Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 3418/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-10-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6290 Reforma rolna
Hasła tematyczne: Umorzenie postępowania
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: par. 5
journal: Dz.U. 1945 nr 10 poz 51
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej.
article: art. 2 ust. 1 pkt e
journal: Dz.U. 1945 nr 3 poz 13
law: Dekret Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej.
article: art. 105 par. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędzia del. WSA Jolanta Górska (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Małgorzata Ziniewicz po rozpoznaniu w dniu 19 października 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 sierpnia 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 779/15 w sprawie ze skargi A. z siedzibą w W. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 sierpnia 2015 r., sygn. akt I SA/Wa 779/15, oddalił skargę A. z siedzibą w W. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...].

Wyrok ten wydany został w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2012 r. A. z siedzibą w W. zwrócił się do Wojewody [...] o wydanie, na podstawie § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. nr 10, poz. 51 ze zm.), decyzji stwierdzającej, że nieruchomość położona we wsi M., gm. Z., składająca się z działek nr [...] o pow. [...] ha oraz [...] o pow. [...] ha, dla której prowadzona jest księga wieczysta KW [...], nie podpada pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. z 1945 r., nr 3, poz. 13 ze zm.).

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lutego 2013 r., nr [...], umorzył przedmiotowe postępowanie administracyjne na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. stwierdzając, że wnioskodawcy nie przysługuje przymiot strony w tym postępowaniu. Wojewoda wyjaśnił przy tym, że w dniu przejęcia przedmiotowej nieruchomości na podstawie przepisów dekretu stanowiła ona własność stowarzyszenia L. i to jedynie następcy prawnemu tego stowarzyszenia przysługuje przymiot strony w postępowaniu o wydanie decyzji stwierdzającej, że przedmiotowa nieruchomość nie podpada pod przepis art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika zaś, jak wskazał Wojewoda, że A. nie jest następcą prawnym L.

Od decyzji Wojewody [...] odwołanie wniósł A. z siedzibą w W. zarzucając, że decyzja ta wydana została z naruszeniem:

- art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. - poprzez błędne przyjęcie wykładni pojęcia interes prawny i w konsekwencji bezzasadne umorzenie postępowania administracyjnego z uwagi na brak interesu prawnego A.;

- art. 107 § 3 k.p.a. - polegającym na wadliwym uzasadnieniu decyzji w związku z brakiem należytego wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji;

- § 4 rozporządzenia Rady Ministra z dnia 21 sierpnia 1947 r. o uznaniu L. za stowarzyszenie wyższej użyteczności i o rozwiązaniu stowarzyszenia L.(Dz. U. nr 60, poz. 333) - poprzez błędne uznanie, że przepis ten nie stanowił podstawy następstwa prawnego, przynajmniej w odniesieniu do uprawnień o charakterze rzeczowym, pomiędzy L. a L.

Skarżący wskazał, że ma interes prawny w żądaniu wszczęcia przedmiotowego postępowania, bowiem wynik tego postępowania będzie miał bezpośredni skutek w sferze jego sytuacji majątkowej a w przypadku uznania przez organy administracyjne, że nieruchomość nie podlegała przepisom dekretu i nie przeszła na rzecz Skarbu Państwa uprawnione jest twierdzenie, że przedmiotowe działki cały czas pozostawały w majątku L.

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] lutego 2015 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2013 r. stwierdzając, że postępowanie prowadzone w przedmiotowej sprawie zasługiwało na umorzenie.

Uzasadniając zajęte stanowisko, Minister wskazał na wstępie, że nieruchomość położoną we wsi M., gm. Z., składającą się z działek nr [...] o pow. [...] ha oraz [...] o pow. [...] ha, nabyła od M. Z., na podstawie umowy kupna - sprzedaży zawartej w formie aktu notarialnego z dnia [...] lutego 1928 r., repertorium na rok 1928 nr [...], L., która w dniu [...] lutego 1928 r. połączyła się z T. tworząc jedną organizację L. Rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 20 stycznia 1934 r. (Dz.U.R.P. nr 11, poz. 90) o nadaniu statutu stowarzyszeniu L. uznano to stowarzyszenie za stowarzyszenie wyższej użyteczności. Następnie, na mocy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 sierpnia 1947 r. o uznaniu L. za stowarzyszenie wyższej użyteczności i o rozwiązaniu stowarzyszenia L. (Dz.U. nr 60, poz. 333), majątek stowarzyszenia L., w myśl § 34 jego statutu (M.P. z 1934 r. nr 30, poz. 45), przekazano L. Dalej, w § 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 czerwca 1954 r. w sprawie uznania stowarzyszenia L. za stowarzyszenie wyższej użyteczności (Dz.U. z 1954 r. Nr 36, poz. 152) wskazano, że majątek stowarzyszeń: L. , L. przekazuje się stowarzyszeniu wyższej użyteczności L., a także, że stowarzyszenie wyższej użyteczności L. przejmuje wszystkie prawa i obowiązki wymienionych w ust. 1 stowarzyszeń. Następnie, § 3 został zmieniony przez § 1 rozporządzenia z dnia 11 marca 1964 r. w sprawie zmiany nazwy stowarzyszenia wyższej użyteczności L. na L. oraz w sprawie zmiany statutu tego stowarzyszenia (Dz.U. Nr 10, poz. 64) z dniem 14 marca 1964 r. W 1957 r. z L. wyodrębniono pion lotniczy, w ramach którego na terenie całej Polski działały [...] regionalne pn. [...]. W dniu 5 października 1963 r. [...] został uznany rozporządzeniem Rady Ministrów za stowarzyszenie wyższej użyteczności. Podczas XIV Zjazdu Krajowego [...], który obradował 24-25 lutego 1990 r. w L., zmieniono nazwę stowarzyszenia na A.

Minister wskazał jednocześnie, że z żądaniem wszczęcia postępowania w trybie § 5 rozporządzenia może wystąpić jedynie osoba, która była właścicielem przejętej na rzecz Skarbu Państwa, w trybie dekretu o reformie rolnej, nieruchomości na dzień 13 września 1944 r. tj. na dzień wejścia w życie dekretu o reformie rolnej bądź jej następcy prawni.

Minister wyjaśnił przy tym, że § 5 rozporządzenia wskazuje, iż organ administracji jest właściwy do rozstrzygnięcia czy dana nieruchomość podpadała pod działanie przepisu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. W treści art. 2 ust. 1 lit. e dekretu określono kategorie nieruchomości, które z dniem wejścia w życie dekretu przeszły w całości na własność Skarbu Państwa z mocy prawa, bez żadnego wynagrodzenia. Nie musiały być wydawane w tym przedmiocie żadne decyzje, których skutkiem byłaby zmiana właściciela nieruchomości. Procedurę wpisywania Skarbu Państwa jako właściciela nieruchomości przeznaczonych na cele reformy rolnej uregulowano w § 12 rozporządzenia, w którym wskazano, że wpis prawa własności na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości ziemskich wymienionych w art. 2 ust. 1 dekretu nastąpi na wniosek właściwego wojewódzkiego urzędu ziemskiego. W myśl § 6 rozporządzenia, strona ubiegająca się o uznanie, że dana nieruchomość jest wyłączona spod działania postanowień zawartych w art. 2 ust. 1 lit. e winna przedłożyć określone dokumenty.

Minister wskazał także, że z akt przedmiotowej sprawy wynika, że w dniu przejęcia nieruchomości na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, jej właścicielem była L., dlatego też wyłącznie jej bądź jej następcy prawnemu przysługuje roszczenie z powołanego § 5 rozporządzenia. Minister zaznaczył w tym miejscu, że w księdze wieczystej dotyczącej przedmiotowej nieruchomości Skarb Państwa został ujawniony jako właściciel a podstawę przejęcia stanowił art. 2 ust 1 lit. e dekretu o reformie rolnej, zatem od dnia wejścia w życie dekretu o reformie rolnej, tj. od 13 września 1944 r. Skarb Państwa stał się właścicielem nieruchomości. Podstawę przejęcia majątku po L. na rzecz L. stanowiło zaś rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 sierpnia 1947 r. o uznaniu L. za stowarzyszenie wyższej użyteczności i o rozwiązaniu stowarzyszenia L. Ponieważ L. w 1947 r. nie była już właścicielem przedmiotowej nieruchomości, zarządzeniem tym nie mogła ona zostać przejęta od L. na rzecz L.

