Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1972/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-06-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Insfrastruktury i Budownictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 18 ust. 1, art. 23
journal: Dz.U. 2017 poz 1496
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych  tekst jedn
article: art. 130 ust. 1, art. 135 ust. 4
journal: Dz.U. 2016 poz 2147
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski po rozpoznaniu w dniu 15 czerwca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Województwa Mazowieckiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 listopada 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 1890/18 w sprawie ze skargi Województwa Mazowieckiego na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania 1) oddala skargę kasacyjną; 2) oddala wniosek M. N. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 22 listopada 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 1890/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Województwa Mazowieckiego na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania.

Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy:

Nieruchomość położona w gminie Piaseczno, oznaczona jako działka nr [...] o pow. [...]ha, decyzją Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] września 2013 r., została przeznaczona pod rozbudowę drogi wojewódzkiej nr [...] relacji [...]. Decyzja ta stała się ostateczna w dniu 13 listopada 2013 r.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2017 r. Wojewoda Mazowiecki orzekł w pkt 1 o ustaleniu odszkodowania w łącznej wysokości 952.605,00 zł, w tym na rzecz M. N. w wysokości 476.302,50 zł za 1/2 części nieruchomości i na rzecz M. N. w wysokości 476.302,50 zł za 1/2 części ww. nieruchomości przejętej z mocy prawa na rzecz Województwa Mazowieckiego, w pkt 2 o odmowie powiększenia wysokości odszkodowania ustalonego w pkt 1 o kwotę równą 5% wartości ww. nieruchomości, w pkt 3 o odmowie powiększenia ustalonego w pkt 1 odszkodowania o kwotę 10.000,00 zł oraz w pkt 4 o zobowiązaniu Zarządu Województwa Mazowieckiego do wypłaty ustalonego w pkt 1 odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosło Województwo Mazowieckie.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2018 r. Minister Inwestycji i Rozwoju utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że podstawą ustalenia wysokości odszkodowania był operat szacunkowy z dnia 17 grudnia 2016 r., sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego M. J., którego aktualność została potwierdzona na dzień 15 grudnia 2017 r.

Biegły ustalił, że na wycenianej nieruchomości znajduje się budynek gospodarczy (garażowy) oraz budynek mieszkalny, murowany, jednokondygnacyjny, w średnim stanie technicznym. Na nieruchomości znajdują się naniesienia i nasadzenia jak: świerki, tuje, krzew ozdobny, cyprys, podjazd z kostki Bauma na pow. 250m2 oraz ogrodzenie panelowe składające się z 20 sztuk przęseł. Zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonym Uchwałą Rady Miejskiej w Piasecznie z dnia 29 kwietnia 1998 r. nr 613/LI/98 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Piaseczna, przedmiotowa nieruchomość jest położona na terenie oznaczonym symbolem 2 KUGP - droga główna ruchu przyspieszonego. Autor operatu szacunkowego zaznaczył, że wyceniając nieruchomość określił jej wartość odtworzeniową, którą to stanowi wartość gruntu powiększona o koszt odtworzenia części składowych nieruchomości. Rzeczoznawca majątkowy, wyceniając grunt, zastosował podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej.

Wartość gruntu została określona na kwotę 817.376,00 zł. Wartość odtworzeniową budynków i budowli oszacowano z zastosowaniem publikacji "Wycena na podstawie katalogu Sekocenbud Biuletynu cen obiektów budowlanych (BCO); III kwartał 2016 r.". Wartość naniesień budowlanych jak: podjazd z kostki, ogrodzenie panelowe, budynek gospodarczy i budynek mieszkalny oszacowano na kwotę 132.460 zł. Wartość roślin określono w podejściu kosztowym z wykorzystaniem publikacji "Określenie wartości plantacji kultur wieloletnich". Wartość nasadzeń oszacowano na kwotę 2.769 zł. Wartość odtworzeniową nieruchomości nr [...] oszacowano na łączną kwotę 952.605 zł i w tej wysokości Wojewoda Mazowiecki ustalił należne odszkodowanie.

