Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 339/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2020-07-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Czystość i porządek
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy: article: art. 4
journal: Dz.U. 2019 poz 2010
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Diana Trzcińska (spr.) Sędziowie WSA Dariusz Kurkiewicz Asesor WSA Magdalena Dobek - Rak po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 lipca 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na uchwałę Rady Gminy z dnia 30 grudnia 2019 r., Nr [...] w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały.


UZASADNIENIE

Prokurator Rejonowy wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na uchwałę nr XIV/119/2019 Rady Gminy z 30 grudnia 2019 r. w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy w zakresie przepisów: § 1, § 2 ust. 2, § 3 ust. 1 i 2, § 4 ust. 1 i 2, § 5 ust. 1-3, § 6, § 7 ust. 1 i 2, § 8, § 9 ust. 1-6, 12 - w zakresie słów: "w opakowaniu odpornym na przekłucie" oraz § 9 ust. 13, § 10 ust. 1-3, § 11, § 13 ust. 1, § 14 ust. 4 pkt 3, 4, 6 i 8, § 15 pkt 1-4, 16, § 16 ust. 1- 3, § 17, § 18 ust. 1-8, § 20, § 21, § 22 ust. 2, 3 i 6, § 24 ust. 1 uchwały oraz wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

Skarżący podniósł zarzuty istotnego naruszenia przepisów art. 7 i art. 94 Konstytucji RP, art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 roku o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w brzmieniu obowiązującym w czasie podjęcia uchwały (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2010 ze zm., dalej jako u.c.p.g.) oraz art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 506 ze zm.) oraz § 6, § 11, § 115, § 118 w związku z § 143 załącznika do Rozporządzenia Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" polegającego na:

1. w odniesieniu do § 1 uchwały: przekroczeniu zakresu upoważnienia ustawowego poprzez powtórzenie w §1 zaskarżonej uchwały treści art. 4 ust. 2 u.c.p.g. z jego modyfikacją w §1 pkt 1 lit. a i b i pkt 2. Prokurator wskazał, że w § 1 ust. 1 pkt 1 lit. a) uchwały przytoczony został zapis ustawowy z pominięciem określenia "co najmniej" i zastąpiono słowo: "bioodpady" określeniem "odpady ulegające biodegradacji, ze szczególnym uwzględnieniem bioodpadów", natomiast w pkt 1 lit. b) po przytoczeniu treści przepisu art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b) cyt. ustawy dodano określenie: "komunalnych oraz powstające w gospodarstwach domowych". W pkt 2 § 1 regulaminu zmodyfikowano zapis ustawowy, pomijając występujące w art.4 ust. 2 pkt 2 ustawy określenie kryteriów uwzględnianych do określenia rodzaju i minimalnej pojemności pojemników lub worków przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości. W myśl § 118 w związku z § 143 Zasad techniki prawodawczej w akcie prawa miejscowego nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych. Takie powtórzenie jest, co do zasady, zabiegiem niedopuszczalnym, które może być traktowane w konkretnych sytuacjach jako rażące naruszenie prawa. Akceptacja ewentualnego powtórzenia musi wynikać z określonego kontekstu aktu prawnego. Jak wskazał Prokurator, dopuszcza się bowiem wyłącznie powtórzenia w ściśle określonym celu, tj. gdy powtórzenie ma charakter przepisu "zapowiadającego" dalsze uregulowania, dla zapewnienia czytelności przyjętych regulacji. Wprawdzie kwestionowany przepis regulaminu można uznać za zapowiadający, to jednak przytaczanie niemal w całości treści przepisu upoważniającego, przy jednoczesnym pominięciu w pkt 2 istotnej jego części, należy uznać zdaniem skarżącego za istotne naruszenie prawa;

2. w odniesieniu do § 2 uchwały: przekroczeniu upoważnienia ustawowego w § 2 ust. 2 uchwały poprzez stworzenie słowniczka pojęć, w którym zawarto np. definicje pojęć "sezon letni" i "zabudowa pensjonatowa" oraz określono, co należy rozumieć pod pojęciem punktu selektywnej zbiórki odpadów komunalnych. Tymczasem, zakres spraw, które podlegają regulacji w regulaminie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, jako akcie prawa miejscowego, wynika z treści art. 4 ust. 2 u.p.c.g. Jest to wyliczenie zamknięte. W art. 4 ust. 2 ustawy brak jest upoważnienia dla rady gminy do formułowania w regulaminie jakichkolwiek definicji określonych pojęć, co dotyczy pojęć użytych wyłącznie w regulaminie na jego potrzeby, jak i ustalenia znaczenia określeń ustawowych zawartych w ustawie upoważniającej i innych ustawach;

3. w odniesieniu do § 3 ust. 1 i 2 uchwały: przekroczeniu upoważnienia ustawowego poprzez określenie obowiązków właścicieli nieruchomości w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości oraz sposobu gromadzenia nieczystości ciekłych. Przepisy te, w ocenie Prokuratora, wykraczają poza zakres upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 ust. 2 u.c.p.g. i wkraczają w materię uregulowaną w art. 5 ust. 1 ustawy, który w pkt 3 przewiduje, że właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez zbieranie w sposób selektywny powstałych na terenie nieruchomości odpadów komunalnych zgodnie z wymaganiami określonymi w regulaminie oraz sposobem określonym w przepisach wydanych na podstawie art. 4a ust. 1, natomiast w pkt 3a) i 3b) u.c.p.g. przewiduje gromadzenie nieczystości ciekłych w zbiornikach bezodpływowych i pozbywanie się tych nieczystości w sposób zgodny z przepisami ustawy i przepisami odrębnymi. Kwestionowane przepisy regulaminu stanowią częściowo modyfikację cytowanych przepisów ustawy, co jest zdaniem skargi niedopuszczalne. Przepis § 3 ust. 1 regulaminu nie znajdują umocowania w żadnym z ośmiu punktów art. 4 ust. 2 cyt. ustawy, natomiast pkt 3 ustawy uprawnia radę jedynie do określenia częstotliwości i sposobu pozbywania się nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości i terenów przeznaczonych do użytku publicznego, nie zaś do określenia wymogów odnośnie do urządzeń przeznaczonych do ich gromadzenia, jak to uczyniono w § 3 ust. 2 Regulaminu. Prowadzi to, zdaniem skarżącego, do wniosku, że te przepisy zaskarżonej uchwały, jako nie znajdujące upoważnienia ustawowego, wydane zostały z istotnym naruszeniem prawa;

4. w odniesieniu do § 4 ust. 1 i 2 uchwały: polegający na przekroczeniu upoważnienia ustawowego poprzez powtórzenie z modyfikacją art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. dotyczącego obowiązku uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń oraz określenie, że uprzątnięcie tych zanieczyszczeń polega na usunięciu ich w miejsca niepowodujące zakłóceń pieszych i pojazdów. W § 4 ust. 1 regulamin zobowiązuje właścicieli nieruchomości do niezwłocznego uprzątnięcia błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń" z części ich nieruchomości udostępnionej do użytku publicznego oraz z chodników położonych wzdłuż należącej do nich nieruchomości, zaś w ust. 2 wskazuje, że usunięcie tych zanieczyszczeń polega na ich usunięciu w miejsca niepowodujące zakłóceń ruchu pieszych i pojazdów. Kwestionowana regulacja nie zawiera de facto określenia wymagań w zakresie uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń w części nieruchomości służących do użytku publicznego poza powtórzeniem treści art. 5 ust. 1 pkt 4 cyt. ustawy z nieznaczną jego modyfikacją stylistyczną oraz użyciem niejednoznacznego określenia "niezwłocznie", ponadto w przepisie art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c) u.c.p.g. brak jest upoważnienia do określenia obowiązku usuwania zanieczyszczeń w sposób niezakłócający ruchu pieszych i pojazdów i przepis taki wkracza w dziedzinę uregulowaną już w art. 90 lub 91 Kodeksu wykroczeń, który przewiduje karę grzywny lub nagany za tamowanie lub utrudnianie ruchu na drodze publicznej lub zanieczyszczanie drogi publicznej. Regulacja zawarta w § 3 regulaminu, w ocenie Prokuratora, nie wypełnia upoważnienia ustawowego, a niewyczerpanie zakresu przedmiotowego przekazanego przez ustawodawcę do uregulowania w drodze uchwały stanowi istotne naruszenie prawa;

5. w odniesieniu do § 5 ust. 1 i 2 uchwały: polegający na przekroczeniu zakresu upoważnienia ustawowego poprzez ustalenie, że mycie pojazdów samochodowych poza myjniami może odbywać się jedynie na terenie utwardzonym, z którego powstające ścieki odprowadzane są do kanalizacji deszczowej po uprzednim ich przejściu przez separator i piaskownik lub gromadzone są w szczelnych zbiornikach bezodpływowych, w sposób umożliwiający ich odbieranie, a także poprzez wprowadzenie zakazu odprowadzania tych ścieków bezpośrednio do kanalizacji sanitarnej, zbiorników wodnych lub do ziemi, dopuszczenie mycia pojazdów samochodowych na terenach nie służących do użytku publicznego, nie spełniających warunków określonych w ust. 1 pod warunkiem stosowania czystej wody bez detergentów i nie powodowania uciążliwości dla innych osób korzystających z danej nieruchomości lub nieruchomości sąsiedniej. Wskazano, że upoważnienie z art. 4 ust. 2a pkt d u.c.p.g. dotyczy określenia wymagań w zakresie mycia pojazdów "poza myjniami", tymczasem § 5 ust. 1 i 2 regulaminu, pomijając ten zwrot sugeruje, że wymogi określone w regulaminie dotyczą mycia pojazdów samochodowych niezależnie od tego, czy odbywa się ono w myjniach, czy poza nimi. Ponadto kwestionowany przepis zawiera regulacje dotyczące warunków odprowadzania i gromadzenia powstających w ten sposób ścieków i formułuje zakaz dotyczący ich odprowadzania bezpośrednio do kanalizacji sanitarnej, zbiorników wodnych lub do ziemi, czym wkracza na grunt objęty przepisami ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne. Akt ten definiuje pojęcie ścieków i określa zasady ochrony wód wprost formułując w art. 75 szczegółowe zakazy dotyczące wprowadzania ścieków do wód, wód podziemnych i do ziemi, w art. 77 ust. 1 pkt 4 - zakaz mycia pojazdów w wodach powierzchniowych oraz nad brzegami tych wód, a w art. 78 określa wymogi dotyczące ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi w ramach zwykłego korzystania z wód albo usług wodnych, wskazując, że powinny być oczyszczone w stopniu wymaganym przepisami ustawy i wskazując czego nie mogą zawierać, ponadto w art. 83 ustawodawca stanowi, że wprowadzający ścieki do wód lub do ziemi są obowiązani zapewnić ochronę wód przed zanieczyszczeniem, w szczególności przez budowę i eksploatację urządzeń służących tej ochronie, a tam, gdzie jest to celowe, powtórne wykorzystanie oczyszczonych ścieków, a wybór miejsca i sposobu wykorzystania albo usuwania ścieków powinien minimalizować negatywne oddziaływania na środowisko. Przepisy karne prawa wodnego przewidują ponadto karę grzywny w stosunku do osób, które wbrew przepisom art. 75 wprowadzają ścieki do wód lub do ziemi (art. 478 pkt 5), które wbrew przepisom art. 77 ust. 1 myją pojazdy w wodach powierzchniowych lub nad brzegami tych wód (art.478 pkt 6 lit. d) oraz które wbrew przepisom art. 83 nie zapewniają ochrony wód przed zanieczyszczeniem (art. 478 pkt 7). W § 5 ust. 2 regulaminu dopuszcza się ponadto mycie pojazdów pod warunkiem, że nie będzie ono powodować uciążliwości dla innych osób korzystających z danej nieruchomości lub nieruchomości sąsiedniej. Regulacją tą rada gminy przekroczyła zakres upoważnienia ustawowego, wkraczając w materię uregulowaną w art. 144 kodeksu cywilnego. Rada gminy nie posiada uprawnienia do precyzowania tej regulacji. Nakładanie na mieszkańca gminy obowiązku w drodze aktu prawa miejscowego musi wynikać z wyraźnej delegacji ustawowej, tymczasem przepis § 5 ust. 1 i 2 regulaminu nie mieści się w zakresie upoważnienia zawartego w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach i wkracza w kwestie kompleksowo uregulowane innymi przepisami o randze ustawowej, a ponadto narusza zasady techniki prawodawczej;

6. w odniesieniu do § 5 ust. 3 uchwały: polegający na przekroczeniu upoważnienia ustawowego poprzez ustalenie, że naprawa pojazdów samochodowych poza warsztatami samochodowymi może odbywać się pod warunkiem: 1) niepowodowania uciążliwości dla właścicieli sąsiednich nieruchomości oraz negatywnego oddziaływania na środowisko, w tym emisji hałasu lub spalin, 2) gromadzenia powstających odpadów w urządzeniach do tego przeznaczonych, 3) zabezpieczenia przed przedostawaniem się płynów samochodowych do środowiska, 4) za zgodą właściciela nieruchomości. Wskazano, że art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c) u.c.p.g. upoważnia radę gminy do określenia w regulaminie zasad, tj. warunków, jakie muszą być spełnione, żeby mycie i naprawa pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi były dopuszczalne. W myśl powołanego przepisu organ gminy został upoważniony wyłącznie do wskazania wymogów dopuszczalności mycia i naprawy pojazdów poza myjniami i warsztatami, mających na celu zapewnienie ochrony środowiska i ludzi przed zagrożeniem zanieczyszczeniem lub uciążliwościami stwarzanymi na skutek wykonywania tych czynności. Wprowadzając w § 5 ust. 3 pkt 1 regulaminu warunek niepowodowania uciążliwości dla właścicieli sąsiednich nieruchomości oraz negatywnego oddziaływania na środowisko, w tym emisji hałasu lub spalin, a także wprowadzając warunek uzyskania zgody właściciela nieruchomości rada gminy przekroczyła zakres upoważnienia ustawowego, wkraczając w materię uregulowaną w Kodeksie cywilnym tj. w prawo własności i stosunki sąsiedzkie. Rada gminy nie posiada uprawnienia do precyzowania regulacji wynikającej z art. 144 kodeksu cywilnego;

7. w odniesieniu do § 6 uchwały: polegający na przekroczeniu upoważnienia ustawowego oraz powtórzenie z modyfikacją art. 5 ust. 1 pkt 3 u.c.p.g. poprzez określenie w jaki sposób "powinien" być realizowany obowiązek utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości, w szczególności poprzez gromadzenie odpadów komunalnych w pojemnikach, zgodnie z zasadami określonymi w rozdziale 3 regulaminu. Przepis ten stanowi częściowo powtórzenie z pewną modyfikacją regulacji u.c.p.g., która wyraźnie określa obowiązki właściciela nieruchomości w art. 5 ust. 1 pkt 3 i stanowi, że właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez zbieranie w sposób selektywny powstałych na terenie nieruchomości odpadów komunalnych zgodnie z wymaganiami określonymi w regulaminie oraz sposobem określonym w przepisach wydanych na podstawie art. 4a ust. 1. Rada gminy w ramach delegacji zawartej w art. 4 ust. 2 pkt 1-8 u.c.p.g. nie została upoważniona do ich rozszerzania czy doprecyzowania w taki sposób, w jaki to uczyniła w § 6 regulaminu, wkraczając jednocześnie w prawo własności. Wskazano przy tym, że regulamin w tej części posługuje się niejednoznacznym określeniem "powinni", którego interpretacja może rodzić wątpliwości, co pozostaje w sprzeczności z zasadami techniki prawodawczej. Dekodowanie znaczenia wypowiedzi sformułowanych z użyciem wieloznacznego wyrażenia "powinni" rodzi trudności, a w konsekwencji prowadzi do niepożądanej wieloznaczności, stanowi również naruszenie zasad techniki prawodawczej;

8. w odniesieniu do § 7 ust. 1 i 2 uchwały: polegający na przekroczeniu upoważnienia ustawowego poprzez częściowe powtórzenie i modyfikację art. 5 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 4 pkt 1 u.c.p.g. i nałożenie na właścicieli nieruchomości, na których znajdują się tereny lub obiekty służące do użytku publicznego oraz na zarządzających drogą publiczną, obowiązku ustawienia na tych terenach lub w obiektach pojemników na odpady i ich opróżnianie z częstotliwością zapobiegającą przepełnieniu. Wskazano, że obowiązek wyposażenia nieruchomości w pojemniki lub worki przeznaczone do zbierania odpadów komunalnych przez właścicieli nieruchomości oraz utrzymania tych pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym wynika wprost z treści art. 5 ust. 1 pkt 1 u.c.p.g., natomiast obowiązki zarządu drogi w zakresie utrzymania czystości i porządku na drogach publicznych określa art. 5 ust. 4 pkt 1-3 ustawy. Upoważnienie ustawowe dla rady gminy dotyczyło ustalenia rodzaju i minimalnej pojemności pojemników lub worków przeznaczonych do zbierania odpadów, w tym na terenach przeznaczonych do użytku publicznego oraz na drogach publicznych, warunków ich rozmieszczenia oraz utrzymania pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, zatem przytoczony przepis regulaminu, częściowo powtarzając i modyfikując przepisy ustawy, wkracza w materię już uregulowaną i wykracza poza zakres upoważnienia zawartego w art.4 ust. 2 ustawy. Przepis § 7 ust. 1 regulaminu nie realizuje również upoważnienia zawartego w art.4 ust. 2 pkt 3 cyt. ustawy w zakresie, w jakim wskazuje, że opróżnianie pojemników na odpady ma się odbywać z częstotliwością zapobiegającą ich przepełnieniu. Przepis ten jest niejednoznaczny, a określenie częstotliwości pozbywania się odpadów komunalnych powinno zostać określone w sposób precyzyjny i konkretny, tak aby nie pozwolić na dowolną interpretację przepisu;

9. w odniesieniu do § 8 ust. 1 i 2 uchwały: polegające na przekroczeniu upoważnienia ustawowego poprzez ustanowienie zakazu zakopywania odpadów oraz ich pozbywania się poza punktami gromadzenia na nieruchomościach lub innych częściach takich jak chodniki, podwórka, zieleńce, itp. Ustanowienie zakazu pozostaje poza zakresem upoważnienia wynikającego z art. 4 ust. 2 u.c.p.g., rada gminy nie została bowiem uprawniona do ustanawiania zakazów, tylko określenia wymagań w materii ściśle określonej w punktach 1-8 tego przepisu. Postanowienia regulaminu wkraczają w zakres unormowania zawartego w art. 5 ust. 1 pkt 3b u.c.p.g., który nakłada na właścicieli nieruchomości obowiązek utrzymania czystości i porządku przez pozbywanie się zebranych na terenie nieruchomości odpadów komunalnych oraz nieczystości ciekłych w sposób zgodny z przepisami ustawy i przepisami odrębnymi. Przepis ten odnosi się do odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych. Do innych odpadów odnoszą się w szczególności przepisy ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2018 r. poz. 992), która określa zasady postępowania z odpadami w sposób zapewniający ochronę życia i zdrowia ludzi oraz ochronę środowiska zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju, w tym zasady zapobiegania powstawania odpadów lub ograniczania ilości odpadów i ich negatywnego oddziaływania na środowisko, a także odzysku lub unieszkodliwiania odpadów;

10. w odniesieniu do § 9 ust. 1 i 6 uchwały: polegające na przekroczeniu zakresu upoważnienia ustawowego poprzez zawarcie regulacji dotyczących określenia sposobu odbierania odpadów. W rozdziale 3 regulaminu zawarte zostały "Zasady ogólne w zakresie prowadzenia selektywnego zbierania i odbierania odpadów". W § 9 ust. 1 Rada Gminy uchwaliła, że właściciele nieruchomości obowiązani są do prowadzenia selektywnego zbierania odpadów, a odbierający odpady do odbierania określonych w pkt 1-14 regulaminu rodzajów odpadów. W ust. 6 wskazano, że odpady określone w ust. 1 odbierane są w sposób gwarantujący ich niezmieszanie z innymi rodzajami odpadów zbieranych selektywnie i należy odbierać je z częstotliwością określoną w rozdz. 4 regulaminu. Zdaniem Prokuratora, regulacje w § 9 ust. 6 regulaminu w całości, zaś w ust. 1 w części nakładającej obowiązek selektywnego odbierania odpadów przez odbierających odpady, dotyczą nie tyle sposobu i częstotliwości pozbywania się odpadów z nieruchomości przez podmioty wytwarzające je, lecz sposobu i częstotliwości "odbierania" tych odpadów od właściciela nieruchomości, co wyraźnie zastrzeżone zostało dla materii regulowanej uchwałą podejmowaną na podstawie art. 6r ust. 3 u.c.p.g. Ustawodawca wprowadził rozróżnienie pojęć "pozbywania się" i "odbierania" odpadów, a upoważnienie dla rady gminy do uregulowania tych zagadnień zawarł w dwóch różnych przepisach tj. art. 4 ust. 2 pkt 3 ustawy - adresowanym do wytwórców odpadów, właścicieli nieruchomości, na których są wytwarzane odpady i art. 6r ust. 3 ustawy - adresowanym do odbierających te odpady od ww. podmiotów. Zakresy obu tych upoważnień nie są tożsame. Wprawdzie pozbywanie się odpadów i ich odbiór pozostają ze sobą w ścisłym powiązaniu, jednak pojęcia te nie są i nie mogą być używane zamiennie, w przeciwnym razie ustawodawca nie przewidziałby dwóch odrębnych podstaw prawnych do uchwalenia przepisów prawa miejscowego. Biorąc pod uwagę powyższe uznano, że kwestionowany przepis § 9 regulaminu w ust. 1 w części adresowanej do odbiorców odpadów, a w ust. 6 w całości, wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego i zasadne jest stwierdzenie jego nieważności;

11. w odniesieniu do § 9 ust. 3 – 5 i ust. 12 uchwały: polegające na przekroczeniu zakresu upoważnienia ustawowego poprzez zawarcie regulacji dotyczących należnego sposobu postępowania z odpadami przed ich umieszczeniem w pojemniku lub worku oraz zobowiązanie do dostarczania do punktu selektywnego odbioru odpadów w postaci igieł i strzykawek w opakowaniu odpornym na przekłucie. W § 9 ust. 3-5 Rada Gminy uchwaliła, że przeznaczone do selektywnego zebrania opakowania po żywności i inne, które uległy zabrudzeniu, należy przed złożeniem do worka oczyścić z resztek zawartości (ust. 3), z odpadów opakowaniowych posiadających zakrętki należy je odkręcić; można je ponownie zakręcić po zgnieceniu, tak by zachowały zmniejszoną objętość (ust. 4), a opróżnione opakowania należy, jeśli rodzaj materiału na to pozwala, trwale zgnieść przed złożeniem do pojemnika lub worka (ust.5). W ust. 12 tego przepisu wymienione zostały rodzaje odpadów, które należy dostarczać do PSZO. Wśród nich wymienione zostały odpady niekwalifikujące się do odpadów medycznych powstałych w gospodarstwie domowym w wyniku przyjmowania produktów leczniczych w formie iniekcji i prowadzenia monitoringu poziomu substancji we krwi, w szczególności igieł i strzykawek, po wyliczeniu których w nawiasie zawarty został przepis o treści; "w opakowaniu odpornym na przekłucie". Regulacje powyższe pozostają poza zakresem upoważnienia z art. 4 ust. 2 u.c.p.g., bowiem żaden z ośmiu punktów tego przepisu nie zawiera umocowania dla rady gminy do określenia wymaganego sposobu postępowania z odpadami przed ich umieszczeniem w pojemniku lub worku na odpady czy przekazaniem do punktu selektywnego odbioru, w szczególności nakładania obowiązku czyszczenia z resztek zawartości, odkręcania zakrętek, zgniatania, czy dostarczania ich w określonych opakowaniach. Każdy obowiązek wynikający z regulaminu musi mieć podstawę do jego nałożenia wynikającą z delegacji ustawowej, a jakiekolwiek domniemanie w tym zakresie lub poszerzenie tych obowiązków o kolejne jest niedopuszczalne. W przeciwnym razie rada gminy uzyskałaby prawo do autonomicznego nakładania obowiązków na mieszkańców niezależnie od treści ustawy, co byłoby nie do pogodzenia z konstytucyjną podstawą funkcjonowania samorządu zapisaną w art. 15 ust. 1 Konstytucji RP jako formą decentralizacji władzy wykonawczej. Pogląd o braku podstaw do nakładania na mieszkańców w regulaminie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy obowiązku zgniatania odpadów wyrażano wprost w orzecznictwie sądów administracyjnych;

12. w odniesieniu do § 9 ust. 13 uchwały: polegające na przekroczeniu zakresu upoważnienia ustawowego poprzez ustalenie, że kompostowanie bioodpadów może odbywać się na terenie nieruchomości, na której powstały w sposób nieuciążliwy dla użytkowników sąsiednich nieruchomości. W myśl art. 4 ust. 2a u.c.p.g. rada gminy może w regulaminie określić wymagania dotyczące kompostowania bioodpadów stanowiących odpady komunalne w kompostownikach przydomowych na terenie nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi oraz zwolnić właścicieli takich nieruchomości, w całości lub w części, z obowiązku posiadania pojemnika lub worka na te odpady. W § 9 ust. 13 uchwały zamieszczony został przepis, zgodnie z którym kompostowanie bioodpadów może odbywać się na terenie nieruchomości, na której powstały, w sposób nieuciążliwy dla użytkowników sąsiednich nieruchomości. W przypadku braku możliwości technicznych kompostowania bioodpadów, należy je zbierać do odpowiednio oznakowanych worków/pojemników i wystawiać zgodnie z obowiązującym na terenie gminy harmonogramem. § 9 ust. 14 regulaminu przewiduje w przypadku, gdy bioodpady powstałe na nieruchomościach zabudowanych budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi, są w całości poddawane kompostowaniu, zwolnienie właścicieli nieruchomości z obowiązku posiadania worka/pojemnika na te odpady. Jako podstawę prawną wydania uchwały rada gminy wskazała art. 4 ust. 2 u.c.p.g., podczas gdy kwestionowana regulacja znajduje upoważnienie w treści art. 4 ust. 2a pkt 4 cyt. ustawy, który nie został przywołany. Zakładając omyłkowe pominięcie tej podstawy prawnej, wskazano, że regulacja w zakresie, w jakim nakazuje kompostowanie bioodpadów w sposób nieuciążliwy dla użytkowników nieruchomości sąsiednich wykracza poza zakres upoważnienia zawartego w art. 4 ust. 2a u.c.p.g. i wchodzi w materię objętą przepisami prawa cywilnego tj. w stosunki sąsiedzkie regulowane przepisami art. 144 kodeksu cywilnego dotyczącego immisji. Wobec tego przepis ten uchwalony został z istotnym naruszeniem prawa. Wskazano ponadto, że skoro rada gminy skorzystała z upoważnienia z art. 4 ust. 2a pkt 4 cyt. ustawy do stanowienia przepisów prawa miejscowego w zakresie wymagań dotyczących kompostowania bioodpadów oraz prawa zwolnienia w całości lub części z obowiązku posiadania pojemnika lub worka na te odpady, to ograniczenie się wyłącznie do wypełnienia tej delegacji jedynie w zakresie zwolnienia z obowiązku posiadania pojemnika lub worka, bez określenia wymagań dotyczących kompostowania stanowi istotne naruszenie prawa, poprzez niewypełnienie ustawowej delegacji;

13. w odniesieniu do § 10 ust. 1 - 3 i § 11 uchwały: polegające na przekroczeniu zakresu upoważnienia ustawowego i zamieszczeniu regulacji dotyczących częstotliwości odbioru odpadów. W § 10 ust. 1 – 3 Rada Gminy ustaliła minimalną częstotliwość odbioru poszczególnych rodzajów odpadów komunalnych niesegregowanych i segregowanych z terenu nieruchomości i terenów przeznaczonych do użytku publicznego, natomiast w § 11 z nieruchomości, na których znajdują się domki letniskowe lub innych nieruchomości wykorzystywanych na cele rekreacyjno-wypoczynkowe. Regulamin posługuje się określeniami: "częstotliwość odbioru", "odbiór odpadów" lub wskazując określony rodzaj odpadów używa określenia: "odbierane są". Sformułowania te wskazują, że powyższe regulacje dotyczą nie sposobu i częstotliwości pozbywania się odpadów z nieruchomości przez podmioty wytwarzające je, lecz kwestii częstotliwości odbierania odpadów komunalnych, która wyraźnie zastrzeżona została dla materii regulowanej uchwałą podejmowaną na podstawie art. 6r ust. 3 u.c.p.g. Regulamin utrzymania czystości i porządku w gminie powinien określać szczegółowe zasady dotyczące częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów, zaś uchwała podejmowana na podstawie art. 6r ust. 3 u.c.p.g. ma określać częstotliwość odbierania odpadów komunalnych od właściciela nieruchomości. Regulacje, które niewątpliwie dotyczą pozbywania się odpadów, na co wskazuje wprost określenie adresata tych norm, tj. właścicieli nieruchomości, zawarte zostały w § 12 i 13 ust. 13 zaskarżonej uchwały, przy czym nie sposób uznać, że wyczerpują one upoważnienie wynikające z art. 4 ust. 2 pkt 3 u.c.p.g. § 12 regulaminu zobowiązuje właścicieli nieruchomości, na terenach których prowadzona jest działalność gospodarcza wiążąca się z okresowym przebywaniem osób (wynajem pokoi itp.) do zwiększenia częstotliwości usuwania odpadów lub wyposażenia nieruchomości w dodatkowe pojemniki na odpady. Zważywszy, że przepisy regulaminu zawarte w § 10, które z założenia miały regulować częstotliwość pozbywania się odpadów z terenu nieruchomości i terenów służących do użytku publicznego zostały skonstruowane w taki sposób, że obarczone są wadą stanowiącą istotne naruszenie prawa, regulacja zawarta w § 12 regulaminu sama w sobie jako uzupełniająca nie może być uznana za realizującą upoważnienie ustawowe tym bardziej, że również nie określa precyzyjnie ani rodzaju i minimalnej pojemności pojemników, ani częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów z nieruchomości;

14. w odniesieniu do § 13 ust. 1 i 3 uchwały: polegające na przekroczeniu zakresu upoważnienia ustawowego poprzez ustalenie, że opróżnianie zbiorników bezodpływowych odbywa się na podstawie zamówienia właściciela nieruchomości, złożonego do uprawnionego podmiotu, posiadającego odpowiednie zezwolenie (ust. 1) oraz określenie częstotliwości opróżniania z osadów ściekowych zbiorników przydomowych oczyszczalni zgodnie z instrukcją obsługi (ust. 3). § 13 ust. 1 regulaminu stanowi, że opróżnianie zbiorników bezodpływowych odbywa się na podstawie zamówienia właściciela nieruchomości, złożonego do uprawnionego podmiotu, posiadającego odpowiednie zezwolenie, ponadto zawiera informację, na jakiej stronie internetowej znajduje się wykaz podmiotów uprawnionych do świadczenia tego typu usług. Przepis ten pozostaje poza zakresem upoważnienia zawartego w art. 4 ust. 2 pkt 3 u.c.p.g. i wkracza w sferę stosunków cywilno-prawnych oraz modyfikuje art. 5 ust. 1 pkt 3b u.c.p.g., który stanowi, że właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez pozbywanie się zebranych na terenie nieruchomości odpadów komunalnych oraz nieczystości ciekłych w sposób zgodny z przepisami ustawy i przepisami odrębnymi. Ustawa wskazuje, jakie podmioty mogą być uprawnione do wywozu nieczystości ciekłych, a do wyboru właściciela należy, z usług jakiego podmiotu uprawnionego skorzysta. Przepis §13 ust. 3 regulaminu wskazując, że częstotliwość opróżniania z osadów ściekowych zbiorników przydomowych oczyszczalni wynika z ich instrukcji obsługi, nie realizuje upoważnienia ustawowego, bowiem to rada gminy została upoważniona i jednocześnie zobowiązana do określenia częstotliwości i sposobu pozbywania się nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości w drodze powszechnie obowiązującego na terenie gminy prawa miejscowego, którego nie może zastępować nie będąca aktem prawnym instrukcja obsługi określonego urządzenia. Przyjęcie przez gminę, że częstotliwość opróżniania zbiorników bezodpływowych określa instrukcja ich eksploatacji jest niewystarczające i niezgodne z art. 4 ust. 2 pkt 3 u.c.p.g. Biorąc pod uwagę powyższe uznano, że kwestionowane przepisy §10-13 regulaminu nie realizują upoważnienia ustawowego i zasadne jest stwierdzenie ich nieważności;

15. w odniesieniu do § 14 ust. 4 pkt 3, 4, 6 i 8 uchwały: polegające na przekroczeniu zakresu upoważnienia ustawowego i określenie minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości z pominięciem ustawowo wymaganego kryterium liczby osób korzystających z tych pojemników i zastosowanie kryteriów nie przewidzianych w ustawie oraz określenie, że minimalna pojemność pojemników lub worków na terenie nieruchomości niezabudowanej winna być dostosowana do potrzeb. W treści §14 ust.4 pkt 3, 4 i 6 zaskarżonej uchwały rada określiła minimalne pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości przyjmując dla lokali handlowych - 50 l na każde 10 m2 powierzchni całkowitej, jednak co najmniej jeden pojemnik 120 l na lokal; dla lokali gastronomicznych - 20 l na jedno miejsce konsumpcyjne; dla hoteli, pensjonatów, ośrodków wypoczynkowych - 20 l na jedno łóżko. W myśl art.4 ust 2 pkt 2 u.c.p.g. regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych przy uwzględnieniu: a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach, b) liczby osób korzystających z tych pojemników. Powyższy przepis, jak argumentował Prokurator, wskazuje na możliwe do zastosowania kryteria ustalenia wielkości pojemników na odpady tj. średnią ilość wytwarzanych odpadów oraz liczbę osób korzystających z tych pojemników, przy czym rada gminy ma obowiązek uwzględnić oba te kryteria. Tymczasem Rada Gminy w kwestionowanych przepisach posłużyła się nieprzewidzianymi w ustawie kryteriami uzależniając pojemność pojemników np. od powierzchni lokalu, miejsca konsumpcyjnego w przypadku lokalu gastronomicznego, łóżka w przypadku hoteli, pensjonatów i ośrodków wypoczynkowych. Wprowadzając takie kryteria ustalania wielkości pojemnika na odpady rada naruszyła w stopniu istotnym delegację ustawową. Prawidłowa wykładnia i zastosowanie przepisu art. 4 ust. 2 pkt 2 cyt. ustawy w regulaminie wymaga, aby powyższy akt prawa miejscowego określał jedynie w odniesieniu do danej kategorii źródeł wytwarzających odpady (np. szpitale, szkoły, hotele, cmentarze) oraz powiązanej z nim liczby osób (np. liczba osób uczęszczających do szkoły lub korzystających ze szpitala) obowiązkowe rodzaje pojemników (np. pojemniki na odpady biodegradowalne) oraz powiązane z nimi minimalne ich pojemności (np. 1100 l), bez wyznaczania jednak obowiązkowej lub minimalnej pojemności zbiorczej tych pojemników dla danej kategorii nieruchomości, ustalanej na podstawie wskaźników nieprzewidzianych przez ustawę (np. na podstawie wskaźnika powierzchni użytkowej lokali. W § 14 ust. 8 rada gminy uchwaliła ponadto, że minimalna pojemność pojemników lub worków do selektywnej zbiórki odpadów na terenie nieruchomości niezabudowanej winna być dostosowana do potrzeb, co stanowi regulację o takim stopniu abstrakcyjności i niejednoznaczności, że nie może być uznana za wypełnienie delegacji ustawowej;

16. w odniesieniu do § 15 pkt 1 - 4 uchwały: polegające na przekroczeniu zakresu upoważnienia ustawowego poprzez powtórzenie z modyfikacją art. 5 ust. 1 pkt 1 u.c.p.g., użycie wieloznacznego i rodzącego trudności interpretacyjne określenia "powinien" (pkt 2), nałożenie obowiązku umieszczania pojemników do gromadzenia odpadów w granicach nieruchomości lub bezpośrednio przy ogrodzeniu w miejscu specjalnie do tego przeznaczonym, posiadającym równą utwardzoną nawierzchnię, zabezpieczoną przed zbieraniem się wody, błota i śniegu, nałożenie w pkt 4 obowiązku ustawiania pojemników tak, aby nie powodować uciążliwości i utrudnień dla mieszkańców sąsiednich nieruchomości i osób trzecich (pkt 3). W § 15 rada ustaliła: "standardy utrzymania pojemników i miejsc zbierania i gromadzenia odpadów przed ich odebraniem przez przedsiębiorcę w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym". Pkt 1 § 15 regulaminu stanowiący, że właściciele nieruchomości mają obowiązek utrzymywać pojemniki służące do odbioru odpadów komunalnych w odpowiednim stanie technicznym i sanitarnym stanowi powtórzenie z modyfikacją art. 5 ust. 1 pkt 1 u.c.p.g., który w ramach rozdziału 3 wprost wskazuje, że właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez m.in. utrzymanie tych pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym. Postanowienie regulaminu w tej części jest zatem zbędnym powtórzeniem przy jednoczesnej niedopuszczalnej modyfikacji przepisu ustawowego, co stanowi istotne naruszenie prawa i zasad techniki prawodawczej. Przepis ust. 2 § 15 uchwały stanowi, że pojemnik nie powinien być uszkodzony lub pozbawiony pokrywy, użycie w przepisie wieloznacznego wyrażenia "nie powinien" prowadzi do niepożądanej wieloznaczności, co stanowi naruszenie zasad techniki prawodawczej. W § 15 ust. 3 i 4 regulaminu został określony wymagany sposób rozmieszczenia pojemników na terenie nieruchomości, z której zbierane są odpady, wskazując, że należy je umieszczać w granicach nieruchomości lub bezpośrednio przy ogrodzeniu, w miejscu specjalnie do tego przeznaczonym posiadającym równą i utwardzoną nawierzchnię, zabezpieczoną przed zbieraniem się wody, błota i śniegu oraz ustawiać je tak, aby nie powodować uciążliwości i utrudnień dla mieszkańców sąsiednich nieruchomości oraz osób trzecich. Art. 4 ust. 2 pkt 2 u.p.c.g. pozwala radzie na określenie warunków rozmieszczenia pojemników oraz ich utrzymania w odpowiednim stanie technicznym, sanitarnym i porządkowym, a nie na określenie ich dopuszczalnej lokalizacji czy szczególnych warunków, jakie muszą spełniać miejsca ich usytuowania. Szczegółową regulację dotyczącą warunków technicznych miejsc gromadzenia odpadów stałych zawiera § 23 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1065). Przepisy regulaminu zawarte w § 15 ust. 3 ingerują również, w ocenie Prokuratora, w prawo własności, gdyż to od właściciela zależy, w którym miejscu nieruchomości będzie przechowywał pojemniki na odpady, a kwestie dotyczące niepowodowania uciążliwości i utrudnień dla mieszkańców nieruchomości sąsiednich i osób trzecich, czyli zagadnienia dotyczące stosunków sąsiedzkich i immisji uregulowane zostały przepisami art.144 kodeksu cywilnego;

17. w odniesieniu do § 15 pkt 6 uchwały: polegające na przekroczeniu zakresu upoważnienia ustawowego poprzez wprowadzenie zakazu gromadzenia w pojemnikach na odpady komunalne śniegu, lodu, gorącego popiołu, żużla, szlamów, substancji toksycznych, żrących, wybuchowych, przeterminowanych leków, zużytych olejów, resztek farb, rozpuszczalników, lakierów i innych odpadów i innych odpadów niebezpiecznych oraz odpadów innych, aniżeli komunalne pochodzących z działalności gospodarczej. Zdaniem skarżącego, nie ma podstaw prawnych do unormowania w uchwale jako akcie prawa miejscowego o charakterze generalnym i abstrakcyjnym uregulowań, które nie znajdują umocowania w przepisie art. 4 ust. 2 u.c.p.g. Powołany przepis nie upoważnia bowiem do formułowania w regulaminie określonych zakazów, a jedynie do określenia wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości. Postanowienie to pozostaje nadto w sprzeczności z art. 5 ust. 1 pkt 3b u.c.p.g., który nakłada na właścicieli nieruchomości obowiązek utrzymania czystości i porządku przez pozbywanie się zebranych na terenie nieruchomości odpadów komunalnych oraz nieczystości ciekłych w sposób zgodny z przepisami ustawy i przepisami odrębnymi. Przepis ten odnosi się do odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych. Do innych odpadów w dostatecznym stopniu odnoszą się natomiast przepisy odrębne, w szczególności ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach, która określa zasady postępowania z odpadami w sposób zapewniający ochronę życia i zdrowia ludzi oraz ochronę środowiska zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju, w tym zasady zapobiegania powstawania odpadów lub ograniczania ilości odpadów i ich negatywnego oddziaływania na środowisko, a także odzysku lub unieszkodliwiania odpadów. Przepis uchwały wykracza zatem poza delegację ustawową, która nie przewiduje w art. 4 ust. 2 u.c.p.g. kompetencji dla rady gminy do uregulowania obowiązków właścicieli nieruchomości w zakresie sposobu postępowania z odpadami innymi, aniżeli odpady komunalne i nieczystości ciekłe;

18. w odniesieniu do § 16 ust. 1 pkt 1 - 6 i § 16 ust. 2 i ust. 3 uchwały: polegające na przekroczeniu zakresu upoważnienia ustawowego w § 16 ust. 1 pkt 1 - 6 poprzez określenie działań, jakie zobowiązani są podejmować właściciele nieruchomości w celu zmniejszenia ilości wytwarzanych odpadów, zaś w § 16 ust. 2 i 3 poprzez zastosowanie wypowiedzi, które nie służą wyrażaniu norm prawnych w postaci określenia podjętych przez gminę zobowiązań mających na celu należyte postępowanie z odpadami, zapobieganie powstawaniu odpadów, ustawianie odpowiednio oznakowanych pojemników, organizowanie akcji informacyjno-edukacyjnych (ust. 2), a także zawarcie informacji o przynależności Gminy do Północnego Regionu gospodarki odpadami (ust. 3). W rozdziale 6 zaskarżonej uchwały Rada Gminy zamieściła "Inne wymagania wynikające z Wojewódzkiego Planu Gospodarki Odpadami". W § 16 ust. 1 pkt 1-6 określono, jakie działania zobowiązani są podejmować właściciele nieruchomości w celu zmniejszenia ilości wytwarzanych odpadów. Redakcja powyższego przepisu rodzi w ocenie skarżącego wątpliwość, czy intencją lokalnego prawodawcy było ustanowienie określonych powszechnie obowiązujących obowiązków, których realizacja jest egzekwowana stosownie do art. 10 ust. 2a u.c.p.g. pod groźbą kary grzywny, czy chodziło jedynie o sformułowanie zaleceń, postulatów. Stwierdzenie kategoryczne: "właściciele nieruchomości zobowiązani są podejmować działania" sugeruje ustanowienie obowiązku, zatem jeśli w istocie taka była intencja, to obowiązki te nie mają umocowania w delegacji ustawowej. Każdy obowiązek wynikający z regulaminu musi mieć podstawę do jego nałożenia wynikającą z delegacji ustawowej, a skoro katalog tych obowiązków w sposób wyczerpujący (enumeratywny) wylicza art. 4 ust. 2 cyt. ustawy, to jakiekolwiek domniemanie w tym zakresie lub poszerzenie tych obowiązków o kolejne (chociażby nawet podobne do wynikających z ustawy) nie jest dopuszczalne. W przeciwnym razie rada gminy uzyskałaby prawo do autonomicznego nakładania obowiązków na mieszkańców niezależnie od treści ustawy, co byłoby nie do pogodzenia z konstytucyjną podstawą funkcjonowania samorządu zapisaną w art. 15 ust. 1 Konstytucji RP jako formą decentralizacji władzy wykonawczej. Także w orzecznictwie sądowym wyrażano pogląd o braku podstaw do nakładania na mieszkańców w regulaminie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy uchwalanym na podstawie art. 4 u.c.p.g. np. obowiązku zgniatania odpadów. Jeśli natomiast zamysłem kwestionowanej regulacji z §16 ust. 1 było jedynie zalecenie czy postulat, to tego rodzaju zapis nie ma charakteru normatywnego i również nie mieści się w zakresie upoważnienia zawartego w art. 4 ust.2 cyt. ustawy, ponadto pozostaje w sprzeczności z § 6, 11 i 115 w zw. z § 143 Załącznika do rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie "Zasad techniki prawodawczej". Dalsza regulacja zawarta w § 16 ust. 2 uchwały również nie znajdują upoważnienia na podstawie ustawy o czystości i porządku w gminach, jak i ustawy o odpadach oraz pozostaje w sprzeczności z § 11 w zw. z §143 załącznika do Rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", który zakazuje zamieszczania w aktach prawa miejscowego wypowiedzi, które nie służą wyrażaniu norm prawnych, w szczególności apeli, postulatów, zaleceń, upomnień oraz uzasadnień formułowanych norm. Podstawy do powyższych regulacji nie stanowi ani art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a u.c.p.g., ani art. 4 ust. 2 pkt 5 tej ustawy, zgodnie z którym regulamin może określać inne wymagania, wynikające z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami. Wojewódzki plan gospodarki odpadami może formułować określone zalecenia i preferowane sposoby postępowania z odpadami, ale nie mogą one zostać "przeniesione" do regulaminu poprzez nadanie im formy władczej, w postaci sformułowania nakazów czy zakazów, nie mających oparcia w przepisie rangi ustawowej;

19. w odniesieniu do § 17 uchwały: polegające na przekroczeniu zakresu upoważnienia ustawowego poprzez zobowiązanie utrzymujących zwierzęta domowe do zachowania bezpieczeństwa i środków ostrożności zapewniających ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz publicznego i wskazanie, że ponoszą pełną odpowiedzialność za zachowanie tych zwierząt, zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do użytku. Na mocy upoważnienia ustawowego rada gminy została zobowiązana do określenia w regulaminie obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Regulacje w tym zakresie zawarte zostały w rozdziale 7 regulaminu. Dyrektywa interpretacyjna, jaką należy uwzględniać przy stosowaniu przepisów odnoszących się do zwierząt oraz przy kształtowaniu prawnej sytuacji zwierząt zawarta została w art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt, który stanowi, że zwierzę, jako istota żyjąca, zdolna do odczuwania cierpienia, nie jest rzeczą, a człowiek jest mu winien poszanowanie, ochronę i opiekę. Z przepisu tego wynika, że każde zwierzę ma prawo oczekiwać od ludzi należnego zrozumienia, zgodnego z normami obyczajowymi traktowania, a nawet szacunku, a wszelkie środki prawne, podejmowane w stosunku do zwierząt powinny mieć na względzie ich dobro, a przede wszystkim prawo do istnienia. W art. 5 cyt. ustawy przewidziano obowiązek humanitarnego traktowania zwierząt, natomiast w art. 10a ust. 3 wprowadzono zakaz puszczania psów bez możliwości ich kontroli i bez oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna. Regulacje prawne dotyczące postępowania ze zwierzętami znajdują się także w innych przepisach rangi ustawowej, w szczególności wprost w art. 77 kodeksu wykroczeń, który przewiduje karę grzywny albo nagany wobec tego, kto nie zachowuje zwykłych lub nakazanych środków ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia, pośrednio w art. 51 kodeksu wykroczeń, który przewiduje odpowiedzialność za wykroczenie zakłócania spokoju i spoczynku nocnego oraz w art. 144 kodeksu cywilnego, który reguluje zagadnienia dotyczące immisji. W § 17 rada gminy zobowiązuje osoby utrzymujące zwierzęta domowe do zachowania bezpieczeństwa i środków ostrożności zapewniających bezpieczeństwo ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do użytku publicznego i wskazuje, że ponoszą oni pełną odpowiedzialność za zachowanie tych zwierząt. Ustanowienie powyższego obowiązku i wskazywanie na odpowiedzialność za zachowanie zwierząt wkracza w materię uregulowaną przepisami art. 144 k.c., art. 431 k.c. i art. 51 k.w., a ponadto narusza nakaz tworzenia przepisów w sposób zrozumiały i jasny dla adresatów i posługuje się pojęciami niedookreślonymi dającymi możliwość wielorakiej interpretacji, co pozostaje w sprzeczności zasadami techniki prawodawczej. Nieprecyzyjna redakcja przepisu prawa miejscowego nakładająca na obywatela obowiązek podlegający egzekwowaniu nie pozwala na jasne i niebudzące wątpliwości odkodowanie hipotezy tego przepisu i w konsekwencji prawidłowe jego zastosowanie, a stanowienie przepisów niejasnych i wieloznacznych narusza konstytucyjną zasadę określoności regulacji prawnych wywodzoną z klauzuli demokratycznego państwa prawnego, zawartej w art. 2 Konstytucji RP. Przepis art.4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. dotyczy dwóch rodzajów obowiązków, tj. ochrony przed zagrożeniem lub uciążliwościami dla ludzi oraz ochrony przed zanieczyszczeniami terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Każdy z tych obowiązków odnosi się do miejsc przeznaczonych do wspólnego użytku (miejsc publicznych, takich jak place, parki), z tego też względu ograniczenia ustalane przez radę gminy nie mogą obejmować nieruchomości stanowiących własność osób utrzymujących takie zwierzęta. Stosownie do art. 3 ust. 2 pkt 13 ustawy, gminy zapewniają czystość i porządek na swoim terenie i tworzą warunki niezbędne do ich utrzymania, a w szczególności określają wymagania wobec osób utrzymujących zwierzęta domowe w zakresie bezpieczeństwa i czystości w miejscach publicznych, zatem wszelkie regulacje odnoszące się do miejsc nie będących miejscami publicznymi nie znajdują umocowania ustawowego;

20. w odniesieniu do § 18 ust. 1 oraz ust. 5 - 8 uchwały: polegające na przekroczeniu zakresu upoważnienia ustawowego poprzez zobowiązanie właścicieli nieruchomości utrzymujących zwierzę domowe przebywające na niej swobodnie do zabezpieczenia tej nieruchomości w sposób uniemożliwiający samodzielne wydostanie się zwierzęcia poza jej obszar, a w przypadku utrzymywania psa, także do umieszczenia przy wejściu o obecności psa (ust. 1), zobowiązanie do zabezpieczenia przed przypadkowym wydostaniem się na zewnątrz nieruchomości psów obronnych, groźnych i używanych do pilnowania nieruchomości (ust. 5), zobowiązanie utrzymujących gady, płazy, ptaki, stawonogi w tym: pajęczaki i owady oraz inne zwierzęta egzotyczne w lokalach mieszkalnych i użytkowych do zabezpieczenia ich przed wydostaniem się z pomieszczenia (ust. 6), dopuszczenie wyprowadzania poza lokal zwierząt egzotycznych jedynie na uwięzi lub w klatce (ust. 7) oraz poprzez ustanowienie zakazu pozostawiania psów i innych zwierząt w obrębie nieruchomości niezamieszkałych łub nieużytkowanych (ust. 8). Wszystkie te regulacje pozostają, zdaniem skarżącego, poza zakresem upoważnienia wynikającego z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g., który należy interpretować w związku z art. 3 ust. 2 pkt 13 cyt. ustawy, z której wprost wynika, że organy gminy mają określać wymagania wobec osób utrzymujących zwierzęta domowe w zakresie bezpieczeństwa i czystości w miejscach publicznych. Określenie zatem obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe poza miejscami publicznymi, na terenach prywatnych nieruchomości, w sytuacji braku bezpośredniego związku nałożonego obowiązku ze sferą publiczną, wykracza poza ww. delegację ustawową. Ponadto, przez pojęcie zwierząt domowych zawarte w ustawie o ochronie zwierząt rozumie się zwierzęta tradycyjnie przebywające wraz z człowiekiem w jego domu lub innym odpowiednim pomieszczeniu, utrzymywane przez człowieka w charakterze jego towarzysza. Regulamin nie może zatem określać obowiązków właścicieli zwierząt nieudomowionych utrzymywanych w charakterze zwierząt domowych, zatem również z tych względów regulacja zawarta w § 18 ust. 6 regulaminu wykroczyła poza upoważnienie ustawowe z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. Podobnie regulacja z § 18 ust.7 regulaminu dotycząca "zwierząt egzotycznych" pozostaje poza upoważnieniem jako nakładająca obowiązki na właścicieli zwierząt nie należących do kategorii zwierząt domowych. Odpowiednie zakazy i nakazy w stosunku do zwierząt innych, niż zwierzęta domowe określają m.in. przepisy ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody i przepisy wykonawcze do niej;

21. w odniesieniu do § 18 ust. 2 - 4 uchwały: polegające na przekroczeniu zakresu upoważnienia ustawowego poprzez dopuszczenie zwolnienia ze smyczy psa rasy innej, niż uznanej za agresywną lub jej mieszańca pod warunkiem, że pies ma założony kaganiec (ust. 2) i ustanowienie zakazu zwalniania psów ze smyczy na terenach publicznych, ogólnodostępnych (ust. 3). Wskazano przepis art. 77 kodeksu wykroczeń, który posługuje się pojęciem zwykłych lub nakazanych środków ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia, a które w doktrynie uznawane jest za panowanie nad zwierzęciem w stopniu gwarantującym bezpieczeństwo publiczne, a więc w szczególności o doskonałe poznanie psychiki psa i uzyskania bezwzględnego posłuszeństwa. Spełnienie tego warunku w ramach zwykłych środków ostrożności nie wymaga, zdaniem skarżącego, np. spacerowania z psem znajdującym się na smyczy lub w kagańcu. Co więcej, prowadzenie na smyczy i w kagańcu psów niektórych ras także może nie zapewniać bezpieczeństwa. Ponadto niektóre psy, niebędące na liście ras psów niebezpiecznych, a wykazujące agresywność, powinny być prowadzone na smyczy i w kagańcu. Trudno natomiast wymagać od właściciela używania kagańców wobec psów, które ze względu na swoją wagę i wielkość mogą być z łatwością trzymane na smyczy. Zwykłe środki ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia określa się jako tradycyjne, przyjęte zwyczajowo, naturalne dla danego gatunku zwierzęcia, dodatkowo uzależnione od jego cech osobniczych i ewentualnego, potencjalnego zagrożenia. Środki nakazane to środki, o jakich mowa w wielu ustawach, m.in. w ustawie z 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt, czy w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 28 kwietnia 2003 r. w sprawie wykazu ras psów uznawanych za agresywne. W ustawie tej przez "humanitarne traktowanie zwierząt" rozumie się traktowanie uwzględniające potrzeby zwierzęcia i zapewniające mu opiekę i ochronę. Generalny nakaz prowadzania psów na smyczy i w kagańcu, niezależnie od jego cech i innych uwarunkowań (w tym choroby, wieku) może w określonych sytuacjach prowadzić do działań niehumanitarnych. Ponadto ograniczenia uprawnień właściciela psa bądź nałożenie na niego dodatkowych obowiązków, muszą być wprowadzane z poszanowaniem zasady proporcjonalności. W konsekwencji stwierdzono, że postanowienia regulaminu niepozwalające na uwzględnienie specyficznych sytuacji i tym samym niekiedy nadmierne, w rezultacie prowadzące do sankcji karnych, mogą tę zasadę naruszać, tym bardziej, gdy nakazane regulaminem środki ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia mogą być uznane za bardziej rygorystyczne niż środki przewidziane ustawami i innymi aktami prawa miejscowego. Z kolei, zakaz pozostawiania psów i innych zwierząt w obrębie nieruchomości niezamieszkałych lub nieużytkowych określony w §18 ust. 8 regulaminu również pozostaje poza upoważnieniem ustawowym, bowiem wkracza w zakres regulacji ustawy o ochronie zwierząt, w której w art. 6 ust. 1a) zabrania się znęcania nad zwierzętami, a jedną z możliwych form znęcania się określonych w ust. 2 pkt 11 jest porzucanie zwierzęcia, w szczególności psa lub kota, przez właściciela bądź przez inną osobę, pod której opieką zwierzę pozostaje;

22. w odniesieniu do § 20 uchwały: polegające na przekroczeniu zakresu upoważnienia ustawowego poprzez zobowiązanie utrzymujących zwierzęta domowe przy ich przewozie i przenoszeniu do "stosowania środków ochrony niezbędnych dla bezpieczeństwa innych osób i zwierząt oraz dla utrzymania czystości w miejscach przeznaczonych do wspólnego użytku". Przepis ten, podobnie jak w przypadku § 17 regulaminu, wkracza w zakres regulacji ustawowej zawartej w art. 77 kodeksu wykroczeń, a przy tym jego redakcja jest nieprecyzyjna, posługuje się wieloznacznymi określeniami i nie pozwala na jasne i niebudzące wątpliwości odkodowanie wymaganego zachowania, nie realizuje zatem upoważnienia ustawowego do określenia obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku, a jedynie przy użyciu nieco innych słów powtarza treść delegacji zawartej w § 4a ust. 6 u.c.p.g., co jest sprzeczne również z zasadami techniki prawodawczej;

23. w odniesieniu do § 21 uchwały: polegające na przekroczeniu zakresu upoważnienia ustawowego poprzez ustanowienie zakazu grzebania zwłok zwierząt domowych i ich części oraz określenie sposobu postępowania z padłymi zwierzętami. Regulacja ta pozostaje poza zakresem upoważnienia ustawowego, bowiem zasady postępowania ze zwłokami zwierzęcymi określone zostały w ustawie z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt, gdzie w art. 2 pkt 26 zawarta została definicja zwłok zwierzęcych, przez które należy rozumieć zwierzęta padłe lub zabite w celu innym niż spożycie przez ludzi, a także w ustawie z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2016 r. poz. 1866 ze zm.), gdzie w art. 22 ust. 1 określono, że właściciel, posiadacz lub zarządzający nieruchomością, obowiązani są utrzymywać ją w należytym stanie higieniczno-sanitarnym w celu zapobieżenia zakażeniom lub chorobom zakaźnym, w tym usuwać padłe zwierzęta z nieruchomości. Zatem w regulaminie dotyczącym utrzymania porządku i czystości nie powinny być ujmowane zagadnienia dotyczące sposobu postępowania z padłymi zwierzętami;

24. w odniesieniu do § 22 ust. 2, 3, 6 uchwały: polegające na przekroczeniu zakresu upoważnienia ustawowego poprzez określenie, że zwierzęta gospodarskie powinny być utrzymywane w pomieszczeniach zamkniętych lub na terenie ogrodzonych nieruchomości, skutecznie zabezpieczonych przed ich samodzielnym wydostaniem się poza teren nieruchomości (ust. 2), poprzez zobowiązanie utrzymujących zwierzęta gospodarskie do niepowodowania uciążliwości, w tym zapachowych dla innych użytkowników nieruchomości lub nieruchomości sąsiednich i nie obniżania standardów sanitarnych (ust. 3) oraz poprzez dopuszczenie utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolnej na prywatnych posesjach jedynie dla własnych potrzeb (ust. 6 zdanie pierwsze). Regulacja zawarta w § 22 ust. 2 regulaminu nie określa, czy odnosi się do właścicieli nieruchomości na terenach wyłączonych, czy nie wyłączonych z produkcji rolniczej, co zważywszy na tytuł rozdziału pozwala przyjąć, że określa obowiązki właścicieli wszystkich nieruchomości, a to pozostaje poza zakresem upoważnienia ustawowego. W § 22 ust.3 Regulaminu rada gminy zawarła regulację, w myśl której utrzymywanie zwierząt gospodarskich nie może powodować uciążliwości, w tym zapachowych dla innych użytkowników nieruchomości lub nieruchomości sąsiednich i nie może obniżać standardów sanitarnych. Postanowienie to jest ogólnikowe, nieostre oraz abstrakcyjne i budzi wątpliwości interpretacyjne, co przesądza o jego wadliwości. Powyższy przepis wkracza w materię prawa sąsiedzkiego, której dotyczy art. 144 k.c., pozostając tym samym poza granicami upoważnienia ustawowego, w zakresie którego nie mieści się ustanawianie ograniczeń uciążliwości dla właścicieli nieruchomości sąsiedzkich. W odniesieniu do § 22 ust. 6 regulaminu, który stanowi, że na terenach wyłączonych z produkcji rolnej zwierzęta gospodarskie mogą być utrzymywane na prywatnych posesjach jedynie dla własnych potrzeb, wskazano na wadliwą redakcję przepisu, który ze względu na wieloznaczne określenie "własne potrzeby" rodzi możliwość wielorakiej interpretacji. Regulacja ta może być również traktowana jako ograniczająca wykonywanie prawa własności, a zatem wkraczać w ustawową domenę prawa sąsiedzkiego uregulowaną w art. 144 k.c., podczas gdy rada gminy nie ma kompetencji, by w aktach prawa miejscowego wprowadzać ograniczenia w wykonywaniu prawa własności

25. w odniesieniu do § 24 ust. 1 uchwały: polegające na przekroczeniu zakresu upoważnienia ustawowego poprzez nałożenie obowiązku deratyzacji nieruchomości zabudowanych na całym obszarze gminy. Celem regulacji zawartej w art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g., który wprost wymaga wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji, jest zobligowanie rad gmin do wskazania konkretnych obszarów w obrębie właściwości gminy, a nie do objęcia tym obowiązkiem wszystkich nieruchomości na terenie gminy. Kwestionowany przepis regulaminu, zdaniem skarżącego, nie wypełnia upoważnienia ustawowego, bowiem nie wskazuje obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji, lecz wszystkie nieruchomości zabudowane na obszarze całej gminy.

W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie. W odniesieniu do jej zarzutów wskazano, że:

1. skarżący błędnie interpretuje zapis § 1 uchwały jako powtórzenie regulacji ustawowych bądź ich modyfikację. Zapis ten nie reguluje bowiem jeszcze raz tego, co jest już zawarte w obowiązującej ustawie. Jest to wyłącznie zapis informacyjny, porządkowy wskazujący, jakie treści znajdują się w regulaminie;

2. w § 2 ust 2 zaskarżonej uchwały organ sprecyzował znaczenie zwrotów takich jak sezon letni czy zabudowa pensjonatowa, mających odniesienie wyłącznie do regulacji zawartych w tym regulaminie. Z uwagi na charakter gminy wiejskiej, w której położone są także miejscowości typowo wypoczynkowe, powstała konieczność uregulowania w sposób odmienny pozbywania się odpadów z tego rodzaju nieruchomości a tym samym zdefiniowania sezonu letniego, jak również zabudowy pensjonatowej. Pojęcia te nie stanowią powtórzeń definicji ustawowych;

3. w odniesieniu do § 3 ust. 1 uchwały argumentowano, że objęta nim regulacja w pełni mieść się w upoważnieniu ustawowym, korespondując z art. 4 ust 2 pkt 1 lit. a) i b) u.c.p.g.;

4. natomiast § 3 ust. 2 uchwały znajduje upoważnienie ustawowe w treści art. 4 ust 2 pkt 3 u.c.p.g. ;

5. zarzut w odniesieniu do § 5 ust 1-2 uchwały uznano za chybiony. Zdaniem rady, skoro ustawodawca upoważnił radę gminy zgodnie za art 4 ust 2 pkt 1 lit. d) ustawy do określenia wymagań w zakresie mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi, to nieposłużenie się zwrotem "poza myjniami" nie może stanowić naruszenia przepisów ustawy, bowiem tylko w takim zakresie organ był upoważniony do regulacji. Zgodnie z zasadami logicznego myślenia dla utrzymania porządku i czystości w zakresie mycia pojazdów najistotniejszym elementem jest kwestia pozbycia się ścieków związanych z tym procesem. Organ nie regulował kwestii mycia pojazdów nad brzegami wód ani w wodach powierzchniowych;

6. podobnie, regulacją § 5 ust 3 regulaminu jest zgodna z prawem. Uchwała nie zawiera powtórzeń innych ustaw, w sposób precyzyjny określa wymogi dopuszczalności mycia i naprawy pojazdów poza myjniami i warsztatami, mające na celu zapewnienie ochrony środowiska i ludzi przed zagrożeniem, zanieczyszczeniem lub uciążliwościami stwarzanymi na skutek wykonywania tych czynności. Tym samym wskazanie, że naprawa pojazdu może odbywać się za zgodą właściciela nieruchomości, jak również, iż nie może powodować uciążliwości dla właścicieli sąsiednich nieruchomości, wpisuje się delegację ustawową i nie stanowi jej przekroczenia;

7. w odniesieniu do zarzutu dotyczącego § 6 i użycia zwrotu "powinien" wyjaśniono, że "powinność" oznacza obowiązek wynikający z pełnionej funkcji, synonimem słowa powinność jest obowiązek. Tym samym użycie kwestionowanego zwrotu jest prawidłowe i jednoznaczne - określa obwiązek właściciela nieruchomości;

8 . postanowienie § 7 ust 1 i 2 uchwały realizuje obowiązek rady gminy określony art. 4 ust 2 pkt 2 ustawy;

9. z kolei, § 8 uchwały jest zgodny z treścią upoważnienia zawartego w art. 4 ust 2 pkt 3 u.c.p.g. Zakopanie odpadu komunalnego, jako bardzo często spotykany proceder, jest jednym ze sposobów pozbywania się odpadów komunalnych - organ mając na celu ochronę środowiska - wskazał mieszkańcom Gminy, że taki sposób pozbywania się odpadów komunalnych jest zakazany;

10. w odniesieniu do zarzutu dotyczącego § 9 ust 1 i 6 uchwały wskazano, że art. 4 ust 2 pkt 1 ustawy nakłada na radę gminy obowiązek określenia szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczących m.in. wymagań w zakresie selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych. Tym samym organ regulując obowiązki odbierających odpady w zakresie odbierania określonych rodzajów odpadów oraz wskazania, że odpady odbierane są w sposób gwarantujący ich niezmieszanie z innymi rodzajami odpadów zbieranych selektywnie z określoną częstotliwością stanowi realizację obowiązku określonego w ustawie, a nie jego przekroczenie;

11. w odniesieniu do § 9 ust 3-5 i 12 uchwały wskazano, że pomimo iż ustawa nie zawiera odniesienia do określenia wymaganego sposobu postępowania z odpadami przed ich umieszczeniem w pojemniku lub worku na odpady, to wskazane wymagania dotyczą selektywnego zbierania odpadów, aby odpad mógł być przekazany do recyklingu nie powinien być zbrudzony. Podobnie w przypadku wymogu umieszczenia igieł i strzykawek w opakowaniu odpornym na przekłucie - wymóg ten został wprost narzucony przez Powiatowego Inspektora Sanitarnego.

12. odnośnie do § 9 ust 13 zaskarżonej uchwały i kwestii kompostowania bioodpadów wskazano, że w tym zakresie organ ograniczył się do wypełnienia delegacji ustawowej jedynie w zakresie zwolnienia z obowiązku posiadania pojemnika lub worka. Wypełnieniem delegacji ustawowej jest bowiem wskazanie, że kompostowanie może odbywać się na terenie nieruchomości, na której powstały odpady oraz, że powinno się to odbywać w sposób nieuciążliwy dla użytkowników sąsiednich nieruchomości. Z przepisu art. 4 ust 2a pkt 4 u.c.p.g. nie wynika obowiązek organu do określenia frakcji bioodpadów podlejących kompostowaniu;

13. w odniesieniu do zarzutu dotyczącego § 10 ust 1-3 i § 11 uchwały stwierdzono, że pomimo, iż faktycznie organ posłużył się pojęciem odbioru odpadów - to pojęciem tym posłużono się zamiennie. Kwestionowane postanowienia znalazły się bowiem w rozdziale 4 uchwały zatytułowanym "Częstotliwość i sposób pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego".

14. w odniesieniu do zarzutu dot. § 13 ust 1 i 3 uchwały stwierdzono, że przepis ten nie wkracza w sferę stosunków cywilnoprawnych, bowiem organ nie narzucił obowiązku skorzystania z usług określonego podmiotu, a jedynie wskazał wykaz podmiotów uprawnionych do świadczenia tego typu usług - podmioty takie podlegają wpisowi do rejestru prowadzonego przez Wójta danej gminy. Organ ponadto nie ograniczył się tylko do odesłania do instrukcji eksploatacji;

15. w odniesieniu do zarzutu dotyczącego § 14 ust 4 pkt 3, 4, 6 i 8 uchwały wskazano, że rada, ustalając minimalną pojemność pojemników, zastosowała kryteria ustawowe - liczby osób korzystających z pojemników, odnosząc tą liczbę do liczby łóżek w hotelu, pensjonacie, czy ośrodku wypoczynkowym oraz do liczby miejsc konsumpcyjnych w odniesieniu do lokalu gastronomicznego. Odnośnie natomiast do lokalu handlowego organ wskazał minimalną pojemność pojemnika na określoną powierzchnie całkowitą. Z kolei, w odniesieniu do § 14 ust. 8 uchwały (mylnie oznaczonego przez Prokuratora) wskazano, że regulacja dotycząca odpadów segregowanych zbieranych na nieruchomościach niezamieszkałych poprzez wskazanie na powinność dostosowania minimalnej pojemności pojemników do potrzeb stanowi wypełnienie delegacji ustawowej. Z uwagi na zróżnicowane potrzeby tego rodzaju nieruchomości - kazuistyczne określenie minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do selektywnej zbiórki odpadów na terenie nieruchomości niezabudowanych jest nieuzasadnione;

16. w odniesieniu do zarzutu dotyczącego § 15 pkt 1-4 uchwały i użycia wieloznacznego i rodzącego trudności interpretacyjne określenia "powinien" oraz określenia wymagań dotyczących rozmieszczenia oraz utrzymania w odpowiednim stanie pojemników przeznaczonych na gromadzenie odpadów stwierdzono, że na podstawie przepisu art. 4 ust 2 pkt 2 i 2a u.c.p.g. Rada Gminy została uprawniona do określenia szczegółowych zasad utrzymania pojemników na odpady komunalne w odpowiednim stanie sanitarnym i porządkowym oraz miejsc gromadzenia odpadów, a także warunków rozmieszczania tych pojemników i worków oraz utrzymania pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym. Zapisy regulaminu stanowią wypełnienie delegacji ustawowej wynikającej z powyższego przepisu;

17. z kolei, wprowadzając uregulowanie zawarte w §15 pkt 6 uchwały organ kierował się nakazem ustawowym określenia wymagań w zakresie utrzymania pojemników w odpowiednim stanie technicznym, sanitarnym i porządkowym – gromadzenie bowiem w pojemnikach odpadów wymienionych w kwestionowanym przepisie uniemożliwia utrzymanie pojemników w odpowiednim stanie technicznym, sanitarnym czy porządkowym;

18. w odniesieniu do zarzutu dotyczącego § 16 ust 1 pkt 1-6 uchwały wskazano, że został on zawarty w rozdziale VI pt "Inne wymagania wynikające z Wojewódzkiego Planu Gospodarki Odpadami" zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 5 ustawy. Postanowienia te mają na celu informowanie i edukowanie adresatów regulaminu o ciążących na nich obowiązkach.

19. w odniesieniu do zarzutów dotyczących § 17 i 18 uchwały wskazano, że Rada Gminy, zgodnie z upoważnieniem ustawowym wynikającym z art. 4 ust 2 pkt 6 ustawy, określiła wymagania w zakresie obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. W ocenie organu regulacja ta, pomimo że nie odnosi się wprost do nieruchomości przeznaczonych do wspólnego użytku, ma na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytkowania - wskazane działania mają zabezpieczać przed samodzielnym i niekontrolowanym wydostaniem się zwierzęcia na tereny przeznaczone do wspólnego użytku;

20. w odniesieniu do zarzutów dotyczących § 22 ust. 2, 3 i 6 uchwały wskazano, że organ zgodnie z delegacją ustawową określił warunki utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej. Okoliczność nieumieszczenia w każdym ustępie, określenia "na terenach wyłączonych z produkcji rolnych" nie może prowadzić do wniosku, że uregulowanie to dotyczy wszystkich terenów. Ponadto organ określił także zakaz utrzymywania zwierząt na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach, co stanowi wypełnienie delegacji ustawowej.

21. ustosunkowując się do zarzutów dotyczących niewypełnienia delegacji ustawowej określonej w art. 4 ust 2 pkt 8 ustawy poprzez wyznaczenie obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania wskazano, że organ w sposób przedmiotowy określił nieruchomości objęte obowiązkiem deratyzacji, jako nieruchomości zabudowane na całym obszarze Gminy, określając przy tym termin przeprowadzenia deratyzacji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Skarga Prokuratora zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi. Istotą sądowej kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne jest ocena legalności zaskarżonych aktów i czynności według stanu prawnego i faktycznego z daty ich podjęcia.

Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego. Uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały one wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Unormowanie to nie określa, jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały, doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie następuje w ustawach samorządowych. Dodatkowo, w myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Z kolei w myśl art. 8 § 1, art. 52 § 1 oraz art. 53 § 2a w zw. z § 3 p.p.s.a. prokurator może w każdym czasie wnieść skargę na akt prawa miejscowego.

W myśl art. 91 ust. 1 zd. 1 z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 713), zwanej dalej u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Przy czym o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. (zd. 2). Natomiast stosownie do art. 93 ust. 1 u.s.g. po upływie wyżej wskazanego terminu organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy i w tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

Z inicjatywy Prokuratora kontrolą sądową w niniejszej sprawie objęta została uchwała nr XIV/119/2019 Rady Gminy z dnia 30 grudnia 2019 r. w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, która została wydana na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz.U. 2019, poz. 2010 ze zm.), zwanej dalej u.c.p.g., w brzmieniu obowiązującym w dacie jej podjęcia.

Uchwała rady gminy podjęta w przedmiocie regulaminu utrzymania porządku i czystości w gminie ma, zgodnie z przepisem art. 4 ust. 1 u.c.p.g., charakter aktu prawa miejscowego. Stosownie do art. 87 ust. 2 Konstytucji RP źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. Z kolei art. 94 Konstytucji RP stanowi, że organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa.

Zakres i treść prawa miejscowego zawsze są uwarunkowane normami ustalonymi w aktach wyższego rzędu. Podstawą prawną stanowienia aktów prawa miejscowego jest upoważnienie zawarte w ustawie, co przesądza o ich zależnej pozycji w hierarchii źródeł prawa. Każdorazowo zatem w akcie rangi ustawowej musi być zawarte upoważnienie (delegacja) dla rady gminy dla podjęcia aktu prawa miejscowego. Zasada ta znajduje też potwierdzenie w art. 40 ust. 1 u.s.g. Przy ocenie aktu prawa miejscowego należy mieć na względzie, że akt ten nie może naruszać nie tylko regulacji ustawy zawierającej delegację do jego ustanowienia, ale również przepisów Konstytucji RP oraz innych ustaw pozostających w pośrednim lub bezpośrednim związku z regulowaną materią. Wszelkie normy dotyczące konstytucyjnych praw i wolności człowieka zastrzeżone są zaś wyłącznie dla ustaw i nie mogą być regulowane aktami niższego rzędu.

W odniesieniu do kwestionowanego regulaminu zakres jego regulacji wynikał z art. 4 ust. 2 u.c.p.g., który przewidywał, że regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące:

1) wymagań w zakresie:

a) selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych obejmującego co najmniej: papier, metale, tworzywa sztuczne, szkło, odpady opakowaniowe wielomateriałowe oraz bioodpady,

b) selektywnego zbierania odpadów komunalnych prowadzonego przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych w sposób umożliwiający łatwy dostęp dla wszystkich mieszkańców gminy, które zapewniają przyjmowanie co najmniej odpadów komunalnych: wymienionych w lit. a, odpadów niebezpiecznych, przeterminowanych leków i chemikaliów, odpadów niekwalifikujących się do odpadów medycznych powstałych w gospodarstwie domowym w wyniku przyjmowania produktów leczniczych w formie iniekcji i prowadzenia monitoringu poziomu substancji we krwi, w szczególności igieł i strzykawek, zużytych baterii i akumulatorów, zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego, mebli i innych odpadów wielkogabarytowych, zużytych opon, odpadów budowlanych i rozbiórkowych oraz odpadów tekstyliów i odzieży,

c) uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego,

d) mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi;

2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników lub worków, przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości, w tym na terenach przeznaczonych do użytku publicznego oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i worków oraz utrzymania pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu:

a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach,

b) liczby osób korzystających z tych pojemników lub worków;

2a) utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym i porządkowym miejsc gromadzenia odpadów;

3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego;

4) (uchylony);

5) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami;

6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku;

7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach;

8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania.

Dodatkowo zgodnie z ust. 2a wskazanego przepisu regulamin może wprowadzić obowiązek selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych innych niż wymienione w ust. 2 pkt 1 lit. a).

Wyżej wymienione elementy regulaminu utrzymania porządku i czystości w gminie mają charakter wyczerpujący. Zarówno w orzecznictwie, jak i w doktrynie podkreśla się, że elementy wymienione w art. 4 u.c.p.g. mają charakter obligatoryjny, co oznacza, że uchwalając taki akt rada gminy musi zawrzeć w nim postanowienia dotyczące wszystkich enumeratywnie wymienionych w art. 4 ust. 2 u.c.p.g. zagadnień, podobnie jak nie jest dopuszczalne zamieszczanie w tym akcie postanowień, które wykraczałyby poza treść art. 4 ust. 2 u.c.p.g. (zob. wyroki NSA: z 14 listopada 2017 r., II OSK 443/16, z 9 czerwca 2014 r., II OSK 73/13, z 8 listopada 2012 r., II OSK 2012/12, dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl; też W. Radecki, Utrzymanie czystości i porządku w gminach. Komentarz, LEX/el. 2016).

Podkreślić zatem należy, że organ uchwałodawczy gminy ma obowiązek ścisłej interpretacji normy upoważniającej, co oznacza, że nie może domniemywać swej kompetencji i dokonywać wykładni rozszerzającej czy wyprowadzać kompetencji w drodze analogii. Odstąpienie od wskazanych reguł narusza związek formalny i materialny między aktem wykonawczym a ustawą, co z reguły stanowi istotne naruszenie prawa. Wszelkie odstępstwa od katalogu sformułowanego w art. 4 ust. 2 u.c.p.g. przesądzają o naruszeniu przepisu upoważniającego, jak i konstytucyjnej zasady praworządności w zakresie legalności aktu prawa miejscowego, co stanowi istotne naruszenie prawa, którego skutkiem jest stwierdzenie jego nieważności w całości bądź w części.

Niezależnie od wyżej wskazanych obowiązków rady gminy co do meritum uchwały istotne jest także zachowanie wymogów formalnych aktu prawa miejscowego, w tym odnoszących się do techniki legislacyjnej. Podstawowym aktem normującym te zagadnienia jest rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (t.j. Dz. U. 2016 r., poz. 283), zwane dalej z.t.p.

W orzecznictwie przyjmuje się, że do istotnych wad uchwały, których wystąpienie w myśl art. 91 ust. 1 u.s.g. skutkuje stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, poprzez przekroczenie zakresu upoważnienia bądź też kiedy uchwałodawca gminny reguluje materię uregulowaną już aktami wyższego rzędu (ustawami), co pozostaje w związku z naruszeniem zasad techniki prawodawczej. Zauważyć należy, że pojęcie "sprzeczności z prawem", w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g., obejmuje sprzeczność postanowień uchwały z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego, w tym także z rozporządzeniem – co w konsekwencji oznacza, że również z Zasadami techniki prawodawczej, które co prawda stanowią załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r., ale nie można wykluczyć sytuacji, w których konkretne uchybienie zasadom techniki prawodawczej będzie można zakwalifikować jako naruszenie prawa istotne (tak: Trybunał Konstytucyjny w postanowieniu z 27 kwietnia 2004 r., P 16/03; OTK-A 2004/4/36).

Zgodnie z § 115 w związku z § 143 z.t.p. w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym (upoważnieniu ustawowym). To koresponduje z przepisem art. 94 Konstytucji RP, według którego akty prawa miejscowego muszą być ustanawiane nie tylko "na podstawie", ale i "w granicach" upoważnień zawartych w ustawie. Ponadto, w myśl § 118 w związku z § 143 z.t.p., w akcie prawa miejscowego nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych. Takie powtórzenie jest, co do zasady, zabiegiem niedopuszczalnym, które może być traktowane w konkretnych sytuacjach jako rażące naruszenie prawa.

Mając powyższe na uwadze sąd przeprowadził kontrolę legalności zaskarżonej uchwały i uznał, że zaskarżone przez Prokuratora postanowienia § 2 ust. 2, § 3 ust. 1 i 2, § 4 ust. 1, § 5 ust. 3, § 7 ust. 1 i 2, § 8, § 9 ust. 1- 6, 12 - w zakresie słów: "w opakowaniu odpornym na przekłucie" oraz § 9 ust. 13, § 10 ust.1-3, § 11, § 13 ust. 1, § 15, § 16, § 17, § 18, § 20, § 21, § 22 ust. 2, 3 i 6 regulaminu w sposób istotny naruszają prawo. Ponadto sąd, na zasadzie art. 134 p.p.s.a., nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi, dokonał oceny pozostałych zapisów uchwały.

Odnosząc się szczegółowo do poszczególnych zarzutów Prokuratora, wskazać należy, w odniesieniu do jego stanowiska dotyczącego § 1 uchwały, że pomimo niedoskonałości redakcyjnej związanej z modyfikacją brzmienia ustawowego w pkt 1 lit. a) i b) oraz w pkt 2 tego paragrafu, naruszenie to nie jest na tyle istotne, by kwalifikować się do stwierdzenia nieważności. Jak słusznie podniesiono w skardze niewątpliwie doszło do przeniesienia treści przepisu upoważniającego do aktu prawa miejscowego, co – na mocy § 118 w zw. z § 143 z.t.p. – jest zasadniczo niedopuszczalne. Jednakże biorąc pod uwagę charakter § 1 uchwały, tj. jego ogólną funkcję, jako przepisu wprowadzającego do tematyki aktu i porządkującego jego treść pod względem przedmiotowym określającym, co znajduje się w tym akcie i w jakiej kolejności, sąd uznał, że w tym przypadku powtórzenie takie jest dopuszczalne i nie stanowi rażącego naruszenia techniki prawodawczej i jako takie nie uzasadnia stwierdzenia nieważności.

W odniesieniu do zarzucanej skargą kwalifikowanej wady § 2 ust. 2 uchwały poprzez stworzenie przez uchwałodawcę słowniczka pojęć obejmującego pojęcia "sezon letni", "punkt selektywnej zbiórki odpadów", "zabudowa pensjonatowa" sąd uznał, że w tym zakresie stanowisko Prokuratora jest uzasadnione. Analiza treści przepisu upoważniającego dla rady gminy – art. 4 ust. 2, względnie 2a u.c.p.g., nie uprawnia tego organu do tworzenia nowych pojęć i ich definiowania dla potrzeb tworzenia analizowanego aktu prawnego. W tej zaś sytuacji, mając na względzie powyższe rozważania dotyczące obowiązku stanowienia aktu prawa miejscowego tylko w granicach upoważnienia ustawowego, należy uznać zaskarżony przepis za wykraczający poza upoważnienie wynikające z art. 4 ust. 2 i 2a u.c.p.g. i orzec o jego nieważności.

W odniesieniu do § 3 ust. 1 i 2 uchwały, dotyczących wymagań wobec właścicieli nieruchomości w zakresie zapewnienia utrzymania czystości i porządku na ich terenie w odniesieniu do nieczystości ciekłych (ust. 2) oraz odpadów (ust. 1) wskazać należy, że uzasadnione jest stanowisko Prokuratora o wykroczeniu organu gminy poza zakres delegacji ustawowej, zawartej w art. 4 ust. 2 pkt 1 b) u.c.p.g., poprzez częściowe powtórzenie art. 5 ust. 1 pkt 3 u.c.p.g. – w odniesieniu do postanowienia § 3 ust. 1 uchwały, oraz art. 5 ust. 1 pkt 3a u.c.p.g. – w odniesieniu do § 3 ust. 2 uchwały. Podkreślić należy, że w art. 5 ust. 1 (w odpowiednich punktach) u.c.p.g. ustawodawca stwarza katalog obowiązków, adresowanych do właścicieli nieruchomości w zakresie zapewnienia czystości i porządku, które z mocy prawa ich obciążają. Niedopuszczalne jest zatem ich powtarzanie w akcie podustawowym, niezależnie od tego, że zakresy regulacji art. 4 ust. 2 i art. 5 ust. 1 u.c.p.g. są rozbieżne. Bez wątpienia zatem organ gminy formułując w § 3 uchwały katalog obowiązków właścicieli nieruchomości w zakresie utrzymania porządku i czystości, przekroczył zakres upoważnienia ustawowego, zawartego w art. 4 ust. 2 u.p.c.g.

Podobnie, w odniesieniu do postanowienia § 4 ust. 1 uchwały, które dotyczy obowiązków właścicieli nieruchomości w odniesieniu do uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń, sąd podziela argumentację skargi. Nałożony na właścicieli nieruchomości w ust. 1 § 4 regulaminu obowiązek uprzątnięcia śniegu, lodu, błota lub innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służącej do użytku publicznego oraz chodników położonych wzdłuż należących do właścicieli nieruchomości w sposób niezwłoczny wykracza poza normę kompetencyjną z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c) u.c.p.g. i stanowi jednocześnie niedopuszczalną kompilację treści tego przepisu i art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. Przepis art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c) u.c.p.g. upoważnił radę gminy do określenia wymagań w zakresie uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego. Natomiast stosownie do art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez uprzątnięcie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości, przy czym za taki chodnik uznaje się wydzieloną część drogi publicznej służącą dla ruchu pieszego położoną bezpośrednio przy granicy nieruchomości; właściciel nieruchomości nie jest obowiązany do uprzątnięcia chodnika, na którym jest dopuszczony płatny postój lub parkowanie pojazdów samochodowych. W odróżnieniu od art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g., delegacja zawarta w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c) u.c.p.g. dotyczy jedynie nieruchomości danego właściciela (w części służącej do użytku publicznego), a już nie położonego wzdłuż takiej nieruchomości chodnika. Co więcej, kwestię usuwania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych "wzdłuż nieruchomości" reguluje art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g., a nie jej art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c). Wykładnia obu tych przepisów prowadzi do wniosku, że ustawodawca w art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. nie reguluje kwestii powierzonych do uregulowania przez ustawodawcę radzie gminy, o których mowa w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c) - zachowania czystości i porządku na terenie nieruchomości danego właściciela, ale dotyczy obowiązków właściciela nieruchomości odnośnie do terenu leżącego poza jego nieruchomością, tj. chodnika położonego wzdłuż nieruchomości, co oznacza, że w zakresie tego obowiązku brak jest podstaw do jego powtarzania w regulaminie, co też czyni skarżone postanowienie istotnie wadliwym.

Prokurator zaskarżył także § 4 ust. 2 uchwały, w którym uregulowano kwestię sposobu uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń poprzez wskazanie, że należy je usuwać w miejsca niepowodujące zakłóceń dla pieszych i pojazdów. W ocenie sądu, taki sposób określenia wymagań w tym zakresie nie narusza upoważnienia ustawowego, wynikającego z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c), zgodnie z którym organ gminy określa szczegółowe zasady dotyczące wymagań w zakresie uprzątnięcia błotu, śniegu, lodu, itp. Sąd nie dopatrzył się przekroczenia tego upoważnienia w doprecyzowaniu ustawowego obowiązku poprzez ogólne określenie by czynność taka nie powodowała zakłóceń dla pieszych i pojazdów.

Odnosząc się do zarzutów skierowanych wobec § 5 uchwały dotyczącego mycia i naprawy pojazdów poza myjniami i warsztatami wskazać należy, że są one częściowo uzasadnione. Z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. d) u.c.p.g. wynika upoważnienie dla rady gminy do określenia w regulaminie warunków, jakie muszą być spełnione, żeby mycie i naprawa pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi, były dopuszczalne. Chodzi tu przede wszystkim o warunki zapewniające zgodne z ustawą odprowadzanie nieczystości powstałych w wyniku mycia i naprawy pojazdów (por. wyrok NSA z 10 listopada 2009 r., II OSK 1256/09, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W myśl powołanego przepisu organ gminy został upoważniony wyłącznie do wskazania wymogów dopuszczalności mycia i naprawy pojazdów poza myjniami i warsztatami, mających na celu zapewnienie ochrony środowiska i ludzi przed zagrożeniem zanieczyszczeniem lub uciążliwościami stwarzanymi na skutek wykonywania tych czynności (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z 18 grudnia 2018 r., II SA/Bd 877/18, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W odniesieniu do określenia przez radę gminy wymogów dotyczących mycia pojazdów poza myjniami (§ 5 ust. 1 i 2 ) sąd nie dopatrzył się wadliwości, polegającej na przekroczeniu upoważnienia ustawowego. W § 5 ust. 1 i 2 uchwały wskazano gdzie, tzn. na jakim terenie można myć pojazdy (teren utwardzony z dostępem do kanalizacji deszczowej), a w przypadku terenów nie służących do użytku publicznego – mogą to być też inne tereny, ale pod warunkiem stosowania wody bez detergentów. Zakładany cel regulacji ukierunkowany na zapewnienie ochrony środowiska i ludzi przed zanieczyszczeniem lub uciążliwościami stwarzanymi na skutek wykonywania tych czynności poza myjniami został zatem zachowany. Natomiast, zdaniem sądu, w odniesieniu do kwestii napraw pojazdów poza warsztatami (§ 5 ust. 3 uchwały) rada gminy nie sprostała obowiązkowi realizacji ustawowej delegacji, zawartej w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. d) u.c.p.g. W kontekście powołanego przepisu przypomnieć należy, że upoważnienie ustawowe nie zezwala na wprowadzenie zakazów czy nakazów wykraczających poza materię określoną w ustawie, a tym bardziej wkraczających w stosunki sąsiedzkie. Tylko prawo cywilne reguluje stosunki sąsiedzkie, a przepisy u.c.p.g. nie stanowią dla gminy uprawień do kreowania w regulaminie praw podmiotowych osób trzecich (zob. wyrok WSA w Bydgoszczy z 18 grudnia 2018 r., sygn. akt II SA/Gd 877/18, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W konsekwencji, zawarte w pkt 1 i 4 ust. 3 § 5 uchwały zastrzeżenie "niepowodowania uciążliwości dla właścicieli nieruchomości sąsiednich", podobnie jak i wymóg "zgody właściciela nieruchomości" na naprawę pojazdu jednoznacznie wkracza w materię stosunków cywilnoprawnych, regulowanych innymi przepisami rangi ustawowej oraz umowami, pozostając poza ramami upoważnienia z art. 4 ust. 2 u.c.p.g. Z tych przyczyn postanowienie § 5 ust. 3 uznano za istotnie naruszające ww. przepis u.c.p.g.

Sąd nie podziela stanowiska Prokuratora odnośnie do istotnej wadliwości § 6 uchwały, zgodnie z którym obowiązek utrzymania czystości, porządku na terenie nieruchomości powinien być realizowany przez właściciela nieruchomości w szczególności poprzez gromadzenie odpadów komunalnych w pojemnikach zgodnie z zasadami określonymi w rozdziale 3 regulaminu. Zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 2 in principio u.c.p.g. regulamin ma określać rodzaj i minimalne pojemności pojemników lub worków, przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości. Skoro regulamin ma zawierać regulację dotyczącą rodzajów czy pojemności pojemników na odpady komunalne, to w ocenie sądu, zaskarżony § 6 nie przekracza normy kompetencyjnej, ponieważ przepis ten odsyła do rozdziału dedykowanego regulacji tej właśnie sfery gospodarowania odpadami, a nie tworzy żadnych nowych obowiązków, o których nie byłoby mowy w przepisie ustawy. Nie budzi też wątpliwości interpretacyjnych użycie określenia "powinien" w kontekście wyrażenia obowiązku realizowania określonych działań.

W przeciwieństwie do powyższego, zdaniem sądu, uzasadniony jest zarzut istotnej wadliwości § 7 ust. 1 i 2 uchwały, który dotyczy nałożenia na właścicieli nieruchomości, na których znajdują się tereny lub obiekty służące do użytku publicznego oraz na zarządzającego drogą publiczną obowiązku ustawiania pojemników na odpady i ich opróżniania z częstotliwością zapobiegającą przepełnieniu. Sąd podziela stanowisko skarżącego, że przepis ten przekracza upoważnienie ustawowe zawarte w art. 4 ust. 2 pkt 2 i 3 u.c.p.g. i wkracza w unormowanie, wynikające z art. 5 ust. 1 pkt 1 u.c.p.g., a w odniesieniu do zarządcy drogi – art. 5 ust. 4 pkt 1 - 3 u.c.p.g. Obowiązek wyposażenia nieruchomości w pojemniki/worki przeznaczone do zbierania odpadów komunalnych i utrzymania ich w odpowiednim stanie został wprost wyartykułowany w art. 5 ust. 1 pkt 1 u.c.p.g. Natomiast – w odniesieniu do zarządców dróg – takie obowiązki wylicza art. 5 ust. 4 u.c.p.g. Ich zawarcie w regulaminie jest zatem niedopuszczalne. Realizacja upoważnia ustawowego z art. 4 ust. 2 przez gminę w regulaminie nie może zatem polegać na prostym powtórzeniu obowiązku posiadania (ustawienia) tych pojemników/worków, lecz na doprecyzowaniu tych obowiązków poprzez wskazanie rodzaju pojemników/worków, minimalnej ich pojemności, warunków ich rozmieszczenia i utrzymania w odpowiednim stanie. W tej sytuacji, argumentacja Prokuratora o istotnej wadliwości § 7 uchwały okazała się uzasadniona.

Podobnie, zdaniem sądu, § 8 uchwały stanowi postanowienie wykraczające poza zakres upoważnienia ustawowego poprzez przytoczenie unormowań, zawartych w przepisach szczególnych (ustawie o odpadach). Co więcej, z jego treści wynika zakaz, a nie – zgodnie z treścią delegacji – wymaganie.

W odniesieniu do regulacji regulaminu, dotyczącej prowadzenia selektywnego zbierania i odbierania odpadów (rozdział 3) wskazać należy, że uzasadnione jest zasadnicze stanowisko skarżącego o istotnym przekroczeniu delegacji ustawowej, według której organ gminy został upoważniony do określenia wymagań w zakresie selektywnego zbierania i odbierania odpadów (art. 4 ust. 2 pkt 1), a także do częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych w myśl art. 4 ust. 2 pkt 3 u.c.p.g. Ponadto rada gminy mogła uwzględnić dodatkowe wymagania, o których mowa w art. 4 ust. 2a u.c.p.g. Słusznie argumentuje skarżący, że w treści § 9 ust. 1 nie tylko zobowiązano właścicieli nieruchomości do prowadzenia selektywnego zbierania odpadów (co jest zgodne z upoważnieniem ustawowym), ale również nałożono na odbierających odpady obowiązek odbierania wymienionych rodzajów odpadów. Ta ostatnia kwestia jednoznacznie pozostaje poza ramami upoważnienia, wynikającego z art. 4 u.c.p.g. Podkreślić należy, że w art. 6r ust. 3 u.c.p.g. ustawodawca przyznał radzie gminy równoległą kompetencję do określenia, w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, szczegółowego sposobu i zakresu świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów, w zamian za uiszczoną przez właściciela nieruchomości opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi, w szczególności częstotliwość odbierania odpadów komunalnych od właściciela nieruchomości i sposób świadczenia usług przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych. Uchwałodawca gminny musi zatem ściśle przestrzegać kompetencji w zakresie realizacji nałożonych na niego zadań związanych z określeniem zasad zbierania i odbierania odpadów komunalnych, w tym (wyłącznie) częstotliwości ich pozbywania się (art. 4 ust. 2 u.c.p.g.) oraz kwestii realizacji usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości (art. 6r ust. 3 u.p.c.g.). Choć kwestie te niewątpliwie się uzupełniają, gdyż kreują jeden proces gospodarowania odpadami komunalnymi, to jednak zostały wyraźnie rozdzielone (rozróżnione), co niewątpliwie znajduje uzasadnienie w tym, że zbieranie i pozbywanie się odpadów należy do sfery obowiązków wytwórcy odpadów (właściciela nieruchomości), zaś odbieranie ich – do odbierającego, będącego przedsiębiorcą prowadzącym działalność gospodarczą związaną z gospodarowaniem odpadami. Wymieniony zakres obowiązków odbierającego odpady ma zostać unormowany w odrębnym od regulaminu akcie prawa miejscowego. Zatem działanie Rady Gminy, która uregulowała dwa obszary różnych zagadnień, które powinny zostać uregulowane osobno, w jednym, zaskarżonym akcie prawnym, stanowi o jednoznacznym przekroczeniu obu powołanych norm kompetencyjnych. Powyższe przesądza o wadliwości całego rozdziału 3 regulaminu co do samej zasady. Natomiast, niezależnie od tego wskazać można dodatkowo, że w zaskarżonych ust. 1, 3 - 6 i 12 § 9 uchwałodawca wprowadził zbyt daleko idące obowiązki na wytwórców odpadów, zbyt szczegółowo określił sposób odbierania odpadów i postępowania z nimi. Natomiast w § 9 ust. 2 rada gminy nałożyła na właścicieli nieruchomości obowiązek zbierania, gromadzenia i segregowania odpadów, o których mowa w ust. 1, podczas gdy nie wynika to z upoważnienia zawartego w art. 4 ust. 2 pkt 1 u.c.p.g. Możliwość taką stwarza art. 4 ust. 2a u.c.p.g., który dotyczy odpadów innych niż papier, metale, tworzywa sztuczne, szkło, odpady opakowaniowe wielomateriałowe oraz bioodpady. W szczególności, w § 9 ust. 13 przekroczono normę kompetencyjną w ten sposób, że ustalono, iż kompostowanie bioodpadów może odbywać się na terenie nieruchomości, na której powstały, w sposób nieuciążliwy dla użytkowników sąsiednich nieruchomości. Zgodnie z art. 4 ust. 2a pkt 4 u.c.p.g. określenie wymagań dotyczących kompostowania bioodpadów może dotyczyć nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi, a nie wszelkich nieruchomości, jak to wynika z brzmienia ust. 13 § 9 uchwały. Niewątpliwie, w tym zakresie zaskarżona uchwała również jest niezgodna z powołanym przepisem upoważniającym.

Zdaniem sądu, stanowisko Prokuratora odnośnie do § 10, 11 i 13 uchwały, dotyczące częstotliwości odbioru odpadów komunalnych z terenu nieruchomości i terenów przeznaczonych do użytku publicznego, wbrew brzmieniu tytułu rozdziału 4 "Częstotliwość i sposób pozbywania się...), również jest prawidłowe, a w konsekwencji, postanowienia te podlegają wyeliminowaniu z obrotu prawnego. Rada gminy określiła "częstotliwość odbioru odpadów komunalnych", podczas gdy pozostaje to wyraźnie poza zakresem jej ustawowego upoważnienia, wynikającego z art. 4 ust. 2 pkt 3 u.c.p.g., zgodnie z którym powinna ona określić częstotliwość i sposób pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego. Określenie powyższych obowiązków jest zatem pozbawione podstawy prawnej w art. 4 ust. 2 u.p.c.g.

Sąd nie podziela natomiast stanowiska Prokuratora co do regulacji § 14 regulaminu, który określa rodzaje i minimalną pojemność pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości. Z art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g. wynika, że w regulaminie należy określić rodzaj i minimalną pojemność pojemników lub worków, przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości, przy czym ustawodawca wprowadził dwa kryteria, które należy zastosować w tym zakresie, tj. średnia ilość odpadów wytwarzanych w gospodarstwie domowym lub innych źródłach, bądź liczbę osób korzystających z pojemników lub worków. Zdaniem sądu, określenie minimalnej pojemności pojemników dla szkół w przeliczeniu na ucznia i pracownika, czy w lokalach gastronomicznych – na jedno miejsce konsumpcyjne, a w hotelach – na jedno łóżko – nie łamie ustawowego kryterium przeliczenia na liczbę osób korzystających z danego źródła odpadów. Sąd nie podzielił zatem stanowiska Prokuratora odnośnie do wadliwości § 14 uchwały.

Natomiast, odmiennie do tego ostatniego, sąd uznał że poprzez powtórzenie z modyfikacją art. 5 ust. 1 pkt 1 u.c.p.g., § 15 uchwały istotnie narusza upoważnienie ustawowe w zakresie uregulowania standardów utrzymania pojemników i miejsc zbierania i gromadzenia odpadów. Zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g. rada określa wymagania w zakresie warunków rozmieszczenia pojemników/worków oraz utrzymania ich w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, nie mniej nie może tego czynić w sposób, który oznacza ingerencję w stosunki sąsiedzkie, regulowane w kodeksie cywilnym (por. § 15 pkt 4), czy też poprzez powtórzenie przepisów ustawowych wprowadzających określone obowiązki (§ 15 pkt 1 uchwały). Niedopuszczalna jest również regulacja zawarta w § 15 pkt 6 uchwały jako pozostająca w sprzeczności z art. 5 ust. 1 pkt 3b u.c.p.g. oraz przepisami ustawy o odpadach.

Podobnie, istotnie narusza prawo § 16 regulaminu, gdyż przewiduje, nie mające podstawy prawnej, nałożenie na właścicieli nieruchomości obowiązków mające na celu zmniejszanie ilości wytwarzanych odpadów. Zarówno obowiązki sformułowane w ust. 1 § 16 regulaminu, podobnie jak i zobowiązania gminy z ust. 2 i 3 § 16 uchwały nie wynikają z upoważnienia ustawowego, a stanowią postulaty, czy informacje. Jak wskazano powyżej, wynikające z art. 4 ust. 2 u.c.p.g. elementy regulaminu mają charakter wyczerpujący, zatem nie jest dopuszczalne zamieszczanie w tym akcie postanowień, które wykraczałyby poza treść tego przepisu (zob. np. wyroki WSA w Gdańsku: z 15 stycznia 2020 r., sygn. II SA/Gd 407/19; z 11 grudnia 2019 r., sygn. II SA/Gd 383/19, CBOSA).

Zdaniem sądu, uregulowania dotyczące obowiązków utrzymujących zwierzęta domowe - § 17, 18, 20 i 21 uchwały - w całości w sposób istotny naruszają przepisy prawa, podjęte zostały bowiem z przekroczeniem upoważnienia ustawowego w zakresie art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g., stanowiąc zasadniczo powtórzenie przepisów ustawowych, wynikających z kodeksu cywilnego, ustawy o ochronie zwierząt oraz kodeksu wykroczeń. Z § 17 wynika, że osoby utrzymujące zwierzęta domowe ponoszą pełną odpowiedzialność za zachowanie tych zwierząt. Powyższy przepis powiela regulację zawartą w art. 431 Kodeksu cywilnego, zgodnie z którym kto zwierzę chowa albo się nim posługuje, obowiązany jest do naprawienia wyrządzonej przez nie szkody niezależnie od tego, czy było pod jego nadzorem, czy też zabłąkało się lub uciekło, chyba że ani on, ani osoba, za którą ponosi odpowiedzialność, nie ponoszą winy. Przypomnieć należy, że powtarzanie norm zawartych w innych przepisach jest co do zasady niedopuszczalne i oznacza sprzeczność z z.t.p.(zob. wyrok WSA w Gdańsku z 23 stycznia 2019 r., sygn. II SA/Gd 712/18, CBOSA).

Z kolei w § 18 zamieszczono bardziej szczegółową regulację dotyczącą obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe. I tak w ust. 1 nakazano właścicielowi nieruchomości utrzymującemu zwierzę domowe, które przebywa swobodnie zabezpieczenie tej nieruchomości a w przypadku posiadania psa umieszczenie stosownej tabliczki przy wejściu na nieruchomość. Treść art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. wskazuje, że rada gminy ma kompetencję do określenia obowiązków w zakresie bezpieczeństwa i czystości w miejscach publicznych, więc wszelkie regulacje odnoszące się do miejsc nie będących miejscami publicznymi nie znajdują umocowania ustawowego i jako takie są nieważne (zob. np. wyrok WSA w Gdańsku z 15 stycznia 2020 r., sygn. II SA/Gd 435/19, CBOSA). Następnie w § 18 ust. 2 uregulowano kwestię zwalniania psów ze smyczy pod warunkiem, że nie jest to rasa agresywna lub jej mieszaniec oraz że pies ten ma założony kaganiec, a w ust. 3 kwestię zwalniania psów ze smyczy na terenach publicznych, ogólnodostępnych. Generalny nakaz wyprowadzania psów na smyczy, a psów ras agresywnych dodatkowo w kagańcu, niezależnie od jego cech i innych uwarunkowań (w tym choroby, wieku) może w określonych sytuacjach prowadzić do działań niehumanitarnych. Ponadto podnieść należy, że co do zasady nakładanie obowiązków na właścicieli utrzymujących zwierzęta domowe jest zgodne z celem art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g., lecz obowiązki te muszą pozostawać w zgodzie z zasadą proporcjonalności wyrażoną w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP (zob. np. wyrok WSA w Gdańsku z 9 stycznia 2019 r., sygn. II SA/Gd 748/18, CBOSA). Analizowany przepis regulaminu został sformułowany w sposób kategoryczny i niedopuszczający wyjątków, nie uwzględniając specyficznych cech biologicznych, wieku, stanu zdrowia, fizjologii zwierząt, jak również bardziej rygorystycznie niż przewidziane to zostało w ustawach.

Należy zwrócić uwagę na art. 77 ustawy z dnia 20 maja 1974 r. Kodeks wykroczeń (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 821), zgodnie z którym, kto nie zachowuje zwykłych lub nakazanych środków ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia, podlega karze grzywny do 250 złotych albo karze nagany. Chodzi tu o panowanie nad zwierzęciem w stopniu gwarantującym bezpieczeństwo publiczne. Spełnienie tego warunku w ramach zwykłych środków ostrożności nie wymaga np. spacerowania z psem znajdującym się na smyczy i w kagańcu, Ponadto, chodzi o doskonałe poznanie psychiki psa i uzyskania bezwzględnego posłuszeństwa. Należy przy tym zauważyć, że prowadzenie na smyczy i w kagańcu psa także może nie zapewniać bezpieczeństwa (tak: W. Kotowski, Komentarz do art. 77 Kodeksu wykroczeń, Lex/el.). Natomiast w art. 10a ust. 3 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (t. j. Dz. U. z 2019 r. poz. 122 ze zm. – w brzmieniu obowiązującym w dacie uchwalenia regulaminu) wprowadzał zakaz puszczania psów bez możliwości ich kontroli i bez oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna. Sąd orzekający w niniejszym składzie podziela w tym zakresie stanowisko wyrażone m. in. w wyroku NSA z 27 czerwca 2017 r. o sygn. akt II OSK 3039/15 (dostępny na www.nsa.gov.pl), w którym sąd ten wskazał, że spełnienie warunku panowania nad zwierzęciem w stopniu gwarantującym bezpieczeństwo publiczne nie wymaga zawsze spacerowania z psem znajdującym się na smyczy i w kagańcu. Ponadto, trudno wymagać od właściciela używania kagańców wobec psów, które ze względu na swoją wagę i wielkość mogą być z łatwością trzymane na smyczy. Zwykłe środki ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia określa się jako tradycyjne, przyjęte zwyczajowo, naturalne dla danego gatunku zwierzęcia, dodatkowo uzależnione od jego cech osobniczych i ewentualnego, potencjalnego zagrożenia. Środki nakazane to środki, o jakich mowa w wielu ustawach, m.in. w ustawie o ochronie zwierząt czy w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 28 kwietnia 2003 r. w sprawie wykazu ras psów uznawanych za agresywne (Dz. U. Nr 77, poz. 687). W ustawie o ochronie zwierząt przez "humanitarne traktowanie zwierząt" rozumie się traktowanie uwzględniające potrzeby zwierzęcia i zapewniające mu opiekę i ochronę.

W świetle powyższego, generalny nakaz wyprowadzania psów na smyczy i w kagańcu, niezależnie od jego cech i innych uwarunkowań (w tym choroby, wieku) może w określonych sytuacjach prowadzić do działań niehumanitarnych. Ponadto, ograniczenia uprawnień właściciela psa bądź nałożenie na niego dodatkowych obowiązków muszą być wprowadzane z poszanowaniem zasady proporcjonalności. W konsekwencji uznać należy, że postanowienia regulaminu abstrahujące od uwzględnienia specyficznych sytuacji związanych z osobniczymi cechami, w rezultacie prowadzące do nieuzasadnionych sankcji karnych, mogą tę zasadę naruszać. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, gdy nakazane regulaminem środki ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia mogą być uznane za bardziej rygorystyczne niż środki przewidziane ustawami (np. ustawą o ochronie zwierząt) i innymi aktami prawa miejscowego. Z tych przyczyn sąd uznał analizowany przepis regulaminu za sprzeczny z prawem, tj. art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g.

Unormowanie ust. 4 § 18 uchwały zwalniające z powyższych obowiązków psów przewodników i asystujących osobom niepełnosprawnym jest z kolei nieracjonalne, bowiem zasadniczo to właśnie te psy, aby mogły pełnić przypisaną im rolę pomocnika ludzi, nie mogą być zwalniane ze smyczy, bo wówczas nie mogą pełnić swojej funkcji.

Z kolei, § 18 ust. 5 regulaminu jest niejasny, gdyż odnosi się do psów "obronnych, groźnych i używanych do pilnowania nieruchomości", a w zakresie w jakim przepis ten dotyczy nieruchomości niepublicznych, stanowi o przekroczeniu upoważnienia ustawowego z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g.

W § 18 ust. 6 uchwały rada zobowiązała osoby utrzymujące w lokalach mieszkalnych i użytkowych gady, płazy, ptaki, stawonogi i owady oraz inne zwierzęta egzotyczne do ich zabezpieczenia przed wydostaniem się z tych pomieszczeń a w ust. 7 nakazano wyprowadzanie zwierząt egzotycznych poza lokal jedynie na uwięzi lub w klatce. Podkreślić należy, że upoważnienie ustawowe, wynikające z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. odnosi się wyłącznie do zwierząt domowych, a nie zwierząt nieudomowionych, jakimi - w ocenie sądu - są wskazane w regulaminie gady, płazy, ptaki, stawonogi i owady oraz inne zwierzęta egzotyczne nawet, jeżeli są one utrzymywane w charakterze zwierząt domowych. Przez zwierzęta domowe rozumie się bowiem zwierzęta tradycyjnie przebywające z człowiekiem w jego domu lub innym odpowiednim pomieszczeniu, utrzymywane przez człowieka w charakterze jego towarzysza (art. 4 pkt 17 ustawy o ochronie zwierząt). Dlatego też fakt, że niektóre osoby traktują wskazane w regulaminie gatunki jako zwierzęta domowe nie zmienia tego, że co do zasady nie są one przeznaczone do trzymania w domu i spełniania funkcji zwierząt domowych, tj. trzymanych dla osobistej przyjemności lub dla towarzystwa ludzi i dla zaspokajania potrzeb emocjonalnych człowieka.

Podobnie, przepis § 18 ust. 8 uchwały, zakazujący pozostawiania psów i innych zwierząt w obrębie nieruchomości niezamieszkałych lub nieużytkowanych, wkracza w zakres regulacji ustawy o ochronie zwierząt, która reguluje kwestię zakazu porzucania zwierząt, a w konsekwencji stanowi nieuzasadnione powtórzeni regulacji ustawowej.

W § 20 ust. 1 regulaminu ustalono warunki przewozu i przenoszenia zwierząt, co jak słusznie zarzucił Prokurator, stanowi powtórzenie art. 77 Kodeksu wykroczeń, który stanowi, że podlega karze kto nie zachowuje zwykłych lub nakazanych środków ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia (§ 1) oraz kto dopuszcza się czynu określonego w § 1 przy trzymaniu zwierzęcia, które swoim zachowaniem stwarza niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia człowieka (§ 2). Natomiast w ust. 2 tego przepisu, z godnie z którym przewóz jest możliwy na zasadach ustalonych przez przewoźnika, ma charakter nienormatywny, informacyjny i nie może zostać uznany za przepis realizujący upoważnienie ustawowe wynikające z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g.

Z kolei, unormowanie § 21 regulaminu związane z grzebaniem zwłok zwierząt domowych stanowi niedopuszczalne powtórzenie art. 22 ust. 1 pkt 3 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, który stanowi, że właściciel, posiadacz lub zarządzający nieruchomością są obowiązani utrzymywać ją w należytym stanie higieniczno-sanitarnym w celu zapobiegania zakażeniom i chorobom zakaźnym, w szczególności usuwać padłe zwierzęta z nieruchomości. Ponadto, uznać należy, że wykracza poza upoważnienie ustawowe, nałożenie na osoby utrzymujące zwierzęta domowe obowiązku zlecania na własny koszt usuwania padłych zwierząt poprzez przedsiębiorcę posiadającego zezwolenie na transport tego typu odpadów lub prowadzenie działalności w zakresie prowadzenia grzebowisk i spalarni zwłok zwierzęcych i ich części (zob. wyrok WSA w Gdańsku z 5 marca 2019 r., sygn. II SA/Gd 901/18, CBOSA).

Za niezgodny z delegacją ustawową należy uznać także § 22 ust. 1 regulaminu dotyczący zasad utrzymywania zwierząt gospodarskich. W art. 4 ust. 2 pkt 7 u.c.p.g. upoważniono prawodawcę lokalnego do ustanowienia w regulaminie wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, a także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach. Z treści przepisu wynika zatem, że zakaz utrzymania zwierząt gospodarskich nie może dotyczyć całego terenu wyłączonego z produkcji rolniczej, a jedynie określonego obszaru lub poszczególnych nieruchomości, a ponadto, nie obejmuje on wskazywania przypadków, w których chów zwierząt gospodarskich będzie dopuszczony (por. wyrok Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie z 4 marca 2017 r., sygn. akt VIII SA/Wa 180/17, CBOSA).

W § 22 ust. 2 ustanowiono nakaz utrzymywania zwierząt gospodarskich w pomieszczeniach zamkniętych lub na ogrodzonym terenie, który - jak zauważył Prokurator – jest niedookreślony w tym znaczeniu, że nie określa, czy regulacja ta odnosi się do właścicieli nieruchomości na terenach wyłączonych z produkcji rolnej czy też nie. Niewątpliwie stanowi to o uchybieniu w zakresie zasad poprawnej legislacji.

W § 22 ust. 3 uchwały stwierdzono, że utrzymywanie zwierząt gospodarskich nie może powodować uciążliwości, w tym zapachowych. Postanowienie to pozostaje w sprzeczności z celem i przedmiotem art. 4 ust. 2 pkt 7 u.c.p.g., wykraczając poza granice upoważnienia ustawowego, a jednocześnie wkraczając w sferę regulowaną przepisami kodeksu cywilnego – stosunków sąsiedzkich. Regulacja ta, odnosząca się do sposobu utrzymywania zwierząt gospodarskich, może być traktowana jako ograniczająca wykonywanie prawa własności – a zarazem wkraczająca w ustawową domenę prawa sąsiedzkiego, uregulowaną w art. 144 Kodeksu cywilnego. Zgodnie z tym przepisem właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swojego prawa powstrzymywać się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych. Natomiast rada gminy nie ma kompetencji, by w aktach prawa miejscowego wprowadzać ograniczenia w wykonywaniu prawa własności. Postanowienia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy mają umożliwić utrzymanie ładu publicznego na terenie gminy, jednak nie mogą ingerować w wykonywanie prawa własności na nieruchomościach właścicieli zwierząt – co niewątpliwie mogłoby mieć miejsce w przypadku omawianej regulacji (por. wyroki WSA w Warszawie: z 10 listopada 2017 r. o sygn. akt IV SA/WA 1887/17, 8 listopada 2017 r. o sygn. akt IV SA/Wa 1955/17, CBOSA).

Podobnie, zdaniem sądu, w sposób nieuprawniony i nieproporcjonalny organ gminy w § 22 ust. 6 uchwały uregulował kwestię utrzymywania na prywatnych posesjach na terenach wyłączonych z produkcji rolnej zwierząt gospodarskich - jedynie dla potrzeb własnego gospodarstwa rolnego. Z art. 4 ust. 2 pkt 7 u.c.p.g. w żaden sposób nie można wyprowadzić upoważnienia dla organu gminy do wprowadzania tego rodzaju ograniczeń wiążących możliwość utrzymywania zwierząt z własnymi potrzebami gospodarstwa i z tych przyczyn sąd uznał ten przepis za przekraczający upoważnienie ustawowe zawarte w art. 4 ust. 2 pkt 7 u.c.p.g.

W odniesieniu do regulacji problematyki deratyzacji sąd uznał, że stanowisko Prokuratora jest chybione. Organ gminy dokonał konkretyzacji nieruchomości objętych obowiązkiem deratyzacji poprzez skierowanie go do nieruchomości zabudowanych, a więc skonkretyzowanych rodzajowo. Wbrew stanowisku Prokuratora – nie są to wszystkie nieruchomości w gminie, bowiem nie wszystkie nieruchomości są zabudowane. Taki sposób realizacji upoważnienia ustawowego, wynikający z art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g., nie może być uznany za wadliwy.

Biorąc pod uwagę powyższe rozważania w zakresie liczby i charakteru naruszeń, jakich dopuścił się organ gminy, realizując ustawową kompetencję, wynikająca z art. 4 ust. 2 i 2a u.c.p.g., sąd uznał, że na uwzględnienie zasługuje wniosek Prokuratora w zakresie stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Jak wskazano na wstępie, regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy w ramach nakreślonych obligatoryjnie w art. 4 ust. 2 u.c.p.g. i fakultatywnie – w art. 4 ust. 2a u.c.p.g. Oznacza to, że regulamin, który nie zawiera obligatoryjnych elementów treści, określonych w art. 4 ust. 2 u.c.p.g. jest wadliwy i nie może spełniać swojej funkcji aktu kompleksowo regulującego problematykę utrzymania czystości i porządku w zakresie zbierania i obierania odpadów komunalnych, częstotliwości pozbywania się tych odpadów, obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, wymagań utrzymania zwierząt gospodarskich, czy wyznaczenia obszarów deratyzacji. Stopień stwierdzonych w niniejszym postępowaniu wyżej opisanych naruszeń, prowadzący do wyeliminowania postanowień regulaminu nimi dotkniętych, jest na tyle daleko idący, że wyklucza wyeliminowanie z obrotu prawnego tylko poszczególnych postanowień regulaminu. Pozostałyby w mocy bowiem zaledwie pojedyncze przepisy, wyjęte z kontekstu prawnego i niewątpliwie nie spełniające funkcji kompletnej regulacji prawnej, zawierającej wszystkie obligatoryjne, ustawowe elementy regulaminu, o których mowa w art. 4 ust. 2 u.c.p.g.

Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 147 p.p.s.a., stwierdzając nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Sąd orzekł na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a. na wniosek skarżącej o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym (k. 39 akt) wobec braku sprzeciwu organu administracji publicznej.