Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 478/06
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2006-06-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w całości

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran (spr.), Sędziowie asesor WSA Marta Laskowska,, sędzia WSA Krystyna Napiórkowska, Protokolant Dorota Kozub, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 6 czerwca 2006r. sprawy ze skargi P. S.A. z siedzibą w W. na uchwałę Rady miasta W. z dnia [...] grudnia 2005 r. nr [...] w przedmiocie odrzucenia zarzutu do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; 2. zasądza od Rady W. na rzecz skarżącej P. S.A. z siedzibą w W. kwotę 540 (pięćset czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

P. S.A. z siedzibą w W. przy ul. [...] wniosła zarzut do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu ulicy [...] w dzielnicy W., kwestionując ustalenia planu ograniczające możliwości zabudowy do sześciu kondygnacji działki nr ewid. [...] w obrębie [...] przy ul [...], której jest współwłaścicielem ułamkowym.

W uzasadnieniu zarzutu podnosi, że na podstawie dotychczas obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego inwestor uzyskał pozwolenie na budowę na sąsiedniej działce przy ul. [...] na budynek biurowo-mieszkalny o 31 kondygnacjach i wysokości około 90 m. Ograniczenie w projekcie planu zabudowy na działce nr ewid. [...] do sześciu kondygnacji stanowi rażące naruszenie interesów Spółki, zmniejszy jej wartość użytkową, a w konsekwencji i handlową.

Rada Miasta W. uchwałą Nr [...] z dnia [...] grudnia 2005 r. odrzuciła zarzut Spółki.

W uzasadnieniu uchwały wskazano, że w rejonie ulicy [...] projekt planu przewiduje lokalizację zabudowy o wysokości do 25 m gdyż teren ten sąsiaduje z zabytkowymi Zakładami N., których wysokość zabudowy wynosi 12 m. Dopuszczenie zabudowy wyższej niż 25 m powodowałaby dysharmonię pomiędzy zabudową istniejącą i projektowaną, która zostanie zrealizowana w przyszłości. Zakłady N. są reliktami dawnej przemysłowej zabudowy W. i jednym z niewielu obiektów tej klasy w skali miasta. Uwzględnienie zarzutu i zwiększenie wysokości zabudowy powyżej 25 m naruszałoby ład przestrzenny, a rolą planu jest określenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu z uwzględnieniem wymagań ładu przestrzennego, urbanistyki i architektury. Ustalana w projekcie planu wysokość zabudowy nawiązuje do tradycyjnej historycznej zabudowy tego obszaru. Projektowana wysokość zabudowy jest zgodna z zapisem ustaleń wiążących gminy w. przy sporządzaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (uchwała Nr [...] Rady W. z dnia [...] lipca 2001 r. pełniąca obecnie funkcję studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego W.). Nadto wskazano, że dopuszczenie zabudowy wyższej niż 25 m w bezpośrednim sąsiedztwie zabytkowych Zakładów N. wpłynęłoby niekorzystnie na ten obiekt, który zostałby zdominowany przez nową zabudowę oraz, że jedynie projektowana wysokość uzyskała uzgodnienia odpowiednich służb w tym konserwatora zabytków.

Na powyższą uchwałę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł P. S.A., podnosząc te same argumenty co w zarzucie, wskazując na naruszenie interesu Spółki i nierówne traktowanie podmiotów. Spółka zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego – art. 143k.c. i 233 k.c. w związku z art. 32 Konstytucji oraz art. 6 ust. 2 i art. 15 ust.1 pkt 2 w związku z art. 2 pkt 12 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. nr 80, poz. 7171 ze zm.). W uzasadnieniu skargi podniesiono, iż wbrew twierdzeniom Rady, działka nr ewid. [...] nie sąsiaduje bezpośrednio z Zakładami N., jest bowiem oddzielona od Zakładu działką na której stoi budynek I.. Argument Rady, że dopuszczenie zabudowy wyższej niż 25 m powodowałyby dysharmonię pomiędzy zabudową istniejącą a projektowaną nie odnosi się do działki Spółki ale raczej do nieruchomości przy ul. [...]. Nadto wskazuje, że argument zachowania harmonii pomiędzy zabudową wyklucza fakt wydania pozwolenia na budowę budynku o 31 kondygnacjach na działce przy ul. [...]. Rada, w ocenie skarżącej Spółki, rozpatrzyła sprawę fragmentarycznie nie biorąc pod uwagę istniejącej już zabudowy tego rejonu. Uchwała Rady jest nieobiektywna, nieodnosząca się w żadnym stopniu do zarzutu naruszenia interesów Spółki i nierównego traktowania podmiotów w kontekście istniejącego budynku przy ul. [...].

W odpowiedzi na skargę Rada wniosła o jej oddalenie dodatkowo wyjaśniając, że rozpatrując zarzut Rada nie ma obowiązku oceniać sytuacji prawnej innych podmiotów niż skarżący, wydanych dla nich decyzji, ani realizowanych inwestycji. W projekcie miejscowego planu należało zdaniem Rady doprowadzić do strefowania wysokości zabudowy od zabudowy wysokościowej już istniejącej do obiektu zabytkowego, objętego w planie ochroną konserwatorską, czyli Zakładów N. Wymaga to stopniowego obniżenia dopuszczalnej wysokości, co w przypadku działki należącej do skarżącej, prowadzi do przyjęcia limitu 25 m. Teren objęty planem dotyczy obszaru centrum miasta o zabudowie przeznaczonej do przekształceń. Uwzględnienie żądania Spółki prowadziłoby do zaburzenia krajobrazu miejskiego tego terenu i obniżenia walorów całego kwartału. Nie jest możliwe nawiązanie do wysokościowej zabudowy na działce przy ul. [...] z uwagi na wymagania ochrony konserwatorskiej Zakładów N.. Zabudowa na działce przy ul. [...] powstała na podstawie decyzji administracyjnych wydanych przed 2003 r. w stanie prawnym odmiennie kształtującym postępowanie o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania, niż ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W konkluzji Rada stwierdziła, że ustalenia projektu planu nie naruszają interesu prawnego skarżącej, a jedynie interes ekonomiczny. Ochrona interesu ekonomicznego nie podlega ochronie prawnej w trybie art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym, mającej zastosowanie w tej sprawie, a nie przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, których naruszenie zarzuca strona skarżąca.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W rozpoznawanej sprawie, zgodnie z art. 85 ust. 2 obecnie obowiązującej ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80 poz. 717 ze zm.) zastosowanie mają przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz. U. z 1994 r. Nr 15 poz. 139 ze zm.). Stosownie do powołanego przepisu, jeżeli przed dniem wejścia w życie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym to jest przed 11 lipca 2003 r. podjęto uchwałę o przystąpieniu, do sporządzenia planu oraz zawiadomiono o terminie wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu, dalsze czynności w postępowaniu planistycznym prowadzone są na podstawie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Oba te warunki w przedmiotowej sprawie zostały spełnione. Rada Gminy W. uchwałą Nr [...] z dnia [...] maja 1999 r. przystąpiła do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu ulicy [...], zaś o terminie wyłożenia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zawiadomiono 1 lipca 2003 r. Ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 7 lipca 1994 r. stanowi w art. 4, że gmina w ramach zadań własnych, ustala przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenu, a uprawnienie to realizuje między innymi przez uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. To uprawnienie gminy oznacza, że gmina samodzielnie rozstrzyga o zasadach zagospodarowania, co nie może być rozumiane jako dowolność działania. Rozstrzyganie o przeznaczeniu terenu i zasadach jego zagospodarowania musi być dokonane z uwzględnieniem obowiązujących przepisów i na zasadach określonych w art. 1 powołanej ustawy. Miejscowy plan zagospodarowania wraz z innymi ustawami kształtuje sposób wykonywania prawa własności i determinuje treść prawa własności w zakresie wykorzystywania nieruchomości (art. 33 ustawy). Wszelkie rozstrzygnięcia planistyczne, które ograniczają właściciela w sposobie korzystania z niej muszą być dokonywane z uwzględnieniem obowiązujących przepisów. Ochrona indywidualnych interesów właścicieli nieruchomości położonych na obszarze objętym planem następuje na etapie uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i jest realizowana poprzez zapewnienie udziału w postępowaniu planistycznym określonym w art. 18 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym w tym także składanie zarzutów do projektu planu (art. 24 ust. 1 ustawy). Każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone ustaleniami przyjętymi w projekcie planu może wnieść zarzut. Skarżąca Spółka jest współwłaścicielem nieruchomości położonej na obszarze objętym projektem planu. Ustalenia przyjęte w projekcie planu ograniczają dopuszczalną wysokość zabudowy do 25 m w kwartale oznaczonym symbolem A2.3UHB na obszarze którego znajduje się nieruchomość skarżącej. W piśmie z dnia 18 grudnia 2003 r. Spółka zakwestionowała powyższe ustalenie podnosząc, że narusza jej interes obniżając wartość użytkową i handlową działki. Sprzeciw ten wobec ustaleń projektu planu Rada zakwalifikowała jako zarzut i ta ocena jest prawidłowa. Ustalenie o dopuszczalnej wysokości zabudowy do 25 m ogranicza uprawnienia właściciela do swobodnego zagospodarowania nieruchomości. Stanowisko Rady zaprezentowane w odpowiedzi na skargę, że skarżąca nie posiada obecnie prawa do zabudowy wysokościowej na działce, a zatem projekt planu nie odbiera jej uprawnienia i nie pogarsza sytuacji prawnej, a jedynie narusza interes ekonomiczny, który nie podlega ochronie prawnej na podstawie art. 24 ust. 1 ustawy jest błędne.

Interes prawny wywodzi się z prawa materialnego, a takim jest prawo rzeczowe, które w art. 140 k.c. stanowi, że właściciel może korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno – gospodarczym przeznaczeniem swego prawa. Ustalenia ingerujące w to prawo naruszają interes prawny właściciela. Ustawa z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym w art. 18 określa procedurę planistyczną. Przepis ten stanowi w ust. 1 pkt 4, że organ właściwy w sprawie sporządzenia miejscowego planu uzgadnia projekt planu stosownie do jego zakresu z organami właściwymi do uzgodnienia na podstawie przepisów szczególnych. Naruszenie trybu postępowania określonego w art. 18 powoduje nieważność uchwały. Ustawa z dnia 15 lutego 1982 r. o ochronie dóbr kultury (Dz. U. Nr 98 z 1999 r. poz. 1150) nakłada na organy jednostek samorządu terytorialnego obowiązek uzgodnienia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego z właściwym wojewódzkim konserwatorem zabytków (art. 11 ust. 1 i 2). W aktach niniejszej sprawy znajduje się wykaz poczynionych uzgodnień oraz stanowiska organów uzgadniających. Brak uzgodnienia stanowi naruszenie trybu postępowania planistycznego i skutkuje stwierdzeniem nieważności uchwały. Negatywne uzgodnienie uniemożliwia uchwalenie planu. Wskazane natomiast warunki od których organ uzależnia uzgodnienie projektu są dla organu planistycznego wiążące. Rada w uzasadnieniu kwestionowanej uchwały podnosi, że tylko wariant dopuszczalnej wysokości do 25 m uzyskał akceptację konserwatora zabytków. Przywołane stanowisko konserwatora nie zostało niczym wykazane. Postanowienie Nr [...] z dnia [...] września 2003 r. [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków odmawiające uzgodnienia w zakresie ochrony dóbr kultury projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu ulicy [...], dotyczy tylko kwartału A3.9 na którym znajduje się zabytkowy zespół Zakładów N.

W sprawach o sygn. IV SA/Wa 342/06 oraz IV SA/Wa 342/06, które pozostają w związku z niniejszą sprawą (w tych sprawach kwestionowane jest ustalenie planu dopuszczające zabudowę do 25 m w kwartale A2.3UHB) pełnomocnik Rady wyjaśniła, że nie ma stanowiska konserwatora zabytków na piśmie w przedmiocie dopuszczalnej wysokości zabudowy. Nadto podała, iż otrzymała ustne zapewnienie Głównego Architekta, że tylko wariant wysokości do 25 m został zaakceptowany przez konserwatora. Mamy zatem do czynienia z uzgodnieniem werbalnym, które nie może być ocenione jako spełniające wymogi ustawowe. Choć ustawa nie określa jego formy, to nie ma wątpliwości, że musi to być stanowisko organu wyrażone na piśmie.

W postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy na działce nr ewid. [...] przy ul [...] graniczącej bezpośrednio z Zakładami N., które toczyło się równolegle z procedurą planistyczną. Konserwator Zabytków dopuścił zabudowę w części zachodniej działki do XV kondygnacji tj. około 55 m wysokości. Działka skarżącej Spółki położona jest dalej od Zakładów N. niż działka [...]. Rozbieżne stanowiska konserwatora zabytków w kwestii dopuszczalnej wysokości budzą wątpliwości i wymagają wyjaśnienia. We wnioskach do planu konserwator zabytków nie stawiał warunków co do wysokości zabudowy na terenie otaczającym zabytkowy zespół. Nie wiadomo zatem, czy i kiedy konserwator zajął stanowisko, na które powołuje się Rada w zaskarżonej uchwale. Niezależnie od powyższego należy zauważyć, że uzasadnienie uchwały nie jest wyczerpujące. Stwierdzenie o zgodności ustalenia projektu planu w zakresie dopuszczalnej wysokości z ustaleniami studium jest ogólnikowe, bez przytoczenia jakichkolwiek argumentów w sytuacji, gdy nieruchomość skarżącej jest położona w strefie koncentracji usług, w której studium dopuszcza zabudowę wysokościową.

Odmienne ukształtowanie ustaleń planu w zakresie dopuszczalnej maksymalnej wysokości niż przewiduje studium wymagało szczegółowego uzasadnienia ze wskazaniem na stanowisko konserwatora zabytków. Uchwała odrzucająca zarzut ma charakter rozstrzygnięcia w indywidualnej sprawie.

W uzasadnieniu Rada powinna wykazać, że inne rozwiązanie planistyczne nie było możliwe. Elementem rozstrzygnięcia jest uzasadnienie, które również musi być podpisane na co, wielokrotnie zwracano uwagę w orzecznictwie. Brak podpisu na uzasadnieniu. co ma miejsce w sprawie jest oczywistym uchybieniem proceduralnym. Podjęta przez Radę uchwała narusza prawo, tj. art. 24 § 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Odrzucając zarzut Rada zaakceptowała ustalenia projektu planu, mimo braku uzgodnienia konserwatora zabytków w zakresie dopuszczalnej wysokości zabudowy. Brak ten stanowi naruszenie trybu postępowania określonego w art. 18 cyt. wyżej ustawy, co skutkuje stwierdzeniem nieważności uchwały.

Z przyczyn wyżej wymienionych Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.