Postanowienie WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 237/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2014-09-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6036 Inne sprawy dotyczące dróg publicznych
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: odrzucono skargę
Powołane przepisy: article: Art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.
article: Art. 58 par. 1 pkt 2 i 6
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Pasternak WSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Sędziowie WSA Halina Jakubiec Protokolant Sylwia Piwowarska po rozpoznaniu w dniu 23 września 2014 r. na rozprawie sprawy ze skargi J. R., L. R. na uchwałę Rady Miejskiej z dnia 11 września 2002 r. nr [...] w przedmiocie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych postanawia I. skargę odrzucić, II. zwrócić skarżącemu J. R. kwotę 300 zł (słownie: trzysta złotych) tytułem uiszczonego wpisu od skargi.


UZASADNIENIE

Rada Miejska w dniu 11 września 2002 r. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie zaliczenia dróg do kategorii gminnych. Na mocy tej uchwały drogi określone w załączniku nr 1 do uchwały zostały zaliczone do kategorii dróg gminnych. Uchwała powyższa zaliczyła do dróg gminnych miasta i gminy S m. in. ulicę P w S.

Skargę na powyższą uchwałę Rady Miejskiej z dnia 11 września 2002 r. nr [...] w części dotyczącej zaliczenia ulicy P w S na odcinku działki nr [...] do kategorii drogi gminnej, złożyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie J. R. i L. R.

Skarżący wskazali, że uchwała była podjęta z naruszeniem prawa, gdyż w dacie jej podjęcia w stosunku do odcinka drogi ul. P Gmina S nie legitymowała się prawem własności gruntu, na którym została ustanowiona droga. Zarzucili naruszenie art. 2a ust. 2 i art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Wskazali również, że droga nie spełnia parametrów technicznych określonych w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie.

Jak wynika ze skargi i z pism skarżących z dnia 5 marca 2014 r. i z dnia 23 kwietnia 2014 r. naruszenia interesu prawnego zaskarżoną uchwałą skarżący upatrują w istotnym i bezprawnym ograniczeniu sposobu korzystania z ich nieruchomości, tj. z działki nr [...], która w ich przekonaniu stanowi własność skarżących, gdyż nieruchomość ta została nielegalnie przejęta na rzecz Skarbu Państwa decyzją Naczelnika Miasta i Gminy S z dnia 18 grudnia 1980 r., znak: [...], a obecnie toczy się postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności tej decyzji. Skarżący napisali, że nie chcą ponosić konsekwencji bezprawnego przejęcia 102 m2 z działki [...] pod drogę gminną i nie wiedzą, czy działka nr [...] oprócz tych przejętych 102 m2 stanowi drogę na odcinku [...]. Z dokumentów przedłożonych przez skarżących wynika, że dla działki nr [...] w S prowadzona jest księga wieczysta KW [...], w której jako właściciel działki figuruje Skarb Państwa. Skarżący pozwem z dnia 20 grudnia 2013 r. skierowanym do Sądu Rejonowego wnieśli o usunięcie niezgodności między stanem prawnym nieruchomości ujawnionym w księdze wieczystej a rzeczywistym stanem prawnym.

Naruszenia interesu prawnego zaskarżoną uchwałą skarżący upatrują również w istotnym i bezprawnym ograniczeniu sposobu korzystania z ich nieruchomości, tj. działki nr [...] sąsiadującej z ulicą P w S na odcinku działki nr [...], przejawiającym się m.in. w skierowanym do nich nakazie rozbiórki ogrodzenia zabezpieczającego budowę, nałożeniu kary finansowej w celu przymuszenia do rozbiórki.

W piśmie z dnia 5 marca 2014 r. skarżący wnieśli o przeprowadzenie dowodu z dokumentów wskazanych w tym piśmie oraz z przesłuchania Burmistrza Miasta i Gminy oraz geodetów prowadzących prace geodezyjne na działce skarżących, dla wyjaśnienia wszystkich okoliczności prowadzących do wydania zaskarżonej uchwały.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta i Gminy uznał skargę za zasadną w części uchwały Rady Miejskiej nr [...] z dnia 11 września 2002 r. dotyczącej zaliczenia ulicy P w S na odcinku działki nr [...] do kategorii drogi gminnej oraz wniósł o nieobciążanie Rady Miejskiej kosztami postępowania w sprawie.

