Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 23/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2020-02-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz Sędzia WSA Józef Maleszewski (spr.) Asesor sądowy WSA Maria Grzymisławska-Cybulska Protokolant sekr. sąd. Roman Sukhyi po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 stycznia 2020 r. sprawy ze skarg P. W., M. N., M. P. na uchwałę Rady Miasta i Gminy [...] z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów łącznika ekologicznego, lasów i gruntów rolnych w obrębach geodezyjnych: [...] i [...] w gminie [...] oddala skargi w całości.


UZASADNIENIE

Rada Miasta I Gminy (zwana dalej "Radą") podjęła w dniu [...] czerwca 2018 r. uchwałę nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów łącznika ekologicznego, lasów i gruntów rolnych w obrębach geodezyjnych: [...] w gminie [...] (Dz. Urz. Woj. [...] z 2018 r. poz. [...], zwaną dalej "uchwałą"). Środki zaskarżenia wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu: P. W., M. P. oraz M. N. (zwani dalej "Skarżącymi").

P. W. podniósł w skardze z dnia [...] września 2018 r., że określone zagospodarowanie terenu w planie jest niezgodne z planowanym przez niego zagospodarowaniem terenu w części nieruchomości, o czym informował Burmistrza Miasta i Gminy [...] (zwanego dalej "Burmistrzem") we wniosku z dnia [...] lutego 2016 r. dołączonego do procedury planu miejscowego oraz wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Zdaniem P. W., procedura administracyjna była celowo przedłużana, aby nie wydać decyzji administracyjnej w zakresie planowanej przez niego inwestycji polegającej na realizacji trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych na części działki nr ew. [...] ob. [...]. Plan miejscowy narusza w ocenie P. W. zasady ładu przestrzennego oraz zasady uwzględniania z urzędu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. W związku z tym, P. W. wniósł o uchylenie planu miejscowego zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1945, ze zmianami, zwanej dalej "u.p.z.p.").

Wniosek o stwierdzenie nieważności uchwały wniósł M. P. pismem z dnia [...] listopada 2018 r. M. P. podniósł zarzut naruszenia art. 156 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zmianami, zwanej dalej "k.p.a."). Naruszenie miało polegać na pominięciu jego osoby w zakresie prowadzenia postępowania oraz podjęciu działań mających na celu zlikwidowanie gospodarstwa rolnego oraz pozbawienie własności nieruchomości położonej w [...] ul. [...] (działka nr ew. [...] o pow. 9,4092). Dalej M. P. zarzucił naruszenie art. 61a § 1 i 2 oraz art. 123 k.p.a. poprzez bezpodstawną odmowę stosowania tych przepisów oraz praw do własności i praw wynikających z prowadzenia gospodarstwa rolnego. Powołano także zarzut naruszenia art. 28 i art. 35 k.p.a. poprzez zaprzeczenie i nieprzyznanie prawa strony należnej jej w tym postępowaniu, w tym dokonanie ustaleń i błędną ocenę stanu faktycznego i prawnego sprawy, mających podstawowe znaczenie dla zaskarżonej decyzji. M. P. powołał również zarzut naruszenia art. 128 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 65, zwanej dalej "u.g.n.") przez dokonanie faktycznego, częściowego wywłaszczenia gospodarstwa rolnego oraz braku ustalenia i wypłaty odszkodowania bądź przyznania wywłaszczonemu nieruchomości zamiennej. Na tej podstawie M. P. wniósł o uchylenie zaskarżonej uchwały w części wskazanej nieruchomości oraz o wstrzymanie zaskarżonej uchwały do czasu rozstrzygnięcia środka odwoławczego.

W treści uzasadnienia wniosku M. P. przedstawił obszerną argumentację z powołaniem na konstytucyjną zasadę równości wobec prawa jego oraz sąsiadów oraz zasadę ochrony własności. M. P. stwierdził, że działania Rady naznaczone są dowolnością i przekroczeniem prawa co skutkuje nieważnością postępowania, o czym mowa w art. 156 k.p.a.

Wniosek M. P. został wniesiony do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] za pośrednictwem Burmistrza. Burmistrz w zapytaniu o charakter wniosku, czy należy traktować wniosek jako skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, po otrzymaniu odpowiedzi, w której M. P. żąda stwierdzenia nieważności uchwały, przekazał wniosek do tut. Sądu.

Pismo przygotowawcze złożył M. P. w dniu [...] marca 2019 r. Przedstawiono w piśmie plan rozszerzenia działalności polegającej na prowadzeniu szkółki drzew oraz okólnika. W ocenie Skarżącego plan miejscowy pozbawia go prawa własności bądź jego ograniczenia uniemożliwiają mu prowadzenie jego specjalizacyjnego gospodarstwa rolnego, czego skutkiem są niepowetowane szkody. Zdaniem M. P. dochodzi do faktycznego wywłaszczenia z gospodarstwa rolnego. W piśmie przygotowawczym M. P. dokonał ponownego wyłożenia argumentacji wyrażonej we wniosku z powołaniem na liczne przykłady orzecznictwa zarzucając rażące naruszenie procedury administracyjnej.

W piśmie z dnia [...] lipca 2018 r. M. N. wniosła o uchylenie uchwały, ponieważ zgodnie z art. 6 ust. 1 u.p.z.p. ustalenia planu powodują naruszenie jej interesu prawnego w zakresie dysponowania jej własnością (działka nr [...], obręb [...]). Nieuzasadnione jest w jej ocenie objęcie planem miejscowym rowu, w którym jak twierdzi, nigdy nie płynęła woda. Zastrzeżenia Skarżącej budzi także to, że sąsiednie działki nie zostały objęte planem miejscowym.

Burmistrz odnosząc się do pisma wezwał M. N. do sprecyzowania, czy pismo należy traktować jak skargę do tut. Sądu. Skarżąca udzieliła pozytywnej odpowiedzi, w wyniku czego Burmistrz skierował pismo do Sądu.

W odpowiedziach na skargi, Burmistrz wniósł o oddalenie każdej ze skarg w całości z uwagi na niezasadność podnoszonych zarzutów.

Postanowieniem z dnia [...] maja 2019 r., sygn. akt IV SA/Po [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu połączył sprawy ze skargi M. N. i P. W., a następnie postanowieniem z dnia [...] czerwca 2019 r., sygn. akt IV SA/Po [...] połączono sprawy ze skarg M. P. oraz P. W.. Z tego względu, wszystkie sprawy są prowadzone pod sygn. akt IV SA/Po 23/19.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167) sądy administracyjne sprawują kontrolę nad działalnością administracji publicznej przyjmując jako kryterium kontroli zgodność z prawem. Ustawodawca wskazuje enumeratywny katalog form działalności, a także bezczynności i przewlekłości działania organów administracji publicznej wyrażony w art. 3 § 2 pkt 1-9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zmianami, zwanej dalej "p.p.s.a."). Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego, wpisują się w kognicję sądów administracyjnych, zatem kontrola sądowa podejmowana przez Sąd jest sprawowana zgodnie z zakreśloną właściwością rzeczową. Zgodnie natomiast z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 506 ze zmianami): "Każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego." Powołany przepis stanowiący podstawę do zakwestionowania uchwały nie przewiduje procedury wnoszenia jakichkolwiek środków odwoławczych. Skargę wnosi się do sądu za pośrednictwem organu, którego uchwała lub zarządzenie jest przedmiotem skargi.

W zakresie realizowanej kontroli, Sąd nie jest związany granicami skarg, w związku z czym zarzuty podniesione w skargach nie wyznaczają kierunku analizy podejmowanej przez Sąd (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

Przeprowadzając kontrolę sądowoadministracyjną według powyższych okoliczności faktycznych, Sąd doszedł do przekonania, że skargi (tak należy odczytywać treść każdego z pism złożonych przez Skarżących) nie zasługują na uwzględnienie, bowiem zaskarżona uchwała odpowiada prawu. Sąd oddalił skargi według następującej argumentacji.

Oceny zgodności z prawem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego należy dokonać w oparciu o obowiązujące na terytorium Miasta i Gminy [...] ujednolicone studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego (zwane dalej "studium") stanowiące załącznik nr [...] do uchwały nr [...] Rady z dnia [...] października 2017 r. Orzecznictwo zasadnie wywodzi wniosek z treści art. 9 ust. 4 u.p.z.p., że plan miejscowy musi być zgodny ze studium pomimo faktu, iż studium nie jest aktem prawa miejscowego w przeciwieństwie do planu miejscowego. "Przy uchwalaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego organy gminy zdeterminowane są koniecznością zachowania zgodności postanowień miejscowego planu z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy" (wyrok WSA w Gdańsku z dnia 13 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Gd 270/19, https://cbois.nsa.gov.pl, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, zwana dalej "CBOSA"). Analiza komparatystyczna obejmuje zestawienie części tekstowej planu i studium ze sobą jak i odrębnie zestawienie załączników graficznych (rysunków) planu i studium (por. wyrok NSA z dnia 9 października 2019 r., sygn. akt II OSK 2808/17, CBOSA).

Punktem wyjścia dla podjętych prac legislacyjnych przez Radę w zakresie uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stanowiła treść studium, a mianowicie pkt 1.1. części C w świetle art. 1 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p. (W planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza: wymagania ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami i ochrony gruntów rolnych i leśnych). Lokalny prawodawca postuluje: "Pozostawienie naturalnych koryt rzecznych i otwartych rowów melioracyjnych, zabudowywanie brzegów jezior i cieków metodami biologicznymi, utrzymanie i wprowadzanie zalesień, zadrzewień oraz zakrzewień na zboczach dolin, zieleni łęgowej w dnach dolin, zakładanie pasów zieleni ochronnej (glebo- i wodochronnej) przywodnej i śródpolnej. W kształtowaniu krajobrazu gminy powinno uwzględniać się zasadę, że podstawowe elementy tego systemu związane są ze sobą przez naturalne łączniki, jak małe dolinki, bagna, łąki, lasy, zadrzewienia śródpolne, a także strefy wododziałowe (korytarze i pasma ekologiczne)" (strona 62. studium). Powołany cytat stanowi podstawę do sprawowania szczególnej opieki nad terenami objętymi planem, a przylegającymi do koryt rzek, jezior i cieków wodnych.

Lokalny prawodawca wskazuje jako ratio legis rozwiązań polegających na ograniczeniu użytkowania terenów objętych planem, istnienie terenu problemowego tj. dolinę rzek [...]. "Proponuje się, aby w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...], zawierającym przedmiotową zmianę, dolina rzek: [...] stanowiła fragment łącznika ekologicznego. Nie wyklucza to jednak możliwości objęcia tego terenu inną formą ochrony przyrody np. zespołem przyrodniczo-krajobrazowym. Dolinę rzek [...] i [...] uznaje się za obszar problemowy, dla którego ustala się obowiązek sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Tereny które znajdą się w granicach objętych jedną z wyżej wymienionych form ochrony mogą jednocześnie pełnić funkcję rekreacyjną dla terenów zabudowy mieszkaniowej" (strona 63. studium). Warte podkreślenia jest to, że w treści studium tereny objęte planem są dedykowane przede wszystkim na cele objęcia szczególną ochroną tych, które jeszcze nie zostały zabudowane. Należy wskazać za Radą, że w pkt 4. części C studium lokalny prawodawca podkreśla, iż dolina wspomnianych rzek może być miejscem rozwoju usług rekreacji z towarzyszącą funkcją mieszkaniową, a owa funkcja powinna mieć charakter jedynie uzupełniający. Z tego względu, zasadny jest wniosek, że funkcją dominującą nie może być funkcja mieszkaniowa. Już samo to stwierdzenie uzasadnia to, że niepożądane jest wprowadzenie zabudowy.

Warto takę zwrócić uwagę na załącznik graficzny uchwały. Nieregularność, rozproszenie terenów co powoduje daleki zasięg terenów skrajnych, miejscami brak łączności pomiędzy zwartymi częściami planu wskazuje na to, że intencją Rady było objęcie możliwie najszerszą ochroną tych terenów, które pozostają nienaruszone, a które stanowią naturalne środowisko doliny rzek [...] i [...]. Informacje pochodzące z ogólnodostępnych źródeł (np. Google Maps) pozwalają na wyciągnięcie wniosku, że tereny położone w sąsiedztwie doliny rzek [...] oraz [...] zostały zabudowane w stopniu znacznym. Pozostał niewielki odsetek terenów, które wykazują tożsamość środowiskową z terenami obszaru problemowego obu rzek. Wobec takiego stanu rzeczy, Rada objęła planem miejscowym tereny, które zgodnie ze studium kwalifikują się jako te, które podlegają ograniczeniu zabudowy, jednocześnie charakteryzują się zbliżonymi warunkami środowiskowymi.

Analiza części tekstowej oraz części graficznej studium pozwala na wyciągnięcie wniosku, że obszar, na którym znajdują się działki Skarżącej – M. N. jak i Skarżącego – P. W. stanowią łąki. Potwierdzają to także wyjaśnienia Burmistrza złożone na piśmie dnia [...] listopada 2019 r. Warto zaznaczyć w tym miejscu, że obszar ten graniczy bezpośrednio z terenem oznaczonym jako obszar problemowy dolina rzek [...] i [...], a także z terenem oznaczonym jako rowy i cieki wodne. Sąd mając na względzie powołane ratio legis zawarte w studium (część C pkt 1.1 oraz pkt 4), stwierdza, że lokalny prawodawca będąc związanym treścią studium właściwie wprowadził w § 17 pkt 1 uchwały zakaz lokalizacji zabudowy. Dolina rzek [...] oraz [...] stanowi obszar problemowy, który w ocenie lokalnego prawodawcy wymaga niezbędnych środków do zachowania środowiska w stanie niezmienionym. Reżim ochrony gruntów Rada rozszerzyła także na łąki, bagna oraz łączniki ekologiczne. Nie może umknąć uwadze również fakt, że pkt 10. zmiany nr [...] studium dotyczy wprowadzenia zakazu zabudowy doliny rzek [...] oraz [...]. Związanie treścią studium determinuje implementowanie tego rozwiązania do treści planu miejscowego.

Sąd wskazuje, że omawiane studium było już przedmiotem analizy porównawczej w innej sprawie rozpoznanej przez tut. Sąd jak i przez Naczelny Sąd Administracyjny. W analogicznie rozpoznanej sprawie obszarem objętym planem były działki oznaczone jako tereny rolnicze – łąki. Sądy administracyjne obu instancji zgodnie uznały wówczas, że Rada związana treścią studium zasadnie wprowadziła zakaz zabudowy na terenach oznaczonych jako łąki (zob. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 23 sierpnia 2016 r., sygn. akt II SA/Po 282/16 oraz wyrok NSA z dnia 29 listopada 2018 r., sygn. akt II OSK 34/17, CBOSA).

Odnosząc się do obszaru obejmującego działki Skarżącego – M. P., Sąd stwierdza, że jego działki są zlokalizowane bezpośrednio w sąsiedztwie doliny rzek [...] oraz [...] w miejscowości [...]. Sam teren został oznaczony w studium jako łącznik ekologiczny bez prawa zabudowy oraz grunty rolne (Skarżący – M. P. prowadzi szkółkę leśną). Mając na względzie powyższą argumentację, Sąd stwierdza, że Rada w sposób zasadny wprowadziła zakaz lokalizacji zabudowy w § 17 pkt 1 uchwały.

Przepisy studium dotyczące zmiany nr [...] wprowadzają obowiązek uchwalenia planu miejscowego, w którym należy uwzględnić łączniki ekologiczne o szerokości 30 m licząc od wskazanych na rysunku cieków wodnych. Dalej, lokalny prawodawca wprowadzi obowiązek zapewnienia ochrony [...], [...] oraz innych cieków i rowów przez wyznaczenie łączników ekologicznych z towarzyszeniem, zlokalizowanych na terenach sąsiednich obiektów usług turystyki, gastronomicznych i rekreacyjnych. Wzdłuż wszystkich innych cieków i rowów należy wyznaczyć pasma ochrony zielonej.

Sąd zwraca uwagę na tytuł uchwały dotyczący przedmiotu regulacji: "(...) w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów łącznika ekologicznego, lasów i gruntów rolnych w obrębach geodezyjnych: [...], [...], [...] w gminie [...]." Rada konsekwentnie stosując terminologię przyjętą w treści studium wprowadza w treści planu miejscowego skutek ustanawiania łącznika ekologicznego, lasów oraz gruntów rolnych jakim jest zakaz zabudowy. Należy stwierdzić, że lokalny prawodawca działa w sposób systemowy i zorganizowany. Przyjmując jako wartość podstawową w treści uchwały – ochronę środowiska naturalnego doliny rzek [...] i [...] oraz terenów przylegających, wprowadza środki, które mają na celu realizację tej wartości w sposób możliwie najwyższy (kryterium optymalizacyjne).

Skarżący podnoszą, że w wyniku uchwalenia zaskarżonej uchwały dochodzi do konfliktu interesów tj. interesu społecznego i interesu indywidualnego. Procedura planistyczna jest przejawem rozstrzygania o przeznaczeniu terenów na przyszłość z kolidującymi wartościami, w związku z czym dochodzi do ważenia owych wartości. Istotnie, Sąd dostrzega konflikt interesów jaki zarysował się w związku z uchwaleniem zaskarżonego planu miejscowego. Zgodnie z art. 1 ust. 3 u.p.z.p.: "Ustalając przeznaczenie terenu lub określając potencjalny sposób zagospodarowania i korzystania z terenu, organ waży interes publiczny i interesy prywatne, w tym zgłaszane w postaci wniosków i uwag, zmierzające do ochrony istniejącego stanu zagospodarowania terenu, jak i zmian w zakresie jego zagospodarowania, a także analizy ekonomiczne, środowiskowe i społeczne."

Przepisy u.p.z.p. stanowią w swojej regulacji obszerny katalog wartości oraz zasad jakimi należy kierować się w procedurze planistycznej. Wielokrotnie dochodzi do kolizji owych zasad, które następnie należy wyważyć. Stosowanie zasad prawnych, a więc tych norm prawnych, które nakazują albo zakazują realizacji określonych wartości (M. Kordela, Zasady prawa. Studium teoretycznoprawne, Poznań 2012, s. 102) polega na intensyfikacji działań, które mają doprowadzić do realizacji owych zasad w stopniu najwyższym. Konflikt zasad prawnych implikuje konieczność wyważenia zasad według zasady proporcjonalności. Ważenie zasad polega na przedstawieniu argumentacji opowiadającej się za koniecznością przyjęcia warunkowego pierwszeństwa jednej zasady przed drugą w analizowanym przypadku.

Nie wdając się w dalsze rozważania teoretyczne, Sąd stwierdza, że w sytuacji, w której interesem publicznym w przedmiotowej sprawie jest ochrona środowiska naturalnego łącznika ekologicznego, lasów i gruntów rolnych sąsiadujących z doliną rzek [...] i [...], pozostająca w konflikcie z interesem prywatnym Skarżących w postaci ograniczenia prawa własności, Rada dokonała dostatecznego uzasadnienia na rzecz przyjętych rozwiązań w treści uchwały, będąc jednocześnie związana treścią studium. Lokalny prawodawca zestawiając dwie wartości ze sobą uznał, że w rozpoznawanej sprawie, pierwszeństwo zyskuje ochrona środowiska w sytuacji postępującej ekspansji zabudowy na terenach okalających dolinę rzek [...] i [...].

Lokalny prawodawca istotnie korzysta z władztwa planistycznego, które pozwala na przesądzenie o kształcie praw i obowiązków adresatów uchwały. "Określając, w ramach przysługującego gminie władztwa planistycznego, przeznaczenie terenu oraz sposób jego zagospodarowania i warunki zabudowy, organy gminy muszą rozważyć wszystkie wchodzące w grę interesy, a powstające sytuacje konfliktowe rozstrzygać zgodnie z obowiązującym prawem. (...) O przekroczeniu władztwa planistycznego można natomiast mówić jedynie wówczas, gdy rozwiązania planistyczne są dowolne i pozbawione uzasadnienia merytorycznego" (wyrok NSA z dnia 11 lipca 2017 r., sygn. akt II OSK 2812/15, CBOSA). W niniejszej sprawie nie sposób stwierdzić, aby Rada przyjęła plan miejscowy w oparciu o dowolne i pozbawione uzasadnienia merytorycznego przesłanki.

Sąd nie podziela zdania Skarżących, według którego Rada nadużyła swojego władztwa poprzez wprowadzenie nadmiernych ograniczeń w zakresie prawa własności. Władztwo planistyczne pozwala na przesądzenie o funkcji, jaką ma realizować w przyszłości obszar objęty planem. "Zatem organom gminy przysługuje tzw. władztwo planistyczne, co oznacza, że mają prawo do ingerencji w prawo własności innych podmiotów w celu przeznaczenia terenu pod określone funkcje, nawet wbrew woli właścicieli gruntów objętych planem. Władztwo planistyczne oznacza prawo do ustalenia przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu, realizowane w ramach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego" (wyrok WSA w Olsztynie z dnia 30 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Ol 155/19, CBOSA). Stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie nie oznacza tego, że władztwo planistyczne należy rozumieć w kategoriach władztwa absolutnego. Zastosowanie władztwa planistycznego w zakresie zastosowania pierwszeństwa interesu publicznego względem interesu prywatnego musi mieć miejsce w sytuacji, w której nie ma innej możliwości osiągnięcia stanu pożądanego przez prawodawcę. Rada mając na celu objęcie ochroną pozostałe, niezabudowane tereny wokół doliny rzek [...] i [...] z uwagi na ich wysoką wartość przyrodniczą i walory stanowiące doniosłe elementy ładu przestrzennego (okolice doliny [...], zespół jezior), lokalny prawodawca wprowadza pierwszeństwo w zakresie stosowania zasad kolidujących ze sobą.

Należy w tym miejscu zwrócić uwagę, że lokalny prawodawca wprowadzając warunkowe pierwszeństwo i realizując zasadę preferowaną w stopniu najwyższym, jednocześnie nie pozbawia Skarżących praw własności, bowiem przeznaczenie nieruchomości rolnych Skarżącego – M. P. nie zmieniło się w związku z wejściem w życie planu.

Odnosząc się do zarzutów Skarżącego – P. W., Sąd stwierdza niezasadność podnoszonych zarzutów. Rada dokonała wyważenia zasad obowiązujących w zakresie procedury planistycznej. Wprowadzając w § 17 pkt 1 uchwały zakaz lokalizacji zabudowy lokalny prawodawca ograniczył możliwość zagospodarowania działki nr [...] ob. [...]. Należy zwrócić uwagę na fakt, że Rada nie objęła planem całej działki, stąd prawo zabudowy, choć ograniczone powierzchniowo, nie jest całkowicie zakazane. Wobec zarzutu celowego przedłużania postępowania administracyjnego w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, Sąd stwierdza, że przedmiotowe postępowania nie jest objęte kognicją Sądu w niniejszej sprawie, gdyż Sąd nie może wykraczać poza granice sprawy. Jakiekolwiek zarzuty związane z toczącym się postępowaniem są regulowane w trybie odwoławczym w ramach postępowania administracyjnego toczącym się przed organem II instancji.

Żaden z zarzutów podniesionych przez Skarżącego – M. P. nie może zostać uznany przez Sąd za uzasadniony. Sąd zwraca uwagę przede wszystkim na to, że w zakresie prowadzenia procedury planistycznej, przepisy k.p.a. nie znajdują zastosowania w zakresie w jakim dochodzi do rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej w formie decyzji administracyjnej. Podnoszony zarzut naruszenia art. 156 k.p.a. dotyczy przesłanek nieważności postepowania administracyjnego w indywidualnej sprawie, w której zapadło orzeczenie w postaci decyzji administracyjnej kończącej sprawę. Plan miejscowy, który został ustanowiony w uchwale jest aktem prawa miejscowego, a więc inną kategorią prawną w zakresie kształtowania praw i obowiązków publicznoprawnych. Kodeks postępowania administracyjnego nie reguluje środków zaskarżenia aktów prawa miejscowego. W związku z tym, że podnoszone zarzuty przez Skarżącego – M. P. dotyczą naruszenia albo niezastosowania przepisów k.p.a., podczas gdy w niniejszej sprawie nie można traktować o toczącym się administracyjnym postępowaniu rozpoznawczym, zarzuty dotyczące naruszenia k.p.a. są nieuzasadnione. Skarżący – M. P. podnosi zarzut naruszenia art. 28 k.p.a. Przepis ten odnosi się do przyznania statusu strony postępowania administracyjnego, które w przedmiotowej sprawie się nie toczyło. Jeżeli nawet toczyło się równoległe postępowanie administracyjne, nie może to mieć wpływu na sprawę rozpoznawaną przez Sąd, gdyż na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd nie może wykraczać poza granice sprawy. Skarżący – M. P. podnosi zarzut naruszenia art. 128 u.g.n., jednakże i ten zarzut należy jednoznacznie uznać za nieuzasadniony. Powołany przepis u.g.n. stanowi o odszkodowaniu z tytułu wywłaszczenia. Przedmiotowe odszkodowanie jest ustalane w drodze decyzji administracyjnej przez właściwego miejscowo starostę. Kwestia odszkodowania nie jest przedmiotem niniejszego postępowania przed tut. Sądem jak i zastosowanie przepisów o rencie planistycznej, o której mowa w art. 36 u.p.z.p. ("Jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodnie z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe bądź istotnie ograniczone, właściciel albo użytkownik wieczysty nieruchomości może, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 371 ust. 1, żądać od gminy: odszkodowania za poniesioną rzeczywistą szkodę albo wykupienia nieruchomości lub jej części") pozostają w kognicji właściwego organu administracji publicznej. Dalsze spory o wysokość odszkodowania rozstrzygają w postępowaniu sądowym, sądy powszechne (art. 36 ust. 10 u.p.z.p.).

Plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego, który wywołuje skutki na przyszłość. Warto zaznaczyć, że zgodnie z § 9 pkt 1 lit. a uchwały ustalono zachowanie dotychczasowego sposobu zagospodarowania i użytkowania terenów. W ust. 2 powołanego przepisu uchwały wprowadzono możliwe formy zagospodarowania terenu objętego planem, a więc nie można uznać za uzasadniony zarzut, że faktycznie doszło do wywłaszczenia, w której Skarżący – M. P. miałby utracić prawo własności. Przepis § 9 pkt 1 lit. a uchwały nie pozbawia możliwości zagospodarowania terenu w formie dotychczasowej. Ograniczenie zezwala na prowadzenie dalszej, niezmienionej działalności. Uniemożliwia się jedynie zmianę sposobu zagospodarowania na inną niż wskazaną w planie.

Odnosząc się do zarzutów Skarżącej – M. N., Sąd stwierdza ich niezasadność. Rada dokonała wyważenia zasad obowiązujących w u.p.z.p. i doszła do przekonania o słuszności przyjętego rozwiązania. Stosując swoje władztwo planistyczne, Rada nie ograniczyła w całości możliwości Skarżącej – M. N. zagospodarowania jej działki, pozostawiając część frontową, a także fragment działki położonej za obszarem objętym planem. Oznacza to, że w przyszłości będzie możliwość zagospodarowania tych części na podstawie reżimu prawnego odrębnego od regulacji zaskarżonego planu miejscowego. Ograniczenie nie pozbawia Skarżącej – M. N. możliwości podziału nieruchomości i zagospodarowania części nieobjętej planem. Argument o toczącym się postępowaniu administracyjnym w przedmiocie uzyskania warunków zabudowy nie może mieć wpływu na zapadłe przed Sądem rozstrzygnięcie, z uwagi na fakt, iż postępowanie administracyjne nie dotyczy przedmiotu sprawy. Wszelkie potencjalne nieprawidłowości podlegają kwestionowaniu w trybie k.p.a. i pozostają poza kognicją Sądu w odniesieniu do niniejszej sprawy.

Sąd wskazuje, że podnoszony argument przez Skarżącą – M. N. jest argumentem, który mógłby być podnoszony potencjalnie przez każdego kto doświadcza skutków zaskarżonej uchwały. Polityka przestrzenna nie może jednak doznawać ograniczeń, które uniemożliwiają jej prowadzenie z uwagi na subiektywne postrzeganie swojej nieruchomości jako niekwalifikującej się do objęcia przez jurysdykcję planu miejscowego.

Zarzucane naruszenie art. 6 ust. 1 i 2 u.p.z.p. nie może być uznane za uzasadnione. Powołany przepis stanowi: "Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości (ust. 1). Każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do (ust. 2):

1) zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich;

2) ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych."

W przypadku Skarżącego – M. P. prawo własności zostało ograniczone, ale nie uniemożliwia to kontynuacji obecnego sposobu zagospodarowania. W odniesieniu do pozostałych Skarżących, Rada uchwalając zaskarżony plan miejscowy nie wprowadziła całkowitego zakazu zagospodarowania. Skarżąca – M. N. może zagospodarować działkę w części nieobjętej planem, zaś Skarżący – P. W. może zabudować nieruchomość w części frontowej działki, która nie jest objęta planem.

Mając na względzie powyższe, Sąd doszedł do przekonania, że żadna z wniesionych skarg nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd nie dopatrzył się żadnych uchybień ze strony Rady, które mogłyby stanowić podstawę do stwierdzenia jej nieważności w całości albo w części. W związku z tym, Sąd oddalił skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. o czym orzekł w sentencji wyroku.