Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 888/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2021-05-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 51 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak ( spr.) Sędziowie Sędzia WSA Anna Klotz Sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 6 maja 2021 r. sprawy ze skargi B. F., M. F. na decyzję Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...].2019 r., znak: [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], działając na podstawie: art. 51 ust. 1 pkt 1, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm.), art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.), nakazał B. i M. F. rozbiórkę ogrodzenia pełnego betonowego z fragmentami z paneli drewnianych na działce o nr geod. [...] w m. [...], gm. [...], składającego się z następujących odcinków:

. odcinka o długości [...] m od strony działki o nr geod. [...] (ul. [...]), w skład którego wchodzi m.in. furtka wejściowa,

. odcinka o długości [...] m od strony działki o nr geod. [...], w skład którego wchodzi m.in. brama wjazdowa,

. odcinka o długości [...] m stanowiącego skośne połączenie odcinków opisanych w punktach nr [...] powyżej,

. dwóch odcinków: pierwszego o długości [...] m, drugiego o długości [...] m, zlokalizowanych od strony działki o nr geod. [...],

. dwóch odcinków: pierwszego o długości [...] m, drugiego o długości [...] m, zlokalizowanych od strony działki o nr geod. [...] (struga [...]).

W uzasadnieniu decyzji orzekający organ podniósł, iż w dniu [...] 2019r. przeprowadzono oględziny ogrodzenia na działce nr [...] w m. [...], gm. [...], podczas których ustalono, że ogrodzona została cała działka nr [...], przy czym ogrodzenie, w zakresie jego konstrukcji, nie jest jednolite - wykonane w różnej technologii. Pierwsza część ogrodzenia usytuowana jest od strony ul. [...] (działka nr [...]). W tym miejscu występuje ogrodzenie o długości [...] m, o wysokości [...] m oraz o średniej szerokości [...] cm, wykonane jako pełne, betonowe ze strukturą, z opierzeniem z blachy powlekanej. Ogrodzenie to posiada odcinki z paneli drewnianych o szerokości [...] m i wysokości [...] m umiejscowionych grupami od [...] sztuk do [...] sztuk. W skład opisywanego odcinka ogrodzenia wchodzi także furtka drewniana o szerokości [...] mi wysokości [...] m zamontowana w betonowym zadaszonym wejściu cofniętym w stronę wewnętrzną działki nr [...] na odległość [...] m.

Od strony działki nr [...] występują dwa fragmenty ogrodzenia. Pierwszy z nich to skośny fragment o długości [...] m, wysokości [...] m oraz szerokości około [...] cm. Jest to również ogrodzenie pełne, betonowe z dwoma elementami drewnianymi, z opierzeniem z blachy powlekanej. Drugi odcinek posiada [...] mb długości, [...] m wysokości i [...] cm szerokości; jest to także ogrodzenie betonowe, pełne ze strukturą, w ciągu którego występują również panele drewniane umiejscowione grupowo, maksymalnie po 3 sztuki. Na tym odcinku zamontowana jest brama dwusegmentowa rozwierna o szerokości [...] m i wysokości [...] m. Od strony działki nr [...] ogrodzenie wykonano w dwojakiej technologii. W przeważającej części znajduje się tam ogrodzenie z siatki na słupach wraz z cokołem betonowym, posiadające [...] m długości i zmienną wysokość od [...] m do [...] m. Natomiast skrajne fragmenty ogrodzenia - stanowiące de facto części narożników, wykonano jako betonowe, pełne o wysokości maksymalnej 2,20 m (mierzonej od strony działki nr [...]). Odcinki te posiadają długość: [...] m i [...] m. Ostatni fragment ogrodzenia zlokalizowany jest od strony działki nr [...] (struga Jordan). W przypadku tego fragmentu występuje ogrodzenie mieszane; w przeważającej części, na odcinku o długości [...] m, występuje ogrodzenie z siatki na słupach o wysokości [...] m. Od strony wewnętrznej działki nr [...] na ogrodzeniu z siatki zamontowano panele lamelowe o wysokości [...] m, które w ocenie organu nie czynią tego ogrodzenia pełnym (widoczne prześwity). Podobnie jak przy poprzednio opisywanym fragmencie ogrodzenia, skrajne fragmenty ogrodzenia od strony strugi - stanowiące de facto części narożników, wykonano jako betonowe, pełne o wysokości [...] m (mierzonej od strony działki nr [...]). Odcinki posiadają długość: [...] m i [...] m.

Obecny podczas oględzin M. F. oświadczył, że wraz z małżonką B. jest inwestorem ogrodzenia. Do jego budowy przystąpił latem 2018 r. i budowa trwa do dnia dzisiejszego. Okazał decyzję Starosty [...] o pozwoleniu na budowę z dnia [...] 2015 r., nr [...] dla budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem wbudowanym oraz elementów urządzenia terenu, przewidzianych do realizacji na działce nr [...] w m. [...], gm. [...], a także zaświadczenie PINB z dnia [...] 2017 r., [...] potwierdzające fakt zawiadomienia o zakończeniu budowy i braku sprzeciwu co do użytkowania ww. budynku mieszkalnego. Jak wyjaśnił inwestor, innych pozwoleń na budowę ogrodzenia nie posiada, uzyskał bowiem wiedzę ze Starostwa Powiatowego w [...] o tym, że dla budowy ogrodzenia o wysokości do 2,20 m takie zgody nie są wymagane.

Analiza zatwierdzonego ww. decyzją Starosty [...] projektu budowlanego wykazała, że nie przewidywał on budowy opisanego wyżej ogrodzenia w obrębie działki Inwestora. Projektant zawarł jedynie zapis, że realizacja obiektów małej architektury oraz ogrodzeń nie wymaga pozwolenia na budowę, ani zgłoszenia.

Z ustaleń organu I instancji wynika, że wysokość ogrodzenia wybudowanego na działce nr [...] w m. [...] w żadnym punkcie pomiarowym nie przekracza 2,20 m, a zatem dla jego realizacji inwestorzy nie byli zobligowani do uzyskania zgody administracyjnej czy to w formie pozwolenia na budowę, czy to poprzez dokonanie zgłoszenia zamiaru wykonania ogrodzenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej.

W ocenie PINB, ogrodzenie niniejsze stanowi urządzenie budowlane, o którym mowa w art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego. W myśl tego przepisu, urządzeniami budowlanymi są urządzenia techniczne związane z obiektem budowlanym, zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, jak przyłącza i urządzenia instalacyjne, w tym służące oczyszczaniu lub gromadzeniu ścieków, a także przejazdy, ogrodzenia, place postojowe i place pod śmietniki, a okoliczność, że dany obiekt budowlany nie wymaga uzyskania zezwolenia w żadnej z przewidzianych przez przepisy Prawa budowlanego form, nie oznacza automatycznie zupełnej dowolności w jego budowie.

Z ustaleń organu I instancji wynika, że teren, na którym znajduje się działka o nr geod. [...] w m. [...], gm. [...] objęty jest ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego przez Radę Gminy [...] uchwałą nr [...] z dnia [...] 2008 r. (dalej: miejscowy plan). W aktach znajduje się wypis z miejscowego planu przesłany przez Wójta Gminy [...], z którego wynika, że działka ta położona jest na terenie jednostki planistycznej o symbolu [...] z przeznaczeniem podstawowym pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną ekstensywną z obiektami i urządzeniami towarzyszącymi.

Ustalenia dotyczące ogrodzeń zawarte zostały w rozdziale 3 miejscowego planu, zawierającym przepisy ogólne dla całego obszaru objętego planem. W § 9 pkt 5 ustalono obowiązek lokalizacji ogrodzeń w liniach rozgraniczających ulic (wyznaczonych na rysunku planu) o maksymalnej wysokości 1,60 m. Z kolei w § 9 pkt 6 wprowadzono zakaz lokalizacji w granicy z przestrzenią ulic - ogrodzeń z wypełnieniem z prefabrykatów betonowych (pełnych i ażurowych) oraz lokalizacji ogrodzeń pełnych za wyjątkiem sytuacji określonej w pkt 7 (w którym mowa o możliwości lokalizacji ogrodzeń pełnych w obrębie terenu 1ZC/KS oraz 1Uk - a zatem wyjątek ten nie ma zastosowania w rozpoznawanej sprawie).

W ocenie PINB, z akt sprawy wprost wynika, że przedmiotowe ogrodzenie w znacznej części narusza przepis § 9 pkt 6 miejscowego planu. Kolizja dotyczy przede wszystkim odcinka od strony działki nr [...] (ul. [...]) oraz odcinków od strony działki nr [...] (oznaczonej w wypisie z rejestru gruntów symbolem "dr" - a zatem stanowiącej drogę), w których to miejscach mamy do czynienia z ogrodzeniem pełnym, betonowym z punktowo zamontowanymi panelami drewnianymi. Ponadto, niezgodność dotyczy także dwóch odcinków od strony działki nr [...] - także wykonanych jako betonowe, pełne (odcinki o długości [...] mb i [...] mb) oraz analogicznie dwóch odcinków od strony działki nr [...] (struga [...]) - również betonowych, pełnych (odcinki o długości [...] mb i [...] mb).

Zdaniem PINB, przepis § 9 pkt 6 miejscowego planu stanowi w tym wypadku lex specialis w stosunku do ogólnego przepisu art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, zgodnie z którym zgłoszenia wymaga budowa ogrodzeń o wysokości powyżej 2,20 m. W myśl reguły kolizyjnej lex specialis derogat legi generali (przepis szczególny uchyla przepis ogólny), ma on zatem pierwszeństwo w stosowaniu.

Z uwagi na fakt, że roboty budowlane przy budowie rzeczonego urządzenia budowlanego, wbrew oświadczeniu M. F., zostały zakończone, organ odstąpił od wydawania postanowienia o wstrzymaniu robót.

W odwołaniu od powyższej decyzji B. i M. F. wnieśli o uchylenie decyzji organu I instancji, podnosząc, że budowę domu jednorodzinnego na działce o numerze geodezyjnym [...] zlokalizowanej w miejscowości [...], gmina [...] rozpoczęto w 2015 r. na podstawie projektu budowlanego i decyzji o pozwoleniu na budowę nr [...] wydaną przez Starostę Powiatowego w [...] w dniu [...] 2015 r., która zatwierdzała jednocześnie projekt budowlany i nie zawierała żadnych informacji o niezgodności projektu z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego wsi [...].

Zdaniem odwołujących, obowiązujący w dniu wydania decyzji o pozwoleniu na budowę - miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego części wsi [...] i części wsi [...] uchwalony został uchwałą nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] 2008 r. z naruszeniem obowiązującego prawa, bowiem akty prawa miejscowego muszą być zgodne z Konstytucją i obowiązującymi ustawami, w tym przypadku między innymi z ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a według stanu prawnego na dzień [...] 2008 r. Rada Gminy [...] nie miała prawa umieścić w części opisowej do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego szeregu przepisów, w tym § 9 pkt 6 narzucającego właścicielowi działki budowlanej rodzaj ogrodzenia, gdyż tego typu zapis w danej chwili nie figurował w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i nie dawał gminom możliwości wprowadzania takich przepisów. Możliwość wprowadzenia tego typu przepisów dała gminom dopiero nowelizacja ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym opublikowana 4 czerwca 2016 r., która rozszerzyła art. 37 o punkty od a do q (czyli po zatwierdzeniu projektu budowlanego i wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę).

W ocenie skarżących Rada Gminy [...] prawdopodobnie zdawała sobie sprawę z niezgodności z prawem uchwalonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części wsi [...] i w dniu [...] 2016 r. uchwałą nr [...] przeprowadziła zmianę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części wsi [...] i części wsi [...], dostosowując jego zapisy do zapisów ustawy z planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym po nowelizacji z dnia 4 czerwca 2016 r. jednocześnie anulując w całości uchwałę nr [...] z dnia [...] 2008 r.

Zdaniem skarżących, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wydając decyzję nr [...] powinien sprawdzić stan prawny obowiązujący na dzień [...] 2008 r., a nie wydawać decyzję w oparciu o stan prawny obowiązujący w chwili obecnej, gdyż są to zupełnie inne stany prawne. Taka analiza pozwoliłaby podjąć prawidłową decyzję w przedmiotowej sprawie.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z dnia [...].07.2019 r., znak: [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Zdaniem organu II instancji PINB w [...] dokonał prawidłowych ustaleń i słusznie zastosował jako podstawę prawną weryfikowanej decyzji art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, zgodnie z którym przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji: nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych, bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Organ I instancji kwestionowaną decyzją nałożył obowiązek wykonania rozbiórki ogrodzenia graniczącego z działkami o nr geod. [...], nr geod. [...], nr geod. [...] i [...], zrealizowanego niezgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dla części wsi [...] i części wsi [...], gdyż nie ma możliwości doprowadzenia wykonanego ogrodzenia do stanu zgodnego z przepisami, w inny sposób, aniżeli poprzez rozbiórkę, co jest podyktowane również brakiem możliwości częściowej rozbiórki ogrodzenia pod względem technicznym. Sentencja orzeczenia zaskarżonej decyzji określa szczegółowo wszystkie odcinki objęte nakazem rozbiórki zarówno wybudowane z betonu jak i paneli drewnianych.

Odnosząc się do wniesionego odwołania, to w świetle powyższych dowodów i faktów, organ odwoławczy stwierdził brak w nim przesłanek do uchylenia zaskarżonej decyzji, ponieważ wyjaśnienie zawarte przez skarżącego w odwołaniu, iż pozwolenie na budowę z dnia [...].2015 r., znak: [...] budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem jest podstawą do budowy rzeczonego ogrodzenia jest niezasadne z uwagi na fakt, iż zatwierdzony projekt budowlany nie obejmuje projektu ogrodzenia. W projekcie budowlanym budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce [...] położonej w [...] gmina [...] zawarte zostało tylko stwierdzenie projektanta iż: realizacja obiektów małej architektury oraz ogrodzeń, zgodnie w art. 29 ust. 1 pkt. 22 i pkt 23, nie wymaga pozwolenia na budowę, a zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 1, nie wymaga również zgłoszenia, co wynika z ustawy z dnia 7.07.1994 r. - Prawo budowlane. Natomiast nie zwalnia to inwestora z obowiązku przestrzegania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego podczas realizacji ww. inwestycji.

W sprawie podniesionego zarzutu skarżących dotyczącego niezgodności z Konstytucją uchwały z dnia [...].2008 r. nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części wsi [...] i części wsi [...] organ odwoławczy wyjaśnił, że nie jest właściwy do rozstrzygania w tym zakresie, przy czym zarzut, iż plan miejscowego zagospodarowania przestrzennego z dnia [...].2008 r. nr [...] został w całości anulowany ze względu na uchwałę z dnia [...].2016 r. nr [...] jest nietrafiony, ponieważ uchwała nr [...] dotyczy wyłącznie zmiany zagospodarowania terenu oznaczonego symbolem 1MN oraz ustaleń wstępnych. Informacja zawarta w ustaleniach końcowych uchwały z dnia [...].2016, zgodnie z której §7 - traci moc uchwała Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] 2008 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części wsi [...] i części wsi [...] w granicach obszaru objętego planem, oznacza, że przepisy dotyczące pozostałych obszarów (w tym również obszaru którego dotyczy niniejsza sprawa) nadal zawarte są w uchwale z dnia [...].2008 r. nr [...] i pozostały bez zmian.

W skardze do Sądu B. i M. F. wnieśli o uchylenie decyzji organu II instancji, wstrzymanie jej wykonania oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego, zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego tj.:

. art. 31 ust. 3 Konstytucji poprzez naruszenie zasad ogólnych, tj. równości i proporcjonalności przy tworzeniu przepisów prawa miejscowego, które w sposób znaczący ograniczyły prawo własności skarżących i przez które narażeni są oni na szkodę;

. § 9 ust. 1 pkt 5 i pkt 6 uchwały nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] 2008 r. poprzez przekroczenie kompetencji Rady Gminy w stosowaniu prawa miejscowego, które doprowadziło do ograniczenia prawa własności skarżących i naraziły ich na wymierną szkodę;

. art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego poprzez jego zastosowanie i nakazanie rozbiórki obiektu budowlanego - ogrodzenia, w sytuacji, kiedy organ nie wykazał żadnego interesu, który przemawiałby za tym, że ogrodzenie należy rozebrać, gdyż w sposób bezpośredni zagraża bezpieczeństwu publicznemu i mieszkańcom.

Skarżący zarzucili również naruszenie przepisów prawa procesowego, tj.:

. art. 7 k.p.a. poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego skutkującego wydaniem decyzji przez organ II instancji;

. art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sprawie skutkującego nakazem rozbiórki ogrodzenia.

W uzasadnieniu podniesionych zarzutów skarżący podnieśli, że według stanu prawnego na dzień wydania pierwotnej uchwały z 2008 r. uznać należy, że Rada Gminy nie miała prawa umieścić w części opisowej do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego szeregu paragrafów, a w szczególności § 9.1. pkt 6, który narzuca właścicielowi rodzaj ogrodzenia, który może na swojej nieruchomości wybudować. Na ten czas ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie dawała gminom takich kompetencji. Możliwość wprowadzenia tego typu ograniczeń dała gminom dopiero nowelizacja tej ustawy, opublikowana 4 czerwca 2016 r., która rozszerzyła art. 37 o punkty od a) do q), ściśle precyzując kompetencje gminy.

Zdaniem skarżących przedmiotowy plan miejscowy stawia ich w znacznie gorszej pozycji, niż właścicieli innych gruntów objętych planem, co z kolei powoduje konieczność postawienia zarzutu nierówności wszystkich obywateli wobec prawa, a tym samym naruszenia art. 32 ust. 1 Konstytucji przy jego uchwalaniu. Przepis ten stanowi, że wszyscy są wobec prawa równi i wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne. Stoi to w sprzeczności z działaniami Rady Gminy [...], która w uchwale nr [...] z dnia [...] 2016 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części wsi [...] i części wsi [...] zmieniła dotychczasowe ustalenia tylko dla jednego obszaru oznaczonego symbolem - 1MN.

Pomijając fakt, czego dotyczyła zmiana uchwały i jakie dodatkowe korzyści dawała ona właścicielowi lub właścicielom gruntu oznaczonego symbolem 1 MN w przekonaniu skarżących uznać należy, że było to wysoko krzywdzące dla właścicieli pozostałych nieruchomości położonych we wsi [...] i [...], gdyż ich uprawnienia nie zostały w żadnym zakresie rozszerzone, a jak podkreślił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w wyroku z 25 maja 2016 r., sygn. akt II SA/Sz 218/16: "skoro ingerencja planistyczna gminy jest wyjątkiem od zasady nienaruszalności własności gruntu przez władze publiczne, to każde wyznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dodatkowych ograniczeń wykonywania prawa własności musi być adekwatnie szczegółowo, profesjonalnie i wiarygodnie uzasadnione". Natomiast NSA w wyroku z 3 lipca 2014 r., sygn. akt II OSK 240/13 wskazał, że: "przekroczenie przysługującego gminie władztwa planistycznego poprzez niezgodne z zasadą równości i zasadą proporcjonalności ograniczenie prawa własności nieruchomości stanowi naruszenie zasad sporządzania planu w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p. "

Zdaniem skarżących nie ma wątpliwości, że w przedmiotowej sprawie treść planu wkracza w sferę praw rzeczowych właścicieli nieruchomości, a przy rozwiązywaniu powyższych konfliktów należy uwzględniać ogólne zasady konstytucyjne, jak chociażby wyrażoną w art. 31 ust. 3 Konstytucji zasadę proporcjonalności, zgodnie z którą ograniczenia w zakresie korzystania z wolności i praw (w tym wypadku z prawa własności nieruchomości) mogą być ustanawiane wyłącznie w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne m.in. dla bezpieczeństwa lub porządku publicznego albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw.

Wskazano, że choć zasada proporcjonalności nie została jednoznacznie zdefiniowana, to jednak przyjmuje się, że stanowi ją adresowana do organów publicznych dyrektywa, zgodnie z którą organy te "czyniąc użytek z przyznanych kompetencji nie powinny ustanawiać nadmiernych ograniczeń w korzystaniu przez jednostkę z podstawowych praw i wolności" (wyrok WSA w Warszawie z 23 maja 2011 r., III SA/Wa 2482/10). Zasada proporcjonalności obejmuje więc wymóg doboru środków skutecznych, czyli rzeczywiście służących realizacji zamierzonych celów. Organy władzy publicznej powinny wybierać metody niezbędne, rozumiane jako nastawione na ochronę określonych wartości w stopniu, który nie mógłby zostać osiągnięty przy zastosowaniu innych narzędzi. Spośród dostępnych środków należy zawsze wybierać najmniej uciążliwe dla jednostki. Ograniczenie danego prawa musi ponadto pozostawać w odpowiedniej proporcji do celów, których ochrona uzasadnia ustanowienie tego ograniczenia (wyrok NSA z 27 stycznia 2015 r., II OSK 1540/13).

Zgodnie ze stanowiskiem zarówno doktryny i judykatury w razie kolizji, przyznanie prymatu interesu publicznego ponad interesem indywidualnym, konieczne jest każdorazowe porównanie wartości chronionych z tymi, które z powodu ustanowionej regulacji mają ulec ograniczeniu. Innymi słowy, uczynienie jednego z interesów nadrzędnym nakłada na twórców planu obowiązek szczegółowego uzasadnienia takiej decyzji (np. wyrok WSA w Gliwicach z 26 stycznia 2015 r., II SA/G11211/14). Niestety, zdaniem skarżących wymóg ten nie zawsze jest przestrzegany, co w wielu sytuacjach uzasadnia podnoszenie zarzutu naruszenia zasady proporcjonalności, a tym samym przyczynia się do eliminacji planów miejscowych z obrotu i nie ma wątpliwości, że przedmiotowa sytuacja ma tego typu charakter.

Skarżący podnieśli również, że administracyjnoprawne ukształtowanie sytuacji prawnej właścicieli wskutek uchwalenia aktu prawa miejscowego często powoduje ograniczenia, które są daleko bardziej dotkliwe, niż jedynie incydentalne wkraczanie w sferę cudzej własności (co zdarza się w stosunkach prywatnoprawnych). Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego to bez wątpienia najważniejszy element ograniczający prawo własności nieruchomości i z tego powodu musi on szanować podstawowe zasady konstytucyjne, w tym zasadę proporcjonalności oraz zasadę równości wobec prawa. W przedmiotowej sprawie obie te zasady nie zostały przez gminę poszanowane, co więcej gmina w toku postępowania nie wykazała żadnego interesu, któremu służyć ma zakaz stawiania na obszarze swego władztwa pełnych ogrodzeń. Żąda rozbiórki nie mając ku temu żadnych sensownych argumentów, czym podważa zaufanie do wszystkich organów administracji publicznej poddając w wątpliwość, czy rzeczywiście działają one w interesie obywatela, dla których przecież zostały ustanowione.

Dodatkowo skarżący wskazali na okoliczność, że gmina naraża się również na odpowiedzialność odszkodowawczą w sytuacji, gdy skarżący zdołają udowodnić swoje racje, a mając na względzie jak niewielka jest to gmina, a co za tym idzie jak ograniczone ma fundusze jednorazowa zapłata kwoty ponad [...] zł nie tylko rażąco uszczupli jej budżet, ale i narazi na negatywne konsekwencje wszystkich mieszkańców tej społeczności.

W odpowiedzi na skargę organ, nie znajdując podstaw do jej uwzględnienia, wniósł o jej oddalenie wskazując, że po ponownej analizie akt sprawy nie znalazł podstaw do zmiany zaskarżonego orzeczenia, ponieważ zostało ono podjęte zgodnie ze stanem faktycznym oraz w oparciu o obowiązujące przepisy prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy zauważyć, że Sąd rozpoznał niniejszą sprawę na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs(4) ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.

Zastosowany tryb nie wpłynął na ograniczenie praw stron postępowania sądowoadministracyjnego, Sąd bowiem w świetle art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a."), rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd rozpoznaje zatem sprawę całościowo badając w sposób zupełny legalność zaskarżonej decyzji, orzekając przy tym w składzie trzech sędziów podobnie jak na posiedzeniu jawnym.

Oceniając zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem stwierdzić należy, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W niniejszej sprawie przedmiotem skargi jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...].2019r., znak: [...], utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...].2019 r., znak: [...], nakazującej rozbiórkę ogrodzenia pełnego betonowego z fragmentami z paneli drewnianych na działce o nr geod. [...] w m. [...], gm. [...].

Do bezspornych w niniejszej sprawie okoliczności stanu faktycznego należy zaliczyć, iż przedmiotowe ogrodzenie, zgodnie z oświadczeniem inwestora, zostało wykonane przez niego latem 2018 r. W świetle przepisów obowiązujących w dacie budowy, jak również obecnie obowiązujących, inwestor nie miał obowiązku dokonania zgłoszenia zamiaru wykonania ogrodzenia. Spornym zaś pozostaje, czy zostało ono wykonane zgodnie z prawem, w szczególności z ustaleniami stosownego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W ocenie organów nadzoru budowlanego obu instancji przedmiotowa inwestycja skarżących nie jest zgodna z obowiązującym w dacie realizacji tej inwestycji - przepisami, tj. m.in. z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego uchwałą nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...].2008 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części wsi [...] i części wsi [...], ogłoszoną w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] nr [...], poz. [...] z dnia [...] 2009 r.

Zgodnie z § 9 ust. 7 ww. uchwały, dla terenów oznaczonych na rysunku planu symbolami od 1MNe do 42MNe plan miejscowy ustala obowiązek lokalizacji ogrodzeń zgodnie z § 9 ust. 1 pkt 5 i pkt 6 ww. uchwały tj.: obowiązek lokalizacji ogrodzeń w liniach rozgraniczających ulic (wyznaczonych na rysunku planu) o maksymalnej wysokości 1,60 m; zakaz lokalizacji w granicy z przestrzenią ulic ogrodzeń z wypełnieniem, z prefabrykantów betonowych (pełnych i ażurowych) oraz lokalizacji ogrodzeń pełnych. Z akt sprawy wprost wynika, że przedmiotowe ogrodzenie w znacznej części narusza przepis § 9 pkt 6 miejscowego planu, a kolizja dotyczy przede wszystkim odcinka od strony działki nr [...] (ul. [...]) oraz odcinków od strony działki nr [...] (oznaczonej w wypisie z rejestru gruntów symbolem "dr" - stanowiącej drogę), w których to miejscach występuje ogrodzenie pełne, betonowe z punktowo zamontowanymi panelami drewnianymi. Ponadto, niezgodność dotyczy także dwóch odcinków od strony działki nr [...] - także wykonanych jako betonowe, pełne (odcinki o długości [...] mb i [...] mb) oraz analogicznie dwóch odcinków od strony działki nr [...] (struga [...]) - również betonowych, pełnych (odcinki o długości [...] mb i [...] mb).

W ocenie Sądu, w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, rację należy przyznać orzekającym w sprawie organom administracji wskazującym, iż okoliczność, że dany obiekt budowlany nie wymaga uzyskania zezwolenia w żadnej z przewidzianych przez przepisy Prawa budowlanego form, nie oznacza automatycznie zupełnej dowolności w jego budowie. Ustawodawca w art. 5 ust. 1 Prawa budowlanego wskazuje bowiem, że obiekt budowlany jako całość oraz jego poszczególne części, wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając przy tym cały szereg wymogów, w tym m.in. odpowiednie usytuowanie na działce budowlanej (art. 5 ust. 1 pkt 8 tej ustawy) a także poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich (art. 5 ust. 1 pkt 9 tej ustawy). Przez użyte sformułowanie "przepisy", które będą konkretyzować ogólne wytyczne z art. 5 Prawa budowlanego, rozumieć należy wszelkie przepisy powszechnie obowiązujące na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, w tym - co wynika wprost z ustawy zasadniczej - także przepisy prawa miejscowego (tak: art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej).

Przede wszystkim zwrócić należy uwagę, że oceniając przedmiotową inwestycję z punktu widzenia legalności działań skarżących jako inwestora, należy dokonywać na dzień wykonania przedmiotowego ogrodzenia (por. wyrok WSA w Warszawie z 11.04.2018 r., sygn. akt 1529/17). Powyższe miało zaś miejsce jak wskazał sam skarżący – latem 2018 r. W dacie tej nadal obowiązywał, jak słusznie wskazuje organ, miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego podjęty uchwałą nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...].2008 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części wsi [...] i części wsi [...]. Podnoszony zarzut, jakoby powyższy plan miejscowy został w całości uchylony w związku z uchwałą z dnia [...].2016 r., nr [...] nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ jak słusznie wskazał organ odwoławczy, uchwała nr [...] dotyczy wyłącznie zmiany zagospodarowania terenu oznaczonego symbolem 1MN oraz ustaleń wstępnych, a informacja zawarta w ustaleniach końcowych uchwały z dnia [...].2016 r., zgodnie z którą traci moc uchwała Nr [...] Rady G. L. z dnia [...] 2008r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części wsi [...] i części wsi [...] w granicach obszaru objętego planem (§ 7), oznacza, że przepisy dotyczące pozostałych obszarów (w tym również obszaru, którego dotyczy niniejsza sprawa) nadal zawarte są w uchwale z dnia [...].2008 r., nr [...] i pozostały bez zmian.

W tym miejscu zwrócić należy uwagę, że prawo własności nie jest prawem absolutnym i zgodnie z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP podlega ograniczeniom w drodze ustawy i tylko w takim zakresie w jakim nie narusza istoty tego prawa. Niewątpliwie poprzez zamieszczone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ograniczenia co do sposobu zagospodarowania nieruchomości, gmina we władczy sposób ingeruje w możliwość korzystania z nieruchomości przez jej właściciela (wieczystego użytkownika), to jednak zgodnie z art. 6 ust. 1 u.p.z.p. ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wraz z innymi przepisami kształtują sposób wykonywania prawa własności. Wynikające z tego tytułu ograniczenia w wykonywaniu prawa własności (użytkowania wieczystego) są prawnie dopuszczalne, jeżeli zostały spełnione przesłanki wynikające z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, zgodnie z którym ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, w tym prawa własności, mogą być ustanawiane tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i wolności publicznej albo wolności i praw innych osób. Ingerencja w sferę prawa własności musi zatem pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do ww. celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia, przy czym ograniczenia te winny być dokonane wyłącznie w formie przepisów ustawowych.

Takimi przepisami ustawowymi w niniejszej sprawie są regulacje ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, upoważniające do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, w których gminy ustalają przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenu (art. 3 ust. 1), w konsekwencji ograniczając sposób wykonywania prawa własności. Ograniczenia te mają zatem swe źródło w ustawie, tak jak tego wymaga Konstytucja RP, jeżeli tak to ograniczenia wykonywania prawa własności wynikające z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego są prawnie dopuszczalne, jeżeli zostały spełnione wskazane powyżej konstytucyjne warunki ograniczenia prawa własności. W tej sytuacji właściciel (użytkownik wieczysty) nieruchomości nie ma pełnej swobody w kształtowaniu jej ładu przestrzennego i nie może niezgodnie z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dokonywać jej zagospodarowania.

Odnosząc się do zarzutu przekroczenia kompetencji Rady Gminy w stosowaniu prawa miejscowego (§ 9 ust. 1 pkt 5 i pkt 6 uchwały nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] listopada 2008 r.), które doprowadziło do ograniczenia prawa własności skarżących i naraziły ich na wymierną szkodę, zwrócić należy uwagę, że uchwała ta po wejściu w życie ma walor wiążący dla organów administracji, a sąd administracyjny nie dopatrzył się przesłanek do odmowy zastosowania prawa miejscowego. Wbrew twierdzeniom autora skargi, uchwała nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] 2008 r. w § 9 ust. 1 pkt 6 nie narzuca właścicielowi rodzaju ogrodzenia, które może na swojej nieruchomości wybudować, natomiast określa pewne parametry odnoszące się do wielkości i estetyki ogrodzeń. Tym bardziej poza zakresem badania w niniejszej sprawie jest ocena legalności ustaleń planu miejscowego - uchwały nr [...] z dnia [...] 2016 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części wsi [...] i części wsi [...], zmieniającej dotychczasowe ustalenia tylko dla jednego obszaru: oznaczonego symbolem 1MN, co zdaniem skarżących stawia ich w znacznie gorszej pozycji, niż właścicieli innych gruntów objętych planem i powoduje konieczność postawienia zarzutu nierówności wszystkich obywateli wobec prawa, a tym samym naruszenia art. 32 ust. 1 Konstytucji przy jego uchwalaniu.

Zdaniem sądu administracyjnego, brak jest podstaw prawnych do odmowy zastosowania prawa miejscowego, którego zapisy mogły być przedmiotem odrębnej kontroli sądowej w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Postępowanie sądowe w sprawie ze skargi na decyzję organu architektoniczno-budowlanego, jest ukierunkowane na kontrolę działań wyłącznie tego organu, a nie organu odpowiedzialnego za uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Pełna sądowa kontrola poprawności i zgodności z prawem zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest możliwa w innym postępowaniu, do uruchomienia którego konieczna jest skarga obywatela wywiedziona w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym.

Tymczasem skarżący w przedmiotowym postępowaniu domagają się de facto pominięcia stosowania określonych zapisów planu miejscowego. Pominięcie stosowania danego aktu może wystąpić tylko w sytuacjach wyjątkowych. Przepisy uchwały w okresie jej obowiązywania muszą być traktowane jednolicie jako wiążące, a więc mogą one być stosowane do sytuacji poprzedzających ich wyeliminowanie z obrotu prawnego i oddziaływać na sytuację prawną podmiotów, które zobowiązywane były do ich przestrzegania. Jednostkowe pominięcie stosowania danego aktu prowadziłoby więc do naruszenia konstytucyjnej zasady równości. W ocenie Sądu, można pominąć określony akt, gdyby jego zastosowanie prowadziło do niedających się pogodzić z porządkiem konstytucyjnym zasad a więc np. gdyby jego zastosowanie implikowało naruszenie np. zasad niedyskryminacji lub równości, ale nie w przypadku, gdy odmowa zastosowania przyjętego rozwiązania mogła być źródłem takiej nierówności. W okolicznościach niniejszej sprawy wszystkie podmioty w tej samej sytuacji faktycznej podlegają rozwiązaniu przyjętemu w planie miejscowym. Nie można więc twierdzić, że skarżący są w szczególnie niekorzystnej sytuacji. Nie oznacza to jednak pozbawienia ich prawa do kwestionowania aktu w drodze odrębnego postępowania opisanego powyżej, w sprawie stwierdzenia nieważności zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Reasumując stwierdzić należy, że organ nadzoru budowlanego jest obowiązany do zbadania, czy inwestycja jest zgodna z obowiązującymi przepisami - w tym z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Budowa obiektu budowlanego, nawet nie wymagającego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, wbrew postanowieniom tego planu jest innym przypadkiem samowoli budowlanej polegającym na realizacji tego obiektu niezgodnie z przepisami (art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy - Prawo budowlane). W takim wypadku, zastosowanie ma m.in. przepis art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z ust. 7 wspomnianej ustawy, dający podstawę do orzeczenia rozbiórki, gdy nie można doprowadzić go do stanu zgodnego z prawem.

Mając powyższe na uwadze, należy uznać skargę za niezasadną. Zdaniem Sądu organ zebrał, rozpatrzył i ocenił zgromadzony materiał dowodowy w sposób prawidłowy i wystarczający dla wydania prawidłowego rozstrzygnięcia z zachowaniem reguł określonych w art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., czemu dał wyraz w uzasadnieniu odpowiadającym wymogom art. 107 § 3 k.p.a.

Sąd nie doszukał się naruszeń przepisów prawa materialnego, czy procesowego, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji.

Z tych względów Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.