Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 395/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2014-08-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
article: art. 134 par. 1, art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 84 par. 1, art. 105 par. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 3 pkt 6-7a, art. 28 ust. 1, art. 48 ust. 1, art. 49b ust. 1, art. 50 ust. 1 pkt 1, art. 51 ust. 1, 3 i 6
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elwira Brychcy Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Sędzia WSA Jakub Zieliński Protokolant St. sekretarz sąd. Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 sierpnia 2014 r. sprawy ze skargi L. K. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2014r. Nr [...] w przedmiocie legalności robót budowlanych oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2013 r., znak [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. na podstawie art. 104 i art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98 poz. 1071 z późn. zm.) w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. nr 243 poz. 1623 z późn. zm.) umorzył z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie legalności robót budowlanych związanych z przebudową lokalu mieszkalnego nr [...], położonego na 1. piętrze budynku mieszkalnego przy ul. L. [...] w P.

W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że w dniu [...] lutego 2009 r. wpłynęło pismo K. K., ówczesnego właściciela lokalu nr [...], informujące o złym stanie technicznym lokalu nr [...], należącego od 2007 r. do A. i R. R. K. K. wskazywała, że właściciele lokalu nr [...] podejmują czynności prowadzące do jego degradacji oraz wykonują roboty budowlane, których legalność budzi wątpliwości. W dniu [...] marca 2009 r. R. R. złożył w siedzibie organu pisemne wyjaśnienie, w którym zaznaczył, że remont został zgłoszony zgodnie z przepisami, a na przebudowę instalacji gazowej uzyskano pozwolenie. Przedstawił ponadto dotychczasowe konflikty sąsiedzkie z K. K. na tle prac wykonywanych w zajmowanych lokalach. Następnie organ I instancji szczegółowo odniósł się do zarzutów podnoszonych przez R. R. w piśmie [...] marca 2009 r., dotyczących prowadzonych wcześniej postępowań. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał w szczególności argumenty R. R. za bezpodstawne w zakresie, w jakim ten ostatni wywodził, że żądana od niego dokumentacja znajduje się w dyspozycji organu I instancji. Wskazano, że organ I instancji posiada bowiem przekazane przez Wydział Urbanistyki i Architektury Urzędu Miasta P. dokumenty dotyczące (1) przebudowy wewnętrznej instalacji gazu w lokalu nr [...] i (2) remontu lokali nr [...] i [...]. Wspomniany Wydział Urbanistyki i Architektury nie dysponuje natomiast innymi dokumentami, które wiązałyby się z przedmiotem prowadzonego aktualnie postępowania. Niemniej z uwagi na to, że w trakcie kontroli w dniu [...] grudnia 2008 r., jaka miała miejsce w trakcie jednego z wcześniejszych postępowań, pracownicy organu I instancji zostali wpuszczeni do lokalu nr [...], pamiętają oni układ pomieszczeń tego lokalu mieszkalnego i ich wygląd. W aktach o sygn. [...] znajduje się z kolei inwentaryzacja przedmiotowego budynku zawierająca rzut piętra, na którym mieści się lokal nr [...]. Z porównania tej inwentaryzacji z zapamiętanym układem pomieszczeń wynika, że w lokalu nr [...] wykonano prace, do których nie odnoszą się żadne z dokumentów posiadanych przez organ I instancji, jak i przez Prezydenta Miasta P. Roboty te polegały na likwidacji części ścian w mieszkaniu. Niemniej mimo dwukrotnego wezwania A. i R. R., dokumenty te nie zostały przedłożone. Organ I instancji wyjaśnił następnie, że podejmowane w toku postępowania wielokrotne próby przeprowadzenia kontroli w lokalu nr [...] były udaremniane przez właścicieli tego mieszkania. Dopiero w trakcie kontroli przeprowadzonej w dniu [...] listopada 2011 r. właściciele lokalu nr [...] udostępnili ich mieszkanie. W wyniku tej kontroli porównano obecny stan lokalu z inwentaryzacją pochodzącą sprzed 2007 r., kiedy to lokal został nabyty przez A. i R. R., a nawet sprzed 2003 r., gdy wydano decyzję dotyczącego złego stanu technicznego tego budynku. W konsekwencji stwierdzono, że doszło do (1) rozebrania ścianki rozdzielającej poprzednio lokal nr [...] i [...] (według oświadczenia R. R. ścianka ta wykonana była z drewnianych listewek na drewnianym stelażu i miała charakter prowizoryczny), (2) zmiany układu ścianek działowych, (3) wykonania nowych otworów drzwiowych i (4) zamurowania części otworów drzwiowych. Dokładny zakres tych prac został opisany w inwentaryzacji lokalu, stanowiącej załącznik nr [...] do protokołu kontroli nr [...] z dnia [...] listopada 2011 r. W trakcie kontroli ustalono ponadto, że inwestorami wymienionych robót byli A. i R. R. R. R. oświadczył, że remont lokalu, polegający m.in. na naprawie podłóg, okien i malowaniu, został zgłoszony w 2007 r., a odbicie tynków wewnętrznych ścian – w sierpniu lub wrześniu 2011 r. W trakcie kontroli stwierdzono ponadto prace związane z naprawą podłóg, co z kolei związane było z naprawą stropu nad parterem budynku. Roboty budowlane związane z przebudową lokalu zostały zakończone. Organ I instancji wystąpił następnie do Wydziału Urbanistyki i Architektury Urzędu Miasta P. z wnioskiem o udostępnienie materiałów związanych z opisanymi wyżej robotami budowlanymi. Z otrzymanych akt nie wynika jednak by wspomniane prace zostały wykonane legalnie. Wobec tego organ I instancji wezwał inwestorów do przedłożenia opinii technicznej potwierdzającej prawidłowość wykonanych robót. Takie opracowanie zostało przedłożone w dniu [...] września 2012 r. W tej sytuacji organ I instancji stwierdził, że roboty budowlane związane z modyfikacją rozkładu ścianek działowych oraz ingerencją w otwory drzwiowe stanowią przebudowę budynku, która wymagała uzyskania pozwolenia na budowę. Inwestorzy nie uzyskali tymczasem takiej decyzji administracyjnej. Wykonane przez nich prace nie mieszczą się przy tym w zgłoszeniu remontu z dnia [...] czerwca 2007 r. Powyższe zgłoszenie obejmuje natomiast naprawę podłóg. Ponadto za legalne należy uznać także odbicie tynków wewnętrznych dokonane na podstawie zgłoszenia z dnia [...] sierpnia 2011 r. W konsekwencji należy uznać, że jedynie przebudowa została wykonana w sposób samowolny. Ponieważ przebudowa nie stanowi budowy, zastosowanie w niniejszej sprawie znalazł tryb naprawczy, o jakim mowa w art. 50 i art. 51 powołanej ustawy – Prawo budowlane. Z opinii technicznej z dnia 24 kwietnia 2012 r., przekazanej organowi I instancji w dniu [...] września 2012 r. wynika, że wymienione roboty budowlane wykonane zostały zgodnie z przepisami techniczno-budowlanymi. Jednocześnie z ekspertyzy tej wynika, że po przeprowadzeniu w dniu [...] listopada 2011 r. kontroli w lokalu nr [...] zostały wykonane dalsze prace związane z jego przebudową. Polegały one na powstaniu nowych ścianek działowych w pomieszczeniu korytarza, wydzielenia w tym korytarzu nowego pomieszczenia, ingerencji w otwory okienne budynku oraz zmianie usytuowania otworu drzwiowego w ściance działowej. Tym samym należy więc uznać, że w chwili przeprowadzania powyższej kontroli roboty budowlane nie były jeszcze zakończone. Nie zmienia to jednak faktu, że ekspertyza techniczna z dnia [...] kwietnia 2011 r. wskazuje, iż wykonane roboty budowlane są prawidłowe i obecnie już zakończone. W konsekwencji więc postępowanie stało się aktualnie bezprzedmiotowe i jako takie podlegało umorzeniu.

Pismem z dnia [...] lutego 2013 r. L. K. odwołał się od powyższej decyzji z dnia [...] stycznia 2013 r.

W uzasadnieniu skarżący wskazał, że organ I instancji nie uwzględnił w dostateczny sposób faktu, iż roboty wykonane przez A. i R. R. miały w znacznym zakresie charakter samowolny. Doprowadziły one przy tym do likwidacji samodzielności i odrębności niektórych elementów lokali. Ponadto w sprawie nie uzyskano pozwolenia na użytkowanie lokali po ich przebudowie. Skarżący zaznaczył dodatkowo, że K. K. podnosiła, iż działania podejmowane przez właścicieli lokalu nr [...] powodują degradację nie tylko tego lokalu, lecz także całego budynku, co zostało pominięte przez organ I instancji

Decyzją z dnia [...] lipca 2013 r., znak [...], Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 i art. 104 ustawy z dnia 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm., dalej: "k.p.a.") uchylił zaskarżoną decyzję w całości o rzekł na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 powołanej ustawy – Prawo budowlane i art. 104 § 1 k.p.a. o odstąpieniu od nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, w sprawie legalności robót budowlanych, polegających na przebudowie lokali mieszkalnych nr [...] i [...], położonych na [...]. Piętrze budynku mieszkalnego przy ul. L. [...] w P., a dotyczących likwidacji ścianki działowej między lokalami (nr [...] i [...]) oraz utworzeniu jednego lokalu (nr [...]), wykonaniu nowych ścianek działowych w pomieszczeniu korytarza, likwidacji ścianek działowych w łazience i kuchni lokalu nr [...], zmianie otworów drzwiowych wewnątrz budynku, wykonanych bez wymaganego pozwolenia na budowę.

Wyrokiem z dnia 13 listopada 2013 r., sygn. akt II SA/Po 922/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił zaskarżoną decyzję z dnia [...] lipca 2013 r.

W uzasadnieniu Sąd wyjaśnił, że z sentencji zaskarżonej decyzji wynika, iż merytorycznym rozstrzygnięciem objęto roboty budowlane polegające na likwidacji ścianki działowej między lokalami (nr [...] i [...]) oraz utworzeniu jednego lokalu (nr [...]), wykonaniu nowych ścianek działowych w pomieszczeniu korytarza, likwidacji ścianek działowych w łazience i kuchni lokalu nr [...] oraz zmianie otworów drzwiowych. Tymczasem z uzasadnienia decyzji z dnia [...] stycznia 2013 r. wynika, że postępowanie legalizacyjne miało szerszy charakter i poza wymienionymi robotami obejmowało także wymianę stropów w budynku, naprawę podłóg, odbicie tynków wewnętrznych, wymianę instalacji wodno-kanalizacyjnej i elektrycznej. Jednocześnie w decyzji z dnia [...] stycznia 2013 r. organ I instancji nie sprecyzował w odniesieniu do jakich robót budowlanych umarza postępowanie administracyjne. W konsekwencji należało uznać, że organ ten umorzył postępowanie co do części wykonanych robót, przyjmując, że objęte zostały one skutecznymi zgłoszeniami i decyzjami o pozwoleniu na budowę. Wobec tego, uwzględniając zakres robót budowlanych, co do których organ II instancji wydał rozstrzygnięcie merytoryczne, wadliwe było uchylenie w całości decyzji organu I instancji z dnia [...] stycznia 2013 r. W pozostałym zakresie decyzja organu I instancji powinna być bowiem utrzymana w mocy. Jednocześnie organ odwoławczy prawidłowo ocenił, że postępowanie prowadzone w zakresie samowoli budowlanej powinno zakończyć się wydaniem orzeczenia merytorycznego w oparciu o art. 50 i art. 51 powołanej ustawy – Prawo budowlane.

Decyzją z dnia [...] lutego 2014 r., znak [...], Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 104 i art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję z dnia [...] stycznia 2013 r. w części, w jakiej umorzono postepowanie robót budowlanych polegających na: likwidacji ścianki działowej (między lokalami nr [...] i [...]) i utworzeniu jednego lokalu (nr 2), wykonaniu nowych ścianek działowych w pomieszczeniu korytarza, likwidacji ścianek działowych w łazience i kuchni lokalu nr [...], zmianie otworów drzwiowych (powiększenie, zamurowanie) wewnątrz budynku, wykonanych bez wymaganego pozwolenia na budowę i w tym zakresie orzekł na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 powołanej ustawy – Prawo budowlane i art. 104 § 1 k.p.a. o odstąpieniu od nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych, w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, w sprawie legalności robót budowlanych, polegających na przebudowie lokali mieszkalnych nr [...] i [...], położonych na [...]. Piętrze budynku mieszkalnego przy ul. L. w P., a dotyczących likwidacji ścianki działowej (między lokalami nr [...] i [...]) i utworzeniu jednego lokalu (nr [...]), wykonaniu nowych ścianek działowych w pomieszczeniu korytarza, likwidacji ścianek działowych w łazience i kuchni lokalu nr [...], zmianie otworów drzwiowych (powiększenie, zamurowanie) wewnątrz budynku, wykonanych bez wymaganego pozwolenia na budowę, a w pozostałym zakresie (robót budowlanych w lokalach nr [...] i [...], położonych na [...] . piętrze budynku mieszkalnego przy ul. L. [...] w P. – wykonanych legalnie) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu i instancji z dnia [...] stycznia 2013 r.

W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania. Następnie Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił, że prace polegające na likwidacji ścianki działowej między lokalami nr [...] i [...] oraz utworzeniu jednego lokalu nr [...], wykonaniu nowych ścianek działowych w pomieszczeniu korytarza, likwidacji ścian działowych w łazience i kuchni lokalu nr [...], zmianie otworów drzwiowych wewnątrz budynku stanowiły przebudowę tego obiektu budowlanego i ich wykonanie wymagało uzyskania pozwolenia na budowę, którym nie legitymowali się inwestorzy. Właściwy tryb naprawczy w takim przypadku został wskazany w art. 50 i art. 51 powołanej ustawy – Prawo budowlane. Wymienione samowolnie wykonane roboty budowlane nie uchybiają przepisom budowlanym, ani warunkom technicznym, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, co zostało potwierdzone w opinii technicznej z dnia [...] kwietnia 2012 r. W kwestii ochrony konserwatorskiej inwestorzy uzyskali natomiast stosowne pozwolenie nr [...] z dnia [...] sierpnia 2001 r. i nr [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r. Tym samym nie zachodzi też potrzeba: (1) nakazania zaniechania dalszych robót budowlanych bądź rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego, oraz (2) nakładania na inwestora obowiązków wynikających z art. 51 ust. 1 pkt 2 powołanej ustawy. W opisanym wyżej zakresie należało zatem orzec o odstąpieniu od nakładania obowiązków, o jakich mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 cytowanej ustawy, a nie umorzyć postępowanie, jak to uczynił organ I instancji. Uchybienie to zostało więc skorygowane przez organ odwoławczy. Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zgodził się natomiast ze stanowiskiem organu I instancji, w świetle którego roboty budowlane polegające na remoncie lokalu nr [...] i [...], wymianie instalacji gazowej, naprawie stropów, podłóg i zmianie wielkości okien zostały wykonane legalnie na podstawie zgłoszeń dokonanych w 2007 r. i w 2011 r. W tym zakresie należało zatem utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

Pismem z dnia [...] marca 2014 r. L. K. zaskarżył powyższą decyzję z dnia [...] lutego 2014 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, zarzucając jej naruszenie: (1) art. 51 ust. 7 w zw. z art. 50 ust. 1 i art. 51 ust. 1 pkt 2 powołanej ustawy – Prawo budowlane poprzez uznanie, że wykonane roboty nie uchybiają przepisom budowlanym i warunkom technicznym oraz nie spowodowały zagrożenia dla bezpieczeństwa ludzi i mienia, wobec czego nie zachodzi też potrzeba nakazania właścicielom wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem, (2) art. 7 k.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego, a w szczególności oparcie się na niewiarygodnej opinii technicznej, opracowanej na zlecenie inwestorów, (3) art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niezgromadzenie i nierozpatrzenie materiału dowodowego jako całości, a w szczególności niesporządzenie wiarygodnej i niezależnej opinii technicznej wskazującej, czy przedmiotowe prace zostały wykonane zgodnie z prawem, oraz (4) art. 84 § 1 i 2 w zw. z art. 24 § 1 k.p.a. poprzez niepowołanie bezstronnego i niezależnego biegło do wydania opinii technicznej w sprawie poprawności wykonanych robót budowlanych.

W uzasadnieniu skarżący przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania, wskazując zarazem, że kluczowe w niniejszej sprawie jest ustalenie, czy przedmiotowe roboty budowlane zostały wykonane zgodnie z przepisami technicznymi, normami budowlanymi oraz wiedzą i sztuką budowlaną. Udzielenie odpowiedzi na tak postawione pytanie wymagało z kolei zasięgnięcia opinii biegłego. Tymczasem organ II instancji nie dostrzegł tej konieczności, opierając się jedynie na prywatnej opinii przedłożonej przez inwestorów. Ta ostatnia ekspertyza jest natomiast niewątpliwie opracowaniem stronniczym i nieobiektywnym, gdyż jej autor był zarazem osobom nadzorującą prace wykonane przez inwestorów. Ponadto A. i R. R., mimo kontroli organu I instancji, nadal kontynuowali samowolne roboty budowlane. Ponadto nie uzyskali oni zgody skarżącego na wykonanie tych prac, w wyniku których doszło do likwidacji elementów lokali nr [...] i [...], stanowiących o ich prawnej i faktycznej odrębności.

W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga okazała się niezasadna.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153 poz. 1269 z późn. zm.), sady administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodnie z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do ustalonego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów.

Jak wynika przy tym z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz podstawą prawną.

Ponadto należy zwrócić uwagę, że w rozpatrywanej sprawie został już wydany prawomocny Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 13 listopada 2013 r., sygn. akt II SA/Po 922/13 (k. 128-140 akt adm. organu II instancji, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W art. 153 p.p.s.a. wskazano z kolei, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Oznacza to, że Sąd orzekający w niniejszej sprawie jest związany stanowiskiem wyrażonym w powyższym wyroku z dnia 13 listopada 2013 r.

Kontrolowane postępowanie dotyczyło kwestii legalności robót wykonanych przez A. i R. R. w lokalu nr [...] przy ul. L. [...] w P. Wspomniane roboty budowlane polegały przy tym na: likwidacji ścianki działowej między lokalami nr [...] i [...] oraz utworzeniu jednego lokalu nr [...], wykonaniu nowych ścianek działowych w pomieszczeniu korytarza, likwidacji ścianek działowych w łazience i kuchni lokalu nr [...], zmianie otworów drzwiowych wewnątrz budynku poprzez ich powiększenie lub zamurowanie, a także na wymianie stropów w budynku, naprawie podłóg, odbiciu tynków wewnętrznych, wymianie instalacji wodno-kanalizacyjnej i elektrycznej. Taki zakres postępowania administracyjnego przreprowadzonego przez organy nadzoru budowlanego został ustalony przede wszystkim na podstawie pisma Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. z dnia [...] lutego 2009 r., znak [...] oraz protokołu kontroli nr [...] z dnia [...] listopada 2011 r., znak [...] (k. 13 i 75-83 akt adm. organu I instancji). Przyjęto go również w powołanym wyroku z dnia 13 listopada 2013 r.

Jednocześnie w piśmie Kierownika Wydziału Architektury II Wydziału Urbanistyki i Architektury Urzędu Miasta P. z dnia [...] czerwca 2007 r., znak [...], wskazano, że inwestorzy dokonali zgłoszenia remontu lokalu nr [...] i [...] (k. 93 akt adm. organu I instancji), co potwierdza kserokopia zgłoszenia z dnia [...] czerwca 2007 r., w świetle której wspomniany remont obejmował: naprawę okien, podłóg, wykonanie otworów drzwiowych, wymianę instalacji wodno-kanalizacyjnej i elektrycznej oraz malowanie (k. 92 akt adm. organu I instancji). Ponadto z pisma Wydziału Urbanistyki i Architektury Miasta P. z dnia [...] sierpnia 2011 r., znak [...], wynika, że w dniu [...] sierpnia 2011 r. przyjęto zgłoszenie zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na wymianie tynków (skucie starych tynków, osuszenie i konserwacja ścian preparatem przeciwgrzybicznym, nałożenie nowych tynków) w lokalu nr [...] (k. 116 akt adm. organu I instancji). Z kolei ostateczną decyzją nr [...] za dnia [...] stycznia 2012 r., znak [...], Prezydent Miasta P. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na wykonanie robót budowlanych obejmujących wymianę stropu nad piętrem i parterem w budynku przy ul. L. [...] w P. (k. 89-91 akt adm. organu I instancji). Poza tym w piśmie z dnia [...] maja 2013 r., znak [...], Miejski Konserwator Zabytków w P. wyjaśnił, że inwestorzy uzyskali pozwolenie konserwatorskie nr [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r. na wymianę wraz z możliwością poszerzenia okna balkonowego od strony ogrodu; prowadzenie prac we wnętrzu lokalu nr [...] nie wymaga natomiast pozwolenia konserwatorskiego (k. 100 akt adm. organu II instancji).

Nie ulega zatem wątpliwości, że w powyższym zakresie kwestionowane przez skarżącego roboty budowlane, wykonane przez inwestorów, okazały się legalne. Były one bowiem prowadzone w oparciu o stosowne pozwolenie lub zgłoszenie. Dlatego też nie ma podstaw by w tym zakresie prowadzić jakiekolwiek postępowanie naprawcze, zmierzające do usunięcia samowoli budowlanej. W konsekwencji więc przedmiotowe postępowanie, mające na celu zbadanie legalności robót budowlanych wykonanych przez inwestorów, utraciło w tej mierze swój przedmiot i jego dalsze prowadzenie było zbędne. Trafnie zatem organ II instancji w opisanym wyżej zakresie umorzył postępowanie administracyjne na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U z 2013 r. poz. 267 z późn. zm., dalej: "k.p.a."). Konkluzja ta została również wyrażona w powołanym wyroku z dnia 13 listopada 2013 r., a Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni ją podziela.

Niemniej organy administracji publicznej zobowiązane były także ocenić legalność pozostałych kwestionowanych robót budowalnych, polegających na likwidacji ścianki działowej między lokalami nr [...] i [...] oraz utworzeniu jednego lokalu nr [...], wykonaniu nowych ścianek działowych w pomieszczeniu korytarza, likwidacji ścianek działowych w łazience i kuchni lokalu nr [...], zmianie otworów drzwiowych wewnątrz budynku poprzez ich powiększenie lub zamurowanie. Opisane wyżej prace należy przy tym zakwalifikować jako przebudowę. Zgodnie bowiem z art. 3 pkt 7a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409), przebudowa oznacza wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, takich jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji. Nie ulega bowiem wątpliwości, że modyfikacja układu ścianek działowych i otworów drzwiowych wpłynęła na parametry użytkowe i techniczne rozważanego obiektu budowlanego, nie powodując jednak zmiany żadnego z jego charakterystycznych parametrów. Powyższa konkluzja nie była zresztą kwestionowana także przez skarżącego, który zarówno w odwołaniu z dnia [...] lutego 2013 r. (k. 75-76 akt adm. organu II instancji), jak i w skardze z dnia [...] marca 2014 r. (k. 4-8 akt sądowych) wywodził, że w wyniku wykonanych prac doszło do zmian w zakresie samodzielności i odrębności lokali w omawianym obiekcie budowlanym.

Trzeba przy tym zaznaczyć, że wykonanie przebudowy obiektu budowlanego wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Zgodnie bowiem z art. 28 ust. 1 powołanej ustawy, roboty budowlane można co do zasady rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Pojęcie robót budowlanych obejmuje z kolei w świetle art. 3 ust. 7 cytowanej ustawy budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce. Niemniej organom administracji publicznej nie udało się uzyskać żadnego dokumentu wskazującego na to, że inwestorzy w chwili dokonywania opisanej przebudowy dysponowali stosownym pozwoleniem na budowę. Okoliczność ta nie była kwestionowana przez żadną ze stron postępowania. Tym samym należy uznać, że wspomniana przebudowa lokalu nr [...] dokonała się w sposób nielegalny i stanowiła samowolę budowlaną.

W konsekwencji organy nadzoru budowlanego zobowiązane były wdrożyć odpowiednie postępowanie naprawcze, mające na celu usunięcie stanu niezgodnego z prawem. Trzeba przy tym od razu zauważyć, że przebudowa w myśl art. 3 pkt 6 powołanej ustawy nie stanowi budowy. Zgodnie bowiem z tym przepisem, przez budowę należy rozumieć jedynie wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę lub nadbudowę. Dlatego też zastosowanie w rozpatrywanej sprawie powinien znaleźć art. 50 ust. 1 pkt 1 cytowanej ustawy, dotyczący innych przypadków niż budowa obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia na budowę lub bez wymaganego zgłoszenia bądź mimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ.

Jak bowiem z art. 50 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy, w przypadkach innych niż art. 48 ust. 1 lub art. 49b ust. 1 tejże ustawy właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia. Jednocześnie w myśl art. 51 ust. 1 cytowanej ustawy przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o jakim mowa w art. 50 ust. 1 tejże ustawy, właściwy organ w drodze decyzji: (1) nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź też doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego, albo (2) nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania, albo (3) w przypadku istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę – nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz – w razie potrzeby – wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.

Trzeba przy tym od razu zauważyć, że art. 51 ust. 1 pkt 3 powołanej ustawy nie znajdował wcale zastosowania w rozpatrywanej sprawie, skoro inwestorzy nie dysponowali w ogóle pozwoleniem na budowę. Należy ponadto wskazać, że wydanie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części albo doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu poprzedniego uznawane jest za ostateczny środek prawny ze względu na dolegliwość tej sankcji. Ustawodawca stara się natomiast co do zasady w pierwszej kolejności umożliwić inwestorowi zalegalizowanie dokonanej samowoli budowlanej. Jak wynika bowiem z art. 51 ust. 3 cytowanej ustawy, właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku, o jakim mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 tejże ustawy, i wydaje decyzję o (1) stwierdzeniu wykonania obowiązku albo (2) w przypadku niewykonania obowiązku – nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego.

Trafnie zatem organy administracji publicznej podjęły w analizowanej sprawie najpierw próbę zbadania, czy roboty budowlane wykonane samowolnie przez inwestorów mogły być zalegalizowane. Organ I instancji pismem z dnia [...] stycznia 2012 r. wezwał inwestorów do przedłożenia opinii o poprawności wykonanych robót (k. 88 akt adm. organu I instancji). Z przedłożonego w dniu [...] września 2013 r. opracowania z dnia [...] kwietnia 2013 r. wynika, że przedmiotowa przebudowa nie wpłynęła niekorzystnie na istniejący budynek i nie spowodowała uszkodzeń konstrukcji istniejących ścian (k. 91-113 akt adm. organu I instancji). Przeprowadzone roboty budowlane nie wpłynęły także niekorzystnie na warunki bezpieczeństwa konstrukcji i użytkowania obiektu budowlanego oraz bezpieczeństwa pożarowego. W tym miejscu należy zaznaczyć, że omawiana opinia techniczna została sporządzona zdaniem Sądu w sposób prawidłowy, zawarte w niej wnioski są poparte szczegółowymi wyliczeniami i nie budzą wątpliwości. Osoba sporządzająca powyższą ekspertyzę dysponuje poza tym odpowiednimi kwalifikacji, co potwierdzają stosowne decyzje i zaświadczenie. Stanowisko takie zostało również wyrażone w powołanym wyroku z dnia 13 listopada 2013 r. Nadto w orzeczeniu tym Sąd wskazał, że skarżący nie przedstawił żadnego przeciwdowodu podważającego merytoryczną trafność opinii z dnia [...] kwietnia 2013 r. Także obecnie ekspertyza ta nie została skutecznie zakwestionowana przez skarżącego.

Tym samym należy uznać, że roboty budowlane wykonane przez inwestorów zostały wprawdzie przeprowadzone bez wymaganego pozwolenia na budowę, lecz niemniej odpowiadają one prawu. W konsekwencji trafnie organ II instancji przyjął, że w takim wypadku brak jest podstaw do nakładania obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych, o jakim mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 powołanej ustawy. Ewentualne obowiązki, pozwalające na legalizację samowoli budowlanej, jakie mogłyby być w tym celu nałożone na inwestorów, zostały już bowiem zrealizowane. Jednocześnie sprawa powinna być w tym zakresie załatwiona merytorycznie, a nie jak to uczynił organ I instancji, poprzez wydanie decyzji umarzającej postępowanie. Należało zatem w zakresie robót budowlanych składających się na omawianą przebudowę wydać decyzję o odstąpienia od nakładania obowiązków wymienionych w art. 51 ust. 1 pkt 2 cytowanej ustawy, co też słusznie uczynił Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego. Takie stanowisko zostało również wyrażone w powołanym wyroku z dnia 13 listopada 2013 r. i jest ono w pełni aprobowane przez Sąd orzekający w rozpatrywanej sprawie.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skarżącego, należy wskazać, że organy administracji publicznej zgromadziły w niniejszej sprawie materiał dowodowy wystarczający do wydania rozstrzygnięcia i rozważyły go jako całość. Z tej perspektywy należy więc uznać, że spełnione zostały wytyczne zawarte w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm., dalej: "k.p.a."). Taka konkluzja została już zresztą zawarta także w powołanym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 13 listopada 2013 r., sygn. akt 922/13, a Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela wyrażone tam stanowisko.

Trzeba przy tym wyjaśnić, że opinia techniczna z dnia [...] kwietnia 2013 r. nie stanowiła opinii biegłego w ścisłym rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a. lecz była ekspertyzą, o jakiej mowa w art. 81c ust. 2 powołanej ustawy – Prawo budowlane. Zgodnie z tym ostatnim przepisem, organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na uczestników procesu budowlanego, właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Koszty ocen i ekspertyz ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia. Wprawdzie wspomniane pismo z dnia [...] stycznia 2012 r. nie przybrało wyraźnej formy postanowienia procesowego, lecz nie zmienia to faktu, że organy administracji publicznej mogły posłużyć się ekspertyzą techniczną dobrowolnie dostarczoną przez inwestorów. Tym bardziej, że jak wskazywano już wcześniej, Sąd nie znalazł przy tym podstaw do zakwestionowania poprawności formalnej i merytorycznej wspomnianej opinii technicznej z dnia [...] kwietnia 2013 r. Podobne stanowisko wyrażono również w wyroku z dnia 13 listopada 2013 r.

Wreszcie skarżący zarzucał organom administracji publicznej nie uwzględnienie faktu, że roboty budowlane były prowadzone przez skarżący także po przeprowadzeniu kontroli w dniu [...] listopada 2011 r. Trzeba jednak zauważyć, że w protokole z tejże kontroli stwierdzono, iż roboty budowlane wykonane przez inwestorów zostały już zakończone. Organ I instancji mógł zatem zasadnie przyjąć, że wystąpiła podstawa uzasadniająca odstąpienie na mocy art. 51 ust. 7 w zw. z art. 50 ust. 1 powołanej ustawy – Prawo budowlane od wymogu wstrzymania postanowieniem prowadzenia robót budowlanych. Wprawdzie z ustaleń organów administracji publicznej wynika, że inwestorzy wykonali następnie także dalsze roboty budowlane, lecz wiedza ta nie była dostępna organowi I instancji do chwili otrzymania w dniu [...] września 2012 r. (k. 115 akt adm. organu I instancji) opinii technicznej z dnia [...] kwietnia 2012 r. Inwestorzy nie byli zatem także zobowiązani do powstrzymania się od dalszych prac. Nie ulega także wątpliwości, że powyższe ewentualne uchybienie w tym zakresie nie miało istotnego wpływu na wynik postępowania.

Na marginesie Sąd pragnie wskazać, że kwestia zgody na wykonywanie remontu w nieruchomości stanowiącej współwłasność lub pogorszenia stanu lokalu nie może być rozstrzygana przez organy administracji publicznej, lecz objęta jest kognicją sądów powszechnych, na co zwrócono już wcześniej uwagę w wyroku z dnia 13 listopada 2013 r.

Podsumowując, roboty budowlane, których legalność kwestionował skarżący, posiadały oparcie w dokonanych zgłoszeniach i uzyskanych pozwoleniach w zakresie, w jakim polegały na wymianie stropów w budynku, naprawie podłóg, odbiciu tynków wewnętrznych, wymianie instalacji wodno-kanalizacyjnej i elektrycznej. Tym samym nie stanowiły one samowoli budowlanej, a prowadzenie w odniesieniu do nich postępowania legalizacyjnego było bezprzedmiotowe. W tej mierze postępowanie należało zatem umorzyć. W pozostałym zakresie, tj. w odniesieniu do robót polegających likwidacji ścianki działowej między lokalami nr [...] i [...] oraz utworzeniu jednego lokalu nr [...], wykonaniu nowych ścianek działowych w pomieszczeniu korytarza, likwidacji ścianek działowych w łazience i kuchni lokalu nr [...], zmianie otworów drzwiowych wewnątrz budynku poprzez ich powiększenie lub zamurowanie, niezbędne było wdrożenie odpowiedniego postępowania naprawczego z uwagi na brak pozwolenia na budowę. Niemniej prowadzone w tej mierze postępowanie legalizacyjne wykazało, że roboty budowlane wykonane przez skarżących były prawidłowe, wobec czego konieczne stało się orzeczenie o odstąpieniu od nakładania obowiązków, o jakich mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 powołanej ustawy – Prawo budowlane. Tym samym decyzja Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2014 r., znak [...], okazała się prawidłowa (k. 141-143 akt adm. organu II instancji).

W tej sytuacji Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi. Skarga jako niezasadna podlegała zatem oddaleniu na mocy art. 151 p.p.s.a.