Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1154/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-10-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tomasz Stawecki, Sędziowie sędzia WSA Marta Kołtun - Kulik (spr.), sędzia WSA Artur Kuś, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 26 października 2021 r. sprawy ze skargi A. Z., W. M., B. Z. i A. H. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2021 r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB", "organ odwoławczy"), decyzją z [...] kwietnia 2021 r., znak: [...] - na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a.") - po rozpatrzeniu odwołania A. Z.-M., W. M. oraz A. H. (dalej: "skarżący") - od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "[...] WINB, "organ I instancji") z [...] stycznia 2020 r., znak: [...], w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji – utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Decyzja organu odwoławczego zapadła w poniższym stanie faktycznym i prawnym.

Decyzją z [...] marca 2005 r., nr [...] Starosta [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił Gminie [...] oraz W. C. i T. C. pozwolenia na budowę obejmującą remont rozbudowę budynku handlowo-usługowo-administracyjnego "[...]", budowę przyłączy kanalizacji sanitarnej i wody na działce nr [...] oraz przyłącza gazowego przez działki nr [...],[...] w [...].

Kontrola przeprowadzona przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: "PINB") w dniu 10 czerwca 2005 r. wykazała, że zamiast zachowania części parterowej obiektu (bez stropu) od strony wschodniej i północnej, a także zachowania w całości trzech piwnic wykonanych z kamienia , istniejących pod budynkiem, wykonano roboty polegające na całkowitej rozbiórce części północnej budynku, przylegającej do rynku wraz z piwnicą istniejącą pod północno-zachodnią częścią obiektu, oraz części północnej piwnicy w północno- wschodniej części obiektu. Pozostała zaś część obiektu od strony wschodniej (z wyjątkiem narożnika północno-wschodniego) oraz istniejące pod nią piwnice. W miejsce rozebranych ścian zrobiono wykop i wylano ławy fundamentowe.

W związku z powyższym, postanowieniem z [...] czerwca 2005 r., znak: [...], PINB nakazał Gminie [...], W. C. i T. C. wstrzymać roboty budowlane związane z remontem i rozbudową ww. budynku oraz wykonać roboty budowlane mające na celu zabezpieczenie ścian wykopu od strony północnej, wschodniej i zachodniej przed obsuwaniem się, jak również istniejących piwnic oraz pozostałej części budynku od strony wschodniej przed możliwością zawalenia się.

Decyzją z [...] czerwca 2005 r., znak: [...], PINB nałożył na inwestorów obowiązek sporządzenia i przedstawienia, w terminie do dnia 30 września 2005 r., czterech egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego budynku handlowo-usługowo-administracyjnego "[...]", uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych wraz z niezbędnymi uzgodnieniami. Inwestorzy złożyli wymagane dokumenty przy piśmie z dnia 22 lipca 2005 r.

PINB w [...] decyzją z [...] lipca 2005 r., znak: [...], zatwierdził projekt budowlany zamienny i udzielił pozwolenia na wznowienie robót budowlanych w związku z budową spornego budynku. Jednocześnie nałożył obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu.

GINB decyzją z [...] stycznia 2021 r. znak: [...], utrzymał w mocy rozstrzygnięcie [...] WINB z [...] listopada 2020 r., znak: [...], odmawiające stwierdzenia nieważności ww. decyzji PINB z [...] lipca 2005 r.

Stosownie do protokołu kontroli obowiązkowej, przeprowadzonej przez PINB w [...] w dniu 9 lutego 2011 r., obiekt wybudowano zgodnie z projektem zagospodarowania działki lub terenu, zgodnie z projektem architektoniczno- budowlanym w zakresie: charakterystycznych parametrów technicznych (kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji), wykonania widocznych elementów nośnych układu konstrukcyjnego, geometrii dachu, wykonania urządzeń budowlanych. Pomieszczenia piwnic wyposażono we wszystkie elementy zapewniające użytkowanie tej części zgodnie z przeznaczeniem i są przystosowane do dostępu przez osoby niepełnosprawne, w tym poruszające się na wózkach inwalidzkich. Do jego budowy użyto wyrobów budowlanych posiadających odpowiednie certyfikaty. Piwnice budynku zostały w całości wykończone i nadają się do użytkowania. Nie stwierdzono istotnych odstąpień od zatwierdzonego projektu budowlanego. Teren budynku został uporządkowany i zagospodarowano go we właściwy sposób. We wnioskach końcowych wskazano, że pomieszczenia piwnic zostały zrealizowane zgodnie z projektem zamiennym i w całości nadają się do użytkowania.

Decyzją z [...] lutego 2011r., znak: [...], PINB w [...] udzielił inwestorom pozwolenia na użytkowanie części obejmującej piwnice budynku handlowo-usługowo-administracyjnego "[...]" na działce nr [...] w [...].

Pismem z 4 września 2020 r. B. Z.-H., A. H., A. Z.-M. i W. M. wystąpili o stwierdzenie nieważności decyzji PINB w S. z [...] lutego 2011 r.

Pismem z 15 grudnia 2020 r., znak: [...],[...] WINB zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji PINB w [...] z [...] lutego 2011 r.

Powołaną na wstępie decyzją z [...] stycznia 2021 r. [...] WINB odmówił stwierdzenia nieważności decyzji PINB w [...] z [...] lutego 2011 r., wydanej na podstawie art. 59 ust. 1 i art. 55 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2006 r., nr 156, poz. 1118 z późn. zm.).

GINB, decyzją z [...] kwietnia 2021 r., utrzymując w mocy ww. decyzję organu I instancji wskazał, że obowiązek uzyskania przez inwestorów pozwolenia na użytkowanie piwnicy budynku handlowo-usługowo-administracyjnego wynikał z prowadzenia w stosunku do niego przez organ powiatowy postępowania naprawczego. Stosownie do art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego, stanowiącego podstawę decyzji PINB w [...] z [...] lipca 2005 r., po upływie terminu lub na wniosek inwestora, właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3 (tj. sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem) i wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo - jeżeli budowa została zakończona - o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. W decyzji tej nakłada się obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.

Ponadto zgodnie z art. 55 pkt 1 Prawa budowlanego, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji przez PINB, przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego należy uzyskać ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie, jeżeli na wzniesienie obiektu budowlanego jest wymagane pozwolenie na budowę i jest on zaliczony do kategorii V, IX-XVIII, XX, XXII, XXIV, XXVII-XXX, o których mowa w załączniku do ustawy. Ponadto pozwolenie na użytkowanie wymagane jest również w przypadku zastosowania procedury z art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego.

GINB wyjaśnił, że budynek handlowo-usługowo-administracyjny zalicza się do obiektów kategorii XVII (budynki handlu, gastronomii i usług), wobec powyższego, wymagane jest uzyskanie decyzji o pozwoleniu na jego budowę.

Stosownie do art. 59 ust. 1 Prawa budowlanego, właściwy organ wydaje decyzję w sprawie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego po przeprowadzeniu obowiązkowej kontroli, o której mowa w art. 59a.

Organ odwoławczy zaznaczył, że powyższy przepis oznacza, iż nie jest możliwe wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie bez weryfikacji zasadniczych robót stanowiących o przeznaczeniu całego budynku (tym bardziej, iż decyzja o pozwoleniu na użytkowanie wydawana jest tylko raz, zaś spełnienie pozostałych warunków jest jedynie stwierdzane przez organ w okresie po wydaniu tej decyzji) - por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 12 czerwca 2017 r., sygn. akt III SA/Wa 1722/16.

GINB wyjaśnił, że zgodnie zaś z art. 59a Prawa budowlanego, właściwy organ przeprowadza, na wezwanie inwestora, obowiązkową kontrolę budowy w celu stwierdzenia prowadzenia jej zgodnie z ustaleniami i warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę. Kontrola obejmuje sprawdzenie:

1) zgodności obiektu budowlanego z projektem zagospodarowania działki lub terenu;

2) zgodności obiektu budowlanego z projektem architektoniczno-budowlanym, w zakresie:

a) charakterystycznych parametrów technicznych: kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji,

b) wykonania widocznych elementów nośnych układu konstrukcyjnego obiektu budowlanego,

c) geometrii dachu (kąt nachylenia, wysokość kalenicy i układ połaci dachowych),

d) wykonania urządzeń budowlanych,

e) zasadniczych elementów wyposażenia budowlano-instalacyjnego, zapewniających użytkowanie obiektu zgodnie z przeznaczeniem,

f) zapewnienia warunków niezbędnych do korzystania z tego obiektu przez osoby niepełnosprawne, w szczególności poruszające się na wózkach inwalidzkich - w stosunku do obiektu użyteczności publicznej i budynku mieszkalnego wielorodzinnego;

3) wyrobów budowlanych szczególnie istotnych dla bezpieczeństwa konstrukcji i bezpieczeństwa pożarowego;

4) w przypadku nałożenia w pozwoleniu na budowę obowiązku rozbiórki istniejących obiektów budowlanych nieprzewidzianych do dalszego użytkowania lub tymczasowych obiektów budowlanych - wykonania tego obowiązku, jeżeli upłynął termin rozbiórki określony w pozwoleniu;

5) uporządkowania terenu budowy.

Organ odwoławczy stwierdził, że wobec tak sformułowanej treści powyższego artykułu nie ulega wątpliwości, że cel i zakres podmiotowy kontroli, o której mowa, nie może być przez właściwy organ administracji interpretowany rozszerzająco. Organ nie może zatem (...) prowadzić kontroli w innym celu niż ustawowo określony. Każde wyjście organu poza tak ustalone granice kontroli będzie pozbawione podstaw prawnych. W rezultacie rzutować będzie na legalność pozwolenia na użytkowanie, umożliwiając eliminację takiego pozwolenia z obrotu prawnego (por. red. Z. Niewiadomski, Prawo budowlane. Komentarz, CH Beck 2021).

Dalej wskazał, że wyłącznym dowodem - w rozumieniu art. 75 § 2 k.p.a. a contrario w związku z art. 59d ust. 1 Prawa budowlanego - na okoliczność przeprowadzenia budowy zgodnie z ustaleniami i warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę jest protokół obowiązkowej kontroli, sporządzany przez organ nadzoru budowlanego. Protokół ten stanowi dokument urzędowy w rozumieniu art. 76 § 1 k.p.a. Zostaje sporządzony w przepisanej formie, przez powołany do tego organ państwowy w jego zakresie działania i stanowią dowód tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone. Jeżeli więc wynik obowiązkowej kontroli, dokonywanej w toku postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę jest pozytywny, a taki fakt zostanie urzędowo stwierdzony, to obowiązkiem organu jest wydanie decyzji udzielającej pozwolenia na budowę, (wyrok WSA w Warszawie z dnia 9 czerwca 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 1577/16).

W ocenie GINB, protokół kontroli z 9 lutego 2011 r. nie został skutecznie podważony, a więc nie zaistniały przesłanki do uznania, że rozstrzygnięcie o pozwoleniu na użytkowanie zostało wydane w sposób wadliwy.

GINB podkreślił, że skutki ekonomiczne i społeczne sytuacji wyeliminowania z obrotu prawnego ww. decyzji nie byłyby możliwe do zaakceptowania przez organy praworządnego państwa, gdyż protokół kontroli obiektu budowlanego w sposób niebudzący wątpliwości wskazuje na to, że obiekt wykonano zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym zastępczym oraz pozwoleniem na budowę.

W ocenie organu odwoławczego, decyzja PINB z dnia [...] lipca 2007 r. nie jest obarczona żadną z wad kwalifikowanych wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Została wydana przez właściwy organ, na podstawie właściwego przepisu prawa, nie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, została skierowana do właściwych stron postępowania, była wykonalna w dniu jej wydania, a jej wykonanie nie wywołałoby czynu zagrożonego karą oraz nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa.

Odnosząc się zaś do wniosków o dopuszczenie dołączonych przez strony dowodów GINB wskazał, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji uwzględnia się wyłącznie materiał dowodowy zgromadzony przed wydaniem rozstrzygnięcia podlegającego analizie pod kątem wystąpienia wad określonych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Niemniej, na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję - zatem stronom przysługuje prawo złożenia do właściwego organu wniosku o wznowienie postępowania.

Odnośnie zaś zarzutu przeprowadzenia kontroli obowiązkowej w sposób nieprawidłowy, GINB podkreślił, że Skarżący w istocie domagają się merytorycznej oceny postępowania zakończonego badaną decyzją, która prowadzić miałaby do podważenia prawidłowości decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie. Jednakże w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności aktu administracyjnego odmiennie kształtuje się kryterium oceny legalności badanego aktu, bowiem postępowanie prowadzone w trybie nadzwyczajnym istotnie różni się od postępowania zwyczajnego. Celem postępowania nieważnościowego nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, a więc powtórne ustalenie istnienia obowiązku lub przyznanie wnioskowanego uprawnienia stronie, lecz przeprowadzenie weryfikacji spornej decyzji wyłącznie pod kątem tego, czy akt ten jest dotknięty jedną z enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. ciężkich wad kwalifikowanych. Ocena wystąpienia przesłanek nieważności powinna podlegać rozważeniu w świetle kodeksowej zasady trwałości aktu administracyjnego, do której nawiązuje art. 16 § 1 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2015 r., sygn. akt II OSK 1419/13).

Pismem z 14 maja 2021 r. skarżący wnieśli skargę na decyzję GINB, domagając się jej uchylenia w całości. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie:

1) art. 107 § 3 w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego rozważenia i ustosunkowania się do zarzutów odwołania;

2) art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. poprzez brak należytej oceny materiałów zgromadzonych w sprawie, a w szczególności poprzez oparcie swojego rozstrzygnięcia o ustalenia protokołów kontroli obowiązkowej z 18 lipca 2007 r. oraz z 9 lutego 2011 r., które zawierają stwierdzenia sprzeczne ze stanem istniejącym w dacie decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] lutego 2011 r., [...] oraz z dnia [...] lipca 2007 r., [...], których wiarygodność została zakwestionowana;

3) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 59 ust. 1 w zw. z art. 59 ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290 ze zm.), poprzez jego niezastosowanie i utrzymanie w obrocie prawnym decyzji o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie w sytuacji, gdy rozbudowa budynku handlowo-usługowo-administracyjnego "[...]" na działce nr [...] położonej w [...] była prowadzona niezgodnie z ustaleniami i warunkami określonymi decyzją PINB w [...] z [...] lipca 2005 r., [...], zatwierdzającą projekt budowalny zamienny i udzielającej pozwolenia na wznowienie robót budowalnych, a w szczególności co do zgodności obiektu budowlanego z projektem budowlanym zamiennym, w zakresie charakterystycznych parametrów technicznych: kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości i szerokości.

4) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i utrzymanie w obrocie prawnym decyzji o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie części budynku handlowo-usługowo-administracyjnego "[...]" na działce nr [...] położonej w [...] w sytuacji, gdzie decyzja PINB w [...] z [...] lipca 2005 r., [...], zatwierdzająca projekt budowalny zamienny i udzielająca pozwolenia na wznowienie robót budowalnych nie zakładała odbioru ww. budynku etapami.

W uzasadnieniu skargi, skarżący podnieśli m.in., że oparli swój wniosek o fakt, że na działce nr [...] położonej w [...], na poziomie piwnic budynku handlowo-usługowo-administracyjnego "[...]" zostało wybudowane pomieszczenie o wymiarach 10,70 m x 3,45 m oraz żelbetowa ściana. Inwestycja ta została zrealizowania bez pozwolenia na budowę oraz bez projektu budowlanego, gdyż pomieszczenie to nie zostało objęte decyzją PINB w [...] z dnia [...] lipca 2005 r., [...], zatwierdzającą projekt budowalny zamienny i udzielającej pozwolenia na wznowienie robót budowalnych.

