Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1803/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-12-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 105 § 1 i § 2, art. 7, art. 77
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 63 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 5 lit. a i lit. d
journal: Dz.U. 2008 nr 199 poz 1227
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędziowie Sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz Sędzia del. NSA Jacek Hyla ( spr. ) Protokolant Katarzyna Kasprzyk po rozpoznaniu w dniu 7 grudnia 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 8 kwietnia 2010 r. sygn. akt II SA/Łd 1004/09 w sprawie ze skargi J. Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] października 2009 r. Nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 8 kwietnia 2010 r., sygn. akt II SA/Łd 1004/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi po rozpoznaniu sprawy ze skargi J. Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] października 2009 r., nr S.K.O. [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia oddalił skargę.

Z uzasadnienia wyroku wynika, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi wymienioną wyżej decyzją na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta Ozorkowa z dnia [...] sierpnia 2009 r., nr [...] stwierdzającą brak potrzeby przeprowadzania oceny oddziaływania przedsięwzięcia pod nazwą "Etap I Przebudowa ulicy Suchej w Ozorkowie od ulicy Nowej do torów PKP. Etap II Budowa ulicy Suchej w Ozorkowie od torów PKP do ulicy Kolejowej".

Z wnioskiem o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia wystąpił R. B., działający jako pełnomocnik inwestora Gminy Miasta Ozorkowa. Z dołączonej do wniosku karty informacyjnej przedsięwzięcia wynikało, że planowana inwestycja w pierwszym etapie polegać będzie na wykonaniu nowej nawierzchni o długości ok. 140 m, chodnika o szerokości ok. 2 m, przebudowie dojazdów do posesji, przebudowie rowu odwadniającego. W kolejnym etapie prace będą polegały na wykonaniu nowej nawierzchni o długości ok. 420 m, wykonaniu chodnika, przebudowie dojazdów do posesji, jak i wykonaniu nowego kolektora wód opadowych. Wody opadowe z pierwszego odcinka drogi skierowane zostaną do istniejącego w rejonie torowiska PKP rowu odbierającego tego rodzaju ścieki i kierującego je ostatecznie do rzeki. Wody opadowe z drugiego odcinka drogi, zbierane nowym kolektorem, zostaną wprowadzone do istniejącego kolektora w ulicy Łęczyckiej. Odpady będą odbierane i zagospodarowywane przez uprawnione podmioty. Następnie organ wyjaśnił, że oddziaływanie na środowisko, które wystąpi w fazie realizacji będzie miało charakter krótkotrwały i nie spowoduje trwałych zmian w środowisku. Utwardzenie nawierzchni tymczasem znacznie zmniejszy ilość pyłu emitowanego w trakcie ruchu pojazdów i obniży poziom emisji hałasu.

Teren na którym będzie realizowana inwestycja nie wchodzi w skład ustanowionych terenów parków narodowych, krajobrazowych, czy rezerwatów przyrody. Zamierzona inwestycja nie znajduje się w obszarze chronionym, wyznaczonym w ramach Europejskiej Sieci Ekologicznej Natura 2000. Z tego powodu, ze względu na miejscowy charakter inwestycji oraz znaczną odległość obszarów chronionych organ I instancji stwierdził, że planowana inwestycja nie będzie oddziaływać na te obszary.

W zasięgu planowanej inwestycji nie występują obszary wodno-błotne, obszary o płytkim zaleganiu wód podziemnych, obszary wybrzeży, obszary górskie lub leśne, obszary objęte ochroną w tym strefy ochronne ujęć wód i obszary ochronne zbiorników wód śródlądowych, obszary przylegające do jezior, uzdrowisk i obszarów ochrony uzdrowiskowej, obszary mające znaczenie historyczne i kulturowe. Inwestycja nie obejmuje terenów, na których standardy jakości środowiska zostały przekroczone oraz obszarów o znacznej gęstości zaludnienia.

W uzasadnieniu Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy, przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wymaga realizacja przedsięwzięć mogących zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Przedsięwzięcia mogące znacząco oddziaływać na środowisko nie są wyodrębniane poprzez wskazanie ogólnych kryteriów, a poprzez indywidualne ich wyliczenie. Taką konstrukcję przyjmuje rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko. Zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 56 tego rozporządzenia, drogi publiczne o nawierzchni utwardzonej, z wyłączeniem ich remontu i przedsięwzięć polegających na budowie, przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce: zjazdu z drogi publicznej, przejazdu drogowego, pasa postojowego, pasa dzielącego, pobocza, chodnika, ścieżki rowerowej, konstrukcji oporowej, przepustu, kładki oraz obiektów i urządzeń wyposażenia technicznego drogi, zaliczone zostały do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, wymagających sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko. Do tej kategorii zaliczone zostały też kanały zbiorcze przeznaczone do zbierania ścieków z co najmniej dwóch kanałów bocznych (§ 3 ust. 1 pkt 72a rozporządzenia). Obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko dla przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko stwierdza, w drodze postanowienia, organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (art. 63 ust. 1 ustawy). Organ przy tym uwzględnia rodzaj i charakterystykę przedsięwzięcia, jego usytuowanie, z uwzględnieniem możliwego zagrożenia dla środowiska oraz rodzaj i skalę możliwego oddziaływania. Postanowienie organ wydaje po zasięgnięciu opinii określonych organów. Organ I instancji wystąpił do odpowiednich organów z prośbą o wydanie opinii w sprawie obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia oraz ewentualne określenie zakresu raportu o oddziaływaniu na środowisko. Organy te zgodnie uznały, że planowana inwestycja nie będzie źródłem dodatkowego i znaczącego oddziaływania na środowisko.

Organ wyjaśnił, iż w przypadku gdy nie została przeprowadzona ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach właściwy organ stwierdza brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, a charakterystyka przedsięwzięcia i karta informacyjna przedsięwzięcia stanowią załączniki do decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (art. 84 ustawy). Wydanie, na podstawie art. 63 ust. 1 ustawy, postanowienia stwierdzającego brak konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko w zasadzie przesądza o tym, że przedsięwzięcie nie będzie wywierało znaczącego oddziaływania na środowisko, a zatem brak jest przeciwwskazań do jego realizacji. Od tej generalnej reguły występuje wyjątek dotyczący zgodności lokalizacji planowanego przedsięwzięcia z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli został on uchwalony. Tym niemniej, planowane przedsięwzięcie przewidziane jest do realizacji na terenie, na którym nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego.

Następnie organ podniósł, że wbrew wymogom co do treści decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wydanej bez przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, decyzja organu I instancji nie zawiera szczegółowych warunków dotyczących planowanej inwestycji, to jednakże w sposób jednoznaczny precyzuje przedmiot tego przedsięwzięcia wskazując, że jest nim przebudowa określonej ulicy. Nadto, z treści decyzji wynika jednoznacznie, że planowana inwestycja nie będzie wywierała znaczącego oddziaływania na środowisko, a zatem brak jest przeciwwskazań do jej realizacji. Organ I instancji odniósł się do kwestii występowania na obszarze inwestycji ptaków chronionych, wskazując, że planowana inwestycja nie powinna mieć bezpośredniego wpływu na ptactwo zasiedlające przydrożne drzewa. Podstawę tego stwierdzenia stanowiła opinia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska. Decyzja I instancji pozostaje w zgodzie z art. 84 ust. 2 ustawy, bowiem załącznikiem do niej jest zarówno charakterystyka przedsięwzięcia, jak i karta informacyjna przedsięwzięcia.

Organ wskazał nadto, że zgodnie z art. 79 ust. 1 ustawy, społeczeństwo ma zagwarantowany udział w postępowaniach w przedmiocie określenia uwarunkowań środowiskowych, w których przeprowadzana jest ocena oddziaływania na środowisko. Rozwiązanie to ma swoje uzasadnienie w tym, że skoro zagrożenia ze strony konkretnego przedsięwzięcia dadzą się ocenić bez konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, to znaczy, że udział czynnika społecznego nie jest konieczny. Z racji tego, że organ I instancji uznał, że nie ma obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia, to postępowanie w sprawie ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla tej inwestycji nie wymaga udziału społeczeństwa. Tym samym organ odwoławczy uznał, że nie jest uzasadniony zarzut naruszenia art. 33 ust. 1 pkt 7 ustawy, ponieważ przepis ten wprowadza instrumenty prawne mające zagwarantować społeczeństwu możliwość udziału w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji wymagających takiego udziału. W tych wszystkich sprawach, w których nie przeprowadza się oceny oddziaływania na środowisko, społeczeństwo nie uczestniczy.

Zgodnie z art. 73 ust. 1 ustawy, postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wszczyna się na wniosek podmiotu planującego inwestycję. Wniosek określa zakres postępowania i wiąże organ wydający decyzję. Skoro więc inwestor przewidział przedsięwzięcie w granicach opisanych we wniosku, określił tym samym przedmiot postępowania. Propozycje odwołującego się zmierzające do ograniczenia inwestycji nie mogą być uwzględnione.

W odniesieniu do kwestii wpływu inwestycji na występujące w jej sąsiedztwie ptaki chronione, organ za wiarygodne uznał wyjaśnienia zawarte w piśmie Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska, że inwestycja polegająca na zmianie nawierzchni drogi na asfaltową, nie powinna mieć bezpośredniego wpływu na ptactwo zasiedlające przydrożne drzewa. Inwestycja nie wymaga usunięcia drzew, zaś hałas związany z pracami remontowymi na tak małym odcinku, będzie porównywalny z natężeniem powodowanym codziennym ruchem komunikacyjnym.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł J. Ł. wskazując, że opinia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska na którą powołują się organy nie jest wiarygodna, bowiem organ ją wydający nie przeprowadził samodzielnie żadnych badań, czy analiz. Nie jest wiarygodna także opinia Państwowego Inspektora Sanitarnego. Organy te oparły się jedynie na karcie informacyjnej przedsięwzięcia, która została opracowana w sposób wadliwy. Nie określono w niej powiązania inwestycji z innymi drogami ani nie zbadano obecnego natężenia ruchu. Mapy załączone do opracowania są wadliwe. W Karcie nie sprecyzowano ograniczeń co do tonażu samochodów. Ocena, że zmniejszy się emisja kurzu nie została poparta żadnymi badaniami. Na terenie planowanej przebudowy znajduje się kościół wokół którego parkują przyjeżdżający do kościoła ludzie. Osoby te, w ocenie skarżącego winny być stroną postępowania, bowiem inwestycja wpłynie na ich sytuację. Opracowana na potrzeby postępowania Karta nie określa ilości i zagęszczenia drzew na działce skarżącego. Podczas prac dojdzie do zniszczenia winorośli na działce skarżącego. W Karcie pominięto także analizę zwierząt występujących na terenie inwestycji, a w tym jeży. W konkluzji skarżący wskazał, że organ I instancji wystąpił w sprawie w podwójnej roli: inwestora i organu I instancji.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe argumenty faktyczne i prawne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę wskazał, że materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia stanowią przepisy ustawy z dnia z dnia 3 października 2008 roku o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.). Stosownie do regulacji art. 59 ust. 7 w/w ustawy, przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wymaga realizacja następujących planowanych przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko:

1) planowanego przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko; bądź

2) planowanego przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, jeżeli obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko został stwierdzony na podstawie art. 63 ust. 1 ustawy.

Kwalifikacja przedsięwzięć następuje na podstawie zapisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 roku w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 257, poz. 2573 ze zm.). Zgodnie z zapisami §3 ust. 1 pkt 56 rozporządzenia planowana inwestycja może wymagać sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko. Przepis ten bowiem stanowi, że sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko może wymagać przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na środowisko, czyli drogi publiczne o nawierzchni utwardzonej, niewymienione w § 2 ust. 1 pkt 29 i 30 (przepisy te odnoszą się do budowy autostrad i dróg ekspresowych oraz pozostałych dróg publicznych o nie mniej niż czterech pasach ruchu, na odcinku nie mniejszym niż 10 km), z wyłączeniem ich remontu i przedsięwzięć polegających na budowie, przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce: zjazdu z drogi publicznej, przejazdu drogowego, pasa postojowego, pasa dzielącego, pobocza, chodnika, ścieżki rowerowej, konstrukcji oporowej, przepustu, kładki oraz obiektów i urządzeń wyposażenia technicznego dróg.

Obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko stwierdza, w drodze postanowienia, organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, uwzględniając łącznie uwarunkowania (art. 63 ust. 1 ustawy) rodzaj i charakterystykę przedsięwzięcia, z uwzględnieniem jego skali i wielkości zajmowanego terenu oraz ich wzajemnych proporcji, powiązań z innymi przedsięwzięciami, w szczególności kumulowania się oddziaływań przedsięwzięć znajdujących się na obszarze, na który będzie oddziaływać przedsięwzięcie, wykorzystywania zasobów naturalnych, emisji i występowania innych uciążliwości, ryzyka wystąpienia poważnej awarii, przy uwzględnieniu używanych substancji i stosowanych technologii. Organ musi mieć także na względzie usytuowanie przedsięwzięcia, z uwzględnieniem możliwego zagrożenia dla środowiska oraz rodzaj i skalę możliwego oddziaływania rozważanego w odniesieniu do wymienionych uwarunkowań, wynikających z zasięgu oddziaływania - obszaru geograficznego i liczby ludności, na którą przedsięwzięcie może oddziaływać, transgranicznego charakteru oddziaływania przedsięwzięcia na poszczególne elementy przyrodnicze, wielkości i złożoności oddziaływania, z uwzględnieniem obciążenia istniejącej infrastruktury technicznej, prawdopodobieństwa oddziaływania, jak i czasu trwania, częstotliwości i odwracalności oddziaływania. Zgodnie z zapisem art. 63 ust. 2 ustawy, postanowienie wydaje się również, jeżeli organ nie stwierdzi potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko.

Sąd wskazał, iż w stanie faktycznym sprawy inwestor występując z wnioskiem inicjującym postępowanie dołączył do niego dokument zatytułowany "Karta informacyjna przedsięwzięcia". Rozpoznając przedmiotową sprawę organy obu instancji dysponowały, z jednej strony powołaną kartą informacyjną przygotowaną przez projektanta wpisanego na listę prowadzoną przez Wojewodę w zakresie ocen oddziaływania na środowisko, z drugiej zaś strony twierdzenia skarżącego, iż inwestycja będzie negatywnie wpływać na środowisko pod kilkoma aspektami. Tym niemniej uwadze skarżącego nie może umknąć fakt, że planowana inwestycja to w istocie przebudowa istniejącej od lat drogi. Obejmuje ona wykonanie asfaltowej nawierzchni w miejsce gruntowej, wykonanie kanalizacji, chodników i dojazdów do posesji mieszkalnych. Bez wątpienia inwestycja przyczyni się do poprawy warunków funkcjonowania istniejącej już drogi (komfortu jazdy). Natomiast realizacja chodników i kanalizacji deszczowej wpłynie na poprawę bezpieczeństwa i komfortu życia okolicznych mieszkańców.

W ocenie Sądu złożona przez inwestora karta została opracowana przez osobę legitymującą się stosownymi uprawnieniami w zakresie ocen oddziaływania na środowisko. Dokument ten zawiera wszystkie niezbędne informacje. Skoro w toku niniejszego postępowania nie został opracowany w szczególności na zlecenie strony skarżącej swoisty raport, który uwzględniając przepisy prawa, inaczej (odmiennie) określałby zakres negatywnego oddziaływania inwestycji na środowisko, to za wiążący uznać wypada ten dokument, który w toku sprawy administracyjnej został opracowany i stanowił podstawę rozstrzygnięcia. O ile bowiem w toku postępowania administracyjnego strona nie zgadza się z opinią biegłego, może skorzystać z możliwości zlecenia kontrraportu we własnym zakresie i przedłożenia jego, jako dowodu w sprawie.

W dalszej części uzasadnienia Sąd podkreślił, iż wbrew poglądom skarżącego opinia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska została poprzedzona wizją w terenie, co wprost wynika z dokumentów załączonych do akt administracyjnych. Zaś planowana inwestycja to remont istniejącej od wielu lat drogi (wykonanie asfaltowej nawierzchni, chodników, kanalizacji deszczowej i wjazdów do nieruchomości). W sprawie nie będzie realizowana nowa droga w miejscu, które dotychczas było wykorzystywane w inny sposób. W ocenie Sądu po realizacji inwestycji zmniejszy się ilość pyłów i kurzu. Oczywistym jest bowiem, że nawierzchnia gruntowa drogi emituje pyły i kurz, natomiast nawierzchnia asfaltowa taką emisję znacząco zmniejsza.

Sąd wskazał, iż nie znalazł podstaw do uznania za strony postępowania osób przyjeżdżających do kościoła i parkujących w pobliżu planowanej inwestycji. Po pierwsze ustalenie tych osób jest niemożliwe, a ponadto osoby takie przebywają w pobliżu inwestycji tylko czasowo. Przepis art. 28 k.p.a. stanowi, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Wyraźnego odróżnienia należy dokonać między pojęciem interesu prawnego, a interesu faktycznego. Bez wątpienia osoby przyjeżdżające do kościoła mają interes faktyczny, a to nie wystarczy, w świetle regulacji art. 28 k.p.a. do uznania ich za stronę niniejszego postępowania.

Z załączonej do akt administracyjnych karty informacyjnej przedsięwzięcia wynika, że planowana inwestycja nie łączy się z koniecznością usunięcia drzew, zatem żadne rośliny nie ucierpią w wyniku realizacji drogi. Okresowe uciążliwości łączyć się mogą tylko z czasem budowy. Tym niemniej prace budowlane będą miały charakter czasowy. Jeżeli w toku prac budowlanych dojdzie do zniszczenia winorośli skarżącego lub jakichkolwiek innych roślin, czy obiektów, właścicielowi uszkodzonych nasadzeń, czy przedmiotów będzie przysługiwało roszczenie odszkodowawcze wobec inwestora na zasadach określonych w przepisach prawa cywilnego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł J. Ł. zaskarżając wyrok w całości.

Wyrokowi sądu I instancji zarzucono naruszenie:

- art. 184 Konstytucji R.P. oraz art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) przez to, iż Sąd I instancji zaniechał dokonania kontroli zaskarżonej decyzji, pomimo wydania jej z naruszeniem art. 7, 77, 105 § 1 i 2, 107 § 3 oraz 138 § 2 k.p.a.

- art. 3 § 1 i 2, art. 134, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 151, a także art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), ponieważ Sąd I instancji niewłaściwie ustalił stan faktyczny w sprawie, a także nie odniósł się do zarzutu skarżącego wydania decyzji Burmistrza Miasta Ozorkowa z dnia [...] sierpnia 2009 r. o braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko bez podstawy prawnej z powodu złożenia przez inwestora skutecznego oświadczenia o cofnięciu wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach i nie uwzględnił naruszenia wskazanych przepisów k.p.a. i oddalił skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego zamiast ją uchylić z powodu naruszenia prawa,

- art. 63 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 5 lit a i d) ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 199 poz. 1227) poprzez wydanie postanowienia z dnia 18 maja 2009 r. o braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania inwestycji na środowisko podczas gdy zebrany w sprawie materiał dowodowy nie dawał ku temu podstaw, w szczególności z powodu oparcia postanowienia na niewłaściwie sporządzonej karcie informacyjnej przedsięwzięcia.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że postępowanie administracyjne zostało wszczęte w dniu 15 kwietnia 2009 r. na wniosek przedsiębiorcy R. B. działającego pod nazwą Przedsiębiorstwo [...] z siedzibą w Ozorkowie o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

R. B., jak wynika z załączonego do akt sprawy administracyjnej pełnomocnictwa, działał w imieniu inwestora tj. Gminy Miasta Ozorkowa. Z jego treści wynikało, że upoważnia ono do reprezentowania Gminy Miasta Ozorkowa przed urzędami w celu załatwiania niezbędnych pozwoleń i uzgodnień wymaganych przepisami prawa dla zadania inwestycyjnego pod nazwą "Przebudowa ulicy Suchej w Ozorkowie". Miało ono charakter ogólny i jego zamierzeniem było scedowanie na R. B. wszelkich uprawnień Gminy związanych z realizacją inwestycji.

W dniu 13 sierpnia 2009 r. działający w imieniu inwestora R. B. zwrócił się z prośbą o umorzenie postępowania motywując swoją decyzję zmianą planów inwestycyjnych. Wnosząc o umorzenie postępowania cofnął w ten sposób swój pierwotny wniosek. W ocenie skarżącego decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach nie może być wydana ani z urzędu ani też na wniosek innego podmiotu aniżeli ten, który planuje podjęcie realizacji przedsięwzięcia. Brak wniosku uprawnionego podmiotu oraz niemożność prowadzenia postępowania z urzędu czy też na wniosek innej strony czyni postępowanie bezprzedmiotowym. Tylko w sytuacji, gdy postępowanie może toczyć się także z urzędu lub na wniosek innej stropy niż wnioskodawca, przy cofnięciu przez zainteresowanego wniosku należy stosować przepis art. 105 § 2 k.p.a.

W związku z powyższym wycofanie wniosku przez działającego w imieniu inwestora skutkowało bezprzedmiotowością postępowania i obligowało organ prowadzący postępowanie w sprawie do wydania orzeczenia na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Skarżący stwierdził nadto, że w trakcie rozprawy przez sądem administracyjnym podniósł ten zarzut do którego, w jego ocenie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi się nie odniósł. Skarżący zarzucił również Sądowi I instancji nie uwzględnienie jego zarzutu zawartego w skardze tj. naruszenia przez organy administracji art. 7 i 77 k.p.a., czego konsekwencją było wydanie postanowienia z dnia 18 maja 2009 r. o braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania inwestycji na środowisko. Zakwestionowanie tego postanowienia z powodu niedopuszczalności jego zaskarżenia było możliwe wyłącznie w drodze odwołania od decyzji.

Skarżący zwrócił uwagę na niedokładności wynikające z karty dotyczące przedsięwzięcia tj. brak wyznaczenia granic planowanej inwestycji oraz występowanie istotnych rozbieżności pojęciowych - "budowa" i "przebudowa" - mających zupełnie inne znaczenie prawne w rozumieniu przepisów prawa budowlanego.

Ponadto jego zdaniem karta nie określa wszystkich możliwych wymaganych przez prawo wariantów przedsięwzięcia (art. 3 pkt 5 lit d). Jednym z niewziętych pod uwagę wariantów był przejazd przez drogę kolejową, a innym wykorzystanie pod inwestycję działki znajdującej się po drugiej stronie drogi (oznaczonej w ewidencji gruntów numerem 29).

Karta informacyjna stanowiła również podstawę do sporządzenia towarzyszących inwestycji opinii Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska oraz Powiatowego Inspektora Sanitarnego. Organy te w zasadzie bez dodatkowych ustaleń i refleksji przyjęły ocenę okoliczności wynikającą z Karty. W ocenie skarżącego przy ocenie poprawności karty informacyjnej nie może mieć decydującego znaczenia podmiot ją sporządzający. Błędne są twierdzenia Sądu przesądzające o poprawności karty jedynie z powodu sporządzenia jej przez osobę uprawnioną, albowiem zdaniem skarżącego w chwili sporządzenia karty przepisy nie wymagały do tej czynności szczególnych uprawnień.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), cytowaną dalej jako p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania.

W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Odnosząc się do pierwszego z zarzutów kasacyjnych należy stwierdzić, że nie jest on trafny, gdyż sąd I instancji oczywiście wykonał swój obowiązek kontroli zaskarżonej decyzji zgodnie z powołanym w skardze kasacyjnej przepisem Konstytucji RP oraz z przepisami art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), dając wyraz rezultatowi tej kontroli w zaskarżonym wyroku. Natomiast trafność dokonanej oceny może być kwestionowana w drodze powołania przez wnoszącego skargę kasacyjną konkretnych podstaw materialnoprawnych lub proceduralnych.

Zarzuty skargi kasacyjnej skarżącego podzielić można na dwie grupy. Pierwsza z nich dotyczy w istocie wadliwości wydania przez organ administracji postanowienia merytorycznego, podczas, gdy zdaniem skarżącego postępowanie przed organem I instancji podlegało umorzeniu na podstawie art. 105§2 k.p.a., a zatem organ II instancji powinien uczynić użytek z art. 138 § 2 k.p.a. i uchylić postanowienie oraz umorzyć postępowanie z uwagi na cofnięcie wniosku. Druga grupa zarzutów dotyczy zaś wadliwości postępowania dowodowego prowadzonego przez organ I instancji, a w szczególności ograniczenia się przez ten organ do wadliwej, zdaniem skarżącego, karty informacyjnej inwestycji.

W tym miejscu stwierdzić należy także, że zarzut naruszenia prawa materialnego - art. 63 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 5 lit a i d) ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 199 poz. 1227) przez wydanie postanowienia z dnia 18 maja 2009 r. o braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania inwestycji na środowisko podczas gdy zebrany w sprawie materiał dowodowy nie dawał ku temu podstaw, w szczególności z powodu oparcia postanowienia na niewłaściwie sporządzonej karcie informacyjnej przedsięwzięcia, zmierza w istocie do podważenia ustaleń faktycznych dokonanych przez organy administracji, zaakceptowanych przez sąd I instancji. Zakwestionowanie dokonanych w sprawie ustaleń faktycznych może natomiast dokonać się wyłącznie w ramach zarzutu naruszenia przepisów postępowania. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest bowiem pogląd, że w skardze kasacyjnej nie można skutecznie stawiać zarzutu nietrafnego zastosowania prawa materialnego w sytuacji, gdy z jej uzasadnienia wynika, że zdaniem podmiotu skarżącego wadliwie został ustalony stan faktyczny (por. wyroki NSA: z dnia 2 lutego 2010 r., sygn. akt II FSK 1464/08; z dnia 17 listopada 2005r., sygn. akt II OSK 209/05 - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych: orzeczenia.nsa.gov.pl oraz wyrok NSA z dnia 14 października 2004 r., sygn. akt FSK 568/04, ONSAiWSA 2005, nr 4, poz. 67).

Wprawdzie sąd I instancji w istocie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie odniósł się do zarzutu skarżącego, dotyczącego kwestii skuteczności oświadczenia o cofnięciu wniosku przez przedstawiciela inwestora lecz usterka nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, gdyż zarzut ten był całkowicie nietrafny. Przepis art. 105 § 1 k.p.a. stanowi, że gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Z art. 105 § 2 k.p.a. wynika natomiast, że organ administracji publicznej może umorzyć postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz gdy nie jest to sprzeczne z interesem społecznym.

Wprawdzie wśród zarzutów skargi kasacyjnej znalazł się także art. 105 § 1 k.p.a. lecz jednak z jej uzasadnienia wynika, że zdaniem strony skarżącej, postępowanie powinno zostać umorzone na podstawie art. 105 § 2 k.p.a. z uwagi na cofnięcie wniosku przez inwestora. Zarzutu tego nie można uznać za uzasadniony, gdyż jednoznaczne brzmienie powołanego przepisu uzależnia umorzenie postępowania wszczętego na wniosek od braku sprzeciwu innych stron postępowania. Skoro w rozpatrywanej sprawie jednoznaczny sprzeciw wobec umorzenia postępowania wyrazili właściciele innej nieruchomości położonej przy ul. Suchej w Ozorkowie korzystający ze statusu stron postępowania (B. i S. F.), to umorzenie postępowania na tej podstawie było niedopuszczalne. Powołana przez skarżącego za wyrokiem WSA w Kielcach interpretacja przepisu art. 105 § 2 k.p.a., ograniczająca możliwość skutecznego sprzeciwu wobec umorzenia postępowania do sytuacji, gdy określone postępowanie może być prowadzone z urzędu lub na wniosek innej strony jest wykładnią sprzeczną z literalnym brzmieniem przepisu. Odstąpienie od wykładni językowej przepisu prawa może nastąpić w szczególnych przypadkach, gdy przemawiają za tym m.in. względy natury konstytucyjnej. W analizowanym przypadku mamy do czynienia z instytucją procesową, mającą na celu ochronę interesów innych niż wnioskodawca stron postępowania administracyjnego i nie zachodzą żadne powody uzasadniające rezygnację z jednoznacznej wykładni językowej omawianego przepisu.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia przepisów prawa procesowego, w szczególności art. 7 i 77 k.p.a. to stwierdzić należy, że wbrew tym zarzutom sąd I instancji słusznie zaakceptował oparcie się przez organy administracji na prawidłowo przygotowanej karcie informacyjnej inwestycji.

Karta ta wystarczająco precyzyjnie określa granice planowanej inwestycji – wskazując, że zamknie się ona w granicach obecnego pasa drogowego ulicy Suchej. Jeśli zaś chodzi o warianty planowanej inwestycji to oczywistym jest, że zamierzenie przebudowy i utwardzenia nawierzchni ulicy Suchej wraz towarzyszącą infrastrukturą nie może być zlokalizowane w przestrzeni w innym miejscu. Nie jest bowiem zamiarem inwestora zbudowanie nowej drogi, lub rozwiązania komunikacyjnego, co do lokalizacji którego możliwe byłyby różne warianty, lecz unowocześnienie i przebudowa istniejącej, konkretnie zlokalizowanej w przestrzeni miasta Ozorkowa drogi. Taka właśnie inwestycja została szczegółowo opisana w karcie informacyjnej i użycie określeń budowa, czy przebudowa nie zmienia jej istoty.

Podkreślić należy, że skarżący nie przedłożył żadnych dowodów potwierdzających, lub uprawdopodabniających choćby, by zamierzona inwestycja mogła wywrzeć wpływ na środowisko inny niż opisany w karcie informacyjnej. Istniejące wątpliwości dotyczące siedlisk ptasich zostały przez organ administracji należycie wyjaśnione – w zgodzie z art. 7 i 77 k.p.a.

Mając na względzie powyższe okoliczności Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.