Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 826/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2021-11-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
Hasła tematyczne: Czystość i porządek
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151,
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: 9g, art. 9x ust. 2 pkt 1 i ust. 3, art. 9zb ust. 1 i 9zd, art. 9zf
journal: Dz.U. 2020 poz 1439
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - t.j.
article: art. 15, art. 7, art. 77 par. 1, art. 189a par. 2, art. 189f par. 1 pkt 1.art. 140
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stefan Kłosowski Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder, Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 listopada 2021 r. sprawy ze skargi Spółka na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej oddala skargę.


UZASADNIENIE

1. Decyzją z dnia [...] marca 2021 r., nr [...], po przeprowadzeniu postępowania wszczętego z urzędu, działając na podstawie art. 9x ust. 2 pkt 1 i ust. 3, art. 9zd ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. 2020 poz. 1439 ze zm., dalej przywoływana jako: "u.c.p.g."), rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 grudnia 2016 r. w sprawie poziomów recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami niektórych frakcji odpadów komunalnych (Dz. U. z 2016 poz. 2167, dalej: "rozporządzenie z dnia 14 grudnia 2016 r.") oraz art. 268a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, dalej: "k.p.a.", Prezydent Miasta K. na skutek nieosiągnięcia wymaganego poziomu recyklingu i przygotowania do ponownego użycia papieru, metali, tworzyw sztucznych i szkła w 2018 r., o którym mowa w art. 9g u.c.p.g., przez E. Sp. z o.o. z/s w C. , (dalej przywoływana jako: "Skarżąca"), nałożył na ww. Spółkę karę pieniężną w wysokości [...] zł oraz zobowiązał ją do zapłaty przedmiotowej kary w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. Rozstrzygnięcie uzasadnił okolicznością osiągnięcia poziomu recyklingu na poziomie 13,31 %, zamiast 30 %, zgodnie z rozporządzeniem z dnia 14 grudnia 2016 r.

2. Skarżąca złożyła odwołanie od ww. decyzji, zaskarżając ją w całości. Rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na jego treść, a mianowicie: art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a., i 107 § 1 ust. 6 k.p.a., art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. oraz naruszenie prawa materialnego: art. 9x ust. 2 pkt 1 i ust. 3 u.c.p.g.

Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania pierwszej instancji w całości, ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Organowi I instancji.

3. Decyzją z dnia [...] maja 2021 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.) w związku z art. 9g, art. 9x ust. 2 pkt 1 i ust. 3, art. 9zb ust. 1 i art. 9zd ust. 1, art. 9zf, u.c.p.g. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, uchyliło decyzję Organu I instancji w części, tj. co do punktu 2 i umorzyło postępowanie I instancji w tej części, oraz uchyliło decyzję Organu I instancji w części tj. co do punktu 1 i nałożyło na Skarżącą administracyjną karę pieniężną w wysokości [...] zł za nieosiągnięcie w 2018 r. w odniesieniu do masy odebranych przez siebie na podstawie umowy z właścicielem nieruchomości odpadów komunalnych wymaganych poziomów recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami: papieru, metalu, tworzyw sztucznych i szkła w 2018 r., o którym mowa w art. 9g u.c.p.g.

W uzasadnieniu Organ odwoławczy w pierwszej kolejności wskazał na obowiązujące przy wydaniu rozstrzygnięcia Organu I instancji przepisy u.c.p.g.

w brzmieniu obowiązującym w okresie od 30 czerwca 2017 r. do 23 października 2019 r., jak i rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 grudnia 2016 r. (Dz. U. z 2016 r., poz. 2167), w brzmieniu obowiązującym w okresie od 31 grudnia 2016 r. do 6 września 2021 r, tj. do dnia uchylenia.

Kolegium przywołało następnie treść art. 9g, art. 9x ust. 2 pkt 1 i ust. 3 u.c.p.g. oraz wskazało, że z rozporządzenia z dnia 14 grudnia 2016 r., wydanego na podstawie art. 3b ust. 2 u.c.p.g., wynika jakie poziomy recyklingu i przygotowania do ponownego użycia frakcji odpadów komunalnych w poszczególnych latach do dnia 31 grudnia 2020 r. podmiot odbierający odpady komunalne winien uzyskać. Akt wykonawczy określa także sposób obliczania tych poziomów. Zgodnie z § 2 ww. aktu rzeczone poziomy recyklingu są określone w załączniku do rozporządzenia. Przywołana w ww. przepisach "stawka opłaty za umieszczenie niesegregowanych (zmieszanych) odpadów komunalnych na składowisku" za 2018 r. - wynosi 140 zł/ Mg - i określona została w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za korzystanie ze środowiska (Dz. U z 2017 r., poz. 2490 ze zm.). Z wyżej przywołanej regulacji u.p.c.g. wynika, że przesłanki do nałożenia kary muszą być spełnione kumulatywnie. Po pierwsze konieczne jest by przedsiębiorca odbierał odpady komunalne na podstawie umowy z właścicielem nieruchomości. Drugim warunkiem koniecznym jest to, by przedsiębiorca nie osiągnął w danym roku kalendarzowym (tutaj: 2018), w odniesieniu do masy odebranych przez siebie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, poziomów recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami (tutaj: w 2018 r. - 30 %).

