Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 684/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2021-03-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 7; art. 77; art. 80;
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 5 ust.2
journal: Dz.U. 1972 nr 27 poz 192
law: Ustawa z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach.
article: art. 136; art. 137
journal: Dz.U. 2020 poz 65
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
article: art. 2aw zw. z art. 52 pkt 2
journal: Dz.U. 1998 nr 106 poz 668
law: Ustawa z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej - w związku z reformą ustrojową państwa.
article: art. 4 pkt 1 i 2; art. 1 ; art. 2a
journal: Dz.U. 2020 poz 470
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz Sędziowie Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski Asesor sądowy WSA Marcin Małek (sprawozdawca) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 30 marca 2021 r. sprawy ze skargi D. D.-W. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. , nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] r. Starosta L. orzekł o odmowie zwrotu na rzecz D. D. – W. i M. D. części działki nr [...], (obr. 31, ark. 12) położonej w L. przy ul. [...], wykazanej w dokumentacji geodezyjno–prawnej jako projektowane działki nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha.

W uzasadnieniu organ wskazał, że w wyniku przeprowadzonego postępowania ustalono, że wnioskowane do zwrotu działki zostały objęte zarządzeniem Nr [...] Prezydenta Miasta L. z [...] r. w sprawie ustalenia terenów budownictwa jednorodzinnego położonych w L. i jego podziale na działki budowlane w trybie przepisów ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz podziale nieruchomości w miastach i osiedlach. Objęta podziałem nieruchomość została podzielona na działki nr [...] i [...], z działki nr [...] wydzielono działki nr [...], których własność zachowali byli właściciele, natomiast pozostała powierzchnia przeszła na rzecz Skarbu Państwa z przeznaczenie pod ulicę [...]. Część wywłaszczonej w ten sposób nieruchomości oznaczona aktualnie jako działki nr [...] i [...] został zwrócona wnioskodawcom (spadkobiercom byłych właścicieli) jako niezagospodarowana zgodnie z celem wywłaszczenia mocą decyzji Starosty L. z [...] r.

W dniu 30 października 2018 r. wnioskodawcy wystąpili o zwrot pozostałej części wywłaszczonej nieruchomości, która cały czas pozostaje w ogrodzeniu ich prywatnych posesji. Jak podnieśli przedmiotowa część działki nigdy nie została zagospodarowana zgodnie z celem wywłaszczenia pozostając cały czas w ich fizycznym użytkowaniu (istniejące od lat siedemdziesiątych ogrodzenie posesji obejmuje wnioskowany do zwrotu teren). Na terenie tym nie ma żadnych urządzeń należących do pasa drogowego ulicy [...].

Organ powołując się na przeprowadzone oględziny działki wskazał, że wnioskowany do zwrotu teren nie jest obszarem ogólnodostępnym, lecz leży w ogrodzeniu działek wnioskodawców. Urządzona jest na nim zieleń przydomowa, dojście do budynku oraz wjazd do garażu. Dla przedmiotowego terenu brak jest aktualnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z pisma dyrektora Zarządu Dróg i Mostów w [...] wynika natomiast, że działka nr [...] w całości znajduje się w pasie drogowym drogi publicznej gminnej – ul. [...]. Ulica ta zaliczona została do kategorii dróg lokalnych miejskich, a z dniem 1 stycznia 1999 r. stałą się drogą publiczną gminną oznaczoną numerem [...] Prace związane z realizacją drogi prowadzone były w kilku etapach, a ostatnim było wykonanie chodników. Na mapie stanowiącej załącznik do decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu w sprawie budowy chodników wynika, że zawnioskowany do zwrotu teren znalazł się w obszarze tej inwestycji.

Wskazując na powyższe organ uznał, że zwrot przedmiotowej nieruchomości stał się niemożliwy, gdyż cel wywłaszczenia został zrealizowany. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych organ wskazał, że pas drogowy to przede wszystkim grunt znajdujący się w liniach granicznych, które go wydzieliły, także w częściach niezajętych pod infrastrukturę drogową. Sposób wykorzystania i zagospodarowania nieruchomości nie ma więc wpływu na jej status jako drogi publicznej. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wskazuje, że linie regulacyjne ulicy [...], na odcinku obejmującym zawnioskowany do zwrotu teren zostały wyznaczone w szerokości 20 m, co odpowiada granicom działki nr [...]. Organ podkreślił, że pojęcie pasa drogowego nie jest tożsame z obszarem faktycznie zajętym pod urządzenia służące bezpośrednio obsłudze drogi. Pas drogowy do grunt wydzielony liniami granicznymi, obejmujący również tereny niezajęte pod infrastrukturę drogową, a sposób wykorzystania nieruchomości znajdujących się w liniach granicznych drogi nie ma wpływu na jej status jako drogi publicznej, co potwierdza art. 38 ustawy o drogach publicznych.

Wobec powyższego organ uznał, że nie można uznać, że wnioskowany do zwrotu teren stał się zbędny, co uniemożliwia jego zwrot.

Od powyższej decyzji D. D. – W. i M. D. wnieśli do Wojewody odwołanie podnosząc, iż nie zgadzają się z wydanym rozstrzygnięciem. W ich ocenie, jakkolwiek drogi publiczne są wyłączone z obrotu, to regułą ta nie musi dotyczyć także obszaru pasa drogowego. Zgodnie z definicją drogi jej granice kończą się tam, gdzie kończą się obiekty drogowe, stanowiące całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu. Skoro natomiast wnioskowany do zwrotu teren nie jest wykorzystywany w celach służących prowadzeniu ruchu drogowego, to oznacza, że nie został on wykorzystany zgodnie z celem wywłaszczenia, co oznacza możliwość jego zwrotu.

Wojewoda decyzją z [...] r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W jej uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że warunki zwrotu wywłaszczonych nieruchomości zostały uregulowane w art. 136 i 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U z 2020 r. poz. 65 ze zm.) - zwanej dalej: "u.g.n.", które to przepisy mają zastosowanie również do nieruchomości wywłaszczonych na podstawie ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz podziale nieruchomości w miastach i osiedlach, co oznacza, że objęta postępowaniem nieruchomość stanowi nieruchomość wywłaszczoną w rozumieniu art. 136 u.g.n. Jednakże z zebranego materiału dowodowego wynika, że wnioskowane do zwrotu działki stanowią część pasa drogowego drogi publicznej – ul. [...] o kategorii drogi gminnej nr [...] Nieruchomość ta wprawdzie nie jest zajęta pod infrastrukturę drogową, jednak nie zmienia to faktu, że sposób zagospodarowania i wykorzystania nieruchomości nie ma wpływu na jej status jako drogi publicznej. Z dokumentacji fotogrametrycznej, jak również dokumentacji przedłożonej przez zarządcę drogi, jednoznacznie wynika, że wnioskowany do zwrotu grunt znajdujący się w granicach działki nr [...] stanowi pas drogowy drogi gminnej ulicy [...] o szerokości 20 m. Nieruchomości będące częścią dróg publicznych nie mogą podlegać zwrotowi na rzecz poprzedniego właściciela, bowiem w myśl art. 2a ustawy o drogach publicznych, drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa, natomiast drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy. Powyższy przepis określa strukturę własnościową nieruchomości zajętych pod pas drogowy drogi publicznej, wyłączając własność innych podmiotów poza wskazanymi, co stanowi negatywną przesłankę zwrotu przedmiotowego terenu. Zgodnie z przepisami ww. ustawy pod pojęciem drogi rozumie się budowlę wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącymi całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym, którym jest wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga, obiekty budowlane oraz urządzenia techniczne związane z potrzebami zarządzania drogą (art. 4 pkt 1 i 2 ustawy). Powyższe prowadzi zatem do wniosku, że niedopuszczalne jest orzeczenie o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej, która w czasie orzekania o zwrocie jest częścią drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych.

Opisaną wyżej decyzję zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie D. D. - W. podnosząc zarzut naruszenia art. 7, 77 i 80 k.p.a. poprzez wadliwą analizę zgromadzonej dokumentacji, prowadzącej do bezpodstawnego przyjęcia, że grunt opisany jako pas drogowy nie może zostać zwrócony właścicielom, mimo, że nie znajdują się na nim żadne urządzenia drogowe oraz brak należytego wyjaśnienia kwestii podstawy przejęcia na rzecz Skarbu Państwa przedmiotowego teren. Nadto wskazała na naruszenie art. 4 pkt 1 i 2 w zw. z art. 1 i 2a ustawy o drogach publicznych poprzez ich niewłaściwą wykładnię prowadzącą do rozszerzenia skutków wyłączenia z obrotu dróg także na obszar pasa drogowego.

Wskazując na powyższe skarżąca wniosła o uchylenie wydanych w sprawie decyzji oraz zasądzenie od organu na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania.

Uzasadniając skargę podniosła, że organ błędnie założył, iż określenie granic pasa drogowego zgodnie z granicami ewidencyjnymi działki, na której jest usytuowana droga, jest wystarczające dla uznania, że grunt, położny w obrębie tej działki, nie może podlegać zwrotowi, na co - zdaniem skarżącej - wskazuje przywołane przez nią orzecznictwo. Mianowicie - jej zdaniem - granice pasa drogowego wyznaczają bowiem, zgodnie z art. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych rzeczywiście istniejące obiekty i urządzenia służące realizacji celów związanych z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także zarządzania drogą. Tym samym nie można się zgodzić ze stanowiskiem organów, że sam fakt położenia wywłaszczonej nieruchomości w liniach rozgraniczających drogi publicznej, uniemożliwia zrealizowania roszczenia o jej zwrot. Z tego względu należało przyjąć, że granice pasa drogowego określają obiekty i urządzenia służące realizacji celów związanych z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługo ruchu, a także zarządzania drogą. Nadto zdaniem skarżącej nie ustalono w sposób jednoznaczny podstawy przejęcia na rzecz Skarby Państwa przedmiotowego terenu.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie i w całości podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje.

Na wstępie należy wskazać, że na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374) i zarządzenia Przewodniczącego Wydziału II Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z 13 stycznia 2021 r., w związku z ogłoszeniem stanu epidemii i związanymi z tym ograniczeniami i wymogami w zakresie podejmowania działań zmierzających do eliminowania nadmiernego stanu zagrożenia dla stanu zdrowia osób uczestniczących w czynnościach sądowych, sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Poza brakiem udziału stron w tym postępowaniu, sądowa kontrola nie różni się od kontroli sprawowanej przy rozpoznawaniu spraw w trybie zwykłym. W ramach tej kontroli, tak jak w każdym przypadku sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do zaskarżonych aktów lub czynności (art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.").

W przypadku kontroli decyzji administracyjnych to sąd na podstawie art. 145 § 1 p.p.s.a., zobligowany jest do uwzględnienia skargi w przypadku stwierdzenia: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1), a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu (pkt 2) lub wydania tego aktu z naruszeniem prawa (pkt 3). Stosownie natomiast do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Dokonując kontroli w wyżej zakreślonych granicach Sąd uznał, że skarga nie jest uzasadniona.

Przedmiot niniejszej sprawy sprowadza się do oceny decyzji organu odwoławczego, który utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji odmawiającą zwrotu wywłaszczonej nieruchomości położonej w L. przy ul. [...], oznaczonej w dacie wywłaszczenia jako parcela nr [...], w części stanowiącej obecną działkę nr [...], będącą własnością G. L..

Jak wynika z akt sprawy, we wniosku z 30 października 2018 r. skarżąca wraz z bratem wystąpiła do Prezydenta Miasta L. wykonującego zadania starosty o zwrot ww. nieruchomości. Z dołączonych do wniosku aktu poświadczenia dziedziczenia sporządzonego przez notariusza [...] r. oraz postanowienia Sądu Rejonowego w L. z [...] r., [...], wynika następstwo prawne wnioskodawców jako jedynych uprawnionych do żądania zwrotu nieruchomości spadkobierców wywłaszczonych – G. i J. małżonków D..

Z akt sprawy wynika bowiem, że nieruchomość ta została objęta zarządzeniem Prezydenta Miasta L. z [...] r. nr [...], w sprawie ustalenia terenu budowlanego budownictwa jednorodzinnego i jego podziale na działki położonego w L. w dzielnicy S.. Zarządzenie powyższe wydane zostało na podstawie obowiązującego w dacie jego podjęcia m.in. art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 lipca 1972r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1972r., nr 27, poz. 192), przewidującego przejście z mocy prawa na własność nieruchomości objętych uchwałami, o których mowa była w art. 2 tej ustawy (uchwały prezydiów powiatowych rad narodowych co do terenów przeznaczonych pod budownictwo jednorodzinne zagrodowe).

W tych okolicznościach, organy obu instancji prawidłowo ustaliły, że mamy do czynienia z nieruchomością wywłaszczoną w rozumieniu art. 136 ustawy o gospodarce nieruchomościami (dalej: u.g.n.), a wniosek o zwrot złożyły osoby uprawnione – spadkobiercy wywłaszczonych.

Sąd akceptuje jednocześnie stanowisko organów w zakresie ustalenia ww. podstawy przejęcia przedmiotowego terenu, co umożliwiło w istocie prowadzenie postępowania na podstawie przepisów rozdziału 6 działu III u.g.n. Wskazywanie na brak należytego wyjaśnienia tej kwestii, po pierwsze nie znajduje potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym, a po drugie podważa sens wystąpienia z wnioskiem o zwrot nieruchomości w trybie administracyjnym.

Jednocześnie trzeba przypomnieć, że wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości stanowiącej część działki nr [...] został pozytywnie załatwiony już wcześniej. Mianowicie decyzją Starosty L. z [...] r. zostały zwrócone na rzecz wnioskodawców działki nr [...] i nr [...] wydzielone z działki nr [...]. Obecne żądanie dotyczy natomiast pozostałej części działki nr [...], przylegającej do zwróconych działek nr [...] i nr [...].

Jednakże jak trafnie ustaliły organy, działka nr [...] znajduje się w całości w granicach pasa drogowego drogi publicznej – ul. [...].

Z akt sprawy jednoznacznie bowiem wynika, że ulica ta została zaliczona do kategorii dróg lokalnych miejskich, na podstawie rozporządzenia nr [...] Wojewody z [...] r. w sprawie zaliczania dróg do kategorii dróg lokalnych miejskich (Dz. Urz. Woj. Lub. nr 10, poz. 76; kopia ww. rozporządzenia – k. 175 akt adm.). Z dniem 1 stycznia 1999 r. ulica ta, na podstawie art. 103 ust. 2 ustawy z 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. nr 133, poz. 872), stała się drogą publiczną gminną. Na podstawie uchwały nr [...] Zarządu Województwa z [...] r. w sprawie nadania numerów drogom powiatowym i gminnym zlokalizowanych na terenie Województwa, omawianej ulicy nadano nr [...] (k. 178 akt adm.).

Zarządca drogi przedłożył też poświadczoną kopię metryki ulicy oraz dokumenty dotyczących budowy ulicy, w tym decyzję Prezydenta z [...] r., znak: [...], o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowaniu terenu dla budowy ulicy [...] na odcinku od al. [...] do ul. [...] (k. 167 akt adm.). Zauważyć należy, że w świetle wspomnianej decyzji z [...] r., zgodnie z ustaleniami obowiązującego wówczas miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, szerokość drogi w liniach regulacyjnych wnosi pomiędzy 12 m a 20 m (s. 2 decyzji, k. 166 akt adm.). W projekcie technicznym budowy ulicy doprecyzowano, że na odcinku od al. [...] do ul. [...] szerokość ulicy w liniach regulacyjnych wynosi 25 m (k. 160 akt adm.). Następnie wydana została decyzja Prezydenta z [...] r., znak: [...], o pozwoleniu na budowę ulicy [...] (k. 169). Z protokołu odbioru końcowego z 21 lipca 1997 r. wynika, że wykonana została jezdnia na odcinku długości 316 mb, a z zakresu robót budowlanych wyłączono chodniki obustronne i wjazdy na posesje (k. 139 akt adm.). Na dołączonym do akt sprawy załączniku graficznym – inwentaryzacji ul. [...] z 7 lipca 1997 r. zaznaczono kolorem żółtym wykonaną nawierzchnię bitumiczną, a zakres oznaczonych robót nie objął wnioskowanej do zwrotu nieruchomości. Do akt sprawy dołączono również decyzję Prezydenta z [...] r., znak: [...], o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu w sprawie budowy chodników w ulicach [...] i [...]. Na mapie stanowiącej załącznik do decyzji oznaczono granice terenu inwestycji, w zakresie których znalazła się żądana do zwrotu część działki nr [...] (k. 153 akt adm.). Na przedmiotowym gruncie nie wykonano jednak jakichkolwiek robót. Do akt sprawy załączono również metrykę ulicy (k. 213-221 akt adm.) oraz książkę drogi - ulicy [...] (k. 231 akt adm.), w której szerokość pasa drogowego na odcinku 265 m od al. [...] określono na 20 m, to jest w szerokości obejmującej wnioskowaną do zwrotu działkę. Na graficznym schemacie drogi, obejmującym skrzyżowania ul. [...] i ul. [...], oznaczone zostały elementu drogi publicznej takie jak: jezdnia, chodniki i pasy zieleni, jednak przedmiotowy grunt nie znalazł się w obrębie żadnego z tych elementów.

W świetle powyższego Sąd ocenił, że nie znajdują potwierdzenia zarzuty zmierzające do zakwestionowania prawidłowości argumentacji organów w zakresie, w jakim te uznały, że przedmiotowa działka nr [...], w całości znajduje się w granicach pasa drogowego. Tym samym za nietrafny należało uznać zarzut naruszenia art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. Organy zebrały wyczerpująco cały materiał dowodowy, rozważyły go i poddały ocenie, zgodnie z regułami wynikającymi z przywołanych przepisów. Jednocześnie wyjaśniły wszystkie istotne okoliczności niezbędne do rozstrzygnięcia sprawy.

Skoro tak to słusznie organy przyjęły - od dawna już ugruntowany w orzecznictwie sądów administracyjnych - pogląd zgodnie z którym grunty zajęte pod drogę publiczną nie podlegają zwrotowi i to niezależnie od tego jaki był pierwotny cel przejęcia gruntu (por.: wyroki Naczelnego Sadu Administracyjnego z 28 października 2011 r. I OSK 649/11, z 3 marca 2011 r. I OSK 640/10, z 24 sierpnia 2010 r. I OSK 1409/09, wyrok NSA z dnia 4 grudnia 2019, sygn. I OSK 999/18). Zgodnie z art. 2 u.g.n. przepisy tej ustawy nie mogą naruszać przepisów innych ustaw, a zatem i ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (dalej: u.d.p.). Ta ostatnia ustawa w art. 2a, dodanym z dniem 1 stycznia 1999 r. przez art. 52 pkt 2 ustawy z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej w związku z reformą ustrojową państwa (Dz. U. Nr 106, poz. 668 ze zm.), przewiduje, że drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa a drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne - własność właściwych samorządów województw, powiatów i gmin. Powyższy przepis określa strukturę własnościową dróg publicznych w sposób niedopuszczający żadnych wyjątków. Z powyższych unormowań wynika, że celem ustawodawcy było zapewnienie, by własność dróg publicznych (a zatem i nieruchomości gruntowych zajętych pod te drogi) od 1 stycznia 1999 r. należała wyłącznie do Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego. Oznacza to, że grunty będące drogą publiczną od wskazanej daty mogą stanowić własność tylko ściśle określonych podmiotów prawa publicznego.

W kontekście natomiast podnoszonych zarzutów wskazać trzeba, że zgodnie z art. 4 pkt 2 u.d.p. pojęcie droga obejmuje "budowlę wraz z infrastrukturą techniczno-użytkową przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym". Natomiast "pas drogowy" w myśl pkt 1 powołanego artykułu to "wydzielony liniami granicznymi grunt, wraz przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane oraz urządzenia techniczne związane z potrzebami zarządzania drogą". Tak więc decydujące znaczenie dla określenia czy określone urządzenie czy obiekt stanowią fragment drogi jest umiejscowienie go wewnątrz pasa drogowego, czyli wydzielonego "liniami granicznymi gruntu". Ustawodawca nie określił szerokości pasa drogowego, pozostawiając w tym zakresie decyzje właściwemu zarządcy stosownie do potrzeb związanych z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także z potrzebami zarządzania konkretną drogą publiczną. Częścią pasa drogowego może być także pas zieleni, jeżeli pełni on funkcje estetyczne, związane z ochroną środowiska albo przyczynia się do wypełnienia wymagań technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne (wyrok NSA z 8 lipca 2014 r., II OSK 1389/14). O obszarze koniecznym do realizacji powyższych celów decyduje właściciel drogi. Tym samym ustalenie działek lub ich części, na których zlokalizowany jest pas drogi publicznej pozostaje w zakresie wyłącznej kompetencji właścicieli dróg publicznych. Żaden inny organ, w tym także sąd w toku postępowania o zwrot, nie jest uprawniony do ingerowania w decyzję zarządcy drogi.

W rozpoznawanej sprawie – jak wykazano powyżej - żądana do zwrotu część działki nr [...] znajduje się w pasie drogowym ul. [...] i stanowi drogę publiczną w rozumieniu u.d.p. o kategorii drogi gminnej, co oznacza, że jej grunty, jako res extra commercium nie podlegają obrotowi prawnemu, w tym także zwrotowi. Innymi słowy zwrot nieruchomości, nawet zbędnej w rozumieniu art. 137 u.g.n., nie może nastąpić, jeśli nieruchomość stanowi część drogi publicznej. Co przy tym najważniejsze odmowa zwrotu dotyczy także nieruchomości, które nie zostały wprawdzie przeznaczone pod drogę, ale znajdują się w jej pasie drogowym (tak wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 września 2016 r., sygn. akt I OSK 2820/14, LEX nr 2143012).

Dlatego też bez znaczenia jest, że wnioskowana do zwrotu nieruchomość nie jest zajęta pod infrastrukturę drogową. Sposób zagospodarowania i wykorzystania nieruchomości nie ma bowiem znaczenia dla oceny jej statusu jako drogi publicznej, skoro zgromadzony prawidłowo materiał dowodowy w niniejszej sprawie potwierdza, że nieruchomość ta znajduje się w pasie drogowym drogi publicznej – ulicy [...] oraz bezsprzecznie pozostaje w zarządzie Zarządu Dróg i Mostów w [...]

Tym samym Sąd nie podziela stanowiska strony skarżącej i przywołanego na jego potwierdzenia orzecznictwa sądów administracyjnych, że wybudowanie drogi publicznej na części nieruchomości nie może pozbawiać poprzednich właścicieli prawa do zwrotu nie wykorzystanej części wywłaszczonej nieruchomości, jeżeli stała się ona zbędna na cel wywalczenia i, że w takim przypadku istotne jest ustalenie, czy na gruncie znajdują się obiekty budowlane lub urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu lub z potrzebami zarządzania drogą.

Jak bowiem wskazano wyżej, pas drogowy to pojęcie szersze od samej drogi i zgodnie z art. 4 pkt 1 u.d.p. to grunt w którym zlokalizowana jest droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Zieleń przydrożna jest również częścią pasa drogowego i służy ochronie użytkowników drogi przed oślepieniem przez pojazdy nadjeżdżające z kierunku przeciwnego, stanowi ochronę drogi przed zawiewaniem i zaśnieżaniem, ochronę przyległego terenu przed nadmiernym hałasem, zanieczyszczeniem powietrza, wody i gleby (art. 4 pkt 22 ustawy o drogach publicznych).

Pas drogi w którym leży sama droga jest z nią funkcjonalnie związany, przez co stanowi element jej prawidłowego i realnego wykorzystywana na potrzeby ruchu samochodów i pieszych. Ulica [...] w [...] to droga publiczna - gminna będąca w pełni zrealizowaną i eksploatowaną inwestycją. Jak już wskazano drogi publiczne traktowane są, jako rzeczy wyłączone z obrotu. Ta sama zasada wyłączenia z obrotu dotyczy pozostałej części pasów drogowych, przy czym dotyczy to tej części, która stanowi funkcjonalną, techniczną i przestrzenną całość z drogą publiczną. O takiej możliwości wyłączenia, przy uwzględnieniu realnego aspektu infrastruktury wypowiedział się Sąd Najwyższy w postanowieniu z 22 maja 2014 r , IV CSK 556/13 (LEX nr 1475237 ) aprobując co do zasady pogląd że droga publiczna z pasem drogowym, na którym jest zlokalizowana powinna być traktowana w tej kwestii jako całość.

Jak podnosi się w orzecznictwie, uwzględniając celowościowe rozumienie terminu "pas drogowy" powinien on zawsze kończyć się tam, gdzie nie zachodzi (nawet potencjalnie) jakakolwiek groźba kolizji konkretnego przedsięwzięcia (np. ogrodzenia działki prywatnej) z funkcjonowaniem drogi oraz obiektów budowlanych i urządzeń wymienionych w art. 4 pkt 1 u.d.p. (zob. wyrok WSA w Białymstoku z 24 marca 2020 r., sygn. II SA/Bk 100/20). Pasem drogowym jest zawsze obiekt trójwymiarowy, korzystający z niezbędnego uprzywilejowania w sferze publicznoprawnej, ale zawsze w granicach niezbędnych dla właściwego funkcjonowania ruchu związanego z jego prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą (zob. wyrok WSA w Szczecinie z 5 lipca 2018 r., sygn. II SA/Sz 455/18. W skład pasa drogowego wchodzi nie tylko droga, ale również chodnik oraz pas zieleni oddzielający drogę od chodnika lub chodnik od gruntów prywatnych, co ma szczególne znaczenie w sytuacji terenów zabudowy mieszkaniowej. Oddzielenie tego pasa za pomocą ogrodzenia - jak to ma miejsce w niniejszej sprawie - nie może natomiast oznaczać jego zbędności dla potrzeb funkcjonowania drogi jako całości.

Z uwagi na powyższe, za niezasadne uznać należało pozostałe zarzuty strony skarżącej. Wobec stwierdzenia, że opisana nieruchomość znajduje się w pasie drogowym drogi publicznej, zgodnie z art. 2a u.d.p. w zw. z art. 2 u.g.n. nie może być ona zwrócona spadkobiercom byłych właścicieli.

Z tych wszystkich względów, wobec braku podstaw do uwzględnienia skargi, Sąd, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.