Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 115/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2021-03-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6168 Weterynaria i ochrona zwierząt
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Ochrona zwierząt
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w całości
Powołane przepisy: article: art. 11a ust. 2
journal: Dz.U. 2019 poz 122
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt - tekst jedn.
article: art. 147 § 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: SWSA Mirosław Bator SWSA Jacek Bursa SWSA Joanna Człowiekowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 19 marca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Myślenicach na uchwałę nr XIV/118/2020 Rady Gminy Pcim z dnia 28 stycznia 2020 r. w sprawie: przyjęcia "Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Pcim na rok 2020" stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości.


UZASADNIENIE

Uchwałą Rady Gminy Pcim nr XIV/118/2020 z dnia 28 stycznia 2020 r. przyjęto "Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Pcim na rok 2020", który stanowi Załącznik nr 1 do tej uchwały. Jak postawę prawną wskazano art. 18 ust. 2 pkt 15 ust. 1 i ust. 3 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2019, poz. 506) oraz art. 11a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2019 r. poz. 122, dalej: u.o.z).

Skarżący Prokurator Rejonowy w Myślenicach w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości, zarzucając jej istotne naruszenie prawa, a to art. 2, art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej oraz art. 11a u.o.z. przez:

– powtórzenie w § 2 pkt 4 i 5 Programu definicji ustawowych pojęć: "zwierząt bezdomnych" i "zwierząt domowych", zawierających się w art. 4 pkt 16 i 17 u.o.z.,

– wskazanie w § 3 pkt 4 Programu jednego z jego celów w postaci: "ograniczenia populacji bezdomnych zwierząt", co wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego,

– pominięcie w § 4 ust. 2 i 3 Programu charakteru odławiania i naruszenie przez to § 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 26 sierpnia 1998 r. w sprawie zasad i warunków wyłapywania bezdomnych zwierząt,

– niewskazanie w § 4 ust 1 Programu skonkretyzowanych form i sposobów działania poszukiwania właścicieli dla bezdomnych zwierząt;

– niewskazanie w § 4 ust. 6 i 7 Programu trybu, sposobu, terminów przeprowadzającego zabieg obligatoryjnej sterylizacji albo kastracji zwierząt;

– niewskazanie w § 5 ust. 3 Programu trybu usypiania ślepych miotów oraz wprowadzenie niesprecyzowanej przesłanki negatywnej usypiania ślepych miotów w postaci braku możliwości zapewnienia dla nich właściciela, bez określenia sposobu ich poszukiwania,

– ograniczenie w § 6 ust. 4 Programu opieki nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmiania do okresu zimowego, tj. okresu od 15 listopada do 15 marca, co wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego,

– niewskazanie w § 9 Programu konkretnych kwot środków przeznaczonych na realizację poszczególnych celów Uchwały, ograniczając się jedynie do wskazania ogólnej puli środków finansowych przeznaczonych na ich realizację oraz nieprawidłowe określenie sposobu wydatkowania tych środków.

W uzasadnieniu Prokurator podniósł, że uchwała podejmowana na podstawie art. 11a u.o.z. powinna zwierać elementy wskazane w art. 11 a ust. 2 pkt 1-8 i ust. 5 u.o.z. jako obligatoryjne i ze skonkretyzowaną treścią. Powtórzenie definicji ustawowych pojęć ("zwierząt bezdomnych" i "zwierząt domowych") stanowi wyjście poza granice upoważnienia ustawowego, a nadto jest sprzeczne z zasadami techniki prawodawczej określonej w § 137 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016, poz. 38).

Ponadto program przyjmowany na podstawie art. 11a u.o.z. jest instrumentem realizacji zadań własnych gminy określonych w art. 11 ust. 1 u.o.z., dlatego też przepisy konkretyzujące ustawowe zadania własne nie mogą rozszerzać, ograniczać albo modyfikować regulacji ustawowej. Stąd też, określenie, że celem Programu jest "ograniczenie populacji bezdomnych zwierząt" (§ 3 pkt 4 Programu) wykracza poza zakres zadań wskazany w powyższym przepisie. Działanie depopulacyjne w odniesieniu do zwierząt bezdomnych nie jest bowiem tożsame z działaniami przeciwdziałającymi lub ograniczającymi bezdomność zwierzęcą. Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt uchwalany na podstawie powinien zawierać konkretne i jednoznaczne regulacje co do sposobu realizacji przyjętych w nim zadań. Prokurator podniósł nadto, że brak określenia charakteru odławiania bezdomnych zwierząt narusza przepis § 2 rozporządzenia w sprawie zasad i warunków wyłapywania bezdomnych zwierząt. Uchwała przyjmująca program musi bowiem wskazać perspektywę czasową przeprowadzania akcji wyłapywania zwierząt bezdomnych. Oznacza to, że niezależnie od terminów konkretnych akcji, zadania w zakresie wyłapywania mogą być realizowane w sposób stały (przez cały rok) albo okresowo (np. w okresie od marca do czerwca). Nadto niezgodne z "wykonawczym" charakterem Programu jest zapis, że co do zasady "odławianiem bezdomnych zwierząt zajmują się pracownicy schroniska, a w szczególnie trudnych przypadkach pomoc w odławianiu zapewniają inne uprawnione podmioty" bez sprecyzowania jakie sytuacje mieszczą się w pojęciu "trudnego przypadku" i nie wskazanie konkretnego podmiotu zapewniającego pomoc. Zdaniem Prokuratora wadliwa jest również treść uchwały w zakresie w jakim w § 4 ust. 1 Programu określa formy poszukiwania właścicieli dla bezdomnych zwierząt. Przepisy realizujące takie działania Gminy nie mogą bowiem mieć charakteru jedynie kierunkowego i postulatywnego, ale powinny określać szczegółowe działania sprecyzowane co do podmiotu, przedmiotu, czasu i miejsca ich podejmowania.

Nadto Program w § 4 ust. 6 i 7 zawiera jedynie wskazanie podmiotów przeprowadzających obligatoryjną sterylizację i kastrację zwierząt bez wskazania trybu, sposobu i terminów przeprowadzania zabiegów obligatoryjnej sterylizacji albo kastracji zwierząt w schronisku dla zwierząt. W § 5 ust. 3 Programu wprowadzono nadto nieskonkretyzowaną przesłankę negatywną uśpienia ślepych miotów w postaci niemożliwości zapewnienia dla nich właścicieli. Jeśli przyjąć, że przesłanka ta jest związana z zadaniem określonym w art. 11a ust. 2 pkt 5 u.o.z., to i tak wymaga ona konkretyzacji poprzez wskazanie trybu oraz okresu poszukiwania właścicieli dla bezdomnych ślepych miotów, zanim zwierzęta te osiągną zdolność widzenia. Z kolei w zakresie obligatoryjnej części Programu dotyczącej opieki na kotami wolno żyjącymi, w tym ich dokarmiania bez żadnej podstawy ustawowej ograniczono okres udzielania pomocy kotom wolno żyjącym w postaci ich dokarmiania do okresu zimowego, tj. od 15 listopada do 15 marca, co nie znajduje podstawy w ustawie i wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego. Z kolei przepis § 9 Programu narusza art. 11a ust. 5 u.o.z. poprzez niewskazanie wysokości środków finansowych na realizację wszystkich zadań objętych programem oraz nieprawidłowe określenie sposobu wydatkowania tych środków. Przede wszystkim nie wskazano środków finansowych przeznaczonych na realizację konkretnych zadań i celów wynikających z uchwalonej Uchwały, ograniczając się jedynie do wskazania ogólnej puli środków. Uchwała nie zawiera również szczegółowych i pełnych regulacji dotyczących sposobu wydatkowania środków finansowych na szczegółowe zadania.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Pcim wniósł o oddalenie skargi jako bezzasadnej i umorzenie postępowania.

Zdaniem organu zarzutu podniesione przez Prokuratora "są w przeważającej większości bezprzedmiotowe, niepełne i nie dotyczą w ogóle uchwały Rady Gminy Pcim z dnia 28 stycznia 2020 r." W odpowiedzi zarzut dotyczący powtórzenia definicji ustawowych "zwierząt bezdomnych" i "zwierząt domowych" organ wskazał, że zabieg ten miał na celu uświadomienie mieszkańcom różnic pomiędzy ww definicjami. Mieszkańcy Gminy nie zawsze mają bowiem możliwość zapoznania się z treścią ustawy. Powtórzenie definicji w uchwale ma, zdaniem organu, walor edukacyjny. Zarzut sformułowany jako drugi jest zarzutem bezprzedmiotowym, bowiem zgodnie z § 2 pkt. 4 Programu celem i zadaniem Programu jest opieka nad wolno żyjącymi kotami w tym ich dokarmianie, a nie "ograniczenie populacji". Odnośnie zaś samego "ograniczenia populacji bezdomnych zwierząt", cel ten zostaje osiągnięty za pomocą obligatoryjnej sterylizacji albo kastracji zwierząt w schroniskach dla zwierząt (art. 11a ust. 2 pkt. 4 ustawy o ochronie zwierząt), zatem cel ten jest całkowicie zgodny z ustawą i nie stanowi wyjścia poza delegację ustawową. Również zarzut rzekomego pominięcia charakteru odławiania jest w ocenie organu bezzasadny gdyż stały charakter odławiania wynika z całokształtu treści zaskarżonej uchwały. W uchwale nie ma bowiem w żadnym miejscu ograniczenia czasowego odławiania, co oznacza, że obowiązek odławiania bezdomnych zwierząt z terenu Gminy Pcim nie jest ograniczony czasowo (jedynie przez roczne ramy Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobieganiu bezdomności zwierząt na terenie Gminy Pcim na 2020 r.). Bezzasadny zdaniem organu jest nadto zarzut, że w § 4 ust. 1 Programu brak jest skonkretyzowanych form i sposobów działania poszukiwania właścicieli dla bezdomnych zwierząt, bowiem w § 4 ust. 5 znajduje się katalog form i sposobów poszukiwania właścicieli dla bezdomnych zwierząt. Dalej organ podał, że brak jest obowiązku ustawowego, z którego wynikałaby obligatoryjność wskazania trybu, sposobu i terminów w uchwale obowiązkowej sterylizacji i kastracji. Sterylizacja i kastracja ma także miejsce na wniosek bądź zgłoszenie mieszkańców, stąd też nie sposób wskazać w uchwale konkretnych terminów dokonania tych zabiegów. W ocenie organu, w zaskarżonej uchwale we właściwy sposób został wskazany został nadto katalog form i sposobów poszukiwania właścicieli dla bezdomnych zwierząt (także dla ślepych miotów). Wobec powyższego, przy dokonaniu analizy całokształtu treści uchwały należałoby stwierdzić, że niemożność zapewnienia właścicieli, będzie miała miejsce w przypadku braku znalezienia dla zwierząt właścicieli poprzez sposoby opisane w § 4 ust. 5 zaskarżonej uchwały. Odnosząc się do kolejnego zarzutu, organ podał, że w zaskarżonej uchwale jedynie wskazano, że w okresie zimowym będzie miało miejsce dokarmianie bezdomnych kotów. W pozostałym zakresie nie ograniczono czasowo pomocy bezdomnym kotom. W ocenie organu dla zapewnienia bezdomnym kotom pomocy w formie dokarmiania wystarczające jest dokarmianie ich w porze zimowej, gdzie jedzenie jest dla zwierząt wolno żyjących trudno dostępne. Dokarmianie tych zwierząt podczas innej pory roku mogłoby prowadzić do niepotrzebnego zwiększenia ich populacji, co wiązałoby się ze wzmożonym problemem bezdomności. W ocenie organu Program wskazuje również wysokość środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Natomiast przepisy ustawowe nie zobowiązują gmin do wskazywania w uchwale szczegółowo poszczególnych zadań i celów. Co więcej wskazanie takie byłoby niemożliwe z uwagi na fakt, że Gmina w momencie przyjmowania Programu nie jest w stanie określić jakie konkretnie zdania i w jakiej ilości będzie podejmowała podczas danego roku. Wskazanie konkretnych kwot na poszczególne zadania może skutkować tym, że na niektóre zadania w danym roku nie wystarczy środków, a na inne środki nie będą potrzebne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Sąd rozpoznał sprawę i wydał wyrok na posiedzeniu niejawnym, w trybie określonym w art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID -19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2020 r. poz. 374 ze zm.). Zgodnie z przywołanym przepisem, przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Na podstawie powołanego przepisu Przewodniczący Wydziału II Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zarządzeniem skierował sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym.

Skarga okazała się zasadna, chociaż Sąd nie podzielił wszystkich podniesionych w niej zarzutów.

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5, stwierdza nieważność aktu w całości lub w części albo stwierdza, że został wydany z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jego nieważności. Stosownie do art. 134 § 1 i 2 p.p.s.a. sąd dokonując oceny zaskarżonego aktu, rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W sprawie ze skargi na uchwałę lub zarządzenie organu gminy z zakresu administracji publicznej należy ponadto uwzględnić treść art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (obecnie Dz. U. 2020 r. poz. 731, dalej: u.s.g.), zgodnie z którym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, a nadto treść art. 91 ust. 4 u.s.g., na podstawie którego można wyróżnić dwie kategorie wad uchwał lub zarządzeń organów gminy: istotne naruszenie prawa oraz nieistotne naruszenie prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.). Ustawa nie określa katalogu wad stanowiących istotne naruszenie prawa. Art. 91 ust. 5 u.s.g. nakazuje odpowiednie stosowanie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego w tym zakresie. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się w związku z tym, że "istotne naruszenie prawa", powodujące nieważność uchwały organu gminy, nie pokrywa się z przesłankami nieważności decyzji w rozumieniu art. 156 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 18 września 1990 r., sygn. SA/Wr 849/90, ONSA 1990 r. Nr 4, poz. 2 wyrok NSA z dnia 26 marca 1991 r., sygn. SA/Wr 81/91, Wspólnota 1991/26/14, wyrok NSA z dnia 16 listopada 2000 r. sygn. II SA/Wr 157/99, nie publ.). Pogląd ten Sąd w niniejszym składzie podziela, przyjmując jednak, że katalog wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych może jednak naprowadzać na wyodrębnienie naruszeń kwalifikowanych jako istotne, skutkujących nieważnością uchwały lub zarządzenia organu jednostki samorządu terytorialnego. Naruszenia te dotyczą w szczególności przepisów wyznaczających kompetencje organów, podstawę prawną aktu, przepisów prawa ustrojowego, czy też przepisów regulujących procedurę podejmowania aktu.

Przedmiot sądowej kontroli stanowiła w przedmiotowej sprawie uchwała Rady Gminy Pcim z dnia 28 stycznia 2020 r. w sprawie przyjęcia "Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Pcim na rok 2020", którego treść określa załącznik nr 1 do zaskarżonej uchwały (dalej: Program). Uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego z 2020 r., poz. 1182.

W uwzględnieniu dominującego ostatnio w orzecznictwie poglądu należało przyjąć, że uchwała przedmiocie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami zalicza się do aktów prawa miejscowego (por. wyrok NSA z 14 czerwca 2017 r., sygn. II OSK 1001/17, także: J. Bobrowicz, "Kwalifikacja aktu normatywnego jako aktu prawa miejscowego - na przykładzie uchwały w sprawie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi i zapobiegania bezdomności zwierząt", Administracja, Teoria, Dydaktyka, Praktyka, nr 4/2012, s. 44). Fakt, że określony program zawiera postanowienia jednostkowe i konkretne sam przez się nie pozbawia takiego aktu charakteru aktu prawa miejscowego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 marca 2013 r., II OSK 37/13). Zaskarżona uchwała zawiera normy cechujące się abstrakcyjnością i konkretnością. Skierowana została do szerokiego kręgu określonych rodzajowo adresatów, m.in. do mieszkańców gminy oraz podmiotów realizujących określone w tym programie zadania. Jej postanowienia nie mają charakteru jednorazowego i pozwalają mieszkańcom oraz innym podmiotom zachować się w sposób w nim przewidziany, np. oddać zwierzę do właściwego schroniska czy zawieźć poszkodowane zwierzę w wypadku drogowym do lekarza weterynarii.

Upoważnienie do podjęcia przedmiotowej uchwały zostało wyrażone w art. 11a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (obecnie: Dz. U. z 2020, poz. 638, dalej: u.o.z.), zgodnie z którym rada gminy wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1, określa, w drodze uchwały, określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Zgodnie z art. 11a ust. 2 u.o.z. program, o którym mowa w ust. 1, obejmuje w szczególności:

1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt;

2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie;

3) odławianie bezdomnych zwierząt;

4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt;

5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt;

6) usypianie ślepych miotów;

7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich;

8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt.

Program, o którym mowa w ust. 1, może obejmować plan znakowania zwierząt w gminie (ust. 3). Program może też obejmować plan sterylizacji lub kastracji zwierząt w gminie, przy pełnym poszanowaniu praw właścicieli zwierząt lub innych osób, pod których opieką zwierzęta pozostają (ust. 3a). Realizacja zadań, o których mowa w ust. 2 pkt 3-6, może zostać powierzona podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt (ust. 4). Program ten zawiera również wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Koszty realizacji programu ponosi gmina (ust.5).

Wobec powyższego, kontrola zaskarżonej uchwały wymaga zbadania, czy zaskarżona uchwała realizuje wszystkie obligatoryjne elementy programu określone w art. 11a ust. 2 oraz w ust. 5 u.o.z., a równocześnie, czy uregulowane tam kwestie mieszczą się w granicach upoważnienia ustawowego. Istotne jest również to, by postanowienia programu były na tyle konkretne i precyzyjne, by na ich podstawie można było zrekonstruować normy o określonej treści i ocenić, czy rzeczywiście, a nie tylko pozornie, regulują one materię, która w świetle odnośnego upoważnienia ustawowego uregulowana być powinna (tak: Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z 6 lutego 2018 r., II SA/Kr 1641/17, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Odnosząc się kolejno do wymaganych elementów Programu Sąd stwierdza, że:

Wymóg zapewnienia bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt, wynikający z art. 11a ust. 2 pkt 1 u.o.z., Program realizuje w § 4 ust. 1, w którym wskazano określone z adresu schronisko, z którym Gmina Pcim ma zawartą stosowną umowę.

Wymóg określenia opieki nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmiania (art. 11 a ust. 2 pkt 2 u.o.z.) realizują przepisy § 6 ust. 2, 3, 4, 5, 6 Programu. Niemniej jednak, w ocenie Sądu, Rada Gminy Pcim wyszła poza granice upoważnienia ustawowego ograniczając w § 6 ust. 4 zakres czasowy dokarmiania kotów wolno żyjących do okresu od 15 listopada do 15 marca, a nadto wychodząc poza ramy czasowe Programu uchwalonego na rok kalendarzowy. Wątpliwości budzi również § 6 ust. 6 Programu, który wskazuje osobę (przez określenie jej stanowiska w Urzędzie Gminy) odpowiedzialną za wykonywanie zadań wymienionych w punktach 3-5 (powinno być: w ustępach), jednak w sposób niejasny uzależnia wykonywanie tych zadań od współpracy mieszkańców czujących potrzebę opieki nad zwierzętami.

Co do kwestii odławiania bezdomnych zwierząt, wynikającej z art. 11a ust. 2 pkt 3 u.o.z., Program określa w § 4 ust. 2 jako wykonujących to zadanie: pracowników schroniska, z którym Gmina Pcim zawarła stosowną umowę, wskazanego w § 2 pkt 7 Programu, oraz osobę wskazaną z imienia, nazwiska, a także – jak należy przyjąć – firmy, pod którą prowadzi ona działalność gospodarczą. W § 4 ust. 3 określono tryb postępowania ze zwierzętami odłowionymi przekazywanymi do schroniska lub zakładów leczniczych, w przypadku rannych zwierząt. Wymóg ustawowy należy uznać za zrealizowany.

W tym kontekście Sąd wskazuje, że nie podziela zarzutu skargi dotyczącego pominięcia w § 4 ust. 2 i 3 uchwały charakteru odławiania i naruszenie przez to § 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 26 sierpnia 1998 r. w sprawie zasad i warunków wyłapywania bezdomnych zwierząt, z którego to przepisu wynika, że wyłapywanie zwierząt ma charakter stały lub okresowy. Jako przekonujące należy uznać wyjaśnienia zawarte w odpowiedzi na skargę, że stały charakter odławiania wynika z całokształtu treści zaskarżonej uchwały, albowiem w żadnym miejscu uchwała nie zawiera czasowego ograniczenia odławiania (uwzględniając roczne ramy Programu).

Dalej, § 4 ust. 4 oraz ust. 6 Programu reguluje kwestię obligatoryjnej sterylizacji albo kastracji zwierząt w schronisku, realizując wymóg z art. 11a ust. 2 pkt 4 u.o.z. Nadto w § 4 ust. 7 Programu zasygnalizowano prowadzenie akcji polegającej na finansowaniu lub dofinansowaniu zabiegów sterylizacji. Sąd uznaje zarzut Prokuratora, dotyczący niewskazania trybu, sposobu, terminów przeprowadzającego zabieg obligatoryjnej sterylizacji albo kastracji zwierząt za nieuzasadniony w takim zakresie, w jakim sterylizacja i kastracja powierzona została określonemu w Programie schronisku. Skoro ustawa przewiduje w art. 11a ust. 4 u.o.z. możliwość powierzenia realizacji zadań podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt, to – zdaniem Sądu – brak podstaw, by w Programie określać konkretne obowiązki tego podmiotu i sposób jego działania. Sąd podziela wyrażony w orzecznictwie pogląd, zgodnie z którym dla spełnienia ustawowych wymogów wskazanych w art. 11a ust. 2 pkt 3-6 u.o.z. wystarczające jest stwierdzenie, że czynności te będą się odbywały w schronisku dla zwierząt, w tym nie ma konieczności określania trybu, sposobu, terminów obligatoryjnej sterylizacji i kastracji zwierząt (por. wyrok WSA w Krakowie z 18 stycznia 2018 r., sygn. II SA/Kr 1403/17, wyrok WSA w Kielcach z 5 marca 2020 r., II SA/Ke 69/20, orzecznia.nsa.gov.pl). W Programie nie wskazano natomiast, na jakich zasadach będzie się odbywała sterylizacja i kastracja przez podmiot określony w § 4 ust. 6 lit. a Programu.

Obowiązek uregulowania kwestii poszukiwania właścicieli dla bezdomnych zwierząt (art. 11a ust. 2 pkt 5 u.o.z.) Program realizuje w § 4 ust. 5 przez wskazanie sposobów tego poszukiwania. Zarzut Prokuratora dotyczący braku skonkretyzowania form i sposobów poszukiwania właścicieli, odniesiony błędnie do § 4 ust. 1 Programu, Sąd uznaje za nietrafny.

Kwestii usypiania ślepych miotów dotyczą przepisy § 5 ust. 1 – 5 Programu, które realizują wymóg ustawowy wynikający z art. 11a ust. 2 pkt 6 u.o.z. W ocenie Sądu nie stanowi istotnego naruszenia prawa uzależnienie wykonania uśpienia ślepego miotu od braku możliwości zapewnienia właściciela, bez określenia sposobu jego poszukiwania.

Nadto, w Programie należało wskazać gospodarstwo rolne w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich, stosownie do art. 11a ust. 2 pkt 7 u.o.z. Wymóg ten zrealizowano w § 7 Programu, w którym określono z imienia i nazwiska właścicielkę gospodarstwa rolnego w Pcimiu świadczącą takie usługi na podstawie wyrażonej zgody.

Zrealizowano również wymóg wynikający z art. 11a ust. 2 pkt 8 u.o.z. dotyczący zapewnienia całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Tej kwestii dotyczy § 6 ust. 1 Programu, z którego wynika, że zadanie to wykonuje gabinet weterynaryjny, z którym Gmina Pcim ma podpisaną umowę, tj. gabinet wskazany z nazwy i adresu w § 2 pkt 8 Programu.

Wreszcie, zgodnie z art. 11a ust. 5 u.o.z. program ma zawierać wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Kwestii tej dotyczy § 9 ust. 1 Programu, który stanowi, że w 2020 roku w budżecie gminy została zabezpieczona kwota 23.500 zł na realizację zadań Gminy wynikających z ustawy i objętych wyżej wymienionym programem. Dalej w tabeli wyszczególniono zadania, na poczet których, jak by należało przyjąć, przeznaczono wskazaną wyżej kwotę, jednak bez podziału na kwoty przypadające na poszczególne zadania. Zdaniem Sądu, tak sformułowana regulacja nie wypełnia obowiązku wynikającego z art. 11a ust. 5 u.o.z.

Podzielić należy w tym względzie stanowisko wyrażone m.in. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 lipca 2020 r., II OSK 997/20 (orzeczenia.nsa.gov.pl), w którym wskazano: "W przywołanym przepisie ustawodawca użył zwrotu imperatywnego: "program zawiera". Wskazuje to jednoznacznie na konieczność zamieszczenia obu wymienionych w tym przepisie elementów w treści uchwalanego przez organ gminy programu. Na podstawie art. 11a ust. 5 u.o.z. lokalny prawodawca zobowiązany został, nie tylko do wskazania wysokości środków finansowych przeznaczonych na realizację zadań program, ale także do określenia konkretnego sposobu ich wydatkowania. Użyte przez ustawodawcę określenie: "sposób wydatkowania" środków finansowych, oznacza przedstawienie w programie, jako obligatoryjnego elementu, sposobu rozdysponowania puli środków finansowych przeznaczonych na poszczególne cele i założenia przyjęte w programie. Czym innym jest wskazanie sposobów realizacji celów programu, a czym innym konkretne i jednoznaczne ustalenie w ramach przewidzianych środków sposobów ich wydatkowania, które z oczywistych względów powinny być zgodne z celami i przyjętymi założeniami programu. Przez określenie sposobów wydatkowania należy rozumieć wskazanie konkretnych form ich wykorzystania, ukierunkowanych na osiągnięcie celów programu."

Odnosząc się do wyrażonych w odpowiedzi na skargę wątpliwości co do możliwości i zasadności precyzyjnego określania kwot planowanych na określone w programie zadania, Sąd wskazuje, że analizowany wymóg ustawowy określenia wysokości i sposobu wydatkowania środków traktować należy jako środek służący urealnieniu Programu, wykazaniu, że zawiera on postanowienia umożliwiające wykonanie zadania Gminy określonego w art. 11 ust. 1 u.o.z., a nie tylko pozorne deklaracje rady gminy w tym zakresie. Niemniej jednak program jest aktem planistycznym, co do którego możliwe jest - zdaniem Sądu - dokonywanie w trakcie roku, w razie potrzeby, przesunięć środków pomiędzy kwotami przeznaczonymi na określone zadania szczegółowe.

Ponadto, podzielić należało zarzuty Prokuratora odnoszące się do zawartych w § 2 pkt 4 i 5 Programu definicji pojęć zwierząt bezdomnych i zwierząt domowych nawiązujących do definicji legalnych wskazanych w art. 4 pkt 17 i 18 u.o.z. Co do zasady, powtarzanie w aktach niższej rangi postanowień aktów wyższej rangi nie jest właściwą techniką legislacyjną i może godzić w podstawowe zasady wynikające z hierarchicznej budowy systemu źródeł prawa, stanowiąc istotne naruszenie prawa. Unaocznia to chociażby § 137 Zasad techniki prawodawczej, określonych w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", zgodnie z którym w uchwale i zarządzeniu nie powtarza się przepisów ustaw oraz przepisów innych aktów normatywnych. Wskazana wytyczna dotyczy aktów prawa miejscowego stosownie do § 138 w zw. § 143 Zasad. W przypadku analizowanego Programu nie dość, że wprowadzono definicje pojęć już zdefiniowanych w ustawie, to definicje ustawowe poddano modyfikacjom. Taki zabieg należy uznać za niedopuszczalny. Może on bowiem powodować istotne wątpliwości interpretacyjne u odbiorcy aktu i niepewność co do tego, która z definicji go wiąże. W sposób nieuprawniony zdefiniowano ponadto w § 2 pkt 6 Programu pojęcie kotów wolno żyjących.

Dalej, należało przyznać rację skarżącemu Prokuratorowi, że wadliwie sformułowano w § 3 cele i zadania uchwały. Zasadniczo, ustawa nie upoważnia w ogóle rady gminy do formułowania takich celów. Działanie rady gminy w tym zakresie determinuje norma zadaniowa wyrażona w art. 11 ust. 1 u.o.z. określająca zadanie własne gminy, które obejmuje zapobieganie bezdomności zwierząt i zapewnianie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywanie, a nadto treść upoważnienia zawartego w art. 11a u.o.z. Tym bardziej uznać należy za niedopuszczalne formułowanie celów, które nie mieszczą się we wskazanych wyżej determinantach, co w odniesieniu do analizowanego Programu dotyczy celu wskazanego w § 3 pkt 3. Zasadnie twierdzi Prokurator, że działanie depopulacyjne w odniesieniu do zwierząt bezdomnych nie jest tożsame z działaniami przeciwdziałającymi lub ograniczającymi bezdomność zwierząt.

W podsumowaniu Sąd stwierdza, że stwierdzone powyżej istotne naruszenia prawa, w tym polegające na niezrealizowaniu wszystkich obligatoryjnych elementów upoważnienia ustawowego, uzasadniają stwierdzenie nieważności uchwały w całości.

Sąd wskazuje przy tym, że nie był zasadny wniosek organu o umorzenie postępowania. W sytuacji, gdy sąd dysponuje kompetencją do stwierdzenia nieważności zaskarżonego aktu, uchylenie tego aktu lub utrata jego mocy obowiązującej nie czyni postępowania zmierzającego do dokonania kontroli zgodności z prawem zaskarżonego aktu bezprzedmiotowym, ani wydania w takiej sprawie wyroku - niedopuszczalnym. Zastosowanie sankcji nieważności aktu prawa miejscowego ma bowiem tę konsekwencję, że akt prawa miejscowego jest niezdolny do wywołania skutku prawnego od samego początku (zob. wyrok NSA z 6 sierpnia 2015 r., sygn. II FSK 1710/13, orzeczenia.nsa.gov.pl).

W przedstawionych okolicznościach sprawy Sąd orzekł jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.