Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt IV SA/Wr 16/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2021-12-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Inspekcja sanitarna
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: *Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 15 zzzn ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 374
law: Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świetlikowski Sędziowie Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska (sprawozdawca) Sędzia WSA Ewa Kamieniecka po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 14 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi B. M. na decyzję D. Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji wymierzającej karę pieniężną za niezastosowanie się, w stanie epidemii, do obowiązku poddania się kwarantannie i wymierzenie kary pieniężnej za niezastosowanie się do powyższego obowiązku I. uchyla w całości zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą; II. umarza postępowanie administracyjne; III. zasądza od D. Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we W. na rzecz skarżącego kwotę 400 (słownie: czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją D. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny we W. po rozpatrzeniu odwołania strony skarżącej – B. M., od decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego we W. nr [...] z dnia [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej w kwocie 30.000 zł za niezastosowanie się, w stanie epidemii, do obowiązku poddania się kwarantannie wynikającego z decyzji Straży Granicznej działając jako organ wyższego stopnia zgodnie z art. 12 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2019 r. poz. 59 ze zm.) na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.), art. 15zzzn ust. 1 w zw. art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r.szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.) - uchylił decyzję organu pierwszej instancji w całości i orzekł o wymierzeniu skarżącemu kary pieniężnej w kwocie 11.000 zł (za niezastosowanie się, w stanie epidemii, do obowiązku poddania się kwarantannie.

Rozpatrując odwołanie D. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny we W. po analizie całości materiału zebranego w sprawie wskazał, że w związku z przekroczeniem granicy państwowej w dniu 14 kwietnia 2020 r. w celu udania się do swojego miejsca zamieszkania lub pobytu związany był obowiązek skarżącego odbycia obowiązkowej kwarantanny trwającej 14 dni licząc od dnia następnego po przekroczeniu granicy. Obowiązek ten wynikał z § 2 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 kwietnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r. poz. 658) i został podtrzymany w § 2 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 kwietnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r. poz. 697). Skarżący został objęty obowiązkiem odbycia kwarantanny mocą decyzji Straży Granicznej w okresie od [...] do [...].

Jak przytoczył organ II instancji - ustalając stan faktyczny organ I instancji oparł się na pisemnej informacji z Komendy Miejskiej Policji we W. oraz załączonych do niego notatkach urzędowych funkcjonariuszy Policji z dnia 28.04.2020 r. Notatki powyższe stanowią dokument urzędowy, który po myśli art. 76 § 1 k.p.a. stanowi dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone. Do obalenia domniemania zgodności z prawdą treści zawartych w notatkach konieczne jest - stosownie do art. 76 § 3 k.p.a. dysponowanie przeciwdowodami. W toku postępowania wyjaśniającego nie przeprowadzono żadnego przeciwdowodu. W szczególności sama strona mając możliwość pisemnego ustosunkowania się do powyższych notatek nie zakwestionowała ich treści, a wręcz potwierdziła niektóre z okoliczności wynikających z notatek, dodając do tego informacje dotyczące swojego stanu zdrowia psychicznego i leczenia. Zwłaszcza strona skarżąca potwierdziła, że w dniu 27 kwietnia 2020 r. była w K. i na tamtejszym SOR poszukiwała pomocy [...]. Wobec powyższego brak jest podstaw do obalenia domniemania zgodności z prawdą treści zawartych w notatkach urzędowych z dnia 28 kwietnia 2020 r.

W świetle powyższego organ odwoławczy ustalił, że skarżący dwukrotnie opuścił miejsce odbywania kwarantanny w dniach 27 i 28 kwietnia 2020 r. w ten sposób, że:

1) w dniu 27 kwietnia 2020 r. opuścił miejsce kwarantanny udając się do R. i K., gdzie spotkał się z partnerką oraz przyjacielem, jak również że udał się do G. Centrum Medycznego w K. w celu uzyskania pomocy [...], po czym karetką został przewieziony do domu we W.,

2) w dniu 28 kwietnia 2020 r. opuścił miejsce kwarantanny udając się do pobliskiego sklepu z warzywami na zakupy.

Powyższe tutejszy organ ustalił na podstawie wymienionych notatek urzędowych funkcjonariuszy Policji z dnia 28 kwietnia 2020 r. oraz pisemnych wyjaśnień skarżącego, które w powyższym zakresie są niesprzeczne oraz wiarygodne. Organ uwzględnił również dokument — kartę informacyjną leczenia szpitalnego z dnia 3 czerwca 2020 r., z treści której wynika, że skarżący "dwukrotnie złamał kwarantannę". Informacja ta koresponduje bowiem z notatkami urzędowymi z dnia 28 kwietnia 2020 r. Ponadto organ ustalił, że 23-letni skarżący cierpi na zaburzenia [...], przebył w okresie objętym postępowaniem epizod [...] z objawami [...], cierpi na zaburzenia[...] i zaburzenia zachowania spowodowane naprzemiennym przyjmowaniem środków [...] ([...]) oraz na samoistne (pierwotne) [...], jak również że leczy się [...], niejednokrotnie przebywał w szpitalach [...], w tym część obowiązkowej kwarantanny odbył w Wojewódzkim Szpitalu Specjalistycznym w Z. W zakresie stanu zdrowia skarżącego organ nadto ustalił, że na podstawie próbki pobranej z [...] skarżącego w dniu 15 kwietnia 2020 r. skarżący uzyskał ujemny wynik w kierunku zakażenia [...] oraz na dzień 20 kwietnia 2020 r., opuszczając wymieniony szpital [...] miał stwierdzoną ujemną obserwację w kierunku [...]. Na podstawie pisma Prokuratury z dnia 6 sierpnia 2020 r. organ ustalił, że postępowanie przygotowawcze w sprawie skarżącego zostało umorzone.

Jak dalej stwierdził organ, z perspektywy niniejszego postępowania istotne jest przede wszystkim ustalenie czy doszło do popełnienia deliktu administracyjnego przez skarżącego. W kontekście argumentacji dotyczącej stanu zdrowia skarżącego mającej usprawiedliwiać opuszczenie miejsca kwarantanny organ wskazał, że okoliczności stanu zdrowia nie mogły wyłączyć odpowiedzialności za delikt administracyjny, bowiem odpowiedzialność ta - odmiennie niż w przypadku odpowiedzialności cywilnej lub karnej determinowanych winą i przyczynami naruszenia - ma charakter obiektywny, niezależny od subiektywnych czynników leżących po stronie ukaranego, niezależny od jego stanu, przyczyn skłaniających go do takiego czy innego postępowania, niezależny od subiektywnych czynników kierujących stroną czy od motywacji jej przyświecającej. Instytucję administracyjnych kar pieniężnych cechuje obiektywny charakter odpowiedzialności - stąd nie ma możliwości zwolnienia z odpowiedzialności za delikt administracyjny z uwagi na motywację strony towarzyszącą naruszeniu prawa czy okoliczności jej stanu zdrowia (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 21.12.2012 r. sygn. IV SA/Wr 544/12). Co do zasady więc w ocenie organu w związku z naruszeniem obowiązku kwarantanny aktualizuje się podstawa do nałożenia administracyjnej kary pieniężnej. Jednakże jakkolwiek nie można zwolnić się z obiektywnej odpowiedzialności za delikt administracyjny, to jednak takie aspekty jak: okoliczności naruszenia prawa, stopień przyczynienia się strony, na którą jest nakładana administracyjna kara pieniężna, do powstania naruszenia prawa, warunki osobiste strony, na którą administracyjna kara pieniężna jest nakładana, stanowią dyrektywy wymiaru administracyjnej kary pieniężnej, które organ bierze pod uwagę przy wymierzaniu konkretnej kwoty jako kary administracyjnej.

Przechodząc zatem do kwestii wymierzonej kary administracyjnej organ zwrócił uwagę, że w zakresie podstawy prawnej zaskarżona decyzja oparta została na art. 48a ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2019 r. poz. 1239 ze zm.). Przepis ten dotyczy m.in. naruszenia obowiązku kwarantanny ustanowionego rozporządzeniem Rady Ministrów w związku ze stanem epidemii, nie precyzując rodzaju chorób, z tytułu których stan epidemii i obowiązek kwarantanny miałby zostać wprowadzony. Równocześnie jednak - tak w dacie zdarzenia, jak i w dacie orzekania - obowiązywał art. 15zzzn ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem [...], innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, przewidujący wymierzanie administracyjnych kar pieniężnych za naruszenie konkretnie obowiązku kwarantanny nałożonego w związku z epidemią [...]. Zgodnie z art. 15zzzn ust. 1 tej ustawy, w razie stwierdzenia naruszenia obowiązku hospitalizacji, kwarantanny lub izolacji w związku z zapobieganiem, przeciwdziałaniem lub zwalczaniem [...], nałożonego przez właściwy organ lub wynikającego z przepisów prawa, państwowy powiatowy inspektor sanitarny nakłada na osobę naruszającą taki obowiązek, w drodze decyzji, administracyjną karę pieniężną w kwocie do 30.000 zł. Istniejący zbieg przepisów art. 48a ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi oraz art. 15zzzn ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem [...], innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych należało w ocenie organu odwoławczego rozstrzygać zgodnie z art. 1 ust 2 tej ostatniej ustawy. Zgodnie natomiast z art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem [...], innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych przepisy ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi stosuje się dopiero w zakresie nieuregulowanym w ustawie z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem [...], innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych.

W konsekwencji, zdaniem organu, należało uznać, iż podstawą prawną orzeczenia administracyjnej kary pieniężnej za naruszenie obowiązku kwarantanny wynikającej z § 2 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 kwietnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii - jako obowiązku wprowadzonego w związku z zapobieganiem, przeciwdziałaniem lub zwalczaniem [...] - mógł stanowić cytowany art. 15zzzn ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem [...], innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych. Według tego przepisu kara pieniężna za niezastosowanie się do obowiązku kwarantanny nałożonego w związku z zapobieganiem [...] nie posiada dolnej granicy czyli może być wymierzona w minimalnej kwocie wynoszącej 1 zł, a nie w minimalnej kwocie w wysokości 5.000 zł, jak by to wynikało ze stosowania art. 48a ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi.

Nie może ujść uwadze, jak zauważył dalej organ, że opuszczając miejsce kwarantanny skarżący dopuścił się również naruszenia zakazu spotkań, wynikającego z § 14 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 kwietnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii. Zgodnie z tym przepisem do odwołania zakazane było organizowanie spotkań. W tym kontekście podkreślić trzeba, że udając się w podróż do odległych miejscowości w dniu 27 kwietnia 2020 r. skarżący spotkał się z wyżej wymienionymi osobami. Skarżący naruszył swoim zachowaniem obowiązujący w dacie zdarzenia zakaz spotkań, za który organ I instancji mógł wymierzyć skarżącemu także administracyjną karę pieniężną w ustawowych granicach od 10.000 zł do 30.000 zł na podstawie z art. 48a ust. 1 pkt 3 w związku z art. 46 ust. 4 pkt 4 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych.

W świetle powyższego, na tle unormowanych w art. 189d k.p.a. dyrektyw wymiaru administracyjnej kary pieniężnej należało mieć w szczególności na względzie:

1) wagę i okoliczności naruszenia prawa - w tym kontekście należało uwzględnić, że:

a. naruszenie obowiązku kwarantanny nie miało charakteru incydentalnego, ale co najmniej dwukrotny,

b. nie było krótkotrwałe, zwłaszcza w dniu 27 kwietnia 2020 r. kiedy to strona udała się w podróż do odległych miejscowości środkami publicznego transportu,

c. nie miało żadnej racjonalnej przyczyny ani w dniu 27 ani w dniu 28 kwietnia 2020 r.,

d. nie było spowodowane oddziaływaniem siły wyższej lub osób trzecich,

e. w każdym z ww. dwóch dni skarżący wszedł w interakcje z innymi ludźmi,

f. wiązało się z koniecznością interwencji służb publicznych, tj. medycznych lub ścigania, które w sposób szczególny w ówczesnym czasie były narażone na ryzyko zakażenia wirusem [...],

g. w związku z naruszeniem obowiązku kwarantanny skarżący dopuścił się także deliktu administracyjnego naruszenia zakazu spotkań w dniu 27 kwietnia 2020 r.

2) częstotliwość niedopełniania w przeszłości obowiązku albo naruszania zakazu tego samego rodzaju co niedopełnienie obowiązku albo naruszenie zakazu, w następstwie którego ma być nałożona kara - w tym kontekście nie może ujść uwadze, że skarżący już wcześniej w czasie kwarantanny dopuścił się jej naruszenia, a także że z przyczyn dotyczących swojego zachowania część kwarantanny musiał odbyć w szpitalu,

3) uprzednie ukaranie za to samo zachowanie za przestępstwo, przestępstwo skarbowe, wykroczenie lub wykroczenie skarbowe - w tym kontekście należało uwzględnić, że skarżący nie został uprzednio ukarany za to samo zachowanie -

- które to powyższe okoliczności mogły przemawiać za wymierzeniem administracyjnej kary pieniężnej w górnych granicach ustawowego wymiaru

oraz

4) warunki osobiste strony, na którą administracyjna kara pieniężna jest nakładana — w tym kontekście należało uwzględnić okoliczności dotyczące stanu zdrowia, w tym w szczególności, że skarżący cierpi na chorobę afektywną dwubiegunową oraz zespół uzależnień, w czasie zdarzenia znajdował się w fazie manii, że leczy się psychiatrycznie, jak również że jest osobą w młodym wieku, uzależnioną od stosowania substancji nielegalnych.

W powyższym świetle, w ocenie organu należało wymierzyć administracyjną karę pieniężną w wysokości 11.000 zł jako adekwatną do czynu.

Nie sposób też było przyjąć według organu, aby w sprawie zachodziły podstawy do odstąpienia od wymierzenia kary po myśli art. 189f k.p.a., albowiem wagę naruszenia prawa, jakiego dopuściła się strona, jako działania mimo wszystko godzącego w istotne dobra prawne, jakim jest ochrona innych osób przed potencjalnym zakażeniem wirusem SARS-CoV-2, ocenić należało jako wyższą niż znikoma.

W skardze na tę decyzję ostateczną w administracyjnym toku instancji zarzucono:

1. rażące naruszenie art. 15 k.p.a. poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności i wydanie decyzji w zakresie wykraczającym poza przedmiot postępowania - tj. w zakresie stwierdzenia naruszenia zakazu spotkań wynikającego z § 14 ust. 1 pkt 2 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 kwietnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii, co miało wpływ na wymiar nałożonej kary pieniężnej - podczas gdy przedmiotem postępowania była zasadność nałożenia na skarżącego kary pieniężnej za niezastosowanie się do kwarantanny - co stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.,

2. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na treść zaskarżonej decyzji, a to art. 34 ust. 2 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 roku o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi poprzez objęcie skarżącego obowiązkiem kwarantanny (a w konsekwencji nałożenie na niego kary pieniężnej na skutek jej niezawinionego złamania) w sytuacji, gdy był on osobą wymagającą natychmiastowej hospitalizacji - leczenia [...] w zamkniętym ośrodku po tym, jak w ciężkim stanie [...] spowodowanym nagłym nasileniem się choroby został sprowadzony przez rodziców do P. z zagranicy;

3. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na treść zaskarżonej decyzji, a to:

a) art. 7, 77 i 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wskazania w uzasadnieniu skarżonej decyzji przyczyny - z uwzględnieniem rzeczywistego i ewidentnego wpływu sytuacji osobistej skarżącego tj. jego choroby powodującej zniesioną zdolność do kierowania swoim postępowaniem - dla której organ nałożył na skarżącego karę w wysokości 11.000 zł w sytuacji, gdy organ miał wiedzę o ciężkim stanie zdrowia skarżącego, który to stan był bezpośrednią przyczyną złamania przez niego nakazu kwarantanny;

b) art. 7, 77 i 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 15zzzn ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 roku o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem [...], innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych polegające na braku wnikliwego rozpatrzenia przesłanek wymiaru kary pieniężnej i na przekroczeniu granic uznania administracyjnego poprzez brak uzasadnienia dla nałożenia na skarżącego kary pieniężnej w ogóle, ale także w tak dużej wysokości, w szczególności ze względu na fakt naruszenia kwarantanny w ostatnich dniach jej obowiązywania po uzyskaniu uprzednio wyniku negatywnego testu w kierunku [...], oraz nie tylko niezawinionego, ale także nieświadomego złamania nakazu kwarantanny przez skarżącego;

c) art. 7,77 i 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 189f k.p.a. poprzez brak wnikliwego rozpatrzenia przesłanek obligatoryjnych odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej określonych w art. 189f § 1 k.p.a. oraz przesłanek fakultatywnych odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej określonych w art. 189f § 2 k.p.a. w sytuacji, gdy wagę naruszenia - wobec uzyskania wyniku negatywnego w teście w kierunku [...] - można uznać za znikomą, a skarżący zaprzestał naruszenia już następnego dnia na skutek upływu terminu kwarantanny;

d) art. 7 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego w zakresie ustalenia sytuacji osobistej skarżącego, w szczególności jego stanu zdrowia psychicznego, okoliczności w jakich doszło do naruszenia nakazu kwarantanny na skutek niezasadnego i sprzecznego z wolą rodziny wypisania skarżącego ze szpitala, w sytuacji, w której konieczna była interwencja, a przynajmniej obserwacja psychiatryczna;

e) art. 78 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie dowodu z akt sprawy prowadzonej przez Komisariat Wrocław - Krzyki, o co wnioskowano w odwołaniu, które to akta miały potwierdzać nie tylko fakt, że skarżący nie był nosicielem wirusa [...] przez co nie stanowił zagrożenia dla osób trzecich, ale także ciężki stan zdrowia skarżącego tj. chorobę [...] oraz zespół uzależnień, których nasilenie skutkowało utratą zdolności kierowania swoim postępowaniem - co skutkowało ostatecznym umorzeniem postępowania wobec niemożności przypisania mu winy.

W przypadku uznania zarzutu wskazanego w punkcie 1 za zasadny - na podstawie art. 145 § 1 pkt. 2 p.p.s.a. strona skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji w całości, ewentualnie - w przypadku nieuwzględnienia tego zarzutu - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości.

Na poparcie skargi podniesiono, że wobec skarżącego w sposób niewłaściwy zastosowany został art. 34 ust. 2 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 roku o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi poprzez objęcie skarżącego obowiązkiem kwarantanny, a w dalszej w konsekwencji nałożenie na niego kary pieniężnej na skutek jej niezawinionego złamania. W okresie objętym postępowaniem skarżący przebył epizod [...] z zaburzeniami [...]i. Skarżący cierpi na zaburzenia [...] i zespół [...] cechujący się zaburzeniami zachowania spowodowanymi naprzemiennym przyjmowaniem środków [...], leczy się [...], w tym w Wojewódzkim Szpitalu Specjalistycznym w Z., gdzie odbywał część kwarantanny oraz w Szpitalu N. w W. W ostatnich miesiącach poprzedzających powrót do kraju skarżący przebywał za granicą, gdzie z uwagi na brak odpowiedniej opieki i nadzoru ze strony nie tylko lekarzy, ale także bliskich, jego stan nagle uległ znacznemu pogorszeniu w stopniu, który do tej pory nie miał miejsca. W dniu 14 kwietnia decyzją rodziców oraz wspólnym wysiłkiem dalszych krewnych i przyjaciół udało się skarżącego (którego stan [...] nieustannie się pogarszał) sprowadzić z powrotem do P. - krótko po wybuchu światowej [...]i - gdzie następnie decyzją Straży Granicznej automatycznie objęty kwarantanną, która trwać miała od 15 do 28 kwietnia. W momencie przekroczenia granicy skarżący był w fazie choroby, której nasilenie skutkowało zniesioną możliwością kierowania swoim postępowaniem, który to stan został następnie potwierdzony w opinii wydanej przez biegłego lekarza psychiatrę na potrzeby postępowania toczącego się przed Sądem Rejonowym dla Ł w Ł. w sprawie o sygn. akt [...]. W postępowaniu tym skarżący był obwiniony o popełnienie wykroczenia polegającego na nieprzestrzeganiu przez niego w dniach 20 i 21 kwietnia obowiązku kwarantanny - a więc zachowania pozostającego w bezpośrednim związku z czasowym z zachowaniem stanowiącym naruszenie będące przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie. Na podstawie wyroku z dnia 24 listopada 2020 Sądu Rejonowego dla Ł. w w/w sprawie skarżący został uniewinniony na skutek uznania przez Sąd (który oparł się na opinii biegłego [...], w załączeniu), że skarżący miał w chwili czynu zniesioną możliwość kierowania swoim postępowaniem, nie można mu więc przypisać winy za działanie polegające na złamaniu nakazu kwarantanny, której został poddany.

Wobec powyższych, obiektywnie stwierdzonych i niezależnych od skarżącego okoliczności, w chwili przekroczenia granicy był on osobą, która ze względu na konieczność hospitalizacji nie podlega nakazowi poddania się kwarantannie, ewentualnie powinien odbywać cały okres kwarantanny w warunkach szpitalnych, w psychiatrycznym zamkniętym ośrodku po tym, jak w ciężkim stanie psychicznym spowodowanym nagłym nasileniem się choroby został sprowadzony przez rodziców do Polski z zagranicy. Bezpośrednio po powrocie do kraju udało się skierować skarżącego na leczenie do Szpitala J. w Z., gdzie przebywał od początku kwarantanny tj. od dnia 15 kwietnia do dnia 20 kwietnia b.r. Do szpitala tego skarżący trafił po interwencji rodziców wobec jego agresywnego i nieracjonalnego zachowania, jednakże został on wypisany ze szpitala w dniu 20 kwietnia. Następnie, w konsekwencji tej decyzji szpitala, będąc osobą, co do której biegły [...] orzekł, że ma zniesioną zdolność kierowania swoim postępowaniem, udał się on wbrew woli i wiedzy rodziny z wizytą do przyjaciół w K. W tych ostatnich dniach kwietnia, skarżący nie tylko nie miał świadomości swoich działań, co potwierdził biegły [...], ale również zupełnie nie pamiętał, co się z nim w tych dniach działo.

Jak dalej argumentowano w skardze - gdyby uznać, że zasadnie nałożono obowiązek kwarantanny, to i tak decyzja organu II instancji - chociażby w zakresie wysokości nałożonej kary pieniężnej - jest oczywiście wadliwa, bowiem organ odwoławczy w nieznacznym, a przez to niedostatecznym stopniu, skorzystał z możliwości miarkowania wysokości kary. Nie rozważono w wystarczającym stopniu wagi i okoliczności naruszenia prawa - tj. chociażby faktu, że skarżący uzyskał dwukrotnie negatywny wynik w kierunku zakażenia [...], nie stanowił więc zagrożenia dla innych, co więcej, naruszył obowiązek kwarantanny w sposób zupełnie nieświadomy, pozostający poza jego wiedzą i kontrolą, a samo naruszenie miało miejsce w dwóch ostatnich dniach obowiązywania kwarantanny. Organ odwoławczy w uzasadnieniu swej decyzji wskazał co prawda na konieczność uwzględnienia w decyzji wynikających z art. 189d k. p. a. dyrektyw wymiaru administracyjnej kary pieniężnej, jednakże w żaden sposób ich interpretacja nie pozwalała skonstatować, że organ się do nich zastosował i wymierzył karę w wysokości adekwatnej do stopnia naruszenia, jego długotrwałości oraz proporcjonalną do działania skarżącego.

W zakresie zaś stwierdzonego przez organ II instancji naruszenia zakazu spotkań wynikającego z § 14 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 kwietnia 2020 r. - choć ten przepis nie znalazł się w podstawie prawnej skarżonej decyzji - stanowi w opinii skarżącego wyjście poza granice rozpoznania sprawy, a tym samym narusza zasadę dwuinstancyjności. Postępowanie administracyjne wszczęte z urzędu przez organ, w wyniku którego została wydana skarżona decyzja, a także poprzedzająca ją decyzja organu I instancji, zainicjowane zostało w przedmiocie "nałożenia kary pieniężnej za niezastosowanie się do obowiązku poddania się kwarantannie" i w takim tylko zakresie winno być rozpoznane. Kategorycznego zatem stwierdzenia organu odwoławczego o naruszeniu zakazu spotkań i dalszych sugestii, że organ I instancji mógł wymierzyć także administracyjną karę pieniężną w ustawowych granicach od 10,000 zł do 30.000 zł, nie można czytać inaczej niż tak, że organ odwoławczy niejako "naprawia" ten błąd i dlatego wymierza skarżącemu administracyjną karę pieniężną w wysokości 11.000 zł - rażąco wysokiej, gdy wziąć pod uwagę dyrektywy wymiaru kary, na które się organ powołał.

W odpowiedzi organ wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczas prezentowaną argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodność z prawem oznacza zgodność z prawem materialnym lub procesowym. Jak stanowi przepis art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; poniżej przywoływana w skrócie jako "p.p.s.a."), uwzględnienie skargi następuje w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1), a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu (pkt 2) lub wydania tego aktu z naruszeniem prawa (pkt 3). Według art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W rozpoznawanej sprawie Sąd uznał, że skarga jest zasadna z przyczyn poniżej przedstawionych.

Przedmiotem zaskarżonej decyzji i kontroli Sądu jest wymierzona skarżącemu administracyjna kara pieniężna w związku z nieprzestrzeganiem kwarantanny przez skarżącego, która została nałożona na niego mocą decyzji Straży Granicznej w związku z przekroczeniem w dniu 14 kwietnia 2020 r. granicy Rzeczypospolitej Polskiej – na podstawie § 2 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 kwietnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r. poz. 658) oraz § 2 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 kwietnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r. poz. 697). Skarżący został objęty obowiązkiem odbycia kwarantanny w okresie od 15 kwietnia 2020 r. do 28 kwietnia 2020 r. Jak wynika z prezentowanego wyżej i niespornego stanu faktycznego sprawy - skarżący naruszył obowiązek kwarantanny w dniach 27 i 28 kwietnia 2020 r. a bezpośrednią tego przyczyną była stwierdzona w tym czasie choroba [...] wyłączająca w chwili popełnienia tego czynu (stanowiącego delikt administracyjny) możliwość kierowania swym postępowaniem.

W pierwszym rzędzie należało jednak w świetle aktualnego orzecznictwa sądów administracyjnych rozważyć, czy nałożenie na stronę obowiązku kwarantanny było zgodne z obowiązującym w dacie zdarzenia stanem prawnym. Kwarantanna została nałożona na skarżącego na podstawie § 2 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 kwietnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r. poz. 658) i podlegała utrzymaniu w mocy wskutek tożsamego brzmienia § 2 ust. 2 pkt 2 w związku z § 20 i § 21 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 kwietnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r., poz. 697 ze zm.), które weszło w życie z dniem 19 kwietnia 2020 r., to jest z dniem ogłoszenia, a poprzedzające je rozporządzenie z dnia 10 kwietnia 2020 r. utraciło moc. Oba akty prawne zostały wydane na podstawie art. 46a i art. 46b pkt 1-6 i 8-12 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2019 r. poz. 1239 ze zm.) stanowiąc w przywołanych § 2 ust. 2 pkt 2, że w okresie, o którym mowa w ust. 1, osoba przekraczająca granicę państwową, w celu udania się do swojego miejsca zamieszkania lub pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, jest obowiązana odbyć, po przekroczeniu granicy państwowej, obowiązkową kwarantannę, o której mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 34 ust. 5 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, trwającą 14 dni licząc od dnia następującego po przekroczeniu tej granicy, wraz z osobami wspólnie zamieszkującymi lub gospodarującymi.

W omawianej materii trzeba również wskazać, że rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. 2020 r., poz. 491 ze zm.) od dnia 20 marca 2020 r. do odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej ogłoszono stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2 (§ 1). Stan epidemii zastąpił wcześniej wprowadzony stan zagrożenia epidemicznego (rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 13 marca 2020 r.; Dz. U. 2020 r., poz. 433). W związku z zagrożeniem zakażeniami wirusem [...] ustawodawca podjął działania legislacyjne polegające na nowelizacji ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, poczynając od ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2020 r., poz. 374 ze zm.). W dodanym przez ustawodawcę z dniem 8 marca 2020 r. do ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. artykułem 46a, określono, że w przypadku wystąpienia stanu epidemii lub stanu zagrożenia epidemicznego o charakterze i w rozmiarach przekraczających możliwości działania właściwych organów administracji rządowej i organów jednostek samorządu terytorialnego, Rada Ministrów może określić, w drodze rozporządzenia, na podstawie danych przekazanych przez ministra właściwego do spraw zdrowia, ministra właściwego do spraw wewnętrznych, ministra właściwego do spraw administracji publicznej, Głównego Inspektora Sanitarnego oraz wojewodów:

1) zagrożony obszar wraz ze wskazaniem rodzaju strefy, na którym wystąpił stan epidemii lub stan zagrożenia epidemicznego;

2) rodzaj stosowanych rozwiązań - w zakresie określonym w art. 46b

- mając na względzie zakres stosowanych rozwiązań oraz uwzględniając bieżące możliwości budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego.

Z kolei w dodanym z dniem 8 marca 2020 r. do ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi art. 46b zapisano, że w rozporządzeniu, o którym mowa w art. 46a Rada Ministrów może ustanowić:

1) ograniczenia, obowiązki i nakazy, o których mowa w art. 46 ust. 4;

2) czasowe ograniczenie określonych zakresów działalności przedsiębiorców;

3) czasową reglamentację zaopatrzenia w określonego rodzaju artykuły;

4) obowiązek poddania się badaniom lekarskim oraz stosowaniu innych środków profilaktycznych i zabiegów przez osoby chore i podejrzane o zachorowanie;

5) obowiązek poddania się kwarantannie;

6) miejsce kwarantanny;

7) zakaz opuszczania miejsca kwarantanny (pkt 7 został uchylony przez art. 8 pkt 13 ustawy z dnia 31 marca 2020 r. - Dz. U. z 2020, poz. 567, zmieniającej min. ustawę z dniem 1 kwietnia 2020 r.);

8) czasowe ograniczenie korzystania z lokali lub terenów oraz obowiązek ich zabezpieczenia;

9) nakaz ewakuacji w ustalonym czasie z określonych miejsc, terenów i obiektów;

10) nakaz lub zakaz przebywania w określonych miejscach i obiektach oraz na określonych obszarach;

11) zakaz opuszczania strefy zero przez osoby chore i podejrzane o zachorowanie;

12) nakaz określonego sposobu przemieszczania się.

W myśl natomiast powołanego art. 46 ust. 4 ustawy w rozporządzeniach, o których mowa w ust.1 i 2, można ustanowić:

1) czasowe ograniczenie określonego sposobu przemieszczania się,

2) czasowe ograniczenie lub zakaz obrotu i używania określonych przedmiotów lub produktów spożywczych,

3) czasowe ograniczenie funkcjonowania określonych instytucji lub zakładów pracy,

4) zakaz organizowania widowisk i innych zgromadzeń ludności,

5) obowiązek wykonywania określonych zabiegów sanitarnych, jeżeli wykonanie ich wiąże się z funkcjonowaniem określonych obiektów produkcyjnych, usługowych, handlowych lub innych obiektów,

6) nakaz udostępnienia nieruchomości, lokali, terenów i dostarczenia środków transportu do działań przeciwepidemicznych przewidzianych planami przeciwepidemicznymi,

7) obowiązek przeprowadzenia szczepień ochronnych, o których mowa w ust. 3 oraz grupy osób podlegające tym szczepieniom, rodzaj przeprowadzanych szczepień ochronnych

- uwzględniając drogi szerzenia się zakażeń i chorób zakaźnych oraz sytuację epidemiczną na obszarze, na którym ogłoszono stan zagrożenia epidemicznego lub stan epidemii.

W rozpatrywanej sprawie administracyjną karę pieniężną w pierwszej instancji nałożono na skarżącego na podstawie art. 48a ust. 1 pkt 1 i ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. Przepis ten stanowi, że kto w stanie zagrożenia epidemicznego lub w stanie epidemii nie stosuje się do ustanowionych na podstawie art. 46 lub art. 46b nakazów, zakazów lub ograniczeń, o których mowa w art. 46 ust. 4 pkt 1 lub w art. 46b pkt 5 i 9-12, podlega karze pieniężnej w wysokości od 5.000 zł do 30.000 zł (ust. 1 pkt 1). Kary pieniężne, o których mowa w ust. 1, wymierza w drodze decyzji administracyjnej państwowy powiatowy inspektor sanitarny i państwowy graniczny inspektor sanitarny (ust. 3 pkt 1).

Na podstawie art. 46a i art. 46b pkt 1 - 6 i 8 - 12 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi zostały wydane wyżej wymienione rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 i 19 kwietnia 2020 r. (to ostatnie uchylone z dniem 2 maja 2020 r.) w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii. Przedmiotowe rozporządzenia obowiązywały w czasie objęcia skarżącego 14-dniową kwarantanną, a w dacie naruszenia kwarantanny – obowiązywało rozporządzenie z 19 kwietnia 2020 r.

Organ drugiej instancji w swym rozstrzygnięciu odwoławczym podał, że w dacie zdarzenia, jak i w dacie orzekania obowiązywał art. 15zzzn ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem [...], innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.), który przewiduje wymierzanie administracyjnych kar pieniężnych za naruszenie konkretnie obowiązku kwarantanny nałożonego w związku z epidemią [...]. Zgodnie z art. 15zzzn ust. 1 tej ustawy, w razie stwierdzenia naruszenia obowiązku hospitalizacji, kwarantanny lub izolacji w związku z zapobieganiem, przeciwdziałaniem lub zwalczaniem [...], nałożonego przez właściwy organ lub wynikającego z przepisów prawa, państwowy powiatowy inspektor sanitarny nakłada na osobę naruszającą taki obowiązek, w drodze decyzji, administracyjną karę pieniężną w kwocie do 30.000 zł a istniejący zbieg przepisów art. 48a ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2019 r. poz. 1239 ze zm.) oraz art. 15zzzn ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.) należy rozstrzygać zgodnie z art. 1 ust 2 tej ostatniej ustawy.

Analizując całościowo wskazaną przez orzekające organy podstawę prawną wydanych decyzji Sąd w składzie orzekającym w rozpatrywanej sprawie podziela zapatrywanie jednolicie ostatnio prezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych, w tym w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 października 2021 r. sygn. II GSK 1622/21, z 19 października 2021 r. sygn. II 1137/21, z dnia 8 września 2021 r. - o sygnaturach II GSK 620/21, II GSK 427/21, II GSK 781/21, II GSK 1010/21 oraz II GSK 602/21, z 23 września 2021 r. sygn. akt II GSK 844/21, II GSK 876/21, II GSK 939/21, a także Wojewódzkich Sądów Administracyjnych - w Gdańsku z 25 sierpnia 2021 r. III SA/Gd 86/21, w Szczecinie z 11 lutego 2021 r. II SA/Sz 625/20, w Warszawie z 5 stycznia 2021 r., VIII SA/Wa 644/20.

Jak wynika z treści motywów w prezentowanych wyżej wyrokach, w szczególności NSA w wyroku z 19 października 2021 r., sygn. II 1137/21 – podstawową zasadą dotyczącą każdego postępowania administracyjnego jest legalizm działań podejmowanych przez organ rozstrzygający daną sprawę. Zasada ta ma swoje silne umocowanie w Konstytucji RP (art. 7), a także w ustawie (art. 6 k.p.a.). Organy władzy publicznej mają zatem nakaz działania jedynie na podstawie i w granicach obowiązującego prawa, przy czym odnosi się to zarówno do stosowania prawa w procesie orzeczniczym organów administracji publicznej, jak i w szerszym ujęciu, w ramach stanowienia prawa w drodze rozporządzeń, których wydawanie umocowane jest w ustawie. Zasady demokratycznego państwa prawnego wywodzone są również zasady prawidłowej (przyzwoitej) legislacji, które nakazują, aby przepisy formułowane były w sposób poprawny, jasny i precyzyjny, zwłaszcza wówczas, gdy dotyczą praw i wolności jednostki (vide: wyroki Trybunału Konstytucyjnego z: 11 stycznia 2000 r., sygn. akt K 7/99, publ. OTK 2000/1/2; z 21 marca 2001 r., sygn. K 24/00, publ. OTK 2001/3/51). Według art. 92 Konstytucji RP rozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w Konstytucji na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu (ust. 1). Organ upoważniony do wydania rozporządzenia nie może przekazać swoich kompetencji, o których mowa w ust. 1, innemu organowi (ust. 2). Z orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego wynika, że w rozporządzeniu powinny być zatem zamieszczane jedynie przepisy o charakterze technicznym, niemające zasadniczego znaczenia z punktu widzenia praw lub wolności jednostki.

Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że nie można negować, iż celem przepisów rozporządzeń Rady Ministrów, wydanych w wykonaniu delegacji ustawowej zawartej w art. 46a i art. 46b ustawy o zwalczaniu zakażeń była ochrona zdrowia. W ocenie NSA, należy podzielić stanowisko prezentowane w orzecznictwie, że żadne względy praktyczne albo pragmatyczne, jak też celowość wprowadzanych rozwiązań, nie uzasadniają wykroczenia poza granice upoważnienia ustawowego. Tak więc chociaż oceniane zakazy, nakazy i ograniczenia można uznać za uzasadnione z punktu widzenia walki z pandemią, to tryb ich wprowadzenia doprowadził do naruszenia podstawowych standardów konstytucyjnych i praw w zakresie wolności przemieszczania się (vide: wyrok Sądu Najwyższego z 29 czerwca 2021 r., sygn. akt II KK 255/21, LEX nr 3207608).

Na tle cytowanego wyżej przepisu § 2 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, że wprowadzenie w tej drodze obowiązku poddania się kwarantannie (z uwagi na fakt przekroczenia granicy państwowej) stanowi wprowadzenie do porządku prawnego (poza upoważnieniem ustawowym) jednej z form ograniczenia chronionej konstytucyjnie wolności poruszania się obywateli, o której mowa w art. 52 Konstytucji RP. W związku z powyższym, w ocenie NSA, należy podzielić stanowisko prezentowane w orzecznictwie, iż § 2 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów wykracza poza zakres ustawowego upoważnienia, bowiem nie mieścił się w ramach podmiotowych i przedmiotowych delegacji ustawowej, która nie zawiera wytycznych w tym zakresie. Niewątpliwie w upoważnieniu zawartym w art. 46b pkt 5 i 6 omawianej ustawy brak jest wytycznych w zakresie regulowania nakazów, zakazów, ograniczeń i obowiązków. Ogólne i nieprecyzyjne sformułowania wskazujące na to, że wydając rozporządzenie Rada Ministrów powinna mieć "na względzie zakres stosowanych rozwiązań" i "bieżące możliwości budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego", nie spełniają wymogu konstytucyjnego wynikającego z treści art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. Upoważnienie, o którym mowa w art. 46a ustawy, zawiera wyłącznie odesłanie do ograniczeń, obowiązków i nakazów określonych w art. 46 ust. 4, a więc jedynie do określonego zakresu tego przepisu i nie obejmuje warunków wprowadzenia tych ograniczeń, obowiązków i nakazów (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 26 stycznia 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 1479/20, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z 11 grudnia 2020 r., sygn. akt II SA/Sz 765/20). Rozporządzenie w zakresie § 2 ust. 2 pkt 2 nie wykonuje ustawowego upoważnienia, ale w istocie uzupełnia jej treść o postanowienia, których w ustawie nie ma i tym samym ingeruje w istotę konstytucyjnych praw i wolności. Pamiętać bowiem należy, że stosownie do treści art. 31 ust. 3 Konstytucji RP "ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw". Tak więc warunkiem formalnym zgodnego z Konstytucją ograniczenia praw obywateli jest więc ustanowienie ich tylko w ustawie. Oznacza to, że niedopuszczalne prawnie (z uwagi także na wskazane wyżej zasady prawidłowej legislacji) jest przeniesienie przez ustawodawcę na władzę wykonawczą kompetencji do stanowienia przepisów ograniczających wolności i prawa obywateli gwarantowanych ustawą zasadniczą.

W motywach przywołanych wyroków słusznie akcentuje się, że przepis § 2 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z 19 kwietnia 2020 r. wskazuje, że chodzi o obowiązkową kwarantannę, o której mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 34 ust. 5 ustawy o zwalczaniu zakażeń. Stwierdzić natomiast trzeba, że przepisy tej ustawy przewidują obowiązek kwarantanny, ale dla zupełnie innej sytuacji niż ta, która była przedmiotem oceny w niniejszej sprawie. Z treści art. 34 ust. 2 ustawy o zwalczaniu zakażeń wynika bowiem jednoznacznie, że stanowi on o obowiązku kwarantanny dla osób zdrowych, które pozostawały w styczności z osobami chorymi na choroby zakaźne, jeżeli tak postanowią organy inspekcji sanitarnej przez okres nie dłuższy niż 21 dni, licząc od ostatniego dnia styczności. Na podstawie art. 34 ust. 5 ustawy o zwalczaniu zakażeń Minister Zdrowia wydał rozporządzenie w sprawie wykazu chorób powodujących powstanie obowiązku kwarantanny lub nadzoru epidemiologicznego oraz okresu obowiązkowej kwarantanny lub nadzoru epidemiologicznego, w którym wymienił [...] wśród chorób powodujących powstanie obowiązku czternastodniowej kwarantanny. Oznacza to, że przepisy art. 34 ust. 2 oraz art. 34 ust. 5 ustawy o zwalczaniu zakażeń nie dotyczyły obowiązkowej kwarantanny dla osób przekraczających granicę państwową w określonym czasie bez względu na styczność z osobami chorymi na choroby zakaźne bądź brak takiej styczności i bez postanowienia organu inspekcji sanitarnej. Ustawodawca, mówiąc o czasowych ograniczeniach określonego sposobu przemieszczania się (art. 46 ust. 4 pkt 1, art. 46b pkt 1 ustawy o zwalczaniu zakażeń), nie objął tym pojęciem obowiązku poddania się kwarantannie w związku z przekroczeniem granicy państwowej (art. 46b pkt 5 i 6 tej ustawy), skoro wyraźnie każdą z tych sytuacji opisał odrębnie jako różne rozwiązania.

Wobec powyższego, w świetle poglądów przywołanego orzecznictwa uznać należy, że konstrukcja przepisu § 2 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów, ingerując w istotę konstytucyjnych praw i wolności, narusza art. 52 Konstytucji RP statuującego wolność przemieszczania się. W takiej sytuacji regulacje zawarte w rozporządzeniu wydanym przy wykorzystaniu delegacji ustawowej, które nie mają jednoznacznego, ścisłego odniesienia do treści tej delegacji, nie mogą być stosowane. W konsekwencji oznacza to, że obowiązek kwarantanny, o którym mowa przepisie rozporządzenia nie może być objęty sankcją administracyjną w postaci kary pieniężnej a wobec tego organ nie był władny do nałożenia kary administracyjnej ani na podstawie art. 48a ust. 1 pkt 1 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, ani na zasadzie art. 15zzzn ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych.

W tym stanie rzeczy Sąd, działając na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, o czym orzeczono w punkcie I sentencji wyroku a skoro z przyczyn wyżej wywiedzionych zachodzi ewidentny brak podstaw prawnych do dalszego kontynuowania w niniejszej sprawie postępowania administracyjnego, wobec czego na mocy w art. 145 § 3 p.p.s.a. Sąd umorzył postępowanie administracyjne jako bezprzedmiotowe (w pkt II sentencji wyroku). Wydane orzeczenie sądu zastępuje rozstrzygnięcie organu administracji publicznej i pełni funkcję decyzji umarzającej postępowanie administracyjne w całości lub w części, kończąc postępowanie bez rozstrzygania sprawy co do jej istoty (por. R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wyd. 5, Warszawa 2017). W ten sposób, kierując się zasadami ekonomiki procesowej, ustawodawca umożliwił, aby wyrok sądu administracyjnego w takiej sytuacji definitywnie załatwiał sprawę administracyjną bez potrzeby ponownego angażowania organu administracji publicznej tylko po to, żeby wydał decyzję o umorzeniu postępowania

O kosztach postępowania (punkt III sentencji wyroku) Sąd orzekł na mocy art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.

Sąd orzekł w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym na podstawie art.15zzs⁴ ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem [...], innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm.), zgodnie z którym przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.