Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 601/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-04-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
658
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wójt Gminy
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 16 ust. 1 i art. 21
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Izabella Kulig- Maciszewska sędzia NSA Małgorzata Masternak – Kubiak sędzia del. NSA Jolanta Sikorska (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Ewa Dubiel po rozpoznaniu w dniu 23 kwietnia 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 października 2013 r. sygn. akt II SAB/Wa 389/13 w sprawie ze skargi M. B. na bezczynność Wójta Gminy P. w przedmiocie dostępu do informacji publicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od Wójta Gminy P. na rzecz M. B. kwotę 380 (trzysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 16 października 2013 r., sygn. akt II SAB/Wa 389/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi M. B., dalej skarżąca, na bezczynność Wójta Gminy P. w przedmiocie dostępu do informacji publicznej, oddalił skargę.

Wyrok powyższy zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Wnioskiem z dnia 17 października 2012 r. skarżąca zwróciła się do Wójta Gminy P., w trybie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, o udostępnienie faktury za wykonanie przedsięwzięcia z funduszu sołeckiego we wsi Czubajowizna i przesłanie jej drogą elektroniczną w postaci zeskanowanej.

W odpowiedzi na powyższy wniosek, Wójt Gminy P. pismem z dnia 26 października 2012 r. poinformował wnioskodawczynię, że faktury nie mają waloru informacji publicznej, o której mowa w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.). Nie stanowią bowiem dokumentu urzędowego, ani też innego dokumentu o charakterze publicznym. Faktury VAT, co do zasady, odzwierciedlają jedynie elementy kontraktu cywilnego w ramach zawartej umowy i służą jako dowód organom podatkowym, względnie w postępowaniu cywilnym. Organ wskazał, że stanowisko to wynika z wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 kwietnia 2011 r., sygn. akt II SAB/Wa 6/11 i z dnia 7 maja 2012 r., sygn. akt II SAB/Wa 97/12.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca zarzuciła organowi naruszenie art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez niezałatwienie sprawy w terminie i niewyznaczenie dodatkowego terminu załatwienia sprawy. Wniosła o zobowiązanie Wójta Gminy P. do udostępnienia informacji zgodnie z jej wnioskiem z dnia 17 października 2012 r. oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy P. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując prezentowane w sprawie stanowisko.

Po rozpoznaniu wniesionej skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 20 marca 2013 r., sygn. akt II SAB/Wa 496/12 zobowiązał Wójta Gminy P. do rozpatrzenia wniosku skarżącej z dnia 17 października 2012 r. w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, stwierdzając przy tym, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa i zasądził od Wójta Gminy P. na rzecz skarżącej kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

W wykonaniu powyższego wyroku, Wójt Gminy P. przy piśmie z dnia 27 czerwca 2013 r. przesłał skarżącej fakturę VAT z dnia 28 sierpnia 2012 r. nr [...], dotyczącą zrealizowanego w 2012 r. przedsięwzięcia z funduszu sołeckiego we wsi Czubajowizna, wskazując, że z kopii dokumentu zostały usunięte dane identyfikujące wykonawcę inwestycji zgodnie z przepisami ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (j.t. Dz. U. z 2002 r. Nr 101, poz. 926 ze zm.) i ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (j.t. Dz. U. z 2003 r. Nr 153, poz. 1503 ze zm.).

W dniu 5 lipca 2013 r. skarżąca złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Wójta Gminy P., podnosząc, że jej wniosek z dnia 17 października 2012 r. nie został rozpatrzony zgodnie z ustawą o dostępie do informacji publicznej, gdyż przy piśmie z dnia 27 czerwca 2013 r. Wójt Gminy P. przesłał kopię faktury, jednakże ograniczył dostęp do zawartych w niej danych identyfikujących wykonawcę inwestycji z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy i ochronę danych osobowych, naruszając tym samym zasadę jawności finansów publicznych. Skarżąca wniosła o zobowiązanie organu do dokonania czynności w zakresie udostępnienia informacji publicznej zgodnie z wnioskiem z dnia 17 października 2012 r. oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy P. wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił, że anonimizacji danych wystawcy faktury dokonano w związku z prawem tego podmiotu do ochrony danych osobowych, jak również ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy, wobec braku jego zgody na udostępnienie danych.

Rozpatrując skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że w sprawach ze skarg na bezczynność sąd administracyjny obowiązany jest zbadać, czy organ wykonał ciążący na nim obowiązek załatwienia sprawy indywidualnej, określony przepisami prawa administracyjnego, a więc ustalić, czy wystąpiły przesłanki (podmiotowe i przedmiotowe) zaistnienia takiego prawnego obowiązku. W sprawach dostępu do informacji publicznej zakres podmiotowy wyznacza wykonywanie zadań publicznych przez adresata wniosku, o czym stanowi art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), zaś zakres przedmiotowy obejmuje pojęcie "informacji publicznej" (art. 1 ust. 1 i art. 6 tej ustawy).

Sąd I instancji wskazał, że ustawa o dostępie do informacji publicznej służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat funkcjonowania organów władzy publicznej. Ustawa ta reguluje zasady i tryb dostępu do informacji mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Ustawa znajduje zastosowanie jedynie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy.

W ocenie Sądu I instancji w rozpoznawanej sprawie został spełniony zakres podmiotowy i przedmiotowy stosowania ustawy, co przesądził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 20 marca 2013 r., sygn. akt II SAB/Wa 496/12, zobowiązując Wójta Gminy P. do rozpatrzenia wniosku skarżącej z dnia 17 października 2012 r. w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, stwierdzając przy tym, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

Ma to istotne znaczenie, bowiem skarżąca przedmiotem skargi w niniejszej sprawie uczyniła także bezczynność Wójta Gminy P. w zakresie rozpatrzenia tego samego wniosku z dnia 17 października 2012 r., twierdząc, że nie został on prawidłowo zrealizowany, gdyż organ dokonał anonimizacji danych zawartych w fakturze VAT z dnia 28 sierpnia 2012 r. nr [...], powołując się na przepisy ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (j.t. Dz. U. z 2002 r. Nr 101, poz. 926 ze zm.) i ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (j.t. Dz. U. z 2003 r. Nr 153, poz. 1503 ze zm.). Sąd I instancji wskazał, że skarżąca kwestionuje zatem nie samą zwłokę organu w rozpatrzeniu jej wniosku z dnia 17 października 2012 r., gdyż ten - jak sama zauważa - został zrealizowany, ale zmierza do zbadania legalności czynności udostępnienia zanonimizowanej faktury, używając w tym celu skargi na bezczynność.

Sąd I instancji wskazał, że ustrojowa doniosłość dostępu do informacji publicznej dla obywateli uzasadnia umieszczenie w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej ochrony prawa obywateli do uzyskania takiej informacji. Prawo dostępu do informacji publicznej ma bowiem konstrukcję publicznego prawa podmiotowego. Konstytucja RP w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Formy realizacji obywatelskiego prawa do informacji publicznej Konstytucja RP określa w ust. 2 tegoż przepisu, wskazując na możliwość dostępu do dokumentów urzędowych oraz wstępu na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów (z możliwością rejestracji obrazu i dźwięku). Art. 61 ust. 3 Konstytucji RP wyznacza granice dopuszczalnego ograniczenia tego prawa: ograniczenie może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego Państwa, zaś ust. 4 art. 61 Konstytucji RP stanowi, że tryb udzielania informacji publicznej określają ustawy, a w odniesieniu do Sejmu i Senatu, ich regulaminy. Oznacza to, że obywatelskie prawo do informacji nie ma charakteru bezwzględnego i że ustawodawca ogranicza dostęp do informacji publicznej, respektując konieczność ważenia zasady (dostęp do informacji publicznej) i wartości wskazanych w art. 61 ust. 3 Konstytucji RP, jako dopuszczalnych kryteriów ograniczenia zasady dostępności (interes jednostki, interes Państwa).

Sąd I instancji wskazał, że ograniczenia dostępności informacji publicznej i kryteria ważenia kolidujących ze sobą wartości podlegają ocenie z punktu widzenia mechanizmu proporcjonalności. Określając bowiem konstytucyjne wolności i prawa obywatela, prawodawca dostrzega potrzebę wprowadzania ograniczeń tych dóbr. Przedkłada jedno dobro konstytucyjne nad drugie, wytyczając tym samym granice korzystania z wolności i praw, tworząc swoistą hierarchię dóbr, mieszczącą się w ich konstytucyjnych relacjach. Ograniczając pewną sferę wolności konstytucyjnej obywatela, przepis ustawy musi czynić to w sposób, który przede wszystkim nie naruszy jej istoty i nie spowoduje zachwiania relacji konstytucyjnego dobra, które jest ograniczane (prawo do informacji publicznej), do celu, jaki temu przyświeca (ochrona prywatności, ochrona tajemnicy przedsiębiorcy), który to cel musi być także kwalifikowany w kategoriach wartości konstytucyjnej (interes jednostki, interes Państwa). Chodzi zatem o prawidłowe wyważenie proporcji, jakie muszą być zachowane, by przyjąć, że dane ograniczenie wolności obywatelskiej nie narusza konstytucyjnej hierarchii dóbr (zasada proporcjonalności).

Sąd I instancji wskazał, że powyższe rozważania natury konstytucyjnej wskazują, że co do zasady prawodawca dostrzega potrzebę ograniczenia wolności i praw, w tym prawa do informacji publicznej, z uwagi na ochronę innych wartości konstytucyjnych, niemniej jednak ocena prawidłowości wydanego aktu czy podjętej czynności organu administracji publicznej w aspekcie tych rozważań i przeprowadzenie testu proporcjonalności nie mogą odbywać się w sprawie, w której przedmiotem jest zarzucana bezczynność organu. W sprawach ze skarg na bezczynność sąd administracyjny nie może bowiem przeprowadzać kontroli legalności aktów i czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczących uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów prawa, gdyż skarga na bezczynność służy jedynie zwalczaniu zwłoki organu w rozpatrywaniu wniosku.

Sąd I instancji wskazał, że M. B., czyniąc przedmiotem skargi bezczynność Wójta Gminy P., kwestionuje faktycznie nie zwłokę organu w rozpatrzeniu jej wniosku z dnia 17 października 2012 r., lecz domaga się kontroli legalności czynności materialnotechnicznej, polegającej na udzieleniu jej informacji publicznej w postaci dokumentu zanonimizowanego. Używa więc środka prawnego, który służy zupełnie innym celom.

W ocenie Sądu I instancji, skoro żądana kopia faktury VAT z dnia 28 sierpnia 2012 r. nr [...]została skarżącej udostępniona, to w takiej sytuacji oczywiste jest, że o bezczynności organu w zakresie realizacji wniosku z dnia 17 października 2012 r. nie może być mowy i sąd nie może wydać wyroku zobowiązującego organ do ponownego rozpatrzenia tego samego wniosku. Nie może również w tym postępowaniu ocenić prawidłowości udzielenia zanonimizowanej informacji. Dokonując bowiem oceny w tym zakresie, wyszedłby poza granice zaskarżenia. Sąd I instancji wskazał, że mógłby poddać kontroli prawidłowość czynności polegającej na udostępnieniu przy piśmie z dnia 27 czerwca 2013 r. zanonimizowanej faktury, gdyby skarżąca przedmiotem skargi - po wyczerpaniu środków zaskarżenia, o czym stanowi art. 52 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej p.p.s.a., uczyniła tę czynność, nie zaś bezczynność organu.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, powołując się na art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.

Powyższy wyrok został zaskarżony skargą kasacyjną wywiedzioną przez skarżącą M. B., w której zarzuciła ona ww. wyrokowi:

1. naruszenie przepisów postępowania poprzez:

naruszenie art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z pkt 4 p.p.s.a. w zw. z art. 16 ust. 1 i art. 21 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez uznanie, że anonimizacja udostępnianej informacji publicznej bez wydania decyzji nie może być kwestionowana skargą na bezczynność,

naruszenie art. 52 § 3 p.p.s.a. poprzez uznanie, że w przypadku anonimizacji udostępnianej informacji publicznej zachodzi konieczność wyczerpania środków zaskarżenia przed wniesieniem skargi,

2. naruszenie prawa materialnego poprzez:

naruszenie art. 16 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez uznanie, że nie zachodzi konieczność wydania decyzji w przypadku anonimizacji udostępnianych informacji publicznych.

Powołując się na powyższe wniosła o uchylenie i zmianę zaskarżonego wyroku i uwzględnienie skargi skarżącej w całości, zaś w przypadku nie podzielenia argumentów strony skarżącej uzasadniających zmianę zaskarżonego wyroku wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Uzasadniając podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa procesowego podniosła, że anonimizacja stanowi de facto wyłączenie jawności udostępnianych informacji publicznych w związku z czym stanowisko Sądu I instancji budzi wątpliwości. Udostępnienie informacji publicznej odbywa się w formie czynności materialnotechnicznej. Skarga na bezczynność nie musi być poprzedzona żadnymi środkami zaskarżenia. Podstawy zatem zaskarżenia bezczynności w dostępie do informacji publicznej należy poszukiwać w art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z pkt 4 p.p.s.a. w zw. z art. 21 u.d.i.p. Powołując się na wyrok NSA z 24 maja 2006 r., sygn. akt I OSK 601/05 wskazała, że udostępnienie informacji publicznej jest czynnością, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Dotyczy prawa wynikającego z art. 61 Konstytucji RP sprecyzowanego w ustawie o dostępie do informacji publicznej. W odniesieniu do aktów z art. 3 § 2 pkt. 4 p.p.s.a. środka zaskarżenia należy poszukiwać w art. 52 § 3 p.p.s.a., a nie w art. 52 § 4 p.p.s.a. Ustawa o dostępie do informacji publicznej tego typu środków zaskarżenia nie przewiduje, a w odniesieniu do aktów i czynności z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. nie przewiduje ich również k.p.a. Przepis art. 52 p.p.s.a. uzależnia uruchomienie drogi postępowania sądowoadministracyjnego od wyczerpania środków zaskarżenia. Ma to jednak miejsce wówczas, gdy takie środki przysługują, czy to na podstawie k.p.a., czy to przepisów szczególnych, czy też p.p.s.a. Jak wyżej wskazano środków takich nie przewiduje zarówno u.d.i.p., jak i w zakresie aktów i czynności k.p.a. Wykładnia językowa art. 52 § 3 p.p.s.a. upoważnia do stwierdzenia, że przepis ten odnosi się do skarg na akty i czynności, a nie bezczynność w zakresie wydawania aktów. Uwagi te dotyczą także art. 52 § 4 p.p.s.a. W przypadku, gdy ustawodawca uzależnia zaskarżenie bezczynności od wniesienia środka zaskarżenia, czyni to w sposób wyraźny, np. art. 37 k.p.a., art. 101a ust. 1 w związku z art. 101 ust. 3 ustawy z dnia 8 czerwca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.).

Z powyższego wynika, że skarga na bezczynność w sprawie dostępu do informacji publicznej może być wniesiona do sądu administracyjnego bez wezwania do usunięcia naruszenia prawa.

Autor skargi kasacyjnej wskazał, że w orzecznictwie sądów administracyjnych w przypadku anonimizacji w dostępie do informacji publicznej występuje rozbieżność stanowisk. Dotychczas sądy przyjmowały dwa stanowiska. Pierwsze wiąże się z przyjęciem, że anonimizacja nie wymaga wydania decyzji administracyjnej, a ocena wykonania wniosku w takim przypadku odbywa się poprzez skargę na bezczynność. W wyroku z 11 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 2267/12 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że: "W takich okolicznościach ocenie Sądu rozpatrującego skargę na bezczynność organu w zakresie udostępnienia informacji publicznej, podlegać będzie sposób i zakres dokonanej przez organ anonimizacji, a w szczególności to, czy nie niweczy on pożądanego przez stronę rezultatu w postaci uzyskania informacji o konkretnie wskazanych sprawach publicznych. Wydanie decyzji odmownej na podstawie przepisu art. 16 ustawy byłoby konieczne tylko w przypadku gdyby istota żądanej informacji dotyczyła żądania ujawnienia chronionych prawem danych wskazanych osób lub danych wrażliwych innych podmiotów. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela poglądu, że w każdym wypadku, kiedy zachodzi możliwość ujawnienia "przy okazji" udostępniania informacji publicznej danych podlegających ochronie na podstawie przepisów ustawy o ochronie danych osobowych, należy całkowicie odmówić udzielenia informacji na podstawie przepisu art. 16 ustawy, zwłaszcza, gdy strona nie jest sama zainteresowana ujawnieniem takich danych, żądając udzielenia informacji o konkretnych sprawach publicznych."

Inne stanowisko wynika m.in. z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 17 maja 2013 r., sygn. akt IV SA/G1 328/13, zgodnie z którym: "Istota sprawy w niniejszym postępowaniu sprowadza się do oceny, czy wszystkie informacje zawarte w treści wokand winny być udostępnione w trybie u.d.i.p. i w jakim zakresie znajduje zastosowanie w tym przedmiocie art. 5 u.d.i.p. W ocenie Sądu, decyzja organów w przedmiocie odmowy udostępnienia skarżącemu wokand bez anonimizacji jest w pełni zasadna, aczkolwiek właściwe argumenty zostały zaprezentowane dopiero w odpowiedzi na skargę. Zauważyć przy tym należy, że zaskarżona została tylko ta część decyzji, która nie odnosi się do osób fizycznych. Nie ma to jednak większego znaczenia, bowiem podstawa ograniczenia prawa skarżącego do udostępnienia niezanonimizowanej wokandy jest zbliżona w odniesieniu do wszystkich podmiotów oznaczonych na wokandzie (poza składem Sądu)."

W ocenie autora skargi kasacyjnej, z zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd orzekający dostrzega jeszcze inną drogę do dochodzenia jawności w przypadku dokonania anonimizacji. Zatem dla podobnych stanów faktycznych - anonimizacji udostępnionych informacji publicznych - osoby wykonujące prawo do informacji publicznej mogą spróbować każdego z ww. stanowisk.

Autor skargi kasacyjnej podniósł, że taka sytuacja nie sprzyja zaufaniu obywateli do organów i sądów. Tak daleko idąca rozbieżność stanowisk sądów orzekających w tej materii wskazuje, że rozważenia wymaga skierowanie zagadnienia prawnego na podstawie art. 187 § 1 p.p.s.a.

Podniósł, że anonimizacja jest ograniczeniem jawności, w związku z czym, w ocenie autora skargi kasacyjnej, prawidłowym postępowaniem organu w takim wypadku winno być wydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Skarga M. B. na bezczynność winna być zatem rozpoznana przez wydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej w zakresie anonimizacji, a zatem ograniczenia jawności. W takim wypadku organ winien na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej wydać decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej, czego nie uczynił w związku z czym pozostawał w bezczynności.

Autor skargi kasacyjnej powołał się na wyrok NSA z 24 maja 2006 r., sygn. akt I OSK 601/05, w którym wskazano, że: "Sądownictwo administracyjne przyjęło, że w dostępie do informacji publicznej niepełne wykonanie wniosku stanowi bezczynność."

Powołując się na wyrok NSA z 9 grudnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1512/11 podniósł, że: "Przedstawienie informacji innej niż ta, na którą oczekuje wnioskodawca, informacji niepełnej lub też nieadekwatnej do treści wniosku, świadczy o bezczynności podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej, do którego skierowano wniosek o jej udostępnienie, co uchybia regulacji zawartej w art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej."

Uzasadniając zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego autor skargi kasacyjnej podał, że uzasadnienie tej części skargi kasacyjnej zawarł już w części pierwszej skargi. Podkreślił, że wyłączenie jawności części dokumentu stanowi ograniczenie jawności. Ustawa o dostępie do informacji publicznej przewiduje w takim wypadku jedną możliwość - wydanie decyzji odmownej. W przypadku dopuszczenia udostępniania informacji publicznych podlegających anonimizacji bez wydania decyzji dochodzi do sytuacji, w której korzystający z prawa do informacji nie ma skutecznej możliwości przedstawienia argumentów na rzecz jawności w takim wypadku. Nie ma możliwości poznania przyczyn wyłączenia jawności, a zatem jego argumentacja w skardze będzie tylko hipotetycznym uzasadnieniem, co może prowadzić do naruszenia prawa do sądu.

Powołując się na powyższe, wniósł o uwzględnienie skargi kasacyjnej.

Do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w niniejszej sprawie zgłosiło swój udział Stowarzyszenie Sieć Obywatelska – Watchdog Polska, popierając stanowisko skarżącej wyrażone pierwotnie w skardze na bezczynność oraz w skardze kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. Nr 270 ze zm.), powoływanej dalej jako p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach przewidzianych w § 2 tego artykułu. W niniejszej sprawie nie występują żadne z wad wymienionych w ww. przepisie, które mogłyby świadczyć o nieważności postępowania prowadzonego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, stąd Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał sprawę w granicach skargi kasacyjnej.

Zauważyć należy, że skarga kasacyjna powołuje obydwie podstawy kasacyjne przewidziane w art. 174 p.p.s.a., zatem w takich przypadkach, co do zasady, w pierwszej kolejności badaniu podlegają zarzuty naruszenia prawa procesowego, co wynika z celowościowej wykładni art. 188 p.p.s.a. W sytuacji, gdy postawiony w skardze kasacyjnej zarzut procesowy jest w istocie konsekwencją zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego, jak to ma miejsce w niniejszej sprawie, uzasadnione jest dokonanie jego oceny w ramach analizy tych właśnie zarzutów (materialnych).

Przechodząc do merytorycznej oceny zarzutów skargi kasacyjnej należy uznać za usprawiedliwiony podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z pkt 4 p.p.s.a. w zw. z art. 16 ust. 1 i art. 21 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (j.t. Dz. U. z 2014 r. poz. 782) poprzez uznanie, że anonimizacja udostępnianej informacji publicznej bez wydania decyzji nie może być kwestionowana skargą na bezczynność, jak również zarzut naruszenia art. 52 § 3 p.p.s.a. poprzez uznanie, że w przypadku anonimizacji udostępnianej informacji publicznej zachodzi konieczność wyczerpania środków zaskarżenia przed wniesieniem skargi.

Odnosząc się do zawartej w skardze kasacyjnej argumentacji mającej uzasadniać ww. zarzuty skargi kasacyjnej zauważyć na wstępie należy, że co do zasady sąd administracyjny powinien orzekać o zgodności z prawem zaskarżonego aktu lub czynności, biorąc za podstawę swojej oceny stan faktyczny sprawy i przepisy prawne statuujące podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, istniejące w chwili wydania zaskarżonego aktu lub podjęcia zaskarżonej czynności. W sprawach dotyczących bezczynności organu, a zwłaszcza w zakresie bezczynności organu z zakresu dostępu do informacji publicznej stosowanie tej zasady wymaga jednak od sądu administracyjnego nieco innego podejścia, aniżeli poprzestanie na treści skargi lub treści czynności materialno-technicznej, którą dokonano w całości lub części lub odmówiono udzielenia żądanej informacji. Niejednokrotnie bowiem strona wnioskująca o udzielenia informacji publicznej nie precyzuje dokładnie swojego żądania odnośnie np. zakresu żądanej informacji, czy dokumentów, których udostępnienia się domaga.

W niniejszej sprawie, co Sąd I instancji prawidłowo ustalił, skarżąca kasacyjnie we wniosku z dnia 17 października 2012 r. domagała się od Wójta Gminy P. udostępnienia faktury za wykonanie przedsięwzięcia z funduszu sołeckiego we wsi Czubajowizna i przesłanie jej drogą elektroniczną w postaci zeskanowanej. Wobec bezczynności organu, wystąpiła ze skargą na ową bezczynność do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który to Sąd wyrokiem z dnia 20 marca 2013 r., w sprawie sygn. akt II SAB/Wa 496/12 zobowiązał Wójta Gminy P. do rozpatrzenia wniosku skarżącej z dnia 17 października 2012 r. w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami postępowania oraz stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Z prawidłowych ustaleń tego Sądu poczynionych w niniejszej sprawie wynika również, że w wykonaniu powyższego wyroku, Wójt Gminy P. przesłał skarżącej fakturę VAT z dnia 28 sierpnia 2012 r. nr [...], dotyczącą zrealizowanego w 2012 r. przedsięwzięcia z funduszu sołeckiego we wsi Czubajowizna, wskazując jednocześnie, że z kopii dokumentu zostały usunięte dane identyfikujące wykonawcę inwestycji zgodnie z przepisami ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (j.t. Dz. U. z 2002 r. Nr 101, poz. 926 ze zm.) oraz ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (j.t. Dz. U. z 2003 r. Nr 153, poz. 1503 ze zm.). W tych okolicznościach skarżąca w dniu 5 lipca 2013 r. ponownie złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Wójta Gminy P., podnosząc, że jej wniosek z dnia 17 października 2012 r. nie został rozpatrzony zgodnie z ustawą o dostępie do informacji publicznej, gdyż przy piśmie z dnia 27 czerwca 2013 r. Wójt Gminy P. przesłał kopię faktury, jednakże ograniczył dostęp do zawartych w niej danych identyfikujących wykonawcę inwestycji z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy i ochronę danych osobowych, naruszając tym samym zasadę jawności finansów publicznych. W skardze domagała się zobowiązania organu do dokonania czynności w zakresie udostępnienia informacji publicznej zgodnie z wnioskiem z dnia 17 października 2012 r.

Zgodzić się należy ze stanowiskiem Sądu I instancji, że w sytuacji, gdy informacja w pewnym zakresie została udzielona, nakładanie na organ ponownego obowiązku jej udzielenia w całości w drodze obowiązku ponownego rozpoznania wniosku strony o jej udostępnienie, nie znajduje podstawy prawnej w obowiązujących przepisach. Zważyć jednak należy, że zgodnie z art. 149 § 1 zd. 1 p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub czynności lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Przepis ten wprost nakazuje sądowi wskazanie aktu (w tym wypadku informacji publicznej o skonkretyzowanym zakresie), która ma być wydana, a nie nakazania organowi ponownego rozpoznania sprawy (wniosku o udostępnienie informacji publicznej). Wiąże się to niewątpliwie dla Sądu z określonymi trudnościami dowodowymi, ale specyfika tego rodzaju postępowania nie pozbawia sądu administracyjnego możliwości prowadzenia stosownych ustaleń, np. w drodze odebrania od stron postępowania precyzyjnych oświadczeń, które pozwolą na dokładne ustalenie stanu faktycznego sprawy, w szczególności na precyzyjne ustalenie przedmiotowego zakresu bezczynności organu, w celu spełnienia wynikającego z art. 149 § 1 p.p.s.a. wskazania organowi konkretnego obowiązku, jaki ma wykonać.

Wbrew zatem stanowisku Sądu I instancji, w sytuacji, gdy w wyniku wykonania wyroku z dnia 20 marca 2013 r. wydanego w sprawie sygn. akt II SAB/Wa 496/12 organ na wniosek skarżącej z dnia 17 października 2012 r. udostępnił informację publiczną poprzez przesłanie skarżącej faktury VAT z dnia 28 sierpnia 2012 r. nr [...]dotyczącej zrealizowanego w 2012 r. przedsięwzięcia z funduszu sołeckiego we wsi Czubajowizna, ale z kopii dokumentu usunął dane identyfikujące wykonawcę inwestycji, powołując się przy tym na przepisy ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych oraz ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, czyli dokonał anonimizacji żądanego dokumentu, działanie organu polegające na anonimizacji udostępnianego dokumentu winno być zwalczana w trybie skargi na bezczynność organu, jak to trafnie podnosi w skardze kasacyjnej jej autor, a nie, jak to przyjął Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku, w trybie skargi na czynność udzielenia informacji publicznej w formie zanonimizowanej po wyczerpaniu środków zaskarżenia, o jakich mowa w art. 52 § 3 p.p.s.a.

W wyroku z dnia 11 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 2267/12, trafnie powołanym w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że: "W takich okolicznościach ocenie Sądu rozpatrującego skargę na bezczynność organu w zakresie udostępnienia informacji publicznej, podlegać będzie sposób i zakres dokonanej przez organ anonimizacji, a w szczególności to, czy nie niweczy on pożądanego przez stronę rezultatu w postaci uzyskania informacji o konkretnie wskazanych sprawach publicznych. Wydanie decyzji odmownej na podstawie przepisu art. 16 ustawy byłoby konieczne tylko w przypadku, gdyby istota żądanej informacji dotyczyła żądania ujawnienia chronionych prawem danych wskazanych osób lub danych wrażliwych innych podmiotów. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela poglądu, że w każdym wypadku, kiedy zachodzi możliwość ujawnienia "przy okazji" udostępniania informacji publicznej danych podlegających ochronie na podstawie przepisów ustawy o ochronie danych osobowych, należy całkowicie odmówić udzielenia informacji na podstawie przepisu art. 16 ustawy, zwłaszcza, gdy strona nie jest sama zainteresowana ujawnieniem takich danych, żądając udzielenia informacji o konkretnych sprawach publicznych." (wyrok dostępny w centralnej bazie orzeczeń NSA i WSA: https://cbois.nsa.gov.pl). Podobnie w wyroku z dnia 9 grudnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1512/11 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że: "Przedstawienie informacji innej niż ta, na którą oczekuje wnioskodawca, informacji niepełnej lub też nieadekwatnej do treści wniosku, świadczy o bezczynności podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej, do którego skierowano wniosek o jej udostępnienie, co uchybia regulacji zawartej w art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej." (wyrok także dostępny w cbois).

Przyjęcie w zaskarżonym wyroku odmiennego poglądu od wyżej przedstawionego, czyni zasadnym podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania i powoduje konieczność uchylenia zaskarżonego wyroku na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., co orzeczono w pkt. 1 wyroku.

Odnosząc się do podniesionego o w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 16 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez uznanie, że nie zachodzi konieczność wydania decyzji w przypadku anonimizacji udostępnianych informacji publicznych zauważyć należy, że rozpoznając sprawę Sąd I instancji w ogóle nie wypowiadał się w powyższym przedmiocie w zaskarżonym wyroku i nie zajął w tej mierze jasnego i jednoznacznego stanowiska. Odnoszenie się w tej sytuacji do powyższego zarzutu przez Naczelny Sąd Administracyjny na obecnym etapie postępowania w sytuacji uwzględnienia skargi kasacyjnej z powodu zasadności podniesionych w niej zarzutów naruszenia przepisów postępowania jest przedwczesne, choć marginalnie już tylko zauważyć należy, że kwestię powyższą rozważał Naczelny Sąd Administracyjny w wyżej cytowanym wyroku z dnia 11 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 2267/12, którego obszerny fragment trafnie powołał także pełnomocnik skarżącej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Rozpoznając ponownie skargę Sąd I instancji winien ocenić jej zasadność z uwzględnieniem wyżej podanych wskazówek co do sposobu rozpatrzenia ponownej skargi na bezczynność organu w zakresie udostępnienia informacji publicznej.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.