Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1629/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-12-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6369 Inne o symbolu podstawowym 636
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Stawecki, , Sędzia WSA Tomasz Janeczko, Sędzia WSA Mirosław Montowski (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 4 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...] w G. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] maja 2019 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia [...] maja 2019 r., znak: [...], Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 i art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096, z późn. zm., zwanej dalej "k.p.a.") oraz na podstawie art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 2067, z późn. zm., dalej: "ustawa o ochronie zabytków"), po rozpatrzeniu wniosku Zarządu Wspólnoty Mieszkaniowej budynku przy ul. [...] w G. o ponownie rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem tego organu z [...] września 2018 r., znak: [...], odmawiającego na wniosek ww. Wspólnoty Mieszkaniowej wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] marca 2018 r., znak [...], udzielającej zezwolenia Gminie Miasta G. - Zarządowi Budynków i Lokali Komunalnych na usunięcie 5 sztuk drzew - topoli kanadyjskich, z terenu działki nr [...] w obrębie [...] przy ul [...] w G., utrzymał w mocy ww. własne postanowienie z dnia [...] września 2018 r.

Do wydania zaskarżonego postanowienia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego (zwanego dalej także: "Ministrem Kultury") doszło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

[...] Wojewódzki Konserwator Zabytków (dalej także: "[...] WKZ"), po rozpatrzeniu wniosku z dnia [...] lutego 2018 r. Gminy Miasta G. - Zarządu Budynków i Lokali Komunalnych w Gdyni, wydał w dniu [...] marca 2018 r. decyzję, w której udzielił zezwolenia ww. podmiotowi na usunięcie 5 sztuk drzew - topoli kanadyjskich (mieszańców euroamerykańskich), z terenu działki nr [...] w obrębie [...] przy ul [...] w G., znajdującej się w granicach obszaru historycznego [...] wpisanego do rejestru zabytków pod numerem [...] decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w G. z dnia [...] września 2007 r. W uzasadnieniu decyzji organ konserwatorski wskazał, że drzewa należy usunąć ze względu na zagrożenie bezpieczeństwa (grożą one wywrotem, wyłamywaniem koron lub nadmiernym zrzutem posuszu).

W dniu 4 czerwca 2018 r. do Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego wpłynął wniosek Zarządu Wspólnoty Mieszkaniowej budynku przy ul. [...] w G. (zwanej dalej także "Wspólnotą Mieszkaniową" bądź "skarżącą") z dnia 25 maja 2018 r. o stwierdzenie nieważności ww. decyzji [...] WKZ z dnia [...] marca 2018 r., znak [...]. Wnioskodawca wskazał, że przed złożeniem powyższego wniosku w sprawie usunięcia ww. drzew Zarząd Budynków i Lokali Komunalnych w G. nie zasięgnął opinii m. in. Wydziału Środowiska, Biura Ogrodnika Miasta oraz Biura Miejskiego Konserwatora Zabytków. Ponadto przedmiotowej decyzji zarzucono, że została ona wydana bez fachowej, dendrologicznej oceny kondycji poszczególnych drzew oraz zakwestionowano, że objęte ww. zezwoleniem drzewa grożą wywrotem lub zrzutem posuszu, przeciwnie podlegają - zdaniem wnioskodawcy - regularnej pielęgnacji i prześwietlaniu koron drzew. Zwrócono również uwagę, że ww. decyzja nie przewiduje "planu naprawczego dla obszaru objętego ochroną konserwatorską".

Po rozpatrzeniu ww. wniosku oraz po ponownym przeanalizowaniu akt sprawy, Minister Kultury podkreślił, że zgodnie z art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1614, dalej "ustawa o ochronie przyrody"), postępowanie w sprawie zezwolenia na usunięcie drzew lub krzewów z terenu nieruchomości wszczynane jest na wniosek posiadacza nieruchomości, z której ma zostać usunięte drzewo lub krzew lub właściciela urządzeń, o których mowa w art. 49 § 1 Kodeksu cywilnego, jeżeli drzewa lub krzewy zagrażają funkcjonowaniu tych urządzeń. W sytuacji, gdy posiadacz nieruchomości nie jest jednocześnie właścicielem nieruchomości, do wniosku powinna zostać załączona zgoda właściciela nieruchomości. Przepis art. 83 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody określa więc zarówno krąg podmiotów uprawnionych do złożenia tego rodzaju wniosku i zainicjowania postępowania administracyjnego w sprawie zezwolenia na usunięcie drzew lub krzewów, jak również krąg stron tego postępowania.

Minister Kultury zważył zatem, że w rozpatrywanej sprawie w odniesieniu do działki nr [...] w obrębie [...] przy ul. [...] w G., której dotyczy pozwolenie na wycinkę wydane przez [...]WKZ w dniu [...] marca 2018 r., Wspólnota Mieszkaniowa, której Zarząd wystąpił z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji, nie jest ani jej właścicielem, ani posiadaczem, jak również właścicielem urządzeń, o których mowa w art. 49 § 1 Kodeksu cywilnego.

W konsekwencji powyższego, Minister Kultury stwierdził, że Wspólnota Mieszkaniowa budynku przy ul. [...] w G., nie posiada interesu prawnego, a tym samym legitymacji prawnej do żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji [...] WKZ z [...] marca 2018 r.

W ocenie Ministra Kultury Wspólnota Mieszkaniowa, jako właściciel nieruchomości sąsiedniej, może w przedmiotowej sprawie powoływać się co najwyżej na interes faktyczny, a nie interes prawny, o którym mowa w art. 28 k.p.a., wobec czego nie posiada przymiotu strony w ww. postępowaniu i nie jest uprawniona do inicjowania postępowania nieważnościowego w sprawie zakończonej decyzją [...] WKZ z [...] marca 2018 r.

W konsekwencji Minister Kultury uznał za uzasadnioną odmowę wszczęcia postępowania z wniosku ww. Wspólnoty Mieszkaniowej, w oparciu o przepis art. 61a § 1 k.p.a.

Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodziła się Wspólnota Mieszkaniowa, wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

W skardze zarzuca zaskarżonemu postanowieniu:

1. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy w postaci:

1.1. art. 28 k.p.a. w zw. z art. 83 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie przyrody przez jego błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, iż skarżąca nie legitymuje się interesem prawnym w rozumieniu tych przepisów w sprawie dotyczącej zezwolenia na usunięcie drzew i tym samym nie posiada przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., mimo że jest posiadaczem nieruchomości, na której znajdują się drzewa objęte zezwoleniem na usunięcie - które to naruszenie skutkowało utrzymaniem w mocy zaskarżonego postanowienia, odmawiającego wszczęcia postępowania w sprawie;

1.2. art. 28 k.p.a. w zw. z art. 83 ust. 1 pkt 1 ustawy ochronie przyrody w zw. z art. 209a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. Nr 115, poz. 741 ze zm.) przez jego błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, iż skarżąca nie legitymuje się interesem prawnym w rozumieniu tych przepisów w sprawie dotyczącej zezwolenia na usunięcie drzew i tym samym nie posiada przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., mimo że działka gruntu stanowiąca nieruchomość wspólną członków skarżącej nie spełnia wymogów działki budowlanej, zaś działka nr [...], położona w G. przy ul. [...], na której znajdują się drzewa objęte zezwoleniem na usunięcie, stanowi nieruchomość gruntową, o której mowa w art. 209a ustawy o gospodarce nieruchomościami, która wraz z dotychczas wydzieloną działką gruntu może spełniać wymogi działki budowlanej - które to naruszenie skutkowało utrzymaniem w mocy zaskarżonego postanowienia, odmawiającego wszczęcia postępowania w sprawie;

2. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w postaci:

2.1. art. 61a § 1 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w postępowaniu prowadzonym w związku z treścią art. 83 ustawy o ochronie przyrody i odmowę wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wskutek wadliwego stwierdzenia, że skarżącej nie przysługuje w nim przymiot strony;

2.2. art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a. polegające na braku wyczerpującego zebrania i wszechstronnego zebrania całego materiału dowodowego, które polegało na zaniechaniu podjęcia czynności w celu dokładnego ustalenia sposobu i podstaw korzystania przez skarżącą z działki nr [...], położonej w G. przy ul. [...] - co skutkowało ustaleniem, że skarżąca nie jest posiadaczem ww. działki;

2.3. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy postanowienia organu z dnia [...] września 2018 r., podczas gdy było ono dotknięte wadami opisanymi w przedstawionych wyżej zarzutach.

Skarżąca podnosi, że z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia Ministra Kultury nie wynika, ażeby organ przeanalizował kwestię ewentualnego posiadania działki nr [...] przez skarżącą. Według Wspólnoty Mieszkaniowej, organ pominął w swej ocenie szczególną sytuację związaną z faktem, że sąsiednia działka, której właścicielem jest skarżąca, jest działką niespełniającą wymogów działki budowlanej, zaś członkom skarżącej Wspólnoty Mieszkaniowej przysługuje roszczenie, o którym mowa w art. 209a ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Skarżącą wskazuje, że zgodnie z art. 6 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali, Wspólnotę Mieszkaniową tworzy ogół właścicieli, których lokale wchodzą w skład nieruchomości położonej w G. przy ul. [...], obejmującej budynek wielomieszkaniowy, jak również działkę ewidencyjną nr [...], dla której Sąd Rejonowy w G. prowadzi księgę wieczystą nr [...]. Z dniem 1 stycznia 2019 roku na mocy ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz.U. z 2018 r. poz. 1716) prawo użytkowania wieczystego, przysługujące właścicielom lokali wyodrębnionych w budynku, tworzącym Skarżącą, z mocy prawa uległo przekształceniu w prawo własności. Z mapy stanowiącej załącznik do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego działkę nr [...] oraz działkę nr [...], a także z księgi wieczystej nr [...], działka nr [...] poprowadzona jest po granicy budynku, w którym znajdują się lokale członków Skarżącej. Działka nr [...] i znajdujący się na niej budynek posiada dostęp do drogi publicznej za pośrednictwem działki nr [...]. Działka nr działka nr [...] stanowi nieruchomość gruntową, o której mowa w art. 209a ustawy o gospodarce nieruchomościami, czyli działkę gruntu niespełniającą wymogów działki budowlanej. Na działce nr [...] znajduje się droga dojazdowa, podwórko z miejscami parkingowymi oraz śmietniki, z których korzystają wyłącznie członkowie skarżącej, a także teren zielony, na którym znajduje się m.in. piaskownica przeznaczona dla członków Skarżącej i wieszaki do suszenia prania. Działka nr [...] od czasów powstania budynku służyła mieszkańcom budynku znajdującego się na działce nr [...]. Członkowie Skarżącej korzystają z w sposób wyłączny z terenu zielonego znajdującego się na działce nr [...], na którym rosną drzewa objęte zezwoleniem na usunięcie. Skarżąca wskazuje, że przez wiele lat, do momentu zakupu przez Urząd Miasta budynku dawnego [...], ponosiła nakłady na utrzymanie, konserwację i sprzątanie terenu zielonego. Skarżąca do dnia dzisiejszego opłaca koszty utrzymania czystości i odśnieżania części działki nr [...] stanowiącej chodniki od frontu budynku, dojazdu i parkingu od strony podwórza.

Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego części dzielnicy [...] w G., rejon Skweru K. oraz ulic J. i [...] dopuszcza możliwość wykupienia terenu zieleni rekreacyjnej, położonej wewnątrz kwartału zabudowy na terenie [...] (część działki nr [...]), przez współwłaścicieli budynku przy ul. [...] i dołączenia go do terenu [...]. Teren ten obejmuje działkę nr [...]. Skarżąca od momentu uchwalenia obowiązującego planu miejscowego usiłuje nabyć lub wydzierżawić teren działki nr [...], co potwierdza załączona korespondencja prowadzona z Urzędem Miasta G.

Wobec powyższego, w ocenie skarżącej jest ona posiadaczem działki nr [...], zgodnie z art. 336 Kodeksu cywilnego, zaś Gmina Miasta G., będąca właścicielem działki nr [...], akceptuje fakt korzystania z tej działki przez Skarżącą.

Skarżąca wskazuje również, że jej interes prawny w sprawie pozwolenia na wycięcie drzew położonych na działce nr [...] wynika z art. 209a ustawy o gospodarce nieruchomościami. Działka nr [...] stanowi bowiem nieruchomość gruntową, o której mowa w art. 209a ww. ustawy, czyli działkę gruntu niespełniającą wymogów działki budowlanej. Działka nr [...] jest natomiast działką, która po połączeniu z działką nr [...] pozwoli na spełnienie wymogów działki budowlanej. Członkom Skarżącej przysługuje więc roszczenie o sprzedaż działki nr [...] na podstawie przywołanego wyżej art. 209a ustawy o gospodarce nieruchomościami. Skarżąca podjęła już kroki w celu uzyskania zgody wszystkich członków Wspólnoty Mieszkaniowej na wystąpienie z opisanym wyżej roszczeniem.

Skarżąca przyznaje, że na tle art. 83 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody w orzecznictwie sądowym ugruntował się pogląd, że stroną postępowania w przedmiocie usunięcia drzew i krzewów jest posiadacz nieruchomości, a jeżeli nie jest on jednocześnie właścicielem - to także jej właściciel. Nie jest natomiast stroną tego postępowania właściciel nieruchomości sąsiedniej. Tym niemniej, skarżąca wskazuje, że pogląd ten nie uwzględnia szczególnej sytuacji właścicieli działek, które nie spełniają wymogów działki budowlanej. W ocenie skarżącej, jej interes prawny obejmuje teren, co do którego jej członkom służy roszczenie, o którym mowa w art. 209a ustawy o gospodarce nieruchomościami i z którego w sposób faktyczny korzysta.

Skarżąca podnosi, że w orzecznictwie dopuszczono przyznanie statusu strony w tego rodzaju sprawie podmiotowi faktycznie korzystającemu z określonego gruntu. Tym bardziej więc status ten powinien być przyznany skarżącej, która nie tylko faktycznie dysponuje działką nr [...], ale również podejmuje kroki w celu nabycia prawa jej własności. Organ administracji nie przeprowadził natomiast żadnego postępowania dowodowego pod kątem ewentualnego posiadania działki nr [...] przez skarżącą, naruszając tym samym szereg przepisów prawa procesowego, tj. art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.. Uchybienia te w dalszej kolejności skutkowały wydaniem decyzji z naruszeniem art. 61a k.p.a.

Mając to na uwadze skarżąca wnosi o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz utrzymanego nim w mocy postanowienia Ministra Kultury z dnia [...] września 2018 r. oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania sądowego.

W odpowiedzi na skargę, Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego podtrzymał dotychczasowe stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity - Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas – w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a.

Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że kontrolowane postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego nie narusza prawa w sposób opisany powyżej, a skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Kontroli Sądu poddane zostało postanowienie Ministra Kultury z dnia [...] maja 2019 r., którym organ ten utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...] września 2018 r., w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania z wniosku Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...] w G. w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] marca 2018 r., udzielającej Gminie Miasta G. - Zarządowi Budynków i Lokali Komunalnych pozwolenia na usunięcie 5 sztuk drzew - topoli kanadyjskich (mieszańców euroamerykańskich), z terenu działki nr [...] w obrębie [...] przy ul [...] w G., znajdującej się w granicach obszaru historycznego [...] wpisanego do rejestru zabytków pod numerem [...] decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w G. z dnia [...] września 2007 r.

Zgodnie z art. 157 § 2 k.p.a., wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej następuje na wniosek strony lub z urzędu.

Podstawę prawną kwestionowanego postanowienia w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji stanowił art. 61a § 1 k.p.a., zgodnie z którym, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Z treści cytowanego przepisu wynika obowiązek organu w zakresie przeprowadzenia wstępnej analizy wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji pod względem ewentualnego wystąpienia okoliczności uniemożliwiających merytoryczne rozpatrzenie podania. Samo złożenie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji nie jest tożsame ze wszczęciem postępowania w sprawie, lecz uruchamia etap wstępny, w ramach którego właściwy organ ocenia podmiotową i przedmiotową dopuszczalność wykorzystania instytucji procesowej.

Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności inicjowane na żądanie wnioskodawcy składa się zatem z dwóch etapów. Pierwszy dotyczy kwestii wszczęcia tego postępowania, drugi zaś – postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 sierpnia 2010r., sygn. akt I OSK 1366/09). W pierwszej fazie badane są jedynie kwestie formalne, jak m.in. legitymacja danego podmiotu do wystąpienia z żądaniem wszczęcia postępowania, czy wskazanie przez ten podmiot przesłanki określonej w art. 156 § 1 k.p.a.

Odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji może nastąpić wówczas, gdy wszczęcie i prowadzenie postępowania jest niedopuszczalne z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych. W rozpoznawanej sprawie, organ stwierdził niedopuszczalność wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji [...] WKZ z dnia [...] marca 2018r. z przyczyn podmiotowych, tj. braku przymiotu strony wnioskodawcy.

Należy zaznaczyć, że zastosowanie art. 61a § 1 k.p.a. powinno być ograniczone zasadniczo do sytuacji, gdy żądanie wszczęcia postępowania zgłoszone zostało przez podmiot oczywiście nieuprawniony, a stwierdzenie tego nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 17 czerwca 2005 r., OSK 1534/04; 5 kwietnia 2006 r., I OSK 725/05; 2 października 2009 r., II OSK 1501/08; 10 marca 2010 r., II GSK 433/09; 28 marca 2013 r., II GSK 321/11; wyrok WSA w Warszawie z 7 marca 2013 r., VII SA/Wa 1771/12). Jak wskazuje się w piśmiennictwie: "(...) oczywistość ta (co do osoby niebędącej stroną) albo wynika już z podania zawierającego żądanie wszczęcia postępowania, albo została stwierdzona w wyniku jednostkowych i prostych czynności organu administracji publicznej. Chodzi tu zatem o przypadek niewątpliwego i nieskomplikowanego ustalenia, że żądanie osoby dotyczy cudzej sprawy" (zob. G. Łaszczyca, Postanowienie administracyjne w ogólnym postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2011, s. 188; por. J. Chmielewski, Art. 61a k.p.a. jako podstawa odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego, "Monitor Prawniczy" 2014, nr 2, s. 82-84).

Wobec powyższego, kluczowe znaczenie dla prawidłowego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy ma odpowiedź na pytanie, czy Minister Kultury mógł niewątpliwie ocenić w sprawie dopuszczalność wszczęcia postępowania nadzwyczajnego, bez konieczności prowadzenia czynności wyjaśniających, co do posiadania przez skarżącą legitymacji prawnej do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności ww. decyzji [...] WKZ z dnia [...] marca 2018 r.

W ocenie tutejszego Sądu, Minister Kultury prawidłowo uznał, że skarżąca nie ma interesu prawnego w domaganiu się zainicjowania tego rodzaju postępowania.

Wymaga podkreślenia, decyzja [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] marca 2018 r. udzielająca zezwolenia na usunięcie 5 sztuk drzew - topoli kanadyjskich (mieszańców euroamerykańskich), z terenu działki nr [...] w obrębie [...] przy ul [...] w G., znajdującej się w granicach obszaru historycznego [...] wpisanego do rejestru zabytków pod numerem [...] decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w G. z dnia [...] września 2007 r., została wydana na skutek wniosku właściciela ww. nieruchomości, tj. Gminy Miasta G.

W sprawie nie jest sporne, że przedmiotowa decyzja jest ostateczna.

Nie jest również kwestionowane ustalenie, że skarżąca Wspólnota Mieszkaniowa nie jest właścicielem ww. działki o nr ew. [...]. Skarżąca uważa jednak, że posiada przymiot posiadacza przedmiotowej nieruchomości, a ponadto jej interes prawny do kwestionowania w postępowaniu nadzwyczajnym decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków wynika z faktu ubiegania się z roszczeniem o przyznanie własności ww. działki na podstawie art. 209a ustawy o gospodarce nieruchomościami.

W tak zarysowanym stanie sprawy należy przypomnieć, że rozstrzygnięcie [...] WKZ z [...] marca 2018 r. wydane zostało na podstawie art. 83a ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, który przewiduje, że organem właściwym w sprawie zezwolenia na usunięcie drzew lub krzewów z terenu nieruchomości lub jej części, wpisanej do rejestru zabytków, jest wojewódzki konserwator zabytków. Stosownie do art. 83 ust. 1 przywołanej ustawy, postępowanie w sprawie zezwolenia na usunięcie drzew lub krzewów z terenu nieruchomości lub jej części wszczynane jest na wniosek posiadacza nieruchomości, z której ma zostać usunięte drzewo lub krzew, bądź na wniosek właściciela urządzeń, o których mowa w art. 49 § 1 Kodeksu cywilnego, jeżeli drzewa lub krzewy zagrażają funkcjonowaniu tych urządzeń. W sytuacji, gdy posiadacz nieruchomości nie jest jednocześnie właścicielem nieruchomości, do wniosku powinna zostać załączona zgoda jej właściciela.

Jak trafnie stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 października 2017 r. (sygn. akt II OSK 2557/16, www.orzeczenia.nsa.gov.pl), który to pogląd tutejszy Sąd w pełni podziela i uznaje za własny, nie jest zatem stroną tego rodzaju postępowania ani też podmiotem uprawnionym do złożenia wniosku właściciel nieruchomości sąsiedniej (por. także wyroki: NSA z dnia 17 października 2019 r., sygn. akt WSA w Białymstoku z dnia 30 marca 2010 r., sygn. akt II SA/Bk 762/09; WSA w Warszawie z dnia 21 listopada 2008 r., sygn. akt IV SA/Wa 1531/08 oraz z dnia 28 kwietnia 2008 r., sygn. akt IV SA/Wa 2318/07; WSA w Olsztynie z dnia 20 stycznia 2006 r., sygn. akt II SA/Ol 781/05; NSA z dnia 2 lutego 2000 r., sygn. akt SA/Rz 2248/99, Lex nr 46135, OSP 2001/4/60; www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

W doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości stanowisko, że przepis art. 83 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody określa zarówno krąg podmiotów uprawnionych do złożenia tego rodzaju wniosku i zainicjowania postępowania administracyjnego w sprawie zezwolenia na usunięcie drzew lub krzewów, jak również krąg stron tego postępowania. W świetle powołanej normy prawnej, podmiotami uprawnionymi do złożenia wniosku w tej kategorii spraw są wyłącznie posiadacz nieruchomości oraz właściciel urządzeń, o których mowa w art. 49 § 1 Kodeksu cywilnego, gdyż tylko tym podmiotom przysługuje interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a.

Skarżąca upatruje natomiast swojego interesu prawnego w przekonaniu, że jest "posiadaczem" ww. działki o nr [...], o którym mowa w przywołanym art. 83 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody. Skarżąca zdaje się jednak nie dostrzegać, że przedmiotowa norma prawna przewiduje wyraźne zastrzeżenie, iż posiadacz nieruchomości objętej wnioskiem o udzielenie pozwolenia na usunięcie drzew lub krzewów, który nie jest właścicielem tej nieruchomości, może działać w takim postępowaniu wyłącznie za zgodą jej właściciela. Oznacza to, że w postępowaniu, którego inicjatorem jest właściciel nieruchomości, udział jej posiadacza nie może być wywodzony z samej tylko treści tej normy prawnej.

W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, wymaga wyjaśnienia, że jak wynika z treści art. 336 Kodeksu cywilnego, posiadanie jest określonym rodzajem władztwa nad rzeczą. Przepis ten wyróżnia dwa rodzaje posiadania: posiadanie samoistne i posiadanie zależne. Posiadaczem samoistnym rzeczy jest ten, kto nią włada jak właściciel, wyrażając tym samym wolę wykonywania w stosunku do niej prawa własności. Na posiadanie samoistne składają się więc dwa elementy, określane jako corpus i animus. Pierwszy z tych elementów, corpus possessionis, polega na sprawowaniu faktycznego władztwa nad rzeczą, jest zatem elementem faktycznym. Drugi zaś - animus rem sibi habendi, dotyczy sfery psychicznej posiadacza. Oznacza on, że posiadacz chce, manifestuje zamiar sprawowania nad rzeczą władztwa w taki sposób jak właściciel (por. E. Gniewek, Kodeks cywilny. Księga druga. Własność i inne prawa rzeczowe. Komentarz. Zakamycze 2001, tezy do art. 336 k.c.).

Przepisy kodeksu cywilnego dla przyjęcia posiadania samoistnego wymagają zatem, aby posiadacz władał i chciał władać rzeczą jak właściciel.

Posiadaczem zależnym jest natomiast ten, kto włada rzeczą w zakresie innego prawa niż prawo własności, na przykład użytkowania (art. 252 k.c.), zastawu (art. 306 k.c.), najmu (art. 659 k.c.), dzierżawy (art. 693 k.c.). Nie rości więc on sobie do rzeczy prawa własności, lecz zachowuje się tak jak uprawniony z innego prawa, z którym łączy się określone władztwo nad rzeczą. W orzecznictwie wskazuje się, że tymi innymi prawami, oprócz już wyżej wymienionych, mogą być też użyczenie (por. orzeczenie SN z dnia 20 listopada 1968r., II CR 412/68, Lex nr 6418) oraz użytkowanie wieczyste (por. orzeczenie SN z dnia 18 czerwca 1975 r., II CR 238/75, OSP 1976, z. 7-8, poz. 150, z glosą T. Dybowskiego; orzeczenie SN z dnia 25 kwietnia 2003 r., IV CKN 84/01, Lex nr 141388).

Zdaniem Sądu w rozpoznawanej sprawie nie ma wątpliwości, że Wspólnota Mieszkaniowa mogąc korzystać – podobnie jak i inne podmioty – z terenu ww. działki o nr ew. [...] należącej do Miasta G., nie sprawuje nad tą nieruchomością władztwa, jak posiadacz samoistny. Brak jest jednocześnie przesłanek i skarżąca okoliczności tej również nie wykazała, aby można było przyjąć, że Wspólnota Mieszkaniowa jest posiadaczem zależnym wskazanej nieruchomości, skoro nie posiada jakiegokolwiek tytułu prawnorzeczowego do ww. nieruchomości.

Na użytek niniejszej sprawy warto również w tym miejscu odnotować, że jak się powszechnie przyjmuje, przedmiotem posiadania w zasadzie nie mogą być tzw. dobra publiczne, jak na przykład ulice, place, parki, ponieważ są przeznaczone do powszechnego użytku (por. wyrok SN z dnia 3 września 1980 r., IV CR 202/80, Lex nr 8265). Zgodzić się bowiem należy ze stanowiskiem, że jako posiadanie, w rozumieniu art. 336 Kodeksu cywilnego należy zakwalifikować taki stan rzeczy, gdy dobro takie zostaje objęte w wyłączne władanie z wolą wykonywania dla siebie (tak: T. Filipiak [w:] Kodeks Cywilny. Komentarz. Tom II. Własność i inne prawa rzeczowe, wyd. II. (red.) A. Kidyba, LEX 2012; por. też wyrok SN z dnia 15 marca 1963 r., I CR 151/63, OSN 1964, nr 9, poz. 177; też A. Kunicki (w:) System prawa cywilnego, t. II, 1977, s. 852 i n.).

Przede wszystkim należy jednak podkreślić, że zgodnie z poglądem obecnie dominującym w nauce prawa cywilnego - znajdującym oparcie w odnośnych regulacjach Kodeksu cywilnego, akcentujących odrębność posiadania od stanu prawnego (zob. np. art. 153, art. 341 i art. 344 § 1 k.c.) - posiadanie (łac. possessio), będąc formą władztwa faktycznego nad rzeczą, nie jest prawem podmiotowym, lecz stanem faktycznym, który ewentualnie może powodować następstwa prawne przewidziane w ustawie (por. J. Gołaczyński (w:) System Prawa Prywatnego. Tom 3. Prawo rzeczowe, pod red. E. Gniewka, Warszawa 2013, s. 93-95). Posiadanie może wiązać się i być wynikiem wykonywania przez posiadacza, określonego prawa podmiotowego (rzeczowego albo obligacyjnego, np. prawa własności, dzierżawy, itd.), ale też może nie opierać się na żadnym tytule prawnym (posiadanie niezgodne ze stanem prawnym).

W konsekwencji tego – jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 marca 2017 r. (sygn. akt II OSK 1771/15) – należy przyjąć, że w sprawach administracyjnych dotyczących nieruchomości sam fakt jej posiadania - oderwany od ewentualnie leżącego u jego podstaw tytułu prawnego - co do zasady może być źródłem wyłącznie interesu faktycznego posiadacza, a nie jego interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. Chyba że w konkretnym przypadku możliwe będzie zidentyfikowanie szczególnego przepisu prawnego (normy prawnej), z których wynikać będzie materialnoprawne powiązanie pomiędzy rozstrzygnięciem zapadającym w danej kategorii spraw administracyjnych, a sytuacją prawną (prawami lub obowiązkami) posiadacza nieruchomości.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrażonej w powyższym orzeczeniu i podzielonej następnie także w wyroku NSA z dnia 17 października 2019r., sygn. akt II OSK 2442/18), który to pogląd akceptuje i uznaje za własny także tutejszy Sąd, takim przepisem szczególnym nie jest jednak art. 83 ust. 1 pkt 1 u.o.p. Trafnie wskazuje bowiem NSA, iż z samego faktu, że w świetle tego przepisu posiadacz nieruchomości jest legitymowany do złożenia wniosku o zezwolenie na usunięcie drzew lub krzewów z terenu tej nieruchomości nie sposób bowiem logicznie wywieść legitymacji posiadacza do udziału w takim postępowaniu, wszczętym na wniosek innego podmiotu, a zwłaszcza właściciela nieruchomości (podobnie jak z faktu, iż "każdy" może złożyć wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla określonej nieruchomości wcale nie wynika, że "każdy" może być też stroną postępowania o ustalenie warunków zabudowy wszczętego z wniosku innego podmiotu). W szczególności bowiem art. 83 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie przyrody - inaczej niż w przypadku właściciela nieruchomości - nie uzależnia udzielenia zezwolenia na wycinkę od zgody posiadacza nieruchomości. Samo zaś wydanie takiego zezwolenia na rzecz innego podmiotu (tu: właściciela nieruchomości), a nawet jego późniejsze wykonanie (tj. fizyczne usunięcie drzew lub krzewów), nie wywiera bezpośredniego wpływu na sferę sytuacji prawnej posiadacza nieruchomości, skoro, jak to już wyżej wskazano, samo posiadanie nie sytuuje się w sferze prawa, lecz faktu.

W niniejszej sprawie, w ramach której przesłanki warunkujące stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji o pozwoleniu na wycinkę drzew badane mogą być jedynie w czasie adekwatnym dla daty jej wydania, na powyższe stanowisko nie może mieć żadnego wpływu podnoszony przez skarżącą dopiero zamiar nabycia przez Wspólnotę Mieszkaniową przedmiotowej działki o nr ew. [...] w G.

Należy przypomnieć, że organ prowadzący postępowanie w sprawie nieważności decyzji nie jest kompetentny do rozstrzygnięcia sprawy co do meritum, ale bada on wyłącznie, czy poddawana weryfikacji ostateczna decyzja administracyjna w dacie jej podjęcia była dotknięta jedną z kwalifikowanych wad wymienionych enumeratywnie w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. W postępowaniu nieważnościowym organ orzeka zatem wyłącznie kasacyjnie i w zależności od dokonanych ustaleń może stwierdzić nieważność decyzji albo jej niezgodność z prawem, a w przypadku niezaistnienia podstaw do podjęcia takiego rozstrzygnięcie odmawia on stwierdzenia nieważności decyzji, przy czym rozpoznając sprawę w omawianym trybie, uwzględniony zostaje stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie wydania kontrolowanej ostatecznej decyzji (zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 15 maja 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 102/18).

Z tych względów, znaczenia w sprawie nie może mieć fakt ewentualnego przysługiwania skarżącej roszczenia w stosunku do ww. działki, znajdującego umocowanie w art. 209a ustawy o gospodarce nieruchomościami. W myśl tego przepisu, jeżeli przy wyodrębnianiu własności lokali w budynku wydzielono dla tego budynku działkę gruntu niespełniającą wymogów działki budowlanej, właścicielom lokali przysługuje w stosunku do Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego roszczenie o zawarcie umowy przeniesienia własności lub oddania w użytkowanie wieczyste przyległej nieruchomości gruntowej lub jej części, która wraz z dotychczas wydzieloną działką gruntu będzie spełniać wymogi działki budowlanej, pod warunkiem że roszczenie to zostało zgłoszone łącznie przez właścicieli wszystkich lokali; w razie braku zgody stosuje się przepisy art. 199 Kodeksu cywilnego.

Uprawnienie wynikające z przywołanej normy prawnej, statuujące wyłącznie pewnego rodzaju ekspektatywę co do nabycia prawa podmiotowego, której zmaterializowanie stanowi zdarzenie przyszłe i niepewne, nie jest równoznaczne z uzyskaniem ostatecznego prawa własności nieruchomości i jako takie nie mogło mieć znaczenia w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na usunięcie drzew, zakończonego decyzją [...] WKZ z [...] marca 2018 r., wydaną na w trybie art. 83 ust. 1 i 83a ust. 1 ustawy o ochronie przyrody.

W tych okolicznościach, organowi nie można czynić zarzutu braku przeprowadzenia postępowania dowodowego pod kątem posiadania działki nr [...] przez skarżącą, oraz przysługujących jej potencjalnie roszczeń co do ww. terenu, a tym samym nieuzasadniony jest zarzut naruszenia przez organ przepisów postępowania, w tym art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.

Mając na uwadze przedstawione wywody dotyczące kręgu podmiotów, które w świetle przepisu art. 83 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody są wyłącznie uprawnione do inicjowania i udziału w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na wycinkę drzew, Sad w składzie rozpoznającym niniejsza sprawę nie ma wątpliwości, że organy prawidłowo zastosowały przepis art. 61a ust. 1 k.p.a., odmawiając skarżącej Wspólnocie Mieszkaniowej wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji [...] WKZ z [...] marca 2018 r. wydanej na wniosek Gminy Miasta G.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w oparciu o art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.