Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 794/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-08-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 41 ust. 2 pkt 9
journal: Dz.U. 2011 nr 287 poz 1687
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rajewska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Joanna Banasiewicz Sędzia del. WSA Adam Jutrzenka - Trzebiatowski Protokolant starszy asystent sędziego Joanna Ukalska po rozpoznaniu w dniu 26 sierpnia 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 17 grudnia 2013 r. sygn. akt III SA/Łd 898/13 w sprawie ze skargi J. B. na rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby w Policji uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 17 grudnia 2013 r. sygn. akt III SA/Łd 898/13 uchylił rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] oraz rozkaz personalny Komendanta Powiatowego Policji w [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia J. B. ze służby oraz orzekł, że zaskarżony rozkaz personalny nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku.

Wyrok zapadł w następujących okolicznościach prawnych oraz faktycznych sprawy.

Komendant Powiatowy Policji w [...] rozkazem personalnym z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 9 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2011 r., Nr 287, poz. 1687 ze zm.) oraz art. 108 k.p.a., zwolnił J. B. ze służby w Policji z dniem 18 kwietnia 2013 r., nadając tej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu rozkazu personalnego organ wyjaśnił, że postanowieniem z dnia [...] marca 2012 r. prokurator Prokuratury Rejonowej [...] przedstawił J. B. zarzut popełnienia przestępstwa przewidzianego w art. 228 § 1 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny (Dz. U. z 1997 r., Nr 88, poz. 553 ze zm., dalej k.k.). Tego samego dnia prokurator zastosował wobec policjanta środek zapobiegawczy w postaci zawieszenia w czynnościach służbowych funkcjonariusza Policji. W dniu 27 marca 2013 r. Komendant Powiatowy Policji w [...] wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie zwolnienia J. B. ze służby na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 9 ustawy o Policji. W dniu [...] kwietnia 2013 r. Sąd Rejonowy w [...] zmienił postanowienie tego Sądu z dnia [...] marca 2013 r. w ten sposób, że uchylił wobec J. B. środek zapobiegawczy w postaci zawieszenia w czynnościach służbowych. Komendant Powiatowy Policji w [...], działając na podstawie art. 39 ust. 1 ustawy o Policji, rozkazem z dnia [...] kwietnia 2013 r. zawiesił policjanta w czynnościach służbowych od dnia [...] kwietnia 2013 r. na 3 miesiące, nadając tej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. Następnie kolejnym rozkazem z dnia [...] kwietnia 2013 r. orzekł o rozwiązaniu stosunku służbowego z J. B., wskazując, że wobec policjanta spełnione zostały przesłanki przewidziane w art. 41 ust. 2 pkt 9 ustawy o Policji uzasadniające zwolnienie funkcjonariusza ze służby. J. B. zawieszony jest w czynnościach służbowych od dnia [...] marca 2012 r. Upłynął zatem okres 12 miesięcy zawieszenia funkcjonariusza w czynnościach służbowych. Ponadto nie ustały przyczyny takiego zawieszenia. Prowadzone przeciwko stronie postępowanie karne w sprawie o sygn. akt [...], będące podstawą zawieszenia policjanta w czynnościach, nadal jest w toku i nie jest możliwe określenie terminu zakończenia tego postępowania.

Komendant Wojewódzki Policji w [...] – po rozpatrzeniu odwołania J.B. – rozkazem personalnym z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] uchylił rozkaz personalny organu I instancji w części dotyczącej daty rozwiązania stosunku służbowego, ustalając datę zwolnienia J. B. ze służby w Policji na dzień 22 kwietnia 2013 r. a w pozostałej części zaskarżony rozkaz personalny utrzymał w mocy. Organ odwoławczy, uzasadniając swe orzeczenie, wskazał, że przyczyną zwolnienia J. B. ze służby w Policji jest upływ 12 miesięcy zawieszenia w czynnościach służbowych i nieustąpienie przyczyn stanowiących podstawę tego zawieszenia. J. B. jest zawieszony w czynnościach służbowych przez okres dłuższy niż tego wymaga dyspozycja art. 41 ust. 2 pkt 9 ustawy o Policji. Zwolnienie ze służby takiego policjanta na omawianej podstawie jest uprawnieniem pracodawcy związanym z przedłużającą się niemożliwością wykonywania zadań służbowych przez funkcjonariusza. Sposób wykonywania przez policjanta obowiązków służbowych oraz jego zachowanie się w życiu prywatnym nie mogą być brane pod uwagę przy podejmowaniu decyzji o zwolnieniu ze służby na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 9 ustawy o Policji. Przewidziane w tym przepisie rozkazy personalne są decyzjami uznaniowymi. Zwolnienie ze służby na tej podstawie nie ma charakteru represyjnego lecz ma na celu ochronę nadrzędnego interesu służby. Wprowadzenie takiej instytucji jest wyrazem kompromisu między uprawnieniami pracodawcy i uprawnieniami pracownika. Celem zatrudnienia pracownika jest świadczenie przez niego pracy. Od pracodawcy można wymagać, by tolerował on brak możliwości wykonywania pracy przez pracownika przez pewien okresu czasu, jednakże pracodawca musi mieć też możliwość zwolnienia pracownika, jeżeli stan taki się przedłuża. W niniejszej sprawie interes strony przemawia za tym, by J. B. kontynuował służbę, otrzymując nadal 50 % uposażenia. Natomiast interes społeczny tożsamy z interesem służby wymaga podejmowania zdecydowanych kroków zmierzających do tego, żeby w razie uzasadnionego podejrzenia policjanta o niepraworządne działanie, odsunąć go od wykonywania zadań służbowych, a w konsekwencji wykluczyć z szeregów Policji. Nie jest w interesie Policji zatrzymywanie w szeregach tej formacji funkcjonariuszy, którzy z powodu zawieszenia przez długi okres nie wykonują żadnych obowiązków służbowych, a mimo to otrzymują 50 % uposażenia. Ponadto przełożeni są odpowiedzialni za prawidłowe wykonywanie zadań w podległych im jednostkach a długa nieobecność policjanta w służbie negatywnie wpływa na funkcjonowanie tych jednostek. Nadto sytuacja, kiedy w służbie jest policjant, na którym ciążą zarzuty popełnienia przestępstwa, może wywierać negatywny wpływ na wizerunek Policji. Zarówno ze względów ekonomicznych jak i dla dobra Policji uzasadnione jest, aby zajmowane przez takiego policjanta stanowisko mogło być wykorzystane przez innego funkcjonariusza, który będzie służył społeczeństwu i wypełniał zadania macierzystej formacji. Organ I instancji rozważył powyższe okoliczności oraz stosownie do art. 7 k.p.a. przeanalizował interes strony oraz interes społeczny, zasadnie przyznając prymat interesowi społecznemu. W zaistniałej sytuacji interes społeczny musiał przeważać nad interesem strony, gdyż w interesie społecznym leży to, by służbę w Policji pełnili jedynie policjanci dający rękojmię godnego reprezentowania formacji.

Komendant Wojewódzki Policji w [...] dodał ponadto, że bezzasadne są zarzuty J. B., iż rozwiązanie z nim stosunku służbowego na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 9 ustawy o Policji było przedwczesne. Przepis ten uzależnia możliwość zwolnienia policjanta ze służby nie od wyniku prowadzonego przeciwko niemu postępowania karnego lecz od okresu zawieszenia w czynnościach służbowych spowodowanego prowadzonym postępowaniem karnym. W ocenie organu odwoławczego w stosunku do strony zostały spełnione wszystkie przesłanki określone w art. 41 ust. 2 pkt 9 ustawy o Policji. J. B. pozostaje bowiem w zawieszeniu przez okres ponad 12 miesięcy, a stan taki jest związany ze wszczęciem i prowadzeniem wobec niego postępowania karnego. Postępowanie karne w tej sprawie do chwili obecnej nie zostało zakończone. W tej sytuacji Komendant Powiatowy Policji w [...] w ramach przysługujących mu kompetencji mógł zwolnić policjanta ze służby na omawianej podstawie i z takich uprawnień skorzystał. Dodać przy tym należy, że zgodnie z art. 42 ust. 7 ustawy o Policji zakończenie postępowania karnego wyrokiem uniewinniającym lub orzeczeniem o umorzeniu postępowania z powodu niepopełnienia przestępstwa albo braku ustawowych znamion czynu zabronionego jest podstawą do przywrócenia do służby na stanowisko równorzędne. Nadto podkreślić trzeba, że zawieszenie policjanta w czynnościach służbowych przez organ I instancji pełni podobną rolę jak środek zapobiegawczy w postępowaniu karnym. Możliwość zawieszenia w czynnościach służbowych, realizowanego w trybie administracyjnym, ma przede wszystkim służyć dobru służby w kontekście zarzucanego policjantowi czynu. Podobieństwo instytucji zawieszenia policjanta w czynnościach służbowych do środka zapobiegawczego w postępowaniu karnym wskazuje, że specyfika tego rodzaju spraw ogranicza zakres postępowania administracyjnego. Sam fakt toczącego się postępowania karnego w związku z zarzutem popełnienia przez policjanta przestępstwa, bez względu na wynik postępowania karnego, może determinować rozstrzygnięcie organu Policji o zawieszeniu w czynnościach służbowych, czego następstwem - w przypadku niezakończenia postępowania karnego w okresie 12 miesięcy zawieszenia w czynnościach służbowych - może być decyzja o zwolnieniu policjanta ze służby, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie. Należy również wskazać, że czym innym jest przyczyna, a czym innym jest cel środka zapobiegawczego. W stosunku do strony został zastosowany środek zapobiegawczy w celu zabezpieczenia prawidłowego toku postępowania karnego. Natomiast przyczyną zawieszenia, tak przez organy ścigania, jak i organ Policji, jest i było toczące się postępowanie karne. W niniejszej sprawie wobec zastosowania przez organy sądowe środka zapobiegawczego w postaci zawieszenia w czynnościach zbędne było stosowanie przez organy Policji przewidzianej w art. 39 ust. 1 ustawy o Policji instytucji zawieszenia w czynnościach służbowych. Dlatego organ zastosował powyższą instytucję dopiero po uchyleniu przez sąd środka zapobiegawczego. Wbrew zarzutom strony w niniejszej sprawie nie zaistniały zatem nowe podstawy zawieszenia J. B. w obowiązkach służbowych.

Decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] czerwca 2013 r. J. B. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. Skarżący, wnosząc o uchylenie zaskarżonego rozkazu personalnego, domagał się przywrócenia go do służby w Policji. Stwierdził, że art. 41 ust. 2 ustawy o Policji zawiera fakultatywny katalog sytuacji, w których można zwolnić policjanta ze służby, czyli decyzje podejmowane na tej podstawie mają charakter uznaniowy. Oznacza to, że samo spełnienie się przesłanek określonych w powołanym przepisie nie jest wystarczające do zastosowania tej normy. Wymagane jest także wykazanie, że okoliczności faktyczne konkretnej zindywidualizowanej sprawy przemawiają za koniecznością zastosowania tego przepisu. Zdaniem skarżącego w jego przypadku nie zostały spełnione obie przesłanki umożliwiające podjęcie decyzji o zwolnieniu ze służby na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 9 ustawy o Policji. Wobec niego zastosowano zawieszenie jako środek zapobiegawczy zapewniający niezakłócony tok prowadzonego postępowania karnego. Uchylając ten środek zapobiegawczy, Sąd Rejonowy w [...] uznał, że nie widzi potrzeby dalszego zabezpieczenia prawidłowości toczącego się postępowania poprzez dalsze odsuniecie skarżącego od służby. Trudno w takiej sytuacji mówić o spełnieniu drugiej ze wskazanych w art. 41 ust. 2 pkt 9 przesłanek umożliwiających podjęcie decyzji o zwolnieniu policjanta ze służby, to jest o nieustaniu przyczyny będącej podstawą zawieszenia. W ocenie skarżącego tylko w sytuacji, w której Sąd nie uchyliłby zastosowanego zawieszenia w czynnościach służbowych i gdyby okres zawieszenia przekroczył 12 miesięcy, istniałaby podstawa do zwolnienia go ze służby. Zatem sama okoliczność, że postępowanie karne względem skarżącego nadal się toczy, nie może być jedyną przyczyną zwolnienia go ze służby.

W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji w [...], uznając skargę za niezasadną, wniósł o jej oddalenie.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej "P.p.s.a."), uchylił rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] oraz podstawie art. 135 P.p.s.a. uchylił rozkaz personalny Komendanta Powiatowego Policji w [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...]. Ponadto na podstawie art. 152 P.p.s.a. Sąd orzekł, że zaskarżony rozkaz personalny nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I wskazał, że skarga J. B. jest zasadna, gdyż zaskarżone przez niego orzeczenie wydane zostało z naruszeniem przepisu art. 41 ust. 2 pkt 9 ustawy o Policji, co miało wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z powołanym przepisem policjanta można zwolnić ze służby w przypadku upływu 12 miesięcy zawieszenia w czynnościach służbowych, jeżeli nie ustały przyczyny będące podstawą zawieszenia. Tak więc upływ 12 miesięcy zawieszenia w czynnościach służbowych umożliwia zwolnienie policjanta ze służby, ale tylko wtedy, gdy nie ustały przyczyny będące przyczyną zawieszenia. Oznacza to, że jeżeli ustały przyczyny zawieszenia w czynnościach służbowych, to z policjantem nie można rozwiązać stosunku służbowego na omawianej podstawie, nawet jeżeli funkcjonariusz przez co najmniej 12 miesięcy był zawieszony w czynnościach służbowych. W niniejszej sprawie policjant został zawieszony w czynnościach służbowych na mocy postanowienia prokuratora Prokuratury Rejonowej [...] z dnia [...] marca 2012 r. sygn. akt [...], wydanego na podstawie art. 249 § 1 i 2, art. 250 § 4 i art. 276 k.p.k. W uzasadnieniu tego postanowienia wskazano, że zastosowanie środka zapobiegawczego w postaci zawieszenia w czynnościach służbowych jest spowodowane koniecznością zapewnienia prawidłowego toku postępowania karnego. W przypadku, gdyby podejrzany naruszył warunki zastosowanych środków zapobiegawczych bądź też podjął inne działania zmierzające do wpływania na zeznania świadków, na każdym etapie postępowania zastosowany nieizolacyjny środek zapobiegawczy może być zmieniony na tymczasowe aresztowanie, albowiem podstawowym celem środków zapobiegawczych jest ochrona prawidłowego toku postępowania. Sąd Rejonowy w [...] postanowieniem z dnia [...] marca 2013 r. sygn. akt [...] odmówił uchylenia środka zapobiegawczego w postaci zawieszenia J. B. w czynnościach służbowych. Sąd Rejonowy w [...] wyjaśnił przy tym, że podstawą zastosowania wobec policjanta w dniu 15 marca 2012 r. środka zapobiegawczego była konieczność zabezpieczenia prawidłowego toku postępowania karnego. Obecnie większość niezbędnych w sprawie czynności dowodowych już przeprowadzono. Jednak – zdaniem Sądu Rejonowego w [...] – nadal istnieje obawa, że oskarżony wykonując obowiązki służbowe funkcjonariusza Policji, będzie mógł w sposób bezprawny wpłynąć na treść zeznań nieprzesłuchanych jeszcze w sprawie świadków. Dlatego też, w ocenie Sądu Rejonowego w [...], w dniu wydania postanowienia, tj. [...] marca 2013 r. dalsze stosowanie środka zapobiegawczego w postaci zakazu zajmowania stanowiska funkcjonariusza Policji było w pełni uzasadnione. Kolejnym postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2013 r. sygn. akt [...] Sąd Rejonowy w [...] uwzględnił zażalenie obrońcy J. B. i zmienił swoje postanowienie z dnia [...] marca 2013 r. w ten sposób, że uchylił wobec J. B. środek zapobiegawczy w postaci zawieszenia w czynnościach służbowych. Zdaniem WSA w Łodzi uchylenie środka zapobiegawczego w postaci zawieszenia w czynnościach służbowych oznacza, że w momencie wydania przez Sąd Rejonowy w [...] postanowienia z dnia [...] kwietnia 2013 r. ustała przyczyna będąca podstawą zawieszenia policjanta w czynnościach służbowych, tj. konieczność zabezpieczenia prawidłowego toku postępowania karnego. Tym samym w sprawie zachodziła tylko jedna z przesłanek wymienionych w art. 41 ust. 2 pkt 9 ustawy o Policji w postaci upływu 12 miesięcy zawieszenia policjanta w czynnościach służbowych. Jednakże warunkiem zastosowania powołanego przepisu jest także istnienie w chwili wydawania rozkazu o zwolnieniu ze służby łącznie obu wymienionych w art. 41 ust. 2 pkt 9 przesłanek. Organy Policji I i II instancji, podejmując swe orzeczenia, błędnie zatem przyjęły, iż w datach wydawania rozkazów personalnych nie ustała przyczyna będąca podstawą zawieszenia. Oznacza to, w ocenie WSA w Łodzi, że wydanie rozkazu o zwolnieniu skarżącego ze służby nastąpiło z naruszeniem art. 41 ust. 2 pkt 9 ustawy o Policji. Sama okoliczność dalszego prowadzenia postępowania karnego nie uprawniała bowiem organu do zwolnienia J. B. ze służby w omawianym trybie, gdyż po uchyleniu zastosowanego środka zapobiegawczego ustała przyczyna będąca podstawą zawieszenia tego policjanta.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 17 grudnia 2013 r. sygn. akt III SA/Łd 898/13 złożył Komendant Wojewódzki Policji w [...], wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji oraz zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania. Skarżący kasacyjnie organ zarzucił Sądowi I instancji:

1. naruszenie przepisu prawa materialnego, tj. błędną wykładnię art. 41 ust. 2 pkt 9 ustawy o Policji, a w konsekwencji naruszenie prawa procesowego, to jest: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uwzględnienie skargi w sytuacji, w której zaskarżony rozkaz personalny z dnia [...] czerwca 2013 r. nie naruszał przepisów prawa materialnego; b) art. 151 P.p.s.a. poprzez nieoddalenie skargi mimo braku podstaw do jej uwzględnienia;

2. naruszenie art. 152 P.p.s.a. poprzez zastosowanie tego przepisu w sytuacji, gdy w dniu wyrokowania rozkaz personalny o zwolnieniu strony ze służby był już wykonany.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdzono, że Sąd I instancji błędnie przyjął, że decyzje organów Policji zostały wydane naruszeniem art. 41 ust. 2 pkt 9 ustawy o Policji, gdyż uchylenie zastosowanego przez organ ścigania środka zapobiegawczego w postaci zawieszenia policjanta w czynnościach służbowych oznacza, iż ustała przyczyna takiego zawieszenia, a tym samym, że w takiej sytuacji można mówić o istnieniu tylko jednej z przesłanek warunkujących zwolnienie funkcjonariusza ze służby w omawianym trybie. Oczywistym jest, że w dacie podjęcia decyzji o zwolnieniu ze służby na mocy art. 41 ust. 2 pkt 9 ustawy o Policji muszą łącznie istnieć dwie okoliczności, to jest musi upłynąć okres 12 miesięcy zawieszenia policjanta w czynnościach służbowych oraz nie mogą ustać przyczyny będące podstawą zawieszenia. W dniu podjęcia przez Komendanta Powiatowego Policji w [...] obie powyższe przesłanki zostały spełnione. Upłynął bowiem okres 12 miesięcy zawieszenia w czynnościach służbowych i nie ustała przyczyna będąca podstawą zawieszenia. Sąd I instancji błędnie przyjął, że warunkiem uznania, że nie ustała przyczyna zawieszenia w czynnościach służbowych, było pozostawanie w obrocie prawnym postanowienia o zastosowaniu środka zapobiegawczego. Tymczasem przesłanką umożliwiającą organowi Policji zwolnienie policjanta ze służby na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 9 ustawy o Policji nie jest pozostawanie w obrocie prawnym postanowienia o zastosowaniu środka zapobiegawczego (formalnej podstawy zawieszenia), lecz wszczęcie i prowadzenie przeciwko policjantowi postępowania karnego oraz upływ 12 miesięcy zawieszenia. Zawieszenie policjanta w czynnościach służbowych nie następuje z mocy prawa. Wymaga podjęcia w tym zakresie stosownych działań przez organy ścigania albo wydania przez organy Policji decyzji przewidzianej w art. 39 ust. 1 ustawy o Policji. Organy Policji są zobowiązane do stosowania instytucji przewidzianej w art. 39 ust. 1 ustawy w sytuacji, gdy zachodzą przesłanki wskazane w tym przepisie, niezależnie od uchylenia przez organ ścigania środka zapobiegawczego. Nie do przyjęcia byłby pogląd, że w razie uchylenia środka zapobiegawczego w postaci zawieszenia w czynnościach służbowych organ Policji nie jest już uprawniony do zastosowania zawieszenia przy istnieniu przesłanki określonej w art. 39 ust. 1 ustawy o Policji. Dodać ponadto należy, że biorąc pod uwagę regulację zawartą w art. 41 ust. 2 pkt 9 ustawy o Policji, wydanie rozkazu o zwolnieniu J. B. ze służby nie było uzależnione od uprzedniego zawieszenia go w czynnościach służbowych, gdyż powołany przepis nie wymaga, aby w dacie zwolnienia ze służby zawieszenie w czynnościach trwało nadal, o ile toczy się nadal postępowanie karne będące podstawą 12-miesięcznego zawieszenia. Dlatego w zaistniałych okolicznościach faktycznych i prawnych rozpoznawanej sprawy uzasadnione było oddalenie skargi J. B. na podstawie art. 151 P.p.s.a.

Uzasadniając natomiast zarzut naruszenia art. 152 P.p.s.a. skarżący kasacyjnie organ wskazał, że nieuprawnionym było orzeczenie Sądu I instancji, iż zaskarżony rozkaz personalny nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku, bowiem w dniu 22 kwietnia 2013 r. policjant został ostatecznie zwolniony ze służby (a zatem rozkaz o zwolnieniu został wykonany) i do dnia uprawomocnienia się powołanego rozkazu brak jest podstaw do przywrócenia funkcjonariusza do służby w trybie art. 42 ustawy o Policji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] zasługuje na uwzględnienie, gdyż sformułowany w niej zarzut naruszenia prawa materialnego okazał się trafny. Materialnoprawną podstawą kontrolowanych przez Sąd I instancji decyzji w przedmiocie zwolnienia J. B. ze służby stanowił art. 41ust. 2 pkt 9 ustawy o Policji. Zgodnie z tym przepisem policjanta można zwolnić ze służby w przypadku upływu 12 miesięcy zawieszenia w czynnościach służbowych, jeżeli nie ustały przyczyny będące podstawą zawieszenia. WSA w Łodzi trafnie zauważył, że rozwiązanie z policjantem stosunku służbowego zależy wówczas przede wszystkim od łącznego spełnienia dwóch warunków, a mianowicie upływu dwunastomiesięcznego okresu zawieszenia policjanta w czynnościach służbowych oraz nieustania przyczyny będącej podstawą takiego zawieszenia.

Zgodzić się również należy ze stanowiskiem, które wprawdzie wprost nie zostało wyartykułowane przez Sąd I instancji, jednakże jednoznacznie wynika z treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku, że podstawą zawieszenia policjanta w czynnościach służbowych może być nie tylko administracyjna decyzja właściwego przełożonego, przewidziana w art. 39 ust. 1 i ust. 2 ustawy o Policji. Do zawieszenia policjanta w czynnościach służbowych może również dojść na skutek zastosowania w postępowaniu karnym przez prokuratora lub sąd powszechny nieizolacyjnego środka zapobiegawczego, o którym mowa w art. 276 w zw. z art. 249 § 1 k.p.k., czyli środka zapobiegawczego w postaci zawieszenia w czynnościach służbowych. Zawieszenie policjanta w trybie administracyjnym może mieć charakter obligatoryjny lub fakultatywny, w zależności od rodzaju przestępstwa, o popełnienie którego podejrzany lub oskarżony jest policjant. Natomiast orzeczenie środka zapobiegawczego w postaci zawieszenia jest wyłącznie fakultatywne. Obie te instytucje są jednak stosowane w związku ze wszczęciem przeciwko policjantowi postępowania karnego oraz z uwagi na konieczność odsunięcia policjanta od wykonywania obowiązków służbowych. Zatem przyczyna działań podejmowanych w tym zakresie przez właściwych przełożonych w postępowaniu administracyjnym oraz przez prokuratora lub sąd powszechny w postępowaniu karnym jest w istocie tożsama. Oceny tej nie zmienia fakt, że inny jest jedynie cel omawianych instytucji. Oczywistym jest, że zawieszenie policjanta dokonane przez organy Policji właściwe w sprawach osobowych ma na celu ochronę interesu społecznego i dobro macierzystej formacji (dbałość o należyty wizerunek Policji oraz zapewnienie możliwości sprawnego i efektywnego realizowania zadań powierzonych formacji), natomiast celem środków zapobiegawczych jest przede wszystkim zapewnienie prawidłowego toku postępowania karnego. Nie można jednak utożsamiać przyczyn zawieszenia policjanta w obowiązkach służbowych z celem omawianych instytucji. Nie może zatem ulegać wątpliwości, że chociaż cel tych instytucji jest rzeczywiście różny, to jednak ich przyczyna jest identyczna. Pojęcie "przyczyna" oznacza czynnik wywołujący jakieś zjawisko. Przy takim rozumieniu tego pojęcia przyjąć należy, że przyczyna zawieszenia policjanta, zarówno w trybie administracyjnym jaki i tytułem zastosowanego wobec niego środka zapobiegawczego, jest w istocie taka sama. Taką przyczyną bowiem jest toczące się przeciwko policjantowi postępowanie karne.

W związku z powyższym dla biegu terminu przewidzianego w art. 41 ust. 2 pkt 9 ustawy o Policji nie jest istotne, czy zawieszenie policjanta w czynnościach służbowych nastąpiło w trybie administracyjnym, czy na skutek zastosowania wobec niego środka zapobiegawczego. Decydujące znaczenie w tym zakresie ma wyłącznie data zawieszenia a nie także podstawa prawna zastosowania takiej instytucji. W konsekwencji przyjąć również trzeba, że do 12 miesięcy zawieszenia, po upływie których dopuszczalne jest zwolnienie policjanta ze służby, wlicza się wszystkie okresy zawieszenia policjanta w czynnościach służbowych. Wynika to już z treści art. 41 ust. 2 pkt 9 ustawy o Policji. Gdyby celem ustawodawcy było powiązanie przewidzianych skutków prawnych tylko z zawieszeniem policjanta w ściśle określonym trybie oraz wyłącznie z zawieszeniem na tej samej podstawie prawnej, to bez wątpienia wprowadziłby w tym zakresie odpowiednie zastrzeżenia. Takich ograniczeń jednak nie przewidział ani w treści powołanej normy ani w innych przepisach ustawy.

W konsekwencji za nieuprawnione należy uznać stanowisko Sądu I instancji, w myśl którego w przypadku gdy policjant został zawieszony w czynnościach służbowych na skutek zastosowanego wobec niego środka zapobiegawczego, to po uchyleniu w postępowaniu karnym środka zapobiegawczego niedopuszczalne jest już rozwiązanie z takim funkcjonariuszem stosunku służbowego na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 9 ustawy o Policji, gdyż odpadła już przyczyna zawieszenia. Tymczasem uchylenie środka zapobiegawczego w postaci zawieszenia w czynnościach służbowych oznacza jedynie, że zdezaktualizował się cel, dla którego taki środek został zastosowany. Jeżeli pozostaje w toku postępowanie karne, w związku z którym zawieszono policjanta w czynnościach służbowych, to nie można w ogóle mówić, by przyczyna takiego zawieszenia ustała.

Celem art. 41 ust. 2 pkt 9 ustawy o Policji było umożliwienie organom Policji zwolnienie ze służby policjanta, wobec którego nie zostało zakończone postępowanie karne, pomimo że od czasu zawieszenia go w obowiązkach służbowych minęło ponad 12 miesięcy. Funkcjonariuszom zawieszonym w czynnościach służbowych ustawodawca nie zapewnił tak daleko idącej ochrony, jak przyjął to Sąd I instancji. Rozwiązania przyjęte w ustawie o Policji wskazują, że interesy zawieszonego policjanta ustawodawca zabezpieczył przez instytucje przewidziane w art. 42 ust. 7 ustawy o Policji oraz wprowadzenie gwarantowanego okresu ochronnego, który jak wynika z treści art. 41 ust. 2 pkt 9 ustawy o Policji, wynosi maksymalnie 12 miesięcy. Okres ten nie podlega wydłużeniu w zależności od tego, na jakiej podstawie prawnej i w jakim trybie policjant został zawieszony w czynnościach służbowych. Po upływie 12 miesięcy zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych, jeżeli pozostaje w toku postępowanie karne stanowiące przyczynę zawieszenia oraz gdy takie są potrzeby służby, właściwi przełożeniu uprawnieni są zatem do rozwiązania z zawieszonym policjantem stosunku służbowego na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 9 ustawy o Policji. Odmienne stanowisko przyjęte w zaskarżonym wyroku nie ma uzasadnionych podstaw prawnych. Zarzut dokonania przez Sąd I instancji błędnej wykładni powołanego przepisu uznać zatem należy za trafny.

W rozpoznawanej sprawie bezsporne jest, że J. B. pozostawał zawieszony w czynnościach służbowych powyżej 12 miesięcy. Ponadto w dniu wydania decyzji o zwolnieniu ze służby nadal toczyło się wszczęte przeciwko policjantowi postępowanie karne, co oznacza, że nie ustała przyczyna zawieszenia J. B. w czynnościach służbowych. Spełnione zostały tym samym przesłanki przewidziane w art. 41 ust. 2 pkt 9 ustawy o Policji. To z kolei dawało organowi możliwość podjęcia decyzji o zwolnieniu skarżącego w omawianym trybie ze służby w Policji.

Nie znajduje natomiast uzasadnienia wyrażony w skardze kasacyjnej zarzut niewłaściwego zastosowania art. 152 P.p.s.a, poprzez zamieszczenie w orzeczeniu Sądu I instancji rozstrzygnięcia, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. Rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności zaskarżonego aktu lub czynności co do zasady stanowi obligatoryjne element każdego wyroku uwzględniającego skargę. W tym zakresie należy podzielić stanowisko Naczelnego Sadu Administracyjnego zawarte między innymi w wyroku z 29 lipca 2004 r" sygn. akt OSK 591/04 (ONSA i WSA 2004 r., nr 2, poz. 32), w myśl którego w przypadku stosowania art. 152 P.p.s.a., w razie uwzględnienia skargi na decyzję chodzi o wykonalność decyzji w szerokim znaczeniu, podobnie jak szerokie znaczenie ma "wykonanie decyzji" w rozumieniu art. 130 § 1 i 2 k.p.a. Stwierdzenie przez sąd, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu, oznacza, że decyzja ta, od chwili wydania wyroku, nie wywołuje skutków prawnych, które wynikają z jej rozstrzygnięcia, pomimo że wyrok uchylający tę decyzję nie jest jeszcze prawomocny. Skład Sądu orzekający w niniejszej sprawie powyższy pogląd podziela. Z tych względów stwierdzenie w pkt.2 wyroku WSA w Łodzi, że zaskarżony rozkaz personalny nie podlega wykonaniu, nie stanowi naruszenia art.152 P.p.s.a. Takie rozstrzygnięcie, wbrew obawom skarżącego kasacyjnie organu, nie niweluje skutków, jakie nastąpiły przed wydaniem zaskarżonego wyroku Sądu I instancji i nie obliguje jeszcze organów Policji do podjęcia działań zmierzających do przywrócenia zwolnionego policjanta do służby. Stwierdzenie, na podstawie art.152 P.p.s.a., przez sąd administracyjny, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, oznacza jedynie, że orzeczenie to nie wywołuje skutków prawnych od chwili wydania do czasu uprawomocnienia się wyroku Sądu I instancji. Skutek prawny takiej decyzji jest zatem zawieszony dopiero od momentu wydania wyroku Sądu I instancji. W tej sytuacji to, czy konkretny akt poddaje się wykonaniu w sensie czynienia użytku z uprawnienia bądź wypełnienia obowiązku z niego wynikającego nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia, o którym stanowi art.152 P.p.s.a. (por. Z. Kmieciak, Glosa do wyroku NSA z dnia 29 lipca 2004 r., OSK 591/04, publ. OSP 2005/4/50). Problem nie polega bowiem na tym, czy decyzja mogła podlegać wykonaniu, lecz na tym, że wykonalność decyzji ma o wiele szersze znaczenie i odnosi się także do jej przyszłych skutków procesowych i materianoprawnych.

W tej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 P.p.s.a. przyjmując, że w sprawie miało miejsce jedynie naruszenie prawa materialnego, postanowił uchylić zaskarżony wyrok i rozpoznać skargę. Rozpoznając skargę Sąd uznał, że zaskarżony rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] nie naruszał prawa, w tym zakwestionowanego przez WSA w Łodzi art. 41 ust. 2 pkt 9 ustawy o Policji. Dlatego też skarga na tę decyzje podlegała oddaleniu.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 w zw. z art. 188 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku