Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 3106/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-11-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne: Komunalizacja mienia
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 5 ust 1
journal: Dz.U. 1990 nr 32 poz 191
law: Ustawa z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Elżbieta Kremer sędzia NSA Jolanta Rajewska (spr.) sędzia del. NSA Janusz Furmanek Protokolant asystent sędziego Iwona Rzucidło-Grochowska po rozpoznaniu w dniu 4 listopada 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Polskich Kolei Państwowych [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 lipca 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 117/14 w sprawie ze skargi Polskich Kolei Państwowych [...] na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie nabycia przez gminę z mocy prawa własności nieruchomości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 29 lipca 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 117/14 oddalił skargę Polskich Kolei Państwowych [...] na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie nabycia przez gminę z mocy prawa własności nieruchomości.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Wojewoda [...], po wszczęciu z urzędu postępowania komunalizacyjnego, decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 18 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm., dalej "ustawa komunalizacyjna"), stwierdził, że Gmina [...] z dniem 27 maja 1990 r. nabyła z mocy prawa nieodpłatnie prawo własności nieruchomości położonej w jednostce ewidencyjnej K., w obrębie nr [...], oznaczonej jako działki nr [...] o pow. 0,0215 ha oraz nr [...] o pow. 1,1471 ha., powstałe z podziału działki nr [...] o pow. 1,1686 ha, objętej księgą wieczystą nr [...], prowadzoną przez Wydział Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego dla [...] w [...]. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda stwierdził, że działki nr [...] i [...] powstały z podziału działki nr [...] objętej księgą wieczystą nr [...], w której prawo własności wpisane jest na rzecz Skarbu Państwa. Wskazaną wyżej księgę wieczystą założono w 2004 r. w wyniku odłączenia działki nr [...] z księgi wieczystej nr [...], w której jako właściciel wpisany był Skarb Państwa. Wpisu tego dokonano na wniosek z dnia 11 lipca 1995 r., a podstawę wpisu przeniesiono ze Spisu II b. gm. kat. G. Uprzednio parcele tworzące tę nieruchomość objęte były Spisem II b. gm. – Dobro Kolei Państwowych. Parcele katastralne wchodzące w skład działek objęte były arkuszem posiadłości gruntowej lp. [...] gm. kat. K. G., który prowadzony był dla gruntów znajdujących się w posiadaniu Skarbu Państwa (zarząd kolejowy). W księdze wieczystej nr [...] nie ujawniono prawa zarządu na rzecz przedsiębiorstwa państwowego Polskie Koleje Państwowe. Dokumenty stanowiące podstawę wpisu do księgi wieczystej przesądzają wyłącznie o prawie własności Skarbu Państwa. Zatem nieruchomość ta w dniu 27 maja 1990 r. stanowiła własność Skarbu Państwa. Oczywistym przy tym jest, że pomimo iż poprzednie oznaczenie nieruchomości (działki nr [...] i [...]) nie było tożsame z aktualnie obowiązującą numeracją, to chodzi o te same mienie, tylko inaczej oznaczone. W toku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego również nie ustalono, by na rzecz przedsiębiorstwa państwowego Polskie Koleje Państwowe zostało ustanowione, w formie prawem przewidzianej, prawo zarządu do gruntu. Skoro działki nr [...] i [...] w dniu 27 maja 1990 r. nie pozostawały w zarządzie przedsiębiorstwa państwowego Polskie Koleje Państwowe, to organ I instancji trafnie przyjął, że należały one do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, a w konsekwencji, iż nieruchomość spełnia przesłanki określone w art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej i z mocy prawa stała się własnością Gminy [...].

Po rozpatrzeniu odwołania Polskich Kolei Państwowych [...] Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] utrzymała w mocy powyższą decyzję Wojewody [...]. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie, Komisja stwierdziła, że zgodnie z przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 sierpnia 1949 r. w sprawie przekazywania nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. Nr 47, poz. 354 ze zm.), które było aktem wykonawczym do dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952 r., Nr 4, poz. 31) prawo zarządu i użytkowania było ustanawiane w formie protokołu zdawczo-odbiorczego, bądź w drodze umowy zawartej w odpowiedniej formie prawnej, a w razie sporu na podstawie decyzji Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego. Później na podstawie przepisów z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 32, poz. 159) ustanawiane było w drodze decyzji organu administracji państwowej stopnia podstawowego o oddaniu nieruchomości w użytkowanie, a następnie w trybie przepisów ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99). Ta ostatnio wymieniona ustawa w art. 38 ust. 2 stanowiła, że państwowe jednostki organizacyjne uzyskiwały grunty państwowe w zarząd na podstawie decyzji terenowego organu administracji państwowej albo na podstawie zawartej, za zezwoleniem tego organu, umowy o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, bądź umowy o nabyciu nieruchomości. Taki stan prawny obowiązywał w dniu 27 maja 1990 r. Jeżeli Polskim Kolejom Państwowym we wskazanej dacie nie przysługiwał żaden tytuł prawny do nieruchomości, to nieruchomość ta - w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej - należała do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego i - jak trafnie przyjął organ I instancji - podlegała komunalizacji z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r.

Komisja podkreśliła również, że żadne powojenne przepisy, w tym przepisy o Ziemiach Odzyskanych, nacjonalizacji, militaryzacji, przepisy dekretu o majątkach opuszczonych i poniemieckich, nie tworzyły dla Polskich Kolei Państwowych w stosunku do geodezyjnie wyodrębnionej nieruchomości ograniczonego prawa rzeczowego w postaci prawa użytkowania lub prawa zarządu, a tylko takie uprawnienie może wyłączać komunalizację z mocy prawa. Faktyczne objęcie i władanie nieruchomością nie jest równoznaczne z prawnym zarządzaniem nieruchomością. Również z ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 26, poz. 138 ze zm.), która obowiązywała w dniu wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej, nie wynikały uprawnienia przedsiębiorstwa do konkretnych działek, o określonych powierzchniach i zapisach ewidencyjnych. Takie uszczegółowienie mogłoby się znaleźć tylko w odpowiednich decyzjach terenowych organów władzy państwowej wydawanych w przedmiocie użytkowania czy zarządu. Wpisy hipoteczne oraz wpisy ewidencyjne dotyczące podmiotu władającego, czyli Dyrekcji Okręgowej Kolei Państwowych, wskazują wyłącznie na stan faktyczny. Nie dowodzą one natomiast tytuły prawnego PKP do określonego gruntu.

Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, podkreśliła, że przedsiębiorstwo państwowe PKP z mocy przepisów o utworzeniu i funkcjonowaniu przedsiębiorstwa, mających ogólny charakter normatywny, przed dniem 27 maja 1990 r. również nie uzyskało tytułu prawnego - prawa zarządu do mienia pozostającego w faktycznym władaniu Kolei.

Komunalizacja z mocy prawa nie jest też wyłączona przez art. 11 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej, ponieważ realizacja funkcji transportowych nie jest wykonywaniem zadań należących do właściwości organów administracji rządowej, a ewentualne zadania z zakresu obronności mogą wykonywać praktycznie wszystkie przedsiębiorstwa.

W kontekście art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej dla komunalizacji mienia z mocy prawa istotnego znaczenia nie ma również okoliczność, że na nieruchomości funkcjonuje infrastruktura kolejowa. Nie istnieją bowiem przepisy prawa, które z takiej komunalizacji wyłączałyby nieruchomości, na których znajdują się obiekty kolejowe.

Skargę na powyższą decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] listopada 2013 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosły Polskie Koleje Państwowe [...], zarzucając organom błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej, art. 4 i art. 6 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. z 1948 r., Nr 43, poz. 312), art. 34 i 34a ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 84, poz. 948 ze zm.), a ponadto naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 8, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 138 § 2 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wniosła o oddalenie skargi i podtrzymała stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej "P.p.s.a."), oddalił skargę Polskich Kolei Państwowych [...].

Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie, Sąd I instancji stwierdził, że ocena rozpatrywanej sprawy dokonana przez Krajową Komisję Uwłaszczeniową jest prawidłowa i znajduje uzasadnienie w obowiązujących przepisach prawa. W toku przeprowadzonego postępowania administracyjnego organy nie uchybiły przepisom postępowania w sposób mogący mieć wpływ na wynik sprawy ani nie złamały przepisów prawa materialnego mających zastosowanie w sprawie. W postępowaniu ustalono, że Gmina [...] nabyła z mocy prawa nieodpłatnie własność nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr [...] i [...], które powstały w wyniku podziału działki nr [...]. Potwierdzenie nabycia własności powyższej nieruchomości nastąpiło na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej i było konsekwencją stwierdzenia, że Polskim Kolejom Państwowym w dniu 27 maja 1990 r. nie przysługiwało prawo zarządu tej nieruchomości. Ustaleń tych Spółka nie podważyła, gdyż nie wykazała, by dysponowała dokumentem potwierdzającym uzyskanie przez Polskie Koleje Państwowe prawa zarządu (użytkowania) tej nieruchomości.

