Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 106/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-11-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 136 ust. 1, art. 137 ust. 1
journal: Dz.U. 2014 poz 518
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Iwona Bogucka (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędzia del. WSA Dorota Apostolidis Protokolant sekretarz sądowy Małgorzata Zientala po rozpoznaniu w dniu 30 listopada 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 31 sierpnia 2015 r. sygn. akt II SA/Kr 697/15 w sprawie ze skargi S. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu działek oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z 31 sierpnia 2015 r., sygn. II SA/Kr 697/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę S. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r., nr [...], którą utrzymano w mocy decyzję Starosty [...] z [...] sierpnia 2014 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu działek. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym przyjętym przez Sąd I instancji:

Decyzją z [...] sierpnia 2014 r. nr [...] Starosta [...] orzekł o odmowie zwrotu działek: nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...], pół. w obr. [...], jedn. ewid. K. m. K., w granicach wywłaszczonych parcel: [...] kat. 1 [...] i 1. kat. [...], b. gm. kat. B. pół. w obr. [...], jedn. ewid. K. m. K., na rzecz: S. K., J. K., W. K. i J. K. W uzasadnieniu organ wskazał, że postępowanie w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte na wniosek S. K. z [...] marca 1998 r., który zwrócił się o zwrot nieruchomości wywłaszczonej w latach 1965 - 1979, stanowiących własność jego rodziców, oznaczonej jako parcele: 1. kat. [...]. kat. [...] i 1. kat. [...] , b. gm. kat. B. W toku postępowania - pismem z 15 lipca 1998 r. - do wniosku o zwrot przyłączył się brat wnioskodawcy, H. K., a złożony przez niego wniosek został podtrzymany przez jego prawnych następców: W. K., J. K. oraz J. K. w pismach z [...] czerwca 2014 r. i [...] czerwca 2014 r.

Organ zastrzegł, że decyzja rozstrzyga sprawę w stosunku do nieruchomości oznaczonej jako działki: nr [...] (po podziale działki: nr [...] i nr [...]), nr [...] (po podziale działki: nr [...] i nr [...]) obr. [...], jedn. ewid. K. m. K. natomiast w odniesieniu do działki nr [...] (powstałej z podziału działki nr [...]) obr. [...] jedn. ewid. K. m. K. wydana zostanie odrębna decyzja.

Nieruchomość została wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej m. K. z [...] marca 1965 r. nr [...], którym wywłaszczono stanowiącą własność A. K. część parceli 1. kat. [...] o pow. [...] m2 oraz należącą do H. K. część parceli 1. kat. [...] o pow. [...] m2 - z przeznaczeniem na budowę osiedla mieszkaniowego "[...]", zgodnie z zatwierdzoną lokalizacją szczegółową nr [...], wydaną przez b. Miejski Zarząd Architektoniczno-Budowlany Prezydium Rady Narodowej m. K. z [...] października 1960 r. nr [...].

Z uwagi na ogólnie określony cel wywłaszczenia jako budowa osiedla mieszkaniowego "[...]", zgodnie z zatwierdzoną lokalizacją szczegółową nr [...] (jak ustalono w toku postępowania, właściwy numer to [...]), wydaną przez b. Miejski Zarząd Architektoniczno-Budowlany Prezydium Rady Narodowej m. K. z [...] października 1960 r. znak: [...], organ I instancji dokonał konkretyzacji inwestycji stanowiącej podstawę wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości opierając się na dowodzie z dokumentu - piśmie Dyrekcji Budowy Osiedli Robotniczych z [...] marca 1965 r. nr [...], stanowiącego odpowiedź wykonawcy na odwołanie Państwa A. i H. K. od ww. orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej m. K. z [...] stycznia 1965 r. nr [...]- z którego wynika, iż nieruchomość objęta wnioskiem o zwrot, zgodnie z zatwierdzonym planem urbanistycznym osiedla przeznaczona była pod budowę kotłowni dla sektora "B" osiedla [...]. Z kolei na podstawie pisma Miejskiego Przedsiębiorstwa Energetyki Cieplnej z [...] czerwca 1993 r., skierowanego do Urzędu Rejonowego w [...] organ I instancji ustalił, iż w związku z planowaną likwidacją kotłowni [...] III przy ul. W. i równoczesną zamianą obiektu na wymiennikownię ciepła wybudowana na potrzeby tej kotłowni droga przeciwpożarowa dojazdowa do placu opałowego (aktualne działki: nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...]) stała się niepotrzebna z uwagi na istniejący dostęp do obiektu z ulicy Wilczej.

Nadto na potrzeby postępowania o zwrot pozyskano z Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w W. dowód w postaci dwóch zdjęć lotniczych przedmiotowego terenu, przedstawiające teren nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot według stanu z 1970 r. oraz z 1975 r., z których wynika, że przedmiotowa nieruchomość została zagospodarowana zgodnie z celem wywłaszczenia już w 1970r., zaś w terminie dziesięciu lat od daty wywłaszczenia jej stan zagospodarowania nie uległ zmianie, co świadczy o wykorzystaniu przedmiotowej nieruchomości na cel wywłaszczenia i tym samym wyklucza możliwość jej zwrotu. Zdaniem organu I instancji aktualny w dacie orzekania stan zagospodarowania tej nieruchomości nie ma znaczenia w kontekście realizacji celu wywłaszczenia w terminach określonych w art. 137 ust. 1 pkt. l i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Odwołanie od ww. decyzji złożył S. K., zarzucając, iż: skoro dopiero decyzją z [...] kwietnia 1977r. zarządzono przekazanie w użytkowanie MPEC w K. działki zabudowanej budynkiem kotłowni, to należy z tego faktu wnioskować, że dopiero po tej dacie można mówić o zrealizowaniu inwestycji w postaci kotłowni. Ponadto w odwołaniu podniesiono, że z przeprowadzonego postępowania dowodowego nie wynika, aby cel wywłaszczenia został zrealizowany, jak również jeżeli nawet przyjąć, że za cel wywłaszczenia należy uznać realizację kotłowni dla sektora "B" osiedla [...], to również zdjęcia lotnicze i dokumenty nie potwierdzają zakończenia realizacji celu publicznego przed upływem 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, a więc spełnienia przesłanki z art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Rozpoznając odwołanie Wojewoda [...] stwierdził, że przedmiotem postępowania odwoławczego jest sprawa zwrotu nieruchomości oznaczonej jako działki: nr [...], nr [...], nr [...]i nr [...], poł. w obr. [...], jedn. ewid. K. m. K. w granicach wywłaszczonych parcel: 1. kat. [...] i 1. kat. [...], b. gm. kat. B. na rzecz: S. K., J. K., W. K.i J. K.

W ocenie organu odwoławczego zaskarżona decyzja jest prawidłowa i brak jest podstaw do jej uchylenia. Organ odwoławczy zwrócił uwagę na wydany w przedmiotowej sprawie wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 19 listopada 2013 r. sygn. akt II SA/Kr 955 /13, uchylający decyzje organów I i II instancji orzekających wcześniej w ww. sprawie, w którym Sąd w swojej ocenie prawnej stwierdził, iż: "(...) z pozyskanych do sprawy zdjęć nie wynika żeby w 1970 r. lub 1975 r. została wybudowana kotłownia. Nie ulega wątpliwości, że zdjęcia te obrazują usytuowanie budynku, który jest określany mianem kotłowni, ale nie wynika z tych zdjęć, że inwestycja pod nazwą kotłownia dla części osiedla "[...]" została wybudowana przed rokiem 1975r.i przed tą datą oddana do użytku(...). " Ponadto sąd wskazał, że: "(...) brakuje jakichkolwiek dokumentów potwierdzających chociażby częściowo, fakt zakończenia budowy kotłowni i przystąpienia do jej eksploatacji. Organy administracji nie zwracały się do miejskiego zakładu dostarczającego ciepło z pytaniem, czy posiada jakiekolwiek dokumenty wskazujące na np. odbiór techniczny samej kotłowni, wyposażanie w urządzenia lub inne, które mogłyby potwierdzić, kiedy kotłownia zlokalizowana na działce nr [...] rzeczywiście została wybudowana (...) ".

W ocenie organu odwoławczego Starosta [...] ponownie rozpatrując sprawę w decyzji z [...] sierpnia 2014 r. uwzględnił ocenę prawną zawartą w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 19 listopada 2013 r. sygn. akt II SA/Kr 955/13 i wskazał, iż zrealizowany został cel wywłaszczenia określony jako budowa kotłowni dla sektora "B" osiedla [...] - w ramach budowy osiedla mieszkaniowego "[...]". W związku z powyższym odmówił zwrotu wnioskowanych działek: nr [...], nr [...], nr [...] oraz nr [...] obr.

Zdaniem organu ze zgromadzonych w sprawie dokumentów wynika, iż objęte wnioskiem o zwrot części parcel 1. kat. [...] i 1. kat. [...], b. gm. kat. B. odpowiadają obecnie m.in. stanowiącym przedmiot omawianego postępowania administracyjnego działkom: nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...], pół. w obr. [...], jedn. ewid. K. m. K. Ww. części parcel zostały wywłaszczone na rzecz Skarbu Państwa orzeczeniem Urzędu Spraw Wewnętrznych Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej m. K. z [...] marca 1965 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 1-5, art. 20-22, art. 30 i art. 31 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18, póz. 94). Przedmiotowa nieruchomość stanowi więc nieruchomość wywłaszczoną w rozumieniu art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Organ prowadzący postępowanie o zwrot nieruchomości jest obowiązany w pierwszej kolejności możliwie najbardziej precyzyjnie określić cel wywłaszczenia nieruchomości, a następnie w drodze dostępnych środków dowodowych ustalić - czy w odniesieniu do konkretnej nieruchomości zaistniała przesłanka zbędności, określona w art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Ustalenia w tej kwestii mają decydujące znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy.

W ocenie organu odwoławczego zgromadzony w niniejszej sprawie przez organ I instancji materiał dowodowy w postaci zdjęć lotniczych z roku 1970 i z roku 1975, pozyskanych z Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w W., przedstawiający stan zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości we wskazanych powyżej terminach wraz z pozyskanymi niżej wymienionymi wyjaśnieniami Miejskiego Przedsiębiorstwa Energetyki Cieplnej w K. pozwala na stwierdzenie, iż planowana na tym terenie (w sąsiedztwie przedmiotowej nieruchomości) inwestycja w postaci kotłowni dla sektora "B" osiedla [...] w K. powstała już w pięć lat od daty wywłaszczenia, zaś na nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot istniała droga przeciwpożarowa dojazdowa do tego obiektu oraz fragment terenu bezpośrednio przyległego do terenu placu opałowego kotłowni A. III przy ul. W. Organ I instancji pozyskał także od Miejskiego Przedsiębiorstwa Energetyki Cieplnej dodatkowe dokumenty potwierdzające fakt uruchomienia ww. kotłowni. MPEC w piśmie z 25 czerwca 2014 r. przesłało bowiem dokument którym Dyrekcja Inwestycji Miejskich III w K. w piśmie z [...] grudnia 1967 r. przesyła w załączeniu "arkusze spisu z natury" przekazanych Miejskiemu Przedsiębiorstwu Energetyki Cieplnej urządzeń - kotłowni nr [...] os. [...] III w K. Powyższe potwierdza również pozyskana do akt sprawy mapa przedstawiająca zagospodarowanie m.in. terenu przedmiotowej kotłowni, stanowiąca załącznik graficzny do pisma Prezydium Rady Narodowej m. K. nr [...].

Z kolei z pisma Miejskiego Przedsiębiorstwa Energetyki Cieplnej z [...] czerwca 1993 r., skierowanego do Urzędu Rejonowego w K. wynika, iż w związku z planowaną likwidacją kotłowni [...] III przy ul. W. i równoczesną zamianą obiektu na wymiennikownię ciepła, wybudowana na potrzeby tej kotłowni droga przeciwpożarowa dojazdowa do placu opałowego (aktualne działki: nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...]) stała się niepotrzebna z uwagi na istniejący dostęp do obiektu z ulicy W. Powyższe potwierdza, iż istniejąca na nieruchomości oznaczonej aktualnie jako działki: nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] droga przeciwpożarowa dojazdowa do placu opałowego, była wykorzystywana na potrzeby obiektu kotłowni [...] III i dopiero w 1993 r. (ti. niespełna 30 lat po wywłaszczeniu) przestała być ona niezbędna dla tego obiektu.

W wyroku z dnia 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11 Trybunał Konstytucyjny orzekł, iż art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed [...] maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jest niezgodny żart. 2 w związku z art. 165 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zgodnie z sentencją tego wyroku, nie podlegają zwrotowi na rzecz byłych właścicieli te nieruchomości, na których cel określony w decyzji o wywłaszczeniu został zrealizowany przed dniem złożenia wniosku o ich zwrot, niezależnie od tego, czy realizacja inwestycji nastąpiła po upływie 10 lat od chwili wywłaszczenia.

W skardze do sądu administracyjnego S. K. wniósł o uchylenie obu wydanych w sprawie decyzji i zarzucił:

1) naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. i w konsekwencji błędne ustalenie, że na działkach nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...], poł. w obr. [...], jedn. ewid. K. m. K., objętych księgą wieczystą nr [...], w granicach wywłaszczonych parcel I. kat. [...] i I. kat. [...] b. grn. kat. B. oraz części działki nr [...], poł. w obr. [...], jedn. ewid. K. m. K., objętej księgą wieczystą nr [...], w granicach wywłaszczonej parceli I. kat. [...] b. grn. kat. B., zrealizowano w terminie 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel wywłaszczenia,

2) naruszenie art. 136 ust. 3 i art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, poprzez uznanie, w konsekwencji błędnych ustaleń, o których mowa w pkt. 1, że wywłaszczona nieruchomość nie stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, i w konsekwencji odmowę zwrotu tej nieruchomości.

W uzasadnieniu wskazał, że organy obu instancji nie znalazły dokumentów potwierdzających realizację na wskazanych działkach inwestycji, dla realizacji której dokonano wywłaszczenia. Wszelkie nowe dokumenty, a więc dokumenty dołączone do akt sprawy po uchyleniu poprzednich decyzji organów obu instancji przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 19 listopada 2013 r. (sygn. akt II SA/Kr 955/13), odnoszą się wyłącznie do budynku kotłowni (i wyposażenia kotłowni), i w żaden sposób nie potwierdzają wykonania inwestycji na działkach objętych żądaniem zwrotu (kotłownia i plac opałowy znajdują się na innych działkach). Nadto, skoro dopiero decyzją z dnia [...] kwietnia 1977 r. zarządzono przekazanie w użytkowanie MPEC w K. działki zabudowanej budynkiem kotłowni, to należy z tego faktu wnioskować, że dopiero po tej dacie można mówić o zrealizowaniu inwestycji w postaci kotłowni. Wskazać przy tym trzeba, że żaden analogiczny dokument dla działek objętych żądaniem zwrotu nie został przedstawiony. Z przeprowadzonego postępowania dowodowego nie wynika, aby cel wywłaszczenia został zrealizowany. Jeżeli przyjąć, że za cel ten należy uznać "budowę osiedla mieszkaniowego "[...]", a nie ma powodu, żeby twierdzić inaczej, skoro decyzja o wywłaszczeniu wskazuje jasno cel wywłaszczenia, to zdjęcia lotnicze i dokumenty w żaden sposób nie potwierdzają zakończenia realizacji celu publicznego przed upływem 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, a więc spełnienia przesłanki z art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zwłaszcza, że nie ustalono daty prawomocności decyzji wywłaszczeniowej. Jeżeli nawet przyjąć, że za cel wywłaszczenia należy uznać realizację kotłowni dla sektora "B" osiedla [...], to również zdjęcia lotnicze i dokumenty nie potwierdzają zakończenia realizacji celu publicznego przed upływem 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, a więc spełnienia przesłanki z art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Nie można również utożsamiać wybudowania budynku kotłowni ze zrealizowaniem na aktualnych działkach nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] celu wywłaszczenia. Czym innym jest postawienie budynku kotłowni (w tym wypadku na działce [...]), a czym innym wyasfaltowanie zupełnie niepotrzebnego fragmentu terenu, który jako niewykorzystany na cel wywłaszczenia, jakby go nie rozumieć, powinien zostać właścicielom zwrócony. Skoro cała działka [...] została wyasfaltowana i stanowiła szeroki plac o kilkunastometrowym dostępie do działek prowadzących docelowo do ul. R., nie było żadnej potrzeby tworzenia dodatkowej drogi przeciwpożarowej. Należy więc stwierdzić, że działki nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] nigdy nie były potrzebne do korzystania z inwestycji w postaci kotłowni, a więc były zbędne na cel wywłaszczenia w rozumieniu art. 136 ust. 3 i art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.

Skarżący wskazał, że w zaskarżonej decyzji nie wykazano zakończenia inwestycji w terminie określonym w art. 137 ust. 1 pkt. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a więc nawet przyjęcie spełnienia przesłanki z pkt. 1 tego przepisu nie pozwała na wydanie decyzji o odmowie zwrotu wywłaszczonych nieruchomości. Nawet gdyby uznać, że na działkach nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] cel wywłaszczenia został zrealizowany w ustawowych terminach, to bez wątpienia aktualnie działki te nie są wykorzystywane na cel publiczny inny niż określony w decyzji wywłaszczeniowej (są użytkowane przez osoby prywatne, jako dojazd do ich garaży). Trudno w takiej sytuacji nie zadać pytania o zgodność przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami pozwalających na odmowę zwrotu wywłaszczonych nieruchomości i właściwie dowolne nimi gospodarowanie przez jednostkę samorządu terytorialnego (łącznie ze sprzedażą, wydzierżawieniem czy wynajmem) z przepisami rangi konstytucyjnej, chroniącymi prawo własności, jak i regulującymi zasady funkcjonowania i wykorzystywania majątku przez jednostki samorządu terytorialnego. Zdaniem skarżącego zasadne jest wystąpienie przez Sąd z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego, celem uzyskania odpowiedzi na pytanie czy art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w zakresie, w jakim nie uznaje za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości, na której w terminie 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, rozpoczęto prace związane z realizacją tego celu i w terminie 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten zrealizowano, lecz następnie zaprzestano wykorzystywania tej nieruchomości na jakikolwiek cel publiczny, jest zgodny z art. 2, art. 20, art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 3, art. 163 i art. 165, Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Uzasadniając oddalenie skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wskazał, że zgodnie z pismem Dyrekcji Budowy Osiedli Robotniczych z dnia [...] marca 1965 r. nr [...], nieruchomość objęta wnioskiem o zwrot przeznaczona była pod budowę kotłowni dla sektora "B" osiedla [...], zgodnie z zatwierdzonym planem urbanistycznym. Wprawdzie w toku postępowania nie udało się odnaleźć powyższego dokumentu, niemniej pozostałe dokumenty zebrane w niniejszej sprawie potwierdzają bez wątpienia fakt budowy kotłowni i związanej z jej funkcjonowaniem infrastruktury. Fakt budowy i lokalizacji budynku kotłowni potwierdza mapa zagospodarowania m.in. terenu przedmiotowej kotłowni, stanowiąca załącznik graficzny do pisma Prezydium Rady Narodowej m. K. nr [...]. Nadto pismo z dnia 30 grudnia 1967 r. Dyrekcji Inwestycji Miejskich III w K. potwierdza fakt przekazania w tym okresie MPEC urządzeń kotłowni nr [...] os. [...]. Z kolei z pisma MPEC z daty [...] czerwca 1993 r. wynika, że w związku z planowaną likwidacją kotłowni [...] III przy ul. W. i równoczesną zamianą obiektu na wymiennikownię ciepła, wybudowana na potrzeby tej kotłowni droga przeciwpożarowa dojazdowa do placu opałowego (aktualne działki: nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...]), stała się niepotrzebna. Wreszcie pozostały materiał dowodowy w postaci zdjęć lotniczych z roku 1970 i 1975 pozyskanych z Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w W., przedstawiających stan zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości we wskazanych powyżej terminach w pełni uzasadnia stwierdzenie organów administracyjnych, że planowana na tym terenie (w sąsiedztwie przedmiotowej nieruchomości) inwestycja w postaci kotłowni dla sektora "B" osiedla [...] w K. powstała już w pięć lat od daty wywłaszczenia, zaś na nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot istniała droga przeciwpożarowa dojazdowa do tego obiektu oraz fragment terenu bezpośrednio przyległego do terenu placu opałowego kotłowni [...] III przy ul. W.

Infrastruktura kotłowni obejmowała poza budynkiem samej kotłowni, także tereny, które nie zostały zabudowane, a stanowiące plac opałowy i osobną drogę przeciwpożarową prowadzącą do tego placu, jako urządzenia niezbędne do prawidłowego funkcjonowania tego obiektu. A zatem w przedmiotowej sprawie istotnym pozostaje to, że działki objęte wnioskiem o zwrot związane były z funkcjonowaniem przedmiotowej kotłowni. Mało tego, stały się zbędne dopiero w roku 1993 czyli jak słusznie zauważają organy administracyjne po niespełna 30 latach od wywłaszczenia i to tylko ze względu na zmianę obiektu kotłowni na wymiennikownię ciepła. Obecny więc sposób zagospodarowania przedmiotowych działek pozostaje bez wpływu na ocenę legalności zaskarżonych decyzji. Wypada w tym miejscu wskazać, że zrealizowanie celu wywłaszczenia (przy zachowaniu warunków podanych w art. 137 u.g.n.) wyłącza dopuszczalność zwrotu nieruchomości, nawet jeśli później nieruchomość będzie wykorzystywana na inny cel (por. wyroki NSA z dnia 20 lutego 2001 r., I SA 2139/99, LEX nr 55331, oraz z dnia 6 grudnia 2006 r., I OSK 193/06, LEX nr 291163).

Sąd I instancji ocenił, że organy zgromadziły obszerny materiał dowodowy, uzupełniony także zgodnie z wymogami wynikającymi z art. 153 p.p.s.a. Na jego podstawie dokonały ustaleń faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia i następnie w sposób nie budzący wątpliwości, co do ich zasadności, organy administracyjne przedstawiły motywy rozstrzygnięcia, które zasługują na aprobatę. W sprawie prawidłowo uznano, że zagospodarowanie przedmiotowej nieruchomości nastąpiło zgodnie z celem wywłaszczenia. Sąd I instancji stwierdził także, że z uwagi na bogate i ugruntowane orzecznictwo sądów administracyjnych, którego przedmiotem są przesłanki określone w art. 137 ust. 1 u.g.n., nie znalazł podstaw do wystąpienia z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego.

W skardze kasacyjnej strona zaskarżyła wyrok Sądu I instancji w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez wojewódzki sąd administracyjny oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Sądowi I instancji zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 ., poz. 1272 ze zm., dalej pp.s.a.) poprzez jego niezastosowanie pomimo naruszenia przez organy administracji art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. i dokonania błędnego ustalenia, że na działkach nr [...],[...],[...] i [...] oraz części działki nr [...] zrealizowano cel wywłaszczenia w terminie 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna;

- art. 151 p.p.s.a poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy naruszenia prawa popełnione przez organ uzasadniały jej uwzględnienie.

W skardze kasacyjnej zarzucono także naruszenie prawa materialnego: art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, w konsekwencji błędnych ustaleń, że wywłaszczona nieruchomość stała się zbędna na cel wywłaszczenia.

W uzasadnieniu wskazano, że organy administracyjne obu instancji nie znalazły dokumentów potwierdzających realizację na działkach nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] inwestycji, dla realizacji której dokonano wywłaszczenia. Wszelkie dokumenty dołączone do akt sprawy po uchyleniu poprzednich decyzji organów obu instancji przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 19 listopada 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 955/13, odnoszą się wyłącznie do budynku kotłowni i jej wyposażenia i w żaden sposób nie potwierdzają wykonania inwestycji na działkach objetych żądaniem zwrotu. Poza tym, skoro dopiero decyzją z dnia [...] kwietnia 1977 r. zarządzono przekazanie w użytkowanie MPEC w [...] działki zabudowanej budynkiem kotłowni, to należy z tego faktu wnioskować, że dopiero po tej dacie można mówić o zrealizowaniu inwestycji w postaci kotłowni. Wskazać przy tym trzeba, że żaden analogiczny dokument dla działek objętych żądaniem zwrotu nie został przedstawiony.

Podano, że z przeprowadzonego postępowania dowodowego nie wynika, aby cel wywłaszczenia został zrealizowany. Jeżeli przyjąć, że za cel ten należy uznać budowę osiedla mieszkaniowego "[...]", a nie ma powodu, żeby twierdzić inaczej, skoro decyzja o wywłaszczeniu wskazuje jasno cel wywłaszczenia, to zdjęcia lotnicze i dokumenty w żaden sposób nie potwierdzają zakończenia realizacji celu publicznego przed i upływem 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna,a więc spełnienia przesłanki z art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n., zwłaszcza, że nie ustalono daty prawomocności decyzji wywłaszczeniowej. Jeżeli nawet przyjąć, że za cel wywłaszczenia należy uznać realizację kotłowni dla sektora B osiedla [...], to również zdjęcia lotnicze i dokumenty nie potwierdzają zakończenia realizacji celu publicznego przed upływem 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, a więc spełnienia przesłanki z art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. Ponadto, nie można również utożsamiać wybudowania budynku kotłowni ze zrealizowaniem na aktualnych działkach nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...]celu wywłaszczenia. Czym innym jest postawienie budynku kotłowni (w tym wypadku na działce [...]), a czym innym wyasfaltowanie zupełnie niepotrzebnego fragmentu terenu, który jako niewykorzystany na cel wywłaszczenia, powinien zostać właścicielom wrócony. Skoro cała działka [...] została wyasfaltowana i stanowiła szeroki plac o kilkunastometrowym dostępie do działek prowadzących docelowo do ul. [...], to nie było żadnej potrzeby tworzenia dodatkowej drogi przeciwpożarowej. Należy więc stwierdzić, że działki nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] nigdy nie były potrzebne do korzystania z inwestycji w postaci kotłowni, a więc były zbędne na cel wywłaszczenia.

Naruszając art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. organy administracyjne obu instancji nie przeprowadziły prawidłowego postępowania dowodowego, i dokonały błędnych ustaleń faktycznych. W konsekwencji tych błędnych ustaleń faktycznych, dokonano niewłaściwego zastosowania prawa materialnego i odmowy zwrotu wywłaszczonych nieruchomości.

Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do przepisu art.176 p.p.s.a skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej.

W skardze kasacyjnej powołano obie podstawy określone w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a, zarzucając zarówno naruszenie prawa procesowego, jak i prawa materialnego. Zarzut naruszenia prawa procesowego może odnieść skutek w przypadku wykazania, że uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego natomiast wymaga wykazania, że w ustalonych okolicznościach faktycznych doszło do wadliwej kwalifikacji prawnej i stan faktyczny nie odpowiada hipotezie zastosowanej normy prawnej.

W pierwszej kolejności rozpoznaniu przez Naczelny Sąd Administracyjny podlegały zarzuty naruszenia prawa procesowego. Zarzuty te nie są usprawiedliwione. Po pierwsze, zgodnie z sentencją i zastrzeżeniem poczynionym w uzasadnieniu decyzji organu I instancji, podjęte rozstrzygnięcie nie dotyczy działki nr [...], zarzuty kasacyjne w odniesieniu do tej działki nie znajdują zatem uzasadnienia, nie była ona objęta poczynionymi ustaleniami faktycznymi.

W odniesieniu do pozostałych działek o nr [...],[...],[...] i [...] Sąd I instancji zaakceptował ustalenia faktyczne organów, że zostały one wykorzystane pod budowę drogi przeciwpożarowej dojazdowej do placu opałowego służącego kotłowni osiedla mieszkaniowego [...] III. Fakt istnienia zarówno kotłowni z placem opałowym, jak i drogi przeciwpożarowej do niego potwierdzają wskazane przez organy dokumenty, w tym w szczególności pismo MPEC z [...] czerwca 1993 r. dotyczące planowanej likwidacji kotłowni i zbędności drogi przeciwpożarowej. W skardze kasacyjnej nie określono, z jakich względów dokument ten nie jest wiarygodny i jakie inne materiały obalają ustalenia faktyczne poczynione przez organy lub też jakie reguły oceny materiału dowodowego zostały naruszone. Nie narusza zasady swobodnej oceny dowodów wniosek, że w świetle faktycznego wykonania kotłowni i służącej jej infrastruktury, brak zatwierdzonego planu urbanistycznego nie stanowi przeszkody do przyjęcia, że kotłownia ta stanowiła realizację celu wywłaszczenia jako element infrastruktury osiedla mieszkaniowego, w tym że element taki stanowiła także droga przeciwpożarowa do placu opałowego służącego kotłowni. Wobec upływu czasu od daty wywłaszczenia i realizacji osiedla i jego infrastruktury, dopuszczalne jest w przekonaniu Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyprowadzenia wniosków na podstawie wszelkich okoliczności zarówno prawnych jak i faktycznych, jeżeli nie stoją one w oczywistej sprzeczności z zasadami doświadczenia życiowego i potocznie akceptowalnej racjonalności. Istnienie drogi przeciwpożarowej do placu opałowego zlokalizowanego w pobliżu i na potrzeby osiedla mieszkaniowego nie stoi w sprzeczności z takimi zasadami i znajduje uzasadnienie, może zatem zostać uznane za realizację infrastruktury takiej kotłowni i samego osiedla, nawet jeśli brak dokumentu stanowiącego bezpośrednio podstawę do jej wykonania czy też dokumentu ujawniającego jej przebieg w ramach całego osiedla. Nie świadczą zatem o naruszeniu zasad oceny dowodów i prowadzenia postępowania wyjaśniającego wnioski sformułowane w stosunku do przedmiotowych działek, a odnoszące się do sposobu ich zagospodarowania i związku tego zagospodarowania z celem wywłaszczenia. Nie ma znaczenia, że dokumenty dotyczące realizacji inwestycji nie odnoszą się bezpośrednio do wykonania drogi (jedynie dotyczą budynku kotłowni i placu opałowego), skoro fakt jej wykonania i przeznaczenie dla potrzeb kotłowni nie jest wątpliwy.

Bez znaczenia dla sprawy pozostaje aktualnie także kwestia precyzyjnego określenia daty zagospodarowania przedmiotowych działek, skoro bezspornie z powoływanego wyżej pisma z 25 czerwca 1993 r. wynika fakt istnienia i związku drogi przeciwpożarowej z kotłownią, oraz jej zbędności ze względu na likwidację kotłowni. Poświadcza to pismo fakt, że droga istniała przed 22 września 2004 r. i przed datą złożenia wniosku o zwrot (23 marca 1998 r.). Okoliczność ta ma znaczenie ze względu na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 r., sygn. P 38/11, który zapadł już po wyroku WSA w Krakowie z dnia 19 listopada 2013 r., sygn. II SA/Kr 955/13, wydanym w sprawie. Wobec wyroku TK utraciły wiążący walor wszelkie zalecenia zawarte w tym wyroku sądu administracyjnego, odnoszące się do konieczności ustalenia daty realizacji inwestycji i zagospodarowania terenu. Zgodnie bowiem ze stanowiskiem TK, art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później nie przed 22 września 2004 r. zrealizowano cel wywłaszczenia, jest niezgodny z art., 2 w zw. z art. 165 ust. 1 Konstytucji. W konsekwencji wyklucza to możliwość orzeczenia o zwrocie tych nieruchomości, na których cel wywłaszczenia został zrealizowany przed dniem złożenia wniosku o zwrot, niezależnie od tego, czy realizacja inwestycji nastąpiła po upływie 10 lat od daty wywłaszczenia. Zarzuty skargi kasacyjnej w tym zakresie nie mogły zatem odnieść skutku. W konsekwencji nie ma podstaw do uznania, że Sąd I instancji naruszył art. 151 p.p.s.a. oddalając skargę, skoro nie doszło do stwierdzenia naruszenia art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., a zakres poczynionych w sprawie ustaleń faktycznych jest wystarczający, zaś ocena materiału dowodowego prawidłowa.

Nie ma także podstaw do uznania za usprawiedliwione zarzutów naruszenia art. 136 ust. 3 i 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n poprzez niewłaściwe zastosowanie. Wobec prawidłowych ustaleń faktycznych, Sąd I instancji prawidłowo zaakceptował, że w sprawie przepisy te nie znajdowały zastosowania i nie mogły stanowić podstaw do orzeczenia o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości.

Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej.