Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1637/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-12-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 136 ust. 1 i 3
journal: Dz.U. 2015 poz 782
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 174, art. 153, art. 183 § 1 i art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędzia del. WSA Marian Wolanin (spr.) po rozpoznaniu w dniu 30 grudnia 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. N., I. N., E. W. N., D. T., C. J. N., G. N. i M. A. H. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 10 marca 2016 r. sygn. akt II SA/Bk 23/16 w sprawie ze skargi J. N., I. N., E. W. N., D. T., C. J. N., G. N. i M. A. H. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 10 marca 2016 r., sygn. akt II SA/Bk 23/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę J. N., I. N., E. W. N., D. T., C. J. N., G. N. i M. A. H. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2015 r., Nr [...] , w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.

W uzasadnieniu wyroku wskazano, że Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...] grudnia 1979 r., Nr [...], orzekł o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości zabudowanej, położonej w [...] przy ul. [...], obejmującej działkę o pow. [...] m2 i nr geod. [...] z przeznaczeniem na budowę II etapu budynku administracyjnego Urzędu Wojewódzkiego w [...]. Nieruchomość ta stanowiła wówczas własność S. i S. małżonków N. Kierownik Urzędu Rejonowego w [...], decyzją z dnia [...] maja 1995 r., Nr [...], orzekł o zwrocie S. N. i następcom prawnym S. N. działki o nr [...] i pow. [...] ha, która stanowiła część wywłaszczonej działki o nr [...] i pow. [...] ha. Pozostała część działki pow. [...] ha wchodzi obecnie w skład działek stanowiących własność Miasta [...] o nr [...] i pow. [...] ha oraz o nr [...] i pow. [...] ha. W dniu [...] maja 2013 r. J. N., I. N., D. T., C. J. N., G. N., E. N. i M. A. H. wystąpili do Starostwa Powiatowego w [...] z wnioskiem o zwrot wywłaszczonej nieruchomości w zakresie części niezwróconej decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] maja 1995 r. Decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r., Nr [...], Starosta [...] odmówił wnioskodawcom zwrotu podanej nieruchomości, jednakże Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. uchylił powołaną decyzję organu pierwszej instancji w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Decyzją z dnia [...] lipca 2014 r., Nr [...], Starosta [...] ponownie odmówił zwrotu wnioskowanej nieruchomości, a Wojewoda [...] utrzymał ją w mocy decyzją z dnia [...] września 2014 r., [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 26 lutego 2015 r., sygn. akt II SA/Bk 1109/14, uchylił jednak decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2014 r. stwierdzając, że z treści uzasadnienia decyzji z dnia [...] grudnia 1979 r. wynika, że sporna nieruchomość została wywłaszczona z przeznaczeniem na budowę II etapu budynku administracyjnego Urzędu Wojewódzkiego w [...]. Na obszarze działki, której dotyczy wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, istnieje infrastruktura techniczna, m.in. przewody kanalizacyjne, przewód ciepłowniczy, telekomunikacyjny, zaś na powierzchni znajduje się chodnik i zieleń miejska. Sąd stwierdził, że organy obu instancji w ogóle nie rozważały, czy wybudowanie "infrastruktury technicznej" na działce objętej wnioskiem o zwrot nieruchomości mieści się w celu wywłaszczenia nieruchomości, jakim była "budowa II etapu budynku administracyjnego Urzędu Wojewódzkiego". Zdaniem Sądu niewątpliwie ten cel został zrealizowany na działkach sąsiednich poprzez wybudowanie budynku sali konferencyjnej, jednakże nie zawsze musi to oznaczać, że także część działki objętej wnioskiem została wywłaszczona w tym samym celu. Ponadto, skoro pod powierzchnią spornej działki istnieją różnego rodzaju sieci techniczne, zaś na jej powierzchni jedynie chodnik i zieleń niska, to nie można z góry założyć niedopuszczalności zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Fakt występowania infrastruktury technicznej w postaci różnego rodzaju sieci przesyłowych nie uniemożliwia, a co najwyżej ogranicza możliwość korzystania i zagospodarowania działki, a zatem nie powinien być, co do zasady, przeszkodą w zwrocie wywłaszczonej nieruchomości. Sąd zarzucił też organom brak dokonania rozważań w kierunku ustalenia, czy chodnik stanowi element drogi publicznej, ponieważ nie jest dopuszczalny zwrot nieruchomości zajętych, w czasie orzekania o zwrocie, na drogę publiczną. Sąd zalecił, aby organy dokonały ponownie oceny prawnej możliwości zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości, w szczególności oceniły, czy rzeczywiście względem dotychczas niezwróconej części wywłaszczonej nieruchomości został zrealizowany cel wywłaszczenia (wybudowanie infrastruktury technicznej a nie samego budynku administracyjnego Urzędu Wojewódzkiego), mając przy tym na uwadze, że samo istnienie infrastruktury technicznej nie przesądza o niedopuszczalności zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Sąd zalecił też ustalenie, czy istniejący na działce chodnik stanowi element drogi publicznej.

Po wskazanym wyroku Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r. uchylił decyzję Starosty [...] z dnia [...] lipca 2014 r. i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Decyzją z dnia [...] września 2015 r., nr [...], Starosta [...] ponownie odmówił zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Na podstawie analizy mapy zasadniczej i przeprowadzonych w sprawie oględzin organ ustalił, że budynek sali konferencyjnej Urzędu Wojewódzkiego w [...] został wzniesiony w latach 1981 - 1983. Aktualnie na terenie wnioskowanym do zwrotu znajduje się infrastruktura techniczna niezbędna do funkcjonowania budynku, w którym obecnie znajduje się sala konferencyjna, chodnik i zieleń niska. Istniejące na gruncie chodniki nie wchodzą w pas przyległej drogi publicznej. Stanowią teren komunikacyjny wokół budynku i dojście do budynku od ul. [...]. Zdaniem organu w sprawie nie zachodzą przesłanki do zwrotu przedmiotowej nieruchomości, ponieważ cel wywłaszczenia został zrealizowany w ustawowym terminie. Na wywłaszczonej nieruchomości w latach 1981 - 1983 zostały wzniesione budynki i budowle w ramach II etapu budowy Urzędu Wojewódzkiego w [...]. Na terenie wywłaszczonej nieruchomości nie była projektowana lokalizacja budynku administracyjnego, ale teren zieleni, stanowiący strefę ochronną wokół budynku, w której mogą być lokalizowane urządzenia infrastruktury technicznej niezbędnej do funkcjonowania budynku użyteczności publicznej i stanowiącej jego integralną część. Organ wskazał, że obecne wykorzystanie wywłaszczonych gruntów jest zgodne z rozwiązaniami planistycznymi określonymi w decyzji z dnia [...] września 1978 r., Nr [...], zatwierdzającej aneks do planu ogólnego zagospodarowania, która stanowiła podstawę do wywłaszczenia. Zdaniem organu, istniejące zagospodarowanie (trawnik, chodniki) oraz budowle podziemne w postaci przyłączy sieci przesyłowych do budynku, nie stanowią samodzielnej przeszkody do ewentualnego zwrotu, ale nie stanowią również podstawy do uznania, że przedmiotowy teren został wykorzystany na inny cel, niż określony w decyzji o wywłaszczeniu lub też uznania, że cel określony w decyzji o wywłaszczeniu nie został zrealizowany. Teren wokół budynku oraz podziemne przyłącza sieci przesyłowej stanowią integralną część budynku. Do oceny przesłanek zwrotu wywłaszczonej nieruchomości określonych w art. 137 ust. 1 z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2015 r. poz. 782) organ nie badał zasadności rozwiązań planistycznych określonych w powołanej wyżej decyzji z dnia [...] września 1978 r., a tylko to, czy cel określony w decyzji o wywłaszczeniu został zrealizowany we właściwym czasie, czy przedmiotowy teren nie został wykorzystany na inny cel, niż określony w decyzji o wywłaszczeniu. Dla oceny przesłanek zwrotu nie ma również znaczenia przekazanie nieruchomości dla Miasta [...] w latach 2003-2007, z przeznaczeniem na inny cel. Zmiana sposobu wykorzystywania nieruchomości, na której został zrealizowany cel wywłaszczenia, nie oznacza bowiem powstania obowiązku zwrotu nieruchomości.

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] listopada 2015 r., Nr [...], utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] września 2015 r., przyjmując, że spór sprowadza się do kwestii wystąpienia przesłanki zbędności spornej działki na cel wywłaszczenia określony w decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] grudnia 1979 r. Wywłaszczona nieruchomość weszła w skład kompleksu terenu przeznaczonego pod budowę II etapu budynku administracyjnego Urzędu Wojewódzkiego w [...]. Cel ten został zrealizowany z uwzględnieniem terminów wskazanych w art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Całość obszaru, w skład którego weszła przedmiotowa działka, wywłaszczono na wymieniony wyżej cel. Nie wskazano, jaki dokładnie cel (budynek, chodnik, parking bądź zieleń) miał zostać zrealizowany na wywłaszczonej nieruchomości. Brak jest możliwości wyjaśnienia na podstawie treści decyzji wywłaszczeniowej kwestii dotyczących ustalenia szczegółowego przeznaczenia działki nr geod. [...], tj. co konkretnie według założeń planistycznych i budowlanych miało powstać na wywłaszczonej działce, oraz czy założenie to zrealizowano w ustawowym terminie, a także czy użycie nieruchomości, ewentualnie wynik prac na niej wykonanych, stanowią realizację celu wywłaszczenia. Jednakże zbędność nieruchomości na cel wywłaszczenia, jako przesłankę zwrotu, w tym konkretnym przypadku, należy rozpatrywać w kontekście przeznaczenia i wykorzystania całości kompleksu wywłaszczonych nieruchomości, nie zaś jedynie działki nr geod. [...]. Z załącznika graficznego do wniosku o wywłaszczenie, obejmującego m.in. działkę nr geod. [...] oraz planu realizacyjnego - załącznika graficznego do decyzji Wojewódzkiej Dyrekcji Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich - Głównego Architekta Województwa z dnia [...] lipca 1977 r., zatwierdzającej plan realizacyjny II etapu budowy Urzędu Wojewódzkiego w [...], można ocenić, że na wywłaszczonej nieruchomości zaplanowana została zieleń oraz infrastruktura towarzysząca. W taki właśnie sposób przedmiotowa nieruchomość została zagospodarowana i tak też jest po dziś dzień wykorzystywana, co potwierdza dołączona do akt sprawy dokumentacja fotograficzna. Cel wywłaszczenia nieruchomości uznaje się za osiągnięty nie tylko wtedy, gdy zostanie zrealizowany główny cel wywłaszczenia, lecz również wtedy, gdy zostanie utworzona infrastruktura dla tego przedsięwzięcia. W ocenie organu odwoławczego, infrastruktura techniczna istniejąca na wnioskowanej do zwrotu nieruchomości, sama w sobie nie stanowiąc celu wywłaszczenia, jest związana z realizacją inwestycji i służy obsłudze m.in. budynków stanowiących realizację celu wywłaszczenia, dlatego cel wywłaszczenia został zrealizowany, zatem wywłaszczonej nieruchomości, ani w całości, ani w części nie można uznać za zbędną na cel, na który została wywłaszczona.

Oddalając skargę J. N., I. N., E. W. N., D. T., C. J. N., G. N. i M. A. H. na decyzję organu odwoławczego z dnia [...] listopada 2015 r., Nr [...], Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku przytoczył treść wybranych przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami normujących problematykę zwrotu nieruchomości wywłaszczonych i stwierdził, że kwestię zrealizowania celu wywłaszczenia i następnie zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia, jako przesłankę zwrotu, w tym konkretnym przypadku, należało rozpatrywać w kontekście przeznaczenia i wykorzystania całości kompleksu wywłaszczonych nieruchomości, nie zaś jedynie działki nr geod. [...]. Z załącznika graficznego do wniosku o wywłaszczenie, obejmującego m.in. działkę nr geod. [...] oraz planu realizacyjnego - załącznika graficznego do decyzji Wojewódzkiej Dyrekcji Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich - Głównego Architekta Województwa z dnia [...] lipca 1977 r., zatwierdzającej plan realizacyjny II etapu budowy Urzędu Wojewódzkiego w [...], można wywieść, że na wywłaszczonej nieruchomości zaplanowana została zieleń oraz infrastruktura towarzysząca. W taki właśnie sposób przedmiotowa nieruchomość została zagospodarowana i w związku z tym można mówić o zrealizowaniu celu wywłaszczenia.

W ocenie Sądu pierwszej instancji infrastruktura techniczna istniejąca na wnioskowanej do zwrotu nieruchomości, sama w sobie nie stanowiła celu wywłaszczenia. Jednak jest ona związana z realizacją inwestycji i służy obsłudze m.in. budynków stanowiących realizację celu wywłaszczenia. W tej sytuacji zasadnym jest przyjęcie, że zarówno infrastruktura techniczna, jak i zieleń wokół powstałego budynku zostały przewidziane jako cel wywłaszczenia. Jeżeli zrealizowana infrastruktura jest nierozerwalnie związana z obsługą urzędu i jednocześnie była ona jednym z elementów celu, dla którego dokonano wywłaszczenia, to należy ją uznać za urządzenie służące pracownikom i klientom urzędu i w związku z tym należy mówić o zrealizowaniu celu wywłaszczenia.

Dodatkowo Sąd pierwszej instancji wskazał, że decyzją z dnia [...] maja 1995 r., Nr [...], Kierownik Urzędu Rejonowego w [...] orzekł o zwrocie skarżącym działki nr [...] o pow. [...] ha, która stanowiła część wywłaszczonej działki nr [...] o pow. [...] ha. Skarżący już wówczas wystąpili o zwrot całej wywłaszczonej działki nr geod. [...], lecz następnie odstąpili od żądania zwrotu całości wywłaszczonej nieruchomości i zwrócili się z wnioskiem o zwrot tej części, przez którą nie przebiegają urządzenia podziemne. W ocenie Sądu wskazuje to, że jeszcze w 1995 r. zarówno organ właściwy w sprawie zwrotu jak i skarżący uznawali fakt, że cel wywłaszczenia obejmował również infrastrukturę położoną na spornej działce.

Sąd podzielił zatem stanowisko organu, że istniejące zagospodarowanie (trawnik, chodniki) oraz budowle podziemne w postaci przyłączy sieci przesyłowych do budynku, nie stanowią samodzielnej przeszkody do ewentualnego zwrotu, ale nie stanowią również podstawy do uznania, że przedmiotowy teren został wykorzystany na inny cel, niż określony w decyzji o wywłaszczeniu lub też uznania, że cel określony w decyzji o wywłaszczeniu nie został zrealizowany. Teren wokół budynku oraz podziemne przyłącza sieci przesyłowej są integralną częścią budynku. Bez znaczenia jest przekazanie dla Miasta [...] w latach 2003-2007 nieruchomości na inny cel. Nie można również mówić o zbędności na cel wywłaszczenia, gdy nieruchomość po wywłaszczeniu została zagospodarowana i wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia określonym w decyzji, a dopiero później jej przeznaczenie zmieniono. Późniejsze wykorzystanie wywłaszczonej nieruchomości czy też rozporządzanie nią, mające miejsce już po zrealizowaniu celu wywłaszczenia, nie mają znaczenia dla sprawy zwrotu nieruchomości.

Decyzja zaś Głównego Architekta Województwa w [...] z dnia [...] września 1978 r. dotyczyła zatwierdzenia aneksu do planu zagospodarowania przestrzennego II etapu budowy Urzędu Wojewódzkiego w [...], w zakresie zamiennego rozwiązania stołówki dla Wojewódzkiej Dyrekcji Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich w [...]. Decyzja ta nie powodowała jednak zmiany przeznaczenia spornej nieruchomości pod budownictwo spółdzielcze wysokie. Istniejące zaś na gruncie chodniki nie wchodzą w pas przyległej drogi publicznej, stanowią teren komunikacyjny wokół budynku i dojście do budynku od ul. [...], co wpisuje się w całościowe stanowisko organu, zgodnie z którym istniejąca na spornej nieruchomości infrastruktura jest zgodna z celem, dla jakiego nieruchomość ta została wywłaszczona. W tej sytuacji ustalenie, że chodniki nie wchodzą w pas przyległej drogi publicznej nie mogło wpłynąć na treść rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji.

W skardze kasacyjnej od omawianego wyroku z dnia 10 marca 2016 r., sygn. akt II SA/Bk 23/16, skarżący zarzucili naruszenie:

- przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270, ze zm.) – dalej ppsa, poprzez nie uwzględnienie związania ustaleniami zawartymi w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 października 1994 r., sygn. akt IV SA 1148/93, którego przedmiotem postępowania był zwrot tej samej wywłaszczonej nieruchomości w zakresie ustalenia celu wywłaszczenia poprzez błąd w ustaleniach faktycznych, polegający na uznaniu, że infrastrukturę techniczną można uznać za cel decyzji wywłaszczeniowej w sytuacji, gdy w aktach sprawy brak jest wystarczającego materiału dowodowego stwierdzającego okoliczność, że tego rodzaju zagospodarowanie działki było przewidziane w decyzji wywłaszczeniowej oraz, że faktycznie w sposób zgodny z decyzją wywłaszczeniową nieruchomość została wykorzystana,

- prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, tj. naruszenie art. 136 ust. 1 i ust. 3 w zw. z art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, że infrastrukturę techniczną istniejącą na wnioskowanej do zwrotu nieruchomości można poczytać jako cel wywłaszczenia, mimo, że sama w sobie nie stanowiła celu wywłaszczenia, gdyż nieruchomość wywłaszczono w celu budowy II etapu budynku administracyjnego Urzędu Wojewódzkiego w [...], a na przedmiotowej nieruchomości urządzono trawnik, który nie jest związany z budynkiem Urzędu Wojewódzkiego w [...].

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że cel wywłaszczenia powinien być interpretowany zawężająco. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego potwierdzonego wyrokami Trybunału Konstytucyjnego dominującym jest pogląd, że pozbawienie prawa własności w postaci wywłaszczenia, następować może wyłącznie na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem (art. 21 ust. 2 Konstytucji). Gwarancją przyznaną wywłaszczonemu, że pozbawienie go prawa własności nie nastąpi pochopnie, jest przewidziany w art. 136 ustawy o gospodarce nieruchomościami, gdzie ustawodawca określił obowiązek zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Zasada zwrotu wywłaszczonej nieruchomości ma rangę konstytucyjną i jest oczywistą konsekwencją art. 21 ust. 2 Konstytucji. Oznacza to, że wystąpienie przesłanek zwrotu wywłaszczonej nieruchomości nie podlega zawężającej interpretacji. Dlatego Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 3 kwietnia 2008 r., sygn. akt K6/05 wyeliminował z obrotu art. 229a ustawy o gospodarce nieruchomościami, który umożliwiał odmowę zwrotu w sytuacji realizacji na wywłaszczonej nieruchomości celu innego niż ten, na który wywłaszczenia dokonano, jeżeli ten inny cel mógł stanowić przyczynę wywłaszczenia. Odmowa zwrotu wywłaszczonej nieruchomości możne więc nastąpić wyłącznie wówczas, gdy cel wywłaszczenia zostanie zrealizowany, co w przedmiotowej sprawie nie miało miejsca.

Ponadto, pomimo że NSA w wyroku z dnia 12 października 1994 r., sygn. akt IV SA 1148/93, rozpatrywał skargę od decyzji obecnie nieistniejących już organów administracyjnych, zapadły wówczas wyrok nie utracił mocy prawnej. W wyroku tym Sąd jasno określił, że w aktach sprawy brak jest wystarczającego materiału dowodowego stwierdzającego okoliczność, że budowa infrastruktury technicznej oraz trawnika, stanowiąca zagospodarowanie działki, była przewidziana w decyzji wywłaszczeniowej oraz że nieruchomość została wykorzystana faktycznie w sposób zgodny z decyzją wywłaszczeniową. W aktach sprawy Sądu pierwszej instancji znajdują się decyzje Urzędu Rejonowego w [...] zgodnie potwierdzające, że decyzją Głównego Architekta Województwa w [...] z dnia [...] września 1978 r. został zatwierdzony aneks do planu zagospodarowania przestrzennego, w którym przedmiotowa nieruchomość była przeznaczona pod budowę II etapu budynku Urzędu Wojewódzkiego w [...]. Mimo powyższego decyzją z dnia [...] marca 1993 r. Urząd Rejonowy w [...] odmówił zwrotu wywłaszczonej na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], oznaczonej nr geod. [...] (po odnowieniu ewidencji gruntów m. [...] wchodzącej w skład działki nr [...]). W decyzji tej wskazano, że niemożliwym był zwrot nawet części wywłaszczonej nieruchomości, bowiem wnioskodawcy nie byli jednomyślni - np. Pani [...] wnioskowała o zwrot całości wywłaszczonej uprzednio nieruchomości i była przeciwna zwrotowi jedynie jej części, co nie było prawdą. Następnie decyzją z dnia [...] maja 1995 r. Urząd Rejonowy w [...] zwrócił poprzednio wywłaszczoną działkę nr [...] o pow. [...] ha potwierdzając, że w trakcie toczącego się postępowania wnioskujący o zwrot odstąpili od żądania zwrotu całości wywłaszczonej nieruchomości i zwrócili się z wnioskiem o zwrot tej części, przez którą nie przebiegają urządzenia podziemne.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw do jej uwzględnienia, dlatego podlega oddaleniu. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje bowiem sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ppsa), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 ppsa. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu pierwszej instancji w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niezasadne.

Przepis art. 153 ppsa, którego naruszenie zarzucono w skardze kasacyjnje, stanowi, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

Powołany przez skarżącego kasacyjnie wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 października 1994 r., sygn. akt IV SA 1148/93, dotyczy decyzji wydanej na podstawie przepisów ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127, ze zm.), natomiast decyzja będąca przedmiotem oceny zaskarżonego w niniejszej sprawie wyroku Sądu pierwszej instancji wydana została na podstawie przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, co powoduje brak tożsamości stanu prawnego dla uznania związania powołanym wyżej wyrokiem z dnia 12 października 1994 r., sygn. akt IV SA 1148/93.

Ponadto, Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wyroku stwierdził m.in., że: "W aktach sprawy natomiast brak jest wystarczającego materiału dowodowego na okoliczność, że tego rodzaju zagospodarowanie działki było przewidziane w decyzji wywłaszczeniowej oraz że faktycznie w sposób zgodny z decyzją wywłaszczeniową działka została wykorzystana." Stwierdzenie to nie stanowi oceny prawnej Sądu, lecz jedynie ocenę stanu faktycznego. Nie wynika bowiem z tej oceny jakakolwiek wykładnia przepisów prawa.

Zarzut kasacyjny naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 153 ppsa nie jest więc zasadny.

Za niezasadny należy również uznać zarzut kasacyjny naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 136 ust. 1 i 3 w zw. z art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Zrealizowanie budynku administracyjnego Urzędu Wojewódzkiego na terenie sąsiednim wobec terenu, który został wywłaszczony decyzją z dnia [...] grudnia 1979 r., nie budzi wątpliwości stron. Nie ma również sporu co do okoliczności, że na terenie objętym wnioskiem o zwrot znajdują się podziemne przyłącza: ciepłownicze, kanalizacyjne i telekomunikacyjne, a na jego powierzchni trawnik i chodnik. Z załącznika graficznego do wniosku o wywłaszczenie oraz z planu realizacyjnego rozbudowy budynku administracyjnego Urzędu Wojewódzkiego, stanowiącego załącznik graficzny do decyzji Wojewódzkiej Dyrekcji Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich w [...] z dnia [...] lipca 1977 r., wynika zaś – jak wskazał organ odwoławczy - że teren objęty wnioskiem o zwrot, miał być zagospodarowany, jako bezpośrednie otoczenie projektowanego budynku administracyjnego Urzędu Wojewódzkiego. Ustalenie to potwierdza również załącznik graficzny do decyzji Wojewódzkiej Dyrekcji Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich w [...] z dnia [...] września 1978 r. o zatwierdzeniu aneksu do planu zagospodarowania przestrzennego II etapu budowy Urzędu Wojewódzkiego w [...]. Ustalenia te znajdują odzwierciedlenie w materiale dowodowym sprawy.

Prawidłowo więc Sąd pierwszej instancji ocenił, że sposób zagospodarowania terenu objętego wnioskiem o zwrot jest zgodny z dokumentacją planistyczną sprzed wywłaszczenia, która określała sposób tego zagospodarowania, jako bezpośrednie otoczenie budynku Urzędu Wojewódzkiego, ściśle z nim związane i wykorzystywane na jego potrzeby. Obiekt budowlany, jakim była budowa budynku Urzędu Wojewódzkiego, nie mógłby bowiem funkcjonować bez infrastruktury technicznej, jak w niniejszej sprawie, dlatego zrealizowanie tej infrastruktury na terenie objętym wnioskiem o zwrot prawidłowo zostało ocenione w zaskarżonym wyroku, jako infrastruktura stanowiąca integralną część budynku. Również trawnik i chodnik został prawidłowo oceniony, jako elementy otoczenia i obsługi komunikacyjnej budynku Urzędu Wojewódzkiego, dlatego także ta okoliczność potwierdza zrealizowanie na przedmiotowym terenie takiego sposobu zagospodarowania, jaki wynikał z dokumentów planistycznych przyjętych za podstawę do wywłaszczenia, będąc przez to celem tego wywłaszczenia w rozumieniu wskazanych w skardze kasacyjnej art. 136 ust. 1 i 3 oraz art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Cel wywłaszczenia nie musiał bowiem precyzyjnie i literalnie wynikać z treści decyzji wywłaszczeniowej, jeżeli decyzja ta była wydana dla inwestycji, której rodzaj i zakres terytorialny zostały w wystarczający sposób określone w dokumentach planistycznych przyjętych za podstawę do wywłaszczenia, jak w niniejszej sprawie.

Analiza powołanych wyżej dokumentów planistycznych, dotyczących przedmiotowego terenu oraz jego faktycznego stanu zagospodarowania, dokonana przez organy administracji, spełnia przy tym wytyczną Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażoną w wyroku z dnia 12 października 1994 r., sygn. akt IV SA 1148/93, pomimo, że wyrok ten nie jest już objęty skutkami prawnymi określonym w art. 153 ppsa. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał bowiem w powołanym wyroku, że konieczne było dokonanie porównania decyzji lokalizacyjnej (a zwłaszcza załącznika graficznego do tej decyzji określającego obiekty jakie były przewidziane do realizacji na danej działce) z faktycznym stanem zainwestowania. Zarówno organy administracji, jak i Sąd pierwszej instancji skupiły się właśnie na analizie planowanego stanu zainwestowania terenu objętego wnioskiem o zwrot oraz faktycznym stanem jego zainwestowania, prawidłowo stwierdzając, że faktyczny sposób zainwestowania tego terenu stanowi integralny element obsługi zrealizowanego budynku Urzędu Wojewódzkiego.

W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku.