Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2546/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-12-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6209 Inne o symbolu podstawowym 620
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 2, art. 17 ust. 11
journal: Dz.U. 2013 poz 947
law: Ustawa z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Hauser (spr.) Sędziowie sędzia NSA Jerzy Siegień sędzia del. WSA Mirosław Gdesz Protokolant sekretarz sądowy Agata Stolarska po rozpoznaniu w dniu 19 grudnia 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 5 kwietnia 2018 r. sygn. akt IV SA/Po 956/17 w sprawie ze skargi A. S. na postanowienie Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 5 kwietnia 2018 r., IV SA/Po 956/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu (dalej WSA albo sąd I instancji) oddalił skargę A. S. (dalej zobowiązana albo skarżąca) na postanowienie Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego (dalej PWIS) z [...] maja 2015 r., nr [...] wydane w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym.

Wyrok został wydany w następującym stanie prawnym i faktycznym:

Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w K. (dalej PPIS) pismem z 4 grudnia 2013 r., działając na podstawie art. 15 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2012 r. poz. 1015 ze zm.: dalej u.p.e.a.), skierował do zobowiązanej upomnienie, wzywając ją do wykonania obowiązku wynikającego z art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz.U. z 2013 r. poz. 947 ze zm.: dalej u.z.ch.z.), tj. poddania małoletniego syna T. S. (zwanego małoletnim) obowiązkowym szczepieniom ochronnym przeciw odrze, śwince i różyczce.

W związku z niewykonaniem przez tego obowiązku, PPIS [...] lipca 2014 r. wystawił tytuł wykonawczy nr [...], dotyczący obowiązku poddania małoletniego obowiązkowym szczepieniom ochronnym przeciw odrze, śwince i różyczce. Następnie Wojewoda (dalej Wojewoda) [...] marca 2015 r. nadał mu klauzulę o skierowaniu tytułu wykonawczego do egzekucji i postanowieniem, znak [...] z tego samego dnia nałożył na zobowiązanego grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 440 zł.

Zobowiązana pismem z 12 marca 2015 r. zgłosiła do Wojewody zarzuty do tytułu wykonawczego i wniosła o umorzenie postępowania egzekucyjnego. Zarzuciła brak wymagalności obowiązku. Wskazała, że na wykonanie poszczególnych szczepień ma wyznaczony konkretny okres ograniczony wiekiem dziecka. W związku z tym moment wymagalności dla szczepień określonych w tytule wykonawczym nie nadszedł, ponieważ dziecko skarżącej nie ukończyło wieku określonego w przepisach. Dalej podniosła zarzut niedopuszczalności egzekucji administracyjnej. Wskazała, że obowiązek poddania się obowiązkowemu szczepieniu ochronnemu wynika bezpośrednio z przepisów prawa, a nie z decyzji lub postanowienia, co wyłącza możliwość wszczynania i prowadzenia egzekucji przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Skarżąca zarzuciła również niespełnienie wymogów określonych w art. 27 i art. 26 u.p.e.a. i wystawienie tytułu egzekucyjnego niezgodnego z obowiązującym wzorem.

PPIS postanowieniem z [...] kwietnia 2015 r., nr [...], działając na podstawie art. 34 § 1, 2 i 4 u.p.e.a., uznał zarzuty za niezasadne.

Po rozpatrzeniu zażalenia zobowiązanej, PWIS postanowieniem z [...] maja 2015 r., wydanym na podstawie art. 17 § 1 i art. 18 u.p.e.a. oraz art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.; dalej k.p.a.), utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie PPIS, podzielając wszystkie zawarte w nim twierdzenia i wnioski organu I instancji.

Zobowiązana zaskarżyła powyższe postanowienie do WSA, domagając się uchylenia zaskarżonych postanowień PWIS i PPIS oraz umorzenia postępowania.

W uzasadnieniu skargi powtórzono argumentację zawartą w zażaleniu. Skarżąca zarzuciła: brak wymagalności obowiązku, niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym, prowadzenie egzekucji przez niewłaściwy organ egzekucyjny, a ponadto zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego. Wyjaśniła, że nie uchyla się od szczepień ochronnych, wprost przeciwnie – bardzo chciałaby wzmocnić odporność dziecka, jednak musi się to odbyć w sposób bezpieczny dla życia i zdrowia dziecka.

PWIS w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.

WSA w wyroku z 23 września 2015 r., IV SA/Po 571/15 stwierdził nieważność zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia organu I instancji. WSA uznał, że PPIS i PWIS nie są organami właściwymi w sprawie, ponieważ organem posiadającym ogólną właściwość do prowadzenia postępowania egzekucyjnego w zakresie obowiązków niepieniężnych jest wojewoda. W związku z tym stwierdził, że postępowanie toczące się przed organami inspekcji sanitarnej zostało wszczęte i zakończone rozstrzygnięciami organów, które pozostawały niewłaściwe rzeczowo, stąd postanowienia tych organów dotknięte są wadą nieważności.

Wyrokiem z 1 sierpnia 2017 r., sygn. akt II OSK 2976/15, Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej wniesionej przez PWIS od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 23 września 2015 r., w sprawie ze skargi zobowiązanej na postanowienie z [...] maja 2015 r.:

1) uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę WSA w Poznaniu do ponownego rozpoznania,

2) odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.

NSA uznał za trafny wskazany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 20 § 1 u.p.e.a., ponieważ sąd I instancji mylnie przyjął, dokonując wadliwej subsumcji stanu faktycznego, że kontrolowane w tej sprawie postanowienia dotyczą rozpoznania zarzutów przez organ egzekucyjny, gdy tymczasem dotyczyły one zajęcia przez wierzyciela niebędącego organem egzekucyjnym, w trybie art. 34 § 1 u.p.e.a., stanowiska w zakresie zgłoszonych zarzutów. NSA podkreślił, że organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej nie działały w tej sprawie jako organ egzekucyjny, lecz w trybie ww. przepisu wyraziły stanowisko wierzyciela w zakresie zarzutów zgłoszonych w postępowaniu egzekucyjnym i były organami w tej sprawie właściwymi. W niniejszej sprawie na żadnym jej etapie ani organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej, ani Wojewoda nie kwestionowały swojej właściwości rzeczowej, lecz jej przestrzegały, co znajduje odzwierciedlenie w podejmowanych przez nie czynnościach procesowych i aktach sprawy. Ponadto NSA wyjaśnił, że skarga do sądu I instancji została wniesiona w dniu 24 czerwca 2015 r., a w dniu 15 sierpnia 2015 r. weszła w życie ustawa z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. poz. 658). Aktualnie, na mocy znowelizowanego tą ustawą przepisu art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., nie jest już możliwe zaskarżenie do sądu administracyjnego postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu. Zgodnie jednak z art. 2 ustawy zmieniającej, powyższego przepisu w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą nie stosuje się do postępowań wszczętych przed wejściem w życie ustawy, tj. przed 15 sierpnia 2015 r. – toteż w niniejszej sprawie kontrola sądowa zaskarżonego postanowienia jest dopuszczalna.

W toku ponownego rozpatrywania sprawy przez WSA, Ogólnopolskie Stowarzyszenie [...] z siedzibą w P. (dalej "Stowarzyszenie") w piśmie procesowym z 6 grudnia 2017 r. – złożonym na rozprawie w dniu 7 grudnia 2017 r. – wniosło o "przyjęcie stanowiska Stowarzyszenia [...]". Postanowieniem wydanym na rozprawie w dniu 7 grudnia 2017 r. Sąd uwzględnił wniosek Stowarzyszenia i dopuścił je do udziału w postępowaniu sądowym w charakterze uczestnika na prawach strony.

Dokonując kontroli zaskarżonego postanowienia PWIS z [...] maja 2015 r. oraz, na mocy art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., dalej p.p.s.a.), poprzedzającego je postanowienia PPIS z [...] kwietnia 2015 r., Sąd nie stwierdził naruszeń prawa przy ich wydaniu, które w świetle art. 145 § 1 p.p.s.a. skutkowałyby koniecznością uchylenia albo stwierdzenia nieważności któregokolwiek z tych aktów, względnie stwierdzenia ich wydania z naruszeniem prawa.

WSA podkreślił, że stanowiące przedmiot kontroli Sądu w niniejszej sprawie ww. postanowienia PWIS i PPIS wydano w kwestii stanowiska wierzyciela odnośnie do zgłoszonych zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej. Wszelkie wątpliwości w tym zakresie rozwiał ostatecznie NSA, który w uzasadnieniu zapadłego w tej sprawie wyroku z 1 sierpnia 2017 r., wiążącego Sąd w niniejszym składzie z mocy art. 190 i art. 153 p.p.s.a. wyjaśnił, że kontrolowane w tej sprawie jest postanowienie dotyczące zajęcia przez wierzyciela niebędącego organem egzekucyjnym, w trybie art. 34 § 1 u.p.e.a., stanowiska w zakresie zgłoszonych zarzutów. Organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej nie działały w tej sprawie jako organ egzekucyjny, lecz w trybie ww. przepisu wyraziły stanowisko wierzyciela w zakresie zarzutów zgłoszonych w postępowaniu egzekucyjnym.

Analizując zarzut niewłaściwości organu prowadzącego postępowanie, WSA zauważył, że niezasadność tego zarzutu została już wiążąco stwierdzona w wydanym w tej sprawie wyroku NSA. Sąd ten wyjaśniwszy, że organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej nie działały w niniejszej sprawie jako organ egzekucyjny, lecz w trybie art. 34 § 1 u.p.e.a. wyraziły stanowisko wierzyciela w zakresie zarzutów zgłoszonych w postępowaniu egzekucyjnym – stwierdził, że organy te były organami w tej sprawie właściwymi i że przestrzegały one swej właściwości rzeczowej.

Odnosząc się natomiast do zarzutu braku wymagalności obowiązku, sąd I instancji wyjaśnił, że obowiązek rodziców poddania dziecka obligatoryjnym szczepieniom ochronnym jest obowiązkiem prawnym, od którego uwolnić mogą jedynie konkretne przeciwwskazania lekarskie do szczepienia dziecka. Z art. 5 ust. 1 u.z.ch.z. wynika, że osoby przebywające na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej są obowiązane na zasadach określonych w ustawie do poddawania się szczepieniom ochronnym. W art. 5 ust. 2 u.z.ch.z. określono, że odpowiedzialność za wypełnienie obowiązku poddania się szczepieniom osób nieposiadających pełnej zdolności do czynności prawnych ponosi osoba, która sprawuje prawną pieczę nad osobą małoletnią lub bezradną albo opiekun faktyczny w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 listopada 2008 r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta (Dz. U. z 2012 r. poz. 159 ze zm.; dalej u.p.p.).

Sposób realizacji obowiązku wyrażonego w ww. przepisach dookreślają przepisy u.z.ch.z., w szczególności rozdział 4 – dotyczący szczepień ochronnych. Obowiązek szczepień ochronnych został uszczegółowiony w aktach wykonawczych do tej ustawy. Minister Zdrowia na podstawie upoważnienia zawartego w art. 17 ust. 10 u.z.ch.z. wydał rozporządzenie z dnia 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych (Dz.U. z 2018 r. poz. 753 ze zm., dalej rozporządzenie), które m.in. określiło wiek i grupy osób objętych obowiązkiem szczepień, kwalifikacje osób przeprowadzających szczepienia i sposób prowadzenia szczepienia oraz szczegółowe zasady dotyczące prowadzenia dokumentacji i sprawozdawczości ze szczepień z podaniem form, rodzajów, wzorów, terminów i sposobu obiegu dokumentów.

Z przywołanych uregulowań jednoznacznie wynika, że obowiązek poddawania się szczepieniom ochronnym wynika bezpośrednio z przepisów prawa i ma ścisły związek z zapobieganiem szerzeniu się chorób zakaźnych u osób przebywających na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Tym samym służy urzeczywistnianiu konstytucyjnych wartości, jakimi są: w ogólności ochrona zdrowia (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP), a w szczególności zwalczanie chorób epidemicznych (art. 68 ust. 4 Konstytucji RP).

W ocenie Sądu nie zasługiwały na uwzględnienie argumenty skarżącej zmierzające do podważenia istnienia obowiązku poddania się szczepieniom ochronnym z uwagi na stosowaną formę "komunikatu GIS", w jakiej wprowadzany (verba legis: "ogłaszany") jest corocznie Program Szczepień Ochronnych (dalej "PSO"). W myśl § 5 rozporządzenia obowiązkowe szczepienia ochronne są prowadzone zgodnie z Programem Szczepień Ochronnych na dany rok, ogłaszanym przez Głównego Inspektora Sanitarnego w formie komunikatu, o którym mowa w art. 17 ust. 11 u.z.ch.z. Programy szczepień na poszczególne lata precyzyjnie wskazują, przeciwko jakim chorobom zakaźnym i w jakim miesiącu życia i roku życia, dziecko powinno zostać zaszczepione.

Niezasadny okazał się także ostatni z zarzutów objętych "Zgłoszeniem" z 12 marca 2015 r., dotyczący naruszenia art. 27 i art. 26 u.p.e.a., które miało polegać na wystawieniu tytułu wykonawczego z [...] lipca 2014 r. "niezgodnego z obowiązującym wzorem". Wierzyciel trafnie zauważył, że w kontrolowanej sprawie znajdował zastosowanie przepis przejściowy – § 2 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 16 maja 2014 r. w sprawie wzorów tytułów wykonawczych stosowanych w egzekucji administracyjnej (Dz. U. poz. 650) – który dopuścił stosowanie wzorów tytułów wykonawczych stanowiących załączniki nr 4-7 oraz nr 24 i 25 do rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 22 listopada 2001 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. Nr 137, poz. 1541 ze zm.) przez 6 miesięcy od dnia wejścia w życie ww. rozporządzenia z 2014 r., tj. do 21 listopada 2014 r.

Spóźniony – jako podniesiony dopiero w skardze – ale poza tym również niezasadny, okazał się zarzut niewykonalności obowiązku poddania się szczepieniu ochronnemu, oparty na tezie o prawie do odmowy poddania się, poprzedzającemu takie szczepienie, lekarskiemu badaniu kwalifikacyjnemu, na podstawie art. 16 u.p.p. Jest poza sporem, że – jak to już wyżej wskazano – uprzednie przeprowadzenie takiego badania (z nie dłuższym niż 24 godziny wyprzedzeniem) stanowi warunek dopuszczalności przeprowadzenia szczepienia (art. 17 ust. 3 u.z.ch.z.). Inaczej jednak, niż przyjmuje to skarżąca – powyższą zależność należy rozumieć w ten sposób, że obowiązek poddania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym oznacza również obowiązek poddania się lekarskim badaniom kwalifikacyjnym w celu wykluczenia przeciwwskazań do wykonania obowiązkowego szczepienia ochronnego na podstawie art. 17 ust. 2 u.z.ch.z. Konieczność wykonania takiego badania bezpośrednio przed szczepieniem sprawia, że odmowa wzięcia w nim udziału uniemożliwia wykonanie szczepienia.

Odnosząc się natomiast do wniosku strony skarżącej (popartego następnie także przez uczestnika postępowania) o wystąpienie do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym co do zgodności z Konstytucją RP wyszczególnionych w piśmie procesowym pełnomocnika tej strony z 7 grudnia 2017 r. oraz w przedłożonym przezeń na rozprawie w dniu 5 kwietnia 2018 r. projekcie skargi konstytucyjnej przepisów ustawy o zapobieganiu chorobom zakaźnym i rozporządzenia MZ, należy, po pierwsze, podkreślić, że profilaktyka w zakresie chorób epidemicznych jest konstytucyjnym obowiązkiem władz publicznych (art. 68 ust. 4 Konstytucji RP). To właśnie w ramach realizacji tego obowiązku opracowano m.in. Program Szczepień Ochronnych, który corocznie jest modyfikowany stosownie do aktualnej sytuacji epidemiologicznej, a do którego to programu odsyła § 5 rozporządzenia MZ.

Po drugie, w ocenie Sądu niesłuszne okazały się zarzuty naruszenia konstytucyjnych gwarancji wolności i praw człowieka, w tym art. 31 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. Wbrew argumentom strony, obowiązek poddania się szczepieniom ochronnym ma silne oparcie w przepisach Konstytucji RP, w tym także w jej art. 31 ust. 3, z którego wynika, że ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane w ustawie, gdy są konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia. Związek pomiędzy szczepieniami ochronnymi, a ochroną zdrowia, nie tylko jednostek, ale i (a może nawet przede wszystkim) ogółu społeczeństwa, jest zaś oczywisty i bezsporny.

Należy także zgodzić się z twierdzeniem o braku dostatecznych podstaw do przyjęcia, aby ww. rozwiązania ustawowe dotyczące obowiązkowości szczepień były niezgodne z prawem unijnym. W orzecznictwie europejskim wskazywano, że sama w sobie obowiązkowość szczepień nie jest niezgodna z prawem unijnym, lecz brak zagwarantowanych prawnie odpowiednich środków kompensujących ewentualne wystąpienie niepożądanych powikłań poszczepiennych. Prawo cywilne nie wyklucza dochodzenia swoich roszczeń w związku z doznaną krzywdą lub utratą zdrowia, jednak nie można wykluczyć, że dla szybkości i skuteczności dochodzenia praw właściwsze byłyby odpowiednie normy prawa administracyjnego.

Po trzecie, należy mieć też na uwadze, że wyłącznie wątpliwości sądu, a nie strony skarżącej lub uczestnika postępowania, mogą uzasadnić przedstawienie Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego, od odpowiedzi na które zależy rozstrzygnięcie sprawy sądowoadministracyjnej. Tymczasem skład orzekający w niniejszej sprawie, mając w szczególności na uwadze powyższe rozważania, nie znalazł podstaw do wystąpienia do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym we wnioskowanym przez stronę skarżącą zakresie.

Odnosząc się natomiast do wniosku o wystąpienie do Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z pytaniem o wykładnię art. 8 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, wskazać należy, że zgodnie z art. 32 ust. 1 Konwencji, Trybunał jest właściwy do rozpoznania wszystkich spraw dotyczących interpretacji i stosowania Konwencji i jej protokołów, które zostaną mu przedłożone na podstawie art. 3, 34, 46 i 47. Żaden z powyższych przepisów nie przewiduje zaś możliwości wystąpienia z pytaniem o interpretację przez składy orzekające sądu. Ubocznie należy wskazać, że na mocy art. 34 Konwencji osoba, która uważa, że stała się ofiarą naruszenia przez jedną z Wysokich Układających się Stron praw zawartych w Konwencji lub jej protokołach może wystąpić ze skargą do Trybunału.

W skardze kasacyjnej z 8 czerwca 2018 r. zobowiązana, reprezentowana przez adwokata, zaskarżyła wyrok z dnia 5 kwietnia 2018 r. w całości, zarzucając:

I. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik postępowania, tj.:

1) naruszenie art. 106 § 3 p.p.s.a., art. 7 p.p.s.a., przez bezzasadne oddalenie wniosków dowodowych skarżącego i Ogólnopolskiego Stowarzyszenia [...] w P., dopuszczonego do udziału w postępowaniu na prawach strony, poprzez przyjęcie, że wnioski zmierzają jedynie do przewleczenia postępowania, podczas gdy skarżący nie ma wpływu na długość trwania procesu oraz w sytuacji, gdy dowody odnoszą się do istotnych wątpliwości, tj. zgodności zaskarżonego postanowienia z art. 8 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka, a nadto były to dokumenty, których ocena nie może spowodować przewlekłości, gdyż możliwe jest zapoznanie się z ich treścią w trakcie trwania rozprawy,

II. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez jego niezastosowanie i oddalenie skargi, podczas gdy przy orzekaniu przez Sąd na mocy art. 134 p.p.s.a. w granicach sprawy, bez związania zarzutami skargi, istniały podstawy do uchylenia zaskarżonego postanowienia jako wydanego z naruszeniem prawa materialnego polegającym na błędnej wykładni przepisów:

1) art. 5 ust. 1 pkt 2 u.z.ch.z. i art. 17 ust. 1-2 tej ustawy oraz § 1 i 4 rozporządzenia Ministra Zdrowia w sprawie wykazu obowiązkowych szczepień ochronnych oraz zasad przeprowadzania i dokumentacji szczepień poprzez bezpodstawne przyjęcie, że powołane przepisy są podstawą prawną umożliwiającą nałożenie przez organ obowiązku poddania dziecka obowiązkowym szczepieniom ochronnym według Programu Szczepień Ochronnych (wywodzenie obowiązków prawnych spoza katalogu źródeł prawa powszechnie obowiązującego), jak i przez przyjęcie, że w sytuacji braku wykonania badania kwalifikacyjnego obowiązek wykonania szczepienia jest wykonalny,

2) art. 17 § 1 u.z.ch.z. w zw. z § 3 pkt 1, 2, 3, 5, 9, 11, 12 rozporządzenia w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych, poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że przepisy te dają podstawę do przyjęcia, że w przypadku dziecka skarżącego, upłynął termin do wykonania obowiązku szczepienia, w sytuacji gdy zgodnie z tymi przepisami, termin wykonania tego obowiązku upływa z ukończeniem przez dziecko 15 roku życia (gruźlica), 19 roku życia (pozostałe szczepienia wymienione w tytule wykonawczym),

3) art. 17 ust. 1 i 2 u.z.ch.z., przez ich błędną wykładnię i wyrażenie niewłaściwego poglądu, jakoby obowiązek wykonania badania kwalifikacyjnego wchodził w zakres obowiązku poddania szczepieniu, w sytuacji gdy brzmienie powołanych przepisów nie pozwala na taką interpretację, co w konsekwencji doprowadziło do niewłaściwego poglądu sądu I instancji o dopuszczalności egzekucji i wykonalności obowiązku szczepiennego mimo niewykonania badania kwalifikacyjnego,

4) naruszenie art. 33 § 1 pkt 2 u.p.e.a. w zw. z § 3 rozporządzenia Ministra Zdrowia w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych. Organ twierdzi, że szczepienia ochronne wymienione w tytule wykonawczym z [...] września 2016 r. są wymagalne, a termin ich wymagalności wynika z treści Komunikatu Głównego Inspektora Sanitarnego, podczas gdy ten akt nie jest źródłem prawa powszechnie obowiązującego, zaś programy zapobiegania i zwalczania określonych zakażeń lub chorób zakaźnych zgodnie z art. 4 w zw. z art. 2 pkt 26 u.z.ch.z. może określać wyłącznie Rada Ministrów w drodze rozporządzenia, a nie Główny Inspektor Sanitarny, co wskazuje, że skarżący może zaszczepić córkę w terminie przewidzianym w treści rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r., tj. do ukończenia przez dziecko 6 roku życia, 15 roku życia, 19 roku życia,

5) naruszenie art. 8 ust. 2, art. 31 ust. 2, art. 47 Konstytucji RP oraz art. 8 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności polegające na utrzymaniu w mocy decyzji przymuszającej skarżącego do poddania dziecka zabiegowi nakreślonemu przepisem prawa (przewidzianym w źródle prawa powszechnie obowiązującego) przy braku stworzenia systemu odszkodowawczego i braku wiarygodnego rejestru niepożądanych odczynów poszczepiennych podlegającego nadzorowi sądowemu.

Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia sądowi I instancji, przeprowadzenie rozprawy, przeprowadzenie dowodu z dokumentów złożonych na rozprawie w Sądzie I instancji, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Skarżąca kasacyjnie wniosła nadto o zwrócenie się z zapytaniem do Trybunału Konstytucyjnego co do zgodności z Konstytucją art. 2, art. 5 ust. 1 pkt 2 oraz art. 17 ust. 1, 10 pkt 1 i pkt 2, ust. 11 u.z.ch.z., z art. 2, art. 30, 31 ust. 1, 2, 3 oraz art. 68 ust. 1, 2, 3, art. 87 ust. 1 Konstytucji, wnosząc o zawieszenie postępowania sądowego do czasu wydania wyroku przez Trybunał.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Rozpoznając niniejszą sprawę Naczelny Sąd Administracyjny wobec niezidentyfikowania wystąpienia którejkolwiek z podstaw nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, ograniczony pozostawał do sformułowanych we wniesionym środku odwoławczym podstaw, które nie zasługiwały na uwzględnienie. W swojej treści zawierają one polemikę z rzeczowymi i pogłębionymi argumentami sądu I instancji, przemawiającymi za koniecznością poddania syna zobowiązanej przewidzianymi prawem szczepieniami ochronnymi przeciw odrze, śwince i różyczce.

Przechodząc do oceny poszczególnych zarzutów kasacyjnych, na uwzględnienie nie zasługiwał jedyny zarzut proceduralny dotyczący odmowy przeprowadzenia przed sądem administracyjnym I instancji postępowania dowodowego. Należy w tym miejscu podkreślić, że ustawodawca w art. 106 § 3 p.p.s.a. ograniczył zakres przedmiotowy tego postępowania tylko do dowodu z dokumentu zastrzegając przy tym, że może on mieć wyłącznie charakter uzupełniający, gdy jest to - po pierwsze - niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości, a po drugie - nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. W rozpoznawanej sprawie nie został spełniony którykolwiek z warunków do przeprowadzenia postępowania dowodowego. Sąd I instancji opierając się na zgromadzonym w aktach sprawy materiale dowodowym (art. 133 § 1 p.p.s.a.) nie miał wątpliwości dotyczących rozstrzygnięcia, jakie powinno w tej sprawie być wydane. Zwracając przy tym uwagę na liczbę oraz okoliczności w jakich zgłaszane były dowody WSA miał podstawy ku temu, ażeby stwierdzić, że przeprowadzenie wnioskowanych dowodów wydłuży czas rozpoznana sprawy, co przez ustawodawcę ocenione zostało negatywnie z perspektywy dopuszczalności przeprowadzenia dowodów.

Na aprobatę nie zasługiwały zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego. Naczelny Sąd Administracyjny, w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, podziela tok rozumowania przedstawiony w uzasadnieniu wyroku z 5 kwietnia 2018 r. dotyczący podstawy prawnej, na podstawie której wszczęte zostało postępowanie egzekucyjne poddania syna szczepieniom ochronnym. To, że obowiązkowe szczepienia ochronne prowadzone są zgodnie z Programem Szczepień Ochronnych na dany rok, ogłaszanym w formie komunikatu przez Głównego Inspektora Sanitarnego nie oznacza, że ich zakres oderwany jest od powszechnie obowiązującej materii normatywnej. Podstawą wydania tego komunikatu jest art. 17 ust. 11 u.z.ch.z. To ustawodawca zadecydował o sposobie uregulowania materii dotyczącej obowiązkowych szczepień ochronnych. Przyjęcie określonego kalendarza szczepień wynika z konieczności uwzględnienia uwarunkowań medycznych, w tym czasu oraz rodzaju podawanych dzieciom szczepionek. Trudno byłoby oczekiwać, by materią tą miał zajmować się sam ustawodawca, który w przywołanym akcie prawnym wyraźnie stanowi o obowiązku szczepień ochronnych, kwestie szczegółowe pozostawiając rozstrzygnięciu na niższych poziomach decyzyjnych. Ubocznie należy tylko zauważyć, że skarżący kasacyjnie w ramach pierwszej podstawy naruszenia przepisów prawa materialnego błędnie powołał się na przepisy nie obowiązującego już rozporządzenia Ministra Zdrowia z 19 grudnia 2002 r. w sprawie wykazu obowiązkowych szczepień ochronnych oraz zasad przeprowadzania i dokumentacji szczepień (Dz.U. z 2002 r., nr 237, poz. 2018), które utraciło moc z dniem 1 października 2011 r., kiedy to weszło w życie rozporządzenie Ministra Zdrowia z 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 753 ze zm.).

Przedmiotem obowiązku podlegającego egzekucji było poddanie małoletniego syna zobowiązanej obowiązkowym szczepieniom ochronnym przeciwko odrze, śwince i różyczce, a nie gruźlicy, na co wskazano w ramach podstaw kasacyjnych. W komunikacie Głównego Inspektora Sanitarnego okres czasu, w którym powinny zostać podane dzieciom poszczególne szczepionki został określony precyzyjnie. Trudno przyjąć wobec tego, że zobowiązany miałby prawo do modyfikowania odgórnie wyznaczonych terminów szczepień.

Jak stanowi art. 17 ust. 2 u.z.ch.z., wykonanie obowiązkowego szczepienia ochronnego poprzedzone jest lekarskim badaniem kwalifikacyjnym celem wykluczenia przeciwwskazań do jego wykonania. Trafnie skonstatował w tej materii WSA, że konieczność poddania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym oznacza również powinność poddania się badaniom kwalifikacyjnym, celem wykluczenia przeciwwskazań do wykonania obowiązkowego szczepienia ochronnego. Odmowa wzięcia udziału w badaniu uniemożliwia wykonanie szczepienia i powinna być traktowana jako odmowa poddania się temu szczepieniu.

Konieczność wykonania obowiązku poddania osoby małoletniej obowiązkowym szczepieniom ochronnym nie pozostaje w sprzeczności z art. 8 ust. 1, art. 31 ust. 2, art. 47 Konstytucji RP oraz art. 8 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Wprost przeciwnie, z art. 68 ust. 4 Konstytucji RP wynika obowiązek władz publicznych do zwalczania chorób epidemicznych oraz zapobiegania negatywnym dla zdrowia skutkom degradacji środowiska. Obowiązek ten nie pozostaje w sprzeczności z poszanowaniem życia prywatnego i rodzinnego jednostki, a zatem materia dotycząca szczepień ochronnych nie znajduje się w jakimkolwiek związku ze sferą prywatności jednostki.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

Odnośnie wniosku o skierowanie pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego, NSA nie znalazł podstaw do wystąpienia z nim we wnioskowanym w skardze kasacyjnej zakresie. W tej bowiem sprawie mamy do czynienia ze zderzeniem się dwóch interesów indywidualnego i ogólnospołecznego, co wymaga uwzględnienia zasady proporcjonalności, która jest jednym z filarów demokratycznego państwa prawnego, o jakim mowa w art. 2 Konstytucji RP. Każdy ma prawo do ochrony zdrowia, przy czym władze publiczne są obowiązane do zapewnienia szczególnej opieki zdrowotnej dzieciom, z uwzględnieniem zasady równości w dostępie do świadczeń zdrowotnych (art. 68 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji RP). "Obowiązkowość" szczepień ma na celu zabezpieczenie społeczeństwa przed występującymi zagrożeniami (wewnętrznymi i zewnętrznymi). Zgodnie zaś z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla m.in. ochrony zdrowia albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. W orzecznictwie NSA wielokrotnie wskazywano, że obowiązek szczepień wynika bezpośrednio z ustawy (jedno ze źródeł powszechnie obowiązującego prawa Rzeczpospolitej Polskiej – art. 87 Konstytucji RP). Powyższe wyklucza także istnienie problemu konstytucyjności "obowiązkowości" szczepień na tle art. 31 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. Ponadto ustawodawca przewidział odpowiedni mechanizm poprzedzający wykonanie szczepienia, tj. badanie kwalifikacyjne celem stwierdzenia czy nie istnieją w danym indywidualnym przypadku przeciwwskazania do wykonania szczepienia. Nie wydaje się zatem aby tego rodzaju rozwiązanie miało prowadzić do naruszenia praw i wolności oraz godności człowieka.