Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 803/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2013-10-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 156 § 1 1 pkt 2
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
article: art. 11a, art. 31, art. 39, art. 33
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Staniszewska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Michał Ruszyński Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski Protokolant sekr. sąd. Stanisława Maciejewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 października 2013 r. sprawy ze skarg Z.O. i Spółdzielni Mieszkaniowej [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej Spółdzielni Mieszkaniowej [...] kwotę 200 (dwieście) złotych oraz na rzecz skarżącego Z.O. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia [...] marca 2008r. Naczelnik Wydziału Gospodarki Nieruchomościami Urzędu Miasta zwrócił się do Wydziału Urbanistyki Urzędu Miasta o ustaleniu warunków zabudowy, dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z dopuszczeniem funkcji usługowej w parterze (przyziemiu), miejsc postojowych (w tym garaży) w kondygnacji piwnicznej przy ul. [...], na terenie działki o nr ewid. [...] wraz z infrastrukturą techniczną i parkingiem.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r. znak: [...] Naczelnik Wydziału Urbanistyki Miasta, działając z upoważnienia Prezydenta Miasta, ustalił Miastu warunki zabudowy, dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z dopuszczeniem funkcji usługowej w parterze (przyziemiu), miejsc postojowych (w tym garaży) w kondygnacji piwnicznej przy ul. [...] na terenie działki o nr ewid. [...] wraz z infrastrukturą techniczną i parkingiem.

Na wniosek Z.O., decyzją z dnia [...] lipca 2011r. nr [...], działający z upoważnienia Prezydenta Miasta, Dyrektor Wydziału Urbanistyki Miasta, orzekł o przeniesieniu na wnioskodawcę wskazanej powyżej decyzji o warunkach zabudowy

Pismem z dnia [...] kwietnia 2012 r. Spółdzielnia Mieszkaniowa [...] zwróciła się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego o stwierdzenie nieważności decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] grudnia 2008 r. W jego uzasadnieniu Spółdzielnia zarzuciła, że decyzja została wydana przez organ, który powinien podlegać wyłączeniu ze względu na to, że był jednocześnie wnioskodawcą. Ponadto postępowanie zostało przeprowadzone z rażącymi uchybieniami, w szczególności Spółdzielnia jak i właściciele lokali w budynkach przy ul. [...], wchodzących w skład nieruchomości wspólnej, zostali pozbawieni możliwości udziału w tym postępowaniu w charakterze stron.

Dodatkowo sprawa rozstrzygnięta tą decyzją nie została poddana konsultacjom społecznym mimo, że zakres inwestycji oddziaływać będzie negatywnie na nieruchomości sąsiednie. Spółdzielnia wskazała również, że działka nr [...], dla której ustalono warunki zabudowy nie posiada dostępu do drogi publicznej.

Pismem z dnia [...] maja 2012 r. podtrzymując dotychczasowe zarzuty, Spółdzielnia sprecyzowała, że decyzja o warunkach zabudowy została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości ( art. 156 § 1 pkt 1 Kpa ), gdyż podjął ją organ podlegający wyłączeniu od rozpoznania sprawy. Zawiera ona też dyskwalifikującą ją wadę, opisaną w art. 156 § 1 pkt 7 Kpa, bowiem stosownie do art. 52 ust. 1 i 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, decyzja o warunkach zabudowy może być wydana wyłącznie na wniosek inwestora, a miasto, co oczywiste, nie było i nie jest inwestorem

Decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] grudnia 2008 r. znak: [...].

Dokonując analizy przesłanek wynikających z art. 156 Kpa warunkujących stwierdzenie nieważności, Kolegium uznało zarzuty SM za nie mogące prowadzić do uwzględnienia wniosku. Wskazało też, że nie znalazło również innych podstaw do stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji o warunkach zabudowy. SKO zgodziło się z zarzutem SM, że przedmiotowa decyzja została wydana przez organ działający na swój własny wniosek. Wnioskodawcą -inwestorem w sprawie ustalenia warunków zabudowy było Miasto, reprezentowane przez Prezydenta Miasta. W ocenie organu w sprawie zostały spełnione przesłanki wyłączenia, określone w art. 24 § 1 pkt 1 i pkt 4 Kpa, albowiem Prezydent Miasta, tak jak każdy inny jednoosobowy organ administracji publicznej, występuje zawsze jako organ administracji, ale także z racji zatrudnienia jako pracownik tego organu. Nie może on zatem występować w toku postępowania administracyjnego jednocześnie jako przedstawiciel inwestora -strony postępowania i jako organ administracji publicznej rozstrzygający sprawę.

Zgodnie bowiem z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz.717, ze zm.) właściwym do rozpatrzenia niniejszej sprawy była także ta sama osoba, tj. Prezydent Miasta. Wyłączenie Prezydenta Miasta jako pracownika i organu administracji publicznej, skutkowało jego niezdolnością do załatwienia sprawy w rozumieniu art. 26 § 3 Kpa. Wobec powyższego należało wystąpić ze stosownym wnioskiem do Kolegium o załatwienie sprawy, który to organ ewentualnie mógł wyznaczyć na podstawie art. 26 § 2 Kpa do załatwienia sprawy inny podległy sobie organ. SKO wskazało, że wprawdzie wyłączenie organu pociąga za sobą utratę jego właściwości do rozpatrzenia sprawy, jednak wobec wyraźnego brzmienia przepisu art. 145 § 1 pkt 3 Kpa, brak jest podstaw do przyjęcia, że naruszenie przepisów o wyłączeniu organu, polegające na wydaniu decyzji przez organ wyłączony, jest naruszeniem przepisów o właściwości, stanowiącym podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji na zasadzie art. 156 § 1 pkt 1 Kpa, co najwyżej rozpatrywane to być może jako podstawa do wznowienia postępowania. Organ zaznaczył, że Spółdzielnia w odrębnym postępowaniu domagała się wznowienia postępowania zakończonego kwestionowaną decyzją o warunkach zabudowy, Postępowanie to zakończyło się postanowieniem SKO z dnia [...] stycznia 2012r. o utrzymaniu w mocy postanowienia Prezydenta Miasta o odmowie wznowienia postępowania, od którego skarga została oddalona wyrokiem WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 10 maja 2012 r. w sprawie II SA/Go 215/12. Za częściowo trafny SKO uznało zarzut SM nieprawidłowego ustalenia kręgu stron postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Organ ograniczył się bowiem do przyznania tego statusu wyłącznie właścicielom (użytkownikom wieczystym) nieruchomości bezpośrednio przylegających do terenu inwestycji, pomijając że status strony może być też przyznany właścicielom (użytkownikom wieczystym) nieruchomości, co prawda bezpośrednio nie przylegających do terenu inwestycji, ale na które, zamierzenie inwestycyjne, ze względu na swój charakter, może oddziaływać.

Zdaniem SKO, Prezydent Miasta nie wziął pod uwagę faktu, że oddziaływanie przedmiotowej inwestycji rozciąga się także na nieruchomość stanowiącą działkę o numerze ewidencyjnym [...], która jest oddzielona od terenu inwestycji jedynie wąskim pasem gruntu (działka nr [...]). Kolegium stwierdziło, że wnioskodawczyni słusznie podniosła, iż w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy doszło do naruszenia zasady czynnego udziału strony w postępowaniu wyrażonej w art. 10 § 1 Kpa, nie znajdując jednak podstaw do uznania zaistnienia rażącego naruszenia prawa. Uznając za zasadne stanowisko Spółdzielni, że powinna być ona stroną postępowania o warunki zabudowy, SKO nie uwzględniło natomiast jej argumentacji, że przymiot stron postępowania w tym postępowaniu przysługiwał także właścicielom lokali w budynku przy ul. [...]. W tej kwestii organ, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych stwierdził, że co do zasady członek spółdzielni mieszkaniowej jest reprezentowany w postępowaniu administracyjnym przez zarząd spółdzielni, jeżeli na nieruchomości istnieje wspólnota mieszkaniowa to stroną postępowania pozostaje ta wspólnota reprezentowana przez zarząd. W odniesieniu do postępowań administracyjnych dotyczących nieruchomości wspólnej stroną postępowania będzie co do zasady zarządca tej nieruchomości. Jedynie wyjątkowo możliwy jest udział właściciela lokalu mieszkalnego o ile wykaże się indywidualnym interesem prawnym w konkretnej sprawie. Kolegium podkreśliło, że zarzut pominięcia Spółdzielni jako strony postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy może być oceniany jedynie w kontekście podstawy do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt4 Kpa), a nie podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji. Za nietrafny Kolegium uznało zarzut wydania decyzji o warunkach zabudowy w sytuacji braku dostępu działki [...] do drogi publicznej ( art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ). Powołując się na definicję legalną pojęcia "dostęp do drogi publicznej" z art. 2 pkt 14 powołanej ustawy, Kolegium stwierdziło, że organ I instancji, ustalając warunki zabudowy wskazał, iż teren ma dostęp do drogi publicznej - ul. [...], poprzez "ustanowienie służebności przejazdu na działkach miejskich (np. dz. nr ewid. [...]). Po analizie treści decyzji i załącznika nr 2 Kolegium potwierdziło, że w dacie wydania decyzji dostęp wnioskowanego terenu do drogi publicznej - ul. [...] (dz. nr [...]) był zapewniony przez działki o numerach ewidencyjnych [...], stanowiące własność inwestora, czyli Miasta, przy czym działki nr [...] stanowiły drogi wewnętrzne, a działka nr [...] wykorzystywana jest faktycznie jako droga wewnętrzna, bowiem służy jako dojazd do sąsiadujących z nią garaży. Tym samym nawet ewentualna późniejsza okoliczność zbycia tej nieruchomości na rzecz innego podmiotu, bez ustanowienia stosownych służebności nie ma wpływu na fakt, że w dacie wydania decyzji będącej przedmiotem niniejszego postępowania, dostęp ten był de facto zapewniony.Za nietrafny Kolegium uznało też zarzut braku konsultacji społecznych z mieszkańcami, wskazując, że przepisy postępowania dotyczącego ustalenia warunków zabudowy ani nie przewidują takiego obowiązku, ani nie przewidują trybu, w jakim takie konsultacje mogłyby się odbyć.

W dalszej części uzasadnienia Samorządowe Kolegium Odwoławcze dokonało analizy decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] grudnia 2008 r. pod kątem zgodności z przepisami prawa, w tym z zakresu prawa planistycznego i uznało, że zostały spełnione wszystkie przesłanki określone w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu, uzasadniające wydanie decyzji o warunkach zabudowy.

Jednocześnie za uchybienia organu wydającego kwestionowaną decyzję o warunkach zabudowy Kolegium uznało to, że we wniosku nie określono planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów przedstawionych w formie graficznej oraz w niewystarczający sposób określono zapotrzebowanie na wodę i energię, projekt decyzji zawiera skreślenia, załącznik graficzny do analizy urbanistycznej nie zawiera w pełni odzwierciedlonych

granic obszaru analizowanego, organ l instancji ustalił wysokość elewacji frontowej wyrażając wartość tego parametru nie w jednostce miary, ale poprzez wskazanie, że wynika ona z przyjętej liczby kondygnacji i rodzaju dachu. Ponadto Kolegium zakwestionowało ustalenia decyzji w zakresie szerokości elewacji frontowej, który to parametr ze względu na fakt, iż nie można ustalić frontu działki, nie powinien być w ogóle ustalony. Parametr ten został ustalony przez organ w sposób ogólnikowy, pozostawiający dużą swobodę inwestorowi w tym zakresie. Wskazując na zaistniałe wadliwości SKO uznało, iż dostrzeżone uchybienia i braki nie miały charakteru rażącego naruszenia prawa i nie mogły być podstawą do stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji.

Wnioski o ponowne rozpoznanie sprawy złożone zostały przez Spółdzielnię Mieszkaniową oraz Z.O. reprezentowanego przez profesjonalnego pełnomocnika.

Spółdzielnia podtrzymała dotychczasowe stanowisko wyrażone we wniosku o stwierdzenie nieważności oraz w piśmie z dnia [...] maja 2012 r., zarzucając dodatkowo, iż SKO nie odniosło się do zarzutu, że decyzja o warunkach zabudowy dotknięta jest dyskwalifikującą ją wadę, opisaną w 156 § 1 pkt 7 Kpa, bowiem stosownie do art. 52 ust. 1 i 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, decyzja o warunkach zabudowy może być wydana wyłącznie na wniosek inwestora, którym Miasto nie było i nie jest.

Uzasadniając wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy, Z.O. zarzucał, że mimo stwierdzenia w decyzji o warunkach zabudowy szeregu wad materialnych i procesowych organ nie uznał za zasadne stwierdzenia jej nieważności. Podkreślał, że decyzja ta została wydana z uchybieniem normie art. 24 § 1 pkt 1 Kpa, co oznacza naruszenie przepisów o właściwości, skutkujące, niezależnie od regulacji art. 145 § 1 pkt 3 Kpa, zaistnieniem podstawy do stwierdzenia nieważności o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 1 Kpa, Ponadto pominięcie Spółdzielni Mieszkaniowej jako strony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy powoduje, że wystąpiła przesłanka nieważnościowa z art. 156 §1 pkt 4 Kpa.

Po połączeniu obu wniosków do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia SKO decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r., znak [...] utrzymało w mocy swą decyzję z dnia [...] czerwca 2012 r., uznając ponownie, że podnoszone zarzuty Spółdzielni, jak i Z.O. nie zasługują na uwzględnienie oraz brak jest innych podstaw do stwierdzenia nieważności.

Na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego Spółdzielnia Mieszkaniowa oraz Z.O., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wnieśli skargi.

Skarżąca wywodziła, że SKO bezpodstawnie odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy mimo, iż dotknięta jest ona wadami o jakich mowa w art. 156 § 1 pkt 1 i 2 Kpa. Zarzuciła Kolegium konsekwentne (mimo kilkukrotnego podnoszenia tej kwestii) pomijanie faktu, że oprócz wskazanych już wad decyzja zawiera dyskwalifikującą ją wadę w postaci niespełnienia zapisu art. 52 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, z którego wynika, iż ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego następuje na wniosek inwestora, a zapis ten na mocy art. 64 ust. 1 obowiązuje także w stosunku do decyzji o warunkach zabudowy. W przedmiotowej inwestycji Miasto, w sposób oczywisty nie było i nie jest inwestorem. W pozostałych motywach skargi skarżąca powtórzyła zarzuty podniesione we wniosku z dnia [...] kwietnia 2012r. o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] sierpnia 2008 r.

Dodatkowo skarżąca wskazała, że ww. decyzja nie spełnia wymogu zawartego w art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wydana w dniu [...] lutego 2008 r. promesa Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji nie realizuje wymogu ustawy, ponieważ przepis ten wyraźnie nakazuje zawarcie umowy między właściwą jednostką organizacyjną, a inwestorem przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy. Ponadto przedmiotowa działka jest nieprzydatna do celów budowlanych, albowiem teren ten stanowi składowisko odpadów budowlanych, którymi zasypano głęboki parów w czasach budowy Osiedla [...]. Zdaniem skarżącej, również uchybienia w decyzji z dnia [...] grudnia 2008 r. wykryte przez samo Kolegium mają, wbrew jego stanowisku, charakter istotny i w połączeniu z rażącym naruszeniem prawa wskazywanym przez stronę, dają podstawy do stwierdzenia jej nieważności.

Z.O. zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:

- prawa procesowego, a szczególności art. 24 § 1 pkt 1, art. 156 § 1 pkt 4 Kpa poprzez ich niezastosowanie w sprawie,

- prawa materialnego, w szczególności § 3, 6, 8 i 9 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588) poprzez uznanie, iż błędy zawarte we wniosku o wydanie decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji nie mają charakteru rażącego naruszenia prawa.

Wyrokiem z dnia 5 grudnia 2012 r. sygn. akt II SA/Go 807/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego.

W ocenie Sądu w okolicznościach rozpoznawanej sprawy zasadne pozostawało stanowisko SKO, iż wskazywane przez strony skarżące takie okoliczności jak orzekanie w sprawie o ustalenie warunków zabudowy przez organ podlegający wyłączeniu, pominięcie jako stron postępowania skarżącej Spółdzielni Mieszkaniowej i właścicieli lokali w budynkach przy ul. [...], brak konsultacji społecznych, wydanie warunków zabudowy w stosunku do działki nie mającej dostępu do drogi publicznej czy wady wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie mogły stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] grudnia 2008r. W pierwszym rzędzie Sąd uznał za słuszne stanowisko Kolegium, że Prezydent jako organ właściwy w sprawie wydania warunków zabudowy ( art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy o pzp) podlegał wyłączeniu od rozpoznania wniosku o ustalenie warunków zabudowy w sytuacji, gdy wnioskodawcą pozostawało- jak przyjął organ - Miasto. Zasadnie pełnomocnik skarżącego wskazywał, że w sytuacji złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy przez Miasto powinien znaleźć zastosowanie przepis art. 26 § 2 i 3 Kpa bowiem Prezydent utracił właściwość do załatwienia tej konkretnej sprawy administracyjnej. Jednakże wydanie w sprawie decyzji przez organ podlegający wyłączeniu nie oznacza, że z tego powodu decyzja taka obarczona jest jedną z wad o jakich mowa w przepisie art. 156 § 1 Kpa, w szczególności zaś wadą o jakiej mowa w pkt 1 § 1 art. 156 Kpa (wydanie decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości). Jak zasadnie wskazało Kolegium, skutkiem wydania decyzji administracyjnej przez organ podlegający wyłączeniu jest zaistnienie podstawy do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 3 Kpa. Zdaniem Sądu, zaistnienie przesłanki do wyłączenia organu od rozpoznania sprawy, spowodowane utratą właściwości do rozpoznania jednej konkretnej sprawy, nie jest naruszeniem przepisów o właściwości w rozumieniu pkt 1 § 1 art. 156 Kpa. Za zasadne uznał Sąd stanowisko Kolegium, zgodnie z którym pozbawienie strony możliwości wzięcia udziału w postępowaniu administracyjnym (np. poprzez niepowiadomienie jej o wszczęciu postępowania), stanowiło także podstawę do wznowienia postępowania określoną w art. 145 § 1 pkt 4 Kpa i nie może być uznane jednocześnie za wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa. W przeciwnym razie doszłoby do obejścia ustalonego w art. 148 Kpa terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania ( por. np. wyrok NSA z 14 sierpnia 2001 r. I SA 343/01 ). W ocenie Sądu trafna pozostawała również dokonana przez SKO ocena weryfikowanej decyzji w kwestii dostępu działki nr [...] do drogi publicznej. Analiza materiału dowodowego zgromadzonego w aktach administracyjnych sprawy o ustalenie warunków zabudowy, w tym załączników mapowych do kontrolowanej decyzji, wykazuje jednoznacznie, że działka objęta decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r. miała w dacie jej wydania zapewniony dostęp do drogi publicznej tj. ul. [...] ( działka nr [...]) poprzez działki " miejskie" o numerach ewid. [...], pełniące funkcję dróg wewnętrznych. Zważywszy na definicję legalną dostępu do drogi publicznej ( art. 2 pkt 14 ustawy o pzp) wskazać należy, że przez dostęp do drogi publicznej rozumieć należy także dostęp za pośrednictwem dróg wewnętrznych. Zatem SKO zasadnie uznało że, wbrew stanowisku skarżącej Spółdzielni, działka nr [...] miała w dacie wydania decyzji o warunkach zabudowy zapewniony dostęp do drogi publicznej w rozumieniu przepisu art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o pzp. Za trafne uznał również Sąd stanowisko SKO w zakresie uznania, że nie może stanowić podstaw do stwierdzenia nieważności brak konsultacji społecznych w sytuacji, gdy przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w przypadku decyzji o warunkach zabudowy, takiego trybu nie przewidują.

Sąd wskazał, że w postępowaniu zakończonym wydaniem kontrolowanej decyzji o warunkach zabudowy została przeprowadzona analiza urbanistyczna, która wykazała, że planowane zamierzenie inwestycyjne znajduje się "w obszarze zainwestowanym zabudową mieszkalną wielorodzinną o zróżnicowanej ilości kondygnacji ( 3, 5, 12 ) oraz zróżnicowanych dachach". Wskazane w decyzji lokalizacyjnej cechy nowej zabudowy w postaci ilości kondygnacji i formy dachów, wysokości elewacji frontowej (wyznaczonej ilością kondygnacji), wielkości powierzchni zabudowy w stosunku powierzchni terenu, nie odbiegają znacząco od cech istniejącej w obszarze analizowanym zabudowy mieszkaniowej. Najistotniejsze w sprawie pozostawało bowiem to, że nawet pobieżna analiza akt sprawy o ustalenie warunków zabudowy wykazuje, iż już w najbliższym sąsiedztwie działki nr [...] istnieje co najmniej jedna działka, dostępna z tej samej drogi publicznej, zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu ( art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o pzp). Za taką działkę może być uznana np. działka nr [...]. W tych okolicznościach Sąd uznał za prawidłowe stanowisko SKO, że dostrzeżone przez nie "z urzędu" uchybienia i braki decyzji o warunkach zabudowy nie miały charakteru rażącego naruszenia prawa i nie mogły być podstawą do stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji. Dalej Sąd wyraził stanowisko, że w okolicznościach sprawy takie uchybienia jak braki wniosku w postaci nieokreślenia planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów przedstawionych w formie graficznej, niewystarczające określenie zapotrzebowania na wodę i energię, skreślenia w projekcie decyzji, brak pełnego odzwierciedlenia granic obszaru analizowanego na załączniku graficzny do analizy, ustalenie wysokości elewacji frontowej poprzez wskazanie ilości kondygnacji i rodzaju dachu, a nie w jednostce miary, ustalenie szerokości elewacji frontowej w sytuacji braku frontu działki, nie mogły stanowić, wbrew stanowisku skarżących, podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji.

Sąd wskazał, że okolicznością, która przesądziła o uchyleniu zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej było naruszenie przez SKO przepisu art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 oraz art. 7, 77 § 1 oraz 80 Kpa. SKO pominęło mianowicie jedną ze wskazywanych przez skarżącą Spółdzielnię podstaw do stwierdzenia nieważności - obarczenie decyzji z dnia [...] grudnia 2008 r. wadą o jakiej mowa w pkt 7 § 1 art. 156 Kpa tj. dyskwalifikującą ją wadą w postaci niespełnienia zapisu art. 52 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, z którego wynika, że ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego następuje na wniosek inwestora, a Miasto" w sposób oczywisty nie było i nie jest inwestorem". W kontekście tego zarzutu Sąd wskazał, że postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy zgodnie z art. 52 ust. 1 w zw z art. 64 ust. 1 wszczyna się na wniosek inwestora. Inwestorem a więc stroną postępowania i adresatem decyzji, może być w zasadzie każdy podmiot mający subiektywny zamiar dokonania zmiany zagospodarowania jakiegoś terenu przez budowę obiektu budowlanego względnie jego odbudowę, rozbudowę lub nadbudowę. Ustawodawca nie przewidział żadnych materialnych przesłanek, ograniczających krąg zainteresowanych, a więc podmiotów uprawnionych do żądania ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. W odniesieniu do inwestora (wnioskodawcy), interes faktyczny będący źródłem jego zainteresowania zmianą zagospodarowania określonej nieruchomości, stanowi jednocześnie interes prawny, sprowadzający się do opartej na prawie możliwości żądania przeprowadzenia postępowania i wydania w następstwie tego pozytywnej decyzji, jeśli zamierzenie zainteresowanego jest zgodne z prawem. W kontekście tej regulacji SKO powinno w toku postępowania nieważnościowego odnieść się do wskazywanej przez stronę podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy.

Dalej Sąd wskazał, że stroną w postępowaniu administracyjnym, w tym i w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, a zatem i wnioskodawcą, może być gmina (miasto), działająca jako podmiot stosunków cywilnoprawnych. Decyzja o ustaleniu warunków zabudowy nie może być wydana "z urzędu". Zgodnie z poglądami doktryny i orzecznictwa, podjęcie czynności postępowania bez żądania uprawnionego podmiotu, a więc z naruszeniem zasady dyspozycyjności, stanowi rażące naruszenie prawa, powodujące stwierdzenie nieważności decyzji. SKO dokonując kontroli decyzji o warunkach zabudowy nie rozważyło - z urzędu - kwestii związanej z faktem, że z wnioskiem o wydanie decyzji wystąpił Naczelnik Wdziału - przy czym jak wynika z zawiadomienia o wszczęciu postępowania - chodzi o Naczelnika Wydziału Nieruchomości oraz, czy taki wniosek mógł skutecznie spowodować wszczęcie postępowania w sytuacji, gdy ani z tego wniosku, ani z żadnego innego dokumentu w aktach sprawy nie wynika czy, a jeżeli tak to z czyjego upoważnienia działał wskazany Naczelnik występując o warunki zabudowy dla Miasta. W ocenie Sądu, w przypadku, w którym okazałoby się że wniosek został złożony przez nie legitymowany do tego podmiot, a sprawa mimo to została rozpoznana przez organ administracji, zaskarżona decyzję należałoby uznać za obarczoną wadą przesądzającą o jej nieważności.

Decyzją z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmówiło stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] grudnia 2008 r. znak: [...] w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji: budowa zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z dopuszczeniem funkcji usługowej na parterze (przyziemiu), miejsc postojowych ( w tym garaży) w kondygnacji piwnicznej, przy ul. [...] na terenie działki nr ewid. [...] wraz z infrastrukturą techniczna i budynkiem.

W uzasadnieniu, w pierwszej kolejności, organ wskazał na wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. jaki zapadł w niniejszej sprawie oraz wypływającą z niego ocenę prawną i wskazania co do dalszego prowadzenia postępowania.

Dalej organ wskazał, że wykonując powyższe zalecenia zwrócił się do Prezydenta Miasta o wyjaśnienie, czy Naczelnik Wydziału Nieruchomości Urzędu Miasta posiadał upoważnienie do złożenia wniosku, który był podstawą do wydania przedmiotowej decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] grudnia 2008 r. W odpowiedzi Prezydent Miasta wyjaśnił, że Naczelnik Wydziału Nieruchomości Urzędu Miasta działał na podstawie upoważnienia udzielonego przez Zastępcę Prezydenta Miasta. Jednocześnie organ przedłożył upoważnienie z dnia [...] marca 2007 r. dla B.N. – Naczelnika Wydziału Gospodarki Nieruchomościami Urzędu Miasta, a także Zarządzenie Prezydenta Miasta nr [...] z dnia [...] grudnia 2006 r. w sprawie powołania Zastępcy Prezydenta Miasta, nr [...] z dnia [...] grudnia 2006 r. w sprawie upoważnienia Zastępcy Prezydenta Miasta ds. Rozwoju do prowadzenia spraw miasta w imieniu Prezydenta, oraz nr [...] z dnia [...] czerwca 2007 r. w sprawie określenia zakresu zadań i podziału kompetencji Prezydenta Miasta, Zastępców Prezydenta Miasta, Sekretarza Miasta i Skarbnika Miasta. Organ stwierdził, że z przedłożonego przez Prezydenta Miasta upoważnienia z dnia [...] marca 2007 r. wynika, że B.N. - Naczelnik Wydziału Gospodarki Nieruchomościami Urzędu Miasta została upoważniona do występowania w imieniu Miasta w sprawach dotyczących uzyskiwania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania nieruchomości będących własnością Miasta. Upoważnienie to zostało udzielone przez Zastępcę Prezydenta Miasta – E.P.. Jednocześnie z Zarządzenia nr [...] z dnia [...] grudnia 2006 r. Prezydenta Miasta wynika upoważnienie E.P. – Zastępcy Prezydenta Miasta m.in. do załatwiania w imieniu Prezydenta spraw z zakresu administracji publicznej oraz do składania w imieniu Miasta oświadczeń woli w sprawach majątkowych Miasta. Upoważnienie to obejmuje sprawy pozostające we właściwości m.in. Wydziału Gospodarki Nieruchomościami. W ocenie Kolegium nie ma zatem żadnych wątpliwości, że skoro nieruchomość będąca przedmiotem wskazanej powyżej decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] grudnia 2008 r., w dacie złożenia wniosku o wydanie warunków zabudowy stanowiła własność Miasta, to tym samym Naczelnik Wydziału Gospodarki Nieruchomościami, działając na podstawie i w granicach udzielonego mu upoważnienia, był uprawniony do złożenia w imieniu Miasta tego wniosku.

Odnosząc się do kolejnych, wskazanych przez wnioskodawcę, przesłanek stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji z dnia [...] grudnia 2008 r., organ wskazał, że wprawdzie decyzja wydana została przez organ podlegający w danej sprawie wyłączeniu na podstawie art. 24 1 pkt 1 kpa, to jednak okoliczność ta może stanowić podstawę do wznowienia postępowania, a nie do stwierdzenia nieważności. Podobnie przedstawia się sytuacja, jeżeli chodzi o zarzut nieprawidłowego ustalenia kręgu stron w postępowaniu o wydanie powyższej decyzji o warunkach zabudowy, która to okoliczność może być podstawą wznowienia postępowania administracyjnego.

Za nietrafny uznało Kolegium zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia

27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (DZ. U. z 2013 r. poz. 647), polegający na braku dostępu do drogi publicznej. Analiza sprawy, w ocenie organu, dowiodła że w dacie wydania przedmiotowej decyzji o warunkach zabudowy nieruchomość, której dotyczyła decyzja miała zapewniony dostęp do drogi publicznej.

Dalej Kolegium stwierdziło, że wbrew stanowisku Spółdzielni, w postępowaniu o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy przepisy prawa nie przewidują obowiązku przeprowadzania konsultacji społecznych z mieszkańcami.

W ocenie organu nie był również zasadny zarzut niespełnienia przesłanki z art. 52 wskazanej powyżej ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Odnosząc się do podniesionego w tym względzie zarzutu Kolegium stwierdziło, że z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy wystąpić może inwestor, a zatem każdy podmiot, który ma subiektywny zamiar zagospodarowania terenu, dla którego mają być ustalone warunki zabudowy. Okoliczność, czy zamiar ten faktycznie przekształci się w realizację zamierzenia inwestycyjnego, nie jest jednak przedmiotem badania w postępowaniu administracyjnym. Nie podlega również badaniu okoliczność czy zamierzenie inwestycyjne realizowane będzie przez samego inwestora, czy we współpracy z innym podmiotem, czy służy też zwiększeniu atrakcyjności, a tym samym wartości danej nieruchomości. Bezspornie Miasto mogło wystąpić z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, a dla sprawy pozostaje bez znaczenia okoliczność, czy rzeczywiście miało zamiar samodzielnie ją realizować.

W ocenie Kolegium zarówno wniosek o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy, jak i sama decyzja z dnia [...] grudnia 2008 r. znak: [...] dotknięte są wadami, jednak stwierdzone uchybienia nie mają charakteru rażącego naruszenia prawa, mogące stanowić podstawę stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji.

Spółdzielnia Mieszkaniowa wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy. Skarżąca zarzuciła, że postępowanie nieważnościowe przeprowadzone zostało nieprawidłowo, albowiem w jego toku organ uzupełnił materiał dowodowy, do czego nie był uprawniony. Zdaniem skarżącej decyzja o warunkach zabudowy wydana została na wniosek podmiotu, który nie posiadał wymaganego upoważnienia, wobec czego wniosek ten nie mógł skutecznie wszcząć postępowania. Skarżąca zarzuciła, że przedłożone upoważnienie dla Naczelnika Wydziału Nieruchomości przez Zastępcę Prezydenta Miasta wydane zostało bez podstawy prawnej oraz poza granicami umocowania, nadto z naruszeniem art. 31 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 268a kpa. Skarżąca podtrzymała dotychczas podnoszone zarzuty, które w jej ocenie winny skutkować stwierdzeniem nieważności przedmiotowej decyzji.

Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożył również Z.O., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika. Skarżący zarzucił, że decyzja wydana została przez organ, który podlegał w sprawie wyłączeniu. Zdaniem skarżącego okoliczność ta powoduje, że w sprawie orzekał organ niewłaściwy, a to w oparciu o przepis art. 156 § 1 pkt 1 kpa winno skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji z dnia 9 grudnia 2008 r. W ocenie skarżącego oceniając decyzję pod kątem zasadności stwierdzenia jej nieważności, organ winien brać pod uwagę sumę wszystkich błędów, jakimi jest ona dotknięta, a nie oceniać każde uchybienie odrębnie.

Decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w decyzji z dnia [...] maja 2013 r.

W ocenie Kolegium postępowania dotyczącego wyjaśnienia umocowania do działania Naczelnika Wydziału Gospodarki Nieruchomościami nie należy traktować jako uzupełniającego postępowania dowodowego, gdyż nie uzupełnia ono materiału dowodowego dotyczącego decyzji

merytorycznej. W tym zakresie Kolegium wykonało zalecenia Sądu zawarte w wyroku II SA/Go 807/12. Zdaniem Kolegium Naczelnik Wydziału Gospodarki Nieruchomościami Urzędu Miejskiego występując o wydanie decyzji o warunkach zabudowy działał w granicach udzielonego mu upoważnienia. Zarzuty skarżącej w tym zakresie organ uznał za bezzasadne. Organ zauważył, że w Zarządzeni nr [...] z dnia [...] grudnia 2006 r. Prezydent Miasta przywołał również przepis art. 33 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym, który daje możliwość powierzenia określonych spraw gminy w imieniu wójta (prezydenta) jego zastępcy.

Od powyższej decyzji Z.O., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł skargę. W skardze strona skarżąca podniosła te same zarzuty i argumentację, jakie zostały zawarte we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Skargę złożyła również Spółdzielnia Mieszkaniowa, również w całości powielając w niej argumentację zawartą w złożonym przez siebie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

W odpowiedziach na skargi Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o ich oddalenie.

Postanowieniem z dnia 10 pażdziernika 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 111 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (DZ.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) orzekł o połączeniu do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej ze sprawą ze skargi Z.O..

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Skargi podlegały uwzględnieniu, aczkolwiek nie wszystkie podnoszone w nich zarzuty były zasadne.

Na wstępie należy zauważyć, że przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie pozostawała decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego i poprzedzająca ją decyzja tego organu, podjęte w postępowaniu prowadzonym w przedmiocie stwierdzenia nieważności, wydanej w trybie zwykłym, decyzji z dnia [...] grudnia 2008 r. o ustaleniu warunków zabudowy. Trzeba wskazać, że postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji jest jednym z nadzwyczajnych trybów wzruszenia decyzji administracyjnej.

Kompetencja organu administracji orzekającego w tym trybie obejmuje wyłącznie badanie, czy kwestionowana decyzja jest dotknięta jedną z kwalifikowanych wad wyliczonych w art. 156 § 1 Kpa. Postępowanie to nie zmierza więc do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, zakończonej już decyzją ostateczną. Jego celem jest wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji dotkniętej kwalifikowana wadą nieważności. Stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych z art. 16 § 1 kpa, dlatego może mieć ono miejsce tylko wtedy, gdy decyzja w sposób niewątpliwy dotknięta jest przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Z tego też powodu wykładnia przesłanek nieważności decyzji winna mieć charakter ścieśniający.

W postępowaniu, którego przedmiotem jest stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, organ administracji publicznej bada czy rozstrzygnięcie dotknięte jest wadą prawną z art. 156 § 1 Kpa, nie rozstrzyga zaś o istocie sprawy będącej przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie zwykłym.

Przy tak określonym przedmiocie postępowania nieważnościowego, kontrola sądowa nad tym postępowaniem, która sprawowana jest w oparciu o kryterium legalności, polega na badaniu, czy rozstrzygnięcie organów orzekających w postępowaniu nieważnościowym wydane zostało z uwzględnieniem przesłanek z art. 156 § 1 Kpa, a tym samym - czy w postępowaniu zwykłym doszło do wydania decyzji obarczonej wadą kwalifikowaną, w szczególności do wydania jej z rażącym naruszenia prawa.

Nie każde naruszenie prawa ma charakter rażący, a jedynie takie gdy decyzja nim dotknięta wywołuje skutki prawne nie dające się pogodzić z wymaganiami praworządności, którą należy chronić nawet kosztem obalenia ostatecznej decyzji. Nie chodzi więc o spór o wykładnię prawa, lecz o działanie wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w prawie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 stycznia 2013r., II GSK 2035/11, LEX nr 1270125).

W orzecznictwie przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, ale o niedopuszczalne przekroczenie prawa, dodatkowo w sposób jasny i niedwuznaczny. Co do zasady spór co do wykładni przepisu prawa materialnego, nie może stanowić przesłanki do uznania, że decyzja ostateczna została wydana z rażącym naruszeniem prawa i stwierdzenia nieważności tej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 18 stycznia 2013 r. sygn. SA/Łd 915/12, Lex nr 1270513).

Badając niniejszą sprawę należało mieć na uwadze, że w sprawie której przedmiotem była odmowa stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] grudnia 2008 r. znak: [...] Naczelnika Wydziału Urbanistyki Miasta, działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta ustalającej Miastu warunki zabudowy, orzekał już Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. Wyrokiem z dnia z dnia 5 grudnia 2012 r. sygn. akt II SA/Go 807/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego o odmowie stwierdzenia nieważności powyższej decyzji. W wyroku Sąd zawarł ocenę prawną co do okoliczności wskazanych przez strony postępowania nieważnościowego stanowiące podstawę stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej.

W ocenie Sądu orzekającego w sprawie II SA/Go 807/12, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy zasadne pozostawało stanowisko SKO, że wskazywane przez strony skarżące takie okoliczności jak orzekanie w sprawie o ustalenie warunków zabudowy przez organ podlegający wyłączeniu, pominięcie jako stron postępowania skarżącej Spółdzielni Mieszkaniowej i właścicieli lokali w budynkach przy ul. [...], brak konsultacji społecznych, wydanie warunków zabudowy w stosunku do działki nie mającej dostępu do drogi publicznej, wady wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy oraz uchybienia którymi dotknięta jest sama decyzja o warunkach zabudowy, nie mogły stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] grudnia 2008 r.

Stosownie do treści art. 153 p.p.s.a ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia.

Uregulowanie zawarte w art. 153 p.p.s.a. oznacza, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, bo jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w danej sprawie. Z kolei, związanie samego sądu administracyjnego, w rozumieniu art. 153 p.p.s.a. oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które są sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się organu administracji publicznej do wskazań w zakresie dalszego postępowania.

W pojęciu "ocena prawna" mieści się przede wszystkim wykładnia przepisów prawa materialnego i procesowego. Wykładnia w tym sensie zmierza do wyjaśnienia istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku w związku z rozpoznawaną sprawą. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych. Sformułowanie "ocena prawna wyrażona w orzeczeniu sądu wiąże w sprawie ten sąd" oznacza, że ilekroć dana sprawa będzie przedmiotem rozpoznania przez ten sąd, będzie on związany oceną prawną wyrażoną w tym orzeczeniu, jeżeli nie zostanie ono uchylone lub nie ulegną istotnej zmianie przepisy.

Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego ciążący na organie i na sądzie może być wyłączony tylko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego, czyniącej pogląd prawny nieaktualnym, a także w razie wzruszenia wyroku w trybie przewidzianym prawem.

Przenosząc powyższe uwagi na tło rozpoznawanej sprawy, przyjdzie stwierdzić, że w zakresie następujących okoliczności: orzekanie w sprawie o ustalenie warunków zabudowy przez organ podlegający wyłączeniu, pominięcie jako stron postępowania skarżącej Spółdzielni Mieszkaniowej i właścicieli lokali w budynkach przy ul. [...], brak konsultacji społecznych, wydanie warunków zabudowy w stosunku do działki nie mającej dostępu do drogi publicznej, wady wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy oraz uchybienia którymi dotknięta jest sama decyzja o warunkach zabudowy - wiążące jest stanowisko Sądu wyrażone w wyżej wskazanym wyroku z dnia 5 grudnia 2o12r. Przypomnieć jedynie można, że Sąd uznał iż okoliczności powyższe nie mogły stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] grudnia 2008 r., a motywy tego stanowiska wnikliwie zostały przedstawione w uzasadnieniu wyroku. Ponowna analiza wskazanych przesłanek jest na obecnym etapie zbędna, a nawet w świetle treści przepisu art. 153 p.p.s.a. – niedopuszczalna.

W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, słuszne było stanowisko Kolegium w zakresie braku podstaw do przyjęcia, że zapis wynikający z art. 52 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie został spełniony. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie stawia ograniczeń podmiotowych co do osoby wnioskodawcy. Może to być zarówno podmiot prawa publicznego, jak i prawa prywatnego, będący osobą fizyczną lub osobą prawną. Wystąpienie z wnioskiem przez jeden podmiot nie wyklucza w świetle art. 63 ustawy prawa do występowania z wnioskiem przez innych.

Zarówno decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego jak i decyzja o warunkach

zabudowy mogą być wydawane w stosunku do wielu wnioskodawców, a wydanie decyzji w stosunku do jednego z nich nie blokuje możliwości wydawania jej wobec następnych. Jest to konsekwencją charakteru tych decyzji, które nie rodzą praw do nieruchomości oraz stanowią promesę w stosunku do pozwolenia na budowę, deklarując stan prawny nieruchomości na potrzeby tego postępowania, a nie tworząc go. Decyzja o warunkach zabudowy nie jest decyzją uznaniową. Wnioskujący ma ją otrzymać, jeśli tylko jest ona zgodna z przepisami prawa powszechnie obowiązującego. W związku z takim charakterem decyzji, jej wydania nie można uzależnić od spełnienia dodatkowych, nieprzewidzianych przepisami odrębnymi warunków. W postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy organ administracyjny nie bada jaki jest rzeczywisty zamiar wnioskodawcy, w stosunku do nieruchomości, której dotyczy wniosek. Przepis art. 52 ust. 1 ustawy stanowi, że ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego następuje na wniosek inwestora. Już samo wystąpienie danego podmiotu z wnioskiem, o którym mowa w art. 52 ust. 1 daje podstawę do przyjęcia, że zamiarem wnioskodawcy jest inwestowanie w sposób określony we wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego, bądź o ustalenie warunków zabudowy. Organ administracyjny do którego wpłynął wniosek nie jest uprawniony do badania czy wnioskodawca rzeczywiście zamierza przeprowadzać inwestycję objętą wnioskiem. Konstrukcja prawna postępowania o wydanie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz o ustaleniu warunków zabudowy nie uzależnienia ich wydania od wykazania przez wnioskodawcę zamiaru inwestowania na danym terenie. Rolą tychże decyzji jest określenie, czy ze względu na obowiązujący stan prawny, opisany we wniosku sposób inwestowania jest w ogóle możliwy. W powyższym znaczeniu zgłoszony przez skarżącą Spółdzielnię zarzut był chybiony.

W ocenie Sądu trafny okazał się zarzut skarżącej odnośnie naruszenia art. 31 ustawy o samorządzie gminnym. Stosownie do treści art. 11a ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (DZ.U. z 2013 r. poz. 594) – dalej usg –

organami gminy są:

1) rada gminy;

2) wójt (burmistrz, prezydent miasta).

W myśl art. 31usg wójt kieruje bieżącymi sprawami gminy oraz reprezentuje ją na zewnątrz.

Z mocy przywołanego powyżej przepisu art. 31 usg wójt (burmistrz, prezydent miasta) uzyskał status reprezentanta gminy i w jego gestii leży przejawienie woli gminy na zewnątrz. Swoje zadania wójt wykonuje za pomocą urzędu gminy (art. 33 ust. 1 usg).

Stosownie do treści art. 33 ust. 4 usg wójt może powierzyć prowadzenie określonych spraw gminy w swoim imieniu zastępcy wójta lub sekretarzowi gminy.

Przytoczony powyżej przepis art. 33 ust. 4 zezwala na to, aby wójt (burmistrz, prezydent miasta) powierzył prowadzenie spraw gminy swojemu zastępcy lub jej sekretarzowi. Powierzenie określonych kompetencji do wykonywania oznacza dekoncentrację kompetencji. Taka dekoncentracja ma cechy trwałości, nie traci mocy obowiązującej ze zmianą lub brakiem piastuna organu. Nie oznacza, że dochodzi do przeniesienia tych kompetencji na ten organ. Podmiot, na którego rzecz nastąpiła dekoncentracja kompetencji, nie staje się organem, działa zawsze w jego imieniu (por.wyrok NSA z dnia 3 grudnia 2008 r., II OSK 1458/08, LEX nr 512719). A skoro tak, to omawiane przepisy należy interpretować w aspekcie art. 31 u.s.g. Z mocy tego ostatniego przepisu wójt ma kompetencję kierowania "bieżącymi sprawami gminy", w tym więc zakresie (a obejmuje on także kierowanie urzędem gminy) może powierzyć ich prowadzenie zastępcy wójta lub sekretarzowi gminy (w odniesieniu do sekretarza art. 5 ust. 4 u.p.sam. mówi o tym niemal expressis verbis). Powierzenie to nie obejmuje uprawnienia wymienionych funkcjonariuszy do wydawania decyzji administracyjnych w imieniu wójta, gdyż tutaj podstawę prawną upoważnienia stanowi art. 39 ust. 2 u.s.g.

W piśmiennictwie zauważono, że przepis art. 33 ust. 4 usg nie dotyczy tylko funkcjonowania urzędu gminy jako pracodawcy, ale ma znacznie szerszy zasięg.

Podstawowe znaczenie ma tu regulamin organizacyjny jako dokument określający organizację i zasady funkcjonowania urzędu gminy. Powierzenie prowadzenia określonych spraw gminy - w imieniu wójta - zastępcy lub sekretarzowi gminy oznacza z jednej strony, że katalog osób, którym może być powierzone to prowadzenie, jest określony, z drugiej zaś, iż owo "powierzenie" powinno znaleźć wyraz w tzw. zakresie czynności zastępcy wójta lub sekretarza gminy jako osób prowadzących (nadzorujących) określone sprawy gminy" (G. Bieniek, W sprawie reprezentacji...).

Treść przepisu art. 33 ust. 4 usg stanowczo wskazuje na ograniczenia podmiotowe, bowiem osobami, które mogą wykonywać funkcje wymienione w tym przepisie są wyłącznie zastępcy wójta lub sekretarz. Zarówno w orzecznictwie jak i w piśmiennictwie wypracowanym na tle stosowania przepis art. 33 ust. 4 usg podkreśla się, że krąg podmiotów, którym wójt (burmistrz, prezydent miast) może powierzyć część swoich kompetencji w ramach reprezentacji gminy na zewnątrz, sprowadza się do jego zastępców oraz skarbnika. Powierzenie funkcji, które mieszczą się w zakresie kompetencji wójta związanych z prowadzeniem określonych spraw gminy, pełnomocnikowi będącemu pracownikowi urzędu, zamiast sekretarzowi lub zastępcy wójta narusza przepisy art. 33 ust. 1- 5 usg i może być uznane za próbę obejścia prawa w kontekście ustrojowej pozycji sekretarza gminy. Przyjęcie odmiennej wykładni poddawałoby bowiem w wątpliwość sens istnienia art. 33 ust. 4 usg (por. wyrok NSA z dnia 6 marca 2008 r. sygn. II OSK 1835/07, Lex nr 470920).

Z treści przepisu art. 33 ust. 4 usg wynika nadto, że upoważnienie do wykonywania kompetencji organu może być udzielone tylko przez organ, a nie przez osobę, która wykonuje jedynie kompetencje tego organu. Skoro bowiem wójt może przekazać część swoich kompetencji ściśle określonym osobom, czyli zastępcom i skarbnikowi, to brak jest podstaw do przyjęcia, że upoważnione w ten sposób osoby mogą przekazane im kompetencje do reprezentowania gminy cedować na inne osoby. Innymi słowy, skoro wójt jako reprezentant gminy, po myśli art. 33 ust. 4 usg,

do reprezentowania gminy na zewnątrz może upoważnić tylko swoich zastępców oraz skarbnika, to znaczy że krąg ten jest zamknięty, a osoby w ten sposób upoważnione nie mogą udzielać dalszych upoważnień do reprezentowania gminy.

Jak wyżej podniesiono przekazywanie określonych uprawnień organu oznacza dekoncentrację kompetencji. Kompetencje związane z reprezentacją gminy posiada tylko organ, a zatem wójt. Jedynie organ może przekazać część swoich ustawowo określonych kompetencji, nadto może to uczynić wobec ściśle określonych osób.

Trzeba w tym miejscu zwrócić uwagę na przepisy art. 39 ust. 1- 4 usg, w myśl których do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej organ może upoważnić swoich zastępców lub innych pracowników. Decyzje wydawane są wówczas w imieniu wójta. Przepisy te mają charakter szczególny w stosunku do przepisów art. 31 i 33 usg, dotyczą bowiem załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznych.

W analizowanej sprawie wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] marca 2008 r. złożył Naczelnik Wydziału Gospodarki Nieruchomościami – B.N.. Wniosek złożony został w imieniu Miasta Naczelnik Wydziału Gospodarki Nieruchomościami – B.N. działała przy tym na podstawie upoważnienia z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] udzielonego przez Zastępcę Prezydenta Miasta E.P.. Zarządzeniem nr [...] z dnia [...] grudnia 2006 r. Prezydent Miasta upoważnił Zastępcę Prezydenta Miasta ds. Rozwoju do prowadzenia spraw miasta w imieniu Prezydenta. Stosownie do treści przytoczonego powyżej przepisu art. 33 ust. 4 usg jedynie zastępcy prezydenta miasta oraz skarbnik mogli być upoważnieni do reprezentowania miasta na zewnątrz. Tym samym udzielenie upoważnienia z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] przez Zastępcę Prezydenta Miasta E.P. Naczelnikowi Wydziału Gospodarki Nieruchomościami – B.N. nastąpiło naruszeniem art. 33 ust. 4 usg. Zastępca Prezydenta Miasta nie była uprawniona do cedowania swoich kompetencji do reprezentowania miasta, uzyskanych na podstawie upoważnienia udzielonego przez Prezydenta Miasta, na dalsze osoby. Jak wyżej wywiedziono jedynie ściśle określony ustawowo krąg osób może reprezentować gminę na zewnątrz, do tego kręgu nie należą inni pracownicy urzędu – poza zastępcami wójta i skarbnikiem (w przeciwieństwie do treści art. 39 usg) . Nie ulega wątpliwościom, że złożenie wniosku wszczynającego postępowanie administracyjne stanowi jedną z form reprezentacji gminy na zewnątrz. Jest oświadczeniem woli o treści zawartej we wniosku, nadto w danym wniosku wyrażnie wskazano, że wnioskodawcą jest Miasto (pieczęć nagłówkowa). W tej sytuacji należało zbadać skutki procesowe złożenia wniosku przez podmiot do tego nielegitymowany. Wszczęcie i przeprowadzenie postępowania administracyjnego na skutek wniosku złożonego przez podmiot nie posiadający legitymacji procesowej jest wadliwe. Ustalenie tej okoliczności w toku tak wszczętego postępowania obliguje organ do wydania decyzji o umorzeniu postępowania administracyjnego, jako bezprzedmiotowego. Wydanie decyzji merytorycznej na skutek rozpatrzenia wniosku złożonego przez podmiot do tego nielegitymowany ma ten skutek, że orzeczenie to dotknięte jest kwalifikowaną wadą prawną z art. 156 § 1 pkt 2, albowiem wydane zostało z rażącym naruszeniem prawa (por. wskazany powyżej wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 5 grudnia 2012 r. sygn. akt II SA/Go 807/12). Postępowanie w którym wydana została decyzja rozstrzygająca sprawę co do istoty, od momentu jego wszczęcia dotknięte było wadą prawną, która przed wydaniem końcowego rozstrzygnięcia nie została usunięta.

Powyższe ustalenia prowadzą do wniosku, że stanowisko organu wyrażone w zaskarżonej decyzji nie odpowiada przytoczonym powyżej przepisom prawa. Nie wystarczyło bowiem wykazanie, że osoba która złożyła wniosek o ustalenie warunków zabudowy działała na podstawie upoważnienia udzielonego przez Zastępcę Prezydenta Miasta, ale należało następnie poddać analizie prawidłowość udzielonego w ten sposób upoważnienia, albowiem wadliwość w tym względzie skutkowała bezskutecznością udzielonego upoważnienia.

W wyroku z dnia 27 marca 2012 r. sygn. SK 2449/10 (Lex nr 1219108) Naczelny Sąd Administracyjny w tezie pierwszej, wyraził stanowisko, zgodnie z którym z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części.

Pozostałe zarzuty skargi nie były zasadne. SKO, zgodnie z wytycznymi Sądu, uzupełniło materiał dowodowy w zakresie upoważnień do działania w sprawie przez poszczególne podmioty. W ten sposób pogłębiony materiał dowodowy nie miał wpływu na treść merytorycznego rozstrzygnięcia. Dodać przy tym należy, że brak w aktach sprawy stosowanych upoważnień do działania w imieniu organu nie musi oznaczać, że takowe nie zostały udzielone, a dany podmiot działał bez upoważnienia. W postępowaniu nieważnościowym organ administracyjny ma obowiązek przeprowadzenia wszystkich czynności procesowych w celu ustalenia istnienia lub nieistnienia kwalifikowanych wad prawnych skutkujących stwierdzeniem nieważności decyzji administracyjnej (postanowienia).

Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. Sąd orzekł – jak w punkcie I sentencji wyroku. O kosztach orzeczono w punkcie II, a rozstrzygnięcie to ma oparcie w przepisach art. 200 i 205 p.p.s.a.

24