Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 1001/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2011-03-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędzia WSA Andrzej Matan (spr.), Protokolant Barbara Urban, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 marca 2011 r. sprawy ze skargi "A" Sp. z o.o. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy terenu 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...] r. nr [...], 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżącej Spółki 500,00 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Przedmiotem wniesionej skargi jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. znak; [...] utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...] r. Nr [...], znak: [...] w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji pod nazwą; budowa pawilonu handlowo-usługowego wraz z infrastrukturą techniczną , projektowanej na działkach nr "A" , "B" i "C" karta mapy [...] , obręb Sz. , przy ul. [...] w B.

Zaskarżona decyzja zapadła w następujących okolicznościach sprawy.

We wniosku z dnia 26 listopada 2009 r. pełnomocnik spółki "A" S.K.A. z siedzibą P. ul. [...], wniósł o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na "Budowie obiektu handlowego z możliwością podziału na 7 segmentów" na działkach nr "A", "B" i "C" zlokalizowanych przy ul. [...] w B. Jako orientacyjną powierzchnię sprzedaży projektowanego obiektu handlowego podano we wniosku 500 m2 zaś jako powierzchnię zabudowy 600 m2.

W toku wszczętego w tej sprawie postępowania projekt decyzji o warunkach zabudowy wraz z analizą funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu objętego tą analizą sporządził uprawniony architekt .Biorąc pod uwagę wyniki tej analizy Prezydent Miasta B. decyzją z dnia [...] r. nr [...] ustalił warunki zabudowy dla objętego wnioskiem zamierzenia inwestycyjnego.

W wyniku odwołania wniesionego od tej decyzji przez "B" Sp. z o.o. została ona uchylona a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. Nr [...]. W uzasadnieniu tej decyzji SKO zarzuciło organowi pierwszej instancji , że kwestionowana decyzja dotyczy innej inwestycji , aniżeli określona we wniosku. Inwestor odstąpił od wcześniejszych zamierzeń , które były przedmiotem rozpoznania organu pierwszej i drugiej instancji oraz złożył nowy wniosek .

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Prezydent B. decyzją z dnia [...]r. Nr [...], znak: [...] ponownie ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego tym razem polegającego na "Budowie pawilonu handlowo-usługowego wraz z infrastrukturą techniczną" , określając m.in. procentowy wskaźnik zabudowy, szerokość i wysokość elewacji frontowej budynku, wysokość kalenicy i geometrię dachu oraz usytuowanie linii zabudowy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. , rozpatrując odwołanie od tej decyzji , nie znalazło podstaw do jej uchylenia .Odnosząc się do argumentu odwołania dotyczącego nieprawidłowego określenia wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki zauważyło , że zgodnie z § 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania terenu (Dz.U. Nr 164 poz. 1588), dalej: rozporządzenie MI , organ pierwszej instancji określił ten wskaźnik na 29,5% , przy średnim wskaźniku wyliczonym w analizie 24,3% . Jak wynika z uzasadnienia decyzji, wskaźnik zabudowy na obszarze analizowanym, dla zabudowy handlowo - usługowej waha się w granicach 3.7% - 40,9%. Natomiast w najbliższym sąsiedztwie znajdują się pawilony o funkcji handlowo-usługowej ze znacznie większym wskaźnikiem zabudowy ( pawilon "B" ze wskaźnikiem -37,1 % i pawilon sklepu meblowego ze wskaźnikiem 40,9%). Jako nieuzasadniony uznało zarzut podnoszony w odwołaniu, zgodnie z którym analizie poddano jedynie budynki handlowo-usługowe oraz usługowe .Organ pierwszej instancji wziął pod uwagę przy ustalaniu tego wskaźnika działki zabudowane obiektami handlowo-usługowymi i usługowymi, a więc takimi, jaki zamierza wybudować inwestor i tym właśnie kryterium uzasadnił wybór tych działek. Nie uwzględniono dla ustalenia tego wskaźnika innej zabudowy w obszarze analizowanym, gdyż prowadziłoby to do zafałszowania analizy w zakresie tego parametru dla obiektu handlowo-usługowego. Organ odwoławczy nie podzielił także zarzutu dotyczącego ustalenia w sposób nieścisły wskaźników planowanej zabudowy . Wartości poszczególnych wskaźników zostały ustalone przez podanie fizycznych wielkości w jednostkach miar ( szerokość elewacji frontowej ok. 38,3 m, wysokość ok. 4,6 m, wysokość kalenicy ok. 4,3 m, nachylenie połaci dachowych ok. 5%) z dokładnością do 0,1 m lub l stopnia kątowego , natomiast nie sposób podawać tych wielkości w milimetrach, czy też jednostkach mniejszych niż 1 stopień kątowy. Ponadto , wbrew zarzutom odwołującej się organ pierwszej instancji nie posłużył się określeniami takimi jak: "do" i "max" , lecz określeniem "ok." podając po tym określeniu poszczególne wielkości w jednostkach fizycznych z odpowiednia dokładnością. Ponadto uznał , iż zarzut dotyczący mapy użytej do dokumentowania części graficznej analizy i skali mapy, jakiej użyto do tej analizy jest uzasadniony co do skali tej mapy. Ze względu na przedmiot inwestycji, a zatem i wielkość obszaru analizowanego, mapa w skali l :2000 posłużyła organowi I instancji do przedstawienia wyników analizy, co jednak nie wpływa na czytelność tych wyników, a w sposób znaczący wpływa na koszty postępowania (reprodukcji map).

