Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 720/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-03-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne: Komunalizacja mienia
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 134 § 1, art. 153, art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 7, art. 77, art. 76, art. 107
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 2
journal: Dz.U. 1946 nr 3 poz 17
law: Ustawa z dnia 3 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej.
article: art. 5 ust. 1 pkt 2, art. 11 ust. 1
journal: Dz.U. 1990 nr 32 poz 191
law: Ustawa z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rajewska (spr.) Sędzia NSA Janina Antosiewicz Sędzia WSA del. Maria Werpachowska Protokolant Barbara Dąbrowska po rozpoznaniu w dniu 5 marca 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Polskich Kolei Państwowych S.A. w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 stycznia 2009 r. sygn. akt I SA/Wa 1634/08 w sprawie ze skargi Polskich Kolei Państwowych S.A. w Warszawie na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] sierpnia 2008 r. [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia przez gminę nieodpłatnie własności nieruchomości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 29 stycznia 2009 r., sygn. akt I SA/Wa 1634/08 oddalił skargę Polskich Kolei Państwowych S.A. z siedzibą w Warszawie na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] sierpnia 2008 r., [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia przez gminę nieodpłatnie własności nieruchomości.

W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że Wojewoda Dolnośląski decyzją z dnia [...] maja 2007 r., [...] stwierdził nabycie z dniem 27 maja 1990 r. przez Gminę T. prawa własności nieruchomości o nieurządzonej księdze wieczystej, położonej w M., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka [...] o powierzchni 0,83 ha. Wyjaśnił przy tym, że przedmiotowa nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r., to jest w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm. dalej w skrócie także ustawa z dnia 10 maja 1990r), stanowiła własność Skarbu Państwa i pozostawała we władaniu PKP S. A. z siedzibą w Warszawie. Przedsiębiorstwo to, jak wynika ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, nie legitymuje się jednak dokumentami o przekazaniu nieruchomości w formie prawem przewidzianej.

Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa, rozpatrując odwołanie PKP S.A., decyzją z dnia [...] września 2007 r., [...] umorzyła postępowanie odwoławcze, uznając, że Spółce -wobec braku udokumentowanego na dzień 27 maja 1990 r. prawa zarządu do przedmiotowego gruntu- w postępowaniu komunalizacyjnym nie przysługuje przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie podzielił tego stanowiska Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej i wyrokiem z dnia [...] lutego 2008 r., sygn. akt I SA/Wa 1896/07 uchylił zaskarżoną decyzję z dnia [...] września 2007 r., [...]. Zdaniem Sądu postępowanie komunalizacyjne w niniejszej sprawie dotyczy interesu prawnego skarżącej spółki, a zatem brak jest podstaw do umorzenia postępowania odwoławczego wszczętego odwołaniem PKP S.A. Ponadto w sprawie niezbędne jest wyjaśnienie, na jakiej podstawie Skarb Państwa nabył własność tej nieruchomości, od kiedy i w jakim trybie nastąpiło objęcie spornego mienia przez PKP oraz jakie budynki, budowle i urządzenia znajdowały się na nieruchomości w dniu 27 maja 1990 r.

Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa, ponownie rozpoznając sprawę, orzeczeniem z dnia [...] sierpnia 2008 r., [...] utrzymała w mocy decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] maja 2007 r. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, iż z zebranego w sprawie materiału dowodowego, w tym wypisu z rejestru gruntów z dnia 27 maja 1990 r., pisma Starosty T. z dnia [...] sierpnia 2008 r., a także z dołączonych dokumentów wynika, że przedmiotowa nieruchomość przeszła na własność Skarbu Państwa na podstawie art. 2 dekretu z dnia 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich (Dz. U. Nr 13, poz. 87). W dniu wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r.- Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych mienie pozostawało w władaniu PKP, ale przedsiębiorstwu nie przysługiwał do niego żaden tytuł prawny. Z ewidencji gruntów nie wynika również by na omawianej nieruchomości znajdowały się wówczas jakiekolwiek obiekty lub urządzenia.

Komisja dodała ponadto, iż PKP nie może wywodzić tytułu prawnego do spornego mienia z norm prawa powszechnie obowiązującego, przyjmując jego powstanie ex lege. Tytuł prawny do nieruchomości, jak wskazuje analiza przepisów określających zasady przekazywania mienia państwowego, mógł bowiem powstać jedynie w drodze decyzji administracyjnej właściwego organu, na podstawie umowy zawartej za zezwoleniem tego organu, umowy o przekazanie między państwowymi jednostkami organizacyjnymi nieposiadającymi osobowości prawnej. Niezasadne są więc twierdzenia spółki, że zarząd przedmiotowymi nieruchomościami mógł powstać na rzecz PKP z mocy samego prawa, tym bardziej, że nie wiadomo, w jaki sposób miałoby następować takie nabycie. Akt normatywny musiałby wymieniać konkretnie oznaczone nieruchomości albo przynajmniej określać ich granice, co w przypadku PKP nigdy nie miało miejsca. Nabycie przez określony podmiot zarządu (użytkowania) nieruchomości ex lege następowało zresztą wyjątkowo. Dotyczy to wyłączenia spod komunalizacji nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa, które znajdowały się w dniu 27 maja 1990 r. w granicach Tatrzańskiego Parku Narodowego.

W ocenie organu brak jest również podstaw do wywodzenia tytułu prawnego do nieruchomości z art. 16 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym Polskie Koleje Państwowe, zgodnie z którym PKP, gospodarując wydzielonym mu i nabytym mieniem, zapewnia jego ochronę. Zarówno wydzielanie jak i obejmowanie przez państwowe osoby prawne (w tym przedsiębiorstwa państwowe takie jak PKP) przekazywanych im przez właściwy organ państwa, państwowych nieruchomości gruntowych w zarząd następowało przed dniem 27 maja 1990 r. w trybie określonym art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1989 r. Nr 14, poz. 74 ze zm.).

W sprawie nie ma także zastosowania art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej, wyłączający spod komunalizacji mienie służące wykonywaniu zadań publicznych należących do właściwych organów administracji rządowej, sądów oraz organów władzy państwowej. Przepis ten, ustanawiający wyjątek od zasady przyjętej w ustawie z dnia 10 maja 1990 r., musi być interpretowany ściśle, bez możliwości stosowania wykładni rozszerzającej. Przedsiębiorstwo państwowe PKP nie może być uznane za organ administracji rządowej. Nie można również przyjąć, iż jego mienie służyło bezpośrednio wykonywaniu zadań publicznych należących do właściwości organów, z zakresu obronności i bezpieczeństwa państwa. Tego typu obowiązki publiczne (zadania), poza realizacją celów, do jakich zostały powołane, spoczywały na wszystkich przedsiębiorstwach państwowych.

Skargę na powyższą decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosły Polskie Koleje Państwowe S. A., zarzucając naruszenie przepisów prawa procesowego mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz przepisów prawa materialnego, tj. art. 5 oraz art. 11 ust. 1 pkt 1 cytowanej ustawy z dnia 10 maja 1990 r., art. 4 ust. 1 i art. 6 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa Polskie Koleje Państwowe (Dz. U. Nr 43, poz. 312), art. 4 dekretu z dnia 13 listopada 1945 r. o zarządzie Ziem Odzyskanych (Dz. U. Nr 51, poz. 2950), art. 37 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1969, nr 22, poz. 159.) oraz art. 2 ustawy z dnia 3 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej (Dz. U. Nr 3, poz. 17). W konkluzji skargi wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody Dolnośląskiego.

Skarżąca spółka podkreśliła, że przedmiotowa nieruchomość nie mogła podlegać komunalizacji, ponieważ nie zostały spełnione - warunkujące jej zaistnienie - przesłanki ustawowe. Ponadto wywodziła swoje prawa do spornej nieruchomości z regulacji prawnej zawartej w rozporządzeniu Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa Polskie Koleje Państwowe, zarzucając, że w sprawie nie rozważono w ogóle kwestii, iż tytuł prawny do konkretnej nieruchomości mógł powstać także na mocy przepisów regulujących powstanie oraz funkcjonowanie danej jednostki. Stąd też, kwestionując dopuszczalność komunalizacji z mocy prawa spornej nieruchomości, spółka PKP wskazywała na treść norm zawartych w art. 16 ust. 1 i ust.2 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym Polskie Koleje Państwowe, z których wynikało, iż mienie PKP stanowiło wówczas wydzieloną część mienia ogólnonarodowego, a ponadto środki będące w dyspozycji przedsiębiorstwa w dniu wejścia w życie ustawy oraz środki nabyte przez PKP w toku wykonywanej działalności. Ponadto w myśl powołanej ustawy PKP, gospodarując wydzielonym mu i nabytym mieniem, wykonuje wszelkie uprawnienia w stosunku do mienia będącego w dyspozycji przedsiębiorstwa, z wyjątkiem uprawnień wyłączonych w przepisach ustawowych.

W odpowiedzi na skargę Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wniosła o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Powołanym wyrokiem z dnia 29 stycznia 2009 r., sygn. akt I SA/Wa 1634/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej powoływana jako P.p.s.a.), skargę Polskich Kolei Państwowych S.A. w Warszawie oddalił.

Zdaniem Sądu I instancji brak jest w niniejszej sprawie podstaw do przyjęcia, iż Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa naruszyła wynikającą z art. 153 P.p.s.a. zasadę związania oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania. Organ odwoławczy pismem z dnia [...] czerwca 2008 r., [...] zwrócił się do skarżącego o wykazanie, w jakiej dacie i w jakim trybie została wydzielona z mienia ogólnonarodowego oraz przekazana przedsiębiorstwu PKP nieruchomości stanowiąca działkę [...]. Ponadto pismem z dnia [...] czerwca 2008 r. wystąpiono do Starosty T. o wyjaśnienie, na jakiej podstawie Skarb Państwa nabył nieruchomość oraz czy, a jeżeli tak, to jakie inne jeszcze składniki mienia, znajdowały się na niej w dniu 27 maja 1990 r. Po uzupełnieniu materiału dowodowego KKU trafnie uznała, że w dniu wejścia w życie powołanej ustawy z dnia 10 maja 1990 r. przedmiotowe mienie, które przeszło na własność Skarbu Państwa na podstawie art. 2 dekretu z dnia 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich, istniało, a także pozostawało jedynie w faktycznym władaniu Polskich Kolei Państwowych.

WSA w Warszawie stwierdził również, iż podnoszone w skardze zarzuty są analogiczne do treści argumentów zgłaszanych w odwołaniu, do których szczegółowo odniosła się Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Sąd I instancji w pełni podzielił stanowisko i argumentację prawną wyrażoną przez organ odwoławczy, a tym samym uznał za prawidłowe rozstrzygnięcie zapadłe w tej sprawie.

Sąd I instancji na koniec swych rozważań podniósł, iż w poprzednim okresie orzecznictwo sądowoadministracyjne w przedmiotowej materii nie było jednolite, ale obecnie utrwalony jest już pogląd, że w sprawach dotyczących określonego mienia nieruchomego, pozostającego w dyspozycji faktycznej PKP, decydujące znaczenie ma okoliczność, czy Polskie Koleje Państwowe legitymują się w stosunku do tego rodzaju mienia decyzją o ustanowieniu prawa zarządu (użytkowania). Jedynie bowiem istniejący po stronie PKP tego rodzaju tytuł prawny świadczyłby, że przedmiotowa nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r. nie należała do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej i z tego powodu nie podlegałaby komunalizacji z mocy prawa.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosły Polskie Koleje Państwowe S.A. z siedzibą w Warszawie. Zaskarżając orzeczenie w całości, spółka domagała się uchylenia zaskarżonego wyroku "poprzez uchylenie" decyzji KKU [...] z dnia [...] stycznia 2008 r. i poprzedzającej ją decyzji Wojewody Dolnośląskiego [...] z dnia [...] grudnia 2007 r. oraz przekazanie Sądowi I instancji sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie uchylenie wyroku Sądu I instancji i uchylenie wyżej wymienionych decyzji w razie uznania, że zachodzi jedynie przypadek naruszenia przepisów prawa materialnego bez naruszenia przepisów postępowania, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz zasądzenie kosztów postępowania za wszystkie instancje według norm przepisanych.

Zaskarżonemu orzeczeniu na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1. art. 4 ust. 1, art.6 oraz art. 7 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa Polskie Koleje Państwowe (Dz. U. z 1948 r. Nr 43, poz. 312) oraz art. 4 dekretu z dnia 13.11.1945 r. o zarządzie Ziem Odzyskanych (Dz.U. z 1945 r. ,Nr 51, poz. 2950 oraz art.37 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz.U. z 1969, Nr 22, poz. 159.) poprzez ich niezastosowanie i przyjęcie, że do powstania tytułu prawnego do nieruchomości niezbędne było wydanie decyzji administracyjnej bądź zawarcie umowy o nabyciu nieruchomości w warunkach, gdy przedmiotowe przepisy wskazują na normę rangi ustawowej jako źródła zarządu i użytkowania nieruchomości państwowych;

2. naruszenie art. 37 ustawy o gospodarce terenami w miastach i osiedlach z dnia 14 lipca 1961 r. w związku z art. 12 ustawy z dnia 2 grudnia 1960 roku o kolejach (Dz. U. z 1970 r., Nr 9, poz. 76) w związku z art. 80 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 roku i wywłaszczaniu nieruchomości poprzez ich niezastosowanie i przyjęcie, że jednostka taka musi legitymować się decyzją administracyjną w zakresie zarządu lub użytkowania mienia państwowego, podczas gdy z przedmiotowych aktów wynika, iż istnieje pewna kategoria nieruchomości, na których zarząd lub użytkowanie obowiązuje mimo braku przedmiotowych decyzji administracyjnych;

3. naruszenie art. 16 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 oraz art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym PKP poprzez jego niezastosowanie i odmowę uznania, iż przedmiotowa nieruchomość jako "mienie skarżącego" do niego należała;

4. naruszenie art. 2 ustawy z dnia 3 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej (Dz.U. Nr 3, poz.17) poprzez jego niezastosowanie;

5. naruszenie art. 5 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz.191 ze zm.) poprzez ich błędną interpretację i zastosowanie w warunkach braku przesłanek do uznania, iż mienie objęte zaskarżonym wyrokiem może zostać uznane za mienie należące do

terenowych organów administracji rządowej lub do przedsiębiorstw, dla których organy te pełnią funkcje założycielskie w warunkach, gdy sporna nieruchomość nie może zostać zakwalifikowana do nieruchomości wskazanych w tych przepisach.

6. art. 11 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych w zw. z art. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe", w brzmieniu obowiązującym w dniu 27 maja 1990 r. poprzez jego pominięcie w wyniku przyjęcia, że skarżąca nie posiada tytułu prawnego do przedmiotowej nieruchomości w postaci prawa użytkowania lub zarządu, w sytuacji gdy z analizy ww. przepisów wynika, że skarżąca została powołana do wykonywania zadań m.in. z zakresu obronności i bezpieczeństwa państwa, zatem posiadane przez nią mienie, w tym sporna nieruchomość, podlega wyłączeniu spod komunalizacji jako służące wykonywaniu zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej;

7. naruszenie art. 2 ustawy z dnia 2 stycznia 1946 roku o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej (Dz. U. Nr 3, poz. 17) poprzez jego niezastosowanie.

Strona skarżąca zarzuciła również, na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie zarzutów naruszenia przez organ administracji publicznej niżej wskazanych norm:

1. art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż Wojewoda Dolnośląski oraz Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa złamały zasadę prawdy obiektywnej poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych w sprawie okoliczności faktycznych, a w szczególności charakteru władania przez PKP sporną działką, co stało się przyczyną uznania, iż PKP nie legitymowało się tytułem prawnym względem działki i bezpośrednio zaważyło na wyniku postępowania komunalizacyjnego;

2. art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż Wojewoda Dolnośląski oraz Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa złamały zasadę prawdy obiektywnej poprzez ustalenie, iż na rzecz PKP nie został ustanowiony zarząd, podczas gdy akta sprawy jednoznacznie fakt istnienia zarządu potwierdzają, w szczególności w aktach tych znajduje się decyzja w sprawie wymiaru opłat za zarząd, która wskazuje, że zarząd ten istniał co najmniej od dnia 11 listopada 1987 r., albowiem wydanie decyzji o opłatach za zarząd jest możliwe tylko w warunkach już ustanowionego zarządu;

3. art. 77 Kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż iż Wojewoda Dolnośląski oraz Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa bezpodstawne odmówiły mocy dowodowej wypisowi z ewidencji gruntów, z którego jednoznacznie wynika, że PKP sprawowało zarząd nad sporną działką, nie wyjaśniając przy tym, dlaczego odmawiają temu dokumentowi urzędowemu mocy dowodowej, co z kolei stanowi również naruszenie art. 107 § 3 k.p.a.;

4. art. 77 Kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż Wojewoda Dolnośląski oraz Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa, odmawiając mocy dowodowej wypisowi z ewidencji gruntów zaniechały dalszego gromadzenia materiału dowodowego, który mógłby potwierdzić istotną w sprawie okoliczność faktyczną - czy istniał zarząd PKP nad działką, w szczególności w aktach sprawy brak jest informacji o tym, by wspomniane organy występowały do Archiwum Państwowego o odpisy decyzji w sprawie ustanowienia zarządu nad działką;

5. art. 76 Kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż Wojewoda Dolnośląski oraz Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wbrew dyspozycji tego przepisu, nakazującego dopuścić jako dowód w sprawie wszystko, co może się przyczynić do wyjaśnienia sprawy, przyjęły, że potwierdzenie istotnej w sprawie okoliczności faktycznej - istnienia zarządu może nastąpić wyłącznie poprzez przedłożenie decyzji o oddaniu nieruchomości w zarząd, co stanowi nieuprawnione i nieuzasadnione zamknięcie katalogu dowodowego, a przez to wypaczenie treści art. 76 k.p.a.

W bardzo obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej, jej autor przytoczył treść uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 lutego 2008 r., sygn. akt I SA/Wa 1767/07, wskazując, iż w analogicznym stanie faktycznym i z udziałem tych samych stron Sąd ten zajął odmienne stanowisko od wyrażonego w zaskarżonym wyroku.

W ocenie kastora pomimo zaniechań organów orzekających w sprawie i tak zebrany materiał dowodowy poparty argumentacją prawną skarżącego nakazuje wykluczyć przedmiotowe mienie z zakresu art. 5 ustawy komunalizacyjnej. Przedmiotowe składniki mienia na dzień 27 maja 1990 r. należały bowiem do przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe", wykonującego zadania o charakterze ogólnokrajowym. Skarżący wywodzi swoje prawa do przedmiotowej nieruchomości jeszcze z przedwojennej regulacji prawnej, a mianowicie z rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa Polskie Koleje Państwowe. Z treści tego aktu prawnego wynika jednoznacznie i bezsprzecznie, iż przedsiębiorstwo państwowe PKP, prowadząc eksploatację wszystkich linii kolejowych zarządzanych dotąd przez Ministerstwo Komunikacji, obejmuje w zarząd i użytkowanie cały ich majątek nieruchomy. Zgodnie bowiem z art. 4 rozporządzenia Przedsiębiorstwo Polskie Koleje Państwowe prowadzi eksploatację wszystkich linii kolejowych zarządzanych dotychczas przez Ministerstwo Komunikacji i w tym celu obejmuje w zarząd i użytkowanie cały ich majątek nieruchomy. Jak wskazuje jednocześnie art. 6 rozporządzenia cały majątek oddany PKP w myśl art.4 zostaje wyodrębniony z ogólnego majątku Skarbu Państwa. W ocenie strony skarżącej w sposób nieuzasadniony pominięto obowiązujące w Polsce powojennej regulacje prawne dotyczące mienia poniemieckiego oddanego przedsiębiorstwu państwowemu PKP w związku z prowadzoną eksploatacją linii kolejowej, a przedmiotowe działki stanowiły w latach powojennych wyodrębnioną z ogólnego majątku Skarbu Państwa część nieruchomości związanych funkcjonalnie z infrastrukturą kolejową. Skarżący podkreśla, iż nieruchomości linii kolejowych poniemieckich przejęły koleje polskie w strukturze istniejących podziałów nieruchomości, stąd też poprawnym jest wnioskowanie, iż koleje polskie objęły w tym czasie wydzielone części mienia ogólnonarodowego, przy obowiązującym wówczas akcie normatywnym.

Zdaniem autora skargi kasacyjnej do wykazania tytułu prawnego przez PKP wystarczającym jest wskazanie, iż określone mienie pozostaje w dyspozycji Spółki i jest przewidziane na eksploatację infrastruktury kolejowej. Art. 37 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, zgodnie z którym tereny stanowiące własność państwa, będące do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy w użytkowaniu lub zarządzie jednostek państwowych przechodzą w użytkowanie tych jednostek, a zatem w konsekwencji jednostka taka nie musi legitymować się decyzją administracyjną. Jak wskazuje przy tym ustawa z dnia 2 grudnia1960r. o kolejach (Dz.U. z 1970r., Nr 9, poz. 760) wykonywanie funkcji zwierzchniego kierownictwa przedsiębiorstwa PKP oraz reprezentowanie go jako całości na zewnątrz należy do Ministra Komunikacji, co warunkuje przyjęcie, iż w dacie wejścia w życie ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. PKP było jednostką państwową, posiadając także uprawnienia z zakresu administracji publicznej.

Dalej kasator wywodzi, iż zgodnie z dekretem z dnia 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich (Dz.U. Nr 13, poz. 87) z mocy samego prawa przechodzi na własność Skarbu Państwa wszelki majątek m.in,. Rzeszy Niemieckiej, niemieckich osób prawnych z wyłączeniem osób prawnych prawa publicznego, spółek kontrolowanych przez obywateli niemieckich lub przez administrację niemiecką - art. 2 ust.1. Jednocześnie art. 2 ust.4 stanowił, że majątek niemieckich osób prawa publicznego przechodzi z mocy samego prawa na własność odpowiednich polskich osób prawnych, co wskazuje, że możliwym było nabycie nieruchomości przez PKP także z mocy samego prawa. O takim rozwiązaniu stanowić może pośrednio dekret z dnia 21 wrzesnia1950r. (Dz.U. z 1950 r. Nr 44, poz. 408) o zaopatrzeniu dla pracowników b. kolei prywatnych przejętych przez p.p. PKP oraz dla wdów i sierot pozostałych po tych pracownikach, z którego to wynika, iż część majątku zajmowanego przez PKP pochodziła z prywatnych przedsiębiorstw przewozowych.

Zatem w świetle powyższych rozważań w ocenie strony skarżącej istnieje konieczność wyjaśnienia daty i trybu przejęcia nieruchomości przez PKP, co nie zostało w sprawie wyjaśnione i ustalone.

Dalej strona skarżąca wskazała, iż oceniając jej uprawnienia do przedmiotowej nieruchomości, należy uwzględnić rozwiązania prawne wynikające z ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym PKP. Przepis art. 16 ust. 1, 2, 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. przewidywał, że mienie PKP stanowi wydzieloną część mienia ogólnonarodowego. Mienie to stanowi majątek PKP będący w dyspozycji PKP w dniu wejścia w życie ustawy oraz nabyty w toku dalszej działalności. Przepis art. 50 ust. 1 tej ustawy stwierdzał, że mienie oraz prawa i zobowiązania przedsiębiorstwa Polskie Koleje Państwowe działającego na podstawie ustawy z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach stają się mieniem oraz prawami i zobowiązaniami PKP, działającego na podstawie niniejszej ustawy. Trzeba podkreślić, iż taki stan prawny dotyczący przedsiębiorstwa państwowego obowiązywał w czasie istotnym dla stwierdzania komunalizacji, to jest na dzień 27 maja 1990 r. i ten stan prawny winien być przez Sąd I instancji brany pod rozwagę przy ustalaniu charakteru uprawnień PKP do mienia, którym gospodarowało. Użyty w powyższym przepisie zwrot "środki będące w jego dyspozycji jak i nabyte w toku działalności" wskazuje na dwojakiego rodzaju źródła posiadania przez skarżącego mienia. Po pierwsze jest to mienie nabyte przez przedsiębiorstwo jak i mienie będące w faktycznym posiadaniu, skoro ustawodawca użył zwrotu "będące w dyspozycji" a zatem zwrot niewymagający posiadania przez skarżącego tytułu prawnego do określonego środka.

Ponadto należy zauważyć, iż przy przejmowaniu na własność przedsiębiorstw komunikacyjnych wyłączona została droga postępowania przed Komisją do Spraw Upaństwowienia Przedsiębiorstw, a o przejęciu orzekał właściwy minister. Ponadto dla przedmiotowej sprawy istotnym jest fakt, iż na mocy dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 4 listopada1944 r. o militaryzacji Polskich Kolei Państwowych zarządzanie kolejami po ich zmilitaryzowaniu przeszło na Naczelnego Dowódcę Wojska Polskiego lub na upoważnione przez niego osoby. Dekret ten obowiązywał do 20 lipca 1949 r. Zatem pominięto regulacje prawne, w oparciu o które kolej przejmowała majątek byłych kolei niemieckich. Warto też zauważyć, iż szczególnie w okresie gdy kolej była zmilitaryzowana podlegała innym zasadom zarządzania, mogły być wydawane polecenia kierowane do zmilitaryzowanej jednostki, a zatem mogły mieć charakter mniej sformalizowany.

Kasator podniósł, iż odnosząc się do oceny prawidłowości postępowania komunalizacyjnego należy również zauważyć, że było ono już od samego początku było obarczone istotną wadą prawną, albowiem toczyło się wobec działki wyłączonej z zakresu stosowania art. 5 ust. 1 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Działka ta zaliczała się, co też zostało już wyżej omówione, do składników mienia państwowego, gdyż należała do przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe".

Z uwagi na fakt, iż kolej wypełniała zadania publiczne a część tych zadań znajdowała się we właściwości organów administracji rządowej wymagało ustalenia, czy określony składnik mienia służył wykonywaniu tychże zadań a w ocenie skarżącego tak było, czego jednakże Wojewódzki Sąd Administracyjny bezpodstawnie zaniechał. Organy administracji publicznej rozpoznające sprawę za aprobatą Sądu przemilczały powołaną przez skarżącego argumentację prawną, jednoznacznie wskazującą na ustanowienie zarządu w drodze aktów normatywnych, poprzestając na ustaleniu, że w toczące się postępowanie nie ujawniło decyzji o oddaniu nieruchomości w zarząd, co w ich ocenie stanowi okoliczność przesądzającą o treści decyzji.

Reasumując kastor stwierdził, iż samo ustalenie faktu istnienia decyzji administracyjnej w sprawie zarządu, aczkolwiek stanowi krótszą i łatwiejszą drogę zakończenia postępowania komunalizacyjnego w żadnym wypadku nie udziela wyczerpującej i ostatecznej odpowiedzi na pytanie czy zarząd został ustanowiony, tym bardziej, że wywodzone uprawnienia skarżącego wynikają z aktów prawnych rangi ustawowej, a więc znajdujących w hierarchii wyższe miejsce niż decyzja administracyjna.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Skarga kasacyjna jest nieuzasadniona i podlega oddaleniu.

Na wstępie należy zwrócić uwagę, że stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- dalej w skrócie P.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania sądowego. Jeżeli, tak jak w niniejszej sprawie, nie zachodzi nieważność postępowania w ujęciu § 2 art.183 P.p.s.a., to zakres postępowania drugoinstancyjnego wyznaczają sformułowane przez skarżącego podstawy kasacyjne. Oznacza to, że wnosząc omawiany środek zaskarżenia, strona skarżąca zobowiązana jest podać wszystkie przepisy, które jej zdaniem zostały złamane kwestionowanym orzeczeniem. Nie może przy tym ulegać wątpliwości, że przedmiotowa powinność musi być zrealizowana przez wskazanie konkretnych norm prawnych, a zatem w przypadku przepisów wieloczłonowych, składających się z ustępów, paragrafów i punktów, niezbędne jest podanie jeszcze jednostki redakcyjnej (jednostek redakcyjnych), którym miał, w ocenie kasatora, uchybić Sąd I instancji. Nieodzownym warunkiem konstrukcyjnym skargi kasacyjnej jest także uzasadnienie podstaw kasacyjnych, co łączy się z wymogiem określenia, jaką postać miały zgłoszone naruszenia prawa, wyjaśnienia na czym uchybienia te miały polegać, a w przypadku wytyku złamania przepisów postępowania- wykazania dodatkowo, że naruszenia te mogły mieć istotny wpływ na wynik niniejszej sprawy.

Wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna nie w pełni odpowiada opisanym warunkom. Jej autor zarzucił Sądowi I instancji między innymi naruszenie art. 2 ustawy z dnia 2 stycznia 1946 roku o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej (Dz. U. Nr 3, poz. 17), nie wyjaśniając dlaczego taki zarzut stawia dwukrotnie i nie precyzując, czy zaskarżonym wyrokiem miał być naruszony cały powołany artykuł czy tylko jedna lub kilka jego jednostek redakcyjnych. Ma to istotne znaczenie, gdyż artykuł ten ma złożoną strukturę wewnętrzną i składa się z 7 ustępów, z których pierwszy dzieli się dodatkowo na 5 punktów, zaś ustęp czwarty – na 2 punkty. Ponadto w skardze kasacyjnej nie wskazano w ogóle miejsca publikacji niektórych aktów prawnych (ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym PKP, ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 roku o wywłaszczaniu nieruchomości). Sposób sformułowania podstaw kasacyjnych niekiedy nie pozwala też na jednoznaczne ustalenie treści kwestionowanych przepisów, gdyż nie wiadomo czy dany przepis miał być naruszony w jego pierwotnym brzmieniu, czy w brzmieniu nadanym mu w wyniku (i jakich) nowelizacji poszczególnych aktów prawnych.

W skardze kasacyjnej nie wywiedziono nadto prawidłowych, ustawowych postaci naruszenia prawa materialnego. Kasator zarzucił bowiem Sądowi I instancji złamanie prawa poprzez jego "niezastosowanie", nie zważając, że zgodnie z art. 174 pkt.1 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego, ale tylko przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie.

Sygnalizowane uchybienia świadczą niewątpliwie o niezbyt starannym opracowaniu zarzutów kasacyjnych, ale nie stanowią tak istotnych wad, które dyskwalifikowałyby w ogóle rozpatrywaną skargę kasacyjną i uzasadniały jej odrzucenie.

Skargę kasacyjną oparto na obu podstawach przewidzianych w art.174 pkt.1 i pkt.2 P.p.s.a. W pierwszej zatem kolejności rozpatrzeniu podlega zarzut dotyczący naruszenia przepisów procesowych. W tym zakresie wytknięto Sądowi I instancji złamanie art. 134 § 1 P.p.s.a. polegające na niewłaściwej kontroli tego Sądu nad przestrzeganiem w postępowaniu administracyjnym przepisów art.7, art.77, art.107 § 3 i art.76 kpa. Zdaniem kasatora organy w dostateczny sposób nie wyjaśniły bowiem, czy na rzecz Polskich Kolei Państwowych nie został ustanowiony zarząd, mimo iż przedsiębiorstwo to legitymowało się dołączoną do akt sprawy decyzją o ustaleniu opłat z tytułu zarządu przedmiotową nieruchomością, a ponadto w ogóle nie ustosunkowały się do znajdującego w aktach sprawy wypisu z ewidencji gruntów i budynku, chociaż dokument ten, w ocenie strony, również potwierdza przysługujące jej prawo zarządu spornym mieniem. Należy zatem zwrócić przed wszystkim uwagę, że jeżeli kasator zamierzał zarzucić WSA w Warszawie, że nie uchylił zaskarżonej decyzji, mimo iż została ona, jego zdaniem, wydana z mającymi istotny wpływ na wynik sprawy naruszeniami przepisów procedury administracyjnej, innymi niż uchybienia dające podstawę do wznowienia postępowania, to powinien takie przepisy powiązać z wytykiem złamania przez Sąd I instancji art.145 § 1 pkt.1 lit.c P.p.s.a. a nie z art. 134 § 1 P.p.s.a. Ten ostatni przepis nie może bowiem stanowić generalnej podstawy zwalczania dokonanej przez Sąd oceny działań organu administracji publicznej pod kątem zachowania przepisów procedur obowiązujących ten organ. Przepis ten jest tak skonstruowany, że powołanie się w skardze kasacyjnej na jego naruszenie musi być powiązane z przepisami, których złamania przez organ Sąd i instancji nie zauważył z urzędu. Ponadto wytyk naruszenia art.134 § 1 P.p.s.a. może być usprawiedliwiony tylko wówczas, gdyby w postępowaniu administracyjnym popełniono uchybienia na tyle istotne, a przy tym oczywiste, iż Sąd powinien je dostrzec i uwzględnić, bez względu na treść zarzutów sformułowanych w skardze wniesionej do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Tymczasem zarzut naruszenia omawianego przepisu ustawy P.p.s.a. i jego uzasadnienie takich wymogów nie spełniają. Argumentacja kasatora w tym zakresie w istocie stanowi jedynie powtórzenie wywodów już podniesionych w zwykłym środku zaskarżenia.

Zgodnie z art.134 § 1 P.p.s.a granice sądowej kontroli wyznaczają granice sprawy administracyjnej, której dotyczy zaskarżony akt. Sąd administracyjny nie jest związany przy takiej kontroli zarzutami sformułowanymi w skardze. Z tego wynika, że Sąd I instancji nie musi odnosić się do wszystkich podnoszonych przez stronę zarzutów i przytaczanej argumentacji, jeżeli nie mają one istotnego znaczenia dla oceny legalności zaskarżonej decyzji. Taka zaś sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie. Strona skarżąca wywodzi bowiem swe uprawnienia do spornego mienia nie tylko z ogólnych przepisów dotyczących funkcjonowania przedsiębiorstwa PKP (do czego NSA ustosunkuje się w dalszej części uzasadnienia), ale także z decyzji o ustaleniu opłat za zarząd nieruchomością. Przypomnieć zatem trzeba, czego zdaje się nie zauważać kasator, że decyzja taka może mieć ewentualne znaczenie jedynie w odrębnym postępowaniu uwłaszczeniowym. W takim tylko postępowaniu może być ona dowodem na to, że określona nieruchomość pozostawała we władaniu adresata decyzji. Rozstrzygnięcie o opłatach za zarząd nie ma natomiast żadnego znaczenia w postępowaniu komunalizacyjnym, w toku którego zainteresowany musi wykazać się wprost tytułem prawnym do skomunalizowanego mienia, a decyzja o opłatach za zarząd nie tworzy i nie dowodzi jeszcze prawa zarządu. Orzecznictwo w tym zakresie jest już utrwalone. Prezentowane tam poglądy podziela także Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę (m.in. wyrok NSA z dnia 6 lutego 2007r sygn. I OSK 407/06 LEX 362477, wyrok NSA w Warszawie z dnia 5 listopada 1999r sygn. I SA 2240/98).

W skardze kasacyjnej jej autor z niezrozumiałych względów powołał się ponadto na dołączony do akt sprawy wypis z ewidencji gruntów i budynków. Kasator nie podjął przy tym nawet próby wyjaśnienia, na jakiej podstawie prawnej powyższy dokument mógłby w ogóle dowodzić tytułu prawnego Polskich Kolei Państwowych do gruntu, a tym samym nie wykazał by nieustosnkowanie się do treści takiego wypisu mogło mieć jakikolwiek wpływ na wynik sprawy komunalizacyjnej. Brak w tym zakresie argumentacji jurydycznej zwalnia NSA od obowiązku ustosunkowania się do tak ogólnikowego zarzutu. Należy jedynie dodać, że przedmiotowy wypis potwierdza, że nieruchomość znajduje się we władaniu PKP, a nie że tej jednostce do tej nieruchomości przysługuje prawo zarządu. Ponadto z ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027 ze zm.) jednoznacznie wynika, że cel prowadzonej na tej podstawie ewidencji gruntów jest zupełnie inny niż ksiąg wieczystych. W przypadku ksiąg wieczystych chodzi przede wszystkim o ujawnienie stanu prawnego. Natomiast celem ewidencji jest ujawnianie stanów faktycznych oraz rejestracja stanów prawnych ustalonych w innym trybie i przez inne organy. Z tego względu tylko niektóre dane faktyczne (np. rodzaj użytków, klasa gleby) mają charakter wiążący dla wszystkich organów państwowych. Wpis do ewidencji stanów prawnych ma zaś znaczenie jedynie informacyjne. Z takim wpisem nie jest bowiem związane domniemanie zgodności z rzeczywistym stanem prawnym. W tej sytuacji brak odniesienia się do omawianego dokumentu nie miał i nie mógł mieć żadnego wpływu na wynik sprawy.

Przechodząc do zarzutów prawa materialnego, w pierwszej kolejności stwierdzić należy, że wytyk złamania art. 2 ustawy z dnia 2 stycznia 1946 roku o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej (Dz. U. Nr 3, poz. 17) przez jego niezastosowanie jest nie tylko błędnie sformułowany, o czym była już mowa, ale także całkowicie niezasadny, gdyż przepis ten nie miał i nie mógł mieć w sprawie zastosowania. Stosownie do art.134 § 1 P.p.s.a. wojewódzki sąd administracyjny nie jest związany jedynie zarzutami i wnioskami skarżącego. Wiążące są jednak dla niego granice sprawy, które wyznacza przedmiot zaskarżonych doń aktów i czynności. Do WSA w Warszawie została złożona skarga na decyzję dotyczącą nieodpłatnego nabycia własności nieruchomości przez gminę. Dla komunalizacji mienia w przyjętym trybie istotne znaczenie miało między innymi to, czy mienie w dniu 27 maja 1990 r. stanowiło własność Skarbu Państwa, a okoliczność ta -zwłaszcza w świetle dołączonego do akt sprawy zaświadczenia Starosty T. -nie mogła budzić wątpliwości. W sprawie tej Sąd ani poprzednio organy administracji nie mogły natomiast badać, dlaczego nieruchomość została przejęta na podstawie przepisów art. 2 dekretu z dnia 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich, a nie - jak to sugeruje kasator - na mocy art. 2 ustawy z dnia 3 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej. Kwestie te mogą być badanie w odrębnym trybie. Nie podlegały zaś ocenie ani w postępowaniu komunalizacyjnym ani w postępowaniu sądowym, gdyż nie miały związku z rozstrzygnięciem wydanym na podstawie art. 5 ust.1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm. dalej w skrócie także ustawa z dnia 10 maja 1990r).

Chybiony jest wytyk dotyczący złamania zaskarżonym wyrokiem art.11 powołanej ustawy z dnia 10 maja 1990r, gdyż kwestia zastosowania tego przepisu w sprawie komunalizacji przedmiotowego mienia i roszczeń PKP zgłaszanych w tym zakresie została już przesądzona w poprzednim wyroku z dnia 4 lutego 2008r sygn. akt. I SA/Wa 1896/07. W uzasadnieniu tego orzeczenia WSA w Warszawie stwierdził, że; "Odnosząc się do skargi PKP wskazać należy, że całkowicie niezasadny jest zarzut naruszenia art.11 ust.1 ustawy z dnia 10 maja 1990r. Z brzmienia tego przepisu jednoznacznie wynika, ze dotyczy on składników mienia ogólnonarodowego, o których mowa w art.5 ust.1-3. niezależnie od tego, że PKP należały do przedsiębiorstw wykonujących zadania o charakterze ogólnokrajowym, to nie było przedsiębiorstwem, o jakim mowa w art.5 ust.1-3 ustawy". Powyższy wyrok jest prawomocny i wszelka polemika z wyrażona w niej oceną prawną nie jest obecnie dopuszczalna ( art. 153 P.p.s.a.).

Zamierzonego przez kasatora skutku nie mogły też odnieść pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej. Postępowanie komunalizacyjne dotyczące przedmiotowej nieruchomości prowadzone było na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 cytowanej ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Zgodnie z tym przepisem, mienie ogólnonarodowe (państwowe), należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, staje się z mocy prawa mieniem właściwych gmin z dniem wejścia w życie tej ustawy, tj. 27 maja 1990 r., jeżeli dalsze przepisy ustawy nie stanowią inaczej, przy czym sformułowanie "należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego" oznacza przynależność mienia państwowego do tych podmiotów w sensie prawnym (rozumianym jako posiadanie określonego tytułu prawnego), a nie tylko w sensie faktycznym (tak wyrok NSA z dnia 2 lutego 2006 r., sygn. akt I OSK 1295/05 - LEX nr 194864; wyrok NSA z dnia 16 marca 2006 r., sygn. akt I OSK 583/05 - LEX nr 198195). Z kolei w myśl art. 5 ust. 1 pkt 2 cytowanej ustawy, w dniu jej wejścia w życie z mocy prawa mieniem właściwych gmin staje się również mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do przedsiębiorstw państwowych, dla których rady narodowe i terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego pełnią funkcję organu założycielskiego.

Zatem mienie ogólnonarodowe, do którego przedsiębiorstwa państwowe posiadały tytuł prawny, a których organem założycielskim były inne podmioty niż rady narodowe i terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego, nie podlegało komunalizacji w trybie art. 5 ust. 1 pkt 2 powołanej ustawy. Natomiast jeżeli określone mienie ogólnonarodowe należało do takiego przedsiębiorstwa w sensie faktycznym a nie prawnym, gdyż nie legitymowało się ono odpowiednim tytułem prawnym do użytkowanego mienia, to podlegało komunalizacji na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z 10 maja 1990 r.

W dniu wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej (27 maja 1990 r.) obowiązywała ustawa z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe", która w rozdziale 6 szczegółowo regulowała kwestie dotyczące mienia Polskich Kolei Państwowych, stanowiąc w art. 16 m.in., że mienie PKP jest wydzieloną częścią mienia ogólnonarodowego (ust. 1), a przedsiębiorstwo wykonuje wszelkie uprawnienia w stosunku do mienia będącego w jego dyspozycji, z wyjątkiem uprawnień wyłączonych w przepisach ustawowych (ust. 4). Należy jednak zauważyć, że ustawa ta nie mogła być źródłem dowodu na wykazanie prawa zarządu do spornej nieruchomości, bowiem jej przepisy nie wskazywały, że do konkretnego mienia będącego w dyspozycji PKP przysługuje temu przedsiębiorstwu prawo zarządu.

W związku z powyższym, rozpatrując przedstawiony zarzut naruszenia prawa materialnego, zważyć należy, że istota sprawy sprowadza się do oceny, czy w dniu 27 maja 1990 r. Polskie Koleje Państwowe S.A. z siedzibą w Warszawie legitymowały się tytułem prawnym do spornej nieruchomości. Jedynie istniejący po stronie PKP tytuł prawny świadczyłby, że przedmiotowa nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r. nie należała do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej i z tego względu nie podlegałaby komunalizacji z mocy prawa (tak wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 kwietnia 2005 r. sygn. akt K 30/03).

W świetle art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej, dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy znaczenie ma zatem stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wejścia w życie tej ustawy. Oznacza to, że rozważania na tle kolejnych uregulowań dotyczących Polskich Kolei Państwowych nie mogą mieć znaczenia prawnego, o ile PKP nie wykaże negatywnej przesłanki do komunalizacji nieruchomości. Przesłanką taką może być wyłącznie tytuł prawnorzeczowy, przysługujący przedsiębiorstwu PKP do przedmiotowej nieruchomości. Wskazać należy, że dysponowanie czy zarządzanie majątkiem ogólnonarodowym (państwowym), nawet na podstawie upoważnienia ustawowego, nie pozwala na stwierdzenie, że majątek ten należy do dysponenta czy zarządcy. Pojęcia "dysponowanie" i "zarządzanie" nie są tożsame z terminem "należy do", które wskazuje na aspekt prawnorzeczowy.

Tymczasem okoliczności powoływane przez skarżącą w skardze kasacyjnej nie potwierdzają, aby Przedsiębiorstwo Państwowe PKP, poprzednik prawny skarżącej spółki, spełniało wskazane warunki. Tytuł prawny do przedmiotowej nieruchomości nie wynika bowiem z aktów regulujących status prawny przedsiębiorstwa PKP oraz aktów ustawowych i wykonawczych. Nie regulowały one bowiem stanu konkretnej nieruchomości, mogły jedynie stanowić podstawę do podejmowania indywidualnych aktów dotyczących poszczególnych składników mienia ogólnonarodowego.

Reasumując, skoro 27 maja 1990 r. Polskie Koleje Państwowe S.A. z siedzibą w Warszawie nie legitymowały się tytułem prawnym do spornej nieruchomości, to w konsekwencji w tej dacie sporna nieruchomość należała do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej i z tego względu podlegała komunalizacji z mocy prawa.

Nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 16 ust. 1, 2 i 3 oraz art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe". Powołany przepis nie mógł bowiem stanowić podstawy nabycia przez przedsiębiorstwo PKP tytułu prawnego do skomunalizowanego mienia Stanowisko to wielokrotnie prezentował Naczelny Sąd Administracyjny i podziela je także skład orzekający w niniejszej sprawie. W wyrokach z dnia 1 września 2006 r. sygn. akt I OSK 1947/06, z dnia 15 października 2007 r. sygn. akt I OSK 1456/06 i sygn. akt I OSK 1457/06 z dnia 18 grudnia 2007 r., jak również z z dnia 20 lutego 2008 r. sygn. akt I OSK 187/07 trafnie bowiem przyjęto, że przepisy ustawy o przedsiębiorstwie państwowym PKP, jako aktu o charakterze ogólnym (abstrakcyjnym), nie regulowały stanu prawnego konkretnych nieruchomości, ale mogły stanowić podstawę do podejmowania aktów indywidualnych dotyczących poszczególnych składników mienia. Z kolei akty regulujące status prawny przedsiębiorstwa PKP oraz akty ustawowe i wykonawcze, na podstawie których przeprowadzono nacjonalizację kolei, mają charakter ogólnych aktów normatywnych i również nie regulowały stanu prawnego konkretnej nieruchomości, lecz mogły stanowić podstawę do podejmowania aktów indywidualnych dotyczących poszczególnych składników mienia ogólnonarodowego. W niniejszej sprawie PKP nie wykazało, aby dysponowało takim indywidualnym aktem dotyczącym przedmiotowej nieruchomości, czy to w formie decyzji o ustanowieniu zarządu, umowy, czy też protokołu zdawczo-odbiorczego.

Powyższe rozważania wskazują ponadto, że nietrafny jest zarzut naruszenia art. 4 ust. 1 i art. 6 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe", art. 4 dekretu z dnia 13 listopada 1945 r. o zarządzie Ziem Odzyskanych oraz art. 37 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach w związku z art. 12 ustawy z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach i w związku z art. 80 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, gdyż zarząd przedmiotową nieruchomością nie mógł powstać z mocy samego prawa.

Zgodnie ze stanowiskiem skarżącej, Przedsiębiorstwo PKP utworzone zostało rozporządzeniem Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu Przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe", jednakże prowadziło ono eksploatację wszystkich linii kolejowych, zarządzanych dotychczas przez Ministerstwo Komunikacji, obejmując je w zarząd i użytkowanie (co do nieruchomości) i nabywając na własność majątek ruchomy, ale dotyczyło to tylko majątku znajdującego się na obszarze, który w dacie wejścia w życie tegoż rozporządzenia należał poprzednio do polskiego Ministerstwa Komunikacji. Zatem nie dotyczyło to majątku istniejącego na tzw. Ziemiach Zachodnich, włączonych do Państwa Polskiego po drugiej wojnie światowej i nie zmienia również tej oceny ogłoszenie jednolitego tekstu tego rozporządzenia w dacie 12 sierpnia 1948 r.

Ponieważ majątek ten stał się mieniem ogólnonarodowym (państwowym) z mocy ustawy to uznać należy, że nie nabyły do niego praw majątkowych między innymi jednostki przedsiębiorstwa państwowego Polskie Koleje Państwowe. Zatem tylko właściwe organy państwowe mogły o nim decydować i ustanawiać prawa rzeczowe na rzecz innych przedmiotów.

Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia art. 7 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe" w brzmieniu na dzień 5 grudnia 1930 r., stanowiącego o nabywaniu i przekazywaniu majątku w użytkowanie i powierniczy zarząd przedsiębiorstwu "Polskie Koleje Państwowe", wskazać należy, iż jest całkowicie bezzasadny, gdyż zarówno w toku postępowania administracyjnego, jak i postępowania sądowoadministracyjnego skarżąca nie przedstawiła żadnej dokumentacji dotyczącej przedmiotowej nieruchomości.

W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.