Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 796/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-02-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 1 , art. 5
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska Sędziowie NSA Marek Stojanowski (spr.) del. NSA Roman Ciąglewicz Protokolant sekretarz sądowy Paweł Florjanowicz po rozpoznaniu w dniu 18 lutego 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 9 stycznia 2014 r. sygn. akt II SA/Ol 1048/13 w sprawie ze skargi J. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w E. z dnia [...] września 2013 r., Nr [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w E. na rzecz J. P. kwotę 400 (czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 9 stycznia 2014 r., sygn. akt II SA/Ol 1048/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę J. P. (dalej, jako: "skarżący") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Wnioskiem z dnia 24 czerwca 2013 r., skarżący zwrócił się do Burmistrza [...] o udostępnienie informacji publicznej w zakresie miesięcznej wysokości wynagrodzenia brutto asystenta Burmistrza W. J. w poszczególnych miesiącach od zatrudnienia do dnia 24 czerwca 2013 r., wysokości brutto wypłaconych temu pracownikowi premii lub nagród w powyższym okresie, aktualnego i pierwszego zakresu obowiązków W. J. oraz informacji, kiedy i ile razy zmieniano zakres obowiązków tego pracownika.

Burmistrz Miasta [...], działając na podstawie art. 5 ust. 2 i art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm. – dalej "u.d.i.p."), decyzją z dnia [...] lipca 2013 r., odmówił udzielenia informacji publicznej w żądanym zakresie. Organ podał, że ograniczenie dostępu do informacji publicznej z uwagi na prywatność osoby fizycznej, o którym mowa w art. 5 ust. 2 powołanej ustawy nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnuje z przysługującego mu prawa. Burmistrz wyjaśnił, że osobą pełniącą funkcję publiczną jest funkcjonariusz publiczny w rozumieniu art. 115 § 13 K. k., zaś na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej osobę pełniącą funkcję publiczną określa art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Dalej organ wskazał, że cechą wyróżniającą osobę pełniącą funkcję publiczną jest posiadanie określonego zakresu uprawnień, pozwalających na kształtowanie treści wykonywanych zadań w sferze publicznej. W ocenie organu osoba zatrudniona na stanowisku asystenta burmistrza nie jest funkcjonariuszem publicznym, a zatem udzielenie szczegółowych informacji o wysokości wynagrodzenia i premii tego pracownika podlega ochronie z uwagi na ochronę prywatności osoby fizycznej, jako jednego z atrybutów dóbr osobistych, o których mowa w art. 23 i art. 24 K.c. Zatem należało odmówić udzielenia informacji o wynagrodzeniu i innych jego składnikach asystenta burmistrza.

Pismem z dnia 1 sierpnia 2013 r., organ I instancji przesłał skarżącemu "Zakres obowiązków asystenta Burmistrza" W. J. i "Zwiększenie zakresu obowiązków asystenta Burmistrza".

Od decyzji z [...] lipca 2013 r., skarżący złożył odwołanie, zarzucając między innymi, że organ I instancji udzielił mu odpowiedzi po upływie ustawowego terminu. Ponadto wywiódł, że doradcy i asystenci burmistrza, wymienieni w ustawie o pracownikach samorządowych, powoływani przez burmistrza na stanowiska finansowane ze środków publicznych, nie mogą być zaliczeni do osób pełniących wyłącznie czynności usługowe. Pracownicy ci, zdaniem odwołującego się, są funkcjonariuszami publicznymi w rozumieniu przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], decyzją z dnia [...] września 2013 r. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i umorzyło postępowanie w sprawie. Organ odwoławczy podniósł w uzasadnieniu, że stanowiska asystentów i doradców, jako nowa kategoria pracowników samorządowych, została wprowadzona z dniem 1 stycznia 2009 r. na mocy przepisów ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych. Kolegium wyjaśniło, że stosunek pracy z tymi pracownikami nawiązywany jest na podstawie umowy o pracę na czas określony i może być rozwiązany w każdym czasie, za dwutygodniowym wypowiedzeniem. Doradcy i asystenci nie mają obowiązku składania ślubowania i nie dotyczą ich także przepisy o naborze. Nie są oni także poddawani okresowej ocenie pracowniczej. Nie stosuje się w stosunku do nich art. 30 ust. 1 tej ustawy, przewidującego zakaz wykonywania zajęć pozostających w sprzeczności lub związanych z zajęciami, które wykonują w ramach obowiązków służbowych, wywołujących uzasadnione podejrzenie o stronniczość lub interesowność. Organ wyjaśnił, że oświadczenie majątkowe osoby te składają tylko na żądanie pracodawcy, co oznacza, że w braku takiego żądania, nie muszą składać takiego oświadczenia ani w trakcie podejmowania pracy, ani w czasie trwania zatrudnienia. Organ odwoławczy podniósł ponadto, że dla prawidłowej wykładni pojęcia "funkcjonariusza publicznego", o którym mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. należy posiłkować się legalną definicją tego pojęcia zawartą w art. 115 § 13 K.k., który przewiduje, że funkcjonariuszem publicznym jest m.in. osoba będąca pracownikiem administracji rządowej, innego organu państwowego lub samorządu terytorialnego, chyba, że pełni wyłącznie czynności usługowe (np. sekretarki, telefonistki, pracownicy obsługi technicznej), a także inna osoba w zakresie, w którym uprawniona jest do wydawania decyzji administracyjnych (np. we władzach samorządu zawodowego, izbach rzemieślniczych, organizacjach kombatanckich). Organ przywołał też tezę, zawartą w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 marca 2006 r., sygn. akt K 17/05. Zatem bezprzedmiotowe – w ocenie organu – jest postępowanie w niniejszej sprawie.

Na powyższą decyzję J. P. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, powołując się na orzeczenia sądów administracyjnych i Europejskiego Trybunału Praw Człowieka oraz poglądy doktryny. Podał, że jest dziennikarzem i chciał poddać publicznej ocenie informacje o wydatkach ze środków publicznych. Wskazał, że z art. 33 ust. 1 i art. 34 ust. 1 pkt 5 lit. a ustawy o finansach publicznych wynika zasada jawności i przejrzystości gospodarki finansowej w sferze finansów publicznych. Skarżący wywiódł, że asystent burmistrza pełni funkcje publiczne i jako taki jest funkcjonariuszem państwowym. Funkcja asystenta jest związana, bowiem z wykonywaniem zadań przez organ wykonawczy gminy i ma charakter polityczny. Skarżący podniósł, że art. 4 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 2008 r. Nr 223, poz. 1458 ze zm.) nie pozwala na zaliczenie stanowiska asystenta do stanowisk pełniących funkcje usługowe i pomocnicze.

W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w sprawie.

Wyrokiem z dnia 9 stycznia 2014 r., sygn. akt II SA/Ol 1048/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej, jako: "P.p.s.a."), oddalił skargę.

Sąd wskazał, że w myśl art. 17 ust. 1 i 2 ustawy o pracownikach samorządowych, wójt (burmistrz, prezydent miasta), starosta i marszałek województwa mogą zatrudniać osoby na stanowiskach doradców i asystentów odpowiednio w urzędzie gminy, starostwie powiatowym i urzędzie marszałkowskim, na czas pełnienia funkcji przez odpowiednio wójta (burmistrza, prezydenta miasta), starostę lub marszałka. Zadania tych pracowników obejmują, w przypadku pracy doradców - doradzanie podmiotom, które ich powołują, zaś asystenci zajmują się organizacją obsługi tych podmiotów. Zdaniem Sądu I instancji ze znajdujących się w aktach administracyjnych i udostępnionych skarżącemu przy piśmie z dnia 1 sierpnia 2013 r. "Zakresu obowiązków asystenta Burmistrza" i "Zwiększenia zakresu obowiązków asystenta Burmistrza" wynika, że asystent Burmistrza [...] nie wykonuje zadań, które można byłoby zakwalifikować jako wykonywanie funkcji publicznych. Sąd zaznaczył jednocześnie, że informacja dotycząca sposobu dysponowania środkami publicznymi przez organ samorządu terytorialnego stanowi informację publiczną. Natomiast wnioski w sprawach indywidualnych nie mają charakteru informacji publicznej i jako takie nie podlegają rozpoznaniu w trybie przepisów u.d.i.p. W niniejszej zaś sprawie skarżący występował o udostępnienie zarobków konkretnej osoby – określonego imiennie pracownika organu gminy, który nie pełni funkcji publicznych. Nie zmienia powyższej oceny fakt, że asystent jest zatrudniany przez organ wykonawczy samorządu terytorialnego i na żądanie burmistrza obowiązany jest złożyć oświadczenie o stanie majątkowym. Okoliczności te nie świadczą o wykonywaniu przez asystenta Burmistrza [...] funkcji publicznych. Ponadto Sąd wskazał, że fakt, iż pracownik samorządowy jest wynagradzany ze środków publicznych, nie oznacza, że informacja o wynagrodzeniu konkretnej osoby zatrudnionej w jednostce wymienionej w art. 2 ustawy o pracownikach samorządowych, będzie zawsze stanowiła informacją publiczną, niezależnie od wykonywanych przez tego pracownika zadań.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożył J. P., reprezentowany przez adwokata, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie o rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 P.p.s.a. oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie:

a) art. 61 ust. 1 i 3 w związku z art. 31 ust. 1 Konstytucji RP przez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że żądane informacje nie stanowią informacji publicznej, a jako takie podlegają rzekomo wyłączeniu z zasady jawności i nie muszą być udostępnione;

b) art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p. przez jego błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że w przedmiotowej sprawie zachodzą przesłanki ograniczające dostęp do informacji ze względu na ochronę prawa do prywatności;

2. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

a) art. 134 § 1 P.p.s.a., poprzez nieuwzględnienie całego materiału dowodowego zebranego w sprawie i twierdzeń w nim zawartych,

b) art. 141 § 4 P.p.s.a., poprzez brak wyjaśnienia rozstrzygnięcia wraz z podaniem podstawy prawnej przyjęcia przez sąd, że żądane informacje dotyczą w istocie prywatności osób zajmujących stanowiska asystentów burmistrza i jako takie nie stanowią jednocześnie informacji publicznej.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że ponad wszelką wątpliwość, żądane informacje, stanowią informację publiczną. Fakt, że informacja dotyczy wynagrodzenia konkretnej osoby będącej pracownikiem podmiotu zobowiązanego, może, co najwyżej stanowić przesłankę do ograniczenia dostępu z uwagi na treść art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Uznanie stanowiska Sądu I instancji stanowi jednak w istocie poddanie w wątpliwość celu wprowadzenia zarówno w treści art. 5 ust. 2 powołanej ustawy, jak i art. 61 ust. 3 Konstytucji RP, ograniczenia w dostępie do informacji publicznej ze względu na prywatność osoby fizycznej.

Niezależnie od powyższego wskazano, że Sąd I instancji dokonał wadliwej analizy art. 5 ust. 2 u.d.i.p. pod względem stwierdzenia czy udostępnienie żądanej informacji stanowiłoby naruszenie prawa do prywatności. Nie rozważono okoliczności, które wskazują, że w niniejszej sprawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. nie ma w ogóle zastosowania, a tym samym decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, jako pozbawiona podstawy prawnej, powinna zostać uchylona. Podniesiono, że organ, a w ślad za nim Sąd I instancji, oparł definicję osoby pełniącej funkcję publiczną na art. 115 § 3 K.k. Tymczasem zawarta tam definicja dotyczy funkcjonariusza publicznego, które to pojęcie nie jest identyczne z pojęciem występującym w art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. To ostatnie pojęcie jest szersze i obowiązki asystenta wiążą się z wykonywaniem przez niego zadań publicznych. Ani organ, ani też Sąd I instancji nie zdefiniowali pojęcia "prawa do prywatności", o którym mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p., a przed wszystkim w art. 47 Konstytucji RP. Pominięto argumenty skarżącego, które wskazywały na fakt, iż żądane informacje w całości nie dotyczą prawa do prywatności, jak również nie dokonano analizy zakresu obowiązków asystenta. W uzasadnieniu wyroku pominięto również podanie podstawy prawnej i wyjaśnienia rozstrzygnięcia oraz argumentację, która miała istotne znaczenie dla sprawy (art. 141 § 4 P.p.s.a.). Końcowo zwrócono uwagę, że skoro Sąd I instancji uznał, że asystent burmistrza nie pełni funkcji publicznych, to winien konsekwentnie przyjąć, że również inne informacje korzystają z prawa do prywatności.

Pismem z dnia 11 lutego 2015 r. (data nadania pisma w urzędzie pocztowym) Sieć Obywatelska Watchdog Polska złożyła wniosek o dopuszczenie jej do udziału w postępowaniu, na podstawie art. 33 § 2 P.p.s.a.

Na rozprawie w dniu 18 lutego 2015 r. Naczelny Sąd Administracyjny postanowił dopuścić ww. Stowarzyszenie do udziału w sprawie. Przedstawiciel Stowarzyszenia poprał skargę kasacyjną i wskazał na wewnętrzną niespójność w orzeczeniach organu odwoławczego i Sądu I instancji w ten sposób, że podmioty te z jednej strony nie wskazują informacji publicznej, a z drugiej jednocześnie odnoszą się do ochrony prywatności. Wątkiem pobocznym jest, czy w sprawie dochodzi do ograniczenia prawa do prywatności.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje konkretną sprawę w granicach zarzutów skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny zostały wymienione w § 2 powołanego artykułu. W niniejszej sprawie nie występuje jednak żadna z wad, która stanowiłaby o nieważności postępowania sądowego prowadzonego przez WSA w Olsztynie.

Skarga kasacyjna złożona w rozpoznawanej sprawie zawiera jednak usprawiedliwione podstawy.

Autor skargi kasacyjnej zarzucił zaskarżonemu orzeczeniu naruszenie zarówno przepisów prawa materialnego, jak też przepisów postępowania. W takiej sytuacji, co do zasady jako pierwsze podlegają rozpatrzeniu zarzuty naruszenia przepisów postępowania, gdyż weryfikacja prawidłowości wykładni przepisów prawa materialnego, dokonanej przez Sąd I instancji, jest możliwa jedynie w przypadku stwierdzenia braku uchybień natury procesowej, mogących mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Jednakże w niniejszej sprawie z zestawienia zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej oraz z treści jej uzasadnienia wynika, że sformułowane w środku odwoławczym zarzuty powinny być rozpoznane łącznie. Zmierzają one, bowiem do wykazania, że żądana przez skarżącego informacja ma charakter informacji publicznej i w tym zakresie Sąd I instancji dokonał błędnej oceny, co z kolei determinuje wadliwe rozstrzygnięcie.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko zaprezentowane w skardze kasacyjnej, że żądana przez skarżącego informacja o wysokości zarobków osoby zatrudnionej przez podmiot publiczny, a takim jest niewątpliwie asystent Burmistrza [...], stanowi informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Zgodnie z tym przepisem informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, również informacja o wydatkowaniu przez organ administracji publicznej środków publicznych. Z tych środków pochodzą m. in. wynagrodzenia osób zatrudnionych w organach administracji publicznej, w tym w jednostkach samorządu terytorialnego. Informacją publiczną jest, zatem informacja o wydatkach podmiotu publicznego na wynagrodzenia pracowników. W tych ramach można żądać szczegółowych danych dotyczących wydatkowania środków publicznych na wynagrodzenia konkretnej grupy pracowników zatrudnionych na określonym stanowisku, a także pracownika, który jako jedyny zajmuje określone stanowisko w ramach struktury organizacyjnej podmiotu publicznego. Bez znaczenia dla uznania takich danych za informację publiczną jest okoliczność, czy dotyczą one pracownika zatrudnionego na stanowisku pomocniczym związanym jedynie z obsługą urzędu, czy osoby pełniącej funkcję publiczną oraz wówczas, gdy żądana informacja pozostaje w związku z pełnieniem tej funkcji. To ma, bowiem jedynie znaczenie dla zakresu ochrony wynikającej z art. 5 ust. 2 u.d.i.p.

W tym kontekście zauważyć należy, że udzielenie informacji publicznej w postaci danych o wysokości wynagrodzenia osób zatrudnionych w jednostkach finansowanych ze środków publicznych (zarówno pełniących funkcje publiczne, jak też personelu pomocniczego) zazwyczaj nie musi się wiązać z koniecznością ingerencji w ich prawnie chronioną sferę prywatności. Dzieje się tak przede wszystkim wówczas, gdy w danym podmiocie na określonym stanowisku zatrudnionych jest kilka osób. Udostępnienie informacji publicznej polega, bowiem na ujawnieniu wysokości wynagrodzenia wypłacanego na określonym stanowisku, bez wskazywania danych osobowych konkretnej osoby. Informacją publiczną nie jest, bowiem to, jakie wynagrodzenie otrzymuje konkretna osoba, ale kwota wydawana na utrzymanie danego etatu ze środków publicznych. Niemniej jednak niejednokrotnie dochodzi do sytuacji, tak jak w rozpoznawanej sprawie, że udostępnienie informacji publicznej o wysokości wynagrodzenia na określonym stanowisku wprost wskazuje na konkretną osobę fizyczną. Wówczas dochodzi do kolizji dwóch konstytucyjnych praw jednostki tj. prawa do prywatności i prawa do informacji publicznej. W tej materii wypowiadał się już Trybunał Konstytucyjny, który przyjmuje, że możliwość ingerencji w prawo do prywatności ma znacznie szerszy zakres w stosunku do osób pełniących funkcje publiczne, niż do pozostałych osób. Trybunał nie wyłącza jednak a priori ochrony prywatności osób pełniących funkcje publiczne. Rozważając konstytucyjność wyłączenia, o którym mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Trybunał wskazał, że podstawowym problemem jest określenie związku między życiem prywatnym takiej osoby, a działalnością publiczną. Jego istnienie oznacza, że informacja powinna się wiązać z funkcjonowaniem instytucji, w szczególności mogłaby mieć znaczenie dla ukształtowania się poglądu o sposobie jej funkcjonowania. Wskazuje się, że w każdym konkretnym przypadku należy ważyć obie chronione prawem wartości. Nie jest możliwe, bowiem precyzyjne i jednoznaczne określenie sytuacji istnienia związku między życiem prywatnym a ograniczeniem prawa do prywatności z uwagi na obowiązek udzielania informacji publicznej i skorelowane z nim prawo podmiotowe. Nie można przy tym przyjąć nieskrępowanej swobody interpretacyjnej. W każdym wypadku musi istnieć wyraźne powiązanie określonych faktów z życia prywatnego z funkcjonowaniem osoby, której dotyczą, w instytucji publicznej. Tylko wtedy, więc, jeśli ujawnione zdarzenia oddziaływują na sferę publicznego funkcjonowania podmiotu usprawiedliwiona będzie ingerencja w sferę życia prywatnego. Trybunał Konstytucyjny stoi jednocześnie na stanowisku, że wkraczanie w sferę prywatności, również tam, gdzie w wyraźny sposób styka się ona ze sferę publiczną, musi być dokonywane w sposób ostrożny i wyważony, z należytą oceną racji, które przemawiają za taką ingerencją. Mamy, bowiem do czynienia z dobrami równorzędnymi. Ograniczenia dotyczące pewnych praw chronionych konstytucyjnie mogą być wprowadzane z uwagi na dobro wspólne. Do praw takich, zdaniem Trybunału, należy prawo do prywatności. Nie zawsze jednak dobro wspólne przeważa nad interesem indywidualnym (por wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 marca 2006 r., sygn., akt K 17/05, OTK-A 2006 r. Nr 3, poz. 30). Naczelny Sąd Administracyjny na marginesie zwraca uwagę, że w niektórych sytuacjach ustawodawca w przepisach szczególnych nakazał wobec wybranych grup osób - funkcjonariuszy ujawnienie statusu materialnego poprzez składanie różnego rodzaju oświadczeń majątkowych. W związku z tym można przyjąć, że w stosunku do osób nieobjętych obowiązkiem ujawniania swoich dochodów prawodawca dopuszcza możliwość ograniczeń wynikających chociażby z art. 5 ust. 2 u.d.i.p.

Rozważając możliwość udostępnienia informacji o wynagrodzeniu danej osoby organ powinien każdorazowo analizować czy jest ona niezbędna z punktu widzenia celów prawa do informacji publicznej, a także czy nie narusza godności i intymności osoby, której taka informacja dotyczy. Należy zwrócić również uwagę, że udzielenie informacji o wysokości środków publicznych wydatkowanych na wynagrodzenie określonego pracownika jednostki publicznej, a taka, jak wskazano wyżej, informacja ma charakter informacji publicznej, nie zawsze będzie oznaczało ujawnienie rzeczywiście wypłaconego wynagrodzenia, na które może składa się wiele elementów, jak też mogą być z niego dokonywane potrącenia z różnych tytułów. Podkreślić należy, że o ile ujawnienie wynagrodzenia "zasadniczego" nie będzie ograniczone prawem do prywatności to już różnego rodzaju dodatki np. o charakterze pomocy socjalnej mogą być taką ochroną objęte (np. świadczenia związane w chorobą członka rodziny). Potencjalnie ochronie będą podlegać także potrącenia np. z tytułu alimentów.

Biorąc pod uwagę powyższe Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że błędne jest stanowisko przedstawione przez Sąd I instancji, że informacja o wynagrodzeniu asystenta burmistrza miasta nie jest informacją publiczną. Nadto należy zauważyć, że kwestia ochrony prywatności zarówno w stosunku do osób pełniących funkcje publiczne jak i osób takich funkcji niepełniących, ma znaczenie, choć w każdej z tych kategorii ochrona ta ma różny zakres.

Wyjaśnić także należy, że Sąd I instancji nie naruszył art. 134 § 1 P.p.s.a., gdyż wydając wyrok na podstawie akt sprawy, uwzględnił zgromadzony tam materiał dowodowy i nie pominął żadnych innych kwestii pozostających w granicach tej konkretnej sprawy administracyjnej. Podobnie zamierzonego skutku nie może odnieść zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a., albowiem może on stanowić skuteczny zarzut kasacyjny wówczas, gdy uzasadnienie wyroku jest sporządzone w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. W takim, bowiem przypadku wadliwość uzasadnienia może być uznana za naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne przewidziane w art. 141 § 4 P.p.s.a. Wadliwość zaskarżonego wyroku sprowadza się, jak już wyżej wskazano, do błędnej oceny charakteru żądanych przez skarżącego informacji w rozumieniu u.o.i.p., czego konsekwencją jest nienależyta ocena legalności zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2013 r. Ponownie rozpoznając sprawę Sąd I instancji weźmie pod uwagę ocenę prawną i wskazania zawarte w niniejszym wyroku.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonego wyroku i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie (punkt 1 sentencji wyroku). Orzeczenie o kosztach (punkt 2 sentencji wyroku) oparte zostało o treść art. 203 pkt. 1 P.p.s.a.