Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 164/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-09-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 29 września 2015 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Miron sędzia NSA Zdzisław Kostka sędzia del. WSA Paweł Groński /spr./ Protokolant sekretarz sądowy Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 29 września 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 października 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 1389/13 w sprawie ze skargi A. M. i G. M. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 11 października 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 1389/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. M. i G. M. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2013 r. (nr [...]) o stwierdzeniu nieważności decyzji Starosty Żarskiego z dnia [...] kwietnia 2008 r. (nr [...]) dotyczącej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia skarżącym pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego usytuowanego na działce nr ew. [...] położonej w miejscowości K. w Gminie Z., uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody Lubuskiego z dnia [...] lutego 2013 r. (znak: [...]), stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu oraz zasądził na rzecz skarżących zwrot kosztów postępowania.

Ze stanu faktycznego sprawy ustalonego przez organy administracji i przyjętego przez Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia wynika, że Wójt Gminy Żary decyzją z [...] marca 2008 r. nr [...] ustalił - na wniosek skarżących - warunki zabudowy dla opisanej inwestycji. Następnie Starosta Żarski decyzją z [...] kwietnia 2008 r. nr [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił A. i G. M. pozwolenia na budowę opisanego budynku mieszkalnego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zielonej Górze, ostateczną decyzją z [...] lipca 2012 r. nr [...] wydaną na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.), dalej jako k.p.a., stwierdziło nieważność decyzji Wójta Gminy Żary z [...] marca 2008 r. o ustaleniu warunków zabudowy dla tej inwestycji. Zdaniem organu ta decyzja rażąco narusza przepisy art. 52 ust. 2 pkt 1, art. 53 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1, art. 60 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z. 2012 r. poz. 647) oraz przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Mianowicie: granice obszaru analizowanego wyznaczono na kopii mapy sytuacyjno-wysokościowej (zamiast zasadniczej lub katastralnej), wyniki analizy stanowiące załącznik do tej decyzji zostały oparte o tę mapę i ponadto nie zostały podpisane przez autora analizy, w aktach sprawy nie ma zaświadczenia o przynależności osoby sporządzającej projekt decyzji do właściwego samorządu zawodowego architektów lub urbanistów.

W konsekwencji Wojewoda Lubelski decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. wydaną na podstawie art. 157 § 1 i 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. stwierdził nieważność decyzji Starosty Żarskiego z dnia [...] kwietnia 2008 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu skarżącym pozwolenia na budowę. Zdaniem organu, skoro decyzja o warunkach zabudowy w oparciu o którą Starosta wydał decyzję o pozwoleniu na budowę, została wyeliminowana z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc, to oznacza, że decyzja o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę rażąco narusza rażąco prawo (156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, Dz.U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.).

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpoznaniu odwołania A. i G. M. od decyzji organu I instancji, utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy powołał uchwałę składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 listopada 2012 r. sygn. akt I OPS 2/12, zgodnie z którą stwierdzenie nieważności decyzji, w oparciu o którą wydano inną przedmiotowo zależną decyzję, może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji zależnej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, a nie do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. W konsekwencji organ odwoławczy stwierdził, że decyzja Starosty Żarskiego z dnia [...] kwietnia 2008 r. o udzieleniu inwestorom pozwolenia na budowę została wydana z rażącym naruszeniem przepisu oraz art. 35 ust. 1 pkt 1 w zawiązku z art. 35 ust 3 Prawa budowlanego, ponieważ inwestorzy nie posiadali ważnej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla spornej inwestycji. W ocenie organu odwoławczego skutki tego uchybienia są szczególnie poważne i nie mogą być akceptowane z punktu widzenia zasady praworządnego państwa. Udzielenie pozwolenia na budowę w sytuacji, gdy brak jest decyzji o warunkach zabudowy, jest wyrazem niewypełnienia jednego z podstawowych wymogów, od których ustawodawca uzależnia wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Wszelkie unormowania wprowadzające obowiązek uzyskania warunków, na jakich może być realizowana określona inwestycja winny być przestrzegane w sposób restrykcyjny, ponieważ gwarantują one optymalny ład przestrzenny.

Ponadto organ odwoławczy uznał, że w rozpoznawanej sprawie nie ma podstaw do zastosowania art. 156 § 2 k.p.a. dającym podstawę do odmowy stwierdzenia nieważności decyzji, ponieważ decyzja o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych. Zrealizowanie inwestycji, której dotyczy pozwolenie na budowę nie oznacza, że decyzja ta wywołała nieodwracalne skutki prawne.

Sąd I instancji działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. Z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej: "p.p.s.a.", uchylił zaskarżoną decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego i decyzję organu I instancji, orzekł o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku oraz zasądził na rzecz skarżących zwrot kosztów postępowania.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie organy nie miały podstaw prawnych do zastosowania art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., ponieważ nie można przyjąć, bez przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, że decyzja o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu skarżącym pozwolenia na budowę rażąco narusza prawo.

Zdaniem WSA w Warszawie stwierdzenie nieważności decyzji opartej na innej decyzji, której nieważność stwierdzono, nie następuje "automatycznie", niejako obligatoryjnie. Okoliczności dające podstawę stwierdzenia nieważności decyzji powinny być oceniane indywidualnie, w każdej rozpoznawanej sprawie, z uwzględnieniem oczywistości naruszenia prawa, charakteru przepisu, który został naruszony oraz tego, czy zaistniały społeczne lub gospodarcze skutki naruszenia spowodowanego ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę, które z punktu widzenia praworządności są nie do zaakceptowania. Takiej oceny nie przeprowadzono w rozpatrywanej sprawie. Organ pierwszej instancji w treści decyzji w ogóle nie odniósł się do tej ostatniej przesłanki (społeczno - gospodarcze skutki naruszenia), a organ drugiej instancji jedynie lakonicznie stwierdził, że "skutki analizowanego uchybienia są szczególnie poważne i nie mogą być akceptowane z punktu widzenia zasady praworządnego państwa". Jednakże Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie wyjaśnił dostatecznie, na czym polegają owe szczególnie poważne skutki naruszenia, których nie można zaakceptować z punktu widzenia praworządności. Zdaniem Sądu organy obu instancji nie wzięły pod uwagę, że na podstawie ostatecznej i ważnej decyzji o pozwoleniu na budowę skarżący w całości zrealizowali inwestycję, a w trakcie realizacji jej legalność nie była kwestionowana. Następnie skarżący legalnie przystąpili do użytkowania obiektu i użytkują go do chwili obecnej, działając w zaufaniu do organów architektoniczno - budowlanych, w szczególności do ich działania zgodnie z prawem. Organy nie uwzględniły też faktu, że stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę spowodowało, że inwestorzy utracili tytuł do wykonania robót budowlanych (inwestycja jest traktowana, jakby została zrealizowana bez wymaganego pozwolenia na budowę). W takim przypadku powstaje konieczność przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego przewidzianego w art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane, w skrajnym przypadku prowadzącego do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę, co niewątpliwie może wywołać negatywne skutki dla skarżących.

Zdaniem Sądu organ budowlany powinien ocenić wagę naruszenia prawa przez wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę, uwzględniając przede wszystkim przyczyny stwierdzenia nieważność decyzji o warunkach zabudowy. Z akt sprawy wynika, że decyzja Wójta Gminy Żary z dnia [...] marca 2008 r. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji skarżących rażąco narusza prawo, ponieważ nie użyto właściwej mapy, stanowiącej załącznik do decyzji, dla oznaczenia granic terenu (zamiast mapy zasadniczej bądź katastralnej przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego posłużono się mapą sytuacyjno-wysokościową), załączniki do decyzji, stanowiące jej integralną część nie zostały podpisane przez osobę upoważnioną, w dokumentacji brak było udokumentowania przynależności osoby sporządzającej projekt decyzji do właściwego samorządu zawodowego architektów lub urbanistów, oraz nie sporządzono analizy urbanistyczno-architektonicznej z zaznaczeniem prawidłowym na właściwej mapie obszaru analizowanego. Te okoliczności są istotne dla oceny skutków społeczno-gospodarczych naruszenia prawa. Ich niewyjaśnienie stanowiło naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Sąd I instancji wyraził pogląd, że zrealizowanie inwestycji nie może być interpretowane jako skutek prawny, a jedynie jako skutek faktyczny decyzji o pozwoleniu na budowę. W przepisie art. 156 § 2 k.p.a. nie chodzi zaś o stan faktyczny powstały wskutek wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę. Obojętne przy zastosowaniu tego przepisu jest również to, czy istnieją faktyczne (materialne, techniczne) możliwości odwrócenia następstw spowodowanych przez decyzję, a w szczególności przywrócenie stanu poprzedniego. Zezwolenie na użytkowanie obiektu, wpisanie budynku do ksiąg wieczystych i ewidencji gruntów (kartoteki budynków) oraz ujawnienie nieruchomości jako zabudowanej zgodnie z przepisami prawa geodezyjnego i kartograficznego nie stanowią, w ocenie Sądu, nieodwracalnych skutków prawnych.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżył wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 października 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 1389/13 w całości skargą kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Organ zarzucił zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a., naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że decyzje organu I i II instancji zostały wydane z naruszeniem tych przepisów z uwagi na niedokonanie oceny, czy zaistniały społeczne lub gospodarcze skutki naruszenia wywołanego ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę, które z punktu widzenia praworządności są nie do zaakceptowania i nie wyjaśnienie, na czym polegają szczególnie poważne skutki naruszenia, których nie można zaakceptować z punktu widzenia praworządności, w sytuacji, gdy Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego dokonał oceny stwierdzonego naruszenia (brak decyzji o warunkach zabudowy) i stwierdził, że udzielenie pozwolenia na budowę w sytuacji braku decyzji o warunkach zabudowy, wymaganej w danym przypadku przepisami prawa, stanowi wyraz niewypełnienia jednego z podstawowych wymogów, od których ustawodawca uzależnia wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę, narusza przepisy o planowaniu przestrzennym, godząc tym samym w ład przestrzenny, zaś utrzymanie w mocy decyzji o pozwoleniu na budowę, w przypadku braku decyzji o warunkach zabudowy, stanowiłoby akceptację próby obejścia obowiązujących przepisów związanych z zagospodarowaniem terenu.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ podkreślił, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji ocenie podlega sama decyzja, zaś w przypadku stwierdzenia jej wadliwości - skutki, jakie owa wadliwość wywołała. Organ administracji architektoniczno-budowlanej nie ma obowiązku oceniać skutków stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, na co wskazuje Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku. Okoliczność, że skarżący w całości zrealizowali inwestycję, a w trakcie jej realizacji budowa była legalna, oraz że przystąpili do jej użytkowania działając w zaufaniu do organów architektoniczno-budowlanych, na co zwraca szczególną uwagę Sąd I instancji, pozostaje bez wpływu na treść rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu nieważnościowym. Podobnie zresztą jak okoliczność, że w przypadku stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę powstaje konieczność przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego przewidzianego w art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane, w skrajnym przypadku prowadzącego do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę. Według organu, Sąd I instancji argumentując swoje stanowisko odwołuje się do skutków, jakie może wywołać stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, podczas gdy działania organów administracji architektoniczno-budowlanej powinny ograniczać się do oceny skutków społeczno-gospodarczych stwierdzonego naruszenia. Czym innym są skutki stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę i ewentualne następstwa z tym związane, a czym innym skutki społeczno- gospodarcze naruszenia przepisów prawa.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie zgodził się z poglądem wyrażonym w zaskarżonym wyroku, że w rozpoznawanej sprawie organy administracji architektoniczno-budowlanej powinny dokonać oceny wystąpienia przesłanek rażącego naruszenia prawa także w kontekście przyczyn, dla których stwierdzono nieważność decyzji o warunkach zabudowy. Wnoszący skargę kasacyjną dodał, że organy administracji architektoniczno-budowlanej nie są właściwe do oceny zasadności ostatecznej, funkcjonującej w obrocie prawnym decyzji samorządowego kolegium odwoławczego w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie jest uprawniony do oceny wagi naruszeń stwierdzonych przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Skoro organ właściwy stwierdził nieważność decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu należy uznać, że decyzja ta jest obarczona kwalifikowaną wadliwością. Brak jest zatem podstaw, aby w toku postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę dokonywać analizy tego, czy uchybienia stwierdzone przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze były istotne. Ich istotność oraz kwalifikowany charakter wynika już z samego faktu wydania decyzji stwierdzającej nieważność decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

A. i G. M. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wnieśli o jej oddalenie. W piśmie procesowym stwierdzili m.in., że w rozpoznawanej sprawie nie można pominąć tego, że inwestorzy zrealizowali inwestycję legalnie. Przeciwne stanowisko zaprezentowane przez organ narusza zasadę zaufania uczestników postępowania do organów administracji i zasadę praworządności.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały wymienione w § 2 tego przepisu, a która w rozpatrywanej sprawie nie zachodzi.

Zarzuty skargi kasacyjnej nie są uzasadnione i dlatego skarga nie może być. uwzględniona.

W zaskarżonej do Sądu I instancji decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] maja 2013 r. organ ten podtrzymał stanowisko organu I instancji co do tego, że decyzja o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu skarżącym pozwolenia na budowę została wydana z rażącym naruszeniem przepisu art. 35 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, ponieważ decyzja o ustaleniu warunków zabudowy została wyeliminowana z obrotu prawnego z mocą wsteczną, wskutek stwierdzenia jej nieważności.

Sąd I instancji nie podzielił tego stanowiska. Stwierdził, że w takiej sytuacji sam fakt stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy, stanowiącej przesłankę wydania pozwolenia budowlanego nie daje dostatecznej podstawy do przyjęcia, że decyzja o pozwoleniu na budowę rażąco narusza prawo. Należy bowiem zbadać decyzję o pozwoleniu na budowę z uwzględnieniem wszystkich przesłanek istotnych z punktu widzenia przypisania jej rażącego naruszenia prawa, w szczególności z uwzględnieniem oceny skutków społeczno- gospodarczych decyzji dotkniętej stwierdzoną wadliwością. W ocenie Sądu organy nie wyjaśniły, na czym polegają "szczególnie poważne skutki naruszenia", których nie można zaakceptować z punktu widzenia praworządności. Organy nie wzięły pod uwagę, że na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę skarżący w całości zrealizowali inwestycję, a w trakcie jej realizacji budowa była legalna, nie uwzględniły również przyczyn nieważności decyzji o ustaleniu warunków zabudowy.

W skardze kasacyjnej organ podważa to stanowisko Sądu, podnosząc, że w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności pozwolenia budowlanego istotne jest jedynie to, że decyzja o warunkach zabudowy stanowiąca podstawę wydania pozwolenia budowlanego została wzruszona wskutek stwierdzenia jej nieważności. Organ nie jest więc obowiązany do wyjaśniania i badania innych jeszcze okoliczności, które mogłyby stanowić przesłanki stwierdzenia nieważności pozwolenia budowlanego. W szczególności jest zwolniony od oceny skutków społeczno - gospodarczych naruszenia prawa przez wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę mimo braku (wskutek stwierdzenia nieważności) decyzji o warunkach zabudowy.

W rozpoznawanej sprawie sporny jest zatem problem, czy w postępowaniu o stwierdzenie nieważności pozwolenia budowlanego dla stwierdzenia nieważności tego pozwolenia wystarczy sam brak decyzji o warunkach zabudowy, czy też niezbędne jest również badanie innych jeszcze okoliczności sprawy, mogących świadczyć o tym, że decyzja o pozwoleniu na budowę rażąco narusza prawo. A więc czy w niniejszej sprawie organ miał dostateczne podstawy do zastosowania art 156 § 1 pkt 2 k.p.a. opierając się wyłącznie na tym, że stwierdzono nieważność decyzji o warunkach zabudowy.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko wyrażone przez Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że stwierdzenie nieważności decyzji, w oparciu o którą wydano inną decyzję, nie oznacza niemalże automatycznego wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji zależnej przez stwierdzenie jej nieważności. Inaczej mówiąc, zdaniem Sądu sam fakt stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy nie stanowi dostatecznej podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę. Niezbędne jest zbadanie i ocena również innych okoliczności sprawy, w szczególności rozważenie skutków społeczno - gospodarczych wadliwej w ten sposób decyzji o pozwoleniu na budowę.

W orzecznictwie jest ugruntowane stanowisko, zgodnie z którym o tym, czy naruszenie prawa jest naruszeniem "rażącym" w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decyduje: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu który został naruszony oraz racje ekonomiczne i gospodarcze, czyli skutki które wywołuje ta decyzja. Stwierdzenie nieważności decyzji z przyczyny rażącego naruszenia prawa może mieć zatem miejsce jedynie wówczas, gdy organ ustali, że decyzja w sposób oczywisty i bezsporny (czyli rażący) narusza konkretny przepis prawa, a ponadto jej obowiązywanie wywołuje skutki niemożliwe do zaaprobowania w praworządnym państwie (por. np. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 8 kwietnia 1994 r. sygn. akt III ARN 13/94 (OSN 1994 z 3, poz. 36), wyroki Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 21 października 1992 r. sygn. akt V SA 86/92 (ONSA 1993, z. 1, poz. 23), z dnia 18 lipca 1994 r. sygn. akt V SA 535/94 (lex nr 10605) i z dnia 12 grudnia 2004 r. sygn. akt OSK 992/04 (lex nr 1405535), wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 12 września 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 1101/13 (lex nr 1377834)).

W związku z tym w toku postępowania dotyczącego stwierdzenia nieważności decyzji zależnej (decyzji o pozwoleniu na budowę) organ jest zobowiązany szczególnie wnikliwie zbadać również powody, dla których stwierdzono nieważność decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla spornej inwestycji, ponieważ te powody mogą rzutować na ocenę ciężaru naruszenia prawa przez decyzję o pozwoleniu na budowę. Nie może ograniczyć się do stwierdzenia, że nie było w sensie prawnym, decyzji o warunkach zabudowy, na której opiera się decyzja o pozwoleniu na budowę. Jest zobowiązany rozważyć czy stwierdzenie nieważności decyzji budowlanej z tego powodu, ze względu na przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy byłoby usprawiedliwione z punktu widzenia zasady praworządności. Innymi słowy, czy istnienie w obrocie prawnym decyzji o pozwoleniu na budowę, której wadą jest to, że stwierdzono nieważność poprzedzającej ją decyzji o warunkach zabudowy z powodów wyłącznie formalnych obraża obowiązujący porządek prawny. Odpowiedź na to pytanie wymaga zważenia, co bardziej zasługuje na prawną ochronę: przestrzeganie formalnych tylko wymagań związanych z wydaniem decyzji o warunkach zabudowy, czy stan prawny i faktyczny powstały wskutek wydania takiej decyzji formalnie wadliwej i na jej podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, czyli wybudowanie budynku przez inwestora działającego na podstawie legalnego wówczas pozwolenia budowlanego, w zaufaniu do przestrzegania prawa przez organy architektoniczno - budowlane. Ten problem, który stanął przed organem wszczynającym postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę i którego rozstrzygnięcia organy dostatecznie nie uzasadniły można również przedstawić w formie innego pytania. Czy z powodu naruszenia wymagań formalnych przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy, którego wpływu na treść tej decyzji organy nie ustaliły, można eliminując z obrotu prawnego pozwolenie budowlane właściwie już "skonsumowane", podważać zaufanie obywatela do działania organów państwa i obowiązującego w nim porządku prawnego.

Pomocne przy wyjaśnieniu powyższych wątpliwości może być na przykład sprawdzenie przez organ administracji, w jaki sposób potoczyła się sprawa dotycząca ustalenia warunków zabudowy po stwierdzeniu nieważności dotychczasowej decyzji wydanej w tym przedmiocie. Nie ulega bowiem wątpliwości, że po stwierdzeniu nieważności decyzji Wójta Gminy Żary z dnia [...] marca 2008 r. organ administracji winien zakończyć postępowanie wszczęte w tej sprawie wnioskiem skarżących. W ocenie Sądu nie można wykluczyć, w szczególności uwzględniając przyczyny stwierdzenia nieważności tej decyzji, nie odnoszące się do podstawowego problemu czyli zgodności ustalonego sposobu zagospodarowania nieruchomości z tak zwaną zasadą dobrego sąsiedztwa, że Wójt Gminy Żary wyda decyzję o warunkach zabudowy o takiej samej treści, jak decyzja, której nieważność stwierdzono. Taka okoliczność może mieć istotne znaczenie przy ocenie czy decyzja Starosty Żarskiego z dnia [...] kwietnia 2008 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę została wydana z rażącym naruszeniem prawa.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji prawidłowo przyjął, że organy powyższych kwestii nie wyjaśniły i – w konsekwencji - nie wykazały że decyzja o pozwoleniu na budowę rażąco narusza prawo. Dopuściły się zatem naruszenia art. 7 k.p.a., art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.