Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 751/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-01-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Koszty sądowe
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 209, art. 157 par. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie: Sędzia NSA Teresa Kobylecka Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) Protokolant: asystent sędziego Małgorzata Mańkowska po rozpoznaniu w dniu 10 stycznia 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 16 grudnia 2015 r. sygn. akt II SA/Sz 466/15 w sprawie ze skargi T. J. na decyzję Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] 2015 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 16 grudnia 2015 r. sygn. akt II SA/Sz 466/15 uchylił zaskarżoną decyzję Z. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia 16 lutego 2015 r. nr ... w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z dnia 20 czerwca 1997 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. zatwierdził projekt budowlany i udzielił T. i W. J. pozwolenia na budowę obejmującego rozbudowę piekarni na działkach nr ... i ... (poprzednio ...) przy ul. C. w S.

W związku ze stwierdzeniem, że roboty budowlane związane z rozbudową piekarni na działkach nr ... i ... (poprzednio ...) przy ul. C. ... w S., realizowane są w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. w oparciu o przepis art. 50 ust. 1 pkt 3 ustawy z 4 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.) wstrzymał prowadzenie robót budowlanych, a następnie decyzją z dnia 3 grudnia 2001 r. na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy, nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia do dnia 30 czerwca 2002 r. określonych dokumentów w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem i uzyskania pozwolenia na ich wznowienie. Stwierdzone odstępstwa prowadzonych robót budowlanych od ustaleń i warunków ustalonych decyzją o pozwoleniu na budowę dotyczyły zarówno konstrukcji rozbudowanej części piekarni jak również przekroczenia linii zabudowy od strony rzeki W.

W postępowaniu odwoławczym Z. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej w skrócie ZWINB) decyzją z dnia 20 marca 2002 r. uchylił powyższą decyzję organu powiatowego w całości i na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia określonych dokumentów.

Powyższe rozstrzygnięcie utrzymał w mocy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie prawomocnym wyrokiem wydanym w dniu 8 kwietnia 2004 r. sygn. akt II SA/Sz 876/02.

W zakresie obejmującym przedmiotową inwestycję toczyło się szereg postępowań. Organy nadzoru budowlanego wydawały kolejne decyzje administracyjne, których celem było doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Ostatecznie w obiegu prawnym pozostaje, między innymi, decyzja ZWINB-u z dnia 8 lipca 2003 r. w części nakazującej rozbiórkę części rozbudowanej piekarni (realizowanej na działkach nr ... i ... w S.) przekraczającej linię zabudowy od strony rzeki W. określonej w uchwale nr ... Rady Miejskiej w S. z dnia 14 listopada 1996 r. oraz decyzja ZWINB-u z dnia 27 lipca 2004 r. nakładająca obowiązek przedłożenia projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego częściową rozbiórkę, o której mowa wyżej jak również inne zmiany projektu zatwierdzonego w pozwoleniu na budowę, wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych i opinii technicznej o wykonaniu zrealizowanych robót zgodnie z warunkami technicznymi oraz przepisami prawa, wykonanej przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia budowlane.

Na skutek przedłożenia przez inwestora projektu zamiennego, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. decyzją z dnia 17 listopada 2010 r. na podstawie art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego, zatwierdził projekt budowlany zamienny przedmiotowej inwestycji i udzielił pozwolenia na wznowienie robót budowlanych. Z uzasadnienia decyzji wynikało, że z uwagi na wprowadzone uchwałą Nr ... Rady Miejskiej w S. z dnia 27 kwietnia 2007 r. zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta S. dla działek nr ..., ... i fragmentu działki nr ... w obrębie ... przy ul. C., przesunięta została linia zabudowy od strony rzeki W., a tym samym nie jest wymagana częściowa rozbiórka budynku.

Decyzją z dnia 27 czerwca 2011 r. ZWINB uchylił w całości powyższe rozstrzygnięcie wskazując, że zakres przedłożonego projektu budowlanego obejmuje również teren objęty niewykonanym nakazem rozbiórki, co jest niezgodne z prawem.

Po uzupełnieniu materiału dowodowego i ponownym rozpatrzeniu sprawy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. decyzją z dnia 5 czerwca 2012 r. ponownie zatwierdził projekt budowlany zamienny spornej inwestycji i udzielił pozwolenia na budowę, natomiast organ odwoławczy rozpoznając odwołanie uznał, że projekt zamienny nie został poprawiony zgodnie ze wskazaniami oraz nie spełnia wymogów określonych w przepisach i decyzją z dnia 2 października 2012 r. uchylił w całości decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Po otrzymaniu poprawionego projektu budowlanego zamiennego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. decyzją z dnia 29 kwietnia 2013 r. nr ... działając na podstawie art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego zatwierdził W. i T. J. projekt budowlany zamienny na rozbudowę istniejącego budynku usługowego – piekarnię z częścią mieszkalną, położonego na działce nr ..., ... i ... przy ul. C. ... w S., udzielił pozwolenia na wznowienie robót budowlanych oraz nałożył obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu. W uzasadnieniu decyzji organ opisał przebieg postępowania oraz dokonał analizy złożonych dokumentów stwierdzając, że zakres projektu zamiennego obejmuje działkę ..., która powstała po podziale działki nr ... (na działki nr ... i ...). W związku z podziałem działki nr ... aktualnie sporządzony zakres projektu realizacyjnego zagospodarowania terenu działek nr ..., ... i ... przy ul. C. ... w S. nie obejmuje działki, na której orzeczono nakaz rozbiórki, czyli obecnej działki nr ... Organ zaznaczył, że w dalszym ciągu obowiązuje nakaz rozbiórki samowolnie wzniesionego muru oporowego wzdłuż dawnej działki nr ... i doprowadzenia tego muru do stanu pierwotnego poprzez usunięcie nawiezionego piasku. Udzielenie pozwolenia na użytkowanie obiektu wydane zostanie po wykonaniu przez inwestora rozbiórki istniejącego zaplecza budowy.

Odwołanie od powyższej złożyli Z. i E. D. – właściciele sąsiedniej nieruchomości reprezentowani przez A. J.

ZWINB decyzją z dnia 7 maja 2014 r. uchylił decyzję Powiatowego Inspektora z dnia 29 kwietnia 2013 r. w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Organ wskazał, że w obiegu prawnym nadal pozostają jego dwie prawomocne decyzje nakładające na inwestora obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem i uzyskania pozwolenia na ich wznowienie, tj. opisane wyżej: decyzja z dnia 8 lipca 2003 r. oraz decyzja z dnia 27 lipca 2004 r. Powyższe oznacza, że warunkiem zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego przedmiotowej inwestycji i uzyskania pozwolenia na wznowienie robot budowlanych jest wykonanie w całości obowiązków nałożonych tymi decyzjami. Natomiast z akt sprawy wynika, że nie wykonano częściowej rozbiórki budynku (objętej decyzją ZWINB-u z dnia 8 lipca 2003 r.), a przedłożony przez inwestora projekt budowlany zamienny nie uwzględnia tej rozbiórki (co wynika z obowiązku nałożonego decyzją ZWINB-u z dnia 27 lipca 2004 r.). Przy orzekaniu w sprawie organy nadzoru budowlanego związane są z pozostającymi w obiegu prawnym decyzjami prawomocnymi. Dokonana w późniejszym okresie, tj. w 2007 r. zmiana w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennym Miasta S., w wyniku której przesunięta została nieprzekraczalna linia zabudowy od strony rzeki W., nie może być podstawą odstąpienia od wyegzekwowania w całości obowiązków zawartych w wymienionych decyzjach.

Organ podkreślił, że w aktualnym stanie prawnym nie jest możliwe zatwierdzenie projektu budowlanego zamiennego nie uwzględniającego rozbiórki i udzielenie pozwolenia na wznowienie robót budowlanych.

Skargę na decyzję ZWINB-u z 7 maja 2014 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. wnieśli W. i T. J., zarzucając naruszenie art. 162 K.p.a., przepisów uchwały Nr ... Rady Miejskiej w S. z dnia 27 kwietnia 2007 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta S. oraz art. 50 i art. 51 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 84a ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Skarżący nie zgodzili się z poglądem organu, że wszystkie nałożone obowiązki muszą bezwzględnie zostać wykonane, ponieważ obowiązek w zakresie częściowej rozbiórki piekarni z uwagi na zmianę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie nieprzekraczalnej linii zabudowy stał się bezprzedmiotowy, natomiast pozostałe obowiązki zostały wykonane.

Wyrokiem z dnia 16 października 2014 r. o sygn. akt II SA/Sz 601/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uchylił zaskarżoną decyzję wskazując w uzasadnieniu, że co do zasady istnienie w obrocie prawnym prawomocnej decyzji nakazującej częściową rozbiórkę obiektu budowlanego uniemożliwia wydanie decyzji zatwierdzającej projekt budowlany zamienny, która obejmowałaby nierozebraną część tego obiektu. Nawet późniejsza, tj. dokonana po wydaniu decyzji nakazującej rozbiórkę, zmiana miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie daje podstaw do przyjęcia, że orzeczony obowiązek rozbiórki już nie istnieje i w wyniku zmian przepisów prawa miejscowego nie podlega wykonaniu jako bezprzedmiotowy. Wbrew stanowisku skarżących zmiana planu miejscowego nie oznacza zmiany stanu faktycznego, lecz stanu prawnego. Zmiana określonych regulacji prawnych nie pociąga za sobą konsekwencji, które nakazywałyby uznać, że dotychczas wydane rozstrzygnięcia tracą podstawę prawną i moc obowiązującą, chyba że w nowych przepisach taki skutek zostałby przewidziany.

Sąd podkreślił, że podstawą procesową do wydania decyzji o charakterze kasacyjnym stanowiącej odstępstwo od zasady merytorycznego i ostatecznego załatwienia sprawy w dwuinstancyjnym postępowaniu administracyjnym, jest art. 138 § 2 K.p.a. Przepis ten stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji ZWINB-u wynika, że podstawowym uchybieniem organu pierwszej instancji było niedostrzeżenie tego, że skoro w obrocie prawnym istnieje między innymi decyzja z dnia 8 lipca 2003 r. w zakresie orzekającym wobec inwestorów o obowiązku rozbiórki części rozbudowanej piekarni przekraczającej linię zabudowy od strony rzeki W. określonej w uchwale Rady Miejskiej w S. z dnia 14 listopada 1996 r. Nr ..., a przedłożony projekt budowlany zamienny nie uwzględnia tej rozbiórki, to w takim stanie prawnym nie jest możliwe zatwierdzenie przedłożonego projektu budowlanego zamiennego.

Sąd stwierdził, że ustalenia organu odwoławczego odnoszące się do stanu faktycznego, co do zasady niewadliwe nie mogły stanowić wystarczającej podstawy do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i przekazania mu sprawy do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy w uzasadnieniu swego orzeczenia nie zamieścił jakichkolwiek uwag odnoszących się do istotnego naruszenia przepisów postępowania jak i wytycznych dla organu pierwszej instancji, które odnosiłyby się do potrzeby przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Z argumentacji ZWINB-u wynika, że organ ten nie znalazł podstaw prawnych do pozytywnego załatwienia wniosku strony o zatwierdzenie przedłożonego projektu budowlanego zamiennego. Zarzucenie organowi pierwszej instancji, że ten nie dostrzegł przeszkód do zatwierdzenia przedstawionego projektu budowlanego zamiennego, pomimo posiadania wiedzy o niewykonaniu decyzji dotyczącej częściowej rozbiórki obiektu objętego projektem, nie uzasadnia wydania decyzji kasacyjnej i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Należy mieć bowiem na uwadze, że organ odwoławczy posiada uprawnienia reformacyjno-merytoryczne.

Sąd wskazał, że powyższe ustalenia prowadzą do uznania, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 K.p.a., które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W wytycznych dla organu Sąd wskazał, że przystępując do ponownego rozpoznania sprawy ponownie rozważy on, czy istnieje możliwość wydania decyzji kończącej sprawę na mocy art. 138 § 1 K.p.a., czy też nastąpiło naruszenie przepisów postępowania, czyniąc koniecznym przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego przez organ pierwszej instancji i tym samym wydanie orzeczenia na podstawie art. 138 § 2 K.p.a.

Na skutek ponownego rozpatrzenia sprawy ZWINB decyzją z dnia 16 lutego 2015 r. ponownie uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 29 kwietnia 2013 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. W uzasadnieniu organ argumentował, że orany nadzoru budowlanego, przy orzekaniu w sprawie są związane pozostającymi w obiegu prawnym prawomocnymi decyzjami. Organ stwierdził, że analiza akt postępowania prowadzi do wniosku, że w obiegu prawnym pozostają dwie prawomocne decyzje ZWINB-u nakładające na skarżących obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem i uzyskania pozwolenia na ich wznowienie, to jest decyzja z dnia 8 lipca 2003 r. nakładająca obowiązek rozbiórki części rozbudowanej piekarni oraz decyzja z dnia 27 lipca 2004 r. nakładająca obowiązek przedłożenia projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego częściową rozbiórkę, o której mowa wyżej jak również inne zmiany projektu zatwierdzonego w pozwoleniu na budowę wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych i opinii technicznej o wykonaniu zrealizowanych robót zgodnie z warunkami technicznymi oraz przepisami prawa, wykonanej przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia budowlane.

Organ ponownie wskazał na brak możliwości odstąpienia od wyegzekwowania w całości obowiązków zawartych w opisanych wyżej decyzjach i wskazał, że nie jest możliwe wydanie przez organ odwoławczy decyzji merytorycznej kończącej sprawę na podstawie art. 138 § 1 K.p.a. Musiałaby to być decyzja będąca konsekwencją niewykonania obowiązków nałożonych na inwestora w wymienionych wyżej decyzjach. Stosownie do wynikającego z przepisów prawa budowlanego trybu postępowania należałoby wydać decyzję na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 5 Prawa budowlanego, natomiast zaskarżoną decyzję wydano na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 4 tej ustawy. Oznaczałoby to naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania.

W związku z tym organ drugiej instancji na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. ponownie uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia wskazując, że o ile stan faktyczny i prawny się nie zmieni, powinien on rozważyć wydanie nakazu rozbiórki obiektu lub jego części bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. W ocenie organu wymaga to przeprowadzenia postępowania w znacznej części, do czego organ drugiej instancji nie jest uprawniony.

Skargę na decyzję ZWINB-u do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. wniósł T. J. wskazując, że jest ona krzywdząca i wnosząc o jej uchylenie.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 16 grudnia 2015 r. sygn. akt II SA/Sz 466/15 uchylił zaskarżoną decyzję i w uzasadnieniu stwierdził, że sądowa kontrola zaskarżonej decyzji wykazała, że narusza ona prawo w stopniu powodującym konieczność jej uchylenia. Niniejsza sprawa była już przedmiotem badania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S., który wyrokiem z dnia 16 października 2014 r. uchylił decyzję ZWINB-u wydaną w tym samym stanie faktycznym i prawnym wskazując, że organ winien rozważyć możliwość merytorycznego zakończenia postępowania w sytuacji, gdy nie dostrzega konieczności uzupełnienia materiału dowodowego i przeprowadzenia postępowania w znacznym zakresie. Związanie oceną prawną oznacza, że ani organ administracji, ani sąd administracyjny nie mogą w przyszłości formułować innych, nowych ocen prawnych, które pozostawałyby w sprzeczności z poglądem wcześniej wyrażonym w uzasadnieniu wyroku i mają obowiązek podporządkowania się mu w pełnym zakresie. Ocena prawna traci moc wiążącą tylko w przypadku zmiany prawa, zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy (ale tylko zaistniałych po wydaniu wyroku, a nie w wyniku odmiennej oceny znanych i już ocenionych faktów i dowodów) oraz w wypadku wzruszenia we właściwym trybie orzeczenia zawierającego ocenę prawną (por. wyrok NSA z 10 stycznia 2012 r. sygn. akt II FSK 1328/10, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Dokonując oceny prawnej decyzji ZWINB-u w niniejszej sprawie Sąd jest związany oceną wyrażoną w cytowanym wyżej wyroku i w pełni ocenę tę podziela. Brak było podstaw do wydania przez organ decyzji kasacyjnej w sytuacji, gdy organ odwoławczy w uzasadnieniu swego orzeczenia nie zamieścił jakichkolwiek uwag odnoszących się do istotnego naruszenia przepisów postępowania jak i wytycznych dla organu pierwszej instancji, które odnosiłyby się do potrzeby przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. W tej sytuacji organ został zobowiązany do ponownej oceny materiału dowodowego w kontekście możliwości wydania decyzji merytorycznie kończącej postępowanie w sprawie ewentualnie, w przypadku stwierdzenia, że postępowanie wymaga uzupełnienia w znacznej części, wydania dla organu pierwszej instancji wytycznych dotyczących jego dalszego prowadzenia. W niniejszej sprawie organ, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, wydał decyzję kasacyjną nie uwzględniając wiążących wytycznych Sądu. W dalszym ciągu organ nie wskazał Powiatowemu Inspektorowi jakie czynności powinien wykonać w celu uzupełnienia postępowania, przy czym zaskarżona decyzja została wydana w niezmienionych okolicznościach faktycznych i prawnych. Skoro organ stwierdza, że w aktualnym stanie prawnym nie jest możliwe zatwierdzenie projektu budowlanego zamiennego i jednocześnie nie dostrzega konieczności uzupełnienia postępowania, to powinien wydać merytoryczną decyzję w sprawie i odmówić zatwierdzenia wadliwie sporządzonego projektu budowlanego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł T. J. zarzucając zaskarżonemu rozstrzygnięciu naruszenie przepisów postępowania, tj.:

1) naruszenie art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez brak wskazań udzielonych organowi drugiej instancji co do dalszego postępowania, a jedynie ograniczenie się do potwierdzenia wywodów przeprowadzonych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w wyroku z dnia 16 października 2014 r. sygn. II SA/Sz 604/14 w sytuacji, kiedy to skarżący podnosił całkiem nowe, nieprzywoływane w poprzednim postępowaniu sądowoadministracyjnym argumenty. Powyższe wskazuje na niedokonanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie pełnej analizy i oceny stanu faktycznego w przedmiotowej sprawie;

2) naruszenie art. 209 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez nierozpoznanie wniosku strony o zwrot kosztów postępowania.

W oparciu o powyższe zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Sąd pierwszej instancji wraz z zasądzeniem na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że wskutek wielu odwołań i wniosków o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznych, w sprawie doszło do wydania dwóch decyzji rozstrzygających tę samą sprawę administracyjną przy czym jedna z nich została poddana kontroli sądwoadministracyjnej, co wyklucza wszczęcie wobec niej postępowania nadzwyczajnego opartego na przesłance opisanej w art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a., a legalność drugiej była już przedmiotem postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego, włącznie z wyrokiem NSA. Pierwsza z nich, tj. decyzja z dnia 8 lipca 2003 r. nakazująca T. J. rozbiórkę części rozbudowanej piekarni (realizowanej na działkach nr ... i ... w S., przekraczającej linię zabudowy od strony rzeki W., była badana przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w trybie art. 157 K.p.a. Postępowanie nieważnościowe w tej sprawie zakończyło się wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 kwietnia 2008 r. sygn. akt II OSK 474/07 na mocy którego stwierdzono nieważność części decyzji ZWINB-u z dnia 8 lipca 2003 r. w części nakazującej T. J. wykonania obowiązku dostarczenia do organu pierwszej instancji projektu docelowej rozbudowy piekarni uwzględniającej przebudowę wybudowanego obiektu związaną z powyższą rozbiórką wykonanego przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane, a także dostarczenia inwentaryzacji geodezyjnej potwierdzającej usytuowanie obiektu zgodnie z linią zabudowy, pozostawiając w obrocie prawnym część decyzji nakazującej T. J. częściową rozbiórkę piekarni. Tymczasem w obrocie prawnym funkcjonuje też decyzja ZWINB-u z 27 lipca 2004 r. nakazująca T. J. wykonanie 4 egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego docelowej rozbudowy piekarni (realizowanej na działkach Nr ... i ... w S., przy ul. C. ...) uwzględniającego częściową rozbiórkę wybudowanego budynku piekarni z zachowaniem nieprzekraczalnej linii zabudowy od strony rzeki W. oraz inne zmiany projektu, a także przedłożenie opinii technicznej o wykonaniu zrealizowanych robót zgodnie z warunkami technicznymi oraz przepisami prawa. Decyzja ZWINB-u badana była przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, który wyrokiem z dnia 9 lipca 2008 r. sygn. II SA/Sz 1063/07 oddalił skargę T. J. na tę decyzję.

Do kwestii istnienia w obrocie prawnym ww. dwóch decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie nie odniósł się w ogóle, mimo że T. J. reprezentowany przez pełnomocnika pismem procesowym z dnia 13 października 2015 r. wnosił w trakcie postępowania sądowoadministracyjnego przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w S. o zawieszenie postępowania do czasu rozstrzygnięcia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (sygn. akt VII SA/Wa 1797/15) skargi T. J. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 28 maja 2015 r. w przedmiocie postanowienia w sprawie zbadania legalności decyzji ZWINB-u z dnia 20 marca 2002 r.

Niezależnie od niezakończonego postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ZWINB-u z dnia 20 marca 2002 r. nie zostało zakończone postępowanie w sprawie wniosku W. J. z dnia 8 marca 2005 r. w sprawie wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją ZWINB-u z 27 lipca 2004 r. znak ...

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w zaskarżonym wyroku całkowicie pominął ww. argumenty nie poddając problemu przypisania przymiotu strony W. J. w postępowaniu zakończonym decyzją ZWINB-u z 16 lutego 2015 r. i pominięciu . J. jako strony w postępowaniu zakończonym decyzją ZWINB-u z dnia 27 lipca 2004 r. najkrótszej nawet analizie. Z tego względu, jakkolwiek należy podzielić stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. zawarte w zaskarżonym wyroku, że decyzja ZWINB-u z dnia 16 lutego 2015 r. narusza prawo w stopniu uzasadniającym jej uchylenie, to jednak katalog istotnych wad postępowania zakończonego tą decyzją jest znacznie szerszy niż uchylenie się przez ZWINB od skutków związania organu wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. z dnia 16 października 2014 r. sygn. akt II SA/Sz 601/14, na co wskazuje uzasadnienie zaskarżonego wyroku. W sytuacji kiedy w sprawie występuje tak wiele wątpliwości i niezakończonych postępowań nadzwyczajnych wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. z dnia 16 grudnia 2015 r. sygn. akt II SA/Sz 466/15 uchylający decyzję ZWINB-u z dnia 16 lutego 2015 r., znak ... do ponownego rozpatrzenia, bez podania organowi drugiej instancji wskazówek co do dalszego postępowania, skarżący kasacyjnie odczytuje jako sprowadzenie skomplikowanego stanu faktycznego i prawnego w niniejszej sprawie do jednego, najprostszego zagadnienia jakim jest związanie organu drugiej instancji orzeczeniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. z dnia 16 października 2014 r.

Zdaniem skarżącego, konieczne jest aby sąd administracyjny uchylając zaskarżoną decyzję zalecił ZWINB-owi wykonanie czynności i przeprowadzenie właściwych postępowań, które doprowadzą do wyeliminowania z obrotu prawnego niewłaściwie wydanych decyzji.

Kolejnym zarzutem wobec zaskarżonego wyroku jest brak rozstrzygnięcia o kosztach postępowania, pomimo tego że w skardze z dnia 16 marca 2015 r., T. J. zawarł wniosek o zasądzenie od ZWINB-u na rzecz skarżących kosztów postępowania. Niewątpliwie zaskarżony wyrok jest wyrokiem uwzględniającym skargę T. J. zatem jako naruszenie art. 209 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należy uznać pominięcie wniosku o zwrot kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

W tej sprawie Sąd nie stwierdził wystąpienia jakiejkolwiek przesłanki nieważności postępowania, a tym samym rozpoznając tę sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (tak Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale pełnego składu z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, opub. w ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).

Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny obejmuje w tej sprawie swoją kontrolą jedynie wyartykułowane zarzuty zawarte w skardze kasacyjnej, a nie wielowątkowy opis spraw zawarty w skardze kasacyjnej i dotyczących nieruchomości skarżącego oraz znajdującego się na niej budynku piekarni.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, a podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania nie są zasadne.

Nie może odnieść zamierzonego przez stronę skarżącą skutku zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 209 P.p.s.a. Wprawdzie w tej sprawie Sąd pierwszej instancji uwzględniając skargę nie orzekł o zasądzeniu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, ale nie oznacza to, że pominięcie w wyroku Sądu pierwszej instancji orzekania o kosztach można skutecznie kwestionować w skardze kasacyjnej. Jeżeli sąd w wyroku nie zamieścił w ogóle rozstrzygnięcia w przedmiocie przyznania kosztów postępowania stronie, to strona ta nie może skutecznie zakwestionować takiego wyroku wnosząc skargę kasacyjną lub zażalenie. Te środki zaskarżenia można wnieść od orzeczenia, a w przypadku, gdy Sąd w ogóle nie wypowiada się w zakresie zasądzenia kosztów postępowania, to strona nie może zaskarżyć wyroku w nieistniejącym zakresie (tzn. w zakresie braku orzekania o kosztach). Nie można bowiem zaskarżyć orzeczenia, które nie istnieje (por. np. B. Dauter (w:) B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. Zakamycze, Kraków 2005, str. 365; T. Woś (w:) T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, str. 489; J. P. Tarno: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, str. 232).

Tym samym w przypadku, gdy Sąd pierwszej instancji pominął w ogóle orzekanie o kosztach, strona mogła wnieść na podstawie art. 157 § 1 P.p.s.a. wniosek o uzupełnienie wyroku. Uzupełnienie orzeczenia w przedmiocie kosztów postępowania następuje w tych wypadkach, w których sąd w ogóle nie orzekł o kosztach, mimo że strona zażądała we właściwym czasie ich przyznania.

Takie też stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 28 stycznia 2010 r. sygn. akt II FZ 543/09, opub. w LEX nr 600071, w którym stwierdził, że możliwość uzupełnienia wyroku w zakresie zwrotu kosztów istnieje tylko wówczas, gdy orzeczenie co do istoty sprawy nie zawiera w ogóle rozstrzygnięcia o nich. Jeżeli natomiast sąd orzekł o zwrocie kosztów w pewnym zakresie, ale w mniejszym rozmiarze niż żądała tego strona, zasądzając część zwrotu kosztów to stronie przysługuje zażalenie (art. 194 § 1 pkt 9 P.p.s.a.), a nie wniosek o uzupełnienie wyroku o którym mowa w art. 157 P.p.s.a. (tak też NSA w postanowieniu z dnia 15 marca 2005 r. sygn. akt GSK 1334/04, opub. w ONSA WSA 2005, nr 6, poz. 124).

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela także i tego zarzutu skargi kasacyjnej, w którym strona skarżąca kasacyjnie zarzuca Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez brak wskazań udzielonych organowi drugiej instancji co do dalszego postępowania.

Jak wynika z uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 16 grudnia 2015 r. sygn. akt II SA/Sz 466/15, Sąd ten zamieścił wskazania co do dalszego postępowania w sprawie. Wyraźnie Sąd pierwszej instancji wskazał, że skoro organ odwoławczy stwierdza, że w aktualnym stanie prawnym nie jest możliwe zatwierdzenie projektu budowlanego zamiennego i jednocześnie organ ten nie dostrzega konieczności uzupełnienia postępowania, to oczywistym jest, że powinien wydać merytoryczną decyzję w sprawie i odmówić zatwierdzenia wadliwie sporządzonego projektu budowlanego. To są właśnie wskazania co do dalszego postępowania prowadzonego przez Z. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego.

Strona skarżąca kasacyjnie inaczej rozumie owe wskazania podnosząc w skardze kasacyjnej, że wskazania powinny dotyczyć wyeliminowania innych jeszcze aktów wydanych w odniesieniu do przedmiotowej inwestycji i dotyczących rozbudowy piekarni oraz niewłaściwych w ocenie skarżącego decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela tego stanowiska strony skarżącej kasacyjnie a to dlatego, że granice tej sprawy nie obejmują innego przedmiotu jak tylko zatwierdzenie projektu budowlanego zamiennego i udzielenia pozwolenia na budowę na podstawie art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego. Tym samym w tej sprawie inne decyzje nie mogą być przedmiotem rozpoznania.

Wobec powyższego należy stwierdzić, że skoro podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa procesowego okazały się nieuzasadnione, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu, to skargę kasacyjną na podstawie art. 184 P.p.s.a. należało oddalić.