Wyrok NSA, sygn. akt II FSK 1013/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-04-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6116 Podatek od czynności cywilnoprawnych, opłata skarbowa oraz inne podatki i opłaty
Hasła tematyczne: Odpady
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 2 ust. 3
journal: Dz.U. 2013 poz 1399
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Stanisław Bogucki, Sędzia NSA Sławomir Presnarowicz, Sędzia WSA del. Maciej Kurasz (sprawozdawca), Protokolant Justyna Bluszko-Biernacka, po rozpoznaniu w dniu 21 kwietnia 2016 r. na rozprawie w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej Spółdzielni Mieszkaniowej "J." z siedzibą w O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 19 grudnia 2013 r. sygn. akt I SA/Ol 760/13 w sprawie ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej "J." z siedzibą w O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Elblągu z dnia 29 sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

1. Zaskarżonym wyrokiem z 6 lutego 2014 r., I SA/Ol 760/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uchylił na skutek skargi Spółdzielni Mieszkaniowej "J." w O., dalej ("Spółdzielnia", "Skarżąca") decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Elblągu, dalej ("SKO", organ odwoławczy) z dnia 29 sierpnia 2013 r. w przedmiocie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej "P.p.s.a."

2. Jak zauważono w motywach orzeczenia w dniu 29 czerwca 2013 r., Zarząd Związku Gmin Regionu O. "C." z siedzibą w O. (zwany dalej w skrócie "Zarząd Związku Gmin", "organ pierwszej instancji") wydał 101 decyzji. W każdej z nich określił Spółdzielni wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi należnej od danej nieruchomości, wskazanej poprzez podanie jej adresu. Sentencje decyzji zawierały ponadto rozstrzygnięcia w zakresie terminów wnoszenia opłat, w tym pierwszej opłaty za miesiąc lipiec 2013 r. oraz w zakresie trybu wnoszenia opłat. W uzasadnieniach decyzji Zarząd Związku Gmin powołał się m.in. na treść uchwały Nr IX/44/12 z dnia 14 grudnia 2012r. zmienionej uchwałą z dnia 28 marca 2013r. Nr X/52/2013 (uchwały ogłoszone w Dzienniku Urzędowym Województwa Warmińsko-Mazurskiego z 2013r. poz.469 i poz.1995) i na obowiązek złożenia deklaracji w sprawie gospodarowania odpadami komunalnymi, wskazując, że Spółdzielnia obowiązku tego nie wykonała. Zarząd Związku Gmin wywiódł z art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu porządku i czystości w gminach (Dz. U z 2012r., poz. 391 ze zm., zwanej dalej "u.p.c.g.", "ustawą"). Przytoczył też treść art. 6o ustawy oraz wskazał sposób ustalania opłaty – jako iloczyn liczby mieszkańców zamieszkałych na stałe w lokalach określonego budynku i stawki wynikającej z § 2 ust. 2 uchwały.

3. W odwołaniach od tych decyzji Spółdzielnia wniosła o uchylenie zaskarżonych decyzji oraz uznanie decyzji za nieprawidłowe i naruszające przepisy prawa. Zarzuciła organowi I instancji wadliwość ustaleń w zakresie liczby osób zamieszkujących w poszczególnych budynkach. Wskazała na fakt zebrania większości deklaracji od osób władających lokalami jak właściciele w rozumieniu ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Podała, że zebrane deklaracje nie zostały przyjęte przez Zarząd Związku Gmin. Zakwestionowała stanowisko zajęte przez Zarząd Związku Gmin w zakresie interpretacji art. 2 ust. 3 ustawy. Spółdzielnia wywiodła swój brak obowiązku składania deklaracji z treści art. 2 ust. 1 pkt 4 ww. ustawy, a także z przepisów ustawy z dnia 15 grudnia 2000r. o spółdzielniach mieszkaniowych, ze wskazaniem, że zarząd nieruchomością wspólną w spółdzielni mieszkaniowej regulują przepisy tej ustawy, a nie ustawy o własności lokali. Na potwierdzenie stanowiska przywołała orzecznictwo sądowe i sądowoadministracyjne. Odwołująca się zarzuciła także nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego, co doprowadziło do wadliwego ustalenia stanu faktycznego. Wskazała, że opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi jest należnością publicznoprawną i nie ma prawnych możliwości egzekwowania tej należności przez spółdzielnie mieszkaniowe.

4. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Elblągu decyzją z dnia 29 sierpnia 2013 r. uchyliło w całości decyzje Zarządu Związku Gmin z dnia 29 czerwca 2013r., i orzekło co do istoty sprawy poprzez określenie Spółdzielni Mieszkaniowej "J." w O. wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi: - z nieruchomości położonych w O. przy ulicach: [...] numery [...]; [...] numery [...]; [...] numery [...]; [...] numery [...]; [...] numery [...]; [....] numery [...]; [...] numery [...]; [...] numery [...]; [...] numery [...]; [...] numery [...]; [...] nr [...]; [...] nr [...]; [...] numery [...]; [...] [...]; [...] nr [...]; [...] nr [...]; [...] numery [...]; [...] nr [...], [...] nr [...] - w kwocie 60.683 zł miesięcznie (od dnia 1 lipca 2013r.). W uzasadnieniu decyzji SKO wskazało, że w wyniku przeprowadzenia postępowania uzupełniającego okazało się, że Spółdzielnia posiada bardziej dokładne i aktualne dane dotyczące liczby mieszkańców w poszczególnych budynkach niż Zarząd Związku Gmin, który korzystał - w stosunku do mieszkańców Spółdzielni Mieszkaniowej "J."- wyłącznie z systemu informatycznego (bazy danych). Stąd Kolegium wyjaśniło, że przyjęło na tym etapie postępowania, że łączna liczba osób zamieszkałych we wszystkich budynkach (101) Spółdzielni wynosi 7.779 (w tym liczba osób według złożonych deklaracji - 7.275 oraz liczba osób, w lokalach które nie złożyły deklaracji - 504). Spośród tej ogólnej liczby osób segregowanie odpadów zadeklarowały 4.664 osoby, pozostałe - 3.115 osób zadeklarowało niesegregowanie odpadów - 2611 bądź nie złożyło w ogóle deklaracji – 504. Takie dane zostały przyjęte przez Kolegium do dalszych rozważań i rozstrzygnięcia, jako ustalony stan faktyczny. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało na treść art. 6 h, art. 6 m ust. 1 i 2, art. 6 u.c.p.g. Wyjaśniło, że uchwałą Zgromadzenia Związku Gmin Regionu O."C." w O. nr IX/45/2012 z dnia 14 grudnia 2012r. w sprawie metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz wysokości tej opłaty i stawki opłaty za pojemnik (Dz. Urz. Woj. Warm.-Maz. z 2013r. poz. 397), został dokonany wybór metody opłaty - od właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy - jako iloczyn liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość i stawki opłaty. W § 2 ust. 2 tej uchwały została ustalona stawka opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w wysokości 9,00 zł (brutto) miesięcznie od mieszkańca; natomiast w § 2 ust. 3 uchwały została ustalona stawka w wysokości 7,00 zł (brutto) miesięcznie od mieszkańca, stosowana w przypadku gdy odpady komunalne będą zbierane w sposób selektywny. W ocenie SKO przepis art. 2 ust. 3 u.c.p.g. odnosi się do szczególnego przypadku, jakim jest nieruchomość zabudowana budynkami wielolokalowymi, w którym ustanowiono odrębną własność lokali - wówczas obowiązki właściciela nieruchomości obciążają zarząd nieruchomością wspólną, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 24 czerwca 1994r. o własności lokali, lub właścicieli lokali jeżeli zarząd nie został wybrany. Przepis ten ma zastosowanie do spółdzielni mieszkaniowych, lecz poprzez zmodyfikowanie go na podstawie przepisów ustawy z dnia 13 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (Dz.U. z 2003r. nr 119, poz. 1116 ze zm.), Organ wskazał, że stosownie do treści art. 27 ust.2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych zarząd nieruchomościami wspólnymi stanowiącymi współwłasność spółdzielni jest wykonywany jak zarząd powierzony, o którym mowa w art. 18 ust.1 ustawy o własności lokali, choćby właściciele lokali nie byli członkami spółdzielni, z zastrzeżeniem art. 24¹ ust. 1 i art. 26. Art. 24¹ ust. 1 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych stanowi, iż większość właścicieli lokali w budynku lub budynkach położonych w obrębie danej nieruchomości obliczana według większości udziałów w nieruchomości, może jednak podjąć uchwałę, że w zakresie ich praw i obowiązków oraz zarządu nieruchomością wspólną będą miały zastosowanie przepisy o własności lokali. Na podstawie art. 18 ust. 1 ustawy o własności lokali właściciele lokali mogą powierzyć zarząd nieruchomością wspólną innemu podmiotowi – wówczas ten inny podmiot byłby zobligowany do uiszczania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, a pierwszej kolejności do złożenia deklaracji. W sytuacji natomiast, gdy w określonym budynku lub budynkach położonych w danej nieruchomości została wyodrębniona własność wszystkich lokali, po wyodrębnieniu własności ostatniego lokalu stosuje się przepisy o własności lokali, niezależnie od pozostawania przez właścicieli członkami spółdzielni (art. 26 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych). W takiej sytuacji właściciele mogą swobodnie wybrać podmiot, który będzie sprawować zarząd nieruchomością wspólną (a więc m.in. składał deklaracje i uiszczał opłatę). W przedmiotowej sprawie Spółdzielnia nie wskazała, aby zarząd nieruchomością wspólną został powierzony innemu podmiotowi. SKO przyjęło zatem, że obowiązek złożenia deklaracji obciąża Spółdzielnię, na zasadzie posiadania statusu właściciela, wynikającego z art. 2 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. bądź na zasadzie art. 2 ust. 3 ww. ustawy. Ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie reguluje rozliczeń z osobami, którym przysługuje spółdzielcze prawo do lokalu i z właścicielami lokali (to pozostaje domeną prawa spółdzielczego). W konsekwencji powyższego stanowiska SKO uznało, iż adresatem decyzji, o której mowa w art. 6o u.c.p.g. winna być Spółdzielnia, skoro nie złożyła deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami. SKO podało, że rozważyło jeszcze inne kwestie, a mianowicie czy w przypadku Spółdzielni, która jest właścicielem kilkudziesięciu nieruchomości opłata powinna być określona w stosunku do każdej (oznaczonej co do adresu budynku) nieruchomości, czy też decyzja określająca wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi powinna "obejmować" pełną wysokość opłaty. W ocenie organu odwoławczego niewątpliwie decyzja określająca wysokość tej opłaty jest decyzją o charakterze deklaratoryjnym, która powinna określać wysokość opłaty jako zobowiązania w całości i obejmować całe zobowiązanie. Nawet wówczas, gdyby opłata została uiszczona np. w części, to decyzja taka byłaby wydana (na całe zobowiązanie), jeżeli przepisy szczególne (tu: u.c.p.g.) nakładają obowiązek złożenia deklaracji. Takie stanowisko SKO uznało za konsekwencję stosowania przepisów Ordynacji podatkowej.

5. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję Spółdzielnia wniosła o jej uchylenie w całości. Zarzuciła decyzji naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 2 ust. 3 u.c.p.g. w stosunku do zarządu spółdzielni mieszkaniowej na podstawie przepisów ustawy o własności lokali, ponieważ zarząd w spółdzielni nie jest zarządem powierzonym w rozumieniu przepisów tej ustawy. Skarżąca wskazała, że ustawa wprowadziła ustawową definicję pojęcia "właściciel nieruchomości" w art. 2 ust.1 pkt. 4. Zgodnie z tym przepisem za właściciela nieruchomości rozumie się także współwłaścicieli, użytkowników wieczystych, jednostki organizacyjne i osoby posiadające nieruchomości w zarządzie lub użytkowaniu, a także inne podmioty władające nieruchomością. Zdaniem Skarżącej z definicji wynika, że na potrzeby ustawy poszerzono to pojęcie w stosunku do przepisów kodeksu cywilnego i nadano właścicielowi nieruchomości właściwe tylko dla tej ustawy znaczenie, z którego wynika, że jest nim każdy podmiot posiadający jakikolwiek tytuł do nieruchomości, z którym wiąże się określone władztwo nad nią. W takim znaczeniu oznacza to, że właścicielem będzie zarówno samoistny posiadacz nieruchomości jak również użytkownik, najemca, dzierżawca, zastawnik lub inny podmiot, który posiada określone władztwo nad nieruchomością. Z uwagi na powyższe, w ocenie Skarżącej obowiązki wynikające z art. 6h i 6 m ustawy spoczywają na: - Zarządzie Spółdzielni wyłącznie w stosunku do tych nieruchomości, które stanowią jej własność i które znajdują się wyłącznie w jej władaniu, a są nimi siedziba Spółdzielni, Osiedlowy Dom Kultury oraz lokale użytkowe aktualnie nie wynajmowane oraz - mieszkańcach Spółdzielni jako władających lokalami na podstawie lokatorskiego prawa do lokalu, spółdzielczego własnościowego prawa do lokalu, odrębnej własności czy umowy najmu. W związku z tym skarżąca nie złożyła deklaracji zbiorczej za mieszkańców i nie wniosła opłaty, natomiast zebrała deklaracje od mieszkańców i dostarczyła je do Związku Gmin Regionu O."C.

6. ", lecz nie zostały one przyjęte. Zdaniem Skarżącej stanowisko SKO, że do spółdzielni, zarządzającej budynkami wielolokalowymi ma zastosowanie art. 2 ust. 3 ustawy nie jest prawidłowe, gdyż zarząd nieruchomościami wspólnymi stanowiącymi współwłasność spółdzielni posiada swoją autonomiczną regulację prawną - zawartą w ustawie z dnia 15 grudnia 2000r. o spółdzielniach mieszkaniowych. Po przytoczeniu treści art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych Skarżąca zwróciła uwagę, że w przepisie tym ustawodawca wprawdzie wskazuje, że spółdzielnia sprawuje zarząd, o którym mowa w ustawie o własności lokali, ale zastrzega, że wykonuje go jak zarząd powierzony, a nie jako ten zarząd, co stawia spółdzielnię w innej pozycji prawnej niż zarządcę wspólnot mieszkaniowych. Powołała się na stanowisko wyrażone w wyroku Sądu okręgowego w Warszawie z dnia 10.11.2011 r sygn. akt II C784/10 ,że "użycie słowa jak zarząd powierzony a nie jako zarząd powierzony oznacza, że zbieżne z zarządem określonym w ustawie o własności lokali jest jedynie określenie sposobu i zakresu czynności wykonywanych przez spółdzielnię – lecz bez uzyskanie pozycji prawnej tożsamej z zarządcą, któremu współwłaściciele powierzyli zarząd nieruchomością wspólną". Wskazała, że podobny pogląd wyraził Naczelny Sąd administracyjny, który w uchwale z dnia 13.11.2012 r. sygn. akt II OPS 2/12 stwierdził: "W polskim prawie występują trzy ustawowe modele zarządu nieruchomościami wielomieszkaniowymi z wyodrębnioną własnością chociażby jednego lokalu, nienależącego do dotychczasowego właściciela nieruchomości: 1) na podstawie ustawy o własności lokali jeżeli lokali wyodrębnionych wraz z lokalami niewyodrębnionymi jest więcej niż siedem, 2) wg przepisów kodeksu cywilnego i kodeksu postępowania cywilnego – art.19 ustawy o własności lokali, 3) na podstawie ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych. Zdaniem Skarżącej, w związku z tym, że zarząd nieruchomością wspólną w spółdzielni mieszkaniowej regulują przepisy innej ustawy niż o własności lokali, uzasadniony jest jej pogląd, że jako podmiot nie wskazany w art. 2 ust. ust.3 u.c.p.g. nie wypełnia obowiązków właściciela, w tym wynikających z art. 6 h i 6 m ww. ustawy. Skarżąca podniosła dodatkowo, że przepis art. 2 ust. 3 u.c.p.g. trudno pogodzić z obowiązkami wskazanymi w art. 6h i 6 m, z uwagi na ich charakter. Wskazała, że zasadniczą zmianą jaka dokonała się po nowelizacji ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach jest zmiana charakteru opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi: opłata z należności cywilnej za usługę stała się daniną publicznoprawną, i jest niczym innym jak podatkiem lokalnym płaconym na rzecz gminy. Trudno zatem zgodzić się z sytuacją, aby zarząd spółdzielni, dotyczący tylko zakresu zwykłych czynności i to wyłącznie w odniesieniu do części wspólnych nieruchomości obejmował obowiązki podatkowe osób samodzielnie władających lokalami. Skarżąca składając jedną deklarację za wszystkich mieszkańców, wskazując w niej ilość osób zamieszkujących dany lokal, podając informację czy śmieci będą segregowane czy też nie, składałaby oświadczenie woli za osoby trzecie, nie mając instrumentów prawnych do sprawdzania prawidłowości i wiarygodności danych (do czego jest uprawniony jedynie organ, o którym mowa w art. 6o ustawy). Wskazała też na niemożność wnoszenia miesięcznej opłaty z uwagi na to, że ok. 1/3 mieszkańców nie reguluje bieżących opłat mieszkaniowych, bądź czyni to nieregularnie. Windykacja zaległych opłat będzie prowadzona wobec Spółdzielni, a nie do właścicieli lokali, co jest formą zbiorowej odpowiedzialności. Wykonywanie zadań wynikających z ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach wiąże się z dodatkowymi kosztami, które będzie zmuszona ponosić Spółdzielnia, i które w rzeczywistości obciążą jej mieszkańców.

7. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w decyzji.

8. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie za prawidłową uznał na wstępie ocenę, że podmiotem zobowiązanym do składania deklaracji i uiszczania opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi w odniesieniu do budynków znajdujących się w zasobie spółdzielni mieszkaniowej jest spółdzielnia mieszkaniowa, a nie osoby, którym przysługują prawa do poszczególnych lokali. Sąd stwierdził jednakże, że określenie przez organ odwoławczy jednej łącznej opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi dla wszystkich nieruchomości spółdzielni stanowiło naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu, w szczególności treść art. 6m ust. 1 u.c.p.g. przemawia za poglądem, że deklaracja o wysokości opłaty powinna dotyczyć danej nieruchomości. Za potrzebą określania opłaty dla każdej nieruchomości budynkowej z osobna przemawia m.in. różnicowanie stawki opłaty w zależności od tego, czy odpady komunalne są zbierane w sposób selektywny, czy też nieselektywny. Zauważono przy tym, że stwierdzenie, że opłata powinna być określona dla każdej nieruchomości odrębnie, nie wyklucza wydania jednej decyzji, co wywieść można z art. 6q u.c.p.g. w zw. z art. 125 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (tj. Dz. U. 2015 poz. 613; dalej jako "ustawa Ord. pod.") wydana decyzja powinna jednak, stosownie do art. 6m ust. 1 i art. 6o u.c.p.g., określać wysokość opłaty należnej od każdej nieruchomości odrębnie. W ocenie Sądu administracyjnego w przypadku właściciela większej ilości nieruchomości, zwłaszcza obejmujących budynki wielolokalowe, niezbędne jest zatem szczegółowe wyliczenie dotyczące każdej z nich, które może służyć dalszemu ewentualnemu wyliczeniu w decyzji globalnej kwoty należnej od danego podmiotu. Aby jednak móc ocenić poprawność wyliczenia tej łącznej kwoty, w decyzji powinny być przedstawione jej elementy składowe. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji w żaden sposób nie wynika natomiast, w jaki sposób organ obliczył wysokość łącznej opłaty. Zawarta dopiero w odpowiedzi na skargę informacja, że łączna wysokość opłat została obliczona w oparciu o sumę opłat określonych 40 decyzjami organu pierwszej instancji, nie może być uznana za wystarczającą. Kolegium nie wyjaśniło, jakie znaczenie miały złożone przez mieszkańców deklaracje, skoro obowiązek złożenia deklaracji spoczywał na spółdzielni (czego ta nie uczyniła). Stwierdzone braki spowodowały, że zaskarżona decyzja nie poddaje się kontroli, gdyż wymagałoby to ustalania danych dotyczących poszczególnych nieruchomości, a następnie dokonywania obliczeń, w których to czynnościach Sąd nie może zastąpić organu. Wskazane uchybienia stanowiły w konsekwencji o naruszeniu art. 122, art. 187 § 1, art. 210 § 1 pkt 6 i § 4 ustawy Ord. pod., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

9. Skargę kasacyjną od ww. wyroku WSA do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła Skarżąca (reprezentowana przez pełnomocnika – radcę prawnego), który zaskarżył ten wyrok w całości i wniósł o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Spółdzielnia na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie: a) art. 52 ust. 1 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, polegające na niezastosowaniu tego przepisu w procesie wykładni art. 6m ust. 1 i ust. 2 u.c.p.g.; b) art. 6m ust. 1 i ust. 2 w zw. z art. 2 ust. 3, polegające na uznaniu, że podmiotem zobowiązanym do złożenia deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi jest Spółdzielnia; c) art. 27 ust. 2 w zw. z art. 17 (10) Ustawy z 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (t.j. Dz. U. z 2003 r. Nr 119 poz. 1116 ze zm.) oraz w zw. z art. 6m ust. 1 i ust. 2 u.c.p.g., polegające na uznaniu, że: - Spółdzielnia ma realną możliwość sprawowania zarządu w rozumieniu art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych w zw. z art. 18 ust. 1 ustawy z 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (t.j. Dz. U. z 2000 r., Nr 80, poz. 903 ze zm.) poprzez weryfikację danych wymaganych przez 6m ust. 1 i ust. 2 u.c.p.g. i w konsekwencji stwierdzenia tych danych bądź ich zmiany - wykonanie obowiązków wskazanych w art. 6m ust. 1 i ust. 2 u.c.p.g. - Spółdzielnia ma realną możliwość egzekwowania od osób, którym przysługuje odrębna własność lokali, informacji, na podstawie których Spółdzielnia miałaby realizować obowiązek wynikający z art. 6m ust. 1 i ust. 2 u.c.p.g. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie art. 106 § 4 p.p.s.a., które to uchybienie mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a polegało na pominięciu w zaskarżonym wyroku powszechnie znanej okoliczności, iż w danym lokalu mogą zamieszkiwać osoby będące członkami Spółdzielni, bądź nie będące tymi członkami, w ilości niemożliwej do zweryfikowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Skarżąca uzasadniała m.in., iż nie jest zobowiązana do składania deklaracji za właścicieli nieruchomości lokalowych, nie jest także płatnikiem tej opłaty. W konsekwencji nie można przyjąć, iż jest podatnikiem w postępowaniu podatkowym w sprawie ustalenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami. Spółdzielnia zwróciła także uwagę, iż nie może odpowiadać za innych współwłaścicieli budynków co prowadzi także do braku możliwości ustalenia rzeczywistej liczby mieszkańców, co do których istniałby obowiązek ponoszenia kosztów opłaty za gospodarowanie odpadami.

10. SKO nie skorzystało z możliwości wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje;

skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

11. Na wstępie należy przypomnieć, że zgodnie z art. 183 § 1 zdanie pierwsze P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny – poza przypadkami nieważności postępowania wymienionymi w art. 183 § 2 P.p.s.a., które w sprawie nie zachodzą – rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Oznacza to związanie Sądu kasacyjnego podstawami zaskarżenia oraz zakresem tego zaskarżenia. W konsekwencji Sąd kasacyjny – rozstrzygając w granicach środka odwoławczego – nie jest uprawniony do uzupełniania lub poprawiania podstaw skargi kasacyjnej, czy też samodzielnego formułowania jej zarzutów. Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny badał sprawę wyłącznie w zakresie zgłoszonych zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego oraz zarzutu naruszenia przepisu art. 106 § 4 p.p.s.a. Podnieść należy, że unormowania art. 174 P.p.s.a. wskazują, iż skargę kasacyjną można oprzeć na: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) albo naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Zaś w myśl art. 176 tej ustawy skarga kasacyjna powinna między innymi zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie.

12. Skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 p.p.s.a. Zarzut procesowy, które co do zasady powinien być rozpoznawany jako pierwszy, jest w tym przypadku pochodną zarzutów naruszenia prawa materialnego. Uznanie, że decyzja została wydana w stosunku do osoby, która nie jest stroną postępowania zależne jest bowiem od rozstrzygnięcia, czy Skarżąca jest osobą zobowiązaną do złożenia deklaracji i ponoszenia opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi, a tym samym od oceny zasadności zarzutów naruszenia prawa materialnego. Stan faktyczny sprawy nie budzi przy tym wątpliwości. Nieruchomości, których dotyczy decyzja są zabudowane budynkami wielolokalowymi, a przynajmniej w stosunku do jednego lokalu w każdym budynku ustanowiono odrębną własność, część lokali należy natomiast do spółdzielni mieszkaniowej. Zgodnie z art. 6m ust.1 u.c.p.g. właściciel nieruchomości obowiązany jest złożyć do wójta, burmistrza lub prezydenta miasta deklarację o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w terminie 14 dni od zamieszkania na danej nieruchomości pierwszego mieszkańca lub powstania na danej nieruchomości odpadów komunalnych. Właściciel nieruchomości, na której zamieszkują mieszkańcy, obowiązany jest także do ponoszenia opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi na rzecz gminy, na terenie której położone są jego nieruchomości (art. 6h w zw. z art. 6c ust.1 u.c.p.g.). Gmina, czy też Związek Gmin są natomiast obowiązani do zorganizowania odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy (art. 6c ust. 1 u.c.p.g.). Na potrzeby ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach przez właściciela nieruchomości rozumie się także współwłaścicieli, użytkowników wieczystych oraz jednostki organizacyjne i osoby posiadające nieruchomości w zarządzie lub użytkowaniu, a także inne podmioty władające nieruchomością (art.2 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g.). W przypadku, gdy nieruchomość jest zabudowana budynkami wielolokalowymi, w których ustanowiono odrębną własność lokali, obowiązki właściciela nieruchomości obciążają osoby sprawujące zarząd nieruchomością wspólną, w rozumieniu przepisów ustawy o własności lokali oraz właścicieli lokali, jeżeli zarząd nie został wybrany (art. 2 ust. 3 u.c.p.g.). Ustawodawca odróżnił zatem sytuację, gdy nieruchomością włada niepodzielnie jedna osoba lub kilka osób, ale na zasadzie współwłasności całej nieruchomości od sytuacji, gdy na nieruchomości znajduje się budynek z wieloma lokalami i przynajmniej w stosunku do jednego z tych lokali ustanowiona została odrębna własność. W takim przypadku właścicielowi lokalu przysługuje również udział w nieruchomości wspólnej jako prawo związane z prawem własności lokalu (art. 3 ust. 1 u.w.l.). Zasadą wynikającą z art. 2 ust.3 u.c.p.g. jest nałożenie obowiązków właściciela nieruchomości na osobę sprawującą zarząd nieruchomością wspólną, czyli na jeden podmiot. Wyłącznie w przypadku, gdy taki zarząd nie został ustanowiony, obowiązki właściciela, wynikające z ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, obciążają każdego z właścicieli lokali. Osobą traktowaną jak właściciel nieruchomości w rozumieniu u.c.p.g. jest przy tym wyłącznie osoba sprawująca zarząd w rozumieniu przepisów ustawy o własności lokali. Ustawodawca, w stanie prawnym obowiązującym w 2013 r., nie wymienił w tym przepisie expressis verbis spółdzielni mieszkaniowych. Podkreślić należy, że w art. 2 ust. 3 u.c.p.g. użyto wyrażenia "w rozumieniu ustawy o własności lokali", a nie "na podstawie przepisów ustawy o własności lokali". Zgodnie z art. 18 u.w.l. właściciele lokali mogą w umowie o ustanowieniu odrębnej własności lokali albo w umowie zawartej później w formie aktu notarialnego określić sposób zarządu nieruchomością wspólną, w szczególności powierzyć zarząd osobie fizycznej lub prawnej. Sposób zarządu nieruchomością wspólną obowiązuje również tych właścicieli lokali, którzy nabywali ich własność sukcesywnie, po określeniu sposobu zarządu nieruchomością wspólną (art. 18 ust. 2 u.w.l.). Sposób zarządu nieruchomością wspólną określany jest zatem umownie przez właścicieli poszczególnych lokali, będących współwłaścicielami nieruchomości wspólnej, związanej z tymi lokalami. W ustawie o własności lokali nie uregulowano sytuacji, gdy odrębną własność lokali wyodrębniono w budynkach wielolokalowych, w których w stosunku do części lokali prawo własności przysługuje spółdzielni mieszkaniowej. Kwestię tę uregulowano w ustawie o spółdzielniach mieszkaniowych. Stosownie do art. 27 ust. 2 tej ustawy zarząd nieruchomościami wspólnymi, stanowiącymi współwłasność spółdzielni jest wykonywany przez spółdzielnię jak zarząd powierzony, o którym mowa w art. 18 ust. 1 u.w.l., choćby współwłaściciele nie byli członkami spółdzielni, z zastrzeżeniem art. 241 i art. 26. Przepisów ustawy o własności lokali o zarządzie wspólnym nie stosuje się, z zastrzeżeniem art. 18 ust. 1 oraz art. 29 ust. 1 i 1a, które stosuje się odpowiednio. Jeżeli zatem nie wystąpi sytuacja, określona w art. 241 i art. 26 (to jest podjęcia przez większość właścicieli lokali uchwały o stosowaniu do zarządu nieruchomością wspólną oraz ich praw i obowiązków ustawy o własności lokali lub wyodrębnienia własności wszystkich lokali), zarząd nieruchomością wspólną z mocy ustawy sprawuje spółdzielnia mieszkaniowa na mocy odesłania do określonych przepisów ustawy o własności lokali. Sposób ustanowienia tego zarządu różni się od sposobu ustanowienia zarządu określonego w art. 18 ust. 1 u.w.l. tym, że nie powstaje on w wyniku porozumienia właścicieli lokali i spółdzielni, ale z mocy prawa, a przepis art. 18 ust.1 i art. 29 u.w.l. stosuje się jedynie odpowiednio. Mimo tej różnicy ustawodawca stwierdza, że zarząd ten wykonywany jest przez spółdzielnię jak zarząd powierzony, o którym mowa w art. 18 ust. 1 u.w.l. Spójnik "jak" użyty został w tym przepisie jako wprowadzający wyrażenie porównawcze. Skoro spółdzielnia mieszkaniowa sprawować ma zarząd nieruchomością wspólną jak zarząd, o którym mowa w art.18 ust.1 u.w.l., to należy ją traktować tak samo, jak osobę sprawującą zarząd na podstawie porozumienia właścicieli lokali, o którym mowa w art. 18 ust. 1 u.w.l., choć nie została powołana do pełnienia tych czynności poprzez umowę, a w drodze ustawy. W orzecznictwie dotyczącym art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych podkreślano, że przyjęcie zasady, że do czasu wyodrębnienia własności wszystkich lokali bądź podjęcia odmiennej uchwały przez większość właścicieli lokali, zarząd nieruchomością wspólną sprawuje spółdzielnia mieszkaniowa jest zrozumiałe, gdyż w przeciwnym wypadku dochodziłoby do stosowania dwóch odmiennych procedur dotyczących zarządzania tą samą nieruchomością - procedur właściwych dla spółdzielni i właściwych dla wspólnoty mieszkaniowej. To z kolei prowadziłoby do chaosu i mogło sparaliżować zarządzanie nieruchomością wspólną. Zarząd nieruchomością wspólną przez spółdzielnię mieszkaniową jest zasadą ustawową, na tle której wyjątkowy charakter mają przypadki, gdy spółdzielnia pozostaje współwłaścicielką nieruchomości wspólnej, a nie jest jej zarządcą (tak w uchwale Sądu Najwyższego z dnia 26 listopada 2008 r., III CZP 100/08, OSNC z 2009 r. ,nr 10, poz. 140, wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 października 2010 r., SK 19/09, OTK-A z 2010 r., nr 8, poz. 83). Odpowiednie stosowanie do spółdzielni mieszkaniowej art. 18 ust. 1 u.w.l. musi zatem oznaczać, że mimo odmiennego sposobu powołania ma ona uprawnienia i obowiązki zarządcy nieruchomością wspólną takie jak zarządca ustanowiony na podstawie art.18 ust. 1 tej ustawy przez właścicieli wyodrębnionych lokali (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 19 października 2012 r., V CSK 459/11, OSNC-ZD z 2013r., nr 2, poz. 44). Jest ona zatem osobą, której powierzono (zlecono z mocy ustawy) zarząd w rozumieniu (choć nie na podstawie) ustawy o własności lokali. W przeciwnym razie cel przepisu art. 27 ust. 2 u.s.m. nie zostałby osiągnięty. Art. 2 ust. 3 u.c.p.g., wprowadzający zasadę jednego podmiotu, wykonującego obowiązki związane z gospodarowaniem odpadami komunalnymi, powstającymi na nieruchomościach zamieszkałych przez mieszkańców wskazuje na to, że także w tym przypadku celem ustawodawcy było uniknięcie sytuacji, gdy wiele osób będzie odpowiedzialnych za wykonanie obowiązków związanych z nieruchomością wspólną, co powodować może stan niepewności co do zakresu obowiązków poszczególnych podmiotów. Rozłożenie tego obowiązku na właścicieli poszczególnych lokali dopuszczalne jest jedynie wówczas, gdy zarząd nieruchomością wspólną nie został ustanowiony. Jeżeli zatem spółdzielnia mieszkaniowa wykonuje (sprawuje) zarząd jak zarząd powierzony w rozumieniu ustawy o własności lokali i stosuje się do niej odpowiednio przepis ustawy o własności lokali, w tym przede wszystkim art. 18 ust.1 u.w.l., to ona powinna być zgodnie z art. 2 ust. 3 u.c.p.g. traktowana jako właściciel nieruchomości. Sprawuje ona bowiem zarząd w rozumieniu ustawy o własności lokali.

13. Zauważyć należy, że tak przepis art. 2 ust. 3 u.c.p.g. rozumiał również Trybunał Konstytucyjny, uznając w wyroku z dnia 28 listopada 2013 r., K 17/12 (OTK-A z 2013 r., nr 8, poz. 125, Dz.U. z 2013 r., poz. 1399) art. 6h i art. 6m ust.1 w zw. z art. 2 ust. 3 u.c.p.g. za zgodny z art. 2 Konstytucji RP. W punkcie III.1.3 uzasadnienia Trybunał stwierdził, że pojęcie osoby sprawującej zarząd użyte w tym przepisie jest jasne i komunikatywne, gdyż jego treść wyznacza zakres odesłania, a tym samym jednoznacznie i precyzyjnie można wskazać podmiot obowiązany do ponoszenia opłaty oraz złożenia deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w wypadku budynków wielolokalowych, co do których zastosowanie znajdą przepisy ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych. Zarząd nieruchomościami wspólnymi, gdy w spółdzielczym budynku wielolokalowym ustanowiono odrębną własność przynajmniej jednego lokalu, sprawuje spółdzielnia mieszkaniowa i ona też jest podmiotem zobowiązanym do wykonywania obowiązków, o których mowa w art. 6h i 6m u.c.p.g. Zmiana art. 2 ust.3, jaka została wprowadzona od 1 lutego 2015 r. ustawą z dnia 28 listopada 2014 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2015 r., poz.87), poprzez wyraźne wymienienie jako osoby, którą obciążają obowiązki właściciela nieruchomości zabudowanej budynkiem wielolokalowym spółdzielni mieszkaniowej, była, jak wynika z uzasadnienia projektu jedynie zmianą doprecyzowującą, a nie zmianą normatywną (druk sejmowy Sejmu VII Kadencji nr 2402). Wskazać ponadto należy (z uwagi na argumentację zawartą w skardze kasacyjnej), że art. 2 ust. 3 u.c.p.g. nie ulegał zmianie od uchwalenia ustawy do 31 stycznia 2015 r. Obowiązek usuwania odpadów komunalnych z nieruchomości zabudowanych budynkami wielolokalowymi zgodnie z art. 5 ust.1 pkt 3b, ciążył przed 1 stycznia 2012 r. także na właścicielu nieruchomości w rozumieniu art. 2 ust.3 i nie budziło wówczas wątpliwości, że w przypadku ustanowienia w budynku spółdzielczym przynajmniej w stosunku do jednego lokalu odrębnej własności, obowiązek taki spoczywał na spółdzielni mieszkaniowej. Ona była stroną umowy z podmiotem zajmującym się wywozem nieczystości i zobowiązanym do zapłaty za usługę, a kosztami tego wywozu obciążała nie tylko członków spółdzielni, ale i właścicieli lokali. Była także zobowiązana do ustalania wysokości kosztów z tym związanych i rozliczaniem pobieranych na te koszty zaliczek (art. 29 ust. 1 u.w.l. w zw. z art. 27 ust. 2 u.s.m.). Także w tym przypadku ponosiła ona ryzyko, że właściciele lokali będą się uchylali od ponoszenia kosztów zarządu nieruchomością wspólną i konieczne będzie dochodzenie tych należności na drodze sądowej, a niekiedy należności tych nie uda się wyegzekwować. W przypadku niepłacenia przez spółdzielnię za wywóz nieczystości, usługodawca dochodziłby należności od spółdzielni. Nie byłoby także wykluczone przymusowe - w drodze egzekucji prowadzonej na podstawie przepisów Kodeksu postępowania cywilnego- doprowadzenie do wykonania tego zobowiązania przez spółdzielnię. Zmiana wprowadzona od 1 stycznia 2012 r. zwalnia spółdzielnię jako właściciela w rozumieniu art. 2 ust. 3 u.c.p.g. z obowiązku usuwania odpadów komunalnych, obowiązek ten obciąża obecnie gminę (art. 6c ust. 1 u.c.p.g.). Wysokość opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi i wybór metody ustalenia opłaty należy do rady gminy (art. 6k ust. 1 u.c.p.g.). Opłaty te są daninami publicznymi, ale niemającymi charakteru podatku (odróżnia je od podatku cecha odpłatności – por. wyrok powołany Trybunału Konstytucyjnego K 7/12, pkt 3.4 uzasadnienia), do których stosuje się przepisy Ordynacji podatkowej i do których pobierania i określania właściwe są samorządowe organy podatkowe (prezydent, burmistrz i wójt - art.6q u.c.p.g.). Istotnie, jak wskazano w skardze kasacyjnej, opłaty mogą być przymusowo ściągnięte w drodze egzekucji administracyjnej od właściciela nieruchomości, zobowiązanego do ich ponoszenia (art. 6b u.c.p.g.). Nie zmienia to jednak w istotny sposób sytuacji spółdzielni mieszkaniowej w stosunku do poprzednio obowiązującej regulacji, w której również spółdzielnia mieszkaniowa ponosiła ryzyko uchylania się przez właścicieli lokali od ponoszenia kosztów wywozu odpadów. Z tych powodów bezzasadny jest zarzut naruszenia art. 2 ust. 3 i art. 6 m ust. 1 u.c.p.g. poprzez ich błędną wykładnię. Sąd uznał również, że brak jest podstaw do uznania, iż orzeczenie Sądu pierwszej instancji narusza art. 52 ust. 1 Konstytucji RP, dotyczący wolności przemieszczania się, wolności pobytu i wolności wyboru miejsca zamieszkania w zakresie niezastosowania ww. przepisu Konstytucji w procesie wykładni art. 6m ust. 1 i ust. 2 u.c.p.g. W ocenie Sądu trudno powiązać ochronę powyższych wolności przysługujących wyłącznie osobom fizycznym z obowiązkami nałożonymi przez ustawodawcę na spółdzielnię w ramach regulacji dotyczących określenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami. Po pierwsze jak z akt sprawy wynika, Skarżąca dysponowała bardziej dokładnymi danymi o liczbie mieszkańców zamieszkujących budynki pozostające w jej zarządzie, niż jednostki samorządu terytorialnego. Po drugie dane te mogły być niezbędne do przyjętej kalkulacji wysokości czynszów. Z tych powodów trudno czynić Sądowi I instancji zarzuty nie dostrzeżenia naruszenia Konstytucji na tle przepisów u.c.p.g. Warto także w tym zakresie powołać się na zasadę domniemania konstytucyjności przepisów u.c.p.g. i wskazać na stanowisko zaprezentowane w wydanym w sprawie wyroku TK. W kontekście powyższych uwag jako nietrafione należy uznać także zarzuty skargi w przedmiocie naruszenia art. 27 ust. 2 w związku z art. 17 (10) u.s.m. oraz w związku z art. 6m ust. 1 i ust. 2 u.c.p.g. polegające na uznaniu, że Spółdzielnia ma realną możliwość sprawowania zarządu w rozumieniu art. 27 ust. 2 u.s.m. w związku z art. 18 ust. 1 u.w.l poprzez weryfikację danych wymaganych przez art. 6m ust. 1 i ust. 2 u.c.p.g. Sąd kasacyjny uznał także w kontekście powyższych rozważań jako oczywiście bezzasadny zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 106 § 4 p.p.s.a. "z uwagi na pominięcie w zaskarżonym wyroku powszechnie znanej okoliczności, iż w danym lokalu mogą zamieszkiwać osoby będące i niebędące członkami spółdzielni w ilości niemożliwej do zweryfikowania".

14. Podnieść należy, że w stanie prawnym obowiązującym w 2013 r. osobą sprawującą zarząd nieruchomością wspólną w rozumieniu art. 2 ust.3 u.c.p.g. była również spółdzielnia mieszkaniowa. Jeżeli Skarżąca była właścicielem nieruchomości w rozumieniu ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, to była ona także obowiązana do ponoszenia opłat za gospodarowanie opłatami i złożenia deklaracji, o której mowa w art. 6m ust.1 u.c.p.g. Skoro deklaracji tej nie złożyła; organy były uprawnione i zobowiązane do określenia wysokości tych opłat w decyzji. Podkreślić zatem należy, że Skarżąca była stroną postępowania zakończonego ww. decyzją ostateczną, gdyż na mocy art. 2 ust. 3 w zw. z art. 6h i art. 6m u.c.p.g. podlega obowiązkowi złożenia deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi i uiszczenia tej opłaty w odniesieniu do poszczególnych nieruchomości wskazanych w tej decyzji.

15. Wobec sformułowania zarzutów dotyczących w swej istocie zasadniczego merytorycznego sporu co do wykładni przepisów u.c.p.g. i pominięcie w skardze kasacyjnej kwestii związanych z powodami uchylenia przez Sąd pierwszej instancji decyzji organu administracyjnego podnieść należy, że stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, czyli nie rozpoznaje sprawy na nowo w jej całokształcie. Związanie skargą kasacyjną oznacza, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest władny badać, czy zaskarżony wyrok nie narusza innych przepisów niż wskazane w podstawach, na których środek oparto. Konsekwencją wprowadzenia zasady związania sądu podstawami skargi kasacyjnej jest pominięcie oceny zasadności uchylenia przez Sąd pierwszej instancji decyzji SKO.

16. Wobec powyższego, skoro podstawy skargi kasacyjnej nie są usprawiedliwione, wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji nie zasługiwał na uwzględnienie. Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.