Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 286/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-04-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Akta stanu cywilnego
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i stwierdzono niezgodność z prawem zaskarżonego aktu
Powołane przepisy: article: art. 6 ust. 3
journal: Dz.U. 2004 nr 161 poz 1688
law: Obwieszczenie Marszałka Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 30 czerwca 2004 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy - Prawo o aktach stanu cywilnego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Bujko Sędziowie Sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędzia NSA Janina Kosowska ( spr. ) Protokolant Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 7 kwietnia 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Rady Gminy C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 18 listopada 2008 r. sygn. akt II SA/Bd 723/08 w sprawie ze skargi Wojewody Kujawsko-Pomorskiego na uchwałę Rady Gminy C. z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie powołania kierownika urzędu stanu cywilnego 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. stwierdza, że uchwała Rady Gminy C. z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie powołania kierownika urzędu stanu cywilnego została wydana z naruszeniem prawa.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 18 listopada 2008r., Sygn. akt II SA/Bd 723/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, po rozpoznaniu skargi Wojewody Kujawsko-Pomorskiego, stwierdził nieważność uchwały nr [...] Rady Gminy C. z dnia [...] kwietnia 2007r. w przedmiocie powołania kierownika urzędu stanu cywilnego oraz orzekł, że nie podlega ona wykonaniu.

W uzasadnieniu Sąd I instancji przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy:

Rada Gminy C. - uchwałą nr [...] z dnia [...] kwietnia 2007r. - powołała M. M. na stanowisko Kierownika Urzędu Stanu Cywilnego w C.. W skardze na powyższą uchwałę Wojewoda Kujawsko-Pomorski wskazał, iż procedura powołania tego Kierownika nie została poprzedzona otwartym postępowaniem konkursowym, co stanowi naruszenie art. 3a ust. 1 ustawy z dnia 22 marca 1990r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1593 ze zm.). Wojewoda podniósł, iż kierownik urzędu stanu cywilnego jest pracownikiem zatrudnianym na podstawie mianowania (jeżeli tak stanowi statut gminy), bądź na podstawie umowy o pracę, dlatego też do jego zatrudnienia ma zastosowanie art. 3a ust. 1 ustawy o pracownikach samorządowych. Powołano przy tym rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 2 sierpnia 2005r. w sprawie zasad wynagradzania pracowników samorządowych zatrudnionych w urzędach gmin, starostwach powiatowych i urzędach marszałkowskich (Dz. U. Nr 146, poz. 1223 ze zm.), w którym zalicza się kierownika urzędu stanu cywilnego i jego zastępcę do kierowniczych stanowisk urzędniczych. Wskazano także, że uchwała rady gminy o powołaniu danej osoby na stanowisko kierownika urzędu stanu cywilnego stanowi jedynie upoważnienie dla wójta do zawarcia z tak powołanym kierownikiem umowy o pracę lub sporządzenia aktu mianowania, jeżeli tak stanowi statut gminy. Wojewoda podniósł również, iż obowiązek przeprowadzenia konkursu na stanowisko kierownika urzędu stanu cywilnego ma charakter bezwzględny.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy C. wniosła o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie. Wyjaśniła, iż zawarcie umowy z M. M. zostało poprzedzone naborem na wolne stanowisko urzędnicze do spraw ewidencji ludności i dowodów osobistych, dokonanym w trybie przewidzianym ustawą o pracownikach samorządowych. Następnie, w związku ze zmianami organizacyjnymi, osobie tej powierzono także obowiązki z zakresu rejestracji stanu cywilnego. Rada Gminy wskazała, iż to Wójt Gminy zaproponował podjęcie uchwały o powołaniu M. M. na stanowisko Kierownika Urzędu Stanu Cywilnego. Dodała również, iż w związku z podjęciem powyższej uchwały Wójt Gminy zmienił M. M. zakres czynności. Odnosząc się do argumentacji strony skarżącej Rada Gminy wskazała, iż bez względu na to, czy uchwała zostałaby podjęta przed, czy po przeprowadzeniu ewentualnego postępowania konkursowego na stanowisko kierownika urzędu stanu cywilnego, miałaby ona taką samą treść. Rada Gminy wywiodła ponadto, iż ze względu na fakt, iż uchwała ta daje wójtowi uprawnienie, nie zaś obowiązek, do zawarcia umowy o pracę to okoliczności podjęcia uchwały, a w szczególności jej termin, są obojętne pod względem prawnym. Tym samym, zdaniem Rady badanie, obojętnych pod względem prawnym, okoliczności poprzedzających podjęcie uchwały nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Rada Gminy zakwestionowała ponadto twierdzenie strony skarżącej, iż przepisy ustawy o pracownikach samorządowych nie pozwalają na zatrudnianie pracowników na stanowiskach kierowniczych bez przeprowadzania postępowania konkursowego. Powołując przepis art. 7a omawianej ustawy, Rada Gminy podniosła, iż skoro ustawodawca dopuszcza możliwość zatrudnienia na wolne stanowisko przez pracodawcę samorządowego pracownika zatrudnionego u innego pracodawcy, to tym bardziej dopuszczalne jest zatrudnienie pracownika samorządowego zatrudnionego u dotychczasowego pracodawcy samorządowego na wolne stanowisko poprzez odpowiednią zmianę umowy o pracę.

Stwierdzając nieważność zaskarżonej uchwały, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w pierwszej kolejności odniósł się do wniosku Rady Gminy C. o odrzucenie skargi Wojewody Kujawsko-Pomorskiego wskazując, że zgodnie z art. 91 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym, organ nadzoru po dokonaniu analizy sprawy może orzec o nieważności każdej uchwały, którą uzna za sprzeczną z prawem. Po upływie zaś terminu wskazanego w powołanym przepisie organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy, ale może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Zdaniem Sądu I instancji, w świetle przytoczonego przepisu wojewoda może zaskarżyć do sądu administracyjnego każdą uchwałę Rady Gminy, a więc również, kwestionowaną w niniejszej sprawie, uchwałę o powołaniu Kierownika Urzędu Stanu Cywilnego.

Odnosząc się natomiast do zarzutów Rady Gminy co do zakresu kontroli sprawowanej przez sąd administracyjny podniesiono, że skoro kontroli sądowej poddane zostały uchwały podejmowane przez radę gminy, to naturalne jest, iż proces ten obejmuje zarówno prawidłowość podjętej uchwały, jak i postępowanie, w którym została ona podjęta. Podano przy tym, że uchwała będąca w niniejszej sprawie przedmiotem zaskarżenia, została podjęta na podstawie art. 6 ust. 3 ustawy z dnia 29 września 1986r. Prawo o aktach stanu cywilnego (tekst jedn. Dz. U. z 2004r., Nr 161, poz. 1688; ze zm.). Zgodnie z tym przepisem, rada gminy może powołać innego niż wójt, burmistrz lub prezydent, kierownika urzędu stanu cywilnego i jego zastępcę (zastępców). Wskazano przy tym, iż przepis ten nie kreuje możliwości nawiązania z kierownikiem lub zastępcą kierownika urzędu stanu cywilnego stosunku pracy na podstawie powołania, gdyż stanowiska te nie zostały wymienione w przepisie art. 2 pkt 3 ustawy o pracownikach samorządowych, zawierającym zamknięty katalog stanowisk, na których nawiązanie stosunku pracy następuje na podstawie powołania. W ocenie Sądu I instancji, zgodnie z art. 2 ustawy o pracownikach samorządowych, kierownik (zastępca kierownika) urzędu stanu cywilnego zatrudniany jest na podstawie umowy o pracę lub na podstawie mianowania - jeżeli taka podstawa została przewidziana w statucie gminy. W związku z tym, do nawiązania z nim stosunku pracy zastosowanie będzie miał przepis art. 3a powołanej ustawy, w myśl którego, nabór kandydatów na wolne stanowiska urzędnicze, w tym na kierownicze stanowiska urzędnicze, zatrudnianych na podstawie art. 2 pkt 2 (na podstawie mianowania) i pkt 4 (na podstawie umowy o pracę), jest otwarty i konkurencyjny. Z jednoznacznej treści tego przepisu, od zastosowania którego nie przewidziano wyjątków, wynika, iż uchwała rady gminy powołująca kierownika lub zastępcę kierownika urzędu stanu cywilnego, stanowiąca w istocie upoważnienie dla wójta (burmistrza lub prezydenta) do zawarcia z powołanym na wyżej wskazane stanowisko kandydatem umowy o pracę, czy też sporządzenia aktu mianowania, musi być zawsze poprzedzona otwartym postępowaniem konkursowym wyłaniającym kandydata na to stanowisko. Sąd I instancji przyjął zatem, że w świetle powołanych regulacji prawnych, obowiązek przeprowadzenia otwartego konkursu, o którym mowa w art. 3a ustawy o pracownikach samorządowych, zachodził również i w niniejszej sprawie. Dodano przy tym, że wbrew argumentacji Rady, na istnienie tego obowiązku nie mógł mieć wpływu fakt, że osobą chętną do objęcia stanowiska kierownika urzędu stanu cywilnego, spełniającą ustawowe wymogi, był pracownik urzędu, skoro ustawodawca nie przewidział wyjątków od zastosowania cytowanego przepisu art. 3a. W ocenie Sądu I instancji, podjęcie zaskarżonej uchwały z pominięciem art. 3a ustawy o pracownikach samorządowych narusza prawo, co w świetle art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uzasadniało stwierdzenie nieważność tej uchwały.

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, skargę kasacyjną wywiodła Rada Gminy C. - reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika. Zaskarżając przedmiotowy wyrok w całości, strona zarzuciła Sądowi I instancji:

I. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

1) art. 161 § 1 pkt 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez wydanie zaskarżonego wyroku w sytuacji, gdy w chwili orzekania uchwała będąca przedmiotem wyroku została uznana przez ustawodawcę jako zgodna z prawem - zamiast wydania postanowienia o umorzeniu postępowania, które stało się bezprzedmiotowe;

2) art. 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez przyjęcie, iż w zakresie kognicji Sądu jest także badanie okoliczności podjęcia uchwały przez radę gminy;

3) art. 147 § 1 pkt 3 (art. 147 § 1 ) Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez stwierdzenie nieważności uchwały Rady Gminy C. w sytuacji, gdy w chwili orzekania przez Sąd I instancji minął rok od dnia podjęcia uchwały,

II. naruszenie prawa materialnego, poprzez błędną jego wykładnię, to jest:

1) art. 6 ust 2 (art. 6 ust. 3) ustawy - Prawo o aktach stanu cywilnego poprzez przyjęcie, iż przepis ten nie wyłącza stosowania przepisów o pracownikach samorządowych;

2) art. 3a ustawy o pracownikach samorządowych poprzez przyjęcie, iż przepis ten nakazuje poprzedzanie zatrudnienia pracownika w urzędzie w każdym przypadku przeprowadzeniem otwartego konkursu.

Na tej też podstawie, strona wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i umorzenie postępowania (względnie oddalenie skargi), ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i orzeczenie, że doszło jedynie do wydania uchwały z naruszeniem prawa. Ponadto, wniesiono o zasądzenie kosztów zastępstwa według norm przepisanych.

Uzasadniając zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 161 § 1 pkt 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wskazano, że postępowanie w tej sprawie stało się bezprzedmiotowe "z innych przyczyn", co zobowiązywało Sąd I instancji do umorzenia postępowania. Za "inną przyczynę" uznano przy tym wejście w życie przepisu art. 3 ust. 1 ustawy z dnia z dnia 19 września 2008r. o zmianie ustawy - Prawo o aktach stanu cywilnego oraz ustawy o opłacie skarbowej (Dz. U. z 2008r., Nr 182, poz. 1121), zmieniającego stan prawny (a właściwie wejście w życie przepisu regulującego konsekwencje zdarzeń sprzed wejścia w życie tego przepisu). Zgodnie z tym przepisem, osoby powołane na stanowisko kierownika urzędu stanu cywilnego lub zastępcy kierownika urzędu stanu cywilnego, od dnia 7 sierpnia 2005r. do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, uchwałą rady gminy, na podstawie art. 6 ust. 3 ustawy, o której mowa w art. 1, bez przeprowadzenia naboru w trybie art. 3a-3d ustawy z dnia 22 marca 1990r. o pracownikach samorządowych, uważa się za zatrudnione zgodnie z przepisami tej ustawy. W tej sytuacji, zdaniem strony skarżącej, stwierdzenie nieważności uchwały o powołaniu kierownika USC ze skutkiem ex tunc wprowadza niepewność, której niewątpliwie chciał uniknąć ustawodawca. Tym samym, mimo wprowadzenia przepisu, którego celem było m.in. "usankcjonowanie czynności dokonanych przez kierownika USC oraz jego zastępcę, którzy zostali powołani uchwałą rady gminy, bez przeprowadzenia otwartego naboru" doszłoby do sytuacji, w której mogłaby być kwestionowana legalność zatrudnienia kierownika USC. Do takiej sytuacji doszłoby tylko dlatego, że sprawa była przedmiotem rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. Natomiast osoby zatrudnione w takiej samej sytuacji faktycznej i prawnej uważane byłyby - w myśl przepisu ustawy o zmianie ustawy - Prawo o aktach stanu cywilnego oraz ustawy o opłacie skarbowej - za zatrudnione zgodnie z przepisami. Wywiedziono zatem, że przedstawione argumenty w wystarczający sposób wskazują, iż zachodzi "inna przyczyna" uzasadniająca umorzenie postępowania. Ponadto, w ocenie strony, uchwała podjęta w oparciu o przepisy ustawy Prawo o aktach stanu cywilnego nie musiała być poprzedzana żadną dodatkową procedurą, której zachowanie lub nie wpływałoby na jej treść lub ważność.

W skardze kasacyjnej wywiedziono także, że nawet gdyby uznać, że nie zaszła przyczyna uzasadniająca umorzenie postępowania, to Sąd I instancji naruszył prawo materialne poprzez błędną jego wykładnię. W szczególności, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, bez uzasadnienia przyjął, iż art. 6 ust 3 ustawy Prawo o aktach stanu cywilnego nie wyłącza, jako przepis szczególny, obowiązku stosowania przepisów ustawy o pracownikach samorządowych. W ocenie strony skarżącej, ustawodawca przyznając kompetencję radzie gminy nie mógł jej równocześnie ubezwłasnowolnić. Tym samym, za błędną uznano wykładnię przepisu nakazującą w konsekwencji podjęcie radzie tylko formalnej uchwały po przeprowadzeniu postępowania konkursowego. Zdaniem strony skarżącej, taka wykładnia prowadzi do uznania, iż przepis art. 6 ust. 3 Prawa o aktach stanu cywilnego jest zbędny, co kłóci się z racjonalnością ustawodawcy. Prawidłowa wykładnia przepisu nakazuje zaś traktować go jako przepis szczególny upoważniający do wskazania przez radę kandydata na stanowisko kierownika USC bez potrzeby przeprowadzania konkursu.

Podniesiono przy tym, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy dokonał oczywiście błędnej wykładni przepisów ustawy o pracownikach samorządowych, w szczególności art. 3a tej ustawy, przyjmując, iż ustawodawca nie przewidział żadnych wyjątków od przeprowadzania postępowania konkursowego jako etapu poprzedzającego zatrudnienie na stanowisko urzędnicze. W ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, to nieprawidłowe, całkowicie sprzeczne z obowiązującymi przepisami założenie, doprowadziło do nielogicznej wykładni przepisów i skonstatowania, iż także awansowanie pracownika na inne stanowisko musi być poprzedzone konkursem. Zdaniem strony skarżącej, wobec licznych przykładów możliwości lub nawet konieczności zatrudniania pracowników samorządowych z pominięciem postępowania konkursowego, tylko wykładnia przepisu pozwalająca na awansowanie pracownika lub zmianę umowy o pracę bez potrzeby postępowania konkursowego jest logicznie uzasadniona. Wskazano przy tym na przykłady, zawarte w ustawie o pracownikach samorządowych (art. 3f, art. 7a) i Kodeksie pracy (art. 42, art. 23¹ § 5, art. 18³b § 1 pkt 2, art. 178¹ i art. 179 § 2 i § 6), dopuszczające zatrudnienie na wolne stanowisko bez konieczności przeprowadzania konkursu.

W ocenie strony skarżącej, Sąd I instancji naruszył także art. 147 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, gdyż od dnia podjęcia zaskarżonej uchwały ([...] kwietnia 2007r.) do dnia orzekania przez Sąd (18 listopada 2008r.) minął ponad rok, co zgodnie z art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym, uprawniało Sąd jedynie do stwierdzenia, iż uchwała została wydana z naruszeniem prawa. Naruszony przepis jest w tym przypadku jasny i brak jego zastosowania, wobec wskazania go w uzasadnieniu wyroku, jest całkowicie niezrozumiałe.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda Kujawsko – Pomorski wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Podtrzymując argumenty zawarte w skardze na uchwałę Rady Gminy C., organ nadzoru wskazał, że do zatrudnienia kierownika USC zastosowanie ma przepis art. 3a ust. 1 ustawy o pracownikach samorządowych, w myśl którego, nabór kandydatów na wolne stanowiska urzędnicze, w tym na kierownicze stanowiska urzędnicze, zatrudnianych na podstawie mianowania lub umowy o pracą (art. 2 pkt 2 i 4) jest otwarty i konkurencyjny, co oznacza że musi być poprzedzony konkursem. Podał przy tym, że uchwała rady gminy o powołaniu danej osoby na stanowisko kierownika urzędu stanu cywilnego lub jego zastępcę stanowi jedynie upoważnienie dla wójta, burmistrza lub prezydenta do zawarcia z powołanym na wyżej wskazane stanowisko kandydatem umowy o pracę, czy też sporządzenia aktu mianowania, jeżeli tak stanowi statut gminy. Z art. 3a ustawy o pracownikach samorządowych jednoznacznie zaś wynika, że obowiązek przeprowadzenia konkursu na stanowisko kierownika urzędu stanu cywilnego ma charakter bezwzględny i ustawa w tym zakresie nie przewiduje żadnych wyjątków, które uzasadniałyby odstępstwa od tej zasady. Wymóg przeprowadzenia konkursu ma zastosowanie zarówno do nowo zatrudnionych kandydatów spoza urzędu gminy, jak i kandydatów już w tym urzędzie zatrudnionych (dla poparcia tej tezy przytoczono wyrok NSA z dnia 17 października 2007 r. sygn. akt II OSK 1445/07). W tych okolicznościach, organ nadzoru za chybiony uznał zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 3a ustawy o pracownikach samorządowych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna została oparta tylko częściowo na usprawiedliwionych podstawach, gdyż nie wszystkie jej zarzuty zasługują na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze (skargi kasacyjne i zażalenia) od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, jednak z urzędu bierze pod rozwagę przesłanki nieważności postępowania, określone w art. 183 § 2 powołanej ustawy. W niniejszej sprawie nie dostrzeżono naruszeń przepisów prawa mogących świadczyć o nieważności postępowania sądowego, tym samym sprawa ta może być rozpoznana w granicach zarzutów skargi kasacyjnej, które – zgodnie z art. 176 w związku z art. 174 powołanej ustawy – mogą dotyczyć naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie albo naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 188 powołanej ustawy, jeżeli nie ma naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a zachodzi jedynie naruszenie prawa materialnego, Naczelny Sąd Administracyjny może uchylić zaskarżone orzeczenie i rozpoznać skargę. W tym przypadku Sąd orzeka na podstawie stanu faktycznego przyjętego w zaskarżonym wyroku.

W niniejszej sprawie, jako podstawę skargi kasacyjnej wskazano na naruszenie przez Sąd I instancji zarówno przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię - to jest art. 6 ust 3 ustawy - Prawo o aktach stanu cywilnego oraz art. 3a ustawy o pracownikach samorządowych, jak i przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, to jest art. 3, art. 147 § 1 oraz art. 161 § 1 pkt 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano ponadto na niezastosowanie przez Sąd I instancji przepisu prawa materialnego, to jest art. 3 ust. 1 ustawy z dnia z dnia 19 września 2008r. o zmianie ustawy - Prawo o aktach stanu cywilnego oraz ustawy o opłacie skarbowej (Dz. U. z 2008r., Nr 182, poz. 1121), zgodnie z którym, osoby powołane na stanowisko kierownika urzędu stanu cywilnego lub zastępcy kierownika urzędu stanu cywilnego, od dnia 7 sierpnia 2005r. do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, uchwałą rady gminy, na podstawie art. 6 ust. 3 ustawy, o której mowa w art. 1, bez przeprowadzenia naboru w trybie art. 3a-3d ustawy z dnia 22 marca 1990r. o pracownikach samorządowych, uważa się za zatrudnione zgodnie z przepisami tej ustawy.

Ostatni z wymienionych powyżej zarzutów skargi kasacyjnej należy uznać za zasadny. Jak słusznie bowiem wywiodła strona skarżąca, przepis art. 3 ust. 1 cytowanej ustawy z dnia 19 września 2008r. reguluje konsekwencje zdarzeń sprzed wejścia w życie tego przepisu, dokonując w istocie konwalidacji wadliwego trybu powoływania - bez przeprowadzenia stosownego konkursu - kierowników urzędu stanu cywilnego i ich zastępców. Regulacja ta pozwala zatem na uznanie zgodności z prawem czynności dokonanych przez kierowników urzędu stanu cywilnego, powołanych bez przeprowadzenia naboru w trybie art. 3a-3d ustawy z dnia 22 marca 1990r. o pracownikach samorządowych, zrównując pozycję prawną tych kierowników z tymi, którzy zostali wyłonieni w drodze konkursu. Warunkiem jednak uznania legalności przedmiotowych czynności jest podjęcie uchwał powołujących tych kierowników między 7 sierpnia 2005r., a dniem wejścia w życie niniejszej ustawy. Biorąc pod uwagę okoliczność, że ustawa ta została opublikowana w Dzienniku Ustaw Nr 182 z dnia 14 października 2008r. i stosownie do art. 5 wchodziła w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia - przyjąć należy, że ustawa ta weszła w życie 28 października 2008r. Zatem, uchwała nr [...] Rady Gminy C. z dnia [...] kwietnia 2007r. w przedmiocie powołania kierownika urzędu stanu cywilnego została podjęta w okresie, do którego ma zastosowanie cytowany przepis art. 3 ust. 1 ustawy z dnia z dnia 19 września 2008r. o zmianie ustawy - Prawo o aktach stanu cywilnego oraz ustawy o opłacie skarbowej. Ponadto stwierdzić należy, że przepis ten w dniu wydania zaskarżonego wyroku (to jest w dniu 18 listopada 2008r.), stanowił część obowiązującego porządku prawnego, stąd w tej konkretnej sprawie należało uznać, iż nieuwzględnienie tego przepisu przez Sąd I instancji przy wydawaniu zaskarżonego wyroku wyczerpuje znamiona naruszenia prawa materialnego. Przy czym podnieść należy, że wprowadzenie tej regulacji prawnej potwierdziło niejako trafność poglądu prezentowanego zarówno przez organ nadzoru, jak i Sąd I instancji, że powoływanie kierowników urzędów stanu cywilnego bez przeprowadzenia naboru w trybie art. 3a-3d ustawy z dnia 22 marca 1990r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1593 ze zm.), było nieprawidłowe. Tym samym, zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 6 ust 3 ustawy - Prawo o aktach stanu cywilnego oraz art. 3a ustawy o pracownikach samorządowych uznać należy za chybiony.

W takim ujęciu stwierdzić należy, że uchwała nr [...] Rady Gminy C. z dnia [...] kwietnia 2007r. w przedmiocie powołania kierownika urzędu stanu cywilnego – w świetle przepisów obowiązujących w dniu jej podjęcia stanowiła naruszenie obowiązującego prawa. Należy bowiem pamiętać, że sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu w oparciu o stan prawny obowiązujący w dniu jego wydania. W niniejszej sprawie stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały przez sąd administracyjny było jednak zasadne z uwagi na regulację cytowanego art. 3 ust. 1 ustawy z dnia z dnia 19 września 2008r. o zmianie ustawy - Prawo o aktach stanu cywilnego oraz ustawy o opłacie skarbowej. Przepis ten jest bowiem przepisem szczególnym, o którym mowa w art. 147 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wyłączającym stwierdzenie nieważności tej uchwały i uprawniającym sąd administracyjny jedynie do stwierdzenia wydania jej z naruszeniem prawa. Takie orzeczenie sądu z jednej strony wydaje się być zgodne z wolą ustawodawcy, który w art. 3 ust. 1 cytowanej ustawy z dnia z dnia 19 września 2008r. zrównał pozycję prawną kierowników powołanych bez konkursu z tymi, którzy zostali wyłonieni w drodze konkursu, z drugiej zaś umożliwia sformułowanie przez sąd oceny co do niezgodności z prawem trybu powołania kierownika Urzędu Stanu Cywilnego w C..

Za nieuprawnione należy zaś uznać zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 3 i art. 161 § 1 pkt 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Stosownie bowiem do art. 3 powołanej ustawy, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej przez orzekanie w sprawach skarg na akty, czynności lub bezczynność organów administracji publicznej. Kontrola ta, zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co oznacza, że z reguły przebiega ona w trzech płaszczyznach: oceny zgodności rozstrzygnięcia lub działania z prawem materialnym, dochowania wymaganej prawem procedury oraz respektowania reguł kompetencji (A. Kabat, (w:) B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze 2005, s. 16). W świetle tej argumentacji, za bezzasadny należy uznać zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez przyjęcie, iż w zakresie kognicji Sądu jest także badanie okoliczności podjęcia uchwały przez radę gminy. Nie może bowiem budzić żadnych wątpliwości, że w zakresie kontroli sądu administracyjnego pozostaje także ocena zachowania wymaganej prawem procedury poprzedzającej i warunkującej podjęcie zaskarżonej uchwały przez radę gminy.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie nie wystąpiła także "inna przyczyna", która w ocenie strony wnoszącej skargę kasacyjną, uzasadniała umorzenie przez Sąd I instancji postępowania sądowego na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wejście w życie cytowanego przepisu art. 3 ust. 1 ustawy z dnia z dnia 19 września 2008r. o zmianie ustawy - Prawo o aktach stanu cywilnego oraz ustawy o opłacie skarbowej nie powodowało bowiem bezprzedmiotowości postępowania sądowego, lecz pozwalało na usankcjonowanie wadliwego trybu powołania kierownika urzędu stanu cywilnego, które zamykało drogę do wyeliminowania z obrotu prawnego uchwały w tym przedmiocie, zarówno przez organ nadzoru, jak i sąd administracyjny. Nie wykluczało natomiast dokonania oceny legalności tej uchwały.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 188 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny - wobec nie stwierdzenia naruszenia prawa procesowego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy - orzekł jak w sentencji.