Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1299/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2010-05-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Grunty warszawskie
Skarżony organ: Minister Budownictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156  par. 1,  art. 28,  art. 30
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Miernik Sędziowie: Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska (spr.) Sędzia WSA Przemysław Żmich Protokolant Zbigniew Dzierzęcki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 maja 2010 r. sprawy ze skargi P. S.A. z siedzibą w P. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia oddala skargę.


UZASADNIENIE

Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] po rozpatrzeniu wniosku M. Z., H. G., M. B. i D. K. o ponowne rozpoznanie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] lipca 1959 r. nr [...] o odmowie przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy

ul. [...] oznaczonej nr hip. [...] w części dotyczącej gruntu stanowiącego obecnie własność Skarbu Państwa tj. działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] uchylił powyższą decyzję i jednocześnie stwierdził nieważność orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] lipca 1959 r.

W uzasadnieniu organ przedstawił następująco stan faktyczny:

Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności w/w orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] lipca 1959 r. o odmowie przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...] ozn. nr hip. [...] w części dotyczącej gruntu stanowiącego obecnie własność Skarbu Państwa, tj. działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] stwierdzając, że orzeczenie to nie naruszyło przepisów dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy.

W dniu 9 września 2008 r. do Ministerstwa Infrastruktury wpłynął wniosek M. Z., H. G., M. B. i D. K. reprezentowanych przez adw. T. L. o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej w/w decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2008 r. We wniosku podniesiono, że "rozstrzygając niniejszą sprawę organ całkowicie pominął powołaną przez wnioskodawców okoliczność, iż decyzja Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] lipca 1959 r. nr [...] błędnie wskazuje jako strony do których została skierowana dotychczasowych właścicieli nieruchomości tj. K. i M. małżonków D.. Mając bowiem na uwadze fakt, iż K. D. zmarł w dniu 2 czerwca 1945 r. oznacza to, iż w toku postępowania poprzedzającego wydanie powołanej wyżej decyzji, na skutek śmierci utracił on cechy umożliwiające mu bycie podmiotem praw i obowiązków w sferze prawa w tym adresatem decyzji administracyjnej.

Ponownie rozpoznając sprawę organ podniósł, iż zgodnie z obowiązującym w dacie wydania orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej - art. 10 rozporządzenia Prezydenta Rzeczpospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz. U. Nr 36, poz. 341) stroną postępowania mogła być tylko osoba mającą zdolność bycia podmiotem praw, których dotyczy postępowanie, a zgodnie z obowiązującym ówcześnie art. 6 ustawy z dnia 18 lipca 1950 r. - przepisy ogólne prawa cywilnego (Dz. U. Nr 34, poz. 311) zdolność prawna osoby fizycznej powstaje z chwilą narodzin i kończy z chwilą śmierci.

Z dołączonego do akt sprawy w dniu 22 stycznia 2008 r. postanowienia Sądu Rejonowego dla W. z dnia [...] kwietnia 2002 r. sygn. akt [...] wynika, iż współwłaściciel przedmiotowej nieruchomości - K. D. zmarł w dniu

2 czerwca 1945 r.

W związku z tym, orzeczenie administracyjne z dnia [...] lipca 1959 r. wydane przez Prezydium Rady Narodowej w W. nie mogło być ani adresowane, ani skutecznie doręczone w/w osobie, gdyż K. D. wówczas już nie żył.

Zgodnie z przyjętym orzecznictwem sądowym obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie administracyjne jest w pierwszej kolejności ustalenie kręgu osób będących stronami. Zatem zdaniem wnioskodawców zapadłe rozstrzygnięcie dotyczące zmarłego K. D. rażąco narusza art. 6 ówcześnie obowiązującej ustawy z dnia 18 lipca 1950 r. - przepisy ogólne prawa cywilnego.

Tym samym, zaistniała zdaniem wnioskodawców przesłanka, z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., do stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego z dnia [...] lipca 1959 r., pomimo iż w dacie wydania decyzji istniały zdaniem organu powody do odmowy przyznania praw do nieruchomości.

Organ wyjaśnił również kwestię (badając w trybie nadzoru orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] lipca 1959 r.) wystąpienia w sprawie nieodwracalnych skutków prawnych. Z akt przedmiotowej sprawy wynika, że prawo użytkowania wieczystego spornej nieruchomości ustanowione zostało na rzecz Przedsiębiorstwa [...] z siedzibą w W. z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. na podstawie ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu gruntami (Dz. U. Nr 79, poz. 464 ze zm.), co potwierdzone zostało decyzją ostateczną Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1996 r. nr [...]. Zgodnie zaś z orzecznictwem Sądu Najwyższego za nieodwracalny skutek prawny nie może być uznane nabycie prawa użytkowania wieczystego gruntu z mocy prawa, potwierdzone decyzją administracyjną (wyrok SN z dnia 6 kwietnia 1995 r. sygn. akt III ARN 8/95 publ. OSNP 1995/18/223).

Na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] czerwca 2009 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył P. S. A. z siedzibą w P. zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie zdaniem skarżącego miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.

- art. 156 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez jego zastosowanie w stosunku do M. D. w sytuacji, gdy skierowanie do niej orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w W. nr [...] z dnia [...] lipca 1959 r., jako strony postępowania było prawidłowe;

- art. 105 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie w stosunku do K. D. i nieumorzenie postępowania w stosunku do niego, a w konsekwencji stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w W. nr [...] z dnia [...] lipca 1959 r., w sytuacji, gdy K. D. nie mógł złożyć wniosku o przyznanie własności czasowej z dnia 15 lutego 1949 r., gdyż zmarł w dniu 2 czerwca 1945 r., a tym samym postępowanie z jego wniosku nie mogło się toczyć, wnosząc o

uchylenie zaskarżonej decyzji z dnia [...] czerwca 2009 r. w stosunku do M. D.,

umorzenie postępowania administracyjnego w części dotyczącej K. D.,

zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że z akt sprawy wynika, iż w dniu15 lutego 1949 r. zgodnie z dyspozycją art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy, złożono wniosek o przyznanie za czynszem symbolicznym prawa własności czasowej do nieruchomości położonej w W. przy ul. [...]. Wnioskodawcami byli K. i M. D., właściciele przedmiotowej nieruchomości. Do wniosku dołączono zaświadczenie z Sądu Grodzkiego Oddziału Ksiąg Wieczystych, z którego wynika iż tytuł własności przedmiotowej nieruchomości uregulowany był, w dacie jego wydania, na rzecz K. i M. małżonków D. w równych częściach niepodzielnie na mocy aktu z dnia [...] listopada 1919r.

Na skutek powołanego powyżej wniosku wszczęto postępowanie zakończone orzeczeniem administracyjnym Prezydium Rady Narodowej w W.

nr [...] z dnia [...] lipca 1959 r., odmawiającym dotychczasowym właścicielom, tj. K. i M. małżonkom D., prawa własności czasowej nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], nr hip. [...], w związku z tym, iż korzystanie przez dotychczasowych właścicieli z gruntu będącego przedmiotem odmowy nie da się pogodzić z przeznaczeniem terenu wg planu zagospodarowania przestrzennego.

Mając na uwadze powyższe oraz podnoszony przez wnioskodawców fakt, iż jeden z właścicieli przedmiotowego terenu, tj. K. D. zmarł w dniu 2 czerwca 1945 r., a więc nie żył również w dacie składania wniosku o przyznanie własności czasowej z dnia 15 lutego 1949 r., jak również przywołane orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok z dnia 14 listopada 2001 r., sygn. akt I SA 2462/99), który stwierdził, iż "w stosunku do osoby zmarłej nie można wszcząć postępowania i wydać decyzji, gdyby zaś doszło do wydania decyzji w stosunku do osoby zmarłej, należy przyjąć, że taka decyzja obarczona jest wadą nieważności i nie wywołuje skutków prawnych" skarżący uznał, że postępowanie administracyjne z wniosku z dnia 15 lutego 1949 r., nie zostało wszczęte w stosunku do zmarłego K. D., co uzasadnia jego zdaniem stwierdzenie nieważności orzeczenia w części jego dotyczącej i umorzenie postępowania w sprawie.

W konsekwencji skarżący wywodzi, iż orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej w W. nr [...] z dnia [...] lipca 1959 r. było skuteczne w części dotyczącej żyjącej M. D., gdyż nie zostało od niego wniesione odwołanie.

Mając przy tym na uwadze dyspozycję art. 7 dekretu z dnia 26 października

1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy, z którego wynika iż dotychczasowy właściciel gruntu, prawni następcy właściciela, będący w posiadaniu gruntu, lub osoby prawa jego reprezentujące, (...) mogą w ciągu 6 miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę zgłosić wniosek o przyznanie na tym gruncie jego dotychczasowemu właścicielowi prawa wieczystej dzierżawy z czynszem symbolicznym lub prawa zabudowy za opłatą symboliczną, oraz fakt iż K. D. nie był stroną postępowania, gdyż zmarł 2 czerwca 1945 r. uprawnionymi do złożenia stosownego wniosku byli spadkobiercy, natomiast z dokumentów sprawy wynika, iż spadkobiercy K. D. nie złożyli stosownego wniosku we wskazanym w przywołanym powyżej przepisie zawitym terminie. W takiej sytuacji zdaniem skarżącego, organ powinien odmówić stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w W. nr [...] z dnia [...] lipca 1959 r. w części dotyczącej M. D., w związku z faktem, iż w tej części zostało ono zarówno wydane jak i doręczone prawidłowo oraz stało się prawomocne z uwagi na nie wniesienie od niego odwołania.

Natomiast w części dotyczącej K. D. postępowanie powinno zostać umorzone.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podkreślając ponownie, iż wydanie decyzji w stosunku do osoby zmarłej stanowi zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 wystarczającą przesłankę do stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] lipca 1959 r. i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Przy czym w pierwszej kolejności Sąd z urzędu bada, czy kwestionowana decyzja nie jest dotknięta jedną z wad, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. Dokonując powyższej oceny Sąd nie jest związany ani treścią zarzutów zawartych w skardze, ani jej wnioskami czy też powołaną podstawą prawną.

Dokonując oceny zaskarżonej decyzji w kontekście tak określonego charakteru kontroli Sąd uznał w oparciu o zebrany w sprawie materiał dokumentacyjny, że organ nie naruszył obowiązującego prawa, zatem skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zaskarżoną decyzją Minister Infrastruktury uwzględnił zarzuty odwołania i uchylił swoją decyzję z dnia [...] sierpnia 2008 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w W.z dnia [...] lipca 1959 r. o odmowie przyznania prawa własności do gruntu nieruchomości [...] jednocześnie stwierdzając jej nieważność z tego powodu, że organ administracji prowadził w 1959 r. postępowanie i wydał decyzję w stosunku do osoby nieżyjącej.

Organ przytoczył przepisy prawa obowiązujące w dacie wydania decyzji z dnia 17 lipca 1957 r. tj. art. 10 Rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia

22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz. U. Nr 36, poz. 341), z którego wynika, iż stroną postępowania mogła być tylko osoba mająca zdolność bycia podmiotem praw których dotyczy postępowanie, a zgodnie z art. 6 ustawy z dnia

18 lipca 1959 r. – Przepisy ogólne prawa cywilnego obowiązującego wówczas (Dz. U. Nr 34, poz. 311) zdolność prawna osoby fizycznej powstaje z chwilą narodzin, kończy się z chwilą śmierci.

Ponieważ ze znajdującego się w aktach sprawy postanowienia Sądu Rejonowego dla W. z dnia [...] kwietnia 2002 r. (sygn. akt [...]) wynika bezspornie, iż współwłaściciel przedmiotowej nieruchomości K. D. zmarł w dniu 2 czerwca 1945 r., organ słusznie zdaniem Sądu uznał, iż orzeczenie Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] lipca 1959 r. nie mogło być tej osobie skutecznie doręczone, ani nie mógł on także uczestniczyć w postępowaniu poprzedzającym wydanie tej decyzji.

Kodeks postępowania administracyjnego wprawdzie nie zawiera normy, która by wprost regulowała kwestię skutków prawnych skierowania decyzji do osoby zmarłej. Niemniej w orzecznictwie sądów administracyjnych panuje jednolity pogląd, że skutkiem traktowania przez organy publiczne osób zmarłych jako stron postępowania jest uznanie podjętych w takiej sytuacji decyzji za wydane z rażącym naruszeniem prawa (por. wyrok NSA z dnia 11 marca 2008 r. sygn. akt I OSK 1959/06 niepubl., wyrok NSA z dnia 20 września 2002 r. sygn. akt I SA 428/01, OSP 2004/3/33). Pogląd ten skład orzekający w niniejszej sprawie w całości podziela. Zważyć należy, że status strony również obecnie w rozumieniu art. 28 k.p.a., przysługujący osobie fizycznej wygasa z chwilą jej śmierci. Jak stanowi art. 30 § 1 k.p.a. zdolność prawną i zdolność do czynności prawnych ocenia się według przepisów prawa cywilnego, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Stosownie zaś do art. 8 kodeksu cywilnego zdolność prawną ma każdy człowiek od chwili urodzenia. Z chwilą śmierci zdolność prawna wygasa. W związku z powyższym nie budzi wątpliwości Sądu, że zmarły, jako osoba niemająca zdolności prawnej nie może być podmiotem praw i obowiązków z zakresu prawa administracyjnego, a skoro tak to w stosunku do takiej osoby nie można ani wszcząć, ani prowadzić postępowania, jak również nie można kierować do niej podjętych rozstrzygnięć. Prowadzenie postępowania administracyjnego w stosunku do osoby zmarłej i wydanie decyzji ocenione być musi jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jest to bowiem uchybienie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności.

Zatem wystąpienie powyższej wady prawnej w orzeczeniu Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...].07.1959 r. w związku z wystąpieniem o stwierdzenie jego nieważności powoduje, że organ zwolniony był z merytorycznej oceny tego orzeczenia. Taka kontrola może nastąpić dopiero po ustaleniu stanu faktycznego z udziałem prawidłowo ustalonych stron postępowania. Organ nie musiał zatem zdaniem Sądu badać sprawy pod kątem wystąpienia lub nie innych naruszeń przepisów prawa procesowego lub materialnego, lecz zobligowany był do stwierdzenia jej nieważności. Jedną z podstawach zasad postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 10 1 k.p.a. jest zasada czynnego udziału stron w postępowaniu administracyjnym, w myśl której organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Powyższe oznacza, że organ ma między innymi obowiązek ustalenia z urzędu stron danego postępowania, powiadomienie stron o wszczęciu postępowania, a także doręczenie wszystkim stronom w sprawie rozstrzygnięć, co w przedmiotowej sprawie nie nastąpiło.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 listopada 2001 r., sygn. akt I SA 2462/99 publ. Lex nr 82653, wyraźnie stwierdził że: "prowadzenie postępowania administracyjnego w stosunku do osoby zmarłej i wydanie decyzji ocenione być musi jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jest to bowiem uchybienie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. Charakter strony przysługujący osobie fizycznej wygasa z jej śmiercią. Oznacza to, że w stosunku do osoby zmarłej nie można wszcząć postępowania i wydać decyzji. Gdyby zaś doszło do wydania decyzji w stosunku do osoby zmarłej należy przyjąć, że taka decyzja jest obarczona wadą nieważności i nie wywołuje skutków prawnych (zob. Małgorzata Stahl - glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 kwietnia 1983 r., OSA 261/83 -publ. OSPiKA 1984 L,Z. 5, poz. 108) taki pogląd Sąd orzekający w przedmiotowej sprawie w pełni podziela, dlatego też zarzuty skargi dotyczące naruszenia przez organ odwoławczy art. 156 § 2 k.p.a. i art. 105 § 1 k.p.a. uznał za bezzasadne.

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153,

poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.