Kolegium zwróciło także uwagę na art. 9zc u.c.p.g., który stanowi, że przy ustalaniu wysokości kar pieniężnych, o których mowa w art. 9x ust. 1 pkt 2-4, art. 9xa pkt 2, art. 9xaa pkt 1, art. 9xb pkt 1, art. 9y ust. 1 pkt 2-4 i art. 9z ust. 1 pkt 2 i ust. 4, organ bierze pod uwagę stopień szkodliwości czynu, zakres naruszenia oraz dotychczasową działalność podmiotu, wskazując, że niewątpliwie powyższy przepis nie dotyczy spornej kary administracyjnej. W pozostałym zaś zakresie, zgodnie z art. 9zf u.c.p.g., przepisy tej ustawy odsyłają do przepisów działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, dalej "o.p." Wobec powyższego do nakładania kar administracyjnych na przedsiębiorców odbierających odpady komunalne, obligatoryjnie stosuje się przepisy rozdziału III o.p., ale również zastosowanie znajdują ogólne przepisy kodeksu postępowania administracyjnego w szczególności dotyczące wydawania decyzji.

Organ odwoławczy także uznał, że wobec uregulowania kary w przepisach szczególnych i odesłania w nich do przepisów o.p. instytucja odstąpienia od nałożenia kary administracyjnej, uregulowana w dziale IVa k.p.a. nie ma zastosowania.

Zdaniem Organu II instancji, nie ulega zaś wątpliwości, że przepisy ustawy

o utrzymaniu czystości i porządku w gminach częściowo regulują kwestie wymienione w art. 189a § 2 k.p.a. (vide: art. 9zc u.c.p.g.). W pozostałym zakresie, na mocy art. 9zf u.c.p.g., przepisy tej ustawy odsyłają do przepisów działu III o.p.

Kolegium stwierdziło, iż kwestią niesporną jest to, że Skarżąca odbierała odpady komunalne na podstawie umów z właścicielem nieruchomości w 2018 r, a także okoliczność nieosiągnięcia w 2018 r., w odniesieniu do masy odebranych przez siebie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, poziomu recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami na poziomie 30 %,

a tylko na poziomie 13.31 %. Kwestią sporną jest nieprzeanalizowanie przez Organ I instancji wszelkich aspektów sprawy w szczególności co do przyczyn nieosiągnięcia wymaganego przez prawo poziomu recyklingu przez Spółkę, a także niezastosowanie przez Organ I instancji instytucji odstąpienia od wymierzenia spornej administracyjnej kary pieniężnej w myśl art. 189f k.p.a.

Z analizy materiału dowodowego zgromadzonego przez Organ I instancji wynika, iż Strona w 2018 r. odebrała od właścicieli nieruchomości - [...] Mg - odpadów komunalnych, z czego przekazane do przygotowania do ponownego użycia i recyklingu zostało - [...] Mg - odpadów, natomiast do osiągnięcia wymaganego poziomu 30% wymagane byłoby przekazanie - [...] Mg - odpadów. W efekcie brakująca masa przekazanych odpadów wyniosła [...] Mg. By wyjaśnić Stronie jak obliczono powyższe Kolegium wskazało, iż : 13,31 (poziom recyklingu) - [...] (ilość odpadów poddana recyklingowi), 30 (wymagany poziom recyklingu - X (ilość odpadów, która powinna być poddana recyklingowi), X = (30x [...])/13,31 = [...] (Mg), [...] (Mg)-[...] (Mg) = [...] (Mg).

Wobec powyższego, wysokość nałożonej kary obliczonej jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty za umieszczenie niesegregowanych (zmieszanych) odpadów komunalnych na składowisku (140 zł/Mg w 2018 r.) i brakującej masy odpadów komunalnych wyrażonej w Mg ([...]), wymaganej do osiągnięcia odpowiedniego poziomu recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami lub ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania (art. 9x ust. 3 ustawy) wyniósł [...] zł (wysokość kary). Jednakże, jak dostrzeżono w rozważaniach prawnych, do kar stosuje się dział III o.p. i mając na względzie art. 63 § 1 o.p. rzeczona kara winna wynosić [...] zł. W związku z tym na mocy 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Kolegium orzekło

o uchyleniu pkt 1 decyzji i w przedmiocie nałożenia kary.

Dalej Organ odwoławczy podkreślił, że naruszenie powołanej regulacji art. 9x ust. 2 pkt. 1 u.c.p.g. stanowi delikt administracyjny i dla przedmiotowego deliktu ustalona została kara w bezwzględnej wysokości, tj. niezależnie od stopnia szkodliwości czynu, zakresu naruszenia, czy też dotychczasowej działalności podmiotu. Wskazuje na to norma prawna wynikająca z art. 9zc u.c.p.g., który przewidziane tam okoliczności nakazuje badać wyłącznie w odniesieniu do deliktów administracyjnych tam wskazanych. A wśród nich nie ma wymienionej spornej kary administracyjnej. Kara pieniężna przewidziana w art. 9x ust. 2 pkt 1 u.c.p.g. jest obliczana w sposób wskazany w art. 9x ust. 3 i należy do kategorii bezwzględnie określonych.

