Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1266/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-02-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 138 § 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art 9a
journal: Dz.U. 2014 poz 518
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: art 73 ust 1
journal: Dz.U. 1998 nr 133 poz 872
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anita Wielopolska-Fonfara, Sędziowie sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, sędzia WSA Piotr Korzeniowski (spr.), Protokolant ref. staż. Aleksandra Larkiewicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 lutego 2016 r. sprawy ze skargi Miasta W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia i wypłaty odszkodowania oddala skargę


UZASADNIENIE

Przedmiotem zaskarżenia jest decyzja Wojewody [...] (dalej: organ II instancji, organ odwoławczy) z [...] lutego 2015 r. nr [...] wydana na podstawie art. 138 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 267, dalej: k.p.a.) oraz art. 9a ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn.: Dz. U. z 2014 r. poz. 518 ze zm.) po rozpatrzeniu odwołania U. F. (dalej: strona) reprezentowanej przez adwokata H. M. od decyzji Prezydenta [...] (dalej: organ I instancji) z [...] października 2014 r. nr [...] odmawiającej ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość położoną w W. w dzielnicy T. przy ulicy J., stanowiącą działkę ewidencyjną nr [...] o pow. 147 m2 z obrębu 4-09-24, uregulowaną obecnie w księdze wieczystej Nr [...].

W decyzji z [...] lutego 2015 r. Wojewoda [...] uchylił decyzję organu I instancji w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Stan sprawy przestawiał się następująco:

W dniu 29 grudnia 2005 r. U. F. złożyła w Urzędzie [...] wniosek o odszkodowanie za grunt zajęty pod drogę - działka ewid. [...] z obrębu 4-09-24 Dzielnica T. oraz wniosek o odszkodowanie za grunt zajęty pod drogę - działka nr [...] z obrębu 4-09-24 położona w W. ul. J. 18.

W postanowieniu nr [...] z [...] października 2013 r. Prezydent [...] połączył postępowanie odszkodowawcze dotyczące działki nr [...] z obrębu 4-09-24 z postępowaniem dotyczącym działki nr [...] z obrębu 4-09-24, z uwagi na fakt, że oba wnioski dotyczą odszkodowania w tej samej sprawie.

W ostatecznej decyzji nr [...] z [...] marca 2012 r. Wojewoda [...] stwierdził nabycie przez Gminę [...] T. z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości zajętej pod część ulicy J. w W., oznaczonej w ewidencji gruntów w obrębie ewidencyjnym 4-09-24 jako działka ewidencyjna nr [...] o powierzchni 147 m2.

Wydaną uprzednio w przedmiotowej sprawie decyzją nr [...] z [...] czerwca 2014 r. Wojewoda [...] uchylił w całości decyzję Prezydenta [...] nr [...] z [...] listopada 2013 r. odmawiającą przyznania odszkodowania za nieruchomość położoną w W. w dzielnicy T. przy ul. J., stanowiącą działkę ewidencyjną nr [...]z obrębu 4-09-24 o powierzchni 147 m2, zajętą pod drogę i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, wskazując w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia, że organ I instancji nie ustalił przedmiotu postępowania, bowiem pierwotne wnioski z 29 grudnia 2005 r. inicjujące postępowanie odszkodowawcze dotyczyły działek [...] i [...] z obrębu 4-09-24, tymczasem Prezydent [...] arbitralnie w toku prowadzonego postępowania przyjął, że dotyczy ono działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu 4-09-24.

W związku z powyższym organ I instancji w piśmie z 18 lipca 2014 r. zwrócił się do U. F. o sprecyzowanie wniosków złożonych w Urzędzie [...] w dniu 29 grudnia 2005 r. poprzez wskazanie jakich działek ewidencyjnych dotyczą.

W odpowiedzi na powyższe strona w piśmie z 23 lipca 2014 r. wyjaśniła, że wnioski złożone w dniu 29 grudnia 2005 r. dotyczą odszkodowania za grunt stanowiący działkę ewidencyjną [...] z obrębu 4-09-24 o powierzchni 147 m2, zajęty pod drogę ul. J..

W ponownie prowadzonym postępowaniu Prezydent [...] wydał decyzję nr [...] z [...] października 2014 r., w której odmówił ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość położoną w W. w dzielnicy T. przy ulicy J., stanowiącą działkę ewidencyjną nr [...] o powierzchni 147 m2 z obrębu 4-09-24, uregulowaną obecnie w księdze wieczystej nr [...]. W uzasadnieniu decyzji stwierdził, że na podstawie zgromadzonych w sprawie dokumentów należy uznać, iż U. F. nie udokumentowała swojego prawa własności do przedmiotowej nieruchomości stanowiącej działkę ewidencyjną [...] z obrębu 4-09-24 o pow. 147 m2 na dzień 31 grudnia 1998 r.

Od powyższej decyzji odwołanie w piśmie z 17 listopada 2014 r. złożył adw. H. M. - pełnomocnik U. F., wnosząc o jej uchylenie i orzeczenie co do istoty sprawy, względnie o jej uchylenie i przekazanie sprawy do organu I instancji celem ponownego jej rozpatrzenia. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. z 1998 r. nr 133 poz. 872 ze zm., dalej: ustawa z 13 października 1998 r.

Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną) poprzez uznanie, że w realiach niniejszej sprawy U. F. nie przysługuje odszkodowanie za zajęcie pod drogę publiczną należącej do niej nieruchomości z uwagi na nieudokumentowanie przez stronę przysługującego jej prawa własności, w sytuacji gdy zebrany w sprawie materiał dowodowy jednoznacznie świadczy o przysługującym stronie prawie własności do przedmiotowej nieruchomości; naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na treść zaskarżonej decyzji, tj. art. 107 § 3 k.p.a. poprzez sporządzenie w sposób wadliwy i lakoniczny uzasadnienia zaskarżonej decyzji oraz rażące naruszenie art. 11 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie w sposób dostateczny podstawy faktycznej rozstrzygnięcia, a także błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia poprzez bezpodstawne i nieuzasadnione przyjęcie, że U. F. nie udokumentowała swojego prawa własności do przedmiotowej nieruchomości stanowiącej działkę ew. nr [...] z obrębu 4-09-24 o pow. 147m2 na dzień 31 grudnia 1998 r.

W ocenie strony, w świetle przedłożonych dokumentów nie ulega wątpliwości fakt, że to jej przysługiwał tytuł prawny do przedmiotowej nieruchomości. Wojewoda [...] stwierdził, że własność tej nieruchomości z dniem 1 stycznia 1999 r. z mocy prawa nabyła Gmina [...] T.. Wskazaną decyzją strona utraciła przysługujące jej prawo własności nieruchomości na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. W odwołaniu wskazano, że z załączonych dokumentów jednoznacznie wynika, że właścicielką przedmiotowej nieruchomości zajętej pod drogę publiczną była U. F., to organ rozpoznający wniosek winien wydać decyzję o ustaleniu i wypłacie odszkodowania. Zdaniem strony, uzasadnienie decyzji organu I instancji nie spełnia w tym przedmiocie wymogów konstrukcyjnych wskazanych w k.p.a., jako, że przeważająca część uzasadnienia zaskarżonej decyzji zawiera opis historyczny czynności administracyjnych toczącego się postępowania. Organ I instancji w sposób lakoniczny, niejasny i niezrozumiały wyjaśnił podstawy swojego rozstrzygnięcia, ograniczając się do opisu dokumentów załączonych do wniosku. Ponadto organ I instancji nie ustalił i nie wskazał w jakikolwiek sposób, że żądane dokumenty są niezbędne do tego by było możliwe ustalenie i wypłacenie odszkodowania. Poprzez błędne sporządzenie uzasadnienia decyzji doszło także do naruszenia zasady postępowania wyrażonej w art. 11 k.p.a.

W decyzji z [...] lutego 2015 r. Wojewoda [...] uchylił decyzję organu I instancji w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W ocenie organu odwoławczego, odmowa ustalenia odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę oznaczoną jako działka nr [...] z obrębu 4-09-24 na rzecz U. F.- spadkobierczyni właścicielki nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] "[...]" jest nieuzasadniona. Według organu odwoławczego, z księgi wieczystej KW nr [...] wynika, że działka ew. nr [...]z obrębu 4-09-24 pochodzi ze Zbioru Dokumentów dz. 93 z nieruchomości "[...]". Organ I instancji naruszył art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a., bowiem nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w sposób wyczerpujący. Za zasadny organ II instancji uznał także zarzut naruszenia art. 11 i 107 k.p.a. poprzez sporządzenie w sposób wadliwy uzasadnienia rozstrzygnięcia. Prezydent [...] skupił się wyłącznie na opisie czynności administracyjnych oraz powołał tekst niektórych dokumentów uzyskanych w toku postępowania, bez dokonania ich analizy i przedstawienia swojej argumentacji co do ich treści oraz wniosków jaki wynika z tych dokumentów. W ocenie Wojewody [...], konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części oraz ewentualne przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego, w celu ustalenia odszkodowania, uzasadnia zastosowanie przez organ odwoławczy przepisu art. 138 § 2 k.p.a.

W skardze z 23 marca 2015 r. Prezydent [...] zaskarżonej decyzji organu II instancji zarzucił: 1) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 73 ust. 4 ustawy z 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną poprzez uznanie za uprawniony do żądania ustalenia i wypłaty odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość podmiot nie legitymujący się tytułem prawnym do nieruchomości, w sytuacji, gdy zgromadzone w aktach sprawy dokumenty nie potwierdzają, że prawo własności do gruntu zajętego pod drogę publiczną przysługiwało U. F. lub jego poprzednikowi prawnemu na dzień 31 grudnia 1998 r. i w konsekwencji sformułowanie nieuprawnionego wniosku, że w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego odmowa ustalenia odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę jest nieuzasadniona; 2) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że organ I instancji powinien ustalić odszkodowanie na rzecz U. F., pomimo że osoba ta nie legitymuje się formalnoprawnym tytułem do nieruchomości na dzień 31 grudnia 1998 r., a ponadto brak jest innych dowodów potwierdzających, że doszło do odjęcia U. F. lub jego poprzednikowi prawnemu własności nieruchomości. w związku z czym brak jest podstaw do przyjęcia, że stronę uznać można za osobę, która doznała uszczerbku majątkowego na skutek szeroko rozumianego wywłaszczenia, a w konsekwencji za osobę uprawnioną do odszkodowania, o którym mowa w art. 73 ust. 4 ustawy,

3) naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 7, 77 § 1, 80 i art. 107 § 3 k.p.a., poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie, polegające na zaniechaniu przez organ odwoławczy wyczerpującej analizy materiału dowodowego oraz obowiązku podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia i załatwienia sprawy, brak rozpatrzenia sprawy w sposób wnikliwy, prawidłowy i wyczerpujący, a w konsekwencji dokonanie błędnej interpretacji zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i sformułowanie wniosków nie znajdujących uzasadnienia w dokumentach zgromadzonych w sprawie.

Wskazując na powyższe naruszenia Prezydent [...] wnosi o uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody [...] z [...] lutego 2015 r. nr [...] oraz zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W ocenie skarżącego, stanowisko zajęte przez Wojewodę [...]w przedmiotowej decyzji jest wadliwe, gdyż organ II instancji pomija w ogóle fakt przeprowadzonego wnikliwego badania i analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego przez organ właściwy do wydania decyzji ustalającej odszkodowanie w celu ustalenia właściciela nieruchomości na dzień 31 grudnia 1998r., o czym świadczy właśnie ilość powołanych w uzasadnieniu decyzji dokumentów i jasno sformułowany przez organ wniosek w oparciu o analizę tych dokumentów. Niezasadny w świetle zgromadzonego materiału dowodowego jest zatem sformułowany przez Wojewodę [...] zarzut naruszenia przez organ I instancji art. 7 oraz 77 § 1 k.p.a., polegający na nie przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego w sposób wyczerpujący oraz art. 11 i 107 k.p.a., polegający na opisie czynności administracyjnych oraz pełnego tekstu niektórych dokumentów uzyskanych w toku postępowania, bez dokonania ich analizy i przedstawienia swojej argumentacji co do ich treści oraz wniosków, jakie wynikają z tych dokumentów. Ponadto według skarżącego, to Wojewoda [...] dokonał błędnej interpretacji zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i sformułował wnioski, które nie znajdują uzasadnienia w dokumentach zgromadzonych w sprawie.

Zdaniem skarżącego, na podstawie zgromadzonych w sprawie dokumentów nie sposób stwierdzić, że prawo własności działki o nr ewid. [...], z obrębu 4-09-24. o pow. 147 m² na dzień 31 grudnia 1998 r. przysługiwało U. F.. Takiego stanu prawnego nie można domniemywać. Zgromadzone w sprawie i opisane powyżej dokumenty wskazują bowiem, że teren obecnej działki ewid. [...], z obrębu 4-09-24, o pow. 147 m² został oznaczony jako część działki o nr [...] z nieruchomości "[...]". Skoro jednak z mapy sytuacyjnej nieruchomości "[...]" - dz. nr 310 (Z.D. nr [...]) z projektowanym podziałem z 25 marca 1982 r. wynika, że powierzchnia działki o nr [...] odpowiadającej działce o nr [...] wynosi 608 m², a nie 698 m² i taką właśnie powierzchnię (608 m²) posiadają łącznie obecne działki o nr ewid. [...] i [...], uregulowane w powołanych wyżej księgach wieczystych, stanowiące własność wnioskodawcy, to z powyższego nie wynika, aby będąca przedmiotem niniejszego postępowania działka o nr ewid. [...], o pow. 147 m² mogła powstać z działki o nr [...].

Według skarżącego, to właśnie Wojewoda [...], a nie organ I instancji powołał tekst niektórych dokumentów, bez dokonania ich analizy oraz przedstawienia argumentacji, co do ich treści. W konsekwencji organ II instancji w sposób nieuprawniony i nie znajdujący potwierdzenia w materiale dowodowym uznał za nieuzasadnioną odmowę ustalenia przez organ l instancji odszkodowania za przedmiotową nieruchomość. W tej sytuacji zdaniem skarżącego, należało także przyjąć, że organ odwoławczy nie wyjaśnił w sposób dokładny i wszechstronny stanu faktycznego i prawnego nieruchomości, przez co naruszył przepisy art. 7. art. 77 § 1. art. 80. art. 107 § 3 k.p.a., a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. zważył, co następuje:

Skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm. zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, dalej: p.p.s.a.), polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu.

Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a., w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną.

W sprawie będącej przedmiotem niniejszego rozpoznania, skargę oparto na podstawie naruszenia prawa materialnego oraz prawa procesowego.

Kierując się ww. przesłankami i badając zaskarżoną decyzję w granicach określonych przepisami powołanych wyżej ustaw, Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Ocena Sądu w niniejszej sprawie sprowadzała się do rozstrzygnięcia kwestii zasadności wydania w postępowaniu odwoławczym decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Decyzja kasacyjna jest w istocie rozstrzygnięciem procesowym, gdyż nie kształtuje ona stosunku materialnoprawnego. Z przepisu art. 138 § 2 k.p.a. bowiem wynika, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Dostrzec należy, że określona w powołanym przepisie konstrukcja prawna decyzji kasacyjnej, opiera się na dwóch kumulatywnych przesłankach, którymi są: stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksu oraz/lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych oraz uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może tym samym wydać tzw. decyzję kasacyjną, gdy postępowanie przed organem I instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy wymaga przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów, które to postępowanie dowodowe ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 lutego 2014 r., sygn. akt II GSK 1952/12, LEX nr 1450732). Przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a. nawiązują do nieprzeprowadzenia przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Postępowanie odwoławcze jest postępowaniem weryfikującym rozstrzygnięcie organu I instancji, w którym materiał dowodowy zgromadzony przez organ I instancji może być, na podstawie art. 136 k.p.a., uzupełniony jedynie w niezbędnym zakresie. W żadnym natomiast razie organ odwoławczy nie może zastępować organu I instancji w prowadzeniu postępowania zmierzającego do wyjaśnienia kwestii istotnych dla rozstrzygnięcie, ponieważ prowadziłoby to do naruszenia prawa strony do dokonania ich oceny i rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie przez organy dwóch instancji.

Z uwagi na zarzuty skargi podnieść również trzeba, że następstwem wydania decyzji kasacyjnej jest powrót spawy na drogę postępowania przed organem I instancji.

Ponowne postępowanie, jakie się toczy przed organem pierwszoinstancyjnym nie jest ani dalszym ciągiem, ani też przedłużeniem postępowania z odwołania, gdyż po uchyleniu decyzji przez organ odwoławczy na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sprawa wraca do poprzedniego (pierwotnego) stanu i postępowanie przed organem I instancji toczy się od początku, zatem na nowo zostaje ustalony stan sprawy zarówno faktyczny jak i prawny.

Uwzględniając poczynione wyżej rozważania stwierdzić przyjdzie, że przedstawione w zaskarżonej decyzji [...] lutego 2015 r. motywy podjętego rozstrzygnięcia przez Wojewodę [...] uzasadniały zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a.

Sąd administracyjny w ramach kontroli zgodności z prawem rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. ocenia, czy organ odwoławczy winien był podjąć merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, czy też zaszła konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego w takim zakresie, który - z uwagi na obowiązek zachowania zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.) oraz obowiązek wyjaśnienia podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.) - uzasadniał przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a jednocześnie w postępowaniu przed organem I instancji doszło do uchybień natury proceduralnej, które można określić jako istotne.

Wskazać należy, że organ odwoławczy co do zasady, a wynika to z treści art. 138 § 1 k.p.a., jest organem merytorycznie rozstrzygającym sprawę. Odstępstwem od tej zasady jest wynikające z art. 138 § 2 k.p.a. uprawnienie organu odwoławczego do wydania decyzji kasacyjnej.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd stwierdza, że organ odwoławczy trafnie ocenił istotną wadliwość postępowania przed organem I instancji, niemożliwą do uzupełnienia w postępowaniu przed drugą instancją, gdyż jak ustalił organ odwoławczy z akt sprawy wynika, że na podstawie umowy sprzedaży z [...] marca 1971 r. oraz umowy przeniesienia własności z 23 czerwca 1971 r. (Rep. A/b-II-2010/71 i 4531/71) nieruchomość "[...]" - dz. nr [...] (ZD. Nr [...]), położona w W. T., dzielnica [...], przy ulicy J. nr [...] o pow. 6a 98 m2 stanowiła własność A. F. Aktem notarialnym Rep. A.II-Nr [...] z [...] marca 1976 r. A. F. darowała córce U. F. udział wynoszący połowę wyżej opisanej nieruchomości.

W postanowieniem Sądu Rejonowego dla Warszawy Pragi Wydział I Cywilny z dnia [...] lutego 1997 r., sygn. akt [...] spadek po A. F. zmarłej w dniu 31 października 1983 r. nabyli na mocy ustawy: córki A. F. i U. S. F. oraz wnuk A. S. S. wszyscy po 1/3 spadku, z tym, że wnuk A. S. S. dziedziczy z dobrodziejstwem inwentarza. Postanowienie to jest prawomocne od 28 lutego 1997 r.

Wskazać należy także, że z pisma Wydziału Udostępniania Danych Ewidencji Gruntów i Budynków Biura Geodezji i Katastru Urzędu [...] z 16 września 2013 r. (k. 55) wynika, że zgodnie z treścią mapy sytuacyjnej nieruchomości "[...]" - dz. Nr [...] (ZD Nr [...]) sporządzonej przez geodetę uprawnionego T. O. przyjętej w dniu 25 marca 1982 r. do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego pod numerem KEM Pr. PN.-[...] z projektowanym podziałem zatwierdzonym decyzją nr [...] Naczelnika Dzielnicy [...] z [...] stycznia 1982 r. wykazana na niej omawiana nieruchomość stanowiła obszar gruntu o powierzchni 608 m2 a nie 698 m2 jak wykazano w Zd. Nr [...] i opisana była w ewidencji gruntów i budynków jako działka ew. [...] z obrębu 25.

Ponadto Biuro Geodezji i Katastru w piśmie z 16 września 2013 r. wskazało, że treść zapisów w operacie geodezyjnym KEM Pr. PN.-U-[...], którego integralną część stanowi ww. mapa sytuacyjna świadczy o tym, że plan hipoteczny nieruchomości działka nr [...] "[...]" zaginął, pierwotne granice i powierzchnia dawnej działki ew. [...] z obrębu 225 w momencie założenia ewidencji gruntów przyjęta została w granicach władania tj. wzdłuż przebiegu istniejących wówczas ogrodzeń oraz że w opracowaniu KEM Pr. Pn.-U-[...] z uwagi na brak planu wykonawca wykazał granice nieruchomości działka nr [...] "[...]" po ówczesnych ogrodzeniach (przebudowanych po założeniu ewidencji gruntów). Biuro Geodezji i Katastru w piśmie z 16 września 2013 r. wyjaśnia także, że zgodnie z treścią aktu notarialnego Rep. Nr [...] z 12 października 1982 r. przedmiotem umowy zniesienia współwłasności nieruchomości była zabudowana działka nr [...] o powierzchni 698 m² uregulowana w Zd. [...], która zgodnie z przedstawioną do aktu mapą KEM Pr. Pn.-U-[...] stanowiła obszar 608 m² i opisana była w ewidencji gruntów jako dawna dz. ew. [...] z dawnego obr. 225.

Należy zgodzić się z poglądem organu II instancji, że z powyższego pisma jednoznacznie wynika, że teren obecnej działki ewidencyjnej [...] z obrębu 4-09-24 został oznaczony jako część działki [...] z nieruchomości "[...]" na podstawie sprawozdania z badań hipotecznych sporządzonych w dniu 17 maja 1985 r. w ramach prac związanych z odnowieniem operatu ewidencji gruntów i budynków. W ww. badaniach hipotecznych nie wskazano powierzchni nieruchomości, ale w kolumnie "Podstawa prawna znajduje się wpis "akt not. Rep. [...] (w Zd [...])". Jedynie ze względu na rozbieżności między powierzchnią obecnej dz. ew. nr [...] z obrębu 4-09-24 tj. 0,0147 ha, a powierzchnią 90 m2 stanowiącą różnicę między pierwotną powierzchnią działki hipotecznej nr 310 wykazaną w ZD. [...], a powierzchnią działki hipotecznej nr [...] wykazaną na mapie KEM Pr. PN.- [...] nie można jednoznacznie określić czy cała działka ew. [...] z obrębu 4-09-24 stanowi część dawnej działki hipotecznej nr [...], czy tylko jej część.

Zdaniem Sądu, mając na uwadze powyższe, odmowa ustalenia odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę oznaczoną jako działka nr [...] z obrębu 4-09-24 na rzecz U. F.- spadkobierczyni właścicielki nieruchomości oznaczonej w dokumentach zgromadzonych w sprawie jako działka nr [...] "[...]" jest nieuzasadniona. Zauważyć również należy, że z księgi wieczystej KW nr [...] wynika, że działka ew. nr [...] z obrębu 4-09-24 pochodzi ze Zbioru Dokumentów dz. [...] z nieruchomości "[...]". W niniejszej sprawie organ I instancji naruszył art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a. bowiem nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w sposób wyczerpujący.

Doszło także do naruszenia art. 11 i 107 k.p.a. poprzez sporządzenie w sposób wadliwy uzasadnienia rozstrzygnięcia. Zasadnie podnosi Wojewoda [...], że organ I instancji skupił się wyłącznie na opisie czynności administracyjnych oraz powołał tekst niektórych dokumentów uzyskanych w toku postępowania, bez dokonania ich analizy i przedstawienia swojej argumentacji co do ich treści oraz wniosków jaki wynikają z tych dokumentów. Analiza i przedstawienie argumentacji organu I instancji zaprezentowano dopiero w skardze Prezydenta [...]z 23 marca 2015 r. Zadaniem uzasadnienia faktycznego jest przekonanie strony o prawidłowości decyzji. Jednocześnie też powinno ono stwarzać organom nadzoru oraz sądom administracyjnym możliwość sprawdzenia, czy w sprawie, co do okoliczności faktycznych dokonano wszystkich koniecznych ustaleń, a także rozważenia toku rozumowania organu wydającego decyzję oraz sprawdzenia motywów rozstrzygnięcia.

Wskazać należy, że uzasadnienie jest elementem decyzji administracyjnej, dlatego jego wady traktować należy jako wady ca lej decyzji. W niniejszej sprawie wystąpiła wada w postaci niepełności uzasadnienia. W literaturze przyjmuje się, że "Niepełność uzasadnienia zachodzi wtedy, gdy nie tłumaczy ono wystarczająco zastosowania określonej normy prawnej, będącej podstawą prawną decyzji, do danego stanu faktycznego. Innymi słowy, sytuacja ta oznacza pominięcie w uzasadnieniu któregoś z istotnych motywów prawnych lub faktycznych, a także dowodów lub też niedokładne przedstawienie procesu subsumcji i rezultatów postępowania dowodowego" (zob. J. Zimmmermann, Motywy decyzji administracyjnej i jej uzasadnienie, Warszawa 1981, s. 136). Niepełność uzasadnienia powoduje negatywne skutki. Dla adresata decyzji osłabiona zostaje siła przekonywania uzasadnienia. Stwarza to sytuację, w której adresat, szczególnie wtedy, gdy się nie zgadza z treścią samego orzeczenia, czuje, że zostało ono wydane bezzasadnie. Dla organu wydającego decyzję sytuacja ta oznacza lukę, którą będzie można wykorzystać do uchylenia albo zaskarżenia orzeczenia.

Zdaniem Sądu, konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części oraz ewentualne przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego, w celu ustalenia odszkodowania, uzasadniało w niniejszej sprawie zastosowanie przez organ odwoławczy przepisu art. 138 § 2 k.p.a.

Wskazać w tym miejscu należy, że stwierdzenie uchybień natury merytorycznej nie daje organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej, lecz obliguje go do wydania w trybie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. orzeczenia reformatoryjnego, a więc decyzji o uchyleniu rozstrzygnięcia organu I instancji w całości, albo w części i w tym zakresie orzeczenia co do istoty sprawy. W orzecznictwie sądów administracyjnych słusznie przyjmuje się, że w sytuacji, kiedy organ odwoławczy kwestionuje rozstrzygnięcie organu I instancji, nie wskazując na zaistniałe braki w stanie faktycznym sprawy i nie stwierdzając potrzeby przeprowadzenia postępowania w celu uzupełnienia materiału dowodowego, ma on obowiązek zastosować instytucję reformacji i wydać decyzję orzekającą co do istoty sprawy (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 183/10, LEX nr 992501). W przypadku zaś zastosowania przepisu art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy powinien w sposób jednoznaczny wskazać nie tylko wadliwości postępowania przed organem I instancji, ale i powody, dla których nie jest możliwe w danej sprawie zastosowanie art. 136 k.p.a.

W decyzji z [...] lutego 2015 r. organ odwoławczy wskazał, że przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ I instancji powinien przede wszystkim uzupełnić materiał dowodowy (m. in. o zaświadczenie Sądu Rejonowego o prowadzonej księdze hipotecznej "cz. dz. [...] z nieruchomość [...]", akt notarialny rep. [...] i [...]) oraz powinien przeprowadzić wnikliwie postępowanie wyjaśniające i mając na uwadze zgromadzony w sprawie materiał dowodowy oraz okoliczności powinien podjąć stosowne rozstrzygnięcie w sprawie, które uzasadni zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a., ponieważ zgodnie z wyrażoną w art. 15 k.p.a. zasadą dwuinstancyjności postępowania oraz art. 136 k.p.a. określającym granice postępowania dowodowego przed organem odwoławczym. W przedmiotowym postępowaniu Wojewoda [...] nie był uprawniony do przeprowadzenia postępowania dowodowego w określonym powyżej zakresie. Biorąc pod uwagę, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, a decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, organ II instancji działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. podjął rozstrzygnięcie zgodne z prawem.

W ocenie Sądu, skorzystanie z dyspozycji normy wyrażonej w art. 138 § 2 k.p.a. w niniejszej sprawie było uzasadnione. Organ odwoławczy wykazał i uzasadnił konieczność przeprowadzenia w sprawie postępowania wyjaśniającego co najmniej w znacznej części. W niniejszej sprawie organ II instancji miał podstawy do stwierdzenia, że konieczny do wyjaśnienia przez organ I instancji zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Zgodnie z art. 15 k.p.a. postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Sprawa administracyjna jest zatem dwukrotnie rozpatrywana i rozstrzygana, po raz pierwszy w pierwszej instancji, a następnie w drugiej instancji. Dwukrotne rozpatrywanie sprawy oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego, co zapewniają przepisy kształtujące postępowanie odwoławcze, którego przedmiotem nie jest jedynie weryfikacja decyzji organu I instancji, lecz przede wszystkim ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej. W wyroku z 12 listopada 1992 r., wydanym w sprawie o sygnaturze akt V SA 721/92 (ONSA z 1992 r., nr 3-4, poz. 95), Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "Do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.) została zrealizowana, nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzję, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone".

Istota zasady dwuinstancyjności sprowadza się zatem do dwukrotnego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia tożsamej pod względem przedmiotowym i podmiotowym sprawy administracyjnej. Powyższy wyrok został wprawdzie wydany, gdy art. 138 § 2 k.p.a. miał nieco inne brzmienie niż obecnie, jednak jest nadal aktualny. Zmieniając treść art. 138 § 2 k.p.a. z dniem 11 kwietnia 2011 r. (ustawą z 3 grudnia 2010 r. zmieniającej m.in. k.p.a. - Dz. U. z 2011 r. nr 6, poz. 18), ustawodawca pozostawił bowiem w niezmienionym brzmieniu zarówno art. 15 k.p.a., jak i art. 136 k.p.a. Stosownie do treści tego ostatniego artykułu, organ odwoławczy jest uprawniony do przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, jak również uprawniony do zlecenia przeprowadzenia tego postępowania organowi I instancji. Wyjaśnić przy tym należy, że ww. przepisy obowiązują również w postępowaniu prowadzonym na podstawie przepisów ustawy z ustawy z 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze wskazać należy, że nie doszło do naruszenia art. 73 ust. 4 ustawy z 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. W niniejszej sprawie organ I instancji wydając decyzję z [...] października 2014 r. odmawiającą ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość położoną w W. w dzielnicy T. przy ul. J., stanowiącą dz. ew. [...] z obr. 4-09-24 o powierzchni 147 m² uregulowaną obecnie w księdze wieczystej nr [...] nie wykazał w uzasadnieniu decyzji w sposób prawidłowy, że uprawniony do żądania ustalenia i wypłaty odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość nie legitymuje się tytułem prawnym do nieruchomości. W orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażono pogląd, który Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela, według którego "Z chwilą złożenia wniosku o ustalenie i wypłacenie odszkodowania, o którym mowa w art. 73 ust. 4 ustawy z 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, obowiązkiem organu administracji publicznej prowadzącego postępowanie jest dokładne i precyzyjne ustalenie jego przedmiotu, czyli ustalenie, jaką nieruchomość lub jej część zajętą pod drogę publiczną utracił właściciel, jaka jest jej powierzchnia i jakie należy się z tego tytułu odszkodowanie. Wniosek ten zatem jedynie inicjuje postępowanie, którego wynik jest już uzależniony od przeprowadzonych przez organ czynności i poczynionych ustaleń. Dla skuteczności wniosku o ustalenie i wypłatę odszkodowania nie jest niezbędne wskazywanie geodezyjnego oznaczenia wydzielonej i zajętej pod drogę działki, lecz wystarczy ogólniejsze określenie nieruchomości lub jej części, która została zajęta pod drogę. Wystarczające w tym zakresie jest np. wskazanie księgi wieczystej, w której nieruchomość ta jest zapisana, lub podanie nazwy ulicy bądź drogi wybudowanej na tej nieruchomości" (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, sygn. akt z dnia 5 marca 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 1655/11, LEX nr LEX nr 112613).

Z uzasadnienie decyzji organu I instancji nie wynika bowiem, że prawo własności do gruntu zajętego pod drogę publiczną nie przysługiwało wnioskodawczyni lub jej poprzednikowi prawnemu na dzień 31 grudnia 1998 r. oraz, że w konsekwencji doszło do sformułowania nieuprawnionego w wniosku o ustalenie i wypłacenie odszkodowania, o którym mowa w art. 73 ust. 4 ustawy z 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, "Jeżeli chociażby część nieruchomości zajęta jest pod drogę publiczną, to wówczas nieruchomość ta staje się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub własnością jednostek samorządu terytorialnego, oczywiście przy spełnieniu pozostałych przesłanek z art. 73 ust. 1 ustawy z 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Brak wcześniejszego wydzielenia działki nie jest przeszkodą do nabycia własności w tym trybie, bo kwestie ewidencyjne czy podziałowe czy wieczystoksięgowe, mają w tym przypadku charakter następczy" (zob. wyrok NSA z 8 maja 2014 r., sygn. akt I OSK 2671/12, LEX nr 1574659).

Nie można zgodzić się z zarzutem naruszenia art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (dalej: Konstytucji RP) z 2 kwietnia 1997 r. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że organ I instancji powinien ustalić odszkodowanie na rzecz wnioskodawcy, pomimo, że osoba ta nie legitymuje się formalnoprawnym tytułem do nieruchomości na dzień 31 grudnia 1998 r., a ponadto że brak jest innych dowodów potwierdzających, że doszło do odjęcia stronie lub jego poprzednikowi prawnemu własności nieruchomości. Odnosząc się do tego zarzutu wskazać należy, że właśnie treść art. 21 Konstytucji RP stwarza gwarancje prawnej ochrony własności oraz uznania prawa jej dziedziczenia. Zagwarantowanie prawa własności nie oznacza bynajmniej, że jest ona nienaruszalna. Mogą wszak zaistnieć sytuacje, w których niezbędna jest zmiana właściciela. Konstytucja przewiduje sytuacje tego rodzaju i dlatego nie wyklucza i nie zakazuje dokonywania wywłaszczenia mienia. Jest to dopuszczalne, o ile zostaną spełnione dwa podstawowe warunki. Pierwszy z nich to wywłaszczenie na cele publiczne, a więc podyktowane interesem publicznym. Drugi zaś warunek to wypłacenie słusznego odszkodowania.

Przysługiwanie odszkodowania powinno być rozważane przede wszystkim w ramach tych regulacji prawnych, które związane są z materialnoprawną podstawą odebrania praw do nieruchomości. Odszkodowanie za wywłaszczenie stanowi instytucję prawa administracyjnego. Stanowi jedną z form zadośćuczynienia za szkody wynikające z władczej i zgodnej z prawem działalności organów administracyjnych, a więc ze stosunku administracyjnoprawnego. (zob. T. Woś, Wywłaszczenie nieruchomości i jej zwrot, Poznań, Kluczbork 1995, s. 96).

Zdaniem Sądu, odmowa ustalenia odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę oznaczoną jako działka nr [...] z obrębu 4-09-24 na rzecz U. F. - spadkobierczyni właścicielki nieruchomości działka na [...] "[...]" jest nieuzasadniona w świetle zgromadzonego w toku postępowania administracyjnego materiału dowodowego. W literaturze zwrócono uwagę, że "Szczególna rola prawa własności w systemie prawa znajduje swój wyraz w aktach konstytucyjnych, z których większość zawiera postanowienia odnoszące się wprost do własności.

Oczywiście, w aktach konstytucyjnych pojęcie własności najczęściej występuje w jego najszerszym ujęciu, a więc w ujęciu bliskim ekonomicznemu. W ujęciu węższym występuje z reguły tam, gdzie są formułowane konstytucyjne granice ingerencji w sferę majątkowych praw obywatela (nacjonalizacja, wywłaszczenie)" (zob. W. Pańko, O prawie własności i jego współczesnych funkcjach, Katowice 1984, s. 82).

Sąd nie podziela zarzutu dotyczącego naruszenia przez organ II instancji przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 7, 77 § 1 , 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Organ II instancji dokonał wyczerpującej analizy materiału dowodowego oraz podjął wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia i załatwienia sprawy. Nie można organowi II instancji zarzucić braku rozpatrzenia sprawy w sposób wnikliwy, prawidłowy i wyczerpujący oraz dokonania błędnej interpretacji zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i sformułowania wniosków, które nie znajdują uzasadnienia w dokumentach zgromadzonych w sprawie. Organ II instancji nie naruszył w szczególności art. 7 k.p.a., zgodnie z którym w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.

Mając na uwadze, że zaskarżona decyzja podjęta została z uwzględnieniem obowiązujących przepisów prawa, a przyczyny, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne uchylenie decyzji organu I instancji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia znalazły jednoznaczny wyraz w jej uzasadnieniu, co pozostaje w zgodzie z obowiązkami organu wymienionymi w art. 107 § 1 i 3 k.p.a., skarga nie mogła zostać uwzględniona, a Sąd orzekł na mocy art. 151 p.p.s.a. jak w sentencji.