Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 959/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2015-12-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: par. 4 - par.8
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
article: art. 59, art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca: Sędzia WSA Jolanta Rosińska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska Sędzia NSA Anna Stępień Protokolant: Sekretarz sądowy Magdalena Rząsa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 grudnia 2015 r. przy udziale - sprawy ze skargi A. K. i J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy Z. z dnia [...] nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz skarżących A. K. i J. K. solidarnie kwotę 800 (osiemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. LS


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., art. 59 i art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (j.t. Dz.U. z 2012 r., poz. 647) – dalej w skrócie "u.p.z.p.", po rozpatrzeniu odwołania A.K. i J.K. oraz J. R. od decyzji Wójta Gminy Z. z dnia [...] nr [...] ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowego - pawilonu handlowego, budynku usługowego - hotelu, pylonu reklamowego, dwóch zjazdów oraz na zmianie sposobu użytkowania budynku poprodukcyjnego na budynek usługowo-handlowy wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną i drogową, zbiornika bezodpływowego z lokalną kanalizacją sanitarną, przewidzianej do realizacji na działkach nr ewid. 71/6 i 71/9, w miejscowości G., gmina Z. - uchyliło zaskarżoną decyzję w części dotyczącej punktu I "Wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu" i w tym zakresie orzekło co do istoty, ustalając pkt I w brzmieniu:

1. Wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu:

1) Przeznaczenie działki - teren działki nr ew. 71/6, 71/9 w granicach inwestycji oznaczonych na załączniku graficznym, przeznacza się pod usługi.

2) Linie rozgraniczające inwestycji oraz inne ustalenia określono na załączniku graficznym, który jest integralną częścią niniejszej decyzji.

3) W celu ustalenia wymagań dla budynku usługowego - handlowego należy określić następujące warunki:

a) budynek usługowy - handlowy należy projektować jako obiekt od dwóch do trzech kondygnacji nadziemnych bez kondygnacji podziemnej,

b) szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznaczono dla nowej zabudowy na 32,7 m z tolerancją do 20%. Dopuszczono wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, która wynika z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r. nr 164, poz. 1588) – dalej w skrócie "rozporządzenie", ponieważ średnia szerokość elewacji frontowej w analizowanym obszarze wynosi 10,0 m. Takie rozwiązanie w rozpatrywanej sprawie ograniczyłoby w zdecydowany sposób możliwość zagospodarowania działki. W tej sytuacji należało dopuścić wyznaczenie innej szerokości, która wynika z analizy, a jednocześnie nie ogranicza możliwości zagospodarowania terenu objętego wnioskiem oraz nawiązuje do istniejącej zabudowy.

c) geometrię dachu ustalono odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym i wyznacza się jako jedno dwu lub wielospadowy o kącie nachylenia od 20 do 45° i wysokości kalenicy nie więcej niż 10 m.

4) W celu ustalenia wymagań dla budynku usługowego (hotel) należy określić następujące warunki:

a) budynek usługowy (hotel) należy projektować jako obiekt od dwóch do trzech kondygnacji nadziemnych z dopuszczeniem kondygnacji podziemnej,

b) szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznaczono dla nowej zabudowy na 32,7 m z tolerancją do 20%. Dopuszczono wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, która wynika z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzeniu, ponieważ średnia szerokość elewacji frontowej w analizowanym obszarze wynosi 10,0 m. Takie rozwiązanie w rozpatrywanej sprawie ograniczyłoby w zdecydowany sposób możliwość zagospodarowania działki. W tej sytuacji należało dopuścić wyznaczenie innej szerokości, która wynika z analizy, a jednocześnie nie ogranicza możliwości zagospodarowania terenu objętego wnioskiem oraz nawiązuje do istniejącej zabudowy.

c) geometrię dachu ustalono odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym i wyznacza się jako jedno dwu lub wielospadowy o kącie nachylenia od 20 do 45° i wysokości do kalenicy nie więcej niż 10 m.

5) Budynki należy lokalizować w oparciu o ustaloną na załączniku graficznym nieprzekraczalną linię zabudowy. Nieprzekraczalna linia zabudowy to wyznaczona na załączniku graficznym oraz określona w decyzji linia, przed którą zakazuje się lokalizacji nowo realizowanych budynków; poza tę linię mogą wystawać niekubaturowe elementy budynku, takie jak schody, okapy, dachy oraz balkony; nieprzekraczalna linia zabudowy nie dotyczy sieci i urządzeń infrastruktury technicznej.

6) W celu ustalenia wymagań dla budynku usługowego (handlowego) należy określić następujące warunki:

a) budynek poprodukcyjny należy projektować jako zmiana sposobu użytkowania na usługowy (handlowy) w obrysie istniejącej bryły obiektu.

7) W celu ustalenia wymagań dla pylonu reklamowego należy określić następujące warunki:

a) pylon reklamowy należy lokalizować w obszarze ograniczonym liniami rozgraniczającymi,

b) pylon reklamowy należy projektować jako obiekt wolno stojący o wysokości nie więcej niż 11 m.

8) Wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki wyznaczono od 14,06% do 35%. Przyjmując wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego tj. 14,06%, w sytuacji gdy powierzchnia działek wynosi 5018 m2, a powierzchnia zabudowy dla projektowanego budynku wynosiłaby 705,53 m2, ograniczyłoby w zdecydowany sposób możliwość zagospodarowania działki. W tej sytuacji należało dopuścić wyznaczenie innego wskaźnika, który wynika z analizy, a jednocześnie nawiązuje do istniejącej zabudowy. Wnioskodawca w swoim wniosku określił łączną powierzchnię zabudowy na około 1745 m2. Kierując się zatem tą wielkością wyznaczono wskaźnik zabudowy.

3. w pozostałej części utrzymano w mocy decyzję organu I instancji.

Jak wynika z akt sprawy decyzją z dnia [...] nr [...] Wójt Gminy Z. orzekł o ustaleniu warunków zabudowy dla wskazanej wyżej inwestycji.

Od powyższej decyzji odwołali się A. i J. K. oraz J. R..

A. i J. K. zarzucili, iż nie wskazano uzasadnienia ustalonej wysokości planowanego zamierzenia tj. trzech kondygnacji bez wskazania wysokości w metrach tychże kondygnacji, ustalono 11 metrów wysokości głównej kalenicy, który to parametr nie stanowi średniej z obszaru analizowanego a narusza istniejący ład przestrzenny. Nie ustalono wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, niewłaściwie ustalono wskaźnik zabudowy na najwyższym poziomie z obszaru. Nieuzasadnione jest także wyznaczenie linii zabudowy dla planowanych obiektów.

J. R. w swoim odwołaniu wskazał na niewłaściwe wyznaczenie parametru kalenicy godzące w ład przestrzenny, niewyznaczenie parametru górnej krawędzi elewacji frontowej, wyznaczenie wskaźnika zabudowy o najwyższym z obszaru analizowanego, pominięcie części działek z obszaru, co rzutuje na niepełny obraz i przekłamuje wyniki ustaleń.

Wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. uchyliło decyzję organu I instancji w zakresie punktu I "Wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu" i w tym zakresie orzekło co do istoty sprawy w sposób powyżej wskazany, a w pozostałej części utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Motywując podjęte rozstrzygnięcie organ II instancji przywołał brzmienie art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 pkt 1, art. 2 pkt 1 u.p.z.p., wywodząc, że z analizy urbanistyczno-architektonicznej wynika, że na działkach sąsiednich istnieje zabudowa mieszkaniowa. Nadto organ I instancji wykazał, iż teren w obszarze analizowanym posiada uzbrojenie w sieć wodociągową energetyczną i posiada dostęp do drogi publicznej. Teren inwestycji nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów, a projekt przedmiotowej decyzji uzyskał uzgodnienia właściwych organów. Mając na uwadze powyższe organ I instancji zaskarżoną decyzją ustalił warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Zdaniem Kolegium z powyższym rozstrzygnięciem należy się zasadniczo zgodzić. Przeprowadzone przez organ I instancji postępowanie wykazało, że wnioskowana inwestycja spełnia wszystkie warunki, o których mowa w powyższym przepisie. Mianowicie: zabudowa istniejąca na sąsiednich działkach dostępnych z tej samej drogi publicznej kontynuuje funkcję istniejącą w obszarze analizowanym i pozwala na ustalenie wymagań dla nowej, planowanej zabudowy. Obiekty usługowe, handlowe czy hotele niewątpliwie stanowią zabudowę uzupełniającą dla funkcji mieszkalnej. Nadto jak wykazało przeprowadzone przez organ I instancji postępowanie, inwestycja spełnia również pozostałe z przesłanek określonych przez ustawodawcę w treści art. 61 ust. 1 pkt 2-5 u.p.z.p.

W ocenie Kolegium z wyznaczonych zaskarżoną decyzją parametrów dla nowej zabudowy wątpliwości budzą: wielkość wskaźnika powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu inwestycji, szerokość elewacji frontowej, wysokość kalenicy, nieuzasadnione wyznaczenie linii zabudowy.

Wskazując na regulację § 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia, Kolegium stwierdziło, że w zaskarżonych decyzjach organ I instancji wyznacza albo średnią wartość, która nie uwzględnia wniosku inwestora albo wartość maksymalną, która w oczywisty sposób burzy ład przestrzenny w otoczeniu inwestycji. Skoro zatem organ I instancji nie widzi możliwości dostosowania wyników analizy do zamierzenia inwestycyjnego oceniając w sposób nader mało elastyczny i zanadto rygorystyczny, koniecznym jest ustalenie tego parametru przez organ odwoławczy. Ustalenie "widełek" w postaci od średniej wyliczonej z obszaru 14,06% do wartości 35% odpowiadającej w istocie zamierzeniom inwestora pozostaje w zgodzie z wnioskiem jak i ładem architektonicznym. Określenie wskaźnika zabudowy innego niż średni, może wynikać z różnych przyczyn, w tym także interesu inwestora. Jego określenie winno jednak nastąpić z rozważeniem wymagań ładu architektonicznego.

Organ odwoławczy odnosząc się następnie do szerokości elewacji frontowej w świetle § 6 rozporządzenia podniósł, że szczegółowa tabela z parametrami istniejących obiektów pozwala na ocenę sposobu zagospodarowania wokół działki inwestycyjnej. Na jej podstawie organ ustalił, iż planowane obiekty usługowy (handlowy) i hotel należy projektować jako obiekty o szerokości elewacji frontowej 32,7 z tolerancją 20% uzasadniając tę wartość stwierdzeniem iż "dopuszczono wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, która wynika z analizy, ponieważ średnia szerokość elewacji frontowej w analizowanym obszarze wynosi 10,0 m. Takie rozwiązanie w rozpatrywanej sprawie ograniczyłoby w zdecydowany sposób możliwość zagospodarowania działki. W tej sytuacji należało dopuścić wyznaczenie innej szerokości, która wynika z analizy, a jednocześnie nie ogranicza możliwości zagospodarowania terenu objętego wnioskiem oraz nawiązuje do istniejącej zabudowy."

Jak Kolegium wskazało w podjętym w [...] rozstrzygnięciu tak wyznaczona szerokość elewacji frontowej może zostać zaakceptowana przez skład orzekający w dniu[...] bowiem może być uznana za uzasadnioną wynikami analizy. Wprawdzie faktycznie, jak słusznie twierdzą odwołujący, uzasadnienie tej kwestii w decyzji jest nader lakoniczne, niemniej jednak Kolegium analizując akta stwierdziło, że skoro na działkach znajdujących się w obszarze badanym (nr 95/2 – 32,7m; 70/1-21,4m; 24/10-41,0m, 40,8m; 24/6,18/1- 25,9m, 96,7m) znajdują się wartości nawet większe od ustalonej, należy uznać, że przyjęty parametr nie narusza w sposób drastyczny ładu przestrzennego. Ustalenie przyjęte przez organ nie narusza ani ładu, ani też nie godzi w interesy osób trzecich, w świetle brzmienia art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.

Jeśli zaś chodzi o § 7 rozporządzenia regulujący wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, to decyzja powinna być tak sformułowana, aby nie pozostawiała wątpliwości co do treści rozstrzygnięcia, a także praw lub obowiązków z niej wynikających. Nadto wysokość zabudowy winna być ustalona w nawiązaniu do budynków na nieruchomościach sąsiednich, a w decyzji wyznaczono ją jedynie w odniesieniu do jednego budynku, nie wyjaśniając przyczyn przyjęcia takiego rozwiązania. Z analizy w obszarze badanym wynika, że jedynym obiektem, który ma wysokość 11 metrów jest kościół. Zatem założyć należy, że podstawowym punktem odniesienia dla planowanych obiektów był w istocie budynek kościoła. Organ I instancji pomimo kilkukrotnych wskazań Kolegium, że koniecznym jest uzasadnienie przyjętego stanowisko w tym przedmiocie w sposób nie pozostawiający wątpliwości, że jest to słusznie i prawidłowo ustalony parametr, nie dopełnił tego obowiązku. Co więcej, w uzasadnieniu podjętej decyzji w sposób nie do zaakceptowania podjął polemikę z organem II instancji.

W opinii Kolegium zaburzenie ładu architektonicznego może nastąpić zarówno na skutek wzniesienia budynku znacznie niższego niż budynki zlokalizowane w sąsiedztwie tej inwestycji, ale też wzniesienie budynku znacząco wyższego od budynków już usytuowanych. Uwzględniając zatem zamierzenie architektoniczne planowane przez inwestora oraz wyniki analizy urbanistycznej Kolegium uznając, że nie można brać jako przykład obiektów, które w sposób oczywisty i bezsporny nie kształtują zabudowy, zagospodarowania terenu, a przede wszystkim gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych w obszarze analizowanym ustaliło ten parametr, jak na wstępie. Skoro w obszarze analizowanym znajdują się obiekty dwu i trzykondygnacyjne o wysokości kalenicy 9 i 10 m, to organ odwoławczy uznał za uzasadnione nawiązanie do tych wartości. Odnosząc się w tym miejscu do zarzutów braku określenia w metrach wysokości kondygnacji organ wyjaśnił, że parametr wysokości kalenicy 10 m determinuje wysokość kondygnacji planowanych obiektów.

Następnie Kolegium stwierdziło, że istotną kwestią podlegającą rozważeniu winna być kwestia linii zabudowy w rozumieniu § 4 rozporządzenia i wyjaśniło, że jak wskazał organ I instancji linia zabudowy w tym przypadku musi być zależna od formy architektonicznej całego zamierzenia i wkomponowana w istniejące otoczenie z uwzględnieniem walorów krajobrazowych i właściwym ekonomicznie wykorzystaniem terenu. Nieprzekraczalna linia zabudowy to wyznaczona na załączniku graficznym oraz określona w decyzji linia, przed którą zakazuje się lokalizacji nowo realizowanych budynków; poza tę linię mogą wystawać niekubaturowe elementy budynku, takie jak schody, okapy, dachy oraz balkony; nieprzekraczalna linia zabudowy nie dotyczy sieci i urządzeń infrastruktury technicznej.

Kolegium analizując całość materiału dowodowego w sprawie uznało, że wyznaczona w ten sposób linia zabudowy może być zaakceptowana jako niegodząca w obowiązujące przepisy prawa oraz nienaruszająca ładu przestrzennego.

W dalszej części motywów decyzji organ II instancji stwierdził, że według wniosku inwestora projektowane zjazdy przewidywane są z drogi gminnej ul. A. Uzgodnień, o których mowa w ust. 4 art. 53 u.p.z.p., dokonuje się w trybie art. 106 K.p.a., jednakże w przypadku gdy organem orzekającym w sprawie warunków zabudowy i organem uzgadniającym jest ten sam organ, który w tym drugim przypadku działa przez wyodrębnioną jednostkę Zarząd Dróg i Transportu w Ł. tryb wskazany w art. 106 K.p.a. nie będzie miał zastosowania.

Kolegium odnosząc się do zarzutów stron w przedmiocie pominięcia działek nr 131, 132, 150, 151, 154/2, 63/1 znajdujących się w obszarze analizowanym wskazało, że uchybienie to zostało dostrzeżone i konwalidowane, poprzez wezwanie w dniu 17 lipca 2015 r. Wójta Gminy Z. w trybie przepisu art. 136 K.p.a. do uzupełnienia materiału dowodowego w sprawie o wyniki analizy urbanistycznej sporządzonej na potrzeby niniejszego postępowania. Organ I instancji w dniu 3 sierpnia 2015 r. przedłożył wymagane dokumenty, które stanowiły podstawę orzekania w sprawie.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi A. i J. małżonkowie K. wnieśli o uchylenie wydanych w sprawie decyzji organów obu instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Skarżący zarzucili naruszenie:

1) § 7 ust. 1 rozporządzenia w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., polegające na niewłaściwym wyznaczeniu wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej poprzez wskazanie jedynie ilości kondygnacji nadziemnych i podziemnych oraz błędne utożsamienie pojęcia "wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej" z "wysokością głównej kalenicy",

2) § 8 rozporządzenia w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., poprzez nieprawidłowe, bo niedostatecznie precyzyjne ustalenie parametrów w zakresie geometrii dachu planowanej inwestycji, wyrażające się w określeniu wyłącznie maksymalnej wysokości kalenicy głównej, a nadto w zaniechaniu ustalenia kierunku głównej kalenicy dachu stosunku do frontu działki,

3) § 2 pkt. 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz.U. z 2003 r., nr 164, poz. 1589) w zw. art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p., polegające na pobieżnym i nierzetelnym dokonaniu ustaleń w zakresie: komunikacji i infrastruktury technicznej poprzez zaniechanie określenia wymaganej ilości miejsc parkingowych (postojowych), jak również nie poczynieniu jakichkolwiek choćby ogólnych ustaleń (wytycznych) dotyczących miejsc parkingowych,

4) § 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpni 2003 r. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., polegające na poczynieniu niekompletnych i niepełnych ustaleń w zakresie wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu inwestycji, z uwagi na całkowite zaniechanie ustalenia wskaźnika udziału powierzchni biologicznie czynnej.

Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zaprezentowane w motywach decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skargę należało uwzględnić.

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), przywoływanej dalej w tekście jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Powyższe oznacza, że sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

Zgodnie z art. 134 §1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może ponadto zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.).

Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia organów obu instancji stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.).

W rozumieniu art. 61 ust. 1 tej ustawy wydanie decyzji o warunkach zabudowy (dla terenu, na którym tak, jak w rozpoznawanej sprawie, brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego) jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Ustalenie przez właściwy organ administracji publicznej, czy wspomniane warunki faktycznie zostały spełnione, wiąże się z koniecznością przeprowadzenia analizy urbanistycznej zgodnie z zasadami szczegółowo określonymi w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588), dalej w skrócie "rozporządzenie". W pierwszej więc kolejności, obowiązkiem organu administracyjnego jest wyznaczenie wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszaru analizowanego, a następnie przeprowadzenie na nim analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, czyli na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1.000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2.000, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (§ 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia). Wyniki analizy urbanistycznej, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Rzeczona decyzja, podobnie jak analiza urbanistyczna składa się z części tekstowej oraz części graficznej i ustala warunki oraz wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu. Zarówno część graficzna decyzji jak i część graficzna analizy powinny być sporządzone na kopiach mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopiach mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1.000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2.000, w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonywania ich kopii. Dodać również trzeba, że część graficzną analizy urbanistycznej, sporządza się z uwzględnieniem nazewnictwa i oznaczeń graficznych stosowanych w decyzji o warunkach zabudowy (§ 9 ust. 1-4).

Analiza zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego w kontekście przywołanych na wstępie norm prawnych prowadzi do wniosku, że w toku postępowania administracyjnego poprzedzającego wydanie zaskarżonej decyzji opracowana została analiza urbanistyczna, której wyniki co do zasady powinny stanowić punkt wyjścia do ustalenia parametrów nowej zabudowy przy sporządzeniu decyzji o warunkach zabudowy. Zadaniem organu orzekającego w tym postępowaniu jest niewątpliwie zweryfikowanie poprawności sporządzonej analizy, co oznacza, że w przypadku powzięcia jakichkolwiek wątpliwości organ powinien zwrócić się do osoby, która sporządziła ów dokument o wyjaśnienie tych kwestii (art. 7 i 77 § 1 K.p.a.). Co istotne, organ administracyjny nie posiada kompetencji do samodzielnego ustalania parametrów nowej zabudowy odmiennie aniżeli wynika to z analizy.

W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowało się stanowisko, iż przepisy od § 4 do § 8 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) nie dają podstaw do określania w części pisemnej analizy poszczególnych parametrów technicznych planowanej inwestycji w sposób niejednoznaczny, umożliwiających ich zmianę na plus lub minus. Decyzja o warunkach zabudowy również nie może określać parametrów technicznych planowanego zamierzenia inwestycyjnego w sposób umożliwiający ich zmianę na plus lub minus (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 kwietnia 2011 r. sygn. akt II OSK 679/10 - Lex nr 1081838). Co do zasady ustalanie wskaźników i wymiarów planowanej zabudowy, wymaganych według rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), jest dopuszczalne w formie tzw. "widełek", czyli w określonych przedziałach wielkości. Wynika to z tego, że ostateczne, dokładne i precyzyjne wymiary planowanej zabudowy kubaturowej ustalone zostaną w postępowaniu o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Precyzyjne określanie tych wskaźników zwykle nie jest konieczne z punktu widzenia celu jakiemu ma służyć decyzja o warunkach zabudowy, czyli ustaleniu jaki rodzaj zabudowy w danym terenie może powstać z zachowaniem zastanego tam ładu przestrzennego (vide: wyroki WSA w Krakowie z dnia 12 września 2012 r. sygn. akt II SA/Kr 869/12 - Lex nr 1222377 oraz z dnia 22 grudnia 2011 r. sygn. akt II SA/Kr 1624/11 – Lex nr 1152855).

Skład orzekający w tej sprawie w pełni podziela zaprezentowane wyżej poglądy judykatury uznając, że określenie parametrów nowej zabudowy w decyzji ustalającej warunki zabudowy może przybrać postać wskazania wielkości granicznych (minimalnych i maksymalnych) tzw. "widełek" (od – do), których inwestorowi nie wolno przekroczyć i w każdym przypadku takie ustalenie owych wskaźników musi mieć swoje uzasadnienie w analizie urbanistycznej. Niedopuszczalne jest natomiast określenie parametrów nowej zabudowy, wyłącznie poprzez podanie wskaźnika maksymalnego (minimalnego), albo też poprzez odwołanie się do pojęć nieskonkretyzowanych (np. istniejąca wysokość, obecna szerokość itd.). W takiej sytuacji decyzja ustalająca warunki zabudowy umożliwiałaby realizację obiektów, które nie byłyby charakterystyczne (zarówno co do rodzaju inwestycji, jak i parametrów) dla obiektów występujących w obszarze analizowanym i tym samym naruszałyby zasadę "dobrego sąsiedztwa". Taka zaś sytuacja miała miejsce właśnie w rozpoznawanej sprawie.

Poddana kontroli tutejszego Sądu decyzja Kolegium jest już trzecią z kolei wydaną w toku postępowania odwoławczego. Organ odwoławczy podejmując rozstrzygnięcie w trybie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. uchylając decyzję organu I instancji w części dotyczącej punktu I i orzekając w tym zakresie co do istoty oraz utrzymując decyzję organu I instancji w mocy w pozostałym zakresie, starał się naprawić błędy organu I instancji, jednakże sam nie ustrzegł się błędów, które miały istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy.

Przede wszystkim organ odwoławczy dostrzegł zarzut odwołania o pominięciu w analizie urbanistycznej działek o nr: 131, 132, 150, 151, 154/2, 63/1 i zlecił organowi I instancji uzupełnienie analizy w tym zakresie, jednak nie zauważył, że uwzględnienie w analizie zabudowy występującej na 6 nieruchomościach będzie rzutowało na ostateczne wyniki tej analizy, a zwłaszcza na ustalone na jej podstawie średnie wartości poszczególnych parametrów.

Przystępując kolejno do oceny poszczególnych parametrów, ustalonych przez Kolegium, a wskazanych w rozporządzeniu z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego należy stwierdzić, że linię zabudowy organ odwoławczy ustalił zgodnie z załącznikiem graficznym nie wskazując precyzyjnie podstawy prawnej wyznaczenia jej w taki, a nie inny sposób. Wprawdzie na str. 9 uzasadnienia decyzji Kolegium starało się odnieść do tej kwestii, jednak poza przytoczeniem brzmienia § 4 rozporządzenia i odwołania się do ustaleń organu I instancji stwierdziło tylko, że po analizie całości materiału dowodowego uznać trzeba, że wyznaczona w ten sposób linia zabudowy może być zaakceptowana jako niegodząca w obowiązujące przepisy prawa oraz nienaruszająca ładu przestrzennego. Takie uzasadnienie jest lakoniczne i w ocenie Sądu niewystarczające.

Zgodnie z § 5 powołanego rozporządzenia wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu został ustalony przez Kolegium od 14,06 % do 35 %, co organ uzasadnił średnią wielkością tego wskaźnika z terenu analizowanego wskazując, iż wynosi on 14,06% oraz stosunkiem projektowanej zabudowy do powierzchni terenu. Uwadze organu umknął jednak fakt, że według uzupełnionej analizy średnia wartość rzeczonego wskaźnika wynosi 13,4%, a nie 14,06%. Jeśli chodzi o górną granicę 35 %, to z tabeli stanowiącej element analizy wynika, że wskaźnik ten mieściłby się w granicach zastanej na tym terenie zabudowy.

W myśl § 7 rozporządzenia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (ust. 1). Wysokość, o której mowa w ust. 1, mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku (ust. 2). Jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym (ust. 3). Dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (ust. 4).

Należy wskazać, że w tabeli stanowiącej element analizy brak jakichkolwiek ustaleń tego parametru występującego w budynkach znajdujących się w granicach terenu analizowanego i Kolegium wydając decyzję reformatoryjną w dalszym ciągu nie zawarło ustaleń w tym zakresie. Wprawdzie w tabeli została ustalona wysokość budynków (poprzez ilość kondygnacji) i wysokość do kalenicy, jednak Kolegium w decyzji nie zważając na ten brak (pomimo tego, że w poprzednio wydawanych decyzjach kasacyjnych zarzucało organowi I instancji brak ustalenia tego parametru) starało się nieudolnie naprawić ten błąd wyraźnie myląc wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej z wysokością kalenicy.

Za nieprawidłowe należało również uznać wyznaczenie tego parametru poprzez wskazanie jedynie ilości kondygnacji naziemnych bez określenia wysokości elewacji frontowych. Prowadzi to bowiem do niedopuszczalnej dowolności przy projektowaniu obiektów i możliwości przyjęcia różnej wysokości kondygnacji. Twierdzenie Kolegium, że wysokość kalenicy 10 m determinuje wysokość kondygnacji planowanych obiektów jest o tyle niewłaściwe, że w decyzji i ten parametr określono nieprecyzyjnie – nie więcej niż 10 m.

Zgodnie z § 8 rozporządzenia geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym.

Mając na uwadze treść powołanego przepisu rację ma strona skarżąca podnosząc, że organ zaniechał określenia kierunku głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki. Jak już powyżej wskazano nieprecyzyjne jest także określenie wysokości kalenicy planowanych obiektów – nie więcej niż 10 m.

Za słuszny należy również uznać zarzut skargi dotyczący braku jakichkolwiek ustaleń w zakresie miejsc parkingowych. Z załączonego do wniosku planu zagospodarowania terenu wyraźnie wynika, że inwestycja obejmuje ponadto urządzenie miejsc parkingowych, choć w treści wniosku inwestor o tym nie wspomina. Z uwagi na charakter inwestycji i jej rozmiar (pawilon handlowy, budynek usługowo-handlowy oraz hotel), organ powinien wezwać inwestora do uzupełnienia wniosku o projektowany parking i poczynić w decyzji ustalającej warunki zabudowy ogólne ustalenia co do dopuszczalności jego usytuowania na tym terenie ze wskazaniem orientacyjnej, bądź minimalnej ilości miejsc parkingowych, uwzględniając fakt, że precyzyjne kwestie co do ilości miejsc parkingowych oraz technicznych warunków ich urządzenia będą rozstrzygane przez organ administracji architektoniczno-budowlanej na etapie pozwolenia na budowę.

Za zasadny należy również uznać podniesiony na rozprawie w dniu [...] zarzut pominięcia w analizie zabudowanej działki o nr 121, która znajduje się w obszarze analizowanym, a nadto nieuwzględnienie stanu zabudowy istniejącej w 2015 r., jako że organ oparł swoje ustalenia o nieaktualną w tym zakresie mapę pochodzącą z września 2013 r. podczas gdy stan zabudowy zmienił się w odniesieniu do działek o nr: 92/3 i 92/16. Okoliczności te organ winien również wyjaśnić.

Wbrew natomiast odmiennemu poglądowi skargi, organ ustalając warunki zabudowy dla inwestycji nie ma obowiązku ustalania wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej. Nie jest to bowiem obligatoryjny element decyzji o warunkach zabudowy wymieniony w art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.).

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit c. p.p.s.a. w punkcie pierwszym wyroku uchylił decyzje organów obu instancji. O kosztach postepowania orzeczono w oparciu o art. 200 p.p.s.a.

B.A.