Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2002/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-03-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 183, art. 141 § 4, art. 3 § 1, art. 203 pkt 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 28 ust. 2, art. 3 pkt 20, art. 5 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie Sędzia NSA Anna Łuczaj (spr.) Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski Protokolant starszy inspektor sądowy Wioletta Lasota po rozpoznaniu w dniu 24 marca 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Ogólnopolskiego Stowarzyszenia P. z siedzibą w R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 kwietnia 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 2792/12 w sprawie ze skargi Ogólnopolskiego S. z siedzibą w R. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2012 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz Ogólnopolskiego S. z siedzibą w R. kwotę 400 (czterysta) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 30 kwietnia 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 2792/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę O. z/s w R. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2012 r., znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji.

W uzasadnieniu wyroku Sąd podał, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2012 r., znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwana dalej k.p.a.) - po rozpatrzeniu odwołania od decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lipca 2012 r. -uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie organu I instancji.

Organ odwoławczy wskazał, iż decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. Wojewoda Mazowiecki stwierdził, na wniosek Z. Spółka Jawna z siedzibą w Węgrowie oraz O. z siedzibą w R., nieważność decyzji Starosty Węgrowskiego z dnia [...] kwietnia 2009 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej P. Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej nr [...] "Węgrów 2": wieży stalowej h=50 m z systemem anten, kontenera technologicznego, przyłącza energetycznego, na działce nr ewid. [...], położonej przy ul. P. w Węgrowie. Organ II instancji podkreślił, że z uwagi na art. 157 § 2 k.p.a. rozpatrując wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji, ma obowiązek w pierwszej kolejności zbadać, czy pochodzi on od podmiotu, który legitymuje się przymiotem strony. Organ przytaczając art. 28 k.p.a. wyjaśnił, że przez pojęcie interesu prawnego, na którym oparta jest legitymacja procesowa strony w postępowaniu administracyjnym, należy ustalać według norm prawa materialnego, natomiast mieć interes prawny oznacza tyle, co ustalić powszechnie obowiązujący przepis prawa, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu w związku z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby. W postępowaniu w sprawie dotyczącej decyzji o pozwoleniu na budowę interes prawny ustala się w oparciu o przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, który jako przepis szczególny względem art. 28 k.p.a., ogranicza pojęcie strony w sprawach dotyczących pozwolenia na budowę do następujących osób: inwestora oraz właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Przez obszar oddziaływania obiektu budowlanego należy rozumieć, zgodnie z unormowaniem art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Subiektywne odczucie określonego podmiotu, że inwestycja oddziałuje na jego nieruchomość nie jest wystarczające do uznania, że nieruchomość ta jest usytuowana w obszarze oddziaływania danego przedsięwzięcia. Koniecznymi cechami interesu prawnego jest to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny i sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami stosowania przepisu prawa materialnego. Od tak rozumianego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, czyli sytuację, w której dany podmiot jest co prawda bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, jednakże nie może tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającego stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji.

Organ odwoławczy podniósł, że analiza akt sprawy wskazuje, że wnioskodawca - Z. Spółka Jawna z siedzibą w W. - nie brała udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem kwestionowanej decyzji Starosty Węgrowskiego z dnia [...] kwietnia 2009 r., nr [...], zaś swój interes prawny wywodzi z tytułu posiadania prawa własności działki nr ewid. [...], położonej w W., co potwierdza księga wieczysta nr [...]. Z projektu zagospodarowania terenu wynika, że sporna stacja bazowa telefonii komórkowej nr [...] "Węgrów 2" zaprojektowana na działce nr ewid. [...], jest oddalona od granicy działki skarżącej o ok. 82,5 m.

W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego obszar oddziaływania projektowanej inwestycji (budowa stacji bazowej telefonii komórkowej nr [...] "Węgrów 2") w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, w żadnym wypadku nie obejmuje swym zakresem działki o nr ewid. [...]. Położenie wskazanej działki względem nieruchomości inwestycyjnej wyklucza uznanie, iż sporna inwestycja niesie ze sobą jakiekolwiek uciążliwości lub ograniczenia w możliwości zagospodarowania bądź korzystania z działki należącej do wnioskodawczyni, które to uciążliwości lub ograniczenia wynikałyby z obowiązujących przepisów prawa. W szczególności, wieża stalowa o wysokości 50,48 m nie powoduje - mając na uwadze obowiązujące przepisy prawa - ograniczeń w zagospodarowaniu działki o numerze ewid. [...]. Nieruchomość należąca do Z. Spółka jawna z siedzibą w W. nie znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji wyznaczonym zwłaszcza w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.). Sporna inwestycja nie niesie za sobą ponadnormatywnych uciążliwości w zakresie emisji pól elektromagnetycznych (przepis § 314 w/w rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. oraz rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów - Dz. U. z 2003 r. Nr 192, poz. 1883). Organ zaznaczył, że zgodnie z tabelą nr 2 załącznika nr 1 ww. rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003r., jeżeli zakres częstotliwości pola elektromagnetycznego wynosi od 300 MHz do 300 GHz obszar, w którym średnia gęstość pól elektromagnetycznych przekracza wartość 0,1 W/m2 jest obszarem o ograniczonym sposobie zagospodarowania. Następnie podniósł, że w aktach sprawy znajduje się mapa z naniesionym przewidywanym rozkładem pól elektromagnetycznych o wartościach wyższych niż dopuszczalne (tj. 0,1 W/m2) wytwarzane przez anteny stacji w trzech azymutach, które swym zasięgiem nie obejmują jednakże działki skarżącej (nr ewid. [...]). W tym kontekście organ stwierdził, że Z. Spółka Jawna z siedzibą w W. może bez przeszkód zagospodarować należącą do niej nieruchomość, zaś projektowana inwestycja nie ogranicza jej w tym. Skoro zaś decyzja Starosty Węgrowskiego z dnia [...] kwietnia 2009r., nr [...] nie dotyczy interesu prawnego ani obowiązku Z. Spółka Jawna z siedzibą w W., to Spółka nie może być uznana za stronę postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji, a tym samym, konieczne jest wyeliminowanie decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lipca 2012 r. i umorzenie postępowania organu I instancji.

Na marginesie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zwrócił uwagę organowi I instancji, że w treści zaskarżonej decyzji stwierdzono, iż została wydana po rozpatrzeniu wniosku Z. Spółka Jawna z siedzibą w W. oraz O. z siedzibą w R. Tymczasem, zgodnie z art. 31 ust. 1 pkt 1 i 2 k.p.a., organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem wszczęcia postępowania lub dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu. Z treści przywołanego unormowania wynika, że organizacja społeczna - w przypadku już wszczętego postępowania (co miało miejsce w niniejszej sprawie) - może żądać jedynie dopuszczenia do udziału w toczącym się postępowaniu. Organ odwoławczy wskazał, że O. z siedzibą w R. postanowieniem Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] marca 2011r., nr [...], zostało dopuszczone do udziału w przedmiotowym postępowaniu nieważnościowym, a w takiej sytuacji organizacja społeczna nie może być wnioskodawcą postępowania, lecz uczestnikiem postępowania dopuszczonym do udziału w nim na mocy art. 31 ust. 1 pkt 1 i 2 k.p.a.

Skargę na powyższą decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2012 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyło O. z siedzibą w R., wnosząc o jej uchylenie.

Stowarzyszenie zarzuciło zaskarżonej decyzji naruszenie: 1) art. 8, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 2 Konstytucji RP, poprzez nie przeprowadzenie własnego postępowania dowodowego w zakresie dotyczącym ustalenia obszaru oddziaływania inwestycji z uwzględnieniem błędu metody obliczeniowej, zjawiska odbić, kumulacji pola elektromagnetycznego w środowisku, lecz lakonicznie stwierdzenie, iż z jakieś mapy wynika, jaki jest obszar oddziaływania inwestycji; 2) art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 6, art. 8 k.p.a., poprzez uwzględnienie podczas prowadzonego postępowania dokumentów, które powstały po zakończeniu postępowania w trybie zwykłym, więc nie mogą być podstawą jakichkolwiek ustaleń z uwagi na orzekanie w trybie ex tunc.

W uzasadnieniu skargi strona skarżąca wskazała, że w niniejszej sprawie wydana decyzja nie zawiera podstawowych ustaleń, które miały być uwzględnione podczas określania obszaru oddziaływania obiektu i to według oficjalnego stanowiska Ministra Środowiska z dnia 19 października 2012 r., a mianowicie brak jest: dokonania kumulacji w zakresie dotyczącym samego obiektu jak i innych źródeł znajdujących się w pobliżu (inna stacja bazowa), podania metody obliczeniowej ze wskazaniem jej błędu, uwzględnienia odbić w terenie. W ocenie Stowarzyszenia obszar oddziaływania inwestycji nie został ustalony, albowiem bliżej nieokreślona mapa przywołana w decyzji nie spełnia wymogów, o których mowa w stanowisku Ministra Środowiska.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd podniósł, że stosownie do treści art. 157 § 2 k.p.a., postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Organ nadzoru rozpatrując wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji ma obowiązek w pierwszej kolejności zbadać, czy pochodzi on od podmiotu, który legitymuje się przymiotem strony. Przytaczając art. 28 k.p.a. Sąd podkreślił, że osoba, która składa wniosek o stwierdzenie nieważności musi wykazać swój interes prawny w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Interes prawny w postępowaniu administracyjnym oznacza ustalenie powszechnie obowiązującego przepisu prawa - najczęściej materialnego na podstawie, którego formułuje się żądania i obowiązki. Tylko taki przepis prawa stanowiąc podstawę interesu prawnego stwarza dla określonego podmiotu legitymację procesową w postępowaniu administracyjnym. Interes prawny nie jest tożsamy z interesem faktycznym, który oznacza, iż określony podmiot jest bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, lecz to "zainteresowanie" nie znajduje oparcia w przepisach prawa powszechnie obowiązującego, które stanowiłoby podstawę żądania stosownych czynności organu administracji.

W postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę, o tym, kto ma przymiot strony rozstrzyga Prawo budowlane. Zgodnie z przepisem art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, który stanowi wobec regulacji art. 28 k.p.a. lex specialis, stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Za obszar oddziaływania obiektu należy uznać obszar określony dla projektowanego obiektu budowlanego na podstawie jego rodzaju i charakterystyki. Właściciele, użytkownicy wieczyści i zarządcy nieruchomości sąsiadujących z projektowaną budową, muszą wskazać konkretny przepis, przewidujący w konkretnej sytuacji ograniczenie w swobodnym korzystaniu z ich nieruchomości, wprowadzone ze względu na powstanie w sąsiedztwie określonego obiektu budowlanego. Tylko ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości wynikające z konkretnego przepisu prawa dają podstawę do uczestnictwa w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym pozwolenia na budowę. Natomiast ograniczenia, które nie są wynikiem istnienia przepisów prawnych nie dają podstawy do uznania danego podmiotu za stronę postępowania w tego typu sprawie, wówczas, bowiem istnieje interes faktyczny, a nie interes prawny. Zarówno w sprawie o udzielenie pozwolenia na budowę, prowadzonej w trybie zwykłym, jak i w trybach nadzwyczajnych krąg podmiotów uznanych za stronę powinien być identycznie ustalony na podstawie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Badanie interesu faktycznego i prawnego dokonuje się na dzień złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności.

W ocenie Sądu organ prawidłowo dokonał analizy interesu prawnego wnioskodawcy przez pryzmat art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 Prawa budowanego, zaś podjęte rozstrzygnięcie odpowiada prawu.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego ustalił, iż Z. Spółka Jawna z siedzibą w W., która nie brała udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji Starosty Węgrowskiego z dnia [...] kwietnia 2009 r., swój interes prawny wywodzi z tytułu posiadania prawa własności działki nr ewid. [...], położonej w W. (księga wieczysta nr [...]). Wskazał, że z projektu zagospodarowania terenu wynika, iż sporna stacja bazowa telefonii komórkowej nr [...] "Węgrów 2" zaprojektowana na działce nr ewid. [...], jest oddalona od granicy działki skarżącej o ok. 82,5 m. Stwierdziwszy powyższe, uznał, iż obszar oddziaływania projektowanej inwestycji w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, w żadnym wypadku nie obejmuje swym zakresem działki o nr ewid. [...]. Położenie wskazanej działki względem nieruchomości inwestycyjnej wyklucza uznanie, iż sporna inwestycja niesie ze sobą jakiekolwiek uciążliwości lub ograniczenia w możliwości zagospodarowania bądź korzystania z działki należącej do wnioskodawczyni, które to uciążliwości lub ograniczenia wynikałyby z obowiązujących przepisów prawa. Zauważył, że wieża stalowa o wysokości 50,48 m, nie powoduje, mając na uwadze obowiązujące przepisy prawa, ograniczeń w zagospodarowaniu działki o numerze ewid. [...]. Nieruchomość należąca do Z. Spółka Jawna z siedzibą w W. nie znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji wyznaczonym zwłaszcza w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Sporna inwestycja nie niesie za sobą ponadnormatywnych uciążliwości w zakresie emisji pól elektromagnetycznych (przepis § 314 w/w rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. oraz rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów). Organ zaznaczył, że zgodnie z tabelą nr 2 załącznika nr 1 ww. rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r., jeżeli zakres częstotliwości pola elektromagnetycznego wynosi od 300 MHz do 300 GHz obszar, w którym średnia gęstość pól elektromagnetycznych przekracza wartość 0,1 W/m2 jest obszarem o ograniczonym sposobie zagospodarowania. Następnie podniósł, że w aktach sprawy znajduje się mapa z naniesionym przewidywanym rozkładem pól elektromagnetycznych o wartościach wyższych niż dopuszczalne (tj. 0,1 W/m2) wytwarzane przez anteny stacji w trzech azymutach, które swym zasięgiem nie obejmują jednakże działki skarżącej (nr ewid. [...]).

W ocenie Sądu prawidłowo organ ustalił, że Z. Spółka Jawna z siedzibą w W. może bez przeszkód zagospodarować należącą do niej nieruchomość, zaś projektowana inwestycja nie ogranicza jej w tym w żadnym stopniu. Wnioskodawczyni nie mogła być więc uznana za stronę postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, gdyż jej działka nie znajduje się w obszarze oddziaływania projektowanej inwestycji.

Odnosząc się do zarzutu skargi, odnośnie uwzględnienia podczas prowadzonego postępowania dokumentów, które powstały po zakończeniu postępowania w trybie zwykłym, Sąd podał, iż badanie interesu faktycznego i prawnego dokonuje się na dzień złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności. Organ orzekający w sprawie mógł więc wziąć pod uwagę dokument, jakim była mapa z naniesionym przewidywanym rozkładem pól elektromagnetycznych (sporządzona w sierpniu 2005 r.). Wbrew twierdzeniom skargi, organ nie był jednak zobowiązany do uwzględnienia stanowiska Ministra Środowiska z dnia 19 października 2012 r., które nie jest wiążące dla organu, a tym bardziej dla Sądu.

W skardze kasacyjnej O. z/s w R., reprezentowane przez adw. T. C., zaskarżyło powyższy wyrok w całości.

Wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 141 § 4 oraz 3 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) poprzez pozbawianie strony możliwości sporządzenia i tym samym wniesienia w pełni skutecznego środka odwoławczego z uwagi, iż wyrok nie zawiera parametrów technicznych wszystkich anten objętych analizą, wskazania czy uwzględniono zjawisko kumulacji pola elektromagnetycznego, brak jest podania metody obliczeń, jej błędu oraz wskazania czy uwzględniono zjawisko odbić. W istocie kontrola sądu sprowadziła się do wskazania, iż z jakiś mapy wynika, jaki jest obszar oddziaływania inwestycji;

2) § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w związku z art. 174 pkt. 1 p.p.s.a, poprzez jego pominięcie w sytuacji, w której ma on ogromne znacznie w sprawie albowiem nakładał na organy obowiązek uwzględniania kumulacji pola elektromagnetycznego w środowisku w tym wskazywał na konieczność sumowania mocy anten radioliniowych oraz sektorowych, czego w niniejszej sprawie nie dokonano;

3) art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane w powiązaniu z art. 174 pkt. 1 p.p.s.a. poprzez wskazanie, iż skarżąca spółka nie posiada przymiotu strony tylko, dlatego że jakaś bliżej nie określona mapa i nie wiadomo, kiedy sporządzona świadczy, iż o tym, że pole elektromagnetyczne o wartościach ponadnormatywnych nie znajduje się nad działką spółki Z.;

4) art. 8, 77 § 1, 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. poprzez przyjęcie stanowiska organu za prawidłowe w sytuacji, w której nie ustalił samodzielnie obszaru oddziaływania, lecz oparł się tylko na bliżej nie określonej i nie wiadomo, kiedy sporządzonej mapie z rzekomo naniesionymi zasięgami pól elektromagnetycznych o wartościach ponadnormatywnych w sytuacji, w której to organ miał obowiązek samodzielnie dokonać takich ustaleń;

5) art. 15 k.p.a. w związku z art. 174 pkt. 2 p.p.s.a. poprzez nie rozpoznanie dwukrotne tej samej sprawy administracyjnej z uwagi, iż decyzja organu I instancji stanowi merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy a II formalne i tym samym nie została dwukrotnie rozpoznana kwestia dotycząca samodzielnego ustalenia obszaru oddziaływania inwestycji przez oba organy.

W oparciu o powyższe zarzuty strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie na rzecz skarżącego od strony przeciwnej kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że wnoszący kasację nie możliwości podjęcia polemiki z wyrokiem albowiem, aby polemizować z nim w zakresie ustalenia obszaru oddziaływania inwestycji skarżący musi znać wszystkie typy anten, ich moc, metodę obliczeń, jej błąd, wiedzieć czy uwzględniono zjawisko odbić oraz czy uwzględniono zjawisko kumulacji pola elektromagnetycznego emitowanego przez stację objętą skargą oraz innymi znajdującymi się w pobliżu zgodnie z wytycznymi Ministra Środowiska, którego stanowiska organ oraz Sąd nie akceptuje. Skarżący podkreślił, że organ nie poczynił żadnych własnych ustaleń, lecz oparł się na bliżej nieokreślonej mapie, która nie uwzględnia zjawiska kumulacji, nie wskazuje jak dokonano obliczeń, czy uwzględniono zjawisko odbić. W takiej sytuacji polemika w niniejszej sprawie nie sprowadza się do podważania ustaleń organu, lecz autora mapy. Skarżący zwrócił uwagę, iż kwestia obszaru oddziaływania obiektu oraz kwalifikacji inwestycji jest w dalszym ciągu w toku i rozpatrywana jest przed organem właściwym do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Ponadto podniósł, że konieczność sumowania wszystkich anten, które wchodzą w superpozycję potwierdza jednolite orzecznictwo Naczelnego Sądu Administrcyjnego (wyrok NSA z dnia 5 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 120/13; z dnia 27 marca 2013 r, sygn. akt II OSK 2289/11; z dnia 5 lutego 2013r., sygn. akt II OSK 1848/11).

W ocenie skarżącego Sąd nie dokonywał oceny stanowiska organu, albowiem go nie ma, czym naruszono zasadę zaufania społecznego z uwagi, iż to obowiązkiem organu było precyzyjne wskazanie, w jaki sposób ustalono obszar oddziaływania inwestycji z podaniem wszystkich niezbędnych elementów, o których mowa w skardze, aby umożliwić stronom możliwość polemiki w tym zakresie. Ponadto zdaniem skarżącego niezrozumiałym jest, dlaczego wytyczne Ministra Środowiska organ uznaje za niewiarygodne tylko dlatego, że jest ono sprzeczne z poglądami inwestorów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie. Po pierwsze, zgodzić się należy z zarzutem naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie odpowiada bowiem wymogom określonym w art. 141 § 4 p.p.s.a.

Uzasadnienie wyroku powinno być tak sporządzone, aby wynikało z niego dlaczego Sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne lub niezgodne z prawem. Zarzut naruszenia tego przepisu jest skuteczny wówczas, gdyby Sąd pierwszej instancji nie wyjaśnił w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z tego przepisu, dlaczego nie stwierdził w rozpatrywanej sprawie naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego, ani przepisów procedury w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2005 r., sygn. akt I FSK 299/05, LEX, nr 187709). Nie każde naruszenie tego przepisu może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej a jedynie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Uzasadnienie zaskarżonego wyroku w istocie nie zawiera stanowiska Sądu pierwszej instancji w zakresie kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy i motywów, które legły u podstaw wydania wyroku. Sąd pierwszej instancji w motywach prawnych zaskarżonego wyroku ograniczył się do powtórzenia stanowiska organu, tak co do ustaleń faktycznych jak i rozważań prawnych. Wprawdzie Sąd pierwszej instancji, kontrolując legalność zaskarżonej decyzji, nie dokonuje własnych ustaleń faktycznych, lecz nie zwalnia to Sądu z oceny postępowania przeprowadzonego przez organ i oceny prawidłowości ustalenia stanu faktycznego sprawy. Tylko bowiem prawidłowo ustalony stan faktyczny pozwala na właściwe zastosowanie przepisów prawa materialnego.

Uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera takiej oceny ustaleń faktycznych jak też brak jest rozważań prawnych w aspekcie przepisów prawa znajdujących zastosowanie w niniejszej sprawie.

Przypomnieć należy, iż zawarte w sentencji wyroku sądu administracyjnego rozstrzygnięcie, ujęte w odpowiedniej formule procesowej jest rezultatem przeprowadzenia przez ten sąd kontroli administracji publicznej. Z tej też przyczyny szczególne znaczenie przypisuje się uzasadnieniu wyroku, albowiem stanowi ono odzwierciedlenie przeprowadzenia przez Sąd administracyjny kontroli legalności rozstrzygnięcia organu administracji publicznej. Treść uzasadnienia wyroku winna potwierdzać proces badania przez Sąd zgodności z prawem zaskarżonego do Sądu rozstrzygnięcia organu. Uzasadnienie wyroku winno odpowiadać wymogom ustanowionym art. 141 § 4 p.p.s.a., powinno być tak sporządzone, aby wynikało z niego dlaczego Sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne lub niezgodne z prawem.

Sąd pierwszej instancji powtórzył stanowisko organu nie odwołując się do materiału dowodowego sprawy. Sąd pierwszej instancji nie dokonał oceny, czy zajęte przez organy stanowisko jest zasadne i znajduje oparcie w przepisach prawa. Takie działanie Sądu pierwszej instancji nosi znamiona uchylenia się od dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu prawnego.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku brak jest argumentacji pozwalającej "odczytać" przyczyny przyznania racji stanowisku danej strony bądź odmowy podzielenia podniesionego zarzutu. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku sprowadza się do stwierdzeń, że "Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego ustalił (...), wskazał (...), uznał (...), zauważył (...), zaznaczył (...). Uzasadnienie wyroku nie zawiera przedstawienia stanowiska Sądu w kwestiach istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy i stosownej argumentacji natury faktycznej i prawnej.

Uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie odzwierciedla kontroli przeprowadzonej przez Sąd pierwszej instancji. W tej sytuacji należy uznać, że doszło do naruszenia art. 141 § 4 i art. 3 § 1 p.p.s.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Z powyższych względów usprawiedliwiony jest również zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 ustawy - Prawo budowlane.

Zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji Starosty Węgrowskiego z dnia [...] kwietnia 2009 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej P. Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej – t. j. Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.) stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujący się w obszarze oddziaływania obiektu. W myśl art. 3 pkt 20 ustawy - Prawo budowlane przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego, na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu.

Powyższy przepis nie definiuje zatem pojęcia obszaru oddziaływania obiektu wprost, lecz poprzez odesłanie do licznych regulacji, przewidujących m. in. szczegółowe wymogi dla odległości w zabudowie i zagospodarowaniu terenu. W sytuacji, gdy z przepisów tych wynikają ograniczenia w zagospodarowaniu, a zatem również w zabudowie sąsiednich nieruchomości, należy uznać, że dana nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji ( por. R. Dziwiński, Komentarz do zmian w prawie budowlanym, Prawo i Życie - dodatek do Gazety Prawnej z dnia 16 – 18 maja 2003 roku ).

Takimi przepisami są m.in. przepisy rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów - Dz. U. z 2003 r. Nr 192, poz. 1883) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko ( Dz. U. Nr 257, poz. 2573 ze zm.).

Oznacza to, że jeżeli istnieją przepisy prawa materialnego, które nakładają na inwestora określone obowiązki czy ograniczenia związane z zagospodarowaniem i zabudową jego działki względem działki sąsiedniej, to tym samym właściciel (użytkownik wieczysty, zarządca) tejże działki jest stroną postępowania o pozwolenie na budowę i to niezależnie od tego, czy projekt budowlany w ocenie organu spełnia wymagania określone przepisami prawa materialnego oraz aktów wykonawczych i czy zachowane są odległości nakazane stosownymi przepisami prawa. Z uprawnienia strony do czynnego udziału w postępowaniu wynika konieczność zapewnienia jej możliwości składania wyjaśnień i wniosków a w przypadku niezadowolenia z wydanej decyzji - odwołania. Właściciel działki znajdującej się w obszarze oddziaływania inwestycji musi mieć możliwość sprawdzenia, czy faktycznie ograniczenia związane z zagospodarowaniem i zabudową działki zostaną zachowane i nie zostaną naruszone.

Pamiętać należy, iż zgodnie z art. 140 Kodeksu cywilnego w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno - gospodarczym przeznaczeniem swego prawa. W granicach określonych przez społeczno - gospodarcze przeznaczenie gruntu własność gruntu rozciąga się na przestrzeń nad i pod jego powierzchnią - art. 143 zdanie 1 k.c. Dla ustalenia miary przestrzennego zasięgu własności gruntu - we wnętrzu ziemi i w przestrzeni powietrznej tj. pionowego zasięgu własności nieruchomości gruntowej - zastosowano funkcjonalne kryterium społeczno - gospodarczego przeznaczenia gruntu. O przestrzennych granicach konkretnego gruntu przesądzają uzasadnione potrzeby jej właściciela, zależne od rodzaju i przeznaczenia jego nieruchomości. Pamiętać przy tym należy, iż społeczno - gospodarczego przeznaczenia nieruchomości nie wyznacza sposób, w jaki z gruntu dotychczas korzystano, lecz wyznacza sposób, w jaki właściciel faktycznie i potencjalnie może zgodnie ze swoją wolą z gruntu korzystać ( por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 6 stycznia 2005 r., III CK 129/04, Prok. i Pr. 2005, nr 7-8, s. 52). Aktywne wykorzystanie przez właściciela gruntu przestrzeni powietrznej następuje najczęściej w toku inwestycyjnej działalności budowlanej i późniejszej eksploatacji obiektów budowlanych. Skoro według wskazań art. 143 k.c. własność gruntu rozciąga się również na przestrzeń nad powierzchnią gruntu, to wyłącznie właściciel nieruchomości gruntowej jest uprawniony do korzystania z przestrzeni powietrznej nad jego gruntem. Wobec wyłączności uprawnień właściciela należy wykluczyć ingerencję sąsiadów oraz innych osób trzecich, jak chodzi o korzystanie z przestrzeni powietrznej nad cudzym gruntem. W stosunkach sąsiedzkich chodzi głównie o unikanie niedozwolonych immisji (art. 144 k.c.) ( por. E. Gniewek, Kodeks cywilny. Księga druga. Własność i inne prawa rzeczowe. Komentarz, Zakamycze, 2001. – komentarz do art. 140 – 144 ). Negatywne oddziaływanie pola elektromagnetycznego występującego w przestrzeni nad gruntem nie może naruszać granic nieruchomości innej niż ta, na terenie której jest wytwarzane i do której inwestor posiada tytuł prawny. Jak już bowiem wyżej podkreślono społeczno - gospodarcze przeznaczenie nieruchomości wyznacza sposób, w jaki właściciel faktycznie i potencjalnie może zgodnie ze swoją wolą korzystać z przysługującej mu własności gruntu rozciągającej się na przestrzeń nad i pod jego powierzchnią ( tzw. pionowy zasięg własności nieruchomości gruntowej). To zaś oznacza, że inwestor przez realizację zamierzeń inwestycyjnych na własnej nieruchomości nie może ograniczać bądź pozbawiać właścicieli nieruchomości sąsiednich możliwości korzystania z przysługującej im własności gruntu. Dotyczy to tak dotychczasowego korzystania jak i przyszłego korzystania z gruntu, oczywiście w granicach przysługującego prawa własności i obowiązującego systemu prawa. Rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów (Dz. U. Nr 192, poz. 1883) określa dopuszczalne poziomy pól elektromagnetycznych w środowisku, zróżnicowane dla terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową ( § 1 pkt 1 a ) i miejsc dostępnych dla ludności ( § 1 pkt 1 b ).

Podkreślić należy, iż przez oddziaływanie pól elektromagnetycznych na środowisko należy rozumieć oddziaływanie pól elektromagnetycznych zarówno na tereny, na których istnieje legalnie wzniesiona zabudowa z przeznaczeniem na pobyt ludzi, jak i na tereny, na których taka zabudowa może być wznoszona zgodnie z obowiązującym porządkiem prawnym (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 25 października 2011r., sygn. akt II OSK 1485/10; z dnia 15 października 2009 r. sygn. akt II OSK 1581/08; z dnia 31 maja 2010 r. sygn. akt II OSK 719/09 - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Oceniając zatem oddziaływanie pól elektromagnetycznych na środowisko trzeba mieć na uwadze nie tylko jaka legalna zabudowa istnieje w chwili obecnej, ale również jaka zabudowa może powstać w przyszłości zgodnie z obowiązującym porządkiem prawnym.

W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji winien ocenić, czy przed wydaniem decyzji organ zbadał charakter planowanej inwestycji, poddając wnikliwej analizie parametry techniczne i użytkowe planowanego urządzenia, w tym złożoną dokumentację. Bez prawidłowego ustalenia tych parametrów nie sposób bowiem rozstrzygnąć o oddziaływaniu planowanej inwestycji. Wyniki dokonania przez organ takiej analizy winny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Zauważyć należy, iż dla rozstrzygnięcia sprawy istotna jest także możliwość zdalnego sterowania antenami i związana z tym możliwość zmiany kierunku wiązki promieniowania. Jeżeli istnieje możliwość pochylenia anteny, tzw. TILT, to tym samym istnieje możliwość zmiany kierunku wiązki promieniowania. Okoliczność ta winna podlegać wyjaśnieniu, a w razie stwierdzenia istnienia takiej możliwości należy ustalić oddziaływanie anteny od minimalnego do maksymalnego jej pochylenia, aby jednoznacznie ustalić od jakiej do jakiej wysokości od poziomu terenu i w jakiej odległości od anten i płaszczyźnie możliwe jest oddziaływanie promieniowania. Ewentualne oddziaływanie w przypadku nachylenia pod różnym kątem. Sąd pierwszej instancji winien ocenić, czy są dostatecznie wyjaśnione kwestie istotne dla możliwości oceny inwestycji w świetle przepisów majacych w sprawie zastosowanie, w tym takie kwestie jak azymuty, możliwość pochylenia anteny, tzw. TILT, możliwość zmiany kierunku wiązki promieniowania ( na skutek działania ludzi i sił natury ) bądź przyjęte zabezpieczenia ( rozwiązania techniczne) przed możliwą ingerencją ludzi i działaniem sił natury ( np. silne wiatry ), odległość na jaką urządzenie może emitować pola elektromagnetyczne ( równoważna moc promieniowania izotropowo) uwzględniając dopuszczalne poziomy pól elektromagnetycznych w środowisku ( zróżnicowane dla terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową i miejsc dostępnych dla ludności - rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów - Dz. U. Nr 192, poz. 1883).

Rację ma też strona skarżąca, iż dla oceny oddziaływania inwestycji na środowisko i oceny statusu strony istotne znaczenie może mieć wyjaśnienie kwestii, czy moc anten planowanych do zainstalowania w ramach przedmiotowego przedsięwzięcia nie kumuluje się wzajemnie lub z innymi urządzeniami wytwarzającymi pole elektromagnetyczne.

Określenie obszaru oddziaływania obiektu jest niezbędne do zdefiniowania interesu prawnego osób trzecich w ramach postępowania o pozwolenie na budowę. Jeżeli nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania danego obiektu, wówczas właścicielowi tej nieruchomości, jej użytkownikowi wieczystemu lub ewentualnie jej zarządcy przysługuje przymiot strony we wskazanym postępowaniu. Stosownie bowiem do art. 5 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane obiekt budowlany wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno - budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając: poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich – pkt 9.

Pamiętać należy, iż w postępowaniu nieważnościowym mamy do czynienia z tą samą stroną co w postępowaniu zwykłym, przy czym należy uwzględnić kwestie dotyczące przeniesienia / przejęcia praw i obowiązków wynikających z decyzji ostatecznej, której dotyczy wniosek o stwierdzenie nieważności. Stronami tego postępowania są podmioty, które uczestniczyły w tym postępowaniu zwykłym jak i podmioty, które powinny uczestniczyć, lecz nie brały w nim udziału.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.

O kosztach postępowaniach kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.