Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3443/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-01-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 881 ust. 1,2.3  art. 88h ust. 6 art. 102 ust. 3 i 3a
journal: Dz.U. 2015 poz 469
law: Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 27 stycznia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 lutego 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 2290/17 w sprawie ze skargi J. S. na decyzję Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwolnienia z zakazów obowiązujących na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 6 lutego 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 2290/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. S. na decyzję Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Warszawie z dnia [...] marca 2017 r. nr[...], którą odmówiono skarżącemu zwolnienia z zakazów obowiązujących na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią, wynikających z art. 88l ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2015 r. poz. 469, z późn. zm.) dla inwestycji polegającej na budowie parterowego domu jednorodzinnego na działce nr [...], obręb [...], [...],[...].

W motywach powyższego wyroku Sąd pierwszej instancji podniósł, że brak było w niniejszej sprawie podstaw do udzielenia skarżącemu wnioskowanego zezwolenia, a tym samym do uwzględnienia wniesionej przez niego skargi.

Uznając za nieusprawiedliwione zarzuty skargi odnoszące się do naruszenia prawa materialnego wyjaśniono, że w świetle art. 88l ust. 1 Prawa wodnego na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią zabrania się wykonywania robót oraz czynności utrudniających ochronę przed powodzią lub zwiększających zagrożenie powodziowe, w tym budowy obiektów budowlanych oraz zmiany ukształtowania terenu. W myśl art. 88l ust. 2 Prawa wodnego dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej może, w drodze decyzji, zwolnić od tych zakazów określając warunki niezbędne dla ochrony przed powodzią, jeżeli nie utrudni to zarządzania ryzykiem powodziowym. Wskazany powyższym przepisem wyjątek dotyczy sytuacji szczególnej, która według oceny organu zobowiązanego do wykonywania zadań z zakresu ochrony przed powodzią nie spowoduje utrudnień w zarządzaniu ryzykiem powodziowym.

Przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne, polegające na budowie parterowego domu jednorodzinnego planowane jest na działce o numerze [...]. Zgodnie ze sporządzonymi przez Prezesa KZGW mapami zagrożenia powodziowego (arkusz [...]), które zostały przekazane Dyrektorowi RZGW w Warszawie w dniu 15 kwietnia 2015 r. i opublikowane na stronie Hydroportalu KZGW (pod adresem http://mapy.isok.gov.pl), przeznaczona pod inwestycję działka w całości znajduje się na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią od rzeki Bzury, w zasięgu zalewu wodą o średnim prawdopodobieństwie wystąpienia, tj. raz na 100 lat (woda Q1%). W przypadku wystąpienia wody o przepływie Q1% teren inwestycji zostanie pokryty wodą o głębokości mieszczącej się w przedziale od 0,5 m do 2 m (na ww. mapach podane są cztery przedziały głębokości wody). Dopuszczenie do wybudowania na omawianym terenie budynku mieszkalnego jednorodzinnego może zwiększyć ryzyko powodziowe, bowiem każda nowa zabudowa na terenie zagrożonym powodzią powoduje zmianę przepływu oraz podpiętrzenie wód powodziowych, a także zmniejszenie możliwości retencji wodnej. Zdaniem Sądu zasadnie i zgodnie z zasadami logiki oraz doświadczenia życiowego organ podniósł, że do szczegółowej oceny zagrożenia powodziowego brany jest pod uwagę m. in. zakres i głębokość zalewu nie tylko obszaru zamierzenia inwestycyjnego, ale także terenów do niego przyległych i dróg dojazdowych. Głębokość zalewu związana z określonym prawdopodobieństwem wystąpienia powodzi przekłada się m. in. na możliwości samodzielnej ewakuacji z terenu zagrożonego powodzią oraz na rodzaj i wielkość potencjalnych strat. Ponadto zwiększenie liczby osób przebywających stale bądź czasowo na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią powoduje wzrost kosztów reagowania podczas powodzi.

Ogólnie sformułowany zarzut skargi podnoszący, że stan faktyczny sprawy nie został dostatecznie wyjaśniony również nie zasługiwał, w ocenie Sądu, na uwzględnienie. Organ odwoławczy ustosunkował się do wszystkich zarzutów i argumentów podniesionych w odwołaniu, przeanalizował dokumentację zgromadzoną przez organ pierwszej instancji, mapy zagrożenia powodziowego (arkusz [...]), które jako oficjalne dokumenty planistyczne stanowiące podstawę do podejmowania działań związanych z planowaniem przestrzennym i zarządzaniem kryzysowym były brane pod uwagę w ustaleniach organów obu instancji w zakresie zagrożenia powodziowego dla omawianego terenu.

W kwestii niezasięgnięcia przez organ opinii państwowej służby hydrologiczno-meteorologicznej w sprawie, zgodnie z dyspozycją art. 88l ust. 3 Prawa wodnego zaakcentowano, że tego typu opinia najczęściej zasięgana jest w przypadkach wątpliwych. Przedmiotowa sprawa do takich nie należy. Co więcej, zasięganie takiej opinii jest fakultatywne, a nie obligatoryjne, co zauważył sam skarżący w swej skardze. Mapy zagrożenia powodziowego i mapy ryzyka powodziowego zostały opracowane w ramach projektu "Informatyczny System Osłony Kraju przed nadzwyczajnymi zagrożeniami" (ISOK) przez Instytut Meteorologii i Gospodarki Wodnej PIB - Centra Modelowania Powodzi i Suszy w Gdyni, Poznaniu, Krakowie i we Wrocławiu. Obszary zagrożenia powodziowego, przedstawione na mapach, uzyskano w wyniku matematycznego modelowania hydraulicznego. W procesie modelowania wykorzystano dane przestrzenne, pozyskane metodą lotniczego skaningu laserowego, tj.: numeryczny model terenu, którego dokładność wysokościowa sięga 10 - 15 cm oraz numeryczny model powierzchni terenu. Na potrzeby sporządzenia map opracowane zostały również nowe dane hydrologiczne, uwzględniające przepływy maksymalne, które wystąpiły podczas powodzi w 2010 r.

Sąd za niezasadną uznał także argumentację wskazującą, że od lat 50. XX wieku nie było powodzi na terenach objętych wnioskowaną inwestycją. Przy analizowaniu ryzyka powodziowego bierze się pod uwagę nie tylko wezbrania, które wystąpiły w przeszłości tzw. historyczne, ale również możliwość wystąpienia powodzi w przyszłości, tzw. powodzi prawdopodobnych. Jeśli powódź nie wystąpiła w ostatnich latach, nie oznacza to, że nie istnieje prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi w przyszłości. Zachodzące obecnie zmiany klimatu świadczą o tym, że należy brać pod uwagę możliwe zwiększenie zagrożeń katastrofami naturalnymi. Należy również zauważyć, że ustalając obszar szczególnego zagrożenia powodzią, organy mają na uwadze aspekt szerszy związany z całym rejonem, nie zaś poszczególnymi nieruchomościami.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł J. S., zaskarżając go w całości. Sądowi pierwszej instancji, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a.", zarzucił naruszenie:

1) przepisów prawa materialnego:

a) art. 88l ust. 2 Prawa wodnego poprzez jego niezastosowanie w okolicznościach przedmiotowej sprawy i w efekcie utrzymanie w mocy decyzji Dyrektora Regionalnego ZGW w zakresie odmowy zwolnienia z zakazu, o których mowa w przepisie art. 88l ust. 1 i zaniechanie określenia warunków niezbędnych dla ochrony przed powodzią;

b) art. 88l ust. 3 Prawa wodnego poprzez jego niezastosowanie i zaniechanie zwrócenia się do państwowej służby hydrologiczno-meteorologicznej w celu ustalenia warunków niezbędnych dla ochrony przed powodzią,

c) art. 88h ust. 6 Prawa wodnego poprzez pominięcie przy ocenie dowodów na kanwie niniejszej sprawy, że zainteresowani przy tworzeniu map zagrożenia powodziowego nie uczestniczyli w powyższym procesie w celu osiągnięcia celów zarządzania ryzkiem powodziowym na spornym obszarze;

2) przepisów prawa procesowego:

a) art. 102 ust. 3 i 3a Prawa wodnego poprzez jego niezastosowanie i pominięcie przy ocenie dowodów na kanwie niniejszej sprawy informacji z państwowej służby hydrologiczno-meteorologicznej stanowiącej wyłączne źródło informacji hydrologicznych, meteorologicznych i oceanologicznych dla potrzeb rozpoznania i kształtowania oraz ochrony zasobów wodnych kraju, a także rozpoznania warunków meteorologicznych, klimatologicznych i oceanologicznych;

b) art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez brak prawno-relewantnej argumentacji Sądu pierwszej instancji i nieodniesienie się w pisemnych motywach zaskarżonego wyroku do zarzutów skarżącego w zakresie:

- zaniechania dopuszczenia i przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego z zakresu hydrologii i meteorologii na okoliczność wypowiedzenia się przez biegłego co do stanu zagrożenia powodzią i ustalenia warunków ochrony przed powodzią w przypadku odstąpienia od zakazów z przepisu art. 88 1 ust. 1 Prawa wodnego,

- zaniechania zwrócenia się do Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego-Wojewódzkiego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w [...] przy ul. [...]z prośbą o przesłanie map hydrograficznych dla terenu stanowiącego obręb [...]w miejscowości [...], pow. [...], woj. [...], na którym usytuowane są działki oznaczone numerami [...] i [...], nr [...], [...],[...], [...],[...], [...],[...], [...],[...], [...],[...], [...], [...], [...], [...] w O. przy ul. [...]oraz dopuszczenie do przeprowadzenie dowodu z załączonych dokumentów na okoliczność ukształtowania terenu i warunków obiegu wody w powiązaniu ze środowiskiem przyrodniczym na powyższym obszarze,

- zaniechania zwrócenia się do Państwowej Stacji Hydrologicznej-Meteorologicznej właściwej dla miasta O. i przesłanie pisemnej informacji o ilości opadów w skali tygodnia, miesięcy i roku na przestrzeni ostatnich lat nad na okoliczność pozyskania informacji o ilości opadów mogących stanowić zagrożenie powodzią na powyższym terenie,

- zaniechania zwrócenia się do Urzędu Miasta Ozorków z prośbą o przesłanie pisemnej dokumentacji o podjętych przez Burmistrza Miasta Ozorkowa działaniach dla terenu stanowiącego obręb 0-4 w miejscowości Ozorków na którym usytuowane są działki oznaczone numerami [...] i [...], nr [...], [...],[...],[...],[...],[...],[...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], w O. przy ul.[...] mających na celu zminimalizowanie wystąpienia powodzi na powyższym obszarze,

- zaniechania dokonania oględzin terenu i dokonanie pomiarów w terenie dla wyznaczenia obszaru zagrożenia powodziowego w oparciu o Numeryczny Model Terenu o interwale siatki równym 1 m i dokładności wysokościowej przynajmniej 0,15 m dla powierzchni odkrytych, utwardzonych i przynajmniej 0,30 m dla powierzchni zalesionych zgodnie z § 13 ust. 5 rozporządzenia Ministra Środowiska, Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, Ministra Administracji i Cyfryzacji, Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 21 grudnia 2012 roku w sprawie opracowywania map zagrożenia powodziowego oraz map ryzyka powodziowego (Dz. U. z 2013 r. poz. 104), czego skutkiem był błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę skarżonego rozstrzygnięcia wyrażający się w nietrafnym uznaniu przez Sąd, że żadne działania nie zminimalizują i nie zapewnią ochrony przed powodzią na terenie objętym inwestycji podczas gdy organy meriti zaniechały przeprowadzenia w tym zakresie rzetelnych ustaleń,

c) art. 106 § 3 P.p.s.a. poprzez:

- niezasięgnięcie opinii państwowej służby hydrologiczno-meteorologicznej dla stwierdzenia, czy zamierzone działanie nie utrudni ochrony przed powodzią,

- zaniechanie przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego w zakresie dopuszczenia i przeprowadzenia dowodu opinii biegłego z zakresu hydrologii, gospodarki wodnej, melioracji wodnej oraz państwowej służby hydrologiczno-meteorologicznej w celu wskazania przez biegłego stanu zagrożenia powodzią na spornym obszarze i należytego sposobu zabezpieczenia terenu przed powodzią,

- zaniechanie zwrócenia się do Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej (obecnie Polskich Wód) przez organ administracji publicznej i przez Sąd pierwszej instancji w zakresie poczynienia ustaleń w zakresie zmiany stanu zagrożenia powodzią i kwestii sporządzenia aktualizacji mapy zagrożenia powodziowego na spornym obszarze,

d) art. 6, art. 7 i art. 8 w związku z art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez ich niezastosowanie i podjęcie próby obrony przed Sądem meriti argumentów przedstawionych przez organy administracji publicznej w toku postępowania administracyjnego i sądowo administracyjnego, podczas gdy na gruncie Kodeksu postępowania administracyjnego postępowanie dowodowe oparte jest na zasadzie oficjalności, a rola organu jest ograniczona tylko do oceny faktów, które przedstawi wnioskodawca;

e) art. 33 P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i zaniechanie dopuszczenia do udziału w sprawie Gminy Miasto O. z uwagi na to, że wynik niniejszego postępowania dotyczy jej interesu w zakresie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla spornych terenów.

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o zasądzenie na rzecz strony skarżącej zwrotu kosztów postępowania, według norm prawem przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

W tej sprawie Sąd nie stwierdził wystąpienia jakiejkolwiek przesłanki nieważności postępowania, a tym samym rozpoznając tę sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (tak Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale pełnego składu z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, opub. w ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).

Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Stosownie do art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną.

Zgodnie z art. 182 § 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. W tej sprawie w skardze kasacyjnej strona skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozpoznania skargi na rozprawie, a druga strona nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Niezasadny jest zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 88I ust. 2 Prawa wodnego. Zgodnie z tym przepisem na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią zabrania się wykonywania robót oraz czynności utrudniających ochronę przed powodzią lub zwiększających zagrożenie powodziowe, w tym wykonywania urządzeń wodnych, budowy innych obiektów budowlanych oraz zmiany ukształtowania terenu. Stosownie do art. 88I ust. 2 Prawa wodnego, dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej, jeżeli nie utrudni to ochrony przed powodzią może, w drodze decyzji na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią, zwolnić od zakazów określonych w ust. 1. Z regulacji tej wynika, że decyzja dotycząca zwolnienia od zakazu budowy na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią ma charakter uznaniowy. Uznanie administracyjne nie oznacza dowolności organu administracji przy wydawaniu decyzji, a organ każdorazowo winien wykazać, że w konkretnej sprawie istniały przesłanki uzasadniające podjęte rozstrzygnięcie. Organ przy wydawaniu decyzji o zwolnieniu od zakazu jest obowiązany do rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy w celu stwierdzenia, czy została spełniona przesłanka określona w art. 88I ust. 2 Prawa wodnego, jaką jest nieutrudnienie ochrony przed powodzią. Zwolnienie od zakazu wynikającego z art. 88 I ust. 1 ww. ustawy ma charakter wyjątku od zasady, że na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią istnieje zakaz zabudowy, a zatem przesłanki tego zwolnienia muszą być interpretowane ściśle.

Z ustaleń organów administracyjnych wynika, że działka skarżącego znajduje się w na lewym brzegu rzeki Bzury wzdłuż nieobwałowanego odcinka rzeki. Objęta jest obszarem szczególnego zagrożenia powodzią w rejonie km [...] rzeki Bzury, dla którego rzędna wody o prawdopodobieństwie występowania raz na 100 lat wynosi ok. 125,20 m.n.p.m. (mapa zagrożenia powodziowego (arkusz [...]). Zgodnie z art. 9 ust. 6c Prawa wodnego jest to średnie prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi.

Organy administracyjne ustaliły, że w oparciu o analizę rzędnej terenu i rzędnej zwierciadła wody w przypadku wystąpienia powodzi, głębokość zalewu tego terenu wyniesie ok. ok. 1,2 m co spowoduje, że część pomieszczeń zostanie wypełniona wodą. Ponadto wybudowanie budynku na tym terenie spowoduje zmniejszenie retencji wodnej, utrudnienie przepływu wód wezbraniowych, zniszczenie planowanego budynku na działce nr [...] na skutek powodzi i związane z tym blokowanie obiektów położonych niżej. Na te i pozostałe argumenty wskazywane przez organy administracyjne jako nieuzasadniające odstąpienie od zakazu, a sam skarżący co do zasady nie przytoczył zasadniczo żadnych okoliczności uzasadniających odstąpienie od tego zakazu poza wskazaniem, że na terenach sąsiednich jest realizowana zabudowa.

Podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 88l ust. 1 i ust. 2 Prawa budowlanego poprzez zaniechanie określenia warunków niezbędnych dla ochrony przed powodzią nie jest zasadny. To nie organ prowadzący postępowanie zainicjowane wnioskiem strony ma poszukiwać rozwiązań, które minimalizowałyby ewentualne skutki powodzi na obszarze objętym ochroną przeciwpowodziową. To sam wnioskodawca winien w swoim wniosku powoływać się na takie argumenty, które mogłyby uzasadniać odstąpienie od zakazu. Ciężar wykazywania zaistnienia szczególnych okoliczności uzasadniających zwolnienie od zakazu na organ powinien w tej sprawie spoczywać przede wszystkim na wnioskodawcy.

W sprawach bowiem, w których ustawodawca wprowadza zakaz, a jednocześnie pozwala organowi w szczególnych przypadkach na odstąpienie od takiego zakazu, to na stronie spoczywa obowiązek wykazywania, że zaistniały owe szczególne okoliczności, które pozwalałyby na odstąpienie od zakazu.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 88l ust. 3 Prawa wodnego poprzez zaniechanie zwrócenia się do państwowej służby hydrologiczno-meteorologicznej w celu ustalenia warunków niezbędnych dla ochrony przed powodzią. Przede wszystkim, jak trafnie wskazał na to Sąd pierwszej instancji, powołany przepis jedynie umożliwiał organowi zwrócenie się o opinię do państwowej służby hydrologiczno-meteorologicznej, jeżeli organ miałby wątpliwości co do prawidłowego ustalenia stanu sprawy. Jeżeli organy takich wątpliwości nie miały, to brak zwrócenia się o taką opinię nie stanowi naruszenia prawa. Nie było przy tym przeszkód, aby to sam skarżący przedłożył sporządzoną na jego zlecenie opinię hydrologiczną dotyczącą kwestii objęty tą sprawą. Przede wszystkim tak Sąd pierwszej instancji jak i organy administracyjne trafnie uznały, że zarówno budowa domu mieszkalnego jako substancji wrażliwej na działanie wilgoci, poziom zalania tej działki uniemożliwiający przebywanie w nim ludzi (średnie zalania na poziomie 1,2 m z wahaniami od 0,5 metra do 2 metrów), możliwość niszczenia i blokowanie budowli i budynków znajdujących się poniżej uzasadnia przekonanie, że budowa przedmiotowego budynku przez skarżącego utrudni ochronę przed powodzią.

W związku z powyższym nie jest także zasadny zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania, tj. art. 6, art. 7 i art. 8 w związku z art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez ich niezastosowanie i podjęcie próby obrony przed Sądem meriti argumentów przedstawionych przez organy administracji publicznej w toku postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego, podczas gdy na gruncie Kodeksu postępowania administracyjnego postępowanie dowodowe oparte jest na zasadzie oficjalności, a rola organu jest ograniczona tylko do oceny faktów, które przedstawi wnioskodawca.

Zgodnie z art. 6 K.p.a. każdy organ administracyjny działanie na podstawie i w granicach prawa i ta zasada nie została naruszona w tej sprawie. Z kolei art. 7 nakazuje, aby w toku postępowania organy administracji publicznej stojąc na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmowały wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Jak wynika z powołanego art. 7 K.p.a. postępowanie dowodowe prowadzone przez organ administracyjny nie ogranicza się do podejmowania środków dowodowych tylko z urzędu. Także strona ma prawo przedkładać dowody pozwalające na ustalanie stanu faktycznego w sprawie. W okolicznościach tej sprawy trafnie Sąd pierwszej instancji uznał, że stan faktyczny został ustalony w sposób pozwalający na rozstrzygniecie sprawy. Przy czym, co już zostało podkreślone, w przypadku, gdy postępowanie dotyczy się na wniosek strony, która domaga się uchylenia generalnego zakazu i przyznania jej prawa, które co do zasady nie jest przyznawane, to przede wszystkim na tej stronie ciąży obowiązek przytoczenia argumentów uzasadniających szczególną sytuację tej strony.

Nie został również naruszony art. 8 K.p.a. zawierający zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji.

Ponadto należy stwierdzić, że samodzielnie sformułowany zarzut naruszenia zasad ogólnych K.p.a. tylko wówczas może być zasadny, jeżeli organy administracyjne w toku postępowania administracyjnego w sposób ewidentny te zasady naruszą. Wówczas brak dostrzeżenia takiej wadliwości przez Sąd pierwszej instancji będzie uzasadniał uchylenie zaskarżonego wyroku. W tej zaś sprawie nie miało miejsce naruszenie ww. zasad postępowania administracyjnego.

Nie jest także zasadny zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 88h ust. 6 Prawa wodnego poprzez pominięcie przy ocenie dowodów w tej sprawie okoliczności, że zainteresowany nie uczestniczył w procesie tworzeniu map zagrożenia powodziowego. Przedmiotem tej sprawy nie jest kontrola wyroku Sądu pierwszej instancji zapadłego w sprawie dotyczącej opracowywania i aktualizacja planów zarządzania ryzykiem powodziowym. Wprawdzie zgodnie z art. 88h ust. 6 Prawa wodnego Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej zapewniając aktywny udział wszystkich zainteresowanych w osiągnięciu celów zarządzania ryzykiem powodziowym, w szczególności w przygotowywaniu, przeglądzie oraz aktualizacji planów zarządzania ryzykiem powodziowym, podaje do publicznej wiadomości na zasadach i w trybie określonych w ustawie z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, w celu zgłoszenia uwag, projekty planów zarządzania ryzykiem powodziowym co najmniej na rok przed rozpoczęciem okresu, którego dotyczą te plany. Przepis ten pozostaje jednak poza przedmiotem tej sprawy i nie był on stosowany zarówno przez organy administracyjne jak i Sąd pierwszej instancji. Tym samym zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny art. 88h ust. 6 Prawa wodnego jest niezasadny.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 33 P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i zaniechanie dopuszczenia do udziału w sprawie Gminy Miasto O. z uwagi na to, że wynik niniejszego postępowania dotyczy jej interesu w zakresie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla spornych terenów.

Decyzje ustalające warunki zabudowy nie wydaje gmina, ale organ wykonawczy gminy. Organ administracyjny (wójt, burmistrz lub prezydent miasta) zobowiązany do wykonywania kompetencji w zakresie stosowania prawa i wydawania decyzji ustalających warunki zabudowy, nie uzyskuje swojego interesu prawnego z tego powodu, że dla danego obszaru taką decyzję wydał. Innymi słowy interes prawny musi wynikać z normy prawa materialnego, a nie z kompetencji do wykonywania administracji.

Ponadto w przypadku pominięcia strony, to tę okoliczność może skutecznie powołać się tylko ta pominięta strona, a nie każda inna (por. wyrok NSA z 16 maja 2019 r. sygn. akt II OSK 1647/17, opub. w Lex nr 2699062; wyrok NSA z 9 kwietnia 2019 r. sygn. akt II OSK 1259/17, opub. w Lex nr 2676862).

Nie jest zasadnym zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania polegający na tym, że wbrew treści art. 102 ust. 3 i ust. 3a Prawa wodnego pominięto przy ocenie dowodów na kanwie niniejszej sprawy informacji z państwowej służby hydrologiczno-meteorologicznej stanowiącej wyłączne źródło informacji hydrologicznych, meteorologicznych i oceanologicznych dla potrzeb rozpoznania i kształtowania oraz ochrony zasobów wodnych kraju, a także rozpoznania warunków meteorologicznych, klimatologicznych i oceanologicznych.

Zgodnie z art. 102 ust. 3 Prawa wodnego państwową służbę hydrologiczno-meteorologiczną pełni Instytut Meteorologii i Gospodarki Wodnej. Jego naruszenie mogłoby polegać na tym, że Sąd pierwszej instancji zanegowałby istnienie takiej administracji (służby) lub uznałby, że państwową służbę hydrologiczno-meteorologiczną nie pełni Instytut Meteorologii i Gospodarki Wodnej. Żadnych takich ustaleń ani Sąd pierwszej instancji, ani organy administracyjne w tej sprawie nie dokonywały.

Stosownie zaś do art. 102 ust. 3a Prawa wodnego Instytut Meteorologii i Gospodarki Wodnej posiada i utrzymuje bazę danych historycznych z zakresu meteorologii, hydrologii i oceanologii zgromadzoną w wyniku ujednoliconych metod określanych przez Światową Organizację Meteorologiczną, stanowiącą wyłączne źródło informacji hydrologicznych, meteorologicznych i oceanologicznych dla potrzeb rozpoznania i kształtowania oraz ochrony zasobów wodnych kraju, a także rozpoznania warunków meteorologicznych, klimatologicznych i oceanologicznych. Przedmiotem tej sprawy nie było dokonywanie rozpoznania i kształtowania oraz ochrony zasobów wodnych kraju ani też rozpoznania warunków meteorologicznych, klimatologicznych i oceanologicznych. Tym samym także i ten przepis nie został naruszony, ponieważ nie pozostawał on w związku z tą sprawą.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 P.p.s.a. Przepis ten może być naruszony wówczas, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku było pozbawione przedstawionego zwięźle stanu faktycznego sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk stron, podstawy prawnej rozstrzygnięcia lub jej wyjaśnienia. Ponadto naruszenie tego przepisu ma miejsce także wtedy, gdy sporządzone uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wprawdzie wszystkie elementy wynikające z art. 141 § 4 P.p.s.a., ale jest ono wewnętrznie niespójne lub zawiera nie dające się wyjaśnić sprzeczności, innymi słowy nie pozwala na kontrolę zaskarżonego wyroku. Zarzucając naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. nie może skutecznie strona skarżąca kasacyjnie zwalczać prawidłowości przyjętego przez Sąd stanu faktycznego sprawy lub wykładni prawa materialnego dokonanej przez Sąd. Zaskarżony wyrok zawiera wszystkie te elementy. Nie można dostrzec niespójności w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Wprawdzie strona skarżąca kasacyjnie podnosi, że Sąd pierwszej instancji nie odniósł się do wszystkich zarzutów skargi, ale zarzut ten nie znajduje podstaw w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Na stronach 14-17 zaskarżonego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny odniósł się do zarzutu nie przeprowadzenia przez organy administracyjne dowodów z dokumentów wskazanych w zarzucie II.e skargi kasacyjnej. Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, jakie znaczenie w tej sprawie miałoby zasięganie po te dodatkowe dokumenty lub informacje i czy już zgromadzony w sprawie materiał dowodowy pozwalał na jej rozpoznanie i załatwienie. Z tym poglądem Sądu pierwszej instancji należy się zgodzić.

Także i ostatni z zarzutów skargi kasacyjnej, zgodnie z którym zarzuca się Sądowi pierwszej instancji naruszenia przepisów postępowania poprzez brak przeprowadzenia dodatkowych dowodów z dokumentów na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a. nie jest uzasadniony.

Zgodnie z tym przepisem sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie.

Żaden z wnioskowanych w skardze kasacyjnej dowodów nie stanowił dowodu z dokumentu, a tym samym nie mógł zostać dopuszczony do przeprowadzenia przed Sądem pierwszej instancji. Takim dowodem nie było "niezasięgnięcie opinii państwowej służby hydrologiczno-meteorologicznej dla stwierdzenia, czy zamierzone działanie nie utrudni ochrony przed powodzią". Skoro takiej opinii nie sporządzono, to nie można było wymagać, aby Sąd pierwszej instancji sam zwrócił się do innego organu o sporządzenie opinii. Również nie spełnia przesłanki dowodu z dokumentu wskazane przez skarżącego kasacyjnie "zaniechanie przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego w zakresie dopuszczenia i przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego z zakresu hydrologii, gospodarki wodnej, melioracji wodnej oraz państwowej służby hydrologiczno-meteorologicznej w celu wskazania przez biegłego stanu zagrożenia powodzią na spornym obszarze i należytego sposobu zabezpieczenia terenu przed powodzią". Także i w tym przypadku Wojewódzki Sąd Administracyjny nie miał podstaw do zasięgania opinii biegłego z zakresu hydrologii, gospodarki wodnej, melioracji wodnej oraz państwowej służby hydrologiczno-meteorologicznej. Sąd administracyjny może, stosownie do art. 106 § 3 P.p.s.a. tylko wyjątkowo przeprowadzić dowód z już istniejącego dokumentu, a takim dowodem nie jest zwrócenie się do biegłego lub organu posiadającego specjalistyczną wiedzę o sporządzenie opinii (por. wyrok NSA z 5 lutego 2019 r. sygn. akt II OSK 537/18, opub. w Lex nr 2633527).

Nie stanowiło także naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 106 § 3 P.p.s.a. zaniechanie, jak wskazuje na to strona skarżąca kasacyjnie, zwrócenia się do Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej przez Sąd pierwszej instancji w zakresie poczynienia ustaleń w zakresie zmiany stanu zagrożenia powodzią i kwestii sporządzenia aktualizacji mapy zagrożenia powodziowego na spornym obszarze. Także i w tym zakresie w istocie strona skarżąca kasacyjnie zarzuca Sądowi pierwszej instancji poszukiwanie kolejnych dowodów, a nie brak przeprowadzenia postępowania dowodowego z określonego dokumentu.

Wobec powyższego należy stwierdzić, że skoro podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa procesowego okazały się nieuzasadnione, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu, to Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 P.p.s.a.