Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 1117/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2013-03-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 15 art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 8 marca 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Stępień Sędziowie Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska (spr.) Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek Protokolant pomocnik sekretarza sądowego Magdalena Rząsa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 marca 2013 roku sprawy ze skargi A Spółki z o.o. w Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy określenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na rzecz A Spółki z o.o. w Ł. kwotę 257 (słownie: dwieście pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. LS


UZASADNIENIE

Wójt Gminy M., decyzją z dnia [...] nr [...], wydana na podstawie art. 71 ust. 1 i ust. 2 pkt 2, art. 72 ust. 1 pkt 1 i 3, art. 75 ust. 1 pkt 4, art. 80 ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. nr 199 poz. 1227 ze zm.), art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. nr 98 z 2000r., poz. 1071 ze zm.), § 3 ust. 1 pkt. 80 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. nr 213, poz. 1397), odmówił A Spółce z o.o. w Ł. określenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na zmianie sposobu użytkowania terenów po byłej cegielni na zakład produkcji paliwa alternatywnego z odpadów oraz kompostownię odpadów wraz z niezbędna infrastrukturą w miejscowości M., w gminie M., w powiecie [...], w województwie [...].

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano, iż wnioskiem z dnia 7 kwietnia 2011r. A Spółka z o.o. w Ł. wystąpiła o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na zmianie sposobu użytkowania terenów po byłej cegielni na zakład produkcji paliwa alternatywnego z odpadów oraz kompostownię odpadów wraz z niezbędną infrastrukturą w miejscowości M.

Planowane przedsięwzięcie, zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz § 3 ust. 1 pkt 80 wskazanego rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, zaliczone zostało do przedsięwzięć, dla których obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko może być wymagany. W konsekwencji organ zwrócił się do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w P. i Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Ł. o opinię w sprawie przeprowadzenia oceny oddziaływania tegoż przedsięwzięcia na środowisko.

Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Ł., postanowieniem z dnia [...], nr znak: [...] wyraził opinię o konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko, ustalając jednocześnie pełen zakres raportu. Natomiast Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w P. w piśmie z dnia 7 czerwca 2011r., nr [...] uznał, że dla przedmiotowego przedsięwzięcia nie istnieje konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania inwestycji na środowisko.

Podkreślono ponadto, iż z uwagi na fakt, iż planowana inwestycja może być źródłem uciążliwości dla środowiska i życia mieszkańców, Wójt Gminy M. postanowieniem z dnia [...] nałożył obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko planowanego przedsięwzięcia. W dniu 9 września 2011r. złożony został raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, po czym organ zwrócił się do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Ł. o uzgodnienie warunków realizacji przedsięwzięcia oraz do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w P. o opinię, poprzedzającą wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w P. w piśmie z dnia 19 września 2011r. znak: [...] zaopiniował warunki realizacji przedsięwzięcia bez uwag, zaś Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Ł., pismem z dnia 5 października 2011r. zobowiązał wnioskodawcę do uzupełnienia raportu, co nastąpiło w dniu 25 października 2011r. W dniu 16 listopada 2011r., Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Ł. ponownie wezwał wnioskodawcę do uzupełnienia informacji zawartych w raporcie, a kolejne uzupełnienie raportu nadesłano w dniu 7 grudnia 2011r.

W konsekwencji powyższego, postanowieniem z dnia [...], nr znak: [...] Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Ł. uzgodnił warunki realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia.

Organ podkreślił, iż planowane przedsięwzięcie polegające na zmianie sposobu użytkowania terenów po byłej cegielni na zakład produkcji paliwa alternatywnego z odpadów oraz kompostownię odpadów wraz z niezbędną infrastrukturą w miejscowości M. wzbudziło ogromne zainteresowanie zarówno stron postępowania jak i społeczności gminy M., co skutkowało złożeniem szeregu protestów w Urzędzie Gminy w M., w których wyrażono obawy, co do możliwości funkcjonowania w pobliżu istniejących i potencjalnych osiedli mieszkaniowych, zakładu przetwarzającego różne rodzaje odpadów w procesie kompostowana i produkcji paliwa alternatywnego. Wskazano także na możliwość kumulowania się oddziaływań z istniejącym w pobliżu gminnym wysypiskiem odpadów oraz potencjalnie niekorzystny wpływ inwestycji na graniczący z nią kompleks leśny.

W ocenie organu pierwszej instancji, analiza przedłożonego raportu wskazuje na brak możliwości dojazdu do planowanego zakładu i nieścisłości, dotyczące parametrów planowanych pryzm kompostowych, co skutkowało prośbą skierowaną do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Ł. by w postępowaniu uzgadniającym warunki realizacji inwestycji, zwrócono szczególną uwagę na budzące wątpliwości zapisy zawarte w raporcie.

Zdaniem organu pierwszej instancji, troska o spokój, bezpieczeństwo i komfort życia mieszkańców gminy M., którzy w swoich protestach wyrazili obawy, dotyczące możliwości normalnej egzystencji w pobliżu zakładu przetwarzającego odpady, brak możliwości dojazdu do planowanego zakładu oraz fakt, że firma A przed rozpoczęciem realizacji inwestycji nawiozła odpady w miejsce nie przeznaczone do ich składowania (tj. na działkę nr 901 obręb [...]), bez wiedzy i zgody właściciela tej działki, ani też bez żadnej decyzji z zakresu gospodarowania odpadami a także uzasadnione obawy, co do przestrzegania warunków realizacji i eksploatacji planowanego przedsięwzięcia przez inwestora, pomimo uzgodnienia realizacji inwestycji przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Ł. oraz Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w P., należało odmówić ustalenia środowiskowych warunków realizacji spornego przedsięwzięcia.

Od powyższej decyzji odwołanie wniosła A Spółka z o.o. w Ł., wnosząc o jej uchylenie w całości i orzeczenie co do istoty sprawy, poprzez określenie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedmiotowego przedsięwzięcia

Zaskarżonej decyzji Spółka zarzuciła

- rażące naruszenie przepisu art. 138 § 2 k.p.a. zdanie drugie, poprzez jego niezastosowanie, polegające na całkowitym zlekceważeniu wytycznych, zawartych w poprzednio wydanej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P., co do okoliczności, jakie należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, uchylającej decyzję Wójta Gminy M. z dnia [...] o odmowie ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację spornego przedsięwzięcia;

- naruszenie art. 80 k.p.a., poprzez nieuwzględnienie całości materiału dowodowego, w szczególności złożonego raportu oddziaływania na środowisko inwestycji;

- rażące naruszenie art. 6 i 8 k.p.a., poprzez wydawanie rozstrzygnięć indywidualnych w oparciu o wolę stron i uczestników postępowania, a nie w oparciu o przepisy prawa,

- naruszenie art. 107 § 3 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie, polegające na niewskazaniu prawnej podstawy rozstrzygnięcia,

- rażące naruszenie art. 106 § 1 k.p.a., w związku z art. 77 ust. 1 punkt 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko poprzez jego niezastosowanie polegające na nieuwzględnieniu, wiążących wydającego zaskarżoną decyzję Wójta, uzgodnień Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Ł.

Spółka wyjaśniła, iż kwestionowana decyzji została wydana wskutek ponownego rozpatrywania sprawa przez Wójta Gminy M., bowiem Wójt już raz, w dniu [...], odmówił ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedmiotowego przedsięwzięcia. Decyzja ta została uchylona ostateczną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] nr [...], a sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Spółka podkreśliła, iż w treści uzasadnienia w/w decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. dokładnie wskazano okoliczności jakie należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, lecz ponownie rozpatrujący sprawę Wójt Gminy M. zlekceważył wszystkie okoliczności, wskazane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. w owej decyzji, co w ocenie Spółki stanowi celowe rażące naruszenie przepisu art. 138 § 2 k.p.a. Wójt swoje ponowne rozstrzygniecie o odmowie określenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia oparł bowiem na tych samych przesłankach, jak w uchylonej już poprzedniej decyzji tegoż organu, uzasadniając rozstrzygnięcie wolą części mieszkańców Gminy M. oraz bliżej niesprecyzowanymi obawami o wpływ inwestycji na ich zdrowie, w sytuacji gdy żaden przepis prawa nie przewiduje podejmowania rozstrzygnięć w sprawach indywidualnych na podstawie wyrażonych obaw mieszkańców. Również żaden z przepisów nie przewiduje wydawania decyzji środowiskowej w oparciu o zdanie właściciela nieruchomości sąsiedniej w stosunku do nieruchomości, na której ma być realizowane przedsięwzięcie. Podkreślono, iż udział społeczeństwa nie polega na tym, iż członkowie społeczności poprzez głosowanie czy aklamację decydują o kształcie decyzji, ale na składaniu uwag i wniosków dowodowych w toku postępowania. Wskazano, iż wydawanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nie jest uznaniem administracyjnym a wprost przeciwnie - przepisy prawa w sposób precyzyjny określają kiedy można wydać decyzję środowiskową

