Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 724/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2015-02-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1, art. 52 ust. 2
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: par. 2 pkt 5, par. 3, par. 4, par 5, par. 6, par. 7, par. 8, par 9
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
article: art. 7, art. 77 par 1, art. 107 par 3, art. 138 par 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Janina Guść Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Małgorzata Kuba po rozpoznaniu w Gdańsku na rozprawie w dniu 4 lutego 2015 r. sprawy ze skargi A. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 27 sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wójta Gminy z dnia 2 lipca 2013 r. nr [...], 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego A. G. kwotę 997 zł (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

W dniu 16 października 2012 r. do Urzędu Gminy S. wpłynął wniosek Z. G. o ustalenie warunków zabudowy dla legalizacji budynku gospodarczego i oczka wodnego o powierzchni ok. 13 m2 i głębokości do 1 m na działce nr [...] w O..

Wójt Gminy S., decyzją z dnia 2 lipca 2013 r., wydaną na podstawie art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647) ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na legalizacji budynku gospodarczego o powierzchni 8,3 m2 i oczka wodnego o powierzchni około 13 m2 i głębokości 1,2 m na terenie działki nr [...] położonej w miejscowości O., gmina S..

Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie Wójt wyjaśnił, że działka nr [...] znajduje się w obrębie terenu, na którym brak miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego gminy S., który utracił moc z końcem 2003 r., teren ten stanowił teren wydzielonego zespołu zabudowy letniskowej. Zgodnie zaś z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy S. przedmiotowy teren położony jest na obszarze istniejącego i zdeterminowanego zainwestowania. Działka zabudowana jest budynkiem letniskowym całorocznym, budynkiem gospodarczym konstrukcji drewnianej i oczkiem wodnym ocembrowanym kamieniem na zaprawie.

Na podstawie przeprowadzonej analizy Wójt stwierdził, że planowana inwestycja spełnia łącznie warunki określone w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Działki położone w obszarze analizowanym zabudowane są w sposób pozwalający na ustalenie parametrów urbanistycznych - na działkach nr [...] i [...] zlokalizowane są budynki letniskowe całoroczne. Działka ma dostęp do drogi publicznej, za pośrednictwem dróg wewnętrznych (działka nr [...] i [...]) na podstawie notarialnie ustanowionej służebności przejścia i przejazdu. Wnioskodawczyni przedstawiła zapewnienia gestorów sieci o możliwości przyłączenia istniejącej zabudowy do sieci. Ponieważ jest to działka zabudowana to nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęta zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1. Decyzja ta jest zgodna z przepisami odrębnymi określonymi w uchwale nr [...] Sejmiku Województwa P. z dnia 27 kwietnia 2011r. w sprawie K. Parku Krajobrazowego (Dz. Urz. Woj. P. z 2011 r., nr 66, poz. [...]) oraz w uchwale nr [...]z dnia 28 kwietnia 2010 r. Sejmiku Województwa P. w sprawie obszarów chronionego krajobrazu w województwie p. (Dz. Urz. Woj. P. z 2010 r., Nr 80, poz. [...]). Niwelacja terenu ograniczona będzie wyłącznie do prac związanych z posadowieniem budynku. Zakaz prowadzenia prac trwale zniekształcających rzeźbę terenu - istniejące oczko wodne o powierzchni około 13 m2 i głębokości do 1,2 m jest obiektem, który zmienił istniejąca rzeźbę terenu w niewielkim i bardzo lokalnym zakresie. Realizacja inwestycji nie może powodować zmiany stosunków wodnych obszaru objętego wnioskiem oraz terenów przyległych.

Wójt wskazał również, że projekt niniejszej decyzji uzgodniony został z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska oraz ze Starostą K..

Od decyzji Wójta Gminy S. odwołanie złożył A. G., domagając się jej uchylenia. Zdaniem odwołującego się zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem: art. 61 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 53 ust. 3 i art. 1 ust. 2 pkt. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. – poprzez wykreślenie na załączniku graficznym nr 3 do decyzji obszaru analizowanego w sposób, który nie odpowiada przyjętej w części tekstowej tej analizy odległości 60 m wokół działki nr [...] we wszystkie strony; art. 53 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 3 – 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. a także § 2 pkt. 1 lit. a i c oraz § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie oznaczeń i nazewnictwa, jak również art. 6 – 11 i art. 107 § 3 kpa – poprzez wadliwe przeprowadzenie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu oraz całkowicie dowolne ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania działki nr [...]. Odwołujący się wniósł jednocześnie o przeprowadzenie dowodu z akt sprawy odwoławczej sygn. akt [...] w tym treści decyzji Wójta Gminy S. z dnia 4 czerwca 2013 r.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia 27 sierpnia 2014 r., utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy S. z dnia 2 lipca 2013 r.

Kolegium stwierdziło, że przeprowadzona dla potrzeb niniejszej sprawy analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu została wykonana prawidłowo i przez osobę do tego uprawnioną. W analizie wyznaczono obszar analizowany wokół działki nr [...] w odległości 60 m we wszystkich kierunkach. W analizowanym obszarze istnieje różnorodna zabudowa zarówno mieszkaniowa jak i letniskowa. Natomiast wokół położone są tereny leśne, rolnicze a także zabudowa zagrodowa. Decyzja dotyczy zaś legalizacji obiektu gospodarczego o konstrukcji drewnianej o powierzchni 8,3 m2 i oczka wodnego o powierzchni około 13 m2, a więc obiektów wpisujących się w charakter okolicznej zabudowy.

Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium wskazało, że załącznik graficzny wyraźnie określa rodzaj zabudowy na poszczególnych działkach i trudno uznać, aby obiekty, których dotyczy niniejsze postępowanie nie dały się pogodzić z istniejącą na przedmiotowym terenie zabudową, albo też w jakikolwiek sposób naruszały realizowane na tym terenie funkcje mieszkaniową i letniskową.

Z kolei odnosząc się do wniosku strony o przeprowadzenie dodatkowego dowodu Kolegium wskazało, że każda decyzja stanowi odrębny przedmiot rozstrzygnięcia i brak jest jakichkolwiek podstaw faktycznych i prawnych aby łączyć ze sobą różne decyzje dotyczące warunków zabudowy tylko dlatego, że dotyczyły tej samej działki.

Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł A. G., domagając się jej uchylenia, jak również uchylenia poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

Zdaniem skarżącego zaskarżona decyzja wydana bowiem została z naruszeniem: art. 138 § 1 pkt. 1 kpa w zw. z art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1 pkt. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - poprzez jego błędne zastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji, która rażąco narusza prawo; art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3, art. 136 i art. 140 kpa w zw. z art. 63 § 2 i z art. 1, art. 6, art. 61 § 1 kpa oraz z art. 52 ust. 2 pkt. 2 i art. 54 pkt. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - poprzez brak merytorycznego rozpatrzenia sprawy oraz brak jakiegokolwiek odniesienia się do zarzutów skarżącego i sprowadzenie oceny sprawy oddanej mu pod osąd do lakonicznych stwierdzeń, że ustalenia zaskarżonej odwołaniem decyzji organu I instancji są prawidłowe; art. 75 § 1 i art. 136 kpa - poprzez nieprzeprowadzenie wnioskowanego przez skarżącego dowodu z treści decyzji Wójta Gminy S. z dnia 4 czerwca 2013 r.; art. 61 ust. 1 pkt. 1 w zw. z art. 53 ust. 3 i art. 1 ust. 2 pkt. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. – poprzez błędne uznanie, że prawidłowo został zakreślony na załączniku graficznym nr 3 do decyzji organu I instancji obszar analizowany podczas gdy obszar ten nie odpowiada przyjętej w części tekstowej tej analizy odległości 60 m wokół działki nr [...] we wszystkie strony; art. 53 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 3 - 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 2003 r., a także § 2 pkt. 1 lit. a i c oraz § 3 rozporządzenie Ministra Infrastruktury w sprawie oznaczeń i nazewnictwa, jak również art. 6 - 11 i art. 107 § 3 kpa - poprzez błędne uznanie braku wadliwości przeprowadzonej przez organ I instancji analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o jakich mowa w art. 61 ust. 1 ustawy i w konsekwencji całkowicie dowolne ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania działki nr [...] w utrzymanej w mocy decyzji organu I instancji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawiona w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontrolę zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.

Kontroli Sądu w niniejszej sprawie poddana została decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 27 sierpnia 2014 r. utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy S. z dnia 2 lipca 2013 r., ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na legalizacji budynku gospodarczego o powierzchni 8,3 m2 i oczka wodnego o powierzchni około 13 m2 i głębokości 1,2 m na terenie działki nr [...] położonej w miejscowości O..

Materialnoprawną podstawę wydania kontrolowanych w niniejszej sprawie decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (DZ.U. nr 80, poz. 717 z późn. zm.). Zgodnie bowiem z treścią art. 59 ust 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio.

Zauważyć w tym miejscu należy, jak wynika z powołanego przepisu, że ustalenia warunków zabudowy wymaga zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Określenie zaś w decyzji Wójta Gminy S. warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na "legalizacji" budynku gospodarczego i oczka wodnego jest niejasne, nieprecyzyjne i niezrozumiałe.

Art. 61 ust. 1 tej ustawy wyjaśnia z kolei, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Przy czym wydanie warunków zabudowy możliwe jest jedynie w przypadku łącznego spełnienia określonych w art. 61 ust. 1 ustawy warunków (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 657/06, Lex nr 322451; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 19 stycznia 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 1076/10, Lex nr 753402).

Na podstawie delegacji ustawowej zamieszczonej w art. 61 ust 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Minister Infrastruktury w rozporządzeniu z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588), określił sposoby ustalenia parametrów tej zabudowy, tj. linii nowej zabudowy, wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, szerokości elewacji frontowej i geometrii dachu. Przepis § 3 tego rozporządzenia wskazuje, że w celu ustalenia wymagań nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy (ust. 1). § 3 ust. 2 stanowi zaś, że granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust 2 pkt 1 ustawy. Z § 9 ust. 3 wynika, że część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, sporządza się na kopiach mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonywania ich kopii. Art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wskazuje, że wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego powinien zawierać określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1.000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2.000.

Powyższe przepisy wyznaczają zakres postępowania niezbędnego dla rozpatrzenia przez organ wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Omawiana decyzja wytycza ogólne podstawowe kierunki projektowanej inwestycji budowlanej, podlegające dalszym szczegółowym ustaleniom przewidzianym w Prawie budowlanym i przepisach o warunkach technicznych. Dokonanie tych ustaleń na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy jest niezbędne dla ustalenia warunków zabudowy, które będą obowiązujące dla inwestora, projektanta budowy i organu architektoniczno - budowlanego przy sporządzeniu projektu budowlanego i udzielaniu pozwolenia na budowę. Prawidłowe oznaczenie obszaru analizowanego na mapie jest punktem wyjścia do określenia funkcji cech zabudowy i zagospodarowania terenu objętego wnioskiem. Efektem prawidłowo dokonanej analizy na odpowiedniej mapie, jest tekstowy opis tego procesu, który nie może zostać zweryfikowany bez odniesienia do mapy, na podstawie której ustaleń dokonano. Stąd też zgodnie z § 9 rozporządzenia warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną (ust. 1). Wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy (ust. 2).

Analiza urbanistyczno – architektoniczna stanowi zatem podstawowy dokument, w oparciu o który wydawana jest decyzja ustalająca warunki zabudowy. Wyniki tej analizy, jej rzetelność, kompletność i zgodność z zapisami rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. przesądzają w znacznej mierze o wynikach całego postępowania prowadzonego w celu ustalenia warunków zabudowy. O rzetelności analizy oraz jej wyników decyduje zaś przede wszystkim prawidłowe wyznaczenie obszaru analizowanego.

