Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 2436/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-05-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 1 par. 1-2
journal: Dz.U. 2021 poz 137
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - t.j.
article: art. 134 par. 1, art. 145 par. 1, art. 151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 156, art. 7, art. 77 par. 1 art. 85 par. 1-2, art. 75 par. 1, art. 10
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 40 ust. 2 pkt 3, art. 4 pkt 23, art. 4 pkt 1, art. 39 ust. 1, art. 40 ust. 1, art. 40 ust. 4, art. 40 ust. 6, art. 12, art. 20 pkt 10, art. 40 ust. 12, art. 39 ust. 1 pkt 1, art. 39 ust. 1 pkt 5
journal: Dz.U. 2020 poz 470
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - t.j.
article: art. 2 pkt 16b-16c
journal: Dz.U. 2021 poz 741
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.
article: art. 7
journal: Dz.U. 2021 poz 450
law: Ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym - t.j.
article: art. 115
journal: Dz.U. 2021 poz 1098
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody - t.j.
article: art. 3 pkt 1
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska Sędziowie Sędzia WSA Dorota Dziedzic-Chojnacka (spr.) Sędzia WSA Tomasz Sałek po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 12 maja 2022 r. sprawy ze skargi C. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2021 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia oddala skargę


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi [...] Sp. z o. o. z siedzibą w [...] (dalej jako "strona", "spółka" lub "skarżąca") jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej też: "SKO" lub "organ odwoławczy") z [...] sierpnia 2021 r. Zaskarżoną decyzją organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję z [...] czerwca 2021 r., którą Prezydent [...] (dalej też jako "Prezydent" lub "organ pierwszej instancji") wymierzył stronie karę pieniężną w wysokości 3.839,00 złotych za zajęcie pasa drogowego (drogi powiatowej) ul. [...] w rejonie numeru [...] poprzez umieszczenie w nim bez zezwolenia zarządcy drogi w dniach: 5,7-18 lutego 2021 r. poprzez umieszczenie w nim reklam emitowanych na wyświetlaczu elektronicznym o powierzchni 2,93 m2, natomiast w dniu 6 lutego 2021 r. poprzez umieszczenie w nim nośnika o powierzchni 0,41 m2 bez zezwolenia zarządcy drogi.

Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia, organ pierwszej instancji wskazał art. 104 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm. — zwanej dalej "k.p.a."), art. 20 pkt. 8, art. 40 ust. 12 i ust. 13 w związku z art. 40d ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2020, poz. 470 ze zm., dalej jako "u.d.p.") a także uchwałę Rady m. st. Warszawy Nr XXXIV/1023/2008 z dnia 29 maja 2008 r. w sprawie statutu Zarządu Dróg Miejskich oraz Nr XXXI/6660004 z dnia 27 maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze m. st. Warszawy, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych (Dziennik Urzędowy Województwa Mazowieckiego z 2004 r. Nr 148, poz. 3717 ze zm.).

Do wydania niniejszych decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

W dniu 5 lutego 2021 r. pracownicy Wydziału Kontroli Pasa Drogowego Zarządu Dróg Miejskich przeprowadzili kontrolę pasa drogowego ul. [...] w rejonie numeru [...], podczas której stwierdzili umieszczenie w nim nośnika reklamowego oraz emitowanie reklamy bez zezwolenia zarządcy drogi. Podczas kontroli wykonano dokumentację fotograficzną oraz sporządzono protokół. Kolejne kontrole przeprowadzone w dniach 7-18 lutego 2021 r. potwierdziły nielegalne funkcjonowanie reklam i nośnika reklamowego.

Wskutek rozpoznania odwołania skarżącej od ww. decyzji organu I instancji SKO decyzją z [...] sierpnia 2021 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Podkreśliło, że iż z dokumentacji fotograficznej, protokołów z kontroli pasa drogowego, wypisu z rejestru gruntów, wydruku mapy zasadniczej znajdującej się w aktach sprawy, wynika niezbicie, iż w pasie drogowym (drogi powiatowej) ul. [...] w rej. nr [...] w dniach 5,7-18 lutego 2021 r. umieszczona była reklama o pow. 2,93 m2, natomiast w dniu 6 lutego 2021 r. – nośnik reklamowy o powierzchni 0,41 m2 bez zezwolenia zarządcy drogi. Reklama i urządzenie były ustawione w tych dniach w pasie drogowym (w jego granicach), co wyraźnie wynika z mapy zasadniczej znajdującej się w aktach sprawy. Na mapie widnieją linie rozgraniczające pas drogowy oraz jest naniesione miejsce posadowienia w nim reklamy oraz urządzenia. W ocenie SKO nie ma żadnych podstaw, by odmówić tym dowodom wiarygodności. Strona miała także zapewniony czynny udział w postępowaniu. To, że nie była obecna w trakcie sporządzania protokołu z kontroli pasa drogowego 5 lutego 2021 r. i robienia zdjęć, nie oznacza, iż doszło do naruszenia jej czynnego udziału w postępowaniu. Protokół i zdjęcia z tego dnia dały asumpt do wszczęcia postępowania z urzędu. Strona miała zapewniony dostęp do tych materiałów dowodowych i innych i mogła się z nim zapoznać oraz zająć w tym zakresie stanowisko. Wszelkie gwarancje procesowe zostały więc stronie zapewnione. Zgromadzony zaś w sprawie materiał dowodowy jest zupełny, wiarygodny i wystarczający do uznania, iż doszło do zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia we wskazanych w decyzji organu I instancji dniach. Zdaniem SKO, Prezydent [...], zasadnie też zaliczył nośnik do kategorii "innych obiektów budowlanych".

W skardze na decyzję SKO, złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżąca zarzuciła:

1. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 7, art. 77 § 1 i § 4, art. 80, art. 84 § 1, 136 § 1 k.p.a. w zw. z art. 4 pkt 1 u.d.p. poprzez zaniechanie podjęcia czynności mających na celu dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy i zaniechanie wyczerpującego zebrania całokształtu materiału dowodowego, w skład którego obligatoryjnie powinny wchodzić:

a) dokumenty zawarte w operatach technicznych Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego (protokoły graniczne, protokoły ustalenia przebiegu działek ewidencyjnych, szkice polowe, dzienniki danych ewidencyjnych),

b) mapa do celów prawnych z wrysowanym przez biegłego geodetę nośnikiem,

c) opinia biegłego geodety,

na okoliczność ustalenia, czy nośnik reklamowy występujący w niniejszej sprawie znajdował się w granicach pasa drogowego w rozumieniu art. 4 pkt 1 u.d.p., skutkiem czego było pozbawione podstaw faktycznych ustalenie, że skarżąca dokonała zajęcia pasa drogowego, bez zezwolenia zarządcy drogi;

2) art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 oraz 81a § 1 k.p.a. w zw. z art. 40 ust. 3 i 6 u.d.p. oraz poz. 19 Załącznika nr 3 do Uchwały Rady m.st. Warszawy Nr XXXI/666/2004 z dnia 27 maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych, poprzez dokonanie całkowicie dowolnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego i bezpodstawne przyjęcie, jakoby nośnik był umiejscowiony w dniu 6 lutego 2021 r. w sytuacji gdy kontrole miały miejsce w innych dniach, zaś w aktach sprawy brakuje jakiegokolwiek dowodu potwierdzającego, iż nośnik znajdował się w pasie drogowym w okresach pomiędzy kontrolami;

3) art. 79 § 1 w zw. z art. 10 § 1 k.p.a., poprzez brak zawiadomienia skarżącej o czynnościach kontrolnych - oględzinach nośników reklamowych - a przez to niezapewnienie jej czynnego udziału w postępowaniu,

2. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 40 ust. 12 w zw. z art. 4 pkt 1 u.d.p., poprzez wymierzenie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego z uwagi na brak zezwolenia zarządcy drogi, podczas gdy nośnik reklamowy ze względu na swoje położenie względem jezdni ul. [...] w rejonie numeru [...] oraz brak funkcjonalnego związku z ruchem drogowym, nie znajdował się w granicach pasa drogowego;

2) art. 40 ust. 3, 6, 8 i 12 u.d.p. w zw. z § 4 ust. 1 oraz poz. 19 Załącznika nr 3 do Uchwały Rady m.st. Warszawy z dnia 27 maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych w zw. z art. 3 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, poprzez uznanie, iż nośniki reklamowe w formie tzw. Citylight, występujące w niniejszej sprawie, stanowią obiekt budowlany w rozumieniu prawa budowlanego, do którego stosuje się stawkę opłaty określoną w poz. 19 Załącznika nr 3 do Uchwały (stawka za "inne obiekty budowlane"), podczas gdy nośniki tego typu nie spełniają definicji obiektu budowlanego (w tym definicji budowli), co prowadzi do wniosku, że do przedmiotowej kategorii nośników nie znajduje zastosowania kara pieniężna wymierzana na podstawie art. 40 ust. 12 u.d.p., a zatem karę pieniężną za dzień 6 lutego 2021 r. wymierzono bezpodstawnie;

3) art. 40 ust. 6 i 12 u.d.p. w zw. art. 81a § 1 k.p.a., poprzez błędne obliczenie wysokości kary pieniężnej w przyjętym przez organy stanie faktycznym, polegające na nieuprawnionym doliczeniu ramki nośników przy obliczaniu jego powierzchni, podczas gdy uwzględnieniu podlegać powinna wyłącznie powierzchnia reklamy wyświetlanej na nośniku.

Mając na uwadze powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz decyzji organu I instancji w całości, umorzenie postępowania administracyjnego, a także zasądzenie od organu na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Wniosła także o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentu w postaci Opinii Stowarzyszenia Geodetów Polskich z [...] września 2019 r. (oraz opinii uzupełniającej z [...] lipca 2020 r. do opinii Stowarzyszenia Geodetów Polskich z [...] września 2019 r. (dotyczącej konkretnej nieruchomości usytuowanej w [...] pod adresem [...]) - w przedmiocie zakresu i źródeł niezbędnych do rozstrzygania spraw dotyczących instalacji tablic i urządzeń reklamowych na budynkach położonych bezpośrednio przy granicy lub bliskiej odległości od granicy na okoliczność ustalenia czynności dowodowych i zakresu dokumentów, jakie powinien przeprowadzić i zgromadzić organ w celu prawidłowego ustalenia, czy nośnik reklamowy występujący w niniejszej sprawie znajdował się w granicach pasa drogowego w rozumieniu art. 4 pkt 1 u.d.p. Zdaniem skarżącej, rozstrzygnięcie o położeniu nośnika względem granicy pasa drogowego wymagało uzyskania przez organ wiadomości specjalnych. Wyjaśnienie, czy obiekt rzeczywiście znajduje się w granicach pasa drogowego, nawet na podstawie dokumentów geodezyjnych, przekracza bowiem zakres wiadomości i doświadczenia życiowego osób mających wykształcenie ogólne, nawet jeżeli są to pracownicy wyspecjalizowanej komórki organu.

SKO w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, jako niezasadnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym ta kontrola stosownie do § 2 powołanego artykułu sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Sąd w ramach swojej właściwości dokonuje zatem kontroli aktów z zakresu administracji publicznej z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnymi jak i prawem procesowym. Sąd rozstrzyga przy tym w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zw. dalej "p.p.s.a." – t j. Dz. U. z 2022 poz. 329). Zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a. Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi (art. 134 p.p.s.a.).

Dokonując kontroli w wyżej zakreślonych granicach, Sąd stwierdził, że skarga nie jest zasadna, bowiem żadna z wyżej wskazanych przesłanek nie zaszła, a zaskarżona decyzja SKO, jak i utrzymana przez nią w mocy decyzja Prezydenta [...] z [...] czerwca 2021 roku, nie naruszają prawa.

Wbrew zarzutom skargi, w ocenie Sądu, stan faktyczny w sprawie został ustalony przez organy prawidłowo i zgodnie z regułami wynikającymi z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Należy podkreślić, że sąd administracyjny nie ustala stanu faktycznego a jedynie wskazuje, które ustalenia organu zostały przez niego przyjęte, a które nie. W przedmiotowej sprawie Sąd przyjął za podstawę rozstrzygnięcia ustalenia faktyczne poczynione przez organy administracji publicznej, albowiem stan faktyczny został ustalony z zachowaniem reguł procedury administracyjnej. Ustalony w postępowaniu administracyjnym stan faktyczny stał się stanem faktycznym przyjętym przez Sąd (por. uchwała NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09). Przesądzenie o prawidłowości przyjętych za podstawę zaskarżonego orzeczenia ustaleń faktycznych umożliwia ocenę procesu subsumcji tego stanu faktycznego pod mające zastosowanie w sprawie przepisy prawa materialnego.

W rozpoznawanej sprawie przedmiotem kontroli sądu administracyjnego jest decyzja SKO, utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta [...], wymierzającą skarżącej karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego poprzez umieszczenie w nim w ustalonych dniach, w których podjęto czynności kontrolne reklamy (a w okresach pomiędzy nimi - nośnika) bez zezwolenia zarządcy drogi.

Stosownie do art. 40 ust. 2 pkt 3 u.d.p. wymaga zezwolenia zarządcy drogi umieszczenie w pasie drogowym - poza obiektami budowlanymi niezwiązanymi z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego - również reklamy. Co jest reklamą, stanowi zaś definicja określona w art. 4 pkt 23 u.d.p. Zgodnie z nią, reklama to umieszczone w polu widzenia użytkownika drogi tablica reklamowa lub urządzenie reklamowe w rozumieniu art. 2 pkt 16b i 16c ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r. poz. 741, 784 i 922), a także każdy inny nośnik informacji wizualnej, wraz z jej elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, niebędący znakiem drogowym, o którym mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 7 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2021 r. poz. 450, 463, 694 i 720), ustawionym przez gminę znakiem informującym o obiektach zlokalizowanych przy drodze, w tym obiektach użyteczności publicznej, znakiem informującym o formie ochrony zabytków lub tablicą informacyjną o nazwie formy ochrony przyrody w rozumieniu art. 115 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2021 r. poz. 1098).

Z kolei zgodnie z art. 4 pkt 1 u.d.p. pas drogowy stanowi wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. W myśl art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych pas drogowy jako strefa ruchu drogowego podlegająca szczególnej ochronie prawnej objęta jest rozlicznymi zakazami co do sposobu jego wykorzystania. Przede wszystkim samowolne zajmowanie pasa drogowego przez podmiot inny niż zarządca drogi działający w celu budowy, przebudowy, remontu lub ochrony drogi jest niedopuszczalne (art. 40 ust. 1 u.d.p.). Zabronione jest bowiem dokonywanie jakichkolwiek czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Zajęcie pasa drogowego jest natomiast możliwe, w myśl art. 40 ust. 1 i 2 u.d.p., po uzyskaniu – w formie decyzji administracyjnej – zgody zarządcy drogi.

Naruszenie zakazu zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi obciążone jest odpowiedzialnością karno-administracyjną. Zgodnie bowiem z art. 40 ust. 12 u.d.p. za zajęcie pasa drogowego zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty, która byłaby należna, gdyby zajęcie stanowiło realizację zezwolenia (art. 40 ust. 4 i 6 u.d.p.). Opłata ta stanowi rezultat mnożenia powierzchni zajętego pasa drogowego oraz obowiązujących lokalnie stawek w tym zakresie. W sprawie niniejszej zakres postępowania wyjaśniającego obejmował zatem to, czy istotnie doszło do zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia. Konieczne w tym celu było ustalenie granic pasa drogowego oraz tego, czy istotnie należąca do skarżącej reklama (nośnik) zajmowała jego przestrzeń, a jeżeli tak – na jakiej powierzchni.

W stanie faktycznym tej sprawy, sporna reklama (nośnik), umieszczona na ścianie budynku przy ul. [...], została ulokowana w przestrzeni pasa nad chodnikiem, do którego budynek ten przylega. Wynika to nie tylko ze zdjęć stanowiących materiał dowodowy zgromadzony w sprawie, obejmujących ujęcia budynku również pod kątem umieszczonej na nim spornej reklamy (nośnika), ale również z pozostałych dowodów, tj. z protokołu z kontroli pasa, karty zajęcia pasa, mapy zasadniczej z zaznaczonymi granicami pasa drogowego przy ul. [...] w rejonie numeru [...] oraz zaznaczoną lokalizacją nośnika reklamowego, wypisu z rejestru gruntów, wyrysu z mapy ewidencyjnej. Na gruncie przedmiotowej sprawy istotne znaczenie ma przy tym znajdujące się w aktach sprawy opinia geodezyjna oraz mapa usytuowania nośnika reklamowego w pasie drogowym bez zezwolenia, sporządzone przez uprawnionego geodetę mgr. Inż. A. C. (numer uprawnień [...]). Geodeta uprawniony wyrysował wyraźnie granicę pasa drogowego oraz sporny nośnik. W konsekwencji z mapy tej oraz opinii wprost wynika, że nośnik ten umieszczony został w obszarze pasa drogowego. W realiach tej konkretnej sprawy, niewątpliwie sporządzone przez uprawnionego geodetę opinia i mapa mają kluczowe znaczenie dla przesądzenia przebiegu pasa drogowego. Z dokumentacji zdjęciowej, znajdującej się m.in. obok tej mapy, wynika bowiem, że nośnik umieszczony został nisko na ścianie budynku, na poziomie parteru. Sporny nośnik, z uwagi na umieszczenie go na ścianie budynku jest na tym poziomie wysunięty w stronę chodnika (a zarazem pasa drogowego).

