Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 753/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2018-12-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: uchylono zaskarżone zarządzenie
Powołane przepisy: article: art. 6 ust. 1 i 2 , art. 6c
journal: Dz.U. 2018 poz 1103
law: Ustawa z dnia 1 kwietnia 2016 r. o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy jednostek organizacyjnych,  jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz pomniki - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Sędzia WSA Maciej Busz Asesor sądowy WSA Maria Grzymisławska-Cybulska Protokolant st. sekr. sąd. Monika Zaporowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 06 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi Miasta i Gminy [...] na zarządzenie zastępcze Wojewody z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie nadania osiedlu [...] położonego w miejscowości [...] nazwy [...] 1. uchyla zaskarżone zarządzenie zastępcze; 2. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej Gminy [...] kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zarządzeniem zastępczym z [...] czerwca 2018 r. (znak: [...]) w sprawie nadania osiedlu [...] położonemu w miejscowości S. nazwy [...] (zwanym też dalej "Zarządzeniem") – wydanym na podstawie art. 6 ust. 2 ustawy z dnia [...] kwietnia 2016 r. o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy jednostek organizacyjnych, jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz pomniki (Dz. U. z 2018 r. poz. 1103; zwanej też dalej w uproszczeniu "ustawą dekomunizacyjną", w skrócie "u.dekom.") – Wojewoda (dalej też jako "Wojewoda" lub "organ nadzoru") zarządził, co następuje:

"§ 1. O. [...] położonemu w miejscowości S. nadaje się nazwę [...].

§ 2. Zarządzenie zastępcze wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa."

W uzasadnieniu Wojewoda – przytoczywszy treść art. 6 ust. 1, 2 i 3 ustawy dekomunizacyjnej – wyjaśnił, że mając na względzie obowiązek wykonania tej ustawy, zarządzeniem nr [...] z dnia [...] lipca 2017 r. powołał zespół, którego zadaniem było pozyskanie listy nazw budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, w tym dróg, ulic, mostów i placów, weryfikację prawidłowości ich nazw oraz współpracę z Instytutem Pamięci N. - Komisją Ścigania Zbrodni przeciwko N. [...] (dalej w skrócie "IPN") w zakresie konsultacji nazw uznanych przez zespół jako propagujące komunizm lub inny ustrój totalitarny, jak również opracowanie listy propozycji nowych nazw zgodnych z art. 1 u.dekom. W związku z podjętymi ustaleniami dotyczącymi nazw ulic w miejscowości S., Wojewoda – pismem z [...] września 2017 r. (znak: [...]) – wystąpił do IPN o wydanie opinii, czym dopełnił ustawowego obowiązku wynikającego z art. 6 ust. 3 u.dekom. Pismem z [...] marca 2017 r. [powinno być: "2018 r." – uw. Sądu] (znak: [...]([...]) Dyrektor Biura Upamiętniania Walk i Męczeństwa poinformował, że w ocenie IPN nazwa osiedla [...] w miejscowości S. upamiętnia organizację symbolizującą komunizm w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.dekom.

Jak bowiem wynikało z załączonej do tego pisma notki historycznej, in extenso przez Wojewodę przytoczonej, »Dąbrowszczacy« to pojęcie odnoszące się do komunistów i innych ochotników (przede wszystkim narodowości polskiej) – członków XIII Brygady Międzynarodowej im. J. D. w czasie wojny domowej i sowieckiej interwencji w [...] w latach 1936–1939. Pojęcie to niekiedy rozszerzane jest także na innych uczestników wojny w [...] narodowości polskiej. Byli realizatorami polityki stalinowskiej na Półwyspie Iberyjskim. Ze względów propagandowych wykorzystali jako patrona J. D., od lat nieżyjącego zasłużonego polskiego dowódcę, członka Komitetu Centralnego Narodowego, przekształconego w Rząd N. w okresie Powstania Styczniowego, emigranta we [...], który, po klęsce w wojnie z Prusami w roku 1871, stanął na czele wojsk tzw. [...] i zginął na barykadach w Paryżu. W konkluzji cytowanej notki IPN wskazano, że jako »dąbrowszczacy« stali się częścią propagandowego mitu w okresie PRL, głoszącego, iż komuniści w różnych krajach świata walczyli o wyzwolenie »narodowe i społeczne«, przy pełnym przemilczeniu ich dążeń do rozszerzenia systemu stalinowskiego i zasięgu totalitarnego ZSRS na inne kraje Europy. W świetle przytoczonych faktów historycznych nie ulega kwestii – zdaniem IPN – iż nazwa osiedla [...] upamiętnia organizację symbolizującą komunizm. Tym samym nazwę tę należy uznać za niezgodną z art. 1 ust. 1 u.dekom.

Dalej Wojewoda – przytoczywszy treść art. 1 ust. 1 i 2 u.dekom. – wskazał, że w świetle przytoczonych faktów historycznych, uwzględniając słownikowe znaczenie wyrazów (źródło: [...]): "symbolizować", "upamiętniać", "propagować", użytych w art. 1 ust. 1 u.dekom. (odpowiednio: "być symbolem czegoś, przedstawiać coś za pomocą symboli", "zachować coś dla pamięci potomnych, utrwalić się w pamięci", "upowszechniać jakieś poglądy, idee lub wiedzę") uznać należy, iż pojęcie "[...]" stanowi symbol komunizmu, o jakim mowa w art. 1 ust. 1 u.dekom. Powyższe znajduje dodatkowe odzwierciedlenie w nazwie osiedla ("[...]"), która upamiętnia organizację symbolizującą komunizm. Tym samym sama nazwa propaguje komunizm, a co za tym idzie – jest niezgodna z art. 1 ust. 1 u.dekom.

Wojewoda zaznaczył, że ustalenia jego zespołu eksperckiego znajdują wyraźne potwierdzenie w opinii IPN, który ustawowo jest powołany do szerokiej działalności w zakresie obejmującym wiedzę historyczną. W ocenie organu nadzoru potwierdzenie wyrażone w przedmiotowej opinii ma charakter oświadczenia wiedzy kompetentnej instytucji. Opinia potwierdzająca niezgodność nazwy osiedla: "[...]" z art. 1 u.dekom. jest zbieżna ze stanowiskiem Wojewody, który, występując o zaopiniowanie, dostrzegł istnienie przesłanek, o których mowa w tym przepisie. Zdaniem Wojewody opinia IPN jest wiarygodnym i mocnym dowodem, który stanowił dodatkową podstawę dokonanych ustaleń faktycznych. W związku zaś z tym, iż nazwa osiedla "[...]" nie została przez gminę zmieniona w ustawowym terminie, a obowiązek jej zmiany został ustalony przez Wojewodę i potwierdzony w opinii IPN, działający przy Wojewodzie zespół zaproponował nadanie osiedlu nazwy: "[...]". W dalszej części motywów Zarządzenia, Wojewoda przedstawił dane historyczne dotyczące nazwy oraz działalności [...] podczas II wojny światowej, by w konkluzji stwierdzić, że nazwa "[...]" zasługuje na wyeksponowanie poprzez nadanie osiedlu położonemu w S. tej nazwy, która – co podkreślono w Zarządzeniu – nie narusza dyspozycji art. 1 u.dekom.

Skargę na opisane Zarządzenie Wojewody wniosła Gmina S. (dalej też jako "Gmina" lub "skarżąca"), działająca przez R. S. (zwaną też dalej "Radą Miejską") oraz Burmistrza Miasta i Gminy S. (zwanego też dalej "Burmistrzem"), a zastępowana przez ad S., który Zarządzeniu zarzucił:

1. naruszenie art. 6 ust. 2 w zw. z art. 6 ust. 1 oraz w zw. z art. 1 ust. 1 u.dekom., oraz w zw. z art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy z dnia [...] marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2018 r. poz. 994; dalej w skrócie "u.s.g.") i w zw. z art. 5 u.s.g., przez wydanie zarządzenia zastępczego w sytuacji, gdy:

a) Rada Miejska nie miała kompetencji do zmiany nazwy os. [...] ani na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 13 u.s.g., ani też art. 6 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 1 u.dekom., albowiem osiedle to nie jest ulicą ani placem, o których mowa w u.s.g. oraz w ustawie z dnia [...] marca 1985 r. o drogach publicznych, ani też jednostką pomocniczą w rozumieniu art. 5 u.s.g., ani żadnym innym podmiotem czy obiektem wymienionym w art. 1 u.dekom., a zatem w ogóle nie podpada pod jej dyspozycję;

b) tym samym Wojewoda nie był uprawniony do podjęcia aktu nadzoru wobec bezczynności Rady Miejskiej, gdyż nie była to bezczynność w rozumieniu art. 6 ust. 2 w zw. z ust. 1 u.dekom., skoro Rada Miejska w ogóle nie mogła zmienić nazwy osiedla;

2. z ostrożności procesowej – naruszenie art. 3 w zw. z art. 1 i art. 2 u.dekom. przez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym ustaleniu podstawy faktycznej wydania zarządzenia zastępczego, przejawiającym się w przyjęciu, że nazwa os. [...] odnosi się do XIII Brygady Międzynarodowej im. J. D., a więc działającej pod auspicjami ZSRR formacji wojskowej walczącej po stronie sił republikańskich podczas wojny domowej w [...] w latach 1936–39, i w związku z tym zasięgnięcie niezgodnej ze stanem faktycznym opinii IPN, podczas gdy nazwa os. [...] została nadana na cześć żołnierzy [...] im. J. H. D., będącej częścią [...] [...] utworzonej w ZSRR i rekrutującej się z Polaków zamieszkujących na ziemiach zagarniętych po [...] września 1939 r. przez ZSRR, przesiedleńców z terenów znajdujących się pod okupacja niemiecką, więźniów łagrów sowieckich oraz wcielonych wcześniej do Armii C..

Mając na uwadze powyższe, skarżąca wniosła o uchylenie Zarządzenia w całości oraz zasądzenie od organu nadzoru na rzecz skarżącej kosztów zastępstwa procesowego w kwocie [...]- zł, tj. w wysokości 6-krotności stawki wynikającej z przepisów prawa. Ponadto skarżąca wniosła o przeprowadzenie dowodów z dokumentów załączonych do skargi, tj.:

1) uchwały nr [...]/2018 Rady Nadzorczej Spółdzielni Mieszkaniowej w S. z [...] czerwca 2018 r. w sprawie podjęcia działań dotyczących zaskarżenia zmiany nazwy osiedla [...] położonego w S., wraz z załącznikami:

- pismem Związku Inwalidów Wojennych RP z [...] października 2013 r.;

- pismami A. K. – historyka regionalnego, znawcy historii S.;

2) pisma Spółdzielni Mieszkaniowej w S. do Przewodniczącej R. S. z [...] czerwca 2018 r.;

3) pisma Związku Inwalidów Wojennych RP Zarządu Okręgowego w P. do Wojewody z [...] lipca 2018 r.

– na okoliczność uzasadnienia zarzutu nr [...] niniejszej skargi, tj. podjęcia zaskarżonego zarządzenia zastępczego w błędnym stanie faktycznym,

a także o wstrzymanie wykonania tego zarządzenia.

W obszernym uzasadnieniu skargi jej autor rozwinął i umotywował podniesione zarzuty, podkreślając, że Zarządzenie zostało podjęte z przekroczeniem kompetencji wojewody do dokonywania zmian nazw obiektów wymienionych w art. 1 u.dekom., z ostrożności zaś – w błędnym stanie faktycznym, co powoduje, iż Wojewoda w ogóle nie był uprawniony do wydania tego zarządzenia i w konsekwencji zaskarżone zarządzenie zastępcze, jako oparte na błędnych ustaleniach faktycznych, winno być uchylone.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda, reprezentowany przez r. Ś., wniósł o oddalenie skargi. W uzasadnieniu wskazał, że skoro – jak wynika ze złożonej skargi – os. [...] jest jednostką administracyjną Spółdzielni Mieszkaniowej w S., to tym samym jest ono również "jednostką organizacyjną", o której mowa w art. 1 ust. 1 w zw. z ust. 3 u.dekom. Ponadto organ nadzoru w pełni podtrzymał i obszernie przytoczył swoje stanowisko zawarte w zaskarżonym zarządzeniu zastępczym oraz stwierdził, że w jego opinii nazwa osiedla [...] w miejscowości S. wypełnia normę z art. 1 u.dekom., wobec czego istniały podstawy do wydania Zarządzenia. Wojewoda podkreślił, że w świetle art. 6 u.dekom. wystarczającą podstawę faktyczną i prawną ku temu dawała mu opinia IPN, będąca ponadto "wiarygodnym i mocnym dowodem, który stanowił dodatkową podstawę dokonanych ustaleń faktycznych". Dlatego Wojewoda nie podzielił zarzutu skargi, jakoby, wydając sporne zarządzenie, błędnie ustalił jego podstawę faktyczną. Jego zdaniem art. 6 u.dekom. został tak skonstruowany, iż organ nadzoru nie jest legitymowany do przeprowadzenia innych czynności wyjaśniających; nie ma też żadnych podstaw i kompetencji do weryfikowania czy też podważania opinii IPN; zresztą stanowisko w niej zawarte w pełni podzielił. Poza tym Wojewoda zaznaczył, że przy wydaniu zarządzenia zastępczego nie stosuje się przepisów k.p.a., a zatem nie znajdują tu zastosowania odpowiednie regulacje tej ustawy dotyczące przeprowadzania postępowania dowodowego i ustalania stanu faktycznego sprawy.

Postanowieniem z [...] sierpnia 2018 r., sygn. akt IV SA/Po [...], Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonego zarządzenia zastępczego.

W piśmie procesowym z [...] października 2018 r. skarżąca – odpowiadając na wezwanie Sądu o przedłożenie aktu nadania osiedlu nazwy "[...]" – skarżąca przedłożyła kopię aktu erekcyjnego podjętego przez Spółdzielnię Mieszkaniową w S. [...] lipca 1976 r., w którym postanowiono o nadaniu trzem osiedlom oddawanym do użytku z zasobów Spółdzielni nazw: [...], [...], co, zdaniem skarżącej, wyraźnie wskazuje na to, iż nazwa "[...]" odnosi się do żołnierzy [...] im. J. H. D., będącej częścią 1[...] [...] utworzonej w ZSRR, której częścią byli również [...]. Jednocześnie skarżąca wyjaśniła, że urzędowe nadanie nazwy osiedlu [...] nastąpiło na mocy uchwały Rady N. Miasta i Gminy w S. nr [...] z dnia [...] czerwca 1976 r., jednakże uchwała ta nie znajduje się w zasobach Urzędu Miasta i Gminy S., i pomimo starań organów Gminy (wystąpienia do Archiwum Państwowego w P. oraz do Wojewody) nie udało się tekstu tej uchwały organom Gminy pozyskać. Skarżąca, jak oświadczyła, jest w posiadaniu jedynie petycji mieszkańca Gminy, A. M., z [...] października 2017 r. w sprawie zmiany nazwy m.in. osiedla [...], w której odwołuje się on do uchwały nr [...] i załącza rzekomo jej skan, pozyskany jakoby z Archiwum Państwowego w P., jednakże to, co otrzymał w załączeniu adresat petycji, to jedynie bardzo nieczytelna kserokopia (której dalszą kopię skarżąca załączyła do swego pisma).

Na rozprawie w dniu [...] grudnia 2018 r.:

- pełnomocnik skarżącej podtrzymał wnioski i wywody skargi. Na pytanie Sądu wyjaśnił, że według jego wiedzy nazwa osiedle [...] służy do oznaczania adresu zamieszkania jego mieszkańców. Ponadto oświadczył, że nic mu nie wiadomo, aby Wojewoda lub osoby z jego urzędu przed wydaniem Zarządzenia zwracały się do Rady Miejskiej lub Spółdzielni Mieszkaniowej w S. (zwanej też dalej "Spółdzielnią") z prośbą o wyjaśnienia lub z informacją o zamiarze zmiany nazwy osiedla. W ocenie pełnomocnika skarżącej Rada Miejska ma kompetencje do nadania nazwy ulicy lub nazwy osiedla, o ile rozumiane jest ono jako obszar pomiędzy ulicami. O. [...] kwalifikuje się jako teren ograniczony ulicami;

- pełnomocnik Wojewody podtrzymał stanowisko wyrażone w odpowiedzi na skargę. Ponadto wyjaśnił, że pismo z [...] września 2018 r., którym Wojewoda zwrócił się do IPN o wyrażenie opinii w kwestii zmiany nazwy ulic, placów itp., w tym nazwy osiedla [...], nie sugerowało, o jakich "[...]" tu chodzi. Dalej stwierdził, iż opinia IPN-u jest dla Wojewody wiążąca; jest to oświadczenie wiedzy organu wyspecjalizowanego. Pełnomocnik potwierdził, że Wojewoda przed wydaniem Zarządzenia nie zwracał się z jakąkolwiek korespondencją do Rady Miejskiej, ani do Spółdzielni, gdyż z żadnego przepisu taki obowiązek nie wynika. Poza tym pełnomocnik organu podniósł zarzut braku "być może" legitymacji skargowej Rady Miejskiej w związku z art. 6c u.dekom. Na pytanie Sądu pełnomocnik Wojewody stwierdził, iż aktualnie kompetencja Rady Miejskiej do nadania lub zmiany nazwy osiedlu, takiemu jak osiedle [...], wynika z art. 18 ust. 1 pkt 13 u.s.g. Na gruncie art. 6 ust. 1 u.dekom. osiedle [...] należy zaś kwalifikować jako "ulicę", z uwagi na jego położenie (pomiędzy ulicami właśnie), a ponadto z uwagi na to, iż jego nazwa służy do oznaczania adresu zamieszkania;

- Sąd dopuścił dowód z dokumentów załączonych do skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

1. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia [...] lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188, z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego obowiązującego w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia [...] sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, z późn. zm.; w skrócie "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego (pkt 7). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze, w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia – który może obejmować całość albo tylko część określonego aktu (zob.: J.P. T., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, W. 2011, uw. 1 do art. 134; a także wyroki NSA: z [...].03.2008 r., I OSK [...]; z [...].04.2008 r., II GSK [...]; z [...].10.2010 r., I OSK [...] – dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej w skrócie "CBOSA") – oraz rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

1. Przedmiotem tak rozumianej kontroli Sądu jest w niniejszej sprawie zarządzenie zastępcze Wojewody z dnia [...] czerwca 2018 r. (znak: [...]) w sprawie nadania osiedlu [...] położonemu w miejscowości S. nazwy [...].

2. Przedmiotowe zarządzenie zostało zaskarżone w całości.

3. Jak wynika z części wstępnej Zarządzenia, jego podstawę prawną stanowił przepis art. 6 ust. 2 ustawy z dnia [...] kwietnia 2016 r. o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy jednostek organizacyjnych, jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz pomniki (Dz. U. z 2018 r. poz. 1103; zwanej "ustawą dekomunizacyjną", w skrócie "u.dekom.").

Zarządzenie zostało ogłoszone w Dzienniku Urzędowym Województwa z dnia [...] czerwca 2018 r. (poz. 4898) i zgodnie z jego § 2 weszło w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia.

4. Nie ulega wątpliwości, że zaskarżone zarządzenie zastępcze – jako wydane przez organ nadzoru w rozumieniu przepisów Rozdziału 10 ustawy z dnia [...] marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2018 r. poz. 994, z późn. zm.; w skrócie "u.s.g.") i mające charakter aktu podjętego "w zastępstwie" właściwego organu gminy – stanowi akt nadzoru nad działalnością organu jednostki samorządu terytorialnego (w skrócie "j.s.t.") w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a. Tym samym jest ono niewątpliwie aktem zaskarżalnym do sądu administracyjnego na podstawie ww. przepisu.

5. Zaskarżalność zarządzenia zastępczego wydanego na podstawie art. 6 ust. 2 u.dekom. potwierdza także treść art. 6c u.dekom. W myśl tego przepisu skarga do sądu administracyjnego na zarządzenie zastępcze, o którym mowa w art. 3 ust. 1 oraz art. 6 ust. 2, przysługuje jednostce samorządu terytorialnego albo związkowi, o którym mowa w art. 4, jedynie w przypadku, gdy brak możliwości wykonania obowiązku, o którym mowa w art. 3 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1, wynikał z przyczyn niezależnych od tej jednostki albo związku.

W ocenie Sądu cytowany przepis art. 6c u.dekom. – wbrew zarzutowi pełnomocnika Wojewody – nie stoi na przeszkodzie uznaniu za dopuszczalną skargi wniesionej w niniejszej sprawie, a to z następujących względów.

1. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwaliło się stanowisko, że art. 6c u.dekom. nie może być interpretowany w sposób literalny, zamykający gminie drogę do poddania dotyczącego jej zarządzenia zastępczego kontroli sądowej. Twierdzenie to bywa uzasadniane zasadniczo na dwa sposoby.

Po pierwsze, w orzecznictwie wojewódzkich sądów administracyjnych dominuje stanowisko oparte na stwierdzeniu, że znaczenie art. 6c u.dekom. sprowadza się – zgodnie z jego literalnym brzmieniem – do pozbawienia j.s.t. gwarantowanej jej przez art. 165 ust. 2 Konstytucji RP ochrony sądowej w tych przypadkach, których nie ujęto w powołanej regulacji. W szczególności ochrona sądowa byłaby wykluczona w każdym przypadku uznania przez organ samorządu terytorialnego, że nie zachodzą przesłanki do zastosowania przepisów ustawy i nie dokonania w wyznaczonym ustawą 12-miesięcznym terminie zmiany nazwy ulicy. Prowadziłoby to do rażącego naruszenia art. 165 ust. 2 Konstytucji RP przez wyłączenie spod kontroli sądowej działania organu nadzoru opartego na jego uznaniu w zakresie oceny, co stanowi symbol komunizmu (zob. np. wyrok WSA z 29.03.2018 r., III SA/Gd 126/18, CBOSA). Dlatego oceniając dopuszczalność zaskarżenia zarządzenia zastępczego wojewody na podstawie art. 6c u.dekom., sądy wyraźnie stwierdzają, że wykładnia tego przepisu, która miałaby polegać na niedopuszczalności zaskarżenia tego aktu nadzoru nad samorządem, jest sprzeczna – wprost – z art. 165 ust. 2 Konstytucji RP. Jednocześnie sądy uznają, że ów przepis konstytucyjny w tych sprawach znajduje bezpośrednie zastosowanie, co jest notabene zgodne ze stanowiskiem Sądu Najwyższego, który w postanowieniu z 03 września 1998 r. sygn. akt III RN 49/98 (LEX nr 35586) wyraził pogląd, że art. 165 ust. 2 Konstytucji RP podlega bezpośredniemu stosowaniu przez sądy na podstawie art. 8 ust. 2 Konstytucji RP i wynika z niego obowiązek sądów takiej wykładni przepisów prawa, by zapewnić j.s.t. prawo do sądu. Jednocześnie na tle art. 6c u.dekom. wskazuje się, że Konstytucja RP nie zawiera żadnej podstawy do ograniczania sądowej ochrony samodzielności samorządu, zatem naruszałaby zasadę lex superior derogat legi inferiori taka wykładnia ww. przepisu, która polegałaby na ograniczeniu prawa do zaskarżania aktów nadzoru i która byłaby sprzeczna z art. 165 ust. 2 Konstytucji RP. Sąd w tych sprawach – jak zaznaczają – nie dokonują oceny zgodności ustawy dekomunizacyjnej z Konstytucją RP, a jedynie, dokonując wykładni poszczególnych przepisów tej ustawy, stwierdzają, że w tych sprawach literalna wykładnia art. 6c u.dekom., wskazująca na niedopuszczalność skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego, jest sprzeczna z wykładnią systemową, celowościową i gramatyczną art. 165 ust. 2 Konstytucji RP (por. np. wyroki WSA: z 25.04.2018 r., III SA/Kr 132/18; z 20.06.2018 r., II SA/Bd 420/18; z 14.11.2018 r., IV SA/Po 752/18 – dostępne w CBOSA).

Nie mniej krytyczną ocenę art. 6c u.dekom. dokonaną w kontekście zasad konstytucyjnych – zwłaszcza sądowej ochrony samodzielności j.s.t. (art. 165 ust. 2 Konstytucji RP), ale także, jak można rozumieć, zasad prawidłowej legislacji (art. 2 Konstytucji RP) – wyrażono w doktrynie. Przede wszystkim wytknięto, że nie wiadomo, co oznacza wzmiankowany w art. 6c u.dekom. "brak możliwości wykonania obowiązku", oraz że wskazana regulacja prawna nie uwzględnia, iż przyczyną bezczynności może być odmienna kwalifikacja określonej nazwy przez nadzorowane organy. Ponadto stwierdzono, że wprowadzone ograniczenie wniesienia skargi na zarządzenie zastępcze stanowi rażące naruszenie konstytucyjnej zasady sądowej ochrony samodzielności j.s.t., zagwarantowanej w art. 165 ust. 2 Konstytucji RP, od której prawodawca nie przewiduje żadnych wyjątków. Przedstawiona regulacja prawna narusza nie tylko konstytucyjną zasadę sądowej ochrony samodzielności, ale również pomocniczości, przewidując swoistą "dewolucję" kompetencji organów j.s.t., ich związków oraz związku metropolitalnego do rozstrzygania spraw, które mogą być wykonywane przez nie samodzielnie w sposób efektywny. Jest to zarazem jeden z najbardziej jaskrawych przykładów naruszenia zasad przyzwoitej legislacji. Ratio legis rozwiązań przewidzianych w ustawie dekomunizacyjnej prowadzi do wniosku, że "cel uświęca środki", co stanowi wypaczenie funkcji nadzoru realizowanych nad podmiotami administracji zdecentralizowanej (tak K. Borówka, Zarządzenie zastępcze wojewody, W. 2018, s. 354).

Po drugie, w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podjęto z kolei próbę swoiście "prokonstytucyjnej" wykładni art. 6c u.dekom., odstępując jednak również od literalnego brzmienia tego przepisu. W rezultacie uznano, że: "Artykuł 6c ustawy o zakazie propagowania komunizmu w brzmieniu nadanym ustawą z [...] grudnia 2017 r. nie może być stosowany dla ustalenia dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego, a należy ją wiązać z ustaleniem zasadności skargi na zarządzenie zastępcze. Wprowadzenie regulacji o treści, że skarga do sądu administracyjnego «przysługuje jednostce samorządu terytorialnego albo związkowi, o którym mowa w art. 4, jedynie w przypadku, gdy brak możliwości wykonania obowiązku, o którym mowa w art. 3 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1, wynikał z przyczyn niezależnych od tej jednostki albo związku», przesądza o zasadności lub niezasadności skargi do sądu administracyjnego na zarządzenie zastępcze. Ustanowiony ustawowy termin obowiązku zmiany nazwy ulicy w art. 6 ust. 1 ustawy o zakazie propagowania komunizmu jest złagodzony regulacją art. 6c tej ustawy. Nie daje zatem art. 6c ustawy o zakazie propagowania komunizmu podstaw do wyprowadzenia niedopuszczalności na mocy art. 58 § 1 pkt 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi." (zob. np. wyrok NSA z [...].11.2018 r., II OSK [...], CBOSA).

2. Niezależnie od powyższego godzi się zauważyć, że w kontrolowanej sprawie Gmina S. nie miała możliwości wykonania obowiązku, o którym mowa art. 6 ust. 1 u.dekom. – w rozumieniu art. 6c u.dekom. – już z tego powodu, że jej organy, a zwłaszcza Rada Miejska, nie miały kompetencji do zmiany nazwy przedmiotowego osiedla. Kwestia ta zostanie szerzej omówiona w pkt 7 niniejszego uzasadnienia.

2. Mając wszystko to na uwadze Sąd uznał za dopuszczalną skargę z [...] lipca 2018 r. wniesioną przez Gminę S., działającą – jak wynika z treści skargi – przez R. S., a także przez Burmistrza Miasta i Gminy S., który umocował zawodowego pełnomocnika do sporządzenia tej skargi (k. 18).

Nawiązując w tym miejscu do wątpliwości wyrażonych w skardze co do tego, jaki podmiot – gmina czy rada gminy – jest legitymowany do wniesienia skargi na zarządzenie zastępcze wojewody wydane na podstawie art. 6 ust. 2 u.dekom., należy stwierdzić, że kwestię tę rozstrzyga art. 6c u.dekom., który stanowi, że skarga na takie zarządzenie przysługuje "jednostce samorządu terytorialnego albo związkowi, o którym mowa w art. 4", a więc w tym przypadku – Gminie S.. Mając jednak w szczególności na względzie:

- wytkniętą w skardze niekonsekwencję ustawodawcy (por. art. 98 ust. 3 oraz ust. 3a u.s.g. – do których odsyła art. 3 ust. 4 w zw. z art. 6 ust. 4 u.dekom.),

- okoliczność, że w każdym przypadku gmina działa przez swoje organy, przy czym nie jest wykluczone, iż w postępowaniu sądowym takim organem może być nie tylko burmistrz (wójt, prezydent miasta), ale niekiedy także rada gminy (por. uchwała NSA z [...].11.2012 r., I OPS 3//12, ONSAiWSA 2013, nr [...], poz. 21),

- fakt, iż w niniejszej sprawie pełnomocnictwa do wniesienia skargi udzielił Burmistrz, będący organem wykonawczym Gminy, uprawnionym do jej reprezentowania na zewnątrz (zgodnie z art. 26 ust. 1 i art. 31 w zw. z art. 11a ust. 3 u.s.g.),

niniejszy skład Sądu uznał, że wskazanie w skardze jako wnoszącą skargę: R. S., zamiast: "Gminy S.", nie stanowiło istotnego uchybienia.

3. Prawną podstawę wydania zaskarżonego zarządzenia zastępczego stanowiły przepisy ustawy dekomunizacyjnej, z jej art. 6 na czele. Z przepisów tych wynika m.in., że:

- "Obowiązujące w dniu wejścia w życie ustawy nazwy budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, w tym dróg, ulic, mostów i placów, upamiętniające osoby, organizacje, wydarzenia lub daty symbolizujące komunizm lub inny ustrój totalitarny lub propagujące taki ustrój w inny sposób, właściwy organ jednostki samorządu terytorialnego albo związku, o którym mowa w art. 4, zmienia w terminie 12 miesięcy od dnia jej wejścia w życie." (art. 6 ust. 1 u.dekom.);

- "W przypadku niewykonania obowiązku, o którym mowa w ust. 1, wojewoda wydaje zarządzenie zastępcze, w którym nadaje nazwę zgodną z art. 1, w terminie 3 miesięcy od dnia, w którym upłynął termin, o którym mowa w ust. 1." (art. 6 ust. 2 u.dekom.);

- "Wydanie zarządzenia zastępczego, o którym mowa w ust. 2, wymaga opinii Instytutu Pamięci N. - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko N. [...] potwierdzającej niezgodność nazwy obowiązującej w dniu wejścia w życie ustawy z art. 1." (art. 6 ust. 3 zd. pierwsze u.dekom.);

- Opinia, o której mowa wyżej, jest przedstawiana w terminie miesiąca, a w sprawie szczególnie skomplikowanej – nie później niż w terminie 2 miesięcy, od dnia doręczenia żądania wojewody. Oczekiwanie na opinię wstrzymuje bieg terminu na wydanie zarządzenia zastępczego (art. 2 ust. 3 w zw. z art. 6 ust. 3 zd. drugie u.dekom.);

- Przepisy art. 98, art. 100 i art. 102a u.s.g. stosuje się odpowiednio (art. 3 ust. 4 w zw. z art. 6 ust. 4 u.dekom.).

4. W świetle przywołanych przepisów art. 6 ust. 1 i 2 u.dekom. oraz art. 2 ust. 3 zd. drugie w zw. z art. 6 ust. 3 zd. drugie u.dekom. kompetencja wojewody do wydania zarządzenia zastępczego miała charakter terminowy (czasowy). Aktualizowała się ona bowiem wraz z bezskutecznym upływem 12-miesięcznego terminu, o którym mowa w art. 6 ust. 1 ustawy dekomunizacyjnej, liczonego od dnia wejścia w życie tej ustawy (tj. od [...] września 2016 r.), a wygasała po 3 miesiącach od jej aktualizacji (art. 6 ust. 2 u.dekom.), z tym że ów trzymiesięczny termin na wydanie zarządzenia zastępczego ulegał "wstrzymaniu" na czas oczekiwania przez wojewodę na opinię IPN (art. 2 ust. 3 zd. drugie w zw. z art. 6 ust. 3 zd. drugie u.dekom.).

W kontrolowanej sprawie termin do wydania zarządzenia zastępczego został przez Wojewodę dotrzymany, albowiem, jak wynika z akt sprawy:

- 12-miesięczny termin, o którym mowa w art. 6 ust.1 u.dekom., upłynął z dniem [...] września 2017 r.;

- w okresie od [...] września 2017 r. do [...] kwietnia 2018 r. Wojewoda oczekiwał na opinię IPN;

- dnia [...] czerwca 2018 r. Wojewoda wydał Zarządzenie.

5. W świetle art. 98 ust. 1 u.s.g. – który w kontrolowanej sprawie znajduje odpowiednie zastosowanie na mocy odesłania z art. 3 ust. 4 w zw. z art. 6 ust. 4 u.dekom. – rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczące gminy (tu: zarządzenie zastępcze) podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu "niezgodności z prawem".

Sąd w niniejszym składzie dopatrzył się tak rozumianych naruszeń prawa (verba legis: "niezgodności z prawem") w przypadku zaskarżonego Zarządzenia, gdyż zostało ono wydane, pomimo że:

a) "osiedle" nie jest objęte zakresem przedmiotowym art. 6 ust. 1 u.dekom.;

b) rada gminy (tu: Rada Miejska) nie była "organem właściwym" w rozumieniu art. 6 ust. 1 u.dekom., gdyż nie miała kompetencji do nadania ani zmiany nazwy osiedla;

c) organ nadzoru nie wyjaśnił istotnej w sprawie okoliczności faktycznej – uczczeniu której to formacji "[...]" służyła nazwa osiedla "[...]" w S.;

d) organ nadzoru nie ocenił w sposób należyty opinii IPN.

6. Zakres przedmiotowy art. 6 ust. 1 u.dekom. obejmuje "nazwy budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, w tym dróg, ulic, mostów i placów".

1. Godzi się zauważyć, że wyliczenie to jest węższe od zawartego w przepisie art. 1 ust. 1 u.dekom., który w aktualnym brzmieniu stanowi, że: "Nazwy jednostek organizacyjnych, jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, w tym dróg, ulic, mostów i placów, nadawane przez jednostki samorządu terytorialnego nie mogą upamiętniać osób, organizacji, wydarzeń lub dat symbolizujących komunizm lub inny ustrój totalitarny, ani w inny sposób takiego ustroju propagować." Cytowany przepis w pierwotnym brzmieniu również dotyczył wyłącznie (jak czyni to nadal art. 6 ust. 1 u.dekom.) "nazw budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, w tym dróg, ulic, mostów i placów". Jednakże w wyniku nowelizacji dokonanej ustawą z dnia [...] czerwca 2017 r. o zmianie ustawy o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej (Dz. U. poz. 1389, z późn. zm.; zwanej dalej "ustawą zmieniającą z [...].06.2017 r.) – która weszła w życie z dniem [...] października 2017 r. – zakres przedmiotowy art. 1 ust. 1 u.dekom. został poszerzony o "nazwy jednostek organizacyjnych, jednostek pomocniczych gminy".

Znamienne, że analogicznej zmiany nie dokonano wówczas w przepisie art. 6 ust. 1 u.dekom. (na co zwrócono również uwagę w doktrynie – zob. K. Borówka, Zarządzenie zastępcze wojewody, W. 2018, s. 218). W ocenie Sądu nie jest to legislacyjne "niedociągnięcie", lecz w pełni świadoma decyzja ustawodawcy. Dlatego nie sposób wnioskować, jak czyni to autor odpowiedzi na skargę, że zarządzenie zastępcze wydane na podstawie art. 6 ust. 2 u.dekom. – którego zakres przedmiotowy określał wszak art. 6 ust. 1 u.dekom. – mogło obejmować także "nazwy jednostek organizacyjnych".

Teoretycznie podstawę do wydania zarządzenia zastępczego takiej treści stwarzał natomiast przepis przejściowy zawarty w ustawie zmieniającej z [...].06.2017 r. – mianowicie jej art. 2 – który stanowił, że: "Obowiązujące w dniu wejścia w życie ustawy [tj. [...] października 2017 r. – uw. Sądu] nazwy jednostek organizacyjnych oraz jednostek pomocniczych gminy upamiętniające osoby, organizacje, wydarzenia lub daty symbolizujące komunizm lub inny ustrój totalitarny lub propagujące taki ustrój w inny sposób, właściwy organ jednostki samorządu terytorialnego, związku jednostek samorządu terytorialnego albo związku metropolitalnego zmienia w terminie 12 miesięcy od dnia jej wejścia w życie. Przepisy art. 1 ust. 2 i 3 oraz art. 6 ust. 2-4 ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się odpowiednio."

Od razu należy jednak zaznaczyć, że cytowany art. 2 ustawy zmieniającej z [...].06.2017 r. nie mógł stanowić podstawy do wydania zaskarżonego zarządzenia zastępczego, gdyż w dacie wydania Zarządzenia (13 czerwca 2018 r.) nie upłynął jeszcze 12-miesięczny termin zakreślony w tym przepisie właściwemu organowi j.s.t. (który ekspirował dopiero z dniem [...] października 2018 r.).

Dlatego jedynie ubocznie należy wyrazić istotną wątpliwość, czy osiedle mieszkaniowe może być rzeczywiście uznane – jak chce tego pełnomocnik Wojewody – za "jednostkę organizacyjną" w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.dekom. (odpowiednio: art. 2, ustawy zmieniającej z [...].06.2017 r.) skoro w żaden sposób "nie przypomina" ono którejkolwiek z jednostek organizacyjnych wymienionych przykładowo w art. 1 ust. 3 u.dekom. ("szkoły i ich zespoły, przedszkola, szpitale, placówki opiekuńczo-wychowawcze, instytucje kultury oraz instytucje społeczne").

2. Wracając do wykładni zakresu przedmiotowego art. 6 ust. 1 u.dekom. należy stwierdzić, że nie mieści się w nim osiedle (mieszkaniowe), gdyż nie sposób uznać je za "budowlę", "obiekt" lub "urządzenie użyteczności publicznej" w rozumieniu tego przepisu (w którym, tytułem przykładu, wskazano: "drogi, ulice, mosty i place").

W szczególności osiedle mieszkaniowe nie jest "ulicą" (nie służy wszak komunikacji). Nie jest też "placem" – gdyż ten ostatni termin w analizowanym tu kontekście znaczy tyle, co "duża wolna przestrzeń w mieście powstała najczęściej przy zbiegu ulic lub między budynkami, zwykle otoczona zabudowa architektoniczną, pełniąca różne funkcje, np. miejsca zebrań publicznych, postoju pojazdów, rynku targowego, węzła komunikacyjnego" (zob. hasło "plac" w zn. 1 [w:] Uniwersalny słownik języka polskiego, pod red. S. Dubisza. W. 2003) – a osiedle jest przecież przestrzenią "zajętą" (intensywnie zabudowaną).

3. Już z tych powodów przepis art. 6 ust. 1 u.dekom. nie znajdował zastosowania w odniesieniu do zmiany spornej nazwy osiedla. Tym samym zmiany tej nazwy nie mogło również dotyczyć Zarządzenie wydane na podstawie art. 6 ust. 2 u.dekom.

7. W świetle art. 6 ust. 1 u.dekom. wymaganej tym przepisem zmiany nazwy budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej winien dokonać "właściwy organ jednostki samorządu terytorialnego albo związku, o którym mowa w art. 4" (tj. związku j.s.t. lub związku metropolitalnego).

1. "Właściwy" organ w rozumieniu art. 6 ust. 1 u.dekom., to niewątpliwie organ posiadający kompetencję do dokonania wymaganej zmiany nazwy budowli, obiektu lub urządzenia użyteczności publicznej.

W ocenie Sądu sposób zredagowania analizowanego przepisu pokazuje, że nie jest to przepis kompetencyjny, gdyż nie przydaje on żadnemu organowi nowych kompetencji (w przeciwnym razie organ uzyskujący kompetencję musiałby zostać w tym przepisie precyzyjnie określony), tylko nakłada obowiązek "użycia" kompetencji już posiadanej przez dany organ, na mocy przepisu odrębnego.

Podobne stanowisko zostało wyrażone w literaturze przedmiotu, w której czytamy, że: "Ustalenie organu właściwego do nadania lub zmiany nazwy w konkretnym przypadku wymaga odwołania się do szczegółowych regulacji ustaw samorządowych oraz przepisów prawa materialnego. Należy mieć jednak na uwadze, że zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 13 u.s.g. do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach nazw ulic i placów będących drogami publicznymi lub nazw dróg wewnętrznych w rozumieniu ustawy o drogach publicznych. Jeśli chodzi o nadawanie nazw w pozostałych przypadkach – w zależności od przedmiotu regulacji – właściwe do nadawania nazwy mogą być również organy samorządu powiatu bądź samorządu województwa, bądź organy j.s.t. lub z.m." (tak K. Borówka, Zarządzenie zastępcze wojewody, W. 2018, s. 212–213).

2. Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że jednym z warunków uznania, iż na Radzie Miejskiej spoczywał obowiązek zmiany nazwy osiedla "[...]" na podstawie art. 6 ust. 1 u.dekom., jest wskazanie przepisu (odrębnego), z którego wynikałaby kompetencja Rady Miejskiej (szerzej: rady gminy) do zmiany (a przynajmniej do nadania) nazwy osiedlu mieszkaniowemu (osiedlu w zasobach spółdzielni mieszkaniowej).

3. Jest poza sporem, że Wojewoda żadnego takiego przepisu nie wskazał, a Sąd, działając z urzędu, również obowiązywania takiego przepisu się nie dopatrzył.

W szczególności kompetencji rady gminy do nadania lub zmiany nazwy osiedla nie da się wyprowadzić z art. 18 ust. 2 pkt 13 u.s.g., w myśl którego do wyłącznej właściwości rady gminy należy "podejmowanie uchwał w sprawach herbu gminy, nazw ulic i placów będących drogami publicznymi lub nazw dróg wewnętrznych w rozumieniu ustawy z dnia [...] marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2222 oraz z 2018 r. poz. 12, 138, 159 i 317), a także wznoszenia pomników". O. mieszkaniowe (w zasobach spółdzielni mieszkaniowej) nie jest bowiem ulicą, ani placem (tym bardziej posiadającym status dróg publicznych), ani też drogą wewnętrzną.

4. Powyższe stanowisko znajduje oparcie w aktualnym orzecznictwie sądów administracyjnych, w którym dominuje pogląd, że rada gminy nie ma kompetencji do nadawania – a więc i do zmiany – nazwy osiedla, niebędącego jednostką pomocniczą gminy w rozumieniu art. 5 u.s.g. (por. np.: wyrok NSA z [...].01.2018 r., II OSK [...]; wyrok WSA z [...].04.2018 r. IV SA/Po [...]; dostępne w CBOSA).

5. Co więcej, takie samo stanowisko zajmował dotychczas także Wojewoda, który w swych rozstrzygnięciach nadzorczych niejednokrotnie stwierdzał nieważność uchwał rad gmin w sprawie nadania nazwy osiedlom. W motywach swych rozstrzygnięć zaś wyjaśniał, że rada gminy nie posiada kompetencji do nadania nazwy osiedlom na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 13 u.s.g. Tytułem przykładu można przywołać następujące rozstrzygnięcia nadzorcze Wojewody:

- z [...] października 2016 r. nr [...] (Dz. Urz. Woj. W.. poz. 6245), dotyczące uchwały Rady Gminy W. o nadaniu nazw osiedlom na terenie wsi B.;

- z [...] grudnia 2016 r. nr [...] (Dz. Urz. Woj. W.. poz. 8371) dotyczące uchwały Rady Miejskiej K. w sprawie nadania nazwy osiedla.

6. Zatem również z tych powodów przepis art. 6 ust. 1 u.dekom. nie powinien znaleźć zastosowania w odniesieniu do zmiany spornej nazwy osiedla przez Radę Miejską, a tym samym zmiany tej nazwy nie powinno również dotyczyć zaskarżone zarządzenie zastępcze, wydane na podstawie art. 6 ust. 2 u.dekom.

8. Jedna z najistotniejszych kwestii spornych pomiędzy stronami zawierała się w pytaniu: uczczeniu której to formacji "[...]" służy nazwa osiedla "[...]" w S.. Wojewoda przyjął bowiem za pewnik, że chodzi w tym przypadku o członków [...] im. J. D., złożonej z komunistów i innych ochotników (przede wszystkim narodowości polskiej), walczących w czasie wojny domowej i sowieckiej interwencji w [...] w latach 1936–1939. Tymczasem strona skarżąca konsekwentnie wywodziła, że nazwa os. [...] została nadana na cześć żołnierzy [...] im. J. H. D., będącej częścią [...] [...] utworzonej w ZSRR i rekrutującej się z Polaków zamieszkujących na ziemiach zagarniętych po [...] września 1939 r. przez ZSRR, przesiedleńców z terenów znajdujących się pod okupacja niemiecką, więźniów łagrów sowieckich oraz wcielonych wcześniej do Armii C..

Kwestia ta pozostała w sprawie niewyjaśniona.

1. Pełnomocnik Wojewody, odpierając zarzut niepoczynienia wskazanych ustaleń faktycznych, bronił się, iż organ nadzoru nie miał obowiązku ani podstaw do prowadzenia postępowania wyjaśniającego w sprawie.

1. Nie ulega wątpliwości, że ustawa dekomunizacyjna – poza obligatoryjnym zwróceniem się o opinię IPN (art. 6 ust. 3 u.dekom.) – nie wymagała wyraźnie przeprowadzenia przez Wojewodę, przed wydaniem Zarządzenia, jakichkolwiek szczególnych czynności dowodowych, a zwłaszcza zwrócenia się do właściwego organu j.s.t., w rozumieniu art. 6 ust. 1 u.dekom., o złożenie wyjaśnień (co notabene zostało jednoznacznie negatywnie ocenione w doktrynie – por. K. Borówka, Zarządzenie zastępcze wojewody, W. 2018, s. 308).

W ocenie Sądu nie oznacza to, że powinności – a przynajmniej dobrej praktyki – zwrócenia się o takie wyjaśnienia, nie da się wyprowadzić z innych unormowań.

2. W każdym razie jednak powinności przeprowadzenia rzetelnego i wszechstronnego postępowania wyjaśniającego przez wydaniem zarządzenia zastępczego nie da się wprost wywieść z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż wydanie zarządzenia zastępczego stanowi odrębną kompetencję nadzorczą wojewody, do której nie ma zastosowania art. 91 ust. 5 u.s.g., odsyłający do odpowiedniego stosowania przepisów k.p.a. wyłącznie w postępowaniu nadzorczym w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu j.s.t. (por. wyroki NSA: z [...].12.2010 r., II OSK [...]; z [...].04.2016 r., II OSK [...]; z [...].06.2018 r., II OSK [...] – dostępne w CBOSA; podobnie K. Borówka, Zarządzenie zastępcze wojewody, W. 2018, s. 306).

3. Należy jednak w pełni podzielić stanowisko wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z [...] listopada 2018 r. sygn. akt II OSK [...] (CBOSA), w myśl którego: "(...) choć samo zarządzenie zastępcze nie jest instytucją ujętą w K.p.a. oraz regulowaną przez przepisy tej ustawy (...), to jednak nie oznacza to w żadnym razie dowolności w korzystaniu przez wojewodę z kompetencji do wydawania tego rodzaju zarządzeń zastępczych. Do postępowania w przedmiocie wydania zarządzenia zastępczego znajdą bowiem zastosowanie tak regulacje samej ustawy dekomunizacyjnej, jak i stosowane wprost przepisy Konstytucji, w tym w szczególności jej art. 2 stanowiący, że [...] jest demokratycznym państwem prawnym oraz art. 7 stanowiący, iż organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Z zasady demokratycznego państwa prawnego wynika bowiem zasada zaufania obywateli do państwa. Jej konsekwencją musi być przyjęcie, że działanie organu władzy publicznej, mieszczące się w prawem przyznanym obszarze kompetencji, ale noszące znamiona arbitralności i niepodlegające kontroli oraz nadzorowi, nie może być uznane za zgodne z prawem. Obowiązek działania zgodnego z prawem [art. 7 Konstytucji], w połączeniu z zasadą zaufania [art. 2 Konstytucji] stwarza po stronie organów władzy publicznej obowiązek uzasadniania ich rozstrzygnięć, które to uzasadnienie musi odnosić się do konkretnego rozstrzygnięcia i nie może być jedynie pozorne. Powyższe oznacza, że choć w postępowaniu zakończonym wydaniem zarządzenia zastępczego nie stosuje się wprost przepisów K.p.a., to jednak wojewoda wydając zarządzenie zastępcze musi w jego uzasadnieniu wykazać, że działa w granicach prawa, z czego wynika że jego rozstrzygnięcie nie może być arbitralne czy też oparte na nieprawdziwych podstawach faktycznych. Prawidłowe zarządzenie zastępcze w przedmiocie zmiany nazwy ulicy musi zatem spełnić wymogi funkcjonalnie zbliżone do tych wynikających z art. 7 i 77 § 1 K.p.a. oraz art. 107 § 3 K.p.a. Rezygnacja z tego rodzaju wymogów czyniłaby bowiem pozorną sądową kontrolę zgodności z prawem tego aktu nadzoru nad samorządem terytorialnym oraz sądową ochronę samodzielności jednostek samorządu terytorialnego, która to kontrola sprawowana jest pod kątem zgodności z prawem."

4. Uzupełniając powyższe wywody należy wskazać, że obowiązek przeprowadzenia rzetelnego postępowania wyjaśniającego, a następnie przedstawienia jego wyników w uzasadnieniu zarządzenia zastępczego, wynika już pośrednio z faktu, iż takie zarządzenie podlega kontroli sądów administracyjnych. Jak się bowiem trafnie zauważa, do podstawowych obowiązków sądów administracyjnych należy eliminowanie wszelkich rozstrzygnięć administracji publicznej, które nie są wynikiem wszechstronnej i starannej analizy stanu faktycznego i prawa (por. wyroki NSA: z 06.05.2003 r., II SA/Kr 251/03; z 25.09.2018 r., II OSK 1666/18 – dostępne w CBOSA).

5. Poza tym powinność poprzedzania wszelkich rozstrzygnięć podejmowanych przez organy administracji wnikliwymi i wszechstronnymi ustaleniami faktycznymi stanowi niewątpliwie jeden ze standardów "dobrej administracji", co pokazuje analiza unormowań Europejskiego Kodeksu Dobrej Praktyki Administracyjnej (zwanego też Europejskim Kodeksem Dobrej Administracji; dalej w skrócie: "EKDA"), przyjętego przez Parlament Europejski w dniu 6 września 2001 r. (tekst tłumaczenia EKDA cyt. za: J. Świątkiewicz, Europejski Kodeks Dobrej Administracji, Warszawa 2007, dostępny na stronie: www.rpo.gov.pl/pliki/1192700305.pdf). Chodzi w szczególności o art. 9 EKDA – zgodnie z którym: "W toku podejmowania decyzji urzędnik uwzględni wszystkie istotne czynniki i przypisze każdemu z nich należne mu znaczenie; nie uwzględnia się żadnych okoliczności nie należących do sprawy" – a także o art. 18 ust. 1 EKDA, w myśl którego "W odniesieniu do każdej wydanej przez instytucję decyzji, która może mieć negatywny wpływ na prawa lub interesy jednostki, należy podać powody, na których opiera się wydana decyzja; w tym celu należy jednoznacznie podać istotne fakty i podstawę prawną podjętej decyzji." Skoro, jak z powyższego wynika, przy wydaniu rozstrzygnięcia należy "uwzględnić wszystkie istotne czynniki" oraz "podać" istotne fakty", to jest jasne, że wcześniej owe "czynniki" i "fakty" należy rzetelnie wyjaśnić i ustalić.

Godzi się w tym miejscu zastrzec, że choć cytowane postanowienia odnoszą się wprost do urzędników i innych funkcjonariuszy unijnych (zob. art. 2 ust. 4 lit. b EKDA), to w istocie kodyfikują one pewne ogólne zasady (standardy), których winny przestrzegać organy administracji publicznej każdego demokratycznego państwa prawnego, i tak też są one postrzegane w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. np. wyrok NSA z 27.09.2012 r. I OSK 1386/12, CBOSA).

6. Dotychczasowe uwagi pozwalają przyjąć, że Wojewoda przystępując do wydania Zarządzenia był zobligowany w szczególności wyjaśnić, uczczeniu której to formacji "[...]" służy nazwa osiedla "[...]" w S. – czego błędnie nie uczynił. Tymczasem odpowiedź na to pytanie warunkowała wstępną ocenę, czy w kontrolowanej sprawie mogło w ogóle dojść do ziszczenia się merytorycznej przesłanki z art. 6 ust. 1 u.dekom., tj. czy sporna nazwa upamiętnia osoby lub organizacje symbolizujące komunizm lub inny ustrój totalitarny lub propagujące taki ustrój w inny sposób.

2. Wskazane uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż w ocenie Sądu, strona skarżąca uprawdopodobniła – poprzez swe twierdzenia oraz załączone do skargi kopie dokumentów – że nazwa osiedla "[...]" w S. służyła upamiętnieniu nie tej formacji "[...]", o której mowa w uzyskanej w sprawie przez Wojewodę opinii IPN.

3. Za szczególnie doniosłe należy przy tym uznać argumenty skarżącej wskazujące na to, z jaką formacją jest wiązana oraz w jaki sposób jest postrzegana sporna nazwa przez członków społeczności lokalnej (nie przesądzając w tym miejscu, oczywiście, o zasadności tych argumentów, gdyż Sąd nie dysponuje dostatecznymi środkami dowodowej weryfikacji ww. twierdzeń).

Jak się bowiem trafnie podkreśla w orzecznictwie: "Aby dany przedmiot, osobę lub grupę osób uznać za symbolizujące określony system polityczny musi zostać niewątpliwie wykazane, że ich symboliczny charakter znajduje odzwierciedlenie w odbiorze społecznym w ten sposób, że jednoznacznie kojarzą się społeczeństwu z tym systemem. Tylko wtedy, gdy symbol jest czytelny i rozpoznawalny można przyjąć, że stanowi on «znak» danej idei, czy systemu" (zob. wyrok WSA z [...].03.2018 r., III SA/Gd [...], CBOSA).

W doktrynie zaś słusznie zauważono, że przedstawiona wykładnia, zgodnie z którą o naruszeniu art. 1 ustawy dekomunizacyjnej można mówić wyłącznie wtedy, gdy znaczenie określonych symboli jest czytelne i jasne dla opinii społecznej (tj. osoby, organizacje, wydarzenia lub daty kojarzą się członkom wspólnoty samorządowej z komunizmem lub innym ustrojem totalitarnym), koresponduje z celami wyrażonymi w uzasadnieniu projektu tej ustawy [w którym akcentowano m.in., że propagowanie symboliki komunizmu oraz ustrojów totalitarnych jest "demoralizujące dla społeczeństwa" – uw. Sądu – zob. druk nr [...] Sejmu VIII kadencji]. W przywołanym wyżej orzeczeniu sąd administracyjny dokonał interpretacji, która zawęża zakres znaczeniowy zakazu propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego, stwierdzając wprost, że "nie symbolizują natomiast komunizmu osoby lub grupy osób, które pozostawały w różny sposób związane z tym systemem przez działania własne lub będąc wykorzystywane przez ówczesną władzę, a które nie są współcześnie rozpoznawalne – w powyższym kontekście – w kręgach społecznych szerszych niż znawcy historii". Biorąc pod uwagę, że nadanie bądź zmiana nazwy w drodze zarządzenia zastępczego stanowi wyjątek od zasady samodzielnego rozstrzygania określonych spraw przez j.s.t. lub ich związki, należy przyjąć, że art. 1 u.dekom. podlega ścisłej wykładni (tak K. Borówka, Zarządzenie zastępcze wojewody, W. 2018, s. 214).

W ocenie Sądu w niniejszym składzie, powyższe uwagi należy odpowiednio odnieść także do wykładni art. 6 ust. 1 u.dekom.

9. W myśl art. 6 ust. 3 zd. pierwsze u.dekom. wydanie zarządzenia zastępczego, o którym mowa w ust. 2, wymaga opinii Instytutu Pamięci N. - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko N. [...] potwierdzającej niezgodność nazwy obowiązującej w dniu wejścia w życie ustawy z art. 1.

1. Wbrew stanowisku pełnomocnika Wojewody, opinia IPN nie była dla organu nadzoru wiążąca, a co za tym idzie – organ nie był zwolniony z obowiązku jej oceny.

Po pierwsze, wynika to już z samego faktu posłużenia się przez ustawodawcę określeniem "opinia", które to określenie w języku prawnym i prawniczym jest powszechnie stosowane na oznaczenie niewiążącego stanowiska wyrażanego przez inny organ (współdziałający) – w odróżnieniu np. od wiążącego "uzgodnienia".

Po drugie, w doktrynie trafnie zauważono, że teza o wiążącym charakterze opinii IPN byłaby niezgodna z konstytucyjną regulacją zamkniętego systemu organów nadzoru nad samorządem terytorialnym (czyniąc IPN jednym z takich organów). "Komisja «jedynie» wydaje opinię w trybie współdziałania z organem nadzoru, który prowadzi postępowania wyjaśniające w zakresie stwierdzenia zaistnienia przesłanek wydania zarządzenia zastępczego. To jednak wojewoda jest wyłącznie właściwy do wszczęcia postępowania nadzorczego i ponosi odpowiedzialność merytoryczną za wydane zarządzenie zastępcze" (K. Borówka, Zarządzenie zastępcze wojewody, Warszawa 2018, s. 337).

Po trzecie, niewiążący charakter opinii IPN jest obecnie powszechnie akcentowany w orzecznictwie sądów administracyjnych (zob. np. wyrok NSA z 17.04.2018 r., II OSK 658/18, CBOSA). Odmienny pogląd, wyrażony w przywołanym w odpowiedzi na skargę wyroku WSA w Gliwicach z 16 października 2017 r. sygn. akt IV SA/Gl 781/17 (CBOSA), jawi się jako odosobniony, a sam wyrok został uchylony przez Naczelny Sąd Administracyjny.

2. W konsekwencji sam fakt uzyskania przez Wojewodę opinii IPN dotyczącej spornej nazwy, nie zwalniał go z obowiązku oceny tej opinii, jako środka dowodowego. Należy bowiem w pełni podzielić pogląd, w myśl którego: "To, że do wydawania zarządzeń zastępczych nie stosuje się przepisów K.p.a. i wydanie tego zarządzenia wymaga uzyskania opinii Instytutu nie oznacza, że rola organu nadzoru sprowadza się jedynie do zwrócenia się do IPN o wydanie opinii. Opinia IPN nie może być bowiem utożsamiana z istotą zarządzenia zastępczego. Do zastąpienia organu gminy w merytorycznej kwestii jaką jest zmiana ulicy na podstawie ustawy uprawniony jest bowiem organ nadzoru, a nie IPN. Wymóg uzyskania opinii rozumieć więc należy jedynie w ten sposób, że wojewoda nie może wydać zarządzenia bez tej opinii, a nie, że opinia ta w istocie ma «zastąpić» zarządzenie wojewody. Inaczej rzecz ujmując wymóg uzyskania opinii IPN nie zwalnia wojewody od badania, czy spełnia ona wymogi opinii tj. czy nie jest jedynie gołosłowną oceną, czy opiera się na faktach odnoszących się do konkretnej nazwy w danej miejscowości, wskazuje czy faktycznie dana nazwa symbolizuje bądź propaguje komunizm oraz czy nie jest obarczona oczywistymi i widocznymi «na pierwszy rzut oka» błędami. (...) obowiązki Instytutu Pamięci Narodowej jako organu współdziałającego w zakresie postępowania wyjaśniającego i obowiązki wojewody, który wydaje zarządzenie zastępcze nie są tożsame. To na wojewodzie spoczywa obowiązek poczynienia ustaleń faktycznych w zakresie niezbędnym do zastosowania przepisu materialno-prawnego i tym samym wydania zarządzenia zastępczego, które merytorycznie załatwia sprawę." (wyrok NSA z 15.11.2018 r., II OSK 1853/18, CBOSA).

3. W ocenie Sądu w niniejszym składzie, w kontrolowanej sprawie Wojewoda wskazanemu obowiązkowi oceny mocy dowodowej opinii IPN nie uczynił zadość; a w każdym razie faktu ewentualnego dokonania takiej oceny nie udokumentował należycie w uzasadnieniu zaskarżonego zarządzenia. Za takowe nie może być bowiem uznane samo lakoniczne stwierdzenie w motywach Zarządzenia, że pozyskana opinia "jest wiarygodnym i mocnym dowodem" oraz że jest ona "zbieżna ze stanowiskiem Wojewody". Tym bardziej, że zawarta w tych motywach wzmianka, iż przedmiotowa opinia IPN "ma charakter oświadczenia wiedzy kompetentnej instytucji", nie mówiąc już o wyraźnej deklaracji wygłoszonej przez pełnomocnika Wojewody na rozprawie, dowodzą, że organ nadzoru uznawał się za związanego treścią opinii IPN. Stąd zapewne nie widział też podstaw ani potrzeby jej weryfikacji – najzupełniej błędnie, jak to już wyżej wyjaśniono.

4. Wskazane uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

1. Nawet bowiem gdyby hipotetycznie przyjąć, że sporna nazwa osiedla w S. odnosi się do – jak przyjął Wojewoda – tej formacji "[...]", o której mowa w opinii IPN, to właściwa ocena tej opinii mogła (a wręcz powinna była) doprowadzić organ nadzoru do wniosków i zastrzeżeń podobnych do tych, sformułowanych w uzasadnieniu wyroku WSA w Olsztynie z [...] kwietnia 2018 r. sygn. akt II SA/Ol [...] (CBOSA) – na tle analogicznej opinii IPN dotyczącej nazwy ulicy: "[...]" – które to wnioski i zastrzeżenia Sąd w niniejszym składzie w pełni podziela i z tych względów pozwala sobie je in extenso zacytować.

W wyroku tym WSA w Olsztynie zauważył mianowicie, iż:

»W opinii IPN stwierdzono, że ""[...]" to pojęcie odnoszące się do komunistów i innych ochotników (przede wszystkim narodowości polskiej) – członków [...] im. J. D. w czasie wojny domowej i sowieckiej interwencji w [...] w latach 1936-1939. Pojęcie to niekiedy rozszerzone jest także na innych uczestników wojny w [...] narodowości polskiej".

Natomiast już tylko z ogólnodostępnych informacji zamieszczonych na stronach Encyklopedii internetowej PWN wynika, że "[...] to członek brygady im. J. D., która walczyła po stronie republiki w wojnie domowej w [...] w latach 1936-1939". Powszechnie wiadomym jest, że pojęciem "[...]" obejmuje się ochotnicze oddziały wojskowe, tworzone głównie przez Polaków, w tym emigrantów, a także inne osoby posiadające obywatelstwo II RP, uczestniczące w wojnie domowej w [...] w latach 1936-1939 i walczące w składzie Brygad Międzynarodowych po stronie wojsk republikańskich przeciwko zbuntowanym oddziałom nacjonalistycznym dowodzonym przez gen. [...] [...], wspieranego przez nazistowski rząd III R. i faszystowski rząd [...]". Nadto jak wynika z licznych publikacji, w tym dr. W. O. pt. O szkodliwości generalizowania w historii. Przypadek [...], stwierdzenie "o sowieckiej interwencji w [...] w latach 1936-1938 nie było odrębnym wydarzeniem (...) dlatego nie ma powodu do jego wyartykułowania, chyba że wskaże się że taka interwencja dotyczyła także radzieckiej, niemieckiej, włoskiej i wszelkiej innej międzynarodowej interwencji w [...]". Nadto w opracowaniu tym, jak również w publikacji B. R. pt. "[...] i pamięć o hiszpańskiej wojnie domowej w Polsce Ludowej" (publ. Pamięć i Sprawiedliwość [...], str. 167-212), czy też według akt I. M. - Leninizmu w Moskwie, zawierających częściowo dokumenty przywiezione z [...], częściowo sporządzone w Moskwie wynika, że Polacy przybywali do [...] przede wszystkim z [...] ( ponad połowa), Polski (ponad 500 osób), [...] (335 osób), [...] (177), [...] (98), [...] (67). Większość to ludzie młodzi i w średnim wieku, pomiędzy 25 i 50 lat. Przeważającą liczbę stanowili robotnicy, nieco mniej było rzemieślników i drobnych właścicieli, robotników rolnych i urzędników wolnych zawodów.

Ze wskazanych wyżej publikacji, w których autorzy powołują się na wcześniejsze badania wynika niezbicie, że na rzeszę ok. 5000 żołnierzy polskich (niektóre opracowania historyczne wskazują nawet na wielkość 5200) biorących udział w walce przeciwko zbuntowanym oddziałom nacjonalistycznym w obronie legalnie działającego rządu lewicowo-republikańskiej [...] byli niewątpliwie komuniści i agenci radzieckiego wywiadu, dane dotyczące ich wielkości kształtują się w granicach od ok. 40 nawet do 60%, jednak wśród tej rzeszy Polaków oraz obywateli polskich narodowości niepolskiej, były osoby z różnych innych środowisk tj. działacze związkowi, socjaliści, działacze organizacji żydowskich, trockiści, anarchiści. Nadto jak wskazują to przywołani publicyści, duża grupa [...] (1,3 tyś.) pozostawała bezpartyjna. Wobec tego nie sposób bez szczegółowego wyartykułowania tej kwestii w opinii IPN wyjaśnić z jakiego powodu, przy tak zróżnicowanych poglądach osób biorących udział w ramach XIII Brygady Międzynarodowej im. J. D. uznano, że stanowili oni komunistów biorących udział w sowieckiej interwencji w [...] w latach 1936-1939. P. także wskazać, że w przesłanej opinii brak jest jakiekolwiek dygresji na temat motywów osób biorących udział w działaniach wojennych w [...]. Podano tylko, że [...] "byli realizatorami polityki stalinowskiej na Półwyspie Iberyjskim", podczas gdy motywacja tych osób co wynika z ujawnionych źródeł historycznych była bardzo zróżnicowana. Docierający za Pireneje robotnicy, inteligenci i inni zwolennicy Frontu Ludowego mieli różne powody do walki. W. kierowało się nadzieją, chęcią walki o sprawiedliwość, aktywnego przeciwstawienia się faszyzmowi, tak odbierali to "interbrygadziści", dla niektórych decydujący był aspekt ekonomiczny. Zatem stwierdzenie o realizacji polityki stalinowskiej na Półwyspie Iberyjskim przez tą organizację jest zapewne dużym uproszczeniem i niedopowiedzeniem zamieszczonym w opinii, bowiem takie postawy można przypisać jedynie poszczególnym osobom, nie zaś całej formacji.

Nadto w opinii stwierdza się, iż "W latach wojny jako tzw. "hiszpanie" stali się zapleczem kadrowym dla powstających w centralnej Polsce oddziałów komunistycznej Gwardii Ludowej PPR. Jej pierwszym dowódcą był" hiszpan" przeszkolony w ZSRR dywersant B. M. – jeden z dowódców Brygady im. Dąbrowskiego w 1938 roku." Zupełnie natomiast przemilcza się fakt, że do Polski po zakończeniu działań zbrojnych w [...] powróciło bardzo niewielu "[...]", bowiem ochotnicy [...] ponieśli ogromne straty w ramach działań zbrojnych. Nadto nie wspomina się, że w czasie II Wojny Światowej część z nich służyła w armii generała Sikorskiego oraz w wojsku francuskim. Przytomnieć wypada także takie postacie, jak: F. M., żołnierza Samodzielnej Brygady S. Podhalańskich, cichociemny i powstaniec W., czy F. D., żołnierza Legii Cudzoziemskiej i II Korpusu gen. Andersa, który odznaczony został m.in. Krzyżem Walecznych i Virtuti M..

W końcu podano w opinii, że jako "[...] stali się częścią propagandowego mitu w okresie PRL, głoszącego, iż komuniści w różnych krajach świata walczyli o wyzwolenie "narodowe i społeczne", przy pełnym przemilczeniu ich dążeń do rozszerzenia systemu stalinowskiego i zasięgu totalitarnego ZSRR na inne kraje Europy." W tym zakresie nie sposób zaakceptować stanowiska, że uzasadnieniem dla uznania [...] za organizacje spełniającą normę z art. 1 ust. 1 ustawy o zakazie propagowania komunizmu jest okoliczność, iż w powojennej Polsce posługiwano się dobrym imieniem tej formacji w celach propagandowych. Z art. 1 ust. 2 ustawy o zakazie propagowania komunizmu wynika, że za propagujące komunizm uważa się także nazwy odwołujące się do osób, organizacji, wydarzeń lub dat symbolizujących represyjny, autorytarny i niesuwerenny system władzy w Polsce w latach 1944-1989. W tym zakresie wykorzystywanie nazwy tej formacji dla celów propagandowych nie może stanowić o uznaniu jej za organizację symbolizującą komunizm, bowiem działania jej nie stanowiły, jak wskazano w opinii "byli realizatorami polityki stalinowskiej na Półwyspie Iberyjskim", skoro poza komunistami i agentami wywiadu radzieckiego w ramach tej formacji walczyli także inni ochotnicy, w żaden sposób nie utożsamiający się ze wskazaną ideologią, a jedynie walczący w obronie niepodległej [...] przeciw faszyzującym oddziałom nacjonalistycznym dowodzonym przez gen. [...] [...], wspieranym przez nazistowski rząd III R. i faszystowski rząd [...].

W tym stanie sprawy nie można zaaprobować sytuacji, gdy wobec tak niewyczerpującej oceny historycznej XllI Brygady Międzynarodowej im. J. D. W. w wydanym zarządzeniu zastępczym nie dokonuje własnej oceny tej organizacji w kontekście symbolu komunizmu, o którym mowa w art. 1 ust. 1 ustawy o zakazie komunizmu. Taka niepełna ocena winna bowiem wzbudzić uzasadnione wątpliwości, skłonić do pogłębionej analizy historycznych uwarunkowań jej działania, zwłaszcza gdy organ oceniał organizację w kontekście spełnienia przesłanek z art. 1 ust. 1 ww. ustawy. Na marginesie jedynie pozostaje wskazać, że w ramach zasług dla republiki w 1996r. Senat [...] przyznał żyjącym [...] obywatelstwo tego kraju, zaś pomimo 70 lat wnikliwych badań na temat historii wojny domowej w [...], do dziś nie udowodniono "[...]" udziału w żadnej zbrodni wojennej.

Z uwagi na tak niejednoznaczną ocenę historyczną dotyczącą "[...]" brak odniesienia się do wszystkich postaw oraz działań żołnierzy wchodzących w skład tej formacji, nie można zaakceptować oceny Wojewody, iż formacja ta jako organizacja symbolizuje komunizm zwłaszcza, gdy w przedstawionej opinii IPN przytoczono jedynie niektóre z postaw i postaci będących członkami XIII Brygady Międzynarodowej im. J. D.. Nie wyjaśniono także, z uwagi na jakie okoliczności i powody, całościowa historyczna ocena tej formacji musiała być dokonana tylko poprzez uwzględnienie postaw części jej członków niewątpliwie będących komunistami.«

2. W ocenie Sądu w niniejszym składzie przywołane wyżej rozważania zawarte w wyroku WSA w Olsztynie o sygn. akt II SA/Ol [...], są w pełni aktualne i adekwatne także w okolicznościach kontrolowanej tu sprawy. W konsekwencji uprawnione jest również podzielenie oceny wyrażonej w przywołanym wyroku, iż nazwa (tam: ulicy, tu: osiedla) "[...]", w kontekście przedstawionej argumentacji zarządzenia zastępczego, nie wyczerpuje przesłanki wskazującej na symbolizowanie komunizmu, o której mowa w art. 1 ust. 1 u.dekom. oraz – dodajmy – w art. 6 ust. 1 u.dekom.

3. Należy jeszcze podkreślić, że cytowany wyrok WSA w Olsztynie został zweryfikowany w ramach kontroli instancyjnej przez Naczelny Sąd Administracyjny, który w konkluzji stwierdził, że wyrok ten, pomimo w pewnym zakresie niepełnego uzasadnienia, odpowiada prawu. Jednocześnie NSA zauważył m.in., że:

»Sąd I instancji konkludował zasadnie, że wobec braku szczegółowego wyartykułowania tej kwestii w opinii IPN, nie sposób wyjaśnić z jakiego powodu, przy tak zróżnicowanych poglądach dotyczących osób biorących udział w ramach XIII Brygady Międzynarodowej im. J. D. uznano, że stanowili oni komunistów biorących udział w sowieckiej interwencji w [...] w latach 1936–1939. Zarówno w opinii IPN, jak i zarządzeniu zastępczym brak jakiejkolwiek wzmianki o motywacji osób biorących udział w działaniach wojennych w [...], podczas gdy jak wynika ona z ujawnionych źródeł historycznych była ona zróżnicowana. W opinii IPN, którą organ bezdyskusyjnie zaakceptował, przemilczano również pozostałe doświadczenia życiowe niektórych z tych osób, w tym obejmujące walkę o wyzwolenie Polski, ograniczając się do stanowiska o dążeniu do rozszerzania systemu stalinowskiego i zasięgu totalitarnego ZSRR na inne kraje Europy. (...)

Zasadna jest także konkluzja Sądu I instancji, że stwierdzenie o realizacji polityki stalinowskiej na Półwyspie Iberyjskim przez tą organizację jest dużym uproszczeniem zamieszczonym w opinii, bowiem takie postawy można przypisać jedynie poszczególnym osobom, nie zaś całej formacji. Nie można zatem zaaprobować sytuacji, w której mimo tak powierzchownej oceny historycznej wojewoda w wydanym zarządzeniu zastępczym nie dokonuje własnej oceny tej organizacji w kontekście symbolu komunizmu, o którym mowa w art. 1 ust. 1 ustawy.

Należy przy tym wyraźnie podkreślić, że Sąd Wojewódzki dokonał wyłącznie analizy historycznej tej organizacji, przy czym nie wkroczył w uprawnienia wojewody i nie przesądził kwestii zasadności bądź nie wydania zarządzenia zastępczego. Uwypuklił jedynie złożoność dziejów historycznych tej formacji, które organ pominął w zarządzeniu zastępczym i co stało się przyczyną uchylenia tego aktu, jako co najmniej przedwczesnego i pozbawionego należytego uzasadnienia. (...)

Wskazane w uzasadnieniu orzeczenia Sądu I instancji okoliczności uzasadniały zatem uchylenie zaskarżonego zarządzenia zastępczego z powodu naruszenia art. 7 w zw. z art. 2 Konstytucji [...] polegającego na arbitralnym skorzystaniu z kompetencji określonej w art. 6 ust. 2 ustawy dekomunizacyjnej przy jednoczesnym braku wyczerpującego i uwzględniającego wszystkie dostępne dokumenty źródłowe i dowody uzasadnienia dla tego rodzaju ingerencji w prawnie chronioną samodzielność jednostki samorządu terytorialnego w wykonywaniu jej zadań własnych.« (zob. wyrok NSA z [...].11.2018 r., II OSK [...], CBOSA)

10. Mając wszystko to na uwadze, Sąd, na podstawie art. 148 p.p.s.a., uchylił zaskarżone zarządzenie zastępcze Wojewody (pkt 1 sentencji wyroku).

O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając wynagrodzenie pełnomocnika skarżącej ustalone zgodnie z § 15 ust. 1 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265), w wysokości [...] zł.