Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1562/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-03-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61,  art. 30, art. 32 ust. 1, art. 47
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 6, 10,16
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Grochowska-Jung, Sędziowie WSA Iwona Dąbrowska (spr.), Ewa Pisula-Dąbrowska, Protokolant Referent stażysta Małgorzata Ciach, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 marca 2014 r. sprawy ze skargi E. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania dotyczącego udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia [...] marca 2013 r. oddala skargę


UZASADNIENIE

Pismem z dnia [...] marca 2013 r. pełnomocnik E. z siedzibą w T. zwrócił się na podstawie art. 2 ust. 1 i art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198) do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z wnioskiem o udostępnienie informacji dotyczącej kontroli przeprowadzonej przez organ na nieruchomości przy ul. T. [...] w G., w tym kontroli z dnia [...] marca 2012 r., jak też innych postępowań i czynności prowadzonych przez organ w zakresie powyższej nieruchomości w okresie od stycznia 2010 roku do chwili obecnej. Jednocześnie wniesiono o sporządzenie i przesłanie kopii protokołu z ww. kontroli z dnia [...] marca 2012 r., kopii postanowienia PINB nr [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r., kopii wszelkich innych dokumentów sporządzonych i wydanych przez urząd w wyniku ww. kontroli i postanowienia, jak też kopii dokumentów i pism innych organów i instytucji oraz kopii dokumentów i pism składanych przez T. S.A. oraz inne podmioty prowadzące działalność na ww. nieruchomości.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. przy piśmie z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] przekazał wnioskodawcy informacje w postaci wskazanego protokołu kontroli z dnia [...] marca 2012 r. oraz postanowienia z dnia [...] kwietnia 2012 r. oraz poinformował o powodach niemożności przekazania kopii protokołu z drugiej przeprowadzonej w zakreślonym przedziale czasowym kontroli. Jednocześnie odnosząc się do żądania przedstawienia "kopii wszelkich innych dokumentów sporządzonych i wydanych przez urząd w wyniku ww. kontroli i postanowienia, jak też kopii dokumentów i pism innych organów i instytucji oraz kopii dokumentów i pism składanych przez T. S.A. oraz inne podmioty prowadzące działalność na ww. nieruchomości" organ zwrócił się do wnioskodawcy o wykazanie, w jakim stopniu żądane informacje są szczególnie istotne dla interesu publicznego, powołując się na art. 3 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Po wniesieniu przez wnioskodawcę odpowiedzi na powyższe wezwanie organ wydał w dniu [...] kwietnia 2013 r., na podstawie art. 16 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2001 r. Nr 112, poz. 1198 z późn. zm.) decyzję nr [...], którą odmówił udostępnienia informacji publicznej w zakresie żądania "kopii wszelkich innych dokumentów sporządzonych i wydanych przez Urząd w wyniku (...) kontroli i postanowienia, jak też kopii dokumentów i pism innych organów i instytucji oraz kopii dokumentów i pism składanych przez T. S.A. oraz inne podmioty prowadzące działalność na w/w nieruchomości...". Uzasadniając powyższe, organ wskazał, że odpowiedź na wezwanie udzielona w piśmie z dnia 2 kwietnia 2013 r. nie uzasadniła w sposób wystarczający, że żądane przez wnioskodawcę informacje mają szczególnie istotne znaczenie dla interesu publicznego. Powołując się na utrwalone poglądy judykatury organ wskazał, że w takim przypadku zasadna jest odmowa udostępnienia informacji publicznej o charakterze przetworzonym. PINB stanął na stanowisku, że niniejsza sprawa dotyczy informacji publicznej właśnie o charakterze przetworzonym. Zatem organ uznał za słuszne odmówić udostępnienia informacji publicznej.

Od powyższej decyzji pełnomocnik E. złożył odwołanie do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i udostępnienie żądanych we wniosku informacji publicznych, ewentualnie o stwierdzenie nieważności decyzji. Uzasadniając odwołanie, pełnomocnik strony zaznaczył, że w sprawie nie można mówić o informacji przetworzonej, albowiem nie są taką informacją dokumenty i orzeczenia wydane przez organy administracji. Ponadto pełnomocnik powołał wyrok WSA w Warszawie z dnia 23 września 2009 - II SA/Wa 978/09, w którym stwierdzono: "Samo zestawienie, uszeregowanie orzeczeń według określonego kryterium nie jest cechą informacji przetworzonej, ale cechą informacji pracochłonnej, a wytworzenie takiej informacji może jedynie stanowić o kosztach jej wytworzenia." Powyższe argumenty stanowiły o zasadności wniesionego odwołania i braku konieczności wykazywania istnienia przesłanki, o której mowa w art. 3 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Po rozpatrzeniu odwołania [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał w dniu [...] maja 2013 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) oraz na podstawie art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) decyzję nr [...], którą uchylił w całości zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie w sprawie.

