Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2684/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-05-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Insfrastruktury i Budownictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 77 par 1, art. 80
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 par 1 pkt 1 lit. c), art. 135
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Falkiewicz – Kluj, Sędziowie sędzia WSA Łukasz Krzycki, sędzia WSA Wanda Zielińska – Baran (spr.), Protokolant sekr. sąd. Karolina Heman, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 maja 2017 r. sprawy ze skargi B. K. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2015 roku , nr [...] ; 2. zasądza od Ministra Infrastruktury i Budownictwa na rzecz skarżącej B.K. kwotę 7417 (słownie: siedem tysięcy czterysta siedemnaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Minister Infrastruktury i Budownictwa decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania B.K. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2015 r. znak: [...], orzekającej o ustaleniu odszkodowania w wysokości 252 059,85 zł na rzecz B.K. za prawo własności nieruchomości przejętej z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa, położonej w gminie [...] , obręb [...] , oznaczonej jako działki nr [...] o pow. 0,3442 ha, nr [...] o pow. 0,1765 ha i nr [...] o pow. 0,3900 ha, przeznaczonej pod budowę dwujezdniowej drogi ekspresowej [...] na odcinku [...] (pkt. 1) i zobowiązującej Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty ustalonego odszkodowania w terminie 14 od dnia, w którym decyzja Wojewody [...]nr [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stanie się ostateczna (pkt 2);

w pkt 1 - uchylił pkt 2 decyzji Wojewody [...]i orzekł o zobowiązaniu Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty ustalonego odszkodowania w terminie 14 dni od dnia wydania niniejszej decyzji;

w pkt 2 - w pozostałej części utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji podano, iż nieruchomość położona w gminie [...], obręb [...] , oznaczona jako działki nr [...] o pow. 0,3442 ha, nr [...] o pow. 0,1765 ha i nr [...] o pow. 0,3900 ha, decyzją Wojewody [...] nr [...] z dnia [...]marca 2014 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, zmienioną decyzją Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] grudnia 2015 r., została przeznaczona pod budowę dwujezdniowej drogi ekspresowej [...]na odcinku [...] na terenie miasta i gminy [...], gminy [...]oraz gminy [...]. Wojewoda [...]decyzją z dnia [...]stycznia 2015 r. ustalił odszkodowanie w wysokości 252 059,85 zł na rzecz B.K. za prawo własności ww. nieruchomości przejętej z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa położonej w gminie [...], przeznaczonej pod budowę dwujezdniowej drogi ekspresowej [...]na odcinku [...], a także zobowiązał Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty ustalonego odszkodowania w terminie 14 od dnia, w którym decyzja Wojewody [...] nr [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stanie się ostateczna.

W odwołaniu B.K. stwierdziła, że sporządzony na potrzeby ustalenia odszkodowania operat szacunkowy przedmiotowej nieruchomości jest oparty na błędnym doborze nieruchomości porównawczych. Wskazała, że nieruchomości przeznaczone pod realizację inwestycji zlokalizowanej w pobliżu obwodnicy [...] osiągały ceny w przedziale od 42 do 70 zł/m2 , podczas gdy odszkodowanie ustalone na jej rzecz wyniosło 25,48 zł/m2. W operacie sporządzonym na jej zlecenie odnotowano transakcje nieruchomościami gruntowymi przeznaczonymi pod drogi w cenach w zakresie od 1,43 do 131,82 zł/m2. Organ wojewódzki tendencyjnie i krytycznie odniósł się od zgłoszonego przez nią dowodu, podczas gdy bezkrytycznie podszedł do oceny operatu sporządzonego na jego zlecenie. Rozpatrując sprawę Minister wyjaśnił, iż stosownie do art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, wysokość odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 4a, ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi przez organ I instancji oraz według jej wartości w dniu wydania decyzji ustalającej wysokość odszkodowania. Stosownie do ust. 3 omawianego przepisu odszkodowanie, o którym mowa w ust. 1, podlega waloryzacji na dzień wypłaty, według zasad obowiązujących w przypadku zwrotu wywłaszczonych nieruchomości. Zgodnie z art. 18 ust. 1e tej ustawy w przypadku, w którym dotychczasowy właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości objętej decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej odpowiednio wyda tę nieruchomość lub wyda nieruchomość i opróżni lokal oraz inne pomieszczenia niezwłocznie, lecz nie później niż w terminie 30 dni od dnia: 1) doręczenia zawiadomienia o wydaniu decyzji, o której mowa w art. 17, 2) doręczenia postanowienia o nadaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rygoru natychmiastowej wykonalności albo 3) w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna wysokość odszkodowania powiększa się o kwotę równą 5% wartości nieruchomości lub wartości prawa użytkowania wieczystego.

Organ wskazał, iż w niniejszej sprawie podstawę dla ustalenia wysokości odszkodowania stanowi operat szacunkowy z dnia [...] czerwca 2014 r., sporządzony na zlecenie Wojewody [...] przez rzeczoznawców majątkowych: [...] którego aktualność została potwierdzona na dzień [...] sierpnia 2015 r. Autorki operatu ustaliły, iż nieruchomość położona w obrębie [...] , gmina [...], oznaczona jest jako działki nr [...] , o łącznej powierzchni 0,9107 ha. Działka nr [...] stanowi fragment dużego kompleksu leśnego zarządzanego przez Nadleśnictwo [...]. Działki znajdują się w bliskim sąsiedztwie drogi [...]. Dojazd do działek stanowi krótki odcinek (poniżej 150 m) drogą gruntową. Natomiast działka nr [...]stanowi działkę rolną (grunt orny), dojazd do działki drogą gruntową utwardzoną o złej jakości. W sąsiedztwie i otoczeniu działek znajdują się lasy, pola uprawne i łąki. Naniesienia na działkach nr [...] i części działki nr [...] (o pow. 0,3900) to las na siedlisku borowym Bśw oddział 2 i 3 pododdział 1-i o stopniu zadrzewienia 0,7 z dominującym drzewostanem sosnowym, obecnie w wieku 65-66 lat, w klasie wieku Illb, bonitacji II, co zostało ustalone na podstawie uproszczonego planu urządzenia lasu przechowywanego w Starostwie Powiatowym w [...] opracowanym w 2003 r. i obowiązującego na lata 2003-2012.

Biegłe ustaliły, iż na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dla przedmiotowej nieruchomości nie obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy [...] przyjętego uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w [...] w dniu [...] czerwca 2011 r. nieruchomość będąca przedmiotem wyceny położona jest na terenie pasa drogowego drogi ekspresowej klasy S, oznaczonej symbolem [...].

W celu ustalenia wartości nieruchomości biegłe dokonały analizy rynku nieruchomości rolnych, przeznaczonych pod zabudowę i pod drogi na rynku lokalnym obejmującym Województwo [...] w zakresie czasowym maj 2012 r. - maj 2014 r. Do wyceny biegłe zastosowały podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej. W wyniku analizy rynku biegłe dokonały wyboru 11 transakcji nieruchomościami podobnymi do wycenianej. Ceny tych nieruchomości zawierały się w przedziale od 20 zł/m2 do 75 zł/m2 przy cenie średniej 49 zł/m2.

W oparciu o średnią cenę 1 m2 gruntu w wybranym zbiorze transakcji, którą następnie skorygowano w celu odzwierciedlenia wpływu cech rynkowych, biegłe oszacowały wartość przedmiotowej nieruchomości na kwotę 25,48 zł/m, tym samym wartość gruntu została oszacowana na kwotę 232 046,00 zł. Natomiast łączna odtworzeniowa składników roślinnych nieruchomości została oszacowana na kwotę 8.011,00 zł. Wartość odtworzeniową szacowanej nieruchomości określona według stanu na datę wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej i według cen na dzień wyceny wyniosła 240.057,00 zł.

Organ stwierdził, iż Wojewoda [...] prawidłowo powiększył o 5% przysługujące B.K. odszkodowanie za przejętą nieruchomość, tj. o kwotę 12.002,85 zł. Zatem łączna kwota odszkodowania została ustalona w wysokości 252.059,89 zł (nieruchomości została wydana do dyspozycji inwestora w terminie 30 dni od dnia wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej).

Minister wskazał, iż strona przedstawiła operat szacunkowy określający wartość przedmiotowej nieruchomości sporządzony na jej zlecenie w dniu [...]października 2014 r. przez rzeczoznawcę majątkowego U.W. (uprawnienia nr [...] ). Autorka kontroperatu do porównania przyjęła transakcje nieruchomościami drogowymi. Ustaliła też, że na rynku regionalnym województwa [...] , z wyłączeniem miasta [...], odnotowano 80 transakcji nieruchomościami gruntowymi nabywanymi pod drogi publiczne, dla których przedział cenowy wynosi od 1,43 zł/m do 131,82 zł/m . Po odrzuceniu cen skrajnych nie noszących znamion rynkowych, rzeczoznawca majątkowy wybrała 12 transakcji dotyczących nieruchomości podobnych, położonych na terenach wiejskich województwa [...] , które miały miejsce w okresie od października 2012 r. do maja 2014 r., dla których przedział cenowy wynosi od 26,67 zł/m2 do 80,00 zł/m2. Wyceny nieruchomości dokonano w podejściu porównawczym, przy zastosowaniu metody korygowania ceny średniej. Cechy nieruchomości mające zasadniczy wpływ na jej cenę rzeczoznawca określiła następująco: położenie szczegółowe (waga 20%), cenność gruntów w otoczeniu przedmiotu wyceny (waga 40%) oraz sposób użytkowania, zagospodarowanie (waga 40%). Autorka ustaliła, że cena średnia ustalonego zbioru nieruchomości wynosi 51,87 zł/m2. Po skorygowaniu tej ceny w oparciu o ustalone cechy rzeczoznawca wyceniła przedmiotową nieruchomość, w zależności od nieruchomości odpowiednio, dla działek nr [...] i nr [...] na 37,40 zł/m2, a dla działki nr [...] na 48,08 zł/m2. Biegła również wyceniła składnik roślinny znajdujący się na nieruchomości. Wartość wycenianej nieruchomości w kontroperacie wyceniona została na łączną kwotę 367 676,00 zł.

Aby dokonać oceny ww. dowodów o wartości nieruchomości należy mieć na uwadze przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2015 r., poz. 1774 ze zm.) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r. Nr 207, poz. 2109 ze zm.).

Minister wskazał, iż w warunkach rozpatrywanej sprawy, po zbadaniu przeznaczenia nieruchomości autorki obu operatów stwierdziły, że cel wywłaszczenia jest tożsamy z przeznaczeniem planistycznym nieruchomości. Również w obu operatach stwierdzono istnienie na rynku regionalnym wystarczającej ilości transakcji nieruchomościami podobnymi umożliwiającej dokonanie wyceny przedmiotowej nieruchomości w oparciu o transakcje nieruchomościami przeznaczonymi pod drogi.

Tym samym ocena ww. operatów szacunkowych w konfrontacji z brzmieniem przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami i rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. pozwala stwierdzić, że przyjęta w obu operatach szacunkowych metodologia wyceny jest zgodna z powołanymi wyżej przepisami.

Zauważyć także należy, że rynek nieruchomości podobnych ustalony w obu operatach jest bardzo zbliżony. Cena średnia nieruchomości przyjętych do porównania w operacie sporządzonym na zlecenie Wojewody [...] wynosi 49,00 zł/m2, podczas gdy w kontroperacie wynosi ona 51,87 zł/m2.

Oznacza to że różnice w obydwu operatach są niewielkie, a różnica pomiędzy wyceną 1 m2 wynosi zaledwie 2,87 zł. Minister podzielił zarzut organu I instancji wobec kontroperatu dotyczący przyjęcia do porównania nieruchomości niepodobnych. Wojewoda [...] wskazał, że przyjęta do zbioru porównawczego nieruchomość o pow. 0,0108 ha, położona w gminie [...] , obręb [...] (poz. 12 tabeli na str. 28 kontroperatu) według studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...] , zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r. stanowi obszar porządkowania terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej na drodze uzupełnień i przekształceń, określone symbolem MN oraz teren drogi klasy L, D. Otoczenie nieruchomości porównawczej stanowi zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Według organu wojewódzkiego oznacza to, że otoczenie tej nieruchomości i nieruchomości wycenianej jest różne, co w konsekwencji oznacza, że nieruchomości te nie są podobne.

Minister powołał się na stanowisko WSA Warszawie zawarte w wyroku z dnia 16 lutego 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 2800/15 " gdy opinia o wartości nieruchomości wykonana na zlecenie strony została wykonana w oparciu o te same przepisy a jedynie przy zastosowaniu przez rzeczoznawcę (w ramach jego wiedzy specjalistycznej i doświadczenia) innych (ocennych) cech czynników korygujących, (...) bez wyartykułowania naruszeń obowiązujących przepisów prawa ze wskazaniem na zastosowanie innych, lecz nie zdefiniowanych normatywnie, współczynników cech rynkowych nieruchomości, (...) i co do zasady obie wyceny (wycena dokonana na zlecenie organu i na zlecenie strony skarżącej) niewiele się różnią, a różnica w wycenie końcowej sięga 10%, (...) to nie sposób przyjąć, aby tego rzędu różnica w wycenie przy zastosowaniu różnych ocennych elementów mogła wskazywać na ewidentną wadliwość któregokolwiek z analizowanych operatów ".

W ocenie organu operat sporządzony na zlecenie organu wojewódzkiego, jak i operat sporządzony na zlecenie strony wykonane zostały prawidłowo, a różnice w oszacowanej wartości wynikają jedynie z elementów ocennych wynikających ze specjalistycznej wiedzy rzeczoznawców, postanowiono jak w sentencji.

Minister nie podzielił twierdzenia strony, że nieruchomość porównawcza o cenie minimalnej (poz. 5 w tabeli nr 1 na stronie 19 operatu szacunkowego z dnia [...] maja 2014 r.) jest niepodobna do szacowanej nieruchomości pod kątem przeznaczenia i lokalizacji, przez co wpływa znacząco na obniżenie wysokości odszkodowania. Kwestie różnic w lokalizacji nieruchomości porównawczych i nieruchomości szacowanej biegłe skorygowały współczynnikami korygującymi odnoszącymi się do przyjętych cech rynkowych nieruchomości, w tym do cechy "lokalizacja" i "dostępność komunikacyjna". Powyższe wskazuje, że w operacie szacunkowym sporządzonym na zlecenie organu wojewódzkiego ewentualne różnice w położeniu nieruchomości porównawczych zostały odpowiednio skorygowane.

Minister stwierdził, że mając na uwadze, iż decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r. Minister Infrastruktury i Budownictwa zmienił decyzję Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] marca 2014 r., zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, wobec czego decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna, należało uchylić zaskarżoną decyzję w części dotyczącej zobowiązania Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja nr [...] z dnia [...] listopada 2014 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stanie się ostateczna i w tym zakresie należało orzec o zobowiązaniu Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty odszkodowania w terminie 14 dni od dnia od dnia wydania niniejszej decyzji, a w pozostałym zakresie należało utrzymać zaskarżoną decyzję w mocy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie B.K. zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie: 1) przepisów postępowania, w szczególności art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. polegające na niewyjaśnieniu wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności niezbędnych do prawidłowego rozstrzygnięcia, w szczególności niewyjaśnienie skąd wynikła tak istotna różnica w wycenie przyjętych przez Wojewodę [...] działek w operatach szacunkowych z dnia [...] maja 2014 r. oraz z dnia [...]października 2014 r.; - zweryfikowanego materiału dowodowego, co polegało na przyjęciu, iż rzeczoznawcy A.B., M.N. prawidłowo przyjęły do ustalenia wartości nieruchomości transakcję dotyczącą nieruchomości w miejscowości D. , gm. O., która to nieruchomość została co prawda nabyta pod drogę gminną, ale w dacie zawierania aktu notarialnego przeznaczona była pod tereny leśne i stanowiły ją użytki leśne, gdy tymczasem w dacie przejęcia nieruchomości należącej do skarżącej była ona przeznaczona pod pas drogowy drogi ekspresowej klasy S oraz niezleceniu organowi I instancji uzupełnienia materiału dowodowego przez uchylenie decyzji w celu zweryfikowania, czy nieruchomość porównawcza, o której mowa powyżej mimo przeznaczenia pod tereny leśne posiadała cechy pozwalające na przyjęcie ich jako nieruchomości podobne; 2) art. 157 u.g.n. poprzez zaniechanie przekazania operatów do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych celem oceny ich prawidłowości, w związku z istotnymi rozbieżnościami co do wartości nieruchomości.

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...] oraz zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.; dalej jako p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] sierpnia 2016 r. wydana w oparciu o przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2013 r., poz. 687 ze zm.) w sprawie ustalenia odszkodowania za przejętą na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość oznaczoną jako działki o nr [...],[...]i [...] , położoną w obrębie [...] , gmina J., pod budowę drogi ekspresowej [...] na odcinku [...].

Stosownie do art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych wysokość odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 4a, ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi przez organ I instancji oraz według jej wartości w dniu wydania decyzji ustalającej wysokość odszkodowania. Stosownie do ust. 3 omawianego przepisu odszkodowanie, o którym mowa w ust. 1, podlega waloryzacji na dzień wypłaty, według zasad obowiązujących w przypadku zwrotu wywłaszczonych nieruchomości. W myśl natomiast art. 134 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r., poz. 518 ze zm.) podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135, wartość rynkowa nieruchomości.

Zgodnie z treścią art. 12 ust. 4f powołanej ustawy odszkodowanie za nieruchomości, o których mowa w ust. 4, przysługuje dotychczasowym właścicielom nieruchomości, użytkownikom wieczystym nieruchomości oraz osobom, którym przysługuje do nieruchomości ograniczone prawo rzeczowe. Z treści tego przepisu jednoznacznie wynika, że prawo do odszkodowania jest ściśle związane z prawem do nieruchomości i stanowi rekompensatę za utracone prawo do przejętej nieruchomości.

Zgodnie z art. 134 ust. 3 i 4 ww. ustawy wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości. Jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia. Na podstawie art. 154 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych.

W postępowaniu administracyjnym w sprawie o ustalenie odszkodowania za wywłaszczenie (przejęcie z mocy prawa) nieruchomości kluczowym i podstawowym dowodem jest bowiem opinia rzeczoznawcy majątkowego o wartości nieruchomości. Art. 130 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2014 r., poz. 518 z późn. zm.) stanowi, że ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Operaty szacunkowe stanowią sformalizowaną prawnie opinię rzeczoznawcy majątkowego wydawaną w zakresie posiadanych przez niego wiadomości specjalnych odnośnie szacowania nieruchomości a zasady i tryb ich sporządzania uregulowany został w rozdziale 1 działu IV ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. z 2004 r., nr 207, poz. 2109). Operat szacunkowy stanowi opinię sporządzoną w oparciu o wiedzę specjalistyczną rzeczoznawcy majątkowego. Operat jest dowodem w sprawie dotyczącej ustalenia odszkodowania i wpływa bezpośrednio na treść decyzji ustalającej wysokość odszkodowania dla strony wywłaszczonej. Tylko operat szacunkowy spełniający warunki formalne, ale również oparty na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym wychwyceniu cech różniących te nieruchomości oraz nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących, może stanowić podstawę rozstrzygnięcia sprawy (zob. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 11 lutego 2015 r., sygn. akt II SA/Gd 774/14, dostępny w CBOSA). Dlatego też, operat szacunkowy jest dowodem, który podlega ocenie organu prowadzącego postępowanie. W orzecznictwie administracyjnym zgodnie przyjmuje się, że operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego ustalający wartość nieruchomości nie ma charakteru wiążącego a jest opinią, która podlega ocenie właściwego organu administracyjnego. Organ decydujący o wysokości odszkodowania nie jest zatem związany ustaleniami opinii rzeczoznawcy majątkowego. Na organie spoczywa obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy i podjęcia niezbędnych działań dla prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości wysokości odszkodowania, i obowiązek oceny wiarygodności sporządzonej opinii. Jeżeli przyjęta w operacie szacunkowym wartość nieruchomości nasuwa uzasadnione wątpliwości, to organ zobowiązany jest podjąć w tym zakresie dodatkowe czynności. Jednakże ocena organu orzekającego o wysokości odszkodowania nie może być dowolna, co jest oczywiste na tle zasad postępowania administracyjnego. Organ prowadzący postępowanie administracyjne, zarówno w pierwszej, jak i w drugiej instancji, obowiązany jest przestrzegać zasady prawdy obiektywnej, wyrażonej w art. 7 kpa. Oznacza to, że powinien on podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i wyczerpująco ocenić operat szacunkowy, zaś w razie jakichkolwiek wątpliwości co do jego prawidłowości podjąć działania zmierzające do usunięcia tych wątpliwości. Jedynym ograniczeniem w wyborze tych działań, stawianym przez ustawodawcę, jest zakaz zastąpienia innym dowodem dowodu z operatu szacunkowego w zakresie ustalenia wartości nieruchomości. Nie jest jednakże wykluczone żądanie organu - wyjaśnienia przez rzeczoznawcę majątkowego - nasuwających się wątpliwości w przedmiocie sporządzonej wyceny i bez wątpienia w przedmiotowej sytuacji organ powinien był to uczynić. Organ ma obowiązek ocenić na podstawie art. 80 kpa wartość dowodową operatu szacunkowego, a więc sprawdzić czy operat spełnia wszystkie wymogi określone w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, czy opiera się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych, właściwym wychwyceniu cech różniących nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących (zob. wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 20 sierpnia 2013 r., sygn. akt II OSK 829/12, LEX nr 1408564). Operat szacunkowy podlega bowiem ocenie nie tylko pod względem formalnym, ale również materialnym. Organ rozpoznający sprawę ma nie tylko prawo, ale i obowiązek zbadać przedstawiony operat pod względem zgodności ze stosownymi przepisami, ale również czy jest logiczny i spójny (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 1008/11, LEX nr 1113232). Odnosząc powyższe uwagi do rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że rację ma skarżąca, że zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji, zostały wydane z naruszeniem prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Jak wynika z akt sprawy administracyjnych skarżąca w toku postępowania przedłożyła sporządzony na jej zlecenie operat szacunkowy z dnia [...] października 2014 r., z którego wynika, że rzeczoznawca majątkowy mgr inż. U.W. wartość przedmiotowej nieruchomości określiła na kwotę 367 676 zł.

Natomiast w operacie szacunkowym sporządzonym na zlecenie organu w dniu 25 maja 2014 r. rzeczoznawcy majątkowi - A.B. M.N. i B.Z. , wartość przedmiotowej nieruchomości określiły na kwotę 240 057 zł. Z porównania obu operatów wynika, że różnica wartości wycenianej nieruchomości wynosi 127 619 zł, a więc biegła U.W. przedmiotową nieruchomość wyceniała wyżej o 50 % w stosunku do wyceny dokonanej w oparcie na zlecenie organu.

Z decyzji wydanej w pierwszej, jak i drugiej instancji wynika, że organy dokonały oceny obu operatów szacunkowych, stwierdzając, że zostały one sporządzone prawidłowo, jednocześnie zakwestionowały przyjęcie przez biegłą U.W. do zbioru porównawczego nieruchomość o pow. 108 m2 , położną w gminie [...] , obręb [...], wymienioną w poz. 12 tabeli w pkt 4.1.1. ( str. 27-28 ) operatu z dnia [...] października 2014 r., ponieważ nie spełnia ona cech nieruchomości podobnej w rozumieniu art. 4 pkt 16 u.g.n.

Z materiału dokumentacyjnego zawartego w aktach sprawy wynika, że skarżąca w piśmie z dnia 26 września 2014 r. zakwestionowała dobór działek przyjętych do porównania przez biegłe w operacie z dnia [...] maja 2014 r., wymienionych w pkt 9.1 w tabeli 1 ( str. 19), w szczególności w zakresie uwzględnienia transakcji z 2012 roku z pkt 5 dotyczącej miejscowości [...], która jej zdaniem, nie może być porównywalna do miejscowości [...]w gminie [...]. Wskazała, że w tym operacie uwzględniono transakcje nieruchomości o niereprezentatywnych powierzchniach ( 124 m2, 6 m2, 51 m2 , 13 m2), które nie stanowią nieruchomości podobnych, stąd też nie powinny być brane pod uwagę. Wyjaśniła nadto, że lokalne ceny za sprzedaż nieruchomości położonych przy trasie [...] są na znacznie wyższym poziomie, podkreślając, że nieruchomość oznaczona nr [...] , położona naprzeciwko nieruchomości wycenianej, uzyskała cenę 33 zł/m2.. Z analizy obu operatów szacunkowych wynika, że biegłe w oparcie szacunkowym z dnia [...] maja 2015 r. wartość skorygowanej ceny m2 gruntu określiły łącznie dla wszystkich trzech działek o nr [...] o pow. łącznej 0,9107 ha w wysokości 25,48 zł/m2 ( str. 22 operatu) , zaś biegła w operacie z dnia [...] października 2015 r. określiła wartość rynkową prawa własności nieruchomości odrębnie dla każdej z ww. działek, a więc dla działki nr [...] – 37,40 zł/m2, dla działki nr [...] – 48,08 zł/m2, dla działki nr [...]– 37,40 zł/m2.

Z treści zaskarżonej decyzji, jak i decyzji pierwszej instancji wynika, że organy dokonując oceny obu operatów szacunkowych nie dostrzegły istotnych różnić w zakresie przyjętego przez biegłych różnych sposobu określenia wartości przedmiotowej nieruchomości, tym samym nie wyjaśniono, czy nie miało to, czy też nie wpływu na stwierdzoną różnicę wartości wycenianej nieruchomości pomiędzy operatem a kontroperatem. Przedstawiony stan rzeczy – w ocenie Sądu – daje podstawy do uznania, że w sprawie mamy do czynienia z przypadkiem przewidzianym dyspozycją art. 157 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, czyli rozbieżnymi operatami szacunkowymi określającymi wartość tej samej nieruchomości dla tożsamego celu wyceny, dlatego i podstawą do zastosowania przez organ ust. 1 art. 157 ustawy o gospodarce nieruchomościami, czyli dokonania oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych. Przewidziany przez ustawę instrument kwestionowania prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego służy zapewnieniu bezpieczeństwa obrotu prawnego, między innymi chroniąc rynek nieruchomości przed nadużyciami, gwarantując konstytucyjne prawo własności oraz realizując wiele innych celów szczególnych, również określonych w ustawie o gospodarce nieruchomościami (E. Klat-Górska, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz –art. 157, LEX 2015). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 9 maja 2014 r. (sygn. akt I OSK 2638/12, publ. Lex nr 1574658) stwierdził, że "[...] w sytuacji, gdy zachodzi merytoryczna rozbieżność operatów szacunkowych dotyczących tej samej nieruchomości, oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców - zgodnie z art. 157 ust. 1 i 4 u.g.n.".

Organ, dysponując dwoma istotnie różniącymi się operatami szacunkowymi, ma podstawę, aby wystąpić, w trybie art. 157 u.g.n., do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o ocenę prawidłowości operatu szacunkowego sporządzonego na własne zlecenie (wyrok WSA w Warszawie z 9 kwietnia 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 1839/13, publ. Lex nr 1467556). W zakresie wymagającym wiadomości specjalnych ocena prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego może być dokonana wyłącznie przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych zgodnie z art. 157 ust. 1 u.g.n. (wyrok NSA z 23 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2600/14, publ. Lex nr 2106691). Zgodnie z przepisem art. 157 u.g.n. oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego pod względem merytorycznym dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych (wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 września 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 2308/12, publ. Lex 1376630).

Należy podkreślić, iż Sąd nie podważa dotychczas prezentowanego w orzecznictwie stanowiska, że z treści art. 157 u.g.n. nie można wywodzić ograniczenia możliwości oceny elementu materiału dowodowego w postępowaniu administracyjnym, jakim jest operat szacunkowy. W szczególności, że zakwestionowanie prawidłowości operatu może nastąpić jedynie poprzez zlecenie jego oceny organizacji rzeczoznawców majątkowych. Oznaczałoby to, iż organ orzekający w sprawie byłby związany oceną dokonaną przez rzeczoznawcę majątkowego, co jest nie do pogodzenia z zasadą swobodnej oceny dowodów (wyrok NSA z 9 maja 2014 r., sygn. akt I OSK 2638/12, publ. Lex nr 1574658; wyrok WSA w Kielcach z 7 sierpnia 2014 r., sygn. akt II SA/Ke 486/14, publ. Lex nr 1502295). Sąd, jedynie w okolicznościach kontrolowanej sprawy, uznał, że konieczne jest skorzystanie przez organ I instancji z przewidzianego w art. 157 ust. 1 i ust. 4 u.g.n. instrumentu. Rozpoznając ponownie sprawę organ I instancji zwróci się do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych celem dokonania oceny prawidłowości sporządzenia obu omówionych wyżej operatów szacunkowych i w zależności od wyniku tej oceny wyda stosowną decyzję.

Mając na uwadze powyższe Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 135 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a.