Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 1594/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-01-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 37 ust. 1 i ust. 2, art. 61 ust. 8, art. 66 ust. 2 pkt 1
journal: Dz.U. 2020 poz 818
law: Ustawa z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014- 2020 - t.j.
article: art. 106 § 3, art. 141, art. 153, art. 190
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Hanna Kamińska Sędzia NSA Henryk Wach Sędzia del. WSA Beata Sobocha-Holc (spr.) po rozpoznaniu w dniu 5 stycznia 2022 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej K. F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 22 września 2021 r., sygn. akt I SA/Ol 540/21 w sprawie ze skargi K. F. na informację Zarządu Województwa Warmińsko-Mazurskiego w Olsztynie z dnia 27 listopada 2020 r., nr FS-II.433.6.63.2020(57459.2020.p) w przedmiocie negatywnej oceny projektu 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od K. F. na rzecz Zarządu Województwa Warmińsko-Mazurskiego w Olsztynie 360 (słownie: trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z 22 września 2021 r. oddalił skargę K. F. na informację Zarządu Województwa Warmińsko-Mazurskiego w Olsztynie z 27 listopada 2020r., nr FS-II.433.6.63.2020(57459.2020.p) w przedmiocie nieuwzględnienia protestu.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przedstawił stan faktyczny sprawy, z którego wynikało, że K. F. (dalej: "wnioskodawczyni", "strona", "skarżąca") złożyła wniosek o dofinansowanie projektu pt.: "Akademia kompetencji" do konkursu nr RPWM.02.03.01-IZ.00-28-001/18 w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Warmińsko-Mazurskiego na lata 2014-2020. Głównym celem projektu miało być uzyskanie kwalifikacji lub nabycie kompetencji przez 924 uczestników projektu w okresie od 1 września 2019 r. do 31 sierpnia 2021 r. Jako cele szczegółowe wskazano: uzyskanie kwalifikacji językowych z zakresu języka angielskiego i języka niemieckiego przez min. 756 osób; uzyskanie kwalifikacji cyfrowych lub nabycie kompetencji cyfrowych przez min. 98 osób oraz uzyskanie kwalifikacji lub nabycie kompetencji w zakresie zarządzania projektem przez min. 70 osób. Zadania realizowane w projekcie obejmowały kursy języka angielskiego dla 720 osób, kursy języka niemieckiego dla 360 osób, kursy Tik dla 240 osób oraz kursy zarządzania projektami dla 180 osób. Projekt miał być realizowany na całym obszarze województwa warmińsko-mazurskiego, a wysokość wnioskowanego dofinansowania wynosiła 4.202.937,24 zł.

Sprawa zainicjowana wnioskiem o dofinansowanie była przedmiotem dwukrotnego rozpatrzenia przez Zarząd Województwa Warmińsko-Mazurskiego (dalej jako: "Instytucja Zarządzająca", "IZ", "organ"), a także – w związku z zainicjowaną przez stronę kontrolą sądową – przedmiotem rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie i Naczelny Sąd Administracyjny.

Wyrokiem z 27 lipca 2021 r., sygn. akt I GSK 440/20, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok WSA w Olsztynie z 18 grudnia 2019 r., sygn. akt I SA/Ol 650/19. Następnie, wyrokiem z 9 czerwca 2021 r., sygn. akt I GSK 421/21, wydanym na skutek ponownej oceny projektu przez organy oraz wydania przez WSA wyroku z 17 lutego 2021 r. sygn. akt I SA/Ol 861/20, NSA uchylił wyrok WSA w Olsztynie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania temu Sądowi. NSA stwierdził, że w ponownym postępowaniu Sąd I instancji winien przeanalizować kwestię wyczerpania alokacji w działaniu, oraz ukształtowanie procedur konkursowych w kontekście iluzoryczności środka zaskarżenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalając skargę strony na ww. informację uznał, iż skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Sąd I instancji podkreślił na wstępie, iż orzekał w warunkach związania, o których mowa w art. 153 i art. 190 p.p.s.a.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 87 ust. 1 w zw. z art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 6 ust. 1 i ust. 2 ustawy wdrożeniowej poprzez wydanie informacji na podstawie postanowień niemających charakteru przepisów prawa powszechnie obowiązującego, Sąd ten, powołując się na jednolitą i ugruntowaną linię orzecznictwa sądów administracyjnych, wskazał, że programy operacyjne, w tym system realizacji, mają charakter generalny i są skierowane do nieokreślonego indywidualnie kręgu adresatów. Dokumenty składające się na system realizacji danego programu operacyjnego, są tym samym źródłami prawa administracyjnego w szerokim znaczeniu, albowiem zawierają określone regulacje (normy) obowiązujące zarówno instytucje, na które ustawodawca nałożył określone obowiązki oraz uprawnienia, a także podmioty decydujące się na wystąpienie ze stosownym wnioskiem o dofinansowanie. Zatem w sprawach, przedmiotem których jest ocena projektu dokonywana w oparciu o przepisy ustawy wdrożeniowej – poza powszechnie obowiązującymi przepisami prawa unijnego i krajowego – wzorzec kontroli stanowią również postanowienia systemu realizacji programu operacyjnego w rozumieniu art. 6 ust. 1 i ust. 2 ustawy wdrożeniowej. Na system ten składają się różnego rodzaju dokumenty, w tym Regulamin konkursu, określający – w myśl art. 41 ust. 2 pkt 7 ustawy wdrożeniowej – kryteria wyboru projektu.

Sąd I instancji nie podzielił zarzutów skargi dotyczących naruszenia art. 37 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 2 pkt 2 oraz art. 57 w zw. z art. 58 ust. 1 pkt. 1 w zw. z art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej. Zwrócił uwagę, że oceny ekspertów były spójne, wyczerpujące, logiczne i odpowiadały na zasadnicze pytania. Odnosząc się zaś do zarzutu rozbieżności w zakresie oceny kryteriów merytorycznych punktowych w kontekście oceny innego projektu (s. 47 uzasadnienia skargi), Sąd dostrzegł, że choć sposób oceny konkurencyjnych wniosków mógł pośrednio wpływać na sytuację strony skarżącej, to jednak granice sądowej kontroli prawidłowości postępowania w sprawie oceny projektu wyznacza art. 61 w zw. z art. 53 ustawy wdrożeniowej. Ingerencja w ocenę projektów zgłoszonych przez innych wnioskodawców nie mieści się tym samym w ramach kompetencji, w jakie został wyposażony sąd administracyjny przez ustawę wdrożeniową.

Sąd I instancji wskazał, że zasada równego dostępu do pomocy w sprawie znalazła swój wyraz w jednakowych dla wszystkich wnioskodawców kryteriach wyboru projektów. Postanowienia Regulaminu konkursu oraz Instrukcji wypełniania wniosku były jasne i jednoznaczne.

I tak, Sąd podzielił ocenę organu dotyczącą zawężenia przez stronę uczestników projektów do osób powyżej 25. roku życia. W świetle jednoznacznych postanowień Regulaminu (s. 19) oraz Szczegółowego opisu osi priorytetowej wynikało bowiem, że projekt jest skierowany do osób dorosłych, a strona nie wykazała we wniosku potrzeby wsparcia wyłącznie osób powyżej 25. roku życia.

Zasad określonych w art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, zdaniem Sądu, nie naruszała również ocena IZ w kwestii kryterium merytorycznego punktowego D1 pkt d) dotyczącego sposobu rekrutacji. Niewystarczające było wskazanie we wniosku, że rekrutacja będzie prowadzona na terenie całego województwa warmińsko-mazurskiego, w sytuacji gdy wymogiem Instrukcji było podanie czasu i miejsca rekrutacji uczestników (s. 23 Instrukcji). Ponadto zasadnie wskazano w ramach tego kryterium na wprost sformułowane w Instrukcji wymogi, aby w procesie rekrutacji "uwzględnić informację na temat listy rezerwowej" oraz podać informację, czy dana osoba zgłosiła udział w kilku formach wsparcia, czy tylko w jednej formie.

Sąd podzielił ocenę organu również w kwestii kryterium merytorycznego punktowego D3 pkt a) - nie należy bowiem utożsamiać ryzyka rezygnacji uczestnika z ryzykiem niskiej frekwencji, gdyż są to dwa różne ryzyka – a także w kwestii kryterium merytorycznego punktowego D4 pkt a). Wnioskodawczyni w pkt 4.3 nie wskazała etapu "Działań informacyjno-promocyjnych". Nie podała także informacji o terminach realizacji zadań w pkt 4.1 wniosku, a ponadto nie wskazała liczby uczestników w opisie zadania 3 i 4 w pkt. 4.1, tylko w innych częściach wniosku (np. w budżecie projektu, przy wskaźnikach, itp.).

Jako zasadne w świetle dokumentacji konkursowej Sąd uznał również stwierdzenie IZ w ramach kolejnego kryterium merytorycznego punktowego D5 pkt c), że zgodnie z Instrukcją (s. 40) ocenie podlegał posiadany, a nie przyszły, potencjał techniczny. Biuro projektu strony nie istniało jednak w dacie złożenia wniosku, gdyż strona zamierzała otworzyć je dopiero w okresie realizacji projektu.

Brak wymaganych informacji dotyczących liczby uczestników w poszczególnych częściach wniosku, Sąd również uznał za okoliczność uniemożliwiającą kompleksową oceną wniosku pod kątem jego spójności i logiki. Zasada równego traktowania wszystkich uczestników konkursu wyraża się m.in. w formułowaniu wobec nich wszystkich podobnych, często rygorystycznych, wymogów, zaś braki lub niejasności zapisów wniosku przekładają się na jego ocenę i niższą punktację. Wnioskodawca, przygotowując wniosek, musi brać pod uwagę wskazówki zawarte w Regulaminie i Instrukcji, bowiem tam właśnie wskazuje się konkretne elementy, jakie będą ważyły na ocenie i pozycji wniosku na liście rankingowej.

Sąd I instancji za prawidłowe uznał również stanowisko IZ w kwestii wyczerpania środków na dofinansowanie projektu. Projekt otrzymał 124 pkt i znalazł się na 27 miejscu listy rankingowej. Przed projektem na liście znalazło się 7 projektów, które uzyskały większą liczbę punktów, a tym samym uzyskały pierwszeństwo dofinansowania. W ramach konkursu zawarto 19 umów zgodnie z listą rankingową. Organ w toku postępowania przedstawił szczegółowo etapy rozdysponowania środków i zwiększenia kwoty alokacji na konkurs oraz na działanie.

Zdaniem Sądu, IZ wykonała w tym zakresie wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w wyroku NSA z 27 lipca 2020 r.

Sąd nie znalazł również podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 41 ust. 1 i 2 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej w zw. z art.5 ust. 4 TUE w zw.

z art. 125 ust. 3 lit. A pkt I – III rozporządzenia nr 1303/20133.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła K. F. wnosząc o jego uchylenie w całości i rozpoznanie skargi poprzez ustalenie, że ocena Projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny; ewentualnie uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

I. Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 64 ustawy wdrożeniowej, zarzucono naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.

1) art. 153 i art. 190 p.p.s.a. poprzez rozstrzygnięcie ponownie w tej samej sprawie z pominięciem oceny prawnej oraz wykładni prawa zawartej w wiążących wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej jako: "NSA") tj. wyrażenie w zaskarżonym wyroku rażąco odmiennej oceny prawnej niż ocena wyrażona w wydanych w przedmiotowej sprawie wyrokach NSA z dnia 27 lipca 2020 r. (sygn. akt: I GSK 440/20; dalej jako: "Pierwszy Wyrok NSA") oraz z dnia 9 czerwca 2021 r. (sygn. akt: I GSK 421/21; dalej jako: "Drugi Wyrok NSA"; dalej łącznie jako: "Orzeczenia NSA") w zakresie rozstrzygnięcia o nieuwzględnieniu protestu skarżącej oraz poczynienie sprzecznej wykładni przepisów prawa materialnego z wykładnią prawa zawartą w Orzeczeniach NSA w zakresie:

i. obowiązku oceny wyczerpania alokacji w działaniu z uwzględnieniem wykładni, z której wynika, że procedury konkursowe powinny być tak ukształtowane, by udowodnienie przez wnioskodawcę swoich racji pozwalało mu na realne uzyskanie dofinansowania aby możliwość złożenia środka zaskarżenia nie okazała się jedynie iluzorycznym uprawnieniem:

ii. konieczności zagwarantowania przez organ skuteczności środka odwoławczego i równego traktowania wszystkich beneficjentów pomocy oraz zakazu jakiegokolwiek faworyzowania lub dyskryminowania niektórych z nich, co w sytuacji, w której organ ma wiedzę o toczącej się procedurze odwoławczej powinno skutkować wstrzymaniem się z podpisywaniem umów o dofinansowanie lub zagwarantowaniem dostępności środków dla wnioskodawców, którzy udowodnią swoje racje w tej procedurze:

iii. konieczności weryfikacji legalności zaskarżonej do sądu informacji w przedmiocie nieuwzględnienia projektu z uwzględnieniem oceny prawnej, zgodnie z którą organ nierzetelnie i nieprzejrzyście dokonał rozpoznania protestu, w szczególności nie dokonał samodzielnej ocen projektu przez ekspertów w zakresie przedstawionych zarzutów odnośnie kryteriów merytorycznych, co skutkowało tym, że w postępowaniu przed organem doszło do naruszenia zasad ujętych w art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej;

iv. konieczności przypisania wagi poszczególnym uchybieniom stwierdzonym przez oceniających, w sytuacji, w której brak przypisania wagi poszczególnym uchybieniom skutkował brakiem przejrzystości i rzetelności oraz poważnymi wątpliwościami co do reguł bezstronności i równości dokonywanej oceny;

co skutkowało tym, że w warunkach związania Sąd I instancji, rozstrzygając ponownie w tej samej sprawie, sformułował nowe, sprzeczne oceny oraz pominął ocenę prawną wyrażoną w prawomocnych ocenach Orzeczeniach NSA, pomimo iż w warunkach związania oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania, nie ma miejsca na polemikę Sądu I instancji z oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w Orzeczeniach NSA [zarzut 1];

2) art. 141 § 4 w zw. z art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez pozornie wyczerpujące uzasadnienie przez Sąd I instancji zaskarżonego wyroku, które w rzeczywistości stanowi powtórzenie błędnych tez organu przedstawionych w rozstrzygnięciu, jest wewnętrznie sprzeczne, zawiera błędy w logicznym rozumowaniu oraz pozornie odnosi się do wszystkich zarzutów skarżącej, co w konsekwencji prowadzi do wniosku, że Sąd I instancji nie odniósł się do wszystkich zarzutów skarżącej, w szczególności pominął w swoich rozważaniach istotę zarzutu naruszenia art. 41 ust. 1 i 2 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej w zw. z art. 5 ust. 4 TUE w zw. z art. 125 ust. 3 lit. a pkt i - iii rozporządzenia 1303/2013, ograniczając się do lakonicznego stwierdzenia, iż prawo do dobrej administracji nie doznało uszczerbku w niniejszej sprawie, w której organ dokonał oceny projektu zgodnie ze standardami określonymi w art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej i uzasadnił zaskarżone rozstrzygnięcie w sposób klarowny,

podczas gdy sądowa kontrola wyczerpania alokacji powinna zostać dokonana również w zakresie tego czy organ zapewnił, aby projekty, które pozytywną ocenę uzyskały w ramach procedury odwoławczej mogły efektywnie skorzystać z finansowania, w szczególności z uwagi na konieczność zagwarantowania, że możliwość złożenia środka zaskarżenia przez wnioskodawcę nie jest jedynie iluzorycznym uprawnieniem, a w sytuacji, w której organ ma wiedzę o toczącej się procedurze odwoławczej powinien wstrzymać się z podpisywaniem umów o dofinansowanie tak by zagwarantować skuteczność środka odwoławczego i równe traktowanie wszystkich beneficjentów pomocy oraz zakaz jakiegokolwiek faworyzowania lub dyskryminowania niektórych z nich, w taki sposób (i) aby ocena projektów była porównywalna, (ii) aby gwarantować prawo do skutecznego środka prawnego w sytuacji, w której wnioskodawca zasadnie podnosi, iż organ naruszył zasady wynikające z art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej [zarzut 2];

3) art. 61 ust. 8 pkt 2 w zw. z art. 37 ust. 1 w zw. z art. 66 ust. 2 pkt 1) ustawy wdrożeniowej poprzez oddalenie skargi, pomimo że istniały podstawy do jej uwzględnienia i stwierdzenia, że ocena projektu została przeprowadzona z naruszeniem prawa, a w szczególności:

i. z naruszeniem art. 37 ust 1 ustawy wdrożeniowej, nakazującego właściwej instytucji dokonywania wyboru projektów do dofinansowania w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny, a także nakazującego zapewnienie wnioskodawcom równego dostępu do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania, poprzez uznanie przez Sąd I instancji, że:

I. ocena ekspertów była spójna, wyczerpująca, logiczna i odpowiadała na zasadnicze pytania, uzasadnienie skargi nie dawało podstaw do stwierdzenia, że oceny te były subiektywne, dowolne czy oparte na niejasnych kryteriach i nie wskazywało na błędy, które pozwoliłyby na podważenie oceny ekspertów, podczas gdy brak przypisania wagi poszczególnym uchybieniom - co jak potwierdził Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku miało miejsce - skutkuje tym, że ocena narusza zasadę przejrzystości i rzetelności (vide: wiążące Orzeczenia NSA);

II. postanowienia dokumentacji konkursowej były jasne i jednoznaczne, podczas gdy z ocen dokonywanych przez członków Komisji Projektów (dalej jako: "KOP") wynika wniosek przeciwny, w sytuacji, w której w sposób nieuzasadniony odjęto punkty przez oceniających w ramach kryteriów, w niekorzystny sposób interpretowano wymogi nieujęte w dokumentacji konkursowej oraz stawiano skarżącej wymogi nieujęte w dokumentacji konkursowej;

ii. z naruszeniem art. 66 ust. 2 pkt 1 ustawy wdrożeniowej poprzez błędne uznanie, iż doszło do wyczerpania kwoty przeznaczonej do dofinansowania projektu, podczas gdy organ nie przedstawił skarżącej dowodów na faktyczne wyczerpanie alokacji zgodnie z wykładnią zawartą w wiążących Orzeczeniach NSA, co skutkowało nierzetelną i nieprzejrzystą oceną projektu poprzez nieuwzględnienie zarzutów podniesionych przez skarżącą w proteście i co w konsekwencji stanowiło naruszenie art. 66 ust. 2 pkt 1 ustawy wdrożeniowej oraz zasad wynikających z art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, w związku z czym skarga była zasadna i powinna podlegać uwzględnieniu [zarzut 3];

Naruszenie ww. przepisów postępowania miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ prawidłowe sporządzenie uzasadnienia i rozpoznanie sprawy, w szczególności rozpoznanie istoty wszystkich zarzutów skargi wniesionej przez skarżącą, prowadziłoby do jej uwzględnienia, co w sytuacji ilości uchybień w procesie oceny jej Projektu czyni stwierdzone uchybienia przepisom procesowym doniosłymi.

II. zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 64 ustawy wdrożeniowej zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego tj.

4) naruszenie art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej i art. 125 ust. 3 lit. a. rozporządzenia 1303/2013 w zw. z art. 53 ust. 2 ustawy wdrożeniowej poprzez błędną ich wykładnię przez Sąd I instancji, który w konsekwencji:

i. pominął, iż w sytuacji, w której organ nierzetelnie i nieprzejrzyście dokonał rozpoznania Protestu, w szczególności nie dokonał samodzielnej oceny projektu przez ekspertów w zakresie przedstawionych zarzutów odnośnie kryteriów merytorycznych, należy uznać, że w postępowaniu przed organem doszło do naruszenia zasad ujętych w art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej;

ii. pominął, że w ramach sądowej kontroli oceny Projektu dochodzi do kontroli merytorycznej dokonanej przez członków KOP polegającej na zbadaniu, czy argumentacja ekspertów jest spójna, wyczerpująca, odpowiadająca generalnym standardom prawa i doświadczenia życiowego, a także pozostająca w związku z ustalonymi kryteriami, a stanowisko ekspertów musi charakteryzować się brakiem błędów logicznych, przyznana punktacja musi być zawsze uzupełniona o szczegółowe wyjaśnienie zasad oceny, wskazanie przyczyn spełnienia bądź braku spełnienia kryteriów oceny, a także o jasne i logiczne uzasadnienie członka KOP, a co jak wykazała skarżąca w zakresie poszczególnych kryteriów nie miało miejsca w niniejszej sprawie;

iii. nie odniósł się do faktu, iż argumentacja oceniających nie była zrozumiała dla skarżącej, nie prezentowała w precyzyjny sposób przesłanek wyboru ani dokonanej oceny punktacji oraz pomijała obowiązek przypisania wagi poszczególnym uchybieniom stwierdzonym przez oceniających.

co skutkowało błędnym uznaniem, iż ocena Projektu przez organ nie naruszała zasady przejrzystości i rzetelności oraz nie budziła wątpliwości co do reguł bezstronności oraz równości dokonywanej oceny i co oznacza, iż Sąd I Instancji dokonał niewłaściwej kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia [zarzut 4];

5) naruszenie art. 66 ust. 2 pkt 1) w zw. z art. 53 ust. 2 pkt 2 ustawy wdrożeniowej poprzez błędną wykładnię i uznanie, że:

i. stanowisko organu w zakresie wyczerpania alokacji w trakcie procedury odwoławczej, która doprowadziła do podwyższenia punktacji Projektu, lecz jednocześnie uniemożliwiła jego dofinansowanie z uwagi na brak środków w Konkursie, było prawidłowe;

ii. pojęcia wyczerpania środków nie można rozumieć jako rzeczywistego wyczerpania środków przeznaczonych na dofinansowanie projektów w ramach działania, czyli wydatkowania ich poprzez faktyczne wypłacenie uprawnionym podmiotom;

co skutkowało przyjęciem przez Sąd I instancji, że o braku dofinansowania Projektu zgodnie z art. 53 ust 2 Ustawy wdrożeniowej przesądził brak możliwości skierowania go do etapu negocjacji które nie mogą być prowadzone z uwagi na wyczerpanie alokacji w Działaniu, podczas gdy WSA w Olsztynie wykładając ww. przepisy:

i pominął, iż organ nie ustanowił odpowiedniej rezerwy na projekty w procedurze odwoławczej, odmówił zwiększenia alokacji, nie wstrzymał się z podpisywaniem umów o dofinansowanie;

ii. nie wykazał, że w niniejszym postępowaniu do wyczerpania alokacji doszło w warunkach, w których udowodnienie przez wnioskodawcę swoich racji pozwalało mu na realne uzyskanie dofinansowania, a złożone środki zaskarżenia nie były jedynie uprawnieniem iluzorycznym;

iii. pominął fakt, że pojęcie wyczerpania alokacji należy wykładać z uwzględnieniem wytycznych wskazanych w Orzeczeniach NSA (vide; zarzut 1)

Naruszenie art. 65 ustawy wdrożeniowej w zw. z ar. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej w zw. z art. 7 i art. 32 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 6 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez błędną wykładnię tj. pominięcie konieczności wykładania przepisu art. 65 ustawy wdrożeniowej z uwzględnieniem jego systemowego charakteru, co oznacza iż dyspozycja wyrażona w tym przepisie nie ma charakteru absolutnego i nie może prowadzić do ubezskutecznienia środków prawnych w sytuacji podpisywania umów o dofinansowanie w trakcie trwającej procedury odwoławczej, co prowadzi do wniosku iż w okolicznościach niniejszej sprawy, organ powinien był ukształtować procedury w taki sposób aby były one przejrzyste, i rzetelne oraz zapewniały równość w zakresie dokonywanej oceny i dostępu do dofinansowania [zarzut 6];

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga jest bezzasadna, dlatego podlega oddaleniu.

W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., znajdującym w rozpoznawanej sprawie zastosowanie na podstawie art. 3 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 61 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w rozpoznawanej sprawie uznaje za niezasadny zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisów art. 153 i art. 190 p.p.s.a., wskazany w pkt I.1 petitum skargi kasacyjnej.

Należy zaznaczyć, że w rozpoznawanej sprawie przedmiotem kontroli kasacyjnej Naczelnego Sądu Administracyjnego jest wyrok WSA w Olsztynie z dnia 22 września 2021 r., sygn. akt I SA/Ol 540/21, który zapadł po wyroku NSA z dnia 27 lipca 2020 r., sygn. akt I GSK 440/20 uchylającym wyrok WSA w Olsztynie z 18 grudnia 2019 r. sygn. akt I SA/Ol 650/19 i stwierdzającym, że zawarta w informacji Zarządu Województwa Warmińsko-Mazurskiego ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny i przekazującym sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Zarząd Województwa Warmińsko-Mazurskiego oraz po wyroku NSA z 9 czerwca 2021 r. sygn. akt I GSK 421/21 uchylającym wyrok WSA w Olsztynie z dnia 17 lutego 2021 r. sygn. akt I SA/Ol 861/20.

Zatem Sąd I instancji - ponownie rozpoznając sprawę - po obu orzeczeniach NSA - był związany wykładnią prawa dokonaną przez NSA oraz ocenami wynikającymi z obu ww. orzeczeń.

Zgodnie z art. 190 p.p.s.a. Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Związanie wykładnią prawa dokonaną w danej sprawie przez NSA oznacza, że sąd pierwszej instancji, ponownie rozpoznając sprawę nie może nie dostosować się do zapatrywania prawnego wyrażonego przez Naczelny Sąd Administracyjny. W przypadku, gdy sąd pierwszej instancji pominie w swym ponownym orzeczeniu wykładnię prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny, może to stanowić istotne uchybienie procesowe i w przypadku oparcia skargi kasacyjnej na zarzucie art. 190 p.p.s.a., doprowadzić do ponownego uchylenia zaskarżonego orzeczenia. Sąd pierwszej instancji tylko w wyjątkowych wypadkach może odstąpić od wykładni prawa dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Pierwsza z tych sytuacji dotyczy zmiany stanu faktycznego. W judykaturze wskazuje się, że moc wiążąca wykładni NSA przestaje obowiązywać także w razie zmiany stanu prawnego. Oprócz dwóch powyższych sytuacji można odstąpić od zastosowania art. 190 p.p.s.a., z uwagi na podjęcie uchwały przez Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów, zawierającej stanowisko dotyczące wykładni prawa odmienne od wyrażonego w poprzednim wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, do którego to stanowiska zastosował się wojewódzki sąd administracyjny (por. uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 30 czerwca 2008 r., sygn. akt I FPS 1/08, ONSAiWSA 2008, Nr 5, poz. 75).

Natomiast zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Związanie sądu oceną prawną wyrażoną w wyroku wydanym w danej sprawie oznacza, że przy niezmienionym stanie faktycznym i prawnym nie może on formułować ocen odmiennych od wiążącej go oceny prawnej, ale musi się do niej zastosować oraz konsekwentnie reagować na naruszenie tych zasad przez organ przy rozpoznawaniu skargi na akt wydany po wyroku formułującym ocenę prawną. Reguła wyrażona w przepisie art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący i wywiera skutki w dwóch płaszczyznach, mianowicie ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny - orzekając ponownie w tej samej sprawie - nie mogą pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu, gdyż ocena ta wiąże je w sprawie. Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu może być wyłączony tylko w wypadku zmiany stanu prawnego lub istotnej zmiany okoliczności faktycznych, a także po wzruszeniu wyroku zawierającego ocenę prawną, w przewidzianym do tego trybie. Takiej sytuacji w rozpoznawanej sprawie jednak nie ma.

Stawiany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 153 i art. 190 p.p.s.a., który zgodnie z zasadą dyspozycyjności wyznacza granice kontroli zgodności z prawem zaskarżonego wyroku, nie uzasadnia twierdzenia, że rezultat tej kontroli powinien wyrazić się w krytycznej ocenie wyroku Sądu I instancji, której konsekwencją powinno być jego uchylenie. Innymi słowy, skarga kasacyjna nie podważa prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, z którego wynika, że kontrolowana przez ten Sąd Informacja Zarządu Województwa Warmińsko-Mazurskiego w Olsztynie z 27 listopada 2020 r. jest zgodna z prawem.

Naczelny Sąd Administracyjny (wyrok z 9 czerwca 2021 r.), uchylając wyrok WSA w Olsztynie, stwierdził, że Sąd I instancji nie wywiązał się w pełni z obowiązków zakreślonych normą art. 141 § 4 p.p.s.a NSA podzielając zapatrywania Sądu I instancji co do braku kompetencji WSA do merytorycznej weryfikacji oceny projektu, przyznania określonej liczby punktów ocenianemu projektowi, wskazał, że brak tych kompetencji nie oznacza, że sąd administracyjny nie posiada uprawnienia do weryfikacji procesu oceny poszczególnych kryteriów, według których dokonuje się oceny projektu, poprzez pryzmat zasad, o których mowa w art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, których stosowanie w konkursach jest obligatoryjne na każdym etapie takiego konkursu. Jednocześnie zobowiązał Sąd I instancji do uwzględnienia swoich rozważań, a także do przeanalizowania stanowiska wyrażonego przez NSA w pierwszym wyroku wydanym w tej sprawie, a mianowicie w wyroku z dnia 27 lipca 2020 r., sygn. akt I GSK 440/20, LEX nr 3058746, pod kątem wywiązania się przez organ, jak i WSA z obowiązku uwzględnienia oceny prawnej przedstawionej w powołanym orzeczeniu, w zakresie wyczerpania alokacji w działaniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie będąc z mocy art. 190 p.p.s.a. związany wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 9 czerwca 2021 r., I GSK 421/21 uwzględnił ją w zaskarżonym skargą kasacyjną wyroku z 22 września 2021 r. Zdaniem NSA, dokonana przez WSA ocena wyczerpania alokacji realizuje wiążące oceny prawne NSA, ujęte w wyroku z 27 lipca 2020 r. Sąd I instancji, na podstawie dokumentów przedstawionych przez organ przy piśmie procesowym z 20 września 2021 r. zbadał również na dzień orzekania, że dostępne środki finansowe nie pozwalają sfinansować projektu skarżącej, gdyż limit środków możliwych do zakontraktowania w ramach Poddziałania 2.3.1 na wrzesień 2021 r. wynosił: 1.488.823,33 zł (fundusze strukturalne) oraz 688.338,74 zł (budżet państwa). Zasadnie też stwierdził, na podstawie przedstawionych wyciągów z zawartych umów o dofinansowanie ze wskazaniem kwot udzielonego dofinansowania, brak alokacji nie tylko w konkursie, ale również w Poddziałaniu oraz w Działaniu. Tym samym potwierdził w sposób jasny i niebudzący wątpliwości zaistnienie sytuacji odpowiadającej przesłance "wyczerpania środków".

Niezasadne jest także stwierdzenie skarżącej co do iluzoryczności procedury odwoławczej. Wskazać bowiem należy, że w wyniku wyroku NSA z 27 lipca 2020 r. organ ponownie ocenił kryteria merytoryczne kwestionowane przez skarżącą, ponadto iluzoryczność, do której w dokonanej ocenie prawnej odniósł się NSA w/w orzeczeniu dotyczyła prawa przyznanego stronie do złożenia protestu na etapie negocjacji, bez możliwości skarżenia kryteriów merytorycznych. Jednakże organ ponownie rozstrzygając protest ocenił jeszcze raz zaskarżone kryteria merytoryczne zgodnie z oceną prawną NSA (wyrok NSA z 27 lipca 2020 r.) oraz szczegółowo wykazał brak dostępnych środków umożliwiających uzyskanie dofinansowania.

Bezpodstawne jest również twierdzenie skarżącej odnośnie pominięcia oceny prawnej oraz wykładni prawa zawartej w wyrokach NSA w zakresie "konieczności weryfikacji legalności zaskarżonej do sądu informacji w przedmiocie nieuwzględnienia projektu z uwzględnieniem oceny prawnej, zgodnie z którą organ nierzetelnie i nieprzejrzyście dokonał rozpoznania Protestu, w szczególności nie dokonał samodzielności oceny Projektu przez ekspertów w zakresie przedstawionych zarzutów odnośnie kryteriów merytorycznych, co skutkowało tym, że w postępowaniu przed organem doszło do naruszenia zasad ujętych w art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej." Zasady wyboru projektów do dofinansowania określone w art. 37 ustawy wdrożeniowej nakazują dokonywanie oceny wyboru projektu w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny oraz zapewniający wnioskodawcom równy dostęp do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania (ust. 1). Rolą sądu jest dokonanie oceny, czy organ przeprowadził wybór projektu z poszanowaniem ww. zasad. Rozpatrując skargę wniesioną na Informację Zarządu Województwa Warmińsko-Mazurskiego, Sąd I instancji zbadał zasadność oceny projektu, sięgnął do argumentacji, na podstawie której projekt został oceniony. Należy zaznaczyć, że kontrola przeprowadzona w tym zakresie, wykazała, że ocena i argumentacja oceniającego nie była dowolna i mieściła się w granicach sprawy oraz dokonana była według kryteriów wynikających z regulaminu konkursu. Sąd nie będąc uprawniony do weryfikacji merytorycznej oceny projektu, dokonanej przez ekspertów, nie był władny dokonać odmiennej oceny założeń Projektu i przyznać określonej liczby punktów ocenianemu Projektowi. Nie mniej jednak przeprowadził kontrolę sporządzonej oceny w kontekście przestrzegania kryteriów tej oceny, takich jak równość, przejrzystość, bezstronność, niezmienność i rzetelność, wywodzonych z przepisów ustawy wdrożeniowej.

Na uwzględnienie nie zasługuje także zarzut o niezastosowaniu się przez Sąd I instancji do oceny w zakresie konieczności przypisania wagi poszczególnym uchybieniom stwierdzonym przez oceniających. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji, że sytuacja braku przejrzystości i rzetelności oraz wątpliwości co do reguł bezstronności, równości dokonywanej oceny, nie ma miejsca w rozpoznawanej sprawie, w której eksperci przypisali stwierdzonym w ramach danego kryterium merytorycznego punktowego uchybieniom konkretną wartość punktową. Zasadnie Sąd podkreślił, że w ramach jednego kryterium merytorycznego punktowego możliwe jest wskazanie kilku bądź nawet kilkunastu uchybień. Przypisywanie jednak poszczególnym uchybieniom stwierdzonym w ramach jednego kryterium - jak chciałaby tego skarżąca - odrębnie konkretnej wartości punktowej dla każdego indywidualnego uchybienia nie znajduje oparcia w normach regulujących procedurę konkursową. Zarówno bowiem konstrukcja Karty oceny, stanowiącej załącznik do Regulaminu konkursu, jak i sam Regulamin takiego wymogu nie określają. Ponadto, ilość przyznanych punków wskazuje, czy ekspert przyznał pełną pulę, o której jest mowa w treści karty, czy obniżył punktację i o jaką wartość to nastąpiło.

Reasumując, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wbrew temu co twierdzi autor skargi kasacyjnej, Sąd I instancji przy orzekaniu i przeprowadzaniu kontroli zaskarżonej informacji zastosował się do wytycznych zawartych w wyżej wymienionych orzeczeniach NSA.

W ocenie NSA do uchylenia zaskarżonego wyroku nie może prowadzić zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 106 § 3 p.p.s.a.

W związku z tym przypomnienia wymaga, że przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. określa niezbędne elementy uzasadnienia wyroku, a do jego naruszenia może dojść gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w tym przepisie, w tym jeżeli w ramach przedstawienia stanu sprawy Sąd nie wskaże, jaki stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania i z jakiego powodu lub jeżeli nie wyjaśni podstawy materialnoprawnej rozstrzygnięcia. Przy tym naruszenie to musi być na tyle istotne, aby mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a. W tym kontekście należy wskazać, że w orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. w sytuacji, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się również i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli (por. wyroki NSA: z 13 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1485/11; z 9 stycznia 2020 r., sygn. akt II GSK 2966/17 - te i kolejne cytowane orzeczenia dostępne na stronie internetowej w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Treść uzasadnienia wyroku powinna umożliwić zarówno stronom postępowania, jak i - w razie kontroli instancyjnej - Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu, prześledzenie toku rozumowania sądu i poznanie racji, które stały za rozstrzygnięciem o zgodności bądź niezgodności z prawem zaskarżonego aktu. W razie wniesienia skargi kasacyjnej nie powinno budzić wątpliwości sądu kasacyjnego, że zaskarżony wyrok został wydany po gruntownej analizie akt sprawy. Zarzut uchybienia temu wymogowi jest uzasadniony w sytuacji, gdy sąd I instancji nie wyjaśni w sposób umożliwiający kontrolę wyroku dlaczego nie stwierdził (lub stwierdził) w rozpatrywanej sprawie naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Najistotniejsze jest, aby z treści uzasadnienia wyroku wynikało, dlaczego sąd uznał, że w sprawie nie doszło lub doszło do naruszenia prawa i dlaczego skarga została uwzględniona lub oddalona.

Odnosząc powyższe do kwestionowanego orzeczenia należy stwierdzić, że w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku realizuje powyższe wymagania. Wynika z niego, jaki stan faktyczny został w tej sprawie przyjęty przez Sąd I instancji, jak również zawarte są w nim rozważania dotyczące zastosowania odpowiednich przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania. Sąd I instancji wyjaśnił, z jakich powodów uznał, że skarga strony nie zasługiwała na uwzględnienie. Wyjaśnienie to umożliwia kontrolę instancyjną orzeczenia. Obowiązkiem skarżącego kasacyjnie jest wskazanie dlaczego zarzucane uchybienie natury procesowej mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie może też służyć kwestionowaniu oceny prawnej wyrażonej przez Sąd I instancji. Stąd też brak jest podstaw do kwestionowania dokonanej przez Sąd I instancji oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego w zakresie wyczerpania alokacji, na podstawie zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Okoliczność zaś, że autor skargi kasacyjnej nie podziela stanowiska Sądu, czy też jego ocena, że uzasadnienie wyroku jest niepełne i nieprzekonujące, nie stanowi skutecznej przesłanki uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Wobec tego zarzut sporządzenia uzasadnienia zaskarżonego wyroku z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. nie mógł prowadzić do jego uchylenia.

Dodatkowo stwierdzić należy, zarzut naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a. może być skutecznie podniesiony tylko wówczas, gdy sąd administracyjny I instancji przeprowadził postępowanie dowodowe, a skarżący wykaże, że zastosowane przez sąd kryteria oceny wiarygodności dopuszczonych dowodów były oczywiście błędne (por. wyrok NSA z dnia 13 maja 2009 r., II FSK1886/07, Legalis), co w rozpoznawanej sprawie nie miało miejsca, bowiem kasator w ogóle nie uzasadnił powiązanego z zarzutem naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. zarzutu naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a.

Skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego uznał, również za niezasadny, stawiany Sądowi I instancji, zarzut naruszenia art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a w zw. z art. 37 ust. 1 i w zw. z art. 66 ust. 2 pkt 1 ustawy wdrożeniowej.

Według pierwszego z powołanych przepisów (art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a), w wyniku rozpoznania skargi sąd może uwzględnić skargę, stwierdzając, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, przekazując jednocześnie sprawę do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję, o której mowa w art. 39 ust. 1.

Treść przytoczonej regulacji wskazuje, że przepis ten jest tzw. przepisem wynikowym. Nie może on zatem stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. O jego naruszeniu przez niezastosowanie można mówić jedynie wówczas, gdy zarzut zostanie powiązany z zarzutem naruszenia innych przepisów i zostanie wykazane, że doszło do ich uchybienia - co winno skutkować stwierdzeniem przeprowadzenia oceny projektu z naruszeniem prawa opisanym w art. 61 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy wdrożeniowej.

W rozpoznawanej skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a ustawy wdrożeniowej powiązano z naruszeniem art. 37 tej ustawy oraz naruszeniem art. 66 ust. 2 pkt 1 ustawy wdrożeniowej.

Wobec powyższego uwagi wymaga, że w sprawach, w których przedmiotem jest ocena projektu, dokonywana w oparciu o przepisy ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 - poza powszechnie obowiązującymi przepisami prawa unijnego i krajowego wzorzec kontroli stanowią również postanowienia systemu realizacji programu operacyjnego (por. np. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2017 r., II GSK 1517/17).

Niewątpliwie zatem kontrolując, czy oceny projektu nie przeprowadzono z naruszeniem prawa - i to w sposób mający wpływ na wynik tej oceny - sąd winien mieć na uwadze przede wszystkim zasady określone w art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej.

Przepis ten stanowi, że właściwa instytucja jest zobowiązana do przeprowadzenia wyboru projektów do dofinansowania w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny oraz do zapewnia wnioskodawcom równego dostępu do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania.

Według art. 37 ust. 2 powołanej ustawy, projekt podlega ocenie pod względem spełnienia kryteriów wyboru projektów.

Zasadnie przyjmuje się, że obowiązek poszanowania wskazanych wyżej zasad dotyczy każdego etapu konkursu - począwszy od momentu przygotowywania regulaminu konkursu i formularza aplikacyjnego aż po zakończenie tego postępowania konkursowego - i zasady te mają charakter normatywny, stanowiąc gwarancję równego traktowania wszystkich potencjalnych beneficjentów pomocy unijnej, i znajdują umocowanie w zasadzie równego dostępu do pomocy wywodzącej się z traktatowej zasady równości, a rzetelność wyboru projektów rozumieć należy jako działanie sumienne, solidne, staranne i zgodne z określonymi zasadami i obowiązkami (por. wyroki NSA z 14 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 1549/17 oraz z 20 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 1597/17).

Naruszenia tych przepisów skarżąca kasacyjnie upatruje w oddaleniu skargi i nieuwzględnieniu jej zarzutów, pomimo że jak wskazała ocena ekspertów naruszała zasadę przejrzystości i rzetelności, w niekorzystny sposób interpretowano wymogi nieujęte w dokumentacji konkursowej, a także błędnie uznano, że doszło do wyczerpania kwoty przeznaczonej do dofinansowania Projektu.

W przeciwieństwie do twierdzeń skarżącej kasacyjnie wskazać należy, że swoje stanowisko w sprawie organ szczegółowo przedstawiał zaskarżonej Informacji z 27 listopada 2020 r., czyniąc tym samym, wbrew zarzutom skargi, zadość przepisowi art. 37 ustawy wdrożeniowej.

W tym kontekście twierdzenia skarżącej kasacyjnie, że WSA zaaprobował naruszenie przez organ art. 37 ust. 1, oraz art. 62 ust. 2 ustawy wdrożeniowej w sposób wskazany w pkt 3 petitum skargi kasacyjnej nie są zasadne. Dodatkowo wskazać należy, że NSA w wyroku z 9 czerwca 2021 r. nie podzielił zarzutów skargi kasacyjnej odnoszących się do twierdzeń, iż organ dokonując oceny projektu uczynił to na podstawie regulacji, które nie mogły stanowić podstawy oceny projektu.

Naczelny Sąd Administracyjny, dokonując weryfikacji zarzutów skargi kasacyjnej od orzeczenia sądu administracyjnego wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy, nie może uwzględnić skargi kasacyjnej – nawet jeśli w jego ocenie zawiera ona usprawiedliwione podstawy – jeżeli sformułowane w niej zarzuty naruszają stanowisko interpretacyjne zajęte przez Naczelny Sąd Administracyjny w orzeczeniu wydanym na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. albo zmierzają do podważenia tego stanowiska (zob. wyrok NSA z 6 grudnia 2017 r., II OSK 1030/16).

W świetle art. 190 p.p.s.a. oczywiste jest, że zarzuty w przedmiocie stosowania wymogów wynikających z dokumentacji konkursowej, zostały już ostatecznie i wiążąco przesądzone.

Jak już wyżej wspomniano, zgodnie z art. 37 ust. 1 i ust. 2 ustawy wdrożeniowej, właściwa instytucja przeprowadzająca wybór projektów do dofinansowania w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny, zapewniając wnioskodawcom równy dostęp do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów, oceniając projekty pod względem spełnienia kryteriów wyboru. Taka ocena została dokonana zgodnie z wymogami art. 44 ustawy wdrożeniowej przez komisję oceny projektów, której ocena stanowiła podstawę rozstrzygnięcia konkursu przez organ. Na skutek wniesienia protestu organ dokonał weryfikacji wyników dokonanej przez siebie oceny i w zakresie kryteriów: D1 pkt a), D1 pkt d), D3 pkt a), D4 pkt a), D5 pkt c), D7 pkt a) oceny tej nie zmienił. Stwierdzenie braku spełnienia kryteriów w oparciu o pierwszą ocenę i wyniki rozpoznania protestu, zgodnie z przyjętą procedurą nie stanowiło przy tym naruszenia zasad postępowania konkursowego wyrażonych w art. 37 ust. 1 i 2 ustawy wdrożeniowej. Ocena była dokonana na podstawie analiz dokumentów dostarczonych przez skarżącą. Wynik oceny projektu wyrażony w zaskarżonym rozstrzygnięciu uwzględniał oceny KOP, przytaczając logiczną, spójną, wyczerpującą i przekonującą argumentację w zakresie uznania niespełnienia wskazanych kryteriów i to właśnie ta końcowa ocena była przedmiotem rozstrzygnięcia przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku. Zgodnie z art. 61 ust. 8 ustawy wdrożeniowej sąd ocenia tylko, czy ocena projektu nie została przeprowadzona w sposób naruszający prawo, na podstawie dokumentów określonych w art. 61 ust. 3 ustawy wdrożeniowej. Nie była zadaniem Sądu I instancji fachowa analiza polemicznych z oceną zawartą w zaskarżonym rozstrzygnięciu argumentów zawartych w skardze, jej konfrontacja z opiniami eksperckimi stanowiącymi podstawę rozstrzygnięcia organu. Organ opierając się na opiniach eksperckich wybiera to, co jego zdaniem istotne dla rozstrzygnięcia, tak więc przedmiotem analizy sądu jest stanowisko organu wyrażone w zaskarżonym rozstrzygnięciu, a nie opinie eksperckie prowadzące do zajęcia tego stanowiska.

Odnosząc się do oceny pierwszego z zakwestionowanych kryteriów merytorycznych punktowych D1 pkt a) dotyczącego grupy docelowej uczestników Sąd I instancji prawidłowo uznał podtrzymując ocenę organu, że bezpodstawne było zawężenie przez skarżącą uczestników projektów do osób powyżej 25 roku życia, skoro w świetle jednoznacznych postanowień Regulaminu (s. 19) oraz Szczegółowego opisu osi priorytetowej 2 Kadry dla gospodarki (str. 39) wynikało, że projekt jest skierowany do osób dorosłych, a strona nie wykazała we wniosku potrzeby wsparcia wyłącznie osób powyżej 25 roku życia. Trafnie IZ wskazała, że zawężenie grupy docelowej mogłoby zostać uznane za zasadne np. ze względu na charakter wsparcia w projekcie, ale sytuacja ta nie wystąpiła w niniejszym przypadku. Niewystarczający, w świetle jednoznacznych zapisów Regulaminu, był argument strony, że w wieku 25 lat zazwyczaj kończy się edukację formalną, co miałoby uzasadniać pozostawienie grupy osób w wieku 18-25 lat poza wsparciem. Skarżąca nie wykazała potrzeby wsparcia wyłącznie osób powyżej 25 roku życia.

Jako prawidłową należało również uznać ocenę IZ, że przyjęte w Konkursie wskaźniki służyć miały jedynie monitorowaniu poszczególnych grup docelowych np. osób 25+, 50+, itp., ale w rozumieniu zapisów Regulaminu nie zawężały grupy docelowej. Skarżąca błędnie utożsamia bowiem monitorowanie wskaźników w projekcie (w tym przypadku konkretnego wskaźnika w zakresie osób 25+) z grupą docelową (odbiorcami wsparcia) zdefiniowaną w Regulaminie Konkursu i SZOOP. Wskaźniki przytoczone przez Skarżącą w proteście służą monitorowaniu produktu i rezultatu w całym Programie, a nie tylko w jednym konkursie. W Regulaminie wskazano (str. 25), że dla niniejszego Konkursu oprócz wskaźnika: Liczba osób w wieku 25 lat i więcej objętych wsparciem w programie, określone zostały również inne wskaźniki obligatoryjne, w tym: Liczba osób o niskich kwalifikacjach objętych wsparciem w programie. Należy zatem wskazać, że grupa ostatecznych odbiorców wsparcia poniżej 25 roku życia jest monitorowania chociażby poprzez wskaźnik liczby osób o niskich kwalifikacjach objętych wsparciem w programie.

Zdaniem NSA, Sąd I instancji dokonał prawidłowej oceny rozstrzygnięcia IZ w kwestii kryterium merytorycznego punktowego D1 pkt d), dotyczącego sposobu rekrutacji. IZ trafnie uznała, że niewystarczające było wskazanie we wniosku, że rekrutacja będzie prowadzona na terenie całego województwa w sytuacji gdy wymogiem Instrukcji było podanie czasu i miejsca rekrutacji uczestników (s. 23 Instrukcji). Ponadto zasadnie wskazano w ramach tego kryterium na wprost sformułowane w Instrukcji wymogi, aby w procesie rekrutacji "uwzględnić informację na temat listy rezerwowej" oraz podać informację, czy dana osoba zgłosiła udział w kilku formach wsparcia, czy tylko w jednej formie. Skarżąca nie podała informacji o szczegółowych miejscach rekrutacji uczestników - co było wymogiem Instrukcji (str. 21). Wskazać należy, że wymóg "dokładnego określenia obszaru" w przypadku projektu realizowanego w ramach RPO WiM 2014-2020, a więc programu dedykowanemu tylko dla obszaru województwa, oznacza wskazanie konkretnych jego części lub miejscowości (jednej lub kilku), gdyż wskazanie całego województwa nie spełnia jakiegokolwiek waloru "dokładności". Podanie obszaru całego województwa warmińsko-mazurskiego, jako miejsca rekrutacji jest zapisem zbyt ogólnym, gdyż nie pozwala oceniającemu określić, czy proces rekrutacji został zaplanowany w sposób prawidłowy. A zatem wnioskodawca już na etapie tworzenia wniosku o dofinansowanie powinien zaplanować szczegółowo proces rekrutacji, w tym miejsca rekrutacji.

Natomiast, co do listy rezerwowej należy stwierdzić, że Instrukcja wymaga aby w procesie rekrutacji "uwzględnić informację na temat listy rezerwowej". Wnioskodawca powinien opisać proces rekrutacji w sposób szczegółowy oraz przejrzysty, zgodnie z postanowieniami Instrukcji: "Opis przebiegu rekrutacji powinien być szczegółowy oraz obejmować wskazanie i uzasadnienie wybranych kryteriów, technik i metod rekrutacji, dopasowanych do grupy odbiorców oraz charakteru projektu. Sposób rekrutacji należy opisać uwzględniając planowane działania informacyjno-promocyjne, procedurę rekrutacyjną, ewentualny dodatkowy nabór, selekcję uczestników projektu oraz katalog dostępnych I przejrzystych kryteriów rekrutacji ze wskazaniem sposobu, w jaki w ramach rekrutacji została uwzględniona zasada równości szans oraz niedyskryminacji (...). W sytuacji większego zainteresowania projektem należy również uwzględnić informację na temat listy rezerwowej".

Powyższe postanowienia Instrukcji wskazują, że informacje podawane przez wnioskodawcę powinny być na tyle szczegółowe, żeby oceniający nie musiał się domyślać, w jaki sposób będzie przeprowadzona procedura rekrutacyjna uzupełniająca uczestników: ewentualny dodatkowy nabór lub też wejście uczestników z listy rezerwowej do projektu na jakich zasadach i do którego momentu. Tym samym podanie ogólnych informacji w zakresie miejsca rekrutacji nie pozwoliło oceniającym na uznanie za spełnione przedmiotowego kryterium, a skarżąca musiała się liczyć z otrzymaniem mniejszej liczby punktów.

Odnosząc się do kryterium merytorycznego punktowego D3 pkt a), w ramach którego skarżąca powinna sformułować opis poszczególnych rodzajów ryzyka i stopnia ich ewentualnego wpływu na osiągnięcie założeń projektu, wskazać należy, iż ocena Sądu I instancji jest prawidłowa. Zgodnie z Instrukcją skarżąca powinna opisać działania, które zostaną podjęte, aby zapobiec wystąpieniu ryzyka i jakie będą mogły zostać podjęte, aby zminimalizować skutki wystąpienia ryzyka. W trzecim i czwartym polu opisowym należało opisać działania, które zostaną podjęte w celu zmniejszenia prawdopodobieństwa wystąpienia sytuacji ryzyka ("zapobieganie") oraz w przypadku wystąpienia sytuacji ryzyka ("minimalizowanie"). Opisywane w tych polach działania powinny być projektowane na podstawie wcześniej przeprowadzonej analizy ryzyka i stanowić sposób rozwiązywania problemów związanych z ryzykiem (str. 29). Skarżąca w Projekcie nie wskazała ryzyka niskiej frekwencji jako istotnego i mogącego wystąpić w projekcie. Tego rodzaju ryzyko jest jednym z najczęściej występujących ryzyk w projektach EFS. Niewątpliwie podzielić należy stanowisko Sądu I instancji i organu, że nie należy utożsamiać ryzyka rezygnacji uczestnika z ryzkiem niskiej frekwencji, gdyż są to dwa różne ryzyka (pierwsze dot. definitywnej rezygnacji uczestnika z projektu, drugie potencjalnego obniżenia jakości realizowanego wsparcia ze względu na wysoką absencję uczestników, bez ich definitywnej rezygnacji). Ryzyko "niskiej frekwencji" jest szczególnie istotne w przypadku osób grup defaworyzowanych, ponieważ w tych grupach często występuje niska motywacja i mobilizacja do systematycznego uczęszczania na zajęcia. Niewątpliwie niska frekwencja na zajęciach (bez rezygnacji) wpływa na realizację projektu i czyni to w inny sposób niż definitywna rezygnacja z kursu (chociażby wpływ na ponoszone koszty projektu).

W zakresie kryterium merytorycznego punktowego D4 pkt a), wskazać należy, że Instrukcja (s. 32) wprowadziła wymóg, by działania promocyjne i rekrutacyjne nie były wskazane w ramach odrębnego zadania, należało wyszczególnić je w harmonogramie jako etap innych zaplanowanych zadań. Skarżąca w pkt 4.3 nie wskazała etapu "Działań informacyjno-promocyjnych". Zgodnie z Instrukcją (s. 32) należało podać terminy realizacji zadań w dwóch miejscach: w pkt 4.1 zadania oraz w pkt 4.3 harmonogramu realizacji projektu. Skarżąca nie podała informacji o terminach realizacji zadań w pkt 4.1 wniosku, a ponadto, jak sama przyznała, nie wskazała liczby uczestników w opisie zadania 3 i 4 w pkt. 4.1, tylko w innych częściach wniosku (np. w budżecie projektu, przy wskaźnikach).

Zdaniem NSA, wszelkie błędy i wady dokumentacji obciążają wnioskodawcę i brak jest podstaw prawnych do żądania od instytucji zarządzających, aby interpretowały wątpliwości na korzyść wnioskodawcy. Wskazać przy tym należy, że korzystanie z dotacji unijnych nie jest obowiązkowe. Dlatego podmiot, który zamierza z dofinansowania skorzystać winien dostosować się do zasad udzielania pomocy i wypełnić wszystkie wymogi wynikające z dokumentacji konkursowej. Rola organu sprowadza się zaś do kompleksowej oceny wniosku i nie ma prawa wkraczać w meritum, zmieniać zapisów wniosku, modyfikować ich w sposób umożliwiający uzyskanie przez wnioskodawcę dofinansowania, domniemywać treści z wniosku nie wynikających - wbrew jego zapisom. Takie działanie organu naruszałoby bowiem zasady uczciwej konkurencji i dawałoby podstawę do postawienia zarzutu uchybienia obowiązkowi bezstronności.

W rozpoznawanej sprawie, w Instrukcji (s. 40) wskazano "Opisz posiadany potencjał techniczny, w tym sprzętowy i warunki lokalowe wnioskodawcy i partnerów (jeśli dotyczy) i wskaż sposób jego wykorzystania w ramach projektu". A zatem ocenie podlegał posiadany, a nie przyszły potencjał techniczny - kryterium merytoryczne D5 pkt c). Tymczasem skarżąca wypełniła pole wniosku niezgodnie z Instrukcją, wpisując w tym miejscu biuro projektu, co do którego bezsporne było, że nie istniało ono w dacie złożenia wniosku, gdyż strona zamierzała otworzyć je dopiero w okresie realizacji projektu.

W ramach kryterium merytorycznego punktowego D7 pkt a) ocenie podlegało wykazanie liczby osób w poszczególnych zadaniach. Brak wymaganych informacji dotyczących liczby uczestników w poszczególnych częściach wniosku uniemożliwiał kompleksową oceną wniosku pod kątem jego spójności i logiki. Odwołanie się do wskaźników nie mogło wykazać dokładnej liczby osób w zadaniu.

Mając na względzie powyższe, trafnie Sąd I instancji podzielił stanowisko organu zawarte w Informacji z 27 listopada 2020 r.

Odnosząc się natomiast do oceny prawidłowości stanowiska Sądu I instancji w zakresie wyczerpania kwoty przeznaczonej do dofinansowania Projektu to, według Naczelnego Sądu Administracyjnego, zmierzający do podważenia tej oceny zarzut z pkt 3 ii petitum skargi kasacyjnej, nie może być uznany za zasadny oraz skuteczny, a przekonują o tym następujące argumenty.

W kontekście operowania przez ustawodawcę na gruncie przywołanego przepisu prawa zwrotem "wyczerpania kwoty", w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że "wyczerpanie/brak kwoty przeznaczonej na dofinansowanie" musi znajdować swoje odzwierciedlenie w rzeczywistości i skutkować obiektywnym brakiem możliwości udzielenia wsparcia finansowego, a to w związku z rozdysponowaniem w ramach działania kwoty przeznaczonej na dofinansowanie projektów, a w konsekwencji z brakiem możliwości zaspokojenia oczekiwań innych jeszcze wnioskodawców ubiegających się o dofinansowanie zgłoszonych przez nich projektów w ramach konkursu w danym działaniu. To zaś następuje wraz z definitywnym i ostatecznym rozdysponowaniem kwoty alokacji poprzez zawarcie umów lub wydanie decyzji będących podstawą dofinansowania konkretnych projektów, których finansowanie zabezpieczone jest tak właśnie kontraktowanymi dla nich i absorbowanymi przez nie środkami finansowymi. Tylko w ten sposób, zważywszy na konsekwencje wynikające z art. 46 ust. 3 oraz art. 52 ust. 2 przywołanej ustawy, może bowiem dojść do miarodajnej - bo osadzonej na gruncie poddających się sprawdzeniu faktów i okoliczności - oceny ziszczenia się przesłanki pozostawienia protestu bez rozpatrzenia, o której mowa w art. 66 ust. 2 pkt 1 wskazanej ustawy, a mianowicie "wyczerpania/braku kwoty przeznaczonej na dofinansowanie" (por. np. wyroki NSA z dnia: 13 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 267/18; 5 grudnia 2017 r., sygn. akt II GSK 3577/17; 18 października 2017 r., sygn. akt II GSK 3172/17).

Jeżeli z uzasadnienia zaskarżonego wyroku jednoznacznie wynika - co jednocześnie koresponduje z oceną prawną wyrażoną w pierwotnie wydanych w sprawie judykatach Naczelnego Sądu Administracyjnego - że ocena "wyczerpania kwoty alokacji", co nastąpiło - a wymaga to podkreślenia - w oparciu o dowody z dokumentów w postaci umów o dofinansowanie wraz z ich aneksami, zaś ze skargi kasacyjnej nie wynika, aby skarżąca kwestionowała prawidłowość przeprowadzenia wymienionego postępowania dowodowego oraz prawidłowość jego rezultatu, w tym zwłaszcza w zakresie odnoszącym się do kryteriów oceny wiarygodności wskazanych dowodów, a ponadto, aby kwestionowała treść, czy też datę wygenerowania któregokolwiek z wymienionych powyżej dokumentów stanowiących podstawę wnioskowania o prawidłowości stanowiska organu odnośnie do wyczerpania alokacji, to omawiany zarzut kasacyjny nie może być uznany za skutecznie podważający prawidłowość stanowiska Sądu I instancji.

Tym samym nie ma usprawiedliwionych podstaw, aby za wadliwe uznać stanowisko Sądu I instancji, z którego wynika, że organ wyjaśnił istnienie braku alokacji nie tylko w konkursie, ale również w Poddziałaniu oraz w Działaniu, w tym poprzez przedstawienie wyciągów z zawartych umów o dofinansowanie ze wskazaniem kwot udzielonego dofinansowania. Potwierdził w sposób jasny i niebudzący wątpliwości zaistnienie sytuacji odpowiadającej przesłance "wyczerpania środków". Stanowisku temu strona skarżąca nie przeciwstawiła żadnych argumentów - ograniczając się w tym zakresie do bardzo ogólnych sugestii (por. str. 44 i 78-80 uzasadnienia skargi kasacyjnej) - w świetle których za uzasadnioną można byłoby uznać tezę przeciwną.

Do wyczerpania kwoty, o którym mowa w art. 66 ust. 2 ustawy wdrożeniowej, dochodzi w momencie zawarcia z beneficjentami umów o dofinansowanie lub wydania decyzji o dofinansowanie, bo dopiero wówczas można mówić o rozdysponowaniu kwoty przeznaczonej na dofinansowanie projektów. Trzeba bowiem mieć świadomość tego, że alokacja środków na poszczególne działania jest nierozerwalnie związana z ograniczoną ich ilością. Z uwagi na to, że lista przeznaczonych do dofinansowania projektów jest tworzona przed uruchomieniem procedury odwoławczej, może się zdarzyć tak, że nie zostanie na niej uwzględniony Projekt, który dopiero w ramach weryfikacji w wyniku złożonego Protestu uzyska odpowiednią liczbę punktów, gwarantującą umieszczenie na liście pierwotnej. Wybór do dofinansowania zawsze jest jednak ograniczony (limitowany) kwotą dostępnych środków, także na etapie postępowania odwoławczego. Zwraca uwagę również treść art. 65 ustawy wdrożeniowej, że ten etap konkursu nie wstrzymuje zawierania umów z wnioskodawcami, których projekty zostały wybrane do dofinansowania, co jest uzasadnione choćby terminami, którymi jest obwarowane wykorzystanie środków przeznaczonych dla danego typu dofinasowania. Ustawodawca wprost więc dopuszcza sytuację, w której obiektywnie gorszy projekt otrzyma dofinansowanie, kosztem, co okaże się dopiero po rozstrzygnięciu wszystkich protestów - projektu ostatecznie wyżej ocenionego, czyli lepszego. Podkreślić jednak należy, że taka sytuacja nie miała miejsca w przedmiotowej sprawie, gdyż Projekt skarżącej został wyprzedzony na liście rankingowej przez 7 innych projektów, które również nie otrzymały dofinansowania. Ważne jest również to, że rozpoczęcie podpisywania umów przed zakończeniem procedury odwoławczej jest podyktowane koniecznością sprawnego i efektywnego wydatkowania środków unijnych, a także potrzebą zniwelowania zagrożeń realizacji projektów, ze względu na zmianę stanu prawnego, czy okoliczności faktycznych. W doktrynie wyrażany jest wręcz pogląd, że art. 65 ustawy wdrożeniowej podkreśla przyjęty w założeniach ustawy prymat zasad efektywności i szybkości wdrażania środków pomocowych nad legalnością stosowania prawa w postępowaniu konkursowym. Wynika z niego bowiem obowiązek niezwłocznego zawierania umów o dofinansowanie (lub wydawania decyzji o dofinansowaniu), projektów które zostały zakwalifikowane do dofinansowania, bez względu na wynik kontroli odwoławczej lub sądowej. Hipotetyczna możliwość zwiększenia środków w działaniu, czy to na skutek rozwiązania umów o dofinansowanie, czy na relokację środków w ramach dyskrecjonalnej władzy organu, nie ma znaczenia w sytuacji stwierdzenia na dzień orzekania w sprawie przesłanki wyczerpania środków. Nie można również zapominać o treści art. 46 ustawy wdrożeniowej, który wyraźnie stwierdza, że właściwa instytucja może zwiększyć kwotę przeznaczoną na dofinansowanie projektów w konkursie albo w rundzie konkursu. Działanie takie podejmowane jest zatem w ramach wskazanej już wcześniej dyskrecjonalnej władzy organu. Działania podejmowane w ramach uznania administracyjnego nie podlegają zaś merytorycznej ocenie sądu administracyjnego. Sąd bada bowiem legalność działań organów. Jeśli zaś organ działa w granicach tego uznania i granic tych nie narusza, działając np. w sposób dowolny, to Sąd nie może ingerować w przyznaną organowi na mocy ustawy swobodę działania.

Podsumowując, za niezasadne należało uznać zarzuty naruszenia przepisów postępowania.

Odnosząc się do oceny zarzutów naruszenia prawa materialnego należy wskazać, że ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1) p.p.s.a. w pkt II. 4), 5), 6) petitum skargi kasacyjnej Sądowi I instancji zarzucono naruszenie: art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej i art. 125 ust. 3 lit. a rozporządzenia 1303/2013 w zw. z art. 53 ust. 2 ustawy wdrożeniowej poprzez błędną ich wykładnię przez sąd i instancji; naruszenie art. 66 ust. 2 pkt 1) w zw. z art. 53 ust. 2 pkt 2 ustawy wdrożeniowej poprzez błędną wykładnię i uznanie (...); naruszenie art. 65 ustawy wdrożeniowej w zw. z art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej w zw. z art. 7 i art. 32 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 6 kodeksu postępowania administracyjnego.

Przede wszystkim, Sąd I instancji nie naruszył art. 6 k.p.a., ponieważ według art. 50 ustawy wdrożeniowej, do postępowania w zakresie ubiegania się o dofinansowanie oraz udzielania dofinansowania na podstawie ustawy nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, z wyjątkiem przepisów dotyczących wyłączenia pracowników organu i sposobu obliczania terminów, chyba że ustawa stanowi inaczej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie nie naruszył również wskazanych przez kasatora przepisów prawa akceptując Informację z 27 listopada 2020 r. zawierającą treść rozstrzygnięcia polegającego na nieuwzględnieniu protestu z 16 października 2020 r., wraz z uzasadnieniem. Sąd I instancji w wyniku rozpatrzenia skargi nie stwierdził, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny. Prawomocne rozstrzygnięcie sądu administracyjnego polegające na oddaleniu skargi, odrzuceniu skargi albo pozostawieniu skargi bez rozpatrzenia kończy procedurę odwoławczą oraz procedurę wyboru projektu. Według art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Z kolei, zgodnie z art. 3 § 3 p.p.s.a., sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. Według art. 61 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, w przypadku nieuwzględnienia protestu, negatywnej ponownej oceny projektu lub pozostawienia protestu bez rozpatrzenia, w tym w przypadku, o którym mowa w art. 66 ust. 2 pkt 1, wnioskodawca może w tym zakresie wnieść skargę do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 3 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325). Natomiast zgodnie z art. 1 § 2 p.u.s.a., kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w uzasadnieniu zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku przedstawił podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Należy podkreślić, że z mocy wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 lipca 2020 r., sygn. akt I GSK 440/20 protest wnioskodawcy z 16 października 2020 r. nie został pozostawiony bez rozpatrzenia pomimo przypadku z art. 66 ust. 2 pkt 1) ustawy wdrożeniowej (w przypadku gdy na jakimkolwiek etapie postępowania w zakresie procedury odwoławczej zostanie wyczerpana kwota przeznaczona na dofinansowanie projektów w ramach działania, a w przypadku gdy w działaniu występują poddziałania - w ramach poddziałania: właściwa instytucja, do której wpłynął protest, pozostawia go bez rozpatrzenia, informując o tym na piśmie wnioskodawcę, pouczając jednocześnie o możliwości wniesienia skargi do sądu administracyjnego na zasadach określonych w art. 61). Tym samym, zgodnie z oceną prawną Naczelnego Sądu Administracyjnego zostało zrealizowane przyznane wnioskodawcy w procedurze konkursowej prawo do złożenia protestu na etapie negocjacji, który podlegał kontroli sądowo-administracyjnej w pełnym zakresie.

Stawiając Sądowi I instancji zarzut "błędnej wykładni" przepisów wskazanych w pkt II petitum skargi kasacyjnej kasator wadliwie przyjął, że wszystkie te przepisy są przepisami prawa materialnego, a to w sytuacji kiedy bez głębszej analizy można wskazać, że niektóre z nich to przepisy postępowania, a także przepisy ustrojowe (takimi są art. 7, art. 32 ust. 1 Konstytucji RP wyrażające zasadę praworządności oraz zasadę równości). Skuteczną podstawą zarzutów kasacyjnych opartych na podstawie z art. 174 pkt 1) p.p.s.a. może być naruszenie wyłącznie takich przepisów prawa materialnego, które zastosował albo miał zastosować organ administracji publicznej. Przepisy zastosowane to te, które zostały powołane w podstawie prawnej decyzji oraz wyjaśnione w uzasadnieniu prawnym z przytoczeniem przepisów prawa. W tym wypadku chodzi o odpowiednie przepisy ustawy wdrożeniowej powołane przez właściwą instytucję w podstawie prawnej pisemnej informacji o wyniku rozpatrzenia protestu zawierającej treść rozstrzygnięcia polegającego na uwzględnieniu albo nieuwzględnieniu protestu, wraz z uzasadnieniem. Sąd administracyjny w wyniku rozpatrzenia skargi może uwzględnić skargę stwierdzając, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, przekazując jednocześnie sprawę do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję. W ustawie wdrożeniowej ustawodawca inaczej niż w p.p.s.a. nie wskazał, że naruszenie prawa to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Normy prawa procesowego mogą być zawarte w tym samym akcie normatywnym co normy prawa materialnego, i jest tak w przypadku ustawy wdrożeniowej. Błędna wykładnia prawa materialnego to mylne zrozumienie treści przepisu, mylne odczytanie dyspozycji lub sankcji. Skoro kasator zarzuty podniesione w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1) p.p.s.a. sformułował następująco: "(...) co skutkowało błędnym uznaniem, iż ocena Projektu przez Organ nie naruszała zasady przejrzystości i rzetelności oraz nie budziła wątpliwości co do reguł bezstronności oraz równości dokonywanej oceny i co oznacza, iż Sąd I Instancji dokonał niewłaściwej kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia; (...) co skutkowało przyjęciem przez Sąd I instancji, że o braku dofinansowania Projektu; (...), to w istocie kwestionuje ustalenia z zakresu faktów, a nie błędną wykładnię tych przepisów oraz ich zastosowanie do stanu faktycznego sprawy. Oparcie skargi kasacyjnej na naruszeniu przepisów postępowania (art. 174 pkt 2) p.p.s.a.) jest niezbędne w sytuacji, gdy strona zamierza kwestionować stan faktyczny przyjęty przy wyrokowaniu przez Sąd I instancji. W orzecznictwie przyjmuje się, że zarzuty dotyczące obu form naruszenia prawa materialnego powinny być formułowane w przypadku, gdy stan faktyczny sprawy został ustalony w sposób prawidłowy i nie budzi wątpliwości. Ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonywana wyłącznie na podstawie stanu faktycznego, którego ustalenia nie są kwestionowane lub nie zostały skutecznie podważone. W przeciwnym wypadku ich stawianie jest przedwczesne. Podnoszenie takich zarzutów w oparciu o podstawy wymienione w art. 174 pkt 1) p.p.s.a. nie jest skuteczne w przypadkach, gdy strona chce zakwestionować wadliwe, jej zdaniem, ustalenia stanu faktycznego. Wykazywanie naruszenia prawa materialnego nie polega bowiem na kwestionowaniu przez stronę ustaleń w zakresie okoliczności sprawy. Próba zwalczenia ustaleń faktycznych, uznanych za prawidłowe w zaskarżonym skargą kasacyjną wyroku, nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego.

Skoro skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy z art. 174 pkt 2) p.p.s.a., to tym samym kasator nie podważył skutecznie ustaleń w zakresie okoliczności sprawy.

Skarga kasacyjna nie ma też usprawiedliwionej podstawy z art. 174 pkt 1) p.p.s.a.

W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 i art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a oraz z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804 z późn. zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku.