Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 117/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2017-04-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 1, art. 11a
journal: Dz.U. 2013 poz 687
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jednolity
article: art. 1, art. 2, art. 5, art. 4, art. 7
journal: Dz.U. 2013 poz 260
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 25 kwietnia 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek (spr.) Sędzia WSA Władysław Kulon Protokolant Ewa Trojan po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 25 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi Ł. K. i E. K. na decyzję Wojewody D. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...], nr [...], opatrzoną rygorem natychmiastowej wykonalności, Starosta Powiatu W., działając na podstawie art. 11a ust. 1, art. 11c, art 11f, art. 11i, art. 12 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2015 r., poz. 2031 ze zm., dalej: "specustawa drogowa") oraz art. 21 § 1 pkt 1, art. 104 i 107 k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku inwestora – Gminy K., zatwierdził projekt budowlany i podział nieruchomości oraz udzielił zezwolenia na realizację inwestycji drogowej pn.: "Budowa 5 sięgaczy w ulicy [...] w K.".

Na podstawie ww. decyzji zostały przejęte z mocy prawa m.in. nieruchomości oznaczone ewidencyjnie – po podziale – jako działki nr [...], nr [..] oraz nr [...], należące do E. K. i Ł. K.

Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem ww. właściciele oprotestowali je w odwołaniu do Wojewody Do. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie: art. 1 ust. 1 specustawy drogowej, poprzez objęcie przedmiotową inwestycją drogi wewnętrznej, podczas gdy tylko drogi publiczne mogą być wywłaszczane w trybie niniejszej specustawy; art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez uznanie, że za wywłaszczeniem przemawia cel publiczny, podczas gdy służy on jedynie skarżącym oraz byłemu pracownikowi Urzędu Gminy K., co godzi w zasady demokratycznego państwa prawnego, praworządności i legalizmu, wyrażone w art. 2 oraz w art. 7 Konstytucji RP oraz w art. 64 ust. 3 ustawy zasadniczej, nakazujący respektowanie istoty prawa własności przy jej ograniczaniu. Wskazano nadto na naruszenie następujących zasad ogólnych wyrażonych w k.p.a.: zasady praworządności, zasady prawdy materialnej oraz zasady uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu strony (art. 7 k.p.a.); zasady budzenia zaufania do organów administracji publicznej (art. 8 k.p.a.); zasady czynnego udziału stron w postępowaniu administracyjnym (art. 10 k.p.a.). Dodano także, że przy wydawaniu decyzji organ w niewyczerpujący sposób zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy, jak również nie podjął wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w szczególności nie zbadał, czy zatwierdzenie projektu budowlanego nie narusza uzasadnionego interesu prawnego skarżących, czym uchybił art. 77 k.p.a.

W dalszej części odwołania, skoncentrowano się przede wszystkim na podniesieniu kwestii braku zasadności przyjętych przez organ, a zawartych we wniosku o pozwolenie na realizację inwestycji drogowej, rozwiązań projektowych. Przywołano występującą w judykaturze rozbieżność w linii orzeczniczej dotyczącą problemu związania organu złożonym projektem budowlanym. Wskazano, że zaproponowany przebieg drogi jest nieproporcjonalny i niewspółmiernie obciąża nieruchomości skarżących, obejmując obszar ponad 1000 m2 . W związku z tym podniesiono, że w sprawie powinien mieć zastosowanie pogląd dopuszczający możliwość poszukiwania alternatywnych koncepcji projektowych, w przypadku gdyby ta przyjęta przez inwestora naruszała przepisy prawa, zasady ogólne wyrażone w k.p.a., godziła w uzasadnione interesy osób trzecich, czy też nie cechowała się niezbędnością oraz celowością. Powołano się oprócz tego na art. 64 Konstytucji RP przyznający pierwszeństwo ochronie prawa własności prywatnej, nad interesem społecznym przy realizacji inwestycji związanych z procesem wywłaszczania, na co również, wg skarżących, wskazuje orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego. Podkreślając brak uwzględniania zasady proporcjonalności przy wyborze poszczególnych nieruchomości celem realizacji zamierzenia inwestycyjnego wskazano, że działanie takie przyczynia się w nieuzasadniony sposób do obniżenia wartości rynkowej działek skarżących, a także ogranicza możliwość ich zabudowy poprzez faworyzację (wyrażającą się w niewspółmiernie mniejszym zajęciu) działek sąsiednich, zwłaszcza tych należących do byłego pracownika Urzędu Gminy. Na koniec zauważono, że nie wykazano dostatecznie przesłanek, o których mowa w art. 17 ust. 1 specustawy drogowej uzasadniających nadanie zaskarżonej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Stwierdzono, że takie pochopne działanie godzi bezpośrednio w zasadę ochrony praw słusznie nabytych (art. 2 Konstytucji RP) oraz jest przykładem zastosowania niedopuszczalnej wykładni rozszerzającej, w sytuacji, gdzie wyjątki dopuszczające wykonalność decyzji nieostatecznej, powinny być interpretowane ściśle.

W związku z powyższym wniesiono o uznanie zaskarżonej decyzji jako bezprzedmiotowej, ze względu na to, że przedmiotowa inwestycja nie realizuje celu publicznego oraz obejmuje swym zakresem drogę wewnętrzną, wobec tego błędnie w niniejszej sprawie zastosowano specustawę drogową; alternatywnie wniesiono o uchylenie w części zaskarżonej decyzji, w zakresie projektu podziału działek nr [...] i nr [...], przewidującego nieproporcjonalnie większe zajęcie ww. działek, faworyzując działki sąsiednie. Dodatkowo zawnioskowano o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji.

Decyzją z dnia [...], nr [...], Wojewoda D. utrzymał mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadnienie wydanego rozstrzygnięcia organ rozpoczął od omówienia określonego w przepisach specustawy drogowej, przebiegu modelowego postępowania administracyjnego związanego z wydaniem decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Przechodząc do oceny prowadzonego przez Starostę postępowania, w kontekście przywołanych wcześniej rozważań uznał, że nie jest ono dotknięte uchybieniami oraz dodał, że zatwierdzony projekt budowlany spełnia wymogi prawem przewidziane. Odnosząc się do zarzutów postawionych w odwołaniu organ odwoławczy stwierdził, co następuje: zarzut nieprawidłowego zastosowania przepisów specustawy drogowej jest nieuzasadniony, zarządca drogi, tj. Wójt Gminy K., określił we wniosku inwestycję jako drogę publiczną gminną – klasy [...] – a klasyfikacja ta, zgodnie z przepisami prawa została przyjęta; zarzut niezapewnienia stronom udziału w postępowaniu jest bezzasadny, bowiem organ pierwszej instancji prawidłowo zastosował w sprawie dyspozycję z art. 11d ust. 5 oraz z art. 11f ust. 3 specustawy drogowej dotyczącą sposobu zawiadamiania stron o podjętych w sprawie czynnościach i rozstrzygnięciach; rozpatrując zarzut nieproporcjonalnego zajęcia działek skarżących, tj. niewynikającego z racjonalnej koncepcji projektowej, przywołano stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 września 2014r. (sygn. akt II OSK 1730/14), zgodnie z którym, organ nie może oceniać racjonalności przyjętych we wniosku rozwiązań projektowych, jeżeli są zgodne z prawem; dopuszczalna jest weryfikacja przez organ zasadności żądania w zakresie istnienia rozwiązania alternatywnego, ograniczającego stopnień ingerencji w prawo własności osób trzecich, jednak ta weryfikacja nie może mieć na celu samej kontroli zasadności poszczególnych rozwiązań projektowych, ale ma na celu ustalenie niezbędności inwestycji dla realizacji ogólnego celu przedsięwzięcia drogowego.

Nie godząc się z powyższą decyzją E. K. i Ł. K. – reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika – oprotestowali ją w części dotyczących działek oznaczonych ewidencyjnie przed podziałem jako działki nr [...], nr [...] i nr [...]. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, zarzucili organowi rażące naruszenie prawa, tj. art. 1 ust. 1 specustawy drogowej przez błędną wykładnię i jego nieprawidłowe stosowanie na skutek uznania, że ww. przepis i cała specustawa znajduje zastosowanie do dróg wewnętrznych, podczas gdy przedmiotowa ustawa nie mogła stanowić podstawy prawnej podjętych przez organy administracji działań, co powoduje, że decyzja w zaskarżonej części jest dotknięta wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.; naruszenie prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, tj. art. 21 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 64 ust. 2 i 3 Konstytucji RP oraz art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r., poz. 2147 ze zm., dalej: "u.g.n."), poprzez wywłaszczenie nieruchomości, pomimo braku celu publicznego, co uzasadnia uchylenie decyzji w zaskarżonej części na podstawie art. 145 § 1 pkt lit. a) p.p.s.a.; naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 17 ust. 1 specustawy drogowej, poprzez nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, pomimo braku ustawowych przesłanek oraz art. 7, art. 8, art. 9, art. 11 oraz art.107 § 3 k.p.a., poprzez nieustosunkowanie się toku postępowania, a także w uzasadnieniach wydanych decyzji, do podnoszonych przez skarżących wątpliwości dotyczących okoliczności faktycznych i prawnych. W związku z powyższym wniesiono na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. o stwierdzenie nieważności decyzji w zaskarżonej części; względnie, w przypadku nieuwzględnienia zarzutu rażącego naruszenia prawa, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. o uchylenie decyzji w zaskarżonej części. Ponadto, wniesiono o wstrzymanie wykonania decyzji administracyjnej w zaskarżonej części przez Wojewodę D. na podstawie art. 61 § 2 pkt 1 p.p.s.a.; w przypadku nieuwzględnienia powyższego żądania przez organ, wstrzymanie wykonania decyzji administracyjnej w zaskarżonej części na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. przez sąd administracyjny właściwy do rozpoznania skargi z powodu prawdopodobieństwa wyrządzenia znacznej szkody i spowodowania nieodwracalnych skutków; rozważenie zastosowania art. 135 p.p.s.a. i stwierdzenie nieważności również decyzji organu I instancji w zaskarżonej części, względnie uchylenie również decyzji organu I instancji w zaskarżonej części. Na podstawie art. 200 p.p.s.a. wniesiono o zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi, po omówieniu ustalonego w sprawie stanu faktycznego, rozwinięto postawione w jej petitum zarzuty. Odnośnie naruszenia art. 1 ust. 1 specustawy drogowej podkreślono, że doszło do niego na skutek nieuprawnionego przekroczenia zakresu przedmiotowego ustawy wyznaczonego ww. przepisem, tj. poprzez wywłaszczenie nieruchomości nie będących drogami publicznymi, podczas gdy tylko te drogi mogą być wykorzystane na określone w ustawie cele. Zauważono w związku z tym – przywołując bogate orzecznictwo sądów administracyjnych – że o tym czy dana nieruchomość jest drogą publiczną decyduje odpowiedni akt administracyjny, zatem dopiero po dokonaniu określonej kwalifikacji rzeczonych działek przez uprawiony podmiot do kategorii dróg gminnych, powiatowych, wojewódzkich czy krajowych, będzie możliwe ich wywłaszczenie w drodze specustawy drogowej. Opierając się na art. 63 ust. 3 Konstytucji RP, w myśl którego własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności uznano, że w sprawie powinna mieć zastosowania wąska wykładnia art. 1 ust. 1 specustawy drogowej ograniczająca możliwość ingerowania we własność prywatną, prawa słusznie nabyte i chroniąca istniejące stosunki własnościowe. W związku z powyższym, zdaniem skarżącej, organy obu instancji dopuściły się rażącego naruszenia prawa poprzez naruszenie przywołanego wyżej przepisu specustawy drogowej, zwłaszcza pomimo braku wątpliwości co do jego literalnego brzmienia. Takie działanie, stoi zaś w sprzeczności z wartościami chronionymi w Konstytucji RP, wyrażonymi m.in. w art. 21 ust. 1 i 2 ustawy zasadniczej. Odnosząc się do postawionego dalej zarzutu naruszenia prawa materialnego, tj. art. 64 ust. 3 oraz art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, poprzez wydanie decyzji wywłaszczającej mimo braku celu publicznego, przywołano regulację przewidzianą w art. 6 pkt 1 u.g.n. w zw. z art. 23 specustawy drogowej stwierdzając, że takim celem jest wydzielanie gruntów pod drogi publiczne oraz budowa utrzymywanie i wykonywanie robót budowalnych tych dróg. Natomiast zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U z 2016 r., poz. 1440 ze zm., dalej: "u.d.p."), drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie niniejszej ustawy do jednej z kategorii dróg z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami, i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Z tego też względu, wykładając funkcjonalnie przepis art. 6 u.g.n., należy uznać, że celem publicznym nie jest sama budowy drogi publicznej, lecz zapewnienie powszechności korzystania z niej w możliwie najszerszym zakresie. Odnosząc powyższe rozważania do realiów niniejszej sprawy skarżąca uznała, że ww. cel wywłaszczenia nie został zrealizowany. W tym względzie autor skargi zwrócił uwagę na fakt, że sięgacz pod budowę którego mają zostać przeznaczone działki skarżących, w istocie będzie służyć wyłącznie właścicielom nieruchomości położonych wzdłuż projektowanego pasa drogowego. Z uwagi na charakter tej drogi, tzw. droga "ślepa", faktyczne korzystanie z niej ograniczone będzie do określonej grupy jednostek, a nie będzie dotyczyć (potencjalnie) całej społeczności lokalnej, co zgodnie z wyrokiem NSA z dnia 8 listopada 1982 r. (sygn. akt SA/Po 553/81) nie będzie realizowało celu publicznego. Argumentując zarzut naruszenia przepisów postępowania pełnomocnik stwierdził, że organy obu instancji naruszyły art. 7, art. 8, art. 9, art. 11 oraz 107 § 3 k.p.a., poprzez nieustosunkowanie się toku postępowania, a także w uzasadnieniach wydanych decyzji, do podnoszonych pism kierowanych do organu I instancji, poddających pod wątpliwość zastosowanie specustawy drogowej w przedmiotowej sprawie oraz reszty przyjętych w sprawie ustaleń faktycznych i prawnych. Podniósł także kwestię naruszenia art. 17 ust. 1 specustawy drogowej, poprzez nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, pomimo braku ustawowych przesłanek oraz pomimo podnoszonej w orzecznictwie tezie (wyrok WSA w Warszawie z dnia 8 lutego 20008 r., sygn. akt I SA/Wa 804/07), że nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności musi być uzasadnione w odniesieniu do każdej konkretnej nieruchomości objętej inwestycją.

W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie wskazując, że przedmiotem inwestycji jest budowa drogi publicznej a nie wewnętrznej, a wystarczającym sposobem określenia charakteru planowanej drogi oraz jej kategorii jest wskazanie tego przez inwestora we wniosku. Zdaniem organu, nie sposób zaakceptować argumentacji skarżących, że już na etapie postępowania w sprawie wydania decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej dane tereny przeznaczone pod planowaną drogę winny mieć status drogi publicznej - co potwierdza NSA w wyroku z 17 czerwca 2016 r. (sygn. akt II OSK 931/16). Zaskarżona decyzja dotyczy realizacji celu publicznego (budowy drogi kategorii gminnej), z którym związany jest również skutek wywłaszczenia za odszkodowaniem. Z tych względów postawione w skardze zarzuty, należy uznać za nieuzasadnione.

Postanowieniem z dnia [...] Wojewoda D., Nr [...], odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji.

Postanowieniem z dnia 15 marca 2017 r., sygn. akt II SA/Wr 117/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił wniosek skarżących o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016, poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, między innymi, poprzez kontrolę działalności administracji publicznej Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). W konsekwencji, decyzja administracji publicznej podlega weryfikacji w postępowaniu sądowym z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. W świetle wynikającego z przywołanego przepisu kryterium kontroli, sąd administracyjny nie ocenia rozstrzygnięcia organu administracji pod kątem jego słuszności, czy też celowości, jak również nie rozpatruje sprawy kierując się zasadami współżycia społecznego

Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej, umożliwia sądowi wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno decyzji administracyjnych (postanowień) uchybiających prawu materialnemu - jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. z 2016, poz. 718 ze zm. zwanej dalej " u.p.p.s.a.".) - jak też rozstrzygnięć dotkniętych wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. b przywołanego przepisu) a także wydanych bez zachowania reguł postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy (lit. c ww. przepisu). Jak wskazano w literaturze przedmiotu przez możliwość istotnego wpływania na wynik sprawy należy rozumieć prawdopodobieństwo oddziaływania naruszeń prawa procesowego na treść decyzji postanowienia, a więc na ukształtowanie w nich stosunku administracyjnoprawnego materialnego lub procesowego" (por. [red ] T. Woś, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2005, s. 458).

Rozpoznając sprawę objętą skargą w świetle powołanych wyżej kryteriów, Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Organy obu instancji orzekające w sprawie nie naruszyły bowiem prawa materialnego i procesowego w stopniu mającym wpływ na wynik rozstrzygnięcia, a wyłącznie tego rodzaju niezgodność z prawem skarżonej decyzji - prowadząca w istocie do pojęcia innego rozstrzygnięcia - uzasadniałaby jej eliminację przez sąd administracyjny.

Przedmiotem kontroli Sądu przeprowadzonej w wyżej zakreślonych granicach jest decyzja Wojewody D. z dnia [...] utrzymująca w mocy decyzję Starosty Powiatu Wrocławskiego z dnia [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pod nazwą "Budowa 5 sięgaczy w ul. [...] w K.".

Materialnoprawną podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowią przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2015, poz. 2031 powoływana także jako: "specustawa drogowa"). Zgodnie z art. 1 ust. 1 ww. ustawy określa ona zasady i warunki przygotowania inwestycji w zakresie dróg publicznych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 260 z późn. zm. zwanej dalej w skrócie: "u.d.p."). Odesłanie to nie przewiduje żadnych wyjątków. Nie budzi zatem wątpliwości, że jedynie inwestycja dotycząca drogi stanowiącej drogę publiczną w rozumieniu ustawy o drogach publicznych może być prowadzona na zasadach i warunkach przewidzianych w specustawie drogowej z 2003r. Zgodnie z art. 1 ustawy o drogach publicznych "drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie niniejszej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych". Ustawa o drogach publicznych dzieli drogi te na następujące kategorie: drogi krajowe, drogi wojewódzkie, drogi powiatowe oraz drogi gminne (art. 2 ust. 1 ustawy). W zależności od rodzaju drogi, zaliczenie jej do odpowiedniej kategorii następuje w drodze rozporządzenia ministra właściwego do spraw transportu (art. 5 ust. 2 u.d.p.) lub w formie uchwały organu samorządu terytorialnego odpowiedniego szczebla (art. 6 ust. 2, 6a ust. 2, art. 7 ust. 2 u.d.p.). Drogi niezaliczone do żadnej z wyżej wymienionych kategorii dróg publicznych posiadają status "dróg wewnętrznych" (art. 8 ust. 1 u.d.p.). Zatem stwierdzić należy, że przepisy specustawy drogowej nie znajdują zastosowania do realizacji dróg wewnętrznych (por. wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2011r. sygn. akt II OSK 2348/10, LEX nr 953047).

W skardze podniesiony został zarzut rażącego naruszenia przepisu art. 1 specustawy drogowej ze względu na zastosowanie przepisów ww. ustawy do inwestycji polegającej na budowie drogi która stanowi drogę wewnętrzną, gdyż formalnie nie została zaliczona do kategorii dróg publicznych – brak bowiem uchwały rady gminy o zaliczeniu jej do kategorii drogi gminnej – jak też faktycznie takiej drogi nie stanowi.

W ocenie Sądu przedstawiony zarzut nie zasługuje na uwzględnienie. Zawarte w art. 1 specustawy drogowej odesłanie do regulacji zawartych w ustawie o drogach publicznych nie oznacza bowiem – jak próbuje to wykazać strona skarżąca – że podmiot składający wniosek o zezwolenie na realizację inwestycji drogowej na podstawie tej ustawy musi wcześniej uzyskać uchwałę rady gminy o zaliczeniu projektowanej drogi do kategorii jednej z dróg określonych w art. 2 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Prezentując takie stanowisko strona skarżąca w istocie opiera się na wykładni gramatycznej zawierającego odesłanie do ustawy o drogach publicznych art. 1 specustawy drogowej. Zauważyć jednak należy, że odesłanie zwarte w omawianym przepisie, następuje nie do rodzaju drogi publicznej, lecz do pojęcia "przygotowanie inwestycji w zakresie dróg publicznych". Z tego odwołania nie wynika zatem, jak przyjmuje to skarżąca, że przed realizacją inwestycji wnioskodawca musiałby uzyskać konkretny akt o nadaniu kategorii drogi. Takie rozumienie przepisu prowadzi bowiem do sytuacji nie do zaakceptowania, w której specustawa drogowa miałaby zastosowanie wyłącznie do dróg, które już zostały zaliczone do dróg publicznych. Tymczasem na gruncie ustawy o drogach publicznych należy przyjąć, że o dokonaniu kwalifikacji drogi niebędącej drogą publiczną do kategorii dróg publicznych np. gminnych, może orzec wyłącznie właściwa rada gminy w stosunku do dróg już istniejących - a więc po ich wybudowaniu i jednocześnie będących już jej własnością. Zamierzenie inwestycyjne przed zrealizowaniem, nie może uzyskać statusu drogi publicznej, co nie oznacza niemożności stosowania specustawy drogowej do dróg projektowanych.

Ograniczenie zastosowania omawianej ustawy jedynie do inwestycji drogowej zaliczonej już do określonej kategorii drogi publicznej, oznaczałoby także w praktyce, że przedmiotowy akt mógłby mieć zastosowanie tylko do remontów, rozbudowy czy przebudowy dróg już istniejących. Z pewnością taka interpretacja byłaby sprzeczna z podstawowym celem specustawy drogowej jakim jest przyspieszenie realizacji inwestycji drogowych. Z tego też względu, zdaniem Sądu, ustawa ta znajduje zastosowanie także w sprawach dotyczących budowy przyszłych dróg publicznych, bowiem na jej podstawie tereny przeznaczone pod budowę drogi stają się z mocy prawa własnością odpowiedniej jednostki będącej zarządcą drogi.

Skład orzekający w niniejszej sprawie w całości podziela stanowisko zaprezentowane w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 czerwca 2016 r. (sygn. akt II OSK 931/16) oraz z dnia 9 kwietnia 2010 r. ( sygn.akt II OSK 91/10 – wszystkie dostępne w CBOSA, orzeczenia nsa.gov.pl), że na gruncie reguł językowych wykładni nie można wyprowadzić ze sformułowania art. 1 ust. 1 specustawy drogowej normy, której treścią jest spełnienie - przed złożeniem wniosku o ustalenie lokalizacji drogi publicznej przez właściwy podmiot - obowiązku dokonania kategoryzacji drogi publicznej, zgodnie z art. 2 ustawy o drogach publicznych jako jednej z czterech rodzajów dróg, w sposób przewidziany w art. 7 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, czyli w drodze uchwały rady gminy. Przepis art. 1 ust. 1 ustawy z 2003r. nie powołuje się na konkretne przepisy ustawy o drogach publicznych, w szczególności na jej art. 7 ust. 2 w zw. z art. 2 ust. 1. Nie wskazuje tym samym na rozumienie tego terminu w ten sposób, że obejmuje on określenie rodzaju drogi publicznej o którym mowa w art. 2 ust. 1 ustawy o drogach publicznych poprzez przewidzianą w art. 7 ust. 2 tej ustawy uchwałę rady gminy. Odesłanie z art. 1 ust. 1 ustawy, wskazuje na rozumienie pojęcia "droga publiczna" poprzez konstrukcję "przygotowanie inwestycji w zakresie dróg publicznych". W tym sensie nie może to być droga wewnętrzna nie będąca drogą publiczną w rozumieniu tej ustawy, jak to słusznie podnosi się w skardze. Tyle, że nie oznacza to, że już na etapie procesu inwestycyjnego inwestor ma obowiązek przedstawić uchwałę rady gminy o zaliczeniu drogi do dróg publicznych.

Zgodnie ze stanowiskiem prezentowanym w ww. wyrokach, należy zatem przyjąć, że w ramach inwestycji w zakresie dróg publicznych wystarczy określenie rodzaju drogi publicznej przez sam organ wnioskujący, przy spełnieniu innych wymogów formalnych wniosku określonych w art. 5 ustawy. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny zastosowanie argumentu funkcjonalnego nie może prowadzić do takiego rozszerzenia obowiązku wnioskodawcy, że w jego wyniku ustalony zostaje obowiązek przedłożenia uchwały rady gminy klasyfikującej, na gruncie art. 7 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, planowaną drogę jako drogę gminną. Tym bardziej, że argument językowy wykładni art. 7 ust. 1 oraz ust. 2 ustawy o drogach publicznych wskazuje na zaliczenie drogi, nie wymagając aby była to droga planowana, a art. 7 ust. 3 mówi wprost o drogach istniejących, co w powiązaniu z argumentacją funkcjonalną przemawia za tym, aby podjęcie uchwały na gruncie art. 7 w ustawy skojarzyć z sytuacją, gdy droga jest już wybudowana i nie ma wątpliwości co do jej parametrów i innych warunków technicznych, a także co do stanu własności gruntów, na których ona jest usytuowana. Należy także podkreślić, że w art. 7 ust. 2 ustawy o drogach publicznych określona została norma kompetencyjna dla rady gminy. Sięganie do niej w ten sposób, że aktualizację jej zastosowania określa się poprzez niewskazany w żadnym przepisie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych moment poprzedzający złożenie wniosku o ustalenie lokalizacji drogi publicznej, jest nieuprawniony i niezgodny z ogólnym wymogiem ścisłego, związanego przede wszystkim z zastosowaniem reguł językowych, rekonstruowania norm kompetencyjnych - ustalenia zakresu ich normowania oraz zakresu ich zastosowania (vide: wyrok NSA z dnia 9 kwietnia 2010r., sygn. akt II OSK 91/10).

Przedstawiony wyżej pogląd judykatury znajduje wsparcie także w doktrynie. Na uwagę zasługuje stanowisko, że specustawa drogowa znajduje zastosowanie przede wszystkim w przypadku budowy nowych dróg publicznych. Wtedy to jednak tereny zamierzone do zastosowania pod drogę publiczną, nie są jeszcze w całości wyodrębnione planistycznie, ani ewidencyjnie, ani też własnościowo. Także w ewidencji gruntów i budynków tereny te nie stanowią zwykle użytków drogowych. Istotne jest określenie, jaką funkcję w sieci drogowej dana droga ma pełnić, aby na jej podstawie ustalić, czy przedmiotem budowy będzie droga wewnętrzna, czy droga publiczna. Pozostałe natomiast kwestie dotyczące planistycznego, ewidencyjnego (geodezyjnego) i własnościowego wyodrębnienia terenu pod drogę publiczną mają być przedmiotem zezwolenia na realizację inwestycji drogowej wydawanej na podstawie tej ustawy (M. Wolanin, Ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, Komentarz, Warszawa 2009, s. 52, 53).

W konsekwencji za chybiony należy uznać zarzut, że przedmiotowa inwestycja dotyczy realizacji drogi wewnętrznej. Jak wynika z treści wniosku o wydanie decyzji o zezwolenie na realizację inwestycji drogowej przedmiotem tej inwestycji jest budowa drogi publicznej, drogi gminnej klasy "[...]". Przedłożona dokumentacja projektowa wskazuje, że spełnione są także parametry techniczne dla tego rodzaju drogi. Również wskazywana przez inwestora funkcja jaką przedmiotowa droga ma pełnić w sieci drogowej, pozwala ustalić, że przedmiotem budowy nie będzie droga wewnętrzna lecz droga publiczna. Nadanie przedmiotowej drodze określonej kategorii jest aktem następującym po jej wybudowaniu (art. 4 pkt 2 w zw. z art. 1 u.d.p.), poprzez który organ uznaje ją jako element połączeń drogowych i sieci dróg. Nie może być zatem jednocześnie warunkiem stosowania specustawy drogowej, która reguluje właśnie tryb przeprowadzania m.in. nowych inwestycji drogowych w zakresie dróg publicznych.

Wskazać także należy, że inwestycja w zakresie realizacji drogi publicznej ma na celu zapewnienie określonych potrzeb wszystkim użytkownikom danej drogi, zatem jest inwestycją określonego celu publicznego. Specyfika uregulowań ustawowych wyraża się w uproszczeniu postępowania administracyjnego w sprawach związanych z nabyciem nieruchomości oraz dysponowania nimi przez inwestora na cele budowy drogi publicznej. Interes społeczny i gospodarczy, który znajduje oparcie w omawianym akcie prawnym ( specustawa drogowa) i który w tym wypadku ma prymat nad słusznym interesem strony, przemawia za szybką i sprawną realizacją przedsięwzięcia inwestycyjnego polegającego na budowie drogi, z jednej strony znacznie zwiększając uprawnienia inwestora, natomiast z drugiej zdecydowanie ograniczając uprawnienia właścicieli nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania inwestycji.

Zgodnie z art. 11a ust. 1 specustawy drogowej, starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych wydaje decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej na wniosek właściwego zarządcy drogi. Właściwy do orzekania organ administracji nie jest uprawniony do oceny zasadności oraz celowości zamierzonej inwestycji, czy też jej przebiegu. O tym decyduje inwestor, wybierając najbardziej korzystne dla niego rozwiązanie lokalizacyjne i techniczno-wykonawcze. To inwestor wyznacza miejsce oraz sposób realizacji drogi. Wydając decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, organ orzekający dokonuje jedynie oceny formalnoprawnej dopuszczalności lokalizacji tej inwestycji. Odmowa wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej może być oparta wyłącznie o ustalenia organu z których wynikałoby, że przebieg inwestycji zaproponowany przez inwestora narusza obowiązujące przepisy prawa. W przeciwnym wypadku, stosownie do art. 11a ust. 1 ustawy, organ zobligowany jest wydać decyzję zezwalającą na realizację inwestycji drogowej. Nie można bowiem uzależniać zezwolenia na realizację inwestycji drogowej od spełnienia świadczeń lub warunków nieprzewidzianych obowiązującymi przepisami art. 11e ustawy (por. wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2011r., sygn. akt II OSK 2416/10 – CBOSA, orzeczenia.nsa.gov.pl).

W kontekście przedstawionych uwag stwierdzić wypada, że badanej sprawie Wojewoda nie miał możliwości uwzględniania zarzutów odwołania które wskazywały, że planowana droga (w zakresie kwestionowanego odcinka) powinna przebiegać w inny sposób oraz, że jej przebieg narusza zasadę proporcjonalności przez nadmierną ingerencję w prawo własności. W tym zakresie należy zgodzić się z organem odwoławczym, że co do przebiegu i parametrów drogi jest on związany wnioskiem inwestora. Wojewoda nie był zatem uprawniony aby do wniosku inicjującego postępowanie wprowadzać zmiany dotyczące przebiegu projektowanej drogi. W tym zakresie decyzja organu odwoławczego miała charakter związany, co uniemożliwiało Wojewodzie zmianę tej decyzji w taki sposób, aby uwzględniała ona podnoszony przez skarżących interes.

Trzeba mieć także na uwadze, że zakres oceny dokonywanej przez organ w postępowaniu prowadzonym w trybie specustawy drogowej, wyznacza jednocześnie zakres sądowej kontroli tegoż postępowania i wydanych w nim rozstrzygnięć. Zdaniem Sądu, Wojewoda działając w niniejszej sprawie jako organ odwoławczy, prawidłowo przeprowadził postępowanie badając czy zastosowanie znajdują przepisy specustawy drogowej. Organ sprawdził także kompletność wniosku inwestora oraz przedłożonego projektu budowlanego, jak również wykluczył konieczność przeprowadzenia postępowania środowiskowego. Dokonał też oceny przeprowadzonego przez organ pierwszej instancji postępowania oraz odniósł się do zarzutów zawartych w treści odwołania. Ewentualna ogólnikowość uzasadnienia decyzji organu odwoławczego w kontekście niektórych zarzutów nie stanowi zaś naruszenia prawa, które - przy prawidłowo ustalonym stanie faktycznym i prawidłowej ocenie prawnej dokonanej przez organ - miałoby wpływ na wynik sprawy.

Sąd nie podziela podniesionych w skardze zarzutów wskazujących na naruszenie art. 21 ust. 1 i ust. 2 w związku z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami przez wywłaszczenie, pomimo braku celu publicznego. Zarzuty te oparte są na stanowisku, że pozbawienie skarżących prawa własności nastąpiło bez umocowania ustawowego z tego względu, że wywłaszczenie (które na mocy specustawy drogowej miało miejsce) nastąpiło dla zrealizowania drogi wewnętrznej która nie stanowiła celu publicznego w rozumieniu ustawy o gospodarce nieruchomościami, a nadto jest to cel jednostkowy. Jak już jednak wskazano, planowana droga nie stanowi drogi wewnętrznej ale drogę gminną, która jako droga publiczna stanowi cel publiczny. Już choćby z tej racji zarzut powyższy jest nieuzasadniony.

Sąd nie podziela także stanowiska, że przedmiotowa droga nie może być kwalifikowana jako cel publiczny gdyż zaspokaja potrzeby tylko kilku nieruchomości. Zgodnie z projektem budowlanym na analizowanym odcinku stanowi ona sięgacz w istniejącej ul. [...] i ma zapewniać skomunikowanie poszczególnych nieruchomości (już wybudowanych na nich domów mieszkalnych jak też zgodnie z przeznaczeniem terenów określonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego mogących dopiero powstać). Sięgacz ten, podobnie jak pozostałe cztery planowane sięgacze, łączy się z drogą publiczną (od strony ul. [...]) a jego celem jest zapewnienie dojścia i dojazdu do zlokalizowanych przy nim posesji. Tym samym stanowi on element sytemu komunikacyjnego osiedla. W ten sposób poszczególnym nieruchomościom zabezpieczony zostanie lepszy dostęp do drogi publicznej, co niewątpliwie mieści się w interesie publicznym. Stwierdzić należy, że realizacja systemu dróg publicznych służących poprawie bezpieczeństwa, komunikacji i transportu, bezsprzecznie mieści się w kategorii celu publicznego. Nadto realizacja sieci dróg publicznych lokalnych obsługujących osiedla, należy również do zadań własnych gminy. Inwestycja w zakresie realizacji drogi publicznej ma na celu zaspokojenie określonych potrzeb społeczności lokalnej (ponadlokalnej), zatem jest inwestycją określonego celu publicznego. Jak już zauważono specyfika uregulowań ustawowych wyrażająca się w uproszczeniu postępowania administracyjnego w sprawach związanych z nabyciem nieruchomości oraz dysponowaniem nimi przez inwestora na cele budowy drogi publicznej, powoduje, że interes społeczny i gospodarczy, który ma swoje oparcie w tym akcie, ma w tym wypadku prymat nad słusznym interesem strony (przemawia bowiem za szybką i sprawną budową drogi). W takim też przypadku nie dochodzi do naruszenia proporcji między interesem publicznym, a ingerencją w sferę praw i wolności, które na mocy ustawy są rekompensowane stosownym odszkodowaniem. Takim celem jest z pewnością realizacja przedmiotowej inwestycji przebiegającej przez część nieruchomości stanowiącej własność skarżącego, która jak wynika ze sprawy jest konieczną inwestycją celu publicznego (patrz np. Wyroki NSA z dnia 11 października 2011r. sygn. akt II OSK 1688/11 i z dnia 23 kwietnia 2010r. sygn. akt II OSK 704/09, z dnia 13 grudnia 2011r. sygn. akt II OSK 2250/11, z dnia 20 stycznia 2011r. sygn. akt II OSK 2416/10, oraz wyroki WSA z dnia 6 marca 2012r. sygn. akt VII SA/WA 2399/11, z dnia 12 lutego 2013r. sygn. akt VII SA/Wa 2671/12, z dnia 12 czerwca 2013r. sygn. akt II SA/GL 602/13, z dnia 21 czerwca 2011r. sygn. akt II SA/Bk 248/11).

W kontekście argumentacji wskazującej na bezcelowość projektowanego zamierzenia, gdyż właściciele nieruchomości znajdujących się przy sięgaczu zapewnili sobie we własnym zakresie dojazd do nieruchomości, przypomnieć należy, że organy prowadząc postępowanie na podstawie specustawy drogowej nie są uprawnione do badania celowości inwestycji, czy racjonalności przyjętych rozwiązań lokalizacyjnych i komunikacyjnych oraz projektowych. Jak już wskazano leży to wyłącznie w gestii inwestora. Analogicznie, jak w przypadku inwestycji ocenianych na podstawie ogólnych rozwiązań Prawa budowlanego, ustawodawca nie uprawnił ani organów administracji, ani sądu kontrolującego do weryfikacji słuszności i celowości planowanego zamierzenia inwestycyjnego.

W ocenie Sądu, w sprawie nie doszło także do naruszenia art. 21 Konstytucji RP. Przepis ten chroni prawo własności jednak należy mieć na uwadze, że ochrona ta nie ma charakteru bezwzględnego. Konstytucja w art. 64 ust. 1 dopuszcza bowiem możliwość ograniczenia tego prawa, gdy następuje ono w ustawie i w zakresie w jakim nie narusza istoty prawa własności, a więc poszanowania zasady proporcjonalności wyrażającej się zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej wartości, ingerencji w sferę praw i wolności. Ograniczenie praw jednostki w takim zakresie jak wynika to z zaskarżonej decyzji stanowi bezsprzecznie ingerencję organu administracji publicznej w dobro konstytucyjnie chronione, jakim jest własność. Zostało ono jednak usprawiedliwione koniecznością ochrony innych wartości podlegających konstytucyjnej ochronie. Konieczność urządzania nowych dróg, modernizacji istniejących - służąca swobodnemu przemieszczaniu się, m.in. służb komunalnych i ratowniczych, dostosowywanie istniejących dróg do wymogów bezpieczeństwa określonych w przepisach prawa mieści się w granicach ograniczeń w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw określonych w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 14 sierpnia 2012 r., II SA/Łd 643/12, LEX nr 1224060). W rozpoznawanej sprawie wykazano, że interes ogólny (publiczny) jest na tyle ważny i znaczący, że wymaga ograniczenia uprawnień indywidualnych obywateli i powoduje konieczność przedłożenia w tym konkretnym wypadku interesu publicznego nad indywidualny, bowiem w interesie publicznym leży odjęcie, chronionego przez Konstytucję RP prawa własności.

Jak już wspomniano, specustawa drogowa z dnia 10 kwietnia 2003 r. służy realizacji celu publicznego jakim jest budowa dróg publicznych. Sąd nie dopatruje się w regulacji ustawy naruszenia przepisów Konstytucji, w sytuacji gdy pomimo odjęcia własności, dochodzi do równoważenia strat i szkód związanych z prowadzonym postępowaniem. Brak jest zatem podstaw do podważania zaskarżonej decyzji z powołaniem się na art. 21 Konstytucji RP.

W przekonaniu składu orzekającego brak było także podstaw do kwestionowania legalności nałożonego przez organ I instancji rygoru natychmiastowej wykonalności wydanej przez niego decyzji ZRID. Nadanie tego rygoru było bowiem zgodne z celami przyświecającymi ustawodawcy w trakcie prac nad specustawą drogową, jakimi było maksymalne skrócenie, uproszczenie i przyspieszenie realizacji inwestycji drogowych.

Biorąc pod uwagę powyższe należy przyjąć, że organy administracji dokładnie ustaliły stan faktyczny sprawy opierając się na wyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego. Przeprowadzona przez organy ocena dowodów nie narusza normy wynikającej z art. 80 k.p.a., a uzasadnienia kontrolowanych decyzji odpowiadają warunkom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. Dlatego też zarzuty skarżących dotyczące naruszenia wskazanych przepisów postępowania nie mogły być przez Sąd uwzględnione.

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 u.p.p.s.a. skargę oddalił.