Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 638/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-06-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Wach (spr.) Sędzia NSA Dariusz Dudra Sędzia NSA Joanna Wegner Protokolant Dorota Onyśk po rozpoznaniu w dniu 3 czerwca 2022 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M.J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 lipca 2021 r. sygn. akt V SA/Wa 3380/21 w sprawie ze skargi M. J. na decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego ARIMR w Warszawie z dnia (...) stycznia 2016 r. nr (...) w przedmiocie odmowy przyznania płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 20 lipca 2021 r., V SA/Wa 3380/21 oddalił skargę M. J. na decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego ARIMR w Warszawie z dnia 21 stycznia 2016 r. nr ONW/13/2016 w przedmiocie odmowy przyznania płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

15 maja 2014 r. skarżący złożył wniosek o przyznanie płatności ONW strefa górska - 9,55 ha. Następnie 30 marca 2015 r. w gospodarstwie producenta przeprowadzono kontrolę weryfikacyjną w zakresie powierzchni ewidencyjno-gospodarczej (PEG). Kontrola ta wykazała nieprawidłowości w zakresie powierzchni działek zadeklarowanej do płatności. Z raportu kontroli wynikało bowiem, że w przypadku działki ewidencyjnej nr 568 powierzchnia deklarowana wynosiła 9,55 ha, a powierzchnia PEG zmierzona w ramach działki ewidencyjnej wyniosła 7,50 ha. Wyniki powołanej kontroli zostały uwzględnione przez Kierownika BP ARiMR, który decyzją z dnia 11 maja 2015 r. odmówił stronie przyznania wnioskowanej płatności wskazując, że różnica pomiędzy powierzchnią działek zadeklarowanych a powierzchnią stwierdzoną podczas kontroli wyniosła 27,3333%. Decyzja ta została następnie uchylona decyzją organu II instancji z dnia 6 lipca 2015 r. z uwagi na nierozpatrzenie całości materiału dowodowego.

W ponownie prowadzonym postępowaniu przez organ I instancji, producent rolny nadesłał pismo, w którym wyjaśnił, że wykonał pomiar terenu zgłoszonego do płatności uzyskując wynik 8,27 ha. Do pisma tego dołączył kopię mapy ewidencyjnej, oraz kopie wypisu z rejestru gruntów, a także płytę CD ze zdjęciami wykonanymi podczas pomiarów powierzchni.

Decyzją z 15 grudnia 2015 r. Kierownik BP ARiMR odmówił przyznania wnioskodawcy płatności ONW z uwagi na różnicę procentową (27,3333%) pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną, a powierzchnią stwierdzoną.

Organ odwoławczy decyzją z 21 stycznia 2016 r. utrzymał ww. rozstrzygnięcie w mocy w całości podzielając ustalenia organu I instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 31 stycznia 2017 r., sygn. akt V SA/Wa 646/16 uwzględnił skargę M. J. i uchylił decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego ARIMR w Warszawie z 21 stycznia 2016 r. w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania. Sąd orzekł również o kosztach postępowania sądowego.

NSA wyrokiem z dnia 6 grudnia 2019 r., sygn. akt I GSK 1509/19 uwzględnił skargę kasacyjną organu administracji, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez WSA w Warszawie. Zdaniem sądu kasacyjnego, w zaskarżonym wyroku WSA w Warszawie nie wskazał, na czym miałoby polegać naruszenie przepisów postępowania administracyjnego (brak powołania konkretnych przepisów procedury administracyjnej) i nie uzasadnił, że mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a więc taki, że gdyby do niego nie doszło to zostałoby podjęte rozstrzygnięcie o odmiennej treści. Sąd nie wykazał też, w jaki sposób zaskarżona decyzja narusza prawo materialne. Sąd nie skonfrontował również podniesionych przez siebie okoliczności, mających świadczyć o wadliwie przeprowadzonym postępowaniu dowodowym, z przepisami materialnymi i proceduralnymi obowiązującymi w zakresie płatności ONW. Sąd nie wyjaśnił także w sposób przekonujący, dlaczego uznał, że dokonana przez organ ocena zgromadzonego materiału jest nieprawidłowa, czy z powodu niepełnego materiału dowodowego, czy raczej błędnej jego oceny. NSA wskazał, iż rozpoznając ponownie sprawę Sąd pierwszej instancji powinien zbadać dokonane w sprawie ustalenia uwzględniając przy tym specyfikę przyznawania płatności rolnych. Z obowiązujących w tym zakresie unormowań wynika bowiem, że ciężar udowodnienia spoczywa na stronie postępowania.

Ponadto sąd kasacyjny zauważył, iż w rozpoznawanej sprawie w związku ze zgłoszonymi przez producenta rolnego zastrzeżeniami co do powierzchni PEG organ przeprowadził weryfikację powierzchni w terenie. W związku z tym dokonując ponownej kontroli sądowo-administracyjnej zaskarżonej decyzji Sąd pierwszej instancji powinien przede wszystkim skonfrontować wynik przeprowadzonego w terenie pomiaru (7,50 ha) z pozostałymi dowodami w sprawie w tym z powierzchnią pierwotnie zadeklarowaną przez stronę (9,55 ha) oraz wskazaną w przesłanym przez stronę w toku postępowania piśmie (8,27 ha). Sąd powinien mieć na uwadze również i to, że organ dokonał pomiaru powierzchni PEG po weryfikacji terenowej powierzchni ewidencyjno - gospodarczej przedmiotowej działki. Pomiaru dokonano odbiornikiem GPS. Nadto, Sąd powinien ocenić fakt podania przez producenta rolnego na przestrzeni krótkiego czasu dwóch wielkości powierzchni gruntu, przy czym wielkość powierzchni gruntu podana po dokonaniu pomiaru zleconego przez stronę była zbliżona do powierzchni ustalonej przez organ. Sąd powinien też zastanowić się nad możliwością doliczenia strefy buforowej (zakładając hipotetycznie że powinien był ją uwzględnić), zwłaszcza w kontekście stwierdzonej procentowej różnicy (27,333 %) pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną a powierzchnią stwierdzoną przez organ i wielkością jaką maksymalnie z tego tytułu można doliczyć.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ponownie rozpoznając sprawę w związku z uchyleniem przez NSA wyroku z dnia 31 stycznia 2017 r., sygn. akt V SA/Wa 646/16 skargę oddalił wyrokiem z dnia 25 sierpnia 2020 r. sygn. akt V SA/Wa 522/20. W następstwie rozpoznania skargi kasacyjnej od powyższego wyroku wniesionej przez M. J. NSA orzeczeniem z dnia 7 kwietnia 2021 r. sygn. akt I GSK 118/21 uchylił tenże wyrok i sprawę przekazał do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu własnego orzeczenia NSA podniósł kwestię zaniechania dokonania konfrontacji wyników przeprowadzonych przez organ w terenie pomiarów działki skarżącego zgłoszonej do płatności z pozostałymi dowodami, w tym z powierzchnią zadeklarowaną przez skarżącą (9,55 ha) oraz wskazaną w złożonym w toku postępowania piśmie wyjaśniającym (8,27 ha) .

Naczelny Sąd Administracyjny, w wyroku 6 grudnia 2019 r., sygn. akt I GSK 1509/18, wskazał na potrzebę oceny dowodów przedłożonych przez stronę, zwłaszcza argumentacji zawartej w piśmie z 26 października 2015 r. Gdyby przyjąć argumentację Sądu I instancji za prawidłową, to uznać należałoby, iż wskazany wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego był zbędny, gdyż nie istniała potrzeba oceny argumentacji strony zawartej w przedmiotowym piśmie, a takie stanowisko jest sprzeczne z treścią art. 190 w zw. z art. 153 p.p.s.a.

Wojewódzki Sąd administracyjny w Warszawie w zaskarżonym wyroku stwierdził, że kluczowe znaczenie ma w sprawie okoliczność zmiany przez samego skarżącego powierzchni zgłoszonej do płatności działki.

W ocenie sądu skarżący nie wykazał, iż prawidłowo użytkowana powierzchnia działki rolnej co do której ubiega się o płatność jest inna od ustalonej przez organ. Przypominając, że zasadą jest, że tylko powierzchnia prawidłowo użytkowana, zgodnie z normami może stanowić podstawę przyznania płatności przy założeniu, że wcześniej była ona w odpowiednim terminie zadeklarowana przez rolnika i mieściła się w powierzchni PEG.

W konsekwencji sąd I instancji wskazał, ze nie widzi potrzeby ponownego przywoływania szerokiej argumentacji prawnej odnoszącej się do meritum sprawy zawartej w uzasadnieniu wyroku wydanego w sprawie o sygn. akt V SA/Wa 522/20, którą to argumentację w całości podziela.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył skarżący wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz rozpoznanie skargi i uchylenie decyzji Dyrektora MORARiMR z dnia 21 stycznia 2016 r. względnie, na wypadek uznania, że istota sprawy nie jest dostatecznie wyjaśniona o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przypisanych.

Skarżący na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

1. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 190 p.p.s.a. poprzez niedokonanie w niniejszej sprawie przez Sąd skonfrontowania wyników przeprowadzonych przez Organ w terenie pomiarów działki Skarżącego zgłoszonych do płatności ONW (7,50 ha) z pozostałymi dowodami zgromadzonymi w toku postępowania administracyjnego, w tym powierzchnią pierwotnie zadeklarowaną przez Skarżącego (9,55 ha) oraz wskazaną w złożonym w toku postępowania piśmie wyjaśniającym (8,27 ha), pomimo wyraźnego wskazania Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartego w wyrokach z 7 kwietnia 2021 r. w sprawie pod sygn. I GSK 118/21 oraz z 6 grudnia 2019 r. w sprawie pod sygn. I GSK 1509/19, czym związany był Sąd w niniejszej sprawie;

2. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 21 ust. 2 pkt 2) ustawy z 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 - 2013 (ustawa o wspieraniu rozwoju) poprzez uznanie, że w niniejszej sprawie Organ wywiązał się z obowiązku wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz dokonania oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego poprzez wskazanie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, dlaczego odmówił wiarygodności / uznania dowodom przedłożonym przez Skarżącego (pismo, w którym Skarżący wykonał pomiar terenu zgłoszonego do płatności uzyskując wynik 8,27 ha, do którego dołączył kopię mapy ewidencyjnej oraz kopie wypisu z rejestru gruntow, a także płytę CD ze zdjęciami wykonanymi podczas pomiarow, przy czym należy wskazać, że w toku rozprawy poprzedzającej publikację zaskarżonego wyroku Skarżący wyjaśnił, że uzyskany wynik 8,27 ha wynikał z nieuwzględnienia przez niego stref buforowych, ktore powinny być zgodnie z obowiązującymi przepisami, co do zasady uwzględnione), podczas gdy z treści zaskarżonej decyzji Organu oraz zaskarżonego wyroku to nie wynika, a kwestię skonfrontowania tych wyników, w wyroku z 6 grudnia 2019 r. w sprawie pod sygn. I GSK 1509/19, Naczelny Sąd Administracyjny uznał za istotną dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy;

3. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 21 ust. 2 pkt. 4) ustawy o wspieraniu rozwoju poprzez uznanie, że w niniejszej sprawie Organ zapewnił Skarżącemu, zgodnie z jego żądaniem, czynny udział w każdym stadium postępowania administracyjnego, podczas gdy z okoliczności faktycznych sprawy wynika, że Organ podejmował czynności w sposób uniemożliwiający osobisty udział Skarżącego w czynnościach kontroli terenowej z 30 marca 2015 r.;

4. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 21 ust. 1 i 2 ustawy o wspieraniu rozwoju poprzez uznanie, że w toku postępowania administracyjnego Organ prawidłowo określił sposób zagospodarowania działki Skarżącego i na tej podstawie, w ramach kontroli administracyjnej, dokonał w sposób prawidłowy na obrazie ortofotomapy pomiaru powierzchni, które faktycznie kwalifikowały się do objęcia wnioskowanym rodzajem pomocy ONW, podczas gdy z okoliczności faktycznych sprawy wynika w sposób jednoznaczny, że w toku postępowania administracyjnego Organ nie przeprowadził wyczerpującej analizy całego zgromadzonego materiału dowodowego oraz pominął dokumenty i wyniki pomiarów przedstawionych przez Skarżącego, a także nie zweryfikował metody dokonywania pomiarów proponowanych przez Skarżącego w kontekście jej prawidłowości i relacji do metody wykorzystanej w toku kontroli administracyjnej, oraz nie przeprowadził dowodu z zeznań świadka D. T., a ponadto przyjął domniemanie protokołu z kontroli z 31 marca 2015 r., który był nieprawidłowy (sama kontrola terenowa została przeprowadzona w sposób nieprawidłowy) bez jego szczegółowej analizy i weryfikacji materiałów źródłowych, co skutkowało błędnym ustaleniem przez Organ stanu faktycznego i w konsekwencji utrzymaniem zaskarżonej wtoku postępowania administracyjnego decyzji organu I instancji w mocy;

5. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a.. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 21 ust. 1,2 i 3 ustawy o wspieraniu rozwoju poprzez uznanie, że wtoku postępowania administracyjnego Skarżący nie przedstawił materiału dowodowego, który mógłby podważyć ustalenia Organu i przeczyłby materiałom zgromadzonym przez sam Organ, podczas gdy z dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy wynika, że stosowne informacje i dokumenty zostały Organowi przez Skarżącego dostarczone, jednakże w terminach, które były warunkowane terminami czynności podjętych przez sam Organ, co nie może z kolei wpływać ujemnie na interesy Skarżącego. Ponadto, stanowisko Skarżącego znajduje potwierdzenie w obrazie ortofomapy wykonanej w 2015 r., w krótkim czasie po przeprowadzeniu kontroli z 30 marca 2015 r.;

6. art. 145 § 1 pkt 1 iit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak wskazania w zaskarżonym wyroku, z jakich przyczyn w ocenie Sądu to wyłącznie organ decyduje o tym, czy, w jaki sposób i w jakim czasie będzie przeprowadzona kontrola na miejscu oraz, że Skarżący nie może podważyć skutecznie ustaleń organu co do powierzchni zgłoszonej przez niego i kwalifikującej się do płatności działki, podczas gdy Sąd był zobowiązany do wskazania w uzasadnieniu wyroku podać podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, wobec czego zaskarżony wyrok nie poddaje się kontroli instancyjnej.

Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzucono zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1. art. 16 ust. 5 Rozporządzenia Komisji (UE) Nr 65/2011 z 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (dalej: Rozporządzenia nr 65/2011") poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że odmowa Skarżącemu przyznania w niniejszej sprawie płatności ONW było uzasadniona, mimo, że prawidłowa ocena zgromadzonego wtoku postępowania administracyjnego materiału dowodowego prowadzi do oczywistego wniosku, że różnica między obszarem zadeklarowanym we Skarżącego wniosku o płatność, a obszarem referencyjnym podlegającym płatności ONW wynosiła mniej niż 20%;

2. art. 28 ust. 1 lit. c) w zw. z art. 28 ust. 2 w zw. z art. 34 ust. 1 Rozporządzenia komisji (WE) nr 1122/2009 z 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina z 30 listopada 2009 r. (Dz.Urz.UE.L Nr 316, str. 65, dalej: Rozporządzenie nr 1122/2009) poprzez ich błędną wykładnię i w konsekwencji uznanie, że kontrole administracyjne dotyczące zgodności pomiędzy działkami rolnymi zadeklarowanymi we wniosku o płatność, a działkami referencyjnymi należy przeprowadzać w systemie LPiS, podczas gdy przepisy te nie przewidują nakazu dokonywania oceny powierzchni referencyjnej zgłoszonej działki za pomocą tego systemu (z treści art. 28 ust 1 Rozporządzenia nr 1122/2009 wynika, że wykrywanie nieprawidłowości w toku kontroli administracyjnych za pomocą narzędzi informatycznych stanowi jedynie przykład sposobu dokonywania kontroli - ze względu na użycie sformułowania "w szczególności" - natomiast ust. 2 przytoczonego przepisu potwierdza, że wykazanie nieprawidłowości może powodować konieczność przeprowadzenia kontroli na miejsc), które to ustalenie skutkowało pominięciem pomiarów przedstawionych przez Skarżącego w toku postępowania administracyjnego i nieprawidłową kwalifikacją czynności dokonanych przez przedstawicieli Organu w toku kontroli terenowej na działce Skarżącego w dacie 30 marca 2015 r.;

3. art. 124 ust. 2 Rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniające rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylające rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz.Urz.UE.L Nr 30, str. 16, dalej: Rozporządzenie nr 73/2009) poprzez jego niezastosowanie przy ocenie prawidłowości przeprowadzenia kontroli przez Organ i sporządzonego na te] podstawie raportu, co doprowadziło do uznania, że kontrola Organu została przeprowadzona prawidłowo, a w konsekwencji do uznania, że Organ prawidłowo odmówił przyznania płatności ONW Skarżącemu;

4. art. 34 ust. 1 Rozporządzenia nr 1122/2009 poprzez niewłaściwe zastosowanie tego przepisu przy ocenie prawidłowości przeprowadzenia kontroli 30 marca 2015 r. na działce Skarżącego i sporządzonego na jej podstawie raportu z 31 marca 2015 r., co doprowadziło do uznania, że kontrola została przeprowadzona prawidłowo, a w konsekwencji do uznania, że odmowa przyznania płatności ONW Skarżącemu przez Organ była uzasadniona.

W uzasadnieniu skarżący przedstawił argumenty mające wskazywać na zasadność zarzutów postawionych w petitum skargi kasacyjnej.

Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego ARIMR w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.

Według art. 190 p.p.s.a., sąd któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Wykładnia prawa obejmuje zarówno prawo materialne, jak i prawo procesowe. Wykładnia prawa dokonana przez Naczelny Sąd Administracyjny nie może wykraczać poza zakres kognicji i orzekania, wyznaczony zasadą związania granicami skargi kasacyjnej. Jednocześnie przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez wojewódzki sąd administracyjny granice sprawy podlegają zawężeniu do granic, w jakich Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną. Wydanie wyroku przez wojewódzki sąd administracyjny z pominięciem wykładni dokonanej w sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny, przy sformułowaniu takiego zarzutu w skardze kasacyjnej prowadzi do jej uwzględnienia. Adresatem normy z art. 190 p.p.s.a. jest sąd, któremu sprawa została przekazana, a zastosowanie wskazanego przepisu w konkretnej sprawie przyspiesza postępowanie sądowoadministracyjne przez ostateczne przesądzenie pewnych kwestii spornych jeszcze przed przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania. Wykładnia prawa dokonana w trybie art. 190 zdanie pierwsze p.p.s.a., wiąże nie tylko sąd pierwszej instancji i kasatora, ale także Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający skargę kasacyjną od wyroku wydanego w tej sprawie po ponownym jej rozpatrzeniu. Sprawa oznacza sprawę w znaczeniu materialnym, a nie procesowym, taką sprawą jest sprawa, która ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji publicznej i zakończona ostatecznym rozstrzygnięciem podlegającym ponownej kontroli sądowoadministracyjnej. Treść i zakres sprawy administracyjnej, czyli tożsamość sprawy wyznaczają normy prawa materialnego, które determinują treść rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonym akcie i precyzują czynności pozwalające zidentyfikować skonkretyzowany w nich stosunek prawny. Tożsamość sprawy rozstrzygniętej przez sąd i tej, na którą skarga została wniesiona wyznaczają trzy kwestie: przedmiot, podmiot i podstawa prawna.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 7 kwietnia 2021 r., I GSK 118/21 przedstawił następującą wykładnię prawa dokonaną w sprawie, która została przekazana do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie: "(...) są one zasadne; podnosi się bowiem kwestię zaniechania dokonania konfrontacji wyników przeprowadzonych przez organ w terenie pomiarów działki skarżącego zgłoszonej do płatności z pozostałymi dowodami, w tym z powierzchnią zadeklarowaną przez skarżącą (9,55 ha) oraz wskazaną w złożonym w toku postępowania piśmie wyjaśniającym (8,27 ha) - patrz pkt 1, 2, 4 i 5 sentencji skargi kasacyjnej, pozostałe zaś stanowią pochodną tego zaniechania. Uwaga ta dotyczy pkt 3 petitum skargi kasacyjnej, jak też zarzutów o charakterze materialnym. (...) Tymczasem Sąd - wbrew wytycznym Naczelnego Sądu Administracyjnego - wskazał, że "wszystkie pomiary dokonuje się w tzw. rzucie ortogonalnym, wobec czego zastrzeżenia skarżącego nie mogą mieć wpływu na dokonanie obliczenia maksymalnego kwalifikowanego obszaru", a "Przekazane przez skarżącego fotografie wykonane w dniu 24 października 2015 r., nie mogą zostać uznane za wiarygodne w kontekście kampanii na rok 2014". (...) Nie ulega też wątpliwości, że Naczelny Sąd Administracyjny, wydając wyrok 6 grudnia 2019 r., sygn. akt I GSK 1509/18, a następnie sporządzając uzasadnienie, wskazał na potrzebę oceny dowodów przedłożonych przez stronę, zwłaszcza argumentacji zawartej w piśmie z 26 października 2015 r. (...) Naczelny Sąd Administracyjny - także w tym składzie - dostrzega potrzebę gruntownej analizy zarówno treści pisma skarżącego z 26 października 2015 r. jak też załączników, w tym treści zawartej na płycie CD i rzeczowej ich oceny w kontekście ustaleń poczynionych w zaskarżonych decyzjach. (...) Naczelny Sąd Administracyjny - w obecnym składzie - dostrzega także potrzebę oceny, podnoszonej w ramach art. 174 pkt 2 p.p.s.a. (zarzut 3 skargi kasacyjnej), kwestii uniemożliwienia skarżącemu, zgodnie z jego żądaniem, udziału w kontroli terenowej w dniu 30 marca 2015 r., a także wpływu tego zdarzenia na treść ustaleń faktycznych poczynionych przez organy orzekające w sprawie. Mając na względzie powyższe Naczelny Sąd Administracyjny uznał za przedwczesne wypowiadanie się w zakresie trafności zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego."

Należy przypomnieć, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 6 grudnia 2019 r., I GSK 1509/18 przedstawił następującą wykładnię prawa dokonaną w sprawie, która została przekazana do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie: " (...) W rozpoznawanej sprawie w związku ze zgłoszonymi przez producenta rolnego zastrzeżeniami co do powierzchni PEG organ przeprowadził weryfikację powierzchni w terenie. W związku z tym dokonując ponownej kontroli sądowoadministracyjnej zaskarżonej decyzji Sąd pierwszej instancji powinien przede wszystkim skonfrontować wynik przeprowadzonego w terenie pomiaru (7,50 ha) z pozostałymi dowodami w sprawie (w tym z powierzchnią pierwotnie zadeklarowaną przez stronę (9,55 ha) oraz wskazaną w przesłanym przez stronę w toku postępowania piśmie (8,27 ha)). Sąd powinien mieć na uwadze również i to, że organ dokonał pomiaru powierzchni PEG po weryfikacji terenowej powierzchni ewidencyjno - gospodarczej przedmiotowej działki. Pomiaru dokonano odbiornikiem GPS. Nadto, Sąd powinien ocenić fakt podania przez producenta rolnego na przestrzeni krótkiego czasu dwóch wielkości powierzchni gruntu, przy czym wielkość powierzchni gruntu podana po dokonaniu pomiaru zleconego przez stronę była zbliżona do powierzchni ustalonej przez organ. Sąd powinien też zastanowić się nad możliwością doliczenia strefy buforowej (zakładając hipotetycznie że powinien był ją uwzględnić), zwłaszcza w kontekście stwierdzonej procentowej różnicy (27,333%) pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną a powierzchnią stwierdzoną przez organ i wielkością jaką maksymalnie z tego tytułu można doliczyć. Powinien również w swoich rozważaniach uwzględnić i to, że powierzchnia działek rolnych, do których przyznawana jest płatność ONW, powinna odpowiadać powierzchni działek ewidencyjnych wykorzystywanych do celów rolniczych, a więc bez powierzchni zadrzewionej, zakrzewionej, bez dróg, bez wód oraz innych powierzchni przeznaczonych na cele pozarolnicze. Co oznacza, że wielkość powierzchni w kolejnych latach może się różnić. W tym kontekście Sąd powinien rozważyć, jakie znaczenie dla rozpoznania tej sprawy ma fakt, że strona sukcesywnie powiększa powierzchnię działki na cele rolne. Zasadą jest, że tylko powierzchnia prawidłowo użytkowana, zgodnie z normami, może stanowić podstawę przyznania płatności, co nie zmienia faktu, że wcześniej te grunty (ich powierzchnia) muszą być w terminie zadeklarowane przez rolnika i mieścić się w powierzchni PEG ustalonej na podstawie bazy danych LPIS (por. art. 34 ust. 2 rozporządzenia (WE) nr 1122/2009). Podsumowując, za zasadny należało uznać zarzut naruszenia przepisów postępowania, a zwłaszcza art. 141 § 4 p.p.s.a. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny uznał za przedwczesne wypowiadanie się w zakresie naruszenia prawa materialnego."

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie będąc z mocy art. 190 p.p.s.a. związany wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 7 kwietnia 2021 r., I GSK 118/21 w następujący sposób uwzględnił ją w zaskarżonym skargą kasacyjną wyroku z 20 lipca 2021 r.:

"(...) W ocenie tutejszego sądu powyższa okoliczność (zmiana przez samego skarżącego powierzchni zgłoszonej do płatności działki) ma kluczowe znaczenie w niniejszej sprawie. Zwraca na to uwagę NSA w uzasadnieniu wyroku wydanego w sprawie o sygn. akt I GSK 1509/18. (...) Zdaniem tutejszego sądu w kontekście powyższego skarżący nie może podważyć skutecznie ustaleń organu co do powierzchni zgłoszonej przez niego i kwalifikującej się do płatności działki. Przede wszystkim zauważyć trzeba, że skarżący sam nie jest konsekwentny co do tego jaką powierzchnię gruntu zgłasza do płatności. W ocenie sądu to producent rolny najlepiej wie, a przynajmniej powinien wiedzieć co zgłasza, co uprawia i w jakich granicach. Zmiany jakich dokonywał w tym zakresie podważają jego wiarygodność i pozwalają na postawienie tezy, iż czynił to wyłącznie na użytek przedmiotowej sprawy. Zatem ustalenia poczynione przez organy udokumentowane raportem z dokonanych czynności oraz załączona do tegoż raportu dokumentacja fotograficzna były wiarygodne, a skarżący w sposób skuteczny ich nie podważył, choćby dlatego, iż sam nie był przekonany co do kwalifikuje się do płatności w przypadku jego gruntu. Wskazać również należy, że powierzchnia działki rolnej do której przyznawana jest płatność ONW powinna odpowiadać powierzchni działki ewidencyjnej wykorzystywanej do celów rolniczych, a więc bez powierzchni zadrzewionej, zakrzewionej oraz innych powierzchni przeznaczonych na cele nierolne (drogi, rowy, wody). W ocenie sądu skarżący nie wykazał, iż prawidłowo użytkowana powierzchnia działki rolnej co do której ubiega się o płatność jest inna od ustalonej przez organ. W tym miejscu raz jeszcze należy przypomnieć, że zasadą jest, iż tylko powierzchnia prawidłowo użytkowana, zgodnie z normami może stanowić podstawę przyznania płatności przy założeniu, że wcześniej była ona w odpowiednim terminie zadeklarowana przez rolnika i mieściła się w powierzchni PEG. W tym stanie rzeczy sąd I instancji nie widzi potrzeby ponownego przywoływania szerokiej argumentacji prawnej odnoszącej się do meritum sprawy zawartej w uzasadnieniu wyroku wydanego w sprawie o sygn. akt V SA/Wa 522/20, którą to argumentację w całości podziela."

Należy podkreślić, że Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w tej sprawie związany jest wykładnią prawa dokonaną w trybie art. 190 zdanie pierwsze p.p.s.a., przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 7 kwietnia 2021 r., I GSK 118/21. W tym wypadku wykładnia ta obejmowała jedynie prawo procesowe w zakresie następujących zagadnień: 1. potrzebę oceny dowodów przedłożonych przez stronę, zwłaszcza argumentacji zawartej w piśmie z 26 października 2015 r.; 2. potrzebę gruntownej analizy zarówno treści pisma skarżącego z 26 października 2015 r. jak też załączników, w tym treści zawartej na płycie CD i rzeczowej ich oceny w kontekście ustaleń poczynionych w zaskarżonych decyzjach; 3. potrzebę oceny kwestii uniemożliwienia skarżącemu, zgodnie z jego żądaniem, udziału w kontroli terenowej w dniu 30 marca 2015 r., a także wpływu tego zdarzenia na treść ustaleń faktycznych poczynionych przez organy orzekające w sprawie. Związanie wykładnią prawa ma na celu zapewnienie jednolitości orzecznictwa. Przyjmuje się, że Naczelny Sąd Administracyjny w orzeczeniu kasatoryjnym może nie tylko przeprowadzić krytykę orzeczenia sądu pierwszej instancji w kontekście zarzutów skargi kasacyjnej, dokonując prawidłowej wykładni prawa na tle przyjętego przez sąd pierwszej instancji stanu faktycznego, ale także narzucić temu sądowi określony sposób postępowania, który wyeliminuje powstałe w toku rozpoznania sprawy uchybienia i wątpliwości. Obowiązkiem Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznającego skargę kasacyjną w sprawie, która była wcześniej przedmiotem rozstrzygnięcia przez ten sąd, jest najpierw ustalenie, czy uzasadnienie wcześniejszego orzeczenia zawiera wykładnię prawa i jakich norm prawnych ona dotyczy, oraz ocena zarzutów skargi kasacyjnej przez pryzmat tej wykładni.

Według art. 141 § 4 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Wymagane jest, aby uzasadnienie wyroku stanowiło logiczną, zwartą całość, aby prześledzić tok rozumowania sądu i poznanie racji, które stały za rozstrzygnięciem o zgodności z prawem zaskarżonego aktu. Tworzy to po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, że w razie wniesienia skargi kasacyjnej nie powinno budzić wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że zaskarżony wyrok został wydany po gruntownej analizie akt sprawy i że wszystkie wątpliwości występujące na etapie postępowania administracyjnego zostały wyjaśnione. Uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego musi zawierać jednoznaczne stanowisko co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Podstawa rozstrzygnięcia powinna być podana i wyjaśniona w uzasadnieniu wyroku. W przypadku oddalenia skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. w uzasadnieniu orzeczenia sąd administracyjny powinien wskazać, jakie przepisy uprawniały organ administracji publicznej do wyciągnięcia określonych konsekwencji prawnych z dokonanych w sprawie ustaleń. Zastosowane w postępowaniu administracyjnym przepisy prawa materialnego i procesowego wraz z art. 151 p.p.s.a. stanowią podstawę prawną rozstrzygnięcia w rozumieniu art. 141 § 4 zadanie pierwsze p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie sporządził uzasadnienia zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku zgodnie ze wskazanymi wymogami, ponieważ powołanie w uzasadnieniu wyroku jedynie art. 151 p.p.s.a. bez powołania mających w sprawie zastosowania przepisów prawa materialnego i procesowego nie jest wyjaśnieniem podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Należy podkreślić, że 7 kwietnia 2021 r. mocą wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego został wyeliminowany z obrotu prawnego wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 25 sierpnia 2020 r., V SA/Wa 522/20. Wobec tego, brak było podstaw faktycznych i prawnych, aby argumentacja zawarta w uzasadnieniu tego wyroku mogła mieć zastosowanie 20 lipca 2021 r. do wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia.

Skarga kasacyjna ma usprawiedliwioną podstawę z art. 174 pkt 2) p.p.s.a., ponieważ trafny jest zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. podniesiony w pkt 6. jej petitum.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uwzględnił skargę kasacyjną uchylając zaskarżony wyrok w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. odstąpiono od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości, ponieważ zachodzi przypadek szczególnie uzasadniony.