Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2988/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-10-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Nadzór budowlany
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Powołane przepisy: article: art. 7,  art. 77  par. 1,  art. 80,  art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.
article: art. 141 par. 4,  art. 151,  art. 188
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) sędzia del. WSA Marta Laskowska-Pietrzak po rozpoznaniu w dniu 11 października 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skarg kasacyjnych Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego i M. U. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 5 czerwca 2019 r., sygn. akt II SA/Rz 254/19 w sprawie ze skargi M. P. i T. P. na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 7 stycznia 2019 r., nr OA.7721.19.52.2018 w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wykonania skarpy oraz kanalizacji deszczowej 1. prostuje oczywistą omyłkę w komparycji wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 5 czerwca 2019 r., sygn. akt II SA/Rz 254/19, w ten sposób, że w miejsce numeru zaskarżonego aktu "OA.7721.19.52.2019", wpisuje "OA.7721.19.52.2018", 2. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 3. zasądza solidarnie od M. P. i T. P. na rzecz Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego kwotę 610 (sześćset dziesięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, 4. zasądza solidarnie od M. P. i T. P. na rzecz M. U. kwotę 627 (sześćset dwadzieścia siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 5 czerwca 2019 r., sygn. akt II SA/Rz 254/19, po rozpatrzeniu skargi M. P. i T. P. na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 7 stycznia 2019 r., nr OA.7721.19.52.2018, w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wykonania skarpy oraz kanalizacji deszczowej: 1) uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego [...] z dnia 14 listopada 2018 r., nr NB.5160.77.2018.PA; 2) zasądził od Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących solidarnie kwotę 997 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrok został podjęty w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] (PINB) decyzją z dnia 14 listopada 2018 r., nr NB.5160.77.2018.PA, na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096, zwana dalej: "k.p.a.") oraz art. 81 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2018 r. poz. 1202 ze zm., zwana dalej: "Pr.bud."), umorzył w całości postępowanie administracyjne w sprawie wykonania skarpy na działkach ew. nr [...] obr. [...] oraz kanalizacji deszczowej odprowadzającej wody opadowe z działki ew. nr [...] obr. [...] na działkę ew. nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w R. PINB wyjaśnił, że w toku prowadzonego postępowania ustalono, iż działka ew. nr [...] jest działką niezabudowaną, natomiast na działce ew. nr [...] oraz na przylegającej do niej działce ew. nr [...] zlokalizowany jest budynek mieszkalny jednorodzinny. W trakcie oględzin ustalono, że przedmiotowa skarpa ziemna znajduje się w całości po stronie wschodniej ogrodzenia działki ew. nr [...]. Skarżąca M. P. poinformowała, że skarpa została wykonana po 2002 r. Ustalono także, że na działce ew. nr [...] nie ma wylotu rury odprowadzającej wody opadowe z terenu działki ew. [...]. W piśmie z dnia 20 września 2018 r. Wydział Geodezji Urzędu Miasta [...] poinformował, że na podstawie zgromadzonych materiałów nie ma możliwości ustalenia daty wykonania skarpy zlokalizowanej w granicy działek ew. nr [...] i [...], natomiast skarpa ta została naniesiona na mapę zasadniczą na podstawie pomiaru dokonanego w dniu 19 lutego 2008 r. PINB ustalił również, że w 2007 r. właściciele działek ew. nr [...] i [...] (przed podziałem działka ew. nr [...]) złożyli zawiadomienie o zakończeniu budowy ww. budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Do zawiadomienia organ nie zgłosił zastrzeżeń. Budowa prowadzona była na podstawie decyzji wydanej przez organ administracji architektoniczno-budowlanej, udzielającej pozwolenia na budowę oraz zatwierdzającej projekt budowlany. Projekt budowlany został opracowany w 2005 r. Na zatwierdzonym projekcie zagospodarowania terenu, który został wykonany na aktualnej wówczas mapie do celów projektowych widoczna jest skarpa zlokalizowana wzdłuż granicy pomiędzy działkami ew. nr [...] i [...]. W związku z powyższym PINB stwierdził, że skarpa będąca przedmiotem niniejszego postępowania nie została wykonana w ramach robót budowlanych polegających na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na działkach ew. nr [...] i [...].

Odwołanie od powyższej decyzji złożyli M. P. i T. P.

Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (WINB) powołaną na wstępie decyzją z dnia 7 stycznia 2019 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Organ odwoławczy stwierdził, że zarówno z uzasadnienia zaskarżonej decyzji jak i z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy - w szczególności z projektu zagospodarowania terenu stanowiącego integralną część projektu budowlanego będącego załącznikiem do decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia 12 maja 2005 r., nr AR-I-53.7353/28/231/05, o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, [...] ul. [...], na działkach nr [...] obr. [...], wynika, że skarpa będąca przedmiotem postępowania była naniesiona na mapę do celów projektowych już na etapie wydawania przez organ administracji architektoniczno-budowlanej pozwolenia na budowę. Istnienie skarpy przed rozpoczęciem budowy przedmiotowego budynku mieszkalnego potwierdza również załącznik graficzny do decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia 9 listopada 2004 r., nr AR.I.53.7331/44/04, ustalającej warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pod nazwą: budynek mieszkalny wraz z infrastrukturą techniczną (przyłącza: wody, energii elektrycznej, kanalizacji sanitarnej i gazu na działkach nr [...]) na działkach nr [...] i [...] w obr. [...] przy ul. [...] w [...], dla A. i M. U. Tym samym WINB stwierdził, że przedmiotowa skarpa nie została wykonana na etapie realizacji budowy ww. budynku mieszkalnego jednorodzinnego, w ramach wykonywanych robót budowlanych, lecz istniała przed rozpoczęciem jego budowy. Ponadto organ wskazał, że materiał dowodowy zgromadzony w aktach przedmiotowej sprawy, w szczególności protokół oględzin potwierdza, że nie stwierdzono występowania kanalizacji deszczowej odprowadzającej wody opadowe z terenu działki ew. nr [...] na działkę ew. nr [...]. WINB zaznaczył także, że przedmiotowe postępowanie zostało wszczęte w sprawie wykonania skarpy na działkach ew. nr [...] i [...] oraz kanalizacji deszczowej odprowadzającej wody opadowe z działki ew. nr [...] na działkę ew. nr [...], dlatego też sprawa budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce [...] i sposobu odprowadzenia wód opadowych z dachu tego budynku nie była przedmiotem niniejszego postępowania. Przy czym zauważył, że właściciele działki ew. nr [...] złożyli pismo wraz z kopią dokumentów potwierdzających legalność wykonania odprowadzenia wód deszczowych z budynku do zbiornika znajdującego się na działce ew. nr [...].

Skargę na powyższą decyzję organu odwoławczego z dnia 7 stycznia 2019 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie złożyli M. P. i T. P., zarzucając naruszenie: art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80, art. 136, art. 107 § 3 k.p.a. Skarżący podnieśli, że w toku postępowania zarówno przed organem I instancji jak również przed organem II instancji nie wyjaśniono dostatecznie okoliczności, sposobu i czasu powstania skarpy zlokalizowanej wzdłuż działek ew. nr [...] i [...]. Zdaniem skarżących, skarpa została wzniesiona podczas budowy domu jednorodzinnego na działce ew. nr [...] na potrzeby wyrównania terenu. Właściciele działki ew. nr [...] w trakcie prowadzonych prac budowlanych deklarowali, że zbiorą nasyp, lecz tego nie uczynili. O tym, że skarpa jest tworem sztucznym, naniesionym na mapę dopiero w konsekwencji budowy domu, świadczy fakt, że została naniesiona na mapę na podstawie pomiaru dokonanego w dniu 19 lutego 2008 r. Skarżący zarzucili, że dowody na których oparły się organy, tj. projekt zagospodarowania terenu dołączony do pozwolenia na budowę z 2005 r. a także załącznik graficzny do decyzji z 2004 r. są stosunkowo nowymi dokumentami, powstałymi już w trakcie dokonywania prac związanych z przygotowaniem budowy na działce ew. nr [...]. Natomiast stan faktyczny powinien być zbadany w oparciu o starszą dokumentację, np. mapy zasadnicze sporządzone do 2007 r. zalegające w Urzędzie Miasta [...], czego w postępowaniu zabrakło. Ponadto skarżący zarzucili, że WINB nie uzasadnił należycie swojego stanowiska odnośnie nie występowania kanalizacji deszczowej odprowadzającej wody opadowe z działki ew. nr [...] na działkę ew. nr [...].

W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uzasadniając swoje rozstrzygnięcie stwierdził, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji, zostały wydane z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. Zauważył, że wbrew twierdzeniom organów obu instancji, zakres prowadzonego postępowania był szerszy niż "w sprawie skarpy na działkach nr ewid. [...] i [...] oraz kanalizacji deszczowej odprowadzającej wody opadowe z działki nr ewid. [...] na działkę [...] przy ul. [...] w R.". Z treści zawiadomienia o wszczęciu postępowania wynika, iż jego przedmiot obejmuje "legalność prowadzenia robót budowlanych na działce nr ewid. [...] (...) przy ul. [...] w R.". Promowana przez organy teza, że sprawa legalności budowy budynku mieszkalnego na działce [...] i sposobu odprowadzania wód opadowych z dachu tego budynku nie była przedmiotem postępowania jest wadliwa. Sąd zwrócił uwagę, że skarżący w toku postępowania konsekwentnie domagali się od organów oceny legalności odprowadzania wód opadowych z działki [...], organy natomiast ograniczyły się wyłącznie do zweryfikowania istnienia rury odprowadzającej te wody, zwalniając się z dalszej aktywności procesowej co do szerszych ustaleń, z tą argumentacją, że inny sposób odprowadzania wód opadowych nie był przedmiotem postępowania. Jest to działanie wadliwe. Przedmiot postępowania został ustalony jednoznacznie, a zatem obowiązkiem organów było zweryfikowanie, czy odprowadzenie wód opadowych z działki (budynku) [...] było zgodne z prawem. Zdawkowe stwierdzenie organ, że inwestorzy złożyli pismo wraz z kopią dokumentów potwierdzających legalność wykonania odprowadzenia wód deszczowych z budynku do zbiornika znajdującego się na działce ew. nr [...], z perspektywy procesowej jest niewystarczające. Obowiązkiem organu było złożone dokumenty zweryfikować, a więc sprawdzić, czy odprowadzenie wód opadowych zostało rzeczywiście wykonane w sposób zgodny z dokumentacją projektową. Zdaniem Sądu I instancji organy nie poczyniły wystarczających ustaleń także w kwestii związanej z powstaniem skarpy na działce [...]. Sąd uznał za przedwczesne stwierdzenie, że daty powstania skarpy, podobnie jak i podmiotu, który ją wykonał nie da się ustalić. Zaznaczył, że nie ma natomiast wątpliwości, że nie wykonano jej podczas prac związanych z budową budynku na działce [...]. Tezę tę organ broni poprzez powołanie się na mapy do celów projektowych stanowiące załączniki w postępowania o wydanie decyzji w przedmiocie warunków zabudowy, pozwolenia na budowę oraz zawiadomienia o zakończeniu budowy z lat, odpowiednio: 2004, 2005 i 2007. Jednocześnie organy same stwierdzają, że skarpa została ujawniona na mapach ewidencyjnych dopiero w roku 2008. Idąc tokiem rozumowania organu należy przyjąć, że skarpa niewątpliwie istniała na działce już w roku 2004. Organ zobowiązany był podjąć starania celem wyjaśnienia, czy skarpa powstała wskutek prowadzonych prac budowlanych, np. niwelacji terenu pod inwestycję. W tym celu organ powinien przesłuchać inwestorów oraz właścicieli działek sąsiednich w tym skarżących. Sąd zauważył, że możliwa jest i taka konfiguracja, że przed rozpoczęciem robót budowlanych na działce [...] skarpa faktycznie istniała, jednakże w innym kształcie niż obecnie, albowiem w toku realizacji inwestycji została nadsypana, itd. Przesłanką do takich wniosków może być pismo z Wydziału Geodezji z UM [...] z dnia 20 września 2018 r., w którym stwierdzono, że w ramach aktualizacji z 2013 r. ponownie obmierzono skarpę i ustalono że częściowo zmieniła ona kształt . Obowiązkiem organu w ponownie prowadzonym postępowaniu będzie więc jednoznaczne ustalenie, przede wszystkim w oparciu o źródła osobowe, czy w związku z przygotowaniem bądź realizacją inwestycji na działce [...] były prowadzone roboty ziemne skutkujące powstaniem skarpy, ewentualnie zmianą jej kształtu, kiedy te roboty były prowadzone i przez kogo. Dopiero dla tak poczynionych ustaleń organ będzie wywodził adekwatne konsekwencje prawne. Końcowo, Sąd Wojewódzki wskazał, że organ wszczął postępowanie z wniosku skarżących oraz "K. G. i P. W." reprezentowanych przez pełnomocnika M. P. Jeżeli doszło do wszczęcia postępowania z wniosku tych czterech podmiotów, to organ nie mógł następnie pozostawić wniosku "K. G. i P. W." bez rozpoznania z uwagi na nieusunięte braki formalne - do pozostawienia przedmiotowego wniosku bez rozpoznania doszło pismem z dnia 14 września 2018 r. W takim układzie procesową formułą zakończenia wadliwie wszczętego postępowania powinna być decyzja o jego umorzeniu (w odniesieniu do ww. dwóch podmiotów). Co więcej, w piśmie informującym o pozostawieniu wniosku "K. G. i P. W." bez rozpoznania organ powołuje się na wezwanie z dnia 8 czerwca 2018 r. Wzmiankowanego wezwania nie ma w aktach sprawy. Akta są ponumerowane, a kolejność numerów jest zachowana, co wskazuje na ich kompletność. Kwestia ta powinna zostać ustalona w ponownie prowadzonym postępowaniu.

Z tych względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 134 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., zwana dalej: "p.p.s.a.") w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., orzekł jak w sentencji.

Skargi kasacyjne od powyższego wyroku złożyli WINB i M. U.

Skarżący kasacyjnie organ zarzucił zaskarżonemu orzeczeniu, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80, i art. 107 § 3 k.p.a., poprzez uznanie, że w postępowaniu administracyjnym zakończonym zaskarżoną decyzją naruszono ww. przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

2) art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., poprzez brak stanowiska WSA w Rzeszowie co do stanu faktycznego sprawy przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia, brak uzasadnienia podstawy prawnej wyroku oraz zawarcie wadliwych wskazań co do dalszego postępowania - co nie daje rękojmi, że dokonano w sposób zgodny z powołanymi przepisami kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji PINB z dnia 14 listopada 2018 r.;

Mając na uwadze powyższe zarzuty organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przypisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ podniósł, że wskazany w zawiadomieniu przedmiot postępowania został określony jako "legalność prowadzenia robót budowlanych na działce nr ewid. [...] (...) przy ul. [...] w R.". Nie wiadomo więc z jakich powodów WSA w Rzeszowie wywodzi, że zakres wszczętego postępowania był szerszy, niż jego rozstrzygnięcie. Zdaniem organu, zawiadomienie o wszczęciu postępowania nie może prowadzić do takich wniosków. Wniosek dotyczył rury spustowej (kanalizacji deszczowej), a nie odprowadzenia wód opadowych z działki (budynku) nr. ewid. [...]. W źródłowym wniosku z dnia 9 maja 2018 r. (data wpływu do organu powiatowego 10 maja 2018 r.) skarżący wskazali na nasyp skarpy na działce [...] obr. [...], która to skarpa ich zdaniem obsuwa się na działkę [...] obr. [...]. We wniosku tym stwierdzono, że w skarpie tej wkopano rurę odpływową wody deszczowej na działkę [...]. Pismem z dnia 15 czerwca 2018 r. ponownie wskazano na wody opadowe kierowane na działkę [...] przez wylot rury spustowej. Wniosek ten nie dotyczył odprowadzenia wód opadowych z budynku mieszkalnego na działce [...] w R. Ponadto, organ zaznaczył, że dodatkową kwestią są wątpliwości, czy WSA w Rzeszowie postrzega skarpę za obiekt budowlany, do którego znajdują przepisy ustawy Prawo budowlane. W tym względzie organ zauważył, że skarpa nie jest obiektem budowlanym, ponieważ naniesiony grunt nie stanowi budowli w rozumieniu art. 3 pkt 3 Pr.bud. Zgodnie z art. 3 pkt 1 Pr.bud. obiektem budowlanym jest budynek, budowla bądź obiekt małej architektury, wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych. Natomiast w myśl art. 3 pkt 3 tej ustawy, budowlę stanowi każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury. Do kategorii budowli wskazanych w tym przepisie, zostały zaliczone "budowle ziemne". Ustawa Prawo budowlane nie definiuje pojęcia "budowla ziemna". Z orzecznictwa sądowego wynika, że przez budowle ziemne należy rozumieć wytwory ludzkiej działalności, nie będące budynkiem lub obiektem małej architektury wykonane w ziemi lub z ziemi (gruntu lub podobnego materiału). Budowla ziemną będzie więc budowla, która ma charakter kubaturowy, jest widoczna, istnieje w kategoriach obiektywnych i co ważne, musi spełniać jakąś role, stanowiąc całość techniczno-użytkową. Brak któregokolwiek w podanych elementów powoduje, że wytwory ludzkiej działalności, nie będące budynkiem lub obiektem małej architektury wykonane w ziemi lub z ziemi nie mogą być uznane za budowlę ziemną - obiekt budowlany, podlegającym reżimowi ustawy Prawo budowlane. Organ zauważył, że prace ziemne polegające na wykonaniu skarpy (uznając nawet, że przedmiotowa skarpa nie powstała w sposób naturalny) stanowią przypadek zmiany zagospodarowania terenu, o którym mowa w art. 59 ust. 2 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2018 r. poz. 1945 ze zm.). Jest to inny przypadek, niż określony w art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i nie jest związany z wykonaniem robót budowlanych podlegających regulacji ustawy Prawo budowlane. Jest to zmiana zagospodarowania terenu, która polega na zmianie sposobu zagospodarowania terenu, rozumianego jako nieruchomość gruntowa i nie jest związana z wykonaniem robót budowlanych. Zatem, jeśli skarpa powstała przed wykonywaniem robót budowlanych na podstawie pozwolenia na budowę kwestia ta w ogólne nie podlega pod reżim ustawy Prawo budowlane. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną także zobowiązanie organów do zbadania, czy "skarpa powstała wskutek prowadzonych prac budowlanych np. niwelacji terenu pod inwestycję" czy "w związku z przygotowaniem bądź realizacją inwestycji na działce [...] były prowadzone roboty ziemne skutkujące powstaniem skarpy", w świetle przedłożonych w postępowaniu dokumentów urzędowych jest bezpodstawne. Z zalegających w aktach sprawy dokumentów urzędowych (projektu zagospodarowania terenu będącego integralną częścią projektu budowlanego, stanowiącego załącznik do decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia 12 maja 2005 r.) wynika, że skarpa ta istniała przed rozpoczęciem inwestycji na podstawie pozwolenia na budowę i istniała jeszcze przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy (załącznik graficzny do decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia 9 listopada 2004 r.). Skoro z powołanych dokumentów urzędowych wynika, że skarpa będąca przedmiotem postępowania była naniesiona na mapę do celów projektowych już na etapie wydawania przez organ administracji architektoniczno-budowlanej pozwolenia na budowę, to nie ma podstaw do uznania, że przedmiotowa skarpa to "niwelacja terenu pod inwestycję" czy też powstała "w związku z przygotowaniem bądź realizacją inwestycji na działce [...]". Nie jest więc zrozumiałe dla organu, a wyrok nie rozwiewa tych wątpliwości, z jakich względów WSA w Rzeszowie kwestionuje powyższe dokumenty i stwierdza, że skarpa mogła powstać w trakcie inwestycji na działce [...] na podstawie pozwolenia na budowę z dnia 12 maja 2005 r. WINB stwierdził również, że ocena prawna sprawy zobowiązująca organ, w tym wypadku organ pierwszoinstancyjny, do wydania decyzji, która czyni przedmiotem swojego rozstrzygnięcia istnienie interesu prawnego określonego podmiotu, jest nieuprawniona. Działanie takie jest niedopuszczalne, ponieważ żaden przepis, czy to prawa materialnego czy procedury administracyjnej, nie uprawnia organu administracji do wypowiadania się o interesie prawnym podmiotu w formie decyzji w sposób, jak uznaje to WSA w Rzeszowie. W trakcie przedmiotowego postępowania administracyjnego, z uwagi na fakt, że stroną tego postępowania w dalszym ciągu pozostawali skarżący oraz inwestorzy, jedyną dopuszczalną formą stwierdzenia, że określona osoba nie jest stroną postępowania, jest informacja w formie czynności materialno-technicznej, a nie decyzja administracyjna (wyjątek stanowi decyzja wydana na podstawie art. 138 pkt 3 k.p.a. przez organ odwoławczy). Bez znaczenia dla sprawy pozostaje więc kwestia braku wezwania o usunięcie braków formalnych podania "K. G. i P.G. w aktach postępowania, skoro WSA w Rzeszowie nie przesądził, że osoby te mają interes prawny w przedmiotowej sprawie.

M. U. zarzucił natomiast zaskarżonemu orzeczeniu, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów prawa procesowego, w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 134 i art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na tym, że przepis ten został zastosowany w stanie faktycznym i prawnym, w którym nie powinien zostać zastosowany, a w konsekwencji Sąd uchylił zaskarżoną decyzję organu odwoławczego i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji w sytuacji, gdy zebrany w sprawie materiał dowodowy jest kompletny i daje podstawę do wydania tych decyzji, w efekcie czego Sąd nie przeprowadził prawidłowej kontroli legalności zaskarżonej decyzji;

2) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na tym, że art. 151 p.p.s.a. nie został zastosowany, pomimo iż w stanie faktycznym i prawnym sprawy istniały podstawy do jego zastosowania i oddalenia skargi, gdyż organy nadzoru budowlanego (I i II instancji) w sposób prawidłowy, po przeprowadzeniu wyczerpującego postępowania dowodowego, uznały, iż w sprawie wykonania skarpy oraz kanalizacji deszczowej zaistniała bezprzedmiotowość postępowania uzasadniająca jego umorzenie.

Skarżący kasacyjnie uczestnik postępowania wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, jak również o zasądzenie solidarnie od skarżących na jego rzecz kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej uczestnik podniósł, że z dokumentów zalegających w aktach sprawy w sposób jednoznaczny wynika, że sporna skarpa nie była projektowana w ramach robót budowlanych związanych z budową budynku, gdyż w omawianym okresie czasu już istniała. Przesłuchanie skarżących oraz inwestorów nic nowego do sprawy wnieść nie może, gdyż stanowiska ww. podmiotów w aktach sprawy się znajdują i są znane organom oraz winny być znane Sądowi. Przy czym, o ile stanowisko uczestnika dotyczące np. daty i okoliczności powstania spornej skarpy, znajduje oparcie w materiale dowodowym, o tyle twierdzenia skarżących nie zostały poparte żadnymi dowodami. Strona wskazała, że zgodnie z art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego, pod pojęciem obiektu budowlanego należy rozumieć budynek, budowlę bądź obiekt małej architektury, wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych. W niniejszym przypadku np. nadsypanie skarpy, czy zmiana jej kształtu w bliżej nieokreślonym czasie pozostaje bez znaczenia, gdyż taki zakres prac, bez użycia wyrobów budowlanych, pozostaje poza zakresem kontroli organów nadzoru budowlanego, gdyż nie jest regulowany przepisami Prawa budowlanego. Skoro nie powstaje obiekt budowlany nie można w sprawie mówić również o budowie, czy robotach budowlanych, bowiem pojęcia te dotyczą wyłącznie obiektów budowlanych (art. 3 pkt 6 i 7 ustawy). Skarżący kasacyjnie wskazał także, że chybione są twierdzenia Sądu, iż "organy ograniczyły się do zweryfikowania istnienia rury odprowadzającej te wody". Prawdą jest, że wnioskodawcy inicjując postępowanie administracyjne kwestionowali istnienie rury odprowadzającej wody opadowe z budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr [...], na teren działki nr ew. [...]. W toku dokonanych oględzin fakt istnienia przedmiotowej rury nie został potwierdzony i kwestia ta została jednoznacznie przesądzona. W aktach sprawy zalega kopia zgłoszenia z dnia 20 grudnia 2004 r. dotyczącego wykonania m.in. drenażu i zbiornika wód opadowych, do którego odprowadzana jest woda opadowa z budynku mieszkalnego. W niniejszej sprawie uczestnik postępowania odprowadza wody opadowe z budynku do wykonanego w oparciu o zgłoszenie zbiornika na wody opadowe. Przy czym z projektu budowlanego wynika, iż wody opadowe miały być odprowadzane na teren własnej działki. Tym samym nawet w przypadku odprowadzania tychże wód na teren zielony własnej działki przepisy prawa nie zostałyby naruszone. Co więcej z naturalnego ukształtowania terenu wynika, że działka skarżących jest położona niżej, niż działka uczestnika postępowania, a zatem jeżeli wody opadowe spływają, to wynika to z naturalnego ukształtowania terenu, a nie z celowego działania człowieka. Wnoszący skargę kasacyjną wskazał nadto, że w zawiadomieniu z dnia 9 sierpnia 2018 r. wskazano podmioty, które złożyły wniosek z dnia 9 maja 2018 r. Przy czym nie oznacza to, że w tymże zakresie doszło do skutecznego wszczęcia postępowania, skoro wniosek był obarczony brakami formalnymi w zakresie w jakim został on złożony w imieniu P. W. oraz K. G., gdyż w odniesieniu do tychże osób Ma. P. nie przedłożyła, pomimo wezwania, dokumentu pełnomocnictwa uprawniającego do działania w przedmiotowym postępowaniu. Zgodnie z art. 61 § 3 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna niewadliwy formalnie wniosek złożony przez legitymowany do tego podmiot. W niniejszej sprawie taki wniosek został złożony przez M. P. i T. P. i w takim też zakresie podmiotowym sprawa była prowadzona i została zakończona wydaniem decyzji. Ponadto, w sentencji decyzji organu I instancji orzeczono o "umorzeniu postępowania" nie precyzując z wniosku jakiego podmiotu. Co więcej, decyzję umarzającą doręczono M. P. (składającej wniosek w imieniu m.in. P. W. i K. G.), tym samym nawet przy przyjęciu zasadności umorzenia postępowania z wniosku ww. osób, co uczestnik konsekwentnie neguje, stwierdzone naruszenie przepisów postępowania nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy.

W odpowiedzi na skargi kasacyjne M. P. i T. P. wnieśli o ich oddalenie oraz o zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.

Przy piśmie procesowym z dnia 20 czerwca 2022 r. M. U. przesłał następujące dokumenty, wnosząc jednocześnie o ich dopuszczenie i dołączenie w poczet materiału dowodowego: odpis aktu notarialnego z dnia 23 grudnia 2021 r., Rep. A numer 4515/2021, odpis aktu notarialnego z dnia 17 grudnia 2021 r., Rep. A numer 4977/2021.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie wskazać należy, że przedmiotowa sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, stosowanie do zarządzenia z dnia 27 czerwca 2022 r. wydanego na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.).

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji.

Skargi kasacyjne są zasadne.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska Sądu I instancji, że organy nadzoru budowlanego dopuściły się naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., a tym samym, że były podstawy do uchylenia ich rozstrzygnięć.

Zakres prowadzonego postępowania administracyjnego określony został wnioskiem z dnia 9 maja 2018 r., uzupełnionym pismem z dnia 15 czerwca 2018 r. Ww. wniosek w głównej mierze dotyczył sprawdzenia budowy domu jednorodzinnego na działce ew. nr [...] obr. [...]. Wnioskodawcy równocześnie zwrócili się o sprawdzenie projektów wybudowanych już domów jakie były złożone w Wydziale Architektury Miasta [...], m.in. przez "U. - dz. [...] obr. [...] ul. [...] - nasyp skarpy która obsuwa się na dz. [...] obr. [...] i w skarpie tej wykonana jest rura odpływowa wody deszczowej z domu Pana U. na dz. [...] obr. [...]". W ich ocenie należało sprawdzić, czy "wszystkie przez nas wymienione usterki są zgodne z projektami tych domów". W piśmie z dnia 15 czerwca 2018 r. strona podniosła, że "wody opadowe z dz. [...] obr. [...] są odprowadzane na dz. [...] obr. [...] i wylot rury jest usytuowany na dz. [...]". Zawiadomieniem z dnia 9 sierpnia 2018 r., znak: NB.5160.77.2018.PA, PINB poinformował strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w "sprawie legalności prowadzenia robót budowlanych na działce nr ewid. [...] obr. [...]". Zawiadomieniem z dnia 14 września 2018 r. PINB sprecyzował zakres ww. postępowania wskazując, że będzie się ono toczyć w sprawie wykonania skarpy na działkach nr ewid. [...] i [...] obr. [...] oraz kanalizacji deszczowej odprowadzającej wody opadowe z działki nr ewid. [...] obr. [...] na działkę nr ewid. [...] obr. [...].

W ocenie Składu obecnie orzekającego, obie ww. kwestie zostały w sposób dostateczny wyjaśnione i brak jest podstaw do czynienia dalszych ustaleń w tym zakresie. Niewadliwie w sprawie zostało ustalone, że skarpa będąca przedmiotem postępowania nie została wykonana w ramach robót budowlanych polegających na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działkach nr ew. [...]. Za stwierdzeniem takim przemawia analiza znajdującego się w aktach administracyjnych projektu budowlanego (inwestor A. i M. U.) oraz załączonych map: - projektu zagospodarowania terenu, stanowiącego załącznik do decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 12 maja 2005 r.; - załącznika graficznego do decyzji o warunkach zabudowy z dnia 9 listopada 2004 r. Dokumentacja ta potwierdza, że sporna skarpa nie była projektowana, a stanowiła, co najmniej od 2004 r., istniejące ukształtowanie terenu. Powyższe jest zbieżne z oświadczeniem M. P. zawartym w protokole oględzin z dnia 16 października 2018 r., że skarpa powstała po 2002 r. Skoro skarpa istniała już w 2004 r. to brak jest podstaw do uznania, że powstała ona w związku z niwelacją terenu pod inwestycję, czy też realizacją już inwestycji. Nadto, jak wynika z pisma podpisanego przez Kierownika Grodzkiego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej z dnia 20 września 2018 r., znak: GE-O.6640.38.2018.P, na podstawie materiałów zgromadzonych w zasobie Ośrodka nie ma możliwości ustalenia daty wykonania skarpy na granicy działek. To, że skarpa została naniesiona na numeryczną mapę zasadniczą na podstawie pomiaru z dnia 19 lutego 2008 r. nie wyklucza jej istnienia przed tą datą, czego potwierdzeniem są ww. mapy stanowiące załączniki do decyzji (sporządzone zapewne na podstawie analogowej mapy zasadniczej). Wracając do zakresu wniosku inicjującego postępowanie, ponownie należy zauważyć, że obejmował on sprawdzenie poruszonych kwestii przez pryzmat zgodności z zatwierdzonym projektem budowlanym. Nieuprawnione jest zatem stanowisko Sądu Wojewódzkiego, że konieczne jest prowadzenie dalszego postępowania wyjaśniającego w wyżej wymienionym wskazanym przez Sąd I instancji zakresie. Tym samym, bez znaczenia dla wyniku sprawy są rozważania zawarte w skargach kasacyjnych odnośnie tego, czy przedmiotowa skarpa jest obiektem budowlanym. Jeżeli chodzi natomiast o zagadnienie odprowadzania wód opadowych, to stwierdzić należy, iż wnioskodawcy wskazali, że są one odprowadzane na teren działki nr [...] obr. [...] przez rurę znajdującą się w skarpie. Oględziny przeprowadzone w dniu 16 października 2018 r. nie potwierdziły tej okoliczności. Forsowane przez Sąd I instancji stanowisko, że organy nadzoru budowlanego powinny prowadzić dalsze ustalenia w zakresie odprowadzenia wód opadowych z działki (budynku) [...], oparte jest na błędnym zapatrywaniu, że zakres prowadzonego postępowania był szerszy niż "w sprawie skarpy na działkach nr ewid. [...] oraz kanalizacji deszczowej odprowadzającej wody opadowe z działki nr ewid. [...] na działkę [...] przy ul. [...] w R.". Sąd Wojewódzki nie zauważył, że zawiadomieniem z dnia 14 września 2018 r. zakres postępowania administracyjnego został sprecyzowany, co uwidoczniono wyżej. Wystarczające zatem były ustalenia poczynione w toku oględzin, a także odwołanie się przez organ wojewódzki do przedłożonych przez inwestorów kopii dokumentów potwierdzających legalność wykonania odprowadzenia wód deszczowych z budynku do zbiornika znajdującego się na działce nr [...]. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wadliwy jest też pogląd Sądu I instancji, że jeżeli doszło do wszczęcia postępowania z wniosku czterech podmiotów, to organ nie mógł następnie pozostawić wniosku K. G. i P. "W." (winno być W.) bez rozpoznania z uwagi na nieusunięcie braków formalnych oraz że właściwą formą procesową zakończenia wszczętego postępowania powinna być decyzja o jego umorzeniu w odniesieniu do tych dwóch podmiotów. Wprawdzie zgodnie z art. 61 § 3 k.p.a. datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej, to przyjmuje się jednak, że wszczęcie postępowania administracyjnego na żądanie strony ma miejsce zgodnie z zasadą określoną w art. 61 § 3 k.p.a. pod warunkiem, że podanie (żądanie, wniosek) spełnia wymogi określone w art. 63 § 2 i 3 k.p.a. Nieuzupełnienie braków formalnych wniosku skutkuje pozostawieniem wniosku bez rozpoznania (art. 64 § 2 k.p.a.), a więc postępowanie w ogóle nie zostaje wszczęte.

Naczelny Sąd Administracyjny za usprawiedliwione wobec tego uznaje zarzuty skarg kasacyjnych organu i M. U. zawarte odpowiednio w punkcie 1) oraz punktach 1) i 2) opisanych wyżej środków zaskarżenia. W tym miejscu wypada zaznaczyć, że tutejszy Sąd nie uwzględnił przy orzekaniu załączonych przez M. U. do pisma z dnia 20 czerwca 2022 r. dokumentów, albowiem nie mają one związku z ustaleniem stanu faktycznego w postępowaniu administracyjnym i wydanymi w sprawie decyzjami.

Skarżący kasacyjnie organ bezzasadnie zarzuca natomiast naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. można naruszyć wtedy, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny, podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta wyklucza kontrolę kasacyjną orzeczenia lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. Taki przypadek nie występuje w rozpoznawanej sprawie. Powołany przepis dotyczy składników, zakresu i kompletności uzasadnienia, nie zaś oceny stanu faktycznego oraz prawnego ustalonego w postępowaniu administracyjnym i przyjętego przez sąd administracyjny. Wnoszący skargę kasacyjną poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. próbuje podważyć dokonaną przez Sąd I instancji ocenę ustalonego przez organy administracji publicznej stanu faktycznego, czego nie może skutecznie uczynić w ramach zarzutu naruszenia ww. przepisu.

Mając powyższe na względzie oraz fakt, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. Stosownie do art. 156 § 1 i § 3 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny sprostował zaskarżony wyrok wobec błędnego oznaczenia numeru zaskarżonego aktu.