Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 1228/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2013-03-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Nadzór budowlany
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 77,  art. 80, art. 138 par. 2, art. 145 par. 1 pkt 4, art. 146 par. 2, art. 149 par. 2, art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 5 marca 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia NSA Anna Stępień Sędziowie Sędzia WSA Barbara Rymaszewska (spr.) Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska Protokolant specjalista Dominika Janicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 marca 2013 roku sprawy ze skargi D. W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie uchylenia decyzji własnej oraz udzielenia pozwolenia na użytkowanie oddala skargę. LS


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...], nr [...],[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., w skrócie k.p.a.), po rozpatrzeniu odwołań A.W. oraz T.Z. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...], nr [...], uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

W toku postępowania ustalono, iż w dniu [...] do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. wpłynął wniosek o pozwolenie na użytkowanie "hali z wiatą" złożony przez E.D. w imieniu Przedsiębiorstwa Produkcyjno-Handlowo-Usługowego "A" D.W., określonego jako właściciel obiektu, wraz z inwentaryzacją powykonawczą oraz protokołem odbioru instalacji elektrycznej, wodnokanalizacyjnej oraz protokołem odbioru przewodów dymowych, spalinowych i wentylacyjnych, sporządzonymi przez E.D. W treści wniosku pełnomocnik złożył oświadczenie, iż budowa obiektu została zakończona po dniu 31 grudnia 1994r., a przed dniem 11 lipca 1998r.

W dniu [...] organ I instancji decyzją nr [...] udzielił PPHU "A" D.W. pozwolenia na użytkowanie wiaty stalowej, zlokalizowanej na działce nr ewid. 2473 w miejscowości K. [...], gmina R., wskazując jako podstawę prawną przepis art. 3 pkt 4 ustawy z dnia 10 maja 2007r. o zmianie ustawy Prawo Budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 106, poz. 1126).

W dniu 14 listopada 2008r. do organu stopnia podstawowego wpłynęło pismo A.W., w treści którego wskazano, że współwłaścicielami nieruchomości, której dotyczyła omówiona powyżej decyzja są T.Z., A.W. oraz D.W., natomiast właścicielem budynków jest T.Z. Do wystąpienia dołączono nadto wypisy ksiąg wieczystych prowadzonych dla nieruchomości w miejscowości K., z których wynikało, że nieruchomość stanowi pięć odrębnych działek geodezyjnych, przy czym działka nr ewid. 2473 stanowi współwłasność A.W. i D.W. Pismem z dnia 1 grudnia 2008r. A.W. sprecyzowała, że wystąpienie z dnia 14 listopada 2008r. stanowiło wniosek o wznowienie postępowania w trybie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Wnioskująca oświadczyła, że D.W. podał nieprawdziwe dane co do czasu budowy legalizowanych budynków, a więc co do właściciela, który je budował. Dodatkowo A.W. wskazała, że mapka, na której były wyrysowane budynki do legalizacji ma inne numery działek i inne podziały niż mapka sporządzona przez tę samą firmę geodezyjną, znajdująca się w Gminie R. Natomiast mapa w Urzędzie Gminy w R. zawiera takie same podziały i numery ewidencyjne działek jak mapa otrzymana ze Starostwa Powiatowego z Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej.

Postanowieniem z dnia [...], nr [...] organ I instancji na podstawie przepisu art. 149 § 1 k.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. wznowił postępowanie w sprawie zakończonej własną decyzją ostateczną z dnia [...], nr [...], a następnie po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego i ustaleniu stanu faktycznoprawnego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. decyzją z dnia [...], nr [...] odmówił na podstawie art. 146 § 2 K.p.a. własnej decyzji z dnia [...], Nr [...] udzielającej PPHU "A" D.W. pozwolenia na użytkowanie wiaty stalowej zlokalizowanej na działce nr ewid. 2473 w m. K. [...], gmina R.

W ustawowym terminie odwołanie od decyzji organu stopnia powiatowego złożył pełnomocnik T.Z. nie zgadzając się z jej treścią, zarzucając sprzeczność ustaleń organu pierwszej instancji z treścią zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności niezbędnych do rozpatrzenia sprawy.

Odwołanie w ustawowym terminie złożyła również pełnomocnik A. W. zarzucając błąd w ustaleniach faktycznych polegający na błędnym ustaleniu osoby inwestora, jak również daty budowy obiektu stanowiącego przedmiot postępowania, dodatkowo podnosząc, iż organ szczebla podstawowego orzekł w oparciu o przepis art. 3 pkt 4 ustawy z dnia 10 maja 2007r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw, wywodząc, że decyzja o pozwoleniu na użytkowanie jest wydawana wyłącznie wnioskodawcy, podczas gdy przepisy wskazanego powyżej art. 3 wprost określają, iż adresatem rozstrzygnięcia jest właściciel obiektu budowlanego. Zarzucono nadto obrazę przepisu art. 7, art. 8 oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a., poprzez ocenę dowodów według dowolnych kryteriów oraz brak uzasadnienia faktycznego, pozwalającego ustalić fakty, które organ uznał za udowodnione, dowody, na których się oparł oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności. W szczególności wskazano na nieodniesienie się do dowodu z przesłuchania stron postępowania oraz świadków.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. przed przystąpieniem do rozpatrzenia powyższych odwołań, decyzją z dnia [...], nr [...], w oparciu o przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. stwierdził z urzędu nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...], Nr [...]. Następnie decyzją z dnia [...], znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił w całości decyzję organu odwoławczego z dnia [...] i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...].

Postanowieniem z dnia [...] organ szczebla centralnego wznowił postępowanie administracyjne w sprawie, w której zapadła ostateczna decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...], a następnie decyzją z dnia [...], znak: [...] odmówił uchylenia decyzji, w przedmiocie której toczyło się postępowanie w trybie wznowienia. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy decyzją z dnia [...], znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił własną decyzję z dnia [...] i orzekł o wydaniu decyzji GINB z dnia [...] z naruszeniem prawa, jednocześnie odmawiając jej uchylenia z uwagi na fakt, że w wyniku wznowienia mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 9 maja 2012r., sygn. akt VII SA/Wa 98/12 oddalił skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...], w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa i odmowy uchylenia decyzji.

W związku z powyższym Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego rozpatrzył odwołania od decyzji organu I instancji z dnia [...] i uznając je za zasadne, wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do organu I instancji celem jej ponownego rozpatrzenia.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, iż decyzja organu szczebla powiatowego została wydana w trybie art. 146 § 2 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem nie uchyla się decyzji także w przypadku, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Zastosowanie tej przesłanki może nastąpić tylko w przypadku, jeżeli wszystkie okoliczności sprawy ustalone na podstawie całokształtu materiału dowodowego przemawiają za tym, że nie ma żadnych podstaw do wydania innej decyzji niż dotychczasowa. Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne organ zauważył jednak, że jeżeli strona bez własnej winy nie uczestniczyła w postępowaniu administracyjnym dotyczącym jej nieruchomości, co oznaczało, że z naruszeniem art. 7 k.p.a. nie rozważono jej słusznego interesu, we wznowionym postępowaniu nie można zastosować art. 146 § 2 k.p.a.

Organ II instancji stwierdził ponadto, iż w analizowanej sprawie nie jest to jedyna wadliwość prowadzonego postępowania, jak też zapadłego w jego wyniku rozstrzygnięcia, bowiem zaskarżoną decyzją organ stopnia podstawowego uchylił własną decyzję i udzielił pozwolenia na użytkowanie obiektu w trybie art. 3 pkt. 4 ustawy z dnia 10 maja 2007r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 106, poz. 1126). Regulacja ta ma charakter wyjątkowy, stanowiąc odstępstwo od zasady orzekania na podstawie ustawy z dnia 7 lipca1994r. i ma zastosowanie jedynie w ściśle określonych sytuacjach. Dla zastosowania omawianego trybu muszą zostać spełnione kumulatywnie następujące warunki:

1. obiekt lub jego część musi zostać wybudowany bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ administracji publicznej;

2. budowa obiektu musi zostać zakończona po dniu 31 grudnia 1994r., a przed dniem 11 lipca 1998r.;

3. przed dniem 11 lipca 1998r. i przed dniem 11 lipca 2003r. nie zostało wszczęte postępowanie administracyjne przez właściwy organ nadzoru budowlanego, właściciel obiektu do dnia 1 stycznia 2008r. złoży wniosek o pozwolenie na użytkowanie, dołączając dokumenty określone w art. 3 ust. 3 ustawy.

Jedynie ustalenie spełniania wszystkich powyżej określonych przesłanek uprawnia organ nadzoru budowlanego do przeprowadzenia postępowania w analizowanym trybie. Uprawnionym do żądania wydania rozstrzygnięcia w tym trybie, zgodnie z przepisem art. 3 ust. 2 ustawy, jest właściciel obiektu. Tymczasem w ocenie organu II instancji w analizowanym postępowaniu ustalono, iż działka nr ewid. 2470 stanowi współwłasność A.W. i D.W. Obiekty budowlane zlokalizowane na nieruchomości nie są przedmiotem odrębnej własności. Tym samym wniosek złożony przez pełnomocnika PPHU "A" D.W. nie mógł uruchomić skutecznie postępowania w omawianym trybie.

Dodatkowo w toku postępowania prowadzonego przez organ stopnia powiatowego w trybie wznowienia ustalono, iż dokonywano odpisów amortyzacyjnych od środków trwałych, między innymi wiaty stalowej od dnia 1 stycznia 1992r., natomiast osoby przesłuchane w charakterze świadków oświadczyły, że wszystkie obiekty na nieruchomości zostały wybudowane najpóźniej w roku 1986r., co nasuwa wątpliwości, czy istotnie obiekt stanowiący przedmiot niniejszego postępowania został wybudowany w okresie 31 grudnia 1994r. - 11 lipca 1998r. Organ stopnia powiatowego nie podjął natomiast żadnych czynności postępowania dowodowego, umożliwiających zweryfikowanie tej kwestii. Ponadto organ I instancji nie ustalił, czy obiekt istotnie został zrealizowany w warunkach samowoli budowlanej, nie podjął bowiem czynności dla sprawdzenia, czy organy administracji architektoniczno-budowlanej nie wydawały rozstrzygnięć odnoszących się do obiektu stanowiącego przedmiot postępowania. Tymczasem tryb określony przepisami ustawy z dnia 10 maja 2007r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw znajduje zastosowanie wyłącznie w stosunku do obiektów budowlanych, zrealizowanych w warunkach samowoli budowlanej, których budowa została zakończona po dniu 31 grudnia 1994r., a przed dniem 11 lipca 1998r. Ponadto PPHU "A" D.W. jest odrębnym podmiotem prawa od D.W. - osoby fizycznej, natomiast nie wykazano żadnego tytułu prawnego przedsiębiorstwa do nieruchomości stanowiącej przedmiot postępowania. Tym samym nie ma możliwości udzielenia pozwolenia na użytkowanie obiektu PPHU "A" D. W.

Z uwagi na fakt, iż postępowanie należało przeprowadzić niemal w całości od początku, gdyż nie wyjaśniono podstawowych kwestii umożliwiających dokonanie niewadliwej subsumcji organ odwoławczy uznał, iż nie ma możliwości skorzystania z kompetencji kasacyjno-reformatoryjnych przyznanych normą art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., gdyż godziłoby to w zasadę dwuinstancyjności postępowania określoną art. 15 k.p.a. W tej sytuacji należało inkryminowaną decyzję uchylić w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ stopnia powiatowego.

Odnosząc się do treści odwołania T.Z. organ II instancji wyjaśnił, że ustalenia co do osoby inwestora nie mała znaczenia dla postępowania prowadzonego w trybie ustawy z dnia 10 maja 2007r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw, gdyż adresatem trybu określonego art. 3 tegoż aktu jest właściciel obiektu.

Na ostateczną decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego skargę do sądu administracyjnego złożył pełnomocnik D.W., zarzucając zaskarżonemu rozstrzygnięciu naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie:

– art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego zastosowanie, tj. uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia w sytuacji kiedy zasadą jest przy stwierdzeniu jakichkolwiek uchybień i konieczności uchylenia zaskarżonej decyzji - wydawanie przez organ II instancji rozstrzygnięcia co do istoty sprawy bądź rozstrzygnięcia o umorzeniu postępowania, gdy okaże się ono bezprzedmiotowe, rozstrzygnięcie kasacyjne ma bowiem charakter wyjątkowy i nie może podlegać wykładni rozszerzającej, w szczególności w przedmiotowej sprawie nie powinno ono zostać wydane, gdyż istniały podstawy do umorzenia postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość związaną z tym, iż instytucja wznowienia postępowania służy wyeliminowaniu z obrotu prawnego ostatecznych decyzji, które zostały wydane w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w wadliwy sposób, a w sprawie nie budziło wątpliwości, iż decyzja PINB w B. z dnia [...] odpowiada przepisom prawa i przy jej wydawaniu nie doszło do jakichkolwiek naruszeń, co zostało wykazane w postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności tej decyzji, które zostało ostatecznie zakończone poprzez odmowę stwierdzenia nieważności tej decyzji;

– art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 105 k.p.a. poprzez niezastosowanie tych

przepisów i niewydanie rozstrzygnięcia o uchyleniu decyzji organu pierwszej

instancji i umorzeniu postępowania w całości w sytuacji kiedy ziściły się

przesłanki warunkujące umorzenie postępowania. Stało się ono bowiem w

całości bezprzedmiotowe, co jest wynikiem zmiany stanu faktycznego sprawy

wskutek ostatecznej oceny prawidłowości postępowania prowadzonego przez

PINB w B. w przedmiocie udzielenia pozwolenia na użytkowanie

spornego obiektu budowlanego, jak i samej decyzji PINB w B. z

dnia [...] przez Wojewódzki Sad Administracyjny w ramach innego postępowania nadzwyczajnego, która to ocena przesądziła o tym, iż brak jest podstaw do wydawania w sprawie decyzji w trybie art. 151 k.p.a., gdyż mogłoby to prowadzić do tego, iż w obrocie prawnym funkcjonowałyby dwie sprzeczne ze sobą decyzje, tym bardziej zatem umorzenie postępowania powinno nastąpić w sytuacji kiedy strona wnioskująca zarówno w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji, jak i w postępowaniu prowadzonym na skutek wznowienia podnosiła dokładnie te same okoliczności, świadczące rzekomo o wydaniu decyzji PINB w B. z dnia [...] z naruszeniem prawa i mające uzasadniać uchylenie tej decyzji w postępowaniu wznowieniowym - a Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, czy Wojewódzki Sąd Administracyjny wypowiedział się, że takie okoliczności nie zachodzą i ww. decyzja nie zapadła z naruszeniem prawa a postępowanie zostało przeprowadzone w sposób prawidłowy, tym bardziej zatem brak jest podstaw, aby kontynuować postępowanie wznowieniowe, kiedy WSA w Warszawie w wyroku z dnia 9 maja 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 98/12 wypowiedział się co do zarzutów A.W. T.Z., jakie podnosi ona i w niniejszym postępowaniu, a które miałyby uzasadnić kontynuowanie postępowania wznowieniowego i wydanie w jego wyniku rozstrzygnięcia o uchyleniu decyzji PINB w B. z dnia [...] uznając je za bezzasadne i ostatecznie przesądzając o kwestii prawidłowości ww. decyzji PINB w B. oraz postępowania poprzedzającego wydanie tej decyzji, jak i brak jest podstaw, aby kontynuować postępowanie wznowieniowe w sytuacji kiedy strona wnioskująca nie powoływała się we wniosku o wznowienie na przesłanki z art. 145 § 1 pkt 1-3 oraz pkt 5-8, a także art. 145a k.p.a. jak i nie wskazała jakichkolwiek okoliczności związanych z zaistnieniem przesłanek, które ewentualnie mogłyby rodzić konieczność kontynuowania tego postępowania ze względu na to, że nie były one poddawane ocenie w toku postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji PINB w B. z dnia [...];

– art. 7, art. 8 i art. 77 k.p.a. poprzez niezebranie i nierozpatrzenie wyczerpująco całego materiału dowodowego sprawy, poprzez prowadzenie postępowania w sposób podważający zaufanie uczestników postępowania do władzy publicznej, poprzez niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, co przejawiło się m.in. w :

a) pominięciu dowodu z dokumentu w postaci wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2012 roku, sygn. akt VII SA/Wa 98/12 oddalającym skargę, w którym Sąd wskazał, iż Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego przeanalizował również decyzję organu powiatowego (mowa jest o decyzji PINB w B. z dnia [...] pod kątem stwierdzenia wszelkich kwalifikowanych wad, które eliminowałyby ją z obiegu prawnego, nie stwierdzając ich istnienia. W ocenie Sądu, zarzuty skarżącej, z uwagi na prowadzone postępowania i zebrany w sprawie materiał dowodowy, nie zasługiwały na uwzględnienie;

b) pominięciu okoliczności, iż w stosunku do decyzji PINB w B. z dnia [...] toczyło się postępowanie nadzwyczajne w przedmiocie stwierdzenia nieważności ww. decyzji oraz okoliczności związanej z zakończeniem tego postępowania poprzez pozostawienie tej decyzji w obrocie prawnym jako pozostającej w zgodności z przepisami prawa, w tym w/w stanowiska, jakie zajął m.in. w odniesieniu do poprawności przedmiotowego rozstrzygnięcia Wojewódzki Sąd Administracyjny z dnia 9 maja 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 92/12, które to pominięcie skutkowało przesądzeniem przez [...]WINB o przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia, celem orzeczenia w związku z postępowaniem wznowieniowym czy decyzja PINB w B. z dnia [...] powinna pozostać ona w obrocie prawnym, co otworzyło możliwość do powstania takiej sytuacji w której, w oparciu o te same fakty i okoliczności, na jakie wskazuje A.W. i T.Z., w obrocie prawnym mogłyby funkcjonować dwa sprzeczne ze sobą rozstrzygnięcia organów administracji publicznej (tj. wydane w wyniku postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji oraz wydane w wyniku wznowienia postępowania);

c) pominięciu okoliczności, iż stwierdzenie nieważności decyzji powoduje następstwa prawne dalej idące niż zastosowanie trybu wznowienia postępowania i skoro postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji nie wykazało uchybień w działaniu organu pierwszej instancji, to tym bardziej w oparciu o te same fakty i dowody - nie ma podstaw do wydawania rozstrzygnięcia co do istoty w sprawie o wznowienie postępowania, kiedy fakty te i dowody były już oceniane przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny, na dodatek brak jest takich podstaw kiedy strona wnioskująca o wznowienie powołała się na art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., a nie na inne przesłanki wznowieniowe, które ewentualnie mogłyby uzasadniać ponowne merytoryczne rozpatrzenie sprawy, w oparciu o okoliczności, które nie były brane pod uwagę przy rozpatrywaniu sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji;

Na tej podstawie pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia [...] Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego, celem wydania przez ten organ rozstrzygnięcia o uchyleniu decyzji PINB w B. z dnia [...], nr [...] i umorzeniu postępowania prowadzonego w przedmiotowej sprawie w całości, a także o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując jednocześnie stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest bezzasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola działalności organów administracyjnych, o której mowa, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 powołanego przepisu). Oznacza to, iż sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla ten akt w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o czym stanowi art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm., dalej P.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi Sąd skargę oddala (art. 151 P.p.s.a.).

Zaskarżoną decyzją [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Stosownie bowiem do art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Nie ulega wątpliwości, iż decyzję z dnia [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. wydał po wznowieniu postępowania na wniosek A.W. W podstawie prawnej rozstrzygnięcia wskazał art. 146 § 2 k.p.a., zgodnie z którym nie uchyla się decyzji także w przypadku, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.

Jak słusznie podkreślił organ odwoławczy zastosowanie art. 146 § 2 wchodzi w grę jedynie wówczas, gdy nowa decyzja odpowiadałaby w swej istocie decyzji dotychczasowej. W orzecznictwie sądowym oraz doktrynie postępowania administracyjnego ugruntowany jest pogląd, iż w pojęciu "odpowiadania w swej istocie" dotychczasowej decyzji (art. 146 § 2 k.p.a.) przez tę, która może zapaść w sprawie po przeprowadzeniu wznowionego postępowania, nie mieści się czysto mechaniczne porównanie dwóch rozstrzygnięć, lecz ocena ich istoty, czyli treści praw lub obowiązków, albowiem w postępowaniu w sprawie wznowienia postępowania administracyjnego przesłanka ustanowiona w art. 146 § 2 k.p.a. może być uzasadniona tym, że przedmiotem postępowania w sprawie wznowienia jest nie tylko ustalenie przyczyn wznowienia, ale ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie istoty sprawy (art. 149 § 2 k.p.a.). Dopiero wówczas, gdy w wyniku ponownego merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia istoty sprawy organ administracji publicznej podejmie decyzję w treści odpowiadającą decyzji dotychczasowej, obowiązany jest zastosować przesłankę negatywną z art. 146 § 2 k.p.a. Innymi słowy rozstrzygnięcie takie jest dopuszczalne wówczas, gdy wszystkie okoliczności sprawy ustalone na podstawie całokształtu materiału dowodowego przemawiają za tym, że nie ma żadnych podstaw do wydania innej decyzji niż dotychczasowa. Natomiast w sytuacji gdy wnioski dowodowe i twierdzenia stron nie zostały uwzględnione i gdy tym samym nie został zebrany w sprawie pełny materiał dowodowy, nie można przyjąć, że nie mogłaby zapaść inna decyzja niż kwestionowana w podaniu o wznowienie postępowania. W związku z tym zwrotu "decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej" nie można interpretować niezgodnie z zasadą legalności, czyli tak, że jeżeli tylko zasadniczy sens decyzji pozostaje bez zmian, to można zignorować jej wady materialne ( wyrok NSA z dnia 25 listopada 1988 r., sygn. akt IV SA 540/88, ONSA 1988, nr 2, poz. 90; artykuł B. Adamiak, Wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawach z zakresu samorządu terytorialnego, ST 1997, nr 4, s. 23; glosa J. Borkowskiego do wyroku NSA z dnia 19 listopada 1992 r., sygn. akt SA/Kr 914/92, Prz. Sąd. 1994, nr 7-8, s. 159).

Należy w pełni podzielić pogląd organu odwoławczego, iż decyzja organu I instancji z dnia [...] została wydana w oparciu o nienależycie ustalony stan faktyczny sprawy, co mogło mieć wpływ na prawidłowość zastosowania prawa materialnego i w konsekwencji na zasadność zastosowania art. 146 § 2 k.p.a. jako podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Skoro bowiem nie zostało wyjaśnione ponad wszelką wątpliwość, kiedy został wybudowany sporny obiekt i czy został wybudowany w ramach samowoli budowlanej, a także kto był uprawniony do złożenia wniosku o zalegalizowanie użytkowania obiektu, to nie można mówić o tym, że po wznowieniu postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Są top okoliczności o znaczeniu elementarnym dla weryfikacji zastosowania powołanych w decyzji ostatecznej przepisów prawa materialnego (art. 3 pkt 4 ustawy z dnia 10 maja 2007r. o zmianie ustawy Prawo Budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 106, poz. 1126). Ponadto organ pierwszej instancji nie dokonał w istocie oceny materiału dowodowego, uchylając się od jego analizy wbrew dyspozycji art. 77 § 1 i 80 k.p.a.

Z tych wszystkich względów stwierdzić należy, iż tego rodzaju wadliwość decyzji organu I instancji obligowała organ odwoławczy do wydania decyzji kasacyjnej. Naruszenie przepisów postępowania, którego nie ustrzegł się organ I instancji w świetle powyższych rozważań nie budzi wątpliwości. W tej sytuacji przepis art. 138 § 2 k.p.a. stanowił jedyną prawidłową podstawę dla zaskarżonego aktu, tym bardziej, że organ odwoławczy dostrzegł również konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie wykraczającym poza jego uprawnienia.

Nietrafne są również zarzuty skargi wadliwego zastosowania normy art. 138 § 2 k.p.a., sprowadzające się w istocie do tezy, że z uwagi na zakończone postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji PINB w B. nr [...] wznowienie postępowania zakończonego tą właśnie decyzją jest bezprzedmiotowe. Każdy z trybów nadzwyczajnych jest samodzielny i autonomiczny, wymaga badania innych przesłanek i kryteriów. Dotyczy to także różnic miedzy wznowieniem postępowania a postępowaniem w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Z tych przyczyn nie może również odnieść skutku zarzut skargi nieuwzględnienia przez organ odwoławczy wyników postępowania nieważnościowego prowadzonego w sprawie decyzji PINB z dnia [...] nr [...], mocą której udzielono pozwolenia na użytkowanie hali produkcyjnej. W uzasadnieniu decyzji II instancji opisano przebieg owego postępowania i jego wynik. To wszak [...] Wojewódzki inspektor Nadzoru Budowlanego sam wszczął to postępowanie. Z kolei w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 maja 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 93/12 wyraźnie wskazano, że w toku postępowania nieważnościowego badano jedynie, czy decyzja PINB w B. nr [...] nie jest dotknięta wadą kwalifikowaną wskazaną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Przepis art. 156 § 1 k.p.a. nie uprawnia organu orzekającego do rozpatrywania sprawy merytorycznie co do jej istoty, lecz wyłącznie w granicach określonych tym przepisie. Tymczasem, gdy przesłankę wznowienia postępowania stanowi przepis art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., organ jedynie wyjątkowo nie będzie zobligowany do prowadzenia postępowania co do meritum. Przedmiotem postępowania w sprawie wznowienia jest nie tylko ustalenie przyczyn wznowienia, ale ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie istoty sprawy (art. 149 § 2 k.p.a.). Dopiero wówczas, gdy w wyniku ponownego merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia istoty sprawy organ administracji publicznej podejmie decyzję w treści odpowiadającą decyzji dotychczasowej, obowiązany jest zastosować przesłankę negatywną z art. 146 § 2 k.p.a. Innymi słowy rozstrzygnięcie takie jest dopuszczalne wówczas, gdy wszystkie okoliczności sprawy ustalone na podstawie całokształtu materiału dowodowego przemawiają za tym, że nie ma żadnych podstaw do wydania innej decyzji niż dotychczasowa. Natomiast w sytuacji gdy wnioski dowodowe i twierdzenia stron nie zostały uwzględnione i gdy tym samym nie został zebrany w sprawie pełny materiał dowodowy, nie można przyjąć, że nie mogłaby zapaść inna decyzja niż kwestionowana w podaniu o wznowienie postępowania. Oznacza to, że i przesłanki i zakres postępowania po wznowieniu postępowania jest odmienny od postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Przesłanki te nie nakładają się wzajemnie, jak również nie przenikają pomiędzy poszczególnymi trybami.

W związku z powyższym, wobec braku uzasadnionych podstaw do uwzględnienia skargi Sąd orzekł, jak w sentencji, na podstawie art. 151 P.p.s.a.

LP