Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 477/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-05-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 38 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 595
law: Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym - tekst jednolity.
article: art. 134, art. 138 § 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 98 ust. 1
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.), Sędzia NSA Jolanta Sikorska, Sędzia del. WSA Joanna Brzezińska, Protokolant starszy asystent sędziego Maciej Kozłowski, po rozpoznaniu w dniu 18 maja 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Powiatu [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 czerwca 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 2531/12 w sprawie ze skargi Powiatu [...] na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 14 czerwca 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 2531/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi Powiatu [...], stwierdził nieważność decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. Burmistrz [...] zatwierdził podział nieruchomości położonej w obrębie [...], gmina [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr 1, stanowiącej własność M.R. i K.R. W wyniku tego podziału wydzielona została m. in. działka nr 2 z przeznaczeniem pod drogę publiczną powiatową. Działka ta przeszła z mocy prawa, na podstawie art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm., dalej u.g.n.), na własność Powiatu [...].

Decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. Starosta [...] ustalił odszkodowanie od Zarządu Powiatu [...] na rzecz M.R. i K.R. za działkę nr 2. W uzasadnieniu organ wskazał, że rokowania, o których mowa w art. 98 ust. 3 u.g.n., pomiędzy M.R. i K.R., a Zarządem Powiatu [...], zakończyły się negatywnie. Zaś rzeczoznawca majątkowy w operacie szacunkowym z dnia 4 maja 2012 r. ustalił wartość rynkową przedmiotowej nieruchomości na kwotę 72 450 zł. Uznając operat szacunkowy za poprawny Starosta ustalił odszkodowanie w wysokości wartości nieruchomości określonej w operacie.

W odwołaniu od powyższej decyzji Zarząd Powiatu [...] podniósł, że operat szacunkowy stanowiący podstawę do ustalenia odszkodowania został sporządzony wadliwie. Zdaniem Zarządu wycena nie została przeprowadzona z należytą starannością i nie pozwala na weryfikację poprawności ustalenia wartości nieruchomości.

Zaskarżoną decyzją Wojewoda Mazowiecki utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ uznał, ze operat sporządzony w sprawie odpowiada wymaganiom określonym w § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.) oraz w przepisach u.g.n. W ocenie organu odwoławczego, nie da się wykazać w przypadku analizowanego operatu takich błędów i wewnętrznych niespójności, które dyskwalifikowałyby go jako dowód w sprawie. W związku z tym uznał, iż operat został sporządzony prawidłowo i dopuścił go jako wiarygodny dowód w sprawie.

Skargę na powyższą decyzję wniósł Powiat [...] zarzucając organowi naruszenie przepisów procesowych, tj.: art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 § 1 k.p.a. poprzez brak wszechstronnej oceny operatu szacunkowego sporządzonego w ramach niniejszego postępowania, tj. przyjęcie, iż został on sporządzony w sposób zgodny z przepisami prawa i może być wykorzystany jako dowód ustalający wartość prawa własności, podczas gdy skarżący wykazał, że operat ten ma liczne wady i uchybienia, a jego wartość dowodowa jest znikoma oraz naruszenie art. 12 § 1 k.p.a. poprzez naruszenie zasady wnikliwości działania organów administracji publicznej tj. pobieżną i ogólnikową ocenę operatu szacunkowego oraz nieodniesienie się do wszystkich zarzutów podniesionych przez skarżącego w odwołaniu. W skardze zarzucono także naruszenie prawa materialnego tj. art. 157 ust. 1 u.g.n. poprzez dokonanie oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego przez organ odwoławczy, a nie przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych i art. 175 ust. 6 u.g.n. poprzez przyjęcie, że w chwili wykonywania operatu szacunkowego obowiązywały standardy zawodowe rzeczoznawców majątkowych uzgodnione stosownie do treści tego przepisu i rzeczoznawca sporządzający operat był zobowiązany do stosowania tych standardów.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Mazowiecki wniósł o jej oddalenie i podtrzymał w całości stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Stwierdzając nieważność zaskarżonej decyzji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 w ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.), wymienionym na wstępie wyrokiem, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnił, że Powiat [...] był stroną postępowania zakończonego decyzją Burmistrza [...] z dnia [...] czerwca 2010 r., zatwierdzającą podział nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr 1, w wyniku którego wydzielona została m. in. działka nr 2, przeznaczona pod poszerzenie drogi powiatowej, która z mocy prawa przeszła (na podstawie art. 98 ust. 1 u.g.n.), na własność Powiatu [...]. Fakt ten uzasadniał interes prawny Powiatu [...] w uczestnictwie w tym postępowaniu, dając tej jednostce samorządu terytorialnego przymiot strony (art. 28 k.p.a.).

Sąd zaznaczył jednakże, że w niniejszej sprawie sytuacja prawna Powiatu wygląda inaczej, ponieważ ma w niej miejsce wyraźny konflikt praw i obowiązków Powiatu ze sferą władczych uprawnień przynależnych Staroście Powiatu. Starosta, wydając decyzję jako organ pierwszej instancji, nie działał w imieniu Powiatu w charakterze jego organu, lecz wykonywał niezależną od Powiatu kompetencję organu administracji państwowej. Starosta wchodzi w skład kolegialnego organu, jakim jest zarząd powiatu. Przy czym ustrojowa pozycja starosty uprawnia go do podejmowania wszelkich czynności mających na celu sprawne wykonywanie zadań i kompetencji należących do właściwości zarządu, jako organu wykonawczego powiatu i jako przewodniczący zarządu powiatu jest organem samorządu powiatowego. Sąd wyjaśnił, że w zakresie, w jakim organ jednostki samorządu terytorialnego wykonuje zadania organu administracji publicznej, ani on, ani żadna z jego jednostek organizacyjnych nie ma uprawnienia do reprezentowania interesu jednostki samorządu terytorialnego rozumianego jako interes prawny, bowiem organ administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję, nie jest i nie może być w tej samej sprawie stroną postępowania administracyjnego. Taka pozycja organu jako dysponenta władztwa publicznego, zapobiega równoczesnemu występowaniu w charakterze strony kierującym się własnym interesem i zabiegającej o uzyskanie korzystnej dla siebie decyzji oraz w roli organu orzeczniczego, mającego obowiązek zachowania bezstronności.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, zaskarżoną decyzję uznać należało za nieważną, bowiem odwołanie może być wniesione tylko przez stronę postępowania, którego to statusu Powiat [...] w tym postępowaniu nie miał. Zatem zaskarżona decyzja Wojewody rażąco narusza art. 127 § 1 k.p.a., art. 134 k.p.a. i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., co wyczerpuje przesłankę stwierdzenia nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Wojewoda powinien stwierdzić niedopuszczalność odwołania, zamiast rozpoznawać je co do istoty. W wyniku tego powstały skutki niemożliwe do zaakceptowania w demokratycznym państwie prawnym, polegające na tym, że jednostka samorządu terytorialnego przyjmowała w tym postępowaniu różną pozycję – raz organu wydającego decyzję, innym razem strony postępowania – w zależności od etapu załatwiania sprawy z zakresu administracji publicznej. "Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa". W tej sytuacji Wojewoda Mazowiecki powinien stwierdzić niedopuszczalność odwołania, zamiast rozpoznawać je co do istoty. Wpływu na powyższe stanowisko nie ma doręczenie Zarządowi Powiatu [...] decyzji organu I instancji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Powiat [...] reprezentowany przez Zarząd Powiatu zaskarżając go w całości, domagał się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych.

W skardze kasacyjnej zarzucono Sądowi pierwszej instancji naruszenie przepisów postępowania, tj.: art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 127 § 1, art. 134 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez przyjęcie błędnego założenia, że merytoryczne rozpoznanie przez Wojewodę Mazowieckiego odwołania skarżącego stanowiło rażące naruszenie przepisów regulujących postępowanie odwoławcze, art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Mazowieckiego w sytuacji, gdy nie zaistniała żadna z przesłanek warunkujących zastosowanie tego nadzwyczajnego trybu wzruszania decyzji administracyjnych, art. 134 § 2 p.p.s.a. poprzez wydanie orzeczenia na niekorzyść skarżącego, w sytuacji gdy brak było przesłanek do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji oraz naruszenie art. 28 i art. 29 k.p.a w zw. z art. 132 ust 5. u.g.n. w zw. art. 45 ust. 1 oraz art. 165 ust 1 i 2 Konstytucji RP, a także w zw. z art. 2 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 roku o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2013 roku poz. 595) poprzez uznanie, że Powiatowi [...] nie przysługuje legitymacja do zaskarżenia decyzji ustalającej wysokość odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę powiatową, mimo iż Powiat [...], jest zobowiązany na podstawie przepisu prawa materialnego do wypłaty odszkodowania za odjęcie prawa własności,

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Uzupełnieniem tego przepisu jest art. 29 k.p.a. który stanowi, że stronami mogą być osoby fizyczne i osoby prawne, a gdy chodzi o państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne i organizacje społeczne - również jednostki nieposiadające osobowości prawnej. Wskazano, także że za stronę postępowania administracyjnego może być uznany tylko taki podmiot, który posiada zdolność administracyjnoprawną (zdolność do bycia podmiotem praw i obowiązków) oraz legitymuje się interesem prawnym, tj. decyzja administracyjna będzie oddziaływała na jego sferę praw lub obowiązków. W ocenie skarżącego skoro w ramach postępowania o ustaleniu odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę powiatową rozstrzyga się o zakresie zobowiązania finansowego powiatu, to nie można temu podmiotowi odmówić prawa do udziału w tym postępowaniu, bez narażania się na zarzut naruszenia art. 28 k.p.a. W skardze kasacyjnej podkreślono również, że Powiat jako samorządowa osoba prawna korzysta z prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP), jak i prawa do decydowania o swoich sprawach w granicach obowiązującego porządku prawnego (art. 165 ust. 2 Konstytucji RP). Gdy więc powiatowi odmawia się prawa do udziału w postępowaniu dotyczącym jego obowiązków, to tym samym kwestionuje się istotę, "rdzeń" samorządu terytorialnego.

Postanowieniem z dnia 14 maja 2015 r. postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym zostało zawieszone z uwagi na to, że postanowieniem z dnia 14 maja 2015 r. w sprawie o sygn. akt I OSK 2071/13 Naczelny Sąd Administracyjny przedstawił składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego do rozstrzygnięcia następujące zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości: "Czy w postępowaniu administracyjnym, w którym decyzję o odszkodowaniu, należnym od powiatu – jako samorządowej osoby prawnej – wydał w pierwszej instancji starosta, będący - na podstawie art. 26 ust. 2 i art. 34 ust. 1 u.p.s. przewodniczącym zarządu powiatu i reprezentujący powiat na zewnątrz lub w postępowaniu sądowoadministracyjnym, w toku którego następuje kontrola takiej decyzji, powiat ten może występować w charakterze strony"?

Uchwałą z dnia 16 lutego 2016 r. sygn. akt I OPS 2/15 Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że: "Powiat nie ma legitymacji procesowej strony w sprawie o ustalenie wysokości odszkodowania od powiatu za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną, która stała się własnością powiatu, jeżeli decyzję wydaje starosta na podstawie art. 12 ust. 4a w związku z art. 11a ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2013 r., poz. 687 ze zm.) oraz art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2015 r., poz. 1445)".

W związku z podjęciem powyższej uchwały postępowanie w sprawie zostało podjęte.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – dalej jako p.p.s.a. (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał jej w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Istota rozstrzygnięcia niniejszej sprawy sprowadzała się do odpowiedzi na pytanie czy powiat może występować w charakterze strony w sprawie, która dotyczy odszkodowania od tego powiatu za nieruchomość wydzieloną pod drogę publiczną powiatową, która z mocy prawa na podstawie art. 98 ust. 1 u.g.n. przeszła na własność tego powiatu, jeżeli decyzję wydawał starosta tego powiatu i w związku z tym czy powiat miał legitymację do wniesienia odwołania od decyzji starosty. Wynika to z tego, że w niniejszej sprawie Starosta [...] na podstawie art. 98 ust. 3, art. 129 ust. 1 i 5 pkt 1, art. 130, art. 132 ust. 1a i ust. 2 i art. 134 u.g.n. ustalił odszkodowanie za działkę, która została wydzielona pod drogę publiczną powiatową, która stała się własnością Powiatu [...] i zobowiązał do jego wypłaty Zarząd Powiatu [...], po czym Powiat [...] wniósł odwołanie od tej decyzji. Wojewoda utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję a Sąd pierwszej instancji stwierdził nieważność decyzji Wojewody uznając, że Powiat nie miał legitymacji do jej zaskarżenia.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznającego niniejszą sprawę, w sprawie odpowiednie zastosowanie mają poglądy wyrażone w uchwale (i jej uzasadnieniu) z dnia 16 lutego 2016 r. sygn. akt I OPS 2/15, w której Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że "Powiat nie ma legitymacji procesowej strony w sprawie o ustalenie wysokości odszkodowania od powiatu za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną, która stała się własnością powiatu, jeżeli decyzję wydaje starosta na podstawie art. 12 ust. 4a w związku z art. 11a ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2013 r., poz. 687 ze zm.) oraz art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2015 r., poz. 1445)". W sprawie w której podjęto uchwałę odszkodowanie zostało ustalone za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną na podstawie art. 12 ust. 4a w związku z art. 11a ust. 1 specustawy drogowej, natomiast w niniejszej sprawie nieruchomość przeszła na własność powiatu z mocy prawa, w wyniku dokonania podziału nieruchomości i wydzielenia jej części pod drogę publiczną powiatową na podstawie art. 98 ust. 1 u.g.n. a odszkodowanie ustalono w oparciu o art. 98 ust. 3 u.g.n. Z tego ostatniego przepisu wynika, że za działki gruntu, o których mowa w ust. 1 art. 98 u.g.n., które przeszły w wyniku podziału na własność podmiotu publicznego, stanowiąc drogi publiczne, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Przepis art. 131 u.g.n. stosuje się odpowiednio. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Ustalanie w takim przypadku odszkodowania "według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości" oznacza, że czyni to właściwy starosta (art. 129 ust. 1 i ust. 5 pkt 1 u.g.n.), wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego odmienna w niniejszej sprawie podstawa przejścia nieruchomości przeznaczonej pod drogę na własność powiatu i ustalenia odszkodowania, nie ma wpływu na przyjęcie, że powiat nie ma legitymacji procesowej strony także w sprawie o ustalenie wysokości odszkodowania od powiatu za nieruchomość wydzieloną na podstawie podziału pod drogę publiczną, która stała się własnością powiatu, jeżeli decyzję wydaje starosta tego powiatu. Skład Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznający niniejszą sprawę, podziela stanowisko NSA zajęte w przedmiotowej uchwale i przedstawioną na jego poparcie argumentację zawartą w jej uzasadnieniu.

Naczelny Sąd Administracyjny w rzeczonej uchwale stwierdził, że wydającemu w tych sprawach decyzję w pierwszej instancji staroście, nie można przypisać przymiotu organu wykonawczego powiatu. Przyjąć jednak można, że starosta choć nie jest ustrojowym organem powiatu, to jest organem powiatowym ( działającym na szczeblu powiatu) w znaczeniu funkcjonalnym. Na gruncie ustawy powiatowej starosta nie został wyodrębniony jako organ organizacyjnie. Jednak przepis art. 38 ust. 1 u.s.p. przyznaje staroście kompetencję do wydawania decyzji w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej należących do właściwości powiatu, chyba że przepisy szczególne przewidują wydawanie decyzji przez zarząd powiatu. Treść tego przepisu nie pozostawia w tym zakresie wątpliwości, dowodząc, iż na gruncie ustawy o samorządzie powiatu dokonano dwóch niezależnych wyodrębnień: organizacyjnego oraz funkcjonalnego. Efektem pierwszego są rada powiatu i zarząd powiatu, zaś wynikiem drugiego – starosta. Szczególnie widoczne jest wyodrębnienie starosty jako organu administracji publicznej dokonane funkcjonalnie na gruncie prawa materialnego. Na gruncie tych przepisów rola starosty jest wyraźna i wynika z szerokiego katalogu przyznanych mu kompetencji, zwłaszcza w zakresie zadań rządowych. Tym samym przyjąć należy, iż dzięki przyznanym mu kompetencjom funkcjonalnie starosta zachowuje odrębność, co w omawianym zakresie nadaje mu atrybut organu. Funkcjonalnego wyodrębnienia starosty jako organu administracji publicznej dokonuje także art. 5 § 2 pkt 6 kodeksu postępowania administracyjnego. Ujęcie tego przepisu wydaje się nadawać staroście charakter wyodrębnienia organizacyjnego, gdyż nie precyzuje kompetencji starosty, lecz określa go pojęciowo jako organ jednostki samorządu terytorialnego. Jednak nie jest to istotny typ wyodrębnienia, gdyż k.p.a. jest ustawą proceduralną, a nie ustrojową. Trudno więc przypisywać jej doniosłość w zakresie kształtowania ustroju administracji publicznej. Dokonana w niej typologia organów ma służyć prawidłowemu określeniu ich właściwości w postępowaniu administracyjnym, nie jest zaś narzędziem ustrojowego kształtowania struktury organów administracji publicznej. W odniesieniu do starosty stanowi nawiązanie do art. 38 ust. 1 u.s.p., który co do zasady wskazuje starostę jako organ właściwy do wydawania decyzji w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej należących do właściwości powiatu. Tym samym wyodrębnienie dokonane w art. 5 § 2 pkt 6 k.p.a., jako wynikające z wyodrębnienia funkcjonalnego, także zachowuje taki charakter. Dowodzi to tego, iż starosta jest organem administracji publicznej, który jest elementem powiatowej struktury organów administracji publicznej, ponieważ jest organem wykonującym z mocy samego prawa zadania spoczywające na powiecie jako jednostce samorządu terytorialnego.

Dalej NSA stwierdził, że inną kwestią jest natomiast status starosty jako organu administracji publicznej. Czy jest on organem samorządowym, czy organem rządowym, czy może ma charakter samorządowo-rządowy? W pierwszym zakresie, zdaniem NSA odpowiedź nie jest jednoznaczna. Starosta nie został wyodrębniony organizacyjnie, ani zakwalifikowany jako organ powiatu. Powierzono mu natomiast funkcje samorządowe szczebla powiatowego. To powoduje, iż jako wyodrębniony funkcjonalnie spośród administracji samorządowej szczebla powiatowego staje się jej organem. Starosta jest więc organem samorządowym szczebla powiatowego poprzez jego wyodrębnienie funkcjonalne. Kwestią dodatkową jest rozważenie, czy nie wykazuje znamion organu powiatu. Czy wbrew wyraźnej regulacji ustawy powiatowej, starosta nie zachowuje takiego przymiotu, a jeżeli tak to w jakim zakresie. Odpowiedz na postawione pytania, należy wiązać przede wszystkim z art. 38 ust. 1 u.s.p. w związku z art. 5 § 2 pkt 3 i 6 k.p.a. Zadania powiatu, o których mowa w art. 4 u.s.p., obejmują także zadania publiczne, którymi są indywidualne sprawy z zakresu administracji publicznej, należące do właściwości powiatu, rozstrzygane w drodze decyzji administracyjnej. W tych sprawach organem administracji publicznej jest starosta. Art. 38 ust. 1 u.s.p. wprost stanowi, że starosta wydaje decyzje w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej należących do właściwości powiatu. Istotne znaczenie ma to, że są to sprawy należące do właściwości powiatu i w tych sprawach decyzje wydaje starosta, chyba że przepisy szczególne przewidują wdawanie decyzji przez zarząd powiatu. Skoro kompetencja starosty dotyczy spraw należących do właściwości powiatu, to w tych sprawach starosta działa jako organ powiatu, ponieważ załatwia sprawę należącą do właściwości powiatu. Dotyczy to wszystkich spraw, które z mocy ustawy należą do właściwości powiatu, w tym także spraw należących do zakresu działania powiatu jako zadania z zakresu administracji rządowej, wykonywane przez powiat (art. 4 ust. 4 u.s.p.). Ilekroć ustawy wskazują starostę jako organ właściwy do załatwienia sprawy administracyjnej jest to równoznaczne ze wskazaniem, że jest to sprawa należąca do właściwości powiatu.

Stosownie do art. 98 ust. 3 w zw z art. 131 i art. 129 ust. 1 i ust. 5 u.g.n. decyzję ustalającą wysokość odszkodowania za nieruchomości, które stały się własnością powiatu, na podstawie decyzji wydanej na podstawie art. 98 ust. 1 u.g.n. (wydzielenie działki z przeznaczeniem pod drogę publiczną powiatową w wyniku podziału) wydaje starosta. Oznacza to, że jest to sprawa z zakresu administracji publicznej, która należy do właściwości powiatu w rozumieniu art. 38 ust. 1 u.s.p. Skoro więc w takiej sprawie starosta wykonuje zadanie należące do powiatu, to w tej sprawie inny organ powiatu nie może występować i powoływać się na to, że realizuje zadania powiatu. W tych sprawach starosta nie może być przeciwstawiany innym organom powiatu. Jeżeli kompetencja w tych sprawach została powierzona staroście, który wykonuje zadanie powiatu, to zarząd powiatu, którego przewodniczącym jest starosta, nie może w tej samej sprawie kwestionować rozstrzygnięcia starosty. Konsekwencją tego jest to, że w takiej sprawie powiat nie może powoływać się na to, że postępowanie dotyczy jego interesu prawnego i być stroną postępowania, ponieważ obowiązek wypłaty odszkodowania obciąża powiat i na tej podstawie być stroną postępowania.

Za takim stanowiskiem przemawiają jak to wskazano w rzeczonej uchwale, też unormowania dotyczące miasta na prawach powiatu (art. 92 u.s.p.). Prezydent miasta na prawach powiatu sprawuje funkcje organu powiatu, a więc wydaje także decyzje w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej należących do właściwości powiatu, zastrzeżone jako kompetencja starosty. Nie sposób przyjąć, że miasto na prawach powiatu mogłoby występować w takiej sprawie jako strona reprezentowana przez ten sam organ (prezydenta miasta na prawach powiatu), który wydał decyzję w pierwszej instancji. Dodatkowo należy wskazać na art. 142 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, który dotyczy spraw o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. W tych sprawach przyjęto rozwiązanie, że jeżeli organem właściwym jest prezydent miasta na prawach powiatu sprawujący funkcję starosty, to gmina lub powiat jest stroną postępowania w tych sprawach, z tym że prezydent miasta podlega wyłączeniu na zasadach określonych w rozdziale 5 działu I k.p.a. Istota tego rozwiązania polega na tym, że w sprawach o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, która jest własnością miasta na prawach powiatu (gminy), stroną postępowania jest to miasto (gmina), jednakże prezydent miasta na prawach powiatu sprawujący funkcję starosty, podlega wyłączeniu z uwagi na to, że reprezentowana przez niego jednostka samorządu terytorialnego jest stroną w tym postępowaniu. Przepis art. 142 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami wprowadza wyjątek od zasady, że jednostka samorządu terytorialnego nie jest stroną postępowania w sprawie należącej do właściwości powiatu, którą rozstrzyga, w drodze decyzji administracyjnej, starosta.

Jak to trafnie wskazał następnie NSA powyższe stanowisko nie pozbawia samorządu terytorialnego prawa do sądu, w zakresie, w jakim przysługuje im ono na podstawie przepisów Konstytucji RP. W treści "prawa do sądu" ("prawa do rzetelnego procesu sądowego") - zob. art. 6 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (Dz. U. 1993 Nr 61, poz. 284) przez Protokół nr 11 do Konwencji (Dz. U. 1998 Nr 147, poz. 962) wyróżnia się trzy podstawowe uprawnienia, a mianowicie: a) prawo do uruchomienia postępowania przed sądem (organem, który odpowiada kryteriom wymaganym od sądu w demokratycznych państwach), czyli prawo dostępu do sądu (A. Wasilewski, Pojęcie "sądu" w prawie polskim w świetle standardów europejskich, PS 2001, nr 11-12, s. 34) i brania udziału w tym postępowaniu, b) prawo do korzystania z rzetelnej procedury sądowej, a więc takiej, która zapewnia realizację zasady sprawiedliwości, jawności i równości stron w postępowaniu oraz c) prawo do uzyskania wyroku sądowego, który w razie takiej konieczności może być szybko i skutecznie wyegzekwowany (M. Jaśkowska, Europeizacja prawa administracyjnego, PiP 1999, nr 11, s. 22 i n.; Z. R. Kmiecik, Glosa do postanowienia SN z 5 stycznia 2001 r., III RN 45/00, PiP 2002, nr 10, s. 110-111; A. Zieliński, Prawo do sądu a struktura sądownictwa, PiP 2003, z. 4, s. 20; wyrok TK z 16 marca 1999, SK 19/98, OTK 1999, nr 3, poz. 36). Prawo do sądu zostało wyrażone w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, zgodnie z którym "Każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd" i w art. 77 ust. 2, stanowiącym, że "Ustawa nie może nikomu zamykać drogi sądowej dochodzenia naruszonych wolności lub praw". Oba te przepisy zostały zawarte w rozdziale II Konstytucji RP, zatytułowanym "Wolności, prawa i obowiązki człowieka i obywatela". Reguły wykładni systemowej nakazują zatem przyjąć, że prawo do sądu nie jest konstytucyjnym prawem podmiotowym jednostek samorządu terytorialnego (choć trzeba przyznać, że przed 29 października 2009 r. - data wyroku TK 32/08, OTK-A 2009, nr 9, poz. 139 ostatecznie kończącego spór w tej kwestii, przynajmniej na gruncie orzecznictwa - można było spotkać również odmienne poglądy w tej sprawie, por. np. orzeczenie TK z 7 stycznia 1992 r., K 8/91, OTK 1992, nr 1, poz. 5). Nie oznacza to, że prawo to tym jednostkom nigdy nie przysługuje. Niemniej jednak ma to miejsce jedynie w przypadkach, gdy jednostki te znajdą się w sytuacji prawnej charakterystycznej dla człowieka i obywatela, a więc np. w sytuacji adresata działań władczych organów administracji publicznej. Uznać zatem należy, że prawo do sądu w odniesieniu do jednostek samorządu terytorialnego ma charakter refleksowy, bo przysługuje im tylko w przypadku, gdy znajdą się w sytuacji zrównanej z sytuacją obywatela albo jeżeli prawo to wynika wprost z przepisu ustawy, np. art. 98 ust. 3 u.s.g., art. 85 ust. 3 u.s.p. czy też art. 86 ust. 2 u.s.w., a ta sytuacja nie ma miejsca w rozpoznawanej sprawie.

Ponadto nie można zgodzić się z twierdzeniami skarżącego kasacyjnie, że naruszona zostanie w ten sposób zasada samodzielności jednostek samorządu terytorialnego (art. 165 Konstytucji RP) kreująca sytuację prawną tych jednostek jako podmiotów realizujących zadania publiczne. Zasada ta oznacza m.in., że jednostkom samorządu terytorialnego nadano osobowość prawną i wyposażono je w prawo własności (art. 165 ust. 1). Z kolei art. 165 ust. 2 ustanawia sądowe gwarancje tej samodzielności. Ustalając znaczenie art. 165 ust. 1 Konstytucji RP, Trybunał Konstytucyjny stwierdził m.in., że "jednostka korzysta ze swych praw w dowolny sposób, w granicach wyznaczonych przez prawo, a podstawą tych praw jest jej godność i wolność, natomiast gmina korzysta ze swych praw w celu realizacji zadań publicznych. Ochrona samodzielności sądowej wyrażona w art. 165 ust. 2 nie jest tożsama z prawem do sądu, o którym mowa w art. 77 ust. 2 i art. 45 ust. 1 Konstytucji. Sądowa ochrona gminy ma zagwarantować prawidłowe wykonywanie przez nią zadań publicznych, natomiast prawo do sądu jest jednym ze środków ochrony konstytucyjnych wolności i praw jednostki" - postanowienie TK z 23 lutego 2005 r., Ts 35/04, OTK ZU 2005, nr 1B, poz. 26. Jak to stwierdził NSA w przedmiotowej uchwale samodzielność ta ma dwa aspekty. W aspekcie negatywnym oznacza ona wolność od arbitralnej ingerencji ze strony innych organów władzy publicznej, w szczególności organów administracji rządowej. Wszelkie formy wkraczania w sferę działalności jednostek samorządu terytorialnego muszą być zgodne z Konstytucją, określone przez ustawy, podejmowane na podstawie upoważnienia ustawowego i uzasadnione koniecznością zapewnienia zgodności z prawem działań jednostek samorządu terytorialnego. Przy tym sądowa ochrona samodzielności przysługuje jednostkom samorządu terytorialnego do granic zgodności z prawem podejmowanych przez nie działań. Procesową gwarancję tej samodzielności stanowi przysługujące jednostkom samorządu terytorialnego uprawnienie do zaskarżania aktów nadzoru do sądu administracyjnego (art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a.). Samodzielność w aspekcie pozytywnym zakłada możliwość swobodnego wyboru działań podejmowanych do realizacji zadań publicznych, przy czym granice tej swobody wyznacza Konstytucja RP oraz ustawy ustanowione w zgodzie z normami konstytucyjnymi. Samodzielność jednostek samorządu terytorialnego wyraża się m.in. w możliwości uchwalania statutu, wyboru organów, stanowienia prawa miejscowego, uchwalania budżetu i w prowadzeniu samodzielnej gospodarki finansowej na podstawie tego budżetu. Wskazać również należy na art. 167 ust. 1 Konstytucji RP, który zapewnia jednostkom samorządu terytorialnego udział w dochodach publicznych stosownie do przypadających im zadań. Doktryna i orzecznictwo określiły te uprawnienia mianem samodzielności finansowej gminy (Ł. Złakowski [w:] R. Hauser, Z. Niewiadomski (red), Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz z odniesieniem do ustaw o samorządzie powiatowym i samorządzie województwa, Warszawa 2011, s. 11-12, a także wyrok TK z 24 marca 1998 r., K 40/97, OTK 1998, nr 2, poz. 12).

Słusznie zatem wskazał następnie NSA, że należy mieć na względzie, iż pojęcia "ochrony sądowej samodzielności jednostek samorządu terytorialnego" i "prawa do sądu" nie są tożsame. Prawo do sądu jest konstytucyjnie chronionym prawem podmiotowym człowieka i obywatela (podmiotów zrównanych z nimi w obrocie prawnym). Ma ono charakter gwarancji procesowej i zakłada w szczególności prawo danego podmiotu do samodzielnego uruchomienia procedury sądowej, a także prawo do wysłuchania w tym postępowaniu. Pojęcie sądowej ochrony samodzielności (art. 165 ust. 2 Konstytucji RP) akcentuje natomiast bardziej aspekt przedmiotowy mechanizmów ochrony, które w samym założeniu są ukierunkowane na zapewnienie samodzielnego i zgodnego z prawem wykonywania zadań publicznych, zakładając pozostawienie szerszej swobody ustawodawcy co do wyboru sposobów jej urzeczywistnienia. Zatem, ochrona sądowa (w rozumieniu art. 165 ust. 2 Konstytucji RP) obejmuje tę sferę działania jednostek samorządu terytorialnego, w której Konstytucja zapewnia im samodzielność działania. Chroni te jednostki przed bezprawnymi ingerencjami organów nadzoru w wykonywanie zadań przez organy samorządu terytorialnego. Z tego względu jednostki samorządu terytorialnego mają zdolność sądową w postępowaniu cywilnym, mogą również dochodzić swoich praw w postępowaniu sądowoadministracyjnym w sytuacjach określonych w prawie o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a więc w sytuacjach, gdy są one adresatami decyzji administracyjnych lub innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 pkt 2-4 tej ustawy, a także, gdy są adresatami aktów nadzoru.

Konkludując, wypływająca z art. 165 ust. 2 Konstytucji RP ochrona sądowa samodzielności jednostek samorządu terytorialnego nie wymaga zapewnienia tym jednostkom statusu strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym, ani też przyznania im prawa do wniesienia skargi na decyzje organu odwoławczego w sytuacji, w której jednostka ta nie występuje jako adresat działań władczych innych organów władzy publicznej, lecz sama podejmuje takie działania wobec innych podmiotów. Podstawowe znaczenie dla takiej regulacji prawnej ma tu fakt, że jednostki te nie mają własnych praw ani prawnie chronionych interesów, których mogłyby dochodzić w relacjach ze stronami postępowania administracyjnego, o których prawach lub obowiązkach władczo rozstrzygają w pierwszej instancji. Dotyczy to również tych spraw, kiedy decyzja administracyjna wydawana przez organ jednostki samorządu terytorialnego stanowi rozstrzygnięcie w przedmiocie stosunków cywilnoprawnych, których jednostka ta jest stroną. Jak to dalej stanowczo podkreślił NSA, samodzielność jednostek samorządu terytorialnego kończy się tam, gdzie zaczynają się konstytucyjnie chronione prawa i interesy obywateli. Samodzielność organów jednostek samorządu terytorialnego w rozpoznawaniu spraw indywidualnych w drodze decyzji administracyjnych nie istnieje, ponieważ rozstrzyganie tych spraw jest limitowane przepisami prawa powszechnie obowiązującego. Nawet w przypadku, gdy rozstrzygnięcie sprawy indywidualnej pozostawiono uznaniu administracyjnemu, to i tak granice tego uznania, których organowi przekroczyć nie wolno, są wyznaczone przepisami powszechnie obowiązującymi. W myśl bowiem art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Rozstrzygając sprawy w formie decyzji administracyjnych, organy jednostek samorządu terytorialnego nie mogą kierować się interesem swoich jednostek, ani realizować celów wyznaczonych przez te jednostki. Muszą one – po ustaleniu stanu faktycznego sprawy – bezstronnie wyważyć wszystkie prawnie doniosłe interesy społeczne i indywidualne (art. 7 k.p.a.), stosownie do wagi tych interesów, ustalonej na gruncie konstytucyjnego systemu wartości (wyrok NSA z 11 czerwca 1981 r., SA 820/81 wraz z glosą J. Łętowskiego, OSPiKA 1982, nr 1-2, s. 51 i n.). Z tych względów realizacja przez jednostki samorządu terytorialnego zadania z zakresu administracji publicznej jaką jest rozpoznawanie i rozstrzyganie w drodze decyzji administracyjnych spraw indywidualnych (art. 1 pkt 1 k.p.a.) jest działalnością odmienną od pozostałych sfer działania jednostek samorządu terytorialnego, objętych zasadą ich samodzielności, gdzie obowiązujące przepisy pozostawiają szeroki zakres swobody decyzyjnej. Zatem zgodzić należy się z Trybunałem Konstytucyjnym, że "Konstytucyjnie chroniona sfera samodzielności jednostek samorządu terytorialnego w jej aspekcie pozytywnym - rozumiana jako swoboda decyzyjna - nie obejmuje administrowania przez wydawanie decyzji administracyjnych adresowanych do obywateli. Samodzielność oznacza tu przede wszystkim samodzielne stosowanie prawa przy założeniu kontroli instancyjnej i sądowoadministracyjnej oraz wyłączenie innych form ingerencji w wydawanie decyzji administracyjnych przez organy jednostek samorządu terytorialnego" - wyrok TK z 29 października 2009 r., K 32/08, OTK-A 2009, nr 9, poz. 139.

Prawo do sądu nie powinno przysługiwać jednostkom samorządu terytorialnego na takich samych zasadach, na jakich to prawo przysługuje osobom fizycznym i pozostałym osobom prawnym, ponieważ to szczególna pozycja ustrojowa jednostek samorządu terytorialnego skłoniła ustawodawcę do sformułowania odrębnej i adresowanej "specjalnie" do tych jednostek zasady konstytucyjnej zawartej w art. 165 ust. 2 Konstytucji RP. "Jednostki samorządu terytorialnego mogą zatem korzystać z prawa do sądu na podstawie szczególnego przepisu ustawy zasadniczej, w myśl którego jednostkom tym przysługuje "sądowa ochrona" ich samodzielności. Można więc uznać, że prawo do sądowej ochrony samodzielności jednostek samorządu terytorialnego (art. 165 ust. 2 Konstytucji RP) jest odpowiednikiem prawa do sądu sformułowanym w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP" (J. Jagoda, Sądowa kontrola samodzielności jednostek samorządu terytorialnego, Warszawa 2011, s. 129 i cyt. tam literatura). Nie można bowiem zapominać, że samorząd pełni funkcję służebną wobec tworzących go wspólnot samorządowych. Nie może zatem mieć szerszej ochrony prawnej niż podmioty, których interesom ma służyć. Stworzenie jednostkom samorządu terytorialnego prawnej możliwości dochodzenia swego interesu przed sądem administracyjnym przeciwko interesowi prawnemu obywatela, który był przedmiotem decyzji organu tej jednostki wydanej w pierwszej instancji, naruszałoby standardy demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP), ponieważ postępowanie takie nie zapewniałoby "równości broni" jego stronom.

Dodać tu należy, że podstawową zasadą konstytucyjną, która określa sposób funkcjonowania administracji publicznej jest zasada praworządności (art. 7 Konstytucji RP). Zarówno postępowanie administracyjne, jak i postępowanie sądowoadministracyjne zostały oparte na tej zasadzie. Organy administracji, w tym organy samorządu terytorialnego, które rozstrzygają o prawach lub obowiązkach obywatela w drodze decyzji administracyjnej obowiązane są działać na podstawie przepisów prawa. Zatem w procesie kontroli instancyjnej i sądowoadministracyjnej tych decyzji, nie zachodzi potrzeba umożliwienia jednostkom samorządu terytorialnego artykułowania swoich interesów, bo po prostu postępowania te nie dotyczą dochodzenia tych interesów. Nie można zatem zgodzić się z twierdzeniami, że jednostka samorządu terytorialnego, której organ wydał decyzję administracyjną w pierwszej instancji, powinna mieć możliwość dochodzenia swoich praw w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Przyjęcie takiego założenia podważałoby bowiem zaufanie do organów władzy publicznej. W takiej sytuacji uzasadnionym byłoby twierdzenie, że jednostki te nie działają zgodnie z prawem, lecz kierują się własnymi interesami, nierzadko niemającymi podstawy w obowiązujących przepisach prawa. Jeżeli zdaniem danej jednostki samorządu terytorialnego wydana przez starostę decyzja jest niezgodna z prawem, to może ona zwrócić się do prokuratury o zaskarżenie tej decyzji w drodze odwołania (art. 183 k.p.a.) lub sprzeciwu, w trybie określonym w art. 184 § 1 k.p.a., jeżeli decyzja jest ostateczna, a przepisy tego kodeksu lub przepisy szczególne przewidują wznowienie postępowania, stwierdzenie nieważności decyzji albo jej uchylenie lub zmianę. Przy tym nie ulega najmniejszej wątpliwości, że prokuratorska kontrola jest kontrolą legalności, mającą stanowić jedną z gwarancji procesowych przestrzegania zasady praworządności w postępowaniu administracyjnym.

Mając powyższe na względzie, należy stwierdzić, że także na gruncie niniejszej sprawy aktualna jest teza, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego. Powiat stanowi jednolity podmiot, niezależnie od tego jak wskazano jego sposób reprezentacji, i dlatego niezależnie od tego, który z jego organów jest właściwy do wydania decyzji administracyjnej, nie zmienia to faktu, że jest to decyzja wydana przez organ powiatu. W demokratycznym państwie prawnym niedopuszczalna jest wykładnia przepisów prawa, zgodnie z którą jednostka samorządu terytorialnego realizując poprzez swoje organy powierzone jej zadania z zakresu administracji publicznej, najpierw jest władna w sposób władczy i jednostronny kształtować sytuację prawną podmiotów od niej niezależnych, a następnie jest uprawniona do wnoszenia środków zaskarżenia od podejmowanych przez te organy decyzji. Powyższa wykładnia, zwłaszcza w sprawach tego typu jak rozpoznawana, znajduje również potwierdzenie na gruncie reguł wykładni celowościowej. Gdyby przyjąć odmienne rozumienie przepisów normujących legitymację procesową powiatu w sprawach, w których decyzje w pierwszej instancji podejmuje jego organ, to z jednej strony mielibyśmy do czynienia z właścicielem, który został pozbawiony własności nieruchomości z mocy prawa, z drugiej zaś z powiatem, 1) na rzecz którego przeszła własność tej nieruchomości, 2) którego organ (starosta) jest właściwy do wydania decyzji w przedmiocie odszkodowania za tę nieruchomość, i 3) który jednocześnie miałby uprawnienie do trzykrotnego zaskarżania kolejnych rozstrzygnięć zapadających w sprawie odszkodowania.

W konsekwencji należy uznać, że Sąd pierwszej instancji trafnie zarzucił Wojewodzie, że rozpoznał odwołanie Powiatu [...] reprezentowanego przez Zarząd Powiatu, pomimo niedopuszczalności tego odwołania. Z tych względów za nieusprawiedliwione należało uznać zarzuty naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 28 k.p.a., 29 k.p.a. w zw. z art. 132 ust. 5 u.g.n. w zw. art. 45 ust. 1 oraz art. 165 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, a także w zw. z art. 2 ust. 1, 2 i 3 u.s.p.

W powyższych okolicznościach sprawy Sąd pierwszej instancji prawidłowo także uznał, że zaskarżona decyzja Wojewody rażąco narusza art. 127 § 1 k.p.a., art. 134 k.p.a. i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., co wyczerpuje przesłankę stwierdzenia nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Jak to bowiem przyjął już ten Sąd, odwołanie może być bowiem wniesione tylko przez stronę postępowania, którego to statusu Powiat [...] w tym postępowaniu nie miał, co akceptuje także NSA. Wobec tego Wojewoda powinien stwierdzić niedopuszczalność odwołania, zamiast rozpoznawać je co do istoty. W wyniku tego powstały skutki niemożliwe do zaakceptowania w demokratycznym państwie prawnym, polegające na tym, że jednostka samorządu terytorialnego przyjmowała w tym postępowaniu różną pozycję – raz organu wydającego decyzję, innym razem strony postępowania – w zależności od etapu załatwiania sprawy z zakresu administracji publicznej. "Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa". W niniejszej sprawie kwestia braku legitymacji Powiatu nie budzi wątpliwości i nie wymagała przeprowadzenia w tej materii postępowania wyjaśniającego a jedynie zajęcia odpowiednio uargumentowanego stanowiska. Zatem w niniejszej sprawie nie ma zastosowania, skądinąd słuszne stanowisko prezentowane w przytoczonym w skardze kasacyjnej orzecznictwie, że nie dochodzi do rażącego naruszenia prawa, gdy rozstrzygniecie oparte jest na jednej z możliwych interpretacji przepisów prawa. Dlatego w okolicznościach niniejszej sprawy nie doszło do naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 127 § 1 k.p.a. W rezultacie Sąd nie naruszył także art. 134 § 2 p.p.s.a., ponieważ Sąd co prawda wydał orzeczenie na niekorzyść skarżącego Powiatu, to jednak był do tego uprawniony, bowiem stwierdził naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonej decyzji.

W niniejszej sprawie zachodzi ewidentny przypadek braku legitymacji odwoławczej wnoszącego odwołanie, co uprawniało Wojewodę do zastosowania przepisu art. 134 k.p.a., a nie art. 138 § 1 pkt 1 i 3 k.p.a., co też trafnie przyjął Sąd pierwszej instancji. Nie można bowiem zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie, że Wojewoda zasadnie przyjął odwołanie do rozpoznania i utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, a nawet gdyby uznał, że postępowanie nie dotyczy sfery obowiązków i uprawnień Powiatu – to powinien wydać decyzję umarzającą postępowanie odwoławcze. Należy co prawda podzielić stanowisko, że stwierdzenie przez organ odwoławczy, iż wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a., następuje w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., to jednakże chodzi o takie sytuacje, w których kwestia legitymacji jest wątpliwa i wymaga przeprowadzenia w tej materii postępowania wyjaśniającego. W niniejszej sprawie taka sytuacja nie zachodziła, bowiem sprawa nie wymagała przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, a jedynie zajęcia odpowiednio uargumentowanego stanowiska. Nawet gdyby przyjąć, że organ odwoławczy powinien wydać rozstrzygnięcie na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., a nie na podstawie art. 134 k.p.a., to nie miałoby to istotnego wpływu na sytuację prawną skarżącego, gdyż w obu przypadkach chodzi o oceną prawidłowości zastosowania tych samych przepisów prawa materialnego, na podstawie których dokonuje się ustalenia legitymacji procesowej skarżącego.

Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, wobec tego na podstawie art. 184 p.p.s.a. ją oddalił.