Minister wskazał również, że A. nie wykazał interesu prawnego, mającego oparcie w normie prawa materialnego, uprawniającego go do skutecznego wystąpienia z wnioskiem na podstawie § 5 powołanego rozporządzenia. Podstawą przekazania majątku L. na rzecz L. był § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 sierpnia 1947 r. W rozporządzeniu tym, jak i w przepisach stanowiących podstawę jego wydania, tj. w rozporządzeniu Prezydenta Rzeczpospolitej z dnia 27 października 1932 r. Prawo o stowarzyszeniach (Dz.U. nr 94, poz. 808), brak jest przepisu regulującego kwestię następstwa prawnego pod tytułem ogólnym. Jedyna regulacja w przedmiocie majątku rozwiązanego stowarzyszenia wyższej użyteczności jakim była L. jest zawarta w art. 56 rozporządzenia prawo o stowarzyszeniach, zgodnie z którym gdyby stowarzyszenie wyższej użyteczności straciło rację bytu, Rada Ministrów na wniosek Ministra Spraw Wewnętrznych postawiony w porozumieniu z zainteresowanymi ministrami zadecyduje jego rozwiązanie. W tym przypadku Minister Spraw Wewnętrznych wyznaczy likwidatora (ów) stowarzyszenia. Gdyby statut stowarzyszenia nie przewidywał przeznaczenia jego majątku na przypadek rozwiązania, zadecyduje o tym Rada Ministrów. Tym samym, w ocenie Ministra, nie sposób uznać, że następstwo prawne ma oparcie w tym przepisie. Minister wskazał, że A. ma wyłącznie interes hipotetyczny, bo zmierza do ustalenia, że jest on właścicielem nieruchomości, podczas gdy istotą postępowania wszczętego na podstawie § 5 rozporządzenia, nie jest ustalenie komu przysługuje prawo własności nieruchomości (tzn. czy prawo to przysługuje byłemu właścicielowi czy jego następcy prawnemu), lecz rozstrzygnięcie sporu pomiędzy właścicielem przejętej nieruchomości a Skarbem Państwa.

Na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lutego 2015 r. A. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę zarzucając, że decyzja ta wydana została z naruszeniem:

- art. 138 § 2 k.p.a. - poprzez jego niezastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2012 r. pomimo, że decyzja ta została wydana z naruszeniem prawa, w szczególności z naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a. polegającym na wadliwości uzasadnienia decyzji w związku z brakiem należytego wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji oraz z naruszeniem przepisów powołanych poniżej;

- art. 28 k.p.a. - poprzez błędne przyjęcie, że A. nie ma interesu prawnego do wystąpienia w niniejszej sprawie z wnioskiem, o którym mowa w § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej w odniesieniu do opisanych wyżej nieruchomości;

- § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 sierpnia 1947 r. o uznaniu L. za stowarzyszenie wyższej użyteczności i o rozwiązaniu stowarzyszenia L. - poprzez błędne uznanie, iż przepis ten nie stanowił podstawy następstwa prawnego (przynajmniej w odniesieniu do uprawnień o charakterze rzeczowym) pomiędzy L. a L.

W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uzasadniając wyrok oddalający skargę A. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lutego 20-15 r. wskazał, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji, są zgodne z prawem.

Uzasadniając zajęte stanowisko Sąd wskazał, że z akt administracyjnych sprawy wynika, iż prawomocnym wyrokiem z dnia 30 marca 2012 r., sygn. akt I C 1028/11, Sąd Okręgowy w Zamościu I Wydział Cywilny w sprawie z powództwa A. przeciwko Skarbowi Państwa – Staroście [...], zastępowanemu przez Prokuratorię Generalną Skarbu Państwa o ustalenie prawa własności nieruchomości oddalił powództwo. W uzasadnieniu tego wyroku wskazano, że powód nie ma interesu prawnego w żądaniu ustalenia prawa własności nieruchomości, ponieważ u jego podstaw leży chęć następczego złożenia wniosku o zmianę wpisu w księdze wieczystej, a do takiej wyrok ten doprowadzić nie może. W stanie faktycznym sprawy niniejszej zadość ostatecznemu żądaniu powoda może uczynić jedynie orzeczenie zapadłe na gruncie art. 10 ustawy o księgach wieczystych i hipotece. Na rozprawie, która odbyła się przed Wojewódzki Sądem Administracyjnym w Warszawie, pełnomocnicy stron oświadczyli, że nie posiadają wiedzy czy zakończyło się postępowanie przed Sądem Rejonowym w Zamościu o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym.

