Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 942/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-01-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 153
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 156
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka, , Sędzia WSA Maria Tarnowska (spr.), Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Protokolant spec. Eliza Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi W. L. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2015 r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego W. L. kwotę 303 (trzysta trzy) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

I. Stan sprawy

1. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lutego 2015 r. znak [...], po ponownym rozpatrzeniu – w związku z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 sierpnia 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 1314/12 - odwołania W. L. z dnia [...] lipca 2008 r. od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2008 r. znak [...] stwierdzającej nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] Powiat [...] z dnia [...]kwietnia 2007 r. nr [...]- utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm.) - dalej "kpa".

2. W uzasadnieniu decyzji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, dalej "GINB", podał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] Powiat [...], dalej "PINB" decyzją z dnia [...]kwietnia 2007 r., na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118, ze zm.), dalej "Prawo budowlane", nałożył na inwestora - Firmę Inwestycyjną [...] S.A. z siedzibą w [...], obowiązek sporządzenia i przedstawienia w terminie do dnia 30 września 2007 r. następujących dokumentów dotyczących wykonania inwestycji p.n. budowa budynku mieszkalno-usługowego na działce nr [...] obr. [...] w [...] przy ul. [...] : (1) 4 egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi zgodnie z art. 33 ust. 2 ustawy Prawo budowlane oraz zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7 Prawa budowlanego aktualnym na dzień opracowania projektu; (2) oświadczenia projektanta, a także sprawdzającego o sporządzeniu projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej mając na uwadze art. 20 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, w tym zgodności obiektu określonego w projekcie zamiennym z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, dalej "[...]WINB", po wszczęciu na wniosek Firmy Inwestycyjnej [...] S.A. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji, stwierdził nieważność decyzji PINB z [...] czerwca 2008 r., od decyzji tej odwołanie wniósł W. L.. GINB decyzją z dnia [...] września 2008 r. utrzymał w mocy decyzję [...]WINB z dnia [...] czerwca 2008 r.

Prawomocnym wyrokiem z dnia 29 sierpnia 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 1314/12 WSA w Warszawie uchylił decyzję GINB z dnia [...] września 2008 r.

3. W uzasadnieniu decyzji GINB stwierdził, że zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270, ze zm.) "Ocena prawna i wskazania co do dalszego toku postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność albo przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia". W uzasadnieniu wyroku z dnia 29 sierpnia 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 1314/12 WSA w Warszawie wskazał: "Z treści uzasadnienia organu II instancji nie wynika, który z przepisów prawa budowlanego, w jego ocenie, został naruszony w sposób rażący. Organ odwoławczy ograniczył się jedynie do wskazania, że w niniejszej sprawie brak było podstaw do zastosowania trybu naprawczego określonego w art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego (a organ winien zastosować art. 51 ust. 1 pkt 1 lub 2 tego prawa), jednakże samo to twierdzenie nie przesądza o takim naruszeniu przepisu, które uzasadniałoby wyeliminowanie z obrotu prawnego ostatecznej decyzji. Organ odwoławczy w swojej decyzji nie tylko nie użył słowa "rażące" w odniesieniu do naruszenia prawa, ale i nie uzasadnił wystąpienia jakiegokolwiek naruszenia prawa. Uzasadnienia takiego brakuje również w decyzji organu I instancji, który powołał się na rażące naruszenie prawa, ale w żaden sposób nie uargumentował swojego poglądu. Tak sporządzone uzasadnienie jak słusznie zauważyła skarżąca narusza 107 § 3 kpa". Jak podkreślono w wyroku z dnia 29 sierpnia 2012 r., "Rozpoznając ponownie odwołanie organ dokona oceny, czy w zaistniałym stanie faktycznym doszło do rażącego naruszenia przepisów Prawa budowlanego, a w szczególności art. 51 ust. 1 pkt 3 tego Prawa, który stanowił podstawę prawną rozstrzygnięcia PINB w [...] Powiat [...]z dnia [...] kwietnia 2007 r. Jeśli ustalenia te będą pozytywne, organ winien wykazać, dlaczego w okolicznościach niniejszej sprawy, naruszenie prawa miało charakter rażący".

GINB stwierdził, że do rażącego naruszenia prawa dochodzi wówczas, gdy decyzja w sposób oczywisty i bezsporny narusza konkretny przepis, co miało miejsce w niniejszej sprawie.

WSA w Krakowie wyrokiem z dnia 27 września 2004 r. sygn. akt II SA/Kr 135/03 uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2002 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...]z dnia [...] sierpnia 2002 r. w sprawie pozwolenia na budowę budynku mieszkalno-usługowego, z infrastrukturą techniczną na działce nr [...] obr. [...] - z przyłączami: (-) energii elektrycznej wraz ze zmianą usytuowania słupa oświetleniowego przez działki nr: [...],[...]obr. [...], (-) wody i kanalizacji - przez działkę nr [...]obr. v, (-) gazu - przez działkę [...]obr. [...], oraz z wjazdem na działkę [...] z działki [...] przy ul. [...] w [...]. Wyrok ten stał się prawomocny z dniem 6 kwietnia 2006 r., tj. przed wydaniem inkryminowanej decyzji PINB z dnia [...] kwietnia 2007 r. o nałożeniu obowiązku przedstawienia projektu budowlanego zamiennego.

Organ stwierdził, że stanowiący podstawę prawną decyzji organu nadzoru budowlanego stopnia powiatowego art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 1156, poz. 1118, ze zm.) stanowi, że "Przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, właściwy organ w drodze decyzji w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem". Aby móc zastosować ww. przepis, zdaniem organu, w obrocie prawnym musi istnieć projekt budowlany zatwierdzony decyzją o pozwoleniu na budowę, co wynika wprost z art. 51 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego. Przepis ten nie budzi żadnych wątpliwości interpretacyjnych, gdyż bezspornie wynika z niego, że może być stosowany tylko w przypadku odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, przy czym odstąpienie to ma mieć charakter istotny. Aby dokonać odstępstw musi istnieć projekt budowlany, a w rozpoznawanej sprawie projektu budowlanego nie ma w obrocie prawnym, ponieważ został on uchylony wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 27 września 2004 r. sygn. akt II SA/Kr 135/03. Tak więc doszło do rażącego naruszenia prawa rozumianego jako oczywiste, rzucające się w oczy, gdyż przepis stosuje się gdy istnieje projekt budowlany, a w decyzji został zastosowany do sytuacji gdy projektu budowlanego nie ma w obrocie prawnym. Dlatego też, zdaniem organu, brak w obrocie prawnym decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę przesądza o braku podstaw prawnych do zastosowania trybu naprawczego przewidzianego w art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Podobne stanowisko zajął NSA w wyroku z dnia 17 stycznia 2007 r. II OSK 167/06, Lex nr 327397 oraz WSA w Warszawie w wyroku z dnia 10 listopada 2011 r. VIII SA/Wa 555/11, Lex nr 1156047, w którym stwierdzono "W postępowaniu prowadzonym w stosunku do robót zrealizowanych w oparciu o wyeliminowaną z obrotu prawnego decyzję o pozwoleniu na budowę i zatwierdzonego projektu budowlanego, przepisy art. 51 ust. 1 pkt 3 oraz ust. 4 Prawa budowlanego nie mogą znaleźć zastosowania. Trudno mówić w takim przypadku o odstępstwach czy też zgodności zrealizowanych robót budowlanych z zatwierdzonym projektem budowlanym, skoro projekt ten stracił walor urzędowo zatwierdzonego dokumentu". Dlatego też, zdaniem organu, decyzja PINB z dnia [...] kwietnia 2007 r. o nałożeniu obowiązku przedstawienia projektu budowlanego zamiennego została wydana z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Prawidłowo zatem podkreślił [...]WINB w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji z dnia [...] czerwca 2008 r., że w omawianej sprawie powinna zostać wydana decyzja z art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego, nakładająca na inwestora obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych, celem doprowadzenie spornej inwestycji do stanu zgodnego z prawem.

II. Zarzuty podniesione w skardze i stanowisko organu

4. Skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył W. L.; zarzucając naruszenie:

1) art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez niezastosowanie się przez GINB przy ponownym wydaniu decyzji zarówno do oceny prawnej jak i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 lipca 2010 r. II OSK 1163/09 i z dnia 9 października 2014 r. II OSK 209/13;

2) art. 138 § 1 pkt 2 kpa poprzez nieuchylenie decyzji [...]WINB pomimo istnienia argumentów przemawiających za koniecznością jej uchylenia;

3) art. 156 § 1 pkt 2 kpa zarówno poprzez jego błędną wykładnię jak i niewłaściwe zastosowanie poprzez bezzasadne przyjęcie, że decyzja PINB została wydana z rażącym naruszeniem prawa;

4) art. 140 w zw. z art. 107 § 1 i 3 kpa poprzez brak pełnego uzasadnienia, na czym miałby polegać rażący charakter naruszenia prawa;

5) art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) zarówno poprzez jego błędną wykładnię jak i odmowę jego zastosowania;

6) art. 7 kpa poprzez niepodjęcie kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy;

7) art. 8 kpa poprzez prowadzenie postępowania w sposób podważający zaufanie obywatela do organów Państwa, a nie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa, tj. poprzez tendencyjne prowadzenie postępowania z preferowaniem interesu podmiotu, który naruszył w sposób oczywisty przepisy ustawy Prawo budowlane;

8) art. 77 § 1 kpa poprzez niewyczerpujące rozpatrzenie całego zebranego materiału dowodowego, a w szczególności na nieuwzględnieniu racji ekonomicznych i gospodarczych - skutków, które wywołała unieważniona decyzja -

- domagał się uchylenia decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz poprzedzającej ją decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania prawem przewidzianych.

5. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

III. Podstawa prawna rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

6. Skarga jest zasadna.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Przez prawo należy rozumieć prawo materialne oraz przepisy postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dniu wydania zaskarżonej decyzji.

Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), dalej "ppsa", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Podkreślić należy, że sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, czyni to na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie zastępuje organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do kompetencji sądu należy wyłącznie kontrola legalności rozstrzygnięcia administracyjnego. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach. Zgodnie z art. 145 § 1 ppsa, wyeliminowanie przez sąd z porządku prawnego zaskarżonego aktu może nastąpić w razie stwierdzenia naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. a-c), a także wówczas, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności (pkt 2) lub też stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w kpa lub w innych przepisach. W razie jednak nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala, na mocy art. 151 ppsa.

7. Zaskarżoną decyzją GINB utrzymał w mocy decyzję [...]WINB z dnia [...] czerwca 2008 r., którą to decyzją organ stwierdził nieważność ostatecznej decyzji PINB w [...] z dnia [...] kwietnia 2007 r., którą to decyzją, wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane nałożono na inwestora obowiązek sporządzenia projektu budowlanego zamiennego.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że pomiędzy decyzją z 2007 r. a decyzją będącą obecnie przedmiotem zaskarżenia do Sądu, zostały wydane trzy wyroki WSA i trzy wyroki NSA. Oznacza to, że zarówno organy administracji publicznej w niniejszej sprawie jak również Sąd związany jest tymi wyrokami, bowiem zgodnie z art. 153 ppsa, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

8. W uzasadnieniu wyroku WSA w Warszawie z dnia 29 sierpnia 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 1314/12, poprzedzającym wydanie zaskarżonej decyzji, a utrzymanym w mocy wyrokiem NSA z dnia 9 października 2014 r. II OSK 209/13, Sąd wskazał, że organy orzekające w niniejszej sprawie, z naruszeniem zasad określonych art. 7 i 8 kpa, w uzasadnieniu decyzji nie przeprowadziły starannej analizy wagi tego naruszenia prawa. Sąd zobowiązał organ do dokonania oceny, czy w zaistniałym stanie faktycznym doszło do rażącego naruszenia przepisów prawa budowlanego, w szczególności art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, który stanowił podstawę prawną rozstrzygnięcia z 2007 r., a jeśli ustalenia te będą pozytywne, organ winien wykazać, dlaczego w okolicznościach niniejszej sprawy naruszenie prawa miało charakter rażący.

Zdaniem Sądu, w zaskarżonej decyzji organ nie wykazał, że naruszenie prawa miało charakter rażący, mając na uwadze wydany w niniejszej sprawie wyrok NSA z dnia 14 lipca 2010 r. II OSK 1163/09, w uzasadnieniu którego Sąd wyraźnie wskazał, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa decydują łącznie 3 przesłanki: (-) oczywistość naruszenia prawa, (-) charakter przepisu, który został naruszony, (-) racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki, które wywołuje decyzja. Organ nie wskazał, czy ziściły się łącznie te trzy przesłanki pozwalające na stwierdzenie nieważności decyzji.

Podkreślić należy, że postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie prowadzone było w trybie nadzwyczajnym – o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej. Rozważania organu dotyczące instytucji stwierdzenia nieważności decyzji zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji są prawidłowe, a zatem nie jest konieczne ich powtarzanie. Podkreślić jednakże należy, że w postępowaniu nadzorczym organ nie orzeka co do istoty sprawy jak w postępowaniu zwykłym, lecz w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy weryfikuje samo kwestionowane orzeczenie. Skoro stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od zasady trwałości decyzji administracyjnych wyrażonej w art. 16 kpa, to przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji wymienione wyczerpująco w art. 156 § 1 kpa powinny być interpretowane dosłownie, a nie rozszerzająco.

9. Naczelny Sąd Administracyjny w wydanym w niniejszej sprawie wyroku z dnia 14 lipca 2010 r. II OSK 1163/09 uwzględniającym skargę kasacyjną E.L. na poprzednią decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, w tym samym postępowaniu, stwierdził: "Skoro zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego została wydana w postępowaniu nadzwyczajnym o stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., to najistotniejszą kwestią wymagającą rozstrzygnięcia było dokonanie analizy przesłanek, o których jest mowa w tym przepisie, a konkretnie przesłanki rażącego naruszenia prawa. Zarówno w orzecznictwie, jak i w piśmiennictwie przyjmuje się, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja (por. wyrok SN z dnia 8 kwietnia 1994 r. III ARN 13/94, OSN 1994, nr 3, poz. 36; wyrok NSA z 18 lipca 1994 r. VSA 535/94, ONSA 1995, nr 2, poz. 91). Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenie wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który ma być stosowany w bezpośrednim rozumieniu. Sankcja w postaci stwierdzenie nieważności decyzji nie jest zatem możliwa do zastosowania, gdy decyzja wymaga złożonego procesu wykładni i której wynik jest sporny w judykaturze (zob. glosa B. Adamiak do wyroku NSA z dnia 6 lutego 2006 r. I FSK 439/05, OSP 2007, z. 9, poz. 100). Wyżej przedstawione kwestie powinny zostać rozważone przez organy administracji publicznej wydające decyzje w postępowaniu nieważnościowym. Rozważania te i wynikające z nich wnioski powinny znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniach wydanych decyzji. (...) Sąd ten (WSA w Warszawie w wyroku z dnia 3 marca 2009 r. sygn. akt VII SA/Wa 1984/08) niewłaściwie zastosował art. 156 § 1 pkt 2 kpa w związku z art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, gdyż ustalony przez organy administracji publicznej stan faktyczny nie pozwalał na tym etapie na takie zastosowanie niniejszych przepisów".

10. Naczelny Sąd Administracyjny w wydanym w niniejszej sprawie wyroku z dnia 9 października 2014 r. II OSK 209/13 oddalającym skargę kasacyjną R. T. od wyroku WSA w Warszawie z dnia 29 sierpnia 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 1314/12, stwierdził, że "Sąd pierwszej instancji w tym zakresie pozostawał związany wykładnią zaprezentowaną w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lipca 2010 r. sygn. akt II OSK 1163/09 oraz z dnia 13 marca 2012 r. sygn. akt II OSK 1052/11, do której się zresztą zastosował, dokonując kontroli tego, czy organy w sposób prawidłowy przeprowadziły analizę decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2007 r. pod kątem istnienia przesłanki rażącego naruszenia prawa. Uznając zasadność stanowiska Sądu pierwszej instancji w zakresie interpretacji pojęcia "rażącego naruszenia prawa" podkreślić trzeba, iż stosowanie sankcji nieważności jest ograniczone do kardynalnych naruszeń prawa, które wyłączają dopuszczalność działania lub treść danego działania organu administracji publicznej. Do takiego rodzaju naruszeń prawa nie kwalifikuje się naruszenie prawa, które polega na podaniu niewłaściwej podstawy prawnej, jeżeli w obowiązującym systemie prawa jest przepis prawa dający podstawę do podjęcia określonego działania. Podobnie, rzecz ma się z decyzjami, w których ogólnikowo lub błędnie powołano podstawę prawną." W odniesieniu do pozostałej argumentacji kasacji NSA stwierdził, iż fakt wszczęcia postępowania legalizacyjnego pozostaje bez znaczenia dla oceny legalności decyzji wydanych w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2007 r.

11. Jak już wcześniej wskazano, stosownie do art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjny, ocena prawna i wskazana co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Stwierdzić zatem należy, że organ nie zastosował się do oceny prawnej wyrażonej w uzasadnieniu wyroku zarówno WSA jak i wyroków NSA, wyżej cytowanych. Powtórzyć zatem należy, że iż stosowanie sankcji nieważności jest ograniczone do kardynalnych naruszeń prawa, które wyłączają dopuszczalność działania lub treść danego działania organu administracji publicznej. Do takiego rodzaju naruszeń prawa nie kwalifikuje się naruszenie prawa, które polega na podaniu niewłaściwej podstawy prawnej, jeżeli w obowiązującym systemie prawa jest przepis prawa dający podstawę do podjęcia określonego działania, dotyczy to również decyzji, w których ogólnikowo lub błędnie powołano podstawę prawną.

O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenie wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który ma być stosowany w bezpośrednim rozumieniu. Stwierdzenie nieważności decyzji nie jest zatem możliwe, gdy decyzja wymaga złożonego procesu wykładni i której wynik jest sporny w judykaturze. Kwestie te powinny zostać rozważone przez organ administracji publicznej wydający decyzję w postępowaniu nieważnościowym, a rozważania i wynikające z nich wnioski powinny znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanej decyzji.

12. Stwierdzić zatem należy, że GINB naruszył art. 153 ppsa nie stosując się do oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w wiążących wyrokach wydanych w niniejszej sprawie, art. 156 § 1 pkt 2 kpa przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przez bezzasadne przyjęcie, że kwestionowana decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, art. 107 § 1 i 3 kpa przez brak pełnego uzasadnienia – niewykazanie, na czym miałby polegać rażący charakter naruszenia prawa, w tym racje ekonomiczne i gospodarcze – skutki, które wywołała unieważniona decyzja, jak również naruszył art. 7, 8 i 77 § 1 kpa, co spowodowało konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji.

13. Rozpatrując sprawę ponownie, organ wyda stosowne rozstrzygnięcie biorąc pod uwagę ocenę prawną wynikającą z wydanych w niniejszej sprawie wyroków oraz mając na względzie przedstawione wyżej uwagi, i stosownie do art. 107 kpa rozstrzygnięcie swoje uzasadni.

14. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 tej ustawy, zasądzając od organu na rzecz strony skarżącej zwrot kosztów postępowania sądowego.