Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 936/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2017-10-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 36 ust 4 i art. 37 ust 1 i 6
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 156 par 1 pkt 2, art. 76 par 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Jankowski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel,, Sędzia NSA Stefan Kłosowski, Protokolant sekretarz sądowy Alicja Poznańska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 października 2017 r. sprawy ze skargi A. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Wójt Gminy nałożył na A. C. opłatę w kwocie [...] zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości działki nr [...] obręb K., na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W uzasadnieniu organ wskazał, że po wejściu w życie uchwały Rady Gminy Manowo nr VI/41/2006 z dnia 29 marca 2007 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla miejscowości Kretomino, A. C. zbył stanowiącą jego własność działkę nr [...] obręb K. o powierzchni [...] ha za kwotę [...] zł. Organ I instancji wyjaśnił, że przedmiotową opłatę planistyczną ustalił na podstawie art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w oparciu o operat szacunkowy z dnia [...] r. wykonany przez R. S. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...]r. utrzymało w mocy powyższą decyzję.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 8 grudnia 2010 r. sygn. akt II SA/Sz 838/10 oddalił skargę A. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]r., a Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 3 sierpnia 2012 r. sygn. akt II OSK 826/11 oddalił skargę kasacyjną A. C. od powyższego wyroku WSA w Szczecinie.

Wnioskiem z dnia 5 marca 2014 r. A. C., zwrócił się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego o stwierdzenie nieważności decyzji nr [...] Wójta Gminy z dnia [...] r. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie § 1 uchwały Nr XXXVl/48/83 Gminnej Rady Narodowej w Manowie z dnia 31 stycznia 1983 r. w sprawie zatwierdzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy M., poprzez jego niezastosowanie oraz naruszenie art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie. Pismem z dnia 21 maja 2014 r. A. C. wniósł również o stwierdzenie nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. utrzymującej w mocy decyzję Wójta Gminy z dnia [...] r.

Postanowieniem z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie. Na skutek rozpoznania wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...] r. utrzymało w mocy swoje postanowienie z dnia [...] r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 18 lutego 2015 r. sygn. akt II SA/Sz 917/14 uchylił postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. oraz poprzedzające je postanowienie z dnia [...] r. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że przedmiotem dociekań i ustaleń organu powinno być wyjaśnienie rzeczywistego zakresu związania organu prawomocnym wyrokiem WSA z dnia 8 grudnia 2010 r. (sygn. akt II SA/Sz 838/10), przy uwzględnieniu zapatrywań sądu zawartych w niniejszym wyroku co do sposobu zbadania tej kwestii, a następnie w zależności od ustaleń, Kolegium albo po wszczęciu postępowania rozpozna żądanie co do istoty albo odmówi wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji.

Decyzją z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy z dnia [...] r. i decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. Po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] decyzją z dnia [...]r. utrzymało w mocy decyzję własną z dnia [...] r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 22 grudnia 2016r. sygn. akt II SA/Sz 974/16 uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] r. W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, że w wydanych decyzjach organy nie wyjaśniły rzeczywistego zakresu związania organu prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 8 grudnia 2010 r., sygn. akt II SA/Sz 838/10.

Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy z dnia [...] r. i decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r.

W uzasadnieniu decyzji Kolegium powołało się na treść uchwały NSA z dnia 7 grudnia 2009 r. sygn. akt I OPS 6/09, w której Sąd zawarł uniwersalne wskazówki co do granic i sposobu oceny przedmiotu i zakresu rozstrzygnięcia sądu oddalającego skargę na kwestionowaną decyzję oraz porównania zakresu badania sprawy przez sąd administracyjny z zakresem wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji.

Następnie Kolegium podało, że po wnikliwym zapoznaniu się z treścią uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 8 grudnia 2010 r. sygn. akt II SA/Sz 838/10, doszło do przekonania, że nie zachodzi przeszkoda do wszczęcia postępowania i rozpatrzenia wniosku strony o stwierdzenie nieważności przedmiotowych decyzji, bowiem Sąd nie brał pod uwagę okoliczności wskazanych we wniosku strony o stwierdzenie nieważności decyzji. W uzasadnieniu tego wyroku, jedyne stwierdzenie zawierające zwrot odnoszący się do zgodności z prawem zakwestionowanej decyzji zawarte zostało na początku rozważań Sądu. Wskazano tam, że "Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji dokonana według kryterium zgodności z prawem dała podstawę do stwierdzenia, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie". W uzasadnieniu nie zawarto żadnego twierdzenia świadczącego o dokonanej ocenie decyzji jako wydanej w zgodzie z przepisami uchwały, którą wskazano we wniosku. Nie zawarto także twierdzeń, z których wynikałoby, że Sąd rozważał zastosowanie tych przepisów w sprawie, albo ich wpływ na sprawę, bądź jego brak. Z uzasadnienia wyroku nie wynika także, by Sąd analizował stan planistyczny wskazany w operacie szacunkowym oraz stan prawny wynikający ze wskazanego w operacie szacunkowym "stanu planistycznego". Sąd, poza deklaracją zbadania zaskarżonej decyzji pod względem zgodności z prawem, w uzasadnieniu nie zamieścił ani jednego zdania wskazującego na rozstrzygnięcie sprawy w granicach określonych w art. 134 § 1 i 2 P.p.s.a. W uzasadnieniu tym nie ma stwierdzenia, że decyzja jest zgodna z prawem materialnym, lub że decyzja nie narusza prawa materialnego. Sąd ustosunkował się jedynie do zarzutów skargi o charakterze proceduralnym, uzasadnił dlaczego nie uwzględnił zarzutów skargi, przy czym były to zarzuty wyłącznie o charakterze procesowym, a nie materialnoprawnym. Te okoliczności uzasadniają twierdzenie, że Sąd w omawianym wyroku nie objął zakresem kontroli tych zagadnień materialnoprawnych i okoliczności faktycznych, które podniósł skarżący we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji.

Okoliczność, że NSA oddalił skargę kasacyjną również nie świadczy o zajściu przedmiotowej przyczyny niedopuszczalności merytorycznego rozpoznania wniosku strony. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania sądowego. Z uzasadnienia wyroku NSA z dnia 3 sierpnia 2012 r. (sygn. akt II OSK 826/11) wynika, że w skardze kasacyjnej podniesiony został zarzut: "naruszenia art. 9 K.p.a. i art. 10 § 1 K.p.a. poprzez błędną interpretację i przyjęcie, że strona nie została pozbawiona możliwości działania w sprawie, oraz że naruszenie art. 10 K.p.a. musi łączyć się z wykazaniem jakiegoś konkretnego dowodu w sprawie, którego strona nie mogła przeprowadzić". Sąd ten również nie badał zgodności decyzji z prawem materialnym, nie stwierdził, że decyzja nie narusza prawa materialnego. Sąd ustosunkował się jedynie do zarzutów skargi o charakterze proceduralnym, bo tylko takie zarzuty zostały w skardze sformułowane.

W związku z powyższym, Kolegium doszło do przekonania, że nie ma przeszkód do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności wskazanych wyżej decyzji i merytorycznego rozpoznania wniosku strony.

Po przeanalizowaniu wszystkich okoliczności sprawy Kolegium stwierdziło, że działaniu Wójta Gminy oraz Samorządowego Kolegium Odwoławczego przy wydawaniu decyzji objętych wnioskiem, nie można przypisać rażącego naruszenia prawa. Kolegium wskazało, że przyczyna nieważności, na którą powołuje się wnioskodawca ma bardzo nieostry charakter oraz że za rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. może być uznane jedynie takie naruszenie prawa, które w sposób oczywisty prowadzi do naruszenia jednoznacznego przepisu prawa, które równocześnie narusza zasadę praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca.

Organ zauważył, że sposób rozumienia art. 37 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zaprezentowany przez wnioskodawcę jest jedną z możliwych interpretacji tego przepisu. Zdaniem wnioskodawcy, doszło do rażącego naruszenia tego przepisu, bowiem w wygasłym planie wprowadzonym Uchwałą Gminnej Rady Narodowej w Manowie z dnia 31 stycznia 1983 r. nr XXW48/83, przeznaczenie działki gruntu było takie samo jak w nowo uchwalonym planie. Nie doszło do zmiany przeznaczenia działki, a tym samym nie było podstaw do ustalenia i naliczenia opłaty.

