą gry zręcznościowej "tenis" w ramach placu zabaw dla dzieci, usytuowanego przy ul. [...] w Z.

Jednak żaden z przepisów obowiązującego prawa nie przewiduje postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem decyzji administracyjnej w zakresie wykładni obowiązujących przepisów prawa. Dlatego też organy obu instancji prawidłowo odmówiły wszczęcia postępowania w tej sprawie.

Zakres zastosowania Kodeksu postępowania administracyjnego został określony w art. 1 i 2 tej ustawy. W zakresie wydawania decyzji art. 1 pkt 1 k.p.a. stanowi: "Kodeks postępowania administracyjnego normuje postępowanie przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych". Zgodnie zaś z art. 104 § 1 i § 2 k.p.a. organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej, a decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji. Z przepisów tych wynika, że decyzja administracyjna jest aktem władczym, wydawanym w ramach stosunku administracyjnego, którym to aktem organ administracji publicznej dokonuje konkretyzacji praw lub obowiązków podmiotów "zewnętrznych" tj. nienależących organizacyjnie do struktury organów administracji publicznej. W przypadku wykładni obowiązujących przepisów prawa nie może być mowy o konkretyzacji praw ani obowiązków o charakterze administracyjnym, czyli o "sprawie indywidualnej" w rozumieniu powołanego wyżej art. 1 k.p.a. Ponadto decyzja administracyjna może zostać wydana tylko wówczas, gdy przepisy materialnego prawa administracyjnego to przewidują. W żadnym jednak wypadku nie można za taki przepis kompetencyjny uznać art. 30 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym ("Wójt wykonuje uchwały rady gminy i zadania gminy określone przepisami prawa"). W tym zakresie należy podzielić rozważania Kolegium zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. "Wykonywanie uchwał rady gminy" nie jest tożsame z upoważnieniem do dokonywania wiążącej wykładni takich uchwał, a już w pewnością nie stanowi kompetencji do wydawania decyzji administracyjnych w tej sprawie.

Sąd równocześnie wskazuje, że brak jest podstawy prawnej zobowiązującej Burmistrza Miasta Z. do wydania decyzji dotyczącej sposobu wykonania uchwały.

Zgodnie z art. 11 a ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym ilekroć w ustawie jest mowa o wójcie, należy przez to rozumieć także burmistrza oraz prezydenta miasta.

Zgodnie z art. 30 ust. 2 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym do zadań wójta (burmistrza) należy w szczególności określanie sposobu wykonywania uchwał.

Organ wykonawczy, jakim jest burmistrz, decyduje o sposobie realizowania uchwał podejmowanych przez radę miasta. Ten przepis pozwala na oddzielenie sfery działalności rady od zadań spoczywających na burmistrzu, jako organie wykonawczym. Rada nie może w treści uchwały określać sposobu jej wykonania, bo narusza to ustawowe kompetencje burmistrza. Określenie sposobu wykonania uchwały jest pierwszym etapem jej realizacji. Obejmuje m.in. wskazanie środków finansowych i rzeczowych koniecznych do wykonania uchwały, ustalenie harmonogramu jej realizacji oraz wyznaczenie osób odpowiedzialnych za wykonanie uchwały lub jej poszczególnych elementów. W tym względzie oznacza to, że do zadań wójta/burmistrza/prezydenta należy zdecydowanie przez kogo, w jakich terminach i za pomocą jakich środków, w jakim trybie mają być zrealizowane zadania wynikające z uchwały" (wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 28 stycznia 2010 r., II SA/Go 1011/09).

Przepis art. 30 ust. 2 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym jest normą kompetencyjną, ale nie wynika z niego obowiązek burmistrza wydania za każdym razem decyzji, czy też zarządzenia, określającego sposób wykonania uchwały. Podkreślić należy, że literalna wykładnia tego przepisu skłania do konstatacji, że organ wykonawczy może określić sposób wykonania uchwały, np. przez dokonanie odpowiedniej czynności materialno – technicznej. Żaden przepis ustawy o samorządzie gminnym nie nakłada na burmistrza obowiązku wydania decyzji, czy też zarządzenia w tym przedmiocie. Określenie sposobu wykonania konkretnej uchwały zależy od treści danej uchwały, jak również od tego, w jakim zakresie uchwała wymaga wykonania.

Jak wynika z powyższego organy obu instancji zasadnie odmówiły skarżącemu wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie. Słusznie doszły do wniosku, że brak jest podstaw prawnych do wydania decyzji administracyjnej i prowadzenia w trybie przepisów k.p.a. postępowania administracyjnego w przedmiocie wykładni przepisów prawa miejscowego. Regulacja art. 61 a k.p.a. ma zastosowanie wówczas, gdy podanie jednostki ma na celu zainicjowanie nowego postępowania w określonej sprawie administracyjnej w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a., które jednak nie może zostać skutecznie uruchomione ze względu na istniejące przeszkody o charakterze przedmiotowym bądź podmiotowym. W tej sytuacji prawidłowo zastosowano przepis art. 61 a § 1 k.p.a. uznając, że postępowanie w sprawie objętej wnioskiem nie może być wszczęte "z innych przyczyn". Przyczyną tą jest brak podstaw materialnoprawnych do wydania decyzji administracyjnej w sprawie objętej wnioskiem. Podobne stanowisko zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w sprawach o sygn. II SA/Kr 1511/16 i II SA/Kr 1516/16.

Wobec stwierdzenia, że zaskarżone postanowienie jest prawidłowe, a zarzuty skargi nie mogą odnieść skutku, skarga w niniejszej sprawie - jako bezzasadna - podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a..