Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 416/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2008-08-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6293 Przejęcie gospodarstw rolnych
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Gospodarka gruntami
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 9
journal: Dz.U. 1958 nr 17 poz 71
law: Ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw, związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego.
article: art. 110, art. 45
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Wanda Antończyk Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Protokolant Sekretarz Sądowy Małgorzata Kuba po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 sierpnia 2008 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 9 kwietnia 2008 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie przejęcia nieruchomości rolnej na własność Skarbu Państwa 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 29 października 2007r., nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego M. S. kwotę 457,- zł (czterysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Naczelnik Gminy decyzją z dnia 5 września 1978 r., na podstawie art. 9 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego (Dz.U. nr 17, poz. 71 ze zm.) dokonał przejęcia na rzecz Skarbu Państwa szeregu nieruchomości położnych we wsi L., o łącznej powierzchni 12,1825 ha, między innymi działki nr [...] należącej do S. G., z przeznaczeniem tych nieruchomości do dalszego zagospodarowania przez Państwowy Fundusz Ziemi.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że przejęte nieruchomości stanowiły własność osób prywatnych, ale ponieważ właściciele nie opłacali należności z tych nieruchomości, nie władali nimi. W związku z tym organ przyjął, że w dniu 5 kwietnia 1958 r., a także w dniu wydania decyzji nieruchomościami tymi dysponował Skarb Państwa. Wobec powyższego zasadnym było, w ocenie organu, przejęcie przedmiotowych gruntów na rzecz Skarbu Państwa bez odszkodowania.

Postanowieniem z dnia 7 maja 1979 r. powyższa decyzja została sprostowana poprzez właściwe określenie obszaru przejętej działki nr [...].

W dniu 4 sierpnia 1997 r. M. S., spadkobierca S. G., wniósł o zwrot wywłaszczonej nieruchomości wskazując, że nieruchomość ta w dniu wydania decyzji była nadal w posiadaniu właścicielki. Ponadto zarzucił, że S. G. nigdy nie została zawiadomiona o toczącym się postępowaniu.

W dniu 15 września 1997 r. M. S. złożył ponowny wniosek, w którym powołał się na przepis art. 145 § 1 pkt 4 i 5 k.p.a. Wskazał on, że wywłaszczenia dokonano z naruszeniem prawa.

Kolejne pismo zostało złożone w dniu 15 października 1997 r. zawierało wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 5 września 1978 r..

Kierownik Urzędu Rejonowego, uznając, że przedmiotem żądania wnioskodawcy jest wznowienie postępowania wywłaszczeniowego, w pierwszej kolejności postanowieniem z dnia 26 sierpnia 1998 r. wznowił przedmiotowe postępowanie, a następnie decyzją z dnia 18 listopada 1998 r. odmówił uchylenia decyzji z dnia 5 września 1978 r.. W uzasadnieniu wskazał, że S. G. została powiadomiona o toczącym się postępowaniu, ponieważ zostało wysłane na jej adres zawiadomienie Państwowego Biura Notarialnego o zmianie stanu prawnego przedmiotowej nieruchomości. Ponadto postanowienie o sprostowaniu z dnia 7 maja 1979 r. zostało wywieszone na tablicy ogłoszeń Gminy.

Rozpoznając odwołanie M. S. Wojewoda utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Wskutek skargi M. S. sprawa została zbadana przez Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku, który wyrokiem z dnia 22 maja 2001 r., (sygn. akt II SA/Gd 429/99), uchylił decyzję Wojewody i poprzedzającą ją decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia 18 listopada 1998 r.

W uzasadnieniu Sąd wskazał, że S. G. nigdy nie została zawiadomiona o toczącym się postępowaniu w sprawie wywłaszczenia nieruchomości będącej jej własnością. Nie otrzymała decyzji wywłaszczeniowej, decyzja ta nie została także wywieszona na tablicy ogłoszeń Gminy. Nie doszło także do ustnego ogłoszenia tej decyzji. W konkluzji Sąd wskazał, że w pierwszej kolejności organy powinny jednoznacznie przesądzić, czy przedmiotowa decyzja została doręczona stronom, ponieważ przed tym ustaleniem postępowanie w trybie art. 146 § 1 k.p.a. jest przedwczesne.

Ponadto Sąd zauważył, że organy nie zbadały, jakie były rzeczywiste intencje wnioskodawcy. Wystąpił on bowiem najpierw o zwrot nieruchomości, a potem złożył wniosek, w którym powołał się na przepisy art. 145 § 1 pkt 1 i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W ocenie Sądu, organy powinny były zwrócić się do skarżącego o sprecyzowanie, czy wnosił o stwierdzenie nieważności decyzji, czy o wznowienie postępowania.

Skarżący w dniu 9 października 2001 r. złożył kolejny wniosek, w którym sprecyzował swoje żądania ten sposób, że wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 5 kwietnia 1978 r.

Rozpoznając ten wniosek Wojewoda decyzją z dnia 31 stycznia 2002 r. odmówił stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji.

W związku z odwołaniem sprawa została rozpoznana przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, który postanowieniem z dnia 28 lutego 2007 r. przekazał sprawę według właściwości Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu uznając, że Wojewoda nie był organem właściwym do oceny prawidłowości decyzji Naczelnika Gminy z dnia 5 września 1978 r..

W dniu 25 maja 2007 r. M. S. złożył kolejny wniosek, w którym zażądał stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 5 września 1978 r. zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

W obszernym uzasadnieniu przedstawił stan faktyczny sprawy, oraz argumenty uzasadniające stwierdzenie nieważności decyzji. Podkreślił, że w trybie ustawy z 1958 r. przejmowana nieruchomość w dniu jej przejęcia musiała być nieruchomością rolną i od dnia 5 kwietnia 1958 r. pozostawać we władaniu Skarbu Państwa. W ocenie wnioskodawcy przedmiotowa nieruchomość w dniu przejęcia nie była nieruchomością rolną, ponieważ nie była ona użytkowana na cele produkcji rolnej. Stosownie do treści art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o obrocie nieruchomościami rolnymi, za nieruchomość rolną uważało się wówczas grunt użytkowany na cele produkcji rolnej albo przeznaczony do takiej produkcji zgodnie z ustaleniami planów zagospodarowania przestrzennego. Wskazał także, że pierwotnie działka przeznaczona była pod budowę domków jednorodzinnych, co wynika z treści pisma Zarządu Gminy z dnia 27 marca 1934 r..

W kwestii władania przedmiotową nieruchomością przez Państwo od 1945 r. wnioskodawca podkreślił, że w aktach sprawy brak jakichkolwiek dokumentów potwierdzających ten fakt. Poza tym działka nr [...] została w dniu 28 września 1948 r. sprzedana przez W. i W. T. S. G. (Rep. [...]), co wskazuje, że w tym dniu znajdowała się we władaniu właścicieli. Inaczej, jak podkreśliła strona postępowania, nie byłoby możliwe jej zbycie.

M. S. zarzucił także organowi, że nie wyjaśnił on, z jakich konkretnie zobowiązań nie wywiązała się wobec Państwa S. G. Wskazał, że nawet jeśli właścicielka nie opłacała podatku, bądź też nie wywiązywała się z innych zobowiązań, to ówczesne przepisy przewidywały określone procedury egzekwowania tych zobowiązania. W ocenie wnioskodawcy w tamtym okresie nie istniała norma prawna pozwalająca na przejęcie nieruchomości z powodu nie wywiązywania się właściciela z zobowiązań wobec Państwa.

Ponadto odniesiono się do kwestii wykładni przepisu art. 16 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. (wcześniej art. 9) stwierdzając, że wprawdzie Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 20 lutego 1991 r. (Dz. U. 1991 r. Nr 20 poz. 88) wskazał, że należy badać jedynie przesłanki określone w przepisie, ale strona postępowania zaznaczyła, że uchwały Trybunału Konstytucyjnego utraciły już moc powszechnie obowiązującej wykładni prawa, a przy interpretacji każdego aktu prawnego nie można poprzestawać tylko na wykładni językowej, lecz sięgać też do wykładni systemowej i celowościowej, zwłaszcza jeżeli wniosek wynikający z wykładni językowej nie daje się pogodzić z konstrukcją "racjonalnego ustawodawcy".