Uzasadniając powyższe rozstrzygniecie, organ II instancji stanął na stanowisku, że informacje, których udostępnienia zażądano w piśmie z dnia [...] marca 2013 r. nie należą do kategorii informacji publicznej i nie podlegają udostępnieniu na zasadach określonych w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, albowiem akta administracyjne nie stanowią dokumentów urzędowych. Zdaniem organu żądana przez wnioskodawcę informacja stanowi informację prywatną. Dodatkowo organ wskazał na fakt, iż dostęp do akt administracyjnych sprawy przysługuje stronom postępowania, które mogą na mocy art. 73 k.p.a. zapoznawać się z treścią wszystkich dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, jak również mają prawo utrwalać na własny użytek wiadomości zawartych w aktach poprzez ich kopiowanie, notowanie lub wykonywanie odpisów. Podkreślił, że PINB w Powiecie G. odmówił E. dopuszczenia do postępowania administracyjnego prowadzonego w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania budynku hali magazynowej, zlokalizowanej na działkach nr ew. [...], [...], [...], [...], [...] obr. [...] przy ul. T. [...] w G.. Rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy postanowieniem [...]WINB nr [...] z dnia [...] grudnia 2012 r. Skargę na rozstrzygnięcie tut. organu oddalił WSA w Warszawie wyrokiem z dnia 17 kwietnia 2013 r., sygn. akt: VII SA/Wa 322/13.

Ponadto organ wskazał, że wobec uznania, iż wniosek nie dotyczył w istocie informacji publicznej, wnioskodawcę należało poinformować pisemnie o tym fakcie. Wobec tego zasadnym stało się uchylenie zaskarżonej decyzji oraz umorzenie postępowania.

Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi E. z siedzibą w T. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze wniesiono o:

1. uchylenie w całości decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] oraz decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie G. nr [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r.,

lub

2. uchylenie w/w decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi II instancji,

oraz

3. zasądzenie kosztów postępowania na rzecz Stowarzyszenia, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi zarzucono organom błędne przyjęcie, że wniosek złożony przez stronę skarżącą nie dotyczy informacji publicznej. Pełnomocnik strony skarżącej stowarzyszenia podniósł, że zgodnie z ustawą o dostępie do informacji publicznej prawo do informacji publiczną obejmuje uprawnienia do wglądu do dokumentów urzędowych, a dokumentem urzędowym w rozumieniu ustawy jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, jak również pracownicy urzędu są, zdaniem pełnomocnika, funkcjonariuszami publicznymi, zatem sporządzane przez nich pisma są dokumentami urzędowymi, co nadaje im walor informacji publicznej. Zatem podlegają one, wbrew stanowisku wyrażonemu przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego udostępnieniu w drodze przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Jednocześnie organowi II instancji zarzucono, że swoją wykładnią prowadzi de facto do uniemożliwienia realizacji prawa dostępu do informacji publicznej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

W piśmie procesowym z dnia 23 sierpnia 2013 r., będącym odpowiedzią na odpowiedź na skargę organu, strona skarżąca podtrzymała zarzuty zawarte w skardze, podnosząc, że wyrok o sygnaturze akt VII SA/Wa 332/12 z dnia 17 kwietnia 2013 r. nie jest prawomocny, złożona bowiem została od niego skarga kasacyjna.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych.

Ponadto Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.).

Oceniając zaskarżoną decyzję w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd stwierdził, iż skarga E. z siedzibą w T. nie zasługuje na uwzględnienie.

Przypomnieć należy, że wnioskiem z dnia [...] marca 2013 r. skierowanym do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G., na podstawie art. 2 ust. 1 i art. 10 ust. 1 Ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2011 r. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), strona skarżąca wystąpiła o udostępnienie jej informacji publicznej, dotyczącej kontroli przeprowadzonej przez organ na nieruchomości przy ul. T. [...] w G., żądając przesłania kopii protokołu kontroli z dnia [...] marca 2012 r. i kopii postanowienia PINB nr [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r. jak też kopii wszelkich innych dokumentów sporządzonych i wydanych przez Urząd w wyniku kontroli i postanowienia, jak też kopii innych dokumentów i pism innych organów i instytucji oraz kopii i dokumentów i pism składanych przez T. S.A. oraz inne podmioty prowadzące działalność na ww. nieruchomości. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. przy piśmie z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] przekazał wnioskodawcy informacje w postaci wskazanego protokołu kontroli z dnia [...] marca 2012 r. oraz postanowienia z dnia [...] kwietnia 2012 r.

Następnie organ I instancji decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r., odmówił udostępnienia informacji publicznej w zakresie żądania "kopii wszelkich innych dokumentów sporządzonych i wydanych przez Urząd w wyniku (...) kontroli i postanowienia, jak też kopii dokumentów i pism innych organów i instytucji oraz kopii dokumentów i pism składanych przez T. S.A. oraz inne podmioty prowadzące działalność na w/w nieruchomości...", uznając, że żądane przez stronę skarżącą informacje mają charakter informacji przetworzonej, zaś odpowiedź na wezwanie udzielona w piśmie z dnia 2 kwietnia 2013 r. nie uzasadniła w sposób wystarczający, że żądane przez wnioskodawcę informacje mają szczególnie istotne znaczenie dla interesu publicznego. Następnie [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, rozpoznając odwołanie strony skarżącej na decyzję organu I instancji, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie, uznając, że informacje, których żądała strona skarżąca nie należą do kategorii informacji publicznej.

Oceniając zatem rozstrzygnięcie organu dotyczące przedstawionego zagadnienia prawnego należy zacząć od analizy treści art.1 ust.1 u.d.i.p. Stanowi on, że każda informacja o sprawach publicznych jest informacją publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystaniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Definicja ta jest bardzo ogólnikowa i poza tym posługuje się określeniem "sprawa publiczna", które nie zostało zdefiniowane w ustawie, a jego zrozumienie jest kluczowe dla prawidłowego ustalenia treści zawartej w tym przepisie normy prawnej. Ustalając znaczenie pojęcia "sprawa publiczna" należy mieć na uwadze treść art. 61 Konstytucji RP oraz art. 6 ust.1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wskazana norma konstytucyjna prawo do informacji publicznej wiąże z działalnością organów władzy publicznej i osób pełniących funkcje publiczne, a także organów samorządu gospodarczego i zawodowego oraz osób i jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Art. 6 ust. 1 u.d.i.p. zawiera natomiast przykładowe wyliczenie rodzajów informacji będących informacjami publicznymi. Uzyskanie informacji o takiej sprawie, poza walorem informacyjnym, może też mieć wpływ na funkcjonowanie organów władzy, a w konsekwencji funkcjonowanie państwa prawnego. Transparentność działań organów władzy publicznej i poddanie tych działań kontroli społecznej może bowiem przyczynić się do poprawy standardów dotyczących ochrony praw obywatelskich, przestrzegania przepisów prawa, poprawy relacji w stosunkach obywatel – państwo i wreszcie budować zaufanie do organów władzy publicznej.

Zgodzić się należy z organem II instancji, że żądanie strony skarżącej jest w istocie żądaniem udostepnienia akt sprawy związanej z kontrolą na działce przy ul. T. [...] w G..

A zatem odpowiedzieć należy, czym są akta sprawy postępowania administracyjnego, czy też sądowego oraz czy ich ujawnienie (skoro dotyczą indywidualnej sprawy jednostki) służy wskazanym wyżej celom, dla których uchwalona została ustawa o dostępie do informacji publicznej. Po drugie, jak powinien być sformułowany wniosek, w części dotyczącej żądania, aby można było uznać, że jest to wniosek o udostępnienie informacji publicznej w rozumieniu art. 10 ustawy.

Akta sądowe, administracyjne, bądź też akta postępowania przygotowawczego są zbiorem różnorodnych materiałów wytworzonych przez organ władzy publicznej lub przez inne podmioty. Zawierają informacje, które były lub mogły być istotne przy rozpatrywaniu danej sprawy. Organ, który się tym zbiorem posługuje nie wytworzył go w całości, a jedynie uporządkował gromadzone materiały i nadał całości określony kształt. Sprawa rozpoznawana przed danym organem jest sprawą indywidualną dotyczącą określonego podmiotu, jego praw lub obowiązków lub penalizacji niezgodnego z prawem zachowania.

Wskazać należy, że w dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych istniały co do ich charakteru w kontekście ustawy o dostępie do informacji publicznej rozbieżne poglądy.

Prezentowany był pogląd, iż akta spraw sądowych, administracyjnych i postępowań przygotowawczych powinny być udostępniane w oparciu o przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wskazywano w nich, że akta takie zawierają informacje, o których mowa w art. 6 ust. 3 ustawy, dotyczące zasad funkcjonowania podmiotów wskazanych w art. 4 ustawy (zob. np. wyrok NSA z dnia 6 sierpnia 2006 r., sygn. akt I OSK 1113/04 ).

Zapadały także orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentujące poglądy odmienne (zob. wyroki NSA z dnia: 5 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 2889/12, z 12 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 2937/12, z 25 października 2012 r., sygn. akt I OSK 1813/12, z 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 757/12, z 14 lutego 2013 r., sygn. akt I OSK 2662/12 ).

Problem charakteru wniosku o udostępnienie całości akt sprawy zakończonego postępowania przygotowawczego był przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w uchwale 7 sędziów NSA z dnia 9 grudnia 2013 r., o sygn. akt I OPS 7/13 uznał, że żądanie udostępnienia przez prokuratora akt sprawy, jako zbioru materiałów zakończonego postępowania przygotowawczego nie jest wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, o którym mowa w art. 10 ust. 1 ustawy 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2011 r. Nr 112, poz. 1198 ze zm.). Podkreślić należy, że uchwała ta jest wiążąca dla sądu administracyjnego nie tylko dlatego, że na mocy art. 269 § 1 P.p.s.a. ma ona ogólną moc wiążącą, lecz przede wszystkim dlatego, że przedstawiony tam tok rozumowania, analiza przepisów prawa i argumentacja jest przekonywująca, a Sąd rozpoznający niniejszą sprawę przyjmuje ją za własną, zamieszczając w niniejszym orzeczeniu duże jego fragmenty.

Wskazać należy, że określenie "zasada" oznacza tezę, w treści której zawarte jest prawo rządzące jakimiś procesami, regułę dającą się ująć w sposób sformalizowany i określającą działanie mające zastosowanie w określonej dziedzinie. Jeśli zatem mowa o zasadach funkcjonowania podmiotów zobowiązanych do udostępniania informacji publicznej, należy przez to rozumieć kwestie natury ogólnej dotyczące sposobu wykonywania zadań publicznych, załatwiania spraw i podejmowania przez taki podmiot decyzji. Informację publiczną zawierają zatem dokumenty świadczące o sprawności działania organu, terminowości podejmowanych przez niego czynności, języku komunikacji z obywatelem jakim posługuje się organ w pismach urzędowych. Przykładem takiego dokumentu, zawierającego informację o zasadach i sposobie funkcjonowania organu władzy publicznej jest metryka sprawy, o której mowa w art. 66a kpa.

W treści metryki określa się podejmowane przez organ czynności oraz wskazuje osoby, które uczestniczyły w ich podejmowaniu. Metryka jest na bieżąco aktualizowana i stanowi obowiązkowy element akt postępowania administracyjnego, zawiera wobec tego aktualną informację o sposobie działania organu w konkretnej indywidualnej sprawie. Niewątpliwie akta spraw, w tym akta postępowania przygotowawczego, zawierają nośniki, na których utrwalona została informacja publiczna, choćby dokumenty urzędowe, zdefiniowane w art. 6 ust. 2 u.d.i.p. Jednak akta konkretnej sprawy dotyczą sprawy indywidualnej i ich udostępnianie nie zawsze służy celom, o których była mowa na wstępie i które legły u podstaw tworzenia ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Należy zatem rozważyć, czy żądanie udostępnienia akt, jako zbioru różnorodnych materiałów, jest wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej.

Postępowanie w sprawie udostępnienia informacji publicznej jest postępowaniem odformalizowanym i uproszczonym, w którym przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego znajdują zastosowanie dopiero na etapie wydania decyzji w trybie art. 16 u.d.i.p.

Artykuł 10 ustawy nie określa żadnej formy ani też ram wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Nie oznacza to jednak, że do postępowania dotyczącego informacji publicznej nie stosuje się pewnych ogólnych zasad odnoszących się do postępowań administracyjnych. Mają one charakter uniwersalny i należy je odnosić do każdego działania władzy publicznej. Pozwalają adresatowi wniosku na jego zgodne z prawem rozpoznanie, zapewniają ponadto należytą ochronę praw przysługujących wnioskodawcy. Podmiot, do którego wniosek został skierowany, nie jest upoważniony do jego modyfikacji, powinien zatem móc prawidłowo rozpoznać intencje strony. Wniosek musi, wobec tego, spełniać choćby minimalne wymogi formalne pozwalające na określenie przedmiotu i zakresu żądania, co pozwala na jego prawidłowe odczytanie i załatwienie.

Wskazać należy, że zgodnie z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskania tak rozumianej informacji publicznej przysługuje zgodnie z art. 2 ust. 1 u.d.i.p. każdemu. Jednak prawo, którego realizacji domaga się wnioskodawca musi zostać we wniosku skonkretyzowane. Należy podzielić pogląd wyrażony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w uzasadnieniu wyroku z dnia 13 listopada 2007 r., sygn. akt II SAB/Kr 58/07, że "każdy wniosek, niezależnie od tego, jaki rodzaj postępowania ma wszczynać, musi zawierać co najmniej takie dane i być na tyle precyzyjny, aby możliwe było jego załatwienie zgodnie z prawem". Za trafne uznać należy również stanowisko dotyczące niezbędnych elementów formalnych, które powinien zawierać wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Za elementy takie uznane zostały: wskazanie zakresu żądanej informacji publicznej oraz określenie miejsca i sposobu udostępnienia jej wnioskodawcy (zob. H. Knysiak-Molczyk, Granice prawa do informacji w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym, LexisNexis, Warszawa 2013, str. 224 ).

Zarówno norma konstytucyjna, zawarta w art. 61 Konstytucji, jak i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej, będący przykładowym wyliczeniem rodzajów takiej informacji, zawierają bardzo ogólne wskazania co do zakresów, których może dotyczyć wniosek rozpoznawany w oparciu o art. 10 u.d.i.p. I tak np. określenie "działalność organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne" ma bardzo szeroki zakres przedmiotowy.

Podobnie oceniać należy treść pojęciową zawartą w art. 6 u.d.i.p. Dlatego nie można uznać, że prawidłowy jest wniosek o udostępnienie informacji publicznej, jeżeli wnioskodawca nie wskazuje konkretnie określonej informacji, lecz czyni to bardzo ogólnie (np. o stanie spraw, zamierzeniach działań władzy ustawodawczej oraz wykonawczej, stanie państwa). Wnioski tak sformułowane nie są żądaniem udostępnienia informacji publicznej i nie mogą być prawidłowo rozpoznane, bowiem nie jest określony zakres żądania.

Akta spraw, w tym akta postępowania administracyjnego, jako całość są zbiorem różnorodnych materiałów usystematyzowanym przez organ, który nadał temu zbiorowi określony kształt i który się nim posługuje w prowadzonym postępowaniu. Akta są więc pewnym przedmiotem, którego dotyczą przepisy szczególne dotyczące zarówno jego tworzenia, rejestrowania, przechowywania, jak i udostępniania.

Żądanie udostępnienia akt sprawy jako całości, nie jest więc wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, ale żądaniem udostępnienia określonego zbioru materiałów. Tak sformułowany wniosek nie wskazuje na informacje publiczne, których udostępnienia domaga się wnioskodawca. Należy przy tym mieć na uwadze, że prawo do informacji dotyczy informacji o sprawie publicznej, a więc informacji o czymś, a nie udostępnienia zbioru materiałów jako takich. Wniosek taki nie zawiera zatem jednego z elementów niezbędnych do jego rozpoznania i nie może być załatwiony w oparciu o przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Należy w tej sytuacji stwierdzić, że żądanie udostępnienia od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G., kopii wszelkich innych dokumentów sporządzonych i wydanych przez urząd w wyniku ww. kontroli i postanowienia, jak też kopii dokumentów i pism innych organów i instytucji oraz kopii dokumentów i pism składanych przez [...] S.A. oraz inne podmioty prowadzące działalność na w/w nieruchomości, a zatem akt sprawy nie jest wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, o którym mowa w art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

Za takim stanowiskiem przemawiają też konstytucyjne zasady zawarte w art. 30, art. 32 ust.1 i art. 47 Konstytucji oraz treść art. 1 ust. 2 u.d.i.p. Ten ostatni przepis stanowi, że przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Oznacza to, że przepisów tej ustawy nie stosuje się wyłącznie wtedy, gdy są one nie do pogodzenia z przepisami ustaw szczególnych, które w sposób odmienny regulują zasady i tryb dostępu do informacji publicznej. Przepisami takimi są np. art. 73-74 kpa, czy też art. 156 i art. 321 kpk., § 94 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 23 lutego 2007 r. Regulamin urzędowania sądów powszechnych (Dz. U. Nr 38, poz. 249 ze zm.), art. 525 Kpc., czy też art. 12a § 2 P.p.s.a.

Art. 73 § 1 stanowi, że strona ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów. Prawo to przysługuje również po zakończeniu postępowania. Organ administracji publicznej może odmówić umożliwienia stronie dostępu do akt lub ich części i na odmowę taką, wydaną w formie postanowienia służy stronie zażalenie.

Z art. 12a § 2 P.p.s.a. wynika, że akta sprawy udostępnia się stronom postępowania i mają one prawo przeglądania akt i otrzymywania odpisów, kopii lub wyciągów z tych akt. Należy uznać, że dotyczy to akt zarówno toczącego się, jak i zakończonego postępowania. Na mocy § 94 ust. 1 i 2 wskazanego rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości o udostępnieniu akt podmiotom niemającym uprawnień procesowych decyduje przewodniczący wydziału. Zgodnie z art. 525 Kodeksu postępowania cywilnego, który dotyczy postępowania nieprocesowego, akta sprawy dostępne są dla uczestników postępowania oraz za zezwoleniem przewodniczącego dla każdego, kto potrzebę przejrzenia dostatecznie usprawiedliwi. Na tych samych zasadach dopuszczalne jest sporządzenie i otrzymywanie odpisów i wyciągów z akt. Przepis ten stanowi dopełnienie regulacji zawartej w art. 9 Kpc., proklamującym jawność postępowania sądowego oraz zasadę swobodnego dostępu stron i uczestników postępowania do akt rozpoznawanej sprawy. Zasada ta obejmuje zarówno czas trwania postępowania, jak i czas po uprawomocnieniu się orzeczenia kończącego postępowanie (por. Tadeusz Ereciński, Jacek Gudowski, Maria Jędrzejewska, Kodeks postępowania cywilnego, Komentarz, Wydanie 2, LexisNexis, Warszawa 2007, str. 82). Z kolei art. 156 § 1 Kpk. prawo dostępu do akt sprawy sądowej oraz możność sporządzania odpisów przyznaje stronom, obrońcom, pełnomocnikom, przedstawicielom ustawowym i podmiotowi określonemu w art. 416 Kpk. Za zgodą prezesa sądu akta te mogą być udostępniane również innym osobom. Chociaż przepis nie stanowi tego expresis werbis należy przyjąć, że dotyczy on akt sądowych zarówno toczącego się, jak i zakończonego postępowania. Art. 156 § 5 i 5a odnoszą się do postępowania przygotowawczego.

Z przedstawionych wcześniej rozważań wynika ponadto, że ustawodawca, co do którego zakładamy walor racjonalności, ilekroć przewiduje, że określony podmiot może, czy też powinien mieć dostęp do akt jakiegokolwiek postępowania, wyraźnie reguluje to w przepisach ustawy. Przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej nie zawierają takiego uregulowania.

Jak trafnie wskazano w części orzeczeń sądów administracyjnych art. 3 ust. 2 u.d.i.p. określający przedmiotowy zakres dostępu do informacji publicznej jako jedno z uprawnień wskazuje prawo wglądu do dokumentów urzędowych, a nie prawo wglądu do akt sprawy jako zbioru (zob. wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., sygn. akt I OSK 2662/12). Przedstawione powyżej stanowisko umacnia brzmienie art. 6 ust. 4 lit. a u.d.i.p., w którym ustawodawca stwierdził, że udostępnieniu podlega treść i postać dokumentów urzędowych. Tak więc tylko w jednym wypadku adresat wniosku jest zobowiązany do udostępnienia nie tylko informacji publicznej zawartej na dowolnym nośniku, ale również treści i postaci tego nośnika. Trzeba jeszcze dodać, że gdyby przyjąć pogląd odmienny od prezentowanego, należałoby w konsekwencji uznać, iż podmioty dysponujące aktami sprawy powinny również realizować obowiązki wskazane w art. 12 ust. 2 u.d.i.p., tj. obowiązek zapewnienia możliwości kopiowania akt sprawy lub ich przeniesienia na odpowiedni i powszechnie stosowany nośnik.

Trzeba nadto wskazać, że zgodnie z art. 30 Konstytucji przyrodzona i niezbywalna godność człowieka stanowi źródło wolności i praw człowieka i obywatela. Jest ona nienaruszalna, a jej poszanowanie i jej ochrona jest obowiązkiem władz publicznych. Poza tym każdy ma prawo do ochrony prawnej życia prywatnego, rodzinnego, czci i dobrego imienia oraz do decydowania o swoim życiu osobistym (art. 47 Konstytucji). Ustawa o dostępie do informacji publicznej ma poddać działanie organów władzy publicznej, osób i jednostek organizacyjnych wykonujących zadania publiczne lub gospodarujących mieniem publicznym – kontroli społecznej, czynić je bardziej transparentnymi, a tym samym zapewnić prawidłowe funkcjonowanie społeczeństwa obywatelskiego w państwie prawa. Jej celem, ponad wszelką wątpliwość, nie było narażenie obywateli na utratę prywatności i poddanie ich działań i zachowań osądowi "każdego" kto zechce zapoznać się z aktami sprawy, w której występowali jako strona czy uczestnik postępowania. W aktach sądowych i aktach postępowań administracyjnych znajduje się szereg dokumentów i informacji, które udostępnione, nawet po uniemożliwieniu zapoznania się wnioskodawcy z danymi osobowymi, mogą zagrozić naruszeniem praw strony do ochrony jej godności, prawa do prywatności i dobrego imienia. Zwłaszcza, iż z praktyki orzeczniczej wynika, że w przeważającej liczbie spraw (tak jak w rozpoznawanej) wnioskodawca podając sygnaturę sprawy zna dane osobowe strony, której akta tej sprawy dotyczą. Ich zanonimizowanie nie chroni podmiotów biorących udział w postępowaniu przed ujawnieniem informacji podlegających ochronie w świetle wskazanych wcześniej norm konstytucyjnych.

W piśmiennictwie wyrażano przekonanie, że udostępnieniu podlegają określonego rodzaju informacje, a nie akta czy znajdujące się w nich dokumenty (zob. Hanna Knysiak-Molczyk, Granice prawa do informacji w postępowaniu administracyjnym i sadowoadministracyjnym, LexisNexis, Warszawa 2013 r., s. 191).

Wnioskodawca żądając dostępu do akt sprawy, które jako całość tworzą zbiór materiałów, domaga się w istocie nie udostępnienia informacji publicznej, lecz dostępu do tego zbioru.

Żądanie udostępnienia przez stronę skarżącą akt sprawy jako zbioru materiałów toczącego się postępowania nie jest wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, o którym mowa w art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2011 r. Nr 112, poz. 1198 ze zm.).

Skoro zatem wniosek złożony przez stronę skarżącą w dniu [...] marca 2013 r. nie był wnioskiem o informację publiczną, to nieprawidłowe było rozpoznanie go przez organ I instancji w oparciu o przepisy ustawy o informacji publicznej i wydanie decyzji w oparciu o jej przepisy.

Zasadnie zatem organ II instancji uchylił i umorzył postępowanie, uznając, że postępowanie w sprawie było bezprzedmiotowe.

Wprawdzie żądanie udostępnienia przez organ 2 dokumentów z kontroli z dnia [...] marca 2012 r. i postanowienia z dnia [...] kwietnia 2012 r. spełniało wymogi żądania sformułowanego w oparciu o ustawę o dostępie do informacji publicznej, bowiem chodziło o konkretne dokumenty wskazane, dotyczące działania PINB, jednakże z racji tego, że dokumenty te zostały stronie skarżącej udostępnione, to żądanie ich udostępnienia nie było zatem przedmiotem badania organu II instancji.

Mając na uwadze powyższe, działając na podstawie art. 151 u.p.p.s.a., Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku