Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt IV SA/Wr 757/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2016-05-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 23 ust. 1 i ust. 8, art. 25
journal: Dz.U. 2015 poz 859
law: Ustawa z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów - tekst jednolity.
article: art. 10 par. 1, art. 7, art. 77 par. 1, art. 80
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Lidia Serwiniowska, Sędziowie: Sędzia NSA Mirosława Rozbicka – Ostrowska (spr.), Sędzia WSA Wanda Wiatkowska – Ilków, Protokolant: asystent sędziego Marcin Jarecki, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 17 maja 2016 r. sprawy ze skargi D. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] września 2015 r., nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia nienależnie pobranych świadczeń z funduszu alimentacyjnego wypłaconych na rzecz osoby uprawnionej wraz z ustawowymi odsetkami I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. przyznaje radcy prawnemu T. S. kwotę 442,80 (słownie: czterysta czterdzieści dwa i 80/100) złotych w tym 23 % VAT od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu w postępowaniu sądowym.


UZASADNIENIE

Postępowanie administracyjne w sprawie wszczęte zostało wnioskiem D. W. (dalej: strona, skarżąca) z dnia 4 sierpnia 2015 r. o umorzenie nienależnie pobranych świadczeń z funduszu alimentacyjnego wraz z ustawowymi odsetkami oraz kosztami upomnienia z tym uzasadnieniem ,że ma trudną sytuacją finansową rodziny oraz problemy zdrowotne wśród najbliższych

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r., nr [...], wydaną z powołaniem się na przepisy art. 12 ust. 1 i 2 w związku z art. 2, art. 9 ust. 1 i 2, art 10 ust. 1, art. 15, art. 18, art. 23, art. 25 i 29 ustawy z dnia 7 września 2007 o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz.U. z 2015 r. poz. 859) (zwanej dalej: u.p.o.u.a.), art. 3 pkt. 1 i 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2015 poz. 114) oraz art. 104 k.p.a. działający z upoważnienia Burmistrza Miasta B., Kierownik Działu Świadczeń Rodzinnych, Alimentacyjnych i Dodatków Mieszkaniowych Ośrodka Pomocy Społecznej w B. odmówił stronie umorzenia należności z tytułu nienależnie pobranych świadczeń z funduszu alimentacyjnego na córkę K. M. w okresie od dnia 1 kwietnia 2013 r. do dnia 30 czerwca 2013 r. w łącznej wysokości 1500 zł oraz ustawowych odsetek, które na dzień 25 sierpnia 2015 r. wynoszą 385,85 zł a także kosztów upomnienia w wysokości 11,60 zł.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał ,że w dniu [...] lutego 2014 r. wydał decyzję nr [...], uznającą świadczenia z funduszu alimentacyjnego pobrane na córkę K. M. w okresie od dnia 1 kwietnia 2013 r. do dnia 30 czerwca 2013 r. w łącznej wysokości 1500 zł za świadczenia nienależnie pobrane. Powyższa decyzja została utrzymana w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r., nr [...]. Od tej decyzji ostatecznej strona wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, który wyrokiem z dnia 19 lutego 2015 r., sygn. akt IV SA/Wr 505/14 oddalił skargę.

Organ I instancji ustalił, że w skład gospodarstwa domowego zalicza się stronę oraz dwójkę jej dzieci K. M. lat [...] oraz [...] syna O. S., a także ojca strony R. W. lat [...], który jest osobą bezrobotną, legitymującą się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności wydanym na stałe. Obecnie strona jest zarejestrowana w Urzędzie Pracy jako osoba bezrobotna bez prawa do zasiłku. Rodzina utrzymuje się z otrzymywanego dodatku mieszkaniowego, pobieranych świadczeń z pomocy społecznej oraz dobrowolnych alimentów otrzymywanych na syna O. S. Znaczącym zdarzeniem w sytuacji rodzinnej była śmierć matki strony J. W. dnia [...] czerwca 2015 r.

Według organu istotnym, a zarazem niezrozumiałym w sprawie jest fakt, że strona nie ubiega się o świadczenia rodzinne na córkę K. M. mimo, że jej obecna sytuacja dochodowa oraz rodzinna, uprawnia do pobierania tych świadczeń. Tak więc będąc w tak trudnej sytuacji oraz mając możliwość uzyskania dodatkowego wsparcia finansowego strona winna wykazać większą aktywność i niezwłocznie poczynić starania o polepszenie sytuacji finansowej rodziny. W tak przedstawionej sytuacji rodzinnej strona winna złożyć wniosek o zasiłek rodzinny oraz dodatki do zasiłku rodzinnego (m.in. zasiłek rodzinny w wysokości 115 zł miesięcznie, dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka w wysokości 170 zł miesięcznie oraz ewentualnie inne) , co znacznie poprawiłoby sytuację finansową rodziny. Ponadto w wyniku zasądzenia przez Sąd Rejonowy alimentów na rzecz O. S. (które dobrowolnie i tak strona otrzymuje) strona mogłaby ubiegać się o świadczenia rodzinne na syna (m.in. zasiłek rodzinny w wysokości 77 zł). Kolejnym, niezrozumiałym - zdaniem organu - działaniem rodziny strony w sytuacji posiadania uprawnień do świadczeń z pomocy społecznej jest nieubieganie się o zasiłek stały z pomocy społecznej przez ojca strony R. W., który jest osobą bezrobotną nie uzyskującą żadnych dochodów. Podkreślono, że dnia 21 sierpnia 2015 r. składając oświadczenie w Ośrodku, strona została poinformowana o możliwości ubiegania się o takie świadczenia przez jej ojca. Jednocześnie strona została poinformowana, że szczegółowych informacji udzieli pracownik socjalny Ośrodka, do którego stronę skierowano. Do dnia wydania decyzji nikt z rodziny nie zainteresował się uzyskaniem takich świadczeń oraz nie udał się do pracownika socjalnego ze stosownym wnioskiem. Zdaniem organu, powyższe oznacza, że strona nie jest wystarczająco zainteresowana poprawieniem swojej sytuacji dochodowej, gdyż mając możliwości uzyskiwania dodatkowego wsparcia nie korzysta z niego.

Organ przytoczył treść przepisu art. 23 ust. 8 u.p.o.u.a. , według którego organ właściwy wierzyciela oraz marszałek województwa mogą umorzyć kwotę nienależnie pobranych świadczeń wraz z odsetkami w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty, jeżeli zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny. Przy interpretacji tegoż przepisu organ odwołał się do orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym za szczególnie uzasadniony przypadek przyjmuje się taką sytuację życiową osoby lub rodziny, która ponad wszelka wątpliwość, bez konieczności wnikliwych zabiegów interpretacyjnych, istniejącego stanu rzeczy, pozwala stwierdzić, że aż tak drastycznie, tak dotkliwie w skutkach i tak daleko ingerujące w plany życiowe zdarzenia nie należą do zdarzeń codziennych, ani nawet do zdarzeń nadzwyczajnych. Są to zdarzenia występujące zupełnie okazjonalnie, wymagające wielu niefortunnych zbiegów wydarzeń, wykraczające poza możliwości ludzkiej zapobiegliwości.

Uwzględniając powyższe - w ocenie organu - w żaden sposób nie można potraktować sytuacji rodzinnej i finansowej strony jako przypadek szczególnie uzasadniony. Za taki, według organu nie może uchodzić śmierć matki, niewątpliwie sytuacja trudna i traumatyczna , ale nie wyczerpująca znamion sytuacji, na podstawie której można umorzyć świadczenie nienależnie pobrane. Organ wskazał, że strona jest osobą młodą i w każdej chwili może pojawić się dla niej możliwość zatrudnienia. Wówczas sytuacja dochodowa ulegnie znacznej poprawie. W momencie podjęcia pracy, opiekę nad synem O., na wniosek strony, może przejąć żłobek publiczny.

Strona odwołała się od powyższej decyzji , podnosząc zarzut wydania jej z naruszeniem prawa. Według odwołującej wykonanie decyzji w przedmiocie zwrotu świadczenia alimentacyjnego narazi ją i jej rodzinę na niepowetowane straty materialne, bowiem nie ze swej winy nie jest w stanie zwrócić pobranego świadczenia. Odwołująca zakwestionowała twierdzenia organu, że nie ubiegała się o pomoc z OPS , aby poprawić swoją sytuację materialną. Wniosła też o dopuszczenie dowodu z dokumentu w postaci zaświadczenia lekarskiego z dnia 4 września 2015 r.,z którego wynika , że jej syn O. cierpi na alergię pokarmową i nie nadaje się do umieszczenia w żłobku. Nadto wywodziła, że musi opiekować się ojcem. Powyższe okoliczności powodują, że nie jest w stanie podjąć zatrudnienia. Odwołująca podniosła, że w opisanej sytuacji znalazła się bez swojej winy.

Decyzją z dnia [...] września 2015 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. uchyliło decyzję organu I instancji w całości i orzekło w ten sposób, że odmówiło stronie umorzenia nienależnie pobranych świadczeń z funduszu alimentacyjnego na córkę K. M. w okresie od dnia 1 kwietnia 2013 r. do dnia 30 czerwca 2013r. w łącznej wysokości 1500 zł wraz z ustawowymi odsetkami. W motywach decyzji ostatecznej Kolegium podzieliło ustalenia faktyczne poczynione przez organ I instancji i dokonana przez ten organ ocenę prawną tych ustaleń. Według organu II instancji , użyty przez ustawodawcę w przepisie art. 23 ust. 8 u.p.o.u.a. zwrot może umorzyć oznacza, że decyzja wydana na jego podstawie ma charakter uznaniowy , lecz zakres swobody działania organu administracyjnego, wynikający z przepisu prawa materialnego, ograniczony jest ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego określonymi w art. 7, 77 § 1 k.p.a. jak i kryteriami, które organ musi uwzględnić w każdym indywidualnym przypadku.

Ustawodawca przewidział możliwość umorzenia nienależnie pobranego świadczenia w przypadku wystąpienia szczególnie uzasadnionych okoliczności dotyczących sytuacji rodziny. Z orzecznictwa sądowego wynika, co należy rozumieć przez pojęcie szczególnie uzasadnionych okoliczności. Na pojęcie to składa się całokształt sytuacji materialnej, zdrowotnej, jak i życiowej wnioskodawcy. Rozpoznając wniosek o umorzenie nienależnie pobranych świadczeń organy administracji powinny dokonać oceny, czy sytuacja życiowa wnioskodawcy, w tym stan rodzinny, wiek, niepełnosprawność, stan zdrowia mieszczą się w ustawowym pojęciu szczególnie uzasadnionych okoliczności.

Według Kolegium zwrot ten należy interpretować biorąc pod uwagę fakt, że co do zasady do świadczeń rodzinnych uprawnione są jedynie osoby o niewysokich dochodach, spełniające tzw. kryterium dochodowe. Nawet sama trudna sytuacja materialna danej rodziny nie uzasadnia umorzenia kwoty nienależnie pobranych świadczeń. Jest to możliwe dopiero wówczas, gdy sytuacja rodziny będzie "szczególna" i to szczególna na tle rodzin uprawnionych do świadczeń rodzinnych, a nie względem wszystkich rodzin. Rozważenia zatem wymaga, czy strona jest w stanie spłacić zadłużenie w wysokości 1500 zł wraz z należnymi odsetkami, czy też w sytuacji rodzinnej i majątkowej strony zachodzą okoliczności wyłączając w ogóle możliwość spłaty zadłużenia w tej wysokości. Aby to ustalić organ powinien ocenić sytuację dochodową strony, na którą składają się nie tylko otrzymywane dochody, ale także i inne okoliczności - stan zdrowia i możliwości uzyskania dochodu. Są to kwestie istotne, bowiem działając w ramach uznania administracyjnego, organ winien rozważyć, czy sytuacja dłużnika zmusza go rzeczywiście do wystąpienia o umorzenie długu i umorzenie to uzasadnia, czy też nie czyni on żadnych starań, aby dług spłacić, choć mógłby tego dokonać. Z kolei na sytuację rodzinną dłużnika składa się ustalenie, czy prowadzi samodzielnie gospodarstwo, czy też wspólnie z innymi osobami bliskimi, czy i jakie świadczenia ponosi na ich rzecz.

Organ odwoławczy podkreślił ,że wszelkiego rodzaju zwolnienia z obowiązku zwrotu nienależnie pobranego świadczenia mają charakter wyjątkowy i powinny być interpretowane w sposób ścisły , a nie rozszerzający. W związku z tym umorzenie powinno mieć miejsce tylko wówczas, gdy sytuacja dochodowa zobowiązanego lub jego rodziny nie pozwala mu na wywiązanie się z ciążącego na nim obowiązku nie tylko obecnie, ale i w przyszłości. Działające w imieniu państwa organy administracji publicznej nie mogą pochopnie umarzać należności, gdyż sytuacja materialna dłużnika może w przyszłości ulec zmianie w wyniku podjęcia pracy bądź zaistnienia innych zdarzeń powodujących przysporzenie w majątku dłużnika. Zatem trudna sytuacja materialna dłużnika w dacie orzekania w przedmiocie umorzenia należności nie musi oznaczać umorzenia owych należności.

W tym zakresie organ II instancji wskazał ,że strona ma [...] lat, wychowuje roczne dziecko chorujące na alergię, jej dochód stanowią jedynie alimenty otrzymywane na syna O. od jego ojca. W czerwcu 2015 r. strona otrzymała świadczenia z pomocy społecznej na łączną kwotę 615, 20 zł. Jednocześnie strona we wniosku o umorzenie wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego podaje, że koszt utrzymania mieszkania wynosi 736,87 zł, natomiast wyżywienia strony, jej córki i niepracującego ojca wynosi miesięcznie 1000 zł. Uwzględniając, że w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku czyli w lipcu 2015 r. strona uzyskała dochód w wysokości 400 zł (alimenty na syna O.), a w czerwcu 1015 zł (615 zł pomoc społeczna z tym, że kwotę 295,74 zł przekazano bezpośrednio na konto zakładu gazowniczego oraz 400 zł - alimenty) wątpliwości organu budzi , czy strona podaje rzeczywistą wysokość uzyskiwanych dochodów przy, jak podaje, ponoszonych wydatkach w wysokości 1736,87 zł.

Niezrozumiałe jest również - w ocenie organu odwoławczego - postępowanie strony, która mimo, że deklaruje, że wraz z ojcem nie pracują i z tego tytułu nie osiągają żadnych dochodów nie ubiega się o świadczenia rodzinne na rzecz dzieci. Strona jest osobą młodą, zdrową, nie choruje przewlekle, wprawdzie obecnie opiekuje się [...] dzieckiem chorującym na alergie, ale brak jest podstaw do przyjęcia, że sytuacja strony nigdy nie ulegnie zmianie i nigdy nie będzie w stanie spłacić zadłużenia. Strona nie cierpi na schorzenia uniemożliwiające jej podjęcie zatrudnienia zarówno obecnie jak i w przyszłości, które na zawsze wykluczałyby ją z rynku pracy , a tym samym uniemożliwiałyby kiedykolwiek spłatę zadłużenia. Alergia syna nie wyklucza całkowicie strony z rynku pracy na zawsze, obecnie wiele dzieci choruje na alergię, a leczenie pozwala na zminimalizowanie objawów choroby.

Reasumując - zdaniem Kolegium - sytuacja strony nie jest tego rodzaju, że w ogóle pozbawia jej możliwości spłaty zadłużenia nie tylko obecnie ale i w przyszłości. Z tego względu brak jest podstaw do zakwalifikowania przypadku strony jako szczególnie uzasadnionego.

Z kolei w odniesieniu do wniosku o umorzenie kosztów upomnienia w wysokości 11, 60 zł. organ odwoławczy wskazał, że kwestię zasad ponoszenia i umorzenia kosztów egzekucyjnych reguluje ustawa z dnia 17 czerwca 1996 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji ( Dz.U. z 2014r. poz. 1619 ze zm.). Z art. 15 tej ustawy wynika, że egzekucja administracyjna może być wszczęta, jeżeli wierzyciel, po upływie terminu do wykonania przez zobowiązanego obowiązku, przesłał mu pisemne upomnienie, zawierające wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego, chyba że przepisy szczególne inaczej stanowią. Postępowanie egzekucyjne może być wszczęte dopiero po upływie 7 dni od dnia doręczenia tego upomnienia (§ 1). Koszty upomnienia obciążają zobowiązanego i, z zastrzeżeniem § 3, są pobierane na rzecz wierzyciela. Obowiązek uiszczenia kosztów upomnienia przez zobowiązanego powstaje z chwilą doręczenia upomnienia. Koszty te podlegają ściągnięciu w trybie określonym dla kosztów egzekucyjnych ( § 2).

Ustawodawca w art. 64e ustawy przewidział możliwość umorzenia kosztów egzekucyjnych , zaś katalog przesłanek umorzenia kosztów postępowania egzekucyjnego zawarty jest w art. 64e § 2 powołanej wyżej ustawy i jest on wyczerpujący. Organ egzekucyjny może umorzyć koszty w przypadku stwierdzenia jednej z tych okoliczności. Oznacza to, że o umorzeniu tych kosztów orzeka organ egzekucyjny, natomiast kompetencji takiej nie ma organ wydający decyzję na podstawie art. 23 ust. 8 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. Organ ten orzeka wyłącznie w sprawie, której przedmiotem jest umorzenie nienależnie pobranych świadczeń z funduszu alimentacyjnego.

Powyższe oznacza, że wniosek strony w zakresie umorzenia kosztów postępowania w wysokości 11, 60 zł. powinien być rozpatrzony przez organ egzekucyjny, o którym mowa w art. 19 ustawy w odrębnym postępowaniu zakończonym wydanym postanowieniem w myśl art. 64 e ust. 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Wobec tego organ I instancji powinien wniosek strony w części umorzenia kosztów upomnienia przekazać celem rozpatrzenia do organu właściwego, o którym mowa w art. 19 wskazanej wyżej ustawy.

Decyzja ostateczna stała się przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, w której skarżąca wniosła o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Skarga oparta została na zarzucie naruszenia prawa, m. in. przez naruszenie interesu prawnego pokrzywdzonej córki skarżącej K. M. polegającego na stwierdzeniu, że bezprawnie pobierała alimenty za trzy miesiące, gdy tymczasem córka wraz ze skarżącą pozostają bez środków do życia.

Skarżąca wniosła o ustalenie, czy opieka społeczna przyczyniła się do wypłaty nienależnie pobranych alimentów w wysokości 1500 zł wraz z ustaleniem osoby winnej, bowiem organ pomocy społecznej nie poinformował skarżącej, kiedy dowiedział się o śmierci J. M. Skarżąca o jego śmierci dowiedziała się dopiero w pierwszej połowie sierpnia 2013 r, na dowód czego dołączyła pismo z dnia 14 sierpnia 2013 r. skierowane do Komendanta Komisariatu w B. oraz pismo Komendanta z dnia 20 grudnia 2013 r. , będące odpowiedzią na jej pismo .

Dodatkowo w piśmie procesowym z dnia 29 marca 2016 r. ustanowiony z urzędu pełnomocnik skarżącej podniósł zarzuty naruszenia :

1/ przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to

-art. 7 in media, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez wadliwą ocenę materiału dowodowego i przyjęcie, że w sprawie nie wystąpiła przesłanka szczególnie uzasadnionych okoliczności dotyczących sytuacji rodziny skarżącej;

- art. 7 in fine k.p.a. poprzez niedostateczne rozważenie i ocenę przyjętego sposobu rozstrzygnięcia sprawy w kontekście słusznego interesu strony i interesu społecznego;

- art. 10 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie umożliwienia skarżącej zapoznania i wypowiedzenia się co do materiałów i dowodów zgromadzonych w aktach sprawy, w tym zwłaszcza co do odpowiedzi organu I instancji na odwołanie, co skutkowało pozbawieniem skarżącej możliwości ustosunkowania się do argumentacji organu i podjęcia inicjatywy dowodowej, a w konsekwencji pozbawiło skarzącą możliwości obrony jej interesu;

2/ prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a to :

-art. 23 ust. 8 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, polegające na przekroczeniu granic uznania administracyjnego poprzez pominięcie, przy ocenie sytuacji rodzinnej skarżącej, szczególnych okoliczności powstania zobowiązania z tytułu nienależnie pobranych świadczeń z funduszu alimentacyjnego (wynikłych właśnie ze skomplikowanej sytuacji rodzinnej skarżącej).

Pełnomocnik skarżącej podtrzymał jej wniosek o dopuszczenie uzupełniającego dowodu z dokumentów - pisma skarżącej do Komendy Policji w B. z dnia 14 sierpnia 2013 r. oraz pisma Komendy Policji w B. z dnia 20 grudnia 2013 r. - na okoliczność braku wiedzy skarżącej o śmierci zobowiązanego do alimentacji J. M., a tym samym, zaistnienie szczególnych, niezawinionych przez skarżącą okoliczności pobrania świadczeń podlegających zwrotowi, wynikłych ze zdarzenia o charakterze losowym, co składa się - wespół z trudną sytuacją materialną i rodzinną skarżącej - na szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące jej rodziny w rozumieniu art. 23 ust. 8 u.p.o.u.a.

Zarzucana wadliwość polega, zdaniem pełnomocnika , przede wszystkim na zupełnym pominięciu - w kontekście przesłanki szczególnie uzasadnionych okoliczności dotyczących sytuacji rodziny skarżącej - akcentowanych przez skarżącą, istotnych okoliczności samego powstania zobowiązania z tytułu nienależnie pobranych świadczeń, związanych z brakiem jakiejkolwiek wiedzy skarżącej oraz jej córki K. M. o śmierci zobowiązanego do alimentacji J. M., a tym samym, o wygaśnięciu prawa do alimentów. Okoliczności te, w ocenie skarżącej, mogą i powinny być uznane za element jej sytuacji rodzinnej w rozumieniu art. 23 ust. 8 u.p.o.u.a. To właśnie skomplikowane relacje rodzinne z zobowiązanym do alimentacji J. M. - a konkretnie ich wieloletni, całkowity brak, z uwagi m.in. na zamieszkiwanie zobowiązanego za granicą oraz nieutrzymywanie z nim żadnych kontaktów - były przyczyną tego, że doszło do pobrania świadczeń z funduszu alimentacyjnego w sposób nieuprawniony. Już choćby zatem powyższe przekonuje, że ocena organów obydwu instancji, które w sytuacji rodziny skarżącej nie dopatrzyły się takich okoliczności, które należałoby ocenić jako szczególnie uzasadnione, jest wynikiem nazbyt pobieżnej, fragmentarycznej analizy okoliczności sprawy.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji wraz z uzasadniającą ją argumentacją.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Pozostaje poza sporem w badanej sprawie fakt ,że kwestia uznania za nienależne świadczeń pobranych przez skarżącą z funduszu alimentacyjnego została prawomocnie przesądzona przez tutejszy Sąd wyrokiem z dnia 19 lutego 2015 r., sygn. akt IV SA/Wr 505/14 oddalającym skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] kwietnia 2014 r., nr [...]. W powołanym wyżej wyroku stwierdzono , że brak podstaw do świadczenia alimentacyjnego ma charakter obiektywny i łączy się z wygaśnięciem obowiązku alimentacyjnego wskutek śmierci zobowiązanego do alimentów. O ile jednak okoliczność niewiedzy skarżącej o śmierci dłużnika alimentacyjnego nie miała znaczenia w sprawie będącej wówczas przedmiotem osądu, to w niniejszej sprawie kwestia ta może mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 23 ust. 8 ustawy z dnia 27 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (tj. Dz.U. z 2015 r., poz. 859), (zwanej dalej u.p.o.u.a.). Przepis ten, w dacie orzekania przez organy stanowił, że organ właściwy wierzyciela oraz marszałek województwa może umorzyć kwotę nienależnie pobranych świadczeń wraz z odsetkami w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty, jeżeli zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny. Wskazać w tym miejscu należy ,że norma prawna określona w art. 23 ust. 1 i ust. 8 u.p.o.u.a., powinna być interpretowana wraz z innymi przepisami ustawy, w kontekście jej celów i charakteru instytucji świadczeń z funduszu alimentacyjnego służących wszakże pomocy osobom uprawnionym do alimentów. Preambuła u.p.o.u.a. stanowi, że dostarczanie środków utrzymania osobom, które nie są w stanie samodzielnie zaspokoić swoich potrzeb, a w szczególności dzieciom, jest w pierwszej kolejności obowiązkiem wskazanych w Kodeksie rodzinnym i opiekuńczym członków ich rodziny, zaś konstytucyjna zasada pomocniczości nakłada na państwo obowiązek wspierania jedynie tych osób ubogich, które nie są w stanie samodzielnie zaspokoić swoich potrzeb i nie otrzymują należnego im wsparcia od osób należących do kręgu zobowiązanych wobec nich do alimentacji. Natomiast wspieranie osób znajdujących się w trudnej sytuacji materialnej z powodu niemożności wyegzekwowania alimentów należy łączyć z działaniami zmierzającymi do zwiększenia odpowiedzialności osób zobowiązanych do alimentacji.

W tym zatem kontekście właściwy organ winien również rozpatrywać sprawę związaną z wnioskiem skarżącej o umorzenie kwoty nienależnie pobranego świadczenia wraz z odsetkami. Przy czym zgodnie z dyspozycją art. 25 u.p.o.u.a., organy zobowiązane były rozpatrzyć sprawę z uwzględnieniem zasad ogólnych postępowania administracyjnego uregulowanych w kodeksie postępowania administracyjnego.

Oczywistą zasadą jest, że osoba, która pobrała nienależnie świadczenia publiczne, jest obowiązana do ich zwrotu wraz z ustawowymi odsetkami. Z przepisów u.p.o.u.a. wynika wprost, że za nienależnie pobrane mogą być uznane świadczenia w bardzo odmiennych sytuacjach faktycznych oraz prawnych. Zgodnie bowiem z art. 2 pkt 7 u.p.o.u.a. nienależnie pobrane świadczenie oznacza świadczenia z funduszu alimentacyjnego:

a) wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie albo wstrzymanie wypłaty świadczenia w całości lub w części,

b) przyznane lub wypłacone w przypadku świadomego wprowadzenia w błąd przez osobę pobierającą te świadczenia,

c) wypłacone bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, jeżeli stwierdzono nieważność decyzji przyznającej świadczenie albo w wyniku wznowienia postępowania uchylono decyzję przyznającą świadczenie i odmówiono prawa do świadczenia,

d) wypłacone, w przypadku gdy osoba uprawniona w okresie ich pobierania otrzymała, niezgodnie z kolejnością określoną w art. 28, zaległe lub bieżące alimenty, do wysokości otrzymanych w tym okresie alimentów.

Powyższy ustawowy katalog sytuacji uzasadniających przypisanie pobranemu świadczeniu waloru nienależnie pobranego zawiera zatem zarówno przypadki świadomego, celowego wprowadzenia organu w błąd, czy też zatajenie informacji wpływających na przyznanie lub utratę prawa do świadczeń, jak również zupełnie odmienne sytuacje, zaistniałe niezależnie od woli czy też wiedzy osoby, która pobierała świadczenia z funduszu przyznane na mocy decyzji administracyjnej.

Ma rację organ odwoławczy , kiedy wywodzi ,że ustawodawca używając w analizowanym przepisie art. 23 ust. 8 u.p.o.u.a. zwrotu "może umorzyć" przesądził, że decyzja organu w tym zakresie ma charakter uznaniowy, co oznacza, że organ ma możliwość wyboru jednego spośród kilku wariantów rozstrzygnięć. O tym, czy kwota świadczenia powinna być np. umorzona w całości, w części, czy też nie, rozstrzyga organ, który wydał decyzję w ramach tzw. "uznania administracyjnego". Organ ten ma możliwość, ale nie ma obowiązku umorzenia należności nawet w razie stwierdzenia, że zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji dochodowej i rodzinnej zobowiązanego. Nie może to jednak oznaczać "dowolności" organu wyrażonej w podjętej decyzji (zob. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 25 maja 2010 r., sygn. akt II SA/Ol 336/10, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Kwestia działania organów administracji publicznej w ramach "uznania administracyjnego" była wielokrotnie wyjaśniana w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Przykładowo w wyroku z 16 listopada 1999 r. (sygn. akt III SA 7900/98, Lex nr 47243) Sąd ten stwierdził, że w celu wydania prawidłowego orzeczenia w sytuacji uznania administracyjnego organ administracyjny obowiązany jest szczegółowo zbadać stan faktyczny i utrwalić w aktach wyniki jego badania. Z kolei w wyroku z 28 kwietnia 2003 r. (sygn. akt II SA 2486/01, Lex nr 149543) NSA zwrócił uwagę, że podejmując decyzję uznaniową organ administracji stosownie do art. 7 k.p.a. ma obowiązek kierowania się słusznym interesem obywatela, jeżeli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny, ani nie przekracza to możliwości organu administracji publicznej wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków prawnych.

Podsumowując te część rozważań stwierdzić należy ,że analiza treści przepisu art. 23 ust. 8 u.p.o.u.a. wskazuje na to że, po pierwsze – decyzja w przedmiocie umorzenia należności ma charakter uznaniowy, po drugie - umorzenie kwot nienależnie pobranych świadczeń jest wyjątkiem od zasady zwrotu takiego świadczenia, po trzecie - przesłanką obligatoryjną zastosowania instytucji umorzenia jest wystąpienie po stronie wnioskodawcy "szczególnie uzasadnionych okoliczności dotyczących sytuacji rodziny". Zatem wynik postępowania w przedmiocie umorzenia nienależnie pobranych świadczeń zależy od tego, czy przedstawione przez wnioskodawcę okoliczności dotyczące sytuacji rodziny zostaną ocenione przez organ administracji jako "szczególnie uzasadnione". Przy czym wskazać należy, że ustawa o pomocy osobom uprawnionym do alimentów nie zawiera definicji pojęcia "szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny". Ustalenie wystąpienia tej przesłanki w każdym przypadku wymaga zatem od organu odniesienia się do ocen pozaprawnych. Przesłanka ta powinna być więc badana po kątem oceny indywidualnej, przy uwzględnieniu wszystkich tych okoliczności, które w konkretnej sprawie kształtują sytuację wnioskodawcy i jego rodziny jako szczególną z punktu widzenia słuszności i zasadności umorzenia nienależnie pobranego świadczenia. Nie ulega wątpliwości, że rozpoznając wniosek o umorzenie nienależnie pobranych świadczeń organ administracji zobligowany jest zbadać sytuację życiową wnioskodawcy oraz rodziny, którą tworzy (rozumianą jako sytuacja materialna, stan rodziny, stan zdrowotny czy zdolność podjęcia zatrudnienia). Zgodnie z ugruntowaną już linią orzeczniczą Naczelnego Sądu Administracyjnego, przy ocenie wystąpienia przesłanki, o której mowa w art. 23 ust. 8 ustawy znaczenie mają również przyczyny i okoliczności powstania zadłużenia (wyroki NSA : z dnia 17 stycznia 2012 r., sygn. I OSK 2440/11, LEX nr 1109583 ; z dnia 27 stycznia 2015 r., sygn. I OSK 1593/13, LEX nr 1769213). Podobny pogląd został wyrażony również w wyroku WSA w Warszawie z 8 stycznia 2013r. sygn. I SA/Wa 973/13 LEX nr 1366904) . Ten ostatni aspekt nie był brany pod uwagę przez organ odwoławczy .

Jak wynika materiału aktowego badanej sprawy strona w odwołaniu podniosła, że do zaistniałej sytuacji (wypłaty świadczeń) doszło zupełnie bez jej winy. Wątek ten rozwinęła następnie w skardze , akcentując ponownie brak swojej winy w pobieraniu świadczeń, co usprawiedliwiła okolicznością zupełnej niewiedzy o śmierci J. M. – ojca córki skarżącej. Skarżąca podniosła również fakt niewiedzy organu w tym względzie, który nienależne świadczenia jej wypłacał. Potwierdzeniem tej szczególnie uzasadnionej okoliczności są - według skarżącej- dokumenty dołączone do skargi, tj. pismo skarżącej z dnia 14 sierpnia 2013 r. i pismo Komendy Policji w B. z dnia 20 grudnia 2013 r. potwierdzające, jej zdaniem , że w momencie pobierania świadczeń z funduszu alimentacyjnego nie miała żadnej wiedzy o śmieci J. M. Jak utrzymuje skarżąca, rodzina zmarłego nie poinformowała jej o śmierci ojca dziecka, co mogło wynikać z tego, że ani ze zmarłym ani z jego rodziną nie utrzymywała żadnych kontaktów. Z powołanego pisma Komendanta wynika, że J. M. został zawiadomiony przez policję w dniu 3 kwietnia 2013 r. o śmierci swojego syna J.

Tymczasem organ odwoławczy ponownie rozpoznając sprawę zupełnie pominął - w aspekcie przesłanki uzasadnionych okoliczności dotyczących sytuacji rodziny skarżącej- akcentowanych przez skarżącą, istotnych okoliczności samego powstania zobowiązania z tytułu nienależnie pobranych świadczeń , związanych z brakiem jakiejkolwiek wiedzy skarżącej o śmierci zobowiązanego do alimentacji J. M., a tym samym wygaśnięciu prawa do alimentów.

Organ odwoławczy nie ustalił – w kontekście dowodów przedłożonych przez skarżącą ( w toku postępowania sądowo-administracyjnego) - czy opisana sytuacja miała miejsce, w szczególności kiedy skarżąca dowiedziała się o śmierci ojca swojego dziecka. Wreszcie, czy trudne relacje rodzinne z zobowiązanym do alimentów, tj. zamieszkiwanie zobowiązanego za granicą, nieutrzymywanie z nim kontaktów przez rodzinę skarżącej i wreszcie śmierć zobowiązanego, o której skarżąca nie miała wiedzy, były przyczyną pobrania świadczeń z funduszu alimentacyjnego w sposób nieuprawniony. Te wszystkie okoliczności mogą mieć wpływ na rozstrzygniecie sprawy, bowiem mogą wpływać na ocenę czy w związku ze śmiercią J. M., o której skarżąca nie wiedziała, sytuacja tej rodziny stała się na tyle szczególna, że uzasadnione byłoby rozważenie podstaw do umorzenia należności na rzecz osoby uprawnionej pobranych.

W związku z tym pod adresem zaskarżonej decyzja musi być skutecznie wyartykułowany zarzut naruszenia przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., nakazujących organom administracyjnym wszechstronne wyjaśnić okoliczności sprawy i dopiero w ich świetle konkretyzować normę prawa materialnego Przy czym postępowanie dowodowe powinno poprzedzać wydanie rozstrzygnięcia, zaś strona winna mieć możliwość czynnego w nim udziału, jak i mieć zagwarantowane prawo do złożenia stosownych wyjaśnień (art. 10 § 1 k.p.a.).

Uprawniony bowiem jest również zarzut skargi dotyczący naruszenia przez organ II instancji art. 10 k.p.a. Realizacja zasady wyrażonej w art. 10 § 1 k.p.a. polega nie tylko na obowiązku zapewnienia stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwienia jej wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, ale przejawia się też w prawie do inicjowania postępowania. Nie chodzi tutaj zatem jedynie o prawo bycia obecnym, ale prawo do czynnego kształtowania stanu faktycznego przez stronę poprzez prawo żądania przeprowadzenia dowodów (art. 78 k.p.a.), a przez to - wpływ na stosowanie normy praw materialnego lub procesowego.

W orzecznictwie sądowo-administracyjnym ugruntowany jest pogląd, wedle którego zarzut naruszenia postanowień art. 10 § 1 k.p.a. przez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego oraz możliwości wypowiedzenia się, co do tego i składania wniosków może odnieść skutek wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. Na stronie stawiającej zarzut spoczywa zatem ciężar wykazania istnienia związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania a wynikiem sprawy (por. m.in. wyroki NSA : z dnia 2 lutego 2011 r., sygn. akt I OSK 575/10, LEX nr 1070853; z dnia 12 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1279/09, LEX nr 746442).

Z akt analizowanej sprawy wynika, że skarżąca w wyniku naruszenia przez organ II instancji przepisu art. 10 k.p.a. nie mogła się wypowiedzieć co do przedstawionych dowodów, co w konsekwencji pozbawiło ją możliwości obrony jej interesu. Organ pominął zupełnie konieczność poddania ocenie i odniesienia się do argumentów strony podnoszonych w odwołaniu, wywodzących że bez jej winy doszło do pobrania nienależnych świadczeń. Organ mimo jednoznacznych zarzutów odwołania, nie skorzystał z wynikającej z art. 136 k.p.a. możliwości i obowiązku uzupełnienia postępowania dowodowego, przykładowo nie przeprowadził możliwych dowodów z akt postępowania prowadzonego przez organ pierwszej instancji w sprawie uznania świadczeń za nienależnie pobrane , aby zweryfikować prawdziwość twierdzeń skarżącej, że o śmierci dłużnika alimentacyjnego w trakcie pobierania świadczeń nie wiedziała. Organ odwoławczy nie wezwał skarżącej do złożenia stosownych wyjaśnień, poprzestał jedynie na ustaleniach organu I instancji. Co więcej, nawet w odpowiedzi na skargę nie odniósł się do okoliczności powołanej przez skarżącą, która w jej uznaniu stanowiła przesłankę szczególnie uzasadnionych okoliczności dotyczących sytuacji rodziny skarżącej.

Tym samym nie można uznać, aby organ wszechstronnie rozważył sytuację rodzinną wnioskodawczyni, uwzględniając przy tym przyczyny i okoliczności powstania zadłużenia . do czego były zobowiązane w świetle dyspozycji art. 23 ust. 8 Dokonana analiza i ocena nie były dostateczne i nie pozwalały na prawidłowe rozpoznanie wniosku skarżącej. Odmienną kwestią pozostaje natomiast uznaniowość decyzji organu , nawet w przypadku spełnienia powyższej ustawowej przesłanki, co jednakże wymaga zdecydowanie odmiennego, zindywidualizowanego uzasadnienia, niż uzasadnienie decyzji poddanej sądowej kontroli w niniejszym postępowaniu.

Konkludując powyższe stwierdzić należy ,że zaskarżona decyzja została wydana w oparciu o niepełną wykładnię prawa materialnego tj. art. 23 ust. 8 u.p.o.u.a. co skutkowało przeprowadzeniem postępowania i wydaniem decyzji z naruszeniem wskazanych przepisów postępowania, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ powinien uwzględnić wskazaną wyżej wykładnię przepisu art. 23 ust. 8 u.p.o.u.a. oraz wskazania co do zakresu postępowania wyjaśniającego , w szczególności winien uzupełnić materiał dowodowy w zakresie niezbędnym do dokonania pełnej oceny sytuacji rodziny skarżącej, również w aspekcie , o jakim była mowa wyżej , stanowiącym równorzędną przesłankę umorzenia należności alimentacyjnych. Dokonana ocena materiału dowodowego i podjęta na tej podstawie decyzja uznaniowa, winna zostać uzasadniona zgodnie z wymogami prawa.

Z tych względów zarzuty skargi przedstawiają się jako zasadne , co obligowało Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu do uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.). Podstawę przyznania wynagrodzenia pełnomocnikowi z urzędu stanowił przepis art. 250 § 1 i § 15 pkt 1 w związku § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c oraz § ust. 1 i 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (tj. Dz. U. z 2013 r., poz. 490).