Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 550/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-06-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 60 ust 1 w zw. z art 53 ust 4 pkt 8
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art 138 § 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Piotr Korzeniowski (spr.), Sędziowie sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, sędzia WSA Anita Wielopolska-Fonfara, Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi A. R. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę


UZASADNIENIE

Przedmiotem zaskarżenia jest postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska (dalej: organ II instancji, organ odwoławczy, GDOŚ) z [...] listopada 2014r., nr [...] wydane na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267, ze zm., dalej: k.p.a.), art. 60 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r., poz. 647, ze zm., dalej: u.p.z.p.), po rozpatrzeniu zażalenia A. R. (skarżąca) i M. O. z [...] lipca 2014 r. na postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w B. (dalej: organ I instancji, RDOŚ w B.) z [...] lipca 2014 r., znak: [...], w którym odmówiono uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla działki o numerze ewidencyjnym [...], położonej w miejscowości F., gmina G. w związku z legalizacją budynku gospodarczego z funkcją rekreacyjną z przyłączeniami technicznymi.

W postanowieniu z [...] listopada 2015 r. organ II instancji utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji z [...] lipca 2014 r.

Stan sprawy przestawiał się następująco:

W piśmie z [...] lipca 2014 r., znak: [...], Wójt Gminy G. zwrócił się do RDOŚ w B. z wnioskiem o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla działki o numerze ewidencyjnym [...] położonej w miejscowości F., gmina G., w związku z legalizacją "budynku gospodarczego z funkcją rekreacyjną z przyłączeniami technicznymi", z uwagi na lokalizację przedmiotowej działki w granicach: Obszaru Chronionego Krajobrazu "[...]", obszaru specjalnej ochrony ptaków [...] oraz obszaru mającego znaczenie dla [...].

W postanowieniu z [...] lipca 2014 r. organ I instancji odmówił uzgodnienia przedłożonego projektu decyzji o warunkach zabudowy, wskazując w jego uzasadnieniu, że realizacja przedmiotowego przedsięwzięcia naruszyła zakaz określony w § 4 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Nr [...] Wojewody [...] z [...] lutego 2005 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu "[...]" (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. [...], ze zm.) stanowiący, że na ww. obszarze chronionym zakazuje się lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej.

Organ I instancji wskazał nadto, że nie jest możliwym w okolicznościach przedmiotowej sprawy zastosowanie żadnego z odstępstw od ww. zakazu, określonego w ww. rozporządzeniu.

Na powyższe postanowienie RDOŚ w B. zażalenie złożyli A. R. i M. O., zarzucając mu błędne ustalenia faktyczne, nierówność stosowania co do prawa art. 2 w Konstytucji RP. W zażaleniu wniesiono o: zmianę powyższego postanowienia i uzgodnienie w zakresie ochrony przyrody projektu decyzji o warunkach zabudowy, ewentualnie o uchylenie postanowienia i przekazanie do ponownego rozpatrzenia sprawy organowi I instancji z "zaznaczeniem osnowy ponownego rozpatrzenia".

Do zażalenia załączono: kopię umowy przeniesienia własności nieruchomości, kopię mapy zasadniczej w skali 1:1000 obejmującej sporną działkę, kopie mapy ewidencyjnej w skali 1:4000 obejmującej sporną działkę, kopie dwóch certyfikatów potwierdzających ukończenie przez M. O. [...] szkolenia podstawowego, wypis z rejestru gruntów obejmujący przedmiotową działkę oraz fotografie spornej inwestycji oraz nieruchomości położonych w jej sąsiedztwie.

Skarżący wskazali, że organ I instancji z jednej strony powołując się na odległość 100 m lokalizacji obiektów budowlanych od linii brzegów z drugiej strony podaje nieprzekraczalną linię zabudowy od strony [...] jako nieprzekraczalną odległość 50 m. W uzasadnieniu zażalenia podkreślono również, że w sąsiedztwie spornej działki prowadzone są obecnie prace budowlane, w ramach których wznoszone są obiekty budowlane o znacznie większym charakterze, które nie przypominają cech obiektów związanych z gospodarką leśną, rolną, rzeczną, co do których prawdopodobnie "wydano zgodę ochrony przyrody".

W ocenie skarżących, takie postępowanie narusza zasadę konstytucyjną zaufania do państwa oraz zasadę równego traktowania. W zażaleniu podniesiono, że strona skarżąca nie zgadza się ze stanowiskiem organu I instancji, że nieruchomość jak i inwestycja nie posiada cech gospodarki rolnej. Podkreślono, że po obu stronach drogi nieruchomość przeznaczona jest na cele rolnicze, zaś "legalizowany obiekt to budynek gospodarczy postawiony w miejscu starej suszarni która do 2004 roku wchodziła w skład jednego gospodarstwa rolnego", wykorzystywany w części jako pomieszczenie agroturystyczne. Wskazano również, że "na nieruchomości znajduje się [...] dla której w części gospodarskiej budynku urządzona jest pracownia [...].

W zażaleniu zakwestionowano również stanowisko organu I instancji, że sporna działka "przed 1 stycznia 1995 r. nie była oznaczona charakterem zabudowy rolniczo-mieszkaniowej cech obiektów typowych dla gospodarstw rolnych, bowiem do 2004 r. wchodziła w skład jednego gospodarstwa rolnego, a postawiony na niej budynek suszarni był zabudową uzupełniającą do całego gospodarstwa rolnego, podległego podziałowi w 2004 r. W zażaleniu podkreślono również, że charakter przeznaczenia nieruchomości został także zaznaczony na stronie 2 umowy przeniesienia własności nieruchomości oraz, że obowiązujący do 21 grudnia 2003 r. plan zagospodarowania przestrzennego terenu przewidywał budowę, zabudowę, rozbudowę, przebudowę, wymianę obiektów budowlanych we wsi T.

W zażaleniu wskazano także, że sporna inwestycja nie wpływa negatywnie na obszar Natura 2000 [...].

W postanowieniu z [...] listopada 2015 r. organ II instancji utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji z [...] lipca 2014 r. W ocenie organu odwoławczego, z akt sprawy wynika, jednoznacznie, że główną funkcją wzniesionego obiektu budowlanego jest funkcja związana z okresowym przebywaniem człowieka w celach wypoczynkowych i rekreacyjnych, zatem ten obiekt należy uznać za budynek letniskowy, określany również jak budynek rekreacji indywidualnej, przy czym w budynku tym znajdują się również pomieszczenia służące do przechowywania sprzętu rekreacyjnego oraz przeznaczone do obsługi [...]. Według GDOŚ, powyższe znajduje także potwierdzenie w załączonych do zażalenia fotografiach, z których również bezspornie wynika, że przedstawiony na nich przedmiotowy obiekt budowlany jest budynkiem letniskowym.

Zdaniem organu II instancji, dla rozstrzygnięcia sprawy istotny jest bowiem stan faktyczny, to jest okoliczność, że po pierwsze działka o numerze ewidencyjnym [...] nie wchodzi w skład nieruchomości rolnej, którą stanowi m. in. zabudowana w ramach zabudowy zagrodowej sąsiednia działka o numerze ewidencyjnym [...], lecz (wraz z działką o numerze ewidencyjnym [...]) stanowi odrębną nieruchomość rolną. Według GDOŚ, powstały w ramach samowoli budowlanej budynek letniskowy jest nowym, wybudowanym od podstaw i trwale związanym z gruntem obiektem budowlanym. Zdaniem organu odwoławczego, okoliczność, że sporny obiekt budowlany wzniesiono obok budynku byłej suszarni [...], który rozebrano, nie ma w przedmiotowej sprawie znaczenia. W ocenie GDOŚ, w okolicznościach niniejszej sprawy nie jest możliwe zastosowanie odstępstwa od zakazu, dopuszczającego lokalizację w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. Przedmiotowa inwestycja nie jest urządzeniem wodnym. Ponadto wybudowany w ramach samowoli budowlanej budynek letniskowy wraz z towarzyszącymi funkcjami (przechowywania sprzętu turystycznego oraz obsługi [...]) nie może być zaliczony w poczet inwestycji związanych z prowadzeniem racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej bądź rybackiej.

Organ odwoławczy uważa, że skoro co do zasady budynków mieszkalnych nie można zaliczyć do obiektów budowlanych służących racjonalnej gospodarce rolnej, leśnej lub rybackiej, to tym bardziej takimi obiektami nie są budynki letniskowe (budynki rekreacji indywidualnej), służące, okresowemu wypoczynkowi i rekreacji. Jeśli chodzi o dodatkową funkcję obiektu, dotyczącą prowadzenia gospodarki pasiecznej, organ II instancji wyjaśnił, że nawet gdyby sporny obiekt budowlany pełnił tylko i wyłącznie funkcję budynku gospodarczego, umożliwiającego pracę w pasiece, to w przedmiotowym stanie faktycznym analizowane odstępstwo w zakresie obiektów służących racjonalnej gospodarce rolnej i tak nie miałoby zastosowania.

Organ II instancji podzielił stanowisko organu I instancji, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki do zastosowania odstępstwa od analizowanego zakazu, o którym mowa w § 4 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu "[...]". GDOŚ stwierdził, że organ I instancji w toku postępowania zakończonego spornym rozstrzygnięciem prawidłowo ustalił, że w przedmiotowej sprawie nie jest możliwe zastosowanie żadnego z powyższych odstępstw.

Zdaniem organu odwoławczego, planowane przedsięwzięcie narusza zakaz określony w rozporządzeniu Nr [...] Wojewody [...] z [...] lutego 2005 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu "[...]" a także nie jest możliwe zastosowanie odstępstw od tegoż zakazu. GDOŚ stoi na stanowisku, że należy utrzymać zaskarżone postanowienie organu I instancji w mocy. Jednocześnie, uwzględniając fakt, że sprzeczność przedłożonego projektu decyzji o warunkach zabudowy z ww. rozporządzeniem jest bezsporna i uniemożliwia jego uzgodnienie.

W skardze A. R., zaskarżyła postanowienie organu II instancji z [...] listopada 2014 r., wnosząc o jego uchylenie, ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi II instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi skarżąca podnosi, wątpliwość, czy objęty niniejszym postępowaniem wniosek Wójta Gminy G. z [...] lipca 2014 r., wymaga uzgodnienia pod względem ochrony środowiska. Skarżąca uważa, że wątpliwym wydaje się rozciągać zastosowanie art. 106 § 1 k.p.a. na sytuację, w której wydanie decyzji nie wymaga zajęcia stanowiska przez inny organ, czego nie przewiduje art. 53 ust. 4 u.p.z.p. Zdaniem skarżącej katalog organów dokonujących uzgodnień został określony w art. 53 ust. 4 u.p.z.p., co nie oznacza, że w każdym przypadku wydawania decyzji o warunkach zabudowy należy dokonać uzgodnień ze wszystkimi wymienionymi w powyższym przepisie organami. W ocenie skarżącej, RDOŚ w B. nie bierze pod uwagę, że istniejący budynek na działce [...], F. gmina G. jest budynkiem gospodarskim z dodatkową funkcją agroturystyczną. Skarżąca podnosi także, że siedlisko w T. stanowi dodatkowe zaplecze dla siedliska rolno-agroturystycznego o powierzchni [...] ha położonego w R., organizującego spływy kajakowe, prowadzącego wypożyczalnię kajaków i rowerów wodnych.

W ocenie skarżącej, RDOŚ w B. błędną ocenę nowej inwestycji. Organ opiniujący powinien w pierwszej kolejności rozważyć czy zamierzenie inwestycyjne mieści się w granicach uzupełnień zabudowy mieszkaniowej i gospodarskiej pod warunkiem wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy od brzegów zgodnie z linią występujących na działkach sąsiednich.

Skarżąca uważa, że organ II instancji nie jest od kreowania prawa, a do sprawdzenia prawidłowości jego zastosowania przez organ I instancji w zakresie ustalonego w sprawie stanu faktycznego. Organ II instancji naruszył w ten sposób szereg podstawowych zasad demokratycznego państwa prawa jak i samej procedury administracyjnej tj. art. 2 Konstytucji RP, art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., i innych. Prowadzący postępowanie organ administracyjny podległy kognicji k.p.a., ma obowiązek dożyć do prawdy obiektywnej podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego z uwzględnieniem interesu społecznego i interesu obywatela.

Skarżąca wskazuje, że w niniejszej sprawie żadna z wymienionych powyżej zasad nie została przez organ II instancji wzięta pod uwagę. W ocenie skarżącej, nie jest prawdą, że zbędność przeprowadzenia analizy w zakresie obszarów Natura 2000 jest w niniejszym postępowaniu bezcelowa z uwagi na naruszenie zakazów tam obowiązujących.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst. jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 718, dalej: p.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Zgodnie z art. 134 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1) lit. a-c, p.p.s.a.) lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 2) p.p.s.a.).

W przedmiotowej sprawie Sąd uznał, że skarga nie jest zasadna, gdyż zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. Kontrolą sądowoadministracyjną w niniejszej sprawie zostało objęte postanowienie GDOŚ z [...] listopada 2014 r., w którym utrzymano w mocy postanowienie organu I instancji.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że zarzuty procesowe, podnoszące naruszenie przepisów postępowania, powinny być zbadane przed zarzutami niewłaściwej wykładni lub błędnego zastosowania przepisów prawa materialnego. Dopiero wszak po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo nie został skutecznie podważony, co stanowi kwestię o charakterze procesowym, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji tego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd przepis materialnoprawny (tak np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 maja 2012 r., sygn. akt I OSK 848/11, LEX nr 1218904 i z 9 maja 2013 r., sygn. akt IOSK 2355/11, LEX nr 1328094).

W ocenie Sądu, organ II instancji w sposób wyczerpujący i rzetelny zebrał materiał dowodowy, a następnie dokonał prawidłowej jego oceny pod względem zastosowania przepisów k.p.a. u.p.z.p., ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 627 ze zm., dalej: u.o.p.) oraz przepisów rozporządzenia Nr [...] Wojewody [...] z [...] lutego 2005 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu "[...]".

Wbrew zarzutom skargi organy administracji orzekające w niniejszej sprawie podjęły czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes strony. Zdaniem Sądu, przeprowadzone przez organy I i II instancji postępowanie wyjaśniające, jak również zgromadzony materiał dowodowy w kontrolowanej przez Sąd sprawie mając na uwadze treść zasad postępowania administracyjnego umożliwił dokonanie oceny w zakresie spełnienia przesłanek wymaganych przez prawo do wydania w niniejszej sprawie postanowienia, w którym nie uzgodniono w zakresie ochrony przyrody projektu decyzji o warunkach zabudowy Nr [...] dla inwestycji polegającej na "legalizacji budynku gospodarczego z funkcją rekreacyjną z przyłączami technicznymi" na działce o numerze geodezyjnym [...] w obrębie [...], gmina G., ustalonych na wniosek A. R. i M. O.

Zdaniem Sądu, uzasadnienie postanowienia zarówno organu I jak i II instancji spełnia wymagania określone w art. 107 § 3 k.p.a. Z uzasadnienia postanowienia organu I i II instancji wynikają motywy podjętych rozstrzygnięć, których przedmiotem jest odmowa uzgodnienia przedmiotowego projektu decyzji o warunkach zabudowy. W ocenie Sądu, uzasadnienia kontrolowanych postanowień stanowią także uzewnętrznioną motywację podjętych w nich rozstrzygnięć, które są związane z odmową uzgodnienia przedmiotowego projektu decyzji o warunkach zabudowy.

Podejmując rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie organy przeprowadziły również w sposób prawidłowy proces subsumcji stanu faktycznego pod obowiązujące normy prawne. GDOŚ ustosunkował się do twierdzeń zawartych w zażaleniu, a także przeprowadził kontrolę instancyjną działania, które podjął RDOŚ w B. Ustalenia te znajdują bowiem swój wyraz w postanowieniu GDOŚ z [...] listopada 2015 r. W zaskarżonym do Sądu postanowieniu organ II instancji powołał się na motywy wyrażone przez organ I instancji. GDOŚ uzasadnił także fakt nieuwzględnienia zażalenia, podając motywy, jakimi się kierował przy odrzuceniu poszczególnych zarzutów i twierdzeń zawartych w tym zażaleniu. Organ II instancji w uzasadnieniu postanowienia z [...] listopada 2014 r. wyczerpująco udowodnił także brak związku przyczynowego między wadami postępowania zarzucanymi w zażaleniu, a postanowieniem wydanym przez organ I instancji.

Odnosząc się do zarzutów skargi dotyczących naruszenia prawa materialnego wskazać należy, że przedmiot zadań organów ochrony środowiska (RDOŚ i GDOŚ) w procesie uzgadniania projektu decyzji o warunkach zabudowy jest ukształtowany w dużej mierze zadaniami ustrojowymi ww. organów i celami przepisów o ochronie przyrody, a zwłaszcza norm u.o.p.

Na gruncie teorii prawa Z. Ziembiński uważa, że zadaniem jest to, co należy czynić w dążeniu do określonego celu. Tak rozumiane zadanie może polegać na tym, że nakazuje się komuś zrealizowanie swym działaniem pewnego celu instrumentalnego w stosunku do określonego celu zasadniczego (Z. Ziembiński, O pojmowaniu celu, zadnia, roli i funkcji prawa, PiP 1987/12, s. 18–19).

Zakres merytoryczny procesu uzgadniania projektu decyzji o warunkach zabudowy dokonany przez RDOŚ w B. dokonany w ramach kontrolowanego przez Sąd postępowania jest związany przede wszystkich z zabezpieczeniem form ochrony przyrody uregulowanych w u.o.p., przed wystąpieniem negatywnego oddziaływania na dany przedmiot ochrony prawnej.

Jeżeli projekt decyzji zawiera wszystkie elementy, jakie wymagają przepisy u.p.z.p. i zostaje przedstawiony organowi uzgadniającemu w stanie kompletnym, czyli wraz z odpowiednimi załącznikami, to obowiązkiem RDOŚ w B. było zajęcie stanowiska w oparciu o przedstawiany do uzgodnienia projekt decyzji. Uzgodnienie musi bowiem dotyczyć ściśle projektu rozstrzygnięcia w sprawie warunków zabudowy.

W ramach procesu uzgadniania mamy do czynienia z wyodrębnionym zespołem czynności podejmowanych przez regionalnego dyrektora ochrony środowiska, które podporządkowane są realizacji celów ustawowych ochrony przyrody. Organ uzgadniający realizuje w ten sposób normy celowościowe zawarte w art. 60 ust. 1, oraz art. 53 ust. 4 pkt 8 i art. 53 ust. 5 u.p.z.p.

Przez normę celowościową rozumie się dyrektywę zalecającą określone postępowanie jako środek do określonego celu. W niniejszej sprawie wskazać należy, że RDOŚ w B. nie oceniał sposobu prowadzenia postępowania głównego, odnosił się tylko do projektu decyzji o warunkach zabudowy określając czy jest on sprzeczny z przepisami prawa regulującymi ochronę obszarów i obiektów objętych formami ochrony przyrody.

Projekt decyzji o warunkach zabudowy w niniejszej sprawie dotyczył konkretnego zamierzenia inwestycyjnego obejmującego legalizację budynku gospodarczego z funkcją rekreacyjną z przyłączami technicznymi na działce o numerze geodezyjnym [...] w obrębie [...]. W ramach kontrolowanego przez Sąd uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy do RDOŚ w B. należała kontrola czy zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, w tym prawa miejscowego.

Uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy nie może odbywać się przede wszystkim bez powiązania z charakterystyką zamierzenia inwestycyjnego, ani w oderwaniu od projektu decyzji. RDOŚ w B. nie był zatem upoważniony do żądania zmiany przedłożonego mu do uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy oraz załączonych do niego dokumentów.

Nie można zgodzić się z twierdzeniem skarżącej, że wątpliwym wydaje się w rozciągnięcie zastosowanie art. 106 § 1 k.p.a., w sytuacji, w której wydanie decyzji nie wymaga zajęcia stanowiska przez inny organ , czego nie przewiduje sam art. 53 ust. 4 u.p.z.p.

Odnosząc się do tego zarzutu wskazać należy, że ogólna podstawa prawna współdziałania organów administracji w tego rodzaju sprawach znajduje się w art. 106 k.p.a. J. Borkowski badając cele i funkcje poszczególnych form współdziałania podnosi, że do wspólnego mianownika dają się sprowadzić trzy formy współdziałania, a mianowicie: «w porozumieniu», « po uzgodnieniu» i «za zgodą». Wspólną ich cechą będzie to, że aby decyzja mogła być wydana, musi być zbieżność woli organów współdziałającego i wydającego decyzję. Choć przepis zawsze głosi, że organ X wydaje decyzję w porozumieniu (w uzgodnieniu, za zgodą) z organem Y, jednak nie stwarza to jakiegoś priorytetu dla stanowiska organu wydającego decyzje. Poglądy obu organów mają jednakową wagę choćby z tego względu, że są to zwykle organy równorzędne w hierarchii i organy fachowe" (J. Borkowski, Współdziałanie organów administracji państwowej przy wydawaniu indywidualnych decyzji administracyjnych, ZNUŁ, Nauki Humanistyczne, seria I, z. 31, Łódź 1963, s. 78.).

Nie można zgodzić się z zarzutem, że organ odwoławczy nie uwzględnił okoliczności, że nie uzgadniając projektu organ musi określić warunki, na jakich uzgodnienie mogłoby dojść do skutku. Odnosząc się do tego zarzutu wskazać należy, że stosownie do art. 53 ust. 4 i 5 u.p.z.p. w związku z art. 124 § 1 k.p.a., organ właściwy w przedmiocie uzgodnienia, odnosząc się do przedłożonego projektu decyzji o warunkach zabudowy, może: dokonać uzgodnienia, albo odmówić uzgodnienia wskazując podstawę prawną takiego rozstrzygnięcia. Odmowa uzgodnienia z jednoczesnym wskazaniem warunków, po spełnieniu których uzgodnienie przedłożonego projektu decyzji byłoby możliwe, stanowiłoby przekroczenie granic kompetencji rzeczowej GDOŚ, a tym samym naruszenie art. 19 k.p.a.

W zaskarżonym postanowieniu organ jednoznacznie wskazał, że przedmiotem uzgodnienia był zrealizowany w ramach samowoli budowlanej budynek. Twierdzenie to wynika wprost z przedłożonego projektu decyzji o warunkach zabudowy. Należy zwrócić także uwagę, że okoliczność, że przedmiotowy projekt decyzji dotyczy obiektów już zrealizowanych, zaś samo wydanie decyzji o warunkach zabudowy dokonywane jest w ramach legalizacji samowoli budowlanej nie miała znaczenia w przedmiotowej sprawie i nie miała wpływu na jej rozstrzygnięcie. Uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy w zakresie przepisów o ochronie przyrody zarówno dla planowanych do realizacji inwestycji, jak i dla inwestycji już zrealizowanych (dla których toczy się postępowanie w sprawie legalizacji samowoli budowlanej) dokonywane jest na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 8 u.p.z.p. W niniejszej sprawie bez znaczenia jest także okoliczność, że przed realizacją spornej inwestycji działka o numerze ewidencyjnym [...] była już zabudowana.

Z treści przedłożonego projektu decyzji o warunkach zabudowy wynika jednoznacznie, że istniejący przed realizacją spornego obiektu budowlanego budynek suszarni został rozebrany, zaś sporny budynek wzniesiono obok miejsca, w którym zlokalizowana była suszarnia. Z treści projektu decyzji o warunkach zabudowy wynika także, że budynek poddany procedurze legalizacji powstał od podstaw z nowych materiałów. Ustalenia te potwierdza także dokumentacja fotograficzna dołączona do zażalenia, na której widoczny jest budynek suszarni oraz wybudowany po jego rozbiórce nowy obiekt budowlany.

Wskazać również należy, że gdyby przedmiotowa inwestycja dotyczyła jedynie przebudowy czy rozbudowy obiektu budowlanego, to zakaz, o którym mowa w § 4 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu "[...]" również miałby zastosowanie. Jak wynika bowiem z treści art. 3 pkt 6 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623, ze zm.), pod pojęciem budowy rozumie się wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego.

Nie można zgodzić się z zarzutem skarżącej, że zakaz, o którym mowa w § 4 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu "[...]" nie ma zastosowania, bowiem nie dotyczy on obiektów budowlanych wybudowanych przed wejściem w życie niniejszego rozporządzenia.

Odnosząc się do tego zarzutu należy wyjaśnić, że nawet gdyby sporny budynek został wzniesiony przed wejściem w życie ww. rozporządzenia, ale bez stosownych zezwoleń (tj. w ramach samowoli budowlanej), to przedmiotowy zakaz również miałby zastosowanie. Organy uzgadniające projekt decyzji o warunkach zabudowy, której wydanie następuje w ramach postępowania legalizacji samowoli budowlanej, dokonują rozstrzygnięcia na podstawie obowiązujących w dniu wydania postanowienia uzgadniającego przepisów o ochronie przyrody.

Odnosząc się do zagadnienia możliwości zastosowania odstępstwa wynikającego z treści zakazu, o którym mowa w § 4 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu "[...]", obejmującego ustalenie, czy sporna inwestycja spełnia kryteria uznania jej za obiekt służący prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej należy wyjaśnić, że kwestia ta została szczegółowo omówiona przez organ II instancji na s. 5-7 uzasadnienia postanowienia z [...] listopada 2014 r. a Sąd podziela stanowisko organu odwoławczego w tym zakresie. Zadaniem organu II instancji było ustalenie, czy w okolicznościach niniejszej sprawy było możliwe zastosowanie odstępstwa od zakazu określonego w § 4 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu "[...]", tzn. czy zamierzenie inwestycyjne polegające na legalizacji budynku gospodarczego z funkcją rekreacyjną spełnia kryteria uznania za urządzenie wodne lub obiekt służący prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej.

Zasadnie twierdzi organ II instancji, że dla rozstrzygnięcia powyższej kwestii niezbędne było ustalenie faktycznego charakteru inwestycji. Zgodzić należy się z organem II instancji, że o charakterze obiektu budowlanego świadczą: jego faktyczna funkcja i przeznaczenie, nie zaś jego nazwa wskazana w projekcie decyzji o warunkach zabudowy. W przedłożonym projekcie decyzji o warunkach zabudowy określono sporną inwestycję jako "budynek gospodarczy z funkcją rekreacyjną z przyłączami technicznymi", zaś rodzaj zabudowy określono jako "zabudowa zagrodowa w gospodarstwie rolnym nastawionym na gospodarkę pasieczną. W uzasadnieniu ww. decyzji wskazano, powołując się na uzasadnienie postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru budowlanego w S. z [...] września 2013 r., znak: [...], którym wstrzymano roboty budowlane dotyczące spornej inwestycji, że "na działce nr [...] istnieje budynek letniskowy o wymiarach [...]m z tarasem o wymiarach [...] m. Budynek wyniesiono obok byłej suszarni, od podstaw z nowych materiałów, bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Ponadto skarżąca oświadczyła podczas oględzin między innymi, że suszarnia została rozebrana, budynek służy jej do przechowywania sprzętu turystycznego i do celów letniskowych.

Sąd nie zgadza się z zarzutem naruszenia zasady równości wyrażonej w Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r. Zasada oznacza m. in. stosowanie takiej samej oceny prawnej wobec każdego z istniejących stanów faktycznych tego samego rodzaju. W konsekwencji przyjęcie powyższego założenia wskazać należy, że każde zamierzenie inwestycyjne jako przedmiot postępowania administracyjnego rozpatrywane jest indywidualnie. Okoliczność, że dane sprawy administracyjne dotyczą działek położonych w tej samej miejscowości, w bliskiej odległości nie oznacza, że w tych sprawach występuje identyczna sytuacja.

W ocenie Sądu, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy jednoznacznie wskazuje, że realizacja spornej inwestycji w określonej w projekcie decyzji o warunkach zabudowy lokalizacji stoi w sprzeczności z § 4 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu "[...]".

Działka nr [...] w obrębie [...] gmina G., położona jest w granicach obszarów objętych ochroną przyrody na podstawie przepisów u.o.p., w granicach Obszaru Chronionego Krajobrazu "[...]", projektowanego specjalnego obszaru ochrony siedlisk Natura 2000 "[...]" kod obszaru [...], obszaru specjalnej ochrony ptaków Natura 2000 "[...]" kod obszaru [...]. Obowiązującym aktem prawnym dla Obszaru Chronionego Krajobrazu "[...]", jest rozporządzenie Nr [...] Wojewody [...] z [...] lutego 2005 r., w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu "[...]". Jak słusznie zauważa w skardze skarżąca w związku, z czym określone w projekcie decyzji o warunkach zabudowy terenu na działce nr [...] F. gmina G. warunki nie powinny naruszać określonych w powyższym rozporządzeniu zakazów i ograniczeń. Dla realizacji celów ochrony przyrody podstawowe znaczenie ma wykorzystywanie instytucji prawnych ustanowionych przepisami u.o.p., jakimi są formy ochrony przyrody. Stanowią one prawny system administracyjnych zabezpieczeń, do którego tworzenia Polska zobowiązała się jako strona wielu konwencji międzynarodowych. Ich katalog poszerzał się wraz z ewolucją polskiego prawodawstwa ochronnego i w dużej mierze jest konsekwencją rozwijania współpracy międzynarodowej. Według definicji zaproponowanej przez W. Radeckiego forma ochrony przyrody to instytucja prawna polegająca na wyodrębnieniu określonego przedmiotu (obszaru, obiektu, gatunku), uznaniu go za chroniony powszechnie obowiązującym aktem normatywnym, poddaniu go szczególnemu reżimowi prawnemu oraz ustanowieniu odpowiedzialności typu penalnego za naruszenie tych zakazów (W. Radecki, Ustawa o ochronie przyrody..., Warszawa 2008, s. 65.).

Poddanie pod ochronę za pomocą jednej z prawnych form ochrony wiąże się z prawnym wydzieleniem terenu lub obiektu, wyłączeniu go z normalnego użytkowania lub wykorzystania i poddaniu go dla realizacji celów ochrony specjalnemu reżimowi ochrony prawnej w postaci przede wszystkim (aczkolwiek nie wyłącznie) zakazów i ograniczeń mających moc powszechnie wiążącą wszystkich, którzy znajdują się na tym obszarze specjalnym. Podkreślić należy, iż reżim prawny powinien być dostosowany w pierwszej kolejności do formy ochrony i celów, jakie dana forma ma realizować. Ustawa o ochronie przyrody w odniesieniu do wszystkich form ochrony wskazuje zamknięte katalogi dopuszczalnych do wprowadzenia zakazów i ograniczeń, od których jednakże na zasadzie wyjątku, ze względu na ważny interes publiczny, wskazuje dopuszczalne odstępstwa. Obszar chronionego krajobrazu stanowi teren, służący przede wszystkim turystyce masowej i rekreacji, na których działalność gospodarcza w istocie nie jest ograniczana, choć są one chronione przed lokalizacją szczególnie uciążliwego przemysłu. Znaczenie tej formy wiąże się przede wszystkim z wykorzystywaniem jej dla tworzenia korytarzy ekologicznych. Korytarz ekologiczny, mimo iż nie jest formą ochrony przyrody w rozumieniu u.o.p. (a więc instytucją prawną), wiąże się z wprowadzeniem w jego obrębie określonych rozwiązań prawnych, ustalających zasady korzystania z takiego terenu i ma znaczenie praktyczne dla tworzenia systemu obszarów chronionych. Zakres dopuszczalnych zakazów i ograniczeń obowiązujących na obszarze chronionego krajobrazu wyznacza art. 24 u.o.p. w formie listy zakazów i ograniczeń, która z jednej strony stanowi pewien wzorzec, z drugiej – wyznacza dopuszczalną granicę obostrzeń. Zakazy i ograniczenia, podobnie jak w przypadku parku krajobrazowego, nie obowiązują z mocy ustawy, lecz od chwili wejścia w życie aktu konstatującego tę formę ochrony przyrody.

Sąd uznał za nieuzasadnione zarzuty, że sprawa została rozpatrzona pobieżnie i przy nadużyciu zasady ekonomiki procesowej. Sąd podziela stanowisko organu II instancji, według którego, w przypadku pokrywania się obszarów Natura 2000 z innymi obszarami chronionymi, organ ochrony przyrody przy uzgadnianiu projektu decyzji o warunkach zabudowy winien w pierwszej kolejności zbadać, czy realizacja przedsięwzięcia nie naruszy zakazów zawartych w aktach prawa miejscowego ustanawiających inne niż Natura 2000 obszary ochrony przyrody. Kwestia ta zdaniem Sądu, została prawidłowo wyjaśniona w zaskarżonym postanowieniu organu II instancji.

Sąd nie zgadza się z zarzutem, że w toku postępowania zakończonego zaskarżonym postanowieniem pominięto aspekt wizualny zmodernizowanego obiektu. Sąd podziela pogląd organu II instancji, według którego zakazy obowiązujące w granicach Obszaru Chronionego Krajobrazu "[...]" zostały określone indywidualnie na podstawie art. 24 u.o.p. przez prawodawcę lokalnego, a obowiązkiem RDOŚ w B. w postępowaniu uzgadniającym przedłożony projekt decyzji o warunkach zabudowy, jak i GDOŚ w toku postępowania odwoławczego, było wyłącznie rozpatrzenie, czy przedłożony projekt decyzji o warunkach zabudowy jest zgodny z rzeczonymi zakazami. Zatem dokonanie przez Organ II instancji swobodnej analizy walorów estetycznych spornego budynku w kontekście walorów przyrodniczych i krajobrazowych wskazanego obszaru chronionego krajobrazu stanowiłoby przekroczenie właściwości rzeczowej organu administracyjnego, o której mowa w przepisie art. 19 k.p.a.

W przedmiotowej sprawie zarówno organ przedkładający do uzgodnienia projekt decyzji o warunkach zabudowy jak i organ współdziałający zajmowały się tą częścią sprawy, której przedmiot odpowiada ich kwalifikacjom fachowym. Oba organy miały zatem możliwość zajęcia się zarówno stroną prawną i faktyczną z uwzględnieniem wiedzy specjalistycznej w niniejszej sprawie i przedstawienia własnego stanowiska w wydanych postanowieniach. Ocena prawidłowości zaskarżonego postanowienia wymaga od organu odwoławczego ustalenia, czy organ I instancji zgromadził "całokształt materiału dowodowego" i właściwie ocenił zebrane w sprawie dowody. Zdaniem Sądu, organ odwoławczy prawidłowo ocenił, że organ I instancji zgromadził "całokształt materiału dowodowego". W ocenie Sądu, nie doszło do naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy postanowienia organu I instancji.

Wbrew twierdzeniom skarżącej organ II instancji nie dokonał błędnej interpretacji przepisu § 4 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu "[...]", zgodnie z którym zakaz określony w § 4 ust. 1 pkt 7 nie dotyczy części obszaru stanowiących tereny, które były przeznaczone na cele zabudowy w planach zagospodarowania przestrzennego uchwalonych przed dniem 1 stycznia 1995 r., które utraciły moc z dniem 31 grudnia 2003 r.

Rozpatrując występowanie ww. przesłanki umożliwiającej zastosowanie odstępstwa od analizowanego zakazu, w pierwszej kolejności należało ustalić, czy działka, na której planuje się realizację spornej inwestycji, była objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, który został uchwalony przed dniem 1 stycznia 1995 r. oraz utracił moc z dniem 31 grudnia 2003 r. Organ odwoławczy stwierdził, że uchwałą Nr [...] Rady Gminy w G. z [...] grudnia 1992 r. zatwierdzono miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego gminy G. Zgodnie z art. 67 ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r., Nr 15, poz. 139, ze zm.) miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego obowiązujące w dniu wejścia w życie ustawy, utraciły moc po upływie 8 lat od dnia jej wejścia w życie ( po 31 grudnia 2002 r.), a zgodnie z art. 67 ust. 1a jeżeli w terminie, o którym mowa w ust. 1, rada gminy uchwali studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz przystąpi do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo jego zmiany, plan, o którym mowa w ust. 1, zachowuje ważność do czasu uchwalenia nowego planu, jednak nie dłużej niż przez 9 lat od dnia wejścia w życie ustawy (do 31 grudnia 2003 r.). Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy G. zostało zatwierdzone uchwałą Nr [...] Rady Gminy G. z [...] lipca 2000 r., tj. przed 31 grudnia 2002 r. Jednakże z informacji przedłożonych przez Wójta Gminy G. wynika, że w okresie po uchwaleniu studium i jednocześnie przed upływem 31 grudnia 2002 r. nie przystąpiono ani do zmiany obowiązującego wówczas miejscowego planu, ani do uchwalenia nowego planu. Zatwierdzony uchwałą Nr [...] Rady Gminy w G. z [...] grudnia 1992 r. miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obowiązywał, na mocy art. 67 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym do 31 grudnia 2002 r.

W ocenie Sądu, organ odwoławczy prawidłowo zatem uznał, że wyżej oznaczony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego gminy G. nie jest planem, o którym mowa w § 4 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu "[...]", a zatem rzeczony przepis (i przewidziana w nim przesłanka do zastosowania odstępstwa) nie miały w przedmiotowym postępowaniu zastosowania. Zdaniem Sądu, organ II instancji zasadnie stwierdził, że nie jest możliwe zastosowanie żadnego z odstępstw od ww. zakazu określonych w art. 24 ust. 2 u.o.p., stanowiących odpowiednio, że zakazy wymienione w § 4 ust. 1 ww. rozporządzenia nie dotyczą: 1) wykonywania zadań na rzecz obronności kraju i bezpieczeństwa państwa, 2) prowadzenia akcji ratowniczej oraz działań związanych z bezpieczeństwem powszechnym, 3) realizacji inwestycji celu publicznego, co wynika wprost z samego już charakteru planowanej do realizacji inwestycji.

Odnosząc się do wniosku skarżącej o odroczenie przeprowadzenia rozprawy w dniu 7 czerwca 2016 r. wskazać należy, że odroczenie rozprawy w świetle art. 99 i art. 109 p.p.s.a. może nastąpić tylko z ważnej przyczyny. Skarżąca w uzasadnieniu wniosku o odroczenie rozprawy wskazała, że w wyznaczonym przez Sąd terminie zwyczajowo będzie przebywała prowadząc obsługę należącego do niej siedliska agroturystycznego na[...], co jest stałym programem jej działalności agroturystycznej. W ocenie Sądu powód odroczenia rozprawy podany przez skarżącą nie stanowi ważnej przyczyny. Zatem odroczenie posiedzenia zawsze musi być następstwem uznania przez sąd, że wystąpiła ważna ku temu przyczyna.

Mając na uwadze, że zaskarżone postanowienie podjęte zostało z uwzględnieniem obowiązujących przepisów prawa, a przyczyny, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne utrzymanie w mocy zaskarżonego postanowienia organu I instancji znalazły jednoznaczny wyraz w jego uzasadnieniu, co pozostaje w zgodzie z obowiązkami organu wymienionymi w art. 107 § 1 i 3 k.p.a., skarga nie mogła zostać uwzględniona, a Sąd orzekł na mocy art. 151 p.p.s.a. jak w sentencji.