Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 421/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2011-08-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 11, art. 32, art. 33 pkt 5
journal: Dz.U. 2005 nr 229 poz 1954
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Sidor, Sędziowie Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Sędzia SO (del.) Robert Hałabis (sprawozdawca), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Beata Basak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 sierpnia 2011 r. sprawy ze skargi J. S. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym I. uchyla zaskarżone postanowienie, które nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku oraz uchyla postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego miasta [...] z dnia [...] r. [...]; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej J. S. kwotę 120 zł (sto dwadzieścia złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...], którym na J. S. nałożona została grzywna w wysokości 3.000 zł (trzy tysiące złotych) w celu przymuszenia wykonania obowiązku o charakterze niepieniężnym.

Na postanowienie to skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyła J. S. wnosząc o jego uchylenie.

Do wniesienia skargi doszło w następujących okolicznościach faktycznych:

Na wniosek S. K. (współwłaściciela nieruchomości położonej w L., przy ul. N. 35) w dniu 22 października 2005 r. wszczęte zostało postępowanie administracyjne w sprawie stanu technicznego budynku przy ul. N. 35 w L . W jego toku stwierdzono zły stan techniczny budynku i nadmierne ugięcie stropów w niektórych lokalach, co grozić może wystąpieniem katastrofy budowlanej.

Decyzją z dnia [...] r. nr [...] skierowaną do współwłaścicieli nieruchomości położonej w L., przy ul. N. 35 (w tym do skarżącej), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego miasta :

1. zakazał użytkowania w terminie natychmiastowym lokali mieszkalnych: nr 4B położonego na II piętrze, 3C położonego na I piętrze budynku frontowego, pomieszczenia kuchennego, przedpokoju i pomieszczenia w.c. mieszkania nr 6 położonego na parterze oraz znajdujących się bezpośrednio pod tym mieszkaniem piwnic P-12, P-13 i P-14 położonych w oficynie – według oznaczeń zawartych w ekspertyzie dotyczącej stanu technicznego stropów w mieszkaniach nr 4, 4B i 6 budynku przy ul. N. 35 w L. autorstwa mgr inż. K. D ;

2. nakazał w terminie natychmiastowym:

– wykonanie doraźne zabezpieczenie stropu miedzy lokalami 4B i 3C zgodnie z pkt 6.1.3. powołanej ekspertyzy;

– wykonać doraźne zabezpieczenie stropu w pomieszczeniu kuchennym, przedpokoju i w.c. nad piwnicami P-12, P-13 i P-14 przez podstemplowanie stalowych belek stropu przy pomocy krawędziaków i stempli;

3. nakazał usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości poprzez:

– rekonstrukcję stropu pomiędzy lokalem nr 4B położonym na II piętrze a lokalem nr 3C położonym na I piętrze w budynku frontowym,

– wykonanie nowego stropu pomiędzy pomieszczeniem kuchennym, przedpokojem i pomieszczeniem w.c. w mieszkaniu nr 6 położonym na parterze a piwnicami P-12, P- 13 i P-14 znajdującymi się bezpośrednio pod tym mieszkaniem, położonym w oficynie, w terminie do 30 czerwca 2007 r.

Na podstawie powyższej decyzji Administracja Domu przy ul. N.35 w L. wystąpiła do lokatorów zajmujących lokale mieszkalne nr 3C, 4B i 6 do ich natychmiastowego udostępnienia, a zajmujących piwnice nr P-12, P- 13 i P-14 11 do ich natychmiastowego opróżnienia i udostępnienia celem wykonania nakazanych prac remontowych. Lokatorzy w powyższych lokalach mieszkalnych zamieszkiwali na zasadzie szczególnego trybu najmu na podstawie decyzji administracyjnej i nie godzili się na ich udostępnienie, gdyż zakres nakazanych prac wiązał się z faktycznym opróżnieniem lokali. Uniemożliwiło to współwłaścicielom nieruchomości wykonanie nałożonych obowiązków w zakreślonym terminie.

Od początku 2007 r. Administrację domu N. 35 w L. prowadziła korespondencję z Wydziałem Spraw Społecznych Miejskiego Inspektoratu Gospodarki Mieszkaniowej, Urzędem Miasta oraz Zastępcą Prezydenta Miasta w celu uzyskania lokali zastępczych dla lokatorów zajmujących lokale wyłączone z użytkowania, aby możliwe było wykonanie przez współwłaścicieli nałożonego na nich obowiązku.

W dniu 8 lipca 2010 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego miasta wystawił upomnienie z zagrożeniem, którym wezwał współwłaścicieli nieruchomości (w tym skarżącą), do wykonania obowiązków określonych w decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego miasta z dnia [...] r. W wezwaniu wyznaczono 14 dniowy termin wykonania obowiązku, liczony od dnia doręczenia upomnienia.

W dniu 26 sierpnia 2010 r. został doręczony skarżącej tytuł wykonawczy z dnia [...] r. nr [...], obejmujący obowiązek o charakterze niepieniężnym określony w decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego miasta z dnia [...]. nr [...].

W dniu 9 września 2010 r. pracownik PINB dokonał czynności kontrolnych w mieszkaniu 3C na I piętrze kamienicy przy ul. N. 35 w L., a w listopadzie 2010 r. L. W. najemca lokalu nr 4B, po otrzymaniu z Urzędu Miasta skierowania do zawarcia umowy najmu lokalu zamiennego przy ul. G., opuściła zajmowany dotąd lokal nr 4B. Współwłaściciele niezwłocznie rozpoczęli przygotowania do wykonania nakazanych robót.

Według skarżącej współwłaściciele są na etapie zbierania kosztorysów ofertowych na wykonanie prac konstrukcyjnych. Część drobnych prac jak i prace przygotowawcze zostały już wykonane. Obecnie rozebrano ścianki działowe oraz wykonano odkrywki w podłodze zagrożonego lokalu w celu wykonania wizji. Projekt zawarty w ekspertyzie obejmował wzmocnienie dotychczasowych belek. Jednakże w związku z wątpliwościami przedstawicieli firm budowlanych oraz upływem czasu należy zastosować belki stalowe, co wiąże się z wykonaniem nowego projektu.

W dniu [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego miasta wydał postanowienie nr [...] o nałożeniu na skarżącą grzywny w celu przymuszenia w wysokości 3.000 zł.

W uzasadnieniu powołał się na decyzję z dnia [...] r., upomnienie z zagrożeniem z dnia [...] r., tytuł wykonawczy z dnia [...] r. nr [...], ustalenia czynności kontrolnych przeprowadzone w dniu 9 września 2010 r. w lokalu 3C oraz to, że do chwili obecnej nie zawiadomiono go o wykonaniu pozostałej części nakazanego obowiązku. Organ wskazał też na celowość zastosowania grzywny jako środka egzekucyjnego, wskazując jednocześnie, że jej wysokość opiera się na uznaniu administracyjnym.

Na skutek zażalenia skarżącej zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] i Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego miasta z dnia [...] r.

W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ stwierdził, że brak podstaw prawnych do jego uchylenia. Wyjaśnił, iż wszczęcie postępowania egzekucyjnego związane jest z faktem zakończenia postępowania administracyjnego, w którym wydana została ostateczna decyzja w rozumieniu art. 16 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego. Wypełniając ustawowy obowiązek określony w art. 6 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego miasta , jako wierzyciel będący jednocześnie organem egzekucyjnym w egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym, podjął kroki zmierzające do wykonania obowiązku orzeczonego w decyzji administracyjnej poprzez zastosowanie administracyjnych środków przymusu. W tym celu w dniu 8 lipca 2010 r. wydane zostało upomnienie, w którym organ wezwał zobowiązanego do wykonania ciążącego na nim obowiązku i równocześnie wskazał, że w przypadku niewykonania obowiązku wszczęta zostanie egzekucja administracyjna. Działanie takie wynika z art. 15 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

Wobec niewywiązania się zobowiązanej z ciążącego na niej obowiązku w dniu [...] r. został wystawiony tytuł wykonawczy nr [...], doręczony w dniu 26 sierpnia 2010 r., a z chwilą doręczenia nastąpiło wszczęcie postępowania egzekucyjnego. Następnie wydane zostało postanowienie o zastosowaniu środka egzekucyjnego. Organ II instancji wyjaśnił jednocześnie, że grzywna w celu przymuszenia nie jest środkiem o charakterze karnym, a z chwilą zastosowania się do nakazu administracyjnego na wniosek zobowiązanego podlega umorzeniu. W przypadku zaś ściągnięcia w całości lub części, grzywna po stwierdzeniu wykonania obowiązku na uzasadniony wniosek zobowiązanego podlegać może zwrotowi w całości lub w 75% ściągniętej lub wpłaconej kwoty. W ocenie organu II instancji organ egzekucyjny we właściwy sposób orzekł o wysokości nałożonej grzywny, biorąc pod uwagę treść art. 2 w związku z art. 121 § 2 i § 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, wskazującej sposób naliczania grzywien w zakresie, w jakim dotyczą one obowiązków wynikających z przepisów prawa budowlanego oraz treść art. 124 § 1 § 2 k.p.a. w związku z art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

Zdaniem organu niewykonalność obowiązku podyktowana brakiem zgody współwłaścicieli nieruchomości na wpuszczenie do lokali lub brakiem zapewnienia lokali zastępczych nie zasługuje na uwzględnienie. Niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym jest to niewykonalność aktu nakładającego na zobowiązanego obowiązek, który należy rozumieć jako trwałą, nieusuwalną lub czasową niemożność wykonania obowiązku orzeczonego w akcie administracyjnym. Niewykonalność obowiązku oznacza, że istnieją trwałe niezależne od zobowiązanego przyczyny braku możliwości wykonania obowiązku. Brak możliwości porozumienia się współwłaścicieli nieruchomości nie powoduje niewykonalności obowiązku. Nie jest to bowiem przesłanka trwała ani nie stanowi, że nie można tego wykonać w obiektywnym pojęciu, istnieją bowiem środki techniczne i możliwości wykonania tego obowiązku. Przesłanką powodującą uznanie decyzji administracyjnej za niewykonalną nie mogą być trudności w jej wyegzekwowaniu, polegające na niezadowoleniu adresatów decyzji lub innych osób zainteresowanych utrzymaniem dotychczasowego stanu rzeczy.

Ze skargi skierowanej do Sądu na powyższe postanowienie wynika, że skarżąca nie podziela argumentacji organu II instancji. Jej zdaniem dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy kluczowe jest to, czy zaistniały okoliczności określone w art. 6 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 z późn. zm.), który stwierdza, że w razie uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku wierzyciel powinien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych. Uchylanie się od wykonania obowiązku to chęć uniknięcia jego realizacji. Natomiast nie można przypisać znamion uchylania się od obowiązku współwłaścicielom nieruchomości przy ul. N. nr 35 w L., którzy podejmowali liczne działania, aby nałożony obowiązek wykonać. W ocenie skarżącej, brak znamion uchylania się powinien wyłączać możliwość zastosowania środka egzekucyjnego w postaci grzywny. Nadto na podstawie art. 33 pkt 5 w/w ustawy, podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej może być niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym, który winien mieć w tej sprawie zastosowanie, gdyż zachodzi czasowa niemożność wykonania obowiązku orzeczonego w akcie administracyjnym. Niemożliwość ta została usunięta w przypadku lokalu 4B i podjęto tam stosowne prace remontowe. Zobowiązani oczekują na spodziewane w najbliższym czasie przyznanie lokalu zamiennego dla lokatorów z lokalu nr 6 i wówczas również w części dotyczącej tego lokalu będzie możliwe wykonanie nałożonych decyzją administracyjną obowiązków.

Skarżąca zaakcentowała również, że decyzja administracyjna z dnia [...]r. organu nadzoru budowlanego I instancji została wydana w wyniku postępowania administracyjnego wszczętego przez współwłaściciela nieruchomości S. K., poprzedziła ją ekspertyza nakazana przez PINB i zlecona przez współwłaścicieli, którzy 8 lutego 2006 r. przedstawili jej wyniki PINB. Wszczęcie postępowania na wniosek współwłaścicieli, a nie w wyniku działań nadzorczych podejmowanych z urzędu przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego świadczy także o tym, że współwłaściciele nie są zainteresowani uchylaniem się od wykonania obowiązków, a wprost przeciwnie, są żywotnie zainteresowani ich szybkim i pomyślnym zakończeniem.

Zdaniem strony skarżącej decyzja z [...] r. była wydana wadliwie. Decyzja została wydana na podstawie art. 83 ust. 1 i art. 66 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.). Decyzji tej zgodnie z art. 108 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego, w zakresie objętym punktami 1 i 2 nadany został rygor natychmiastowej wykonalności ze względu na ochronę zdrowia lub życia ludzkiego. Zagrożenie wymienione w art. 66 ust. 1 pkt 1 w tym konkretnym przypadku mogło się przejawić w zawaleniu stropu, a tym samym właściwsze byłoby zastosowanie art. 68 ustawy prawo budowlane, co znacznie przyspieszyłoby wyjście z niewykonalności obowiązku. Do czasu uzyskania lokalu zamiennego dla lokatorów, opróżnienie lokalu, do czego sprowadza się faktycznie zakaz użytkowania, jest niewykonalne. Tym samym zadania nałożone na zobowiązanych są niewykonalne.

Zgodnie z art. 32 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2005 r. Nr 31, poz. 266, z późn. zm.), w razie wypowiedzenia najmu, na podstawie art. 11 ust. 2 pkt 4, najemcy opłacającemu w dniu poprzedzającym dzień wejścia w życie ustawy czynsz regulowany, obowiązek zapewnienia temu najemcy lokalu zamiennego oraz pokrycia kosztów przeprowadzki spoczywa, do dnia 31 grudnia 2015 r., na właściwej gminie. W celu realizacji tego obowiązku zgodnie z art. 68 pkt 2 prawa budowlanego decyzję o opróżnieniu obiektu budowlanego doręcza się także podmiotowi zobowiązanemu innemu niż właściciel. Oznacza to, że o ile egzekwowany obowiązek opróżnienia lokalu mieszkalnego obciąża właścicieli, o tyle zobowiązanym do zapewnienia lokali zamiennych jest inny podmiot (gmina). Wszelkie opóźnienia wykonania nakazu opróżnienia lokalu obciążają zatem podmiot zobowiązany do zapewnienia lokali zamiennych. Do momentu gdy lokale takie nie zostaną zapewnione obowiązek opróżnienia lokalu nie jest możliwy do wykonania.

Odnosząc się do czynności kontrolnych organu I instancji w mieszkaniu nr 3C na I piętrze kamienicy, przy ul. N. 35, skarżąca zauważyła, że było to na dwa miesiące przed uzyskaniem lokalu zamiennego przez L. W. zamieszkującą wówczas w lokalu nr 4B i z oczywistych względów zaawansowanie prac remontowych było niewielkie. Dlatego zdaniem skarżącej wydanie postanowienia nakładającego grzywnę w celu przymuszenie w takim stanie faktycznym i prawnym narusza art. 6 § 1 i art. 33 pkt 5 oraz ewentualnie art. 33 pkt 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Z tych przyczyn nałożenie grzywny w celu przymuszenia jest niezgodne z prawem i w opisanej sytuacji faktycznej, pomijając naruszone przepisy prawa, jest co najmniej przedwczesne.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał w całości argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia i wniósł o oddalenie skargi jako bezzasadnej.

Organ wyjaśnił, że postępowanie egzekucyjne jest postępowaniem, w którym za pomocą środków przymusu administracyjnego organ administracji publicznej ma doprowadzić do wykonania obowiązku, który został orzeczony ostateczną decyzją w zakończonym uprzednio postępowaniu administracyjnym. Działanie takie jest działanie obligatoryjnym, a zatem zaistnienie przesłanki jaką jest uprawomocnienie decyzji administracyjnej określającej obowiązek zachowania się jej adresata, powoduje podjęcie z urzędu działań zgodnie z treścią art. 6 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, z innych jednak przyczyn, niż w niej podniesione.

Sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości, kontrolując akty wydawane przez organy administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem, badając czy właściwie zastosowane zostały przepisy prawa materialnego określające prawa i obowiązki stron oraz czy w postępowaniu administracyjnym przestrzegano przepisów proceduralnych. W przypadku stwierdzenia naruszenia prawa, sąd jest władny wzruszyć zaskarżony akt, a przepis art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm., zwanej dalej jako "p.p.s.a.") określa, kiedy podlega on uchyleniu.

Dodatkowo należy mieć na względzie, że sąd administracyjny orzeka w graniach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.), stąd obowiązkiem Sądu było dokonanie kompleksowej oceny zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia organu egzekucyjnego, niezależnie od rodzaju i wagi zarzutów podniesionych w skardze. Z tego też względu należało z urzędu zwrócić uwagę na zasady proceduralne, których naruszenie mogło mieć istotny wpływ na treść zaskarżonego postanowienia.

Przedmiotem niniejszej sprawy była ocena zgodności z prawem nałożonej na skarżącą grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku o charakterze niepieniężnym wynikającego z przepisów prawa budowlanego. Obowiązek ten określony został w decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego miasta z dnia [...] r. nr [...]. Nie ulega przy tym wątpliwości, że nałożony obowiązek nie został w zakreślonym terminie wykonany. Decyzja ta jest ostateczna i zarzuty skarżącej zawarte w skardze odnoszące się do tejże decyzji nie mogą być skuteczne, bowiem przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest postanowienie organu nadzoru budowlanego II instancji, którym utrzymane zostało w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego miasta o nałożeniu grzywny w kwocie 3.000 zł, działającego jako organ egzekucyjny.

Analiza dołączonych akt postępowania administracyjnego wskazuje, że termin wykonania obowiązku określony został na 30 czerwca 2007 r., tytuł wykonawczy wystawiono dopiero w dniu 23 sierpnia 2010 r., a grzywnę wymierzono w dniu 26 stycznia 2011 r. Nałożenie grzywny poprzedzono – jak wynika z uzasadnienia organu egzekucyjnego – czynnościami kontrolnymi upoważnionego pracownika w mieszkaniu 3C na I piętrze kamienicy przy ul. N. 35 w L., w toku których stwierdzono, że została wykonana tylko część robót nakazanych decyzją z dnia [...] r. Tymczasem trzeba zauważyć, że w aktach sprawy administracyjnej brak tego dowodu (protokołu oględzin lokalu mieszkalnego), co stanowi istotny brak przeprowadzonego postępowania poprzedzającego wymierzenie grzywny, gdyż nie pozwala to na kontrolę, czy zachodziła celowość jej nałożenia na tym właśnie etapie postępowania egzekucyjnego, kiedy część prac bezspornie została już wykonana, jednak z akt administracyjnych nie wynika jaka. Ma to znaczenie z tego względu, że celem nałożonego obowiązku było zniesienie groźby zaistnienia katastrofy budowlanej, a postępowanie poprzedzające nałożenie grzywny nie zawiera jakichkolwiek ustaleń, czy wykonana już część prac groźbę katastrofy budowlanej znosi, czy też nie. Stanowi to naruszenie przepisów postępowania administracyjnego (art. 7 i 77 § 1 k.p.a).

Brak ustaleń w powyższym zakresie nie pozostaje też bez wpływu na ocenę wysokości nałożonej grzywny, biorąc pod uwagę, że w toku postępowania nie dokonano żadnych ustaleń odnośnie sytuacji majątkowej skarżącej, co przekłada się na fakt, iż rozstrzygnięcie organu egzekucyjnego w tej części nie poddaje się kontroli sądu. Wbrew stanowisku organu zawartemu w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, nałożenie grzywny w wysokości 3.000 zł nie zostało należycie uzasadnione i jako nie odnoszące się do okoliczności faktycznych jest dowolne. Nie spełnia przez to wymogu określonego w art. 107 § 3 k.p.a.

W judykaturze zwrócono zaś uwagę, że brak wyjaśnienia przesłanek, jakimi kierował się organ przy ustalaniu grzywny w celu przymuszenia oznacza całkowitą dowolność w tym zakresie i prowadzi do sytuacji, w której rozstrzygnięcie organu egzekucyjnego w tej części wymyka się spod kontroli sądu. Zatem organ egzekucyjny kierując się przede wszystkim efektywnością egzekucji winien mieć na uwadze treść tytułu wykonawczego, a także górną granicę wymierzanej grzywny i w uzasadnieniu postanowienia musi przytoczyć okoliczności, dlaczego nałożył grzywnę w takiej, a nie innej wysokości. Chodzi o takie rozstrzygnięcie, aby zastosowany środek z jednej strony zapewnił efektywność egzekucji, a z drugiej – był jak najmniej uciążliwy dla zobowiązanego. Natomiast o wysokości grzywny w celu przymuszenia nie może decydować tylko i wyłącznie sytuacja majątkowa oraz rodzinna zobowiązanego, aczkolwiek i ona nie powinna pozostawać obojętna dla organu egzekucyjnego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 lutego 2008 r., sygn. II OSK 43/07).

Wskazane powyżej braki w postępowaniu winny zostać przez organ egzekucyjny uzupełnione, poprzez dokonanie dodatkowych ustaleń faktycznych we wskazanym wyżej zakresie, które winny też znaleźć odzwierciedlenie w aktach prowadzonego postępowania, gdyż uchybienia te stanowią naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., co skutkuje koniecznością uchylenia zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu egzekucyjnego.

Dlatego prowadząc w dalszym ciągu wszczęte postępowanie egzekucyjne Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego miasta uwzględni wyżej omówione wskazania odnoszące się do stosowania przepisów postępowania i ponownie rozważy, czy w ustalonych okolicznościach faktycznych zachodzi celowość nałożenia grzywny na skarżącą, jako jednego ze współwłaścicieli nieruchomości. Rozważając to zagadnienie organ weźmie również pod uwagę okoliczność, na którą konsekwentnie w toku postępowania wskazywała skarżąca, że nie uchyla się ona od wykonania nałożonego na nią obowiązku objętego tytułem wykonawczym, gdyż dotychczas istniały obiektywne przeszkody uniemożliwiające w pełni realizację obowiązku nałożonego decyzją z dnia 8 grudnia 2006 r. (art. 6 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji – Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 z późn. zm., dalej jako u.p.e.) oraz czy zachodzą okoliczności określone w art. 33 u.p.e., a w szczególności niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym (33 pkt 5 u.p.e).

Trzeba bowiem zauważyć, że tytuł wykonawczy obejmuje między innymi natychmiastowy zakaz użytkowania lokali mieszkalnych zajmowanych dotychczas przez lokatorów na podstawie stosunku najmu, nie zaś przez współwłaścicieli, na których obowiązek został nałożony. Niewykonalność ta, choć czasowa, jest konsekwencją regulacji zawartej w ustawie z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i zmianie Kodeksu Cywilnego (Dz. U z 2005 r. Nr 31, poz. 266 z późn. zm.). Na podstawie art. 4 ust. 2 tej ustawy – to gmina – na zasadach i w przypadkach przewidzianych w ustawie powinna zapewnić lokale socjalne i lokale zamienne, a także zaspokoić potrzeby mieszkaniowe gospodarstw domowych o niskich dochodach. Zgodnie z przepisami art. 11 ust. 9 oraz 11 ust. 2 pkt 4 i art. 32 tej ustawy, w przypadku opróżnienia lokalu w związku z koniecznością rozbiórki lub remontu budynku lokatorowi przysługuje prawo do lokalu zamiennego, a obowiązek dostarczenia lokalu spoczywa do dnia 31 grudnia 2015 r. na właściwej gminie. O ile więc egzekwowany obowiązek wyłączenia lokalu mieszkalnego z użytkowania obciąża właściciela, o tyle zobowiązanym do zapewnienia lokali zamiennych jest inny podmiot – gmina. Jak podkreślił NSA w wyroku z dnia 5 listopada 2000 r., sygn. akt II SA/Gd 1685/98, skarżącego nie obciąża obowiązek dostarczenia takich lokali, skoro nimi nie dysponuje. Wszelkie opóźnienia wykonania nakazu opróżnienia lokalu będą obciążały podmiot zobowiązany do dostarczenia lokali. Do momentu, gdy lokale takie nie zostaną dostarczone obowiązek nie jest więc możliwy do wykonania. Brak wykonalności obowiązku podlega zaś kontroli organu egzekucyjnego w ramach rozpatrywanych zarzutów.

W konsekwencji przyjąć należałoby, iż skarżąca i pozostali współwłaściciele nieruchomości nie powinni ponosić konsekwencji opóźnienia w wykonaniu nałożonego obowiązku, do czasu opróżnienia lokali przez najemców, bowiem do opóźnienia tego doszło na skutek okoliczności od nich niezależnych. Natomiast dodać można, że jako współwłaściciele czynili starania, aby gmina przydzieliła lokatorom zajmującym lokale mieszkalne objęte tytułem wykonawczym odpowiednie lokale zamienne. Dlatego też organ egzekucyjny w toku dalszego postępowania rozważy adekwatność zastosowanego środka egzekucyjnego do zaistniałej sytuacji i ewentualnie należycie uzasadni swoje stanowisko w tym zakresie.

W tym stanie rzeczy, wobec stwierdzonych naruszeń przepisów postępowania, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 135 p.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego miasta z dnia [...] r. nr [...].

Wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia uzasadnia przepis art. 152 p.p.s.a., zaś rozstrzygnięcie o kosztach postępowania art. 200 p.p.s.a.