Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 116/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-02-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 6
journal: Dz.U. 2020 poz 1219
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska.
article: art. 7, art. 77 par. 1 i art. 80
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 191 ust. 2
journal: Dz.U. 2004 nr 90 poz 864
law: Traktat o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 14 lutego 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 września 2021 r. sygn. akt VIII SA/Wa 558/21 w sprawie ze skargi J. B. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] kwietnia 2021 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 30 września 2021 r. sygn. akt VIII SA/Wa 558/21 oddalił skargę J. B. (dalej skarżący) na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z [...] kwietnia 2021 r. nr [...], utrzymujące w mocy postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w W. z [...] stycznia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy.

2. Skarżący wniósł od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono:

1) naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c i art. 135 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej Ppsa) w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., dalej Kpa), polegające na oparciu rozstrzygnięcia jedynie na częściowym materiale dowodowym, z pomięciem dowodów świadczących o braku przesłanek do stwierdzenia, że planowana inwestycja, będąca przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie, będzie w sposób negatywny oddziaływać na środowisko;

b) art. 106 § 3 Ppsa polegające na bezpodstawnym pominięciu wniosku dowodowego skarżącego z dokumentu złożonego wraz z pismem z 7 lipca 2021 r., podczas gdy uwzględnienie przedmiotowego dokumentu powinno prowadzić do wydania odmiennego orzeczenia niż zaskarżony wyrok;

2) naruszenie art. 191 ust. 2 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r. Nr 90, poz. 864 ze zm., dalej TFUE), i art. 6 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2020 r. poz. 1219 ze zm., dalej p.o.ś.) zawierających definicję zasady przezorności, polegające na jej błędnej interpretacji poprzez uznanie, że w sprawie zaistniały nierozwiane, racjonalne wątpliwości związane z ewentualnym negatywnym oddziaływaniem zgłoszonej inwestycji na środowisko, podczas gdy prawidłowa ocena zebranego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności złożonej przez inwestora opinii ornitologa, prowadzi do wniosku, że inwestor jednoznacznie wykazał, że planowana inwestycja nie będzie negatywnie oddziaływać na środowisko;

3) naruszenie przepisu art. 8 § 1 w zw. z art. 9 Kpa poprzez lakoniczne i niewystarczające uzasadnienie pominięcia wniosku dowodowego skarżącego, wniesionego pismem z 7 lipca 2021 r.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono rozważania na poparcie wskazanych wyżej zarzutów.

3. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

3.1. Skarga kasacyjna jest niezasadna.

3.2. Wobec tego, że strona skarżąca zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony nie zażądały przeprowadzenia rozprawy, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 182 § 2 i 3 Ppsa, skargę kasacyjną rozpoznał na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

3.3. W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu (art. 183 § 1 Ppsa). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Przy tym zgodnie z art. 193 zd. drugie Ppsa uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się wyłącznie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej w oparciu o stan faktyczny przyjęty w orzeczeniu przez Sąd I instancji.

3.4. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie zostało przekonująco i wszechstronnie wyjaśnione, że w przypadku realizacji planowanej inwestycji istnieje uzasadnione ryzyko wystąpienia znacząco negatywnego oddziaływania na dany przedmiot ochrony obszaru Natura 2000 i na obecnym etapie postępowania nie ma możliwości wykluczenia takiego ryzyka. Wynikającą z art. 6 p.o.ś. zasada zapobiegania i przezorności oznacza, że, podmiot podejmujący działalność mogącą negatywnie oddziaływać na środowisko, jest obowiązany do zapobiegania temu oddziaływaniu (ust. 1), a gdy to negatywne oddziaływanie nie jest jeszcze w pełni rozpoznane, jest obowiązany, kierując się przezornością, podjąć wszelkie możliwe środki zapobiegawcze (ust. 2). Zasada ta zakłada więc prewencyjne przeciwdziałanie niekorzystnym skutkom określonych zamierzeń na środowisko także wtedy, gdy brak pewności, czy skutki te wystąpią. Istota zasady przezorności sprowadza się do tego, by w sytuacji, gdy nie można wiarygodnie uzasadnić, że oddziaływanie na środowisko jest nieznaczące, można uznać, iż może być ono znaczące. Innymi słowy, sięgnięcie po środki ochrony środowiska, w tym reglamentacyjne, polegające na zakazie podejmowania pewnych działań, nie musi być następstwem wykazania szkodliwości tych działań, czyli jej udowodnienia w sposób wolny od wątpliwości, lecz może opierać się na uprawdopodobnieniu i wynikającej z niego hipotezie co do potencjalnego wpływu tych działań na środowisko. Oczywiście, hipoteza ta nie może być dowolna i musi być wywiedziona z racjonalnych przesłanek, które powinny dać się zweryfikować, niemniej nie musi być pewna w stopniu wykluczającym odmienną możliwą wersję wydarzeń (por. wyroki NSA z: 5 kwietnia 2017 r. sygn. akt II OSK 2002/15, 15 marca 2018 r. sygn. akt II OSK 2297/17; 20 listopada 2020 r. sygn. akt II OSK 1940/20).

