Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1574/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2019-03-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 9 ust. 3, art. 34 ust. 4, art. 35 ust. 3 pkt 7, art. 16 pkt 59, art. 268 ust. 1 pkt 1-5,art. 269 ust. 1, art. 270 ust.7 i 11, art. 273 ust. 6
journal: Dz.U. 2017 poz 1566
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne
article: art. 7
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska (spr.) Sędziowie: WSA Małgorzata Łoboz WSA Tadeusz Kiełkowski Protokolant: starszy sekretarz sądowy Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 marca 2019 r. sprawy ze skargi P. S. na decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia 2 października 2018 r., znak: [...] w przedmiocie określenia opłaty za usługę wodną I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Prezydenta Miasta K. na rzecz skarżącego P. S. kwotę 4500,00 zł (cztery tysiące pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta Krakowa decyzją z dnia 2 października 2018 r., znak: [...], na podstawie art. 273 ust. 6 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U.2017.1566) określił opłatę za usługę wodną dla właściciela nieruchomości zlokalizowanej na działkach nr: [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]- nr księgi wieczystej [...] [...] obręb: [...], jednostka ewidencyjna: Podgórze, przy ulicy [...] w Krakowie P. S. za zmniejszenie naturalnej retencji terenowej na skutek wykonywania na nieruchomości o powierzchni 63 541 m2 robót i obiektów budowlanych trwale związanych z gruntem mających wpływ na zmniejszenie tej retencji przez wyłączenie 90% powierzchni nieruchomości z powierzchni biologicznie czynnej na obszarach nieujętych w systemy kanalizacji otwartej lub zamkniętej, za okres: 1 stycznia 2018 r. - 31 grudnia 2018r. wynoszącą 28 464 zł.

W uzasadnieniu podał, że wobec złożenia przez P. S. reklamacji od informacji organu o wysokości opłaty za usługę wodną, polegająca na zmniejszeniu naturalnej retencji terenowej na nieruchomości strony znajdującej się na obszarach nieujętych w systemy kanalizacji otwartej lub zamkniętej, po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego ustalił, że nieruchomość P. S. zlokalizowana jest na działkach nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] objętych jedną księgą wieczystą o numerze [...] Łączna powierzchnia nieruchomości wynosi 63 541 m2. Wielkość utraconej powierzchni biologicznie czynnej na tej nieruchomości wynosi 56 928 m2, co stanowi 90% całkowitej powierzchni nieruchomości. Nieruchomość ta składająca się z działek nr [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...] obręb: [...], jedn. ewid. Podgórze, Kraków wyposażona jest w kanalizację deszczową będąca własnością strony, odprowadzającą wody opadowe poprzez studnię zbiorczą do wylotu do potoku [...], zgodnie z pozwoleniem wodnoprawnym nr [...] z dnia 5 stycznia 2016 r. Zarząd Infrastruktury Komunalnej i Transportu w Krakowie nie jest właścicielem i nie zarządza wylotami kanalizacji deszczowej do potoku [...]. Zarząd Zlewni Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie jest właścicielem oraz zarządza potokiem [...], ale potok ten nie stanowi elementu systemu kanalizacji otwartej lub zamkniętej.

Dokonując wykładni sformułowania "obszary nieujęte w systemy kanalizacji otwartej lub zamkniętej" organ odwołał się do definicji pojęć: "obszar" "system" "kanalizacja" zawartych w Słowniku języka polskiego. Z braku definicji pojęcia "systemy kanalizacji otwartej lub zamkniętej", poprzez analogię, wykorzystał definicje: "system kanalizacji zbiorczej" - z art. 16 pkt. 59 ustawy oraz "sieć" - z art.2 pkt. 7 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków.

Organ zwrócił uwagę, że przepis art. 269 ust. 1 ustawy nie mówi o nieruchomości nieujętej w systemy kanalizacji otwartej lub zamkniętej, ale o obszarach nieujętych w systemy kanalizacji otwartej lub zamkniętej. Za obszar nie można zatem uznać pojedynczej nieruchomości lub grupy kilku nieruchomości. Wyposażenie nieruchomości lub grupy kilku nieruchomości w urządzenia kanalizacyjne nie pozwala na uznanie, że nieruchomość położona jest na obszarze ujętym w system kanalizacji. Nie jest spełniony warunek rozciągłości przestrzennej ani stopnia złożoności systemu kanalizacji (zespół wielu urządzeń, przewodów o określonej strukturze, funkcjonujący jako całość). Kierując się interpretacją celową ustawy, organ uznał, że opłaty za utraconą retencję należy naliczać dla nieruchomości nie objętych miejskim systemem odwodnienia (kanalizacji otwartej i zamkniętej) zarządzanym przez Zarząd Infrastruktury Komunalnej i Transportu lub w przypadku kanalizacji ogólnospławnej zarządzanym przez Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji S.A. w Krakowie. Potok [...] do którego odprowadzane są wody opadowe kanalizacją deszczową z nieruchomości dla której została naliczona opłata retencyjna, nie stanowi elementu systemu kanalizacji otwartej lub zamkniętej.

