Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 60/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2011-06-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: *Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w części
Powołane przepisy: article: art. 147 par. 1,  art. 200,  art. 152
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA - Halina Kremis, Sędziowie Sędzia WSA - Olga Białek (spr.), Sędzia NSA - Andrzej Wawrzyniak, , Protokolant asystent sędziego - Wojciech Śnieżyński, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 czerwca 2011 r. sprawy ze skargi Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Rady Gminy Wisznia Mała z dnia 28 kwietnia 2010 r. nr V/XXXVII/207/10 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu położonego w obrębie Szymanów - MPZP OBRĘB SZYMANÓW I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części stanowiącej zapisy § 4 ust. 5 pkt 22 o treści ,,decyzji o warunkach zabudowy lub", § 5 ust. 14 pkt 3 lit c, § 5 ust. 24 pkt 4 lit. b, § 7 ust. 6 pkt 3, § 8 ust. 5 pkt 1, § 6 ust. 4; II. dalej idącą skargę oddala; III. stwierdza, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu w części określonej w punkcie I niniejszego wyroku; IV. zasądza od Rady Gminy Wisznia Mała na rzecz Wojewody Dolnośląskiego kwotę 240 zł (słownie: dwieście czterdzieści) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Rada Gminy Wisznia Mała uchwałą z dnia 28 kwietnia 2010r. Nr V/XXXVII/207/10 podjętą na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) i art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) w związku z uchwałą Rady Gminy Wisznia Mała z dnia 20 czerwca 2007r. Nr V/VI/45/07 o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu położonego w obrębie Szymanów, po stwierdzeniu zgodności ustaleń projektu planu z zapisem Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Wisznia Mała (uchwała Rady Gminy Wisznia Mała z dnia 29 grudnia 2009r. Nr V/XXXV/194/09) uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania terenu położonego w obrębie Szymanów – w skrócie MPZP Szymanów.

Obszar objęty procedurą planistyczną określony został w załączniku graficznym nr 1 do uchwały.

W tekście uchwały zamieszczono postanowienia dotyczące: przepisów ogólnych (rozdział 1, § 1 - § 3), zasad zagospodarowania terenów (rozdział 2, § 4 - § 11), zasad obsługi w zakresie infrastruktury technicznej (rozdział 3, § 12), zasad ochrony środowiska (rozdział 4, § 13), zasad ochrony środowiska kulturowego (rozdział 5, § 14 - § 15), oraz przepisów końcowych (rozdział 6, § 16 - § 19).

Na opisaną powyżej uchwałę Wojewoda Dolnośląski działający jako organ nadzoru wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu.

Powołując się w petitum skargi na przepis art. 93 ust. 1 wskazanej wcześniej ustawy o samorządzie gminnym Wojewoda Dolnośląski zwrócił się o stwierdzenie nieważności zaskarżonego aktu w zakresie:

- § 4 ust. 5 pkt 22 z powodu istotnego naruszenia art. 4 ust. 1 i 2 w zw. z art. 65 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm.);

- § 5 ust. 14 pkt 3 lit c, § 5 ust.24 pkt 4 lit.b, § 7 ust. 6 pkt 3, § 8 ust. 5 pkt 1 z powodu istotnego naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 1 i art. 27 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym;

- § 6 ust. 4 z powodu istotnego naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 1 i art. 27 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Organ nadzoru wniósł również o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Uzasadniając pierwsze z żądań dotyczące § 4 ust. 5 pkt 22 zaskarżonej uchwały Wojewoda Dolnośląski wyjaśnił, że w zapisie tym Rada Gminy Wisznia Mała postanowiła, iż "Ustalenia dotyczące wysokości budynków, ich ukształtowania oraz położenia na działce nie dotyczą budynków istniejących i budynków, dla których wydano decyzję o warunkach zabudowy lub decyzję o pozwoleniu na budowę przed wejściem w życie niniejszego planu". Organ podał również, że rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Jednocześnie w myśl art. 65 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym organ, który wydał decyzję o warunkach zabudowy albo decyzję o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli dla tego terenu uchwalono plan miejscowy, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji.

Wygaśnięcie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu ze względu na jej sprzeczność z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego jest wyjątkiem względem zasady utrzymania w mocy decyzji wydanych na podstawie stanu prawnego obowiązującego w dniu jej wydania. Powyższe unormowanie wynika z szczególnej relacji, jaka zachodzi pomiędzy decyzjami o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu a miejscowym planem, bowiem ustalenia planu mają pierwszeństwo przed ustaleniami decyzji.

Jedynym wyjątkiem jest sytuacja, gdy na podstawie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu została wydana ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę. Rozwiązanie przyjęte w art. 65 ust. 2 powoływanej ustawy stanowi wyraz realizacji zasady pewności obrotu prawnego, a przede wszystkim ochrony praw nabytych. W tym bowiem przypadku adresat omawianej decyzji zrealizował uprawnienie z niej wynikające, to jest złożył wniosek o pozwolenie na budowę, a następnie uzyskał to pozwolenie.

W konsekwencji Rada Gminy nie ma żadnych podstaw prawnych do regulowania w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego kwestii związanych z utrzymaniem ustaleń zawartych w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Ustawodawca rozstrzygnął w ustawie jednoznacznie kwestię obowiązku stwierdzenia przez organ administracyjny wygaszenia decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli dla danego terenu uchwalono plan miejscowy, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji.

Ponadto organ nadzoru wskazał, że w odniesieniu do decyzji o pozwoleniu na budowę, wydanej przed uchwaleniem niniejszego planu, stwierdzić należy, iż zapis ten również nie znajduje oparcia w przepisach prawa. Ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę, nie traci swojej ważności ze względu na ustalenia planu (art. 65 ust. 2 ustawy). Podmiot dysponujący ważną decyzją o pozwoleniu na budowę korzysta zatem ze wzmocnionej ochrony swoich praw nabytych w zakresie sposobu zagospodarowania terenu objętego planowaną inwestycją. Wzmocniona ochrona prawna uzasadniona jest w takim wypadku nie tylko ze względu na ochronę prawa własności, ale wynika także z potrzeby stworzenia gwarancji ochrony pewności obrotu prawnego i zaufania obywateli do działań państwa i administracji publicznej. Wynikający z ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę sposób zagospodarowania terenu pozostaje w mocy i inwestor jest władny wykonywać przyznane w niej uprawnienia w okresie ważności tej decyzji.

W ocenie organu nadzoru Rada Gminy wprowadzając w przedmiotowym planie, według którego ustalenia dotyczące wysokości budynków, ich ukształtowania oraz położenia na działce nie dotyczą budynków, dla których wydano decyzję o pozwoleniu na budowę przed wejściem w życie niniejszego planu wykroczyła poza zakres udzielonego jej upoważnienia ustawowego, natomiast postanawiając, że ustalenia planu nie dotyczą budynków, dla których wydano decyzję o pozwoleniu na budowę powtórzyła zasadę przyjętą w art. 65 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W dalszej części uzasadnienia Wojewoda Dolnośląski wskazał, że Rada Gminy w § 5 ust. 14 pkt 3 lit. c uchwały postanowiła: "za zgodną z planem uznaje się zmianę lokalizacji terenu 1ZP (wyłącznie w wypadku inwestowania przez jednego inwestora na wszystkich terenach od 1UL do 7UL łącznie ) – obowiązuje wtedy realizacja terenu zieleni o tej samej powierzchni w innym miejscu na tym obszarze". W § 5 ust. 24 pkt 4 lit. b w odniesieniu do terenu oznaczonego symbolem 3WP wprowadzono zasadę, że zmiany przebiegu lub zarurowanie rowów dokonuje się wyłącznie za zgodą zarządcy i na zasadach zgodnych z przepisem szczególnym. W § 7 ust. 6 pkt 3 postanowiono: "za zgodne z planem uznaje się rezygnację z realizacji ulicy lub ulic 2KDW w wypadku inwestowania na terenie większym niż przewidziano w planie – pozostałe ulice 2KDW nie mogą pozostać bez połączenia z drogami publicznymi". Z kolei § 8ust. 5 pkt 1 uchwały stanowi: "zarurowanie lub likwidacja rowów melioracyjnych oraz ewentualna zmiana ich przebiegu możliwa jest wyłącznie na warunkach określonych przez zarządcę rowów, po przeprowadzaniu badań gruntowych i wykonaniu dokumentacji melioracyjnej uzgodnionej z organem ds. melioracji w celu wyeliminowania możliwości zalewania wodami deszczowymi terenów budowlanych".

W ocenie organu nadzoru postanowieniami zawartymi w przytoczonych wyżej przepisach uchwały Rada Gminy Wisznia Mała wprowadziła możliwość zmiany obowiązujących ustaleń planu, bez zachowania procedury planistycznej właściwej dla zmiany planu, wynikającej z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Argumentując powyższe stanowisko Wojewoda wskazał na przepis art. 27 ustawy z którego wynika, że zmiana studium lub planu miejscowego następuje w takim trybie, w jakim są one uchwalane. Przepis ten wprowadza generalną zasadę, zgodnie z którą miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zmienia się w takim samym trybie, w jakim został on uchwalony. Procedurę zmiany miejscowego planu rozpocząć powinno podjęcie przez radę gminy uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany planu (art. 14 ust. 1 w zw. z art. 27 ustawy). Zmiana planu jest wyrazem samodzielności gminy w zakresie planowania przestrzennego i gmina może w każdym czasie przystąpić do zmiany planu.

Zdaniem organu nadzoru ustawa jednoznacznie rozstrzyga w jakim trybie przeprowadza się zmianę miejscowego planu i nie daje Radzie kompetencji, ani możliwości decydowania, czy przeprowadzenie procedury planistycznej jest w danym przypadku konieczne, zasadne i celowe, czy też nie. W konsekwencji za niedopuszczalną należy uznać wprowadzoną w uchwale możliwość zmiany lokalizacji terenu 1ZP, zmiany przebiegu rowów melioracyjnych, czy też rezygnacji z ulicy lub ulic 2KDW. W ocenie organu nadzoru wskazane powyższej sytuacje będą stanowić zmianę planu, a postanowienia uchwały pozostają również w sprzeczności z zasadami sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego. W myśl art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w planie miejscowym określa się obowiązkowo przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Zgodnie z § 7 pkt 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164. poz. 1587) projekt rysunku planu miejscowego powinien zawierać m.in. linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania oraz ich oznaczenia. Przytoczone przepisy wskazują, że przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu powinny być ustalone jednoznacznie.

Zdaniem organu nadzoru ustalenia niniejszego planu, które dopuszczają możliwość zmiany lokalizacji terenu 1 ZP, zmiany przebiegu i likwidacji rowów melioracyjnych, czy też rezygnację z ulicy lub ulic 2KDW bez zmiany przedmiotowej uchwały w trybie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, stoją w sprzeczności z postanowieniami ustawy obligującymi radę gminy do przeprowadzenia procedury planistycznej właściwej dla zmiany miejscowego planu, w każdym przypadku, gdy konieczność takiej zmiany zachodzi. Przedstawiona powyżej argumentacja została uzupełniona przykładami z orzecznictwa sądowoadministracyjnego.

W dalszej części skargi Wojewoda przytoczył przepis § 6 ust. 4, w którym postanowiono, że "Określone w planie szerokości ulic w liniach rozgraniczających należy traktować jako minimalne, można je skorygować, poszerzając ulice, w razie uzyskania takiej możliwości, dla realizacji parkingów, zatok autobusowych, urządzeń odwadniających lub dodatkowego wyposażenia".

Zdaniem organu nadzoru dopuszczona przywołanym przepisem zmiana linii położenia linii rozgraniczających ulic jest dowolna, gdyż Rada nie określiła precyzyjnie dopuszczalnego zakresu przesunięcia. Takie rozwiązanie stawia natomiast właścicieli nieruchomości przyległych w niedopuszczalnej sytuacji powodującej niepewność co do przeznaczenia tych działek. Tym samym kwestionowany przepis narusza regulację art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy, gdyż dopuszczając w takiej formie zmianę położenia ww. linii wprowadzono regulację rodzącą wątpliwości co do funkcji terenu i dopuszczalnego sposobu zagospodarowania oraz przebiegu linii rozgraniczających tereny o różnych funkcjach. Rozwiązanie przyjęte w ww. przepisie przeczy istocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, którą jest ustalenie przeznaczenia terenów i rozgraniczenie terenów o różnych funkcjach. Regulacja ta tworząc stan niepewności co do przeznaczenia terenów w sposób nadmierny wkracza również w konstytucyjnie chronione prawo własności, a tym samym oznacza przekroczenie władztwa planistycznego gminy.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Wisznia Mała oświadczyła, że zgadza się ze stanowiskiem Wojewody i uznaje za zasadne zarzuty podniesione w skardze.

Na rozprawie w dniu 14 czerwca 2011r. pełnomocnicy stron podtrzymali prezentowane dotychczas stanowiska.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje :

Wskazać przede wszystkim należy, że w przepisie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. Nr 153, poz. 1269/ ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem /jeżeli ustawy nie stanowią inaczej/, formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sądy administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Wykonywana przez sądy administracyjne kontrola administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej /art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. – zwanej dalej u.p.p.s.a/.

Przedmiotem oceny w rozpoznawanej sprawie, była uchwała należąca do tej kategorii aktów.

Mając na względzie wskazane powyżej kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie istniejących w sprawie okoliczności faktycznych i prawnych podzielił w znacznej części zarzuty i argumentację skargi, co obligowało Sąd do wyeliminowania – w tym zakresie zaskarżonego aktu z obrotu prawnego.

Akt ten podjęty został w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, regulowanym powoływaną wcześniej ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z jej przepisem art. 3 ust. 1 kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych należy do zadań własnych gminy. W przyznanej tym przepisem kompetencji do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego wyraża się samodzielność samorządu terytorialnego w rozwiązywaniu lokalnych zagadnień dotyczących zachowania ładu przestrzennego, a także gospodarki nieruchomościami, ochrony środowiska i przyrody oraz gospodarki wodnej, o których mowa w art. 7 ust. 1 pkt 1 wskazanej poprzednio ustawy o samorządzie gminnym.

Należy też podkreślić, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa powszechnie obowiązującego i musi spełniać wysokie wymagania stawiane tej kategorii aktów normatywnych oraz odpowiadać standardom legalności.

Z tych względów mimo, że ustawodawca jednoznacznie przyznał organom gminy uprawnienie do uchwalania planów zagospodarowania przestrzennego, to równocześnie nałożył na nie obowiązek przestrzegania reguł stanowienia prawa. Istotne jest też, że gmina wykonuje zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność, a jej samodzielność podlega ochronie sądowej. Granicą tej samodzielności jest sprzeczność z prawem, a zatem działanie – co do swej istoty – inne, niż określa to obowiązujący przepis. Samodzielność gminy może być bowiem realizowania tylko w granicach dozwolonych prawem. Stosownie bowiem do art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, co oznacza, że samodzielność gminy istnieje tylko w granicach prawa.

Ranga powinności praworządnego działania organów gminy w sferze planistycznej podkreślona została w przepisie art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, stanowiącym że naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

Przywołany przepis ustala zatem dwa kryteria zgodności z prawem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego: materialnoprawne i formalnoprawne (np. wyrok NSA z dnia 11 września 2008r., sygn. akt II OSK 215/08, nie publ.).

Zasady sporządzania planu w doktrynalnym ujęciu interpretowane są jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawniony organ. W ich zakresie istotne jest m.in. to, że wobec hierarchiczności źródeł prawa plan zagospodarowania przestrzennego jako akt prawa miejscowego nie może regulować materii należących do aktów wyższego rzędu i nie może być z nimi sprzeczny.

W zaskarżonej uchwale Rada Gminy Wisznia Mała w § 4 ust. 5 pkt 22 postanowiła, że "Ustalenia dotyczące wysokości budynków, ich ukształtowania oraz położenia na działce nie dotyczą budynków istniejących i budynków, dla których wydano decyzję o warunkach zabudowy lub decyzję o pozwoleniu na budowę " przed wejściem w życie niniejszego planu."

Sąd podziela argumentację organu nadzoru wskazującą na niezgodność tego zapisu w części odnoszącej się do decyzji o warunkach zabudowy – z przepisem art. 4 ust. 1 i ust. 2 oraz przepisem art. 65 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W obowiązującym stanie prawnym ukształtowanym m.in. przez wskazane powyżej przepisy nie można kwestionować twierdzenia o prymacie ustaleń planu miejscowego nad ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy lub decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego. Ustawodawca przyznając gminie uprawnienie do samodzielnego kształtowania przestrzeni i sposobu jej wykorzystania zagwarantował równocześnie możliwość przeciwdziałania takiemu sposobowi jej zagospodarowania, dopuszczonemu na podstawie decyzji, który nie odpowiada koncepcji przyjętej przez gminę w planie miejscowym. Celowi temu służy przepis art. 65 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nakazujący organowi, który wydał decyzję o warunkach zabudowy albo decyzję o ustaleniu lokalizacji celu publicznego stwierdzenia jej wygaśnięcia, jeżeli dla tego terenu uchwalono plan miejscowy, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji. Reguła ta nie ma zastosowania w takiej sytuacji, kiedy na podstawie decyzji wskazanej w art. 65 ust. 1 powołanej ustawy wydano ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę. Wynika z tego, że ustawodawca szanuje prawa nabyte oraz interes inwestora i racjonalnie traktuje jego sytuację na takim etapie procesu inwestorskiego, na którym konkretna inwestycja zaczyna się urzeczywistniać. Jednocześnie przepis ten wprost nie wymaga, aby decyzja o pozwoleniu na budowę uzyskała walor ostateczności przed wejściem w życie planu miejscowego.

Z tych względów – zdaniem Sądu – jeżeli organ gminy w swoich działaniach kieruje się takimi intencjami jak ustawodawca i uwzględnia w postanowieniach uchwały planistycznej etap zaangażowania inwestora w proces inwestycyjny, wynikający z uzyskania – przed wejściem w życie planu – decyzji o pozwoleniu na budowę, to nie jest to działanie, którego zgodność z prawem można skutecznie kwestionować. Nie należy też wymagać, aby ustalenia dotyczące przyszłej zabudowy, wprowadzone do projektu planu miejscowego miały być stosowane do budynków istniejących.

Sąd przyjmując taką ocenę w tym zakresie skargę oddalił co do stwierdzenia nieważności fragmentu ww. przepisu nie objętego treścią sentencji wyroku w pkt I.

Zasadnie natomiast organ nadzoru wskazał na wadliwość pozostałych przepisów tj.

- § 5 ust. 14 pkt 3 lit. c w którym dopuszczono możliwość zmiany lokalizacji terenu 1 ZP w obszarze 1UL-7UL;

- § 5 ust. 24 pkt 4 lit. b w którym wprowadzono w odniesieniu do terenu oznaczonego symbolem 3WP zasadę, że zmiany przebiegu lub zamurowanie rowów dokonuje się wyłącznie na niezbędnych odcinkach oraz za zgodą zarządcy, na zasadach zgodnych z przepisem szczególnym;

- § 6 ust. 4, w którym postanowiono, że określone w planie szerokości ulic w liniach rozgraniczających należy traktować jako minimalne, można je skorygować, poszerzając ulice, w razie uzyskiwania takiej możliwości dla realizacji parkingów, zatok autobusowych, urządzeń odnawiających lub dodatkowego wyposażenia;

- § 7 ust. 6 pkt 3 w którym dopuszczono możliwość rezygnacji z ulicy lub ulic 2KDW;

- § 8 ust. 5 pkt 1, w którym ustalono, że zamurowanie lub likwidacja rowów melioracyjnych oraz ewentualna zmiana ich przebiegu możliwa jest wyłącznie na warunkach określonych przez zarządcę rowów, po przeprowadzeniu badań gruntowych i wykonaniu dokumentacji melioracyjnej uzgodnionej z organem d/s melioracji w celu wyeliminowania możliwości zalania wodami deszczowymi terenów budowlanych.

Regulacje zawarte w powyższych zapisach wskazują – jak prawidłowo stwierdza organ nadzoru – na naruszenie przez Radę Gminy Wisznia Mała zasady przyjętej w przepisie art. 27 powoływanej wcześniej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez dopuszczenie możliwości zmiany ustaleń planu zarówno w zakresie przeznaczenia terenu jak i linii rozgraniczających bez jednoczesnego przeprowadzenia procedury zmieniającej plan miejscowy oraz w przepisie art. 15 ust. 2 pkt 1 tej ustawy nakazujących określenie obowiązkowo w planie miejscowym przeznaczenia terenów oraz linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. W tym kontekście wskazać należy, iż możliwe jest ustanowienie w planie miejscowym mieszanego przeznaczenia konkretnych terenów w zależności od ich specyfiki, bowiem art. 15 ust. 2 pkt 1 powyższej ustawy nie wprowadza żadnych ograniczeń co do określenia rodzaju przeznaczenia terenu, a jedynie nakazuje określić linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 października 2008 r.,sygn. akt IIOSK 567/08). Zadaniem więc tychże linii jest wytyczenie terenu objętego ustalonym przeznaczeniem, zaś kwestia dopuszczenia możliwości przesuwania linii rozgraniczających w kontekście przeznaczenia terenów jest ściśle związana z problematyką wykonywania prawa własności nieruchomości. Bezsporne jest bowiem to, iż treść przepisów planu wespół z innymi przepisami determinują sposób wykonywania prawa własności, a w krańcowych przypadkach przy wykorzystaniu terenu przewidzianego w planie na cele publiczne może prowadzić do wywłaszczenia prawa własności. Wobec tego zważyć należy, iż dopuszczalne jest w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego wprowadzenie zapisu pozwalającego na zmianę położenia linii rozgraniczających tylko wówczas gdy nie kreuje to stanu niepewności co do przyszłego przeznaczenia terenu. Innymi słowy dozwolona jest w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zmiana położenia linii rozgraniczających wówczas gdy po pierwsze przepisy tegoż aktu jednocześnie precyzują zakres korekty, a po wtóre pozwalają na jednoznaczne stwierdzenie, iż wyniku określonego przesunięcia linii nie zmieni się przeznaczenie tegoż terenu. Dopuszczone bowiem w uchwale korygowanie linii rozgraniczających nie ma charakteru dowolnego i wymaga uszczegółowienia jej granic. Jak bowiem wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 czerwca 2009 r., (sygn. akt II OSK 1854/08) "miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jako akt prawa miejscowego, stanowiący o ograniczeniach w sposobie wykonywania prawa własności, winien stanowić o tym w sposób czytelny i budzący jak najmniej wątpliwości interpretacyjnych. Jeżeli tego nie czyni, budząc wątpliwości zasadniczej natury co do przeznaczenia terenu, to rzeczywiście może stanowić zagrożenie dla standardów demokratycznego państwa, powielając wątpliwości na etapie rozstrzygnięć indywidualnych. W konsekwencji taki plan to prosta droga do niekończących się sporów interpretacyjnych. I oczywiście nie chodzi tu o zwykłe wątpliwości interpretacyjne pojedynczych norm prawnych, poddające się wykładni, ale takie, które dotyczą kluczowych kwestii jak przeznaczenie terenu".

Powołane wcześniej postanowienia zaskarżonej uchwały planistycznej mogą prowadzić do zmiany przeznaczenia terenu bez podania ściśle określonych planem granic, co z kolei może skutkować zniesieniem skutków wyznaczenia w planie linii rozgraniczających.

Z tych względów kwestionowane zapisy aktu planistycznego stanowią zagrożenie dla standardów demokratycznego państwa, bowiem w akcie stanowienia prawa normy prawne, które mogą być podstawą do podejmowania rozstrzygnięć indywidualnych powinny być ustalone jednoznacznie.

Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny – uznając, że zaskarżona uchwała w części określonej w pkt I wyroku podjęta została z naruszeniem zasad oraz trybu sporządzania planu miejscowego – stosownie do przepisu art. 147 § 1 powołanej wcześniej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, orzekł jak w sentencji.

Klauzula zawarta w pkt III wyroku wynika z obowiązku zastosowania przez Sąd przy orzekaniu o uwzględnieniu skargi przepisu art. 152 wskazanej powyżej ustawy procesowej, a orzeczenie o kosztach postępowania uzasadnione jest treścią przepisu art. 200 tego aktu, zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez Sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw.