Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt III SA/Wr 1221/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2016-12-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: *Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 28
journal: Dz.U. 2003 nr 141 poz 1365
law: ROZPORZĄDZENIE MINISTRA GOSPODARKI, PRACY I POLITYKI SPOŁECZNEJ z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Borońska, Sędziowie Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis, Sędzia WSA Magdalena Jankowska-Szostak (sprawozdawca), Protokolant sekretarz sądowy Ewa Zawal, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 16 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi G. K. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą z dnia [...] r. Nr [...].


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją Zakład Ubezpieczeń Społecznych (dalej: ZUS, organ, Zakład) działając w szczególności na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.; dalej: k.p.a.), art. 28 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 963; dalej: u.s.u.s.), utrzymał w mocy swoją uprzednią decyzję z dnia [...]czerwca 2016 r. nr [...], odmawiającą G.K. (dalej: skarżący, strona) umorzenia zadłużenia z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie własne płatnika.

Decyzja została podjęta przy następujących okolicznościach sprawy.

Pismem z dnia [...] kwietnia 2016 r. strona zwróciła się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z wnioskiem o umorzenie należności z tytułu składek, wskazując na trudną sytuację rodzinną, zdrowotną oraz finansową. W uzasadnieniu strona wskazała, że jest osoba bezrobotną i samotnie wychowuje siedemnastoletnią córkę . Wyjaśnił, że córka uległa wypadkowi z urazem kręgosłupa co spowodowało konieczność poniesienia dużych wydatków na transport , leczenie i rehabilitację i w konsekwencji konieczność zadłużenia się u rodziny. Strona podkreśliła, że w tym czasie pogorszyło się jego zdrowie, a leczenie siebie i córki zmusiło skarżącego do odłożenia spłacania zobowiązań wobec Zakładu Ubezpieczeń Społecznych i Urzędu Skarbowego. Skarżący wyjaśnił, że żona opuściła jego i córkę w 2010 r., którą od tego czasu wychowuje samodzielnie. Skarżący wskazał, że jedynym źródłem utrzymania są alimenty córki w wysokości [...] zł. miesięcznie. Skarżący podał, że miesięczne wydatki z tytułu opłat wynoszą [....] zł., opłaty eksploatacyjne [...] zł, koszty związane z leczeniem [...] zł., inne wydatki [...] zł. Strona opisując swoja trudna sytuacje finansową wyjawił, że posiada również inne długi, zarówno wobec osób fizycznych jak i instytucji. Skarżący podkreślił, że jest właścicielem samochodu marki [...] z 2004 r., nie posiada natomiast nieruchomości i wierzytelności. Do wniosku o umorzenie skarżący dołączył obszerną dokumentacje lekarką.

Decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. odmówiono stronie umorzenia należności z tytułu składek ubezpieczeniowych.

W uzasadnieniu decyzji Organ I Instancji wskazał, iż po rozważeniu wszystkich okoliczności faktycznych przedmiotowej sprawy, nie wystąpiły przesłanki stanowiące podstawę umorzenia zaległych należności.

Strona złożyła wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy. Uzasadniając poinformowała, że umorzenie zadłużenia wpłynie na poprawę jej sytuacji materialnej. Wskazała na problemy zdrowotne oraz trudności w znalezieniu zatrudnienia, czego konsekwencją jest narastające zadłużenie. W odniesieniu do majątku ruchomego poinformowała, że stanowi go dwunastoletni samochód osobowy, wymagający ciągłych napraw i nakładów finansowych.

W dalszej części uzasadnienia skarżący wskazał na zobowiązania finansowe: wobec ZUS - ok. .[...] zł, z tytułu zaległości czynszowych - ok.[...] zł, w instytucjach - ok. [...] zł, u osób fizycznych – [...] zł. Skarżący podkreślił, że z uwagi na ciągły brak dochodu, dla potrzeb utrzymania siebie i córki, zadłużenie rośnie.

Ponadto wyjaśnił, że prowadzona działalność gospodarcza pozostaje zawieszona i nie może zostać zlikwidowana, ponieważ wiąże się to z kosztami np. demontażu kasy fiskalnej.

Wskazał Pan również, że oczekuje na wyniki badań lekarskich i ma nadzieje na poprawę stanu zdrowia i podjęcie pracy zarobkowej podkreślając, że przedmiotowa zaległość nie wynika ze złaj woli, lecz z zaistniałej sytuacji losowej.

Do wniosku o ponowne rozpatrzenie umorzenia dołączono pismo dotyczące stanu zadłużenia z tytułu opłat za mieszkanie oraz wynik badania usg z dnia [...]maja 2016 r.

Zaskarżoną decyzją organ, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, utrzymał w mocy swoją decyzję o odmowie umorzenia zaległości. Powołał się na przepisy ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych: art. 28 ust, 1, ust. 2. ust. 3. Podzielił stanowisko zawarte w decyzji I instancji co do tego, że nie zachodzą przesłanki umorzenia, o jakich mowa w art. 28 ust. 3 warunkujące umorzenie zadłużenia w oparciu o całkowitą nieściągalność. Organ zaznaczył, że w przedmiotowej sprawie mogą mieć zastosowanie przesłanki całkowitej nieściągalności, zawarte w art. 28 ust 3 pkt 3, 4a, 5 i 6 ustawy. Wykluczenie zastosowania pozostałych przypadków wymienionych w art. 28 ust. 3 pkt 1, 2, 4 i 4b wynika z faktu, że okoliczności podlegające ocenie z punktu widzenia poszczególnych przesłanek w przedmiotowej sprawie nie wystąpiły.

Organ przyjął, iż w badanej sprawie nie znajdzie zastosowania przesłanki określone przez ustawodawcę w art. 28 ust. 3 u.s.u.s. Zostało ustalone, że po stronie skarżącego występują następcy prawni. Ponadto prowadzona działalność gospodarcza nie została wykreślona z właściwego rejestru. Wobec powyższego organ stwierdził należy, iż nie zachodzi przesłanka zawarta w art. 28 ust. 3 pkt 3 u.s.u.s.

Dodatkowo organ przyjął, że ze zgromadzonej w toku postępowania dokumentacji wynika, iż zaległe składki przekraczają wartość kosztów upomnienia, które aktualnie wynoszą 11,60 zł, co za tym idzie, brak jest podstaw do zastosowania przesłanki określonej w art. 28 ust. 3 pkt 4a u.s.u.s.

Zebrany w niniejszej sprawie materiał dowodowy nie dał również w opinii organu podstaw do oceny, iż zachodzi przesłanka określona w art. 28 ust. 3 pkt, 5 wyżej wymienionej ustawy, gdyż obecnie dochodzenie należności prowadzi Dyrektor Oddziału ZUS we W., następnie uprawnionym organem egzekucyjnym będzie naczelnik urzędu skarbowego i komornik sądowy Z tego powodu w opinii organu dopiero po przeprowadzeniu dochodzenia należności przez wymienione organy możliwe będzie określenie sposobu jego zakończenia, czy to przez wyegzekwowanie należności, czy przez stwierdzenie całkowitego braku majątku i umorzenie postępowania.

Organ przypomniał, że wystąpienie przesłanki całkowitej nieściągalności zachodzi również gdy jest oczywiste, iż w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne i stwierdził, że w przypadku skarżącego postępowanie egzekucyjne nie zostało zakończone. Wobec powyższego organ podkreślił, że na tym etapie nie można jednoznacznie stwierdzić, że możliwa do wyegzekwowania kwota nie przekroczy wysokości wydatków egzekucyjnych, a zatem nie wystąpi przesłanka określona przez ustawodawcę w art. 28 ust. 3 pkt 6 wyżej wymienionej ustawy.

Organ rozpoznający ponownie sprawę przywołał treść § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141 poz. 1365) wydanego na podstawie art. 28 ust. 3b u.s.u.s..i w powtórzył, że w rozpatrywanej sprawie nie są spełnione również przesłanki wskazane przez ustawodawcę w § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. Odnosząc się do przesłanki z ust. 1 pkt 1 rozporządzenia organ wskazał, że co prawda dochód strony kształtuje się na poziomie niższym niż minimum socjalne, ( organ przyjął, że dochód skarżącego wynosi [.] zł miesięcznie, i odniósł to do kwoty [...] zł. miesięcznie), stwierdził jednak, że przedstawiona sytuacja nie ma trwałego charakteru, gdyż skarżący jest zarejestrowany w Powiatowym Urzędzie Pracy, który jest instytucją profesjonalną, pośredniczącą w znalezieniu zatrudnienia. Ponadto organ powołał się na okoliczność, że strona poinformowała, że planuje jak najszybciej wznowić działalność gospodarczą i wysnuł tezę, że istnieje szansa na poprawę sytuacji finansowej po podjęciu pracy i w konsekwencji przyjął, że obecne problemy finansowe strony mają charakter przejściowy. Dodatkowo organ zauważył, że obecna sytuacja strony uprawnia do korzystania ze środków pomocy społecznej.

Zdaniem organu w sprawie nie zostały wykazane straty materialne poniesione w wyniku klęski żywiołowej lub innego zdarzenia nadzwyczajnego, z tego też względu nie znajduje zastosowania przesłanka z § 3 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia.

Odnosząc się do przesłanki zawartej w § 3 ust. 1 pkt. 3 rozporządzenia organ zauważył, że co prawda skarżący poinformował o występujących problemach zdrowotnych, wskazując na zły stan swojego zdrowia, co też zostało udokumentowane. Organ wyjaśnił jednak, że skarżący nie przedłożył orzeczenia o niepełnosprawności, czy też o niezdolności do wykonywania pracy. Z tego powodu w opinii organu przedstawione problemy zdrowotne nie uniemożliwiają skarżącemu podjęcia pracy zarobkowej. Natomiast odnosząc się wypadku córki z 2012 r. organ stwierdził, że stan zdrowia córki skarżącego nie wymaga konieczności sprawowania nad nią opieki, uniemożliwiającej lub ograniczającej możliwości pozyskiwania dochodu. Ponadto organ wskazał, że skarżący zarejestrował się w Powiatowym Urzędzie Pracy, deklarując tym samym gotowość do podjęcia zatrudnienia. W związku z czym stwierdził, iż nie zachodzi przesłanka określona w § 3 ust. 1 pkt 3 powoływanego rozporządzania.

Podsumowując organ podkreślił, że umorzenie należności ma charakter nieodwracalny, a umorzenie zadłużenia nie może być traktowane jako sposób na rozwiązanie problemów finansowych i poprawę sytuacji materialnej.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżący ponownie powołał się na ciężką sytuację osobistą, brak środków do życia, zły stan zdrowia.

Odnosząc się do twierdzeń organu, że nie posiada orzeczenia o niepełnosprawności, czy też o niezdolności do wykonywania pracy wyjaśnił, że dotychczas nie ubiegał się o wyżej wymienione orzeczenia, ponieważ jest w trakcie oczekiwania na wyniki badań specjalistów.

Natomiast w Urzędzie Pracy jest zarejestrowany przede wszystkim ze względu na ubezpieczenie zdrowotne.

Skarżący pokreślił, że z powodu choroby tarczycy i węzłów chłonnych, już dwukrotnie przeszedłem leczenie antybiotykami, niestety bez spodziewanych, pozytywnych rezultatów i dodał, że w związku z ciągłym złym samopoczuciem psychicznym, podjął też leczenie u lekarza psychiatry. Skarżący wyjaśnił, że ze względu na zły stan zdrowia (schorzenia kardiologiczne, wysokie nadciśnienie, guzy na węzłach chłonnych i tarczycy) nie może podjąć pracy. Skarżący stwierdził, że jego dochody drastycznie spadły, poniżej minimum socjalnego, wobec czego nie ma możliwości spłaty zadłużenia z tytułu składek. Skarżący konsekwentnie prosił o całkowite umorzenie należności z tytułu składek.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując zajęte w sprawie stanowisko wraz z jego argumentacją.

W rozważaniach nad stanem faktycznym i prawnym sprawy Sąd przyjął, co następuje:

Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2014 r., poz. 1647 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. 2016 r., poz. 718, zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a.").

Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno decyzji administracyjnej uchybiającej prawu materialnemu, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" p.p.s.a.), jak też rozstrzygnięcia dotkniętego wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. "b"), a także wydanego bez zachowania reguł postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. "c"). Zasady podlegania ubezpieczeniu społecznemu określają przepisy u.s.u.s., które w sposób ścisły regulują sytuację pozwalające ubiegać się o umorzenie należności z tytułu ubezpieczenia społecznego. Zgodnie z art. 28 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład, z uwzględnieniem ust. 2-4 (ust. 1).

Oznacza to, że należności z tytułu składek, co do zasady, mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności (ust. 2), z zastrzeżeniem ust. 3a.

Całkowita nieściągalność, w rozumieniu powołanego przepisu zachodzi, gdy:

1) dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie;

2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe i naprawcze;

3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa;

4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym;

4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym;

5) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję;

6) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne (ust. 3).

Stosownie do art. 28 ust. 3a powołanej ustawy, należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia, mogą być w uzasadnionych przypadkach, określonych w § 3 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. z 2003 r. Nr 141, poz. 1365), umarzane, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Zgodnie z § 3 ust. 1 tego rozporządzenia, ZUS może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku:

1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych;

2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności;

3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności.

Zauważyć trzeba, że umorzenie należności składkowych, na podstawie art. 28 ust. 1 u.s.u.s. oraz ust. 2 i 3 tej ustawy, ustawodawca oparł na konstrukcji swobodnego aktu administracyjnego tzw. uznania administracyjnego. Taka forma działania organu administracji oznacza, że organ ten nie jest obowiązany do wydania jednoznacznej w treści decyzji w razie spełnienia czy zaistnienia ściśle określonych warunków (por. J. Boć, T. Kuta, Prawo administracyjne, PWN, Warszawa 1984). Podjęcie rozstrzygnięcia w oparciu o uznanie administracyjne (dyspozycja przepisu stanowiącego podstawę aktu swobodnego skonstruowana m.in. poprzez użycie zwrotu "organ może" ) stanowi skorzystanie z uprawnienia administracji do ukształtowania w danej sprawie i w danym stanie faktycznym oraz w ramach obowiązujących reguł procesowych skutków prawnych w ramach pewnej swobody zakreślonej przepisami prawa materialnego. Innymi słowy, działając w ramach swobodnego uznania, organ administracji ma możliwość wyboru rozstrzygnięcia w określonym stanie faktycznym.

Powyższe nie oznacza, że organ, korzystając z możliwości działania na zasadzie uznania administracyjnego, może podejmować decyzje w sposób dowolny. Takim dowolnym rozstrzygnięciem byłoby działanie wedle schematu: jeżeli można rozstrzygnąć na korzyść strony, lecz nie ma obowiązku tego robić, żądanie nie zostanie uwzględnione bez wyjaśnienia motywów albo z podaniem pewnej ogólnej zasady, którą organ zawsze się kieruje. Organ administracji, podejmując w indywidualnej sprawie decyzję w oparciu o uznanie administracyjne, ma obowiązek zgodnie z art. 7 k.p.a. wyważyć słuszny interes obywateli, w tym strony postępowania, i interes społeczny, co prowadzi do wniosku, że w przypadku gdy nie sprzeciwia się temu interes publiczny, organ powinien podjąć decyzję na korzyść strony postępowania. Rozważenie obu interesów tj. słusznego interesu obywateli oraz interesu publicznego znaleźć musi wyraz w uzasadnieniu decyzji, aby umożliwić kontrolę instancyjną lub ewentualną kontrolę sądową rozstrzygnięcia opartego na uznaniu administracyjnym.

Uznanie administracyjne nie może więc oznaczać dowolności, czemu służą określone przez ustawodawcę wskazówki wyboru. Organ przy wydawaniu decyzji o charakterze uznaniowym obowiązany jest do rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy w celu stwierdzenia, czy zostały spełnione określone w przepisach przesłanki. Dopiero w ten sposób przeprowadzona analiza stanu faktycznego sprawy stanowi materiał będący podstawą do wydania decyzji o charakterze uznaniowym. Ma to szczególne znaczenie zwłaszcza wtedy, gdy organ ma pozbawić obywatela pewnych praw, nałożyć na niego obowiązek czy odmówić mu możliwości skorzystania z uprawnień przewidzianych przez prawo, jak miało to miejsce w przedmiotowej sprawie (zob. wyrok NSA z dnia 10 października 2007 r., II GSK 176/07, LEX nr 399183).

Rozstrzyganie podjęte w ramach uznania wymaga więc od organu poczynienia ustaleń dokonanych w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), tj. przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku wydania decyzji o przekonującej treści (art. 11 k.p.a.).

Uznaniowy, charakter decyzji w przedmiocie umorzenia musi z kolei mieć wpływ na zakres i sposób jej kontroli w toku postępowania przed sądem administracyjnym. W orzecznictwie i doktrynie wskazuje się zazwyczaj, że ocenie ze strony sądu podlega w takich przypadkach jedynie poprawność postępowania dowodowo-wyjaśniającego i wynikających zeń konkluzji, nie zaś samo rozstrzygnięcie. Z tych też względów szczególnie istotne jest należyte uzasadnienie przez organ swojego stanowiska, które powinno być logiczne, spójne i znajdować oparcie w zebranym materiale dowodowym. Uzasadnienie takiej decyzji, jako jeden z elementów, powinno zawierać ocenę zebranego materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię stosowanych w sprawie przepisów prawa oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle wskazanych w nim norm prawa materialnego.

Brak prawidłowego uzasadnienia decyzji, zwłaszcza tych o charakterze uznaniowym, uniemożliwia, w przypadku jej zaskarżenia, ustalenie, czy organ nie przekroczył granic przyznanego mu uznania administracyjnego. Swobodne uznanie nie może być tożsame z dowolnością, dlatego uzasadnienie powinno być wnikliwe i logiczne oraz zawierające dostatecznie zindywidualizowane przesłanki występujące w sprawie.

Sądowa kontrola legalności decyzji wydanych w ramach uznania administracyjnego sprowadza się więc do zbadania, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem wyjaśniającym, czy Zakład Ubezpieczeń Społecznych prawidłowo zebrał materiał dowodowy i rozważył wszystkie okoliczności, w tym kierunkowe wskazówki wyboru mogące mieć wpływ na wybór możliwości rozstrzygnięcia w zakresie udzielenia bądź odmowy udzielenia ulgi.

Oceniając w świetle powyższego zaskarżoną decyzję stwierdzić należy, że decyzja ta, z powodu naruszenia powyżej analizowanych przepisów proceduralnych, jest wadliwa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Organ wbrew obowiązkom wynikającym z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, tj. wbrew art. 7, art. 77 § 1 i 107 k.p.a. nie wyjaśnił i nie uzasadnił wystarczająco podjętego rozstrzygnięcia, uniemożliwiając w zasadzie Sądowi jego kontrolę.

Powyższe uchybienia Sąd dostrzegł w ocenie przesłanki umorzenia wskazanej w art. 28 ust. 3a u.s.u.s, w szczególności w § 3 w ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r.. Sąd stwierdza, że Zakład nie przeprowadził należycie postępowania merytorycznego, którego wynik uprawniałby do zaakceptowania jego stanowiska w tej kwestii.

Jak wskazano wcześniej, uznanie administracyjne nie może oznaczać dowolności, czemu służą określone przez ustawodawcę dyrektywy wyboru określonego zachowania organu, w tym zawarte w § 3 w ust. 1 pkt 1 rozporządzenia. Wskazany przepis stanowi w tym zakresie m.in., że zaległe składki mogą być umorzone, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności, co ma podstawowe znaczenie w rozpatrywanej sprawie, w przypadku gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych.

Z ustaleń organu wynika, że skarżący nie posiada żadnego majątku (jest właścicielem dwunastoletniego samochodu [...]) i otrzymuje jedynie alimenty w wysokości [...] zł miesięcznie na rzecz córki, którą wychowuje samodzielnie od ponad siedmiu lat. Dodatkowo jest zadłużony u rodziny i wierzycieli instytucjonalnych, zalega też z opłatami za mieszkanie, łącznie na kwotę [...] zł., w tym [...] zł z tytułu nieopłaconych składek. Skarżący jest w trakcie diagnozowania przyczyn pojawienie się u niego guzów na tarczycy i stanu zapalnego węzłów chłonnych, od paru lat cierpi też na nadciśnienie tętnicze i problemy kardiologiczne. Skarżący jako jedną z przyczyn zadłużenia podaje wypadek, któremu uległa córka, która w 2012 r, złamała kręgosłup ([...]).

Niemniej powyższe okoliczności nie znalazły swojego odniesienia w treści zaskarżonej decyzji, w jej uzasadnieniu, w zakresie odniesienia do przesłanki o jakiej mowa w § 3 ust. 1 pkt 1 wymienionego rozporządzenia, tj. rozważenia zależności pomiędzy opłaceniem należności z tytułu składek a możliwością zaspokojenia niezbędnych potrzeb bytowych rodziny. Nie ustalono jakie są koszty utrzymania i inne niezbędne wydatki skarżącego i jego córki.

Tym samym ZUS w rozpatrywanej sprawie odnosząc się w uzasadnieniu decyzji do sytuacji życiowej i finansowej skarżącego nie ustalił, czy na poziomie uzyskiwanych dochodów i aktualnego budżetu domowego możliwe jest realne wywiązanie się skarżącego ze zobowiązania wobec ZUS i czy zapłata zaległości, może zagrozić egzystencji skarżącego, co ma znaczenie z punktu widzenia przesłanki określonej w § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia. Organ nie odniósł więc warunków umorzenia określonych w wymienionym przepisie do stanu faktycznego niniejszej sprawy, tj. konkretnych warunków skarżącego, nie dokonując oceny, czy sytuacja skarżącego jest tego rodzaju, że opłacenie przez niego należności z tytułu składek pozbawiłoby skarżącego i jego córki możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych.

Co prawda obowiązek wykazania przesłanek uzasadniających umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne obciąża wnioskodawcę, niemniej jednak organ powinien ocenić wszystkie okoliczności sprawy w sposób odpowiadający treści art. 80 k.p.a. Zgodnie z art. 7 k.p.a. organ administracji publicznej powinien wyjaśniać dokładnie stan faktyczny danej sprawy, zbierając i rozpatrując cały materiał dowodowy w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.). Zasada prawdy obiektywnej jest naczelną zasadą postępowania administracyjnego, wpływającą na kwestię odpowiedniego rozłożenia ciężaru dowodu w tym postępowaniu. Organ winien generalnie przeprowadzać niezbędne dowody z urzędu (zasada oficjalności postępowania) oraz wnioskowane przez stronę (zob. m.in., B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2006, s. 68-69).

Uzasadnienie zaskarżonej decyzji w odniesieniu do wskazanej w § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia przesłanki nie spełnia wymogów, o których mowa w art. 107 § 3 k.p.a. Uzasadnienie to ogranicza się bowiem w zasadzie do przytoczenia przepisu warunkującego umorzenie należności i stwierdzenia, że pomimo, iż jedynym dochodem skarżącego jest [...] zł. alimentów, to przedstawiona sytuacja nie ma charakteru trwałego i można przyjąć, że problemy finansowe skarżącego mają charakter przejściowy. Organ uzasadniając rzekomo przejściowy charakter sytuacji życiowej skarżącego wskazał na rolę Powiatowego Urzędu Pracy dla skutecznego znalezienia zatrudnienia przez skarżącego i na ewentualną możliwość podjęcia przez niego zawieszonej działalności gospodarczej. Dodatkowo organ wskazał, że skarżący może korzystać ze środków pomocy społecznej.

Tymczasem uzasadnienie decyzji Zakładu powinno wskazywać na bardzo wnikliwe wyjaśnienie sytuacji majątkowej wnioskodawcy, jego zdolności płatniczych przy uwzględnieniu obecnej sytuacji życiowej, braku majątku i niezbędnych wydatków (także tych kosztów utrzymania nie wynikających bezpośrednio z kwestionariusza o możliwościach płatniczych płatnika składek), a więc dotyczących zakupu żywności, odzieży, leków, kosztów związanych z opieką nad dzieckiem itp. Dodatkowo Sąd zwraca uwagę, że alimenty które muszą być przeznaczane na potrzeby osoby alimentowanej – córki skarżącego nie stanowią źródła utrzymania dla samego skarżącego.

Organ nie wyjaśnił również jaka jest rzeczywista możliwość spłaty zadłużenia, nie przedstawił przy tym jakie konkretnie w sytuacji życiowej skarżącego są realne szanse wyjścia skarżącego z pogłębiającej się spirali zadłużenia. Nie uwzględnił również faktu, że sytuacja zdrowotna skarżącego jest do końca wyjaśniona, tak więc założenie, że w niedługim czasie podejmie on pracę czy wznowi prowadzenie działalności gospodarczej nie jest okolicznością dla poparcia tezy o przejściowych problemach finansowych skarżącego. Takiego działania organu nie można uznać za prawidłowe. Dodatkowo przyjęcie, że skarżący mimo skrajnie niskiego dochodu na rodzinę ma realną możliwość spłaty zaległego zadłużenia i spłata ta nie pozbawi zobowiązanego środków niezbędnych do zaspokojenia podstawowych potrzeb nie znajduje uzasadnienia nie tylko w realiach niniejszej sprawy, ale równie w doświadczeniu życiowym, którymi powinien kierować się organ przy rozstrzyganiu tego rodzaju okoliczności.

Takie działanie organu nie zasługuje na akceptacje, bowiem odstąpienie od możliwości umorzenia należności powinny być oparte na argumentach przesądzających. Nie mogą być takimi okolicznościami zdarzenia przyszłe i niepewne. Podobnie wystarczającym uzasadnieniem dla odmowy umorzenia składek nie może być okoliczność, że nie korzysta z opieki społecznej. Automatyczne odsyłanie skarżącego do korzystania z pomocy społecznej nie może być zdaniem Sądu skuteczną receptą na poprawę jego sytuacji życiowej.

Oceniając istnienie "uzasadnionych przyczyn umorzenia", o których mowa w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. oraz wykładając § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia wykonawczego do tego przepisu należy także, zdaniem Sądu, mieć na względzie, że wolą ustawodawcy było niedopuszczenie do popadania dłużników w coraz większą biedę i niemożność wyjścia z zadłużeń (tak wyrok NSA z dnia 8 września 2015 r., sygn. akt. II GSK 1807/14, opubl. CBOSA).

Jeszcze raz podkreślić należy, że organ podnosząc, że składki nie są w sprawie całkowicie nieściągalne, nie rozważył w ogóle, czy sytuacja, którą może spowodować egzekucja zaległych składek, nie będzie dla skarżącego zbyt ciężka i nie odniósł się do realnych konsekwencji egzekucji tych należności. Takiej oceny organ powinien, zdaniem Sądu dokonać mając na uwadze, że prawa każdego obywatela m.in. do ochrony pracy, ochrony zdrowia, rodziny itp. są objęte gwarancjami konstytucyjnymi, a zatem przesłanki stosowania ulg w zapłacie należności publicznoprawnych winny być zazwyczaj interpretowane przez pryzmat możliwości realizacji tych gwarancji. Tym istotniejsze jest zatem, by organ właściwy w sprawach umorzenia należności z tytułu składek, przy badaniu przesłanek określonych w powołanym rozporządzeniu odniósł się wyczerpująco do ustalonych w postępowaniu faktów i potwierdził lub wykluczył zagrożenie wskazanych wartości wnioskującego o ulgę. To, czy nawet w razie ich potwierdzenia, organ zdecyduje o odmowie przyznania ulgi z uwagi na inne wartości, należy do sfery uznania administracyjnego, jednak należyte ustalenie faktycznej sytuacji strony i jej przeanalizowanie w kontekście wpływu postępowania egzekucyjnego na jej zdolność utrzymania jest obowiązkiem organu, a sformułowane na podstawie tej analizy wnioski muszą spełniać kryteria stawiane swobodnej ocenie dowodów. Stąd też uzasadnienie decyzji w tej kwestii nie może być ogólnikowe, ale poczynione w nim rozważania i postawione wnioski muszą - w kontekście ustalonych faktów - poddawać się ocenie co do poprawności rozumowania, warunku uwzględnienia wszystkich ważnych elementów sytuacji strony oraz wszechstronności oceny (co do zaistnienia przesłanek umorzenia). W przeciwnym wypadku można mówić o naruszeniu zasady zaufania do organów Państwa (art. 8 k.p.a.) oraz zasady przekonywania (art. 11 k.p.a.).

W tym kontekście organ powinien również jeszcze raz rozważyć, czy ocena że w rozpatrywanej sprawie nie zachodzi sytuacja ujęta w § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia, to jest "przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności" jest w pełni uzasadniona wobec konsekwentnie zgłaszanej przez skarżącego okoliczności pojawienia się u niego guzów na tarczycy i zapalenia węzłów chłonnych. Nadto organ rozważając możliwość zastosowania ww. przesłanki nie odniósł się w żaden sposób do przedłożonego przez skarżącego zaświadczenia lekarskiego dokumentującego przyczynę przebywania córki skarżącego na obserwacji w D. Szpitalu Specjalistycznym na Oddziale Neurologii Dziecięcej w dniach od [...] stycznia 2012 r. do [...] stycznia 2012 r.

Uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia wymogów, o których mowa w art. 107 § 3 k.p.a. Uzasadnienie to ogranicza się bowiem w zasadzie do przytoczenia przepisów warunkujących umorzenie należności, przytoczenia sytuacji majątkowej skarżącego i stwierdzenia, że w sprawie nie wystąpiła przesłanka z art. 28 ust. 3a u.s.u.s.

Ponownie podkreślenia wymaga, że uzasadnienie decyzji organu winno zaś zawierać wnikliwe wyjaśnienie sytuacji majątkowej wnioskodawcy, jego zdolności płatniczych przy uwzględnieniu dochodów i niezbędnych wydatków oraz rozważenie wpływu egzekucji konkretnej kwoty należności na sytuację życiową zobowiązanego, w tym przede wszystkim jego zdolność do utrzymania. Okoliczności uzasadniające odmowę umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne powinny być przeanalizowane i omówione w sposób nie budzący żadnych wątpliwości, szczególnie gdy decyzja dotyczy sfery elementarnych potrzeb skarżącego - posiadania środków niezbędnych do przeżycia. Konieczne jest skonfrontowanie sytuacji materialnej strony z wysokością zaległej należności i wskazanie dochodów, które zdaniem organu - byłyby wystarczające na pokrycie zadłużenia (wyrok z NSA dnia 10 października 2007 r., II GSK 176/07, publ. LEX nr 399183 oraz CBOSA).

Powyższe prowadzi do wniosku, że w postępowaniu uchybiono zasadom procedury administracyjnej, nakazującym dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego poprzez wszechstronne rozważenie materiału dowodowego. Dopiero wszechstronne wyjaśnienie sprawy w kontekście przepisów prawa materialnego (zwłaszcza art. 28 ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych), przy zachowaniu przepisów postępowania administracyjnego, w tym w szczególności przedstawionych powyżej, daje prawo do podjęcia decyzji (z uwagi na jej fakultatywny charakter), nawet odmownej - w sytuacji zaistnienia przesłanek pozwalających na umorzenie należności.

Rozpatrując ponownie sprawę organ winien wyeliminować wszystkie wskazane przez Sąd wadliwości.

Mając powyższe na względzie, działając na podstawie art. 145 § 1 lit. "c" p.p.s.a w zw. z art. 135 p.p.s.a Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.