Zdaniem Ministra ocena operatu szacunkowego pozwala stwierdzić, że nie zawiera on nieprawidłowości, które uniemożliwiałyby jego wykorzystywanie dla celu ustalenia odszkodowania. Rzeczoznawca majątkowy wyczerpująco wyjaśnił przyjęty przez niego wybór metody szacowania nieruchomości oraz szczegółowo scharakteryzował przyjęty rynek transakcyjny. Ponadto nieruchomości porównawcze spełniają wszelkie kryteria podobieństwa, o których mowa w art. 4 pkt 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

W ocenie organu rzeczoznawca majątkowy prawidłowo oszacował również wartość naniesień budowlanych w postaci wjazdu z kostki Bauma oraz ogrodzenia. Bez znaczenia pozostaje fakt, że zarządca drogi zobowiązany będzie odrębnymi przepisami do zapewnienia dotychczasowym właścicielom możliwości zjazdu do pozostałej części nieruchomości, a tym samym do budowy na swój koszt nowego zjazdu.

Za chybiony Minister uznał zarzut zawyżenia powierzchni użytkowej budynku usytuowanego na szacowanej nieruchomości określonej na 40m2, podczas gdy przedmiotowa zabudowa w ewidencji gruntów i budynków ma powierzchnię 29m2. Jak wynika z zebranego materiału dowodowego, w tym w szczególności z operatu szacunkowego z dnia 17 grudnia 2016 r. oraz z protokołu oględzin z dnia 16 grudnia 2016 r. na powierzchnię budynku mieszkalnego o wymiarach 4m x 7m, składa się również murowana weranda o wymiarach 2m x 2,5m oraz betonowa wylewka i posadowione na niej wejście i taras przed domem o wymiarach 2m x 7m. Tym samym, zgodnie z dokonanymi przez biegłego pomiarami powierzchnia budynku mieszkalnego wynosi 28m2, powierzchnia werandy wynosi 5m2, a powierzchnia tarasu wynosi 14m2. W sumie wartości te złożyły się na powierzchnię zabudowy - 47m2, która po skorygowaniu o współczynnik dla budynków mieszkaniowych (0,85), ustalony na podstawie obiektu Nr 1156 z Katalogu Sekocenbud umożliwiła obliczenie powierzchni użytkowej jako 40m2.

Skargę na powyższą decyzję, w części zobowiązującej do zapłaty odszkodowania za wartość zjazdu w wysokości 49.088 zł, wniosło Województwo Mazowieckie podnosząc zarzut naruszenia art. 4 pkt 8 w zw. z art. 29 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych w zw. z art. 129 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami i art. 23 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz art. 21 ust. 2 Konstytucji RP.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę zwrócił uwagę, że decyzję z dnia [...] kwietnia 2018 r. Województwo Mazowieckie zaskarżyło jedynie w części zobowiązującej do zapłaty odszkodowania za wartość zjazdu w wysokości 49.088 zł - wskazując, że ustalenie odszkodowania w tym zakresie było oczywiście niesłuszne.

Odnosząc się do podnoszonych zarzutów wskazano, że organy orzekające w sprawie nie zawarły w swoich rozstrzygnięciach szczegółowych wyliczeń polegających na podaniu jaka kwota odszkodowania została przyznana za przejęcie danej części składowej nieruchomości. Konkretne wyliczenia w tym zakresie znajdują się w operacie szacunkowym z dnia 17 grudnia 2016 r., sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego, aktualność operatu została potwierdzona na dzień 15 grudnia 2017 r. W operacie tym rzeczoznawca podał, że naniesieniami podlegającymi wycenie jest m.in. podjazd z kostki Bauma o pow. 250m2. Stan techniczny kostki został w operacie oceniony na dobry, zaś do wyceny przyjęto obiekt porównawczy z katalogu.

Sąd podkreślił, że skarżący nie kwestionuje wysokości ustalonego odszkodowania za podjazd do działki, kwestionuje natomiast sam fakt przyznania odszkodowania za tę część składową nieruchomości.

Zdaniem Sądu to, że wycenie poddano również podjazd wynika ze sporządzonego operatu. Rzeczoznawca uznał bowiem, że podjazd z kostki jest naniesieniem podlegającym wycenie. Zauważono, że już w decyzji z dnia [...] sierpnia 2016 r. Minister Infrastruktury i Budownictwa, uchylając uprzednią decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lutego 2015 r., stanął na stanowisku, że rzeczoznawca majątkowy prawidłowo oszacował wartość naniesień budowlanych w postaci zjazdu z kostki, zaś organ wojewódzki prawidłowo orzekł w tym zakresie o przyznaniu odszkodowania. Od powyższej decyzji żadna ze stron postępowania nie wniosła skargi do sądu administracyjnego, wobec tego była ona wiążąca dla organu I instancji ponownie rozpoznającego sprawę.

W ocenie Sądu stanowisko organów obecnie orzekających, że do wartości ustalonego odszkodowania należało dodać również wartość naniesienia na nieruchomości w postaci zjazdu (wjazd z kostki brukowej o powierzchni 250m2) jest prawidłowe. Z akt sprawy nie wynika, by zjazd ten wykonano na nieruchomości po dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, wobec tego należało uznać, że jest to naniesienie trwale z gruntem związane, stanowiące część składową nieruchomości, której prawo własności właściciel utracił na skutek decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Tracąc własność gruntu, właściciel utracił również własność znajdujących się na nim naniesień i nie ma podstaw do tego, aby pozbawiać go w tej części odszkodowania. Brak jest podstaw prawnych do ograniczenia wysokości odszkodowania wyłącznie do odszkodowania za grunt oraz ogrodzenie i nasadzenia. Zjazd znajdujący się na tym gruncie stanowi jeden z elementów składających się na "stan nieruchomości", o którym mowa w art. 18 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych i niewątpliwie wpływa na wartość nieruchomości. Ponadto zgodnie z art. 47 § 1 k.c. właściciel gruntu jest jednocześnie właścicielem naniesień trwale z tym gruntem związanych.

Sąd zwrócił uwagę, że rzeczoznawca przyjął do wyceny zjazdu z kostki wartość odtworzeniową, czyli taką która równa się kosztom odtworzenia z uwzględnieniem stopnia zużycia. Zauważono przy tym, że samo pojęcie "podjazd z kostki" nie obejmuje jedynie kosztów samej wierzchniej warstwy, ale również koszty wykonania tej nawierzchni czyli m.in. odpowiedniej podbudowy. Dlatego zjazd kostki należało uznać za naniesienie trwale z gruntem związane.

Zdaniem Sądu podnoszona w skardze okoliczność, że na gruncie był posadowiony obiekt, co do którego zarządca drogi ma obowiązek budowy takiego obiektu wynikający z art. 29 ust. 2 ustawy o drogach publicznych nie ma znaczenia dla procedury odszkodowawczej. Obowiązek zarządcy drogi w tym zakresie nie wpływa na sposób ustalenia wysokości odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Wobec tego nie można mówić o niesłusznym odszkodowaniu, jedynie z tej tylko przyczyny, że w obowiązującym stanie prawie na zarządcy drogi spoczywa obowiązek budowy zjazdu. Obowiązek zarządcy drogi budowy zjazdu stanowią odrębne zagadnienia nie mające związku z procedurą odszkodowawczą. Nie może być zatem mowy o jakiejkolwiek ekwiwalentności w zakresie ustalenia wysokości odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość i poniesienia następnie przez zarządcę drogi kosztów budowy zjazdu.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Województwo Mazowieckie, podając, że wartość przedmiotu zaskarżenia wynosi 49.088 zł czyli odszkodowanie za wartość zjazdu równocześnie zarzucając, że w swojej ocenie prawnej Wojewódzki Sąd Administracyjny w sposób istotny naruszył:

I) przepisy prawa materialnego, co stanowi podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 ust. 1 lit. a p.p.s.a., a mianowicie:

1) art. 12 ust. 5 i art. 18 ust. 1 w zw. z art. 23 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1496) w zw. z art. 130 ust. 1 i art. 135 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r., poz. 2147 z późn. zm.) w zw. z art. 4 pkt 8 w zw. z art. 29 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1440 z późn. zm.) w zw. z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że w wysokości odszkodowania za grunt zajęty pod drogę publiczną należy uwzględniać wartość istniejącego zjazdu do nieruchomości położonej przy drodze publicznej gdy w przypadku rozbudowy lub budowy drogi publicznej obowiązek odbudowy lub budowy zjazdu istniejącego należy do zarządcy drogi, tj. tego samego podmiotu, który jest zobowiązany również do wypłaty odszkodowania za zjazd jako części nieruchomości zajętej pod drogę;

2) art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. h w zw. z art 18 ust. 1 w zw. z art. 23 ustawy o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w zw. z art. 29 ust. 2 ustawy o drogach publicznych w zw. z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że:

- określenie "stan nieruchomości" nie odnosi się do obowiązków zarządcy drogi w zakresie przebudowy lub odbudowy zjazdu jako części składowej nieruchomości oraz obowiązków zarządcy drogi w zakresie wypłaty odszkodowania i następnie uznaniu za słuszne i prawidłowe wliczenie wartości przebudowywanego lub budowanego zjazdu do nieruchomości przez zarządcę drogi, tj. ten sam podmiot, który jest zobowiązany do zapłaty odszkodowania ustalonego łącznie z wartością likwidowanego zjazdu oraz który jest zobowiązany do jego przebudowy lub budowy na swój koszt, tj. zarządcy drogi;

- obowiązek zapłaty odszkodowania za likwidowany zjazd przez zarządcę drogi oraz obowiązek przebudowania lub budowy zjazdu ze środków finansowych tego samego zarządcy drogi należy rozpatrywać oddzielnie oraz, że tak ustalone odszkodowanie z obowiązkiem jego zapłaty przez zarządcę drogi ma charakter słuszny, podczas gdy prawidłowa analiza wskazanych przepisów i ich wykładnia prowadzi do wniosku przeciwnego;

II) przepisy prawa procesowego, co stanowi podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 80 k.p.a. na skutek błędnej oceny materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie i uznanie, że wskazana przez rzeczoznawcę w operacie określenie powierzchnia zjazdu podlegającego wycenie należy utożsamić z całą powierzchnią zjazdu posadowionego na gruncie zajętym pod drogę, w sytuacji gdy tylko część zjazdu jest posadowiona na nieruchomości zajętej pod drogę stosownie do decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej, natomiast większa część obiektu budowlanego w postaci zjazdu jest posadowiona na nieruchomości nie podlegającej wycenie (tj. w istniejącym pasie drogowym).

W związku z powyższym skarżący kasacyjnie wniósł o:

1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji;

2) zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego według norm przepisanych;

3) rozpoznanie sprawy ze skargi kasacyjnej skarżącego na rozprawie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną M. N. wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 202 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842 z późn. zm.), po wcześniejszym przesłaniu stronom informacji o zamiarze wyznaczenia posiedzenia niejawnego i umożliwieniu złożenia dodatkowych wyjaśnień w sprawie na piśmie.

Przed odniesieniem się do zarzutów skargi kasacyjnej, przypomnieć należy, że w rozpoznawanej sprawie zaskarżoną decyzją zostało ustalone odszkodowanie za prawo własności nieruchomości przeznaczonej pod rozbudowę drogi wojewódzkiej w wysokości 952.605,00 zł i stosownie do posiadanych udziałów w nieruchomości przyznano go na rzecz: M. N. w wysokości 476.302,50 zł i M. N. w wysokości 476.302,50 zł. Natomiast skarżący kasacyjnie wartość przedmiotu zaskarżenia określił na kwotę 49.020,00 zł stanowiącą odszkodowanie za naniesienia w postaci zjazdu. Z operatu szacunkowego sporządzonego w niniejszej sprawie wynika, że kwota 49.020,00 zł stanowi wartość odtworzeniową podjazdu o powierzchni 250m2 utwardzonego kostką betonową Bauma. Stąd też zarzuty skargi kasacyjnej dotyczą tylko odszkodowania w kwocie 49.020,00 zł stanowiącego wartość podjazdu, określanego przez skarżącego jako zjazd.

W skardze kasacyjnej podniesione zostały zarzuty dotyczące naruszenia zarówno prawa materialnego jak i przepisów postępowania, mając jednak na uwadze, że istota sporu dotyczy kwestii materialnoprawnych w pierwszej kolejności należy się odnieść do zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego.

W pkt I ppkt 1 zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia przepisów prawa materialnego (szczegółowo powołanych na s. 5 uzasadniania) zarzucono ich błędną wykładnię i uznanie, że w wysokości odszkodowania za grunt zajęty pod drogę publiczną należy uwzględniać wartość istniejącego zjazdu do nieruchomości położonej przy drodze publicznej, w sytuacji gdy w przypadku rozbudowy lub budowy drogi publicznej obowiązek odbudowy lub budowy zjazdu istniejącego należy do zarządcy drogi, tj. tego samego podmiotu, który jest zobowiązany również do wypłaty odszkodowania za zjazd jako części nieruchomości zajętej pod drogę. W uzasadnieniu tego zarzutu wskazano, że ustalone odszkodowanie jest niesłuszne. Wskazano na treść art. 29 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, zgodnie z którym w przypadku budowy lub przebudowy drogi budowa lub przebudowa zjazdów dotychczas istniejących należy do zarządy drogi. W takiej sytuacji zdaniem skarżącego kasacyjne "ten sam podmiot, tj. właściciel nieruchomości wywłaszczonej, na której znajduje się już zjazd z drogi publicznej, otrzyma od zarządcy drogi podwójną gratyfikację, raz z powodu wycenienia wartości naniesień w postaci zjazdu, a drugi raz z powodu wynikającego z samej ustawy o drogach publicznych obowiązku budowy zjazdu, gdy zjazd był już posadowiony przy nieruchomości połączonej z drogą, a więc zjazdu o parametrach nie gorszych niż istniejące".

Natomiast w pkt I ppkt 2 zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia przepisów prawa materialnego (szczegółowo powołanych na s. 5 uzasadniania) zarzucono ich błędną wykładnię poprzez uznanie, że określenie "stan nieruchomości" nie odnosi się do obowiązków zarządcy drogi w zakresie przebudowy lub odbudowy zjazdu. W uzasadnieniu tego zarzutu wskazano, że zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., wysokość odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 4a, ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania, ale zdaniem skarżącego kasacyjnie stanem dotyczącym nieruchomości jest również stan powstania obowiązku budowy zjazdu lub odbudowy zjazdu spoczywający na inwestorze w sytuacji gdy rozbudowa drogi nastąpiła z inicjatywy inwestora.

Odnosząc się do zarzutu skargi kasacyjnej sformułowanego w pkt I ppkt 1, dotyczącym naruszenia przepisów prawa materialnego, można stwierdzić, że w istocie zmierzają one do wykazania wadliwości stanowiska organów i Sądu I instancji w zakresie ustalenia odszkodowania za zjazd z drogi publicznej na działkę, z uwagi na to, że podmiot zobowiązany do wypłaty odszkodowania za ową część składową wywłaszczonego gruntu jest jednocześnie zobowiązany do budowy lub przebudowy zjazdu z drogi na teren nieruchomości pozostawionej byłemu właścicielowi wywłaszczonej działki.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zarzut ten jest niezasadny. Żaden z przywołanych w owym zarzucie przepisów nie reguluje kwestii zmniejszenia odszkodowania za grunt przejęty pod drogę w sytuacji gdy częścią składową wywłaszczonej nieruchomości jest zjazd z drogi publicznej, a przebudowa drogi, pod którą przejęto nieruchomość, łączyć się będzie z budową lub przebudową zjazdów na rzecz wywłaszczonych właścicieli. Co więcej żaden z tych przepisów, uznawanych w skardze kasacyjnej za naruszone, nie pozwala odstąpić od przyznania odszkodowania za którąkolwiek część składową wywłaszczonej nieruchomości (art. 47 § 2 Kodeksu cywilnego). Dla określenia wysokości odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę w trybie specustawy drogowej konieczne jest wskazanie, iż przepis art. 18 ust. 1 specustawy drogowej, będąc normą lex specialis wobec art. 130 ust. 1 u.g.n., jednoznacznie wskazuje, iż wysokość odszkodowania za grunty, które oznaczone zostały w decyzji o zezwoleniu na realizacje inwestycji drogowej, ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania owej decyzji przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Reguła kolizyjna lex specialis derogat legi generali wskazuje, iż to przepis bardziej szczegółowy, zawarty w specustawie drogowej znajdował zastosowanie w badanej sprawie. Tym samym art. 130 ust. 1 u.g.n., jako norma ogólna, nie był stosowany przez Sąd I instancji, a tym samym bezzasadny jest zarzut jego błędnej wykładni.

Będący podstawą rozstrzygnięcia art. 18 ust. 1 specustawy drogowej winien być interpretowany w łączności z art. 4 pkt 17 u.g.n., który znajduje zastosowanie w niniejszej sprawie z uwagi na treść art. 23 specustawy drogowej. Związku obu regulacji zdaje się nie dostrzegać skarżący kasacyjnie, natomiast art. 4 pkt 17 u.g.n. definiując stan nieruchomości wskazuje, iż jest to: stan zagospodarowania, stan prawny, stan techniczno-użytkowy, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, a także stan otoczenia nieruchomości, w tym wielkość, charakter i stopień zurbanizowania miejscowości, w której nieruchomość jest położona. Powyższe uregulowania jasno wskazują, iż miarodajny dla ustalenia odszkodowania jest stan nieruchomości z dnia wydania przez organ I instancji decyzji o zezwoleniu na realizacje inwestycji drogowej. Nie może ulegać wątpliwości, iż w owej dacie nie mogła być przebudowana droga wojewódzka nr [...], dla realizacji której wywłaszczono nieruchomość, a tym samym nie mogły zostać wybudowane nowe lub przebudowane dotychczasowe zjazdy z owej drogi. Natomiast zjazd, który ma być przebudowany dopiero w przyszłości nie może wpływać na stan zagospodarowania, stan techniczno-użytkowy, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, czy też na stan otoczenia nieruchomości, który istnieje w dacie wydania przez organ I instancji decyzji o zezwoleniu na realizacje inwestycji drogowej.

Nadto okoliczność, iż przepis art. 29 ust. 2 u.p.d. stanowi, że w przypadku budowy lub przebudowy drogi, budowa lub przebudowa zjazdów dotychczas istniejących należy do zarządcy drogi, nie wpływa na stan prawny nieruchomości w rozumieniu art. 4 pkt 17 u.g.n. Przepis ten bowiem odnosi się do stanu nieruchomości zastanego w momencie wydania przez organ I instancji decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Nie zaś do stanu, który dopiero może zostać ukształtowany w następstwie wykonania owej decyzji. Tym samy nie można podzielić zarzutu wadliwej wykładni art. 18 ust. 1 specustawy drogowej w związku z art. 29 ust. 2 u.p.d., skoro wartość zajętej pod drogę nieruchomości została ustalona wg jej stanu z dnia wydania przez organ I instancji decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, a więc z pominięciem okoliczności nieistniejących w tej dacie, które mogą dopiero nastąpić w przyszłości.

Odnosząc się natomiast do drugiego z postawionych zarzutów kasacyjnych sformułowanego w pkt I ppkt 2, to w pierwszej kolejności należy zauważyć, że art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. h specustawy drogowej nie był przedmiotem wykładni Sądu I instancji. Zgodnie z tym przepisem, tj. art. 11f ust. 1 decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zawiera w szczególności: (...) pkt 8 w razie potrzeby inne ustalenia dotyczące: lit. h) obowiązku budowy lub przebudowy zjazdu. Powołany przepis dotyczy decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, a nie postępowania i decyzji w przedmiocie ustalenia odszkodowania, stąd też przepis ten nie był przedmiotem wykładni i nie mógł być naruszony w przedmiotowym postępowaniu

Niezasadny jest również zarzut dotyczący naruszenia art. 29 ust. 2 ustawy o drogach publicznych. Przede wszystkim przepis ten dotyczy obowiązków związanych z wydaną decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, natomiast nie ma zastosowania w sprawie o ustalenie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość w związku z realizacją inwestycji drogowej. Nadto jak już wyjaśniono w pkt 1 zarzutu skargi kasacyjnej wynikający z art. 29 ust. 2 ustawy o drogach publicznych obowiązek budowy lub przebudowy istniejących zjazdów przez zarządcę drogi w przypadku budowy lub przebudowy drogi nie wpływa na stan nieruchomości w rozumieniu art. 4 pkt 17 u.g.n. Powyższe sprawia, że zarzut skargi kasacyjnej należy uznać za niezasadny.

Natomiast w zarzucie sformułowanym w pkt II, a dotyczącym naruszenia przepisów postępowania wskazano na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 80 k.p.a. na skutek błędnej oceny materiału dowodowego i uznania, że całą powierzchnię zjazdu wskazaną w operacie i podlegającą wycenie należy utożsamiać z cała powierzchnią zjazdu posadowionego na gruncie zajętym pod drogę. Niezasadność tego zarzutu jest konsekwencją niezasadności zarzutów materialnoprawnych. Skoro w przepisach materialnoprawnych brak podstawy prawnej pozwalającej na zmniejszenie odszkodowania za grunt przejęty pod drogę w sytuacji gdy częścią składową wywłaszczonej nieruchomości jest zjazd z drogi publicznej, a przebudowa drogi, pod którą przejęto nieruchomość, łączyć się będzie z budową lub przebudową zjazdów na rzecz wywłaszczonych właścicieli, to tym samym niezasadny jest zarzut dotyczący błędnej oceny materiału dowodowego.

Natomiast podkreślić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera innych zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania, a więc zarzutów podważających poprawność poczynionych w postępowaniu administracyjnym ustaleń faktycznych, jak również zarzutów dotyczących samych zasad i reguł w oparciu o które ustalone zostało odszkodowanie za zjazd w kwocie 49.020,00 zł. Brak zarzutów w tym zakresie oznacza, że sama wysokość ustalonego odszkodowania za zjazd nie może podlegać ocenie.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że sformułowane zarzuty skargi kasacyjnej są niezasadne i dlatego działając na podstawie art.184 p.p.s.a, skarga kasacyjna została oddalona.

W pkt 2 wyroku oddalono wniosek uczestnika postępowania M. N. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego z uwagi na brak podstawy prawnej do uwzględniania takiego wniosku. W postępowaniu przed NSA ustawodawca wprowadził zasadę finansowej odpowiedzialności za wynik postępowania. W przypadku oddalenia skargi kasacyjnej strona, która wniosła skargę kasacyjną jest obowiązana zwrócić niezbędne koszty postępowania kasacyjnego poniesione przez organ - jeżeli skargą kasacyjną zaskarżono wyrok Sądu I instancji oddalający skargę lub skarżącego - jeżeli skargą kasacyjną zaskarżono wyrok Sądu I instancji uwzględniający skargę (art. 204 P.p.s.a.). Natomiast ustawodawca nie uregulował podstawy prawnej dla zwrotu kosztów postępowania na rzecz uczestnika postępowania kasacyjnego.