Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 634/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2020-01-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Koszty postępowania
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 81c ust. 1, art. 81c ust. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.
article: art. 145 par. 1 pkt 1a, art. 135, art. 200, art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 10 stycznia 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Agnieszka Grosińska Sędziowie Sędzia WSA Bożena Kasprzak Sędzia WSA Magdalena Sieniuć (spr.) Protokolant asystent sędziego Daria Przybylska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 stycznia 2020 roku sprawy ze skargi M. D., T. N., M. N., P. S. i E. S. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...] znak [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku sporządzenia ekspertyzy technicznej 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. z dnia [...] nr [...]; 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. solidarnie na rzecz skarżących M. D., T. N., M. N., P. S. i E. S. kwotę 665 (sześćset sześćdziesiąt pięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. a.bł.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] nr [...], znak: [...], [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096), powoływanej dalej jako: "k.p.a.", i art. 81c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. z 2018 r., poz. 1202 z późn. zm.), powoływanej dalej jako: "u.p.b.", uchylił w całości postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. nr [...] z dnia [...] znak [...], oraz nałożył na M.N., P.S., T.N., M.D., E. S., obowiązek przedłożenia sporządzonej przez odpowiednio uprawnioną osobę, posiadającą uprawnienia w specjalności konstrukcyjno-budowlanej bez ograniczeń, ekspertyzy technicznej wraz z jednoznacznym sposobem usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w zakresie stanu technicznego budynku mieszkalnego wielorodzinnego frontowego, zlokalizowanego na nieruchomości oznaczonej nr ewid. działki 23, obręb [...], przy ul. A nr 5 w T. , w terminie do dnia 30 września 2019 r.

Jak wynika z akt sprawy, Sąd Rejonowy w T. , V Wydział Ksiąg Wieczystych, prowadzi następujące Księgi Wieczyste:

- nr [...], dla nieruchomości mieszkalnej usytuowanej przy ul. A nr 5 w T. , nieoznaczonej nr ewid. działki, w dziale II, której jako wyłączny właściciel nieruchomości wpisany jest M.S.,

- nr [...], dla nieruchomości oznaczonej nr ewid. działki 25/1, obręb [...], usytuowanej w T. , w dziale II, której jako wyłączny właściciel nieruchomości wpisane jest Miasto T. ,

- nr [...], m.in. dla nieruchomości oznaczonych nr ewid. działki 25/2 i 25/3, obręb [...], usytuowanych w T. , w dziale II, której jako wyłączny właściciel nieruchomości wpisana jest Gmina Miasto T.

Postanowieniem z dnia [...]., sygn. akt [...], Sąd Rejonowy dla m. st. W., [...] Wydział Cywilny, stwierdził m.in., że spadek po M.S. nabyli: córka M.N. oraz synowie: P.S., A.S. i T.N., po 1/4 części spadku każde z nich.

Notarialnym aktem poświadczenia dziedziczenia z dnia 25 kwietnia 2018 r. (repertorium A nr [...]) sporządzonym przez notariusz J.S. poświadczono, że spadek po A.S. nabyły E. S. i M.D., po 1/2 części spadku każda z nich.

Postanowieniem z dnia [...] sygn. akt [...], Sąd Rejonowy w T., [...] Wydział Cywilny, oddalił wniosek Skarbu Państwa - Starosty [...] o zasiedzenie nieruchomości oznaczonej nr ewid. działki 23, obręb [...], usytuowanej przy ul. A nr 5 w T.

Z uwagi na powyższe własność nieruchomości oznaczonej nr ewid. działki 23, obręb [...], usytuowanej przy ul. A nr 5 w T. przysługuje obecnie M.N., P.S. T. N., oraz E.S. oraz M.D.

Na podstawie umowy dzierżawy z dnia 10 marca 2014 r. Gmina Miasto T. oddała m.in. nieruchomość oznaczoną nr ewid. działki 23, usytuowaną przy ul. A nr 5 w T. , [...] A Sp. z o.o. ([...]) z siedzibą w T. do używania i pobierania pożytków, do dnia 31 grudnia 2018 r. (§ 1 ust. 1 i § 2 umowy w zw. z załącznikiem nr 1 do umowy, tabela pierwsza, pozycja nr 147).

Pismem z dnia 12 października 2018 r. M.D., działając jako następca prawny zmarłego M.S., zwróciła się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. "o interwencję i podjęcie stosownych działań" ze względu na zły stan techniczny budynku usytuowanego na nieruchomości przy ul. A nr 5 w T., znajdującego się obecnie w zarządzie A Sp. z o.o. z siedzibą w T.

Po przeprowadzeniu czynności kontrolnych stwierdzających, że pomiędzy aktualnym zarządcą - [...] a właścicielami budynku istnieje spór, w dniu 13 listopada 2018 r. A Sp. z o.o. z siedzibą w T. przedłożyło do akt sprawy szereg dokumentów, tj. kserokopię umowy dzierżawy nr [...] z dnia 10 marca 2014 r. wraz z załącznikami, kserokopię książki obiektu budowlanego - budynku mieszkalnego przy ul. A nr 5 w T. (oficyna), założonej w dniu 1 grudnia 1999 r. dla budynku jednokondygnacyjnego (parterowego), w którym znajduje się jeden lokal mieszkalny, kserokopię książki obiektu budowlanego - budynku mieszkalnego przy ul. A nr 5 w T. (budynek główny), założonej w dniu 1 grudnia 1999 r. dla budynku trzykondygnacyjnego, kserokopię protokołu nr 255 kontroli okresowej 5-letniej stanu technicznego budynku mieszkalnego (frontowego) przy ul. A nr 5 w T. z dnia 19 listopada 2015 r., kserokopię protokołu kontroli okresowej 5-letniej stanu konstrukcyjno-budowlanego budynku mieszkalnego (parterowego - oficyny) przy ul. A nr 5 w T. , "m-c VI 2015 r.", wraz z kartą mieszkania/lokalu, kserokopię przeglądu rocznego budynku mieszkalnego (parterowego - oficyny) przy ul. A nr 5 w T. , datowanego na miesiąc czerwiec 2018 r., kserokopię przeglądu rocznego budynku mieszkalnego (frontowego) przy ul. A nr 5 w T. , datowanego na miesiąc czerwiec 2018 r., kserokopię protokołu z pomiarów ochronnych nr [...], wykonanych w dniu 30 sierpnia 2017 r. w budynku mieszkalnym (frontowym) przy ul. A nr 5 w T. , kserokopię protokołu nr [...] kontroli okresowej 5-letniej stanu konstrukcyjno-budowlanego budynku mieszkalnego (frontowego) przy ul. A nr 5 w T. , wraz z załącznikami, kserokopię protokołu nr [...] z okresowej kontroli przewodów kominowych, przeprowadzonej w dniu 18 października 2018 r. w budynku mieszkalnym (frontowym) przy ul. A nr 5 w T., wraz z załącznikami, kserokopię protokołu nr [...] z okresowej kontroli przewodów kominowych, przeprowadzonej w dniu 25 września 2017 r. w budynku mieszkalnym (frontowym) przy ul. A nr 5 w T. oraz kserokopię protokołu nr [...] z okresowej kontroli przewodów kominowych, przeprowadzonej w dniu 29 czerwca 2016 r. w budynku mieszkalnym (frontowym) przy ul. A nr 5 w T.

Natomiast M.D. pismem z dnia 16 listopada 2018 r. poinformowała A Sp. z o.o. z siedzibą w T. , Prezydenta Miasta T. oraz Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o niemożliwości przejęcia nieruchomości przy ul. A nr 5 w T. z uwagi na toczące się postępowanie administracyjne przed organem nadzoru budowlanego stopnia powiatowego, jak również postępowanie karne przed właściwymi organami prokuratury. Podniosła, że z powyższych powodów, w porozumieniu z pozostałymi spadkobiercami M.S. , "wstrzymuje przejęcie nieruchomości" oraz kwestionuje jej "przekazanie na podstawie protokołu zdawczo-odbiorczego, ze względu na istniejące regulacje prawne w tym zakresie". Stanowisko to M.D. podtrzymała następnie w piśmie z dnia 29 grudnia 2018 r., wyjaśniając jednocześnie kwestie własnościowe związane z nieruchomością nabytą w 1948 r. przez M.S. , przejętą następnie w części pod targowisko w T. W jej ocenie całość odpowiedzialności za stan techniczny budynku mieszkalnego zlokalizowanego przy ul. A nr 5 w T. ponosi obecny zarządca, tj. A Sp. z o.o. z siedzibą w T. Do przedmiotowego stanowiska przyłączyli się: T.N. (pismo z dnia 27 grudnia 2018 r.) oraz M.N.(pismo z dnia 27 grudnia 2018 r.).

Postanowieniem z dnia [...] nr [...], znak [...], wydanym po wszczęciu postępowania, organ I instancji na podstawie art. 81c ust. 2 u.p.b. i art. 123 k.p.a. nałożył na skarżących obowiązek przedłożenia, w terminie do dnia 29 czerwca 2019 r., ekspertyzy technicznej przedmiotowego murowanego budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z projektem określającym sposób usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości i doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z obecnie obowiązującymi przepisami, sporządzonej przez osobę posiadającą uprawnienia w specjalności konstrukcyjno-budowlanej bez ograniczeń.

W uzasadnieniu powyższego postanowienia organ I instancji wskazał, że sporny budynek niewątpliwie znajduje się w nienależytym stanie technicznym, co jednoznacznie wynika z oględzin przeprowadzonych dotychczas w analizowanej sprawie, jak również z przedłożonych przez zarządcę protokołów badań i sprawdzeń, gdzie już w 2015 r. sygnalizowano konieczność wykonania ekspertyzy stanu technicznego obiektu, która do dnia dzisiejszego nie została wykonana. Zasadne pozostaje przy tym nałożenie przedmiotowego obowiązku na współwłaścicieli nieruchomości usytuowanej przy ul. A nr 5 w T. .

Zażalenie na powyższe postanowienie złożyli: M.D., reprezentowana przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, E.S., T.N. , działający przez pełnomocnika - M.D. .

M.D. zarzuciła organowi I instancji naruszenie art. 7 oraz 77 § 1 k.p.a. poprzez uchybienie obowiązkowi wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, przejawiające się w dokonaniu ustaleń faktycznych wyłącznie w oparciu o jednokrotne powierzchowne oględziny budynku oraz protokoły przeglądów dostarczone przez zarządcę budynku, art. 81c ust. 2 u.p.b. poprzez nałożenie obowiązku przedstawienia ekspertyzy technicznej, w sytuacji w której istnienie uzasadnionych wątpliwości co do stanu technicznego budynku nie wynika z materiału dowodowego oraz bez wykazania, że dokonanie oceny stanu technicznego wykracza poza możliwości samego organu, a także nałożenie bez podstawy prawnej obowiązku przedstawienia projektu określającego sposób usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości i doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z prawem, a ponadto art. 81c ust. 2 w zw. z art. 81c ust. 1 u.p.b. poprzez niewłaściwe określenie adresatów obowiązku przedłożenia ekspertyzy technicznej. Z uwagi na powyższe pełnomocnik strony wniósł o uchylenie postanowienia organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

E.S. i T.N. nie zgodzili się z nałożonym na współwłaścicieli nieruchomości usytuowanej przy ul. A nr 5 w T. obowiązkiem przedłożenia ekspertyzy technicznej, który to obowiązek winien zostać nałożony na zarządcę, albowiem stan nieruchomości jest wynikiem działań i zaniedbań jej zarządców. W związku z powyższym strony wniosły o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości.

Wskazanym na wstępie postanowieniem z dnia [...] nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., po rozpatrzeniu powyższych zażaleń, uchylił postanowienie organu I instancji i orzekł o nałożeniu na M.N., P.S., T. N., M.D., E. S. obowiązku przedłożenia sporządzonej przez odpowiednio uprawnioną osobę, posiadającą uprawnienia w specjalności konstrukcyjno-budowlanej bez ograniczeń, ekspertyzy technicznej wraz z jednoznacznym sposobem usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w zakresie stanu technicznego przedmiotowego budynku mieszkalnego wielorodzinnego frontowego.

W uzasadnieniu postanowienie organ II instancji wskazał, że przedmiotowy budynek mieszkalny wielorodzinny frontowy znajduje się w nieodpowiednim stanie technicznym. Okoliczność ta, wbrew twierdzeniom pełnomocnika M.D., w sposób jednoznaczny wynika ze zgromadzonego dotychczas materiału dowodowego. W odniesieniu do powyższego organ II instancji wskazał, że w protokole nr [...] kontroli okresowej 5-letniej stanu konstrukcyjno-budowlanego obiektu wskazano m.in. na znaczne zużycie konstrukcji drewnianej dachowej, wymagające częstego sprawdzania jej elementów, niekompletne tynki i zerodowane kominy strychu, powodujące zagrożenie pożarowe, zerodowane ściany i zaprawy między cegłami, zbutwiałe i znacznie osłabione deskowanie przy kominach i miejscach po byłych przeciekach, konieczność uzupełnienia obróbek blacharskich na dachu, widoczne wyraźne zawilgocenie ścian przyziemia, w szczytach budynku i ścianie od strony podwórza, niekompletne i znacznie zerodowane tynki na ścianach fundamentowych, odparzone tynki i niebezpieczne zarysowania ścian zewnętrznych ponad poziomem piwnic, znaczne ich zawilgocenie, konieczność naprawy drewnianych podłóg na korytarzach I i II piętra, oraz niektórych lokalach, czy nieszczelne i wypaczone okna, z niedostatecznym okuciem. Wskazano przy tym również, że "Wiele znacznych zarysowań, ze wszystkich stron budynku, wymusza wykonanie ekspertyzy technicznej, która określi stan niewidocznych elementów ścian fundamentowych, oraz gruntu, na którym się opierają", oraz że "Konieczna jest szybka ekspertyza techniczna, która ustali powód powstawania niebezpiecznych zarysowań ścian (...)" (str. 59 - odwrót akt organu stopnia powiatowego). Nadto organ II instancji dodał, że uwagi te potwierdza dodatkowo protokół kontroli okresowej 5-letniej nr 255 z dnia 19 listopada 2015 r., gdzie wprost wskazano zły stan techniczny zawilgoconych i spękanych fundamentów, spękania i zarysowania ścian konstrukcyjnych, miejscowo zbutwiałe elementy konstrukcyjne i deskowanie dachu, w szczególności przy kominach, ubytki tynków na kominach, przy powierzchni dachu, spękania i ubytki czap kominowych, korozję na wylewkach, ubytki tynków i odparzenia ścian zewnętrznych, w konkluzji wskazał zaś, że "stan techniczny obiektu jest nieodpowiedni, mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia - należy sporządzić ekspertyzę stanu technicznego" (str. 73 akt organu stopnia powiatowego).

Organ II instancji zwrócił uwagę, że również złożone do akt sprawy protokoły kontroli rocznych zawierają liczne zalecenia w zakresie robót koniecznych do wykonania, jak np. w datowanym na miesiąc czerwiec 2018 r. - wymiana stolarki zewnętrznej okiennej i drzwiowej, remont elewacji ścian zewnętrznych, czy ogólne wskazanie "wykonać ekspertyzę" budynku, umieszczone w części pierwszej protokołu (strona 69 akt organu stopnia powiatowego). Zły stan techniczny poszczególnych elementów obiektu, jakkolwiek w niepełnym zakresie, wynika również z protokołu czynności kontrolnych przeprowadzonych przez organ I instancji w dniu 9 listopada 2018 r. Organ II instancji podkreślił, że niedostateczny stan techniczny przedmiotowego budynku silnie podkreślają właściciele nieruchomości przy ul. A nr 5, wskazując jako winnego zaistniałego stanu rzeczy zarządcę - A Sp. z o.o. z siedzibą w T. Ponadto organ II instancji zaakcentował, że w piśmie z dnia 7 stycznia 2019 r., złożonym w organie I instancji w dniu 11 stycznia 2019 r., M.D. nie kwestionowała powinności wykonania ekspertyzy technicznej, czyniąc wręcz zarzut pod adresem zarządcy w zakresie braku rzeczywistego jej wykonania (str. 191 akt organu stopnia powiatowego).

Organ II instancji, uwzględniając zakres stwierdzonych nieprawidłowości, w odniesieniu do różnych elementów budynku, trwale zniszczonych lub zużytych wskutek upływu czasu i/lub nieprawidłowej konserwacji przez osoby do tego zobowiązane, w tym przed wieloma laty, podzielił stanowisko organu I instancji, o niemożności dokonania kompleksowej oceny stanu technicznego przedmiotowego budynku mieszkalnego wielorodzinnego frontowego własnymi siłami pracowników Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w T.

W ocenie organu II instancji, wbrew twierdzeniom zawartym w zażaleniu M.D., ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego jednoznacznie wynika konieczność nałożenia obowiązku wykonania ekspertyzy technicznej stanu technicznego przedmiotowego budynku, jako opracowania o szerszym charakterze. W odniesieniu do powyższego organ II instancji wskazał, że opracowanie to powinno obligatoryjnie zawierać część dotyczącą stwierdzonych nieprawidłowości, która nie musi przyjmować charakteru odrębnego projektu.

Jednocześnie organ II instancji stwierdził, że zobowiązanie danych podmiotów do wykonania ekspertyzy nie wyczerpuje zakresu czynności dowodowych w danym postępowaniu administracyjnym, powinny być dalej kontynuowane przez organ I instancji w uznanym przezeń zakresie.

W dalszych motywach postanowienia organ II instancji podzielił stanowisko organu I instancji w kwestii zobowiązania aktualnych właścicieli przedmiotowej nieruchomości do dostarczenia przedmiotowej ekspertyzy technicznej. Zdaniem organu, to na właścicielach nieruchomości docelowo winny zostać nałożone obowiązki związane z doprowadzeniem spornego budynku do należytego stanu technicznego. Właściciele powinni mieć bowiem wpływ na kształt ekspertyzy technicznej, w tym zwłaszcza płynące zeń wnioski i ewentualne zalecenia.

Natomiast w kwestii zarzutu dotyczącego braku faktycznego władztwa właścicieli nad obiektem budowlanym mającym podlegać ekspertyzie organ II instancji podkreślił, że A Sp. z o.o. z siedzibą w T. podjęło próbę przekazania spornej nieruchomości, wyznaczając termin zwrotu na dzień 20 listopada 2018 r., do którego nie doszło z uwagi na brak akceptacji obecnych właścicieli (strona 106 akt organu stopnia powiatowego). W ocenie organu II instancji oznacza to, że wbrew twierdzeniom podnoszonym na wcześniejszym etapie postępowania administracyjnego prowadzonego w sprawie możliwe jest przejęcie faktycznego władztwa nad nieruchomością przez właścicieli, którzy zasłaniając się koniecznością prowadzenia m.in. postępowania przed organami nadzoru budowlanego w istocie starają się uchylić od wykonywania obowiązków ciążących nań z mocy ustawy, w tym w szczególności art. 61 u.p.b. Zdaniem organu II instancji, prawnie irrelewantna dla rozstrzygnięcia sprawy na aktualnym jej etapie pozostaje argumentacja podnoszona w treści złożonych zażaleń o braku odpowiedzialności spadkobierców za zaistniały stan techniczny przedmiotowego budynku, jak i ewentualnych roszczeń pomiędzy właścicielami a zarządcą powstałych na tym tle. Kwestie te nie należą do administracyjnej drogi postępowania i podlegają kognicji sądów powszechnych.

W dalszej kolejności odnosząc się do treści zażalenia M.D. organ II instancji stwierdził, iż podzielił podnoszoną argumentację jedynie w zakresie wskazanym szczegółowo we wcześniejszej części uzasadnienia postanowienia, co jednak nie jest wystarczające do uchylenia postanowienia organu I instancji z jednoczesnym przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia przez ten organ, a błędy w sentencji postanowienia organu I instancji mogą zostać sanowane poprzez wydanie orzeczenia reformatoryjnego w kształcie precyzyjnie określonym w pkt 2 postanowienia organu II instancji. Ponadto organ nie podzielił zarzutów zawartych w zażaleniach E. S. i pełnomocnika T.N.

Skargę na powyższe postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wnieśli M.D., T.N., M.N., P.S., E.S., reprezentowani przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, zarzucając naruszenie:

1. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 7 oraz 77 § 1 k.p.a. poprzez uchybienie obowiązkowi wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, polegające na dokonaniu niedostatecznych ustaleń faktycznych w przedmiocie relacji pomiędzy właścicielami nieruchomości a zarządcą obiektu, które to ustalenia są niezbędne w celu prawidłowego określenia adresata nałożonego obowiązku,

b) art. 124 § 1 k.p.a. poprzez uchybienie obowiązkowi sformułowania rozstrzygnięcia w sposób precyzyjny i niebudzący wątpliwości interpretacyjnych,

2. przepisów prawa materialnego, tj.:

a) art. 81c ust. 2 u.p.b. poprzez nałożenie obowiązku przedstawienia ekspertyzy technicznej bez wykazania, że dokonanie oceny stanu technicznego wykracza poza możliwości samego organu nadzoru budowlanego,

b) art. 81c ust. 2 w zw. z art. 81c ust. 1 u.p.b. poprzez niewłaściwe określenie adresata obowiązku przedłożenia ekspertyzy technicznej.

Z tych względów pełnomocnik skarżących wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz poprzedzającego je postanowienia organu I instancji, a także o zasądzenie na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Jednocześnie pełnomocnik skarżących wniósł o dopuszczenie uzupełniającego dowodu z dokumentów załączonych do skargi na okoliczności wskazane w jej uzasadnieniu, w szczególności zaś na okoliczność relacji pomiędzy obecnymi i dawnymi właścicielami nieruchomości a jej zarządcą.

W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżących podniósł, że organ II instancji odmówił racji skarżącym, iż dokonanie oceny stanu technicznego przedmiotowego budynku jest możliwe przez organu nadzoru budowlanego we własnym zakresie. Pełnomocnik dodał przy tym, że powyższy organ nie podzielił stanowiska stron wnoszących zażalenie o błędnym określeniu adresata obowiązku przedłożenia ekspertyzy technicznej.

W ocenie pełnomocnika skarżących, organ II instancji nie wykazał, aby dokonanie kompleksowej oceny stanu technicznego było niemożliwe własnymi siłami pracowników Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T.. W związku z tym zasadny pozostaje zarzut naruszenia art. 81c ust. 2 p.b. poprzez nałożenie obowiązku przedłożenia ekspertyzy technicznej bez wykazania, że dokonanie oceny stanu technicznego wykracza poza możliwości samego organu.

Jednocześnie pełnomocnik wyraził stanowisko, iż organ nie uwzględnił argumentacji zmierzającej do wykazania, że obowiązek przedłożenia ekspertyzy technicznej powinien spoczywać na zarządcy obiektu, a nie na właścicielu nieruchomości. W ocenie pełnomocnika, obowiązek ten powinien zostać nałożony na podmiot, który sprawuje faktyczne władztwo nad przedmiotowym budynkiem. Władztwo to jest warunkiem koniecznym zlecenia ekspertyzy i umożliwienia jej wykonania. Niezbędny bowiem jest w tym celu pełen dostęp do nieruchomości i jej części, w tym do zamkniętych pomieszczeń. Z przeprowadzonych w dniu 9 listopada 2018 r. oględzin wynika jednoznacznie, że dostęp taki posiada wyłącznie A Sp. z o.o. i ten podmiot powinien zostać wskazany jako adresat nałożonego obowiązku.

W dalszej części skargi pełnomocnik skarżących wyjaśnił, że posiadanie nieruchomości zostało jej prawowitemu nabywcy bezprawnie odebrane wkrótce po zakupie, a następnie na przestrzeni kilkudziesięciu lat kolejni właściciele lub współwłaściciele nieruchomości starali się odzyskać władztwo nad nieruchomością. Przynajmniej od pewnego czasu przeszkody w tym zakresie stawiało Miasto T. oraz w pełni zależna od Miasta spółka A Sp. z o.o., którą organy nadzoru budowlanego uznają za zarządcę obiektu. Ponadto pełnomocnik dodał, że w ich świetle stanowisko skarżących, aby czasowo wstrzymać się z przejęciem nieruchomości, jest w pełni zrozumiałe. Nie można bowiem oczekiwać, aby po tym jak Miasto T. oraz A Sp. z o.o. doprowadziły nieruchomość do obecnego stanu technicznego i finansowego, właściciele przejęli ją w posiadanie i z dnia na dzień ponieśli wszystkie związane z nią koszty, które są bardzo duże. Nieruchomość w zasadzie nie przynosi dochodów, w związku z czym nie ma źródeł pokrycia dla bieżących wydatków. Gospodarka finansowa zarządcy doprowadziła do tego, że nie ma zakumulowanych żadnych środków, które można by przeznaczyć na poprawę stanu technicznego. Pod względem finansowym nieruchomość jest w stanie zapaści. To właśnie zarządca przez szereg lat nie wykonywał zaleceń płynących z okresowych kontroli i przeglądów, pomimo że były mu one znane i to właśnie on był ich adresatem. Zarządca nie przekazywał też współwłaścicielom informacji o stanie nieruchomości. Skarżący byli pozbawieni możliwości czerpania pożytków ze swojego mienia i dbania o jego należyty stan. W konkluzji pełnomocnik skarżących stwierdził, że Miasto T. swoim działaniem oraz działaniem zależnego od siebie zarządcy przez szereg lat z jednej strony odmawiało właścicielom wydania nieruchomości, a z drugiej strony nie dokładało nawet minimalnej staranności w zakresie gospodarowania nieruchomością i dbania o stan techniczny budynku.

Następnie odwołując się do obowiązków organów wynikających z zasady wyrażonej w art. 7 k.p.a. pełnomocnik skarżących wskazał, że postępowanie organów nadzoru budowlanego zostało zainicjowane zawiadomieniem pochodzącym od jednej ze współwłaścicielek przedmiotowej nieruchomości. Działanie to było wyrazem troski o losy nieruchomości i zamieszkujących na niej ludzi, ale było ono również skutkiem bezsilności wobec postawy Miasta oraz zarządcy. Pełnomocnik wskazał przy tym, że we wcześniejszym okresie współwłaściciele nawet nie mogli dostać się do budynku. Dopiero podjęcie czynności przez organy nadzoru budowlanego sprawiło, że A Sp. z o.o. przystąpiło do działań zmierzających do przekazania władztwa nad nieruchomością. Nadal jednak działaniom tym nie towarzyszyły żadne propozycje rozwiązań w odniesieniu do stanu technicznego budynku. Pełnomocnik podkreślił przy tym, że koszt ekspertyzy technicznej tego rodzaju może sięgnąć kilkudziesięciu tysięcy złotych. Skarżący nie dysponują takimi środkami. Wskazał również, że dokonując ustalenia adresata obowiązku przedłożenia ekspertyzy technicznej organ II instancji winien był uwzględnić słuszny interes skarżących przejawiający się w tym, aby to nie oni, lecz podmiot odpowiedzialny za stan nieruchomości, poniósł koszty takiej ekspertyzy.

Ponadto pełnomocnik skarżących zwrócił uwagę, że wydając orzeczenie reformatoryjne organ II stopnia sformułował nałożony obowiązek w sposób niezrozumiały.

W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu.

Na rozprawie w dniu 10 stycznia 2020 r. pełnomocnik skarżących poparł skargę i wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i postanowienia organu I instancji oraz o zasądzenie solidarnie zwrotu kosztów postępowania. Ponadto złożył do akt sprawy pismo z dnia 8 listopada 2019 r. skierowane do A Sp. z o.o. w T. oraz pismo z dnia 5 grudnia 2019 r. (Odpowiedź na pismo).

Postanowieniem z dnia 10 stycznia 2020 r., wydanym na rozprawie, Sąd postanowił dopuścić dowód z dokumentów w postaci ww. pisma z dnia 8 listopada 2019 r. i ww. pisma z dnia 5 grudnia 2019 r. oraz dokumentów załączonych do skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga podlega uwzględnieniu.

Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), powoływanej dalej jako: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu (decyzji lub postanowienia) nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne.

Stwierdzenie, że zaskarżona decyzja lub postanowienie zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, obliguje sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę sąd, co do zasady, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).

Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] r. nr [...] uchylające w całości postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. nr [...] z dnia [...] i nakładające na skarżących obowiązek przedłożenia sporządzonej przez odpowiednio uprawnioną osobę, posiadającą uprawnienia w specjalności konstrukcyjno-budowlanej bez ograniczeń, ekspertyzy technicznej wraz z jednoznacznym sposobem usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w zakresie stanu technicznego ww. budynku mieszkalnego wielorodzinnego frontowego, zlokalizowanego na wskazanej powyżej nieruchomości, w terminie do dnia 30 września 2019 r. Spór prawny zainicjowany wniesieniem skargi dotyczy zaś dwóch zasadniczych kwestii: możliwości dokonania oceny stanu technicznego ww. budynku "własnymi siłami (możliwościami)" pracowników Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w T. i prawidłowości nałożenia obowiązku przedłożenia ekspertyzy technicznej tego budynku na skarżących, będących aktualnie współwłaścicielami przedmiotowej nieruchomości.

Zmierzając do rozstrzygnięcia powyższego sporu w pierwszej kolejności należy wskazać, że podstawę materialnoprawną zaskarżonego postanowienia stanowił przepis art. 81c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm.), powoływanej w niniejszym uzasadnieniu także jako: "u.p.b.". Zgodnie z tym przepisem, organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na osoby, o których mowa w ust. 1 (właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego), obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Koszty ocen i ekspertyz ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia.

Dokonana z perspektywy powołanego przepisu analiza akt niniejszej sprawy dowodzi, że w toku czynności kontrolnych przeprowadzonych przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. w dniu 9 listopada 2018 r. potwierdzono, iż budynek mieszkalny wielorodzinny frontowy zlokalizowany na nieruchomości oznaczonej jako działka 23, obręb [...] przy ul. A nr 5 w T., znajduje się w nieodpowiednim stanie technicznym. Taki stan przedmiotowego budynku znajduje potwierdzenie również w pozostałym zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym, a mianowicie w protokole nr [...] kontroli okresowej 5-letniej stanu konstrukcyjno-budowlanego obiektu (szczegółowo opisanego na str. 6 zaskarżonego postanowienia) i protokole kontroli okresowej 5-letniej nr 255 z dnia 19 listopada 2015 r., w którym wprost stwierdzono zły stan techniczny zawilgoconych i spękanych fundamentów, spękania konstrukcyjnych, miejscowo zbutwiałe elementy konstrukcyjne i deskowanie dachu, w szczególności przy kominach, ubytki tynków na kominach, przy powierzchni dachu, spękania i ubytki czap kominowych, korozję na wylewkach, ubytki tynków i odparzenia ścian zewnętrznych, w konkluzji przyjmując, że stan techniczny obiektu jest nieodpowiedni, mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia, co skutkować miało obowiązkiem sporządzenia ekspertyzy stanu technicznego. Także zły stan techniczny ww. budynku legł u podstaw wystąpienia M.D. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. z pismem o interwencję i podjęcie stosownych działań w tym zakresie. Złego stanu technicznego tego budynku nie kwestionują również organy orzekające w sprawie, podjęte bowiem w tym zakresie ustalenia stały się podstawą do podjęcia przez organy działań w trybie powołanego art. 81c ust. 2 u.p.b.

W kontrolowanej sprawie bezsporną między stronami pozostaje zatem kwestia nieodpowiedniego stanu technicznego przedmiotowego budynku. Kwestią sporną, jak już wskazano powyżej, jest natomiast możliwość dokonania oceny stanu technicznej tego budynku przez pracowników organu nadzoru w ramach wskazywanych przez skarżących "możliwości samego organu nadzoru budowlanego" (jak podaje organ – "własnymi siłami pracowników" Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w T. ) bez potrzeby sporządzenia spornej ekspertyzy technicznej.

W tym względzie, w ocenie Sądu, z uwagi stwierdzone nieprawidłowości w odniesieniu do różnych elementów budynku, trwale ich zniszczenie lub zużycie wskutek upływu czasu i nieprawidłowej konserwacji przez osoby do tego zobowiązane (co wynika z przywołanych powyżej protokołów kontroli okresowej) podzielić należy stanowisko organów orzekających w sprawie o braku możliwości dokonania kompleksowej oceny stanu technicznego wskazanego budynku przez pracowników organów nadzoru budowlanego, która - czego nie można w rozważanej sytuacji wykluczać - mogłaby się wiązać z koniecznością wykonania dokumentacji technicznej tego budynku, czy też projektowaniem rozwiązań technicznych bądź koniecznych robót budowlanych. Rację mają zatem organy, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy jednoznacznie potwierdził konieczność nałożenia obowiązku wykonania ekspertyzy stanu technicznego przedmiotowego budynku jako opracowania o szerszym zakresie, tj. ekspertyzy technicznej, sporządzonej przez uprawnioną osobę posiadającą uprawnienia w specjalności konstrukcyjno-budowlanej bez ograniczeń.

Jednakże uznając za trafne stanowisko organów orzekających w niniejszej sprawie w powyższym zakresie, Sąd nie podziela ich zapatrywania w kwestii adresatów obowiązku przedłożenia wskazanej ekspertyzy technicznej, tj. nałożenia tego obowiązku na skarżących jako aktualnych właścicieli wskazanej na wstępie nieruchomości. Zdaniem Sądu, w tym względzie rację przyznać należy pełnomocnikowi skarżących, iż adresatem obowiązku przedłożenia wskazanej ekspertyzy technicznej stanu technicznego opisanego na wstępie budynku powinien być dotychczasowy zarządca (A Sp. z o.o. z siedzibą w T. ), bowiem skarżący nie posiadając faktycznego władztwa nad przedmiotową nieruchomością (o czym świadczy choćby fakt braku dostępu do kluczy do lokali mieszczących się w powyższym budynku) nie mogą być podmiotami odpowiedzialnymi za zły stan techniczny tego budynku. Zaprezentowane przez pełnomocnika skarżących stanowisko niewątpliwie znajduje potwierdzenie w treści art. 81c ust. 1 u.p.b., do którego odsyła przepis ust. 2 art. 81c u.p.b.

Zauważyć bowiem należy, że w art. 81c ust. 1 u.p.b. ustawodawca posłużył się alternatywą nierozłączną w zakresie wskazywania podmiotu mogącego być adresatem obowiązku przedłożenia wskazanych tam ocen technicznych lub ekspertyz, np. ekspertyzy technicznej. Przyjąć zatem należy, wbrew stanowisku organów orzekających w sprawie, że to nie ustawodawca, a organ prowadzący postępowanie administracyjne, znając jego szczegóły, dokonuje wyboru adresata wskazanego postanowienia w sposób najbardziej właściwy, kierując się przy tym zasadami ogólnymi postępowania administracyjnego. Uczestnikami procesu budowlanego, których wymienia art. 81c ust. 1 u.p.b., są w myśl art. 17 tej ustawy inwestor, inspektor nadzoru inwestorskiego, projektant, kierownik budowy lub kierownik robót. Tym samym w realiach konkretnej sprawy organ może nawet rozważyć możliwość nałożenia obowiązków przewidzianych w ust. 2 art. 81c u.p.b. także na inne pomioty, aniżeli właściciel lub zarządca obiektu budowlanego (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 12 grudnia 2014 r., sygn. akt II SA/Łd 896/14, dostępny w CBOSA pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl).

Jednocześnie w rozważanym kontekście Sąd w składzie niniejszym podziela w pełni pogląd NSA wyrażony w wyroku z dnia 29 maja 2013 r., sygn. akt II OSK 279/12, że w art. 81c ust. 1 u.p.b. wskazane zostały podmioty, na które organ nadzoru budowlanego może nałożyć obowiązek, o którym mowa w ust. 2 tego przepisu. Z faktu, że podmioty te zostały wymienione w określonej kolejności nie można jednak wywodzić twierdzenia, iż organ nadzoru budowlanego ustalając, na który z tych podmiotów ma być nałożony obowiązek, musi brać pod uwagę tę kolejność. Użycie w art. 81c ust. 1 u.p.b. sformułowania "lub" oznacza, że ustawodawca formułując treść przepisu posłużył się alternatywą nierozłączną, co oznacza, iż dopuszczalny jest wybór między wskazanymi w przepisie i rezygnacja z pozostałych możliwości (dostępny w CBOSA pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl).

Sądowi znane jest przy tym odmienne stanowisko prezentowane w orzecznictwie, które z kolei popiera wykładnię wskazanego wyżej przepisu dokonaną w kwestionowanym rozstrzygnięciu (por. wyrok NSA z dnia 5 października 2007 r., sygn. akt II OSK 1310/06, dostępny w CBOSA). Zresztą właśnie na to stanowisko powołał się [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Jednakże na gruncie kontrolowanej sprawy stanowiska tego Sąd nie podziela z przyczyn wskazanych w niniejszym uzasadnieniu, dotyczących okoliczności kontrolowanej sprawy.

Na kanwie powyższych rozważań należy stwierdzić, że w niniejszej sprawie organy obu instancji niewłaściwie odczytały treść art. 81c ust. 2 u.p.b. w zw. z ust. 1 tego artykułu, co skutkowało nieuprawnionym nałożeniem na skarżących obowiązku, objętego zaskarżonym postanowieniem, polegającego na przedłożeniu sporządzonej przez odpowiednio uprawnioną osobę, posiadającą uprawnienia w specjalności konstrukcyjno-budowlanej bez ograniczeń, ekspertyzy technicznej wraz z jednoznacznym sposobem usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w zakresie stanu technicznego ww. budynku mieszkalnego.

Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organ administracyjny zastosuje się do powyższej oceny prawnej i podejmie rozstrzygnięcie odpowiadające przepisom prawa znajdującym w niej zastosowanie, stosownie do uregulowań zawartych w art.153 p.p.s.a.

Mając na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w związku z art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku.

W kwestii kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205

§ 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804) – pkt 2 sentencji wyroku. Zasądzona kwota obejmuje zwrot wpisu od skargi (100 zł), wynagrodzenie pełnomocnika (480 zł) oraz zwrot opłat skarbowych od pełnomocnictwa (85 zł).

IB