Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 786/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-02-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 157
journal: Dz.U. 2014 poz 518
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie: Sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik Protokolant asystent sędziego Inesa Wyrębkowska po rozpoznaniu w dniu 13 lutego 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 23 października 2015 r. sygn. akt II SA/Po 460/15 w sprawie ze skargi J. K. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 23 października 2015 r., sygn. akt II SA/Po 460/15 oddalił skargę J. K. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość.

Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy:

Decyzją z dnia [...] października 2014 r., nr [...], Starosta Kolski na podstawie art. 112, art. 113 ust. 1, art. 119, art. 121 ust. 1 i art. 123 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r., poz. 518 ze zm., dalej: "u.g.n.") w zw. z art. 6 pkt 1, art. 128 ust. 1 i 2, art. 129 ust. 1, art. 130, art. 132 i art. 134 u.g.n. postanowił:

1) wywłaszczyć na rzecz Gminy Miejskiej Koło, na cele budowy drogi publicznej stanowiącej ul. [...], ul. [...] i ul. [...], prawo własności nieruchomości gruntowej położonej w Kole, arkusz [...], oznaczonej jako:

a) [...] o pow. [...]ha,

b) [...] o pow. [...]ha,

c) [...] o pow. [...]ha,

d) [...] o pow. [...]ha,

e) [...] o pow. [...]ha,

f) [...] o pow. [...]ha,

o łącznej pow. [...]ha, stanowiącej własność J.K., obciążonej ograniczonym prawem rzeczowym, tj. służebności gruntowej, dla której Sąd Rejonowy w Kole prowadzi księgę wieczystą nr [...];

2) wywłaszczyć na rzecz Gminy Miejskiej Koło, na cele określone w pkt 1 decyzji ograniczone prawo rzeczowe, tj. służebności gruntowej ustanowionej na działkach:

a) nr [...] - na rzecz nieruchomości władnącej obejmującej działkę nr [...], nr [...] - na rzecz nieruchomości władnącej obejmującej działkę nr [...],

b) nr [...] - na rzecz nieruchomości władnącej obejmującej działkę nr [...],

c) nr [...] i nr [...] - na rzecz nieruchomości władnącej obejmującej działki nr [...], [...] i [...],

d) nr [...] i nr [...] - na rzecz nieruchomości władnącej obejmującej działki nr [...] i [...],

e) nr [...] - na rzecz nieruchomości władnącej obejmującej działkę nr [...], nr [...] - na rzecz nieruchomości władnącej obejmującej działki nr [...] i [...];

3) ustalić odszkodowanie na rzecz J. K. z tytułu wywłaszczenia prawa własności nieruchomości opisanej w pkt 1, w wysokości 118.900 zł;

4) ustalić odszkodowanie:

a) na rzecz P. D., z tytułu wywłaszczenia służebności gruntowej opisanej w pkt 2 lit. a, w wysokości 950 zł,

b) na rzecz Z. W., z tytułu wywłaszczenia służebności gruntowej opisanej w pkt 2 lit. b, w wysokości 490 zł,

c) na rzecz E. i M. M., z tytułu wywłaszczenia służebności gruntowej opisanej w pkt 2 lit. c, w wysokości 950 zł,

d) na rzecz G. S., z tytułu wywłaszczenia służebności gruntowej opisanej w pkt 2 lit. d w wysokości 1.780 zł,

e) na rzecz T. M. i I. S., z tytułu wywłaszczenia służebności gruntowej opisanej w pkt 2 lit. e w wysokości 1.780 zł,

f) na rzecz Mariusza Kozaka, z tytułu wywłaszczenia służebności gruntowej opisanej w pkt 2 lit. f w wysokości 440 zł,

g) na rzecz A. i M. M., z tytułu wywłaszczenia służebności gruntowej opisanej w pkt 2 lit. g, w wysokości 310 zł;

5) wypłacić jednorazowo odszkodowania ustalone w pkt 3 i 4, w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stanie się ostateczna.