Zdaniem Sądu, sporządzone przez geodetę uprawnionego mapa oraz opinia pozwalają na skonfrontowanie granic pasa drogowego z lokalizacją nośnika reklamowego. Oparcie się na tych dokumentach podważa zarazem zarzut skargi, że materiał dowodowy nie potwierdza jednoznacznie zarzucanego stronie zajęcia pasa drogowego, a jednocześnie czyni zadość wskazaniu skargi, że rozstrzygnięcie o położeniu reklamy/nośnika wymagało wiadomości specjalnych w postaci opinii biegłego geodety. Skoro bowiem organ w niniejszej sprawie posłużył się prawidłową mapą geodezyjną, uwzględniającą usytuowanie działek pasa drogowego, których zarządcą jest, w imieniu Skarbu Państwa, zarządca drogi, co potwierdza wypis z rejestru gruntów, a skarżąca kwestionowała prawidłowość tego dowodu, mogła złożyć dowód w postaci opinii innego geodety, o ile kwestionowałaby ona powyższe okoliczności. Należy bowiem pamiętać, że obowiązki organu w zakresie wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy nie przeczą tezie, że w postępowaniu administracyjnym ciężar przeprowadzenia dowodu spoczywa na tym, kto z określonego faktu wywodzi dla siebie skutki prawne. Naczelny Sąd Administracyjny (NSA) w wyroku z 10 października 2007 r. sygn. akt II GSK172/07 wyraził pogląd, który Sąd rozpoznający sprawę niniejszą podziela, że nałożenie na organy prowadzące postępowanie administracyjne obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego nie zwalnia strony postępowania od współudziału w realizacji tego obowiązku. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, gdy nieudowodnienie określonej okoliczności faktycznej może prowadzić do rezultatów niekorzystnych dla strony. Tymczasem zgłoszony dowód z opinii Stowarzyszenia Geodetów Polskich w żaden sposób nie podważa prawidłowości mapy sporządzonej przez geodetę i wydanej w niniejszej sprawie - na jej podstawie – decyzji. Opinia Stowarzyszenia Geodetów Polskich z [...] września 2019 r. ogólnie odnosi się do zagadnienia ustalania granicy nieruchomości/pasa drogowego w sprawach dotyczących instalacji tablic i urządzeń reklamowych na budynkach położonych bezpośrednio lub w bliskiej odległości od tej granicy. Jak już wyżej podkreślono, treść i wnioski tej opinii nie prowadzą jednakże – zdaniem Sądu – do zmiany oceny rozstrzygnięcia podjętego w sprawie niniejszej, które odpowiada prawu. Opinia uzupełniająca z [...] lipca 2020 r. nie odnosi się natomiast do reklam/nośników objętych sporem w sprawie niniejszej sprawie, tylko dotyczy obiektu/nośnika reklamowego zainstalowanego na frontowej ścianie pierwszej kondygnacji budynku przy ulicy [...] w [...]; nie jest zatem przydatna i nie może być brana pod uwagę dla czynienia ustaleń i ocen w tej sprawie, a to z uwagi na indywidualny charakter każdej ze spraw.

Podkreślić przy tym należy, że z opinii geodety wynika, że: "Na przyziemiu ścianę budynku wyznacza fundament cofnięty w stosunku do elewacji budynku. Od strony pasa drogowego, na przedmiotowym budynku nie występują balkony wchodzące w przestrzeń pasa drogowego. Wystające inne elementy budynku również nie występują" (punkt 3 opinii). A zatem w tej sprawie nie istniały żadne inne elementy budynku wchodzące w pas drogowy, które mogłyby spowodować u skarżącej mylne wrażenie, że jej reklama znajduje się jeszcze nie w pasie drogowym.

Jeżeli chodzi o podniesiony w skardze zarzut braku zawiadomienia strony o czynnościach kontrolnych – oględzinach spornego nośnika, a przez to niezapewnienie jej czynnego udziału w postępowaniu, to przypomnieć należy, że w myśl art. 20 pkt 10 u.d.p. do obowiązków zarządy drogi należy przeprowadzanie okresowych kontroli stanu dróg ze szczególnym uwzględnieniem ich wpływu na stan bezpieczeństwa ruchu drogowego, w tym weryfikację cech i wskazanie usterek, które wymagają prac konserwacyjnych lub naprawczych ze względu na bezpieczeństwo ruchu drogowego. Wypełnianie tego rodzaju obowiązków nie wyczerpuje pojęcia dowodu z oględzin, o którym mowa w art. 85 § 1 i 2 k.p.a., może się bowiem odbywać bez związku z jakimkolwiek postępowaniem, czy też jeszcze przed jego wszczęciem. Nie można zatem rozpatrywać tych czynności w kategoriach procesowych, wymagających udziału strony postępowania, które jeszcze się nie toczy, choć rezultat takich czynności może powodować obowiązek wszczęcia postępowania. Kontynuowanie tych czynności w toku postępowania i włączenie powstałych w ich toku dokumentów do akt sprawy prawa nie narusza, skoro w ten sposób organ realizuje dyspozycję art. 20 pkt 10 u.d.p. Poza tym w świetle art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód w sprawie dopuścić należy wszystko, co nie narusza prawa. Fakt nieobecności skarżącej w trakcie wskazanych czynności nie pozbawił jej uprawnień, o których mowa w art. 10 k.p.a. Strona w toku postępowania miała bowiem dostęp do materiałów sprawy i mogła zająć odnośnie nich swoje stanowisko.

Nie może być uznany za zasadny także zarzut dowolnej oceny materiału dowodowego i bezpodstawnego przyjęcia, że sporny nośnik znajdował się w pasie drogowym pomiędzy kontrolami, gdyż pozostaje on w sprzeczności z doświadczeniem życiowym. W sytuacji zdemontowania nośnika każda następna kontrola nie potwierdzałaby jego usytuowania w miejscu montażu, a strona z pewnością poinformowałaby o tym niezwłocznie organ. Udokumentowanie, że reklama/nośnik znajdowała się w pasie drogowym w określonych (konkretnych) dniach, pozwalało na sformułowanie wniosku, że obiekt ten znajdował się w pasie drogowym nieprzerwanie w całym okresie, o którym mowa w zaskarżonej decyzji. W sprawie uwzględniono, że bezspornie reklamy wyświetlane były jedynie w dniach, kiedy dokumentują to dowody w postaci protokołu z kontroli pasa drogowego, zapisów w karcie kontroli zajęcia pasa drogowego oraz zdjęć wykonanych podczas kontroli pasa drogowego na spornym odcinku. Za każdy dzień wyświetlania reklamy wymierzono stronie karę według stawki opłaty za zajęcie pasa drogowego w wysokości przewidzianej w poz. 23 (kol. 2) załącznika nr 3 do ww. uchwały Rady m. st. Warszawy Nr XXXI/666/2004 z dnia 27 maja 2004 r. tj. jak za umieszczenie w pasie drogowym reklamy. W sytuacji braku bezpośrednich dowodów na wyświetlanie reklamy na nośniku (przy pozostawaniu go w pasie), organ wymierzył stronie karę za zajęcie pasa drogowego według stawki opłaty za zajęcie pasa drogowego w wysokości przewidzianej w poz. 19 (kol. 2) tego załącznika, tj. jak za inne obiekty budowlane nie wymienione w poz. 1-18a. Wysokość kary pieniężnej została zatem w sprawie prawidłowo wyliczona i uzasadniona, tj. w sposób określony w art. 40 ust. 12 u.d.p., z uwzględnieniem stawek opłaty wynikających z ww. uchwały Nr XXXI/666/2004 Rady m.st. Warszawy z dnia 27 maja 2004 r.

Sąd podkreśla, że u.d.p. przewiduje generalny zakaz dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego, w tym lokalizacji obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami urządzania drogi lub potrzebami ruchu drogowego, co odnosi się m.in. do reklam (art. 39 ust. 1 pkt 1 i 5 u.d.p.). Każde zatem zajęcie pasa drogowego przez reklamę (i inny obiekt), niezależnie od tego w jaki konstrukcyjnie sposób jest zamontowana, wymaga pozwolenia właściwego zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego.

Nie zasługuje przy tym na uwzględnienie stawiany przez skarżącą spółkę zarzut niezasadnego uznania spornego nośnika reklamowego za obiekt budowlany, w rozumieniu przepisów prawa budowlanego. Według definicji obiektu budowlanego - zawartej w pkt 1 art. 3 ustawy Prawo budowlane (Dz.U.2020.1333 t.j.) - należy przez to rozumieć budynek, budowlę bądź obiekt małej architektury, wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych. Załącznik nr 3 do ww. uchwały Nr XXXI/666/2004 Rady m.st. Warszawy z dnia 27 maja 2004 r. zatytułowany "Wysokość dziennych stawek opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego przez rzut poziomy obiektu budowlanego albo powierzchni reklamy" przewiduje (w formie tabeli) stawki opłat, różnicując je w zależności od rodzaju obiektów, przy czym w punktach 1 - 18a tabeli wymienione są rozmaite obiekty, takie jak m.in. kabiny telefoniczne, wszelkiego rodzaju automaty, witryny, gabloty, kioski i pawilony handlowe/usługowe, czy wiaty, altany i przykrycia namiotowe, natomiast w punkcie 19 przewiduje się stawkę za "inne obiekty budowlane nie wymienione w poz. 1-18a". Jednak w tym ostatnim przypadku – w ocenie Sądu – nie chodzi o obiekty budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 1 ustawy Prawa budowlane, gdyż przeczy temu treść pozostałych punktów/pozycji tabeli (1-18a) wymieniających enumeratywnie rozmaite obiekty, niekoniecznie spełniające definicję obiektu budowlanego z art. 3 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane. Zatem punkt 19 tabeli załącznika nr 3 do ww. uchwały stanowi o stawce za zajęcie pasa drogowego przez wszelkie obiekty nie wymienione w punktach 1 - 18a tabeli, nie będące reklamami (reklamy ujęte są odrębnie, w punktach 20 - 35 tabeli tego załącznika). Nadto art. 3 pkt 1 (w zw. z pkt 3) ustawy Prawo budowlane posługuje się definicją funkcjonalną, co oznacza, że zakwalifikowanie danego nośnika jako "obiektu budowlanego" w rozumieniu tego przepisu wymagałoby każdorazowego badania jego charakteru, a to - zdaniem Sądu - jest niezgodne z intencją ustawodawcy wynikającą z ww. przepisów u.d.p., które bez względu na charakter i cechy konstrukcyjne obiektu wiąże określone skutki prawne z posadowieniem go w pasie drogowym bez stosownego zezwolenia zarządcy drogi (por. wyrok tut. Sądu z 3 września 2020 r. w sprawie VI SA/Wa 41/20).

Bezzasadnie również skarga stawia zaskarżonej decyzji zarzut nieuprawnionego doliczenia ramek nośników przy obliczaniu jego powierzchni utrzymując, że uwzględnieniu podlegać powinna wyłącznie powierzchnia reklamy wyświetlanej na tym nośniku. W ocenie Sądu także ramy wyświetlanego obrazu, wyodrębniające jego postrzeganie, podkreślające emitowaną treść, stanowią informację wizualną. Jednocześnie ramki stanowią także element konstrukcyjny i zamocowanie, wypełniając definicję art. 4 pkt 23 u.d.p.

W tym stanie rzeczy, wobec wykazania w sprawie, że skarżąca zajęła ww. pas drogowy bez zezwolenia zarządcy drogi, organ administracji miał podstawy do wymierzenia jej z tego tytułu kary pieniężnej na podstawie ww. przepisów u.d.p. i uchwały Rady m. st. Warszawy Nr XXXI/666/2004 z dnia 27 maja 2004 r.

Wobec niezasadności zarzutów skargi oraz niestwierdzenia przez Sąd z urzędu tego rodzaju uchybień, które mogłyby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, które Sąd ma obowiązek badać z urzędu - skargę należało oddalić.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji.