Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 959/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2013-10-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariusz Kotulski Sędziowie : WSA Waldemar Michaldo WSA Agnieszka Nawara-Dubiel (spr.) Protokolant : Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 października 2013 r. sprawy ze skargi Gminy Miasta Krakowa reprezentowanej przez Prezydenta Miasta Krakowa na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 28 maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości skargę oddala


UZASADNIENIE

Decyzją z 28 kwietnia 2010 r. Starosta K. , działając na podstawie art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1 art. 139, art. 140 ust. 1 - 3 i art. 142 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz. U. z 2004 R., Nr 261, poz. 2603 ze zm.), zwanej dalej: u.g.n., orzekł:

← w pkt 1 o zwrocie działki nr [....] o pow. 0,2920 ha, powstałej z podziału działki nr [....] , objętej KR [....] , poł. w obrębie [....] jedn. ewid[....] m. K. , w granicach wywłaszczonej działki nr [....] obr. [....] na rzecz M.M. w całości,

← w pkt 2 o zobowiązaniu M.M. do zwrotu na rzecz Gminy K. kwoty 64138,61 zł, odpowiadającej zwaloryzowanej wysokości odszkodowania ustalonego z tytułu wywłaszczenia nieruchomości,

← w pkt 3 o sposobie i terminie zapłaty powyższej należności

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że został wyznaczony do rozpoznania sprawy postanowieniem Wojewody [....] z 19 listopada 2007 r. Postępowanie administracyjne w sprawie zwrotu nieruchomości wszczęte zostało 18 września 2007 r. na wniosek M.M . Wnioskodawczyni swym roszczeniem o zwrot objęła działkę nr [....] obr. [....] , w granicach wywłaszczonej działki nr [....] obr. [....] . Na podstawie dokumentacji ustalono, iż część wywłaszczonej na rzecz Skarbu Państwa działki nr [....] odpowiada części działki nr [....] , która stanowi własność Gminy K. Decyzją z 18 stycznia 2010 r. orzeczono o wprowadzeniu zmiany w operacie ewidencji gruntów dla obr. [....] jedn. ewid. [....] , polegającej na zmianie powierzchni i oznaczenia, bez zmiany konfiguracji, działki nr [....] o pow. 0,5126 ha na działkę nr [....] o pow. 0,5104 ha, zgodnie z mapą uzupełniająca oraz wykazem. Operat został przyjęty do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego 4 grudnia 2009 r. pod nr [....] . Tym samym operatem działka nr [....] o pow. 0,5104 ha, obr. [....] jedn. ewid. [....] , podzieliła się na działki: nr [....] , nr [....] i nr [....] . Powstała w ten sposób działka nr [....] o pow. 0,2920 ha, obr. [....] jedn. ewid. [....], odpowiada części wywłaszczonej na rzecz Skarbu Państwa działki nr [....] , obr. [....] i stanowi przedmiot zwrotu objęty niniejszą decyzją.

Wnioskodawczyni jest poprzednią właścicielką nieruchomości objętej żądaniem zwrotu.

Zgodnie z treścią planu realizacyjnego zatwierdzonego decyzjami MIWRI z 30 stycznia 1984 r. i decyzją zatwierdzającą plan realizacyjny z 27 maja 1985 r. nr [....] , które były podstawą wywłaszczenia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa w 1986 r., działka nr [....] obr. [....] była niezbędna pod budowę osiedla mieszkaniowego [....] . Na wskazanym załączniku graficznym teren zawnioskowanej do zwrotu części działki znalazł się w obszarze, na którym zaprojektowany był budynek przedszkola wraz z infrastrukturą niezbędną dla jego prawidłowego funkcjonowania. W trakcie rozpraw administracyjnych połączonych z oględzinami nieruchomości, przeprowadzonych w dniach: 27 czerwca 2008 r. i 12 listopada 2009 r. stwierdzono, że teren zawnioskowanej do zwrotu części działki nr [....] , obr. [....] jedn. ewid. [....] , w granicach wywłaszczonej działki nr [....] , obr. [....] , stanowił pas gruntu porośnięty trawą jedynie przy jej północnej granicy trawa była nieskoszona, rosły tam również chwasty oraz samosiejki drzew i krzewów. Na przedmiotowym terenie stała konstrukcja metalowa stanowiąca prawdopodobnie bramkę do gry w piłkę nożną oraz stała bramka do gry w piłkę nożną wykonana z elementów metalowych z siatką. Przy granicy południowej leżały stare, zniszczone płyty betonowe. Na przedmiotowym terenie brak było jakiegokolwiek zagospodarowania wskazującego na realizację celu wywłaszczenia.

Postępowanie wyjaśniające w zakresie obciążeń przedmiotowej działki prawami obligacyjnymi i rzeczowymi na rzecz osób trzecich wykazało, że ostateczną decyzją Prezydenta Miasta K. z 10 lipca 2009 r. nr [....] na nieruchomości oznaczonej nr [....] objętej księgą wieczystą nr [....] , będącej własnością Gminy K. , ustanowiony został trwały zarząd na czas nieoznaczony na rzecz Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu z siedzibą w K. przy ul. [....] . Przekazanie nieruchomości w trwały zarząd nastąpiło na cele statutowe, tj. utrzymanie zieleńca miejskiego oraz drogi publicznej. Na działce nr [....] nie ma żadnych przyłączy i sieci gazowych. Z treści pisma Miejskiego Przedsiębiorstwa [....] S.A. z 21 sierpnia 2008 r. wynika, że wzdłuż północnej granicy ww. działki przebiega miejski kanał 0. 60 cm (dok. pow. 900 k) wybudowany w 1986 r. dla potrzeb przyszłego osiedla [....] . Natomiast z załącznika graficznego (kserokopia mapy ewidencyjnej sekcja......) dołączonego do pisma wynika, że wyżej wymieniony kanał sanitarny przebiega wzdłuż południowej granicy sąsiedniej działki nr [....] co potwierdza również treść mapy zasadniczej (sekcja.....). Z kolei z pisma Spółki Akcyjnej [....] Oddział w K. z 21 sierpnia 2008 r. wynika, że przez przedmiotową działkę przebiega: linia kablowa nn 0,4 kV zasilająca kaplicę z punktem katechetycznym na os. [....] w K. , wybudowana w latach 90 - tych; linia kablowa SN 15 kV relacji 33626-33693, wybudowana w latach 90 - tych; linia kablowa SN 15 kV relacji st. trafo 333693 -33520, wybudowana w latach 80-tych. Miejskie Przedsiębiorstwo [....] S.A. pismami z 9 września 2008 r. i 31 października 2008 r. poinformowało, iż przez działkę nr [....] , przebiega sieć nie będąca własnością [....] S.A, a przedsiębiorstwo nie posiada wiedzy na temat podmiotu zarządzającego tą siecią. Żadnej wiedzy w tym zakresie nie posiada również Zarząd Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. Nadto organ ustalił, że część działki nr [....] w granicach wywłaszczonej działki nr [....] obr. [....] , wchodzi w skład pasa drogowego ul. [....] , która nie posiada kategorii drogi publicznej, stanowi ogólnodostępną drogę wewnętrzną. Część działki: nr [....] i nr [....] (nie będąca przedmiotem niniejszego postępowania), wchodzi w zakres planowanej inwestycji pn. Budowa ul. [....] . W roku 2009 opracowana została koncepcja budowy tej ulicy na odcinku od ul. [....] do Kościoła p.w. [....] w K. Dla przedmiotowej inwestycji wydana została decyzja o ustaleniu warunków zabudowy z 30 czerwca 2009 r., która 20 października 2009 r. uzyskała klauzulę prawomocności.

Organ wskazał, że analiza treści dokumentacji kartograficznej zgromadzonej w aktach sprawy wykazała, iż od daty wywłaszczenia do chwili obecnej na wywłaszczonej nieruchomości, w części zawnioskowanej do zwrotu, nie został wybudowany planowany budynek przedszkola, jak również nie została wykonana infrastruktura związana z tą inwestycją. Na zawnioskowanej do zwrotu nieruchomości nie stwierdzono również istnienia jakichkolwiek oznak zewnętrznych wskazujących, że w przeszłości podejmowane były działania zmierzające do realizacji w/w inwestycji. Rozpoczęcie prac związanych z realizacją celu polegającego na wybudowaniu budynku przedszkola musi wiązać się z konkretnymi robotami I nakładami inwestycyjnymi wskazującymi na wykonanie takiego obiektu, czego w przedmiotowej sprawie brak. Orzekając zwrot nieruchomości organ był zobowiązany orzec o obowiązku zwrotu uprzednio ustalonego odszkodowania.

Odwołanie od ww. decyzji wniosła Gmina Miasta K. , zarzucając naruszenie przepisów rozdziału 6 działu III ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz art. 77 § 1 k.p.a. Strona odwołująca się wskazała, że celem wywłaszczenia, który należy przyjmować ściśle za decyzją wywłaszczeniową nie była jedynie budowa przedszkola wraz z infrastrukturą, lecz budowa osiedla mieszkaniowego R.

Decyzją z 6 września 2010 r. nr [....] Wojewoda [....] orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji Starosty [....] z 28 kwietnia 2010 r. nr [....] w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Na skutek wniesionej przez MM skargi wyrokiem z 9 lutego 2011 r. sygn. akt II SA/Kr 1310/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [....] z 6 września 2010 r.

Ponownie rozpatrując sprawę Wojewoda [....] decyzją z 18 listopada 2011 r., znak: [....] , na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 26 marca 2012 r., sygn. II SA/Kr 163/12 uchylił wymienioną wyżej decyzję Wojewody [....] z dnia 18 listopada 2011 r. nr [....] .

Wojewoda [....] po ponownym rozpatrzeniu odwołania Gminy K. , reprezentowanej przez Prezydenta Miasta K. , działającego przez Zastępcę Dyrektora Wydziału Skarbu Miasta Urzędu Miasta K. od decyzji Starosty K. z 28 kwietnia 2010 r. nr [....] , decyzją z dnia 28 maja 2013 r., znak [....]

I. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty K. z 28 kwietnia 2010 r. nr [....] w części dotyczącej jej punktu l, orzekającego o zwrocie działki nr [....] o pow. 0,2920 ha, powstałej z podziału działki nr [....] , objętej [....] pół. w obrębie [....] , jedn. ewid. [....] m. K. , w granicach wywłaszczonej działki nr [....], obr. [....] na rzecz M.M. , c. J.G. w całości;

II. uchylił zaskarżoną decyzję Starosty K. z 28 kwietnia 2010 r. nr [....] w części dotyczącej jej punktów 2 i 3, orzekających o zobowiązaniu M.M. do zwrotu na rzecz Gminy K. kwoty 64 138,61 zł odpowiadającej zwaloryzowanej wysokości odszkodowania ustalonego z tytułu wywłaszczenia nieruchomości oraz o sposobie wpłaty ww. kwoty i w tym zakresie orzekł

III. o zobowiązaniu M.M. do zwrotu na rzecz Gminy K. kwoty 68 778,23 zł odpowiadającej zwaloryzowanej wysokości odszkodowania ustalonego z tytułu wywłaszczenia nieruchomości;

IV. orzekł o sposobie i terminie zapłaty powyższej należności przez M.M. .

Uzasadniając to rozstrzygnięcie Wojewoda [....] wskazał, że w przedmiotowej sprawie spełnione zostały dwie podstawowe przesłanki, bez zaistnienia których nie jest możliwe orzeczenie o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości. Po pierwsze, z wnioskiem o zwrot przedmiotowej nieruchomości wystąpiła jedyna uprawniona do tego osoba, którą w przedmiotowej sprawie jest - w myśl art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami - jej poprzednia właścicielka, M.M . Po drugie zaś ww. działki mogą zostać uznane za wywłaszczone w rozumieniu ustawy o gospodarce nieruchomościami, gdyż ich przejęcie na rzecz Skarbu Państwa nastąpiło w oparciu o decyzję Naczelnika Dzielnicy [....] z 30 maja 1986 r. nr [....] , wydaną na podstawie przepisów ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości.

Art. 136 ust. 3 zd. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami stanowi, że "poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na ceł określony w decyzji o wywłaszczeniu''. Legalną definicję stanu zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu ustawodawca sformułował w art. 137 ust. 1 powołanej ustawy: "nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli:

- pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo

-pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany".

Organ prowadzący postępowanie o zwrot nieruchomości jest więc obowiązany precyzyjnie ustalić w pierwszej kolejności cel wywłaszczenia nieruchomości, a następnie, w drodze dostępnych środków dowodowych, czy przesłanka zbędności, określona w art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami zaistniała. Ustalenia w tej kwestii mają decydujące znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy.

W przedmiotowej sprawie decyzją Naczelnika Dzielnicy [....] z 30 maja 1986 r. nr [....] orzeczono o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości, oznaczonej jako działka nr [....] o pow. 15713 m2, obr. [....] , jedn. ewid. [....] m. K. (odpowiadająca projektowanej na potrzeby niniejszego postępowania o zwrot działce nr ......), stanowiącej własność M.M. , na cele budowy osiedla mieszkaniowego [....] . zgodnie z decyzją MIWRI z 30 stycznia 1984 r. i decyzją zatwierdzającą plan realizacyjny z 27 maja 1985 r. nr [....] . Jak wynika z załącznika graficznego do ww. decyzji zatwierdzającej plan realizacyjny inwestycji, teren zawnioskowanej do zwrotu działki nr [....] znalazł się w obszarze, na którym planowano budowę przedszkola wraz z infrastrukturą niezbędną dla jego prawidłowego funkcjonowania.

Znajdujące się w aktach organu I instancji (karty akt nr 176-178) kopie trzech zdjęć lotniczych z lat: 1987, 1993 i 1996, pozyskane z Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w W. , dowodzą, iż pomimo upływu 7 lat od daty wywłaszczenia nie rozpoczęto budowy planowanego przedszkola i nie ukończono tej inwestycji w terminie 10 lat od tej daty.

W kontekście powołanego powyżej przepisu art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz w świetle ustaleń poczynionych w toku omawianego postępowania w sprawie zwrotu przedmiotowej nieruchomości nie ulega wątpliwości, iż w stosunku do nieruchomości o projektowanym oznaczeniu ewidencyjnym nr [....] , obr. [....] , jedn. ewid. [....] (odpowiadającej wywłaszczonej działce nr......), zachodzi przesłanka zbędności, określona w art. 137 ust. 1 pkt 1, gdyż pomimo upływu 7 lat od chwili wywłaszczenia, na obszarze tym nie rozpoczęto działań zmierzających do realizacji jego celu.

Co więcej, inwestycja w postaci planowanego na tym terenie przedszkola nie została zrealizowana w ogóle, co potwierdzają ustalenia poczynione przez organ I instancji podczas rozpraw administracyjnych połączonych z oględzinami nieruchomości przeprowadzonych [....] 2008 r. i [....] 2009 r., w trakcie których: "stwierdzono, że teren zawnioskowanej do zwrotu części działki nr [....] , obr. [....] jedn. ewid. [....], w granicach wywłaszczonej działki nr [....] , obr. [....] stanowił pas gruntu porośnięty trawą, jedynie przy jej północnej granicy trawa była nieskoszona, rosły tam również chwasty oraz samosiejki drzew i krzewów. Na przedmiotowym terenie stała konstrukcja metalowa stanowiąca prawdopodobnie bramkę do gry w piłkę nożną oraz stała bramka do gry w piłkę nożną wykonana z elementów metalowych z siatką. Przy granicy południowej leżały stare, zniszczone płyty betonowe. Na przedmiotowym terenie brak było jakiegokolwiek zagospodarowania wskazującego na realizację celu wywłaszczenia."

Zdaniem Wojewody [....], w odniesieniu do nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot nie można zatem odmówić słuszności twierdzeniu zawartemu w decyzji Starosty K. z 28 kwietnia 2010 r. nr [....] , iż: "Rozpoczęcie prac związanych z realizacją celu polegającego na wybudowaniu budynku przedszkola musi wiązać się z konkretnymi robotami i nakładami inwestycyjnymi wskazującymi na wykonanie takiego obiektu, czego w przedmiotowej sprawie brak."

Odnosząc się do zarzutów podniesionych w rozpatrywanym odwołaniu należy wskazać, iż jakkolwiek słusznym jest stwierdzenie, że realizacja osiedla mieszkaniowego co do zasady zakłada nie tylko budowę typowych obiektów mieszkalnych, ale również innych obiektów i urządzeń technicznych stanowiących szeroko rozumianą infrastrukturę osiedlową, to w przedmiotowej sprawie argument ten nie zasługuje na uwzględnienie. Podkreślić bowiem należy, iż zasadniczym, skonkretyzowanym celem wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości była budowa przedszkola wraz z infrastrukturą towarzyszącą. Wskazywana w orzecznictwie sądowo-administracyjnym oraz literaturze przedmiotu dopuszczalna modyfikacja celu wywłaszczenia niezmieniająca jego charakteru mogłaby ewentualnie zostać wzięta pod rozwagę w sytuacji, gdyby zasadniczy cel wywłaszczenia w postaci planowanego budynku przedszkola powstał, lecz w nieco zmienionej formie, pociągającej za sobą również korektę niezbędnej dla funkcjonowania tego obiektu infrastruktury towarzyszącej. Jedynie bowiem w takim przypadku możliwym byłoby przyjęcie, iż w danej sprawie nie doszło do jakościowej zmiany inwestycji zrealizowanej w stosunku do inwestycji planowanej, wobec czego twierdzenie, iż realizacja jakichkolwiek osiedlowych obiektów użyteczności publicznej, instalacji infrastruktury technicznej, zieleni itd. mieści się w celu wywłaszczenia określonym jako budowa przedszkola wraz z infrastrukturą towarzyszącą temu właśnie obiektowi jest nieuprawnione. Podkreślić należy, iż cel wywłaszczenia winien być co do zasady interpretowany ściśle. W sytuacji zaś, gdy zasadniczym celem wywłaszczenia była realizacja konkretnego obiektu (przedszkola), którego nie zrealizowano w ogóle, to tym samym zbytecznym staje się ustalenie, czy powstała również infrastruktura towarzysząca niezbędna dla funkcjonowania tego obiektu. Zasadniczo nie ma również znaczenia okoliczność zrealizowania na wywłaszczonej nieruchomości, położnej w sąsiedztwie osiedla mieszkaniowego, innych urządzeń, służących co prawda mieszkańcom osiedla, lecz zrealizowanych w oderwaniu od skonkretyzowanego, zasadniczego celu wywłaszczenia i w żaden sposób niezwiązanych z nim funkcjonalnie.

Zgodnie z aktualnym w tym zakresie orzecznictwem sądów administracyjnych "budowa infrastruktury technicznej w postaci kanalizacji wraz z przyłączami - z natury rzeczy - nie koliduje ze zwrotem nieruchomości na rzecz dawnych właścicieli." Zdaniem organu odwoławczego pogląd ten znajduje również zastosowanie w przedmiotowej sprawie, bowiem znajdująca się na przedmiotowej nieruchomości infrastruktura podziemna nie została wykonana na potrzeby planowanego na tym terenie przedszkola, bowiem obiekt ten nigdy nie powstał. Tym bardziej nie można uznać za infrastrukturę niezbędną dla funkcjonowania przedszkola ogólnodostępnej drogi wewnątrzosiedlowej.

Z uwagi na upływ czasu od daty wydania zaskarżonej decyzji organ odwoławczy -stosownie do treści art. 227 u.g.n. - dokonał ponownej waloryzacji kwoty, jaką stosownie do treści art. 140 u.g.n. winna aktualnie zwrócić poprzednia właścicielka wywłaszczonej nieruchomości z tytułu jej zwrotu - proporcjonalnie do zwracanej powierzchni nieruchomości. Jak ustalono, odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia działki nr [....] o pow. 15713 m2, obr. [....] wyniosło 5014413,50 starych złotych, zaś przedmiotem zwrotu jest działka nr [....] o powierzchni 2920 m2, w związku z czym do waloryzacji przyjęto kwotę 931 859,60 starych złotych, uzyskując kwotę 68 778,23 zł, którą rozłożono na 120 rat płatnych miesięcznie, zgodnie z wnioskiem M.M. z 3 marca 2010 r.

W odniesieniu do istniejącego na podlegającej zwrotowi części działki nr [....] (o projektowanym oznaczeniu ewidencyjnym nr ....) trwałego zarządu, ustanowionego na rzecz Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. , zastosowanie znajduje przepis art. 138 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami zgodnie z którym trwały zarząd wygasa z dniem wydania niniejszej decyzji.

Powyższą decyzję zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Gmina Miejska K. , wnosząc o jej uchylenie wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji. Oby tym decyzjom zarzucono

1/ naruszenie prawa materialnego tj, art. 136 ust.3 i 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez ich błędną wykładnię,

2/ naruszenie prawa procesowego tj. art. 77 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez pominięcie dowodów istotnych dla sprawy.

Uzasadniając skargę podniesiono, że budowa przeszkolą wraz z infrastrukturą jest w ocenie organu II instancji właściwie ustalonym celem wywłaszczenia, a ewentualna dopuszczalna modyfikacja celu wywłaszczenia polegać mogłaby jedynie na wybudowaniu przedszkola , "lecz w nieco zmienionej formie, pociągającej za sobą również korektę niezbędnej do funkcjonowania tego obiektu infrastruktury towarzyszącej". W ocenie strony skarżącej celem wywłaszczenia, który należy przyjmować ściśle za decyzją wywłaszczeniową nie była jedynie budowa przedszkola wraz z infrastrukturą, lecz budowa osiedla mieszkaniowego. Zgodnie z aktualnym orzecznictwem przy ocenie realizacji celu publicznego, za jaki uznano budowę osiedla mieszkaniowego (w ramach planowanej dzielnicy mieszkaniowej), należy uwzględnić nie tylko budowę typowych budynków (bloków) mieszkalnych, ale również wszystkich innych obiektów i urządzeń technicznych składających się na infrastrukturę tego osiedla, takich jak: budynki handlowe, usługowe, urządzenia towarzyszące, ciągi komunikacyjne, parkingi, szkoły, boiska sportowe, garaże, zieleń osiedlowa i ciągi piesze (chodniki).

Na objętej postępowaniem nieruchomości znajdują się ogólnodostępne obiekty użyteczności publicznej, stanowiące zaplecze rekreacyjne sąsiadujących bloków mieszkalnych, wchodzących w skład planowanego w dacie wywłaszczenia osiedla mieszkaniowego.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [....] wniósł o jej oddalenie i w całości podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) - dalej określanej jako "p.p.s.a." - sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.)

Dalej wskazać należy, że przedmiotowa sprawa była już dwukrotnie przedmiotem oceny sądowej. Wyrokiem z dnia 9 lutego 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 1310/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił poprzednio wydaną w sprawie decyzję Wojewody [....] z dnia 6 września 2010, Nr [....] na mocy której uchylono decyzję Starosty K. 28 kwietnia 2010 r. Natomiast wyrokiem z dnia 26 marca 2012r. sygn. IISA/Kr 163/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił decyzję Wojewody [....] z dnia 18 listopada 2011r. nr [....] . Wobec powyższego wskazać należy na regulację art. 153 p.p.s.a., zgodnie z którą ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu Sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia. Związanie sądu oceną prawną zawartą w wyroku oznacza, że wywiera on skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, a jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w sprawie. Przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, wobec czego ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie może pominąć oceny prawnej wyrażonej we wcześniejszym orzeczeniu. Związanie wynikające z tego przepisu przestaje obowiązywać jedynie w przypadku zmiany stanu prawnego lub zmiany stanu faktycznego (por. wyrok NSA z dnia 23 października 1998 r., I SA 1663/96), co w niniejszym przypadku nie miało miejsca. W pojęciu "ocena prawna" mieści się, przede wszystkim, wykładnia przepisów prawa materialnego i prawa procesowego, a także sposobu ich zastosowania w rozpoznawanej sprawie. Determinuje ona zatem, podobnie jak zawarte w orzeczeniu wskazania co do dalszego postępowania, działania każdego organu w postępowaniu administracyjnym podejmowane w sprawie, której dotyczyło postępowanie sądowoadministracyjne, aż do czasu jej rozstrzygnięcia. Naruszenie przez organ administracji publicznej art. 153 w razie złożenia skargi powoduje konieczność uchylenia zaskarżonego aktu (czynności). Związanie oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania samego sądu oznacza natomiast, że sąd zobowiązany jest do podporządkowania się w pełnym zakresie poglądowi wyrażonemu we wcześniejszym orzeczeniu.

Dokonawszy w niniejszej sprawie kontroli zaskarżonej decyzji pod kątem tak określonych kryteriów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie doszedł do wniosku, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, a zarzuty skargi nie mogą odnieść skutku. Wojewoda [....] wydając zaskarżoną w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym decyzję, zastosował się do wskazań zawartych w przywołanych wyżej wyrokach i ustalił czy i jakie działania na przedmiotowej nieruchomości były podejmowane w terminach określonych w art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Orzekając o zwrocie przedmiotowej nieruchomości organy obu instancji prawidłowo ustaliły stan faktyczny, w szczególności w zakresie identyfikacji nieruchomości podlegającej zwrotowi (działka nr .....obr......) w stosunku do nieruchomości wywłaszczonej (działka......). Prawidłowo ustalono również osobę uprawnioną do żądania zwrotu – M.M. , poprzednią właścicielkę nieruchomości. Przedmiotowa nieruchomość mieści się w pojęciu "nieruchomości wywłaszczonej" użytym w art. 136 i nast. ustawy o gospodarce nieruchomościami i w konsekwencji podlega przepisom tej ustawy o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości. Taki zwrot jest możliwy pod warunkiem, że nieruchomość okaże się zbędna na cel wywłaszczenia w rozumieniu art. 137 u.g.n. tj.

1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo

2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany.

Spór w niniejszej sprawie sprowadza się do oceny, czy w stosunku do objętej postępowaniem nieruchomości zachodzi przesłanka zbędności na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu.

Zgodnie z decyzją wywłaszczeniową z dnia 30 maja 1986r., nieruchomość wywłaszczona została "pod osiedle mieszkaniowe [....] dla Spółdzielni Mieszkaniowej [....] . Zgodnie zaś z załącznikiem graficznym (założenia techniczno – ekonomiczne, plansza uzbrojenia) do decyzji zatwierdzającej plan realizacyjny z 27 maja 1985 r. nr [....] - teren zawnioskowanej do zwrotu części działki znalazł się w obszarze, na którym zaprojektowany był budynek przedszkola wraz z infrastrukturą niezbędną dla jego prawidłowego funkcjonowania.

W zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I Instancji ustalono ostatecznie, że skonkretyzowanym i sprecyzowanym celem wywłaszczenia była budowa przedszkola wraz z infrastrukturą towarzyszącą – w ramach osiedla mieszkaniowego [....]. Tymczasem skarżąca Gmina Miejska K. twierdzi, że celem wywłaszczenia była budowa osiedla jako całości i bez znaczenia jest fakt, ze na nieruchomości tej przedszkole nie powstało. Powstało bowiem osiedle [....] a teren pierwotnie przeznaczony pod przedszkole został przeznaczony na "ogólnodostępne obiekty użyteczności publicznej, stanowiące zaplecze rekreacyjne sąsiadujących bloków mieszkalnych, wchodzących w skład planowanego w dacie wywłaszczenia osiedla mieszkaniowego".

Ze stanowiskiem skarżącej nie można się zgodzić. Znajdujące się w aktach (karty akt nr 176-178) kopie trzech zdjęć lotniczych z lat: 1987, 1993 i 1996, pozyskane z Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w W. , dowodzą, iż pomimo upływu 7 lat od daty wywłaszczenia nie rozpoczęto budowy planowanego przedszkola i nie ukończono tej inwestycji w terminie 10 lat od tej daty. Planowane na tym terenie przedszkole nie zostało zrealizowane w ogóle, co potwierdzają ustalenia poczynione przez organ I instancji podczas rozpraw administracyjnych połączonych z oględzinami nieruchomości przeprowadzonych 27 czerwca 2008 r. i 12 listopada 2009r. Na przedmiotowym terenie brak było jakiegokolwiek zagospodarowania wskazującego na realizację celu wywłaszczenia.

Racje mają organy administracyjne twierdząc, że dopuszczalna modyfikacja celu wywłaszczenia niezmieniająca jego charakteru mogłaby ewentualnie zostać wzięta pod rozwagę w sytuacji, gdyby zasadniczy cel wywłaszczenia w postaci planowanego budynku przedszkola powstał, lecz w nieco zmienionej formie, pociągającej za sobą również korektę niezbędnej dla funkcjonowania tego obiektu infrastruktury towarzyszącej.

Podkreślić należy, iż cel wywłaszczenia winien być co do zasady interpretowany ściśle. W sytuacji zaś, gdy cel wywłaszczenia określony został bardzo ogólnie – budowa osiedla [....] – przyjąć należy, że zasadniczym celem wywłaszczenia była realizacja konkretnego obiektu (przedszkola), którego nie zrealizowano w ogóle. Tym samym zbytecznym staje się ustalenie, czy powstała również infrastruktura towarzysząca niezbędna dla funkcjonowania tego obiektu. Zasadniczo nie ma również znaczenia okoliczność zrealizowania na wywłaszczonej nieruchomości, położnej w sąsiedztwie osiedla mieszkaniowego, innych urządzeń, służących co prawda mieszkańcom osiedla, lecz zrealizowanych w oderwaniu od skonkretyzowanego, zasadniczego celu wywłaszczenia i w żaden sposób niezwiązanych z nim funkcjonalnie.

Zakwestionować wypada także i tę okoliczność podnoszoną przez Skarżąca, że teren ten stanowi "zaplecze rekreacyjne sąsiadujących bloków mieszkalnych". Z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że teren ten jest zarośnięty chwastami, przy granicy południowej leżą stare, zniszczone płyty betonowe. Trudno uznać, że " konstrukcja metalowa stanowiąca prawdopodobnie bramkę do gry w piłkę nożną oraz stała bramka do gry w piłkę nożną wykonana z elementów metalowych z siatką" stanowić mogą jakiekolwiek zaplecze rekreacyjne a zwłaszcza, że zaplecze to realizowane było planowo – w miejsce przedszkola- w terminach wskazanych w art. 137 u.g.n.

W kontekście powołanego powyżej przepisu art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz w świetle ustaleń poczynionych w toku postępowania w sprawie zwrotu przedmiotowej nieruchomości nie ulega wątpliwości, że zachodzi przesłanka zbędności, określona w art. 137 ust. 1 pkt 1, gdyż pomimo upływu 7 lat od chwili wywłaszczenia, na obszarze tym nie rozpoczęto działań zmierzających do realizacji jego celu.

Biorąc powyższe pod uwagę, skoro zarzuty podniesione w skardze okazały się bezzasadne, a zaskarżona decyzja prawidłowa, skargę wniesioną w niniejszej sprawie należało oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a.