3.5. Organy wykazały, że nie są w stanie wykluczyć, iż realizacja przedmiotowego przedsięwzięcia nie będzie znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000, w szczególności w odniesieniu do populacji dudka. Możliwe negatywne oddziaływanie wynikające z urbanizacji to przede wszystkim uszczuplenie lub fragmentyzacja siedlisk, zmiana sposobu wykorzystania przestrzeni przez ptaki. Organy nie były zatem w stanie jednoznacznie wykluczyć, że realizacja przedmiotowego przedsięwzięcia nie będzie znacząco negatywnie oddziaływać na obszar Natura 2000 i prawidłowo zastosowały wyrażoną w art. 191 ust. 2 TFUE i art. 6 p.o.ś. zasadę przezorności (ostrożności). Treść zasady przezorności określają dwa pojęcia: ryzyko i niepewność, które dotyczą mogącego wystąpić znaczącego oddziaływania na środowisko, które nie jest jeszcze w pełni rozpoznane. Zasada przezorności powinna być stosowana przy kwalifikacji przedsięwzięć, których realizacja oparta jest na parametrach niepewnych pod względem ich wystąpienia (wyrok NSA z 23 stycznia 2020 r. sygn. akt II OSK 559/18). Dlatego też wbrew argumentacji skarżącego stwierdzenie, iż na działkach objętych wnioskiem oraz w bliskiej odległości stwierdzono występowanie co najmniej 1 pary dudka oznacza, że istniały racjonalne przesłanki do uznania, iż przedsięwzięcie może znacząco wpływać na populację tego ptaka - przedmiot ochrony obszaru Natura 2000 [...] i nie można z całą pewnością wykluczyć, że realizacja przedmiotowego przedsięwzięcia nie będzie oddziaływała na obszar Natura 2000. Stąd zarzut naruszenia art. 191 ust. 2 TFUE i art. 6 p.o.ś. nie zasługiwał na uwzględnienie.

3.6. W związku z powyższym niezasadny jest także zarzut naruszenia przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c i art. 135 Ppsa w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kpa. Organy wyjaśniły bowiem okoliczności mające istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Jak prawidłowo wskazał to Sąd I instancji, organy odniosły się do wpływu planowanej inwestycji na obszar Natura 2000, wskazując konkretne przyczyny, dla których realizacja budynku mieszkalnego jednorodzinnego, wolnostojącego wraz z infrastrukturą techniczną na terenie tym nie jest możliwa. Ocena materiału dowodowego zebranego przez organy nie uzasadniała więc zarzutu skarżącego, że stan faktyczny sprawy w postępowaniu administracyjnym został ustalony nieprawidłowo.

3.7. Odnosząc się do zawartego w piśmie z 7 lipca 2021 r. wniosku dowodowego wyjaśnić trzeba, że jak stanowi art. 106 § 3 Ppsa, przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentu przez sąd administracyjny możliwe jest tylko wówczas, gdy jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Decyzja w tej materii należy za każdym razem do sądu prowadzącego postępowanie. Powoływane przez stronę dokument wskazuje, że w dniu 16 maja 2021 r. od godziny 6 do południa nie stwierdzono obecności dudka. Jednakże organ odwołał się do materiałów zebranych na potrzeby sporządzenia planu zadań ochronnych oraz ekspertyzy przyrodniczej z 2018 r. i dokumentacja, którą dysponował organ była wystarczająca do rozstrzygnięcia sprawy z uwagi na obowiązek zastosowania zasady przezorności (ostrożności). Dlatego też nie sposób stwierdzić, iż Sąd I instancji dopuścił się naruszenia art. 106 § 3 Ppsa.

3.8. W kwestii zaś zarzucanego naruszenia art. 8 § 1 w zw. z art. 9 Kpa, wskazać należy, iż Sąd Wojewódzki nie mógł naruszyć tych przepisów, ponieważ sądy administracyjne nie stosują Kpa.

3.9. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 Ppsa, skargę kasacyjną oddalił.