Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 1027/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2019-03-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Józef Maleszewski (spr.) Sędzia WSA Tomasz Grossmann Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska Protokolant st. sekr. sąd. Joanna Kujawa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 07 marca 2019 r. sprawy ze skargi Z. P. na decyzję Inne z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie opłaty zmiennej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Inne na rzecz skarżącego Zarządu Dróg Miejskich w P. kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

W dniu 30.07.2018 r. Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody [...] Zarząd Zlewni w P. na podstawie art. 272 ust. 17 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r., poz. 1566 z późn. zm.) w związku z pozwoleniem wodnoprawnym udzielonym przez Prezydenta Miasta P. decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r., znak: [...] ustaliło w formie informacji kwartalnej Z. P. za okres I kwartału 2018 r. opłatę zmienną w wysokości [...] zł za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych.

Opłata zmienna została obliczona zgodnie z art. 272 ust. 5 ustawy Prawo wodne, jako iloczyn jednostkowej stawki (0,75 zł za 1 mł), ilości odprowadzonych wód (2137,5 mł) i czasu (I kwartał 2018 r.). Wysokość jednostkowej stawki opłaty zmiennej została określona w § 8 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz. U. z 2017 r., poz. 2502, dalej jako "rozporządzenie"). Do ustalenia wysokości opłaty przyjęto jednostkową stawkę opłaty za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych bez urządzeń do retencjonowania wody z terenów uszczelnionych.

W dniu 13.08.2018 r., z zachowaniem 14 - dniowego terminu określonego w art. 273 ust. 2 Prawa wodnego, Z. P. złożył reklamację, w której nie zgodził się z wysokością opłaty za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych ustaloną w powołanej informacji oraz w zakresie przyjętej zasady naliczenia opłaty zmiennej za usługi wodne. Zarząd Dróg Miejskich podniósł, że opłata zmienna płacona według stawki jednostkowej określonej w § 8 rozporządzenia, powinna odnosić się do rzeczywistej ilości odprowadzanych wód opadowych lub roztopowych, a nie do Qmax rocznej podanej w pozwoleniu wodnoprawnym. Według Zarządu Dróg Miejskich, dla obliczenia ilości wody opadowej i roztopowej spływającej do miejskiej kanalizacji deszczowej z danego obszaru Zarządu Dróg Miejskich, Zarząd Zlewni PGWWP winno oprzeć się na opracowaniu sporządzonym w styczniu 2012 roku przez Instytut Inżynierii Lądowej Politechniki P. , które zawiera wzory obliczeniowe ilości wód opadowych i roztopowych uwzględniające współczynniki spływu w zależności od rodzaju powierzchni. Tym samym w ocenie Zarządu Dróg Miejskich opłata zmienna odnosi się do rzeczywistej ilości odprowadzanych wód danym wylotem w jednostce czasu (rok).

PGWWP Zarząd Zlewni w P. nie uznało reklamacji Zarządu Dróg Miejskich i decyzją z [...] sierpnia 2018r. Dyrektor Zarządu Zlewni na podstawie art. 273 ust. 6 w związku z art. 272 ust. 5, art. 14 ust. 2 i 6 pkt 2 Prawa wodnego określił Zarządowi Dróg Miejskich za okres I kwartału 2018r. opłatę zmienną w wysokości [...] zł za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych.

Dyrektor argumentował, że wysokość opłaty zmiennej za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych w graniach administracyjnych miast, ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, ilości odprowadzanych wód, wyrażonej w mł i czasu, wyrażonego w latach, z uwzględnieniem istnienia urządzeń do retencjonowania wody z terenów uszczelnionych oraz ich pojemności, ustalają Wody Polskie oraz przekazują podmiotom obowiązanym do ponoszenia opłat za usługi wodne, w formie informacji, zawierającej także sposób obliczenia tej opłaty. Tym samym w treści przekazanej informacji ustalającej wysokość opłaty zmiennej za usługi wodne nr [...] z dnia [...].07.2018 r. Zarząd Zlewni wskazał, że opłata została obliczona zgodnie z art. 272 ust. 5 ustawy Prawo wodne, jako iloczyn jednostkowej stawki (0,75 zł za 1 mł), ilości odprowadzonych wód (2137,5 mł) i czasu (I kwartał 2018 r.), a wysokość jednostkowej stawki opłaty zmiennej została określona w § 8 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz.U. z 2017 r., poz. 2502). Do ustalenia wysokości opłaty przyjęto jednostkową stawkę opłaty za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych bez urządzeń do retencjonowania wody z terenów uszczelnionych.

Z kolei ilość odprowadzonych wód opadowych lub roztopowych została przyjęta na podstawie przeprowadzonej kontroli gospodarowania wodami. Działając na podstawie art. 335 ust. 1 pkt 1, w związku z art. 334 pkt 2 i 3 oraz art. 552 ust. 2 Prawa wodnego, Zarząd Zlewni w dniu 2 maja 2018 r. przeprowadziło kontrolę gospodarowania wodami, z której spisano protokół pokontrolny nr [...] Za ustalenia z kontroli przyjęto wszelkie otrzymane od kontrolowanego pisemne wyjaśnienia oraz wypełniony i przesłany przez podmiot kontrolowany tabelaryczny wykaz z dnia 6 kwietnia 2018 r. zawierający informacje o usługach wodnych, za okres I kwartału, o czym mowa w protokole podpisanym przez Zarząd Dróg Miejskich. Tym samym pomimo zapoznania się przez Zarząd Zlewni z opracowaniem sporządzonym w styczniu 2012 roku przez Instytut Inżynierii Lądowej Politechniki P. , które zawiera wzory obliczeniowe ilości wód opadowych i roztopowych uwzględniające współczynniki spływu w zależności od rodzaju powierzchni, nie uwzględniono przedmiotowego opracowania, gdyż ilość odprowadzonych wód opadowych lub roztopowych została podana organowi podczas kontroli gospodarowania wodami przez podmiot kontrolowany, i przez ten sam podmiot wielkość odprowadzanych wód opadowych i roztopowych została zaakceptowana w protokole. Wobec tego Zarząd Dróg Miejskich podając dane w trakcie kontroli gospodarowania wodami, mógł dokonać obliczeń na podstawie opracowania sporządzonego w styczniu 2012 roku przez Instytut Inżynierii Lądowej Politechniki [...], czego nie uczynił.

Przepis art. 273 ust. 6 Prawa wodnego stanowi, że w razie nieuznania reklamacji właściwy organ Wód Polskich albo wójt, burmistrz lub prezydent miasta określają wysokość opłaty za usługi wodne w drodze decyzji.

Zarząd Dróg Miejskich korzysta z usługi wodnej na podstawie pozwolenia wodnoprawnego z dnia [...] czerwca 2010 r., nr [...] wydanego przez Prezydenta Miasta P. na odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych, co oznacza, że zgodnie z art. 298 pkt 1 Prawa wodnego obowiązany jest ponosić opłaty za usługi wodne.

W rozpoznawanej sprawie zaistniała przesłanka obligująca Dyrektora Zarządu Zlewni Wód [...] do wydania decyzji określającej wysokość opłaty zmiennej za okres I kwartału 2018 r. w wysokości [...] zł za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych, albowiem reklamacja Zarządu Dróg Miejskich nie została uznana przez Zarząd Zlewni.

Określenia wysokości opłaty zmiennej Dyrektor Zarządu Zlewni Wód [...] w P. dokonał w oparciu o normę prawną wynikającą z art. 272 ust. 5 Prawa wodnego oraz § 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz. U. z 2017 r., poz. 2502 dalej jako: "rozporządzenie").

Zgodnie z art. 272 ust. 5 Prawa wodnego wysokość opłaty zmiennej za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych w graniach administracyjnych miast, ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, ilości odprowadzanych wód, wyrażonej w mł i czasu, wyrażonego w latach, z uwzględnieniem istnienia urządzeń do retencjonowania wody z terenów uszczelnionych oraz ich pojemności. Z § 8 rozporządzenia w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne wynika, że jednostkowe stawki opłat za usługi wodne w formie opłaty zmiennej za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych w granicach administracyjnych miast wynoszą bez urządzeń do retencjonowania wody z terenów uszczelnionych - [...] zł za 1 m3 na 1 rok.

Opłata za odprowadzania do wód - wód opadowych lub roztopowych została określona jako iloczyn jednostkowej stawki (0,75 zł za 1 mł), ilości odprowadzonych wód (2137,5 mł) i czasu (I kwartał 2018 r.).

Skargę na powyższą decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni PGWWP w P. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniósł Z. P. domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz rozstrzygnięcia o kosztach postępowania.

Skarżący podniósł, że z dokumentów przedłożonych przez organ podczas przygotowywania kontroli, m.in. z załączników do zawiadomienia z dnia 28.03.2018 r., znak [...] o zamiarze wszczęcia kontroli zagospodarowania wodami i w toku jej trwania ("kontrola dotyczyć będzie warunków ustalonych w decyzjach wydanych na podstawie ustawy Prawo wodne"), nie wynikało, że jej celem jest ustalenie rzeczywistej ilości odprowadzanych do wód - wód opadowych i roztopowych dla celów obliczenia opłaty zmiennej za usługi wodne, lecz jedynie ustalenia potencjalnej, statystycznej ilości odprowadzanych wód opadowych lub roztopowych, z wyraźną sugestią, że dane te mają pochodzić z pozwoleń wodnoprawnych.

Skarżący dostarczył organowi opracowanie Instytutu Inżynierii Lądowej Politechniki [...], sporządzonego na potrzeby obliczania ilości wód opadowych lub roztopowych, które zawiera naukowy algorytm postępowania przy obliczaniu i wzory obliczeniowe ilości wód opadowych lub roztopowych, uwzględniające współczynniki spływu w zależności od rodzaju powierzchni.

Ustawodawca wprowadzając dwa rodzaje opłat za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych, ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej, służące do odprowadzania opadów atmosferycznych w graniach administracyjnych miast, czyli opłatę stałą i zmienną, określił w jaki sposób należy te opłaty ustalać. Przy ustaleniu opłaty stałej, jest wyraźnie wskazane, iż jeśli chodzi o ilość wód, to ma być wzięta pod uwagę maksymalna ich ilość, określona w pozwoleniu wodnoprawnym (art. 271 ust. 4 Prawa wodnego). Natomiast w art. 272 ust. 5 tej samej ustawy przy określeniu sposobu obliczenia opłaty zmiennej, mowa jest tylko o "ilości odprowadzonych wód" bez wskazania maksymalnej ilości wód, określonej w pozwoleniu wodnoprawnym. Zarówno to, jak i użycie sformułowania "odprowadzonych", wskazuje wyraźnie, iż należy w tym przypadku brać pod uwagę rzeczywistą ilość wód odprowadzonych, a nie szacunkową, maksymalną ilość, ustaloną w pozwoleniu wodnoprawnym. Zdaniem Skarżącego, Organ nie ma racji w swoich twierdzeniach, iż przyjął ilość wód wskazane przez Skarżącego, gdyż były to ilości maksymalne, określone w pozwoleniu wodnoprawnym (ponieważ takie było żądanie organu), a nie ilości wód, które można określić przy pomocy wspomnianego opracowania Politechniki [...], a które są "ilością odprowadzonych wód". W. opadu, potrzebną do obliczenia ilości wód opadowych i roztopowych wg wzoru Politechniki [...], można uzyskać od Instytutu Meteorologii i Gospodarki Wodnej.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Zarządu Zlewni PGWWP w P. wniósł o oddalenie skargi.

Ustosunkowując się do skargi, organ wyjaśnił, że wysyłając zawiadomienie o zamiarze wszczęcia kontroli gospodarowania wodami, Zarząd Zlewni wpisał, że przedmiotowa kontrola będzie dotyczyć warunków ustalonych w decyzjach wydanych na podstawie Prawa wodnego, w zakresie odprowadzania do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast, albowiem przedmiotową kontrolą objęte były podmioty korzystające z usług wodnych na podstawie posiadanych pozwoleń wodnoprawnych, a nie stricte zapisów wydanych decyzji na szczególne korzystanie z wód. W treści przedmiotowego zawiadomienia ujęto, że kontrolę przeprowadza się w celu ustalenia ilości odprowadzanych wód opadowych i roztopowych w regionie wodnym W. na obszarze działania Zarządu Zlewni za okres 1 stycznia do 31 marca 2018 r. Tym samym jednoznacznym celem prowadzonej kontroli było ustalenie faktycznej ilości odprowadzanych wód opadowych lub roztopowych do wód. Jeżeli Skarżący miał wątpliwości co do ilości odprowadzanych wód opadowych lub roztopowych do wód, mógł je wyjaśnić z pracownikiem PGWWP Zarządu Zlewni w P..

Nadto wskazano, że zgodnie z art. 552 ust. 1 Prawa wodnego, wymóg stosowania przyrządów pomiarowych umożliwiających pomiar ilości pobranej wody oraz ilości ścieków wprowadzonych do wód lub do ziemi, o którym mowa w art. 36 oraz w art. 303 ust. 3, stosuje się od dnia 31 grudnia 2020 r. Tym samym odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych nie jest i nie będzie po dniu 31.12.2020 r. opomiarowane przyrządami pomiarowymi umożliwiającymi pomiar ilości odprowadzanych wód opadowych lub roztopowych do wód. Dlatego też podmioty korzystające z usług wodnych, wypełniając formularz dotyczący kontroli gospodarowania wodami w zakresie ilości odprowadzanych wód opadowych lub roztopowych do wód, nie posiadając urządzeń pomiarowych oraz szczegółowych opracowań, podają Zarządowi Zlewni bądź Ľ Qroczne odprowadzanych wód opadowych lub roztopowych do wód lub Qśr. dobowe pomnożone przez ilość dni w danym kwartale, bądź też uzyskują dane z Instytutu Meteorologii i Gospodarki Wodnej Państwowego Instytutu Badawczego (dalej jako "IMGW") o średniej dobowej sumie opadów w danym kwartale i mnożą ją przez powierzchnię, z której następuje odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych. Ponadto uzyskanie danych z IMGW podlega również opłacie.

Organ wskazał, że każdy podmiot korzystający z usług wodnych w zakresie odprowadzanych wód opadowych lub roztopowych do wód podaje wartość szacunkową (nieopomiarowaną), czyli takie dane, które są dla niego korzystniejsze, tzn. w przypadku bardzo dużych powierzchni, z których następuje odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych do wód. Niższe ilości odprowadzanych wód opadowych lub roztopowych do wód uzyskuje się przyjmując dane z pozwolenia wodnoprawnego tj. Ľ Qroczne bądź też Qśr. dobowe pomnożone przez ilość dni w danym kwartale niż opierając się o średniodobowe sumy opadów w danym kwartale pomnożone przez powierzchnię, z której następuje odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych. Tym samym Organ mógł uznać dane wyliczone na podstawie pozwoleń wodnoprawnych jako faktyczne ilości odprowadzanych wód opadowych lub roztopowych do wód.

Organ dalej wyjaśniał, że celem ustalenia, które podmioty faktycznie korzystają z usług wodnych, na podstawie art. 335 ust. 1 pkt 1, w związku z art. 334 pkt 2 i 3 oraz art. 552 ust. 2 Prawa wodnego, Zarząd Zlewni w dniu 2 maja 2018 r. przeprowadziło kontrolę gospodarowania wodami, z której spisano protokół pokontrolny nr [...] Za ustalenia z kontroli przyjęto wszelkie otrzymane od kontrolowanego pisemne wyjaśnienia oraz wypełniony, podpisany i przesłany przez podmiot kontrolowany tabelaryczny wykaz zawierający informacje o usługach wodnych, za okres I kwartału 2018 r., o czym mowa w protokole podpisanym przez Z. P.. Tym samym Zarząd Dróg Miejskich podał organowi faktyczną ilość odprowadzonych do wód - wód opadowych lub roztopowych w okresie I kwartału 2018 r. Udostępnione w dniu 17 sierpnia 2018 r., a więc już po kontroli gospodarowania wodami, przez Zarząd Dróg Miejski opracowanie sporządzone w styczniu 2012 roku przez Instytut Inżynierii Lądowej Politechniki [...], które zawiera wzory obliczeniowe ilości wód opadowych i roztopowych uwzględniające współczynniki spływu w zależności od rodzaju powierzchni, nie mogło zostać uwzględnione przez Organ, gdyż na podstawie przedłożonego opracowania nie było możliwe określenie, jaki współczynnik spływu winien zostać ujęty do danej lokalizacji, gdyż takie informacje nie są zawarte w decyzji - pozwoleniu wodnoprawnym, które jest podstawą do naliczenia opłaty (Zarządowi Zlewni PGWWP nie jest znany rodzaj powierzchni, z której następuje odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych do wód). Dodatkowo to w gestii Zarządu Dróg Miejskich było uzyskanie aktualnych średniodobowych sum opadów atmosferycznych za dany kwartał z IMGW, które podlegają opłacie, celem ich ujęcia do obliczenia ilości odprowadzanych wód opadowych lub roztopowych do wód w I kwartale 2018 r., czego nie uczynił.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, dalej "P.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Dokonując tak rozumianej kontroli zaskarżonej decyzji Dyrektora Zarządu Zlewni w P. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody [...] z [...] sierpnia 2018 r. w przedmiocie opłaty zmiennej, za okres I kwartał, za odprowadzenie do wód – wód opadowych lub roztopowych, Sąd doszedł do przekonania, że decyzja ta nie może się ostać w obrocie prawnym.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (Dz. U. z 2018 r., poz. 2268, dalej "u.p.w.").

Zgodnie z art. 273 ust. 8 u.p.w. od decyzji o ustaleniu wysokości opłaty za usługi wodne wydawanej w razie nieuwzględnienia reklamacji, podmiotowi korzystającemu z usług wodnych przysługuje skarga do sądu administracyjnego.

Ponieważ od decyzji wydanej w tym trybie nie przysługują żadne środki zaskarżenia, skargę należało uznać za dopuszczalną, bez konieczności wyczerpania jakiegokolwiek trybu przedskargowego.

Kontrola legalności zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji Dyrektora Zarządu Zlewni, polegająca na badaniu zgodności z prawem postępowania prowadzonego przez organ administracji oraz wydanego w jego wyniku rozstrzygnięcia, doprowadziła Sąd do wniosku, że wydano ją z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy.

Zaskarżoną decyzją organ administracji określił Z. P., za I kwartał 2018 r., opłatę zmienną za odprowadzenie do wód – wód opadowych lub roztopowych. Ustalając powyższą opłatę organ oparł się na ostatecznej decyzji udzielającej skarżącemu Z. P. pozwolenia wodnoprawnego.

Podstawę prawną dla ustalenia w niniejszej sprawie opłaty zmiennej stanowił przepis art. 272 ust. 5 u.p.w. w zw. z § 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz. U. z 2017 r., poz. 2502).

Przepisy ustawy Prawo wodne z 2017 r. nie dostarczają prostej odpowiedzi na pytanie o moment powstania obowiązku uiszczenia opłaty zmiennej za odprowadzanie do wód - wód opadowych i roztopowych. Prawidłowe zweryfikowanie stanowiska zajętego w niniejszej sprawie przez organ wymaga kompleksowego przeanalizowania przepisów tej ustawy odnoszących się do powyższych kwestii w świetle uwarunkowań prawodawstwa unijnego.

Wejście w życie, z dniem 1 stycznia 2018 r., ustawy Prawo wodne z 2017 r. było wynikiem realizacji spoczywającego na Polsce obowiązku implementacji do krajowego porządku prawnego Dyrektywy 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2000 r. ustanawiającej ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej (Dz. Urz. WE L 327 z 22.12.2000, str. 1, ze zm. – Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 15, t. 5, str. 275), zwanej dalej "Ramową Dyrektywą Wodną". W uzasadnieniu do projektu tej ustawy wskazano, że Ramowa Dyrektywa Wodna podkreśla konieczność zastosowania instrumentów ekonomicznych w celu racjonalizacji użytkowania zasobów i wynikających z tego strat w środowisku. Zgodnie z art. 5 i art. 9 oraz załącznikiem III do Ramowej Dyrektywy Wodnej, kraje członkowskie Unii Europejskiej są zobowiązane do opracowania analiz ekonomicznych korzystania z wody dla każdego obszaru dorzecza z uwzględnieniem zwrotu kosztów usług wodnych, który opiera się w szczególności o zasadę "zanieczyszczający płaci"/"użytkownik płaci". Analiza zwrotu kosztów wymaga również uwzględnienia kosztów środowiskowych oraz zasobowych. Ponadto państwa członkowskie mają zapewnić, że polityka opłat za wodę przewiduje odpowiednie działania zachęcające użytkowników do efektywnego wykorzystania zasobów wodnych i w ten sposób przyczynia się do osiągnięcia celów środowiskowych tej dyrektywy (Druk nr 1529 Rządowy projekt ustawy - Prawo wodne z 2017 r.). Z art. 9 Ramowej Dyrektywy Wodnej wynika postulat wprowadzenia systemowego rozwiązania zrównoważonego gospodarowania zasobami wodnymi poprzez zbudowanie systemu usług wodnych opartego na zasadzie zwrotu kosztów usług wodnych i korzystaniu z wód poza zwykłym lub powszechnym korzystaniem. Zasadę tę ujęto w art. 9 ust. 3 ustawy - Prawo wodne z 2017 r., zgodnie z którym gospodarowanie wodami opiera się na zasadzie zwrotu kosztów usług wodnych, uwzględniających koszty środowiskowe i koszty zasobowe oraz analizę ekonomiczną.

Wobec powyższego w Rozdziale 1 - Korzystanie z wód i usługi wodne - zawartego w Dziale II ustawy - przewidziano, że usługi wodne polegają na zapewnieniu gospodarstwom domowym, podmiotom publicznym oraz podmiotom prowadzącym działalność gospodarczą możliwości korzystania z wód w zakresie wykraczającym poza powszechne korzystanie z wód, zwykłe korzystanie z wód oraz szczególne korzystanie z wód, przy czym podmiotom tym zapewnia się dostęp do usług wodnych na zasadach określonych w przepisach ustawy (art. 35 ust. 1 i 2 u.p.w.). Ustawodawca skatalogował też w ustępie 3 powyższego przepisu różne usługi wodne, wskazując w pkt 7, że jedną z nich jest odprowadzanie do wód lub do urządzeń wodnych - wód opadowych lub roztopowych, ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo w systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast. Przy czym przez pojęcie wód opadowych i roztopowych rozumie się wody będące skutkiem opadów atmosferycznych (art. 16 pkt 69 u.p.w.). W świetle powyższych przepisów wskazać należy, że definicja usług wodnych, z której nie wynikają wyraźnie kryteria pozwalające na zakwalifikowanie określonego korzystania z wód jako usługi wodnej, wymaga każdorazowego sprawdzenia, czy spełnione są przesłanki określone w art. 35 ust. 1 u.p.w., czyli cel usług wodnych, oraz czy dane korzystanie można zaliczyć do katalogu usług z art. 35 ust. 3 u.p.w.

W ocenie Sądu, co istotne z treści art. 35 ust. 3 pkt 7 u.p.w. wynika, że usługa w postaci odprowadzania do wód lub do urządzeń wodnych – wód opadowych lub roztopowych jest immanentnie związana z istnieniem otwartych lub zamkniętych systemów kanalizacji deszczowej służących do odprowadzania opadów atmosferycznych albo w systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast.

Idąc dalej, realizując wytyczne powyżej wskazanej Dyrektywy, w ustawie - Prawo wodne z 2017 r., wprowadzono katalog instrumentów ekonomicznych służących gospodarowaniu wodami, który przyczynić ma się do efektywnego i sprawnego gospodarowania zasobami wodnymi oraz do wydatkowania środków na działania związane z zapewnieniem dostępności wód o odpowiednich parametrach jakościowych i we właściwej ilości. Zgodnie zatem z art. 267 pkt 1 u.p.w. jednym z instrumentów ekonomicznych służących gospodarowaniu wodami są opłaty za usługi wodne.

Stosownie do art. 270 ust. 11 u.p.w. opłata za usługi wodne za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast składa się z opłaty stałej oraz opłaty zmiennej zależnej od istnienia urządzeń do retencjonowania wody z terenów uszczelnionych.

Konsekwentnie, z art. 268 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo wodne z 2017 r. wynika, że obowiązek poniesienia opłat za usługi wodne wiąże się z odprowadzaniem do wód - wód opadowych lub roztopowych uprzednio ujętych w oznaczone rodzaje urządzeń wodnych, tzn. w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej. Wprawdzie Prawo wodne z 2017 r. nie definiuje pojęcia "systemu kanalizacji deszczowej", wskazując jedynie na pojęcie "systemu kanalizacji zbiorczej", przez który rozumie się sieć o jakiej mowa w art. 2 pkt 7 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (sieć - przewody wodociągowe lub kanalizacyjne wraz z uzbrojeniem i urządzeniami, którymi dostarczana jest woda lub którymi odprowadzane są ścieki), zakończoną oczyszczalnią ścieków albo końcowym punktem zrzutu ścieków, to przez systemy kanalizacji deszczowej rozumieć należy zbiór urządzeń wodnych, takich jak kanały, rowy, rury, kolektory, przeznaczonych do odprowadzania wód opadowych lub roztopowych. W przeciwieństwie do systemów kanalizacji zbiorczej systemy kanalizacji deszczowej powinny służyć wyłącznie odprowadzaniu wód opadowych lub roztopowych, a nie ścieków (M. Białek, D. Chojnacki, T. Grabarczyk, Opłaty za usługi w nowym prawie wodnym, Warszawa 2018, C.H. Beck, s. 42).

Oznacza to, że o ile rzeczywiście opłata ta wiąże się ze skutkami opadów atmosferycznych, o tyle obowiązek jej ponoszenia dotyczy ściśle określonych sposobów odprowadzania wód opadowych lub roztopowych. Wynika z powyższego, że ustawodawca wyraźnie ograniczył zakres obowiązku uiszczania opłat z tytułu odprowadzania do wód – wód opadowych lub roztopowych wcześniej już ujętych w określone urządzenia wodne: kanalizacji deszczowej bądź systemy kanalizacji zbiorczej. Urządzenia te bowiem służą przechwytywaniu wód odpadowych lub roztopowych i ich dalszemu odprowadzaniu do wód. Warunkiem uznania urządzeń wodnych za urządzenia kanalizacji deszczowej bądź kanalizacji zbiorczej jest potwierdzenie, że zostały one wybudowane i oddane do użytku oraz, że funkcjonują realizując przypisaną im funkcję przechwytywania wód opadowych lub roztopowych i dalszego ich odprowadzania do wód. Stanowisko to znajduje już potwierdzenie w poglądach wyrażanych w piśmiennictwie administracyjnym (M. Białek, D. Chojnacki, T. Grabarczyk, Opłaty za usługi w nowym prawie wodnym, Warszawa 2018, C.H. Beck, s. 41).

Z tego też wynika, że organy uprawione do ustalenia opłaty za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych nie mogą abstrahować od okoliczności faktycznych sprawy i poprzestawać wyłącznie na fakcie uzyskania przez podmiot ostatecznego pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzanie wód opadowych i roztopowych, bowiem rzeczywista możliwość korzystania z takiej usługi obecnie, zgodnie z ustawą Prawo wodne z 2017 r., aktualizuje się dopiero wówczas, gdy istnieją urządzenia wodne, tzn. otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej, które mogą posłużyć do przechwytywania i odprowadzania opadów atmosferycznych do wód. W przypadku braku tego rodzaju urządzeń wodnych, ujmujących uprzednio wody opadowe lub roztopowe zanim zostaną odprowadzone dalej do wód, nie ma możliwości realizowania usługi odprowadzania wód określonej w art. 35 ust. 3 pkt 7 u.p.w. W takiej sytuacji nie można również mówić o ziszczeniu się hipotezy art. 268 ust. 1 pkt 3 u.p.w. obligującego podmiot do uiszczenia naliczonej przez organ opłaty. Zdaniem Sądu z powyższego przepisu wynika, że obowiązek ponoszenia opłat nie powstaje w przypadku odprowadzania wód opadowych lub roztopowych do ziemi. Dlatego też istnienie urządzeń wodnych składających się na otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej jest niezbędne dla możliwości ustalenia opłaty za usługę odprowadzania wód opadowych lub roztopowych do wód. Musi to się zatem odbywać nie powierzchniowo, ale przy pomocy urządzeń kanalizacyjnych, co czyni z ich istnienia warunek niezbędny dla ustalenia opłaty. Stanowisko powyższe podzielają w licznych orzeczeniach sądy administracyjne, które wprawdzie wyrażono na gruncie ustalenia opłaty stałej, ale w ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę przedstawiona argumentacja ma także zastosowanie do reguł ustalania opłaty zmiennej, jak w niniejszej sprawie (wyr. WSA w Gdańsku z 11 lipca 2018 r., sygn. akt II SA/Gd 294/18; z 18 lipca 2018 r., II SA/Gd 262/18; z 24 lipca 2018 r., sygn. akt II SA/Gd 293/18; z 25 lipca 2018 r., sygn. akt II SA/Gd 296/18; z 1 sierpnia 2018 r., sygn. akt II SA/Gd 297/18; wyr. WSA we Wrocławiu z dnia 7 sierpnia 2018 r., sygn. akt II SA/Wr 388/18; wyr. WSA w Olsztynie z 28 sierpnia 2018 r., sygn. akt II SA/Ol 399/18 i z 25 września 2018 r., sygn. akt II SA/Ol 410/18; z 2 października 2018 r., sygn. akt II SA/Ol 400/18; WSA w Białymstoku z 13 września 2018 r., sygn. akt II SA/Bk 357/18; WSA w Rzeszowie z 10 października 2018 r., sygn. akt II SA/Rz 865/18; WSA w Krakowie z 12 października 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 794/18 i z 16 października 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 873/18; wyr. WSA w Gorzowie Wlkp. z 21 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Go 710/18; wyr. WSA w Opolu z 28 listopada 2018 r., sygn. akt I SA/Op 305/18, dostępne www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Sąd rozpoznający niniejszą sprawę zgadza się z zaprezentowanym przez sądy administracyjne poglądem, że powyżej wskazana wykładnia przepisów ustawy Prawo wodne z 2017 r. odnosząca się do odpłatności za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych do wód jest w pełni zgodna z zasadami odpłatności za usługi wodne wynikającymi z tej ustawy, a zwłaszcza z zasadą zwrotu kosztów usług wodnych oraz zasadą "korzystający płaci". Odpłatność za usługę wodną należy się tylko wówczas, gdy podmiot uprawniony ma możliwość korzystania z niej. Natomiast obciążenie tego rodzaju opłatą jest niedopuszczalne w sytuacji braku urządzeń wodnych, które ujmowałyby wodę opadową lub roztopową.

Jednocześnie trzeba mieć na uwadze, że w treści art. 274 u.p.w., ustawodawca uregulował maksymalną wysokość stawek opłat za usługi wodne, stanowiąc, że górne jednostkowe stawki opłat za usługi wodne, o których mowa w art. 268 ust. 1 pkt 1-3 oraz w art. 269, wynoszą w punkcie "5 za odprowadzanie do wód - wód:

c) w formie opłaty zmiennej:

- wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych w granicach administracyjnych miast bez urządzeń do retencjonowania wody z terenów uszczelnionych - [...] zł za 1 mł na 1 rok,".

Przy czym zauważyć, należy że we wskazanym przepisie, brak jest już regulacji normatywnej w przedmiocie maksymalnej wysokości stawek opłat za usługi wodne takie jak odprowadzanie do wód: wód opadowych lub roztopowych ujętych w systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast. Jest w nim tylko mowa o tej maksymalnej wysokości stawek opłat za usługi wodne w postaci odprowadzania wód opadowych lub roztopowych odprowadzanych do wód z otwartych lub zamkniętych systemów kanalizacji deszczowej służących do odprowadzania opadów atmosferycznych.

Jednocześnie w treści art. 277 u.p.w. została sformułowana szczegółowa delegacja ustawowa w sprawie określenia jednostkowych stawek opłat za usługi wodne, o których mowa w art. 274 oraz w art. 275 ust. 20-24. Konsekwentnie zgodnie z powołanym w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji § 8 Rozporządzenia Rady Ministrów z 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz. U. poz. 2502) wskazano stawki opłat za usługi wodne w formie opłaty zmiennej za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych w granicach administracyjnych miast oddzielnie bez urządzeń retencjonowania i z urządzeniami retencjonowania wody o danej pojemności.

Z powyższego wynika, że dla ustalenia opłaty zmiennej za usługę wodną odprowadzania wód opadowych lub roztopowych spełnione musza być dwie przesłanki: z jednej strony odprowadzanie tych wód do wód, a nie do ziemi oraz ujęcie wód opadowych lub roztopowych przez otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych w granicach administracyjnych miast.

Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podziela też stanowisko zaprezentowane przez sądy administracyjne w powyżej wymienionych orzeczeniach, w których wskazano, że na prawidłowość przyjętej wykładni przepisów ustawy Prawo wodne z 2017 r. wpływa charakter opłat za usługi wodne, które są daninami publicznymi. Za daniny publiczne, zgodnie z nauką prawa i orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego, uważa się świadczenia powszechne, przymusowe, bezzwrotne, ustalane jednostronnie w drodze ustawy i pobierane na rzecz podmiotu prawa publicznego w celu realizacji zadań publicznych (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 16 marca 2010 r., sygn. akt K 24/08, opubl. OTK-A 2010/3/22). Jest to zatem świadczenie zależne nie od woli osoby, lecz od zakresu podmiotowego i przedmiotowego ustawy podatkowej (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 czerwca 2004 r., sygn. akt SK 22/03, publ. OTK-A 2004/6/59). Opłaty za usługi wodne, chociaż nie są tak powszechną daniną publiczną jak podatki, to jednak należy zaliczyć je do tej samej grupy ciężarów i świadczeń publicznych stanowiących źródła dochodów państwa.

Stosowanie przepisów zobowiązujących do uiszczania opłat za usługi wodne nie może prowadzić do naruszenia wartości objętych ochroną konstytucyjną, a w szczególności nie może prowadzić do tego, ażeby opłaty te stały się instrumentem nadmiernego fiskalizmu. Charakter opłat za usługi wodne jako daniny publicznej wymaga od organu stosowania wykładni prawa zawężającej ingerencję w uprawnienia jednostki i stosowania zasady rozstrzygania wątpliwości interpretacyjnych na korzyść strony (art. 7a § 1 K.p.a.). Podkreślić bowiem należy, że decyzje organów władzy publicznej, w których wątpliwości interpretacyjne rozstrzygnięto na niekorzyść strony, istotnie obniżają zaufanie do państwa i stanowionego przez nie prawa.

Powyższa zasada nabiera szczególnego wymiaru w sytuacji, która zaistniała w niniejszej sprawie, gdzie dla organu podstawą do ustalenia opłaty zmiennej było pozwolenie wodnoprawne wydane w oparciu o przepisy nieobowiązującej już ustawy - Prawo wodne z 18 lipca 2001 r. (Dz. U. z 2017r., poz. 1121), które nie przewidywały opłat za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych za pomocą urządzeń kanalizacji deszczowej.

Odnosząc przedstawione rozważania do niniejszej sprawy Sąd podkreśla, że skarżący decyzją z 10 czerwca 2010 r. uzyskał pozwolenie wodnoprawne na szczególne korzystanie z wód obejmujące odprowadzanie oczyszczonych ścieków wód deszczowych i roztopowych dodo cieku Bogdanka, czyli do wód. W przedmiotowej sprawie organ ustalił opłatę zmienną w oparciu o wskazaną w decyzji maksymalną dopuszczalną roczną ilość ścieków podzieloną przez cztery kwartały. Okoliczność, że organ poprzestał jedynie na ustaleniu, że skarżący uzyskał pozwolenie wodnoprawne na odprowadzanie wód opadowych i roztopowych nie jest wystarczająca do ustalenia opłaty za taką usługę wodną. Mając na uwadze powyższe rozważania dla zastosowania konsekwencji prawnych w postaci nałożenia obowiązku uiszczenia opłaty zmiennej za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych konieczne było także ustalenie, czy wody są odprowadzane systemem kanalizacji deszczowej.

Wprawdzie okoliczność ta w istocie nie była kwestionowana przez Skarżącego, to jednak z akt administracyjnych sprawy nie wynikało jednoznacznie, że sprawa będzie dotyczyła ustalenia opłaty zmiennej za odprowadzenie do wód – wód opadowych i roztopowych otwartymi lub zamkniętymi systemami kanalizacji deszczowej. Uzasadnione wątpliwości w tym zakresie budzi już sama treść zawiadomienia z 28 marca 2018 r. o zamiarze wszczęcia kontroli gospodarowania wodami w zakresie odprowadzania do wód - wód opadowych lub roztopowych, ujętych w otarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo w systemy kanalizacji zbiorczej w granicach miast, zatem nie tylko systemami kanalizacji deszczowej. W zawiadomieniu wskazano, że kontrolę przeprowadza się w celu ustalenia ilości odprowadzanych wód opadowych i roztopowych. Nadto, dołączono do wypełnienia, m.in. formularze – wykaz zawierający informacje o jakości pobranej wody podziemnej i wody powierzchniowej (załącznik 2), wykaz zawierający informacje o ściekach wprowadzanych do wód lub do ziemi, a także wykaz zawierający informacje o wodach opadowych lub roztopowych odprowadzanych do wód ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych w granicach administracyjnych miast (zawierający rubrykę dotycząca pozwoleń wodnoprawnych), wykaz pozwoleń wodnoprawnych wraz z ilością odprowadzonych wód opadowych i roztopowych do odbiornika zawierający rubrykę Q max (mł/r) oraz szacunkową ilość odprowadzanych wód (załącznik nr [...]). Słusznie zatem podnosi Skarżący, że z zawiadomienia nie wynikało, iż postępowanie będzie dotyczyło rzeczywistego ustalenia ilości odprowadzanych do wód - wód opadowych i roztopowych dla celów obliczania opłaty zmienne, sugerując że dane mają pochodzić z pozwoleń wodnoprawnych.

Skutkiem powyższego zawiadomienia z 28 marca 2018r. skarżący w piśmie z 5 kwietnia 2018 r. oraz w protokole kontroli z 2 maja 2018 r. wypowiada się o obu systemach kanalizacji łącznie. Tymczasem, jak to już wyżej wskazano, ustawodawca nie przewiduje ustalania opłaty zmiennej za odprowadzanie wód do systemów kanalizacji zbiorczej. Dlatego w informacji – a już na pewno w zaskarżonej decyzji – organ winien wyjaśnić i wyraźnie przesądzić, że naliczona opłata zmienna dotyczy tylko wód ujętych w system kanalizacji deszczowej (otwarty lub zamknięty) – czego błędnie nie uczynił.

O ile pozwolenie wodnoprawne może być źródłem danych niezbędnych do ustalenia wysokości opłaty zmiennej, o tyle samo jego istnienie nie jest warunkiem wystarczającym do ziszczenia się przesłanek dla określenia tej opłaty. Przy czym podkreślić należy, że z zebranych akt administracyjnych niniejszej sprawy i przedłożonych Sądowi wynika, że przedmiotowego pozwolenia wodnoprawnego w nich nie było – zostało ono nadesłane dopiero na wezwanie Sądu. Tymczasem, w orzecznictwie zasadnie wskazuje się, że sąd administracyjny jest zobligowany przyjmować, że przesłane przez organ przy skardze akta sprawy są tymi, które organ posiadał prowadząc postępowanie zakończone orzeczeniem zaskarżonym do sądu (por. wyrok NSA z 01.02.2008 r., I OSK 1548/06, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W kontrolowanej sprawie należało zatem przyjąć, że organ nie dysponował egzemplarzem przedmiotowego pozwolenia wodnoprawnego wydając zaskarżoną decyzję, a tym samym – że przed jej wydaniem nie zweryfikował należycie wykazu o wodach opadowych lub roztopowych odprowadzanych do wód w części, której dotyczyło to pozwolenie.

W konsekwencji, zdaniem Sądu, organ procedując w niniejszej sprawie w ten sposób, że ustalenia stanowiące podstawę rozstrzygnięcia ograniczył do istnienia pozwolenia wodnoprawnego i wskazanych w nim maksymalnych rocznych wartości podzielonych na kwartały, pomijając jeszcze oddzielne zagadnienie naliczenia opłaty zmiennej na podstawie rzeczywistej ilości odprowadzonych do wód - wód opadowych lub roztopowych i to tych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji tylko deszczowej, naruszył podstawowe zasady prowadzenia postępowania administracyjnego.

Z treści art. 272 ust. 5 u.p.w. wynika bowiem, że wysokość opłaty zmiennej ustala jako iloczyn stawki opłaty oraz - co należy podkreślić - ilości odprowadzanych wód wyrażonej w mł i czasu wyrażonego w latach z uwzględniłem istnienia urządzeń do retencjonowania wody z terenów uszczelnionych oraz ich pojemności, na co także należy zwrócić uwagę. Oznacza to, że opłatę zmienną ustala się w oparciu o ilości wód rzeczywiście odprowadzonych przy uwzględnieniu pozostałych przesłanek do naliczenia opłaty o jakich wskazano powyżej.

Tymczasem, treść zawiadomienia o kontroli, a zwłaszcza jego fragment mówiący o tym, że cyt.: "Przedmiotowa kontrola dotyczyć będzie warunków ustalonych w decyzjach wydanych na podstawie ustawy Prawo wodne (...)", mogły skłonić adresata do wypełniania stosownego formularza (zatytułowanego, dodajmy: "Wykaz pozwoleń wodnoprawnych wraz z ilością odprowadzanych oczyszczonych wód opadowych i roztopowych do odbiornika") w sposób, jak uczynił to Skarżący (k. 8 i 8v. akt adm.), a więc przez podanie "szacunkowej ilości odprowadzanych wód w okresie 01.-03.2018" w oparciu o parametr Qrmax określony w pozwoleniu wodnoprawnym właściwym dla danej lokalizacji. Już określenie podanej ilości odprowadzanych wód mianem ilości "szacunkowej", i to podanie jej w wysokości równej Ľ Qrmax, nakazywało przypuszczać, że nie jest to wielkość wód rzeczywiście odprowadzonych w danym okresie, lecz wyliczona na podstawie danych zawartych w pozwoleniu wodnoprawnym. Ewentualne wątpliwości w tym zakresie ostatecznie musiała rozwiać treść reklamacji, w której Skarżący wyraźnie oświadczył, że podana wielkość, bazująca na danych z pozwolenia wodnoprawnego, nie odpowiada rzeczywistej ilości odprowadzonych wód opadowych i roztopowych w okresie

I kwartału 2018 r., i że w związku z tym nie powinna stanowić podstawy do obliczenia spornej opłaty zmiennej. Mimo to organ na tych danych się oparł przy ustalaniu opłaty określonej w zaskarżonej decyzji, bez przeprowadzenia należytego postępowania wyjaśniającego w zakresie rzeczywistych ilości odprowadzonych wód.

Zgodzić należy się, że kwestia sposobu określenia, na potrzeby opłaty zmiennej, ilości odprowadzonych wód ostatecznie stanowiła główny przedmiot sporu. Zdaniem organu (przedstawionym najpełniej w odpowiedzi na skargę) wyliczenie ilości odprowadzanych wód opadowych lub roztopowych może nastąpić w oparciu o wskaźniki określone w pozwoleniu wodnoprawnym – Qmax roczne albo Qśr. dobowe. Z kolei według Skarżącego istotna w takim przypadku jest ilość faktycznie odprowadzonych wód, a nie wartość zadeklarowana w pozwoleniu wodnoprawnym.

Sąd w niniejszym składzie przychyla się do tego ostatniego stanowiska, za którym przemawiają wskazane powyżej względy, w szczególności brzmienie art. 270 ust. 11 u.p.w., art. 272 ust. 5 u.p.w. i dalej art. 274 pkt 5 lit c) u.p.w. gdzie ustawodawca odnosi się do ilości wód odprowadzanych, a nie do maksymalnych ilości określonych w pozwoleniu wodnoprawnym, czy pozwoleniu zintegrowanym, jak to ma miejsce przy ustalaniu opłaty stałej (art. 271 ust. 4 pkt 1 u.p.w., art. 274 pkt 5 lit a) u.p.w.).

W tym miejscu Sąd zauważa, że przepis art. 552 ust. 7 u.p.w. stanowi, że do dnia 31 grudnia 2020 r. Wody Polskie mają obowiązek wyposażyć w przyrządy pomiarowe podmioty obowiązane do ponoszenia opłaty za usługi wodne, o której mowa w art. 268 ust. 1 u.p.w., zatem i odprowadzania do wód – wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast (art. 268 ust. 1 pkt 3 lit. a) u.p.w.). Przyjąć zatem można, że w ten sposób – poprzez obowiązek docelowego "opomiarowania" korzystania z powyższych usług wodnych – ustawodawca pośrednio wskazał, że istotna w rozpatrywanym przypadku jest ilość rzeczywiście odprowadzonych wód opadowych i roztopowych. Pozostaje jednak wątpliwość w jaki sposób należy wyliczyć ilość rzeczywiście odprowadzonych do wód – wód opadowych i roztopowych, do czasu ich "opomiarowania".

Natomiast od dnia 20 września 2018 r., ustawą z dnia 20 lipca 2018 r. o zmianie ustawy - Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1722), która weszła w życie po wydaniu zaskarżonej decyzji i formalnie nie znajduje zastosowania do już toczących się spraw dotyczących reklamacji, dodano do art. 552 przepisy ust. 2a–2o, w tym ust. 2g. Zgodnie z tym przepisem w celu ustalenia wysokości opłaty, o której mowa w art. 272 ust. 5, oświadczenia, o których mowa w ust. 2a pkt 2 (oświadczenia podmiotów obowiązanych do ponoszenia opłat za usługi wodne, za poszczególne kwartały), zawierają ilość odprowadzonych do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych w granicach administracyjnych miast, wyrażoną w mł, wraz z informacją o istnieniu urządzeń do retencjonowania wody z terenów uszczelnionych i ich pojemności. Przesądziło to, że art. 552 ust. 2 u.p.w. winien być stosowany (acz niewykluczone, że dopiero do spraw wszczętych po wejściu w życie powyższej nowelizacji) także do usług wodnych polegających na odprowadzaniu do wód – wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych w granicach administracyjnych miast.

Zgodnie z przywołanym art. 552 ust. 2 u.p.w. ustalenie wysokości opłaty za usługi wodne w okresie od dnia wejścia w życie ustawy do dnia 31 grudnia 2020 r. następuje na podstawie:

1) określonego w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym celu i zakresu korzystania z wód;

2) pomiarów dokonywanych przez organy administracji w ramach kontroli gospodarowania wodami lub ustaleń z przeglądów pozwoleń wodnoprawnych;

3) pomiarów dokonywanych przez organy administracji w ramach kontroli pozwoleń zintegrowanych.

W cytowanym przepisie ustawodawca wskazał wprawdzie kategorie danych, które mogą stanowić punkt odniesienia przy ustaleniu wysokości omawianej opłaty, jednak, w ocenie Sądu, zastosowanie w tej mierze art. 552 ust. 2 u.p.w. nie jest całkowicie wolne od wątpliwości wynikających z faktu, że rozwiązanie to obowiązuje dopiero od dnia 20 września 2018 r., zatem po wydaniu zaskarżonej decyzji w niniejszej sprawie.

W tym zakresie można zatem rozważać występowanie, przed wejściem w życie powyższej nowelizacji, luki prawnej. Analiza art. 1 pkt 38 ustawy zmieniającej Prawo wodne prowadzi do wniosku, że ustawodawca tą drogą w istotny sposób zmodyfikował (uzupełnił) dotychczasowe unormowanie art. 552 ust. 1 i 2 u.p.w. Wyraźnie bowiem dopuścił nowy środek dowodowy, za pomocą którego ustala się ilość rzeczywiście odprowadzonych wód opadowych i roztopowych – oświadczenie, o jakim mowa w art. 552 ust. 2a pkt 2 u.p.w. Jednocześnie doprecyzował, że określenie rozważanego parametru w razie prowadzenia kontroli gospodarowania wodami następuje na podstawie odczytów z przyrządów pomiarowych (art. 552 ust. 2a pkt 1 u.p.w.). Zastrzeżenie to eliminuje, jak się wydaje, sygnalizowane wcześniej trudności faktyczne w ustaleniu ilości rzeczywiście odprowadzonych wód opadowych i roztopowych.

Powyższe uwagi dowodzą, że także ustawodawca dostrzegł wspomnianą lukę prawną występującą pierwotnie na tle art. 552 ust. 2 u.p.w. i postanowił ją usunąć w drodze powyższej nowelizacji art. 552 u.p.w. Za takim wnioskiem przemawia również uzasadnienie projektu powołanej ustawy zmieniającej. Wynika zeń, że celem omawianej zmiany było usunięcie wątpliwości interpretacyjnych dotyczących informacji, na podstawie których ustalana jest opłata zmienna za korzystanie z usług wodnych (zob. druk nr 2638 Sejmu VIII kadencji; dalej jako "Uzasadnienie projektu", s. 13–14). Co więcej, w powyższym uzasadnieniu wskazano, że adresaci obowiązku uiszczania rozważanej należności nierzadko już w chwili obecnej dysponują urządzeniami odzwierciedlającymi rzeczywisty zakres korzystania z wód (Uzasadnienie projektu, s. 14). Spostrzeżenie to tylko wzmacnia wcześniejsze uwagi dotyczące sposobu obliczania opłaty zmiennej za odprowadzanie do wód – wód opadowych i roztopowych.

Mając na uwadze powyższe rozważania, należy przyjąć, że w dacie rozstrzygania sprawy przez organ, ustawodawca nie wskazywał wyraźnie, za pomocą jakiego środka dowodowego należy ustalić ilość rzeczywiście odprowadzonych wód opadowych i roztopowych. Istniejącą w tym zakresie lukę należało więc uzupełnić przez odwołanie się do art. 75 § 1 K.p.a. w zw. z art. 14 ust. 2 u.p.w., zgodnie z którym jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Podstawowym źródłem informacji o ilości faktycznie odprowadzonych wód opadowych i roztopowych są, oczywiście, dane gromadzone lub możliwe do pozyskania przez podmiot obowiązany do uiszczenia omawianej opłaty. Dlatego organ administracji powinien w pierwszej kolejności wystąpić do tego podmiotu (Skarżącego) o przekazanie powyższych informacji (w formie oświadczenia). Dopiero w razie ich nieprzekazania albo powzięcia przez organ administracji wątpliwości co do wiarygodności lub rzetelności przekazanych danych, organ ten powinien podjąć próbę samodzielnego ustalenia wartości rozważanego parametru, w szczególności w ramach kontroli gospodarowania wodami.

Wobec powyższego, Sąd wskazuje, że Skarżący zobowiązany jest także do podania informacji o faktycznej ilości odprowadzonych wód w analizowanym okresie. Wyrażona bowiem w art. 7 K.p.a. zasada oficjalności nie jest równoznaczna z każdoczesnym przerzuceniem całości ciężaru poszukiwania dowodów w sprawie na organ administracji. Przeciwnie, nałożenie na organ prowadzący postępowanie administracyjne obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego nie zwalnia strony postępowania od współudziału w wypełnianiu tego obowiązku (por. np. wyrok NSA z 25.09.2018 r., II OSK 2406/16; www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Strona powinna przekazać dowody dotyczące okoliczności, których wykazanie leży w jej interesie, pod rygorem negatywnych dla niej skutków procesowych. Uwaga ta dotyczy w szczególności przypadku, gdy strona, mimo precyzyjnego i prawidłowo sformułowanego wezwania, nie przedstawia określonych dowodów, chociaż ich brak może prowadzić do niekorzystnych dla niej skutków prawnych. Podobnie należy ocenić przypadek, gdy strona nie przedkłada dowodów, mimo że ich przekazanie zależy wyłącznie od jej woli. W takich sytuacjach nieskuteczne będzie, co do zasady, późniejsze kwestionowanie ustaleń faktycznych poczynionych przez organ administracji przez stronę zachowującą się pasywnie.

Wszystko to prowadzi do wniosku, że również w stanie prawnym właściwym dla kontrolowanej sprawy (tj. sprzed wejścia w życie zmiany ustawy Prawo wodne z 2018 r.) możliwe byłoby oparcie się przez organ na oświadczeniu co do ilości odprowadzonych wód, złożonym przez podmiot kontrolowany. Zarazem jako nieprawidłowe należy ocenić postępowanie Skarżącego, który ciężar ustalenia ilości faktycznie odprowadzonych wód usiłował w całości przerzucić na organ. Tym niemniej uchybienie to, w okolicznościach niniejszej sprawy, nie niweluje wskazanych wcześniej wad kontrolowanego rozstrzygnięcia.

W ocenie Sądu organ w tym zakresie nie rozpoznał istoty sprawy naruszając przepisy art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a. oraz art. 80 K.p.a. Pomimo tego, że nie ustalił okoliczności mających istotny wpływ na wynik sprawy, to jednak określił opłatę zmienną za odprowadzanie wód opadowych do wód. Naruszył tym samym przepisy art. 272 pkt 5 u.p.w. przedwcześnie stosując tę normę do stanu faktycznego, który nie odpowiadał okolicznościom kształtującym hipotezę tego przepisu.

W tym zakresie w ocenie Sądu nie jest trafny i wystarczający argument organu dla uznania prawidłowości zaskarżonej decyzji, że to Skarżący zawiadomiony o kontroli gospodarowania wodami i zobowiązany do samodzielnego ustalenia faktycznej ilości odprowadzanych wód, w przedłożonym mu formularzu winien był wpisać ilości odprowadzanych do wód – wód opadowych i roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych w granicach administracyjnych miasta w okresie I kwartału 2018 r. Niesłuszny jest wywód organu, że skoro takie ilości odprowadzonych wód, mimo, że wynikających z wartości maksymalnych określonych w pozwoleniu wodnoprawnym, Skarżący wpisał w formularzu, to na tej podstawie organ mógł zasadnie ustalić opłatę zmienną za odprowadzenie do wód – wód opadowych i roztopowych ujętych w systemy kanalizacji deszczowej. Już z treści reklamacji skarżącego wynika, że kwestionuje wysokość i sposób wyliczenia opłaty, zatem to rolą organu rozstrzygającego w sposób władczy - decyzją administracyjną - o obowiązkach skarżącego było wyjaśnienie wszelkich jego wątpliwości, podjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśniania stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, co nakazuje art. 7 K.p.a. Organy administracji publicznej załatwiając sprawę administracyjną działają na podstawie przepisów prawa (art. 6 K.p.a.) i zobowiązane są prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 K.p.a.). To rolą organu jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 §1 K.p.a.). Tym bardziej, że kontrolę gospodarowania wodami w zakresie określonym w art. 334 pkt 2 i 3 wykonują Wody Polskie (art. 335 ust. 1 pkt 1 u.p.w.).

Uchybienia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż brak prawidłowych ustaleń faktycznych mógł przełożyć się na wadliwe ustalenie wysokości opłaty zmiennej.

Powyższej oceny nie zmienia fakt, że organ jeszcze przed sporządzeniem informacji przeprowadził postępowanie kontrolne. Przede wszystkim dlatego, że w związku z wyżej wskazanymi wadami dokumentacji kontrolnej (przygotowawczej), wyniki tej kontroli nie mogły być uznane za w pełni miarodajne. Ponadto owo postępowanie kontrolne nie było właściwym postępowaniem wyjaśniającym, o jakim mowa w Kodeksie postępowania administracyjnego.

Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podziela bowiem pogląd, że ani wszczęcie i przeprowadzenie przez Wody Polskie tego rodzaju kontroli, mającej służyć pozyskaniu danych niezbędnych do ustalenia opłat za usługi wodne, ani nawet ustalenie i przekazanie podmiotom obowiązanym do ponoszenia opłat, informacji, o której mowa w art. 272 ust. 17 u.p.w. nie wszczyna jeszcze postępowania administracyjnego. Do jego wszczęcia dochodzi bowiem dopiero z momentem złożenia przez powyższy podmiot reklamacji, zgodnie z art. 273 ust. 1 u.p.w., która stanowi "żądanie strony", o jakim mowa w art. 61 § 1 K.p.a. i art. 79a § 1 K.p.a. Treścią tego żądania jest – jak w kontrolowanej sprawie – korekta wysokości opłaty, ewentualnie odstąpienie w ogóle od jej naliczenia przez organ. W konsekwencji wydanie przez organ decyzji, o której mowa w art. 273 ust. 6 u.p.w., powinno być poprzedzone przeprowadzeniem wyczerpującego postępowania wyjaśniającego, spełniającego rygory przewidziane w szczególności w art. 7 K.p.a., art. 10 § 1 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a., art. 79a K.p.a., art. 80 K.p.a. i art. 81 K.p.a. – a to zgodnie z art. 14 ust. 2 u.p.w., w myśl którego do postępowania przed organami Wód Polskich stosuje się przepisy K.p.a.

W kontrolowanej sprawie organ naruszył powyższe przepisy, jako że przed wydaniem zaskarżonej decyzji nie zawiadomił Skarżącego o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym i wypowiedzenia się co do niego, a przede wszystkim – wbrew dyspozycji art. 79a § 1 K.p.a. – nie wskazał wyraźnie na konieczność podania rzeczywistej ilości odprowadzonych wód, przez Skarżącego, który z kolei w toku postępowania administracyjnego niezasadnie ograniczył się tylko do przedłożenia Opracowania z 2012 r. i "poinstruowania" organu o sposobie jego wykorzystania, w tym o potrzebie pozyskania danych źródłowych z IMGW.

Wobec powyższego nieprawidłowe jest takie działanie organu, które w istocie spowodowało przerzucenie na skarżącego wszelkich negatywnych konsekwencji jego błędnego przeświadczenia i niewiedzy oraz niezrozumienia intencji organu, zwłaszcza, że chodzi o nowe regulacje Prawa wodnego. Stanowi bowiem o tym wprost treść art. 9 K.p.a. ujętego w katalogu podstawowych zasad prowadzenia postępowania administracyjnego, zgodnie z którą organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek.

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) P.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję (pkt 1 sentencji wyroku) – a to z uwagi na naruszenie prawa materialnego, tj. art. 272 ust. 5 pr.wod. i § 8 pkt 1 rozporządzenia RM, które miało wpływ na wynik sprawy, oraz z powodu naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 10 § 1, art. 77 § 1, art. 79a, art. 80 i art. 81 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Rozpatrując ponownie sprawę, organ powinien zwrócić się do Skarżącego o złożenie oświadczenia o ilości wód opadowych lub roztopowych faktycznie odprowadzonych do kanalizacji deszczowej ze wskazanej lokalizacji, w przyjętym okresie rozliczeniowym (I kwartał 2018 r.), i na jego podstawie ustalić przedmiotową opłatę zmienną. Dopiero w przypadku niezłożenia takiego oświadczenia, albo jego oczywistej niewiarygodności, organ może przy ustalaniu opłaty zmiennej posłużyć się metodą, o jakiej mowa w art. 552 ust. 2 pkt 1u.p.w.

O kosztach postępowania sądowego Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a. i art. 205 P.p.s.a. zasądzając od organu na rzecz Skarżącego uiszczony stosunkowy wpis sądowy od skargi w kwocie [...]zł. (§ 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003r. w sprawie wysokości oraz szczególnych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 221, poz. 2193), jak w punkcie 2 sentencji wyroku.