Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 82/05
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2005-10-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Gorczycka – Muszyńska, Sędziowie NSA Barbara Adamiak (spr. ), Krystyna Borkowska, Protokolant Wiesława Koślińska, po rozpoznaniu w dniu 11 października 2005 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. Sp. z o.o. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 28 października 2004 r. sygn. akt II SA/Wr 2568/02 w sprawie ze skargi Z. Sp. z o.o. na uchwałę Rady Miejskiej we Wrocławiu z dnia 27 września 2002 r. Nr LI/1873/02 w przedmiocie odrzucenia zarzutu do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego centralnej części obszaru Starego Miasta rejonu Rynku i pl. Solnego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 28 października 2004 r. sygn. akt II SA/Wr 2568/02, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Z. Sp. z o.o. na uchwałę Rady Miejskiej Wrocławia z 27 września 2002 r. Nr LI/1873/02 w przedmiocie odrzucenia zarzutu do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego centralnej części obszaru Starego Miasta rejonu Rynku i pl. Solnego, oddalił skargę. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że zostały zachowane wymogi określone w art. 24 ust. 3 ustawy z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.), gdyż odrzucenie zarzutu nastąpiło w formie uchwały, która zawierała szerokie uzasadnienie faktyczne i prawne, wskazując z jakiej przyczyny jedynym do przyjęcia rozwiązaniem jest odtworzenie na spornej posesji tzw. [...]. Zamierzona zmiana planu będzie ingerować w prawo własności wnoszącego zarzut. Z uzasadnienia faktycznego uchwały wynika jednak, że było to jedyne możliwe rozwiązanie dopuszczone przez konserwatora zabytków, którego wytyczne obowiązani są uwzględnić planiści przy sporządzeniu planu. W tym zakresie w ocenie Sądu, motywy jakie zostały wywiedzione w uchwale są wystarczające. Dla oceny istotny jest sporny § 44 pkt 5 projektu planu, który wyraźnie stanowi, że "przekształcenia w bloku urbanistycznym dotyczące zabudowy uzupełniającej wzdłuż ul. [...] obowiązują po zmianie funkcji obiektu – budynek Z. przy ul. [...] i wymagać będą jednoczesnej jego przebudowy i adaptacji; wymagane przejście pasażem usługowym przez wnętrze budynku; nie wyklucza się wyburzenia obiektu".

Wskazany zapis planu jest wyraźny i bierze pod uwagę (respektuje) stan istniejący, stanowiąc jednocześnie, że wszelkie zmiany w dotychczasowym stanie zabudowy będą możliwe dopiero po zmianie funkcji obiektu; inaczej mówiąc, dopiero zmiana jego funkcji może spowodować potrzebę rozważenia działań, jakie dla tego terenu przewiduje uchwalony plan. Skarżąca strona wskazując, że w przyszłości nie podejmie decyzji o zmianie przeznaczenia budynku, to nie można uznać za zasady zarzut naruszenia interesu skarżącego i kwestionowania projektu zmiany planu.

Sąd wskazał, że uchwała o odrzuceniu zarzutu w tej sprawie była przedmiotem badania Naczelnego Sądu Administracyjnego, który stwierdził nieważność uchwały z 18 października 2001 r. Nr XL/1325/01 wyrokiem z 7 czerwca 2002 r. sygn. akt II SA/Wr 3258/2001. W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wskazał na braki w uzasadnieniu uchwały. Sąd w ocenie prawnej wskazał, że uchwała o odrzuceniu zarzutu musi zawierać szczegółowe uzasadnienia, które wykazuje potrzebę uwzględnienia interesu publicznego przez ograniczenie uprawnień właścicielskich. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy Sąd związany jest oceną prawną art. 153 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Zaskarżona uchwała zawiera szczegółową analizę rozwiązań, które jak w największym stopniu godziłyby uzasadniony interes ogółu i interes strony wnoszącej skargę. Organ miał bowiem do rozwiązania problem, w jaki sposób pogodzić interesy miasta, jako całość, aby zachować (przywrócić) jego kształt maksymalnie uwzględniający i oddający charakter miasta jako średniowiecznej metropolii (zgodnie z zarządzeniem Prezydenta RP z dnia 8 września 1994 r. uznającym za pomnik historii "Wrocław - zespół historycznego centrum", obejmującym zgodnie z załącznikiem mapowym także teraz budynku Z.), a z drugiej zachować interes właściciela budynku z lat sześćdziesiątych ubiegłego stulecia, stanowiącego charakterystyczny przykład budowli tamtego okresu.

Sąd zwrócił uwagę na brzmienie spornego § 44 ust. 5 projektu planu, którego brzmienie wskazuje na to, iż projekt planu uzależnia przekształcenia urbanistyczne na spornym obszarze od zmiany funkcji obiektu Z. Taka zmiana należy zaś wyłącznie do kompetencji właściciela obiektu i projekt planu nie wprowadza w tym zakresie żadnych bezwzględnych dyrektyw dla skarżącej.

Według art. 140 kodeksu cywilnego "w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą". Ponieważ projekt planu stanowi, że istniejącą funkcję budowla zachowuje do czasu podjęcia przez właściciela (bądź jego prawnego następcą) decyzji o zmianie jej przeznaczenia, zatem należy przyjąć, jak wskazuje Gmina, że wybór przekształceń przestrzenno-funkcjonalnych pozostawiono do wyłącznej dyspozycji właściciela nieruchomości. Dlatego należy także przyjąć, że projekt planu respektuje prawo własności.

Zdaniem Sądu, nie sposób także podzielić zarzutów strony skarżącej, że ustalenia planu naruszają interes prawny właściciela nieruchomości w zakresie bieżącego korzystania z przedmiotu własności z tego względu, że na bieżąco nic się nie zmienia ani w przeznaczeniu, ani w korzystaniu z rzeczy.

Odnosząc się do ostatniego zarzutu skargi, naruszenia przez Radę Miejską Wrocławia art. 366 kpc, Sąd wskazał, że zarzut ten wydaje się polegać ma nieporozumieniu. W poprzednim stanie prawnym Kodeks postępowania cywilnego miał zastosowanie w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, natomiast nie odniósł się do procedur obowiązujących organy administracji publicznej. Obecnie kontroli sądu poddano nową uchwałę o odrzuceniu zarzutu, a nie tę, która została wyeliminowana poprzednim wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Ustosunkowując się do dowodów przedstawionych na rozprawie, Sąd wskazał, że przedłożona mapa nie była mapą średniowieczną, a "z analizy możliwości wykonania przykrytego pasażu usługowego w parterze budynku" nic istotnego dla zmiany planu nie wynikało. Nie miał też znaczenia artykuł "zamiast białej damy" który zawierał opinię osób tam wypowiadających się.

Z tego względu, na podstawie art. 151 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd skargę oddalił.

Z. sp. z o.o. wniósł od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu 28 października 2004 r. sygn. akt II SA/Wr 2568/02 skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Skargę kasacyjną oparto na :

1. Naruszeniu przepisów postępowania, mających istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, a w szczególności art. 183 § 2 pkt 3 w zw. z art. 170 i art. 171 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przez wydanie zaskarżonego wyroku pomimo istnienia prawomocnego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego Oddział Zamiejscowy we Wrocławiu z dnia 7 czerwca 2002 r. sygn. akt II SA/Wr 3258/01 o tożsamym przedmiocie rozstrzygnięcia z zaskarżonym wyrokiem, co stanowi o zaistnieniu przeszkody procesowej w niniejszym postępowaniu w postaci powagi rzeczy osądzonej skutkującej nieważnością postępowania.

2. Naruszeniu przepisów prawa materialnego, a w szczególności:

a) art. 140 kc w zw. z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP poprzez nie zastosowanie omawianych przepisów w stanie faktycznym sprawy, co w konsekwencji spowodowało ograniczenie uprawnień skarżącej do korzystania z przedmiotu swojej własności w postaci budynku i budowli stanowiących odrębną nieruchomość, położonych na działkach gruntu nr 10 oraz 8/40 przy ul. [...], będących w użytkowaniu wieczystym skarżącej, zgodnie z ich przeznaczeniem, a nadto przez ograniczenie uprawnień skarżącej do rozporządzenia tą nieruchomością. Nadto wykonanie zaskarżonych zamierzeń planistycznych doprowadzi do powstania rażącej straty majątkowej po stronie skarżącej jako właściciela nieruchomości, bowiem dostosowanie obecnego stanu budynku skarżącej do planowanych założeń "[...]" w praktyce będzie możliwe tylko poprzez jego wyburzenie. Dodatkowo naruszenie omawianych przepisów ma miejsce z uwagi na nie zachowanie przez Sąd proporcji pomiędzy określoną wartością publiczną, jaką jest historyczne uzasadnione odtwarzanie przejść pomiędzy budynkami a koniecznością burzenia z tego powodu nieruchomości stanowiących prywatną własność, zwłaszcza, że planowane przejście nie posiada walorów architektonicznych, nie jest też zgodne z trasą jego historycznego, sięgającego średniowiecza przebiegu, na co bezpodstawnie wskazuje Sąd I instancji,

b) art. 1 ust. 2 pkt 5 i art. 2 ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. z 1999 r Nr 15, poz. 139 ze zm.) w zw. z art. 7 Konstytucji RP, poprzez błędne zastosowanie tych przepisów w stanie faktycznym sprawy, polegające na przyjęciu, iż projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego centralnej części obszaru Starego Miasta – rejonu Rynku i pl. Solnego uwzględnia prawo własności skarżącej i nie narusza istoty tego prawa, a nadto przez przyjęcie, iż kontrola Sądu uchwały Rady Miasta Wrocławia w przedmiocie projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ogranicza się wyłącznie do badania prawidłowości procedury sporządzenia tegoż projektu.

3. Naruszeniu przepisów postępowania, a w szczególności:

a) art. 233 § 1 kpc w zw. z art. 106 § 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - poprzez wadliwą ocenę zgromadzonych w sprawie dowodów, polegająca na przyjęciu, iż dowody przedstawione przez skarżącą na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym we Wrocławiu nie mają istotnego wpływu na sprawę, co w konsekwencji doprowadziło do przekroczenia zastrzeżonej dla Sądu granicy swobodnej oceny dowodów. Nadto błędna ocena materiału dowodowego zaprezentowana przez Sąd przejawia się w tym, iż według Sądu planowany przebieg [...] jest zgodny z jego historycznym, średniowiecznym przebiegiem, a projektowane przejście jest elementem kompleksowego programu, zmierzającego do przywrócenia wrocławskiemu Rynkowi i jego okolicom historycznego wyglądu - w sytuacji, gdy projektowany przebieg przejścia nie odpowiada jego historycznemu wzorcowi - i to zarówno z czasów średniowiecza, jak i okresów późniejszych, zaś bezpośrednio przy Rynku równocześnie powstają za zgodą władz Miasta Wrocławia nowoczesne budynki (np. budynek [...] przy ul. [...], budynek "A." przy ul. [...] i inne), które ani kształtem architektonicznym ani usytuowaniem, w żaden sposób nie nawiązują do historycznej zabudowy tych miejsc,

b) art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - poprzez sporządzenie uzasadnienia wyroku, nie odpowiadającego wymogom naruszonego przepisu, a zwłaszcza pominięcie dokładnego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia i nie odniesienia się Sądu do wszystkich istotnych zarzutów wyrażonych przez skarżącą w toku postępowania sądowego.

Na tej podstawie wnosił o:

1. uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji;

2. zasadzenie kosztów postępowania sądowoadministracyjnego I i II instancji,

3. przeprowadzenie wskazanych w skardze kasacyjnej dowodów, zgłoszonych w toku postępowania przed Sądem I instancji, które nie zostały przez ten Sąd uznane.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wywodzono, że w zaskarżonym wyroku Sąd naruszył art. 182 § 2 pkt 3 w przedmiocie powagi rzeczy osądzonej, gdyż zakres wyroku NSA OZ we Wrocławiu z 7 czerwca 2002 r. sygn. akt II SA/Wr 3258/2002 stwierdzającej nieważność poprzedniej uchwały Rady Miejskiej Wrocławia z 18 października 2002 r. Nr XL/1325/01 o odrzuceniu zarzutu i zaskarżonego wyroku jest tożsama pod względem przedmiotowym i podmiotowym. Zarzucił, że kontrolowana uchwała przez Wojewódzki Sąd Administracyjny nie była przedmiotem dwuinstancyjnej procedury planistycznej, jak tego wymagają przepisy art. 18 ust. 2 pkt 7 i 8 i art. 23 ust. 1 i 2 powołanej ustawy o planowaniu przestrzennym. W sprawie doszło jedynie do uzupełnienia uchwały o odrzuceniu zarzutów przez rozszerzenie uzasadnienia faktycznego i prawnego bez uruchomienia postępowania planistycznego, którego istotą jest dwukrotna ocena zarzutu. Stanowi to tożsamości sprawy pod względem przedmiotowym. O tożsamości sprawy przemawia też porównanie sentencji i uzasadnienia uchwał, które nie różnią się merytorycznie. Uchwała Nr LI/1873/02 nie zawiera nowych argumentów jakościowych, mimo że została przedstawiona możliwość zaprojektowania tzw. [...] obok budynku Z. z uwzględnieniem jego historycznego przebiegu i utrwalonych stosunków własnościowych na terenie.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 140 kc wywodzono, że projekt ingeruje głęboko w prawo własności. Projekt planu dla obszaru Starego Miasta Wrocławia, obejmującego blok oznaczony na planie symbolem 21 UC MZo, ustalając następujące zamierzenia inwestycyjne - uzupełnienie zabudowy pierzejowej wzdłuż ul. [...] w jej historycznej linii (dobudowy kubatury do istniejącej zabudowy Z.) - odtworzenie "[...]" w jego historycznym przebiegu w formie pasażu usługowego jest ingerencją o zróżnicowanym ciężarze gatunkowym w prawo własności. Prowadzi to do obniżenia wartości nieruchomości. Ma też znaczenie dla bieżącego korzystania, oznacza bowiem, że korzystanie z obiekty będzie mogło odbywać się wyłącznie w dotychczasowy sposób i na dotychczasowych warunkach. Jest podstawą do odmowy pozwolenia na budowę w razie konieczności prowadzenia jakichkolwiek robót budowlanych. Wywodzono też doniosłe aspekty techniczne - planowane miejsce przejścia z uwagi na specyficzną konstrukcję tego budynku jest niemożliwe do wykonania bez jego całkowitego zburzenia. Z tych względów zarzucono, że Sąd nie zachował proporcji pomiędzy określoną wartością a prawem własności.

Zarzucono naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 5 i art. 2 ust. 1 powołanej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym przez wadliwą interpretację przez przyjęcie, że projekt respektuje prawo własności i nie narusza interesu prawnego skarżącego. Sąd wadliwie przyjął, że ocenia zachowanie procedury planistycznej. Art. 1 ust. 2 powołanej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym nakłada na Gminę obowiązek respektowania prawa własności. Art. 2 ust. 1 powołanej ustawy nakłada obowiązek zachowania walorów określonych w ustawach. Dokonując oceny zgodności z prawem uchwały o odrzuceniu zarzutów, Sąd obowiązany jest uwzględnić też zgodność treści planu z wymaganiami prawa własności skarżącej, które wynikają z norm materialnoprawnych. Ocena dokonana przez Sąd, że plan respektuje prawo własności skarżącej jest wadliwa. Sąd przyjął, że do wyłącznej kompetencji właściciela obiektu należy zmiana funkcji obiektu Z. Oznacza to, że zapis w projekcie planu jest "martwy" a zatem nie doszło do dostatecznego wyjaśnienia zamierzeń planu.

Zarzucono wadliwość uzasadnienia. Skarżąca na rozprawie okazała reprodukcje średniowiecznych map Wrocławia, z których wynika, że "[...]" miało inny przebieg. Sąd nie dał wiary temu dowodowi z uwagi, że mapa nie była "mapą średniowieczną". Skarżąca nie miała obowiązku przedłożenia oryginalnych map średniowiecznych, a te jakie zostały okazane pokazują przebieg przejścia a przestrzeni wieków tj. od XV do początku XX w. Miał ten dowód kapitalne znaczenie dla oceny względów historycznych, uwzględnionych w projekcie. Ustalenia Sądu w tym zakresie są wadliwe.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawy w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Art. 183 § 2 powołanej ustawy enumeratywnie wylicza kwalifikowane wadliwości postępowania prowadzące do nieważności postępowania. Jedną z wyliczonych podstaw nieważności postępowania sądowoadministracyjnego jest zgodnie z art. 183 § 2 pkt 3 "jeżeli w tej samej sprawie toczy się postępowanie wcześniej wszczęte przed sądem administracyjnym albo jeżeli sprawa taka została już prawomocnie osądzona". Skargę kasacyjna oparto na zarzucie nieważności postępowania, a mianowicie zarzucie, że sprawa została już prawomocnie osądzona. Zarzut ten nie jest usprawiedliwiony. Jak zasadnie w zaskarżonym wyroku Sąd wywiódł wyrokiem z 7 czerwca 2002 r. sygn. akt II SA/Wr 3258/2001 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził nieważność uchwały z 18 października 2001 r. Nr XL/1351/01 o odrzuceniu zarzutu Z. do projektu planu miejscowego. Naczelny Sąd Administracyjny mając wyłącznie kompetencję kasacyjną mógł wyłącznie stwierdzić nieważność uchwały podjętej niezgodnie z przepisami prawa. Konsekwencją prawną stwierdzenia nieważności uchwały o odrzuceniu zarzutu było wyeliminowanie uchwały z obrotu prawnego co prowadziło do obowiązku ponownego rozpoznania zarzutu. Przedmiotem zatem ponownego rozpoznania był wniesiony zarzut do projektu miejscowego planu. Uwzględnienie skargi na uchwałę o odrzuceniu zarzutu przez sąd administracyjny nie rodziło obowiązku uruchomienia całej procedury uchwalania planu. Wynika to wprost z art. 25 ustawy z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. 1999 r. Nr 125, poz. 139 ze zm.) obowiązującej w dniu podjęcia zaskarżonej uchwały o odrzuceniu zarzutu. Art. 25 powołanej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym stanowił "Jeżeli rada gminy stwierdzi konieczność dokonania zmian w przedstawionym do uchwalenia projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym także w wyniku uwzględnienia wniosków, protestów i zarzutów, czynności o których mowa w art. 18 ust. 2, ponawia się w zakresie niezbędnym do dokonania tych zmian". Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 7 czerwca 2002 r. sygn. akt II SA/Wr 3258/2001 nie uwzględnił zarzutu do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a jedynie uwzględnił skargę na uchwałę o odrzuceniu zarzutu, co nie dawało podstaw do prowadzenia od nowa procedury uchwalania miejscowego planu, a jedynie do ponownego rozpoznania wniesionego zarzutu.

Przedmiotem zatem postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym była kontrola zgodności z prawem uchwały Rady Miejskiej Wrocławia z 27 września 2002 r. Nr LI/1873/02 o odrzuceniu zarzutu do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego centralnej części obrębu Starego Miasta rejonu Rynku i pl. Solnego. Nie można zatem przyjąć jako zasadnej podstawy skargi kasacyjnej nieważności postępowania wskazanej w art. 183 § 2 pkt 3 powołanej ustaw - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sprawa bowiem nie została ponownie osądzona. Zgodność z prawem uchwały Rady Miejskiej Wrocławia z 27 września 2002 r. Nr LI/1873/02 nie była bowiem prawomocnie osądzona.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego. Usprawiedliwionych podstaw nie ma zarzut naruszenia przez Sąd I instancji tych wszystkich przepisów, które bronią prawo własności. Rację ma strona skarżąca, ze prawo własności jest w RP chronione konstytucyjnie (art. 21 ust. 1), prawo to nie jest jednak prawem bezwzględnym. Doznaje w określonych sytuacjach ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja RP w art. 64 ust. 3 stanowiąc, że własność może być ograniczona, tyle, że tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a więc z poszanowaniem zasady proporcjonalności tj. zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki.

Z kolei, stosownie do regulacji art. 32 ust. 3 Konstytucji RP ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, w tym prawa własności, mogą być ustanowione tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i wolności publicznej albo wolności i praw innych osób. Ingerencja w sferę prawa własności musi zatem pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do ww. celów dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia, przy czym ograniczenia te winny być dokonane wyłącznie w formie przepisów ustawowych. Takimi przepisami ustawowymi w sprawie były regulacje m.in. obowiązujące w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały powołanej ustawy z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Upoważniały one gminy, tak jak to czyni aktualnie obowiązująca ustawa z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), do uchwalenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, w którym gminy ustalają przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenu (art. 2 ust. 1 powołanej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym), w konsekwencji ograniczając sposób wykonywania prawa własności. Ograniczenia te mają zatem swe źródło w ustawie, tak jak wymaga Konstytucja RP, a jeżeli tak – to ograniczenia wykonywania prawa własności wynikające z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego są prawnie dopuszczalne.

W świetle powyższego wywodu nie znajdują też usprawiedliwionych podstaw te zarzuty skargi kasacyjnej, które kwestionują prawo gminy do wprowadzenia na jej obszarze określonych ograniczeń w wykonywaniu prawa własności poprzez ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu, oczywiście pod warunkiem, że ograniczenia te gmina wprowadza w odpowiedniej proporcji do celów koniecznych dla zapewnienia racjonalnej gospodarki przestrzennego, stanowiącej element szeroko rozumianego porządku prawnego. To, że gmina dysponuje zespołem uprawnień w tym zakresie – w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały - kształtowanym przepisami art. 4 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym - doktrynalnie określonym władztwem planistycznym nie oznacza, że gmina może to władztwo wykonywać dobrowolnie, a jej samodzielność w tym zakresie jest nieograniczona. Uprawnienia gminy do ustalenia przeznaczenia i zasad gospodarowania terenu nie mogą być nadużywane. Prawnie wadliwymi będą zatem nie tylko te ustalenia planu, które naruszają przepisy prawa, ale także te, które będą wynikiem ewentualnego nadużywania przysługujących gminie uprawnień. I tak właśnie w istocie zinterpretowane przez Sąd pierwszej instancji i zastosowane w sprawie przepisy chroniące prawo własności w Konstytucji, w art. 140 kodeksu cywilnego, jak też mające zastosowanie w sprawie ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994 r. (art. 1 ust. 2 pkt 5 i art. 2), czyniąc nieuzasadnionym zarzuty skargi kasacyjnej w tej mierze.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia przepisów postępowania. Sąd administracyjny powołany jest do kontroli zgodności z prawem zaskarżonej uchwały. Z tego względu wprowadzone są ograniczenia w dopuszczalności dowodów. Według art. 106 § 3 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi "Sąd może z urzędu lub na wniosek strony przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie". Zgodnie z art. 106 § 5 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi "Do postępowania dowodowego, o którym mowa w § 3 stosuje się odpowiednio przepisy kodeksu postępowania cywilnego". Sąd dokonał prawidłowej oceny mocy prawnej reprodukcji map z punktu widzenia charakteru dokumentu. Sąd dokonał oceny prawidłowej dopuszczalności dowodów w sprawie w oparciu o art. 106 § 3 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a zatem nie można skutecznie przyjąć, że doszło do naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Nie został też naruszony art. 141 § 4 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sporządzone uzasadnienie odpowiada bowiem wymaganiom stawianym w art. 141 § 4.

W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, na mocy art. 184 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.