Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 315/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2013-08-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego I Kartograficznego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 200
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 105 § 1 i § 2, art. 138 § 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Paweł Zaborniak /spr./ Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk NSA Maria Piórkowska Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 lipca 2013 r. sprawy ze skargi R. J. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego na rzecz skarżącej R. J. kwotę 457 zł /słownie: czterysta pięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi R. J. jest decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego (dalej zwany WINGiK) z dnia [...] lutego 2013 r., nr [...] o umorzeniu postępowania odwoławczego.

Zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane w oparciu o następujące okoliczności faktyczne i prawne: decyzją z dnia [...] listopada 1996 r., nr [...], Kierownik Urzędu Rejonowego [...] orzekł o wprowadzeniu w operacie ewidencji gruntów i budynków miasta [...] zmian danych ewidencyjnych zgodnie z opracowanym wykazem zmian gruntowych przyjętych do Wojewódzkiego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej Filia Terenowa [...] w dniu 30 września 1996 r. pod nr [...]. W odnowionym operacie działka nr 1527 o pow. 0,0375 ha (obecna powierzchnia działki – 0,0439 ha) oraz działka nr 1703 o pow. 0,0984 ha (obecna powierzchnia działki – 0,1007 ha) wykazane zostały na rzecz J. J. Powyższa decyzja z [...] listopada 1996 r. została doręczona J. J. w dniu 24 grudnia 1996 r. Dnia 30 grudnia 1996 r. do organu wpłynęło odwołanie (z tej samej daty), w nagłówku którego wymieniona została J. J., natomiast podpisane zostało przez R. J. (córkę J. J.). Brak było dokumentu potwierdzającego, że R. J. działa jako pełnomocnik matki J. J. W treści odwołania zakwestionowana została wykazana w odnowionym operacie powierzchnia oraz przebieg granic działek nr 1527 i 1703. Działki te stanowią własność J. J. Decyzją z dnia [...] kwietnia 1997 r., nr [...] Urząd Rejonowy [...] wprowadził zmiany w części opisowej i kartograficznej operatu ewidencji gruntów obrębu miasta [...] gmina [...] m.in. w zakresie działki nr 1527, a decyzja stała się ostateczna.

WINGiK po rozpatrzeniu odwołania Gminy [...] - decyzją z dnia [...] marca 2010 r., nr [...], uchylił zaskarżoną decyzję Starosty Powiatu [...] z dnia [...] stycznia 2010 r., nr [...], orzekającą o wprowadzeniu w operacie ewidencji gruntów i budynków miasta [...] zmiany powierzchni oraz przebiegu granic działek nr 1703, 1702, 1706 i 2601 oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie (dalej WSA) po rozpoznaniu skargi R. J. na w/w decyzję WINGiK z dnia [...] marca 2010 r. – wyrokiem z dnia 12 października 2010 r., sygn. akt II SA/Rz 506/10, uchylił zaskarżoną decyzję. Wyrok ten stał się prawomocny. Sąd wskazał, że obowiązkiem WINGiK będzie dokonanie oceny decyzji Starosty Powiatu [...] z punktu widzenia obowiązujących przepisów. W ramach tej oceny organ odwoławczy powinien zwrócić uwagę na fakt, że podstawą decyzji administracyjnej może być tylko przepis prawa materialnego, a nie przepisy kompetencyjne, do jakich należy zaliczyć art. 22 i art. 20 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne. Dodatkowo organ powinien odnieść się do możliwości wydawania decyzji przez organ geodezyjny pierwszej instancji, która dotyczy zmian danych ewidencyjnych wprowadzonych do operatu ewidencyjnego, jeżeli są one błędne. Wreszcie Sąd zauważył, że organy geodezyjne nie są uprawnione do kształtowania zasięgu (granic) własności nieruchomości. Stanowisko takie nie wyklucza jednak obowiązku organów geodezyjnych do poprawnego sporządzania map zgodnie z danymi ewidencyjnymi. Jednak mapy nigdy nie rozstrzygają zakresu własności, co najwyżej są ich obrazem, a jeśli niezbyt udolnym, to konflikty na tym tle rozstrzygnie postępowanie rozgraniczeniowe.

WSA w Rzeszowie wyrokiem z dnia 26 maja 2011 r., sygn. akt II SA/Rz 283/11 oddalił skargę R. J. na decyzję WINGiK z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...]. Rozstrzygnięciem tym WINGiK uchylił w całości decyzję Starosty Powiatu [...] z dnia [...] stycznia 2010 r., nr [...] i odmówił wprowadzenia w operacie ewidencji gruntów i budynków miasta [...] zmiany powierzchni oraz przebiegu granic działek nr 1703, 1702, 1706 i 2601 zgodnie z mapą uzupełniającą włączoną do zasobu Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w dniu 9 grudnia 2009 r. za nr [...]. Sąd stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi tożsamość podmiotów z uwagi na inny krąg stron postępowania, jak również nie zachodzi tożsamość przedmiotu postępowania z uwagi na różne numery dziełek objęte decyzją WINGiK z dnia [...] lutego 2011 r., a decyzją Starosty z dnia [...] lipca 2010 r. W ocenie Sądu brak jest podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia przepisu art. 156 § 1 pkt. 3 k.p.a. Za taką oceną przemawia również to, że zaskarżona decyzja, jak i przywoływana przez skarżącą decyzja Starosty [...] z dnia [...] lipca 2010 r., nr [...], wydane zostały w innym stanie faktycznym - w oparciu o inny, odrębny operat geodezyjny, w innym postępowaniu, dotyczącym innego zakresu.

Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2012 r., nr [...] Główny Geodeta Kraju, po rozpatrzeniu zażalenia R. J. na niezałatwienie odwołania od decyzji Urzędu Rejonowego [...] z dnia [...] listopada 1996 r., nr [...], uznał zażalenie za uzasadnione i zobowiązał WINGiK do załatwienia sprawy w terminie 14 dni od dnia doręczenia postanowienia.

WINGiK postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2012 r., nr [...], stwierdził niedopuszczalność odwołania R. J. z dnia 30 grudnia 1996 r. od decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego [...] z dnia [...] listopada 1996 r., nr [...] o wprowadzeniu w części opisowej i kartograficznej operatu ewidencji gruntów i budynków miasta [...] zmian dotyczących danych ewidencyjnych działek.

WSA po rozpoznaniu skargi R. J. na w/w postanowienie WINGiK – wyrokiem z dnia 19 lipca 2012 r., sygn. akt II SA/Rz 490/12, uchylił zaskarżone postanowienie. Wyrok stał się prawomocny. W uzasadnieniu wskazał, że J. J. na dzień wniesienia odwołania od decyzji z dnia [...] listopada 1996 r. posiadała status strony postępowania administracyjnego. Świadczy o tym prawo własności nieruchomości nr 1527 i 1703. W związku z tym Sąd uznał, że odwołanie zostało wniesione przez osobę dysponującą legitymacją do wniesienia środka odwoławczego. W ocenie Sądu organ odwoławczy nieprawidłowo przyjął, że odwołanie w niniejszej sprawie wniosła R. J., której nie przysługiwało prawo wniesienia środka odwoławczego, ponieważ nie była stroną tego postępowania. Ponieważ R. J. nie złożyła stosownego upoważnienia do reprezentowania swej matki w postępowaniu, organ powinien był wezwać J. J. do podpisania odwołania. W szczególności Sąd podkreślił, że organ II instancji nie uwzględnił skutków następstwa prawnego o jakich mowa w art. 30 § 4 k.p.a., który stanowi, że w sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych w razie zbycia prawa lub śmierci strony w toku postępowania na miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni. Po wniesieniu odwołania z dnia 30 grudnia 1996 r. od decyzji organu I instancji J. J., aktem notarialnym z dnia 21 marca 2000 r. podarowała swoim córkom D. J. i R. J. po ½ części działki nr 1527 i 1703. W dalszej kolejności D. J. w dniu 24 lipca 2004 r. podarowała R. J. swoją część w w/w działkach. Sąd wyjaśnił, że dla określenia skutków następstwa prawnego bez znaczenia jest przy tym fakt, że J. J. zmarła 23 maja 2007 r. Przeniesienie własności nieruchomości (prawa zbywalnego) z zachowaniem wymagań prawnych spowodowało, że na podstawie art. 30 § 4 k.p.a. skarżąca R. J., z chwilą przekazania nieruchomości, wstąpiła jako nabywca wspólnie z D. J. w miejsce poprzedniej strony postępowania z mocy prawa. Natomiast w wyniku darowizny z dnia 24 lipca 2004 r. skarżąca stała się jedyną stroną w przedmiotowym postępowaniu. Dlatego to ona posiada teraz uprawnienie do dokonywania dalszych czynności procesowych. R. J. wstąpiła do postępowania administracyjnego w tym stadium, w jakim postępowanie to znajdowało się w chwili zbycia przez J. J. przedmiotowych nieruchomości, a więc po złożeniu przez J. J. odwołania a przed wezwaniem organu do uzupełnienia braków formalnych tego pisma. Sad zwrócił uwagę, że skarżąca R. J. po nabyciu przedmiotowych nieruchomości skorzystała z uprawnień przysługujących stronie, gdyż wniosła do Głównego Geodety Kraju zażalenie na nierozpatrzenie odwołania w terminie przez WINGiK. W związku z powyższym Główny Geodeta Kraju postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2012 r. uznał zażalenie za uzasadnione i wyznaczył dodatkowy termin do załatwienia sprawy. Organ odwoławczy rozpoznając natomiast przedmiotowe odwołanie nie uwzględnił skutków następstwa prawnego i nie wezwał R. J., która na etapie rozpatrywania odwołania przez organ II instancji była już stroną postępowania, do uzupełnienia braku formalnego odwołania t.j. do jego podpisania.

WINGiK po rozpatrzeniu odwołania R. J. od decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego [...] z dnia [...] listopada 1996 r. – decyzją z dnia [...] lutego 2013 r., umorzył postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu wskazał, że Kierownik Urzędu Rejonowego [...], wprowadził zmiany w części opisowej i kartograficznej operatu ewidencji gruntów obrębu miasto [...] gmina [...]. Od daty wydania tej decyzji do chwili obecnej upłynęło kilkanaście lat i w okresie tym zmianie uległy przepisy ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne, a także przepisy wykonawcze do tej ustawy. Przeprowadzone przez były Urząd Rejonowy [...] postępowania przed wydaniem wymienionej wyżej decyzji miało na celu zastąpienie rejestru gruntów prowadzonych na papierze w technice ręcznej odpowiednimi zbiorami komputerowymi. Takie działania zostały podjęte celem uruchomienia informatycznego systemu umożliwiającego prowadzenie ewidencji obejmującej pełny zakres danych ewidencyjnych oraz założenia komputerowych baz danych ewidencyjnych dla miasta [...]. Organ podniósł, że opracowany wówczas operat ewidencji gruntów i budynków odpowiada wymogom określonym w przepisach obowiązującej obecnie ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz w przepisach wykonawczych do tej ustawy. W piśmie z dnia 26 listopada 2012 r. R. J. doprecyzowała swoje odwołanie od decyzji Kierownika byłego Urzędu Rejonowego [...] z dnia [...] listopada 1996 r. podając, że zawęża żądanie odwołania do zmiany przedmiotowej decyzji w części dotyczącej działki nr ewid. 1703. Wniosła o odmowę wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków, w pozostałej części wniosła o umorzenie postępowania z racji wydania w przedmiocie wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków działki o nr ewid. 1527 wcześniejszej decyzji. W dniu 16 listopada 2012 r. R. J. precyzując odwołanie oświadczyła do protokołu spisanego w Starostwie Powiatowym [...], że kwestionuje wykazaną w operacie ewidencyjnym powierzchnie działki nr 1703 i dodała, że kwestionuje wyłącznie wykazany na obowiązującej mapie ewidencyjnej przebieg granicy działki nr 1703 z działką nr 1706. Organ mając na uwadze, że sprawa wykazanego na obowiązującej mapie ewidencyjnej przebiegu granicy działki nr 1703 z działką nr 1706 została rozstrzygnięta ostateczną decyzją WINGiK z dnia [...] lutego 2010 r., nr [...], oraz to, że stanowisko WSA w Rzeszowie zawarte w wyroku z dnia 26 maja 2011 r., sygn. akt II SA/Rz 283/11, jest wiążące dla organów prowadzących ewidencję gruntów i budynków, zdecydował o umorzeniu postępowania odwoławczego.

R. J. wniosła skargę do WSA w Rzeszowie na w/w decyzję. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji bądź stwierdzenie jej nieważności i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Skarżąca zarzuciła naruszenie:

1) prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynika sprawy, tj. art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. w zw. z art. 16 § 1 k.p.a. poprzez umorzenie postępowania odwoławczego ze względu na wykrycie w sprawie istnienia ostatecznego rozstrzygnięcia, mimo braku tożsamości podmiotowej i przedmiotowej spraw, wynikającej z braku tożsamości okoliczności faktycznych mających znaczenie prawotwórcze, podstawy prawnej i zakresu żądania oraz katalogu stron postępowania, a w konsekwencji zamknięcie drogi do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie odwoławczej,

2) art. 10 i 81 k.p.a. poprzez niedopełnienie obowiązku umożliwienia stronie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań przed wydaniem decyzji przez organ II instancji, pomimo rozszerzenia postępowania dowodowego na skutek przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego zarówno z urzędu jak i na wniosek strony skarżącej oraz przyjęcie ustaleń faktycznych w przedmiocie istnienia innego prowadzonego postępowania dotyczącego działki o nr ewid. 1703 zakończonego rozstrzygnięciem ostatecznym, na podstawie dowodu, co do którego strona nie miała możliwości wypowiedzenia się przed wydaniem rozstrzygnięcia, co stanowi kwalifikowaną wadę postępowania w postaci naruszenia zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, dającą podstawy do wznowienia postępowania,

3) art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. w zw. z art. 16 k.p.a. poprzez wydanie rozstrzygnięcia o umorzeniu postępowania odwoławczego w oczywistej sprzeczności z przepisami ustawy, w sytuacji gdy podstawa faktyczna rozstrzygnięcia organu w postaci bezprzedmiotowości postępowania, wynikająca z wcześniejszego wydania decyzji ostatecznej w tej samej sprawie, nie może być przesłanką umorzenia postępowania odwoławczego, co stanowi kwalifikowaną wadę prawną decyzji wskazaną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Najistotniejszym naruszeniem organu w niniejszej sprawie pozostaje zamknięcie stronie drogi do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia w wyniku poprawnie podniesionego żądania zawartego w odwołaniu. W ocenie skarżącej w niniejszej sprawie nie zachodzi zgodność podmiotowa jak przedmiotowa, tj. sprawy objętej skargą ze sprawą zakończoną decyzją ostateczną WINGiK z dnia [...] lutego 2010 r. Skarżąca podniosła również, że gmina [...] ujęta jest jako adresat decyzji dopiero od czasu podjęcia sprawy przez organ odwoławczym w tym postępowaniu. Natomiast skarżąca swój udział w sprawie wywodzi z przepisu art. 30 § 4 k.p.a., tj. sukcesji prawnej dotyczącej prawa zbywalnego do działki nr 1703, co zostało udowodnione stosownymi dokumentami w niniejszym postępowaniu. Ponadto zarówno w zbiorze ewidencji, jak i w aktach sprawy, brak jest wskazania podstawy dokonania wpisu gminy w rejestrze jako władającej działką nr 1706, co w porównaniu z enumeratywnym katalogiem przesłanek dokonania zmian danych podmiotów uprawnionych do działek, nie pozwala wywieść sukcesji obecnie występującej w sprawie gminy jako strony. Sprawa zakończona ostateczną decyzją wszczęta została na żądanie strony i przedmiotowo obejmowała zadanie wprowadzenia zmian w ewidencji w celu sprostowania błędnych danych, wpisanych bez podstawy prawnej i nie mających poparcia w stanie faktycznym i prawnym nieruchomości objętych postępowaniem. Sprawa której dotyczy skarga, jest sprawą prowadzona z urzędu, której celem jest modernizacja operatu ewidencyjnego w związku ze różnicą trybów postępowania w obydwu sprawach, różny jest też stan faktyczny podlegający ustaleniu w zakresie określenia faktów prawotwórczych.

W odpowiedzi na skargę WINGiK wniósł o jej oddalenie, z przyczyn, które były podstawą wydania zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje:

Skarga R. J. okazała się zasadna, co obliguje Sąd do uchylenia decyzji WINGiK.

Istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej – art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; zwana dalej p.p.s.a.). Należy dodać, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Nie budzi wątpliwości WSA, iż Organ odwoławczy rozpoznając odwołanie wniesione przez R. J. naruszył przepisy postępowania administracyjnego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem Składu orzekającego o tej ocenie decyduje brak podstaw uzasadniających umorzenie postępowania odwoławczego.

W pierwszej kolejności należy zaznaczyć, że WINGiK wykonał zalecenia wynikające z treści wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 19 lipca 2012 r., o sygn. akt II SA/Rz 490/12. W powyższym wyroku Sąd wytknął WINGiK, iż przy wydawaniu postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność odwołania R. J. nie uwzględnił skutków następstwa prawnego, o jakich mowa w art. 30 § 4 K.p.a. Organ niezgodne z przepisami procedury administracyjnej uznał, że R. K. nie jest stroną postępowania zakończonego decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego [...] z dnia [...] listopada 1996 r., nr [...]. Zaskarżona decyzja o umorzeniu postępowania odwoławczego została wydana w wyniku rozpoznania R. J. Dlatego w ponownie przeprowadzonym postępowaniu WINGiK usunął dostrzeżoną przez WSA wadliwość w procedowaniu.

Zaskarżona do WSA decyzja WINGiK z dnia [...] lutego 2013 r., nr [...], o umorzeniu postępowania odwoławczego, została wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. Wobec ustalonego wyniku zakończonego postępowania odwoławczego, należało zbadać czy zaistniały okoliczności uzasadniające umorzenie postępowania odwoławczego.

Organ odwoławczy działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. wydaje decyzję, w której umarza postępowanie odwoławcze. W orzecznictwie NSA oraz w literaturze prawa zgodnie podkreśla się, że z uwagi brak wskazania w tym przepisie podstaw umorzenia postępowania odwoławczego, należy przy jego wykładni posługiwać się art. 105 k.p.a., a więc regulacją ustalającą przesłanki umorzenia postępowania administracyjnego. Przytoczony przepis określa odrębnie podstawy umorzenia postępowania z urzędu oraz na wniosek strony. Otóż w myśl art. 105 § 1 K.p.a. wówczas gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Natomiast według § 2 tego artykułu, organ administracji publicznej prowadzący postępowanie może je umorzyć, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz gdy nie jest to sprzeczne z interesem społecznym. Jednocześnie podkreśla się, że w postępowaniu odwoławczym art. 105 § 2 K.p.a. (umorzenie postępowania na wniosek strony, której inicjatywa spowodowała jego wszczęcie) nie znajduje zastosowania. Ograniczenie zakresu stosowania w postępowaniu odwoławczym przepisu art. 105 K.p.a. jedynie do obiektywnej bezprzedmiotowości postępowania uzasadniane jest tym, że w postępowaniu przed organem drugiej instancji strona dysponuje stosunkowo prostym sposobem do umorzenia postępowania w postaci cofnięcie odwołania. Nie ma zatem potrzeby przyznawania jej osobnego prawa do żądania umorzenia postępowania na podstawie art. 105 § 2 K.p.a. (por. A. Wróbel [w.:] M .Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Kraków 2000 r. s. 758 i 759). Z tej przyczyny o umorzeniu postępowania odwoławczego można mówić jedynie wówczas gdy stało się ono bezprzedmiotowe w całości lub w części. O bezprzedmiotowości postępowania odwoławczego zasadniczo świadczyć będą dwie okoliczności – cofnięcie odwołania lub ustalenie, że wnoszący odwołanie nie jest stroną postępowania administracyjnego. Jedynie te okoliczności będą uprawniały organ odwoławczy do zastosowania art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Należy bowiem wyraźnie odróżnić umorzenie postępowania odwoławczego od umorzenia postępowania. Umorzenie postępowania odwoławczego może zachodzić wyłącznie z określonych wyżej przyczyn, które jednocześnie nie świadczą o bezprzedmiotowości całego postępowania. Decyzja wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. jest w stanie zakończyć bez merytorycznego rozstrzygnięcia etap postępowania kontrolnego, nie rozstrzygając o braku przedmiotu sprawy administracyjnej. Dlatego też, jeżeli postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, to obowiązkiem organu rozpoznającego odwołanie jest uchylenie decyzji wydanej w pierwszej instancji i umorzenie postępowania na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a.

Kontrola legalności decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. dokonywana przez sąd administracyjny nie obejmuje zgodności z prawem decyzji organu I instancji. Sąd administracyjny może jedynie skoncentrować się na zbadaniu czy istniały uzasadnione prawnie przesłanki do uznania bezprzedmiotowości postępowania przed organem odwoławczym, czyli czy odwołujący się jest stroną postępowania lub czy nastąpiło skuteczne cofnięcie odwołania. Jeżeli przesłanki uzasadniające umorzenie postępowania odwoławczego nie wystąpiły, to obowiązkiem WSA jest wykorzystanie kompetencji kasacyjnej. Wydanie decyzji bez zaistnienia tych przyczyn świadczy nie tylko o błędnym zakończeniu postępowania ale także godzi w zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Organ odwoławczy umarzając postępowanie wszczęte na skutek odwołania bezpodstawnie uchyla się od obowiązku wszechstronnego skontrolowania zaskarżonej decyzji.

W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości, że WINGiK naruszył art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. gdyż nie zaistniały uzasadnione podstawy do umorzenia postępowania odwoławczego. Skarżąca R. J. nie cofnęła bowiem swego odwołania jak również nie utraciła przymiotu strony postępowania zakończonego decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego [...].

Z uzasadnienia decyzji WINGiK można wnioskować, że umorzenie postępowania wynikało z woli strony odwołującej się oraz faktu prawomocnego rozstrzygnięcia WINGiK o odmowie wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków przebiegu granicy działek o nr 1703 i nr 1706. Podane przez Organ powody umorzenia postępowania absolutnie nie przekonują do zakończenia postępowania odwoławczego w oparciu o art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.. Po pierwsze, wniosek R. J. o umorzenie postępowania z racji wydania w przedmiocie wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków działki o nr ew. 1527 wcześniejszej decyzji, nie wyraża w sposób wyraźny woli skarżącej cofnięcia wniesionego odwołania w części dotyczącej tej działki. Z treści złożonego w dniu 16 listopada 2012 r. oświadczenia wynika jedynie to, że strona żąda umorzenia postępowania w zakresie działki o nr 1527. Tak sformułowany wniosek nie może prowadzić do zastosowania art. 105 § 2 K.p.a. z przyczyn podniesionych wyżej także z tego powodu, że postępowanie w sprawie wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków zostało wszczęte z urzędu a nie na wniosek strony odwołującej się. Jednocześnie Organ nie wezwał strony o doprecyzowanie tego wniosku pod kątem ustalenia czy stanowi on żądanie cofnięcia odwołania. Po drugie, o bezprzedmiotowości postępowania odwoławczego jak i bezprzedmiotowości postępowania przed organem pierwszej instancji nie świadczy wydanie przez WINGiK decyzji z dnia [...] lutego 2011 r. o nr [...] oraz stanowisko WSA w Rzeszowie wyrażone w wyroku z dnia 26 maja 2011 r. o sygn. akt II SA/Rz 283/11. Zakaz orzekania ponownie w tej samej sprawie powstaje wówczas gdy organ ma do czynienia z tą samą sprawą administracyjną pod względem przedmiotowym jak i podmiotowym. Ponadto, zakaz ten nie może dotyczyć kontroli w trybie odwoławczym decyzji wydanych wcześniej niż decyzje prawomocne. Słusznie więc podnosi strona skarżąca, że sprawa stanowiąca przedmiot w/w prawomocnego rozstrzygnięcia WINGiK nie jest sprawą tożsamą z tą, o której rozstrzygnął Kierownik Urzędu Rejonowego. Otóż decyzja Kierownika jest decyzją wprowadzającą zmiany w operacie ewidencji gruntów i budynków w zakresie granic i powierzchni działki 1703 zaś prawomocna decyzja WINGiK rozstrzygała o odmowie wprowadzenia zmian dotyczących granic i powierzchni działki o nr 1706 z działkami sąsiadującymi w tym z działką nr 1703. Oświadczenie odwołującej się o tym, że ogranicza swe zarzuty do położenia granicy pomiędzy działkami nr 1703 i nr 1706 nie może oznaczać, że organ odwoławczy stał się zwolniony od obowiązku skontrolowania decyzji organu pierwszej instancji w tym przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, które powinno zmierzać do ustalenia czy zmniejszenie powierzchni działki nr 1703 nastąpiło mocą decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego zgodnie z przepisami obowiązującymi w chwili rozpatrywania odwołania.

O bezprzedmiotowości postępowania odwoławczego nie świadczy też pismo sporządzone z upoważnienia Wojewody [...] z dnia 31 stycznia 1997 r. nr [...], gdyż nie jest ono decyzją administracyjną. W szczególności w jego treści nie wyrażono w sposób wyraźny rozstrzygnięcia kontrolnego, o którym mowa w art. 138 K.p.a.

Na marginesie należy też dodać, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji zawiera wady świadczące o naruszeniu zasady przekonywania strony o trafności wydanego rozstrzygnięcia (art. 11 K.p.a.). Otóż w części wyrażającej stanowisko organu odwoławczego, zawarto argumenty o prawidłowości działań organu pierwszej instancji oraz wskazano podstawy w postaci ukształtowanego w sposób prawomocny stanu prawnego, mające motywować decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego. Tak przytoczone przesłanki decyzji wzajemnie się wykluczają, gdyż dotyczą różnych podstaw prawnych rozpatrzenia odwołania.

W tym stanie umorzenie postępowania odwoławczego nie może zostać przez WSA zaakceptowane. Sposób rozpatrzenia odwołania strony skarżącej pozostaje w opozycji do stanowiska organu odwoławczego wyrażonego w piśmie z dnia 21 września 2009 r., o nr [...]. Na jego podstawie należy sądzić, że organ odwoławczy miał świadomość konieczności podjęcia działań wyjaśniających prawidłowość przyjętej powierzchni działki o nr 1703, a pomimo tego zdecydował się zastosować art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a.

Ponieważ w sprawie nie zaistniały podstawy do umorzenia postępowania odwoławczego, to należy stwierdzić, że WINGiK naruszył art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. W konsekwencji tego naruszenia pozostała w obrocie prawnym decyzja organu pierwszej instancji, co do której wniesiono odwołanie nierozpatrzone. Została więc naruszona zasada dwuinstancyjności postepowania administracyjnego wyrażona w art. 15 K.p.a.

Organ odwoławczy ponownie rozpoznając odwołanie R. J. obowiązany będzie wyjaśnić czy wniosek o umorzenie postepowania w zakresie dotyczącym działki o nr 1527 wyraża wolę strony cofnięcia odwołania w tych granicach sprawy. Umorzenie postępowania odwoławczego w części umożliwia w aktualnym stanie prawnym art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 105 § 1 K.p.a. Natomiast w tej części, w której postępowanie odwoławcze nie stanie się bezprzedmiotowe, WINGiK skontroluje decyzję organu pierwszej instancji mając na uwadze aktualny stan prawny i faktyczny.

Z wyżej przytoczony motywów uchylono zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Natomiast o kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.