Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1615/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2011-11-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Machlejd, , Sędzia WSA Joanna Gierak – Podsiadły (spr.), Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Protokolant st. sekr. sąd. Dorota Wasiłek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 listopada 2011 r. sprawy ze skargi P. P. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2011 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. skargę oddala


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej przez P. P. jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] kwietnia 2011 r. znak: [...] utrzymująca w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] lutego 2011 r. znak: [...].

Ostatnią z wymienionych decyzji Wojewoda [...] -na podstawie art. 156, art. 157 § 1, art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz.1071 ze zm.) dalej: k.p.a.- odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty O. z [...] marca 2008 r. nr [...] o udzieleniu D. S. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie zagrodowej wraz z przyłączami wody, kanalizacji, energii na terenie działki nr [...]w M..

W uzasadnieniu orzeczenia organ I instancji wskazał, że Starosta O. ww. decyzją z [...] marca 2008 r. udzielił D. S. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie zagrodowej w M. A. M. oraz P. P. (właściciele nieruchomości sąsiadującej), w dniu 21 grudnia 2009 r. wystąpili do Wojewody [...] z wnioskiem o stwierdzenie nieważności wskazanej decyzji Starosty. Podnieśli, że decyzja ta została wydana w oparciu o niekompletny projekt budowlany, bez uzyskania oświadczenia właściwego zarządcy drogi o możliwości połączenia działki nr [...] z drogą publiczną oraz, że inwestycja została zaprojektowana niezgodnie z wydaną przez Burmistrza O. decyzją o warunkach zabudowy. Ponadto wskazali, że organ I instancji przy wydaniu ocenianej decyzji o pozwoleniu na budowę naruszył przepisy art. 7, 8, 12 § 1, 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. Wojewoda [...] decyzją z [...] kwietnia 2010 r. stwierdził nieważność ww. decyzji o pozwoleniu na budowę. W wyniku zaskarżenia tej decyzji przez D. S., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił w całości decyzję Wojewody [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Wojewoda [...] podał następnie, że ponownie przeprowadził postępowanie, którego istotą było ustalenie, czy kwestionowana decyzja o pozwoleniu na budowę dotknięta została jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., w szczególności, czy zachodzi przesłanka wynikająca art. 156 § 2 pkt 2 K.p.a., przewidująca stwierdzenie nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa przy jej wydaniu. Organ wojewódzki stwierdził, iż w jego ocenie kwestionowane rozstrzygnięcie nie jest dotknięte żadną z wad, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a.

Uzasadniając swoje stanowisko w sprawie podał w szczególności, że decyzja Starosty O. z [...] marca 2008 r. została wydana m.in. na podstawie ostatecznej (w dniu wydania decyzji o pozwoleniu na budowę), decyzji Burmistrza O. z [...] kwietnia 2007 r. nr [...] o warunkach zabudowy, następnie przeniesionej na rzecz D. S. decyzją z [...] września 2007 r. znak: [...] i zmienionej decyzją z [...] marca 2008 r. znak: [...]. Organ wskazał przy tym, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] po przeprowadzeniu na wniosek A. M. i P. P. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności przywołanych wyżej decyzji, decyzją z [...] lutego 2009 r. stwierdziło nieważność decyzji Burmistrza O. z [...] marca 2008 r., dotyczącej zmiany wydanej w dniu [...] kwietnia 2007 r. decyzji nr [...]o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji. Organ podniósł jednakże, że stwierdzenie nieważności decyzji, w oparciu o którą została wydana decyzja w innej sprawie, stanowi podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a), nie uzasadnia natomiast stwierdzenia nieważności tej drugiej.

I dalej, odnosząc się do podniesionych przez skarżących zarzutów, Wojewoda wskazał, że w przedmiotowej sprawie Starosta dokonał właściwej oceny projektu zagospodarowania działki, co do zgodności z wymaganiami przytoczonej wyżej decyzji o warunkach zabudowy, jednak nie dopełnił obowiązku wynikającego z art. 34 ust. 3 i art. 35 ust. 1 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane w zakresie wyegzekwowania od inwestora przedłożenia oświadczenia właściwego zarządcy drogi o możliwości połączenia działki z drogą publiczną, zgodnie z przepisami o drogach publicznych. Jednak uwzględniając, że przeznaczona do zainwestowania działka nr [...] posiada dostęp do drogi publicznej, oznaczonej jako działka nr [...], bez konieczności korzystania z nieruchomości stanowiącej własność A. M. i P. P., powyższa okoliczność stanowi o tym, że ww. naruszenie prawa nie może być zakwalifikowane jako rażące. Konkludując Wojewoda stwierdził, że stan faktyczny jest taki, iż dostęp do działki inwestycyjnej zapewniony jest poprzez działki nr [...] i [...] stanowiące własność inwestora – D. S.

Na koniec Wojewoda wskazał, że inne podnoszone przez skarżących zarzuty dotyczące ocenianej decyzji o pozwoleniu na budowę nie mają wpływu na rozstrzygnięcie. Jeszcze raz w tym miejscu zaznaczył, że okoliczność stwierdzenia nieważności obowiązującej w dniu wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, decyzji o warunkach zabudowy, mogłaby stanowić podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego.

Od powyższej decyzji A. M. oraz P. P. złożyli odwołanie podtrzymując zarzuty dotychczas w sprawie podnoszone, a dodatkowo wskazując na to, iż kwestionowana decyzja została wydana z naruszeniem wymogów dotyczących ochrony środowiska.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu odwołania wydał decyzję w dniu [...] kwietnia 2011 r., którą podzielił ocenę dokonaną w sprawie przez organ I instancji.

W uzasadnieniu orzeczenia organ odwoławczy wyjaśnił na wstępie jaki charakter ma postępowanie nieważnościowe i jaki jest zakres działania organu w takim postępowaniu. Wskazał, że organ w takim postepowaniu nie orzeka co do istoty sprawy rozstrzygniętej w badanej decyzji, lecz jako organ kasacyjny, w oparciu o zamknięty materiał dowodowy weryfikuje samo orzeczenie. Wyjaśnił też, w jakiej sytuacji można mówić o rażącym naruszeniu prawa zaznaczając, że obok oczywistego naruszenia prawa i charakteru przepisu, który został naruszony, jako kryterium rażącego naruszenia prawa winny być traktowane społeczno-gospodarcze skutki wywołane wadliwą decyzją. I dalej, organ odwoławczy wyjaśnił, iż kwestionowane rozstrzygnięcie należało zweryfikować kierując się stanem prawnym obowiązującym w dacie jego wydania, w tym z uwzględnieniem art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego.

W kontekście wskazanego przepisu, nakładającego na organ -przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę- obowiązek sprawdzenia zgodności projektu budowlanego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a także wymaganiami ochrony środowiska, GINB nie stwierdził takich nieprawidłowości, które winny skutkować zastosowaniem art. 156 § 1 k.p.a. Podał, że jak wynika z akt przedmiotowej sprawy sporna inwestycja została zaprojektowana zgodnie z warunkami określonymi w decyzji Burmistrza O. z [...] kwietnia 2007 r., zmienionej decyzją z [...] marca 2008 r., a ustalającej warunki zabudowy. Zachowano tak wymogi dotyczące powierzchni biologicznie czynnej działki o nr ew. [...] jak i ustalenia w zakresie nieprzekraczalnej linii zabudowy. Jednocześnie GINB zaznaczył, że wprawdzie w pkt II ppkt 4 lit. a) ww. decyzji Burmistrza O. z [...] kwietnia 2007 r. ustalono, że dojazd na działkę inwestycyjną będzie się odbywał przez drogę dojazdową usytuowaną na działce o nr ew. [...] (obecnie stanowiącą własność A. M. oraz P. P.) za zgodą i na warunkach zarządcy lub właściciela tej drogi, jednakże jak wynika z projektu budowlanego omawianej inwestycji działka o nr ew. [...] w momencie udzielenia pozwolenia na budowę projektowanego przedsięwzięcia miała bezpośredni dostęp do drogi publicznej (tj. działki o nr ew. [...]), tym samym spełniony został wymóg, o którym mowa w przepisie § 14 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), zgodnie z którym do działek budowlanych oraz do budynków i urządzeń z nimi związanych należy zapewnić dojście i dojazd umożliwiający dostęp do drogi publicznej. Wobec powyższego brak uzyskania przez inwestorów zgody właścicieli działki nr ew. [...] na korzystanie z tej nieruchomości w celu dojazdu do działki inwestycyjnej stanowi co prawda naruszenie zapisu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (i art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego), nie mniej jednak z uwagi na bezpośredni dostęp działki nr ew. [...]do drogi publicznej, brak ww. zgody nie może stanowić o rażącym naruszeniu art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, gdyż nie wywołało ono skutków społeczno- gospodarczych niemożliwych do zaakceptowania z punktu widzenia praworządnego państwa. W taki sam sposób GINB ocenił zaprojektowaną wysokość spornego budynku - 9,44 m, tj. o 44 cm większą aniżeli wysokość dopuszczalna w decyzji ustalającej warunki zabudowy dla projektowanej inwestycji.

Następnie, GINB wskazał na przepis art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego wyjaśniając, że pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył wniosek w tej sprawie w terminie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Organ podał, że również wymogi wynikające z tego unormowania zostały w sprawie zachowane.

W dalszej części uzasadnienia organ odwoławczy podał, iż planowany budynek mieszkalny został zaprojektowany w odległości ok. 20 m. od działki o nr ew. [...]i w znacznie większej odległości od granic z pozostałymi działkami. Zachowano tym samym odległości wynikające z warunków technicznych. Zachowanie odległości określonych w warunkach technicznych dotyczy także planowanego w związku ze sporną inwestycją zbiornika bezodpływowego, dwukomorowego.

Odnosząc się do zarzutu odwołujących się dotyczącego obowiązku uzgodnienia projektu spornej inwestycji z Wojewódzkim Konserwatorem Przyrody, z uwagi na zaplanowanie jej na Obszarze Specjalnej Ochrony Ptaków Natura 2000 "[...]", organ stwierdził, że pozostaje on bez wpływu na rozstrzygnięcie. GINB zauważył w tym zakresie, że jak wynika z pisma Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska z 29 marca 2011 r., działka inwestycyjna o nr ew. [...]w momencie wydania decyzji Starosty O. z [...] marca 2008 r., pozostawała poza granicami Obszaru Specjalnej Ochrony Ptaków Natura 2000 "[...]", wyznaczonego rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 5 września 2007 r., zmieniającym rozporządzenie w sprawie obszarów specjalnej ochrony ptaków Natura 2000 (Dz. U. 2007, Nr 179. poz. 1275), zaś istotą postępowania nadzwyczajnego jest weryfikacja rozstrzygnięcia w oparciu o stan prawny istniejący w dacie jego wydania. Bez znaczenia zatem pozostają okoliczności jakie miały miejsce po dacie wydania weryfikowanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji. Odpowiadając z kolei na zarzut, dotyczący wydania decyzji Starosty O. z [...] marca 2008 r. z rażącym naruszeniem art. 10 k.p.a. (z uwagi na doręczenie jej obojgu małżonkom w jednej kopercie) organ również stwierdził, że pozostaje on bez wpływu na rozstrzygnięcie. Powyższy fakt, jakkolwiek stanowi naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. oraz art. 40 § 1 k.p.a., to jednak jako uchybienie o charakterze proceduralnym nie może stać się podstawą do stwierdzenia nieważności kwestionowanego rozstrzygnięcia. Wyeliminowaniu tego rodzaju uchybień służy tryb wznowienia postępowania. Ustosunkowując się do zarzutu podniesionego w odwołaniu, a dotyczącego naruszenia przez organ wojewódzki przepisów art. 7, 8, 12 § 1, 77 § 1 i 80 k.p.a. organ odwoławczy uznał, że jest on niezasadny, gdyż kwestionowane rozstrzygnięcie Wojewody [...] z [...] lutego 2011 r. zostało wydane po dokonaniu dokładnej analizy materiału dowodowego zebranego w sprawie ze szczególnym uwzględnieniem zarzutów skarżących przedstawionych w toku postępowania. Odnosząc się z kolei do zarzutu, dotyczącego wad zawartych w decyzji ustalającej warunki zabudowy dla spornej inwestycji organ stwierdził, że organ architektoniczno - budowlany nie może samodzielnie kwestionować ustaleń decyzji o warunkach zabudowy.

W konkluzji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podał, że analiza kontrolowanej decyzji Starosty O. z [...] marca 2008 r. prowadzi do stwierdzenia, że nie jest ona obarczona żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Decyzja ta wydana została w oparciu o właściwą podstawę prawną, nie narusza przepisów o właściwości, nie dotyczy sprawy już uprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, nie została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie, nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa, w razie wykonania nie wywołałaby czynu zagrożonego karą, nie była i nie jest trwale niewykonalna. Weryfikowana decyzja nie wypełniła także przesłanki rażącego naruszenia prawa.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] kwietnia 2011 r. skarżący – P. P. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie od organu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania:

- art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. - polegające na utrzymaniu w mocy decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Starosty O., pomimo wydania tej decyzji z rażącym naruszeniem prawa – tj. w szczególności art. 10 § 1 k.p.a., z uwagi na brak prawidłowego powiadomienia stron postępowania o wydaniu decyzji,

- art. 7, art. 8, art. 12 § 1 art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. - polegające na błędnej analizie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego.

W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że wydając kwestionowaną decyzję Starosta O. naruszył przepis art. 10 k.p.a., a naruszenie to nie tylko wynika z błędnego doręczenia decyzji (poprzez jej doręczenie małżonkom w jednej kopercie), ale ma wymiar poważniejszy z uwagi na to, iż korespondencję w tej sprawie przesyłano w jednej kopercie stronom o przeciwstawnych interesach.

W dalszej części uzasadnienia skargi skarżący nie zgodził się z opinią organów obu instancji wyrażoną w sprawie co do prawidłowości kwestionowanej przez niego decyzji Starosty O. (i braku podstaw do stwierdzenia jej nieważności), w sytuacji, gdy została ona wydana w oparciu o zmienioną decyzję o warunkach zabudowy, która następnie decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] lutego 2009 r. została wyeliminowana z obrotu prawnego (tj. stwierdzono jej nieważność). Skarżący przywołał fragment uzasadnienia decyzji stwierdzającej nieważność decyzji zmieniającej decyzję nr [...] o warunkach zabudowy i podniósł, że wadliwość decyzji o warunkach zabudowy oraz wydanej w oparciu o nią decyzji o pozwoleniu na budowę, nie może być zbyta "brakiem rażącego naruszenia prawa".

Organ w odpowiedzi na skargę podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja odpowiada prawu.

Przedmiotem kontroli Sądu była decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] kwietnia 2011 r. wydana w postępowaniu nadzwyczajnym, w trybie stwierdzenia nieważności. Decyzja ta utrzymała w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] lutego 2011 r., którą organ wojewódzki odmówił stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Starosty O. z [...] marca 2008 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego, jednorodzinnego w zabudowie zagrodowej wraz z przyłączami i ogrodzeniem, na działce nr ewid. [...] w M., gm. O.

Jak z powyższego wynika, zaskarżona decyzja wydana została w postępowaniu nadzorczym prowadzonym w trybie stwierdzenia nieważności, którego przesłanki zastosowania enumeratywnie wymienia art. 156 § 1 k.p.a. Tryb ten jest wyjątkiem od wyrażonej w art. 16 k.p.a. zasady ogólnej trwałości decyzji administracyjnej, a organ administracji publicznej orzekający w tym trybie, posiada jedynie uprawnienia kasacyjne, tzn. rozstrzyga tylko i wyłącznie w kwestii istnienia bądź nieistnienia -w dacie wydania kontrolowanej w tym trybie decyzji- przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. Postępowanie prowadzone w trybie nieważnościowym jest więc samodzielnym postępowaniem administracyjnym, ograniczonym przesłankami wynikającymi z ww. przepisu, uzasadniającymi stwierdzenie nieważności aktu administracyjnego. Oznacza to, że organ rozpatrując sprawę w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji nie rozstrzyga jej ponownie merytorycznie, lecz orzeka wyłącznie w kwestii kwalifikowanej wadliwości kontrolowanego aktu administracyjnego (tj. wadliwości, o której mowa w art. 156 § 1 k.p.a.). Nie przeprowadza więc ponownie postępowania dowodowego w takim zakresie, w jakim ma to miejsce w postępowaniu zwykłym. Działa jedynie jako organ kasacyjny i w oparciu o zamknięty materiał dowodowy (tj. ten, który posłużył do wydania kwestionowanego orzeczenia) weryfikuje ten akt administracyjny biorąc pod uwagę przesłanki nieważnościowe. Warto w tym miejscu wskazać na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 30 stycznia 2007 r. (sygn. akt II SA/Wa 2095/06, Lex Nr 299851), w którym Sąd przyjął, iż "Działanie organu w trybie wniosku o stwierdzenie nieważności wymaga zupełnie innego podejścia do sprawy i zasadniczo się różni od postępowania zwykłego. Obowiązkiem organu, jest zajęcie się kwestiami ściśle prawnymi. W ich efekcie może co najwyżej dojść do wydania decyzji kasatoryjnej. Oznacza to, że w postępowaniu zmierzającym do ewentualnego wydania tego rodzaju decyzji nie ma proceduralnej możliwości poszerzenia materiału dowodowego sprawy. Tym samym nie wchodzi w grę również poczynienie dodatkowych (uzupełniających) ustaleń faktycznych. W omawianym postępowaniu organ orzekający ogranicza się jedynie do poszukiwania uchybień i wadliwości, tak proceduralnych, jak i dotyczących prawa materialnego".

W tym miejscu wymaga przypomnienia, iż postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją zainicjowane zostało wnioskiem A. M. i P.-P., którzy pismem z 30 października 2009 r. wnieśli o unieważnienie ww. decyzji Starosty O. Jako podstawę stwierdzenia nieważności tej decyzji wnioskodawcy wskazali rażące naruszenie prawa (tj. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). We wniosku, jak i w późniejszych pismach kierowanych do organu wnioskodawcy zwrócili uwagę w szczególności na niekompletność projektu budowlanego oraz na niezachowanie przy projektowaniu inwestycji ustaleń zawartych w decyzji o warunkach zabudowy. Zarzucając rażące naruszenie art. 34 ust. 3 pkt 3 lit. b) Prawa budowlanego podali, że w projekcie budowlanym brak jest oświadczenia właściwego zarządcy drogi o możliwości połączenia działki inwestycyjnej z drogą publiczną. Zarzucając natomiast rażące naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego wnioskodawcy wskazali na wydanie spornej decyzji bez sprawdzenia zgodności projektu budowlanego z decyzją o warunkach zabudowy i w efekcie na wydanie tej decyzji przy braku wymaganej decyzją o warunkach zabudowy służebności przejazdu przez działkę nr ewid. [...]. Zarzut rażącego naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego wnioskodawcy sformułowali także w związku z wymaganiami ochrony środowiska podnosząc, że inwestycja położona jest w obszarze Natura 2000, a okoliczność ta została przy wydawaniu spornej decyzji pominięta. Wnioskodawcy wskazali także na naruszenie przez Starostę O. szeregu przepisów procesowych, w tym art. 10 § 1 k.p.a.

Zatem, niniejsza sprawa sprowadzała się do ustalenia, czy istnieją podstawy do stwierdzenia nieważności ww. decyzji Starosty O., a z uwagi na podnoszone przez wnioskodawców tego postępowania zarzuty pod adresem spornego orzeczenia, szczególną wagę w tym postępowaniu należało przypisać przesłance rażącego naruszenia prawa.

Badając wskazaną decyzję Starosty O. z [...] marca 2008 r., Główny Inspektor nie stwierdził, aby była ona dotknięta wadą nieważności. Przy dokonywaniu oceny tego orzeczenia Główny Inspektor kierował się wszystkimi przesłankami uregulowanymi w art. 156 § 1 k.p.a. Do każdej z tych przesłanek odniósł się w uzasadnieniu wydanej decyzji, wyjaśniając swoje stanowisko. Miał przy tym także na względzie treść wniosku inicjującego to postępowanie oraz treść odwołania i argumenty w nim podane, a mające przemawiać za wyeliminowaniem ww. decyzji z obrotu prawnego. W konsekwencji uznał, iż decyzja kwestionowana nie jest obarczona żadną z kwalifikowanych wad i należało odmówić stwierdzenia jej nieważności. Przy czym, dokonując takiej oceny organ szczególną wagę w postępowaniu przypisał przesłane rażącego naruszenia prawa i dał temu wyraz w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia.

Sąd z tak dokonaną oceną sprawy w pełni się zgadza i nie znajduje żadnych podstaw do wzruszenia zaskarżonego orzeczenia.

Przede wszystkim wskazać trzeba, iż orzekając w dniu [...] kwietnia 2011 r. Główny Inspektor prawidłowo kierował się stanem prawnym obowiązującym w dniu [...] marca 2008 r., a więc w dniu wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu i udzieleniu pozwolenia na budowę, oraz materiałem dowodowym, w oparciu o który decyzja ta została wydana. Zatem, organ ten dział prawidłowo, tj. stosownie do trybu w jakim prowadził postępowanie w II instancji.

Następnie, zaznaczyć trzeba, iż prawidłowo organ ten w pierwszej kolejności zwrócił uwagę na przepisy art. 32 ust. 4 i art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (wg stanu obowiązującego w dniu 17 marca 2008 r.), wykazując przy tym, iż badana decyzja została wydana z ich zachowaniem. W kontekście art. 32 ust. 4 GINB słusznie zauważył, że inwestor przedłożył wszystkie dokumenty, o których mowa w tym przepisie, a od których złożenia uzależnione zostało wydanie pozwolenia na budowę. Przepis ten stanowił bowiem, iż pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (pkt 1) oraz oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (pkt 2). Warunki wskazane w tym przepisie zostały zachowane. Mając zaś na względzie przepis art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, GINB prawidłowo stwierdził, że projekt zagospodarowania terenu nie narusza przepisów, w tym warunków technicznych, o których mowa w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., a nadto – że zatwierdzony projekt budowany zgodny jest z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy wydanej dla spornego przedsięwzięcia, a odstępstwa jakich się w tym zakresie dopatrzył nie świadczą (z uwagi na okoliczności sprawy) o rażącym naruszeniu prawa i zaistnieniu przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Rozszerzając powyższe przypomnieć trzeba, iż stosownie do treści art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza:

1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, o której mowa w ustawie z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska;

2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi;

3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, a także zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7;

4) wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7.

Dokonując oceny spornej decyzji w kontekście przywołanej regulacji prawnej GINB prawidłowo wskazał, iż decyzja Starosty O. została wydana w zgodzie z postanowieniami decyzji o warunkach zabudowy z [...] kwietnia 2007 r. (zmienionej decyzją z [...] marca 2008 r.). Uwzględnił przy tej ocenia ustalenia zawarte w decyzji o warunkach zabudowy dotyczące rodzaju inwestycji, w tym funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu oraz warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu (w tym odnoszące się do długości elewacji frontowej, powierzchni biologicznie czynnej, nieprzekraczalnej linii zabudowy). Organ słusznie przy tym zauważył, że wprawdzie w pkt II ppkt 4 lit. a) decyzji Burmistrza O. o warunkach zabudowy z [...] kwietnia 2007 r. ustalono, że dojazd na działkę inwestycyjną będzie się odbywał przez drogę dojazdową usytuowaną na działce o nr ew. [...] (obecnie stanowiącą własność A. M. oraz P. P.) za zgodą i na warunkach zarządcy lub właściciela tej drogi, której to zgody inwestor nie uzyskał. Jednakże -jak wynika z projektu budowlanego omawianej inwestycji- działka o nr ew. [...] w momencie udzielenia pozwolenia na budowę projektowanego przedsięwzięcia miała bezpośredni dostęp do drogi publicznej (tj. do działki o nr ew. [...]), tym samym spełniony został wymóg, o którym mowa w § 14 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, zgodnie z którym do działek budowlanych oraz do budynków i urządzeń z nimi związanych należy zapewnić dojście i dojazd umożliwiający dostęp do drogi publicznej. Wobec powyższego brak uzyskania przez inwestora zgody właścicieli działki nr ew. [...] na korzystanie z tej nieruchomości w celu dojazdu do działki inwestycyjnej stanowi co prawda naruszenie zapisu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (a tym samym może świadczyć o naruszeniu przez Starostę w sprawie art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego), nie mniej jednak z uwagi na bezpośredni dostęp działki nr ew. [...] do drogi publicznej, brak ww. zgody nie może świadczyć o rażącym naruszeniu art. 35 ust. i pkt 1 Prawa budowlanego. Dostrzeżone uchybienie nie wywołało bowiem skutków niemożliwych do zaakceptowania z punktu widzenia praworządnego państwa. Inwestor nie uzyskał zgody właścicieli działki o nr ewid. [...], ale też dostęp do działki inwestycyjnej nie musiał odbywać się poprzez tę działkę. Działka inwestycyjna posiadała bowiem bezpośredni dostęp do drogi gminnej (jako przylegająca do tej drogi). Jednocześnie trzeba dostrzec, iż w aktach sprawy znajduje się pismo Burmistrza O. z [...] lutego 2010 r. znak: [...] skierowane do D. S. – inwestora, w sprawie wykonania zjazdu z drogi gminnej (działka nr ewid. [...]) na działkę nr ewid. [...] (powstałą na skutek podziału, na której to znajduje się sporna inwestycja), w którym wyrażono zgodę na wykonanie takiego zjazdu i zaakceptowano lokalizację. Chociaż pismo to zostało włączone do akt dopiero w postępowaniu nieważnościowym (i zostało wytworzone na tym etapie), to jednak winno być uwzględnione w sprawie w kontekście oceny kwalifikacji dostrzeżonego, powyżej opisanego uchybienia. Treść tego pisma wskazuje na to, iż nie można spornej decyzji zarzucić również rażącego naruszenia art. 34 ust. 3 pkt 3 lit. b) Prawa budowlanego. Inwestor nie uzyskał zgody wymaganej przepisami prawa o możliwości połączenia działki z drogą publiczną, ale uchybienia w tym zakresie nie wywołały żadnych negatywnych konsekwencji dla osób trzecich, nadto – na późniejszym etapie (na co wskazuje ww. pismo Burmistrza) zostały usunięte.

W tym miejscu wyjaśnić trzeba, iż rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w orzecznictwie określa się jako oczywiste i bezsporne naruszenie przepisu prawa, a przy tym takie, które wywołuje skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Rażące naruszenie prawa występuje w przypadku naruszenia przepisu prawnego, którego treść bez żadnych wątpliwości może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu. O rażącym naruszeniu prawa można mówić w razie oczywistego naruszenia prawa, tj. takiego, gdy dane rozstrzygnięcie stoi w oczywistej sprzeczności z jasno sformułowanym przepisem prawa, a więc takim, który nie wymaga dalszych wyjaśnień. W wyroku z 31 stycznia 2006 r. (sygn. akt I OSK 883/05, Lex nr 299873), Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, iż "Rażące naruszenie prawa stanowi kwalifikowaną formę "naruszenia prawa". Utożsamianie tego pojęcia z każdym "naruszeniem prawa" nie jest słuszne. Naruszenie przepisów postępowania lub prawa materialnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa". I dalej: "Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. naruszenie prawa tylko wtedy powoduje nieważność decyzji, gdy ma charakter rażący. A zatem dla uznania, że wystąpiło owo kwalifikowane "naruszenie prawa", konieczne jest stwierdzenie i wykazanie, iż miało ono charakter rażący". W przywołanym wyroku Sąd zaznaczył też, iż rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Zaznaczył przy tym, że nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Jednocześnie dodać należy, iż w orzecznictwie zwraca się uwagę i podkreśla, że ani oczywistość naruszenia przepisu, ani jego charakter nie są wystarczające do uznania, że miało miejsce rażące naruszenie prawa. Obok oczywistego naruszenia prawa i charakteru przepisu, który został naruszony, jako kryterium rażącego naruszenia prawa winny być traktowane społeczno-gospodarcze skutki wywołane wadliwą decyzją. Na powyższe Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę m.in. w wyroku z 25 września 2007 r. (sygn. akt II OSK 1111/06, lex nr 494728), w którym to wskazał, iż "O tym, czy naruszenie prawa jest "rażącym", decyduje ocena skutków społeczno-gospodarczych, jakie dane naruszenie za sobą pociąga. Za "rażące" należy uznać wyłącznie takie naruszenie prawa, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia zasady praworządności. Utożsamianie zatem tego pojęcia z każdym naruszeniem jest oczywiście wadliwe. Nie każde, nawet oczywiste, naruszenie prawa może być uznane za rażące, nie jest też decydujący charakter przepisu, jaki został naruszony. Przy kwalifikowaniu naruszenia prawa do kategorii naruszenia rażącego chodzi nie o sam fakt zachowania się organu niezgodnie z normą prawną, lecz o skutki, których dotkliwości dla strony niczym nie można usprawiedliwiać. Ponadto o "rażącym" naruszeniu prawa można mówić jedynie wtedy, gdy stwierdzone naruszenie ma znacznie większą wagę aniżeli stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej (...)".

Z tych też przyczyn, tj. mając na uwadze przesłanki, jakimi należy kierować się ustalając rażące naruszenie prawa, Sąd w całości podzielił ocenę GINB dokonaną w sprawie w kontekście powyżej przedstawionym, a dotyczącym art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego i zgodności projektu budowlanego z decyzją o warunkach zabudowy. Stwierdzone odstępstwo od ustaleń decyzji o warunkach zabudowy w świetle pozostałych okoliczności występujących w sprawie nie mogło być ocenione jako rażące.

W ocenie Sądu, GINB prawidłowo także stwierdził, iż sporna decyzja nie narusza wymagań w zakresie ochrony środowiska. Opierając się na wyjaśnieniach Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska w [...] zawartych w piśmie z 29 marca 2011 r. znak: [...] (i załączonym do niego materiale poglądowym), organ ten słusznie zauważył, iż działka inwestycyjna w dacie wydania spornej inwestycji nie znajdowała się na terenie Obszaru Specjalnej Ochrony Ptaków Natura 2000 "[...]".

W konsekwencji -zdaniem Sądu- Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowo przyjął, iż nie istnieją przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji zwalczanej w tym postępowaniu, a tym samym, że decyzję Wojewody o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji należało utrzymać w mocy.

Tak dokonanej oceny Sądu nie zmieniają zarzuty skargi. Sąd nie znalazł podstaw do ich uwzględnienia. W ocenie Sądu, zaskarżona decyzja zawiera wszystkie elementy, o których mowa w art. 107 § 1 i 3 k.p.a., a uzasadnienie prawne i faktyczne wykazuje zasadność podjętego rozstrzygnięcia.

Jednocześnie Sąd w tym miejscu -w kontekście zarzutów skargi- wyjaśnia, iż kontrolowane postępowanie prowadzone w trybie nadzwyczajnym dotyczyło jedynie ważności decyzji Starosty O. Główny Inspektor miał zweryfikować tę decyzję kierując się przesłankami z art. 156 § 1 k.p.a., nie miał natomiast obowiązku ponownej oceny sprawy zakończonej wskazanym rozstrzygnięciem i nie mógł też w tym postępowaniu wziąć pod uwagę tych okoliczności podnoszonych przez wnioskodawców postępowania, które co najwyżej mogą stanowić o wzruszeniu spornej decyzji w trybie wznowieniowym, ale nie mogą stanowić podstawy do stwierdzenia jej nieważności. Przy czym, z uwagi na argumentację wskazaną we wniosku inicjującym postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją oraz w późniejszej korespondencji skarżącego (w tym w skardze), Sąd dodatkowo wyjaśnienia, że decyzje administracyjne mogą być dotknięte różnego typu wadami. Część z nich stanowi wady nieistotne, które mogą być usunięte w drodze uzupełnienia, sprostowania, wyjaśnienia (art. 111-113 k.p.a.). Oprócz tego istnieją wady istotne wymienione w art. 145 § 1, 145a § 1 oraz w art. 156 § 1. Mają one jednak różny charakter i wywierają w związku z tym odmienne skutki. Wady z art. 145 § 1 i 145a § 1 k.p.a. mogą spowodować jedynie wzruszalność decyzji. Dlatego też wznowienie postępowania polega na ponownym rozpatrzeniu sprawy w celu sprawdzenia, czy jakaś z wad postępowania nie wpłynęła na treść rozstrzygnięcia. Taka wada występuje na przykład wówczas, gdy wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję czy też wówczas, gdy strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu (pkt 4). Natomiast wady wymienione w art. 156 § 1 k.p.a. tkwią w samej decyzji, a w ich wyniku następuje nie wzruszalność, a nieważność decyzji. Zauważyć przy tym również trzeba, że niekiedy decyzje mogą zawierać zarówno wady skutkujące nieważnością, jak i wady skutkujące wznowieniem postępowania. Jednakże, co wymaga podkreślenia, naruszenia przepisów postępowania administracyjnego uzasadniające wznowienie postępowania, określone w art. 145 k.p.a., nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji w oparciu art. 156 § 1 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 29 marca 1988 r., I SA 636/87, ONSA 1988, Nr 1, poz. 45). Wskazanie na powyższe ma istotne znaczenie w niniejszej sprawie, albowiem skarżący tak w toku postępowania jak i w samej skardze podniósł zarzuty pod adresem kwestionowanego orzeczenia o pozwoleniu na budowę nie dostrzegając, iż w postępowaniu nieważnościowym nie mogły one mieć żadnego znaczenia. Mogą one ewentualnie stanowić podstawę do wzruszenia kwestionowanej decyzji w oparciu na przykład o art. 145 § 1 pkt 4 i 8 k.p.a., nie mogą natomiast wpłynąć na ważność zwalczanej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Dotyczy to zarówno podniesionego w skardze zarzutu naruszenia art. 10 § 1 k.p.a., jak i wydania spornej decyzji w oparciu o decyzję (zmieniającą decyzję o warunkach zabudowy), która następnie została wyeliminowana z obrotu prawnego. Jednocześnie podkreślenia wymaga, iż żadna z przesłanek wznowienia postępowania nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji. Reasumując, w ocenie Sądu, powyżej wskazane zarzuty, podniesione w postępowaniu administracyjnym i powtórzone w skardze, nie mogły wpłynąć na ważność kwestionowanej decyzji. Mogą one co najwyżej stanowić o wzruszeniu tej decyzji w postępowaniu wznowieniowym, ale z pewnością -w ocenie Sądu- nie uzasadniają stwierdzenia jej nieważności.

Z przedstawionych powodów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.