Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SA/Gd 948/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2020-12-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6262 Radni
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony akt
Powołane przepisy: article: art. 24f ust. 1, art. 25b ust. 1-2, art. 46, art. 85a ust. 2
journal: Dz.U. 2020 poz 920
law: Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym - t.j.
article: art. 3 par. 2 pkt 7, art. 148
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alina Dominiak, Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Sudoł, Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 3 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi D. F. na zarządzenie zastępcze Wojewody [...] z dnia 15 lipca 2020 r., nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego 1. uchyla zaskarżone zarządzenie zastępcze; 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej D. F. kwotę 497 (czterysta dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zarządzeniem zastępczym z dnia 15 lipca 2020 r. (nr [...]) Wojewoda [...] – na podstawie art. 85a ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2020 r., poz. 920 - powoływanej dalej w skrócie jako "u.s.p.") - stwierdził wygaśnięcie mandatu radnej Rady Powiatu S. – D. F. (dalej zwanej także: "radną", "stroną", skarżącą").

W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z art. 25b ust. 1 u.s.p. radni nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia powiatu, w którym radny uzyskał mandat, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem lub pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności.

Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy pozwolił zaś w ocenie organu na stwierdzenie, że w przypadku D. F. doszło do naruszenia wskazanego zakazu. W sprawie ustalono bowiem, że D. F., wybrana jako radna Rady Powiatu S. na kadencję 2018–2023 r. i będąca Przewodniczącą tej Rady, pełni jednocześnie funkcję Prezesa Zarządu Banku [...] w D. Wskazany bank prowadzi natomiast obsługę finansową (konta bankowe) dwóch jednostek organizacyjnych Powiatu S., tj. Powiatowego Urzędu Pracy w S. z siedzibą w D. i Zespołu Szkół im. [...] w D.

Organ podkreślił, że Bank [...] w D. niewątpliwie powodzi działalność gospodarczą, a obsługa finansowa wskazanych jednostek jest prowadzona w oparciu o zawartą umowę. Bank może zatem w ramach powierzonych mu przez wskazane jednostki organizacyjne powiatu środków pieniężnych dokonywać czynności bankowych, a zatem działalność banku jest prowadzona z wykorzystaniem mienia Powiatu S.

Zgodnie z art. 46 u.s.p. mieniem powiatu jest własność i inne prawa majątkowe nabyte przez powiat lub inne powiatowe osoby prawne. Powiatowymi osobami prawnymi poza powiatem są zaś samorządowe jednostki organizacyjne, którym ustawy przyznają wprost taki status oraz te osoby prawne, które mogą być tworzone na postawie odrębnych ustaw wyłącznie przez powiat. Powiat jest w stosunkach cywilnoprawnych podmiotem praw i obowiązków, które dotyczą mienia powiatu nienależącego do innych powiatowych osób prawnych.

Powiatowy Urząd Pracy w S. oraz Zespół Szkół im. [...] w D. są jednostkami organizacyjnymi utworzonymi przez powiat i w celu realizacji zadań przypisanych tej właśnie jednostce samorządu terytorialnego. Oba wskazane podmioty są jednocześnie jednostkami budżetowymi, co zgodnie z definicją zawartą w ustawie z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 869 ze zm.) oznacza, że są to jednostki organizacyjne sektora finansów publicznych nieposiadające osobowości prawnej, które w tym wypadku pokrywają swoje wydatki bezpośrednio z budżetu Powiatu S. Podstawą gospodarki finansowej każdej samorządowej jednostki budżetowej jest plan finansowy, który stanowi część budżetu danej jednostki samorządu terytorialnego. Plany finansowe jednostek budżetowych są ściśle powiązane z rocznymi budżetami jednostek nadrzędnych, a w przypadku samorządowych jednostek budżetowych ich plany finansowe muszą być zgodne z uchwałą budżetową, której projekt przygotowany przez zarząd jednostki samorządu terytorialnego przekazany zostaje do organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego. Nie są to więc podmioty niezależne, ale ściśle związane ze wskazaną wyżej jednostką samorządu terytorialnego. Mieniem komunalnym natomiast, poza nieruchomościami i majątkiem trwałym, są również tak zwane aktywa obrotowe, czyli zapasy materiałowe, należności krótkoterminowe oraz środki pieniężne.

Celem art. 25b u.s.p. jest m.in. zapewnienie niezależności radnych od organu wykonawczego. Niezależność rady (radnych), jest niezbędna, aby rada mogła właściwie wypełniać swoje zadania, w tym te polegające na kontroli starosty oraz jednostek organizacyjnych i pomocniczych. Radny, który świadczy usługi na rzecz powiatu, nawet poprzez jednostkę organizacyjną, nie jest w pełni niezależny od starosty lub kierownika tej jednostki organizacyjnej. Uzasadnia to wykładnię art. 25b ust. 1 u.s.p. polegającą na szerokim rozumieniu użytego w nim pojęcia "mienie powiatu" i objęcie nim także środków pieniężnych.