Skargę na tę decyzję wniosła spółka "B" Sp. Z o.o. , reprezentowana przez P. D. , zarzucając jej naruszenie przepisów prawa materialnego określonych w § 3 ust. 1, §5, §6 i §7 rozporządzenia MI ze względu na fakt , iż przeprowadzona analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu jest wadliwa.

Ponadto zarzuca naruszenie przepisów postępowania - art. 109 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z § 93 rozporządzenia polegające na doręczeniu Skarżącej niekompletnej decyzji tj. decyzji bez załącznika - części graficznej decyzji o warunkach zabudowy.

W uzasadnieniu skargi zarzuty podnoszone wyżej zostały sprecyzowane. Jeśli chodzi o pierwszy z nich , to skarżąca podkreśla , iż ustalając warunki zabudowy dla inwestycji planowanej na terenie, gdzie nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego właściwy organ zobligowany jest do zastosowania przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania terenu . W myśl § 3 ust. l powyższego rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa wart. 61 ust. 1-5 ustawy o z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003r. nr 80, poz. 717 z późno zm.). W oparciu o istniejącą zabudowę na tak wyznaczonym obszarze analizowanym dokonuje ustalenia linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku , do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej,- jej gzymsu lub attyki, geometrii dachu . Zdaniem skarżącej , literalne brzmienie § 3 ust. 1 rozporządzenia, jak i pozostałych regulacji zawartych w tym akcie wskazuje wyraźnie, że dokonując powyższych ustaleń właściwy organ winien mieć na uwadze każdy rodzaj zabudowy istniejący na obszarze analizowanym, a co więcej zabudowa istniejąca na obszarze analizowanym stanowi podstawę do określenia wszystkich elementów, o jakich mowa w § l rozporządzenia, koniecznych do ustalenia warunków zabudowy. Wskazuje na to także orzecznictwo sądowe, czego przykładem jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 10 października 2007r. sygn. akt II SA/Gd 112/07 gdzie podkreślono , że przepis § 3 ust. 2 rozporządzenia nie pozostawia żadnej wątpliwości co do sposobu ustalania obszaru analizowanego i obejmuje wszystkie formy zabudowy.

Wbrew temu organ I instancji przyjął do ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji wskaźniki odnoszące się do wybranego charakteru zabudowy, biorąc pod uwagę wyłącznie budynki usługowo-handlowe oraz usługowe. Organ odwoławczy ustalenia te uznał za prawidłowe przyjmując , że uwzględnienie przy ustalaniu wskaźników planowanej zabudowy - zabudowy innej niż handlowo-usługowa i usługowa prowadziłoby do "zafałszowania analizy". W ocenie skarżącej powyższe argumenty nie znajdują uzasadnienia prawnego i pozostają w sprzeczności z nie pozostawiającym wątpliwości brzmieniem § 3 ust.1 rozporządzenia. Nie sposób bowiem doszukać się w dyspozycji powołanego wyżej przepisu podstawy do "wyszukiwania" przez organ rozpatrujący sprawę, takiej zabudowy w obszarze analizowanym, która swoim charakterem odpowiadałaby zabudowie planowanej, a następnie przeprowadzanie analizy ograniczającej się do, tak wybranej zabudowy. Jak stwierdza , do "zafałszowania analizy" prowadzi właśnie określenie wskaźników planowanej zabudowy w oparciu o wybiórczo wybraną zabudowę, podczas gdy analizie poddano zabudowę istniejącą w obszarze analizowanym. Jej zdaniem , to właśnie średnie wskaźniki poszczególnych parametrów istniejącej zabudowy mają stanowić wiarygodny obraz parametrów każdego rodzaju form zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym, i do tak określonych wskaźników organ prowadzący sprawię winien dostosować parametry zabudowy planowanej.

W konsekwencji tego , organy obu instancji błędnie określiły wskaźniki nowej zabudowy , w tym wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy , który wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego (§ 5 ust 2). Dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z przeprowadzonej analizy. Jak wynika zaś z uzasadnienia zaskarżonej decyzji dokonując ustalenia ww. wskaźnika organ I instancji przeprowadził niejako dwie analizy. Pierwsza obejmowała wszystkie formy zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym, druga zaś ograniczała się jedynie do zabudowy handlowo-usługowej i usługowej. Taki sposób procedowania sprzeczny jest z § 3 rozporządzenia, z którego wynika w sposób nie budzący wątpliwości, że przy rozpatrywaniu sprawy w przedmiocie ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu organ przeprowadza jedną analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu.

Również błędnie , z tych samych przyczyn , wyznaczono wskaźnik szerokości elewacji frontowej i wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej ( § 6 i 7 rozporządzenia).

Ponadto skarżąca podtrzymuje zarzuty, zgłaszane w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji , dotyczące sposobu określenia wskaźników dla planowanej inwestycji. Powinny zostać ustalone w sposób ścisły i wyrażać się w konkretnych wartościach. Na potwierdzenie tego stanowiska przywołuje wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 lutego 2007r. sygn. akt IV SA/Wa 2163/06 w którym wskazano, że określenie wskaźnika zabudowy dla terenu inwestycji wymaga uprzedniego obliczenia średniego wskaźnika zabudowy dla otoczenia tego terenu. Wartość ta, obliczona za pomocą działania matematycznego, musi wyrażać się w konkretnie określonej liczbie procent albo w konkretnym ułamku dziesiętnym. Z załączonej do decyzji organu I instancji analizy wynika, że wartości poszczególnych wskaźników są przybliżone, na co wskazuje posłużenie się określeniem "około".

W ocenie Skarżącej doszło także do naruszenia § 9 ust. 2 i 3 rozporządzenia. Zgodnie z § 9 ust. 2 wyniki analizy sporządza się także w formie graficznej, na której winny być wyznaczone granice obszaru analizowanego. W myśl § 3 ust. 2 rozporządzenia forma graficzna analizy winna zostać opracowana na kopii mapy zasadniczej lub katastralnej przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w skali l :500 lub l: l 000. Graficzna część analizy stanowiąca załącznik do zaskarżonej decyzji nie należy do żadnej z ww. kategorii map, a co więcej została sporządzona w skali l: 2000, którą przepisy dopuszczają jedynie w odniesieniu do inwestycji liniowych. Jej zdaniem , stanowisko organu odwoławczego, który nie doszukał się naruszenia prawa w tym względzie , nie znajduje uzasadnienia. Ponadto część graficzna analizy nie została opracowana na mapie spełniającej wymogi określone w § 3 ust.2 rozporządzenia, gdyż mapa ta nie ma charakteru mapy zasadniczej lub katastralnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Podtrzymuje wobec tego podnoszony w toku postępowania odwoławczego zarzut naruszenia przez organ I instancji art. 109 § 1 k.p.a w zw. z art. 9 ust. 3 rozporządzenia poprzez nie doręczenie Skarżącej decyzji o warunkach zabudowy w formie graficznej.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów podnoszonych przez skarżącą podkreśliło , iż są one powtórzeniem zarzutów podnoszonych w odwołaniu , do których organ odwoławczy odniósł się w uzasadnieniu swojej decyzji. W szczególności zaś organ odwoławczy podtrzymał swoje stanowisko w odniesieniu do ustalonych wskaźników nowej zabudowy , przywołując na poparcie swojego stanowiska wyrok WSA w Gliwicach z dnia 2 grudnia 2009 r. , sygn. akt. II SA/Gl 653/09. Podniósł również , iż nieuzasadnione jest uchylenie przez organ odwoławczy decyzji organu pierwszej instancji zawierającej prawidłowe rozstrzygnięcie z powodu błędnych przesłanek , a co za tym idzie , błędnego uzasadnienia. Uzasadnienie decyzji pierwszo instancyjnej zawierało pewne uchybienia , nie mogły jednak być one podstawą do jej uchylenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrując niniejszą sprawę zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Przepis art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, póz. 1270 z późn. zm.), dalej: p.p.s.a. stanowi, iż sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zgodnie art. 145 p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisami proceduralnymi , o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. na treść wydanej decyzji . Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Przedmiotem kontroli sądu w niniejszej sprawie są decyzje organów administracji ustalające warunki zabudowy dla inwestycji pod nazwą; budowa pawilonu handlowo-usługowego wraz z infrastrukturą techniczną , projektowanej na działkach nr "A", "B" i "C" karta mapy [...] , obręb Sz. , przy ul. [...] w B.

Zgodnie z dyspozycją art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z dnia 10 maja 2003 r.), dalej: u.p.z.p., zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 u.p.z.p. stosuje się odpowiednio.

W świetle art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana w sposób pozwalając na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodną uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o które mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Pierwszy ze wskazanych wyżej warunków oznacza, że zmiana w zagospodarowaniu terenu uzależniona jest od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego (tzw. zasada dobrego sąsiedztwa). Celem zasady dobrego sąsiedztwa jest zagwarantowanie ładu przestrzennego jako takiego ukształtowania przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanej już działki nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Określenie powyższej charakterystyki, przybierającej postać konkretnych wskaźników , jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy, a także jest jednym z elementów rozstrzygnięcia znajdującego się w treści decyzji

Ustalenie wskaźników dla nowej zabudowy odbywa się na zasadach określonych w przepisach rozporządzenia wykonawczego na podstawie delegacji ustawowej z art. 61 ust. 6 i 7 u.p.z.p. przez Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. (Dz.U Nr 164, poz.1588),, w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Rozporządzenie reguluje sposób ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących :

1) linii zabudowy;

2) wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu;

3) szerokości elewacji frontowej;

4) wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki;

5) geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych).

W myśl § 3 ust.1 rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy.

Jak podkreśla Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 9 grudnia 2010 r. (sygn. akt. II OSK 1881/09 , Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych) , specyfiką postępowania zmierzającego do ustalenia warunków zabudowy jest przewidziany w ustawie wymóg przeprowadzenia wspomnianej analizy. Od zgodności wykonanej analizy z właściwymi normami zależy poprawność rozstrzygnięcia o warunkach zabudowy podejmowanego przez właściwy organ. Nie można bowiem zapominać, iż w oparciu o przeprowadzoną analizę osoba wpisana na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów sporządza projekt decyzji o ustaleniu warunków zabudowy (art. 60 ust. 4 u.p.z.p. ). Nie bez powodu więc czynności składające się na etap postępowania poprzedzającego wydanie decyzji przez organ zostały powierzone w ręce osób o szczególnym przygotowaniu w tym zakresie. W ten sposób ustawodawca realizuje cele i wartości, którym służy ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Dzięki takiemu rozwiązaniu projekt decyzji, jaki sporządza uprawniona osoba, pozwala organowi administracji prawidłowo załatwić sprawę z wniosku o ustalenie warunków zabudowy.

W przywołanym wyżej wyroku Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę na to , że jakość (poprawność) wykonanej analizy i sporządzonego projektu przekłada się na przyszłe rozstrzygnięcie organu administracji. Czynności podejmowane przez urbanistę (architekta) służą bowiem organowi za swego rodzaju materiał bazowy, który stanowi podstawę podejmowanej przez niego decyzji. Projekt decyzji będący zwieńczeniem czynności podjętych przez uprawnioną osobę, nie jest wiążący dla organu załatwiającego sprawę. Zgodnie z art. 80 k.p.a. organowi administracji przysługuje prawo swobodnej oceny dowodów. Spod tej oceny nie uchyla się całokształt materiału, jaki przedkłada urbanista bądź architekt. Dokumentacja z tego źródła winna zostać poddana krytycznej ocenie, gdyż stanowi ona z założenia ustawodawcy element o istotnym znaczeniu dla podejmowanej następnie decyzji. Skoro zaś analiza i projekt decyzji są rezultatem pracy osoby niepodporządkowanej organowi rozstrzygającemu sprawę, to na znaczeniu zyskuje dogłębna analiza otrzymanego materiału dowodowego. Przemawia to za uznaniem, iż organ I instancji winien mieć pewność co do tego, że czynności zlecone osobie do tego uprawnionej wykonane zostały z najwyższą starannością. Jako ich efektu organ administracji winien oczekiwać analizy i projektu decyzji, którym nie można skutecznie zarzucić żadnych uchybień.

Granice obszaru analizowanego , zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia MI, wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. , w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Wedle słownika języka polskiego przyimek "wokół" określa, że to , o czym mowa w zdaniu, ma miejsce ze wszystkich stron czegoś znajdującego się w środku. Jest to również przyimek określający centralne miejsce, w którym są dokonywane charakteryzowane działania. Z kolei "odległość" to przestrzeń oddzielająca od siebie dwa miejsca lub punkty. Z powyższego wynika więc, że stosownie do treści § 3 ust.1 rozporządzenia , wyznaczenie wokół działki budowlanej obszaru analizowanego powinno nastąpić w taki sposób, by działka budowlana, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy znajdowała się w centrum tego obszaru, a odległość między liniami wyznaczającymi granice obszaru analizowanego (średnica) wynosiła nie mniej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy i nie mniej niż 50 metrów (wyrok WSA w Krakowie z 5 kwietnia 2011 r. w sprawie II SA/Kr 114/11 , Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych ). Przez front działki, zgodnie z przepisem § 2 pkt 5 cytowanego rozporządzenia MI , należy rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę.

W ocenie Sądu , w rozpatrywanej sprawie obszar analizowany, który powinien być podstawą do analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w celu ustalenia wskaźników dla nowej zabudowy , został wyznaczony nieprawidłowo. Jak wyraźnie to widać na załączonej do decyzji mapie (załącznik nr 3) obrazującej "wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy-część graficzna" działki budowlane przeznaczone pod nowa zabudowę nr "A" i "B" (pawilon handlowy, miejsca postojowe) oraz działka nr "C" (wjazdy na posesję) nie znajdują się w centrum tego obszaru. Obszar analizy w części zachodnio-północnej jest zdecydowanie większy (kilkukrotnie) aniżeli w pozostałych częściach. W uzasadnieniu decyzji , jak również w "Wynikach analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu-część tekstowa" (załącznik nr 2 do decyzji), nie wyjaśniono na jakiej zasadzie zostały wyznaczone granice obszaru analizowanego . Nie wyjaśniono także co stanowiło front działki , przyjęty do ustalenia granic.

O wadliwości prowadzonej analizy świadczy także i to , że znajdująca się w aktach sprawy mapa - załącznik graficzny nr 3 do decyzji , nie spełnia wymogów przewidzianych w przepisach prawa. Zgodnie z ust. 3 § 9 rozporządzenia MI część graficzną decyzji o warunkach zabudowy oraz część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 sporządza się, ze względu na odesłanie do art. 52 ust. 2 pkt. 1 u.p.z.p., na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego , w skali 1:500, 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych 1:2000. Trudno ustalić w jakim zakresie tego rodzaju wada miała wpływ na merytoryczne wyniki prowadzonej analizy, ale nie budzi wątpliwości , iż analiza powinna być prowadzona z wykorzystaniem mapy odpowiadającej stosownym wymogom prawnym.

Jak podniesiono wyżej , od zgodności wykonanej analizy z właściwymi normami zależy poprawność rozstrzygnięcia o warunkach zabudowy podejmowanego przez właściwy organ. W świetle przepisów u.p.z.p. oraz rozporządzenia MI, wyznaczenie niezbędnych wskaźników nowej zabudowy determinowane jest charakterystyką zabudowy występującej w obszarze analizowanym, wobec tego nieprawidłowe ustalenie granic obszaru analizowanego mogło skutkować ustaleniem nieprawidłowych wskaźników. Tego rodzaju uchybienie powoduje konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu l instancji.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów podnoszonych w skardze stwierdzić trzeba co następuje.

Postanowienia § 5, § 6, i § 7 rozporządzenia MI regulują zasady wyznaczania wskaźników odnoszących się do wielkości powierzchni zabudowy, szerokości zabudowy i wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej. Ustalenie wskaźników dla nowej zabudowy odbywa się w oparciu o średnie wskaźniki zabudowy występujące w obszarze analizowanym. Nie jest to jednakże tryb wyłączny, bowiem przepisy dopuszczają możliwość ustalenia tych parametrów z pominięciem średniego wskaźnika w obszarze analizowanym. Dopuszczalność zastosowania tego trybu uzależniona jest od stwierdzenia, że za odstąpieniem przemawiają wnioski wynikające z analizy, przy czym przepisy nie wskazują w żaden sposób konkretnych przesłanek uzasadniających owe odstępstwo . Przyznają tym samym organowi orzekającemu w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy pewien zakres uznania administracyjnego, w ramach którego może on wywodzić istnienie przesłanek uzasadniających odstępstwo od trybu zasadniczego z różnego rodzaju elementów stanu zagospodarowania obszaru analizowanego wynikających z przeprowadzonej analizy (wyrok WSA w Warszawie z 15 grudnia 2010 r. , IV SA/Wa 2016/10, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

W rozpatrywanej sprawie, co podnosi skarżąca , średnie wskaźniki istniejącej zabudowy , stanowiące podstawę do ustalenia średnich wskaźników nowej zabudowy , odnoszące się do powierzchni zabudowy (§ 5 ) , szerokości elewacji frontowej ( § 6) oraz wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej (§ 7), zostały ustalone nieprawidłowo z dwu względów: Po pierwsze – analiza miała charakter wybiórczy w tym sensie , iż objęto nią jedynie budynki usługowo-handlowe oraz usługowe zlokalizowane na analizowanym obszarze, pominięto natomiast inną zabudowę; po drugie - wskaźniki te nie zostały określone w sposób precyzyjny (ścisły, konkretny) , bowiem wyznaczając odpowiednie parametry organ posłużył się zwrotem "około".

W ocenie Sądu oba te zarzuty znajdują pewne uzasadnienie , nie przesądzają jednak o tak dalece idącym naruszeniu prawa materialnego i procesowego , aby miało to wpływ na wynik sprawy. Przepisy rozporządzenia MI nie stwarzają bezpośrednio podstaw do wybiórczego traktowania obiektów znajdujących się w analizowanym obszarze , zważywszy jednak na to , że analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu powinna odbywać się "w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy" , wymóg dobrego sąsiedztwa określony w ust. 1 przywołanego przepisu może prowadzić do wniosku o możliwości nawiązania w analizie oraz w jej wynikach do parametrów zabudowy podobnej do zabudowy nowej. Jeśli chodzi o brak precyzji w ustalaniu wskaźników , to z całą pewnością należałoby zmierzać do tego , aby były one konkretne i jednoznaczne. W decyzji stanowiącej przedmiot kontroli , zgodnie z wnioskiem inwestora wskaźnik dla zabudowy działki określono stosując formułę - "dopuszcza się ok. 29,5%", wskaźniki dla elewacji frontowej : szerokość - "dopuszcza się ok. 38,3 m , wysokość – "dopuszcza się ok. 4,6 m" , wysokość kalenicy – "dopuszcza się ok. 4,3 m." , nachylenie połaci dachu – "dopuszcza się ok. 3o , tj. ok. 5%". Określenie w wskaźników w taki właśnie nieprecyzyjny sposób powinno podlegać ocenie w konkretnej sprawie. W tym przypadku , zdaniem Sądu, ze względu na fakt , iż wskaźniki zostały ustalone w sposób bardzo skonkretyzowany ( np. w dziesiętnych metra , czy dziesiętnych procenta) użycie zwrotu "około" zezwala w istocie rzeczy jedynie na niewielkie odstępstwa (tolerancję) od tych wskaźników . Podobny pogląd wyraził WSA w Gliwicach w wyroku z dnia 4 marca 201 r. sygn. akt. II SA/09 oraz w wyroku z 3 grudnia 2010 r. sygn. akt II SA/GL 545/10 , Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Sąd rozpoznając przedmiotową sprawę , uznał za konieczne uchylenie zaskarżonej decyzji organu odwoławczego , jak i decyzji organu pierwszej instancji, ze względu na niewyjaśnienie podstawowych dla sprawy okoliczności (art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a.). Okoliczności te wiążą się z nieprawidłowym (sprzecznym z prawem) ustaleniem granic obszaru analizowanego oraz wykorzystanie do tej analizy mapy nie odpowiadającej wymogom prawa , co mogło skutkować nieprawidłowym ustaleniem wskaźników nowej zabudowy dla projektowanej inwestycji. Na obecnym etapie postępowania nie można oczywiście przesądzić , iż skutek taki rzeczywiście zaistniał . Brak jednak analizy przeprowadzonej zgodnie z prawem nie pozwala również na przyjęcie stanowiska , iż wskaźniki mają charakter prawidłowy.

Mając powyższe na uwadze, decyzje organów obu instancji należało uchylić na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit a i lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.)

Uwzględniając skargę Sąd orzekł o niewykonalności zaskarżonej decyzji stosownie do art. 152 przywołanej powyżej ustawy.

O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu sądami administracyjnymi.

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ orzekający będzie miał na uwadze poczynione powyżej ustalenia i wyeliminuje wskazane uchybienia . W szczególności przeprowadzi analizę zgodnie w wymaganiami wynikającymi z przepisów prawa w kwestii stwierdzenia istnienia przesłanek z art. 61 ust. 1, a szczególności pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, oraz w kwestii ustalenia wskaźników nowej zabudowy