Podniesiono, że Rada Gminy nie może podjąć uchwały o zaliczeniu drogi do kategorii publicznych dróg gminnych, jeśli gmina nie uzyskała wcześniej prawa własności nieruchomości, na których przebiega. W myśl art. 7 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 z późn. zm.), do dróg gminnych zalicza się drogi o znaczeniu lokalnym niezaliczone do innych kategorii, stanowiące uzupełniającą sieć dróg służących miejscowym potrzebom, z wyłączeniem dróg wewnętrznych. Zaliczenie do kategorii dróg następuje w drodze uchwały rady gminy po zasięgnięciu opinii właściwego zarządu powiatu.

Organ podał, że art. 2a ust. 2 ustawy o drogach publicznych stwierdza, że drogi gminne stanowią własność gminy, wobec tego przed podjęciem uchwały o zaliczeniu drogi do kategorii dróg gmina musi uzyskać prawo własności do nieruchomości. W obowiązującym od 1 stycznia 1999 r. stanie prawnym zaliczenie drogi do kategorii dróg gminnych jest możliwe tylko w odniesieniu do dróg stanowiących własność gminy. Rada powołała się na stanowisko NSA wyrażone w wyroku z dnia 29 lutego 2012 r., II OSK 2441/10 oraz wyrok WSA w Gliwicach z dnia 14 maja 2010 r. LEX 674097.

Przyznano, że w stanie faktycznym sprawy w dacie podjęcia przez Radę Miejską uchwały nr [...] w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych tj. w dniu 11 września 2002 r. Gmina nie legitymowała się tytułem własności, na której znajduje się ulica P w S na odcinku działki nr [...].

W piśmie procesowym z dnia 5 marca 2014 r. Burmistrz Miasta i Gminy podniósł, że zaskarżona uchwała w zakresie zaliczenia ulicy P w S na odcinku działki nr [...] do kategorii dróg gminnych nie narusza interesu prawnego skarżących. Podkreślono, że według definicji ustawowej droga publiczna to droga, z której co do zasady może korzystać każdy. Skarżący natomiast nie wskazali na konkretny przepis prawa materialnego, który został naruszony, w szczególności podstawą taką nie może być art. 140 k.c., ograniczenie korzystania z nieruchomości oraz nałożenie kary finansowej w kwocie 10 tys. zł w celu przymuszenia do rozbiórki. Zdaniem strony przeciwnej w przedmiotowej sprawie poprzez podjęcie zaskarżonej uchwały w części zaliczającej ulicę P w S na odcinku działki nr [...] do kategorii dróg gminnych, nie doszło do ograniczenia swobody skarżących w wykonywaniu prawa własności działki nr [...], gdyż przyznanie działce nr [...] statusu drogi gminnej nie ogranicza prawa własności skarżących, co oznacza, że interes prawny skarżących nie został naruszony.

Nadto Burmistrz przyznał, że w chwili podejmowania zaskarżonej uchwały działka nr [...] nie stanowiła własności Gminy S.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz.1269), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, że sądy administracyjne dokonują wyłącznie kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2012 r., poz. 270 późn. zm.). Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonego aktu podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania tego rozstrzygnięcia.

Stosownie do art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym z dnia 8 marca 1990 r. (t.j.: Dz.U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.), każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Oznacza to, że w pierwszej kolejności obowiązkiem sądu jest zbadanie, czy wniesiona skarga podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny i czy spełnia wymogi formalne, do których w niniejszej sprawie zaliczyć należy: 1) zaskarżenie uchwały z zakresu administracji publicznej, 2) wcześniejsze bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, 3) zachowanie terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego (dwa ostatnie punkty stanowią wymogi formalne dopuszczalności skargi).

Nie budzi wątpliwości w świetle charakteru norm zawartych w przedmiotowej uchwale, że jest ona uchwałą z zakresu administracji publicznej.

Strona skarżąca wystąpiła z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa zaskarżoną uchwałą pismem z dnia 29 października 2013 r., które wpłynęło na dziennik podawczy Biura Rady Miejskiej w tym samym dniu, tj. w dniu 29 października 2013 r.

Oceny zachowania terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego należy dokonać uwzględniając treść art. 53 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oraz uchwałę siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 (sygn. akt: II OPS 2/07) wyjaśniającą powyższy przepis, w związku z rozbieżnościami orzecznictwa w zakresie jego stosowania. Zgodnie z brzmieniem tej uchwały, do skargi wnoszonej do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. jedn.: Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) ma zastosowanie przepis art. 53 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., nr 153, poz.1270). Wniosek taki wynika a contrario z art. 102a ustawy o samorządzie gminnym, który wyłącza jedynie zastosowanie w tych sprawach art. 52 § 3 i 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wyłączenie to oznacza, że pozostałe przepisy tej ustawy dotyczące wnoszenia skargi do sądu administracyjnego będą miały zastosowanie, o ile ustawa o samorządzie gminnym nie stanowi inaczej. Z art. 53 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wynika termin trzydziestodniowy do wnoszenia skargi i ma on zastosowanie w sytuacji, gdy organ udzieli odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa i biegnie od dnia doręczenia skarżącemu odpowiedzi. Zaś art. 53 § 2 cytowanej ustawy odnoszący się do sytuacji, gdy organ nie udzieli odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, statuuje sześćdziesięciodniowy termin dla wniesienia skargi i biegnie od dnia wniesienia tego wezwania do organu.

Jedynym warunkiem wniesienia skargi na uchwałę lub zarządzenie organu gminy jest uprzednie bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia, przy czym w sprawie wezwania stosuje się przepisy o terminach załatwienia spraw w postępowaniu administracyjnym (art. 101 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 35 k.p.a.). Przepis art. 35 k.p.a. przewiduje natomiast, że organy administracji mają obowiązek załatwiać sprawę bez zbędnej zwłoki, sprawa wymagająca postępowania wyjaśniającego powinna być załatwiona nie później, niż w ciągu miesiąca, a szczególnie skomplikowana nie później niż w ciągi dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca. Z tak sformułowanych przepisów wynika, że organ gminy powinien załatwić wezwanie bezzwłocznie, ewentualnie nie później niż w terminie określonym w art. 35 k.p.a., przy czym ustawa o samorządzie gminnym nie wiąże wniesienia skargi z terminem do załatwienia wezwania. Oznacza to, że skarżący nie musi wyczekiwać na odpowiedź właściwego organu, tzn. ma prawo wezwać organ do usunięcia naruszenia i wkrótce potem wnieść skargę do sądu, a skarga taka nie będzie skargą przedwczesną.

Istotne jest jedynie to, by przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego skarżący wezwał organ do usunięcia naruszenia, a wezwanie to ma być bezskuteczne. O bezskuteczności wezwania natomiast można mówić zarówno wówczas, gdy właściwy organ nie uwzględni wezwania i to stanowisko przedstawi w odpowiedzi na wezwanie, jak i wtedy, gdy właściwy organ gminy nie zajmie stanowiska w sprawie wezwania i nie udzieli odpowiedzi skarżącemu. W każdym z tych przypadków jednak będzie miał zastosowanie inny termin dla wniesienia skargi – bądź trzydziestodniowy, bądź też sześćdziesięciodniowy. Jeśli skarżący po wniesieniu wezwania do usunięcia naruszenia otrzyma odpowiedź na wezwanie i stwierdzi, że nie jest ono skuteczne, to wówczas może wnieść skargę do sądu administracyjnego w terminie 30 dni od dnia otrzymania odpowiedzi na wezwanie. Ów termin trzydziestodniowy do wniesienia skargi zaczyna biec tylko wówczas, gdy doręczenie odpowiedzi na wezwanie nastąpi przed upływem sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania, chyba że skarżący już wcześniej nie czekając na odpowiedź złoży skargę. Jeśli natomiast organ nie udzieli odpowiedzi na wezwanie, a skarżący wyczekuje na stanowisko organu, to powinien wnieść skargę w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania.

Z akt sprawy wynika, że Rada Miasta nie udzieliła odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego skarżących.

W aktach sprawy znajduje się pismo z dnia 6 grudnia 2013 r. adresowane do Przewodniczącego Rady Miejskiej, w którym Przewodnicząca Komisji Spraw Obywatelskich Rady Miejskiej informuje przewodniczącego rady o stanowisku Komisji wobec wezwania skarżących do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia przedmiotową uchwałą. W aktach znajduje się również protokół z dnia 2 grudnia 2013 r. z przebiegu wspólnego posiedzenia komisji rewizyjnej i komisji spraw obywatelskich, w którym uczestniczyli również skarżący.

