Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 2343/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-06-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6035 Opłaty i kary za przejazd pojazdem nienormatywnym
Hasła tematyczne: Transport
Ruch drogowy
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 § 1, art. 106 § 3, art. 134 § 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 61 ust. 1 i ust. 2 pkt 1, art. 140aa ust. 1 i ust. 4 pkt 1 lit. a) i b) i pkt 2
journal: Dz.U. 2012 poz 1137
law: Ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Skoczylas (spr.) Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia del. WSA Piotr Przybysz Protokolant Monika Majak po rozpoznaniu w dniu 21 czerwca 2018 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej O. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 grudnia 2015 r. sygn. akt VI SA/Wa 1034/15 w sprawie ze skargi O. S. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od O. S. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego 900 (dziewięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 7 grudnia 2015 r., sygn. akt VI SA/Wa 1034/15, oddalił w całości skargę O. S. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] stycznia 2015 r. w przedmiocie kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym.

I

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie faktycznym.

W dniu [...] czerwca 2014 r. w P. na drodze krajowej nr [...], [...] zatrzymano do kontroli zespół pojazdów składających się z dwuosiowego ciągnika samochodowego marki RENAULT o nr rej. [...] oraz trzyosiowej naczepy marki WIELTON o nr rej. [...]. Zespołem pojazdów kierował P. K., który w imieniu O. S. prowadzącej działalność gospodarczą pod nazwą O. S. P.P.H.U. "O." wykonywał przewóz z ładunkiem podzielnym w postaci cementu na paletach, na trasie z Ł. do B. Przeprowadzono kontrolę wagową, która wykazała przekroczenie dozwolonego nacisku pojedynczej osi napędowej o 0,65 t ponad dozwolone 10 t, nie wykazując ponadto przekroczenia pozostałych parametrów pojazdu. Na podstawie uzyskanych pomiarów stwierdzono, że na przejazd wymagane było zezwolenie kategorii IV, którego kierowca nie okazał w trakcie kontroli. Przebieg kontroli utrwalono protokołem.

Decyzją z dnia [...] listopada 2014 r. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nałożył na O. S. karę pieniężną w wysokości 5.000 zł z tytułu naruszenia dopuszczalnych norm pojazdu poddanego kontroli.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła O. S.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w mocy decyzję pierwszoinstancyjną. W uzasadnieniu przedstawił zasady ruchu pojazdów nienormatywnych po drogach publicznych oraz wskazał, że droga krajowa nr [...] oraz droga krajowa nr [...] zaliczane są do kategorii dróg, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 10 t. GITD wyjaśnił również zasady przyznawania zezwoleń na przejazd pojazdami nienormatywnymi.

Organ odwoławczy stwierdził, że miejsce ważenia legitymowało się w dniu kontroli protokołem pomiaru pochylenia terenu na stanowisku ważenia pojazdów, a pojazd został zważony przy pomocy przenośnych wag do pomiarów statycznych typu SAW 10C, które w dniu kontroli legitymowały się ważnymi świadectwami legalizacji ponownej wydanymi przez Naczelnika Obwodowego Urzędu Miar w Siedlcach. Zdaniem GITD, zgromadzony materiał dowodowy bez wątpienia wskazuje, że doszło do naruszenia obowiązku w zakresie posiadania zezwolenia na przejazd pojazdem nienormatywnym. Organ podniósł, że kara pieniężna została nałożona za stwierdzone naruszenie norm dotyczących dopuszczalnych nacisków osi, które to naruszenie jest odrębną kategorią prawną, gdyż możliwe jest przekroczenie dopuszczalnych nacisków osi pojazdu przy jednoczesnym nieprzekroczeniu dopuszczalnej ładowności pojazdu i dopuszczalnej/rzeczywistej masy całkowitej. Organ zaznaczył przy tym, że niemożność uzyskania zezwolenia w zakresie rodzaju przewożonego ładunku nie upoważnia do poruszania się takim pojazdem po drodze publicznej, a w takiej sytuacji nakłada się karę jak za przejazd bez zezwolenia.

