Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt III SA/Lu 532/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2015-11-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6129 Inne o symbolu podstawowym 612
Hasła tematyczne: Geodezja i kartografia
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej decyzji
Powołane przepisy: article: art. 6a ust. 1 pkt 2 lit. b w związku z art. 40 ust. 3 pkt 3
journal: Dz.U. 2010 nr 193 poz 1287
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Drwal, Sędziowie: WSA Ewa Ibrom,, WSA Ewa Kowalczyk (sprawozdawca), Protokolant Asystent sędziego Dorota Winiarczyk - Ożóg, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 17 listopada 2015 r. sprawy ze skargi J. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty za uwierzytelnienie dokumentów opracowanych przez wykonawcę prac geodezyjnych I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz J. P. kwotę [...] zł z tytułu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r., Starosta [...], działając na podstawie art. 6a ust. 1 pkt 2 lit. "b" w związku z art. 40 ust. 3 pkt 3 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo Geodezyjne i Kartograficzne (Dz. U. z 2010 r. nr 193, poz. 1287 z poźn. zm., dalej powoływana jako pgik) i art. 61 ust. 1 pkt. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013, poz. 985 z poźn. zm.) i 104 kpa, po rozpatrzeniu wniosku geodety Pana [...] ustalił dla Biura Geodezyjnego [...] s.c. w [...] opłatę za uwierzytelnienie dokumentów opracowanych przez wykonawcę prac geodezyjnych na podstawie z art. 40b ust. 1 pkt 3 Prawa geodezyjnego i kartograficznego w łącznej kwocie [...] zł, z czego za uwierzytelnienie oryginału dokumentu [...] zł, a za uwierzytelnienie kopii w liczbie 3 sztuk [...]zł.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w dniu 26 listopada 2014 r. do Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej tutejszego Starostwa wpłynął wniosek Biura Usług Geodezyjnych [...] spółka cywilna, o ustalenie opłaty za uwierzytelnienie dokumentów pod nazwą "mapa do celów projektowych dla dz. [...] ark. [...] w m. [...]". W celu realizacji wniosku, organ udostępnił wnioskodawcy dane i informacje zgromadzone w bazach powiatowego zasobu geodezyjnego. Wykonawca zaś po zakończeniu prac geodezyjnych, w dniu 13 listopada 2014 r. przekazał do zasobu dokumentację wynikową tych prac oraz złożył wniosek o uwierzytelnienie załączonych dokumentów w celu przekazania ich zleceniodawcy dla którego były opracowane. W wyniku pozytywnej weryfikacji, dokumentacja została włączona do zasobu a materiały przeznaczone dla zamawiającego zostały przez organ opatrzone klauzulami w trybie rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z 8 lipca 2014 r. w sprawie sposobu i trybu uwierzytelniania przez organy Służby Geodezyjnej i Kartograficzne dokumentów na potrzeby postępowań administracyjnych, sądowych lub czynności cywilnoprawnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 914). Organ wskazał ponadto sposób obliczenia opłaty powołując się na poz. 3 i 4 tabeli Nr 16 Załącznika do ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, stwierdzając jednocześnie brak podstaw do zastosowania współczynnika korygującego K - 0,5%.

Z akt administracyjnych sprawy wynika również, że wydanie decyzji poprzedzał wniosek geodety [...] z dnia 13 listopada 2014 r. o uwierzytelnienie dokumentów, w następstwie którego Starosta [...] ustalił opłatę w formie Dokumentu Obliczenia Opłaty.

Ponieważ wnioskodawca nie zgodził się z naliczeniem tej opłaty, wniósł o ustalenie opłaty w drodze decyzji, czego następstwem była decyzja Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. w przedmiocie ustalenia opłaty za uwierzytelnienie dokumentów.

W odwołaniu od tej decyzji, podpisanym przez [...], skierowanym zgodnie z pouczeniem do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], odwołujący podniósł, że opłata jest nienależna. Powołał się na przepis art. 12 b ust. 5 ustawy pgik, z którego wywiódł obowiązek opatrzenia przez organ z urzędu – odpowiednimi klauzulami urzędowymi – dokumentów przeznaczonych dla podmiotu, na rzecz którego wykonywane są prace geodezyjne. Zdaniem strony, organ błędnie zinterpretował wskazany przepis wymuszając złożenie wniosku o uwierzytelnienie w trybie art. 40b ust. 1 pkt 3 ustawy pgik., podczas gdy opatrzenie stosownymi klauzulami urzędowymi powinno nastąpić w trybie przepisu art. 12b ust. 5 ustawy – bez pobierania opłat. Odwołujący zarzucił ponadto nieprawidłowe obliczenie opłaty ze względu na nie zastosowanie wzoru obliczenia opłaty i nie uwzględnienie współczynników korygujących, a także błędne przyjęcie jednostki rozliczeniowej.

Decyzją z dnia [...] marca 2015 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], działając na podstawie art. 138 § pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy decyzję Starosty [...].

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ drugiej instancji przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania oraz obowiązujące regulacje prawne wynikające z ustawy pgik oraz z przepisów wykonawczych do tej ustawy, w szczególności w odniesieniu do sposobu i trybu uwierzytelniania dokumentów. Stwierdził, że w wyniku nowelizacji ustawy pgik dokonanej ustawą z dnia 5 czerwca 2014 r. o zmianie ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2014 r. poz. 897), która weszła w życie z dniem 12 lipca 2014 r., ustawodawca w art. 40b ust. 1 pkt 3 pgik zobowiązał organy prowadzące państwowy zasób geodezyjny i kartograficzny do pobierania opłat za uwierzytelnianie dokumentów opracowywanych przez wykonawców prac geodezyjnych i kartograficznych, co do ich zgodności z danymi zawartymi w bazach danych, o których mowa w art. 4 ust. 1a oraz 1b, lub z dokumentacją przekazaną przez tego wykonawcę do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Powołując się w dalszej kolejności na przepisy § 2 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z 8 lipca 2014 r. w sprawie sposobu i trybu uwierzytelniania przez organy Służby Geodezyjnej i Kartograficznej dokumentów na potrzeby postępowań administracyjnych, sądowych lub czynności cywilnoprawnych, stwierdził, że dokumenty opracowane przez wykonawców prac geodezyjnych podlegają uwierzytelnieniu poprzez ich opatrzenie odpowiednimi klauzulami urzędowymi, o których mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 40 ust. 8 pgik, przy czym wskazał, że jest to tryb wnioskowy, czyli uwierzytelnienie następuje na wniosek złożony do właściwego organu, który przyjął do zasobu opracowaną przez geodetę dokumentację. Powołując się z kolei na rozporządzenie Ministra Administracji i Cyfryzacji z 5 września 2013 r. w sprawie organizacji i trybu prowadzenia państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz. U. z 2013 r. poz. 1183), wydane na podstawie delegacji ustawowej z art. 40 ust. 8 pgik, organ wskazał, że na podstawie przepisu § 21 ust. 3 tego rozporządzenia, mapy dla celów projektowych opatruje się klauzulą, której treść określa załącznik nr 5 rozporządzenia.

Konkludując poczynione wywody, organ drugiej instancji stwierdził, że opatrzenie dokumentów odpowiednimi klauzulami, realizowane jest poprzez ich uwierzytelnienie w trybie określonym we wskazanych przepisach wykonawczych. Oznacza to, że następuje ono na wniosek złożony do właściwego organu, który przyjął dokumentację geodezyjną do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, i który to organ zgodnie z brzmieniem art. 40b ust. 1 pkt 3 pgik, jest obowiązany do ustalenia wysokości należnej z tego tytułu opłaty.

Odnosząc się do zarzutu błędnego obliczenia opłaty, organ powołał się na kategoryzację składanych dokumentów zawartą w poz. 4 Tabeli 16 załącznika do ustawy, z której wynikają jednostki rozliczeniowe w postaci oryginału i kopii dokumentów, którym przypisane są odpowiednie stawki. Organ przeprowadził wyliczenie opłaty stosownie do wzoru zawartego w części opisowej załącznika do ustawy. Wskazał jednocześnie na brak podstaw do stosowania współczynników korygujących, w tym współczynnika K-0,5%, z uwagi na fakt, że opłata była naliczana za uwierzytelnienia dokumentów, podczas gdy zakres stosowania współczynników dotyczy wyłącznie sytuacji udostępniania materiałów zasobu.

Skargę na powyższą decyzję SKO złożył [...], zarzucając jej naruszenie prawa materialnego, w szczególności art. 12b ust. 5 ustawy pgik, poprzez nieuprawnione wymuszenie uwierzytelnienia dokumentacji geodezyjnej przeznaczonej dla podmiotu, na rzecz którego prace geodezyjne zostały wykonane, oraz naruszenie postanowień załącznika do ustawy pgik i wadliwe obliczenie opłaty.

W motywach skargi skarżący podniósł, że "uwierzytelnienie", o którym mowa w art. 40b ust. 1 pkt. 3 ustawy pgik nie jest tożsame z "opatrzeniem dokumentów odpowiednimi klauzulami urzędowymi", w rozumieniu art. 12b ust. 5 tej ustawy, z którego to przepisu wywiódł uprawnienie do poświadczenia przez organ dokumentów wynikowych prac geodezyjnych, w trybie – z urzędu, a nie na wniosek. Podniósł również niewłaściwe określenie jednostki rozliczeniowej, poprzez przyjęcie, że wśród złożonych do uwierzytelnienia dokumentów geodezyjnych znajdował się oryginał i pięć kopii. Zarzucił nadto błędne wyliczenie opłaty z powodu nie zastosowania współczynników korygujących.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko.

Zgłoszeniem z dnia 10 listopada 2015 r. [...] z siedzibą w [...], zawnioskowało o dopuszczenie do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika postępowania. Z dołączonego do wniosku statutu stowarzyszenia wynika, że jednym z jego celów jest pomoc jego członkom w rozwiązywaniu problemów zawodowych. Wniosek stowarzyszenia został uwzględniony przez sąd. W uzasadnieniu swego stanowiska uczestnik wyraził pogląd zbieżny z zarzutami skargi i wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył co następuje :

Skarga podlega uwzględnieniu, jednakże z innych powodów niż wskazane w skardze.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 art. 1 tej ustawy). Stosownie zaś do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), dalej powoływanej jako P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, zarówno pod kątem zgodności z prawem materialnym jak i z prawem procesowym. Zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to obowiązek wzięcia przez sąd z urzędu pod uwagę stwierdzonych naruszeń prawa, które nie zostały podniesione w skardze, zwłaszcza gdy ich skutkiem jest podstawa do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.

Przeprowadzona przez sąd w granicach sprawy kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że skarga zasługuje na uwzględnienie z przyczyn, które należało wziąć pod uwagę z urzędu, niezależnie od treści podnoszonych w niej zarzutów. W ocenie sądu, jest ona dotknięta wadą wymienioną w art. 156 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego (dalej k.p.a.), albowiem odwołanie strony od decyzji Starosty [...] rozpoznał organ niewłaściwy, co uzasadniało stwierdzenie jej nieważności na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.

W pierwszej kolejności należy wskazać na przepis art. 6 k.p.a. i wynikającą z niego zasadę praworządności, która oznacza, że organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Uzupełnieniem tej zasady jest dyspozycja przepisów art. 19 i art. 20 k.p.a. Zgodnie z art. 19 k.p.a., organy administracji publicznej przestrzegają z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej w całym toku postępowania administracyjnego, zaś norma z art. 20 k.p.a. wskazuje, że ustalenie właściwości rzeczowej organu administracji publicznej w danej sprawie następuje na podstawie norm materialnego prawa administracyjnego, określających kompetencje danego organu. Oznacza to, że wszystkie organy zobowiązane są dokonać kontroli swojej właściwości przed wszczęciem postępowania oraz zobowiązane są do jej przestrzegania w każdym stadium postępowania, tj. w postępowaniu przed organami pierwszej instancji, w postępowaniu odwoławczym oraz w postępowaniach nadzwyczajnych, a także na wszystkich etapach tych postępowań. Działanie organu poza zakresem swojej właściwości rzeczowej, stanowi kwalifikowane naruszenie prawa, objęte sankcją nieważności, ustanowioną w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. W każdym przypadku stwierdzenia tego rodzaju wady prawnej, zachodzi konieczność stwierdzenia nieważności decyzji, bez względu na trafność merytorycznego rozstrzygnięcia. Organ niewłaściwy nie jest bowiem prawnie legitymowany do rozstrzygania o prawach i obowiązkach stron.

W rozpoznawanej sprawie, sądowej kontroli poddana została decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2015 r. – jako organu drugiej instancji, utrzymująca w mocy decyzję wydaną w pierwszej instancji przez Starostę [...]. Przedmiotem tej decyzji jest opłata za uwierzytelnienie dokumentów opracowanych przez wykonawcę prac geodezyjnych. Jej materialnoprawną podstawę stanowi przepis art. 40b ust. 1 pkt 3 Ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. opublikowany w Dz. U. Nr 193, poz. 1287, z późn zm., powoływana jako pgik.). W pierwszej instancji decyzja została wydana w dniu [...] września 2014 r., co ma w tej sprawie o tyle istotne znaczenie, że nastąpiło to po wejściu w życie jej nowelizacji, dokonanej ustawą z dnia 5 czerwca 2014 r. o zmianie ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2014 r., poz. 897, dalej powoływana jako ustawa z 5 czerwca 2014 r.). Zmiana stanu prawnego wywołana wskazaną nowelizacją nastąpiła z dniem 12 lipca 2014 r. Jej zakres przedmiotowy dotyczył między innymi odpłatnego udostępniania materiałów zasobu geodezyjnego i kartograficznego, pobierania opłat za czynności związane z prowadzeniem państwowego zasobu geodezyjno kartograficznego, a także określenia formy prawnej i organu właściwego do ustalania tych opłat. Należy wyjaśnić, że stosownie do art. 2 pkt 10 pgik, ilekroć w ustawie jest mowa o państwowym zasobie geodezyjnym, rozumie się przez to zbiory danych prowadzone na podstawie ustawy przez organy Służby Geodezyjnej i Kartograficznej, utworzone na podstawie tych zbiorów danych opracowania kartograficzne, rejestry, wykazy i zestawienia, dokumentację zawierającą wyniki prac geodezyjnych lub prac kartograficznych lub dokumenty utworzone w wyniku tych prac, a także zobrazowania lotnicze i satelitarne. Państwowy zasób geodezyjny i kartograficzny składa się odpowiednio z zasobu centralnego, z zasobów wojewódzkich oraz z zasobów powiatowych (art. 40 ust. 2 ustawy pgik). W odniesieniu do powiatowych zasobów geodezyjnych i kartograficznych, zadania wykonuje starosta. Należy do nich w ogólności prowadzenie zasobu i weryfikacja przyjmowanych do niego opracowań (art. 40 ust. 3 pkt 3 ustawy pgik).

Warto przypomnieć, że stanie prawnym przed nowelizacją z 5 czerwca 2014 r., opłaty za czynności geodezyjne i kartograficzne, jako niepodatkowe należności o charakterze publiczno-prawnym w rozumieniu art. 60 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. nr 157, poz. 1240, z późn. zm., dalej powoływana jako ustawa o finansach publicznych) ustalane były w drodze decyzji wydawanych na podstawie art. 61 ust. 1 ustawy o finansach publicznych. Zgodnie z tym przepisem, organami pierwszej instancji właściwymi do wydawania decyzji w stosunku do należności budżetów jednostek samorządu terytorialnego, o ile odrębne ustawy nie stanowią inaczej, są odpowiednio - wójt, burmistrz, prezydent miasta, starosta albo marszałek województwa. Natomiast organami odwoławczymi od decyzji wydanych w pierwszej instancji przez te organy – są samorządowe kolegia odwoławcze (art. 61 ust. 3 pkt 4 ustawy o finansach publicznych). Podkreślić przy tym należy, że zarówno art. 61 ust. 1 ustawy o finansach publicznych, o jak i art. 1 ust. 1 ustawy z 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (j.t. Dz. U. z 2015 r., poz. 1659), zawierają zastrzeżenie, że należy je stosować "o ile odrębne ustawy nie stanowią inaczej".

Nowelą z 5 czerwca 2014 r. wprowadzono do ustawy prawo geodezyjne i kartograficzne przepisy regulujące zasady, formę i tryb pobierania opłat za czynności związane z prowadzeniem zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Dodano też normy kompetencyjne z określeniem struktury organów Służby Geodezyjnej i Kartograficznej oraz przypisanych tym organom zadań. W art. 6a ust. 1 ustawa pgik stanowi, że Służbę Geodezyjną i Kartograficzną stanowią organy nadzoru geodezyjnego i kartograficznego (pkt. 1) oraz organy administracji geodezyjnej i kartograficznej (pkt 2). Z kolei w myśl ustępu 2 tej ustawy, organem administracji geodezyjno kartograficznej, jest między starosta wykonujący zadania przy pomocy geodety powiatowego wchodzącego w skład starostwa powiatowego (art. 6a ust. 1 pkt 2 lit "b" pgik). Jednym z zadań tego organu jest pobieranie opłat za uwierzytelnianie dokumentów opracowanych przez wykonawców prac geodezyjnych lub kartograficznych, co do ich zgodności z danymi zawartymi w basach danych (...) lub z dokumentacją przekazaną przez tego wykonawcę do państwowego zasobu geodezyjnego (art. 40b ust. 1 pkt 3 pgik). Sposób i tryb naliczenia opłaty regulują przepisy art. 40d i art. 40e tej ustawy, stanowiąc, że opłata jest iloczynem odpowiednich stawek, liczby jednostek oraz współczynników określonych w załączniku do ustawy, natomiast jej wysokość utrwala się w tzw. Dokumencie obliczenia opłaty. Zgodnie zaś ze znowelizowanym przepisem art. 40f ust. 1 ustawy pgik, w przypadku sporu dotyczącego zakresu udostępnianych materiałów zasobu lub wysokości należnej opłaty, właściwy organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej wydaje decyzję administracyjną. Stosownie do przytoczonego wyżej przepisu art. 6a ust. 1 pkt 2 lit. "b" ustawy pgik, organem tym jest starosta wykonujący zadania przy pomocy geodety powiatowego.

Mając na uwadze powyższe regulacje, nie budzi wątpliwości, że w rozpoznawanej sprawie decyzja organu pierwszej instancji pochodzi od uprawnionego (właściwego) organu. Została bowiem wydana na podstawie norm kompetencyjnych z art. 6a ust. 1 pkt 2 lit. "b" w związku między innymi z art. 40f ust. 1 ustawy pgk, które to przepisy określają szczegółową treść i formę prawną jego działania w dziedzinie administracji, jaką jest geodezja i kartografia.

Przypomnieć należy, że skarga w przedmiotowej sprawie dotyczy decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], utrzymującej w mocy decyzję Starosty [...] ustalającą opłatę za czynności związane z prowadzeniem państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego

W ocenie sądu, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], rozpoznając jako organ drugiej instancji – odwołanie od decyzji Starosty [...], działało poza zakresem swojej właściwości rzeczowej.

Od daty wejścia w życie nowelizacji z 5 czerwca 2014 r., przedmiot tego rozstrzygnięcia pozostaje bowiem wyłącznie w sferze normatywnej ustawy prawo geodezyjne i kartograficzne, mimo iż co do zasady nie zmienił się charakter pobieranych opłat. Z przepisu art. 41 ust. 12 ustawy pgik wynika, że opłaty za czynności urzędowe związane z prowadzeniem zasobu geodezyjnego i kartograficznego zasilają bezpośrednio Fundusz Gospodarki Zasobem Geodezyjnym i Kartograficznym, będący państwowym funduszem celowym w rozumieniu ustawy o finansach publicznych. W sferze właściwości rzeczowej organów, ustawa o finansach publicznych zastrzega jednak pierwszeństwo odrębnych ustaw (art. 61 ust. 1), odsyłając w ten sposób do przepisów ustawy prawo geodezyjne i kartograficzne. Z dniem wejścia w życie omawianej nowelizacji, tj. od dnia 12 lipca 2014 r., starosta jest zatem nadal organem pierwszej instancji właściwym w sprawie ustalenia opłaty, mimo, że jego właściwość w tej materii wynika obecnie – nie z art. 61 ustawy o finansach publicznych, jak to miało miejsce przed nowelizacją – lecz z innej podstawy prawnej, tj. z przepisów ustawy pgik. Jak podniesiono wyżej, określa ona zadania starosty jako organu administracji geodezyjnej i kartograficznej, do których zalicza także ustalanie w drodze decyzji administracyjnej wysokości należnej opłaty za wykonywanie czynności geodezyjnych i kartograficznych. Wynika to wprost z przepisu art. 40f ust. 1 w związku z art. 6a ust. 1 pkt 2 lit "b" tej ustawy. Stosownie zaś do przepisu art. 7b ust. 2 pkt 2 ustawy pgik, organem wyższego stopnia w stosunku do organu administracji geodezyjnej i kartograficznej wydającego decyzję w pierwszej instancji (starosty), jest wojewódzki inspektor nadzoru geodezyjnego i kartograficznego.

W świetle powołanych przepisów należy stwierdzić, że samorządowe kolegium odwoławcze utraciło ogólną kompetencję, jako organ wyższego stopnia z ustawy o finansach publicznych, do rozpatrywania odwołań od organów administracji geodezyjno-kartograficznej – na rzecz wojewódzkiego inspektora nadzoru geodezyjnego i kartograficznego, jako organu wyższego stopnia w stosunku do organów tego typu (art. 7b ust. 2 p.g.k.).

Zaprezentowany podgląd wyrażony został przez Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu postanowienia z dnia 29 kwietnia 2015 r. w sprawie I OW 226/14, oraz w Postanowieniu z 24 listopada 2015 w sprawie I OW 149/15 (opublikowane na stronie internetowej https: nsa.gov.pl). Zbieżne z tym poglądem stanowisko w kwestii właściwości rzeczowej organu odwoławczego, w odniesieniu do stanów faktycznych w sprawach wszczętych po wejściu w życie nowelizacji z 5 czerwca 2014 r. wynika także z analizy orzeczeń innych wojewódzkich sądów administracyjnych (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 10 września 2015 r., syg. akt II SA/Go 417/15, https: nsa.gov.pl).

Należy zaznaczyć, że stosownie do art. 19 k.p.a., organy administracji publicznej przestrzegają z urzędu swej właściwości rzeczowej i miejscowej. Obowiązek ten spoczywa na nich w każdym stadium postępowania. W rozpoznawanej sprawie decyzja organu pierwszej instancji została wydana już po wejściu w życie nowelizacji z 5 czerwca 2014 r., kiedy sprawy opłat i wydawanych w ich przedmiocie decyzji zostały włączone do zadań administracji geodezyjnej i kartograficznej. W pouczeniu o prawie odwołania zawiera ona zatem nieprawidłowe wskazania co do trybu odwoławczego, co jednak nie zwalnia organu wyższego stopnia z obowiązku dokonywania analizy przepisów prawa obowiązujących w chwili podejmowania czynności. W stanie prawnym obowiązującym w dacie wydania decyzji w pierwszej instancji, organem właściwym do rozpoznania odwołania był [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego. Działanie SKO w [...] poza zakresem swojej właściwości rzeczowej i wkroczenie w zakres właściwości innego organu, należy uznać za kwalifikowane naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., będące podstawą stwierdzenia nieważności wydanej przez ten organ decyzji administracyjnej.

Z istoty kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne wynika, że stwierdzenie nieważności decyzji lub postanowienia, czyni zbędną merytoryczną ocenę zarzutów zawartych we wniesionej przez stronę skardze. W następstwie wyroku stwierdzającego nieważność zaskarżonej decyzji, sprawa będzie bowiem przedmiotem rozpoznania w postępowaniu odwoławczym przez rzeczowo właściwy organ administracji publicznej. Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.) organ odwoławczy jest zobowiązany ponownie rozpoznać sprawę administracyjną. Ocena sądu w innych kwestiach niż wynikające z dostrzeżonego z urzędu naruszenia przepisów o właściwości rzeczowej organu, mogłaby z góry przesądzać treść rozstrzygnięcia administracyjnego, co w istocie rzeczy byłoby niedopuszczalną zmianą funkcji przypisanych administracji i sądownictwu. Orzeczenie sądu nie może bowiem zastępować decyzji lub postanowienia organu administracji.

Wobec stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji, niedopuszczalne stało się analizowanie przez sąd merytorycznych zarzutów skargi dotyczących uwierzytelnienia dokumentacji geodezyjnej oraz nieprawidłowości w naliczeniu z tego tytułu opłaty ustalonej w decyzji.

W tym stanie rzeczy, z powodów wskazanych wyżej, sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego, orzekając jednocześnie o kosztach postępowania na zasadzie art. 200 P.p.s.a

Po uprawomocnieniu się niniejszego orzeczenia właściwy organ administracji publicznej rozpozna wniesione przez stronę odwołanie i podejmie decyzję stosownie do uprawnień wynikających z art. 138 k.p.a.