Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 648/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-11-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia NSA Andrzej Gliniecki sędzia del. WSA Sławomir Wojciechowski (spr.) Protokolant starszy inspektor sądowy Anna Połoczańska po rozpoznaniu w dniu 20 listopada 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 26 listopada 2013 r. sygn. akt II SA/Bk 597/13 w sprawie ze skargi J.O. na decyzję Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wykonania wentylacji oraz przedłożenia oceny stanu technicznego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 26 listopada 2013 roku, sygn. akt: II SA/Bk 597/13, oddalił skargę J.O. na decyzję Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] marca 2013 roku, nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wykonania obowiązków w sprawie wykonania wentylacji i przedłożenia oceny technicznej.

Stan faktyczny niniejszej sprawy jest następujący:

D. i W.P. uzyskali decyzję o pozwoleniu na budowę garażu, zlokalizowanego na działce o nr geod. [...] przy ul. [...] w L., po granicy z działką nr ewid. [...] będącą własnością J.O. i jej zmarłego męża. Decyzja o pozwoleniu na budowę, wydana przez Starostę Białostockiego dnia [...] kwietnia 2005 roku, została ostatecznie wyeliminowania z obrotu prawnego.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. wszczął postępowanie legalizacyjne w wyniku, którego decyzją z dnia [...] września 2006 roku nakazał inwestorom wykonanie robót budowlanych w garażu, z zachowaniem pierwotnie zamienionych parametrów obiektu, w szczególności nakazał wykonanie ściany oddzielenia przeciwpożarowego, jednospadowego dachu ze spadkiem i odprowadzeniem wody na własną działkę. Powyższe czynności zostały wykonane przez inwestorów i dlatego organ powiatowy decyzją z dnia [...] lutego 2007 roku stwierdził ich wykonanie. Jednakże obie ww. decyzje organu powiatowego zostały wyeliminowane z obrotu prawnego wskutek wielu postępowań administracyjnych i ich kontroli dokonanej przez sądy administracyjne obu instancji.

W tej sytuacji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lipca 2009 roku nałożył na inwestorów obowiązki, w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2010 roku Nr 243, poz. 1623 ze zm.), które miały polegać na: wykonywaniu wentylacji w garażu i przedłożeniu oceny stanu technicznego obiektu sporządzonej przez osobę uprawnioną do dnia 30 września 2009 roku. Po rozpoznaniu wniesionego przez J.O. odwołania, Podlaski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] czerwca 2011 roku utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji zmieniając jedynie termin wykonania obowiązku z dnia 30 września 2009 roku, na dzień 30 września 2011 roku. Wspomniana decyzja z dnia [...] czerwca 2011 roku nie była przedmiotem skargi do sądu administracyjnego.

W dniu 29 września 2011 roku inwestor poinformował organ nadzoru budowlanego szczebla powiatowego o wykonaniu obowiązku oraz złożył ocenę stanu technicznego garażu.

W tej sytuacji decyzją z dnia [...] listopada 2012 roku Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził wykonanie obowiązku wynikającego z jego decyzji z dnia [...] lipca 2009 roku w przedmiocie wykonania wentylacji garażowej i przedłożenia oceny stanu technicznego budynku. Organ odwoławczy uchylił tę decyzję, z przyczyn proceduralnych, przekazując sprawę do ponownego rozpoznania.

W toku ponownie prowadzonego postępowania organ powiatowy przeprowadził w dniu 18 lutego 2013 roku kontrolę w toku, której potwierdził wykonanie wentylacji nawiewno – wywiewnej. Drugi obowiązek – złożenia oceny stanu technicznego budynku – został zrealizowany w dniu 29 września 2011 roku. W tej sytuacji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 roku ponownie stwierdził wykonanie przez inwestorów obowiązków wynikających z jego decyzji z dnia [...] lipca 2009 roku.

Kwestionując powyższą decyzję J.O. wniosła odwołanie, w którym zarzuciła naruszenie przepisów postępowania (art. 7, art. 9, art. 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego, tekst jedn. Dz. U. z 2013 roku, poz. 267 ze zm., dalej jako: "K.p.a.") argumentując, iż ocena stanu technicznego budynku nie była przedmiotem analizy organu pierwszej instancji, zwłaszcza spełnienia wymogów prawa budowlanego. Organ nie wskazał podstawy prawnej decyzji, która też nie została należycie uzasadniona, czym narusza przepis art. 107 § 1 K.p.a.

Organ odwoławczy decyzją z dnia [...] maja 2013 roku utrzymał w mocy kwestionowane rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, iż przedmiotem postępowania było sprawdzenie, czy inwestorzy wykonali obowiązki nałożone ostateczną decyzją z dnia [...] lipca 2009 roku. Przeprowadzona w dniu 18 lutego 2013 roku, w obecności J.O., kontrola potwierdziła wykonanie wentylacji w budynku garażu. W protokole z kontroli znalazły się ustalenia dotyczące przedłożonej oceny technicznej. Odwołująca zarzuciła naruszenie prawa własności jej działki, jednakże – jak wskazał organ nadzoru budowlanego – w postępowaniu legalizacyjnym nie wymaga przedłożenia, przez inwestora, oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane (art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego). Wszelkie sprawy graniczne należą do sfery prawa cywilnego.

W skardze, wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, J.O. zarzuciła naruszenie przepisów art. 11 i 107 K.p.a. oraz art. 53 ust. 3 pkt 1 i art. 53 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. W ocenie skarżącej, decyzja organu drugiej instancji nie zawiera uzasadnienia prawnego. Organ nie przeprowadził ponownego postępowania, nie wyjaśnił postawy prawnej decyzji w kontekście stanu faktycznego, postępując wbrew wymogom art. 107 § 3 K.p.a. oraz naruszając zasadę przekonywania wyrażoną w art. 11 K.p.a. Zdaniem autorki skargi, sąd administracyjny powinien objąć kontrolą nie tylko zaskarżoną decyzję, lecz także decyzję z dnia [...] czerwca 2011 roku. Nakładając obowiązek przedstawienia oceny technicznej organy zastosowały art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego zamiast prawidłowo powołać art. 81c Prawa budowlanego. W wyniku tego doszło, zdaniem skarżącej, do rażącego naruszenia prawa.

W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie akcentując, iż decyzja z dnia [...] czerwca 2011 roku jest ostateczna, skarżąca nie kwestionowała tej decyzji w drodze skargi do sądu administracyjnego, zatem – na obecnym etapie postępowania – nie ma podstaw do objęcia jej kognicją sądu. Prawidłowo zastosowana podstawa prawna z art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego polegała na tym, że na inwestorów nałożono nie tylko obowiązek przedłożenia oceny technicznej, ale również obowiązek wykonania robót budowlanych.

Popierając skargę na rozprawie sądowej w dniu 26 listopada 2013 roku, skarżąca oświadczyła, że nie jest zadowolona z przebiegu granicy pomiędzy jej działką, a działką inwestorów, a sprawa o rozgraniczenie jest w toku.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, przywołanym na wstępie wyrokiem, oddalił skargę J.O. na decyzję Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] maja 2013 roku. W motywach rozstrzygnięcia Sąd opisał dotychczasowy przebieg postępowania wskazując następnie, iż faktyczny spór w sprawie to spór graniczny, bowiem skarżąca twierdzi, że garaż został posadowiony, częściowo na jej działce.

Jak wskazał Sąd, skoro inwestorzy legitymowali się pozwoleniem na budowę garażu, to wbrew twierdzeniom skarżącej, jego budowa nie była samowolą budowlaną. W takiej sytuacji organy nadzoru budowlanego mają obowiązek przeprowadzić postępowanie legalizacyjne na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust. 7 oraz art. 51 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego.

W toku postępowania prowadzonego na podstawie ww. przepisów organ pierwszej instancji decyzją z dnia [...] lipca 2009 roku, wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust. 7 Prawa budowlanego, nałożył na inwestorów obowiązek wykonania wentylacji w budynku garażowym oraz przedłożenia oceny stanu technicznego obiektu.

Podzielając pogląd autorki skargi, Sąd I instancji podkreślił, że przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego zastosowany do legalizacji obiektu już istniejącego (ust. 7) nie dawał organowi podstawy do nałożenia obowiązku sporządzenia oceny technicznej obiektu. Istotą tego przepisu jest nakazanie wykonania czynności faktycznych w obiekcie w celu "doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodności z prawem". We wspomnianej decyzji organ nie ograniczył się tylko do nakazu złożenia opinii technicznej, ale przede wszystkim nałożył na inwestorów obowiązek wykonania wentylacji w budynku. W tej sytuacji ta część decyzji – jak zaakcentował autor uzasadnienia – spełniła wymagania z art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust. 7 Prawa budowlanego, natomiast obowiązek sporządzenia oceny technicznej był zbyteczny. Nałożenie takiego obowiązku mogło znaleźć podstawę w treści art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego. Zdaniem Sądu, jeżeli w decyzji legalizacyjnej wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust. 7 Prawa budowlanego organ nałoży na inwestora obowiązek wykonania konkretnych robót budowlanych w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem, a dodatkowo nakaże przedłożenie opinii technicznej, to tenże dodatkowy obowiązek, który należy uznać za zbyteczny, nie może stanowić o nieprawidłowości decyzji.

Powyższe wywody, aczkolwiek dotyczące ostatecznej decyzji z dnia [...] lipca 2009 roku, stały się – w ocenie Sądu – konieczne z uwagi na zarzut skargi, sugerujący konieczność objęcia kognicją także tej decyzji. Zgodnie z treścią art. 134 § 1 w zw. z art. 135 P.p.s.a., Sąd może, w istocie, orzec o usunięciu naruszenia prawa w stosunku do innych aktów (niż będący przedmiotem skargi), o ile mieszczą się w granicach rozpatrywanej sprawy. Przedmiotem niniejszej sprawy jest decyzja wydana na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego, która stwierdza wykonanie wentylacji w budynku garażu, a więc wykonanie obowiązku wynikającego z wcześniejszej decyzji z dnia [...] lipca 2009 roku. W sprawie nie jest sporne, iż wentylacja została wykonana. Skarżąca brała udział w oględzinach przeprowadzonych przez organ pierwszej instancji i nie wniosła zastrzeżeń w tym zakresie.

Jak podkreślił Sąd I instancji, zarówno w odwołaniu, jak i w skardze przewija się zarzut niedopełnienia przez organy obowiązku przeanalizowania oceny technicznej sporządzonej dnia 20 września 2011 roku, a złożonej przez inwestora w wykonaniu obowiązku zawartego w decyzji z dnia [...] lipca 2009 roku. Odnosząc się do tego zarzutu, Sąd wskazał, iż skoro skarżąca twierdzi, że taka ocena techniczna nie powinna być przedmiotem obowiązku nałożonego na inwestora, a Sąd pogląd ten podzielił, to tenże zarzut stał się bezcelowy.

W konkluzji Sąd wyjaśnił, iż zaskarżona decyzja, jak i ostateczna decyzja organu pierwszej instancji z dnia [...] lipca 2009 roku (utrzymana w mocy decyzją organu odwoławczego z dnia [...] czerwca 2011 roku) są zgodne z prawem, zaś zarzuty naruszenia przepisu: art. 11, art. 107 K.p.a. oraz art. 51 ust. 1 pkt 2 i art. 51 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego, nie zasługiwały na uwzględnienie. Spory graniczne nie należą do sfery postępowania budowlanego.

Z tych powodów – na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 roku, poz. 270 ze zm., dalej jako: "P.p.s.a.") – Sąd oddalił skargę.

Skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wywiodła J.O. reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika w osobie rady prawnego. Kwestionując wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 26 listopada 2013 roku w całości autor skargi kasacyjnej wskazał na naruszenie:

1. prawa materialnego przez naruszenie treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" P.p.s.a. w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust. 7 Prawa budowlanego poprzez uznanie, że zaskarżone decyzje oraz ostateczne decyzje wydane wcześniej przez organy nadzoru budowlanego są zgodne z prawem;

2. przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy poprzez:

a. naruszenie art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. poprzez bezzasadne oddalenie skargi, w sytuacji gdy skarga powinna być uwzględniona;

b. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" P.p.s.a. w. zw. z art. 7, art. 11, art. 77 i art. 107 K.p.a. poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a w szczególności uznaniu, że zaskarżone decyzje należycie wyjaśniały stan faktyczny sprawy, posiadały podstawy prawne oraz prawidłowo zredagowane pod względem merytorycznym i prawnym uzasadnienia;

c. naruszenie art. 141 § 4 w zw. z art. 133 § 1 P.p.s.a. poprzez podjęcie rozstrzygnięcia i uzasadnienia z pominięciem całokształtu okoliczności sprawy, oraz

d. naruszenie art. 134 i art. 135 P.p.s.a. poprzez zaniechanie faktycznej kontroli działalności organów rozstrzygających przedmiotową sprawę oraz odmowę uwzględnienia przez Sąd w toku rozpoznania sprawy naruszeń przepisów prawa.

Wskazując na powyższe skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od organu administracji na rzecz skarżącej kosztów postępowania wg norm przepisanych.

W motywach skargi kasacyjnej jej autor opisał dotychczasowy przebieg postępowania argumentując, iż Sąd mimo potwierdzenia zarzutów skarżącej oraz uznania, iż decyzja organu drugiej instancji z dnia [...] czerwca 2011 roku oraz poprzedzająca ją decyzja organu powiatowego z dnia [...] lipca 2009 roku, dotyczące zobowiązania inwestorów do wykonania obowiązku przedłożenia oceny stanu technicznego obiektu nie mogły zostać wydane w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust. 7 Prawa budowlanego, to jednak ostatecznie uznał te decyzje jako zgodne z prawem.

Autor skargi kasacyjnej kontestuje także pogląd Sądu I instancji, iż nie istnieje spór co do wykonania wentylacji. Wręcz przeciwnie skarżąca kwestionowała prawidłowe wykonanie budynku garażowego, a więc i wentylacji, a prawidłowość wykonania wentylacji próbowała podnieść w kontekście oceny technicznej budynku. Jednakże organy nadzoru budowlanego nie odnosiły się do tego argumentu. Skarżąca jest osobą starszą (ma 83 lata) i nie zdaje sobie sprawy co oznacza określenie "wentylacja grawitacyjna nawiewno – wywiewna". Oczekiwała, że organy nadzoru budowlanego dostatecznie jej to wyjaśnią, co jednak nie nastąpiło.

Sąd I instancji błędnie również nie podzielił zarzutów skarżącej dotyczących tego, że zaskarżona decyzja organu drugiej instancji nie posiadała podstawy prawnej (naruszenie art. 107 § 1 K.p.a.). W istocie odnośnie tej decyzji trudno mówić o tym, aby zawarte w niej było jakiekolwiek uzasadnienie prawne. Skarżąca podniosła również, że wydanie decyzji, która nie zawiera elementów wskazanych w treści art. 107 K.p.a. powoduje, iż wydane orzeczenie w sposób ewidentny odbiega od obowiązującej normy prawnej. Pominięcie przez organ w procesie wydawania decyzji części zastosowanej normy prawnej stanowi o rażącym naruszeniu prawa. Sąd odnosząc się do tych naruszeń wskazał, iż nie zasługiwały one na uwzględnienie, co – zdaniem autora skargi kasacyjnej – skutkuje tym, że uzasadnienie kontestowanego wyroku nie spełnia wymogów określonych w art. 141 § 4 P.p.s.a.

Przedstawione okoliczności potwierdzają także i to, że w sprawie rozstrzygnięcie Sądu, jak i organów obu instancji, podjęte zostały bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a więc z naruszeniem art. 7 oraz art. 77 K.p.a. W związku ze stanem prawnym, który został ukształtowany poprzez wydanie niezgodnie z art. 51 Prawa budowlanego decyzji, postępowanie w sprawie powinno zostać zakończone uwzględnieniem skargi i zwróceniem sprawy do rozpatrzenia przez organy nadzoru budowlanego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 P.p.s.a., rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów.

W myśl art. 174 P.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Oznacza to, że zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. W przypadku, gdy strona w skardze kasacyjnej zarzuca zarówno naruszenie przepisów postępowania, jak i naruszenie prawa materialnego, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania.

W rozpoznawanej sprawie zarzuty skargi kasacyjnej obejmują naruszenie przepisów postępowania oraz przepisów prawa materialnego, jednakże żaden z nich nie zasługuje na uwzględnienie.

Przystępując w pierwszej kolejności do analizy sformułowanych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów postępowania wskazać trzeba, iż wszystkie te zarzuty zmierzają do zakwestionowania oddalenia skargi i wykazania, iż w sprawie skarga winna być uwzględniona przez Sąd I instancji, co przejawiać się powinno uchyleniem decyzji organów obu instancji zarzucając im brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. W ocenie kasatora, Sąd I instancji powinien uwzględnić skargę na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" P.p.s.a. z uwagi na naruszenie art. 7, art. 11, art. 77 i art. 107 K.p.a. poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a w szczególności uznanie, że zaskarżone decyzje należycie wyjaśniały stan faktyczny sprawy, posiadały podstawy prawne, a ich uzasadnienia były prawidłowo zredagowane pod względem merytorycznym i prawnym.

Odnosząc się do wskazanych argumentów kasatora wyjaśnić wypada, iż przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" P.p.s.a. obliguje sąd administracyjny do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia organu administracji w całości albo w części w razie stwierdzenia naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Innymi słowy, podstawą uchylenia kontestowanego rozstrzygnięcia przez sąd administracyjny jest tylko stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania i to tylko pod warunkiem, że mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec tego sąd administracyjny jest zobowiązany ocenić czy dane naruszenie przepisów proceduralnych – po pierwsze – miało wpływ na wynik sprawy oraz – po drugie – czy wspomniany wpływ na wynik sprawy mógł mieć charakter istotny.

Analiza rozstrzygnięcia Sądu I instancji – w świetle przedstawionego zarzutu i w kontekście dokumentów zgromadzonych w aktach administracyjnych – nie wykazała jego słuszności. Prawidłowo Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż w sprawie nie miało miejsca istotne naruszenie przepisu art. 7, art. 11, art. 77, ani art. 107 K.p.a., które to mogło mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, bowiem tylko taka ocena – w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" P.p.s.a. – uprawniałaby do wyeliminowania z obrotu prawnego rozstrzygnięć organów administracji.

Stosownie do przepisu art. 7 K.p.a. organ w toku postępowania stoi na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmując wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Organ jest zatem zobligowany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 K.p.a.), co powinno znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu skonstruowanym zgodnie z wymaganiami zawartymi w art. 107 K.p.a. Jednocześnie organ powinien wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu (art. 11 K.p.a.).

Sięgając do rozstrzygnięć organów przypomnieć wypada, iż organy nadzoru budowlanego w sprawie prowadziły postępowanie legalizacyjne w sprawie budowy przez inwestorów – D. i W.P. garażu zlokalizowanego w granicy z nieruchomością skarżącej kasacyjnie – J.O. Inwestorzy rozpoczęli realizację inwestycji na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, która następnie została wyeliminowana z obrotu prawnego, co więc obligowało to organy do przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego. W ramach tego postępowania organ powiatowy – decyzją z dnia [...] lipca 2009 roku – nałożył na inwestorów – stosownie do art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust. 7 Prawa budowlanego – obowiązek wykonania wentylacji w garażu i do złożenia oceny stanu technicznego obiektu sporządzonej przez osobę uprawnioną. Przywołana decyzja z dnia [...] lipca 2009 roku, po rozpoznaniu przez organ drugiej instancji odwołania skarżącej została utrzymana w mocy, zmieniono jedynie termin realizacji obowiązków (decyzja z dnia [...] czerwca 2011 roku). Decyzja ta jest ostateczna i jako taka kształtuje sytuację prawną jej adresatów. W wykonaniu wskazanych obowiązków inwestor złożył wymaganą dokumentację i oświadczył, że wykonał wentylację w garażu. Fakt wykonania wentylacji potwierdził powiatowy organ nadzoru w trakcie kontroli, wobec czego wydał decyzję stwierdzającą wykonanie obowiązków na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego. Jak wskazano, przedmiotem kontestowanych w skardze decyzji było stwierdzenie wykonania przez inwestorów obowiązków wynikających z ostatecznej decyzji organu nadzoru budowlanego. Organ podstaw do wydania takowej decyzji upatrywał w swoich ustalenia faktycznych potwierdzających wykonaniem w spornym budynku określonych robót budowlanych (związanych z wykonaniem wentylacji) oraz złożeniem oceny stanu technicznego budynku przygotowanej przez osobę posiadającą stosowne w tym zakresie uprawnienia.

Takie ustalenia faktyczne legły u podstaw rozstrzygnięcia Sądu I instancji, który w konsekwencji stwierdził, iż skarga J.O. nie zasługuje na uwzględnienie. Wobec wskazanych ustaleń faktycznych, które znajdują swoje potwierdzenie w zgromadzonych w sprawie dowodach (przede wszystkim kontrola obiektu), nie zasługuje na uwzględnienie argument kasatora, iż fakt wykonania wentylacji w budynku jest sporny. Jak wskazano wcześniej, fakt wykonania wentylacji stwierdził organ szczebla powiatowego w toku oględzin w obiekcie. Po wspomnianych oględzinach, w których uczestniczyła także skarżąca, w piśmie z dnia 1 marca 2013 roku zgłosiła ona uwagi do protokołu z oględzin podnosząc, iż fundament budynku jest stary, nie został rozebrany do końca, a ona nie wyrażała zgody na wzniesienie budynku, który stoi częściowo na jej gruncie. Wcześniej jednak, bowiem w dniu 20 lutego 2013 roku skarżąca skierowała do organu pismo z wnioskiem o wyjaśnienie czy sporny obiekt został postawiony z zachowaniem wymagań odległościowych, o których stanowi § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W treści żadnego z przywołanych pism skarżąca nie kontestowała ustalenia, iż wentylacja w budynku została wykonana. Z tego powodu podniesiony w skardze kasacyjnej argument, iż fakt wykonania wentylacji jest sporny, nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem nie znajduje swojego potwierdzenia. Skarżąca także w toku postępowania nie sugerowała, iż może nie rozumieć lub oczekiwać wyjaśnienia sformułowania "wentylacja grawitacyjna nawiewowo – wywiewna". Lektura wszystkich pism kierowanych przez skarżącą do organu administracji w toku postępowania nie wskazuje na jej nieporadność, czy brak znajomości postępowania w sprawie w kontekście oceny legalności działań organów nadzoru budowlanego.

Ze wskazanych powodów Naczelny Sąd Administracyjny uznał przedstawiony zarzut za nieuzasadniony podzielając w tym zakresie pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego.

Poparcia także nie może uzyskać przedstawiony w skardze kasacyjnej argument wskazujący na naruszenie przepisów prawa materialnego, czyli zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" P.p.s.a. w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust. 7 Prawa budowlanego poprzez uznanie, że zaskarżone decyzje oraz ostateczne decyzje wydane wcześniej przez organy nadzoru budowlanego są niezgodne z prawem.

Odnosząc się do wskazanego zarzutu ponownie należy podkreślić, że decyzja organu nadzoru budowlanego zobowiązująca do wykonania wentylacji i do złożenia oceny stanu technicznego obiektu jest ostateczna, nie była ona przedmiotem skargi do sądu administracyjnego, zatem zarzut naruszenia ww. przepisu podnoszony na obecnym etapie postepowania należy ocenić jako spóźniony. Podkreślić należy, iż w toku obecnie prowadzonego postępowania zadaniem organów nadzoru budowlanego była zatem ocena czy inwestorzy zrealizowali nałożone wcześniejszą ostateczną decyzją obowiązki. A wobec niespornych ustaleń, iż inwestorzy takowe obowiązki zrealizowali, organ miał podstawy do wydania decyzji stwierdzającej wykonanie obowiązku wynikającego z wcześniejszej ostatecznej decyzji wydanej w postępowaniu legalizacyjnym.

Skład orzekający w sprawie niniejszej podziela także stanowisko Sądu I instancji zaprezentowane w odniesieniu do części decyzji organu nadzoru budowlanego zobowiązującej inwestorów do przedłożenia temuż organowi oceny stanu technicznego obiektu przygotowanej przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia. Ugruntowany jest w judykaturze pogląd, iż przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nie stanowi podstawy prawnej do nałożenia na inwestora obowiązku złożenia określonej dokumentacji, opinii czy ekspertyzy (por. np. wyroki NSA: z dnia 3 listopada 2005 roku, sygn. akt: II OSK 163/05; z dnia 28 czerwca 2005 roku, sygn. akt: OSK 1780/04 i inne; wszystkie powołane orzeczenia są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl). Z tego powodu NSA podziela pogląd, iż zbyteczna była ta część decyzji, w której organ nadzoru budowlanego zobowiązał inwestora do złożenia oceny technicznej. Niewątpliwie obowiązek złożenia tego dokumentu nie był uzasadniony i jako taki stanowi naruszenie prawa, ale uchybienie to nie ma wpływu na rozstrzygnięcie, zatem nie może świadczyć o wadliwości kontestowanej w skardze decyzji stanowiącej podstawę do jej wyeliminowania z obrotu prawnego.

W świetle powyższych uwag zarzuty, tak naruszenia prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, są pozbawione podstaw.

Wobec powyższego, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.