Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SAB/Wr 2/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2016-07-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
659
Hasła tematyczne: Przewlekłość postępowania
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Stwierdzono przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ
Powołane przepisy: article: art. 12 art. 35-37
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 149
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Alicja Palus Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek (sprawozdawca) Sędzia WSA Anna Siedlecka Protokolant: Asystent sędziego Łukasz Cieślak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 lipca 2016 r. sprawy ze skargi B. O. na przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę D. postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności zaświadczeń, na podstawie których potwierdzono prawo do rekompensaty za mienie pozostawione poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej I. stwierdza, że Wojewoda D. dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności zaświadczeń Prezydenta W. z dnia 22 czerwca 2001 r. nr [...] i z dnia 19 lipca 2001 r. nr [...]; II. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania, o którym mowa w pkt I, nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa.


UZASADNIENIE

B.O., nawiązując do postanowienia Ministra Skarbu Państwa z dnia 25 listopada 2015 r., w piśmie złożonym w dniu 16 grudnia 2015 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu "zażalenie na Wojewodę D., na jego bezczynność".

Skarżąca zarzuciła, że Wojewoda swoją działalnością naraził ją na stratę materialną, zatajając przed nią fakt, że już w 2003r. jej ojciec W. O.-P. skorzystał z "odszkodowania zabużańskiego". O tym fakcie, Wojewoda poinformował ją dopiero w 2013 r. pomimo, że już w 2006 r. występowała do organu i usiłowała wyjaśnić sprawę odszkodowania swojego ojca. Skarżąca wyjaśniła również, że prawo do odszkodowania było "podzielone" pomiędzy jej ojcem a jego siostrą. Podała, że w postępowaniu o nabycie spadku po ojcu, toczącym się przed Sądem Rejonowym w S. "zatajono jej istnienie" i pozbawiono ją tym samym prawa do odszkodowania, które przejęły inne osoby. Wystąpiła do prokuratora ale "sprawa była już przedawniona". Uważa, że gdyby Wojewoda informował ją już w 2006 r. o "stanie faktycznym odszkodowania" nie doszłoby przedawnienia. Oświadczyła, że już dawno informowała Wojewodę, że spadek po J. E. Ż. (siostrze ojca), dziedziczy jej syn. Informowała także o jego miejscu zamieszkania. Skarżąca uważa, że Wojewoda już w 2006 r. – po jej wystąpieniu - powinien był wyjaśnić "sprawę odszkodowania" i poinformować ją o stanie faktycznym. Organ nie odpowiadał wówczas na jej pisma.

W odpowiedzi na tak sformułowaną skargę, Wojewoda D. wniósł o jej oddalenie. Z wyjaśnień skarżonego organu wynika, że postanowieniem z dnia 25 listopada 2015 r. Minister Skarbu Państwa uznał za bezzasadne zażalenie B.O. na przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę D. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności zaświadczeń Prezydenta W. nr [...] oraz nr [...], na podstawie których potwierdzono prawo do rekompensaty za mienie pozostawione poza obecnymi granicami kraju przez R. O. – P.. Minister pouczył także skarżącą, że przysługuje jej prawo wniesienia skargi na działalność Wojewody D. do sądu administracyjnego.

Odnosząc się do skargi na bezczynność, Wojewoda wyjaśnił, że pismem z dnia 24 sierpnia 2009 r. poinformowano J. E. Ż. i B.O. – spadkobierczynię W.O. – P., że przed Wojewodą D. toczy się postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności zaświadczenia Prezydenta W. z dnia 22 czerwca 2001 r., nr [...] i zaświadczenia Prezydenta W. z dnia 19 lipca 2001 r., nr [...] potwierdzających, że E. Ż. oraz W. O.-P., posiadają łącznie uprawnienie do uzyskania ekwiwalentu za mienie nieruchome pozostawione poza obecnymi granicami państwa polskiego. W piśmie tym poinformowano również, że stronami postepowań w sprawie stwierdzenia nieważności ww. zaświadczeń są J. E. Ż. oraz B.H. O. a także potencjalni spadkobiercy po zmarłej A. O. (wdowy po W.). W związku z uzyskaniem informacji o śmierci J. E. Ż., Wojewoda podjął działania mające na celu ustalenie stron postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. aktów. Następnie zawiadomieniem z dnia 31 lipca 2012 r. poinformował B.O. o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności opisanych wyżej zaświadczeń. W wyniku podjętych czynności ustalił, że spadkobiercą A. O. jest jej wnuczka K. K.. Nie ustalono jednak spadkobierców J. E. Ż.. Z tej to przyczyny, postanowieniami z dnia 24 stycznia 2013 r. zawieszono postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. zaświadczeń i zobowiązano zainteresowane osoby (B.O. oraz K. K.) do przedłożenia postanowienia o nabyciu spadku po zmarłej J. E. Ż., bądź zarejestrowanego przez notariusza poświadczenia aktu dziedziczenia.

Zdaniem organu w powyższych sprawach nie wystąpiła bezczynność ani przewlekłość postępowania. Skarżąca regularnie informowana była o stanie sprawy. Postępowania zawieszone zostały w związku z brakiem dokumentów z których wynikałoby następstwo prawne po zmarłej J. E. Ż.. Przyczyna zawieszenia jest więc uzasadniona i do chwili obecnej nie ustała. Wojewoda przywołał także orzeczenie NSA z dnia 16 września 2015 r., sygn. akt I OSK 906/15, w którym stwierdzono, że uzasadnione zawieszenie postępowania chroni organ przed zarzutem przewlekłego postępowania.

W odpowiedzi na skargę zauważono także, że pismem z dnia 29 września 2006 r. B.O. wystąpiła o wydanie kopii zaświadczenia wystawionego dla W.a O. –P., uprawniającego go do otrzymania rekompensaty za nieruchomości postawione poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, uzasadniając wniosek tym, że dokumenty te stanowią pamiątkę po zmarłym ojcu. Kserokopie wnioskowanych dokumentów przesłane zostały skarżącej przy piśmie z dnia 24 sierpnia 2009 r., po wcześniejszym uzupełnieniu przez nią postanowienia o nabyciu spadku po W. O. – P..

Reasumując, strona przeciwna stwierdziła, że uzasadniony jest wniosek o oddalenie skargi na bezczynność Wojewody, gdyż żądanie skarżącej co do wydania kopii dokumentów zostało załatwione w 2009 r. Postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności zaświadczeń Prezydenta W. z 2001 r. podjęte zaś zostaną dopiero po ujawnieniu wszystkich stron postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie odpowiedzi na skargę, jak też przedstawionych wraz z nią akt administracyjnych ustalił natomiast, że Prezydent W. zaświadczeniem nr [...] z dnia 22 czerwca 2001 r. oraz nr [...] z dnia 19 lipca 2001 r. stwierdził, że J. E. Ż. oraz W. O. – P. posiadają łącznie uprawnienia do uzyskania ekwiwalentu za mienie nieruchome pozostawione w miejscowości Borysław, powiat Drohobycz w byłym województwie lwowskim, czyli na terenach nie wchodzących obecnie w skład obecnego państwa polskiego.

W dniu 9 kwietnia 2004 r. do Wojewody D. wpłynęło wystąpienie pokontrolne NIK, dotyczące przeprowadzonej w Urzędzie Miejskim W. kontroli w zakresie realizacji w latach 1990-2003 roszczeń osób, które w związku z wojną rozpoczętą w 1939 r. pozostawiły nieruchomości na trenach nie wchodzących w skład obecnego obszaru Rzeczypospolitej Polskiej a na mocy zawartych przez Polskę umów międzynarodowych miały otrzymać ekwiwalent za pozostawione mienie. W wystąpieniu tym, zakwestionowano, między innymi, legalność ww. zaświadczeń wskazując na konieczność wdrożenia odpowiedniej procedury. Realizując zalecenia NIK, Wojewoda w 2006 r. wystąpił do Ministra Skarbu Państwa o stwierdzenie nieważności ww. zaświadczeń.

W dniu 20 września 2006 r. do Wojewody wpłynęło pismo skarżącej o wydanie kopii dokumentów uprawniających do "odszkodowania jej ojca W. O. - P., po dziadku R.". Skarżąca poinformowała również organ, że ojciec zmarł w 2003 r. Wobec braku reakcji ze strony Wojewody, wniosła następnie zażalenie do organu wyższego stopnia. Pismem z dnia 19 kwietnia 2007 r. Minister Skarbu Państwa poinformował ją, że Wojewoda w terminie 30 dni zobowiązany był do udzielenia odpowiedzi na jej wystąpienie z 2006 r.

W dniu 29 czerwca 2007 r. Minister Skarbu Państwa uznał się niewłaściwym do stwierdzenia nieważności ww. zaświadczeń Prezydenta W. z 2001 r. i przekazał akta sprawy do Wojewody D. celem podjęcia stosownych czynności. Wojewoda, pismem z dnia 23 sierpnia 2007 r. wystąpił do Prezesa Rady Ministrów o rozstrzygnięcie sporu o właściwość "do podjęcia czynności mających na celu stwierdzenie nieważności" ww. zaświadczeń.

W dniu 8 listopada 2007 r. – w związku z wystąpieniem skarżącej z dnia 20 września 2006 r. o wydanie odpisów dokumentów - Wojewoda wystosował do niej wezwanie o przedłożenie postanowienia o nabyciu spadku po W. O. – P.. W wykonaniu powyższego wezwania, w dniu 23 listopada 2007 r. skarżąca złożyła postanowienie Sądu Rejonowego w S. z dnia 24 lutego 2004 r. o nabyciu spadku po zmarłym w dniu 29 lipca 2003 r. W. O. – P., przez jego żonę A. O. –P. i córkę B.O. w ½ części.

W dniu 8 lipca 2008 r. do organu wpłynęło "rozstrzygnięcie sporu o właściwość", w którym Prezes Rady Ministrów wskazał Wojewodę D. jako organ właściwy w sprawie stwierdzenia nieważności opisanych wcześniej zaświadczeń.

Pismem z dnia 16 października 2008 r. Wojewoda wystąpił do J. E. Ż. "w związku z toczącym się postępowaniem o stwierdzenie nieważności zaświadczeń (...)" o wskazanie aktualnego adresu zamieszkania W. O. P. (ojca skarżącej) – celem zawiadomienia go o toczących się postępowaniach. Organ stwierdził, że "znajdujący się w aktach sprawy adres jest nieaktualny" i "korespondencja wraca z adnotacją adresat wyprowadził się".

W dniu 9 czerwca 2009 r. skarżąca wystąpiła z kolejną interwencją w związku z brakiem odpowiedzi organu na jej pismo z dnia 20 września 2006 r., pomimo, że w dniu 23 listopada 2007 r. przekazała organowi postanowienie o nabyciu spadku.

Przy piśmie z dnia 24 sierpnia 2009 r. Wojewoda przesłał skarżącej kopie zaświadczeń Prezydenta W. z 2001 r. i poinformował ją o wynikach kontroli NIK, podając, że za celowe uznał podjęcie z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. zaświadczeń. Dalej wskazał, że "obecnie toczy się przed Wojewodą postępowanie o stwierdzenie nieważności zaświadczeń (...)" a stronami postępowań administracyjnych w sprawie stwierdzenia nieważności ww. zaświadczeń są J. E. Ż. oraz B.O. a także potencjalni spadkobiercy po zmarłej A. O.ej – P.. W konkluzji stwierdził jednak, że: "O fakcie wszczęcia ww. postępowań administracyjnych zostanie Pani zawiadomiona odrębnymi pismami". Powyższe pismo skierowane do J. E. Ż. zwrócone zostało przez doręczyciela z adnotacją "adresat nie żyje".

W 2010 r., w związku z prowadzonym postępowaniem o stwierdzenie nieważności przedmiotowych zaświadczeń, organ uzyskał z USC we W. odpis aktu zgonu J. E. Ż. (pismo z dnia 26 stycznia 2010 r.), informację z Sądu Rejonowego W., że w latach 2004-2010 nie prowadzono postępowania spadkowego po J. E. Ż. (pismo z dnia 14 kwietnia 2010 r) oraz informację ze Starostwa w Z., dotyczącą stanu prawnego nieruchomości nabytej przez W. O. – P. oraz J. E. Ż. w ramach realizacji uprawnień do rekompensaty za tzw. mienie zabużańskie (potwierdzonej ww. zaświadczeniami Prezydenta z 2001 r.).

Kolejną czynnością organu w związku z prowadzonym postępowaniem nadzwyczajnym, było wystąpienie w dniu 31 lipca 2012 r. do USC w B. o przesłanie odpisu aktu zgonu A. O. – P. oraz o podanie danych adresowych osób, które zgłosiły zgon i wskazanie stopnia ich pokrewieństwa.

Zawiadomieniem z tego samego dnia, organ poinformował B.O. o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. zaświadczeń Prezydenta W. z 2001 r. i wezwał ją do wskazania pełnomocnika do doręczeń w kraju.

W dniu 13 sierpnia 2012 r. do Wojewody przekazany został odpis aktu zgonu A. O. – P. a przy piśmie z dnia 23 sierpnia 2012 r., skarżąca wskazała pełnomocnika do doręczeń. W dniu 28 września 2012 r. organ uzyskał postanowienie Sądu Rejonowego w S. o nabyciu spadku po A. O. – P. przez jej wnuczkę K. K.. W dniu 3 grudnia 2012 r. wystąpiono do Wojewody Ś. o wskazanie adresu zameldowania K. K.. Odpowiedź na to wystąpienie organ uzyskał w dniu 8 stycznia 2013 r.

Postanowieniem z dnia 24 stycznia 2013 r. Wojewoda zawiesił postepowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ww. zaświadczeń ze względu na brak możliwości wezwania do udziału w postępowaniu spadkobierców zmarłej J. E. Ż.. Stwierdził, że spadkobiercy nie są znani organowi i nie toczyło się postępowanie spadkowe. Jednocześnie zobowiązano "osoby zainteresowane" do przedłożenia postanowienia o nabyciu spadku.

W dniu 8 lutego 2013 r. wpłynęło pismo skarżącej informujące Wojewodę D., że spadkobiercą J. E. Ż. jest jej syn (wskazany przez nią z imienia i nazwiska), który mieszka we W. przy ul. S.. Skarżąca podała także, że dokładny jego adres zna ZUS, który przekazuje mu emeryturę zagraniczną. Nadto zarzuciła, że nadal nie udzielono jej informacji co do "odszkodowania", do którego ma prawo jako spadkobierczyni po W. O. – P., za majątek po jej dziadku R. O. – P.. Podniosła również, że jej nie dotyczy problem odnalezienia spadkobierców po J. E. Ż.. Jako spadkobierczyni po W. – ma prawo do połowy "odszkodowania", które jemu przysługiwało. Uważa, że zaświadczenie uprawniające do odszkodowania winno być wydane osobno na jej ojca i osobno na jego siostrę.

W dniu 24 kwietnia 2013 r. Minister Skarbu Państwa przekazał Wojewodzie D. pismo pełnomocnika skarżącej mającego siedzibę w H., z dnia 25 marca 2013 r., w którym między innymi, podniesiony został zarzut wstrzymania bez żadnych podstaw postępowania nadzwyczajnego przed Wojewodą. Wskazano także na możliwość wydania postanowienia w sprawie "mimo ewentualnych niejasności dotyczących spadkobierców siostry jej brata". Pełnomocnik zarzucił także, od siedmiu lat skarżąca nie otrzymała jasnej odpowiedzi odnośnie jej prawa do odszkodowania za mienie pozostawione przez jej dziadka poza granicami Polski oraz wypłacanych za nie rekompensat. Pomimo, że od siedmiu lat zwracała się do Wojewody nie otrzymała wyraźnej odpowiedzi jaka rekompensata jej przysługuje. Pełnomocnik stwierdził także, że "z prawnego punktu widzenia zostało wyjaśnione, że jest ona uprawniona do rzeczonych rekompensat. Teraz chodzi tylko o skierowanie świadczenia do wypłaty".

Pismem z dnia 22 lipca 2013 r. Wojewoda wezwał pełnomocnika skarżącej do przedłożenia pełnomocnictwa. Odrębnym pismem poinformował natomiast skarżącą, że zgodnie z obowiązującą aktualnie obowiązującą ustawą z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, potwierdzenie prawa do rekompensaty następuje na wniosek osoby ubiegającej się, złożony do 31 grudnia 2008 r. Wskazał dalej, że B.O. nie złożyła wniosku w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty po R. O. – P.. Z tego też względu nie prowadzono w tym zakresie żadnego postępowania. Wyjaśnił nadto, że w sprawie rekompensaty za mienie pozostawione przez dziadka skarżącej, już w 2001 r. zostały wydane zaświadczenia Prezydenta W. potwierdzające nabycie uprawnień do tego prawa przez jej ojca W. O. – P. oraz przez jego siostrę J. E. Ż.. Właśnie w stosunku do tych zaświadczeń wszczęte zostały postępowanie o stwierdzenie ich nieważności – obecnie zawieszone ze względu na śmierć jednej ze stron. Organ podał także, że W. O. – P. oraz J. E. Ż. zrealizowali uprawnienie do rekompensaty z jednego z ww. zaświadczeń w całości a z drugiego w części. Uprawnienie zrealizowano na łączną kwotę 4.195.175.000 zł. Posiłkując się wyrokiem Sądu Najwyższego z dnia 3 września 2009 r. (o sygn. I CSK 25/09) organ podał, że uprawnienie z zaświadczenia nr [...] zostało zrealizowane w 22,32% ( a więc powyżej 20% progu określonego w art. 13 ust.2 ww. ustawy z dnia 8 lipca 2005 r.).

W piśmie z dnia 25 listopada 2013 r. pełnomocnik skarżącej zarzucił Wojewodzie, że od 2006 r. nie był w stanie poinformować jego klientki o tym, że w 2003 r. doszło do "zrekompensowania" w ponad 20%, prawa do odszkodowania za mienie pozostawione przez R. O. - P. poza granicami Polski. Podniósł, że 2003 r. ojciec skarżącej już nie żył, zatem nie wiadomo komu przyznano w listopadzie 2003 r. należną skarżącej rekompensatę. Zdaniem skarżącej organ dotychczas nie udzielał jasnych odpowiedzi dlatego zażądano konkretnych wyjaśnień w tej sprawie.

W dniu 25 lipca 2014 r., wobec braku odpowiedzi Wojewody na pismo z 25 listopada 2013 r., pełnomocnik skarżącej wniósł do Ministra Skarbu Państwa kolejną skargę na Wojewodę, wnioskując o podjęcie przez Ministra niezbędnych czynności zobowiązujących go do udzielenia skarżącej jasnych wyjaśnień. Skarga ta przekazana została do Wojewody D. przy piśmie z dnia 5 sierpnia 2014r., z jednoczesnym pouczeniem pełnomocnika o konieczności przedłożenia pełnomocnictwa uprawniającego do działania w imieniu skarżącej oraz o konieczności wskazania pełnomocnika do przyjmowania korespondencji w kraju. W dniu 10 września 2014 r. Wojewoda ponownie wezwał pełnomocnika zagranicznego do przedłożenia pełnomocnictwa, informując, że ze względu na jego brak nie może mu udzielić żądanych odpowiedzi. Stosowne pełnomocnictwo wpłynęło do Wojewody w dniu 2 października 2014 r. Do kolejnej interwencji pełnomocnika skarżącej ( z dnia 23 lutego 2015 r.) Wojewoda ustosunkował się w piśmie z dnia 9 marca 2015 r.

W piśmie z dnia 5 października 2015 r. skierowanym do Ministra Skarbu Państwa B.O. złożyła zażalenie na Wojewodę D. w zakresie: 1/ przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności opisanych wcześniej zaświadczeń Prezydenta W. z 2001 r.; 2/ "zatajenia przed nią" w 2006 r. faktu uzyskania przez jej ojca drugiej części odszkodowania zabużańskiego i poinformowanie jej o tym dopiero w 2013r." 3/ braku reakcji organu, kiedy "pośmiertne odszkodowanie jej ojca podjęła jego żona, która na kresach nic nie pozostawiła (...)".

Postanowieniem z dnia 25 listopada 2015 r. Minister Skarbu Państwa uznał za bezzasadne zażalenie na przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności opisanych wcześniej zaświadczeń.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Przede wszystkim wyjaśnić należy, że Sąd określił przedmiot zaskarżenia jako skarga na przewlekłość Wojewody a nie skarga na bezczynność, jak to wskazano literalnie w jej treści. Lektura uzasadnienia skargi - w tym zwłaszcza bezpośrednie nawiązanie do postanowienia Ministra Skarbu Państwa z dnia 25 listopada 2015 r.- w powiązaniu z innymi pisami skarżącej załączonymi do akt administracyjnych wskazuje bowiem, że skarżąca w istocie zarzuca Wojewodzie D. zwłokę w działaniu i nieuzasadnione niczym, zbyt późne, podejmowanie czynności. Tym samym należy przyjąć, że zarzuca ona Wojewodzie przewlekłość w działaniu. Treść skargi jak też poprzedzającego ją zażalenia (do którego skarga bezpośrednio nawiązuje) wskazują natomiast, że zarzuty skarżącej dotyczące przewlekłości odnoszą się zarówno do postępowań o stwierdzenie nieważności zaświadczeń Prezydenta W., jak też do sposobu udzielania jej przez organ informacji co do zakresu prawa do rekompensaty (które zdaniem skarżącej przysługuje jej po jej dziadku), możliwości zrealizowania tego prawa i dotychczasowego stopnia jego wykorzystania.

Wobec tak ustalonej treści skargi, biorąc pod uwagę zakres kognicji sądu administracyjnego wynikający z art. 3 § 1 pkt 8 i pkt 9 ustawy z dnia 31 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U z 2016r, poz.718 – dalej zwaną u.p.p.s.a.) Sąd zakwalifikował przedmiotową skargę jako skargę na przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę D. postępowań w sprawie stwierdzenia nieważności opisanych na wstępie zaświadczeń Prezydenta W. z 2001 r. Zgodnie z przywołanymi wyżej przepisami art. 3 § 1 pkt 8 u.p.p.s.a. sądy administracyjne orzekają bowiem w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 (tj decyzji administracyjnych, postanowień wydanych w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończących postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; na postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23) oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, oraz postępowań do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw). Natomiast według pkt 9 ww. przepisu, przedmiotem skargi do sądu administracyjnego może być bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. W wymienionym wyżej katalogu spraw nie mieści się zatem bezczynność, czy też przewlekłość w udzielaniu informacji co do stopnia realizacji prawa do rekompensaty które potwierdzone już zostało aktem administracyjnym.

Przy kwalifikacji skargi, Sąd miał również na uwadze, że w postępowaniach o stwierdzenie nieważności opisanych wcześniej zaświadczeń, organ podejmował liczne czynności zmierzające do ustalenia jego stron, a w efekcie zawiesił te postępowania. W takiej sytuacji nie można zatem byłoby mówić o bezczynności organu. Inną kwestią jest jednak ocena, czy organ działał tu sprawnie i efektywnie. Wyjaśnieniu tej kwestii służyć ma właśnie skarga na przewlekłość prowadzenia postępowania. Świadczy o tym, między innymi, uzasadnienie rządowego projektu nowelizacji k.p.a. i u.p.p.s.a. (przeprowadzonej ustawą z 3 grudnia 2010 r.) w którym stwierdzono: "Proponowana zmiana treści art. 37 (k.p.a. – przy. Sądu) powoduje przyznanie stronom postępowania administracyjnego prawa skarżenia nie tylko bezczynności organów administracji publicznej, ale również przewlekłości prowadzonego przez te organy postępowania. Obecne przepisy Kodeksu nie pozwalają na skarżenie przewlekłości postępowania, co w efekcie powoduje, że organy administracji publicznej dość często prowadzą postępowanie w sposób nieefektywny, wykonując szereg czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonując czynności pozorne, co powoduje, że formalnie nie są bezczynne. Na lukę prawną w tym zakresie zwracał niejednokrotnie uwagę Naczelny Sąd Administracyjny, a ostatnio również Europejski Trybunał Praw Człowieka w Strasburgu. Rozszerzenie prawa do złożenia zażalenia do organu wyższej instancji na przewlekłe prowadzenie postępowania będzie miało również ten skutek, że przewlekłość postępowania, analogicznie jak obecnie bezczynność (niezałatwienie sprawy w terminie), będzie podlegać kognicji sądów administracyjnych..." (druk sejmowy 2987/VI kadencja).

Reasumując, Sąd przyjął, że rzeczywistym przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest przewlekłość prowadzonych przez organ postępowań, a nie jego bezczynność. W ocenie Sądu, zwłaszcza w aspekcie znanych wątpliwości interpretacyjnych co do odróżniania bezczynności od przewlekłości, o rzeczywistym przedmiocie zaskarżenia decyduje całościowa analiza skargi i akt sprawy, a nie terminologia użyta w skardze. Sprawowanie wymiaru sprawiedliwości w sprawach administracyjnych nie może bowiem przyjmować formy sporu o słowa (contradicto in terminis), lecz winno być sporem o prawo (contradicto in iuris). Taki właśnie wymóg nakłada w tym względzie art. 45 ust. 1 Konstytucji RP (por. uzasadnienie uchwały pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r., I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, z. 1, poz. 1).

Przystępując do oceny, czy w poddanych kontroli sądowej sprawach zaistniał stan przewlekłości postępowania, wyjaśnić należy, że ustawodawca nie zdefiniował tego pojęcia. Posiłkując się wyrażanymi w orzecznictwie i piśmiennictwie poglądami, należy przyjąć, że pojęcie "bezczynności" rozumiane jest jako niewydanie w terminie decyzji lub postanowienia wskutek niepodejmowania żadnych istotnych czynności w sprawie. Natomiast przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" rozumie się prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 stycznia 2015 r., II FSK 3097/12, CBOSA; J. Drachal, J. Jagielski, R. Stankiewicz, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, 3 wyd., Warszawa 2015, s. 77). Reasumując, pojęcie "przewlekłości postępowania" obejmować będzie opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 stycznia 2016 r., I OSK 2341/15, CBOSA).

Dla prowadzonej w niniejszej sprawie kontroli działania Wojewody - stanowiącego ciąg czynności procesowych podejmowanych w jurysdykcyjnym postępowaniu administracyjnym, znaczenie ma ogólna zasada szybkości postępowania administracyjnego (art. 12 k.p.a.). Prawo do rozpoznania sprawy administracyjnej w rozsądnym terminie, jako element prawa do dobrej administracji, jest również jednym z praw podstawowych w porządku prawnym Unii Europejskiej (zob. art. 41 ust. 1 Karty Praw Podstawowych - Dz.U.UE.C.2007.303.1). Powołany przepis Karty odnosi się co prawda wprost do organów unijnych, ale w świetle orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego jest on również wiążący dla państw członkowskich jako zasada ogólna prawa unijnego (zob. np. wyrok NSA z 10 lutego 2016 r., II GSK 2294/14, CBOSA i cyt. tam orzecznictwo). Realizacji zasady szybkości postępowania służy m. in. określenie terminów załatwiania spraw przez organy administracji publicznej. Zgodnie z art. 35 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. W myśl art. 35 § 2 k.p.a., niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Z kolei w art. 35 § 3 k.p.a. przewidziano, że załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Natomiast zgodnie z art. 35 § 5 k.p.a., do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu.

Sam fakt stwierdzenia, że organy przekroczyły ww. terminy, nie może być jednak automatycznie traktowany jako przewlekłość postępowania. Konieczne jest każdorazowe poddanie ocenie okoliczności konkretnej sprawy, w tym w szczególności stopnia jej skomplikowania (zarówno w aspekcie prawnym, jak i przede wszystkim faktycznym), a także postawy stron (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 maja 2011 r., I OSK 711/11, CBOSA oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 2 grudnia 2015 r., II SAB/Wa 700/15, CBOSA). Wskazane aspekty nie zwalniają oczywiście organu z obowiązku działania w sposób wnikliwy i szybki (art. 12 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 i 77 § 1 k.p.a.), ale rzutować mogą na ocenę ewentualnej przewlekłości postepowania. Oznacza to, że nawet jeżeli dojdzie do przekroczenia ww. terminów załatwienia sprawy, to nie każde takie zdarzenie oznaczać musi per se, że organ pozostaje w stanie bezczynności lub prowadzi postępowanie w sposób przewlekły.

W niniejszej sprawie zasadnicze znaczenie przypisać należało odpowiedzi na pytanie, czy czynności podejmowane przez Wojewodę przed zawieszeniem postępowania realizowały zasadę szybkości postępowania.

Określając ramy czasowe poddanej kontroli sądowej przewlekłości postępowań nadzwyczajnych prowadzonych przez Wojewodę, trzeba wskazać, że ich początek wyznaczony został przez datę wszczęcia postępowań w sprawie stwierdzenia nieważności przedmiotowych zaświadczeń. Data ta może budzić wątpliwości, skoro jej ustalenie – jak wskazuje treść odpowiedzi na skargę – sprawiło problem samemu organowi. Wojewoda wysyłał w tym względzie sprzeczne informacje do strony. Świadczy o tym chociażby treść pisma z dnia 24 sierpnia 2009r. skierowanego do skarżącej, w którym najpierw poinformowało ją, że "celowym jest wszczęcie postępowania z urzędu w sprawie stwierdzenia nieważności [zaświadczeń]" następnie, w tym samym piśmie zawarto informację "że toczy się przed Wojewodą postępowanie o stwierdzenie nieważności zaświadczeń", po to by w konkluzji stwierdzić: "o fakcie wszczęcia ww. postepowań zostanie Pani zawiadomiona odrębnym pismem". Tak sformułowane pismo zdecydowanie naruszało wymogi wynikające z art. 61 § 4 k.p.a. w związku z art. 10 k.p.a., gdyż, rzutowało na możliwość realizacji przez skarżącą jej uprawnień jako strony postępowania. Treść pisma, w którym organ w tak niejednoznaczny sposób informował skarżącą co do jednej z podstawowych kwestii procesowych, jakim jest moment wszczęcia w urzędu postępowań, pozostawała także w sprzeczności z obowiązkami nałożonymi na organy administracji publicznej w art. 8 i art. 9 k.p.a. Zachowanie organu musi budzić zdziwienie, skoro w dacie wystosowania do skarżącej ww. informacji, organ dysponował już rozstrzygnięciem Prezesa Rady Ministrów z dnia 27 czerwca 2008 r. orzekającym, że to właśnie Wojewoda D. jest właściwym w sprawie o stwierdzenie nieważności zaświadczenia Prezydenta W. z dnia 22 czerwca 2001 r., nr [...] i zaświadczenia Prezydenta W. z dnia 19 lipca 2001 r., nr [...], potwierdzającego uprawnienia J. E. Ż. i W. O.-P. do zaliczenia wartości nieruchomości pozostawionej poza obecnymi granicami państwa polskiego na poczet ceny nabycia prawa własności lub prawa użytkowania wieczystego nieruchomości. Już sam fakt powstania sporu o właściwość a następnie jego rozstrzygnięcie, wskazuje, że do wszczęcia postępowania mogło dojść już wcześniej (przed skierowaniem ww. pisma do skarżącej), przez podjęcie czynności procesowych przez organy pozostające w sporze. Nadto rozstrzygnięcie sporu o właściwość skierowane zostało nie tylko do organów, ale także do osób na rzecz których wydano zaświadczenia z 2001 r.(pomimo, że odnośnie jednej z tych osób -ojca skarżącej, organy dysponowały już dokumentami potwierdzającymi fakt jego śmierci). Na możliwość wcześniejszego wszczęcia postępowania wskazuje także korespondencja Wojewody kierowana do podmiotów publicznych, w której organ powołuje się na toczące się już postępowania o stwierdzenie nieważności zaświadczeń (zob. pisma: z dnia 25 lutego 2010 r. skierowane do USC we W. – k. 150; z dnia 25 lutego 2010 skierowanie do Starostwa Powiatowego w Z. – k. 151; z dnia 16 marca 2010 r. skierowane do Sądu Rejonowego dla W. K. – k. 158; z dnia 31 lipca 2012 r. skierowane do USC w B. – k. 167.).

Zdaniem Sądu, powyższe okoliczności należało mieć na uwadze przy określeniu daty wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. zaświadczeń. Przepisy K.p.a. nie określają bowiem wprost z jaką datą należy wiązać moment wszczęcia postępowania z urzędu. W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że wszczęcie postępowania administracyjnego z urzędu następuje z chwilą podjęcia przez organ pierwszej czynności wobec stron, przy czym chodzi o taką czynność organu, o której strona oficjalnie zostaje powiadomiona. Jak stwierdził NSA, wszczęcie postępowania prowadzonego z urzędu następuje poprzez podjęcie pierwszej czynności w sprawie przez organ administracji publicznej, który według swej oceny jest właściwy do jej załatwienia w drodze decyzji administracyjnej. Przepis art. 61 § 1 K.p.a. stanowi bowiem formę realizacji zasady ogólnej czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym (art. 10 K.p.a.). Zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego ma umożliwić stronom realizację uprawnień procesowych określonych przepisami K.p.a. przez podejmowanie przez nie czynności procesowych mających wpływ na ustalenie stanu faktycznego i prawnego sprawy administracyjnej. Z tego też względu, nie jest istotna forma tego powiadomienia lecz fakt, czy strony zostały zawiadomione o wszczęciu postępowania administracyjnego w określonej sprawie, a więc to, czy powzięły wiadomość o wszczęciu postępowania administracyjnego. Uzyskanie przez stronę informacji o wszczęciu postępowania administracyjnego w określonej sprawie umożliwia stronie podjęcie stosownych działań w danej sprawie i pozwala na zadbanie o należytą ochronę własnych interesów prawnych (zob. wyrok NSA z dnia 28 lutego 2012 r. sygn. akt II OSK 2394/10).

Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że faktyczna data wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności zaświadczeń, nie jest tożsama z datą skierowanego do skarżącej formalnego zawiadomienia z dnia 31 lipca 2012 r. Za datę wszczęcia postępowania z urzędu wypełniającą opisane wyżej przesłanki, należy bowiem przyjąć datę wystosowania do skarżącej pisma z dnia 24 sierpnia 2009r., w którym - pomimo wskazanych wcześniej niespójności - zawarta została informacja o prowadzonych już przez organ postępowaniach. W istocie jest to bowiem pierwsza czynność skierowana do podmiotu uznanego przez organ za stronę postępowania, powodująca jego skuteczne zawiadomienie o wszczęciu postępowań nadzwyczajnych. Analiza akt sprawy wskazuje zresztą, że zamiarem organu było wcześniejsze poinformowanie stron postępowania o prowadzonym postępowaniu nadzwyczajnym. Świadczy o tym, choćby fakt kierowania pism dotyczących sporu o właściwość do osób na rzecz których wystawiono kwestionowane zaświadczenia. Pomimo jednak informacji przekazanej przez skarżącą w piśmie z 2006r., że jej ojciec nie żyje od 2003 r. – potwierdzonej przekazanym w 2007 r. postanowieniem o nabyciu przez nią części spadku – Wojewoda faktu tego nie chciał jednak dostrzec i konsekwentnie kierował korespondencję do osoby nieżyjącej i równie konsekwentnie poszukiwał jej adresu u J. E. Ż. (która zresztą w tym czasie również już nie żyła – vide pismo z dnia 16 października 2008r.). Pomimo zatem, że organ już na etapie sporu o właściwość, podejmował czynności dla zawiadomienia "stron" o postępowaniu nadzwyczajnym, to w efekcie okazały się one jednak nieskuteczne.

Wyznaczenie momentu wszczęcia postępowania na dzień 24 sierpnia 2009 r. oznacza, że Sąd nie mógł – zgodnie z żądaniem skargi - objąć przedmiotem swojej kontroli działań organu przed tą datą, tj. od dnia wpływu do Wojewody pisma skarżącej sygnowanego datą 26 września 2006 r. Do takiego wniosku upoważnia również treść tego pisma, z której wynika, że skarżąca nie zwracała się o podjęcie czynności procesowych zmierzających do wydania aktu administracyjnego (zwłaszcza w postępowaniu nadzwyczajnym), lecz prosiła o przesłanie jej dokumentów stanowiących pamiątki po zmarłym dziadku. Pismo to nie dotyczyło zatem postępowania administracyjnego.

Dla zakresu prowadzonej w niniejszej sprawie kontroli sądowej znaczenie ma także, że instytucja przewlekłości postępowania wprowadzona została do porządku prawnego z dniem 11 kwietnia 2011 r. (na mocy przywołanej już wcześniej nowelizacji przepisów ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18). W związku z brakiem przepisów przejściowych w ustawie nowelizacyjnej z dnia 3 grudnia 2010 r., w praktyce pojawiły się wątpliwości w kwestii tego, czy ocena sądowa prowadzonego przez organ postępowania, pod względem jego przewlekłości, obejmuje okres dopiero od momentu wejścia w życie nowelizacji wprowadzającej skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania, czy też, ocenie sądu podlega również sposób prowadzenia postępowania przez organ przed datą wejścia w życie tej nowelizacji (tj. przed dniem 11 kwietnia 2011 r.). W orzecznictwie, jak również w piśmiennictwie zgodnie przyjmuje się, że w omawianym przypadku zastosowanie winna mieć zasada bezpośredniego stosowania prawa. Oznacza to, że dokonywana przez sąd ocena zasadności podstaw skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego obejmuje nie tylko działania (zaniechania) organu mające miejsce po dacie wejścia w życie ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tj. po dniu 11 kwietnia 2011 r., ale również zachowania organu przed tą datą, o ile przewlekłość trwa w momencie orzekania przez sąd (por. wyroki NSA: z dnia 8 maja 2013 r., sygn. akt II OSK 2873/12, z dnia 3 lipca 2014 r., sygn. akt II OSK 194/14, (patrz CBOSA, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Ustalenie przez Sąd, że postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności zaświadczeń Prezydenta W. z 2001 r. wszczęte zostały z urzędu w 2009 r. a więc przed wejściem w życie ustawy nowelizacyjnej powoduje, że ocena zasadności podstaw skargi na przewlekłe prowadzenie tych postępowań może bezsprzecznie objąć działania (zaniechania) organu mające miejsce po dniu 11 kwietnia 2011 r. natomiast zachowania organu przed tą datą (tj. od 29 sierpnia 2009 r.), mogą być objęte oceną Sądu tylko wówczas, gdy przewlekłość trwa w chwili orzekania przez sąd.

W tak wyznaczonych ramach kontroli przewlekłości postępowań nadzwyczajnych objętych skargą, istotną cenzurę stanowią zatem wydane w dniu 24 stycznia 2013 r. postanowienia Wojewody o zawieszeniu tych postępowań ze względu na brak możliwości wezwania spadkobierców J. E. Ż.. Zgodnie bowiem z art. 102 k.p.a. w czasie zawieszenia postępowania organ administracji publicznej może podejmować czynności niezbędne w celu zapobieżenia niebezpieczeństwu dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważnym szkodom dla interesu społecznego. Stosownie do art. 103 k.p.a. zawieszenie postępowania wstrzymuje bieg terminów przewidzianych w kodeksie. Potwierdzenie tej regulacji wynika z art. 35 § 5 k.p.a. zawierającego zakaz wliczania okresów zawieszenia postępowania do terminów załatwienia sprawy.

W świetle przedstawionych wyżej przepisów, zawieszenie przez organ prowadzonego postępowania oznacza, że bezczynność organu ustaje, a okres zawieszenia postępowania nie jest stanem bezczynności. Jednak w przypadku zarzutu przewlekłego prowadzenia postępowania, wpływ okresu zawieszenia postępowania na ocenę jego przewlekłości, nie jest już tak jednoznaczny. Co do zasady w okresie zawieszenia postępowania wyłączona jest możliwość postawienia organowi zarzutu przewlekłego prowadzenia postępowania – którego z uwagi na jego zawieszenie prowadzić przecież nie może. Kwestia zawieszenia postępowania administracyjnego nie pozostaje jednak zupełnie bez wpływu na zakres oceny sądu administracyjnego. Przewlekłość może mieć bowiem miejsce także wtedy, gdy bieg terminu został zatrzymany, w szczególności wskutek bezzasadnego zawieszenia postępowania lub jego niepodjęcia (por. wyrok NSA z dnia 5 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 709/12, CBOSA, orzeczenia.nsa.gov.pl). Zauważyć jednak trzeba, że kwestia zasadności i legalności zawieszenia postępowania podlega odrębnym środkom zaskarżenia a tym samym odrębnej kontroli sądowej. Przyjmuje się, że w przypadku, gdy w obrocie pozostaje postanowienie o zawieszeniu postępowania, nie można dokonać zasadności zastosowania art. 97 § 1 k.p.a. w ramach postępowania zainicjowanego skargą na bezczynność lub przewlekłość postępowania (por. np. NSA w wyroku z dnia 12 sierpnia 2015 r. II FSK 3619/14). Oznacza to, że sąd rozpoznając skargę na przewlekłość nie może badać i oceniać prawidłowości zastosowania przez organy przepisów stanowiących podstawę zawieszenia postępowania. Sąd uwzględnia natomiast ocenę taką dokonaną w odrębnym postępowaniu – jeżeli strona uruchomi odpowiednie środki procesowe - w kontekście wystąpienia przesłanki przewlekłości postępowania.

Stwierdzony w niniejszej sprawie fakt zawieszenia przez Wojewodę postępowań nadzwyczajnych, nie może – zdaniem Sądu - stanowić wystarczającego uzasadnienia dla oddalenia skargi tylko z tej przyczyny. Nie jest bowiem sporne, że wciąż nie wydano aktów kończących postępowania nadzwyczajne prowadzone przez Wojewodę (por. art. 104 k.p.a.). Skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można tymczasem wnieść skutecznie aż do momentu wydania takiego aktu (por. np. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 czerwca 2011r., I OSK 937/11, z 19 lipca 2013 r., I FSK 1325/13, z 17 kwietnia 2015 r., II OSK 42/15 - CBOSA; T. Woś, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. V, Warszawa 2012, teza 4 komentarza do art. 52 oraz cyt. tam orzecznictwo; P. Kornacki, Skarga na przewlekłość postępowania administracyjnego, Warszawa 2014 r., rozdział III). Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko, że zawieszenie postępowania nie tamuje rozpoznania sprawy ze skargi na bezczynność lub przewlekłość za okres sprzed zawieszenia w zakresie oceny ewentualnego jej charakteru i ewentualnego wymierzenia grzywny (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 września 2014 r., I OSK 462/14 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 grudnia 2014 r., I OSK 623/14). W takim przypadku nie jest jednak możliwe zobowiązanie organu do wydania aktu (art. 149 § 1 pkt 1 u.p.p.s.a.), albowiem w obrocie prawnym pozostaje postanowienie o zawieszeniu postępowania, które może być przedmiotem odrębnej kontroli sądowoadministracyjnej. Sąd może natomiast stwierdzić, czy organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (art. 149 § 1 pkt 3 u.p.p.s.a.) oraz ewentualnie wydać rozstrzygnięcie przewidziane w art. 149 § 1a oraz § 2 u.p.p.s.a. W tym względzie należy zgodzić się ze stanowiskiem wyrażonym przez WSA w Warszawie w wyroku z dnia13 kwietnia 2016 r. (IV SAB/Wa 457/15), że odmienne poglądy, przyjmujące w takim przypadku konieczność oddalenia skargi lub umorzenia postępowania (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 listopada 2007 r., II OSK 1380/07) utraciły aktualność w związku ze zmianami m. in. art. 149 u.p.p.s.a. wprowadzonymi w 2011 r. oraz 2015 r.

Reasumując, w świetle poczynionych wyżej uwag Sąd uznał, że skoro w chwili orzekania w niniejszej sprawie trwała zawisłość postępowań nadzwyczajnych wywołana postanowieniami wydanymi przed wniesieniem skargi – które do dnia wyrokowania nie zostały wyeliminowane z obrotu prawnego - to kontrola przewlekłości postępowania nie mogła objąć okresu od dnia 24 sierpnia 2009 r. do dnia 11 kwietnia 2011 r. (czyli od dnia wszczęcia z urzędu postępowania do dnia wejścia w życie ustawy nowelizującej). Kontrolą sądowa objęto natomiast okres od dnia wejścia w życie ustawy nowelizującej do dnia wydania postanowień o zawieszeniu postępowań. Kontrola ta obejmuje również skuteczność zawieszenia postępowania.

Pomimo stanu zawisłości sprawy przyjdzie zatem zauważyć, że w terminie do wniesienia zażalenia na powyższe postanowienia, skarżąca skierowała do Wojewody pismo z dnia 8 lutego 2013 r. w którym podnosiła, że nie dotyczy jej kwestia ustalania spadkobierców po J. E. Ż. oraz wskazała z imienia i nazwiska spadkobiercę J. E. Ż., którego jej zdaniem można wezwać do udziału w postępowaniu. Z akt wynika, że Wojewoda nie nadał temu pismu dalszego biegu, ani też – w przypadku istnienia wątpliwości co do intencji skarżącej, nie dopytał jej, czy kwestionuje ona wydane w sprawie postanowienia o zawieszeniu postępowania. Podobnie bez odpowiedniej analizy i oceny ze strony organu pozostało pismo pełnomocnika skarżącej z dnia 24 kwietnia 2013 r. w którym zarzucono "wstrzymanie", bez żadnych podstaw, postępowania przed Wojewodą, wskazując na możliwość "wydania postanowienia w sprawie" pomimo "ewentualnych niejasności dotyczących spadkobierców". Do tego pisma nie zostało, co prawda dołączone pełnomocnictwo skarżącej a brak w tym zakresie został uzupełniony dopiero w październiku 2014 r., ale również po tej dacie, organ nie podjął żadnych czynności dla wyjaśnienia charakteru tego pisma (zwłaszcza, czy nie jest to wniosek o pojęcie zawieszonego postępowania).

Odnotowując powyższe uchybienia, Sąd stwierdził jednak, że nie rzutowały one na samą skuteczność zawieszenia postępowań. Stosownie bowiem do art. 143 k.p.a., wniesienie zażalenia – odmiennie niż w przypadku odwołania – nie wywołuje skutku suspensywnego, a więc nawet pomimo zaskarżenia postanowienia zażaleniem, wykonalność postanowienia nie zostanie wstrzymana z mocy prawa. Należy zatem mówić o skutecznym zawieszeniu postępowania i związanych z tym konsekwencjach wynikających z przytoczonego wyżej art. 35 § 5 k.p.a.

Na obecnym etapie Sąd nie jest także w stanie ocenić, czy ww. pisma mają w istocie charakter pism procesowych a jeżeli tak, czy stanowią one wskazane wyżej środki zmierzające do przerwania zawisłości sprawy. Wyjaśnienie tej kwestii to rola organu, w której sąd administracyjny ze względu na kontrolny tylko zakres kompetencji, nie może go zastąpić. Z tego też względu, brak obecnie podstaw do zobowiązania organu do wydania aktu zmierzającego do ich rozpatrzenia. Nadto, obecnie Sąd ocenia przewlekłość postępowania głównego a nie wpadkowego (np. w sprawie podjęcia zawieszonego postępowania). Kwestia jaki jest rzeczywisty charakter opisanych wyżej pism skarżącej i jej pełnomocnika, zwłaszcza, czy istotnie zmierzają one do przerwania stanu zawisłości sprawy, powinna być wyjaśniona na przez organ administracji przy udziale strony, lub też przez samą skarżącą, która może samodzielnie (bez uprzedniego wezwania) skierować do organu wyjaśnienia co do rzeczywistego charakteru tych pism i ewentualnie wnieść o podjęcie stosowanych czynności.

Mając na uwadze treść art. 99 k.p.a. nie można również pominąć, że organ administracji, który z przyczyny określonej w art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. zwiesił postępowanie wszczęte z urzędu (tak jak w niniejszej sprawie), obowiązany jest poczynić równocześnie niezbędne kroki w celu usunięcia przeszkody do dalszego prowadzenia postępowania. W ocenie Sądu, takim czynnościami, uwzględniając chociażby informacje udzielone przez skarżącą o spadkobiercach J. E. Ż., powinno być zwrócenie się do wskazanych przez nią potencjalnych spadkobierców.

Ustalona i opisana przez Sąd w części wstępnej chronologia zdarzeń wskazuje, że w okresie który mógł obecnie zostać objęty kontrolą sądową (ze względu na skuteczne zawieszenie postępowania), organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania.

Jak wcześniej zauważono, od momentu powiadomienia skarżącej o wszczęciu z urzędu postępowań nadzwyczajnych (a nawet już wcześniej), czynności procesowe organu ograniczały się jedynie do ustalenia stron postępowania. Przypomnieć należy, że piśmie z dnia 24 sierpnia 2009 r. Wojewoda informował skarżącą, że jako strony postępowań o stwierdzenie nieważności zaświadczeń z 2001 r. ustalił, E. J. Ż., skarżącą oraz potencjalnych spadkobierców po zmarłej A. O. – P.. W dniu 11 kwietnia 2011 r. organ dysponował już odpisem aktu zgonu zmarłej w dniu 14 lipca 2004 r. E. J. Ż. (który to odpis uzyskał w styczniu 2010 r.) oraz informacją z Sądu Rejonowego dla W. – K., że w latach 2004-2010 nie toczyło się postępowanie spadkowe po J. E. Ż.. Dysponując tymi informacjami organ nie podejmował żadnych czynności aż do dnia 31 lipca 2012 r. kiedy to ponownie zawiadomił skarżącą o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności opisanych wcześniej zaświadczeń. W tym samym dniu, organ wystąpił również do USC w B. o przesłanie odpisu aktu zgonu zmarłej w dniu 28 września 2005 r. A. O. – P., który to odpis organ uzyskał w dniu 13 sierpnia 2012 r. W dniu 30 sierpnia 2012 r. Wojewoda wystąpił do Sądu Rejonowego w S. z zapytaniem o postępowanie spadkowe po A. O. – P.. W dniu 28 września 2012 r. wpłynęło postanowienie o nabyciu spadku po ww. przez jej wnuczkę K. K.. W dniu 3 grudnia 2012 r. skierowano do Wojewody Ś. wniosek o udostępnienie adresu zameldowana K. K.. Dane te organ uzyskał w dniu 8 stycznia 2013. Postanowieniami z dnia 24 stycznia 2014 r. zawieszono postępowania ze względu na brak możliwości wezwania do udziału w postępowaniu spadkobierców J. E. Ż., którzy nie są organowi znani.

Przedstawiony opis zdarzeń wskazuje zatem, że w badanym przedziale czasowym wystąpiły okresy niczym nie uzasadnione zwłoki i nie podejmowania przez Wojewodę jakichkolwiek czynności niezbędnych dla załatwienia sprawy. W szczególność wskazać należy okres od 11 kwietnia 2011 r. do 31 lipca 2012 r., i okres od dnia 28 września 2012 r. do 3 grudnia 2012 r. Działania organu podejmowane w badanym czasie, nie charakteryzowały się zatem konieczną dla realizacji zasady szybkości postępowania koncentracją czynności. Niezależnie od tego, wątpliwości budzić może zasadność niektórych podejmowanych przez organ czynności, które miały zmierzać do ustalenia spadkobierców osób na rzecz których wydano zaświadczenia. Organ powinien bowiem podejmować czynności, które jak najszybciej doprowadziłby go do ustalenie stron postępowania i do załatwienia sprawy. Mając zatem na uwadze, że już od 2010 r. Wojewoda dysponował wydrukiem uzasadnienia wyroku Sądu Najwyższego z dnia 3 września 2009 r. w sprawie o sygn. akt I CSK 25/09, który zapadał z powództwa Leszka U. i Karoliny K. przeciwko Skarbowi Państwa reprezentowanemu przez Ministra Skarbu Państwa o zobowiązanie do złożenia oświadczenia woli (do zawarcia umowy sprzedaży nieruchomości za zaliczeniem na poczet ceny wartości nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami Polski), uznać należy, że pozyskał on wiedzę o tym, że w toczącym się postępowaniu cywilnym zostali ustaleni spadkobiercy E. J. Ż. i A. O. – P.. W tej sytuacji organ winien w pierwszym rzędzie zwrócić się do sądu powszechnego lub do organu reprezentującego w postępowaniu cywilnym Skarb Państwa, o odpowiednie dane. Zaniechanie działań w tym zakresie wskazywać może na pozorność podejmowanych przez organ czynności (jak wystąpienie o odpisy aktów zgonu, zapytania o przeprowadzenie postępowań spadkowych), które miałyby prowadzić do ustalenia spadkobierców ww. osób. Skoro organ nie wyjaśnił najpierw, przy pomocy najmniej skomplikowanych rozwiązań, możliwości uzyskania danych które umożliwiłyby lub ułatwiły ustalenie spadkobierców (być może znanych już przed 2010 r. a nadto i wskazywanych przecież przez skarżącą), to podejmowane przez niego czynności można kwalifikować jako nie zmierzające w sposób bezpośredni do załatwienia sprawy a nawet mające na celu opóźnienie jej załatwienia. Okoliczność ta musi dziwić, jeżeli się zważy, że organ prowadzi postępowanie z urzędu, w związku z koniecznością wywiązania się z zaleceń pokontrolnych NIK przedstawionych w 2004r. W ocenie Sądu w objętym kontrolą okresie organowi można więc skutecznie postawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowań aby zakończyły się one w rozsądnym terminie.

Wobec przedstawionych wyżej zarzutów Sąd orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku (art. 149 § 1 pkt 3 u.p.p.s.a.).

W ocenie Sądu, przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ nie miało jednak miejsca z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a u.p.p.s.a.). Ustawodawca nie zdefiniował, kiedy taka sytuacja ma miejsce. Sąd podziela pogląd, że prawo takiego zakwalifikowania bezczynności lub przewlekłości zostało pozostawione uznaniu sądu orzekającego. Uznanie to cechuje brak sztywnych ram wartościowania danego stanu rzeczy, opiera się na analizie całokształtu okoliczności sprawy, przy uwzględnieniu pewnych wskazań ustawowych, zasad doświadczenia życiowego i zawodowego. Ogólnie rzecz ujmując, taka kwalifikacja będzie zasadna, gdy stan bezczynności lub przewlekłości jest oczywisty i nie daje się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa. Na tę ocenę rzutuje z kolei m. in. zbyt długi okres prowadzenia sprawy, niemający uzasadnienia ani w stopniu jej skomplikowania, ani w konieczności prowadzenia szerokiego postępowania dowodowego (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 stycznia 2016 r. sygn. akt I OSK 2234/15, CBOSA i cyt. tam orzecznictwo). Zdaniem Sądu, w badanej sprawie doszło do istotnego naruszenia zasady szybkości postępowania, ale nie w stopniu rażącym. Należy bowiem mieć na uwadze skomplikowany charakter prowadzonego postępowania nadzwyczajnego, zarówno w aspekcie przedmiotowym, jak i podmiotowym (konieczność ustalenia kręgu uczestników postępowania). Ponadto, Sąd wziął pod uwagę okoliczność, że orzekanie w przedmiocie rażącego naruszenia prawa ma na uwadze nie tyle interes strony, co przede wszystkim związek z następczą odpowiedzialnością konkretnego pracownika organu (zob. m. in. art. 5 i 6 oraz 14 ustawy z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa – Dz. U. Nr 34, poz. 173). W niniejszej sprawie podejmowane były jednak liczne czynności, które w ocenie organu miały zmierzać do jej zakończenia. Organ pominął co prawda fakt, że w okolicznościach niniejszej sprawy istnieje inna możliwość uzyskania danych spadkobierców, niż przez mozolne uzyskiwanie odpisów zgonu i postanowień o nabyciu spadku (choć takie działania często są jedynymi możliwymi dla spadkobierców) i z możliwości tej nie skorzystał – jednak nie jest to zdaniem Sądu wystarczająca przesłanka dla uznania kwalifikowanej formy przewlekłości postępowania – zwłaszcza, że na obecnym etapie trudno jednoznacznie ocenić, na ile zwrócenie się do sądu powszechnego (ewentualnie do organu który reprezentował Skarb Państwa jako stronę procesu cywilnego) o dane spadkobierców przyśpieszyłoby końcowe załatwienie sprawy. Nadto, skoro w chwili wyrokowania nie można organowi postawić zarzutu przewlekłości - ze względu na skuteczne zawieszenie postępowania - sąd mógł badać kwalifikowany stopień przewlekłości jedynie od daty wejścia uregulowań dotyczących przewlekłości (tj. od dnia 11 kwietnia 2011 r) do daty zawieszenia postępowania. Wskazany okres, w powiązaniu wskazanymi wcześniej okolicznościami nie uzasadnia zaś uznania rażącego naruszenia prawa.

Mając powyższe na uwadze orzeczono jak w pkt II sentencji wyroku.