Organ drugiej instancji wskazał, że co do obowiązku uwzględniania przeznaczenia nieruchomości wynikającego z planów tracących moc z urzędu na koniec [...] r., istnieją rozbieżności w orzecznictwie. Skoro więc różna interpretacja przepisu będącego podstawą do wydania pierwotnego orzeczenia nie może być podstawą do uznania, iż w danej sprawie zachodzi rażące naruszenie prawa, także w przedmiocie procedowanego wniosku, to interpretacja art. 37 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dokonana na gruncie przywołanych orzeczeń, nie może stanowić o rażącym naruszeniu prawa.

Kolegium nie zgodziło się z twierdzeniem wnioskodawcy, że w wygasłym planie wprowadzonym uchwałą z dnia 31 stycznia 1983 r., przeznaczenie działki gruntu było takie samo jak w nowo uchwalonym planie. Jak twierdził wnioskodawca, w "starym" planie przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości było określone pod zabudowę jednorodzinną usługi, rzemiosło. Podobnie przeznaczenie nieruchomości zostało określone w akcie notarialnym z dnia [...] r., w formie którego notariusz sporządził umowę sprzedaży niezabudowanej działki gruntu nr [...] , a w którym wskazano na przedłożone zaświadczenie Wójta Gminy z dnia [...] r. o tym, że działka nr [...] położona w obrębie K. w planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczona jest pod zabudowę jednorodzinną, usługi i rzemiosło. Późniejszymi czynnościami dokonano podziału tej działki, a następnie działki z niej wydzielonej nr [...] , lecz można przyjąć, że działki powstałe z podziału (w tym działka nr [...] , której dotyczy niniejsza sprawa) miały takie samo przeznaczenie planistyczne.

Organ wskazał, że w "nowym" miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, wprowadzonym uchwałą z dnia 29 marca 2007 r. przedmiotowa nieruchomość położona w granicach jednostki strukturalno-przestrzennej "C", miała następujące przeznaczenie: zieleń izolacyjna, tereny obiektów produkcyjnych, składów i magazynów z dopuszczeniem zabudowy usługowej z produkcją składami i magazynami w tym handel i gastronomię, drogi publiczne klasy drogi lokalnej. Z porównania ustaleń dotyczących przeznaczenia nieruchomości w obydwu planach zagospodarowania przestrzennego wynika, że przeznaczenie to nie jest takie samo. W związku z tym, uzasadnione było określenie wartości nieruchomości przed uchwaleniem nowego planu zagospodarowania przestrzennego przy uwzględnieniu faktycznego sposobu wykorzystania nieruchomości.

Kolegium wskazało, że z ustaleń poczynionych przez organ w trakcie postępowania w sprawie opłaty planistycznej wynika, że przed uchwaleniem nowego planu zagospodarowania przestrzennego, działka nr [...] była użytkowana na cele rolne. Wynika to z zapisów w ewidencji gruntów, z treści księgi wieczystej, a także z informacji posiadanych przez organ dotyczących faktycznego wykorzystania działki. Organ dodał, że za ten grunt A. C. uiszczał podatek rolny, co również świadczy o faktycznym wykorzystaniu go na cele rolnicze, zgodnie z charakterem gruntu określonym w ewidencji gruntów, jak również o świadomości podatnika co do charakteru tego gruntu. Faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości wskazanego w operacie szacunkowym oraz w decyzji w sprawie opłaty, wnioskodawca nie kwestionował na żadnym etapie postępowania.

Kolegium stwierdziło, że wydając decyzje objęte przedmiotowym wnioskiem, organy administracyjne obwiązane były do stosowania prawa obowiązującego w dniu wydania decyzji. Skoro przepisy Uchwały Nr XXXVI/48/83 Gminnej Rady Narodowej w Manowie z dnia 31 stycznia 1983 r. w sprawie zatwierdzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Manowo utraciły swoją moc (art. 87 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), to organy orzekające w przedmiocie ustalenia opłaty planistycznej nie miały obowiązku ich stosowania. Stanowisko to nie pozostaje w sprzeczności z żadnym z przepisów prawa, a także z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 lutego 2010 r. (sygn. akt P/58/08), w którym przepis art. 37 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zakresie, w jakim wzrost wartości nieruchomości odnosi do kryterium faktycznego jej wykorzystania w sytuacjach, gdy przeznaczenie nieruchomości zostało określone tak samo jak w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonym przed 1 stycznia 1995 r., który utracił moc z powodu upływu terminu wyznaczonego w art. 87 ust. 3 tej ustawy, został uznany za niezgodny z art. 2 i art. 32 Konstytucji RP. Oznacza to, że jeśli nieruchomość była w przeszłości objęta planem miejscowym i przewidywał on takie samo jej przeznaczenie jak plan obecnie obowiązujący, to pomimo, że pomiędzy planami była przerwa, nie należy brać pod uwagę faktycznego wykorzystania nieruchomości w okresie bezplanowym lecz uznać, że w tej części nie nastąpił wzrost wartości nieruchomości. Taka sytuacja jednak w rozpatrywanej sprawie nie miała miejsca.

Organ wskazał, iż Kolegium wystąpiło do rzeczoznawcy majątkowego R. S., który sporządzał operat szacunkowy, na którym oparł się Wójt Gminy wydając decyzję określoną we wniosku o stwierdzenie nieważności, o wyjaśnienie czy dokonując oszacowania działki gruntu nr [...] obręb K., na potrzeby ustalenia opłaty planistycznej, brał pod uwagę zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego Uchwałą Nr XXXVI/48/83 Gminnej Rady Narodowej w Manowie z dnia 31 stycznia 1983 r. oraz o podanie z czego wynikał, ustalony przez niego w operacie szacunkowym, sporządzonym na potrzeby postępowania w przedmiocie opłaty planistycznej, sposób użytkowania nieruchomości przed wejściem w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego Uchwałą Rady Gminy Manowo z dnia 29 marca 2007 r. Rzeczoznawca odpowiedział, że nie mógł się powołać na ww. plan zagospodarowania przestrzennego z 1983 r., albowiem utracił on swoją moc, a sposób ustalenia przez niego faktycznego wykorzystywania nieruchomości wynikał z ewidencji gruntów, Księgi Wieczystej [...] i informacji uzyskanych z Urzędu Gminy

Kolegium stwierdziło, że ustalenie przez rzeczoznawcę faktycznego sposobu wykorzystania nieruchomości jest uzasadnione i wystarczające. Uwzględnienie tak ustalonego faktycznego sposobu wykorzystania nieruchomości nie stanowiło naruszenia żadnego przepisu prawa. Nie zaistniała więc przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji, którą wydano w związku z tym ustaleniem.

Nie zgadzając się z rozstrzygnięciem Kolegium A. C. zaskarżył ją i wniósł o jej uchylenie, zarzucając organowi naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. oraz art. 77 ust. 1 w zw. z art. 80 K.p.a.

Wnioskodawca wskazał, że przepis art. 37 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w pierwszej kolejności wskazywał na przesłankę uwzględnienia przeznaczenia terenu przed zmianą planu, czego organ gminy całkowicie zaniechał i zastosował w sposób wybiórczy normę tego przepisu. Istota faktycznego sposobu wykorzystania nieruchomości sprzeciwia się ustalaniu tego stanu rzeczy na podstawie jedynie dokumentów. Skarżący wskazał, że nawet przychylając się do stanowiska SKO, iż ustalenia planów zagospodarowania, dotyczące przedmiotowej nieruchomości z uchwał z 1993 r. i 2007 r. są zdecydowanie różne, to cena działek rolnych jest diametralnie mniejsza niż działek przeznaczonych w planie zagospodarowania pod budownictwo jednorodzinne (uchwała z 1993 r.) lub obiekty produkcyjne, składy i magazyny (uchwała z 2007 r.). Badając nawet tylko ten sam fakt, opłata z tytułu wzrostu wartości nieruchomości nałożona na skarżącego powinna być o wiele mniejsza, a tym samym wydana przez organ decyzja nakładająca obowiązek zapłaty opłaty planistycznej była sprzeczna z prawem.

A. C. nie zgodził się z twierdzeniem Kolegium, iż nie kwestionował faktu użytkowania gruntu jako rolny w czasie pomiędzy wygaśnięciem poprzedniego planu, a uchwaleniem nowego. Skarżący wskazał, że na etapie wielu lat postępowań w tej sprawie zaprzecza, aby miał użytkować grunt jako rolny. Organ pominął, że sam fakt odwołania się od decyzji z [...] r. świadczy, że nie zgadza się on z rozstrzygnięciem organu.

Po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję własną z dnia [...] r.

Kolegium wskazało, że w niniejszej sprawie istotnym jest zbadanie, czy organ, który kwestionowaną decyzją ustalił opłatę planistyczną właściwie zinterpretował normę przepisu art. 37 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z Uchwałą Nr XXVI/151/93 Rady Gminy w Manowie z dnia 23 czerwca 1993 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Manowo.

Uchwała nr XXVI/48/83 Gminnej Rady Narodowej w Manowie z dnia 31 stycznia 1983 r. w sprawie zatwierdzenia miejscowego planu zagospodarowania gminy M., na którą powołuje się wnioskodawca, określała przeznaczenie działki nr [...] na działalność rolną. W dniu 23 czerwca 1993 r. Rada Gminy w Manowie dokonała zmiany planu uchwałą nr XXVI/151/93 określając projektowaną strefę budownictwa jednorodzinnego z realizacją usług innych, rzemieślniczych, turystycznych usług motoryzacyjnych i stację paliw i obsługi. Plan ten stracił ważność 31 grudnia 2003 r. zaś właściciel nieruchomości wykorzystywał ją rolniczo. Dopiero w dniu 29 marca 2007 r. Rada Gminy podjęła uchwałę nr VI/41/2007, w której określiła przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości pod obiekty produkcyjne, składy i magazyny z dopuszczeniem zabudowy usługowej związanej z produkcją, składami i magazynami, w tym handel i gastronomię; dopuszcza się stację paliw. Z literalnego brzmienia zapisów uchwał z roku 1993 r. oraz 2007 r. wynika, że są to zdecydowanie różne ustalenia planów. W tej sytuacji, należało uwzględnić faktyczny sposób wykorzystania nieruchomości, tak jak to zostało uczynione w przedmiotowej sprawie. Sposób ustalenia faktycznego wykorzystywania nieruchomości wynikał z ewidencji gruntów, Księgi Wieczystej [...] i informacji uzyskanych z Urzędu Gminy .

Organ podkreślił, że żaden przepis prawa regulujący ustalenie opłaty jednorazowej nie przewidywał możliwości uwzględnienia wpływu wygaśnięcia poprzednio obowiązującego na danym terenie planu miejscowego na wartość nieruchomości, zatem nie ma znaczenia, jakie dla niej plan ten przewidywał przeznaczenie. Kolegium podzieliło pogląd wyrażony w kwestionowanej decyzji, że wydając decyzje objęte przedmiotowym wnioskiem, organy administracyjne obowiązane były do stosowania prawa obowiązującego w dniu wydania decyzji. Skoro przepisy Uchwały Nr XXXVI/48/83 Gminnej Rady Narodowej w Manowie z dnia 31 stycznia 1983r. w sprawie zatwierdzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Manowo utraciły swoją moc, to organy orzekające w przedmiocie ustalenia opłaty planistycznej nie miały obowiązku ich stosowania. Nie można więc mówić o pominięciu zapisów nieobowiązującego już aktu prawa miejscowego jak o rażącym naruszeniu prawa.

Wskazując na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 lutego 2010 r. (sygn. akt P/58/08) organ podał, że wyrok ten otworzył drogę do żądania, w ciągu miesiąca od dnia jego wejścia w życie, zwrotu renty planistycznej w trybie wznowienia postępowania administracyjnego na podstawie art. 145a K.p.a. Nie stanowiło to zatem podstawy do wszczęcia postępowania nieważnościowego. Na ocenę bowiem czy decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, nie może mieć wpływu późniejsza zmiana prawa, a tym bardziej zmiana interpretacji tego prawa.

Powołując się na linię orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego Kolegium wskazało, że "rażące naruszenie prawa" polega na rozumieniu tego pojęcia jako oczywistej sprzeczności pomiędzy treścią przepisu prawa a rozstrzygnięciem objętym decyzją. Takie znaczenie pojęcia "rażące naruszenie prawa" powoduje, że nie może być podstaw do uznania, iż nastąpiło rażące naruszenie prawa, jeśli dotyczy to normy prawnej, odnośnie której istnieją rozbieżności w orzecznictwie sądowym. Taka zaś rozbieżność zaistniała jeśli chodzi o ustalenie przeznaczenia nieruchomości przed uchwaleniem planu miejscowego lub jego zmiany.

Kolegium wskazało, że podczas analizy zgromadzonego materiału i przy ustalaniu wystąpienia przesłanek z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. zbadało nie tylko samą treść decyzji oraz zachowanie przepisów procedury administracyjnej przy jej wydaniu, lecz także ustaliło, że weryfikowane rozstrzygnięcie nie narusza rażąco przepisów prawa materialnego stanowiącego podstawę wydania decyzji. Sprawdzono prawidłowość zgromadzenia materiału dowodowego, które doprowadziły do ustalenia, że przy wydawaniu decyzji weryfikowanej spełnione zostały ustawowe wymagania warunkujące wydanie rozstrzygnięcia zgodnego z obowiązującym wówczas prawem.

Pismem z dnia [...] r. A. C., reprezentowany przez radcę prawnego O. O., wniósł skargę na wyżej opisaną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie wnosząc o jej uchylenie. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:

- art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. przez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy z dnia [...] r. oraz utrzymującej ją w mocy decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. w sytuacji, gdy z analizy materiału dowodowego w sprawie wynika, iż decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa tj. niezgodnie z art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.) oraz uchwałą nr XXVI/151/93 Rady Gminy w Manowie z dnia 23 czerwca 1993 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Manowo (Dz. Urz. Woj. Koszalińskiego nr 19, poz. 180 z 1993 r.),

- art. 77 ust. 1 w zw. z art. 80 K.p.a. poprzez niewłaściwe ich zastosowanie, w konsekwencji czego organ II instancji dokonał wadliwej oceny zebranego materiału dowodowego tj. wyciągnął nielogiczne i sprzeczne z faktami wnioski odnoszące się do rzekomego ustalenia użytkowania przez skarżącego spornego gruntu w okresie od wygaśnięcia planu z [...] r. do uchwalenia nowego w 2007 r., jako rolnego, kiedy z wyjaśnień rzeczoznawcy majątkowego R. S. wynika, że wiedzę o sposobie użytkowania gruntu przez skarżącego pozyskał jedynie z wpisu do ewidencji gruntu, ksiąg wieczystych i "bliżej nieokreślonej" pisemnej (nie przedstawionej) informacji, zainteresowanej niekorzystnym rozstrzygnięciem sprawy Urzędu Gminy a ponadto ustalenia te dokonano wbrew obowiązującym przepisom prawnym tj. art. 35, art. 87 ust. 3.

W uzasadnieniu skargi, strona powtórzyła argumentację zawartą we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy złożonym od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r.

W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył co następuje:

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej.

Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) zwanej dalej "P.p.s.a.", sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w skardze podstawą prawną.

Przedmiotem skargi jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy z dnia [...] r. oraz utrzymującej ją w mocy decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. w sprawie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości.

Postępowanie administracyjne zainicjowane wnioskiem A. C. z dnia [...] r. o stwierdzenie nieważności ww. decyzji doprowadziło do wydania w sprawie przez organy administracyjne wielu decyzji i postanowień, które dwukrotnie były już przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, co wynika z chronologii sprawy przedstawionej w niniejszym uzasadnieniu. Kontrolując niniejszą sprawę należało mieć na względzie ocenę prawną dokonaną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w wyroku z dnia 18 lutego 2015 r. sygn. akt II SA/Sz 917/14. Zgodnie bowiem z art. 153 P.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

Kontrolując zaskarżoną decyzję w tym zakresie Sąd wskazuje, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze zastosowało się do oceny prawnej i wytycznych Sądu zawartych w wyroku z dnia 18 lutego 2015 r. sygn. akt II SA/Sz 917/14 i Sąd orzekający w niniejszej sprawie nie dostrzega przy tym naruszenia art. 153 P.p.s.a. W szczególności zauważyć należy, iż organ dokonał obszernej analizy sprawy pod kątem związania organu prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 8 grudnia 2010 r. sygn. akt II SA/Sz 83/10 oraz zasadnie wywiódł brak przeszkody prawnej do wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy z dnia [...] r. oraz utrzymującej ją w mocy decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r.

W tej sytuacji, w dalszej kolejności rolą Sądu było skontrolowanie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, pod kątem jej zgodności z obowiązującymi przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego w zakresie stwierdzenia wad kwalifikowanych decyzji w postepowaniu nadzwyczajnym i przesłankami obligującymi organ do stwierdzenia nieważności decyzji.

Wskazać trzeba, że po prawidłowym uznaniu braku przeszkód do uruchomienia postępowania nadzwyczajnego w przedmiocie stwierdzenia nieważności, zadaniem Kolegium było ustalenie, czy decyzja Wójta Gminy z dnia [...] r. wymierzająca A. C., na podstawie art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 1 i 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2003 r., Nr 80 poz. 717) wysokość jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości działki nr [...] obręb K., została wydana z rażącym naruszeniem prawa.

Stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej, stanowiące wyjątek od zasady stabilności decyzji, wymaga bezspornego ustalenia, że uchylona decyzja jest dotknięta jedną z wad, określonych w art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 7 lipca 1983 r., sygn. akt II SA 581/83, dostępny na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl).Stwierdzenie nieważności decyzji jest instytucją szczególną, godzącą w zasadę trwałości decyzji administracyjnych, zatem zaistnienie przesłanki powodującej stwierdzenie nieważności musi być oczywiste i oczywistość tę właściwy organ ma obowiązek wykazać w sposób niepozostawiający żadnych wątpliwości.

W doktrynie oraz orzecznictwie przyjmuje się, iż o tym czy naruszenie prawa jest rażące w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., można mówić, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu a rozstrzygnięciem objętym tą decyzją tj. gdy proste zestawienie treści rozstrzygnięcia z treścią zastosowanego przepisu prawa wskazuje na ich oczywistą niezgodność. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (por. wyrok NSA z dnia 8 lutego 2013r., sygn. akt I OSK 1683/11; wyrok WSA w Warszawie z dnia 28 października 2008r., sygn. akt VII SA/Wa 1274/08). Ponadto, jak stwierdził NSA, wstępnym warunkiem uznania, że wystąpiło rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 in fine K.p.a., jest stwierdzenie, iż w zakresie objętym konkretną decyzją administracyjną obowiązywał niewątpliwy stan prawny (wyrok NSA z dnia 18 lipca 1994r., V SA 535/94).

Organ prowadzący postępowanie nadzorcze w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej ma obowiązek ocenić, czy wskazane przesłanki decydujące o rażącym naruszeniu prawa wystąpiły na gruncie istniejącego w danej sprawie stanu faktycznego, wynikającego ze zgromadzonego w niej materiału dowodowego.W związku z tak zakreślonymi granicami postępowania, organ nadzoru nie gromadzi nowych dowodów, które prowadziłyby do nowych ustaleń faktycznych. Oceny legalności decyzji ostatecznej dokonuje tylko i wyłącznie na podstawie materiałów zgromadzonych w postępowaniu zwykłym, zakończonym wydaniem decyzji ostatecznej.

Uwzględniając powyższe rozważania co do specyfiki postępowania nieważnościowego należało podzielić stanowisko organu, że weryfikowana w tym postępowaniu decyzja nie jest dotknięta wadą kwalifikowaną rażącego naruszenia prawa o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

Materialnoprawną podstawę decyzji organu I instancji wydanej w postępowaniu zwyczajnym tj. decyzji z dnia 28 czerwca 2010 r. ustalającej A. C. jednorazową opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości stanowił art. 37 ust. 1 i 6 i art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie ze wskazanymi przepisami, jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości ustala się na dzień jej sprzedaży. Obniżenie oraz wzrost wartości nieruchomości stanowią różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem.

W ocenie skarżącego, organ nieprawidłowo ustalił wartość nieruchomości przed uchwaleniem planu uwzględniając jej faktyczny sposób wykorzystania jako działkę rolną jedynie na podstawie dokumentów, pomijając przy tym postanowienia uchwały nr XXVI/151/93 Rady Gminy Manowo z dnia 23 czerwca 1993 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Manowo, określającej przeznaczenie jego działki jako teren zabudowy jednorodzinnej z usługami, co stanowiło naruszenie art. 37 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W ocenie Sądu powyższy zarzut nie zasługuje na uwzględnienie.

Wydając decyzje objęte wnioskiem skarżącego o stwierdzenie nieważności, organy zobowiązane były do stosowania prawa obowiązującego w dniu ich wydania. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego gminy zmieniony uchwałą nr XXVI/151/93 Rady Gminy Manowo z dnia 23 czerwca 1993 r., stosownie do art. 87 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, utracił moc obowiązującą w dniu 31 grudnia 2003 r. Jeśli więc w okresie od 1 stycznia 2004 r. do dnia 29 marca 2007 r. – tj. wejścia w życie nowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (uchwała Rady Gminy Manowo nr VI/41/207) nieruchomość skarżącego nie była objęta władztwem planistycznym gminy Manowo, słusznie organy administracyjne uwzględniły przeznaczenie nieruchomości skarżącego wynikające z faktycznego sposobu jej wykorzystywania. Powyższego ustalenia dokonano w zgodzie z literalnym brzmieniem art. 37 ust. 1 zdanie drugie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jeśli bowiem nieruchomość nie była objęta władztwem planistycznym gminy przed uchwaleniem planu miejscowego, przepis nakazuje określać wartość nieruchomości na podstawie jej faktycznego sposobu wykorzystywania. W zaskarżonej jak i poprzedzającej ją decyzji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze prawidłowo i obszernie kwestię tę wyjaśniło.

Odnosząc się do zarzutów strony skarżącej w zakresie naruszenia przez organy art. 77 ust.1 i art. 80 K.p.a. należy uznać je za chybione. Kontrolując zaskarżoną decyzje Sąd stwierdził, że Kolegium w granicach wyznaczonych przez reguły postepowania nieważnościowego rozpatrzyło wszechstronnie materiał dowodowy zgromadzony w postępowaniu zwykłym, zakończonym wydaniem decyzji ostatecznej. Kolegium nie mogło gromadzić nowych dowodów, które prowadziłyby do nowych ustaleń faktycznych. Ocena legalności decyzji objętej wnioskiem skarżącego, dokonana została przez organ wnikliwie i wyczerpująco. Nadmienić trzeba, że również operat szacunkowy stanowiący podstawę wydania decyzji w przedmiocie ustalenia skarżącemu opłaty planistycznej, był już wcześniej przedmiotem oceny organów orzekających w postępowaniu nieważnościowym jak i sądów, które nie stwierdziły naruszeń prawa odnoszących się do jego sporządzenia.

Zarzut wadliwej oceny stanu faktycznego przez organ, w zakresie ustalenia przeznaczenia nieruchomości jedynie na podstawie ewidencji gruntów, ksiąg wieczystych i pisemnej (nieprzedstawionej skarżącemu) informacji Urzędu Gminy jest niezasadny. Wskazane dokumenty zostały wymienione jako wchodzące w skład załączników do sporządzonego przez R. S. operatu szacunkowego z dnia [...] r., a więc skarżący miał możliwość zapoznania się z nimi. Nadto wskazać trzeba, że kwestionowanym przez skarżącego dokumentom, przysługuje jako dokumentom urzędowym, stosownie do art. 76 § 1 K.p.a. domniemanie zgodności z prawdą i stanowią one dowód tego co zostało w nich urzędowo stwierdzone. Ustalenie na ich podstawie faktycznego przeznaczenia nieruchomości skarżącego w żaden sposób nie uchybiało przepisom prawa procesowego jak i prawa materialnego tj. art. 37 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przepis art. 35 omawianej ustawy również nie mógł zostać naruszony, gdyż dotyczy on kwestii określenia w planie terminu tymczasowego sposobu zagospodarowania terenu, gdy w planie ustalono inny niż dotychczasowy sposób użytkowania tych terenów, co nie dotyczy stanu prawnego ani faktycznego decyzji objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności.

Uwzględniając powyższe rozważania należało stwierdzić, że skarga jest niezasadna, gdyż orzekające w sprawie organy nie uchybiły przepisom prawa obowiązującym w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji, co obligowało Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie do oddalenia skargi na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.