Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 35/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2018-03-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 1 pkt 2 w zw.  z art. 151 par. 2 i art. 146 par. 2  oraz art. 104
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Darmoń Sędziowie : WSA Mirosław Bator WSA Jacek Bursa (spr.) Protokolant : Katarzyna Krawczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 marca 2018 r. sprawy ze skargi J. R. i M. D. na decyzję Wojewody z dnia [...] listopada 2017 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji po wznowieniu postępowania I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżących J. R. i M. D. solidarnie kwotę [...]zł (słownie: dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta K. decyzją z Nr [...] z [...]08.2017 r., znak: [...], na podstawie art. 150 § 1, art. 145 § 1 pkt 4 i art. 151 § 1 pkt 1 kpa, orzekł o odmowie uchylenia własnej decyzji ostatecznej Nr [...] z [...].05.2013 r., o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę K. i B. B. oraz K. i Z. K., dla zamierzenia budowlanego "Budowa zespołu 10 budynków mieszkalnych jednorodzinnych (w tym 8 wolnost. + 2 w zabudowie bliźniaczej) na działkach [...], [...], [...] obr. [...], z infrastrukturą techn. na działkach [...], [...], [...], [...], [...] (sieć wody i kanalizacji sanitarnej, sieć gazu z przyłączami, przebudowa linii napowietrz. SN 15kV, sieć kablowa NN z napowietrzną stacją trafo i złączami do budynków, kanalizacja opadowa rozsączająca z drogi i budynków) oraz zjazdem z ulicy [...] w K., budynki mieszkalne z instalacjami wewn.: wody, kanalizacji sanitarnej, gazu, ccw+c.o., energii elektrycznej oraz rozbiórka części fundamentu kolidującego z projektowaną inwestycją", sprostowanej postanowieniem Prezydenta Miasta K. z [...].07.2013 r., znak: [...]; przeniesionej decyzją Prezydenta Miasta K. nr [...] z [...].05.2016 r., znak: [...] na rzecz spółki: [...] K. K. i Wspólnicy Spółka Jawna z siedzibą w [...], z wyłączeniem zakresu: "Budowa sieci gazowej wraz z przyłączami"; oraz przeniesionej decyzją Prezydenta Miasta K. nr [...] z [...].06.2016 r., znak: [...], na rzecz spółki: [...] Sp. z o.o., oddział w [...], ul. B. , wyłącznie w zakresie "budowy sieci gazu wraz z przyłączami".

Organ I instancji stanowisko swoje uzasadnił tym, że wniosek o wznowienie postępowania nie pochodzi od stron postępowania, ponieważ działka skarżących nr [...] nie znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu, a posiadanie przez skarżących działki nr [...] stanowiącej część pasa drogi publicznej - ul. [...], nie uprawnia do bycia stroną w postępowaniu o pozwolenie na budowę.

Od decyzji wnieśli odwołanie J. R. i M. D., podnosząc, że działka nr [...] nadal stanowi ich współwłasność, co wynika z Księgi Wieczystej [...], i jest niezbędna dla dojazdu do planowanej inwestycji dlatego znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu, natomiast w zakresie działki nr [...] wyjaśnienia wymaga, czy "budowa sieci gazu wraz z przyłączami" nie będzie przebiegać przez tę działkę lub na nią oddziaływać.

Wojewoda decyzją z 15 listopada 2017r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2, w związku z art. 151 § 2 i art. 146 § 2 oraz art. 104 kpa w związku z art. 80 ust. 1 pkt 2, art. 81 ust. 1 pkt 2 i art. 82 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U.2017.1332.t.j.), uchylił zaskarżoną decyzję w całości, i w tym zakresie orzekam, co do istoty sprawy stwierdzając, że decyzja Prezydenta Miasta K. Nr [...] z [...].05.2013 r., o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę, wydana została z naruszeniem prawa; jednak brak jest podstaw do uchylenia tej decyzji, na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146 § 2 kpa, ponieważ w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.

W ocenie organu odwoławczego w przedmiotowej sprawie wypowiadał się już Wojewoda w decyzji kasacyjnej z [...].12.2016 r. znak: [...], w uzasadnieniu której wskazał uchybienia organu I instancji oraz, co należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrywaniu sprawy. Zaskarżona decyzja z [...].08.2017 r. wydana została bez uwzględnienia wszystkich uwag zawartych w ww. decyzji organu odwoławczego. W szczególności, organ I instancji zbadał szczegółowo projekt budowlany zatwierdzony decyzją z [...].05.2013 r., ustalając, że nie narusza on obowiązujących przepisów, z czego wyprowadził wniosek, że działka skarżących nr [...] nie znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu. Jednak czym innym jest zgodność projektu budowlanego z przepisami, a czym innym obszar oddziaływania inwestycji. Zgodność projektu z przepisami wcale nie musi oznaczać, że określona działka nie znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu. Stanowisko takie potwierdza aktualne orzecznictwo sądowo-administracyjne, np. wyrok NSA z 11.10.2017 r. sygn. Akt II OSK 254/16, gdyż obszaru oddziaływania obiektu nie należy utożsamiać wyłącznie z brakiem zachowania przez inwestora wymogów określonych przepisami techniczno-budowlanymi lub przepisami z zakresu ochrony środowiska. Obiekt budowlany może wprowadzać określone ograniczenie w zagospodarowaniu terenu, co nie oznacza, że jego realizacja jest niezgodna z przepisami techniczno-budowlanymi i co za tym idzie, ze nie można będzie uzyskać na jego realizację pozwolenia na budowę. W przypadku konkretnej inwestycji wymagane jest odniesienie się do indywidualnych parametrów inwestycji, w tym przewidzianych w projekcie budowlanym rozwiązań, przy wzięciu także pod uwagę funkcji, formy, konstrukcji projektowanego obiektu i innych cech charakterystycznych oraz sposobu zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanego obiektu. Nie można przyjąć tak, jak to zrobił Prezydent Miasta K., że samo zachowanie odległości dla danego rodzaju obiektów budowlanych, przyjęte w przepisach określających warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane i ich usytuowanie, przesądza, że oddziaływanie spornego obiektu nie wykracza poza obszar nieruchomości inwestora, a więc nieruchomości sąsiadujące nie znajdują się w obszarze jego oddziaływania. Nie ma przy tym znaczenia, czy działki objęte oddziaływaniem inwestycji graniczą bezpośrednio z działką, na której zaprojektowano budowę obiektu budowlanego, skoro obszar oddziaływania obiektu może obejmować inne, dalej położone tereny.

W badanej sprawie, w oparciu o sporządzoną analizę zacieniania ustalono, że projektowane budynki mieszkalne zacieniają budynek mieszkalny istniejący na działce nr [...] w godz. 7.00 - 8.30 w dniach równonocy, zatem budynek mieszkalny na działce nr [...] ma zapewnione doświetlenie przez 8 godzin i 30 minut w dniach równonocy w przedziale między godz. 7.00 a godz. 17.00 (w godz. 8.30-17.00). Skoro zatem występuje okresowe zacienianie, jakkolwiek normatywne, budynku mieszkalnego na działce sąsiedniej nr [...], to oznacza to, że projektowany obiekt budowlany oddziałuje na tę działkę, dlatego znajduje się ona w obszarze oddziaływania tego obiektu, a właściciele jej są stronami postępowania. Z tego powodu, organ odwoławczy uchylił zaskarżoną decyzję w całości, i w tym zakresie orzekł, co do istoty sprawy,

Równocześnie projekt budowlany spełnia wszystkie wymagania określone przepisami techniczno-budowlanymi i ochrony środowiska, co zostało szczegółowo wykazane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, a co podziela organ odwoławczy, i inwestor spełnił wszystkie wymogi wynikające z art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego, i inwestycja nie narusza nieruchomości skarżących w stopniu oznaczającym naruszenie prawa, to brak jest jakichkolwiek podstaw prawnych do przyjęcia, że w wyniku wznowienia postępowania nie mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Bez znaczenia w sprawie jest, że działka drogowa nr [...], przylegająca do działki nr [...], nadal stanowi współwłasność skarżących. Określenie użyte w decyzji Prezydenta Miasta K., wydanej w trybie art. 40 Prawa budowlanego, nr [...] z [...].06.2016 r., znak: [...] "budowa sieci gazu wraz z przyłączami" zostało nieprawidłowo sformułowane i powinno brzmieć: "budowa sieci gazowej wraz z przyłączami", a błąd ten nie miał znaczenia w niniejszej sprawie, ponieważ przeniesienie decyzji o pozwoleniu na budowę nie obejmuje zmiany projektu budowlanego, a to wymagałoby odrębnej decyzji wydanej w trybie art. 36a Prawa budowlanego.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję złożyli J. R. i M. D., zarzucając naruszenie

- art. 138 § 1 pkt. 2 K.p.a. - poprzez orzeczenie o uchyleniu zaskarżonej decyzji pozwolenia na budowę w całości z powodu naruszenia prawa, z równoczesną odmową jej uchylenia z powołaniem na art. 146 § 2 K.p.a. - zamiast' uchylenia w całości zaskarżonej decyzji i orzeczenia co do istoty sprawy bądź umorzenia postępowania organu I instancji,

- art. 146 § 2 K.p.a. w zw. z art. 10 K.p.a., polegające na nieuprawnionym przyjęciu przez Wojewodę, iż brak jest podstaw do uchylenia decyzji pozwolenia na budowę z tego powodu, że podjęta nowa decyzja byłaby tożsama co do istoty z rozstrzygnięciem dotychczasowym w sytuacji, gdy równocześnie stwierdzono w uzasadnieniu, że obszar oddziaływana planowanej inwestycji został określony niewłaściwie, co w konsekwencji pozbawiło skarżących przymiotu strony postępowania i pozbawiło zagwarantowanego w art. 10 K.p.a. czynnego udziału w postępowaniu,

- art. 7 w zw. z art. 77 K.p.a. poprzez naruszenie zasady prawdy obiektywnej, polegające na nienależytym przestrzeganiu przepisów prawa budowlanego oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i nie rozpatrzeniu argumentów podnoszonych przez skarżących.

W ocenie skarżących wielokrotnie podnosili, że uczestnicy planowanej inwestycji, zarówno na etapie budowy jak i późniejszej jej eksploatacji będą musieli korzystać z działki drogowej oznaczonej nr [...] będącej współwłasnością skarżących. Wg wcześniej prezentowanego stanowiska Wojewody (Decyzja z dnia [...].12.2016 w sprawie uchylenia i przekazania do ponownego rozpoznania Decyzji nr [...]) - wymagało wyjaśnienia, czy przedmiotowa działka została na mocy art 73 ustawy "Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną..." przejęta z mocy prawa przez Gminę M.K. i stanowi pas drogowy ul. [...]. W szczególności wymagało wyjaśnienia, czy była ona we władaniu Gminy K. w dniu 31.12.1998 r. Jak wynika z treści zebranego w sprawie materiału, jedynym dowodem mającym potwierdzić fakt władania w/w działką przez gminę K. w dniu 31.12.1998r jest pismo ZIKiT z dnia [...].04.2016, znak [...] informujące, że "z posiadanych materiałów geodezyjnych, aktualnych oraz archiwalnych wynika, że w/w działki ([...] i [...]) są obecnie jak również były w dniu 31.12.1998 zajęte pod pas drogowy drogi publicznej - ul. [...]. W związku z powyższym obie działki mogą podlegać działaniu przepisów art 73 ustawy z dnia 13.10.98. Równocześnie w piśmie tym podkreślono, że ZIKiT nie posiada informacji odnośnie wszczętych, prowadzonych bądź zakończonych postępowań dotyczących działek [...] i [...], prowadzonych w oparciu o art 73 ustawy "Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną..." W piśmie ZIKiT nie podano o jakie dokładnie materiały "aktualne i archiwalne" chodzi i co ma oznaczać stwierdzenie, że działki "mogą" podlegać w/w ustawie, przy równoczesnym braku informacji o prowadzonych postępowaniach w trybie art 73 ustawy. Przedmiotową działkę skarżący nabyli w roku 2008, przyjmując, że zapisy w księdze wieczystej odpowiadają stanowi faktycznemu i prawnemu (wiara publiczna ksiąg wieczystych). W chwili nabycia działki jak i obecnie, zgodnie z zapisami K W stanowi ona nadal własność skarżących. Skarżący nadal płacą podatek od nieruchomości z tyt. posiadania przedmiotowej działki. Jest rzeczą bezsporną i przez nikogo nie kwestionowaną, że dojazd do planowanej inwestycji jak i później dojazd do wybudowanych domów musi odbywać się poprzez działkę [...], a skoro tak, to uznać należy, że będzie dochodzić do permanentnego naruszenia prawa własności skarżących, którzy są jej właścicielami. Stanowisko Wojewody, przedstawione w uzasadnieniu decyzji, iż jest to bez znaczenia w sprawie oznacza brak rozpatrzenia ich zarzutu, pomimo wielokrotnego jego zgłaszania. Z uwagi na to ocena, iż w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji zaskarżonej jest nieuprawniona.

W oparciu o to wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji w części dotyczącej odmowy uchylenia decyzji Prezydenta Miasta K. nr [...] z [...].05.2013 r. i o zasądzenie kosztów.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" - "c" p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych.

Skarga zasługuje na uwzględnienie z powodu naruszenia przepisów postępowania – art. 149 § 2 kpa, art. 151 § 2 kpa i art. 146 § 2 kpa art. w zw. z 107 § 3 kpa, w stopniu który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że choć skarżący zaskarżyli decyzję Wojewody w części dotyczącej braku możliwości uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę i stwierdzającą wydanie tej decyzji z naruszeniem prawa, to z uwagi na tryb w jakim decyzja Wojewody została wydana, nie jest możliwe uchylenie jej we wskazanej części i pozostawienie fragmentu sentencji jedynie o uchyleniu decyzji organu I instancji. Takie rozstrzygnięcie prowadziłoby bowiem do pozostawienia w obrocie decyzji, która sprawiałaby wrażenie wydania jej na podstawie art. 138 § 2 kpa, co w przedmiotowym wypadku nie miało miejsca. Dlatego też, uwzględniając że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody w całości. W związku z powyższym należy przy tym zaznaczyć, że w myśl art. 134 § 2 p.p.s.a., Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego. Na tej płaszczyźnie w orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że orzeczeniem na niekorzyść strony skarżącej w rozumieniu art. 134 § 2 p.p.s.a. będzie każde orzeczenie, które pogarsza sytuację skarżącego w stosunku do tej, jaką miał przed wniesieniem skargi, choćby w wyniku motywów rozstrzygnięcia, przy czym pogorszenie to nie musi dotyczyć wyłącznie jego praw czy obowiązków wynikających z prawa materialnego, ale także pewnych uprawnień faktycznych czy procesowych, powstałych w wydaniu zaskarżonego aktu. Dlatego też z uwagi na to, że decyzja Wojewody zaskarżona została wyłącznie przez skarżących, mimo uchylenia jej w całości, w ponownym postępowaniu administracyjnym, organ dokona rozstrzygnięcia, przyjmując że skarżącym przysługuje status strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę, które to uprawnienie procesowe ukształtowane zostało w wyniku wydania uchylonej decyzji Wojewody.

Przechodząc do dalszych rozważań wskazać należy, że zgodnie z art. 149 § 2 kpa, postanowienie o wznowieniu postępowania stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. W wyniku przeprowadzenia postępowania wznowieniowego, jednym z rodzajów rozstrzygnięcia może być taka decyzja jak w przedmiotowym wypadku tj. decyzja wydana na podstawie art. 151 § 2 kpa, stwierdzająca wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa ze wskazaniem okoliczności, z powodu których organ nie uchylił tej decyzji. Organ wydaje ją wtedy, gdy zaszły co prawda przesłanki wznowienia, lecz jednocześnie wystąpiły przesłanki negatywne z art. 146. Taka decyzja powinna wskazywać zarówno pozytywną, jak i negatywną przesłankę (por. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 27 sierpnia 2014 r., II SA/Rz 166/14, LEX nr 1507926, zgodnie z którym organ, działając na podstawie art. 151 § 2, powinien ograniczyć się do stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa oraz podania przyczyny, z której nie może uchylić decyzji kwestionowanej w trybie wznowienia postępowania). Zgodnie z wyrokiem NSA w Warszawie z dnia 12 kwietnia 2001 r., I SA 1289/99, LEX nr 54527, organ w uzasadnieniu decyzji stwierdzającej wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa musi wykazać, że wadliwość procesowa nie wpłynęła na prawidłowe zastosowanie w sprawie przepisów prawa materialnego, a więc stosując art. 146 § 2, wykazać, że decyzja dotychczasowa posiada jedynie wadliwości formalne, natomiast w całości była pozbawiona wadliwości materialnej. Oznacza to konieczność przeprowadzenia w całości postępowania, ograniczonego jedynie tożsamością sprawy, w zakresie przepisów materialnych mających zastosowanie w sprawie. (Jaśkowska Małgorzata, Wróbel Andrzej, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego).

Tymczasem z uzasadnienia zaskarżonej decyzji Wojewody, wynika, że organ w zasadzie nie analizował zgodności z prawem decyzji Prezydenta Miasta K. Nr [...] z [...].05.2013 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę na płaszczyźnie przepisów prawa materialnego znajdujących zastosowanie w sprawie, lecz ograniczył się do stwierdzenia, że inwestor spełnił wszystkie wymogi wynikające z art. 32 ust. 4 prawa budowlanego, oraz że podziela poglądy organu I instancji, że projekt budowlany spełnia wszystkie wymagania określone przepisami, "co zostało szczegółowo wykazane w uzasadnieniu zaskarżone decyzji". W tej sytuacji Wojewoda stwierdził, że "brak jest jakichkolwiek podstaw prawnych do przyjęcia, że w wyniku wznowienia postępowania nie mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej".

Tymczasem z uzasadnienia decyzji organu I instancji jednoznacznie wynika, że organ ten nie oceniał zgodności projektu budowlanego z wszystkimi przepisami prawa materialnego mającymi zastosowanie w sprawie, a ograniczył się jedynie do części przepisów techniczno-budowlanych, które analizował na płaszczyźnie oddziaływania inwestycji na działki skarżących. W konkluzji organ I instancji kategorycznie stwierdził, że: "odmowa uchylenia pozwolenia na budowę następuje ze względu na ustalenie, że nieruchomości wnioskodawców znajdują się poza obszarem oddziaływania obiektu a zatem wskutek ustalenia, że nie została spełniona przesłanka wznowienia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę określona w art. 145 § 1 pkt. 4 Kpa".

W tym stanie rzeczy brak podstaw do wyrażenia oceny, aby którykolwiek z organów dokonywał oceny zgodności projektu ze wszystkimi mającymi zastosowanie w sprawie przepisami. Przypomnieć natomiast należy, że art. 35 ust. 1 prawa budowlanego stanowi, że przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza m.in. zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu. Na tej płaszczyźnie żaden z organów nie dokonał żadnej – nawet ogólnikowej – oceny.

Dlatego w ponownym postępowaniu, Wojewoda uzupełni ocenę zgodności z prawem w/w decyzji Prezydenta Miasta K. Nr [...] z [...].05.2013 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, dokonując jej przy uwzględnieniu wszystkich przepisów prawa materialnego, mających zastosowanie w tej sprawie i stosownie do dokonanej oceny rozstrzygnie sprawę.

Mając na uwadze powyższe orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit."c" p.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a., zasądzając na rzecz skarżących solidarnie zwrot wpisu w kwocie 500 zł. i wynagrodzenia radcy prawnego w stawce minimalnej tj. 480 zł. oraz zwrot opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł.