Postanowienie WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 472/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2018-11-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Odrzucono skargę
Powołane przepisy: article: art. 58 par. 1 pkt 5a
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Asesor WSA Magdalena Dobek-Rak Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 6 listopada 2018 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej na uchwałę Rady Miasta z dnia 20 grudnia 2017 r. nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego postanawia 1. odrzucić skargę, 2. zwrócić skarżącej Wspólnocie Mieszkaniowej ze Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu uiszczonego wpisu sądowego.


UZASADNIENIE

Rada Miasta w dniu 20 grudnia 2017 r. podjęła uchwałę nr XXXVIII/1086/17 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części dzielnicy [..] w G., rejon węzła drogowego C. (dalej uchwała lub plan miejscowy).

Wspólnota Mieszkaniowa wniosła skargę na powyższą uchwałę Rady Miasta w części dotyczącej § 14 (karta ternu nr 49 KD – X) w zakresie dotyczącym części działki nr [..].

W skardze domagano się stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w zaskarżonym zakresie. Uchwale zarzucono naruszenie:

1. art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r., poz. 1945 ze zm., zwanej dalej u.p.z.p) przez nadużycie władztwa planistycznego na skutek przeznaczenia części dz. [..] (dawnej dz. [..]) na cel publiczny - ciąg pieszo-jezdny, umożliwiający osobom trzecim dojście i dojazd do sąsiedniego terenu - strefy 25 ZE (zieleń ekologiczna), który to ciąg jednocześnie będzie znacznie utrudniał dostęp do budynków Wspólnoty, z racji tego, że na tej części działki nr [..] znajduje się chodnik, droga dojazdowa do budynków, skarżącej, a także ogrodzenie i latarnia, które powstały w oparciu o pozwolenie na budowę wydane przez Prezydenta Miasta, wskutek czego skarżąca zmuszona będzie dodatkowo do poniesienia znacznych nakładów finansowych na przebudowę drogi, chodnika oraz płotu, umożliwiających dojście i dojazd do jej budynków;

2. art. 4 ust. 1 u.p.z.p. w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, poprzez nadużycie władztwa planistycznego na skutek braku dostatecznego wyważenia interesu prywatnego Wspólnoty i interesu publicznego, z uwagi na to, że dostęp do sąsiednich terenów objętych strefą 25 ZE, jest możliwy także poprzez inne gminne nieruchomości;

3. art. 20 ust. 1 u.p.z.p. na skutek sprzeczności ustaleń planu ze Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy, z uwagi na to, że w Studium sporny teren jest objęty strefą zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej M1.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że inwestycja w postaci budynku wielorodzinnego przy ul. A. w G. powstawała w ramach działalności gospodarczej D. T. i M. K., lecz została zakończona przez A. Proces inwestycyjny był realizowany na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę z 5 grudnia 2002 r., wydanej przez Prezydenta Miasta. Skarżąca wskazała, że na etapie pozwolenia na budowę doszło do rażącego naruszenia przepisów prawa, bowiem pozwolenie na budowę wydano, mimo że do chwili obecnej – istnieje spór co do tytułu prawnego inwestora, a obecnie Wspólnoty Mieszkaniowej w odniesieniu do części działki nr [..] w G., na której powstały dojazd, chodnik i latarnia. Aktualnie skarżąca posiada tytuł prawny do części działki nr [..] w G. jako dzierżawca, a ponadto jest właścicielem nakładów na tej nieruchomości. Jak wskazuje się w orzecznictwie, dzierżawca może w określonych sytuacjach posiadać interes prawny w zaskarżeniu planu miejscowego i zdaniem skarżącej tak jest w niniejszej sprawie, tym bardziej, że Wspólnota powinna mieć zagwarantowany tytuł prawny do tego terenu już na etapie wydawania pozwolenia na budowę. Natomiast, Gmina, jako właściciel nieruchomości, nie jest zainteresowana innym przeznaczeniem nieruchomości, aniżeli wskazane w zaskarżonym planie.

Wyjaśniając zarzut nadużycia władztwa planistycznego podkreślono, że na części działki nr [..], której właścicielem jest Gmina, wprowadzona zostanie w planie strefa 49 KD-X. Jej wprowadzenie uniemożliwi dotychczasowe korzystanie z tego terenu bądź znacznie je uniemożliwi skarżącej, a ponadto spowoduje udostępnienie terenu użytkowanego obecnie wyłącznie przez Wspólnotę - bez żadnych ograniczeń, osobom trzecim w celu umożliwienia im dostępu do gminnego zasobu zieleni ekologiczno - krajobrazowej. Skarżąca podkreśliła, że strefa 49 KD-X powstała na terenie, do którego Wspólnota powinna posiadać tytuł prawny od początku jej powstania i bez którego to tytułu Prezydent Miasta nie powinien był wydawać decyzji o pozwoleniu na budowę. Udostępnienie tego terenu osobom trzecim i związana z tym przebudowa dojazdu i chodnika, przeniesienie latarni oraz usunięcie ogrodzenia będzie wyłączną konsekwencją wprowadzonych zapisów planu dla terenu objętego kartą 49 KD-X i zaniedbań na etapie wydawania pozwolenia na budowę bez sprawdzenia przesłanki posiadania tytułu prawnego do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Według skarżącej możliwe jest zapewnienie tego dostępu osobom trzecim w inny sposób, bez uszczerbku dla interesu publicznego i przy zachowaniu interesu Wspólnoty. Taki alternatywny dostęp do terenu 25 ZE jest możliwy przez zaplanowany w planie teren 13 MW1, stanowiący w całości własność Gminy. Ponadto możliwy jest również inny dojazd do terenu 25 ZE od strony południowej przez inną nieruchomość gminną, objętą strefą 17U. Skarżąca zarzuciła tym samym brak rozważenia jej interesu prawnego w podejmowanych działaniach planistycznych i tym samym – naruszenie zasady proporcjonalności.

Wyjaśniając zaś zarzut sprzeczności ustaleń planu ze Studium uwarunkowań skarżąca wskazała, że strefa 49 KD-X w obowiązującym Studium znajduje się w strefie oznaczonej jako "M1", czyli tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i nie jest w nim przewidziany dla tego terenu ciąg pieszo-jezdny. W ocenie skarżącej przynajmniej część zaskarżonego planu w zakresie strefy 49 KD-X jest niezgodna ze Studium, gdyż w tym dokumencie przewidziano dla tego terenu zabudowę mieszkaniową jednorodzinną (strefa M1). Obie te strefy zdecydowanie się wykluczają, a rozbieżność ta skutkuje uchwaleniem planu w zakresie objętym niniejszą skargą w sposób wadliwy.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta reprezentowana przez Prezydenta Miasta wniosła o jej odrzucenie na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej jako p.p.s.a.), ze względu na brak naruszenia interesu prawnego skarżącej.

Organ wyjaśnił, że ciąg pieszo jezdny oznaczony symbolem 49 KD – X (działka nr [..]) znajduje się na nieruchomości gminnej i ma na celu zapewnienie dostępu do sąsiednich działek gminnych objętych strefą 25 ZE – zieleń ekologiczno – krajobrazowa. Ciąg pieszo – jezdny 49 KD – X stanowi jedyny dojazd do terenu 25 ZE – w tym do istniejących słupów wysokiego napięcia i innych obiektów zlokalizowanych na tym terenie.

Powołując się na zapisy umowy dzierżawy działki nr [..] wskazano, że przewiduje ona dzierżawę tej nieruchomości do 1 czerwca 2019 r. jako działkę przydomową. Jednocześnie, zgodnie z zapisami umowy, Gminie przysługuje prawo jej wypowiedzenia w związku z realizacją inwestycji celu publicznego. Umowa przewiduje też konieczność zwrotu nieruchomości w stanie uporządkowanym i opróżnionym z ruchomości, co oznacza konieczność rozbiórki wszelkich przedmiotów tam się znajdujących na własny koszt przez dzierżawcę. W konsekwencji, zdaniem organu, interes prawny skarżącej, jako dzierżawcy w żaden sposób nie został naruszony, a zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, może on być naruszony jedynie pośrednio poprzez postanowienia planu miejscowego – tylko w takim zakresie, w jakim postanowienia planu mogą rzutować na możliwość realizacji umowy cywilnoprawnej. Mieści się to jednak w sferze faktycznej a nie prawnej beneficjenta umowy.

Odnosząc się do propozycji alternatywnych rozwiązań sugerowanych przez skarżącą w zakresie dojazdu do terenu 25 ZE Rada Gminy wskazała, że wszystkie są nieadekwatne i wadliwe, z różnych powodów: zakładają ingerencję w teren stanowiący własność prywatną (dojazd przez teren 17 U), są niemożliwe do realizacji ze względów topograficznych (dojazd przez teren 13 MW1 – duży spadek terenu), lub brak bezpośredniego sąsiedztwa (dojazd przez zagospodarowane przydomowe działki 04 MN1 oraz drogę ekspresową – 23 KD – S 2/3 – brak dopuszczalności zjazdów do terenów przyległych z drogi ekspresowej).

Ustosunkowując się do zarzutu niezgodności planu ze studium Rada Gminy zauważyła, że studium nie określa szczegółowego przeznaczenia terenów a politykę przestrzenną gminy stanowiącą wytyczne do miejscowych planów, które uszczegółowiają zapisy studium i wskazują dokładne przeznaczenie terenów. W studium nie mogą znajdować się tak konkretne zapisy, jak wskazanie ciągów pieszo – jezdnych, które uzupełniają zabudowę mieszkaniową.

W odpowiedzi na powyższe pismo skarżąca przypomniała, że Gmina pomija istotną kwestię – prawa własności do części działki nr [..] na etapie wydawania pozwolenia na budowę, kiedy to nie sprawdzono, czy inwestor dysponuje tytułem prawnym do tej części nieruchomości – mimo jego braku – wydano pozwolenie na budowę.

Skarżąca zakwestionowała również stwierdzenie, że projekt budowlany od samego początku przewidywał, że działka nr [..] będzie stanowiła dojazd do sąsiednich działek, gdyż nie wynika to z żadnych dokumentów i jest gołosłowne. Skarżąca podkreśliła też, że na przestrzeni lat istniało wiele alternatywnych dojść i dojazdów do trenu 25 ZE, ale wszystkie zostały przez gminę sprzedane, pozbawiając otwartego dostępu dla tego terenu. Obecnie więc, kosztem skarżącej, Gmina zapewnia dostęp do tego terenu.

Ponadto, zdaniem skarżącej, dostęp do sieci przesyłowej powinno sobie zapewnić przedsiębiorstwo przesyłowe, po którego stronie należy uregulowanie tej kwestii pod względem prawnym. Tymczasem infrastruktura przesyłowa (słup) powstał na terenie 25 ZE bez tytułu prawnego.

W konkluzji skarżąca wyraziła gotowość zaakceptowania, by na spornym terenie działki [..] został przewidziany ciąg pieszy – z wyłączeniem jezdnego.

Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Skargę należało odrzucić.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, że sądy administracyjne dokonują wyłącznie kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 p.p.s.a. Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonego aktu podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania tego rozstrzygnięcia.

Zakres kontroli sądu administracyjnego, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Przy czym, jak stanowi art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego.

Przedmiotem oceny sądu jest skarga na uchwałę Rady Miasta z dnia 20 grudnia 2017 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części dzielnicy [..] w G., rejon węzła drogowego C., podjętą na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2018 r., poz. 994 ze zm., dalej u.s.g.) oraz art. 20 ust. 1 u.p.z.p.

Skarga wniesiona do sądu stanowi realizację ujętego w art. 101 u.s.g. uprawnienia służącego ochronie prawnej podmiotów przed bezprawnymi działaniami organów gminy, stanowiącymi ingerencję w sferę ich praw i wolności. Przepis ten stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

W pierwszej kolejności obowiązkiem sądu jest zbadanie, czy wniesiona skarga podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny. Bezspornym w przedmiotowej sprawie jest, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego. Wniesienie skargi w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. nakłada na sąd administracyjny w pierwszej kolejności obowiązek zbadania legitymacji skarżącego do zaskarżenia uchwały, gdyż warunkiem dopuszczalności wniesienia skargi na tej podstawie jest wykazanie interesu prawnego lub uprawnienia, które zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się jednolicie, że odmiennie niż w postępowaniu prowadzonym na podstawie Kodeksu postępowania administracyjnego, w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie, stroną w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. Skarga złożona w trybie powyższego przepisu nie ma bowiem charakteru actio popularis, zatem do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Nawet ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała ta nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego. Dopiero ustalenie naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia otwiera drogę do zbadania zgodności z prawem skarżonej uchwały. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem na skarżącym spoczywa obowiązek wykazania się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi, nie w przyszłości, naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia. Interes prawny skarżącego, do którego wprost nawiązuje art. 101 ust. 1 u.s.g., musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę.

Zaskarżona uchwała planistyczna jako akt prawa miejscowego kształtuje sposób korzystania z nieruchomości. Oznacza to, że reguluje sposób wykonywania prawa własności, gdyż korzystanie z rzeczy jest jednym z atrybutów tego prawa. Oznacza to też, że interes prawny, który może zostać naruszony taką uchwałą ma zasadniczo swoje źródło w normach prawa materialnego regulujących prawa rzeczowe, w tym z pewnością prawo własności nieruchomości. Skarżący powinien wykazać się zatem przy wnoszeniu skargi do sądu, tytułem prawnym do terenu objętego miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego uchwalonym zaskarżoną uchwałą.

Jak wynika z niespornych okoliczności skarżąca Wspólnota nie jest i nigdy nie była właścicielem (współwłaścicielem), czy użytkownikiem wieczystym części działki nr [..] w G. (o powierzchni 180 m2), objętej postanowieniami zaskarżonego planu miejscowego. Właścicielem spornej działki była i jest Gmina Miasta. Natomiast na mocy umowy nr [..] z dnia 1 czerwca 2016 r. Gmina zawarła ze Wspólnotą Mieszkaniową umowę dzierżawy ww. nieruchomości na okres od dnia 1 czerwca 2016 r. do dnia 1 czerwca 2019 r. (umowa w aktach sprawy). Treść umowy określa przeznaczenie działki jako przydomowe, a dzierżawca zobowiązuje się w szczególności nie dokonywać na niej jakichkolwiek zabudowy. W § 2 pkt 3 umowy zawarto postanowienie, zgodnie z którym w przypadku rozpoczęcia przez Gminę lub inny podmiot inwestycji celu publicznego na gruncie objętym umową, wydzierżawiającemu przysługuje prawo wypowiedzenia umowy z zachowaniem jednomiesięcznego okresu wypowiedzenia. Powyższe okoliczności wskazują wprost, że skarżąca posiada prawo obligacyjne do spornej nieruchomości objętej zapisami planu, którego źródłem jest opisana umowa dzierżawy. Z tego też stosunku obligacyjnego wywodzi swoją legitymację skargową do skarżenia uchwały w zakresie dotyczącym działki nr [..]. Pozostaje też niewątpliwym, co przyznaje się w skardze, że do dnia zawarcia umowy dzierżawy Wspólnota była w posiadaniu spornej działki bez tytułu prawnego.

Prawo cywilne w ograniczonym zakresie może być źródłem interesu prawnego i legitymacji skargowej w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Niekwestionowanym w doktrynie i orzecznictwie źródłem tych atrybutów jest prawo własności i inne prawa rzeczowe do nieruchomości, z których można wywodzić legitymację do zaskarżenia planu miejscowego. Akt ten bowiem z istoty swej reguluje kwestie związane z przeznaczeniem terenów (nieruchomości), a więc może wpływać na sposób wykonywania prawa własności i innych praw rzeczowych do nieruchomości, w szczególności je ograniczając. Właściciel lub osoba dysponująca prawem rzeczowym do nieruchomości na obszarze objętym planem miejscowym może więc wykazać swój interes prawny w zaskarżeniu tego planu potwierdzając swój tytuł prawny do tej nieruchomości (przy czym zupełnie odrębną rzeczą jest wykazanie naruszenia tego interesu na skutek uchwalenia planu miejscowego określonej treści, co stanowi kolejny etap oceny zasadności skargi). Inaczej jest natomiast w odniesieniu do podmiotów, którym przysługuje tytuł obligacyjny do nieruchomości objętej planem. Legitymacja skargowa bowiem w takiej sytuacji nie ma swego źródła w prawie przedmiotowym, lecz w stosunku obligacyjnym, który kreuje określone uprawnienia dzierżawcy do nieruchomości skuteczne tylko w odniesieniu do wydzierżawiającego, a nie erga omnes. Interes taki ma w konsekwencji charakter faktyczny, a nie prawny.

Wprawdzie orzecznictwo sądów administracyjnych dopuszcza w pewnych przypadkach możliwość dysponowania legitymacją skargową przez dzierżawców nieruchomości, jednak odnosi je do szczególnych przypadków, uzasadniających pewne odstępstwa od opisanej wyżej reguły ogólnej. Z jednej strony chodzi o sytuację dzierżawców opartą na szczególnych przepisach prawa materialnego, z którego mogą wynikać określone obowiązki dotyczące nieruchomości adresowane do szerszej kategorii podmiotów niż właściciele, tj. do posiadaczy nieruchomości, w której to grupie niewątpliwie znajdują się także jej dzierżawcy. Źródłem takiej szczególnej sytuacji dzierżawców może być np. ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2018 r., poz. 2067), ustanawiająca określone formy ochrony zabytków, które podlegają obligatoryjnemu uwzględnieniu w aktach planowania przestrzennego (art. 18 i 19 ustawy o ochronie zabytków) i z którymi mogą wiązać się ograniczenia, adresowane do posiadaczy zabytków, a nawet wprost ich dzierżawców, a nie tylko ich właścicieli – np. w art. 5, 6, 25 - 30 i 71 ustawy (por. wyrok NSA z dnia 4 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1823/10, www. nsa.gov.pl). Takie szczególne unormowania ustawowe niewątpliwie mogą w konkretnych okolicznościach uzasadniać stanowisko o legitymacji skargowej dzierżawców, bowiem "nadbudowują" one stosunek obligacyjny związany z dzierżawą nieruchomości o szczególnym charakterze, jakim jest zabytek. Podzielając w pełni taki pogląd trzeba jednak zauważyć, że ta sytuacja jednak nie ma miejsce w analizowanych okolicznościach faktycznych.

Inną sytuacją wymienianą w orzecznictwie NSA, która mogłaby uzasadniać szczególne podejście do pozycji dzierżawców jako ewentualnie legitymowanych do wniesienia skargi na uchwałę w przedmiocie miejscowego planu, jest związanie dzierżawcy stosunkiem obligacyjnym z gminą, wydzierżawiającą nieruchomość, której organy opracowują plan miejscowy, a której postanowienia mogą zostać zniweczone przez uchwalony akt prawa miejscowego (por. wyrok NSA z dnia 19 maja 2010 r., sygn. akt II OSK 522/10, LEX nr 597664). W konsekwencji, identyfikacja interesu prawnego po stronie dzierżawcy może być uzasadniona konkretnymi postanowieniami umowy, które muszą pozostawać w bezpośrednim związku z przedmiotem zaskarżenia. Sąd orzekający w niniejszym składzie nie podziela wprawdzie stanowiska wyrażonego w powołanym orzeczeniu jako ogólnej koncepcji w zakresie poszukiwania źródła legitymacji dzierżawców w zaskarżaniu uchwał w przedmiocie miejscowych planów, to jednak ze względu na fakt powołania go w skardze zasadnym jest odniesienie się do jego treści oraz zanalizowanie okoliczności faktycznych, które są akcentowane w skardze, jako wyjątkowo uzasadniających posiadanie legitymacji skargowej Wspólnoty. Te bowiem strona skarżąca wywodzi: z łączącej ją z Gminą umowy dzierżawy, własności nakładów poniesionych na sporną działkę oraz pozostawanie przez członków Wspólnoty w wieloletnim przeświadczeniu, że są właścicielami przedmiotowej działki, skoro była ona objęta wspomnianą na wstępie decyzją o pozwoleniu na budowę. Te względy miałyby też przemawiać za konstytucyjną ochroną prawa Wspólnoty.

Tymczasem w okolicznościach niniejszej sprawy niewątpliwie Wspólnota Mieszkaniowa, jest związana opisaną już umową dzierżawy z Gminą Miasta, której przedmiotem jest część działki nr [..] w G., objętej postanowieniami planu. Z umowy tej jednak bezspornie wynika krótkoterminowy charakter wiążącego strony węzła obligacyjnego (3 lata), podkreślony jednoznaczną możliwością wcześniejszego wypowiedzenia umowy przez Gminę w przypadku realizacji przez nią lub inne podmioty inwestycji celu publicznego na jej przedmiocie (§ 2 ust. 3 umowy). Na podstawie art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarowaniu nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r., poz. 212 ze zm.) celem publicznym jest wydzielenie gruntów pod drogi publiczne, rowerowe (...). Ciąg pieszo-jezdny jest zatem inwestycją z kategorii celu publicznego, gdyż służy ogółowi społeczeństwa i jest ogólnodostępny. W ocenie sądu cytowane postanowienie umowne nie pozostawia wątpliwości, że Gmina, jako właściciel nieruchomości, a jednocześnie podmiot, na którym ciąży obowiązek realizacji publicznych zadań ze sfery użyteczności publicznej, w tym np. w zakresie budowy dróg i terenów zieleni, dostatecznie zabezpieczyła sobie w powołanej umowie możliwość realizacji na przedmiocie umowy inwestycji z kategorii celu publicznego, czyniąc rozpoczęcie realizacji takiego celu przesłanką wcześniejszego wypowiedzenia umowy dzierżawy. Postanowienie planu miejscowego, zgodnie z którym na tej nieruchomości zaplanowano ciąg pieszo – jezdny (49 KD – X) w celu umożliwienia osobom trzecim dostępu do terenu gminnego (25 ZE – zieleń ekologiczno – krajobrazowa) wprawdzie ograniczają uprawnienia skarżącej wynikające z umowy, ale jednocześnie takie ograniczenia zostały w tej umowie jednoznacznie przewidziane i skarżąca miała ich pełną świadomość zawierając umowę. W tym kontekście zatem realizacja na przedmiocie dzierżawy inwestycji celu publicznego i przeznaczenie jej w planie miejscowym pod ciąg pieszo – jezdny przez Miasto nie może uzasadniać przekonania o posiadaniu przez skarżącą Wspólnotę legitymacji skargowej w konkretnych okolicznościach niniejszej sprawy, przeciwnie świadczy o posiadaniu przez nią wyłącznie interesu faktycznego w zaskarżeniu tej uchwały, a nie prawnego w rozumieniu art. 101 u.s.g. Źródłem interesu prawnego skarżącej nie może też być nieuzasadnione przekonanie o posiadanym prawie własności działki, gdyż ochrona własności na podstawie Konstytucji RP i ustaw przysługuje wyłącznie właścicielowi, a nie posiadaczowi nieruchomości – jak w tej sprawie: najpierw bez tytułu prawnego, a potem na podstawie stosunku obligacyjnego. Nie można też wywodzić naruszenia interesu prawnego z wadliwości (jak twierdzi skarżąca) decyzji administracyjnej udzielającej inwestorowi pozwolenia na budowę, której zresztą Wspólnota nie była beneficjentem. Także własność nakładów na dzierżawionej działce nie uzasadnia posiadania interesu prawnego, lecz wyłącznie interes faktyczny, o charakterze ekonomicznym, kreujący jedynie możliwość roszczeń o charakterze cywilnoprawnym, skierowanych do właściciela nieruchomości.

Przedstawione stanowisko o braku legitymacji skargowej po stronie Wspólnoty Mieszkaniowej przemawia za odrzuceniem skargi bez konieczności dalszego badania zaskarżonej uchwały co do jej zgodności z prawem oraz ocena na tle art. 28 u.p.z.p. Niemniej jednak, z uwagi na fakt, że skarżąca z nadużycia władztwa planistycznego wywodzi swój interes w skarżeniu uchwały o planie – dla porządku należy odnieść się również do jej zarzutów w tym zakresie. Sąd, dokonując ich oceny na tle konkretnych okoliczności niniejszej sprawy, doszedł do przekonania, że skarżąca nie wykazała również nadużycia władztwa planistycznego przez Miasto na skutek przeznaczenia spornej nieruchomości na cel publiczny – ciąg pieszo – jezdny (o czym częściowo mowa była powyżej) oraz poprzez brak dostatecznego wyważenia interesu prywatnego Wspólnoty Mieszkaniowej i interesu publicznego.

Realizacja władztwa planistycznego gminy powinna w założeniu stanowić wyraz ważenia określonych wartości. Z jednej strony występuje chroniona wartość interesu publicznego, wyrażającego się w konieczności zaspokajania przez gminę zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej w zakresie optymalnego wykorzystania przestrzeni, w zgodzie z zasadą zrównoważonego rozwoju. Z drugiej strony - z uwagi na możliwość bardzo daleko idących ingerencji w sferę prawa jednostki - pojawia się konieczność ochrony interesu indywidualnego. Władztwo planistyczne jako szczególny rodzaj władztwa (imperium) opiera się na trzech głównych elementach: jego źródłem jest upoważnienie ustawowe, jego treść wyznacza kompetencja do ustalania przeznaczenia i sposobu zagospodarowania określonego terenu oraz wynikający z samego pojęcia element imperium – możliwości władczego, jednostronnego oddziaływania na sferę prawną jednostek będących adresatami aktów gminy. Bezsporne jest to, że w ramach realizacji władztwa planistycznego gmina ma uprawnienie do legalnej ingerencji w sferę wykonywania prawa własności. Nie jest to jednocześnie władztwo absolutne i nieograniczone, gdyż gmina wykonując je, ma obowiązek działać w granicach prawa, kierować się interesem publicznym, wyważać interesy publiczne z interesami prywatnymi, uwzględniać aspekt racjonalnego działania i proporcjonalności ingerencji w sferę wykonywania prawa własności i ewentualnie innych praw. Konieczność ważenia kolidujących wartości i interesów wskazuje na granice tego władztwa, które są wyznaczane trzema determinantami: 1) normą kompetencyjną kreującą władcze kompetencje planistyczne, 2) normami zadaniowymi adresowanymi do gminy i jej organów, określającymi zadania w zakresie planowania przestrzennego, a więc określającymi sposób korzystania z tego władztwa, 3) publicznymi prawami podmiotowymi jednostek, w tym w szczególności ingerującymi w sposób wykonywania prawa własności. Istotną determinantą wyznaczającą sposób korzystania z władztwa planistycznego są normy zadaniowe, adresowane do organów gminy, wyznaczające zadania, jakie gmina powinna realizować w sferze planowania i zagospodarowania przestrzennego. Główne znaczenie odgrywa art. 1 ust. 2 u.p.z.p., wskazujący elementy, które powinny być uwzględniane przy planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Element ten uzupełniają także normy znajdujące się w innych aktach normatywnych, wskazujących na zakres zadań publicznych gmin, np. w u.s.g., czy ustawie o gospodarowaniu nieruchomościami. Konstrukcja norm zadaniowych w tej sferze daje organom gminy pewien zakres swobody, wynikający z jednej strony ze stosowania pojęć nieoznaczonych, z drugiej – z samej istoty samodzielności planistycznej, które determinuje pewien luz decyzyjny w zakresie celowości podejmowanych działań planistycznych. Podstawową dyrektywą interpretacyjną norm zadaniowych jest kryterium lokalnego interesu publicznego (interesu wspólnoty), który należy konfrontować z interesem prywatnym konkretnych podmiotów.

W omawianych okolicznościach faktycznych interes publiczny (lokalny) wyrażający się w ustaleniu określonego przebiegu ciągu pieszo – jezdnego na spornej części nieruchomości nr [..] w G., którego funkcją jest zapewnienie publicznego dostępu do terenów zieleni organy gminy skonfrontować musiały z interesem prywatnym (zdaniem sądu o charakterze faktycznym), polegającym na zachowaniu tego obszaru w dotychczasowej jego funkcji – wyłącznego dostępu mieszkańców Wspólnoty Mieszkaniowej do miejsc postojowych zlokalizowanych na działce Wspólnoty. Nie bez znaczenia jest tu fakt, że sporna nieruchomość jest własnością gminną, wydzierżawioną skarżącej na określony czas, z uwzględnieniem możliwości wcześniejszego rozwiązania umowy ze względu na realizację na tej nieruchomości celu publicznego. Niewątpliwie wykonując zadania publiczne, w tym organizując przebieg dróg, dojazdów i dojść (także do terenów publicznych, jak w niniejszej sprawie), gmina powinna w pierwszej kolejności realizować te zadania w oparciu o swoje własne zasoby nieruchomości. Zdaniem sądu, w takich okolicznościach organ uchwałodawczy nie nadużył przysługującego władztwa poprzez przeznaczenie nieruchomości stanowiącej własność gminy i czasowo wydzierżawionej skarżącej - do zaplanowania przebiegu ciągu pieszo – jezdnego.

Inną kwestią jest natomiast ocena, w ramach zarzutu nadużycia tego władztwa, czy gmina – w sytuacji, gdy będąca przedmiotem jej własności nieruchomość została wydzierżawiona skarżącej - przeanalizowała wszystkie istniejące rozwiązania alternatywne pod kątem uwzględnienia interesu prywatnego skarżącej. W tym zakresie konieczna jest analiza przebiegu prac planistycznych i poszukiwanie racjonalnego uzasadnienia dokonanego wyboru w zakresie wdrożonego zapisami planu rozwiązania. Odnośnie do tej kwestii "ważenia" interesów i poszukiwania rozwiązań alternatywnych, należy podkreślić, że analiza dokumentacji projektowej w zakresie przebiegu prac nad uchwaleniem skarżonego planu wskazuje, że od samego początku część nieruchomości nr [..] w G. planowano przeznaczyć pod realizację ciągu pieszo – jezdnego, stanowiącego ogólnodostępne połączenie z terenem zieleni ekologiczno – krajobrazowej (25 ZE). Rozwiązanie to było kwestionowane przez przedstawiciela skarżącej w toku postępowania planistycznego - podczas publicznej dyskusji nad rozwiązaniami przyjętymi w projekcie miejscowego planu w dniu 11 października 2017 r., stało się też przedmiotem uwagi zgłoszonej w dniu 24 października 2017 r., w której wnioskodawca domagał się wykreślenia z projektu planu terenu [..] i włączenie go do terenu 14 MW2 oraz wykreślenie z karty terenu 25 ZE dojazdu do tego terenu z ciągu pieszo – jezdnego 49 KD-X i wpisanie możliwości dojazdu do niego z terenów 17 U (od ul. C.) i 26 ZE. Uwaga ta nie została uwzględniona, przy czym organ gminy (Prezydent Miasta rozpatrujący uwagi w pierwszej kolejności) nie tylko uzasadnił odmowę, ale jednocześnie ustosunkował się do propozycji alternatywnych rozwiązań, przedstawionych przez wnoszącego uwagi. Organ gminy od początku wyjaśniał, że działka nr [..] w G. jest w części użytkowana przez Wspólnotę Mieszkaniową jako dojazd do miejsc postojowych zlokalizowanych we wschodniej części terenu 14 MW2, na podstawie umowy dzierżawy. Organ podnosił, że rozwiązanie to jest zgodne z projektem budowlanym, w którym przewidziano, że działka nr [..] będzie stanowiła również dojazd do sąsiednich działek gminnych, przeznaczonych w planie na tereny zielone. Ciąg pieszo – jezdny 49 KD-X nie narusza zatem rozwiązań projektowych i będzie stanowił jedyny dojazd do terenu 25 ZE – w tym do istniejących słupów wysokiego napięcia. Rozważając przedstawione rozwiązania alternatywne organ gminy wskazał, że teren 26 ZE jest oddzielony od terenu 25 ZE terenem planowanej zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej 13 MW1 i istniejącej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej 04 MN1, przez które nie można planować dojazdu do terenu 25 ZE. Z kolei dojazd do terenu 25 ZE przez teren 17 U od strony ul C. jest wykluczony ze względu na fakt, że nie będzie on graniczył z ul. C., lecz od południa i wschodu z drogą ekspresową – Obwodnicą, z której nie dopuszcza się zjazdów do przyległych terenów. Dojazd od strony zachodniej, od ul. A. do terenu 25 ZE (w tym również przez teren 17U) jest niemożliwy ze względu na zagospodarowane działki, stanowiące własność prywatną. Rozwiązania alternatywne organ gminy analizował także w odpowiedzi na skargę. W ocenie sądu uzasadnione zostało stanowisko Gminy, że wybrany wariant planistyczny, przewidziany w zaskarżonej uchwale jest najbardziej racjonalny w okolicznościach analizowanej sprawy, a pozostałe warianty alternatywne – z różnych względów – prawnych (przebieg przez nieruchomości prywatne), technicznych (brak bezpośredniego sąsiedztwa), topograficznych (spadki terenu) nie stanowiły lepszego lub co najmniej równie dobrego rozwiązania.

Potwierdza to tezę, że organ planistyczny przyjmując kwestionowane skargą rozwiązanie, ważył interes skarżącej (prywatny) i interes publiczny, rozważając szczegółowo zasadność przeznaczenia spornej nieruchomości pod ciąg pieszo – jezdny, w tym w szczególności - warianty alternatywne w zakresie zaprojektowania innego dostępu do terenu 25 ZE – zieleni ekologiczno – krajobrazowej. Fakt, że ostatecznie nie uwzględniono oczekiwań strony nie oznacza, że w opisanych okolicznościach faktycznych gmina nadużyła przysługującego jej władztwa planistycznego. Z tych względów zarzut naruszenia zasady proporcjonalności i braku ważenia interesów w kontekście nadużycia przez gminę władztwa planistycznego nie może zostać uznany za uzasadniony, gdyż gmina rozważała alternatywne rozwiązania planistyczne, uwzględniające propozycje skarżącej, czemu jednoznacznie dała wyraz w dokumentacji planistycznej. Warto też w tym miejscu podkreślić, że mieszkańcy Wspólnoty w dalszym ciągu będą mogli korzystać ze spornej nieruchomości w dotychczasowym celu, tj. dojścia do miejsc parkingowych, tyle że – zgodnie z zapisami planu – utracą prawo wyłączności w zakresie korzystania z tego dojścia. W tym też wyraża się pogorszenie sytuacji skarżącej na skutek przyjęcia zapisów planu, przy czym mieści się ono w granicach legalnej i dozwolonej ingerencji gminy w sytuację innych podmiotów, niezależnie od oceny, że ten konkretny podmiot posiada jedynie faktyczny interes w skarżeniu przedmiotowego planu.

Bez znaczenia prawnego natomiast w kontekście zapisów planu jest podnoszona w skardze konieczność rozbiórki obiektów znajdujących się na dzierżawionej nieruchomości i związane z tym dodatkowe koszty, jakie Wspólnota Mieszkaniowa będzie musiała ponieść w związku z realizacją planu. Ponownie sąd podkreśla, że okoliczność taka stanowi wyłącznie o interesie faktycznym – majątkowym skarżącej, ponadto zaś została ona przewidziana w postanowieniach umownych (§ 7 pkt 1 umowy dzierżawy), regulujących prawa i obowiązki stron umowy, z której jednoznacznie wynika, że po zakończeniu okresu dzierżawy Wspólnota zwraca jej przedmiot w stanie uporządkowanym i opróżnionym z ruchomości dzierżawcy, a koszty uporządkowania nieruchomości obciążają skarżącą.

Dla porządku wreszcie należy wskazać, ustosunkowując się do zarzutu sprzeczności ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z zapisami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego , uchwały Rady Miasta z dnia 27 lutego 2008 r. nr XVII/400/08, zmienionej uchwałą nr XXXVIII/799/14 z dnia 15 stycznia 2014 r. oraz uchwałą nr XI/190/15 z dnia 26 sierpnia 2015 r., że stanowisko organu w tym zakresie zajęte w odpowiedzi na skargę jest prawidłowe, a sąd je w pełni akceptuje. Studium nie określa przeznaczenia terenów – taką funkcję pełni miejscowy plan, a jedynie wyznacza politykę przestrzenną gminy. Postanowienia Studium w konsekwencji mają charakter ogólny i kierunkowy, stanowiąc wytyczne dla szczegółowych rozwiązań planistycznych w przedmiocie przeznaczenia terenów, będących przedmiotem planów miejscowych. Niezasadne jest zatem oczekiwanie, by takie konkretne przeznaczenie nieruchomości było przedmiotem postanowień Studium. Nie może też umknąć konstatacja, że sposób określenia przechodu czy przejazdu skonkretyzowany w planie niewątpliwie stanowi element uzupełniający postanowienia Studium przeznaczające dany teren pod zabudowę mieszkaniową.

Chybione są też zarzuty skargi odnośnie do naruszenia art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Skarżąca Wspólnota nie może skutecznie wywodzić ochrony swego prawa użytkowania spornej działki z przepisów regulujących prawo własności, jej sytuacja prawna w zakresie zakwestionowanym skargą regulowana jest wyłącznie stosunkiem obligacyjnym, a ograniczenia planistyczne dotyczą co najwyżej sfery majątkowej skarżącej, nieograniczając w niedopuszczalny sposób stanu jej własności, której kwestionowane postanowienia planu w niedopuszczalny sposób nie dotykają.

Biorąc pod uwagę wskazane powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 sentencji postanowienia. O zwrocie uiszczonego wpisu w wysokości 300 zł sąd postanowił w punkcie 2 sentencji, na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.