P. S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na decyzję Prezydenta Miasta Krakowa, domagając się jej uchylenia oraz zasądzenia kosztów postepowania. Zaskarżonej decyzji zarzucił:

1) naruszenie art. 269 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo wodne przez jego błędną wykładnię i zastosowanie polegającą na ustaleniu, że system kanalizacji otwartej lub zamkniętej oznacza system kanalizacji o rozległym stopniu złożoności, wielości urządzeń i przewodów, istniejący na rozległym obszarze o przestrzeni dużych rozmiarów, przekraczającym wielkość nieruchomości skarżącego. Skutkiem tego istniejąca na nieruchomości skarżącego kanalizacja opadowa otwarta i zamknięta odprowadzająca wody opadowe do potoku [...] w oparciu o obowiązujące pozwolenie wodnoprawne nie została uznana jako system kanalizacji otwartej lub zamkniętej w rozumieniu cyt. przepisu;

2) naruszenie art. 7a K.p.a. przez nie rozstrzygnięcie istniejących wątpliwości interpretacyjnych normy zawartej w art. 269 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego, zwłaszcza w zakresie użytego terminu obszarów nieujętych w systemy kanalizacji otwartej lub zamkniętej na korzyść skarżącego;

3) naruszenie art. 7 K.p.a. przez nie wyjaśnienie istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych mających wpływ na rozstrzygnięcie sprawy przez brak ustaleń co do istniejącej na obszarze byłego [...] systemu kanalizacji odprowadzającego wody opadowe do potoku [...], z którego nadal korzystają właściciele działek kupionych od syndyka po likwidacji [...]", jak również nie wyjaśnienie, jakie konkretne urządzenia wchodzą w skład tej kanalizacji i jaki jest ich przebieg, tak aby możliwa była ocena spełniania przymiotu systemu kanalizacji otwartej lub zamkniętej.

W uzasadnieniu skarżący wskazał, że przedmiotem sporu jest, czy nieruchomość skarżącego znajduje się na obszarze nieujętym lub ujętym w systemy kanalizacji otwartej lub zamkniętej.

W ocenie skarżącego zakładając racjonalność ustawodawcy, a także autonomię pojęć ustawowych termin "systemy kanalizacji otwartej lub zamkniętej" należy rozumieć zgodnie z ich brzmieniem językowym. Wprawdzie ustawodawca nie zawarł w ustawie Prawo wodne definicji tego terminu, to jednak definicja językowa pojęć kanalizacja i system w połączeniu z wiedzą techniczną co do charakteru kanalizacji otwartej lub zamkniętej pozwala na ich zdefiniowanie. Odwołując się do informacji zawartej na stronie internetowej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie można się zgodzić z twierdzeniem, że termin ten należy rozumieć jako zespół urządzeń służących do odprowadzania z danego obszaru wód opadowych i roztopowych, którymi mogą być zarówno urządzenia kanalizacji deszczowej, jak i ogólnospławnej, ale z pewnością nie jest to katalog zamknięty. Otwarte systemy kanalizacji deszczowej to urządzenia takie jak np. korytka odwadniające, rynsztoki, rynny, rowy, systemy odwodnień i profili dróg, chodników oraz innych powierzchni utwardzonych. Zamknięte systemy kanalizacji deszczowej to rurociągi oraz zamknięte kanały ściekowe wraz ze studzienkami. Odwoływanie się w ramach analogii do innych pojęć ustawowych, innych ustaw lub przepisów wykonawczych regulujących kwestie sieci kanalizacyjnych nie znajduje żadnego uzasadnienia, skoro wykładnia językowa tego terminu jest wystarczającą od oznaczenia jego zakresu pojęciowego. Z tej samej przyczyny nie znajduje uzasadnienia rozróżnianie wielkości urządzeń wchodzących w skład systemu kanalizacji, czy też wielkości nieruchomości i obszaru w oderwaniu od faktycznego wyposażenia nieruchomości w systemy kanalizacji otwartej lub zamkniętej.

Skarżący zwrócił uwagę, że ustawodawca w Prawie wodnym rozróżnił kanalizacje różnego rodzaju np. w art. 268 ust. 1 pkt. 3 i art. 271 ust. 1 pkt. 3a. wskazał na kanalizację deszczową i zbiorczą w granicach administracyjnych miast. Nie doprecyzował natomiast rodzaju kanalizacji w art. 269 ust. 1 pkt 1 ustawy, co zdaniem skarżącego nie ogranicza rodzaju kanalizacji o jakiej mowa w tym przepisie, za wyjątkiem wymogu kanalizacji otwartej lub zamkniętej. Już to porównanie wskazuje, że wykładnia zastosowana przez Prezydenta Miasta Krakowa jest błędna. Ponadto pojęcie "retencji terenowej" użytej w cyt. przepisie także nie zostało zdefiniowane ustawowo. Wg słownika języka polskiego PWN termin "retencja" oznacza "magazynowanie wody opadowej na powierzchni ziemi, w gruncie oraz w zbiornikach naturalnych i sztucznych; też: zasób wody zgromadzonej w ten sposób". W nauce hydrologii istnieje też pojęcie działań technicznych dla poprawy retencji. Do tej grupy można włączyć większość prac hydrotechnicznych i melioracyjnych mających na celu opóźnienie spływu wód powierzchniowych. Działania techniczne obejmują budowę małych zbiorników wodnych, piętrzenie wody w ciekach i jeziorach, przebudowę rowów i kanałów, retencję wód drenarskich, użycie właściwych metod odprowadzania wód z utwardzonych powierzchni (dachy, place, ulice) na pobliskie tereny nieutwardzone, renaturyzacja małych cieków i dolin zalewowych z użyciem metod technicznych.

W ocenie skarżącego celem ustawodawcy przyświecającym wprowadzeniu tego rozwiązania jako ekonomicznego instrumentu w gospodarowaniu wodami (rozdział 5) było gromadzenie i odprowadzanie wód opadowych w celu ich magazynowania do wód lub terenów nieutwardzonych, bo taki jest cel retencji wód, czy retencji terenowej. Świadczy o tym chociaż treść art. 269 ust. 2 Prawa wodnego. Nieistotny natomiast jest rodzaj kanalizacji przy pomocy której odprowadzanie takich wód następuje za wyjątkiem wymogu kanalizacji otwartej lub zamkniętej. W szczególności brak jest podstaw prawnych do uznania, że jedyną kanalizacją która zwalnia z obowiązku uiszczania opłaty jest kanalizacja objęta miejskim systemem odwodnienia zarządzanym przez ZIKIT lub MPWiK, jak stwierdzono w decyzji.

Mając na uwadze wątpliwości interpretacyjne normy zawartej w art. 269 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego rozstrzygnięcie ich na niekorzyść strony stoi w sprzeczności z podstawową zasadą postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 7a K.p.a.

Na nieruchomościach skarżącego znajdują się urządzenia kanalizacji otwartej takie jak odpływy liniowe z placów i zamkniętej, takie jak rurociągi, studzienki kanalizacyjne, separatory olejów oraz piaskownik połączone w jeden system na tych nieruchomościach odprowadzający wody opadowe do potoku [...]. Wbrew temu co ustalono w zaskarżonej decyzji te urządzenia kanalizacyjne nie istnieją tylko na nieruchomości skarżącego. Instalacje odprowadzające wody deszczowe z działek skarżącego są połączone z instalacjami prowadzającymi wody deszczowe z przyległych działek i obejmują teren ponad 10 ha, z czego około 50% poza nieruchomościami skarżącego. W szczególności instalacje odprowadzające wody deszczowe z działek skarżącego są podłączone do studzienki zbiorczej znajdującej się na działkach sąsiednich (po [...] aktualnie będących w siadaniu firmy [...] Do tej studzienki podłączone są także instalacje z innych działek, także po [...], będących w posiadaniu innych podmiotów, a instalacja od tej studzienki doprowadza wody opadowe do potoku [...]. Nieruchomości skarżącego uprzednio były częścią [...]", który posiadał zezwolenia wodnoprawne na odprowadzanie ścieków i wód opadowych do potoku [...] Cały ten teren posiadał system kanalizacji odprowadzającej wody opadowe do potoku [...], z którego nadal korzystają właściciele działek kupionych od syndyka po likwidacji [...]". Okoliczności te winny być znane Prezydentowi Miasta Krakowa przy wydawaniu decyzji, albowiem wynikają m.in. z obowiązującego pozwolenia wodnoprawnego. Sieć kanalizacyjna (deszczowa i fekalna) tego obszaru wyrysowana jest na mapie zatytułowanej "Zasady Uzbrojenia Terenu", stanowiącej załącznik nr 2 do uchwały Nr LXVI/849/09 Rady Miasta Krakowa z dnia 18 marca 2009 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru "Kliny Południe". W ocenie skarżącego już sam fakt posiadania pozwolenia wodnoprawnego o treści jak załączniki świadczy o istnieniu systemu kanalizacji, o którym mowa w art. 269 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego.

Potok [...] był w zarządzie ZIKiT, który to podmiot opiniował warunki odprowadzania wód opadowych do tego potoku - pismo ZIKiT z dnia 7 października 2014 r. Już z treści tego pisma wynika, że na nieruchomości istnieje kanalizacja opadowa odprowadzająca wody opadowe do potoku [...], a część wód powinna być retencjonowana na własnej działce. W późniejszym piśmie z dnia 3 grudnia 2015 r., dotyczącym operatu wodnoprawnego, ZIKiT zrezygnował z warunku dodatkowej retencji uznając za wystarczającą istniejącą tzw. retencję kanałową. Dodatkowo, potok ten określany jest przez ZIKiT jako "rów strategiczny" będący "odbiornikiem dla odwodnienia". Charakter potoku czyli - rów strategiczny wskazuje, że jest on częścią systemu kanalizacji opadowej. Potwierdza to stanowisko Małopolskiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w Krakowie z dnia 10 lipca 2013, określający potok jako "rów melioracyjny". Ponieważ skarżący posiadał i posiada pozwolenia wodnoprawne co oznacza, że wypełnił wymagania techniczne określone w tym piśmie, wszelkie dane techniczne związane z przebiegiem kanalizacji na byłych terenach KBM "Zachód", w tym na nieruchomości skarżącego powinny być organowi znane w dacie wydawania decyzji.

Organ nie ustalił w żaden sposób jakie konkretne urządzenia wchodzą w skład istniejącej kanalizacji opadowej i jaki jest ich przebieg tak, aby możliwa była ocena spełniania kryterium systemu kanalizacji otwartej lub zamkniętej. Bez tego ustalenia ocena prawna stanu istniejącego na nieruchomości jest niemożliwa. Niewyjaśniona jest także kwestia stanowiska PGW WP dot. potoku [...] jako elementu systemu kanalizacji otwartej lub zamkniętej, które w sposób zasadniczy legło u podstaw wydanej decyzji. Do rozstrzygnięcia pozostaje bowiem czy podmiot ten ma prawo do dokonywania wiążącej oceny charakteru tego potoku jako elementu kanalizacji i czy ocena ta jest prawidłowa. W ocenie skarżącego, mając na uwadze ustawowe kompetencje tego podmiotu, odpowiedź jest negatywna.

W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta Krakowa wniósł o oddalenie skargi. Organ wskazał, że nieruchomość dla której naliczona została opłata za utraconą retencję, wyposażona jest w kanalizację opadową (częściowo odbierającą także wody opadowe z przyległych nieruchomości) odprowadzającą wody opadowe do istniejącego wylotu do potoku [...]. Powyższa kanalizacja deszczowa nie obejmuje obszaru o dużym zasięgu i nie stanowi zespołu wielu urządzeń. W związku powyższym nie można przyjąć, że występowanie kanalizacji opadowej automatycznie kwalifikuje nieruchomość jako zlokalizowaną na obszarze ujętym w system kanalizacji otwartej lub zamkniętej. Dla poparcia swojego stanowiska organ odwołał się do wyroku WSA w Szczecinie sygn. akt II SA/Sz738/18 z dnia 11 października 2018 r. Organ nie zgodził się z twierdzeniem skarżącego, że nieistotny jest rodzaj kanalizacji, przy pomocy której następuje odprowadzanie wód opadowych, za wyjątkiem wymogu kanalizacji otwartej lub zamkniętej. Systemem kanalizacji przewidzianym do odbioru wód opadowych i roztopowych na terenie miasta Krakowa jest system kanalizacji deszczowej zarządzany przez Zarząd Infrastruktury Komunalnej i Transportu w Krakowie lub system kanalizacji ogólnospławnej zarządzany przez Miejskie Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji SA w Krakowie. Są to systemy złożone z wielu urządzeń i elementów, mający określony strukturę i funkcjonujący jako całość na danym obszarze. Przedstawiona przez skarżącego dokumentacja potwierdza istnienie na nieruchomości kanalizacji deszczowej, skarżący nie wykazał natomiast, że przedmiotowa kanalizacja deszczowa współfunkcjonuje z systemem kanalizacji deszczowej ( będącej w zarządzie ZIKiT). Organ natomiast wykazał, że kanalizacja deszczowa zlokalizowana na terenie nieruchomości nie współfunkcjonuje z systemem kanalizacji deszczowej zlokalizowanym na danym obszarze oraz, że odbiornik wód opadowych nie stanowią elementu systemu kanalizacji otwartej lub zamkniętej. Organ odwołał się do ustaleń z wizji lokalnej oraz wskazał, że nie zgadza się ze stwierdzeniem skarżącego, że sam fakt posiadania pozwolenia wodnoprawnego, w którym mowa jest o kanalizacji deszczowej na terenie nieruchomości, zwalnia skarżącego z opłaty. Zgodnie z pozwoleniem wodnoprawnym, odbiornikiem wód opadowych i roztopowych z terenu nieruchomości nie jest system kanalizacji otwartej lub zamkniętej a ciek wodny [...]. Organ zaznaczył, że wody opadowe i roztopowe zostały przekwalifikowane przez nowe Prawo wodne (obowiązujące od 1 stycznia 2018 r.) ze ścieków na wody - zasób który należy chronić i racjonalnie wykorzystywać. Wskazując na treść art. 212 ustawy Prawo wodne organ stwierdził, że prawidłowo zwrócił się do PGW WP, jako właściciela cieku wodnego z zapytaniem czy stanowi on element systemu kanalizacji otwartej lub zamkniętej. Ponadto zaznaczył, że nie mógł odnieść się w decyzji do dowodów przedstawionych przez skarżącego dopiero na etapie postępowania sądowego, niemniej po ich ocenie stwierdził, że nie miałyby one wpływu na treść wydanej decyzji.

W odniesieniu do zarzutu skarżącego dotyczącego odwoływania się organu do znaczenia pojęcia "system kanalizacji zbiorczej" organ wyjaśnił, że w decyzji pojęcie "system kanalizacji zbiorczej" a także "sieć" wykorzystano pomocniczo. Organ nie przypisał w decyzji pojęciu "system kanalizacji otwartej lub zamkniętej" znaczenia pojęcia "system kanalizacji zbiorczej". Opłata za zmniejszenie naturalnej retencji terenowej realizuje jeden z najistotniejszych punktów Ramowej Dyrektywy Wodnej, wprowadzającej zasadę "zwrotu kosztów za usługi wodne".

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt administracyjny według kryterium zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. Zgodnie z przepisem art.3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi (art. 134 ustawy).

Z art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem.

Wskazać również należy, że zgodnie z przepisem art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności decyzji lub postanowienia bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia ( wyrok NSA W-wa z dnia 9.07.2008 r., sygn. II OSK 795/07, LEX nr 483232).

Rozważania rozpocząć należy od uwag ogólniejszych.

Wejście w życie, z dniem 1 stycznia 2018 r., ustawy - Prawo wodne z 2017 r. było wynikiem realizacji spoczywającego na Polsce obowiązku implementacji do krajowego porządku prawnego Dyrektywy 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2000 r. ustanawiającej ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej (Dz. Urz. WE L 327 z 22 grudnia 2000, s. 1 - 73 z późn. zm. - Dz.Urz.UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 15, t. 5, s. 275 - 346), zwanej "Ramową Dyrektywą Wodną". W uzasadnieniu do projektu tej ustawy wskazano, że Ramowa Dyrektywa Wodna podkreśla konieczność zastosowania instrumentów ekonomicznych w celu racjonalizacji użytkowania zasobów i wynikających z tego strat w środowisku.

Z art. 9 Ramowej Dyrektywy Wodnej wynika postulat wprowadzenia systemowego rozwiązania zrównoważonego gospodarowania zasobami wodnymi poprzez zbudowanie systemu usług wodnych opartego na zasadzie zwrotu kosztów usług wodnych i korzystaniu z wód poza zwykłym lub powszechnym korzystaniem. Zasadę tę ujęto w art. 9 ust. 3 ustawy - Prawo wodne z 20 lipca 2017 r., zgodnie z którym gospodarowanie wodami opiera się na zasadzie zwrotu kosztów usług wodnych, uwzględniających koszty środowiskowe i koszty zasobowe oraz analizę ekonomiczną.

System opłat za usługi wodne został, zgodnie z przepisami Dyrektywy ramowej, oparty na zasadzie zwrotu kosztów usług wodnych (art. 9 ust. 3 p.w.), co oznacza, że ma za zadanie wyłącznie zapewnienie państwu dochodów umożliwiających pokrycie kosztów tych usług, z których korzystają podmioty. Charakter opłat za usługi wodne, jako danin publicznych, wymaga od organu uwzględnienia tej specyfiki przy wykładni przepisów określających obowiązek ich uiszczania, a w konsekwencji prowadzi do wykładni zawężającej ingerencję w uprawnienia jednostki.

Zgodnie z przepisami ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U.2017.519 t.j.) w brzmieniu obowiązującym do dnia 1.01.2018 r., to w tej ustawie uregulowano zasady i wysokość opłat ponoszonych przez osoby korzystające ze środowiska, w tym za pobór wody i wprowadzanie do środowiska ścieków. Stosownie do art.290 ust.1 pkt 7) ustawy górna jednostkowa stawka opłaty była obliczana od 1 m2 powierzchni na jeden rok, z której odprowadzane są ścieki, o których mowa w art. 3 pkt 38 lit. c, m.in. za wody opadowe lub roztopowe, ujęte w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacyjne, pochodzące z powierzchni zanieczyszczonych o trwałej nawierzchni, w szczególności z miast, portów, lotnisk, terenów przemysłowych, handlowych, usługowych i składowych, baz transportowych oraz dróg i parkingów. Nadto przepis art.290 ust.1 pkt 2) ustawy podawał górną jednostkowa stawkę opłaty za 1 kg substancji wprowadzanych ze ściekami do wód lub do ziemi. Przepisy te zostały uchylone z dniem 1.01.2018 r. ustawą z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne, skutkiem, czego z dniem wejścia w życie obecnie obowiązującego prawa wodnego nie będą ponoszone opłaty za korzystanie ze środowiska w tym zakresie. Prawo wodne obowiązujące od 1 stycznia 2018 r. odprowadzania wód opadowych lub roztopowych m.in. z terenów przemysłowych nie traktuje już jako odprowadzania ścieków, gdyż wody opadowe lub roztopowe jako takie nie są ściekami (art. 16 pkt 69 ). Ścieki i ich rodzaje zdefiniowane zostały w art. 16 pkt 61 do 64 pr. wod. i nie ma tam wymienionych ścieków z odwodnienia powierzchni utwardzonych na terenach przemysłowych.

Stosownie do art.268 ust.1 prawa wodnego opłaty za usługi wodne uiszcza się za: 1) pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych; 2) wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi; 3) odprowadzanie do wód: a) wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast, b) wód pochodzących z odwodnienia gruntów w granicach administracyjnych miast; 4) pobór wód podziemnych i wód powierzchniowych na potrzeby chowu i hodowli ryb oraz innych organizmów wodnych; 5) wprowadzanie do wód lub do ziemi ścieków z chowu lub hodowli ryb oraz innych organizmów wodnych.

W myśl art.269 ust.1 prawa wodnego opłatę za usługi wodne uiszcza się także za: 1) zmniejszenie naturalnej retencji terenowej na skutek wykonywania na nieruchomości o powierzchni powyżej 3500 m2 robót lub obiektów budowlanych trwale związanych z gruntem, mających wpływ na zmniejszenie tej retencji przez wyłączenie więcej niż 70% powierzchni nieruchomości z powierzchni biologicznie czynnej na obszarach nieujętych w systemy kanalizacji otwartej lub zamkniętej; 2) wydobywanie z wód powierzchniowych, w tym z morskich wód wewnętrznych wraz z wodami wewnętrznymi Zatoki Gdańskiej oraz wód morza terytorialnego, kamienia, żwiru, piasku oraz innych materiałów, a także wycinanie roślin z wód lub brzegu.

Zgodnie z art. 270 ust.7 i 11 ustawy wysokość opłaty za usługi wodne za zmniejszenie naturalnej retencji terenowej na skutek wykonywania na nieruchomości o powierzchni powyżej 3 500 m2 robót lub obiektów budowlanych trwale związanych z gruntem, mających wpływ na zmniejszenie tej retencji przez wyłączenie więcej niż 70% powierzchni nieruchomości z powierzchni biologicznie czynnej na obszarach nieujętych w systemy kanalizacji otwartej lub zamkniętej zależy odpowiednio od wielkości powierzchni uszczelnionej, rozumianej jako powierzchnia zabudowana wyłączona z powierzchni biologicznie czynnej oraz zastosowania kompensacji retencyjnej. Z kolei opłata za usługi wodne za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast składa się z opłaty stałej oraz opłaty zmiennej zależnej od istnienia urządzeń do retencjonowania wody z terenów uszczelnionych.

Z porównania przepisu art.268 i 269 oraz art.271 i art.272 ustawy wynika, że opłaty za usługi wodne związane z opadami atmosferycznymi należą się w dwóch rozłącznych sytuacjach:

1) gdy wody opadowe i roztopowe są ujęte w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania do wód opadów atmosferycznych (opłaty składają się z opłaty stałej i zmiennej i są zależne od maksymalnej ilości wód, wyrażonej w m3/s odprowadzanych do wód, z uwzględnieniem istnienia urządzeń do retencjonowania wody z terenów uszczelnionych oraz ich pojemności) albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast,

2) na obszarach nieujętych w systemy kanalizacji otwartej lub zamkniętej za zmniejszenie naturalnej retencji terenowej na skutek wykonywania na nieruchomości o powierzchni powyżej 3500 m2 robót lub obiektów budowlanych trwale związanych z gruntem, mających wpływ na zmniejszenie tej retencji przez wyłączenie więcej niż 70% powierzchni nieruchomości z powierzchni biologicznie czynnej (opłaty zależą odpowiednio od wielkości powierzchni uszczelnionej, rozumianej jako powierzchnia zabudowana wyłączona z powierzchni biologicznie czynnej oraz zastosowania kompensacji retencyjnej). Ta działalność nie została wymieniona jako usługa wodna w art.35 ustawy.

W ustawie z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U.2017.1566) brak jest definicji pojęcia "system kanalizacji otwartej lub zamkniętej". Termin ten pojawia się w art. 34 ust.4 ustawy, stanowiącym że szczególnym korzystaniem z wód jest korzystanie z wód wykraczające poza powszechne korzystanie z wód oraz zwykłe korzystanie z wód, obejmujące wykonywanie na nieruchomości o powierzchni powyżej 3500 m2 robót lub obiektów budowlanych trwale związanych z gruntem, mających wpływ na zmniejszenie naturalnej retencji terenowej przez wyłączenie więcej niż 70% powierzchni nieruchomości z powierzchni biologicznie czynnej na obszarach nieujętych w systemy kanalizacji otwartej lub zamkniętej. Z kolei w przepisie art.35 ust.3 pkt 7) wskazano, że usługi wodne obejmują odprowadzanie do wód lub do urządzeń wodnych - wód opadowych lub roztopowych, ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo w systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast.

W art. 16 pkt 59) ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. zdefiniowany został termin "system kanalizacji zbiorczej", przez który rozumie się przewody kanalizacyjne wraz z uzbrojeniem i urządzeniami, którymi odprowadzane są ścieki, będące w posiadaniu przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego, zakończone oczyszczalnią ścieków albo końcowym punktem zrzutu ścieków. Desygnaty sformułowania "system kanalizacji otwartej lub zamkniętej" oraz "system kanalizacji zbiorczej" są rozłączne. W przepisie art. 35 ust. 3 pkt 7 prawa wodnego wskazano, że usługi wodne obejmują odprowadzanie do wód lub do urządzeń wodnych - wód opadowych lub roztopowych, ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo w systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast. Użycie spójnika "albo" oznacza, że inną kategorią są "otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych", a inną "systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast". Stosownie zaś do art. 2 pkt 7 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków "sieć" to przewody wodociągowe lub kanalizacyjne wraz z uzbrojeniem i urządzeniami, którymi dostarczana jest woda lub którymi odprowadzane są ścieki, będące w posiadaniu przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego. Dlatego też system odprowadzania do wód lub do urządzeń wodnych - wód opadowych lub roztopowych, ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych, o którym mowa w art. 34 pkt 4 ustawy, nie musi pozostawać w posiadaniu przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego. Z kolei przez "urządzenia wodne" rozumie się m.in. urządzenia lub budowle służące do kształtowania zasobów wodnych lub korzystania z tych zasobów, w tym również kanały i rowy oraz wyloty służące do wprowadzania wody do wód, do ziemi lub do urządzeń wodnych (art.16 pkt 65 ustawy Prawo wodne).

Skoro ustawodawca nie zdefiniował pojęcia "system kanalizacji zbiorczej", to oznacza to, że należy je tak definiować, jak jest ono rozumiane w języku potocznym.

Zgodnie ze Słownikiem języka polskiego PWN "system" to układ elementów mający określoną strukturę i stanowiący logicznie uporządkowaną całość, względnie zespół wielu urządzeń, dróg, przewodów itp., funkcjonujących jako całość. Natomiast określenie "kanalizacja" oznacza "zespół urządzeń sanitarnych przeznaczonych do odprowadzania ścieków oraz wód opadowych".

Przez "system kanalizacji otwartej lub zamkniętej", którym posługuje się Prawo wodne należy zatem rozumieć układ elementów (urządzeń) służących do odprowadzania z danego obszaru wód opadowych i roztopowych, którymi mogą być zarówno urządzenia kanalizacji deszczowej, jak i ogólnospławnej. Otwarte systemy kanalizacji deszczowej to urządzenia takie jak np. korytka odwadniające, rynsztoki, rynny, rowy, systemy odwodnień i profili dróg, chodników oraz innych powierzchni utwardzonych. Zamknięte systemy kanalizacji deszczowej to rurociągi oraz zamknięte kanały ściekowe wraz ze studzienkami.

Z kolei według Słownika języka polskiego PWN termin "obszar" oznacza "ograniczoną część przestrzeni, zwykle dużych rozmiarów", "określoną powierzchnię czegoś", "miejsce występowania, zasięgu czegoś".

Dlatego też uznać należy, że sformułowanie użyte w art.269 ust.1 pkt 1 prawa wodnego "na obszarach nieujętych w systemy kanalizacji otwartej lub zamkniętej" oznacza powierzchnię ziemi, na której brak jest kanalizacji otwartej lub zamkniętej.

Pogląd organu, że za obszar nie można uznać pojedynczej nieruchomości lub grupy kilku nieruchomości, a wyposażenie nieruchomości lub grupy kilku nieruchomości w urządzenia kanalizacyjne nie pozwala na uznanie, że nieruchomość położona jest na obszarze ujętym w system kanalizacji, pozbawiony jest podstaw prawnych. Nie można też zgodzić się z oceną organów, że opłaty za utraconą retencję należy naliczać dla nieruchomości nie objętych miejskim systemem odwodnienia (kanalizacji otwartej i zamkniętej) zarządzanym przez Zarząd Infrastruktury Komunalnej i Transportu lub w przypadku kanalizacji ogólnospławnej zarządzanym przez Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji S.A. w Krakowie. Warunku takiego omawiany przepis nie stawia.

Nadto, zwrócić trzeba uwagę, że w art.269 ust.1 pkt 1 ustawodawca użył słów "zmniejszenie naturalnej retencji terenowej na skutek wykonywania na nieruchomości o powierzchni powyżej 3500 m2 robót lub obiektów budowlanych". Należało zatem ocenić, czy przepis ten ma zastosowanie do zdarzeń, które miały miejsce po dniu 1.01.2018 r., czy też hipotezą tego przepisu objęte są wykonane roboty i obiekty budowlane zmniejszające naturalną retencję terenową przed dniem wejścia w życie nowego prawa wodnego.

Podkreślić również należy, że Prawo ochrony środowiska do dnia wejścia w życie nowego prawa wodnego nie przewidywało opłaty za zmniejszenie retencji na skutek zabudowy nieruchomości.

Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U.2017.1566) nie zawiera przepisów intertemporalnych dotyczących stosowania art.269 ust.1 pkt 1 ustawy.

Przy braku odpowiednich przepisów przejściowych, kwestia rozwiązania zagadnień intertemporalnych musi być rozważana na gruncie zasad konstytucyjnych, a zwłaszcza zasady zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa, zasady ochrony praw nabytych, równości obywateli wobec prawa oraz zasady sprawiedliwości, a w szczególności zakazu retroakcji. Zgodnie z tą zasadą nie można ustanawiać przepisów prawa, które wiązałyby skutki prawne ze zdarzeniami prawnymi mającymi miejsce w przeszłości a w razie wątpliwości co do czasu obowiązywania ustawy należy przyjmować, co wielokrotnie było wyrażane w orzecznictwie, że każdy przepis normuje przyszłość a nie przeszłość (por. uchwałę NSA z dnia 20 października 1997 r. sygn. akt FPK 11/97, ONSA 1998, nr 1, poz. 10; uchwałę NSA z dnia 21 lutego 2000 r. sygn. akt OPS 6/99, ONSA 2000, nr 3, poz. 89; uchwałę NSA z dnia 12 marca 2001 r. sygn. akt OPS 14/00, ONSA 2001, nr 3, poz. 101; wyrok Sądu Najwyższego z dnia 26 lipca 1991 r. sygn. akt I PRN 34/31, LEX 10905, wyrok NSA z dnia 23.11.2007 r., sygn. II OSK 1455/06).

Jak przytoczyli Tomasz Bąkowski i Jan Paweł Tarno w publikacji "Prawotwórstwo sądów administracyjnych", LEX 2015, "co do zasady wiąże stan prawny w dacie orzekania, o ile ustawodawca nie stanowi inaczej. Jednakże (...) wówczas, gdy zmiana niesie niekorzystne skutki dla strony, stosowanie wskazanej zasady naruszałoby wartości demokratycznego państwa prawa (...). Zatem, jeżeli decyzja organu administracji publicznej jest wydawana po wejściu w życie zmiany odpowiedniego przepisu (...) trzeba wziąć pod uwagę (...) regułę tempus regit actum, oznaczającą, że zdarzenie prawne należy oceniać wedle stanu prawnego obowiązującego w dacie, gdy miało miejsce, a bezpośrednie działanie nowego prawa uzależnione jest od wykazania ważnego interesu publicznego (...). Zdaniem NSA "należy opowiedzieć się za poglądem, według którego w razie braku wyraźnych regulacji co do czasu obowiązywania ustawy należy przyjąć, iż przepis normuje przyszłość, a nie przeszłość". Analizowany problem prawny jest zauważany także w innych orzeczeniach NSA. Wskazuje się, że zasada praworządności (wyrażona w art. 6 k.p.a., ale i w art. 7Konstytucji RP) nie może być zawsze pojmowana jako obowiązek orzekania przez organ administracji na podstawie stanu prawnego istniejącego w dacie wydawania decyzji. Skoro bowiem lex retro non agit, to zdarzenie, które miało miejsce w czasie obowiązywania określonego stanu prawnego, musi być oceniane według niego.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy okoliczność tę organ winien rozważyć.

Wreszcie, ustosunkowując się do zarzutów skargi ocenić należy, że są one zasadne. Zaskarżona decyzja narusza art. 7 K.p.a. przez niewyjaśnienie istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych mających wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, a to przez brak ustaleń co do istniejącej na obszarze byłego [...]" systemu kanalizacji odprowadzającego wody opadowe do potoku [...], z którego nadal korzystają właściciele działek kupionych od syndyka po likwidacji [...] jak również nie wyjaśnienie, jakie konkretne urządzenia wchodzą w skład tej kanalizacji i jaki jest ich przebieg, tak aby możliwa była ocena spełniania przymiotu systemu kanalizacji otwartej lub zamkniętej. Nadto, organ błędnie przyjął, że system kanalizacji otwartej lub zamkniętej oznacza system kanalizacji o rozległym stopniu złożoności, wielości urządzeń i przewodów, istniejący na rozległym obszarze o przestrzeni dużych rozmiarów, przekraczającym wielkość nieruchomości skarżącego.

Wobec powyższego, na podstawie art.145 § 1 pkt1 lit.c) p.p.s.a otaz art.200 p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji.