Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 30/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2007-03-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Czarnecki Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Królikowska-Przewłoka (spr.) Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka Protokolant apl. prok. Maciej Godzisz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 marca 2007 r. sprawy ze skargi A. M. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] października 2006 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] sierpnia 2006r.; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu.


UZASADNIENIE

VISA/Wa 30/07

Uzasadnienie

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2006 r. [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nałożył na A. M. skarżącego w niniejszej sprawie, karę pieniężną w wysokości 3.000 zł. za wykonywanie transportu drogowego osób z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu dotyczącym ustalonej trasy przejazdu lub ustalonych przystanków.

Organ ustalił, co podał w uzasadnieniu w/w decyzji podjętej na podstawie art. 92 ust. 1. art. 92 ust. 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. 2004 r., Nr 204, poz. 2088 ze zm.) i lp.2.2 lit. 3 załącznika do w/w ustawy., że w dniu [...] lipca 2006 r. zatrzymano w B. do kontroli drogowej pojazd marki [...]nr rej. [...] będący w prawnej dyspozycji firmy: A. M. – B. Kierowcy A. G. i A. B. okazali do kontroli dokumenty i wykresówki. Okazali dwa zezwolenia na regularny transport drogowy osób na trasie W.– P. nr [...]. Autobus był wyposażony w tablice kierunkowe.

Na podstawie zgromadzonej dokumentacji w postaci biletów i protokołu z przesłuchania pasażerów organ stwierdził, iż pasażerowie byli zabierani z przystanków z trasy we W. określonych w obu zezwoleniach między innymi z miejscowości: R., M. T., V., B., R. , R., a miejscowościami docelowymi są miejscowości: L., Z., R., D., O., T. L., H., K.. Miejscowości R., L., R., D,, T. L. nie są wymienione w zezwoleniu. Tym samym, co podniósł organ, przewóz nie pokrywa się z trasami wymienionymi w zezwoleniach, co oznacza, w jego ocenie, iż doszło do naruszenia art. 18 ust. 2, art. 18 b ust. 1 pkt 2, pkt 3, pkt 5, art. 20 ust. 1 a, art. 20 a, art. 22 ust. 1, ust. 2, ust. 3 ust. 4, powołanej wyżej ustawy.

Kierowcy nie byli w stanie określić wg jakiego zezwolenia i rozkładu jazdy i jakiej trasy wykonują przewóz. Organ uznał, iż pojazdem wykonywano międzynarodowy regularny transport osób, nie podzielając twierdzenia strony, iż kontrolowany przewóz był przewozem okazjonalnym.

Główny Inspektor transportu Drogowego decyzją z dnia [...] października 2006 r. nr [...] podjętą na podstawie art. 138 k.p.a., art. 92 ust. 1, art. 18 ust. 1 i ust. 2, art. 18 b ust. 1 a, ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. 2004 r., Nr 204, poz. 2088 ze zm.) i lp. 2.2 pkt 3 załącznika do tej ustawy utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

W ocenie organu II instancji z materiału dowodowego wynika, że kierowcy realizujący przewóz nie przestrzegają trasy przejazdu i przystanków. Powyższe potwierdza protokół przesłuchania kierowców i pasażerów oraz bilety okazane podczas kontroli. Strona została zawiadomiona o wszczęciu postępowania oraz pouczona o przysługującym jej prawie do składania wyjaśnień oraz składania wniosków dowodowych w toku postępowania wyjaśniającego, a także o możliwości wnoszenia uwag do protokołu, z którego to uprawnienia nie skorzystała.

W odwołaniu od tej decyzji A. M. wniósł o jej uchylenie i umorzenie postępowania i zarzucił naruszenie art. 68 ust. 1 i art. 74 ust. 2 cyt. Ustawy oraz naruszenie art. 10 § 1 k.p.a., 77 § 1 k.p.a. i art. 81 k.p.a. W uzasadnieniu odwołania podniósł, że inspektor transportu drogowego wbrew prawu status strony scedował uprawnienie do składania oświadczeń w sprawie kontroli dotyczącej przewoźnika na kierowcę, który nie ma interesu prawnego w sprawie kontroli uprawnień przedsiębiorcy, a wobec tego faktycznie nie złożył żadnych w tym zakresie oświadczeń. Naruszono przy tym art. 74 ust. 2 powołanej ustawy, bo osobą kontrolowaną jest przewoźnik i jemu, a nie kierowcy, służy prawo złożenia zastrzeżeń do protokołu kontroli i skutkiem powyższego naruszenia było pozbawienie go prawa do zgłaszania tych zastrzeżeń, co miało wpływ na treść ustaleń faktycznych przyjętych na podstawę decyzji. Tym samym, zdaniem strony, nie zapewniano "prawa czynnego udziału w każdym stadium postępowania", tj. w toku przeprowadzonej kontroli. Nie dopełniono też obowiązku w zakresie umożliwienia wypowiedzenia się w zakresie co do zebranych dowodów, materiałów i zgłoszonych żądań. Przy ustalaniu stanu faktycznego doszło nadto do naruszenia art. 7, 77 § 1 i art. 86 i art. 73 ust. 1, pkt 5 ustawy. A. M. zarzucił, że organ dokonał pochopnych ustaleń na podstawie treści biletu na usługę przewozową i zeznania świadków. Tymczasem zdecydowana większość biletów miała oznaczone obie trasy wykonywanego przewozu, a jedynie nieliczne, przyjęte za dowód w sprawie, obejmowały obie trasy z oznaczeniem miejsca początkowego i kończącego trasy podróży danego pasażera, co nie było równoznaczne z trasami wykonywanego przewozu. Organ dokonał opacznych ustaleń faktycznych uznając, iż bilet opiewa na trasę M. – R., to przewoźnik wykonuje przewóz na tej trasie, traktując ją jako jedną i tę samą usługę przewozową, a wykonywane były dwie odrębne usługi przewozu na trasie M. – K. – na podstawie zezwolenia na[...] oraz K. – R. - przewóz na podstawie zezwolenia [...]. Tak więc, zdaniem strony, nie zachodził przypadek wykonywania usług niezgodnie z posiadanym zezwoleniem w zakresie trasy przejazdu, lecz jedynie opaczna interpretacja wystawionego biletu. Pozostałe bilety, w których oddzielono trasy przejazdu nie zostały potraktowane jako dowody w sprawie, mimo że faktycznie trasa przejazdu była identyczna. O obłożeniu karą zadecydował zatem sposób wystawienia biletu, a nie rzeczywista trasa podróży wskazanych pasażerów. Okoliczność faktyczna nie może, wobec treści art. 81 k.p.a., zostać uznana za udowodnioną, jeżeli strona nie miała możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów. Wobec powyższego, okoliczności faktyczne zawarte w protokole kontroli w ocenie A. M. nie mogły zostać uznane za udowodnione. W odwołaniu podniesiono również, iż organ nie wykazał, że wykonywany był w dniu kontroli przewóz regularny zgodnie z definicją określoną w powołanej ustawie. Nadto podkreślił, iż jego firma wykonuje przewozy okazjonalne i nie potrzebuje zezwolenia.

W skardze na tę decyzję A. M. wniósł o jej uchylenie, zarzucając naruszenie art. 68, 74 ust. 2 powołanej ustawy oraz art. 10 § 1 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 81 k.p.a. Skarżący podtrzymał zarzuty podniesione w odwołaniu stwierdzając, iż w jego ocenie organ odwoławczy w ogóle nie ustosunkował się do nich. Nadto podniósł, że organ uznał, iż miejscowości R., L., R., D., i T.L. nie są wymieniane w zezwoleniu i na tej podstawie przyjął, że przewóz odbywał się z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu ale kontrola została przeprowadzona w B.. Zatem zanim skarżący wykonał przewóz niezgodnie z posiadanym zezwoleniem, gdyż wszystkie wymienione polskie miejscowości znajdują się na danej trasie. Orzeczenie kary pieniężnej nastąpiło przedwcześnie, tj. jeszcze przed popełnieniem czynu podlegającego karze, bo do kwestionowanych przystanków jeszcze pojazd nie dojechał. A. M. zwrócił uwagę na to, że przedłożył w toku postępowania zezwolenie na wykonywanie przewozów na trasie C. – T. nr [...] z przystankiem w R., a zatrzymywanie się na przystankach R. i D. wynika z zezwolenia nr [...]. Na podstawie tego zezwolenia wykonywany był przewóz podczas kontroli w B., a dowóz do T.L. na odcinku od Z. do T. miał wykonać obcy przewoźnik. Z samego zestawienia tras C.– T., K. – G., K. S. – C. wynika, że są to zupełnie różne przewozy, wykonywane różnymi autobusami na podstawie różnych zezwoleń. Okoliczność, że miejsca docelowe podróżnych znajdują się w przeciwstawnych kierunkach nie oznacza, że autobus jedzie dookoła Polski przez L., Z., R., D., O., T.L., H., K.. Podróżny kupuje bilet na oznaczoną trasę, co, zdaniem strony, oznacza, że trasa przejazdu określona na bilecie oznacza trasę faktycznego przejazdu jednego autobusu. Zezwolenia nie są przypisane do konkretnego autobusu, trasa przejazdu może by wykonywana wieloma autobusami albo ten sam autobus może wykonywać przewozy na kilku trasach. Nietrafne jest zatem przyjęcie przez organ, iż trasa określona na bilecie ściśle odpowiada trasie wykonywanego jednego przewozu, jednym i tym samym autobusem. Warunkiem nałożenia kary jest wykazanie, iż przewoźnik faktycznie zabierał lub wysadzał podróżnych z przystanków innych niż określone w zezwoleniu.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym, w świetle § 2 powołanego artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Sąd rozstrzyga przy tym w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz .1270)

Badając skargę wg powyższych kryteriów Sąd uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja, jak i decyzja organu I instancji naruszają bowiem prawo w stopniu uzasadniającym ich uchylenie.

Kontroli, jak wynika z protokołu z dnia [...]ipca 2006 r., podlegał skarżący, jako wykonujący przewóz drogowy. Tak też uznały oba organy na każdym etapie postępowania uwzględniając status skarżącego jako strony postępowania. Przeciwne twierdzenie skarżącego nie znajduje uzasadnienia w materiale dowodowym sprawy. W protokole kontroli jako przedsiębiorcę wskazano skarżącego, wszczęto postępowanie również w stosunku do niego pouczając go o prawie do zapoznania się z aktami sprawy, sprawy, sporządzania notatek i odpisów. Każda z decyzji również została skierowana do skarżącego. Odrębną kwestią jest zagadnienie wiążące się z przeprowadzeniem kontroli. Zgodnie z art. 74 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym inspektor transportu drogowego sporządza protokół z czynności kontrolnych. Oczywistym jest zatem, także w świetle art. 74 ust. 1 tej ustawy, iż w czasie kontroli zastrzeżenia mogą być zgłoszone przez kontrolowanego kierowcę w przypadku, gdy przedsiębiorca w przewozie nie bierze udziału. Zasadnie zatem przedstawiano protokół kontroli kierowcy, który miał prawo zgłoszenia swych uwag co do ustaleń protokołu, zwłaszcza dotyczących zawartych w nim ustaleń.

Postępowanie kontrolne nie wymaga, jak z powyższych przepisów wynika, obecność przedsiębiorcy jako strony postępowania w czasie kontroli. Podkreślić przy tym należy, iż w większości przypadków nie byłoby takiej możliwości, co z kolei uniemożliwiałoby przeprowadzenie kontroli, a taka sytuacja prowadziłaby do zniweczenia celów powołanej ustawy. Stronie postępowania służy jednak prawo do wypowiadania się co do zebranych dowodów, a protokół z kontroli ma walor dowodu oraz składanie wniosków dowodowych i uznanych przez stronę za stosowne oświadczeń. Zarzuty naruszenia art. 68 i 74 utd, a także art. 10 § 1 k.p.a. nie są zatem trafne. Organ I instancji tak z resztą, jak uznaje strona, uznał, iż kierowca prowadzący pojazd ma tylko status świadka i w takim charakterze został on (jak i drugi kierowca) przesłuchany, tyle że ta okoliczność nie jest wystarczająca by przyjąć, iż postępowanie w sprawie zostało przeprowadzone w całości zgodnie z wymogami procedury administracyjnej, którą organy były związane.

Z ustanowionej w art. 7 k.p.a. zasady prawdy obiektywnej będącej jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego wynika obowiązek działania organów administracji publicznej na podstawie przepisów prawa, obowiązek wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych dla prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy, co jest niezbędnym elementem właściwego zastosowania normy prawa materialnego. Realizację tej zasady zapewnia w szczególności art. 77 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej jest zobowiązany w sposób wyczerpujący zebrać materiał dowodowy, a więc podjąć szereg czynności procesowych mających na celu zebranie stosownego materiału dowodowego i dokonać jego oceny z uwzględnieniem zasady swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.). Ustalenia faktyczne jak i ocena prawna zaistniałego stanu rzeczy winny stosownie do art. 107 § 3 k.p.a. znaleźć pełny wyraz w uzasadnieniu decyzji. Z powołanego przepisu wynika bowiem obowiązek uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji.

Zarówno organ I jak i II instancji w takim zakresie postępowania nie przeprowadziły.

Skoro na skarżącego została nałożona kara na podstawie wskazanych przepisów prawa materialnego za wykonywanie transportu drogowego osób z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu dotyczącym ustalonej trasy przejazdu i wymienionych przystanków, to rzeczą organu było poczynienie ustaleń co do zezwolenia, którego powyższe naruszenie dotyczy i dokładne ustalenie faktycznej trasy przejazdu i przystanków. Organ wprawdzie przesłuchał kierowców i kilku pasażerów, a materiał dowodowy obejmuje również kilka biletów, jednakże ustalenie w powyższym zakresie są bardzo ogólne i w świetle twierdzeń skarżącego nie wystarczające. Nie pozwalają bowiem na ustalenie, które z okazanych zezwoleń zostało naruszone i jaka była faktyczna trasa przejazdu. Skarżący twierdzi bowiem, iż oznaczenie trasy przejazdu na bilecie i oświadczenie podróżnego co do trasy jego podróży jest równoznaczne z wykonywaniem jednego przejazdu na podstawie jednego upoważnienia, a w jego ocenie zdecydowana większość biletów miała oznaczone obie trasy z oznaczeniem miejsca początkowego i końcowego trasy podróży danego pasażera, co w ocenie skarżącego nie było równoznaczne z trasami wykonywanego przewozu.

Jeżeli, co w istocie zarzuca strona w odwołaniu, a do którego to zarzutu Główny Inspektor Transportu Drogowego w ogóle się nie odniósł, organ uznał za dowód w sprawie tylko te bilety, które odpowiadały wstępnemu założeniu, iż doszło do naruszenia warunków zezwolenia (bez wskazania, o które zezwolenie chodzi) to jest to działanie w świetle reguł procesowych wiążących organy wadliwe. Niedopuszczalnym jest bowiem wybiórcze gromadzenie dowodów. Jeżeli organ uznał, iż dowodem w sprawie są bilety, to winien uwzględnić także i te, które temu wstępnemu założeniu nie odpowiadają i dokonać oceny tych dowodów. Sprzyjałoby to pełnemu wyjaśnieniu sprawy, także w tym zakresie, w jakim, jak wyżej wskazano skarżący zarzuca wadliwość ustaleń faktycznych w szczególności co do trasy rzeczywistego przejazdu i błędną interpretację uznanych za dowód biletów.

Podkreślić przy tym należy, iż organ II instancji, do którego zgodnie z zasadą instancyjności (art. 15 k.p.a.) należy rozpoznanie sprawy w jej całokształcie i odniesienia się do zarzutów odwołania bezkrytycznie, bez bliższego uzasadnienia, podzielił ogólne ustalenia Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego i w ogóle nie odniósł się do podnoszonych przez strony zarzutów wadliwego zgromadzenia materiału dowodowego i takich też ustaleń faktycznych, które dla rozstrzygnięcia sprawy były istotne, naruszając tym samym powołany przepis.

W skardze strona zarzuca, iż w istocie organ dokonał ustaleń co do przyszłej trasy przewozu podróżnych, bo kontrola została przeprowadzona zanim skarżący wykonał przewóz niezgodnie, zdaniem organu, z posiadanym zezwoleniem, gdyż wskazane w decyzji polskie miejscowości znajdują się na dalszej trasie i w konsekwencji nałożona została kara jeszcze przed popełnieniem naruszenia. Brak pełnych ustaleń co do rzeczywistej trasy przejazdu uniemożliwia ustosunkowanie się do tego zarzutu. Niemniej należy stwierdzić, iż karze podlega tylko zaistniałe i stwierdzone naruszenie przepisów powołanej ustawy i podstawą jej naruszenia nie może być przypuszczenie, iż do dalszego naruszenia dojdzie.

Niezbędnym będzie zatem przeprowadzenie postępowania w kierunku pozwalającym na ustalenie rzeczywistej trasy przejazdu i faktycznych przystanków, co przy uwzględnieniu treści zezwolenia, bądź zezwoleń stanowić będzie podstawę do rozstrzygnięcia czy zachodzą przesłanki do nałożenia kary, o której mowa w lp. 2.2. pkt 3 załącznika do powołanej ustawy.

Zwrócić należy przy tym uwagę, iż strona ma prawo do wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji co do zebranych dowodów o wynikający z art. 10 § 1 k.p.a. obowiązek pouczenia strony o powyższym winien być przez organy przestrzegany. W sprawie winna być również rozważona możliwość wynikająca z art. 73 ust. 1 pkt 5 cytowanej ustawy. W świetle powołanego przepisu organ nie ma wprawdzie obowiązku przesłuchania strony w każdej sprawie, niemniej jednak takie przesłuchanie powinno być przeprowadzone w sytuacji gdy może ono doprowadzić do pełnego wyjaśnienia sprawy, w szczególności w zakresie okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia.

W tym stanie rzeczy Sąd stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 sentencji, natomiast w pkt 2 na podstawie art. 152 p.p.s.a.