Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 299/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-09-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6072 Scalenie oraz podział nieruchomości
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 156 § 1 pkt 2, art. 156 § 2, art. 158 § 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 1, art. 3 § 1, art. 134 § 1, art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: § 14 ust. 1
journal: Dz.U. 1995 nr 10 poz 46
law: Rozporządzenie Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wiesław Morys Sędziowie Sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) Sędzia del. WSA Mirosław Wincenciak po rozpoznaniu w dniu 5 września 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 15 listopada 2016 r., sygn. akt II SA/Rz 248/16 w sprawie ze skargi B. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2015 r. [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz B. M. kwotę 1140 (jeden tysiąc sto czterdzieści) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 15 listopada 2016 r., sygn. akt II SA/Rz 248/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę B.M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z dnia [...] marca 1997 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] marca 1997 r.) Kierownik Urzędu Rejonowego w [...] (dalej Kierownik Urzędu), na podstawie art. 10 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości [Dz. U. z 1991 r. nr 30, poz. 127 ze zm., dalej ugg], zatwierdził projekt podziału nieruchomości położnej w L., stanowiącej własność S. S. i S. S., oznaczonej nr [...] , na nowe nieruchomości oznaczone numerami [...] i [...]. Decyzja ta stała się ostateczna w dniu 3 kwietnia 1997 r.

Wnioskiem z 19 czerwca 2006 r. B.M. (dalej skarżący) wniósł do Wojewody [...] (dalej Wojewoda) o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] marca 1997 r. dotyczącej zatwierdzenia podziału działki nr [...], zarzucając, że decyzja ta rażąco narusza art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami [Dz. U. z 2004 r. nr 261, poz. 2603, dalej ugn], a postępowanie toczyło się bez udziału właścicieli sąsiednich nieruchomości, w tym wnioskodawcy. W wyniku podziału powstały działki, które nie mają dostępu do drogi publicznej, a ich właściciele domagają się ustanowienia drogi koniecznej przez nieruchomość należącą do wnioskodawcy, co powoduje, że ma on interes prawny do wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie nieważności.

Decyzją z [...] września 2006 r. Wojewoda [...] (dalej Wojewoda) odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z [...] marca 1997 r. Decyzję z [...] września 2006 r. utrzymał w mocy Minister Budownictwa decyzją z [...] listopada 2006 r.

Wyrokiem z dnia 27 kwietnia 2007 r. I SA/Wa 91/07 (dalej wyrok I SA/Wa 91/07) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję z [...] listopada 2006 r. Minister Infrastruktury, który przejął kompetencje Ministra Budownictwa, decyzją z [...] lutego 2008 r. uchylił decyzję z [...] września 2006 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania.

Decyzją z dnia [...] października 2009 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] października 2009 r.) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej Kolegium) odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z [...] marca 1997 r. Decyzją z [...] marca 2010 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] marca 2010 r.) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy decyzję z [...] października 2009 r.

Wyrokiem z dnia 8 grudnia 2010 r., II SA/Rz 648/10 (dalej wyrok II SA/Rz 648/10) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie stwierdził nieważność decyzji z [...] marca 2010 r.

Sąd wskazał, że w opisywanej sprawie toczyło się już dwukrotnie postępowanie sądowoadministracyjne zakończone wyrokami: I SA/Wa 91/07 i z 18 września 2008 r., I SA/Wa 544/08 (dalej wyrok I SA/Wa 544/08). Pierwszym z wymienionych wyroków WSA w Warszawie uchylił decyzję Ministra Budownictwa z [...] listopada 2006 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa, zarzucając jej naruszenie art. 107 § 3 kpa. W uzasadnieniu wyroku Sąd nie wypowiedział się w sposób wyraźny o właściwości organów administracji orzekających w sprawie. W przypadku, kiedy Sąd nie stwierdził rażącego naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności, poddane jego kontroli akty nie zawierały wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Skoro WSA w Warszawie, kontrolując decyzję wydaną przez Ministra Budownictwa, w I instancji przez Wojewodę [...], nie stwierdził żadnej z przesłanek z art. 156 § 1 kpa, w tym także wydania decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości (art. 156 § 1 pkt 1 kpa), tym samym zaakceptował właściwość Wojewody w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji o zatwierdzeniu podziału nieruchomości jako organ wyższego stopnia nad Kierownikiem Urzędu Rejonowego w [...], który wydał decyzję z [...] marca 1997 r. Sąd wskazał, że ocena prawna nie uległa zmianie, kiedy w następstwie opisywanego wyroku I SA/Wa 91/07, orzekał Minister Infrastruktury i decyzją z [...] lutego 2008 r. uchylił decyzję z [...] września 2006 r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności i przekazał Wojewodzie [...] sprawę do ponownego rozpoznania. Decyzja Ministra Infrastruktury poddana była kontroli WSA w Warszawie, który wyrokiem I SA/Wa 544/08 oddalił skargę. Sąd zaakceptował właściwość Wojewody [...] jako organu właściwego do prowadzenia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] marca 1997 r. zatwierdzającej podział nieruchomości. Wskazał, że oceną prawną wynikającą z obu wyroków zarówno Sąd orzekający w niniejszej sprawie, jak i organy, są związane (art. 153 ppsa). Oznacza to, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], które wydało w rozpatrywanej sprawie decyzję o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji, było organem niewłaściwym.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie.

Wyrokiem z dnia 17 maja 2012 r., I OSK 755/11 (dalej wyrok I OSK 755/11) Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok II SA/Rz 648/10 i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzuty naruszenia przepisów postępowania za zasadne, w zakresie w jakim zarzucają Sądowi I instancji naruszenie art. 145 [§ 1] pkt 2 ppsa w zw. z art. 156 § 1 kpa. Kolegium nie było związane treścią wyroku I SA/Wa 91/07 co do właściwości organu uprawnionego do rozpoznania wniosku skarżącego z 16 kwietnia 2006 r. o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] marca 1997 r. zatwierdzającej podział nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...]. Ocena sądu jest dla organu wiążąca tylko wtedy, gdy dana kwestia była przedmiotem rozważań sądu orzekającego w sprawie i gdy okoliczność ta znalazła wyraz w uzasadnieniu orzeczenia. W wyroku I SA/Wa 91/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie wypowiedział się w kwestii właściwości organu do rozpoznania wniosku skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej. Postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji utrzymujące w mocy postanowienie Wojewody [...] z [...] kwietnia 2009 r. o przekazaniu sprawy według właściwości Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w [...] było zasadne, bowiem kompetencje w zakresie podziału nieruchomości uprzednio należące do kierowników urzędów rejonowych powierzone zostały na podstawie art. 95 ugn wójtom, burmistrzom, prezydentom miast. Samorządowe kolegium odwoławcze, jako organ wyższego stopnia wobec wójta, burmistrza, prezydenta miasta w sprawach dotyczących podziału nieruchomości, jest organem do którego kompetencji należy rozpatrywanie odwołań czy zażaleń jak i sprawowanie funkcji organu właściwego do weryfikacji decyzji w trybach nadzwyczajnych.

Wyrokiem z 18 lipca 2012 r., II SA/Rz 564/12 (dalej wyrok II SA/Rz 564/12) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę na decyzję z [...] marca 2010 r.

W uzasadnieniu Sąd wskazał, że w aktualnym stanie prawnym podział nieruchomości regulują przepisy art. 93 i nast. ugn. Stroną postępowania jest właściciel nieruchomości, względnie użytkownik wieczysty tej nieruchomości, jak również osoby, którym przysługuje ograniczone prawo rzeczowe, o ile wykażą swój interes prawny w rozumieniu art. 28 kpa. Powszechnie przyjmuje się, że przymiotu strony w postępowaniu podziałowym nie mają właściciele lub użytkownicy wieczyści nieruchomości sąsiednich. Skarżący nie był i niej jest właścicielem działki nr [...], objętej decyzją z [...] marca 1997 r. Nie legitymował się ograniczonym prawem rzeczowym do tej nieruchomości co w sposób nie budzący wątpliwości oznacza, że nie ma interesu prawnego w kwestionowaniu owej decyzji w trybie stwierdzenia nieważności. Skarżący nie był "sąsiadem" [winno być "właścicielem sąsiedniej"] nieruchomości podlegającej podziałowi, a sam podział działki nr [...] w żaden sposób nie dotyczył interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego, co wynika z ustalonego stanu faktycznego. Skarżący ma interes faktyczny, gdyż w wyniku czynności cywilnoprawnej dokonanej już po podziale działki nr [...] (umowy zamiany nieruchomości z [...] kwietnia 1997 r.) i na skutek dalszych podziałów działki nr [...] dokonanych decyzją z [...] sierpnia 2003 r., zaistniała sytuacja w której w postępowaniu o ustanowienie drogi koniecznej m.in. dla działki [...], jeden z wariantów służebności przebiega przez działki skarżącego. Nie czyni to skarżącego stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] marca 1997 r.

Wyrokiem z dnia 12 czerwca 2014 r., I OSK 2741/12 (dalej wyrok I OSK 2741/12) Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok II SA/Rz 564/12, decyzję z [...] marca 2010 r. i poprzedzającą ją decyzję z [...] października 2009 r.

NSA uznał zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa w zw. z art. 28 kpa za zasadny. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu (art. 157 § 2 kpa). Przyznając jednostce prawo do żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, w Kodeksie postępowania administracyjnego ograniczono to prawo do jednostki, której przysługuje prawo strony. Podstawą do ustalenia prawa strony jest art. 28 kpa. Interes prawny to interes, któremu przypisy prawa przyznają ochronę prawną. Źródłem regulacji prawnej tej ochrony są przepisy materialnego prawa administracyjnego, ale nie wyłącznie. Źródłem tego interesu, nadając mu rangę interesu prawnego, mogą być przepisy prawa cywilnego pozostające w związku z regulacją materialnego prawa administracyjnego. Nie do zaakceptowania jest formalistyczna wykładnia nieuwzgledniająca regulacji przyjętej w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, a zwłaszcza w art. 64 ust. 2. W ocenie Sądu odwoławczego, narusza Konstytucję RP wykładnia formalistyczna, odmawiająca przyznania jednostce ochrony prawnej przez klasyfikację interesu jednostki do interesu faktycznego, wywodzonej z wykładni językowej art. 10 ust. 1 i 3 ugn. Należy podkreślić różnicę materialnoprawną ukształtowania interesu prawnego w zakresie wystąpienia z wnioskiem o podział nieruchomości, ograniczając do podmiotów mających tytuł prawny do nieruchomości, od interesu prawnego do obrony w sprawie przyjętego podziału nieruchomości, który może mieć następstwa prawne dla chronionego Konstytucją prawa własności. Następstwa prawne podziału nieruchomości nie mogą obciążać właścicieli sąsiednich nieruchomości.

Rozważanie czy skarżącemu przysługuje chroniony interes prawny poza postępowaniem administracyjnym narusza prawo jednostki do ochrony na drodze regulowanej prawem. Decyzja o odmowie wszczęcia postępowania takiego prawa skarżącego pozbawiła. Tym samym zasadny jest zarzut naruszenia art. 3 § 1 ppsa, przez brak pełnej oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Prawidłowo powołane orzecznictwo sądowe pozwoliłoby ocenić stanowisko Kolegium jako nieznajdującego oparcia w przyjętej linii orzecznictwa.

NSA uznał za przedwczesny zarzut naruszenia art. 10 ust. 1 i 3 ugg, gdyż nie został on rozpoznany w postępowaniu administracyjnym i w postępowaniu przed Sądem I instancji. Przedmiotem rozpatrzenia była wyłącznie kwestia interesu prawnego skarżącego w żądaniu wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności.

Decyzją z [...] września 2014 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] września 2014 r.) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji z [...] marca 1997 r.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] grudnia 2014 r.) Kolegium utrzymało w mocy własną decyzję z [...] września 2014 r.

Wyrokiem z 17 czerwca 2015 r., II SA/Rz 130/15 (dalej wyrok II SA/Rz 130/15) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uchylił decyzję z [...] września 2014 r. i poprzedzającą ją decyzję z [...] grudnia 2014 r. Wyrok ów wobec niezaskarżenia stał się prawomocny.

Zdaniem WSA, istotny w sprawie był fakt, że wyrokiem z 12 maja 2015 r., P 46/13 (dalej wyrok P 46/13) Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 156 § 2 kpa w zakresie, w jakim nie wyłącza stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji RP. Działanie organów państwa na podstawie prawa nie oznacza bezwzględnego obowiązku eliminowania z obrotu wadliwej decyzji administracyjnej, na podstawie której strona nabyła prawo lub jego ekspektatywę, a ponadto nastąpił znaczny upływ czasu od jej wydania. Ograniczenie zasady praworządności uzasadnia potrzeba stabilizacji stanów społeczno-gospodarczych ukształtowanych mocą wadliwego aktu administracyjnego oraz zasada zaufania obywatela do państwa.

Nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1, 3, 4 i 7 kpa, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne (art. 156 § 2 kpa). Wynikające z art. 156 § 2 kpa ograniczenie czasowe możliwości stwierdzenia nieważności nie obejmuje – przewidzianej w art. 156 § 1 pkt 2 kpa – decyzji, która została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa.

W opisywanej sprawie decyzja z [...] marca 1997 r. o zatwierdzeniu projektu podziału działki nr [...] została wydana na wniosek jej właścicieli w celu zawarcia umowy zamiany. Umowa taka została zawarta dnia [...] kwietnia 1997 r. w L. (k. 13-15 akt Urzędu Rejonowego w [...]). Mocą tej umowy własność działki nr [...] przeszła na inne osoby (W. i I. M.) w zamian za nabycie przez S. i S. S. własności działek nr [...] i nr [...] położonych w L. Czynności te stały się podstawą dalszych podziałów i umów przeniesienia własności, co wynika z decyzji z [...] sierpnia 2003 r. nr [...] Burmistrza [...].

Decyzja rejonowego organu rządowej administracji ogólnej, zatwierdzająca projekt podziału nieruchomości, wydana w trybie art. 10 ust. 3 w zw. z art. 10 ust. 1 ugg, nie wywołuje swą mocą konstytutywnych skutków prawnorzeczowych, polegających na wyodrębnieniu nowego przedmiotu własności. Stanowi natomiast podstawę (warunek, przesłankę) podziału cywilnego następującego przez rozporządzenie wydzieloną fizycznie częścią określonej nieruchomości macierzystej. Dopiero wówczas, w związku z konieczną dla bytu odrębnej nieruchomości podmiotową zmianą w obszarze stosunku własności, następuje ostateczne wykreowanie nowych nieruchomości. Wcześniej zatwierdzony i ewidencjonowany podział geodezyjny wskazuje rzeczy przyszłe, nadające się do ostatecznego wyodrębnienia prawnorzeczowego. Decyzja z [...] marca 1997 r. była podstawą nabycia prawa własności, a także przesłanką dalszych podziałów leżących u podstaw obrotu cywilnoprawnego przedmiotową nieruchomością. Przesądza to – w połączeniu z upływem prawie 18 lat od wydania decyzji w marcu 1997 r. – o wypełnieniu się w niniejszej sprawie przesłanek zawartych w wyroku P 46/13 co do niekonstytucyjności art. 156 § 2 kpa. Oznacza to, że otwarta jest w tym momencie kwestia dopuszczalności orzekania w przedmiocie nieważności decyzji z [...] marca 1997 r.

Art. 156 § 2 kpa był podstawą wydanych w sprawie decyzji, z jego treści w połączeniu z art. 156 § 1 pkt 2 kpa nie wynikało ograniczenie czasowej możliwości stwierdzenia nieważności decyzji z przyczyn wskazanych przez Trybunał.

Trybunał w wyroku P 46/13 orzekł o niezgodności art. 156 § 2 kpa z Konstytucją RP we wskazanym zakresie, a przepis ten stanowił materialnoprawną podstawę wydania kwestionowanych w niniejszej sprawie decyzji administracyjnych, należało wyeliminować z obrotu prawnego te rozstrzygnięcia wobec zaistnienia, określonej w art. 145a § 1 kpa, przesłanki wznowienia postępowania administracyjnego.

Decyzją z [...] października 2015 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] października 2015 r.) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji z [...] marca 1997 r. nr [...] Kierownika Urzędu Rejonowego w [...], wydanej w sprawie zatwierdzenia podziału nieruchomości położonej w L. oznaczonej nr [...] na nowe nieruchomości oznaczone nr [...] i [...].

W podstawie prawnej rozstrzygnięcia organ wskazał art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 i 2 kpa w zw. z art. 10 ust. 1 i 3 ugg. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że mając na uwadze treść art. 153 ppsa i wskazania zawarte w wyroku II SA/Rz 130/15, w świetle wskazanego w tym orzeczeniu wyroku P 46/13, istnieje przeszkoda w stwierdzeniu nieważności decyzji, wynikająca z art. 156 § 2 kpa. Oznacza to konieczność dokonania oceny zastosowania art. 158 § 2 kpa, który stanowi, że jeżeli nie można stwierdzić nieważności decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 156 § 2, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz do wskazania okoliczności, z powodu których nie stwierdził nieważności decyzji. Z brzmienia wskazanych wyżej przepisów wynika, że w toku procedury administracyjnej organ administracji musi w pierwszej kolejności zbadać czy decyzja administracyjna dotknięta jest którąś z wad wskazanych w art. 156 § 1 kpa. Może to zrobić tylko w toku postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji. Spełnienie jednej z przesłanek wskazanych w art. 156 § 1 kpa musi z kolei spowodować ustalenie czy brak jest przesłanek negatywnych, o których mowa w art. 156 § 2 kpa, wówczas art. 158 § 2 kpa znajduje zastosowanie. Nie jest możliwe wydanie decyzji opartej na art. 158 § 2 kpa bez konieczności wszczęcia i prowadzenia postępowania o stwierdzenie nieważności.

Zdaniem Kolegium nie było podstaw prawnych i faktycznych do wydania decyzji stwierdzającej wydanie decyzji z naruszeniem prawa, gdyż jest ona zgodna z prawem. Nie zaistniała żadna z przesłanek określonych w art. 156 § 1 kpa. W przypadku takiej oceny decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego jedyną formą rozstrzygnięcia jest odmowa stwierdzenia nieważności decyzji.

Organ wyjaśnił, że "zaskarżona" decyzja z [...] marca 1997 r. wydana została w oparciu o art. 10 ust. 1 i 3 ugg. Przepisy te stanowiły, że podział nieruchomości może nastąpić, jeżeli jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Podział nieruchomości następuje na podstawie decyzji rejonowego organu rządowej administracji ogólnej, zatwierdzającej projekt podziału. Podział dokonywany w trybie ww przepisów miał zatem do spełnienia jeden cel tj. zapewnienie zgodności podziału nieruchomości z planem zagospodarowania przestrzennego. Podział był tylko podziałem geodezyjnym i miał znaczenie "pozwolenia" na podział prawny polegający na utworzeniu (w drodze dalszych czynności prawnych) z dotychczasowej nieruchomości nowych nieruchomości. Przepis dotyczył zarówno nieruchomości niezabudowanych, jak i nieruchomości zabudowanych, przeznaczonych w planach zagospodarowania przestrzennego na cele zabudowy, z wyjątkiem gruntów zabudowanych, wchodzących w skład gospodarstw rolnych oraz związanych z państwowym gospodarstwem leśnym i położonych na obszarach przeznaczonych w planach zagospodarowania przestrzennego wyłącznie na cele gospodarki rolnej i leśnej (art. 1 ugg). Ustawa innych przesłanek, warunkujących podział nieruchomości nie przewidywała.

Organ wskazał, że w aktach sprawy zalega operat techniczny sporządzony przez uprawnionego geodetę inż. T. B., którego częścią jest mapa wstępnego podziału działki nr [...] wraz z informacją o terenie, z której wynika, że działka nr [...] położona jest w konturze terenu, oznaczonego w Miejscowym Planie Ogólnym Zagospodarowania Przestrzennego Miasta [...] zatwierdzonego uchwałą Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] nr [...] z dnia [...] grudnia 1979 r. (dalej Plan) - symbolem E56MNj - teren istniejącej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z dopuszczeniem uzupełnienia zabudowy mieszkaniowej i usług nieuciążliwych oraz symbolem E8EE - rozbudowa stacji energetycznej GPZ. Wskazał, że nie miał obowiązku dołączać do akt odpisów ww uchwały mającej rangę prawa miejscowego promulgowanego w Dzienniku Urzędowym WRN w [...], dostępnym dla każdego zainteresowanego.

Kolegium nie znalazło podstaw do stwierdzenia nieważności spornej decyzji, gdyż w świetle zgromadzonego materiału dowodowego podział był zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Obowiązujące w czasie wydania decyzji przepisy ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości nie przewidywały innych przesłanek dopuszczalności podziału, w tym możliwości dostępu do nowo utworzonych działek. Wprawdzie wnioskodawca nie podnosi zarzutu niezgodności dokonanego podziału z planem zagospodarowania przestrzennego, Kolegium oceniło z urzędu na podstawie materiału dowodowego znajdującego się w aktach legalność decyzji w tym zakresie. Wnioski dowodowe pełnomocnika nie zostały uwzględnione z uwagi na to, że treść aktów prawa miejscowego jest opublikowana w ogólnie dostępnym Dzienniku Urzędowym WRN w [...].

Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożył pełnomocnik skarżącego, żądając uchylenia w całości decyzji z [...] października 2015 r. i stwierdzenia nieważności decyzji z [...] marca 1997 r. W uzasadnieniu zarzucono naruszenie art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 27 § 1 kpa polegające na wydaniu zaskarżonej decyzji przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w takim samym składzie, co decyzję, która następnie została uchylona wyrokiem II SA/Rz 130/15. Wspomniany przez Sąd wyrok P 46/13 nie ma wpływu na rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy, ponieważ wyrok ten nie powoduje zmiany normatywnej, polegającej na derogacji art. 156 § 2 kpa. W zaskarżonej decyzji nie odniesiono się do zarzutów sformułowanych we wniosku o stwierdzenie nieważności, w tym w szczególności zarzutu wydania decyzji objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności z naruszeniem dyrektyw ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, jak i podstawowych zasad procedury administracyjnej.

Decyzją z [...] grudnia 2015 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] grudnia 2015 r.), wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 i art. 156 § 1 kpa, Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję z [...] października 2015 r.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 27 §1 kpa Kolegium wskazało, że decyzja objęta wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy została wydana w składzie: S. L. (przewodniczący), I. C. (członek) i J. J. (członek). W takim samym składzie organ rozpoznał wniosek o stwierdzenie nieważności wydając decyzję z [...] września 2014 r., która po ponownym rozpatrzeniu sprawy została utrzymana w mocy decyzją z [...] grudnia 2014 r. W ocenie organu zarzut stawiany przez skarżącego nie jest zasadny. Zgodnie art. 24 § 1 pkt 5 kpa pracownik organu podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Przepis ten, zgodnie z art. 27 § 1 kpa, dotyczy również członków organów kolegialnych, a więc także członków samorządowych kolegiów odwoławczych. Ustawodawca rozróżnił dwie sytuacje uzasadniające wyłączenie tj. gdy członek organu brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji (art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 27 § 1 kpa) i gdy brał udział w wydaniu decyzji, od której złożono wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 27 § 1a kpa). Udział w wydaniu zakażonej decyzji dotyczy sytuacji, w której członek organu kolegialnego brał udział w wydaniu decyzji przez organ I instancji lub brał udział w wydaniu decyzji drugoinstancyjnej, która została uchylona i ponownie sprawa stała się przedmiotem rozstrzygania przez ten organ kolegialny. Wówczas w takim postępowaniu, z mocy prawa są wyłączeni członkowie kolegium, gdyż brali udział w wydaniu decyzji, która została zaskarżona. W opisywanej sprawie żadna z wymienionych sytuacji nie miała miejsca. W ocenie organu należy podkreślić, że decyzja z [...] października 2015 r. została podjęta po uchyleniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem II SA/Rz 130/15 decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] grudnia 2014 r. i poprzedzającej ją decyzji z [...] września 2014 r. Kwestionowany skład Kolegium rozstrzygnął decyzją z [...] września 2014 r., nie z [...] grudnia 2014 r., która została wydana na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Okoliczność ta nie rodzi obowiązku wyłączenia z mocy prawa składu samorządowego kolegium odwoławczego przy kolejnym rozpoznawaniu wniosku strony na skutek uchylenia obu decyzji przez sąd administracyjny. Zgodnie z powołanym na wstępie przepisem "pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji". Nie oznacza to, że przepis ten wymaga wyłączenia pracowników organów I instancji na etapie ponownego rozpatrzenia sprawy, po uchyleniu poprzedniego rozstrzygnięcia przez sąd administracyjny. Ponownie rozpatrzenie sprawy nie jest udziałem w "wydaniu zaskarżonej decyzji". Odwołując się do poglądu NSA wyrażonego w wyroku z 4.11.2014 r., II OSK 1736/13 Kolegium stwierdziło, że powyższe znaczenie art. 24 § 1 pkt 5 kpa, uzyskane według reguł wykładni językowej, znajduje potwierdzenie również na gruncie wykładni systemowej. Zgodnie z art. 18 § 1 pkt 6a ppsa sędzia jest wyłączony z mocy samej ustawy w sprawach, dotyczących skargi na decyzję albo postanowienie, jeżeli w prowadzonym wcześniej postępowaniu w sprawie brał udział w wydaniu wyroku lub postanowienia kończącego postępowanie w sprawie. Konsekwencją wprowadzenia uregulowania zawartego w tym przepisie jest to, że sędzia, który brał udział w wydaniu wyroku uwzględniającego skargę na decyzję lub postanowienie, w wyniku którego sprawa wróciła do stadium postępowania administracyjnego jest wyłączony z postępowania w sprawie ze skargi na decyzję lub postanowienie wydane w powtórnym postępowaniu administracyjnym. Ze względu na przesłanki warunkujące wyłączenie pracownika organu administracji publicznej (art. 24 § 1 pkt 5 kpa) i sędziego sądu administracyjnego (art. 18 § 1 pkt 6a ppsa) nie można zwrotu "brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji" tłumaczyć jako "w prowadzonym wcześniej postępowaniu w sprawie brał udział w wydaniu" decyzji, co miało miejsce w przedmiotowej sprawie.

Organ podał, że norma art. 24 § 1 kpa zawiera enumeratywnie wymienione podstawy wyłączenia pracownika, które dotyczą również członków samorządowego kolegium odwoławczego zgodnie z art. 27 § 1 kpa. Taka podstawa wyłączenia pracownika (członka SKO) zawarta w przepisach o cechach enumeracji wyczerpującej nie może być przedmiotem wykładni rozszerzającej nawet wówczas gdy chodzi o zachowanie należytego stopnia obiektywizmu i bezstronności w załatwianiu indywidualnych spraw administracyjnych. Gwarancyjna rola tych przepisów winna być zachowana w rozsądnych granicach, na co wskazuje uchwała siedmiu sędziów NSA z 20.5.2010 r., I OPS 13/09.

Kolegium wskazało, że decyzja z [...] października 2015 r., została wydana w jednym z nadzwyczajnych postępowań dotyczących wzruszania decyzji administracyjnych - postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji traktowane jest jako nowe postępowanie w sprawie i toczy się według przepisów art. 157 i nast. kpa. Ma odrębną podstawę prawną i nie może być traktowane tak, jakby chodziło o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją ostateczną, rozstrzygającą o zastosowaniu przepisów prawa materialnego do danego stosunku administracyjno-prawnego.

Decyzja objęta wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy została wydana na skutek wyroku II SA/Rz 130/15. W orzeczeniu tym Sąd przytoczył wyrok P 46/13, w którym stwierdzono, że art. 156 § 2 kpa w zakresie, w jakim nie wyłącza stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od dnia wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji RP. Uwzględniając motywy, którymi kierował się Trybunał, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uznał, że decyzja z [...] marca 1997 r. stanowiła podstawę nabycia prawa własności przez S. i S. S. oraz W. i I. M., a także przesłankę dalszych podziałów leżących u podstaw obrotu cywilnoprawnego przedmiotową nieruchomością. Okoliczność ta w połączeniu z upływem znacznego czasu od dnia wydania decyzji świadczy o wypełnieniu przesłanek zawartych w wyroku P 46/13.

Ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie (art. 153 ppsa). Przepis ów ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że ani organ administracji publicznej, ani sąd orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane.

Argumentacja przedstawiona we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a zmierzająca do wykazania, że powołany przez Sąd wyrok P 46/13 nie ma wpływu na rozstrzygnięcie w przedmiotowej sprawie, nie mogła odnieść zamierzonego skutku. Przytoczone orzeczenie Sądu Konstytucyjnego ma charakter zakresowy o pominięciu prawodawczym. Nie powoduje przez to zmiany normatywnej polegającej na uchyleniu art. 156 § 2 kpa, lecz nakłada na prawodawcę obowiązek rozszerzenia unormowania przedmiotowego przepisu. Powyższe nie oznacza, że wyrok P 46/13 nie ma żadnego znaczenia dla rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie i, że mimo znacznego upływu czasu brak jest przeszkód do stwierdzenia nieważności decyzji z [...] marca 1997 r. Co do zasady, stwierdzenie niekonstytucyjności pominięcia ustawodawczego oznacza dla organów stosujących prawo konieczność poszukiwania możliwości rekonstrukcji brakującej normy prawnej z przepisów konstytucyjnych. Na konieczność dokonania takiej wykładni art. 156 § 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa wskazał w powołanym orzeczeniu Trybunał Konstytucyjny przywołując zasadę pewności prawa i zasadę zaufania obywatela do państwa, co na gruncie przedmiotowej sprawy oznacza konieczność wyznaczenia ram czasowych dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa.

Prawidłowe było uznanie w decyzji z [...] października 2015 r., że w sprawie brak było podstaw do wydania decyzji stwierdzającej wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa. Art. 158 § 2 kpa, stanowiący podstawę wydania takiej decyzji, wymaga jednoczesnego zaistnienia przesłanek pozytywnych i negatywnych. Decyzja objęta postępowaniem nieważnościowym musi być dotknięta wadą nieważności, na co wskazuje wynik postępowania wyjaśniającego w sprawie, ale jednocześnie występują okoliczności wymienione w art. 156 § 2 kpa. Jeśli organ nie może stwierdzić nieważności wadliwej decyzji administracyjnej z przyczyn określonych w art. 156 § 2 kpa, ogranicza się jedynie do deklaracji, że decyzja została wydana z naruszeniem prawa.

Z uwagi na treść wniosku o stwierdzenie nieważności, zadaniem organu prowadzącego postępowanie była ocena decyzji z [...] marca 1997 r. w sprawie zatwierdzenia podziału nieruchomości w świetle art. 156 § 1 kpa, w tym w świetle wskazanej we wniosku przesłanki rażącego naruszenia prawa.

Organ podał, że rażące naruszenie prawa jest z reguły wyrazem ewidentnego, oczywistego błędu w interpretacji prawa i ma miejsce wtedy, gdy stwierdzone naruszenie ma znacznie większą wagę niż stabilność ostatecznego rozstrzygnięcia organu administracji. O rażącym naruszeniu prawa można mówić wtedy, gdy spełnione zostały trzy przesłanki: naruszenie prawa ma charakter oczywisty; charakter przepisu, który został naruszony pozwala na uznanie oczywistości naruszenia; przemawiają za tym racje ekonomiczne i gospodarcze, które wywołuje rozstrzygnięcie. Ww przesłanki muszą wystąpić łącznie i nie mogą być dorozumiewane, ale jasno wskazane.

Nie każde, nawet oczywiste naruszenie prawa, może być uznane za rażące. Dochodzi do niego, gdy decyzja została wydana wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, wbrew wszystkim przesłankom przepisu nadano prawa albo ich odmówiono, albo też wbrew tym przesłankom obarczono stronę obowiązkiem albo uchylono obowiązek. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą . Rozstrzygające dla uznania naruszenia prawa za rażące jest to, że rodzaj tego naruszenia i jego skutki powodują, że decyzja taka nie może być zaakceptowana jako rozstrzygnięcie wydane przez organy praworządnego państwa. Rażące naruszenie prawa to takie, które jest niewątpliwe, widoczne "na pierwszy rzut oka". Oznacza to, że sprzeczność między treścią kontrolowanego rozstrzygnięcia a konkretnym przepisem prawa musi być wyraźna. Naruszone unormowanie musi być jednoznaczne, niepowodujące jakichkolwiek wątpliwości interpretacyjnych. Sytuacja, w której dany przepis może być interpretowany na różne sposoby, wyklucza uznanie, że został on naruszony w stopniu rażącym.

Kolegium wskazało, że podstawę prawną decyzji objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności stanowił art. 10 ust. 1 i 3 ugg. Zgodnie z jego treścią podział nieruchomości mógł nastąpić, jeżeli był zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Podział nieruchomości następował na podstawie decyzji rejonowego organu rządowej administracji ogólnej, zatwierdzającej projekt podziału. Z treści przytoczonego przepisu wynika jednoznacznie, że jedynym warunkiem podziału nieruchomości jest jego zgodność z obowiązującym dla danego terenu planem miejscowym. Z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika, że na dzień wydawania przedmiotowej decyzji podziałowej dla terenu obowiązywał Miejscowy Plan Ogólny Zagospodarowania Przestrzennego Miasta [...] zatwierdzony uchwałą Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] nr [...] z dnia [...] grudnia 1979 r. Działki powstałe w wyniku podziału przedmiotowej nieruchomości położone były na terenie oznaczonym w planie symbolem E56MNj, dla którego określono ustalenia: teren istniejącej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z dopuszczeniem uzupełnienia zabudowy mieszkaniowej i usług nieuciążliwych i symbolem E48EE, dla którego określono ustalenia - rozbudowa stacji GPZ. Zatwierdzony decyzją objętą wnioskiem o stwierdzenie nieważności podział nie naruszał postanowień obowiązującego wówczas planu miejscowego dla danego terenu.

Kolegium stwierdziło, że pozostałe zarzuty zawarte we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie są uzasadnione. W szczególności za bezzasadne należy uznać twierdzenia pełnomocnika wnioskodawcy, który wskazywał, że organ zatwierdzający podział nieruchomości miał obowiązek uwzględnić zgodność tego podziału z przepisami Prawa budowlanego. Podkreślono, że stanowiący podstawę prawną wydania zaskarżonej decyzji art. 10 ugg, prócz wymogu zgodności podziału z miejscowym planem zagospodarowania, nie wskazywał innych przesłanek warunkujących dopuszczalność podziału. Przy tak zakreślonym przedmiocie regulacji, mając również na względzie treść art. 10 ust. 1 ugg, brak jest podstaw do przyjęcia, że przepisy ustawy Prawo budowlane winny stanowić podstawę decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości. Prowadzi to do wniosku, że przy wydaniu decyzji podziałowej nie mogło dojść do naruszenia przepisów Prawa budowlanego.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, skarżący reprezentowany przez pełnomocnika, wniósł o: uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji z [...] października 2015 r.; stwierdzenie nieważności decyzji z [...] marca 1997 r.; zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie:

1. prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, a to art. 145 § 1 pkt 3 w zw. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 27 § 1 i 1a kpa przez utrzymanie w mocy decyzji SKO wydanej z naruszeniem przepisów o wyłączeniu;

2. art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 156 § 2 kpa przez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji mimo spełnienia ustawowych przesłanek tej instytucji i braku zakazu jej wydania w oparciu o wyrok P 46/13;

3. art. 10 ust. 1 i 3 ugg w zw. z art. 9 ust 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 14 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie przez błędne przyjęcie, że zgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego było zatwierdzenie podziału nieruchomości prowadzącego do powstania działki przeznaczonej pod zabudowę bez jakiegokolwiek dostępu do niej.

Skarżący podniósł, że decyzja w I instancji została wydana przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w składzie: S. L. (przewodniczący), I. C. (członek) i J. J. (członek). Ten sam skład orzekający wydał jako organ I instancji we wcześniejszym postępowaniu decyzję, która wraz z decyzją utrzymującą ją w mocy, została uchylona wyrokiem II SA/Rz 130/15.

Zdaniem skarżącego ponowne rozpatrzenie sprawy, w identycznym składzie osobowym, w którym wydano decyzję uprzednio uchyloną wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, wyczerpuje znamiona naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 27 § 1 kpa. W decyzji organu brak wskazania, dlaczego za decyzję "zaskarżoną" uznano wyłącznie decyzję wydaną w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, skoro decyzja ta utrzymywała w mocy decyzję wydaną pierwotnie, zaś Sąd zgodnie z wnioskami skargi, uchylił je obie. Skarżący podał, że "zaangażowanie innych osób do orzekania po raz drugi w sprawie" świadczy o tym, że identyczna decyzja SKO w stosunku do pierwszego rozstrzygnięcia tego organu pozwala stwierdzić, że sprawa administracyjna była identycznie merytorycznie oceniona przez dwa różne składy oceniające. W przeciwnym razie członek SKO lub skład SKO, który po raz drugi uczestniczy w załatwieniu sprawy administracyjnej ma już wyrobiony pogląd na stan faktyczny sprawy lub na sposób rozstrzygnięcia sprawy i tym samym nie gwarantuje zachowania obiektywizmu postępowania administracyjnego. Zagadnienie, czy pracownik samorządowego kolegium odwoławczego podlega wyłączeniu na mocy art. 24 § 1 pkt 5 kpa przy ponownym rozpoznaniu sprawy i wydaniu decyzji na skutek wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego uchylającego wcześniejszą decyzję, w której wydaniu brał udział, było przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego (m.in. uchwała z 22.2.2007 r., II GPS 2/06; wyrok w składzie 7 Sędziów z 10.3.2009 r., II OPS 2/09; wyrok NSA z: 21.10.2014 r., II GSK 1589/13; 14. 11.2014 r. II OSK 1845/14). Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 15.12.2008 r., P 57/07, wyraźnie zaakcentował, że członek organu kolegialnego podlega wyłączeniu w przypadkach wskazanych w art. 24 § 1 kpa na takich samych podstawach jak pracownik.

Zdaniem skarżącego wyroki, na które w swej decyzji powołuje się organ, zapadły w innym stanie faktycznym niż niniejsza sprawa. W wyroku z: 4.11.2014 r. II OSK 1736/13; 18.3.2014 r. I OSK 493/13 NSA orzekł, że nie zachodzi konieczność wyłączenia członków SKO, którzy wcześniej w sprawie wydali decyzję kasatoryjną, bowiem decyzja ta nie jest decyzją "zaskarżoną", a więc nie została od niej złożona skarga do WSA. W uzasadnieniu wyroku z 13.4.2013 r. I OSK 96/13 wskazano, że udział w wydaniu zaskarżonej decyzji dotyczy sytuacji, w której członek organu kolegialnego brał udział w wydaniu decyzji przez organ I instancji lub "jak w rozpoznawanej sprawie" brał udział w wydaniu decyzji drugoinstancyjnej, która została uchylona i ponownie sprawa stała się przedmiotem rozstrzygania przez ten organ kolegialny. Skarżący wskazał, że "w powyższych stanach faktycznych" SKO występowało jedynie w roli organu II Instancji. Specyfika niniejszej sprawy polega na tym, że SKO w [...] jest organem rozstrzygającym sprawę zarówno w I instancji, jak i w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy. Odmienne rozumienie wskazanych regulacji prowadziłoby w konsekwencji do stanowiska, że jeśli SKO orzekało jako organ II Instancji, to podlega wyłączeniu od udziału w ponownym postępowaniu bez względu na jego etap (jako organ I lub II instancji), zaś skład który uprzednio orzekał w I instancji nie tylko nie podlega wyłączeniu lecz nadto mógłby ponownie orzekać zarówno jako organ I, jak i II instancji, co jest nie do przyjęcia.

Wydanie decyzji przez ten sam skład SKO, który orzekał w poprzednim postępowaniu jest sprzeczne z zasadą dwuinstancyjności, która gwarantuje, że sprawa zostanie obiektywnie i bezstronnie rozpoznana przez dwa odrębne składy SKO w toku postępowania. Ponowienie swojego stanowiska przez skład SKO, który rozpoznawał już sprawę merytorycznie powoduje w konsekwencji, że strona pozbawiona jest dwuinstancyjności w danym postępowaniu.

Odnosząc się do meritum decyzji SKO z [...] października 2015 r. odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji i decyzji z [...] grudnia 2015 r. utrzymującej ją w mocy skarżący podniósł, że rozstrzygnięcie to jest niesłuszne i winno zostać zmienione.

SKO uznało, że w świetle wyroku P 46/13 istnieje przeszkoda w stwierdzeniu nieważności decyzji z powodu zaistnienia przesłanek z art. 156 § 2 kpa. Wyrok P 46/13 stanowił podstawę uchylenia przez WSA w Rzeszowie decyzji SKO w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji z [...] marca 1997 r. Skarżący podał, że w wyroku tym Trybunał orzekł, że art. 156 § 2 kpa w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji RP.

W ocenie skarżącego, dla opisywanej sprawy istotne znaczenie ma jedynie pkt 10.6 uzasadnienia wyroku TK. W orzecznictwie TK i w doktrynie prawa konstytucyjnego dominuje pogląd, że skutkiem stwierdzenia niekonstytucyjności pominięcia prawodawczego jest jedynie zobowiązanie ustawodawcy do dokonania odpowiednich zmian w przepisach objętych kontrolą Trybunału Konstytucyjnego. Wyrok dotyczący pominięcia ma jedynie skutek zobowiązujący, a nie derogujący - nie powoduje on uchylenia niekonstytucyjnego przepisu, lecz obliguje ustawodawcę do uchwalenia odpowiedniej nowelizacji, usuwającej niekonstytucyjną lukę prawną.

Wyrok TK nie ma wpływu na rozstrzygniecie w opisywanej sprawie. Niezrozumiałym jest zajęte przez organ stanowisko, że w związku z treścią wyroku P 46/13, istnieje przeszkoda w stwierdzeniu nieważności decyzji w trybie art. 156 § 2 kpa. Organ I instancji w żaden sposób takiego rozstrzygnięcia nie wyjaśnia. Dlatego nie można przyjąć, że organ I instancji wydając decyzję, wykonał dyspozycję zawartą w wyroku WSA w Rzeszowie przez "uwzględnienie okoliczności w postaci wspomnianego orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego", ponieważ w sprawie nie istnieją przeszkody do stwierdzenia nieważności decyzji w trybie art. 156 § 2 kpa.

Chybione są argumenty, że stwierdzenie niekonstytucyjności pominięcia ustawodawczego oznacza dla organów stosujących prawo konieczność poszukiwania możliwości rekonstrukcji brakującej normy prawnej z przepisów konstytucyjnych. Organ nie powołuje się na żadną regulację prawną która miałaby być podstawą tej rekonstrukcji, a w konsekwencji brak jest możliwości oceny prawidłowości stanowiska organu, które w tym świetle jawi się jako dowolne i bezpodstawne. Wyrok TK nie wskazuje wytycznych co do zakresu w jakim przedmiotowe regulacje winny być uzupełnione, organ nie posiada kompetencji do samodzielnego ich stanowienia.

Skarżący nie mógł być stroną postępowania podziałowego; jedynym sposobem dochodzenia i ochrony jego praw jest postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji podziałowej. Takie stanowisko znalazło potwierdzenie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym m.in. w wyroku NSA z 7.2.2012 r., II OSK 2241/10.

Podział nieruchomości - w stanie prawnym obowiązującym w dacie wydania decyzji, o której stwierdzenie nieważności wnosił - był możliwy w oparciu o art. 10 ust. 1 i 3 ugg, a jedyną przesłanką zastosowania tego przepisu był wymóg zgodności podziału nieruchomości z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Zdaniem skarżącego w opisywanej sprawie działka, która uległa podziałowi, była w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczona pod zabudowę. Przy ocenie, czy plan podziału nieruchomości był zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, należało wziąć pod uwagę szczegółowe unormowania dotyczące zabudowy - w tym przepisy prawa budowlanego i wydanych na jego podstawie rozporządzeń. W przypadku, gdy w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego brak jest szczegółowych wytycznych postępowania z nieruchomościami - np. dotyczących podziału jak w niniejszej sprawie - na organie spoczywa obowiązek wszechstronnego rozpatrzenia sprawy, również pod kątem zgodności tych zamierzeń z przepisami właściwych unormowań szczególnych.

W niniejszej sprawie doszło do naruszenia zarówno dyrektyw ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, jak i podstawowych zasad procedury administracyjnej, przy czym naruszenia o charakterze materialnym powodują nieważność decyzji podziałowej. Niewystarczające było stwierdzenie przez organ zatwierdzający podział działki, że w wyniku tego podziału powstały dwie działki, których metraż pozwala na zabudowę, skoro nie sprawdzono czy do zabudowań - zgodnie z rozporządzeniem Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie [Dz. U. z 1995 r. nr 10, poz. 46 ze zm., dalej rozporządzenie z 1994 r.] - zapewnione będzie dojście i dojazd od drogi publicznej. Wprawdzie organ bronił się tym, że wskazana regulacja nie miała rangi ustawowej, niemniej jednak została ona wydana na podstawie delegacji zawartej w ustawie, a organy administracji publicznej winny znać, respektować i stosować przepisy rozporządzeń, które są niczym innym jak szczegółowym uzupełnieniem przepisów ustawy.

Organ nie mógł skutecznie uznać, że plan podziału nieruchomości był zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, skoro przy ocenie tej nie uwzględnił w ogóle całości przepisów szczególnych, zaś treść rozporządzenia z 1994 r. przesądza o tym, że plan podziału nieruchomości przeznaczonej pod zabudowę, w wyniku którego odpadły przesłanki umożliwiające zabudowę - jest sprzeczny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Ocena zgodności projektu podziału nieruchomości z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego nie może odbyć się z pominięciem ogólnych założeń wyrażonych w przedmiotowej ustawie, a zatwierdzenie podziału nieruchomości, w wyniku którego pojawiła się nieruchomość gruntowa pozbawiona jakiegokolwiek dostępu do szeroko pojętej infrastruktury, jest sprzeczne z obowiązującymi zarówno wówczas, jak i obecnie, przepisami prawa i przekreśla cel funkcjonowania przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym. Mimo, że dostęp do drogi publicznej nie był wówczas przesłanką dokonania podziału nieruchomości wprost wyrażoną w ustawie, obowiązek zapewnienia dojazdu do nowopowstałej działki wynikał z całokształtu regulacji prawnych dotyczących zagospodarowania przestrzennego i gospodarki nieruchomościami, a dodatkowo z uwagi na przeznaczenie działki - z przepisów szczegółowych.

Skarżący wskazał, że z art. 3 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym [Dz. U. nr 89, poz. 415 ze zm., dalej uzp] wynika uprawnienie, zagwarantowane także w Konstytucji, do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób. Zdaniem skarżącego, niewątpliwie posiada on taki interes, skoro efektem wydania sprzecznego z prawem zezwolenia jest możliwość obciążenia jego nieruchomości służebnością drogi koniecznej. Konieczność ochrony właścicieli nieruchomości sąsiadujących z nieruchomością podlegającą podziałowi, została w ustawodawstwie zauważona, czego efektem było wprowadzenie stosownych regulacji wymagających każdorazowego ustalenia dostępu do drogi dla nieruchomości powstającej w wyniku podziału.

W ocenie skarżącego należy odwołać się do ogólnych zasad wykładni prawa, cytując uzasadnienie wyroku NSA z 14.10.2009 r., I OSK 91/09: "przepisy o gospodarce nieruchomościami muszą być interpretowane w sposób, który zapewnia ochronę prawa własności także właścicielom działek sąsiadujących z nieruchomością podlegającą podziałowi w wyniku którego działki te pozbawiane są dostępu do drogi publicznej. Przyjęcie przeciwnej koncepcji prowadziłoby do naruszenia konstytucyjnej zasady równości (art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji) oraz - w tym kontekście - zasady ochrony własności (art. 64 ust. 2 Konstytucji)".

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ppsa oddalił skargę.

Sąd I instancji stwierdził bezzasadność zarzutu wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem przepisów o wyłączeniu członków organu kolegialnego w zakresie przesłanki, o której mowa w art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 27 § 1 kpa.

Decyzja z [...] października 2009 r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności została wydana przez ten sam skład orzekający, który wydał następnie decyzję z [...] października 2015 r. o odmowie stwierdzenia nieważności.

Przesłanka wznowienia z art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 27 § 1 kpa nie została zrealizowana, dotyczy ona jedynie sytuacji, w których ten sam pracownik organu lub członek organu kolegialnego bierze udział w orzekaniu w sprawie co do decyzji zaskarżonej za pomocą zwyczajnych lub nadzwyczajnych środków zaskarżenia, w której wydaniu uczestniczył uprzednio. W niniejszej sprawie decyzją "zaskarżoną" w postępowaniu nadzwyczajnym jest decyzja z [...] marca 1997 r. nr [...] Kierownika Urzędu Rejonowego w [...]. Członkowie organu kolegialnego nie brali udziału w wydaniu powyższej decyzji. W przypadku udziału tych samych członków samorządowego kolegium odwoławczego w wydawaniu decyzji w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z [...] marca 1997 r., na względzie trzeba mieć, że przesłanka z art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 27 § 1 kpa nie dotyczy sytuacji ponownego orzekania w sprawie przez organ kolegialny po uchyleniu zaskarżonej decyzji przez sąd administracyjny (decyzja z [...] października 2009 r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności została ostatecznie uchylona wyrokiem I OSK 2741/12). Stanowisko to jest powszechnie przyjęte w orzecznictwie sądów administracyjnych i zasługuje w pełni na aprobatę (np. wyrok NSA z: 7.5.2014 r., II OSK 2886/12; 18.3.2014 r., I OSK 493/13; 8.9.2015 r., I OSK 2865/13; 5.3.2015 r., II OSK 446/15; 21.10.2015 r., I OSK 2638/14; 26.7.2016 r., II OSK 2864/14). Członek samorządowego kolegium odwoławczego, podlega wyłączeniu z mocy ustawy na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 27 § 1 kpa od udziału w sprawie, której przedmiotem jest stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji, której legalność uprzednio już oceniał w trybie odwoławczym (wyrok NSA z 26.1.2016 r., II OSK 1286/14).

Przedmiotem decyzji z [...] października 2009 r. była sprawa dopuszczalności wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności (była to sprawa formalnoprocesowa), a przedmiotem decyzji z [...] października 2015 r. była właściwa sprawa o stwierdzenie nieważności (tzw. sprawa weryfikacyjna), która została rozstrzygnięta decyzją merytoryczną (co do istoty sprawy weryfikacyjnej).

Wszelkie zarzuty skargi związane z wadliwym zastosowaniem w sprawie wyroku P 46/13 należy ocenić jako bezprzedmiotowe. Sąd podzielił stanowisko skarżącego, że ów wyrok stwierdzający, że art. 156 § 2 kpa w zakresie, w jakim nie wyłącza stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji RP, nie może być bezpośrednio stosowany przez organy administracji publicznej i sądy administracyjne. Taka ocena jest konsekwencją charakteru prawnego orzeczenia trybunalskiego. Wyrok ten był bowiem tzw. wyrokiem zakresowym dotyczącym pominięcia prawodawczego i właściwym adresatem jego wykonania są organy władzy ustawodawczej. Organy wykonujące prawo są obowiązane do uwzględnienia w procesach wykładni i stosowania treści powyższego orzeczenia; nie mogą jednak zastępować ustawodawcy i wypełniać "pomięcia prawodawczego" mocą własnej aktywności orzeczniczej.

Wszelkie rozważania i wywody skarżonego organu na temat wyroku P 46/13 okazały się pozbawione znaczenia. Jeśli w sprawie o stwierdzenie nieważności nie zachodzi jakakolwiek przesłanka pozytywna unieważnienia, organ ma obowiązek odmowy stwierdzenia nieważności, bez przechodzenia do badania przesłanek negatywnych stwierdzenia nieważności wynikających z art. 156 § 2 kpa lub z przepisów szczególnych. Zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja – mimo częściowo błędnego uzasadnienia na tle przesłanek negatywnych z art. 156 § 2 kpa – odpowiadają prawu.

Sprawa stwierdzenia nieważności decyzji z [...] marca 1997 r. zatwierdzającej projekt podziału działki została prawidłowo rozstrzygnięta decyzją o odmowie stwierdzenia nieważności, weryfikowana decyzja nie jest dotknięta wadami, o których mowa w art. 156 § 1 kpa lub w przepisach szczególnych. Decyzja z [...] marca 1997 r. nie jest dotknięta wadą nieważności w postaci wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 kpa).

Skarżący stoi na stanowisku, że owa decyzja zatwierdzając podział nieruchomości, w wyniku którego powstały działki pozbawione dostępu do drogi publicznej, została wydana z rażącym i oczywistym naruszeniem art. 10 ust. 1 i 3 ugg w zw. z art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 14 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zarzuty te – jakkolwiek zrozumiałe z punktu widzenia dążenia strony do ochrony własnego interesu prawnego i podjętej próby odwrócenia skutków prawnych weryfikowanej decyzji – nie mogą podważyć prawidłowości wniosku, że owa decyzja nie została wydana z rażącym naruszeniem przepisów prawa powszechnie obowiązującego w momencie jej wydania.

Podstawę materialnoprawną decyzji podziałowej z [...] marca 1997 r. stanowiły art. 10 ust. 1 i 3 ugg. Zgodnie z art. 10 ust. 1 ugg podział nieruchomości mógł nastąpić, jeżeli był zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Przepis ten dotyczył zarówno nieruchomości niezabudowanych, jak i nieruchomości zabudowanych, przeznaczonych w planach zagospodarowania przestrzennego na cele zabudowy, z wyjątkiem gruntów zabudowanych, wchodzących w skład gospodarstw rolnych oraz związanych z państwowym gospodarstwem leśnym i położonych na obszarach przeznaczonych w planach zagospodarowania przestrzennego wyłącznie na cele gospodarki rolnej i leśnej (art. 1 ugg). Warunek ustawowy dopuszczalności podziału był warunkiem koniecznym i wystarczającym do wydania decyzji zatwierdzającej projekt podziału. Trzeba uwzględnić, że - jak trafnie zauważa się w orzecznictwie sądów administracyjnych (np. wyrok NSA z: 5.2.1998 r., I SA 1112/97, Lex 44540; 20.5.2014 r., I OSK 2574/12; wyrok WSA w Warszawie z 12. 6.2008 r., I SA/Wa 227/08; 23.10.2015 r., I SA/Wa 475/15) – "podział dokonywany w trybie art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. miał do spełnienia tylko jeden cel, tj. zapewnienie zgodności podziału nieruchomości z planem zagospodarowania przestrzennego. Podział ten był tylko podziałem geodezyjnym i miał jedynie znaczenie "pozwolenia" na podział prawny polegający na utworzeniu (w drodze dalszych czynności prawnych) z dotychczasowej nieruchomości nowych nieruchomości".

Decyzja z [...] marca 1997 r. była zgodna z treścią wskazanego w jej uzasadnieniu Miejscowego Ogólnego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Miasta [...] zatwierdzonego uchwałą Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] nr [...] z dnia [...] grudnia 1979 r., albowiem nieruchomość objęta podziałem (działka nr [...]) była położona w konturach E56MNj ("teren istniejącej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z dopuszczeniem uzupełnienia zabudowy mieszkaniowej i usług nieuciążliwych") i E48EE ("rozbudowa stacji energetycznej GPZ), a wnioskodawcy (S. i S. S.) w podaniu z 14 marca 1997 r. wyraźnie wskazali, że zamierzają przeznaczyć wydzielone działki pod zabudowę (powiększenie zabudowanych nieruchomości). Oznacza to, że podział działki nr [...] posiadającej zasadniczo przeznaczenie rolne ("rola" i "łąka") był oczywiście zgodny z wynikającym z planu przeznaczeniem obszaru obejmującego powyższą działkę pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną.

W związku z powyższym nie sposób uznać, że decyzja podziałowa naruszyła art. 10 ust. 1 i 3 ugg. W konsekwencji brak podstaw do oceny, że przesłanka rażącego naruszenia prawa rozumiana jako oczywiste zanegowanie jasnego i niebudzącego wątpliwości interpretacyjnych przepisu mającego podstawowe i zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy została zrealizowana.

Trzeba powtórzyć pogląd wyrażany w orzecznictwie sądów administracyjnych, że z treści stanowiących bezpośrednią podstawą wydania weryfikowanej decyzji podziałowej art. 10 ust. 1 i 3 ugg nie wynika w żaden sposób obowiązek zapewnienia działkom powstałym w wyniku podziału dostępu do drogi publicznej. Nie można mówić o spełnieniu warunku oczywistości naruszenia przepisu, przez zanegowanie jego treści w sposób jednoznaczny. Sytuacja w tym zakresie zmieniła się dopiero z dniem 1 stycznia 1998 r., tj. z dniem wejścia w życie art. 93 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, który ustanowił zasadę, że podział nieruchomości nie jest dopuszczalny, jeżeli projektowane do wydzielenia działki gruntu nie mają bezpośredniego dostępu do drogi publicznej (wyrok NSA z 7.11.2013 r., I OSK 923/12).

Nie mogą odnieść zamierzonego skutku zarzuty wydania weryfikowanej decyzji podziałowej z rażącym naruszeniem prawa w zakresie art. 9 ust. 1 uzp w zw. z § 14 ust 1 rozporządzenia z 1994 r. Przepisy te nie wchodziły w skład podstawy materialnoprawnej weryfikowanej decyzji podziałowej, a zatem nie mogły zostać bezpośrednio naruszone. Bezzasadność zarzutu naruszenia tych przepisów wynika również stąd, że organ wydając związaną decyzję podziałową nie mógł dokonywać oceny zgodności przesłanki zatwierdzenia podziału nieruchomości z ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (zgodność z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego) z ogólnymi przepisami, które ustanawiały ogólne wymogi treściowe planów (art. 9 ust. 1 uzp: "W ustaleniach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uwzględnia się postanowienia przepisów szczególnych odnoszące się do obszaru objętego planem i przedmiotu jego ustaleń"), jak również z przepisami szczególnymi, które odnosiły się nie do etapu planistycznego, lecz do etapu realizacji (budowlanej) inwestycji na obszarze objętym planem (§ 14 ust. 1 rozporządzenia z 1994 r.).

Sąd I instancji nie stwierdził realizacji innych podstaw stwierdzenia nieważności decyzji podziałowej. W szczególności nie stwierdzono realizacji przesłanki z art. 156 § 1 pkt 5 kpa (rozważania zawarte w wyroku NSA z 7.11.2013 r., I OSK 923/12).

Skargę kasacyjną od wywiódł B. M., reprezentowany przez pełnomocnika adw. M. R., który zaskarżył wyrok II SA/Rz 248/16 w całości, zarzucając naruszenie:

I. prawa materialnego a to naruszenie:

1. art. 10 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości przez błędne przyjęcie, że zgodność planu podziału z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego polega wyłącznie na wskazaniu we wniosku tożsamego celu, jaki wynikał z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, bez konieczności wykładni tego aktu prawa miejscowego dokonanej w oparciu o przepisy ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym i uwzględniającej konstytucyjnie chronione prawa osób trzecich;

2. art. 10 ust. 1 i 3 ugg w zw. z art. 9 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 14 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie przez błędne przyjęcie, że zgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i służące celowi w nim określonemu było zatwierdzenie podziału nieruchomości prowadzące do powstania działki przeznaczonej pod zabudowę bez jakiegokolwiek dostępu do niej;

II. przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia:

3. art. 145 § 1 pkt 2 ppsa przez nieuwzględnienie skargi i niestwierdzenie nieważności decyzji mimo zaistnienia przyczyn z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, tj. rażącego naruszenia art. 10 ust. 1 i 3 ugg;

4. art. 1, 3 § 1 i art. 134 § 1 ppsa przez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli i art. 141 § 4 ppsa przez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku i w efekcie nie rozpoznanie podniesionych w skardze zarzutów związanych z brakiem dokonania oceny zgodności planu podziału z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz kryteriów tej oceny;

5. art. 156 § 1 w zw. z art. 156 § 2 w zw. z art. 158 § 2 kpa przez błędne przyjęcie, że za zasadnością nieuwzględnienia wniosku skarżącego stoi przesłanka negatywna w postaci nieodwracalnych skutków prawnych, podczas gdy procedura administracyjna wprost normuje, że w takich sytuacjach zastosowanie znajduje art. 158 § 2 kpa, tj. stwierdzone zostanie wydanie decyzji z naruszeniem prawa.

Skarżący kasacyjnie na podstawie art. 176 w zw. z art. 185 § 1 ppsa wniósł o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu; zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego, a w przypadku wydania wyroku reformatoryjnego także przez Sąd I instancji, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

W świetle art. 183 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, z. 1, poz. 1).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Skarga kasacyjna złożona w niniejszej sprawie została oparta na obu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i 2 ppsa tj. na naruszeniu norm prawa materialnego i przepisów postępowania.

Zasadny okazał się zarzut naruszenia art. 10 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. nr 30, poz. 127 ze zm.) w zw. z art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 89, poz. 415 ze zm.) w zw. z § 14 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 1995 r. nr 10, poz. 46 ze zm.).

Nietrafnie Sąd I instancji aprobował pogląd organu nadzoru, zgodnie z którym Kolegium nie stwierdziło jakiejkolwiek wady nieważności (art. 156 § 1 kpa) – w szczególności w postaci wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa, a w kontrolowanej sprawie należało odmówić stwierdzenia nieważności decyzji z [...] marca 1997 r. W ocenie Sądu I instancji "w przepisach ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości nie zamieszczono innych warunków dopuszczalności podziału (np. warunku dostępu wydzielonej działki do drogi publicznej)". W istocie organ nadzoru i Wojewódzki Sąd opiera swe stanowisko na nieaktualnym założeniu, że podstawą orzekania są przepisy prawa, nie zaś normy prawne.

Podstawą orzekania przez organy stosujące prawo nie jest przepis prawny, lecz norma prawna, w praktyce wywiedziona w drodze wykładni prawa z szeregu przepisów prawnych - w tym częstokroć także z aktów prawnych o różnej randze. W punkcie V ppkcie 9 uzasadnienia wyroku z 10.12.2002 r., P 6/02, OTK-A 2002/7/91, Trybunał Konstytucyjny trafnie wskazał, że normę prawną rekonstruuje się zawsze z całokształtu obowiązujących przepisów prawnych. Wykładnią prawa jest operacja myślowa nie ograniczająca się do wykładni jednego bądź dwu przepisów, zawartych w jednej ustawie (zwłaszcza ograniczona jedynie do wykładni językowej), lecz operacja w toku której dokonuje się przekładu zbioru przepisów ogłoszonych w aktach prawodawczych na zbiór norm postępowania równoznaczny jako całość z danym zbiorem przepisów.

We współczesnej nauce i praktyce sądów, przeważa pogląd, zgodnie z którym wykładnię należy kontynuować przy wykorzystaniu wszystkich trzech grup dyrektyw interpretacyjnych, bez względu na stopień jasności rezultatu wykładni otrzymanego w wyniku zastosowania dyrektyw chronologicznie wcześniejszych (dyrektyw językowych, systemowych, funkcjonalnych; M. Peno, M. Zieliński, Koncepcja derywacyjna wykładni a wykładnia w orzecznictwie Izby Karnej i Izby Wojskowej Sądu Najwyższego, w: Zagadnienia prawa dowodowego, pod red. J. Godynia, M. Hudzika, L. K. Paprzyckiego, Warszawa 2011, s. 120). Jednakowe rezultaty interpretacji otrzymane wg tych trzech typów dyrektyw niebywale wzmacniają uzyskany rezultat wykładni i taka sytuacja winna być typowa w każdym przypadku poprawnie przeprowadzonej legislacji. Różnice rezultatów wykładni językowej, systemowej i funkcjonalnej wymagają podjęcia decyzji o pierwszeństwie któregoś z nich (M. Zieliński, Clara non sunt interpretanda – mity i rzeczywistość, ZNSA 2012/6/18-21; M. Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady, reguły, wskazówki, Wolters Kluwer 2017, s. 212-213, nb 432, 433, przypis 17, 18; wyrok NSA z 2.6.2017 r. I OSK 600/16, cbosa).

Nietrafne są poglądy, które zakładają, że jeżeli zastosowany przepis prawa wymaga jego interpretacji i subsumcji do konkretnego stanu faktycznego, jak i poglądy, że "brak podstaw do oceny, że przesłanka rażącego naruszenia prawa rozumiana jako oczywiste zanegowanie jasnego i niebudzącego wątpliwości interpretacyjnych przepisu mającego podstawowe i zasadnicze znaczenie" (s. 31 uzasadnienia wyroku II SA/Rz 248/16; s. 6-7 decyzji z [...] grudnia 2015 r.), nie może być mowy o rażącym naruszeniu prawa. Współczesne poglądy doktryny wskazują, że każdy przepis wymaga interpretacji – istotnym jest jedynie, na jakim etapie rezultaty wykładni są na tyle przekonujące, że nie trzeba jej dalej kontynuować. Naruszenie prawa materialnego przez jego błędne zastosowanie polega na tzw. błędzie w subsumcji, tj. błędnym uznaniu stanu faktycznego ustalonego w sprawie za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w mającej zastosowanie w sprawie normie prawnej (M. Niezgódka-Medek w: B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz Wolters Kluwer 2016, s. 756, uw. 9 do art. 174). W każdym przypadku stosowania prawa zachodzi zatem konieczność subsumcji – która maże być prawidłowa bądź nieprawidłowa.

Wykładnia przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, będącego aktem prawa miejscowego (art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. - Dz. U. nr 78, poz. 483; sprost. z 2001 r., nr 28, poz. 319; zm. z 2006 r., nr 200, poz. 1471, z 2009 r., nr 114, poz. 946, dalej Konstytucja) odbywa się na ogólnych zasadach wykładni prawa (R. Hauser, E. Mzyk, Z. Niewiadomski, M. Rzążewska, Ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym z komentarzem, W. Pr. 1995, s. 26-28, uw. 1, 3, 4), zatem nie ogranicza się wyłącznie wykładni językowej poszczególnych postanowień Planu, z uwzględnieniem art. 10 ust. 1 ugg, lecz wymaga uwzględnienia całokształtu obowiązujących przepisów prawnych – w tym konstytucyjnych. Zwrócił na to uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku I OSK 2741/12, wskazując w szczególności, że interes prawny to interes, któremu przypisy prawa przyznają ochronę prawną. Źródłem regulacji prawnej tej ochrony są przepisy materialnego prawa administracyjnego, ale nie wyłącznie. Źródłem tego interesu, nadając mu rangę interesu prawnego mogą być przepisy prawa cywilnego pozostające w związku z regulacją materialnego prawa administracyjnego. Nie do zaakceptowania jest formalistyczna wykładnia nieuwzględniająca regulacji przyjętej w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, a zwłaszcza regulacji konstytucyjnej w art. 64 ust. 2 "Własność, inne prawa majątkowe oraz prawo dziedziczenia podlega równej dla wszystkich ochronie prawnej". Narusza Konstytucję wykładnia formalistyczna odmawiająca przyznania jednostce ochrony prawnej przez klasyfikację interesu jednostki do interesu faktycznego, wywodzonej z wykładni językowej art. 10 ust. 1 i ust. 3 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (t.j. Dz.U. z 1991 r. nr 30, poz. 127 ze zm.). Należy podkreślić różnicę materialnoprawną ukształtowania interesu prawnego w zakresie wystąpienia z wnioskiem o podział nieruchomości, ograniczając do podmiotów mających tytuł prawny do nieruchomości od interesu prawnego do obrony w sprawie przyjętego podziału nieruchomości, który może mieć następstwa prawne dla chronionego Konstytucją prawa własności. Następstwa prawne podziału nieruchomości nie mogą obciążać właścicieli sąsiednich nieruchomości.

Rozważanie czy skarżącemu przysługuje chroniony interes prawny poza postępowaniem administracyjnym narusza prawo jednostki do ochrony na drodze regulowanej prawem. Decyzja o odmowie wszczęcia postępowania takiego prawa skarżącego pozbawiła. Tym samym zasadny jest zarzut naruszenia art. 3 § 1 ppsa, przez brak pełnej oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Prawidłowo powołane orzecznictwo sądowe pozwoliłoby ocenić stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] jako nieznajdującego oparcia w przyjętej linii orzecznictwa (wyrok NSA z 14 października 2009 r. I OSK 91/09, Lex 573294; 16.7.2010 r. I OSK 1288/09, Lex 899210).

Wyroki I OSK 91/09 i I OSK 1288/09 zapadły na tle art. 93 ugn, lecz ani Sąd orzekający wyrokiem I OSK 2741/12, ani Sąd w składzie niniejszym, nie miał wątpliwości, że reguły wykładni prawa prowadzą do tego samego rezultatu pod rządem art. 10 ust. 1 i 3 ugg, co pod rządem art. 93 ugn. Ustawodawca nie wprowadził bowiem istotnego novum w art. 93 ugn, a jedynie doprecyzował treść normatywną, zawartą w uprzednio obowiązującym art. 10 ust. 1 i 3 ugg, wymagającym przy wykładni sięgania do art. 9 ust. 1 uzp w zw. z § 14 ust. 1 rozporządzenia z 1994 r.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku I OSK 2741/12 nie mógł wypowiedzieć się co do wykładni art. 10 ust. 1 i 3 ugg. Sąd wskazał, że "przedwczesny jest zarzut naruszenia art. 10 ust. 1 i ust. 3 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, który nie został rozpoznany w postępowaniu administracyjnym i przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. Przedmiotem rozpatrzenia była wyłącznie kwestia interesu prawnego skarżącego w żądaniu wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności". Mimo tego zastrzeżenia, wynikającego wyłącznie z norm procesowych, będącego skutkiem błędnego stanowiska organu nadzoru, zaprezentowanego w postępowaniu, w który zapadły decyzje z: [...] października 2009 r. i [...] marca 2010 r., nietrafnie akceptowanego wyrokiem II SA/Rz 564/12, nie sposób przy rozstrzyganiu sprawy merytorycznej, dotyczącej nieważności decyzji z [...] marca 1997 r., pominąć ów pogłębiony pogląd zaprezentowany przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku I OSK 2741/12 (art. 190 ppsa), w zakresie konieczności rozpoznania sprawy w kontekście prawa własności (art. 140 kc), przysługującego B. M. i aspektu konstytucyjnego ochrony tego prawa (art. 145 § 1-3 kc; odpowiednio – uchwała SN z 4.6.2009 r. III CZP 34/09, OSNC 2010/2/20 z glosą E. Makarewicz, Mo. Pr. 2010/17/ 972 i n.) – ochrony jego prawa własności w oparciu o art. 8 ust. 2 i art. 64 ust. 2 Konstytucji. Naczelny Sąd Administracyjny w sposób wiążący wskazał, że "następstwa prawne podziału nieruchomości nie mogą obciążać właścicieli sąsiednich nieruchomości" (art. 190 ppsa; uzasadnienie wyroku I OSK 2741/12). Ten rezultat wykładni art. 156 § 1 pkt 2 kpa musi być uwzględniony przez organ nadzoru, mając na uwadze oczywistość naruszenia prawa; uwzględnienia charakteru przepisu i skutków społeczno-gospodarczych decyzji, niemożliwych do zaakceptowania z punktu widzenia zasady praworządności. Stanowisko to jest ugruntowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (wyrok NSA z 18.3.2015 r. II OSK 1954/13; J. Borkowski/B. Adamiak, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C. H. Beck 2017, s. 876-877, nb 56).

Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (wyrok NSA z: 9.2.2005 r., OSK 1134/04, Lex 165717; 25.9.2007 r., II OSK 1111/06; 30.9.2010 r., I OSK 1617/09). Za taką wykładnią opowiada się też współcześnie doktryna (J. Borkowski/B. Adamiak – op. cit., s. 874-875, nb 55).

W doktrynie prawa administracyjnego koncepcję wadliwości decyzji wyprowadza się przy uwzględnieniu dwu podstawowych wartości: praworządnego działania administracji publicznej (art. 7 i 2 Konstytucji) i ochrony praw nabytych na podstawie działania administracji publicznej. Te konkurujące ze sobą dwie przeciwstawne wartości są podstawą wypracowania gradacji wad decyzji, uwzględniającej rodzaj naruszonego prawa i ciężar wady. Założenie ciężaru wady jako podstawa wadliwości decyzji administracyjnej jest niezależne od rodzaju naruszenia przepisu prawa (pkt I, II i IV uzasadnienia uchwały 7 Sędziów NSA z 13.11.2012 r., I OPS 2/12, ONSAiWSA 2013 /1/1 s. 25-28).

Zasadnym jawi się także zarzut naruszenia art. 10 ust. 1 i 3 ugg. Trafnie skarżący kasacyjnie wskazuje, że nie wystarcza dla przyjęcia zgodności podziału nieruchomości z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, ograniczenie się do ustalenia, że wnioskodawca wskazał we wniosku cel tożsamy z przeznaczeniem nieruchomości na danym obszarze objętym planem (in casu – teren istniejącej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z dopuszczeniem uzupełnienia zabudowy mieszkaniowej i usług nieuciążliwych; E56MNj). Miejscowy plan ogólny zagospodarowania przestrzennego miasta [...], zatwierdzony uchwałą Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z [...] grudnia 1979 r. nr [...] (Dz. Urz. WRN w [...] nr 9, poz. 57 ze zm.), został uchwalony pod rządem ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o planowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1975 r. nr 11, poz. 67 i nr 16, poz. 91, dalej upp bądź ustawa z 1961 r.).

Stanowisko organu nadzoru i Sądu I instancji błędnie pomija, że ówczesny system planowania przestrzennego był zasadniczo odmienny od sytemu współczesnego. Współczesna doktryna wskazuje, że w końcu lat siedemdziesiątych z regulacji ustawy o planowaniu przestrzennym pozostają fragmenty pozbawione waloru zwartych i jasnych unormowań. Niektóre zagadnienia gospodarki terenami budowlanymi unormowane były przez inne regulacje prawne powstałe bądź równolegle z ustawą o planowaniu przestrzennym (np. ustawa z 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi), bądź nieco późniejsza (np. ustawa z 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach), a obrazu obowiązującego wówczas porządku prawnego nie można oceniać pozytywnie (Z. Niewiadomski, Planowanie przestrzenne. Zarys sytemu, W. Pr. LexisNexis 2003, s. 19-22). W ówczesnej doktrynie wskazywano na istnienie wielkiej rodziny planów gospodarczych i wypracowano koncepcję norm planowych jako szczególnego rodzaju norm prawnych wyznaczających zadania planowe i tylko zadania planowe (W. Brzeziński, J. Kaleta, L. Martan, M. Weralski, Problemy prawne planowania gospodarczego, Warszawa 1964; W. Brzeziński, Nowe typy norm prawnych w prawie administracyjnym, PiP 1966, z. 9; W. Brzeziński, Niektóre problemy systemu prawnego planowania przestrzennego, w: red. J. Łętowski, J. P. Pruszyński, Prawo, Administracja, Gospodarka. Księga ku czci Profesora Ludwika Bara, Ossolineum 1983, s. 41-42). Ustawodawca wprowadził podział miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego na: 1) ogólne plany zagospodarowania przestrzennego jednostek osadniczych, zwane w dalszych przepisach ustawy "planami ogólnymi", oraz plany zagospodarowania przestrzennego obszarów stanowiących zespoły jednostek osadniczych; 2) szczegółowe plany zagospodarowania przestrzennego części jednostek osadniczych, a w przypadkach uzasadnionych - całości tych jednostek, zwane w dalszych przepisach ustawy "planami szczegółowymi" (art. 12 upp). Plan ogólny określał w sposób wszechstronny podstawowe kierunki i skalę rozwoju oraz zasady zagospodarowania przestrzennego terenu na cały okres planu, jak również program i sposób zagospodarowania przestrzennego jednostki osadniczej w okresie najbliższego wieloletniego narodowego planu gospodarczego (art. 13 ust. 1 upp). Plan ogólny stanowił podstawę gospodarki terenami i ustalania potrzeb inwestycyjnych na obszarze danej jednostki osadniczej; obejmował on podstawowe wytyczne dla opracowania planów szczegółowych na tym obszarze, określał tereny wymagające takich opracowań w odpowiedniej kolejności (art. 13 ust. 3 upp). Plan szczegółowy sporządzano dla części obszaru jednostki osadniczej, przewidzianej do zagospodarowania (zabudowy, odbudowy, przebudowy) w okresie bieżącego i najbliższego wieloletniego narodowego planu gospodarczego (art. 16 ust. 1 upp). Plan szczegółowy określał szczegółowo przeznaczenie terenów na poszczególne cele, wyznaczał linie rozgraniczające te tereny, ustalał zasady uzbrojenia i urządzenia terenu, określał linię zabudowy oraz dopuszczalną wysokość zabudowy, a w miarę potrzeby również inne warunki i wytyczne kształtowania zabudowy (art. 16 ust. 3 upp).

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest pogląd, że plan ogólny zagospodarowania przestrzennego miejscowości jest przede wszystkim podstawą do szczegółowych ustaleń planistycznych. W braku planu szczegółowego, plan ogólny - ze względu na niski stopień szczegółowości - może być przesłanką odmowy spełnienia żądania strony tylko o tyle, o ile żądanie to pozostaje w oczywistej sprzeczności z ustaleniami planu ogólnego (wyrok NSA z 4.6.1982 r., I SA 235/82, ONSA 1982/1/52). Przeznaczenie terenu w ogólnym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gminy do trwałego użytkowania rolniczego, z równoczesnym dodaniem zastrzeżenia "bez prawa wznoszenia obiektów kubaturowych", nie może być podstawą prawną odmowy udzielenia pozwolenia na budowę na tym terenie budynku gospodarczego, związanego bezpośrednio z produkcją rolną (wyrok NSA z 13.6.1985 r., SA/Ka 172/85, ONSA 1985/1/32). W świetle przepisów ustawy z 1961 r. brak planu szczegółowego dla przedsięwzięć, dotyczących inwestycji budowlanych, uznać należy za równoznaczny z brakiem rozwiązań planistycznych, co z kolei powodowało konieczność wydania dla tego rodzaju inwestycji decyzji o lokalizacji szczegółowej. Skoro sprawy uzbrojenia terenu i jego szczegółowego zagospodarowania należały do właściwości planu szczegółowego, zaś plan taki uchwalony nie został, to w świetle ww. ustawy lokalizację inwestycji budowlanych, można było i należało ustalać w decyzji o lokalizacji szczegółowej takiej inwestycji. Do wykładni prawa miejscowego stosuje się te same zasady wykładni, co do innych aktów normatywnych . Jedną z tych zasad jest zasada, że przepis szczególny uchyla przepis ogólny (lex specialis derogat legi generali). Zatem specjalny przepis planu szczegółowego uchylał przepisy planu ogólnego, zaś w przypadku braku planu szczegółowego - jego funkcję spełniała decyzja o lokalizacji szczegółowej (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z 19.3.2008 r., II SA/Sz 13/08, Lex 467096).

Tym samym organ dokonujący oceny przesłanek z art. 10 ust. 1 ugg, obowiązany był – z uwagi na brak szczegółowego planu zagospodarowania przestrzennego - uwzględnić uregulowania zawierające wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich – w szczególności dotyczące podziału nieruchomości, gwarantującego dostęp działek powstałych w wyniku podziału do drogi publicznej, tak by skutkiem decyzji o podziale nieruchomości, nie doszło na naruszenia interesów osób trzecich – w tym w szczególności skarżącego (art. 1 i 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 22 lipca 1952 r. - Dz. U. 1976 nr 7, poz. 36 ze zm., utrzymanych w mocy przez art. 77 ustawy z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym – Dz. U. nr 84, poz. 426 ze zm., obowiązujących w dacie wydania decyzji z [...] marca 1997 r., a których treść normatywna, w zakresie istotnym dla kontrolowanej sprawy, odpowiadała treści normatywnej art. 2 i 64 ust. 2 Konstytucji, wskazanych jako wzorce kontroli wyrokiem I OSK 2741/12).

Organ nadzoru i Sąd I instancji całkowicie pominęły zagadnienie obejścia prawa - mimo że wnioskujący o zatwierdzenie podziału nieruchomości deklarowali chęć powiększenia istniejących działek S. i S. S. oraz W. i I. M., to w istocie dążyli do takiej zamiany nieruchomości, która nie zapewniała zamienionym nieruchomościom dostępu do drogi publicznej i dążyli do obciążenia skutkami podziału nieruchomości – działki nr [...] – skarżącego i nieruchomości stanowiącej jego własność (k. 1-5; 6, 7, 8, 13-15, 16, 24-27 akt [...] Starosty).

Całkowicie uszło uwagi organu nadzoru to, że zasadniczo działka nr [...] miała przeznaczenie rolne ("rola", "łąki") i nie rozważył tego w aspekcie dopuszczalności podziału na podstawie art. 1 ust. 1 i 2 in princ. ugg. Wskazał tę okoliczność dopiero Sąd I instancji (s. 31 uzasadnienia wyroku II SA/Rz 248/16), błędnie uznając, że podział działki "był oczywiście zgodny z wynikającym z planu przeznaczeniem obszaru obejmującym powyższą działkę pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną", mimo że nie ustalono, czy działka nr [...] wchodziła "w skład gospodarstw rolnych" (verba legis - art. 1 ust. 2 in princ. ugg), co wykluczało dokonanie podziału gruntów zabudowanych, wchodzących w skład gospodarstw rolnych w oparciu o tę ustawę. W aktach brak pełnego tekstu i rysunku Planu, czego nie sposób zastąpić publikacją uchwały Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] nr [...] z dnia [...] grudnia 1979 r. zatwierdzającej Miejscowy Plan Ogólny Zagospodarowania Przestrzennego Miasta [...] w Dzienniku Urzędowym. Zgodnie z doświadczeniem życiowym, rysunek planu w tego typu publikacji wymyka się zdolności analizy stron, organu nadzoru i Sądu administracyjnego.

Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 ppsa w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa i art. 10 ust. 1 i 3 ugg okazał się nieusprawiedliwiony. Sąd administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ppsa ma uprawnienie do stwierdzenia nieważności zaskarżonego aktu (postanowienie NSA z 5.12.2013 r. I FSK 1883/13, Lex 1405651), nie zaś decyzji będącej przedmiotem postępowania nadzorczego. Zarzutu II.3 autor skargi kasacyjnej nie uzasadnia, jednakże wskazując jako normy dopełnienia art. 156 § 1 pkt 2 kpa i art. 10 ust. 1 i 3 ugg wyraźnie wskazuje, że upatruje nieważności decyzji z [...] marca 1997 r. Utrwalonym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jest pogląd, że art. 156 § 1 pkt 2 kpa, choć jest zawarty w ustawie proceduralnej, ma charakter prawnomaterialny (wyrok NSA z 15.5.2013 r., I OSK 2160/11, Lex nr 1328357) i stanowi on podstawę skargi kasacyjnej, określoną w art. 174 pkt 1 ppsa (H. Knysiak-Molczyk, Skarga kasacyjna w postępowaniu sądowoadministracyjnym LexisNexis 2010 s. 222 i przypis 20). Dla uniknięcia zbędnych powtórzeń należy odwołać się w tej części do rozważań, dotyczących zarzutów I.1 i 2, w ramach pierwszej podstawy (art. 174 pkt 1 ppsa).

Nieusprawiedliwiony okazał się zarzut naruszenia art. 1, art. 3 § 1, art. 134 § 1 i art. 141 § 4 ppsa. Wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej, Sąd I instancji odniósł się w sposób wystarczający do istotnych dla rozstrzygnięcia kontrolowanej sprawy zarzutów – w tym w szczególności do zarzutu naruszenia art. 10 ust. 1 i 3 ugg w zw. z art. 9 ust. 1 uzp w zw. z § 14 ust. 1 rozporządzenia (s. 29-32 uzasadnienia wyroku II SA/Rz 248/16) i dokonał oceny zgodności planu podziału z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i kryteriów tej oceny. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie konieczne elementy i poddaje się kontroli instancyjnej. To, że skarżący nie zgadza się z rezultatami kontroli dokonanej przez Sąd I instancji, nie czyni owego zarzutu zasadnym.

Trafnym okazał się zarzut naruszenia art. 156 § 1 w zw. z art. 156 § 2 w zw. z art. 158 § 2 kpa. Niezasadnie Sąd I instancji aprobował pogląd organu nadzoru, że w sprawie nie zachodziły przesłanki pozytywne nieważności decyzji z [...] marca 1997 r., określone w art. 156 § 1 – w szczególności w punkcie 2 - kpa. Błędnie Sąd I instancji ograniczył przesłanki rażącego naruszenia prawa jedynie do "oczywistego zanegowania jasnego i niebudzącego wątpliwości interpretacyjnych przepisu mającego podstawowe i zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy" (s. 31 uzasadnienia wyroku II SA/Rz 248/16). Konieczne w kontrolowanej sprawie jest zbadanie decyzji z [...] marca 1997 r. w zakresie trzech kryteriów: oczywistości naruszenia prawa; uwzględnienia charakteru przepisu i skutków społeczno-gospodarczych decyzji, niemożliwych do zaakceptowania z punktu widzenia zasady praworządności. Dopiero po stwierdzeniu owych pozytywnych przesłanek organ nadzoru będzie miał obowiązek zbadać zaistnienie przesłanek negatywnych z art. 156 § 2 kpa. Wobec braku nowelizacji art. 156 § 2 kpa po wyroku P 46/13 (mimo rozpoczęcia prac legislacyjnych; druk senacki nr 154 z 22 kwietnia 2016 r. dotyczący projektu ustawy i zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego; projekt został wycofany) w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia kontrolowanej sprawy, wyrok P 46/13, jako nie dokonujący zmian normatywnych (cz. III p.10.7 uzasadnienia wyroku P 46/13; J.Borkowski/B.Adamiak – op. cit., s. 863-865, nb 31) nie ma wpływu na rozstrzygnięcie kontrolowanej sprawy, na co trafnie wskazał Sąd I instancji (s. 28 uzasadnienia wyroku II SA/Rz 248/16). W wyroku II SA/Rz 130/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie powołał się jedynie na sentencję i "ustne motywy tegoż [P 46/13] wyroku (s. 5-6 uzasadnienia wyroku II SA/Rz 130/15), co rozważań tych nie czyniło oceną prawną ani wskazaniami w rozumieniu art. 153 ppsa, z uwagi na ich ogólnikowość.

Jeśli organ nadzoru stwierdzi zaistnienie przesłanek pozytywnych z art. 156 § 1 kpa i przesłankę negatywną z art. 156 § 2 in fine kpa (wywołanie przez decyzję nieodwracalnych skutków prawnych; J.Borkowski/B.Adamiak – op. cit., s. 865-867, nb 32-36; M. Wincenciak, O tzw. "nieodwracalnych skutkach prawnych" decyzji administracyjnej, w: red. J. Niczyporuk, Kodyfikacja postępowania administracyjnego. Na 50-lecie K.P.A., Wyd. WSPA Lublin 2010, s. 904), to organ – miast odmówić stwierdzenia nieważności decyzji poddanej ocenie w postępowaniu nieważnościowym, winien stwierdzić wydanie decyzji z naruszeniem prawa (art. 158 § 2 kpa; J.Borkowski/B.Adamiak – op. cit., s. 897-898, nb 6).

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, uznając że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę (art. 188 ppsa). Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa w zw. z art. 10 ust. 1 i 3 ugg w zw. z art. 9 ust. 1 uzp w zw. z § 14 ust. 1 rozporządzenia i w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję a na podstawie art. 135 ppsa uchylił także poprzedzającą ją decyzję z [...] października 2015 r.

Obowiązkiem organu nadzoru będzie przeprowadzenie postępowania nadzorczego, przy uwzględnieniu całokształtu dotychczas zebranego materiału dowodowego (z wszystkich dotychczasowych postępowań w kontrolowanej sprawie) i pełnego tekstu i rysunku Planu. Organ nadzoru związany będzie wykładnią dokonaną w wyroku I OSK299/17 (art. 190 ppsa).

O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200, 203 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 ppsa.