Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt III SA/Po 906/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2022-03-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 40
journal: Dz.U. 2017 poz 2222
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jedn.
article: art. 145
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Dnia 16 marca 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Górecka (spr.) Sędzia WSA Marek Sachajko Asesor sądowy WSA Piotr Ławrynowicz Protokolant: st. sekr. sąd. Karolina Walkowiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 marca 2022 roku sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2021 roku nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego poprzez umieszczenie reklamy bez zezwolenia zarządcy drogi I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] - Zarząd Dróg Miejskich w [...] z dnia [...] kwietnia 2020 r. nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych.


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

Decyzją z dnia 3 kwietnia 2020 r. wydaną na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2018r. poz 2068 ze zmianami) oraz art. 40 ust. 1, ust. 12 i ust. 13 ustawy z dnia 21 marca 1985 o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 2222) oraz przepisów określonych w §4 ust. 1 Uchwały Nr XLV/469/IV/2004 Rady Miasta Poznania z dnia 25 maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa

drogowego dróg publicznych w granicach administracyjnych miasta Poznania (Dziennik Urzędowy Województwa Wielkopolskiego z 2019r. poz. 1090 ze zmianami) działając z mocy upoważnienia Prezydenta Miasta Poznania, po rozpatrzeniu z urzędu sprawy zajęcia przez C. Sp. z o.o. w P. pasa drogowego przy ul: G. w P. poprzez umieszczenie reklamy - bez zezwolenia zarządcy drogi Naczelnik Wydziału Zarządzania i Ewidencji Dróg w P. nałożył na Spółkę karę pieniężną w kwocie: 6624,00 zł. za okres od 16.12.2019r.(data umieszczenia reklamy) do 7.01.2020r. (data ostatniego zdjęcia potwierdzającego umieszczenia reklamy w pasie drogowym).

Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 9 lutego 2021 r. utrzymało w mocy ww decyzję.

Decyzje zostały wydane w następującym stanie faktycznym:

W dniu 16.12.2019r. podczas kontroli pasa drogowego ul. [...] w P. stwierdzono zajęcie pasa drogowego poprzez umieszczenie reklamy bez wymaganego zezwolenia. Ustalono, że reklama ta stanowi własność C. Sp. z o.o. Powierzchnia reklamy została ustalona poprzez dokonanie pomiarów odbiornikiem GPS marki [...] o nr [...], posiadającym

świadectwo instrumentu z dnia 19.07.2019r. oraz dalmierzem laserowym [...]

o numerze seryjnym [...], posiadającym świadectwo wzorcowania z dnia 2.08.2019r.

W dniu 16.12.2019r. wszczęto postępowanie w sprawie, zawiadomienie o wszczęciu

postępowania zostało skutecznie doręczone Stronie w dniu 3.01.2020r.

Dodatkowe kontrole odbyły się w dniach 17, 18, 19, 23, 27, 30 grudnia 2019r. oraz 3 i 7 stycznia 2020r., podczas których potwierdzono obecność reklamy w pasie drogowym.

W trakcie postępowania Strona podniosła, że kara powinna być nałożona na właściciela przyczepy, jednak Pan M. K. widniejący w CEPiK jako właściciel przyczepy oświadczył, że sprzedał przyczepę. Nowy właściciel nie dokonał przerejestrowania pojazdu dlatego Zarząd Dróg Miejskich w P. wszczął postępowanie wobec podmiotu widniejącego na reklamach umieszczonych na przyczepie.

Wydanie decyzji zostało poprzedzone pismem z dnia 10.02.2020r. o zakończeniu

postępowania i możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, doręczone

Spółce w dniu 13.02.2020r.

Przy naliczaniu kary organ kierował się treścią art. 40 ust. 12 ustawy z dnia 21.03.1985r. o drogach publicznych, na podstawie którego zarządca drogi za zajęcie pasa drogowego wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalonej zgodnie z ust. 6 tegoż przepisu. Powołany art. 40 ust. 6 ustawy, stanowi natomiast, że opłata za zajęcie pasa drogowego stanowi iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania pasa

drogowego oraz stawki opłat za zajęcie 1 m (kw) pasa drogowego.

W sprawie zastosowano stawkę wynikającą z § 4 Uchwały Nr XL V/469/IV/2004 Rady Miasta Poznania z dnia 25.05.2004r. w wysokości 2 zł za 1 m (2)/1 dzień - w przypadku zajęcia pasa drogi powiatowej a taką jest ul. [...].

Organ stwierdził, że w sprawie zaistniała podstawa do naliczenia kary skoro przepisy

prawa przewidują taką karę za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia.

Odwołanie od ww. decyzji złożyła firma C. Sp. z o.o. zaskarżając ją w całości i wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenie co do istoty sprawy, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Odwołujący zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie:

- art. 39 ust. 3a, art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy o drogach publicznych poprzez błędne

wskazanie podmiotu zobowiązanego do uiszczenia opłaty za zajęcie pasa drogowego,

- art. 40 ust. 1 i 12 i ust. 2 pkt 3 ustawy o drogach publicznych poprzez uznanie, że na

odwołującym się ciąży obowiązek uiszczenia kary za zajęcie pasa drogowego w okresie

wskazanym w zaskarżonej decyzji, oraz bezpodstawne uznanie, że działanie odwołującego się

oznaczało umieszczenie reklamy w pasie drogowym,

- art. 28 w zw. z art. 104 § 1, art. 107 § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 4 kpa poprzez błędne

oznaczenie strony postępowania i skierowanie decyzji do podmiotu nie będącego stroną.

- naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 kpa poprzez brak wyczerpującego rozpatrzenia

zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz pominięcie przy ocenie tego

materiału dowodowego ustaleń z bazy CEPiK w zakresie właściciela pojazdu, poprzez błędną wykładnię, że i niewłaściwe zastosowanie w sprawie przepisów art. 4 pkt 23 ustawy o drogach publicznych poprzez błędne przyjęcie, że mobilna przyczepa techniczna należąca do skarżącej stanowi reklamę, poprze dowolną ocenę dowodów i przyjęciu, że pojazd nieprzerwanie zajmował pas drogowy przy ul. [...] nieprzerwanie w dniach od 16.12.2019r. do 7.01.2020r. - w odwołaniu wskazano na sprzeczność, że w decyzji organ stwierdził istnienie w dniu 7.01.2020r. reklamy w pasie drogowym a w dalszej części decyzji, że w dniu 7.01.2020r. oględziny wykazały brak reklamy.

Ponadto zarzucono naruszenie art. 7 i 77 § 1 kpa poprzez niewystarczające zebranie

i rozpatrzenie materiału dowodowego oraz pominięcie wyjaśnień skarżącej, ponieważ organ raz wskazał, że skarżąca złożyła wyjaśnienia do sprawy a w dalszej części decyzji wskazuje, że strona do dnia wydania decyzji wyjaśnień nie złożyła, a także niewystarczające zebranie i rozpoznanie materiału dowodowego m.in. poprzez brak przeprowadzenia analizy pod kątem rzeczywistego przeznaczenia przyczepy, oraz braku ustalenia czy przyczepa w ogóle posiada elementy konstrukcyjne służące do mocowania reklamy, co prowadziło do błędnego ustalenia , że odwołująca zajęła pas drogowy w celu umieszczenia reklamy.

W obszernym uzasadnieniu przedstawione zostały argumenty na poparcie przedstawionych zarzutów. Odwołująca m.in. podniosła, że w postępowaniu prowadzonym przez ZDM nie zweryfikowano czy skarżąca była związana umową z właścicielem przyczepy, kto zaparkował pojazd przy ul. [...] a także jaka była treść ewentualnego stosunku prawnego łączącego skarżącą z właścicielem pojazdu. W tych okolicznościach nie sposób uznać, że skarżąca jest osobą zajmującą pas drogowy a nie właściciel przyczepy na której reklamę umieszczono. Skarżąca zakwestionowała także okres za który obliczono karę, bowiem organ nie udowodnił, że pozostawała ona w tym samym miejscu przez cały czas.

W końcowej części uzasadnienia odwołania zostało wyjaśnione, że osoby współpracujące w ramach struktury organizacyjnej skarżącej mieszkają i pracują w okolicy ul. [...] i traktowały to miejsce jako zwyczajowe parkowanie swoich pojazdów, gdzie parkowane są również inne użytkowane przez skarżącą pojazdy od 3 lat. Parkowanie nie odbywało się w celach reklamowych tylko użytkowych , czyli w miejscach w których skarżąca funkcjonuje na co dzień i w których te pojazdy są jej potrzebne do dalszego przemieszczania.

W odwołaniu zawarta została prośba o pozostawienie do zapłaty stawki podstawowej czyli kwoty 662,40 zł i nie stosowanie stawki karnej, ponieważ jest to nadużycie.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie uznało podnoszonych w uzasadnieniu zarzutów. Stwierdziło, że z akt sprawy wynika, że zajęcie pasa drogowego nastąpiło bez zezwolenia Zarządu Dróg Miejskich w P. w którego dyspozycji pozostaje ten teren. Przyczepa zawierająca treści reklamowe znajdowała się przez wymieniony w decyzji czas w pasie drogi o czym świadczy m.in. załączony do akt I instancji materiał fotograficzny i protokoły kontroli pasa drogowego. W ocenie Kolegium dla rozstrzygnięcia sprawy nie ma znaczenia budowa przyczepy, czy materialna forma reklamy. Z fotografii wynika, że cała przyczepa pokryta jest treściami reklamowymi i organ I instancji prawidłowo potraktował ją jako reklamę.

Według organu odwoławczego reklama pozostawała w pasie drogowym przez okres ciągły i nie miało to charakteru parkowania .

Z akt sprawy wynika, że przyczepa - nośnik reklamy pozostawała w pasie drogi

od daty pierwszych oględzin w dniu 16.12.2019r. do dnia 7.01.2020r. - data ostatniego zdjęcia potwierdzającego obecność przyczepy w pasie drogowym.

Fotografie obrazujące umieszczenie przyczepy w pasie drogowym uł. G. zostały także wykonane w dniach: 17 grudnia (karta 33-34 akt), 18 grudnia (karta 37-38 akt), 19 grudnia (karta nr 40 akt), 23 grudnia (karta 44-45 akt), 27 grudnia (karta 47-49 akt) oraz 30 grudnia 2019r. (karta 51-52 akt). Następne pochodzą z dnia 3 stycznia (karta 54-55) i 7 stycznia 2020r. (karta 58-59). Fotografie zostały wykonane w taki sposób, że występują na nich charakterystyczne elementy ulicy, które wskazują jednoznacznie na to, że pojazd (przyczepa) nie był w tym okresie przemieszczany, wobec tego ustalenie okresu zajęcia pasa drogowego od 16.12.2019r. do 7.01.2020r. było uzasadnione. Nie można tego traktować jako

normalnego parkowania pojazdu.

Fakt umieszczenia reklamy w pasie drogowym drogi powiatowej ul. [...]

w P. wynika również, zdaniem organu odwoławczego , z mapy (podkładu geodezyjnego) załączonego do akt sprawy.

Osoba uprawniona zaznaczyła na niej pas drogowy i miejsce umieszczenia na nim

przedmiotowego nośnika reklamy.

W ocenie Kolegium zgromadzony w aktach materiał dowodowy był wystarczający

do stwierdzenia, że w opisanym okresie doszło do zajęcia pasa drogowego przez nośnik reklamowy.

Organ odwoławczy powołał przepis art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych i stwierdził, że konsekwencją zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia jest kara pieniężna nakładana przez zarządcę drogi w trybie art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych.

Powołany wyżej przepis art. 40 ust. 12 nakłada na zarządcę drogi obowiązek

wymierzenia, w formie decyzji administracyjnej, kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6.

Przepis ten odwołuje się do zasad naliczania opłat za zajęcie pasa drogowego - w myśl art. 40 ust. 6 ww. ustawy, opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 3, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego albo powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 m

pasa drogowego. Stawka podana przy naliczeniu przedmiotowej kary wynika z uchwały

Nr XLV/469/IV/2004 z dnia 25.05.2004r. Rady Miasta Poznania z dnia 25 maja 2004 r. Z ustaleń ZDM wynika, że poprzednim właścicielem pojazdu był Pan M. K.. Pan M. K. w dniu 18.10.2019r. złożył wyjaśnienia, według których, pojazd zbył w 2017r. Pani A. G. z firmy E. , działającej w S. i P., adres siedziby w P. ul. [...].

Nowy właściciel nie przerejestrował pojazdu.

W sytuacji, gdy reklama zamieszczona jest na przyczepie, karę pieniężną nakłada się co do zasady na właściciela przyczepy. Nie jest jednak wykluczona sytuacja, w której przyczepa zajmująca pas drogowy pozostaje we władaniu innej niż jej właściciel osoby.

Kolegium nie dopatrzyło się naruszenia prawa materialnego oraz prawa procesowego, które miałoby wpływ na wynik postępowania.

Skargę na ww decyzję SKO w P. z dnia 09 lutego 2021 r. złożyła Spółka C. sp. z o.o. w P. .

Przedmiotowej decyzji w zarzucono naruszenie:

1. przepisów prawa procesowego, mające istotny wpływ na wynik sprawy:

1.1. aj:t. 7, art. 12 , art. 77 § 1, art. 80 i 107 k.p.a. , poprzez:

- niewłaściwą i dowolną ocenę przez organ II instancji zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i w konsekwencji błędne uznanie, że podmiotem legitymowanym jest skarżąca,

- uznanie, że samochód służbowy wykorzystywany do prowadzenia działalności gospodarczej o charakterze gastronomicznym również na dowóz oraz świadczenie usług o charakterze cateringowym jest reklamą w świetle przepisu art. 4 pkt 23 u.d.p.;

- uznanie, że przedmiotowy samochód wraz z przyczepką znajdowały się w tym samym miejscu w pasie drogowym każdego dnia w okresie objętym zaskarżoną decyzją, podczas gdy okoliczność taka nie znajduje uzasadnienia w materiale dowodowym,

- uznanie, że przez wszystkie dni wskazane w zaskarżonej decyzji samochód z przyczepką były zaparkowane w pasie drogowym i znajdowały się dokładnie w tym samym miejscu;

- uznanie, że powierzchnia zajęta przez pojazd wraz z przyczepką oraz zakwalifikowana jako reklama wynosiła 39,48 m2, podczas gdy powierzchnia w ostateczności winna być ustalona w oparciu o rzut poziomy zajętego pasa drogowego, albowiem pojazd z przyczepką nie wyczerpywał

przesłanek reklamy określonej w art. 4 pkt 23 u.d.p.,

1.2. art. 15 k.p.a. poprzez nierozstrzygnięci ponownie merytorycznie sprawy, a jedynie odniesienie się do niektórych argumentów podniesionych w odwołaniu od decyzji;

1.3. art. 8k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób nie budzący zaufania do władzy publicznej, a także poprzez tożsame traktowanie samochodu służbowego służącego wykonaniu działalności gospodarczej o charakterze gastronomicznej, w tym cateringowej, to jest innej niż działalność reklamowa oraz pojazdów służących wykonaniu działalności gospodarczej o charakterze bezpośrednio reklamowym i czerpiącym z tego tytułu jedyne przychody, poprzez odmienne rozstrzyganie spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym.

1.4. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w sytuacji gdy w niniejszej sprawie zachodziły przesłanki do uchylenia decyzji administracyjnej organu I instancji,

1.5. art. 189f k.p.a. poprzez jego niewłaściwą wykładnię i niezastosowanie, w następstwie czego nie doszło do odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestania na pouczeniu;

1.6. art. 84 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego z udziałem biegłego z zakresu geodezji, który mógłby dokonać pomiaru powierzchni rzeczywiście zajętej przez samochód z przyczepą, ustalić przebieg granicy pasa drogowego oraz wskazać jak względem

granicy pasa drogowego usytuowany był pojazd z przyczepką,

2. Przepisów prawa materialnego:

2.1. art. 40 ust. 12 u.d.p. poprzez jego błędną wykładnię i zastosowanie w sposób determinujący rozstrzygnięcie rozprawy, podczas gdy skarżąca nie była zobligowana do uzyskania zezwolenia zarządcy drogi, gdyż nie zajęła pasa drogowego w celu umieszczenia reklamy,

2.2. art. 4 pkt 23 u.d.p. w zw. w art 40 ust 2 pkt 3 u.d.p. w zw. z art 40 ust 12 u.d.p. poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, iż samochód z przyczepką służący prowadzeniu działalności gospodarczej pełni funkcję wyłącznie reklamową i w takim celu został umieszczony w pasie drogowym, dodatkowo organ pominął, że przyczepa samochodowa jest również pojazdem, co wynika wprost z art. 2 pkt 50 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r, - Prawo o ruchu drogowym, który stanowi, że przyczepa co pojazd bez silnika, przystosowany do łączenia go z innym pojazdem. Zatem

zaparkowanie przyczepy powinno zostać uznane przez organy za zgodne z przeznaczeniem korzystanie z drogi publicznej, o jakiej mowa w art. 1 u.d.p.,

2.3. art. 40 ust óil2u.d.p. w zw. art 81a § 1 k.p.a., poprzez błędne obliczenie wysokości kary w przyjętym przez organy stanie faktycznym, polegające na nieuprawnionym obliczeniu powierzchni obiektu mającego stanowić reklamę, podczas gdy uwzględnieniu podlegać powinna wyłącznie faktyczna powierzchnia rzekomej reklamy (indywidualnego oznaczenia konkretnego podmiotu).

Skarżąca Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji .

W uzasadnieniu skargi skarżąca zarzucała organom, że wymierzając skarżącej karę oparły się wyłącznie na oświadczenia M. K., iż pojazd został zbyty A. G. z firmy E. S. H. nie wyjaśniając przy tym dlaczego organ nie zweryfikował nawet firmy w Krajowym Rejestrze Sądowym bądź

CEPiG — nie istnieje podmiot, który prowadziłby działalność gospodarczą pod taką firmą. Organ nie wyjaśnił również w jaki sposób powiązał skarżącą ze wspomnianą firmą. W uzasadnieniach decyzji organów administracji brak jest na ten temat rozważań , organ nie przeprowadził żadnych dowodów na tę okoliczność, nawet nie próbując przesłuchać stronę skarżącą. Tym samym organ nie ustalił w przekonujący sposób, jaki podmiot faktycznie jest odpowiedzialny za zarzucany delikt administracyjny a ciężar dowodu w tym zakresie ciąży na organie administracji.

Odpowiedzialność administracyjna za zajęcie pasa drogowego powinna bowiem obciążać podmiot, który faktycznie zajął pas drogowy bez zezwolenia, a do wymierzenia kary pieniężnej istotne jest, kto dokonał faktycznego zajęcia pasa drogowego na cele niezwiązane z ruchem drogowym, bez uzyskania zezwolenia, o

którym mowa w art. 40 ust. 1 12 u.d.p.

Skarżąca nadto twierdziła, że samochód wraz z przyczepką służy skarżącej spółce do celów prowadzenia działalności gastronomicznej, w tym z dowozem zamówionych posiłków do klienta oraz świadczeniem usług o charakterze cateringowym i nie wymagał zezwolenia na zajęcie pasa drogowego bo nie wyczerpuje pojęcia "reklamy" na gruncie ustawy o drogach publicznych.

Organ błędnie przypisał funkcję wyłącznie reklamową samochodowi z przyczepką, które na swojej powierzchni zawierały znak słowno – graficzny związany z prowadzoną działalnością gospodarczą przez skarżącą. Samochód z przyczepką są dostosowane do przewozu posiłków i taką działalność czy też funkcję w istocie niezmiennie realizował i w dalszym ciągu realizuje. To, że na pojeździe widniała też reklama, nie może rzutować na fakt, że pojazd z przyczepką służył do wykonywania działalności gastronomicznej przez skarżącą.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko i argumentację podaną w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2020 poz. 137 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art.1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracyjnej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne na co wskazuje treść art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr `153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.), w tym także na decyzje wydawane w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie bez zezwolenia zarządcy drogi pasa drogowego.

Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno decyzji administracyjnych uchybiających prawu materialnemu, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 §1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), jak też rozstrzygnięć dotkniętych wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. b), a także wydanego bez zachowania reguł postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Podkreślenia wymaga, że wojewódzkie sądy administracyjne nie zastępują organów administracji publicznej i nie prowadzą postępowania dowodowego we własnym zakresie. Należy również podkreślić, że Sąd nie ocenia zaskarżonej decyzji z punktu widzenia jej celowości czy słuszności.

Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji należy ocenić, czy decyzja nie została wydana zgodnie z normami prawa procesowego .

W rozpatrywanym przypadku Sąd dopatrzył się naruszeń, które dawałyby podstawę do wyeliminowania zaskarżonego orzeczenia z obrotu prawnego.

Oceniając prawidłowość wydanych decyzji należy, w pierwszej kolejności ocenić, czy ich wydanie zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem. Uchybienie przepisom procesowym rzutuje bowiem na prawidłowość stanu faktycznego, a tylko należycie ustalony stan faktyczny sprawy pozwala ocenić zasadność zastosowania konkretnych norm prawa materialnego. W tym miejscu należy zauważyć, iż nie każde naruszenie przepisów procesowych skutkuje uwzględnieniem zarzutów skargi, a jedynie takie naruszenie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W szczególności Sąd bada, czy postępowanie przeprowadzono zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, obligującej do podejmowania wszelkich niezbędnych działań w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy zgodnie z art. 7 k.p.a., czy dowody oceniono zgodnie z zasadą swobodnej oceny (art. 80).

Tym regułom organy uchybiły. Organy administracji publicznej przed wydaniem decyzji umożliwiły stronie skarżącej wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszenie żądań, realizując w ten sposób prawo skarżącego do czynnego udziału w postępowaniu i dając możliwość zajęcia końcowego stanowiska w sprawie będącej przedmiotem rozstrzygnięcia. Strona skorzystała z takiej możliwości i złożyła wyjaśnienia.

Podkreślenia wymaga, iż organ II instancji powielił stanowisko organu I instancji i pomimo zgłoszonych przez stronę w odwołaniu zarzutów odnoszących się do twierdzeń o braku podmiotowej odpowiedzialności strony, nie przeprowadził postępowania poprzestając na ustaleniach organu I instancji. W ocenie Sądu ustalenia organu I instancji co do podmiotu odpowiedzialnego za zajęcie pasa drogowego na reklamę bez zgody zarządcy drogi opierające się wyłącznie na oświadczeniu złożonym drogą mailową (k. 60 akt adm.) jest niewystarczające w świetle zaprzeczenia dokonanego przez stronę skarżącą. W istocie nałożenie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi wymaga od organu dokonania ustaleń co do podmiotu , który pas ten zajmuje . Skoro organ sięga po karę to na nim spoczywa ciężar dowodzenia. W tym przypadku organ winien poczynić ustalenia co do osoby odpowiedzialnej . Tymczasem organ oparł się wyłącznie na informacji mailowej przesłanej przez osobę podpisaną jako M. K.. Także nie jest wiadomym , biorąc pod uwagę treść maila z 18.10.2019.r. na jakiej podstawie organ uznał, że podmiotem zobowiązanym do zapłaty jest skarżąca spółka.

W ocenie Sądu brak jest ustaleń organu w tym zakresie jak i zgromadzony materiał dowodowy nie daje podstaw do sformułowania twierdzeń o odpowiedzialności w tym zakresie skarżącej spółki. Organ winien przesłuchać osobę podpisaną pod treścią maila oraz A. G., Prezes skarżącej Spółki w celu ustalenia do kogo należała przedmiotowa przyczepa w okresie, którego sprawa dotyczy bowiem z treści maila wynika, że sprzedano ją osobie fizycznej zaś karę przedmiotową organ nałożył na osobę prawną. Brak jest wyjaśnienia a także dowodów, w oparciu, o które Sąd mógłby dokonać oceny prawidłowości ustaleń faktycznych dokonanych przez organ.

Organy obu instancji uchybiły regułom procesowym przy ustalaniu podmiotu odpowiedzialnego za umieszczenie reklamy w pasie ruchu drogowego.

W pozostałym zakresie, w ocenie Sądu, organy zadziałały prawidłowo.

Fakt umieszczenia reklamy w pasie drogowym drogi powiatowej - ul. [...] w P. został udokumentowany wyciągiem z mapy zasadniczej z zaznaczonym pasem drogowym oraz miejscem posadowienia nośnika reklamowego. W aktach sprawy znajduje się wyciąg z mapy zasadniczej, na której uprawniony pracownik organu I instancji naniósł kolorem zielonym pas drogowy - ul. [...] w P. oraz czerwonym miejsce posadowienia reklamy. Przede wszystkim jednak w aktach sprawy znajduje się dokumentacja zdjęciowa i na każdym zdjęciu przyczepa zawierająca reklamę znajduje się w tym samym miejscu. Niezasadne są zatem zarzuty skarżącej dotyczące naruszeń postępowania dowodowego w tym zakresie.

Sąd stwierdza, że sposób ekspozycji reklamy nie ma żadnego znaczenia. Reklama ta była widoczna dla użytkowników drogi i spełniała swój cel (informowała odbiorców o wydarzeniu jakim był maraton grillowania, nazwie firmy).

Przedmiotowa reklama spełnia także znamiona art. 4 pkt 23 ustawy o drogach publicznych, zgodnie z którym reklamą jest nośnik informacji wizualnej w jakiejkolwiek materialnej formie wraz z elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, umieszczony w polu widzenia użytkowników drogi, co oznacza, że przyczepka samochodowa oklejona treścią reklamową umieszczona w pasie drogowym - ul. [...] w P. mieści się w tej definicji.

W przepisach tej ustawy ustawodawca zdefiniował pojęcie pasa drogowego. Pasem drogowym jest wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą - (art. 4 pkt. 1). Umieszczanie w tym miejscu reklam jest zabronione, w sytuacji braku zgody od ZDM - zarządcy drogi.

Zgodnie z art. 40 ust. 1 u.d.p. zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. Zezwolenie to dotyczy m.in. umieszczania w pasie drogowym reklam (art. 40 ust. 2 pkt 3 u.d.p.). W myśl art. 4 pkt 23 u.d.p. reklamą jest nośnik informacji wizualnej w jakiejkolwiek materialnej formie wraz z elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, umieszczony w polu widzenia użytkowników drogi, niebędący znakiem w rozumieniu przepisów o znakach i sygnałach lub znakiem informującym o obiektach użyteczności publicznej ustawionym przez gminę. Zgodnie z art. 40 ust. 3 u.d.p. za zajęcie pasa drogowego w powyższy sposób pobiera się opłatę. Opłatę tę ustala w drodze decyzji administracyjnej właściwy zarządca drogi przy udzielaniu zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Jej wysokość stanowi iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 m˛ pasa drogowego (art. 40 ust. 6 i 11 u.d.p.). Wysokość stawek za zajęcie 1 m˛ pasa drogowego ustala organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, w drodze uchwały, z tym że stawka opłaty za zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia reklamy nie może przekroczyć 10 zł za jeden dzień zajmowania pasa drogowego (art. 40 ust. 8 u.d.p.). W przypadku zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty.

W ocenie Sądu organy prawidłowo zastosowały powyższe przepisy. Na podstawie delegacji ustawowej, Rada Miasta Poznania uchwałą Nr XLV/469/lV/2004 z dnia 25 maja 2004 r. ustaliła wysokość opłat za zajęcie pasa drogowego, przewidując dla drogi powiatowej, jaką jest ul. [...], stawkę 2,00 zł/1m2 za każdy dzień. W ocenie Sądu nie może bowiem budzić wątpliwości, że jeżeli reklama umieszczona na przyczepce , zajmująca pas drogowy, stanowi dla jej odbiorców informację o wydarzeniu, które ma się odbyć i rodzaju działalności gospodarczej podanej tam firmy, to ma na celu rozpowszechnianie danego produktu, i tym samym zwiększenie liczby odbiorców. Tak więc stosownie do przywołanego przepisu art. 4 pkt 23 ustawy o drogach, oklejona tymi informacjami przyczepka będzie stanowiła reklamę i jej właściciel obowiązany będzie uzyskać zezwolenie jak wymaga tego art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 ustawy o drogach. Mając powyższe na uwadze nie można zgodzić się z zarzutem spółki, że sporna przyczepka nie stanowi reklamy treści na niej naniesionych bowiem służy wyłącznie do przewożenia posiłków, i związana jest wyłącznie z działalnością gospodarczą o charakterze gastronomicznym, w tym cateringową usługą bo zawarte na niej treści reklamują wydarzenie też kulinarne, a także nazwę firmy i promują jej działalność. Zważyć należy i to, że przyczepka z oklejoną informacją oraz banerem stała we wskazanym przez organ miejscu kilka dni i w tym czasie nie służyła do wykonywania działalności opisanej przez skarżącą , o czym świadczy to, że powietrze z opony było w tym czasie spuszczone.

O tym co jest reklamą, decyduje przepis ustawy o drogach publicznych zawierającej definicję legalną tego pojęcia jako, cyt. "nośnik informacji wizualnej w jakiejkolwiek materialnej formie wraz z elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami". Tak więc jej istota zawiera się w kierowanych na zewnątrz treściach podanych w dowolnej wizualnej formie, a nie w rodzaju konstrukcji, na której treści są prezentowane. Innymi słowy na pojęcie reklamy składa się nie tylko sam nośnik informacji (plakat, tablica jedno bądź dwustronna), ale i konstrukcja metalowa, bądź - co miało miejsce w niniejszej sprawie – przyczepa (w istocie służąca jako konstrukcja metalowa), na której reklama została umieszczona.

Wskazania nadto wymaga, iż o ile przepisy o drogach publicznych nie zakazują parkowania pojazdów w szerokim tego słowa znaczeniu w pasie drogowym w miejscach do tego przeznaczonych, o tyle przepisy tejże ustawy nakazują uzyskanie przez podmiot, który chce na takim pojeździe parkującym umieścić reklamę, zezwolenia podlegającego opłacie (art. 40 ust. 1 i 2 pkt 3 u.d.p.). Gdyby zatem osoba chciała przedmiotową przyczepkę jedynie zaparkować, tak aby nie stanowiła ona jednocześnie nośnika reklamowego, to na ten czas bezopornie powinna reklamę zdemontować lub zasłonić. Parking ogólnodostępny umożliwia pozostawienie na nim pojazdu, gdy następuje przerwa w ruchu drogowym. Przeznaczeniem parkingu nie jest jednak umieszczanie w nim reklam. W takiej sytuacji jak już wcześniej Sąd wskazał wymagane jest uzyskanie od zarządcy drogi zezwolenia, a jego brak jest podstawą do obligatoryjnego wymierzenia przez właściwy organ administracji publicznej kary pieniężnej z mocy art. 40 ust. 12 pkt 1 powołanego aktu prawnego. Kategoryczna wymowa wymienionych wyżej przepisów nie może być obchodzona tylko ze względu na to, że reklama umieszczona w pasie drogowym zainstalowana została na lawecie.

Nadto wyjaśnienia wymaga, że w orzecznictwie sądów administracyjnych rozstrzygane były już podobne sprawy w kontekście ustalania podmiotu odpowiedzialnego za zajęcie pasa ruchu drogowego. Przyjęto, że w sytuacji, gdy reklama zamieszczona jest na przyczepie, karę pieniężną nakłada się co do zasady na właściciela przyczepy (por. wyrok WSA w Gliwicach z 19 maja 2010 r., sygn. akt II SA/Gl 57/10). NSA w składzie rozpoznającym sprawę o sygnaturze II GSK 693/10 zaznaczył jednak, że nie jest wykluczona sytuacja, w której przyczepa zajmująca pas drogowy pozostaje we władaniu innej niż jej właściciel osoby, na podstawie określonego stosunku prawnego (np. umowy cywilnoprawnej). Nie można wówczas wykluczyć, że podmiotem zobowiązanym do zapłaty kary pieniężnej powinna być osoba władająca przyczepą, a nie jej właściciel.

W rozpoznawanej sprawie, zdaniem Sądu orzekającego, organ winien takie ustalenia poczynić odnośnie podmiotu zobowiązanego do zapłaty kary bowiem zebrany materiał dowodowy jest niewystarczający do stwierdzenia, że podmiotem tym jest skarżąca spółka, na co zwrócono uwagę we wcześniejszej części uzasadnienia.

Ponownie rozpatrując sprawę organ uwzględni powyższe uwagi.

Z tych też względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzeczono jak w pkt. I sentencji. o kosztach postanowiono na podstawie art. 200 p.p.s.a. w pkt. II sentencji.