Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 423/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2021-03-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 50 ust. 1 pkt 2 i 4, art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2, art. 51 ust. 7
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska-Tylewicz po rozpoznaniu w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 11 marca 2021 r. sprawy ze skargi M. C. na decyzję Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2020 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...], decyzją z dnia [...] listopada 2019 r., nr [...], działając na podstawie art. 104 oraz art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.; dalej: "K.p.a."), umorzył w całości jako bezprzedmiotowe postępowanie administracyjne w sprawie robót budowlanych wykonywanych przy ogrodzeniu działki nr [...] (usytuowanym wzdłuż granicy z działką nr ewidencyjny [...]) przy ul[...] w [...], gmina [...].

W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że w dniu [...] lipca 2016 r. otrzymał pismo M. C. z dnia [...] lipca 2016 r. zawierające prośbę o zbadanie i wystawienie opinii na temat poprawności działań właściciela działki nr [...] zlokalizowanej przy ul[...] w [...], polegających na wykopaniu zagłębienia (rowu) przy samej granicy z działką [...], stanowiącej własność wnoszącego. Wskutek tych działań odsłonięte zostały fundamenty słupów nośnych ogrodzenia, co stanowi zagrożenie dla życia i zdrowia. W dniu [...] września 2016 r. wpłynęło pismo G. i J. S. wskazujące, że między przedmiotowymi działkami istnieje naturalne zagłębienie - niecka. Nie doszło do wykopania żadnego rowu, a właściciele działki nr [...] znajdują się w trakcie przebudowy ogrodzenia.

W toku kontroli przeprowadzonej w dniu [...] września 2016 roku ustalono, że w granicy między działkami od strony działki nr [...] ustawione jest ogrodzenie z siatki stalowej na słupkach stalowych, a w odległości ok 30 cm od strony działki nr [...] ustawione jest ogrodzenie z przęseł betonowych. Wzdłuż ogrodzenia z siatki stalowej na działce [...] wykopano rów głębokości ok 50-60 cm, którego obsypujące się skarpy odsłaniają słupy ogrodzenia z przęseł betonowych stanowiąc zagrożenie dla stabilności ogrodzenia, które obecny właściciel działki [...] zabezpieczył odciągami stalowymi. Skarpa rowu od strony działki [...] zabezpieczona geowłókniną, a od strony działki [...] (przy ogrodzeniu betonowym) nie zabezpieczona, obsypuje się. Stwierdzono ponadto mogące zaistnieć zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia z powodu obsypywania się skarpy rowu i podmywania ogrodzenia betonowego.

W dniu [...] października 2016 r. wpłynęło pismo G. i J. S., w którym oświadczyli, że nie wykopali na swojej działce żadnego rowu, bo pomiędzy działkami w czasie zakupu rów już istniał na dowód czego załączyli dokumentację fotograficzną. Ponadto znajdują się w trakcie przerabiania ogrodzenia (podmurówki) uszkodzonej wskutek ubijania maszyną nawiezionych mas ziemnych. Z treści pisma wynika ponadto, że przed Burmistrzem Miasta i Gminy w [...] wciąż toczy się postępowanie w sprawie nawożenia mas ziemnych i zmiany stosunków wodnych na działce nr [...], co uniemożliwia J. i G. S. przerobienie ogrodzenia, gdyż stanowi ono mur oporowy dla nawiezionej przez sąsiada ziemi.

W konsekwencji, pierwszą wydaną w sprawie decyzją organ I instancji nakazał właścicielom dziatki nr [...] zasypać na całej długości działki rów zlokalizowany na działce nr [...] (wzdłuż granicy z działką nr ewidencyjny [...]) przy ul[...] w [...] w gminie [...]. W wyniku wniesionego odwołania, Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lutego 2017 r., nr [...], uchylił jednak tę decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że przedmiotem postępowania nie może być rów niebędący obiektem budowlanym.

Wobec tego organ I instancji pismem z dnia [...] lutego 2017 r. zawiadomił strony o zmianie zakresu postępowania, a następnie decyzją z dnia [...] kwietnia 2017 r. nakazał właścicielom działki nr [...] doprowadzić do stanu poprzedniego ogrodzenie z siatki zlokalizowane na działce nr [...] (usytuowane wzdłuż granicy z działką nr [...]) przy ul[...] w [...] w gminie [...], poprzez odtworzenie rozebranej pod siatką podmurówki tego ogrodzenia przy zachowaniu parametrów uniemożliwiających osuwanie się gruntu z działki nr [...] na działkę nr [...]. Decyzja ta została utrzymana decyzją Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] Po rozpoznaniu skargi właścicieli działki nr [...], Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 7 grudnia 2017 r., sygn. akt IV SA/Po 832/17, uchylił jednak zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu Sąd wskazał, że nałożony na skarżących obowiązek odtworzenia rozebranej pod siatką podmurówki ogrodzenia przy zachowaniu parametrów uniemożliwiających osuwanie się gruntu należy traktować jako obowiązek wybudowania muru oporowego, na którego realizację jest wymagane uzyskanie pozwolenia na budowę. Z poczynionych przez organ ustaleń dotyczących chronologii wydarzeń wynika, że pomiędzy działkami nr [...] i [...] skarżący wybudowali ogrodzenie, które następnie wskutek działań właściciela działki nr [...] zaczęło pełnić funkcję muru oporowego. Zatem skoro strona skarżąca zgodnie z prawem wybudowała ogrodzenie, a następnie podjęła działania celem jego remontu, to nie można na skarżących nałożyć obowiązku budowy muru oporowego tylko z tego względu, że na skutek działań właściciela sąsiedniej nieruchomości wybudowane zgodnie z prawem ogrodzenie zaczęło pełnić inną funkcję. Dopiero ustalenie, iż skarżący niezgodnie z przepisami wybudowali, a następnie usunęli mur oporowy pozwalałby organowi na wydanie decyzji nakazującej doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Taka sytuacja nie zaistniała jednak w niniejszej sprawie. Organ w uzasadnieniu wskazał, iż ogrodzenie posadowione zostało legalnie, co istotniejsze roboty polegające na usunięciu podmurówki organ nie traktuje również jako nielegalnych. Zatem nawet gdyby uznać, że rozebranie podmurówki prowadzi do zagrożenia dla zdrowia lub mienia, to przywrócenie do stanu poprzedniego może oznaczać wyłącznie konieczność odbudowania podmurówki o parametrach jak przed jej usunięciem. W niniejszej sprawie de facto nie chodzi o przywrócenie stanu poprzedniego, a konieczność wykonania zupełnie innej budowli. Nie ulega wątpliwości, że czym innym jest ogrodzenie mające oddzielić nieruchomości, a czym innym mur oporowy, który nakazał wybudować organ. Nie rozważono także jaki wpływ na niniejszą sprawę ma prowadzone przez Burmistrza Miasta i Gminy [...] postępowanie w sprawie nawożenia mas ziemnych i zmiany stosunków wodnych na działce nr [...] (znak [...]), co w opinii Sądu skutkuje uznaniem, że organ naruszył przepisy art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a.

Ponownie rozpoznając sprawę, organ I instancji przeprowadził w dniu [...] kwietnia 2018 r. kontrolę, podczas której ustalono, że stan odsłonięcia słupów ogrodzenia z przęseł betonowych jest bez zmian. Od ostatniej kontroli nie prowadzono żadnych robót budowlanych po demontażu podmurówki ogrodzenia z siatki. Właściciel działki nr [...] oświadczył, że nie ma obowiązku wykonania ogrodzenia. Ogrodzenie z przęseł betonowych nie uległo zmianie w stosunku do protokołu z dnia [...] marca 2017 r. W związku z usunięciem podmurówki i występującą różnicą poziomów terenu przy granicy z działkami występuje osuwanie się ziemi w kierunku niższego terenu, co powoduje odsłonięcie fundamentów prefabrykowanego ogrodzenia i może zagrażać jego stabilności i stwarza realne zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia. Wobec powyższych uchybień należy odtworzyć podmurówkę lub wykonać szczelny fundament pod ogrodzeniem z płyt prefabrykowanych. J. S. wskazał, że przedmiotową podmurówkę rozebrał około 5 lat temu. Skarpa powstała na skutek usunięcia mas ziemnych z działki [...] i rozebrania podmurówki. Oświadczył, że nie prowadził żadnych prac związanych z ogrodzeniem od ostatniej kontroli, dlatego że stojące na skarpie ogrodzenie z płyt betonowych stwarza realne zagrożenie dla ludzi i zwierząt. Skarpa powstała po nawiezieniu mas ziemnych na działkę M. C..

Organ I instancji ustalił ponadto, że Burmistrz Miasta i Gminy [...] wydał rozstrzygnięcie w sprawie [...], w którym odmówił wydania nakazu wykonania przez właściciela działki nr [...] urządzeń zapobiegającym szkodom na działce nr [...]. Decyzja ta została uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] i przekazana do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu wskazano m. in., że orzeczenie zostało oparte na ekspertyzie wykonanej przez osobę nieposiadającą uprawnień w zakresie hydrologii (protokół z dnia [...] kwietnia 2018 roku).

Decyzją z dnia [...] maja 2018 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] nakazał właścicielom działki nr [...], tj. J. i G. S., doprowadzić ogrodzenie z siatki zlokalizowane na działce nr [...] (usytuowane wzdłuż granicy z działką nr [...]) przy ul. [...] w [...] w gminie [...], do stanu poprzedniego poprzez odtworzenie rozebranej pod siatką podmurówki tego ogrodzenia o parametrach jak przed jej usunięciem. W wyniku wniesionego odwołania, Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją [...] sierpnia 2018 r., nr [...], uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu wskazał, że organ powiatowy wbrew wskazaniom Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu nałożył obowiązek na G. i J. S., mimo iż przywrócenie podmurówki do stanu poprzedniego nie utrzyma (z uwagi na parametry techniczne podmurówki) naporu mas ziemi i tylko kwestią czasu będzie jej ponowne spękanie i powrót do sytuacji obecnej. Ponadto w opinii organu odwoławczego nie sposób podzielić oceny organu I instancji, że postępowanie prowadzone przez Burmistrza Miasta i Gminy [...] w sprawie nawożenia mas ziemnych i zmiany stosunków wodnych na działce nr [...] pozostaje bez wpływu na podejmowane przez organ czynności. Jeśli bowiem w wyniku prowadzonego przez Burmistrza Miasta i Gminy [...] zostałby wydany nakaz usunięcia tych mas ziemnych, to w efekcie możliwe byłoby przywrócenie ogrodzenia do stanu poprzedniego, czyli odtworzenie go jako ogrodzenia nie pełniącego funkcji muru oporowego. Z drugiej strony w przypadku, gdyby decyzją Burmistrza Miasta i Gminy [...] masy ziemi nawiezione na teren działki nr [...] miały pozostać, to niecelowe i nieracjonalne byłoby nakazanie przywrócenia ogrodzenia działki nr [...] do stanu jak przed rozbiórką (nie doprowadzi to przecież do zabezpieczenia stateczności skarpy wraz z ogrodzeniem betonowym na działce nr [...]). W tym przypadku należy zwrócić uwagę na stwierdzenie WSA w Poznaniu, że organ ukierunkował swoje działania wyłącznie w stronę skarżących, pomijając okoliczność, że to w wyniku działań właściciela działki nr [...] ogrodzenie stało się murem oporowym. Zatem zasadnicze znaczenie dla tej sprawy ma rozstrzygnięcie jakie zapadnie w sprawie prowadzonej przez Burmistrza Miasta i Gminy [...]. Ponownie rozpatrując sprawę organ winien ustalić, czy postępowanie prowadzone przed Burmistrzem Miasta i Gminy [...] zostało już zakończone ostateczną decyzją. W przypadku negatywnej odpowiedzi, organ winien rozważyć, czy sprawa ta nie ma charakteru zagadnienia wstępnego.

W wyniku ponownie prowadzonego postępowania organ I instancji ustalił, że w dniu [...] grudnia 2018 r. została wydana przez Burmistrza Miasta i Gminy [...] decyzja odmawiająca wydania właścicielowi działki o nr [...], obręb [...], przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom. Decyzja została utrzymana w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] nr [...].

W wyniku kontroli przeprowadzonej w dniu [...] października 2019 r. organ I instancji ustalił natomiast, że wzdłuż granicy między działkami [...] i [...] zrealizowane są ogrodzenie z siatki na słupach stalowych bez podmurówki o wysokości około 100 cm - wysokość siatki, wysokość słupów nad ich poziomem posadowienia (w rowie) około 150 cm oraz ogrodzenie z płyt betonowych (4 segmenty płyt betonowych na słupach betonowych) o wysokości 200 cm. Słupki betonowe zostały ustabilizowane przez odciągi z rur stalowych. Ogrodzenie nie wykazuje jakichkolwiek odchyleń od pionu. Wzdłuż granicy istnieje zagłębienie terenu (rów) o szerokości około 100 cm i głębokości około 40 cm. Faktyczna różnica poziomów terenów działek to około 10 cm. Stan techniczny ogrodzenia z płyt betonowych jest dobry. Nie stwierdzono naporu ziemi na to ogrodzenie, a konstrukcja stalowych odciągów zapewnia zdaniem kontrolujących jego stabilność. Ze względu na różnice wysokości poziomów działek oraz wykonane zagłębienie terenu opisane powyżej, może występować zjawisko przesypywania się ziemi na działkę poniżej. Zdaniem kontrolujących nie stanowi to żadnego zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia.

Zdaniem organu I instancji z uwagi na poczynione ustalenia, zachodzi bezprzedmiotowość niniejszego postępowania. Nie zachodzą bowiem przesłanki do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia w trybie art. 50-51 Prawa budowlanego, albowiem nie stwierdzono zasadności nałożenia na J. i G. S. obowiązku wykonania jakichkolwiek robót budowlanych przy ogrodzeniu z siatki, mając przy tym na uwadze zarówno legalność prowadzonych przy ogrodzeniu robót, treść decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2018 r., utrzymanej w mocy przez SKO w [...], jak i treść uzasadnienia decyzji [...]WINB z dnia [...] sierpnia 2018 r., w której wskazano, że gdyby po zakończeniu ostateczną decyzją administracyjną postępowania prowadzonego aktualnie przez Burmistrza Miasta i Gminy [...], masy ziemi nawiezione na teren działki nr [...] miałyby pozostać, to niecelowe i nieracjonalne byłoby nakazanie przywrócenia ogrodzenia działki nr [...] do stanu jaki był przed rozbiórką (nie doprowadzi to przecież do zabezpieczenia stateczności skarpy wraz z ogrodzeniem wykonanym z betonowych elementów prefabrykowanych na działce nr [...]).

W odwołaniu z dnia [...] listopada 2019 r. do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] M. C. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 50 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290 ze zm.; dalej: "Pr. bud.") oraz art. 7, art. 8, art. 77 § 1 w zw. z art. 80, art. 105 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a.

W uzasadnieniu odwołujący podniósł, że prowadzenie robót budowlanych przy ogrodzeniu od kilku lat spełnia przesłankę zagrożenia dla bezpieczeństwa ludzi lub mienia, biorąc jednocześnie pod uwagę fakt wykopania samowolnie przez właścicieli działki sąsiedniej rowu w miejscu, w którym wcześniej znajdowała się podmurówka przedmiotowego ogrodzenia z siatki. Wbrew twierdzeniom właścicieli działki rów nie powstał naturalnie i przed podjęciem prac przy przedmiotowym ogrodzeniu z siatki, rów ten nie występował. Wskutek powyższych działań właściciele spowodowali zagrożenie dla stabilności płotu betonowego położonego na działce nr [...], albowiem wykonanie rowu powoduje podmywanie gruntu (ziemi), na którym stoi płot betonowy. Zbierająca się woda w owym rowie powoduje bowiem podmywanie skarpy, na której stoi płot betonowy na działce gruntu nr [...]. Ponadto woda wypływająca z tego rowu powoduje zalewnia sąsiednich terenów.

Dodatkowo odwołujący wskazał, że organ I instancji nie może ograniczać przysługującego właścicielowi działki gruntu nr [...] prawa własności poprzez uznanie, że płot betonowy stojący na tej działce jest stabilny z uwagi na to, iż jest podtrzymywany stalowymi odciągami. Zamiarem odwołującego jest likwidacja stalowych odciągów, albowiem uniemożliwiają one korzystanie z powierzchni tej działki w odległości około 1 metra w głąb działki nr [...] wzdłuż całego płotu betonowego. Ponadto, organ I instancji nie wziął również pod uwagę wydanej w postępowaniu prowadzonym przez Burmistrza Miasta i Gminy [...] opinii biegłego sądowego z zakresu hydrologii B. H., z której wynika, że właściciele działki sąsiedniej wyłożyli rów wykopany przez nich wzdłuż ogrodzenia z siatki izolująca papą, co w konsekwencji w okresie obfitych i nawalnych opadów atmosferycznych powoduje podmywanie istniejące ogrodzenia betonowego, co powoduje wymywanie gruntu i powstawanie prześwitów w tym ogrodzeniu.

Odwołujący wskazał także, że obecnie przed Burmistrzem Miasta i Gminy [...] toczy się obecnie postępowanie w przedmiocie naruszenia stosunków wodnych przez właścicieli działki sąsiedniej w związku z samowolnym wykonaniem rowu wzdłuż całego ogrodzenia z siatki.

Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z dnia [...] marca 2020 r., nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 104 § 1 K.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ odwoławczy podkreślił, że zakresem postępowania prowadzonego w tej sprawie (po zmianie dokonanej przez organ I instancji w dniu [...] lutego 2017 r.) objęte są roboty budowlane wykonane przy ogrodzeniu działki nr [...] (usytuowanym wzdłuż granicy z działką nr [...]) przy ul[...] w [...], gmina [...]. Chodzi tu o prace dotyczące ogrodzenia (o wysokości poniżej 2,2 m) wykonanego z siatki stalowej na słupkach stalowych istniejącego na działce nr [...] wzdłuż granicy z działką nr [...], w wyniku których rozebrano betonową podmurówkę tego ogrodzenia, pozostawiając przy tym jedynie słupki stalowe tego ogrodzenia z rozpiętą na nich stalową siatką. Podmurówka tego ogrodzenia na skutek działań właściciela działki nr [...] zaczęła pełnić funkcję muru oporowego. Postępowanie to nie dotyczy natomiast istniejącego tuż za opisanym ogrodzeniem (w odległości około 20-25 cm) kolejnego ogrodzenia działki nr [...] wykonanego z betonowych elementów prefabrykowanych o wysokości 2,0 m.

Wykonanie przedmiotowych robót budowlanych przy ogrodzeniu z siatki stalowej na słupkach stalowych jest tu istotne z tego powodu, że w ich wyniku (a ściślej: w wyniku rozbiórki betonowej podmurówki tego ogrodzenia, która stabilizowała grunt działki nr [...]) wystąpiło - stwierdzone przez organ I instancji podczas kontroli przeprowadzonych w dniach [...] września 2016 r., [...] października 2016 r. oraz [...] marca 2017 r. – zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia, z powodu obsypywania się skarpy rowu i podmywania ogrodzenia betonowego. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wydał w dniu [...] grudnia 2017 r. wyrok, który wiążące organy obydwu instancji w tej sprawie, .

Kierując się oceną prawną Sądu należy po pierwsze stwierdzić, że skoro bezsporne jest, że G. i J. S. na działce nr [...] przy granicy z działką nr [...] leganie wybudowali jedynie ogrodzenie, a nie mur oporowy (ogrodzenie to, a konkretnie jego podmurówka, zaczęło pełnić taką funkcję po wykonaniu ogrodzenia na działce nr [...] z prefabrykowanych elementów betonowych), to brak jest jakichkolwiek podstaw prawnych do nakazywania im wykonania muru oporowego, który stabilizowałby grunt sąsiedniej działki nr [...]. Po drugie, o ile w protokołach poprzednich kontroli przeprowadzonych przez organ I instancji odnotowano istnienie zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia z powodu obsypywania się skarpy rowu i podmywania ogrodzenia betonowego, o tyle podczas kontroli przeprowadzonej w dniu [...] października 2019 r. organ ten już takiego zagrożenia nie stwierdził.

Nawet jednak przyjęcie, że brak podmurówki prowadzi choćby pośrednio do powstania zagrożenia opisanego w art. 50 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 Prawa budowalnego, mogłoby skutkować jedynie wydaniem nakazu przywrócenia jej do stanu poprzedniego, czyli odbudowania podmurówki o parametrach jak przed jej usunięciem, a nie o parametrach zapewniających jej funkcję stabilizującą masy ziemi na działce sąsiedniej (tj. o parametrach muru oporowego). Zatem nieracjonalne byłoby wydanie nakazu przywrócenia ogrodzenia (podmurówki) do stanu pierwotnego, skoro nie zmieniłoby to niczego w kwestii stabilizacji mas ziemnych działki nr [...] (a w przyszłości mogłoby zapewne prowadzić do dewastacji tej podmurówki). Oprócz tego skoro niniejsze postępowanie administracyjne dotyczy wykonania robót budowlanych "przy ogrodzeniu działki nr ewidencyjny [...] (usytuowanym wzdłuż granicy z działką nr ewidencyjny [...]) przy ul[...] w [...], gmina [...]", to brak jest też jakichkolwiek podstaw prawnych, by w ramach tego postępowania, nakładać jakiekolwiek obowiązki na właściciela działki sąsiedniej, którego działania doprowadziły do tego, że przedmiotowe ogrodzenie - jak to ujął Sąd - stało się murem oporowym.

Odnosząc się do zarzutów odwołania organ odwoławczy wskazał, że kwestia wykonania prac ziemnych związanych z powstaniem i wyłożeniem papą rowu wzdłuż ogrodzenia istniejącego na działce nr [...] przy granicy z działką nr [...] oraz związane z tym zaburzenia naturalnego spływu wód (co opisane zostało w opinii biegłego sądowego z zakresu hydrologii) nie leży w ramach właściwości rzeczowej organów nadzoru budowlanego.

W skardze z dnia [...] maja 2020 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu M. C. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz opłaty od pełnomocnictwa. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 50 ust. 1 pkt 1 i 2, art. 50 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego, art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 105 § 1, art. 107 § 3, art. 138 § 1 pkt 1 i art. 153 K.p.a.

W uzasadnieniu skarżący powtórzył zarzuty zawarte w odwołaniu.

W odpowiedzi na skargę Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

W odpowiedzi na skargę uczestnicy postępowania J. S. i G. S. wnieśli o oddalenie skargi w całości oraz zasądzenie na ich rzecz zwrotu kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych, w tym kwoty [...]zł tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. W uzasadnieniu podniesiono w szczególności, że uczestnicy wybudowali ogrodzenie, które następnie wskutek działań właściciela działki [...] zaczęło pełnić funkcję muru oporowego. Dlatego też brak jest podstaw, aby nakładać na nich jakiekolwiek nakazy, jeśli ewentualne niebezpieczeństwo (którego nie stwierdzono) zostało spowodowane w wyniku działania samego skarżącego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga okazała się niezasadna.

Kontroli Sądu w niniejszej sprawie poddano decyzję Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2020 r., nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] z dnia [...] listopada 2019 r., nr [...], w przedmiocie umorzenia w całości postępowania administracyjnego jako bezprzedmiotowego w sprawie robót budowlanych wykonywanych przy ogrodzeniu działki nr [...] (usytuowanym wzdłuż granicy z działką nr ewidencyjny [...]) przy ul[...] w [...], gmina [...].

Na wstępie podkreślenia wymaga, że niniejsza sprawa była już przedmiotem rozważań Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, który wyrokiem z dnia 7 grudnia 2017 r., sygn. akt IV SA/Po 832/17, uchylił poprzednio wydaną w tej sprawie decyzję Inspektor Nadzoru Budowlanego oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...]. Konsekwencją takiego stanu rzeczy jest związanie zarówno Sądu w składzie orzekającym, jak i organów rozstrzygających w niniejszej sprawie, oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wynikającymi ze wskazanego wyroku.

We wskazanym wyroku Sąd jednoznacznie przesądził, że do robót budowlanych i obiektów budowlanych, które nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę i nie są objęte obowiązkiem zgłoszenia, mogą być stosowane przepisy art. 50 ust. 1 pkt 2 lub pkt 4 in fine Prawa budowlanego, a także art. 51 ust. 7 tej ustawy, jeżeli roboty budowlane zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 2 lub pkt 4 in fine Prawa budowlanego tj., w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia lub zagrożenia środowiska (pkt 2) lub w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę, projekcie zagospodarowania działki lub terenu, projekcie architektoniczno-budowlanym lub w przepisach (pkt 4).

W rozpoznawanej sprawie organy nadzoru budowlanego były więc zobowiązane w pierwszej kolejności do ustalenia, czy roboty budowlane przy ogrodzeniu na działce nr [...] (polegające na rozebraniu betonowej podmurówki tego ogrodzenia i pozostawienie jedynie słupków stalowych tego ogrodzenia z rozpiętą na nich stalową siatką) zostały wykonane w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia lub zagrożenia środowiska. W tym przypadku organy byłyby zobowiązane do wydania decyzji w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 1 lub 2 w zw. z art. 51 ust. 7 Pr. bud., tj. nakazującej zaniechania dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo nakładającej obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. Jednakże, po uzupełnieniu materiału dowodowego i dokonaniu jego oceny organy rozstrzygające w sprawie uznały, że nie zachodzi żadna z przesłanek uprawniających do wydania decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 w zw. z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego, co obligowało je do umorzenia postępowania w sprawie.

Zdaniem Sądu stanowisko organów w tym zakresie – biorąc pod uwagę treść wyroku z dnia 7 grudnia 2017 r. – jest prawidłowe. W wymienionym wyroku WSA zwrócił bowiem uwagę, że ogrodzenie pomiędzy działkami [...] i [...] zaczęło pełnić funkcję muru oporowego wskutek działań właściciela działki nr [...]. S. J. i G. S. wybudowali ogrodzenie, a następnie podjęli działania celem jego remontu, to nie można na nich nakładać obowiązku budowy muru oporowego tylko z tego względu, że na skutek działań M. C. wybudowane zgodnie z prawem ogrodzenie zaczęło pełnić inną funkcję. Dopiero więc ustalenie, że J. i G. S. niezgodnie z przepisami wybudowali, a następnie usunęli mur oporowy, pozwalałaby organowi na wydanie decyzji nakazującej doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego, co nie ma miejsca w rozpatrywanej sprawie. W przywołanym wyroku WSA dodał, że nawet gdyby uznać, że rozebranie podmurówki prowadzi do zagrożenia dla zdrowia lub mienia, to przywrócenie do stanu poprzedniego może oznaczać wyłącznie konieczność odbudowania podmurówki o parametrach jak przed jej usunięciem.

Jak wynika z akt sprawy, ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji przeprowadził kontrolę na działce nr [...], w wyniku której ustalił, że wzdłuż granicy między działkami [...] i [...] zrealizowane są ogrodzenie z siatki na słupach stalowych bez podmurówki o wysokości około 100 cm - wysokość siatki, wysokość słupów nad ich poziomem posadowienia (w rowie) około 150 cm oraz ogrodzenie z płyt betonowych (4 segmenty płyt betonowych na słupach betonowych) o wysokości 200 cm. Słupki betonowe zostały ustabilizowane przez odciągi z rur stalowych. Ogrodzenie nie wykazuje jakichkolwiek odchyleń od pionu. Wzdłuż granicy istnieje zagłębienie terenu (rów) o szerokości około 100 cm i głębokości około 40 cm. Faktyczna różnica poziomów terenów działek to około 10 cm. Stan techniczny ogrodzenia z płyt betonowych jest dobry. Nie stwierdzono naporu ziemi na to ogrodzenie, a konstrukcja stalowych odciągów zapewnia zdaniem kontrolujących jego stabilność. Ze względu na różnice wysokości poziomów działek oraz wykonane zagłębienie terenu opisane powyżej, może występować zjawisko przesypywania się ziemi na działkę poniżej. Zdaniem kontrolujących nie stanowi to żadnego zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia (k. 262-263 akt adm. organu I instancji).

Co przy tym istotne, jak słusznie wskazał organ odwoławczy, nawet przyjęcie, że - wbrew ustaleniom kontroli - brak podmurówki prowadzi choćby pośrednio do powstania zagrożenia opisanego w art. 50 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 Prawa budowalnego, mogłoby skutkować jedynie wydaniem nakazu przywrócenia jej do stanu poprzedniego, czyli odbudowania podmurówki o parametrach jak przed jej usunięciem, a nie o parametrach zapewniających jej funkcję stabilizującą masy ziemi na działce sąsiedniej (tj. o parametrach muru oporowego). Skoro bowiem G. i J. S. wybudowali legalnie jedynie ogrodzenie, a nie mur oporowy, to brak jest podstaw prawnych do nakazywania im wykonania muru oporowego, który stabilizowałby grunt sąsiedniej działki nr [...]. Zasadna jest więc konkluzja, że nieracjonalne byłoby wydanie nakazu przywrócenia ogrodzenia (podmurówki) do stanu pierwotnego, skoro nie zmieniłoby to niczego w kwestii stabilizacji mas ziemnych działki nr [...], a w przyszłości mogłoby zapewne prowadzić do dewastacji tej podmurówki. Jak bowiem ustalił organ I instancji, Burmistrz Miasta i Gminy [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2018 r. odmówił wydania decyzji nakazującej skarżącemu przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom, która została utrzymana w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w dniu [...] sierpnia 2019 r. (k. 103 akt adm. nr [...]). Decyzja w tym zakresie jest prawomocna (k. 104 akt adm. nr [...]).

Co przy tym istotne, z protokołu kontroli z dnia [...] października 2019 r. wynika, że w opinii pracowników Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...], możliwe zjawisko przesypywania się ziemi na działkę J. i G. S. jest wynikiem różnicy wysokości poziomów działek oraz zagłębienia terenu (rowu wzdłuż granicy działek o szerokości około 100 cm i głębokości około 40 cm). Przywołana przez skarżącego opinia biegłego hydrologa tylko potwierdza tę tezę, albowiem stwierdzono w niej, że to wyłożenie rowu papą uniemożliwia naturalną infiltrację pionową wód opadowych i ich gromadzenie w tym rowie i w okresie obfitych i nawalnych opadów atmosferycznych powoduje podmywanie istniejącego na działce skarżącego ogrodzenia betonowego, co powoduje wymywanie gruntu i powstawanie prześwitów w tym ogrodzeniu (k. 53 akt adm. nr [...]). Wskazane dowody potwierdzają, że to nie demontaż podmurówki ogrodzenia posadowionego na działce nr [...] spowodował, że ogrodzenie betonowe byłoby niestabilne w sytuacji demontażu metalowych odciągów gwarantujących jego stabilność, a podmywanie betonowego ogrodzenia przez wody gromadzące się w rowie na granicy działek.

W kontekście zarzutów skargi należy stanowczo jednak podkreślić, że przedmiotem kontrolowanego przez Sąd postępowania były roboty budowlane wykonywane przy ogrodzeniu na działce nr ewidencyjny [...] (usytuowanym wzdłuż granicy z działką nr ewidencyjny [...]) przy ul[...] w [...], gmina [...] (k. 116 akt adm. organu I instancji), a nie ewentualna kwestia zmiany stosunków wodnych na tym gruncie. Jak słusznie wskazał organ odwoławczy, kwestia wykonania prac ziemnych związanych z powstaniem i wyłożeniem papą rowu wzdłuż ogrodzenia istniejącego na działce nr [...] przy granicy z działką nr [...] oraz związane z tym zaburzenia naturalnego spływu wód (co opisane zostało w opinii biegłego sądowego z zakresu hydrologii) nie leży w ramach właściwości rzeczowej organów nadzoru budowlanego. Jak przy tym wynika z akt sprawy, skarżący wniósł do organu właściwego w tej sprawie wniosek o wszczęcie postępowania w tym zakresie (k. 106 akt adm. nr [...]).

Jednocześnie podkreślenia wymaga, że skarżący błędnie uzależnia stabilność płotu betonowego usytuowanego na jego działce od prowadzenia prac remontowych przy ogrodzeniu na działce nr [...] (demontażu podmurówki). Stabilność betonowego płotu nie może bowiem zależeć od istnienia płotu sąsiadów, który nie został wybudowany jako mur oporowy. Żadne przepisy nie nakazują ustawiania ogrodzeń między sąsiednimi działkami, a ich budowa zależy jedynie od woli właścicieli, co oznacza, że J. i G. S. mogliby nawet legalnie dokonać rozbiórki tego ogrodzenia. Skarżący nie może oczekiwać od sąsiadów, że postawią oni nową budowlę (mur oporowy), aby ustabilizować masy ziemne działki nr [...]. To nie zarzucane przez skarżącego "przewlekanie prac" przy remoncie ogrodzenia na działce [...] zagraża stabilności jego płotu, a – jak już powyżej wskazano – wyłożenie rowu pomiędzy działkami papą.

Reasumując, zdaniem Sądu w kontrolowanej sprawie organ I instancji i w ślad za nim organ odwoławczy rozstrzygnęły jej istotę na podstawie postępowania wyjaśniającego przeprowadzonego w zgodzie z wymogami przepisów art. 7 i art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a., dokonując prawidłowej subsumpcji stanu faktycznego do mających zastosowanie w sprawie przepisów prawa materialnego, w zgodzie ze wskazówkami zawartymi w wyroku z dnia 7 grudnia 2017 r., sygn. akt IV SA/Po 832/17, co finalnie znalazło swoje odpowiednie odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanych w sprawie decyzji, które spełniają wymogi z art. 107 § 3 K.p.a.

Mając powyższe na uwadze, Sąd działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: "P.p.s.a."), oddalił skargę.

Odnosząc się do wniosku uczestników postępowania o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania wskazać należy, że na mocy art. 200 i 201 P.p.s.a. jedynym podmiotem, od którego Sąd I instancji może zasądzić koszty postępowania, jest organ. Nie może być nim skarżący w razie oddalenia skargi.

Na mocy art. 119 pkt 2 w zw. z art. 120 P.p.s.a., sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym.