Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SAB/Po 172/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2022-12-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
658
Skarżony organ: Burmistrz Miasta
Treść wyniku: Zobowiązano do podjęcia czynności

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Józef Maleszewski (spr.) Sędzia WSA Tomasz Grossmann Sędzia WSA Monika Świerczak po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 15 grudnia 2022 r. sprawy ze skargi L. Ś. i P. Ś. na bezczynność Burmistrza Miasta w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. zobowiązuje Burmistrza Miasta do załatwienia wniosku L. Ś. i P. Ś. z dnia [...] sierpnia 2022 r. o ustalenie warunków zabudowy w terminie 30 dni dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy; 2. stwierdza, że Burmistrz Miasta dopuścił się bezczynności w załatwieniu wniosku, o którym mowa w pkt 1 wyroku; 3. stwierdza, że bezczynność, o której mowa w pkt 2 wyroku, nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 4. w pozostałym zakresie skargę oddala; 5. zasądza od Burmistrza Miasta na rzecz L. Ś. i P. Ś. solidarnie kwotę 614 (sześćset czternaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 29 sierpnia 2022 r. L. Ś. i P. Ś. złożyli w Urzędzie Miejskim w Z. wniosek o wydanie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z wydzieleniem działki [...] o pow. ok. [...] m˛ w miejscowości K. , gmina Z..

Pismem z dnia 26 września 2022 r. Nr [...] Burmistrz Miasta pozostawił bez rozpoznania sprawę z wniosku L. i oraz P. Ś. o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. W pisemnym uzasadnieniu doręczonego stanowiska wskazano w szczególności, iż przyczyną zakończenia postępowania administracyjnego (bez wydania merytorycznego rozstrzygnięcia) było nieuzupełnienie braków formalnych, które uniemożliwiło nadanie sprawie dalszego biegu, a to poprzez niewskazanie danych o aktualnym właścicielu działki oznaczonej nr [...]. W ocenie organu, w okolicznościach niniejszej sprawy, nieznany Burmistrzowi Miasta oraz Państwu Ś. aktualny właściciel działki sąsiedniej winien być traktowany jako strona w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, a to w myśl definicji zawartej w art. 28 k.p.a.

Pismem z dnia 14 października 2022 r. L. i P. Ś. złożyli ponaglenie w związku z bezczynnością Burmistrza Miasta.

Dnia 15 listopada 2022 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wpłynęła skarga L. Ś. i P. Ś. na bezczynność Burmistrza Miasta. Skarżący zarzucili organowi obrazę przepisów:

a) prawa materialnego tj. art. 28 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na mylnym uznaniu, iż właściciel nieruchomości sąsiedniej zawsze jest stroną postępowania o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy

b) prawa procesowego, które mogło mieć wpływ na wynik postępowania, a mianowicie art. 64 § 2 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na pozostawieniu sprawy bez rozpatrzenia, podczas gdy niemożność wskazania w sprawie aktualnego właściciela działki sąsiedniej nie stanowiła braku formalnego wniosku.

W odpowiedzi na skargę organ uznał ją za uzasadnioną. Organ wskazał, iż pozostawienie wniosku inwestorów bez rozpatrzenia wynikało z błędnego poglądu, iż w każdym postępowaniu ma zastosowanie art. 28 k.p.a.

Postanowieniem z dnia 2 listopada 2022 r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. uznało ponaglenie za uzasadnione i wyznaczyło dodatkowy termin załatwienia sprawy na 60 dni od dnia doręczenia niniejszego postanowienia organowi I instancji. Ponadto zarządzono wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie oraz uznano, iż bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137, z późn. zm.) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, z późn. zm., dalej jako: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola Sądu obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak, w sytuacji gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Instytucja skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji ma na celu ochronę praw strony, przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.

Skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem w ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie organ dopuścił się bezczynności, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.

Bezczynność organu administracji publicznej zachodzi, gdy w prawnie określonym terminie wymieniony organ nie podejmie żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, lecz - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem stosownego aktu lub nie podjął czynności.

Powyższe determinuje zakres kontroli Sądu, sprowadzającej się w tym wypadku do oceny, czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze określonego przez ustawodawcę aktu administracyjnego lub czynności. Uwzględniając skargę na bezczynność sąd orzeka na podstawie art. 149 p.p.s.a., który przewiduje, że w tym przypadku sąd:

1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;

2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;

3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

W myśl art. 149 § 1a p.p.s.a., jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Zgodnie natomiast z art. 53 § 2b p.p.s.a. - skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. W rozpoznawanej sprawie przesłanka ta została spełniona, bowiem skarżący 14 października 2022 r. wnieśli ponaglenie do organu.

W analizowanej sprawie organ w toku postępowania uznał, że wystąpiły przesłanki z art. 64 § 2 k.p.a., uzasadniające pozostawienie wniosku strony o wydanie decyzji o warunkach zabudowy bez rozpoznania. Zgodnie z tym przepisem - jeżeli podanie nie spełnia innych wymagań ustalonych w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania.

Z uwagi na fakt, iż pozostawienie podania bez rozpoznania w trybie art. 64 § 2 k.p.a., nie podlega zaskarżeniu, kontrola tej czynności następuje w ramach skargi na bezczynność organu. Nieuzasadnione pozostawienie podania (wniosku) bez rozpoznania jest bowiem nierozpoznaniem sprawy w terminie. Stronie, która zarzuca organowi administracji publicznej naruszenie prawa polegające na bezczynności wobec zaniechania wszczęcia postępowania administracyjnego na podstawie wniesionego przez nią podania (żądania), przysługuje - na zasadach ogólnych - skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego (por. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2013 r., I OPS 2/13, CBOSA).

Podkreślić należy, że art. 64 § 2 k.p.a. dotyczy wyłącznie tego rodzaju formalnych braków pisma, których nieusunięcie nie pozwala na nadanie temu pismu (wnioskowi) biegu. Wezwanie, o którym mowa w art. 64 § 2 k.p.a., służy wyłącznie usunięciu braków formalnych wynikających ze ściśle określonych przepisów. Przepis ten nie może być wykładany szeroko i zamykać stronie możliwości rozpatrzenia jej sprawy w sposób merytoryczny z uwagi na stawianie jej coraz wyższych wymagań w zakresie wykazania okoliczności stwierdzonych w podaniu (wyroku NSA z 22 marca 2018 r., II GSK 1363/16 oraz z 3 sierpnia 2012 r., II OSK 826/11). Charakter merytoryczny mają np. wymagania wniosku o pozwolenie na budowę określone w art. 35 ust. 1 Prawa budowalnego (wyrok NSA z 30 stycznia 2018 r., II OSK 1577/17).

Zatem tylko wtedy, gdy przepis powszechnie obowiązującego prawa ustanawia wprost określone wymogi, co do składanego podania, organ może skutecznie żądać ich spełnienia. Wezwanie to nie może dotyczyć natomiast okoliczności, które organ uznaje za istotne dla ustalenia stanu faktycznego sprawy. Zastosowanie tego przepisu nie może zmierzać do merytorycznej oceny przedstawionego wniosku.

W ocenie organu skarżący nie uzupełnili braków formalnych bowiem nie wskazali danych o aktualnym właścicielu działki sąsiedniej oznaczonej nr [...], kóry winien być traktowany w myśl art. 28 k.p.a jako strona w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy.

Zdaniem Sądu brak było podstaw do żądania od wnioskodawców danych aktualnego właściciela sąsiedniej działki oznaczonej nr [...].

Stronami postępowania w sprawie warunków zabudowy oprócz wnioskodawcy mogą być właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości sąsiadujących bezpośrednio lub pośrednio z nieruchomością, na której planowana jest realizacja inwestycji. Sam fakt bycia właścicielem, użytkownikiem wieczystym lub zarządcą sąsiedniej nieruchomości nie przesądza jednak o tym, że podmiot taki automatycznie staje się stroną postępowania o ustalenie warunków zabudowy. O interesie prawnym tych osób przesądza zasięg oddziaływania danej inwestycji na nieruchomości sąsiednie oraz stopień jej uciążliwości dla tych nieruchomości. Jednak kwestie te zbadane być mogą dopiero na dalszym etapie procesu inwestycyjnego tj. w postępowaniu prowadzącym do wydania pozwolenia na budowę.

Nieuzasadnione pozostawienie podania (wniosku) bez rozpoznania jest nierozpoznaniem sprawy w terminie. W konsekwencji należało stwierdzić, że organ administracji prowadzący postępowanie, który pozostawia podanie bez rozpoznania z naruszeniem obowiązujących przepisów prawa, mimo że nie zaistniały przesłanki wskazane w art. 64 § 2 k.p.a., pozostaje w bezczynności, ponieważ bezzasadnie uchyla się od merytorycznego rozpoznania sprawy (por. wyrok NSA z 20 sierpnia 2019 r., II OSK 1559/19, CBOSA).

Z powyższych względów w myśl art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. skargę należało uwzględnić i na tej podstawie zobowiązać organ do załatwienia wniosku skarżących z dnia 23 sierpnia 2022 r. w terminie 30 dni, o czym Sąd orzekł w pkt 1 wyroku. Jednocześnie na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. należało stwierdzić, że Burmistrz Miasta dopuścił się bezczynności. Sąd zaznacza, że nie przesądza o merytorycznej treści rozstrzygnięcia organu, nie jest bowiem do tego upoważniony w tym postępowaniu. Rezultat postępowania - pozytywny bądź negatywny - zależy od treści rozstrzygnięcia organu administracji, zaś stronom będzie przysługiwało prawo jego podważenia w drodze odwołania.

Jednocześnie, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., Sąd uznał, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Należy zaznaczyć, że każda bezczynność postępowania jest naruszeniem prawa, godzi bowiem w zasady prowadzenia postępowania wskazane w k.p.a. (art. 12, art. 35, art. 36 k.p.a.). Jednakże nie każda bezczynność jest bezczynnością, w której mamy do czynienia z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do tego stanu, który może być podstawą stwierdzenia bezczynności. Rażące naruszenie prawa dotyczyć może w szczególności zawartych w k.p.a. przepisów o terminach załatwienia sprawy administracyjnej przez ich ewidentne (oczywiste) niezastosowanie lub nieprawidłowe zastosowanie. Przyjmuje się, że w celu ustalenia czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Innymi słowy, samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy, musi być znaczne i niezaprzeczalne, a rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być pozbawione racjonalnego (prawnego) uzasadnienia (por.: wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 29 maja 2013 r., sygn. akt II SAB/Gd 29/13; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 27 czerwca 2013 r., sygn. akt III SAB/Gd 13/13; wyrok WSA w Łodzi z dnia 17 października 2014 r., sygn. akt II SAB/Łd 124/14, CBOSA).

Jak wynika z odpowiedzi na skargę, pozostawienie wniosku inwestorów bez rozpatrzenia wynikało z błędnego poglądu organu. Z tego też względu Sąd stwierdził, że w sprawie nie doszło do rażącego naruszenia prawa, o czym orzeczono w punkcie 3 wyroku. W pozostałym zakresie (co do żądania stwierdzenia rażącego naruszenia prawa oraz co do zobowiązania organu do wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy) skargę oddalono.

O kosztach postępowania, obejmujących wpis od skargi, wynagrodzenie pełnomocnika strony skarżącej, będącego adwokatem, oraz opłatę skarbową od pełnomocnictw, orzeczono w pkt. 5 sentencji wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U.2015.1800).