Z jednoznacznej treści powyższych dokumentów wynika, że nie stanowią one odpowiedzi Rady Miejskiej na wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego skarżących z dnia 29 października 2013 r. Pismo z dnia 6 grudnia 2013 r. jest adresowane do Przewodniczącego Rady Miejskiej, a nie do skarżących i pochodzi od Przewodniczącej Komisji Spraw Obywatelskich Rady Miejskiej. Również protokół z dnia 2 grudnia 2013 r. nie jest protokołem z posiedzenia Rady Miejskiej, a zatem nie można przyjąć, że informacje, jakich udzielono skarżącym w dniu 2 grudnia 2013 r. są odpowiedzią Rady Miejskiej na ich wezwanie. W aktach brak jakiegokolwiek pisma stanowiącego odpowiedź na wezwanie skarżących mającego formę uchwały Rady Miejskiej, a tylko w takiej formie rada gminy jako organ kolegialny może wyrażać swoje stanowisko. Zgodnie z poglądami prezentowanymi w orzecznictwie zajęcie stanowiska w sprawie wezwania przez inny organ niż rada gminy i poinformowanie o tym wzywającego nie może być traktowane jako stanowisko rady gminy, jeżeli rada w tym przedmiocie nie zajmowała stanowiska. W takim przypadku, bez względu na przyczyny nie zajęcia w sprawie stanowiska przez radę, należy przyjąć, że rada gminy nie udzieliła odpowiedzi na wezwanie (postanowienie NSA z dnia 8 sierpnia 2006 r., II OSK 1009/06. Odpowiedź na wezwanie do usunięcia naruszenia uprawnienia lub interesu prawnego nie może być udzielona przez którykolwiek organ gminy, lecz przez organ właściwy do ewentualnego uwzględnienia skierowanego przez wnioskodawcę wezwania. Wezwanie do usunięcia naruszenia uprawnienia lub interesu prawnego nie ma bowiem wyłącznie charakteru wymogu formalnego wniesienia skargi do sądu administracyjnego, lecz jego istotą jest skłonienie organu, który podjął zaskarżoną uchwałę lub zarządzenie do ponownego przeanalizowania zasadności wydanego aktu z punktu widzenia zarzutów podniesionych w wezwaniu i do ich ewentualnego uwzględnienia. W sytuacji zaskarżenia uchwały rady gminy, to ona powinna udzielić odpowiedzi na wezwanie, a w sytuacji zaskarżenia zarządzenia wójta (burmistrza, prezydenta), to wójt (burmistrz, prezydent) powinien udzielić odpowiedzi na wezwanie. Również w doktrynie prawa podkreśla się, że "o bezskuteczności wezwania w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym można mówić dopiero wówczas, kiedy organ gminy, który podjął daną uchwałę i został wezwany przez podmiot - który twierdzi, że uchwała ta narusza jego interes prawny lub uprawnienie - do usunięcia tego naruszenia, odmówił uchylenia lub zmiany swojej uchwały, lub też w terminie określonym w art. 35 § 3 ab initio k.p.a. nie udzielił wzywającemu odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia i nie wskazał nowego terminu udzielenia odpowiedzi na wezwanie, jak tego wymaga art. 36 k.p.a." (zob. T. Woś: Glosa do wyroku SN z dnia 26 czerwca 1992 r., III ARN 31/92, publ.: PiP z 1995 r., nr 2, s. 108, T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2005, s. 244).

Skoro Rada Miejska nie udzieliła odpowiedzi na wezwanie z dnia 29 października 2013 r., to skarga powinna być wniesiona w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania, tj. najpóźniej w dniu 28 grudnia 2013 r. (sobota). Tymczasem skarga sporządzona została w dniu 31 grudnia 2013 r. (wtorek) i w tym dniu złożona na dzienniku podawczym Biura Rady Miejskiej. Oznacza to, że skarga została zarówno sporządzona, jak i wniesiona po upływie terminu do jej wniesienia i z tego powodu podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym sąd odrzuca skargę wniesioną po upływie terminu do jej wniesienia.

Skarga podlega również odrzuceniu ze względu na brak legitymacji prawnej skarżących do zaskarżenia przedmiotowej uchwały.

Zasygnalizować należy, że badanie czy podmiot wnoszący do sądu administracyjnego skargę na uchwałę lub zarządzenie organu gminy dotyczące sprawy z zakresu administracji publicznej jest do tego uprawniony następuje w kontekście przesłanek określonych w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, a nie na podstawie art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (wyrok NSA z dnia 4 lutego 2005 r., OSK 1563/04, LEX nr 171196).

W niniejszej sprawie skarżący upatrują naruszenia interesu prawnego w ograniczeniu zaskarżoną uchwałą sposobu korzystania z ich nieruchomości, tj. z działki nr [...], która w ich przekonaniu stanowi własność skarżących, gdyż nieruchomość ta została nielegalnie przejęta na rzecz Skarbu Państwa decyzją Naczelnika Miasta i Gminy z dnia 18 grudnia 1980 r., znak: [...], a obecnie toczy się postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności tej decyzji. Ponadto naruszenia interesu prawnego zaskarżoną uchwałą skarżący upatrują również w istotnym i bezprawnym ograniczeniu sposobu korzystania z ich nieruchomości, tj. działki nr [...] sąsiadującej z ulicą P w S na odcinku działki nr [...], przejawiającym się m.in. w skierowanym do nich nakazie rozbiórki ogrodzenia zabezpieczającego budowę, nałożeniu kary finansowej w celu przymuszenia do rozbiórki.

Jak podkreśla się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, w przeciwieństwie do postępowania prowadzonego na podstawie Kodeksu postępowania administracyjnego, w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie, stroną w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone (wyrok NSA z dnia 3 września 2004 r., OSK 476/04, ONSA i WSA z 2005 r., nr 1, poz. 2). Skarga złożona w trybie powyższego przepisu nie ma bowiem charakteru actio popularis, zatem do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (por. wyrok NSA z dnia 1 marca 2005 r., OSK 1437/2004, Wokanda 2005 r. Nr 7-8, str. 69, St. Prutis "Ochrona samodzielności gminy jako jednostki samorządu terytorialnego", Wyd. NSA 2005, str. 367). Jak podkreślono w orzecznictwie, nawet ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała ta nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego (wyrok NSA z dnia 14 marca 2002 r., II SA 2503/01, Lex nr 81964).

Niewątpliwie zatem przymiot strony w postępowaniu kwestionującym legalność uchwały z zakresu administracji publicznej kształtowany jest na innych zasadach aniżeli w postępowaniu administracyjnym regulowanym przepisami k.p.a. Dopiero naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania (oceny) uchwały. Ocena ta zaś dotyczy rodzaju naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego i w zależności od tego skarga może lub nie może być uwzględniona.

Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem na skarżącym spoczywa obowiązek wykazania się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi, nie w przyszłości, naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia. Wnoszący skargę w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym musi wykazać, że istnieje związek pomiędzy jego prawnie gwarantowaną sytuacją, a zaskarżoną uchwałą, polegający na tym, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienia (wyrok SN z dnia 7 marca 2003 r., III RN 42/02, publ.: OSNP z 2004 r., nr 7, poz. 114, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 9 września 2004 r., II SA/Bk 364/04, Lex nr 173736). Ponieważ do wniesienia skargi nie legitymuje stan jedynie zagrożenia naruszeniem, przeto w skardze należy wykazać, w jaki sposób doszło do naruszenia prawem chronionego interesu lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę (wyrok NSA z dnia 4 lutego 2005 r., OSK 1563/04, LEX nr 171196, wyrok NSA z dnia 22 lutego 2006 r., II OSK 1127/05, LEX nr 194894, wyrok NSA z dnia 7 maja 2008 r., II OSK 84/08). O powodzeniu skargi z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym przesądza wykazanie naruszenia przez organ gminy konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego negatywnie na sytuację prawną skarżącego. Interes ten powinien być bezpośredni i realny (wyrok NSA z dnia 23 listopada 2005 r., I OSK 715/05, LEX nr 192482, por. też wyrok NSA z dnia 4 września 2001 r., II SA 1410/01, Lex nr 53376, postanowienie NSA z dnia 9 listopada 1995 r., II SA 1933/95, publ.: ONSA z 1996 r., nr 4, poz. 170, wyroki WSA w Białymstoku z dnia 4 maja 2006 r., II SA/Bk 764/06 i II SA/Bk 763/05, publ.: strona internetowa NSA).

Interes prawny skarżącego, co do którego wprost nawiązuje art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. W orzecznictwie i doktrynie eksponuje się przede wszystkim bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego strony kształtowanego aktem stosowania prawa materialnego. Przy takim związku należy eliminować sytuacje, w których dopiero kolejne skutki wcześniejszej konkretyzacji normy prawnej w odniesieniu do jednego podmiotu, pośrednio wpływają na sytuację prawną drugiego podmiotu, wynikającą z zastosowania w stosunku do niego innej już normy prawnej (wyrok NSA z dnia 18 września 2003 r. w spr. II SA/2637/02, Lex nr 80699). Jak podkreśla NSA, "przymiot strony w postępowaniu sądowym mającym na celu ocenę zgodności z prawem danej uchwały organu gminy przysługuje wyłącznie podmiotowi, którego interes prawny lub uprawnienie zostały tym aktem naruszone przed wniesieniem skargi. Przepis art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie przyznaje bowiem takiej legitymacji podmiotom, których interesy prawne lub uprawnienia są dopiero zagrożone naruszeniem w wyniku wejścia w życie postanowień aktu prawa miejscowego. Związek pomiędzy własną, indywidualną sytuacją prawną skarżącego a zaskarżoną uchwałą musi więc w dacie wniesienia skargi, a nie w przyszłości, powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia danego podmiotu konkretnych uprawnień lub nałożenia na niego obowiązków" (wyrok NSA z dnia 7 maja 2008 r., II OSK 84/08).

Uchwała w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych jest uchwałą z zakresu administracji publicznej i ma charakter aktu prawa miejscowego (zob. D. Dąbek: Prawo miejscowe samorządu terytorialnego, Oficyna Wydawnicza BRANTA, Bydgoszcz-Kraków 2003, str. 137-144, J. Czerw, I. Krześnicki: Działalność uchwałodawcza rady gminy, Wydawnictwo MUNICIPIUM SA, Warszawa 2005, str. 263 wykazu niektórych aktów prawa miejscowego; wyrok WSA w Białymstoku z dnia 21 kwietnia 2008 r., II SA/Bk 262/07, LEX nr 506790). Zgodnie z art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j.: Dz.U. z 2000 r. Nr 71, poz. 858 ze zm.) zaliczenie do kategorii dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy po zasięgnięciu opinii właściwego zarządu powiatu. Przepis art. 2a ust. 2 tej ustawy stanowi, że drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy, a według art. 1 ustawy "drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie niniejszej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych".

Powyższe regulacje prowadzą do wniosku, że uchwała w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych kształtuje sposób korzystania z nieruchomości kwalifikowanych jako drogi gminne (drogi publiczne). Oznacza to, że kształtuje ona sposób wykonywania prawa własności, gdyż korzystanie z rzeczy jest jednym z atrybutów prawa własności. Wobec tego co do zasady interes prawny, który może zostać naruszony uchwałą o zaliczeniu drogi do kategorii drogi gminnej ma swoje źródło w normach prawa materialnego regulujących prawa rzeczowe, w tym z pewnością prawo własności nieruchomości. Przedmiotowa uchwała w zaskarżonym zakresie dotyczy nieruchomości stanowiącej obecnie własność Skarbu Państwa i nie wkracza co do zasady w sferę uprawnień rzeczowych skarżących, a skoro tak to może co najwyżej dotyczyć ich interesu faktycznego a nie prawnego w rozumieniu art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Z akt sprawy i oświadczeń samych skarżących wynika, że nie mają oni obecnie tytułu prawnego do działki nr [...] w S, a postępowania w których dochodzą swoich praw do tej nieruchomości są w toku, w tym zwłaszcza w obrocie prawnym pozostaje decyzja Naczelnika Miasta i Gminy z dnia 18 grudnia 1980 r., znak: [...], a w księdze wieczystej KW [...] jako właściciel działki nr [...] w S figuruje Skarb Państwa. Nie jest zatem uprawnione twierdzenie skarżących, że uchwała odnosząca się do działki nr [...] ogranicza sposób korzystania z tej nieruchomości jako ich własności. W istocie intencją skarżących jest uregulowanie stanu prawnego graniczących działek nr [...] i nr [...] (z tego powodu skarżący pozwem z dnia 20 grudnia 2013 r. skierowanym do Sądu Rejonowego wnieśli o usunięcie niezgodności między stanem prawnym nieruchomości ujawnionym w księdze wieczystej a rzeczywistym stanem prawnym), jednakże osiągnięcie tego celu nie może nastąpić w postępowaniu sądowoadministracyjnym w sprawie ze skargi na uchwałę dotyczącą zaliczenia drogi do kategorii dróg gminnych. Intencja ta nie stanowi również podstawy prawnej interesu prawnego lub uprawnienia, które mogłyby być naruszone taka uchwałą. Przedmiotowa uchwała w zaskarżonym zakresie nie narusza również interesu prawnego skarżących wynikającego z prawa własności działki nr [...] sąsiadującej z ulicą P w S na odcinku działki nr [...], gdyż okoliczność zaliczenia w 2002 r. m.in. działki nr [...] do kategorii dróg gminnych nie wpłynęła na sposób korzystania z działki nr [...], którą skarżący nabyli w 2007 r. Okoliczność skierowania do skarżących nakazu rozbiórki ogrodzenia zabezpieczającego budowę, czy nałożenia kary finansowej w celu przymuszenia do rozbiórki obiektu na działce nr [...] nie wynika z zaskarżonej uchwały, a zatem uchwała ta ze wskazanych wyżej przez skarżących przyczyn nie mogła naruszyć ich interesu prawnego lub uprawnienia. Dodatkowo należy podkreślić, że skarżący pomimo skierowanego do nich przez Sąd wezwania nie wykazali innych okoliczności, które w tej konkretnej sprawie mogłyby uzasadniać twierdzenie, że zaskarżona uchwała narusza ich interes prawny lub uprawnienie.

Skoro skarżący nie wykazali, by nastąpiło poprzez podjęcie zaskarżonej uchwały naruszenie w chwili zaskarżenia ich interesu prawnego - nie mogli skutecznie wnieść skargi do sądu administracyjnego z braku legitymacji skargowej w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, czego konsekwencją jest odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie brak legitymacji skargowej w sprawach ze skarg wnoszonych w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym powoduje konieczność odrzucenia skargi jako niedopuszczalnej. Rozstrzygając kwestię legitymacji skargowej Sąd nie bada bowiem merytorycznie zaskarżonego aktu z punktu widzenia jego legalności, nie rozstrzyga zatem merytorycznie danej sprawy sądowoadministracyjnej, ograniczając się do ustalenia istnienia uprawnień skarżącego do wniesienia skargi. W sprawach ze skarg wnoszonych w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym należy nadto zwrócić uwagę na treść art. 101 ust. 2 który przewiduje, że ustępu 1 nie stosuje się, jeżeli w sprawie orzekał już sąd administracyjny i skargę oddalił. W orzecznictwie przyjmuje się, że zawarte w tym przepisie pojęcie "sprawy" rozumieć należy przedmiotowo (w sprawie danej uchwały), a nie podmiotowo (w sprawie zainicjowanej przez danego skarżącego). Orzecznictwo sądowe potwierdza zaistnienie w takiej sytuacji rei iudicate (m.in. post. SN z dnia 9 grudnia 2002r., sygn. akt III RN 127/02, publ. OSNP 2003/24/586, LEX nr 81946; wyrok NSA z dnia 18 września 2003r., sygn. akt II SA 2637/02, LEX nr 80699 oraz wyrok TK z dnia 4 listopada 2003r., sygn. akt SK 30/02, publ. OTK-A 2003/8/84, LEX nr 81789). Ustalając zasady dopuszczalności kontroli uchwał organów samorządowych, przepisy ustawy o samorządzie gminnym wprowadzają zatem konstrukcję powagi rzeczy osądzonej przewidując, że niedopuszczalna jest skarga, jeżeli w sprawie będącej przedmiotem skargi orzekał już sąd administracyjny i poprzednia skarga została oddalona. Ustawodawca dopuszcza w ten sposób tylko jednokrotną możliwość kontroli przez sąd administracyjny legalności samorządowej uchwały podjętej w sprawie z zakresu administracji publicznej i wyraźnie artykułuje tę zasadę w art. 101 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, odmawiając możliwości wniesienia ponownej skargi na tę samą uchwałę wówczas, gdy sąd już dokonał oceny legalności tej uchwały i skargę oddalił. Taka regulacja oparta jest na założeniu, że sąd administracyjny oddalając wcześniejszą skargę, dokonał już oceny legalności zaskarżonego aktu, nie ma więc ani potrzeby, ani możliwości dokonywania ponownej kontroli tego samego.

Zasadę jednokrotnego badania legalności uchwał potwierdzają też ogólne zasady działania polskich sądów administracyjnych. Specyfika wymiaru sprawiedliwości sprawowanego przez polskie sądy administracyjne polega na tym, że wykonują go one poprzez kontrolę działania administracji publicznej. Ustawa Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wyraźnie przewiduje, iż Sąd nie jest związany granicami skargi (art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Tym samym, w razie zaskarżenia do sądu danego aktu, kontroli sądowej podlega cały zaskarżony akt, niezależnie od tego, jakie zarzuty co do jego niezgodności z prawem powołał w skardze skarżący. Priorytet powierzonego sądom administracyjnym zadania zapewnienia legalności działania administracji potwierdza też wyłączenie zakazu orzekania na niekorzyść skarżącego w sytuacji stwierdzenia przez sąd wady nieważności skarżonego aktu (art. 134 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Kontrolując legalność uchwał samorządowych sądy administracyjne działają jako specyficzne sądy nad prawem, korzystając z kompetencji analogicznych do tych, jakie w odniesieniu do innych rodzajów aktów normatywnych ustrojodawca przyznał Trybunałowi Konstytucyjnemu. Nadto należy zwrócić uwagę na treść art. 153 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (poprzednio art. 30 ustawy z dnia 11 maja 1995r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym), który przewiduje, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu, wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia.

Odnosząc wskazane powyżej argumenty do niniejszej sprawy należy uznać, że wobec treści cytowanego powyżej przepisu art. 101 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym wniesienie skargi przez podmiot nie mający legitymacji skargowej nie może powodować rozstrzygnięcia Sądu w postaci oddalenia skargi. Pomimo bowiem tego, że w istocie Sąd ograniczył się w niniejszej sprawie jedynie do zbadania przesłanek legitymacji skargowej skarżących i nie dokonywał oceny legalności zaskarżonej uchwały, w przypadku wydania przez Sąd wyroku oddalającego skargę kolejni skarżący mogliby zostać w przyszłości pozbawieni prawa do kwestionowania przed sądem administracyjnym tej samej uchwały. Pomimo więc tego, że nie doszło do merytorycznej oceny zgodności z prawem zaskarżonej uchwały, powstałaby powaga rzeczy osądzonej w stosunku do tej uchwały, a zatem mogłoby dojść do sytuacji, w której uchwała samorządowa podjęta w sprawie z zakresu administracji publicznej wyłączona byłaby spod kontroli jej legalności przez sąd administracyjny. Nawet bowiem gdyby przyjąć dopuszczalność dokonywania w kolejnych sprawach analizy przyczyn oddalenia skargi przez sąd, zwrócić należy uwagę na treść art. 141 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, z mocy którego uzasadnienie wyroku oddalającego skargę sporządza się jedynie na wniosek. Jeżeli zatem żadna ze stron nie złożyłaby wniosku o uzasadnienie wyroku oddalającego skargę, motywy tego rozstrzygnięcia nie byłyby w przyszłości znane. Z samej sentencji wyroku nie sposób byłoby zatem ustalić, czy oddalenie skargi poprzedzone było merytoryczną kontrolą zaskarżonej uchwały i wnioskiem sądu o jej zgodności z prawem, czy też sąd ograniczył się jedynie do zbadania dopuszczalności zaskarżenia danej uchwały przez konkretnego skarżącego i z tego powodu, odmawiając mu legitymacji skargowej, skargę oddalił.

Mając na uwadze powyżej wskazywane argumenty, w ocenie Sądu w niniejszej sprawie powstała konieczność odrzucenia skargi. Skoro bowiem Sąd uznał, że złożona w niniejszej sprawie skarga pochodziła od podmiotu nie mającego legitymacji skargowej, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stanowiącego, że sąd odrzuca skargę jeżeli wniesienie skargi jest niedopuszczalne, postanowiono o odrzuceniu skargi z powodu jej wniesienia przez podmiot do tego nieuprawniony. Na zasadność odrzucenia skargi z powodu braku legitymacji procesowej wskazał też Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 28 września 2012 r., II OSK 2173/12.

W tym stanie rzeczy Sąd nie miał podstaw do dokonania merytorycznej kontroli zaskarżonej uchwały. Dokonanie przez Sąd takiej merytorycznej oceny zaskarżonej uchwały byłoby możliwe dopiero po ustaleniu, że skarga została złożona z zachowaniem wymogów formalnych jej wniesieni, a skarżącym przysługuje - zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym - legitymacja do jej zaskarżenia. Skoro skarga została wniesiona po terminie, a skarżącym w niniejszej sprawie legitymacja procesowa nie przysługuje, nie jest możliwe rozpoznawanie ich zarzutów dotyczących niezgodności z prawem zaskarżonej uchwały. Dopiero bowiem naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę na uchwałę rady gminy otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania skargi (wyrok NSA z dnia 26 lutego 2008 r., II OSK 1765/07, publ.: LEX nr 437511).

O zwrocie wpisu orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym Sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis od pisma odrzuconego lub cofniętego.