Wyrok NSA, sygn. akt I FSK 1283/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-02-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6110 Podatek od towarów i usług
659
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Naczelnik Urzędu Celno-Skarbowego
Treść wyniku: Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy: article: art. 149 § 1 pkt 3, § 1a, § 2, art. 154 § 7
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 121 § 1, art. 125 § 1, art. 139 § 1, art. 140 § 1, art. 187 § 1
journal: Dz.U. 2019 poz 900
law: Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Artur Mudrecki, Sędzia NSA Janusz Zubrzycki (sprawozdawca), Sędzia WSA del. Maja Chodacka, , po rozpoznaniu w dniu 24 lutego 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Finansowej skarg kasacyjnych P. P. i Naczelnika Urzędu Celno-Skarbowego w L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 20 maja 2020 r. sygn. akt I SAB/Łd 6/20 w sprawie ze skargi P. P. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Naczelnika Urzędu Celno-Skarbowego w L. w przedmiocie prowadzenia postępowania kontrolnego w zakresie określenia podstaw opodatkowania oraz prawidłowości obliczenia i wpłacenia podatku od towarów i usług za poszczególne miesiące 2008 roku 1) oddala skargi kasacyjne, 2) odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

1. Wyrok Sądu pierwszej instancji.

1.1. Wyrokiem z 20 maja 2020 r. w sprawie I SAB/Łd 6/20 ze skargi P. P. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie przez Naczelnika [...] Urzędu Celno-Skarbowego w L. postępowania kontrolnego w przedmiocie podatku od towarów i usług za poszczególne miesiące 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi stwierdził, że Naczelnik [...] Urzędu Celno-Skarbowego w L. dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 1 sentencji), przy czym przewlekłość ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2), oddalił skargę w pozostałym zakresie (pkt 3) i zasądził na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania sądowego (pkt 4) (opisany wyrok i powołane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w internetowej bazie orzeczeń CBOSA).

1.2. W wyroku tym Sąd pierwszej instancji przyjął, że organ dopuścił się przewlekłości postępowania, a sposób jego procedowania w niniejszej sprawie wskazuje na ewidentne naruszenie zasady szybkości i efektywności postępowania administracyjnego. Sąd zwrócił uwagę, że od momentu przekazania organowi akt sprawy po uchyleniu decyzji Dyrektora Urzędu Kontroli Skarbowej w L. z 28 września 2012 r. do dnia wniesienia skargi minęły ponad 3 lata, przy czym najpóźniej od października 2019 r. jedynymi czynnościami podejmowanymi przez organ w toku prowadzonego postępowania było gromadzenie orzeczeń sądowych wydanych w sprawach kontrahentów strony, czego nie można traktować w kategoriach zbierania nowych dowodów, które są niezbędne do podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, mimo tego, że sprawa jest skomplikowana i wielowątkowa. Jednocześnie Sąd pierwszej instancji nie znalazł podstaw do stwierdzenia, że organ w niniejszej sprawie pozostawał w bezczynności.

2. Skargi kasacyjne.

2.1. Naczelnik [...] Urzędu Celno-Skarbowego w L. zaskarżył powyższy wyrok w części stwierdzającej przewlekłość postępowania kontrolnego i zasądzającej od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania sądowego. W skardze kasacyjnej organ zarzucił WSA w Łodzi naruszenie:

- art. 149 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej: P.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy, a także w zw. z art. 125 § 1, art. 180 i art. 181 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (tj. Dz.U. z 2019 r., poz. 900 ze zm.), dalej: O.p., poprzez stwierdzenie przewlekłości postępowania kontrolnego prowadzonego przez Naczelnika [...] Urzędu Celno-Skarbowego w L., w wyniku dokonania przez Sąd błędnej, pobieżnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, o czym świadczy brak analizy czynności kryjących się pod poszczególnymi pozycjami wskazanymi przez organ w odpowiedzi na skargę (str. 6-11 odpowiedzi), brak jakiegokolwiek odniesienia się do przedmiotowego zestawienia, co skutkowało bezzasadnym przyjęciem przez Sąd, iż działania organu w przedmiotowej sprawie ograniczały się do "gromadzenia orzeczeń sądowych" wydawanych wobec kontrahentów podatnika, podczas gdy prawidłowa i wnikliwa analiza akt sprawy potwierdza, wbrew twierdzeniom Sądu, że organ wykazał należytą aktywność przy pozyskiwaniu materiału dowodowego niezbędnego, do dokonania rozstrzygnięcia;

- art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. w zw. z art. 139 § 4 O.p. poprzez wliczenie do okresu prowadzenia postępowania kontrolnego okresów opóźnień spowodowanych z winy skarżącego, a także z innych przyczyn niezależnych od organu, co skutkowało stwierdzeniem przez Sąd przewlekłości w działaniu organu;

- art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. w zw. z art 121 O.p. poprzez niezasadne przyjęcie opieszałości w działaniach Naczelnika [...] Urzędu Celno-Skarbowego w L. na skutek pominięcia przez Sąd, wynikającego z zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do organów podatkowych, nakazu uwzględniania przez organ prowadzący postępowanie okoliczności stwierdzonych w orzeczeniach innych organów skierowanych do stron tego samego stosunku prawnego;

- art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. w zw. z art. 122, art. 125 i art. 187 § 1 O.p., a także w zw. z art. 139-140 O.p., poprzez nieuzasadnione przyjęcie w przedmiotowej sprawie wyższości zasady szybkości działania nad zasadą prawdy obiektywnej i zasadą kompletności materiału dowodowego, obligującymi organ do wnikliwego, dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego, co w konsekwencji skutkowało nieoddaleniem przez Sąd skargi w całości, tj. naruszeniem art. 151 P.p.s.a, poprzez jego niezastosowanie w sprawie;

- art. 141 § 4 w zw. z art. 133 § 1 P.p.s.a., poprzez nieodniesienie się do stanowiska organu i niewskazanie w uzasadnieniu wyroku, dlaczego podnoszone wobec zarzutów skarżącego argumenty organu zawarte w odpowiedzi na skargę nie zostały uwzględnione przez Sąd, który w konsekwencji przyjął przewlekłość prowadzonego postępowania; Sąd nie przedstawił oceny argumentów organu, co może świadczyć o nienależytym wykonaniu obowiązku kontroli.

W związku z powyższym organ wniósł o uchylenie kwestionowanego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania w zaskarżonej części, ewentualnie uchylenie tego wyroku w zaskarżonej części i rozpoznanie skargi poprzez jej oddalenie w całości. Ponadto organ wniósł o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania, z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych, oraz o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

2.2. Skarżący w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o oddalenie tej skargi, zasądzenie kosztów postępowania, z kosztami zastępstwa procesowego, oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie.

2.3. Podatnik zaskarżył wyrok Sądu pierwszej instancji w części, w jakiej Sąd stwierdził, że przewlekłość postępowania kontrolnego nie miała rażącego charakteru oraz w części oddalającej skargę. W skardze kasacyjnej wskazano na naruszenie przez WSA w Łodzi:

- art. 139 § 1 oraz art. 140 § 1 w zw. z art. 121 § 1 i art. 125 § 1 O.p., poprzez niestwierdzenie przez Sąd pierwszej instancji bezczynności organu podatkowego, w sytuacji, w której organ dopuścił się zwłoki w prowadzeniu postępowania podatkowego, które od czasu wydania decyzji kasatoryjnej już blisko 4 lata ponownie toczy się przed organem pierwszej instancji, naruszając przy tym zasadę zaufania do organów oraz zasadę szybkości postępowania, co należy zakwalifikować jako bezczynność organu;

- art. 141 § 4 P.p.s.a., poprzez brak przedstawienia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wnikliwej analizy argumentacji skarżącego, jak również pominięcie w uzasadnieniu wyroku analizy przyczyn, które doprowadziły do dopuszczenia się przez Naczelnika [...] Urzędu Celno-Skarbowego bezczynności w związku z prowadzonym postępowaniem kontrolnym;

- art. 149 § 1a P.p.s.a. w zw. z art. 139 §1 i art. 140 O.p. poprzez:

a) stwierdzenie przez Sąd przewlekłości postępowania bez jednoczesnego dopuszczenia się przez organ rażącego naruszenia prawa, podczas gdy ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że organ w sposób nieusprawiedliwiony i celowy nie podejmował czynności zmierzających do zakończenia postępowania kontrolnego;

b) stwierdzenie przez Sąd przewlekłości postępowania bez jednoczesnego dopuszczenia się przez organ bezczynności wyłącznie na skutek uznania, że organ informował skarżącego o niezałatwieniu sprawy w terminie i wyznaczał nowy termin rozpoznania sprawy, w sytuacji gdy przyczyna wskazywana przez organ jako uzasadnienie niezałatwienia sprawy w terminie nie była zgodna z rzeczywistością, a ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że organ w sposób celowy nie podejmował żadnych czynności zmierzających do zakończenia postępowania kontrolnego;

- art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 7 w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez odmowę przyznania skarżącemu wnioskowanej sumy pieniężnej oraz pominięcie w treści uzasadnienia okoliczności motywujących oddalenie wniosku skarżącego w tym przedmiocie, pomimo przyjęcia przez Sąd pierwszej instancji, że Naczelnik [...] Urzędu Celno-Skarbowego, dopuścił się w przedmiotowej sprawie przewlekłego prowadzenia postępowania.

Przy tak sformułowanych zarzutach skarżący wniósł o uchylenie kwestionowanego wyroku w punktach 2 i 3 i rozpoznanie skargi, jeżeli Sąd uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, ewentualnie uchylenie tego wyroku w punktach 2 i 3 i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi. Ponadto skarżący wniósł o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych, oraz o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

2.4. Naczelnik [...] Urzędu Celno-Skarbowego w L. w odpowiedzi na skargę kasacyjną podatnika wniósł o oddalenie tej skargi oraz o zasądzenie na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

2.5. Na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374, 567, 568, 695, 875) Przewodnicząca Wydziału I Izby Finansowej Naczelnego Sądu Administracyjnego zarządzeniem z dnia 7 stycznia 2021 r. skierowała sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym.

2.6. W piśmie procesowym z 10 lutego 2021 r. Naczelnik [...] Urzędu Celno-Skarbowego w L. poinformował, że 26 stycznia 2021 r. organ wydał wobec skarżącego decyzję w przedmiocie podatku od towarów i usług za poszczególne miesiące 2008 r.

3. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Obydwie skargi kasacyjne nie zasługują na uwzględnienie.

Część ogólna.

3.1. Na podstawie art. 149 § 1 P.p.s.a. (w brzmieniu mającym zastosowanie w niniejszej sprawie) sąd administracyjny uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a P.p.s.a.:

1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;

2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;

3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

3.2. Przepisy P.p.s.a. nie definiują pojęcia "bezczynności" oraz pojęcia "przewlekłego prowadzenia postępowania". Pojęcia te zostały jednak zdefiniowane w art. 37 § 1 pkt 1) i pkt 2) k.p.a. po zmianach tej ustawy dokonanych ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2017 r. poz. 935).

Bezczynność zdefiniowana została jako niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 tej ustawy. Organ jest zatem bezczynny, jeśli nie zakończy postępowania w przewidziany prawem sposób w ustawowym terminie lub w terminie przez siebie zmienionym na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. Skarga na bezczynność jest skargą na naruszający prawo stan postępowania administracyjnego, w którym mimo upływu określonego prawem terminu właściwego dla załatwienia indywidualnej sprawy, rozstrzygnięcie nie zostało wydane, co skutkowało złożeniem ponaglenia.

Przewlekłość określono jako prowadzenie postępowania dłużej, niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Postępowanie jest więc przewlekle prowadzone, jeśli w granicach czasowych przeznaczonych na załatwienie sprawy, organ działa opieszale, nieefektywnie i nie rozstrzyga sprawy, mimo że brak jest do tego przeszkód. Skarga na przewlekłość jest skargą na stan postępowania, w którym opieszałość organu powoduje niezałatwienie sprawy niezwłocznie lub szybciej, niż to wynika z art. 35 § 1 – § 3a k.p.a. lub z przepisów szczególnych.

Odnośnie skargi kasacyjnej organu.

3.3. Skarga kasacyjna organu jest całkowicie chybiona.

W skardze tej podniesiono zarzuty niezasadnego przyjęcia przez Sąd pierwszej instancji opieszałości w działaniach organu, dokonania błędnej, pobieżnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego oraz nieuzasadnionego przyjęcia nadrzędności zasady szybkości działania nad zasadą prawdy obiektywnej i zasadą kompletności materiału dowodowego.

Jednak argumenty skargi kasacyjnej na poparcie tych zarzutów nie są zasadne.

3.5. Przede wszystkim po uchyleniu przez Dyrektora Izby Skarbowej w Łodzi decyzją z 19 sierpnia 2016 r. sprawy do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji, organ ten procedował w tej sprawie – do momentu złożenia skargi przez stronę w dniu 19 marca 2020 r. – przez okres ponad 3 lat i 6 miesięcy, a termin załatwienia sprawy był przez ostatnie lata sukcesywnie przedłużany, w okresie od 2017 r. do 2020 r. 18 razy.

Analizując czynności organu w powyższym czasie, trafne Sąd pierwszej instancji stwierdził, że najpóźniej od października 2019 r. jedynymi czynnościami podejmowanymi przez organ w toku prowadzonego postępowania było właściwie gromadzenie orzeczeń sądowych wydanych w sprawach kontrahentów strony, tj. J. P., K. F. czy M. S.

Co więcej, analiza czynności organu w latach 2018-2020 wskazuje, że w latach tych organ, oprócz włączenia do materiału dowodowego decyzji oraz orzeczeń sądowych podjętych w stosunku do kontrahentów skarżącego, nie czynił żadnych innych czynności dowodowych.

W tej sytuacji za w pełni trafne uznać należy twierdzenie Sądu pierwszej instancji, że wprawdzie rozstrzygnięcia sądowe zapadające wobec kontrahentów skarżącego mogą być wskazówką co do kierunku dalszego postępowania w niniejszej sprawie, lecz nie mają decydującego, bezpośredniego przełożenia na jej wynik. Trudno bowiem uznać to za zbieranie nowych dowodów, które są niezbędne do podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie skarżącego, mimo tego, że sprawa jest skomplikowana i wielowątkowa. Trafnie podatnik podniósł w skardze, że sam fakt zawisłości tego typu postępowań przed organami podatkowymi lub sądami administracyjnymi nie stanowi w żadnym wypadku zagadnienia prejudycjalnego, uzasadniającego zawieszenie niniejszego postępowania lub wstrzymanie się z wydaniem decyzji, bowiem możliwość zakończenia niniejszego postępowania w żadnym zakresie nie jest uzależniona w sensie proceduralnym lub materialno-prawnym od wcześniejszego zakończenia postępowań w stosunku do dostawców skarżącego. Organ uprawniony i zobowiązany jest do samodzielnego ustalenia stanu faktycznego i rozstrzygnięcia wątpliwości prawnych na podstawie materiału dowodowego zebranego w przedmiotowej sprawie, a nie w oparciu o ustalenia dotyczące innych podatników w innych postępowaniach. Ma on obowiązek zebrać materiał dowodowy sprawy, z możliwością wykorzystania tego, który został zgromadzony w innych postępowaniach, w tym wobec kontrahentów skarżącego, i podjąć stosowne rozstrzygnięcie. Tym samym zasadne jest stanowisko Sądu pierwszej instancji, że brak jest podstaw do usprawiedliwienia ponad trzyletniej zwłoki w wydaniu decyzji kończącej postępowanie skomplikowanym charakterem sprawy i koniecznością ustalenia powiązań gospodarczych skarżącego z kontrahentami jedynie na podstawie zapadających wobec nich orzeczeń.

W tej sytuacji za całkiem bezzasadny uznać należy argument skargi kasacyjnej, że "włączanie do akt dowodów (w tym m.in. wyroków sądów i innych rozstrzygnięć organów) nie obejmuje czynności wyłącznie technicznych, lecz wymaga szczegółowej i czasochłonnej analizy tego materiału w kontekście jego znaczenia dla sprawy".

3.6. Chybiona jest też argumentacja skargi kasacyjnej wskazująca, że działania skarżącego opóźniają rozpoznanie jego sprawy, gdyż "aż 4 miesiące zwlekał z udzieleniem odpowiedzi na wezwanie organu z dnia 20 stycznia 2017 r. w którym organ wystąpił do Strony o przedłożenie w 14-dniowym terminie opisanych w wezwaniu dowodów".

W tym zakresie organ wskazał tylko na jedną tego rodzaju sytuację po stronie skarżącego i to w pierwszej połowie 2017 r., a postępowanie - mimo uzyskania odpowiedzi - nie uległo zakończeniu przez kolejne 3 lata.

3.7. Nietrafne jest także stanowisko organu, że "Sąd swoim rozstrzygnięciem pomimo dostrzeżenia złożonego charakteru postępowania kontrolnego prowadzonego przez Naczelnika [...] Urzędu Celno-Skarbowego w L. niezasadnie opowiedział się w przedmiotowej sprawie za wyższością zasady szybkości działania nad innymi zasadami postępowania obligującymi organ do wnikliwego, dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego".

Zaskarżonym wyrokiem Sąd pierwszej instancji wskazał bowiem, że organ prowadzący postępowanie musi je tak zorganizować, aby pogodzić wszystkie zasady rzetelnego i szybkiego procedowania określone w Ordynacji podatkowej. Prowadzenie natomiast postępowania w sposób opieszały, niewskazujący na jego rzetelną organizację, nastawiony na oczekiwanie rozstrzygnięć w innych sprawach, niemających bezpośredniego znaczenia dla gromadzonego materiału dowodowego oraz brak podejmowania innych czynności dowodowych, wskazuje na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ w rozumieniu art. 149 § 1 P.p.s.a.

Z tych względów sformułowane w skardze kasacyjnej zarzuty nie dawały podstaw do jej uwzględnienia.

Odnośnie skargi kasacyjnej podatnika.

Brak podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej podatnika.

3.8. Niezasadne są zarzuty naruszenia art. 139 § 1 oraz art. 140 § 1 O.p. w zw. z art. 121 § 1 i art. 125 § 1 O.p. poprzez niestwierdzenie przez Sąd pierwszej instancji bezczynności organu podatkowego, jak również naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a., poprzez brak przedstawienia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wnikliwej analizy argumentacji skarżącego w zakresie bezczynności organu.

Sąd bowiem przedstawił katalog czynności, które zostały podjęte przez organ w latach 2016-2020 i w związku z tym zasadnie uznał, że biorąc je pod uwagę (abstrahując od zasadności i terminowości ich podejmowania) oraz fakt, że zostały wydane stosowne postanowienia o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy wskazujące przyczynę przedłużenia, brak podstaw do stwierdzenia bezczynności organu, gdyż o takowej można mówić w sytuacji, gdy organ nie podejmuje żadnych czynności zmierzających do rozstrzygnięcia sprawy. Tym samym uzasadnienie zaskarżonego wyroku odnosi się do argumentacji skarżącego, której jednak Sąd w tym zakresie nie podzielił, wobec czego brak też przesłanek do uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a.

3.9. Nietrafny jest także zarzut naruszenia art. 149 § 1a P.p.s.a. w zw. z art. 139 § 1 i art. 140 O.p., poprzez stwierdzenie przez Sąd przewlekłości postępowania bez jednoczesnego dopuszczenia się przez organ rażącego naruszenia prawa.

Sąd pierwszej instancji prawidłowo bowiem wskazał, że dla dokonania oceny, czy w sprawie dotyczącej przewlekłości postępowania miało miejsce rażące naruszenie prawa należy uwzględniać stopień przekroczenia ustawowych terminów załatwienia sprawy, okoliczności stanowiące przyczynę zwłoki organu oraz ewentualne czynności podejmowane przez organ. Rażące naruszenie prawa prowadzące do przewlekłości postępowania musi mieć bowiem charakter oczywisty oraz wynikać z lekceważącego traktowania skarżącego i obowiązków organu wynikających z ustawy, a te przesłanki - jak trafnie ocenił Sąd pierwszej instancji - nie zostały wykazane. Sąd zasadnie wskazał, że stwierdzona przewlekłość nie pozwala na uznanie, że wynikała ona z celowości działania organu, a raczej "z nieudolności organu co do podjęcia orzeczenia w sprawie, przez oczekiwanie na kierunek rozstrzygnięć sądowych w sprawach kontrahentów skarżącego", a także wadliwego organizowania swego działania.

Nie uchybia zatem art. 149 § 1a P.p.s.a. stanowisko Sądu, że "mimo znacznego przekroczenia terminu do załatwienia sprawy, nie można przypisać tego, że przewlekłość miała kwalifikowaną postać, tj. nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa".

3.10. Brak także podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 149 § 2 P.p.s.a. w zw. z art. 154 § 7 w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez odmowę przyznania skarżącemu wnioskowanej sumy pieniężnej oraz pominięcie w treści uzasadnienia okoliczności motywujących oddalenie wniosku skarżącego w tym przedmiocie.

Po pierwsze, Sąd pierwszej instancji uzasadnił swoje stanowisko w przedmiocie nieuwzględnienia wniosku strony o zasądzenie wnioskowanej kwoty na podstawie art. 149 § 2 w zw. art. 154 § 7 P.p.s.a. Stwierdził mianowicie, "że przyznanie wnioskowanej przez skarżącego sumy pieniężnej, o której mowa w art. 154 § 7 P.p.s.a. stanowi kwestię uznaniową, o czym świadczy posłużenie się w treści wspomnianego wyżej przepisu czasownikiem "może". (...) W niniejszej sprawie sąd uznał, że brak jest podstaw do uwzględnienia wniosku w tym zakresie, bowiem opieszałość organu nie miała charakteru celowego, a jedynie podyktowana jest wielowątkowością sprawy".

Po drugie, jak wskazuje się w orzecznictwie NSA, środki wskazane w art. 149 § 2 P.p.s.a. są środkami dyscyplinująco-represyjnymi o charakterze dodatkowym, które powinny być stosowane z rozwagą, a więc w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy. Odnosić je należy do sytuacji, gdy oceniając całokształt działań organu, można dojść do przekonania, że działania te noszą znamiona celowego unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tej dodatkowej sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa (wyrok z 28 lipca 2020 r., sygn. akt II GSK 127/20).

Skoro zatem w zakresie wyboru środka dyscyplinującego organ sąd administracyjny dysponuje swobodą zbliżoną do uznania administracyjnego, to kontrola w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym zastosowanego środka pieniężnego polega przede wszystkim na ocenie zachowania ustawowych granic stosowanej instytucji materialnoprawnej, a nadto, czy wybór oparty został na obiektywnych kryteriach wynikających z celu stosowanych norm. Podkreślić przy tym trzeba, że uznanie sądowe cechuje brak sztywnych ram wartościowania danego stanu rzeczy, opiera się ono na analizie całokształtu okoliczności sprawy, przy uwzględnieniu pewnych wskazań ustawowych, zasad doświadczenia życiowego i zawodowego. W wyroku z 23 kwietnia 2020 r. (sygn. akt II OSK 387/20), Naczelny Sąd Administracyjny akcentując, że możliwość zasądzenia sumy pieniężnej jest uprawnieniem sądu administracyjnego, nie zaś obowiązkiem, wskazał, że skoro przepis stanowi, że "sąd może" przyznać sumę pieniężną, a nie, że "sąd przyznaje" sumę pieniężną, to nieprzyznanie przez sąd pierwszej instancji takiej sumy nie może być uznane za naruszenie art. 149 § 2 P.p.s.a. (wyrok NSA z dnia 30 listopada 2020 r., I OSK 1558/20).

3.11. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a., oddalił obydwie skargi kasacyjne.

Z uwagi na to, że obydwie skargi nie zasługują na uwzględnienie, na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a. odstąpiono od zasądzenia kosztów postępowania.