W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że wnioskiem z dnia 28 listopada 2013 r. Burmistrz Miasta Koła wystąpił o wywłaszczenie na rzecz Gminy Miejskiej Koło prawa własności nieruchomości: działek nr [...], [...], [...], [...], [...], i [...], przy czym działki oznaczone nr [...], [...] i [...] obciążone są ograniczonym prawem rzeczowym tj. służebnością dróg. Zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miasta Koła w rejonie ul. [...], ul. [...], ul. [...], zatwierdzonym Uchwałą Nr XXIV/171/2008 Rady Miejskiej w Kole z dnia 23 kwietnia 2008 r., wyżej wymienione działki znajdują się na terenie przeznaczonym pod drogi publiczne klasy dróg dojazdowych. Przejęcie powyższych nieruchomości pozwoli Gminie Miejskiej w Kole na realizację celu publicznego w rozumieniu art. 6 ust. 1 u.g.n., jakim jest budowa ul. [...], ul. [...] i ul. [...]. Negocjacje, które odbyły się w dniach 29 października 2013 r. i 12 listopada 2013 r. pomiędzy Burmistrzem Miasta Koła i J. K. nie doprowadziły do zawarcia umowy sprzedaży. Wyznaczenie przez Starostę Kolskiego dwumiesięcznego terminu do zawarcia umowy w trybie art. 115 ust. 2 u.g.n. także nie doprowadziło do zawarcia umowy zbycia nieruchomości. W tej sytuacji organ I instancji wszczął na wniosek postępowanie wywłaszczeniowe i zlecił wykonanie operatu szacunkowego określającego wartość przedmiotowej nieruchomości i ustanowionych na niej ograniczonych praw rzeczowych. W trakcie rozprawy administracyjnej przeprowadzonej w dniu 16 maja 2014 r. strony zapoznały się z wysokością odszkodowania, które zostało ustalone przez rzeczoznawcę majątkowego w operacie szacunkowym z dnia 10 kwietnia 2014 r. na kwotę 125.600 zł. Podkreślono jednak, że powyższa kwota nie uwzględnia obciążenia służebnościami gruntowymi ujawnionymi w księdze wieczystej. Wobec tego rzeczoznawca majątkowy określił wartość tych służebności gruntowych. Służebność drogi polegająca na prawie przejazdu i przechodu na szerokości 9m (1) przez działkę nr [...] – na rzecz każdoczesnego właściciela działek nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...] – została łącznie ustalona na kwotę 4 290 zł, (2) przez działkę nr [...] – na rzecz każdoczesnego właściciela działek nr: [...], [...], [...] – została ustalona na kwotę 2.100 zł, (3) przez działkę [...] – na rzecz każdoczesnego właściciela działek: [...] i [...] – została ustalona na kwotę 310 zł, co razem stanowi kwotę 6.700 zł. Odszkodowanie na rzecz J. K. za wywłaszczenie opisanej nieruchomości wynosi zatem 118.900 zł po odjęciu kwot za ograniczone prawo rzeczowe.

W piśmie z dnia 20 czerwca 2014 r. skarżący przedstawił swoje uwagi dotyczące operatu szacunkowego, wnosząc m.in. o udostępnienie aktów notarialnych sprzedaży nieruchomości podobnych, które rzeczoznawca wykorzystał przy sporządzaniu swojego operatu, oraz sprzeciwiając się przedstawionemu wyborowi sposobu wyceny nieruchomości, określeniu ceny nieruchomości oraz jej pomniejszeniu o wartość ograniczonego prawa rzeczowego.

W dniu 21 lipca 2014 r. odbyła się druga rozprawa administracyjna, na której przedstawiono odpowiedź rzeczoznawcy majątkowego na zarzuty skarżącego. Organ I instancji podkreślił zarazem, że rzeczoznawca majątkowy w przedłożonym na rozprawie piśmie w pełni ustosunkował się do zgłoszonych wniosków, uwag i wątpliwości. Rzeczoznawca wyjaśnił bowiem, że zgodnie z art. 155 ust. 1 u.g.n., korzystał on z wszelkich, niezbędnych i dostępnych danych o nieruchomościach, w tym z aktów notarialnych dotyczących sprzedaży nieruchomości uwzględnionych jako nieruchomości podobne w procedurze szacowania wartości. Z przeprowadzonych badań sporządzał niezbędne zestawienia i adnotacje. Jednak nie był uprawniony do wykonywania kserokopii tych aktów, tak więc nie jest w ich posiadaniu. Rzeczoznawca powołał się także na art. 134 ust. 3 i 4 u.g.n., który zobowiązuje do przeprowadzania analizy tzw. "zasady korzyści" przy wycenie nieruchomości. Według stanu na datę sporządzenia operatu szacunkowego, dla poszczególnych wydzielanych części nieruchomości ich przeznaczanie w planie miejscowym było zgodne z przeznaczeniem nieruchomości wynikającym z celu wywłaszczenia. W ramach przeprowadzonego monitoringu lokalnego rynku nieruchomości rzeczoznawca ustalił grupę transakcji obejmujących nieruchomości przeznaczone pod budowę dróg (tzw. nieruchomości drogowe) i w wyniku ich identyfikacji stwierdził, że jest możliwe wybranie spośród tego zbioru kilku nieruchomości porównywalnych z nieruchomością wycenianą (ze względu na ich położenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość). Dlatego na podstawie art. 134 ust. 4 u.g.n. oraz § 36 pkt 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, określenia wartości rynkowej wywłaszczanego gruntu z przeznaczeniem go pod drogę publiczną przeprowadził przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych.

Rzeczoznawca, dokonując wyboru sposobu wyceny, uwzględnił w szczególności następujące grupy informacji: (1) cel, jakiemu mają służyć wyniki wyceny i związane z nim uwarunkowania prawne, (2) stan prawny szacowanej nieruchomości, jej przeznaczenie, sposób użytkowania, rodzaj i położenie, (3) czynniki wpływające na wartość nieruchomości dostępne dane rynkowe dotyczące lokalnego rynku nieruchomości. Wyceny dokonano metodą porównywania parami podejścia porównawczego. Wycenę przedmiotowej nieruchomości pod drogę wykonano na podstawie cen transakcyjnych z rynku nieruchomości przeznaczonych pod budowę dróg. Ponieważ treść ograniczonych praw rzeczowych obciążających poszczególne wydzielane części nieruchomości wpływała na zmianę ich wartości, w operacie określono wartość tych praw. Organ I instancji ustalił ponadto, że przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości związanej z dotychczasowym sposobem użytkowania nieruchomości jako terenu rolnego. W ramach przeprowadzonego monitoringu badanego segmentu rynku, obejmującego nieruchomości drogowe, w analizowanym przedziale czasowym zarejestrowano 9 transakcji. Najwięcej transakcji zanotowano w 2011 r. – 6, w pozostałych latach badanego okresu zanotowano po 3 transakcje, po jednej w każdym kolejnym roku, tj. w 2012 r., w 2013 r. oraz w badanych 3-ch miesiącach 2014 r. Z transakcji rynkowych wybrano trzy nieruchomości podobne do nieruchomości objętej wyceną. Informacje na temat procesu dochodzenia do wyboru sposobu wyceny, tj. przeprowadzonego badania, zostało odzwierciedlone w treści operatu szacunkowego. Mając powyższe na uwadze wartość nieruchomości przeznaczonej do wywłaszczenia obejmującej została wyceniona na kwotę 125.600 zł. Następnie rzeczoznawca majątkowy określił wartość służebności gruntowych obciążających działki nr [...], [...] i [...]. Wartość ograniczonego prawa rzeczowego ustanowionego na rzecz nieruchomości władnącej obejmującej działkę nr [...] została określona na kwotę 950 zł, na działkę nr [...] – na kwotę 490 zł, działkę nr [...] – na kwotę 950 na działki nr [...], [...] i [...] – na kwotę 1780 zł, na działki [...] i [...] – na kwotę 1780 zł, na działkę [...] – na kwotę 440 zł oraz na działki [...] i [...] – na kwotę 310 zł. Określone w operacie szacunkowym wartości służebności gruntowych odpowiadają części wartości rynkowej nieruchomości, na której zostały ustanowione i uwzględniają zarówno treść ustanowionych służebności, jak i aktualny stan nieruchomości obciążonej oraz stan nieruchomości władnących, a także stan lokalnego rynku nieruchomości podobnych. Procedura określenia wartości służebności została odzwierciedlona w treści operatu szacunkowego. Zgodnie z art. 128 ust 2 u.g.n., jeżeli na wywłaszczonej nieruchomości są ustanowione ograniczone prawa rzeczowe, odszkodowanie zmniejsza się o kwotę równa wartości tych praw, w powyższym przypadku o kwotę 4.290 zł. Tym samym kwota odszkodowania wynosi 118.900 zł. Organ I instancji stwierdził zarazem, że wycena została dokonana zgodnie z obowiązującymi przepisami, a określona wartość wywłaszczonej części nieruchomości jest jej wartością rynkową.

Pismem z dnia 12 listopada 2014 r. J. K. odwołał się od powyższej decyzji, w zakresie ustalenia odszkodowania, tj. od pkt 3 sentencji tego rozstrzygnięcia, zarzucając organowi I instancji naruszenie: art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a.

Decyzją z dnia [...] marca 2015 r., nr [...], Wojewoda Wielkopolski utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ odwoławczy podzielił w pełni ustalenia faktyczne poczynione przez organ I instancji, wskazując że wyliczenia przedstawione przez rzeczoznawcę majątkowego są trafne. W szczególności biegły zasadnie zastosował § 38 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r.

W ocenie organu odwoławczego nie budzą również wątpliwości dane przyjęte jako podstawa do wyliczenia kwoty odszkodowania. Zarzuty skarżącego dotyczące dostępu do aktów notarialnych, z których korzystał rzeczoznawca, nie zasługują na uwzględnienie. Kwestia ta została bowiem wyjaśniona przez biegłego w piśmie z dnia 21 lipca 2014 r. Nie potwierdził się również zarzut dotyczące błędnego wskazania przeznaczenia nieruchomości przyległych. Na stronie 6 operatu szacunkowo prawidłowo bowiem wskazano, że teren ten przewidziany jest pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Nie zaistniały także podstawy do rozszerzenia badanego rynku, skoro rzeczoznawca był w stanie wskazać 9 transakcji nadających się do obliczenia odszkodowania za przedmiotową nieruchomość. Poza tym bezzasadne w ocenie organu II instancji okazały się zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania.

Pismem z dnia 20 października 2015 r. J. K. zaskarżył powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, zarzucając naruszenie: art. 7, art. 77 § 1, 80, art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 845 § 2 k.p.a. w zw. z art. 24 § 1 pkt 1, art. 7 i art. 8 k.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalając skargę wskazał, że zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy był wystarczający do wydania kontrolowanych rozstrzygnięć. Tym samym, zdaniem Sądu, organy nie naruszyły art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zakresie gromadzenia materiału dowodowego.

Ponadto Sąd wskazał, że operat szacunkowy stanowi ekspertyzę (opinię) biegłego. Tym samym organy administracji publicznej, niedysponujące odpowiednimi wiadomościami specjalnymi, nie mogą wdawać się w merytoryczną polemikę ze stanowiskiem zawartym w takim dokumencie. Obowiązek organów administracji publicznej w takim przypadku jest natomiast wnikliwa ocena operatu szacunkowego pod względem formalnym. Oznacza to konieczność zbadania, czy wymienione opracowanie jest kompletne, spójne i logiczne, a zawarte w nim wnioski wynikają z przyjętych danych.

W związku z powyższym Sąd nie podzielił zarzutu nierozpoznania sprawy, skoro organy odniosły się do kwestii poprawności formalnej operatu szacunkowego. Poczynione w tym zakresie uwagi nie budzą przy tym zastrzeżeń, wskazując na wnikliwe przeanalizowanie wspomnianego opracowania.

Sąd nie znalazł również podstaw do kwestionowania ustaleń zawartych w operacie szacunkowym. Opracowanie to jest bowiem aktualne, a nadto spełnia wymogi formalne, o jakich mowa w § 56 i § 57 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207 poz. 2109 ze zm.). Rzeczoznawca majątkowy wskazał w szczególności przedmiot swoich analiz, tj. szacowaną nieruchomość, metodę szacowania, dane przyjęte do obliczeń oraz wyniki dokonanych operacji. Argumentacja oraz wyliczenia zawarte w tym dokumencie, w ocenie Sądu, nie budzą zastrzeżeń. Są one sformułowane w sposób wiarygodny, logiczny, zrozumiały i spójny.

Zarówno w odwołaniu z dnia 12 listopada 2014 r., jak i w skardze administracyjnego J. K. wskazywał na nieudostępnienie mu aktów notarialnych stanowiących podstawę ustalenia wartości omawianej nieruchomości. Sąd jednak zaznaczył, że rzeczoznawca majątkowy nie ma obowiązku przekazywania stronie wymienionych dokumentów. Działa on bowiem jak podmiot profesjonalny, którego działalność może być badana i kontrolowana przez odpowiednią organizację zawodową.

Za nietrafny uznano także zarzut braku rynku nieruchomości drogowych w Kole. Rzeczoznawca majątkowy zaprezentował 9 transakcji rynkowych dotyczących wspomnianych gruntów, które mogły stanowić podstawę do dalszych wyliczeń. Jednocześnie autor operatu szacunkowego rozszerzył zakres badanego rynku w czasie, uwzględniając również transakcje dokonane od stycznia 2011 r. Organy administracji publicznej przekonująco jednocześnie wyjaśniły w kontrolowanych decyzjach, że rynek nieruchomości drogowych nie jest obecnie rozwinięty w takim samym stopniu co ogólny rynek nieruchomości.

Ponadto rzeczoznawca majątkowy prawidłowo określił przeznaczenie gruntów przylegających do wywłaszczonej nieruchomości. W operacie szacunkowym stwierdzono bowiem, że wspomniane nieruchomości przyległe są przeznaczone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jako tereny zabudowy jednorodzinnej. Jednocześnie rzeczoznawca majątkowy wskazał, że wymienione tereny są obecnie – poza działką wykorzystywaną jako droga dojazdowa – wykorzystane w celach związanych z działalnością rolniczą.

Trafnie przy tym organy administracji publicznej wskazały na fakt obciążenia przedmiotowej nieruchomości ograniczonym prawem rzeczowym, tj. służebnością drogi koniecznej. Okoliczność ta ma bowiem istotne znaczenie dla prawidłowego określenia wysokości odszkodowania należnego skarżącemu. Brzmienie art. 128 ust. 1 u.g.n. nakazuje pomniejszenie kwoty odszkodowania o wartość ograniczonych praw rzeczowych i wyklucza zarazem istnienie w tym zakresie luzu decyzyjnego po stronie organów administracji publicznej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł J. K., zarzucając:

- naruszenie przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie mimo, że organy administracji publicznej przeprowadziły postępowanie z naruszeniem przepisów art. 6, 7, 8, 9, 77 § 1, 80 k.p.a. co doprowadziło do błędnego ustalenia stanu faktycznego polegającego na przyjęciu wadliwej metody i techniki szacowania nieruchomości oraz w skutkach zaniżeniu wysokości odszkodowania należnego skarżącemu;

- naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 153 ust. 1, art. 154 i art. 156 ustawy o gospodarce nieruchomościami polegające na przyjęciu, że wycena nieruchomości dokonana podejściem porównawczym, metodą korygowania ceny średniej wybranych przez rzeczoznawcę transakcji sprzedaży nieruchomości może być zastosowana do nieruchomości skarżącego przeznaczonej na cele realizacji inwestycji drogowych i to w sytuacji, gdy transakcje wzięte pod uwagę zawierane były z znacznej odległości czasowej od dnia sporządzenia operatu – 10 kwietnia 2014 r.;

- naruszenie art. 21 ust. 1 i art. 2 Konstytucji RP oraz art. 151 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez wadliwe i wysoce zaniżone określenie wysokości słusznego odszkodowania należnego skarżącemu i tym samym wyrządzenie skarżącemu wymiernej szkody materialnej doprowadzającej w skutkach do sytuacji nierównego traktowania obywateli RP, co narusza konstytucyjną zasadę sprawiedliwości społecznej.

Mając na względzie wskazane zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o:

- uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu;

- zasądzenie kosztów postępowania na rzecz strony skarżącej, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) - p.p.s.a. - skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły.

W przypadku podniesienia zarzutu naruszenia prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię ważne jest, aby autor skargi kasacyjnej wykazał po pierwsze, na czym polegał błędny charakter wykładni dokonanej przez sąd pierwszej instancji, w szczególności czy dotyczył on przebiegu procesu wykładni (kolejności odwołania się do jej reguł) czy sposobu wykorzystania poszczególnych dyrektyw i argumentów wykładni czy też samego rezultatu wykładni (treści zrekonstruowanej normy) oraz po drugie, jak w ocenie autora skargi kasacyjnej, w kontekście wykazanych uchybień, powinna wyglądać wykładnia prawidłowa. Natomiast w przypadku związania naruszenia prawa materialnego z niewłaściwym zastosowaniem przepisu istotne jest wykazanie, czy idzie o niezastosowanie czy o nieprawidłowe zastosowanie, a także, w przypadku wskazania na nieprawidłowe zastosowanie, czy wiąże się ono z niewłaściwą sądową kontrolą podstawy orzekania przez organ czy też z zaakceptowaniem w toku kontroli sądowej błędnej kwalifikacji faktów lub ustalenia jej konsekwencji przez organ administracji (błąd subsumcji) lub z błędem sądu, co do kwalifikacji kontrolowanej decyzji administracji z punktu widzenia treści zrekonstruowanej normy prawnej. Towarzyszyć temu powinna argumentacja wskazująca na sposób, w jaki przepis powinien być zastosowany ze względu na stan faktyczny sprawy lub, w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu, wyjaśnienie, dlaczego wskazany w skardze kasacyjnej przepis powinien być zastosowany.

Skargę kasacyjną można też oprzeć na zarzucie naruszenia przepisów postępowania, jeśli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).

Przed odniesieniem się do zarzutów skargi kasacyjnej należy w pierwszej kolejności zauważyć, że zarzuty nie zostały sformułowane prawidłowo. Przedmiotem sprawy była decyzja, którą orzeczono o wywłaszczeniu prawa własności nieruchomości, o wywłaszczeniu praw rzeczowych ograniczonych, tj. służebności gruntowych, jak również ustalono wysokość odszkodowania z tytułu wywłaszczenia prawa własności, jak i odszkodowań z tytułu wywłaszczenia praw rzeczowych ograniczonych. Jednak przedmiotem kontroli Sądu I instancji był tylko jeden punkt przedmiotowej decyzji, tj. pkt 3 dotyczący ustalenia wysokości odszkodowania z tytułu wywłaszczenia prawa własności. Mając na uwadze przedmiot sprawy administracyjnej podstawą prawną wydania decyzji były przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami dotyczące wywłaszczenia, w tym przepisy ustawy zawarte w art. 128 do art. 135 dotyczące odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości, oraz przepisy dotyczące określania wartości nieruchomości zawarte w art. 149 do art. 159, a także przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Istota sporu w niniejszej sprawie dotyczy wyłącznie wysokości ustalonego odszkodowania w związku z wywłaszczeniem prawa własności nieruchomości. Natomiast w zarzutach skargi kasacyjnej wskazano na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie, mimo że organy administracji przeprowadziły postępowanie z naruszeniem art. 6, 7, 9, 77 § 1, 80 k.p.a. co doprowadziło do błędnego ustalenia stanu faktycznego polegającego na przyjęciu wadliwej metody i techniki szacowania nieruchomości, a tym samym zaniżeniu wysokości odszkodowania należnego skarżącemu. Wskazano także na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 153 ust. 1, art. 154 i art. 156 ustawy o gospodarce nieruchomościami polegające na przyjęciu, iż wycena nieruchomości dokonana podejściem porównawczym, metodą korygowania ceny średniej wybranych przez rzeczoznawcę transakcji sprzedaży może być zastosowana do nieruchomości skarżącego przeznaczonej na cele realizacji inwestycji drogowej. Ponadto wskazano na naruszenie art. 21 ust. 1 i art. 2 Konstytucji RP oraz art. 151 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Odnosząc się do tak sformułowanych zarzutów należy stwierdzić, że nie zostały skutecznie podważone okoliczności dotyczące prawidłowości ustalonego odszkodowania. Skarżący kasacyjnie wskazując na naruszenie przepisów postępowania ograniczył się do powołanych wyżej przepisów k.p.a., natomiast nie wskazał, że sporządzony operat szacunkowy, który był podstawą ustalenia odszkodowania został sporządzony niezgodnie z przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Prawidłowość sporządzonego operatu szacunkowego nie została podważona nie tylko poprzez brak stosownych zarzutów skargi kasacyjnej, dotyczących wskazanego wyżej rozporządzenia, ale również na etapie postępowania administracyjnego nie została zakwestionowana, czy to poprzez przedłożenie kontroperatu szacunkowego, czy to poprzez poddanie sporządzonego operatu kontroli w trybie określonym w art. 157 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Nadto na końcową wysokość odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość ustalonego dla skarżącego kasacyjnie w pkt 3 decyzji miał również znaczenie fakt, że nieruchomość była obciążona prawami rzeczowymi ograniczonymi w postaci służebności gruntowych, które to prawa stały się również przedmiotem wywłaszczenia. W konsekwencji w pkt 4 decyzji zostało ustalone odszkodowanie z tytułu wywłaszczonych służebności gruntowych na rzecz wskazanych osób, co miało bezpośredni wpływ na wysokość odszkodowania jakie zostało ustalone dla skarżącego w pkt 3 decyzji, ale powyższe ustalenia nie były przedmiotem zaskarżenia. Dlatego też sformułowane zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania nie zdołały podważyć poczynionych ustaleń. Z kolei odnosząc się do zarzutów naruszenia prawa materialnego należy przede wszystkim zwrócić uwagę na treść powołanych przepisów ustawy, i tak art. 153 ust. 1 definiuje na czym polega podejście porównawcze, ust. 2 definiuje podejście dochodowe, a ust. 3 podejście kosztowe w ustalaniu wartości nieruchomości, art. 154 ust. 1 stanowi, że wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, zaś zgodnie z art. 156 ust. 1 Rzeczoznawca majątkowy sporządza na piśmie opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego. Treść powołanych przepisów wskazuje, że zarzut naruszenia prawa materialnego jest bezprzedmiotowy. W okolicznościach sprawy jest bezsporne, że wskazane przepisy nie zostały naruszone. Natomiast skarżący kasacyjnie formułując zarzut naruszenia prawa materialnego próbuje poprzez ten zarzut zakwestionować ustalenia faktyczne, co nie jest możliwe. Niezasadny jest również zarzut dotyczący naruszenia art. 21 ust. 1 i art. 2 Konstytucji RP poprzez wadliwe i wysoce zaniżone ustalenie wysokości słusznego odszkodowania skarżącemu. Na niezasadność tego zarzutu wskazuje fakt, że wcześniejsze zarzuty za pomocą których skarżący kasacyjnie dążył do zakwestionowania ustalonego w sprawie odszkodowania okazały się niezasadne. Tym samym zarzut, że ustalone odszkodowanie jest zaniżone, a poprzez to skarżący został pozbawiony słusznego odszkodowania nie znajduje podstaw prawnych.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna jest niezasadna i na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.