Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 301/04
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2006-03-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski Sędziowie: Sędzia WSA Wanda Antończyk (spr.) Sędzia NSA Barbara Skrzycka-Pilch Protokolant Agnieszka Lewandowska po rozpoznaniu w dniu 22 marca 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi J. K. na zarządzenie Prezydenta Miasta z dnia 16 grudnia 2003 r., nr [...] w przedmiocie przeznaczenia do sprzedaży nieruchomości w trybie bezprzetargowym oddala skargę.


UZASADNIENIE

II SA/ Gd. 301/ 04

UZASADNIENIE

Zarządzeniem nr [...] z dnia 16 grudnia 2003r. Prezydent Miasta działając na podstawie art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym / tekst jednolity Dz. U. z 2001r. nr 142, poz. 1591 ze zm./ oraz na podstawie art. 13 ust. 1, art. 25 ust. 1, art. 35 ust. 1 i 2, art. 37 ust. 2 pkt. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami / tekst jednolity Dz. U. z 2000 r., nr 23, poz. 1591/ zarządził o przeznaczeniu do sprzedaży w trybie bezprzetargowym gruntu położonego w S. przy ulicy [...], oznaczonego w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o powierzchni 35 m² w obrębie 13, dla której Sąd Rejonowy VII Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi KW nr [...] w celu poprawy warunków zagospodarowania nieruchomości położonej w S. przy ulicy [...] działki nr [...]i nr [...] Nadto Prezydent na mocy powyższego zarządzenia zatwierdził i ogłosił w sposób ustawowo określony wykaz nieruchomości przeznaczonej do sprzedaży stanowiący załącznik do zarządzenia.

W uzasadnieniu zarządzenia podano, że z wnioskiem o nabycie w/ w działki wystąpili Państwo I. i K. N.- właściciele nieruchomości składającej się z działek nr [...] i [...] w obrębie 13- KW nr [...]. Powyższa działka zgodnie z Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego [...] znajduje się na terenie zabudowy mieszkalno- usługowej. Zgodnie z wyceną rzeczoznawcy majątkowego wartość rynkowa działki nr [...] o powierzchni 35 m² wynosi 1301zł./ ok. 37, 17 zł/ m²/. Jednocześnie do zarządzenia Prezydenta został dołączony wykaz dotyczący powyższej nieruchomości zawierający przytoczone wyżej informacje , podający cenę 1590zł oraz zawierający zastrzeżenie, że termin składania wniosków przez osoby, którym przysługuje pierwszeństwo w nabyciu nieruchomości na podstawie art. 34 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami wyznaczono do dnia 29 stycznia 2004r.

J. K. działając na podstawie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym wezwała Prezydenta Miasta do usunięcia naruszenia jej interesów i uprawnień, jakie Prezydent spowodował wydanym zarządzeniem [...] wywieszonym w dniach od 17 grudnia 2003 do 7 stycznia 2004r. oraz załączników do tego zarządzenia wywieszonych na okres 21 dni ,tj. od 7 stycznia do 28 stycznia 2004r., będących wykazami nieruchomości położonych w obrębie 13 na zapleczu posesji nr [...], [...], [...], [...],[...], [...] przeznaczonych do sprzedaży, w tym działki nr [...]. J. K. w pierwszej kolejności podała, że jest właścicielem działki [...] i [...] położonych przy ul. [...]. Stosownie do projektu budowlanego, decyzji o warunkach zabudowy i aneksu do planu realizacyjnego zagospodarowania terenu domków jednorodzinnych szeregowych w S. przy ul. [...] działka [...] przeznaczona była na projektowaną drogę wewnętrzną. Podniosła, że przywołane zarządzenie narusza jej uprawnienia do posiadania dojścia i dojazdu od drogi publicznej, odpowiedniego do przeznaczenia i sposobu jego użytkowania oraz wymagań ochrony przeciwpożarowej, określonych w przepisach szczególnych, jakie gwarantują § 14 ust. 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994r. w sprawie warunków technicznych , jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Nadto wyjaśniła, że dotychczas teren ten był dzierżawiony, był zamknięty i ogrodzony przez dzierżawców co już pozbawiło skarżącą na czas trwania tych umów dojazdu gospodarczego do działki i dowiezienia czegokolwiek na zaplecze posesji . Obecnie sprzedaż działek naruszy te prawa bezpowrotnie.

Niezależnie od powyższego wskazała, że w trakcie uchwalania przez Radę Miasta projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla " [...]" zgłaszała protest , odrzucony przez Radę Miasta , a następnie , po wezwaniu do usunięcia naruszeń, wniosła skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego na uchwałę Rady Miejskiej z dnia 29 stycznia 2003r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego osiedla "[...]".

W odpowiedzi na powyższe wezwanie do usunięcia naruszeń Prezydent Miasta poinformował, że po zapoznaniu się z wnioskiem i zebraną dokumentacją postanowił sprzedać nieruchomości na poprawę warunków.

W tej sytuacji J. K. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na wyżej wymienione zarządzenie nr [...] Prezydenta Miasta z dnia 17 grudnia 2003r. i wniosła o jego uchylenie jako niezgodnego z prawem, gdyż narusza ono uprawnienia skarżącej.

W uzasadnieniu skargi skarżąca przytoczyła treść wezwania skierowanego do Prezydenta Miasta z dnia 1 lutego 2004r. w sprawie usunięcia naruszenia jej interesów i wskazała, że Prezydent nie uwzględnił wezwania informując, że przystępuje do sprzedaży działek.

W odpowiedzi na skargę Gmina Miejska wniosła o jej oddalenie podnosząc, że skarga jest bezzasadna gdyż skarżąca nie wykazała spełnienia przesłanki w zakresie naruszenia jakiegokolwiek własnego interesu prawnego lub uprawnienia, spowodowanego zaskarżonym zarządzeniem. Wskazano, że zaskarżone zarządzenie wydane zostało w ramach uprawnień Gminy jako właściciela przeznaczonej do zbycia działki, zgodnie z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami i obowiązującymi przepisami gminnymi. Zaskarżone zarządzenie wydał Prezydent Miasta zgodnie z kompetencjami wynikającymi z art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym i art. 25 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Działka , której dotyczy zarządzenie nr [...] została już sprzedana 23 kwietnia 2004r na rzecz właścicieli nieruchomości, do której przylegała , w celu poprawy warunków zagospodarowania.

Jednocześnie organ wskazał, że sprzedaż powyższego gruntu nie pozbawiła skarżącej dostępu do drogi publicznej, gdyż nieruchomość skarżącej posiadała i posiada taki dostęp do drogi pod nazwą [...]. Mimo że Gmina nie miała obowiązku zapewnienia skarżącej kolejnego dostępu do drogi publicznej od zaplecza działki to dokonano podziału geodezyjnego w taki sposób, aby ten dostęp umożliwić, wydzielając pas dwumetrowej szerokości, nie podlegający zbyciu, a więc pozostający własnością Gminy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 §1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych / Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm./ sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej.

Zgodnie natomiast z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi / Dz. U. nr 153 , poz 1271 ze zm./ sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to między innymi, że sąd administracyjny nie musi w ocenie legalności / zgodności z prawem/ ograniczać się tylko do zarzutów sformułowanych w skardze.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżone zarządzenie nie narusza prawa.

Zaskarżone zarządzenie w sprawie sprzedaży w trybie bezprzetargowym nieruchomości położonej w S. przy ul. [...] zostało wydane na podstawie art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym / tekst jednolity Dz. U. z 2001r. , nr 142, poz. 1591 ze zm./ oraz na podstawie art. 13 ust. 1, art. 25 ust.1, art. 35 ust. 1 i 2 oraz art. 37 ust. 2 pkt 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami / tekst jednolity Dz. U. z 2000r. nr 46, poz. 543 ze zm./ .

W zarządzeniu orzeczono o sprzedaży wyżej wymienionej nieruchomości.

Powołany w zarządzeniu art. 30 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym stanowi, że do zadań Prezydenta Miasta należy w szczególności gospodarowanie mieniem komunalnym. Prezydent Miasta w myśl art. 25 ust. 1 i 2 gospodaruje gminnym zasobem nieruchomości i w ramach tego uprawnienia jest między innymi zbywanie nieruchomości wchodzących w skład tego zasobu.

Mając na uwadze treść przytoczonego powyżej przepisu art. 134 § 1 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd uznał, że w pierwszej kolejności należało ustalić , czy zarządzenie Prezydenta o przeznaczeniu do sprzedaży konkretnej działki stanowiącej mienie komunalne z równoczesnym określeniem sposobu sprzedaży w trybie bezprzetargowym może być zaskarżone do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym.

Podkreślić należy, że ocena działania organów administracji dokonywana przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny sprowadza się do kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia będącego przedmiotem tej oceny pod względem zgodności z przepisami prawa materialnego oraz pod względem zgodności z przepisami postępowania administracyjnego.

Przepis art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym przyznaje każdemu czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone możliwość zaskarżenia uchwały organów gminy, podjętej w sprawach z zakresu administracji publicznej. Ustawodawca nie zamieścił w tej ustawie definicji pojęcia " sprawy z zakresu administracji publicznej". Na ogół przyjmuje się, że wykładnia systemowa tego pojęcia pozwala uznać , że sprawą administracyjną jest akt administracyjny skierowany do mieszkańców gminy, jak również do jej organów w celu bezpośredniego wykonywania przez gminę zadań publicznych odnoszących się do podmiotów prawa. Nie mieszczą się w tym pojęciu sprawy indywidualne, rozstrzygane w konkretnych sprawach w drodze decyzji administracyjnych, dotyczące imiennie oznaczonego adresata i wywołujące dla niego skutki prawne w sferze cywilnoprawnej.

Wskazać należy ,że zarówno w orzecznictwie Sądu Najwyższego, jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego występuje kierunek szerokiego rozumienia spraw z zakresu administracji publicznej / wyrok NSA z dnia 17 maja 1999r., sygn. akt OSA 1/ 99- ONSA z 1999r.,z. 4, poz. 109, postanowienie SN z dnia 26 września 1996r. III ARN 45/ 96 – OSNAPiUS z 1997r., nr 8, poz. 125, postanowienie SN z dnia 24 września 1997r. III RN 41/ 97- OSNAPiUS z 1998r., nr 6, poz. 171/ .

Sąd w składzie niniejszym opowiada się za przyjęciem dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego w rozpoznawanej sprawie. Zgodnie z art. 3 § 1 powołanej wyżej ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki przewidziane w ustawie. Zgodnie z art. 3 § 2 tej ustawy kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż wyżej określone, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Powyższe pozwala uznać, że niniejsza sprawa mieści się w szeroko rozumianym określeniu sprawa z zakresu administracji publicznej , użytym w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym ponieważ przez sprawy z zakresu administracji publicznej należy rozumieć wszelkie akty, czynności, działania i sprawy załatwiane przez organy administracji, które nie mają charakteru cywilnoprawnego.

Przy wykładni art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym należy dojść do wniosku, że do uchwał organów gminy w sprawach z zakresu administracji publicznej, które można zaskarżyć do sądu administracyjnego , należą uchwały, które nie mają charakteru cywilnoprawnego, choć są podejmowane z zamiarem podjęcia w przyszłości określonych czynności cywilnoprawnych.

Tak jest przy podejmowaniu przez organy gminy rozstrzygnięcia o tym, czy dana nieruchomość / nieruchomości/ ma być przeznaczona do sprzedaży. Na tym etapie nie chodzi jeszcze o dokonanie sprzedaży nieruchomości, ale przede wszystkim o to, czy nieruchomość ma nadal pozostawać własnością gminy, czy też gmina ma się wyzbyć własności określonej nieruchomości. Decydowanie o tym ma w sobie typowe cechy administrowania mieniem komunalnym. Z tego względu gospodarowanie nieruchomościami stanowiącymi własność gminy podlega szczególnym unormowaniem o charakterze cywilnoprawnym, jak też przepisom administracyjnym zawartym w powołanej wyżej ustawie z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami. Należy uwzględnić, że nieruchomości stanowiące własność gminy, nieobciążone prawami rzeczowymi na rzecz innych podmiotów, tworzą gminny zasób nieruchomości, który zgodnie z art. 24 ust. 1i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, może być wykorzystywany na realizację różnych celów publicznych, na przykład na zorganizowaną działalność inwestycyjną lub inną. To oznacza, że decydowanie o przeznaczeniu takiej nieruchomości do sprzedaży jest na tym etapie decydowaniem o zmianie przeznaczenia nieruchomości, a nie podejmowaniem czynności sprzedaży. Organ gminy rozstrzyga bowiem o tym, czy określona nieruchomość ma pozostać w gminnym zasobie nieruchomości, czy też nie. Rozstrzyganie o tym w formie uchwały bądź zarządzenia właściwego organu następuje w ramach wykonywania publicznoprawnych zadań gminy i poprzedza rozporządzanie nieruchomością w formie czynności cywilnoprawnych / zawarcie umowy sprzedaży/ . Tego rodzaju rozstrzygnięcie w formie zarządzenia Prezydenta Miasta w zakresie gospodarowania mieniem gminy obejmującym zgodnie z przytoczonym przepisem art. 25 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami uprawnienie do zbywania nieruchomości wchodzących w skład zasobu gminnego, jak to ma miejsce w rozpatrywanej sprawie, jest więc podejmowane w sprawie z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Oznacza to, zarządzenie Prezydenta Miasta o przeznaczeniu nieruchomości do sprzedaży w drodze bezprzetargowej / czy też w drodze przetargu/ może być zaskarżone do sądu administracyjnego , nawet jeśli dotyczy ono określonej nieruchomości, albowiem na podstawie cyt. art. 101 ust. 1 mogą być zaskarżane do sądu administracyjnego także uchwały, zarządzenia o charakterze indywidualnym / uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 23 października 2000r., sygn. OPS 13/ 00- ONSA z 201r. nr 2 poz. 52/.

W tym stanie faktycznym i prawnym do rozpoznania pozostało kolejne zagadnienie prawne sprowadzające się do udzielenia odpowiedzi na pytanie czy skarżąca J.K. może być stroną postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie.

Zgodnie z powoływanym art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętym przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia- zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

W niniejszej sprawie skarżąca wypełniła określone w przepisie art. 101 ust. 1 wymogi formalne wzywając Prezydenta Miasta do usunięcia naruszenia. W celu uzasadnienia swojego interesu prawnego skarżąca podnosiła, że zostało naruszone jej prawo dojścia i dojazdu do drogi publicznej, odpowiednie do przeznaczenia i sposobu użytkowania budynku w zakresie wymagań ochrony przeciwpożarowej.

Organ administracji stał z kolei na stanowisku, że skarżąca nie wykazała, aby spełniała przesłanki w zakresie naruszenia jakiekolwiek interesu prawnego lub uprawnienia spowodowanego zaskarżonym zarządzeniem, tym bardziej, że skarżąca posiada dostęp do drogi publicznej, a nadto w celu zapewnienia skarżącej dostępu do działki od jej zaplecza dokonano podziału w taki sposób, aby ten dostęp umożliwić wydzielając pas dwumetrowej szerokości nie podlegający zbyciu, a więc pozostający własnością gminy.

W stanie faktycznym i prawnym niniejszej sprawy Sąd podzielił argumentację organu administracji, a mianowicie że skarżąca nie jest podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi , ponieważ nie przysługuje jej przymiot strony w tym konkretnym postępowaniu. Skarga do sądu administracyjnego przysługuje stronie. Zgodnie natomiast z treścią art. 28 kodeksu postępowania administracyjnego stroną jest każdy czyjego interesu lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Cechą podstawową interesu prawnego jest to, że znajduje on podstawę w przepisach prawa materialnego, a więc nie ma charakteru subiektywnego. Podstawę procesowej legitymacji strony musi stanowić przepis prawa materialnego, który stanowi o tym , że istnieje interes prawny lub obowiązek. Materialnoprawną podstawą wydania skarżonego zarządzenia stanowił w niniejszej konkretnej sprawie przepis art. 37 ust.1 w związku z art. 37 ust. 2 pkt 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przepisy powyższe stanowią ,że nieruchomości są sprzedawane lub oddawane w użytkowanie wieczyste w drodze przetargu. Natomiast nieruchomość jest zbywana w drodze bezprzetargowej, jeżeli przedmiotem zbycia jest nieruchomość lub jej części, niezbędne do poprawienia warunków zagospodarowania nieruchomości przyległej, stanowiącej własność lub oddanej w wieczyste użytkowanie osobie, która zamierza tę nieruchomość lub jej część nabyć , jeżeli nie mogą być zagospodarowane jako odrębne nieruchomości.

Jak wynika ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego w postaci projektu podziału nieruchomości i map ewidencji gruntów działki skarżącej nie są działkami przyległymi do działki objętej zarządzeniem o sprzedaży nr [...] z dnia 16 grudnia 2003r. Z racji bliskiego sąsiedztwa z tą działką skarżąca ma zapewne interes faktyczny związany z bezprzetargową sprzedażą działek, natomiast nie ma interesu prawnego. Przy uwzględnieniu bowiem treści przepisu art. 37 ust. 2 pkt 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami skarżącej nie przysługiwało oparte na tym przepisie prawo do domagania się sprzedaży na jej rzecz działek objętych zarządzeniem w celu poprawy warunków gospodarowania działek będących z kolei własnością skarżącej.

W konsekwencji braku interesu prawnego skarżąca nie ma przymiotu strony w niniejszym postępowaniu. Brak przymiotu strony powoduje, że skarga winna ulec oddaleniu.

W tym stanie rzeczy Sąd działając na podstawie art. 151 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę, zgodnie z sentencją wyroku.

Na marginesie wskazać należy, że powoływane przez skarżącą postępowanie w sprawie zarzutów do Miejscowego Planu Szczegółowego Zagospodarowania Przestrzennego [...] , a następnie postępowanie w sprawie skargi wniesionej do Naczelnego Sądu Administracyjnego na uchwałę Rady Miejskiej z 29 stycznia 2003r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego osiedla [...] stanowią postępowania odrębne od niniejszego i nie mają wpływu na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy. Sąd rozpoznaje bowiem sprawy, jak to wyżej wskazano, w granicach danej sprawy administracyjnej, a tę wyznaczała w niniejszym postępowaniu skarga na powołane zarządzenie Prezydenta Miasta. Sprawy tej nie stanowiły więc zarzuty skarżącej związane z uchwaleniem w/ wym. planu zagospodarowania będącego przedmiotem rozpoznania w innej sprawie.