Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 123/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2019-06-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: *Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w całości
Powołane przepisy: article: art. 19, art. 6
journal: Dz.U. 2018 poz 1152
law: Ustawa z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anna Siedlecka (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn Asesor WSA Wojciech Śnieżyński Protokolant: Kinga Bilska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w K. na uchwałę Rady Miejskiej w K.-Z. z dnia (...) lutego 2006 r. nr (...) w przedmiocie zatwierdzenia Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości.


UZASADNIENIE

Prokurator Rejonowy w K. wniósł skargę na uchwałę Rady Miejskiej w K.Z. nr (...) z dnia (...) lutego 2006 r. w sprawie zatwierdzenia regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków, obowiązującego na terenie gminy K. Z.. Skarżący Prokurator zarzucił Radzie istotne naruszenie przepisów prawa, tj.:

1. art. 19 ust. 2 pkt 1 ustawy poprzez brak faktycznego określenia w rozdziale II Regulaminu minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne (zwane dalej: przedsiębiorstwo) w zakresie dostarczania wody lub odprowadzania ścieków, takich jak co najmniej minimalne ciśnienie wody, minimalna ilość dostarczonej wody i minimalna ilość odprowadzanych ścieków oraz odesłanie w tym zakresie do bliżej nieokreślonych przepisów prawa;

2. art. 19 ust. 2 ustawy w zw. Z § 4 i 5 Regulaminu, polegające na uregulowaniu kwestii, które powinny być uregulowane w umowie między przedsiębiorstwem a odbiorcą usług.

3. art. 19 ust. 2 pkt 2) ustawy w zw. z § 13-16 Regulaminu polegające na uregulowaniu przez Radę Miejską kwestii związanych z rozwiązaniem umowy na dostarczanie wody i odprowadzanie ścieków, podczas gdy treść art. 19 ust. 2 ustawy nie upoważnia do regulowania tej kwestii w treści regulaminu;

4. art. 19 ust. 2 pkt 2) i art. 6 ust. 4 ustawy w zw. Z § 10 ust. 1 i 2 Regulaminu polegające na przyjęciu, że zasadą jest zawieranie umów z osobą, która posiada tytuł prawny do nieruchomości, natomiast w odniesieniu do osób, które korzystają z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym, jedynie możliwe jest zawieranie umowy, a nadto nałożeniem w obu przypadkach na osobę ubiegającą się o przyłączenie do sieci obowiązku dołączenia do wniosku dokumentów potwierdzających powyższe okoliczności lub obowiązku uiszczenia kaucji z tyt. zawarcia umowy;

5. art. 26 ust. 1 ustawy poprzez przyjęcie w § 17 Regulaminu, że rozliczenie za usługi zaopatrzenia w wodę i odprowadzanie ścieków są prowadzone przez przedsiębiorstwo z odbiorcami na podstawie ustalonych w taryfie cen i stawek opłat, podczas gdy wskazany przepis ustawy wskazuje jeszcze kryterium rozliczenia ilości dostarczonej wody i odprowadzanych ścieków;

6. art. 19 ust. 2 ustawy poprzez dokonanie w § 4 ust. 1 pkt 5 i 6 Regulaminu, z przekroczeniem delegacji ustawowej, modyfikacji regulacji wyrażonej w art. 5 ust. 2 i art. 15 ust. 3 ustawy polegającej na przyjęciu, że przedsiębiorstwo nie ma obowiązku naprawić na własny koszt urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych i przyłączy w sytuacji, gdy wynika to z przyczyn zawinionych przez odbiorcę. Tymczasem w powołanym przepisie ustawodawca nie przewidział takiego wyjątku;

7. art. 19 ust. 2 pkt 2) ustawy w zw. z § 6-12 Regulaminu polegające na nieuregulowaniu przez Radę Miejską warunków i trybu zawierania umów z odbiorcą usług, ponieważ zawarte w ww. § 6-12 Regulaminu regulacje, stanowią jedynie powielenie zapisów art. 6 ustawy zatem nie można przyjąć, aby organ wywiązał się z nałożonego na niego obowiązku;

8. art. 19 ust. 2 pkt 2) ustawy w zw. z § 12 i § 12 Regulaminu polegające na nieuregulowaniu przez Radę Miejską sposobu rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach, albowiem uregulowania Rozdziału IV, w zakresie w jakim nie są sprzeczne z przepisami ustawy, stanowią jedynie powielenie zapisów ustawy i rozporządzenia, co oznacza że organ nie wywiązał się z nałożonego na niego obowiązku, przy czym niektóre z nich zmieniają treść przepisów ustawy, bądź też cytują przepisu ustawy w niepełnym zakresie;

9.

2. art. 19 ust. 1 ustawy w zw. z art. 40 ust. 1 i art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j.t. Dz.U. 2001 r. Nr 142 poz. 1591 - zwanej dalej: "u.s.g.") oraz w zw. z § 29 i § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", polegające na ustanowieniu regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków w formie załącznika do uchwały;

3. art. 19 ust. 1 ustawy w zw. z art. 40 ust. 1 u.s.g. w zw. z § 1 ust. 2 uchwały i § 1 ust. 3 lit. c Regulaminu, polegające na tym, że zaskarżoną uchwalą zatwierdzono Regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków Zakładu Budżetowego Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w D. Z., podczas gdy regulamin ten stanowi akt prawa miejscowego obowiązujący na terenie danej gminy zatem nie może stanowić regulaminu działania konkretnego przedsiębiorcy;

4. art. 2 pkt 4 ustawy poprzez wprowadzenie w § 1 ust. 3 lit.c 3 Regulaminu definicji "przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne", podczas gdy stosowna definicja została przez ustawodawcę uregulowane w akcie normatywnym wyższego rzędu jakim jest ustawa i jako taka miała być zgodnie z jego wolą używana i stosowana przez lokalnego prawodawcę;

9. art. 19 ust. 2 pkt 4 ustawy w zw. z art. 6 ust. 4 ustawy poprzez określenie w § 23 ust. 2 pkt 1 Regulaminu, że osoba ubiegając się o przyłączenie do sieci powinna załączyć do wniosku dokument potwierdzający tytuł prawny do korzystania z nieruchomości, w sytuacji gdy umowa o dostarczanie wody i odprowadzanie ścieków może być zawarta również z osobą, która korzysta z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym;

10. art. 19 ust. 2 ustawy poprzez określenie w § 25 Regulaminu, że wydanie warunków przyłączenia do sieci wodociągowej i/lub kanalizacyjnej jest odpłatne, a należne przedsiębiorstwu wynagrodzenie winno odpowiadać rzeczywiście poniesionym przez nie kosztom przygotowania dokumentu. Warunki przyłączenia nieruchomości do sieci wodociągowej powinny być określone przez Radę w Regulaminie i winno to nastąpić nieodpłatnie. Upoważnienie zawarte w art. 19 ust. 2 pkt 4 ustawy nie może stanowić podstawy do określenia wynagrodzenia za wydawanie ww. warunków, czy też zasad ustalania takiego wynagrodzenia przez samo przedsiębiorstwo.

11. art. 19 ust. 2 pkt 4 ustawy w zw. z art. 15 ust. 4 ustawy poprzez nie określenie w rozdziale V Regulaminu warunków przyłączenia do sieci i delegowanie tej kompetencji na przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne oraz uzależnienia przystąpienia do wykonania robót przyłączeniowych od wcześniejszego uzgodnienia dokumentacji technicznej z przedsiębiorstwem, a także uzależnienia podpisania umowy na dostawę wody i odprowadzanie ścieków od dokonania przez przedsiębiorstwo odbioru wykonawczego ;

12. art. 19 ust. 2 pkt 7 ustawy poprzez określenie w § 34 Regulaminu sytuacji, w których dopuszcza się możliwość ograniczenia lub wstrzymania świadczenia usług podczas gdy stosownie do powołanego przepisu ustawy regulamin powinien określić sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług, a więc to jak ma się zachować przedsiębiorstwo w sytuacji, gdy dojdzie do odcięcia, ograniczenia lub obniżenia jakości świadczonych usług, a nie określenie tego, jakie okoliczności uprawniają przedsiębiorstwo do wprowadzenia takiego ograniczenie lub zaprzestania świadczenia usług;

13. art. 19 ust. 1 i ust. 2 ustawy poprzez wskazanie w § 41 Regulaminu, iż w sprawach nie objętych niniejszym regulaminem obowiązują przepisy prawa, a w szczególności ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków i przepisy wykonawcze do ustawy. Tymczasem akty prawa miejscowego nie mogą być podstawą obowiązywania aktów prawnych wyższego rzędu i nie są stanowione po to, by informować o obowiązywaniu uregulowań ustawowych, ale mają ściśle konkretyzować treść delegacji ustawowej z uwzględnieniem specyfiki danej gminy;

14. art. 7 i 94 Konstytucji RP w związku z podniesionymi powyżej zarzutami polegające na niezgodnym z prawem wykonaniu przez Radę Miejską delegacji ustawowej określonej w art. 19 ust. 2 ustawy i działanie organu bez podstawy prawnej bądź z przekroczeniem upoważnień ustawowych.

Mając na uwadze powyższe zarzuty Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości jako sprzecznej z prawem. W obszernym uzasadnieniu skargi, powołując się na dotychczasowe orzecznictwo sądów administracyjnych, skarżący organ przedstawił argumentację prawną na poparcie opisanych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę organ wykonawczy gminy wniósł o oddalenie skargi. W ocenie organu Gminy podnoszone naruszenia nie mają charakteru wad istotnych, które by uzasadniały stwierdzenie nieważności zakwestionowanej uchwały w całości. Przez trzynaście lat obowiązywania Regulaminu, nie prowadził on do sporów prawnych z odbiorcami usług ani nie wywoływał wątpliwości interpretacyjnych tychże odbiorców.

Niezależnie od powyższego, zainicjowano czynności w celu uchylenie zaskarżonej uchwały i przyjęcia nowego regulaminu.

W piśmie z dnia 30 maja 2019 r. Burmistrz Miasta wniosła o umorzenie postępowania, informując iż z dniem 17 kwietnia 2019 r. zaskarżona uchwała utraciła moc obowiązywania w całości, gdyż podjęto nową uchwałę z dnia (...) marca 2019 r. nr (...)w sprawie przyjęcia regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy K. –Z..

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Uchwały w sprawie regulaminu dostarczenia wody i odprowadzania ścieków uchwalane są na podstawie art. 19 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków jako akt prawa miejscowego.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej uchwały stanowi art. 19 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, który w brzemieniu obowiązującym w dacie podjęcia uchwały, w ust. 1 nakładał na radę obowiązek uchwalenia regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków gminy. Zakres regulaminu określony został w ustępie 2 ww. artykułu, zgodnie z którym "Regulamin powinien określać prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym: 1) minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, 2) szczegółowe warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług, 3) sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach, 4) warunki przyłączania do sieci, 5) techniczne warunki określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych, 6) sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków, 7) standardy obsługi odbiorców usług, a w szczególności sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków.

Nie budzi wątpliwości, że regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków nie może wykraczać poza materię uregulowaną w przytoczonym art. 19 ust. 2 ustawy. Przepis ten stanowi delegację ustawową dla wydania aktu prawa niższej rangi, ściśle określając zakres spraw, które mogą być przedmiotem unormowania uchwały rady gminy. Nie daje on prawa radzie gminy ani do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w przywołanym przepisie, ani podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej.

Należy też podkreślić, że w rozdziale 2 ustawy uregulowane zostały zasady zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków, które mają podstawowe znaczenie dla interpretacji pozostałych przepisów ustawy, w tym art. 19 ust. 2 ustawy wskazującego zakres przedmiotowy regulaminu.

Na podstawie analizy orzeczeń sądów administracyjnych w literaturze przedmiotu (patrz J. Rotko w Komentarzu do art. 19 ustawy, Lex.el.) wyszczególniono cztery grupy zagadnień - odnoszących się do naruszeń prawa stwierdzanych w regulaminach, są nimi: 1. niewyczerpanie delegacji ustawowej (w tym odesłania do regulacji umownych), 2. modyfikacje rozwiązań ustawowych (w tym poprzez subdelegacje do aktów indywidualnych), 3. inne postacie przekroczenia granic upoważnienia ustawowego (niż modyfikacje), 4. powielanie przepisów ustawy.

Należy zgodzić się ze stroną skarżącą co do przekroczenia przez organ uchwałodawczy gminy ustawowego upoważnienia, wynikającego z art. 19 powoływanej ustawy, choć część zarzutów nie można uznać. Zarzutem o charakterze nieistotnym jest zarzut zawarty w pkt 5 skargi (brak w regulaminie zamieszczenia kryterium ilości dostarczanej wody i odprowadzanych ścieków przy rozliczeniach za usługi).

Natomiast zarzut zawarty w pkt 9 skargi jest bezzasadny, bowiem czym innym jest ubieganie się przez inwestora o ustalenie przez przedsiębiorstwo warunków technicznych przyłączenia jego nieruchomości do sieci a czym innym zawarcie umowy o dostawę wody i odprowadzanie ścieków.

Podkreślenia wymaga, że uchybienia o charakterze nieistotnym nie mogą same w sobie stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały, gdyż nie noszą cech kwalifikowanego naruszenia prawa.

Niepodzielenie w przedstawionym zakresie dwóch zarzutów skargi pozostaje bez wpływu na ocenę, że ze względu na charakter i kwalifikację stwierdzonych naruszeń oraz ich liczbę, zaistniały podstawy do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

Rację ma natomiast Prokurator, że w rozdziale II Regulaminu Rada Miejska nie określa minimalnego poziomu usług w zakresie wskazania parametrów dostarczania wody (takich jak: ciśnienie wody, jakość wody i ilość dostarczanej wody), tym samym Rada nie wykonała ustawowego upoważnienia wynikającego z art. 19 ust. 2 pkt 1 ustawy. Skoro we wskazanym przepisie ustawodawca wyraźnie wskazał, że uregulowania dotyczące minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków winien normować regulamin, to Rada nie może tego elementu w opracowanym regulaminie nie umieścić i odsyłać do bliżej nieokreślonych przepisów prawa. Wskazany przepis ustawy daje Radzie wyłączną kompetencję do określenia poziomu usług świadczonych na podstawie tego aktu prawa miejscowego i tego obowiązku organ gminy nie może nie wykonać. Celem omawianej delegacji ustawowej jest nałożenie regulaminem na przedsiębiorstwo stosunkowo czytelnych i konkretnych zasad, dotyczących poziomu świadczonych na rzecz mieszkańców gminy usług w zakresie dostarczania wody i odbioru ścieków. Rada w treści regulaminu winna dać przedsiębiorstwu wodno-kanalizacyjnemu wiążącą regulację, której to przedsiębiorstwo ma obowiązek przestrzegać zawierając umowy cywilnoprawne z odbiorcami usług. Z drugiej zaś strony, precyzyjne określenie minimalnego poziomu świadczonych przez przedsiębiorstwo usług, daje mieszkańcom gminy wskazówkę, jakiego co najmniej poziomu usług mogą się spodziewać. Tego obowiązku nie realizują zapisy zakwestionowanego rozdziału II Regulaminu. Tym samym Rada naruszyła art. 19 ust. 2 pkt 1 ustawy w stopniu istotnym (zob. art. 91 ust. 1 u.s.g. i brak podstaw do stosowania ust. 4 art. 91 u.s.g.). Już samo takie naruszenie ustawy skutkuje nieważnością całej uchwały.

Za słuszny należy też uznać zarzut określony w pkt 2 skargi, gdyż materia wskazana w § 4 i § 5 Regulaminu winna określać umowa między stronami a nie Regulamin. Zasadny jest również zarzut zawarty w pkt 6 skargi, wskazujący na brak podstaw w przepisie art. 15 ust. 3 ustawy (w brzmieniu z daty uchwalenia zaskarżonej uchwały) do zawarcia w Regulaminie w § 4 ust. 1 pkt 5 i 6 sformułowania "za wyjątkiem usuwania uszkodzeń powstałych z winy odbiorcy". Obowiązkiem przedsiębiorstwa było bowiem dokonać naprawy urządzenia lub przyłączy w każdym bez wyjątku przypadku. Kwestia natomiast dochodzenia roszczeń z tytułu uszkodzenia lub zniszczenia przez odbiorcę urządzenia lub przyłączy ma charakter cywilnoprawny i przedsiębiorstwo zawsze mogło z tej drogi prawnej korzystać wprost w oparciu o przepisy Kodeksu cywilnego.

Brak jest upoważnienia ustawowego do regulowania przez Radę w drodze Regulaminu, kwestii związanych z rozwiązaniem umowy o dostarczanie wody i odprowadzanie ścieków (§ 13-16 Regulaminu), na co słusznie zwrócił uwagę skarżący.

Regulacja zawarta w § 10 ust. 1, 2 i 3 regulaminu jest sprzeczna z art. 6 ust. 4 ustawy w takim zakresie, w jakim wprowadza dodatkowe wymogi dla tych odbiorców, którzy nie posiadają tytułu prawnego do nieruchomości.

Poprzez powielenie treści przepisów ustawowych doszło do istotnego naruszenia zasad prawidłowej legislacji w zakresie braku uregulowania warunków i trybu zawierania umów z odbiorcą usług. Przepisy § 6, § 7, § 8, § 9, § 10, § 11 i § 12 Regulaminu stanowią jedynie powielenie art. 6 ustawy. Natomiast art. 19 ust. 2 pkt 2 ustawy nakłada na Radę obowiązek określenia szczególnych warunków i trybu zawierania umów z odbiorcami usług. Pominięcie obligatoryjnego elementu regulaminu skutkuje brakiem pełnej realizacji upoważnienia ustawowego, ponieważ nie wyczerpuje zakresu przedmiotowego przekazanego przez ustawodawcę do uregulowania przez gminę. Jest to ten rodzaj istotnego naruszenia prawa, który już samodzielnie skutkuje nieważnością całej uchwały.

Podobnie normodawca gminny nie wywiązał się z obowiązku zawartego w art. 19 ust. 2 pkt 3 ustawy, gdyż regulacje zawarte w § 17 - § 22 Regulaminu polegające na nieuregulowaniu sposobu rozliczeń w oparciu o ceny i stawki ustalone w taryfach, zawarte w ww. paragrafach, w zakresie w jakim nie są sprzeczne z przepisami ustawy, stanowią jedynie powielenie zapisów art. 26, art. 27 i art. 6 ust. 3 pkt 2 ustawy, co oznacza, że organ nie wywiązał się z nałożonego obowiązku ustawowego.

Nie jest dopuszczalne, w ocenie Sądu, wprowadzanie w drodze regulaminu, będącego aktem prawa miejscowego, obowiązku dokonywania opłaty za wydanie warunków technicznych przyłączenia nieruchomości do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej.

Podzielić należało także zarzut polegający na braku uregulowania w rozdziale VIII Regulaminu, sposobu postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i ścieków wprowadzonych do sieci kanalizacyjnej. Paragraf 34 Regulaminu w swojej treści w żaden sposób nie określa sposobu postępowania w sytuacjach braku ciągłości usług, a wskazanie w tym przepisie kiedy przedsiębiorstwo może ograniczyć lub wstrzymać dostawę wody lub odprowadzanie ścieków – było zbędne skoro przepadki takie zostały wprost określone w przepisie art. 8 ustawy. Oznacza to, że Rada Miasta w powyższym zakresie nie wypełniła obowiązku ustawowego.

Wprowadzenie w uchwale zasady odpłatności za "włączenie do sieci", czy "wydanie warunków przyłącza" nie znajduje podstawy ani w przepisie art. 15, ani w art. 19 ust. 2, bowiem nie zawierają one żadnego upoważnienia dla rady gminy do określania w regulaminie zasad ponoszenia ani odpłatności za przyłączenie do sieci, czy określenia warunków technicznych przyłączenia. Obowiązek ten został jasno określony w ustawie i nie może być powtarzany w uchwale rady gminy. Podstawy takiej nie stanowi również art. 19 ust. 2 pkt 4. Przepis ten upoważnia radę do określenia warunków przyłączania do sieci, chodzi jednak w tym przepisie o kwestie techniczne i w żadnej mierze nie można tego przepisu czytać, jako upoważnienie dla rady do ustalenia opisanych w uchwale wcześniej odpłatności.

Rację ma strona skarżąca, że zjawisko powtarzania w aktach normatywnych o charakterze wykonawczym (w tym w aktach prawa miejscowego) przepisów ustawowych stanowi istotne naruszenie prawa. Należy zwrócić uwagę, że tego rodzaju zjawisko podważa przede wszystkim cel, jakiemu mają służyć przepisy wykonawcze. Akty prawne o charakterze podustawowym mają bowiem umożliwiać wykonanie przepisów ustawowych, a nie dublować zawarte w nich regulacje. Zakaz powtarzania w aktach prawa miejscowego regulacji zawartej w aktach wyższego rzędu przewiduje wyraźnie § 137 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 VI 2002 r. w sprawie: "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908). Stanowi on, że w aktach prawa miejscowego nie powtarza się przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń. Reguła ta wychodzi naprzeciw zagrożeniu związanym z faktem, że proces interpretacji tych samych przepisów zawartych w kilku aktach prawnych (w innym układzie systemowym i znaczeniowym) może prowadzić do odmiennej wykładni i związanych z tym nieporozumień. Orzecznictwo sądowoadministracyjne wielokrotnie wskazywało, że powtórzenia "zewnętrzne" jako wysoce dezinformujące stanowią istotne naruszenie prawa (zob. wyrok NSA z 14 X 1999 r., II SA/Wr 1179/98; czy wyrok NSA z 16 VI 1992 r., II SA 99/97 – publ. CBOSA).

Co do kwestionowanej w skardze legalności przepisu z § 41 Regulaminu (pkt 13 skargi), zawierającego odesłanie do stosowania przepisów prawa, w tym przepisów uzzw i wykonawczych do tej ustawy, to zarzuty skargi uznać należy za zasadne. Kwestionowany przepis zawiera cechy odesłania prawnego, którym często posługuje się prawodawca, gdy uregulowania zawarte w innych aktach uzupełniają lub odmiennie regulują sprawy normowane aktem zawierającym odesłanie. Jednakże, po pierwsze, odesłanie powinno dotyczyć przepisów zawartych w akcie tego samego rzędu co akt prawny zawierający odesłanie; po drugie, "odesłanie prawne" dotyczy sfery wykonawczej (stosowania prawa) a nie sfery obowiązywania prawa. Przepisu z § 41 nie da się pogodzić z obowiązującym hierarchicznym systemem źródeł prawa wynikającym z art. 87 Konstytucji. Przepis wynikający z aktu prawa miejscowego nie może stanowić o obowiązku stosowania ustaw czy rozporządzeń wykonawczych. Co więcej, należy zaznaczyć, że w przypadku, gdy zaistnieje stan faktyczny, którego rozstrzygnięcie może nastąpić zarówno na podstawie przepisów aktu prawa miejscowego jak i przepisów powszechnie obowiązujących, pierwszeństwo przysługuje zawsze przepisom hierarchicznie wyższym.

Zarzuty dotyczące naruszenia konstytucyjnego systemu hierarchii źródeł prawa (pkt 13 skargi) poprzez sformułowanie w rozdziale § 22 Regulaminu zapisu odsyłającego w sprawach nieobjętych uchwałą do bliżej nieokreślonych przepisów prawa, a w szczególności ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, naruszają przepis art. 19 ust.1 i 2 ustawy zzwoś. Ponadto zgodnie z art. 87 ust. 1 Konstytucji RP źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia. Ustęp 2 stanowi natomiast, że źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. Zatem akty prawa miejscowego są aktami niższego rzędu w stosunku do ustaw oraz rozporządzeń. Regulacją powyższą rada naruszyła zasadę hierarchiczności aktów prawnych, dając przepisom aktu prawa miejscowego - jakim jest niewątpliwie zaskarżona uchwała - prymat przed aktami prawnymi hierarchicznie wyższymi.

Nie zasługuje na uwzględnienie wniosek organu o umorzenie postępowania , mimo iż w dacie orzekania przez Sąd zaskarżona uchwała została już uchylona przez Radę Gminy. Istotą sądowej kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne jest ocena legalności zaskarżonych aktów i czynności według stanu prawnego i faktycznego sprawy z daty ich podjęcia. Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 14 września 1994 r. (W 5/94, OTK 1994, cz. II, poz. 44) przyjął, że zmiana lub uchylenie zaskarżonej do sądu uchwały nie czyni zbędnym wydania przez Sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być zastosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej podjęcie. W uchwale zaś z dnia 14 lutego 1994 r. (K 10/93, OTK 1994, cz. I, poz. 7) Trybunał stanął na stanowisku, że "przepis obowiązuje w danym systemie prawa, jeśli można go zastosować do sytuacji z przeszłości, teraźniejszości lub przyszłości". Tak, więc uchylenie zaskarżonej uchwały przez organ, który ją podjął, przed wydaniem wyroku nie czyniło bezprzedmiotowym rozpoznania skargi na tą uchwałę.

W konsekwencji omówionych wyżej istotnych naruszeń prawa koniecznym było, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.