Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1380/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-02-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Katarzyna Golat, Sędziowie sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak (spr.),, sędzia WSA Tomasz Wykowski, Protokolant sekr. sąd. Julia Durka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 lutego 2014 r. sprawy ze skargi I. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez L. K., U. K., T. S., A. K., R. S., J. S., D. L., I. S. i M. S., T. S., M. K., J. P., J. i K. G., B. K., K. K., K. G. oraz I. S. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymało w mocy decyzję Zarządu [...] W. z dnia [...] września 2012 r., wydanej w przedmiocie ustalenia warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej budowie dwóch zespołów budynków mieszkalnych jednorodzinnych (2x8 budynków) w zabudowie szeregowej przy ul. [...] na dz. ew. [...] z obrębu [...] w [...] w W.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał na następujące ustalenia faktyczne i prawne:

Po rozpatrzeniu wniosku E. H. z dnia 22 kwietnia 2010 r. Zarząd [...] W. decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. ustalił warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym i towarzyszącą infrastrukturą przy ul. [...] na dz. ew. [...] z obrębu [...] w [...] w W.

Po rozpatrzeniu odwołań M. R., A. L., D. L., R. S., J. S., E. K., E. S., K. G., J. G., A. K., R. D., A. D., G. K., D. K., I. S. oraz T. S. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. umorzyło postępowanie odwoławcze wywołane odwołaniem E. K. i E. S., w odniesieniu odwołań złożonych przez pozostałe osoby uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji.

W piśmie z dnia 30 marca 2011 r. E. H. zmodyfikowała wniosek i wniosła o ustalenie warunków zabudowy dla zabudowy jednorodzinnej w zabudowie szeregowej lub bliźniaczej o następujących parametrach: maksymalna wysokość budynku – 12,2 m, powierzchnia biologicznie czynna – 40%, wskaźnik zabudowy – 35% lub intensywność zabudowy 1, przebieg linii zabudowy jako kontynuacja linii zabudowy budynków istniejących w bezpośrednim sąsiedztwie.

Decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. Zarząd [...] W. ustalił warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej lub bliźniaczej przy ul. [...] na dz. ew. [...] z obrębu [...] w [...] w W.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji.

W piśmie z dnia 7 lutego 2012 r. E. H. uzupełniła wniosek o zgody gestorów sieci na podłączenie mediów oraz sprecyzowała wniosek i wniosła o wydanie decyzji ustalenie warunków zabudowy dla zabudowy jednorodzinnej w zabudowie szeregowej w nawiązaniu do istniejącej zabudowy szeregowej na sąsiedniej działce, w ilości 16 sztuk w następujących parametrach: maksymalna wysokość kalenicy głównej – 12 m, III kondygnacje, powierzchnia biologicznie czynna – 40%, wskaźnik nowej zabudowy – max 24%, jeśli pozwoli na to analiza obszaru, przebieg linii zabudowy jako kontynuacja linii zabudowy budynków istniejących w bezpośrednim sąsiedztwie od strony ulicy [...], szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od frontu działki – ul. [...].

Decyzją z dnia [...] września 2012 r. Zarząd [...] W. ustalił warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch zespołów budynków mieszkalnych jednorodzinnych (2x8 budynków) w zabudowie szeregowej przy ul. [...] na dz. ew. [...] z obrębu [...] w [...] w W.

Rozpatrując odwołania od powyższej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wskazało, że zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Artykuł 61 ust. 1 powyższej ustawy wskazuje, iż wydanie decyzji o warunkach zabudowy, przestrzeni pozbawionych planu miejscowego możliwe jest jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków wymienionych w pkt 1-5 tj. kontynuacji istniejącej już zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych (art. 61 ust. 1 pkt 1), dostępu do drogi publicznej (art. 61 ust. 1 pkt 2), zapewnienia wystarczającego uzbrojenia terenu (art. 61 ust. 1 pkt 3), teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne ( art. 61 ust. 1 pkt4) oraz decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi (art. 61 ust. 1 pkt 5).

Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniach Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wskazało, że:

1/ w analizie obszaru ustalono, że średni wskaźnik powierzchni nowej zabudowy do powierzchni działki wynosi 20%, w zaskarżonej decyzji ustalono ten wskaźnik na maksymalnie 24% w uzasadnieniu decyzji podano, że jako zasadny należało przyjąć ten wskaźnik, biorąc pod uwagę stworzenie harmonijnej zabudowy, stanowiącej lustrzane odbicie sąsiednich dwóch zespołów budynków mieszkalnych jednorodzinnych (2x8 budynków) w zabudowie szeregowej o wskaźniku zabudowy 24%. Zgodnie z § 5 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. Zdaniem organu odwoławczego organ pierwszej instancji wyjaśnił powody ustalenia innego wskaźnika powierzchni nowej zabudowy niż średni, ale wynikający z analizy obszaru i sposobu zagospodarowania działek sąsiednich, szczególnie zabudowy szeregowej na działce sąsiedniej.

2/ nieprzekraczalna linia zabudowy po stronie wschodniej działki. Organ drugiej instancji wskazał, że wewnętrzna linia zabudowy o charakterze obowiązującym od strony zabudowy szeregowej w odległości 13,5 m od zachodniej granicy działki (postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2013 r. sprostowano oczywista omyłkę pisarską, powinno brzmieć od wschodniej granicy działki) ustalona została w sposób pozwalający na wewnętrzną komunikację do poszczególnych segmentów.

3/ warunki zabudowy jakie musi spełniać inwestor aby starać się o wydanie pozwolenia na budowę nie wynikają z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ani tym bardziej z projektu tego planu. W przypadku obowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie wydaje się decyzji o warunkach zabudowy.

4/ niezasadny jest zarzut pominięcia w analizie obszaru, wyłożonego i opublikowanego projektu planu z uwagami, w zaawansowanym studium opracowania bowiem zgodnie z § 3 powyższego rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza się na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Natomiast granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, w odległości nie mniejszej niż 50 m. Z powyższego wynika - zdaniem organu odwoławczego - że ustalenia zawarte w projekcie planu miejscowego nie mogą być uwzględnione w analizie obszaru sporządzanej do celu ustalenia warunków zabudowy, co więcej uwzględnienie ustaleń projektu planu prowadziłoby do naruszenia przepisów ustawy i rozporządzenia.

5/ kolizja z inwestycją celu publicznego – planowaną droga publiczną – planowana droga publiczna nie wynika z decyzji o ustaleniu inwestycji celu publicznego, ale z nieobowiązującego projektu planu zagospodarowania przestrzennego, który nie jest planem miejscowym.

6/ nie podanie w rozdzielniku decyzji danych osobowych stron postępowania podyktowane było koniecznością ochrony danych osobowych. Okoliczność ta nie pozbawiła jednak wszystkich stron postępowania możliwości brania czynnego udziału w postępowaniu i wypowiadania się co do zebranego w sprawie materiału dowodowego.

Podsumowując Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wskazało, że brak jest podstaw do odmowy ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, jak również do uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję złożyła I. S. Zaskarżonej decyzji zarzuciła nieprzestrzeganie przepisów, brak konsekwencji w egzekwowaniu swoich wcześniejszych postanowień oraz nierzetelną analizę akt. Wskazując na tak sformułowane zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu skargi skarżąca opisała szczegółowo stan sprawy. Podkreśliła, że wydana decyzja pozostaje w kolizji z projektem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu ulicy [...], który dotyczy projektowanej drogi publicznej przy zachodniej granicy działki. Skarżąca wskazała, że wydawanie decyzji o warunkach zabudowy w czasie gdy procedura uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest mocno zaawansowana jest złym obyczajem.

Ponadto skarżąca wskazała, że Kolegium uznało, że wewnętrzna linia zabudowy o charakterze obowiązującym od strony zabudowy szeregowej w odległości 13,5 m od zachodniej granicy działki została ustalona w sposób pozwalający na wewnętrzną komunikację do poszczególnych segmentów. Zdaniem skarżącej komunikacja do projektowanej inwestycji jest planowana po stronie wschodniej.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o oddalenie skargi oraz podtrzymało argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Kierując się powyższymi kryteriami Sąd uznał, iż w przedmiotowej sprawie skarga nie jest zasadna.

Postępowanie administracyjne w sprawie niniejszej prowadzone było na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717).

Cechy nowej zabudowy zostały określone w akcie wykonawczym do wyżej cytowanej ustawy, którym jest rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) wydane na podstawie delegacji ustawowej (art. 61 ust. 6) ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Wskazać ponadto należy, że zgodnie z art. 54 pkt 2 w związku z art. 64 ust. 1 powołanej ustawy decyzja o ustaleniu warunków zabudowy określa warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych. O charakterze tej decyzji przesądza również przepis art. 56 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy, który stanowi, iż nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Organ prowadzący postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy ma obowiązek dokonania konkretyzacji warunków wynikających z przepisów prawa powszechnie obowiązującego w stosunku do planowanej inwestycji, która ma być zrealizowana na wskazanym przez inwestora terenie. Taki obowiązek przewiduje art. 53 ust. 3 pkt 1 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy, który stanowi, iż właściwy organ w postępowaniu związanym z wydaniem decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dokonuje analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych.

Podkreślić należy, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy ma charakter deklaratoryjny, gdyż organ stwierdza w niej jedynie czy w świetle powszechnie obowiązującego prawa dopuszczalna jest realizacja danej inwestycji na wskazanym przez inwestora terenie. Organ nie ma więc uprawnień kształtujących, nie może stanowić o prawach i obowiązkach inwestora nie przewidzianych w ustawie lub akcie wykonawczym. W doktrynie wskazuje się również na związany charakter tej decyzji czyli takiej, w której organ bada jakiś stan faktyczny pod kątem zgodności z przepisami prawa. Stąd jeśli stwierdzi niezgodność, to zobowiązany jest wydać decyzję odmowną, jeśli zaś jej nie stwierdzi - ma obowiązek wydać decyzję zgodną z żądaniem wnioskodawcy.

Organ, rozpatrując wniosek inwestora, bada jedynie czy dana inwestycja spełnia przesłanki ściśle określone przepisami prawa. To nie od uznania organu zależy, czy na danym terenie będzie możliwa realizacja danej inwestycji, lecz od tego, czy taką możliwość w konkretnym wypadku przewidują przepisy prawa.

W kwestionowanych decyzjach prawidłowo określono niezbędne parametry dla wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu. Skoro bowiem wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi,

to z analizy akt przedmiotowej sprawy i dotychczasowych rozważań zawartych w niniejszym uzasadnieniu wynika, że wszystkie przywołane wyżej warunki w tej sprawie zaistniały. Bezspornym jest, że decyzję o warunkach zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego organ może wydać, jeżeli spełnia ono kryteria, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 przy jednoczesnym zachowaniu parametrów, o których mowa w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. Na podstawie delegacji ustawowej zamieszczonej w przepisie art. 61 ust. 6 rozporządzeniem Ministra Infrastruktury dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, określone zostały parametry tej zabudowy tj. linii nowej zabudowy, wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, szerokość elewacji frontowej i geometrii dachu. Takie warunki precyzyjnie określono szczególnie w decyzji organu pierwszej instancji. Tym samym kumulatywne spełnienie tych warunków nie pozwalało na odmowę wydania przedmiotowych warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.

Odnosząc się do zarzutów skargi to wskazać należy, że niezasadny jest argument, że trwające prace nad projektem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu ulicy [...] winny mieć wpływ na odmowę wydania przedmiotowej decyzji. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla rejonu ulicy [...] nie został uchwalony. Zgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uchwała rady gminy w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązuje od dnia wejścia w życie w niej określonego, jednak nie wcześniej niż po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w dzienniku urzędowym województwa.

Odnosząc się do zarzutu, że organ drugiej instancji określił wewnętrzną linię zabudowy o charakterze obowiązującym od strony zabudowy szeregowej w odległości 13,5 m od zachodniej granicy działki, a nie od wschodniej granicy działki to wskazać należy, że postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. sprostowało oczywistą omyłkę pisarską wskazując zamiast "zachodniej granicy działki" – "wschodniej granicy działki". Podkreślić należy, że z dalszej części uzasadnienia decyzji organu odwoławczego wynika wprost, że była to omyłka pisarska bowiem organ określił tę granicę od strony zabudowy szeregowej, położonej od strony wschodniej działki. Ponadto Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 4 lutego 2014 r. , sygn. akt IV SA/Wa 2137/13 oddalił skargę na powyższe postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] kwietnia 2013 r. .

Analiza akt postępowania administracyjnego i wydana w tej sprawie decyzja wskazują, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. w sposób właściwy zastosowało przepisy procedury administracyjnej, jak również przepisy prawa materialnego. W tym stanie rzeczy, skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm).