Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 822/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-07-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: § 38 ust. 6, § 39 ust. 1, ust. 2 pkt 2, ust. 5
journal: Dz.U. 2013 poz 361
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy  finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego programem Rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007-2013.
journal: Dz.U.UE.L 2011 nr 25 poz 8 art. 18 ust. 1 akapit 2, ust. 2
law: Rozporządzenie Komisji (UE) Nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr  1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju  obszarów wiejskich.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Grzelak Sędzia NSA Hanna Kamińska Sędzia del. WSA Piotr Kraczowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 21 lipca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Spółki A od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 16 stycznia 2020 r., sygn. akt I SA/Bk 526/19 w sprawie ze skargi Spółki A na decyzję Dyrektora Podlaskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Łomży z dnia [...] lipca 2019 r., Nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku; 2. zasądza od Dyrektora Podlaskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Łomży na rzecz Spółki A 2461 (dwa tysiące czterysta sześćdziesiąt jeden) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku (dalej: WSA), wyrokiem z 16 stycznia 2020 r. sygn. akt I SA/Bk 526/19, oddalił skargę Spółki A (dalej: spółka) na decyzję Dyrektora Podlaskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Łomży (dalej: Dyrektor ARiMR) z [...] lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego.

WSA orzekał w następującym stanie sprawy.

Spółka złożyła 15 maja 2012 r. wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na 2012 r., w którym zadeklarowała pakiet 5. Ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych na obszarach Natura 2000, wariant 5.1 - ochrona siedlisk lęgowych ptaków na powierzchni 316,12 ha, wnioskując również o zwrot kosztów transakcyjnych.

Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Białymstoku (dalej: Kierownik ARiMR) decyzją z [...] stycznia 2013 r., przyznał spółce płatności rolnośrodowiskowe do pakietu 5, wariantu 5.1 o powierzchni 117,87 ha w kwocie 165.481,90 zł i 4.000 zł przeznaczone na refundację kosztów transakcyjnych.

Spółka 15 maja 2013 r. złożyła kontynuacyjny wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na 2013 r.

Kierownik ARiMR decyzją z [...] września 2014 r. przyznał spółce płatności rolnośrodowiskowe w pomniejszonej wysokości na 2013 r. do pakietu 5, wariantu 5.1 o powierzchni 284,48 ha w kwocie 311.790,08 zł. Dyrektor ARiMR decyzją z [...] grudnia 2014 r. utrzymał w mocy decyzję z [...] września 2014 r.

WSA wyrokiem z 13 maja 2015 r., I SA/Bk 193/15, uchylił zaskarżoną decyzję wraz z decyzję organu I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA) wyrokiem z 7 kwietnia 2017 r. II GSK 2072/15, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Ponownie rozpatrując sprawę, WSA wyrokiem z 2 listopada 2017 r. I SA/Bk 664/17 oddalił skargę, a NSA wyrokiem z 20 marca 2018 r. II GSK 198/18, oddalił skargę kasacyjną spółki.

Kierownik ARiMR 3 marca 2015 r. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych przyznanych spółce decyzją z [...] stycznia 2013 r. W jego wyniku, decyzją z [...] maja 2019 r., ustalił kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego w wysokości 37.386,80 zł.

Decyzją z [...] lipca 2019 r., Dyrektor ARiMR utrzymał w mocy decyzję Kierownika ARiMR. W jej uzasadnieniu wskazał, że w 2013 r. powierzchnia realizacji zobowiązania w pakiecie 5 zwiększyła się do powierzchni 284,48 ha. Organ wyjaśnił, że spółka w drugim roku zobowiązania (2013) dokonała zmniejszenia obszaru podjętego w 2012 r. zobowiązania rolnośrodowiskowego o 3,82 ha (działki ew. nr: 626, 935, 936, 944/4 i 945 ha). Organ wskazał na § 39 ust. 2 pkt 2 i ust. 6 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskie na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2013 r., poz. 361 ze zm., dalej: rozporządzenie RŚ) i przedstawił wyliczenia dotyczące kwoty zwrotu.

Organ podniósł także, że spółka nie zachowała występujących w gospodarstwie rolnym i określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałych użytków zielonych oraz elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo, tworzących ostoje dzikiej przyrody, wynikającego z niespełnienia obowiązku określonego § 4 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia RŚ.

W opinii organu, uchybienia w przestrzeganiu obowiązku zachowania występujących w gospodarstwie rolnym i określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałych użytków zielonych (TUZ) oraz elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo tworzących ostoje dzikiej przyrody, powodowały konieczność zwrotu nienależnie wypłaconych płatności zgodnie z art. 18 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia Komisji (UE) Nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzania procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. UE L Nr 25 str. 8 z 28 stycznia 2011 r. ze zm.; dalej: rozporządzenie 65/2011). Organ wyjaśnił, że skoro zobowiązanie rolnośrodowiskowe jest zobowiązaniem wieloletnim, był zobligowany – na podstawie art. 18 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia 65/2011 w zw. z § 39 ust. 1 rozporządzenia RŚ – do zastosowania zmniejszenia pomocy dokonanej w 2013 r. również do kwot pomocy wypłaconych już z tytułu tego zobowiązania w latach wcześniejszych, tj. 2012 r.

Zaskarżonym wyrokiem WSA oddalił skargę spółki na ww. decyzję.

W motywach wyroku WSA wskazał, że istota sporu dotyczy ustalenia przez organ kwoty nienależnie pobranych przez spółkę płatności z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego. W opinii spółki wyliczona i żądana przez organ kwota zwrotu płatności za 2012 r. z wykorzystaniem "uśrednionej stawki" płatności i zastosowaniem 20% sankcji za niezachowanie TUZ, nie ma oparcia w przepisach.

WSA wskazał, że w myśl § 4 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia RŚ, obowiązkiem rolnika realizującego zobowiązanie rolnośrodowiskowe jest zachowanie występujących w gospodarstwie rolnym i określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałych użytków zielonych w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit. h rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. (...) oraz elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo, tworzących ostoje dzikiej przyrody. Zgodnie zaś z § 39 ust. 1 rozporządzenia RŚ, płatność rolnośrodowiskową podlega zwrotowi, jeżeli rolnik nie realizuje całego zobowiązania rolnośrodowiskowego, w szczególności w związku z niesporządzeniem planu działalności rolnośrodowiskowej albo sporządzeniem go niezgodnie z wymogami określonymi w rozporządzeniu, lub nie spełnia innych warunków przyznania płatności rolnośrodowiskowej określonych w rozporządzeniu. Stosownie do § 39 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia RŚ, płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi w przypadku, gdy rolnik zmniejszył obszar, na którym powinien realizować zobowiązanie rolnośrodowiskowe, przy czym zwrotowi podlega ta część płatności, która została przyznana do działki rolnej lub jej części objętych zmniejszeniem. Ust. 5 § 39 wskazuje, że kwota płatności rolnośrodowiskowej przeznaczona na refundację kosztów transakcyjnych podlega zwrotowi w części przekraczającej wysokość kwoty, jaka powinna być przeznaczona na ich refundację, jeżeli stwierdzona powierzchnia siedliska, dla którego sporządzono dokumentację przyrodniczą, jest mniejsza niż określona we wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej. Z kolei § 39 ust. 6 rozporządzenia RŚ stanowi, że płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi w trybie i na zasadach określonych w przepisach ustawy o ARiMR.

WSA wskazał, że w ramach programu rolnośrodowiskowego beneficjent jest zobowiązany do przestrzegania zasad związanych z realizacją tego programu w każdym roku tej realizacji. Konsekwencją takiego ukształtowania zobowiązań beneficjenta jest nie tylko nieprzyznanie płatności za dany rok, jeżeli stwierdzono uchybienia w realizacji programu ale także obowiązek zwrotu płatności wcześniej pobranych. Tak więc spółka, podejmując zobowiązanie rolnośrodowiskowe w 2012 r., zobowiązała się m.in. do zachowania występujących w gospodarstwie rolnym i określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałych użytków zielonych, w zgodzie z § 4 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia RŚ. W 2013 r. spółka dokonała zmniejszenia powierzchni podjętego zobowiązania rolnośrodowiskowego o 3,82 ha, za które otrzymała płatność rolnośrodowiskową w 2012 r., przez co nie realizowała całego zobowiązania.

Mając to na uwadze WSA stwierdził, że w sprawie zaistniała przesłanka z § 39 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia RŚ, jak też spółka nie spełniła wskazanych w § 39 ust. 1 rozporządzenia RŚ "innych warunków przyznania płatności rolnośrodowiskowej określonych w rozporządzeniu", tj. obowiązku zachowania występujących w gospodarstwie rolnym i określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej TUZ oraz elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanego rolniczo tworzących ostoje dzikiej przyrody, o którym mowa § 4 ust. 2 pkt 1.

WSA wyjaśnił, że powyższe czyni koniecznym zwrot nienależnie wypłaconych płatności zgodnie z art. 18 ust. 1 rozporządzenia 65/2011, który ustanawia przypadki, w których pomoc objęta wnioskiem ulega zmniejszeniu lub nie jest przyznawana, akcentując jednocześnie, że w przypadku zobowiązań wieloletnich, zmniejszenia pomocy, wykluczenia i odzyskiwanie mają zastosowanie również do kwot wypłaconych już tytułu tego zobowiązania w latach wcześniejszych. Ust. 2 tego artykułu stanowi, że Państwo Członkowskie odzyskuje wsparcie lub nie przyznaje go lub określa kwotę zmniejszenia pomocy w szczególności na podstawie rozmiaru, zasięgu i trwałości stwierdzonej niezgodności. Przepis ten określa jednocześnie, że: rozmiar niezgodności zależy w szczególności od ciężaru skutków niezgodności, przy uwzględnieniu celów, którym miały służyć niespełnione kryteria; zasięg niezgodności zależy w szczególności od skutków, jakie niezgodność wywiera na całość operacji; z kolei to, czy niezgodność jest trwała, zależy w szczególności od długości okresu, w którym występują jej skutki, lub od możliwości wyeliminowania tych skutków za pomocą racjonalnych środków.

W ocenie WSA organ słusznie przyjął, że w sprawie wysokość kwoty do zwrotu w związku ze stwierdzoną niezgodnością odpowiada wysokości zmniejszeń płatności rolnośrodowiskowych w danym roku, w części dotyczącej działek rolnych, w stosunku do których stwierdzono takie uchybienie, tj. w wysokości 20% zmniejszenia płatności. Bowiem przepisy rozporządzenia 65/2011 pozwalają na zastosowanie zmniejszenia pomocy dokonanego, jak w tej sprawie - w 2013 r., także do kwot pomocy wypłaconych już z tego tytułu w latach wcześniejszych, tutaj w 2012 r.

WSA podkreślił, że § 39 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia RŚ jest jasny i nie ma wątpliwości, że wyłączenie spod zobowiązania rolnośrodowiskowego części gruntu nim objętej i tym samym zmniejszenie powierzchni zgłoszonej do płatności skutkuje obowiązkiem zwrotu przyznanej płatności w wysokości proporcjonalnej do wielkości gruntu wyłączonego.

Zdaniem WSA prawidłowa jest również wyliczona przez organ kwota zwrotu, tj. 5.363,03 zł, przy zastosowaniu stawki zawierającej w sobie koszty transakcyjne. Zgodnie z § 39 ust. 5 rozporządzenia RŚ, w przypadku, gdy zmniejszenie obszaru, na którym powinno być realizowane zobowiązanie środowiskowe, dotyczące jednocześnie zobowiązania realizowanego w ramach pakietu 4 oraz 5, zwrotowi podlega także kwota płatności rolnośrodowiskowej przeznaczona na refundację kosztów transakcyjnych, jeżeli stwierdzona powierzchnia siedliska jest mniejsza niż określona we wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej. Jeśli więc koszty transakcyjne stanowią element płatności rolnośrodowiskowej, a zgodnie z art. 18 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia 65/2011, zwrot płatności dotyczy kwot wypłaconych z tytułu realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego, to w przypadku stwierdzenia nieprzestrzegania przez rolnika wymogów w ramach pakietu 4 lub 5, kwota nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych powinna uwzględniać także kwotę przeznaczoną na refundację kosztów transakcyjnych. Stanowi to o niesłuszności zarzutów naruszenia: § 39 ust. 2 pkt 2 w zw. z § 18 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia 65/2011 oraz § 39 ust. 5 rozporządzenia RŚ w zw. z załącznikiem nr 6 do tego rozporządzenia.

WSA za chybiony uznał zarzut naruszenia art. art. 18 ust. 2 rozporządzenia 65/2011. Przepis ten ma bowiem charakter ogólny i ramowy, a jego rozwinięciem i uszczegółowieniem są przepisy krajowe dotyczące wskazanych materii. W polskim porządku prawnym w zakresie zobowiązań rolnośrodowiskowych taką rolę pełnią przepisy rozporządzenia rolnośrodowiskowego, a szczególnie § 38 i § 39.

WSA nie znalazł podstaw do uwzględnienia zarzutów naruszenia § 39 ust. 1 i § 38 ust. 6 rozporządzenia RŚ. Argumentacja spółki w tym względzie sprowadzała się do poglądu, że organ w istocie nałożył na stronę 20% sankcję na podstawie § 38 ust. 6. Choć WSA zgodził się z argumentacją spółki, że wskazana w § 38 ust. 6 rozporządzenia RŚ sankcja może być zastosowana jednorazowo i tylko w roku wystąpienia nieprawidłowości, to jednak nie ten przepis stanowił podstawę nałożenia sankcji w realiach niniejszej sprawy. Ów zwrot nienależnie pobranych płatności za 2012 r. nastąpił na mocy § 39 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia RŚ i art. 18 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia 65/2011 w zw. z § 39 ust. 1 rozporządzenia RŚ.

Zdaniem WSA nie ma uzasadnionych podstaw zarzut naruszenia art. 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia 65/2011 poprzez jego bezpodstawne zastosowanie. Organy prawidłowo ustaliły stan faktyczny w sprawie, z którego wynika, że spółka nie wywiązała się z realizacji podjętego zobowiązania, zatem środki finansowe przyznane za 2012 r. są płatnościami nienależnymi i podlegają odzyskaniu. Chybiony jest także zarzut naruszenia art. 28 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. 2018 r. poz. 1936 ze zm.; dalej: ustawa o PROW) w zw. z art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. 2017 r. poz. 2137 ze zm.; dalej: ustawa o ARiMR). W sprawie doszło bowiem do pobrania nienależnej płatności, toteż istnieje podstawa do ustalenia kwoty zwrotu, a w przypadku niedokonania zwrotu wskazanej kwoty w terminie 60 dni od daty doręczenia decyzji beneficjent zwraca kwotę powiększoną o odsetki obliczone zgodnie z ust. 2 rozporządzenia 65/2011.

WSA nie dopatrzył się słuszności zarzutów dotyczących naruszenia art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 czy art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm., dalej: kpa).

Spółka – reprezentowana przed radcę prawnego – zaskarżyła wyrok WSA w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:

1. na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: ppsa) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1) art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c), art. 151 ppsa, polegające na oddaleniu zamiast uwzględnieniu skargi, bezpodstawnym zaakceptowaniu w procesie oceny legalności decyzji faktu, że organ oparł swe rozstrzygnięcie na prawidłowo zinterpretowanych i zastosowanych przepisach materialnych i formalnych; przepisy art. 28 ust. 1 i 2 ustawy o PROW w zw. z art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR, nakładają na organ obowiązek rzetelnego przeprowadzenia postępowania administracyjnego; żądana kwota zwrotu za 3,82 ha za 2012 r. w wysokości 37.386,80 zł - nie jest tą kwotą którą spółka za 3,82 ha otrzymała!; oczywistym jest natomiast fakt, że zwrotowi podlega kwota nienależnie pobrana, a więc organ pominął istotne w sprawie ustalenia co do wysokości kwoty która w 2012 r. została przyznana spółce za 3,82 ha;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c), art. 141 § 4 w zw. z art. 135 ppsa skutkujące wydaniem błędnego rozstrzygnięcia przez WSA, tj. bez wszechstronnego rozważenia i poprawnej oceny materiału dowodowego, bez ustosunkowania się w uzasadnieniu wyroku do stawianych zarzutów i wskazywanych przez spółkę wątpliwości co do stanu faktycznego; przyjęciem przez sąd stanu faktycznego ustalonego niezgodnie z obowiązującą procedurą administracyjną i wykładnią przepisów materialnych, tj. zaakceptowaniem naruszenia przez organ przepisów art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 kpa, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, a w konsekwencji bezpodstawnym oddaleniu skargi;

2. na podstawie art. 174 pkt 1 ppsa, naruszenie prawa materialnego, tj.:

1) § 38 ust. 6 rozporządzenia RŚ, poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji bezpodstawne zastosowanie; wskazana w tym przepisie 20% sankcja nie jest pojęciem tożsamym z pojęciem kwoty płatności wypłaconej, którą należy zwrócić, a wyłącznie jednorazową sankcją którą można zastosować tylko w roku wystąpienia nieprawidłowości. Sąd pomimo "stwierdzenia", że przepis ten nie ma zastosowania w sprawie, akceptuje fakt zastosowania 20% sankcji z tego przepisu;

2) § 39 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia RŚ i art. 18 ust 1 akapit drugi rozporządzenia 65/2011 w zw. z § 39 ust. 1 rozporządzenia RŚ, poprzez ich błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, polegającą na niezasadnym przyjęciu, że przepisy te są podstawą do nałożenia jakiejkolwiek sankcji; na podstawie tychże przepisów niemożliwym jest – za zmniejszenie powierzchni zobowiązania rolnośrodowiskowego o 3,82 ha żądanie 37.386,80 zł; przepisy te nie przewidują w przedmiotowym stanie faktycznym zastosowania do wyliczenia kwoty zwrotu zastosowania 20% sankcji i "uśrednionej stawki płatności". Należy więc stwierdzić, że bezpodstawne jest zaakceptowanie przez WSA kwoty wyliczonej przez organ na podstawie tych przepisów;

3) art. 18 ust. 1 akapit drugi i ust. 2 rozporządzenia 65/2011, poprzez ich błędną wykładnię a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie; przepisy te faktycznie dają możliwość żądania zwrotu nienależnie przyznanych płatności, jednakże ze względu na swój ogólny i ramowy charakter nie mogą być wprost zastosowane do przedmiotowego stanu faktycznego. Ustawodawca krajowy w rozporządzeniu rolnośrodowiskowym a w szczególności w załącznikach do niego dokładnie określił wymogi i normy których nie zachowanie skutkuje precyzyjnie określonymi sankcjami;

4) § 39 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia RŚ, poprzez jego błędną wykładnię a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie; przepis ten precyzyjnie określa wysokość zwrotu płatności za zmniejszenie obszaru na którym realizowane jest zobowiązanie rolnośrodowiskowe - zwrotowi podlega ta część płatności która została przyznana do działki rolnej lub jej części objętej zmniejszeniem. Niewiarygodnym i niemającym miejsca jest aby organ w 2012 r. do powierzchni 3,82 ha przyznał płatność rolnośrodowiskową w wysokości 37.386,80 zł, którą chce następnie odzyskać. Nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem WSA, że kwota ta jest właściwa;

5) § 39 ust. 1 rozporządzenia RŚ, poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie; przepis ten jest na tyle ogólny, że nie może być podstawą do żądania zwrotu określonej kwoty pomocy; przepis ten określa obowiązek zwrotu przyznanej płatności za naruszenie norm czy wymogów dla jakichkolwiek pakietów czy wariantów z programu rolnośrodowiskowego – natomiast wszelkie sankcje czy zmniejszenia określone są precyzyjnie w załącznikach do rozporządzenia rolnośrodowiskowego – odnosząc się do przedmiotowego stanu faktycznego, załączniki do rozporządzenia RŚ nie przewidują żadnej sankcji za zmniejszenie obszaru zobowiązania; wątpliwe i bezpodstawne jest zatem żądanie zwrotu kwoty pomocy z zastosowaniem 20% sankcji i "uśrednionej stawki";

6) § 39 ust. 5 w zw. z załącznikiem nr 6 rozporządzenia RŚ, poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie; wysokość stawki kosztów transakcyjnych określana jest zgodnie z załącznikiem nr 6 i w oparciu o ten załącznik wyliczana jest kwota przyznanych kosztów transakcyjnych jak i ewentualnego zwrotu. Wbrew błędnemu twierdzeniu organu i WSA kwota zwrotu kosztów transakcyjnych nie jest stawką płatności określoną dla danego pakietu/wariantu rolnośrodowiskowego i nie może być "składową" bliżej nieokreślonej "uśrednionej stawki płatności" w przypadku ewentualnego żądania zwrotu przyznanej wcześniej pomocy; ponadto zmniejszenie powierzchni zobowiązania o 3,82 ha nie spowodowało, że próg deklarowanej do płatności rolnośrodowiskowej powierzchni zmniejszył się na tyle, że zgodnie z załącznikiem nr 6 do rozporządzenia RŚ wysokość kosztów transakcyjnych przyznanych w wysokości 4.000 zł zmniejszyła się do wysokości 3.000 zł, a różnicę tę należałoby zwrócić.

Wskazując na powyższe spółka wniosła o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA; zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej bez rozprawy.

Organ odpowiedzi na skargę kasacyjną nie złożył.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do postanowień art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania wskazanych w § 2 art. 183 ppsa.

Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna oparta została na obu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 ppsa.

W ramach drugiej podstawy kasacyjnej, to jest mającej istotny wpływ na wynik sprawy naruszenia przepisów postępowania, skarżąca kasacyjnie wskazała na szereg przepisów (art. 3 § 1 i § 2 pkt 1, art. 135, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 151 ppsa, art. 28 ust. 1 i 2 ustawy o PROW i art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR). Przy czym wśród tych naruszeń na pierwszy plan wysuwa się zarzut naruszenia art. 141 § 4 ppsa, ponieważ obszerne uzasadnienie tychże zarzutów sprowadza się w istocie do konkluzji, że WSA nie odpowiedział na pytania zawarte w skardze przez spółkę, a mające decydujące znaczenie dla prawidłowości ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności za 2012 r.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że jest to zarzut usprawiedliwiony.

Zgodnie z art. 141 § 4 ppsa – uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie.

W tym kontekście przypomnienia wymaga, że w uzasadnieniu każdego wyroku szczególne znaczenie ma wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Wymogu tego nie spełnia więc ani ogólne powołanie się na zastosowane w sprawie przepisy prawa, ani też ograniczenie się do stwierdzenia, że nie doszło do naruszenia prawa. Za takim stwierdzeniem musi podążać dokonana samodzielnie przez sąd analiza całej sprawy, łącznie z wyjaśnieniem podstawy prawnej i argumentami przemawiającymi za jej zastosowaniem. Bowiem sądowa kontrola administracji publicznej swoim zakresem obejmuje: kontrolę rekonstrukcji norm proceduralnych stanowiących podstawę oceny realizacji przez organ administracji prawnych wymogów ustalania faktów; kontrolę sposobu prawnej kwalifikacji tych faktów, co odnosi się do materialnoprawnych podstaw rozstrzygnięcia administracyjnego, w tym również w zakresie dotyczącym kontroli wykładni prawa przeprowadzonej przez organ; przez pryzmat zaś przepisów ustaw procesowych określających prawne wymogi odnośnie do uzasadnienia decyzji administracyjnej, kontrolę konkretnego sposobu ustalenia faktycznych i prawnych podstaw rozstrzygnięcia. Jeżeli więc strona skarżąca dowodząc swoich racji wspiera je konkretnymi argumentami, to sąd powinien uczynić je przedmiotem oceny i weryfikacji, dając temu stosowny wyraz w dostatecznie szczegółowym uzasadnieniu, obejmującym istotne dla rozstrzygnięcia sprawy elementy jej stanu faktycznego i prawnego, a jeżeli tego zaniecha, to ocenić należy to jako wadliwość polegającą na niedostatecznym wyjaśnieniu przez sąd administracyjny pierwszej instancji stanu faktycznego i prawnego rozpoznawanej sprawy, a więc uchybienie, które mogło mieć istotny wpływ na jej wynik (por. np. wyroki NSA: z 9 stycznia 2013 r., II GSK 1934/11; z 15 lutego 2011 r., II FSK 1839/09; z 25 listopada 2010 r., I GSK 1215/09; dostępne na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl; pozostałe cytowane wyroki tamże).

Ponadto realizacji celów sądowej kontroli administracji publicznej nie służy ograniczenie się do powielenia stanowiska zajętego w sprawie przez organy lub jego prostej akceptacji. Zwłaszcza zaś w sytuacji, gdy dowodząc swoich racji strona skarżąca wspiera je określonymi zarzutami, co zobowiązywać powinno sąd do przeprowadzenia w uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia stosownej weryfikacji i analizy obejmującej istotne dla rozstrzygnięcia sprawy elementy jej stanu faktycznego i prawnego oraz ich wzajemnej relacji, a brak wskazanej analizy stanowi wadliwość polegającą na niedostatecznym wyjaśnieniu przez sąd administracyjny stanu faktycznego i prawnego rozpoznawanej sprawy, a więc uchybienie, które mogło mieć istotny wpływ na jej wynik. Co prawda w orzecznictwie sądowym podkreśla się w tym kontekście, że sąd administracyjny pierwszej instancji nie jest obowiązany odnosić się w uzasadnieniu wydanego orzeczenia do zarzutów i argumentacji niemających istotnego znaczenia dla oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu, albowiem pominięcie w uzasadnieniu wyroku rozważań dotyczących zarzutów niezasadnych nie stanowi naruszenia przepisów postępowania sądowoadministracyjnego o istotnym wpływie na wynik sprawy, to jednak nie oznacza, że nie jest zobowiązany do przedstawienia i odniesienia się do tych zarzutów, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy i to w zakresie, w jakim jest to konieczne dla rozstrzygnięcia danej sprawy oraz dla oceny prawidłowości tego rozstrzygnięcia. Pamiętać bowiem należy, że wniesienie skargi na akt administracyjny oznacza, że sąd administracyjny rozpoznaje i rozstrzyga sprawę poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem tej prawnej formy działania organu administracji, przy czym sąd rozstrzyga taką sprawę nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 i art. 134 § 1 ppsa) oraz jest zobowiązany dokonać oceny prawnej zarzutów podnoszonych przez skarżącego oraz stanowiska pozostałych stron. Konstytucyjne prawo każdego do rozpatrzenia jego sprawy przez sąd (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP) obejmuje nie tylko to, że można sprawę wnieść do sądu, ale również to, że sąd rozpatrzy stanowisko i argumenty jakie w tej sprawie przedstawia wnoszący sprawę do sądu. Dlatego też w uzasadnieniu wyroku sąd ma obowiązek nie tylko przedstawić zarzuty podnoszone w skardze, ale także podstawę prawną rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie, co obejmuje także odniesienie się do kwestii prawnych wynikających z zarzutów podnoszonych przez skarżącego (por. wyroki NSA: z 15 lutego 2018 r. II OSK 991/16, z 29 listopada 2017 r. I GSK 2325/15, z 29 listopada 2014 r., II GSK 30/13).

Z powyższego wynika, że uzasadnienie wyroku sądu administracyjnego, w sytuacji gdy towarzyszy mu deficyt odnoszący się do "wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia" nie realizuje ani funkcji dokumentacyjnej, ani funkcji kontroli jego trafności, ani też funkcji perswazyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny odnosząc te uwagi o charakterze ogólnym do treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku stwierdza, że nie została dokonana wnikliwa analiza merytoryczna wszystkich zarzutów podniesionych w skardze, a nadto w sposób niewystarczający wyjaśniono podstawę prawną rozstrzygnięcia. Uchybienia te są na tyle istotne, że uniemożliwiają dokonanie kontroli instancyjnej objętego skargą kasacyjną rozstrzygnięcia.

Przede wszystkim należy zgodzić się z autorem skargi kasacyjnej, że zasadniczo uzasadnienie zaskarżonego stanowi powtórzenie argumentacji zawartej w decyzji Dyrektora ARiMR. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika bowiem, że choć WSA prawidłowo zidentyfikował spór w sprawie, którego istota dotyczy prawidłowości ustalenia wysokości kwoty nienależnie pobranych przez spółkę płatności z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego za 2012 r. (wg organu i WSA kwota ta wynosi 37.386,80 zł, a wg spółki winna wynosić 5.233,40 zł), to jednak nie dość wnikliwie przeprowadził kontrole sądową zaskarżonej decyzji.

WSA nie dokonał bowiem pogłębionej analiz przepisów materialnych, których błędną wykładnię spółka zarzucała w skardze, tj. § 38 ust. 6, § 39 ust. 1, ust. 2 pkt 2 i ust. 5 w zw. z załącznikiem nr 6 rozporządzenia RŚ oraz art. 18 ust. 1 akapit 2 w zw. z ust. 2 rozporządzenia 65/2011. Przez co za trafną należy uznać argumentację skarżącej kasacyjnie, że w uzasadnieniu zaskarżonego nie można znaleźć dostatecznych i logicznych odpowiedzi na zarzuty skargi, które dotyczyły następujących kwestii:

- jaki przepis był podstawą naliczenia kwoty zwrotu pomocy z zastosowaniem sankcji w wysokości 20%;

- jakie są podstawy zastosowania przy wyliczeniu kwoty zwrotu zastosowania "stawki uśrednionej";

- w jaki sposób/w jakim procencie kryteria takie jak: rozmiar niezgodności, zasięg niezgodności i jej trwałość miały wpływ na zastosowanie 20% sankcji;

- z jakiego powodu do żądania zwrotu przyznanych płatności za lata wcześniejsze zobowiązania rolnośrodowiskowego stosuje się jakąkolwiek sankcję.

Przy czym podkreślić należy, że nie było przedmiotem sporu to, choć WSA większość uzasadnienia temu poświęcił, iż sam obowiązek ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego za 2012 r. (co do 3,82 ha) zaistniał.

Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że WSA wprawdzie wskazał – tak jak Dyrektor ARiMR – że wyliczona 20% sankcja została zastosowana na mocy § 39 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia RŚ i art. 18 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia 65/2011 w zw. z § 39 ust. 1 rozporządzenia RŚ, to jednak nie potrafił szerzej wyjaśnić sposobu jej ustalenia. Bowiem jednocześnie wykluczył, podobnie jak Dyrektor ARiMR, że została ona nałożona na podstawie § 38 ust. 6 rozporządzenia RŚ. Tymczasem z podstawy prawnej zawartej w decyzji Kierownika ARiMR z 28 maja 2019 r. wprost wynika, że to ten właśnie przepis stanowił podstawę do zastosowania 20% sankcji. W innym przecież przypadku przepis ten nie miałby zastosowania do ustalenia zwrotu płatności rolnośrodowiskowej za lata wcześniejsze tego zobowiązania.

Dodać także należy, że WSA przywołując w uzasadnieniu szeroko orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczące ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu zobowiązań rolnośrodowiskowych, nie dostrzegł równocześnie orzecznictwa dotyczącego stosowania 20% sankcji (por. np. wyroki NSA: z 9 maja 2017 r. II GSK 2379/15, z 8 grudnia 2016 r. II GSK 1092/15, z 15 stycznia 2019 r. I GSK 1133/18).

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku brak jest także rozważań w zakresie wyliczenia "stawki uśrednionej" i związanego z nim zarzutu skargi dotyczącego naruszenia § 39 ust. 5 w zw. z załącznikiem nr 6 rozporządzenia RŚ.

Uwzględniając zatem zarzut kasacyjny naruszenia art. 141 § 4 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny nie odnosił się jednocześnie do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej, ponieważ, wobec wytkniętych powyżej braków i wadliwości uzasadnienia zaskarżonego wyroku, ich merytoryczne rozstrzygnięcie byłoby przedwczesne. Jeżeli bowiem uzasadnienie zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku, tak jak sprawie niniejszej, na tyle narusza art. 141 § 4 ppsa, że na jego podstawie nie można bez wątpliwości ocenić rozstrzygnięcia sądu pierwszej instancji w zakresie merytorycznym, Naczelny Sąd Administracyjny nie może zastąpić wojewódzkiego sądu administracyjnego w rozstrzyganiu skargi na decyzję administracyjną i sporządzeniu w tym przedmiocie prawidłowego uzasadnienia wyroku.

Reasumując, WSA w Białymstoku ponownie rozpoznając sprawę dokona merytorycznej i wszechstronnej oceny zaskarżonej decyzji, odnosząc się szczegółowo do zarzutów skargi i uwzględniając aktualny dorobek orzecznictwa sądowego w spornej kwestii.

Z przyczyn wyżej wskazanych Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 185 § 1 ppsa, uchylił zaskarżony wyrok.

Naczelny Sąd Administracyjny zasądził koszty postępowania kasacyjnego (2.461 zł) w oparciu o art. 203 pkt 1, art. 205 § 2 i art. 209 ppsa w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265). Na zasądzone koszty składają się: opłata za sporządzenia uzasadnienia wyroku (100 zł), wpis od skargi kasacyjnej (561 zł) i wynagrodzenie radcy prawnego (1.800 zł), który brał udział w postępowaniu przed sądem I instancji.