Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 386/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2018-10-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Zawieszenie/podjęcie postępowania
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 97,  art. 156
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędziowie Sędzia WSA Ewa Janowska (spr.) Sędzia NSA Jerzy Krupiński po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 25 października 2018 r sprawy ze skargi G. P. i W. P. na postanowienie Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia 3 lipca 2018 r., nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie przebudowy budynku oddala skargę


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez G. i W. P. - zwanych dalej skarżącymi - jest postanowienie Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu (dalej w skrócie: OWINB) z dnia 3 lipca 2018 r., nr [...], utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie strzeleckim (dalej w skrócie: PINB) z dnia 21 maja 2018 r., nr [...], zawieszające wszczęte z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie przebudowy budynku byłego [...] położonego przy ul. [...] w [...].

Wniesienie skargi poprzedziło postępowanie o następującym przebiegu:

Decyzją z dnia 21 grudnia 2012 r., nr [...], Starosta [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił A Sp. z o.o. w [...] (dalej jako inwestor) pozwolenia na przebudowę budynku [...] z przeznaczeniem na pokoje gościnne, zaplecze gastronomiczne, pomieszczenia rekreacyjne wraz z zagospodarowaniem przyległego terenu w [...] przy ul. [...], na działkach gruntowych nr a i b i nr c, k.m.[...], obręb [...].

Pismem z dnia 31 marca 2017 r. Wojewoda Opolski, na podstawie art. 61 § 4 w zw. z art. 157 § 2 K.p.a., wszczął z urzędu postępowanie zainicjowane interwencją W. P. z dnia 7 grudnia 2016 r., w celu zbadania, czy istnieją przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia 21 grudnia 2012 r.

Następnie, decyzją z 24 kwietnia 2017 r. Wojewoda Opolski, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., stwierdził nieważność ww. decyzji Starosty [...] w całości.

W wyniku wniesionego przez inwestora odwołania od ww. decyzji Wojewody Opolskiego - Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej w skrócie: GINB) decyzją z dnia 23 listopada 2017 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody Opolskiego.

Pismem z dnia 20 grudnia 2017 r. inwestor wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ostateczną decyzję GINB z dnia 23 listopada 2017 r.

Postanowieniem z dnia 31 stycznia 2018 r. GINB odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji.

W dalszej kolejności, Starosta [...] pismem z dnia 8 stycznia 2018 r. na podstawie art. 61 § 4 i art. 10 § 1 K.p.a., zawiadomił strony o wszczęciu postępowania na wniosek inwestora z dnia 29 października 2012 r., w związku ze stwierdzeniem nieważności decyzji Starosty [...] z dnia 21 grudnia 2012 r. W następstwie powyższego wniosku, decyzją z dnia 26 stycznia 2018 r. Starosta [...], na podstawie art. 105 § 1 K.p.a., umorzył postępowanie w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na przebudowę, o której mowa w sentencji postanowienia z dnia 21 grudnia 2012 r. W wyniku odwołania od ww. decyzji, wniesionego przez inwestora, Wojewoda Opolski decyzją z dnia 3 kwietnia 2018 r. utrzymał w mocy zaskarżone orzeczenie.

PINB w powiecie strzeleckim pismem z dnia 10 kwietnia 2018 r., na podstawie art. 61 § 4 K.p.a., zawiadomił inwestora oraz G. i W. P. o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie przebudowy budynku byłego [...] położonego przy ul. [...] w [...] na działkach nr a i nr c, zaś pismem z dnia 11 maja 2018 r. inwestor złożył wniosek o zawieszenie postępowania prowadzonego przez nadzór budowlany pod nr [...], na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., do czasu wydania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnego orzeczenia w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 248/18, w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] nr [...].

Do wniosku o zawieszenie postępowania dołączono kopię skargi wniesionej do WSA w Warszawie z dnia 20 grudnia 2017 r. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 23 listopada 2017 r. utrzymującą w mocy decyzję Wojewody Opolskiego z dnia 24 kwietnia 2017 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia 21 grudnia 2012 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej inwestorowi pozwolenia na przebudowę w przedmiotowej sprawie oraz kopię pisma procesowego z wnioskiem o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, adresowanego do WSA w Warszawie z dnia 12 kwietnia 2018 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, postanowieniem z dnia 11 maja 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 248/18, wstrzymał wykonanie decyzji GINB z dnia 23 listopada 2017 r. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że wykonanie decyzji o stwierdzeniu nieważności decyzji o pozwoleniu na przebudowę przed rozpoznaniem sprawy przez sąd administracyjny może łączyć się z niebezpieczeństwem powstania szkody lub trudnych do odwrócenia skutków. W razie uwzględnienia skargi może okazać się, że decyzja stwierdzająca nieważność decyzji o pozwoleniu na przebudowę była wadliwa, a jednocześnie zostało wszczęte postępowanie naprawcze, w wyniku którego zostały nałożone na skarżącą obowiązki (np. rozbiórka obiektu). W takiej sytuacji może powstać kwestia powrotu do stanu, który istniał przed stwierdzeniem nieważności decyzji o pozwoleniu na przebudowę. Tym samym inwestora może dotknąć wyrządzenie szkody lub trudnych do odwrócenia skutków, wobec czego Sąd uznał za zasadne wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji.

Postanowieniem z dnia 21 maja 2018 r., nr [...], działając na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., PINB w powiecie strzeleckim zawiesił wszczęte z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie przebudowy budynku byłego [...] położonego przy ul. [...] w [...] na działkach nr a i nr c.

Organ powiatowy uznał, że w przedmiotowej sprawie zaistniała zależność między uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny a rozpoznaniem sprawy i wydaniem decyzji. Wskazał, że organy nadzoru budowlanego wobec braku prawomocnego orzeczenia sądu oraz istniejącej decyzji stwierdzającej nieważność pozwolenia na budowę - w przypadku wszczęcia postępowania naprawczego - nie powinny go dalej prowadzić, ponieważ kwestia braku pozwolenia na budowę nie została jeszcze prawomocnie rozpatrzona.

W zażaleniu na powyższe postanowienie, W. P. podniósł, że ostateczna decyzja GINB z dnia 23 listopada 2017 r., podtrzymująca argumenty Wojewody Opolskiego, mówiąca o wycofaniu z obiegu prawnego wszelkiej dokumentacji dotyczącej inwestycji w [...] przy ul. [...] [...] i [...], wydana została z rażącym naruszeniem prawa i powinna skutkować zaprzestaniem - z dniem wydania tej decyzji - jakiejkolwiek działalności objętej tym rozstrzygnięciem. Tymczasem inwestor, mimo licznych monitów, nie zastosował się do tej decyzji i nadal prowadzi intensywną 24-godzinną działalność, naruszającą w rażący sposób zapisy kodeku cywilnego, prawa budowlanego i kodeksu administracyjnego. Ponadto W. P. podniósł, że odwołanie do WSA w Warszawie nie skutkuje wstrzymaniem wszczętego z urzędu postępowania dotyczącego niezgodnej z prawem budowy i przebudowy obiektów znajdujących się w [...] przy ul. [...] [...] i [...]. Zarzucił też nieuwzględnienie go - jako strony bezpośrednio zainteresowanej - w procesie ewentualnego zawieszenia postępowania. Zaakcentował również, że nie wyraził zgody na zawieszenie postępowania i zgłosił sprzeciw wobec tego rozstrzygnięcia.

W wyniku rozpoznania zażalenia, postanowieniem z dnia 3 lipca 2018 r., nr [...], OWINB utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji.

Uzasadniając swoje stanowisko organ wskazał, że w myśl art. 98 § 1 K.p.a. organ administracji publicznej może zawiesić postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz nie zagraża to interesowi społecznemu. Podkreślił, że w przedmiotowej sprawie postępowanie administracyjne zostało wszczęte z urzędu, a zatem zawieszenie tego postępowania mogło nastąpić wyłącznie z urzędu, w sytuacji zaistnienia obligatoryjnych przesłanek z art. 97 § 1 K.p.a. Odwołując się do treści powyższego przepisu stwierdził, że w sytuacji zaistnienia przesłanek do obligatoryjnego zawieszenia postępowania, zgodnie z zasadą oficjalności, organ zobowiązany jest wydać decyzję w tym przedmiocie z urzędu i taki ma ona charakter, nawet w przypadku złożenia wniosku w tym zakresie przez stronę. Dodał ponadto, iż przepisy K.p.a. nie przewidują konieczności (a nawet możliwości) uzyskania uprzedniej zgody stron na zawieszenie postępowania w przypadku zaistnienia obligatoryjnych przesłanek z art. 97 § 1 K.p.a. W tym świetle organ odwoławczy uznał zarzut W. P. o braku jego zgody na zawieszenie postępowania za nieuzasadniony. OWINB podzielił stanowisko organu pierwszej instancji, że w niniejszej sprawie pojawiło się zagadnienie wstępne, od którego rozstrzygnięcia zależy rozpatrzenie przedmiotowej sprawy i wydanie decyzji. Wskazał, że przez pojęcie "zagadnienia wstępnego", o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., rozumieć należy sytuację, w której rozstrzygnięcie merytoryczne sprawy administracyjnej uzależnione jest od wcześniejszego rozstrzygnięcia zagadnienia materialnoprawnego, które ze swej istoty należy do kompetencji innego organu lub sądu. Organ podkreślił, że zasadność i konieczność zawieszenia postępowania w niniejszej sprawie potwierdził WSA w Warszawie w postanowieniu z dnia 11 maja 2018 r. wstrzymującym wykonanie decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę. Co do zasady organ odwoławczy zgodził się z żalącym, że skarga do sądu administracyjnego nie powoduje automatycznego wstrzymania postępowania wszczętego z urzędu przez PINB w powiecie strzeleckim, dotyczącego przebudowy obiektów zlokalizowanych w [...] przy ul. [...]. Zwrócił uwagę na treść art. 61 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Jednakże zgodnie z § 3 tego przepisu po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Odmowa wstrzymania wykonania aktu lub czynności przez organ nie pozbawia skarżącego złożenia wniosku do sądu. Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy. W tych okolicznością organ odwoławczy uznał, iż skoro Sąd wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji - mimo jej ostateczności - zakwestionowane pozwolenie na budowę nadal obowiązuje. Konieczne jest więc prawomocne rozstrzygnięcie tej sprawy, aby możliwe było przeprowadzenie postępowania naprawczego przez organ nadzoru budowlanego. Dopóki zatem decyzja o pozwoleniu na budowę nie zostanie prawomocnie wyeliminowana z obrotu prawnego, dopóty postępowanie naprawcze będzie bezprzedmiotowe. Jego dalsze prowadzenie może przynieść poważne, trwałe, trudne do odwrócenia (lub nawet nieodwracalne) skutki dla inwestora, jeżeli Sąd uwzględniłby skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, uznając brak podstaw do stwierdzenia jej nieważności.

W związku z powyższym, OWINB stwierdził, że zawieszenie postępowania przez organ powiatowy stało się więc konieczne. Organ odwoławczy wskazał ponadto, iż zgodnie z art. 97 § 2 K.p.a., gdy ustąpią przyczyny uzasadniające zawieszenie postępowania, o których mowa w § 1 pkt 1-4, organ administracji publicznej podejmie postępowanie z urzędu lub na żądanie strony. W przedmiotowej sprawie organ powiatowy zobligowany jest zatem podjąć zawieszone postępowanie niezwłocznie po wydaniu prawomocnego rozstrzygnięcia przez sąd administracyjny.

Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem, G. i W. P. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, podnosząc zarzut naruszenia art. 7, art. 77 § 1 oraz 124 § 2 K.p.a. Wskazali, że nie wyrażają zgody na zawieszenie postępowania albowiem - w ich ocenie - zarówno postępowanie prowadzone przez GINB, jak i wniesienie sprawy do WSA w Warszawie nie stanowią przesłanki przewidującej konieczność zawieszenie postępowania w szczególności, gdy decyzja GINB jako ostateczna podlega wykonaniu z dniem jej wydania. W ocenie skarżących, inwestor nie zastosował się do decyzji z dnia 23 listopada 2017 r. i nadal prowadzi intensywną całodobową działalność gastronomiczno-hotelowo-rozrywkowo-turystyczną. Ze względu na notoryczne naruszenie prawa wielokrotnie zwracali się z prośbą o interwencję na policji, burmistrza oraz starosty, a ich prośby pozostały bez reakcji. Nie godzili się z twierdzeniem OWINB, że inwestor może ponieść nieodwracalne skutki, wobec wszczęcia procesu naprawczego. W ocenie skarżących, jedynym skutkiem tych decyzji jest wstrzymanie intensywnego całodobowego użytkowania przedmiotowego obiektu prowadzonego pod nazwą B, a nie ich rozbiórka. Nie toczy się bowiem żadne postępowanie dotyczące rozbiórki któregokolwiek z obiektów B, a ewentualna rozbiórka tych obiektów mogłaby nastąpić dopiero na etapie postępowania egzekucyjnego.

W odpowiedzi na skargę, OWINB podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188, z późn. zm.) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność ich wykładni oraz prawidłowość przyjętej procedury.

Po myśli art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, z późn. zm. - dalej: P.p.s.a.), Sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. To z kolei oznacza, że Sąd bierze z urzędu pod uwagę wszelkie naruszenia prawa procesowego oraz materialnego, niezależnie od treści podnoszonych w skardze zarzutów. W zakresie dokonywanej oceny legalności nie może jednak wykraczać poza sprawę, której dotyczy zaskarżone rozstrzygnięcie i kontrolować legalności działań organów, które nie są związane ze sprawą w jej znaczeniu przedmiotowym.

Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję administracyjną następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W przypadku braku wskazanych uchybień, jak również braku przyczyn uzasadniających stwierdzenie nieważności aktu, bądź stwierdzenia wydania go z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 pkt 2 i pkt 3 P.p.s.a.), skarga podlega oddaleniu, na podstawie art. 151 P.p.s.a.

Zanaczyć również przyjdzie, że Sąd ocenia stan faktyczny i prawny na dzień wydania zakwestionowanego rozstrzygnięcia. Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonych postanowień wykazała, że przy ich wydaniu doszło do naruszenia przepisów prawa w stopniu uzasadniającym ich uchylenie.

Dodać jeszcze trzeba, że na zasadzie art. 119 pkt 3 oraz art. 120 P.p.s.a., jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Oznacza to, że w przypadku tego rodzaju skarg, skierowanie ich do rozpoznania w powyższym trybie nie jest uzależnione od wniosku strony. Na takiej właśnie podstawie została rozpoznana przez Sąd złożona w niniejszej sprawie skarga.

Przedmiotem kontroli Sądu jest opisane na wstępie postanowienie Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie strzeleckim, zawieszające z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie przebudowy budynku byłego [...] położonego w [...] przy ul. [...], z uwagi na zawisłą przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie (sygn. akt VII SA/Wa 248/18) sprawę w przedmiocie stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z dnia 21 grudnia 2012 r., nr [...], udzielającej pozwolenia na przebudowę budynku [...] z przeznaczeniem na pokoje gościnne, zaplecze gastronomiczne, pomieszczenia rekreacyjne wraz z zagospodarowaniem terenu.

Dostrzec trzeba, że postanowieniem z dnia 11 maja 2018 r. WSA w Warszawie wstrzymał wykonanie decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 23 listopada 2017 r. utrzymującej w mocy decyzję Wojewody Opolskiego z dnia 24 kwietnia 2017 r. stwierdzającą nieważność ww. decyzji Starosty [...].

W świetle zarzutów skargi należało zatem dokonać kontroli zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia, mając na uwadze treść art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Zgodnie bowiem z art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zagadnienie wstępne, o którym mowa wiąże się z wystąpieniem przeszkody uniemożliwiającej rozstrzygnięcie sprawy stanowiąc przesłankę negatywną jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego.

W wyroku z dnia 24 czerwca 2015 r. sygn. akt II GSK 1011/14, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że zagadnienie wstępne to zagadnienie, które:

1) wyłania się w toku postępowania administracyjnego,

2) jego rozstrzygnięcie należy do innego organu lub sądu,

3) rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji jest uzależnione od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, zatem zagadnienie wstępne musi poprzedzać rozpatrzenie sprawy,

4) istnieje zależność między rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji.

Należy przyjąć, że zagadnieniem wstępnym w rozumieniu tego przepisu mogą być wyłącznie kwestie (zagadnienia) prawne, które albo ujawniły się w toku postępowania i dotyczą istotnej dla sprawy przesłanki decyzji, albo z przepisów prawa materialnego wynika wprost konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej. Oznacza to, że rozstrzygnięcie tego zagadnienia wstępnego przez ten inny organ lub sąd stanowi konieczny warunek wydania decyzji przez organ, w postępowaniu przed którym wyłoniło się zagadnienie wstępne.

W świetle utrwalonego orzecznictwa sądowoadministracyjnego konieczność uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, należy rozumieć w ten sposób, że dana kwestia prawna stała się sporna w toku postępowania administracyjnego bądź przepisy prawa wymagają ustalenia stanu prawnego w danej materii mającej znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, a w toku postępowania ustalenie tego stanu może nastąpić tylko w drodze rozstrzygnięcia właściwego organu lub sądu. Podkreślić trzeba, iż organ przed którym toczy się postępowanie w sprawie głównej, musi ustalić związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym, a o istnieniu takiej zależności, która musi mieć charakter bezpośredni, przesądza treść przepisów prawa materialnego, stanowiących podstawę prawną decyzji administracyjnej. Zależność rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego i rozpatrzenia sprawy administracyjnej nie może być utożsamiana z wymogiem ukierunkowania tej ostatniej na określoną treść decyzji administracyjnej. Od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego zależeć powinno rozpatrzenie sprawy administracyjnej w ogóle, nie zaś wydanie decyzji o określonej treści. Z istnieniem kwestii prejudycjalnej mamy do czynienia wówczas, gdy brak jej uprzedniego rozstrzygnięcia wyklucza każde, zarówno pozytywne, jak i negatywne dla strony zakończenie postępowania administracyjnego.

Tak przedstawione rozumienie pojęcia zagadnienia wstępnego, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. wskazuje, że za zagadnienie wstępne w znaczeniu wynikającym z powyższego przepisu może być uznane równoległe prowadzenie, w trybie postępowania sądowoadministracyjnego - postępowanie w sprawie o stwierdzenie nieważności pozwolenia na przebudowę obiektu, co do którego organ nadzoru budowlanego wszczął postępowanie naprawcze, a na który to fakt wskazują organy w kontrolowanych postanowieniach.

Powiedzieć przyjdzie, że w świetle przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2018 r. poz. 1202, z późn. zm.) organ nadzoru budowlanego nie posiada kompetencji do samodzielnego oceniania decyzji organu administracji architektoniczno-budowlanej, stąd, zdaniem Sądu, ocena taka ma charakter zagadnienia wstępnego, gdyż winna zostać dokonana przez inny, uprawniony organ.

Postępowanie legalizacyjne i postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę dotyczą tego samego obiektu budowlanego, dlatego postępowania te nie mogą toczyć się równolegle. Wydanie postanowienia zawieszającego postępowanie prowadzone przez organ nadzoru budowlanego, z uwagi na prowadzone postępowanie administracyjne - zainicjowane interwencją W. P., w celu zbadania czy istnieją przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia 21 grudnia 2012 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na przebudowę przedmiotowego budynku było w tej sytuacji uzasadnione.

W ocenie Sądu, na aprobatę zasługuje stanowisko organów, że wystąpił bezpośredni związek przyczynowy pomiędzy zagadnieniem wstępnym (ustaleniem czy przebudowa spornego budynek miała legalne podstawy) a rozstrzygnięciem w postępowaniu naprawczym (legalizacyjnym). Zatem, dopiero po ustaleniu, czy w obrocie prawnym pozostaje pozwolenie na budowę będzie możliwe stwierdzenie, czy samowola budowlana rzeczywiście miała miejsce. Oznacza to, że wydanie decyzji w postępowaniu w którym zawieszono postępowanie, nie jest możliwe bez rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez sąd i organy administracji architektoniczno-budowlanej.

Zauważyć przyjdzie, że na podstawie art. 50 pkt 1 ust. 1 Prawa budowlanego organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych m.in. bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia. Taka sytuacja będzie miała miejsce na przykład wtedy, gdy inwestor rozpoczął inwestycję na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, a później - w trakcie budowy – stwierdzono, zgodnie z art. 156 § 1 K.p.a., nieważność pozwolenia na budowę. Oznacza to, że po wyeliminowaniu z obiegu prawnego pozwolenia na budowę organy nadzoru budowlanego będą zobowiązane do przeprowadzenie postępowania legalizacyjnego w trybie art. 50-51 Prawa budowlanego. Jednocześnie zauważyć trzeba, że inwestor, który uzyskał ostateczne pozwolenie na budowę, które następnie wyeliminowano z obrotu prawnego, nie może być stawiany na równi ze sprawcami samowoli budowlanej, którzy w ogóle nie uzyskali pozwolenia na budowę wymaganego przez art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego. W takiej sytuacji, zgodnie z art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego, dalsze prowadzenie robót budowlanych może nastąpić po wydaniu decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych, o której stanowi art. 51 ust.1 przy uwzględnieniu przepisu ust. 7 art. 51 Prawa budowlanego.

W tym stanie rzeczy, w ocenie Sądu, zaskarżone postanowienie Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu nie narusza art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Dodatkowo należy wyjaśnić, że gdy ustąpią przyczyny zawieszenia postępowania legalizacyjnego, organ podejmie to postępowanie z urzędu (art. 97 § 2 K.p.a.).

Mając powyższe na uwadze, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 P.p.s.a.