Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 310/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2014-06-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 1 par. 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
article: art. 151, art. 134, art. 153
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 136 ust. 3, art. 137
journal: Dz.U. 2014 poz 518
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: ART. 1 UST. 4, ART. 4, ART. 5 UST. 1
journal: Dz.U. 1949 nr 18 poz 117
law: Ustawa z dnia 9 marca 1949 r. o pracowniczych ogrodach działkowych.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elwira Brychcy (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Grażyna Radzicka Sędzia WSA Maciej Busz Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi J. H., T. H., K. H. (następców prawnych J. H.) na decyzję Wojewody z dnia [...] maja 2013 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości; oddala skargę


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z 9 listopada 2012r. uchylił decyzję odwoławczą Wojewody z [...] maja 2012r. w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonych decyzją Naczelnika Miasta z [...] grudnia 1979r. nieruchomości położonych w mieście S., oznaczonych nr [...], będących własnością C. i J. H. oraz I. S., obecnie wchodzących w skład działek nr [...]. Nadto Sąd orzekł, że decyzja nie podlega wykonaniu oraz rozstrzygnął o kosztach postępowania.

We wskazaniach dotyczących dalszego postępowania Sąd zwrócił uwagę, że w świetle art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy z 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010r., Nr 102, poz. 651 ze zm.) organy administracji mają obowiązek ustalić moment (1) rozpoczęcia oraz (2) zakończenia realizacji inwestycji, której dotyczy cel wywłaszczenia. Momentem rozpoczęcia realizacji inwestycji jest bowiem podjęcie prac w terenie związanych z urządzeniem ogrodów działkowych. Tak samo nie ustalono daty zakończenia realizacji inwestycji. Tymczasem dopiero te ustalenia są z perspektywy art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami miarodajne dla określenia, czy wywłaszczona nieruchomość rzeczywiście okazała się zbędna.

Nadto Sąd stwierdził, że zagadnienie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej z dnia [...] grudnia 1979 r. jako zagadnienia wstępnego w rozważanym postępowaniu w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości zostało już przesądzone w wyroku WSA w Poznaniu z dnia 27 sierpnia 2010 r., sygn. akt II SA/Po 107/10. W powołanym orzeczeniu Sąd stwierdził bowiem jednoznacznie, że oba postępowania mogą być co do zasady prowadzone niezależnie, a zatem nie istnieje też potrzeba zawieszania w tym zakresie postępowania.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewoda decyzją z dnia [...] maja 2013 r., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty z [...] grudnia 2011r. orzekającą na podstawie art. 136 i art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010r., Nr 102, poz. 651 ze zm.) o odmowie zwrotu wywłaszczonych, decyzją Naczelnika Miasta z [...] grudnia 1979r., nieruchomości położonych w mieście S., oznaczonych nr [...], będących własnością C. i J. H. oraz I. S., obecnie stanowiących część działek nr [...].

W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że na podstawie analizy akt ustalił następujący stan faktyczny.

Pan J. H w piśmie z 29 grudnia 1992 r. wystąpił z wnioskiem o zwrot wywłaszczonych decyzją Naczelnika Miasta z [...] grudnia 1979 r., nieruchomości położonej w mieście S., oznaczonych numerami geodezyjnymi [...]o łącznej pow. [...]ha.

Kierownik Urzędu Rejonowego decyzją z [...] sierpnia 1993 r., Nr [...], odmówił zwrotu między innymi działek [...]. Decyzja niniejsza stała się ostateczna w dniu [...] sierpnia 1993 r.

Pan J. H w piśmie z 24 kwietnia 2006 r. zwrócił się do Wojewody o przywrócenie terminu do złożenia odwołania od decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego z [...] sierpnia 1993 r, Nr [...], składając jednocześnie odwołanie od wskazanej wyżej decyzji.

Wojewoda postanowieniem z [...] czerwca 2006 r., znak [...] przywrócił Panu J. H. termin do złożenia odwołania od przedmiotowej decyzji a następnie decyzją z [...]czerwca 2006 r., znak [...], uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji - Starostę.

Pan J. H. w piśmie z 25 czerwca 2006 r. skierował do Starosty wniosek, w którym podtrzymał swe żądania zawarte we wniosku z 29 grudnia 1992 r. Ponadto wniósł o prowadzenie odrębnych postępowań w odniesieniu do każdej wywłaszczonej nieruchomości oraz dołączył inne dowody do sprawy jako załączniki.

Przed organem I instancji 15 września 2006 r. odbyła się rozprawa administracyjna. Podczas rozprawy organ ustalił, iż w przedmiotowej sprawie stronami są spadkobiercy po zmarłych małżonkach C. i J. H. oraz L. i I. S. Są to J. H. syn J. (wnioskujący o zwrot nieruchomości) i J. S. syn L., oraz obecni użytkownicy/właściciele nieruchomości. Został przyjęty wniosek strony w kwestii prowadzenia odrębnych postępowań. Wnioskujący podczas rozprawy udzielił pełnomocnictwa Panu K. H do reprezentowania w postępowaniu o zwrot nieruchomości.

Pan J. H w piśmie z 25 sierpnia 2006 r. wystąpił o zawieszenie przedmiotowego postępowania z uwagi na prowadzone przez Wojewodę postępowanie w sprawie ewentualnego stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej wydanej przez Naczelnika Miasta z [...] grudnia 1979 r. Organ I instancji przychylił się do wniosku i postanowieniem z [...] września 2006 r. zawiesił przedmiotowe postępowanie.

Pismem z 8 listopada 2007 r. Pan J. H (reprezentowany przez B. B.) wniósł o podjęcie zawieszonego postępowania z powodu zawieszenia przez Wojewodę postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej.

Kwestia ta została ostatecznie rozstrzygnięta wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 27 sierpnia 2010 r., sygn. akt II SA/Po 107/10, gdzie Sąd wyjaśnił, że organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Związek przyczynowy, o którym mowa w tym przepisie nie występuje w sprawie, gdyż wynik postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej nie stanowi zagadnienia wstępnego dla rozpatrzenia sprawy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Wojewoda [...] grudnia 2010 r., przekazał organowi I instancji prawomocny wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 107/10, jednocześnie informując, że akta sprawy zostały załączone do innej sprawy ze skargi Pana J. H toczącej się przed WSA w Poznaniu.

Pełnomocnik Pana J. H. - Pan B. B. złożył 30 sierpnia 2010 r. do Wojewody skargę na niezałatwienie przez Starostę sprawy w terminie. Wojewoda postanowieniem z [...] września 2010 r., nr [...] uznał zażalenie za nieuzasadnione.

Pełnomocnik Pana J. H. - Pan K. H. złożył 30 sierpnia 2010 r. kolejną skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na niezałatwienie w terminie przez Starostę sprawy w zakresie załatwienia wniosku z 29 grudnia 1992 r.

Wojewoda wraz z pismem z 29 września 2010 r. przekazał skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wnosząc o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny, wyrokiem z 10 maja 2011 r., sygn. akt II SAB/Po 52/10, zobowiązał organ do wydania, w terminie 2 miesięcy od dnia doręczenia wyroku oraz akt sprawy, decyzji w sprawie zwrotu nieruchomości. Prawomocny wyrok wraz z aktami sprawy organ otrzymał 14 sierpnia 2011 r.

W związku z powyższym, Starosta [...] sierpnia 2011 r. podjął postępowanie i wyznaczył termin przeprowadzenia oględzin nieruchomości wywłaszczonej decyzją Naczelnika Miasta z [...] grudnia 1979 r., położonej w mieście S. oznaczonej w dniu wywłaszczenia w ewidencji gruntów jako działki geodezyjne nr [...] (obecnie odpowiadające działkom nr [...]).Oględzin dokonano 5 września 2011 r., a z protokołu wynika, że działki nr [...]wchodzą w skład ogródków działkowych i zagospodarowane są jako działki ogrodnicze. Natomiast działkę nr [...] trudno jest zlokalizować, gdyż sytuacja na gruncie jest inna niż na mapie sytuacyjnej. Uznano, że zachodzi konieczność geodezyjnego okazania granic działki.

Następnie, 12 października 2011 r. dokonano z udziałem biegłego geodety kolejnych oględzin nieruchomości. W oględzinach nieruchomości pomimo prawidłowego zawiadomienia nie uczestniczyli pełnomocnicy strony wnioskującej. Obecny podczas oględzin geodeta wskazał i ustabilizował granice działki nr [...]. Z okazania granic działki wynika, że część działki znajduje się poza betonowym ogrodzeniem i wchodzi w skład ogródków działkowych. Natomiast 2/3 powierzchni działki wchodzi w skład urządzonej drogi dojazdowej.

W trakcie postępowania przed organem I instancji, 2 grudnia 2011r. odbyła się rozprawa administracyjna, której przedmiotem było wysłuchanie stron postępowania. Prowadząca rozprawę zapytała przedstawicieli ogródków działkowych, o okres funkcjonowania bramy wjazdowej do której wjazd jest z drogi, w skład której wchodzi działka [...]. Przedstawiciele ogródków wyjaśnili, że do roku 2000 od strony drogi działki były ogrodzone siatką. Pozostawiony był pas zieleni który stanowił dojazd do bramy wjazdowej na działki. Niniejszy pas stanowił integralną część ogródków. Sytuacja zmieniła się w roku 2001, kiedy to Burmistrz Miasta decyzją z [...] stycznia 2001 r, zatwierdził podział, w wyniku którego wydzielono opisany pas zieleni. Niniejszy pas zieleni (działka nr [...]) dla potrzeb stworzenia dojazdu do innych posesji, stał się drogą wewnętrzną, służącą nie tylko działkowiczom jako dojazd do bramy. W związku z tym pas zieleni nie został oddany w użytkowanie wieczyste aktem notarialnym rep. Nr [...] z dnia [...] maja 2001 r. na rzecz Polskiego Związku Działkowców, na podstawie przepisów art. 2 ust. 2 ustawy o zmianie ustawy o pracowniczych ogródkach działkowych z dnia 23 czerwca 1995 r. (Dz. U. nr 99 poz, 486). Po ustanowieniu prawa wieczystego użytkowania, zarząd ogródków wykonał ogrodzenie terenu ogródków, płotem betonowym. Odtworzenie granic działki nr [...] wykazało, że część niniejszej działki znajduje się poza ogrodzeniem i stanowi część urządzonych ogródków a część wchodzi w skład drogi wewnętrznej. Sytuacja niniejsza spowodowana jest niewłaściwym usytuowaniem ogrodzenia i wyjścia poza granicę działki nr [...] i zagarnięciem 1/3 powierzchni działki nr [...], nie oddanej obecnie w użytkowanie wieczyste.

W ramach ponownego rozpatrzenia sprawy Wojewoda w pismach z 31 stycznia 2013 r. i 25 lutego 2013 r. zwrócił się do Zarządu Rodzinnego Ogrodu Działkowego oraz Okręgowego Zarządu Polskiego Związku Działkowców, w celu ustalenia momentu rozpoczęcia realizacji inwestycji, z prośbą o udzielenie informacji kiedy podjęto prace w terenie związane z urządzeniem ogródków działkowych oraz kiedy zakończono realizację inwestycji.

Okręgowy Zarząd Polskiego Związku Działkowców, w piśmie z 6 marca 2013 r., wskazał, że:

1. Rodzinny Ogród Działkowy (dawniej Pracowniczy Ogród Działkowy im. [...]) powstawał na gruntach przekazywanych etapami w ciągu 10 lat na podstawie decyzji administracyjnych. Pierwsza decyzja została wydana przez Urząd Miasta w nr [...] z [...] września 1972 r.;

2. Z chwilą otrzymania gruntów powstał Społeczny Komitet Budowy POD i przystąpiono do podziału gruntu na działki oraz realizacji niezbędnych inwestycji, które ukończono w latach 1985 r., 1986 r., i 1988 r. Inwestycje trwały kilka lat, gdyż realizacja ich zależała w głównej mierze od zgromadzonych środków, i tak:

a) budowę ogrodzenia POD z siatki ukończono w 1985 r.;

b) budowę 8 sztuk bram wjazdowych ukończono w 1985 r.;

c) budowę sieci wodociągowej z odwodnieniem (OT 18/99) ukończono w 1988 r.;

d) budowę hydroforowni (OT16/88) ukończono w 1988 r.;

e) budowę ogrodzenia hydroforowni (OT 15/88) ukończono w 1988 r.;

f) budowę sieci elektrycznej SN ukończono w 1987 r.;

g) remont budynku gospodarczego ukończono w 1985 r.(h) meliorację POD ukończono w 1988 r.;

3. prace inwestycyjne na terenie ogrodu były prowadzone od początku założenia POD w zależności od posiadanych środków oraz wiele prac wykonano w czynie społecznym. Według druków środków trwałych ROD na dzień 31 grudnia 2012 r. wartość środków po umorzeniu wynosi [...] złotych (według informacji uzyskanych z ROD).

Pismem z 28 marca 2013 r., strony zostały poinformowane na podstawie art. 10 kpa przez organ I instancji o zakończeniu zbierania materiału dowodowego i możliwości zapoznania się z jego treścią. Żadna ze stron nie skorzystała z przysługującego jej uprawnienia.

W oparciu o ustalony stan faktyczny po ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewoda zważył, że odwołanie skarżącego nie zasługuje na uwzględnienie.

Nieruchomość położona w S., oznaczona uprzednio jako działki nr [...], będące własnością C. i J. H. oraz I. S, obecnie odpowiadającą działkom nr [...], została przejęta na rzecz Skarbu Państwa na podstawie decyzji Naczelnika Miasta z [...] grudnia 1979 r. o wywłaszczeniu i ustaleniu odszkodowania. Decyzja ta została wydana na podstawie art. 1, art. 8, art. 15 i art. 23 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. W jej uzasadnieniu wskazano, iż zgodnie z art. 2 i art. 3 powołanej ustawy możliwe jest wywłaszczenie nieruchomości na rzecz Państwa między innymi na cele użyteczności publicznej, obrony Państwa albo wykonania zadań wynikających z zatwierdzonych planów społeczno-gospodarczych przy czym o wywłaszczenie może ubiegać się zainteresowany organ administracji państwowej, instytucja, względnie - przedsiębiorstwo państwowe. Rejonowy Zarząd Gospodarki Terenami Urzędu Miejskiego jako organ administracji państwowej dysponujący odpowiednimi kredytami przewidział w swym planie społeczno-gospodarczym na rok 1979 budowę międzyzakładowych ogrodów działkowych w mieście S. przy ul. T. Inwestycja ta została zlokalizowana decyzją Głównego Architekta Województwa z [...] listopada 1979 r., na częściach nieruchomości określonych w punkcie I decyzji wywłaszczeniowej. Ponadto podano, iż starania o nabycie w drodze dobrowolnych umów nie dały pozytywnego rezultatu z powodu niewyrażenia zgody na ich zawarcie przez właścicieli, bądź nieuregulowanych spraw własnościowych, wobec czego Rejonowy Zarząd Gospodarki Terenami wystąpił 20 listopada 1979 r. z wnioskiem odpowiadającym wymogom art. 16 ustawy.

Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, "wywłaszczenie jest dopuszczalne, jeżeli wywłaszczana nieruchomość jest ubiegającemu się o wywłaszczenie niezbędna na cele użyteczności publicznej, na cele obrony Państwa albo dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych".

Formułując niniejsze przepisy w taki, a nie inny sposób ustawodawca przesądził o szerokim rozumieniu użytego w nim pojęcia "celów użyteczności publicznej", gdyż w żadnym innym przepisie nie zamieścił definicji, ani choćby enumeratywnego, bądź przykładowego, wyliczenia takich celów. Potwierdza to linia orzecznictwa i doktryna, zgodnie z którymi przez "cel użyteczności publicznej" rozumieć należy taki cel, który będzie uwzględniał dostępność danego przedsięwzięcia bądź inwestycji dla całej społeczności (wyrok NSA z 3 sierpnia 1998 r., sygn. akt IV SA 1026/97). W doktrynie reprezentowane jest stanowisko, iż ,,(...)mimo nieokreśloności pojęcia "użyteczność publiczna", dzięki ustaleniom dokonywanym w doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych kontrolujących zgodność z prawem decyzji wywłaszczeniowych, cele te nie budzą w zasadzie wątpliwości i w miarę obejmowania organizatorską funkcją państwa coraz nowych obszarów życia społecznego - ulegają poszerzeniu i zróżnicowaniu; w ten sposób i w związku z tym rozszerzeniu ulega również zakres stosowania instytucji wywłaszczenia nieruchomości (Tadeusz Woś, Wywłaszczenia i zwrot nieruchomości, warszawa 2004 r., s. 24). Szerokie pojmowanie celu użyteczności publicznej wyraża się również w pojęciach, jak np. "zamierzenia społecznie pożyteczne", każdy cel leżący w interesie Państwa (z wyłączeniem celów czysto fiskalnych)" (Walenty Ramus, Prawo wywłaszczeniowe, Warszawa 1975 r., s. 33).

Zgodnie z ówcześnie obowiązującym art. 1 ust. 4 ustawy z dnia 9 marca 1949 r. o pracowniczych ogrodach działkowych (Dz.U. z 1949 Nr 18, poz. 117), pracowniczy ogród działkowy jest urządzeniem użyteczności publicznej.

W świetle tak pojmowanej użyteczności publicznej oraz obowiązujących ówcześnie przepisów, na przedmiotowej nieruchomości niewątpliwie zostały spełnione przesłanki wywłaszczenia, gdyż zlokalizowanie na wywłaszczonej nieruchomości ogrodów działkowych stanowiło realizację celu użyteczności publicznej.

Zaistniały stan faktyczno-prawny na przedmiotowej nieruchomości przedstawia się w ten sposób, że cel użyteczności publicznej, na jaki została ona wywłaszczona, czyli budowa ogrodów działkowych został zatwierdzony decyzją Głównego Architekta Województwa z [...] listopada 1979 r. Następnie na mocy decyzji Naczelnika Miasta z [...] grudnia 1979 r., przekazano wywłaszczoną nieruchomość w użytkowanie Wojewódzkiemu Zarządowi Pracowniczych Ogrodów Działkowych z siedzibą w S. Przekazanie tego terenu nastąpiło nieodpłatnie na czas nieokreślony.

Aby uczynić zadość wskazaniom Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wyrażonym w wyroku 9 listopada 2012 r., Wojewoda Wielkopolski zwrócił się do Zarządu ROD oraz Okręgowego Zarządu Polskiego Związku Działkowców z prośbą o udzielenie informacji kiedy na przedmiotowej nieruchomości rozpoczęła się oraz kiedy została zakończona inwestycja polegająca na urządzeniu ogródków działkowych. Jednocześnie zwrócono się o przedstawienie stosownych dokumentów potwierdzających dane okoliczności.

Z informacji udzielonych przez Okręgowy Zarząd Polskiego Związku Działkowców, w piśmie z 6 marca 2013 r., wynika, że Rodzinny Ogród Działkowy (dawniej Pracowniczy Ogród Działkowy [...]) powstawał na gruntach przekazywanych etapami w ciągu 10 lat na podstawie decyzji administracyjnych przy czym pierwsza decyzja została wydana przez Urząd Miasta z [...] września 1972 r. Inwestycja na przekazywanych gruntach była realizowana etapami, które ukończono w latach 1985 r., 1986 r., i 1988 r. Najwcześniej (w 1985 r.) zrealizowano (budowę ogrodzenia POD z siatki, budowę 8 sztuk bram wjazdowych oraz remont budynku gospodarczego. Następnie w 1987 r. ukończono budowę sieci elektrycznej, a na końcu w 1988 r. ukończono budowę sieci wodociągowej z odwodnieniem (OT 18/99), budowę hydroforni (OT16/88), budowę ogrodzenia hydroforni (OT 15/88) oraz meliorację POD.

Z powyższego wynika, że najważniejszy dla powstania ogrodów działkowych etap inwestycji czyli postawienie ogrodzenia oraz 8 bram wjazdowych na teren POD, został ukończony w terminie krótszym niż 7 lat (art. 137 ust. 1 pkt 1 u.g.n.), który to termin ustawodawca wskazał, jako termin do rozpoczęcia realizacji inwestycji. Tym samym, został również zachowany 10 letni termin przewidziany przez ustawodawcę w art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n., na zakończenie inwestycji. Podkreślić należy, że pozostałe etapy inwestycji (budowa sieci elektrycznej, sieci wodociągowej, hydroforni, ogrodzenia hydroforni oraz melioracji) zostały ukończone w terminie krótszym niż 10 lat od momentu wydania decyzji wywłaszczeniowej.

W świetle powyższych ustaleń nie może być mowy o niezrealizowaniu celu publicznego, na który przedmiotowa nieruchomość została wywłaszczona, jak również nie może być mowy o zbędności w rozumieniu art. 136 i 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Skargę na powyższą decyzję Wojewody do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniósł J. H. reprezentowany przez kuratora w osobie K. H., wskazując, że została wydana z naruszeniem prawa.

Skarżący podnosił, że organ odwoławczy nie zastosował się do wskazań Sądu zawartych w wyroku z 9 listopada 2012r. Momentem rozpoczęcia realizacji inwestycji jest bowiem moment rozpoczęcia prac na terenie związanym z urządzaniem ogrodów. Tak samo nie ustalono daty zakończenia realizacji inwestycji. Dopiero te ustalenia w świetle art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami są miarodajne dla ustalenia czy wywłaszczona nieruchomości okazała się zbędna. Wojewoda naruszył więc art. 7 kpa i art. 77 kpa.

Nadto nie badał ksiąg wieczystych, w których zabezpieczone są prawa do przedmiotowych działek. Nadto działka nr [...] pozostaje wyłączną własności Gminy Miejskiej, tym samym nie został spełniony wymóg przekazania nieruchomości w użytkowanie wieczyste Wojewódzkiemu Zarządowi Ogrodów Działkowych wyznaczający chwilę rozpoczęcia inwestycji.

Nadto, w ustaleniach nie wskazano wprost daty rozpoczęcia prac na dawnych działkach [...], określonych jako cel wywłaszczenia w decyzji Naczelnika Miasta z [...] grudnia 1979r. Zdaniem skarżącego ustalono fakty nie mające odzwierciedlenia w rzeczywistości i nie wypełniono nakazu Sądu zawartego w wyroku z 9 listopada 2012r.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

Postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 11 września 2013r. zawieszono postępowanie sądowe z uwagi na śmierć skarżącego J.H. Spadkobiercami zmarłego skarżącego są jego żona J. U. H. oraz dzieci K. H oraz T. H., którzy wstąpili w prawa zmarłego skarżącego. Postanowieniem z 20 marca 2014r. Wojewódzki Sąd Administracyjny podjął zawieszone postępowanie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga okazała się niezasadna.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrole działalności organów administracji publicznej. Jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem – art. 1 § 2 powyższej ustawy. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do ustalonego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów.

Trzeba przy tym zauważyć, że zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm., dalej "p.p.s.a.") pogląd wyrażony w prawomocnym orzeczeniu wiąże nie tylko organy administracji publicznej, lecz także sąd orzekający w danej sprawie. Dlatego też ocena prawna, zawarta w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 27 sierpnia 2010 r. (sygn. akt II SA/Po 107/10), pozostaje wiążąca również dla składu orzekającego na skutek wniesienia niniejszej skargi. Tym samym fakt wydania przez Wojewodę decyzji z dnia [...] kwietnia 2011 r., stwierdzającej częściowo nieważność decyzji wywłaszczeniowej z dnia [...] grudnia 1979 r., a częściowo wydanie jej z naruszeniem prawa (k. 475-487 akt adm. organu I instancji), nie stanowił przeszkody do rozstrzygnięcia niniejszej sprawy.

Nadto, Sąd w niniejszej sprawie związany jest wskazaniami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 9 listopada 2012r. (sygn. akt II SA/Po 550/12). Związanie oceną prawną wyrażoną w uzasadnieniu wyroku sądu oznacza, iż organ nie może samodzielnie formułować nowych, odmiennych ocen prawnych od tych wyrażonych w prawomocnym wyroku sądowym. Podkreślenia wymaga, iż obowiązkiem organu ponownie rozpoznającego sprawę jest podporządkowanie się w całości ocenie wyrażonej przez sąd i wykonanie wskazań zawartych w uzasadnienie wyroku. Ocena prawna wyrażona przez sąd administracyjny traci moc wyłącznie w razie zmiany po wydaniu orzeczenia sądowego istotnych okoliczności faktycznych lub prawnych, a także przy wzruszeniu tego orzeczenia w przewidzianym do tego trybie (por. J.P. Tarno w: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wyd. IV, Warszawa 2010 r., str. 359-362).

W tym zakresie stwierdzić należy, że organ II instancji ponownie rozpoznający sprawę wykonał w pełni wskazania zawarte w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 9 listopada 2012r.

Podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. nr 102 poz. 651 ze zm.), obecnie jest to tekst jednolity ustawy ogłoszony w Dz.U. z 2014r., poz. 518. Zgodnie z art. 136 ust. 3 powołanej ustawy poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z kolei art. 137 ust. 1 przywołanej ustawy precyzuje, że nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli (1) mimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzji o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo (2) mimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany.

Z materiału zgromadzonego w aktach sprawy wynika z kolei, że decyzją z dnia [...] grudnia 1979 r. Naczelnik Miasta na podstawie art. 1, art. 8, art. 15 i art. 23 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1964 r. nr 10 poz. 64 ze zm.) dokonał wywłaszczenia działki nr [...], nieposiadających urządzonej księgi wieczystej, ani zbioru dokumentów, będących współwłasnością C. H., I. S. i J. H. (k. 19-22 akt adm. organu I instancji). Przymiot ostateczności decyzja ta uzyskała z kolei w dniu [...] grudnia 1979 r. Trzeba przy tym wskazać, że wedle art. 3 ust. 1 powołanej ustawy wywłaszczenie było dopuszczalne, jeśli wywłaszczana nieruchomość była ubiegającemu się o wywłaszczenie niezbędna na cele użyteczności publicznej, na cele obrony Państwa albo dla wykonania zadań określony w zatwierdzonych planach gospodarczych. Słusznie organy administracji publicznej wskazywały zarazem, że ustawodawca nie uściślił w cytowanym akcie normatywnym pojęcia "cel użyteczności publicznej" i "niezbędność wywłaszczenia". Tym samym konieczne jest odwołanie się do innych ustaw, które znajdowały wtedy zastosowanie w rozważanej sprawie.

Celem przypomnienia wskazać należy, że przedmiotowa nieruchomość została wywłaszczona w związku z realizacją na tym terenie międzyzakładowych ogródków działkowych, ujętych już w planie społeczno-gospodarczym na 1979 r. W konsekwencji więc należy odwołać się do przepisów ustawy z dnia 9 marca 1949 r. o pracowniczych ogrodach działkowych (Dz. U. nr 18 poz. 117). Zgodnie bowiem z art. 1 ust. 4 powołanej ustawy pracownicze ogrody działkowe zostały uznane za urządzenia użyteczności publicznej, co z kolei oznacza, że przeznaczenie gruntu pod ich budowę mieści się w pojęciu "celu użyteczności publicznej". Z kolei art. 4 i art. 5 ust. 1 cytowanej ustawy zobowiązywał gminę do zakładania takich ogrodów w każdym osiedlu, w którym co najmniej 20% ludności mieszka w domach zbiorowych, pozbawionych ogrodów. Nałożenie tego obowiązku na gminę pozwala natomiast przyjąć, że w niniejszej sprawie zaistniała przesłanka "niezbędności wywłaszczenia". Tym bardziej, że wcześniej – według uzasadnienia decyzji z dnia [...] grudnia 1979 r. – została już wydana decyzji Głównego Architekta Województwa z dnia [...] listopada 1979 r., o lokalizacji pracowniczych ogrodów działkowych na przedmiotowej nieruchomości, a ponadto Rejonowy Zarząd Gospodarki Terenami Urzędu Miejskiego miał już na ten odpowiednie kredyty przewidziane w planie społeczno-gospodarczym na rok 1979.

Do akt sprawy dołączono poza tym decyzję z dnia [...] grudnia 1979 r., znak [...], na mocy której Naczelnik Miasta oddał omawiane działki w użytkowanie Wojewódzkiemu Zarządowi Pracowniczych Ogrodów Działkowych z siedzibą w S. (k. 468 akt adm. organu I instancji). Jak wynika z kolei z protokołu oględzin z dnia 5 września 2011 r., działki nr [...] (dawna działka nr [...]) i [...] (część dawnej działki nr [...]) wchodzą obecnie w skład ogródków działkowych (k. 415-416 akt adm. organu I instancji). Natomiast działka nr [...] (część dawnej działki nr [...]) według protokołu oględzin z udziałem uprawnionego geodety z dnia 12 października 2011 r. znajduje się obecnie w 1/3 za ogrodzeniem ogródków działkowych, będąc ich fragmentem, a w 2/3 znajduje się przed ogrodzeniem, stanowiąc drogę dojazdową (k. 456 akt adm. organu I instancji). Nie ulega zarazem wątpliwości, że aktualnie przeznaczenie tychże działek jest zgodne z celem wywłaszczenia. Konkluzja ta dotyczy również działki nr [...], która w części zagospodarowana jest wprawdzie pod wewnętrzną drogę dojazdową, lecz niemniej jest on powiązana funkcjonalnie z ogródkami działkowymi, pozwalając na korzystanie ze wspomnianych terenów rekreacyjnych. Tym bardziej, że jak wynika z protokołu z rozprawy administracyjnej z dnia 2 grudnia 2011 r., ten sposób korzystania z działki nr [...] utrzymywał się od dłuższego czasu, tj. do 2000 r., a później został w istocie zaaprobowany w wyniku wydana decyzji Burmistrza Miasta z dnia [...] stycznia 2001 r., znak [...] (k. 410-412 i 493-495 akt adm. organu I instancji).

W świetle uzupełniającego materiału dowodowego organ odwoławczy prawidłowo ustalił moment rozpoczęcia prac oraz zakończenia realizacji inwestycji, której dotyczył cel wywłaszczenia w rozumieniu art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Nie ulega wątpliwości, że za rozpoczęcie realizacji inwestycji należy uznać stworzenie, nawet częściowo, infrastruktury towarzyszącej oraz zrealizowanie częściowo samej inwestycji. Druga przesłanka, jaką jest zakończenie realizacji celu publicznego przed upływem 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, powoduje - co do zasady - że niezakończenie realizacji celu przed upływem tego terminu skutkuje obowiązkiem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości - nawet jeśli realizacja celu została rozpoczęta w terminie i nawet jeśli została zakończona, tyle że po upływie 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna.

Zauważyć należy, że ustawa o gospodarce nieruchomościami nie wymaga ustalenia przez organ dokładnej daty dziennej rozpoczęcia i zakończenia prac, gdyż takie ustalenie często jest niemożliwe na skutek upływu czasu i braku dokumentów, czy prozaicznej niemożności ustalenia tak precyzyjnej daty dziennej wynikającej ze specyfiki realizacji celu wywłaszczenia. Istotne jest ustalenie przez organ, że prace te rozpoczęły się i zakończyły przed upływem określonych w ustawie 7 i 10 lat od dnia kiedy decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna. W niniejszej sprawie datą graniczną dla rozpoczęcia inwestycji jest więc 29 grudnia 1986r., a datą zakończenia realizacji celu wywłaszczenia - 29 grudnia 1989r.

W związku z powyższym organ odwoławczy ustalił, że po przekazaniu gruntów, w tym wywłaszczonych działek [...], powstał Społeczny Komitet Budowy Pracowniczego Ogrodu Działkowego. Pierwszymi pracami było ogrodzenie ogrodu oraz budowa 8 sztuk bram wjazdowych, co ukończono w 1985r. (k. 34 akt adm. II instancji). Zatem pierwsze prace na terenie ogrodu rozpoczęły się przed upływem wymaganych 7 lat licząc od 29 grudnia 1979r. Skoro przedmiotem tych prac było ogrodzenie całego ogrodu, to przyjąć należy, że prace ogrodzeniowe, stanowiące rozpoczęcie realizacji celu wywłaszczenia, objęły swoim zasięgiem także sporne działki. Jak wskazano powyżej działka nr [...] (dawna [...]),[...] (część dawnej [...]) i [...] (część dawnej [...]) w swojej 1/3 części znajdują się na terenie ogrodu, więc znalazły się w obrębie ogrodzenia. Skutkiem powyższego na ich terenie prowadzone były prace realizacyjne celu wywłaszczenia. Natomiast, działka nr [...], w pozostałej 2/3 części, wprawdzie znajduje się za ogrodzeniem ogrodu, ale stanowiła wewnętrzną drogę dojazdową do bramy wjazdowej do ogrodu, co oznacza że najpóźniej od 1985 r. była funkcjonalnie powiązana z ogrodem zapewniając prawidłowe korzystanie z niego. Ustalenie tych okoliczności zostało już potwierdzone prawomocnym wyrokiem WSA z 9 listopada 2012r.

Nie jest więc tak, jak twierdzą skarżący, że organ odwoławczy nie ustalił, czy prace związane z realizacja organu obejmują konkretnie sporne działki.

Następnie, organ odwoławczy ustalił, że moment zakończenia realizacji urządzania ogrodu działkowego przypadł na 1988r., kiedy zakończono budowę hydroforni wraz z ogrodzeniem oraz wykonano meliorację ogrodu (k. 31 akt adm. II instancji). Roboty te stanowiły ostatnie prace związane z urządzaniem ogrodu i jego realizacją, co nastąpiło przed upływem 10 lat od uprawomocnienia się decyzji wywłaszczeniowej, tzn. przed datą 29 grudnia 1989r. Wobec powyższego w terminie 10 lat zakończono realizację inwestycji celu publicznego stanowiącego cel wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości.

W tym miejscu zaznaczyć również należy, że sporne działki weszły w skład gruntów przekazanych na realizację większego przedsięwzięcia jakim było urządzenie pracowniczego ogrodu działkowego, zatem przyjąć należy, że realizacja całej inwestycji oznacza jej wykonanie także na części ogrodu, więc i na spornych działkach. Wobec tego realizacja całego przedsięwzięcia stanowi wykonanie celu wywłaszczenia spornych działek objętych decyzją wywłaszczeniową z [...] grudnia 1979r.

Chybione są zatem zarzuty skarżących, że organ II instancji nie ustalił momentu upływy ustawowych terminów kiedy nieruchomość uznaje się za zbędną na cel wywłaszczenia oraz że nie dokonał tych ustaleń konkretnie w odniesieniu do spornych działek, których zwrotu skarżący się domagali.

Wypełniono tym samym wiążące organ wskazania wyroku Sądu z 9 listopada 2012r.

W tym stanie rzeczy niespełniona zastała przesłanka zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia określony w decyzji z [...] grudnia 1979r., o jakiej mowa w art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Nie spełniona zatem została przesłanka warunkująca zwrot wywłaszczonej nieruchomości w trybie art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Nadto w świetle przepisu art. 134 p.p.s.a. Sąd nie dopatrzył się naruszeń przepisów postępowania skutkujących uchyleniem zaskarżonej decyzji.

W tym stanie rzeczy Sąd uznał, że decyzja organu odwoławczego odpowiada prawu, zatem skarga musi być oddalona. Na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku.