Postanowienie NSA, sygn. akt I GSK 452/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-04-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6539 Inne o symbolu podstawowym 653
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 par 2 pkt 4
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Hanna Kamińska po rozpoznaniu w dniu 11 kwietnia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 20 listopada 2018 r. sygn. akt I SA/bd 749/18 w przedmiocie odrzucenia skargi w sprawie ze skargi [...] na czynność Wojewody Kujawsko-Pomorskiego w przedmiocie odmowy dofinansowania w ramach Resortowego programu rozwoju instytucji opieki nad dziećmi oddalić skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy postanowieniem z dnia 20 listopada 2018 r., sygn. akt I SA/Bd 749/18 odrzucił skargę [...] na czynność Wojewody Kujawsko-Pomorskiego w przedmiocie odmowy dofinansowania w ramach Resortowego programu rozwoju instytucji opieki nad dziećmi.

Sąd orzekał na tle następujących okoliczności sprawy:

[...] – dalej: skarżąca, Fundacja lub wnioskodawca - złożyła - w ramach Resortowego programu rozwoju instytucji opieki nad dziećmi w wieku do lat 3 "MALUCH+" 2018 (Program) - wniosek o dofinansowanie projektu mającego na celu utworzenie i zapewnienie funkcjonowania nowo utworzonych miejsc opieki nad dziećmi w wieku do lat 3 w [...] (projekt).

Wojewoda Kujawsko-Pomorski pismem z dnia 10 lipca 2018 r. poinformował Skarżącą o odmowie dofinansowania projektu.

W uzasadnieniu wskazał na powzięcie wątpliwości, co do niepewności przedłożonych przez skarżącą zabezpieczeń oraz gwarancji odzyskania uzyskanych zasądzonych należności oraz prowadzenia wobec Fundacji "Dla Ciebie" postępowania administracyjnego o zwrot dotacji w związku z wykorzystaniem jej niezgodnie z przeznaczeniem w ramach Resortowego programu "Maluch plus" 2017.

Orzekając na skutek wezwania skarżącej do usunięcia naruszenia prawa Wojewoda Kujawsko-Pomorski w piśmie z dnia 23 lipca 2018 r. podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko.

Uzasadniając odrzucenie skargi Fundacji na powyższą czynność WSA w Bydgoszczy wskazał, że sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Zaskarżony akt w przedmiocie odmowy podpisania umowy na dofinansowanie projektu nie stanowi decyzji administracyjnej względnie aktu lub czynności administracyjnej, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.).

Sąd I instancji wskazał, że podstawą materialnoprawną przeznaczenia środków na dotacje jest art. 109i ust. 1 i 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucji rynku pracy (Dz.U. z 2018 r. poz. 1265 ze zm.). Na podstawie tego przepisu Minister właściwy do spraw pracy może, w latach 2018-2022, przekazać, corocznie, na zadania realizowane przez ministra właściwego do spraw rodziny, środki Funduszu Pracy na realizację zadań, o których mowa w art. 62 ust. 1 ustawy z dnia 4 lutego 2011 r. o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 (Dz.U. 2011 nr 45 poz. 235; dalej: ustawa lub ustawa o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3), w kwocie nie większej niż 250 mln zł (ust.1); podstawą przekazywania środków, o których mowa w ust. 1, na wyodrębniony rachunek wojewody jest umowa zawarta między ministrem właściwym do spraw rodziny a wojewodą (ust. 2). Zgodnie z art. 110 ustawy w sprawach z zakresu gospodarki funduszami celowymi nieuregulowanych w niniejszym rozdziale stosuje się odpowiednio przepisy o finansach publicznych. Stosownie natomiast do art. 62 ust. 1 ustawy o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3, Minister właściwy do spraw rodziny opracowuje resortowe oraz rządowe programy rozwoju instytucji opieki nad dziećmi w wieku do lat 3 oraz finansowo wspiera te programy. Opracowanie i realizacja programów odbywa się we współpracy z wojewodą. Na podstawie art. 62 ust. 2 ustawy, programy, o których mowa w ust. 1, określają tryb i kryteria wyboru podmiotów korzystających z nich, w szczególności uwzględniając: 1) jakość lub zakres oferowanych usług; 2) zapotrzebowanie na usługi świadczone przez te podmioty; 3) minimalny okres funkcjonowania instytucji lub miejsc opieki dofinansowanych z dotacji budżetu państwa lub środków Funduszu Pracy; 4) brak instytucji lub miejsc opieki w danej gminie; 5) wywiązywanie się przez podmiot ze zobowiązań, o których mowa odpowiednio w art. 35 ust. 1 lub art. 47a. Zgodnie z art. 62 ust. 2a ustawy, w przypadku, gdy na realizację programów, o których mowa w ust. 1, minister właściwy do spraw pracy przekazał środki z Funduszu Pracy, poza kryteriami, o których mowa w ust. 2, jako kryterium wyboru podmiotów korzystających z programów, o których mowa w ust. 1, uwzględnia się sytuację na lokalnym rynku pracy. W myśl art. 62 ust. 4 ustawy "Podmioty, o których mowa w art. 8 ust. 1, korzystające z programów, o których mowa w ust. 1, mogą otrzymywać dotacje celowe z budżetu państwa oraz środki z Funduszu Pracy na dofinansowanie utworzenia lub funkcjonowania żłobków, klubów dziecięcych lub dziennych opiekunów, przy czym wysokość dotacji oraz środków Funduszu Pracy nie może łącznie przekroczyć 80% kosztów realizacji zadania." Dotację oraz środki z Funduszu Pracy, o których mowa w ust. 4, przyznaje wojewoda po uzgodnieniu z ministrem właściwym do spraw rodziny (art. 62 ust. 5). Na podstawie art. 62 ust. 6 ustawy Wojewoda, przyznając podmiotowi dotację lub środki z Funduszu Pracy, o których mowa w ust. 4, zawiera z nim umowę określającą w szczególności: 1) szczegółowy opis zadania, w tym cel, na jaki dotacja lub środki z Funduszu Pracy zostały przyznane, i termin jego wykonania; 2) wysokość przydzielonych dotacji lub środków z Funduszu Pracy; 3) tryb płatności; 4) termin wykorzystania dotacji lub środków z Funduszu Pracy, nie dłuższy niż do dnia 31 grudnia danego roku budżetowego; 5) termin i sposób rozliczenia przyznanych dotacji lub środków z Funduszu Pracy, w tym zasady ich rozliczania w przypadku skrócenia okresu funkcjonowania instytucji lub miejsc opieki dofinansowanych z dotacji, o którym mowa w ust. 2 pkt 3; 6) termin zwrotu niewykorzystanej części dotacji lub środków z Funduszu Pracy, nie dłuższy niż 15 dni od określonego w umowie dnia wykonania zadania; 7) tryb kontroli wykonania zadania, przy czym w umowie można postanowić, że kontrola będzie prowadzona na zasadach i w trybie określonych w przepisach o kontroli w administracji rządowej; 8) warunki i sposób zmiany oraz rozwiązania umowy, w tym zasady zwrotu dotacji lub środków z Funduszu Pracy w przypadku skrócenia okresu funkcjonowania instytucji lub miejsc opieki, o którym mowa w ust. 2 pkt 3, dofinansowanych z dotacji lub środków z Funduszu Pracy. Do środków z Funduszu Pracy stosuje się odpowiednio art. 57 i art. 169 ustawy o finansach publicznych, z tym, że organem właściwym do umarzania, odraczania terminów lub rozkładania na raty spłat należności Funduszu Pracy, a także wydania decyzji o zwrocie w związku z wykorzystaniem środków niezgodnie z przeznaczeniem albo pobrania ich nienależnie lub w nadmiernej wysokości, jest wojewoda (art. 62 ust. 7).

W ocenie WSA załatwienie sprawy z zakresu dotacji nie następuje w formie decyzji administracyjnej, gdyż przepisy prawa nie przewidują takiej formy prawnej dla jej załatwienia. Nie można domniemywać formy decyzji dla czynności poprzedzających zawarcie przez organ administracji umowy cywilnoprawnej. Przepis art. 62 ust. 6 ustawy, wskazuje, że udzielenie dotacji celowej w zakresie dofinansowania na utworzenie lub funkcjonowanie żłobków następuje na podstawie umowy zawartej przez wojewodę z podmiotem dotowanym.