W toku postępowania poprzedzającego wydanie zaskarżonej niniejszą skargą decyzji, Skarżący wykazali za pomocą dokumentów, że ściana zasłaniająca nielegalną część piwnic, uniemożliwiająca kontrolę tej części, powstała nie wcześniej niż przed wrześniem 2012 r., a poprzedzającym kontrolę PINB w [...] marcem 2013 r. Do czasu poprzedzającego kontrolę w marcu 2013 r. nie było ściany oddzielającej nielegalne pomieszczenie od części legalnej i stanowiło ono łącznie jedno pomieszczenie piwniczne, którego powierzchnia była większa o około 37 m2 od tego objętego projektem zamiennym. Nielegalna część piwnic nie jest odrębnym pomieszczeniem, ale stanowi jedną powierzchnię piwnicy, którą dopiero w 2013 r. podzielono ścianą atrapą z poukładanych pustaków bez zaprawy z wykończeniem z gipsu. Jak wynika ze zgromadzonych w sprawie materiałów, pracownicy nadzoru budowlanego Pan G. S. i E. G. wykonując kontrolę w dniu 9 lutego 2011 r. nie zauważyli różnicy w powierzchni piwnic. Pan G. S. zeznał, że w toku kontroli weryfikacyjnie robi się pomiary, ale nie pamięta czy mierzyli tą piwnicę. Zeznaje również, że brał udział w imprezach w tym lokalu, że był na weselu Pana W. G. (syna Pana E. G., wesele miało miejsce w maju 2012 r.), ale nie zwracał uwagi na powierzchnie w czasie wesela. W dniu 22 listopada 2012 r. odbyła się kontrola PINB w piwnicach przez ww. pracowników na okoliczność, czy ściana atrapa powstała w celu ukrycia nielegalnej powierzchni. Pracownicy Ci dalej nie stwierdzili różnicy w powierzchni piwnic, pomimo tego, że byli w przedmiotowej piwnicy m.in. w dniu odbioru (9.02.2011 r.), imprezy (w maju 2012 r.) oraz podczas kontroli (22.11.2012 r.). Natomiast pozostali świadkowie (nauczyciele, dyrektorzy szkoły) uczestniczący w imprezach w tym lokalu m. in. w październiku 2012 r., potrafili choćby ze zdjęć stwierdzić, że pomieszczenie piwnicy było większe, niż w latach późniejszych.

Fakt istnienia przedmiotowego pomieszczenia w dniu wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie potwierdza sam [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] stwierdzając w uzasadnieniu swojej decyzji z d[...] czerwca 2019 r., [...], że w toku postępowania ustalono, że w trakcie realizacji inwestycji polegającej na rozbudowie budynku handlowo-usługowo-administracyjnego "[...]" na działce nr [...] położonej w [...] powstała żelbetowa ściana/fundament "od zewnętrznej strony ściany wschodniej" budynku położonego na działce nr [...] przy ul. [...] w [...], a także pomieszczenie o wymiarach 10,70 m x 3,45 m na poziomie piwnic budynku handlowo-usługowo-administracyjnego na działce nr [...] położonej w [...] przy ul. [...]. Do realizacji ww. pomieszczenia doszło, wg ustaleń organów nadzoru budowalnego w 2007 r., tj. jeszcze w trakcie realizacji inwestycji polegającej na rozbudowie budynku handlowo-usługowo-administracyinego " [...]" na działce nr [...] położonej w [...]. Istniało ono zatem w dacie wydania decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie objętej niniejszym wnioskiem o stwierdzenie nieważności.

Zdaniem skarżących, budynek handlowo-usługowo-administracyjny "[...]" na działce nr [...] położonej w [...] już w toku obowiązkowej kontroli poprzedzającej wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie miał parametry niezgodne z projektem budowlanym zamiennym, w zakresie charakterystycznych parametrów technicznych: kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości i szerokości. Powyższe okoliczności nie zostały uwzględnione w prowadzonym postępowaniu o wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, co w konsekwencji doprowadziło do wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie z rażącym naruszeniem art. 59 ust. 1 w zw. z art. 59 ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.

Skarżący pozostają na stanowisku, że PINB w [...] przeprowadzając obowiązkową kontrolę na podstawie której sporządzony został protokół odbioru, nie dopełnił obowiązku sprawdzenia zgodności obiektu budowlanego z projektem architektoniczno-budowlanym i technicznym, w zakresie charakterystycznych parametrów technicznych w zakresie powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji, tj. sprawdzenia czy powierzchnia piwnicy odpowiada powierzchni zaprojektowanej, w wyniku czego błędnie ustalono zgodność inwestycji z projektem budowlanym zamiennym, a co ostatecznie przełożyło się na rozstrzygnięcie decyzji, która stwierdza wykonanie obiektu zgodnie z projektem budowlanym zamiennym, gdy w rzeczywistości tak nie jest.

Skarżący zarzucają ponadto, iż inwestycja nie powinna zostać odebrana etapowo, ponieważ projekt budowlany zamienny oraz decyzja zatwierdzająca ten projekt tego nie uwzględniają.

Jednocześnie podnieśli, że z ww. postępowań wynika, że poddasze administracyjne i klatka schodowa na parterze, gdzie znajduje się muzeum nie zostały ujęte w ww. wydanych decyzjach na użytkowanie i odebrane w zakresie art. 59a m.in.: ppoż. i dostępu dla osób niepełnosprawnych. W związku z powyższym decyzja PINB w [...] z dnia [...] lica 2007 r. nie została wykonana, budynek nie został w całości odebrany, sprawdzony w zakresie art. 59a i dostosowany do przepisów. Ponadto, zgodnie z art. 57 ust. 3 pr. bud., inwestor zobowiązany jest dołączyć do wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie oświadczenia o braku sprzeciwu lub uwag ze strony organów wymienionych w art. 56 pr. bud., tj. organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz Państwowej Straży Pożarnej dla całej inwestycji a bynajmniej w części dotyczącej poddasza i klatki schodowej wyłączonej z odbioru. Inwestor takich uzgodnień nie posiada.

Zdaniem skarżących, decyzja PINB w [...] z [...] lica 2007 r. podlega wygaszeniu a decyzje na użytkowanie części parteru i piwnic powinny być wyeliminowane z obrotu prawnego.

Dalej stwierdzili, że GINB uzasadnienie zaskarżonej decyzji opiera na kategorycznym stwierdzeniu, że protokoły kontroli poprzedzające wydanie zaskarżonych decyzji nie zostały skutecznie podważone, a więc nie zaistniały przesłanki do uznania, że rozstrzygnięcie o pozwoleniu na użytkowanie zostało wydane w sposób wadliwy. GINB uchyla się jednak od wyjaśnienia dlaczego i na jakiej podstawie uważa ww. protokoły za niepodważone, skoro równocześnie GINB odmawia oceny argumentów Skarżących przemawiających za taką wadliwością. Skarżący nie byli uczestnikami postępowania poprzedzającego wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, a zatem nie mieli możliwości kwestionowania ustaleń protokołu w tamtym postępowaniu. Równocześnie GINB nie wyjaśnia, w jakim innym trybie mogłoby dojść do podważenia ww. protokołów.

Uczestnik postępowania – T. C. wniósł o oddalenie skargi. Wskazał m.in., że z protokołu kontroli obowiązkowej z dnia 9 lutego 2011 r. jednoznacznie wynika, że piwnice zostały wykonane zgodnie z zatwierdzonym projektem budowalnym zamiennym. Protokół ww. kontroli sporządzony został przez właściwy organ, we właściwym trybie, a jego treść nigdy nie została zakwestionowana w żadnym trybie.

W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, z późn. zm. dalej "p.p.s.a.".) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem.

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] kwietnia 2021 r., znak: [...], wydana w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] lutego 2011 r., znak: [...], udzielającej W. i T. C. oraz Gminie [...] pozwolenia na użytkowanie części obejmującej piwnice budynku handlowo-usługowo-administracyjnego "[...]" na działce nr [...] w [...].

Niniejsza sprawa sprowadzała się więc do oceny, czy kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzja PINB w [...] z [...] lutego 2011 r., nie jest dotknięta żadną z wad kwalifikowanych uregulowanych art.156 § 1 k.p.a.

Przed odniesieniem się do prawidłowości zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] kwietnia 2021 r., zauważyć należy, że celem postępowania nieważnościowego jest ustalenie, czy decyzja ostateczna dotknięta jest jedną z wad kwalifikowanych wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Przy czym, co istotne, w toku postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, organ nie przeprowadza ponownie postępowania wyjaśniającego i nie rozstrzyga sprawy co do istoty, nie ma też możliwości naprawy ewentualnych wad popełnionych przy wydawaniu weryfikowanego orzeczenia. Rozpatrując sprawę w omawianym trybie, organ orzekający obowiązany jest wziąć pod uwagę stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie wydania badanej decyzji. Dodać także należy, iż w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji organ zasadniczo dokonuje ocen przez pryzmat akt postępowania zwykłego, nie przeprowadza zaś nowych dowodów, które miałyby na celu podważanie, czy też kwestionowanie stanu faktycznego sprawy zakończonej decyzją, która jest przedmiotem kontroli w postępowaniu nadzorczym. Ewentualne wady prowadzące do stwierdzenia nieważności decyzji muszą tkwić w samej decyzji, a nie w postępowaniu, które doprowadziło do jej wydania.

Zarówno w orzecznictwie jak i piśmiennictwie przyjmuje się, że niedopuszczalne jest utożsamianie każdego uchybienia z rażącym naruszeniem prawa. Naruszenie przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być więc podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa. O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują natomiast łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja.

Kierując się powyższym, Sąd uznał, że zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] kwietnia 2021 r. utrzymująca w mocy decyzję [...] WINB z [...] stycznia 2021 r., znak: [...] jest prawidłowa i jako taka nie narusza prawa.

Przede wszystkim, w ocenie Sądu, decyzja ta została poprzedzona prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem wyjaśniającym. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego orzekając w sprawie miał bowiem na względzie, że znajduje się w postępowaniu nadzorczym prowadzonym w trybie stwierdzenia nieważności oraz, że z uwagi na tryb w jakim orzeka, obowiązany jest kierować się stanem faktycznym i prawnym z daty badanego aktu. W konsekwencji, organ odwoławczy słuszne stwierdził, że weryfikowana decyzja PINB w [...] z [...] lutego 2011 r. udzielająca pozwolenia inwestorom na użytkowanie nie jest dotknięta żadną wadą nieważności, w tym uregulowaną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

GINB, za [...] WINB, weryfikował decyzję PINB w [...], wydaną na podstawie art. 59 ust. 1 i art. 55 ust. 1 Prawa budowlanego z dnia 7 lipca 1994 r., w brzmieniu obowiązującym w dacie jej wydania, tj. w dniu [...] lutego 2011 r. Na podstawie art. 59 ust. 5 Prawa budowlanego właściwy organ, z zastrzeżeniem ust. 2 i 3, odmawia wydania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego w przypadku niespełnienia wymagań określonych w ust. 1 i w art. 57 ust. 1-4. Przepisy art. 51 stosuje się odpowiednio. Art. 59 ust. 1 stanowi, że właściwy organ wydaje decyzję w sprawie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego po przeprowadzeniu obowiązkowej kontroli, o której mowa w art. 59a. Przepis ten został przytoczony przez organ odwoławczy, stąd też nie powielając jego treści, Sąd w tym miejscu wskazuje, że udzielenie pozwolenia na użytkowanie jest swoistym potwierdzeniem legalności obiektu budowlanego, którego to pozwolenie dotyczy. Zatem istotą postępowania o udzielenie pozwolenia na użytkowanie jest ustalenie, czy wybudowany obiekt może być użytkowany w sposób, który został określony w decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzonym nią projekcie budowlanym/projekcie budowlanym zamiennym.

Jak ustalono w przedmiotowej sprawie PINB w [...] decyzją z [...] lipca 2005 r., znak: [...], zatwierdził projekt budowlany zamienny budynku handlowo-usługowo-administracyjnego "[...]" na działce nr [...] położonej przy ul. [...] w [...], uwzględniający dokonane odstępstwa od pozwolenia na budowę udzielonego decyzją Starosty [...] z [...] marca 2005 r., znak: [...] i zatwierdzonego tą decyzją projektu budowlanego. Jednocześnie PINB udzielił pozwolenia na wznowienie robót budowlanych związanych z budową ww. budynku oraz nałożył obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu.

W tym miejscu zauważenia wymaga, że decyzja PINB w [...] z [...] lipca 2005 r. była kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym. [...] WINB decyzją z [...] listopada 2021 r., znak: [...], odmówił stwierdzenia nieważności tej decyzji, zaś GINB decyzją z [...] stycznia 2021 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie [...] WINB. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nieprawomocnym wyrokiem z dnia 28 lipca 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 691/21, oddalił skargę A. Z.-M. oraz W. M. na powyższą decyzję GINB.

Jak wskazano wyżej, decyzję w sprawie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego wydaje się po przeprowadzeniu obowiązkowej kontroli, o której mowa w art. 59a Prawa budowlanego. W niniejszej sprawie kontrola taka miała miejsce w dniu 9 lutego 2011 r. Ustalenia kontroli zostały przywołane przez GINB na stronie 3 decyzji. Co istotne, wynika z nich, że obiekt wybudowano zgodnie z projektem zagospodarowania działki lub terenu, zgodnie z projektem architektoniczno - budowlanym w zakresie: charakterystycznych parametrów technicznych (kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji), wykonania widocznych elementów nośnych układu konstrukcyjnego, geometrii dachu, wykonania urządzeń budowlanych. Pomieszczenia piwnic wyposażono we wszystkie elementy zapewniające użytkowanie tej części zgodnie z przeznaczeniem i są przystosowane do dostępu przez osoby niepełnosprawne, w tym poruszające się na wózkach inwalidzkich. Do jego budowy użyto wyrobów budowlanych posiadających odpowiednie certyfikaty. Piwnice budynku zostały w całości wykończone i nadają się do użytkowania. Nie stwierdzono istotnych odstąpień od zatwierdzonego projektu budowlanego. Teren budynku został uporządkowany i zagospodarowano go we właściwy sposób. We wnioskach końcowych wskazano, że

Ustosunkowując się do zarzutu, że decyzja PINB w [...] z [...] lipca 2005 r., nie zakładała odbioru ww. budynku etapami, wskazać należy, że przepisy prawa (na dzień wydania kontrolowanej decyzji) nie zakazywały uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu w części. Bez wątpienia taki zakaz nie wynikał z art. 55 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Przepis art. 55 ust. 1 pkt 1 przewidywał, że w odniesieniu do wymienionych w nim kategorii obiektów budowlanych należy uzyskać decyzję o pozwoleniu na ich użytkowanie.

Wszelkie wątpliwości jednak w tym zakresie rozwiała zmiana przepisów prawa budowlanego od 19 września 2020 r. Zmienione przepisy precyzują, że pozwolenie na użytkowanie może być wydane zarówno w odniesieniu do części obiektu, jak i części z obiektów budowlanych objętych jednym pozwoleniem na budowę. Wynika to z art. 55 ust. 1a Prawa budowlanego, który stanowi, że "Decyzja, o której mowa w art. 55 ust. 1 pkt 3 może obejmować: 1) obiekt budowlany lub jego część; 2) niektóre z obiektów budowlanych objętych jedną decyzją o pozwoleniu na budowę lub zgłoszeniem budowy, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1 i 2. Zgodnie zaś z ust. 1b tego przepisu " Decyzja, o której mowa w ust. 1 pkt 3, może być wydana, jeżeli oddawane do użytkowania obiekty budowlane lub ich części mogą samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem."

Słusznie GINB dostrzegł, że skarżący w istocie domagają się w postępowaniu nieważnościowym merytorycznej oceny postępowania zakończonego badaną decyzją PINB, która prowadzić miałaby do podważenia decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie. Jednakże jak wskazano już wyżej inne kryteria oceny aktu przyjmuje się w postępowaniu zwykłym a inne w postępowaniu nadzwyczajnym.

Prawidłowo też organ odwoławczy stwierdził (odnosząc się do wniosków dowodowych skarżących), że w postępowaniu nieważnościowym uwzględnia się jedynie materiał dokumentacyjny jaki istniał na dzień wydania kontrolowanej decyzji, który ocenia się pod kątem wad wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Jeśli zaś w sprawie wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, a nieznane organowi, który ją wydał – stronom przysługuje instytucja wznowienia postępowania.

W konsekwencji, brak jest podstaw do stwierdzenia, że kontrolowana decyzja w przedmiocie udzielenia pozwolenia na użytkowanie części budynku obejmującej piwnice budynku handlowo-usługowo-administracyjnego "[...]" została wydana z rażącym naruszeniem przepisów prawa.

Z tych przyczyn Sąd przyjął, że zarzuty skargi nie mogą odnieść oczekiwanego skutku. Stanowisko GINB jest prawidłowe, zaś jego uzasadnienie odpowiada wymogom wynikającym z art. 11 i 107 § 1 3 k.p.a.

W konsekwencji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - na podstawie art. 151 p.p.s.a. - orzekł, jak w sentencji.