Odnosząc się do troski Wójta o spokój, bezpieczeństwo i komfort życia mieszkańców Gminy Spółka stwierdziła, iż Wójt nie wskazał jakie to zagrożenia życia i zdrowia mieszkańców miałaby powodować realizacja przedmiotowej inwestycji. Wójt nie wskazał również na przeprowadzenie postępowania dowodowego, mającego na celu wykazanie istnienia takich zagrożeń. Wyniki postępowania dowodowego oraz kontrolujące te wyniki postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Ł. świadczą natomiast, iż takich zagrożeń nie ma. Nie stanowią także przesłanki odmowy wydania pozytywnej decyzji środowiskowej, wyrażane przez Wójta wątpliwości, co do możliwości dojazdu do inwestycji, gdyż dostęp do drogi publicznej jest przedmiotem badania w postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Ponadto Spółka wyjaśniła, że przebieg drogi dojazdowej został precyzyjnie wskazany w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Jest to element materiału dowodowego, którego Wójt zgodnie z przepisem art. 80 k.p.a. nie może zignorować. Wójt nie kwestionował też poprawności raportu, który został zweryfikowane przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Ł., w ramach dokonanych wiążących organ, uzgodnień.

Podkreślono, iż uzasadnienie zaskarżonej decyzji ogranicza się niemal wyłącznie do opisu przebiegu postępowania, co narusza rażąco przepis art. 107 § 3 k.p.a. Nadto zdaniem strony zaskarżona, decyzja narusza w sposób rażący przepisy art. 106 § 1 k.p.a. w związku z przepisem art. 77 ust. 1 punkt 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku.

Spółka wskazała również, iż stan faktyczny sprawy jest ustalony w sposób wyczerpujący, a treść środowiskowych warunków realizacji przedsięwzięcia jest ustalona w treści postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Ł., zatem przyczyny, dla których Wójt Gminy M. odmówił uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia, nie wymagają prowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego. Wskazane przez Wójta powody odmowy wydania pozytywnej decyzji, nie mogą stanowić podstawy rozstrzygnięcia. Jedynym elementem postępowania dowodowego, który jest wymagany to ustalenie stron postępowania, jednak podkreślono, iż doręczenia w niniejszym postępowaniu, ze względu na ilość stron postępowania będą dokonywane przez obwieszczenie w trybie przepisów art. 49 k.p.a. w związku z art. 74 ust. 3 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, zatem nie istnieje ryzyko, iż którejkolwiek ze stron nie zostaną doręczone pisma wydawane w postępowaniu.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., decyzją z dnia [...], działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchyliło w całości wskazaną na wstępie decyzję Wójta Gminy M. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy przypomniał, iż przedmiotowa sprawa była już rozpatrywana przez Kolegium, co znalazło odzwierciedlenie w/w decyzji z dnia [...]., którą uchylono poprzednią decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...] o odmowie określenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedmiotowego przedsięwzięcia i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia przez tenże organ. Podkreślono, że w uzasadnieniu decyzji z [...] Kolegium wskazało w szczególności, że organ pierwszej instancji nie podał prawnych podstaw do odmowy określenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia. Nadto, w postępowaniu dotyczącym oddziaływania przedsięwzięcia zasadniczym dowodem, stanowiącym podstawę wydania rozstrzygnięcia jest raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, który powinien być rzetelny, spójny, wolny od niejasności i nieścisłości, a jeżeli organ ma jakiekolwiek wątpliwości i uwagi do sporządzonego raportu, winien podjąć działania w celu ich wyeliminowania, uwzględniając dyspozycję art. 7, art. 77 ust. 1, art. 80 i art. 81 k.p.a. Podniesiono, iż obawy organu co do przestrzegania przez wnioskodawcę warunków realizacji i eksploatacji planowanego przedsięwzięcia wynikające z tego, że inwestor przed rozpoczęciem realizacji inwestycji podjął niedozwolone działania poprzez zgromadzenie na sąsiedniej działce odpadów (za co został zresztą ukarany i zobowiązany do ich uprzątnięcia), jak i sprzeciw członków społeczeństwa czy stron postępowania co do realizacji inwestycji, nie mogą być same przez się podstawą odmowy wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Kolegium wskazało ponadto, że podstawową kwestią dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy jest ustalenie zasadności odmowy określenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia. Oceniając decyzję Wójta Gminy M., organ odwoławczy wskazał, iż przy jej podjęciu nie uwzględniono okoliczności, wynikających ze wskazanej decyzji Kolegium z dnia [...], a wręcz zignorowano owe wytyczne, powtarzając argumentację z poprzedniej decyzji odmownej, uchylonej przez Kolegium. Podkreślono ponownie, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach nie jest decyzją uznaniową, a podstawą odmowy wydania takiej decyzji może być sprzeczność planowanego przedsięwzięcia z postanowieniami planu zagospodarowania przestrzennego, odmowa uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia przez organ współdziałający, czy sprzeczność z innymi przepisami prawa. Podstawę taką może też stanowić, wynikająca z art. 81 ust. 1 wskazanej ustawy odmowa zgody na realizację przedsięwzięcia w innym wariancie, niż to określił wnioskodawca. Nie może natomiast stanowić podstawy odmowy sam sprzeciw społeczeństwa czy stron postępowania lub też obawy organu co do przestrzegania przez wnioskodawcę warunków realizacji i eksploatacji planowanego przedsięwzięcia, wynikające z tego, że inwestor przed rozpoczęciem realizacji inwestycji podjął niedozwolone działania poprzez zgromadzenie na ww. działce odpadów, za co został ukarany i zobowiązany do ich uprzątnięcia.

W konsekwencji wyjaśniono, iż organ pierwszej instancji nie wskazał w uzasadnieniu podjętej decyzji prawnych podstaw do odmowy określenia środowiskowych uwarunkowań.

W konsekwencji Kolegium uznało, że kwestionowaną w odwołaniu decyzję Wójta Gminy M. należało wyeliminować z obrotu prawnego.

Powyższą decyzję A Spółka z o.o. w Ł., zaskarżała do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi , wnosząc o jej uchylenie w całości.

W treści skargi zarzucono naruszenie art. 136 i art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez ich niezastosowanie oraz naruszenie art. 138 § 2 K.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie.

Zdaniem skarżącej, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. błędnie wydało decyzję o charakterze kasacyjnym, zamiast decyzji o charakterze reformatoryjnym, orzekającym co do istoty sprawy.

Spółka wskazała, iż Kodeks postępowania administracyjnego wyodrębnia dwie przesłanki wydania przez organ odwoławczy decyzji, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Po pierwsze, stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania. Po drugie, istnienie konieczności wyjaśnienia sprawy w zakresie mającym istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Obie te przesłanki muszą być spełnione łącznie. Samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, aczkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą; konieczne jest bowiem dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Oznacza to, że rozstrzygnięcie o charakterze kasacyjnym będzie dopuszczalne kiedy organ pierwszej instancji nie przeprowadził, z naruszeniem przepisów postępowania, postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść wydanej przez niego decyzji. Powyższe przepis należy wykładać przy uwzględnieniu treści przepisu art. 136 k.p.a., który zezwala na przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego przez organ drugiej instancji jedynie w uzupełniającym zakresie.

Zdaniem skarżącej, w okolicznościach w jakich została wydana zaskarżona decyzja, nie zostały spełnione łącznie przesłanki zastosowania przepisu art. 138 § 2 k.p.a. Wprawdzie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. słusznie zarzuca Wójtowi Gminy M., iż naruszył również przepisy postępowania, jednak te naruszenia nie skutkują niewyjaśnieniem stanu faktycznego, który nie mógłby być wyjaśniony przez organ drugiej instancji bez naruszania przepisu art. 136 k.p.a, w istocie bowiem rozstrzygnięcie organu drugiej instancji w zakresie przekazania sprawy do ponownego rozstrzygnięcia sprowadza się do nakazania Wójtowi Gminy M. sprecyzowania swoich wątpliwości, bądź wydania pozytywnej decyzji środowiskowej. Innymi słowy nie mamy do czynienia z niewyjaśnieniem stanu faktycznego, a raczej nieuzasadnioną odmową orzekania przez Wójta Gminy M. w oparciu o zebrany materiał dowodowy, w tym raport oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko. Stanowi to, w ocenie strony skarżącej, oczywiście o naruszeniu przepisu art. 80 k.p.a., jednak nie świadczy to o istnieniu konieczności wyjaśnienia sprawy w zakresie mającym istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Podkreślono, iż art. 138 § 1 punkt 2 k.p.a. nakłada na organ odwoławczy obowiązek dokonania ponownej merytorycznej oceny sprawy, a z owego obowiązku organ jest zwolniony tylko wtedy, gdy koniczne będzie ustalenie stanu faktycznego w całości lub znacznej części przez organ pierwszej instancji. Jeśli natomiast stan faktyczny jest ustalony w sposób nie budzący wątpliwości, organ odwoławczy nie może uchylić się o dokonania merytorycznej oceny sprawy. Wreszcie podkreślono, iż taka ocena merytoryczna sprawy została dokonana w sposób wyczerpujący przez organ dokonujący uzgodnienia, która to ocena wiąże Wójta Gminy M. zgodnie z przepisami art. 106 § 1 k.p.a., w związku z art. 77 ust. 1 punkt 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko.

W konkluzji skargi wskazano, iż rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji powinno być uchylone, jednak brak wątpliwości organu odwoławczego, co do ustalonego stanu faktycznego, skutkować winien podjęciem merytorycznego rozstrzygnięcia.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w treści zaskarżonej decyzji. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych wskazało, iż postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, a zatem organ odwoławczy i postępowanie, które przed nim się toczy, nie może zastępować postępowania przed organem I instancji. Postępowanie odwoławcze jest bowiem jedynie postępowaniem weryfikującym rozstrzygnięcie organu I instancji i ewentualnie w niezbędnym zakresie uzupełniającym materiał dowodowy zgromadzony przed organem I instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2).

Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla zaskarżony akt w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach - stwierdza nieważność orzeczenia w całości lub części. Stwierdzenie wydania aktu z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach (art. 145 ustawy z dnia 30.sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tekst jednolity Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm., powoływanej dalej jako p. p. s. a.). Po myśli art. 134 § 1 p. p. s. a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p. p. s. a.).

Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia aktów organów administracji, Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja narusza przepisy procedury administracyjnej w stopniu określonym w przywołanych wyżej przepisach.

Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, decyzja kasacyjna, powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia może być podjęta tylko w sytuacjach, określonych w art. 138 § 2 k.p.a. Żadne inne wady postępowania ani wady decyzji podjętej w I instancji, nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej tego typu. Taki rodzaj decyzji organu odwoławczego, stanowiący wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy, nie może podlegać wykładni rozszerzającej. Co do zasady bowiem, orzeczenie organu odwoławczego winno mieć charakter reformacyjny (art. 138 § 1 k.p.a.), zaś uprawnienia kasacyjne tego organu, mają charakter wyjątkowy. W sprzeczności z art. 138 § 2 k.p.a. pozostaje zatem wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające pierwszej instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które z powodzeniem można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym. (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 listopada 2003r., sygn.akt IV SA 1496/02, niepubl. w zbiorze urzędowym, dostępny M. Prawn. 2004/2/60, z dnia 2 grudnia 1999r., sygn.akt I SA 632/99, niepubl. w zbiorze urzędowym, dostępny w Systemie Informacji Prawnej Lex nr 48722, z dnia 27.października 1999r., sygn.akt I SA 2127/98, niepubl. w zbiorze urzędowym, dostępny w Systemie Informacji Prawnej Lex nr 48721).

W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie, zastosowanie normy art. 138 § 2 k.p.a. do uchylenia decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia, uznać należy za nieprawidłowe, w każdym zaś razie za nienależycie uzasadnione.

Zgodnie bowiem z treścią powołanego art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Należy przy tym podkreślić, że jeżeli organ odwoławczy uchyla decyzję organu I instancji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji musi okoliczności powyższe wykazać. Natomiast, jeżeli tak jak w realiach przedmiotowej sprawy organ odwoławczy tylko kwestionuje rozstrzygnięcie organu I instancji lecz nie wskazuje na uchybienia w ustalonym stanie faktycznym sprawy i z tej przyczyny nie podnosi potrzeby przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego, to powinien wydać tzw. decyzję reformatoryjną czyli wydać decyzję, rozstrzygającą co do istoty sprawy w rozumieniu dyspozycji art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Nie chodzi bowiem "o zastępowanie organu I instancji" lecz o ponowne merytoryczne rozpatrzenie sprawy, do czego organ odwoławczy jest nie tylko uprawniony ale obligowany brzmieniem art. 15 k.p.a. (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 lutego 2012r., sygn.akt II OSK 1823/11, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl)

Biorąc pod uwagę powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. orzeczono o uchyleniu zaskarżonej decyzji. O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 p.p.s.a., zasądzając ich zwrot na rzecz strony skarżącej.

Z uwagi natomiast na kasacyjny charakter zaskarżonej decyzji (niepodlegającej wykonaniu i nienadającej się do wykonania) za bezprzedmiotowe uznano zaś rozstrzyganie w sprawie jej wykonywania do dnia uprawomocnienia się wyroku w trybie art.152 p.p.s.a.

LS