Sąd I instancji podkreślił, że analizując przepisy Programu "MALUCH+" 2018, wskazują one na podział czynności udzielenia dotacji z budżetu na dwa odrębne etapy dotyczące dofinansowania z publicznych środków. Pierwszy inicjowany jest przez zainteresowanego poprzez złożenie wniosku o udzielenie dotacji i kończy się - co do zasady - wraz z zakwalifikowaniem beneficjenta do dofinansowania i umieszczenia go na liście podmiotów dotowanych, bądź odmową zakwalifikowania wniosku do dofinansowania poprzez pozostawienie oferty bez rozpatrzenia czy odrzucenie oferty (pkt 8 Programu). Nieumieszczenie na liście beneficjentów, odstąpienie od podpisania umowy na podstawie pkt 6.1.4., czy wykluczenie oferty na podstawie pkt 6.1.5. Programu. Czynności te mają charakter administracyjnoprawny podlegający kontroli sądu administracyjnego. Drugi etap wiąże się z zawarciem umowy, a zatem przy niestosowaniu ww. postanowień Programu, co do np. pozostawienia oferty bez rozpatrzenia, odrzucenia oferty, odstąpienia od podpisania umowy na podstawie pkt 6.1.4., czy wykluczenia oferty na podstawie pkt 6.1.5. Programu. Projekt Skarżącej został pozytywnie oceniony i rekomendowany do dofinansowania w ramach Programu moduł 3, przyznano dofinansowanie na wszystkie oferty zakwalifikowane przez wojewodów w wysokości wnioskowanego zapotrzebowania. Skarżąca została umieszczona na liście opublikowanej wśród ofert w module 3 pod pozycją 43. Umieszczenie Fundacji na liście nie oznacza, iż Wojewoda jest obowiązany do automatycznego zawarcia umowy z podmiotem ubiegającym się o dotację. Wojewoda może: 1) odstąpić od podpisania umowy (pkt 6.1.4.) lub 2) wykluczyć Beneficjenta z listy podmiotów zakwalifikowanych do uzyskania dofinansowania (pkt 6.1.5.). Na podstawie pkt 6.1.4. Programu "W przypadku zaistnienia przyczyn leżących po stronie beneficjenta uniemożliwiających niezwłoczne podpisanie umowy, beneficjent zobowiązany jest do złożenia pisemnych wyjaśnień, a wojewoda wyznacza termin podpisania umowy. Wojewoda może odstąpić od podpisania umowy w sprawie przekazania dofinansowania po wezwaniu beneficjenta do podpisania ww. umowy z określeniem ostatecznego terminu na jej podpisanie i po jego bezskutecznym upływie." Z kolei zgodnie z pkt 6.1.5. Programu, Beneficjent może zostać wykluczony przez wojewodę z listy podmiotów zakwalifikowanych do uzyskania dofinansowania w danym roku kalendarzowym, gdy: nie złoży oświadczenia o przyjęciu dofinansowania w terminie określonym w pkt 6.1.1., przy czym wojewoda jest zobowiązany do poinformowania beneficjenta drogą elektroniczną na wskazany w ofercie adres poczty elektronicznej o ww. obowiązku, w stosunku do beneficjenta została wydana ostateczna decyzja w sprawie zwrotu środków dotacji otrzymanych przez niego w poprzednich edycjach Programu i beneficjent nie dokonał we wskazanym terminie zwrotu należności wraz z odsetkami, nie dokonał rozliczenia dotacji z lat ubiegłych lub nie dokonał zwrotu ewentualnych należności wraz z odsetkami w ramach realizacji poprzednich edycji Programu, również, jeśli w Programie "MALUCH+" 2018 występuje, jako nowy podmiot lub członek nowego podmiotu, nie dochował okresu trwałości przewidywanego przez poprzednie edycje Programu, w ramach, których otrzymał dotacje.

Zdaniem WSA, analiza przyczyn z powodu których odmówiono skarżącej dofinansowania, nie dotyczy przypadków przewidzianych w Programie. Chodzi tu o okoliczności uzasadniające odstąpienie od podpisania umowy, czy wykluczenie Beneficjenta z listy podmiotów zakwalifikowanych do uzyskania dofinansowania. Zarówno, bowiem w pkt 6.1.4., jak i w pkt 6.1.5. Programu nie wymieniono okoliczności takich jak: brak zabezpieczenia majątkowego na wypadek ewentualnego zwrotu otrzymanej dotacji oraz udziału [...] w realizacji projektu, wobec której prowadzone jest postępowanie administracyjne o zwrot dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem. W związku z wypełnieniem wymogów Programu oraz brakiem wystąpienia przesłanek negatywnych, o których mowa w pkt 6.1.4. i 6.1.5. Wojewoda przygotował Umowę Nr [...] w sprawie dofinansowania zadań w ramach Resortowego programu rozwoju instytucji opieki nad dziećmi w wieku do lat 3 "Maluch +" 2018. Tym samym organ nie dopatrzył się podstaw do stosowania pkt 6.1.4. oraz pkt 6.1.5. Programu. Nie można, zatem nazwanej przez organ czynności "odmowy dofinansowania" rozpatrywać, jako odmowy podpisania umowy w trybie pkt 6.1.4. czy wykluczenia beneficjenta z listy podmiotów zakwalifikowanych do uzyskania dofinansowania na podstawie pkt 6.1.5. Te postanowienia Programu nie były, bowiem stosowane. Ponadto przewidują one inne sytuacje niż podane przez Wojewodę w sprawie, jako podstawę do odmowy dofinansowania.

Sąd I instancji podkreślił, że organ nie mógł naruszyć pkt 8.3. Programu, bowiem "w sprawie nie zaszły przesłanki, o których mowa w tym zapisie." Zaskarżeniu mogą podlegać tylko czynności w ramach I etapu ubiegania się o otrzymanie dotacji. Czynnością administracyjną w szczególności będzie informacja w przedmiocie pozostawienia oferty bez rozpatrzenia czy odrzucenie oferty, negatywna ocena projektu i odmowa zakwalifikowania wniosku do dofinansowania poprzez nieumieszczenie na liście beneficjentów, odstąpienie od podpisania umowy na podstawie pkt 6.1.4., czy wykluczenie oferty na podstawie pkt 6.1.5. Programu, pomimo umieszczenie jej na liście. Tylko etap pierwszy ma charakter postępowania, w którym właściwy jest sąd administracyjny i który to etap na potrzeby tej sprawy można określić, jako quasi administracyjny. W dacie dokonania pozytywnej oceny wniosku o dofinansowanie i nie podjęcia czynności, co do odstąpienia oraz wykluczenia na podstawie Programu, kończy się etap "administracyjny" postępowania z wnioskiem o dofinansowanie.

W ocenie WSA, Skarżąca uzyskała pozytywną informację w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie poprzez umieszczenie na liście podmiotów zakwalifikowanych do dofinansowania i nie stosowano wobec niej żadnego postanowienia z Programu, co do pozbawienia Fundacji tego prawa (pkt 6.1.4., pkt 6.1.5.). W związku z powyższym wszelkie spory między Fundacją a Wojewodą, które wyniknęły po etapie postępowania o charakterze "administracyjnym", a na etapie zawarcia umowy o dofinansowanie, jakim jest etap dotyczący zabezpieczenia (§ 5 umowy), czy dodatkowych ustaleń, co do udziału [...] już przy realizacji projektu, a w szczególności "bezprawnego" działania w zakresie wymiany str. 3 i 4 Umowy, przestały być sprawą, w której właściwym byłby sąd administracyjny. Stały się sprawą z zakresu prawa cywilnego. Podstawą podjęcia decyzji przez Wojewodę o niepodpisaniu Umowy [...] były zdaniem Wojewody, bezprawne działania prowadzone przez [...] w zakresie wymiany str. 3 i 4 Umowy Nr [...] , a nie zapisy Programu. Chodziło tu również o uzasadnione wątpliwości dotyczące niewystarczającego zabezpieczenia środków dofinansowania i prawidłowości wykonania przez Fundację zadania objętego Umową." Skoro po etapie "administracyjnym", udzielenie dofinansowania następuje poprzez zawarcie umowy cywilnoprawnej, to w sprawie nie występuje stanowiący istotę sprawy administracyjnej element władztwa publicznego.

[...] w skardze kasacyjnej zaskarżyła powyższe postanowienie w całości domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Bydgoszczy. Autor skargi kasacyjnej zrzekł się rozprawy.

Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono:

1. art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, że sprawa wszczęta przez Skarżącą pismem z dnia 10 lipca 2018 oraz z dnia 23 lipca 2018 r., a następnie skargą do WSA w Bydgoszczy nie należy do właściwości sądu administracyjnego;

2. art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, iż pisma z dnia 10 lipca 2018 r. oraz z dnia 23 lipca 2018 r. są pismami w przedmiocie odmowy zawarcia umowy i w związku z tym nie mieszczą się w pojęciu aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. co w konsekwencji doprowadziło do odrzucenia skargi, podczas gdy stanowią negatywną oceną wniosku prowadzącą do utraty uprawnienia wynikającego z przepisów prawa publicznego, jakim jest prawo do otrzymania dotacji,

3. art. 45 ust. 1 Konstytucji RP poprzez pozbawienie Skarżącej prawa do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia jej sprawy przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd

Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżąca kasacyjnie przedstawiła w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach, której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega, więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest, bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Sąd I instancji kontrolowanym postanowieniem na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., odrzucił skargę, jako nienależącą do właściwości sądów administracyjnych, zaś postawione w skardze kasacyjnej zarzuty kwestionują wyrażony w nim pogląd, zgodnie, z którym zaskarżone w tej sprawie pisma Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia 10 lipca 2018 r. oraz z dnia 23 lipca 2018 r. nie są czynnością podlegającą zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Zarzuty te, należało uznać za bezzasadne. Z kolei komplementarny charakter zarzutów wskazanych w pkt 1 i 2 petitium skargi kasacyjnej uzasadnia, aby rozpoznać je łącznie.

Na wstępie Naczelny Sąd Administracyjny przypomina, że ratio legis uregulowania prawnego rozszerzającego kontrolę sądu administracyjnego poza sferę decyzji lub postanowień, będących przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej na podstawie art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a., wiązane jest z umożliwieniem sądowej kontroli również takich działań administracji publicznej, które dotyczą praw i obowiązków obywateli i innych podmiotów w sferze publicznej oraz potrzebą zapewnienia im gwarancji procesowych w ich relacjach z organami administracji publicznej oraz w zakresie zadań realizowanych przez te organy (T. Woś, H. Knysiak - Molczyk, M. Romańska (red. T. Woś), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wydanie 5, Warszawa 2012, s. 69-70). Tym samym, obywatele i inne podmioty konkretnych uprawnień lub obowiązków, w sytuacji, gdy odnoszący się do nich akt lub czynność posiada cechy określone w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., mają zapewnioną ochronę na drodze sądowej. Mogą, bowiem zaskarżyć takie akty i czynności organu administracji publicznej do sądu administracyjnego, a także bezczynność organu w tych sprawach, jak również żądać, aby sąd administracyjny orzekł o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (art. 146 p.p.s.a.).

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, 868, 996 i 1579), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1947), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

Z ugruntowanego już stanowiska odnoszącego się do określonych przywołanym przepisem przesłanek warunkujących właściwość sądów administracyjnych w sprawach z tego rodzaju skarg wynika, że za akty lub czynności, o których mowa w 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. uznaje się te, które: 1) w rozumieniu przepisów prawa materialnego i procesowego nie są decyzją lub postanowieniem; 2) mają charakter indywidualny, co wynika z określenia ich przedmiotu, a mianowicie uprawnień lub obowiązków, których dotyczą; 3) podejmowane są na podstawie przepisów prawa, które nie wymagają ich autorytatywnej konkretyzacji, a jedynie potwierdzenia uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów powszechnie obowiązującego prawa, co oznacza również, że stanowią one przejaw wiedzy organu wykonującego administrację publiczną; 4) są podejmowane w zakresie administracji publicznej, charakteryzując się, między innymi, jednostronnością działania; 5) są podejmowane przez podmiot wykonujący administrację publiczną (zob. B. Adamiak, Z problematyki właściwości sądów administracyjnych, art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., ZNSA 2006 nr 2, s. 18 – 19).

W tej mierze, szczególnego podkreślenia wymaga to, że akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., podejmowane są poza postępowaniem jurysdykcyjnym z właściwą mu formą decyzji lub postanowienia, co oznacza, że odpowiadają formule, nie tyle stosowania prawa, co jego wykonywania, a więc formule wykonawczej, która wyraża się w urzeczywistnianiu (realizacji) dyspozycji normy prawnej kreującej konkretny (a więc już istniejący) stosunek administracyjny i wynikające z niego uprawnienie lub obowiązek (por. Z. Kmieciak, Glosa do uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 lutego 2008 r. sygn. akt I OPS 3/07, OSP 2008, z. 5, poz. 51, s. 350 – 351).

Mając na uwadze powyższe uwagi stwierdzić należy, że stanowisko Sądu I instancji wyrażone w zaskarżonym postanowieniu jest prawidłowe, a zarzuty skargi kasacyjnej w żadnym stopniu go nie podważyły.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że istotą żądań strony jest zaskarżenie stanowiska zawartego w pismach Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia 10 lipca 2018 r. oraz z dnia 23 lipca 2018 r. w przedmiocie odmowy dofinansowania w ramach Resortowego programu rozwoju instytucji opieki nad dziećmi. Uszło uwadze autora skargi kasacyjnej, że nie można domniemywać formy decyzji dla czynności poprzedzających zawarcie przez organ administracji umowy cywilnoprawnej. Przepis art. 62 ust. 6 ustawy o opiece nad dziećmi do lat 3, wskazuje, że udzielenie dotacji celowej w zakresie dofinansowania na utworzenie lub funkcjonowanie żłobków następuje na podstawie umowy zawartej przez wojewodę z podmiotem dotowanym. Program "MALUCH+" 2018 oraz przepisy cyt. ustawy wskazują na podział czynności udzielenia dotacji z budżetu na dwa odrębne etapy dotyczące dofinansowania z publicznych środków. Pierwszy inicjowany jest przez zainteresowanego poprzez złożenie wniosku o udzielenie dotacji i kończy się - co do zasady - wraz z zakwalifikowaniem beneficjenta do dofinansowania i umieszczenia go na liście podmiotów dotowanych, bądź odmową zakwalifikowania wniosku do dofinansowania poprzez pozostawienie oferty bez rozpatrzenia czy odrzucenie oferty (pkt 8 Programu). Nieumieszczenie na liście beneficjentów, odstąpienie od podpisania umowy na podstawie pkt 6.1.4., czy wykluczenie oferty na podstawie pkt 6.1.5. Programu. Czynności te mają charakter administracyjnoprawny podlegający kontroli sądu administracyjnego. Drugi etap wiąże się z zawarciem umowy, a zatem przy niestosowaniu ww. postanowień Programu, co do np. pozostawienia oferty bez rozpatrzenia, odrzucenia oferty, odstąpienia od podpisania umowy na podstawie pkt 6.1.4., czy wykluczenia oferty na podstawie pkt 6.1.5. Programu. Projekt Skarżącej został pozytywnie oceniony i rekomendowany do dofinansowania w ramach programu "MALUCH+" 2018 moduł 3, przyznano dofinansowanie na wszystkie oferty zakwalifikowane przez wojewodów w wysokości wnioskowanego zapotrzebowania. Skarżąca została umieszczona na liście opublikowanej wśród ofert w module 3 pod pozycją 43. Umieszczenie Fundacji na liście nie oznacza, iż organ jest obowiązany do automatycznego zawarcia umowy z podmiotem ubiegającym się o dotację. Wojewoda może: 1) odstąpić od podpisania umowy (pkt 6.1.4.) lub 2) wykluczyć Beneficjenta z listy podmiotów zakwalifikowanych do uzyskania dofinansowania (pkt 6.1.5.). Na podstawie pkt 6.1.4. Programu "W przypadku zaistnienia przyczyn leżących po stronie beneficjenta uniemożliwiających niezwłoczne podpisanie umowy, beneficjent zobowiązany jest do złożenia pisemnych wyjaśnień, a wojewoda wyznacza termin podpisania umowy. Wojewoda może odstąpić od podpisania umowy w sprawie przekazania dofinansowania po wezwaniu beneficjenta do podpisania ww. umowy z określeniem ostatecznego terminu na jej podpisanie i po jego bezskutecznym upływie." Z kolei zgodnie z pkt 6.1.5. Programu, Beneficjent może zostać wykluczony przez wojewodę z listy podmiotów zakwalifikowanych do uzyskania dofinansowania w danym roku kalendarzowym, gdy: nie złoży oświadczenia o przyjęciu dofinansowania w terminie określonym w pkt 6.1.1., przy czym wojewoda jest zobowiązany do poinformowania beneficjenta drogą elektroniczną na wskazany w ofercie adres poczty elektronicznej o ww. obowiązku, w stosunku do beneficjenta została wydana ostateczna decyzja w sprawie zwrotu środków dotacji otrzymanych przez niego w poprzednich edycjach Programu i beneficjent nie dokonał we wskazanym terminie zwrotu należności wraz z odsetkami, nie dokonał rozliczenia dotacji z lat ubiegłych lub nie dokonał zwrotu ewentualnych należności wraz z odsetkami w ramach realizacji poprzednich edycji Programu, również, jeśli w Programie "MALUCH+" 2018 występuje, jako nowy podmiot lub członek nowego podmiotu, nie dochował okresu trwałości przewidywanego przez poprzednie edycje Programu, w ramach, których otrzymał dotacje.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego trafnie zauważył Sąd I instancji, że, analiza podanych w piśmie organu z 10 lipca 2018 r. przyczyn z powodu, których odmówiono skarżącej dofinansowania, nie dotyczy przypadków przewidzianych w Programie. Chodzi tu o okoliczności uzasadniające odstąpienie od podpisania umowy, czy wykluczenie Beneficjenta z listy podmiotów zakwalifikowanych do uzyskania dofinansowania. Jedynie te ostatnie akty podlegają kognicji sądów administracyjnych. Zarówno, bowiem w pkt 6.1.4., jak i w pkt 6.1.5. Programu nie wymieniono okoliczności takich jak brak zabezpieczenia majątkowego na wypadek ewentualnego zwrotu otrzymanej dotacji oraz udziału [...] w realizacji projektu, wobec której prowadzone jest postępowanie administracyjne o zwrot dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem. Powyższego zdaje się nie dostrzegać autorka skargi kasacyjnej. Utożsamia ona przyczyny z powodu, których odmówiono skarżącej dofinansowania w kwestionowanym piśmie Wojewody z okolicznościami odmowy dofinansowania w ramach Resortowego programu rozwoju instytucji opieki nad dziećmi. Takie stanowisko jest błędne.

W sprawie z brakiem wystąpienia przesłanek negatywnych, o których mowa w pkt 6.1.4. i 6.1.5. Wojewoda przygotował Umowę Nr [...] w sprawie dofinansowania zadań w ramach Resortowego programu rozwoju instytucji opieki nad dziećmi w wieku do lat 3 "Maluch +" 2018. Tym samym organ nie dopatrzył się podstaw do stosowania pkt 6.1.4. oraz pkt 6.1.5. Programu. Nie można, zatem nazwanej przez organ czynności "odmowy dofinansowania" rozpatrywać, jako odmowy podpisania umowy w trybie pkt 6.1.4. czy wykluczenia beneficjenta z listy podmiotów zakwalifikowanych do uzyskania dofinansowania na podstawie pkt 6.1.5. Te postanowienia Programu nie były, bowiem stosowane. Z innych powodów niż wyżej wskazane odmówiono skarżącej dofinansowania projektu. Tym samym zasadnie wywiódł WSA, że zaskarżeniu do sądu administracyjnego mogą podlegać tylko czynności przedmiocie pozostawienia oferty bez rozpatrzenia czy odrzucenie oferty, negatywna ocena projektu i odmowa zakwalifikowania wniosku do dofinansowania poprzez nieumieszczenie na liście beneficjentów, odstąpienie od podpisania umowy na podstawie pkt 6.1.4., czy wykluczenie oferty na podstawie pkt 6.1.5. Programu, pomimo umieszczenie jej na liście. W dacie dokonania pozytywnej oceny wniosku o dofinansowanie i nie podjęcia czynności, co do odstąpienia oraz wykluczenia na podstawie Programu, kończy się etap "administracyjny" postępowania z wnioskiem o dofinansowanie. Skarżąca uzyskała pozytywną informację w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie poprzez umieszczenie na liście podmiotów zakwalifikowanych do dofinansowania i nie stosowano wobec niej pkt 6.1.4., pkt 6.1.5. Programu. W związku z powyższym wszelkie spory między Fundacją a Wojewodą, które wyniknęły po etapie postępowania o charakterze "administracyjnym", a na etapie zawarcia umowy o dofinansowanie już przy realizacji projektu przestały być sprawą, w której właściwym byłby sąd administracyjny. Jest to sprawa z zakresu prawa cywilnego. Skoro, zatem zawarcie umowy o dofinansowanie ma charakter umowy cywilnej - to brak jest podstaw do uznania aby spory dotyczące czynności związanych z jej zawarciem lub odmową zawarcia nie miałyby być rozpoznawane przez sądy powszechne - sądy cywilne, jako sądy właściwe do rozpoznawania spraw z zakresu prawa cywilnego (art. 1 Kodeksu postępowania cywilnego)

Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że postanowienie Sądu I instancji odrzucające skargę jest zgodne z prawem, gdyż czynności związane z zawarciem umowy o dofinansowanie (w tym również odmową zawarcia) nie podlegają kognicji sądów administracyjnych.

Odnosząc się zaś do kwestii naruszenia art. 45 ust. 1 Konstytucji RP poprzez pozbawienie strony prawa do Sądu, podkreślić należy, że skarżąca nie została pozbawiona prawa do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd, lecz nierozpoznanie wniesionej przez niego sprawy było skutkiem zaskarżenia przez skarżącego czynności, która nie podlegała kontroli tego sądu. Wprowadzenie ograniczenia kognicji sądu administracyjnego do aktów lub czynności określonych w art. 3 § 2 i 3 p.p.s.a. nie narusza istoty prawa do sądu. Jak wskazał, bowiem Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 10 maja 2000 r. (sygn. SK 21/99), nie istnieje w żadnym systemie prawnym bezwzględne i absolutne prawo do sądu - które nie podlegałoby jakimkolwiek ograniczeniom i które w konsekwencji stwarzałoby uprawnionemu nieograniczoną możliwość ochrony swych praw na drodze sądowej. To stwierdzenie należy odnieść do wszystkich kategorii praw, bowiem samo ukształtowanie postępowania przed sądem w sposób respektujący określone procedury, (co do zasad inicjowania postępowania, terminów procesowych i materialnych, opłat, reprezentacji stron przed sądem, rygorów postępowania dowodowego etc.) stanowi istotne i rzeczywiste ograniczenie prawa do sądu, konieczne jednak ze względu na inne wartości powszechnie szanowane w państwie prawnym, jak w szczególności bezpieczeństwo prawne, zasadę legalizmu czy zaufania do prawa. Te powszechnie przyjęte i ogólnie stosowane we wszystkich rodzajach postępowania formalne rygory proceduralne wyznaczają, więc bardzo wyraźnie granice, w jakich może być realizowane prawo do sądu, a jednocześnie tworzą punkt odniesienia przy ocenie tych formalnych restrykcji, które sięgają dalej i wyznaczają węziej pole, w jakim może dokonywać się ochrona sądowa określonego prawa. Stąd też, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, brak jest podstaw, aby przyjąć, iż zaskarżone postanowienie narusza konstytucyjne prawo strony do Sądu.

Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.