Odnosząc się do zarzutów Strony, Kolegium uznało je w pełni za chybione.

W sprawie brak było przesłanek z art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. uzasadniających odstąpienie od wymierzenia kary pieniężnej. Co prawda Organ I instancji nie odniósł się w decyzji do przedmiotowego zagadnienia, jednak nie wpłynęło to na finalne rozstrzygnięcie. W przypadku niesprostania wymaganego prawem poziomu recyklingu przez przedsiębiorcę nie może być mowy o zaprzestaniu naruszenia w rozumieniu art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. Sankcji podlega bowiem nieosiągnięcie poziomu recyklingu. Kolegium zauważyło, że już w rozważaniach prawnych w sprawach kar określonych w u.c.p.g. nie ma w ogóle zastosowania dział IVa k.p.a. Gdyby nawet przyjąć zapatrywanie Spółki, iż rzeczona instytucja ma zastosowanie w przedmiotowej sprawie, to waga naruszenia przepisów u.c.p.g. jest znaczna, a sposób zachowania Strony należy ocenić negatywnie. Dzieje się tak, ponieważ jak już wyżej zauważono, podmiot odbierający odpady komunalne na podstawie umowy z właścicielem nieruchomości jest obowiązany do osiągnięcia w danym roku kalendarzowym w odniesieniu do masy odebranych przez siebie odpadów komunalnych poziomów recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami oraz ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania, określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 3b ust. 2 i art. 3c ust. 2. u.c.p.g.

Organ wskazał, że Skarżąca prowadzi działalność związaną ze zbieraniem odpadów. Ponadto działa na przedmiotowym rynku od 2016 r., posiada wpis do rejestru działalności regulowanej w zakresie odpadów komunalnych. Wobec powyższego wydawałoby się, iż od Spółki można by wymagać bieżącej znajomości przepisów prawa w zakresie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.

Zdaniem Kolegium, Skarżąca była świadoma w jakim reżimie prawnym funkcjonuje, a także, że powodzenie w osiąganiu wymaganego poziomu recyklingu jest obligatoryjne i nie zależy od rozsądku i Jej racjonalnych działań. Ponadto, zdaniem Kolegium, Skarżąca w powyższym stanie faktycznym mogła zastosować, w celu osiągnięcia wymaganego poziomu recyklingu narzędzia takie jak zmiany zapisów w umowach z obsługiwanymi podmiotami gospodarczymi, w których zobowiązałaby się do selektywnej zbiórki odpadów, aby wyeliminować lub ograniczyć obecny stan, w którym odpady zmieszane są odbierane i bezpośrednio dostarczane do instalacji. Skarżąca nie miała ustawowego obowiązku i przymusu podpisania umów z podmiotami gospodarczymi na warunkach, które mogą być dla niej niekorzystne dla zachowania wymagań art. 9g u.c.p.g. Podejmując się podpisania umów z wybranymi podmiotami czyniła to w ramach swobody umów. Nie umknęło uwadze Kolegium, iż Prezydent nie miał obowiązku poszukiwania powodów niewykonania ustawowego obowiązku przez Skarżącą i ustalania okoliczności przemawiających za odstąpieniem od wymierzenia przedmiotowej kary. Wobec tego, jeżeli właściciele nieruchomości "deklarują potrzebę oddawania odpadów zmieszanych", a Skarżąca na to się godzi, to w konsekwencji nie powinna przerzucać swoich decyzji gospodarczych na fakt niewywiązania się z Jej prawnego obowiązku, tj. ściśle określonego poziomu recyklingu.

Organ odwoławczy po weryfikacji, mimo zauważenia potrzeby zaokrąglenia kwoty wynikającego z przepisów o.p. stwierdził, że Organ I instancji w sposób jasny

i wyczerpujący wyliczył wysokość przedmiotowej kary.

Kolegium odniosło się również do kwestii przedawnienia i powołało się na treść art. 68 § 1 oraz o.p. art. 70 § 1 o.p. wskazując, że w ustalonym stanie faktycznym Skarżąca nie osiągnęła poziomu recyklingu na poziomie 30% w 2018 r. W ocenie Kolegium, jeżeli sprawa dotyczy badania poziomu recyklingu w 2018 r. (w myśl zaprezentowanych w rozważaniach prawnych przepisów) to przedawnienie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej, winno nastąpić z dniem 31 grudnia 2021 r. Zdaniem Kolegium, decydujące znaczenie na gruncie art. 68 § 1 o.p. ma fakt wydania i doręczenia decyzji przez Organ I instancji do dnia 31 grudnia 2021 r., co nastąpiło.

Kolegium stwierdziło również, że Organ I instancji w pkt 2 sentencji zaskarżonej decyzji zobowiązał Spółkę do uiszczenia kary w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja Burmistrza stała się ostateczna (art. 9zd ust. 1 u.c.p.g.) na rachunek bankowy urzędu gminy. Ustawa u.c.p.g. jak i przepisy k.p.a. nie przewidują określania w rozstrzygnięciu decyzji w przedmiocie nałożenia spornej kary pieniężnej terminu płatności oraz numeru rachunku bankowego, na który należy uiścić karę pieniężną. W tym kontekście organ nie wydaje rozstrzygnięcia, ponieważ termin płatności określa przepis ustawy. Tego rodzaju informacje organ wydający decyzję winien zawrzeć ewentualnie w uzasadnieniu decyzji lub pouczeniu. Zawarcie powyższego stwierdzenia w pkt 2 sentencji decyzji Organu I instancji zostało zatem dokonane bez podstawy prawnej i wymagało ingerencji w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 oraz art. 105 § 1 k.p.a.

4. Pismem z dnia 18 czerwca 2021 r. Skarżąca złożyła skargę na ww. decyzję Kolegium do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie. Domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Organu pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania oraz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, zarzuciła jej:

1. Naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na ostateczny wynik sprawy tj.:

1) art. 107 § 3 w zw. z art. 140 k.p.a., w zw. art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez brak rozważenia i ustosunkowania się do zarzutów odwołania oraz uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy bez analizy argumentacji podnoszonej przez stronę w toku postępowania przed Organem pierwszej instancji jak i w odwołaniu Strony,

2) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na treść wydanej

w sprawie decyzji tj., art, 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. i 80 k.p.a. poprzez zaniechanie wyjaśnienia wszelkich okoliczności sprawy oraz brak dokonania analizy i oceny całokształtu materiału dowodowego przy uwzględnieniu słusznego interesu strony postępowania, co przejawiło się:

- w braku analizy materiału dowodowego i braku podjęcia przez Organy obu instancji ustaleń w kontekście zgłoszonego przez Spółkę zarzutu, iż brak osiągnięcia przez Spółkę wymaganych poziomów recyklingu i przygotowania do ponownego użycia i odzysku w 2018 roku wynika wyłącznie z przyczyn niezależnych od Spółki, zaś Spółka dołożyła należytej staranności i podjęła działania mające na celu pozyskanie klientów na usługi odbioru odpadów segregowanych,

- w odgórnym założeniu przez Organy obu instancji, iż Spółka ponosi odpowiedzialność absolutną za nieosiągnięcie wymaganych poziomów recyklingu

i przygotowania do ponownego użycia i odzysku w 2018 roku i przyjęciu, że wszelkie dowody wykazujące, iż Strona zrobiła czego można było od niej rozsądnie wymagać by do naruszenia prawa nie doszło nie mają znaczenia dla sprawy i odgórnie należy je odrzucić,

- w niedostrzeżeniu, iż brak osiągnięcia przez Spółkę wymaganych poziomów recyklingu i przygotowania do ponownego użycia i odzysku w 2018 roku wynika wyłącznie z przyczyn niezależnych od Spółki, zaś Spółka dołożyła należytej staranności i podjęła działania mające na celu pozyskanie klientów na usługi odbioru odpadów segregowanych,

- w wadliwej ocenie dowodów z dokumentów w postaci umów Spółki E.

z kontrahentami z terenu Gminy Miasto K. obowiązujących w 2018 roku,

z których wynika, że cena wywozu odpadów segregowanych jest znacznie niższa aniżeli w przypadku odpadów niesegregowanych,

- w całkowitym pominięciu dowodu z zeznań strony - prezesa zarządu Spółki E. P. C. (przy czym Organy obu instancji nie wskazały z jakich względów nie wzięły pod uwagę treści zeznań Strony, w tym nie wskazały, czy uznają te zeznania za wiarygodne lub niewiarygodne), a tym samym niedokonaniu oceny dowodu z którego wynikało, iż brak osiągnięcia przez Spółkę wymaganych poziomów recyklingu i przygotowania do ponownego użycia i odzysku w 2018 roku wynika wyłącznie z przyczyn niezależnych od Spółki, zaś Spółka dołożyła należytej staranności i podjęła działania mające na celu pozyskanie klientów na usługi odbioru odpadów segregowanych,

- w całkowitym pominięciu, że Skarżąca nie posiadała obiektywnych możliwości zawarcia odpowiedniej ilości umów na odbiór odpadów segregowanych w 2018 r.,

a w konsekwencji nie może ponosić odpowiedzialności za brak osiągnięcia wymaganych poziomów recyklingu i przygotowania do ponownego użycia i odzysku odpadów komunalnych (Spółka nie ma żadnego wpływu na wolę zawarcia z nią umowy na odbiór segregowanych odpadów - zarówno przez obecnych, jak i potencjalnych jej klientów),

- w całkowitym niedostrzeżeniu, że w 2018 roku obowiązek selektywnego zbierania odpadów przez właścicieli nieruchomości niezamieszkałych nie był w ogóle egzekwowany przez Gminę Miasto K., zaś wszelkie działania promocyjne

i edukacyjne skierowane były do gospodarstw domowych i osób w wieku szkolnym, przy czym Organy w tym zakresie (niepełny zarzut: dopisek WSA) żadnej konkretnej informacji oraz dowodu wykazującego działania Gminy Miasto K. mające na celu wyegzekwowanie przez Gminę obowiązku zbierania odpadów przez właścicieli nieruchomości niezamieszkałych, tym samym ustalenia Organów obu instancji w tym zakresie są dowolne i błędne, co miało istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy

i ustalenia odpowiedzialności Skarżącej Spółki,

- w niedostrzeżeniu i nieodniesieniu się przez Organy obu instancji do faktu, iż jedną z przyczyn nieosiągnięcia wymaganych poziomów recyklingu i przygotowania do ponownego użycia i odzysku odpadów komunalnych była bardzo słaba skuteczność bazy RIPOK która odbierała od Spółki odpady komunalne (baza ta sortowała i odzyskiwała jedynie ponad 4 % papieru, tworzyw sztucznych, metali i szkła z odpadów komunalnych przekazanych przez Spółkę z terenu Gminy K., co świadczy o bardzo niskim poziomie odzyskiwania odpadów segregowanych z przekazanych odpadów komunalnych zmieszanych - jest to jeden z niższych wyników w kraju, który w konsekwencji obciąża Spółkę;

3) art. 7 k.p.a. art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego zebranego w sprawie, a także dokonanie dowolnej oceny materiału dowodowego przez Organy obu instancji, co skutkowało błędnym ustaleniem stanu faktycznego, a w konsekwencji nieuzasadnionym przyjęciem, iż Spółka miała jakikolwiek wpływ na osiągnięcie wymaganego poziomu recyklingu, a jego nieosiągnięcie nastąpiło z przyczyn zależnych od Spółki, podczas gdy Spółka podjęła wszelkie dostępne jej działania w celu zrealizowania w 2018 r. wymagań wynikających z art. 9g u.c.p.g., jednakże nie posiadając przy tym jakichkolwiek możliwości w zakresie przymuszenia właścicieli nieruchomości niezamieszkałych do zawarcia ze Spółką umowy na odbiór odpadów segregowanych;

- art. 107 § 3 k.p.a. i art. 107 § 1 ust. 6 k.p.a., w zw. z art. 77 k.p.a. i art. 80 k.p.a. poprzez całkowity brak odniesienia się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do zarzutu, iż brak osiągnięcia przez Spółkę wymaganych poziomów recyklingu i przygotowania do ponownego użycia i odzysku w 2018 roku wynika wyłącznie z przyczyn niezależnych od Spółki, zaś Spółka dołożyła należytej staranności i podjęła działania mające na celu pozyskanie klientów na usługi odbioru odpadów segregowanych;

- art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez wadliwe przyjęcie, iż wniosek Skarżącej od odstąpienia od wymierzenia kary administracyjnej winien być rozpatrywany w oparciu o zaistnienie przesłanek z w/w przepisu i wadliwe przyjęcie, iż brak jest w niniejszej sprawie możliwości odstąpienia od wymierzenia kary przez Organ, w sytuacji gdy

z orzecznictwa sądowoadministracyjnego (por. uzasadnienia wyroków: WSA w Krakowie z dnia 13 lutego 2018 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Kr 1648/17 oraz z dnia 13 marca 2018 roku w sprawie o sygn. akt II SA/Kr 1649/17) wynika, iż w przedmiotowej sprawie jest możliwe odstąpienie od wymierzenia kary.

2. Naruszenie prawa materialnego tj, art. 9x ust. 2 pkt 1 i ust. 3 u.c.p.g., poprzez ich zastosowanie i nałożenie kary pieniężnej na Spółkę w sytuacji, gdy brak osiągnięcia przez Spółkę wymaganych poziomów recyklingu i przygotowania do ponownego użycia i odzysku wynika wyłącznie z przyczyn niezależnych od Spółki, zaś odpowiedzialność administracyjna nie może mieć charakteru absolutnego, a podmiot naruszający przepisy prawa może uwolnić się od odpowiedzialności poprzez wykazanie, iż uczynił wszystko, czego można było od niego rozsądnie wymagać, by do naruszenia przepisów nie dopuścić.

W uzasadnieniu skargi Skarżąca wskazała m.in., że Organy obu instancji w toku przedmiotowego postępowania winne były ustalić czy poprzez indywidualne umowy, zawierane przez Stronę z kontrahentami była Ona w stanie wpływać, mimo wynikającej z zeznań prezesa zarządu okoliczności pouczania kontrahentów o obowiązku selektywnego zbierania odpadów (w realiach wolnego rynku), na właściwą realizację nałożonych na nią ustawowych obowiązków w zakresie recyklingu. Nadto SKO w K. w ramach postępowania odwoławczego na skutek podniesionych zarzutów winno było się odnieść do zarzutu Skarżącej, iż Spółka podejmowała starania mające na celu pozyskanie klientów na usługi odbioru odpadów segregowanych (poprzez oferowanie w umowach korzystniejszych cen w zakresie wywozu odpadów segregowanych). W ocenie Skarżącej przedstawiono w tym względzie twierdzenia i dowody, że dołożyła w tym zakresie należytej staranności.

Według Skarżącej Organy obu instancji obowiązane były poczynić niezbędne ustalenia, wyjaśnić i ocenić czy Spółka miała obiektywną możliwość wywiązania się

z obowiązku ustawowego polegającego na osiągnięciu wymaganego poziomu recyklingu frakcji odpadów. W konsekwencji orzekające Organy winne były rozważyć czy wobec Skarżącej zaszły przesłanki do wymierzenia kary, czy też do odstąpienia od jej wymierzenia.

Zdaniem Skarżącej orzekające Organy odgórnie przyjęły, iż Spółka ponosi odpowiedzialność absolutną za nieosiągnięcie wymaganych poziomów recyklingu

i przygotowania do ponownego użycia i odzysku w 2018 r., w konsekwencji czego Organ odwoławczy przyjął że wszelkie dowody wykazujące, iż Strona zrobiła to czego można było od niej rozsądnie wymagać by do naruszenia prawa nie doszło, nie mają znaczenia dla sprawy i odgórnie należy je odrzucić.

6. W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

7. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2020 r. poz. 374 ze zm.) w związku z wystąpieniem przesłanek w przepisie tym wymienionych.

Sąd rozpoznał skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego

w K. sprawując wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod kątem jej zgodności z prawem (art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz.U. z 2021 r. poz. 137). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a.).

Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję administracyjną lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

W przypadku braku wskazanych uchybień, jak również braku przyczyn uzasadniających stwierdzenie nieważności aktu bądź stwierdzenia wydania go

z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 pkt 2 i pkt 3 p.p.s.a.), skarga podlega oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Ponadto, zgodnie z treścią art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

8. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja wydana na podstawie art. 9g, art. 9x ust. 2 pkt 1 i ust. 3 w zw. z art. 9zb ust. 1, art. 9zd ust. 1 i art. 9zf ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Podstawą faktyczną było ustalenie Organu, że Skarżąca nie uzyskała w 2018 r. wymaganego poziomu recyklingu. Niesporny był poziom uzyskanego przez Skarżącą spółkę recyklingu (13,31 %), przy wymaganym 30 %. Skarżąca zarówno w odwołaniu jak i w skardze kładła przede wszystkim nacisk na brak obiektywnej możliwości uzyskania wymaganego poziomu jakości zbieranych odpadów jak i brak wpływu na proces zagospodarowania odpadów na instalacji zewnętrznej.

9. Kara pieniężna za niewykonanie obowiązku określonego w art. 9g u.c.p.g. polegającego na osiągnięciu odpowiedniego poziomu recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami papieru, metali, tworzyw sztucznych

i szkła przewidziana w art. 9x ust. 3 tej ustawy należy do kategorii bezwzględnie określanych, a jej wysokość zależy m. in. od brakującej masy odpadów komunalnych, wyrażonej w Mg, wymaganej do osiągnięcia odpowiedniego poziomu recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami.

Wykładnia językowa powyższej normy prowadzi do wniosku, że ustawodawca w art. 9g u.c.p.g. w sposób kategoryczny, poprzez użycie sformułowana "jest obowiązany" nakłada na przedsiębiorcę obowiązek osiągnięcia w danym roku kalendarzowym wskazanych poziomów recyklingu. Z przepisem tym koresponduje art. 9x pkt 2 tej ustawy, który określa wysokość kary pieniężnej za niewykonanie tego obowiązku stanowiąc łącznie jedną normę prawną.

Zdaniem Sądu, Organy w sposób wyczerpujący zebrały i oceniły materiał dowodowy i na jego podstawie doszły do trafnego wniosku, iż Skarżąca, w związku

z prowadzoną działalnością jako podmiot odbierający odpady komunalne, na podstawie umów z właścicielami nieruchomości, była w 2018 r. obowiązana do osiągnięcia co najmniej 30% poziomu recyklingu i przygotowania do ponownego użycia papieru, metali, tworzyw sztucznych i szkła.

10. Organy orzekające, w postępowaniu administracyjnym poza obowiązkiem dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, co uczyniły w rozpoznawanej sprawie zgodnie z art. 7 i 77 § 1 k.p.a., nie miały obowiązku poszukiwania powodów niewykonania ustawowego obowiązku przez Skarżącą i ustalania okoliczności przemawiających za odstąpieniem od wymierzenia kary. Poza tym, należy podkreślić, że w art. 9z ust. 1 u.c.p.g. ustawodawca przewidział co prawda miarkowanie kar pieniężnych jednakże nie dotyczy ono kar wymierzanych na podstawie art. 9g ustawy. Pominięcie w tym artykule stanu faktycznego odpowiadającego normie wyrażonej w art. 9g koresponduje z nią w sposób oczywisty i potwierdza, że niewykonanie przez przedsiębiorcę poziomu recyklingu w danym roku kalendarzowym zawsze prowadzi do konsekwencji w postaci nałożenia na ten podmiot kary pieniężnej.

Skarżąca zawierając umowy w zakresie odbioru odpadów komunalnych zmieszanych miała możliwość oszacowania, w kontekście własnych możliwości technicznych i wymagań prawnych, w tym dotyczących poziomów odzysku, czy osiągnie w danym roku, przy określonej ilości podmiotów, wymagany poziom recyklingu.

