Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 412/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2019-10-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151, art. 250 § 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 7, art. 80, art. 77§ 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 30 ust. 9
journal: Dz.U. 2018 poz 2220
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tekst jedn.
article: art. 10 ust. 1
journal: Dz.U. 2014 poz 567
law: Ustawa z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów
article: § 4 ust. 1 i 3 i § 21 ust. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2016 poz 1714
law: Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej  pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic Sędziowie Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski (spr.) Asesor WSA Jarosław Piątek Protokolant st.sekr.sąd. Elżbieta Dzięcielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 października 2019 r. sprawy ze skargi R.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...]r., nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia nienależnie pobranego zasiłku dla opiekuna I. oddala skargę, II. przyznaje od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim na rzecz adwokata P.M. wynagrodzenie w kwocie 240 (dwieście czterdzieści) złotych, powiększone o należną stawkę podatku od towarów i usług, tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu.


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] stycznia 2019 r. Nr [...], wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta [...] przez Zastępcę Dyrektora Centrum Pomocy Rodzinie, organ - powołując się na art. 30 ust. 9 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2220 ze zm. – określanej dalej jako u.ś.r.) w zw. z art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 2092 ze zm. – określanej dalej jako u.u.w.z.o.) - orzekł o odmowie umorzenia R.B. nienależnie pobranego zasiłku dla opiekuna, wynikającego z decyzji nr [...] z [...] lipca 2017 r. w wysokości 5720 zł.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że pismem złożonym w dniu 8 sierpnia 2017 r. R.B. zwrócił się z prośbą o umorzenie nienależnie pobranego zasiłku dla opiekuna w całości. Decyzją z [...] lipca 2017 r. nr [...] wyżej wskazana strona została bowiem zobowiązana do zwrotu nienależnie pobranego zasiłku dla opiekuna w wysokości 5720 zł.

Organ decyzją z dnia [...] października 2017 r. odmówił umorzenia nienależnie pobranego zasiłku dla opiekuna w kwocie 5720 zł oraz rozłożył na raty spłatę zadłużenia wynikającego z decyzji z [...] lipca 2017 r. po 60 zł miesięcznie. W wyniku wniesionego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] decyzją z [...] grudnia 2017 r. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ i instancji. W wydanej decyzji Kolegium wskazało, że organ I instancji nie wykazał czy strona znajduje się w szczególnej sytuacji w rozumieniu art. 30 ust. 9 u.ś.r. Organ odwoławczy ponadto stwierdził, że w uzasadnieniu decyzji nie dokonano wnikliwej analizy sytuacji materialnej, życiowej, zdrowotnej i rodzinnej, podkreślając jednocześnie, że nie ustalono także czy zwrot nienależnych świadczeń będzie miał wpływ na sytuację życiową strony, w szczególności czy strona będzie w stanie samodzielnie zaspokoić swoje niezbędne potrzeby bytowe w warunkach odpowiadających godności człowieka.

Kolejną decyzją z [...] maja 2018 r. ponownie odmówiono R.B. umorzenie nienależnie pobranego zasiłku dla opiekuna. Także ta decyzja została w całości uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że zgodnie z przepisami u.ś.r. należało uznać, że R.B. i jego matka prowadzą odrębne życie. Zamieszkują oni jedynie wspólnie, co nie może stanowić o uznaniu, że w myśl tej ustawy stanowią oni rodzinę.

Prowadząc ponowne postępowanie wezwano R.B. do złożenia wyjaśnień dotyczących aktualnej sytuacji rodzinnej, zdrowotnej, finansowej. W oświadczeniu złożonym w dniu [...] sierpnia 2018 r. R.B. podał, że jedynym jego źródłem dochodu jest zasiłek opiekuńczy w kwocie 520 zł miesięcznie. Podkreślił, że wnosi o umorzenie kwoty należności ze względu na trudną sytuację finansową. W dniu 11 września 2018 r. dołączono do akt zaświadczenie lekarskie potwierdzające, że R.B. ma uszkodzoną chrząstkę stawową kolana lewego. Aktualnie przechodzi zabiegi fizykoterapeutyczne. W dniu 25 września 2018 r. strona ponownie złożyła oświadczenie o stanie rodzinnym, dochodach, majątku, źródłach utrzymania. R.B. ponownie wskazał, że jedynym źródłem utrzymania jest zasiłek dla opiekuna w kwocie 520 zł. Kwota ta nie jest w stanie zapewnić mu podstawowych potrzeb bytowych, w tym mieszkania i pożywienia, odzieży, obuwia czy życia w warunkach odpowiadających godności człowieka. Posiada także zadłużenie w P. i jest w trakcie leczenie uszkodzonej chrząstki stawowej, co wiąże się także z wydatkami na leki. Stwierdził, że usługę, którą świadczył na rzecz firmy F. trudno określić jako zarobkową, gdyż służyła ona jedynie do utrzymania licencji, której utrata wiązałaby się z dużym kosztem jej odzyskania.

Pismem z dnia [...] listopada 2018 r. wezwano R.B. do złożenia wyjaśnień dotyczących wydatków na wyżywienie, odzież czy leki oraz wskazania ile miesięcznie otrzymuje od matki jako wsparcie finansowe i czy korzysta z innych form pomocy społecznej. Ponadto zobowiązano go do wskazania w jaki sposób dojeżdża do babci (koszt dojazdów) oraz czy jest zainteresowany innym rodzajem ulgi, tj. odroczenia terminu płatności albo rozłożenia zadłużenia na raty. W odpowiedzi na to wezwanie strona wskazała, że miesięczny koszt żywności to 400 zł, a nie stać go na kupno odzieży, także leki nie zawsze są wykupowane. Podał, że nie jest w stanie określić pomocy od matki, gdyż nie otrzymuje gotówki, pomocą jest np. przygotowany obiad. Do babci dojeżdża szynobusem i około 3-4 km idzie pieszo. Gdy robi babci większe zakupu to korzysta z pomocy znajomego. Wyjaśnił również, że u babci musi być codziennie, tym bardziej gdy jest zimno, wówczas bowiem należy napalić w piecu. R.B. podkreślił, że jedyną formą ulgi jaką jest zainteresowany jest umorzenie zadłużenia.

Następnie organ I instancji podał, iż R.B. nie korzysta z żadnych świadczeń z pomocy społecznej poza zasiłkiem dla opiekunów. Aktualna sytuacja finansowa strony jest więc trudna, aczkolwiek nie można przypisać jej charakteru stałego, gdyż opieka nad babcią jest tymczasowa a strona jest osobą w średnim wieku produkcyjnym. Zdaniem organu istnieje więc realna szansa, iż po ustaniu opieki nad babcią strona, po podjęciu zatrudnienia, będzie w stanie spłacić zadłużenie, choćby w dogodnych ratach. Obecna sytuacja daje możliwość ewentualnego odroczenia terminu spłaty zadłużenia. Zdaniem organu wskazywane problemy ze zdrowiem nie stanowią wystarczającej przesłanki do umorzenie zadłużenia, bowiem strona nie legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności Strona znajduje się w wieku zdolności do pracy, prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe i korzysta z pomocy ze strony matki, natomiast nie korzysta z innych form pomocy społecznej. W ocenie organu sytuacja strony na tle innych osób wymagających pomocy w szczególnie trudnej sytuacji rodziny, nie jest czymś nadzwyczajnym. W ocenie organu występowanie samej tylko trudnej sytuacji majątkowej nie stanowi wystarczającej przesłanki umorzenia nienależnie pobranych świadczeń. Zdaniem organu dochód wykazany przez stronę w przeliczeniu na osobę w rodzinie nie jest na tle osób pobierających świadczenia rodzinne potwierdzeniem trudnej sytuacji materialnej strony. Umorzenie jest zastrzeżone do sytuacji szczególnie drastycznych, gdy ze względu na wiek, stan zdrowia oraz znikome źródło dochodów na utrzymanie nie jest możliwe wywiązanie się z zobowiązania.

Reasumując organ stwierdził, że rozpatrując sytuację strony nie znalazł w niej cech szczególnie uzasadnionych okoliczności, które warunkowałyby prawo do umorzenia całości zadłużenia. Niemniej jednak do decyzji strony pozostaje ponowne rozważenie możliwości skorzystania z ubiegania się o zastosowanie innych ulg, które nie będą "wyczerpujące finansowo". Organ wyjaśnił, że chodzi tutaj o ewentualne raty dogodne dla strony albo odroczenie spłaty zadłużenia. Organ podkreślił, że zastosowanie powyższych ulg nadal pozostaje do uznania organu, jednakże są to ulgi pozwalające spłacić zadłużenie w dłuższym, dogodnym dla strony okresie. Pozwoli to na zwrot nienależnie pobranych środków do budżetu państwa, a zatem nie będzie rodziło to konieczności po stronie organu administracji, tak restrykcyjnego podejścia.

R.B. złożył odwołanie od powyższej decyzji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego zarzucając zaskarżonej decyzji obrazę u.ś.r. przez uznanie, że zasiłek pobrany został nienależnie, podczas gdy skarżący nie miał wiedzy, iż zasiłek ten może mu nie przysługiwać oraz naruszenie art. 7, art 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 – określanej dalej jako k.p.a.), polegającej na dowolnej ocenie zgromadzonego materiału dowodowego prowadzącego do wniosku, że strona nie zasługuje zastosowanie wobec niej ulgi w postaci umorzenia pobranych świadczeń.

W uzasadnieniu odwołujący stwierdził, że organ zupełnie pominął kwestię motywów jego działania, podkreślając, iż żeby zachować licencję musiał podjąć pracę, którą należało jednak ocenić jako symboliczną. Z wynagrodzenia za parę dni poświęconych na utrzymanie licencji nie byłby w stanie się utrzymać. Opiekował się babcią, więc nie mógł podjąć pracy, a otrzymane pieniądze przeznaczył na życie.

Strona podała ponadto, że ma problemy ze zdrowiem. Ma uszkodzoną chrząstkę i uczęszcza na rehabilitację, na dowód czego przedstawił zaświadczenie o zabiegach. Zdaniem strony organ bezpodstawnie wymaga od niego przedłożenia zaświadczenia o niepełnosprawności. W jego ocenie stanowisko organu jest nieobiektywne, jeśli bowiem w ocenie organu są w kraju osoby, które są w trudniejszej od niego sytuacji, to z ustawy nie wynika by na umorzenie mogła mieć szansę tylko jedna osoba. Podał, że opiekuje się babcią, której stan z dnia na dzień się pogarsza i wymaga ona coraz większej opieki. Zwrócił również uwagę, że prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe. Z uwagi na powyższe odwołujący stwierdził, że spełnia warunki do umorzenia całkowitego świadczenia, które w całości przeznaczył zgodnie z celem, na które zostało wypłacone.

Decyzją z [...] kwietnia 2019 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze , działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 30 ust. 9 ustawy u.ś.r., utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

W pierwszej części uzasadnienia Kolegium przytoczyło przepis art. 30 ust. 9 u.ś.r. oraz zwięźle przedstawiło stan faktyczny sprawy. W dalszej części SKO stwierdziło, że w trakcie prowadzonego ponownie postępowania organ I instancji podjął działania mające na celu jednoznaczne ustalenie sytuacji finansowej, dochodowej i rodzinnej skarżącego oraz ustalenia czy w przypadku R.B. za umorzeniem nienależnie pobranego zasiłku przemawiają przesłanki wskazane w art. 30 ust. 9 u.ś.r., tj. szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny.

Odmawiając stronie umorzenia nienależnie pobranego zasiłku dla opiekuna organ stwierdził, że w przypadku skarżącego brak jest możliwości uznania, iż za umorzeniem przemawiają szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące R.B. W ocenie Kolegium w wydanej decyzji organ dokonał szczegółowej analizy wskazywanych przez skarżącego okoliczności, które w jego ocenie przemawiały za umorzeniem niezależnie pobranych świadczeń. Organ wziął pod uwagę zarówno dochody skarżącego, posiadane przez niego zadłużenia, ponoszone wydatki jak i informację o uszkodzonej chrząstce stawowej i jej leczeniu. Po analizie wszystkich podanych przez skarżącego okoliczności organ stwierdził, że w prawdzie sytuacja finansowa skarżącego jest trudna, jednakże okoliczności te nie są okolicznościami szczególnymi przemawiającymi za umorzeniem nienależnie pobranego zasiłku. Zdaniem Kolegium również odwołujący nie podał żadnych okoliczności świadczących o występowaniu szczególnych okoliczności. Zdaniem Kolegium słusznie organ I instancji podał w uzasadnieniu decyzji, że sytuacją szczególną jest sytuacja wyjątkowa, będąca efektem czynników obiektywnych, na które zobowiązany nie ma wpływu.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów u.ś.r. przez uznanie, że zasiłek pobrany został nienależnie Kolegium stwierdziło, że z akt prowadzonego postępowania wynika, iż decyzją z dnia [...] lipca 2017 r. uznano zasiłek dla opiekuna wpłacany R.B. w związku z opieką nad M.Z. za świadczenie nienależnie pobrane w kwocie 5.720 zł. Decyzja ta nie została przez R.B. zaskarżona i stała się decyzją ostateczna. Tak więc obecnie skarżący nie może podnosić, że w zaskarżonej decyzji organ niezgodnie ze stanem faktycznym uznał, że zasiłek pobrany został nienależnie.

Co do zarzutu naruszenia art. 7, art 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Kolegium uznało go za niezasadny. Z prowadzonego postępowania wynika bowiem, że organ - mając na uwadze jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego sprawy - wielokrotnie występował do skarżącego o podanie informacji dotyczących jego sytuacji finansowej i rodzinnej. Zdaniem Kolegium podane przez skarżącego okoliczności nie zostały ocenione dowolnie, a na poparcie swojego stanowiska organ wskazywał na wyroki sądowe potwierdzające swoje stanowisko.

R.B. złożył skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp., zarzucając naruszenie przepisów:

I. prawa materialnego, tj. art. 30 ust. 9 u.ś.r. przez błędne uznanie, iż nie zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny, skutkujące odmową umorzenia kwoty nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych,

II. przepisów postępowania, a mianowicie

art. 107 § 3 k.p.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia mającego charakter dowolności, w tym pobieżne wskazanie faktów, na których oparł się organ oraz niepodanie przyczyn, z powodu których odmówił wiarygodności innym dowodom, a także niewystarczające i ogólnikowe wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji,

art. 7 i 8 § 1 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności, niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, nieodniesienie się do zarzutów podniesionych przez niego w odwołaniu, w tym ograniczenie się do akceptacji ustaleń organu i instancji, co w sposób rażący narusza zaufanie uczestników postępowania do organów administracji publicznej.

Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skarżący wniósł o:

- uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi II instancji,

- zasądzenie kosztów postępowania zgodnie z normami przepisanymi.

W uzasadnieniu skargi strona podniosła, że organ w żaden sposób nie tłumaczy dlaczego w jego ocenie stan zdrowia skarżącego nie może być brany pod uwagę jako "szczególnie uzasadniona okoliczność". Poza zaświadczeniami przedstawił również oświadczenie o wydatkach na leki, wyżywienie, świadczące o jego ciężkiej sytuacji materialnej. Zdaniem strony organ odwoławczy w ogóle nie wspomniał o przedstawionych przez nią dowodach. Skarżący oświadczył, iż w trakcie pobierania zasiłku dla opiekuna opiekował się chorą babcią, pieniądze, które otrzymywał z tego tytułu ledwo wystarczały na pokrycie kosztów za leki, wyżywienie i opłaty. Obecnie babcia umarła, a strona ma poważny uraz kolana i regularnie uczęszcza na fizykoterapię, przez co znalezienie zatrudnienia, które pozwoliłoby mi na spłatę tak dużej sumy pieniędzy jest znacznie utrudnione. R.B. podał, iż decyzja w przedmiocie zwrotu nienależnie wypłaconego świadczenia zapadła na skutek tego, iż w okresie pobierania świadczenia, przez jeden do dwóch dni w miesiącu podejmował się pracy na umowę o zlecenie celem zachowania licencji pracownika ochrony, a tym samym zapewnienia sobie w przyszłości możliwości podjęcia zatrudnienia w tym zawodzie.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie pełnomocnik strony skarżącej wnosił i wywodził jak w przytoczonej skardze, a ponadto złożył wniosek o zwrot kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu, które nie zostały opłacone ani w całości, ani też w części.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie pod względem legalności była opisana powyżej decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] kwietnia 2019 r., utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta z [...] stycznia 2019 r. o odmowie umorzenia nienależnie pobranego zasiłku dla opiekuna przez skarżącego R.B. w kwocie 5720 zł.

Zgodnie z art. 30 ust. 1 u.ś.r. osoba, która pobrała nienależne świadczenia rodzinne, jest obowiązana do ich zwrotu. Skarżący, decyzją Prezydenta Miasta z [...] lipca 2017 r. nr [...], został zobowiązany do zwrotu nienależnie pobranego zasiłku dla opiekuna w wysokości 5720 zł. Od tego rozstrzygnięcia strona nie wniosła odwołania. W związku z powyższym decyzja ta stała się ostateczna zgodnie z art. 16 § 1 k.p.a. Tym samym organy w kontrolowanym postępowaniu nie były uprawnione do ponownego badania czy wspomniane świadczenie jest nienależnie pobrane, a jedynie do dokonania oceny, czy zachodzą przesłanki do umorzenia tego świadczenia.

Materialnoprawną podstawą decyzji wydanych w postępowaniu wywołanym wnioskiem skarżącego, złożonym w dniu 8 sierpnia 2017 r., stanowił powołany przez organy art. 30 ust. 9 u.ś.r., mający zastosowanie w sprawie w związku z odesłaniem zawartym w art. 10 ust. 1 u.u.w.z.o. Zgodnie z pierwszym przepisem organ właściwy, który wydał decyzję w sprawie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, może umorzyć kwotę nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych łącznie z odsetkami w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty, jeżeli zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny. W myśl natomiast drugiego przepisu w sprawach nieuregulowanych w ustawie stosuje się odpowiednio przepisy u.ś.r. dotyczące świadczeń pielęgnacyjnych.

Wykładnia art. 30 ust. 9 u.ś.r. – jak wskazał NSA w wyroku z 8 marca 2013 r., I OSK 1659/12 - prowadzi do następujących wniosków:

Po pierwsze, powyższy przepis jest wyjątkiem od zasady, ustanowionej w art. 30 ust. 1 w związku z ust. 2 u.ś.r., w myśl której w państwie praworządnym regułą jest obowiązek zwrotu świadczenia publicznego, które zostało pobrane przez jednostkę mimo braku uprawnienia do pobrania danego świadczenia; rozkładanie płatności na raty, odraczanie jej terminu czy – w szczególności – umarzanie nienależnie pobranego świadczenia powinny być zatem środkami stosowanymi wyjątkowo i niedopuszczalna jest w tym zakresie wykładnia rozszerzająca.

Po drugie, z kompetencji, o których mowa w analizowanym przepisie u.ś.r., organ administracji może skorzystać jedynie wówczas, gdy stwierdzi, że po stronie osoby, która nienależnie pobrała świadczenie rodzinne, zachodzą "szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny"; z uwagi na cel wyjątkowej regulacji ustanowionej w art. 30 ust. 9 u.ś.r. chodzi tu przede wszystkim o sytuację, w której zachodzi duże prawdopodobieństwo, że natychmiastowa egzekucja nienależnie pobranego świadczenia mogłaby spowodować następstwa niedające się pogodzić z zasadą ochrony godności człowieka, w szczególności poprzez uniemożliwienie rodzinie świadczeniobiorcy funkcjonowania na poziomie minimum egzystencji.

Po trzecie, w analizowanym przepisie u.ś.r. przyznano organowi administracji trzy osobne kompetencje: do umorzenia nienależnie pobranych świadczeń, do odroczenia terminu ich płatności oraz do rozłożenia płatności na raty. Z uwagi na to, że – jak wskazano – regułą jest obowiązek zwrotu nienależnie pobranych świadczeń, organ administracji powinien – po dokonaniu wnikliwej analizy sytuacji rodziny konkretnego świadczeniobiorcy – w pierwszej kolejności rozważyć, czy w danym przypadku wystarczające byłoby rozłożenie płatności na raty, ewentualnie odroczenie terminu płatności. Dopiero gdyby organ stwierdził, że ani rozłożenie na raty, ani odroczenie nie są środkami wystarczającymi dla ochrony sytuacji materialnej danej rodziny, to wówczas powinien rozważyć zasadność umorzenia kwoty nienależnie pobranego świadczenia.

Po czwarte, z kompetencji, o których mowa w art. 30 ust. 9 u.ś.r., organ administracji korzysta na zasadzie tzw. uznania administracyjnego. Nie oznacza to dowolności. Postępowanie dowodowe, a także uzasadnienie decyzji powinny koncentrować się na ustaleniu, czy po stronie rodziny świadczeniobiorcy rzeczywiście zachodzą "szczególnie uzasadnione okoliczności" – to znaczy czy istnieje ryzyko, że bezzwłoczna egzekucja nienależnie pobranego świadczenia doprowadzi do obniżenia standardu życia poniżej poziomu minimum egzystencji. Jeżeli organ uzna, że w danym przypadku istnieje takie ryzyko, to powinien w dalszej kolejności ustalić, czy wystarczające jest rozłożenie płatności na raty, ewentualnie odroczenie terminu płatności, czy też zachodzi rzeczywista potrzeba umorzenia nienależnie pobranych płatności.

Ocena legalności decyzji wydawanych w ramach uznania administracyjnego sprowadza się do oceny, czy organ administracji uwzględnił całokształt okoliczności faktycznych mających znaczenie w sprawie oraz czy w ramach swego uznania nie naruszył zasady swobodnej oceny dowodów (por. wyrok NSA z 8 maja 2002 r., sygn. akt SA/Sz 2548/00). Kontrola sądu dotyczy więc prawidłowości postępowania organu administracji poprzedzającego wydanie decyzji. W szczególności polega ona na sprawdzeniu, czy wydanie decyzji poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem dowodowym oraz wyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy zgodnie z obowiązkami nałożonymi na organy administracji w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. W sytuacji, w której organy pomocy społecznej wyjaśnią wszelkie okoliczności sprawy istotne dla jej rozstrzygnięcia i w sposób przekonujący uargumentują swoją decyzję wydaną w ramach przysługującego im uznania, to sąd administracyjny nie ma podstaw do zakwestionowania takiej decyzji i oceny jej słuszności (por. wyroki NSA z 9 grudnia 2010 r., I OSK 1156/10, z 11 grudnia 2013 r., I OSK 3119/12).

Wbrew przekonaniu strony skarżącej zebrany w sprawie materiał dowodowy nie daje żadnych podstaw do zakwestionowania stanowiska zajętego przez organy obu instancji. W rozpoznawanej sprawie Kolegium wykazało, dlaczego uznało poprawność przeprowadzonego przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego. Z akt sprawy wynika, że R.B. mimo, iż mieszka z matką w tym samym mieszkaniu, samodzielnie prowadzi gospodarstwo domowe. Skarżący utrzymywał się z zasiłku dla opiekuna w wysokości 520 zł miesięcznie, przyznanego ze względu na opiekę nad babcią, przy czym z treści skargi wynika, że babcia zmarła. Strona nie legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności, przedstawiła natomiast dokumentację dotyczącą rehabilitacji kolana. Organy nie zakwestionowały trudnej sytuacji strony, ale stały na stanowisku, że nie można jej przypisać charakteru stałego. Skarżący jest bowiem osobą w średnim wieku i istnieje realna szansa, że po zakończeniu pobierania zasiłku dla opiekuna będzie mógł spłacić zadłużenie. Stąd uznały, iż zachodziły co najwyżej podstawy do odroczenia terminu płatności.

Zadaniem organów było ustalenie, czy w przypadku skarżącej nie zachodzą "szczególne okoliczności dotyczące sytuacji rodziny", o których mówi art. 30 ust. 9 u.ś.r., uprawniające organ do m.in. umorzenia należności, przy czym tych "szczególnych okoliczności" nie można utożsamiać z kryterium dochodowym. Organ prawidłowo więc uznał, że występowanie samej trudnej sytuacji majątkowej u osoby zdolnej do pracy, utrzymującej się jedynie ze świadczenia z opieki społecznej nie stanowi wystarczającej przesłanki do umorzenia nienależnie pobranych świadczeń. Takimi szczególnymi okolicznościami mogą być wypadki losowe – takie jak wypadek komunikacyjny, klęska żywiołowa, ciężka choroba, ale i splot różnych okoliczności, składające się na "okoliczności szczególne" (por. wyrok WSA w Gdańsku z 5 kwietnia 2013 r., III SA/Gd 30/13). Niezasadne byłoby bowiem przyznawanie umorzenia osobom, które co prawda znajdują się w trudnej sytuacji majątkowej, ale posiadają obiektywną zdolność do pracy i do uzyskiwania dochodu pozwalającego na zapewnienie odpowiedniego poziomu życia, kłóciłoby się to bowiem z fundamentalną dla prawa socjalnego zasadą subsydiarności. Tym bardziej, że sam skarżący oświadczył, że podejmowane przez niego zatrudnienie jako pracownik ochrony było powodowane chęcią utrzymania licencji w celu podjęcia zatrudnienia po zakończonym leczeniu kolana i zaprzestaniu pobieraniu zasiłku dla opiekuna.

Zdaniem Sądu, zgromadzony w niniejszej sprawie materiał dowodowy świadczy o tym, że skarżący po zakończeniu pobierania zasiłku dla opiekuna, będzie mógł podjąć pracę i uzyskiwać w przyszłości dochód. Jest bowiem osobą stosunkowo młodą i zdolną do pracy. Z żadnych dokumentów przedstawionych przez skarżącego nie wynika również, że jego kłopoty zdrowotne są trwałe, gdyż strona nie legitymuje się orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności. Poza tym schorzenie kończyny dolnej nie wyklucza podjęcia wszelkiego rodzaju zatrudnienia.

Przyjąć należy, iż wydanie zaskarżonej decyzji zostało poprzedzone wyczerpującym postępowaniem dowodowym. Istotnym jest także to, że wydając odmowne decyzje organy pouczyły skarżącego o możliwości rozłożenia spłaty należności na raty lub odroczenia terminu jej płatności, uznając, iż w istocie za zasadne przyznanie tej drugiej ulgi. Jednakże skarżący na wezwanie organu I instancji jednoznacznie oświadczył, iż jest zainteresowany jedynie przyznaniem ulgi w postaci umorzenia nienależnie pobranych świadczeń. Podkreślić należy, iż wniosek inicjujący postępowanie wyznacza jednocześnie jego ramy, zakreślając również jego przedmiot. To treść zgłoszonego żądania określa rodzaj sprawy będącej przedmiotem postępowania, a także wyznacza właściwą normę prawa materialnego lub procesowego, która będzie relewantna dla ustalenia zakresu podmiotowego i przedmiotowego postępowania. Organ administracji jest zaś tym żądaniem związany, gdyż tylko i wyłącznie strona składająca podanie określa przedmiot swojego żądania i nim rozporządza. Organ administracji publicznej nie może zmieniać przedmiotu postępowania. Jedynie pośrednio przez udzielenie informacji prawnej, zgodnie z zasadą ogólną udzielania informacji faktycznych i prawnych (art. 9 k.p.a.), wpływa na dokonanie przez stronę zmiany przedmiotu żądania. Wymaga to zawsze jednak czynności procesowej strony, co do której obowiązują wszystkie wymagania odnośnie treści i formy. Wyłącza to przyjęcie domniemania czynności strony zmiany treści żądania (por. B. Adamiak /w/, System Prawa Administracyjnego. Prawo procesowe administracyjne, Tom 9, pod. red. R. Hausera, Z. Niewiadomskiego, A. Wróbla, Warszawa 2014 r., s. 149, wyrok NSA z 30 maja 2019 r., II OSK 1003/19).

Stąd również w odniesieniu do ulg przewidzianych w art. 30 ust. 9 u.ś.r. przyjmuje się, iż ma zastosowanie zasada rozporządzalności przez jednostkę swoim prawem, co powoduje, iż warunkiem wszczęcia postępowania w przedmiocie tych ulg jest wniosek strony (por. K. Małysa-Sulińska (red.), A. Kawecka , J .Sapeta, U.ś.r. Komentarz, LEX 2015, tezy do art. 30 i powołane tamże orzecznictwo). Jednocześnie w orzecznictwie wskazuje się, iż w sytuacji, gdy strona występuje o umorzenie nienależnie pobranych świadczeń wystarczające jest jedynie pouczenie o możliwości skorzystania z pozostałych ulg, a nie orzekanie o nich z urzędu (por. wyrok NSA z 8 marca 2013 r., I OSK 1659/12, wyrok WSA we Wrocławiu z 28 marca 2012 r, IV SA/Wr 765/11).

Wobec powyższego Sąd uznał, że zebrany materiał dowodowy nie dawał żadnych podstaw do stwierdzenia, iż organy uchybiły swym powinnościom w toku przeprowadzonego postępowania administracyjnego, wynikającym z art. 7, 8 § 1, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Wniosek skarżącego został rozpatrzony przy uwzględnieniu przedstawionej przez niego sytuacji materialnej i rodzinnej. Wyciągniętych przez organy wniosków nie można uznać za dowolne, a uzasadnień wydanych decyzji za niespełniających wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a. Na tle zgromadzonego materiału - wg stanu faktycznego istniejącego na dzień wydawania zaskarżonej decyzji - w żaden sposób nie można było wykazać, że skarżący znajduje się w sytuacji szczególnej, uzasadniającej umorzenie należności w całości, a co najwyżej odroczenie terminu ich płatności.

W tym stanie rzeczy, skoro zaskarżone rozstrzygnięcie nie naruszało prawa, Sąd - na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. określanej dalej jako p.p.s.a.) - orzekł jak w pkt I wyroku.

Rozstrzygnięcie o przyznanym pełnomocnikowi z urzędu wynagrodzeniu (pkt II wyroku) znajduje uzasadnienie w dyspozycji art. 250 § 1 p.p.s.a. w zw. z § 4 ust. 1 i 3 oraz § 21 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia MS z dnia 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu (Dz.U. z 2016 r., poz. 1714 ze zm.).