Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1646/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-10-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 1-3, art. 48 ust. 1,2
journal: Dz.U. 2019 poz 1186
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
article: art. 14 ust. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 667
law: Ustawa z dnia 21 grudnia 2000 r. o dozorze technicznym - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie: sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa po rozpoznaniu w dniu 20 października 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 kwietnia 2021 r., sygn. akt VIII SA/Wa 104/21 w sprawie ze skargi M. P. i P.P. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 7 grudnia 2020 r. nr 1925/20 w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od M. P. i P. P. na rzecz Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego solidarnie kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

Wyrokiem z dnia 8 kwietnia 2021 r. , sygn. akt VIII SA/Wa 104/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie ze skargi M. P., P. P. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, dalej: "MWINB", z dnia 7 grudnia 2020 r. nr 1925/20 w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Radomiu, dalej: "PINB", z dnia 17 września 2020 r. nr 280/2020.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym.

W dniu 8 czerwca 2020 r. do PINB wpłynęło pismo M. W. w sprawie prowadzonej na działce sąsiadującej działalności gospodarczej produkującej galanterię betonową.

W dniu 21 sierpnia 2020 r. organ I instancji przeprowadził czynności kontrolne,

w trakcie których ustalono, że na działce o nr ew. [...] położonej przy ul. G. we W., znajduje się suwnica bramowa o udźwigu 16 ton konstrukcji stalowej (typ 16.7), jeżdżąca po torowisku, składająca się z dwóch szyn o długości ok. 50 m opartych na podkładach betonowych, oddalonych o 32 m od siebie. Według oświadczenia P. P. obiekt został wykonany w latach 2019-2020.

Pismem z dnia 27 sierpnia 2020 r. PINB wszczął z urzędu postępowanie w sprawie, a na podstawie pisma Starostwa Powiatowego w Radomiu z dnia 4 września 2020 r. ustalił, że G. P. złożył w dniu 31 października 2011 r. zgłoszenie dotyczące budowy ogrodzenia na działkach o nr ew. [...]/1 i [...]/2. Na dzień sporządzenia pisma organ administracji architektoniczno-budowlanej prowadził również postępowanie dotyczące budowy hali namiotowej na działce o nr ew. [...] położonej w miejscowości W.

Postanowieniem z dnia 17 września 2020 r. Nr 280/2020, PINB, działając na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 oraz art. 83 ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186), dalej: "Prawo budowlane", wstrzymał prowadzenie robót budowlanych przy "suwnicy bramowej o udźwigu 16 ton", jeżdżącej po torowisku, zlokalizowanej na działce Nr ew. [...] w miejscowości W. oraz nałożył na P. P. (dalej: strona, skarżący, inwestor) obowiązek przedłożenia, w terminie do dnia 31 marca 2021 r., określonych w sentencji postanowienia dokumentów.

Zdaniem organu I instancji tego typu obiekty nie są wymienione w art. 29 Prawa budowlanego, który wymienia obiekty nie wymagające uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Zażalenie na powyższe rozstrzygnięcie złożył skarżący.

Postanowieniem z dnia 7 grudnia 2020 r. Nr 1925/20, Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 K.p.a., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

Zdaniem MWINB, realizacja przedmiotowego przedsięwzięcia nie została wskazana w art. 29 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym na dzień wszczęcia postępowania, w związku z czym nie została zwolniona z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Suwnica bramowa o udźwigu 16 ton, jeżdżąca po torowisku nie jest budynkiem, czy też obiektem małej architektury. Składa się ona z dwóch szyn o długości ok. 50 m opartych na podkładach betonowych, oddalonych o 32 m od siebie. Jako wolno stojąca instalacja przemysłowa lub urzędzie techniczne, stanowi budowlę o której mowa w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego i jako taka wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Świadczy o tym konstrukcja suwnicy, użyte do jej budowy materiały, wielkość oraz jej funkcja - służy do przemieszczania ciężkich elementów. Powyższy stan prawny oznacza, że inwestor dokonał samowoli budowlanej, na budowę której winien uzyskać pozwolenie na budowę. W takim przypadku organ I instancji prawidłowo wdrożył postępowanie legalizacyjne w trybie art. 48 Prawa budowlanego.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych w zażaleniu MWINB wskazał, że w uzasadnieniu postanowienia PINB wskazał, że mamy do czynienia z samowolnie wykonaną budowlą, której budowa wymagała uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę. Bez znaczenia pozostaje fakt odebrania suwnicy przez Urząd Dozoru Technicznego. Ponadto, w ocenie MWINB, zarzut dotyczący nieustalenia przez PINB daty powstania spornej "suwnicy bramowej" jest chybiony, bowiem inwestor oświadczył do protokołu z czynności kontrolnych z dnia 21 sierpnia 2020 r., że została ona wykonana w latach 2019-2020.

Skargę na powyższe postanowienie wniósł skarżący, domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia, jak również postanowienia go poprzedzającego oraz zasądzenia kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżone postanowienie oraz postanowienie organu pierwszej instancji.

Sąd odnotował, że w rozpoznawanej sprawie po przeprowadzeniu czynności kontrolnych w dniu 21 sierpnia 2020 r., PINB prawidłowo wszczął z urzędu postępowanie w przedmiotowej sprawie dotyczącej suwnicy bramowej o udźwigu 16 ton, jeżdżącej po torowisku.

Dalej Sąd wskazał, że skarżący nie przedstawili kontrolującym pracownikom organu I instancji dokumentów świadczących o legalności suwnicy bramowej o udźwigu 16 ton, jeżdżącej po torowisku. Skarżący legalność suwnicy upatruje jak się wydaje w tym, że jest to urządzenie techniczne, nie podlegające regulacji prawa budowlanego. Ponadto podnosi, że suwnica nie jest posadowiona na fundamentach, a na płytach betonowych, oraz została odebrana przez Urząd Dozoru Technicznego.

WSA stwierdził, iż rolą organów nadzoru budowlanego było wykazanie, że mamy do czynienia z samowolą budowlaną. W konsekwencji takiego ustalenia, organ nadzoru budowlanego ma obowiązek wdrożenia postępowania legalizacyjnego, którego pierwszym etapem jest wydanie postanowienia na podstawie art. 48 ust. 2 i ust. 3 Prawa budowlanego, w przedmiocie nałożenia na inwestora obowiązku przedłożenia w wyznaczonym terminie określonych w tych przepisach dokumentów. Ustawa Prawo budowlane nie przewiduje żadnego odstępstwa od katalogu dokumentów, których przedłożenie warunkuje zalegalizowanie samowoli budowlanej, a organ nadzoru budowlanego nie dysponuje swobodnym uznaniem w tym zakresie.

W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy stanął na stanowisku, że przedmiotowa suwnica bramowa stanowi budowlę i wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Wyjaśnił dodatkowo, że świadczy o tym konstrukcja suwnicy, użyte do jej budowy materiały, wielkość oraz jej funkcja – służy do przemieszczania ciężkich elementów. Uznał również, że bez znaczenia pozostaje fakt odebrania suwnicy przez Urząd Dozoru Technicznego, z czym w ocenie Sądu należy się zgodzić.

Jako dowody w sprawie powołany został protokół z czynności kontrolnych, szkic sytuacyjny do protokołu, wypis z rejestru gruntów co do działki nr ew. [...] oraz zdjęcie suwnicy i zdjęcie Instrukcji. Z protokołu czynności kontrolnych wynika, że suwnica oparta jest na podkładach betonowych.

Sąd przywołał treść art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, w którym zdefiniowano pojęcie budowli, i wskazał, że dla przyjęcia trwałego związania z gruntem nie ma znaczenia okoliczność posiadania przez obiekt fundamentów czy wielkość zagłębienia w gruncie. Istotne jest, czy posadowienie jest na tyle trwałe, że opiera się czynnikom mogącym zniszczyć ustawioną na nim konstrukcję (wyroki NSA z dnia 23 czerwca 2006 r., II OSK 923/05, LEX nr 266325, oraz z 7 grudnia 2011 r., II OSK 1788/10, LEX nr 1152046).

Przepis art. 3 pkt 3 zawiera przykładowy katalog obiektów budowlanych, wskazując na określone cechy obiektów budowlanych, które pozwalają na ich kwalifikację jako budowli. Nie jest to więc katalog zamknięty. Odkodowanie konkretnej normy prawnej z treści ww. przepisu z uwagi na to, że zawiera otwarty katalog obiektów budowlanych, w okolicznościach konkretnej sprawy, nie może zatem polegać wyłączenie na dokonaniu wykładni językowej. Przepis ten nie wyklucza, że w okolicznościach konkretnej sprawy do budowli będzie można zaliczyć właśnie suwnicę bramową.

W ocenie Sądu, co do zasady można się zgodzić z organem nadzoru budowlanego, który zakwalifikował suwnice bramową jako budowlę, niemniej nie przedstawił powyższego w sposób przekonywujący i uzasadniający postawioną tezę. Znajdujący się w aktach administracyjnych protokół z czynności kontrolnych jest po pierwsze mało przejrzysty, lakoniczny, mało czytelny, a ponadto dotyczy wielu obiektów i okresu powstania tych obiektów. Rzeczą organu nadzoru budowlanego było dokładne ustalenie i uzasadnienie na jakiej podstawie prawnej organ uznał, że dla realizacji suwnicy bramowej konieczne było uzyskanie pozwolenia na budowę. Po drugie jakie roboty budowlane wykonał skarżący przemawiające za przyjęciem uzyskania pozwolenia na budowę.

Sąd stwierdził, że z przeprowadzonego postępowania w rozpoznawanej sprawie nie wynika sposób ewentualnego połączenia szyn z podkładami betonowymi, nie wynika na jakiej długości usytuowane są podkłady betonowe, jakiej są grubości, czy położenie podkładów wymagało pozwolenia na budowę lub zgłoszenia. Wreszcie organ nadzoru budowlanego nie wyjaśnił również czy posadowienie urządzenia na podkładach betonowych jest na tyle trwałe, że opiera się czynnikom mogącym zniszczyć ustawioną konstrukcję i również z tego względu świadczy to o tym, że mamy do czynienia z budowlą. Jak wielkim urządzeniem jest suwnica oraz czy mogłaby ona funkcjonować bez podkładów betonowych. A więc czy jako całość posiada cechy charakterystyczne, np. znaczne rozmiary, składa się z typowo budowlanych części, przeznaczenie.

Zdaniem Sądu, brak powyższych ustaleń prowadzi do wniosku, że nie do odparcia są zarzuty skargi odnoszące się do art. 7 K.p.a. w zw. z art. 8 K.p.a. w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. polegające na braku podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego i wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy.

W tej sytuacji rzeczą organów, przy ponownym rozpoznaniu sprawy będzie dogłębne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, udokumentować poczynione ustalenia w aktach sprawy i wskazać cechy które zadecydowały o przyjęciu, że suwnica bramowa stanowi budowlę.

Końcowo Sąd dodał, że legalizacja samowoli budowlanej jest uprawnieniem inwestora. Organ nie ma prawnej możliwości legalizacji robót budowlanych w sytuacji, kiedy inwestor nie wykonuje obowiązków przewidzianych w procedurze legalizacyjnej. Inwestor, nie przedkładając organowi wymaganych prawem dokumentów, uniemożliwia dalsze prowadzenie procedury legalizacyjnej.

Organ w tym zakresie winien przeprowadzić dodatkowe postępowanie dowodowe, np. przeprowadzić ponowne czynności kontrolne z udziałem inwestora, przesłuchać inwestora na okoliczność wykonanych robót budowlanych przy budowie (instalacji, montażu) suwnicy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego. Wyrok zaskarżył w całości.

I. Na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. zarzucił naruszenie:

1. art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że postanowienia organów obu instancji wydane na jego podstawie są błędne i podlegają uchyleniu, mimo ustalenia w toku postępowania przesłanek do zastosowania w/w przepisu,

2. art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego poprzez uznanie obiektu budowlanego, opisanego przez organy w uzasadnieniach obu postanowień jako wolno stojące urządzenie techniczne, za obiekt o nieustalonym charakterze (w znaczeniu spełniania wymogów pozwalających na uznanie za budowlę), mimo oczywistości faktu, że obiekt został zrealizowany z użyciem materiałów budowlanych, opisanych jako podkłady betonowe na których znajdują się szyny pozwalające na przesuwanie się suwnicy bramowej, a jego wielkość i funkcja jaką pełni świadczy o zasadności jego kwalifikacji jako budowli stanowiącej całość funkcjonalną.

II. Na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zarzucił naruszenie:

1. art. 145 § 1 pkt 1 c) P.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 § 4 K.p.a. poprzez dokonanie wadliwego ustalenia naruszenia przez organy obowiązku wyjaśnienia okoliczności sprawy i uchylenia na tej podstawie obu postanowień, mimo, że zgromadzony materiał dowodowy i ustalenia organu co do rodzaju obiektu i robót budowlanych są jednoznaczne a dodatkowe ustalenia zalecone przez Sąd mają charakter faktów powszechnie znanych, zatem nie wymagają dodatkowych dowodów, zwłaszcza w zakresie zaleconym przez sąd, tzn. czy obiekt tej wielkości poruszający się na szynach położonych na podkładach betonowych jest trwale posadowiony i tym samym może być uznany za budowlę,

2. art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez zamieszczenie w uzasadnieniu wyroku zaleceń co do dalszego prowadzenia postępowania, które są niezrozumiałe oraz nie mają uzasadnienia prawnego i nie pozwalają organowi na odczytanie intencji Sądu co do sposobu prowadzenia sprawy, podczas gdy takie zalecenia powinny wynikać z oceny Sądu i posiadać podstawę prawną, aby mogły być zastosowane w dalszym postępowaniu.

W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne organ wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego. Ponadto zrzekł się rozpoznania skargi na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zachodziły przesłanki, określone w art. 182 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej: "P.p.s.a.", do rozpoznania sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej.

Skuteczny jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 c) P.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 § 4 K.p.a. poprzez dokonanie wadliwego ustalenia naruszenia przez organy obowiązku wyjaśnienia okoliczności sprawy i uchylenia na tej podstawie obu postanowień, mimo, że zgromadzony materiał dowodowy i ustalenia organu co do rodzaju obiektu i robót budowlanych są jednoznaczne a dodatkowe ustalenia zalecone przez Sąd mają charakter faktów powszechnie znanych, zatem nie wymagają dodatkowych dowodów, zwłaszcza w zakresie zaleconym przez sąd, tzn. czy obiekt tej wielkości poruszający się na szynach położonych na podkładach betonowych jest trwale posadowiony i tym samym może być uznany za budowlę.

Okoliczności istotne z punktu widzenia prawa materialnego wynikają z przesłanek materialnych zawartych w art. 48 ust. 2 w związku z art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm.), dalej: "Prawo budowlane", według stanu prawnego obowiązującego przed wejściem w życie ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 471). Postanowienie organu pierwszej instancji zostało wydane w dniu 17 września 2020 r., zaś postanowienie organu zażaleniowego po dniu 19 września 2020 r., a więc po wejściu w życie ustawy z dnia 13 lutego 2020 r., ale w myśl art. 25 ustawy zmieniającej, do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, przepisy ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym.

Przepis art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego nawiązywał do budowy, o której mowa w ust. 1. Hipoteza art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego zawierała zaś m.in. przesłankę w postaci budowy obiektu budowlanego.

Kwalifikacja suwnicy bramowej jeżdżącej po torowisku zlokalizowanym na działce nr ew. [...] w miejscowości W. została przez organy nadzoru budowlanego dokonana po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego. W dniu 21 sierpnia 2020 r. przeprowadzono czynności kontrolne z udziałem inwestora, będącego właścicielem nieruchomości. Następnie, w siedzibie PINB, sporządzono protokół podpisany przez stronę. Wykonano także szkic obrazujący usytuowanie obiektów, w tym suwnicy bramowej i torowiska, na działce nr [...] , z zaznaczeniem granicy z działką sąsiednią nr [...] oraz usytuowaniem w odniesieniu do ul. G. Wykonano fotografie terenu obejmujące suwnicę i torowisko. Do akt dołączono kopię instrukcję suwnicy oraz fotografię tablicy zawierającej dane o producencie suwnicy i jej podstawowych parametrach (udźwig, ciężar, rozpiętość).

Ustalono, że na działce nr [...] znajduje się suwnica bramowa o udźwigu 16 ton, konstrukcji stalowej (typ 16.7), jeżdżąca po torowisku, składającym się z dwóch szyn o długości ok. 50 m, opartych na podkładach betonowych, oddalonych 32 m od siebie. W uzasadnieniu postanowienia PINB w Radomiu z dnia 17 września 2020 r. odnotowano stwierdzenie zawarte w piśmie M. W. z dnia 8 czerwca 2020 r., w którym podniosła m.in. że na terenie działki sąsiadującej z jej nieruchomością prowadzona jest produkcja galanterii budowlanej. MWINB stwierdził, że suwnica służy do przemieszczania ciężkich elementów.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, poczynione na podstawie opisanych wyżej dowodów ustalenia są wystarczające dla kwalifikacji obiektu w oparciu o pojęcia zdefiniowane w art. 3 pkt 1-3 Prawa budowlanego.

Organy administracji trafnie przyjęły, że kwalifikacja suwnicy jako obiektu jest uwarunkowana jej konstrukcją, użytymi do jej budowy materiałami, wielkością oraz funkcją.

Rolą Sądu pierwszej instancji była kontrola zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia, w tym także zgodności z przepisem art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, a co za tym idzie, zakwalifikowania suwnicy jako budowli. Podkreślić trzeba, że z zawiadomienia o wszczęciu postępowania oraz sentencji postanowienia PINB o wstrzymaniu robót budowalnych wynika, że przedmiotem sprawy jest suwnica bramowa o udźwigu 16 ton, jeżdżąca po torowisku.

Zebrany materiał dowodowy pozwala na przyjęcie, że torowisko oraz poruszająca się po tym torowisku suwnica, o ustalonym udźwigu, służąca do przemieszczania ciężkich elementów, stanowią całość techniczno-użytkową.

Nie ma więc znaczenia, w procesie opartym na art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego, sposób połączenia szyn z podkładami betonowymi, grubość podkładów betonowych. Skoro zaś podkłady stanowią wraz z torowiskiem oraz suwnicą całość techniczno-użytkową, to nie ma podstaw do odrębnego badania wymogów legalnego wykonania samych podkładów. Z natury rzeczy, funkcji obiektu, oraz z uwagi na to, że sam inwestor stwierdził, że suwnica jest posadowiona na płytach prefabrykowanych betonowych, wynika brak potrzeby szczegółowego badania trwałości posadowienia urządzenia.

Jest to sytuacja materialna i procesowa odmienna od postępowań, w których konieczne było rozstrzygnięcie, czy chodzi o tymczasowy obiekt budowlany, niezwiązany trwale z gruntem, czy niemający takich cech obiekt budowlany. Problem ten był w orzecznictwie rozważany w odniesieniu do innego rodzaju obiektów, tzn. stacji bazowych telefonii komórkowej, co do których podnoszono kwalifikację, według której miały one stanowić obiekty tymczasowe. Cecha trwałego związania z gruntem obiektów tymczasowych została bezpośrednio określona w definicji obiektu tymczasowego zawartej w art. 3 pkt 5 Prawa budowlanego.

Z innych jeszcze, ale niemających znaczenia w stosunku do suwnic, powodów, badano sposób związania z gruntem nośników reklamowych – w tym przypadku cecha trwałego związania wynika wprost ze stosownej części przepisu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego.

Tymczasem, pamiętając o indywidualnej ocenie każdej sytuacji faktyczno-prawnej i konieczności konkretnego badania okoliczności dotyczących różnych obiektów, składających się m.in. z urządzeń technicznych, zwrócić trzeba uwagę na to, że w odniesieniu do suwnicy istotna jest jej konstrukcja, użyte do jej budowy materiały, wielkość oraz funkcja. Skoro w przypadku suwnicy nie chodzi o obiekt tymczasowy, a do jej ewentualnego zakwalifikowania jako budowli nie jest wymagane trwałe związanie z gruntem, poprawność ustabilizowania torowiska oraz samej suwnicy są zagadnieniami z zakresu wykonania obiektu zgodnie z zasadami techniki oraz bezpieczeństwa użytkowania obiektu.

Jest niewątpliwe, że kwestie te mogą stanowić podstawę ingerencji organów nadzoru budowlanego, w razie legalnego wykonania obiektu, ale sprawą, która powinna być załatwiona w pierwszej kolejności jest kwalifikacja obiektu z punktu widzenia art. 3 pkt 1-3 Prawa budowlanego, a w razie zakwalifikowania suwnicy z torowiskiem jako budowli, rozstrzygnięcie, czy doszło do samowoli budowlanej.

Od razu warto zwrócić uwagę na to, abstrahując na tym etapie od oceny prawidłowości stanowiska organów w tej mierze, że podstawy oceny, według której, doszło do samowoli budowlanej, zostały przez organy wyraźnie określone. Niezależnie zaś od rozstrzygnięć, jakie w tej sprawie powinny zapaść w zakresie samowoli budowlanej, o ile suwnica zostanie zakwalifikowana jako budowla, możliwe jest odniesienie się do kwestii relacji między postępowaniem z zakresu dozoru technicznego, a postępowaniem organów nadzoru budowlanego.

Skoro bowiem Sąd pierwszej instancji, po przytoczeniu stanowiska skarżącego, wskazującego, że suwnica została odebrana przez Urząd Dozoru Technicznego, stwierdził, że rolą organów było wykazanie, że mamy do czynienia z samowolą budowlaną, konieczne jest wskazanie braku podstaw do wyłączenia obowiązku wynikającego z Prawa budowlanego, tj. uzyskania pozwolenia na budowę, czy też zgłoszenia, z uwagi na uzyskanie zgód wymaganych z punktu widzenia dozoru technicznego.

Obowiązek uzyskania zezwolenia na eksploatację urządzenia technicznego, w trybie art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 21 grudnia 2000 r. o dozorze technicznym (w dacie wydania zaskarżonego postanowienia: Dz. U. z 2019 r. poz. 667 ze zm.) nie wyłącza obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, czy też pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego. Relacja między postępowaniem z zakresu dozoru technicznego i postępowaniem z zakresu nadzoru budowlanego jest taka, że organ nadzoru budowlanego może zażądać dołączenia przez inwestora stanowiska organu dozoru technicznego w ramach sprawdzeń, o których stanowi art. 57 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego (patrz: uzasadnienie wyroku NSA z dnia 31 stycznia 2007 r., sygn. akt II OSK 267/06).

Sytuacja, w której inwestor obowiązany jest w związku z jedną inwestycją uzyskać akceptację różnych organów administracyjnych nie jest wyjątkowa. Nie jest konieczne szczegółowe omówienie poszczególnych unormowań w tym zakresie, ale można podać przykłady takich sytuacji procesowych. Niezależnie od obowiązków wynikających z ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, w razie braku planu miejscowego inwestor ma obowiązek uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. W związku z niektórymi robotami budowlanymi, konieczne jest uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Decyzje te warunkują uzyskanie pozwolenia na budowę (art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego). Prowadzenie robót budowlanych przy obiekcie budowlanym wpisanym do rejestru zabytków lub na obszarze wpisanym do rejestru zabytków wymaga, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, uzyskania pozwolenia na prowadzenie tych robót, wydanego przez właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków (art. 39 ust. 1 Prawa budowlanego). W odniesieniu do rozbiórki obiektu budowlanego wpisanego do rejestru zabytków należy wyczerpać tryb unormowany w art. 39 ust. 2 Prawa budowlanego. Jak wynika z art. 2 ust. 2 pkt 3 Prawa budowlanego, przepisy ustawy nie naruszają przepisów odrębnych, w tym przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, w odniesieniu do obiektów i obszarów wpisanych do rejestru zabytków oraz obiektów i obszarów objętych ochroną konserwatorską na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Uwzględniając powyższe uwagi procesowe oraz stanowisko materialnoprawne w zakresie braku podstaw do zwolnienia od ewentualnego obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, z powodu uzyskania pozwolenia na użytkowanie w trybie przepisów o dozorze technicznym, Sąd pierwszej instancji ponownie dokona kontroli legalności zaskarżonego postanowienia oraz utrzymanego nim w mocy postanowienia organu pierwszej instancji.

Na zakończenie można skonstatować, że protokół kontroli rzeczywiście, jak zauważył Sąd pierwszej instancji, sporządzony został w sposób mało czytelny, jednak po skonfrontowaniu stosownych fragmentów z ich przytoczeniem w uzasadnieniach obu postanowień, można ocenić, że uchybienie to nie miało wpływu na wynik sprawy. Treść przytoczonych zapisów nie została przez skarżącego zakwestionowana.

Przedwczesne jest odnoszenie się do kwestii związanych z zastosowaniem prawa materialnego.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Na podstawie art. 203 pkt 2 P.p.s.a. i § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265 ze zm.) zasądzono od M. P. i P. P. solidarnie na rzecz Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego kwotę 460 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.