Postanowienie NSA, sygn. akt II GSK 482/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-05-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3, art. 3 § 2, art. 58, art. 141 § 4, art. 166
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 138 § 2
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Dorota Dąbek po rozpoznaniu w dniu 13 maja 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej sprawy ze skargi kasacyjnej (...) Sp.j. z siedzibą w G. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 grudnia 2021 r., sygn. akt VI SA/Wa 2181/21 w zakresie odrzucenia skargi w sprawie ze skargi (...) Sp.j. z siedzibą w G. na pismo Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia (...) nr (...) w przedmiocie zastrzeżeń pokontrolnych postanawia: 1. oddalić skargę kasacyjną, 2. zasądzić od (...) Sp.j. z siedzibą w G. na rzecz Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia kwotę 5 400 (pięć tysięcy czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z 28 grudnia 2021 r., sygn. akt VI SA/Wa 2181/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: sąd I instancji, WSA) odrzucił skargę (...) Sp.j. z siedzibą w G. (dalej: skarżący, Spółka) na pismo Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej: organ) z dnia (...) nr (...) w przedmiocie oddalenia zastrzeżeń pokontrolnych.

W uzasadnieniu sąd I instancji wskazał, że skarga jest niedopuszczalna ponieważ zaskarżone pismo organu nie ma charakteru decyzji lub postanowienia ani innego aktu bądź czynności z zakresu administracji publicznej, a jest ono jedynie stanowiskiem strony umowy wyrażonym w ramach specyficznego rodzaju postępowania reklamacyjnego związanego z realizacją umowy cywilnoprawnej. W ocenie sądu I instancji, w przedmiotowej sprawie nie występuje żadna z sytuacji wskazanych w art. 3 § 2, § 2a i § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), a zatem skarżącemu nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego, ponieważ zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd odrzuca skargę jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego.

Nadto sąd I instancji wskazał, że do trybu rozpatrywania zażalenia na czynności dyrektora oddziału wojewódzkiego NFZ, o którym mowa w art. 160 i art. 161 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r., poz. 694; dalej także: ustawa o świadczeniach albo u.ś.o.z.), nie mają zastosowania przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r. poz. 735; dalej: k.p.a.). W tym stanie rzeczy, także pismo Prezesa NFZ z dnia (...) będące odpowiedzą na złożone przez skarżącego zażalenie, nie stanowi decyzji administracyjnej ani innego aktu z zakresu administracji publicznej, na który przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Kontrole, po przeprowadzeniu których wydawane jest wystąpienie pokontrolne, stanowisko Prezesa NFZ w przypadku złożenia zastrzeżeń przez podmiot kontrolowany, jak i stanowisko Prezesa NFZ wydane w wyniku rozpoznania zażalenia złożonego w trybie art. 160 ustawy o świadczeniach, z uwagi na art. 61a ust. 1 ustawy o świadczeniach dotyczą realizacji umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Nie są więc aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, lecz dotyczą oceny realizacji umowy z zakresu prawa cywilnego. Zgodnie z art. 155 ustawy o świadczeniach, do umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej stosuje się przepisy Kodeksu cywilnego, jeżeli przepisy ustawy nie stanowią inaczej. Zdaniem sądu wszelkie zatem próby podważenia kwestii kar umownych bądź wezwań do zwrotu określonych należności pieniężnych powinny być podważane przed sądem powszechnym, a nie przed sądem administracyjnym.

Powyższe postanowienie zostało zaskarżone przez skarżącą w całości. Spółka zaskarżonemu postanowieniu, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zarzuciła:

1. naruszenie przepisu prawa procesowego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. poprzez brak uwzględnienia, że rozstrzygnięcie Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia w Warszawie stanowi akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa;

2. naruszenie przepisu prawa procesowego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez odrzucenie skargi przez sąd I instancji z uwagi na brak przymiotu sprawy administracyjnej, podczas gdy stanowisko Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia w Warszawie nosi cechy aktu, bądź czynności, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., zatem winna była być rozpatrywana przez sąd administracyjny,

3. naruszenie przepisu prawa procesowego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 166 p.p.s.a. poprzez nierozpoznanie istoty sprawy i brak odniesienia się w całości do zarzutów wskazanych w skardze skarżącej do sądu administracyjnego, podczas gdy orzeczenie kończące postępowanie w sprawie winno odnosić się do wszelkich podniesionych przez stronę zarzutów,

4. naruszenie przepisu prawa materialnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 132 ust. ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych poprzez błędną jego wykładnię i w konsekwencji błędne uznanie, że stosunek łączący skarżącego z organem jest stosunkiem jedynie umownym, podczas gdy niewątpliwie organowi można przypisać cechy władczości, albowiem Narodowy Fundusz Zdrowia w sposób władczy wydaje rozstrzygnięcia, czy prowadzi kontrole, co pozostaje w zgodzie z przywołanym uzasadnieniem sądu I instancji w zakresie sądowej kontroli aktów, czy czynności o władczym charakterze.

Wobec powyższego Spółka wniosła o: uwzględnienie skargi kasacyjnej w całości, uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji; zasądzenie kosztów postępowania w tym opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w wysokości 17 (siedemnaście) zł za obie instancje; na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 193 p.p.s.a. wstrzymanie wykonania obowiązku zapłaty przez skarżącego kwot określonych w pkt. D Wystąpienia Pokontrolnego z dnia (...) i podtrzymanych przez organ odwoławczy stanowiskiem z dnia (...) tj. kwoty łącznej (...) ((...)) tytułem zwrotu nienależnie przekazanych środków oraz tytułem kary umownej, ponieważ do czasu rozstrzygnięcia skargi, której zarzuty odnoszą się do podstawy obowiązków wynikających z zawartej umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, wykonalność tych obowiązków winna zostać wstrzymana; rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumenty na poparcie powyższych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów postępowania. Organ zrzekł się przeprowadzenia rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować.

Zgodnie z art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w k.p.a., postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2019 r. poz. 900, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2019 r. poz. 768, 730, 1520, 1556 i 2200), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w k.p.a. oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Zgodnie z art. 3 § 2a p.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z art. 3 § 3 p.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach.

W literaturze i orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., który został wskazany jako podstawa prawna zaskarżenia postanowienia sądu I instancji, obejmuje swoim zakresem akty, które: nie są decyzjami lub postanowieniami, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a.; mają charakter władczy i zewnętrzny, tj. muszą być skierowane do podmiotu niepodporządkowanego organizacyjnie ani służbowo organowi wydającemu dany akt lub podejmującemu daną czynność; nie mają charakteru stosowania prawa (ponieważ nie kształtują sytuacji prawnej indywidualnego adresata na podstawie normy prawnej); podejmowane są w sprawach indywidualnych; muszą mieć charakter publicznoprawny (ponieważ tylko w tym zakresie działalność administracji została poddana kontroli sądowej); dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisu prawa (oznacza to, że musi istnieć ścisły i bezpośredni związek między działaniem (zaniechaniem określonego działania) organu administracji a możliwością realizacji uprawnienia (obowiązku) wynikającego z przepisu prawa przez podmiot niepowiązany organizacyjnie z organem wydającym dany akt lub podejmującym daną czynność (zob. postanowienie NSA z 27 września 1996 r. sygn. akt I SA 1326/96; wyrok NSA z 15 lutego 2000 r. sygn. akt III SA 8344/98; postanowienia NSA z: 28 listopada 2006 r. sygn. akt I OSK 1756/06; 4 sierpnia 2021 r. sygn. akt I GSK 734/21; 4 listopada 2021 r. sygn. akt III OSK 4070/21; to i kolejne cytowane orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na stronie internetowej w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl; zob. szerzej: R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wyd. 7, Warszawa 2021; komentarz do art. 3 Nb. 33; J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. V, WK 2016; T. Woś (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. VI, WK 2016).

W niniejszej sprawie kontrola została wszczęta na podstawie art. 61a ust. 1 u.ś.o.z. który przewiduje, że Prezes Funduszu może przeprowadzić kontrolę realizacji umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w zakresie: 1) organizacji, sposobu i jakości udzielania świadczeń opieki zdrowotnej oraz ich dostępności; 2) udzielania świadczeń opieki zdrowotnej pod względem zgodności z obowiązującymi przepisami, a także z wymaganiami określonymi w tej umowie; 3) zasadności wyboru leków, środków spożywczych specjalnego przeznaczenia żywieniowego i wyrobów medycznych, stosowanych w profilaktyce, leczeniu, rehabilitacji i badaniach diagnostycznych; 4) przestrzegania zasad wystawiania recept; 5) posiadania uprawnień do udzielania świadczeń opieki zdrowotnej przez osoby wykonujące zawody medyczne; 6) wykonywania obowiązków nałożonych na świadczeniodawcę związanych z realizacją tej umowy w zakresie innym niż określony w pkt 1-5.

W dziale VI u.ś.o.z. zatytułowanym "Postępowanie w sprawie zawarcia umów ze świadczeniodawcami" zamieszczono regulacje dotyczące samej umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Wynika z nich między innymi, że podstawą udzielania świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych przez Fundusz jest umowa o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej zawarta pomiędzy świadczeniodawcą a Funduszem, z zastrzeżeniem art. 19 ust. 4 i art. 132c (zob. art. 132 ust. 1 u.ś.o.z.). Samo zawarcie umowy, a więc nawiązanie stosunku prawnego odbywa się na zasadzie dobrowolności w tym sensie, że podmiot wykonujący działalność leczniczą na rynku nie ma obowiązku zawarcia takiej umowy, zaś wobec podmiotu, który decyduje się ubiegać o kontrakt z Funduszem nie jest wydawany akt o charakterze władczym, który nakazywałby podporządkowanie się stronie i wykonywanie określonych świadczeń. Przesądza o tym między innymi art. 132 ust. 2 u.ś.o.z., który stanowi, że umowa o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej może być zawarta wyłącznie ze świadczeniodawcą, który został wybrany do udzielania świadczeń opieki zdrowotnej na zasadach określonych w dziale VI. A zatem podmiot wykonujący działalność leczniczą sam może zdecydować w jaki sposób chce zapewnić sobie pacjentów, przy czym decydując się na współpracę z NFZ powinien mieć świadomość zarówno specyficznego trybu prowadzącego do zawarcia umowy, jak również jej treści, a także uprawnień Funduszu związanych z realizacją umowy, w tym uprawnień kontrolnych. Z drugiej strony, pomimo licznych regulacji odnoszących się do procesu zawarcia i wykonywania umowy, ustawodawca przyjął, że zasadą jest to, iż do umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej stosuje się przepisy Kodeksu cywilnego, jeżeli przepisy ustawy nie stanowią inaczej (art. 155 ust. 1 u.ś.o.z.). A zatem umowa z Funduszem co do zasady nie ma charakteru administracyjnoprawnego (publicznoprawnego), lecz cywilnoprawny (prywatnoprawny).

Nie oznacza to jednak automatycznego wyłączenia umów z Funduszem i następstw związanych z ich wykonywaniem spod kognicji sądów administracyjnych, gdyż ustawodawca w art. 155 ust. 1 in fine u.ś.o.z. wprost dopuszcza istnienie odstępstw.

W przypadku wystąpienia pokontrolnego, którego dotyczy niniejsza sprawa, kluczowe znaczenie ma art. 61s u.ś.o.z. Przepis ten stanowi, że jest to dokument, w którym zamieszcza się ustalenia kontroli (ust. 1), w szczególności: 1) zwięzły opis ustalonego stanu faktycznego, w tym nieprawidłowości i ich zakres, a także ocenę; 2) zalecenia pokontrolne, jeżeli zostały sformułowane; 3) sankcje: a) zgodnie z postanowieniami wynikającymi z umowy lub zgodnie z przepisami ustawy o refundacji, b) polegające na zwrocie do Funduszu nie więcej niż 50% środków publicznych przekazanych za okres objęty kontrolą, o której mowa w art. 61a ust. 2a, wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych; 4) informacje o wystąpieniu o nałożenie innych przewidzianych prawem sankcji; 5) pouczenie o prawie zgłoszenia zastrzeżeń (ust. 2). Wystąpienie pokontrolne podpisuje kontroler przeprowadzający kontrolę (ust. 3), a dokument ten doręcza się kierownikowi podmiotu kontrolowanego (ust. 4).

Zgodnie z art. 61t u.ś.o.z. kierownikowi podmiotu kontrolowanego przysługuje prawo zgłoszenia zastrzeżeń do wystąpienia pokontrolnego w terminie 14 dni od dnia jego doręczenia. Zastrzeżenia wnosi się do Prezesa Funduszu za pośrednictwem komórki organizacyjnej Funduszu, która przeprowadziła kontrolę (ust. 1). Prezes Funduszu odmawia przyjęcia zastrzeżeń, jeżeli zostały one zgłoszone przez osobę nieuprawnioną lub po upływie terminu, o którym mowa w ust. 1, o czym informuje zgłaszającego (ust. 2). Prezes Funduszu, jeżeli nie zachodzą okoliczności, o których mowa w ust. 2, rozpatruje zastrzeżenia w terminie 14 dni od dnia ich otrzymania (ust. 3). Podmiot kontrolowany jest obowiązany, w terminie 14 dni od dnia otrzymania wystąpienia pokontrolnego, a w przypadku wniesienia zastrzeżeń, od dnia otrzymania stanowiska o oddaleniu zastrzeżeń w całości lub zmienionego wystąpienia pokontrolnego, poinformować Prezesa Funduszu o sposobie wykonania zaleceń pokontrolnych oraz o podjętych działaniach lub przyczynach niepodjęcia tych działań (ust. 4).

Należy zatem podkreślić, że żaden przepis nie przewiduje możliwości zaskarżenia do sądu administracyjnego wystąpienia pokontrolnego, jak również stanowiska organu w sprawie zgłoszonych zastrzeżeń.

Ustawodawca wskazuje natomiast expressis verbis, że niezależnie od wystąpienia pokontrolnego może zostać wydana decyzja administracyjna w zakresie sankcji, o których mowa w art. 61s ust. 2 pkt 3 lit. b, a więc sankcji polegających na zwrocie do Funduszu nie więcej niż 50% środków publicznych przekazanych za okres objęty kontrolą, o której mowa w art. 61a ust. 2a, wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych. Zgodnie bowiem z art. 61s ust. 5 u.ś.o.z. Prezes Funduszu określa, w drodze decyzji administracyjnej, wysokość zwrotu środków publicznych, o którym mowa w art. 61s ust. 2 pkt 3 lit. b, w przypadku: 1) nieuzasadnionej odmowy udzielenia świadczeń opieki zdrowotnej; 2) udzielania świadczeń opieki zdrowotnej w sposób ograniczający ich dostępność; 3) udzielania świadczeń opieki zdrowotnej w sposób nieodpowiadający obowiązującym przepisom lub wymaganiom określonym przez Prezesa Funduszu; 4) przedstawienia przez świadczeniodawcę danych niezgodnych ze stanem faktycznym, na podstawie których Fundusz dokonał rozliczeń ze świadczeniodawcą; 5) niewykonania przez świadczeniodawcę w terminie zaleceń pokontrolnych. Zgodnie z art. 61s ust. 6 u.ś.o.z. decyzja, o której mowa w art. 61s ust. 5, jest ostateczna, a świadczeniodawcy przysługuje od niej skarga do sądu administracyjnego.

Kognicji sądów administracyjnych podlega zatem decyzja administracyjna w zakresie sankcji. Kontroli sądów administracyjnych nie podlega natomiast samo wystąpienie pokontrolne, które może być zakwestionowane na podstawie art. 61t u.ś.o.z. w drodze zgłoszenia zastrzeżeń, co do których stanowisko zajmuje Prezes NFZ. Do stanowiska Prezesa NFZ nie znajdują zastosowania przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, nie ma ono charakteru decyzji administracyjnej ani innej czynności z zakresu administracji publicznej. Ustawodawca nie przewidział również, aby przysługiwała od niego skarga do sądu administracyjnego.

Kontrole, po przeprowadzeniu których wydawane jest wystąpienie pokontrolne, a w przypadku złożenia zastrzeżeń przez podmiot kontrolowany, stanowisko Prezesa NFZ, stosownie do art. 61a ust. 1 u.ś.o.z., dotyczą realizacji umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Nie są więc aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, lecz dotyczą oceny realizacji umowy z zakresu prawa cywilnego. Sąd pierwszej instancji trafnie przyjął, że stosunek łączący strony w spornej sprawie ma charakter cywilnoprawny, a samo postępowanie kontrolne będące następstwem tej umowy nie jest indywidualnym, publicznoprawnym aktem władczym o charakterze zewnętrznym, który dotyczy uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisu prawa w stosunku do podmiotu niepowiązanego organizacyjnie z organem wydającym dany akt lub podejmującym daną czynność, lecz stanowi kontrolę prawidłowości wykonywania umowy.

Należy nadto wskazać, że w związku z realizacją kontraktu z NFZ ustawodawca przewidział odrębny tok postępowania umożliwiający świadczeniodawcy zgłoszenie zastrzeżeń związanych z realizacją umowy. Zgodnie z art. 160 u.ś.o.z. świadczeniodawcy, który zawarł umowę o udzielanie świadczeń opieki, przysługuje zażalenie na czynności Prezesa Funduszu lub dyrektora wojewódzkiego oddziału Funduszu dotyczące realizacji umowy. Zażalenie rozpatruje Prezes Funduszu w terminie 14 dni od dnia jego otrzymania (zob. art. 161 ust. 1 u.ś.o.z.). Zażalenie składa się wraz z uzasadnieniem za pośrednictwem właściwego miejscowo dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu w terminie 14 dni od dnia dokonania czynności (zob. art. 161 ust. 2 u.ś.o.z.). Prezes Funduszu, uwzględniając zażalenie w części lub w całości, usuwa stwierdzone nieprawidłowości, w szczególności przez uchylenie czynności, której dotyczy zażalenie, i zawiadamia świadczeniodawcę o uwzględnieniu zażalenia w terminie 7 dni od dnia tego uwzględnienia (art. 161 ust. 3 u.ś.o.z.).

Trzeba jednak podkreślić, że zgodnie z poglądami wyrażonymi w literaturze oraz orzecznictwie (zob. postanowienia NSA: z 4 kwietnia 2008 r., sygn. akt II GSK 470/07; z 17 października 2008 r., sygn. akt II GSK 394/08 oraz z 16 grudnia 2009r., sygn. akt II GSK 1012/09), wydawane przez Prezesa Funduszu w trybie art. 161 u.ś.o.z. rozstrzygnięcia nie mogą zostać uznane za decyzje administracyjne, ani za akty bądź czynności z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Zarówno decyzja administracyjna, jak i akt lub czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., muszą zostać wydane przez organ administracji publicznej w ramach jego ustawowych kompetencji. Rozstrzygnięcia wydane w imieniu Narodowego Funduszu Zdrowia (przez dyrektora wojewódzkiego oddziału NFZ lub przez Prezesa NFZ) wówczas mogą być zaskarżone do sądu administracyjnego, gdy ustawa wyraźnie tak wskazuje, a takiej regulacji brak w art. 161 ustawy. Dlatego w doktrynie uznaje się, że wszelkie próby podważenia czynności dyrektora wynikających z realizacji umów, do których z mocy art. 155 u.ś.o.z. stosuje się przepisy Kodeksu cywilnego, powinny być podważane przed sądem powszechnym (por. I. Kowalska-Mańkowska, Komentarz do art. 161 u.ś.o.z. [w:] Ustawa o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Komentarz, wyd. III, red. A. Pietraszewska-Macheta, Warszawa 2018; także cyt. powyżej postanowienie NSA z 16 grudnia 2009r., sygn. akt II GSK 1012/09).

Mając powyższe na uwadze należy zatem uznać, że niezasadne są podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przez sąd I instancji art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., art. 141 § 4 w zw. z art. 166 p.p.s.a. i art. 132 u.ś.o.z.

W konsekwencji, wobec braku kognicji sądów administracyjnych w rozpoznawanej sprawie, nie mógł zostać uwzględniony wniosek o wstrzymanie wykonania "obowiązku zapłaty przez skarżącego kwot określonych w pkt. D Wystąpienia Pokontrolnego z dnia (...) i podtrzymanych przez organ odwoławczy stanowiskiem z dnia (...)", tj. pismem w sprawie oddalenia zastrzeżeń pokontrolnych, które – co wykazano powyżej - nie podlega kognicji sądu administracyjnego.

O kosztach postępowania orzeczono w punkcie 2 sentencji postanowienia na podstawie art. 203 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 2 pkt 7 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r., poz. 265). Zasądzona kwota 5 400 (pięć tysięcy czterysta) zł stanowi stawkę minimalną za sporządzenie i wniesienie w terminie odpowiedzi na skargę kasacyjną przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, który reprezentował stronę także przed sądem pierwszej instancji.