Spółka podejmując się jako przedsiębiorca konkretnego rodzaju działalności powinna liczyć się z wymaganiami wynikającymi z obowiązujących przepisów, w tym brać m.in. pod uwagę rodzaj odbieranych odpadów. Obowiązek zapewnienia poziomu recyklingu wynika z przepisów rangi ustawowej. Podmiot, który podejmuje się prowadzenia tego rodzaju działalności, chcąc uniknąć kary, musi w taki sposób zorganizować swe przedsiębiorstwo aby uzyskać wymagany poziom recyklingu. Spółka jako profesjonalista w branży, działająca od roku 2016 i spełniająca wymogi co do posiadania wpisu do rejestru działalności regulowanej w zakresie odpadów komunalnych, powinna być świadoma konsekwencji wynikających z ustawy za niedochowanie poziomów recyklingu. W celu zabezpieczenia swoich interesów,

a zarazem dochowania ustawowych nakazów, winna w taki sposób konstruować umowy, aby zapewnić sobie możliwość zachowania poziomu recyklingu, określonego

w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 14 grudnia 2016 r. w sprawie poziomów recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami niektórych frakcji odpadów. Powinna też mieć świadomość, że powodzenie w osiąganiu wymaganego poziomu recyklingu możliwe jest w przypadku selektywnego zbierania odpadów.

Tym samym, zdaniem Sądu, dopatrywanie się przez Skarżącą istotnego wpływu na wynik sprawy oraz wskazanie na dowolne i błędne ustalenia Organów obu instancji w zakresie m.in. wyegzekwowania przez Gminę obowiązku zbierania odpadów przez właścicieli nieruchomości niezamieszkałych, jest bezpodstawne.

11. Zgodnie z art. 9zf u.c.p.g. do kar pieniężnych nakładanych na podstawie przepisów tej ustawy stosuje się przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa, z tym, że uprawnienia organów podatkowych przysługują wójtowi, burmistrzowi, prezydentowi miasta oraz wojewódzkiemu inspektorowi ochrony środowiska.

Z kolei stosownie do art. 189a § 2 k.p.a. w przypadku uregulowania w przepisach odrębnych przesłanek wymiaru administracyjnej kary pieniężnej oraz odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej lub udzielenia pouczenia nie stosuje się przepisów działu IVa k.p.a. w tym zakresie.

Instytucję odstąpienia od nałożenia kary administracyjnej należy uznać za dość skomplikowaną. Komplikacja ta wynika z nieprecyzyjnej regulacji prawnej oraz nieadekwatności pojęć przeniesionych z prawa karnego do deliktów administracyjnych. Część wojewódzkich sądów administracyjnych orzekających w tego typu sprawach uznaje, że wobec uregulowania kary w przepisach szczególnych i odesłania w nich do przepisów ordynacji podatkowej instytucja odstąpienia od nałożenia kary administracyjnej, uregulowana w dziale IVa k.p.a. nie ma zastosowania (por. wyrok WSA w Szczecinie z 6 września 2018 r., sygn. akt II SA/Sz 425/18, wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 108/18 dostępne na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Wsparciem tych poglądów jest stanowisko doktryny wskazujące, że uregulowanie w przepisach odrębnych wskazanych w art. 189a § 2 k.p.a. zagadnień jest wystarczające dla przyjęcia, że przepisy działu IVa k.p.a. nie mają zastosowania; nie jest natomiast konieczne, aby przepisy odrębne regulowały te zagadnienia

w zakresie, w jakim są one uregulowane w przepisach działu IVa. Zatem nawet wtedy, gdy zakres normowania zagadnienia prawnego określonego w § 2 w przepisach odrębnych jest węższy lub szerszy od zakresu normowania tego samego zagadnienia w przepisach działu IVa k.p.a. lub przepisy odrębne regulują je w sposób identyczny, podobny lub zbliżony albo odmienny, odnośny przepis działu IVa nie ma zastosowania (por. A. Wrobel w: KPA. Komentarz, A. Wróbel, M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, SIP LEX 2019, teza 7 do art. 189a).

Zdaniem Sądu taka właśnie sytuacja ma miejsce w odniesieniu do nałożonej w sprawie kary pieniężnej, wyczerpująco unormowanej w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.

Przepisy przywołanej wyżej ustawy jednoznacznie wskazują, że stwierdzenie deliktu obliguje organ do nałożenia kary pieniężnej. Odstąpienie od kary możliwe jest wyłącznie w przypadkach określonych w art. 9x ust. 1 pkt 2-4, art. 9xa pkt 2, art. 9xaa pkt 1 , art. 9xb pkt 1, art. 9y ust. 1 pkt 2-4 i art. 9z ust. 1 pkt 2 i ust. 4, w których organ może wziąć pod uwagę stopień szkodliwości czynu, zakres naruszenia oraz dotychczasowa działalność podmiotu. W katalogu tym nie ma kary wymienionej w art. 9x ust. 2 pkt 1 i 3 powołanej ustawy. Gdyby racjonalny ustawodawca zamierzał objąć możliwością odstąpienia od wymierzenia kary w przypadku deliktu określonego w art. 9x ust. 1 pkt 2, wymienił by ten przepis w art. 9zc ust. 1 ustawy. Odesłanie tylko odnośnie do art. 9x ust. 2 pkt 1 i ust. 3 do Działu IVa Kodeksu postępowania administracyjnego, wobec kompletnego uregulowania kwestii kar pieniężnych w u.c.p.g. byłoby działaniem pod względem legislacyjnym zarówno zbędnym jak i niezrozumiałym.

12. Poruszając kwestię pierwszego z zarzutów skargi, należy zauważyć, że jest on wewnętrznie sprzeczny w tym znaczeniu, że po pierwsze Spółka z jednej strony dopatruje się, zresztą błędnie i niekonsekwentnie, nieprawidłowego uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej w całości, a z drugiej strony domaga się tego samego od Sądu.

W tym względzie należy wyjaśnić, że lektura zaskarżonej decyzji pozwala Sądowi stwierdzić, że rozbudowana konstrukcja kontrolowanego rozstrzygnięcia umożliwiła w sposób prawidłowy procesowo na wyeliminowanie uchybień Organu I instancji, pozostawiając w obrocie prawnym tę część decyzji Organu I instancji, która była niewadliwa. Innymi słowy zakres uchylenia wynikający z sentencji zaskarżonej decyzji nie jest kontestowaniem w całości ustaleń dokonanych przez Organ I instancji. Tym samym zarzut skonstruowany w oparciu o m.in. art. 140 k.p.a. nie mógł odnieść zamierzonego skutku, skoro uchylenie decyzji w części dotyczyło wyłącznie kwestii o charakterze "technicznym", w dodatku niespornych w sprawie.

13. W tym miejscu zaznaczyć należy, że w orzecznictwie sądowym słusznie wskazuje się, że organ drugiej instancji, rozpoznając odwołanie, nie jest związany ani ustaleniami faktycznymi dokonanymi przez organ pierwszej instancji, ani żądaniami zawartymi w odwołaniu. Organ ten obowiązany jest rozpatrzyć sprawę w jej całokształcie, zatem zakres postępowania odwoławczego nie jest węższy niż zakres postępowania przed organem pierwszej instancji, a organ odwoławczy ma nie mniejsze w tym względzie obowiązki. Uzasadnienie decyzji organu odwoławczego, w którym brak jest wnikliwego ustosunkowania się do zarzutów odwołania albo odniesienia się i oceny wszystkich okoliczności faktycznych sprawy i dowodów pozwalających na ocenę prawidłowości decyzji organu pierwszej instancji, uzasadnia nie tylko uznanie, że decyzja została wydana z naruszeniem podstawowych zasad postępowania odwoławczego, ale jednocześnie daje podstawę do stwierdzenia, że przy tego rodzaju postępowaniu pod znakiem zapytania pozostają gwarancje wynikające z wyrażonej w art. 15 k.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania.

W ocenie Sądu Organ odwoławczy sprostał powyższym obowiązkom

w szczególności rozwijając swoją argumentację co do części zarzutów, zachowując wymóg wnikliwości rozpatrzenia co do ich reszty.

Sąd nie uwzględnił tym samym pozostałych zarzutów podniesionych w skardze, gdyż są one tożsame z podniesionymi w odwołaniu od decyzji Organu I instancji, które, nie uchybiając wyżej wskazywanym regułom, rozpatrzyło Kolegium, zaś wnioski, jakie wyprowadził Organ odwoławczy są prawidłowe i Sąd je w pełni podziela.

W szczególności odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania - art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez wadliwe przyjęcie, iż wniosek Skarżącej o odstąpienie od wymierzenia kary administracyjnej winien być rozpatrywany w oparciu o zaistnienie przesłanek z w/w przepisu i wadliwe przyjęcie, iż brak jest w niniejszej sprawie możliwości odstąpienia od wymierzenia kary przez Organ, w sytuacji gdy z orzecznictwa sądowoadministracyjnego w przedmiotowej sprawie jest możliwe odstąpienie od wymierzenia kary, Sąd stwierdził, że zarzut ten jest nieuprawniony. Zgodnie z ww. przepisem, organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa.

Na stronie 9 zaskarżonej decyzji Kolegium uznało, że gdyby, nawet przyjąć zapatrywanie spółki, że Dział IV A k.p.a., ma zastosowanie w niniejszej sprawie, "(...) to waga naruszenia przepisów u.c.p.g. jest znaczna, a sposób zachowania Strony, należy ocenić negatywnie. Dzieje się tak, ponieważ jak wyżej już zauważono, podmiot odbierający odpady komunalne na podstawie umowy z właścicielem nieruchomości jest obowiązany do osiągnięcia w danym roku kalendarzowym w odniesieniu do masy odebranych przez siebie odpadów komunalnych poziomów recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami oraz ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania, określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 3b ust. 2 i art. 3c ust. 2.".

Wbrew zatem zarzutowi skargi, w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji Organ II instancji poddał ocenie możliwość zastosowania przytoczonego przepisu art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. dając temu wyraz w logicznej i przekonującej argumentacji.

14. Podsumowując Sąd stwierdził, że postępowanie przed Organami obu instancji zostało przeprowadzone z zachowaniem wymaganych reguł, a zebrany materiał dowodowy był wystarczający do rozstrzygnięcia o nałożeniu na Spółkę kary za nieosiągnięcie wymaganego 30% poziomu recyklingu obowiązującego w 2018 r., co znalazło odpowiednie odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stosownie do rygorów jego sporządzania.

15. Mając na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art. 151 ustawy Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę oddalił.