Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1584/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-06-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Minister Gospodarki Pracy i Polityki Społecznej
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 1, art. 5, art. 5 ust. 2
journal: Dz.U. 2015 poz 2058
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kwiecińska (spr.), Sędziowie WSA Iwona Dąbrowska, Andrzej Góraj, Protokolant sekretarz sądowy Agnieszka Wiechowicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi M.K. na decyzję Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą z dnia [...] czerwca 2016 r. 2. zasądza od Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki na rzecz M.K. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Prezes Urzędu Regulacji Energetyki decyzją z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] wydaną na podstawie art. 5 ust. 2 oraz art. 16 ust. 1 i art. 17 ust 2 z ustawy o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2015 r. poz. 2058, ze zm.), zwaną dalej u.d.i.p., utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] wydaną w przedmiocie odmowy udostępnienia M.K. informacji publicznej.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż w dniu 16 maja 2016 r. do Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki wpłynął wniosek M.K. z dnia 16 maja 2016 r., (uzupełniony wnioskiem z 23 maja 2016 r.), o udostępnienie informacji publicznej w zakresie:

1. raportu P. S.A. pn. "Raport [...]", zwanego dalej Raportem;

2. opinii Prezesa URE do ww. raportu, zwanej dalej Opinią.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r. Prezes URE postanowił odmówić udostępnienia informacji publicznej w wymienionym wyżej zakresie.

Prezes URE we wskazanej decyzji wyjaśnił, że prawo dostępu do informacji publicznej doznaje ograniczeń w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Na podstawie art. 5 ust 2 u.d.i.p. prawo do informacji podlega ograniczeniu ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy.

P. S.A. w piśmie skierowanym do Prezesa URE z dnia 29 października 2015 r., dołączonym do "Raportu [...]" – zawarła klauzulę, że informacje zawarte w dokumencie stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa i nie powinny być ujawnione innym podmiotom. Informacje te bowiem obejmują nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne i inne informacje posiadające wartość gospodarczą.

Zdaniem organu przedsiębiorstwo podjęło w odniesieniu do danych zawartych w raporcie działania mające na celu zachowanie ich poufności. Ujawnienie zastrzeżonych informacji mogłoby zagrozić lub naruszyć interes prywatny przedsiębiorcy, ale także z uwagi na znaczną ilość strategicznych danych dotyczących stanu sieci elektroenergetycznej, zagrozić bezpieczeństwu funkcjonowania systemu elektroenergetycznego.

Wnioskodawca złożył do Prezes URE wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy wskazując, że organ nie wyjaśnił w sposób wyczerpujący materialnych przesłanek przemawiających za odmową udostępnienia Raportu i Opinii. Gdyby nawet w Raporcie lub Opinii znalazły się informacje stanowiące tajemnicę, dokumenty te mogą zostać udostępnione z pominięciem tych fragmentów.

W treści zaskarżonej decyzji Prezes URE stwierdził, że już w treści Konstytucji prawo do informacji publicznej doznaje ograniczeń, a organ winien zważyć, które dobro jest ważniejsze czy też przejawiają one charakter równorzędny.

W ocenie organu ochrona tajemnicy przedsiębiorstwa, biorąc pod uwagę zasadę proporcjonalności przejawia większą wagę niż prawo do udzielenia informacji publicznej, bowiem zastrzeżona tajemnica przedsiębiorstwa zawiera informacje, których ujawnienie doprowadziłoby nie tylko do naruszenia interesu ekonomicznego przedsiębiorstwa, ale przede wszystkim do zagrożenia bezpieczeństwa energetycznego państwa.

Dane zawarte w Raporcie dotyczą stanu infrastruktury przesyłowej i dystrybucyjnej, układów połączeń sieciowych, źródeł wytwórczych, analizy pracy sieci elektroenergetycznej, występujących lub przewidywanych przeciążeń, umów zawartych przez przedsiębiorstwo. Wskazane dane stanowią znaczną wartość ekonomiczną, ale przede wszystkim – ujawnione do wiadomości publicznej i wykorzystane w nieodpowiednim celu – doprowadziłyby do zagrożenia bezpieczeństwa pracy systemu elektroenergetycznego w Polsce.

Informacje powyższe nie zostały ujawnione do wiadomości publicznej, a więc nie przynależą do domeny publicznej.

Podjęcie przez przedsiębiorcę działań w celu zachowania poufności jest konieczne do zapewnienia stanu poufności informacji oraz manifestuje wolę objęcia ochroną danej informacji.

Zdaniem organu prawo podmiotowe do ochrony tajemnicy przedsiębiorstwa jest w niniejszej sprawie dobrem ważniejszym, gdyż realizując interes ekonomiczny przedsiębiorstwa, a przede wszystkim chroniąc bezpieczeństwo państwa (stabilność systemu elektroenergetycznego kraju), nakłada na wszystkie osoby, inne niż uprawniony, obowiązek nienaruszania tajemnicy.

Przedsiębiorca jest zainteresowany ochroną swoich tajemnic gospodarczych w obrocie prywatnoprawnym oraz w kontaktach z władzą publiczną. Na pierwszej stronie Raportu widnieje pieczęć "TAJEMNICA P. S.A." i numer, pod jakim został ten dokument zarejestrowany.

Spółka zaznaczyła, że żądane informacje dotyczyły m.in.:

‒ sposobu realizacji zawartych umów z użytkownikami systemu, co do których strony tych umów podjęły działania w celu zachowania ich poufności poprzez przyjęcie stosownych klauzul o poufności;

‒ szczegółowych danych obrazujących stan sieci dystrybucyjnej i przesyłowej, jak również informacji dotyczących m.in. słabych punktów sieci, o których tak szczegółowa wiedza mogłaby zostać wykorzystana niezgodnie z jej celem, nie wyłączając możliwości naruszenia bezpieczeństwa funkcjonowania systemu elektroenergetycznego – informacje te ujęte są w wykazie informacji sensytywnych podlegających ochronie zgodnie z obowiązującym w P. S.A. "Programem Zgodności" i "Polityką Bezpieczeństwa Informacji w P. S.A.";

‒ szczegółowych danych o poszczególnych blokach wytwórczych, np. dopuszczalnego obszaru pracy generatora, planów wyłączeń oraz informacji o planowanych remontach, tj. danych stanowiących informacje handlowe podmiotów, których dotyczą i będących chronionymi przez te podmioty klauzulą poufności w umowach zawartych z P. S.A.;

‒ szczegółowych danych dotyczących przyszłych zamierzeń podmiotów trzecich, które są chronione przez te podmioty i zostały przekazane do P. S.A. z zastrzeżeniem, że stanowią tajemnicę tych podmiotów;

‒ danych charakteryzujących system elektroenergetyczny wraz z informacjami dotyczącymi wymiany transgranicznej oraz systemów sąsiednich, na podstawie których możliwe jest zidentyfikowanie elementów, których wyłączenie mogłoby spowodować awarię systemu połączonego – informacje te ujęte są w wykazie informacji sensytywnych podlegających ochronie zgodnie z obowiązującym w P. S.A. "Programem Zgodności" i "Polityką Bezpieczeństwa Informacji w P. S.A".

Wobec powyższego w odniesieniu do powołanych informacji spełnione są warunki wskazane w art 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, zwanej dalej u.z.n.k., co uzasadnia zastrzeżenie załączonego dokumentu jako zawierającego tajemnicę przedsiębiorstwa P. S.A.

Nadto, zdaniem organu, tajemnica przedsiębiorstwa doznaje wzmocnienia, bowiem spółka P. S.A., objęta jest treścią rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 października 2010 r. w sprawie wykazu przedsiębiorców o szczególnym znaczeniu gospodarczo-obronnym (Dz.U. z 2015 r. poz. 951). Ujawnienie informacji objętych tajemnicą przedsiębiorstwa stanowiłoby również z tego tytułu naruszenie ważnego interesu oraz bezpieczeństwa państwa z racji powierzenia wskazanemu podmiotowi funkcji z zakresu obronności państwa.

Prezes URE, przedstawiając Ministrowi Energii Opinię odnoszącą się do ww. Raportu, wskazał, że dokument ten zawiera informacje stanowiące tajemnicę P. S.A. Z tego powodu również Opinia nie może podlegać udostępnieniu jako informacja publiczna.

Żądanie dostępu do danych zawartych w Raporcie P. S.A. oraz Opinii Prezesa URE nie jest zbieżne z celem ustawy o dostępie do informacji publicznej, a zmierza do uzyskania dostępu do newralgicznych informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa, które mają wartość strategiczną ze względu na bezpieczeństwo państwa oraz wartość gospodarczą dla podmiotów działających na rynku świadczenia usług energetycznych.

Wnioskodawca wskazał, że Opinia w zakresie procedury wprowadzania ograniczeń w poborze energii elektrycznej stanowi podstawę ewentualnych roszczeń odbiorców energii elektrycznej za szkody wyrządzone przez bezpodstawne wprowadzenie ograniczeń oraz działanie niezgodne z przewidzianymi procedurami.

Zdaniem Prezesa URE ustawa o dostępie do informacji publicznej nie może być wykorzystywana jako instrument do załatwiania spraw indywidulanych, bowiem kwestie odszkodowawcze zależą od konkretnego stanu faktycznego, który winien być oceniany indywidualnie.

Wnioskodawca nie wykazał, że jego żądanie uzasadnione jest szczególnie istotnym interesem społecznym, stąd zasadna jest odmowa udostępnienia żądanej informacji publicznej.

M.K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki z dnia [...] lipca 2016 r., znak [...].

Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił naruszenie przepisów prawa, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

‒ art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej w związku z art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji oraz z art. 61 ust. 3 oraz art. 31 ust. 2 Konstytucji RP – przez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że zarówno Raport, jak i Opinia zawierają w całości (wyłącznie) informacje stanowiące tajemnicę przedsiębiorstwa w sytuacji, w której organ nie wykazał zaistnienia przesłanek przesądzających o uznaniu tych informacji za tajemnicę przedsiębiorcy;

‒ art. 2 ust. 2 i art. 3 ust. 1 u.d.i.p w zw. z art. 11c ust. 4-6 ustawy Prawo energetyczne poprzez przyjęcie, iż skarżący jest zobowiązany do wykazania "szczególnie istotnego interesu społecznego" w sytuacji, w której zarówno przepisy u.d.i.p., jak i Prawa energetycznego nie przewidują obowiązku udowodnienia przesłanki szczególnie istotnego interesu społecznego dla uzyskania informacji publicznej, a żądana informacja jest informacją prostą;

‒ art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez brak wszechstronnej oceny i analizy informacji zawartych w Raporcie oraz Opinii, a w szczególności zaniechanie ustalenia, czy zastrzeżenie poufności znajduje materialną podstawę niezbędną dla uznania wszystkich informacji zawartych w Raporcie i Opinii za informacje stanowiące tajemnicę przedsiębiorcy;

‒ art. 10 § 1 i art. 81 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niezapewnienie stronie czynnego udziału w sprawie, tj. uniemożliwienie skarżącemu wypowiedzenia się w kwestii "szczególnie istotnego interesu społecznego", od którego organ bezzasadnie uzależnił udostępnienie informacji publicznych.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej jej decyzji Prezesa URE oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi skarżący podał m.in., że organ nie dopełnił obowiązku, wykazania zaistnienia materialnej przesłanki uznania Raportu oraz Opinii za tajemnicę przedsiębiorcy. Nie dokonał obiektywnej, samodzielnej oceny informacji zawartych w ww. dokumentach pod kątem dopuszczalności zastrzeżenia ich poufności. Takie działanie prowadzi do obejścia przepisów prawa i umożliwia odmowę udostępnienia wszelkich informacji publicznych, jeśli tylko zostałyby arbitralnie uznane przez jakiegoś przedsiębiorcę za chronione tajemnicą. Art. 5 ust. 2 u.d.i.p może stać się narzędziem w rękach przedsiębiorców, wykorzystywanym w celu ograniczenia konstytucyjnego prawa obywateli dostępu do informacji o sprawach publicznych.

Uzasadnienie decyzji odmawiającej powinno odnosić się już do konkretnych okoliczności wskazujących na istnienie tajemnicy przedsiębiorcy i wskazywać jakie, w sposób wysoce prawdopodobny, zaistniałyby negatywne konsekwencje i skutki w wyniku udzielenia żądanej informacji.

Zdaniem skarżącego informacje zawarte w Raporcie oraz Opinii nie dotyczą ani wewnętrznej organizacji P., ani wykorzystywanych w toku działalności technologii czy systemów oraz nie mają dla P. wartości gospodarczej.

Odnoszą się one do zewnętrznych działań P. podjętych w wykonaniu uprawnienia przyznanego temu podmiotowi przepisami ustawowymi, charakterystycznego dla władzy państwowej, tj. działań P. mających charakter publiczny. P. wprowadzając w [...] r. ograniczenia w dostarczaniu i poborze energii, zaingerowało bezpośrednio w gospodarkę energetyczną, przy czym skutki ingerencji w pierwszej kolejności dotyczyły bezpośrednio szerokiego kręgu odbiorców energii. Wprowadzone ograniczenia w dostarczaniu i poborze energii stanowiły ograniczenie konstytucyjnych praw obywateli, m.in. wolności działalności gospodarczej (art. 22 Konstytucji).

Ograniczenia wprowadzone przez P. dotykały bezpośrednio przedsiębiorców, którzy zmuszeni byli dostosować swoją działalność do poleceń operatora. Istotne konsekwencje oraz szerokie grono podmiotów, do których wspomniane ograniczenia były skierowane, powodują, że dane zawarte w Raporcie oraz Opinii nie mogą zostać uznane za tajemnicę P.

Każdemu powinno przysługiwać prawo do kontroli tego typu działań publicznych, które mały bezpośredni wpływ na obywateli. Celem skarżącego jest uzyskanie dostępu do informacji niezbędnych dla ustalenia, jak w rzeczywistości wyglądała procedura wprowadzania ograniczeń w poborze energii w [...]r. Aktualnie wszczynane są postępowania administracyjne mające na celu nałożenie kar pieniężnych na podmioty, które nie były w stanie wykonać poleceń operatora o ograniczeniu poboru energii w wyznaczonym czasie. W toku tych postępowań podnoszone są wątpliwości co do prawidłowości procedury wprowadzania ograniczeń w dostarczaniu i poborze energii w [...]r.

Skarżący nie ma na celu uzyskania dostępu do newralgicznych informacji, które mają wartość strategiczną ze względu na bezpieczeństwo państwa. Działanie skarżącego jest zgodne z celem u.d.i.p., która stanowić ma narzędzie realizacji kontroli społecznej działań publicznych.

Powołanie się przez organ na fakt, że P. S.A. znajduje się na liście przedsiębiorców o szczególnym znaczeniu gospodarczo-obronnym jest irrelewantne dla prawa Skarżącego do dostępu do informacji publicznej. Fakt umieszczenia P. na liście przedsiębiorców o szczególnym znaczeniu gospodarczo-obronnym nie przesądza sam w sobie, iż ujawnienie informacji pochodzących od tego podmiotu zagraża bezpieczeństwu państwa. Informacje te nie podlegają utajnieniu zgodnie z ustawą o ochronie informacji niejawnych, wprowadzającej szczególne uregulowania w zakresie informacji, których ujawnienie mogłoby spowodować szkodę dla RP.

Nawet gdyby uznać, że Raport i Opinia zawierają w jakiejś części dane chronione, to dokumenty te powinny zostać udostępnione z pominięciem tych danych. Skarżący nie zna treści ww. dokumentów i nie wyklucza, iż w pewnym zakresie mogą zawierać one informacje wrażliwe dla P. S.A. Niemniej jednak odmowa dostępu do Raportu oraz Opinii nie może polegać na generalnym utajnieniu całości dokumentów, bez wskazania szczegółowego zakresu oraz podstaw dla zastrzeżenia ich poufności. Organ w ogóle nie odniósł się do zaistnienia przesłanek uznania za tajemnicę P. S.A. takich informacji jak: określenie przyczyn zaistniałego w [...] r. zagrożenia bezpieczeństwa energetycznego, opisu przebiegu procedury ich wprowadzania, której ramy są uregulowane prawnie, czy do oceny zasadności i prawidłowości podjętych przez P. działań, tj. do danych wskazanych wprost w art. 11c ust. 4-6 Prawa energetycznego. Dotyczy to zwłaszcza Opinii, która ze swej istoty powinna zawierać osąd o charakterze nadzorczym Organu, w tym, zgodnie z art. 11c ust. 6 Prawa energetycznego, ocenę prawidłowości procedury wprowadzenia ograniczeń w dostawie oraz poborze energii elektrycznej. Nie sposób uznać, że wypowiedź Prezesa URE w tej sprawie może naruszać tajemnicę przedsiębiorstwa P. S.A.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał twierdzenia zawarte w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a więc polega na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Ponadto w myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to między innymi, że Sąd nie może w ocenie legalności zaskarżonej decyzji ograniczać się jedynie do zarzutów sformułowanych w skardze, ale także powinien wadliwość kontrolowanego aktu podnieść z urzędu.

Skarga oceniana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie. W niniejszej sprawie przedmiotem zaskarżenia stała się decyzja Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki odmawiająca udostępnienia informacji publicznej z powołaniem się na ograniczenie dostępu ze względu na tajemnicę przedsiębiorstwa.

Dla porządku należy wskazać, iż zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie informacji publicznej, każda informacja w sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w niniejszej ustawie. Zakres przedmiotowy informacji publicznej wymienia art. 6 ustawy. Na podstawie powyższych regulacji przyjmuje się, iż każda wiadomość wytworzona lub odnosząca się do władz, podmiotów sprawujących funkcje publiczne albo odnosząca się do innych podmiotów, wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa, stanowi informację publiczną podlegającą udostępnieniu.

Wyjątki od powyższej zasady wprowadza art. 5 ustawy. W myśl ust. 1 powołanego przepisu, prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Stosownie natomiast do ust. 2 wymienionego przepisu, prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa.

Jak wynika z treści powołanego przepisu, a także z art. 61 ust. 3 Konstytucji RP, dostęp do informacji publicznej nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniom, zaś ograniczenie to może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w tym przepisie okoliczności.

Wydając decyzję odmowną z powołaniem się na "tajemnicę przedsiębiorstwa", należy uwzględnić, iż ustawa o dostępie informacji publicznej nie zawiera definicji tego pojęcia.

W orzecznictwie sądów administracyjnych zarysowały się dwa stanowiska, jeśli idzie o rozumienie użytego w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. pojęcia tajemnica przedsiębiorcy. Zgodnie z pierwszym z nich pojęcie tajemnica przedsiębiorcy, o jakiej mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p., utożsamia się z pojęciem tajemnica przedsiębiorstwa, której definicję zawiera art. 11 u.z.n.k. (por. wyrok NSA z 13 kwietnia 2016 r., sygn. akt I OSK 2950/14). Zgodnie z drugim stanowiskiem pojęcie tajemnica przedsiębiorcy wyprowadza się z tajemnicy przedsiębiorstwa, której definicję zawiera art. 11 u.z.n.k. i przyjmuje się, że pojęcia te w zasadzie pokrywają się zakresowo, ale w niektórych sytuacjach tajemnica przedsiębiorcy może być rozumiana szerzej. Przyjmuje się, że tajemnicę przedsiębiorcy stanowią informacje znane jedynie określonemu kręgowi osób i związane z prowadzoną przez przedsiębiorcę działalnością, wobec których podjął on wystarczające środki ochrony w celu zachowania ich poufności (nie jest wymagana przesłanka gospodarczej wartości jak przy tajemnicy przedsiębiorstwa). Informacja staje się tajemnicą, kiedy przedsiębiorca przejawi wolę zachowania jej jako niepoznawalnej dla osób trzecich (por. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2013 r., sygn. I OSK 192/13 i z dnia 5 lipca 2013 r., sygn. I OSK 511/13, dostępne w bazie orzeczeń sądów administracyjnych).

W niniejszej sprawie Sąd opowiada się za pierwszym z ww. stanowisk co do rozumienia pojęcia tajemnica przedsiębiorcy. Sąd w tej kwestii podziela też pogląd co do rozumienia pojęcia tajemnicy przedsiębiorcy wyrażony w wyroku WSA w Warszawie z dnia 27 stycznia 2017 r., sygn. akt II SA/Wa 1882/16, dostępny w bazie orzeczeń sądów administracyjnych).

Warto w tym miejscu przytoczyć też pogląd Sądu Najwyższego co do znaczenia pojęcia tajemnicy przedsiębiorcy. Otóż według wykładni Sądu Najwyższego zawartej w wyroku z dnia 28 lutego 2007 r., sygn. akt V CSK 444/06, tajemnicą przedsiębiorcy "są nieujawnione wiadomości, informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne lub inne posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. Fakt, że informacje dotyczące poszczególnych elementów urządzenia są jawne decyduje o odebraniu zespołowi wiadomości o produkcie przymiotu poufności".

Mariusz Jabłoński w opracowaniu "Udostępnienie informacji publicznej w formie wglądu do dokumentów", PRESSCOM Spółka z o.o. Wrocław 2013, str. 131, wskazał, iż: "możliwość ograniczenia prawa do informacji publicznej na podstawie tajemnicy przedsiębiorcy wchodzi w grę, gdy spełnione są przesłanki: 1) brak wcześniejszego upublicznienia określonych informacji znajdujących się w dokumentacji wniesionej przez przedsiębiorcę; 2) uprawdopodobnienie, że informacje te mają ze względu na swój charakter, sposób zastosowania itp. szczególną wartość gospodarczą, co w konsekwencji ich ujawnienia mogłoby narazić takiego przedsiębiorcę na szkodę; 3) podjęcie przez przedsiębiorcę niezbędnych działań w celu zachowania poufności takich informacji (treść dokumentacji) – powinny one nastąpić w momencie składania odpowiednich dokumentów: ich brak dyskwalifikuje możliwość ograniczenia dostępu do tego typu dokumentów ze względu na tego rodzaju przesłankę, w szczególności gdy zastrzeżenie tajemnicy mogłoby nastąpić po wcześniejszym wpłynięciu wniosku o udostępnienie informacji".

Istotą sporu w niniejszej sprawie jest kwestia zasadności odmowy udostępnienia żądanej informacji publicznej w postaci:

1. raportu P. S.A. pn. "Raport [...]" zwanego dalej Raportem;

2. opinii Prezesa URE do ww. raportu, zwanej dalej Opinią.

W niniejszej sprawie Prezes Urzędu Regulacji Energetyki w pierwszej kolejności rozważył kwestię elementu formalnego niezbędnego do uznania danej informacji za tajemnicę przedsiębiorstwa, a polegającego na podjęciu przez przedsiębiorcę niezbędnych działań w celu zachowania poufności takich informacji.

W tym zakresie organ trafnie zwrócił uwagę, iż w skierowanym do niego piśmie z dnia 29 października 2015 r., dołączonym do Raportu, P. S.A. zawarły klauzulę, że informacje zawarte w dokumencie stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa i nie powinny być ujawnione innym podmiotom. P. S.A. podała także, że informacje te obejmują nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne i inne informacje posiadające wartość gospodarczą, w związku z czym zastrzegły dokument jako zawierający tajemnicę przedsiębiorstwa.

W uzasadnieniu nałożenia klauzuli tajemnicy przedsiębiorstwa wyjaśniono, że Raport zawiera informacje dotyczące sposobu realizacji zawartych umów z użytkownikami systemu, co do których strony tych umów podjęły działania w celu zachowania ich poufności poprzez przyjęcie stosownych klauzul o poufności; szczegółowych danych obrazujących stan sieci dystrybucyjnej i przesyłowej, jak również informacji dotyczących m.in. słabych punktów sieci, o których tak szczegółowa wiedza mogłaby zostać wykorzystana niezgodnie z jej celem, nie wyłączając możliwości naruszenia bezpieczeństwa funkcjonowania systemu elektroenergetycznego; szczegółowych danych o poszczególnych blokach wytwórczych, np. dopuszczalnego obszaru pracy generatora, planów wyłączeń oraz informacji o planowanych remontach, tj. danych stanowiących informacje handlowe podmiotów, których dotyczą i będących chronionymi przez te podmioty klauzulą poufności w umowach zawartych z P. S.A.; szczegółowych danych dotyczących przyszłych zamierzeń podmiotów trzecich, które są chronione przez te podmioty i zostały przekazane do P. S.A. z zastrzeżeniem, że stanowią tajemnicę tych podmiotów; danych charakteryzujących system elektroenergetyczny wraz z informacjami dotyczącymi wymiany transgranicznej oraz systemów sąsiednich, na podstawie których możliwe jest zidentyfikowanie elementów, których wyłączenie mogłoby spowodować awarię systemu połączonego. Informacje te ujęte są w wykazie informacji sensytywnych podlegających ochronie zgodnie z obowiązującym w P. S.A. "Programem Zgodności" i Polityką Bezpieczeństwa Informacji w P. S.A."

W ocenie Sądu organ słusznie przyjął, że P. S.A. podjęła niezbędne działania w celu zachowania poufności dokumentu będącego przedmiotem wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Element formalny tajemnicy przedsiębiorstwa zostaw zatem spełniony. Co istotne, na pierwszej stronie Raportu przekazanego organowi P. S.A. umieściło klauzulę "Tajemnica P. S.A."

Wobec spełnienia elementu formalnego należało dokonać oceny informacji zawartych w Raporcie i Opinii pod kątem przesłanek materialnych przewidzianych w art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji.

Prezes Urzędu Regulacji Energetyki rozważając tę kwestię, przyjął, iż udostępnienie Raportu i Opinii innym podmiotom naruszyłoby interes P. S.A., a także wpłynęłoby na naruszenie bezpieczeństwa państwa. Informacje zawarte w Raporcie obejmują bardzo szeroki zakres informacji, np. handlowych, wynikających z zawartych przez P. S.A. umów i chronionych stosownymi klauzulami poufności, których ujawnienie mogłoby zagrozić lub naruszyć interes prywatny przedsiębiorcy. Raport zawiera również znaczną ilość strategicznych danych dotyczących stanu sieci elektroenergetycznej, których upublicznienie mogłoby zagrozić bezpieczeństwu funkcjonowania systemu elektroenergetycznego. Dane zawarte w Raporcie i Opinii dotyczą stanu infrastruktury przesyłowej i dystrybucyjnej, układów połączeń sieciowych, źródeł wytwórczych, analizy pracy sieci elektroenergetycznej, występujących lub przewidywanych przeciążeń, umów zawartych przez przedsiębiorstwo, wskazane informacje stanowią znaczną wartość ekonomiczną, ale przede wszystkim ujawnione do wiadomości publicznej i wykorzystane w nieodpowiednim celu doprowadziłyby do zagrożenia bezpieczeństwa pracy systemu elektroenergetycznego w Polsce.

Argumenty wskazane przez organ, przy bliższej ich analizie, nie wytrzymują jednak krytyki. Jak bowiem trafnie zwrócono uwagę w piśmie procesowym skarżącego

z dnia 19 września 2016 r. na stronie internetowej Ministerstwa Energetyki (http://www.me.gov.pl/Energetyka/Elektroenergetyka) znajduje się obszerne (42- stronicowe) streszczenie żądanego Raportu.

W doktrynie zwraca się uwagę na związek pomiędzy upublicznieniem określonych informacji znajdujących się w dokumencie objętym formalnie tajemnicą przedsiębiorcy a aspektem materialnym owej tajemnicy (por. wyżej cytowany M. Jabłoński). Zdaniem Sądu, jeżeli dane objęte formalnie tajemnicą przedsiębiorcy zostaną następnie upublicznione, to nie sposób przyjąć, iż występuję nadal element materialny tajemnicy.

W niniejszej sprawie taka sytuacja wystąpiła. Streszczenie Raportu, co oczywiste, musi zawierać informacje znajdujące się w samym Raporcie. Już chociażby – w upublicznionym na stronie Ministerstwa Energetyki – zakresie nie można przyjąć, iż nadal występuje element materialny tajemnicy przedsiębiorcy. Te same uwagi należy odnieść do Opinii organu o Raporcie.

Opisana sytuacja wymaga od organu przeanalizowania treści żądanych dokumentów pod kątem wystąpienia elementu materialnego tajemnicy przedsiębiorcy. Warto też zwrócić uwagę, iż błędne są rozważania organu dotyczące niewykazania przez wnioskodawcę szczególnie istotnego interesu społecznego w żądaniu udostępnienia przedmiotowej informacji. Zarówno bowiem przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej, jak i przepisy ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji takiej przesłanki – w odniesieniu do informacji prostej – nie przewidują.

Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a.