Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 985/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-02-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 61, 66
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Chróścielewski NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie NSA Grażyna Radzicka (spr.) Protokolant Anna Wieczorek po rozpoznaniu w dniu 5 lutego 2009r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 14 stycznia 2008 r. sygn. akt II SA/Kr 589/07 w sprawie ze skargi J. D. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy nałożenia obowiązku wykonania robót oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 14 stycznia 2008 r. sygn. II SA/Kr 589/07 oddalił skargę J. D. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy nałożenia obowiązku wykonania robót. Wyrok wydano w następujących okolicznościach sprawy. 17 czerwca 2004 r. S. D. działająca przez pełnomocnika syna J. D. złożyła wniosek do organów nadzoru budowlanego w sprawie nieprawidłowego stanu technicznego obiektu budowlanego – budynku przy ul. [...] w Krakowie.

Organ nadzoru budowlanego I instancji dokonał w dniu 13 kwietnia 2005 r. oględzin obiektu oraz zebrał dokumenty budynku – książkę obiektu, protokół nr [...] okresowej kontroli przewodów kominowych budynku przy ulicy [...] opracowany 21 grudnia 2004 r. przez mistrza W. F., protokół pomiarów nr [...] skuteczności ochrony przeciwpożarowej przez samoczynne wyłączenie i stanu rezystancji izolacji i urządzeń po remoncie instalacji elektrycznej opracowany przez P. I. i M. I. w lipcu 2001 r., protokół przeglądu stanu technicznego instalacji gazowej z dnia 14 października 2004 r., protokół z przeglądu 5 letniego stanu technicznego budynku przy ulicy [...] opracowany w sierpniu 2000 r. przez inż. A. Z., protokół okresowej rocznej kontroli stanu technicznego budynku opracowany przez inż. S. M. i inż. G. P. dnia [...] października 2004 r.

Na podstawie zebranego materiału dowodowego organ stwierdził, że budynek przy ulicy [...] w K. jest trzykondygnacyjny, podpiwniczony, wybudowany w technologii tradycyjnej. Zgodnie z opisem zawartym w przedłożonej do akt sprawy kopii "Opinii technicznej" opracowanej w listopadzie 2000 r. przez mgr inż. P. B. i mgr inż. K. L. przedmiotowy obiekt "został wybudowany w latach 1932-33 według zezwolenia Insp. Bud. w Krakowie nr [...] z dnia [...].10.1932 r. na parceli L. kat. [...]" oraz że budynek posiada tylko jedną ścianę zewnętrzną szczytową o grubości – 45 cm od strony posesji nr 12b. Od strony posesji nr [...] ściana szczytowa jest wspólna dla obu budynku i należy do budynku nr [...]. Budynek nr [...] jest dostawiony do ściany szczytowej budynku nr [...], co stwierdzono na podstawie pomiarów filarków okiennych na parterze w mieszkaniu nr 3".

Analizując stan techniczny ścian konstrukcyjnych i stropów budynku w strefie mieszkania nr [...], organ stwierdził, że autorzy "Opinii" dokonali przeglądu pomieszczeń piwnic, parteru i II piętra budynku usytuowanych od strony budynku nr [...]. Ustalono że belki stropowe i ściany nośne przedmiotowej strefy budynku są w stanie dobrym, nie stwarzają zagrożenia dla użytkowników budynku. Dobudowanie do ściany szczytowej budynku nr [...] ścian nośnych podłużnych i ściany środkowej spowodowało, że w miejscu styku utworzyła się samoistna dylatacja pionowa. Na styku sufitów pomieszczeń przyległych do budynku nr [...] na skutek ugięcia belek stropowych również powstały samoistne szczeliny dylatacyjne. Te dylatacje powodują dyskomfort użytkowania, defekt estetyczny lecz nie powodują żadnego zagrożenia dla statyki obiektu. Ściana podłużna budynku na styku ze ścianą szczytową budynku nr [...] nie wykazuje nierównomiernego osiadania, osiadanie fundamentów budynków w strefie ich styku jest poprawne technicznie, pomimo braku własnej ściany szczytowej budynku nr [...]. Protokoły kontroli stanu technicznego sporządzone dla budynku przez osoby uprawnione nie wykazują stwarzających zagrożenie bezpieczeństwa uszkodzeń, wad ścian i stropów budynku w strefie mieszkania nr [...]. Od 2000 r. w budynku wykonano remont instalacji elektrycznej, wymianę instalacji gazowej ze skręcanej na spawaną, naprawę balkonów. Podczas wizji w dniu 13 kwietnia 2005 r. organ nadzoru budowlanego I instancji dokonał oględzin mieszkania nr [...] oraz mieszkań nr [...], nr [...], korytarza piwnicy (komórki lokatorskie były niedostępne), elewacji budynku przy ulicy [...]. W mieszkaniu nr [...] stwierdzono popękania tynków na stykach ścian i sufitów ze ścianą szczytową budynku [...], ukośne popękania, odspajanie się tynków sufitów pomieszczeń, zalania sufitu łazienki, popękania flizów, zalania sufitu kuchni, a mieszkanie od dłuższego czasu nie było remontowe. Wg informacji J. D. pokoje były odnawiane w latach 1997-1998, zalanie kuchni nastąpiło przed 1,5-2 lata, zalanie sufitu łazienki przed około 8 latami. W mieszkaniu nr [...], położonym bezpośrednio nad lokalem nr [...] w pokojach od strony budynku nr [...] położone tapety i zamontowano sufity podwieszane z płytek styropianowych. Na dylatacji ścian widoczne były tylko liniowe deformacje tapet.

W mieszkaniu nr 3, usytuowanym na parterze stwierdzono popękania tynków sufitów obwodowe i ukośne w okolicy narożników pomieszczeń. Z przeprowadzonych oględzin wynikało, że wady występujące w lokalu mieszkalnym nr [...] oraz [...] wymagają dokonania bieżących konserwacji i nie powodują nieprawidłowego stanu technicznego całego obiektu. Zdaniem organu budynek przy ulicy [...] nie stwarza zagrożenia dla ludzi i ich mienia, jest w ogólnie dobrym stanie technicznym oraz że podejmowane są działania wynikające z art. 62 i 70 ustawy Prawo budowlane. Wada budynku polegająca na braku własnej ściany szczytowej od strony budynku nr [...] przy ulicy [...], powiązanej że ścianami podłużnymi i środkową stwarza tylko dyskomfort użytkowania obiektu.

Uznając, że brak jest podstaw w oparciu o przepisy art. 66 ustawy Prawo budowlane do wydania nakazów - decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie Powiat Grodzki odmówił nałożenia na właścicieli budynku przy ul. [...] w K obowiązku wykonania robót budowlanych celem doprowadzenia obiektu budowlanego do prawidłowego stanu technicznego.

Od powyższej decyzji odwołanie złożył J. D. wnosząc o jej uchylenie.

Zarzucił, że organ nie rozpatrzył jego zarzutów dotyczących skutków powstawania samoistnych dylatacji nie wyjaśnił przyczyny nagłego pękania i odpadania tynków zewnętrznych , nie wyjaśnił pękania fliz w ubikacji mieszkania nr [...] po wykonanym remoncie bez wymaganego pozwolenia, nie wyjaśnił zmiany wymiaru i kształtu okna przy drzwiach balkonowych od podwórza w mieszkaniu nr [...] na II piętrze, wykonanego bez pozwolenia.

Decyzją z dnia [...] marca 2007 roku znak [...] Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 104 kpa w związku z art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 – Prawo budowlane (Dz.U. 2006 r., nr 156, poz. 1118 z późn. zm.), utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu organ podzielił ustalenia i stanowisko organu I instancji. Nadto wskazał, że z wniosku S. D. reprezentowanej przez J. D. wynika, iż większość wskazanych przez niego nieprawidłowości dotyczy jedynie lokalu nr [...]. Organ podał, że art. 66 ustawy Prawo budowlane dotyczy obiektu budowlanego jako całości (bądź części), a nie poszczególnych lokali, które się w takim obiekcie budowlanym znajdują.

Organ odwoławczy wskazał, że w dniu 01.03.2007 roku przeprowadził oględziny budynku, podczas których stwierdził, że nieprawidłowości występujące w poszczególnych lokalach mieszkalnych związane są z faktem powstania szczeliny dylatacyjnej (w pokojach przylegających do budynku nr 10, w miejscu powstania szczeliny dylatacyjnej – w lokalach mieszkalnych nr 3 i nr 6 stwierdzono pęknięcia wzdłuż sufitu i w narożach pokoi, natomiast w tych samych miejscach w pokojach lokalu mieszkalnego nr [...] stwierdzono deformację tapet). Stwierdzono również, iż powstała szczelina dylatacyjna na styku budynków nr [...] i nr [...] przy ul. [...] została wypełniona silikonem i pianką poliuretanową.

Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie w kwestiach proceduralnych stwierdził, że w toku postępowania S. D. umarła. Ponieważ jej spadkobiercami zostali syn J. D. i córka B. K., która 24.10.1991 r. udzieliła pełnomocnictwa J. D. – dalej prowadzono postępowanie z udziałem J. D..

Odnosząc się do zarzutów przedstawionych w odwołaniu organ II instancji stwierdził, że na prowadzone postępowanie nie mogą mieć wpływu spory odwołującego się ze wspólnotą mieszkaniową czy też nielegalne roboty budowlane, których wykonanie zarzucał właścicielom lokalu nr [...], gdyż kwestie te bądź należą do kategorii spraw rozstrzyganych przez sądy powszechne bądź do postępowań administracyjnych o ile organ nadzoru budowlanego stwierdzi podstawy do prowadzenia takiego postępowania.

Natomiast rozstrzygnięcie wydane w niniejszej sprawie dotyczy stanu technicznego całego budynku.

Skargę od powyższej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł J. D. zarzucając organom nadzoru budowlanego wadliwą wykładnię art. 66 ustawy Prawo budowlane w powiązaniu z art. 61, 5 ust. 2 stwierdził, że organy nie podjęły wystarczających czynności pozwalających na obiektywne i definitywne zweryfikowanie przesłanek z art. 66 – w szczególności pkt 1 i 3 między innymi przez to, że zaniechały powołania biegłego.

Oddalając skargę J. D. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, że materialnoprawną podstawą do wydania zaskarżonej decyzji, w brzmieniu obowiązującym w dacie jej wydania, był przepis art. 66 ustawy z dnia 7.07.1994 r. – Prawo budowlane stosownie do którego w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany:

1. jest w nieodpowiednim stanie technicznym albo

2. jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, środowisku lub bezpieczeństwu mienia, albo

3. powoduje swym wyglądem oszpecenie otoczenia – właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania obowiązku.

Przepis ten daje organowi administracji możliwość zapewnienia użytkowania obiektu zgodnie z dyspozycją wyrażoną w art. 61 cyt. Ustawy w myśl której właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany utrzymywać i użytkować obiekt zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 5 ust. 2 . W związku z tym art. 61 ustawy prawa budowlanego nakłada określone obowiązki w zakresie utrzymywania obiektu budowlanego i jego użytkowania na właściciela lub zarządcę. W konsekwencji, również art. 66 prawa budowlanego stanowiący podstawę wydawania nakazów, mających na celu usunięcie nieprawidłowości, odnosi się do wszelkich obiektów budowlanych, a same nakazy mogą być adresowane do właściciela lub zarządcy.

Ponieważ materiał dowodowy w sprawie zgromadzony przez organy nadzoru budowlanego pozwolił na stwierdzenie, że stan techniczny przedmiotowego budynku mieszkalnego jest dobry, nie stwarza zagrożenia dla użytkowania obiektu jako całości, a występujące niedogodności związane z pękaniem i odspajaniem tynków są naturalnym zjawiskiem związanym z zastosowaniem rozwiązań konstrukcyjnych budynku tj. oparciu budynku o ścianę szczytową budynku sąsiedniego – brak było podstaw do uwzględnienia skargi.

Odnosząc się do zarzutów skarżącego, Sąd podkreślił, że art. 66 ustawy Prawa budowlanego pozwala na ingerencję tylko w odniesieniu do całego budynku jako całości, a w odniesieniu do lokalu tylko wówczas gdyby stan lokalu wpływał na stan całego obiektu. W ocenie sądu organy administracyjne przeprowadziły prawidłowo postępowanie i właściwie przywołały podstawę prawną rozstrzygnięcia.

Skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł J. D. reprezentowany przez adwokata, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając Sądowi I instancji:

- naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 66 w związku z art. 61 i art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane poprzez przyjęcie, ze stan techniczny budynku mieszkalnego położonego w Krakowie przy ul. [...] jest dobry pod względem technicznym i estetycznym oraz nie stwarza zagrożenia dla ludzi i mienia w całym obiekcie budowlanym oraz nieuwzględnienie zarzutu skarżącego braku podjęcia przez organy administracji kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego (art. 7 k.p.a.) poprzez nie zebranie i nie rozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego ( art. 77 § 1 k.p.a.)

