Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 584/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-07-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.37 ust.2
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 3 lipca 2013 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie: sędzia del. NSA Roman Ciąglewicz (spr.) sędzia NSA Anna Łuczaj Protokolant asystent sędziego Iwona Rzucidło po rozpoznaniu w dniu 3 lipca 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Wojewody Kujawsko-Pomorskiego oraz K. M. i A. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 5 października 2011 r. sygn. akt II SA/Bd 907/11 w sprawie ze skargi K. M. i A. M. na decyzję Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia [...] października 2010 r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na odbudowę budynku oddala skargi kasacyjne.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 5 października 2011 r., sygn. akt II SA/Bd 907/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w sprawie ze skargi K. i A. M. na decyzję Wojewody Kujawsko-Pomorskiego, z dnia [...] października 2010 r., nr [...], w przedmiocie pozwolenia na odbudowę budynku, uchylił zaskarżona decyzję oraz poprzedzająca ja decyzje Starosty B. z dnia [...] lipca 2010 r., nr [...].

Wyrok wydany został w następujących okolicznościach sprawy.

Decyzją z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] Starosta B., na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.), zatwierdził projekt budowlany oraz udzielił inwestorom – I. C.-M. i K. M. pozwolenia na odbudowę istniejącego budynku - po uprzedniej rozbiórce I piętra i stropu nad parterem, z przeznaczeniem parteru i piętra budynku na usługi z zakresu opieki zdrowotnej, a poddasza na mieszkanie - zlokalizowanego na działce nr [...], przy ul. [...] w B. W wyniku rozpatrzenia odwołania inwestorów od powyżej decyzji, Wojewoda Kujawsko–Pomorski w dniu [...] maja 2008 r. wydał decyzję nr [...], którą utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B., postanowieniem z dnia [...] czerwca 2008 r., nr [...], wstrzymał prowadzenie robót budowlanych, a następnie decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r. nakazał inwestorom w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, sporządzenie i przedstawienie zamiennego projektu budowlanego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz ekspertyzy technicznej potwierdzającej konieczność rozbiórki ścian parteru.

Starosta B., decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r., nr [...], wydaną w oparciu o art. 36a ust. 2 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 4 i art. 51 ust. 1 pkt 2 i 3 oraz ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego, uchylił decyzję własną z dnia [...] lutego 2008 r. o pozwoleniu na odbudowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego.

W następstwie wykonania nałożonych na inwestorów obowiązków PINB decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r., nr [...], zatwierdził zamienny projekt budowlany oraz projekt budowlany będący przedmiotem pozwolenia na budowę, udzielając jednocześnie inwestorom pozwolenia na wznowienie robót budowlanych. Decyzja ta, decyzją Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2008 r., nr [...] została uchylona. WINB zatwierdził równocześnie zamienny projekt budowlany inwestorów, składający się z projektu budowlanego oraz projektu budowlanego uzupełniającego, oraz udzielił im pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, zobowiązując ich jednocześnie do uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.

W wyniku skargi K. i A. M. – właścicieli sąsiedniego budynku przy ul. [...] - na w/w decyzję Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia [...] maja 2008 r. utrzymującą w mocy decyzję Starosty B. z dnia [...] lutego 2008 r. o pozwoleniu na odbudowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 5 listopada 2008 r. wydanym w sprawie o sygn. akt II SA/Bd 481/08, uchylił zarówno decyzję organu I jak i II instancji, z uwagi na zachodzące w sprawie uzasadnione wątpliwość co do zgodności decyzji udzielającej pozwolenia na budowę z przepisem art. 5 ust. 1 pkt 9 prawa budowlanego (możliwość zasłonięcia przez zamierzoną inwestycję otworów okiennych znajdujących się w ścianie szczytowej sąsiedniego budynku, stanowiącego własność skarżących), a ponadto decyzję Starosty B. z dnia [...] czerwca 2008 r., jako decyzję opartą na decyzji o pozwoleniu na odbudowę. W dniu 14 lipca 2009 r. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 14 lipca 2009 r. w sprawie o sygn. akt II OSK 373/09 oddalił skargę kasacyjną inwestorów od wskazanego wyroku.

Niezależnie od tego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 11 maja 2010 r., sygn. akt II SA/Bd 302/10, uchylił zaskarżoną decyzję WINB i poprzedzającą ją decyzję PINB, a także decyzję PINB z dnia [...] czerwca 2008 r. zobowiązującą inwestorów do sporządzenia i przedstawienia zamiennego projektu budowlanego oraz postanowienie tego organu z dnia [...] czerwca 2008 r. wstrzymujące prowadzenie robót budowlanych. Według Sądu, wyeliminowanie z obrotu prawnego przez sąd administracyjny decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na odbudowę, w oparciu o którą to decyzję wydane zostało zaskarżone rozstrzygnięcie z dnia [...] października 2008 r., będące z tą decyzją w bezpośrednim i ścisłym związku, wyczerpuje przesłankę wznowieniową z art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a., a ponadto decyzja w przedmiocie zatwierdzenia zamiennego projektu budowlanego oraz udzielająca pozwolenia na wznowienie robót budowlanych wymaga wcześniejszego wydania prawidłowej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na odbudowę budynku w oparciu o art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 3 i 4 oraz art. 36 Prawa budowlanego. Wyrok ten został zaskarżony przez K. i A. M. Naczelny Sąd Administracyjny, w dniu [...] listopada 2010 r., na skutek cofnięcia skargi kasacyjnej, umorzył postępowanie kasacyjne.

Wnioskiem dniu [...] listopada 2009 r. spółka jawna "[...]" wystąpiła do Starosty B. o wydanie pozwolenia na odbudowę przedmiotowego budynku - dokończenie prac, dołączając do wniosku m.in. decyzję Burmistrza Miasta B. z dnia [...] sierpnia 2009 r., nr [...], przenoszącą na rzecz spółki ostateczną decyzję z dnia [...] czerwca 2006 r. ustalającą warunki zabudowy dla spornej inwestycji, wydaną I. i K. M.

Starosta B., decyzją z dnia [...] lipca 2010 r., nr [...], na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 3 i 4 oraz art. 36 Prawa budowlanego, zatwierdził projekt budowlany i udzielił Spółce pozwolenia na odbudowę – dokończenie prac spornego obiektu.

W odwołaniu od powyższej decyzji K. i A. M. zarzucili organowi I instancji, że skoro zamiarem inwestora było wyłącznie dokończenie już rozpoczętych i wstrzymanych przez organ nadzoru budowlanego prac budowlanych, to tym samym nie było podstaw prawnych do rozpoznania wniosku z dnia [...] listopada 2009 r. i wydania decyzji zezwalającej na dokończenie prac budowlanych przez organ administracji architektoniczno-budowlanej, lecz zachodziła konieczność wydania przez organ nadzoru budowlanego decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych w trybie art. 51 ust. 4 prawa budowlanego.

Wojewoda Kujawsko-Pomorski, decyzją z dnia [...] października 2010 r., nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Wojewoda, przywołując wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 11 maja 2010 r., wskazał iż należało wydać decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę, skoro inwestor przedłożył do zatwierdzenia kompletny zamienny projekt budowlany, który uwzględniał warunki określone w ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy.

K. i A. M. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, zarzucając naruszenia procedury administracyjnej, naruszenie art. 153 i art. 170 P.p.s.a. oraz naruszenie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego poprzez zatwierdzenie projektu budowlanego, pomimo że kompetencje w tym zakresie posiada organ nadzoru budowlanego.

W odpowiedzi na skargę organ wskazał, że z przepisu art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego wynika, iż w przypadku, gdy inwestycja nie została zakończona, a inwestor nie posiada pozwolenia na budowę z powodu uchylenia decyzji jej udzielającej, roboty budowlane można kontynuować dopiero, gdy inwestor uzyska wydaną przez właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej decyzję o pozwoleniu na budowę, obejmującą roboty budowlane niezbędne do dokończenia takiej inwestycji i, że uzyskane w ten sposób pozwolenie na budowę powinno zatwierdzać projekt budowlany obejmujący także tę część obiektu, która została już wykonana. Organ powołał się także na wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 11 maja 2010 r., sygn. akt II SA/Bd 302/10.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 22 grudnia 2010 r.,sygn. akt II SA/Bd 1282/10, uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia [...] października 2010 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty B. z dnia [...] lipca 2010 r. Sąd pierwszej instancji wskazał, że w stosunku do robót budowlanych, które zostały rozpoczęte i zakończone nie jest możliwe po pierwsze wydanie pozwolenia na budowę w trybie art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego. W związku z tym postępowanie prowadzone w przedmiocie wydania takiego pozwolenia jako bezprzedmiotowe należy umorzyć z mocy art. 105 § 1 K.p.a.

Skargę kasacyjną wnieśli zarówno skarżący K. i A. M., jak i organ administracyjny.

Naczelny Sąd Administracyjny, wyrokiem z dnia 8 lipca 2011 r., uchylił zaskarżony wyrok Sądu pierwszej instancji z uwagi na wyczerpanie w sprawie dyspozycji z art. 18 § 1 pkt 6a P.p.s.a.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, wyrokiem z dnia 5 października 2011 r.,sygn. akt II SA/Bd 907/11, uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia [...] października 2010 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty B. z dnia [...] lipca 2010 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że zaskarżone do Sądu rozstrzygnięcie i poprzedzające je rozstrzygnięcie organu I instancji są niezgodne z treścią art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego. Wskazany przepis bowiem określając, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31, wyraża zasadę konieczności uzyskania pozowania na budowę przed przystąpieniem do wykonywania robót budowlanych. Zauważył, że każde istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, stosownie do treści art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego, wymaga uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę, a w przypadku takiego odstąpienia bez uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę koniecznym jest w myśl art. 51 ust. 3 i 4, uzyskanie decyzji zatwierdzającej projekt budowlany zamienny. Z powyższego wynika, że decyzja o pozwoleniu na wykonanie robót budowlanych może dotyczyć wyłącznie przyszłych zamierzeń inwestycyjnych, a zrealizowane przed uzyskaniem ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę roboty budowlane nie mogą być objęte decyzją o pozwoleniu na budowę. W przedmiotowej sprawie zaś, na skutek ponownego wniosku następcy prawnego pierwotnego inwestora z dnia [...] listopada 2009 r. o wydanie pozwolenia na odbudowę, organy administracji architektoniczno-budowlanej wydały decyzję o pozwoleniu na odbudowę spornego obiektu, pomimo iż w sprawie doszło już do rozpoczęcia i częściowej realizacji zamierzonych robót budowlanych w oparciu o pozwolenie na budowę, które zostało następnie uchylone przez sąd administracyjny. A zatem objęto decyzją o pozwoleniu na budowę roboty budowlane już istniejące. Takie działanie organów administracyjnych, w ocenie Sądu, w sposób istotny narusza omawiany przepis prawa materialnego – art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego i powoduje, konieczność uchylenia zaskarżonych decyzji udzielających pozwolenie na odbudowę w stosunku do robót budowlanych już wykonanych (w całości lub częściowo). Sad podkreślił, że poczyniona konstatacja, nie narusza wbrew twierdzeniom skarżącej art. 153 P.p.s.a., albowiem stanowisko wyrażone w wyroku WSA w Bydgoszczy z dnia 11 maja 2010 r. o sygn. akt II SA/Bd 302/10, iż decyzja w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego wymaga wcześniejszego wydania prawidłowej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na budowę w oparciu o art. 28 Prawa budowlanego, po pierwsze dotyczyło jedynie zasadności wydania przez organ nadzoru budowlanego decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego, a po drugie wskazywało ono jedynie organom nadzoru budowlanego na konieczność wzięcia pod uwagę okoliczności, że decyzja w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego jest w sposób bezpośredni i ścisły związana z decyzją o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na budowę i konsekwencją tego związku jest niemożność wydania decyzji zatwierdzającej projekt budowlany zamienny w sytuacji braku decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenie na budowę (skoro nie ma czego zamieniać).

W kwestii zaś określenia dalszych czynności organów w przedmiotowej sprawie, Sąd wskazał, iż organy administracyjne nie mają podstaw prawnych do zakwalifikowania robót budowlanych wykonanych w oparciu o ważne pozwolenia organów jako samowoli budowlanej. W niniejszej sprawie zaś, takie pozwolenia przed przystąpieniem do realizacji robót budowlanych zostały inwestorom wydane, niemniej jednak w wyniku orzeczeń sądów administracyjnych zostały one następnie uchylone. Taka zaś sytuacja faktyczna w całości wyczerpuje hipotezę art. 37 ust. 2 prawa budowlanego, określającego wyraźnie, że rozpoczęcie albo wznowienie budowy m.in. w razie uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę, może nastąpić po wydaniu przez organ administracji architektoniczno-budowlanej decyzji o pozwoleniu na budowę. Możliwość jednak wydania takiej decyzji powinna być poprzedzona, w ocenie Sądu, postępowaniem naprawczym przeprowadzonym przed organem nadzoru budowlanego w trybie art. 50, art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 w zw. z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego, w związku z kwalifikacją robót budowlanych wykonanych w oparciu o ważne pozwolenia, które następnie zostały uchylone, jako innego przypadku wykonania części obiektu bez wymaganego pozwolenia na budowę w rozumieniu art. 50 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego. W takiej sytuacji ocena organu nadzoru budowlanego we wskazanym trybie, czy wykonane roboty budowlane doprowadzono do stanu zgodnego z prawem, zdeterminuje rozstrzygnięcie organu nadzoru budowlanego o udzieleniu pozwolenia na odbudowę spornego obiektu, o którym mowa w art. 37 ust. 2 prawa budowlanego i w konsekwencji byt prawny zrealizowanych robót budowlanych na podstawie pozwoleń, uchylonych przez sądy administracyjne. W pierwszej kolejności jednak organ administracji architektoniczno-budowlanej, któremu sprawa zostanie przekazana do ponownego rozpatrzenia w wyniku wyroku tutejszego Sadu, uwzględni okoliczność odnośnie wniosku inwestora z dnia [...] listopada 2009 r., że w sytuacji, gdy roboty budowlane zostały już wykonane, wydanie pozwolenia na budowę w wyniku wniosku inwestora w tym przedmiocie jest bezprzedmiotowe i postępowanie takie winno być umorzone z mocy art. 105 § 1 K.p.a.

Ponadto Sąd stwierdził, że wbrew twierdzeniom skarżących, w sprawie nie zaistniała przesłanka z art. 156 § 1 K.p.a., albowiem zgodnie z art. 82 ust. 1 w zw. z art. 83 ust. 1 Prawa budowlanego, organ administracji architektoniczno-budowlanej jest organem właściwym do rozpoznania wniosku o wydanie pozwalnia na budowę.

Skargę kasacyjną wnieśli K. A. M. Zaskarżyli wyrok w całości i zarzucili naruszenie przepisów:

1) art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez pominięcie oficjalnego stanowiska Prezesa NSA z dnia 29 czerwca 2011 r. wyrażonego w imieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego, z którego jednoznacznie wynika, iż nie budzi wątpliwości w orzecznictwie jak powinna wyglądać procedura w wypadku zrealizowania części inwestycji lub całości w przypadku uchylenia decyzji zezwalających na ich realizację między innymi przez sąd administracyjny. W stanowisku tym wprost wskazano, iż po rozpoczęciu inwestycji organ architektoniczno-budowlany traci kompetencje do wydawania decyzji. WSA całkowicie zignorował i zlekceważył ten pogląd NSA, co świadczy o kompletnym braku szacunku do Prezesa NSA;

2) art. 141 § 4, art. 174 pkt 1 P.p.s.a. w związku z art. 51 ust. 1 pkt 3 oraz art. 51 ust. 4 w związku z art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego poprzez pominięcie faktu, iż dla inwestycji rozpoczętej lub zrealizowanej tylko i wyłącznie organ nadzoru budowlanego może wydać decyzję o zatwierdzeniu projektu zamiennego i udzieleniu pozwolenia na wznowienie robót budowlanych ewentualnie o zatwierdzeniu projektu zamiennego i nałożeniu obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Z chwilą rozpoczęcia budowy uprawnienia organu architektoniczno-budowlanego do podejmowania decyzji wygasają;

3) art. 141 § 4, art. 174 pkt 1 P.p.s.a. w związku z art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego poprzez stwierdzenie, iż w niniejszej sprawie projekt zamienny nie może być sporządzony albowiem zdaniem WSA nie ma, co zamienić w sytuacji, w której to właśnie projekt zamienny i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych zastępuje pozwolenie na budowę (brak kompetencji organu architektoniczno-budowlanego w przypadku dotyczącym rozpoczętej inwestycji). Powyższe pozwala na spełnieniu miedzy innymi przesłanki art. 57 ust. 1 pkt 2 lit. a Prawa budowlanego i tym samym istnieje możliwość wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie;

4) art. 141 § 4 oraz art. 174 pkt 1 P.p.s.a. w związku z art. 82 ust. 1 w związku z art. 83 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez stwierdzenie, iż organ architektoniczno-budowlany posiada uprawnienia do rozpatrzenia nowego wniosku o pozwolenie na budowę z dnia [...] listopada 2009 r. dla inwestycji częściowo zrealizowanej, co w istocie powoduje, iż zdaniem WSA można wydać decyzję na dokończenie robót budowlanych;

5) art. 141 § 4 P.p.s.a. w związku z art. 15 K.p.a. poprzez stwierdzenie, iż postępowanie po wyroku z dnia 5 listopada 2008 r. winno być kontynuowane w sytuacji, w której sprawa z wniosku inwestora z dnia [...] grudnia 2006 r. do dnia dzisiejszego nie została zakończona a organ rozpatrzył nowy wniosek z dnia [...] listopada 2009 r. w sytuacji, w której już nie posiadał kompetencji (inwestycja rozpoczęta i w znacznej części zrealizowana);

6) art. 141 § 4, art. 174 pkt 1 P.p.s.a. w związku z art. 50, art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 w związku z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego poprze pominięcie faktu, iż powyższe przepisy nie mogą doprowadzić inwestycji do stanu zgodnego z prawem, lecz do stanu zgodnego ze stanem faktycznym albowiem poprzez stan prawny należy rozumieć sytuacje, w której inwestycja spełnia wszelkie wymogi wynikające z przepisów prawa a w szczególności posiada zatwierdzony projekt budowlany lub zamienny, dlatego całość inwestycji wymaga decyzji, o której mowa w art. 37 ust. 2 ustawy prawo budowlane. Ponadto wydanie decyzji w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 powoduje, iż inwestor nie jest w stanie spełnić wymogów art. 57 ust. 1 pkt 2 lit. a Prawa budowlanego;

7) art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez stwierdzenie, iż bezzasadność pozostałych zarzutów skargi wprost wynika z poczynionych w niniejszym wyroku wywodów i uwag Sądu odnośnie podstawy prawnej rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy w sytuacji, w której WSA jak wynika z wyroku nie ocenił większości zarzutów skargi i nie mógł ich ocenić na tym etapie albowiem wydanie obu decyzji było niedopuszczalne. Tak zajęte stanowisko przez WSA może wskazywać, iż merytorycznie decyzje były prawidłowe, lecz tylko przedwczesne. W niniejszej sprawie zarzuty naruszenia prawa materialnego nie były i nie mogły być przedmiotem analizy WSA.

Wnieśli o zmianę oceny prawnej wyroku na podstawie art. 184 P.p.s.a.

Odpowiedź na skargę kasacyjną złożyła Inicjatywa Społeczna "[...]" w B. Wskazała, że zmiana oceny prawnej wyroku jest konieczna albowiem postępowanie winno być prowadzone i zakończone w trybie art. 51 ust. 4 w związku z art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego.

Skargę kasacyjną złożył także Wojewoda Kujawsko-Pomorski. Zaskarżył wskazany wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy w całości i wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy do ponownego rozpatrzenia.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił w trybie art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. naruszenie:

I. prawa materialnego poprzez błędną wykładnię

a) art. 28 § 1 Prawa budowlanego w związku z nietrafnym przyjęciem, że w przypadku uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę, nowym pozwoleniem nie można objąć robót częściowo już wykonanych, a w przypadku całkowitego ich wykonania w ogóle wydać pozwolenie na budowę (w tym przypadku należy postępowanie umorzyć) oraz iż wydanie w takich sytuacjach decyzji o pozwoleniu na budowę stanowi naruszenie prawa,

b) art. 50, 51 ust. 1 pkt 1 i 2 w związku z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego poprzez przyjęcie, że w spornej sprawie w/w przepisy winny mieć zastosowanie w pierwszej kolejności po uchyleniu decyzji o pozwoleniu na budowę;

II. przepisów postępowania, tj. art. 153 w związku z art. 170 P.p.s.a. mających istotny wpływ na wynik sprawy poprzez niewłaściwą interpretację wyroku WSA w Bydgoszczy z dnia 11 maja 2010 r., sygn. akt SA/Bd 302/10, i pominięcie, że Wojewoda Kujawsko-Pomorski jako organ związany jest dyspozycją sądu wyrażoną w tym wyroku.

Odpowiedź na skargę kasacyjną złożyło Stowarzyszenie zwykłe Inicjatywa Społeczna "[...]" w B.

Zdaniem Stowarzyszenia należy wskazać, iż skarga kasacyjna organu nie zasługuje na uwzględnienie. Podkreśliło, że po rozpoczęciu robót budowlanych organ architektoniczno-budowlany traci kompetencje do ewentualnego późniejszego orzekania w sprawie. Wobec powyższego, Stowarzyszenie wniosło o oddalenie skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skargi kasacyjne nie mają usprawiedliwionych podstaw.

Przepis art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Sąd ten bierze z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, ale przesłanki stwierdzenia nieważności w niniejszej sprawie nie zostały stwierdzone.

Na uwzględnienie nie zasługuje skarga kasacyjna Wojewody Kujawsko-Pomorskiego. Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu procesowego, stwierdzić należy, że nie jest trafny zarzut naruszenia art. 153 P.p.s.a. Nie ma bowiem tożsamości przedmiotowej niniejszej sprawy i sprawy, w której wydany został wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, z dnia 11 maja 2010 r., sygn. akt II SA/Bd 302/10.

W myśl art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W niniejszej sprawie znaczenie ma dyspozycja rozstrzygania przez sąd w granicach sprawy. Granice te określają wydane w sprawie akty i wyznaczają zakres sądowej kontroli administracji (por. wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2006 r., sygn. akt I OSK 1019/05, niepublikowany, treść [w:] Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Kontrolowana przez Sąd pierwszej instancji decyzja została wydana w postępowaniu odwoławczym. Zakres rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej decyzją odwoławczą wyznaczony jest zakresem rozstrzygnięcia sprawy decyzją organu pierwszej instancji. W postępowaniu odwoławczym może być rozpoznana i rozstrzygnięta wyłącznie tożsama pod względem podmiotowym i przedmiotowym sprawa. Organ odwoławczy nie może również rozszerzać zakresu sprawy (patrz: Barbara Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", C.H. Beck 2011, s. 513). Przedmiotem sprawy kontrolowanej w niniejszym postępowaniu sądowym są decyzje z zakresu administracji architektoniczno-budowlanej przewidziane w przepisach Rozdziału 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), regulujące postępowanie poprzedzające rozpoczęcie robot budowlanych. Przedmiotem sprawy kontrolowanej w postępowaniu zakończonym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, z dnia 11 maja 2010 r., sygn. akt II SA/Bd 302/10, były akty z zakresu pozwolenia na wznowienie robot budowlanych, a więc akty z zakresu nadzoru budowlanego regulowane przepisami Rozdziału 5 Prawa budowlanego, w tym przypadku przepisami art. 50-51 Prawa budowlanego. Brak tożsamości sprawy wyłącza związanie wynikające z art. 153 P.p.s.a.

Jeśli zaś chodzi o moc wiążącą wynikającą z dyspozycji art. 170 P.p.s.a., dostrzec należy, że orzekając w niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny ma do czynienia z dwoma orzeczeniami sądowymi, w których sporna kwestia prawna – jaki organ budowlany i w jakim postępowaniu powinien rozstrzygać o dalszych losach rozpoczętej inwestycji – została oceniona w sposób odmienny. Oprócz bowiem wspomnianego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, z dnia 11 maja 2010 r., sygn. akt II SA/Bd 302/10, w którym przyjęto, iż przed ewentualnym zatwierdzeniem projektu zamiennego, inwestor powinien uzyskać pozwolenie na budowę, został wydany inny wyrok w przedmiocie nadzoru budowlanego. Chodzi o wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 26 marca 2012 r., sygn. akt II SA/Bd 1391/11. W orzeczeniu tym zajęto stanowisko, według którego, po rozpoczęciu robót budowlanych nie jest możliwe uzyskanie pozwolenia na budowę na podstawie art. 28 Prawa budowlanego, niezależnie od tego, w jakim trybie uprzednio uzyskane pozwolenie na budowę zostało wyeliminowane z obrotu prawnego. Nadto, sporna kwestia nie była dotychczas przedmiotem instancyjnej oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego. W obu przypadkach bowiem wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy uprawomocniły się. W tej sytuacji możliwe jest merytoryczne opowiedzenie Naczelnego Sądu Administracyjnego co do kontrowersyjnego zagadnienia i zajęcie stanowiska odmiennego od poglądu wyrażonego w jednym z prawomocnych wyroków. Inaczej mówiąc, sprzeczność stanowiska zajętego w zaskarżonym w niniejszej sprawie wyroku z poglądem wyrażonym w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, z dnia 11 maja 2010 r., sygn. akt II SA/Bd 302/10, nie skutkuje oceną o naruszeniu art. 170 P.p.s.a. wywołującym uwzględnienie skargi. Podstawa kasacji powołująca się na naruszenie art. 170 P.p.s.a. nie jest usprawiedliwiona, gdyż stanowisko Sądu pierwszej instancji w przedmiocie braku podstaw do wydania pozwolenia na budowę jest trafne. Analiza tego problemu jest przedmiotem odniesienia się do materialnych zarzutów skargi kasacyjnej Wojewody.

Nie jest trafny zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego. Pozwolenie na budowę może być wydane jedynie na rzecz przyszłego zamierzenia inwestycyjnego. Wynika to wprost z przepisu art. 28 ust. 1, stanowiącego, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Pomijając zastrzeżenie, które nie ma dla niniejszej analizy znaczenia, zwrócić należy uwagę na usytuowanie czynności w czasie. Najpierw należy uzyskać pozwolenie na budowę, następnie decyzja o pozwoleniu powinna uzyskać cechę ostateczności, i dopiero wówczas można przystąpić do robót budowlanych. Wykładając treść normy zawartej w art. 28 ust. 1 warto jeszcze zauważyć, że przepis ten zamieszczony jest w Rozdziale 4 Prawa budowlanego, zatytułowanym: "Postępowanie poprzedzające rozpoczęcie robot budowlanych". Odmiennego stanowiska nie można budować na podstawie art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego. Przepis ten zawiera kilka hipotez i dwie dyspozycje: rozpoczęcie budowy po wydaniu nowej decyzji o pozwoleniu na budowę, o której mowa w art. 28 i wznowienie budowy po wydaniu decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych, o której mowa w art. 51 ust. 4. Oba pozwolenia występują w pozycji alternatywy, ale jest to alternatywa rozłączna, o czym świadczy użycie spójnika "albo" (odmiennie, niż w przypadku alternatywy zwykłej, która posłużono się w przepisie art. 37 ust. 1 – por. wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2007 r., sygn. akt II OSK 217/06, niepublikowany, treść [w:] CBOSA, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Zarówno z tej konstrukcji gramatyczno-logicznej, jak i z przesłanek tworzących hipotezy wynika, że w niektórych sytuacjach może być udzielone wyłącznie pozwolenie na budowę, o którym mowa w art. 28 ust. 1, zaś w pozostałych może być udzielone wyłącznie pozwolenie na wznowienie robót, o którym mowa w art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego. Pozwolenie na budowę, o którym mowa, może być zatem wydane jedynie w odniesieniu do sytuacji, w których roboty budowlane nie zostały rozpoczęte. Po takim pozwoleniu może nastąpić rozpoczęcie budowy. Dotyczy to sytuacji, w której decyzja o pozwoleniu na budowę wygasła, gdyż budowa nie została rozpoczęta przed upływem 3 lat od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna (art. 37 ust. 2 w związku z art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego). W pozostałych przypadkach zachodzi konieczność uzyskania pozwolenia na wznowienie robót. Dotyczy to także sytuacji, w której doszło do uchylenie decyzji o pozwoleniu na budowę, po rozpoczęciu robót budowlanych, na skutek okoliczności, o której mowa w art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego. Konstatując nadto, że także rozpoczęcie budowy i wznowienie budowy występują wobec siebie w przepisie art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego w pozycji alternatywy rozłącznej, zaakcentować można, że pojęcie rozpoczęcia budowy, powiązane w analizowanym przepisie art. 37 ust. 2 z decyzją o pozwoleniu na budowę, nie może być utożsamiane ze wznowieniem (kontynuacją) robót, gdyż to wznowienie jest powiązane z decyzją o pozwoleniu na wznowienie robót (por. uchwala NSA z dnia 26 listopada 2001 r., sygn. akt OPS 9/01, ONSA 2002/2/59; postanowienie NSA z dnia 27 stycznia 2011 r., sygn. akt II OW 84/10, niepublikowane, treść [w:] CBOSA, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/; wyrok NSA z dnia 16 marca 2011 r., sygn. akt II OSK 490/10, niepublikowany, treść [w:] CBOSA, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/).

Po uchyleniu decyzji o pozwoleniu na budowę w trybie art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego, powinno być przeprowadzone postępowanie naprawcze w trybie art. 50-51 Prawa budowlanego. W takiej sytuacji przyczyną uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę jest uprzednie wydanie decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Hipoteza normy zawartej w tym przepisie obejmuje istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę. W konsekwencji należy zastosować dyspozycję art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 nie odnosi się do istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę. Dalszy, po wydaniu aktu, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3, etap procedury naprawczej, uregulowany jest w art. 51 ust. 4 i 5 Prawa budowlanego. Nie ma, nawet w wypadku zakończenia budowy, możliwości zastosowania art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego. Po wykonaniu obowiązku, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3, organ wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo - jeżeli budowa została zakończona – o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. Art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego normuje więc samodzielnie, bez potrzeby i możliwości odwoływania się do art. 51 ust. 7, zakończenie postępowania naprawczego wywołanego istotnym odstępstwem od projektu budowlanego, w razie spełnienia przesłanek legalizacji naruszeń. Brak przesłanek do legalizacji odstępstw oraz niewykonanie w terminie obowiązku, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3, także nie uprawniają do zastosowania art. 51 ust. 7. W tych wypadkach możliwe są decyzje oparte o art. 51 ust. 1 pkt 1 oraz art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego.

W związku tym, jako błędny należy ocenić wyrażony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku pogląd o zastosowaniu w niniejszej sprawie, po uchyleniu decyzji o pozwoleniu na budowę, przepisów art. 51 ust. 1 pkt 2 oraz art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego. Mimo jednak częściowo błędnego uzasadnienia zaskarżony wyrok odpowiada prawu. W rezultacie także drugi zarzut materialny skargi kasacyjnej Wojewody nie mógł doprowadzić do uwzględnienia skargi kasacyjnej.

Odniesienie się do skargi kasacyjnej K. i A. M. poprzedzić trzeba spostrzeżeniem, że zaskarżyli oni wyrok w całości, ale wnieśli jedynie o zmianę oceny prawnej wyroku na podstawie art. 184 P.p.s.a., a zarzuty tej skargi kasacyjnej polegają na kwestionowaniu tej części stanowiska prawnego Sądu pierwszej instancji. Od razu należy zatem powtórzyć, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu, a więc także skarga kasacyjna K. i A. M. podlega oddaleniu. Możliwe jest natomiast skorygowanie oceny prawnej przedstawionej w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Korekta ta, dotycząca podstawy prawnej dalszych działań organu nadzoru budowlanego, została już przedstawiona w odniesieniu się do skargi kasacyjnej Wojewody.

Bezzasadny jest zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez wyrażenie poglądu o zignorowaniu przez Sąd poglądu o utracie kompetencji przez organ architektoniczno-budowlany, po rozpoczęciu inwestycji. Najpierw stwierdzić należy, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. nie służy do zwalczania oceny prawnej wyrażonej w uzasadnieniu wyroku. Następnie zauważyć trzeba, że zarzut ten nie jest precyzyjny. To przecież organ administracji architektoniczno-budowlanej jest uprawniony do wydania decyzji o uchyleniu pozwolenia na budowę w oparciu o art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego. Mimo tych wadliwości można odnotować, że co do istotnej kwestii właściwości organu uprawnionego do wydania decyzji uprawniającej do wznowienia robot budowlanych po uchyleniu decyzji o pozwolenia na budowę, Sad pierwszej instancji, po rzeczywiście niejednoznacznych wcześniejszych rozważaniach, przyjął, iż najpierw powinno być przeprowadzone przez organ nadzoru budowlanego postępowanie naprawcze, zaś postępowanie organu administracji architektoniczno-budowlanej powinno zostać umorzone. Wyraźnie podkreślić należy, iż po przeprowadzeniu postępowania naprawczego nie będzie podstaw do podejmowania przez organ administracji architektoniczno-budowlanej aktów w przedmiocie legalizacji robót. Nie będzie także podstaw do wydania w niniejszej sprawie nowego pozwolenia na budowę w oparciu o art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego, jak błędnie sugerował w jednym z fragmentów uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji. Uchybienie to nie wpłynęło na zgodność zaskarżonego wyroku z prawem, skoro doszło do uchylenia decyzji obu instancji organów nadzoru budowlanego ze wskazaniem przeprowadzenia dalszych czynności przez organ nadzoru budowlanego w oparciu o procedurę z art. 50-51 Prawa budowlanego.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargi kasacyjne.