Z powyższych przyczyn organ stwierdził, że sprawowanie przez radną Powiatu S. funkcji prezesa Banku [...] w D. powoduje, że radna ta zarządza działalnością gospodarczą prowadzoną z wykorzystaniem mienia powiatu.

Mając to na uwadze organ stwierdził, że w sprawie zachodzi przesłanka określona w art. 383 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. - Kodeks wyborczy (t.j.: Dz. U. z 2017 r. poz. 15 ze zm. – dalej w skrócie: "k.w."), zgodnie z którą wygaśnięcie mandatu radnego następuje w przypadku naruszenia ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonej działalności (w tym przypadku działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego powiatu).

W sytuacji, gdy Rada Powiatu w S. nie podjęła uchwały stwierdzającej wygaśnięcie mandatu radnego (zgodnie z obowiązkiem wynikającym z art. 383 § 2 k.w.), Wojewoda [...] – działając na podstawie art. 85a ust. 1 u.s.p. - pismem z dnia 20 stycznia 2020 r. wezwał Radę Powiatu w S. do podjęcia w terminie 30 dni od dnia otrzymania wezwania uchwały stwierdzającej wygaśnięcie mandatu radnej D. F., a następnie – w sytuacji nie podjęcia w określonym terminie przez Radę Powiatu wymaganej prawem uchwały - na podstawie art. 85a ust. 2 u.s.p. pismem z dnia 3 czerwca 2020 r. zawiadomił Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o konieczności wydania zarządzenia zastępczego stwierdzającego wygaśnięcie mandatu radnego i zarządzeniem zastępczym z dnia 3 marca 2017 r. stwierdził wygaśnięcie mandatu radnej Rady Powiatu S. D. F.

Organ podkreślił przy tym, co wynika z uzasadnienia, że wydając zarządzenie zastępcze w przedmiotowej sprawie wziął pod uwagę prezentowane przez sądy administracyjne ugruntowane już stanowisko, że bank prowadzący rachunek bankowy gminy (powiatu) należy uznać za podmiot wykorzystujący w prowadzonej działalności gospodarczej mienie komunalne tej gminy (powiatu). Podkreślono również, że art. 25b ust. 1 u.s.p. nie uzależnia wygaśnięcia mandatu od osiągnięcia przez radnego zysku z korzystania z mienia komunalnego, a regulacja ta została wprowadzona w celu wyeliminowania wszystkich sytuacji potencjalnie sprzyjających korupcji i wykorzystywaniu stanowisk publicznych dla prywatnych celów.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na opisane wyżej zarządzenie zastępcze D. F. wniosła o jego uchylenie podnosząc zarzuty naruszenia prawa materialnego, tj.:

1. art. 25b ust. 1 u.s.p. poprzez dokonanie przez organ nieuprawnionej wykładni rozszerzającej wskazanego przepisu skutkującej przyjęciem, że będąc prezesem Banku [...] w D. skarżąca zarządza mieniem powiatu, podczas gdy wskazany bank bez uzyskania korzyści finansowej prowadzi rachunki bankowe dla Powiatowego Urzędu Pracy w S. oraz Zespołu Szkół im. [...] w D., a nie samego powiatu, a tym samym nie dochodzi do wyczerpania przesłanek zakazu, o jakim mowa w art. 25b ust. 1 u.s.p.;

2. art. 46 ust. 2 u.s.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że Powiatowy Urząd Pracy w S. oraz Zespół Szkół im. [...] w D. należą do kategorii powiatowych osób prawnych, podczas gdy oba te podmiotu nie są samorządowymi jednostkami organizacyjnymi, którym ustawy przyznają wprost taki status;

3. art. 46 ust. 1 u.s.p. poprzez niewłaściwe zastosowanie tego przepisu i uznanie, że będąc prezesem Banku [...] w D., który prowadzi rachunki bankowe dla Powiatowego Urzędu Pracy w S. oraz Zespołu Szkół im. [...] w D. skarżąca zarządza mieniem powiatu, podczas gdy środki zgromadzone na rachunkach bankowych obu wymienionych podmiotów nie stanowią mienia powiatu w rozumieniu powyższego przepisu.

W uzasadnieniu skargi skarżąca podkreśliła, że w przedmiotowej sprawie szczególnie istotne pozostaje, że bank, którego jest prezesem nie prowadzi rachunku samego powiatu. W orzecznictwie sądów administracyjnych, jako wykorzystywanie mienia gminy lub powiatu przez członka zarządu banku [...] kwalifikowane jest jedynie prowadzenie przez bank rachunku bankowego gminy lub odpowiednio - rachunku bankowego powiatu. Żaden z przywołanych w uzasadnieniu zarządzenia wyroków sądów administracyjnych nie dotyczył sytuacji, w której radny gminy lub powiatu byłby członkiem zarządu banku, który ma podpisaną umowę o prowadzenie rachunku bankowego z powiatowym urzędem pracy czy też szkołą.

Ponadto skarżąca podkreśliła, że art. 25b ust. 1 u.s.p. odnosi się do mienia powiatu w rozumieniu art. 46 u.s.p. Powiatowy Urząd Pracy ani Zespół Szkół nie stanowią wbrew stanowisku organu powiatowych osób prawnych w rozumieniu art. 46 ust. 2 u.s.p. Wymienionymi w art. 46 ust. 1 u.s.p. podmiotami mienia są zaś wyłącznie powiat i inne powiatowe osoby prawne.

Powiatowy urząd pracy nie tylko nie jest powiatową osobą prawną i nie jest organem powiatu, ale w ogóle nie wchodzi w skład struktury organizacyjnej powiatu. Zgodnie z ustawą z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach runku pracy (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 1409 ze zm.) utworzenie powiatowego urzędu pracy wymaga bowiem zgody ministra właściwego do spraw pracy (art. 9 ust. 3 tej ustawy), który przekazuje samorządom środki Funduszu Pracy na finansowanie zadań realizowanych w województwie (art. 109 ust. 1 tej ustawy). Pomimo zespolenia ze starostą powiatowy urząd pracy jest zatem organem administracji rządowej, który wykonując zadania powiatu czyni to jednak we własnym zakresie. Ma to doniosłe znaczenie w niniejszej sprawie, skoro bowiem powiatowy urząd pracy otrzymuje środki z Funduszu Pracy na realizację swoich zadań, to nie można uznać powiatowego urzędu pracy za jednostkę organizacyjną powiatu, która dysponuje mieniem powiatu. Na rachunku bankowym powiatowego urzędu pracy muszą zatem znajdować się środki pochodzące z Funduszu Pracy, funduszu celowego – dysponentem tych środków jest minister właściwy ds. pracy, a nie powiat.

Podobnie Zespół Szkół nie wchodzi w skład struktury organizacyjnej powiatu i nie jest powiatową osobą prawną. Organ nie wskazał też na to, aby jakakolwiek ustawa nadawała Zespołowi Szkół status samorządowej jednostki organizacyjnej. Zespół Szkół jest bowiem szkołą publiczną, a tym samym środki konieczne do jego utrzymania (i którymi szkoła dysponuje) pochodzą z tzw. subwencji ogólnej uchwalanej w budżecie państwa, a nie powiatu. W ocenie strony skarżącej na rachunku bankowym Zespołu Szkół nie dochodzi zatem do zarządzania przez bank mieniem powiatu, lecz mieniem pochodzącym z budżetu państwa.

Skarżąca podkreśliła końcowo, że w przedmiotowej sprawie nie bez znaczenia powinno też pozostawać, że bank, którym zarządza nie uzyskuje żądnego przysporzenia majątkowego z tytułu prowadzenia rachunków bankowych PUP w S. oraz ZS w D. W ocenie skarżącej już z tej przyczyny nie można było uznać, by w jej przypadku doszło do naruszenia zakazu z art. 25b ust. 1 u.s.p.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko wyrażone w zaskarżonym zarządzeniu zastępczym. Odnosząc się do argumentów skargi organ wskazał dodatkowo, że zarówno PUP w S., jak i ZS w D. zgodnie ze Statutem Powiatu S. są jednostkami organizacyjnymi tego powiatu, prowadzonymi w formie jednostki budżetowej.

W piśmie procesowym z dnia 20 listopada 2020 r. skarżąca ustosunkowała się do odpowiedzi na skargę oraz wniosła o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z załączonego dokumentu, tj. wydruku z portalu internetowego [...], na potwierdzenie słuszności stanowiska o braku zasadności pozbawienia mandatu radnego powiatu w przypadku zawarcia umowy z powiatowym urzędem pracy z uwagi na fakt, iż środki zgromadzone na rachunkach powiatowego urzędu pracy pochodzą z Funduszu Pracy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm. – dalej w skrócie jako: "p.p.s.a.") sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej, a - stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) - kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 85a ust. 3 w zw. z art. 85 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j.: Dz. U z 2020 r., poz. 920 - dalej "u.s.p."), zarządzenia zastępcze podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia.

W tak określonym zakresie kognicji Sąd uznał, że wniesiona skarga jest uzasadniona.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie było zarządzenie zastępcze Wojewody [...] z dnia 15 lipca 2020 r. stwierdzające wygaśnięcie mandatu skarżącej - radnej Rady Powiatu S.

Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że zgodnie z treścią art. 383 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. - Kodeks wyborczy (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 1319 – dalej w skrócie jako: "k.w."), wygaśnięcie mandatu radnego następuje w przypadku naruszenia ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonych w odrębnych przepisach funkcji lub działalności.

Taki zakaz ustanowiony został w art. 25b u.s.p. Zgodnie z art. 25b ust. 1 u.s.p., radni nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia powiatu, w którym radny uzyskał mandat, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności. Z ustępu 1a cytowanego przepisu wynika natomiast, że jeżeli radny przed rozpoczęciem wykonywania mandatu prowadził działalność gospodarczą, o której mowa w ust. 1, jest obowiązany do zaprzestania prowadzenia tej działalności gospodarczej w ciągu 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania. Niewypełnienie obowiązku, o którym mowa w zdaniu pierwszym, stanowi podstawę do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego w trybie art. 383 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. - Kodeks wyborczy.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym (tak odnoszącym się do u.s.p., jak również do ustawy o samorządzie gminnym, która zawiera analogiczne uregulowanie w odniesieniu do radnych gminy) wskazuje się, że celem regulacji wprowadzających ograniczenia w prowadzeniu działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne, w tym funkcję radnego, jest zapobieżenie angażowaniu się tych osób w sytuacje i uwikłania mogące poddawać w wątpliwość autorytet konstytucyjnych organów Państwa oraz osłabiać zaufanie wyborców i opinii publicznej do ich prawidłowego funkcjonowania. Omawiany zakaz prowadzenia przez radnych działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia danej jednostki samorządowej, w której radny uzyskał mandat, a także zarządzania taką działalnością, ma na celu z jednej strony ochronę mienia publicznego przed jego wykorzystaniem przez osoby, które sprawując mandat mają m.in. dbać o to mienie, a z drugiej strony ochronę praw innych członków tworzących wspólnotę gminną, którzy nie mają tak ułatwionego dostępu do korzystania z tego mienia (por. uchwałę NSA z dnia 2 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OPS 1/07, ONSAiWSA 2007/3/62).

"Antykorupcyjne" przepisy ustaw samorządowych wprowadzają zatem gwarancje mające zapewnić uczciwe sprawowanie przez radnego mandatu oraz wykluczyć wykorzystywanie mandatu dla własnych korzyści. Podkreślenia jednak wymaga, że omawiane przepisy należy również widzieć w aspekcie ograniczenia praw i wolności chronionych konstytucyjnie - nie można ich zatem stosować w drodze wykładni rozszerzającej w każdym nie do końca wyjaśnionym przypadku (por. wyrok NSA z dnia 14 września 2016 r., sygn. akt II OSK 1820/16, LEX nr 2143505).

Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 13 marca 2007 r. (sygn. akt K 8/07, OTK-A 2007/3/26) stwierdził, że wygaśnięcie mandatu dotyka zarówno czynnego, jak i biernego prawa wyborczego. Ulega w ten sposób przekreśleniu zasada trwałości mandatu pochodzącego z wyborów bezpośrednich. Bierne prawo wyborcze obejmuje uprawnienie do bycia wybranym, a także sprawowania mandatu uzyskanego w wyniku niewadliwie przeprowadzonych wyborów. Istnieje możliwość pozbawienia mandatu na zasadach przewidzianych w ustawie i z przyczyn koniecznych w demokratycznym państwie prawa, jednakże przyczyny te podlegają kontroli konstytucyjności z punktu widzenia proporcjonalności przyczyn decydujących o przekreśleniu wyniku wyborów. Nakaz zachowania proporcjonalności normowania powoduje, że przyczyna decydująca o wygaśnięciu mandatu musi być na tyle poważna, aby zniweczenie wyników wyborów było usprawiedliwione w świetle tego właśnie standardu konstytucyjnego. Podkreślenia wymaga także myśl Trybunału, że automatyzm i rygoryzm w zakresie stanowienia i stosowania przepisów dotyczących wygaśnięcia mandatu pochodzącego z wyborów prowadzi do podważenia równowagi między prawami wybieranych oraz wyborców, a koniecznością osiągnięcia celów, którym służą nakazy i zakazy nakładane na osoby, które uzyskały mandat w wyniku wyborów, co prowadzi do naruszenia konstytucyjnej zasady proporcjonalności.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym akcentuje się zatem, że wygaśnięcie mandatu radnego jest instytucją prawa wyborczego, a więc trzeba mieć na względzie, że mamy tu do czynienia z wkroczeniem w materię chronioną konstytucyjnie, jaką jest czynne i bierne prawo wyborcze. Do wygaśnięcia mandatu dochodzi na skutek zdarzeń, z którymi ustawa wiąże utratę mandatu uzyskanego w wyborach powszechnych. Zasadą jest, że im bardziej drastyczne - co do przedmiotu, zakresu, sposobu czy skutków - jest wkroczenie władzy w materię konstytucyjnie chronionych praw podstawowych, tym bardziej rygorystycznym i przejrzystym przesłankom powinna podlegać procedura tej ingerencji (por. wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 2683/17, LEX nr 2441403). Innymi słowy, sankcja utraty mandatu radnego pochodzącego z wyboru powszechnego, ingerująca w wolę powszechną, musi być zastosowana w sytuacji zaistnienia w sposób jednoznaczny i nie budzący wątpliwości przesłanek wynikających z normy prawa materialnego, nakazujących wygaszenie takiego mandatu (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 19 listopada 2020 r., sygn. akt III SA/Gd 837/20, LEX nr 3096125).

W okolicznościach niniejszej sprawy nie sposób w ocenie Sądu przyjąć istnienia takich przesłanek. Podstawą faktyczną podjęcia przez Wojewodę [...] zarządzenia zastępczego stwierdzającego wygaszenie D. F. mandatu radnej powiatu było ustalenie, że - jako Prezes Zarządu Banku [...] w D., w którym prowadzona jest obsługa finansowa (konta bankowe) dwóch jednostek organizacyjnych Powiatu S. (tj. Powiatowego Urzędu Pracy w S. z siedzibą w D. oraz Zespołu Szkół im. [...] w D.) - zarządza działalnością gospodarczą prowadzoną z wykorzystaniem mienia powiatu, w którym uzyskała mandat, bowiem jednostki te pokrywają swoje wydatki bezpośrednio z budżetu Powiatu S., a ponadto, w ocenie organu nadzoru, radny, który świadczy usługi na rzecz powiatu, nawet poprzez jego jednostkę organizacyjną, nie jest w pełni niezależny od starosty lub kierownika tej jednostki organizacyjnej.

W ocenie Sądu podniesiona w niniejszej sprawie przez organ nadzoru argumentacja, nie uzasadnia – w świetle ustalonego w sprawie stanu faktycznego – naruszenia przez skarżącą art. 25b ust. 1 u.s.p. i w konsekwencji pozbawienia jej w oparciu o art. 25b ust. 2 u.s.p. uzyskanego w wyborach powszechnych mandatu radnej.

Jak wynika z przedłożonych akt sprawy skarżąca od 16 sierpnia 2006 r. do 15 września 2008 r. pełniła funkcję członka zarządu Banku [...] w D., natomiast od 15 września 2008 r. pełni funkcję Prezesa Zarządu tego Banku. Bank ten natomiast – zgodnie z art. 6 ustawy z dnia 7 grudnia 2000 r. o funkcjonowaniu banków spółdzielczych, ich zrzeszaniu się i bankach zrzeszających (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 449 ze zm.) – prowadzi obsługę rachunków bankowych, należących m.in. do Powiatowego Urzędu Pracy w S. (rachunek założony od dnia 1 marca 2002 r.) oraz Zespołu Szkół im. [...] w D. (rachunek założony od dnia 6 stycznia 1999 r.).

W ocenie Sądu – w okolicznościach niniejszej sprawy - sam fakt zarządzania przez radną przedmiotowym Bankiem, w którym prowadzona jest od ok. 20 lat obsługa bankowa wymienionych wyżej podmiotów, nie świadczy o jakiejkolwiek zależności tej radnej od kierowników tych podmiotów, a w konsekwencji – jak przyjmuje to organ nadzoru – od organu wykonawczego powiatu (starosty). Zwrócić należy uwagę, że do zawarcia przez Bank [...] w D. umów prowadzenia rachunków bankowych z Powiatowym Urzędem Pracy w S. oraz z Zespołem Szkół im. [...] w D. doszło na długo przed tym, jak skarżąca stała się członkiem zarządu czy też Prezesem Zarządu tego Banku oraz radną Powiatu S. Zgodzić należy się w tym przypadku ze stanowiskiem skarżącej, że trzeba odróżnić sytuację, gdy do wyboru banku prowadzącego obsługę finansową danego podmiotu dochodzi przed momentem wyboru na radnego od sytuacji, gdy do takiego zdarzenia dochodzi już po uzyskaniu mandatu przez radnego, bowiem w tym pierwszym przypadku – który ma miejsce w rozpoznawanej sprawie – nie sposób jest przyjąć, że do zawarcia umowy prowadzenia rachunku bankowego dochodzi na skutek jakiejkolwiek zależności pomiędzy radnym a podmiotem, występującym o założenie w banku własnego rachunku bankowego. Samo zaś prowadzenie przez bank, jako jednego z wielu prowadzonych przez ten bank rachunków bankowych, rachunku dla danego podmiotu "powiązanego" z daną jednostką samorządową, nie może automatycznie oznaczać prowadzenia, czy - jak to ma miejsce w niniejszej sprawie – zarządzania działalnością gospodarczą z "wykorzystaniem mienia" jednostki samorządu terytorialnego, czyli w rozpoznawanej sprawie – powiatu (art. 25b ust. 1 u.s.p.). W ocenie Sądu dopatrywanie się w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy jakichkolwiek "zależności korupcyjnych" czy też sytuacji prowadzących do uwikłania skarżącej (radnej), zarządzającej instytucją zaufania publicznego jaką jest bank, w "interesy" podmiotów posiadających w banku rachunki, a "powiązanych" z Powiatem S., w którym skarżąca uzyskała mandat radnego (tj. Powiatowego Urzędu Pracy w S. czy Zespołu Szkół im. [...] w D.), jak również dopatrywanie się możliwości wykorzystywania w tym przypadku mandatu dla uzyskiwania własnych korzyści (korzyści banku przez nią zarządzanego), nie jest przekonujące. Podkreślenia wymaga natomiast, że pozbawienie w takiej sytuacji skarżącej sprawowanej przez nią funkcji publicznej, zważywszy na wskazywany powyżej aspekt chronionej konstytucyjnie wartości, jaką jest uzyskany wolą wyborców mandat radnego, wydaje się być w okolicznościach niniejszej sprawy dolegliwością niewspółmierną (nieproporcjonalną) w stosunku do ochrony wartości, jakiej służyć ma wprowadzona w art. 25b ust. 1 u.s.p. "antykorupcyjna" regulacja prawna czyli ochrony przed uprzywilejowaniem osób pełniących funkcje publiczne w korzystaniu z mienia komunalnego dla własnych (prywatnych) celów. Przy wykładni zatem przepisu art. 25b ust. 1 u.s.p. należy mieć na uwadze, że instytucje represyjne, sankcje, mogą być stosowane tylko w granicach dopuszczalnych prawem, przy wyłączeniu wykładni rozszerzającej. Ten zakaz rozszerzającej wykładni przepisów ustanawiających sankcje wobec jednostki, ma szczególne znaczenie w przypadku stosowania sankcji wygaśnięcia mandatu radnego, a to z uwagi na pierwszeństwo członków wspólnoty samorządowej w tworzeniu składu osobowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Norma art. 25b ust. 1 u.s.p., stanowiąca wyjątek od konstytucyjnej zasady wolności wyboru i wykonywania zawodu (art. 65 ust. 1 Konstytucji RP), nie może być interpretowana rozszerzająco (zob. LEX/el – komentarz do art. 25b u.s.p. [w:] B. Dolnicki (red.), Ustawa o samorządzie powiatowym. Komentarz, WKP 2020).

Zwrócić należy także uwagę, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym akcentowany jest pogląd, iż wprowadzony w ustawach samorządowych zakaz łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonych funkcji czy też prowadzeniem działalności gospodarczej (zob. art. 24f ust. 1 u.s.g., czy też art. 25b ust. 1 u.s.p.) nie ma charakteru bezwzględnego, a więc nie oznacza, że jakiekolwiek korzystanie przez radnego z mienia komunalnego pozostające w związku funkcjonalnym z prowadzoną przez niego działalnością gospodarczą powoduje skutek w postaci wygaśnięcia jego mandatu. O prowadzeniu przez radnego działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego można mówić wtedy, gdy radny korzysta z mienia komunalnego na uprzywilejowanych zasadach, wykorzystując swoją pozycję w gminie (powiecie). Natomiast w przypadkach korzystania przez radnego dla celów prowadzonej przez niego działalności gospodarczej z mienia komunalnego na zasadzie powszechnej dostępności do tego mienia lub na warunkach powszechnie ustalonych w odniesieniu do danego typu czynności prawnych nie dochodzi do naruszenia omawianego zakazu (por. wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 2683/17, LEX nr 2441403).

W ocenie Sądu zarządzanie instytucją bankową, w której swoje rachunki rozliczeniowe od wielu lat prowadzą także podmioty "powiązane" z jednostką samorządu terytorialnego (tj. jednostki organizacyjne powiatu lecz – co należy podkreślić - nie sam powiat, jako odrębny podmiot posiadający osobowość prawną na podstawie art. 2 ust. 2 u.s.p.), natomiast osoba zarządzająca tym bankiem (prezes banku) równocześnie sprawuje mandat radnego tegoż powiatu, nie stanowi przypadku korzystania z mienia komunalnego (powiatu) na uprzywilejowanych zasadach (tj. z wykorzystaniem swojej pozycji radnego w powiecie). Niewątpliwie podmioty takie, tak jak dobrowolnie zdecydowały się zawrzeć umowy na prowadzenie rachunków bankowych w tym banku, tak samo mogą takie umowy zgodnie z własną wolą wypowiedzieć na zasadach zgodnych z zawartą umową. Wykładnia natomiast art. 25b ust. 1 u.s.p., polegającą na twierdzeniu, że okolicznością powodującą niemożność wykonywania mandatu radnego, stanowiącą w konsekwencji podstawę do wygaszenia mandatu jest fakt posiadania przez podmioty w określony sposób "powiązane" z jednostką samorządu terytorialnego (powiatem) rachunku bankowego w banku, którego osobą zarządzającą jest radny posiadający mandat w tym powiecie, stanowi również – na co słusznie zwróciła uwagę skarżąca – niedopuszczalną interpretację tego przepisu, prowadzącą w istocie do dyskryminacji takiej kategorii osób i stojącą tym samym w opozycji do art. 60 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, który stanowi, że obywatele polscy korzystający z pełni praw publicznych mają prawo dostępu do służby publicznej na jednakowych zasadach. Trudno bowiem przyjąć za racjonalne i zgodne z zamiarem ustawodawcy stanowisko prowadzące do wniosku, że członek zarządu banku, w którym jeszcze przed jego wyborem do rady powiatu prowadziły rachunki bankowe określone "podmioty samorządowe" (instytucje, urzędy, szkoły) zostaje tylko i wyłącznie z tego powodu pozbawiony biernego prawa wyborczego oraz wspomnianego konstytucyjnego równego prawa do służby publicznej. Co więcej, taka "instrumentalna" interpretacja wskazanego przepisu może stanowić także nieuprawniony i w istocie łatwy sposób eliminacji np. przeciwników politycznych w radzie, gdyż można sobie wyobrazić sytuację, że określona "instytucja samorządowa" występuje do banku z wnioskiem o założenie rachunku bankowego – którego bank ma ustawowy obowiązek prowadzenia i nie może zwolnić się z tego obowiązku - i zawiera umowę na prowadzenie rachunku bankowego, natomiast członkiem zarządu tego banku pozostaje osoba wykonująca jednocześnie mandat radnego, a zatem w takim przypadku już tylko sam fakt założenia i prowadzenia rachunku bankowego takiemu "podmiotowi samorządowemu", niezależny w istocie od woli członka zarządu banku (radnego), świadczyłby niejako automatycznie o istnieniu funkcjonalnego związku pomiędzy działalnością gospodarczą prowadzoną przez bank, którego członkiem zarządu jest radny, a wykorzystywaniem mienia komunalnego owej "instytucji samorządowej", która powiązana jest z jednostką samorządu terytorialnego, w której sprawuje mandat ten radny. W ocenie Sądu nie można przykładać równej miary do wszystkich sytuacji faktycznych, w których dochodzi do określonego korzystania z mienia komunalnego, mając na uwadze, że rygorystyczne stosowanie art. 25b ust. 1 u.s.p. może doprowadzić do sytuacji, w której krąg osób mogących piastować mandat radnego będzie drastycznie ograniczony, ze szkodą dla funkcjonowania samorządu.

Mając powyższe na uwadze w ocenie Sądu okoliczności niniejszej sprawy nie dają podstawy do stwierdzenia wypełnienia wobec skarżącej hipotezy normy określonej w art. 25b ust. 1 u.s.p., a w konsekwencji zastosowania dyspozycji normy wskazanej w art. 25b ust. 2 u.s.p. i przyjęcia, że opisany rodzaj zarządzania działalnością gospodarczą z "wykorzystaniem mienia powiatu" stanowi na tyle poważną i wystarczającą podstawę, aby pozbawić skarżącą uzyskanego w wyborach prawa publicznego.

Niezależnie od powyższego, w rozpoznawanej sprawie także kwestia wypełnienia przesłanki odnoszącej się do faktu wykorzystywania w okolicznościach niniejszej sprawy "mienia powiatu"– na co zwraca uwagę skarżąca – pozostaje nader wątpliwa. Przede wszystkim zaznaczenia wymaga, że wskazane przez organ w uzasadnieniu zaskarżonego zarządzenia na poparcie podjętego rozstrzygnięcia orzecznictwo sądowoadministracyjne nie dotyczyło sytuacji mającej miejsce w rozpoznawanej sprawie, bowiem przywołane orzeczenia dotyczyły wyłącznie przypadków, w których depozytariuszem i posiadaczem rachunków bankowych była jednostka samorządu terytorialnego (gmina, powiat) posiadająca osobowość prawną, zaś osobą zarządzającą obsługującym tę jednostkę samorządową bankiem (prezesem czy członkiem zarządu banku) pozostawała osoba, która posiadała mandat radnego w tejże jednostce samorządu terytorialnego (gminie, powiecie). W rozpoznawanej sprawie nie ulega wątpliwości, że taki przypadek nie ma miejsca, bowiem Bank Spółdzielczy w D., którego skarżąca - radna Powiatu S. - jest prezesem, nie prowadzi obsługi bankowej Powiatu S., lecz innych, odrębnych od powiatu podmiotów, tj. Powiatowego Urzędu Pracy w S. z siedzibą w D. oraz Zespołu Szkół im. [...] w D.

Stosownie do art. 46 u.s.p. mieniem powiatu jest własność i inne prawa majątkowe nabyte przez powiat lub inne powiatowe osoby prawne (ust. 1), zaś powiatowymi osobami prawnymi, poza powiatem, są samorządowe jednostki organizacyjne, którym ustawy przyznają wprost taki status, oraz te osoby prawne, które mogą być tworzone na podstawie odrębnych ustaw wyłącznie przez powiat (ust. 2).

Mając powyższe na uwadze zgodzić należy się ze skarżącą, że ani powiatowy urząd pracy ani też szkoła, nie stanowią "powiatowych osób prawnych" w rozumieniu art. 46 ust. 2 u.s.p., czyli takich podmiotów, których wskazany status wynika wprost z przepisów ustawy bądź też podmiotów utworzonych przez powiat i jednocześnie posiadających osobowość prawną. Zarówno powiatowe urzędy pracy, jak też szkoły utworzone i prowadzone przez jednostkę samorządu terytorialnego jaką jest powiat – wykonujące niewątpliwie zadania publiczne powiatu w zakresie odpowiednio: przeciwdziałania bezrobociu oraz aktywizacji lokalnego rynku pracy (art. 4 ust. 1 pkt 17 u.s.p.) oraz edukacji publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1 u.s.p.) - pozostają jednostkami organizacyjnymi powiatu (art. 33 u.s.p.), które jednak nie zostały wyposażone w osobowość prawną, co w konsekwencji przekreśla ich status jako "powiatowych osób prawnych", a zatem nabyte przez nie prawa majątkowe nie stanowią "mienia powiatu", o którym mowa w art. 46 ust. 1 u.s.p. Mając powyższe na uwadze należy zgodzić się ze skarżącą, że środki finansowe przeznaczone na realizację przez ww. podmioty zadań powiatu, które – jako otrzymywane w formie środków z Funduszu Pracy (art. 109 ust. 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy; t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 1409 ze zm.) bądź subwencji ogólnej (art. 27 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego; t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 23 ze zm.) – są przekazywane na konta bankowe wskazanych jednostek organizacyjnych powiatu, nie stanowią "mienia powiatu", a w konsekwencji nie mogą uzasadniać twierdzenia o wykorzystaniu mienia komunalnego, pociągającego za sobą wygaszenie mandatu radnego zarządzającego bankiem prowadzącym obsługę finansową tych rachunków.

Niezależnie od powyższego, pomimo tego, że finansowanie działalności takich jednostek organizacyjnych powiatu, jak powiatowe urzędy pracy czy też szkoły, zostało niewątpliwie uregulowane hybrydowo, tzn. podzielone pomiędzy środki wydatkowane na ten cel z budżetu państwa oraz z budżetu jednostki samorządowej jaką jest powiat, to jednak – w ocenie Sądu - fakt, że część środków otrzymywanych przez wskazane jednostki na ich funkcjonowanie pochodzi ze środków komunalnych przyznanych im jako jednostkom budżetowym powiatu na podstawie przyjętego planu dochodów i wydatków (por. art. 11 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych; t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 869 ze zm.), nie może sam w sobie przesądzać o tym, że taka jednostka organizacyjna samorządu powiatowego, jedynie przez fakt posiadania konta bankowego w danym banku, doprowadza do wykorzystywania przez ten bank konkretnie tych środków pieniężnych, które są przekazywane w ramach corocznego finansowania jej działalności i funkcjonowania z budżetu powiatu. Samo bowiem posiadanie w określonym banku rachunku bankowego przez daną samorządową jednostkę organizacyjną nie wyklucza jednoczesnego korzystania z obsługi finansowej w zakresie określonych rozliczeń także w innym banku. Okoliczność ta nie została wyjaśniona w postępowaniu nadzorczym poprzedzającym wydanie zaskarżonego zarządzenia zastępczego.

Mając powyższe na uwadze zaskarżone zarządzenie zastępcze nie jest zgodne z prawem, bowiem narusza treści art. 85a ust. 1 i ust. 2 u.s.p., dlatego wobec błędnej interpretacji normy prawnej przyjętej za podstawę zaskarżonego zarządzenia zastępczego oraz poczynionych w sprawie ustaleń faktycznych, Sąd - na podstawie art. 148 w zw. z art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a. - orzekł jak punkcie 1. sentencji.

Orzeczenie o kosztach postępowania (punkt 2. sentencji wyroku) zostało wydane w oparciu o art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a/ w zw. z § 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 265). Na zasądzoną kwotę składa się wynagrodzenie pełnomocnika w osobie radcy prawnego w wysokości 480 zł oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł.

Sąd wydał wyrok w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 133 § 1 zd. 2 p.p.s.a., zgodnie z którym wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi, a także na podstawie art. 15 zzs⁴ ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm.) w związku z § 1 pkt 1 i 2 zarządzenia nr 49/2020 Prezesa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 19 października 2020 r. w sprawie odwołania rozpraw oraz wstrzymania przyjmowania interesantów i ograniczenia obsad kadrowych w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Gdańsku w związku z istotnym zagrożeniem zakażenia wirusem SARS-CoV-2. Uznać należało, że aktualna sytuacja związana z pandemią COVID-19 uzasadnia przyjęcie, że przeprowadzenie rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można było przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.