Z tego względu strona odwołała się także do tytułu ustawy z dnia 12 marca 1958 r., a zwłaszcza do sformułowania, "uporządkowanie niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego". W ocenie wnioskodawcy, dopiero sięgnięcie do tytułu ustawy pozwala właściwie ustalić treść normy prawnej, zawartej w art. 9 ust. 1 omawianego aktu prawnego i w pełni odróżnić ten przypadek przejmowania nieruchomości przez Państwo od innych uregulowań ustawodawstwa powojennego, przewidujących pozbawianie prawa własności, oraz sytuacji wejścia Państwa we władanie nieruchomości w sposób oczywiście niepraworządny.

Zdaniem wnioskodawcy przepis ten winien być stosowany do nieruchomości rolnych, mających związek z reformą rolną lub osadnictwem. Nie każde więc władanie państwa nieruchomościami osób fizycznych prowadzić mogło do uwłaszczenia Państwa na mocy omawianego przepisu. Zdaniem strony inny pogląd sankcjonowałby samowolę Państwa.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 29 października 2007 r., na podstawie art. 156 §1, art. 157 §1 i 2 w związku z art. 158 § 1 k.p.a. oraz art. 9 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży nieruchomości Państwowego Funduszu Ziemi oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego (Dz.U. nr 17, poz. 71 ze zm.) odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy z dnia 5 września 1978 r.

Odnosząc się do zarzutu nie zawiadomienia S. G. o toczącym się postępowaniu wywłaszczeniowym Kolegium wyjaśniło, że powyższe nie może być przedmiotem rozważań w niniejszym postępowaniu, ponieważ przesłanka ta stanowiłaby podstawę wznowienia postępowania, nie zaś stwierdzenia nieważności decyzji. Przedmiotem niniejszego postępowania, jak wskazał organ, było zbadanie czy zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Po przeanalizowaniu akt sprawy organ stwierdził, że brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności.

Odnosząc się do kolejnych zarzutów organ wyjaśnił, że sprawę ocenił wyłącznie na podstawie przesłanek wymienionych w ustawie z dnia 12 marca 1958 r., co oznaczało że ocenie poddane zostało tylko to, czy organ dokonał wywłaszczenia zgodnie z przesłankami określonymi w powyższej ustawie, czyli czy przedmiotowa nieruchomość w dniu 5 kwietnia 1958 r. oraz po tej dacie znajdowała się we władaniu Skarbu Państwa – Państwowego Funduszu Ziemi, a więc w świetle art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. istniała podstawa prawna do obligatoryjnego przejęcia przedmiotowej działki we władanie Państwa stanowiącej wbrew twierdzeniu wnioskodawcy rolę.

W ocenie Kolegium zabrany w sprawie materiał dowodowy potwierdzał, że zarówno przed podjęciem niniejszej decyzji, jak i później przedmiotowa działka stanowiła "rolę". Potwierdzał to akt notarialny nr repertorium [...] dotyczący sprzedaży przez W. i W. T. S. G. nieruchomości stanowiącej rolę, składającej się z parceli mapa [...] numer [...] położonej w N. K., powiat [...] o pow. 632 m², zarządzenie o zmianie własności w księdze wieczystej N.K., wykaz liczba [...], odpis z Księgi Wieczystej kw [...], oraz dołączona do akt mapa sytuacyjna. Bezspornym jest też zdaniem organu okoliczność, że S. G. kupując przedmiotową działkę w 1948r. miała świadomość, że kupuje nieruchomość stanowiącą rolę. Natomiast dołączone do akt sprawy przez wnioskodawcę dokumenty wskazywały wprawdzie bezpośrednio na parcelę Nr [...] o pow. 632 m², oraz informowały, że przedmiotowa nieruchomość miała być przeznaczona pod zabudowę domów jednorodzinnych, jednakże nie mogły one stanowić dowodu na to, że w dniu podjęcia zaskarżonej decyzji przedmiotowa nieruchomość nie była nieruchomością rolną.

Ponadto Kolegium wyjaśniło, że w świetle przywołanego przez wnioskodawcę przepisu § 1 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 listopada 1964r. w sprawie przenoszenia własności nieruchomości rolnych, znoszenia współwłasności takich nieruchomości oraz dziedziczenia gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 31 poz. 215 z 1972r.) wydanego na podstawie art.160 § 3 k.c., obowiązującego w dniu podjęcia niniejszej decyzji nie uważa się za nieruchomość rolną nieruchomości należących do tej samej osoby lub osób, jeżeli ich łączny obszar nie przekracza 0,5 ha. Organ przyznał, że przedmiotowa nieruchomość o powierzchni 632 m² nie była nieruchomością rolną w rozumieniu powyższego przepisu, ale decyzja wywłaszczająca objęła szereg działek wymienionych w sentencji tej decyzji o łącznej powierzchni 12,825 ha.

Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy wniósł M. S., podtrzymując stanowisko zaprezentowane we wcześniejszych pismach.

Za niewłaściwą uznał dokonaną przez Kolegium wykładnię, który ograniczała się tylko do badania przesłanek określonych w art. 9 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. Wskazał, że wyrażony w uchwale Trybunału Konstytucyjnego pogląd co do zasadności badania samych przesłanek określonych w art. 16 (wcześniej 9) został zmodyfikowany przez orzecznictwo sądów administracyjnych (wyrok WSA w Warszawie z dnia 10 września 2004 r., sygn. akt IV SA 3240-3247).

Poza tym odnosząc się do stwierdzenia Kolegium, że skoro w akcie notarialnym przenoszącym własność działki nr [...] na S. G. było napisane, że przedmiotowa nieruchomość jest rolą, to należy ją za taką uznać, wnioskodawca podkreślił, że samo oświadczenie byłych właścicieli oraz sposób zagospodarowania przez nich tej nieruchomości przed dniem sprzedaży nie ma znaczenia dla rzeczywistego ustalenia przeznaczenia przedmiotowej działki. W ocenie strony postępowania organy nie wykazały w żaden sposób, że jest to działka o przeznaczeniu rolnym. Nie przedstawiono żadnych rejestrów, ani planów zagospodarowania.

Wnioskodawca oświadczył, że przedmiotowa nieruchomość zakupiona została w celu wybudowania domu jednorodzinnego i nie była użytkowana na cele związane z produkcja rolną. Wskazano także, że nawet ze względu na swoja powierzchnię przedmiotowa działka nie mogłaby zostać uznaną za "rolę", ponieważ zgodnie z treścią rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie przenoszenia własności nieruchomości rolnych, znoszenia współwłasności takich nieruchomości oraz dziedziczenia gospodarstw rolnych wydanego w dniu 28 listopada 1964 r. (t.j. Dz.U. Dz. 1972 r. nr 31, poz. 215) nie uważa się za nieruchomość rolną nieruchomości należącej do tej samej osoby lub osób, jeżeli ich łączny obszar nie przekracza 0,5 ha. Nieruchomość S. G. miała natomiast jedynie 0,0632 ha, a zatem nie można było uznać jej za rolę. Wnioskodawca podkreślił, że przepis § 1 ust. 3 rozporządzenia odnosił się do wielkości nieruchomości należącej do konkretnej osoby, nie zaś do całości nieruchomości objętych wywłaszczeniem i ujętych w sentencji decyzji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 9 kwietnia 2008 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 i § 4 oraz art. 158 § 1, art. 156 § 1 pkt 2, art. 16 k.p.a. oraz art. 9 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego (Dz.U. nr 17, poz. 71 ze zm.) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji Kolegium uznało, że brak jest podstaw do stwierdzenia, aby przedmiotowa decyzja dotknięta była wadą "rażącego naruszenia prawa" w rozumieniu art.156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Kolegium nie dopatrzyło się oczywistej sprzeczności pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy a treścią przepisu art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw, związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego, który stanowił podstawę materialnoprawną przedmiotowej decyzji.

Podkreślono, że w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej ocenia się jedynie treść weryfikowanej decyzji, oraz zgromadzony materiał dowodowy stanowiący podstawę jej podjęcia. Nie jest natomiast możliwe uzupełnianie postępowania poprzedzającego wydanie weryfikowanej decyzji.

Kolegium wyjaśniło, że w niniejszym postępowaniu nie jest możliwe sprawdzenie na podstawie dostarczonych przez wnioskodawcę dowodów, czy przedmiotowa nieruchomość do dnia 5 kwietnia 1958r. została objęta we władanie Skarbu Państwa, i czy nadal znajdowała się w tym władaniu w dniu 5 września 1978r., albowiem do przeprowadzenia takiej weryfikacji koniecznym byłoby uzupełnienie postępowania dowodowego, co nie jest dopuszczalne.

Odnosząc się zaś do kwestii, czy przedmiotowa nieruchomość stanowiła "nieruchomość rolną" w rozumieniu przytoczonego wyżej art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw, związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego, organ wskazał, że w ustawie z dnia 12 marca 1958 r. brak było definicji legalnej używanego tam pojęcia "nieruchomości rolnej", a w szczególności brak było jednoznacznego wskazania, że "nieruchomościami rolnymi" są jedynie działki o określonym obszarze.

Skargę na powyższą decyzję wniósł M. S., żądając jej uchylenia.

Skarżący zarzucił naruszenie:

• art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez nieprawidłowe przyjęcie, że decyzja Naczelnika Gminy z dnia 5 września 1978r. wydana została przez ten organ bez rażącego naruszenia prawa, a to obowiązującego w dacie jej wydania art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz o uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego.

• art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz o uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego, poprzez uznanie, że przedmiotowa nieruchomość stanowiła nieruchomość rolną, w związku z czym podlegała przejęciu na rzecz Państwa bez odszkodowania,

• art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz o uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego, poprzez uznanie, że przedmiotową nieruchomość w dniu 5 kwietnia 1958 r. władało Państwo lub osoba fizyczna lub prawna, której Państwo przekazało nieruchomość w użytkowanie.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Stosownie do treści art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, która kontrolowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2).

Oznacza to, iż przedmiotem niniejszej sprawy jest ocena przez Sąd prawidłowości prowadzenia przez organy administracji publicznej postępowania oraz zapadłych w tym postępowaniu rozstrzygnięć.

Sąd administracyjny nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi, stosownie do treści art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi obowiązany jest do badania z urzędu, czy zapadłe w sprawie rozstrzygnięcie nie narusza prawa w stopniu skutkującym konieczność uchylenia zaskarżonego aktu.

Badając zaskarżoną decyzję, stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych Sąd uznał, że skarga M. S. jest zasadna, jednakże z powodów innych niż w niej wskazane.

Decyzja będąca przedmiotem niniejszej sprawy została wydana przez Naczelnika Gminy w dniu 5 września 1978 r., na podstawie art. 9 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego (Dz.U. nr 17, poz. 71 ze zm.). Jej przedmiotem było przejęcie na rzecz Skarbu Państwa szeregu nieruchomości położnych we wsi L., między innymi działki nr [...] należącej do S. G.

Podstawową kwestią w niniejszej sprawie, jest ustalenie, czy decyzja Naczelnika Gminy z dnia 5 września 1978 r. została wprowadzona do obrotu prawnego zgodnie z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego.

Wyjaśnić zatem należy, kiedy decyzja administracyjna zostaje skutecznie wprowadzona do obrotu prawnego i jest wiążąca dla organu administracyjnego oraz stron postępowania. Ustalenie, że przedmiotowa decyzja nie została wprowadzona do obrotu prawnego oznacza bowiem, że decyzja tak nie istnieje, a zatem nie może być zrealizowana, a wszelkie jej ustalenia nie mają mocy sprawczej.

Stosownie do przepisu art. 110 k.p.a. organ administracji publicznej, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej.

Jak pisze Cz. Martysz w "Komentarzu do Kodeksu postępowania administracyjnego" związanie organu decyzją oznacza, że musi ona być doręczona lub zakomunikowana stronie. Od chwili jej wydania do chwili jej doręczenia akt ten nie wywołuje żadnych skutków prawnych, choć już istnieje w przepisanym kształcie, to jednak nie wyszedł na zewnątrz, poza organ administracyjny. Można zatem wyróżnić czynność "podjęcia decyzji" oraz czynność "wydania decyzji". Komentarz W. Dawidowicza rozróżniał "rezultat procesu decyzyjnego zachodzącego wewnątrz organu administracji", oraz "manifestację podjętej decyzji na zewnątrz, z czym mogą już wiązać się określone skutki prawne" (W. Dawidowicz, Postępowanie administracyjne..., s. 201). Mamy zatem dwa etapy w procesie powstawania decyzji, pierwszy techniczny (sporządzenie decyzji, podpisanie), a drugi abstrakcyjny, mający na celu wprowadzenie decyzji do tak zwanego obrotu prawnego.

Ustawodawca w przepisie art. 110 k.p.a. za moment wprowadzenia do obrotu prawnego i związania decyzją uznał moment doręczenia aktu administracyjnego stronom postępowania. W tej materii orzecznictwo sądów administracyjnych oraz doktryna są jednolite. Uznaje się bowiem, że decyzja sporządzona, ale niedoręczona, nie załatwia sprawy administracyjnej, gdyż nie wiąże ani organu, ani strony, co uzasadnia przyjęcie, iż decyzja administracyjna jest wydawana z chwilą jej doręczenia (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 listopada 2005 r., II SA/Wa 1591/05, LEX nr 192504).

W innym wyroku sąd administracyjny wyjaśnił, że decyzja administracyjna jest aktem zewnętrznym będącym oświadczeniem władczym woli organu administracyjnego i może być uznana za wydaną z chwilą ujawnienia woli organu na zewnątrz struktur administracyjnych (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 30 marca 2005 r.,VII SA/Wa 335/04, LEX nr 189164).

Aby uznać, że decyzja została wprowadzona do obrotu prawnego wystarczy zazwyczaj jej doręczenie jednej ze stron postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 19 maja 2006 r., I OSK 1176/05, LEX nr 236587).

Rozważania dotyczące prawidłowości doręczenia decyzji z dnia 5 września 1978 r. mają zatem fundamentalne znaczenie dla dalszego toku przedmiotowej sprawy.

Problem braku doręczenia przedmiotowej decyzji dostrzeżony został przez Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 22 maja 2001 r., (sygn. akt II SA/Gd 429/99), uchylającego decyzję Wojewody i poprzedzającą ją decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia 18 listopada 1998 r. Sąd wyraźnie wskazał, że z zebranego materiału dowodowego wynika, iż S. G. nigdy nie została zawiadomiona o toczącym się postępowaniu w sprawie wywłaszczenia nieruchomości będącej jej własnością. Nie otrzymała decyzji wywłaszczeniowej, decyzja ta nie została także wywieszona na tablicy ogłoszeń Gminy. Nie doszło także do ustnego ogłoszenia tej decyzji. W konkluzji Sąd wskazał, że w pierwszej kolejności organy powinny ustalić, czy przedmiotowa decyzja została doręczona, ponieważ przed tym ustaleniem postępowanie w trybie art. 146 § 1 k.p.a. jest przedwczesne.

Organy obu instancji rozpoznając ponownie sprawę tej okoliczności nie zbadały, pomimo jednoznacznych wskazówek zawartych w uzasadnieniu wyroku. Pominięto kwestie najistotniejszą, że S. G., ani żadna z pozostałych stron nie została zawiadomiona o toczącym się postępowaniu. Bezspornym zaś było, że organy administracji były zobowiązane do zastosowania się do oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonego w orzeczeniu zgodnie z treścią przepisu art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).

Organy ponownie badając sprawę nie znalazły dowodów, które mogłyby w sposób jasny i bezsporny potwierdzić doręczenie decyzji z dnia 5 września 1978 r. stronom postępowania, zatem związane były poglądem Sądu co do bezprzedmiotowości prowadzenia postępowania w trybie nadzwyczajnym. Domniemanie doręczenia jest bowiem niedopuszczalne.

Odnosząc się do badania prawidłowości doręczenia organy zasygnalizowały jedynie, że nie może ono być przedmiotem rozważań w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji.

Rozpoznając przedmiotową sprawę Sąd w pełni podzielił ustalenia Naczelnego Sądu Administracyjnego zaprezentowane w uzasadnieniu wyroku z dnia 22 listopada 2001 r., że w aktach sprawy brak jest wzmianki o doręczeniu decyzji.

Kodeks postępowania administracyjnego w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji (5 września 1978 r.) w art. 101 określał, że decyzję doręcza się stronom na piśmie, a w przypadkach wymienionych w art. 11 § 2 decyzja może być stronom ogłoszona ustnie (§ 1 i § 2).

W Dziale I rozdziale 7 K.p.a. wskazano natomiast sposoby skutecznego doręczania decyzji administracyjnych. Zatem doręczenie decyzji w jakikolwiek inny sposób, niż wskazany w K.p.a. uznać należy za nieskuteczny.

Organ w przypadku braku możliwości doręczenia stronom postępowania decyzji mógł zastosować art. 45 k.p.a. (obowiązujący na dzień wydania decyzji) zgodnie z którym pisma skierowane do osób nieznanych z miejsca pobytu, dla których sąd nie wyznaczył przedstawiciela, pozostawia się w aktach sprawy, o czym wywiesza się obwieszczenie na okres czternastu dni w biurze gromadzkiej rady narodowej (prezydium miejskiej, dzielnicowej rady narodowej, rady narodowej osiedla). Pisma te uważa się za doręczone w ostatnim dniu okresu, na który wywieszono obwieszczenie.

Z akt sprawy jednoznacznie wynika, że przedmiotowa decyzja nie była doręczona ani ogłoszona żadnej ze stron postępowania, nie została także wywieszona we właściwym trybie na tablicy ogłoszeń Gminy.

Z materiału dowodowego wyłania się obraz organu, który wszczął postępowanie wywłaszczeniowe, zakwalifikował działki podlegające wywłaszczeniu, sporządził decyzję, podpisał i przekazał geodecie do wykonania nawet nie próbując jej doręczyć żadnej ze stron postępowania.

Wysłanie przedmiotowej decyzji do wiadomości Wojewódzkiego Biura Geodezji i Terenów Rolnych oraz Państwowego Biura Notarialne nie jest równoznaczne z jej doręczeniem stronom postępowania, ponieważ podmioty te stronami postępowania nie były. Biuro Geodezji oraz Biuro Notarialne w przedmiotowym postępowaniu miały za zadanie jedynie realizację ustaleń decyzji, były wykonawcami jej treści.

W przypadku ustalenia, że decyzja Naczelnika Gminy nie została nigdy doręczona ani S. G., ani także jakiejkolwiek ze stron, decyzję tę należałoby uznać za nieistniejącą, czyli w konsekwencji nie wywołującą żadnych skutków prawnych. Dla skarżącego oznaczałoby to, że działka nr [...] we wsi L. nie został nigdy wywłaszczona, a co za tym idzie nie doszło do przeniesienia prawa własności tej nieruchomości na Skarb Państwa. Prawo własności przedmiotowej nieruchomości przysługiwałoby więc nadal spadkobiercom S. G.

Mając na uwadze prowadzone przez organy administracyjne postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności należy wskazać, że postępowanie takie może być prowadzone tylko w stosunku do aktu administracyjnego będącego w obrocie prawnym. Skierowanie podania o stwierdzenie nieważności decyzji, która w ogóle nie weszła do obrotu prawnego, obliguje organ do podjęcia decyzji o odmowie wszczęcia postępowania (art. 157 § 3 k.p.a.). Natomiast, w razie gdy w wyniku wadliwych ustaleń organ wszczął postępowanie w sprawie decyzji nieistniejącej w obrocie prawnym, obowiązany jest wydać decyzję o umorzeniu postępowania (art. 105 § 1 k.p.a.). Postępowanie staje się bowiem bezprzedmiotowe z powodu braku decyzji objętej wnioskiem.

W tym stanie sprawy, w ocenie Sądu, rozważanie zarzutów skargi na obecnym etapie postępowania jest bezprzedmiotowe z uwagi na to, iż organ w pierwszej kolejności w sposób nie pozostawiający żadnych wątpliwości obowiązany jest ustalić czy kwestionowana przez stronę decyzja wprowadzona została do obrotu prawnego.

Z wyżej wskazanych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 29 października 2007 r., orzekając jednocześnie o zwrocie kosztów postępowania na podstawie art. 200 cytowanej wyżej ustawy.