Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 798/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2010-07-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 1 pkt 1,  art. 105,  art. 145
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Kowalska, , Sędzia WSA Jarosław Stopczyński, Sędzia WSA Daria Gawlak-Nowakowska (spr.), Protokolant Jakub Szczepkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 czerwca 2010 r. sprawy ze skargi M. R. na decyzję Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] lutego 2010 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania przed organem I instancji oddala skargę


UZASADNIENIE

Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w [...] decyzją z dnia [...] lipca 2009 r., znak: [...], na podstawie art. 150 § 1 i art. 151 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwanej dalej K.p.a.) odmówił uchylenia decyzji Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] Oddziału Zamiejscowego w [...] z dnia [...] marca 2003 r., znak: [...] uzgadniającej projekt budowlany stacji bazowej telefonii komórkowej systemu GSM 900/1800/2100 nr [...] na istniejącym kominie w W. przy ul. R. [...] w W.

Stan faktyczny sprawy przedstawiał się następująco:

Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w [...] Oddział Zamiejscowy w [...] decyzją z dnia [...] marca 2003 r., znak: [...], na wniosek P. [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] z dnia [...] lutego 2003 r., na podstawie art. 46 ust. 1 i art. 57 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 627) oraz art. 3 pkt 2 i art. 12 ust. 1 a ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. Nr 90. poz. 575 z późn. zm) uzgodnił projekt budowlany stacji bazowej telefonii komórkowej [...] na istniejącym kominie na działce nr [...] przy ul. R. [...] w W.

M. R., R. i H. B., H. i M. G., K. i H. G., R. S., K. S. oraz M. i M. W. w dniu [...] października 2005 r. złożyli wniosek o wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] Oddziału Zamiejscowego w [...] z dnia [...] marca 2003 r. znak: [...]. Jako podstawę wznowienia postępowania wskazali art. 145 § 1 K.p.a.

Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w [...] postanowieniem z dnia [...] lipca 2007 r., znak: [...] na podstawie art. 126, art. 145 § 1 pkt 4 i art. 149 § 1 K.p.a. wznowił postępowanie administracyjne zakończone decyzją ostateczną Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] Oddziału Zamiejscowego w [...] z dnia [...] marca 2003 r. znak: [...] w sprawie uzgodnienia projektu budowlanego stacji bazowej telefonii komórkowej systemu GSM 900/1800/2100 nr [...] na istniejącym kominie przy ul. R. [...] w W.

Następnie Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r. znak: [...] na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a. odmówił uchylenia decyzji Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] Oddział Zamiejscowy w [...] z dnia [...] marca 2003 r. znak: [...] w sprawie uzgodnienia projektu budowlanego stacji bazowej telefonii komórkowej systemu GSM 900/1800/2100 nr [...] na istniejącym kominie przy ul. R. [...] w W.

Główny Inspektor Sanitarny decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r., znak: [...], po rozpatrzeniu wniosku M. R., na podstawie art. 156 § pkt 2, art. 157 § 1 i 2 oraz art. 158 § 1 K.p.a. stwierdził nieważność decyzji Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] sierpnia 2007 r., znak: [...]. W uzasadnieniu przedmiotowej decyzji Główny Inspektor Sanitarny wskazał, iż wątpliwość budzi rozbieżność między osnową decyzji Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] sierpnia 2007 r. i powołaną w niej podstawą prawną, a treścią ustaleń i wniosków zawartych w uzasadnieniu tej decyzji.

Ponownie rozpoznając sprawę organ pierwszej instancji stwierdził, że postanowienie w sprawie wznowienia postępowania stanowi podstawę do przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia oraz rozstrzygnięcia istoty sprawy.

Organ pierwszej instancji stwierdził, że w dacie wydania decyzji Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] Oddział Zamiejscowy w [...] z dnia [...] marca 2003 r., znak: [...] przepis art. 48 ust. 4 i art. 57 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska w związku z art. 12 ust. 1a ustawy z dnia 14 marca 1984 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej zobowiązywał inwestora do przeprowadzenia uzgodnienia z Państwowym Wojewódzkim Inspektorem Sanitarnym w [...] projektu budowlanego wraz z raportem o oddziaływaniu przedmiotowego przedsięwzięcia na środowisko. Powyższe uzgodnienie - jak nakazywał przepis art. 48 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo ochrony środowiska - następowało w formie decyzji. Postępowanie prowadzące do uzgodnienia projektu budowlanego było więc postępowaniem odrębnym, zakończonym decyzją, która była obowiązkowym załącznikiem do wniosku inwestora o wydanie pozwolenia na budowę.

Organ prowadzący postępowanie w sprawie uzgodnienia projektu budowlanego był zobowiązany nie tylko do zastosowania przepisów ustawy Prawo ochrony środowiska, odnoszących się do przedmiotu postępowania, ale także do przestrzegania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym dotyczących pojęcia strony. Ustawa Prawo ochrony środowiska nie wskazywała, kto jest stroną postępowania w sprawie uzgodnienia projektu budowlanego na podstawie art. 48 ust. 4 tejże ustawy. Podniósł, że zgodnie z art. 28 K.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Organ zwrócił uwagę na to, że interes prawny powinien wynikać z konkretnej i zindywidualizowanej normy prawa materialnego wpływającej na sytuację prawną wnoszącego podanie do organu. Wskazał, że zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie podkreślany jest w szczególności realny i aktualny charakter interesu prawnego wynikający z zastosowania konkretnej normy prawnej. Zaznaczył, że interes prawny powinien mieć charakter obiektywny, a nie wynikać z subiektywnego przekonania strony o jego naruszeniu, czy wreszcie jej woli prowadzenia określonego postępowania. Ponadto zwrócił uwagę na to, że od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, czyli sytuację, w której dany podmiot jest co prawda bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, jednakże nie może tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającym stanowić podstawę żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji. Interes prawny wynikający z konkretnego przepisu prawa materialnego stwarza podstawę uznania danego podmiotu za stronę. W tej mierze organ pierwszej instancji powołał się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 lutego 2007 r., sygn. akt VII SA/Wa 1876/06.

Ponadto organ pierwszej instancji zauważył, że z zgodnie z obowiązującym rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów (Dz. U. Nr 192. poz. 1883), jak i z poprzedzającym go rozporządzeniem Ministra Ochrony Środowiska Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 11 sierpnia 1998 r. w sprawie szczegółowych zasad ochrony przed szkodliwym promieniowaniem dla ludzi i środowiska, dopuszczalnych poziomów promieniowania, jakie mogą występować w środowisku oraz wymagań obowiązujących przy wykonywaniu pomiarów kontrolnych promieniowania (Dz. U. Nr 107, poz. 676), w miejscach dostępnych dla ludzi wartość gęstości mocy pola elektromagnetycznego w zakresie częstotliwości od 300 MHz do 300 GHz (z jakim mamy do czynienia w przypadku przedmiotowej stacji bazowej) nie może przekraczać 0,1 W/m2.

Organ pierwszej instancji stwierdził, że zgodnie z raportem o oddziaływaniu przedmiotowej stacji bazowej na środowisko, sporządzonym w lutym 2003 r. przez dr inż. J. Z. oraz D. C., pola elektromagnetyczne powodowane przez stację bazową, o gęstości mocy powyżej wartości dopuszczalnej 0.1 W/m2, występują na wysokości powyżej 16,9 m nad poziomem terenu, a więc powyżej okolicznej zabudowy, w przestrzeni niedostępnej dla ludzi. Obszary pól elektromagnetycznych powodowanych przez przedmiotową stację bazową o wartościach wyższych niż 0,1 W/m2 występują co prawda ponad działkami nr [...], ale na takiej wysokości, że obszary te nie są dostępne dla ludzi.

Organ stwierdził, że występowanie pól elektromagnetycznych o parametrach wyższych od dopuszczalnych w wolnej, niedostępnej dla ludzi przestrzeni, nie jest uciążliwością w rozumieniu przepisów ochrony środowiska i nie stanowi zagrożenia dla zdrowia ludzi. Organ wskazał również, że występowanie obszarów ponadnormatywnych pól elektromagnetycznych ponad działkami, w przestrzeni niedostępnej dla ludzi, nie uprawnia właścicieli tych działek do bycia stronami w przedmiotowym postępowaniu o uzgodnienie projektu budowlanego.

Organ pierwszej instancji wskazał, że brak występowania pól elektromagnetycznych o wartościach ponadnormatywnych w miejscach dostępnych dla ludzi potwierdza sprawozdanie nr [...] z pomiarów pól elekromagnetycznych przeprowadzonych w dniu 15 stycznia 2004 r. dla celów ochrony środowiska w otoczeniu przedmiotowej stacji bazowej, oraz że w dniu 20 lipca 2006 r. w otoczeniu przedmiotowej stacji bazowej pracownicy Oddziału Higieny Radiacyjnej Wojewódzkiej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w [...] wykonali pomiary poziomu pól elektromagnetycznych, które także nie wykazały przekroczeń dopuszczalnej wartości 0.1 W/m2.

Wobec powyższego organ pierwszej instancji uznał, że R. i H. B. (właśc. dz. nr [...]), H. i M. G. (właśc. dz. [...]), M. R. (współwłaśc. dz. nr [...]) oraz K. S. (współwłaśc. dz. [...]) nie są stronami postępowania przeprowadzonego przez Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] Oddział Zamiejscowy w [...] w sprawie uzgodnienia projektu budowlanego stacji bazowej telefonii komórkowej systemu GSM 900/1800/2100 nr [...] na istniejącym kominie w W. przy ul. R. [...] w W. i zakończonego decyzją ostateczną Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] Oddziału Zamiejscowego w [...] z dnia [...] marca 2003 r., znak: [...]. Stroną tego postępowania był wyłącznie inwestor tj. P. [...]Sp. z o. o., albowiem przepisy ustawy Prawo ochrony środowiska tylko inwestorowi przyznawały konkretne prawo i obowiązki w procesie inwestycyjnym.

Ponadto organ wskazał, że ustawa Prawo ochrony środowiska w art. 53 przewidywała udział społeczeństwa w postępowaniu, w ramach którego sporządzany był raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Do zapewnienia możliwości tego udziału nie był jednak zobowiązany organ Państwowej Inspekcji Sanitarnej, lecz organ właściwy do wydania decyzji, o której mowa w art. 46. ust. 4 wskazanej wyżej ustawy. W ramach tego uprawnienia wszystkie zainteresowane osoby mogły wyrazić swoje zdanie, zgłaszać uwagi i wnioski do tego organu.

Nadto organ stwierdził, że w dniu 28 lipca 2005 r. weszła w życie ustawa z dnia 18 maja 2005 r. o zmianie ustawy Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 113. poz. 954). która w zasadniczy sposób zmieniła zasady przeprowadzania oceny oddziaływania na środowisko planowanych przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, w tym m.in. zmieniła brzmienie art. 48 przedmiotowej ustawy, w wyniku czego projekt budowlany przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko nie wymaga uzgodnienia z organem Państwowej Inspekcji Sanitarnej.

Organ stwierdził także, że stosownie do art. 146 § 1 K.p.a. uchylenie decyzji z przyczyny określonej m.in. w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. nawet gdyby taka przyczyna zaistniała, nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat. Jak wynika z akt sprawy, decyzja Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] Oddział Zamiejscowy w [...] z dnia [...] marca 2003 r. została doręczona pełnomocnikowi inwestora Z. S. w dniu marca 2003 r. i stała się ostateczna w dniu 28 marca 2003 r. Oznacza to, że w dniu 14 marca 2008 r. upłynęło pięć lat od dnia doręczenia przedmiotowej decyzji.

Biorąc powyższe pod uwagę organ pierwszej instancji odmówił wznowienia postępowania.

Odwołanie od powyższej decyzji Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] lipca 2009 r. złożył M. R., zarzucając przedmiotowej decyzji naruszenie art. 7, 8, 9, 11, 28, 77, 81, 107 § 3, 151 K.p.a.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lutego 2010 r., znak: [...], po rozpatrzeniu odwołania M. R. od decyzji Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] lipca 2009 r., znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz art. 12 ust. 2 pkt 2 i art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2006 r. Nr 122, poz. 851 ze zm.), uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie pierwszej instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, że podziela stanowisko organu pierwszej instancji dotyczące statusu wnioskodawców, na żądanie których wznowiono postępowanie zakończone decyzją Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] Oddział Zamiejscowy w [...] z dnia [...] marca 2003 r. Wskazał, że z dokumentów, w tym z raportu o oddziaływaniu na środowisko wynikało, że dla istniejącego zagospodarowania terenu działek (w formie budynków mieszkalnych jednorodzinnych) położonych wokół lokalizacji stacji, prognozowany obszar ponadnormatywnych pól elektromagnetycznych na wysokościach powyżej 16,9 m nad poziomem terenu wystąpi poza obszarem dostępnym dla ludzi. Organ odwoławczy stwierdził, że w konsekwencji, w tym konkretnym przypadku, ponadnormatywne obszary były przewidywane poza obszarem stanowiącym własność wnioskodawców, definiowanym również w art. 143 Kodeksu cywilnego.

Organ odwoławczy zauważył, że mimo braku odesłania w ówczesnych przepisach art. 48 ust. 4 ustawy Prawa ochrony środowiska w zakresie stron postępowania do ustawy Prawo budowlane, nawet gdyby takie odesłanie istniało, to wnioskodawcy nie spełnialiby wskazanego w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego kryterium strony postępowania, tj. władania nieruchomością znajdująca się w obszarze oddziaływania obiektu.

Wskazał także, że zgodnie z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów, występowanie ponadnormatywnych poziomów pól elektromagnetycznych w miejscach niedostępnych dla ludzi nie jest uciążliwością w rozumieniu ww. przepisu.

Organ podniósł, że zgodnie z art. 135 ustawy Prawo ochrony środowiska obszary ograniczonego użytkowania tworzy się tylko w miejscach dostępnych dla ludzi, dla których są ustalone standardy jakości środowiska i tylko wówczas, gdy pomimo zastosowania dostępnych rozwiązań technicznych, technologicznych i organizacyjnych nie można ograniczyć ponadnormatywnego oddziaływania stacji bazowej telefonii komórkowej. W miejscach niedostępnych dla ludzi, gdzie przepisy nie ustanawiają standardów jakości środowiska, niezależnie od poziomów pól elektromagnetycznych takich obszarów się nie ustanawia. Zauważył, że stosownie do regulacji art. 135 Prawa ochrony środowiska organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej nie są władne do tworzenia obszarów ograniczonego użytkowania. Ponadto, w świetle przywołanych przepisów prawa, materiał dowodowy przedstawiony Państwowemu Wojewódzkiemu Inspektorowi Sanitarnemu w [...] do uzgodnienia nie dawał również przesłanek do wnioskowania w decyzji z dnia [...] marca 2003 r. o utworzenie takiego obszaru.

Organ odwoławczy stwierdził, że organ pierwszej instancji po ustaleniu w toku prowadzonego postępowania wznowieniowego, iż postępowanie zostało wszczęte na wniosek osób nie będących stronami w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] Oddziału Zamiejscowego w [...] z dnia [...] marca 2003 r., a zatem nieuprawnionych do złożenia wniosku, zamiast odmawiać uchylenia przedmiotowej decyzji z dnia [...] marca 2003 r., powinien umorzyć to postępowanie jako bezprzedmiotowe na zasadzie art. 105 § 1 K.p.a. Wobec powyższego organ odwoławczy uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie.

Niezależnie od powyższego organ odwoławczy wskazał, że już na dzień złożenia wniosku o wznowienie postępowania nie było podstaw prawnych do wydania nowego rozstrzygnięcia w sprawie uzgodnienia projektu budowlanego stacji bazowej telefonii komórkowej w trybie ustawy Prawo ochrony środowiska. Od dnia 28 lipca 2005 r. zmieniło się bowiem brzmienie art. 48 ustawy Prawo ochrony środowiska, w związku z czym przestał obowiązywać ust. 4 w.w. przepisu, który był do 27 lipca 2005 r. podstawą prawną do uzgadniania projektu budowlanego przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej w postępowaniu w sprawie oceny oddziaływania na środowisko planowanych przedsięwzięć.

Ponadto organ stwierdził, że na dzień wydania zaskarżonej decyzji, nie mogło nastąpić uchylenie decyzji Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] Oddziału Zamiejscowego w [...] z dnia [...] marca 2003 r. z powodu upływu terminu (5 lat) , o którym mowa w art. 146 § 1 K.p.a.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] lutego 2010 r. złożył M. R. Wnosząc o jej uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

W skardze zarzucił naruszenie:

- art. 7, 8, 9, 11, 77, 107 § 3, 151 § 1 pkt. 2 K.p.a., poprzez uznanie, iż postępowania nadzwyczajne objęte dyspozycją art. 145-151 może się zakończyć umorzeniem postępowania w sytuacji kiedy przedmiot i podmiot sporu istnieją,

- art. 5 ust 1 pkt. 9, 28 ust 2 ustawy Prawo budowlane w związku z art. 140, 143,144 Kodeksu Cywilnego w związku z art. 21 Konstytucji RP w związku z art. 1 protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r., poprzez uznanie, iż społeczno-gospodarcze przeznaczenie terenów w [...] w myśl powyższych przepisów ma zastosowanie tylko i wyłącznie do wysokości 16,90 metra nad poziom terenu.

W uzasadnieniu skargi zarzucił, że obowiązkiem organu było wszechstronne wyjaśnienie sprawy, a szczególnie odniesienie się do zarzutów zawartych w odwołaniu. Wskazał, że organ modyfikując w sposób znaczący K.p.a. miał obowiązek podać podstawy prawne umożliwiające dokonywanie tych zmian albowiem przepisy nie dopuszczają umorzenia postępowania nadzwyczajnego w sytuacji istnienia podmiotu i przedmiotu sprawy. Przytoczył orzecznictwo sądowe z którego to wynika, że bez znaczenia jest na jakiej wysokości wystąpi ponadnormatywne pole elektromagnetyczne, aby uznać, że inwestycja narusza interesy osób trzecich. W tej mierze wskazał na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 października 2009 r., sygn. akt II OSK 1581/08, w który to wyroku Sąd stwierdził, że nie można zatem jednocześnie twierdzić skutecznie - jak czyni to inwestor - że pola elektromagnetyczne o mocy większej lub równiej 0,1 W/m2 poza terenem działki [...] wystąpią w miejscach niedostępnych dla ludzi, a więc w miejscach, dla których obowiązujące przepisy nie określają dopuszczalnych wielkości mogących znacząco wpływać na środowisko. A to z tego względu, iż powyższych wysokości, a w szczególności wysokości 15,3 m npt, a tym bardziej wysokości 10,7 m npt nie można uznać za niedostępne dla ludzi. Powołał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjny z dnia 15 października 2009 r., sygn. akt II OSK 1581/08 oraz wyrok Sądu Najwyższego z dnia 6 stycznia 2005 r., sygn. akt III CK 129/04, w których zawarte są stwierdzenia, iż zgodnie z art. 140 Kodeksu cywilnego w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa. W granicach określonych przez społeczno-gospodarcze przeznaczenie gruntu własność gruntu rozciąga się na przestrzeń nad i pod jego powierzchnią - art. 143 zdanie 1 k.c. Dla ustalenia miary przestrzennego zasięgu własności gruntu - we wnętrzu ziemi i w przestrzeni powietrznej, tj. pionowego zasięgu własności nieruchomości gruntowej - zastosowano funkcjonalne kryterium społeczno-gospodarczego przeznaczenia gruntu. O przestrzennych granicach konkretnego gruntu przesądzają uzasadnione potrzeby jego właściciela zależne od rodzaju i przeznaczenia należącej do niego nieruchomości. Pamiętać przy tym należy, iż społeczno-gospodarcze przeznaczenie nieruchomości nie wyznacza sposobu, w jaki sposób z gruntu dotychczas korzystano, lecz wyznacza sposób, w jaki właściciel faktycznie i potencjalnie może zgodnie ze swoją wolą z gruntu korzystać.

Wskazał również, iż aktywne wykorzystanie przez właściciela gruntu przestrzeni powietrznej następuje najczęściej w toku inwestycyjnej działalności budowlanej i późniejszej eksploatacji obiektów budowlanych. Skoro według wskazań art. 143 k.c. własność gruntu rozciąga się również na przestrzeń nad powierzchnią gruntu, to wyłącznie właściciel nieruchomości gruntowej jest uprawniony do korzystania z przestrzeni powietrznej nad jego gruntem. Wobec wyłączności uprawnień właściciela należy wykluczyć ingerencję sąsiadów oraz innych osób trzecich, jak chodzi o korzystanie z przestrzeni powietrznej nad cudzym gruntem.

Główny Inspektor Sanitarny w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli jest decyzja Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] lutego 2010 r., znak: [...], którą na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz art. 12 ust. 2 pkt 2 i art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2006 r. Nr 122, poz. 851 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania M. R. od decyzji Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] lipca 2009 r., znak: [...], uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie pierwszej instancji.

Zaskarżona decyzja została wydana po uprzednim wydaniu na podstawie art. 149 § 2 K.p.a. postanowienia o wznowieniu postępowania, które stanowiło podstawę do przeprowadzenia postępowania zarówno co do przyczyn wznowienia postępowania oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania organ pierwszej instancji badał wyłącznie czy wniosek M. R. o wznowienie postępowania został złożony w terminie przewidzianym w art. 148 K.p.a. oraz czy jest oparty na ustawowych przesłankach wznowienia wymienionych w art. 145 § 1 K.p.a. Na tym etapie organ administracji nie badał czy wniosek pochodzi od strony postępowania, bowiem uznał, co zostało zaakceptowane przez organ drugiej instancji, że jeżeli wniosek o wznowienie postępowania jest oparty o przesłankę przewidzianą w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. i zawiera stwierdzenie wywodzące, że składający to poddanie podmiot uważa, iż przysługiwał mu przymiot strony w postępowaniu, a został w tym postępowaniu pominięty, to weryfikacja twierdzeń wnoszącego podanie następuje w następnej fazie postępowania, prowadzonej po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania.

Stanowisko to znajduje swoje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. orzecznictwo w tym przedmiocie Naczelnego Sądu Administracyjnego, np. wyroki z dnia 22 października 1998 r., sygn. akt IV SA116/98, LEX nr 43747, z dnia 14 czerwca 1999 r., sygn. akt IV SA 2397/98, LEX nr 47857 oraz z dnia 7 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 1747/07, LEX nr 484887). Między innymi Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 1 lutego 1998 r., sygn. akt II OSK 1981/06 stwierdził, że "w wypadku gdy wznowienie ma nastąpić z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., organ rozpatrując dopuszczalność wznowienia nie bada, czy podmiot wnoszący podanie ma przymiot strony w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją, gdyż kwestia ta staje się przedmiotem oceny i ustaleń w postępowaniu prowadzonym dopiero po wydaniu postanowienia, o jakim mowa w art. 149 § 2 K.p.a.".

W konsekwencji przeprowadzonego postępowania organ ustalił w zaskarżonej decyzji, że nie zachodzi wskazywana przez skarżącego przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., bowiem nie ma on przymiotu strony. Nie miał go również w postępowaniu dotyczącym uzgodnienia projektu budowlanego stacji bazowej telefonii komórkowej systemu GSM 900/1800/2100 nr [...] na istniejącym kominie w W. przy ul. R. [...] w W., zakończonym ostateczną decyzją Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] Oddziału Zamiejscowego w [...] z dnia [...] marca 2003 r., znak: [...].

Pojęcie strony, a więc podmiotu, któremu w administracyjnym postępowaniu jurysdykcyjnym przysługuje szczególna pozycja procesowa i związana z tym ochrona procesowa, zostało określone w art. 28 K.p.a. Zgodnie z tym przepisem stroną postępowania administracyjnego jest tylko ten podmiot, którego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy to postępowanie albo, kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Kategoria interesu prawnego, na której oparta jest legitymacja procesowa w postępowaniu administracyjnym, należy do prawa materialnego. Interes prawny w rozumieniu art. 28 K.p.a. oznacza w istocie związek miedzy sferą indywidualnych praw i obowiązków określonego podmiotu a sprawą administracyjną, w której taka konkretyzacja uprawnień lub obowiązków ma nastąpić i – w konsekwencji – decyzją administracyjną, stanowiącą rozstrzygnięcie sprawy. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że interes prawny musi mieć postać kwalifikowaną. Stroną jest ten podmiot, którego własny interes prawny lub obowiązek podlega konkretyzacji w postępowaniu administracyjnym. Interes prawny, którego istnienie warunkuje przyznanie osobie przymiotu strony w określonej sprawie, musi bezpośrednio dotyczyć sfery prawnej podmiotu.

W niniejszej sprawie skarżący M.R. jest współwłaścicielem działki nr [...], sąsiadującej z działką nr [...] przy ul. R. [...] w W., gdzie zaplanowano na istniejącym kominie budowę stacji bazowej telefonii komórkowej systemu GSM 900/1800/2100 nr [...], uzgodnionej ostateczną decyzją Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] Oddziału Zamiejscowego w [...] z dnia [...] marca 2003 r.

Zgodnie z art. 48 ust. 4 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. nr 25, poz. 150 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji z dnia 10 marca 2003 r. "W sprawach, o których mowa w art. 46 ust. 4 pkt 2, do przeprowadzenia uzgodnienia z organem ochrony środowiska oraz organem, o którym mowa w art. 57, jest obowiązany wnioskodawca, który przedkłada:1)projekt budowlany, 2)raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko albo informacje zawierające dane określone w art. 49 ust. 3, jeżeli sporządzenie raportu nie jest wymagane".

Zgodnie z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów (Dz. U. Nr 192. poz. 1883, ze zm.), jak i z poprzedzającym go rozporządzeniem Ministra Ochrony Środowiska Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 11 sierpnia 1998 r. w sprawie szczegółowych zasad ochrony przed szkodliwym promieniowaniem dla ludzi i środowiska, dopuszczalnych poziomów promieniowania, jakie mogą występować w środowisku oraz wymagań obowiązujących przy wykonywaniu pomiarów kontrolnych promieniowania (Dz. U. Nr 107, poz. 676), w miejscach dostępnych dla ludzi wartość gęstości mocy pola elektromagnetycznego w zakresie częstotliwości od 300 MHz do 300 GHz (z jakim mamy do czynienia w przypadku przedmiotowej stacji bazowej) nie może przekraczać 0,1 W/m2.

Z raportu o oddziaływaniu przedmiotowej stacji bazowej telefonii komórkowej [...] systemu GSM 900/1800/2100 nr [...] na środowisko, sporządzonym w lutym 2003 r., wynika, że pola elektromagnetyczne, powodowane przez wskazana wyżej stację bazową, o gęstości mocy powyżej wartości dopuszczalnej 0,1 W/m2, wystąpią na wysokości powyżej 16,9 m nad poziomem terenu, a więc powyżej okolicznej zabudowy, w wolnej przestrzeni niedostępnej dla ludzi. Obszar pól elektromagnetycznych powodowanych przez przedmiotową stację bazową o wartościach wyższych niż 0,1 W/m2 występuje ponad działkami nr [...].

Z powyższego jednoznacznie wynika, że nieruchomość skarżącego, tj. działka o nr ew. [...] nie znajdowała się w obszarze oddziaływania przedmiotowego obiektu, tj. stacji bazowej telefonii komórkowej [...] systemu GSM 900/1800/2100 nr [...], gdyż pola elektromagnetyczne, powodowane przez wskazaną wyżej stację bazową, o gęstości mocy powyżej wartości dopuszczalnej 0,1 W/m2, wystąpią na wysokości powyżej 16,9 m nad poziomem terenu.

Dlatego też słusznie organ odwoławczy na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. uchylił decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...] lipca 2009 r., znak: [...] i umorzył postępowanie pierwszej instancji, bowiem stwierdzenie po wznowieniu postępowania, że z wnioskiem wystąpił podmiot nie będący w rzeczywistości stroną skutkuje - zgodnie z art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z art. 105 K.p.a. – umorzeniem postępowania pierwszej instancji.

Mając powyższe na uwadze, skoro zaskarżona decyzja odpowiada prawu, w oparciu o art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, orzekł jak w sentencji.