Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 729/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2016-12-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6091 Przywrócenie stosunków wodnych na gruncie lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 29 ust. 3
journal: Dz.U. 2015 poz 469
law: Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec, Sędzia NSA Witold Falczyński, Protokolant Starszy asystent sędziego Jakub Polanowski, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi M. B. oraz J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., znak: [...] w przedmiocie przywrócenia stosunków wodnych na gruncie lub nakazania wykonania urządzeń zapobiegających szkodom I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wójta Gminy z dnia [...] r., znak: [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz M.B. oraz J. S.300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 5 maja 2016 r., znak: [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpoznaniu odwołania M. B. i J. S. (dalej także: skarżący), utrzymało w mocy decyzję Wójta G. K. z dnia 29 stycznia 2016 r., znak: [...], odmawiającą wydania G. K. nakazu przywrócenia stosunków wodnych na działce nr ewid.[...], stanowiącej drogę gminną nr [...] bądź wykonania urządzeń zapobiegających szkodom, wskutek zalewania z tej drogi działek sąsiednich.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie wszczęte zostało na wniosek skarżących z dnia 27 maja 2015 r., sprecyzowany pismem z dnia 10 czerwca 2015 r. We wniosku tym skarżący podnieśli, że w wyniku przeprowadzonego remontu drogi gminnej – ulicy [...] w miejscowości K.-O., poprzez wykonanie utwardzenia części drogi, doszło do zmiany stanu wody na gruncie, to jest zmiany kierunku odpływu wód opadowych, ze szkodą dla stanowiącej ich własność działki nr [...]. W dniu 24 lipca 2015 r. przeprowadzono dowód z oględzin drogi gminnej oraz przyległych nieruchomości, z udziałem stron postępowania. Ponadto w sprawie dopuszczono również dowód z opinii opracowanej przez biegłego [...] Z. w dniu 20 października 2015 r. na okoliczność oceny, czy doszło do zmiany stanu wody na gruncie, a mianowicie kierunku odpływu wód opadowych ze szkodą dla działki nr [...].

Kolegium wskazało, że w oparciu o tak ustalony materiał dowodowy organ pierwszej instancji opisaną decyzją, działając na podstawie art. 29 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 29 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne (Dz. U. z 2015 r. poz. 469 ze zm.), odmówił wydania G. K. nakazu przywrócenia stosunków wodnych oraz wykonania urządzeń zapobiegających szkodom. W obszernym uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji opierając się na ustaleniach biegłego zawartych w opinii biegłego, jednoznacznie stwierdził, że nieznaczne podwyższenie i utwardzenie drogi na działce nr [...] nie wpłynęło na powstanie szkody na działce nr [...]. Według organu nie zachodziły zatem podstawy do zastosowania art. 29 ust. 3 Prawa wodnego.

Utrzymując w mocy decyzję organu pierwszej instancji Kolegium podzieliło w całości stanowisko w niej wyrażone. Kolegium stwierdziło, że sporządzona na zlecenie opinia biegłego nie nosi cech dowolności i czyni zadość wymaganiom stawianym tego typu opiniom. Opinia ta, jak stwierdziło Kolegium, sporządzona została przez osobę legitymującą się stosownymi uprawnieniami w zakresie postępowań wodnoprawnych. W ocenie organu, dokonana przez biegłego analiza całokształtu okoliczności sprawy jest logiczna i spójna, a także opiera się na prawidłowo ustalonym przez niego stanie faktycznym. Dlatego też – zdaniem Kolegium – wskazana opinia biegłego zasadnie została uznana przez organ pierwszej instancji za dowód mający istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy.

W ocenie Kolegium, skuteczne zakwestionowanie powyższej opinii biegłego wymagało zlecenia przez skarżących wykonania stosownej kontr-opinii oraz przedłożenia jej jako dowodu w sprawie, czego jednak skarżący nie uczynili. To oznacza, że nie mogą oni obecnie skutecznie kwestionować stwierdzeń zawartych w opinii biegłego wykonanej na zlecenie organu, albowiem nie posiadają wymaganych ku temu wiadomości specjalnych. Mając powyższe na względzie, organ odwoławczy stwierdził, że brak było podstaw do nałożenia na właściciela drogi gminnej obowiązków określonych w art. 29 ust.3 Prawa wodnego.

Skargę do Sądu na decyzję Kolegium złożyli M. B. i J. S., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucili naruszenie: art. art. 7, 8, 10 § 1, 15, 77 § 1, 80, 84 § 1, 107 § 3 i 140 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.; dalej: "k.p.a."), poprzez naruszenie zasad postępowania wynikających z tych przepisów oraz art. 29 ust. 3 Prawa wodnego, poprzez jego błędną wykładnię. Skarżący podkreślili, że organy administracji obu instancji nie wyjaśniły wszystkich istotnych okoliczności stanu faktycznego tej sprawy. Zdaniem skarżących, uwadze tych organów uszło, że opracowana przez biegłego opinia wskazywała na nierozwiązany do dnia dzisiejszego, trwający od lat problem odprowadzania wód opadowych skutkujący zalewaniem gruntów położonych w sąsiedztwie drogi gminnej (działka nr [...]). Biegły wskazał nadto jakie rozwiązania należałoby zastosować, ażeby nie dochodziło do zalewania działki o nr [...] należącej do skarżących o takiej intensywności i wielkości, jak przed odbudową przedmiotowej drogi gminnej, co miało miejsce w 2013 r.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga jest zasadna.

Skarga została uwzględniona również z innych przyczyn niż podniesione w skardze, które to przyczyny Sąd miał obowiązek wziąć pod uwagę z urzędu w myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.; dalej: "P.p.s.a."). Zgodnie z tym przepisem sąd rozstrzyga bowiem w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przedmiotem rozpoznania Sądu w niniejszej sprawie jest wydana w trybie art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne, decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymująca decyzję Wójta G. K. z dnia 29 stycznia 2016 r., znak: jw., odmawiającą wydania G. K. nakazu przywrócenia stosunków wodnych na działce nr ewid.[...], stanowiącej drogę gminną nr [...] bądź wykonania urządzeń zapobiegających szkodom, wskutek zalewania z tej drogi działek sąsiednich, w tym działki skarżących nr [...].

Wskazać trzeba, że w świetle przepisu art. 29 ust. 1 ustawy Prawo wodne właściciel gruntu, o ile przepisy tej ustawy nie stanowią inaczej, nie może zmieniać stanu wody na gruncie, ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Ustęp 3 tego artykułu w sytuacji, gdy spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, uprawnia właściwy organ do wydania decyzji nakazującej właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom.

Istotą postępowania na podstawie art. 29 ustawy Prawo wodne jest ustalenie, czy właściciel nieruchomości bądź jej użytkownik wieczysty naruszył stosunki wodne na określonym terenie, czy naruszenie to wywołało szkodę na gruntach sąsiednich i w razie twierdzącej odpowiedzi – jakie środki zaradcze można przedsięwziąć, aby te skutki zniwelować bądź przywrócić stan poprzedni.

Z powyższego wynika, że dla powstania odpowiedzialności administracyjnoprawnej opartej na przesłankach z art. 29 ust. 3 powołanej ustawy konieczne jest naruszenie zakazu wynikającego z ustępu pierwszego tego artykułu. Stwierdzenie, że spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, uprawnia właściwy organ do nakazania właścicielowi gruntu przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom.

Wskazać należy, że w świetle powołanego art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne, to obowiązkiem organów administracji, a nie biegłego, jest precyzyjne ustalenie stanu faktycznego sprawy celem ustalenia, czy w sprawie doszło do zmiany stanu wody na gruncie, ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Niewątpliwie w celu wyjaśnienia, czy wykonane na gruncie określone prace doprowadziły do zmiany stosunków wodnych ze szkodą dla gruntów sąsiednich, zasadne czy wręcz niezbędne jest dopuszczenie przez organ administracji dowodu z opinii biegłego. Ocena zmiany stosunków wodnych i skutków tej zmiany wymaga bowiem co do zasady wiadomości specjalnych i odpowiedniej wiedzy z zakresu hydrologii, gospodarki wodnej, melioracji i postępowań wodnoprawnych. Dopuszczając dowód z opinii biegłego organ musi mieć jednak na uwadze, że biegły nie jest powołany do ustalania stanu faktycznego sprawy, lecz do naświetlania i wyjaśniania okoliczności wskazanych przez organ administracji publicznej z punktu widzenia posiadanych przez niego wiadomości specjalnych. Jest on "pomocnikiem" organu w ustaleniu lub ocenie stanu faktycznego.

W ocenie Sądu, w rozpatrywanej sprawie nie zostały należycie wyjaśnione wszystkie istotne dla jej rozstrzygnięcia okoliczności, przez co zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. art. 7, 77 § 1, 80 i 136 K.p.a.

W niniejszej sprawie rozstrzygnięcie poprzedzone zostało przeprowadzeniem dowodu z opinii biegłego z zakresu postępowania wodnoprawnego [...] Z. opracowanej przez biegłego w dniu 20 października 2015 r.

Przede wszystkim za dowolne należy uznać stanowisko organów, że powyższa opinia – jest spójna i logiczna oraz uwzględnia zasady doświadczenia życiowego.

Po pierwsze zauważyć należy, że za bezsporne biegły uznał, iż "podwyższenie korpusu i utwardzenie drogi w znacznej mierze blokuje swobodny spływ wód z działek nr [...] (foto nr [...])". To prowadziło biegłego do stwierdzenia, że "Zapewnienie swobodnego spływu wód z w/w działek i ze zlewni F-l i F-2 będzie możliwe poprzez wydłużenie rowu przydrożnego z wejściem na działkę nr [...] i wykonaniu przepustu skrzynkowego pod drogą o parametrach 0,80 x 0,50 lub z kręgów żelbetowych o średnicy 80 cm. Uważam za celowe wykonanie rowu o parametrach: dno szerokości 40 cm, głębokości 70 cm i nachyleniu skarp 1:1 lub bruzdy o szerokości górą 60 cm i głębokości 30 cm na działce nr [...] wzdłuż drogi" (s. 9 opinii). Ponadto wskazał, że: "utrzymanie rowu i przepustów w dobrym stanie technicznym oraz dobudowanie jednego przepustu typu skrzynkowego o wymiarach 80 x 50 cm na wylocie wód ze zlewni F-10 o pow. 46 ha i F-2 o pow. 11 ha zapewniłoby swobodne odprowadzanie wód w czasie intensywnych roztopów lub obfitych i nawalnych opadów deszczu, typu "oberwanie chmury" do odbiornika.[...] Zdaniem opiniującego, celowym jest wykonanie przepustu skrzynkowego o wym. 0,80 x 0,50 przez drogę ha styku działek nr ewid.[...], [...], [...] i [...] przez Urząd Gminy K.". Wody ze zlewni F-l i F-2 należy wprowadzić do rowu przydrożnego za pomocą proponowanego do wykonania przepustu skrzynkowego o wymiarach 80 x 50 cm". (s. 14, 15 i 18 opinii).

Pomimo tego biegły – na stronie 9. opinii – zawarł wskazał: "Jednocześnie stwierdzam, że podwyższenie korony drogi i utwardzenie za pomocą płyt betonowych [...] nie spowodowało i nie będzie powodować zmiany stanu wody na gruncie, a w żadnym wypadku nie spowodowało i nie będzie powodować szkodliwego oddziaływania na działkę nr [...] wraz z zabudowaniami, nie spowodowało zmiany kierunku spływu wód, ilości i intensywności spływających wód na działki sąsiednie".

W ocenie Sądu, całkowicie niezrozumiałe jest powyższe stanowisko biegłego, a w szczególności nie sposób wytłumaczyć, w jaki sposób biegły uznaje, że te same roboty budowlane "w znacznej mierze blokuje swobodny spływ wód z działek nr [...] i [...]", co uzasadnia – jego zdaniem wykonanie szeregu urządzeń służących przywróceniu należytego stanu wody na gruncie, a zarazem "nie spowodowało to i nie będzie powodować zmiany stanu wody na gruncie".

Po drugie, biegły mając na uwadze stan sprawy wskazał nie tylko na konieczność doprowadzenia do należytego stanu już istniejących urządzeń wodnych stanowiących integralne części opisanej drogi gminnej oraz położonych w jej pobliżu, lecz również na "konieczność wykonania urządzeń wodnych pozwalających na bezkolizyjne odprowadzenie spływających wód z terenów rolniczych" (s. 12 opinii).

Po trzecie, wewnętrznie sprzeczna jest ogólna konkluzja biegłego co do braku zaistnienia przesłanek do wydania w niniejszej sprawie – w trybie art. 29 ust. 3 Prawa wodnego – decyzji nakazującej wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom z przywołanymi wyżej argumentami biegłego. W "Ustaleniach końcowych" opinii jej autor wskazuje bowiem: "jednoznacznie stwierdzam, że nie występują przesłanki do przywrócenia stanu pierwotnego na działce nr [...] i do wykonania dodatkowych urządzeń zapobiegających oprócz przepustu skrzynkowego 0,80 x 0,50 m na końcu wykonanej drogi w km 0+775,5" (s. 21 opinii).

Po czwarte, w trakcie oględzin spornego terenu dokonanych przez organ pierwszej instancji z udziałem stron w dniu 30 września 2015 r. ten sam biegły wskazał, iż "widzi potrzebę wykonania przepustu pod drogą gminną na wysokości starej spróchniałej wierzby, o przekroju, który zostanie ustalony na podstawie wyliczeń hydrologicznych dla wód o prawdopodobieństwie pojawiania się raz do roku – dorocznych" (strona 2. protokołu znajdująca się w nieponumerowanej części akt administracyjnych organu pierwszej instancji, pomiędzy kartą 59 a 63). Nie wyjaśniono zaś ani w treści opinii, ani w decyzjach organów obu instancji, że stwierdzenie to odnosi się do konieczności wykonania opisanego wyżej "przepustu skrzynkowego 0,80 x 0,50 m na końcu wykonanej drogi w km 0+775,5", czy też biegły miał w tym przypadku na myśli konieczność wykonania innego jeszcze urządzenia służącego zapobieganiu szkodom wskutek zmiany stosunków wodnych. Ma to o tyle istotne znaczenie, że jak skarżący podnosili w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji: "nie chcemy rzeczy niemożliwych, jedynie wybudowanie przepustu i połączenie go rowem odprowadzającym wodę po północnej stronie drogi do rowu odprowadzającego do rzeki Huczwy".

Po piąte, w treści opinii (ani w decyzjach organów obu instancji) nie ustosunkowano się należycie do twierdzeń skarżących, że "przed utwardzeniem drogi gminnej [...] była ona gruntową i spełniała rolę rowu odwadniającego, jako posadowiona w obniżeniu w stosunku do sąsiadujących działek". Zdaniem skarżących podniesienie poziomu powyższej drogi i zarazem brak wykonania przepustu "o dużej średnicy", podobnej konstrukcji jak "wjazd na pole" właścicieli sąsiednich nieruchomości, doprowadziło do naruszenia stanu wody na gruncie za szkodą dla działki skarżących (zob. s. 2-3 protokołu z oględzin nieruchomości dokonanych przez organ pierwszej instancji w dniu 24 lipca 2015 r.).

Po szóste, biegły nie wyjaśnił, na jakich przesłankach oparł swe rozumowanie, wskazując w podsumowaniu opinii: "Według mojej wiedzy fachowej, popartej wizją terenową i szczegółową analizą wszystkich dowodów znajdujących się w aktach sprawy, w sposób nie budzący wątpliwości stwierdzam, że nie ma możliwości powstania szkody na działce nr [...] z powodu podwyższenia i utwardzenia drogi na działce nr [...]" (s. 21 opinii).

Nie budzi wątpliwości Sądu, że organy obu instancji nie odniosły się wnikliwie do wskazanych wyżej istotnych w sprawie wątpliwości wynikających z treści dopuszczonej jako dowód w sprawie opinii biegłego.

W tych okolicznościach, jako dowolne należy ocenić zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stanowisko Kolegium, iż skarżący nie mieli podstaw, by kwestionować stwierdzenia zawarte w opinii biegłego wykonanej na zlecenie organu, albowiem nie posiadają wymaganych ku temu wiadomości specjalnych.

Opisane wyżej uchybienia, polegające na nieustaleniu istotnych dla sprawy okoliczności stanu faktycznego, prowadziły nie tylko do naruszenia art. 7, 77, 80 i 107 § 3 K.p.a., a w przypadku organu odwoławczego także art. 136 K.p.a., lecz również do błędnego zastosowania przepisu art. 29 ust. 3 Prawa wodnego.

Mając powyższe na uwadze, Sąd uznał za zasadne uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" P.p.s.a. W oparciu o art. 135 P.p.s.a. Sąd uchylił także decyzję organu pierwszej instancji, gdyż było to konieczne dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy.

Ponownie rozpoznając sprawę organy uwzględnią wszystkie przedstawione wyżej uwagi. Obowiązkiem tych organów będzie więc w szczególności zwrócenie się do biegłego, który sporządził opinię z zakresu stosunków wodnych, o uzupełnienie tej opinii, celem wyjaśnienia wskazanych wątpliwości. Organy rozważą również zasadność przeprowadzenia rozprawy z udziałem stron postępowania oraz biegłego, który opracował wspomnianą opinię. W tym miejscu należy zauważyć, że jakkolwiek w orzecznictwie sądowym ugruntowane jest stanowisko co do braku podstaw do wyłączenia wójta gminy w sprawie dotyczącej naruszenia stosunków wodnych przez gminę, której ten wójt jest organem wykonawczym (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 25 maja 2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 507/12), to nie budzi zarazem wątpliwości, że tym bardziej organ ten – mając na względzie zasady ogólne postępowania, w tym zasadę zaufania (art. 8 K.p.a.) – winien dbać o obiektywizm orzekania w takiej, jak rozpoznawana sprawie, która dotyczy zbadania zasadności obciążenia obowiązkiem administracyjnym gminy.

Z tych wszystkich względów Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 P.p.s.a.