Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1388/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2009-11-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części w pozostałym zakresie oddalono
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 147 par. 1, art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Wojciech Jakimowicz (spr) Sędziowie NSA Joanna Tuszyńska WSA Aldona Gąsecka- Duda Protokolant Grażyna Grzesiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 listopada 2009 r. sprawy ze skargi E.B. na uchwałę Rady Gminy Zielonki z dnia 18 listopada 2005r., nr XXXI/101/2005 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na obszarze Gminy Zielonki nr 11 w granicach administracyjnych miejscowości G. i P. I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części graficznej obejmującej działki nr nr [....] w P. w zakresie obszaru 11.RS.6; II. w pozostałej części skargę oddala; III. określa , że zaskarżona uchwała w zakresie określonym w punkcie I wyroku nie może być wykonywana; IV. zasądza od Rady Gminy Zielonki na rzecz skarżącej E.B. kwotę 540 zł ( pięćset czterdzieści złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania .


UZASADNIENIE

E. B. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę Rady Gminy Zielonki nr XXXI/101/2005 z dnia 18 listopada 2005 roku w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na obszarze Gminy Zielonki Nr 11 w granicach administracyjnych miejscowości Garliczka i Przybysławice wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały oraz o zasadzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że E. B. wezwała Radę Gminy Zielonki do usunięcia naruszenia swojego interesu prawnego dokonanego zaskarżonym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego w dniu 10 czerwca 2009 roku (data wpływu). W dniu 21 lipca 2009 roku Skarżąca otrzymała odpowiedź na wezwanie (uchwałę Rady Gminy Zielonki). Z odpowiedzi tej wynika, że Rada Gminy nie uwzględniła wezwania.

W ocenie skarżącej, przedmiotowa uchwała została wydana z naruszeniem prawa. Naruszenie to dotyczy przeznaczenia terenu ustalonego na rysunku planu dla działek "1", "2" i "3" w miejscowości Przybysławice oraz ustaleń § 19 ust. 4 pkt 2 uchwały nr XXXI/101/2005 z dnia 18 listopada 2005 roku.

Wskazano, że z ustaleń zawartych na rysunku planu wynika, iż należące do skarżącej działki nr "1", "2" i "3" w miejscowości Przybysławice, otrzymały przeznaczenie jako tereny gospodarki rolnej prowadzonej na gruntach rolnych łąkach, pastwiskach, sadach z dopuszczeniem zabudowy zagrodowej na działkach siedliskowych. Stało się tak, pomimo iż pozostałe sąsiednie działki, w częściach przylegających do drogi publicznej otrzymały przeznaczenie jako tereny zabudowy mieszkaniowej. Takie ustalenia naruszają zasady kształtowania ładu przestrzennego wyrażone w art. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W jednolitym pasie zabudowy, jaki wyznaczony został wzdłuż drogi powstaje niczym nieuzasadniona przerwa. Rozwiązanie to nie spełnia żadnej funkcji, ani w zakresie ochrony przyrody, ani ochrony krajobrazu. Jeżeli ustalenia te miały na celu realizację swego rodzaju korytarza ekologicznego, to z pewnością nie osiągną one zamierzonego skutku albowiem z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego po przeciwnej stronie drogi wynika, iż tereny wzdłuż całej jej długości dopuszczono zabudowę mieszkaniową. W treści art. 1 ust. 2 pkt 6 i 7 ustawy planistycznej wśród wartości szczególnie uwzględnianych w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wymieniono walory ekonomiczne przestrzeni i prawo własności. W świetle pierwszego z wymienionych pojęć - walorów ekonomicznych przestrzeni, skarżąca wskazuje, iż ustalenia rysunku planu dotyczące działek nr "1", "2" i "3" w miejscowości Przybysławice, powstały niewątpliwie bez stosownego uwzględnienia ich wartości ekonomicznej. Powołując się na piśmiennictwo skarżąca podniosła, że wartość ekonomiczna terenów jest uwarunkowana wieloma czynnikami. Składa się na nią m.in.: położenie geograficzne, sposób wykorzystywania obszarów sąsiednich, stopień nasycenia infrastrukturą techniczną itp. Niezwykle istotnym czynnikiem wpływającym na ekonomiczne walory przestrzeni, zdefiniowane w art. 2 pkt 17 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest niewątpliwie cel, na który z prawnego punktu widzenia może być wykorzystana dana nieruchomość. Wiążące określenie przeznaczenia nieruchomości następuje w aktach planowania przestrzennego przewidzianych w cytowanej ustawie, zwłaszcza w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Gospodarka przestrzenią powinna być prowadzona ze szczególnym poszanowaniem istniejących już walorów ekonomicznych. Działania planistyczne mogą te walory wzmacniać.

W ocenie skarżącej jasnym jest, iż w świetle sposobu wykorzystywania obszarów sąsiednich oraz stopienia nasycenia infrastrukturą techniczną, a także mając na względzie istniejące już walory ekonomiczne, polegające na dominującej w rejonie gminy Zielonki faktycznej zabudowie tych części działek, które przylegają bezpośrednio do dróg publicznych, doszło do naruszenia zasad kształtowania ładu przestrzennego. Ponownie powołując się na piśmiennictwo, skarżąca wskazała, że planowanie nie polega na swobodnym (w granicach obowiązujących przepisów) przeznaczeniu na określone cele poszczególnych terenów przez uprawnione organy. Dany obszar, ze względu na istniejące uwarunkowania (lokalizację, sposób skomunikowania, znajdujące się na nim zasoby itp.), jest predestynowany do określonego ekonomicznego wykorzystania (przynajmniej kierunkowo zidentyfikowanego). Jeżeli nie istnieją wynikające z przepisów prawnych przeciwwskazania (ze względu na inne wartości chronione - przykładowo: ochrona środowiska, ochrona zabytków itd.), to całkowicie odmienne w stosunku do ekonomicznej predestynacji danego terenu przeznaczenie przez uprawniony organ, może być uznane za nadużycie władztwa planistycznego. Nie można wykluczyć sytuacji, w której powołując się na komentowane pojęcie niedookreślone, podmiot wykaże przed sądem administracyjnym naruszenie interesu prawnego w związku z faktem dokonanego przez gminę rozstrzygnięcia, w przedmiocie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu, które całkowicie abstrahowało od walorów ekonomicznych przestrzeni, a więc oznaczało naruszenie władztwa planistycznego. W niniejszym przypadku przeznaczenie działek skarżącej określone jako tereny gospodarki rolnej, przy jednoczesnym przeznaczeniu podobnych działek sąsiednich pod zabudowę mieszkaniową jest nieuzasadnione i jest przykładem niewłaściwej gospodarki przestrzenią.

W tym kontekście – jak podniesiono w skardze - należy rozpatrzyć również drugą z powołanych powyżej wytycznych, wymienionych w art. 1 ust 2 ustawy planistycznej, mianowicie ochronę prawa własności. Obowiązek uwzględnienia powyższej zasady w planowaniu przestrzennym wynika z regulacji konstytucyjnych (art. 21 Konstytucji RP). Ustalenia planu dla miejscowości Garliczka i Przybysławice w zakresie wymienionych powyżej działek prowadzą do nieuzasadnionego zróżnicowania sytuacji prawnej właścicieli niemal jednakowych gruntów. Większość podmiotów dysponujących działkami przylegającymi do drogi publicznej przebiegającej przez obszar przedmiotowego planu uprawnionych jest do wykorzystania swoich gruntów na cele zabudowy mieszkaniowej, tymczasem zakres uprawnień wynikających z przysługującego skarżącej prawa własności został uszczuplony.

W uzasadnieniu skargi podniesiono również, że uchwała Rady Gminy Zielonki nr XXXI/101/2005 z dnia 18 listopada 2005 roku w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na obszarze Gminy Zielonki Nr 11 w granicach administracyjnych miejscowości Garliczka i Przybysławice narusza również interes prawny skarżącej w zakresie, w jakim treść § 19 jako zasady zagospodarowania terenu i warunki zabudowy na terenach gospodarki rolnej prowadzonej na gruntach rolnych łąkach, pastwiskach, sadach z dopuszczeniem zabudowy zagrodowej na działkach siedliskowych oznaczonych na rysunku planu jako RS, ustala zachowanie proporcji, aby łączna powierzchnia terenów związanych z przeznaczeniem dopuszczalnym nie stanowiła więcej niż 5% powierzchni przeznaczenia podstawowego danego terenu ustalenia. Dokonane w ten sposób przeznaczenie terenu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jest niejednoznaczne i nieczytelne. Uchwałodawca nie precyzuje pojęcia obszaru ustalenia, a przede wszystkim nie wskazuje, czy mowa o obszarze ustalenia w skali całego planu, zwartego zespołu, dla którego dokonywane jest konkretne przeznaczenie czy też obszaru objętego daną inwestycją. Takie sformułowanie normy planistycznej dokonane zostało z naruszeniem art. 15 ust 2 pkt 1 ustawy planistycznej, albowiem na jego podstawie nie sposób ustalić, jakie jest przeznaczenie danej konkretnej działki ewidencyjnej. W szczególności dlatego, że owo 5% wyrażone w wartości bezwzględnej może być różne w zależności od aktualnie dokonywanej interpretacji treści § 19. Ponadto wartość bezwzględna wyrażająca obszar, jaki może być wykorzystany zgodnie z przeznaczeniem dopuszczalnym jest zmienna i zależna od okoliczności faktycznych, czyli rzeczywistego poziomu zainwestowania danego obszaru ustalenia. Uniemożliwia to uzyskanie precyzyjnej informacji na podstawie interpretacji zapisów planu, na temat konkretnego przeznaczenia terenów należących do skarżącej.

Stwierdzono wreszcie, że wobec faktu, iż skarżąca jest właścicielką działek ew. "1", "2" i "3" w miejscowości Przybysławice, które to działki objęte są zakresem obowiązywania uchwały Rady Gminy Zielonki nr XXXI/101/2005 z dnia 18 listopada 2005 roku w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na obszarze Gminy Zielonki Nr 11 w granicach administracyjnych miejscowości Garliczka i Przybysławice, ustalającej na ich obszarze przeznaczenie jako tereny gospodarki rolnej prowadzonej na gruntach rolnych łąkach, pastwiskach, sadach z dopuszczeniem zabudowy zagrodowej na działkach siedliskowych, oznaczonej na rysunku planu symbolem "RS", posiada ona interes prawny w niniejszej sprawie.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Zielonki wniosła o oddalenie skargi podnosząc, że Rada Gminy Zielonki w dniu 18 listopada 2005 r. podjęła uchwałę nr XXXI/101/2005 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na obszarze Gminy Zielonki nr 11 w granicach administracyjnych miejscowości Garliczka i Przybysławice (uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego z dnia 11 stycznia 2006 r. Nr 12 poz. 61). Zaskarżona uchwała była badana w trybie nadzoru przez Wojewodę, który nie stwierdził żadnego naruszenia prawa wobec zaskarżonej uchwały.

W dniu 10 czerwca 2009 r. do Rady Gminy Zielonki wpłynęło wezwanie strony skarżącej z dnia 3 czerwca 2009 r. do usunięcia naruszenia prawa w drodze uchylenia zaskarżonego aktu. W uzasadnieniu przedmiotowego wezwania strona skarżąca stwierdziła m.in., że zaskarżona uchwała narusza art. 1 i art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i podniosła zarzut, jakoby działki należące do strony skarżącej (nr: "1", "2", "3" w Przybysławicach) zostały uznane w zaskarżonym planie miejscowym za "tereny gospodarki rolnej prowadzonej na gruntach rolnych łąkach, pastwiskach, sadach z dopuszczeniem zabudowy zagrodowej na działkach siedliskowych" pomimo faktu, iż "pozostałe sąsiednie działki, w częściach przylegających do drogi publicznej otrzymały przeznaczenie jako tereny zabudowy mieszkaniowej". W dniu 9 lipca 2009 r. Rada Gminy Zielonki rozpatrzyła negatywnie powyższe wezwanie i podjęła uchwałę nr XXXI/43/2009 w sprawie odmowy uchylenia uchwały nr XXXI/101/2005 z dnia 18 listopada 2005 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w obszarze gminy Zielonki nr 11 w granicach miejscowości Garliczka - Przybysławice. W dniu 13 sierpnia 2009 r. do Rady Gminy Zielonki wpłynęła skarga strony skarżącej na uchwałę nr XXXI/101/2005 z dnia 18 listopada 2005 r.

Organ podkreślił, że strona skarżąca w skardze z dnia 13 sierpnia 2009 r. podnosi zarzut naruszenia poprzez miejscowy plan zasad kształtowania ładu przestrzennego, bowiem działki stanowiące własność strony skarżącej otrzymały przeznaczenie rolne, gdy tymczasem sąsiednie działki w częściach przylegających do drogi otrzymały w zaskarżonym planie przeznaczenie zabudowy mieszkaniowej. Strona skarżąca podnosi także zarzut nieuzasadnionego zróżnicowania sytuacji prawnej właścicieli niemal jednakowych gruntów, a poprzez to naruszenia przynależnego jej prawa własności do działek objętych zakresem obowiązywania zaskarżonego miejscowego panu zagospodarowania przestrzennego.

W odniesieniu do powyższych zarzutów organ planistyczny wskazał, że strona skarżąca nie skorzystała z możliwości wniesienia uwag w tym zakresie na etapie procedury planistycznej. Zgodnie z procedurą planistyczną opracowany przez urbanistów projekt zaskarżonego planu został wyłożony do publicznego wglądu, a także odbyła się w tej sprawie otwarta debata publiczna, w której mogli brać udział zainteresowani właściciele nieruchomości. Niezależnie od procedury planistycznej, przed oficjalnym wyłożeniem planu odbyła się w sołectwach prezentacja projektu planu, i także wtedy można było wnieść swoje uwagi bezpośrednio do projektantów planu.

W ogłoszeniu o wyłożeniu planu, które odbyło się w okresie od dnia 15 lutego 2005 r. do dnia 15 marca 2005 r., zgodnie z art. 17 pkt 11 i art. 18 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, został również wyznaczony termin 31 marca 2005 r., do którego to terminu można było wnosić uwagi dotyczące projektu planu. Zgodnie z art. 17 pkt 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wszystkie wniesione w terminie uwagi zostały rozpatrzone przez Wójta Gminy Zielonki, a następnie przedstawione Radzie Gminy Zielonki, która zdecydowała o ich uznaniu bądź odrzuceniu. W trakcie procedury planistycznej nie zostały złożone żadne uwagi właścicieli nieruchomości objętych zakresem obowiązywania zaskarżonego planu.

Zgodnie z art. 20 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Rada Gminy Zielonki zobowiązana jest do uchwalenia planu, który winien pozostawać w zgodności z polityką przestrzenną Gminy Zielonki określoną w Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego. Zaskarżony miejscowy plan pozostaje w zgodności ze Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego. Studium obowiązujące m.in. dla miejscowości Przybysławice, na podstawie którego uchwalono zaskarżony obecnie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zostało uchwalone w dniu 20 września 2001 r. (uchwała nr XXIV/24/01).

Rada Gminy podkreśla, że dokumenty planistyczne takie jak plany zagospodarowania oraz studium, opracowywane są przez wyspecjalizowane biura urbanistyczne. Wszystkie projekty przygotowane przez urbanistów są opiniowane przez ponad 30 różnych instytucji, z których każda dokonuje oceny merytorycznej projektu planu, ograniczając swobodę zagospodarowania przyszłych terenów przez Gminę.

W odniesieniu do nieruchomości strony skarżącej, objętych zaskarżonym planem, wyjaśniono, że działki te, zgodnie z tym planem zlokalizowane są częściowo w terenach o symbolu 11.R.61 oraz częściowo w terenie rolnym z dopuszczeniem zabudowy zagrodowej na działkach siedliskowych o symbolu 11.RS.6 (zapisy dotyczące przeznaczenia i warunków zagospodarowania terenów R zawarte są w § 18, a terenów RS w § 19 zaskarżonej uchwały). Tereny RS dla tego obszaru były wyznaczone zarówno w poprzednio obowiązującym planie, jak i w obecnie obowiązującym "studium". Wobec braku jakiejkolwiek sygnału strony skarżonej w trakcie procedury planistycznej o woli zmiany przeznaczenia terenu stanowiącego własność strony skarżonej, Gmina Zielonki nie dokonała żadnych zmian w tym zakresie pozostawiając w zaskarżonym planie teren ten o takim samym przeznaczeniu.

Rada Gminy Zielonki zaznaczyła ponadto, że obszar objęty planem położony jest w otulinie Jurajskich Parków Krajobrazowych. Takie usytuowanie obszaru miejscowości Przybysławice znalazło wyraz w określeniu podstawowych celów planu, w tym uwzględnienia wartości kulturowych i przyrodniczych oraz konieczności uzgodnienia planu z Dyrektorem Zespołu Jurajskich Parków Krajobrazowych. Bezpodstawne jest również twierdzenie strony skarżącej o powstałej "nieuzasadnionej przerwie" w przeznaczeniu działek stanowiących własność strony skarżącej wobec działek sąsiednich, gdyż lokalizacja zabudowy jest możliwa w ramach całego obszaru RS, tak więc również w pierwszej linii zabudowy, podobnie jak są usytuowane zabudowania sąsiednie.

Rada Gminy Zielonki uznaje również za niezasadny zarzut skargi uszczuplenia uprawnień do korzystania z prawa własności strony skarżonej działek objętych zaskarżonym planem, w sytuacji w której charakter zabudowy i sposób zagospodarowania nieruchomości trwa niezmiennie od wielu lat. Stan ten został potwierdzony w wielu dokumentach planistycznych (studium i plany), a strona skarżąca nie skorzystała z przysługującego jej prawa do wniesienia wniosków i uwag wskazujących na chęć zmiany przeznaczenia i sposobu zagospodarowania przedmiotowych działek. W treści skargi brak zarzutów wobec ustaleń planu dotyczących terenów o przeznaczeniu RS.

Mając na uwadze powyższe oraz wobec faktu przystąpienia przez Radę Gminy Zielonki do sporządzenia zmiany Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego (uchwała nr XXXIIl/5/06 z dnia 9 lutego 2006 r. w sprawie zmiany uchwał nr XXIV/24/01z dnia 20 września 2001 r. oraz nr 1X766/03 z dnia 11 września 2003 r. w sprawie "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Zielonki"), w którym przedmiotowa sprawa może być przedmiotem ponownej analizy, zasadna jest – w ocenie organu planistycznego - odmowa uchylenia przedmiotowej uchwały zatwierdzającej plan zagospodarowania nr 11 dla miejscowości Garliczka i Przybysławice.

W ocenie Rady Gminy Zielonki strona skarżąca nie wykazała również prawidłowej legitymacji skargowej. Strona skarżąca zobowiązana była do wykazania, że w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy zaskarżoną uchwałą a jej własną, prawnie gwarantowaną (a nie tylko faktyczną) sytuacją. Związek ten winien polegać na tym, że zaskarżona uchwała naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na jej sferę prawnomaterialną, pozbawia ją np. pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację (powołano się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 25 stycznia 2008 r. I SA/Łd 1041/2007). Tymczasem z treści skargi nie wynika, by zaskarżony miejscowy plan ograniczył dotychczasowe prawo własności skarżącej uszczuplając jej uprawnienia, bądź naruszając jej interes prawny. Fakt bycia właścicielem nie tworzy wymaganej prawem legitymacji skargowej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz.1269), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, iż sądy administracyjne dokonują wyłącznie kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonego aktu podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania tego rozstrzygnięcia. Oznacza to, iż w przedmiotowej sprawie sąd bierze pod uwagę przede wszystkim obowiązujące w dacie podejmowania zaskarżonego aktu regulacje ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003 r., nr 80, poz. 717 z późn. zm.).

W sytuacji, gdy skarżąca w skardze do sądu administracyjnego podnosi, iż zaskarża uchwałę Rady Gminy Zielonki nr XXXI/101/2005 z dnia 18 listopada 2005 roku w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na obszarze Gminy Zielonki Nr 11 w granicach administracyjnych miejscowości Garliczka i Przybysławice jest bezsporne, że w przedmiotowej sprawie wiążącym Sąd przedmiotem zaskarżenia jest cała wskazana wyżej uchwała, natomiast charakteru wiążącego nie mają wnioski i zarzuty skargi oraz powołana podstawa prawna. Oznacza to m.in., że sąd może orzec odmiennie od wniosków skargi i niezależnie od oceny trafności podnoszonych zarzutów. Zaznaczyć przy tym należy, że w świetle art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd nie ma obowiązku, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt: FSK 2326/04).

Ustalenie przedmiotu zaskarżenia ma istotne znaczenie, gdyż jak zasadnie podkreśla się w orzecznictwie "w postępowaniu sądowadministracyjnym wprawdzie obowiązuje zasada niezwiązania sądu granicami skargi, jednakże nie oznacza ona, że sąd nie jest związany granicami przedmiotu zaskarżenia, którym jest konkretny akt lub czynność, kwestionowana przez uprawniony podmiot" (uchwała NSA z dnia 3 lutego 1997 r., OPS 12/96, ONSA 1997, nr 3, poz. 104). W orzecznictwie zasadnie podkreślono, że w przypadku zaskarżenia tylko części uchwały, sąd nie jest zobowiązany obejmować kontrolą i stanowiącym jej następstwo orzeczeniem pozostałych postanowień uchwały (wyrok NSA z dnia 11 maja 1993 r., SA/Wr 258/93, publ.: OSP z 1995 r., nr 3, poz. 52).

Stosownie do art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym z dnia 8 marca 1990 r. (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Oznacza to, że w pierwszej kolejności obowiązkiem sądu jest zbadanie, czy wniesiona skarga podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny i czy spełnia wymogi formalne, do których w niniejszej sprawie zaliczyć należy: 1) zaskarżenie uchwały z zakresu administracji publicznej, 2) wcześniejsze bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, 3) zachowanie terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego (dwa ostatnie punkty stanowią wymogi formalne dopuszczalności skargi).

Nie budzi wątpliwości w świetle jednolitego stanowiska i doktryny, że uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest uchwałą z zakresu administracji publicznej.

Mając na uwadze treść art. 53 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oraz uchwałę siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 (sygn. akt: II OPS 2/07) wyjaśniającą powyższy przepis, w związku z rozbieżnościami orzecznictwa w zakresie jego stosowania, należy stwierdzić, że skarżąca dopełniła zarówno wymogu bezskutecznego wezwania usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia występując z takim wezwaniem do Rady Gminy Zielonki w dniu 10 czerwca 2009 r., jak i wymogu złożenia skargi do sądu w ustawowo wskazanym terminie.

Konieczne stało się w następnej kolejności zbadanie legitymacji skarżącej do zaskarżenia przedmiotowej uchwały. Zasygnalizować należy, że badanie czy podmiot wnoszący do sądu administracyjnego skargę na uchwałę lub zarządzenie organu gminy dotyczące sprawy z zakresu administracji publicznej jest do tego uprawniony następuje w kontekście przesłanek określonych w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, a nie na podstawie art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (wyrok NSA z dnia 4 lutego 2005 r., OSK 1563/04, LEX nr 171196). W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę zasadne jest stanowisko prezentowane w wyroku NSA z dnia 3 czerwca 2009 r., II OSK 102/09, zgodnie z którym "samo prawo własności czy jego ograniczenie nie implikuje automatycznie legitymacji skargowej".

W niniejszej sprawie skarżąca podnosi, iż zakres uprawnień właścicielskich skarżącej został uszczuplony w stosunku do uprawnień podmiotów dysponujących działkami przylegającymi do drogi publicznej przebiegającej przez obszar przedmiotowego planu uprawnionych do wykorzystania swoich gruntów na cele zabudowy mieszkaniowej. Podaje również, że jej interes prawny został naruszony nieprecyzyjną treścią § 19 zaskarżonego planu. Wskazuje wreszcie, że wobec faktu, iż skarżąca jest właścicielką działek ew. "1", "2" i "3" w miejscowości Przybysławice, które to działki objęte są zakresem obowiązywania uchwały Rady Gminy Zielonki nr XXXI/101/2005 z dnia 18 listopada 2005 roku w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na obszarze Gminy Zielonki Nr 11 w granicach administracyjnych miejscowości Garliczka i Przybysławice, ustalającej na ich obszarze przeznaczenie jako tereny gospodarki rolnej prowadzonej na gruntach rolnych łąkach, pastwiskach, sadach z dopuszczeniem zabudowy zagrodowej na działkach siedliskowych, oznaczonej na rysunku planu symbolem "RS", posiada ona interes prawny w niniejszej sprawie.

W ocenie Sądu prezentowana i kształtująca się w orzecznictwie NSA wykładnia art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którą "przedmiotem skargi wniesionej na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym na uchwałę rady gminy w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest zawsze cała ta uchwała w znaczeniu formalnym, a legitymacja do zaskarżenia takiej uchwały przysługuje każdemu, kto wykaże naruszenie swojego interesu prawnego lub uprawnienia konkretnymi postanowieniami tej uchwały w odniesieniu choćby tylko do jednej działki położonej na obszarze objętym planem" (por. wyrok NSA z dnia 19 czerwca 2009 r., II OSK 205/09) nie znajduje uzasadnienia na gruncie obowiązującego prawa. Należy podnieść, że przedmiot zaskarżenia nie może być ustalany automatycznie i niezależnie od stanowiska skarżącego. To skarżący określa przedmiot zaskarżenia, w tym również to, czy zaskarża część czy całość aktu administracyjnego (zarówno indywidualnego, jak i normatywnego). Trudno przyjąć, że względy natury wyłącznie formalnej mogą decydować o przedmiocie zaskarżenia, zwłaszcza w przypadku aktów, które w swej treści zawierają wiele różnych rozstrzygnięć mogących materialnie stanowić odrębne rozwiązania. Również specyfika miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego i orzecznictwo dopuszczające możliwość zaskarżania ich części budzą wątpliwości w kwestii zasadności poglądu, że przedmiotem skargi wniesionej na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym na uchwałę rady gminy w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest zawsze cała ta uchwała w znaczeniu formalnym. Konsekwencją przyjęcia "materialnego" stanowiska dopuszczającego zaskarżanie zarówno całości, jak i części uchwał w przedmiocie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, jest konkluzja, że zakres obowiązku wykazania naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia pozostaje w ścisłym związku z przedmiotem zaskarżenia. Chcąc skutecznie kwestionować całą uchwałę należy wykazać, że cała uchwała, a nie tylko jej część narusza interes prawny lub uprawnienie skarżącego. Przyjęcie poglądu przeciwnego oznacza, że właściciel jednej lub kilku nieruchomości objętych ustaleniami planu może doprowadzić do wyeliminowania aktu normatywnego również w części, która w żaden sposób nie dotyczy jego nieruchomości i która pozostaje poza zakresem jakiegokolwiek jego zainteresowania. Do wyeliminowania całego aktu może zatem doprowadzić skarżący, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone tylko częścią tego aktu. W kontekście konstrukcji legitymacji z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, nie jest dopuszczalne przyjęcie takiej możliwości.

Skarżąca powołując się na naruszenie prawa własności jej nieruchomości znajdujących się na obszarze objętym planem poprzez ukształtowanie sposobu wykonywania własności, który jest w jej przekonaniu ograniczeniem w zaplanowanym przez nią realizowaniu tego prawa oraz podnosząc, że ma zamiar zabudować przedmiotowe działki wykazała, iż wskutek uchwalenia planu dotyczącego jej nieruchomości doszło do naruszenia jej interesu prawnego. Niewątpliwie jednak skarżąca koncentrując się na zarzutach dotyczących prawidłowości uchwalenia zaskarżonego planu miejscowego, a zwłaszcza jego merytorycznych ustaleń oraz nie prezentując żadnego stanowiska na temat związku jej uprawnień właścicielskich z ustaleniami planu nie dotyczącymi jej nieruchomości, nie wykazała, iż ustalenia tego planu w pozostałym zakresie, tj. w zakresie nie dotyczącym jej nieruchomości - naruszają jej interes prawny lub uprawnienia.

Skoro skarżąca nie wykazała, by cała zaskarżona uchwała naruszała jej interes prawny, a jedynie te regulacje planu, które dotyczą przeznaczenia terenu ustalonego na rysunku planu dla działek "1", "2" i "3" w miejscowości Przybysławice oraz ustalenia § 19 ust. 4 pkt 2 uchwały nr XXXI/101/2005 z dnia 18 listopada 2005 roku - nie mogła skutecznie wnieść skargi do sądu administracyjnego na całą uchwałę z braku legitymacji skargowej w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Z tego powodu Sąd mógł weryfikować zaskarżoną uchwałę tylko w zakresie tych regulacji planu, które dotyczą przeznaczenia terenu ustalonego na rysunku planu dla działek "1", "2" i "3" w miejscowości Przybysławice oraz ustaleń § 19 ust. 4 pkt 2 uchwały nr XXXI/101/2005 z dnia 18 listopada 2005 roku. W pozostałym zakresie skarga podlegała oddaleniu z powodu braku legitymacji procesowej skarżącej. Jak ponosi się w orzecznictwie NSA brak legitymacji procesowej stanowi podstawę do oddalenia skargi, a nie do jej odrzucenia z przyczyn określonych w art. 58 § 1 pkt 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (wyrok NSA z dnia 17 lutego 2005 r., GSK 1342/04, publ.: LEX nr 169312, wyrok NSA z dnia 3 września 2004 r., OSK 476/04, publ.: ONSAiWSA z 2005 r., nr 1, poz. 2, wyrok NSA z dnia 23 listopada 2005 r., I OSK 715/05, publ.: Lex nr 192482).

Zgodnie z treścią art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części stanowi naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie. Wskazanie w cytowanym przepisie podstaw nieważności uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego prowadzi do uznania, iż przepis ten stanowi lex specialis wobec art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, według którego uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem (a więc z jakimkolwiek przepisem prawa) są nieważne, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny, wtedy zgodnie z art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym organ nadzoru lub na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) sąd administracyjny nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Oznacza to, że rozstrzygnięcia nadzorcze wojewody albo orzeczenia sądu administracyjnego stwierdzające nieważność uchwał w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego są wydawane w przypadku zajścia co najmniej jednej z podstaw nieważności wymienionych w art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zatem pozostałe naruszenia prawa (niewymienione w powołanym wyżej przepisie) należałoby traktować jako nieistotne, a więc niebędące przyczyną nieważności uchwały (por.: T. Bąkowski: Komentarz do art. 28 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U.03.80.717), w: T. Bąkowski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Zakamycze, 2004).

Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego (art. 14 ust. 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) uchwalanym przez organ stanowiący gminy, tj. radę gminy. Art. 94 Konstytucji RP stanowi, iż organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, a zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Ustrojodawca dopuszcza zatem udzielanie upoważnień prawodawczych mniej szczegółowych – niż ma to miejsce w stosunku do upoważnień wymaganych dla rozporządzeń - które nie determinują treści aktu wydawanego na ich podstawie i pozostawia upoważnionym organom większy zakres swobody. Powiązanie aktów prawa miejscowego z ustawą może być zatem bardziej luźne niż w przypadku rozporządzeń i chociaż – tak, jak rozporządzenia, akty prawa miejscowego mają charakter wykonawczy w stosunku do ustaw, to nie są one ściśle wykonawcze w stosunku do ustawy w takim samym znaczeniu, jak rozporządzenia. Wynika to z zasady samodzielności samorządu, która wyklucza możliwość zepchnięcia go wyłącznie do pozycji organu ściśle wykonawczego (D. Dąbek: Prawo miejscowe samorządu terytorialnego, Bydgoszcz-Kraków 2003, s. 74). Upoważnienie generalne (delegacja generalna, norma blankietowa), daje jedynie prawną możliwość wydania aktu prawa miejscowego, z określeniem w sposób ogólny zakresu regulacji lub warunków, jakie muszą być spełnione, lecz bez przesądzania o treści norm, które mają zostać ustanowione. W tym m.in. kontekście należy rozpatrywać dopuszczalność ingerowania w drodze miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w prawo własności.

Stwierdzić przede wszystkim należy, że wyliczenie w art. 15 ustawy materii podlegających regulacji w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ma charakter enumeratywny, a tym samym wyklucza dopuszczalność określania przedmiotu regulacji przez radę gminy. Rada gminy jest związana granicami przedmiotowymi wyznaczonymi przez ustawę o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i samodzielnie może określać treść regulacji objętej planem wyłącznie w granicach ustawowego upoważnienia zawartego w art. 15 ustawy. Z drugiej jednak strony charakter poszczególnych wymogów, jakie powinien realizować miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego został istotnie zróżnicowany pod względem stopnia ich szczegółowości (w planie miejscowym mają być określane np.: przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania, zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy), co przy uwzględnieniu treści art. 6 ustawy, zgodnie z którym ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami prawa, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości, nie wykluczało dopuszczalności ingerencji organu planistycznego w prawo własności.

W pierwszej kolejności skarżąca podnosi, że przedmiotowa uchwała narusza prawo, tj. zasadę kształtowania ładu przestrzennego, wartość, jaką są walory ekonomiczne przestrzeni oraz prawo własności, a naruszenie to dotyczy przeznaczenia działek należących do skarżącej jako terenów gospodarki rolnej prowadzonej na gruntach rolnych łąkach, pastwiskach, sadach z dopuszczeniem zabudowy zagrodowej na działkach siedliskowych, pomimo iż pozostałe sąsiednie działki, w częściach przylegających do drogi publicznej otrzymały przeznaczenie jako tereny zabudowy mieszkaniowej. Konsekwencją powyższych naruszeń jest nieuzasadnione zróżnicowanie sytuacji prawnej właścicieli niemal jednakowych gruntów, gdzie zakres uprawnień wynikających z przysługującego skarżącej prawa własności został uszczuplony.

Działki należące do skarżącej zlokalizowane są częściowo w terenach o symbolu 11.R.61 oraz częściowo w terenie rolnym z dopuszczeniem zabudowy zagrodowej na działkach siedliskowych o symbolu 11.RS.6. Skarżąca nie kwestionuje ustaleń przyjętych w planie dla terenów o symbolu 11.R.61 oraz 11.RS.6. Również w ocenie Sądu ustalenia te nie naruszają prawa. Skarżąca zarzuca zróżnicowanie sytuacji prawnej właścicieli nieruchomości przylegających do drogi publicznej i nieuzasadnione utworzenie w jednolitym pasie zabudowy, jaki wyznaczony został wzdłuż drogi - nieuzasadnionej przerwy. Oznacza to, że naruszenia prawa skarżąca dopatruje się w nieprzeznaczeniu części jej nieruchomości pod budownictwo mieszkaniowe w zakresie naruszającym pas zabudowy przewidziany w planie.

Powyższe stanowisko skarżącej jest w ocenie Sądu zasadne. Mając na uwadze, że obowiązkiem organu planistycznego było podjęcie rozstrzygnięcia realizującego wymogi interesu publicznego z jednoczesnym poszanowaniem prawa własności, należy stwierdzić, że na gruncie przedmiotowej sprawy ingerencja w prawo własności skarżącej w stopniu wynikającym z zaskarżonej uchwały nie znajduje uzasadnienia, zwłaszcza, że organ planistyczny nie wykazuje żadnego interesu publicznego, który by taką ingerencję uzasadniał. W ocenie sądu zasadnie skarżąca zarzuca organowi planistycznemu nadużycie władztwa planistycznego. Zgodnie z doktrynalną koncepcją władztwa planistycznego (Z. Niewiadomski: Planowanie przestrzenne, W-wa 2002, s. 86 in.), mającą umocowanie w przepisie art. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, organom gminy przysługuje wprawdzie prawo władczego rozstrzygnięcia co do przeznaczenia terenu pod określone funkcje, nawet wbrew woli właścicieli gruntów objętych planem, nie ulega wszakże wątpliwości, iż przysługujące gminie władztwo planistyczne może być skutecznie zrealizowane jeżeli jest uzasadnione takim interesem publicznym, który uzasadnia wprowadzanie ograniczenie i jedynie w planie zagospodarowania przestrzennego, który został uchwalony przy zachowaniu, określonych ustawą, zasad i trybu sporządzania planu. Zasadami pozwalającymi zdekodować w konkretnym przypadku treść tego interesu są m.in. powoływane przez skarżącą zasady uwzględnienia w planowaniu ładu przestrzennego i walorów ekonomicznych przestrzeni. Analiza zaskarżonego uregulowania planu prowadzana przez pryzmat także powyższych zasad wykazuje, że przyjęte rozstrzygnięcie w stosunku do działek skarżącej ma charakter dowolny. Sąd nie dopatrzył się w uregulowaniach planu żadnej wystarczającej przesłanki do tego, aby wyłącznie w stosunku do działek skarżącej położonych wzdłuż drogi przyjąć ustalenia 11.RS.6 przy jednoczesnym przeznaczeniu innych nieruchomości położonych wzdłuż tej samej drogi pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną 11.MN.2. Motywów takiego działania nie przedstawił również organ planistyczny w odpowiedzi na skargę.

Mając powyższe na uwadze, należy stwierdzić, że podnoszony przez skarżącą zarzut przekroczenia władztwa planistycznego przez Radę Gminy Zielonki przez nieuzasadnioną w tak istotnym stopniu, jak to nastąpiło w zaskarżonej uchwale, ingerencję w prawo własności skarżącej jest uzasadniony.

Zgodnie z treścią art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części stanowi naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie. Zasady sporządzania planu miejscowego rozumiane są jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy dotyczące m.in. zawartych w akcie planistycznym ustaleń. W przypadku naruszenia zasad sporządzania planu ustawodawca nie wymaga, aby przedmiotowe naruszenie miało charakter istotny, co oznacza, że każde naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego skutkować będzie stwierdzeniem nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części (zob.: Z. Niewiadomski (red.): Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2004, s. 253-254). Przekroczenie granic władztwa planistycznego, którego wynikiem są zawarte w zaskarżonej uchwale ustalenia dotyczące działek "1", "2" i "3" w miejscowości Przybysławice stanowi zatem naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, co z kolei skutkuje koniecznością stwierdzenia jego nieważności w części.

Rozważenia wymaga zakres, w jakim zaskarżona uchwała w świetle powyższych ustaleń podlega wyeliminowaniu z obrotu prawnego. Uznając stanowisko skarżącej, iż niezasadnie organ planistyczny zróżnicował sytuację właścicieli działek przylegających do drogi publicznej, stwierdzić należy, że w sytuacji, gdy Sąd nie stwierdza niezgodności z prawem merytorycznych ustaleń planu dla obszarów 11.R.61 oraz 11.RS.6, nie jest dopuszczalne stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie wszystkich terenów o symbolu 11.R.61 oraz 11.RS.6. Rozważenia wymaga zatem, czy dopuszczalne byłoby stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części, w której doszło do nieuzasadnionego zróżnicowania sytuacji prawnej działek skarżącej. W ocenie Sądu na gruncie niniejszej sprawy dopuszczalność takiego wyrzeczenia jest wykluczona. Wyrok rozstrzygający sprawę sądowoadministracyjną po jego uprawomocnieniu podlega wykonaniu, co oznacza, że musi być tak sformułowany, aby do takiego wykonania się nadawał. W niniejszej sprawie wiązałoby się to z koniecznością precyzyjnego wyodrębnienia przez Sąd z obszaru działek skarżącej, takiej ich części, która miałaby charakter wskazywanej przez skarżącą enklawy w jednolitym pasie zabudowy, a to z kolei musiałoby być poprzedzone merytorycznym postępowaniem wyjaśniającym obejmującym także ustalenia faktyczne dotyczące uwarunkowań m.in. przestrzennych czy ekonomicznych działek skarżącej. Konieczne byłoby w drodze takiego postępowania jednoznaczne ustalenie, w jakich granicach nieruchomości skarżącej doszło do naruszenia zasady kształtowania ładu przestrzennego oraz wartości, jaką są walory ekonomiczne przestrzeni. Działania takie nie mieszczą się w zakresie kontrolnych kompetencji sądu administracyjnego. Sąd administracyjny nie ma w związku z tym również instrumentów prawnych, aby takie postępowanie prowadzić.

W ocenie Sądu dopuszczalne jest jednak przyjęcie, że przekroczenie przez organ planistyczny jego władztwa skutkowało wadliwością ustaleń dla tych części nieruchomości należących do skarżącej, które zostały objęte ustaleniami 11.RS.6. Wyodrębnienie tej części zaskarżonej uchwały nie stwarza trudności, gdyż obszar wadliwego ustalenia przeznaczenia wynika z części graficznej planu i jest wyznaczony liniami rozgraniczającym nieruchomości skarżącej od nieruchomości innych osób oraz linią rozgraniczająca tereny o symbolu 11.RS.6 i 11.R.61.

W tym stanie rzeczy stwierdzić należy, że zaskarżona uchwała, która we wskazanym wyżej zakresie zapadła z przekroczeniem władztwa planistycznego poprzez nieuzasadnioną ingerencję w prawo własności skarżącej, tj. z naruszeniem art. 1 ust. 2 pkt 1, 2 i 7 w związku z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, podlega stwierdzeniu nieważności w części graficznej obejmującej działki skarżącej w zakresie obszaru 11.RS.6. na podstawie art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270). Stwierdzenie nieważności zaskarżonego planu w wyżej wskazanym zakresie nie prowadzi do jego dezintegracji, gdyż pozostają w obrocie prawnym wszystkie jego ustalenia, z tym że ustalenia dla obszaru 11.RS.6. nie dotyczą działek skarżącej.

W pozostałym zakresie skarga jako niezasadna podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Nie jest bowiem w ocenie Sądu zasadny zarzut wadliwości § 19 ust. 4 pkt 2 uchwały nr XXXI/101/2005 z dnia 18 listopada 2005 roku. Zgodnie z treścią tego przepisu jedną z zasad zagospodarowania terenu i warunków zabudowy jest: "zachowanie proporcji, aby łączna powierzchnia terenów związanych z przeznaczeniem dopuszczalnym nie stanowiła więcej niż 5% powierzchni przeznaczenia podstawowego danego obszaru ustalenia". Nie można podzielić stanowiska skarżącej, że "dokonane w ten sposób przeznaczenie terenu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jest niejednoznaczne i nieczytelne". Przede wszystkim § 19 ust. 4 pkt 2 uchwały nie reguluje przeznaczenia terenu, gdyż przeznaczenie podstawowe i dopuszczalne określono w § 19 ust. 2 i 3. Stąd nie można podzielić zarzutu, że przepis ten nie pozwala ustalić, jakie jest przeznaczenie danej konkretnej działki ewidencyjnej. Treść § 19 ust. 4 pkt 2 ma charakter zasady zagospodarowania terenu i warunków zabudowy i nawet jeżeli w subiektywnym przekonaniu skarżącej jest ona niejednoznaczna i nieczytelna, to obiektywnie nie rodzi takich wątpliwości interpretacyjnych, które by ją dyskwalifikowały. § 19 ust. 4 pkt 2 aktu prawa miejscowego wyraża zasady zagospodarowania terenu (a nie terenów) i warunków zabudowy, a zatem użyte w nim sformułowanie "obszaru ustalenia" - w kontekście całego § 19 - dotyczy obszaru o symbolu RS.

Stwierdzając nieważność zaskarżonej uchwały w części, Sąd zastosował art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i na jego podstawie określił, że zaskarżona uchwała w tej części nie może być wykonywana.

Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania nastąpiło na podstawie art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270).