Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1146/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2012-11-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 3 ust. 1, art. 27, art. 28
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 32 ust. 1
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 140
journal: Dz.U. 1990 nr 55 poz 321
law: Ustawa z dnia 28 lipca 1990 r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Nawara-Dubiel / spr. / Sędziowie WSA Kazimierz Bandarzewski Mirosław Bator Protokolant Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 listopada 2012 r. sprawy ze skargi U.Z. na uchwałę Rady Miejskiej w Kętach z dnia 26 lutego 2010 r. nr XXXVII/339/2010 w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego Miasto K. oraz sołectwa [....] , [....],[....],[....], z wyłączeniem terenów objętych zmianami planu uchwalonymi po 1 stycznia 1995 r. skargę oddala


UZASADNIENIE

Sygn. IISA/Kr 1146/12

UZASADNIENIE

W dniu 26 lutego 2010r. Rada Miejska w Kętach podjęła uchwałę nr XXXVII/339/2010 w sprawie zmiany uchwały Nr XXX/243/2005 Rady Miejskiej w Kętach z dnia 29 czerwca 2005 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Kęty obejmującego miasto Kęty oraz sołectwa: Bielany, Bulowice, Łęki, Malec, Nową Wieś i Witkowice z wyłączeniem terenów objętych zmianami planu uchwalonymi po 01.01.1995r. w zakresie określonym uchwałą Nr XVII/136/2008 Rady Miejskiej w Kętach z dnia 25 kwietnia 2008r.

Skargę na tę uchwałę złożyła w dniu 3 lipca 2012r. U. Z., zarzucając jej naruszenie:

1) art. 1 ust. 2 pkt 1, 7 i 9 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez naruszenie istoty prawa własności skarżącej polegające w szczególności na tym, że organ nie uwzględnił prawa własności skarżącej oraz interesu publicznego, jakim jest prawo do niezakłóconego zaspakajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej na przedmiotowym obszarze, całościowo przeznaczonym i wykorzystywanym jako dzielnica domków jednorodzinnych, jak również nie uwzględnił konieczności zapewnienia ładu przestrzennego na tym obszarze poprzez dopuszczenie zabudowy komercyjnej poza jednorodzinną mieszkaniową,

2) art. 140 kc poprzez jego niezastosowanie i nieuwzględnienie, gdyż zaskarżona uchwała powoduje istotne i bezprawne ograniczenie prawa własności skarżącej, poprzez narażenie jej na negatywne immisje związane z realizowaną działalnością gospodarczą na sąsiednich działkach w dotychczasowym kompleksowym obszarze zabudowy jednorodzinnej,

3) art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 Konstytucji RP poprzez uniemożliwienie skarżącej swobodnego, w granicach określonych przepisami prawa, dysponowania nieruchomością nr [...],

4) art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, poprzez pozbawienie skarżącej uprawnienia wcześniej nabytego do zamieszkiwania w obszarze zabudowy jednorodzinnej.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały w części dotyczącej działek nr [...], [...], [...] i [...] położonych w K. przy ulicy [...].

Na uzasadnienie wskazała, że w dniu 11.05.2012r.wezwała Radę Miejską w Kętach do usunięcia naruszenia jej interesu prawnego spowodowanego ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Kęty. Naruszenie to polega właśnie na przeznaczeniu działek nr [...], [...], [...] i [...] położonych w K. przy ulicy [...], bezpośrednio sąsiadujących z działką nr [...], stanowiącą własność skarżącej U. Z. pod zabudowę o charakterze usługowym ([...] -teren zabudowy usługowej o charakterze komercyjnym), przy czym dotychczas przedmiotowe nieruchomości były przeznaczone pod zabudowę jednorodzinną,

W dniu 4 czerwca 2012r. skarżąca U. Z. otrzymała odpowiedź ze strony Rady Gminy w Kętach o odmowie dokonania wnioskowanej zmiany uchwały Rady Miejskiej w Kętach Nr XXXV.II/339/2010 z dnia 26 lutego 2010r., tym samym wypleniając warunek formalny skargi tj. bezskuteczne wezwanie Rady do usunięcia naruszenia prawa oraz wniesienie skargi w terminie 60 dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa. Skarga została wniesiona w oparciu o art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.

Na uzasadnienie istnienia swojego interesu prawnego oraz jego naruszenia Skarżąca wskazała, że legitymację do złożenia skargi do sądu administracyjnego posiada jednostka, której prawa lub obowiązki kształtuje zaskarżony akt. Przez interes prawny rozumie się przyznany przepisami prawa materialnego zakres uprawnień podmiotu, kształtujący jego pozycję prawną. Wkroczenie przez organ w tę sferę, stanowi przejaw naruszenia interesu prawnego. Ingerencja władzy w tym przypadku jest naruszająca zakres przyznanych organowi kompetencji. Legitymację skargową z art. 101 ust. 1 u.s.g. wyznacza zatem niezgodność z prawem uchwały organu gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, wywołującej negatywne następstwa w sferze prawnej wnoszącego skargę, polegające na zniesieniu, ograniczeniu, uniemożliwieniu, realizacji uprawnienia. Postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jako przepisy prawa miejscowego, stanowią źródło norm, które mogą modyfikować dopuszczalne sposoby korzystania przez właściciela z nieruchomości, albowiem wskazują na możliwe sposoby jej zagospodarowania. Jeżeli zatem zapisy planu dotyczą czyjejś nieruchomości, to zgodnie z powszechnym orzecznictwem sadów administracyjnych należy przyjąć, że uchwała w przedmiocie planu narusza interes prawny tego podmiotu. Z tych względów postanowienia planu w zakresie wskazanym w skardze naruszają interes prawny strony skarżącej i dlatego też zasadnym jest merytoryczne zbadanie zapisu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Kęty przez Sąd.

Skarżąca ponadto wskazała, że przedmiotowa uchwała naruszyła jej interes prawny, bowiem działki nr [...], [...], [...] i [...] położone w K., znalazły się mocą uchwały na obszarze oznaczanym symbolem [...] - tereny zabudowy usługowej o charakterze komercyjnym. Skarżąca podnosi, iż powyższe ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stanowią naruszenie art. 140 kc poprzez jego niezastosowanie i nieuwzględnienie że zaskarżona uchwała powoduje istotne i bezprawne ograniczenie prawa własności skarżącej; art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 Konstytucji RP poprzez uniemożliwienie skarżącej swobodnego, w granicach określonych przepisami prawa, dysponowania nieruchomością nr [...]; naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 2, 5, 7 i 9 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, póz. 717) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające w szczególności na tym, że organ nie uwzględnił prawa własności skarżącej oraz interesu publicznego, jakim jest prawo do niezakłóconego zaspakajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty gminnej na przedmiotowym obszarze, stanowiącym dzielnicę domków jednorodzinnych.

Przedstawiając argumentację merytoryczną skargi, skarżąca wskazała, że zgodnie z koncepcją władztwa planistycznego, mającą umocowanie w przepisie art. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, organom gminy przysługuje prawo władczego rozstrzygnięcia co do przeznaczenia terenu pod określone funkcje. Nie ulega wszakże wątpliwości, iż przysługujące gminie władztwo planistyczne może być skutecznie zrealizowane jedynie w planie zagospodarowania przestrzennego, który został uchwalony przy zachowaniu, określonych ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zasad i trybu jego sporządzenia. Obydwie te przesłanki mają tak zasadnicze znaczenie przy realizowaniu władczych uprawnień gminy, jakimi są plany zagospodarowania przestrzennego, że ustawodawca w art. 28 ust. 1 u.p.z.p ich naruszeniu przypisał sankcję nieważności. Otóż przepis powyższy stanowi, że naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub w części. W ocenie strony skarżącej został naruszony tryb uchwalania tegoż planu. Niewątpliwie na mocy art. 17 pkt 1) w/cyt. ustawy, nałożono na burmistrza obowiązek ogłoszenia o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego zagospodarowania przestrzennego w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości. Dotychczas wszelkie ogłoszenia i uchwały zwyczajowo były wywieszane na słupach informacyjnych na ulicy [...], natomiast ogłoszenie o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu nie zostało w ten sposób ogłoszone. Dodatkowo ma to o tyle znaczenie, że skarżąca wielokrotnie była w Urzędzie Gminy Kęty pytając o kwestie inwestycji na sąsiednich działkach i każdorazowo otrzymywała odpowiedź, iż nic się nie zmienia w kwestii zagospodarowania tych działek, a jeżeli będą wykonywane jakieś ruchy, będzie ona o tym powiadomiona. W tych okolicznościach brak ogłoszenia na słupach przy ulicy [...] był działaniem celowym i zamierzonym.

Podniosła też, że istotą planu miejscowego jest ustalenie przeznaczenia danego terenu (terenów) i w tym znaczeniu z reguły prowadzi on do ograniczenia prawa własności i naruszenia owego interesu prawnego. W niniejszej sprawie prawo własności zostało ograniczone w sposób budzący wątpliwości i nie dający się usprawiedliwić uprawnieniami władczymi gminy. W pojęciu władztwa planistycznego mieszczą się ograniczenia prawa własności, ale nie oznacza to jednak, że uprawnienie gminy, o jakim mowa w art. 3 i 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ma charakter nieograniczony i że gmina ma pełną swobodę w określaniu przeznaczenia i zasad zagospodarowania poszczególnych obszarów położonych na jej terenie. Oczywistym jest, że uprawnienie gminy do ustalania przeznaczenia terenu i sposobu jego zagospodarowania nie może być nadużywane. Prawnie wadliwymi ustaleniami planu będą więc nie tylko te, które naruszają prawo, lecz także te, które są wynikiem nadużycia przysługujących gminie uprawnień.

W ocenie skarżącej, zmiana dotychczasowego przeznaczenia działek nr [...], [...], [...] i [...] położonych w K. przy ulicy [...] z przeznaczenia pod zabudowę jednorodzinną na przeznaczenie pod zabudowę o charakterze usługowym ([...] -teren zabudowy usługowej o charakterze komercyjnym) jest działaniem wyraźnie zaspakajającym indywidualne interesy jednego konkretnego mieszkańca, bez względu na interesy pozostałych mieszkańców dzielnicy domków jednorodzinnych, a w szczególności bez względu na interes skarżącej, która rozpoczęła budowę domu jednorodzinnego na działce sąsiedniej z działkami objętymi zmianami. Co w tej sprawie jest bardzo istotne, na działkach objętych zmianą planu, to jest nr [...], [...], [...] i [...] stanowiących własność Pana J. G., już od dłuższego czasu prowadzi on uciążliwą dla sąsiadów działalność gospodarczą w postaci Ośrodka Szkolenia Kierowców, bez uzyskania pozwolenia na budowę, a zmiana planu miała służyć zalegalizowaniu zrealizowanych już zabudowań. W związku z tym obecnie toczy się postępowanie w przedmiocie zalegalizowaniu samowoli budowlanej oraz w sprawie pozwolenia na budowę dalszych obiektów działalności gospodarczej na tych działkach. Ekspansywna działalność gospodarcza J. G. zagraża skarżącej w korzystaniu z jej nieruchomości w celach mieszkaniowych.

Skarżąca wskazała też, że w każdym indywidualnym przypadku należy widzieć obszar analizowany jako urbanistyczną całość. Zasada dobrego sąsiedztwa wymaga dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, a także do cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie obszaru) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są zatem faktyczne warunki panujące do tej pory na konkretnym obszarze. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanych już działek kolejna zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Na obszarze analizowanym, to jest w dzielnicy domków jednorodzinnych przy ulicy [...] w K., brak jest obiektów o funkcji odpowiadającej obiektom budowanym samowolnie przez J. G., bowiem istnieje tam zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna oraz tereny rolnicze oznaczone symbolem R. Jednym z podstawowych warunków zachowania ładu przestrzennego jest przestrzeganie zasady tzw. dobrego sąsiedztwa, względnie kontynuacji dotychczasowej funkcji istniejącej zabudowy, przeznaczenia terenu oraz intensywności wykorzystania terenu. Ustawa nie definiuje pojęcia działki sąsiedniej, a w orzecznictwie sądów administracyjnych szeroko interpretuje się pojęcie działki sąsiedniej, wskazując na konieczność wykładni funkcjonalnej. Podkreśla się, że pojęcia działki sąsiedniej nie można ograniczać do działki przyległej do działki inwestora, lecz odnieść je należy do pewnego obszaru tworzącego urbanistyczną całość, pozwalającą organowi na dokonanie oceny możliwości zrealizowania planowanej inwestycji przy zachowaniu ustawowych warunków wynikających z art. 61 ust. l upzp (por. wyroki NSA: z dnia 3 października 2006 r., II OSK 196/06; z dnia 4 lipca 2007 r., II OSK 997/06; z dnia 17 kwietnia 2007 r., II OSK 646/06 czy z dnia 22 lutego 2006 r., II OSK 551/05, wszystkie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Analizując ten przepis także przez pryzmat jeszcze bardziej uniwersalnych wartości jak sprawiedliwość i uczciwość należy wskazać, że traktowanie terenu objętego zmianą planu, w sposób absolutnie oderwany od parametrów zabudowy jednorodzinnej całej dzielnicy przy ulicy [...], tylko pod kątem interesów jednego mieszkańca, jest w ocenie skarżącej cyniczne i niesprawiedliwe. Mając powyższe na uwadze uznać należy za uzasadniony zarzut naruszenia w/w przepisów ustawy oraz naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do państwa. Stosownie do regulacji art. 31 ust. 3 Konstytucji, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, w tym prawa własności, mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ingerencja w sferę prawa własności pozostawać musi w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wskazanych wyżej celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Przekładając powyższe uwagi na okoliczności rozpatrywanej sprawy, rada gminy dopuściła się bezprawnej ingerencji w prawo własności skarżącej.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Kętach wniosła o jej oddalenie i podniosła, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie z uwagi na brak interesu prawnego bądź uprawnienia po stronie skarżącej, gdyż nie można utożsamiać z tymi pojęciami stanu, który - jak wskazuje skarżąca - spowoduje (w przyszłości) pogorszenie komfortu życia na skutek zmiany przeznaczenia sąsiednich działek. Ewentualne niedogodności z tym związane, o ile w ogóle mogą być kwestionowane za pomocą instytucji tak prawa publicznego jak i prywatnego. Niepodobna przeto przyjąć, aby w rozpatrywanym przypadku skarga w powołanym trybie mogła stanowić swoistą prewencję przed potencjalnym (bądź nawet realnym) zagrożeniem określonych dóbr. Prowadziłoby to do ewidentnego wypaczenia omawianej instytucji, zakładając de facto nieograniczony niczym krąg podmiotów legitymowanych do wniesienia skargi. Inaczej mówiąc, chodzi o taką sytuację, w której już chwili wnoszenia skargi interes prawny (uprawnienie) lub obowiązek określony bądź chroniony prawem materialnym zostaje naruszony zaskarżoną uchwałą. Nie można mówić naruszeniu interesu prawnego, jeżeli ten interes prawny może dopiero powstać przyszłości. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem na skarżącym spoczywa obowiązek da się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi, nie w przyszłości, naruszeniem tego interesu prawnego uprawnienia. Wnoszący skargę w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym musi wykazać, że istnieje związek pomiędzy jego prawnie gwarantowaną sytuacją, zaskarżoną uchwałą, polegający na tym, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienia (wyrok SN z dnia 7 marca 2003 r., III RN 42/02, publ.: OSNP z 2004 r., nr 7, póz. 114, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 9 września 2004 r., II SA/Bk 364/04, Lex nr 173736). Ponieważ do wniesienia skargi nie legitymuje stan jedynie zagrożenia naruszeniem, przeto w skardze należy wykazać, w jaki sposób doszło do naruszenia prawem chronionego interesu lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę (wyrok NSA z dnia 4 lutego 2005 r., OSK 1563/04, LEX nr 171196, wyrok NSA z dnia 22 lutego 2006 r., II OSK 1127/05, LEX nr 194894). O powodzeniu skargi z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym przesądza wykazanie naruszenia przez organ gminy konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego negatywnie na sytuację prawną skarżącego. Interes ten powinien być bezpośredni i realny (wyrok NSA z dnia 23 listopada 2005 r., I OSK 715/05, LEX nr 192482, tak też wyrok NSA z dnia 4 września 2001 r., II SA 1410/01, Lex nr 53376, postanowienie NSA z dnia 9 listopada 1995 r., II SA 1933/95, publ.: ONSA z 1996 r., nr 4, póz. 170, wyroki WSA w Białymstoku z dnia 4 maja 2006 r., II SA/Bk 764/06 i II SA/Bk 763/05, publ.: strona internetowa NSA).

Wszystko to prowadzi do wniosku, iż skarżąca nie wykazała naruszenia swojego interesu prawnego lub uprawnienia. Nie jest również naruszeniem jej interesu prawnego okoliczność, że działki nr [...], [...], [...] i [...] położone w K., znalazły się mocą uchwały na obszarze oznaczonym symbolem [...], co uniemożliwiać ma - zdaniem Skarżącej - swobodę w dysponowania nieruchomością nr [...], w graniach określonych przepisami prawa. Przede wszystkim z tego fragmentu skargi, który traktuje o interesie skarżącej niepodobna wywnioskować, co ową swobodę ma krępować, a nadto, sposób w jaki organ administracji winien stosować czy uwzględniać treść art. 140 Kodeksu Cywilnego. Norma tym przepisem wyrażona, której adresatem jest właściciel, a nie organ określa granice prawa własności. Jak podkreśla się w orzecznictwie prawo własności, którego ochronę przewidują art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 6 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności i art. 1 protokołu nr 1 nie jest prawem bezwzględnym i doznaje określonych ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja RP, stanowiąc w art. 64 ust. 3, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności.

Z kolei art. 31 ust. 3 Konstytucji RP stanowi, że ograniczenia w zakresie korzystania i konstytucyjnych wolności i praw, w tym prawa własności mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Nie ulega przy tym wątpliwości, że każda ingerencja w sferę prawa własności winna pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wskazanych wyżej celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone graniczenia. Na taką możliwość wprowadzenia przez ustawodawcę ograniczeń wskazuje również art. 140 K.c., zgodnie z którym w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy godnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą. Ograniczenia wykonywania prawa własności wynikają także z przepisów ustawy dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. nr 80, póz. 7 z późn. zm.), (dalej "u.p.z.p."). Zgodnie z art. 3 ust 1u.p.z.p. kształtowanie prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy należy do zadań własnych gminy. To kształtowanie ma miejsce w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Tym samym dopuszczalnym jest w planie miejscowym ograniczanie możliwości wykonywania prawa własności aż do sytuacji, w której plan miejscowy naruszyłby istotę tego prawa. Strona skarżąca nie wykazała zaś, aby jej prawo własności zostało naruszone. Całe zaś rozważania w tym zakresie stanowią - o czym wyżej wspomniano - projekcje skarżącej, antycypującej niekorzystne dlań skutki działania właściciela nieruchomości objętych zmianami planu.

Rada podniosła ponadto, że polemika z zarzutem traktującym o uchybieniu przez organ procedurze planistycznej jest o tyle utrudniona, iż twierdzenia skarżącej jakoby jednym ze sposobów komunikowania z mieszkańcami miał być słup czy słupy, przy ul. [...] w K., nie odpowiadają rzeczywistości. Otóż wszelkie ogłoszenia, w tym ogłoszenie o zainicjowaniu procedury planistycznej, zostały dokonane w formie przewidzianej prawem, czym wyczerpano dyspozycję art. 17 i 18 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu gospodarowaniu przestrzennym, zamieszczając stosowane informacje m.in. w internecie, lokalnej prasie, na tablicach ogłoszeń. A o skuteczności tej formy komunikacji przekonuje nie tylko aktywny udział mieszkańców w trakcie rzeczonej procedury, ale drobiazgowa kontrola organów nadzoru - Wojewody, spowodowana wystąpieniem samej skarżącej. Co istotne w toku trwającej procedury planistycznej, w wyznaczonym terminie, skarżąca nie wniosła żadnych uwag i wniosków.

Podobny walor mają dalsze zarzuty skarżącej, zmierzające do wykazania jakoby zmiana planu miała na celu legalizację samowoli budowlanej. Zarzuty te ocenić należy jako całkowicie dowolne, także w kontekście ostatecznych rozstrzygnięć organów architektoniczno-budowlanych, które takowych nie stwierdzają. Już chociażby sam fakt, iż na działce sąsiedniej skarżącej zlokalizowany jest zakład cukierniczy, którego status nie został naruszony zmianami w planie zagospodarowania przestrzennego, dowodzi, iż przedmiotowy obszar był w przeszłości wykorzystywany bynajmniej nie tylko pod zabudowę jednorodzinną.

Na koniec skomentowano odwołanie się skarżącej bezpośrednio do przepisów Konstytucji RP, których naruszenia skarżąca doszukuje się w związku z podjęciem zaskarżonej uchwały. W judykaturze ugruntowany jest pogląd, iż postanowienia ogólnych zasad ustrojowych znajdują konkretyzację w ustawach zwykłych. Oznacza to, że powołane przez skarżącą przepisy Konstytucji RP nie mogą stanowić samodzielnej podstawy rozstrzygnięć podejmowanych w procesie stosowania prawa. Formą bezpośredniego stosowania ogólnych zasad ustrojowych zawartych w Konstytucji jest współstosowanie interpretacyjne tego rodzaju norm, gdy organ stosujący prawo ustala jego znaczenie biorąc pod uwagę zarówno normę ustawową jak i odpowiednia normę konstytucyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz.1269), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, że sądy administracyjne dokonują wyłącznie kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonego aktu podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania tego rozstrzygnięcia. Oznacza to, iż w przedmiotowej sprawie sąd bierze pod uwagę przede wszystkim obowiązujące w dacie podejmowania zaskarżonego aktu regulacje ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003 r., nr 80, poz. 717 ze zm.).

Stosownie do art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym z dnia 8 marca 1990r. (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Oznacza to, że w pierwszej kolejności obowiązkiem sądu jest zbadanie, czy wniesiona skarga podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny i czy spełnia wymogi formalne, do których w niniejszej sprawie zaliczyć należy: 1) zaskarżenie uchwały z zakresu administracji publicznej, 2) wcześniejsze bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, 3) zachowanie terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego.

Nie budzi wątpliwości w świetle jednolitego stanowiska i doktryny, że uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest uchwałą z zakresu administracji publicznej.

Skarżąca dopełniła również wymogu bezskutecznego wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia występując z takim wezwaniem do Rady Miejskiej w Kętach pismem z dnia 11 maja 2012r. Rada Miejska w Kętach w dniu 25 maja 2012r. podjęła uchwałę w której odmówiła dokonania zmiany planu. Uchwała ta została odebrana przez Skarżąca w dniu 5 czerwca 2012r. zaś skarga z dnia 27 czerwca 2012r. wpłynęła do Rady Miejskiej w Kętach w dniu 3 lipca 2012r. Tym samym skarga została wniesiona w terminie, zgodnie z art. art. 53 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Konieczne stało się w następnej kolejności zbadanie legitymacji skarżącej do zaskarżenia przedmiotowej uchwały. Badanie czy podmiot wnoszący do sądu administracyjnego skargę na uchwałę lub zarządzenie organu gminy dotyczące sprawy z zakresu administracji publicznej jest do tego uprawniony następuje w kontekście przesłanek określonych w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym, a nie na podstawie art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (wyrok NSA z dnia 4 lutego 2005r., OSK 1563/04, LEX nr 171196).

Jak podkreśla się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, w przeciwieństwie do postępowania prowadzonego na podstawie Kodeksu postępowania administracyjnego, w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie, stroną w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone (wyrok NSA z dnia 3 września 2004r., OSK 476/04, ONSA i WSA z 2005r., nr 1, poz. 2). Skarga złożona w trybie powyższego przepisu nie ma bowiem charakteru actio popularis, zatem do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (por. wyrok NSA z dnia 1 marca 2005r., OSK 1437/2004, Wokanda 2005 r. Nr 7-8, str. 69, St. Prutis "Ochrona samodzielności gminy jako jednostki samorządu terytorialnego", Wyd. NSA 2005, str. 367). Podkreślić należy, że przepis art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie daje podstawy do korzystania przez każdego z prawa do wniesienia skargi w interesie publicznym (wyrok SN z dnia 7 marca 2003r., III RN 42/02, publ.: OSNP z 2004 r., nr 7, poz. 114). Jak podkreślono w orzecznictwie, nawet ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała ta nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego (wyrok NSA z dnia 14 marca 2002 r., II SA 2503/01, Lex nr 81964).

Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem na skarżącym spoczywa obowiązek wykazania się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi, nie w przyszłości, naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia. Interes prawny skarżącego, co do którego wprost nawiązuje art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. W orzecznictwie i doktrynie eksponuje się przede wszystkim bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego strony kształtowanego aktem stosowania prawa materialnego.

Nie jest zatem zdaniem Sadu słuszne założenie, że nie może dojść do naruszenia interesu prawnego właściciela nieruchomości położonej poza obszarem objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (lub zmianą planu) ale w jego sąsiedztwie Wykluczenie legitymacji skargowej każdego bez wyjątku właściciela działki położonej poza terenem dla którego uchwalony został plan (lub plan taki został zmieniony) nie może stanowić reguły generalnej od której nie przewiduje się żadnych wyjątków, odstępstw wynikających ze względów uzasadnionych szczególnymi warunkami.

W niniejszej sprawie zdaniem Sądu takie szczególne warunki miały miejsce. Uchwała Nr XXXVII/339/2010 Rady Miejskiej W Kętach z dnia 26 lutego 2010 r. w sprawie zmiany uchwały Nr XXX/243/2005 Rady Miejskiej w Kętach z dnia 29 czerwca 2005 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Kęty (...) - polega na wprowadzeniu punktowych zmian w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Przyjęcie, że interes prawny w zaskarżeniu takiej uchwały mają tylko osoby będące właścicielami nieruchomości położonych w obrębie tych właśnie zmienionych "punktów" planu prowadziłoby do sytuacji, w której żaden podmiot poza właścicielem terenu znajdującego się w obszarach objętych punktowymi a więc terytorialnie niewielkimi obszarami nie byłby uprawniony do zakwestionowania nowych ustaleń planistycznych, podczas gdy mogą one wpływać na sytuację prawną sąsiednich nieruchomości.

W niniejszej sprawie skarżąca U. Z. jest współwłaścicielką nieruchomości stanowiącej działkę [...] bezpośrednio przylegającej do obszaru objętego jedną ze zmian planu tj. obszaru oznaczonego symbolem [...] i z tego względu Sąd uznał, że istnieje po stronie skarżącej interes prawny w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały, jednakże interes ten zdaniem Sadu nie został zaskarżoną uchwała uchwałą naruszony.

W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że przeznaczenie działki Skarżącej w konsekwencji zmiany planu nie zmieniło się, nie była ona bowiem objęta zaskarżoną uchwałą. Zmiana przeznaczenia – z terenu [...] na teren [...]- dotyczy nieruchomości sąsiednich w stosunku do nieruchomości skarżącej.

Zgodnie z uchwałą Uchwała Nr XXX/243/2005 Rady Miejskiej w Kętach z dnia 29 czerwca 2005 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Kęty obejmującego miasto Kęty (...), a w szczególności jej § 9, działka Skarżącej znajduje się nieodmiennie w terenach zabudowy jednorodzinnej oznaczonej na rysunku planu symbolem MN, o podstawowej funkcję mieszkaniowej realizowanej w zabudowie jednorodzinnej wraz z garażami. Jako przeznaczenie dopuszczalne w terenach MN ustalono możliwość lokalizacji:

1) obiektów i urządzeń usług o charakterze komercyjnym i o charakterze publicznym, zajmujących część działki lub wbudowanych w budynki mieszkaniowe,

2) urządzeń infrastruktury technicznej,

3) dojazdów i zatok postojowych oraz wydzielonych parkingów, przejść i ciągów pieszych,

4) zieleni urządzonej wraz z elementami małej architektury.

W terenach zabudowy jednorodzinnej w ramach użytkowania dopuszczalnego ustalono możliwość prowadzenia działalności usługowej, przy zachowaniu zasady braku uciążliwości wprowadzanego programu usługowego dla mieszkalnictwa oraz wprowadzono zakaz prowadzenia w tych terenach takiej działalności, która mogłaby poprzez sąsiedztwo wpłynąć na obniżenie wartości sąsiedniej działki mieszkaniowej (np. domu pogrzebowego, salonu gier, uciążliwego zakładu rzemieślniczego itp).

Zmianą planu (między innymi) objęte zostały działki sąsiednie w stosunku do działki Skarżącej a to działki nr [...], [...], [...] i [...]. Na terenie tych działek zmiana planu wyznaczyła teren oznaczony jako [...].

Zgodnie z § 15 zaskarżonej uchwały, są to tereny zabudowy usługowej o charakterze komercyjnym z podstawowym przeznaczeniem gruntów pod usługi handlu, gastronomii, rzemiosła i innej działalności gospodarczej wraz z parkingami w wielkościach dostosowanych do potrzeb i wskaźników związanych z rodzajem prowadzonej działalności komercyjnej. Jako przeznaczenie dopuszczalne ustalono możliwość lokalizacji:

1) obiektów usług o charakterze publicznym np. z zakresu administracji, zdrowia, oświaty, kultury itp.,

2) sieci, urządzeń i obiektów infrastruktury technicznej;

3) dróg, dojazdów i ścieżek rowerowych oraz zatok postojowych, przejść i ciągów pieszych;

4) pojedynczych obiektów mieszkalnych (lub mieszkania) dla właścicieli lub dla nadzoru;

5) zieleni urządzonej.

Zmiana zaskarżonej uchwały poprzedzona została zmianą Studium przyjętą uchwałą nr XXXVI/333/2010 Rady Miejskiej W Kętach z dnia 29 stycznia 2010 r. w sprawie zmiany uchwały Nr XXXIV/317/2001 Rady Miejskiej w Kętach z dnia 19 października 2001 r. w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Kęty (...) – dalej zwana uchwałą w sprawie zmiany Studium.

Teren, którego dotyczy skarga, według zmienionego Studium otrzymał oznaczenie na rysunku studium jako [...].

Zgodnie z załącznikiem nr 1 do uchwały, zmiana studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Kęty dotyczyła w pierwszej kolejności wyznaczenia terenów rozwoju funkcji związanej z tworzeniem miejsc pracy -

aktywizacji i działalności gospodarczej produkcyjno-usługowo-handlowej - oznaczonych na rysunku zmiany studium symbolami [...], [...], [...] i [...]; po wtóre terenów rozwoju zabudowy mieszkaniowo-usługowo-handlowej - oznaczonych na rysunku zmiany studium symbolami [...] i [...]; oraz terenu systemu ekologicznego - zieleni nieurządzonej: - oznaczonej na rysunku zmiany studium symbolem [...].

W załączniku tym stwierdzono także, że po dokonaniu pełnej analizy stanu zagospodarowania, zasobów i położenia terenów objętych zmianami studium oraz po rozeznaniu obecnych przesądzeń planistycznych wyznacza się nowe tereny rozwoju funkcji związanej z tworzeniem miejsc pracy - oznaczone na rysunku zmiany studium symbolami [...], [...] i [...], obejmujące tereny aktywizacji i działalności gospodarczej-produkcyjno- usługowo-handlowej na zasadach:

- indywidualnej działalności gospodarczej,

- zorganizowanego procesu inwestycyjnego,

- ustalonych przez Radę Miejską w planie miejscowym,

- użyteczności publicznej,

.Obszarem typu [...], [...] i [...] objęto tereny rezerwowane dla:

- powstania obiektów produkcyjnych,

- powstania obiektów usługowych,

- składowania i magazynowaniem surowców i materiałów,

- usług związanych ze sprzedażą lub naprawą,

z zastrzeżeniem, iż w obszarze oznaczonym symbolem [...] w terenach przylegających do cieku [...] zainwestowanie może być realizowane poza jego strefą ochrony biologicznej, to jest w odległości 15 m od cieku.

Osiągniecie ustalonych w zmianie studium celów wymaga prowadzenia zdecydowanej i kompleksowej polityki przestrzennej, której podstawowym narzędziem jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Nakłada się na Gminę obowiązek sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów objętych zmianami studium.

Określono też warunki, jakie winny spełniać ustalenia planów miejscowych dla zapewnienia zgodności ze studium: w celu osiągnięcia pożądanych efektów funkcjonalnych oraz zapewnienia ładu przestrzennego ustala się następujące wskaźniki dotyczące zagospodarowania i przeznaczenia oraz użytkowania dla terenu budowlanego w obszarach zmian studium oznaczonych symbolami [...], [...] i [...] ora [...] i [...]: minimalną powierzchnię biologicznie czynną terenu - na poziomie 25%, maksymalny wskaźnik powierzchni zabudowanej terenu, przez który należy rozumieć stosunek powierzchni zabudowanej terenu, do powierzchni terenu inwestycji, wyrażony w procentach - na poziomie 50%.

Jak wynika z powyższego ustalenia planu są zgodne z ustaleniami Studium, jak wymagał tego przepis art. 20 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w brzmieniu obowiązującym w dacie uchwalenia zaskarżonej uchwały.

Należy wskazać, że przyjęcie zaskarżonej uchwały zmieniającej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego oraz uprzednia zmiana Studium wskazują na spójna politykę planowania przestrzennego Gminy Kęty, a uchwalone zmiany nie przekraczają władztwa planistycznego gminy. Ustalenie w studium obszarów [...] a w konsekwencji obszarów zabudowy usługowej (U) zostało należycie usprawiedliwione koniecznością wyznaczenia terenów rozwoju funkcji związanej z tworzeniem miejsc pracy oraz aktywizacji i działalności gospodarczej produkcyjno-usługowo-handlowej. Trudno czynić zarzut gminie, że stwarza swoim mieszkańcom warunki do podejmowania i prowadzenia działalności gospodarczej.

W myśl art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy należy do zadań własnych gminy. Kontrola Sądu administracyjnego w tym przedmiocie nie może więc dotyczyć celowości czy słuszności dokonywanych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego rozstrzygnięć, lecz ogranicza się jedynie do badania zgodności z prawem podejmowanych uchwał, a zwłaszcza przestrzegania zasad planowania oraz określonej ustawa procedury planistycznej. Kryterium legalności jest jedynym kryterium dopuszczalnym w postępowaniu przed sądem administracyjnym.

W szczególności zaskarżona uchwała nie naruszyła prawa własności Skarżącej. Należy wskazać, że najpełniejszą definicję prawa własności zawiera art. 140 kc. Według tego przepisu wyznacznikami granic własności są ustawy i zasady współżycia społecznego, a wyznacznikiem sposobu korzystania przez właściciela z przysługującego mu prawa jest społeczno - gospodarcze przeznaczenie tego prawa. (wyrok TK z 25 maja 1999 r., sygn. SK 9/98). Przepis art. 140 k.c. ujmuje definicję prawa własności w dwóch aspektach: pozytywnym i negatywnym. Przez stronę pozytywną rozumie się uprawnienia, jakie składają się na prawo własności jako prawo podmiotowe, natomiast strona negatywna własności oznacza możność wyłączenia przez właściciela ingerencji innych osób w sferę jego prawa. Definicja prawa własności, polegająca na wyczerpującym wyliczeniu uprawnień właściciela, nie jest możliwa. Kodeks cywilny jako uprawnienia podstawowe wymienia uprawnienie do korzystania z rzeczy i do rozporządzania rzeczą. Do atrybutu korzystania z rzeczy tradycyjnie zaliczamy uprawnienia do posiadania rzeczy, do używania rzeczy, do pobierania pożytków i innych przychodów z rzeczy, do dyspozycji faktycznych. Rozporządzanie rzeczą oznacza natomiast możność wyzbycia się własności oraz uprawnienie do obciążenia rzeczy. (J. Ignatowicz, Prawo rzeczowe, Wydawnictwa Prawnicze PWN, Warszawa 1997, s. 76).

W orzeczeniu z dnia 12 stycznia 1999 r., sygn. P 2/98 Trybunał Konstytucyjny wyraził jednocześnie pogląd, że wskazanie istoty prawa lub wolności powinno uwzględniać przy tym kontekst sytuacji, w której dochodzi do ograniczenia danego uprawnienia. Gdy chodzi o prawa majątkowe objęte zakresem art. 64 konstytucji, naruszenie istoty prawa nastąpiłoby w razie, gdyby wprowadzone ograniczenia dotyczyły podstawowych uprawnień składających się na treść danego prawa i uniemożliwiałyby realizowanie przez to prawo funkcji, jaką ma ono spełniać w porządku prawnym opartym na założeniach wskazanych w art. 20 konstytucji.

W niniejszej sprawie sytuacja taka nie ma miejsca, nie ograniczono bowiem żadnego z atrybutów prawa własności- w dalszym ciągu skarżąca może swoim prawem rozporządzać oraz korzystać z przedmiotu swojej własności zgodnie z dotychczasowym jego przeznaczeniem. Skarżąca upatruje naruszenia swojego prawa w uniemożliwieniu jej swobodnego, w granicach określonych przepisami prawa, dysponowania nieruchomością nr [...]. Nie wskazuje jednak konkretnie na czym ograniczenie to ma polegać, a Sąd ograniczenia takiego nie odnalazł w zaskarżonej uchwale. Tak więc nie znajduje uzasadnienia zarzut naruszenia art. 140 Kc, art. 21 ust. 1 oraz 64 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Nie jest usprawiedliwiony również kolejny zarzutem skargi, to jest zarzut naruszenia art. 32 ust. 1 Konstytucji poprzez pozbawienie skarżącej uprawnienia wcześniej nabytego do zamieszkiwania w obszarze zabudowy jednorodzinnej oraz zarzut nie uwzględnienie interesu publicznego jakim jest prawo do niezakłóconego zaspakajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty gminnej na przedmiotowym obszarze, stanowiącym dzielnice domków jednorodzinnych.

Zgodnie z art. 32 ust. 1 Konstytucji wszyscy są wobec prawa równi. Wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne. Zasada równości wobec prawa to głównie zasada zakazu stosowania dyskryminacji w życiu politycznym, społecznym i gospodarczym. Równość wobec prawa, to równość wobec stosowania prawa, a nie różnicowania sytuacji prawnej obywateli w drodze stanowienia prawa powszechnie obowiązującego. Innymi słowy, obywatele mogą zasadnie oczekiwać, iż pozostając w tej samej sytuacji faktycznej i prawnej, ich sprawy będą identycznie załatwione. Nie mogą natomiast skutecznie żądać tego, aby w imię zasady równości wobec prawa nie różnicowano ich sytuacji prawnej w tworzonych przepisach prawa powszechnie obowiązującego. (tak NSA w wyroku z dnia 8 lutego 2005r. sygn. OSK 1105/04).

Uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest źródłem prawa powszechnie obowiązującego na obszarze właściwości organu który je ustanowił. Tym samym w niniejszej sprawie jest to zarzut zupełnie nieadekwatny jak również niezupełnie zrozumiały. Rozumienie zasady równości zaprezentowane przez Skarżącą prowadzi do wręcz odwrotnego niż "równość wobec prawa" wniosku, który w praktyce oznaczać musiałby, że wszystkie tereny graniczące z nieruchomością Skarżącej powinny mieć w planie przeznaczenie zgodne z oczekiwaniami Skarżącej.

Nie jest również zasadny zarzut "pozbawienie skarżącej uprawnienia wcześniej nabytego do zamieszkiwania w obszarze zabudowy jednorodzinnej". Najistotniejszą kwestią jest to, że nie istnieje "prawo do zamieszkiwania w obszarze zabudowy mieszkaniowej" tj. nie jest możliwe wywiedzenie go z żadnego powszechnie obowiązującego przepisu prawa. Jest wręcz przeciwnie – ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w art. 27 wprost przewiduje, że możliwa jest zmiana miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego jak i możliwe są zmiany Studium, z tym tylko, że zmiany muszą następować w takim trybie, w jakim akty te są uchwalane. Oznacza to, że nie ma żadnej gwarancji ustawowej, że raz wyznaczone przeznaczenie terenów nigdy się nie zmieni i tym samym powstaje "prawo nabyte" do zamieszkiwania w określonym sąsiedztwie.

Nie znalazł również usprawiedliwionych podstaw zarzut "nie uwzględnienie interesu publicznego jakim jest prawo do niezakłóconego zaspakajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty gminnej na przedmiotowym obszarze, stanowiącym dzielnice domków jednorodzinnych.". W pierwszej kolejności trudno byłoby uzasadnić, że tak określone prawo jest w jakikolwiek sposób związane z interesem publicznym. "Interes społeczny" (interes publiczny) nie jest kategorią jednolitą. Można w jego obrębie wyróżnić m.in.: interes ogólnonarodowy, interes gminy, interes powiatu itp. (J. Zdyb, J. Stelmasiak, Zasady ogólne..., s. 55). Pojecie "interes publiczny" nie jest w żaden sposób ustawowo zdefiniowane, jednakże w naturalny sposób "interesowi publicznemu" przeciwstawne jest pojęcie "interesu jednostki". Interes publiczny czy społeczny jest zatem pojęciem mającym określić pewne wartości istotne z punktu widzenia państwa jako politycznie zorganizowanego społeczeństwa, ogółu obywateli zamieszkującego jego terytorium lub pewną jego wyodrębnioną organizacyjnie część. Niewątpliwie w szeroko rozumianym interesie publicznym jest zaspakajanie potrzeb mieszkaniowych obywateli. Jednakże zdaniem Sądu prawo do zaspakajania potrzeb mieszkaniowych w obszarze stanowiącym dzielnice domków jednorodzinnych jest interesem indywidualnym Skarżącej i to w dodatku faktycznym a nie prawnym. Należy też zaznaczyć, że kwestionowany obszar [...] znajduje się zgodnie z rysunkiem planu na skraju dawnego obszaru [...], w rozwidleniu dróg a zatem w najmniej uciążliwym miejscu.

Dla odniesienia się do zarzutu skargi dotyczącego naruszenia procedury planistycznej w zakresie art. 17 pkt. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym tj. w zakresie ogłoszenia o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, Sąd zbadał całość procedury planistycznej i nie znalazł w niej żadnych uchybień ani nieprawidłowości.

Odnosząc się do zarzutu nieprawidłowego ogłoszenia o przystąpieniu do zmiany planu, zarzut ten zdaniem sądu nie znajduje uzasadnienia. Z dokumentacji planistycznej wynika, że obwieszczenie o przystąpieniu do zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wywieszono w dniu 20 października 2008r. a zdjęto w dniu 17 listopada 2008r. tj. było ono dostępne publicznie przez 28 dni. Ponadto akta planistyczne zawierają kserokopię strony nr 24 "[...]" nr 11 z listopada 2008r., która jest jak się można domyślać prasą miejscową oraz wydruk ze strony internetowej Biuletynu Informacji Publicznej Gminy Kęty zawierającej przedmiotowe ogłoszenie. Te trzy sposoby ogłoszenia są zdaniem sądu wystarczające do stwierdzenia że obowiązek z art. 17 pkt. 1 został należycie wykonany. Celem tego przepisu jest podanie do publicznej wiadomości faktu przystąpienia do uchwalania planu lub jego zmiany i ma na celu umożliwienie obywatelom skorzystanie z prawa czynnego udziału w procedurze planistycznej poprzez składanie wniosków czy uwag. Cel ten został zrealizowany. W dobie powszechnej informatyzacji umieszczanie ogłoszeń w internecie jest oczywistą formą informacyjnego komunikowania się urzędów z obywatelami.

Znaczna część argumentacji zawartej w skardze polega na pewnym nieporozumieniu. Skarżąca kwestionuje ustalenia planu argumentami właściwymi dla spraw dotyczących wydawania decyzji o warunkach zabudowy, posługując się pojęciami: "obszar analizowany","zasada dobrego sąsiedztwa","dostosowanie nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy","cechy i parametry nowej zabudowy" oraz wieloma podobnymi. Także wszystkie przywołane w tej części skargi orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego (sygnatury: II OSK 10/11; IIOSK 196/06; IIOSK 997/06; IIOSK 646/06; IIOSK 551/05) odnoszą się do nieadekwatnego stanu prawnego tj. do spraw związanych z ustalaniem warunków zabudowy, z oczywistych względów nie zasługują zatem na uwzględnienie.

O powodzeniu skargi z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym przesądza wykazanie naruszenia przez organ gminy konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego negatywnie na sytuację prawną skarżącego. Interes ten powinien być bezpośredni i realny (wyrok NSA z dnia 23 listopada 2005r., I OSK 715/05, LEX nr 192482, por. też wyrok NSA z dnia 4 września 2001r., II SA 1410/01, Lex nr 53376, postanowienie NSA z dnia 9 listopada 1995r., II SA 1933/95, publ.: ONSA z 1996 r., nr 4, poz. 170, wyroki WSA w Białymstoku z dnia 4 maja 2006r., II SA/Bk 764/06 i II SA/Bk 763/05, publ.: strona internetowa NSA).

W niniejszej sprawie Sąd nie odnalazł takiego naruszenia.

W tym stanie rzeczy, na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), należało orzec jak w sentencji wyroku.