Organ II instancji wskazał również, że przedsiębiorca w toku postępowania nie przedstawił dowodów świadczących o dochowaniu należytej staranności w realizacji czynności związanych z przejazdem oraz braku wpływu na powstanie naruszenia. GITD odnotował również, że podczas kontroli przesłuchano w charakterze świadka kontrolowanego kierowcę, który zeznał m.in., że był obecny podczas czynności załadunkowych, po których wykonaniu pojazd nie był ważony. Zdaniem organu odwoławczego brak było podstaw do przeprowadzania dodatkowego postępowania dowodowego z zeznań przedsiębiorcy oraz kierowcy, a także z treści faktury, które jedynie powodowałoby bezpodstawne przedłużanie postępowania. Tym samym brak było przesłanek do umorzenia postępowania na podstawie art. 140aa ust. 4 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r. poz. 1137; powoływanej dalej jako: p.r.d.). Organ podniósł, że ładunek sypki to materiał, który przewożony luzem wykazuje zdolność do przesypywania się, a jego poszczególne cząsteczki nie są ze sobą powiązane w sposób trwały i wykazują cechy ciała stałego. W ocenie GITD, pomimo że ustawodawca nie precyzuje sposobu przewozu materiału sypkiego, to cement załadowany w worki umieszczone na paletach dawał możliwość prawidłowego rozmieszczenia ładunku na pojeździe. Podmiot wykonujący przejazd przed rozpoczęciem przejazdu powinien zbadać, czy pojazd odpowiada określonym normom, a jeżeli ma on trudności z takim rozmieszczeniem ładunku, który nie będzie powodował przekroczenia nacisków osi, powinien rozważyć możliwość zmniejszenia ilości przewożonego towaru.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie O. S. wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji wraz z decyzją ją poprzedzającą, stwierdzenie, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Ponadto strona wniosła o przeprowadzenie dowodu z zeznań jej oraz kierowcy, a także z faktury z dnia [...] czerwca 2014 r. na okoliczność dochowania należytej staranności w realizacji czynności związanych z przejazdem przez podmiot wykonujący przejazd oraz braku wpływu na powstanie naruszenia przez ten podmiot. Skarżąca podniosła, że wynik ważenia wskazujący na przekroczenie dopuszczalnego nacisku pojedynczej osi napędowej o 0,65 t nie uwzględnia błędu pomiarowego wagi, a niewielka wartość przekroczenia wymagała dokonania precyzyjnego ważenia. Dodatkowo przedsiębiorca zauważył, że zatrzymanym do kontroli pojazdem przewożony był cement, tj. materiał sypki, który wskutek przesypywania się może doprowadzić do przekroczenia dopuszczalnego nacisku na oś nawet w przypadku gdy znajduje się w workach. Skarżąca wskazała również, iż w miejscu załadunku nie dokonuje się ważenia pojazdu wraz z ładunkiem z uwagi na brak odpowiedniego urządzenia do ważenia oraz podniosła, że zgodnie z ilością towaru załadowanego na pojazd na podstawie faktury zakupu, pojazd spełniał wszystkie niezbędne wymagania do przejazdu po drogach publicznych.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wyrokiem z dnia 7 grudnia 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę.

Sąd I instancji stwierdził, że kontrola wykazała, iż nacisk pojedynczej osi napędowej pojazdu wynosił 10,65 tony, wobec czego sprawę należało zakwalifikować jako wykonywanie przejazdu pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia kategorii IV. W trakcie kontroli kierowca nie okazał jednak stosownego zezwolenia, wydawanego na podstawie art. 64 ust. 3 p.r.d., wobec czego organy na podstawie art. 140ab ust. 1 pkt 2 p.r.d. nałożyły na przedsiębiorcę karę pieniężną w wysokości 5.000 zł. Kara pieniężna za przejazd pojazdem nienormatywnym, którego nienormatywność wynika z przekroczenia dopuszczalnego nacisku osi, ma wymusić na właścicielach pojazdów przestrzeganie prawa w zakresie obowiązku uzyskiwania zezwolenia na przejazd pojazdem nienormatywnym, jak i obowiązku przestrzegania warunków warunków uzyskanego zezwolenia. Sąd wskazał na możliwość zastosowania wobec przewoźnika regulacji art. 140 aa ust. 4 p.r.d. uzasadniając, że przepis ten, co prawda przewiduje możliwość zwolnienia przedsiębiorcy od odpowiedzialności za stwierdzone naruszenie prawa, jednakże jest to uzależnione od wykazania, że dołożył on należytej staranności, to znaczy uczynił wszystko, czego można od niego wymagać organizując przewóz, a jedynie wskutek niezależnych od niego okoliczności lub nadzwyczajnych zdarzeń doszło do naruszenia prawa. Skoro za działalność przedsiębiorstwa wykonującego transport drogowy zawsze ponosi odpowiedzialność to przedsiębiorstwo, to na nim spoczywa ciężar odpowiedzialności za ewentualne skutki działań osób, którymi w wykonywaniu działalności gospodarczej się posługuje i to niezależnie od charakteru stosunku prawnego łączącego przedsiębiorcę z tą osobą. W rozpatrywanej sprawie nie wykazano, że przedsiębiorca dołożył należytej staranności, czyli, że uczynił wszystko, czego można od niego wymagać przy organizacji przewozu, aby nie doszło do naruszenia przepisów o normatywności pojazdu.

WSA podkreślił, że z zeznań kierowcy przesłuchanego w charakterze świadka wynika, iż pojazd nie został zważony po załadunku towaru. Za organizację przejazdu odpowiada zaś przewoźnik. W okolicznościach sprawy, w ocenie WSA, niezrozumiałe było niedokonanie kontrolnego sprawdzenia obciążenia poszczególnych osi pojazdu po rozładowaniu części ładunku. Do przekroczenia dopuszczalnego nacisku osi pojazdu może bowiem dojść pomimo nieprzekroczenia dopuszczalnej masy całkowitej pojazdu. Tak więc zdaniem Sądu należy stwierdzić, że skarżący jako przewoźnik nie wykazał, aby ze swojej strony dołożył należytej staranności. Fakt, iż po dokonaniu załadunku pracownik skarżącej nie sprawdził czy nie załadowano zbyt dużej ilości towaru i nie zostały przekroczone dopuszczalne normy nacisków, a także niezważenie pojazdu przed wyruszeniem w drogę, wskazują zdaniem Sądu jednoznacznie, że skarżąca miała wpływ na powstanie naruszenia. Sąd stwierdził, że brak jest podstaw do zastosowania w tej sprawie przepisu art. 140aa ust. 4 pkt 1 p.r.d.

Sąd podkreślił, że organ odwołąwczy w sposób prawidłowy nie uznał przewożonego ładunku za ładunek sypki ze względu na sposób w jakim był przewożony oraz szczególne właściwości jakimi powinien się charakteryzować ładunek sypki. W tym wypadku nie był to materiał przewożony luzem, który wykazuje zdolność do przesypywania się, zaś poszczególne jego cząsteczki nie są ze sobą powiązane w sposób trwały. Przewoźnik przewoził cement w workach umieszczonych na paletach, co umożliwiało mu prawidłowe rozmieszczenie ładunku wewnątrz naczepy.

WSA oddalił wnioski dowodowe zgłoszone przez skarżącą w oparciu o art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302; powoływanej dalej jako: p.p.s.a.). W rozpatrywanej sprawie skarżąca wniosła m.in. o przesłuchanie strony oraz świadka. W świetle zaś ww. przepisu dowód taki w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest niedopuszczalny. W ocenie WSA, wobec jednoznacznego stwierdzenia wynikającego z protokołu kontroli, że przewożonym ładunkiem był cement w workach umieszczonych na paletach, w sprawie nie wystąpiły wątpliwości co do kwalifikacji przewożonego ładunku, tj. że nie był on sypki. Faktura, z której miał być przeprowadzony dowód, ustaleń tych zmienić nie mogła, jako że wynikało z niej tylko co było przedmiotem sprzedaży, nie zaś jak ten towar był zapakowany.

II

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła O. S., zaskarżając orzeczenie w całości oraz domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie, uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznania skargi na rozprawie, poprzez przeprowadzenie wnioskowanego uzupełniającego postępowania dowodowego, uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i umorzenia postępowania. Kasatorka wniosła również o zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. skarżąca kasacyjnie wniosła o dopuszczenie i przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego z dowodu z dokumentu w postaci faktury zakupu [...] z dnia [...] czerwca 2014 r. na okoliczność dochowania przez nią należytej staranności w realizacji czynności związanych z przejazdem, braku wpływu skarżącej na powstanie naruszenia obowiązków lub warunków przewozu drogowego oraz czy skarżąca godziła się na powstanie naruszenia obowiązków lub warunków przewozu drogowego, gdyż jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości w niniejszej sprawie i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie.

Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie przepisów, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 ust. 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez niewłaściwą kontrolę legalności działalności administracji publicznej przejawiającą się w nieuchyleniu przez Sąd I instancji zaskarżonej decyzji w sytuacji oczywistego naruszenia przez organy administracji publicznej przepisów postępowania administracyjnego, w tym art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez niepodjęcie przez organ wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy oraz niezebranie i nierozpatrzenie materiału dowodowego w sposób wyczerpujący i kompletny, co doprowadziło do błędnego ustalenia stanu faktycznego sprawy polegającego na błędnej ocenie, iż zgromadzony w sprawie materiał dowodowy i okoliczności sprawy jednoznacznie wskazywały, iż skarżąca miała wpływ lub godziła się na powstanie naruszenia obowiązków lub warunków przewozu drogowego w niniejszej sprawie, co miało istotny wpływ na wynik sprawy;

2) art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez nierozpoznanie istoty sprawy przez Sąd I instancji, polegające na bezpodstawnym przyjęciu, iż zgromadzony w sprawie materiał dowodowy i okoliczności sprawy pozwalały na jednoznaczne przyjęcie, iż skarżąca miała wpływ lub godziła się na powstanie naruszenia obowiązków lub warunków przewozu drogowego, podczas gdy dowody i okoliczności sprawy nie dawały podstaw do takiego przyjęcia;

3) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: art. 140aa ust. 4 pkt 1 lit. a) i b) p.r.d., poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, w której zostały spełnione przesłanki warunkujące umorzenie wszczętego postępowania, a w szczególności gdy zgromadzony w sprawie materiał dowodowy i okoliczności sprawy nie pozwalały jednoznacznie na przyjęcie, że skarżąca miała wpływ lub godziła się na powstanie naruszenia obowiązków lub warunków przewozu drogowego.

Szczegółową argumentację na poparcie zarzutów sformułowanych w petitum skargi kasacyjnej przedstawiono w jej uzasadnieniu.

III

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zarzuty skargi kasacyjnej nie są uzasadnione i dlatego nie może być ona uwzględniona.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dodać należy, że w przypadku oparcia skargi kasacyjnej na naruszeniu prawa procesowego (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) wnoszący skargę kasacyjną musi mieć na uwadze, że dla ewentualnego uwzględnienia skargi kasacyjnej niezbędne jest wykazanie wpływu naruszenia na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Ze wskazanych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Wychodząc z tego założenia, należy na wstępie zaznaczyć, że wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez sąd I instancji wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa.

Uwzględniając istotę sporu prawnego rozpatrywanej sprawy, komplementarny charakter zarzutów kasacyjnych uzasadnia, aby rozpatrzeć je łącznie. W skardze kasacyjnej sformułowano zarzuty naruszenia prawa materialnego, jak i procesowego, które nie mogą być uznane za usprawiedliwione. Podkreślenia przy tym wymaga, że argumentacja zawarta w uzasadnieniu skargi kasacyjnej została przedstawiona w taki sposób, że zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego ściśle powiązano (uzasadniano) z naruszeniem przepisów postępowania i odwrotnie - potencjalne błędy proceduralne skutkowały w ocenie autora skargi kasacyjnej uchybieniami materialnoprawnymi.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie mają usprawiedliwionych podstaw zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz art. 3 § 1 i art. 145 § 1 ust. 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a., a także art. 140aa ust. 4 pkt 1 lit. a) i b) ustawy prawo o ruchu drogowym, przez błędne przyjęcie, że skarżąca miała wpływ lub godziła się na powstanie naruszenia obowiązków lub warunków przewozu drogowego. Zarzuty te sprowadzały się zatem do konkluzji, że Sąd I instancji, nie będąc związany zarzutami skargi, niewłaściwie rozpatrzył zarzuty od decyzji organu o dochowaniu przez stronę należytej staranności i braku wpływu na rozłożenie ładunku dokonane przez nadawcę.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, stanowisko strony skarżącej w tym zakresie nie jest trafne. W tym miejscu trzeba przypomnieć, że art. 140aa ust. 4 pkt 1 p.r.d. stanowi, iż nie wszczyna się postępowania o nałożenie kary pieniężnej za przejazd pojazdu nienormatywnego bez zezwolenia, a wszczęte umarza, jeżeli okoliczności sprawy wskazują, że podmiot: a) dochował należytej staranności w realizacji czynności związanych z przejazdem, b) nie miał wpływu na powstanie naruszenia. W związku z tym, aby przewoźnik mógł uchylić się od odpowiedzialności musi zostać wykazane, że działał on z należytą starannością, zaś do naruszenia doszło z przyczyn, na których wystąpienie nie miał wpływu.

Wobec braku definicji należytej staranności w Prawie o ruchu drogowym, trzeba posłużyć się regulacją zawartą w art. 355 § 2 k.c., wiążącą należytą staranność wymaganą od podmiotów gospodarczych z zawodowym charakterem prowadzonej działalności. Podmiot wykonujący przewóz jest więc zobligowany do staranności wymaganej od przewoźnika, czyli staranności profesjonalisty.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zachowanie należytej staranności i brak wpływu na powstanie naruszenia przez przewoźnika wiąże się m.in. z właściwą oceną posiadanych informacji o przewożonym ładunku. Przewoźnik powinien ocenić, jakie bezwzględnie pewne informacje wynikają z powiązania wagi ładunku z masą całkowitą pojazdu wynikającą z jego dokumentów rejestracyjnych, w szczególności powinien wiedzieć, czy nieprzekroczenie dopuszczalnej masy całkowitej pojazdu zapewnia zachowanie nacisku na osie dopuszczalnego na drogach, którymi zamierza wykonywać przewóz.

Dla analizy przesłanki należytej staranności przewoźnika, istotne znaczenie ma również treść art. 61 ust. 1 p.r.d., z którego wynika, że ładunek nie może powodować przekroczenia dopuszczalnej masy całkowitej lub dopuszczalnej ładowności pojazdu, a zgodnie z art. 61 ust. 2 pkt 1 p.r.d. ładunek umieszcza się na pojeździe w taki sposób, aby nie powodował przekroczenia dopuszczalnych nacisków osi na drogę. Z kolei z art. 36 ust. 1 pkt 2 lit. b) ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. Prawo przewozowe wynika, że z przewozu są wyłączone rzeczy, które z powodu swoich rozmiarów, masy lub innych właściwości spowodowałyby naruszenie przepisów określających warunki wykonywania przewozów drogowych.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, z powołanych przepisów wynika, że przewoźnik działający z należytą starannością przed rozpoczęciem przewozu powinien mieć usprawiedliwione okolicznościami przekonanie, że wykonując przewóz, nie naruszy prawa. Z przepisów tych nie wynika natomiast, że z przewoźnika zostaje zdjęta odpowiedzialność administracyjna za przejazd pojazdem, co do którego nie ma on żadnej wiedzy o prawidłowości rozmieszczenia ładunku i związanymi z tym naciskami na osie. Podkreślenia wymaga, że o ile posiadane dokumenty mogą dowodzić, że przewoźnik był przekonany o nieprzekroczeniu dopuszczalnej masy całkowitej pojazdu, o tyle nie dowodzą one należytej staranności, co do ustalenia, że nie zostaną przekroczone dopuszczalne naciski na osie. W tym względzie przewoźnik musiałby wykazać sprawowanie starannego nadzoru nad załadunkiem oraz zbadanie przy pomocy dostępnych urządzeń technicznych nacisków na osie (np. dokonał prawidłowego ważenia pojazdu przed rozpoczęciem przejazdu i dysponuje w tym zakresie stosownymi dokumentami). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nawet okoliczność, że przewoźnik nie miał dostępu do wag, a zatem nie było wiadomo, czy ładunek został prawidłowo rozmieszczony, nie uprawniała go do podjęcia się przewozu bez odpowiedzialności za ewentualne przekroczenia nacisków na osie. Przyjęcie takiego założenia wypaczałoby całkowicie sens przepisów ustanawiających zakaz przejazdu pojazdów nienormatywnych bez zezwolenia, gdyż w istocie rzeczy uprawniałoby do bezkarnego wykonywania przewozu przez pojazdy nienormatywne z tego tylko powodu, że przewoźnik godził się na całkowity brak wiedzy, czy wymogi będą dochowane.

Zgodnie z art. 140aa ust. 1 p.r.d. zasadą jest obciążenie przewoźnika odpowiedzialnością za wykonywanie przewozu pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia. Zamiarem ustawodawcy, zrealizowanym w art. 140aa ust. 4 pkt 1 p.r.d., było dopuszczenie do nienakładania kary pieniężnej w wyjątkowych wypadkach, kiedy byłoby to szczególnie nieuzasadnione, wobec braku możliwości przeciwdziałania naruszeniu. Mimo, że odpowiedzialność administracyjna co do zasady jest odpowiedzialnością za skutek, w sprawach kar za przejazd pojazdem nienormatywnym ustawodawca odpowiedzialność tę złagodził i w pewien sposób powiązał z niestarannym (niewłaściwym) działaniem przewoźnika.

Zdaniem NSA, to podmiot odpowiedzialny za naruszenie – przewoźnik powinien wskazać okoliczności i dowody potwierdzające, że dochował należytej staranności i nie miał wpływu na powstanie naruszenia. Podmiot wykonujący przewóz powinien wykazać, co uczynił dla zapewnienia wykonywania przewozu zgodnie z prawem oraz, że nic więcej zrobić nie mógł, zaś to co zrobił, pozwalało mu pozostać w uzasadnionym przekonaniu, iż nie naruszy prawa (np. dokonał uprzedniego ważenia pojazdu i posiada na to stosowną dokumentację). Zauważyć także trzeba, że w art. 140aa ust. 4 pkt 2 p.r.d. ustawodawca przewidział możliwość uwolnienia się przewoźnika od odpowiedzialności za przekroczenie nacisków na osie (przy nieprzekroczeniu dopuszczalnej masy całkowitej) tylko przy przewożeniu ładunków sypkich oraz drewna, bowiem przy przewozie tych towarów sytuacja w trakcie przewozu może być dynamiczna i przewoźnik nie ma na nią wpływu, co pozwala na zwolnienie go od odpowiedzialności. Takie uregulowanie pozwala wnioskować, że przy innych towarach przewoźnik co do zasady odpowiada za przekroczenie nacisków na osie, a więc pośrednio za akceptację wadliwego rozmieszczenia ładunku na jego pojeździe i brak wiedzy, czy wymagane warunki zostały zachowane.

W ocenie Sądu kasacyjnego, trafny jest pogląd organów, zaaprobowany przez Sąd pierwszej instancji, że skarżąca nie wykazała wystąpienia przesłanek do zwolnienia z odpowiedzialności za stwierdzone naruszenia, wymienionych w art. 140aa ust. 4 pkt 1 p.r.d. W aktach sprawy brak jest jakichkolwiek dowodów o charakterze obiektywnym świadczących, że strona dochowała należytej staranności w realizacji czynności związanych z przejazdem oraz nie miała wpływu na powstanie naruszenia. Jako podmiot profesjonalny - wykonujący przejazd - powinna była podjąć kroki celem takiego załadunku, aby pojazd po wykonaniu czynności załadunkowych był normatywy. W sprawie nie wykazano, że po załadunku pojazd spełniał normy w zakresie nacisku na oś. Nie można uznać, że przewóz ładunku w ilości nieprzekraczającej dopuszczalnej masy całkowitej jest dochowaniem należytej staranności w realizacji czynności związanych z przejazdem. Jako profesjonalny przewoźnik skarżąca zapewne orientuje się, że brak przekroczenia dopuszczalnej masy całkowitej pojazdu nie pozwala na przyjęcie, iż dopuszczalny nacisk na osie nie zostanie przekroczony (np. gdy źle umocowany ładunek się przesunie lub gdy zostanie wadliwie rozlokowany). Tego rodzaju działanie nie może być uznane za działanie z dochowaniem należytej staranności. Nie ma również podstaw do stwierdzenia, że skarżąca (przedsiębiorca wykonujący przewóz) nie miała wpływu na powstanie naruszenia, ponieważ ostateczną decyzję, akceptującą rozmieszczenie ładunku, podjął zatrudniony przez nią kierowca.

Podnoszone przez skarżącą okoliczności nie usprawiedliwiają powstania wykazanych w czasie kontroli naruszeń, a tym bardziej nie świadczą o dochowaniu należytej staranności podmiotu wykonującego przejazd w zakresie wszelkich czynności związanych z tym przewozem. Nie stanowią one także uprawdopodobnienia, iż przewoźnik nie miał wpływu na powstanie naruszenia. Nie jest bowiem wystarczające ewentualne okazanie faktury zakupu, bowiem nie musi ona obrazować rzeczywistej wagi (ilości) załadowanego towaru.

Dodatkowo podkreślić należy, że odpowiedzialność za przejazd po drogach publicznych pojazdów nienormatywnych bez zezwolenia, ma charakter kaskadowy. Z podmiotowego punktu widzenia możliwa jest więc odpowiedzialność nawet wszystkich uczestników przewozu naruszającego normy dotyczące przeciążenia pojazdu - tak podmiotu wykonującego sam przewóz, jak i załadowcy, czy nadawcy. Odpowiedzialność przewożącego towar jest w tym układzie pierwszorzędna, przy czym podmiot ten ma możliwość uwolnienia się od niej w przypadkach, o których mowa w art. 140aa ust. 4 pkt 1 p.r.d. Pozostali uczestnicy czynności przewozu (nadawcy, załadowcy, spedytorzy) odpowiadają za zaistniałe naruszenia wyjątkowo, tj. wówczas gdy okoliczności sprawy i dowody jednoznacznie wskazują, że mieli wpływ lub godzili się na powstanie naruszenia obowiązków lub warunków przewozu (szerzej na ten temat w wyroku NSA z dnia 11 października 2012 r., sygn. akt II GSK 1357/11, publ: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przedmiotem rozpatrywanej sprawy jest wyłącznie odpowiedzialność podmiotu wykonującego przejazd za zaistnienie naruszenia polegającego na przekroczeniu maksymalnego dopuszczalnego nacisku na osi napędowe pojazdu. Odpowiedzialności tej, w świetle powołanych przepisów ustawy nie wyłącza wynikająca z odrębnej podstawy prawnej odpowiedzialność innych podmiotów - załadowcy, czy zleceniodawcy. Stąd zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 ust. 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 134 § 1 p.p.s.a. i art. 140aa ust. 4 pkt 1 lit. a) i b) poprzez niewyjaśnienie roli nadawcy - załadowcy (w związku z dowodem z dokumentu w postaci faktury zakupu [...] z dnia [...] czerwca 2014 r.) w powstaniu przekroczenia dopuszczalnych wartości nacisku na osi, okazał się chybiony. Należy jeszcze raz podkreślić, iż zgodnie z art. 140aa ust. 1 p.r.d. zasadą jest obciążenie przewoźnika odpowiedzialnością za wykonywanie przewozu pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia. Zamiarem ustawodawcy, zrealizowanym w art. 140aa ust. 4 pkt 1 p.r.d., było dopuszczenie do nienakładania kary pieniężnej, w wyjątkowych wypadkach, kiedy byłoby to szczególnie nieuzasadnione, wobec braku możliwości przeciwdziałania naruszeniu. W tym kontekście wskazywane w skardze kasacyjnej wady uzasadnienia WSA dotyczące stwierdzenia przez Sąd I instancji, iż ustawa nie określa jakichkolwiek przesłanek wyłączających odpowiedzialność, nie mają wpływu na wynik sprawy.

Konkludując należy ponownie podkreślić, że w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, to podmiot odpowiedzialny za naruszenie – przewoźnik powinien wskazać okoliczności i dowody potwierdzające, że dochował należytej staranności i nie miał wpływu na powstanie naruszenia (czyli w praktyce, że np. dokonał prawidłowego ważenia pojazdu przed rozpoczęciem przejazdu i dysponuje w tym zakresie stosownymi dokumentami). Powoduje to, że podmiot wykonujący przewóz powinien wykazać, co uczynił dla zapewnienia wykonywania przewozu zgodnie z prawem oraz, że nic więcej zrobić nie mógł, zaś to co zrobił, pozwalało mu pozostać w uzasadnionym przekonaniu, iż nie naruszy prawa (podobnie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 listopada 2016 r., sygn. akt II GSK 939/15 oraz w wyroku z 19 października 2017 r., sygn. akt II GSK 2955/17 - publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Biorąc pod uwagę przedstawione powyżej wskazania Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza także, że kontrolowane przez Sąd I instancji decyzje zostały wydane w postępowaniu, które zostało przeprowadzone zgodnie ze standardami procedury administracyjnej. Ze zgromadzonego w aktach materiału dowodowego oraz wydanych w tej sprawie decyzji wynika bowiem, że zostały wyjaśnione istotne okoliczności sprawy, których wyjaśnienie było konieczne do zastosowania przepisów prawa materialnego. Ponadto z uzasadnienia zaskarżonego wyroku oraz zaskarżonej decyzji jednoznacznie wynika, że Sąd I instancji dokonał prawidłowej oceny zaskarżonej decyzji w zakresie istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych i prawnych.

Na zakończenie, odnosząc się do zawartego w skardze kasacyjnej wniosku dowodowego kasatora, Naczelny Sąd Administracyjny uznaje za zasadne podkreślić, że sąd kasacyjny bada prawidłowość dokonanej przez sąd pierwszej instancji kontroli legalności decyzji organu administracji przez pryzmat materiału dowodowego zawartego w aktach sprawy. Sąd kasacyjny nie przeprowadza postępowania dowodowego zmierzającego do ustalenia rzeczywistego stanu faktycznego sprawy. Może to jedynie uczynić, podobnie jak sąd pierwszej instancji, w granicach zakreślonych w art. 106 § 3 p.p.s.a., ale nawet wówczas celem tego postępowania nie jest ponowne ustalenie stanu faktycznego sprawy administracyjnej, lecz ocena, czy prawidłowo sąd pierwszej instancji przyjął, że organy ustaliły stan zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej, a następnie - czy prawidłowo zastosowały przepis prawa materialnego do poczynionych ustaleń. Tymczasem uzasadniając wspomniany wniosek autor skargi kasacyjnej powołuje się na istnienie okoliczności faktycznych, które miałyby służyć ponownemu ustaleniu stanu faktycznego sprawy administracyjnej, a dodatkowo - jak podkreślono powyżej - wskazany przez kasatora dowód z faktury VAT nie ma znaczenia dla ustalenia zakresu odpowiedzialności administracyjnoprawnej przewoźnika. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, podnoszone okoliczności nie mieszczą się zatem w granicach uzupełniającego postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c) i w zw. z § 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804). W rozpoznawanej sprawie zwrot kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz organu należny jest z tytułu udziału radcy prawnego reprezentującego Głównego Inspektora Transportu Drogowego w rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Organowi za udział w rozprawie nowo ustanowionego pełnomocnika profesjonalnego zasądzono koszty w wysokości 75 % stawki minimalnej - 1.200 zł, co dało kwotę 900 zł.