Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VIII SAB/Wa 63/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-09-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Minister Finansów
Treść wyniku: Zobowiązano organ do rozpoznania wniosku/odwołania w terminie ...od otrzymania odpisu prawomocnego orzeczenia
Powołane przepisy: article: art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d;  art. 4 ust. 1  pkt 1;  art. 10 ust. 1;  art. 16
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Kot, Sędziowie Sędzia WSA Justyna Mazur /sprawozdawca/, Sędzia WSA Renata Nawrot, Protokolant Referent Małgorzata Domagalska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 września 2014 r. sprawy ze skargi Rady [...] w W. na bezczynność Ministra Finansów w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1) zobowiązuje Ministra Finansów do rozpoznania wniosku Rady [...] w W. z dnia [...] sierpnia 2012 r. znak [...] w sprawie udostępnienia informacji publicznej w części dotyczącej funkcjonariuszy publicznych (imion, nazwisk, stanowisk, nazw komórek organizacyjnych) niewymienionych w Biuletynie Informacji Publicznej Ministerstwa Finansów, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi; 2) oddala skargę w pozostałym zakresie; 3) stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 4) zasądza od Ministra Finansów na rzecz skarżącej Rady [...] w W. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

[...] "[...]" [...] w W. (dalej także: "skarżąca"), pismem z [...] sierpnia 2012 r., wystąpiła do Ministra Finansów (dalej także: "Minister") z wnioskiem o przekazanie w trybie przepisów ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) (dalej także: "u.d.i.p.") informacji o imionach, nazwiskach, stanowiskach funkcjonariuszy publicznych oraz nazwach komórek organizacyjnych,

w których są oni zatrudnieni w Ministerstwie Finansów.

Dyrektor Biura Dyrektora Generalnego Ministerstwa Finansów pismem z dnia

[...] września 2012 r. wskazał, że przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej nie definiują pojęcia "osób pełniących funkcje publiczne". Dodał, iż Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 20 marca 2006 r., sygn. K 17/05 wskazał, że

o stwierdzeniu czy określone podmioty sprawują funkcje publiczne decyduje pełnienie przez te podmioty stanowisk i funkcji, których sprawowanie jest równoznaczne

z podejmowaniem działań wpływających bezpośrednio na sytuację prawną innych osób lub łączy się co najmniej z przygotowaniem decyzji dotyczących innych podmiotów. Spod zakresu funkcji publicznej wykluczone są zatem takie stanowiska, choćby pełnione w ramach organów władzy publicznej, które mają charakter usługowy lub techniczny. Dyrektor wskazał również, że stosownie do § 1 ust. 4 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 11 czerwca 2004 r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Ministra Finansów (Dz. U. Nr 134, poz. 1427), obsługę Ministra Finansów zapewnia Ministerstwo Finansów. Zgodnie z § 6 ust. 2 Regulaminu organizacyjnego Ministerstwa Finansów, stanowiącego załącznik do zarządzenia Nr 34 Ministra Finansów z dnia 27 lipca 2012 r. (Dz. Urz. Min. Fin. Nr 18, poz. 42), Minister Finansów wykonuje swoje zadania przy pomocy Sekretarza Stanu, Podsekretarzy Stanu, Dyrektora Generalnego, Gabinetu Politycznego Ministra, Głównego Ekonomisty Ministerstwa oraz dyrektorów. Dyrektorzy wykonują zadania, odpowiednio departamentu albo biura, samodzielnie lub przy pomocy zastępców dyrektora (§ 9 ust. 3 ww. Regulaminu). Powołując się na powyższe, w odniesieniu do wskazanego we wniosku zakresu żądanej informacji publicznej, Dyrektor poinformował, że imiona, nazwiska, stanowiska, a także nazwy komórek, w których są zatrudnione osoby posiadające kompetencje decyzyjne, a więc pełniące funkcje publiczne w Ministerstwie Finansów, są opublikowane w Biuletynie Informacji Publicznej Ministerstwa Finansów.

[...] "[...]" [...] w W., pismem z [...] marca 2013 r., wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministra Finansów w zakresie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] sierpnia 2012 r., [...] o udostępnienie informacji publicznej. Wniosła o zobowiązanie organu do udzielenia w terminie 14 dni od daty otrzymania akt merytorycznej odpowiedzi na w/w wniosek w postaci udostępnienia informacji publicznej wskazanej w tym wniosku. Zażądała także wymierzenia Ministrowi grzywny.

W uzasadnieniu skargi podniosła między innymi, że w Biuletynie Informacji Publicznej Ministerstwa Finansów nie ma wszystkich danych, o które wnosiła. Są jedynie informacje dotyczące najwyższych stanowisk w Ministerstwie Finansów (minister, dyrektor generalny, sekretarze i podsekretarze stanu, dyrektorzy i zastępcy dyrektorów poszczególnych departamentów). Nie ma nazwisk i stanowisk funkcjonariuszy publicznych niższego szczebla (radców ministra, naczelników

i zastępców naczelników wydziałów, inspektorów kontroli skarbowej, komisarzy skarbowych, itd.). Wskazała, iż poza dyskusją pozostaje, że funkcjonariusze publiczni

w Ministerstwie Finansów to nie tyko osoby wymienione w ww. piśmie Ministra. Skarżąca podniosła także, iż w odpowiedzi na jej inny wniosek, dotyczący listy funkcjonariuszy publicznych zatrudnionych w Departamencie Administracji Podatkowej, Minister przekazał pełną listę funkcjonariuszy publicznych zatrudnionych w tym departamencie. Pismo zawiera zestawienie [...] funkcjonariuszy publicznych zatrudnionych w marcu 2012 r. w Departamencie Administracji Podatkowej, a na liście funkcjonariuszy znajdują się pracownicy zatrudnieni na stanowiskach począwszy od referendarza (najniższe stanowisko w hierarchii) do dyrektora departamentu (najwyższe stanowisko w hierarchii). Jak z tego wynika, w zasadzie wszystkie stanowiska zajmowane w Departamencie Administracji Podatkowej to stanowiska zajmowane przez funkcjonariuszy publicznych. Zdaniem skarżącej, tak jest z pewnością w innych departamentach resortu finansów. Według skarżącej, przedmiotem wniosku jest informacja publiczna w rozumieniu art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, a także w świetle art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Minister będąc zobowiązany do udostępnienia informacji nie udostępnił jej w terminie wskazanym w art. 13 ust. 1 oraz nie wydał decyzji o odmowie udostępnienia informacji, czym naruszył art. 16 ust. 1 tej ustawy. Skarżąca zarzuciła także, że w odpowiedzi na wniosek Minister podał nieprawdziwe informacje, że lista funkcjonariuszy zatrudnionych w Ministerstwie Finansów jest dostępna w BIP Ministerstwa Finansów. Dodała, iż do dnia wniesienia skargi wniosek o udostępnienie informacji publicznej nie został wykonany.

W odpowiedzi na skargę Minister Finansów wniósł o oddalenie skargi.

Minister Finansów wyjaśnił, iż w jego ocenie wniosek został załatwiony, gdyż udostępnił on informację publiczną, co oznacza że nie pozostaje w bezczynności

w załatwieniu wniosku skarżącej z dnia [...] sierpnia 2012 r. Fakt, że udzielona informacja nie satysfakcjonuje skarżącej nie może być traktowany jako bezczynność organu w załatwieniu wniosku. Minister dodał, że w przypadku, gdy informacja publiczna udostępniona jest w BIP, brak jest podstaw do jej udostępniania na wniosek tj. w trybie art. 10 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie bowiem

z przepisem art. 10, na wniosek udostępniane są tylko te informacje publiczne, które nie zostały udostępnione w Biuletynie Informacji Publicznej lub w centralnym repozytorium. Z bezczynnością organu w zakresie dostępu do informacji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy organ "milczy" wobec wniosku strony o udzielenie takiej informacji lub odmawia udzielenia takiej informacji w nieprzewidzianej dla tej czynności formie prawnej. Udzielenie informacji publicznej stanowi czynność materialno-techniczną organu administracji publicznej. Odmowę udzielenia informacji publicznej,

a także umorzenie postępowania w sprawie, w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. organy administracji publicznej zobowiązane są natomiast wyrażać w formie decyzji administracyjnej. Natomiast nie można mówić o bezczynności organu administracji publicznej w sytuacji, gdy udziela on pisemnej odpowiedzi, lecz skarżący nie jest z niej zadowolony. Jako bezzasadny Minister uznał zarzut nieudostępnienia żądanych informacji w terminie, o którym mowa w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Skarżąca zwróciła się do Ministra Finansów z wnioskiem o udzielenie informacji publicznej pismem z dnia [...] sierpnia 2012 r. za pośrednictwem poczty elektronicznej. W taki sposób zażądała również przekazania żądanych informacji. Minister Finansów udzielił skarżącej odpowiedzi na ww. wniosek pismem z dnia [...] września 2012 r., a więc

z zachowaniem terminu, o którym mowa w art. 13 ust. 1 u.d.i.p.

Wyrokiem z dnia 3 lipca 2013 r., sygn. akt VIII SAB/Wa 11/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie ze skargi [...] "[...]" [...]w W. na bezczynność Ministra Finansów, w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, zobowiązał Ministra Finansów do rozpoznania wniosku [...] "[...]" [...]w W. z dnia [...] sierpnia 2012 r., znak [...], w sprawie udostępnienia informacji publicznej w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi, stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa oraz orzekł o kosztach postępowania sądowego.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 14 maja 2014 r. sygn. akt

I OSK 2541/13 po rozpoznaniu skargi kasacyjnej Ministra Finansów od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 lipca 2014 r. w sprawie sygn. akt VIII SAB/Wa 11/13 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania.

Naczelny Sąd Administracyjny podniósł, iż z uwagi na treść art. 149 § 1 zdanie pierwsze ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."), istotne jest ustalenie, w jakim zakresie żądana informacja została już udostępniona. Przepis ten nakazuje bowiem sądowi wydanie aktu, w tym wypadku informacji publicznej, która ma być wydana, a nie nakazanie organowi ponownego rozpoznania sprawy (wniosku

o udostępnienie informacji publicznej). Tym samym w razie częściowego udostępnienia informacji, obowiązkiem sądu rozpoznającego sprawę jest precyzyjne określenie zakresu, w jakim informacja nie została udzielona. W sytuacji, gdy informacja

w pewnym zakresie została udzielona, nakładanie na organ ponownego obowiązku jej udzielenia w całości, w drodze obowiązku ponownego rozpoznania wniosku

o udostępnienie informacji nie znajduje podstawy prawnej. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał także, iż Sąd pierwszej instancji nie zakwestionował twierdzenia organu o udostępnieniu części informacji w Biuletynie Informacji Publicznej Ministerstwa Finansów. Zamieszczenie w BIP tylko informacji dotyczących osób zajmujących stanowiska kierownicze nie było sporne. W tych okolicznościach w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w niniejszej sprawie wniosek został przez organ w części rozpoznany. Zgodnie z art. 10 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek. Poinformowanie, że żądana informacja jest zamieszczona w Biuletynie Informacji Publicznej zwalnia podmiot zobowiązany od obowiązku udostępnienia żądanej informacji na wniosek. Z tego względu zobowiązanie organu do ponownego rozpoznania wniosku w zakresie osób, których dane zostały udostępnione w Biuletynie Informacji Publicznej stanowiło naruszenie art. 149 § 1 zdanie pierwsze w związku z art. 133 § 1 oraz art. 141 § 4 p.p.s.a., a uchybienie to miało wpływ na wynik sprawy. Już

w chwili wniesienia, w odniesieniu do zakresu informacji udostępnionych w Biuletynie Informacji Publicznej, skarga była bezzasadna i powinna być w tym zakresie oddalona. W związku z kasacyjnym wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd ten za przedwczesne uznał definitywne rozstrzyganie wszystkich kwestii materialnoprawnych, co stanowi obowiązek Sądu pierwszej instancji ponownie rozpoznającego sprawę. Odnosząc się do istotnych zagadnień materialnych, przesądzających dalszy kierunek kontroli sądowej Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż prawidłowa wykładnia art. 10 ust. 1 u.d.i.p. prowadzi do wniosku, że udostępnienie informacji publicznej

w Biuletynie Informacji Publicznej wyłącza obowiązek ponownego jej udostępnienia

w trybie wnioskowym. Należy jednak zastrzec, że z taką sytuacją mamy do czynienia wówczas, gdy informacje zawarte w BIP odnoszą się bezpośrednio do zakresu

i przedmiotu wniosku o udostępnienie informacji publicznej, a więc zawierają wszystkie dane istotne z punktu widzenia żądającego informacji. W odniesieniu do funkcjonariuszy publicznych zatrudnionych w Ministerstwie Finansów na kierowniczych stanowiskach, informacja udostępniona w BIP Ministerstwa Finansów zawierała dane interesujące wnioskodawcę. Sąd pierwszej instancji dokonał więc prawidłowej wykładni art. 10 ust. 1 u.d.i.p., stwierdzając wprost w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że udostępnienie informacji w Biuletynie Informacji Publicznej Ministerstwa Finansów, zgodnie z art. 10 ust. 1 tej ustawy, zwalniałoby z obowiązku udzielenia indywidualnej odpowiedzi. Doszło jednak do niewłaściwego zastosowania art. 10 ust. 1 u.d.i.p. poprzez nakazanie rozpoznania wniosku także w odniesieniu do informacji udostępnionych w BIP. Podobnie, oddzielić należy precyzyjnie wykładnię

i zastosowanie art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d w związku z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Wykładnia użytego w przepisie art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d pojęcia "osoba sprawująca w organie funkcję", powinna w pierwszej kolejności nawiązywać do pojęć analizowanej ustawy

o dostępie do informacji publicznej. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał także, iż w art. 6 ust. 2 ustawy, definiującym pojęcie dokumentu urzędowego, wprost określono funkcjonariusza publicznego, jako osobę w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego. Definicja funkcjonariusza publicznego zawarta w art. 115 § 13 Kodeksu karnego ma zatem, z powodu odesłania zawartego w art. 6 ust. 2, znaczenie pierwszoplanowe. Zgodnie z art. 115 § 13 pkt 4 Kodeksu karnego, funkcjonariuszem publicznym jest osoba będąca pracownikiem administracji rządowej, innego organu państwowego lub samorządu terytorialnego, chyba że pełni czynności wyłącznie usługowe, a także inna osoba w zakresie, w którym uprawniona jest do wydawania decyzji administracyjnych. Dodano jednocześnie, że niezależnie od definicji zawartej w art. 115 § 13, w przepisie art. 115 § 19 Kodeksu karnego zawarto definicję osób pełniących funkcję publiczną, którymi są, oprócz funkcjonariusza publicznego: członek organu samorządowego, osoba zatrudniona w jednostce organizacyjnej dysponującej środkami publicznymi, chyba że wykonuje wyłącznie czynności usługowe, a także inna osoba, której uprawnienia i obowiązki w zakresie działalności publicznej są określone lub uznane przez ustawę lub wiążącą Rzeczpospolitą Polską umowę międzynarodową.

Z przepisów tych wynika, że każdy funkcjonariusz publiczny jest osobą pełniącą funkcję publiczną. Nadto, pracownik administracji rządowej lub pracownik innego organu państwowego lub samorządowego jest funkcjonariuszem publicznym niezależnie od tego, czy jest uprawniony do wydawania decyzji administracyjnych. Tylko zaliczenie do funkcjonariuszy publicznych osób innych, niż pracownicy administracji rządowej, pracownicy innych organów państwowych lub samorządowych, jest uwarunkowane tym, czy te inne osoby są uprawnione do wydawania decyzji administracyjnych. Kryterium odróżniającym pracownika administracji rządowej lub pracownika innego organu państwowego będącego funkcjonariuszem publicznym od pracownika wykonującego wyłącznie czynności usługowe jest charakter obowiązków oraz zakres odpowiedzialności danej osoby. Funkcjonariuszem publicznym jest osoba zajmująca

w sektorze służby publicznej stanowisko, które łączy się z odpowiedzialnością za działania w interesie ogólnym. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał jednocześnie, iż zwrot "pełni czynności wyłącznie usługowe" należy odnosić do takich pracowników, których obowiązki nie wiążą się z osobistym udziałem w wykonywaniu władztwa publicznoprawnego, w tym także w procesie przygotowywania aktów stosowania prawa. Dopiero dokonana z uwzględnieniem tych okoliczności analiza konkretnych stanowisk zajmowanych przez osoby będące pracownikami Ministerstwa Finansów, pozwoli na właściwe zastosowanie wobec nich przepisu art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d u.d.i.p. Naczelny Sąd Administracyjny zauważył ponadto, iż z powyższych uwag wynika brak normatywnych podstaw do posługiwania się w trakcie stosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej definicją zawartą w art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz. U. Nr 34, poz. 173).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przy ponownym rozpoznaniu sprawy zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 i § 2 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która obejmuje między innymi orzekanie

w sprawach skarg na bezczynność organów w zakresie wydawania decyzji administracyjnych, postanowień wydawanych w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończących postępowanie w sprawie, a także postanowień rozstrzygających sprawę co do istoty, postanowień wydawanych w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Z bezczynnością mamy do czynienia wówczas, gdy organ zobowiązany do podjęcia przewidzianej prawem czynności nie podejmuje jej

w określonym przez przepisy terminie, przy czym w sprawie dotyczącej bezczynności w zakresie udostępnienia informacji publicznej złożenie skargi na bezczynność nie wymaga uprzedniego wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa albo złożenia zażalenia, o którym mowa w art. 37 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 t.j.; dalej: "k.p.a.").

Istotną okolicznością mającą wpływ na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy jest fakt, że sprawa została przekazana do rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 maja 2014 r. sygn. akt I OSK 2541/13, wydanego na skutek skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 lipca 2013 r.

w sprawie sygn. akt VIII SA/Wa 11/13.

Zgodnie z art. 190 p.p.s.a. Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Artykuł ten znajduje zastosowanie, gdy doszło do orzeczenia, o którym mowa w art. 185 § 1 p.p.s.a., a mianowicie, gdy zaszła konieczność ponownego rozpoznania sprawy przez wojewódzki sąd administracyjny. Ta sytuacja ma miejsce w rozpoznawanej sprawie. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 października 2010 r., sygn. II GSK 808/09, Sąd pierwszej instancji rozpoznający sprawę ponownie nie może dokonać interpretacji przepisów w sposób odmienny niż wynikająca

z orzeczenia wydanego w wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej, nie może też ocenić prawidłowości rozstrzygnięcia sądu odwoławczego.

Wykładnia prawa, o jakiej mowa w art. 190 p.p.s.a., to wyjaśnienie przez Naczelny Sąd Administracyjny istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku, a więc nie tylko sama wykładnia w ścisłym tego słowa znaczeniu. Związanie wykładnią prawną dotyczy zarówno sądu rozpoznającego sprawę ponownie, a także organu administracyjnego, do czasu ostatecznego rozstrzygnięcia, chyba że nastąpi zmiana stanu prawnego, powodująca, że pogląd prawny NSA staje się nieaktualny. Sąd, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania, nie ma całkowitej swobody przy wydawaniu nowego orzeczenia. W tej sytuacji Sąd nie mógł rozpoznawać sprawy z pominięciem oceny prawnej wyrażonej w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego. Odmienne stanowisko Sądu stanowiłoby naruszenie art. 190 p.p.s.a., które to naruszenie mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy, skutkujący uchyleniem wyroku w przypadku jego zaskarżenia skargą kasacyjną.

W konsekwencji należy uznać, iż związanie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w rozumieniu art. 190 p.p.s.a., oznacza, iż nie może on formułować nowych ocen prawnych - sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, a zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania poprzez treść nowego wyroku.

Oznacza to, że Sąd rozpoznając obecnie sprawę, nie znajdując podstaw do zastosowania odstępstw od konieczności podzielenia poglądu prawnego wyrażonego przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 maja 2014 r., zobowiązany jest wykładnię prawa tam przedstawioną przyjąć.

Rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie wymaga wyjaśnienia czy żądane przez skarżącą informacje stanowią informacje publiczne w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, a także czy i w jakim zakresie podlegają one udostępnieniu na wniosek, wobec tego, iż zostały w części udostępnione. Powyższe pozwoli na ocenę czy organ pozostaje w bezczynności, czy też podjął określone prawem czynności, zwalniające od takiego zarzutu.

Z uwagi na to, że skarga na bezczynność Ministra dotyczy wniosku skarżącej o udostępnienie informacji publicznej, wskazać należy, iż zgodnie z art. 61 ust.

1 Konstytucji RP, obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego

i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, zaś według ust. 2, prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu, przy czym tryb udzielania informacji, o których mowa w ust. 1 i 2, określają ustawy (ust. 4).

Ta konstytucyjna zasada znalazła swoje odzwierciedlenie w przepisach art. 1

i art. 2 u.d.i.p., stwierdzających m.in., że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną i podlega udostępnieniu, a każdy jest uprawniony do uzyskania informacji publicznej bez potrzeby wykazywania interesu prawnego lub faktycznego. Przemawia to za szerokim rozumieniem informacji publicznej jako informacji o każdym przejawie działania organów władzy publicznej. Informacją publiczną w rozumieniu ustawy jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne,

w szczególności organy władzy publicznej. Obowiązek informacyjny nie musi być przy tym adekwatny do ustalonego zakresu działania danego podmiotu, obowiązuje tutaj ogólna, wynikająca z art. 4 ust. 3 u.d.i.p. zasada, że do udzielenia informacji zobowiązane są podmioty będące w posiadaniu takiej informacji. W art. 6 u.d.i.p. zawarto katalog informacji publicznej podlegającej ujawnieniu. Użycie w jego treści słów "w szczególności" wskazuje, że nie jest to katalog zamknięty.

Wobec tego, że wniosek skierowany do Ministra Finansów dotyczył udzielenia informacji o funkcjonariuszach publicznych, ich imionach, nazwiskach, stanowiskach oraz nazwach komórek organizacyjnych, w których są zatrudnieni nie ulega wątpliwości, iż żądane przez skarżącą informacje stanowią informacje publiczne w rozumieniu u.d.i.p. Minister był zatem zobligowany do podjęcia czynności określonych w ustawie

o dostępie do informacji publicznej celem załatwienia wniosku w zakresie, w jakim informacja publiczna żądana przez skarżącą nie została udzielona. Zgodnie z art. 10 ust. 1 u.d.i.p. informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek. Jak wynika z pisma Ministra Finansów z dnia [...] września 2012 r., Minister Finansów wykonuje swoje zadania przy pomocy Sekretarza Stanu, Podsekretarzy Stanu, Dyrektora Generalnego, Gabinetu Politycznego Ministra, Głównego Ekonomisty Ministerstwa oraz dyrektorów, którzy wykonują zadania departamentu albo biura samodzielnie lub przy pomocy zastępców dyrektora. Wskazano jednocześnie, iż imiona, nazwiska, stanowiska, a także nazwy komórek, w których są zatrudnione osoby posiadające kompetencje decyzyjne, tym samym pełniące funkcje publiczne

w Ministerstwie Finansów są opublikowane w Biuletynie Informacji Publicznej Ministerstwa Finansów. Konfrontując powyższe z brzmieniem art. 10 ust. 1 u.d.i.p. nie ulega zatem wątpliwości, iż żądana przez skarżącą informacja publiczna w zakresie,

w jakim została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej Ministerstwa Finansów nie podlega udostępnieniu na wniosek.

Przypomnienia w tym miejscu wymaga, iż podstawą rozstrzygnięcia Sądu

w niniejszej sprawie jest art. 149 § 1 p.p.s.a., z którego wynika, iż Sąd uwzględniając skargę na bezczynność, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, stwierdzając jednocześnie, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

We wskazanych wyżej okolicznościach oraz wobec brzmienia art. 149 § 1 p.p.s.a. i art. 10 ust. 1 u.d.i.p. brak jest podstaw do stwierdzenia, iż Minister Finansów pozostawał w bezczynności wobec wniosku skarżącej w części, w której żądane informacje, odnoszące się bezpośrednio do zakresu i przedmiotu wniosku zostały udostępnione w Biuletynie Informacji Publicznej. Minister Finansów nie był bowiem zobowiązany do udzielania tej informacji na wniosek. Z tych też względów Sąd na podstawie art. 10 ust. 1 u.d.i.p. i art. 149 § 1 p.p.s.a. skargę w tej części oddalił, orzekając jak w punkcie 2 wyroku.

Jak podnosi skarżąca w Biuletynie Informacji Publicznej Ministerstwa Finansów nie ma wszystkich danych, o które skarżąca wnosiła we wniosku. Wskazała, iż są tam informacje dotyczące najwyższych stanowisk w Ministerstwie Finansów. Minister nie wykazał, by wszystkie informacje żądane przez skarżącą były umieszczone w Biuletynie Informacji Publicznej, jak również nie zaprzeczył twierdzeniom, iż zostały tam udostępnione tylko informacje dotyczące osób zajmujących stanowiska kierownicze, to jest informacje dotyczące tylko niektórych osób spośród tych, które odpowiadają kryteriom określonym w art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d u.d.i.p. Wykładnia zawartego w art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. pojęcia "osób sprawujących w organie funkcję" powinna nawiązywać do pojęć zawartych w treści tej ustawy. Zgodnie z art. 6 ust. 2 u.d.i.p. funkcjonariusza publicznego określono jako osobę w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego. Zgodnie z definicją funkcjonariusza publicznego zawartą w art. 115 § 13 pkt 4 Kodeksu karnego, która z powodu odesłania zawartego w art. 6 ust. 2 u.d.i.p. ma znaczenie pierwszoplanowe, funkcjonariuszem publicznym jest osoba będąca pracownikiem administracji rządowej, innego organu państwowego lub samorządu terytorialnego, chyba że pełni czynności wyłącznie usługowe, a także inna osoba w zakresie, w którym uprawniona jest do wydawania decyzji administracyjnych.

W art. 115 § 19 Kodeksu karnego zawarto definicję osób pełniących funkcję publiczną, którymi są, oprócz funkcjonariusza publicznego: członek organu samorządowego, osoba zatrudniona w jednostce organizacyjnej dysponującej środkami publicznymi, chyba że wykonuje wyłącznie czynności usługowe, a także inna osoba, której uprawnienia i obowiązki w zakresie działalności publicznej są określone lub uznane przez ustawę lub wiążącą Rzeczpospolitą Polską umowę międzynarodową.

Z przepisów tych wynika, że każdy funkcjonariusz publiczny jest osobą pełniącą funkcję publiczną. Nadto, pracownik administracji rządowej lub pracownik innego organu państwowego lub samorządowego jest funkcjonariuszem publicznym niezależnie od tego, czy jest uprawniony do wydawania decyzji administracyjnych. Tylko zaliczenie do funkcjonariuszy publicznych osób innych, niż pracownicy administracji rządowej, pracownicy innych organów państwowych lub samorządowych, jest uwarunkowane tym, czy te inne osoby są uprawnione do wydawania decyzji administracyjnych. Kryterium odróżniającym pracownika administracji rządowej lub pracownika innego organu państwowego będącego funkcjonariuszem publicznym od pracownika wykonującego wyłącznie czynności usługowe jest charakter obowiązków oraz zakres odpowiedzialności danej osoby. Funkcjonariuszem publicznym jest osoba zajmująca

w sektorze służby publicznej stanowisko, które łączy się z odpowiedzialnością za działania w interesie ogólnym. Określenie "pełni czynności wyłącznie usługowe" należy odnosić do takich pracowników, których obowiązki nie wiążą się z osobistym udziałem w wykonywaniu władztwa publicznoprawnego, w tym także w procesie przygotowywania aktów stosowania prawa. Tym samym obowiązkiem Ministra było rozpoznanie wniosku o udostępnienie informacji publicznej przy zastosowaniu powyższej wykładni, w bezpośrednim odniesieniu do zakresu żądania wniosku,

z wyłączeniem informacji udostępnionych w Biuletynie Informacji Publicznej, o czym była mowa wyżej i czego dotyczy pkt 2 wyroku. Informacje nie zostały udzielone, nie została też wydana decyzja odmowna. Z tych okoliczności wynika, iż Minister pozostawał w zakresie wskazanym w punkcie 1 wyroku w bezczynności, albowiem mimo żądania udzielania informacji publicznej w zakresie, w jakim nie została ona udostępniona w Biuletynie informacji Publicznej, nie udzielił jej zgodnie z art. 10 ust. 1 u.d.i.p., nie wydał też decyzji odmownej, o której mowa w art. 16 u.d.i.p. Tym samym zgodnie z treścią punktu 1 wyroku, przy zastosowaniu wykładni przepisów prawa wskazanej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyroku z dnia 14 maja 2014 r. w sprawie I OSK 2541/13 oraz wskazanych powyżej wywodów Minister winien rozpoznać wniosek w części wskazanej w punkcie 1 wyroku, zgodnie z jego brzmieniem. Należy przy tym dokonać analizy konkretnych stanowisk zajmowanych przez osoby będące pracownikami Ministerstwa Finansów, albowiem to pozwoli na właściwe zastosowanie wobec nich art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d u.d.i.p. W ocenie Sądu bezczynności tej nie można uznać za rażącą, gdyż Minister w terminie wskazanym

w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. zajął stanowisko, a nie udzielenie informacji wynikło z błędnej interpretacji przepisów u.d.i.p., mających zastosowanie w odniesieniu do żądania wniosku. Powyższe uzasadnia orzeczenie na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. jak punkcie 1 i 3 wyroku.

Z tych samych względów, które wskazano w odniesieniu do braku podstaw do uznania bezczynności za mającą miejsce z rażącym naruszeniem prawa, w ocenie Sądu nie zachodzą podstawy do wymierzenia organowi grzywny, o której mowa

w art. 149 § 2 p.p.s.a.

Wobec częściowego uwzględnienia skargi Sąd o kosztach postępowania orzekł na podstawie art. 206 p.p.s.a., zasądzając na rzecz skarżącej połowę uiszczonego wpisu sądowego.