Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1858/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-11-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6172 Notariusze i aplikanci notarialni
Skarżony organ: Rada Notarialna
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Śliwińska Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Maliszewska (spr.) Sędzia WSA Grzegorz Nowecki Protokolant st. ref. Renata Lewandowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 listopada 2013 r. sprawy ze skargi K. M. na uchwałę Krajowej Rady Notarialnej z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej oddala skargę


UZASADNIENIE

Krajowa Rada Notarialna uchwałą Nr [...] z dnia [...] maja 2013 r., na podstawie art. 72 § 2 ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. - Prawo o notariacie (Dz.U. z 2008 r. Nr 189, poz. 1158 ze zm.) oraz art. 219, art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a., po rozpatrzeniu zażalenia K. M. (nazywanej dalej "skarżącą"), utrzymała w mocy uchwałę Rady Izby Notarialnej w G. z dnia [...] lipca 2012 r., którą odmówiono skarżącej wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej.

W uzasadnieniu uchwały Krajowa Rada Notarialna podała, że pismem z dnia [...] lipca 2012 r. skarżąca wystąpiła do Rady Izby Notarialnej w G. z wnioskiem o wydanie zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej.

Uchwałą z dnia [...] lipca 2012 r. Rada Izby Notarialnej w G. odmówiła skarżącej wydania zaświadczenia o żądanej treści.

Pismem z dnia [...] lipca 2012 r. skarżąca wniosła zażalenie na uchwałę z dnia [...] lipca 2012 r.

Krajowa Rada Notarialna uchwałą Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. stwierdziła uchybienie terminu do wniesienia zażalenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 11 lutego 2013 r., sygn.. akt VI SA/Wa 2070/12, po rozpatrzeniu skargi skarżącej, uchylił uchwałę Krajowej Rady Notarialnej z dnia [...] sierpnia 2012 r. Nr [...], stwierdzając, że zażalenie zostało wniesione w terminie.

Będąc związana wyrokiem Sądu Krajowa Rada Notarialna rozpoznała zażalenie skarżącej i nie znalazła podstaw do jego uwzględnienia.

Uzasadniając odmowę wydania skarżącej żądanego zaświadczenia Krajowa Rada Notarialna odwołała się na wstępie do art. 17 ust. 1 Konstytucji RP, który pozwala wyodrębnić dwie podstawowe sfery funkcjonowania samorządów zawodowych: reprezentowania wobec władzy państwowej i ogółu społeczeństwa członków korporacji oraz zarządzania jej sprawami przez samych zainteresowanych oraz sprawowania "pieczy" nad wykonywaniem "zawodów zaufania publicznego", co ma służyć zapewnieniu "należytego" poziomu ich wykonywania. Wykonywanie tej funkcji możliwe jest dzięki wyposażeniu samorządów w instrumenty prawne umożliwiające odpowiednie przeprowadzenie szkolenia zawodowego i weryfikację postępów w przygotowaniu do zawodu poczynionych przez aplikantów notarialnych.

Szerokie rozumienie konstytucyjnego zwrotu o sprawowaniu pieczy wskazuje na jego aspekt podmiotowy (objęcie pieczą członków korporacji oraz osób dopiero do niej predestynujących), jak i przedmiotowy (reglamentowanie zarówno wykonywania zawodu, jak i dostępu do jego wykonywania). Z tytułu sprawowanej pieczy, samorządy zawodowe (w tym samorząd notarialny) zostały wyposażone we władcze formy działania, umożliwiające realizację takich zadań jak: dopuszczenie do wykonywania zawodu, nadzór nad należytym wykonywaniem zawodu; czuwanie nad etyką wykonywania zawodu; doskonalenie zawodowe i określanie programów kształcenia w zawodzie; sprawowanie sądownictwa dyscyplinarnego.

Krajowa Rada Notarialna stwierdziła, że organizacja aplikacji notarialnej jako podstawowy element procesu przygotowania do zawodu notariusza jest elementem sprawowania pieczy nad prawidłowym wykonywaniem zawodu notariusza. W świetle przepisów art. 35 pkt 3 i art. 73 ustawy - Prawo o notariacie oraz przepisów rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 grudnia 2005 r. w sprawie organizacji aplikacji notarialnej (Dz.U. z 2005 r. Nr 258, poz. 2169 ze zm.) organizowanie i prowadzenie aplikacji notarialnej jest obowiązkiem rad izb notarialnych. Osadzenie tej kompetencji rad izb notarialnych w Konstytucji i obowiązku sprawowania pieczy nad należytym wykonywaniem zawodu oznacza, że organizując szkolenie zawodowe aplikantów notarialnych organy te zobligowane są do zapewnienia jak najwyższego poziomu szkolenia, jak również sprawdzania (weryfikacji) nabytych w toku tych zajęć umiejętności i wiedzy, o czym stanowi § 13 rozporządzania Ministra Sprawiedliwości w sprawie organizacji aplikacji notarialnej. Prawodawca celowo nie unormował kwestii organizowania kolokwiów i sprawdzianów w szerszym zakresie, pozostawiając tę kwestię organom samorządu zawodowego do uregulowania przepisami wewnątrzkorporacyjnymi, na co wskazuje art. 40 § 1 pkt 9 ustawy – Prawo o notariacie oraz art. 73 in fine ustawy - Prawo o notariacie. Oznacza to, że uchwała Krajowej Rady Notarialnej Nr VII/48/2009 z dnia 18 września 2009 r. w sprawie programu aplikacji notarialnej (ze zmianami wprowadzonymi uchwałą Nr VII/84/2011 z dnia 19 listopada 2011 r.) oparta jest na wyraźnej, wyrażonej w dwóch przepisach, delegacji ustawowej i jako taka zawiera normy obowiązującego prawa wewnątrzkorporacyjnego, do których przestrzegania zobligowane są wszystkie organy samorządu zawodowego notariuszy. Przepisy uchwał Krajowej Rady notarialnej zostały zakwestionowane przez Ministra Sprawiedliwości w trybie nadzorczym, jednakże Sąd Najwyższy wyrokiem z dnia 8 maja 2013 r., sygn. akt III ZS 5/13 oddalił skargę organu, stwierdzając, że uchwała jest zgodna z przepisami prawa powszechnie obowiązującego. W ocenie Sądu Najwyższego weryfikacja stopnia przyswojenia wiedzy w trakcie aplikacji notarialnej poprzez organizowanie kolokwiów i sprawdzianów jest zasadna i akceptowalna.

Krajowa Rada Notarialna, powołując się na treść art. 74 § 2 ustawy - Prawo o notariacie, zauważyła, że "ukończenie aplikacji", o którym mowa w tym przepisie, oznacza wywiązanie się przez aplikanta z ciążących na nim obowiązków przewidzianych programem aplikacji, w tym również zdania kolokwiów. Przyjęta interpretacja jest tym bardziej uzasadniona, że ustawodawca w art. 73 ustawy – Prawo o notariacie powierzył organizację i prowadzenie aplikacji notarialnej organowi samorządu notarialnego jakim jest KRN. Skoro zaś KRN w podjętej uchwale przewidziała możliwość organizowania kolokwiów (na podstawie § 13 rozporządzenia), których celem jest sprawdzenie wiedzy aplikanta nabytej w czasie aplikacji, to aby mówić o ukończeniu aplikacji przyjąć należy, że aplikant przewidziane programem aplikacji kolokwia zaliczył.

Rada Izby Notarialnej uczyniła zadość przepisom Działu VII Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 218 § 2 k.p.a., art. 219 k.p.a.), wydając Uchwałę o odmowie wydania zaświadczenia. Organ rozpatrujący zażalenie może utrzymać w mocy postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia, natomiast gdy uznaje zaświadczenie za zasadne, nie może sam wydać zaświadczenia, a jedynie uchylić postanowienie i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Zaświadczenie o odbyciu aplikacji notarialnej rada właściwej izby notarialnej wydać może tylko i wyłącznie aplikantowi, który zgodnie z art. 72 § 2 ustawy - Prawo o notariacie, odbył aplikację notarialną w rozumieniu § 1 ust. 1, § 6 i § 9 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie organizacji aplikacji notarialnej. Z przepisów tych wynika, że odbywanie aplikacji to czas, w którym aplikant notarialny odbywa praktykę w sądzie lub odbywa szkolenie pod kierunkiem przypisanego sobie patrona. Łącznie okresy te winny zsumować się do 2 lat i 6 miesięcy. Jako że praktyki sądowe trwać mają 6 miesięcy, aplikant powinien przez okres 2 lat odbywać szkolenie pod kierunkiem patrona.

Zgodnie z art. 72 § 1 ustawy – Prawo o notariacie, aplikacja polega na zaznajomieniu się aplikanta z całokształtem pracy notariusza. Ściśle związany z tym unormowaniem jest przepis § 2 ust. 3 powołanego rozporządzenia, w myśl którego aplikant notarialny obowiązany jest stale podnosić poziom swojej wiedzy zawodowej, jak również pkt 2, ustanawiający obowiązek uczestnictwa w zajęciach szkoleniowych. Treść tych przepisów wynika bezpośrednio z samej istoty aplikacji notarialnej, która ma służyć wszechstronnemu przygotowaniu merytorycznemu i praktycznemu kandydata do wykonywania zawodu zaufania publicznego. W oparciu o wskazane unormowania art. 72 § 1 ustawy - Prawo o notariacie można określić aplikację jako zorganizowany proces zaznajamiania się aplikanta z całokształtem pracy notariusza, w ramach którego jednym z podstawowych obowiązków aplikanta jest - co wynika z przepisów rozporządzenia - stałe podnoszenie poziomu wiedzy zawodowej. Organizacja aplikacji notarialnej należy, w myśl przepisów ustawy i rozporządzenia do organów samorządu notarialnego, w tym w szczególności do rady właściwej izby notarialnej. Przeprowadzanie szkolenia zawodowego stanowi istotny element sprawowania pieczy nad należytym wykonywaniem zawodu. Przeprowadzając szkolenie i nadzorując postępy w podnoszeniu poziomu wiedzy aplikantów, organy samorządu zawodowego zapewniają tym samym odpowiedni poziom merytoryczny osób, które będą się później ubiegać o powołanie na stanowisko asesora, a następnie notariusza. W interesie publicznym leży aby szkolenie odbywało się należycie, co implikuje konieczność sprawdzenia nabytej przez aplikantów w trakcie szkolenia wiedzy. Nie budzi bowiem wątpliwości, że celem każdego szkolenia jest podwyższenie kwalifikacji, czy też wiedzy osoby biorącej w nim udział. Podnoszenie poziomu wiedzy, stanowiące bez wątpienia kluczowy element zaznajamiania się aplikanta z całokształtem pracy notariusza, jest podstawowym obowiązkiem aplikanta, a cała organizacja aplikacji notarialnej normowana w rozporządzeniu ma na celu stworzenie odpowiednich warunków i rozwiązań, umożliwiających prawidłowe przeprowadzenie szkolenia. Wśród przepisów rozporządzenia znajduje się § 13 stanowiący, że rada właściwej izby notarialnej może dla sprawdzenia stopnia opanowania przez aplikantów notarialnych dziedzin prawa, z którego prowadzone jest szkolenie, przeprowadzać kolokwia i sprawdziany. Konstrukcja wskazanych przepisów implikuje wniosek, że uzyskanie z kolokwiów i sprawdzianów pozytywnych wyników jest potwierdzeniem spełniania przez aplikanta obowiązku stałego podnoszenia poziomu wiedzy zawodowej. Wynikająca z ustawy definicja aplikacji jako procesu zaznajamiania się z całokształtem pracy notariusza również prowadzi do tego samego wniosku, gdyż oczywistym jest, że w ramach procesu zaznajamiania się konieczne jest weryfikowanie zdobytej przez aplikanta wiedzy i umiejętności (bez tej weryfikacji niemożliwe byłoby ustalenie, czy aplikant podnosi swój poziom wiedzy zawodowej).

Zgodnie z § 13 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie organizacji aplikacji notarialnej, kolokwia i sprawdziany są unormowane w uchwale Krajowej Rady Notarialnej w sprawie programu aplikacji notarialnej. W myśl § 6 ust. 1 uchwały w czasie odbywania aplikacji notarialnej aplikanci składają dwa kolokwia, co należy uznać za obowiązek każdego aplikanta. Sformułowanie "składanie kolokwium" zostało sprecyzowane przez Krajową Radę Notarialną poprzez odwołanie się do brzmienia art. 11 pkt 5 ustawy - Prawo o notariacie, zgodnie z którym notariuszem może być powołany ten, kto złożył egzamin notarialny. Krajowa Rada Notarialna podkreśliła, że ustawodawca nie posługuje się w tym przepisie określeniem "zdał egzamin notarialny", a jedynie określeniem "złożył". W ocenie organu, zaprzeczeniem logiki byłoby przyjęcie tezy, że wystarczy samo "przystąpienie" do egzaminu, aby można mówić o tym, że została spełniona przesłanka umożliwiająca powołanie na notariusza. Stąd też nie ulega wątpliwości, że posłużenie przez Krajową Radę Notarialną w treści § 5 ust. 1 uchwały sformułowaniem "składają dwa kolokwia" w świetle art. 11 pkt 5 ustawy – Prawo o notariacie oznacza wymóg zdania kolokwiów.

Paragraf 1 ust. 2 uchwały stanowi natomiast, że wykonanie przez aplikanta obowiązków objętych programem uprawnia go do uzyskania zaświadczenia o odbyciu aplikacji. W konsekwencji należy uznać, że aplikant, który podczas aplikacji notarialnej nie złożył któregokolwiek z dwóch kolokwiów, tym samym nie wykonał swoich obowiązków i jako taki nie jest uprawniony do otrzymania zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej.

Przyjęcie odmiennego stanowiska, zgodnie z którym zdanie kolokwiów (sprawdzianów) nie ma charakteru obowiązkowego, skutkowałoby rozumowaniem ad absurdum, skutkiem którego należałoby przyjąć, że brak jest w ogóle obowiązku przystępowania do kolokwiów, idąc dalej można by przyjąć, że rada właściwej izby notarialnej pozbawiona jest tym samym możliwości przeprowadzania kolokwiów, co jest jednoznacznie sprzeczne z § 13 rozporządzenia.

Brzmienie przytoczonych przepisów uchwały w sprawie programu aplikacji notarialnej znajduje aksjologiczne i normatywne oparcie w przepisach ustawy - Prawo o notariacie i rozporządzenia w sprawie organizacji aplikacji notarialnej. Jako że - jak wynika z przeprowadzonej powyżej analizy przepisów tych aktów prawnych - aplikacja stanowić ma kompleksowe przygotowanie kandydata do zawodu zaufania publicznego, uznać należy, że wykonywanie obowiązków aplikanta stanowi istotny element odbywania aplikacji notarialnej.

Krajowa Rada Notarialna uznała, że rzeczą oczywistą w kontekście zawodów prawniczych jest, że szkolenie aplikantów notarialnych pozbawione kolokwiów lub szkolenie, elementem którego są kolokwia, pozbawione skutków niezaliczenia kolokwium, skutkowałoby tym, że szkolenie w swej istocie miałoby charakter iluzoryczny. Istota takiego szkolenia zbliżałaby się w zasadzie do swego rodzaju "wykładów otwartych", w których uczestniczenie nie wymagałoby od słuchaczy żadnego "bieżącego" przygotowania, a co za tym idzie sprawdzania uzyskanej w ich trakcie wiedzy. W takim wypadku należałoby raczej wydać zaświadczenie o "braniu udziału" w aplikacji, a nie o jej odbyciu.

Dokonana powyżej wykładnia przepisów znajduje również oparcie w konstytucyjnej zasadzie równości wobec prawa i niedyskryminacji wyrażonej w art. 31 Konstytucji RP. Jak wynika z jednoznacznego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, "konstytucyjna zasada równości wobec prawa polega na tym, że wszystkie podmioty prawa (adresaci norm prawnych) charakteryzujące się daną cechą istotną (relewantną) w równym stopniu, mają być traktowane równo. A więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących. Relewantność ta "pozostaje w ścisłym związku celem i zasadniczą treścią omawianych przepisów oraz służy realizacji tego celu". Jak już zostało wskazane, celem prawodawcy normującego problematykę aplikacji notarialnej jest zapewnienie jak najlepszego przygotowania osób mających w przyszłości wykonywać zawód zaufania publicznego. Cechą relewantną w tym przypadku jest wypełnienie przez aplikanta notarialnego obowiązków nałożonych nań przez przepisy prawa, normujące organizację aplikacji notarialnej. Oznacza to, że takie same traktowania aplikantów, którzy swoje obowiązki wypełniali oraz aplikantów którzy nie uczynili im zadość (nie zaliczyli kolokwiów), byłoby jawnym zaprzeczeniem konstytucyjnej zasady równości.

Krajowa Rada Notarialna wskazała na brak podstaw do odmiennego traktowania aplikantów notarialnych w stosunku do aplikantów innych profesji prawniczych, przykładowo adwokackich czy radcowskich. Skoro bowiem do zdania kolokwiów przewidzianych programem aplikacji zobligowani są aplikanci tych profesji prawniczych, to w analogiczny sposób traktować należy aplikantów notarialnych. Argument ten ma tym większe znaczenie, że w przypadku notariusza mamy do czynienia z zawodem zaufania publicznego o szczególnym charakterze, gdyż to notariusz dokonując czynności notarialne sporządza dokumenty urzędowe (którego to uprawnienia nie posiadają adwokaci czy radcowie prawni i posiadające szczególną moc dowodową, działa tym samym w imieniu państwa, które przekazało na jego rzecz część swych uprawnień związanych z wykonywaniem władzy publicznej. Tym większe więc znaczenie ma posiadanie przez niego odpowiedniego poziomu wiedzy zawodowej. Pogląd o tym, że brak jest konieczności należytego wywiązywania się z obowiązku podnoszenia wiedzy zawodowej (poprzez brak konieczności przystępowania do przewidzianych prawem kolokwiów lub brak konieczności ich zdania) może jednocześnie świadczyć o nie w pełni ukształtowanej postawie etycznej kandydata do wykonywania zawodu notariusza.

W zaskarżonej uchwale (postanowieniu) z dnia [...] lipca 2013 r. Rada Izby Notarialnej w G. po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego wskazała, że aplikant notarialny:

1. skarżąca została wpisana na listę aplikantów notarialnych uchwałą z dnia 27 listopada 2009 r.,

2. podczas trwania aplikacji odbyła praktyczne szkolenie zawodowe oraz wymagane praktyki sądowe,

3. uczestniczyła w zajęciach szkoleniowych,

4. nie przekroczyła prawem przewidzianego limitu nieobecności,

5. nie uzyskała pozytywnego wyniku z kolokwium po drugim roku aplikacji i kolokwium poprawkowego po drugim roku aplikacji, których przeprowadzenie przewidziane jest przez program aplikacji notarialnej.

Krajowa Rada Komornicza podkreśliła, że celem postępowania określonego w art. 218 § 2 k.p.a. jest ustalenie, czy zostały spełnione przesłanki do wydania zaświadczenia. Na etapie wydania zaświadczenia nie chodzi zaś o dokonanie oceny wiedzy aplikanta, gdyż ocena taka ma miejsce na etapie przeprowadzania kolokwium. Na etapie wydania zaświadczenia następuje jedynie stwierdzenie faktów, że wskutek nieprzystąpienia do kolokwium lub jego niezdania nie zostały spełnione przesłanki do uznania, że aplikant aplikację odbył.

W świetle wskazanego wyżej stanu faktycznego i prawnego oznacza to, że skarżąca nie wypełniła swojego obowiązku stałego podnoszenia wiedzy zawodowej, a zatem nie zaznajomiła się z całokształtem pracy notariusza. W konsekwencji nie było możliwe uznanie, że odbyła aplikację notarialną. Rada Izby Notarialnej w G. podjęła zatem słuszne rozstrzygnięcie w przedmiotowej sprawie.

Pismem z dnia [...] czerwca 2013 r. skarżąca wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na uchwałę Krajowej Rady Notarialnej z dnia [...] maja 2013 r., wnosząc o jej uchylenie w całości jako naruszającej art. 6 k.p.a. oraz art. 72 § 2 ustawy - Prawo o notariacie.

Skarżąca podał, że regulacje prawne dotyczące zasad odbywania aplikacji notarialnej zawarte są w ustawie-Prawo o notariacie oraz rozporządzeniu Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 grudnia 2005 r. w sprawie organizacji aplikacji notarialnej.

Skarżąca podkreśliła, że ustawa – Prawo o notariacie nie nakłada na aplikantów obowiązku zdawania i uzyskiwania pozytywnych wyników z jakiegokolwiek kolokwium w trakcie trwania szkolenia. Z treści art. 72 ustawy – nie wynika, że zamiarem ustawodawcy było uzależnienie odbycia aplikacji notarialnej od uzyskania przez aplikanta notarialnego pozytywnych ocen z poszczególnych kolokwiów lub sprawdzianów. Zatem nie jest warunkiem koniecznym uzyskanie przez aplikanta pozytywnych wyników ze wszystkich kolokwiów przeprowadzonych w trakcie aplikacji.

Określone w ustawie – Prawo o notariacie przesłanki wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej mają charakter enumeratywny, które nie uzależniają wydania zaświadczenia od innego dodatkowego warunku w postaci obowiązku zaliczenia kolokwiów w trakcie aplikacji. Wydanie zaświadczenia związane jest wprost z ukończeniem aplikacji w takim kształcie, jaki został zapisany w art. 72 § 1 ustawy – Prawo o notariacie, tj. ukończenie aplikacji trwającej 2 lata i 6 miesięcy oraz zaznajomienie się aplikanta z pracą notariusza i czynnościami w określonych wydziałach sądów, który to warunek skarżąca spełniła.

Zdaniem skarżącej - § 13 rozporządzenia w sprawie organizacji aplikacji notarialnej wprowadza element uznania pozwalając izbie notarialnej na przeprowadzenie kolokwiów w celu sprawdzenia stopnia przyswojenia wiedzy przez aplikanta, a nie przesądzając o konieczności ich przeprowadzenia. W przepisie nie podano rodzaju sankcji, która może dotknąć aplikanta w przypadku niezaliczenia któregokolwiek z kolokwiów, czy też obu łącznie.

Nadto, w ustawie – Prawo o notariacie, w cyt. rozporządzeniu, jak również Uchwale Krajowej Rady Notarialnej Nr VII/48/2009 brak jest przepisu, który stanowiłby, że niezaliczenie któregokolwiek z kolokwiów skutkować będzie odmową wydania zaświadczenia o ukończeniu aplikacji.

Skoro zasady organizowania aplikacji notarialnej zostały uregulowane w pełni w ustawie – Prawo o notariacie (m.in. art. 73, art. 75 i art. 35 pkt ustawy – Prawo o notariacie), brak jest podstaw pranych do regulowania przez organ samorządu notarialnego dodatkowych przesłanek warunkujących wydanie zaświadczenia o ukończeniu aplikacji, a co za tym idzie dopuszczenia do egzaminu zawodowego

Krajowa Rada Notarialna w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przyjętą w zaskarżonej uchwale z dnia 10 maja 2013 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, opubl. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., nazywanej dalej "p.p.s.a.").

Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że jest ona niezasadna, a Krajowa Rada Notarialna zasadnie utrzymała w mocy uchwałę Rady Izby Notarialnej w G. z dnia [...] lipca 2012 r.

Zgodnie z art. 87 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia, do wydawania których prawo posiada Prezydent, Rada Ministrów, Prezes Rady Ministrów i ministrowie. Rozporządzenia to akty prawne o charakterze wykonawczym, wydawane na podstawie upoważnienia zawartego w ustawie (każda ustawa jeśli przewiduje konieczność wydania do niej aktów wykonawczych wskazuje organ, który zobowiązany jest go wydać i przedmiot regulacji, czego ma on dotyczyć), bez którego rozporządzenie nie może być wydane.

W rozpoznawanej sprawie zastosowanie znajduje rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 grudnia 2005 r. w sprawie organizacji aplikacji notarialnej (Dz.U. z 2005 r. nr 258, poz. 2169 ze zm.), wydane na podstawie art. 75 ustawy – Prawo o notariacie, zgodnie z którym Minister Sprawiedliwości, po uzgodnieniu z Krajową Radą Notarialną, określi, w drodze rozporządzenia, organizację aplikacji notarialnej.

Ustawy i rozporządzenia to akty prawne wiążące zarówno organy państwowe, jak też obywateli. Akty prawne ze względu na przedmiot regulacji mogą być skierowane do różnych grup obywateli, w tym grup zawodowych, od których ustawodawca przy wykonywaniu przez nich zawodu, będzie wymagał specjalnych kwalifikacji i uprawnień. Organizację i prowadzenie nauki w wymaganym zakresie ustawodawca może powierzyć w drodze ustawy samorządom zawodowym, czego przejawem w niniejszej sprawie są przepisy art. 35 pkt 3 w zw. z art. 73 ustawy – Prawo o notariacie, które stanowią, że aplikację notarialną organizuje i prowadzi rada izby notarialnej, która organizuje szkolenia aplikantów notarialnych na podstawie programu ustalonego przez Krajową Radę Notarialną, stosownie do uprawnienia nadanego przez ustawodawcę w art. 40 § 1 pkt 9 ustawy – Prawo o notariacie.

W świetle przepisów art. 35 pkt 3 i art. 73 ustawy – Prawo o notariacie oraz przepisów rozporządzenia ministra Sprawiedliwości w sprawie organizacji aplikacji notarialnej organizowanie i prowadzenie aplikacji notarialnej jest obowiązkiem rad izb notarialnych. Osadzenie tej kompetencji rad izb notarialnych w Konstytucji – art. 17 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i obowiązku sprawowania pieczy nad należnym wykonywaniem zawodu oznacza, że organizując szkolenie zawodowe aplikantów notarialnych organy te zobligowane są do zapewnienia jak najwyższego poziomu szkolenia. Niewątpliwie oznacza to konieczność nie tylko zapewnienia odpowiedniego poziomu prowadzenia zajęć szkoleniowych, ale również sprawdzania (weryfikacji) nabytych w toku tych zajęć umiejętności i wiedzy.

Główny zarzut skargi w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej opiera się na zakwestionowaniu stanowiska organów samorządu notarialnego, zgodnie z którym zaliczenie obydwu kolokwiów przeprowadzanych w trakcie aplikacji notarialnej jest warunkiem koniecznym jej ukończenia, a co za tym idzie - jednym z warunków wymaganych przez prawo do uzyskania zaświadczenia o ukończeniu tejże aplikacji.

Do takiego wniosku doprowadziła skarżącą analiza treści art. 72 § 1 ustawy – Prawo o notariacie, zgodnie z którym aplikacja notarialna rozpoczyna się 1 stycznia każdego roku, trwa 2 lata i 6 miesięcy i polega na zaznajomieniu się aplikanta z całokształtem pracy notariusza. W ramach szkolenia aplikant jest obowiązany do zaznajomienia się z czynnościami sądów w sprawach cywilnych, gospodarczych i wieczystoksięgowych.

Skarżąca została wpisana na listę aplikantów notarialnych Uchwałą Nr [...] Rady Izby Notarialnej w G. z dnia [...] listopada 2009 r., odbyła praktyczną naukę zawodu przez okres dwóch lat i sześciu miesięcy pod patronatem wyznaczonego notariusza, który wydał skarżącej pozytywną pisemną opinię, skarżąca odbyła wymaganą sześciomiesięczną praktykę sądową, sędziowie, pod kierunkiem których skarżąca odbywała praktykę w sądzie wydali jej pozytywne pisemne opinie, skarżąca uczestniczyła w organizowanych przez Radę Izby Notarialnej wzajęciach seminaryjnych w okresie dwóch lat i sześciu miesięcy. Łączny okres nieobecności skarżącej nie przekroczył w każdym roku aplikacji liczby dni określonej w § 4 i § 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 grudnia 2005 r. w sprawie organizacji aplikacji notarialnej.

Powyższe fakty pozostają w sprawie poza sporem i gdyby przepisy ustawy – Prawo o notariacie regulowały kwestię odbycia tejże aplikacji tylko tym przepisem argumenty skarżącej o spełnieniu przesłanek uprawniających do żądania wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji byłyby zasadne w świetle art. 72 § 2 ustawy – Prawo o notariacie, który stanowi, że aplikantowi, który odbył aplikację notarialną, o której mowa w § 1, rada właściwej izby notarialnej wydaje zaświadczenie o odbyciu aplikacji notarialnej.

Jednakże, jak słusznie zauważyła skarżąca, kwestia "odbycia aplikacji" została doprecyzowana innymi przepisami ustawy, w tym art. 75 ustawy – Prawo o notariacie, którym ustawodawca upoważnił Ministra Sprawiedliwości do wydania rozporządzenia określającego organizację aplikacji notarialnej. Zgodnie z § 7 ust. 1 w zw. § 13 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 grudnia 2005 r. w sprawie organizacji aplikacji notarialnej (Dz.U. z 2005 r. nr 258, poz. 2169 ze zm.) Rada izby notarialnej ustala szczegółowy program zajęć seminaryjnych i ich formę oraz zapewnia zespół wykładowców, zaś dla sprawdzenia stopnia opanowania przez aplikantów notarialnych dziedzin prawa, z których prowadzone jest szkolenie, przeprowadzać kolokwia i sprawdziany, które to uprawnienie wynika z art. 40 § 1 pkt 9 cyt. ustawy.

Na podstawie powyższego przepisu Krajowa Rada Notarialna uchwałą VII/48/2009 z dnia 18 września 2009 r., zmienioną Uchwałą VII/84/2011 z dnia 19 listopada 2011 r., uchwaliła program aplikacji notarialnej.

Z powyższego wynika, że podana Uchwała Krajowej Rady Notarialnej oparta została na wyraźnej delegacji ustawowej i jako taka zawiera normy obowiązującego prawa wewnątrzkorporacyjnego.

Zgodnie z § 6 ust. 1 i 2 Uchwały w czasie odbywania aplikacji aplikanci składają dwa kolokwia, które mają na celu sprawdzenie ich wiedzy z przedmiotów objętych dotychczasowym szkoleniem. Pierwsze kolokwium aplikant składa po odbyciu pierwszego roku aplikacji, który to obowiązek skarżąca wypełniła (v. uchwała Komisji Egzaminacyjnej na Kolokwium poprawkowe dla Aplikantów Notarialnych po pierwszym roku aplikacji z dnia [...] października 2011 r., k. 44 akt administracyjnych).

W tym miejscu należy zauważyć, że skarżąca została wpisana na listę aplikantów notarialnych Rady Izby Notarialnej w G. Uchwałą Nr [...]z dnia [...]listopada 2009 r., tj. w czasie obowiązywania uchwały z dnia 18 września 2009 r., której § 6 ust. 3 brzmiał, że drugie kolokwium aplikant składał po odbyciu co najmniej dwóch lat aplikacji i zaliczeniu z pozytywnym wynikiem pierwszego kolokwium.

W wyniku zmiany uchwały nr VII/48/2009 uchwałą z dnia 19 listopada 2011 r. Krajowa Rada Notarialna postanowiła, że kolokwium obejmuje materiał będący przedmiotem szkolenia od dnia rozpoczęcia aplikacji do dnia poprzedzającego drugie kolokwium, przy czym aplikanci, którzy zaliczyli z pozytywnym wynikiem pierwsze kolokwium, o którym mowa w ust. 2, drugie kolokwium składają w zakresie ograniczonym do materiału będącego przedmiotem szkolenia prowadzonego po pierwszym kolokwium (§ 6 ust.3 uchwały VII/84/2011 Krajowej Rady Notarialnej z dnia 19 listopada 2011 r.).

W świetle zarzutów skargi odnośnie braku zależności ukończenia (odbycia) aplikacji od zaliczenia kolokwium, należy zastanowić się jaki miało w takim razie cel i sens sformułowanie przez KRN, że aplikanci, którzy zaliczyli z pozytywnym wynikiem pierwsze kolokwium (które aplikant składa po odbyciu pierwszego roku aplikacji - § 6 ust. 2 uchwały VII/48/2009 KRN z dnia 18 września 2009 r. w sprawie programu aplikacji notarialnej), drugie kolokwium składają w zakresie ograniczonym do materiału będącego przedmiotem szkolenia prowadzonego po pierwszym kolokwium. W ocenie Sądu, sformułowane przepisu oznacza, że aplikanci, którzy nie zaliczyli z pozytywnym wynikiem pierwszego kolokwium mają obowiązek zaliczyć je wraz z drugim kolokwium, albowiem zgodnie z § 6 ust. 1 uchwały VII/48/2009 KRN w czasie odbywania aplikacji aplikanci składają dwa kolokwia, których celem jest sprawdzenie ich wiedzy z przedmiotów objętych dotychczasowym szkoleniem.

Aplikacja to praktyka absolwenta studiów prawniczych, mająca na celu przygotować go do wykonywania zawodu prawniczego, w rozpatrywanej sprawie zawodu notariusza.

W trakcie aplikacji, jak podano powyżej, aplikant bierze udział w szkoleniach składających się z zajęć seminaryjnych (§ 2 uchwały VII/48/2009 KRN), wchodzących w zakres szkolenia, kończącego się po każdym roku kolokwium.

W ocenie Sądu, z cytowanych powyżej uregulowań wynika, że dla stwierdzenia, że aplikant opanował wiedzę z dziedzin prawa, z których prowadzone było szkolenie, konieczne było zaliczenie przez taką osobę z wynikiem pozytywnym obydwu kolokwiów. W przeciwnym razie zbędny byłby zapis mówiący o możliwości ograniczenia zakresu materiału drugiego kolokwium.

Skarżąca przystąpiła co prawda do drugiego kolokwium, które zostało wymienione jako obowiązkowe w programie aplikacji notarialnej (także po zmianach dokonanych uchwałą z dnia 19 listopada 2011 r.), jednakże uzyskując wynik negatywny z kolokwium po drugim roku aplikacji, w tym również kolokwium poprawkowego (v. Uchwała Nr 33/K/2012 Komisji do przeprowadzenia kolokwium dla Aplikantów Notarialnych po drugim roku aplikacji z dnia 25 lutego 2012 r., k. 7 akt administracyjnych, uchwała Nr 3/KP/2012 Komisji Nr 2 do przeprowadzenia kolokwium poprawkowego dla aplikantów notarialnych po II roku aplikacji z dnia 21 kwietnia 2012 r., k. 8 akt administracyjnych)), nie dopełniła obowiązku nałożonego na aplikantów przepisami prawa, w tym programem aplikacji. Ocena negatywna jednoznacznie wskazuje, że skarżąca nie zdobyła wykształcenia, o którym mowa w § 1 ust. 2 Uchwały VII/48/2009, uczestnicząc w organizowanym dla niego szkoleniu. W ocenie Sądu, zdobycie wykształcenia w rozumieniu cytowanego przepisu oznacza przyswojenie wiedzy i umiejętności wchodzących w zakres programu nauczania na szkoleniach w stopniu pozwalającym na pozytywne zaliczenie pierwszego i drugiego kolokwium.

Mając na uwadze treść art. 74 § 2 ustawy – Prawo o notariacie, zgodnie z którym do egzaminu notarialnego może przystąpić osoba, która ukończyła aplikację notarialną i otrzymała zaświadczenie o jej odbyciu, Sąd uznał, że aplikantka - skarżąca, która nie wywiązała się z ciążących na niej obowiązków (nie zaliczyła z wynikiem pozytywnym drugiego z wymaganych programem aplikacji kolokwium) nie ukończyła aplikacji, a tym samym jej nie odbyła, albowiem kwestię odbycia aplikacji należy rozpatrywać całościowo, uwzględniając obowiązki określone w art. 72 § 1 ustawy - Prawo o notariacie oraz obowiązki określone przepisami uchwały. W ocenie Sądu, w świetle obowiązujących unormowań, odbycie aplikacji jest tożsame ze spełnieniem wszystkich warunków wymaganych od aplikanta w trakcie trwającej aplikacji, w tym z warunkiem zdania wszystkich kolokwiów z wynikiem pozytywnym por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 listopada 2013 r., sygn. akt II GSK 990/13).

Skoro, jak wskazano powyżej, skarżąca nie wykonała obowiązków objętych programem, tym samym nie spełniła warunku, o którym mowa w § 1 ust. 2 Uchwały Krajowej Rady Notarialnej VII/48/2009 z dnia 18 września 2009 r., zmienionej Uchwałą VII/84/2011 z dnia 19 listopada 2011 r., w sprawie programu aplikacji notarialnej, uprawniającego do uzyskania zaświadczenia o odbyciu aplikacji, a co za tym idzie nie odbyła aplikacji notarialnej w rozumieniu art. 72 ustawy – Prawo o notariacie, co wyklucza wydanie zaświadczenia o odbyciu aplikacji.

Powyższe stwierdzenie znajduje potwierdzenie w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 października 2013 r., sygn.. akt II GSK 1629/13, zgodnie z którym aplikant odbył aplikację notarialną, jeżeli nabył wiedzę i umiejętności niezbędne dla wykonywania zawodu notariusza. Zaświadczenie o odbyciu aplikacji notarialnej służy urzędowemu potwierdzeniu tego faktu rozumianego w sposób wyżej przedstawiony. Zaświadczenie ze swej istoty jest urzędowym potwierdzeniem określonych faktów lub stanu prawnego (art. 217 § 2 k.p.a.). Jeżeli więc określone fakty nie zaistniały, nie ma, co oczywiste, podstaw do wydania zaświadczenia potwierdzającego te fakty. Można zatem powiedzieć, że żądanie wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej, której aplikant w istocie nie odbył, ponieważ nie wypełnił wszystkich obowiązków z aplikacją związanych, nie może być uwzględnione. Prawną podstawę odmowy wydania takiego zaświadczenia stanowi zarówno art. 72 § 1 i 2 ustawy Prawo o notariacie, jak i mające w tym przypadku zastosowanie przepisy art. 217 § 2 i art. 219 k.p.a. A więc nie tylko względy celowościowe czy słusznościowe, ale przede wszystkim przepisy ustawy uzasadniają odmowę wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej aplikantowi, który nie uzyskał zaliczenia kolokwium przewidzianego w programie szkolenia.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.