Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt I SA/Rz 73/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2016-02-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 136, art. 138
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący S. WSA Małgorzata Niedobylska Sędziowie WSA Tomasz Smoleń WSA Jarosław Szaro / spr./ Protokolant ref. staż. Joanna Kulasa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 lutego 2016 r. sprawy ze skargi spółki "A" w Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej spółki "A" w Ł. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, 3) nakazuje zwrócić spółce "A" w Ł. kwotę 4.561 (cztery tysiące pięćset sześćdziesiąt jeden) złotych tytułem nadpłaconego wpisu sądowego.


UZASADNIENIE

I SA/Rz 73/16

UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] listopada 2015r. nr [...] , Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] uchyliło w całości decyzję Starosty [...] z dnia [...] września 2015r. nr [...] w sprawie zwrotu do budżetu Powiatu [...] dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Jak wynika z akt sprawy, A. sp. z o.o. z siedzibą w Ł. (dalej Spółka lub Skarżąca) jest organem prowadzącym Liceum Ogólnokształcące dla Dorosłych "A." w J., Uzupełniające Liceum Ogólnokształcące dla Dorosłych "A." w J. oraz Policealną Szkołę "A." w J..

Szkoły te w 2013r. otrzymały dotację w wysokości 825.970zł z budżetu Powiatu [...] na zasadach określonych w art. 90 ust. 3 ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty (tekst jedn. Dz. U. z 2015r., poz. 2156 ze zm.) dalej u.s.o. oraz uchwały Nr XLII/284/2013 Rady Powiatu [...] z dnia 10 lipca 2013r. w sprawie ustalenia trybu i rozliczania oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości wykorzystania dotacji dla publicznych i niepublicznych szkół oraz poradni psychologiczno-pedagogicznych na terenie Powiatu [...], prowadzonych przez osoby prawne lub fizyczne inne niż jednostka samorządu terytorialnego.

W dniach od 14 lipca 2014r. do 10 kwietnia 2015r. została przeprowadzona kontrola obejmująca ocenę prawidłowości wykorzystania przez szkoły dotacji otrzymanej z budżetu Powiatu [...] za 2013r.

W wyniku przeprowadzonej kontroli organ I instancji ustalił, że część dotacji w łącznej wysokości 476.053,12zł została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem określonym w art. 90 ust. 3d u.o.ś. Na ww. kwotę składają się:

- 160.880,43zł jako wydatki na wynagrodzenia dla firmy B. sp. z o.o. za organizację procesu dydaktycznego. Przedmiotem działalności tej firmy było zapewnienie stałej i bieżącej obsługi szkoły i jej dyrektora w zakresie zapewnienia warunków jej działania, obsługi administracyjno-prawnej i wspomaganie realizacji zadań dydaktycznych,

- 3.645,72zł jako wydatki na wynagrodzenie dla podmiotu świadczącego usługi księgowe,

- 311.526,97zł jako wydatki personelu administracyjnego, obsługi i doradztwa, w tym: 128.065,72zł jako wynagrodzenie administracji i obsługi; 143.450zł jako wynagrodzenie członków Kolegium Dydaktycznego, 40.011,25zł jako wynagrodzenie dla specjalisty ds. marketingu.

Decyzją z dnia [...] września 2015r. nr [...] Starosta [...] ustalił kwotę dotacji, przypadającą do zwrotu budżetu Powiatu [...] przez Spółkę na łączną kwotę 476.053,12zł, określił termin naliczania odsetek jak od zaległości podatkowych, należnych od ww. kwoty od 20 grudnia 2013r.

W ocenie organu I instancji wydatki ujawnione w trakcie kontroli nie zostały poniesione bezpośrednio na działalność dydaktyczną, wychowawczą, czy opiekuńczą, zgodnie z art. 90 ust. 3d u.o.ś. w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2013r.

Wydatkowanie środków dotacyjnych dla członków firmy B. nie było zasadne, ani celowe. Usług tej firmy nie można uznać za organizację procesu dydaktycznego. W ocenie organu I instancji wydatki na obsługę administracyjno-finansową szkół nie mogą być finansowane z dotacji. Tego rodzaju koszty organ prowadzący szkołę powinien pokryć we własnym zakresie. Wynagrodzenie członków Kolegium Dydaktycznego, którzy w ramach umów mieli wspierać funkcjonowanie szkół również nie było związane z realizacją zadań szkół w zakresie kształcenia, wychowania i opieki. Za niecelowe organ I instancji uznał także wydatki na wynagrodzenie specjalisty ds. marketingu, gdyż tego typu usługi nie należą do działalności szkół w zakresie realizacji procesu dydaktycznego.

Organ I instancji, powołując się na art. 252 ust. 1 pkt 1 ustawy z 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2013r., poz. 885 ze zm.), dalej u.f.p. wskazał, że dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem podlegają zwrotowi do budżetu wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych. Stwierdził, że datą, od której należało naliczać odsetki był dzień 20 grudnia 2013r., kiedy to przekazano na rachunek bankowy organu prowadzącego szkoły ostatnią transzę dotacji za 2013r.

Spółka, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika złożyła odwołanie od powyższej decyzji zarzucając organowi I instancji naruszenie:

- art. 107 § 1 i § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2016r., poz. 23 ze zm.), dalej k.p.a., poprzez jego niezastosowanie i nie zamieszczenie uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji a w szczególności nie wyjaśnienie zastosowania art. 90 ust. 3d u.s.o. do stanu faktycznego niniejszej sprawy, powołanie się w treści uzasadnienia decyzji na art. 90 ust. 3d u.s.o. w sytuacji gdy przepis ten nie został wskazany jako podstawa prawna wydanego rozstrzygnięcia, nie wskazanie konkretnych postanowień uchwały dotacyjnej w podstawie prawnej decyzji i powołanie ich dopiero w jej uzasadnieniu,

- art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., przez brak przeprowadzenia jakiegokolwiek postępowania dowodowego w sprawie, poczynienie ustaleń faktycznych jedynie w oparciu o dane zebrane w postępowaniu kontrolnym w sytuacji, gdy strona nie ma prawnej możliwości zakwestionowania w sposób wiążący dla organu dokonanych podczas postępowania kontrolnego ustaleń zawartych we wnioskach pokontrolnych, nie podjęcie działań zmierzających do wyjaśnienia stanu faktycznego przedmiotowej sprawy, brak odniesienia się do twierdzeń podnoszonych przez Skarżącą w toku postępowania a w konsekwencji uniemożliwienie weryfikacji wydanej decyzji z punktu widzenia prawidłowości zastosowania art. 80 k.p.a.,

- art. 8 k.p.a. przez prowadzenie postępowania w sposób naruszający zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, polegające na rozbieżnościach wynikających z danych matematycznych zawartych w decyzji i braku realnej możliwości zweryfikowania poprawności dokonanych przez organ wyliczeń,

- art. 252 ust. 6 pkt 1 w zw. z art. 252 ust. 1 u.f.p., przez jego bezpodstawne zastosowanie i ustalenie, że dotacje zostały wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem;

- art. 90 ust. 3d u.s.o. przez jego nieprawidłową wykładnię i w konsekwencji uznanie, że Skarżąca wydatkowała dotację niezgodnie z przeznaczeniem,

- art. 5 ust. 7 w zw. z art. 2 u.s.o. przez błędną ich wykładnię polegającą na przyjęciu, że sfera zadań organu prowadzącego szkołę oraz zadań tej szkoły stanowią całkowicie rozłączne kategorie prawne i w konsekwencji uznanie, że zadania wskazane w art. 5 ust. 7 u.s.o. nie dotyczą w ogóle szkoły niepublicznej, lecz wyłącznie jej osoby prowadzącej, skutkiem czego nie podlegają finansowaniu z dotacji podmiotowej przysługującej szkole.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] w opisanej na wstępie decyzji uchyliło zaskarżone rozstrzygnięcie i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia.

W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów k.p.a., jak również przepisów u.s.o. w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2013r.

Kolegium uznało, że decyzja Starosty [...] nie spełnia wymagań art. 107 § 1 k.p.a., ponieważ wskazana przez organ I instancji podstawa prawna, tj. art. 104 § 1 k.p.a., art. 252 ust. 1 pkt 1, ust. 6 pkt 1 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.f.p. jest niepełna. Organ ten w podstawie prawnej pominął art. 90 ust. 3d u.s.o. w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2013r. Nie jest również wystarczające powołanie jedynie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zamiast w jej podstawie prawnej uchwały Rady Powiatu z dnia 10 lipca 2013r. nr XLII/284/2013, regulującej kwestię trybu udzielania i rozliczania oraz trybu i zakresu kontroli wykorzystania dotacji. W podstawie prawnej decyzji przepisy prawa materialnego powinny poprzedzać przepisy postępowania. Tymczasem organ I instancji uczynił to na odwrót.

Kolegium stwierdziło natomiast, że nie są uzasadnione zarzuty Spółki w zakresie dotyczącym sposobu przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Prawidłowym było oparcie się przez organ I instancji na protokole z kontroli przeprowadzonej w Spółce jeszcze przed formalnym wszczęciem postępowania administracyjnego. Dowód w postaci protokołu kontroli nie wymagał - do zaliczenia go do materiału dowodowego w sprawie - wydania jakiegokolwiek postanowienia dowodowego, w sytuacji Spółka otrzymała odpis protokołu pokontrolnego i odpowiedziała na niego formułując zastrzeżenia do protokołu. Spółka otrzymał także pisemne wystąpienie pokontrolne.

Zdaniem Kolegium nie doszło również do naruszenia prawa strony do czynnego udziału w sprawie, skoro pismem z 5 maja 2015r. Strona została zawiadomiona o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych w sprawie dowodów i materiałów, uprzednio otrzymując protokół z przeprowadzonej kontroli.

Kolegium uznało natomiast za uzasadnione zarzuty dotycząc naruszenia art. 90 ust. 3d u.s.o. w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2013r. Ustawa o systemie oświaty nie definiuje pojęcia "wydatków bieżących", dlatego pojęcie to należy rozumieć stosownie do art. 124 ust. 3 u.f.p., który obejmuje następujące kategorie: wynagrodzenie i uposażenia osób zatrudnionych oraz składki naliczane od tych wynagrodzeń i uposażeń, zakupy towarów i usług, koszty utrzymania oraz inne wydatki związane z funkcjonowaniem i realizacją statutowych zadań szkół, koszty realizacji zadań zleconych do realizacji jednostkom niezaliczanym do sektora finansów publicznych z wyłączeniem organizacji pozarządowych.

Zdaniem Kolegium, aby zrealizować działalnością w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej należy podjąć ciąg czynności o charakterze merytorycznym, administracyjnym i obsługowym. W tej sytuacji, w ramach dofinansowania realizacji zadań szkoły mieści się praktycznie cała podstawowa działalność szkoły. Z dotacji mogą być finansowane wszystkie potrzeby związane z jej funkcjonowaniem w związku z realizacją zadań w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej. Za szerszą interpretacją pojęcia przeznaczenia dotacji na dofinansowanie realizacji zadań szkoły przemawia w ocenie Kolegium także zmiana art. 90 ust. 3d u.s.o., która weszła w życie z dniem 1 stycznia 2014r. Powyższa nowelizacja, wobec wątpliwości pojawiających się w praktyce, traktowana jest jako uszczegółowienie i udzielenie wykładni autentycznej przepisu przed jego zmianą. Wykładnia ta może być przyjęta także na gruncie przepisu art. 90 ust. 3d u.s.o. w brzmieniu obowiązującym do 1 stycznia 2014r.

Wobec powyższego Kolegium stwierdziło, że zakwestionowanie przez organ I instancji wydatków na wynagrodzenie za usługi księgowe w kwocie 3.645,72zł i wydatków na wynagrodzenie administracji i obsługi w kwocie 128.065,72zł nie jest uzasadnione.

Kolegium podzieliło natomiast stanowisko organu I instancji odnośnie uznania, że wydatki na wynagrodzenie dla firmy B. za organizowanie procesu dydaktycznego w kwocie 160.880,43zł nie są związane z działalnością w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej. Analiza zakresu czynności ww. podmiotu jednoznacznie wskazuje, że przede wszystkim obejmują one usługi doradztwa i pośrednictwa przez podmiot zewnętrzny. W ramach tych usług wskazano m.in. obsługę organizacyjną, administracyjną i finansową, w sytuacji gdy Spółka poczyniła już wydatki na usługi administracji i obsługi w kwocie 128.065,72zł oraz na usługi księgowe w kwocie 3.645,72zł. Kolegium uznało, że zawieranie umów z firmą B. nie było celowe, skoro jak wynika z protokołu pokontrolnego, w 2013r. zatrudnionych zostało jedynie 6 nowych nauczycieli i 8 pracowników personelu administracji i obsługi, a wszystkie umowy najmu zapewniające bazę lokalową szkołom stanowiły kontynuację uprzednio zawartych umów. Poza tym umowami zawarte zostały zaledwie dwie nowe umowy o świadczenie usług telekomunikacyjnych. Ponadto, usługi doradztwa i pośrednictwa nie stanowią czynności z zakresu organizacji procesu dydaktycznego, a tym bardziej realizacji zadań szkoły w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej.

Zdaniem Kolegium należało również zakwestionować wydatki na wynagrodzenie członków Kolegium Dydaktycznego w wysokości 143.450zł. Przedmiotem działalności tego Kolegium, zgodnie z zawartymi umowami, było wspomaganie szkoły i dyrektora poprzez nadzór nad wykonywaniem zadań, monitorowanie, udzielanie pomocy w zakresie rekrutacji i prowadzenie innych działań, wspierających prawidłowe zarządzanie (administrowanie) szkołą. Przedmiot działalności tego gremium w postaci usług o charakterze organizacyjno-doradczym, w znacznej części pokrywał się z poczynionymi już wydatkami na rzecz administracji i obsługi, jak również z zakresem czynności firmy B.. Przeznaczenie przez organ założycielski wydatków z dotacji na wynagrodzenie czterech członków Kolegium Dydaktycznego, pełniących czynności przez cztery miesiące, w wysokości aż 143.450zł (sam przewodniczący Kolegium otrzymał w tym czasie 57.200zł) wzbudziło wątpliwości SKO co do celowości i rzetelności poniesionych kosztów.

Za uzasadnione SKO uznało również zakwestionowanie wydatków z dotacji tytułem wynagrodzenia dla specjalisty ds. marketingu w kwocie 40.011,25zł, będących w istocie wydatkami na reklamę. Zdaniem SKO wydatki na reklamę służą przede wszystkim zwiększeniu rozpoznawalności przedsiębiorstwa wśród potencjalnych klientów i tym samym zwiększeniu przychodów. Działania marketingowe dostarczają informacji o ofercie edukacyjnej, jednakże nie są one działalnością oświatową rozumianą jako proces kształcenia, wychowywania i opieki, w tym profilaktyki społecznej w rozumieniu art. 90 ust. 3d u.s.o. w brzmieniu obwiązującym do dnia 31 grudnia 2013r.

Ustosunkowując się do zarzutu naruszenia art. 252 ust. 6 pkt 1 w zw. z art. 252 ust. 1 u.f.p. Kolegium podniosło, że zgodnie z art. 252 ust. 6 pkt 1 u.f.p., dla ustalenia daty naliczania odsetek miarodajne znaczenie ma dzień przekazania z budżetu jednostki samorządu terytorialnego dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem, dlatego dzień 20 grudnia 2013r. tj. dzień przekazania na rachunek bankowy beneficjenta ostatniej transzy dotacji z 2013r. został słusznie wskazany jako początkowy termin naliczania odsetek od dotacji wykorzystanej niezgodnie z jej przeznaczeniem.

Spółka, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika zaskarżyła powyższą decyzję, wnosząc o jej uchylenie wraz z poprzedzającą decyzją Starosty [...] i w konsekwencji o umorzenie postępowania w sprawie, a także o zasądzenie na rzecz Skarżącej kosztów postępowania w sprawie, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Skarżąca zarzuciła organom naruszenie następujących przepisów prawa:

- art. 77 w zw. z art. 7 oraz art. 8 k.p.a., przez nie podjęcie działań zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego przedmiotowej sprawy oraz brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego,

- art. 15 k.p.a., przez bezkrytyczne przyjęcie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stanowiska organu I instancji w zakresie nieuznania wydatków poniesionych na wynagrodzenie dla firmy B. sp. z o.o., członków Kolegium Dydaktycznego, specjalisty ds. marketingu,

- art. 107 § 3 k.p.a., przez brak w decyzji przywołania faktów, które zostały uznane za udowodnione, dowodów na których organ się oparł,

- art. 252 ust. 6 pkt 1 w zw. z art. 252 ust. 1 u.f.p., przez uznanie , że organ I instancji prawidłowo wskazał początkowy termin naliczania odsetek od dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem,

- art. 90 ust. 3d u.s.o., przez jego błędną interpretację i uznanie, że Skarżąca wydatkowała dotację niezgodnie z przeznaczeniem na wynagrodzenie firmy B. sp. z o.o., członków Kolegium Dydaktycznego, specjalisty ds. marketingu.

W uzasadnieniu Skarżąca podniosła, że ustalenia dokonywane podczas kontroli nie mogą stanowić wyłącznej podstawy wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Zdaniem Strony wszystkie wydatki związane z wynagrodzeniem dla członków Kolegium Dydaktycznego mieszczą się w zakresie art. 90 u.s.o. Do ich obowiązków należy bowiem wspomaganie szkoły i dyrektora m.in. w zakresie nadzoru nad prowadzeniem ewidencji czasu pracy pracowników dydaktycznych, prowadzenia dokumentacji szkolnej, kontroli pracy, koordynowania harmonogramów semestru, zestawień dotyczących organizacji egzaminów zewnętrznych, bieżącego informowania organów i pracowników szkoły o zachodzących zmianach prawnych i formalnych, pomocy przy tworzeniu szkolnych programów nauczania, pomocy w procesie rekrutacji pracowników dydaktycznych itp.

Zakwestionowane wydatki dla firmy B. były również związane z funkcjonowaniem szkół i realizacją procesów dydaktycznych, gdyż dotyczyły obsługi administracyjno-prawnej i wspomagania realizacji zadań dydaktycznych m.in. poprzez zapewnienie szkole bazy lokalowej, kadry nauczycielskiej, obsługę rekrutacji pracowników szkoły i słuchaczy, przygotowanie i weryfikację umów zawieranych przez szkołę.

Skarżąca nie zgodziła się również z zakwestionowaniem wydatków na wynagrodzenie dla specjalisty ds. marketingu. Zdaniem Strony wydatki związane z działalnością informacyjną w zakresie oferty edukacyjnej szkół związane z prezentowaniem i upowszechnianiem informacji o ofercie edukacyjnej szkół należy zaliczyć do wydatków o których mowa w art. 90 ust. 3d u.s.o. Na podstawie § 7 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 7 października 2009r. w sprawie nadzoru pedagogicznego w zw. z pkt 3 załącznika do tego rozporządzenia, obszary objęte nadzorem pedagogicznym obejmują kwestie związane z promocją wartości edukacji. Szkole stawiane są wymagania odnośnie prezentowania i upowszechniania informacji o ofercie edukacyjnej, podejmowanych działaniach lub osiągnięciach oraz promocji potrzeby kształcenia się. Spełnienie powyższych wymagań jest przedmiotem kontroli kuratorium oświaty. Oznacza to, że obowiązkiem szkoły jest informowanie potencjalnych słuchaczy o jej ofercie edukacyjnej.

Skarżąca nie zgodziła się również ze stanowiskiem organu odwoławczego, który przyjął za prawidłowy początkowy termin naliczania odsetek od dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem. Mając na względzie treść art. 252 ust. 1 i ust. 6 pkt 2 u.f.p. Strona wskazała, że organ prowadzący w dniu 16 marca 2015r. otrzymał protokół z przeprowadzonej w szkołach kontroli, w zakresie prawidłowości wydatkowania dotacji oświatowych. Zatem termin do zwrotu dotacji wraz z odsetkami, rozpoczął bieg po upływie 15 dni od dnia otrzymania protokołu kontroli. Wobec tego, odsetki przypadające do zapłaty powinny być naliczone od 31 marca 2015r. do dnia zwrotu dotacji przez beneficjenta.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] wniosło o jej oddalenie z przyczyn podanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie miał na uwadze, co następuje:

Skarga jest uzasadniona i musi skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji, chociaż nie decydują o tym przyczyny wymienione w skardze.

W pierwszej kolejności należy zakreślić model kontroli dokonywanej przez sąd administracyjny na skutek skargi wniesionej przez uprawniony podmiot na decyzję czy też inny akt wydany przez organ administracji.

W tym zakresie należy wskazać na treść art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), który stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy).

Jednocześnie w myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm.), dalej p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a..

Oznacza to, że poza kategorią spraw wymienionych w art. 57a p.p.s.a. sąd dokonuje oceny zgodności zaskarżonego aktu z prawem procesowym i materialnym niezależnie od podniesionych zarzutów. Brak wskazania w skardze zarzutu naruszenia określonego przepisu prawa nie stanowi dla sądu przeszkody do uwzględnienia tego naruszenia (jeżeli je stwierdzi) przy wydawaniu wyroku w sytuacji, gdy naruszenie to spełnia dalsze przesłanki określone w art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

Sąd uwzględnia zatem z urzędu wszelkie stwierdzone w czasie rozpoznawania sprawy naruszenia prawa procesowego, jeżeli mogły mieć one istotny wpływ na treść decyzji lub naruszenia prawa materialnego, jeżeli taki wpływ one miały. Brak podniesienia stosownego zarzutu (inaczej niż w postępowaniu kasacyjnym) nie stanowi przeszkody dla sądu do wydania konkretnego rozstrzygnięcia. Jedynym ograniczeniem jest tutaj przesłanka orzekania "w granicach sprawy".

Wskazania te mają o tyle istotny wpływ na wydanie przez sąd rozstrzygnięcia, że w sprawie niniejszej zaistniało naruszenia prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, które nie zostało podniesione w skardze, a które musi zostać przez sąd uwzględnione i determinuje zarówno zakres kontroli dokonanej przez sąd, jak też rodzaj podjętego rozstrzygnięcia.

Trzeba bowiem w tym zakresie wskazać, że przedmiotem kontroli sądu administracyjnego jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego o charakterze kasacyjnym, nie rozstrzygającym merytorycznie sprawy administracyjnej, choć w uzasadnieniu decyzji organ II instancji szeroko odniósł się zarówno do elementów formalnych, jak i materialnych sprawy.

Wydanie decyzji o charakterze kasacyjnym przez organ administracji musi jednak również określać zakres kontroli sądu w ramach postępowania sądowoadministracyjnego.

Kreśląc model takiej kontroli należy wskazać, że w myśl art.138 § 1 k.p.a. organ odwoławczy ma możliwość wydania decyzji, w której:

1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo

2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części, albo

3) umarza postępowanie odwoławcze.

Takie określenie uprawnień organu drugiej instancji wskazuje i określa sposób prowadzenia postępowania przez organ odwoławczy, u którego podstaw leży dążenie do jak najszybszego zakończenia postępowania, gdzie organ II instancji został wyposażony w uprawnienia do uzupełnienia postępowania dowodowego (art.136 k.p.a.). jak również do odmiennego orzekania o przedmiocie postępowania.

Jedyny wyjątek od tej zasady przewidziany został w treści art. 138 § 2 k.p.a., który stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Tylko w takim przypadku organ odwoławczy może uchylić się od wydania decyzji merytorycznej kończącej postępowanie.

Przesłankami wydania takiej decyzji są po pierwsze, naruszenie przepisów postępowania przez organ I instancji, a po drugie konieczność, wyjaśnienia pewnego zakresu sprawy, który ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Z treści tego przepisu wynika więc w sposób nie budzący wątpliwości, że organ II instancji może uchylić zaskarżoną decyzję i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji tylko wtedy, gdy sprawa nie została w całości przez ten organ należycie wyjaśniona, zaś ten nie wyjaśniony zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Obie te przesłanki muszą więc nastąpić łącznie.

Podstawą orzeczenia organu administracji w takim przypadku są tylko i wyłącznie przepisy postępowania. Organ ocenia, że doszło do ich naruszenia i sprawa nie została wyjaśniona w sposób należyty, nie wyjaśniono istotnej części stanu faktycznego, którego wyjaśnienie jest konieczne dla prawidłowego orzeczenia w sprawie, przy czym nie zachodzą przesłanki do uzupełnienia postępowania w myśl art. 136 k.p.a., gdyż prowadziłoby to do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania.

Tak ujęte przesłanki orzekania przez organ administracji zakreślają zakres kontroli sądowej takiego aktu (decyzji).

Ponieważ przesłanką wydania decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. jest naruszenie prawa procesowego i wynikająca z tego niemożność wydania decyzji merytorycznej z uwagi na nieuzupełnialne braki postępowania dowodowego, sąd dokonujący kontroli takiej decyzji musi ograniczyć się jedynie do kontroli, czy zaistniało naruszenie tychże przepisów i czy zaistniały przesłanki do przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia sprawy przez organ I instancji.

Rozpatrywanie argumentów dotyczących "meritum sprawy" nie jest dopuszczalne. Najpierw należy bowiem rozstrzygnąć, czy postępowanie jest kompletne i nie posiada istotnych braków mających wpływ na jego wynik a dopiero po tym można odnieść się do kwestii merytorycznych.

Dlatego też w tym konkretnym przypadku Sąd administracyjny, pomimo braku takiego zarzutu w skardze musi odnieść się do zasadności decyzji organu II instancji wydanej w trybie art. 138 § 2 k.p.a., a więc uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy organowi pierwszej instancji. Tylko bowiem zaistnienie przesłanek z tego przepisu może świadczyć o zgodności z prawem zaskarżonej decyzji.

Analizując kwestię orzekania przez organ II instancji w trybie art. 138 § 2 k.p.a. należy wskazać, że odwołanie złożone przez stronę zawierało zarówno zarzuty naruszenia prawa procesowego, jak też materialnego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji bardzo szczegółowo, konkretnie i rzeczowo odniosło się zarówno do zarzutów naruszenia prawa procesowego, jak też materialnego. Dokonało ich oceny i w konsekwencji (szeroko to uzasadniając) wskazało, że organ I instancji nie naruszył prawa procesowego w stopniu prowadzącym do konieczności wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. Rozpatrując natomiast zarzuty związane z naruszeniem prawa materialnego podzieliło je częściowo odnośnie pewnych kwot, których zwrot nakazywała zaskarżona decyzja.

Treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji wskazuje jednoznacznie, że organ II instancji nie stwierdził takiego naruszenia prawa procesowego, które prowadziłoby do niewyjaśnienia wszystkich istotnych elementów sprawy. Jakkolwiek podniósł pewne zarzuty co do jakości sporządzonej decyzji w zakresie jej elementów składowych, to jednak dokonując oceny przeprowadzonego postępowania wskazał, że "nie jest uzasadnione stanowisko odwołującego się kwestionujące prawidłowość prowadzonego w sprawie postępowania wyjaśniającego".

Nie stwierdził zatem organ odwoławczy zaistnienia przesłanki naruszenia prawa procesowego mogącego następnie skutkować uchyleniem decyzji i przekazaniem sprawy organowi I instancji. Zdaniem organu sprawa została wyjaśniona kompleksowo. O takim stanowisku organu II instancji świadczą jego dalsze rozważania odnośnie meritum sprawy, gdzie odnosi się on do poszczególnych należności, które maja być przedmiotem zwrotu, podzielając w części ocenę organu I instancji, zaś w części zarzucając mu obrazę prawa materialnego. Dokonana przez ten organ ocena merytoryczna wskazuje zatem, że jest możliwe rozpatrzenie sprawy co do jej istoty i nie ma powodu, aby sprawa była przekazana organowi I instancji celem ponownego rozpatrzenia.

Nie zaistniały w swej istocie przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a. Ani organ I instancji nie naruszył prawa procesowego w tym ujęciu, ani też nie trzeba było podejmować czynności dalszego wyjaśniania sprawy. Jedyne co należało uczynić – w myśl rozważań organu to dokonać oceny merytorycznej sprawy. Nawet jeżeli byłaby ona odmienna od oceny dokonanej przez organ I instancji (w myśl art. 136 § 1 pkt 2 k.p.a.).

Sąd więc może na aktualnym etapie sprawy dokonywać merytorycznej oceny rozstrzygnięcia sprawy – co do naruszenia prawa materialnego przez organy administracji. Każdorazowo rozstrzygnięcie sądu musi się bowiem sprowadzać do uchylenia zaskarżonej decyzji. Decyzja, której sentencja opiewa na uchylenie decyzji organu I instancji narusza bowiem prawo procesowe i to w istotny sposób ma wpływ na wynik sprawy. Brak jest bowiem podstaw do przekazania sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Przesłanki art. 138 § 2 k.p.a. nie zostały wyczerpane.

W sprawie – przy takiej ocenie zarzutów naruszenia prawa procesowego, jak dokonana przez SKO, powinna zostać wydana decyzja merytoryczna, kończąca postępowanie, rozstrzygająca zarzuty naruszenia prawa materialnego zawarte w odwołaniu i znajdująca swoje uzasadnienie w treści przepisu art. 138 §1 pkt 1-3 k.p.a. (w zależności od podjętej decyzji organu).

Zakres badania sprawy przy zaskarżeniu decyzji kasacyjnej organu administracji ogranicza się bowiem jedynie do zbadania przesłanek wydania takiej decyzji. Sąd nie bada dalszych zarzutów, merytorycznych, skoro, jak już wyżej wskazano i tak musiałby uchylić tę decyzję, lub utrzymać ją w mocy (dochodząc do przekonania, że sprawa nie jest należycie wyjaśniona).

Powyższe rozstrzygniecie znajduje uzasadnienie w treści przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ II instancji stojąc na stanowisku, że w spawie nie zachodzi naruszenie przepisów prawa procesowego o którym mowa w art. 138 § 2 k.p.a. rozpatrzy sprawę co do meritum i wyda stosowne rozstrzygnięcie w myśl art. 138 § 1 pkt 1-3 k.p.a.

Orzeczenie o kosztach opiera się na przepisach art. 200, art. 225 i art. 216 p.p.s.a.

W niniejszej sprawie strona wpłaciła wpis sądowy bez wezwania określając go na kwotę 4,761 złotych, co prowadzi do przyjęcia, że został on wpłacony jako wpis stosunkowy od kwoty dochodzonej należności.

Należy w tym zakresie wskazać, że wpis stosunkowy pobiera się w sytuacji, gdy przedmiotem zaskarżenia jest należność pieniężna (art. 216 p.p.s.a.)

W przedmiotowej sprawie sytuacja taka w swej istocie nie miała miejsca, bowiem przedmiotem skargi była decyzja kasacyjna organu II instancji. Zaskarżenie takiej decyzji nie jest sprawą o należność pieniężną i nie podlega wpisowi stosunkowemu (por. podobnie post. NSA z dnia 26 lipca 2010 r. II FSK 1436/10). W takim przypadku należny jest wpis stały w wysokości określonej w § 2 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 221 poz. 2193 z zm.) i wynosi on 200 złotych.

W takiej sytuacji należało zwrócić nadpłaconą kwotę wpisu w wysokości 4.561 złotych na podstawie przepisu art. 225 p.p.s.a.

Rozstrzygnięcie o zwrocie kosztów sądowych znajduje swoje uzasadnienie w treści przepisu art. 200 p.p.s.a.

Koszty te obejmują kwotę 200 złotych tytułem wpisu, 240 złotych tytułem wynagrodzenia za czynności adwokackie (§ 3 ust.1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu w związku z § 22 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności adwokackie Dz. U. poz.1800) oraz kwotę 17 złotych tytułem opłaty od pełnomocnictwa.