Dalej Sąd wskazał, że skarżącego nie można uznać za podmiot posiadający interes prawny w ustaleniu, na podstawie § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, że nieruchomość położona we wsi M., gm. Z., składająca się z działek nr [...] oraz [...], dla której prowadzona jest księga wieczysta [...], nie podpada pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej.

Sąd wyjaśnił, że stosownie do treści art. 2 dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej z dniem wejścia w życie tego aktu, tj. z dniem 13 września 1944 r., wszystkie nieruchomości ziemskie nim objęte przeszły ex lege, bez żadnego wynagrodzenia, w całości na własność Skarbu Państwa. Jednocześnie, w § 5 tego rozporządzenia przewidziana została możliwość wystąpienia z wnioskiem o ustalenie, czy dana nieruchomość podpadała pod działanie dekretu. Przepis ten stanowi podstawę żądania przez właścicieli (ich spadkobierców, następców prawnych) nieruchomości (jej części) przejętej na własność Państwa na podstawie przepisów dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, ustalenia w formie decyzji administracyjnej, czy dana nieruchomość podlegała działaniu przepisów o przeprowadzeniu reformy rolnej. Uzyskanie przez byłego właściciela (jego spadkobiercę, następcę prawnego) decyzji stwierdzającej, że dana nieruchomość bądź jej część nie podlegała działaniu dekretu rodzi skutki w sferze prawa własności. Dlatego też, podmiot, który nie może wykazać się interesem prawnym (nie jest właścicielem, spadkobiercą, następcą prawnym), nie ma legitymacji do występowania z wnioskiem w tej sprawie.

Sąd ocenił jednocześnie, że skarżący nie ma interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. Interes prawny skarżącego, jak wskazał Sąd, nie wynika bowiem z art. 56 rozporządzenia Prezydenta Rzeczpospolitej z dnia 27 października 1932 r. - Prawo o stowarzyszeniach, gdyż przepis ten daje uprawnienie Radzie Ministrów (na wniosek Ministra Spraw Wewnętrznych postawiony w porozumieniu z zainteresowanymi ministrami) do podjęcia decyzji o rozwiązaniu stowarzyszenia wyższej użyteczności gdyby to straciło rację bytu. W tym przypadku Minister Spraw Wewnętrznych wyznaczał likwidatora, zaś gdyby statut stowarzyszenia nie przewidywał przeznaczenia jego majątku na przypadek rozwiązania (tak jak w niniejszej sprawie), decydowała o tym Rada Ministrów. W przedmiotowej sprawie decyzja Rady Ministrów została wyartykułowana poprzez regulację zawartą w § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 sierpnia 1947 r. Przepis ten stanowił, że majątek stowarzyszenia L., w myśl § 34 jego statutu, przekazuje się L. Przepis ten również nie stanowi o interesie prawnym skarżącego. Skoro bowiem z dniem 13 września 1944 r. dekret wywołał skutki rzeczowe w postaci przejścia wymienionych w nim nieruchomości z mocy prawa na własność Państwa, to tym samym w dniu 21 sierpnia 1947 r. rozwiązywane stowarzyszenie L. nie dysponowało już fizycznie i prawnie tą nieruchomością, a co za tym idzie nie mogło jej przekazać stowarzyszeniu - L. Ponadto, skarżący nie wykazał się w niniejszej sprawie żadnym prawem majątkowym. Z kolei, samo roszczenie skarżącego o wpis jego hipotetycznego prawa do księgi wieczystej nie daje mu przymiotu strony w postępowaniu toczącym się w trybie § 5 rozporządzenia. Ponadto, przepis § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 sierpnia 1947 r., z którym A. wiąże następstwo prawne nie przewidywał, że wraz z majątkiem rozwiązanej L. przechodzą na L. także wszelkie roszczenia związane z byłym majątkiem rozwiązanego Stowarzyszenia.

Od powyżej opisanego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie A. z siedzibą w W. wniósł skargę kasacyjną, domagając się jego uchylenia w całości i rozpoznania skargi, zarzucając, że wyrok ten wydany został z naruszeniem:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c oraz art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - poprzez ich niezastosowanie i oddalenie skargi (a tym samym nieuzasadnione zastosowanie art. 151 tej ustawy), pomimo, że Wojewoda [...], wydając decyzję z dnia [...] lutego 2013 r. oraz Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, wydając decyzję z dnia [...] lutego 2015 r., dopuściły się naruszenia prawa;

- art. 2 ust. 1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej oraz art. 133 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej oraz art. 105 § 1 k.p.a. - poprzez nieuzasadnione przyjęcie, nieznajdujące oparcia w aktach sprawy, że na podstawie pierwszego z wymienionych przepisów nieruchomość położona we wsi M., składająca się z działki o nr [...] oraz z działki o nr [...] przeszła na własność Skarbu Państwa oraz poprzez przyjęcie powyższej tezy pomimo, że sprawa ze względu na jej umorzenie, nie mogła podlegać merytorycznemu rozstrzygnięciu;

- art 28 k.p.a. w zw. z § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. - poprzez błędne przyjęcie, że A. nie posiada interesu prawnego do wystąpienia z żądaniem wydania decyzji stwierdzającej, że nieruchomość nie podpadała pod działanie przepisów art 2 ust. 1 lit e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r.;

- § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 sierpnia 1947 r. o uznaniu L. za stowarzyszenie wyższej użyteczności i o rozwiązaniu stowarzyszenia L.- poprzez błędne przyjęcie, że przepis ten nie stanowił podstawy przekazania nieruchomości (jako składnika majątku L.) na rzecz L. a także poprzez błędne uznanie, iż przepis ten nie stanowił podstawy następstwa prawnego pomiędzy L. a L. przynajmniej w zakresie praw majątkowych dotyczących nieruchomości;

- art. 2 ust. 1 lit e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. oraz § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w związku z art 2 § 1 i art. 3 k.p.c. oraz w związku z § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 sierpnia 1947 r. - poprzez błędne przyjęcie, że postępowanie prowadzone na podstawie § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. nie ma charakteru cywilnego i nie dotyczy roszczeń majątkowych wchodzących w skład majątku likwidowanej L. tj. poprzez błędne przyjęcie, że prawa (roszczenia) dochodzone w postępowaniu prowadzonym na podstawie § 5 tego rozporządzenia nie wchodziły do majątku L. przekazywanego L.;

- § 12 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. oraz art. 1 ust. 1 dekretu Rady Ministrów z dnia 8 sierpnia 1946 r. o wpisywaniu w księgach hipotecznych (gruntowych) prawa własności nieruchomości przejętych na cele reformy rolnej w związku z § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. - poprzez błędne uznanie, że zaświadczenie starosty stwierdzające, że nieruchomość ziemska jest przeznaczona na cele reformy rolnej jest wystarczającą i wiążącą podstawą dla przyjęcia w ramach niniejszego postępowania, że przedmiotowa nieruchomość została nabyta przez Skarb Państwa w trybie przepisów dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r.;

- art. 140 kodeksu cywilnego w związku z art. 28 k.p.a. - poprzez błędne uznanie, że przepis ten nie stanowi dostatecznej podstawy dla uznania interesu prawnego skarżącego do wystąpienia z wnioskiem na podstawie § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r.;

- art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. - poprzez uznanie za prawidłowe decyzji wydawanych w mniejszej sprawie przez Wojewodę [...] oraz Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, pomimo niewyjaśnienia przez powołane organy wszystkich okoliczności sprawy mających istotne znaczenie dla jej rozstrzygnięcia oraz pomimo wadliwości ich uzasadnień;

- art. 105 k.p.a. - poprzez błędne uznanie, że przepis ten powinien w niniejszej sprawie stanowić podstawę umorzenia postępowania, podczas gdy przesłanki umorzenia tam przewidziane nie zostały spełnione (wniosek o wydanie decyzji pochodził od podmiotu legitymowanego);

- art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - poprzez wydanie wyroku rozstrzygającego, z przekroczeniem granic niniejszej sprawy, o przejęciu nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa, w oparciu o przepisy dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r., pomimo że okolicznością podlegającą ocenie Sądu mogła być jedynie legitymacja skarżącego do domagania się wszczęcia postępowania mającego kwestię tę wyjaśnić (na podstawie § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r.).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369), dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej wyznaczonymi wskazanymi podstawami.

Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Rozpoznając wniesioną w niniejszej sprawie skargę kasacyjną, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego słusznie bowiem uznały organy obu instancji, co prawidłowo zaakceptował w zaskarżonym wyroku Sąd I instancji, że A. z siedzibą w W. nie ma interesu prawnego do wystąpienia z wnioskiem o ustalenie, na podstawie § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. Nr 10, poz. 51 ze zm.), że nieruchomość położona we wsi M., gm. Z., składająca się z działek nr [...] i [...], dla której prowadzona jest księga wieczysta KW [...], nie podpada pod działanie art. 2 ust. 1 pkt e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. z 1945 r., nr 3, poz. 13 ze zm.).

Dekret z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej wszedł w życie z dniem jego ogłoszenia, co nastąpiło w dniu 13 września 1944 r. Z tym też dniem wszystkie nieruchomości ziemskie objęte dekretem miały przejść (ex lege) bez żadnego odszkodowania na własność Skarbu Państwa.

W § 5 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej wprowadzono natomiast możliwość orzekania, w drodze decyzji administracyjnej, o tym, czy dana nieruchomość podpadała pod działanie przepisu powołanego art. 2 ust. 1 pkt e dekretu. Przy czym, zgodnie z § 6 tego rozporządzenia, to strona ubiegająca się o uznanie, że dana nieruchomość jest wyłączona spod działania postanowień zawartych w art. 2 ust. 1 pkt e, winna przedłożyć wojewódzkiemu urzędowi ziemskiemu dowody stwierdzające dokładny obszar tej nieruchomości z wyszczególnieniem użytków każdego rodzaju, a w braku takich dowodów zwrócić się do wojewódzkiego urzędu ziemskiego o sporządzenie dowodów pomiarowych na swój koszt. Tym samym, wydanie orzeczenia na podstawie § 5 i 6 powołanego rozporządzenia mogło nastąpić wyłącznie na wniosek strony (zob. wyrok NSA z dnia 31 sierpnia 2006 r., sygn. akt I OSK 992/05, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zgodnie zaś z treścią art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Dlatego też, jak ustalono w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, z wnioskiem o orzeczenie w drodze decyzji administracyjnej o tym, czy dana nieruchomość lub jej część wchodzi w skład nieruchomości ziemskiej, o której mowa w art. 2 ust. 1 pkt e dekretu, może wystąpić wyłącznie właściciel lub współwłaściciel tej nieruchomości ziemskiej lub jego następca prawny (zob. uchwała 7 Sędziów NSA z dnia 10 stycznia 2011 r., sygn. akt I OPS 3/10, ONSAiWSA 2011/2/23, s. 55; wyrok NSA z dnia 13 kwietnia 2016 r., sygn. akt I OSK 1305/15, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W sprawach dotyczących nieruchomości interes prawny wynika bowiem z prawa rzeczowego przysługującego do tej nieruchomości. Przesłanką niezbędną do przyznania przymiotu strony w przedmiotowym postępowaniu jest wykazanie się następstwem prawnym po właścicielu przedmiotowej nieruchomości sprzed dnia wejście w życie dekretu albo wykazanie się aktualnym prawem własności lub ograniczonym prawem rzeczowym do działki (pogląd zaakceptowany przez NSA w wyroku z dnia 22 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 2423/15, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Z akt sprawy niespornie wynika, że na dzień wejścia w życie dekretu z 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, tj. na dzień 13 września 1944 r., właścicielem nieruchomości położonej we wsi M., gm. Z., składającej się z działek nr [...] i [...], była L., która była stowarzyszeniem wyższej użyteczności. Stowarzyszenie to zostało jednakże rozwiązane mocą rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 sierpnia 1947 r. o uznaniu L. za towarzyszenie wyższej użyteczności i o rozwiązaniu stowarzyszenia L. W § 4 tego postanowiono bowiem o rozwiązaniu stowarzyszenia L., uznanego za stowarzyszenie wyższej użyteczności rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 20 stycznia 1934 r. (Dz.U.R.P. nr 11, poz. 90). Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 sierpnia 1947 r. zostało wydane m.in. na podstawie art. 56 rozporządzenia Prezydenta Rzeczpospolitej z dnia 27 października 1932 r. - Prawo o stowarzyszeniach (Dz.U.R.P. Nr 94, poz. 808), który stanowił, że gdyby stowarzyszenie wyższej użyteczności straciło rację bytu, Rada Ministrów na wniosek Ministra Spraw Wewnętrznych postawiony w porozumieniu z zainteresowanymi ministrami zadecyduje jego rozwiązanie. W tym przypadku Minister Spraw Wewnętrznych wyznaczy likwidatora (ów) stowarzyszenia. Gdyby statut stowarzyszenia nie przewidywał przeznaczenia jego majątku na przypadek rozwiązania, zadecyduje o tem Rada Ministrów. Treść § 4 rozporządzenia z dnia 21 sierpnia 1947 r. świadczy o definitywnym zakończeniu działalności stowarzyszenia wyższej użyteczności publicznej L. w związku z utratą bytu prawnego. Z kolei L. została uznana za stowarzyszenie wyższej użyteczności publicznej z przyznaniem wyłączności działania na obszarze całego Państwa w zakresie wszechstronnego popierania rozwoju lotnictwa zgodnie z wytycznymi władz państwowych. Na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 sierpnia 1947 r. L. nabyła jedynie majątek rozwiązanej L., jako że w § 4 tego rozporządzenia postanowiono, że majątek stowarzyszenia L. w myśl § 34 jego statutu (Monitor Polski z 1934 r., nr 30, poz. 45) przekazuje się L. Wyjaśnić przy tym należy, że w § 34 statutu L. przewidziano, że rozwiązanie stowarzyszenia może nastąpić w sposób ustalony w obowiązującym prawie o stowarzyszeniach lub też uchwałą walnego zgromadzenia, przy czym w razie rozwiązania stowarzyszenia przez walne zgromadzenie wyznaczać miało ono komisję do likwidowania spraw majątku stowarzyszenia, natomiast pozostały majątek i fundusze miały być oddane instytucji publicznej o charakterze instytucji wyższej użyteczności o pokrewnych celach działania.

Stwierdzić zatem należy, że zgodnie z treścią przywołanego art. 56 rozporządzenia Prezydenta Rzeczpospolitej z dnia 27 października 1932 r. - Prawo o stowarzyszeniach, Rada Ministrów zadecydowała o przeznaczeniu pozostałego po rozwiązanym stowarzyszeniu - L. - majątku, przekazując wyłącznie ten majątek innemu stowarzyszeniu - L. Takie przekazanie majątku nie świadczy jednakże o tym, że L. stała się następcą prawnym L. pod tytułem ogólnym. L. nie zostały bowiem jednocześnie przekazane prawa i obowiązki ani cywilnoprawne, ani też administracyjnoprawne. Następstwo prawne na gruncie prawa administracyjnego materialnego obejmuje natomiast sytuacje, w których jeden adresat działań administracji przejmuje prawa i obowiązki o charakterze administracyjnoprawnym drugiego. Następstwo administracyjnoprawne dotyczy wszystkich sytuacji, w których dochodzi do zmiany podmiotu uprawnień i obowiązków administracyjnych, bez względu na sposób przejścia (rodzaj nabycia) danego prawa lub obowiązku. Następstwo w prawie administracyjnym materialnym obejmuje sytuacje, w których jeden podmiot, zewnętrzny względem administracji, przejmuje prawa i obowiązki administracyjnoprawne innego podmiotu, skutkiem czego powstaje nowy stosunek administracyjnoprawny (zewnętrzny). Przy czym, samo przejście kompetencji przypisanej danemu organowi może, lecz nie musi powodować powstanie nowego stosunku prawnego. Natomiast przejście uprawnień lub obowiązków podmiotu administrowanego będzie taki skutek wywoływać zawsze. Wspomniane uprawnienia lub obowiązki stanowią bowiem najistotniejszy element stosunku administracyjnoprawnego, determinujący charakter owej specyficznej więzi między podmiotami tego stosunku - pełniący rolę taką, jak w stosunku cywilnoprawnym pełni prawo podmiotowe (zob. E. Szczygłowska, Sukcesja uprawnień i obowiązków administracyjnych, Oficyna 2009 r., Lex/el).

Naczelny Sąd Administracyjny podziela jednocześnie stanowisko Sądu I instancji, że powyższe ustalenia obligowały orzekające w sprawie organy do umorzenia wszczętego na wniosek A. z dnia [...] sierpnia 2012 r. postępowania dotyczącego wydania decyzji na podstawie § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej.

Zgodnie bowiem z treścią art. 105 § 1 k.p.a. gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Bezprzedmiotowość postępowania występuje m.in. wówczas, gdy podmiot nieuprawniony do domagania się wszczęcia postępowania zgłosił inicjatywę w tym względzie. Wszczęcie postępowania administracyjnego, w sytuacji, gdy zgodnie z przepisami prawa administracja publiczna może kształtować stosunki prawne wyłącznie na wniosek jednostki, oparte jest na zasadzie skargowości. Wymaga to wniosku strony - podmiotu mającego legitymację procesową w rozumieniu art. 28 k.p.a. Postępowania wszczęte na wniosek podmiotu, który nie ma legitymacji, powinno zostać umorzone z uwagi na bezprzedmiotowość postępowania w aspekcie podmiotowym.

Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej Sąd I instancji nie przesądził w wydanym wyroku, że nieruchomość położona we wsi M., składająca się z działek nr [...] i [...] przeszła na własność Skarbu Państwa na podstawie art. 2 ust. 1 lit e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przedstawił bowiem jedynie stan faktyczny sprawy oraz zasadę, zgodnie z którą stosownie do treści art. 2 dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, z dniem wejścia w życie tego aktu normatywnego wszystkie nieruchomości ziemskie objęte dekretem przechodziły (ex lege) bez żadnego wynagrodzenia w całości na władność Skarbu Państwa. Niewątpliwie bowiem w orzecznictwie sądowoadministracyjnym jak i w doktrynie wskazuje się, że przejście prawa własności na podstawie dekretu o reformie rolnej następowało z mocy prawa, bez konieczności wydania decyzji przez organ administracji publicznej (zob. wyrok NSA z dnia 22 marca 2017 r., sygn. akt I OSK 612/15, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Nabycie nieruchomości ziemskich o charakterze rolniczym było nabyciem z mocy prawa i pierwotnym; Skarb Państwa nabywał własność tych nieruchomości bez potrzeby jakiejś odrębnej czynności prawnej; w szczególności orzeczenia wojewody (przedtem wojewódzkiego urzędu ziemskiego); nabycie z mocy prawa nastąpiło w dniu 13 września 1944 r., tj. w dniu wejścia dekretu. Przedstawienie stanu faktycznego i prawnego sprawy było niezbędne dla dokonania oceny legitymacji skarżącego stowarzyszenia. Powyższe stwierdzenie Sądu I instancji w żadnym razie nie świadczy o dokonaniu merytorycznej oceny sprawy wszczętej na wniosek A. z dnia [...] sierpnia 2012 r. Postępowanie w tej sprawie zostało bowiem umorzone w powodu braku legitymacji skarżącego stowarzyszenia, które w złożonym wniosku domagało się wydania decyzji na podstawie § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r., który to właśnie umożliwia orzekanie w sprawach, czy dana nieruchomość podpada pod działanie przepisów art. 2 ust. 1 pkt e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia okoliczności sprawy zostały wyjaśnione, a organom obu instancji nie można przypisać zarzutu dowolności w orzekaniu, co trafnie ocenił Sąd I instancji. Materiał dowodowy zgromadzony w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją został zebrany w sposób wyczerpujący i należycie oceniony. W niczym zatem nie zostały naruszone art. 7, 8, 77 i 80 k.p.a. Uzasadnienia decyzji obu instancji w sposób właściwy wyjaśniają stanowisko organów i przesłanki, jakimi się kierowały się one przy wydawaniu decyzji.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.