Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2392/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-07-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6365 Inne zezwolenia, zgody i nakazy z zakresu ochrony zabytków
Hasła tematyczne: Zabytki
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 105 poar 1, art 145 par 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Artur Kuś, Sędziowie sędzia WSA Wojciech Sawczuk, asesor WSA Elżbieta Granatowska (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 6 lipca 2022 r. sprawy ze skargi K. P. na decyzję Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu z dnia [...] września 2021 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] września 2021 r., [...], Minister Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania K. P. z dnia 10 lutego 2021 r. od decyzji [...]Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 25 stycznia 2021 r., znak: [...], umarzającej w całości wznowione postępowanie w sprawie zakończonej ostateczną decyzją [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] czerwca 2017 r., znak: [...], dotyczącą remontu grobowca [...] usytuowanego na Cmentarzu Starym w [...] kwatera 28, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Do wydania zaskarżonej decyzji doszło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r., znak: [...][...] Wojewódzki Konserwator Zabytków udzielił H. R. pozwolenia na prowadzenie prac remontowych przy grobowcu rodziny [...] usytuowanym w kwaterze nr [...] na Cmentarzu Starym w [...].

W dniu 24 lipca 2018 r. do Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego wpłynął wniosek K. P. z dnia 17 lipca 2018 r., zawierający żądanie wznowienia postępowania zakończonego ww. decyzją [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków dotyczącą prac remontowych przy ww. grobowcu. Powyższy wniosek pismem dnia 11 stycznia 2019 r. został przekazany do rozpatrzenia zgodnie z właściwością [...] Wojewódzkiemu Konserwatorowi Zabytków.

Postanowieniem z dnia [...] marca 2019 r., [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., wznowił na wniosek K. P. postępowanie zakończone ww. ostateczną decyzją własną z dnia 19 czerwca 2017 r. Następnie decyzją z dnia [...] października 2019 r., [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków orzekł, że decyzja "z dnia 16 czerwca 2017 r. znak: [...]" została wydana z naruszeniem prawa. W uzasadnieniu wskazał, że w trakcie oględzin w dniu 15 marca 2019 r. ustalono, że prace remontowe zostały wykonane w oparciu o wykonane pozwolenie i w tej sprawie mogłaby zapaść jedynie decyzja odpowiadająca decyzji dotychczasowej (art. 146 § 2 k.p.a.).

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, po rozpatrzeniu odwołania K. P. od tej decyzji, decyzją z dnia 13 marca 2020 r., uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Powodem wydania decyzji kasatoryjnej było naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, poprzez wydanie niepełnego rozstrzygnięcia, niezgodnie z treścią art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków dniu 25 stycznia 2021 r. wydał decyzję, znak: [...], którą umorzył w całości wznowione postępowanie. W uzasadnieniu ww. decyzji organ wskazał, że umorzenie postępowania było konieczne z uwagi na upływ terminu ważności pozwolenia z dnia [...] czerwca 2017 r., tj. z dniem [...] grudnia 2018 r.

Minister Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu po rozpatrzeniu odwołania K. P. z dnia 10 lutego 2021 r., uznał, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa.

Organ wskazał, że zgodnie z art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zbytków wymaga m.in. prowadzenie robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków. Tryb wydawania pozwoleń, o których mowa w ww. art. 36 ust. 1 określają przepisy rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 2 sierpnia 2018 r. w sprawie prowadzenia prac konserwatorskich, restauratorskich i badań konserwatorskich przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków albo na Listę Skarbów Dziedzictwa oraz robót budowlanych, bądź architektonicznych i innych działań przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków, a także badań archeologicznych i poszukiwań zabytków (Dz. U. z 2021 r., poz. 81), zgodnie z którymi pozwolenie konserwatorskie na prowadzenie robót budowlanych obligatoryjnie musi zawierać wskazanie terminu jego ważności (§ 13 ust. 1 pkt 7 ww. rozporządzenia). Stosownie zaś do przepisu art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną, wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu.

W pozwoleniu [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 16 czerwca 2017 r., którego dotyczył wniosek K. P. o wznowienie postępowania, organ wyznaczył termin jego ważności do dnia 31 grudnia 2018 r. Wniosek K. P. i wpłynął do Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego jeszcze w okresie ważności pozwolenia z dnia 16 czerwca 2017 r., jednak [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków wydając zaskarżoną decyzję w dniu 21 stycznia 2021 r. orzekał już po upływie terminu ważności decyzji z dnia 16 czerwca 2017 r., której dotyczyło wznowione postępowanie.

W postępowaniu wznowieniowym organy zarówno pierwszej jak i drugiej instancji są zobowiązane uwzględnić aktualny stan faktyczny w sprawie, tj. fakt, że termin ważności pozwolenia weryfikowanego we wznowionym postępowaniu z dnia 16 czerwca 2017 r,. już upłynął. Organ wyjaśnił, że upływ czasu, na który został wydany dany akt, a więc nadejście terminu końcowego ma charakter zdarzenia przyszłego i nieuniknionego i powoduje wygaśnięcie aktu. Upływ terminu działa zawsze automatycznie i oznacza wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego. Powyższe oznacza, że po upływie terminu ważności określonego w pozwoleniu, decyzja ta traci swoją moc prawną. Utrata mocy obowiązującej decyzji powoduje, że nie może być ona przedmiotem obrotu prawnego (wyrok NSA z dnia 20 lutego 2001 r., sygn. akt II SA 480/00). Nie chodzi oczywiście o nieważność decyzji spowodowaną upływem czasu, ale o ważność decyzji w określonym czasie, w tym znaczeniu, że po upływie wyznaczonego czasu decyzja traci znaczenie prawne i przestaje obowiązywać (por. wyrok NSA z dnia 7 marca 2007 r., sygn. akt II OSK 1465/05). Nie jest w związku z powyższym dopuszczalna weryfikacja decyzji, która utraciła ważność ponieważ nie ma możliwości zmiany aktu, który nie występuje już w obrocie prawnym. Ponadto, Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 31 stycznia 2021 r., sygn. akt II OSK 2689/20 wskazał, że określenie w decyzji terminu ważności decyzji oznacza niewątpliwie, iż tylko w tym okresie decyzja ta wywołuje skutki prawne. Sformułowanie "okres ważności" wyraźnie oznacza, że chodzi o określenie czasu, w którym decyzja ma moc obowiązującą, a więc upływ okresu ważności powoduje ten skutek, że po jego upływie nie można już powoływać się tę decyzję, gdyż utraciła ona swoją ważność. Nie chodzi więc nieważność takiej decyzji spowodowaną upływem czasu, ale o ważność decyzji w określonym czasie, w tym znaczeniu, że po upływie wyznaczonego czasu decyzja traci znaczenie prawne i przestaje obowiązywać (por. także wyroki NSA z dnia 7 marca 2007 r., sygn. akt II OSK 1645/05 i z dnia 27 września 2017 r., sygn. akt II OSK 120/16). Jeśli decyzja, której dotyczył wniosek w chwili rozpoznawania tego wniosku już nie obowiązywała, to fakt ten nie pozwala na wszczęcie i prowadzenie postępowania (ww. wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2021 r.).

Skoro pozwolenie z dnia 16 czerwca 2017 r. r., utraciło swoją moc prawną z dniem 31 grudnia 2018 r., to nie istnieje możliwość jego weryfikacji po tym terminie. W tym stanie rzeczy, wobec braku podstaw i merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, należało orzec o umorzeniu postępowania jako bezprzedmiotowego. Zgodnie bowiem z art. 105 § 1 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Nie ulega wątpliwości, że postępowanie dotyczące weryfikacji decyzji, która utraciła ważność, wobec braku jego istnienia w obrocie prawnym, a więc przedmiotu, jest postępowaniem bezprzedmiotowym. Ponadto należy również wskazać, że złożenie wniosku o wznowienie postępowania w okresie obowiązywania danej decyzji administracyjnej (tak jak miało m miejsce w omawianej sprawie) nie ma znaczenia prawnego w kwestii dopuszczalności jej weryfikacji w ww. trybie nadzwyczajnym po upływie terminu jej ważności.

Skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła K. P.

W uzasadnieniu skargi skarżąca opisała przebieg postępowania w sprawie. Wskazała, że organy prowadziły postępowanie opieszale, z naruszeniem przepisów o terminach rozpoznawania spraw. Skarżąca wskazała, że skoro w uzasadnieniu w decyzji z 25 stycznia 2021 r. organ I instancji stwierdził że, po ponownym przeanalizowaniu sprawy zauważono ważność decyzji do 31 grudnia 2018 r., to zbędne było prowadzenie postępowania wznowieniowego po tej dacie. W decyzjach organów wydanych w tej sprawie podano różne numery i daty decyzji z czerwca 2017 r. Ponadto nie podjęto działań w związku z podaniem przez wnioskodawczynię nieprawdziwych danych o prawie dysponowania grobowcem. Decyzje organów wydane w tej sprawie pozbawiły skarżącą prawa dysponowania grobem jej rodziców.

W odpowiedzi na skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz.U. z 2022 poz. 329 – zwanej dalej "p.p.s.a.") sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Sąd uwzględnia skargę w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach sąd stwierdza nieważność decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji przeprowadzona z uwzględnieniem powyższych reguł doprowadziła do uznania, że nie narusza ona prawa.

Na wstępie wskazać należy, iż rację ma skarżąca, wskazując w skardze, że w decyzjach organów wydanych w tej sprawie podano różne numery i daty decyzji z czerwca 2017 r. Z akt sprawy wynika, że prawidłowy numer i data decyzji objętej wnioskiem o wznowienie postępowania to 19 czerwca 2017 r. [...]. Organ I instancji w decyzji z dnia 25 stycznia 2021 r. o umorzeniu postępowania wskazał nieprawidłowo na decyzję "z dnia 16 czerwca 2017 r. znak [...]" dotyczącą remontu grobowca [...] usytuowanego na kwaterze 28 na Cmentarzu Starym w [...], a błąd ten powielił organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na pismo Sądu z dnia 10 maja 2022 r. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wskazał, że prawidłową datą decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków wydanej w przedmiocie udzielenia pozwolenia na prowadzenie prac przy grobowcu jest data 19 czerwca 2017 r. (znak [...]), natomiast data 16 czerwca 2017 r. i znak [...] są błędne. W ocenie Sądu, omyłki w oznaczeniu wskazanej decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w uzasadnieniach decyzji organów obu instancji kontrolowanych w tej sprawie nie dawały podstawy do ich uchylenia. Mogą one bowiem zostać sprostowane przez organy z urzędu na podstawie art. 113 § 1 k.p.a.

Podkreślenia wymaga, że kontrolowane przez Sąd postępowanie administracyjne prowadzone było w nadzwyczajnym trybie wznowienia postępowania administracyjnego uregulowanym w art. 145-152 k.p.a. Przedmiotem wznowienia było postępowanie administracyjne zakończone ostateczną decyzją [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] czerwca 2017 r., znak: [...], udzielającą H. R. pozwolenia konserwatorskiego na prowadzenie prac remontowych przy grobowcu rodziny [...], usytuowanym w kwaterze nr [...] na Cmentarzu Starym w [...]. W decyzji tej organ wyznaczył termin jej ważności do dnia 31 grudnia 2018 r. Wniosek o wznowienie postępowania w tej sprawie z dnia 17 lipca 2018 r. złożyła do Ministerstwa Kultury i Dziedzictwa Narodowego – Generalnego Konserwatora Zabytków K. P., wskazując, że nie brała udziału w postępowaniu jako osoba, której przysługuje tytuł prawny do tego grobowca. Wniosek ten, uzupełniony pismem wnioskodawczyni z dnia 17 grudnia 2018 r., został przekazany do właściwego organu – [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] w dniu 4 lutego 2019 r. Postanowieniem z dnia 4 marca 2019 r. organ wznowił postępowanie w tej sprawie, uznając, że zaszła przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., gdyż ustalił, że wnioskodawczyni posiada prawo do dwóch miejsc pochówku w sześcioosobowym grobowcu, zatem miała prawo do udziału w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na prace remontowe dotyczące tego grobowca. Decyzją z dnia [...] października 2019 r., [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków orzekł, że decyzja objęta wnioskiem o wznowienie została wydana z naruszeniem prawa. W uzasadnieniu wskazał, że w trakcie oględzin w dniu 15 marca 2019 r. ustalono, że prace remontowe zostały wykonane w oparciu o wykonane pozwolenie i w tej sprawie mogłaby zapaść jedynie decyzja odpowiadająca decyzji dotychczasowej (art. 146 § 2 k.p.a.). Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, po rozpatrzeniu odwołania K. P. od tej decyzji, decyzją z dnia 13 marca 2020 r., uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Powodem wydania decyzji kasatoryjnej było naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, poprzez wydanie niepełnego rozstrzygnięcia, niezgodnie z treścią art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków w Przemyślu w dniu 25 stycznia 2021 r. wydał decyzję, którą umorzył w całości wznowione postępowanie. W uzasadnieniu ww. decyzji organ wskazał, że umorzenie postępowania było konieczne z uwagi na upływ terminu ważności pozwolenia konserwatorskiego z dniem 31 grudnia 2018 r. Minister Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu, po rozpatrzeniu odwołania K. P. z dnia 10 lutego 2021 r. na tę decyzję, uznał, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa.

Sąd podziela to stanowisko organów, aczkolwiek organy powinny były dojść do takich wniosków na wcześniejszym etapie postępowania przy badaniu przedmiotowych podstaw do wznowienia postępowania w 2019 r. Decyzja z dnia [...] czerwca 2017 r. udzielająca pozwolenia konserwatorskiego na prowadzenie prac remontowych przy przedmiotowym grobowcu utraciła ważność w dniu 31 grudnia 2018 r. Utrata mocy obowiązującej decyzji powoduje, że nie może być ona przedmiotem obrotu prawnego. Nie jest w związku z powyższym dopuszczalna weryfikacja decyzji we wznowionym postepowaniu administracyjnym, która utraciła ważność, ponieważ nie ma możliwości uchylenia aktu, który nie występuje już w obrocie prawnym. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 31 stycznia 2021 r., sygn. akt II OSK 2689/20 wskazał, że "wznowienie postępowania może nastąpić w sprawach zakończonych rozstrzygnięciem ostatecznym, posiadających przymiot trwałości, dlatego też nie jest dopuszczalne wznowienie postępowania w odniesieniu do decyzji wyeliminowanej z obrotu prawnego (patrz: wyrok NSA dnia 29 czerwca 2016 r. sygn. akt I OSK 3061/14). (...) decyzja (...), której dotyczył wniosek o wznowienie, w chwili rozpoznawania tegoż wniosku już nie obowiązywała, a to nie pozwalało na wszczęcie i prowadzenie postępowania wznowieniowego." W tej sprawie postępowanie wznowiono postanowieniem z dnia 4 marca 2019 r., a więc już po upływie okresu ważności decyzji z dnia [...] czerwca 2017 r. Wprawdzie w tej sprawie organ powinien był odmówić wznowienia postępowania w 2019 r., lecz skoro postępowanie wznowieniowe zostało już wszczęte, to organ prawidłowo wydał decyzję na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. o jego umorzeniu jako bezprzedmiotowego. Zgodnie bowiem z art. 105 § 1 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Postępowanie dotyczące weryfikacji decyzji, która utraciła ważność, wobec braku obrocie prawnym przedmiotu postępowania jest bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a.

Należy zgodzić się z organem, że złożenie wniosku o wznowienie postępowania w okresie obowiązywania danej decyzji administracyjnej (tak jak miało miejsce w omawianej sprawie) nie ma znaczenia prawnego w kwestii dopuszczalności jej weryfikacji w ww. trybie nadzwyczajnym po upływie terminu jej ważności. Rację ma skarżąca, że postępowanie w tej sprawie trwało długo i było prowadzone opieszale, w związku z czym upłynął termin ważności decyzji, lecz wydając zaskarżoną decyzję z dnia 21 września 2021 r. organ miał obowiązek uwzględnić obecny stan faktyczny i prawny sprawy, w którym decyzja z dnia [...] czerwca 2017 r. nie obowiązywała już od blisko 3 trzech lat.

W odniesieniu do zarzutu skargi, iż organy nie podjęły działań w związku z podaniem przez wnioskodawczynię nieprawdziwych danych o prawie dysponowania grobowcem oraz pozbawiły skarżącą prawa dysponowania grobem jej rodziców, wskazać należy, iż zaskarżone decyzje wydane w przedmiocie umorzenia wznowionego postępowania mają charakter procesowy, zatem z przyczyn formalnych organy nie mogły rozpoznać tej sprawy merytorycznie i orzec czy prace wykonane przy grobowcu w oparciu o decyzję z dnia 19 czerwca 2017 r. są zgodne z prawem, w szczególności czy inwestor posiadał prawo do dysponowania tym grobowcem w zakresie przeprowadzenia przy nim prac remontowych.

Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji.

Sprawa rozpoznana została na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a., gdyż skarżąca złożyła wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.