Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2028/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-03-01 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 1 ust. 3 oraz art. 5 ust. 1
journal: Dz.U. 1997 nr 11 poz 62
law: Międzynarodowa konwencja w sprawie zharmonizowanego systemu oznaczania i kodowania towarów, sporządzona w Brukseli dnia 14 czerwca 1983 r.
article: par. 1 ust. 1 i 2, g3 ust. 1 oraz par. 7
journal: Dz.U. 1959 nr 52 poz 315
law: Rozporządzenie Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są  odpowiednie na cmentarze.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka po rozpoznaniu w dniu 1 marca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 26 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SA/Gd 115/17 w sprawie ze skargi M. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [...] listopada 2016 r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 26 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SA/Gd 115/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę M. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [...] listopada 2016 r., nr [...], w przedmiocie warunków zabudowy.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Decyzją z dnia [...] maja 2016 r., wydaną na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r. poz. 199), zwanej dalej u.p.z.p., Wójt Gminy Puck orzekł o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla działki nr A, obręb [...] M., gmina Puck, dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z niezbędną infrastrukturą techniczną. Organ wskazał, że inwestycja nie spełnia warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., ponieważ byłaby sprzeczna z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze (Dz. U. Nr 52, poz. 315).

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł M. W. Wniósł o jej uchylenie i zarzucił naruszenie: § 1 ust. 1 i 2, § 3 ust. 1 oraz § 7 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze - poprzez przyjęcie, że przepis ten ma zastosowanie w postępowaniu dotyczącym lokalizacji inwestycji niebędącej cmentarzem a ponadto nie mają zastosowania do cmentarzy istniejących; art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. - poprzez przyjęcie, że przepis § 3 ust. 1 rozporządzenia jest przepisem odrębnym, o którym mowa w tej regulacji; art. 8 K.p.a. albowiem przy wydawaniu zaskarżonej decyzji pominięto fakt, że na innych, znajdujących się po przeciwnej stronie ulicy nieruchomościach są posadowione domy jednorodzinne i budynki gospodarcze w odległości mniejszej niż 50 m od cmentarza wybudowane już po utworzeniu cmentarza.

Decyzją z dnia [...] listopada 2016 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 u.p.z.p., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Kolegium stwierdziło, że z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu sporządzonej w niniejszej sprawie wynika, że granice obszaru analizowanego wyznaczono w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki, w tym przypadku wynosząca (31,3 m x 3) 93,9 m. W obszarze analizowanym występują działki zabudowane budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi. Przesłanką odmowy ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji był jednak fakt, że teren objęty wnioskiem znajduje się niemal w całości w strefie sanitarnej cmentarza. Obszar poza tą strefą jest zbyt mały aby możliwa była zabudowa.

SKO przywołało przepis § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze, według którego, odległość cmentarza od zabudowań mieszkalnych, od zakładów produkujących artykuły żywności, zakładów żywienia zbiorowego bądź zakładów przechowujących artykuły żywności oraz studzien, źródeł i strumieni, służących do czerpania wody do picia i potrzeb gospodarczych, powinna wynosić co najmniej 150 m; odległość ta może być zmniejszona do 50 m pod warunkiem, że teren w granicach od 50 do 150 m odległości od cmentarza posiada sieć wodociągową i wszystkie budynki korzystające z wody są do tej sieci podłączone.

Kolegium wskazał, że skoro obszar działki nr 327/29 znajduje się w przeważającej części w strefie 50 m od granic cmentarza (minimalna strefa sanitarna), to niemożliwe jest ustalenie warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji, z uwagi na niespełnienie wymogu z art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. zgodności inwestycji z przepisami odrębnymi.

W skardze na powyższą decyzję M. W. zarzucił naruszenie:

I. Przepisów prawa materialnego tj.:

1. art. 61 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 1 ust. 3 oraz art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych w zw. z § 1 ust. 1 i 2, § 3 ust. 1 oraz § 7 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze poprzez ich błędną wykładnię i zastosowanie, a w konsekwencji przyjęcie, iż niemożliwe jest ustalenie warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji, bowiem nie jest spełniony warunek z art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., tj. warunek zgodności inwestycji z przepisami odrębnymi, w wyniku przyjęcia, że powołane przepisy odrębne określone w w/w rozporządzeniu mają zastosowanie w postępowaniu dotyczącym lokalizacji inwestycji nie będącej cmentarzem, a ponadto mają zastosowania do cmentarzy istniejących;

2. § 3 ust. 1 rozporządzenia z 1959 r. w zw. z art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. - poprzez błędną jego wykładnię, prowadzącą do wniosku o niekonstytucyjności tego przepisu, polegającą na przyjęciu, że: przepis ten odczytywany według literalnego jego brzmienia jest nielogiczny, podczas gdy znaczenie tego przepisu jest wyraźne i zrozumiałe, gdyż określa on odległości, na jakie można zbliżyć cmentarz do niektórych rodzajów zabudowy na etapie jego lokalizowania, a nie odwrotnie; wykładnia celowościowa tego przepisu uzasadnia nadanie mu takiego znaczenia, które pozwala na jego zastosowanie do sytuacji lokalizacji nowych cmentarzy w odpowiedniej odległości od

domów jednorodzinnych i lokali użytkowych, jak również do sytuacji odwrotnej, tj. lokalizacji nowej zabudowy o takim samym przeznaczeniu przy istniejących cmentarzach, podczas gdy taka interpretacja przepisu stanowi w istocie wnioskowanie przez analogię, które jest niedopuszczalne przy przepisach ograniczających prawo własności; ustaleniu znaczenia przepisu w drodze wykładni celowościowej (a w zasadzie w drodze analogii), której wynik jest nie do pogodzenia z rezultatem wykładni systemowej, uwzględniającej zakres przedmiotowy ustawy zawierającej upoważnienie do wydania rozporządzenia z 1959 r.;

3. § 3 ust. 1 rozporządzenia z 1959 r. w zw. z art. 5 ust. 3 pkt 1 ustawy o cmentarzach i chowaniu i art. 64 ust. 1 i 3 oraz art. 92 ust. 1 Konstytucji - poprzez błędne uznanie, że delegacja ustawowa zawarta w art. 5 ust. 3 pkt 1 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych upoważnia ministrów do wprowadzenia rozporządzeniem zakazu zabudowy terenów przycmentarnych przeznaczonych pod pasy izolujące teren cmentarzy od innych terenów.

II. Przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

1. art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji, mimo, iż decyzja ta została wydana z naruszaniem przepisów postępowania oraz przepisów prawa materialnego, co powinno skutkować jej uchyleniem;

2. art. 7 i 8 K.p.a., albowiem przy wydawaniu zaskarżonej decyzji pominięto fakt, że na innych, znajdujących się po przeciwnej stronie ulicy nieruchomościach są posadowione domy jednorodzinne i budynki gospodarcze w odległości mniejszej niż 50 m od cmentarza, wybudowane już po utworzeniu cmentarza;

3. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów, dokonanie dowolnej oraz wybiórczej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, a nadto brak dokładnego i wszechstronnego wyjaśnienia stanu sprawy.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji i zasądzenie kosztów postępowania obejmujących koszty zastępstwa procesowego.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę. Sąd przytoczył treść art. 59 ust. 1 oraz 61 ust. 1 u.p.z.p. i za prawidłowe uznał stanowisko organów co do braku zgodności planowanej inwestycji z przepisami odrębnymi tj. § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jaki tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze (Dz. U. z 1959 r., nr 52, poz. 315). Sąd stwierdził, że działka nr A znajduje się prawie w całości w 50-metrowej strefie sanitarnej istniejącego w sąsiedztwie cmentarza, co wyklucza lokalizację planowanej zabudowy.

Sąd wskazał, że rozporządzenie z dnia 25 sierpnia 1959 r. wydane zostało na podstawie delegacji ustawowej zawartej w przepisie art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz. U. Nr 11, poz. 62), zwanej dalej ustawą o cmentarzach. Przepis art. 5 ustawy o cmentarzach reguluje wymagania, jakie muszą spełniać cmentarze, a w ust. 3 (w brzmieniu pierwotnym) przewidywał upoważnienie dla Ministra Gospodarki Komunalnej w porozumieniu z Ministrem Zdrowia oraz Prezesem Komitetu do Spraw Urbanistyki i Architektury do określenie w drodze rozporządzenia, jakie tereny uznaje się za odpowiednie pod względem sanitarnym na cmentarze; rozporządzenie to w szczególności powinno określać: 1) szerokość pasów izolujących teren cmentarny od innych terenów, a w szczególności terenów mieszkaniowych; 2) odległość cmentarza od źródeł wody; 3) wymagania co do poziomu wód gruntowych na terenach przeznaczonych pod cmentarze.

Stosownie do treści § 3 ust. 1 rozporządzenia z dnia 25 sierpnia 1959 r., odległość cmentarza od zabudowań mieszkalnych, od zakładów produkujących artykuły żywności, zakładów żywienia zbiorowego bądź zakładów przechowujących artykuły żywności oraz studzien, źródeł i strumieni, służących do czerpania wody do picia i potrzeb gospodarczych, powinna wynosić co najmniej 150 m; odległość ta może być zmniejszona do 50 m pod warunkiem, że teren w granicach od 50 do 150 m odległości od cmentarza posiada sieć wodociągową i wszystkie budynki korzystające z tej wody są do tej sieci podłączone.

Sąd stwierdził, że rozporządzenie z dnia 25 sierpnia 1959 r. stanowi przepis odrębny w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., norma zawarta w § 3 ust. 1 rozporządzenia dotyczy zarówno nowopowstających cmentarzy, jak i zabudowy powstającej przy istniejących cmentarzach.

Zdaniem Sądu, norma z § 3 ust. 1 rozporządzenia z dnia 25 sierpnia 1959 r. została ustanowiona w celu wykluczenia szkodliwego oddziaływania cmentarza na otoczenie, o czym jest mowa w § 1 ust. 1 tego rozporządzenia. Szkodliwe oddziaływanie, którego konsekwencją jest ustalenie strefy sanitarnej, działa w dwóch kierunkach - zarówno w razie sytuowania nowego cmentarza - na zabudowę mieszkaniową zastaną, jak i lokalizacji nowej zabudowy mieszkaniowej - w sąsiedztwie istniejącego cmentarza. Inny sposób rozumienia § 3 ust. 1 rozporządzenia z dnia 25 sierpnia 1959 r. byłby sprzeczny z normą kompetencyjną zawartą w art. 5 ust. 3 pkt 1 ustawy o cmentarzach, która wprost nakazuje przepisom rozporządzenia określenie szerokości pasów izolujących teren cmentarzy od terenów, w szczególności mieszkaniowych. Tym samym, w ocenie Sądu, ograniczenie w wykonywaniu prawa własności, na które powołuje się skarżący, wynika w istocie z ustawy, a nie z przepisu wykonawczego, jak twierdzi się w skardze. Zarzut naruszenia art. 64 ust. 3 Konstytucji RP jest więc niezasadny.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł M. W. Wyrok zaskarżył w całości i zarzucił naruszenie:

I. Naruszenie przepisów prawa materialnego:

1. naruszenie prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik sprawy - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i 135 P.p.s.a. w zw. z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2015 r. poz. 199) w zw. z art. 1 ust. 3 oraz art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych w zw. z § 1 ust. 1 i 2, g 3 ust. 1 oraz § 7 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze poprzez ich błędną wykładnię i zastosowanie a w konsekwencji przyjęcie iż niemożliwe jest ustalenie warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji bowiem nie jest spełniony warunek z art. 61 ust. 1 pkt 5 w/w ustawy, tj. warunek zgodności inwestycji z przepisami odrębnymi w wyniku przyjęcia, że powołane przepisy odrębne określone w w/w rozporządzeniu mają zastosowanie w postępowaniu dotyczącym lokalizacji inwestycji nie będącej cmentarzem, a ponadto mają zastosowania do cmentarzy istniejących;

2. naruszenie prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik sprawy - art. 145 §1 pkt 1 lit a i 135 P.p.s.a. w zw. z § 3 ust. 1 rozporządzenia z 1959 r. w zw. z art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP - poprzez błędną jego wykładnię, prowadzącą do wniosku o niekonstytucyjności tego przepisu, polegającą na przyjęciu, że:

- przepis ten odczytywany według literalnego jego brzmienia jest nielogiczny, podczas gdy znaczenie tego przepisu jest wyraźne i zrozumiałe, gdyż określa on odległości, na jakie można zbliżyć cmentarz do niektórych rodzajów zabudowy na etapie jego lokalizowania, a nie odwrotnie,

- wykładnia celowościowa tego przepisu uzasadnia nadanie mu takiego znaczenia, które pozwala na jego zastosowanie do sytuacji lokalizacji nowych cmentarzy w odpowiedniej odległości od domów jednorodzinnych i lokali użytkowych, jak również do sytuacji odwrotnej, tj. lokalizacji nowej zabudowy o takim samym przeznaczeniu przy istniejących cmentarzach, podczas gdy taka interpretacja przepisu stanowi w istocie wnioskowanie przez analogię, które jest niedopuszczalne przy przepisach ograniczających prawo własności,

- ustaleniu znaczenia przepisu w drodze wykładni celowościowej (a w zasadzie w drodze analogii), której wynik jest nie do pogodzenia z rezultatem wykładni systemowej, uwzględniającej zakres przedmiotowy ustawy zawierającej upoważnienie do wydania rozporządzenia z 1959 r.,

3. naruszenie prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik sprawy - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i 135 P.p.s.a. w zw. z § 3 ust. 1 rozporządzenia z 1959 r. w zw. z art. 5 ust. 3 pkt 1 ustawy o cmentarzach i chowaniu i art. 64 ust. 1 i 3 oraz art. 92 ust. 1 Konstytucji - poprzez błędne uznanie, że delegacja ustawowa zawarta w art. 5 ust. 3 pkt 1 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych upoważnia ministrów do wprowadzenia rozporządzeniem zakazu zabudowy terenów przycmentarnych przeznaczonych pod pasy izolujące teren cmentarzy od innych terenów.

II. Naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

4. art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji, mimo, iż decyzja ta została wydana z naruszaniem przepisów postępowania oraz przepisów prawa materialnego, co powinno skutkować jej uchyleniem;

5. art. 7 i 8 K.p.a., albowiem przy wydawaniu zaskarżonej decyzji pominięto fakt, że na innych, znajdujących się po przeciwnej stronie ulicy nieruchomościach są posadowione domy jednorodzinne i budynki gospodarcze w odległości mniejszej niż 50 m od cmentarza, wybudowane już po utworzeniu cmentarza.

6. art. 7, 77 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów, dokonanie dowolnej oraz wybiórczej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, a nadto brak dokładnego i wszechstronnego wyjaśnienia stanu sprawy.

W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie sprawy co do istoty, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Przepis art. 183 § 1 P.p.s.a. stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej.

W pierwszej kolejności rozważenia wymagają zarzuty procesowe. Co prawda wnoszący kasację ograniczył się w tym zakresie do powołania przepisów procedury administracyjnej, tj. art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., art. 7 i 8 K.p.a. oraz art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a., ale pominięcie stosownego przepisu procedury sądowej nie uniemożliwia samo przez się możliwości merytorycznego odniesienia się do zarzutu (patrz: uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, ONSA i wsa 2010/1/1).

Zasadność zarzutu naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. jest uzależniona od tego, czy trafna jest podniesiona przez wnoszącego kasację teza o wydaniu decyzji organu pierwszej instancji z naruszeniem przepisów postępowania oraz przepisów prawa materialnego.

Przed odniesieniem się do zarzutu naruszenia art. 7 i art. 8 K.p.a. konieczne jest spostrzeżenie, że zaskarżona decyzja została wydana w stanie prawnym przed wejściem w życie ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935).

Wnoszący kasację nie sprecyzował do którego z przywołanych przepisów art. 7 i 8 K.p.a. odnosi się opis naruszenia polegający na pominięciu faktu, że na innych, znajdujących się po przeciwnej stronie ulicy nieruchomościach są posadowione domy jednorodzinne w odległości mniejszej, niż 50 m od cmentarza, wybudowane już po utworzeniu cmentarza. Zarzutów w zakresie postępowania dowodowego nie rozwinął w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. W związku z tym należy poddać analizie przepisy art. 7 i art. 8 w odniesieniu do opisu naruszenia zawartego w podstawie kasacji. Z art. 7 oraz z art. 77 § 1 K.p.a. wynika obowiązek przestrzegania zasady prawdy obiektywnej oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego. W art. 80 K.p.a. ustanowiono zaś zasadę swobodnej oceny materiału dowodowego. Najpierw należy zauważyć, że wbrew tezie wynikającej z rozważanego zarzutu, przy wydawaniu decyzji nie pominięto faktu posadowienia na nieruchomościach znajdujących się po przeciwnej stronie ulicy budynków w odległości mniejszej, niż 50 m od cmentarza. Dane te wynikają wprost z załączników do decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy. O zabudowie sąsiedniej jest mowa w Wynikach analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu (załącznik nr 2), a posadowienie budynków w odległości bliższej od cmentarza, niż posadowienie planowanego budynku, zostało przedstawione na załącznikach graficznych nr 1 i 3 do decyzji organu pierwszej instancji. Odnosząc się zaś do zarzutu odwołania o naruszeniu art. 8 K.p.a., Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że nie doszło do naruszenia art. 8 K.p.a. bowiem organ pierwszej instancji nie naruszył prawa. Kolegium dodało, że rozstrzygnięcie niniejszej sprawy nie zależy od innych spraw o ustalenie warunków zabudowy. Argumentowało, że nie może wypowiadać się o innych sprawach dotyczących ustalenia warunków zabudowy w sąsiedztwie cmentarza, bo nie należą one do niniejszej sprawy, a nadto nie są one znane organowi odwoławczemu. Niezależnie zatem od trafności oceny Kolegium w zakresie naruszenia art. 8 K.p.a., można uznać, że omawiany fakt (istnienie budynków) był znany organowi odwoławczemu i był brany pod uwagę podczas ustalania stanu faktycznego.

To zaś, czy posadowienie innych budynków w pobliżu cmentarza ma znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, nie jest kwestią z zakresu ustalenia faktycznego (art. 7, 77 § 1 , 80 K.p.a.), ale z zakresu kwalifikacji prawnej tego faktu w świetle art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647 ze zm. – obecnie: Dz. U. z 2017 r. poz. 1073 ze zm.) oraz znaczenia tych okoliczności w świetle art. 8 K.p.a. Kontynuując rozważania odnoszące się do procesowych zarzutów kasacji, zauważyć można, że jeszcze przed dodaniem do Kodeksu postępowania administracyjnego przepisu art. 8 § 2, z normy ustrojowej sformułowanej w art. 8 K.p.a., tj. pogłębiania zaufania do władzy publicznej, wywodzono obowiązek takiego działania organów, które cechuje jednolita treść rozstrzygnięć spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym. Jednocześnie jednak zauważano, że wzgląd na zasadę praworządności i obowiązek rozstrzygania zgodnie z prawem powinny mieć priorytet nad oczekiwaniem strony do otrzymania decyzji takiej samej jak decyzje uprzednio wydawane w analogicznych sprawach (patrz: Barbara Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", C.H. Beck 2017 s. 87-88; uzasadnienie wyroku NSA z dnia 8 marca 2016 r., sygn. akt II OSK 1688/14; wyrok NSA z dnia 25 sierpnia 2017 r., sygn. akt II OSK 3033/15). Podkreślano również, że zmiana poglądu organu uzasadniona względami praworządności i zgodności rozstrzygnięć z prawem nie stanowi naruszenia art. 8 K.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 1998 r., sygn. akt I SA/Łd 652/97, ONSA 1999/1/27). Tak więc samo istnienie budynków mieszkalnych w obszarze analizowanym oraz objętym działaniem § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze, oraz odmowa ustalenia na rzecz skarżącego warunków zabudowy, nie oznaczają naruszenia art. 8 K.p.a. Istotne są przyczyny, które w takiej sytuacji faktyczno-prawnej zadecydowały o treści rozstrzygnięcia. W niniejszej sprawie decydujące znaczenie ma zakres związania organów normami stanowiącymi materialną podstawę orzekania.

Z tego powodu, przed odniesieniem się do zarzutów materialnych kasacji konieczne jest wskazanie, że w zakresie zgodności decyzji z przepisami odrębnymi (art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) organ nie działa w warunkach uznania administracyjnego. Jest związany treścią przepisu w ten sposób, że w razie braku zgodności planowanej lokalizacji z przepisami odrębnymi, nie może wydać pozytywnej dla wnioskodawcy decyzji o ustaleniu warunków zabudowy.

Pomijając niezrozumiałe powołanie się w materialnych podstawach kasacji na naruszenia art. 135 P.p.s.a. (skarga została oddalona i przepis ten nie był przez Sąd stosowany), stwierdzić należy, że zarzuty materialne skargi kasacyjnej pozwalają na merytoryczne odniesienie się do zagadnienia, czy do przepisów odrębnych, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, należy przepis § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze (Dz. U. Nr 52, poz. 315).

Rozporządzenie to zostało wydane na podstawie art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz. U. Nr 11, poz. 62 – w dacie wydania zaskarżonej decyzji: Dz. U. z 2015 r. poz. 2126 ze zm. – obecnie: Dz. U. z 2017 r. poz. 912). W myśl art. 5 ust. 3, Minister Gospodarki Komunalnej został upoważniony do wydania, w drodze rozporządzenia, przepisów określających, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze. W art. 5 ust. 3 pkt 1-3 ustawa zakreśliła przedmiot regulacji podustawowej, przy czym w art. 5 ust. 3 pkt 1 upoważniono Ministra do określenia szerokości pasów izolujących teren cmentarny od innych terenów, a w szczególności terenów mieszkaniowych. Z przepisu art. 5 ust. 3 pkt 1 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych wynika, że to ustawa wprowadza zakaz zabudowy w pasie izolującym teren cmentarny od innych terenów, w szczególności terenów mieszkaniowych. Minister określił w § 3 ust. 1 rozporządzenia jedynie szerokość tego pasa. W przypadku zabudowań mieszkalnych odległość od cmentarza została w tym przepisie ustalona na co najmniej 150 m, z tym że w niektórych sytuacjach może być ona zmniejszona do 50 m.

Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w związku z § 3 ust. 1 rozporządzenia w sprawie określenia jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze, w związku z art. 5 ust. 3 pkt 1 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych i art. 64 ust. 1 i 3 oraz art. 92 ust. 1 Konstytucji RP, nie jest więc zasadny. Niezależnie od poprzednich uwag dodać można, że przepis § 3 ust. 1 rozporządzenia spełnia wymogi określone w art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. Został wydany przez organ wskazany w Konstytucji (ministra), na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Przepis art. 64 ust. 1 Konstytucji RP przewiduje ochronę własności. Ochrona ta, w myśl art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, nie ma jednak charakteru absolutnego. Zgodnie bowiem z art. 64 ust. 3, własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Dodać jeszcze można, że zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanowione tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla m.in. ochrony zdrowia. Z celem tym zbieżne są względy sanitarne, o których mowa w art. 5 ust. 1 ustawy oraz § 1 ust. 1 rozporządzenia.

Ocena, według której, ograniczenia zabudowy w pasie izolującym teren cmentarny od innych terenów, w szczególności terenów mieszkaniowych, wynikają z przepisów art. 5 ust. 3 ustawy, uwarunkowanych względami sanitarnymi, a jako takie nie naruszają art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, jest utrwalona w orzecznictwie (por. wyrok NSA z dnia 28 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 557/12; wyrok NSA z dnia 11 lutego 2016 r., sygn. akt II OSK 1321/14).

Skoro z omawianego przepisu art. 5 ust. 3 pkt 1 ustawy oraz wykonawczego, w zakresie szerokości pasa izolacyjnego, przepisu § 3 ust. 1 rozporządzenia, wynika zakaz zabudowy, to stanowią one przepisy odrębne w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przepisami odrębnymi w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym są niewątpliwie przepisy ustanawiające materialnoprawne ograniczenia w zabudowie nieruchomości (por. Igor Zachariasz [w:] H. Izdebski, I. Zachariasz "Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz", LEX 2013, pkt 21, 22 do art. 61; Tomasz Bąkowski "Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz", Zakamycze 2004, pkt 6 do art. 61; wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 2624/15; wyrok NSA z dnia 6 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 2452/15).

Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszej sprawie opowiada się za wyrażonym w orzecznictwie wielokrotnie poglądem, zgodnie z którym, przepisy art. 5 ust. 3 pkt 1 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych oraz § 3 ust. 1 rozporządzenia w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze mają zastosowanie w postępowaniu dotyczącym lokalizacji inwestycji nie będącej cmentarzem, planowanej w pobliżu istniejącego cmentarza (patrz m.in.: wyroki NSA: z dnia 18 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1518/11; z dnia 28 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 557/12; z dnia 27 maja 2014 r., sygn. akt II OSK 3047/12; z dnia 11 lutego 2016 r., sygn. akt II OSK 1321/14; z dnia 24 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2424/15). Wbrew argumentacji wnoszącego kasację, należy uwzględnić cel powołanych przepisów, tj. zapewnienie bezpieczeństwa sanitarnego osób mieszkających w pobliżu cmentarzy. Względy te prowadzą do wniosku, że bezpieczeństwo to można zapewnić zarówno poprzez lokalizację nowych cmentarzy w stosownej odległości od zabudowań, zwłaszcza zabudowań mieszkalnych, jak i poprzez lokalizację nowych zabudowań w wymaganej odległości od istniejących cmentarzy.

W konsekwencji należy przyjąć, że nie są zasadne dwa pierwsze zarzuty materialne skargi kasacyjnej, a co za tym idzie nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.