Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt I SA/Sz 1179/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2015-11-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 6, art. 7, art. 8 , art. 77 par. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art.21 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 173
law: Ustawa z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju  Obszarów Wiejskich - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Wojtysiak, Sędziowie Sędzia WSA Kazimierz Maczewski,, Sędzia WSA Anna Sokołowska (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Furtak-Biernat, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 26 listopada 2015 r. sprawy ze skargi K. Ł. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 31 lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2014 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa dla Powiatu i miasta z dnia 24 kwietnia 2015 r. nr [...], 2. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz skarżącego K. Ł. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r., nr [...], Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej "ARiMR"), utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa dla powiatu k. i miasta K. z dnia [...]r. nr [...] o przyznaniu K.Ł. płatności rolnośrodowiskowej w pomniejszonej wysokości na rok 2014.

Decyzję wydano w następującym stanie faktycznym sprawy.

W dniu 12 maja 2014 roku do Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa dla powiatu k. wpłynął wniosek Producenta o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na 2014 rok. W treści wniosku do przyznania pomocy zadeklarowano 2 pakiety. W pierwszym pakiecie Rolnictwo ekologiczne zadeklarowano w wariancie 2,1 Uprawy rolnicze (dla których zakończono okres przestawiania) jego realizację na powierzchni [...] ha, z kolei w ramach pakietu 4 Ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych poza obszarami Natura 2000 zadeklarowano wariant 4.1 Ochrona siedlisk lęgowych ptaków na działkach rolnych o łącznej powierzchni [...] ha. Wraz z wnioskiem, Producent złożył Deklarację pakietów rolnośrodowiskowych w ramach PROW 2007-2013 oraz załączniki graficzne przedstawiające lokalizację zadeklarowanych we wniosku działek rolnych.

W dniu [...] roku, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR wydał decyzję nr [...] o przyznaniu płatności rolnośrodowiskowej w pomniejszonej wysokości. W decyzji tej organ przyznał płatność w łącznej kwocie [...] zł (w tym za realizację: wariantu 2.3- płatność w wysokości [...] zł, wariantu 2,1 - pomoc w kwocie [...] zł oraz w ramach wariantu 4.1 wsparcie w kwocie [...] zł).

Uzasadniając swoją decyzję organ I instancji wyjaśnił, iż płatność za realizację wariantu Ochrona siedlisk lęgowych ptaków została pomniejszona ze względu na fakt, iż na zadeklarowanej we wniosku działce rolnej A o powierzchni [...] ha stwierdzono nieprawidłowość polegającą na tym, że w roku 2014 część obszaru niewykoszonego przez Producenta pozostawiona została w tym samym miejscu co w roku poprzedzającym -2013. Okoliczność taka spowodowała, iż Kierownik Biura Powiatowego ARiMR obniżył za w/w działkę-płatność o 50%.

Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem, w dniu 20 maja 2015 roku Producent wniósł odwołanie od powyższej decyzji. W uzasadnieniu odwołania Producent wyjaśnił, iż podczas wyrysowania na załączniku graficznym obszaru niekoszonego doszło do jego przesunięcia, aczkolwiek nie miało to wpływu na stan faktyczny w terenie, gdzie zgodnie z załączoną do postępowania odwoławczego mapą z ekspertyzy ornitologicznej powierzchni pozostawionego obszaru niekoszenia wyniosła 5,2%. Na okoliczność swoich racji, Strona załączyła opinię ornitologa –M. F., mapę działki ornitologicznej RS01, informacje Koła Łowieckiego oraz materiał zdjęciowy działki ewidencyjnej nr [...].

Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR utrzymując w mocy decyzję organu I instancji wskazał, że kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy miał fakt, iż organ I instancji w prowadzonym postępowaniu ustalił, iż powierzchnia niewykoszona na działce A, znajduje się w tej części działki ewidencyjnej nr [...], na której Producent w roku poprzedzającym złożoną deklarację w 2013, pozostawił powierzchnię niewykoszoną.

Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z § 12 ust. 4 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2013r., poz. 361 z późn. zm.), w przypadku realizowanego przez producenta pakietu Ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych poza obszarami Natura 2000, płatność rolnośrodowiskowa jest przyznawana do działek rolnych użytkowanych jako trwałe użytki zielone. Zgodnie natomiast z § 25 ust. 1 przywołanego rozporządzenia, rolnik obowiązany jest do zaznaczenia na mapie jego gospodarstwa, udostępnionej przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, będącej fotograficznym obrazem powierzchni ziemi, uzyskanym ze zdjęć lotniczych lub satelitarnych, granic działek rolnych, na których realizuje poszczególne pakiety i warianty objęte zobowiązaniem rolnośrodowiskowym, oraz występujące w jego gospodarstwie i określone w planie działalności rolnośrodowiskowej, trwałe użytki zielone oraz elementy krajobrazu rolniczego nieużytkowane rolniczo. Ponadto, w przypadku realizacji pakietu 4 - Ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych poza obszarami Natura 2000, rolnik obowiązany jest do zaznaczenia powierzchni działki rolnej, która ma pozostać nieskoszona w danym roku. Mapę należy dołączać do wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej począwszy od drugiego roku realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego.

Organ odwoławczy wskazał przy tym, iż dla każdego z pakietów i wariantów programu rolnośrodowiskowego, w załączniku nr 3 do w/w rozporządzenia, określone zostały wymogi których spełnienie warunkuje przyznanie płatności rolnośrodowiskowej. W przypadku pakietu 4 Ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych poza obszarami Natura 2000- w w/w załączniku, w sekcji IV, ust. 2 -Wymogi dodatkowe dla pakietu w przypadku użytkowania kośnego trwałych użytków zielonych, który ma zastosowanie w niniejszej sprawie, z uwagi na sposób zagospodarowania działki A jako łąka trwała, w punkcie 4 ustawodawca wskazał, iż należy pozostawić 5 -10% powierzchni działki rolnej nieskoszonej, przy czym w każdym roku powinno to dotyczyć innej powierzchni.

W § 38 rozporządzenia wskazano natomiast, że wówczas gdy zostanie stwierdzone uchybienie w przestrzeganiu przez rolnika wymogów w ramach określonych wariantów poszczególnych pakietów, płatność rolnośrodowiskowa przysługuje w danym roku w zmniejszonej wysokości, w części dotyczącej działek rolnych, w stosunku do których stwierdzono takie uchybienie, z tym że w określonych przypadkach wymienionych w załączniku nr 7 do rozporządzenia, wysokość płatności jest zmniejszana w części dotyczącej danego pakietu albo wariantu. Zgodnie z jego treścią, w przypadku pakietu 4 Ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych poza obszarami Natura 2000, wariantu 4.1 Ochrona siedlisk lęgowych ptaków i sytuacji, w której stwierdzone zostanie niewykoszenie lub wykoszenie w nieodpowiednim terminie, ustawodawca przewidział zastosowanie zmniejszenia płatności w wysokości 50%, co oznacza, iż działka rolna, na której stwierdzono powyższą nieprawidłowość zostanie uwzględniona w płatności za realizację programu rolnośrodowiskowego w obniżonej kwocie.

Jak wskazał organ odwoławczy, do sytuacji takiej doszło w niniejszej sprawie na skutek weryfikacji załącznika graficznego dla działki ewidencyjnej nr [...] położonej w województwie [...], powiecie s., gminie K., obrębie W., na którym Skarżący wyrysował położenie działki rolnej A o powierzchni zadeklarowanej do płatności – [...] ha oraz jej części niewykoszonej, zlokalizowanej w południowo -wschodniej części działki nr [...]. Analiza powyższego dokumentu, przeprowadzona dodatkowo w oparciu o materiał graficzny dla tej działki ewidencyjnej wypełniony przez Producenta i złożony wraz z wnioskiem na 2013 rok wykazała, iż Producent pozostawił tą samą powierzchnię niekoszoną w roku bieżącym w części wspólnej, która nie była koszona również w roku poprzednim. Bez względu na wielkość części wspólnej - nachodzących się na siebie powierzchni, które w latach poprzednich pozostawiono nieskoszone organ odwoławczy uznał, że producent rolny nie wykosił powierzchni, co stanowi naruszenie wymogu, o którym mowa w załączniku nr 3 rozporządzenia rolnośrodowiskowego.

Organ odwoławczy rozpatrując ponownie sprawę w postępowaniu odwoławczym stwierdził, iż dwukrotnie Skarżący oznaczył obszar niewykoszony położony na działce ewidencyjnej nr [...] w części wspólnej tej części działki, która w sytuacji gdy nie została skoszona w 2013 roku, w roku kolejnym bezwzględnie zabiegowi koszenia winna zostać poddana, czego ustawodawca wymaga poprzez wprowadzony obowiązek pozostawienia 5 -10% powierzchni działki rolnej nieskoszonej, przy czym w każdym roku powinno to dotyczyć innej powierzchni. W sytuacji więc, gdy ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, iż dana powierzchnia działki rolnej zadeklarowanej do płatności za realizację pakietu 4 nie została wykoszona przez dwa sezony wegetacyjne, oraz mając na uwadze ww. rozporządzenie, właściwym stwierdzeniem jest uznanie, iż nie wykoszono jej części pomimo nałożonego na beneficjenta obowiązku w załączniku nr 3 do rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 roku - Wymogi dla poszczególnych pakietów i ich wariantów.

Organ odwoławczy wskazał przy tym, iż organy ARiMR obowiązane do weryfikacji terenów niekoszonych przez rolników realizujących pakiet 4 - w związku z przepisem § 25 ust. 2 rozporządzenia z dnia 13 marca 2015 r., czynność taką przeprowadzają w oparciu o złożone przez producentów załączniki graficzne, które w badanej materii stanowią oświadczenie rolnika o sposobie zagospodarowania danej działki rolnej zgłoszonej do przyznania płatności rolnośrodowiskowej. Rolnik na załączniku zaznacza bowiem obszar użytkowany rolniczo poprzez wskazanie granic działek rolnych, na których realizuje pakiety i warianty objęte zobowiązaniem, jak również ich powierzchnię, która w danym roku ma pozostać nieskoszona. Załącznik graficzny zawierający powyższe informacje stanowi materiał dowodowy podlegający rozpatrzeniu w postępowaniu o przyznanie płatności, co oznacza, że jego treść rodzi określone skutki dla rozstrzygnięcia organu w sprawie płatności, a mając przy tym na uwadze, iż to obowiązkiem osoby występującej o przyznanie konkretnego rodzaju płatności jest podanie w sposób prawidłowy, z należytą starannością - zgodnie z rzeczywistym stanem rzeczy i w stosownym czasie - wszystkich informacji dotyczących podstaw przyznania płatności, brak jest podstaw do stwierdzenia, iż pozostawiony obszar niekoszony w 2014 roku znajdował się w miejscu innym niż oznaczonym na załączniku graficznym działki ewidencyjnej nr [...].

W ocenie Organu Odwoławczego, za brakiem należytej staranności przy wyrysowaniu powierzchni niekoszonej przemawia przedłożona wraz z pismem odwoławczym mapa ornitologiczna z treści której bez budzących wątpliwości zauważyć należy, że powierzchnia niekoszenia w 2013 roku nie stanowi odzwierciedlenia powierzchni wyrysowanej na załączniku graficznym w 2013 roku. Jednocześnie organ dostrzegł okoliczność, iż Producent we wniosku o przyznanie płatności na 2014 rok, jak i na materiałach graficznych złożonych wraz z wnioskiem, wyrysował działkę rolną i jej obszar niewykoszenia zlokalizowany na działce A, zgodnie z jego wyznaczeniem w dokumentacji, jednakże fakt ten pozostaje bez wpływu na wynik niniejszej sprawy, w sytuacji gdy rozporządzenie wymaga wprost pozostawienia obszarów niewykoszonych na działce rolnej o określonej powierzchni pomiędzy 5 -10% w szczególności innej niż zaznaczona na materiale graficznym. Ustawodawca poprzez ten zapis wprost wskazał, że weryfikacji tej należy dokonać względem powierzchni niekoszonych wyrysowanych na materiale graficznym.

Odnosząc się natomiast do materiału zdjęciowego załączonego wraz z pismem odwoławczym przedstawiający stan gruntu, Organ Odwoławczy wskazał, że przedłożone zdjęcia w żadnej mierze nie mogą stanowić okoliczności przemawiającym za przyznaniem wsparcia w pełnej wysokości, albowiem dla Organu nie wiadome jest czy wykonane zdjęcia dotyczą spornego gruntu oraz w żadnej mierze nie wskazują położenia powierzchni niekoszonej względem jego położenia w roku poprzednim.

Organ odwoławczy zwrócił przy tym uwagę, iż w przypadku niewykoszenia do którego doszło w gospodarstwie Producenta na części działki rolnej A, ustawodawca poprzez załącznik nr 7 do rozporządzenia PRS 2013 określił, iż wysokość zmniejszenia płatności do działki rolnej, dla której stwierdzono taką nieprawidłowość wynosi 50%. Oznacza to więc, iż sposób rozpatrzenia wniosku przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w O., który obniżył płatności za realizację pakietu 3 do działki A był prawidłowy i w żadnej mierze nie stanowi podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji.

W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, Producent wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i poprzedzającej ją decyzji Kierownika Biura powiatowego ARiMR dla powiatu k. i miasta K. z dnia [...] r. w części tj. co do pkt 2 przyznającego płatność rolnośrodowiskową w pomniejszonej wysokości o 50% tj: o kwotę [...] zł.

Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie prawa i interesu prawnego skarżącego, a w szczególności:

a) obrazę art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie w ustalaniu stanu faktycznego, dowodów przedłożonych przez skarżącego w odwołaniu od decyzji organu I instancji tj. oświadczenia eksperta przyrodniczo-ornitologicznego M.F. z dnia 18.05.2015 r. oraz oświadczeń członków Koła Łowieckiego "[...]" w Z. z dnia 19.05.2015r. oraz poprzez nie przeprowadzenie na miejscu kontroli działki oznaczonej literą "[...]" nr [...], obręb W. w zakresie sprawdzenia terenu faktycznie nieskoszonego w 2014r., przez co nie zebrano w sposób wyczerpujący materiału dowodowego i nie ustalono wszystkich okoliczności faktycznych, na których powinno być oparte rozstrzygnięcie mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.

b) obrazę art. 8 k.p.a. oraz art. 9 k.p.a. poprzez pozbawienie skarżącego płatności w kwocie [...] zł, wyłącznie ze względu na omyłkowe, błędne zaznaczenie na materiale graficznym stanowiącym załącznik do wniosku obszaru nieskoszonego na działce oznaczonej literą "[...]", nr [...], obręb W., nie informując skarżącego, że taka omyłka będzie zdaniem organu podstawą do pomniejszenia mu płatności w 50 %.

c) obrazę § 38 ust. 2 Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 ( Dz.U. z 2013r., poz. 361 z późn. zm. )oraz załącznika nr 7 do w/w Rozporządzenia Punktem II. Pakiet 4 Wariant 4.1. Ochrona siedlisk lęgowych ptaków i wariant 5.1. Ochrona siedlisk lęgowych ptaków tabela, "Niewykoszenie całej powierzchni działki rolnej lub wykoszenie w nieodpowiednim terminie" przez przyjęcie, że z treści tych przepisów wynika, że do stwierdzenia uchybienia i zastosowania sankcji jest wystarczające omyłkowo błędne zaznaczenie na materiale graficznym terenu nieskoszonego, a nie faktyczne ustalenie jaki teren pozostał nieskoszony.

W uzasadnieniu skargi Skarżący wskazał, że w trakcie weryfikacji złożonego przez niego wniosku o przyznanie płatności za rok 2014 r., organ I instancji dokonał cyt. "manualnej" weryfikacji spełnienia w/w wymogu na podstawie zaznaczeń naniesionych na materiałach graficznych stanowiących załącznik do wniosku z 2013 r. i 2014r., i wyniku analizy uznał, że na działce rolnej [...], leżącej na działce ewidencyjnej nr [...] obręb ewidencyjny W., Skarżący pozostawił powierzchnię nieskoszoną w roku 2014 na obszarze, który pokrywa się z częścią obszaru powierzchni nieskoszonej w roku 2013, co stwierdził wyłącznie po analizie materiałów graficznych dostarczonych przez skarżącego w roku 2013 i 2014, nie przeprowadzając w tym zakresie żadnych kontroli w terenie oraz nie informując skarżącego, że jakakolwiek omyłka w wypełnieniu materiału graficznego będzie podstawą do pomniejszenia płatności w 50 % , niezależnie od rzeczywistego stanu faktycznego dotyczącego nieskoszonego terenu.

Skarżący nie zgodził się z zaskarżanym rozstrzygnięciem i wskazał, że przystępując od realizacji Programu Rolnośrodowiskowego PRO W 2007-2013, a w ramach niego pakietu 4. Ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych poza obszarami Natura 2000, zgodnie z wymogami przedstawił i złożył Dokumentację Przyrodniczą Ornitologiczną na potrzeby Programu Rolnośrodowiskowego PROW 2007-2013 realizowanego w latach 2011-2016, w tym w zakresie pakietów przyrodniczych w latach 2011-2016, sporządzoną przez eksperta przyrodniczo- ornitologicznego M.F. (uprawnienie nr [...]). Zgodnie z w/w dokumentacją działka rolna ornitologiczna to działka ewidencyjna nr [...], obręb ewidencyjny W., o łącznej pow. [...] ha. Wśród wymogów, których należy przestrzegać przy realizacji pakietu 4. w dokumentacji wskazano również pozostawienie 5-10 % powierzchni nieskoszonej, przy czym co roku powinno to dotyczyć innej powierzchni. Załącznikiem do dokumentacji była mapa sporządzona przez ornitologa M. F. z zaznaczonymi obszarami, które należy pozostawić nieskoszone na w/w działce w następujących po sobie latach poczynając od roku 2011 do roku 2015 włącznie. Skarżący co roku, w tym również w roku 2013 i 2014 pozostawiał nieskoszony teren zgodnie z w/w dokumentacją.

W roku 2014r. Skarżący złożył wniosek o przyznanie płatności na rok 2014, którego załącznikiem był materiał graficzny z zaznaczonym obszarem, który miał pozostać nieskoszony w danym roku. Zaznaczył, że wniosek był składany w maju 2014r., a wszelkie prace agrotechniczne na przedmiotowej działce, w tym koszenie z pozostawieniem terenu nieskoszonego na rok 2014 mogły być dokonywane po 1 sierpnia 2014r. ( wymóg zawarty w tabeli 10.1. "Dokumentacji Przyrodniczej Ornitologicznej na potrzeby Programu Rolnośrodowiskowego PRO W 2007-2013 realizowanego w latach 2011-2016). Wniosek oraz materiał graficzny przygotowywał doradca rolnośrodowiskowy J.F., w tym również zaznaczał on na materiale graficznym obszar, który miał pozostać nieskoszony i miał go zaznaczyć według mapy eksperta ornitologa stanowiącej załącznik do Dokumentacji na potrzeby realizacji Programu Rolnośrodowiskowego PROW 2007-20013. Skarżący faktycznie pozostawił w terenie obszar nieskoszony w 2014r. taki jak wynika z w/w dokumentacji ornitologa. Niestety doradca rolnośrodowiskowy omyłkowo błędnie zaznaczył na materiale graficznym obszar, który ma pozostać nieskoszony w 2014r., przez co nie odpowiadał on dokładnie obszarowi, który wynika z Dokumentacji ornitologa. Skarżący faktycznie pozostawił obszar nieskoszony w 2014r., który jest zgodny z w/w Dokumentacją ornitologa, a nie obszar jaki zaznaczył błędnie doradca na materiale graficznym do wniosku. Obszar wskazany przez doradcę na materiale graficznym jako nieskoszony w 2014r. nie odzwierciedla tym samym faktycznie nieskoszonego terenu, a nadto przy porównaniu materiału graficznego do wniosku nachodzi na obszar wskazany jako nieskoszony w 2013r., kiedy to również w tym roku Skarżący pozostawił obszar nieskoszony zgodnie z wymogami i dokumentacją.

Jak wskazał Skarżący, przedłożył do odwołania opinię (oświadczenie) ornitologa M.F., który potwierdził, że w 2014r. Skarżący faktycznie pozostawił nieskoszoną powierzchnię zgodnie z dokumentacją przyrodniczo- ornitologiczną stanowiącą załącznik do Programu Rolnośrodowiskowego PROW 2007-2013 oraz, że był to pas nie koszony inny niż pozostawiony jako nieskoszony w 2013r., podkreślając dodatkowo, że Skarżący w sposób prawidłowy realizuje program ochrony gatunku ptaka - derkacz. Ekspert wskazał, że powyższych ustaleń dokonał w wyniku oględzin przedmiotowej działki. Ponadto Skarżący do odwołania dołączył oświadczenie członków Koła Łowieckiego "[...]" w Z., którego ambona myśliwska stoi na przedmiotowej działce [...], nr [...], obręb W., z którego również wynika, że pasy niewykoszonej powierzchni na danej działce były różne w 2013 i 2014 r. Powyższe potwierdziła również załączona do odwołania dokumentacja fotograficzna. Natomiast tak organ I, jaki II instancji nie przeprowadzili żadnej kontroli na miejscu przedmiotowej działki w zakresie ustalenia prawidłowości pozostawienia nieskoszonych obszarów.

W dalszej części uzasadnienia skargi, Skarżący przytoczył przepisy prawa wskazując, że spełnił wszystkie prawem przewidziane wymogi i brak było podstaw do pomniejszenia przyznanej mu płatności, a argumentacja zawarta w zaskarżanej decyzji nie może zasługiwać na uwzględnienie. Jak wskazał, kwestią kluczową dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy jest ustalenie jakie konsekwencje prawne, rodzi omyłka pisarska (manualna) na załączniku graficznym do wniosku o płatność, w sytuacji gdy faktycznie zostały zachowane wszystkie wymogi niezbędne do otrzymania płatności w pełnej wysokości.

W ocenie strony skarżącej z przepisów prawa wynika, że priorytetowe znaczenie ma stan faktyczny, gdyż chociażby w/w § 25 Rozporządzenia nie przewiduje żadnych sankcji za nieprawidłowości we wskazaniu obszaru nieskoszonego, a nadto nie wskazuje na żadne wytyczne w jaki sposób i z jaką dokładnością ma być wypełniony graficzny załącznik do wniosku. Ponadto zawarte w załączniku nr 7 sankcje również dotyczą uchybień w postaci " nieskoszenia" czy też pozostawienia nieskoszonej niewłaściwie działki czyli stwierdzonych faktów, a nie omyłkowo błędnie wypełnionego graficznego załącznika do wniosku.

Skarżący podniósł, że twierdzenia, iż pozostawił tą samą powierzchnię niekoszoną w roku 2014 w części wspólnej, która nie była koszona również w roku poprzednim jest nieprawdą i okoliczność ta nie została w żaden sposób zweryfikowana i potwierdzona. Zaznaczył, że po wydaniu decyzji przez organ I instancji, złożył odwołanie przedkładając dowody na poparcie swoich racji, a mimo to organ II instancji nie zbadał wskazanych w odwołaniu dowodów, które potwierdzały, iż faktycznie Skarżący nie dopuścił się żadnych uchybień i spełnił wszystkie wymogi do uzyskania płatności rolnośrodowiskowej w pełnej wysokości czyli pozostawił w 2014r. nieskoszony teren zgodnie z dokumentacją ornitologiczną oraz organ nie przeprowadził w tym zakresie żadnej kontroli. Tym samym zdaniem Skarżącego, brak było podstaw do zastosowania wobec niego sankcji.

Nadto Skarżący zauważył, że organ I instancji pomniejszył przyznaną płatność o 50 % powołując się w swoich ustaleniach na sankcję w związku z uchybieniem polegającym na "Pozostawieniu nieskoszonej niewłaściwej części działki rolnej, w szczególności innej niż zaznaczona na materiale graficznym" - str. 5 decyzji organu I instancji, kiedy sankcja za takie uchybienie wynosi 5 %. Następnie organ II instancji utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, jednakże w uzasadnieniu swojej decyzji nie wskazuje już na uchybienie, na które powołał się organ I instancji, tylko na uchybienie w postaci: niewykoszenia całej powierzchni działki rolnej lub wykoszenie w nieodpowiednim terminie, za które rzeczywiście załącznik nr 7 do Rozporządzenia przewiduje sankcję 50 %. Jednocześnie organ II instancji stwierdza, że w świetle zgromadzonego materiału dowodowego, postępowanie przeprowadzone w II instancji doprowadziło do rozstrzygnięć tożsamych z zapisami decyzji organu I instancji, a powyższe temu przeczy, a nadto budzi wiele wątpliwości i zastrzeżeń do prawidłowości rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy.

W odpowiedzi na skargę, Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647) sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości, między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy).

Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.), w tym także na decyzje wydawane przez organy administracji rolnej.

Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej, umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego każdej decyzji administracyjnej, względem której stwierdzone zostanie co najmniej jedno z naruszeń prawa wskazanych w art. 145 § 1 p.p.s.a.

Przedmiotem rozpoznania przez Sąd jest skarga na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR, którą to utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa dla powiatu k. i miasta K. o przyznaniu K. Ł. płatności rolnośrodowiskowej w pomniejszonej wysokości na rok 2014.

Dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji, Sąd dopatrzył się naruszeń dających podstawę do uwzględnienia skargi.

W ocenie Sądu, w postępowaniu administracyjnym prowadzonym przez organy Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, doszło do uchybień w zakresie gromadzenia i ustalenia stanu faktycznego oraz oceny dowodów, w szczególności zostały naruszone zasady określone w art. 6, art. 7, art. 8 oraz art. 77 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), dalej w skrócie - K.p.a.

Spór w sprawie dotyczy przyznania płatności rolnośrodowiskowej za realizację wariantu Ochrona siedlisk lęgowych ptaków w pomniejszonej wysokości (o 50%), ze względu na fakt, iż na zadeklarowanej we wniosku - działce rolnej A leżącej na działce ewidencyjnej nr [...] obręb ewidencyjny W. o powierzchni [...] ha stwierdzono, nieprawidłowość polegającą na tym, że w roku 2014 część obszaru niewykoszonego przez Skarżącego pozostawiona została w tym samym miejscu, co w roku poprzedzającym 2013. Powyższe stwierdzono na podstawie wypełnionego materiału graficznego stanowiącego załącznik do wniosku o przyznanie płatności.

Zdaniem Skarżącego, obszar omyłkowo błędnie wskazany przez doradcę rolnośrodowiskowego na materiale graficznym jako nieskoszony w 2014r., nie odzwierciedla faktycznie nieskoszonego terenu w tym roku, który dodatkowo jest zgodny z dokumentacją ornitologa.

Na wstępie wskazać należy, iż stosownie do dyspozycji przepisu art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. z 2013 r., poz. 173) do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji wydawanych przez organy Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy tejże ustawy stanowią inaczej. Według art. 21 ust. 2 tej ustawy, w postępowaniu w sprawach dotyczących płatności bezpośredniej organ administracji publicznej: 1) stoi na straży praworządności; 2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy; 3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń, co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania; 4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisu art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się. Powyższe zasady stanowią powtórzenie reguł zawartych w K.p.a, z zaznaczeniem wszakże ich pewnej odrębności. Pierwszą z nich jest zasada praworządności, którą odzwierciedlają postanowienia art. 7 K.p.a. Według zaś reguły drugiej, organ zobowiązany jest w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy.

Warto tu przypomnieć, że druga z zasad została ograniczona w stosunku do ogólnej reguły ujętej w art. 77 § 1 K.p.a., ponieważ na organ został nałożony obowiązek wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego, jednakże bez zobowiązania tego organu do podejmowania z urzędu wszelkiej inicjatywy co do zebrania materiału dowodowego. Wprowadzenie takiego uregulowania nie może pozostać bez związku z zasadą rozłożenia ciężaru dowodu. Rozwiązania przyjęte w postępowaniu administracyjnym prowadzonym przez organy Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wskazują, że to strona musi wykazywać się wzmożoną aktywnością w gromadzeniu oraz przedstawianiu dowodów, co w niniejszej sprawie czyniła. Jak stanowi art. 21 ust. 3 ustawy, strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia, co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek. Ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Takie ograniczenie wynika z charakteru przyznawanych środków, które są przyznawane bezzwrotnie, jeśli beneficjenci zrealizują warunki pomocy. Z tych względów ich sytuacja prawa nie może być oceniania przez ten sam pryzmat, co adresata aktu lub czynności administracyjnej realizowanego w zakresie imperium państwa.

Skarżący zgodnie z art. 21 ust. 3 ww. ustawy wyjaśnił, że podczas wyrysowania na załączniku graficznym obszaru niekoszonego doszło do jego przesunięcia, nie miało to jednak wpływu na stan faktyczny w terenie. Stan faktyczny był zgodny z ekspertyzą ornitologiczną, obszary nieskoszone były pozostawiane corocznie w innym miejscu i nigdy nie pokrywały się. Na dowód swoich wyjaśnień, Skarżący przedłożył do odwołania opinię (oświadczenie) ornitologa M. F., który potwierdził, że w 2014r. Skarżący faktycznie pozostawił nieskoszoną powierzchnię zgodnie z dokumentacją przyrodniczo - ornitologiczną stanowiącą załącznik do Programu Rolnośrodowiskowego PROW 2007-2013 oraz, że był to pas niekoszony inny, niż pozostawiony jako nieskoszony w 2013r. Dodatkowo podkreślił, że strona w sposób prawidłowy realizuje program ochrony gatunku ptaka - derkacz. Ekspert wskazał, że powyższych ustaleń dokonał w wyniku oględzin przedmiotowej działki. Ponadto Skarżący do odwołania dołączył oświadczenie członków Koła Łowieckiego "[...]" w Z., którego ambona myśliwska stoi na przedmiotowej działce A, nr [...], obręb W., z którego również wynika, że pasy niewykoszonej powierzchni na danej działce były różne w 2013 i 2014 r. Powyższe potwierdziła również załączona do odwołania dokumentacja fotograficzna. Dodatkowo strona podniosła, że mapy na których zobrazowano działkę rolną A w ekspertyzie i w załączniku graficznym do wniosku różnią się skalą. Dlatego też w trakcie sporządzania załącznika graficznego do wniosku w 2013 r. i w 2014 r. doszło do przesunięć przy wykreślaniu obszarów niekoszonych w danym roku.

Tymczasem organ I jaki II instancji nie przeprowadzili żadnych ustaleń w tym zakresie, nie wyjaśnili wątpliwości dotyczących faktycznej części obszaru niewykoszonego działki A nr [...], obręb Wysoczany w roku 2014, nie dokonały oględzin przedmiotowej działki, czy też nie podjęły innych działań zmierzających do prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy. Ustalenia w tym zakresie mają zaś podstawowe znaczenie dla uzyskania wnioskowanej płatności.

Zgodnie z § 12 ust. 4 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2013r., poz. 361 z późn. zm.), w przypadku realizowanego przez Skarżącego, pakietu Ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych poza obszarami Natura 2000, płatność rolnośrodowiskowa jest przyznawana do działek rolnych użytkowanych jako trwałe użytki zielone. W przypadku realizacji pakietu 4 - Ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych poza obszarami Natura 2000, rolnik obowiązany jest do zaznaczenia powierzchni działki rolnej, która ma pozostać nieskoszona w danym roku. Ponadto wskazać należy, iż dla każdego z pakietów i wariantów programu rolnośrodowiskowego, w załączniku nr 3 do w/w rozporządzenia, określone zostały wymogi których spełnienie warunkuje przyznanie płatności rolnośrodowiskowej. W przypadku pakietu 4 Ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych poza obszarami Natura 2000- w w/w załączniku, w sekcji IV, ust. 2 -Wymogi dodatkowe dla pakietu w przypadku użytkowania kośnego trwałych użytków zielonych, który ma zastosowanie w niniejszej sprawie z uwagi na sposób zagospodarowania działki A jako łąka trwała, w punkcie 4 ustawodawca wskazał, iż należy pozostawić 5 -10 % powierzchni działki rolnej nieskoszonej, przy czym w każdym roku powinno to dotyczyć innej powierzchni. W § 38 rozporządzenia wskazano natomiast, że wówczas gdy zostanie stwierdzone uchybienie w przestrzeganiu przez rolnika wymogów w ramach określonych wariantów poszczególnych pakietów, płatność rolnośrodowiskowa przysługuje w danym roku w zmniejszonej wysokości, w części dotyczącej działek rolnych, w stosunku do których stwierdzono takie uchybienie, z tym że w określonych przypadkach wymienionych w załączniku nr 7 do rozporządzenia, wysokość płatności jest zmniejszana w części dotyczącej danego pakietu albo wariantu.

Zgodnie z jego treścią, w przypadku pakietu 4 Ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych poza obszarami Natura 2000, wariantu 4.1 Ochrona siedlisk lęgowych ptaków i sytuacji, w której stwierdzone zostanie niewykoszenie lub wykoszenie w nieodpowiednim terminie, ustawodawca przewidział zastosowanie zmniejszenia płatności w wysokości 50%.

Zdaniem Sądu, organy w toku postępowania naruszyły przepisy procesowe w zakresie prawidłowego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, w znacznym stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.

Organ odwoławczy ograniczył się do przedstawienia przepisów prawa i lakonicznego stwierdzenia, że powtórnie przeprowadził analizę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, nie znajdując podstaw do obalenia stanowiska organu I instancji. Taki sposób dokonywania w toku postępowania odwoławczego, oceny prawidłowości postępowania dowodowego prowadzonego przez organ pierwszej instancji jest nie do zaakceptowania. Z ustanowionej w Konstytucji RP i wyrażonej w art. 15 k.p.a. zasady dwuinstancyjności wynika, że sprawa administracyjna jest dwukrotnie rozpoznana i rozstrzygnięta, co oznacza, że tak organ I instancji, jak i organ II instancji mają obowiązek przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Przystępując do rozpatrzenia odwołania organ drugiej instancji dokonuje oceny materiału dowodowego zebranego i rozpatrzonego przez organ pierwszej instancji oraz zbadania ustaleń poczynionych przez ten organ. W przypadku, gdy materiał dowodowy został w toku postępowania wyjaśniającego przeprowadzonego w pierwszej instancji zebrany w sposób wyczerpujący, organ odwoławczy ma obowiązek dokonać ponownej jego oceny i wydać orzeczenia co do istoty sprawy. W sytuacji, gdy organ odwoławczy uzna, iż postępowanie wyjaśniające organu I instancji obarczone jest nieznacznymi brakami, zobligowany jest w oparciu o przepis art. 136 k.p.a. przeprowadzić uzupełniające postępowanie wyjaśniające lub zlecić jego wykonanie organowi I instancji. Zatem zasadniczy cel postępowania odwoławczego sprowadza się do merytorycznego rozpatrzenia sprawy zakończonej decyzją organu pierwszej instancji. Co do zasady także orzeczenie organu odwoławczego ma charakter merytoryczny (art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.) lub merytoryczno-reformacyjny (art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.). Stanowi to bezpośrednią realizację zasady ekonomiki postępowania, gdyż służy przyspieszeniu załatwienia sprawy administracyjnej przez organy administracji publiczne, najpóźniej na etapie postępowania odwoławczego. Temu samemu celowi służy instytucja przewidziana w przepisie art. 136 k.p.a. uprawniająca organ odwoławczy do przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie. Wyniki poczynionych ustaleń faktycznych i prawnych, jak wskazano wyżej, organ odwoławczy winien uzewnętrznić w uzasadnieniu wydanej decyzji administracyjnej w spełniającym wymogi określone w art. 8 k.p.a., art. 11 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a., zatem zawierającym jednoznaczne wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, a także przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił mocy dowodowej oraz wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów, które zadecydowały o treści decyzji. Organ musi, zatem zająć stanowisko wobec całego materiału dowodowego oraz uzasadnić jasno i należycie swoje zdanie, w tym w szczególności, na jakiej podstawie uznał pewne fakty za udowodnione, czego w niniejszej sprawie nie uczynił. W uzasadnieniu poza składnikami expressis verbis wskazanymi w art. 107 § 3 k.p.a. organ winien nadto szczegółowo odnieść się do argumentów podnoszonych w odwołaniu. Organ winien przy tym pamiętać, iż wskazania faktów, które uznaje za udowodnione nie może zastąpić opisem postępowania przeprowadzonego przez organ pierwszej instancji.

Według Sądu, organ przykłada zbyt dużą wagę do wyrysowanego (błędnie) załącznika graficznego. W postępowaniu dotyczącym Producenta, Organ przeprowadził jedynie kontrolę administracyjną. Z akt nie wynikało, że organ dokonał kontroli na miejscu gospodarstwa Skarżącego czy oględzin przedmiotowej działki, co w sytuacji zgłaszanych zarzutów byłoby uzasadnione. Dowody, które zostałyby zebrane przez organ powinny być ocenione łącznie z pozostałym materiałem dowodowym. Dopiero wówczas organ wypełni przesłankę z art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy.

W omówionym zakresie trzeba przyjąć, że organy nie dokonały pełnego ustalenia stanu faktycznego sprawy ograniczając się jedynie do weryfikacji zgłoszonego wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej oraz załączników graficznych dla działki rolnej A. Powyższe należy uznać za naruszenie przepisów postępowania, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.

W związku ze stwierdzonymi naruszeniami przepisów postępowania oraz faktem, że sprawa wraca do stadium postępowania przed organem, wypowiadanie się Sądu w kwestii pozostałych zarzutów zawartych w skardze jest przedwczesne.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organ zobowiązany jest uwzględnić ww. wskazania Sądu co do przeprowadzenia dalszego postępowania dowodowego. Oczywiście organ może przeprowadzić również inne stosowne czynności zmierzające do wyjaśnienia stanu faktycznego i jego rozpoznania na postawie obowiązujących przepisów.

Mając na uwadze powyższe, Sąd uchylił zaskarżone decyzje na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej "p.p.s.a." O kosztach postępowania orzeczono na mocy art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 6 pkt 5 w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu ( Dz. U. z 2013 r., poz. 490 ze zm.).