Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 384/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2021-06-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 64e, art. 151a
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 72a, art. 87
journal: Dz.U. 2020 poz 283
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Brzezińska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek Sędzia WSA Renata Owczarzak po rozpoznaniu w dniu 15 czerwca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprzeciwu [...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w P. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej Spółki kwotę [...]([...]) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] stycznia 2021 r. znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania A. Sp. z o.o. z siedzibą w P. od decyzji Burmistrza Miasta i Gminy N. z dnia [...] września 2020 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy ustalenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia polegającego na zmianie decyzji Burmistrza Miasta i Gminy N. z dnia [...] stycznia 2014 r, znak: [...] o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na budowie biogazowni rolniczej na działce o nr ewid.[...] obręb R. , na podstawie art. 138 § 2 w związku z art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.) w zw. z art. 71 ust. 2 pkt 2, art. 72 ust. 1 pkt 1, art. 80 ust. 1, art. 85 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2020 r. poz. 283 ze zm.), uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Kolegium wskazało, następujący stan sprawy, rozpatrywanej przez ten organ już po raz drugi.

Decyzją z [...] września 2020 r. znak: [...] Burmistrz Miasta i Gminy N. odmówił A. Sp. z o.o. ustalenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia polegającego na zmianie decyzji Burmistrza Miasta i Gminy N. z dnia [...] stycznia 2014 r. znak: [...] o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na budowie biogazowni rolniczej na działce o nr ewid.[...] obręb R. . W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, iż realizacja inwestycji ze zmienionymi substratami, mimo spełnienia warunków określonych przez organy uzgadniające i opiniujące, w sposób znaczący wpłynie na jakość życia ludzi w najbliższym otoczeniu planowanego przedsięwzięcia. Ponadto organ stoi na stanowisku, iż na przedmiotowym terenie nie należy wprowadzać nowych funkcji przeznaczenia terenów i budynków innych niż związanych z rolnictwem. Burmistrz kierował się również zasadą przezorności nakazującą traktować wszelkie prawdopodobieństwa wystąpienia negatywnych skutków tak, jak pewność ich wystąpienia. Odnosząc się do uzyskanych w sprawie uzgodnień i opinii, organ pierwszej instancji zauważył, że Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w B. w postanowieniu z dnia [...] stycznia 2020 r., na podstawie przedłożonego raportu stwierdził, że najbliższa zabudowa mieszkalna znajduje się w odległości ok. 700m na południowy zachód od granicy analizowanej działki i jest ona oddzielona ściana lasu. Z ustaleń dokonanych w terenie w lipcu 2020 r przez pracownika urzędu wynika, że teren pomiędzy planowaną inwestycją, a zabudową mieszkalną od zachodniej strony jest otwarty, nie osłonięty, a co za tym idzie narażony na uciążliwości złowonne z planowanej inwestycji. Tereny te zostały zniszczone w wyniku nawałnicy, która miała miejsce w sierpniu 2017 r. Z powyższego wynika również obawa, że raport opracowany w grudniu 2019 r, został sporządzony nierzetelnie. Ponadto z opinii Państwowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] września 2019 r. wynika, że obawa społeczności lokalnej przed uciążliwymi zapachami jest uzasadniona i ma poparcie w tej opinii. W uzasadnieniu opinii wskazano, że trasy dostaw substratów powinny być wytyczane w taki sposób, aby ograniczać przejazd drogami lokalnymi przez tereny o gęstej zabudowie. Burmistrz wskazał na podzielane obawy i zastrzeżenia mieszkańców zwracając uwagę na kierunek dalszego rozwoju miejscowości oraz ochronę wartości przyrodniczych i zasobów środowiska naturalnego. Mieszkańcy nie godzą się na planowaną zmianę substratu na wysłodki buraczane i odpady z przetwórstwa rolno-spożywczego, gdyż ich zdaniem będą powodowały nieprzyjemny zapach, a co za tym idzie pogorszenie standardu ich życia.

W odwołaniu od powyższej decyzji A. Sp. z o.o. reprezentowana przez radcę prawnego, zarzuciła naruszenie:

- art. 80 ust. 1 pkt 1-3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko poprzez ich niezastosowanie skutkujące wydaniem zaskarżonej decyzji bez uwzględnienia wyników uzgodnień i opinii, o których mowa w art. 77 ust. 1 ww. ustawy, ustaleń zawartych w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko oraz wyników postępowania z udziałem społeczeństwa i w konsekwencji błędne ustalenie, że wnioskowana zmiana sposobu realizacji przedsięwzięcia skutkować będzie wystąpieniem uciążliwości odorowych,

- art. 85 ust. 2 pkt 1 ww. ustawy poprzez jego niezastosowanie i niezawarcie w uzasadnieniu decyzji informacji o tym, w jaki sposób zostały wzięte pod uwagę i w jakim zakresie zostały uwzględnione uwagi i wnioski zgłoszone w związku z udziałem społeczeństwa, wyniki opinii i uzgodnień, o których mowa w art. 77 ust. 1 ww. ustawy oraz ustalenia zawarte w raporcie;

- art. 6, art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie i oparcie rozstrzygnięcia co do istoty sprawy o kryteria nieznane przepisom powszechnie obowiązującym, w tym o wolę stron i uczestników postępowania, niepodjęcie wszelkich niezbędnych działań w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a w konsekwencji błędne ustalenie, że wnioskowana zmiana sposobu realizacji przedsięwzięcia skutkować będzie wystąpieniem uciążliwości odorowych uzasadniających odmowę wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, a co w żadnej mierze nie wynika ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz brak uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji;

Samorządowe Kolegium Odwoławcze zważyło, że materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i Jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (dalej: u.i.o.ś.), wyjaśniając, że postępowanie w sprawie uwarunkowań środowiskowych przedsięwzięcia dotyczy planowanego dopiero przedsięwzięcia i sprowadza się do ustalenia, czy inwestycja w kształcie opisanym przez inwestora we wniosku zagraża środowisku oraz czy spełnia wymagania i parametry w zakresie ochrony środowiska. Istotą tego postępowania jest rozpoznanie wszelkich zagrożeń i uciążliwości zamierzonego przedsięwzięcia wobec środowiska i dopiero na tej podstawie określenie wpływu planowanej inwestycji na środowisko, a następnie warunków likwidacji lub minimalizacji stwierdzonych zagrożeń. Organ stwierdził, że planowane przedsięwzięcie polegać będzie na budowie biogazowni rolniczej o mocy do 1 MW w miejscowości R., w gminie N. . Planowana instalacja jest przedsięwzięciem mającym na celu wytworzenie biogazu i wykorzystanie go w procesie produkcji odnawialnej energii elektrycznej i cieplnej, w oparciu o biogaz uzyskiwany metodą fermentacji biomasy. Substratem do produkcji biogazu w przedmiotowej instalacji będzie: kiszonka traw, kiszonka z innych roślin energetycznych, wysłodki z buraka i inne odpady z przetwórstwa rolno-spożywczego pochodzenia roślinnego. W planowanej biogazowni substraty pochodzić będą z cukrowni w N. (wysłodki buraczane), terenów trawiastych (kiszonki traw) oraz odpadów z przetwórstwa rolno-spożywczego (miazga buraczana) z cukrowni w N. . Zakład będzie pracować w trybie ciągłym tj. 24 h przez 7 dni w tygodniu. Przewidywana ilość produkowanego biogazu wyniesie około 11000 m3d, przy dobowej dawce substratów w ilości 82 Mg. Powierzchnia całej nieruchomości wynosi 3,9 ha. Powierzchnia działki przeznaczona bezpośrednio pod planowane przedsięwzięcie to około 3,4 ha, w tym zaplanowano pomieszczenie socjalne, miejsca postojowo-parkingowe i plac manewrowy. Otoczenie działki stanowią tereny rolne. Od strony zachodniej działka graniczy z drogą powiatową. Pozostałe granice stanowią tereny rolne. Najbliższa zabudowa mieszkalna znajduje się w odległości ok. 700 m na południowy zachód od granicy analizowanej działki. Zabudowa mieszkalna jest oddzielona ścianą lasu od nieruchomości, na której będzie realizowana inwestycja. Planowane przedsięwzięcie jest zlokalizowane poza obszarami chronionymi, w myśl ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2020 r. poz. 55), w tym poza wyznaczonymi, mającymi znaczenie dla Wspólnoty i projektowanymi, przekazanymi do Komisji Europejskiej obszarami Natura 2000. Na terenie planowanej inwestycji nie występują obszary wodno-błotne, inne obszary o płytkim zaleganiu wód podziemnych, w tym siedliska łęgowe oraz ujścia rzek, obszary wybrzeży i środowisko morskie, górskie lub leśne, obszary objęte ochroną, w tym strefy ochronne ujęć wód i zbiorników wód śródlądowych, obszary, na których standardy jakości środowiska zostały przekroczone lub istnieje prawdopodobieństwo ich przekroczenia, a także obszary o krajobrazie mającym znaczenie historyczne, kulturowe lub archeologiczne, o znacznej gęstości zaludnienia, przylegające do jezior, uzdrowiska i obszary ochrony uzdrowiskowej. Planowana inwestycja zlokalizowana zostanie w obszarze dorzecza Odry, zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 18 października 2016 r. w sprawie planu gospodarowania wodami na obszarze dorzecza Odry (Dz.U. z2016r. poz. 1967).

Zgodnie z art. 71 ust. 1 uioś, decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach określa środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia. Przy czym w myśl ust. 2 uzyskanie decyzji środowiskowej jest wymagane dla planowanych: 1) przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, 2) przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Organ odwoławczy wskazał, że poza sporem pozostaje, iż planowane przedsięwzięcie zostało zaliczone na podstawie § 3 ust. 1 pkt 80 w zw. z § 3 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, tj. "instalacje związane z odzyskiem lub unieszkodliwianiem odpadów inne niż wymienione w § 2 ust. 1 pkt. 41-47, z wyłączeniem instalacji do wytwarzania biogazu rolniczego w rozumieniu ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r.. Prawo energetyczne, o zainstalowanej mocy elektrycznej nie większej niż 0,5 MW lub wytwarzających ekwiwalentną ilość biogazu rolniczego wykorzystywanego do innych celów niż produkcja energii elektrycznej, a także miejsca retencji powierzchniowej odpadów oraz rekultywacja składowisk odpadów". Zgodnie z § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2019 r. poz. 1839) "Do przedsięwzięć, w przypadku których przed dniem wejścia w życie rozporządzenia wszczęto i nie zakończono przynajmniej jednego z postępowań w sprawie decyzji, zgłoszeń lub uchwał, o których mowa w art. 71 ust. 1 oraz art. 72 ust. 1-lb ustawy z dnia 03 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, stosuje się przepisy dotychczasowe."

Jako niesporne Kolegium wskazało, że Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w N. pismem z [...] września 2019 r. pozytywnie zaopiniował realizację przedsięwzięcia i określił warunki, które winny być uwzględnione w decyzji środowiskowej. Podobnie Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w B. postanowieniem z [...] stycznia 2020 r. uzgodnił realizację przedsięwzięcia i określił dodatkowe warunki. Z kolei Dyrektor Zarządu Zlewni Wód Polskich w I., który na skutek zmian w ustawie Prawo wodne stał się organem właściwym do wydania oceny wodnoprawnej, postanowieniem z [...] marca 2020 r. uzgodnił warunki realizacji planowanego przedsięwzięcia na podstawie przedstawionego raportu wraz z uzupełnieniami oraz określił dodatkowe warunki uzgadniające. W myśl art. 80 ust. 1 uioś, jeżeli była przeprowadzona ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, właściwy organ wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, biorąc pod uwagę; 1) wyniki uzgodnień i opinii, o których mowa w art. 77 ust. 1; 2) ustalenia zawarte w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko; 3) wyniki postępowania z udziałem społeczeństwa; 4) wyniki postępowania w sprawie transgranicznego oddziaływania na środowisko, jeżeli zostało przeprowadzone.

Kolegium podkreśliło, że organ prowadzący postępowanie jest zobowiązany wziąć pod uwagę uzgodnienia i opinie, o których mowa w art. 77 ust. 1 uioś, ustalenia zawarte w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko; wyniki postępowania z udziałem społeczeństwa oraz wyniki postępowania w sprawie transgranicznego oddziaływania na środowisko, jeżeli zostało przeprowadzone. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że organ pierwszej instancji kwestionuje rzetelność przedłożonego przez inwestora raportu, wskazując, że Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w B. w postanowieniu z [...] stycznia 2020 r., na podstawie przedłożonego raportu stwierdził, że najbliższa zabudowa mieszkalna znajduje się w odległości ok. 700m na południowy zachód od granicy analizowanej działki i jest ona oddzielona ściana lasu. Tymczasem z ustaleń dokonanych w terenie w lipcu 2020 r przez pracownika urzędu wynika, że teren pomiędzy planowaną inwestycją, a zabudową mieszkalną od zachodniej strony jest otwarty, nie osłonięty, a co za tym idzie narażony na uciążliwości złowonne z planowanej inwestycji. Tereny te zostały zniszczone w wyniku nawałnicy, która miała miejsce w sierpniu 2017 r. Kolegium zauważyło, że w aktach sprawy brak notatki służbowej "z ustaleń pracownika urzędu w terenie", stąd twierdzenie powyższe uznało za gołosłowne. Ponadto organ w takim przypadku powinien wystąpić do inwestora o wyjaśnienie kwestii, która budzi jego wątpliwości. W przeciwnym razie, skoro organ nie wzywa inwestora do złożenia jakichkolwiek wyjaśnień, inwestor ma prawo oczekiwać, że raport ten jest uznany przez organ za spójny, rzetelny, logiczny. Natomiast warunki wskazane w opinii PPIS w N. mają umożliwić realizację przedsięwzięcia, mając na uwadze ochronę życia i zdrowia ludzi.

Wobec powyższego Kolegium stwierdziło, że organ pierwszej instancji nadal nie zweryfikował stanowisk wyrażonych przez organy współdziałające, stąd uznało, że wynikający z art. 80 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 77 ust. 1 uuioś, obowiązek organu prowadzącego postępowanie (główne) w sprawie środowiskowych uwarunkowań "wzięcia pod uwagę wyników uzgodnień i opinii" organów z nim współdziałających, nie został w sprawie niniejszej spełniony. Kolegium podkreśliło, że choć opinia organu współdziałającego jest najsłabszą formą współdziałania pomiędzy organami administracji i nie ma charakteru wiążącego dla organu prowadzącego postępowanie główne, to jednak nie oznacza to, że nie powinno się wyjaśnić w decyzji, z jakich powodów nie podziela się stanowiska organu opiniującego. W zaskarżonej odwołaniem decyzji zabrakło jednak tak istotnego elementu uzasadnienia.

Organ odwoławczy wskazał również, że pozytywne uzgodnienia ze strony organów współdziałających nie są wiążące dla organu określającego środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia i nie obligują organu do wydania pozytywnej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, w sytuacji, gdy organ z uzasadnionych przyczyn nie akceptuje któregokolwiek z istotnych ustaleń lub warunków określonych w postanowieniu organu uzgadniającego. W przypadku jednak wydania decyzji negatywnej organ prowadzący postępowanie musi to szczegółowo uzasadnić, odnosząc się do całego zgromadzonego materiału dowodowego, w tym w szczególności do raportu i postanowienia organu uzgadniającego, czego Burmistrz Miasta i Gminy N. w zaskarżonej decyzji nie uczynił w sposób prawidłowy i wyczerpujący. W przypadku pozytywnych uzgodnień i opinii organów współdziałających, uzasadnienie decyzji odmownej Burmistrza powinno zawierać ocenę merytoryczną stanowisk tych organów oraz wskazywać racje, które kierowały organem nieprzyjmującym stanowisk uzgadniającego i opiniującego. Takiej analizy i wyjaśnień brak jest w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Jak słusznie zauważa skarżący organ pierwszoinstancyjny swoje rozstrzygnięcie oparł w głównej mierze na negatywnym stanowisku lokalnej społeczności. W trakcie postępowania wpłynęły sprzeciwy mieszkańców sołectwa R.. Zdaniem mieszkańców planowane przedsięwzięcie będzie negatywnie oddziaływać na środowisko, życie i zdrowie ludzi. Transport substratu do pracującej biogazowni przez zwartą zabudowę mieszkaniową będzie powodował uporczywy zapach w całej wsi. Ponadto wywóz płynnego perfermentu z zakładu transportem rolniczym będzie powodował nieprzyjemny zapach oraz możliwe zanieczyszczenia powodowane wyciekiem substancji z potencjalnie nieszczelnych beczek rolniczych. Ponieważ organ pierwszej instancji twierdzi, że w świetle opinii PPIS obawa społeczności lokalnej przed uciążliwymi zapachami jest uzasadniona, Kolegium wskazało, że aktualnie brak jest regulacji normatywnych, umożliwiających uzależnienie wydania (bądź odmowy wydania) decyzji środowiskowej od poziomu emitowanego przez inwestycję odoru. Organy mogą działać jedynie na podstawie i w granicach prawa, toteż w przypadku braku przepisu prawa odnoszącego się do problematyki "odorowej" planowanego przedsięwzięcia, organ pierwszej instancji nie może uwzględniać (szczególnie ograniczając prawa inwestora do dysponowania własną nieruchomością) wartości pozaprawnych. Ponadto organ pierwszej instancji może nałożyć na inwestora obowiązek wykonania analizy porealizacyjnej z zakresu dyspersji odorantów oraz pyłów. Analiza ta służy porównaniu ustaleń zawartych w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko i w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, w szczególności ustaleń dotyczących przewidywanego charakteru i zakresu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko oraz planowanych działań zapobiegawczych z rzeczywistym oddziaływaniem przedsięwzięcia na środowisko i działaniami podjętymi dla jego ograniczenia (art. 83 ust. 1 uioś). Zatem instytucja analizy porealizacyjnej ma służyć weryfikacji rzeczywistego oddziaływania zrealizowanego przedsięwzięcia na środowisko. Kolegium stwierdziło nadto, wskazując na orzecznictwo sądowoadministracyjne, że w świetle przesłanek odmowy wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, sam sprzeciw mieszkańców nie może stanowić jedynej przyczyny wydania decyzji odmownej. Negatywne stanowisko społeczeństwa natomiast może wpłynąć na uwarunkowania i wymogi takiej inwestycji, co znajdzie wyraz w konkretnych zapisach decyzji nakładającej na inwestora dodatkowe obowiązki mające przeciwdziałać, tudzież ograniczać negatywne oddziaływanie przedsięwzięcia na elementy środowiska. SKO podkreśliło, że w postępowaniu dotyczącym decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia, nie jest wymagana zgoda stron, ani tym bardziej podmiotów, którym nie przysługuje status strony - na wydanie decyzji. Sprzeciw okolicznych mieszkańców, jakkolwiek byłby doniosły, lecz niepoparty jednocześnie wykazaniem naruszenia normy prawnej, nie może stanowić przeszkody w wydaniu pozytywnej dla inwestora decyzji.

W ocenie organu odwoławczego w decyzji pierwszoinstancyjnej zabrakło pełnego, racjonalnego i uwzględniającego wymogi art. 85 ust. 2 pkt 1 uuioś, uzasadnienia odmowy ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedmiotowej inwestycji. W szczególności, brak jakiejkolwiek analizy treści raportu, co wytknęło już Kolegium w uprzedniej decyzji . nr [...] z dnia [...] czerwca 2020 r. Zasada prawdy obiektywnej obliguje organ do wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności stanu faktycznego, a zwłaszcza oceny, czy raport uwzględnia wszystkie potencjalne zagrożenia środowiskowe związane z realizacją planowanej inwestycji. Jest to niezbędne do wyznaczenia konkretnych wymagań ochrony środowiska, które muszą być uwzględnione na kolejnych etapach procesu inwestycyjnego. Przy istnieniu pozytywnej opinii organu uzgadniającego, kwestionowanie ustaleń zawartych w raporcie - bez naruszania przepisów postępowania -jest możliwe jedynie w sytuacji powołania się na dowody mające charakter kontrraportu. Stąd każdorazowe zastrzeżenia wobec ustaleń raportu nie mogą być gołosłowne, tylko powinny być w zakresie wiadomości wymagających wiedzy specjalistycznej poparte np. ekspertyzą, która w sposób udokumentowany wskaże wady danego raportu. Podważanie treści raportu nie może opierać się na zarzutach natury ogólnej czy też przypuszczeniach nieopartych na odpowiednich ocenach (badaniach) specjalistycznych.

Ponadto organ pierwszej instancji zaniechał oceny dowodowej przedłożonej przez inwestora "Opinii w zakresie zastosowania wysłodków buraczanych oraz innych odpadów pochodzenia roślinnego z przetwórstwa spożywczego, jako dodatkowych substratów możliwych do zastosowania w biogazowni firmy A. Sp. z o.o." z [...] maja 2020 r. sporządzonej przez dr. hab. inż. K. P.. Z opinii tej wynika m.in., że podnoszenie argumentu o uciążliwości odorowej wysłodków buraczanych nie ma uzasadnienia merytorycznego, bowiem uciążliwość zapachowa wysłodków jest niewielka, a w szczególności nie jest bardziej nieprzyjemna niż zapach kiszonki z kukurydzy lub jakichkolwiek innych substratów roślinnych już dopuszczonych w biogazowni. Kolegium podkreśliło, że analiza przedmiotowej opinii i zapoznanie się z wnioskami z niej wypływającymi być może pozwoli na rozwianie obaw zarówno organu pierwszej instancji, jak i lokalnej społeczności oraz usunięcie wątpliwości jakie pojawiły się na tle złożonego przez inwestora wniosku dotyczącego zmiany decyzji Burmistrza Miasta i Gminy N. z dnia [...] stycznia 2014 r. znak: [...] o środowiskowych uwarunkowaniach, dla przedsięwzięcia polegającego na budowie biogazowni rolniczej na działce o nr ewid.[...], obręb R., gmina N. . Wskazując na związany charakter decyzji środowiskowej organ odwoławczy stwierdził, że oparcie się na innych niż określone ustawowo przesłankach przy wydaniu decyzji odmownej przez organ pierwszej instancji naruszyło nie tylko przywołane przepisy uioś, ale także uchybiało proceduralnym obowiązkom organu administracji, tj. wyczerpującego wyjaśnienia i rozważenia wszystkich istotnych okoliczności sprawy oraz prawidłowego, przekonującego uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia (art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. oraz art. 11 i art. 107 § 3 K.p.a.).

Dalej Kolegium wskazało na treść art. 138 § 2 K.p.a. stwierdzając, że w niniejszej sprawie wprawdzie organ pierwszej instancji prowadził postępowanie wyjaśniające, w tym uzyskał wymagane prawem opinie i uzgodnienia organów ochrony środowiska, jednakże nie ustalił w prawidłowy sposób stanu faktycznego sprawy, nie ustosunkował się i nie zweryfikował opinii i uzgodnień organów współdziałających, nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, w szczególności raportu przedłożonego przez inwestora, zaś uzasadnienie decyzji nie odpowiada ustawowym wymogom. Kolegium ponownie wskazało, że podstawą wydania decyzji odmownej nie może być wyłącznie sprzeciw okolicznych mieszkańców wobec planowanego przedsięwzięcia. Wyraźnie podkreślić należy, że organ pierwszej instancji nie może z obawy przed niezadowoleniem lokalnej społeczności przerzucać na Kolegium obowiązku rozpatrzenia i rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Uchybienia i braki dostrzeżone przez Kolegium w postępowaniu pierwszoinstancyjnym są bowiem tego rodzaju, że z uwagi na poszanowanie zasady dwuinstancyjności postępowania nie mogą być sanowane w postępowaniu odwoławczym. Zasada ta nakazuje dwukrotne rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy. Rolą Burmistrza Miasta i Gminy N. w ponownie przeprowadzonym postępowaniu będzie, mając na uwadze wytyczne organu odwoławczego uwzględnienie i merytoryczne odniesienie się do stanowisk organów współdziałających, rozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, w razie konieczności wezwanie inwestora do złożenia dodatkowych wyjaśnień oraz dokonanie weryfikacji raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Swoim ustaleniom organ da wyraz w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia, które winno odpowiadać wymogom określonym w art. 107 § 3 K.p.a. oraz w art. 85 ust. 2 uioś.

Od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy wniosła A. , reprezentowana przez radcę prawnego J. W., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasadzenie od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Spółka zarzuciła naruszenie:

a) art. 138 § 2 w zw. z art. 16 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, poprzez niewykazanie w zaskarżonej decyzji spełnienia przesłanek do zastosowania w sprawie przepisu art. 138 § 2 k.p.a., czyli poprzez jego bezpodstawne zastosowanie tj. uchylenie decyzji Burmistrza i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, pomimo braku przesłanek wskazanych w tymże przepisie,

b) art. 107 § 3 w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. poprzez sporządzenie wadliwego uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji w związku z treścią rozstrzygnięcia.

W uzasadnieniu zarzutów skargi podkreślono obowiązek merytorycznego rozpatrzenia sprawy przez organ odwoławczy oraz, że wydanie decyzji kasacyjnej jest dopuszczalne wyłącznie w sytuacji wystąpienia przesłanek określonych w art. 138 § 2 k.p.a., co w niniejszej sprawie nie miało miejsca.

Podniesiono, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną jedynie wówczas, gdy organ pierwszej instancji z powodu naruszenia przepisów postępowania w ogóle nie przeprowadzi postępowania wyjaśniającego albo przeprowadził je w taki sposób, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. To organ odwoławczy ma podjąć wszelkie, oczywiście możliwe kroki, do merytorycznego załatwienia sprawy, a nie uwalniać się od obowiązku orzekania przekazaniem sprawy organowi pierwszej instancji. Przesłanki określone w art. 138 § 2 k.p.a. nie mogą być rozpatrywane samoistnie, lecz ich treść winna być interpretowana łącznie z przepisem art. 136 k.p.a., określającym granice postępowania wyjaśniającego przed organem odwoławczym, w których mieści się przeprowadzenie dowodu lub kilku dowodów. W sytuacji zatem, gdy przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania na podstawie art. 136 k.p.a. umożliwiłoby prawidłowe załatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym, bądź też nie zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, podjęcie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uznać należy za równoznaczne z naruszeniem tego przepisu.

Organ odwoławczy, wydając decyzję na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., powinien nie tylko przekonująco uzasadnić istnienie przesłanek wymienionych w tym przepisie; lecz także wskazać, z jakich przyczyn nie zastosował przepisu art. 136 k.p.a., czego organ zaniechał w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Stwierdzono, że tylko uzasadnione i umotywowane niezastosowanie przez organ odwoławczy przepisu art. 136 k.p.a. daje możliwość organowi odwoławczemu zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Zdaniem skarżącej materiał dowodowy zgromadzony w ramach postępowania administracyjnego jest wystarczający do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ II instancji. Jak wskazał przy tym organ II instancji w uzasadnieniu gołosłowne twierdzenia organu I instancji nie stanowią materiału dowodowego oraz nie mogą zostać skutecznie przeciwstawione przeprowadzonej w ramach postępowania, ocenie oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko ujętej w raporcie i prywatnej opinii przedłożonej przez Skarżącą, które powinny - wraz z opiniami, uzgodnieniami etc. - stanowić podstawę pozytywnego, merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy.

W uzasadnieniu decyzji Kolegium nie wykazało, że postępowanie przed organem I instancji było prowadzone z poważnym naruszeniem przepisów postępowania, które doprowadziło do rzeczywistego niewyjaśnienia sprawy w koniecznym zakresie W ocenie Skarżącej sprawa została wyjaśniona w koniecznym zakresie i ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wprost wynika, iż wniosek powinien zostać rozpoznany pozytywnie. Zarówno treść przedłożonego w sprawie raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, wszelkie niezbędne uzgodnienia, opinie, zatwierdzenia itp., jak również opinia prywatna przedłożona przez Skarżącą, jednoznacznie wskazują, iż brak jest jakichkolwiek podstaw do odmowy zmiany treści pierwotnej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Brak pozyskania przez organ I instancji dowodów przeciwnych, które mogły skutecznie wzruszyć ustalenia dokumentów wskazanych w zdaniu poprzedzającym, nie może być przy tym interpretowany inaczej aniżeli nie występowanie w sprawie merytorycznych podstaw do odmowy wydania decyzji pozytywnej. Twierdzenia organu odwoławczego o naruszeniu przez organ I instancji m.in. art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., nie znajdują uzasadnienia w okolicznościach faktycznych sprawy.

Strona skarżąca podkreśliła, że z zaskarżonej decyzji nie wynika, jakie konkretne dowody miałyby zostać przeprowadzone w sprawie w celu jej załatwienia i jakie konkretne oceny miałyby być dokonywane przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez organ I instancji, dlaczego i z jakich powodów nie mogły one zostać zrealizowane w postępowaniu odwoławczym przez organ odwoławczy oraz jakie przepisy prawa zostałyby naruszone w razie ich zrealizowania.

W odpowiedziach na sprzeciw Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jego oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że będąca przedmiotem wniesionego w niniejszej sprawie sprzeciwu decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2021 r., nr [...], wydana została na podstawie 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postepowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej "k.p.a."). Co istotne, jest to już druga wydana na tej podstawie decyzja organu odwoławczego w tej sprawie administracyjnej, bowiem uprzednio decyzją z [...] czerwca 2020 r. [...] Kolegium uchyliło decyzję Burmistrza Miasta i Gminy N. z [...] kwietnia 2020 r. odmawiającą wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach na realizację przedsięwzięcia polegającego na zmianie decyzji Burmistrza z [...] stycznia 2014 r. (znak G. ) dla przedsięwzięcia polegającego na budowie biogazowni rolniczej na działce o nr ewid.[...] obręb R..

Zgodnie z art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 z późn.zm., dalej p.p.s.a.), od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw.

W sprawie istotne znaczenie ma zakres sądowej kontroli decyzji wydanej w trybie art. 138 § 2 k.p.a., który został odrębnie określony w art. 64e p.p.s.a. Z przepisu tego wynika bowiem, że rozpoznając sprzeciw, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Sprzeciw od decyzji nie jest zatem środkiem prawnym służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji ani prawidłowości zastosowania przez organ II instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z podstawami kasatoryjnymi. Sprzeciw jest kierowany wyłącznie przeciwko uchyleniu decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania. Kontrola dokonywana przez sąd administracyjny w ramach tego środka ma zatem charakter formalny (por. wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 3001/17, https://orzeczenia.nsa.gov.pl; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 3 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Gd 677/17, Lex nr 2394299).

Innymi słowy, instytucja sprzeciwu służy jedynie skontrolowaniu, czy decyzja kasacyjna organu II instancji została oparta na przesłankach jej wydania określonych w art. 138 § 2 k.p.a. (zob. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 8 sierpnia 2017 r., sygn. akt IV SA/Po 649/17). Sąd nie ma natomiast podstaw prawnych, aby - kontrolując decyzję kasacyjną w tak ustalonym zakresie - odnosić się do zarzutów merytorycznych podnoszonych w skardze. Nie może również zastąpić organu odwoławczego w dokonaniu analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego i rozstrzygnięcia zawartego w decyzji organu I instancji.

Podkreślić bowiem należy, że art. 64e p.p.s.a. oraz art. 151a § 1 p.p.s.a. należy wykładać w ten sposób, że określony w tych przepisach zakres rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny na skutek sprzeciwu od decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. nie może obejmować oceny tej decyzji w takim zakresie, w jakim przesądzałoby to o prawach podmiotów, które z uwagi na art. 64b § 3 p.p.s.a. nie mogą brać udziału w postępowaniu przed sądem administracyjnym (zob. wyrok NSA z 7 czerwca 2018 r., sygn. akt II OSK 1319/18, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Instytucja sprzeciwu służy zatem wyłącznie skontrolowaniu, czy decyzja kasatoryjna organu II instancji została oparta na podstawie określonej w art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie zaś z treścią art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Z powyższego przepisu wynika, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia jedynie wtedy, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ I instancji w istocie nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Co prawda zwrot "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy" - będący podstawą zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. - jest zwrotem ocennym, jednak przyjąć należy, że jest on równoznaczny z brakiem przeprowadzenia przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwiać ma rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Aby naprawić błąd organu I instancji organ odwoławczy musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w całości albo w znacznej części, a do tego nie jest uprawniony. Zgodnie bowiem z art. 136 k.p.a., w brzmieniu obowiązującym w dniu wydawania zaskarżonej decyzji, organ odwoławczy może przeprowadzić tylko uzupełniające postępowanie dowodowe. Oznacza to jednak, że przeprowadzenie dowodu lub kilku dowodów mieści się w kompetencji organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania wyjaśniającego, taka sytuacja zatem wyłącza dopuszczalność kasacji decyzji organu I instancji (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H.BECK, Warszawa 2016, str. 622). Ten rodzaj decyzji organu odwoławczego jest bowiem dopuszczony tylko wyjątkowo, stanowiąc wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy.

Z orzecznictwa sądów administracyjnych jednoznacznie wynika, że na tle omawianego przepisu organ odwoławczy nie jest uprawniony do wydania kasacyjnego rozstrzygnięcia, jeśli organ I instancji nieprawidłowo ocenił zebrany w sprawie materiał dowodowy (por. wyrok WSA w Gliwicach z 11 stycznia 2007 r., sygn. akt II SA/GI 439/06, Lex nr 930299). Innymi słowy decyzja kasacyjna nie może zostać wydana, jeśli kwestią sporną będzie tylko ocena prawna zebranego materiału dowodowego w sprawie (por. wyrok WSA w Szczecinie z 29 maja 2014 r., sygn. akt I SA/Sz 1256/13). W sprzeczności z art. 138 § 2 k.p.a. pozostaje wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ I instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które z powodzeniem można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 136 k.p.a.

Odnosząc powyższe rozważania do kontrolowanej decyzji z [...] stycznia 2021 r., stwierdzić należy, że wskazane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze okoliczności nie uzasadniały zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. i z tego powodu sprzeciw od przedmiotowej decyzji należy uznać za zasadny.

Z uzasadnienia kontrolowanej decyzji Kolegium wynika, że kwestią sporną jest ocena prawna zebranego w sprawie materiału dowodowego, który, zdaniem organu II instancji, nie został przez organ I instancji prawidłowo rozważony, co doprowadziło do wydania ponownie wadliwej, w przekonaniu SKO, decyzji. Biorąc powyższe pod uwagę należy przypomnieć, że zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. jest możliwe jedynie wtedy, gdy decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia jedynie wtedy, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ I instancji w istocie nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia.

W przedmiotowej sprawie Kolegium nie stwierdziło jednak tego typu uchybień w postępowaniu organu I instancji, wręcz przeciwnie zasadniczo przyznało, że organ ten przeprowadził postępowanie dowodowe w zakresie koniecznym dla rozstrzygnięcia sprawy, w tym uzyskał wymagane prawem opinie i uzgodnienia organów ochrony środowiska, nieprawidłowo jedynie ocenił jego wyniki, w szczególności nie ustalił prawidłowo stanu faktycznego sprawy, nie ustosunkował się i nie zweryfikował opinii i uzgodnień organów współdziałających, nie rozpatrzył wyczerpująco materiału dowodowego w tym raportu przedłożonego przez inwestora. Nadto uzasadnienie decyzji pierwszoinstancyjnej nie odpowiada wymogom ustawowym. SKO podkreśliło, że podstawą wydania decyzji odmownej nie może być wyłącznie sprzeciw okolicznych mieszkańców wobec planowanego przedsięwzięcia, a organ pierwszej instancji nie może z obawy przed niezadowoleniem lokalnej społeczności przerzucać na Kolegium obowiązku rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy. SKO stwierdziło końcowo, że uchybienia i braki w postępowaniu pierwszoinstancyjnym przez niego dostrzeżone są tego rodzaju, że z uwagi na poszanowanie zasady dwuinstancyjności postępowania nie mogą być sanowane w postępowaniu odwoławczym.

Z uwagi na powyższe, Kolegium postanowiło uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji, wskazując na konieczność uwzględnienia i merytorycznego odniesienia się do stanowisk organów współdziałających, rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, w razie konieczności wezwania inwestora do złożenia dodatkowych wyjaśnień oraz dokonania weryfikacji raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, jak również kreślone przepisami prawa wymogi uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia.

W konsekwencji wyłączną przyczyną wydania przez organ odwoławczy kasacyjnego rozstrzygnięcia, jest ustalenie, że organ I instancji nieprawidłowo ocenił zebrany w sprawie materiał dowodowy, a uzasadnienie jego decyzji nie odpowiada wymogom określonym w art. 107 § 3 K.p.a. oraz w art. 85 ust. 2 uioś. Mimo słuszności tych zarzutów, w świetle obowiązujących przepisów prawa, nie mogły one stanowić podstawy faktycznej ani prawnej do ponownego uchylenia przez organ odwoławczy decyzji organu I instancji i przekazania mu sprawy do ponownego rozstrzygnięcia.

Podkreślenia wymaga, że wskazana przez Kolegium w uzasadnieniu kwestionowanej w sprzeciwie decyzji argumentacja, zdecydowanie nie uzasadniała w przytoczonych przez organ odwoławczy okolicznościach sprawy zastosowania ponownie rozstrzygnięcia o charakterze wyjątkowym, czyli art. 138 § 2 k.p.a. Organ odwoławczy nie wskazał takich braków lub uchybień w materiale dowodowym i postępowaniu wyjaśniającym, które uniemożliwiałyby mu ich sanowanie w postępowaniu odwoławczym w trybie przepisów art. 136 k.p.a.. Co istotne organ odwoławczy ograniczył się do polemiki z oceną pierwszoinstancyjną, ale nie wynika z treści skarżonej decyzji aby samodzielnie, zgodnie z wymogami zasady dwuinstancyjności - na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego ustalił stan faktyczny tej sprawy - w zakresie niezbędnym chociażby do prawidłowej subsumpcji norm prawa materialnego. Na co Sąd wskaże w dalszych wywodach.

Z kolei okoliczności wskazane na str. 2 uzasadnienia dotyczące ewentualnego zniszczenia terenów zalesionych w wyniku nawałnicy, i wskazane przez Kolegium uchybienie w postaci braku notatki służbowej w aktach sprawy, mógł organ odwoławczy zlecić uzupełnienie tego braku organowi pierwszej instancji, a nawet zlecić przeprowadzenie oględzin, zgodnych z przepisami procedury administracyjnej czy to przez organ I instancji, lub dokonać tego uzupełniająco w postępowaniu odwoławczym. Nie istniały także przeszkody aby Kolegium wezwało wnioskodawcę do wyjaśnienia i ustosunkowania się do tej kwestii.

Ponownie wskazać bowiem należy, że w myśl postanowień art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Stosownie zaś do art. 138 § 2a k.p.a., jeżeli organ pierwszej instancji dokonał w zaskarżonej decyzji błędnej wykładni przepisów prawa, które mogą znaleźć zastosowanie w sprawie, w decyzji, o której mowa w § 2, organ odwoławczy określa także wytyczne w zakresie wykładni tych przepisów.

Sąd w składzie rozpoznającym tę sprawę podziela stanowisko wyrażone w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 132/19; z 26 listopada 2019 r., sygn. akt II OSK 3311/19, z 19 lutego 2021 r., sygn. akt II OSK 286/21 i z 23 marca 2021 r. sygn. II OSK 512/21 zgodnie z którym, w świetle art. 138 § 2 k.p.a. konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, należy oceniać przez pryzmat przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie. Jeśli zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie, kwestie materialnoprawne nie mogą być przez sąd administracyjny w ogóle zignorowane. W przeciwnym bowiem wypadku instytucja sprzeciwu, która ma na celu przyspieszenie całego postępowania, traci swoje znaczenie. Oznacza to, że art. 64e p.p.s.a. należy rozumieć w ten sposób, że sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., ale czyni to w świetle przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie. Do takiego twierdzenia uprawnia m.in. dyspozycja cytowanego art. 138 § 2a k.p.a.

W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, skoro zgodnie z art. 184 Konstytucji RP sądy administracyjne zostały powołane do kontroli działalności administracji publicznej, sprawowanej po myśli art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r. poz. 137) w oparciu o kryterium zgodności z prawem, to podstawowym celem i efektem kontroli sądowej jest eliminowanie z obrotu aktów i czynności organów administracji publicznych niezgodnych z prawem i przywrócenie stanu zgodnego z prawem poprzez wydanie orzeczenia odpowiedniej treści.

Podnieść także należy, że przepis art. 64e p.p.s.a. nie eliminuje stosowania art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji nie może oceniać, czy zostały spełnione przesłanki do wydania przez organ administracji decyzji pozytywnej czy też negatywnej, lecz musi ocenić, czy zostały wyjaśnione wszystkie okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia tej sprawy (zob. wyroki NSA: z 6 marca 2019 r., sygn. akt II OSK 392/19; z 24 listopada 2020 r., sygn. akt II OSK 2785/20, z 23 marca 2021 r. sygn. II OSK 512/21).

W niniejszym przypadku dla rozstrzygnięcia sprawy w przedmiocie określenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia, na podstawie przepisów ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (u.i.o.ś.), niewątpliwe istotnym jest w pierwszej kolejności wyjaśnienie i ustalenie jakiego przedsięwzięcia wniosek dotyczy, do jakiej konkretnie kategorii przedsięwzięć mogących negatywnie oddziaływać na środowisko należy, czy jest to przedsięwzięcie dopiero planowane, czy już zrealizowane, bądź będące na etapie realizacji, a także czy wnioskodawca jest inwestorem lub posiada inny tytuł prawny do skutecznego ubiegania się o wnioskowaną zmianę ostatecznej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. W większości tych kwestii Kolegium się nie wypowiedziało, nie ustaliło stanu faktycznego na podstawie zgromadzonych dowodów, ani nie zweryfikowało prawidłowości ustaleń w tym zakresie organu I instancji, a zatem zdecydowanie przedwcześnie wypowiedziało się w kwestii wadliwej oceny materiału dowodowego przez organ I instancji i kierunków dalszego postępowania.

Skoro w istocie organy obydwu instancji jedynie ogólnikowo przytoczyły zakres sprawy administracyjnej, bez weryfikacji okoliczności sprawy, z pewnością Sąd nie może się wypowiadać w tej kwestii wiążąco rozpoznając niniejszą sprawę, Jest jednak uprawniony i zobowiązany wskazać kilka dostrzeżonych istotnych okoliczności w sprawie, które winny zostać wyjaśnione przez organ odwoławczy przy ponownym rozpatrywaniu sprawy.

Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, [...] marca 2019 r. wpłynął do Urzędu Miasta i Gminy N. wniosek A. o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na budowie biogazowni rolniczej na działce o nr. ewid.[...] obręb R. gmina N. . Z znajdującego się w aktach wypisu z rejestru gruntów na dzień [...].03.2019 r. wynika, że wnioskodawca nie jest właścicielem działki nr [...] (o pow. 3,9 ha), lecz są to M. Z. i J..

W aktach administracyjnych I instancji (k.61) zalega także zaświadczenie Burmistrza z [...].04.2019 r. stwierdzające, że:

a) działka nr [...] obręb R. położona jest na terenie, na którym brak miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ,

b) dla działki nr [...] obręb R. została wydana decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nr [...] z dnia [...].04.2015 r. dla inwestycji polegającej na budowie biogazowni rolniczej o mocy do 1MW.

c) dla ww. działki w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy N. (przyjętym uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w N. z dnia [...] listopada 2016 r. ze zm., określono kierunek zagospodarowania PE. Zgodnie z tekstem Studium F-PE – obszar na którym rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW, ze strefami ochronnymi związanymi z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu – z ograniczeniem do biogazowni rolniczej wytwarzającej energię wyłącznie z biomasy roślinnej, uzyskiwanej głównie z nadnoteckich obszarów łąkowych i rolnych, o mocy nieprzekraczającej 1MW.

W piśmie uzupełniającym z [...] kwietnia 2019 r. (wpływ do organu) wnioskodawca sprecyzował, że wnosi o zmianę decyzji Burmistrza Miasta i Gminy N. z dnia [...] stycznia 2014 r. [...] o środowiskowych uwarunkowaniach zgodnie z § 3 ust. 3 w zw. z § 3 ust. 1 pkt 80 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko – dla przedsięwzięcia polegającego na budowie biogazowni rolniczej na działce nr ewid.[...] obręb R.. Wskazał, że zmiana decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dotyczy jedynie przewidywanej ilości wykorzystywanych substratów oraz ich rodzajów opisanych na stronie 13 karty informacyjnej przedsięwzięcia, łączna Ilość zastosowanych substratów nie ulegnie zmianie. W późniejszych pismach (np. z [...] grudnia 2019 r.) doprecyzowano zakres wnioskowanych zmian.

Decyzją z dnia [...] września 2020 r. (znak W. ) Burmistrz Miasta i Gminy N. odmówił określenia środowiskowych warunków realizacji przedsięwzięcia: "polegającego na zmianie decyzji Burmistrza Miasta i Gminy N. o środowiskowych uwarunkowaniach z dnia [...] stycznia 2014 r. (...) dla przedsięwzięcia polegającego na budowie biogazowni rolniczej na działce o nr. ewid.[...] obręb R.. W tym miejscu stwierdzić należy, że z pewnością przedsięwzięcie nie może polegać na "zmianie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach", bowiem zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.o.i.ś. pod pojęciem "przedsięwzięcie" należy rozumieć zamierzenie budowlane lub inną ingerencję w środowisko polegającą na przekształceniu lub zmianie sposobu wykorzystania terenu, w tym również na wydobywaniu kopalin; przedsięwzięcia powiązane technologicznie kwalifikuje się jako jedno przedsięwzięcie, także jeżeli są one realizowane przez różne podmioty. Nie zostało także ustalone i rozważone czy poprzez wnioskowaną zmianę pierwotne przedsięwzięcie nadal posiadało będzie cechy i charakter "biogazowni rolniczej", czy jednak stanie się przedsięwzięciem (biogazownią) o charakterze przemysłowym. Nie każda bowiem instalacja do produkcji paliw z produktów roślinnych, jest nawet instalacją do wytwarzania biogazu rolniczego, w rozumieniu art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii. W niniejszej sprawie Kolegium nie wyjaśniło rolniczego charakteru określonego przez wnioskodawcę przedsięwzięcia.

Niezależnie od powyższego Sąd z urzędu zwraca uwagę, że organ odwoławczy podobnie jak organ I instancji oraz inwestor pomijają okoliczność, na wniosek i na rzecz jakiego podmiotu została wydana ww. decyzja Burmistrza o środowiskowych uwarunkowaniach z [...] stycznia 2014 r., której A. domaga się obecnie zmiany, jak również to czy decyzja ta pozostaje w obrocie prawnym.

Tymczasem z treści zalegającej w aktach administracyjnych sprawy decyzji Burmistrza Miasta i Gminy w N. z [...] stycznia 2014 r. (k.648) wynika, że ustalono nią, na wniosek inwestora – B. sp. z o.o. z siedzibą w P. środowiskowe uwarunkowania dla realizacji przedsięwzięcia – biogazowni rozliczniej o mocy do 1 MW, wykorzystującej powstający biogaz do skojarzonej produkcji energii elektrycznej i ciepła, o przewidywanej maksymalnej ilości produkowanego biogazu około 11 000 m3/d, przy dobowej dawce substratów w ilości ok. 82 Mg. Substrat stanowić będą wyłącznie surowce pochodzenia roślinnego (...). Przedsięwzięcie będzie zlokalizowane na działce nr [...] obręb R..

Kolegium nie wyjaśniło czy ww. przedsięwzięcie zostało już przez inwestora pierwotnej decyzji zrealizowane, na jakim etapie znajduje się inwestycja, jaki jest związek wnioskodawcy z tym przedsięwzięciem, w stosunku do którego domaga się zmiany decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, w szczególności, czy decyzja ta została na niego prawnie przeniesiona. W aktach administracyjnych sprawy brak jest decyzji o przeniesieniu decyzji z [...] stycznia 2014 r. na wnioskodawcę

Wskazać należy, że ustawa środowiskowa zawiera odrębną procedurę przeniesienia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Zgodnie z art. 72a ust. 1, organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest obowiązany, za zgodą strony, na rzecz której decyzja została wydana, do przeniesienia tej decyzji na rzecz innego podmiotu, jeżeli przyjmuje on warunki zawarte w tej decyzji. Przy czy, zgodnie z ust. 2, stronami w postępowaniu o przeniesienie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach są podmioty, między którymi ma być dokonane przeniesienie decyzji.

Z kolei w myśl art. 87 u.o.i.ś., przepisy niniejszego działu oraz działu VI stosuje się odpowiednio w przypadku zmiany decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Przepis art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się odpowiednio, z zastrzeżeniem, że zgodę wyraża wyłącznie strona, która złożyła wniosek o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, lub podmiot, na którego została przeniesiona decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach.

Zgodnie natomiast z art. 155 k.p.a., decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio.

Przepisy te należy interpretować zgodnie z zasadą trwałości decyzji ostatecznej wyrażoną w art. 16 § 1 in fine k.p.a, zgodnie z którym uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznych, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych.

Tym samym w drodze wniosku o zmianę decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nowy inwestor nie może zmierzać do przejęcia uprawnień z decyzji środowiskowej wydanej na wniosek innego podmiotu. Należy bowiem odróżnić instytucję przeniesienia decyzji administracyjnej, od trybu jej zmiany jakościowej czy ilościowej, określonego w art. 87 u.o.i.ś. Przy czym nie budzi wątpliwości, że postępowanie w sprawie zmiany decyzji ostatecznej jest zawsze postępowaniem nadzwyczajnym

Na problem prawidłowego stosowanie i związku pomiędzy normami art. 155 k.p.a. i art. 87 ustawy środowiskowej wielokrotnie zwracano uwagę w orzecznictwie sądów administracyjnych. Przytoczyć warto stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z 3 września 2013 r. sygn. II OSK 3034/12, który wskazał: "Niewątpliwie norma z art. 155 kpa, odpowiednio stosowana, pełni w procedurze zmiany decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach funkcję analogiczną, jak w swoim macierzystym zakresie regulacji. Stanowi ona bowiem procesową podstawę zmiany lub uchylenia każdej decyzji administracyjnej. Skoro w modelu postępowania nadzwyczajnego na podstawie art. 155 k.p.a. jego przedmiotem nie jest merytoryczne rozpoznanie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji wydanej już decyzji ostatecznej z jednego punktu widzenia, a mianowicie, czy za zmianą (uchyleniem) przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony, to przeniesiona do drugiego zakresu odniesienia, norma art. 155 k.p.a. nie może ani rozszerzyć, ani zawężać swojego zasięgu. Odpowiednie stosowanie art. 155 k.p.a. w odniesieniu do zmiany ostatecznej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, zostanie zatem zachowane tylko pod warunkiem, że będzie w pełni respektować normatywne przesłanki określone w art. 155 k.p.a. Upatrywanie bowiem w normie art. 155 kpa podstaw do szerszego lub węższego stosowania, w drugim zakresie odniesienia, pośrednio zaprzeczałoby racjonalności ustawodawcy w posługiwaniu się techniką legislacyjną odesłania. Ponieważ ustawodawca w art. 87 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, ograniczył zakres jego obowiązywania tylko do konieczności uzyskiwania zgody na zmianę decyzji innych niż strona, która złożyła wniosek o wydanie takiej decyzji, lub podmiot, na którego została przeniesiona taka decyzja, stron uczestniczących, to w pozostałym zakresie art. 155 k.p.a. znajduje w pełni zastosowanie. Analiza normatywna zakresu odesłania w art. 87 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, z zastrzeżeniem odpowiedniego stosowania art. 155 k.p.a. prowadzi do konstatacji, że w przypadku zmiany ostatecznej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, przepis art. 155 k.p.a. powinien być stosowany wprost, bez żadnych modyfikacji.

Jak podkreśla się w orzecznictwie co do zasady przepis art. 87 u.o.i.ś. nie stanowi lex specialis wobec art. 155 k.p.a., lecz jest przepisem odsyłającym z zastrzeżeniem odpowiedniego stosowania. Skoro bowiem w danej sprawie zmiana decyzji ( z uwagi na zakres wnioskowanych zmian) musi być poprzedzona np. oceną oddziaływania na środowisko (jeżeli jest ona wymagana), to znaczy że organ wydający decyzję zmieniającą uwarunkowania środowiskowe realizacji przedsięwzięcia przeprowadza ponowne merytoryczne postępowanie (por. wyrok NSA z 10 listopada 2016 r. sygn. akt II OSK1784/15).

W okolicznościach rozpoznawanej sprawy Kolegium zwróci nadto uwagę, że decyzja wydana na podstawie art. 155 k.p.a. może dotyczyć wyłącznie kwestii już rozstrzygniętych decyzją, której dotyczy wniosek o jej uchylenie lub zmianę, a nie kwestii nowych. Prawna możliwość zastosowania tego trybu uwarunkowana jest prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego oraz z udziałem tych samych stron. Postępowanie to toczy się w tej samej - z punku widzenia materialnego - sprawie administracyjnej, w której toczyło się postępowanie zwykłe, a więc niezbędne jest ustalenie czy w konkretnym wypadku istnieje tożsamość sprawy administracyjnej w znaczeniu materialnym. Na sprawę administracyjną w znaczeniu materialnym składają się elementy podmiotowe i przedmiotowe. Analiza możliwości orzekania w tym przypadku przez organ na podstawie art. 155 k.p.a. wymagałaby także pogłębionej analizy w powyższym kontekście, sama treść przepisu pozwala natomiast na uchylenie lub zmianę decyzji ostatecznej.

Analizując tożsamość sprawy o zmianę decyzji ostatecznej określającej środowiskowe uwarunkowania dla konkretnego przedsięwzięcia konkretnemu inwestorowi, Kolegium musi zatem ocenić tożsamość podmiotową stron postępowania nadzwyczajnego o zmianę decyzji. Nie może budzić wątpliwości, że specyfika i charakter decyzji określającej na wniosek inwestora środowiskowe uwarunkowania realizacji konkretnego przedsięwzięcia pod określonymi warunkami, podobnie jak inne tego typu zezwolenia, koncesje licencje o charakterze publicznoprawnym, stanowią uprawnienia podmiotowe, osobiste, co do zasady wyłączone zatem z dowolnego obrotu cywilnoprawnego. Ustawodawca dlatego też przewidział jednoznacznie konkretny, publicznoprawny tryb przenoszenia uprawnień i obowiązków określonych taką decyzją.

Artykuł 72a ustawy z 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko dla skutecznego przeniesienia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach na rzecz innego podmiotu wymaga wydania decyzji przez organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Mając na uwadze treść powyższych przepisów materialnoprawnych wskazać należy, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze jako organ zobowiązany do merytorycznego rozpoznania całokształtu sprawy, nie ustaliło stanu faktycznego w zakresie koniecznym i niezbędnym do prawidłowego jej rozpoznania i rozstrzygnięcia, naruszając tym samym przepisy art. 6, art. 7, art. 8 § 1, art. 15 i art. 16 § 1 art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. na skutek czego dowolnie i wadliwie zastosowało przepis art. 138 § 2 k.p.a.

Dlatego też Sąd uwzględnił sprzeciw i uchylił zaskarżoną decyzję w całości na podstawie art. 151a § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi

O kosztach postępowania Sąd orzekł natomiast na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a., zasądzając od organu na rzecz skarżącej zwrot niezbędnych kosztów postępowania, w tym wpisu od sprzeciwu, opłaty od dokumentu pełnomocnictwa oraz wynagrodzenia radcy prawnego (100 zł + 17 zł+ 480 zł).

Z uwagi na uwzględnienie skargi sprawa będzie ponownie rozpatrywana przez organ odwoławczy, który - stosownie do art. 153 p.p.s.a. - uwzględni przedstawioną w niniejszym uzasadnieniu ocenę prawną.