W konkluzji skarżący żądał uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania i zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zakres badania zaskarżonego orzeczenia wyznaczają granice skargi kasacyjnej, o czym stanowi art. 183 § 1 p.p.s.a. Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami zaskarżenia określonymi przez ustawodawcę w art. 174 p.p.s.a. i wnioskami skargi kasacyjnej. Związanie granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że Sąd kasacyjny nie jest władny badać, czy Sąd I instancji naruszył jeszcze inne przepisy niż wskazane w skardze kasacyjnej. Nie jest więc uprawniony do uzupełniania lub poprawiania wskazanych przez stronę skarżącą podstaw skargi kasacyjnej oraz samodzielnego formułowania zarzutów, czy też domyślania się ich treści. Powyższa zasada nie dotyczy jedynie wad prawnych powodujących nieważność postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.), których w rozpatrywanej sprawie jednakże nie stwierdzono.

Z treści rozpatrywanej skargi kasacyjnej wynika, że została ona przede wszystkim oparta na zarzucie określonym przez skarżącego, jako naruszenia przepisów prawa materialnego, przez błędną wykładnię art. 66 w związku z art. 61 i art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku – Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. nr 156, poz. 1118 z późn. zm.) w brzmieniu obowiązującym w dacie rozstrzygania sprawy. Należy jednak w pełni podzielić wywody Sądu I instancji, który kontrolując rozstrzygnięcia organów administracji publicznej uznał, że art. 61 i 66 Prawa budowlanego odnoszą się do obiektów budowlanych, a nie lokali znajdujących się w tych obiektach, a nakazy określone w art. 66 mogą dotyczyć usunięcia nieprawidłowości samego obiektu. Wprawdzie przepisy nie wykluczają nałożenia obowiązku wykonania określonych robót również w lokalu, czy lokalach ale tylko wówczas gdyby zły stan techniczny lokalu oddziaływałby na cały obiekt. Art. 66 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane ma zastosowanie wówczas, gdy organ nadzoru budowlanego stwierdza, że nieodpowiedni stan techniczny obiektu narusza wymagania wynikające z obowiązujących przepisów i tylko wtedy może nakładać obowiązek usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości.

Zjawisko dylatacji występuje w zabudowie miejskiej bardzo często i związane jest zarówno z metodami budowy obiektów przylegających do siebie jak i z okolicznościami niekoniecznie związanymi z procesem budowlanym sensu stricto ale również z okolicznościami od inwestorów niezależnymi np. rodzajem gruntu, czy narażeniem budynku na drgania. W niniejszej sprawie, obiekt będący przedmiotem kontroli organów nadzoru budowlanego został dostawiony do ściany szczytowej budynku oznaczonego nr [...], co ostatecznie powoduje powstawanie szczeliny dylatacyjnej. Jednak ten proces jest naturalnym zjawiskiem przy stosowaniu tego typu rozwiązań konstrukcyjnych i nie daje podstaw do stwierdzenia, że obiekt jest w nieodpowiednim stanie technicznym. Z kolei art. 61 ustawy Prawo budowlane nakłada obowiązek utrzymywania obiektu w należytym stanie estetycznym, jednak nakładanie obowiązków wynikających z art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy jest dopuszczalne tylko wówczas gdy organ ustali, że obiekt swym wyglądem szpeci otoczenie.

Ustalenie w niniejszej sprawie, że odspajanie tynków zewnętrznych występuje tylko śladowo i jest wynikiem przyjętych rozwiązań konstrukcyjnych obiektu, a także, że działania zarządcy w sposób systematyczny wpływają na poprawę "kondycji obiektu", co znajduje uzasadnienie w materiałach zgromadzonych w sprawie, pozwalały Sądowi I instancji, na uznanie, że rozstrzygnięcia organów administracji w niniejszej sprawie odpowiadały prawu.

Natomiast zarzutu skargi kasacyjnej naruszenia art. 7 i 77 § 1 K.P.A. nie można uznać za trafny.

Skarga kasacyjna jest środkiem zaskarżenia orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych i wobec tego jej zarzuty powinny dotyczyć naruszenia przepisów, które mają zastosowanie przed tymi sądami. Od dnia 1 stycznia 2004 r. do postępowania przed wojewódzkimi sądami administracyjnymi i Naczelnym Sądem Administracyjnym stosuje się przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), nie zaś przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Obecnie wojewódzkie sądy administracyjne jedynie oceniają działania i rozstrzygnięcia organów administracji pod kątem zgodności z przepisami K.P.A. – co w niniejszej sprawie Sąd I instancji uczynił – jednak same ich nie stosują.

Ponieważ skarga kasacyjna nie wskazuje przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które miałyby być naruszone przez Sąd I instancji, Naczelny Sąd Administracyjny nie był zobligowany do kontroli naruszenia przepisów postępowania z urzędu, skoro co już wspomniano wyżej, nie stwierdził wad prawnych orzeczenia o których mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.