Obszar analizowany, w którym ma zostać przeprowadzona analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, zgodnie z § 3 ust. 2 powołanego rozporządzenia wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków, nie mniejszej niż 50 metrów. Przez "front działki", stosownie do § 2 pkt 5 rozporządzenia, należy rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. Powołana regulacja § 3 rozporządzenia nakłada na organ administracji, orzekający w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, obowiązek wyznaczenia wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszaru analizowanego w rozmiarze nie mniejszym niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem, przy czym nie mniejszym niż 50 metrów. Przepis § 3 ust. 2 rozporządzenia wskazuje przy tym jedynie minimalne granice obszaru, który ma być analizowany pod względem funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu – granicę maksymalną organ wyznacza zaś według własnego uznania, mając na uwadze zasadę dobrego sąsiedztwa, wynikającą z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jak i zadeklarowaną w art. 6 ust. 2 pkt 1 tej ustawy zasadę wolności zagospodarowania terenu oraz w art. 2 pkt 1 tej ustawy aspekt ładu przestrzennego. Określenie minimalnej wielkości obszaru analizowanego daje możliwość wyznaczenia go w większym rozmiarze, jeśli jest to uzasadnione okolicznościami konkretnego przypadku. Należy przy tym pamiętać, że granice obszaru analizowanego służyć mają poszukiwaniu "działki sąsiedniej". Wyznaczenie obszaru analizowanego jest bowiem wskazaniem, które spośród działek sąsiednich będą stanowiły punkt odniesienia do ustalenia "wymagań dotyczących nowej zabudowy", o jakich mowa w art. 61 ust. 1 pkt. 1 ustawy i wszystkie działki znajdujące się w obszarze analizowanym należy uznać, w ujęciu funkcjonalnym za "działki sąsiednie" w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 15 stycznia 2005 r., sygn. akt II Sa/Bk 677/04, ONSAiWSA nr 2/2006, poz. 54, Lex nr 180745). Skoro zatem obszar analizowany służyć ma do wskazania "działek sąsiednich", spełniających warunki tzw. dobrego sąsiedztwa, interpretacja sposobu wyznaczania tych granic przepisem § 3 ust. 2 rozporządzenia nie może abstrahować od pojęcia "sąsiedztwa" w języku potocznym. Teren sąsiedzki to teren przyległy, pobliski. Nie można zatem twierdzić, że za teren sąsiedni czy działkę sąsiednią można potraktować działkę położoną w nieokreślonej odległości od działki przeznaczonej pod nową zabudowę. Logiczna interpretacja przepisu § 3 ust. 2 rozporządzenia, jako przepisu wykonawczego do art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, nakazuje uznać, że określone w nim odległości pomimo użycia zwrotu "w odległości nie mniejszej niż" stanowią w zasadzie limit (górną granicę) rozmiarów obszaru analizowanego, poza którymi inwestor może poszukiwać tzw. dobrego sąsiedztwa ("działki sąsiedniej") jedynie w szczególnie uzasadnionych sytuacjach (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 14 stycznia 2010 r., sygn. akt II SA/Bk 637/09, Lex nr 559708). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 września 2010 r. sygn. akt II OSK 1334/09 (Lex nr 741383) wyjaśnił, że obszar analizowany ma być wyznaczony w taki sposób, aby od granicy do granicy obszaru analizowanego odległość nie była mniejsza niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniej jednak niż 50 metrów. Obszar analizowany powinien stanowić minimum trzykrotną szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, a jeśli jest większy niż wskazane minimum, co jest prawnie dopuszczalne, to z części tekstowej i graficznej analizy powinna jednoznacznie wynikać przyjęta przez organ wielokrotność tego minimum i przyczyny, które przemawiały w danej sprawie za przyjęciem takiej wielkości obszaru analizowanego.

W przeprowadzonej dla potrzeb niniejszej sprawy analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wyjaśniono, że obszar analizowany ustalono wokół działki nr [...] w odległości min. 60 m we wszystkich kierunkach a więc jako trzykrotną szerokość frontu działki objętej wnioskiem, która wynosi 20 m. Wyznaczenie obszaru analizowanego w minimalnej odległości nie może budzić żadnych zastrzeżeń. Z załączonej do analizy mapy dla celów informacyjnych wynika, że w obszarze analizowanym znalazły się działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]. Mapa, na której wyznaczono granice obszaru analizowanego spełnia wymogi określone w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wątpliwości Sądu co do tak wyznaczonego obszaru analizowanego wywołał jednak fakt, że w równocześnie prowadzonej przez Wójta Gminy S. sprawie z wniosku Z. G. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na legalizacji części budynku mieszkalnego w poziomie części piwnic i części parteru (bez stropu) – pozostałości po katastrofie budowlanej w 2010 r. oraz nadbudowa poddasza użytkowego, rozbiórka stropu nad garażem i pozostawienie muru oporowego oraz w drugim etapie rozbiórka basenu na terenie działki nr [...] położonej w miejscowości O. – obszar analizowany wyznaczony został w odległości min. 200 m we wszystkich kierunkach. Wyznaczenie dla tej samej działki dwóch różnych obszarów analizowanych bez wyraźnego uzasadnienia tego faktu podważa ich prawidłowość i rodzi niepewność co do ich prawidłowości. Kwestia została podniesiona przez skarżącego w odwołaniu, jednakże organ odwoławczy w ogóle nie wypowiedział się na ten temat.

Ponadto, przeprowadzona w obszarze analizowanym analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 – 5 ustawy jest nieprecyzyjna i nie odpowiada wymogom określonym w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Powstająca w sąsiedztwie zabudowanej działki nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabaryty i forma architektoniczna obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Określenie tej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy. Organ ten musi zatem najpierw dokonać szczegółowej analizy zabudowy znajdującej się na działkach sąsiednich, odnosząc się konkretnie do każdego z powyższych elementów, a następnie ustalić cechy nowej zabudowy w decyzji o warunkach zabudowy. Zaś wskaźniki nowej zabudowy, określane w decyzjach o warunkach zabudowy, muszą mieć konkretną wielkość (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 15 września 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 585/11, Lex nr 965372). Organy administracji publicznej nie mają swobody przy ustalaniu poszczególnych parametrów dla inwestycji, ich określenie winno nastąpić w sposób stanowczy i konkretny, tj. poprzez podanie w wartościach liczbowych (zob. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 listopada 2005 r., sygn. akt IV SA/Wa 946/04, Lex Omega nr 214349). Z przepisów ustawy oraz rozporządzenia nie wynika możliwość określenia wskaźników, czy wielkości poprzez wskazanie wyłącznie maksymalnego bądź minimalnego parametru, albo poprzez odwołanie się do innych, nieskonkretyzowanych wielkości, jak np. "istniejąca wysokość", "obecna szerokość", względnie wprowadzanie budzącego wątpliwości, niedookreślonego pojęcia "około". Pozostawienie inwestorowi zbyt dużej dowolności i swobody może bowiem prowadzić do zaburzenia ładu przestrzennego - np. przez realizację obiektów zbyt niskich w stosunku do otoczenia, gdy określono tylko ich maksymalną wysokość (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 9 sierpnia 2012 r., sygn. akt II SA/Gd 957/09, orzeczenia.nsa.gov.pl). Błędne jest także określanie parametrów zamiast w konkretnych jednostkach miary poprzez odwołanie się do wysokości, szerokości frontu – itp., na działkach sąsiednich, które to parametry, niezależnie od wpływu inwestora, mogą ulegać zmianie już po wydaniu decyzji warunkach zabudowy skutkiem działań osób trzecich i nie być możliwe do odtworzenia z uwagi na pierwotny lub następczy brak dokumentacji budowlanej (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 21 maja 2012 r., sygn. akt II SA/Gd 1639/11, orzeczenia.nsa.gov.pl). Przede wszystkim zaś przy ustalaniu szczegółowych wymagań dla nowej zabudowy konieczne jest zachowanie wskazań ustawodawcy co do sposobu obliczania tych wielkości, jak i kolejności ich stosowania określonych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

I tak, § 4 rozporządzenia wskazuje, że obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (ust. 1). W przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami (ust. 2). Jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego (ust. 3). Dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (ust. 4). Następnie, zgodnie z § 5 rozporządzenia wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego (ust. 1). Dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (ust. 2). Zgodnie z § 6 rozporządzenia szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20% (ust. 1). Dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (ust. 2). Stosownie zaś do § 7 rozporządzenia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (ust. 1). Wysokość, o której mowa w ust. 1, mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku (ust. 2). Jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym (ust. 3). Zgodnie natomiast z § 8 rozporządzenia geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym.

W sporządzonej dla potrzeb niniejszej sprawy analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wskazano jedynie: linia zabudowy – nie wyznaczono; wskaźnik zabudowy – maksymalnie 0,15; szerokość elewacji frontowych - budynki mieszkalne 8,0 m – 16,0 m, budynki letniskowe 4,0 – 12,0 m; ilość kondygnacji, wysokość obiektów - budynki mieszkalne ok. 9,0 m, budynki letniskowe w przedmiotowym zespole to 9,5 m; geometra dachów – dachy dwuspadowe, symetryczne, dwuspadowe z naczółkami, kąty nachylenia połaci budynki mieszkalne 20º– 45º, budynki letniskowe, dachy dwuspadowe o kącie nachylenia połaci do 45º.

Tak przeprowadzona analiza jest nieprecyzyjna i niedokładna. Nie można na jej podstawie wywnioskować w jaki sposób uzyskano wskazane parametry, w jaki sposób dokonano ich obliczeń. Nie odwołano się bowiem do żadnej zabudowy na konkretnych działkach sąsiednich. Brak odwołania się do konkretnych działek sąsiednich uniemożliwia również dokonanie jej oceny pod względem zgodności z wymogami określonymi w powołanych przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury.

Ponadto, zawarte w decyzji Wójta Gminy S. wymagania dla nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu – nie są spójne z wynikami zawartymi w analizie funkcji oraz cech zagospodarowania terenu. W decyzji tej wskazano bowiem: linie zabudowy – obowiązujące – istniejące, zgodnie z załącznikiem graficznym, dopuszcza się budowę przy granicy z działką nr [...]; wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki oznaczonej na załączniku graficznym – zgodnie ze stanem istniejącym: budynku gospodarczego – maksymalnie 8,3 m2 oczka wodnego – 13 m2; szerokość elewacji frontowej – zgodnie ze stanem istniejącym; dopuszczalna wysokość – zgodnie ze stanem istniejącym; geometria dachu – zgodnie ze stanem istniejącym. Przede wszystkim zaś określone w ten sposób w decyzji parametry są niejednoznaczne, odwołują się do bliżej nieskonkretyzowanych wartości.

Z powyższego wynika, że zarówno sporządzona w niniejszej sprawie analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, jak i wydana na jej podstawie decyzja Wójta Gminy S. z dnia 2 lipca 2013 r., obarczone były wieloma wadami, które skutkować musiały wyeliminowaniem ich z obrotu prawnego. Również decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 27 sierpnia 2014 r., jako utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji z dnia 2 lipca 2013 r., nie mogła pozostać w obrocie prawnym. Organy obu instancji rozpatrzyły sprawę w sposób wyraźnie powierzchowny, nie respektując zasady prawdy obiektywnej (art. 7 kpa), zasady wyczerpującego zbierania i rozpatrywania materiału dowodowego (art. 77 § 1 kpa), nie uzasadniając należycie swoich rozstrzygnięć (art. 107 § 3 kpa), a nadto Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie działało zgodnie z regułą art. 138 § 1 kpa, która wyznacza mu zadania merytoryczne.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zarówno decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 27 sierpnia 2014 r. jak i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy S. z dnia 2 lipca 2013 r. Sąd orzekł również, na podstawie art. 152 tej ustawy, że zaskarżony akt nie może być wykonywany. Ponadto, działając na podstawie art. 200 powołanej ustawy, Sąd zawarł w wyroku rozstrzygnięcie o kosztach.

Ponownie rozpoznając wniosek Z. G. o ustalenie warunków zabudowy dla legalizacji budynku gospodarczego i oczka wodnego o powierzchni ok. 13 m2 i głębokości do 1 m na działce nr [...] w O. Wójt Gminy S. uwzględni ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone przez Sąd w niniejszym uzasadnieniu. Organ weźmie również pod uwagę, że podstawą do wyliczenia wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu jest obszar działki zabudowanej budynkiem. Jeżeli jest ona nadto zabudowana innymi obiektami, to należy je przy ustalaniu wskaźnika uwzględnić. Obliczany wskaźnik dotyczy relacji pomiędzy zabudową na danej działce a jej powierzchnią (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 10 października 2012 r., sygn. akt II SA/Gl 399/12, Lex nr 1248850).