Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 349/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2020-09-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 14 ust. 1 i 8, 15, 17, 20, 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.
article: . art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 3, art. 64 ust. 1 i 3
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 140
journal: Dz.U. 2019 poz 1145
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny - tj

SENTENCJA

Dnia 16 września 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska -Tylewicz Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Asesor WSA Jan Szuma po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 16 września 2020 roku sprawy ze skargi K. M. i J. H. na uchwałę Rady Miasta z dnia [...] grudnia 2019 roku Nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę


UZASADNIENIE

K. M. i J. H. (zwani dalej łącznie skarżącymi), reprezentowani przez zawodowego pełnomocnika, w powołaniu na art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2020 poz. 713, dalej u.s.g.) wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na uchwałę Rady Miasta z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] ustalającą miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego "[...]" - etap 2 (dalej również jako Plan Miejscowy), w całości w szczególności zakresie w jakim dot. to nieruchomości, których są właścicielami tj. działek ewidencyjnych nr [...] (identyfikator działki [...]) obręb [...].

Przedmiotowej uchwale zarzucili naruszenie:

1. art. 15 ust. 2 pkt 1, art. 27 i art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2018 r. poz. 1945 z późn. zm., zwanej dalej "u.p.z.p."), polegającym na ustaleniu przeznaczenia działki o numerze [...] i [...] położonej w gminie [...], bez jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia oraz bez uwzględnienia interesów właścicieli i potrzeb gminy.

2. naruszenie art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964r. - Kodeks cywilny (tekst jedn.: Dz. U. 1964 Nr 16 poz. 93 ze zm.) poprzez naruszenie sfery uprawnień właścicielskich podjętą uchwałą, polegające na zmianie wielkości zabudowy oraz linii zabudowy na działce [...], nadto ustalenie niezgodnie z interesami właścicieli przeznaczenia działki o numerze [...] i [...] położonej w L..

3. naruszenie art. 1 ust. 3 u.p.z.p. poprzez przekroczenie władztwa planistycznego gminy, polegające na dowolnym, bez racjonalnego uzasadnienia ekonomicznego, celowościowego, społecznego i aksjologicznego doborze przeznaczenia poszczególnych nieruchomości.

4. naruszenie art. 1 ust. 2 pkt. 11 i 13 u.p.z.p. poprzez nieuwzględnienie uzasadnionych uwag przy sporządzaniu uchwały nr [...] ustalającą miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego "[...]"-etap 2 (dalej również jako Plan Miejscowy),

5. naruszenie art. 7 u.p.z.p. poprzez uchwalenie Planu Miejscowego z rażącym przekroczeniem władztwa nad obywatelem i nieuwzględnienie uwag Skarżących;

6. naruszenie art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. poprzez arbitralną i nieuzasadnioną interesem środowiska, osób trzecich, ani żadnego innego podmiotu odmowę uwzględnienia postulatów o zmianę przeznaczenia nieruchomości Skarżących.

7. naruszenie art. 2, art. 7, art. 21 Konstytucji RP, a także art. 1 ust. 2 pkt 7 i ust. 3, art. 6 ust. 1 i 2 oraz art. 10 u.p.z.p. polegające na ustaleniu przeznaczenia działki o numerze [...] i [...] położonej w gminie [...], bez jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia, a tym samym naruszenie interesu prawnego Skarżących wynikającego z ich uprawnień właścicielskich, tj. art. 140 kodeksu cywilnego w zw. z art. 6 ww. ustawy;

8. naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 7 w związku z art. 1 ust. 3 u.p.z.p., a także art. 31 ust. 3 oraz 32 Konstytucji RP, przejawiające się w nie wzięciu pod uwagę przy uchwalaniu planu ważnego interesu prywatnego, przekraczając przy tym znacznie stopień ingerencji jednostek samorządu terytorialnego w przysługujące obywatelowi prawo własności;

9. naruszenie art. 20 ust. 1 u.p.z.p., albowiem plan miejscowy narusza ustalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy,

10. naruszenia art. 14 ust. 1 u.p.z.p. przejawiającego się w uchwaleniu zaskarżonego planu nie w celu ukształtowania przeznaczenia terenu, ale de facto w celu uniemożliwienia Skarżącym zabudowy należącej do nich nieruchomości w sposób przez nich zaplanowany;

11. art. 20, w zw. z art. 10 ust. 1 pkt 7 u.p.z.p., poprzez nie wzięcie pod uwagę przy uchwalaniu Planu Miejscowego potrzeb i możliwości rozwoju gminy.

12. art. 20 w zw. z art. 9 ust. 1 u.p.z.p., poprzez uchwalenie Planu Miejscowego nie w celu określenia polityki przestrzennej gminy, ale faktycznie w celu uniemożliwienia Skarżącym zabudowy należącej do nich nieruchomości w sposób przez nich zaplanowany.

Uzasadniając powyższe zarzuty skarżący wskazali, że Plan Miejscowy przewiduje przeznaczenie: dla działki nr [...] częściowo tereny zabudowy usługowej - usług oświaty i częściowo tereny zieleni urządzonej, a dla działki nr [...] tereny zieleni urządzonej. Ich zdaniem przeznaczenie tych działek powinno być określone jako: tereny dróg publicznych lokalnych - dla działki nr [...] oraz tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej - dot. działki nr [...]. Zdaniem skarżących bezzasadnie dokonano zmiany wielkości zabudowy oraz linii zabudowy na działce [...].

Skarżący wskazali, że Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego [...] przyjętym uchwałą Nr [...] Rady Miasta z dnia [...] maja 2017 r. w sprawie uchwalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta [...] (dalej Studium), wskazało, iż ogólnokrajowe zjawisko starzenia się społeczeństwa, którego stopniowy rozwój spodziewany jest także w mieście [...], sugeruje stopniowy wzrost zapotrzebowania na usługi skierowane głównie do seniorów, ale także przygotowanie szerokiej oferty kulturalnej i rekreacyjnej. Podkreślili, że w Studium wskazano, iż nie ma przesłanek do rozbudowywania terenów pod usługi oświaty, bowiem są już zaspokojone, a nie przewiduje się wzrostu liczby dzieci uczęszczających do placówek oświaty. Ponadto w niedalekim sąsiedztwie istnieje inna szkoła oraz drugi teren przeznaczony pod zabudowę szkoły, które mają zorganizowaną o wiele lepszą infrastrukturę pod ten cel. Wobec tego ustalenie przeznaczenia działki nr [...] pod tereny zabudowy usługowej- usług oświaty jest ich zdaniem niezgodne ze Studium.

Dalej skarżący podali, że organ bezpodstawnie i nadużywając swojego władztwa ograniczył w dużym stopniu prawo własności skarżących, powodując przy tym również istotne zmniejszenie wartości działki jak i możliwości faktycznego z niej korzystania. Wskazali, że w obszarze gdzie nieruchomość przeznaczono jako zieleń urządzoną - nie można nawet działki ogrodzić, działka więc istotnie zostaje umniejszona. Wskazali, że pozwoli to na dostęp nieograniczonej liczy osób na prywatny teren nieruchomości Skarżących. Ponadto zmiana wielkości zabudowy oraz linii zabudowy na działce nr [...] również jest przekroczeniem władztwa planistycznego i powoduje bezpodstawne obniżenie wartości działek sąsiednich. Zagospodarowanie działki nr [...] pod tereny zieleni urządzonej wprowadza istotne ograniczenia w zabudowanie w/w nieruchomości. Uniemożliwia to wykorzystanie nieruchomości np. na cele mieszkaniowe oraz prowadzenie działalności gospodarczej. Zdaniem skarżących poprzez uchwalenie planu doszło do zmiany przeznaczenia ich nieruchomości. Ponadto za tą zmianą nie przemawiały ani względy społeczne, ani ekonomiczne.

Podnieśli również, że organ nie tylko dokonał uchwalenia Planu Miejscowego arbitralnie i niezgodnie z prawem, to dodatkowo mimo zgłaszanych przez skarżących uwag nie odniósł się do nich. Ich zdaniem za spełnienie warunku rozpoznania uwag nie może być uznana krótka wzmianka o sposobie ich rozpoznania, zawarta w wykazie uwag, bez wskazania szczegółowych motywów nieuwzględnienia uwag. Zaznaczyli, że uzasadnienie uchwały o przyjęciu Planu Miejscowego jest zbyt lakoniczne i ogólnikowe.

Powyższe zaś argumenty powinny doprowadzić do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i ustosunkował się do zarzutów skarżących.

W ocenie organu Rada Miasta podejmując zaskarżoną uchwałę nie naruszyła jakichkolwiek przepisów proceduralnych i nie nadużyła władztwa planistycznego poprzez rzekome naruszenie prawa własności skarżących.

Zdaniem organu za chybiony uznać należy zarzut niezgodności uchwalonego planu miejscowego z obowiązującym Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego [...]. Organ wskazał, że pierwotne przeznaczenie działek nr [...] i [...] zostało określone już w roku 1997 i stanowiło kompletne założenie urbanistyczne - opracowane na podstawie koncepcji, która wygrała konkurs w tym zakresie. Obszar [...] Centrum, którego rdzeń stanowiła zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna wraz z ratuszem, uzupełniono pasmami zieleni oraz terenami zabudowy usługowej zaspokajającej podstawowe potrzeby, w tym zabudowę usług oświaty oraz tereny sportu i rekreacji. Powyższe było zamierzeniem przemyślanym, bilansującym funkcje na rzecz możliwie racjonalnego i efektywnego funkcjonowania całości założenia urbanistycznego. Z tego też względu przyjęta koncepcja została ponownie uwzględniona w zmianie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]" (uchwała Nr [...] Rady Miasta z dnia [...] lutego 2009 r.), dla której uchwała podjęta została zgodnie z przewidzianą przepisami procedurą planistyczną w trybie art. 27 u.p.z.p.. Również kolejna zmiana planu miejscowego (zaskarżona uchwała), przyjęta została przy pełnym poszanowaniu obowiązującej procedury planistycznej. Obowiązujący obecnie plan miejscowy uwzględnia przeznaczenie działek, które zostało ustalone zgodnie ze Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego [...], m. in. na podstawie Bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę: "(...) propozycje do uwzględnienia w kierunkach studium m.in. dążyć do ograniczenia i zahamowania realizacji zespołów zabudowy mieszkaniowej za wyjątkiem obiektów socjalnych i komunalnych. Tym samym nie dopuszczać do nowej zabudowy wielorodzinnej poza zabudową komunalną oraz wyjątkowo uzupełnieniem już istniejącej (teren [...]). Poza tym kształtować tereny istniejącej zabudowy mieszkaniowej w sposób ograniczający realizację zabudowy o znacznej intensywności.". Powyższe więc świadczy o zgodności przeznaczenia działek w planie miejscowym ze Studium, a nadto braku podstaw do zmiany ich przeznaczenia- tak jak tego chcieli skarżący.

W ocenie organu dokonana zmiana linii zabudowy oraz wskaźnika powierzchni zabudowy pozwala na bardziej racjonalne projektowanie i umiejscowienie inwestycji. Nie ogranicza to możliwości inwestycyjnych, a wręcz przeciwnie pozwala na efektywniejsze wykorzystanie przestrzeni. Jednocześnie dokonane zmiany, czyli wprowadzenie nieprzekraczalnej linii zabudowy oraz określenie wyższego maksymalnego wskaźnika powierzchni zabudowy nie obligują do skonsumowania tych warunków i zasad zagospodarowania w całości, a jedynie wyznaczają maksymalne granice i pozwalają "poruszać się" w ich zakresie.

Organ wskazał, że zmiana wielkości zabudowy oraz linii zabudowy na dz. nr [...] poprzez umożliwienie (a nie nakazanie) zrealizowania większej zabudowy na większym obszarze nie narusza interesu prywatnego właściciela terenu, ani nie narusza wskazanych przez skarżących przepisów, w tym ich prawa własności. Zapisy planu nie uniemożliwiają korzystania z nieruchomości ani pobierania z niej pożytku i rozporządzania nią.

Burmistrz wywiódł, że zakaz lokalizacji ogrodzeń nie stanowi o przekroczeniu przez organ gminy władztwa planistycznego. Przepisy prawa nie przyznają właścicielom nieruchomości nieograniczonego prawa do jej ogrodzenia. Stosownie do art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p., w planie miejscowym określa się szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy. Ogrodzenie niewątpliwie stanowi jedną z form zabudowy, a zatem wykluczenie realizacji tego elementu zagospodarowania terenu mieści się w ramach władztwa planistycznego gminy. Ponadto zdaniem organu brak możliwości realizacji ogrodzenia nie wpływa na umniejszenie powierzchni działki.

Organ nie zgodził się również z zarzutem, iż uchwalenie Miejscowego Planu spowodowało istotne zmniejszenie wartości działki jak i możliwości faktycznego z niej korzystania. Zdaniem organu skoro w nowo uchwalonym planie zwiększono wskaźnik maksymalnej powierzchni zabudowy oraz "zliberalizowano" linię zabudowy na nieruchomościach skarżących oraz dopuszczono szerszy zakres usług oświaty, to wartość tych nieruchomości nie spadnie, a wręcz przeciwnie - wzrośnie.

Dalej wskazano, że wzmianka o zaspokojeniu potrzeb oświatowych w studium dotyczy niewskazywania nowych terenów usług oświaty. Odnosi się ona zatem do terenów już uprzednio na ten cel przeznaczonych, a więc i przedmiotowego obszaru, jako bazy dla zaspokojenia potrzeb oświatowych Miasta. Organ wywiódł, że zapis studium odnosi się do całego miasta, nie tylko obszaru mpzp "[...]" - etap 2 i wynika z analiz przeprowadzonych na potrzeby "Bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę dla [...]". To, że w sąsiedztwie przedmiotowego obszaru znajdują się szkoły, nie przesądza o braku zapotrzebowania na nie w skali całego Miasta. Racjonalnym ze względów finansowych Miasta jest też utrzymanie już wskazanego przeznaczenia terenu, aniżeli wprowadzanie nowego przeznaczenia na terenach przeznaczonych na inne funkcje i narażanie się na odszkodowanie.

Organ podkreślił, że skarżącym zapewniono udział w pracach poprzez możliwość złożenia wniosków, udział w trzech wyłożeniach do publicznego wglądu oraz zorganizowanych w ich czasie dyskusjach publicznych. Z przysługujących praw Skarżący skorzystali poprzez złożenie uwag do projektu planu podczas I, II i III wyłożenia do publicznego wglądu. Znali oni również rozstrzygnięcie złożonych przez siebie uwag, którego odzwierciedleniem był projekt planu miejscowego, wykładany w kolejnych wyłożeniach do publicznego wglądu. Nieuwzględnienie uwag skarżących nie może zaś świadczyć o wadliwości planu miejscowego.

Zdaniem organu zarzut naruszenia art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest bezzasadny, gdyż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego "[...]" - etap 2 nie uniemożliwia gospodarowania nieruchomością, do której skarżący mają tytuł prawny. Zapisy planu nie naruszają art. 140 kodeksu cywilnego, ani art. 32 Konstytucji RP.

Za bezpodstawny organ uznał zarzut naruszenia art. 14 ust. 1 u.p.z.p. Przedmiotowy plan miejscowy nie wprowadził nowego przeznaczenia na przedmiotowych nieruchomościach. Zgodnie z uzasadnieniem uchwały o przystąpieniu do sporządzania mpzp celem wywołania planu było uwzględnienie wniosków, uwzględnienie zmienionego w międzyczasie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oraz dostosowanie planu do wniosków i zaleceń wynikających z "Bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę dla terenu [...]", z którego jednoznacznie wynikała konieczność ograniczenia rozwoju nowej zabudowy mieszkaniowej zwłaszcza tej o dużej intensywności zabudowy, czyli także zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej (zapis przytoczony wyżej). Ustalenie przeznaczenia dz. nr [...] (cz. teren zabudowy usługowej - usług oświaty, cz. teren zieleni urządzonej i fragment drogi publicznej klasy dojazdowej) oraz dz. nr [...] (teren zieleni urządzonej i fragment drogi publicznej klasy dojazdowej) jest odzwierciedleniem postanowień studium i konsekwencją przyjętej w nim przez Miasto polityki przestrzennej. Jednocześnie, na nieruchomości skarżących utrzymane zostały funkcje, które obowiązywały w poprzednim planie miejscowym.

Mając na uwadze powyższą argumentację organ wniósł o oddalenie skargi jako nieuzasadnionej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019, poz. 2325 dalej p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Stosownie do art. 134 § 1 powyższej ustawy sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze, w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia – który może obejmować całość albo tylko część określonego aktu lub czynności (zob. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2010, s. 312-317 a także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 05 marca 2008 r., sygn. akt I OSK 1799/07, Baza NSA; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia z 09 kwietnia 2008 r., sygn. akt II GSK 22/08, Baza NSA; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 października 2010 r., sygn. akt I OSK 73/10, Baza NSA).

Przedmiotem tak rozumianej kontroli Sądu jest w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Miasta z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania "[...]"- etap 2. Zgodnie z art. 14 ust. 8 u.p.z.p. zaskarżona uchwała jako podjęta w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jest aktem prawa miejscowego, zatem należy do kategorii aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a..

W przedmiotowej sprawie spełniona została przesłanka wniesienia skargi do sądu administracyjnego, jaką jest interes prawny po stronie skarżących, bowiem są oni właścicielami nieruchomości oznaczonych nr [...] i [...], objętych kwestionowanym planem miejscowym.

Ocena, czy zaskarżony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest obarczony wadą skutkującą stwierdzeniem jego nieważności przez sąd administracyjny na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. dokonuje się przez pryzmat przesłanek wynikających z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Zgodnie z tym przepisem istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Pojęcie "trybu sporządzania planu miejscowego" (zwanego też potocznie: "procedurą planistyczną") – którego zachowanie stanowi przesłankę formalnoprawną zgodności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z przepisami prawa – odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, a skończywszy na jego uchwaleniu. Natomiast pojęcie "zasad sporządzania planu miejscowego" – których uwzględnienie stanowi przesłankę materialnoprawną zgodności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z przepisami prawa – należy wiązać z samym sporządzeniem (opracowaniem) aktu planistycznego, a więc z merytoryczną zawartością tego aktu (część tekstowa, graficzna i załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 maja 2009 r., sygn. akt II OSK 1778/08, Baza NSA; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 września 2008 r., sygn. akt II OSK 215/08, Baza NSA).

W tym miejscu należy zaznaczyć, że rozpoznawana skarga jest pierwszą skargą do sądu administracyjnego na przedmiotową uchwałę. Rodzi to obowiązek skontrolowania trybu sporządzenia miejscowego planu (por. wyroki WSA w Krakowie z dnia 6 października 2011 r. sygn. akt II SA/Kr 38/11; WSA w Poznaniu z dnia 24 kwietnia 2013 r. sygn. akt IV SA/Po 1153/12; WSA we Wrocławiu z dnia 18 lipca 2013 r. sygn. akt II SA/Wr 835/12 – CBOSA). Po przeanalizowaniu akt sprawy Sąd stwierdza, że zaskarżony plan został uchwalony z zachowaniem procedury określonej w art. 17 u.p.z.p.

Przechodząc do zarzutów skargi w pierwszej kolejności Sąd odniesie się do stawianego przez skarżących zarzutu, iż uchwalony plan miejscowy jest niezgodny ze Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego [...].

Stosownie do art. 20 ust. 1 u.p.z.p. miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest uchwalany przez radę gminy po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium. Przyjmuje się, że uchwalenie planu zagospodarowania przestrzennego ma charakter aktu złożonego proceduralnie i w jego toku organ stanowiący gminy podejmuje określone i ściśle uporządkowane czynności. W ramach przyjętej chronologii rada gminy dokonuje autointerpretacji uchwalonego wcześniej przez siebie studium w zakresie oceny projektu planu miejscowego i zgodności z nim. Studium stanowi bowiem wyjściowy punkt widzenia i wyraz polityki przestrzennej gminy, który ukierunkowuje planowanie przestrzenne.

Uchwalenie planu miejscowego niezgodnego ze studium stanowi istotne naruszenie zasad trybu jego sporządzania, co skutkuje nieważnością planu w odpowiedniej części zgodnie z powołanym już art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Określenie innego przeznaczenia terenu, czy też ustalenie innych wskaźników zagospodarowania terenu lub parametrów kształtowania zabudowy (tzw. parametrów urbanistycznych), w planie miejscowym niż w studium, należy zakwalifikować, jako istotne naruszenie zasad sporządzenia planu miejscowego, co stanowi przesłankę do stwierdzenia jego nieważności w całości lub części. Z tego względu przy rozpoznawaniu skargi na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego konieczne jest rozważenie, czy w danej sprawie mamy do czynienia z "innym" przeznaczeniem terenu w rozumieniu podobne, pokrewne, zbliżone do ustalonego w studium, co w określonych przypadkach mogłoby uzasadniać przyjęcie tezy o nieistotnym naruszeniu prawa, czy też z przeznaczeniem terenu w planie miejscowym całkowicie odmiennym od przyjętego w studium, co prowadziłoby do istotnego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego.

Należy więc wskazać, że wbrew temu co twierdzili skarżący miejscowy plan nie jest niezgodny ze Studium, ani nie zmienia przeznaczenia działek stanowiących ich własność. Teren działki [...] oznaczony jest w studium symbolem OU- usługi oświaty oraz ZO- tereny zieleni otwartej, i takie też przeznaczenie otrzymał w planie. Działka nr [...] zarówno w Studium, jak i miejscowym planie przeznaczona jest pod tereny zieleni urządzonej. Okoliczność na którą powołali się skarżący, że w studium zwraca się uwagę na fakt starzenia się społeczeństwa [...] i braku zapotrzebowania na tworzenie nowych placówek oświatowych, nie prowadzi w żaden sposób do konkluzji o niezgodności postanowień planu miejscowego ze studium. Jak wskazywał organ wzmianka o zaspokojeniu potrzeb oświatowych w studium ma na celu zachowanie terenów dotychczas przeznaczonych pod usługi oświaty (jak np. działka nr [...]) i niewskazywaniu nowych terenów pod te cele. Za dopuszczalne i uzasadnione uznać należało utrzymanie dotychczasowego przeznaczenia działek skarżących- co jest i zgodne ze Studium, jak i poprzednio obowiązującym planem miejscowym. Z akt wynika że skarżący dążyli do zmiany przeznaczenia ich działek, jednak bezskutecznie. Przeznaczenie to zostało przez lokalnego prawodawcę utrzymane, a uwagi skarżących rozpatrzone negatywnie. Reasumując zarzuty ukierunkowane na niezgodność planu miejscowego ze Studium uznać należało za niezasadne.

Idąc dalej odnieść się należy do kolejnego zarzutu związanego z zakazem grodzenia terenów zieleni urządzonej. Zdaniem Sądu wprowadzenie zakazu lokalizacji ogrodzeń na terenach zieleni urządzonej nie stanowi o przekroczeniu przez organy gminy przysługującego im prawem władztwa planistycznego. Jak wskazywał organ współcześnie akcentuje się szkodliwe konsekwencje społeczne zjawiska tzw. gettyzacji miast, której sprzyja zamknięcie przestrzeni miejskich poprzez realizację grodzonych zespołów urbanistycznych. Zakaz stawiania ogrodzeń zdaniem Sądu nie ogranicza prawa własności skarżących, ani nie wpływa na zmniejszenie wartości ich nieruchomości. Ponadto zakaz ten nie został ustanowiony stricte dla działki skarżących a również dla szeregu innych działek oznaczonych symbolem MW (tereny zabudowy mieszkaniowej jedno i wielorodzinnej lub usługowej i ) ZP- tereny zieleni urządzonej- por. § 3 ust. 1 pkt 6 planu. Zakaz ten jest więc elementem pewnego zamierzenia urbanistycznego- określonego ukształtowania przestrzeni miejskiej, w sposób otwarty i dostępny. Przyjdzie zauważyć, że tereny zieleni urządzonej to m.in. parki, bulwary, tereny zielone, za uzasadnione uznać należy pozostawienie tych przestrzeni otwartych dla lokalnej społeczności, umożliwiając mieszkańcom swobodny dostęp do korzystania z nich np. w celach rekreacyjnych.

Skarżący zarzucali również, że przy uchwalaniu planu, w zakresie dotyczącym ich działek doszło do przekroczenia władztwa planistycznego, polegającego na nieuzasadnionym ograniczeniu prawa własności skarżących (zmianę linii zabudowy, wielkości zabudowy, zakaz grodzenia, uniemożliwienie im zabudowy nieruchomości w sposób zaplanowany przez skarżących). W tym kontekście przyjdzie wskazać, że prawo własności, którego ochronę zapewniają m.in. art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 3, art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP, nie jest prawem bezwzględnym i doznaje określonych ograniczeń. Dopuszcza je sama Konstytucja RP, stanowiąc w art. 64 ust. 3, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności. Stosownie do regulacji art. 31 ust. 3 Konstytucji, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, w tym prawa własności mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ingerencja w sferę prawa własności pozostawać musi w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wskazanych wyżej celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Na możliwość wprowadzenia przez ustawodawcę w drodze ustawy ograniczeń wykonywania prawa własności wskazuje przywołany w skardze art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (obecnie t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 1145), zgodnie z którym w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą. Ograniczenia wykonywania prawa własności wynikają z przepisów wielu ustaw. W niniejszej sprawie istotne jest ograniczenie wynikające z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest z mocy art. 14 ust. 8 u.p.z.p. aktem prawa miejscowego i jako taki zawiera ustalenia powszechnie wiążące na obszarze, na którym obowiązuje. Wiąże właścicieli (użytkowników wieczystych) nieruchomości gruntowych położonych na jego obszarze. Do czasu, kiedy nie zostanie zmieniony lub uchylony, wiąże także gminy oraz organy państwa, we właściwości których pozostaje wypowiadanie się w kwestii praw i obowiązków właściciela (użytkownika wieczystego) nieruchomości na podstawie przepisów odrębnych, w szczególności organy opiniujące, uzgadniające i zezwalające na budowę obiektu budowlanego.

Na mocy przepisów powołanej ustawy organy gminy zostały upoważnione do ingerencji w prawo własności innych podmiotów, w celu ustalenia przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy. Wynika to wprost z treści art. 6 ust. 1 omawianej ustawy, zgodnie z którym ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami prawa, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Brak jest zatem w niniejszej sprawie podstaw prawnych do uznania, że przeznaczenie w przedmiotowym planie zagospodarowania przestrzennego terenu w sposób odbiegający od oczekiwań czy planów skarżących stanowi naruszenie przepisów prawa (Skarżący dążyli do zmiany przeznaczenia w planie ich działek, jednak ich uwagi nie zostały rozpatrzone pozytywnie). Nie można również dopatrzeć się naruszenia prawa własności w ustaleniu przez organ nowego wskaźnika wielkości zabudowy czy zmiany linii zabudowy, bowiem i te ustalenia mieszczą się w tzw. "władztwie planistycznym" gminy. Tym bardziej, na co zwracał uwagę organ, powyższe wskaźniki nie stanowią o nakazie zrealizowania większej zabudowy, a jedynie wprowadzają taką możliwość, co w perspektywie może okazać się korzystne dla skarżących. Subiektywna i na razie nie poparta jakimkolwiek obiektywnym dowodem jest również sugestia skarżących w zakresie spadku wartości ich nieruchomości.

Nie zasługiwał również na uwzględnienie zarzut dotyczący nierozpoznania uwag skarżących, gdyż z akt sprawy wynika że odniesiono się do nich w pkt 1, 18 i 28 rozstrzygnięcia Rady Miasta z [...] grudnia 2019 r. (w aktach sprawy).

Z tych wszystkich względów nie stwierdzając naruszenia prawa wymienionego w art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu – w zakresie, jakim zaskarżona uchwała dotyczy nieruchomości skarżących, a w szczególności przekroczenia granic tzw. władztwa planistycznego gminy oraz naruszenia istoty prawa własności, Wojewódzki Sąd Administracyjny skargę oddalił jako nieuzasadnioną na podstawie art. 151 p.p.s.a.