Sąd I instancji stwierdził ponadto, że zgodnie z poglądem utrwalonym w orzecznictwie, normatywny termin "należące do", użyty w art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej w odniesieniu do mienia ogólnonarodowego (państwowego), będącego w dyspozycji przedsiębiorstwa państwowego, oznacza przynależność mienia państwowego do określonego podmiotu w sensie prawnym, a nie tylko faktycznym. Tym samym faktyczne władanie nieruchomością przez inny podmiot nie stanowi negatywnej przesłanki wykluczającej komunalizację mienia, która w trybie art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej następowała z mocy prawa z dniem wejścia ustawy w życie, tj. z dniem 27 maja 1990 r. Wydawana w tym przedmiocie przez wojewodę decyzja komunalizacyjna ma jedynie charakter deklaratoryjny i potwierdza przejście prawa własności danego składnika mienia ze Skarbu Państwa na właściwą gminę. Zatem zagadnieniem istotnym dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy było ustalenie, czy w dacie 27 maja 1990 r. przedsiębiorstwo PKP dysponowało tytułem prawnym do nieruchomości, czy też władanie nieruchomością przez to przedsiębiorstwo było jedynie władztwem faktycznym. W ocenie Sądu trafne jest stanowisko organów obu instancji, że Koleje nie dysponują żadną decyzją, umową, czy też protokołem zdawczo-odbiorczym, to jest indywidualnym aktem dotyczącym nieruchomości, który ustanowiłby na ich rzecz zarząd czy użytkowanie gruntu.

Jak wynika z akt sprawy, nieruchomość oznaczona jako działki nr [...] i [...] stanowiła w dniu 27 maja 1990 r. własność Skarbu Państwa. Polskie Koleje Państwowe [...] pismem z dnia 29 czerwca 2011 r., poinformowały, że nie posiadają żadnych indywidualnych aktów lub umów potwierdzających ustanowienie na rzecz Kolei zarządu do działek. Podobną informację w piśmie z dnia 31 maja 2011 r. przekazał również Urząd Miasta [...]. Ponadto ustalono, że w zasobie Archiwum Akt Nowych, Archiwum Państwowym w [...] oraz Referacie Archiwum Wydziału Organizacji i Nadzoru Urzędu Miasta [...] nie odnaleziono materiałów archiwalnych dotyczących przekazania nieruchomości w użytkowanie lub zarząd Polskim Kolejom Państwowym (pisma Archiwum Akt Nowych z 12 lipca 2011 r., pismo Archiwum Państwowego w [...] z 18 sierpnia 2011 r. i pismo Referatu Archiwum Wydziału Organizacji i Nadzoru Urzędu Miasta [...] z 19 września 2011 r.).

W ocenie Sądu I instancji za chybione należy również uznać twierdzenie skarżącej, że tytuł do spornej nieruchomości należy wywieść z art. 7 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe", który to przepis stanowił, że wszelkie nieruchomości przeznaczone do użytku kolei stają się z chwilą nabycia ich przez przedsiębiorstwo PKP własnością Skarbu Państwa, a przedsiębiorstwo zatrzymuje je w swoim użytkowaniu i zarządzie. Prawo użytkowania i zarządu PKP do gruntów, co wynika też z przepisów cytowanego rozporządzenia, mogło powstać dopiero po wyodrębnieniu gruntów z ogólnego majątku Skarbu Państwa, ich inwentaryzacji i oszacowaniu, a nie z mocy prawa.

Po wojnie przekazywanie gruntów w zarząd następowało na podstawie decyzji władz państwowych wydawanych na podstawie art. 2 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych, a także rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 października 1958 r. w sprawie przekazywania w ramach administracji państwowej przedsiębiorstw, instytucji oraz zakładów, nieruchomości i innych obiektów majątkowych. Z kolei na gruncie przepisów ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, prawo zarządu na rzecz przedsiębiorstw państwowych mogło zostać ustanowione w drodze decyzji organu administracji państwowej stopnia podstawowego o oddaniu nieruchomości w użytkowanie. W późniejszym okresie oddanie nieruchomości w zarząd następowało w drodze decyzji wydanych w trybie art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości lub na podstawie zawartej za zezwoleniem terenowego organu administracji państwowej umowy o przekazaniu nieruchomości pomiędzy państwowymi jednostkami organizacyjnymi bądź umowy o nabyciu nieruchomości.

Skoro omawiana nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r., w myśl obowiązujących przepisów, nie pozostawała w zarządzie przedsiębiorstwa państwowego Polskie Koleje Państwowe, to należy stwierdzić, że nieruchomość ta należała do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. Stwierdzenie to jest zgodne z treścią art. 6 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości, w brzmieniu obowiązującym w dniu wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej. Zgodnie z tym przepisem terenowe organy administracji państwowej zarządzały gruntami państwowymi, które nie zostały oddane w zarząd innym podmiotom.

Dodać również trzeba, że od dłuższego czasu w orzecznictwie przyjmuje się, że w sprawach dotyczących określonego mienia nieruchomego, pozostającego w dyspozycji faktycznej PKP, decydujące znaczenie ma to, czy PKP legitymuje się w stosunku do tego mienia decyzją o ustanowieniu prawa zarządu (użytkowania). Jedynie istniejący po stronie PKP tego rodzaju tytuł prawny może świadczyć, że nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r. nie należała do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej, a tym samym z tego powodu nie podlegała komunalizacji z mocy prawa.

Nie można prawa zarządu PKP wywodzić z przepisów ustaw regulujących utworzenie i funkcjonowanie przedsiębiorstwa państwowego PKP, ponieważ obowiązująca w dniu 27 maja 1990 r. ustawa o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" bądź wcześniejsze akty prawne regulujące status Kolei nie mogły być źródłem dowodu potwierdzającego istnienie prawa zarządu. Przepisy te nie wskazywały expressis verbis, że do konkretnego mienia będącego w dyspozycji przedsiębiorstwa PKP służy prawo zarządu. Prawa do zarządu konkretną nieruchomością nie kreuje również przywoływany przez stronę art. 4 i 6 rozporządzenia Prezydenta RP o utworzeniu przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe". Tym samym chybiony jest zarzut naruszenia tych przepisów przez organy orzekające w sprawie. Udowodnienie prawa zarządu (użytkowania) nieruchomości wymagało potwierdzenia powyższej okoliczności dokumentem, o którym mowa w art. 38 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, z którego wynikałby dla PKP [...] określony tytuł prawny (zarząd powierniczy, zarząd i użytkowanie, użytkowanie). W toku postępowania administracyjnego nie potwierdzono, by takie dokumenty w ogóle istniały, a w szczególności dokumenty wskazujące na ustanowienie zarządu (użytkowania) nie zostały przedstawione przez PKP.

Nie mógł zostać uwzględniony także zarzut naruszenia art. 34 i 34 a ustawy o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe". Regulacja ta nie ma wpływu na nabycie mienia w trybie art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej i nie daje podstawy do wyłączenia mienia, które podlegało komunalizacji z mocy prawa.

Z powyższych względów zdaniem Sądu I instancji nie ma podstaw do uwzględnienia skargi złożonej przez Polskie Koleje Państwowe [...]. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa rozpatrzyła cały materiał dowodowy, dokonała prawidłowej oceny przesłanek komunalizacyjnych a podjętą decyzję uzasadniła w sposób wyczerpujący i jasny, odnosząc się do wszystkich kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 lipca 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 117/14 złożyły Polskie Koleje Państwowe [...]. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz naruszenie przepisów postępowania w sposób mający wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. niezastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. na skutek:

a) błędnej wykładni, a w konsekwencji błędnego zastosowania art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej poprzez przyjęcie, że brak dokumentów poświadczających ustanowienie zarządu na rzecz przedsiębiorstwa państwowego PKP oznacza, iż nieruchomość należała do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, co skutkuje komunalizacją mienia z mocy prawa;

b) błędnej wykładni art. 4 i art. 6 rozporządzenia Prezydenta RP o utworzeniu przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" poprzez ich pominięcie i błędne uznanie, że nieruchomość nabyta z mocy prawa nie należała do przedsiębiorstwa państwowego PKP;

c) błędnej wykładni i błędnego zastosowania art. 38 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości;

d) błędnej wykładni art. 34 i art. 34a ustawy o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" polegającej na pominięciu przesłanek stanowiących podstawę badania w toku postępowania komunalizacyjnego stanu posiadania gruntów kolejowych na dzień 5 grudnia 1990 r.;

2. art. 141 § 4 P.p.s.a. polegające na przedstawieniu stanu faktycznego sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym poprzez pominięcie faktu nabycia przez PKP z mocy prawa użytkowania wieczystego działki nr [...] i [...], a także poprzez lakoniczne i ogólnikowe uzasadnienie wyroku, pozbawiające stronę skarżącą informacji o przesłankach rozstrzygnięcia oraz nieodniesienie się do zarzutów strony skarżącej;

3. art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi pomimo naruszenia przez organ przepisów postępowania, tj. art. 7, 8, 15, 75, 77, 107 § 1 i 3, art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.

Podnosząc powyższe zarzuty, skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W ocenie wnoszącej skargę kasacyjną, WSA w Warszawie dokonał błędnej oceny działań organów administracji, uznając że decyzje w sprawie komunalizacji mienia zostały podjęte zgodnie z prawem i nie są obarczone żadnymi uchybieniami. Tymczasem organy obu instancji błędnie zinterpretowały treść art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej, przyjmując że istnienie przesłanki "należące do", sprowadza się do ustalenia, że dana nieruchomość nie znajdowała się w zarządzie Polskich Kolei Państwowych. Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 1 lutego 1994 r. (W 12/92) wyjaśnił znaczenie zwrotu normatywnego "mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego" oraz pojęcia "zarządzanie". Tym samym w postępowaniu komunalizacyjnym konieczną przesłanką dla wystąpienia skutku w postaci nabycia z mocy prawa mienia Skarbu Państwa przez gminę jest ustalenie, czy nieruchomość była zarządzana przez terenowy organ administracji. Brak pozytywnych ustaleń w tym zakresie powinien skutkować odmową komunalizacji mienia. W toku postępowania ani organy, ani Sąd nie wskazały podstawy do przyjęcia, że terenowy organ zarządzał spornym mieniem, jak również nie wykazały, że sporne działki należały do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. Nieruchomość nie była zarządzana przez terenowe organy administracji państwowej, gdyż organy takie nie wykonywały czynności władczych wobec nieruchomości stanowiących infrastrukturę kolejową należącą do poprzednika skarżącej Spółki to jest – przedsiębiorstwa PKP.

Skarżąca kasacyjnie Spółka wskazała ponadto, że organem założycielskim przedsiębiorstwa państwowego PKP był naczelny organ państwa. Funkcję organu założycielskiego wykonywał Minister Transportu, Żeglugi i Łączności, a mienie PKP stanowiło wydzieloną część mienia ogólnonarodowego, w skład którego wchodziły środki będące w dyspozycji Kolei w dniu wejścia w życie ustawy o przedsiębiorstwie państwowym PKP oraz środki nabyte przez PKP w toku jego dalszej działalności. W skład mienia PKP w dacie 27 maja 1990 r. wchodziły wszelkie środki nabyte wcześniej przez poprzednika prawnego przedsiębiorstwa państwowego PKP. Tym samym mienie przedsiębiorstwa państwowego PKP nie należało do terenowych organów administracji państwowej, co oznacza, że mienie to nie jest objęte zakresem podmiotowym i przedmiotowym art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej. Przeznaczenie nieruchomości na cele kolejowe oznacza, że nieruchomość nie stała się własnością gminy z mocy prawa w dacie 27 maja 1990 r. Intencją ustawodawcy nie było wyposażenie gmin w cały majątek ogólnonarodowy, który nie był w sposób formalny oddany w zarząd określonym jednostkom. Celem ustawy o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego PKP, w szczególności jej Rozdziału 6, było kompleksowe uregulowanie stanu prawnego gruntów przedsiębiorstwa PKP oraz restrukturyzacja PKP [...] w zakresie wyposażenia spółek powstałych na bazie PKP w majątek konieczny do funkcjonowania tych spółek. Miało to nastąpić poprzez wprowadzenie art. 34 i 34a ustawy o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego PKP, które stanowią, że nieruchomości dla których PKP nie legitymuje się dokumentami o zarządzie, pozostają gruntami Skarbu Państwa, w użytkowaniu wieczystym PKP [...]. Na mocy art. 34 i 34a grunty znajdujące się w dniu 5 grudnia 1990 r. w posiadaniu PKP, co do których PKP nie legitymowało się dokumentami o przekazaniu tych gruntów w formie prawem przewidzianej i nie legitymuje się nimi do dnia wykreślenia z rejestru przedsiębiorstw państwowych, stają się z dniem wejścia w życie ustawy z mocy prawa przedmiotem użytkowania wieczystego PKP i nie podlegają komunalizacji. Przepisy te regulują zatem stan prawny nieruchomości, dla których PKP nie mają ustanowionego zarządu, a które znajdują się w posiadaniu strony skarżącej kasacyjnie. Nieruchomości te są "innym mieniem" w rozumieniu art. 5 ust. 4 ustawy komunalizacyjnej.

W skardze kasacyjnej zarzucono też, że Sąd I instancji nie wyjaśnił przyczyn nieuwzględnienia zarzutów skarżącej oraz podstawy prawnej rozstrzygnięcia, które to okoliczności stanowiące naruszenie przepisów postępowania miały istotny wpływ na wynik sprawy. Nie wyjaśnił przyczyn nieuwzględnienia argumentów podniesionych przez skarżącą, ograniczając się jedynie do wskazania, że istnieje utrwalona linia orzecznicza i do przytoczenia sygnatur spraw, których przedmiotem jest komunalizacja mienia. Tymczasem zgodnie z orzecznictwem sądowoadministracyjnym ograniczenie się w uzasadnieniu wyroku do przytoczenia przepisu prawnego, czy też ogólnikowego powołania się na poglądy doktryny lub judykatury, bez gruntownego odniesienia się do okoliczności konkretnego stanu faktycznego sprawy, nie może zastąpić opisu (zrelacjonowania) przebiegu operacji logicznej, rezultatem której jest przyjęty konkretny kierunek interpretacji i zastosowania konkretnego przepisu prawnego w okolicznościach konkretnego stanu faktycznego sprawy.

Ponadto skarżąca kasacyjnie zarzuciła Sądowi I instancji przedstawienie sprawy niezgodnie ze stanem faktycznym. Organy administracji i Sąd dokonały niewłaściwej oceny materiału dowodowego, co doprowadziło do błędnych ustaleń faktycznych oraz rażącego naruszenia przepisów postępowania, a w szczególności art. 7, 77, 107 § 1 i 3 k.p.a. Dodatkowo Sąd nie przeanalizował postępowań przeprowadzonych przez organy, nie zwracając uwagi na to, że organy nie dokonały żadnych ustaleń na okoliczność objęcia przez skarżącą kasacyjnie nieruchomości we władanie. Nie wyjaśniły także statusu tego mienia, jego przeznaczenia, a także podstawy jego nabycia przez PKP. Nie zostało również wyjaśnione, do jakiego podmiotu - stationes fisci należał grunt.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach i z tego względu nie zasługuje na uwzględnienie.

W skardze kasacyjnej Sądowi I instancji wytknięto zarówno złamanie prawa materialnego jak i procesowego, dlatego też w pierwszej kolejności należy rozpoznać zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Dopiero po przesądzeniu, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym zachowano prawidłowy tok procedury, nie uchybiając jej przepisom w stopniu, który mógłby wpłynąć na wynik sprawy, można przejść – w granicach określonych w skardze kasacyjnej – do oceny zagadnień o charakterze prawnomaterialnym.

Za chybiony należy przede wszystkim uznać zarzut naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 141 § 4 P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Wadliwość pisemnych motywów wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej wtedy, gdy uzasadnienie nie zawiera elementów wskazanych w powołanym przepisie oraz nie pozwala na kontrolę kasacyjną zaskarżonego orzeczenia. Dzieje się tak wtedy, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia. Taka zaś sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymogi przewidziane w art. 141 § 4 P.p.s.a. WSA w Warszawie w pisemnych motywach swego orzeczenia przedstawił bowiem stan faktyczny sprawy, który został ustalony przez organy administracji i który Sąd ten uznał za prawidłowy. Sąd I instancji wskazał też oraz w sposób dostateczny wyjaśnił podstawę prawną swego rozstrzygnięcia. Okoliczność, że stanowisko zajęte przez WSA w Warszawie jest odmienne od prezentowanego przez wnoszącego skargę kasacyjną, nie oznacza, że pisemne motywy zaskarżonego wyroku zawierają wady konstrukcyjne oraz nie poddają się kontroli kasacyjnej. Dodać również należy, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a nie jest przydatnym instrumentem do kwestionowania stanowiska sądu w części odnoszącej się do sfery ustaleń faktycznych oraz jego poglądów dotyczących innych kwestii związanych z przebiegiem postępowania przed organami administracji publicznej a także przedstawioną wykładnią prawa materialnego. Ponadto nieodniesienie się do każdego z argumentów skargi może stanowić skuteczną podstawę kasacyjną tylko wówczas, gdy takie mankamenty mogłyby mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a więc wtedy gdy ewentualne uwzględnienie pominiętych kwestii mogłoby doprowadzić do innej treści orzeczenia Sądu I instancji. Uzasadnieniu zaskarżonego wyroku takich skutków przypisać nie można, gdyż rozstrzygnięcie WSA W Warszawie odpowiada prawu.

Na uwzględnienie nie zasługuje również zarzut naruszenia art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Organy administracji publicznej przed podjęciem swych decyzji podjęły wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.). Przeprowadziły z urzędu niezbędne postępowanie dowodowe mające na celu wyjaśnienie sprawy oraz w sposób wyczerpujący rozpatrzyły cały materiał dowodowy, kierując się zasadą swobodnej oceny dowodów (art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a.). O zakresie postępowania dowodowego decyduje nie subiektywne przekonanie strony, lecz treść przepisów prawa materialnego mających zastosowanie w danej sprawie. Niezbędne dowody przeprowadza się w celu ustalenia okoliczności, które rzeczywiście mogą mieć znaczenie prawne dla sprawy. Ciążąca na organach powinność zbadania wszystkich okoliczności istotnych w sprawie w żaden sposób nie może usprawiedliwiać bierności zainteresowanej strony oraz nie zwalnia jej z obowiązku współdziałania z organem w wyjaśnieniu sprawy. Jeżeli organ wyprowadził określone ustalenia dotyczące stanu faktycznego z posiadanych, nienasuwających zastrzeżeń dokumentów, to skuteczne ich zakwestionowanie wymaga przedłożenia stosownego kontrdowodu przez stronę postępowania, zwłaszcza gdy z określonych faktów zamierza ona wyprowadzić korzystne dla siebie skutki prawne. W niniejszej sprawie WSA w Warszawie zasadnie nie znalazł podstaw do zakwestionowania działań organów obu instancji. Organy administracji przeprowadziły bowiem wyczerpujące postępowanie dowodowe oraz wyjaśniły i przeanalizowały wszystkie te okoliczności, które były niezbędne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Polskie Koleje Państwowe, zwalczając zasadność komunalizacji działek nr [...] i [...], nie podważyły skutecznie tych ustaleń, a zwłaszcza nie wykazały właściwymi dowodami, aby nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r. należała prawnie do przedsiębiorstwa. Skarżąca kasacyjnie nie przedstawiła żadnego z dokumentów, o których mowa w art. 38 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, tj. decyzji o oddaniu gruntu w zarząd, umowy o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi zawartej za zezwoleniem organu lub umowy o nabyciu nieruchomości, mimo iż była informowana, że zamierzając zwalczać dopuszczalność komunalizacji mienia ogólnonarodowego z mocy prawa, zobowiązana jest wykazać się stosownymi dokumentami potwierdzającymi tytuł prawny do spornej nieruchomości. Tytułu prawnego do nieruchomości nie można domniemywać. Nie można skutecznie powoływać się na ustanowienie zarządu lub istnienie innego tytułu prawnorzeczowego do gruntu, jeżeli takie zdarzenia prawne nie zostały potwierdzone odpowiednimi dokumentami. Zakres i kierunek postępowania dowodowego w sprawie determinowały wyszczególnione przez organy uregulowania materialnoprawne, które precyzowały zasady gospodarowania mieniem Skarbu Państwa oraz szczegółowo określały warunki i tryb nabycia przez jednostki tytułu prawnego do państwowych nieruchomości. Organ prowadzący postępowanie komunalizacyjne poszukiwał decyzji lub innych dokumentów, z których mógłby wynikać tytuł prawny PKP do spornej nieruchomości. W tej sprawie mobilizował do współdziałania nie tylko [...] PKP. Z akt administracyjnych sprawy wynika bowiem, że organ poszukiwał niezbędnych dokumentów także w [...] Kolejowym Klubie Sportowym w [...], Archiwum Akt Nowych, Sądzie Rejonowym dla [...] Wydział Ksiąg Wieczystych w [...] oraz w Urzędzie Miasta [...]. Kontrolowane przez Sąd I instancji decyzje zostały wydane w postępowaniu, które zostało przeprowadzone zgodnie ze standardami procedury administracyjnej. Nieusprawiedliwione są zatem procesowe zarzuty kasacyjne. WSA w Warszawie, oddalając rozpatrywaną skargę, nie złamał wytykanych mu przepisów postępowania, tj. art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 15, art. 75, art. 77, art. 107 § 1 i § 3 oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego za bezzasadny należy ponadto uznać zarzut naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej. Zgodnie z tym przepisem mienie ogólnonarodowe (państwowe), należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, stało się w dniu wejścia w życie powołanej ustawy z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Zatem warunkiem stwierdzenia nabycia przez gminę prawa własności nieruchomości na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej jest ustalenie, czy nieruchomość taka w dniu 27 maja 1990 r. "należała" do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. O przynależności mienia do terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego decydowała treść art. 6 ust. 1 obowiązującej wówczas ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Stosownie do tego przepisu terenowe organy administracji państwowej zarządzały gruntami, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste. Z przepisu tego wynikało, że nieruchomości, które nie zostały przez terenowy organ administracji państwowej rozdysponowane w sposób tam określony, "należały" do tego organu niezależnie od tego, jaki podmiot faktycznie władał danym mieniem. Sformułowanie "należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego" oznacza przy tym przynależność mienia państwowego do tych podmiotów w sensie prawnym (rozumianym jako posiadanie określonego tytułu prawnego), a nie tylko w sensie faktycznym. Za nieruchomość "nienależącą" do terenowego organu administracji państwowej można było uznać tylko taką nieruchomość, która w dniu 27 maja 1990 r. była w sposób prawem przewidzianym oddana w zarząd lub użytkowanie państwowej jednostce organizacyjnej. Należy mieć na uwadze, że w tym czasie ustanowienie zarządu wymagało stosownej formy prawnej, tj. decyzji lub umowy, co jednoznacznie wynikało z art. 38 ust. 2 obowiązującej wówczas ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. W przypadku braku takiej decyzji lub umowy odnoszącej się do konkretnej nieruchomości bezwzględnie trzeba było przyjąć, że nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r. "należała" do terenowego organu administracji państwowej. Zatem jeżeli określone mienie ogólnonarodowe należało do innego podmiotu w sensie faktycznym, a nie prawnym, gdyż podmiot ten nie legitymował się odpowiednim tytułem prawnym, to użytkowane mienia było objęte w omawianym trybie komunalizacją z mocy prawa.

W niniejszej sprawie bezsporne jest, że skarżąca kasacyjnie nie przedstawiła ani decyzji, ani umowy, która potwierdzałaby, że nieruchomość położona w K., obręb [...], której dotyczyła decyzja Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] listopada 2013 r., znajdowała się w jej zarządzie czy użytkowaniu. Spółka nigdy nawet nie twierdziła, aby takie dokumenty na rzecz Kolei zostały wydane. Ma to w niniejszej sprawie decydujące znaczenie, gdyż o istnieniu zarządu można mówić jedynie wówczas, gdy w obrocie prawnym funkcjonuje dokument jednoznacznie potwierdzający fakt ustanowienia tej instytucji. O zarządzie w szczególności nie świadczy samo faktyczne przeznaczenie gruntu pod infrastrukturę kolejową, jeżeli nie wiązało się ono z tytułem prawnym. Stanowisko takie znajduje potwierdzenie w utrwalonym od wielu lat orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym powszechnie przyjmowano i przyjmuje się, że brak udokumentowanego prawa zarządu przedsiębiorstwa do nieruchomości w dniu 27 maja 1990 r. nie pozwala na wyłączenie tego mienia z komunalizacji na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej.

Skoro skarżąca kasacyjnie nie wykazała tytułu prawnego do spornej nieruchomości, to bezbłędny jest wniosek organów i Sądu I instancji, że nieruchomość ta należała nie do Polskich Kolei Państwowych, lecz do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. To z kolei skutkowało komunalizacją mienia z mocy prawa w dniu 27 maja 1990 r. Z tych powodów za pozbawione usprawiedliwionych podstaw należało również uznać zarzuty dotyczące naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej oraz z art. 38 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Sądowi I instancji nie można bowiem skutecznie wytknąć ani błędnej wykładni, ani niewłaściwego zastosowania wskazanych przepisów.

Zamierzonego skutku nie mógł również odnieść zarzut dotyczący art. 4 i art. 6 rozporządzenia Prezydenta RP o utworzeniu przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe". Powołane przepisy są błędnie interpretowane przez stronę skarżącą kasacyjnie a nie Sąd I instancji. Prawa do zarządu w odniesieniu do konkretnej nieruchomości nie można wywodzić z ogólnych aktów normatywnych o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Rozporządzenie to nie było źródłem ustanowienia prawa zarządu PKP do konkretnych nieruchomości, nawet gdy nieruchomości te pozostawały w faktycznym władaniu Kolei. Prawo zarządu przedsiębiorstwa do nieruchomości mogło wynikać wyłącznie ze stosownego aktu indywidualnego, w szczególności z decyzji uprawnionych organów państwowych o przekazaniu nieruchomości w zarząd. Tym samym powyższe rozporządzenie nie mogło stanowić przeszkody do komunalizacji nieruchomości, którymi władała PKP, jeżeli dana nieruchomość nie została oddana w zarząd (lub nie ustanowiono na niej innego prawa rzeczowego) na podstawie indywidualnego aktu administracyjnego lub innych działań cywilnoprawnych.

Uprawnień do spornej nieruchomości Spółka nie może też wywodzić z art. 34 i art. 34a ustawy o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe". Zgodnie z tymi przepisami grunty będące własnością Skarbu Państwa, znajdujące się w dniu 5 grudnia 1990 r. w posiadaniu PKP, co do których Koleje nie dysponują dokumentami o przekazaniu im tych gruntów w formie prawem przewidzianej i nie legitymują się nimi do dnia wykreślenia z rejestru przedsiębiorstw państwowych, stają się z dniem wejścia w życie ustawy, z mocy prawa, przedmiotem użytkowania wieczystego PKP (art. 34 ust. 1). Grunty te, z dniem 1 czerwca 2003 r., nie podlegają komunalizacji na podstawie ustawy komunalizacyjnej (art. 34a). Uwłaszczenie PKP dokonywane w tym trybie, co przesądził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 12 kwietnia 2005 r. (sygn. akt K 30/03), nie może jednak odnosić się do mienia podlegającego komunalizacji z mocy prawa na podstawie art. 5 ust. 1 i 2 ustawy komunalizacyjnej. Mienie to stało się bowiem własnością gmin już w dacie 27 maja 1990 r., a więc 10 lat wcześniej niż możliwe było uwłaszczenie PKP gruntem w stosunku do którego podmiot ten nie posiadał tytułu prawnego. Trafność takiego stanowiska potwierdził Trybunał Konstytucyjny, stwierdzając w wyroku z dnia 12 kwietnia 2005 r. (sygn. akt K 30/03), że art. 34a ustawy o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" nie dotyczy w ogóle mienia objętego art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej.

Z tych też względów nie ma podstaw do zakwestionowania prawidłowości rozstrzygnięcia Sądu I instancji. Dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.