Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 203/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-02-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 183, art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 52 ust. 2 pkt 1, 2, art. 54, art. 61 ust. 1-5
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 15, art. 136, art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
article: par. 3 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zygmunt Niewiadomski Sędziowie sędzia NSA Anna Łuczaj (spr.) sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Protokolant Agnieszka Kuberska po rozpoznaniu w dniu 17 lutego 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] S.A. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 30 października 2007 r. sygn. akt II SA/Po 239/07 w sprawie ze skargi [...] S.A. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy terenu oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 30 października 2007r., sygn. akt II SA/Po 239/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę [...] S.A. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] marca 2007 r. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu.

W uzasadnieniu orzeczenia Sąd pierwszej instancji podał, iż wnioskiem z dnia 10 sierpnia 2006 r. Poznańska Spółdzielnia Spożywców "[...]" zwróciła się do Urzędu Miasta w Poznaniu o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na posadowieniu zbiornika naziemnego na gaz płynny o pojemności V=2700m3 na działce o nr [...], obręb Ż., ark. [...] położonej przy ul. [...] w Poznaniu. Decyzją z dnia [...] października 2006 r. Prezydent Miasta Poznania ustalił warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Organ wskazał, iż w toku postępowania uzyskano wymagane uzgodnienia. W związku z położeniem inwestycji na terenie objętym uchwałą Rady Miasta Poznania z 9 września 2003r. Nr XXVII/202/IV/2003 w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Poznańskiego Centrum Logistycznego Franowo-Żegrze" w Poznaniu, uzyskano opinię Miejskiej Pracowni Urbanistycznej z dnia 7 września 2006 r., zgodnie z którą planowana inwestycja nie będzie kolidowała z przewidywanymi rozwiązaniami projektu opracowywanego planu. Na podstawie przeprowadzonej analizy organ ustalił, że na działkach sąsiednich istnieje zabudowa pozwalająca na kontynuowanie funkcji, parametrów, cech i wskaźników zabudowy i zagospodarowania terenu. Teren posiada dostęp do drogi publicznej poprzez drogi wewnętrzne. Działka posiada umownie zabezpieczone uzbrojenie wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Inwestora nie dotyczy obowiązek uzyskania decyzji zezwalającej na wyłączenie gruntu z produkcji rolniczej. Zatem dla przedmiotowej inwestycji spełnione są warunki z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W odwołaniu od powyższej decyzji [...] S.A. wniosła o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zawieszenie postępowania, stosownie do art. 62 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, do czasu zakończenia postępowania planistycznego dla terenu objętego uchwałą Rady Miasta Poznania z dnia 9 września 2003 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Poznańskiego Centrum Logistycznego Franowo-Żegrze w Poznaniu. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 16 § 1 k.p.a. w związku z art. 107 § 1 k.p.a.; art. 106 § 1 k.p.a. w związku z art. 6, 7, 10 i 15 k.p.a.; art. 10 § 1 k.p.a.; art. 7, 8, 77 § 1, 80 oraz 107 § 3 k.p.a. Podniesiono, iż organ I instancji błędnie przyjął, że przeznaczenie terenu pod budowę zbiornika gazu o kubaturze 2700 m3 w środku terenu o funkcji produkcyjnej przeznaczonej pod bazy, składy i magazyny jest dopuszczalne. Organ nie rozważył niebezpieczeństwa posadowienia zbiornika gazu o tak wielkiej kubaturze w centrum terenu przemysłowego i nie zbadał, jakie przeznaczenie mają tereny sąsiednie. Dokładne zbadanie przedmiotowego terenu, w tym bezpośredniego otoczenia przedmiotowej działki umożliwiłoby przyjęcie, że na terenie objętym wnioskiem nie należy lokalizować przedmiotowej inwestycji. Nadto w ocenie odwołującej się spółki Prezydent Miasta nie wyjaśnił, na jakich dowodach oparł się określając przeznaczenie terenu, na jakiej podstawie ustalił stan faktyczny dotyczący przedmiotowych działek; nie dokonał tej oceny postanowień uzgodnieniowych, ani analizy prawnej przedmiotowej sytuacji, a w szczególności nie dokonał subsumcji normy prawnej do ustalonego stanu faktycznego.

Postanowieniem z dnia 27 listopada 2006 r. Prezydent Miasta Poznania sprostował oczywistą omyłkę w swej decyzji z dnia [...] października 2006 r. w ten sposób, że w wierszu 10 i 14 na stronie 1 oraz w wierszu 2-3 na stronie 4 decyzji zamiast wyrazów "o pojemności 2700m3" powinno być "o pojemności 2,700m3".

W dniu 8 grudnia 2006 r. [...] S.A. złożyła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Prezydenta Miasta Poznania z dnia [...] października 2006 r. Postanowieniem z dnia [...] marca 2007 r. Kolegium przywróciło Spółce termin do wniesienia odwołania.

W tym samym dniu Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu wydało decyzję uchylającą zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Organ odwoławczy wskazał, że wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy wymagało wcześniejszego przeprowadzenia analizy urbanistycznej. Nie jest dopuszczalne zakreślanie zasięgu obszaru analizowanego na wydruku z elektronicznej mapy (tzw. Geomapy). Przepis § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wymaga, by granice obszaru analizowanego były wyznaczone na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jednocześnie niedopuszczalne jest przyjmowanie od wnioskodawcy dokumentów (rysunków) sporządzonych w sposób nietrwały (ołówkiem). W treści druku wniosku wpisano pojemność 2700m3, mimo, że same zapisy w pozycji "parametry budowli" wykluczałyby taką wielkość. Ponadto po zakończeniu postępowania, a przed wydaniem decyzji rozstrzygającej organ I instancji winien poinformować strony postępowania o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i możliwości wypowiedzenia się w tej sprawie, w określonym terminie.

Skargę na powyższą decyzję wniosła [...] S.A. domagając się jej uchylenia. Zaskarżonej decyzji zarzucono obrazę przepisów postępowania mającą istotny wpływ na rozstrzygniecie sprawy - art. 138 § 2 k.p.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 52 ust. 1 i art. 64 ust. 1 oraz art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez niezasadne uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania w sytuacji, gdy organ odwoławczy winien zaskarżoną decyzje uchylić i orzec reformatoryjnie odmawiając ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.

Skarżąca spółka wskazała, że decyzja kasacyjna ma charakter wyjątkowy. Organ administracji publicznej ma obowiązek zastosować instytucję reformacji i orzec co do istoty sprawy zamiast uchylać decyzję organu I instancji i przekazywać mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Sama potrzeba uzupełnienia dowodów nie jest wystarczającą przesłanką do kasacji decyzji. W ocenie skarżącej organ I instancji nie miał kompetencji do weryfikacji wniosku inwestora, który jest bezsporny. Poznańska Spółdzielnia Spożywców w swym wniosku wskazała literalnie na zamiar posadowienia zbiornika naziemnego na gaz płynny o pojemności 2700m3. Organ odwoławczy z jednej strony potwierdził treść wniosku poprzez wydanie zaskarżonej decyzji, z drugiej strony nakazał organowi I instancji sprawdzenie i zweryfikowanie treści wniosku. Zgodnie zaś z art. 52 ust. 1 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym decyzja o warunkach zabudowy wydawana jest na wniosek inwestora. Skarżąca podtrzymała również podniesiony w odwołaniu zarzut naruszenia art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędne przyjęcie, że aktualne przeznaczenie terenu pozwala na ustalenie warunków zabudowy dla niniejszej inwestycji. Organ odwoławczy pominął w swych rozważaniach zagrożenie, jakie posadowienie zbiornika pociąga dla planowanej na tym terenie zabudowy przemysłowej.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Sąd zauważył, iż decyzja określona w art. 138 § 2 k.p.a. podejmowana jest przez organ odwoławczy w sytuacji, gdy stwierdzi istotne braki w materiale dowodowym, stanowiącym podstawę rozstrzygnięcia organu I instancji. Braki te muszą być na tyle istotne, że ich usunięcie wymagałoby przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części (R. Kędziora, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C. H. Beck, Warszawa 2005, s. 361). Dlatego kwestię dopuszczalności podjęcia przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej należy rozważyć na płaszczyźnie postępowania wyjaśniającego (dowodowego). Z art. 136 k.p.a. wynika, że organ odwoławczy może przeprowadzić dodatkowe postępowanie zmierzające do uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie. Organ II instancji w pierwszej kolejności ocenia materiał dowodowy zebrany i rozpatrzony przez organ I instancji oraz bada ustalenia poczynione przez ten organ (por. L. Żukowski, Instytucje kontroli rozstrzygnięć w ogólnym postępowaniu administracyjnym, Lublin 1985 r., s. 103). Na tej podstawie ocenia, czy w postępowaniu przed organem I instancji zebrano i rozpatrzono w sposób wyczerpujący całokształt materiału dowodowego. Jeżeli w materiale dowodowym występują braki na tyle istotne, iż powodują konieczność uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, nie może skorzystać ze swoich kompetencji określonych w art. 136 k.p.a.

W ocenie Sądu postępowanie wyjaśniające organu I instancji ograniczyło się do przeprowadzenia uzgodnień z zarządcą drogi w trybie art. 106 k.p.a. i przeprowadzenia analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W ramach analizy ustalono dostęp przedmiotowej działki do drogi publicznej, istniejące uzbrojenie terenu, a przede wszystkim wymagania dotyczące nowej zabudowy. Z uwagi na wadliwe ustalenie granic obszaru analizowanego zaskarżoną decyzją uchylono decyzję organu I instancji. Sąd uznał, że organ odwoławczy prawidłowo stwierdził, że Prezydent Miasta Poznania ustalił granice obszaru analizowanego sprzecznie z § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie bowiem z powołanym przepisem granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej w skali 1:500 lub 1:1000, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. W tej sytuacji Kolegium zobowiązane było uchylić decyzję organu I instancji i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ II instancji nie mógł wydać orzeczenia reformatoryjnego, ponieważ przekroczyłby granice dopuszczalnego przed organem odwoławczym postępowania dowodowego (art. 136 k.p.a.). Przeprowadzenie przez organ odwoławczy analizy funkcji i cech zabudowy, w miejsce wadliwej analizy organu I instancji, nie stanowiłoby bowiem dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, lecz w zasadzie zastępowałoby w znacznej części dowody zebrane w postępowaniu przed organem I instancji. Wadliwości postępowania w I instancji organ odwoławczy nie może konwalidować, przeprowadzając rozpoznanie sprawy we własnym zakresie. Naruszyłby on w takim przypadku zasadę dwuinstancyjności, pozbawiając stronę prawa do dwukrotnego merytorycznego rozpoznania sprawy administracyjnej (B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C. H. Beck, Warszawa 2004, s. 588-589).

Za nie mający jakiegokolwiek umocowania w przepisach prawa Sąd pierwszej instancji uznał zarzut skarżącej spółki dotyczący zagrożenia, jakie stwarza posadowienie zbiornika na gaz płynny. Powołane przez skarżącego na poparcie powyższego zarzutu przepisy art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 upzp nie odnoszą się bowiem do podnoszonej kwestii.

Sąd nie podzielił również argumentacji skarżącej spółki odnośnie naruszenia przez organ odwoławczy art. 52 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 upzp poprzez nakazanie organowi I instancji sprawdzenie i zweryfikowanie wniosku w zakresie pojemności planowanego zbiornika na gaz płynny. Wprawdzie zgodnie z art. 52 ust. 1 upzp organ orzekający związany jest treścią wniosku i powinien orzekać w zakresie w nim określonym, jednakże w sytuacji, gdy żądanie strony zawarte we wniosku budzi wątpliwości, organ administracji może w oparciu o przepis art. 64 § 2 k.p.a. wezwać wnioskodawcę do usunięcia braków formalnych w terminie siedmiu dni pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Takie wezwanie w żaden sposób nie służy ingerencji organu w treść wniosku, a służy jedynie sprecyzowaniu przez wnioskodawcę żądań w nim określonych.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła [...] S.A. z siedzibą w W., reprezentowana przez adwokatów T. G. i T. G.. Wyrok zaskarżono w całości, zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy – art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 w związku z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 1 § 1 i 2 i art. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych w związku z art. 136 i art. 138 § 1 i 2 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na:

1. niezasadnym oddaleniu skargi i nieuchyleniu zaskarżonej decyzji i w konsekwencji przyjęciu, że wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. było uzasadnione, podczas gdy dla wydania orzeczenia reformatoryjnego wystarczające było przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego polegającego na przeprowadzeniu dowodu z mapy zasadniczej i ustalenie na tej podstawie granic obszaru będącego przedmiotem analizy;

2. niezasadnym oddaleniu skargi i nieuchyleniu zaskarżonej decyzji, podczas gdy organ odwoławczy nie wyjaśnił w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przyczyn odstąpienia od przeprowadzenia uzupełniającego postępowania wyjaśniającego na podstawie art. 136 k.p.a.;

3. niezasadnym oddaleniu skargi i nieuchyleniu zaskarżonej decyzji, podczas gdy organ odwoławczy wydał rozstrzygnięcie poza zakresem przedmiotowej sprawy, sprzecznie z art. 138 k.p.a.

W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne [...] S.A. z siedzibą w W. wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji oraz o zasądzenie od organu na rzecz Spółki zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, iż uznanie Sądu, że przeprowadzenie przez organ odwoławczy analizy funkcji cech i zabudowy w miejsce wadliwej analizy organu I instancji zastępowałoby w znacznej części dowody zebrane przed organem I instancji, jest błędne. Postępowanie wyjaśniające przed organem odwoławczym ograniczyłoby się bowiem do przeprowadzenia dowodu z tej mapy i ustalenia na jej podstawie granic analizowanego obszaru. Organ odwoławczy nie wskazał w zaskarżonej decyzji na potrzebę wyjaśnienia sprawy w szerszym zakresie. Zdaniem skarżącego konieczność przeprowadzenia przez organ odwoławczy jednego dowodu w sprawie nie może determinować wydania decyzji kasacyjnej. Ponadto organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej powinien przekonująco uzasadnić istnienie przesłanek wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a. Organ winien także wskazać, z jakich przyczyn nie zastosował art. 136 k.p.a.. Jeżeli w ocenie organu odwoławczego postępowanie dowodowe jest niewystarczające, czy też przeprowadzone dowody podlegają odmiennej ocenie od dokonanej, to organ winien szczegółowo odnieść się do tych okoliczności w uzasadnieniu decyzji, stosownie do art. 107 § 3 k.p.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Dokonując tej kontroli Sąd nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Oznacza to związanie zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej. A zatem, zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie.

Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia, a to z poniższych względów.

W pierwszej kolejności zwrócić należy uwagę na zasadę dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego oraz istotę postępowania odwoławczego.

Przedmiotem postępowania odwoławczego jest zarówno rozpatrzenie konkretnej sprawy i jej załatwienie, jak i weryfikacja decyzji organu I instancji. Złożenie odwołania ma ten skutek, że organ odwoławczy uzyskuje możliwość ponownego rozpatrzenia sprawy, w której zapadła decyzja organu I instancji.

Zasada dwuinstancyjności, wyrażona w art. 15 k.p.a., stanowi o istocie postępowania administracyjnego. Zgodnie z tą zasadą każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu I instancji podlega – w wyniku złożenia odwołania przez uprawniony podmiot – ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ II instancji (por. B.Adamiak [w]: B.Adamiak, J.Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, C.H.Beck, Warszawa 1996, s. 83 – 85).

Do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.) została zrealizowana, nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzje, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone (por. wyrok Naczelny Sąd Administracyjny z dnia 12 listopada 1992 r., V SA 721/92, ONSA 1992/3-4/95).

Taki model postępowania administracyjnego przesądza o tym, że organ odwoławczy nie jest związany zakresem żądania zawartego w odwołaniu (granicami odwołania). Jedyne ograniczenie, które wprowadził ustawodawca dla organu odwoławczego, zawarte jest w art. 139 k.p.a. - zakaz reformationis in peius ( por. W.Chróścielewski, Organ administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym, Dom Wydawniczy ABC 2002 r., s.162 – 163, wyrok Sądu Najwyższego z dnia 9 czerwca 1999 r., III RN 7/99, OSNP 2000/9/338 ).

Jak już wyżej podkreślono organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu I instancji. Tym samym organ odwoławczy nie może ograniczyć się jedynie do kontroli zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy obowiązany jest rozpatrzyć odwołanie i wydać decyzję zgodnie z treścią art. 138 k.p.a. to jest dokonując merytorycznej i prawnej oceny zaskarżonej decyzji.

Organ odwoławczy w pierwszej kolejności winien dążyć do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. W tym celu organ II instancji może na żądanie strony lub z urzędu przeprowadzić dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję (art. 136 k.p.a.).

Organ odwoławczy może także z mocy art. 138 § 2 k.p.a. wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, jeśli zachodzą przesłanki, o jakich mowa w tym przepisie tj., gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Organ odwoławczy może zatem wydać decyzję kasacyjną tylko wówczas, gdy organ I instancji albo w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego albo przeprowadzone postępowanie wyjaśniające nie jest wystarczające do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy i jednocześnie brak podstaw do zastosowania przez organ odwoławczy przepisu art. 136 k.p.a., tj. przeprowadzenia przez organ II instancji dodatkowego (uzupełniającego) postępowania dowodowego. Kompetencja organu odwoławczego do podejmowania decyzji kasacyjnych jest wyraźnie ograniczona przesłankami ustawowymi, chociaż sposób ich sformułowania pozostawia pewien margines swobody przy ocenie, czy w konkretnym stanie faktycznym sprawy przesłanki te istotnie wystąpiły (por. uzasadnienie uchwały Sądu Najwyższego z dnia 16 stycznia 1997r., III ZP 5/96, OSNAPiUS 1997/15/262). Nadto zastosowanie przepisu art. 136 k.p.a. nie może prowadzić do sytuacji, gdy strony na skutek rozmiaru przeprowadzonego przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego zostałyby w istocie pozbawione jednej instancji.

Organ odwoławczy winien zatem rozważyć charakter i istotę wad zaistniałych w postępowaniu przed organem I instancji oraz możliwość ich naprawienia bez uszczerbku dla stron. W przypadku zaś zastosowania przepisu art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy winien w sposób jednoznaczny wskazać wadliwości postępowania przed organem I instancji i powody, dla których nie jest możliwe w danej sprawie zastosowanie art.136 k.p.a. Organ odwoławczy stosując przepis art. 138 § 2 k.p.a. powinien w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej przekonująco uzasadnić istnienie przesłanek wymienionych w tym przepisie. Właściwy sens przepisu art. 138 § 2 k.p.a. można bowiem wydobyć jedynie w zestawieniu ze znaczeniem przepisu art. 136 k.p.a., skoro wady postępowania dowodowego przed organem I instancji mogą być dwojakiego rodzaju: – takie, które organ odwoławczy może usunąć przez przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego albo – takie, które wymagają przekazania sprawy organowi I instancji celem ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części (por. uzasadnienie uchwały Sądu Najwyższego z dnia 16 stycznia 1997 r., III ZP 5/96; uzasadnienie uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 maja 1998 r., FPS 2/98, ONSA 1998/3/79, wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 22 września 1981 r., II SA 400/81, ONSA 1981/2/88, wyrok z dnia 25 maja1983 r. II SA 403/83 ONSA 1983/1/38, B.Adamiak [w]: B.Adamiak, J.Borkowski, , C.H.Beck, Warszawa 1996, s. 592 - 593).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego argumenty podane w motywach decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] marca 2007r. uzasadniały uchylenie decyzji pierwszoinstancyjnej. Zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. uzasadniają wady jakich dopuści się organ I instancji. Organ odwoławczy wykazał i uzasadnił brak możliwości zastosowania przez organ II instancji art. 136 § 2 k.p.a. i tym samym istnienie konieczności zastosowania przepisu art. 138 § 2 k.p.a. W tej sytuacji oddalenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu skargi wniesionej przez [...] S.A. w W. na decyzję kasacyjną organu odwoławczego należy uznać za zasadne.

Zauważyć należy, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu wydało zaskarżoną do Sądu pierwszej instancji decyzję na skutek odwołania wniesionego właśnie przez [...] S.A. w W.. W odwołaniu od decyzji Prezydenta Miasta Poznania z dnia [...] października 2006 r. [...] S.A. w W. żądała jej uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji z uwagi na naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 6 - 8, art. 10 § 1, art. 15, art. 16 § 1, art. 77 § 1, art. 80, art. 106 i art. 107 k.p.a. oraz przepisów prawa materialnego tj. art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Organ odwoławczy wydał decyzję kasacyjną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. stwierdzając m.in., że wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy wymaga przeprowadzenia analizy urbanistycznej, przy czym nie jest dopuszczalne zakreślanie zasięgu obszaru analizowanego na wydruku z elektronicznej mapy (tzw. Geomapy). Stanowisko to zasadnie zaakceptował Sąd pierwszej instancji, albowiem już tylko z tej przyczyny decyzja pierwszoinstancyjna podlegała uchyleniu.

Stosownie bowiem do § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588) w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 - 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm.) – zwanej dalej w skrócie: u.z.p. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów - § 3 ust. 2 rozporządzenia.

Przepis art. 52 ust. 2 pkt 1 u.z.p. – znajdujący zastosowanie w sprawie o wydanie warunków zabudowy z mocy art. 64 ust. 1 u.z.p. - jednoznacznie stanowi, iż określenie granic terenu objętego wnioskiem winno nastąpić na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1.000 (...).

Powyższe przepisy korespondują z przepisem art. 54 u.z.p. (w związku z art. 64 ust. 1 u.z.p.) i § 9 powołanego wyżej rozporządzenia. Odwołując się do art. 52 ust. 2 pkt 1 u.z.p., przepisy te nakazują sporządzenie części graficznej decyzji o warunkach zabudowy oraz części graficznej analizy na kopiach mapy zasadniczej lub na kopiach mapy katastralnej, w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonywania ich kopii. Jest to nader istotne, gdyż warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, która zawiera nie tylko część tekstową ale i graficzną, zaś wyniki analizy (zawierające również część tekstową i graficzną) stanowią załącznik do tej decyzji.

W niniejszej sprawie – na co zasadnie zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji i Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu – analiza została przeprowadzona w oparciu o wydruk z elektronicznej mapy (tzw. Geomapy) i tak sporządzona analiza stała się podstawą wydania decyzji przez Prezydenta Miasta Poznania. Jest to niedopuszczalne działanie, rażąco sprzeczne z jednoznacznymi przepisami prawa materialnego. Trafnie zatem uznał Sąd pierwszej instancji, że organ odwoławczy nie mógł wydać decyzji reformatoryjnej i nie mógł skorzystać z art. 136 k.p.a., gdyż w takiej sytuacji dopuściłby się naruszenia zasady dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.). Organ odwoławczy może uzupełniać postępowanie wyjaśniające, a nie przeprowadzać w całości postępowanie dowodowe za organ I instancji.

Tak istotne braki i wadliwości postępowania w sprawie o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji uzasadniają zarzut naruszenia przez organ I instancji art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. oraz wskazanych wyżej przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm.) i rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003r. Nr 164, poz. 1588). Zauważyć przy tym należy, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu nie przesądził przyszłego rozstrzygnięcia w sprawie przez organy administracji publicznej, lecz wytknął istotne uchybienia, jakich dopuścił się organ I instancji i które to uchybienia organ winien usunąć w toku ponownego postępowania. Przy tak istotnych uchybieniach, do jakich doszło w niniejszej sprawie, nie można skutecznie twierdzić – jak czyni to strona wnosząca skargę kasacyjną - iż Sąd pierwszej instancji winien uchylić zaskarżoną decyzję, gdyż wystarczające było przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego przez organ odwoławczy.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oddalił skargę kasacyjną.