Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1990/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2023-01-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Inne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 10 ust. 1, 2 i 5
journal: Dz.U. 2022 poz 503
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
article: art. 91 ust. 1, art. 98 ust. 1
journal: Dz.U. 2023 poz 40
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Nawrot Sędziowie Sędzia WSA Leszek Kobylski Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak (sprawozdawca) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 9 stycznia 2023 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2022 r. znak: [...] w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oddala skargę


UZASADNIENIE

Rada Gminy K. (dalej: Rada Gminy) w dniu 28 czerwca 2022 r., działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2022 r. poz. 559, 583, 1005 i 1079, dalej: u.s.g.) oraz art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2022 r. poz. 503, dalej: u.p.z.p.), podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy K. (dalej: uchwała, studium).

Wojewoda [...] (dalej: Wojewoda, organ nadzoru), działając na podstawie art. 91 ust. 1 w związku z art. 86 u.s.g., rozstrzygnięciem nadzorczym

z dnia [...] sierpnia 2022 r. znak: [...] stwierdził nieważność ww. uchwały.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewoda stwierdził, że bilans terenów przeznaczonych pod zabudowę, o którym mowa w art. 10 ust. 1 pkt 7 lit. d) u.p.z.p., został przez Radę Gminy wykonany niezgodnie z wymogami przepisów tej ustawy, co tym samym wpływa bezpośrednio na wszystkie planowane kierunki zagospodarowania przestrzennego na terenie gminy K.

Po analizie części tekstowej i graficznej kontrolowanego studium Wojewoda zauważył, że na potrzeby wyliczeń maksymalnego w skali gminy zapotrzebowania na nową zabudowę mieszkaniową na terenie gminy K. w perspektywie do 2050 r.,

z jednej strony dokonano znaczącego przeszacowania średniej powierzchni działki, przyjmując tę powierzchnię na poziomie 2.500 m2, która odbiega od powierzchni działek możliwych do zabudowy dla funkcji mieszkaniowej, określonych na poziomie od 200 m2 do 1500 m2 . Z drugiej zaś strony doszło do wewnętrznej sprzeczności części tekstowej studium w tym zakresie. Przyjmując bowiem, że średnia powierzchnia działki dla zabudowy mieszkaniowej w gminie K. wynosić będzie 1.500 m2, to w roku 2050 maksymalne w skali gminy zapotrzebowanie na nową powierzchnię zabudowy mieszkaniowej wynosić powinno 158,85 ha, nie zaś 264,75 ha (strona 64-65 studium). Przyjęcie średniej powierzchni działki dla zabudowy mieszkaniowej na poziomie 2.500 m2 oznacza, że na podstawie danych zawartych na stronie 68 studium wynik bilansu terenów na zabudowę mieszkaniową w skali gminy wynosi 92,25 ha, zaś przyjmując powierzchnię 1.500 m2 wynik ten będzie wynosić jedynie 55,35 ha.

Organ nadzoru wskazał przy tym, że stosownie do dyspozycji art. 10 ust. 5 pkt 2

i 3 u.p.z.p. obowiązkiem gminy było staranne i wiarygodne oszacowanie chłonności położonych na jej terenie obszarów o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej w granicach jednostki osadniczej w rozumieniu art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 2003 r. o urzędowych nazwach miejscowości i obiektów fizjograficznych, rozumianą jako możliwość lokalizowania na tych obszarach nowej zabudowy, wyrażoną w powierzchni użytkowej zabudowy, w podziale na funkcje zabudowy, a także pozostałych obszarów objętych planami miejscowymi poza zwartą strukturą funkcjonalno - przestrzenną.

Wojewoda ocenił, że studium zawiera nieprawidłowo wykonany bilans terenów przeznaczonych pod zabudowę. W tym zakresie wskazał na błędne wyliczenia

i szacunki na stronie 67 kontrolowanego aktu, gdzie zapotrzebowanie na nową zabudowę mieszkaniową w gminie w 2050 r. (124.327 m2 powierzchni użytkowej mieszkań) jest mniejsze niż suma chłonności obszarów o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej oraz chłonności obszarów pod zabudowę poza zwartą strukturą (114.798 m2 + 67.395 m2 = 182.193 m2).

To uchybienie stanowi o istotnym naruszeniu zasad sporządzania studium,

o których mowa w art. 10 ust. 1 pkt 7 i art. 10 ust. 5 u.p.z.p., co z kolei jest podstawą do stwierdzenia nieważności przedmiotowej uchwały w całości na podstawie art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Błędny sposób wyliczenia samej chłonności w sposób zasadniczy wpłynął na ostateczny wynik bilansu, a w konsekwencji na wszystkie planowane kierunki zagospodarowania przestrzennego.

Wojewoda zastrzegł przy tym, że nie kwestionuje możliwości dokonania zmiany funkcji poszczególnych obszarów i wyznaczenia nowych obszarów pod zabudowę, niemniej jednak obowiązkiem Rady Gminy było spełnienie wymogów stawianych przez ustawodawcę, w szczególności dotyczących sporządzenia bilansu, który winien wykazać w sposób wiarygodny faktyczną potrzebę do delimitacji nowych obszarów. Dopiero wykonane w sposób spełniający warunki ustawowe: bilans terenów przeznaczonych pod zabudowę, określenie maksymalnego zapotrzebowania na nową zabudowę oraz prawidłowe oszacowanie chłonności, wraz z jednoznacznym określeniem możliwości finansowania przez gminę wykonania sieci komunikacyjnej

i infrastruktury technicznej służących realizacji zadań własnych gminy, stanowić może podstawę do prawidłowego określenia kierunków zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów, a także kierunków i wskaźników dotyczących zagospodarowania oraz użytkowania terenów, w tym terenów przeznaczonych pod zabudowę oraz terenów wyłączonych spod zabudowy (art. 10 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.).

Organ nadzoru w rozstrzygnięciu nadzorczym powołał pismo Wójta Gminy K. z 22 lipca 2022 r., znak: [...], z którego wynika, że do obszarów zwartej zabudowy zaliczono znaczne powierzchnie gruntów (150 wniosków o zmianę przeznaczenia z funkcji rolnej na mieszkaniową, usługową lub produkcyjną), które dopiero w przyszłości (m.in. na podstawie sporządzanego obecnie projektu planu miejscowego, po wcześniejszym uchwaleniu studium) podlegać mogą nowej zabudowie. W konsekwencji sugeruje to większe ich zagęszczenie, niż wynika to

z faktycznej zabudowy i znajduje swoje potwierdzenie w rozdziale studium zatytułowanym "Potrzeby i możliwości rozwoju gminy" (strona 60 studium). Wojewoda uznał, że nie jest możliwe zaliczenie do obszarów zurbanizowanych pojedynczej, rozproszonej zabudowy zagrodowej, terenów rolniczych, czy tym bardziej gruntów leśnych, które wymagają dodatkowo sporządzenia planu i uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne. Ustawodawca w ramach art. 10 ust. 5 pkt 2 w związku z art. 1 ust. 4 pkt 4 lit. a) u.p.z.p. posługuje się pojęciem "obszarów

o w pełni wykształconej zwartej strukturze przestrzennej w granicach jednostki osadniczej w rozumieniu art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 2003 r. o urzędowych nazwach miejscowości i obiektów fizjograficznych". Zwarta zabudowa nie może zatem dotyczyć obszarów, na których brak jakiejkolwiek zabudowy, bądź też zabudowa ta występuje w znacznym rozproszeniu. Zwarta struktura funkcjonalno-przestrzenna związana jest z już istniejącą zabudową, która daje się w sposób jednoznaczny wyróżnić, a tym samym wyodrębnić zdanej przestrzeni. Struktura ta winna być już ukształtowana, a więc zdefiniowana co do typu i rodzaju danej funkcji zabudowy. Wykształcona struktura oznacza zatem istniejącą zabudowę, a nie taką, która dopiero będzie się kształtować w wyniku nowych przesądzeń planistycznych.

W tej sytuacji, zdaniem organu nadzoru, wszelkie powody do wyznaczania obszaru zwartej struktury funkcjonalno-przestrzennej na obszarach bez zabudowy bądź z rozproszoną zabudową uznać należy za ewidentną próbę ominięcia wyników bilansu dla potrzeb wyznaczenia nowych terenów z przeznaczeniem pod zabudowę.

Taki schemat działania Gminy K. oznacza, że doszło do istotnego naruszenia art. 10 ust. 1 pkt 7 lit. d), art. 10 ust. 5 pkt 2 i pkt 4, art. 10 ust. 2 pkt 1

w związku z art. 1 ust. 3 i art. 1 ust. 4 pkt 4 u.p.z.p., które należy kwalifikować jako istotne naruszenie zasad sporządzania studium, skutkujące stwierdzeniem nieważności przedmiotowej uchwały w całości.

Ponadto Wojewoda zwrócił uwagę na niespójność studium polegającą na tym, że pomimo przyjętej w części opisowej metodologii uznania obszarów o w pełni wykształconej strukturze funkcjonalno-przestrzennej za obszar zwartej zabudowy,

to w części graficznej są to dwa różne obszary. Także w tym zakresie bilans terenów nie spełnia żadnych wymogów wynikających z ww. przepisów.

W związku z powyższym organ nadzoru wskazał, że obowiązkiem Rady Gminy jest jednoznaczne dokonanie oceny chłonności obszarów o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej, opartej na faktycznej chłonności, wynikającej z istniejącego i aktualnego zagospodarowania gminy, oraz chłonności wynikającej z ustaleń obowiązujących planów miejscowych, w podziale na poszczególne funkcje zabudowy, nie zaś dokonywanie oceny chłonności zgodnie

z projektem planu miejscowego lub projektem studium, czyli na podstawie planowanych dopiero w przyszłości obszarów zwartej zabudowy na terenie gminy K., a także na podstawie bliżej nieokreślonych kryteriów zaliczających znaczne obszary rolne

i leśne do zwartej, istniejącej (w pełni wykształconej) struktury funkcjonalno-przestrzennej. Niewłaściwe wyznaczenie obszarów o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej wpływa na wynik bilansu, a tym samym na ustalone kierunki zagospodarowania przestrzennego, o których mowa w art. 10 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.

Wojewoda zauważył również, że w części tekstowej studium, zawierającej kierunki zagospodarowania przestrzennego gminy, w ramach rozdziału "Strefy polityki przestrzennej" (strona 74-84) zawarto ustalenia dopuszczające de facto lokalizację zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej w granicach wszystkich stref oznaczonych jako: A - strefa rozwoju wielofunkcyjnego, B1, B2 – strefa rozwoju rolnictwa

i związanego z nim osadnictwa, C – strefa leśna, D1, D2 – strefa rozwoju wielofunkcyjnego, E – strefa rolniczo-leśna, F – strefa leśna ochrony przyrodniczej

i eksploatacji złóż kopalin, G – strefa rozwoju osadnictwa i ochrony przyrodniczej.

Dodatkowo organ nadzoru zwrócił uwagę na fakt, że Rada Gminy dokonała błędnej identyfikacji załączników do przedmiotowej uchwały (załącznik nr 3 i nr 7).

Na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Gmina K. (dalej: skarżąca, Gmina) wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w Warszawie, zarzucając rażące naruszenie następujących przepisów

1) art. 98 ust. 3 u.s.g. polegające na naruszeniu interesu prawnego gminy,

w wyniku czego gmina jest uprawniona do złożenia przedmiotowej skargi;

2) art. 91 u.s.g. przez przyjęcie, że uchwała Rady Gminy jest sprzeczna

z prawem.

Wskazując na powyższe uchybienia Gmina wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego aktu nadzoru oraz obciążenie Wojewody kosztami postępowania.

W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że w toku sporządzania studium nie doszło do naruszenia przepisów, natomiast rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody istotnie narusza interes prawny publiczny i interes podmiotów prywatnych. Jedną

z potrzeb mieszkańców gminy K. jest przekształcenie gruntów na cele mieszkaniowe i możliwość wybudowania budynków mieszkalnych na gruntach, do których posiadają tytuł prawny. W związku z powyższym do gminy K. wpłynęły 153 wnioski o zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych głównie na cele mieszkaniowe w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego wsi K. Tak duża liczba złożonych wniosków świadczy o zbiorowym interesie prawnym mieszkańców gminy, wymagającym "zaspokojenia zbiorowego potrzeb wspólnoty", należącym do zadań własnych gminy, o którym mowa w art. 7 ust. 1 u.s.g.

Wójt, działający w imieniu skarżącej, wskazał, że na podstawie u.p.z.p. gminie przysługuje władztwo planistyczne, dające jej możliwość samodzielnego decydowania o sposobie zagospodarowania terenu, w ramach którego ustala przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenu położonego w swoich granicach administracyjnych. Dlatego [...] grudnia 2016 r. Rada Gminy podjęła 2 uchwały: jedną Nr [...] w sprawie przystąpienia do sporządzenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy K. oraz drugą Nr [...] w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania wsi K.

Zdaniem skarżącej bilans terenów, o którym mowa w art. 10 ust. 1 pkt 7 lit. d) u.p.z.p., został wykonany zgodnie z przepisami. W bilansie terenów pod zabudowę przyjęto średnią powierzchnię działki 2500 m2 oraz że na jedną działkę, będzie przypadać jeden budynek mieszkalny. Średnia powierzchnia działki pod budownictwo mieszkaniowe wynika z uwzględnienia terenów działek zabudowanych istniejącą zabudową mieszkaniową jednorodzinną, jak i terenów działek zabudowanych istniejącą zabudową zagrodową, mającą niekiedy powierzchnie po kilka hektarów. Przyjęta wielkość działki o powierzchni 2500 m2 wynika również z uwarunkowań, specyfiki

i tendencji rozwoju mieszkalnictwa w gminie. Rozwój zabudowy mieszkaniowej będzie dotyczył głównie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, z wykluczeniem zabudowy wielorodzinnej. Sporadycznie będzie się rozwijać zabudowa zagrodowa.

W opinii Gminy mylne jest utożsamianie średniej powierzchni działki zastosowanej do wykonania bilansu z minimalnymi i maksymalnymi wskaźnikami

i parametrami zabudowy. Wymóg ustalenia minimalnej powierzchni działki wynika z § 5 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r.

w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz.U. z 2021 r. poz. 2405) i ma na celu głównie ochronę ładu przestrzennego. Nie ma związku z zastosowaniem tego wskaźnika przy sporządzaniu bilansu pod zabudowę, który służy jako narzędzie do wyliczeń przy zapotrzebowaniu na zabudowę i zależy od specyfiki gminy oraz szeregu uwarunkowań w gminie.

W odniesieniu do definicji w pełni wykształconej zwartej struktury funkcjonalno-przestrzennej skarżąca stwierdziła, że nie jest ona dokładnie sprecyzowana, bowiem brak jest przesłanek do określenia wytycznych zewnętrznego zasięgu struktury funkcjonalno-przestrzennej ogólnie dla wszystkich jednostek osadniczych, jak i dla indywidualnych przypadków. Wyznaczone w studium obszary o w pełni wykształconej strukturze funkcjonalno-przestrzennej to obszary o zwiększonych zgrupowaniach zabudowy, niewymagające uzupełniania w nowe obiekty infrastrukturalne (np. szkołę). Zewnętrzna granica obszaru o w pełni zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej ma charakter indywidualny i odmienny w przypadku różnych jednostek osadniczych.

W przypadku jednostek osadniczych mniejszych, w szczególności wiejskich, struktura funkcjonalno-przestrzenna ma charakter bardziej luźny, aniżeli na obszarach miejskich, i im dalej od centrum, tym struktura jest bardziej rozrzedzona i mniej zwarta. Takim przypadkiem jest wieś K., która jest głównym i potencjalnym ośrodkiem rozwojowym gminy.

Zdaniem Wójta Gminy wieś K. posiada wszystkie predyspozycje

i możliwości do rozwoju w granicach administracyjnych obrębu wsi. Ograniczanie bądź zakazywanie lokalizacji zabudowy poza "centrum" wsi, czyli na krańcach w pełni zwartej struktury funkcjonalno-przestrzennej w rozumieniu treści rozstrzygnięcia nadzorczego, uniemożliwi, a wręcz zablokuje dalszy rozwój gminy. Większość mieszkańców zostanie pozbawiona możliwości przekształcenia swojej nieruchomości pod budownictwo mieszkaniowe. Brak możliwości lokalizowania nowej zabudowy na wnioskowanych obszarach działek dokonany w studium i w konsekwencji w planie miejscowym będzie stanowić znaczną ingerencję w prawo własności mieszkańców gminy i naruszy ich interes prawny. W wyniku powyższego zostanie naruszony również interes prawny publiczny gminy, co jednocześnie stanowi naruszenie obiektywnego porządku prawnego.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, bowiem wskazane

w niej zarzuty nie znajdują potwierdzenia w przepisach prawa wskazanych

w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego, jak również w stanowisku judykatury

w analogicznych sprawach.

Organ nadzoru, wskazując na przepisy art. 3 ust. 1 i art. 12 ust. 2 u.p.z.p., podniósł, że kontrola organu nadzoru w przedmiotowej sprawie nie dotyczy celowości czy słuszności dokonywanych w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy rozstrzygnięć, lecz ogranicza się jedynie do badania zgodności

z prawem podejmowanych uchwał, a zwłaszcza przestrzegania zasad planowania przestrzennego oraz procedury planistycznej określonej ustawą. W przypadku uchwalania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego swoboda organu stanowiącego gminy (samodzielność planistyczna) ograniczona jest m.in. wymogami zawartości aktu planistycznego, o którym mowa w art. 10 i art. 1 ust. 2, 3 i 4 u.p.z.p.

Wojewoda podzielił stanowisko skarżącej, że dopuszczalne jest równoległe prowadzenie prac nad zmianą zarówno studium jak i planu miejscowego, o czym mowa w powołanym w skardze wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 grudnia 2021 r., sygn. akt II OSK 3547/18. Podkreślił jednak, że Gmina, wykonując swoje władztwo planistyczne, które nie może być absolutne i nieograniczone, ma obowiązek działać

w granicach prawa, w szczególności zgodnie z przepisami u.p.z.p.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do postanowień art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo

o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z art. 148 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., dalej: p.p.s.a.) sąd administracyjny, uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru, uchyla ten akt. W tym zakresie, dokonując oceny legalności, sąd bada, czy akt nadzoru, z uwagi na jego formę, treść rozstrzygnięcia, argumentację uzasadnienia i tryb wydania odpowiada przepisom prawa.

W rozpatrywanej sprawie Sąd nie dopatrzył się takich uchybień

w kwestionowanym rozstrzygnięciu, które uzasadniałyby uwzględnienie wniesionej skargi.

Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia. Stosownie zaś do art. 98 ust. 1 u.s.g. rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczące gminy podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego

z powodu niezgodności z prawem w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia. W świetle ust. 3 tego przepisu do złożenia skargi uprawniona jest gmina lub związek międzygminny, których interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone. Podstawą do wniesienia skargi jest uchwała lub zarządzenie organu, który podjął uchwałę lub zarządzenie albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze.

Z akt sprawy wynika, że Wójt Gminy, zgodnie z art. 90 ust. 1 u.s.g. w związku

z art. 12 ust. 2 u.p.z.p., wypełnił obowiązek przedłożenia studium Wojewodzie 5 lipca 2022 r., tj. w terminie 7 dni od jego podjęcia. Natomiast Wojewoda, zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g., w ustawowym terminie 30 dni od dnia otrzymania uchwały wydał rozstrzygnięcie nadzorcze z [...] sierpnia 2022 r., będące przedmiotem kontroli Sądu na skutek skargi Gminy, wniesionej w trybie art. 98 ust. 1 u.s.g.

Sąd stwierdza, że zostały spełnione wymogi dopuszczalności kontroli sądowoadministracyjnej, bowiem skarga Gminy dotyczy aktu, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a. oraz została wniesiona w przepisanym prawem terminie 2 września 2022 r. (tj. 30 dni od daty doręczenia rozstrzygnięcia nadzorczego, które nastąpiło 4 sierpnia 2022 r.). Zachowano również wymogi proceduralne wynikające z art. 98 ust. 3 u.s.g., gdyż Rada Gminy K. [...] sierpnia 2022 r. podjęła uchwałę Nr [...]

w sprawie wniesienia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...]

(k. 36 akt sądowych), która stanowi podstawę do wniesienia przedmiotowej skargi.

Przedmiotem oceny Sądu w sprawie skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody jest ustalenie, czy organ nadzoru w sposób zgodny z prawem skorzystał

z przyznanej mu kompetencji nadzorczej, a tym samym, czy prawidłowo zakwestionował legalność kontrolowanej uchwały Rady Gminy.

Zgodnie z brzmieniem art. 91 ust. 1 i ust. 4 u.s.g. podstawą stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy są istotne naruszenia prawa, przy czym powoływana regulacja ustrojowa nie typizuje takich istotnych naruszeń prawa, podobnie jak nie charakteryzuje nieistotnych naruszeń prawa, które ustawodawca uwzględnił w art. 91 ust. 4 tej ustawy. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 17 lutego 2016 r. wydanym w sprawie sygn. akt II FSK 3595/13 (publ. Lex nr 2036630) stwierdził, że do takich istotnych naruszeń, skutkujących nieważnością uchwały, zalicza się naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię, a także przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał.

Zgodnie z treścią art. 28 ust. 1 u.p.z.p. podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy, w całości lub w części, stanowi istotne naruszenie zasad sporządzania studium, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie.

W tym miejscu należy wskazać, że pojęcie "trybu sporządzania studium", którego dochowanie stanowi przesłankę formalną zgodności studium z przepisami prawa, odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia studium, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania studium, a skończywszy na jego uchwaleniu. Natomiast pojęcie "zasad sporządzania studium", których przestrzeganie stanowi przesłankę materialną zgodności studium z przepisami prawa, należy wiązać z samym sporządzeniem (opracowaniem) tego aktu planistycznego, a więc z jego merytoryczną zawartością (część tekstowa i graficzna, pozostałe załączniki do uchwały o uchwaleniu studium), zawartych w nim ustaleń,

a także standardów dokumentacji planistycznej (podobnie w odniesieniu do analogicznych pojęć "trybu" oraz "zasad" sporządzania planu miejscowego – zob. wyroki NSA: z 25 maja 2009 r., sygn. akt II OSK 1778/08; z 11 września 2008 r., sygn. akt II OSK 215/08, wszystkie dostępne w CBOSA).

Dokonując oceny stanowisk i argumentów zawartych w rozstrzygnięciu nadzorczym Wojewody, w skardze, w odpowiedzi na skargę oraz w uzasadnieniach wyroków sądów administracyjnych, które zapadły w odniesieniu do tożsamych zarzutów podniesionych wobec kontrolowanego rozstrzygnięcia nadzorczego, a przywołanych przez organ nadzoru, Sąd uznał, iż zasadnie Wojewoda dopatrzył się podstawy prawnej do stwierdzenia nieważności uchwały z powodu istotnego naruszenia zasad sporządzania studium w postaci sporządzenia bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę niezgodnie z wymogami u.p.z.p.

W świetle art. 3 ust. 1 u.p.z.p. do zadań własnych gminy należy, co do zasady, kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z art. 9 ust. 1 u.p.z.p. w celu określenia polityki przestrzennej gminy, w tym lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego, rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Studium, zawierające część tekstową i graficzną, sporządza wójt, burmistrz albo prezydent miasta, uwzględniając zasady określone w koncepcji przestrzennego zagospodarowania kraju, ustalenia strategii rozwoju i planu zagospodarowania przestrzennego województwa, ramowego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego związku metropolitalnego oraz strategii rozwoju gminy, o ile gmina dysponuje takim opracowaniem (art. 9 ust. 2 u.p.z.p.).

Stosownie do art. 9 ust. 5 i 4 u.p.z.p. studium wprawdzie nie jest aktem prawa miejscowego, ale jego ustalenia są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Studium sporządza się dla obszaru w granicach administracyjnych gminy (art. 9 ust. 3 u.p.z.p.). Gmina kształtuje swoją politykę przestrzenną, w tym lokalne zasady zagospodarowania, uchwalając studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Studium służy gminie do określania kierunków jej polityki przestrzennej (art. 9 ust. 1 u.p.z.p.). Realizacja ustaleń studium następuje poprzez uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego jako aktów prawa miejscowego, przy czym co jest istotne (fundamentalne) - zgodnie z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. – ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Innymi słowy, określone obszary gminy mogą być przeznaczone w planie miejscowym pod funkcję danego rodzaju, jeśli wcześniej w studium gmina wskaże te obszary, jako przewidziane pod taką funkcję. Oznacza to, że między oboma aktami zachodzi szczególny - normatywny związek funkcjonalny. Konsekwencją powyższej zasady jest brzmienie art. 15 ust. 1 u.p.z.p., który obliguje organ gminy do sporządzenia projektu planu zgodnie

z postanowieniami studium, gdy nadto w myśl art. 14 ust. 5 u.p.z.p. – przed podjęciem uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, burmistrz wykonuje analizy dotyczące zasadności przystąpienia do sporządzenia planu i stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami studium.

Z powyższej regulacji niewątpliwie wynika, że już na etapie sporządzania projektu planu miejscowego wymaga się jego zgodności z postanowieniami studium (15 ust. 1 u.p.z.p). Po podjęciu zaś przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego - wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego wraz z prognozą oddziaływania na środowisko, uwzględniając ustalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (art. 17 pkt 4 u.p.z.p.). Tak więc postanowienia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy mają dla organów wykonawczych gminy charakter wiążący przy sporządzaniu projektów miejscowych planów, bowiem ustalenia projektu planu są konsekwencją ustaleń studium (por. wyrok NSA z dnia 30 października 2008 r., sygn. akt II OSK 1294/07, LEX nr 516797).

Jak już wyżej wskazano, dopuszczalne jest równoległe prowadzenie prac nad studium oraz planem miejscowym, ale zgodność planu miejscowego ze studium musi bezwzględnie istnieć w dacie podjęcia przez radę gminy uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (por. wyroki NSA z 28 listopada 2019 r., sygn. akt II OSK 129/18, z 30 września 2021 r., sygn. akt II OSK 1058/16, oba publ. CBOSA).

Wprawdzie gminie przysługuje władztwo planistyczne dające jej możliwość samodzielnego decydowania o sposobie zagospodarowania terenu, w ramach którego ustala się przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenu położonego w swoich granicach administracyjnych, jednak swoboda organu stanowiącego gminy jest ograniczona wymogami zawartości aktu planistycznego, o którym mowa w art. 10 u.p.z.p. Przepis ten określa obligatoryjne elementy, które muszą znaleźć się

w uchwalanym studium.

W związku z tym Sąd podziela stanowisko Wojewody zawarte w rozstrzygnięciu nadzorczym, że bilans terenów przeznaczonych pod zabudowę, o którym mowa w art. 10 ust. 1 pkt 7 lit. d) u.p.z.p., został wykonany niezgodnie z wymogami przepisów tej ustawy, co tym samym wpływa bezpośrednio na wszystkie planowane kierunki zagospodarowania przestrzennego na terenie gminy K. Z treści art. 10 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. wynika bowiem, że w studium określa się kierunki zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów, kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów, w tym tereny przeznaczone pod zabudowę oraz tereny wyłączone spod zabudowy, jednak muszą one uwzględniać bilans terenów przeznaczonych pod zabudowę, o którym mowa w art. 10 ust. 1 pkt 7 lit. d) u.p.z.p.

Zgodnie z dyspozycją art. 1 ust. 2 u.p.z.p. w planowaniu przestrzennym uwzględnia się m.in.: wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury; walory architektoniczne i krajobrazowe; wymagania ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami i ochrony gruntów rolnych i leśnych; walory ekonomiczne przestrzeni; prawo własności, a także potrzeby interesu publicznego. Z kolei art. 1 ust. 3 u.p.z.p. wskazuje na możliwość dokonywania zmian w zagospodarowaniu terenów

z uwzględnieniem analiz ekonomicznych, środowiskowych i społecznych, a w ust. 4 określono katalog przesłanek, którymi mają się kierować organy przy określaniu przeznaczenia terenu, sposobów zagospodarowania i korzystania z terenu.

Zatem zgodnie z art. 1 ust. 4 pkt 4 u.p.z.p. w przypadku sytuowania nowej zabudowy, uwzględnienie wymagań ładu przestrzennego, efektywnego gospodarowania przestrzenią oraz walorów ekonomicznych przestrzeni następuje poprzez: dążenie do planowania i lokalizowania nowej zabudowy: a) na obszarach

o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej, w granicach jednostki osadniczej w rozumieniu art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 2003 r.

o urzędowych nazwach miejscowości i obiektów fizjograficznych (Dz.U. z 2019 r. poz. 1443, dalej: ustawa o urzędowych nazwach miejscowości), w szczególności poprzez uzupełnianie istniejącej zabudowy, b) na terenach położonych na obszarach innych niż wymienione w lit. a, wyłącznie w sytuacji braku dostatecznej ilości terenów przeznaczonych pod dany rodzaj zabudowy położonych na obszarach, o których mowa w lit. a; przy czym w pierwszej kolejności na obszarach w najwyższym stopniu przygotowanych do zabudowy, przez co rozumie się obszary charakteryzujące się najlepszym dostępem do sieci komunikacyjnej oraz najlepszym stopniem wyposażenia w sieci wodociągowe, kanalizacyjne, elektroenergetyczne, gazowe, ciepłownicze oraz sieci i urządzenia telekomunikacyjne, adekwatnych dla nowej, planowanej zabudowy.

Należy przy tym uwzględnić uwarunkowania wynikające w szczególności

z potrzeb i możliwości rozwoju gminy, uwzględniających bilans terenów przeznaczonych pod zabudowę. Bilans terenów, o którym mowa w art. 10 ust. 1 pkt 7 lit. d) i art. 10 ust. 5 - 7 u.p.z.p., powinien stanowić integralną część uwarunkowań,

o których mowa w art. 10 ust. 1 ustawy oraz w § 4 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz.U. z 2004 Nr 118, poz. 1233, dalej: rozporządzenie MI z 2004 r.).

Zgodnie z art. 10 ust. 5 u.p.z.p., dokonując bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę, kolejno:

1) formułuje się, na podstawie analiz ekonomicznych, środowiskowych, społecznych, prognoz demograficznych oraz możliwości finansowych gminy, o których mowa w art. 10 ust. 1 pkt 7 lit. a-c, maksymalne w skali gminy zapotrzebowanie na nowa zabudowę, wyrażone w ilości powierzchni użytkowej zabudowy, w podziale na funkcje zabudowy;

2) szacuje się chłonność, położonych na terenie gminy, obszarów o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej w granicach jednostki osadniczej w rozumieniu art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 2003 r. o urzędowych nazwach miejscowości i obiektów fizjograficznych, rozumianą jako możliwość lokalizowania na tych obszarach nowej zabudowy, wyrażoną w powierzchni użytkowej zabudowy, w podziale na funkcje zabudowy;

3) szacuje się chłonność, położonych na terenie gminy, obszarów przeznaczonych w planach miejscowych pod zabudowę, innych niż wymienione w pkt 2, rozumianą jako możliwość lokalizowania na tych obszarach nowej zabudowy, wyrażoną w powierzchni użytkowej zabudowy, w podziale na funkcje zabudowy;

4) porównuje się maksymalne w skali gminy zapotrzebowanie na nową zabudowę, o którym mowa w pkt 1, oraz sumę powierzchni użytkowej zabudowy,

w podziale na funkcje zabudowy, o której mowa w pkt 2 i 3, a następnie, gdy maksymalne w skali gminy zapotrzebowanie na nową zabudowę, o którym mowa w pkt 1:

a) nie przekracza sumy powierzchni użytkowej zabudowy, w podziale na funkcje zabudowy - nie przewiduje się lokalizacji nowej zabudowy poza obszarami, o których mowa w pkt 2 i 3,

b) przekracza sumę powierzchni użytkowej zabudowy, w podziale na funkcje zabudowy - bilans terenów pod zabudowę uzupełnia się o różnicę tych wielkości wyrażoną w powierzchni użytkowej zabudowy, w podziale na funkcje zabudowy,

i przewiduje się lokalizację nowej zabudowy poza obszarami, o których mowa w pkt 2

i 3, maksymalnie w ilości wynikającej z uzupełnionego bilansu;

5) określa się:

a) możliwości finansowania przez gminę wykonania sieci komunikacyjnych

i infrastruktury technicznej oraz społecznej, służących realizacji zadań własnych gminy,

b) potrzeby inwestycyjne gminy wynikające z konieczności realizacji zadań własnych, związane z lokalizacją nowej zabudowy na obszarach, o których mowa w pkt 2 i 3, oraz w przypadku, o którym mowa w pkt 4 lit. a, poza tymi obszarami;

6) w przypadku gdy potrzeby inwestycyjne, o których mowa w pkt 5 lit. b, przekraczają możliwości finansowania, o których mowa w pkt 5 lit. a, dokonuje się zmian w celu dostosowania zapotrzebowania na nową zabudowę do możliwości finansowania przez gminę wykonania sieci komunikacyjnej i infrastruktury technicznej oraz społecznej.

Z powyższych przepisów wynika, że w celu wyznaczenia bądź zmiany obszarów przeznaczonych pod zabudowę, należy dokonać oceny chłonności:

- obszarów o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej

w granicach jednostki osadniczej, na której może być realizowana nowa zabudowa;

- obszarów przeznaczonych w planach miejscowych, poza obszarami o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej.

Dopiero zestawienie otrzymanych wartości chłonności i zapotrzebowania, pozwala na wyznaczenie obszarów przeznaczonych pod zabudowę, w podziale na funkcje zabudowy, poza obszarami zagospodarowanymi i wcześniej przeznaczonymi pod zabudowę w planach miejscowych i to tylko w takim zakresie, w jakim zapotrzebowanie przekracza tak określoną chłonność. W przypadku gdy chłonność terenów faktycznie zagospodarowanych i przeznaczonych do zagospodarowania

w planach miejscowych przekracza zapotrzebowanie na nową zabudowę, w studium nie można zmienić funkcji kolejnych obszarów.

Podstawą dokonania wszelkich wyliczeń zapotrzebowania są m.in. szczegółowe analizy i prognozy demograficzne dla danej gminy, bowiem zgodnie z dyspozycją art. 10 ust. 1 pkt 7 u.p.z.p. w studium uwzględnia się uwarunkowania wynikające

w szczególności z: (...)

7) potrzeb i możliwości rozwoju gminy, uwzględniających w szczególności:

a) analizy ekonomiczne, środowiskowe i społeczne,

b) prognozy demograficzne, w tym uwzględniające, tam gdzie to uzasadnione, migracje w ramach miejskich obszarów funkcjonalnych ośrodka wojewódzkiego,

c) możliwości finansowania przez gminę wykonania sieci komunikacyjnej

i infrastruktury technicznej, a także infrastruktury społecznej, służących realizacji zadań własnych gminy,

d) bilans terenów przeznaczonych pod zabudowę.

Warunkiem podstawowym wyznaczenia obszarów o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej jest istniejąca zabudowa. Wykształcona struktura oznacza istniejącą strukturę (zabudowę), nie zaś taką, która w wyniku nowych założeń będzie się kształtować. Struktura ma być już w pełni wykształcona. W art. 10 ust. 5 pkt 2 u.p.z.p. ustawodawca odnosi się do luk w istniejącej zabudowie, w ramach w pełni wykształconej zwartej struktury funkcjonalno-przestrzennej. Ponadto z przepisu tego wynika, że w pełni wykształcona zwarta struktura funkcjonalno-przestrzenna winna być rozpatrywana (delimitowana) w granicach jednostki osadniczej w rozumieniu art. 2 pkt 1 ustawy o urzędowych nazwach miejscowości.

Wyznaczanie obszaru zwartej struktury funkcjonalno-przestrzennej na obszarach bez zabudowy bądź z rozproszoną zabudową jest niedopuszczalne. W przypadku gdy chłonność terenów zagospodarowanych i przeznaczonych do zagospodarowania

w planach miejscowych przekracza zapotrzebowanie na nową zabudowę, w studium nie można zmienić funkcji kolejnych obszarów. Podstawą dokonania wyliczeń zapotrzebowania są m.in. szczegółowe analizy i prognozy demograficzne dla danej gminy.

Z obszernego uzasadnienia rozstrzygnięcia nadzorczego wynika, że sporządzony przez Radę Gminy bilans terenów przeznaczonych pod nową zabudowę jest niewiarygodny, bowiem zawiera błędne wyliczenia i szacunki. Po pierwsze dokonano przeszacowania średniej powierzchni działki, przyjmując ten wskaźnik na poziomie 2.500 m2, która odbiega od określonych powierzchni działek możliwych do zabudowy dla funkcji mieszkaniowej na poziomie od 200 m2 do 1.500 m2. Tym samym przeszacowano (błędnie wyliczono) maksymalne zapotrzebowanie w Gminie K. na nową powierzchnię zabudowy mieszkaniowej na rok 2050, a tym samym doszło do wewnętrznej sprzeczności części tekstowej studium w tym zakresie. Wojewoda wskazał na wyliczenia dokonane na podstawie analizy danych zawartych w rozdziale "Bilans terenów przeznaczonych pod zabudowę" (strona 64-65 i 68 studium) oraz w rozdziale "Wskaźniki dotyczące zagospodarowania terenów" (strona 84, Tabela 52 studium). Wynika z nich, że inne jest zapotrzebowanie na nową powierzchnię zabudowy mieszkaniowej, aniżeli wyliczono w studium, a więc inny jest wynik bilansu terenów na zabudowę mieszkaniową w skali gminy.

Poza tym Wojewoda zauważył, że na stronie 67 tekstu studium Rada Gminy podała sumę terenów chłonnych na obszarze całej gminy pod zabudowę mieszkaniową, która wynosi 244,46 ha, przy czym owa chłonność stanowi jedynie 13.627 m2 powierzchni użytkowej dla funkcji zabudowy mieszkaniowej, co przy przyjętym przez Gminę wskaźniku powierzchni użytkowej 1 mieszkania wynoszącej 117,4 m2 oznacza, że w ramach zwartej struktury funkcjonalno-przestrzennej powstać może co najwyżej 116 budynków mieszkalnych (13.627 m2 : 117,4 m2 = 116). Przyjęcie powyższych danych do analizy ostatecznego wyniku bilansu powoduje, że 1 budynek mieszkalny

w zwartej zabudowie powstawałby na powierzchni 21.074 m2 (ponad 2,1 ha), a przy założeniu średniej powierzchni działki pod funkcję zabudowy mieszkaniowej, wynoszącej 2.500 m2 , chłonność brutto winna wynosić około 290.000 m2 (116 x 2.500 m2 = 290.000 m2). Należy zgodzić się z organem nadzoru, że przy przyjęciu wyliczeń przez Radę Gminy w studium zapotrzebowanie na nową zabudowę mieszkaniową jest mniejsze niż suma chłonności powierzchni użytkowej (strona 67 studium, strona 10-12 rozstrzygnięcia nadzorczego).

Skoro bowiem obowiązkiem gminy jest w pierwszej kolejności określenie maksymalnego zapotrzebowania na nową zabudowę, a następnie jego zestawienie

z sumą chłonności, o której mowa w art. 10 ust. 5 pkt 4 u.p.z.p., to stwierdzić należy, iż błędny sposób wyliczenia samej chłonności istotnie wpłynął na ostateczny wynik bilansu, a w konsekwencji na planowane kierunki zagospodarowania przestrzennego.

Sąd podziela więc zarzut Wojewody w odniesieniu do niewłaściwego sporządzenia bilansu terenów przeznaczonych pod nową zabudowę w gminie K.,

a brak oparcia treści studium w prawidłowo sporządzonym bilansie terenów przeznaczonych pod zabudowę musi być uznany za istotne naruszenie zasad sporządzania studium w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p. W tym zakresie potwierdzeniem jest bogate orzecznictwo sądowoadministracyjne wskazane

w rozstrzygnięciu nadzorczym, które Sąd w składzie orzekającym w pełni podziela (por. wyroki WSA: w Warszawie z 17 lutego 2021 r., sygn. akt IV SA/Wa 1769/20 z 16 stycznia 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 2418/19, z 25 października 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 2006/19, w Gorzowie Wielkopolskim z 16 listopada 2016 r., sygn. akt II SA/Go 752/16, w Łodzi z 27 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SA/Łd 65/17, w Olsztynie z 21 listopada 2016 r., sygn. akt II SA/Ol 958/16, w Poznaniu z 15 września 2016 r., sygn. akt IV SA/Po 420/16, z 23 lutego 2017 r., sygn. akt IV SA/Po 1051/16, z 6 marca 2019 r., sygn. akt IV SA/Po 1132/18 i IV SA/Po 1156/18).

Sąd podziela również stanowisko Wojewody w tym zakresie, że wyznaczanie obszaru zwartej zabudowy funkcjonalno-przestrzennej na obszarach bez zabudowy bądź z rozproszoną zabudową jest niedopuszczalne. Wykształcona struktura oznacza zatem już istniejącą strukturę (zabudowę), nie zaś strukturę, która dopiero będzie się kształtować w wyniku nowych przesądzeń planistycznych (por. art. 10 ust. 5 pkt 2 u.p.z.p., art. 1 ust. 4 pkt 4 lit. a) i b) u.p.z.p., art. 2 pkt 1 ustawy o urzędowych nazwach miejscowości). Potwierdzeniem niespełniania przez bilans terenów przeznaczonych pod zabudowę ustawowych warunków jest również fakt, że w części graficznej studium Rady Gminy obszar zwartej zabudowy oraz obszar o w pełni wykształconej strukturze funkcjonalno-przestrzennej to wyodrębnione dwa różne obszary.

Zdaniem Sądu przysługujące Gminie władztwo planistyczne nie może być usprawiedliwieniem dla omijania przepisów u.p.z.p. przez zaliczenie do obszarów

o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej obszarów lasu czy terenów rolniczych, dla dokonywania oceny chłonności na podstawie planowanych dopiero w przyszłości obszarów zwartej zabudowy na terenie Gminy. Samodzielność planistyczna gminy podlega ograniczeniom wynikającym z przepisów prawa, w tym wypadku przy uchwalaniu studium organ stanowiący gminy ma obowiązek uwzględnić wszystkie wymogi zawarte w art. 10 u.p.z.p. Wynika to wprost z art. 7 Konstytucji RP,

zgodnie z którym organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa.

Tym samym podniesione w skardze zarzuty nie znajdują uzasadnienia zasługującego na uznanie wadliwości zaskarżonego rozstrzygnięcia, które jest zgodne z prawem, bowiem nie naruszyło granic dopuszczalnej ingerencji nadzorczej wyznaczonej przepisami art. 91 ust. 1 i ust. 4 u.s.g. Sąd stwierdza, że rozstrzygnięcie nadzorcze spełnia wymagania określone prawem – zawiera uzasadnienie prawne, które pozwala potraktować zakwestionowane działanie jednostki samorządu terytorialnego jako naruszające prawo w sposób istotny.

Sąd podziela stanowisko Wojewody, że uchwała w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy K., objęta zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym, została podjęta z istotnym naruszeniem zasad sporządzania studium (art. 10 ust. 1 pkt 7 lit. d, art. 10 ust. 5 pkt 2 i pkt 4, art. 10 ust. 2 pkt 1 w związku z art. 1 ust. 3 i ust. 4 pkt 4 u.p.z.p), co skutkować musiało stwierdzeniem jej nieważności na podstawie art. 28 ust. 1 u.p.z.p.

Mając powyższe na uwadze Sąd, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę, uznając ją za niezasadną.