Postanowienie WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1362/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2017-03-13 00:00:00+01:00 ()
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: odmówiono wstrzymania wykonania decyzji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Łoboz po rozpoznaniu w dniu 13 marca 2017 r. na posiedzeniu niejawnym wniosku Wspólnoty Mieszkaniowej [....] w K. o wstrzymanie wykonania decyzji Nr [....] Prezydenta Miasta K. z dnia 21 kwietnia 2016 r. znak: [....] oraz decyzji Nr [....] Prezydenta Miasta K. z dnia 1 lipca 2008 r. znak: [....] w sprawie ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej [....] w K. na decyzję Wojewody [....] z dnia 21 kwietnia 2016 r. znak: [....] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w zakresie dotyczącym rozpoznania odwołania w sprawie zwrotu nieruchomości postanawia: odmówić wstrzymania wykonania decyzji Nr [....] Prezydenta Miasta K. z dnia 21 kwietnia 2016 r. znak: [....] oraz decyzji Nr [....] Prezydenta Miasta K. z dnia 1 lipca 2008 r. znak: [....] .


UZASADNIENIE

Wojewoda [....] decyzją z dnia 21 kwietnia 2016 r. znak: [....] po rozpatrzeniu odwołania Wspólnoty Mieszkaniowej [....] w K. od decyzji nr [....] Prezydenta Miasta K. z dnia 21 kwietnia 2016 r. znak: [....] o zatwierdzeniu projekt zamiennego i zmianie decyzji nr [....] z dnia 1 lipca 2008 r., znak: [....] o pozwoleniu na budowę, umorzył postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, iż odwołanie zostało złożone przez podmiot nie będący stroną postępowania.

Pismem z dnia 1 października 2016 r. Wspólnota Mieszkaniowej [....] w K. – dalej skarżąca, wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie domagając się uchylenia decyzji. W piśmie z dnia 27 lutego 2017 r. skarżąca złożyła do tut. Sądu wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji Prezydenta Miasta K. nr [....] z dnia 1 lipca 2008 r., znak: [....] w przedmiocie pozwolenia na budowę oraz zmieniającej ją decyzji Prezydenta Miasta K. nr [....] z dnia 21 kwietnia 2016 r., znak: [....] wydanej w przedmiocie zatwierdzenia projektu zamiennego oraz zmiany decyzji pozwolenia na budowę z uwagi na niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody oraz tego, że ich wykonanie spowoduje trudne do odwrócenia skutki.

W uzasadnieniu wniosku, skarżąca podniosła, że decyzja wydana w I instancji postępowania administracyjnego mieści się w zakresie tej samej sprawy co postępowanie objęte skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego została złożona na decyzję Wojewody [....] umarzającą postępowanie odwoławcze z uwagi na uznanie przez organ, iż skarżący nie jest stroną postępowania i w związku z tym, nie może się odwołać od decyzji organu I instancji. Odmówienie przez organ II instancji skarżącemu przymiotu strony uniemożliwia mu wzięcie udziału w postępowaniu dotyczącego udzielenia pozwolenia na budowę. W ocenie skarżącej, rozpoznaniem sądu objęta jest cała sprawa administracyjna, w rozumieniu materialnoprawnym, co uprawnia sąd do wstrzymania wykonania wszystkich decyzji i postanowień wydanych w jej ramach.

Zdaniem skarżącej, w przypadku rozpoczęcia i kontynuowania budowy przez inwestora powstaną trudne do odwrócenia skutki. Nadto skarżąca podniosła, że jest świadoma tego, że po ewentualnym uchyleniu decyzji organu II instancji w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego dojdzie do rozpoznania złożonego odwołania na decyzję organu I instancji, niemniej jednak w tym czasie znaczna część inwestycji będzie już zrealizowana. Skarżąca stwierdziła, że po ewentualnym uchyleniu decyzji organu II instancji przywrócenie stanu poprzedniego będzie wiązało się z dużym nakładem sił i środków. W szczególności posadowienie projektowanego budynku na poziomie 2 m poniżej posadowienia budynku nr [....] wymusi wykonanie wykopów, które zakłócą gospodarkę wodną działek sąsiednich w tym działki [....], a lej depresji sięgnie w głąb działek sąsiednich. Obawy skarżącej dotyczą także możliwości uszkodzenia sieci kanalizacji deszczowej na terenie działki [....]. Skarżąca podkreśliła również, że w projekcie zmiennym powiększono w stosunku do pierwotnie przewidywanego dach planowanego obiektu i zwiększono teren utwardzony, co zaburzy gospodarkę wodną działki [....] doprowadzając do jej zalewania. Nadto, rozpoczęcie prac budowlanych oraz ewentualne przywrócenie stanu poprzedniego po uwzględnieniu odwołania skarżącej znacznie obniży standard życia mieszkańców okolicznych budynków mieszkalnych doprowadzając do spadku wartości lokali mieszkalnych znajdujących się w pobliżu przedmiotowej inwestycji. Co więcej, skarżąca wskazała, że wstrzymanie wykonania przedmiotowych decyzji znajduje uzasadnienie także w wielkości i rozmachu planowanej inwestycji budowlanej co samo w sobie może stanowić przesłankę uznania, że rozpoczęcie prac budowlanych spowoduje trudne do odwrócenia skutki. ww. inwestycja dotyczy budowy budynku [....] . Jednocześnie decyzja Prezydenta Miasta K. z dnia 21.04.2016 r. nr [....] zezwoliła na zmianę kubatury budynku z 8.233,4 m3 na 18.267 m3 ilości kondygnacji z 3 na 5. a także wysokości budynku z 12.88 m na 16 m.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Wniosek nie zasługuje na uwzględnienie

Zgodnie z art. 61 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., póz. 718) - dalej "p.p.s.a.", wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania (art. 61 § 3 p.p.s.a.). Postanowienie, o którym wyżej mowa, sąd może wydać na posiedzeniu niejawnym (art. 61 § 5 p.p.s.a.).

W niniejszej sprawie mamy do czynienia ze skargą na decyzję Wojewody [....] z dnia 30 sierpnia 2016 r., znak: [....] oraz wnioskiem o wstrzymanie wykonania decyzji Prezydenta Miasta K. nr [....] z dnia 1 lipca 2008 r., znak: [....] w przedmiocie pozwolenia na budowę oraz zmieniającej ją decyzji Prezydenta Miasta K. nr [....] z dnia 21 kwietnia 2016 r., znak: [....] wydanej w przedmiocie zatwierdzenia projektu zamiennego oraz zmiany decyzji pozwolenia na budowę. Problemem, wynikającym z tak ukształtowanej struktury czynności podejmowanych przez Wspólnotę Mieszkaniową [....] jest ich relacja w kontekście przesłanki "aktu lub czynności, o których mowa w § 1" wynikającej z art. 61 § 3 zd. 1 p.p.s.a. W tym przedmiocie, należy w szczególności zwrócić uwagę na art. 61 § 3 zd. 3 p.p.s.a, zgodnie z którym "Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy."

W literaturze przedmiotu i orzecznictwie wskazano, iż "ustawodawca odsyła do pojęcia sprawy administracyjnej, i to w jej rozumieniu materialnoprawnym (...)", i jej tożsamość (granice) wyznaczają elementy wyznaczające tożsamość skonkretyzowanego w decyzji administracyjnej stosunku administracyjnoprawnego, a więc identyczność podmiotów, identyczność przedmiotu tego stosunku (czyli węzła praw i obowiązków stron stosunku) oraz identyczność obu jego podstaw – prawnej i faktycznej." (zob. T. Woś, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2016, Lex\el.; J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, 2011, Lex\el.; uchwała 7 sędziów NSA w Warszawie z dnia 27 czerwca 2000 r., FPS 12/99, CBOSA, postanowienie NSA w Warszawie z dnia 14 maja 2014 r., II FZ 511/14, CBOSA; postanowienie NSA w Warszawie z dnia 15 kwietnia 2014 r., II OZ 369/14, CBOSA).

W ocenie tut. Sądu, wniosek Wspólnoty Mieszkaniowej [....] w Krakowie o wstrzymanie wykonania decyzji Prezydenta Miasta K. nr [....] z dnia 1 lipca 2008 r., znak: [....] w przedmiocie pozwolenia na budowę oraz zmieniającej ją decyzji Prezydenta Miasta K. nr [....] z dnia 21 kwietnia 2016 r., znak: [....] wydanej w przedmiocie zatwierdzenia projektu zamiennego oraz zmiany decyzji pozwolenia na budowę dotyczy aktów wydanych w granicach tej samej sprawy co decyzja Wojewody [....] z dnia 30 sierpnia 2016 r., znak: [....] .

Zdaniem Sądu, decyzja o umorzeniu postępowania przez organ II instancji została wydana w oparciu o identyczność węzła praw i obowiązków stron stosunku prawnego. Nie ulega wątpliwości, że decyzją o umorzeniu postępowania organ II instancji orzekł o stosunku skarżącego wobec sprawy w przedmiocie zatwierdzenia projektu zamiennego oraz zmiany decyzji pozwolenia na budowę. Organ ten działał jako organ odwoławczy w stosunku do wskazanej decyzji. W tym też sensie, występuje identyczność podstawy faktycznej i prawnej zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji.

Sama dopuszczalność wniosku o wstrzymanie wykonania wskazanych we wniosku decyzji nie oznacza, iż wniosek jest zasadny.

Wskazać trzeba, że skarżąca oparła swój wniosek na twierdzeniu, iż brak wstrzymania oznaczonych wnioskiem decyzji spowoduje niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody oraz trudne do odwrócenia skutki.

Z art. 61 § 3 p.p.s.a. wynika, że sąd może wstrzymać wykonanie danego aktu administracyjnego uzależniając to od zdarzeń przyszłych, będących spodziewanym skutkiem wykonania aktu lub czynności, albo w drodze egzekucji administracyjnej albo w wyniku działań osób trzecich realizujących swoje uprawnienia lub obowiązki.

"Niebezpieczeństwo" zaistnienia "znacznej szkody" i "trudnych do odwrócenia skutków" musi natomiast wynikać z racjonalnej oceny zakresu, zasad i trybu wykonania aktu w czasie zawisłości skargi w danej sprawie sądowoadministracyjnej.

Tym samym, aby ocena Sądu zainicjowana złożonym wnioskiem o wstrzymanie nastąpiła w pożądanym przez stronę kierunku, strona winna uzasadnić ten wniosek powołując się na określone okoliczności faktyczne, ewentualnie winna uprawdopodobnić możliwość ich wystąpienia działając we własnym interesie.

Dla wykazania, że zachodzi niebezpieczeństwo spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, strona ma obowiązek uprawdopodobnić istnienie konkretnych i obiektywnych okoliczności pozwalających przyjąć, że wstrzymanie wykonania aktu jest zasadne. Nie wystarcza jedynie złożenie wniosku, a nawet przytoczenie w jego uzasadnieniu okoliczności, które teoretycznie mogą pojawić się na etapie wykonania decyzji. Twierdzenia skarżącego o niebezpieczeństwie spowodowania trudnych do odwrócenia skutków w wypadku wykonania decyzji, powinny zostać poparte dokumentami, które uwiarygodniłyby sytuację skarżącego (postanowienie NSA z dnia 18 października 2011 r, II GSK 1799/11, LEX nr 965117; postanowienie WSA w Gliwicach z dnia 26 września 2016 r., III SA/Gl 1148/16, CBOSA; postanowienie WSA w Lublinie z dnia 7 maja 2015 r., I SA/Lu 283/15, CBOSA). Należy mieć na uwadze również to, że Sąd nie bada zasadności samej skargi na etapie rozpoznania wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, a katalog przesłanek warunkujących wstrzymanie wykonania zaskarżonego orzeczenia jest zamknięty (postanowienie NSA z dnia 3 listopada 2011 r., II OZ 1047/11, LEX nr 984678; postanowienie WSA w Warszawie z dnia 10 kwietnia 2015 r., IV SA/Wa 618/15, CBOSA; postanowienie WSA w Gliwicach z dnia 19 października 2015 r., III SA/Gl 1484/15).

Trudne do odwrócenia skutki to takie prawne lub faktyczne konsekwencje, które raz zaistniałe powodują istotną lub trwałą zmianę rzeczywistości, przy czym powrót do stanu poprzedniego może nastąpić tylko po dłuższym czasie przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków (postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 3 sierpnia 2006 r. sygn. akt II SA/Bk 352/06, opub. w LEX nr 192964; por. postanowienie WSA w Opolu z dnia 11 października 2016 r., II SA/Op 390/16, CBOSA).

Stosownie do powyższych uregulowań normatywnych i ich wykładni zaistnienie chociażby jednej z wymienionych przesłanek w art. 61 § 3 p.p.s.a. uzasadnia wstrzymanie zaskarżonego aktu, a wnioskodawca zobowiązany jest do rzeczowego uzasadnienia swego wniosku poprzez poparcie go twierdzeniami, tezami oraz stosownymi dokumentami na okoliczność spełnienia tych ustawowych przesłanek udzielenia ochrony tymczasowej (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 czerwca 2008 r. sygn. akt l FSK 983/08).

W przedmiotowej sprawie wniosek skarżącej o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji i wskazane w nim okoliczności nie stanowią przesłanki do uznania, iż zasadne jest wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji.

Przede wszystkim twierdzenia skarżącej nie zostały należycie udokumentowane. Skarżąca twierdzi m.in., że rzędne posadowienie projektowanego budynku na poziomie 2 m poniżej posadowienia budynku nr [....] wymusi wykonanie wykopów, które zakłócą gospodarkę wodną działek sąsiednich w tym działki [....] , a lej depresji sięgnie w głąb działek sąsiednich, a także, że w wykonaniu decyzji zaistnieje możliwość uszkodzenia sieci kanalizacji deszczowej na terenie działki [....] , niemniej jednak nie popiera tych przekonań stosownymi dokumentami, co prowadzi do wniosku, że twierdzenia skarżącej zostały oparte jedynie na jego własnych przekonaniach.

Nieuzasadnione są również przekonania skarżącej, jakoby rozpoczęcie prac budowlanych prowadziło do zmiany krajobrazu okolicy, która do tej pory stanowiła w przeważającej części tereny zielone. Należy podkreślić, że w tym przypadku skarżąca nie wskazała na czym miałaby polegać zmiana krajobrazu, czy na wycince określonych drzew, czy na innym sposobie zmiany ustroju środowiska. Należy wskazać, że w wyjaśnieniach inwestora z dnia 8 lutego 2016 r. zostało wskazane, iż powierzchnia zabudowy budynku zmniejszy się z 657,12 m2 na 610,70 m2, zaś udział powierzchni biologicznie czynnej to jest powierzchni gruntu pokrytego roślinnością wraz z powierzchnią wód powierzchniowych zostanie zwiększony z 25,3% do 29,7%, co wydaje się być wyraźnie przeciwstawne twierdzeniom skarżącej, w związku z czym nie zasługują one na uwzględnienie.

Odnośnie argumentów skarżącej dot. obniżenia wartości lokali mieszkalnych znajdujących się w pobliżu przedmiotowej inwestycji, należy zważyć, iż wnioskodawca niedostatecznie sprecyzował przesłanki obniżenia wartości lokali mieszkalnych. Swoich tez w tym przypadku nie poparł ani stosownymi przykładami odnoszącymi się do podobnych inwestycji ani w szczególności wyliczeniami wartości obniżenia.

W odniesieniu do argumentu skarżącej, iż w zmienionym projekcie: "zwiększono liczbę kondygnacji naziemnych z 3 do 5 oraz wysokość planowanego budynku z 12,88 m do 16 m, co znacząco może wpłynąć na zacienienie sąsiedniego budynku położonego na działce [....] "; "rozpoczęcie i wykonanie tak zmienionej inwestycji spowoduje trudne do odwrócenia skutki"; "wyburzenie części kondygnacji budynku będzie trwało znaczny okres czasu i będzie się wiązało z dużym nakładem środków"; Sąd także stwierdził, że skarżąca nie przedstawiła stosownych wyliczeń, w jaki sposób zacienienie budynku położonego na działce miałoby wzrosnąć w stosunku do stanu obecnego. Odnosząc się z kolei do doświadczenia życiowego należy również wskazać, że argument skarżącej nie zasługuje na uwzględnienie z jeszcze innego powodu. Otóż, działki [....] i [....] znajdują się po północnej stronie względem budynku znajdującego się na działce nr [....] . W związku z położeniem geograficznym Polski światło słoneczne w przeważającej części dnia świeci od strony południowej, a nie północnej. W związku z tym, ewentualne podniesienie kondygnacji wpłynęłoby na zacienienie sąsiedniego budynku położonego na działce [....] co najwyżej w niewielkim stopniu (o poranku i wieczorem).

W ocenie Sądu, nie można z góry przyjąć, że wykonanie każdej decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę prowadzi do niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Należy podkreślić, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych zgodnie podnosi się, że to inwestor decydujący się na realizację inwestycji objętej skargą do sądu administracyjnego ponosi ryzyko ewentualnego wyeliminowania tej decyzji z obrotu prawnego przez sąd administracyjny (zob. postanowienie NSA w Warszawie z dnia 17 listopada 2015 r., II OZ 1109/15, postanowienie NSA w Warszawie z dnia 8 listopada 2011 r., II OZ 1069/11, postanowienie WSA w Krakowie z dnia 21 września 2015 r, II SA/Kr 90/15, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wniosek co do ryzyka inwestora dotyczy również stosownych pozwoleń wodnoprawnych, o których skarżący twierdzi, że nie zostały uzyskane przez inwestora. Na marginesie tylko, należy wskazać, iż korzystanie z wody lub wykonywanie urządzeń wodnych albo innych czynności wymagających pozwolenia wodnoprawnego bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego zostało spenalizowane na mocy art. 192 ust. 1 prawa wodnego.

Na uwzględnienie nie zasługuje również stanowisko skarżącej, jakoby wstrzymanie wykonania decyzji znajdowało uzasadnienie także w wielkości i rozmachu planowanej inwestycji budowlanej, co samo w sobie miałoby stanowić przesłankę uznania, iż rozpoczęcie prac budowlanych spowoduje trudne do odwrócenia skutki. Także i w tym przedmiocie skarżący niedostatecznie sprecyzował, na czym miałyby polegać trudne do odwrócenia skutki. Z treści wniosku, można by próbować odczytywać intencje wnioskodawcy, iż te skutki miałyby polegać na zwiększeniu się kubatury budynku lub wysokości budynku, niemniej jednak, tego typu twierdzenia nie są do pogodzenia z powołanymi już stanowiskami, iż to inwestor ponosi ryzyko ewentualnego uchylenia decyzji zaskarżonej do sądu administracyjnego i to jego ewentualnym trudem i kosztem będzie opatrzone przywrócenie nieruchomości do stanu poprzedniego (por. postanowienie NSA w Warszawie z dnia 27 października 2010 r., II OZ 1036/11, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Końcowo należy wskazać, że zgodnie z prawidłowym stanowiskiem NSA wyrażonym w postanowieniu z dnia 22 czerwca 2016 r. II OZ 643/16, LEX nr 2071058 - "wstrzymanie wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę należy traktować w sposób wyjątkowy. Stanowić może bowiem dużą dolegliwość dla inwestora, mogącą nierzadko spowodować większą szkodę niż szkoda, jaka może wyniknąć z kontynuowania robót budowlanych".

W tym stanie rzeczy na podstawie art. 61 § 3 i § 5 p.p.s.a., należało orzec jak w sentencji.