Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 14/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2018-04-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Gospodarka mieniem
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 136, art. 137
journal: Dz.U. 2018 poz 121
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Józef Maleszewski Sędzia WSA Maciej Busz Asesor sądowy WSA Maria Grzymisławska-Cybulska (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Justyna Hołyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi M.S. K.S. na decyzję Wojewody W. z dnia [...] 2017 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Wojewody W. solidarnie na rzecz skarżących M.S. K.S. kwotę [...] tytułem zwrotu kosztów postepowania.


UZASADNIENIE

Wojewoda decyzją z dnia [...] października 2017 r. nr [...] po rozpoznaniu odwołania M. S. oraz K. S., od decyzji Starosty [...] z [...] kwietnia 2017 r., znak [...] orzekającej o odmowie zwrotu na rzecz M. S. oraz K. S. nieruchomości położonej w P., stanowiącej części działek nr [...], [...], [...] zapisanej w KW nr [...] jako własność M. P., oznaczonej w ewidencji gruntów obręb Z., arkusz mapy [...], w granicach dawnej działki nr [...], z księgi wieczystej KW nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i w tym zakresie orzekł o odmowie zwrotu na rzecz M. S. oraz K. S. nieruchomości położonej w P., stanowiącej części działek nr [...], [...], [...] zapisanej w KW nr [...] jako własność M. P., oznaczonej w ewidencji gruntów obręb Ż., arkusz mapy [...], w granicach dawnej działki nr [...], z księgi wieczystej KW nr [...].

Uzasadniając wydaną decyzję Wojewoda wskazał, że decyzją z [...] kwietnia 2017 r., znak [...] Starosta P. orzekł o odmowie zwrotu na rzecz M. S. oraz K. S. nieruchomości położonej w P., stanowiącej części działek nr [...], [...], [...] zapisanej w KW nr [...] jako własność M. P., oznaczonej w ewidencji gruntów obręb Ż., w granicach dawnej działki nr [...], z księgi wieczystej KW nr [...], przy czym w sentencji skarżonej decyzji organ I instancji wskazał błędny arkusz mapy tj. arkusz mapy numer [...] zamiast [...].

Od tej decyzji w ustawowo przewidzianym terminie odwołali się M. S. i K. S., decyzji organu I instancji zarzucając naruszenie art. 136 ust. 2 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez przyjęcie, że budowa poza osiedlem służy realizacji celu mieszkaniowego w ramach tego osiedla, a także naruszenie art. 7 i 77 kpa. W odwołaniu wskazano, iż "osiedle stanowi pewną całość ,którego potrzeby powinny być wewnątrz niego zaspokajane. Tym samym, inwestycje budowy dla osiedla powinny być planowane w jego obrębie. W innym wypadku nie można mówić, iż są to inwestycje służące temu osiedlu. Tym samym inwestycje podjęte poza osiedlem O. B. nie są inwestycjami przeznaczonymi dla realizacji potrzeb tego osiedla (...)". Ponadto wskazano, iż organ w sprawie jedynie punktowo odniósł się do terminów, a szczegółowo podjął ten temat tylko w odniesieniu do budowy warsztatu. W odwołaniu zarzucono, że w zebranym materiale dowodowym nie wykazano, kiedy rozpoczęto prace inwestycyjne na spornych działkach. Podniesiono, że organ pomimo prowadzenia sprawy ponad dekadę nie przeprowadził dowodów, które jasno by przedstawiały przywołaną okoliczność. Organ w podsumowaniu swoich rozważań wskazał, iż działania inwestycyjne miały miejsce w latach osiemdziesiątych XX wieku (s. 7 decyzji). Skoro wywłaszczenie miało miejsce w 1977 r. to lata 80-te to cała dekada, w trakcie której mógł upłynąć termin 7 lat. Wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i rozstrzygnięcie co do istoty sprawy, względnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Wojewoda po rozpoznaniu odwołania wskazał, że M. i K. S. w drodze umowy sprzedaży z [...] grudnia 1977 r., rep. [...] zbyli na rzecz Skarbu Państwa, w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, nieruchomość rolną stanowiącą działkę nr [...] z księgi wieczystej KW nr [...]. Nieruchomość nabyto pod budowę osiedli mieszkaniowych G. T. R.. Z § 2 umowy wynika, że Wydział Rolnictwa, Leśnictwa i Skupu Urzędu Miejskiego w P. wyraził zgodę na przeznaczenie wywłaszczanego gruntu rolnego na taki właśnie cel. Na podstawie mapy stanu prawnego sporządzonej przez Dział Ewidencji Gruntów w dniu 16 sierpnia 1999 r. ustalono, że wnioskiem o zwrot objęto część nieruchomości zbytej na rzecz Skarbu Państwa oraz potwierdzono, że części tej odpowiadają działka numer [...] oraz części działek nr [...], [...], [...] z arkusza mapy [...], obrębu Ż. .

W odniesieniu do działki numer [...] postępowanie w przedmiocie jej zwrotu zostało ostatecznie zakończone wraz z wydaniem decyzji Prezydenta M. P. z [...] sierpnia 2004 r., znak [...] umarzającej w punkcie II postępowanie w odniesieniu do działki numer [...].

W dalszej kolejności wskazano, że na podstawie dokumentów nadesłanych przez Spółdzielnię Mieszkaniową O. M. ustalono, że decyzją Biura Planowana Przestrzennego Wojewódzkiego Zarządu Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich w P. z [...] października 1979 r., [...] zatwierdzono zamienny plan realizacyjny Osiedla - G. T. R. - część Południowa Z. jednostka mieszkaniowa "G" w rejonie budynków [...]-[...]. Aktualizacja polegała m.in. na rezygnacji z budowy parkingo-garażu i przeznaczeniu tego terenu pod parking. Przeznaczenie działek nr [...] i [...] pod parkingi i zieleń nie uległo zmianie. W dniu [...] kwietnia 1986 r. Spółdzielnia Mieszkaniowa O. M. oddała Usługowej Spółdzielni Inwalidów w P. w najem pod parking strzeżony, teren położony przy ulicy [...] o ogólnej powierzchni [...] m2.

Wojewoda wyjaśnił, że po przeprowadzeniu postępowania stwierdził, iż organ pierwszej instancji prawidłowo orzekł o odmowie zwrotu nieruchomości, tj, części działek numer [...], [...], [...] ujawnionych w księdze wieczystej KW nr [...] jako własność M. P., oznaczonej w ewidencji gruntów obręb Ż., arkusz mapy [...], w granicach dawnej działki nr [...], z księgi wieczystej KW nr [...]. W ocenie organu przeprowadzone postępowanie wykazało, że teren wskazanych działek został zagospodarowany w sposób typowy dla funkcjonowania osiedla mieszkaniowego, a zatem zrealizowany został na nich cel wywłaszczenia. Podkreślono, że zgodnie z art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stosownie do art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Zgodnie z art. 216 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami przepisy o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości stosuje się również do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r., a co za tym idzie, objęcie wnioskiem o zwrot nieruchomości stanowiących przedmiot niniejszego postępowania doprowadziło do skutecznego wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie,

W następnej kolejności wskazano, że w sprawach dotyczących zwrotu wywłaszczonych nieruchomości celu wywłaszczenia należy poszukać przede wszystkim w samym akcie wywłaszczenia, a następnie, w razie braku wskazania w tym akcie celu, na który grunt został wywłaszczony - w innych dokumentach. W przedmiotowej sprawie, jak wskazał Wojewoda, wywłaszczenie nastąpiło na rzecz Skarbu Państwa na cel określony jako realizacja inwestycji G. T. R.. W następnej kolejności wskazano, że zgodnie z ustawą o gospodarce nieruchomościami, przesłanką zwrotu nieruchomości wywłaszczonej na cel publiczny jest jej zbędność na ten cel. Pojęcie stanu zbędności na cel wywłaszczenia uregulowane jest natomiast w art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w myśl którego nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Podkreślono, że pojęcie "zbędności na cel wywłaszczenia" zostało zdefiniowane w sposób formalny dopiero w ustawie o gospodarce nieruchomościami, a poprzednie ustawy wywłaszczeniowe używały ogólnych i nieostrych pojęć nie określając terminu realizacji celu wywłaszczenia. W niniejszej sprawie zarówno w dacie wywłaszczenia, jak i w okresie realizacji celu wywłaszczenia na wnioskowanych nieruchomościach, nie obowiązywały w polskim systemie prawa przepisy, które wyznaczały terminy rozpoczęcia i zakończenia prac związanych z realizacją tego celu. W dalszej kolejności wskazano, że na działkach numer nr [...] cz., [...] cz., [...] cz. zrealizowany został cel wywłaszczenia polegający na realizacji inwestycji G. T. R.. Podkreślono, że podstawową funkcją G. T. R. inwestycji na realizację której wywłaszczona została dawna działka numer [...], było mieszkalnictwo o dużej intensywności. Podkreślono, że R. stanowią obecnie zespół osiedli mieszkaniowych zlokalizowanych we wschodniej części P.. Dzielą się na D. oraz G. T. R.. W skład tego ostatniego wchodzą między innymi osiedla: S. Ż. oraz O. B.. Realizacja przedmiotowej inwestycji obejmowała poza budową budynków mieszkalnych także takie elementy jak ciągi piesze, ciągi zieleni osiedlowej, parkingi, garaże, a także uzbrojenie w instalacje wodno-kanalizacyjną, gaz oraz elektryczność, które stanowią niezbędny element każdego osiedla mieszkaniowego. Organ podkreślił, że przy ocenie realizacji celu publicznego, za jaki uznano budowę osiedla mieszkaniowego, należy uwzględnić nie tylko budowę typowych budynków (bloków) mieszkalnych, ale również wszystkich innych obiektów i urządzeń technicznych składających się na infrastrukturę tego osiedla niezbędną dla prawidłowego funkcjonowania osiedla i jego mieszkańców - takich jak budynki handlowe, usługowe, urządzenia towarzyszące, ciągi komunikacyjne, parkingi, szkoły, boiska sportowe. W dalszej kolejności wskazano, że z ustaleń dokonanych przez organ pierwszej instancji wynika, iż inwestycje na przedmiotowym gruncie, polegające na budowie parkingów, dróg dojazdowych do parkingów, budynku wulkanizacji i zieleni na działkach numer [...], [...] i [...] z arkusza mapy [...] obrębu Ż. realizowane były w latach osiemdziesiątych XX wieku, równolegle z budową obiektów budowlanych. W ocenie Wojewody objęte postępowaniem działki stanowią część zagospodarowanej i zabudowanej zgodnie z celem wywłaszczenia całości - ti. inwestycji G. T. R.. Zostały one zagospodarowane elementami stanowiącymi infrastrukturę osiedlową, służącymi funkcjonowaniu inwestycji G. T. R. . Dlatego też Wojewoda uznał, że nie zasługiwały na uwzględnienie zarzuty strony odwołującej się, dotyczące braku zrealizowania na wskazanych działkach celu wywłaszczenia, bowiem ze zgromadzonego materiału dowodowego jednoznacznie – w ocenie organu - wynika, iż zostały one wykorzystanie na cel realizacji inwestycji G. T. R.. Podkreślono, że zbędność na cele określone w decyzji o wywłaszczeniu należy również oceniać przez pryzmat sposobu korzystania z wywłaszczonej nieruchomości, bowiem cel decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości powinien być identyczny ze sposobem dalszego korzystania z tej nieruchomości. Oceniając w takich kategoriach zbędność działek numer [...] cz., [...] cz., [...] stwierdzono, że zostały one wykorzystane na cel, który był podstawą ich wywłaszczenia. Podkreślono, że oględziny przeprowadzone przez organ I instancji na działkach (ich częściach) stanowiących przedmiot niniejszego postępowania wykazały, że ich obszar został zagospodarowany w sposób typowy dla funkcjonowania osiedla mieszkaniowego Organ odwoławczy wyjaśnił też, że uznał za konieczne uszczuplenie kręgu stron postępowania, bowiem jak ustalono w toku postępowania prowadzonego przed organem odwoławczym, Spółdzielni Mieszkaniowej "O. M. " nie przysługiwał i nie przysługuje przymiot strony niniejszego postępowania. Wyjaśniono, że w przedmiotowej sprawie Spółdzielni Mieszkaniowej "O. M." nie przysługuje interes prawny, bowiem jak wynika z materiału dowodowego bezumownie korzysta z działek numer [...], [...] oraz [...], co wpływa na interes faktyczny Spółdzielni jednak nie czyni z niej strony postępowania, której przysługiwałby interes prawny. Wskazano że art. 138 ustawy o gospodarce nieruchomosciami określa jedynie skutki prawne decyzji o wywłaszczeniu wobec praw trwałego zarządu, użytkowania wieczystego, najmu, dzierżawy lub użyczenia. Co za tym idzie, tylko podmiotom, którym przysługują ww. prawa mają interes prawny w postępowaniu w przedmiocie zwrotu nieruchomości obciążonej którymś z tych praw.

W przewidzianym prawem terminie skargę do sądu wnieśli M. i K. S. domagając się uchylenia decyzji obu instancji i zasądzenia zwrotu kosztów postępowania. W skardze wskazano, że "osiedle stanowi pewną całość ,której potrzeby powinny być wewnątrz niego zaspokajane. Tym samym, inwestycje budowy dla osiedla powinny być planowane w jego obrębie. W innym wypadku nie można mówić, iż są to inwestycje służące temu osiedlu. Tym samym inwestycje podjęte poza osiedlem O. B. nie są inwestycjami przeznaczonymi dla realizacji potrzeb tego osiedla (...)". Podkreślono, że w zebranym materiale dowodowym nie wykazano, kiedy rozpoczęto prace inwestycyjne na spornych działkach. Podniesiono, że istnieją podstawy by przypuszczać, że do nieprawidłowości doszło już na etapie wywłaszczania, a nadto w sprawie ziściły się przesłanki zwrotu nieruchomości. Wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i rozstrzygnięcie co do istoty sprawy, względnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do treści przepisu art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2017, poz. 1369 – dalej jako: ppsa) sąd administracyjny uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b),inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Badając legalność zaskarżonej decyzji Sąd stwierdził naruszenie prawa w stopniu uzasadniającym uchylenie jej.

Podstawę rozstrzygnięcia w sprawie stanowił art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami – dalej jako ugn, stosownie do treści którego poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Natomiast w myśl art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 ugn nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Z wnioskiem o zwrot nieruchomości lub jej części występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ.

Jak wynika z art. 137 ust. 2 ugn, roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości dotyczyć może zarówno całej wywłaszczonej nieruchomości (albo tej części wcześniejszej nieruchomości, która została wywłaszczona), jak i części nieruchomości wywłaszczonej – tej, która nie została wykorzystana na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu (por. E. Bończak-Kucharczyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz Lex/el 2018).

W okolicznościach badanej sprawy istota sporu sprowadza się co do zaistnienia przesłanki zbędności na cel wywłaszczenia wywłaszczonej nieruchomości, przy czym jak wynika z akt sprawy i treści odwołania oraz złożonej do Sądu skargi, w istocie Skarżący kwestionują ustalenia organów, co do rzeczywistego wykorzystania na cel wywłaszczenia całego obszaru wywłaszczonych działek. Jak podnoszą Skarżący, kwestionują oni odmowę zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, w odniesieniu do obszarów, które leżą poza obszarem osiedla. Argumentacja Skarżących zawarta zarówno w odwołaniu, jak i w skardze do Sądu wskazuje, że kwestionują oni fakt zrealizowania celu wywłaszczenia na swoich działkach podnosząc, że działki, których zostali pozbawieni w drodze wywłaszczenia znajdują się aktualnie poza obszarem osiedla.

Odnosząc się do tak postawionych zarzutów należałoby w pierwszej kolejności wskazać, że nie może budzić wątpliwości, że tylko ewentualna zmiana celu wywłaszczenia rozumiana jako zmiana jakościowa inwestycji wymienionej w akcie wywłaszczeniowym, może być uznana za jego niezrealizowanie. Natomiast modyfikacja inwestycji mieszcząca się w celu uzasadniającym wywłaszczenie lub w celu bardzo zbliżonym, czyli modyfikacja nie zmieniająca charakteru celu wywłaszczenia nie świadczy o niezrealizowaniu celu wywłaszczenia (por. wyrok NSA z 18 listopada 2015 r. sygn. I OSK 49/15, orzeczenia.nsa.gov.pl). Zgodzić należy się również z organem, że w przypadku realizacji takiej inwestycji jak osiedle mieszkaniowe, o wykorzystaniu na cel wywłaszczenia świadczy nie tylko zabudowanie budynkami mieszkaniowymi, ale także wszelkimi innymi obiektami, które są potrzebne dla osiedla. O wykorzystaniu na cel wywłaszczenia może także świadczyć inne niż zabudowa zagospodarowanie, w tym pozostawienie terenów zielonych (por. wyrok NSA z 19 lipca 2016 r. sygn. I OSK 2600/14, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Nie jest więc zasadne stanowisko Skarżących, co do tego, że wykorzystanie ich działek na cel wywłaszczenia jest na poziomie "0%". Zasadności swojego stanowiska Skarżący upatrują m.in. w tym że cel wywłaszczenia – "plan realizacji inwestycji G. T. R." jest niekonkretny. Skarżący podnoszą że nie ustalono de facto celu wywłaszczenia i wskazano, że plany realizacyjne dla działek [...] i [...] przyjęto dopiero 19 października 2015 r. a więc 18 lat po wywłaszczeniu, a dla działki [...] plan realizacyjny przyjęto 24 marca 1988 r. Z tego też faktu Skarżący wywodzą dwa wnioski. Po pierwsze - o wadliwości samego wywłaszczenia, po drugie – o zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia, jako że pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym nastąpiło wywłaszczenie, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją jego celu.

Odnoszą się do pierwszego zagadnienia należy wskazać, że zarzuty dotyczące ewentualnej nieważności decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego w dacie wywłaszczenia mogłyby ewentualnie rodzić pytanie o wadliwość samego wywłaszczenia, nie stanowią jednak argumentu mogącego przesądzić o zasadności zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w trybie art. 136 ugn, w sytuacji gdy w świetle pozostających w obrocie prawnym aktów i dokumentów samo wywłaszczenie i jego skutki pozostają bezsporne. Jak wynika z akt sprawy Skarżący na mocy aktu notarialnego podpisanego 1 grudnia 1977 r. sprzedali niezabudowaną działkę nr [...]. Nieruchomość tę w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U z 1975 r. Nr 10, poz. 64) kupił Skarb Państwa. Skarżący stawając przed notariuszem okazali decyzję zatwierdzającą plan realizacyjny G. T. R. w P., wydaną przez Prezydium Rady N. m. P. z dnia [...] lipca 1972 r., a wskazana nieruchomość [...] zgodą Urzędu Miejskiego w P. z dnia [...] stycznia 1976 r. została objęta również zmianą przeznaczenia z rolnego (k.10). Z akt sprawy nie wynika, aby Skarżący podejmowali jakiekolwiek działania służące podważeniu samego wywłaszczenia, ale zwrócili się o usunięcie jego następstw, poprzez zwrot wywłaszczonych działek.

Odnosząc się natomiast do kwestii upływu czasu pomiędzy wywłaszczeniem (które co do zasady nie było przez Skarżących kwestionowane), a rozpoczęciem realizacji celu wywłaszczenia należy wskazać, że jeśli cel wywłaszczenia został zrealizowany, to zwrot nie jest możliwy bez względu na to, kiedy realizacja ta nastąpiła. Konsekwencją ustalenia, że cel wywłaszczenia został zrealizowany, ale po upływie terminów 7 i 10 lat byłaby konieczność wydania decyzji o zwrocie nieruchomości, mimo że nieruchomość była (lub jest) wykorzystywana zgodnie z celem wywłaszczenia już kilkadziesiąt lat. Takiej interpretacji nie sposób pogodzić z zasadą stabilności porządku prawnego (zob. wyrok NSA z dnia 8 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 3504/15 oraz wyrok NSA z dnia 06 marca 2018 r. sygn. I OSK 2263/17, orzeczenia.nsa.gov.pl). W tym też kontekście zarzuty skargi dotyczące zasadności prowadzenia przez organu ustaleń w zakresie dokładnych dat przystąpienia do realizacji poszczególnych etapów celu wywłaszczenia uznać należało za niezasadne. W okolicznościach badanej sprawy zasadnicze znaczenie ma bowiem fakt zrealizowania, bądź niezrealizowania celu wywłaszczenia na spornych działkach.

Małżonkowie S. pismem sporządzonym dnia 26 sierpnia 1999 r. wnieśli o zwrot nieruchomości położonej przy ul. [...] stanowiącej część działek [...], [...], [...] i [...] (wchodząca niegdyś w działki nr [...]) oraz działkę [...] wskazując, że w ich ocenie ziściły się przesłanki z art. 136 ust 3 ugn, bowiem nieruchomość ta stała się zbędna na cel wywłaszczenia. Nie ulega wątpliwości, że decyzją z dnia 16 sierpnia 2004 r. Prezydent M. P. umorzył postępowanie dotyczące zwrotu działki nr [...]. Jednocześnie należy też zwrócić uwagę, że w dniu 25 czerwca 2007 r. wpłynęło do organu pismo pełnomocnika skarżących, który wyjaśnił, że udzielone mu pełnomocnictwo dotyczy zwrotu części nieruchomości zajętej obecnie pasmem drogi – ul. [...]. Wskazano, że jest to obecna działka nr [...] i domagano się niezwłocznego wydania decyzji o zwrocie tego gruntu tj. działki [...] – k.288.

Z załączonej do akt sprawy dokumentacji wynika, że w planie ogólnym M. P. zatwierdzonym uchwałą nr [...] WRN w P. w dniu [...] października1977r. tereny objęte wnioskiem położone były w rejonie strukturalnym D, jednostka DI dla której funkcją podstawową było mieszkalnictwo, a funkcją uzupełniającą nauka. Wnioskowany teren oznaczony był MW – mieszkalnictwo wysokiej intensywności (k.196). W piśmie sporządzonym 29 września 2000 r. Urząd M. P. poinformował, że obszar objęty żądaniem wniosku został objęty uchwałą Rady M. P. nr [...] z dnia [...] grudnia 1994 r. a przedmiotowe nieruchomości leżą na terenie oznaczonym symbolem [...] strefa II pośrednia intensywnego zagospdarowania mieszkaniowego i produkcyjno-magazynowego, rejon o przewadze funkcji osiedli mieszkaniowych wielorodzinnych, tereny parków i zieleni osiedlowej (k.23).

W dniu 03 lipca 2001 r. odbyły się oględziny spornych nieruchomości. W protokole z tej czynności wskazano, że "część działki [...] – stanowi parking o nawierzchni asfaltowej wraz z oświetleniem i odwodnieniem terenu (kanalizacja deszczowa (k.20). W 2004 r. podczas rozprawy administracyjnej Skarżący zakwestionowali ustalenia z protokołu oględzin, wskazując, że jest on rozbieżny ze stanem faktycznym (k.100). Ponowne oględziny wykazały, że dz. [...] to parking o podłożu asfaltowym, gdzie stoją 2 lampy. Pełnomocnik Skarżących zakwestionował jakoby był to parking, wskazując, że miejsce to stanowi plac postojowy dla tirów (k.111) W toku oględzin 09 lutego 2016 r. wskazano, że działka nr [...] stanowi fragment parkingu z nawierzchnią asfaltową, a na działce w części północnej znajduje się zatoczka porośnięta roślinnością spontaniczną nieskoszoną oraz lampa oświetleniowa. P. część działki jest asfaltowa (k. 144).

W przypadku dz. [...] ustalono, że jest ona zabudowana częścią budynku warsztatowego prowadzącego usługi wulkanizacyjne. Właściciel ma umowę podpisaną z GEOPOZ. Działka została wydzierżawiona pod usługi motoryzacyjne (warsztat) o pow. 80m˛ oraz teren przyległy o pow. 377m˛ na podstawie umowy z 1 listopada 1998 r. (k.59). Wskazano, że umowa dzierżawy zawarta została 11 września 1998 r. z B. N. (k.199). Jak wskazano w protokole z dnia 09 lutego 2016 r. – część północno-zachodnia działki stanowi teren ogrodzony siatką drucianą. Na tej działce znajduje się fragment składowiska drewna oraz opon. W środkowej części działki znajduje się fragment blaszanego, związanego trwale z gruntem budynku, zakładu wulkanizacyjnego. W północno-wschodniej części działki znajduje się brama wjazdowa oraz fragment asfaltowego placu (k. 144).

W odniesieniu do działki nr [...] ustalono, że on stanowi również część parkingu. W pasie od ul. [...] znajduje się trawnik (dziko rosnąca trawa, ugór)- k.20. Ponowne oględziny w dniu 15 kwietnia 2004 r. wykazały że: dz. [...] – obejmuje parking o nawierzchni asfaltowej wraz z towarzyszącą mu zielenią niską i wysoką. W pasie zieleni znajdują się 4 drzewa. Oznaczenie parkingu nr [...] "Spółdzielnia I. " Na północ za parkingiem znajduje się miejska stacja transformatorowa nr [...] -dz. [...] (k.111). Stacja transformatorowa [...] stanowi zasilanie dla części O. O. B. (k.121). Bezumownie z tego terenu korzysta Spółdzielnia Mieszkaniowa O. M. (k. 199). Wskazano też, że w części północnej tej działki znajduje się od zachodu fragment pasa zieleni spontanicznie rosnącej, nie pielęgnowanej oraz fragment utwardzonego asfaltem parkingu, 1 lampa oświetleniowa. W części północnej znajduje się część parkingu, asfalt, fragment trawnika (pielęgnowanego). W części północno-wschodniej znajdują się wiaty blaszane, drogi dojazdowe, a w części południowo-wschodniej część parkingu ze stróżówką.

W toku postępowania ustalono też, że przez działki przebiegają pasy ochronne, kanały wybudowane w 1981 r., których zachowanie jest konieczne dla obsługi terenów przyległych do ul. [...] (k.62).

Analiza akt sprawy prowadzi do wniosku, że na wszystkich opisanych działkach znajdują się rejony, których zagospodarowanie, nawet w kontekście szeroko pojmowanego celu wywłaszczenia jakim była budowa osiedla mieszkaniowego musi rodzić pewne wątpliwości. Należy, bowiem zwrócić uwagę, że o ile w judykaturze wskazuje się, że osiedle mieszkaniowe jest pewnym swego rodzaju mikroorganizmem urbanizacyjnym, który rządzi się swoistymi zasadami, nakierowanymi przede wszystkim na zaspokojenie potrzeb bytowych jego mieszkańców, to również akcentuje się, że ta szeroko rozumiana infrastruktura winna być - przynajmniej w minimalny sposób - uporządkowana. Przyjmuje się, że trudno jest utożsamiać pojęcie zieleni ogólnomiejskiej z terenem porośniętym trawą, czy samosiejkami, chyba że chodzi o teren swobodnie zagospodarowany, z zielenią dzikorosnącą – jednak z zastrzeżeniem – że winno to nastąpić w ramach pewnej widocznej koncepcji (por. wyrok NSA z dnia 21 kwietnia 2016 r. sygn. I OSK 1622/ 14 oraz wyrok WSA w Łodzi z dnia 17 sierpnia 2016 r. sygn. II SA/Łd 433/16, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Powyższe jest o tyle istotne w okolicznościach badanej sprawy, że jak wynika z dokumentacji oględzin przeprowadzonych w toku postępowania administracyjnego: na działkach objętych żądaniem wniosku Skarżących znajdują się "obszary porośnięte "roślinnością spontaniczną niekoszoną i niepielęgnowaną", które występują niezależnie od obszarów "zieleni pielęgnowanej". Z akt sprawy wynika również, że na wskazanych we wniosku działkach znajduje się "fragment składowiska drewna oraz opon" oraz – jak podnosili Skarżący - "plac postojowy dla tirów". W aktach sprawy brak dokumentacji fotograficznej, a uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika jak duże – na dzień wydania zaskarżonej decyzji – były to obszary. Należy zauważyć, że opisany sposób wykorzystania wywłaszczonych nieruchomości może świadczyć o niezagospodarowaniu przynajmniej części objętego wnioskiem terenu, a to mogłoby wskazywać na brak realizacji celu wywłaszczenia, przynajmniej na części nieruchomości. Jednak do kwestii tej nie odniesiono się ani w decyzji organu I, ani II instancji, a akta sprawy nie pozwalają na zweryfikowanie ustaleń organów we wskazanym zakresie. Jak wskazuje zgromadzona dokumentacja, Skarżący w toku postępowania kwestionowali prawidłowość ustaleń organów w zakresie przeznaczenia spornych działek. Zebrany w sprawie materiał dowodowy nie pozwala w sposób jednoznaczny stwierdzić, zasadności stanowiska organu, w odniesieniu do obszarów objętych żądaniem wniosku, na których – jak wskazano – rosną samosiejki, znajduje się fragment składowiska drewna i opon oraz miejsce, które wg organów jest parkingiem, a wg skarżących miejscem postoju tirów. Okoliczności tych nie wyjaśniono w żaden sposób, co stanowi wadę zaskarżonej decyzji mogącą mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uchybienie to jest tym bardzie znaczące, że w złożonym od decyzji organu I instancji odwołaniu kwestionowali oni wykorzystanie spornych nieruchomości na cele wywłaszczenia. Jakkolwiek, co do zasady ustalenia faktyczne poczynione przez organ nie rodzą wątpliwości Sądu, jak również zasadniczo nie budzą wątpliwości wyciągnięte na tej podstawie wnioski, to jednak wielofunkcyjny charakter osiedla mieszkaniowego uprawnia do uznania, że cel wywłaszczenia został zrealizowany, jeśli zostały zrealizowane różnorodne inwestycje związane z funkcjonowaniem tego osiedla (por. wyrok NSA z dnia 27 listopada 2014 r., I OSK 846/13, LEX nr 1658642). W okolicznościach badanej sprawy przynajmniej w odniesieniu do części obszaru objętego wnioskiem o zwrot tego związku nie wyjaśniono, a ma prawo on budzić uzasadnione wątpliwości.

W tej sytuacji należało stwierdzić, że wydając zaskarżoną decyzję naruszono art. 7 i art. 8 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017, poz. 1369 – dalej jako: kpa). Zgodnie z art. 75 § 1 kpa jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Z kolei na podstawie art. 80 kpa organ ocenia na podstawie całego zebranego materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Należy zwrócić uwagę, że konstrukcja prawna zasady swobodnej oceny dowodów (art. 80 kpa) pozwala na twierdzenie, że organ przy ustalaniu prawdy materialnej nie jest związany jakimikolwiek przepisami prawa, które określałyby wartość poszczególnych rodzajów dowodów. Analizując materiał dowodowy, organ może wyciągać swobodne wnioski i swobodnie decydować o tym, jakie przepisy materialnego prawa zastosuje, uwzględniając przyjęte przez siebie w sprawie ustalenia faktyczne. Ocena dowodów przez organ staje się jednak dowolną wtedy, gdy w danej sprawie przekroczone zostaną granice swobodnej oceny dowodów. Te granice nie są jednak w żaden sposób bezpośrednio określone przepisami prawa powszechnie obowiązującego. Dlatego przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów rozpatrywane być musi w każdej konkretnej sprawie, przy uwzględnieniu reguł logicznej interpretacji faktów i zdarzeń. Należy wreszcie wskazać i na treść art. 75 zd. 2 kpa, który wprowadza otwarty katalog dowodów i żadnemu z nich nie nadaje pierwszeństwa. W okolicznościach badanej sprawy doszło do naruszenia art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 kpa. Nie ulega, bowiem wątpliwości, że zarówno materiał dowodowy, jak i jego ocena winny, zgodnie z art. 107 § 3 kpa znaleźć swoje odzwierciedlenie w treści uzasadnienia decyzji administracyjnej. Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno zawierać, w szczególności wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, którym dał wiarę, oraz przyczyn, dla których innym dowodom odmówił wiarygodności. W okolicznościach badanej spraw nie wskazano, jaki obszar działek - na dzień wydania zaskarżonej decyzji - stanowiły tereny porośnięte samosiejkami, stanowiące fragment składowiska drewna i opon oraz miejsca, które wg organów jest parkingiem, a wg skarżących miejscem postoju tirów. Nie wyjaśniono, czy w odniesieniu do tych terenów cel wywłaszczenia został wcześniej skonsumowany, ani w jaki sposób tereny te związane z funkcjonowaniem tego osiedla.

Z przedstawionych względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa uchylił zaskarżoną decyzję.

O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 ppsa.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy rzeczą organów będzie jednoznaczne odniesienie się do kwestii związku funkcjonalnego wskazanych terenów (porośnięte samosiejkami, stanowiące fragment składowiska drewna i opon oraz miejsca, które wg organów jest parkingiem, a wg skarżących miejscem postoju tirów) z osiedlem i udokumentowanie poczynionych ustaleń przy pomocy dokumentacji fotograficznej, tak aby możliwe stało się zweryfikowanie ewentualnych zastrzeżeń co do przyjętych przez organ ustaleń faktycznych.