Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 225/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-09-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 16a
journal: Dz.U. 2006 nr 139 poz 992
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tekst jednolity.
article: art. 188 i art. 203 pkt 1
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Joanna Runge - Lissowska Sędziowie NSA Jolanta Sikorska (spr.) del. NSA Jacek Hyla Protokolant starszy asystent sędziego Piotr Baryga po rozpoznaniu w dniu 27 września 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 19 września 2014 r. sygn. akt II SA/Po 841/14 w sprawie ze skargi E. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie specjalnego zasiłku opiekuńczego 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] września 2013 r., nr [...] i decyzję Wójta Gminy Gniezno z dnia [...] maja 2013 r., nr [...], 2. zasądza na rzecz E. G. od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu kwotę 377 (trzysta siedemdziesiąt siedem) zł, tytułem zwrotu kosztów postępowania


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 19 września 2014 r., sygn. akt II SA/Po 841/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę E. G., dalej także skarżąca, na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie specjalnego zasiłku opiekuńczego.

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

W dniu 10 kwietnia 2013 r. skarżąca złożyła w Gminnym Ośrodku Pomocy Społecznej w Gnieźnie wniosek o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad mężem J. G. Do wniosku dołączyła wypis orzeczenia lekarza orzecznika Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] września 1998 r. o uznaniu jej męża za trwale niezdolnego do samodzielnej egzystencji. Ponadto złożyła oświadczenie, że nie pracuje zawodowo i nie jest zarejestrowana w urzędzie pracy, co potwierdza zaświadczenie z Powiatowego Urzędu Pracy w Gnieźnie z dnia [...] kwietnia 2013 r., wskazujące na "okres aktywności od 2008-01-09 do 2009-04-16" oraz oświadczenie, że nie pracowała zawodowo i nie zrezygnowała z pracy w związku z opieką nad mężem.

W uzasadnieniu odmownej decyzji z dnia [...] maja 2013 r., działający z upoważnienia Wójta Gminy Gniezno Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Gnieźnie, powołując się na art. 16a i art. 20 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (j.t.: Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 z późn. zm. [aktualnie: Dz. U. z 2013 r., poz. 1456 z późn. zm.]), dalej: u.ś.r., wskazał, że zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, dalej: K.r.o., na wnioskodawczyni nie ciąży obowiązek alimentacyjny względem męża, jak również nie została spełniona przesłanka rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością stałej opieki nad mężem.

W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca podniosła, że na małżonkach ciąży obowiązek alimentacyjny, co wynika z art. 27 K.r.o., a ponadto przepis art. 16a ust. 1 u.ś.r. nie mówi o zrezygnowaniu z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, tylko o rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Podała, że jej mąż jest osobą trwale niezdolną do samodzielnej egzystencji i wymaga całodobowej opieki od 14 lat, a wykonywanie opieki nad mężem uniemożliwiło jej podjęcie pracy.

Utrzymując zaskarżoną decyzję w mocy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu nie podzieliło stanowiska organu I instancji co do tego, że na małżonkach nie ciąży wzajemnie obowiązek alimentacyjny. Powołując się na art. 27 K.r.o. oraz poglądy orzecznictwa Kolegium wskazało, że u.ś.r. w art. 16a ust. 8 wśród przesłanek negatywnych uzyskania prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego nie wymienia pozostawania w związku małżeńskim przez osobę wymagającą opieki. Podzieliło stanowisko tego organu co do tego, że skarżąca nie spełniła przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, co stanowi przeszkodę do przyznania jej wnioskowanego świadczenia. Zdaniem Kolegium, skoro osoba wymagająca opieki jest niepełnosprawna od 1998 r., a skarżąca nigdy nie była aktywna zawodowo, to nie można uznać, że została spełniona określona w ww. przepisie przesłanka rezygnacji z zatrudnienia w związku z koniecznością opieki. W ocenie organu odwoławczego, wnioskodawczyni nie mogła zrezygnować z zatrudnienia w celu opieki nad mężem, jeżeli nie podejmowała zatrudnienia przed jego zachorowaniem i nie istnieje związek przyczynowy pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym mężem. Kolegium zwróciło uwagę na różnice brzmienia pomiędzy przepisem art. 16a ust. 1, który dotyczy specjalnego zasiłku opiekuńczego, a przepisem art. 17 ust. 1 u.ś.r. dotyczącym świadczenia pielęgnacyjnego.

Podało, że wśród przesłanek wskazanych w art. 16a ust. 1 u.ś.r. brak jest przesłanki niepodejmowania zatrudnienia, jest jedynie rezygnacja z zatrudnienia. Wskazało, że gdyby ustawodawca zamierzał przyznać prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego również osobom niepodejmującym pracy, to uczyniłby to wyraźnie w przepisie, tak jak ma to miejsce w art. 17 ust. 1 tej ustawy dotyczącym świadczenia pielęgnacyjnego.

W skardze do Sądu Wojewódzkiego na ww. decyzję organu II instancji, skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

Zarzuciła organowi:

I. naruszenie prawa materialnego, tj.:

1) art. 16a ust. 1 u.ś.r. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w rozumieniu tego przepisu oznacza wyłącznie zrezygnowanie z zatrudnienia, które musi zostać faktycznie podjęte i trwać w czasie, podczas gdy przepis ten nie używa czasownika w formie dokonanej, lecz stanowi, że zasiłek przysługuje temu, kto "rezygnuje" z zatrudnienia w związku ze sprawowaniem stałej opieki, a więc temu, kto nie podejmuje zatrudnienia, mimo że podjąłby je, gdyby nie konieczność sprawowania opieki. Wykładnię czasownika "rezygnuje" potwierdza art. 23 ust. 5a pkt 8 u.ś.r., który mówi o wykazywaniu braku propozycji zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej i to właśnie te okoliczności pozostawać muszą w związku z opieką nad osobą wskazaną w art. 16a ust. 1 u.ś.r.; bezzasadnym zaakceptowaniu przez organy wniosku zawartego w wywiadzie środowiskowym, że skarżąca nie zrezygnowała z pracy zawodowej, gdyż nigdy nie pracowała, co sprawia, że pogląd organów obydwu instancji o braku rezygnacji przez skarżącą z zatrudnienia prowadzi do nadania przepisowi art. 16a ust. 1 u.ś.r. treści, która wskazuje na brak spójności m.in. z art. 23 ust. 5a i niekonstytucyjność art. 16a ust. 1 u.ś.r. (powołała się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lipca 2008 r., sygn. akt P 27/07).

2) art. 16a ust. 1 u.ś.r. poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy znajdujące się w aktach administracyjnych zaświadczenie PUP w Gnieźnie z dnia [...] kwietnia 2013 r. wskazuje na okres aktywności zawodowej skarżącej od stycznia 2008 r. do 16 kwietnia 2009 r., tj. rejestrację skarżącej jako osoby bezrobotnej, które przypadało po 1998 r., od kiedy powstała konieczność stałej opieki nad mężem skarżącej; organy obu instancji nie zwróciły się do skarżącej o złożenie oświadczenia o braku propozycji zatrudnienia z uwagi na stałą opiekę nad mężem i tym samym rezygnację z zatrudnienia przynajmniej od ustania po stronie skarżącej statusu osoby bezrobotnej, wobec czego organ II instancji bezzasadnie przyjął, że skarżąca nie była nigdy aktywna zawodowo, chociaż w orzecznictwie przyjmuje się, że osoba bezrobotna również może zrezygnować z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, jeżeli nie podejmuje pracy z uwagi na opiekę nad osobą wskazaną w art. 16a ust. 1 u.ś.r., a taki związek między rezygnacją skarżącej z zatrudnienia, a opieką nad mężem zachodzi;

II. naruszenie prawa procesowego, tj.:

1) art. 6 – art. 8 w zw. z art. 75 § 1, art. 76 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez: nierozważenie całokształtu materiału zgromadzonego w sprawie i pominięcie zaświadczenia PUP w Gnieźnie z dnia 30 kwietnia 2013 r., z którego wynika, że obecnie skarżąca nie jest wprawdzie zarejestrowana jako osoba bezrobotna, niemniej w okresie od 9 stycznia 2008 r. do 16 kwietnia 2009 r. była zarejestrowana jako osoba bezrobotna i bezpodstawne przyjęcie, że skarżąca nie była nigdy aktywna zawodowo i nie podejmowała zatrudnienia oraz w razie wątpliwości co do znaczenia użytego w tym zaświadczeniu zwrotu "okres aktywności", niezwrócenie się do PUP w Gnieźnie o jego wyjaśnienie; pominięcie oświadczenia skarżącej z dnia 7 maja 2013 r. złożonego wraz z odwołaniem, z którego wynika, że skarżąca złożyła wymagane powołanymi przepisami art. 23 ust. 4 pkt 4 i art. 23 ust. 5a pkt 8 i ust. 5c u.ś.r. oświadczenie o rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad mężem i niepodejmowania w związku z tym zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej; zaakceptowanie przez Kolegium rozstrzygnięcia organu I instancji, podczas gdy wywiadem środowiskowym nie objęto informacji o ewentualnym zarejestrowaniu skarżącej jako osoby bezrobotnej w PUP w Gnieźnie i możliwości podjęcia przez nią zatrudnienia w związku z okolicznościami dotyczącymi sprawowania opieki nad mężem, w tym otrzymywania przez nią propozycji zatrudnienia;

2) art. 6 - art. 9 i art. 136 k.p.a. w zw. z art. 23 ust. 4 pkt 4 i art. 23 ust. 5a pkt 8 i ust. 5c u.ś.r. z uwagi na niewezwanie skarżącej do przedstawienia oświadczenia o braku propozycji zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej z uwagi na opiekę nad mężem, co doprowadziło do złożenia przez skarżącą wniosku o specjalny zasiłek opiekuńczy z brakami formalnymi, a tym samym przyczyniło się do niewyjaśnienia istoty sprawy oraz zaakceptowania przez organ odwoławczy wadliwego postępowania organu I instancji.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

W piśmie procesowym pełnomocnik skarżącej przedstawił dalszą argumentację przemawiającą za tym, że nie sposób różnie pojmować przesłanki rezygnacji z zatrudnienia na gruncie art. 16a i art. 17 u.ś.r.

Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że nie jest ona zasadna. Wskazał, że materialnoprawną podstawę decyzji wydanych w sprawie stanowił art. 16a u.ś.r., dodany przez ustawę z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r. poz. 1548) z dniem 1 stycznia 2013 r. Ustawą tą wprowadzone zostały do ustawy o świadczeniach rodzinnych zmiany powodujące m.in. wyodrębnienie z kręgu osób, którym do 31 grudnia 2012 r. przysługiwało uprawnienie do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego, osób, które w dalszym ciągu uprawnione są do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego oraz osób, które po 1 stycznia 2013 r. ubiegać się mogą o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego.

Zasadniczą przesłanką rozgraniczającą te dwa rodzaje świadczeń rodzinnych, jest - jak wynika z art. 17 ust. 1b u.ś.r. - data powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki. Świadczenie pielęgnacyjne przysługuje bowiem, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. Oznacza to, że w przypadku gdy niepełnosprawność powstała później osobom, które rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, przysługiwać może wyłącznie specjalny zasiłek opiekuńczy.

Wprowadzając w miejsce świadczenia pielęgnacyjnego (istniejącego do 31 grudnia 2012 r.) dwie różne instytucje, ustawodawca nie tylko odmiennie je nazwał i zróżnicował ich wysokość, lecz nadto w różny sposób określił w art. 16a i art. 17 znowelizowanej ustawy, kryteria ich przyznawania i przesłanki pozytywne i negatywne warunkujące ich uzyskanie.

Sąd I instancji wskazał, że w sprawie nie wystąpiła przesłanka określona w punkcie 3 w postaci rezygnacji przez skarżącą z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad mężem. W odniesieniu do specjalnego zasiłku opiekuńczego ustawodawca wymaga, aby konieczność sprawowania stałej opieki nad osobą niepełnosprawną zawsze wiązała się z rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Implikuje to konieczność wykazania przez osobę ubiegającą się o zasiłek bezpośredniego związku pomiędzy zaprzestaniem pracy zarobkowej, rozumianej również jako prowadzenie pozarolniczej działalności gospodarczej (art. 3 pkt 22 in fine u.ś.r.), a podjęciem się sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W sytuacji braku jakiegokolwiek zatrudnienia w przeszłości można, co do zasady, mówić jedynie o niepodejmowaniu zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki, a nie o rezygnacji z pracy zarobkowej w rozumieniu art. 16a ust. 1 u.ś.r.

W ocenie Sądu I instancji, z taką sytuacją - niepodejmowania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą niepełnosprawną - mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Okolicznością bezsporną jest, że wymagający opieki J. G. orzeczeniem lekarza orzecznika Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] września 1998 r. uznany został za trwale niezdolnego do samodzielnej egzystencji. Skarżąca nigdy nie pracowała zarobkowo, a jedynie w okresie od 9 stycznia 2008 r. do 16 kwietnia 2009 r. była zarejestrowana jako osoba bezrobotna.

Z powyższych ustaleń wynika, że skarżąca nie zrezygnowała z zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym mężem. Skoro bowiem nigdy nie była osobą zatrudnioną, to nie mogła zrezygnować z zatrudnienia. W ocenie Sądu I instancji, przypadek niepodejmowania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nie może być utożsamiany z rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w rozumieniu art. 16a ust. 1 u.ś.r. Za taką wykładnią przemawia wzgląd na wyraźne rozróżnienie obu tych pojęć przez ustawodawcę w art. 17 ust. 1 u.ś.r. i wiążącą się z tym dyrektywę interpretacyjną w postaci tzw. zakazu wykładni synonimicznej, zgodnie z którą różnym zwrotom użytym w danym akcie prawnym nie należy nadawać tego samego znaczenia. Skoro racjonalny ustawodawca zróżnicował przesłanki uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego i specjalnego zasiłku opiekuńczego w ten sposób, że pierwsze z ww. świadczeń uzależnił od niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a drugie wyłącznie od rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, to jego zamiarem było ograniczenie kręgu podmiotów uprawnionych do uzyskania specjalnego zasiłku opiekuńczego, a jednocześnie dał wyraz temu, że pojęcia te należy interpretować rozłącznie. Powyższe oznacza, że przesłanki rezygnacji z zatrudnienia i niepodejmowania zatrudnienia należy definiować w sposób umożliwiający ścisłe rozgraniczenie tych dwóch stanów faktycznych. Wymogowi takiemu odpowiada wyłącznie przyjęcie, że przez rezygnację z zatrudnienia należy rozumieć taką sytuację faktyczną, gdy osoba zamierzająca sprawować opiekę rezygnuje z wykonywanej już aktywności zarobkowej mieszczącej się w katalogu określonym w art. 3 pkt 22, zaś przez niepodejmowanie zatrudnienia - taką sytuację, gdy dana osoba rezygnuje jedynie z zamiaru podjęcia takiej aktywności w przyszłości, np. odrzucając złożoną jej ofertę zatrudnienia.

Zdaniem Sądu I instancji, za przyjęciem powyższego stanowiska przemawia nadto okoliczność, że ustawą z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U. z 2014 r., poz. 657) zmodyfikowano brzmienie art. 16a ust. 1 u.ś.r. Zgodnie ze znowelizowanym brzmieniem tego przepisu wchodzącym w życie z dniem 1 stycznia 2015 r., specjalny zasiłek opiekuńczy przysługiwać będzie osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, a także małżonkom, jeżeli nie podejmują zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Wprowadzenie przez ustawodawcę tej nowelizacji wyraźnie wskazuje na rozdzielny zakres znaczeniowy tych pojęć.

Sąd ten podał, że za zatrudnienie w myśl art. 3 pkt 22 u.ś.r., nie można uznać statusu osoby bezrobotnej, gdyż ustawodawca nie uwzględnił tego w definicji pojęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, zawartej we wskazanym przepisie. Przepis ten ustanawia definicje legalną pojęcia zatrudnienia na gruncie ustawy o świadczeniach rodzinnych i co za tym idzie wyłącza możliwość odmiennego ustalania treści tego pojęcia w sprawach prowadzonych na podstawie przepisów tej ustawy. Za spełnienie zatem przesłanki rezygnacji z zatrudnienia, o której mowa w art. 16a ust. 1, w ocenie tego Sądu, nie można uznać wyrejestrowania z rejestru osób bezrobotnych.

Odnosząc się do argumentacji skargi wskazującej na treść art. 23 ust. 5a pkt 8 u.ś.r. Sąd I instancji podał, że regulacja ta nie ma zastosowania do postępowań w przedmiocie specjalnego zasiłku opiekuńczego. Przepis art. 23 ust. 5a u.ś.r. reguluje bowiem wyłącznie kwestie proceduralne, przesadzając jakiego rodzaju środki dowodowe należy wykorzystywać dla wykazania poszczególnych, wskazanych w nim okoliczności faktycznych. Nie przesądza natomiast w żaden sposób o tym, jakie okoliczności faktyczne istotne są dla uzyskania prawa dla poszczególnych przewidzianych w ustawie świadczeń, które to zagadnienia regulowane są w przepisach materialnoprawnych świadczeń tych dotyczących. Przepis art. 23 ust. 5a pkt 8 u.ś.r. nie jest przydatny dla odkodowania treści norm prawnych ustanowionych w art. 16a ust. 1 u.ś.r., w tym dla ustalenia treści pojęcia rezygnacji z zatrudnienia.

Mając powyższe na uwadze Sąd I instancji, na podstawie art. 151 P.p.s.a., oddalił skargę.

E. G. zaskarżyła powyższy wyrok skargą kasacyjną w całości.

Wyrokowi zarzuciła:

1) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 16a ust. 1 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (j.t.: Dz.U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992), dalej u.ś.r., poprzez jego błędną wykładnię i niezastosowanie z uwagi na:

a) błędną wykładnię polegającą na:

- przyjęciu, że rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w rozumieniu tego przepisu ustawy oznacza wyłącznie zrezygnowanie z zatrudnienia, które musi zostać faktycznie podjęte i trwać w czasie, podczas gdy przepis ten nie używa czasownika w formie dokonanej, lecz mówi, że zasiłek przysługuje temu, kto "rezygnuje" z zatrudnienia w związku ze sprawowaniem stałej opieki, a więc kto nie podejmuje zatrudnienia, mimo że podjąłby je, gdyby nie konieczność sprawowania opieki, a tego rodzaju wykładnię czasownika "rezygnuje" potwierdza art. 23 ust. 5a pkt 8 tejże ustawy, który mówi o wykazywaniu braku propozycji zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej i to te okoliczności pozostawać muszą w związku z opieką nad osobą wskazaną w art. 16a ust. 1 u.ś.r.;

- bezzasadnym zaakceptowaniu wniosku pracownika organu I instancji prowadzącego wywiad środowiskowy, zawartego w tymże wywiadzie, że skarżąca nie zrezygnowała z pracy zawodowej, gdyż nigdy nie pracowała;

- bezzasadnym przyjęciu, że powołana przez Sąd I instancji nowela z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla bezrobotnych wprowadziła dystynkcję znaczeniową "rezygnować" od "nie podejmować", co sprawia, że pogląd o braku rezygnacji przez skarżącą z zatrudnienia w okolicznościach niniejszej sprawy prowadzi do nadawania art. 16a ust. 1 u.ś.r. treści, która wskazuje na brak jego spójności m.in. z art. 23 ust. 5a u.ś.r. i niekonstytucyjność art. 16a ust. 1 u.ś.r. (por. wyrok TK z 18 lipca 2008 r., sygn. P 27/07), a takie zabiegi interpretacyjne uznawane są w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego za niedopuszczalne;

b) jego niezastosowanie:

- podczas gdy zaświadczenie Powiatowego Urzędu Pracy w Gnieźnie z [...] kwietnia 2013 r., znajdujące się w aktach organu I instancji, wskazuje na okres aktywności zawodowej skarżącej od 9 stycznia 2008 r. do 16 kwietnia 2009 r., tj. jej zarejestrowania w PUP w Gnieźnie jako osoby bezrobotnej, które przypadało po 1998 r., od kiedy powstała konieczność stałej opieki nad J. G., a przy tym organy obu instancji nie zwróciły się do skarżącej o złożenie oświadczenia o braku propozycji zatrudnienia z uwagi na stałą opiekę nad mężem i tym samym rezygnacji z zatrudnienia przynajmniej od ustania po stronie skarżącej statusu osoby bezrobotnej, wobec czego organ II instancji bezzasadnie przyjął, że skarżąca nie była nigdy aktywna zawodowo, choć w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że osoba bezrobotna również może rezygnować z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, jeżeli nie podejmuje się ich z uwagi na opiekę nad osobą wskazaną w art. 16a ust. 1 u.ś.r., a taki związek między rezygnacją zainteresowanej z zatrudnienia, a opieką nad mężem zachodzi;

2) naruszenie art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269), dalej p.u.s.a., w zw. z art. 3 § 1 i 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. i art. 7 k.p.a. poprzez oddalenie skargi, gdy tymczasem wykładnia prawa przeprowadzona przez WSA w Poznaniu jest błędna, gdyż godzi w słuszny interes obywateli, gdy zachodziły podstawy do uznania uprawnienia skarżącej do specjalnego zasiłku opiekuńczego.

Powołując się na powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu, nie podzielając zarzutu naruszenia art. 16 a ust. 1 u.ś.r., wniosło o oddalenie skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), powoływanej dalej jako p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzi w niniejszej sprawie. Zatem sprawa ta mogła być przez Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznana tylko w granicach zakreślonych skargą kasacyjną.

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają między innymi wymienione w art. 176 p.p.s.a. podstawy kasacyjne, które zgodnie z art. 174 tej ustawy mogą stanowić: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W podstawach kasacji wnoszący skargę kasacyjną musi wskazać konkretną normę prawa materialnego, czy procesowego, której naruszenie zarzuca zaskarżonemu orzeczeniu.

W niniejszej sprawie autor skargi kasacyjnej w podstawach skargi kasacyjnej powołał się zarówno na pkt 1 art. 174 p.p.s.a., jak i na pkt 2 tego przepisu prawa. W takich przypadkach, co do zasady, w pierwszej kolejności badaniu podlegają zarzuty naruszenia prawa procesowego, co wynika z celowościowej wykładni art. 188 p.p.s.a. W sytuacji, gdy postawiony w skardze kasacyjnej zarzut procesowy jest w istocie konsekwencją zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego, uzasadnione jest dokonanie jego oceny w ramach analizy tych właśnie zarzutów (materialnych).

Istotą w sprawie jest dokonanie oceny, czy Sąd I instancji dopuścił się błędnej wykładni art. 16a ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym od 1 stycznia 2013 r. nadanym przez art. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r. poz. 1548).

Przepis art. 16a ust. 1 ustawy stanowił, że specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współdziałania na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. W przypadku skarżącej, sporne jest rozumienie pojęcia "rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej", co do spełnienia bowiem wymogów pozostałych do przyznania zasiłku nie ma wątpliwości.

Rozpoznając skargę Sąd I instancji zaakceptował dokonaną przez organy wykładnię art. 16 a u.ś.r., zgodnie z którą w odniesieniu do specjalnego zasiłku opiekuńczego ustawodawca wymaga, aby konieczność sprawowania stałej opieki nad osobą niepełnosprawną zawsze wiązała się z rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, co implikuje konieczność wykazania przez osobę ubiegającą się o ten zasiłek bezpośredniego związku pomiędzy zaprzestaniem pracy zarobkowej, rozumianej również jako prowadzenie pozarolniczej działalności gospodarczej (art. 3 pkt 22 in fine u.ś.r.), a podjęciem się sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W ocenie Sądu I instancji, w sytuacji braku jakiegokolwiek zatrudnienia w przeszłości, jak to ma miejsce w niniejszej sprawie, można, co do zasady, mówić jedynie o niepodejmowaniu zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki, a nie o rezygnacji z pracy zarobkowej w rozumieniu art. 16a ust. 1 u.ś.r.

Zgodzić należy się ze skarżącą kasacyjnie, że Sąd I instancji w ślad za organami rozpoznającymi sprawę, dokonał błędnej wykładni art. 16a ust. 1 u.ś.r.

Zgodnie z art. 16a ust. 1 u.ś.r. w brzmieniu obowiązującym w dniu podejmowania zaskarżonej decyzji, specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2012 r. poz. 788 i 1529) ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Rezygnację z czegokolwiek należy rozumieć nie tylko jako zaprzestanie konkretnego działania, ale także jako jego niepodejmowanie z uwagi na wystąpienie przeszkody uniemożliwiającej to działanie. Na tle art. 16a ust. 1 u.ś.r. rezygnacja zatem z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej to rozwiązanie trwającego stosunku pracy, a także niepodejmowanie pracy ze względu na konieczność opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Celem świadczeń opiekuńczych, uregulowanych ustawą, jest przyznanie środków osobie wymagającej opieki w celu pokrycia przez nią wydatków związanych z koniecznością zapewnienia tej opieki - zasiłek pielęgnacyjny z art. 16 ustawy, a także przyznanie środków osobie, która podejmuje opiekę nad członkiem rodziny, co uniemożliwia jej jednocześnie pracę - specjalny zasiłek opiekuńczy z art. 16a ust. 1 ustawy. Celem tych zasiłków jest zrekompensowanie osobom wymagającym opieki i opiekę tę sprawującym - wydatków związanych z koniecznością zapewnienia sobie opieki i utraconego zarobku. Wykładnia zatem przepisów regulujących kwestie tych świadczeń opiekuńczych, jakie ponosi państwo wobec swoich obywateli musi mieć na uwadze to, że państwo ma wspomóc, a nie odmówić pomocy. Wykładnia pojęcia rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej musi się odbywać przez pryzmat celu, jakiemu świadczenia opiekuńcze służą oraz prawa do równego traktowania obywateli przez władze publiczne wynikającego z art. 32 Konstytucji RP.

Prokonstytucyjna wykładnia art. 16a ust. 1 u.ś.r. prowadzi do identycznego wniosku, zgodnego ze stanowiskiem Trybunału Konstytucyjnego, zawartego w uzasadnieniach: wyroku TK z dnia 5 grudnia 2013 r., sygn. akt K 27/13, OTK-A 2013/9/134 oraz postanowienia TK z dnia 17 lipca 2014 r., sygn. akt P 1/14, ZU 2014/7A/85 (https://otk.trybunal.gov.pl), że prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego ma także osoba, która pobierała świadczenie pielęgnacyjne na podstawie ustawy o świadczeniach rodzinnych, w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy zmieniającej z 2012 r., a następnie utraciła je na podstawie art. 11 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw, a która po wejściu w życie art. 16a ust. 1 nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności, przy zachowaniu pozostałych wymogów tego przepisu (por. wyroki NSA: z dnia 10 października 2014 r., sygn. akt I OSK 489/14; z dnia 6 listopada 2014 r., sygn. akt. I OSK 812/14; z dnia 21 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 860/14; z dnia 15 lipca 2015 r., sygn. akt I OSK 215/14).

Nie można zatem zgodzić się z taką wykładnią art. 16a ust. 1 ustawy, jaką wskazano w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Taka wykładnia prowadziłaby przede wszystkim do naruszenia konstytucyjnej zasady równości, wynikającej z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Literalna, językowa wykładnia art. 16a ust. 1, którą zastosował organ, nie może być uznana za w pełni prawidłową. Pomija ona bowiem zupełnie wykładnię systemową i funkcjonalną wskazanej normy. Należy w tym miejscu zwrócić także uwagę na zbieżność uregulowań świadczeń, o jakich mowa w art. 16a ust. 1 i art. 17 ust. 1 u.ś.r. Zbieżność ta pozwala na stosowanie analogicznej wykładni tych samych przesłanek decydujących o przyznaniu każdego ze świadczeń. Powołane dwa przepisy zawierają tożsamy hipotetyczny stan faktyczny - sprawowanie opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze ściśle określonymi wskazaniami, co stanowi podstawę do konstytucyjnej wykładni przesłanki przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego, tj. rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Wykładnia językowa użytego w art. 16a ust. 1 ustawy zwrotu "rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej" prowadzi do zróżnicowania osób sprawujących opiekę na takie, które podejmują się sprawowania opieki i rezygnują z pracy oraz na takie, które podejmują się sprawowania opieki i rezygnują z podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, czyli powstrzymują się od podejmowania pracy zarobkowej z uwagi na konieczność sprawowania opieki, co jest nie do pogodzenia z konstytucyjną zasadą równości wyrażoną w art. 32 Konstytucji RP. Przy wykładni tego uregulowania należy więc odrzucić wykładnię językową, wyłączającą z prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego osoby, które nie podejmują zatrudnienia i dokonać wykładni prokonstytucyjnej prowadzącej do przyjęcia, że okoliczność sprawowania faktycznej opieki i spowodowanej tym obiektywnej niemożliwości podjęcia zatrudnienia wypełnia przesłankę "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej". Oznacza to, że przez rezygnację z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w świetle art. 16a ust. 1 u.ś.r. należy rozumieć także rezygnację z podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Z punktu widzenia celu omawianego świadczenia nie jest istotne, czy nastąpiła rezygnacja z zatrudnienia, czy rezygnacja z podjęcia zatrudnienia. Istotne jest natomiast to, czy zarówno w jednym, jak i w drugim przypadku istnieje bezpośredni związek ze sprawowaniem opieki na niepełnosprawną osobą. Taka wykładnia znajduje pełne umocowanie w wartościach przyjętych w preambule Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, gwarantującej godność człowieka pozbawionego zdolności do samodzielnej egzystencji, w konstytucyjnej zasadzie demokratycznego państwa prawnego urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej i konstytucyjnej zasadzie równości wobec prawa. Brak jest zatem podstaw do stwierdzenia, że treść normy prawnej zawartej w art. 16a ust. 1 u.ś.r. pozbawiała prawa do zasiłku osoby, które nie podejmowały zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 4 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 482/14; 16 lipca 2015 r., sygn. akt I OSK 279/14; 27 sierpnia 2015 r., sygn. akt I OSK 334/14, publ. https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Dodać również należy, że co prawda w postanowieniu z dnia 17 lipca 2014 r., sygn. akt P 1/14, Trybunał Konstytucyjny umorzył postępowanie wywołane pytaniem prawnym Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu: "Czy art. 16a ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 z późn. zm.) w zakresie, w jakim pomija wśród uprawnionych do uzyskania specjalnego zasiłku opiekuńczego osoby, na których ciąży obowiązek alimentacyjny i które nie podejmują zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby, w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, jest zgodny z art. 2, art. 18, art. 32 ust. 1 i art. 71 Konstytucji" - to w uzasadnieniu tego orzeczenia wskazał, że zasadniczy problem konstytucyjny dotyczący sytuacji prawnej osób pobierających świadczenie pielęgnacyjne przed wejściem w życie ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r. poz. 1548), które na mocy tej ustawy zostały go pozbawione, został już rozstrzygnięty przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 5 grudnia 2013 r., sygn. K 27/13 (OTK ZU-A 2013, Nr 9, poz. 134), w którym uznano, że art. 11 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1548) jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Wykonując wspomniany wyżej wyrok Trybunału Konstytucyjnego, Sejm uchwalił w dniu 4 kwietnia 2014 r. ustawę o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U. poz. 567), która w art. 17 tej ustawy zmieniła treść art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. W ust. 1 pkt 1 tego przepisu, w nowym brzmieniu, ustawodawca już wyraźnie uregulował kwestię prawa do świadczeń rodzinnych również tych opiekunów, którzy nie podejmują zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Przepis ten - zgodnie z art. 26 tej ustawy - wszedł w życie 1 stycznia 2015 r. To dodatkowo potwierdza, że Sąd I instancji dokonał nieprawidłowej wykładni art. 16a u.ś.r. - i to mimo, że w dacie orzekania przez ten Sąd winna była być mu znana treść uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 grudnia 2013 r.

W tym stanie rzeczy należy uznać za nieprawidłową wykładnię art. 16a ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 22 ustawy dokonaną przez Sąd I instancji oraz orzekające w sprawie organy, a co za tym idzie, za usprawiedliwioną podniesioną w skardze kasacyjnej podstawę dotyczącą naruszenia przepisu prawa materialnego, tj.: art. 16a ust. 1 u.ś.r. poprzez jego błędną wykładnię. Dokonana wyżej wykładnia art. 16a ust. 1 u.ś.r. daje pełne podstawy do przyjęcia, że w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy, które są niesporne, spełnione zostały przesłanki z art. 16a ust. 1 u.ś.r. do przyznania skarżącej prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego, o jakim mowa w ww. przepisie prawa.

Skoro zatem skarga kasacyjna okazała się zasadna, a istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. i art. 16a ust. 1 u.ś.r. orzekł jak w punkcie 1 wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 P.p.s.a. i art. 188 w związku z art. 200 P.p.s.a.