Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 788/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2015-09-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par 1 pkt 1 lit a w zw. z art.135
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 1 ust 1 i art. 6, art. 16, art. 3 ust 1, art. 4 ust 1 pkt 5
journal: Dz.U. 2014 poz 782
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Windak, Sędziowie Sędzia NSA Stefan Kłosowski, Sędzia WSA Maria Mysiak (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Małgorzata Płocharska-Małys, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 3 września 2015 r. sprawy ze skargi D. M. na decyzję Spółki A. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Spółki A. z dnia [...] nr [...], II. zasądza od Spółki A. na rzecz skarżącej D. M. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wnioskiem złożonym pocztą elektroniczną w dniu [...] r., D. M. zwróciła się do Zakładu Wodociągów i Kanalizacji o udostępnienie informacji publiczne, poprzez przesłanie zestawienia wysokości składników wynagrodzeń otrzymanych przez członków rady nadzorczej i zarządu w Zakładzie Wodociągów i Kanalizacji oraz skanów umów podpisanych przez Spółkę z członkami zarządu. Zwróciła się także

o informację, czy członkom zarządu w okresie zatrudnienia lub po ustaniu zatrudnienia były wypłacane odprawy, nagrody, premie.

Pismem z dnia [...] r. wnioskodawczyni przekazano informację zawierającą zestawienie wysokości składników wynagrodzeń otrzymanych przez członków Rady Nadzorczej i Zarządu wraz z informacją o przyznanych nagrodach.

Natomiast decyzją z dnia [...] r., nr [...] Spółka, działając na podstawie art. 5 ust. 1 i ust. 2, art. 17 ust. 1 w zw. z art. 16 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej w zw. z art. 221 § 5 Kodeksu pracy i art. 1 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1 i ust. 2 ustawy o ochronie danych osobowych, odmówiła udostępnienia informacji ujętej we wniosku w zakresie przesłania skanów umów podpisanych przez Spółkę z członkami zarządu wskazując, że wnioskowana informacja zawiera dane wrażliwe.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z dnia [...] r. D. M. zarzuciła ww. decyzji naruszenie art. 61 Konstytucji i art. 5 ust. 2 ustawy

o dostępie do informacji publicznej.

Decyzją z dnia [...] r., nr [...] Zakład Wodociągów i Kanalizacji, powołując w podstawie prawnej art. 5 ust. 1 i ust. 2, art. 17 ust. 1 w zw. z art. 16 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej w zw. z art. 221 § 5 Kodeksu pracy i art. 1 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1 i ust. 2 ustawy o ochronie danych osobowych, ponownie odmówiła udostępnienia informacji publicznej w powyższym zakresie.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Spółka wskazała, iż art. 1 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie danych osobowych statuują ustawową ochronę danych osobowych, udostępnienia których domaga się wnioskodawca. Podkreśliła, że prawo do prywatności osób fizycznych stanowi skuteczną podstawę ograniczenia dostępu do informacji publicznych wynikającą z art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, zaś zgodnie z treścią art. 221 § 5 Kodeksu pracy do danych osobowych pracowników zastosowanie mają przepisy ustawy o ochronie danych osobowych.

W ocenie Spółki, udostępnienie informacji o szczegółowych warunkach zatrudnienia, miejscu zamieszkania, dacie urodzenia, itp. należy do kategorii tzw. danych wrażliwych, a ich przetworzenie możliwe wyłącznie wtedy gdy zezwalają na to przepisy ustawy. W przedmiotowym przypadku sytuacja taka nie ma miejsca, natomiast Zakład Wodociągów i Kanalizacji Spółka z o.o. jako administrator danych osobowych odpowiada za ich ochronę. Osoby wchodzące w skład zarządu nie pełnią funkcji w organach administracji publicznej, a ich prawo do prywatności nie podlega ograniczeniu.

Na powyższą decyzję D. M. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie wnosząc o jej uchylenie jak i poprzedzającej ją decyzji z dnia 30 marca 2015 r. Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie:

- art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w zw. z art. 10 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, poprzez rozstrzygnięcie wątpliwości w ramach toczącego się postępowania w ten sposób, iż doszło do uznania, że prawo do informacji publicznej nie obejmuje treści umów zawartych z zarządem spółki, która w sposób funkcjonalny i organizacyjny jest podmiotem będącym częścią gminy powołanym do wykonywania zadań publicznych i gospodarowania mieniem komunalnym,

- art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji w z w. z art. 31 u st. 3 Konstytucji RP w z w. z art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez prowadzenie postępowania w ten sposób, iż wszystkie wątpliwości zostały rozstrzygnięte na korzyść wyłączenia prawa do informacji publicznej, co prowadzi do naruszenia istoty prawa do informacji.

W dniu [...] r. S. z siedzibą w W. zgłosiło swój udział w postępowaniu, składając wniosek w trybie art. 33 § 2 P.p.s.a.

Na rozprawie w dniu 3 września 2015 r. Sąd, uwzględniając powyższy wniosek, postanowił dopuścić Stowarzyszenie do udziału w charakterze uczestnika postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

Przeprowadzona przez Sąd, w granicach tak określonej kognicji, kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że skarga jest zasadna.

Podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy

z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (j.t. Dz. U. z 2014 r.,

poz. 782 ze zm.- zwana dalej "u.d.i.p."). Ustawa ta definiuje informację publiczną, wskazuje podmioty zobowiązane do jej udzielenia oraz reguluje tryb i zasady jej udostępniania, jak i ograniczenia występujące w tym zakresie.

W niniejszej sprawie Zakład Wodociągów i Kanalizacji odmówiła decyzją udostępnienia wnioskowanych przez skarżącą informacji w postaci skanów umów podpisanych przez Spółkę z członkami zarządu powołując się na ochronę danych osobowych i brak możliwości ich przetworzenia.

W świetle art. 16 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej następuje w drodze decyzji. Decyzja ta jest charakterystyczna dla postępowania, którego przedmiotem jest informacja stanowiąca informację publiczną w rozumieniu

ww. ustawy. Dlatego decyzja w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej może być wydana tylko wtedy, gdy żądanie ma charakter informacji publicznej.

Wydanie decyzji z powołaniem się na ograniczenia wynikające z art. 5 ustawy

o dostępie do informacji publicznej, świadczy o tym, że organ uznał wnioskowane dokumenty jako stanowiące informację publiczną. Tak więc dokonanie oceny legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia Spółki w kontekście obowiązujących przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej jak i złożonego wniosku wymaga przede wszystkim wyjaśnienia tej kwestii. Ustalenie bowiem okoliczności, czy żądane informacje są w istocie informacjami publicznymi, ma istotne znaczenie dla właściwego zastosowania ustawy o dostępie informacji publicznej, która to w zależności od wyniku tych ustaleń, przewiduje odmienne formy załatwienia wniosku.

Ustawodawca pojęcie informacji publicznej określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie z art. 1 u.d.i.p. każda informacja

o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych

w niniejszej ustawie. Z kolei przepis art. 6 powołanej ustawy zawiera przykładowy katalog informacji i dokumentów stanowiących informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 ww. ustawy, o czym świadczy użyty w tym przepisie zwrot "w szczególności".

Niewątpliwie przy wykładni powyższych przepisów należy kierować się treścią art. 61 Konstytucji. Stosownie do tego przepisu, obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej

i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (ust. 1), a także dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2).

W świetle powołanych regulacji, informacją publiczną będzie więc każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych oraz osób pełniących funkcje publiczne, a także innych podmiotów, które tę władzę realizują, bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, w zakresie

ich kompetencji (por. wyrok WSA w Kielcach z 26 czerwca 2008 r. II SAB/Ke 7/08, wyrok WSA w Warszawie z 29 października 2007 r. II SAB/Wa 85/07, wyrok WSA

w Krakowie z 30 stycznia 2009 r. II SAB/Kr 109/08, wyrok NSA z dnia 18 listopada

2013 r. sygn. akt I OSK 1557/13; wyroki dostępne na stronie internetowej www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

W sprawie nie budzi żadnych wątpliwości, że Spółka z o.o. Z. , której jedynym wspólnikiem jest Gmina Miasto wykonuje zadania publiczne z zakresu gospodarki komunalnej. Z odpisu z Krajowego Rejestru Sądowego wynika, że Spółka zajmuje się działalnością o charakterze użyteczności publicznej, w tym dystrybucją wody oraz odprowadzaniem i oczyszczaniem ścieków, będących zadaniami własnymi gminy, co wynika z art. 3 ust. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Należy więc do kręgu podmiotów zobowiązanych do udzielenia informacji publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p). Jednakże o zakwalifikowaniu określonej informacji do podlegającej udostępnieniu w rozumieniu u.d.i.p. decyduje nie kryterium podmiotowe lecz rzeczowe, tj. treść i charakter informacji (por. S. Szuster, Komentarz do art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej, LEX 2003).

W przedmiotowej sprawie skarżąca domagała się udostępnienia informacji

w postaci umów zawartych z członkami zarządu Spółki. Wniosek, wbrew odmiennemu twierdzeniu skargi, nie obejmował umów podpisanych z członkami "komisji rewizyjnej".

W orzecznictwie sądowoadminisatrcyjnym przyjmuje się, że generalnie umowy

o pracę czy umowy cywilne regulujące zasady zatrudnienia nie stanowią informacji publicznej, gdyż nie dotyczą realizacji zamierzeń publicznych czy szeroko rozumianego prawa publicznego (por. wyrok NSA z dnia 24 czerwca 2015 r. sygn. akt I OSK 1486/14, wyrok dostępny w Internecie).

W ocenie Sądu, powyższe stanowisko należy odnieść również do umów zawartych z członkami zarządu spółki komunalnej.

Zakład Wodociągów i Kanalizacji Spółki w obrocie prawnym występuje jako podmiot odrębny względem Gminy Miasta. Niewątpliwie nie jest organem władzy publicznej ani jednostką sektora finansów publicznych, lecz podmiotem prawa handlowego (tj. spółką prawa handlowego). Działalność Spółki obejmuje wykonywanie zadań publicznych, ale cel tej działalności ma charakter gospodarczy, ukierunkowany na zysk. Zawarcie umowy z członkami zarządu, nie jest wynikiem wykonywania przez Spółkę zadań publicznych, lecz prowadzenia przez nią działalności gospodarczej. Spółka zawierając taką umowę występuje w charakterze podmiotu gospodarczego jako pracodawca, którego narzędziem jest możliwość nawiązywania stosunku zatrudnienia. Zawieranie zatem umów regulujących zasady zatrudnienia nie pozostaje w ścisłym i bezpośrednim związku z wykonywaniem zadań publicznych. Umowy te nie są umowami cywilnoprawnymi zawieranymi z kontrahentami i nie noszą cech dokumentu odnoszącego się do sfery publicznoprawnej, są natomiast aktami prywatnoprawnymi związanymi ze stosunkiem pracy oraz sposobu prowadzenia akt osobowych pracownika.

Powyższe okoliczności przesadzają o tym, że umowa zawarta z członkami zarządu spółki komunalnej nie stanowi informacji publicznej, w związku z czym nie było możliwości wydania w sprawie decyzji odmawiającej udostępnienia żądanych informacji. Z tych też względów Spółka rozpatrując wniosek skarżącej w trybie art. 5

i art. 16 u.d.i.p. dopuściła się naruszenia prawa materialnego.

W sytuacji gdy żądana informacja nie ma cech informacji publicznej ustawa przewiduje odmienną, od zastosowanej w sprawie, formę załatwienia wniosku. W takim przypadku podmiot zobowiązany nie wydaje decyzji w sprawie, ale zawiadamia wnioskodawcę pismem o nienależeniu żądanej informacji do zakresu przedmiotowego ustawy.

Reasumując stwierdzić należy, że w realiach niniejszej sprawy z uwagi na to,

że wniosek skarżącej w omawianym zakresie nie obejmował żądania udostępnienia informacji publicznej, brak było podstaw do wydania zaskarżonej decyzji jak

i poprzedzającej ją decyzji, co obligowało Sąd do ich uchylenia.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 P.p.s.a., orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd postanowił na podstawie art. 200 i 205 § 2 P.p.s.a. - jak w pkt II sentencji.