Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1287/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-09-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 17 pkt 13, art. 19 ust. 1, art. 28 par. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 133 par. 1, art. 141 par. 4, art. 147 par. 1, art. 185 par. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 91 ust. 1, art. 100
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Bujko Sędzia del. WSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) Protokolant Andżelika Nycz po rozpoznaniu w dniu 28 września 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Miasta Krakowa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 28 lutego 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 19/11 w sprawie ze skargi Wojewody Małopolskiego na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 12 marca 2008 r., nr XXXVI/464/2008 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Dolina Dłubni-Krzesławice" 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, 2. zasądza od Wojewody Małopolskiego na rzecz Rady Miasta Krakowa kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 28 lutego 2011r. sygn. akt II SA/Kr 19/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uwzględnił skargę Wojewody Małopolskiego na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 12 marca 2008r. nr XXXVI/464/2008 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Dolina Dłubni-Krzesławice" stwierdzając nieważność tej uchwały w całości.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Rada Miasta Krakowa podjęła w dniu 12 marca 2008 r. Uchwałę Nr XXXVI/464/2008 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Dolina Dłubni - Krzesławice" (cyt. dalej jako plan). W dniu 3 grudnia 2010 r. Wojewoda Małopolski wniósł na powyższą uchwałę skargę żądając stwierdzenia jej nieważności w całości albo stwierdzenia nieważności detalicznie wyliczonych jej części tj. § 6, § 9, § 10, § 12, § 15, § 16, § 18, § 23, § 24, § 25, § 26, § 29, § 33 oraz w zakresie rysunku planu co do terenów: MN3, MW1, U/MW, U1, U2, U7, U8, US.t. W uzasadnieniu skargi Wojewoda podał, że uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem prawa (ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm. - cyt. dalej jako ustawa p.z.p.) w zakresie procedury sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a także z uwagi na brak zgodności z obowiązującym Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Krakowa (cyt. dalej jako Studium). Dalej wskazano, że w trakcie procedowania uchwały, dokonano szeregu zmian planu miejscowego w stosunku do projektu tego planu podlegającego wyłożeniu do publicznego wglądu, przy jednoczesnym braku powtórzenia czynności proceduralnych w niezbędnym zakresie. Zmiany te wprowadzane były przez organ planistyczny na skutek uwzględnienia uwag wnoszonych po etapie wyłożenia do publicznego wglądu, a także na podstawie poprawki wniesionej przez radnego. Projekt planu był wyłożony do publicznego wglądu w dniach od 15 czerwca 2007 r. do 13 lipca 2007 r. W dalszym ciągu skargi przywołano poszczególne zapisy planu z przyporządkowaniem im różnic w porównaniu z projektem planu wyłożonym do publicznego wglądu, z jednoczesnym podaniem informacji, czy strona skarżąca w oparciu o posiadane dokumenty ustaliła, na jakim etapie procedury planistycznej doszło do zmian w treści przedmiotowego planu miejscowego i z podkreśleniem, iż nie została ponownie przeprowadzona konieczna procedura planistyczna oraz wskazaniem, jak dane poszczególne uchybienie mogłoby wpływać na ważność kwestionowanego planu. Stwierdzono, że dokonanie porównania rysunków - planu uchwalonego i projektu planu wyłożonego pozwala stwierdzić, iż część terenów objętych planem, ma inne przeznaczenie, aniżeli przeznaczenie określone w projekcie planu. Część wstępną tego zestawienia zakończono stwierdzeniem, że naruszenia procedury odnoszą się do części tekstowej i graficznej terenów MW.1, U.7 i U.8, U.2, U/MW, U1, MN.3, natomiast naruszenie zasad sporządzania uchwały w zakresie braku jej zgodności z zapisami Studium w odniesieniu do terenów US.t, a także MW.1.

Zmiany, jakich dokonał organ planistyczny zostały wprowadzone przez: zarządzenie Nr 1755/2007 r. z dnia 17 sierpnia 2007 r. w sprawie rozpatrzenia uwag do sporządzanego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zarządzenie Nr 372/2008 z dnia 22 lutego 2008 r. w sprawie przyjęcia autopoprawki do projektu uchwały Rady Miasta Krakowa w sprawie uchwalenia planu, i przez zarządzenie Nr 484/2008 z dnia 11 marca 2008 r. w sprawie przyjęcia autopoprawki do projektu uchwały Rady Miasta Krakowa w sprawie uchwalenia planu. Wszystkie te zmiany zostały dokonane przez organ planistyczny już po etapie wyłożenia do publicznego wglądu. Po ich wprowadzeniu nie powtórzono w niezbędnym zakresie czynności proceduralnych.

W punkcie 1 analizy szczegółowej wymieniono zmiany dotyczące terenu MW.1. Teren ten nie występował w wersji projektu planu wyłożonej do publicznego wglądu. "Powstał" on dopiero na skutek działań polegających na zmianie przeznaczenia terenów: ZP.s - tereny zieleni urządzonej związanej ze sportem i rekreacją i MN.5 tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, tereny te w całości zostały "włączone" do terenu MW.1. Stwierdzono, że zmiana wprowadzona przez organ planistyczny w zakresie przeznaczenia podstawowego z terenu zieleni urządzonej i zabudowy jednorodzinnej na zabudowę mieszkaniową wielorodzinną jest zmianą istotną, mającą wpływ życie i sytuację mieszkańców. Także zmiany przeznaczenia dopuszczalnego mogły mieć wpływ na sytuację podmiotów zainteresowanych kształtem planu. Podniesiono też, że w ślad za zmianą przeznaczenia terenów nastąpiła zmiana w zakresie wskaźników dla tych terenów, zarówno wskaźników odnoszących się do łącznej powierzchni terenów związanych z przeznaczeniem dopuszczalnym, jak i wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej, jak też i maksymalnej wysokości budynków.

W punkcie 2 analizy szczegółowej wymieniono zmiany dotyczące terenów U.7 i U.S. Zauważono, że z terenu MN.7, określonego w projekcie planu wyłożonego do publicznego wglądu wydzielono tereny U.7 i U.S., nie występujące w projekcie planu wyłożonym do publicznego wglądu. Zmiana ta nastąpiła na skutek uwzględnienia przez Prezydenta uwag do projektu planu, po etapie wyłożenia. Zmiany te miały istotny charakter, gdyż dotyczyły przeznaczenia terenu, zarówno podstawowego, jak i dopuszczalnego, które np. w przypadku zmiany przeznaczenia podstawowego z zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej na teren zabudowy usługowej ma niewątpliwie wpływ na komfort życia podmiotów zainteresowanych ustaleniami planu miejscowego.

W punkcie 3 analizy szczegółowej wymieniono zmiany dotyczące powiększenia terenu U.2, co dotyczy terenu MN.6 z projektu planu wyłożonego do publicznego wglądu. Na skutek uwzględnienia uwagi nr 6 i uwagi nr 7, zmieniono w części jego przeznaczenie i kosztem terenu MN.6 powiększono teren U.2. Zmiana przeznaczenia podstawowego terenu z funkcji zabudowy jednorodzinnej na teren zabudowy usługowej, znaczne obniżenie wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej, podwyższenie wskaźnika powierzchni zabudowy terenu, zwiększenie maksymalnej wysokości budynków, wykreślenie zapisów dotyczących zakazu umieszczania wielkogabarytowych urządzeń reklamowych, niewątpliwie nie pozostaną obojętne zarówno dla środowiska, jak i dla podmiotów zainteresowanych kształtem planu miejscowego. W związku z tym powinny mieć one możliwość zapoznania się z tymi zmianami i możliwość odniesienia się do nich poprzez złożenie ewentualnych uwag. Ponadto zmiany te nie miały charakteru indywidualnego, tylko ogólny, mający wpływ na nieokreślony krąg podmiotów.

W punkcie 4 analizy szczegółowej wymieniono zmiany dotyczące przeznaczenia terenów U.2 i U.3 z wersji projektu planu do wyłożenia - na teren U/MW . Tereny U.2 i U.3 pomniejszono, a na ich styku utworzono nowy teren, nie występujący w wersji planu poddanej wyłożeniu. Stało się tak na skutek uwzględnienia uwagi nr 5. Po wskazaniu zmian w dołączonych tabelach wskazano, że zmiana przeznaczenia podstawowego polegająca na możliwości powstania na terenach pierwotnie usługowych zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej będzie miała wpływ zarówno na środowisko jak i komfort życia mieszkańców terenów dotyczących zmiany, a także na sytuację podmiotów zainteresowanych ostatecznym kształtem podejmowanego planu miejscowego.

W punkcie 5 analizy szczegółowej wymieniono zmianę dotyczącą terenu U.1, która nastąpiła na skutek uwzględnienia przez organ planistyczny uwagi nr 8, a także wniesionej autopoprawki.

W punkcie 6 analizy szczegółowej wymieniono zmianę dotyczącą terenu MISI.3., która dotyczyła dopuszczenia na działce nr [...] zlokalizowanej na terenie MN.3 zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej - możliwości zabudowy usługowo -pensjonatowej wolnostojącej, co było wykluczone zgodnie z wersją planu przedstawioną do wyłożenia. Podano, że zmiana w zakresie przeznaczenia dopuszczalnego polegająca na dopuszczeniu na terenie MN.3 lokalizacji hoteli i pensjonatów niewątpliwie wpłynie na sytuację i komfort życia mieszkańców tego terenu, a także podmiotów zainteresowanych kształtem planu miejscowego.

W podsumowaniu tej części skargi stwierdzono, iż Wojewoda nie kwestionuje samej zasadności wprowadzania przez organ planistyczny zmian do projektu planu miejscowego, jednakże wskazuje, iż wprowadzanie takich zmian musi nastąpić z zachowaniem procedury planistycznej. Wskazano, że organ planistyczny powinien też rozważyć konieczność ponowienia procedury uzgodnień z zarządcą drogi z uwagi na zapis ustawowy, który nakazuje uzgadniać projekt planu miejscowego jeżeli sposób zagospodarowania gruntów przyległych do pasa drogowego lub zmiana tego sposobu mogą mieć wpływ na ruch drogowy lub samą drogę.

W drugiej części skargi rozwinięto zarzut niezgodności planu ze Studium. Wojewoda stwierdził, że plan w części sprzeczny jest z ustaleniami obowiązującego Studium – w zakresie terenów US.t i MW.1. W Studium dla obszaru, który został objęty planem, wyznaczone zostały tereny oznaczone na rysunku studium symbolem ZP -tereny zieleni publicznej. Zgodnie z ustaleniami dla tych obszarów zawartymi w Studium główną funkcją dla tych terenów zieleni publicznej mają być ogólnodostępne tereny otwarte w formie ogrodów i parków miejskich, ogrodów działkowych, wyposażone w ciągi spacerowe, place, aleje, bulwary, promenady, ścieżki rowerowe, terenowe urządzenia sportu i rekreacji, cieki i zbiorniki wodne oraz cmentarze. Jako główne kierunki zagospodarowania przestrzennego dla terenów zieleni publicznej zapisano w Studium ukształtowanie miejskiego systemu zieleni publicznej w oparciu o istniejące zasoby przyrodnicze, urządzenie terenów zieleni jako przestrzeni publicznych o wysokich walorach estetycznych, przyrodniczych, funkcjonalnych i krajobrazowych, urządzenie ogrodu botanicznego, utworzenie parku ekologicznego itp. W warunkach i standardach wykorzystania terenu zapisano m.in. "wykluczenie wszystkich form użytkowania obniżających wartość i wielkość zasobów przyrodniczych". Strona skarżąca stoi na stanowisku, że ustalenia obowiązującego Studium winny być uwzględnione w sporządzanych planach w sposób nie budzący wątpliwości co do zgodności obu dokumentów planistycznych. Tymczasem w planie zapisano ustalenia oraz dopuszczono takie przeznaczenie terenów oznaczonych w Studium symbolem ZP, które są sprzeczne z przeznaczeniem i projektowanymi funkcjami dla tych obszarów określonymi w Studium. Po pierwsze, na obszarach

odpowiadających terenom ZP ze Studium w § 29 ust. 1 tekstu uchwały wyznaczono tereny zabudowy usługowej - usługi sportu, turystyki i kultury - oznaczone symbolem DS.t. Po drugie, w § 24 ust. 1 tekstu uchwały wyznaczono tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, oznaczone symbolami MW.1. W Studium wyznaczona została granica terenów przeznaczonych do zabudowy, rozgraniczająca tereny otwarte od zabudowanych i przeznaczonych do zainwestowania oraz określająca dopuszczalny jej zasięg, zaprojektowana w celu konkretyzacji struktury przestrzennej miasta, a także w celu zapobiegania niekontrolowanemu jej rozprzestrzenianiu. Zgodnie z zapisami Studium, wewnątrz obszarów przeznaczonych do zainwestowania należy uwzględnić tereny istniejących i projektowanych parków, ogrodów miejskich, skwerów, placów i alei jako tereny otwarte, służące zachowaniu lokalnych wartości przyrodniczych i krajobrazowych. Granica ta - "ma charakter orientacyjny, a jej ostateczny przebieg zostanie ustalony w planach miejscowych". Kwestionowany plan przewiduje przeznaczenie obszarów odpowiadających terenom ZP ze studium - jako obszarów pod zainwestowanie i pod lokalizację tam zabudowy. Tego rodzaju ustalenie odbiega znacznie od założeń przyjętych co do projektowanego przeznaczenia tych obszarów. Dla terenów US.t i MW.1 dopuszczono liczną zabudowę kubaturową, l tak, jako przeznaczenie podstawowe terenu MW.1 - przewidziano: zabudowę mieszkaniową wielorodzinną, jako przeznaczenie dopuszczalne przewidziano m.in.: usługi podstawowe z zakresu: handel detaliczny, gastronomia, ochrona zdrowia, oświata i kultura, łączność, administracja, doradztwo finansowe - wbudowane w obiekty mieszkalne, garaże i miejsca parkingowe, zabudowę mieszkaniową jednorodzinną w układzie wolnostojącym, bliźniaczym lub szeregowym. Dla terenu o symbolu MW.1 wskaźnik powierzchni zabudowy, zgodnie z postawieniami przedmiotowej uchwały nie może przekroczyć 40%, przy wskaźniku powierzchni biologicznie czynnej min 40% . Natomiast odnośnie terenu US.t - jako przeznaczenie podstawowe tego terenu przewidziano lokalizację usług o charakterze komercyjnym z zakresu sportu, turystyki, wypoczynku i kultury, oświaty i edukacji, jako przeznaczenie dopuszczalne m.in.: lokalizację jednego mieszkania wbudowanego w budynki z przeznaczenia podstawowego, usług z zakresu gastronomii i handlu detalicznego wbudowanych w budynki z przeznaczenia podstawowego, miejsc parkingowych przeznaczonych wyłącznie do obsługi tego terenu.

W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie. Zdaniem strony przeciwnej z brzmienia przepisu art. 17 pkt. 13 ustawy p.z.p. nie wynika bezwzględny obowiązek ponawiania uzgodnień, a to za sprawą użytego przez ustawodawcę w tym przepisie określenia "w niezbędnym zakresie". Ewentualne ponowienie uzgodnień winno być poprzedzone oceną wprowadzonych do projektu planu miejscowego zmian przez organ sporządzający projekt planu, a po dokonaniu tej oceny organ ten decyduje o tym czy dokonane zmiany uzasadniają ponowienie uzgodnień i przez które z upoważnionych ustawowo organów. Po rozpatrzeniu uwag przeprowadzano analizy, co do konieczności ponowienia czynności odnośnie organów, które byłyby właściwe do ewentualnego ponownego uzgodnienia, oraz odnośnie samego przedmiotu ewentualnych, ponownych uzgodnień. Analizowano przy tym zakres wprowadzonych zmian a także dokumenty i przepisy prawne, które miałyby w tym przypadku zastosowanie. Uznano, że ustalenia projektu' planu nie zostały w wyniku uwzględnienia uwag po wyłożeniu do publicznego wglądu zmienione w taki sposób, aby uzasadniały uzyskanie nowego uzgodnienia organu wskazanego przez stronę skarżącą.

Rada Miasta dalej zaznaczyła, że pogląd, jakoby powtórzona miała zostać cała procedura poczynając od uzgodnień pozostaje w sprzeczności nie tylko z brzmieniem tego przepisu, ale również z jego ratio legis. Celem wprowadzenia ustawy było przede wszystkim dążenie do uproszczenia i przyspieszenia procedury sporządzania planu tak, żeby jego przygotowanie i uchwalenie mogło odbyć się w rozsądnym czasie z poszanowaniem usprawiedliwionych interesów osób trzecich. Podniesiono, że zmiany projektu planu po uwzględnieniu uwag są możliwe, ponieważ wynika to z przepisów ustawy. Zainteresowani mogą się zapoznać z zakresem zmian - zarówno na etapie rozpatrzenia uwag, bowiem Zarządzenie Prezydenta Miasta Krakowa w tej sprawie jest publikowane w Biuletynie Informacji Publicznej, jak i na etapie kierowanego do uchwalenia projektu planu. Ponadto w obradach Rady Miasta Krakowa zainteresowane strony mogą uczestniczyć i zabierać głos o obronie swoich interesów. W przypadku rozpatrywanego planu nikt z właścicieli lub zainteresowanych nie zabierał głosu. Również po uchwaleniu planu nie zgłoszono żadnych zastrzeżeń, co do rozwiązań planu. Zauważono także, że zastosowanie proponowanego przez stronę skarżącą trybu (tj. wyłożenie projektu planu po rozpatrzeniu uwag) sprowadziłoby procedurę sporządzania planu do absurdu. Każda zmiana projektu planu wynikająca z uwzględnienia uwagi złożonej do projektu, pociągałaby za sobą konieczność ponowienia uzgodnień i powtórnego wyłożenia projektu do publicznego wglądu. Do takiego projektu składane byłyby kolejne uwagi i uwzględnienie jakiejkolwiek z nich, po raz kolejny obligowałoby organ sporządzający projekt do ponowienia uzgodnień i ponownego wyłożenia projektu do publicznego wglądu.

W drugiej części odpowiedzi na skargę rozwinięto kwestię zgodności planu z obowiązującym Studium. Podniesiono, że ponieważ w przepisach ustawy nie określono kryteriów i zakresu wymaganej zgodności planu miejscowego ze Studium, Rada Miasta Krakowa dokonała tej oceny w oparciu o zasady wskazane w dokumencie "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa", i według tych kryteriów została zbadania i potwierdzona zgodność omawianego planu ze Studium. Zapisy Studium w powyżej wskazanym zakresie zostały zdefiniowane w Rozdziale 5 - "Realizacja polityki przestrzennej". Studium dopuszcza korektę nie tylko granicy pomiędzy terenami otwartymi, a przeznaczonymi do zabudowy i zainwestowania, ale również korektę linii rozgraniczających pomiędzy wyodrębnionymi kategoriami terenów. Zgodność planu z ustaleniami Studium została zapewniona poprzez zachowanie zgodności rozwiązań zawartych w tym planie z zasadami i kierunkami tych rozwiązań określonymi w dokumencie Studium. Reasumując stwierdzono, że zarówno przesunięcie granicy terenów przeznaczonych do zainwestowania jak i wyznaczenie terenów zabudowy wielorodzinnej w obszarze wskazanym pod zabudowę o przeważającej funkcji mieszkaniowej niskiej intensywności - nie narusza zasad, o których wspomniano powyżej. Są to korekty, które powstały w drodze modyfikacji rozwiązań szczegółowych, w wyniku przejścia na niższy stopień agregacji (z poziomu Studium na poziom planu).

Wojewódzki Sąd Administracyjny uwzględniając skargę wskazał, że w analizowanej sprawie konieczne było ustosunkowanie się do dwóch aspektów planu miejscowego "Dolina Dłubni - Krzesławice", gdyż właśnie te dwa aspekty poruszył w swojej skardze Wojewoda Małopolski a odpowiedź na pytanie, czy w którymś z nich Rada Miasta Krakowa przekroczyła granicę wyznaczoną przepisami prawa, dała rezultat w postaci negatywnego dla tej Rady rozstrzygnięcia sądowego.

Pierwszy aspekt to kwestia zasad i trybu sporządzania planu. Sąd wskazał że chodzi tu przede wszystkim o odpowiedź na pytanie, czy zmiany dokonane w jego tekście po etapie wyłożenia do publicznego wglądu i po etapie uzgodnień były na tyle istotne, żeby - jak stanowi art. 17 pkt 13 ustawy p.z.p. - konieczne było ponowienie uzgodnień "w niezbędnym zakresie" i żeby - jak mówi art. 19 ust. 1 ustawy - konieczne było dokonanie zmian w projekcie i ponowienie czynności (zwłaszcza wyłożenia do publicznego wglądu) "w zakresie niezbędnym do dokonania tych zmian. Zdaniem Sądu przytoczone przepisy są właśnie tak zredagowane, że można z nich odczytać wspomnianą granicę między względną prawidłowością a nieważnością planu. Pojawia się tu bowiem ocena niezbędności ponowienia uzgodnień (art. 17 pkt 13), ocena konieczności dokonania zmian i niezbędności ich dokonania (art. 19 ust. 1). Rada Miasta Krakowa nieprawidłowo oceniła te elementy, przyjmując niesłusznie, że ponowienie czynności, zwłaszcza ponowienie wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu było zbędne. Wojewoda Małopolski precyzyjnie wykazał dużą jakość i duże znaczenie zmian dokonanych w ostatnim etapie procesu planistycznego i trafnie ocenił, że nie miały one tylko charakteru indywidualnego i konkretnego, ale niektóre z nich miały charakter systemowy. l tak nie można było uznać za zbędne ponowne wyłożenie projektu do publicznego wglądu w sytuacji, gdy po tym wyłożeniu pojawił się w planie zupełnie nowy obszar MW.1. (z terenów ZP.s i MN.5), a także nowe tereny U.7 i U.8 (z terenu MN.7). Pojawiło się nowe przeznaczenie pewnego obszaru z wszystkimi skutkami, jakie taka zmiana ze sobą niesie m. in. w zakresie wskaźników i parametrów zabudowy. Podobna ocena musiała dotyczyć powiększania istniejących wcześniej terenów (U.2), ich zmniejszania (D.2 i D.3) i zmian przeznaczenia istniejących terenów (U/MW, U.2 i U.3). Są to zmiany o charakterze generalnym, zdecydowanie rzutujące na sytuację prawną podmiotów mieszkających na danym terenie, lub będących właścicielami nieruchomości na nim położonych. W ocenie tego Sądu w omawianej tu kwestii nie są trafne argumenty Rady Miasta podnoszącej, że przecież nawet bez wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu obywatele i tak mogą dowiedzieć się o dokonanych zmianach z Biuletynu Informacji Publicznej, a także, że mogą zabierać głos i podnosić swoje zastrzeżenia podczas sesji Rady. Jest oczywiste, że te - pożyteczne skąd inąd formy - nie mogą zastąpić stałych, ustawowo przyjętych, elementów procedury planistycznej.

Drugi aspekt którym zajął się Sąd pierwszej instancji to kwestia zgodności planu z obowiązującym Studium. Podniósł On, że zgodności planu ze studium nie można traktować jako zgodności dosłownej. Celem tworzenia studium jest przecież określanie polityki przestrzennej gminy, w tym lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego (art. 9 ust. 1 ustawy). Plan powinien więc realizować założenia tej polityki i spełniać wyrażone w studium zasady i na tym powinna polegać jego zgodność ze studium. Jednak jednocześnie plan może i powinien rozwijać i uszczegóławiać rozwiązania przyjęte w studium i w tym sensie odbiegać od jego rozwiązań nawet przyjmując uzasadnione wyjątki od wprowadzanej zasady. Granica ważności uchwały przyjmującej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest zatem elastyczna i zdaniem Sądu Wojewódzkiego powinna być traktowana możliwie liberalnie zakładając, że studium i plan mają inne cele do spełnienia a ich skala jest odpowiednio różna. Jednakże w analizowanej tu sprawie Gmina Miasta Krakowa w odpowiedzi na skargę ujawniła nieprawidłowe rozumowanie w zakresie badania zgodności planu ze studium, a owa granica nieważności została przekroczona. Tu Sąd zauważył, że kwestia zgodności planu ze studium ma charakter obiektywny i powinna być rozstrzygana w oparciu o kryterium prostego porównania jednego i drugiego aktu. Tymczasem Rada oparła się o zapisy samego studium, które same określiły, jak należy tę zgodność badać i co należy przyjąć jako kryterium oceny. Nie można uznać za właściwe ocenianie zgodności planu ze studium według kryteriów przyjętych w samym studium. Wtedy ocena nie będzie obiektywna, ale będzie wynikać z treści jednego z porównywanych ze sobą dokumentów.

Porównując plan z przepisami studium Sąd pierwszej instancji wskazał na rozbieżności, które przekroczyły wspomnianą granicę. Wyznaczenie terenów zabudowy usługowej (DS.t) oraz zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej (MW.1) na obszarze zarezerwowanym w studium wyłącznie na zieleń publiczną (ZP) i to z wykluczeniem wszystkich form użytkowania obniżających wartość i wielkość zasobów przyrodniczych, jest bardzo istotnym odejściem od przyjętej w studium koncepcji zagospodarowania terenu, które trudno traktować tylko jako jej uszczegółowienie lub nawet wyjątek od zasady. Rozbieżność ta łączy się z przekroczeniem określonej w studium linii rozgraniczającej tereny otwarte od zabudowanych. Wprawdzie według studium granica ta ma charakter orientacyjny i jest dopuszczona jej korekta w planie, ale nawet taki jej charakter nie pozwalał na dopuszczenie w wielu miejscach, poza jej przebiegiem, zabudowy kubaturowej. Taki zabieg trudno bowiem nazwać korektą.

W rezultacie Sąd wojewódzki uznał, że analizowana uchwała przyjmująca miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego "Dolina Dłubni - Krzesławice" została wydana w sprzeczności z zasadami sporządzania planu miejscowego, polegającymi na obowiązku utrzymania jego zgodności z obowiązującym studium, a także z istotnym naruszeniem trybu sporządzania planu, określonym w art. 17 pkt 13 i w art. 19 ust. 1 ustawy, co prowadzi do wniosku, że zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy uchwała ta jest nieważna. Z tego powodu Sąd Wojewódzki, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały.

Skargę kasacyjną wniosła do Naczelnego Sądu Administracyjnego Rada Miasta Krakowa domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie i zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego.

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie prawa materialnego tj. art. 28 ust.1 ustawy p.z.p. poprzez błędną wykładnię tego przepisu, która w konsekwencji doprowadziła do jego niewłaściwego zastosowania na skutek przyjęcia iż stwierdzenie przez Sąd pierwszej instancji naruszenia zasad i trybu sporządzania planu skutkują nieważnością całej zaskarżonej uchwały, podczas gdy zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy p.z.p. istotne naruszenie trybu sporządzania planu powoduje nieważność uchwały w całości lub w części a wskazana wadliwość upoważnia jedynie do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w części, która według ustaleń Sądu pierwszej instancji została podjęta z istotnym naruszeniem trybu postępowania bądź zasad sporządzania planu.

Ponadto zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego tj. art. 133 § 1 w zw. z art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej jako p.p.s.a.) (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) poprzez oparcie orzeczenia na dowodach lub faktach nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podano, że treść art. 28 ust. 1 ustawy p.z.p. wskazuje iż tylko wadliwe zapisy które dezintegrują postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, skutkują stwierdzeniem nieważności uchwały w całości. W pozostałych przypadkach brak jest przesłanek do stwierdzenia nieważności uchwały w całości. Sąd pierwszej instancji dopatrzył się istotnego naruszenia trybu postępowania bądź naruszenia zasad sporządzania planu w zapisach planistycznych tylko dla części obszarów, dla pozostałych nie stwierdził naruszeń. Ponadto Sąd nie wskazał w jaki sposób nieważność zapisów planistycznych dotyczących wskazanych obszarów wpływa na dezintegrację pozostałych zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Stąd też stwierdzenie nieważności uchwały w całości, w sytuacji gdy zapisy planistyczne tylko dla niektórych obszarów inwestycyjnych znajdujących się w granicach tego planu, są wadliwe nie znajduje uzasadnienia.

Skarżąca kasacyjnie Rada podniosła też, że z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, iż Sąd uwzględnił wszystkie zarzuty podniesione w skardze. Jednak w punkcie I/2 skargi Wojewoda wskazał, iż "odnosząc się do terenu MN.7 z projektu planu wyłożonego do publicznego wglądu należy stwierdzić, że z terenu tego wydzielono tereny U.7 i U.8 – nie występujące w projekcie planu wyłożonego do publicznego wglądu". Jednak, pomimo iż zarzut dotyczył terenów U.7 i U.8 to Wojewoda wskazał istotne naruszenie trybu postępowania posiłkując się zapisami dotyczącymi terenu U.1 i U.2 które w przypadku terenu U.1 zostały przywołane nieprawidłowo, ponieważ teren U.1 nie został wydzielony z terenu MN.7, a został wprowadzony już w pierwszej edycji projektu planu, obejmując swoimi granicami teren z istniejącym obiektem handlowym. Wadliwe ustalenia Wojewody zaakceptował Sąd. Równocześnie brak jest dowodów na to, że Sąd ten przeprowadził w tym zakresie uzupełniające postępowanie dowodowe. Zatem Sąd wadliwie dokonał oceny stanu faktycznego odnośnie obszaru U.1, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Wojewoda w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania. Podkreślił, że zaskarżony wyrok jest zasadny. Sąd odmiennie od tego co wskazywała strona wnosząca skargę kasacyjną, stwierdził naruszenia o których mowa w art. 28 ust. 1 ustawy p.z.p. i wskazał na ich charakter powodujący konieczność stwierdzenia nieważności kwestionowanej uchwały w całości. Co do zarzutu naruszenia prawa procesowego zdaniem Wojewody nie można przyjąć, że Sąd niejako mechanicznie i a priori przyjął argumentację zawartą w skardze. Istotnym jest, że Sąd zasadnie wskazał istotne naruszenia procedury planistycznej odnośnie prawidłowo wskazanych terenów U.8 i U.7 z planu uchwalonego, zasadnie oceniając skutki takiego naruszenia procedury planistycznej. W skardze po prawidłowym wskazaniu terenów z planu uchwalonego, których dotyczyło istotne naruszenie procedury planistycznej, tj. terenów U.7 i U.8 które zostały wyodrębnione z terenu MN.7- z wersji do wyłożenia, omyłkowo w tabelach w których zestawiano zmiany przywołano zapisy odnosząc się do terenów U.1 i U.2. Nie zmienia to jednak meritum sprawy i faktu, iż (co zostało wyraźnie wyartykułowane w zaskarżonym wyroku) powstanie "nowych terenów" U.7 i U.8 które zostały wydzielone z terenu MN.7 nastąpiło z istotnym naruszeniem procedury planistycznej tj. bez ponownego wyłożenia zmienionych zapisów projektu planu miejscowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1. p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Skarga Kasacyjna Rady Miasta Krakowa zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie zarzuty w niej zawarte należy uznać za zasadne.

Oceniając zasadniczy zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 28 ust. 1 ustawy p.z.p. należy przytoczyć jego treść. Przepis ten stanowi, że naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub w części. W zaskarżonym wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał że "analizowana uchwała została wydana w sprzeczności z zasadami sporządzania planu miejscowego polegającymi na obowiązku utrzymania zgodności z obowiązującym studium a także z istotnym naruszeniem trybu sporządzania planu określonym w art. 17 pkt 13 i w art. 19 ust 1 ustawy p.z.p. co prowadzi do wniosku, że zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy uchwała ta jest nieważna". Należy jednak zwrócić uwagę jak to słusznie podniesiono w skardze kasacyjnej, iż redakcja art. 28 ust. 1 ustawy p.z.p. posługuje się skalą oceny zakresu wadliwości uchwały rady gminy. W konsekwencji należy wskazać, że wadliwość dotycząca tylko niektórych terenów objętych planem nie zawsze musi skutkować nieważnością całego planu. Tylko wadliwe zapisy, które dezintegrują postanowienia całego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, skutkują stwierdzeniem nieważności uchwały przyjmującej ten plan, w całości. W przeciwnym razie nieważność dotyczyć może tylko części planu.

Przechodząc na grunt rozpoznawanej sprawy podkreślić trzeba, że Sąd Wojewódzki słusznie dopatrzył się istotnego naruszenia trybu postępowania i naruszenia zasad sporządzania planu w zapisach planistycznych dla obszarów: U.1, U.2, U.3, U.7, U.8, U/MW, MN3, MW.1, Ust. Co do pozostałych terenów stanowiących znaczną część obszaru objętego granicami planu "Dolina Dłubni – Krzesławice" nie stwierdził naruszeń o których mowa w art. 28 ustawy o p.z.p. Pomimo szerokiego uzasadnienia wyroku Sąd dokonał jedynie analizy zarzutów skargi Wojewody Małopolskiego i odniósł się jedynie do poszczególnych punktów przedmiotowej uchwały. Zasadne jest zatem twierdzenie kasatora, że skoro Sąd ten stwierdził nieważność całej uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego to powinien uzasadnić podstawy stwierdzenia jej nieważności w całości. Sąd powinien rozważyć czy wskazane było stwierdzenie nieważności planu jedynie w części dotyczącej terenów co do których stwierdził wadliwości. Takie, choć ewentualne żądanie, zawarto też w skardze. Sąd pierwszej instancji nie wskazał w jaki sposób wadliwości przy stanowieniu zapisów planistycznych dotyczących terenów wskazanych wyżej wpłynęły na dezintegrację zapisów dotyczących pozostałych terenów. Rozważając tę kwestię należało wziąć pod uwagę rozmiar i rangę naruszeń ( procedury i zasad) i dokonać oceny tego czy zmiany wprowadzone do projektu planu, odnośnie których nie ponowiono procedury planistycznej po jego wyłożeniu oraz zakres niezgodności ze studium są na tyle obszerne i ściśle związane z przeważającą częścią ustaleń planu, że nie jest możliwym wyeliminowanie jedynie zapisów dotyczących zmian wprowadzonych bez zachowania procedury planistycznej i naruszających zasady sporządzania planu, tak by zakres pozostawionych zapisów planu mógł w sposób określony w obowiązujących przepisach prawa stanowić wyczerpującą i prawidłową regulację odnoszącą się do zagospodarowania przestrzennego pozostałych terenów, a także czy pozostawienie w mocy pozostałych zapisów planu miejscowego, nie uczyni go nieczytelnym bądź niekompletnym. Konkludując za zasadny należało uznać zarzut naruszenia przez Sąd art. 28 § 1 ustawy p.z.p.

Co do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. wskazać należy, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać wymagane w tym przepisie elementy takie jak: przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Natomiast uzasadnienie wyroku Sądu I instancji w przedmiotowej sprawie pozbawione jest jakichkolwiek elementów dotyczących uchwały w pozostałej części która nie została zmieniona w wyniku uwzględnienia uwag lub autopoprawek do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a zatem także i zarzut naruszenia przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. opierał się na usprawiedliwionej podstawie.

W następnej kolejności należy odnieść się do zarzutu naruszenia prawa procesowego poprzez oparcie zaskarżonego wyroku na dowodach lub faktach nie znajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy. Zarzutu tego nie można uznać za zasadny. Otóż Rada Miasta zarzut ten oparła na rzeczywiście wadliwym posiłkowaniu się zapisami dotyczącymi terenu U.1 i U.2 w skardze przez Wojewodę przy uzasadnieniu naruszenia trybu sporządzenia planu dotyczącego terenu MN.7 (z projektu) z którego wydzielono tereny U.7 i U.8 ( w uchwalonym planie). Jednak z planu i jego wyłożonego projektu wyraźnie wynika, że z terenu MN.7 powstały tereny U.7 i U.8. W skardze wskazano na istotne naruszenie procedury planistycznej odnośnie prawidłowo wskazanych terenów U.7 i U.8 z planu uchwalonego i oceniono skutki tego naruszenia. Po prawidłowym wskazaniu tych terenów w tabelach w których zestawiono zmiany, przywołano zapisy odnosząc się do terenów U.1 i U.2. Co w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego należy uznać za typową omyłkę, nie mającą wpływu na ustalenia Wojewody dotyczące terenów U.7 i U.8. Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku uznał, że wszystkie zarzuty skargi są zasadne, jednak nie przytoczył kwestionowanego omyłkowego zapisu z tabeli, którym posiłkował się Wojewoda. Omyłkowy zapis ze skargi nie wpłynął na meritum sprawy i fakt iż, co zostało wyraźnie wyartykułowane w zaskarżonym wyroku, powstanie nowych terenów U.7 i U.8 które zostały wydzielone z terenu MN.7 nastąpiło, co stwierdził ten Sąd, z istotnym naruszeniem procedury planistycznej, tj. bez ponowienia czynności planistycznych w zakresie niezbędnym do dokonania tych zmian.

Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uwzględnił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. Koszty te ograniczyły się do wynagrodzenia radcy prawnego. W kosztach tych nie uwzględniono kwoty 150 zł uiszczonej bez wezwania przez Radę Miasta Krakowa tytułem wpisu od skargi kasacyjnej, ponieważ zgodnie z art. 100 z dnia 8 marca 1990r. ustawy o samorządzie gminnym (tj. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) postępowanie sądowe dotyczące nadzoru nad działalnością gminną jest wolne od opłat sądowych. Zatem kwota ta zostanie z urzędu zwrócona Radzie Miasta Krakowa.