Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 2152/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-04-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. art. 40 ust. 1, ust. 2, 40e, 40f
journal: Dz.U. 2016 poz 1440
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jedn.
article: art. art. 551 par. 5, 584 (1), 584(2) par. 1 i par. 2
journal: Dz.U. 2000 nr 94 poz 1037
law: Ustawa z dnia 15 września 2000 r. Kodeks spółek handlowych.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Wieczorek Sędziowie Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas (spr.) Sędzia WSA Sławomir Kozik Protokolant Referent Łukasz Kawalec po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi T. Sp. z o.o. z siedzibą w L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie przeniesienia zezwolenia na umieszczenie urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej w pasie drogowym oddala skargę


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia [...] lipca 2017 r. działając na podstawie art. 1, art. 2, art 18 ust. 1 i art. 19 ust 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o Samorządowych Kolegiach Odwoławczych (j.t. Dz.U. z 2015 r., poz. 1659 ze zm.) oraz art. 104 i 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego /t. j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257/dalej. k.p.a. w związku z art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935) po rozpoznaniu w dniu [...] lipca 2017 r. odwołania złożonego przez [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] (skarżąca , strona ) od decyzji administracyjnej wydanej przez Powiatowy Zarząd Dróg w [...] Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r., którą postanowiono przenieść na rzecz Spółki z o.o. [...] ul. [...] prawa i obowiązki wynikające z zezwolenia - decyzja Nr [...] z dnia [...].11,2014 r. znak [...] wydanego firmie [...] na umieszczenie urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej - doziemnych telekomunikacyjnych przyłączy światłowodowych w pasie drogi powiatowej Nr [...] w miejscowości [...] ul [...] dz. Nr ew [...] w miejscowości [...] dz. Nr ew. [...] i [...],utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Do wydania przedmiotowej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Z akt przedmiotowej sprawy wynika, że decyzją Nr [...] znak [...] z dnia [...] listopada 2014 r. Powiatowy Zarząd Dróg w [...] zezwolił [...] ul. [...] na zajęcie pasa drogowego oznaczonych w decyzji dróg gminnych w celu umieszczenia doziemnych telekomunikacyjnych przyłączy światłowodowych, ustalając jednocześnie opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu prowadzenia robót w pasie drogowym oraz roczną opłatę za umieszczenie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanej z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego i nakładając obowiązek uiszczenia ustalonych opłat, wskazał na możliwość egzekucji opłaty w razie jej nie uiszczenia oraz możliwość przedłużenia zezwolenia.

Wnioskiem z dnia [...] grudnia 2016 r. Pani A. B. zwróciła się do Powiatowego Zarządu Dróg w [...] o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji Powiatowego Zarządu Dróg w [...] w przedmiocie wydania zgody i ustalenia wysokości opłat za zajęcie pasa drogowego.

Decyzją Nr [...] znak [...] z dnia [...] lutego 2017 r. Powiatowy Zarząd Dróg w [...] odmówił stwierdzenia wygaśnięcia decyzji Nr [...] z dnia [...].11.2014 r. znak [...] zezwalającej na umieszczenie doziemnych telekomunikacyjnych przyłączy światłowodowych w pasie drogi powiatowej Nr [...] w miejscowości [...] ul. [...] na okres od dnia 17.11.2014 r. do dnia 31.12.2039 r.

Pismem z dnia [...] marca 2017 r. [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w [...] zwróciła się do Powiatowego Zarządu Dróg w [...] z wnioskiem o przeniesienie w drodze decyzji, na podstawie art. 40e ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, praw i obowiązków wynikających z powyższej decyzji z dnia [...] listopada 2014 r. na rzecz podmiotu będącego nabywcą infrastruktury. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że spółka [...] przejęła od A. B. prawa do infrastruktury telekomunikacyjnej.

Decyzją Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r. Powiatowy Zarząd Dróg w [...] działając na podstawie art. 40e ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. j. Dz. U. z 2016 r poz. 1440 ze zm.) dalej udp., postanowił przenieść na rzecz Spółki z o.o. [...] prawa i obowiązki wynikające z zezwolenia - decyzja Nr [...] z dnia [...].11.2014 r. znak [...] wydanego firmie [...] na umieszczenie urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej - doziemnych telekomunikacyjnych przyłączy światłowodowych w pasie drogi powiatowej Nr [...] w miejscowości [...] ul [...] dz. Nr ew. [...] w miejscowości [...]dz. Nr ew [...]

W odwołaniu od decyzji z dnia [...] kwietnia 2017 r. spółka [...] wniosła o uchylenie decyzji organu pierwszej instancji w części przenoszącej obowiązek ponoszenia opłat rocznych za zajęcie pasa drogowego i przekazanie sprawy w tym zakresie do ponownego rozpatrzenia. Skarżąca zakwestionowała wysokość stawek, według których ustalone zostały opłaty. Podniosła, że zastosowane stawki opłat są rażąco wygórowane, nieadekwatne do kategorii drogi publicznej, których dotyczą, co pozostaje w sprzeczności z przepisami prawa krajowego, a także celami określonymi w dyrektywie Parlamentu Europejskiego i Rady 2014/61/UE z dnia 15 maja 2014 r. w sprawie środków mających na celu zmniejszenie kosztów realizacji szybkich sieci łączności elektronicznej.

Po rozpatrzeniu odwołania, SKO wskazaną na wstępie decyzją utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu wskazano ,że w związku z przejęciem przez [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] od [...] praw do infrastruktury telekomunikacyjnej, Spółka, wnioskiem z dnia [...] marca 2017 r. wystąpiła do Powiatowego Zarządu Dróg w [...] o przeniesienie w drodze decyzji praw i obowiązków wynikających z decyzji wydanej na rzecz [...], Uwzględniając w całości wniosek Spółki [...] Sp. z o.o organ pierwszej instancji zaskarżoną decyzją postanowił przenieść na rzecz Spółki [...]Sp. z o.o prawa i obowiązki wynikające z zezwolenia - decyzji Nr [...] z dnia [...].11.2014 r. znak [...].

W ocenie organu odwoławczego wydana przez organ pierwszej instancji decyzja nie narusza przepisów prawa. Zaskarżona decyzja nie rozstrzyga o zasadności przyznanych praw i obowiązków decyzją Nr [...] z dnia [...].11.2014 r. tylko zgodnie z brzmieniem art. 40 e ustawy o drogach publicznych przenosi te prawa i obowiązki na rzecz podmiotu będącego nabywcą infrastruktury tj. w przedmiotowej sprawie na Spółkę [...] Sp. z o.o.

Ustosunkowując się do zarzutów zawartych w odwołaniu a dotyczących konieczności ponoszenia opłat rocznych w wysokości 177,80 zł za zajęcie pasa drogowego przez urządzenia infrastruktury technicznej, Kolegium wyjaśniło, że kwota ta wynika nie z zaskarżonej decyzji ale z ostatecznej decyzji Powiatowego Zarządu Dróg w [...] Nr [...] znak [...] z dnia [...] listopada 2014 r. a wysokość rocznej stawki opłaty za 1 m2 powierzchni pasa drogowego dróg publicznych, z tytułu jego zajęcia urządzeniem telekomunikacyjnym ( 7 zł/m2 w obszarze zabudowanym i 14 zł/m2poza obszarem zabudowanym) została ustalona na podstawie § 3 pkt 1 Uchwały nr [...] Rady Powiatu [...] z dnia [...] marca 2012 r. w sprawie wysokości opłat za zajęcie pasa drogowego dróg, których zarządcą jest zarząd powiatu [...] {Dz. Urz. Woj. [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r., poz. [...]). Powyższa uchwała została wydana na podstawie delegacji ustawowej wymienionej w art. 40 ust. 8 i 9 ustawy o drogach publicznych i w dacie wydawania decyzji z dnia [...] listopada 2014 r. pozostawała w obrocie prawnym. Uchwala ta została uchylona z dniem [...] maja 2016 r, na podstawie § 7 uchwały nr [...] Rady Powiatu [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego, która weszła w życie z dniem [...] maja 2016 r. Nowa, obecnie obowiązująca uchwała określa wyższe stawki za zajecie pasa drogowego urządzeniami infrastruktury technicznej - 8 zł/rrri w obszarze zabudowanym i 16 zł/m2 poza obszarem zabudowanym. Kolegium podkreśliło, że zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, na podstawie upoważnień ustawowych, gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy w tym wypadku akta prawa miejscowego, jako źródła prawa powszechnie obowiązującego, maja charakter normatywny i generalny, co także wynika z art. 87 ust, 2 Konstytucji RP, który stanowi, że - źródłami powszechnie obowiązującymi prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. Przepisy kwestionowanej przez odwołującego uchwały z dnia [...] marca 2012 r. obowiązujące w dacie wydawania przez Powiatowy Zarząd Dróg w [...] "pierwotnej" decyzji były więc wiążące dla organu pierwszej instancji.

W konsekwencji Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że decyzja organu pierwszej instancji odpowiada prawu.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w [...] wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji, zarzucając jej naruszenie:

- art. 40e ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych w związku z art. 551 § 5 k.s.h., poprzez uznanie, że decyzja, o której mowa w art. 40e ustawy o drogach publicznych, ma charakter deklaratoryjny w stosunku do spółki z ograniczoną odpowiedzialnością powstałej w wyniku przekształcenia jednoosobowej działalności gospodarczej i uznanie, że w przypadku wydania takiej decyzji brak jest możliwości jej zmiany w zakresie wysokości opłat;

- art. 31 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z treścią § 3 pkt l Uchwały nr [...] Rady Powiatu [...] z dnia [...] marca 2012 r. w sprawie wysokości opłat stawek za zajęcie pasa drogowego dróg których zarządcą jest zarząd Powiatu [...], art. 40 ust. 9 ustawy o drogach publicznych oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 18 lipca 2011 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg, których zarządcą jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad - poprzez przeniesienie w zaskarżonej decyzji. opłaty za zajęcie pasa drogowego według stawki w wysokości 7 zł za zajęcie 1m² pasa drogowego wzdłuż drogi poza jezdnią (w obszarze zabudowanym) oraz w wysokości 14 zł za zajęcie 1m² pasa drogowego wzdłuż drogi poza jezdnią (poza obszarem zabudowanym) w przypadku gdy w odniesieniu do dróg krajowych zarządzanych przez GDDKiA przewidziana stawka wynosi 2,00 zł (poza obszarem zabudowanym) i 4,00 zł (na obszarze zabudowanym), co skutkuje zastosowaniem nieproporcjonalnie wygórowanej opłaty, nieuwzględniającej kryterium kategorii drogi publicznej oraz rodzaju urządzenia umieszczonego w pasie drogowym;

- pkt 4 i pkt 8 preambuły dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2014/61/UE z dnia 15 maja 2014 r. w sprawie środków mających na celu zmniejszenie kosztów realizacji szybkich sieci łączności elektronicznej (Dz. Urz. UE. L 2014.155.1 z dnia 23 maja 2014 r.) poprzez ustalenie rażąco wygórowanych opłat za zajęcie pasa drogowego podczas gdy dyrektywa ta nakazuje państwom członkowskim obniżanie kosztów zapewnienia dostępu szerokopasmowego oraz ograniczanie barier finansowych w realizacji inwestycji szerokopasmowych.

W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że w świetle art. 40e ustawy o drogach publicznych, mającego charakter przepisu szczególnego, przeniesienie praw i obowiązków w przedmiotowej sprawie wymagało wydania decyzji.

Skarżąca zakwestionowała stanowisko organu o niedopuszczalności zmiany zezwolenia w zakresie wysokości stawki opłat za zajęcie pasa drogowego. Skarżąca wskazała, że jest nowym podmiotem, odrębnym od przekształconego przedsiębiorcy, w związku z czym przeniesione na skarżącą, jako na nabywcę infrastruktury telekomunikacyjnej, zezwolenie ma w stosunku do niej charakter konstytutywny.

Skarżąca zarzuciła, że uchwała, na podstawie której została określona wysokość opłaty, przewiduje zawyżone stawki za zajęcie pasa drogowego, co skutkuje naruszeniem zasady proporcjonalności wynikającej z art. 31 ust. 3 Konstytucji. Określenie w uchwale wysokości opłaty rocznej za zajęcie pasa drogowego nie uwzględnia również ustawowych kryteriów, o których mowa w art. 40 ust. 9 ustawy o drogach publicznych ani w żaden sposób nie odpowiada stawkom opłat za zajęcie pasa drogowego dróg krajowych określonych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 18 lipca 2011 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg, których zarządcą jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad. Natomiast uwzględnienie kryterium rodzaju drogi przy określaniu wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego powinno prowadzić do tego, że im niższa kategoria drogi, tym niższa wysokość opłaty. Ponadto wysokość opłat za zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia tam infrastruktury telekomunikacyjnej z uwzględnieniem kryterium rodzaju urządzenia powinna być preferencyjna, a przez to stawki za ich umieszczenie niższe, niż w przypadku innych urządzeń.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga podlega oddaleniu

Zaskarżona decyzja została wydana w postępowaniu administracyjnym wszczętym na skutek wniosku [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w [...] o przeniesienie na podstawie art. 40e ustawy o drogach publicznych praw i obowiązków wynikających z decyzji z dnia [...] listopada 2014 r., którą to decyzją Powiatowy Zarząd Dróg w [...] zezwolił A. B. na zajęcie pasa drogowego oznaczonych w decyzji dróg gminnych w celu wybudowania i umieszczenia telekomunikacyjnych przyłączy światłowodowych, ustalając jednocześnie opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu prowadzenia robót w pasie drogowym oraz roczną opłatę za umieszczenie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanej z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Skarżąca we wniosku wskazała na nabycie infrastruktury telekomunikacyjnej, której dotyczyło poprzednio udzielone zezwolenie.

Przepis art. 40e ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1444 z późn. zm.) zawarty jest w rozdziale 4 tej ustawy "Pas drogowy", normującym między innymi zagadnienie zajęcia pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg (art. 40 - 40f ustawy o drogach publicznych).

Przepis art. 40 ust. 1 udp. co do zasady uzależnia zajęcie pasa drogowego na wyżej wymienione cele od zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji administracyjnej.

W myśl art. 40 ust. 2 udp. zezwolenie, o którym mowa w ust. 1, dotyczy:

1) prowadzenia robót w pasie drogowym;

2) umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego;

3) umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam;

4) zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1-3.

Za wyjątkiem sytuacji przewidzianej w art. 40 ust. 6a ustawy, za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę (art. 40 ust. 3) w wysokości uzależnionej od celu zajęcia (art. 40 ust. 4-6).

W art. 40 ust. 7 ustawy o drogach publicznych zawarta została delegacja dla ministra właściwego do spraw transportu do ustalenia w drodze rozporządzenia wysokości stawek opłaty za zajęcie 1 m² pasa drogowego dla dróg, których zarządcą jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad. Z kolei art. 40 ust. 8 ustawy upoważnia organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego do ustalenia, w drodze uchwały, dla dróg, których zarządcą jest jednostka samorządu terytorialnego, wysokości stawek opłaty za zajęcie 1 m² pasa drogowego. Zasady ustalania stawek opłat zawarte są art. 40 ust. 7-10 ustawy.

W myśl art. 40 ust. 11 ustawy o drogach publicznych opłatę, o której mowa w ust. 3, ustala, w drodze decyzji administracyjnej, właściwy zarządca drogi przy udzielaniu zezwolenia na zajęcie pasa drogowego.

Ustawą z dnia 9 czerwca 2016 r. o zmianie ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2016 r., poz. 903), wdrażającą dyrektywę Parlamentu Europejskiego i Rady 2014/61/UE z dnia 15 maja 2014 r. w sprawie środków mających na celu zmniejszenie kosztów realizacji szybkich sieci łączności elektronicznej (Dz. U. UE.L. z 23 maja 2014 r., nr 155, str. 1), z dniem 1 lipca 2016 r. w ustawie o drogach publicznych dodano przepisy art. 40e i 40f.

Przepis art. 40e przewiduje, że organ, który udzielił zezwolenia, o którym mowa w art. 40 ust. 1, na cele związane z infrastrukturą telekomunikacyjną, przenosi, w drodze decyzji, na rzecz podmiotu będącego nabywcą tej infrastruktury, na jego wniosek, prawa i obowiązki wynikające z tego zezwolenia.

W myśl zaś art. 40f w przypadku ustalenia przez organ jednostki samorządu terytorialnego stawek opłat niższych niż stawki opłat, na podstawie których ustalono opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia infrastruktury telekomunikacyjnej w rozumieniu ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. - Prawo telekomunikacyjne, właściwy zarządca drogi ustala z urzędu, w drodze decyzji, nową wysokość opłaty (ust.1), przy czym dla okresu, za który opłata stała się należna jeszcze przed dniem wejścia w życie uchwały jednostki samorządu terytorialnego ustalającej niższe stawki opłat, obowiązuje opłata ustalona w dotychczasowej wysokości (ust. 2).

W świetle przywołanej treści art. 40e ustawy o drogach publicznych przesłanką wydania decyzji przewidzianej tym przepisem jest nabycie infrastruktury telekomunikacyjnej, w sytuacji, gdy na cele związane z tą infrastrukturą telekomunikacyjną zostało wcześniej udzielone zezwolenie, o którym mowa w art. 40 ust. 1, to jest między innymi zezwolenie na prowadzenie robót w pasie drogowym oraz umieszczenie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego (art. 40 ust. 2 pkt 1 i 2 w związku z art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych). Wydanie decyzji na mocy art. 40e ustawy o drogach publicznych następuje na wniosek nabywcy tej infrastruktury.

Jak wynika z akt administracyjnych niniejszej sprawy, Powiatowy Zarząd Dróg w [...] decyzją z dnia [...] listopada 2014 r., wydaną między innymi na podstawie art. 40 ustawy o drogach publicznych, zezwolił A. B., prowadzącej działalność gospodarczą pod firmą "[...]", na zajęcie pasa drogowego oznaczonych w decyzji dróg gminnych w celu umieszczenia doziemnych telekomunikacyjnych przyłączy światłowodowych. Organ ustalił jednocześnie opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu prowadzenia robót w pasie drogowym oraz roczną opłatę za umieszczenie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanej z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego.

Mając na względzie zarówno podstawę prawną, jak i treść powołanego zezwolenia z dnia [...] listopada 2014 r. uznać należy, że wynikające z tego zezwolenia prawa i obowiązki mogły być przeniesione w trybie określonym w art. 40e ustawy o drogach publicznych, gdyż zezwolenie zostało udzielone na cele związane z infrastrukturą telekomunikacyjną.

Poza sporem w sprawie pozostawało też nabycie infrastruktury telekomunikacyjnej, której dotyczyło poprzednio udzielone zezwolenie z dnia [...] listopada 2014 r.

Jak wynika ze znajdującej się w aktach administracyjnych informacji odpowiadającej odpisowi aktualnemu z Krajowego Rejestru Sądowego, wnioskująca o wydanie decyzji spółka [...] powstała na skutek dokonanego w formie aktu notarialnego z dnia [...] lipca 2016 r. przekształcenia działalności gospodarczej prowadzonej przez A. B. w spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością.

Takie przekształcenie przewiduje art. 551 § 5 kodeksu spółek handlowych, zgodnie z którym przedsiębiorca będący osobą fizyczną wykonującą we własnym imieniu działalność gospodarczą w rozumieniu ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1829, 1948, 1997 i 2255 oraz z 2017 r. poz. 460 i 819) - (przedsiębiorca przekształcany) może przekształcić formę prowadzonej działalności w jednoosobową spółkę kapitałową (spółkę przekształconą) (przekształcenie przedsiębiorcy w spółkę kapitałową).

Przekształcenie przedsiębiorcy w spółkę kapitałową normują szczegółowo przepisy art. 584¹- 584¹³ k.s.h., zawarte w rozdziale 6 działu III, tytułu IV kodeksu spółek handlowych.

Jak wynika z art. 584¹ k.s.h., przedsiębiorca przekształcany staje się spółką przekształconą z chwilą wpisu spółki do rejestru (dzień przekształcenia). Osoba fizyczna, o której mowa w art. 551 § 5, staje się z dniem przekształcenia wspólnikiem albo akcjonariuszem spółki przekształconej (art. 584² w § 3 k.s.h.). Jeżeli przepisy rozdziału 6 nie stanowią inaczej, do przekształcenia przedsiębiorcy stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące powstania spółki przekształconej (art. 5844 k.s.h.). Osoba fizyczna, o której mowa w art. 551 § 5, odpowiada solidarnie ze spółką przekształconą za zobowiązania przedsiębiorcy przekształcanego związane z prowadzoną działalnością gospodarczą powstałe przed dniem przekształcenia, przez okres trzech lat, licząc od dnia przekształcenia (art. 584¹³ k.s.h.).

Przepis art. 584² k.s.h. w § 1 stanowi, że spółce przekształconej przysługują wszystkie prawa i obowiązki przedsiębiorcy przekształcanego. Zgodnie z § 2 tego artykułu spółka przekształcona pozostaje podmiotem w szczególności zezwoleń, koncesji oraz ulg, które zostały przyznane przedsiębiorcy przed jego przekształceniem, chyba że ustawa lub decyzja o udzieleniu zezwolenia, koncesji albo ulgi stanowi inaczej.

Przytoczone ostatnio przepisy art. 584² § 1 i 2 k.s.h. mają brzmienie analogiczne do przepisów § 1 i 2 art. 553 k.s.h., dotyczących przekształcenia spółek. W myśl art. 553 § 1 k.s.h. spółce przekształconej przysługują wszystkie prawa i obowiązki spółki przekształcanej, a stosownie do art. 553 § 2 k.s.h. spółka przekształcona pozostaje podmiotem w szczególności zezwoleń, koncesji oraz ulg, które zostały przyznane spółce przed jej przekształceniem, chyba że ustawa lub decyzja o udzieleniu zezwolenia, koncesji albo ulgi stanowi inaczej.

W doktrynie prawa, jak i orzecznictwie sądowym wskazuje się jednak na istotne różnice w zakresie skutków przekształcenia spółek oraz skutków przekształcenia przez przedsiębiorcę formy prowadzonej działalności w jednoosobową spółkę kapitałową. W przypadku przekształcenia spółek mamy bowiem do czynienia zawsze z tym samym podmiotem, tj. spółką, która jedynie przekształca się w inny jej typ, wskazany w kodeksie spółek handlowych. W przypadku natomiast przekształcenia przedsiębiorcy w spółkę kapitałową powstaje nowy podmiot. Mamy więc do czynienia ze zmianą podmiotową - bowiem osoba fizyczna-przedsiębiorca przekształca ściśle określony zakres swego majątku i działalności w osobę prawną, pozostając w pozostałym zakresie majątkowym jego właścicielem jako osoba fizyczna. Powstaje nowy podmiot (osoba prawna - spółka kapitałowa), ale i zachowuje byt podmiot, który dotychczas tę działalność prowadził (osoba fizyczna), tyle że staje się ona jedynym wspólnikiem przekształconej spółki kapitałowej - nowego bytu prawnego. Okoliczność ta zmienia nie tylko formę prowadzenia działalności, ale i status samego przekształcanego przedsiębiorcy. Staje się on bowiem w chwili przekształcenia zawsze jego najwyższym organem, czyli zgromadzeniem wspólników albo walnym zgromadzeniem, ale także wspólnikiem albo akcjonariuszem z prawami i obowiązkami wynikającymi z aktu założycielskiego albo statutu i tymi, które nadto wynikać będą z kodeksu spółek handlowych. W przypadku natomiast przekształcenia spółki w inny jej typ, spółka przekształcana zostaje wykreślona z rejestru, traci swój byt prawny. Status zaś wspólników ulega zmianie z uwagi na konfigurację przekształcenia spółki, lecz byli oni i są nadal wspólnikami przed przekształceniem i po przekształceniu. Ponadto przepis art. 584¹³ k.s.h. jednoznacznie przewiduje - w pewnych granicach czasowych - solidarną ze spółką przekształconą odpowiedzialność osoby fizycznej, o której mowa w art. 551 § 5 k.s.h., za zobowiązania przedsiębiorcy przekształcanego związane z prowadzoną przez niego dotychczas działalnością gospodarczą powstałe przed dniem przekształcenia, co jest związane z dalszym istnieniem odrębnego podmiotu – osoby fizycznej, która jako przedsiębiorca dokonała przekształcenia swojej działalności gospodarczej, obok nowopowstałego podmiotu w postaci spółki przekształconej (por. Andrzej Kidyba (red.), Antoni Witosz "Łączenie, podział i przekształcanie spółek handlowych", System Informacji Prawnej LEX oraz uchwała Sądu Najwyższego z dnia 26 lutego 2015 r., III CZP 106/14, LEX nr 1646365)

W związku z tym na tle przepisów art. 584¹ - 584¹³ k.s.h. w doktrynie wyrażane są różne poglądy co do charakteru skutków przekształcenia w sferze praw i obowiązków przedsiębiorcy przekształcanego i spółki przekształconej. Wśród prezentowanych poglądów wyróżnić można zarówno taki, że przekształcenie to prowadzi - w zakresie praw i obowiązków związanych z działalnością gospodarczą przedsiębiorcy przekształcanego - do sukcesji uniwersalnej między tym przedsiębiorcą a spółką przekształconą, jak również taki, że sukcesja taka nie ma miejsca, ponieważ omawiane przekształcenie oparte jest na zasadzie kontynuacji. Za utrwalone jednak w orzecznictwie uznać należy zapatrywanie pośrednie, zgodnie z którym przekształcenie przedsiębiorcy w spółkę kapitałową jest szczególną formą kontynuacji między tymi podmiotami (quasi-kontynuacja), która nie prowadzi jednak do sukcesji uniwersalnej praw i obowiązków przedsiębiorcy przekształcanego na spółkę przekształconą (uchwała Sądu Najwyższego z dnia 26 lutego 2015 r., III CZP 106/14, LEX nr 1646365, postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 29 stycznia 2016 r., II CZ 94/15, LEX nr 1982402, wyrok Sądu Apelacyjnego w Szczecinie z dnia 10 marca 2016 r., I ACa 45/16, LEX nr 2044443, wyrok Sądu Apelacyjnego w Łodzi z dnia 30 września 2014 r., I ACa 829/14, LEX nr 1527079). Akcentuje się w szczególności, że w przypadku przekształcenia przez przedsiębiorcę formy prowadzonej działalności w jednoosobową spółkę kapitałową dochodzi do następstwa prawnego, które należy kwalifikować jako "przejście na inną osobę" uprawnienia lub obowiązku w rozumieniu art. 788 § 1 k.p.c. (tak Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 26 lutego 2015 r., III CZP 106/14).

Zarazem trzeba zwrócić uwagę, że w świetle art. 584² § 2 in fine k.s.h. nie budzi wątpliwości, iż przepis ten nie znajduje zastosowania do tych praw i obowiązków, których przejście na podmiot przekształcony następuje w oparciu o przepisy szczególne innych ustaw. Regulacja art. 584² k.s.h. zawiera bowiem wyraźne zastrzeżenie, że spółka przekształcona pozostaje podmiotem w szczególności zezwoleń, koncesji oraz ulg, które zostały przyznane przedsiębiorcy przed jego przekształceniem, chyba że ustawa lub decyzja o udzieleniu zezwolenia, koncesji albo ulgi stanowi inaczej (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 kwietnia 2017 r., II GSK 1873/15 oraz z dnia 29 czerwca 2017 r., II GSK 305/16 i II GSK 2936/15).

Taka też sytuacja ma miejsce w przypadku uprawnień i obowiązków wynikających z zezwolenia, o którym mowa w art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, udzielonego na cele związane z infrastrukturą telekomunikacyjną. W takim przypadku przepis art. 40e ustawy o drogach publicznych przewiduje wymóg wydania decyzji przenoszącej na rzecz podmiotu będącego nabywcą infrastruktury, na jego wniosek, prawa i obowiązki wynikające z opisanego zezwolenia. Unormowanie zawarte w art. 40e ustawy o drogach publicznych stanowi zatem lex specialis, o którym mowa w art. 584² § 2 in fine k.s.h. Wydanie decyzji, o której mowa w art. 40e ustawy o drogach publicznych jest w świetle tego przepisu konieczne dla przeniesienia na nabywcę praw i obowiązków wynikających z udzielonego zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu prowadzenia robót w pasie drogowym i umieszczenia w pasie drogowym urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej.

W niniejszej sprawie treść decyzji organu pierwszej instancji, w tym powołana w decyzji jej podstawa prawna, jednoznacznie wskazuje, że organ zastosował przepis art. 40e ustawy o drogach publicznych w stosunku do nabywcy infrastruktury telekomunikacyjnej przenosząc na skarżąca prawa i obowiązki wynikające z decyzji ostatecznej z dnia [...] listopada 2014 r.

Odnosząc się do zarzutów skargi wskazać jednocześnie należy na brak podstaw do dokonania w decyzji wydanej w oparciu o art. 40e ustawy o drogach publicznych zmiany wysokości opłat wynikających z ostatecznej decyzji obejmującej zezwolenie, o którym mowa w art. 40 ust. 1 tej ustawy. Za takim stanowiskiem przemawia treść art. 40e ustawy o drogach publicznych, który wyraźnie odnosi się do strony podmiotowej, przewidując w tym zakresie przeniesienie praw i obowiązków. Jednocześnie przepis art. 40e wskazuje, że chodzi o prawa i obowiązki wynikające z udzielonego zezwolenia. Nie przewiduje zatem w decyzji wydawanej na mocy omawianego przepisu zmiany w części dotyczącej opłat ustalonych we wcześniejszym zezwoleniu. Przepis art. 40e ustawy o drogach publicznych nie stanowi też o wydaniu nowego zezwolenia, na podstawie stawek opłat obowiązujących w dacie jego wydania, ale wyraźnie dotyczy przeniesienia praw i obowiązków określonych w zezwoleniu udzielonym wcześniej na rzecz innego podmiotu.

O prawidłowości takiego stanowiska przekonuje również norma art. 40f ustawy o drogach publicznych, który w § 1 przewiduje wydanie z urzędu przez zarządcę drogi odrębnej decyzji ustalającej nową wysokość opłaty w przypadku ustalenia przez organ jednostki samorządu terytorialnego stawek opłat niższych niż stawki opłat, na podstawie których ustalono opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia infrastruktury telekomunikacyjnej w rozumieniu ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. - Prawo telekomunikacyjne. Dodatkowo z § 2 art. 40f wyraźnie wynika, że w okresie, za który opłata stała się należna jeszcze przed dniem wejścia w życie uchwały jednostki samorządu terytorialnego ustalającej niższe stawki opłat, obowiązuje opłata ustalona w dotychczasowej wysokości.

Na zakończenie należy wskazać ,że Skarżąca spółka wnosząc odwołanie zakwestionowała jedynie pkt 4 decyzji organu I z dnia [...] listopada 2014 r. dotyczący ustalenia opłaty rocznej . Jak słusznie podał Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 13 lutego 2014r. (II GSK 2272/13, Lex 1450754) "wskazanie przedmiotu zaskarżenia należy wyłącznie do Skarżącego. Określenie przedmiotu sprawy nie może opierać się na domniemaniu sądu lub organu, za pośrednictwem którego wniesiono skargę". Decyzja na podstawie art.40e udp. odnosi się do strony podmiotowej, przewidując w tym zakresie przeniesienie praw i obowiązków en bloc .Decyzja organu I instancji z dnia [...] kwietnia 2017 r. nie zawiera punktów tak więc przedmiotem zaskarżenia może być jedynie cała decyzja a nie jej punkty.

Możliwość zaskarżenia decyzji w części występuje wówczas, gdy rozstrzygnięcie decyzji składa się z kilku elementów, z których każdy mógłby być przedmiotem rozstrzygnięcia w osobnej decyzji (elementy te mogą mieć samodzielny byt prawny), a treść wadliwego rozstrzygnięcia nie wywiera wpływu na treść pozostałych rozstrzygnięć zawartych w decyzji.(por. wyrok WSA w Warszawie z 26 października 2010r., II S.A./Wa 755/10, lex 755415)

Z tych wszystkich względów i na podstawie art. 151 p.p.s.a. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm.) Sad skargę oddalił.