Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1007/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-11-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6151 Lokalizacja dróg i autostrad
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 135 141  par. 4, 147 par. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Hauser ( spr.) Sędziowie sędzia NSA Jerzy Bujko sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Protokolant Krzysztof Tomaszewski po rozpoznaniu w dniu 16 listopada 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej P. i I. K., A. i A. K. i Z. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 listopada 2009 r. sygn. akt IV SA/Wa 1528/08 w sprawie ze skarg P. Ć. i innych na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji drogi krajowej oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 16 listopada 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej jako: WSA) po rozpoznaniu sprawy ze skarg P. Ć. i innych na decyzję Ministra Infrastruktury (dalej jako: MI) z dnia [...] czerwca 2008 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji drogi krajowej: I) stwierdził wydanie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Wojewody Wielkopolskiego (dalej jako: wojewoda) z dnia [...] stycznia 2008 r., nr [...] z naruszeniem prawa w części, w której obie decyzje dotyczą ustalenia wymagań powiązania projektowanej drogi krajowej S11 z drogami (pkt II. decyzji wojewody z [...] stycznia 2009 r.) w zakresie węzła typu WA "Złotkowo" z drogą krajową nr 11 Poznań - Koszalin, węzła typu WA "Swadzim" z drogą krajową nr 92 Poznań - Świecko, węzła typu WA "Zakrzewo" z drogą wojewódzką nr 307 Poznań - Buk, przejazdu drogowego na skrzyżowaniu z drogą powiatową nr 2400P Złotkowo - Tarnowo Podgórne, przejazdu drogowego na skrzyżowaniu z drogą powiatową nr 2424P Poznań - Sobota, węzła typu WB "Rokietnica" z drogą gminną ul. Poznańska w m. Starzyny - "Trakt Napoleoński"; II) oddalił skargi w pozostałym zakresie; III) umorzył postępowanie sądowe wszczęte ze skarg B. K., S. K., P. K. i R. K.; IV) zwrócił ze środków budżetowych WSA na rzecz skarżących B. K. i S. K. kwotę 250 złotych stanowiącą połowę uiszczonego wpisu sądowego; V) zwrócił ze środków budżetowych WSA na rzecz skarżącego P. K. kwotę 250 złotych stanowiącą połowę uiszczonego wpisu sądowego; VI) zwrócił ze środków budżetowych WSA w Warszawie na rzecz skarżącego Ryszarda Kaczmarka kwotę 250 złotych stanowiącą połowę uiszczonego wpisu sądowego.

W uzasadnieniu wskazano, że zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r., nr [...] po rozpatrzeniu odwołań od decyzji wojewody nr [...], znak [...] z dnia [...] stycznia 2008 r. o ustaleniu lokalizacji dla inwestycji: budowa Zachodniej Obwodnicy miasta Poznania w ciągu drogi krajowej nr S11 na odcinku Złotkowo - autostrada A2 i w ciągu drogi krajowej nr S5 w rejonie węzła "Głuchowo" autostrady A2 w gminach Suchy Las, Dopiewo, Komorniki, Tarnowo Podgórne, Rokietnica, powiat poznański i miasto Poznań, uchylił zaskarżoną decyzję - w części dotyczącej działki ewidencyjnej nr 290 w obrębie nr 7 Napachanie ark. 1 gmina Rokietnica, działki ewidencyjnej nr 154 w obrębie nr 4 Kobylniki ark. 1 gmina Rokietnica i działek ewidencyjnych nr 44/3 i nr 44/10 w obrębie Dąbrowa ark. 1 gmina Dopiewo poprzez: uchylenie rysunku nr 02-02 mapy przedstawiającej proponowany przebieg drogi w załączniku graficznym nr 1 zaskarżonej decyzji i uchylenie arkuszy nr 10 i nr 11 mapy z projektem podziałów oraz wykazów zmian gruntowych w częściach dotyczących ww. działek, uchylenie arkusza nr 18 mapy z projektem podziałów oraz wykazów zmian gruntowych w części dotyczącej działek ewidencyjnych nr 44/3 i nr 44/10 w obrębie Dąbrowa ark. 1 gmina Dopiewo w załączniku nr 2 do decyzji organu I instancji, uchylenie rysunku nr 02-04 mapy przedstawiającej proponowany przebieg drogi w załączniku nr 1 do decyzji organu I instancji - i orzekł co do istoty sprawy w tym zakresie, a w pozostałym zakresie utrzymał w mocy decyzję wojewody.

Skargę do WSA na ww. decyzję MI wnieśli P. Ć. i inni, wskazując na naruszenie art. 2, art. 8, art. 9, art. 21 ust. 2, art. 31 ust. 3, art. 32 i art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r., nr 78, poz. 483 ze zmianami - dalej jako: Konstytucja), art. 112 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity: Dz. U. z 2004 r., nr 261, poz. 2603 ze zmianami - dalej jako: ugn), "Europejskiej Konwencji Praw Człowieka a w szczególności protokołu nr 1 o ochronie własności prywatnej, poprzez wywołanie w stosunku do właścicieli nieruchomości objętych zaskarżoną decyzją skutku równoznacznego z wywłaszczeniem - bez słusznego odszkodowania"; art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2003 r., nr 80 poz. 721 ze zmianami - dalej jako: uszp) oraz art. 7 ustawy z dnia 1[...] czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zmianami - dalej jako: kpa) poprzez jego błędną wykładnię; art. 5 ust. 1 pkt 4 uszp oraz art. 7 kpa poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż dwustronicowy załącznik nr 3 do wniosku Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad (dalej jako: GDDKiA) stanowi określenie zmian w dotychczasowej strukturze zagospodarowania terenu; § 55 ust. 2 i § 80 ust. 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r., nr 43, poz. 430 - dalej jako: rozporządzenie) w związku z art. 7, art. 8 i art. 12 § 1 kpa poprzez utrzymanie w mocy punktu II decyzji wojewody określającego rodzaje i typy powiązań planowanej drogi z innymi drogami publicznymi w sposób sprzeczny z powołanymi przepisami ww. rozporządzenia; art. 7 ust. 1 pkt 4 uszp oraz art. 7 kpa poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż samo przepisanie do decyzji administracyjnej kilku przepisów owej ustawy stanowi wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich; art. 107 § 1 w związku z art. 8 kpa poprzez brak oznaczenia w decyzji jej adresatów - stron postępowania; art. 107 § 1 i § 3 w związku z art. 8 i art. 9 kpa poprzez brak wskazania przez organ w podstawie prawnej decyzji oraz w jej uzasadnieniu prawnym, jak i w obwieszczeniu o wszczęciu postępowania, miejsca publikacji aktów prawnych innych niż tekst pierwotny lub jednolity powoływanego aktu prawnego; art. 107 § 3 w związku z art. 8 kpa poprzez przyjęcie, iż art. 7 ust. 1 uszp jako lex specialis w stosunku do art. 107 § 3 kpa wyłącza obowiązek sporządzenia przez organ I instancji uzasadnienia faktycznego decyzji tj. jednoznacznego wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej; art. 7, art. 8 i art. 12 § 1 kpa poprzez utrzymanie w mocy decyzji trwale niewykonalnej od chwili jej wydania - z uwagi na fakt, iż decyzja wojewody w punkcie II. z jednej strony obligowała inwestora do zaprojektowania powiązań planowanej drogi z innymi drogami publicznymi w sposób zgodny z prawem, a w szczególności z powołanym wyżej rozporządzeniem, z drugiej zaś strony ta sama decyzja nakazała temuż inwestorowi zaprojektowanie powiązań drogowych w określony sposób - sprzeczny z tym właśnie rozporządzeniem; art. 17 ust. 1 i 2 uszp w związku z art. 107 § 3 kpa poprzez przyjęcie, iż w decyzji organu I instancji wykazano istnienie interesu społecznego bądź gospodarczego oraz niezbędności nadania tego rygoru dla wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w niniejszej sprawie - uzasadniających nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności; art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 § 1, art. 15, art. 28, art. 40 § 1, art. 49, art. 61 § 4, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80, art. 104 § 2, art. 107 § 3, art. 134, art. 136 oraz art. 139 kpa; art. 5 ust. 1 pkt 3 i art. 10 uszp; art. 5a pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2006 r., nr 156, poz. 1118 ze zmianami - dalej jako: pb); § 3 ust. 1, § 6 ust. 1 pkt 1, § 6 ust. 2, § 7 ust. 1 pkt 4, § 14 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości (Dz. U. z 2004 r., nr 268, poz. 2663 ze zmianami); art. 97 ust. 1a pkt 5 ugn; art. 8 i art. 9 kpa wobec niewystarczającego informowania stron o okolicznościach prawnych i faktycznych sprawy poprzez niedoręczenie decyzji z załącznikami i dokonanie samowolnie pomiaru przez geodetę działki nr 145 w Zakrzewie i w jego wyniku dokonując pomniejszenia jej powierzchni o 0,0310 ha; art. 7 kpa poprzez niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, błędne przyjęcie że wojewoda nie mógł skontrolować prawidłowości ustaleń zawartych w materiałach Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej (dalej jako: PODGiK); art. 107 i art. 11 kpa poprzez niewłaściwe sformułowanie uzasadnienia faktycznego; art. 77 kpa poprzez naruszenie obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego i wreszcie art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jednolity: Dz. U. z 2008 r., nr 25, poz. 150 ze zmianami) oraz "art. 4 p. 2 i p. 4

dyrektywy Unii Europejskiej Nr 79/409/EWG z dnia 2.04.1979 r." z powodu przejścia Obwodnicy Zachodniej Poznania S-11 przez Obszar Natura 2000 w Dolinie Rzeki "Samica Kierska"; a także brak odniesienia się do kwestii wyznaczenia pasa ochronnego, w obrębie którego będzie obowiązywał zakaz zabudowy; brak rozpoznania zarzutów odwołania i wreszcie brak w decyzji środowiskowej opinii Ministra Środowiska, ponieważ została uchylona wyrokiem WSA, IV SA/Wa 1986/07. W uzasadnieniu skarg rozwinięto treść zgłoszonych zarzutów oraz wskazano szczegółową ich argumentację mającą przemawiać za uchyleniem decyzji organów obu instancji.

W odpowiedzi na skargi MI wniósł o ich oddalenie, powołując motywy zaskarżonej decyzji.

Pismami z dnia 7 października 2009 r., B. i S. K., P. K. i R. K. cofnęli skargi i wnieśli o zwrot połowy wniesionego wpisu od skargi.

Na rozprawie w dniu 28 października 2009 r. P. Ć. stwierdził, że projekt lokalizacji drogi i podziału nieruchomości sporządzono na mapie ewidencyjnej, a nie na mapie zasadniczej. Skutkiem decyzji organu odwoławczego pozbawiono go dojazdu do jego nieruchomości, pozostawiając jedynie dojazd o szerokości 1,5 metra. Pełnomocnik skarżących oświadczył, iż pracę projektową prowadzono na mapach ewidencyjnych a nie zasadniczych i podniósł okoliczność prowadzenia robót budowlanych związanych z inwestycją drogową na działce państwa P. pomimo nieuwzględnienia ich działek w decyzji lokalizacyjnej - co potwierdza, iż projekt sporządzony na podstawie mapy ewidencyjnej nie uwzględnia aktualnego stanu ewidencyjnego i własnościowego oraz istniejącej zabudowy. Jednocześnie A. K. wskazał, iż mapy przyjęte do opracowania dokumentacji projektowej i podziałowej nie uwzględniają aktualnego stanu zagospodarowania nieruchomości od około 11 lat, co potwierdził P. K.. Pełnomocnik organu oświadczył, iż przedmiotem opracowań projektowych były mapy wydane przez stosowne organy z właściwymi dla nich klauzulami korzystającymi z domniemania legalności. Organ orzekający nie może po wydaniu decyzji lokalizacyjnej uwzględniać, dla oceny jej prawidłowości, okoliczności późniejszych związanych z dokumentacją projektową do celów budowlanych. Kwestia uciążliwości inwestycji dla nieruchomości sąsiednich oraz konkretne rozwiązania techniczne inwestycji nie są zaś przedmiotem decyzji lokalizacyjnej lecz rozstrzygane są w pozwoleniach na budowę.

W zaskarżonym wyroku WSA wskazał, że zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji należało przypisać wadę rażącego naruszenia prawa, ale tylko w części, w której obie decyzje dotyczą ustalenia wymagań powiązania projektowanej drogi krajowej S 11 z innymi drogami w takim zakresie, w jakim określono to w pkt I wyroku WSA. Zgodnie bowiem z art. 7 ust. 1 pkt 1 uszp o treści obowiązującej przy wydawaniu decyzji organu I instancji - decyzja o ustaleniu lokalizacji drogi zawiera w szczególności wymagania dotyczące powiązania drogi z innymi drogami publicznymi, z określeniem ich kategorii. Z powołanej ustawy nie wynika, na czym polega określenie wymagań owego powiązania projektowanej drogi z innymi drogami publicznymi. Nie ulega jednak wątpliwości, iż określenie tych wymagań rzutuje w konsekwencji na określenie przebiegu linii rozgraniczających projektowanej drogi mających uwzględniać terytorialny zasięg niezbędnego terenu potrzebnego do zrealizowania omawianych powiązań projektowanej drogi z innymi drogami publicznymi. Zdaniem WSA, w tym znaczeniu ustawowe pojęcie wymagań dotyczących powiązania projektowanej drogi z innymi drogami należy odnieść do wymagań technicznych i użytkowych omawianych powiązań określonych w § 55 ust. 2 i w § 80 ust. 2 rozporządzenia. Wprawdzie warunki techniczne realizacji inwestycji budowlanej określane są dopiero w decyzji o pozwoleniu na budowę, to jednak określenie samego wymagania technicznego co do rodzaju powiązania projektowanej drogi z innymi drogami w postaci skrzyżowań i węzłów uzależnione jest od wielkości terenu możliwego do zajęcia pod inwestycję drogową, wielkość zaś tego terenu wyznaczana jest liniami rozgraniczającymi właśnie w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji drogowej. Według WSA dla węzła "Złotkowo", "Swadzim" i "Zakrzewo", w zaskarżonych decyzjach organów obu instancji przyjęto typ oznaczony symbolem "WA", podczas, gdy według tabeli zawartej w powołanym wyżej § 80 ust. 2, dla powiązań drogi ekspresowej klasy S (jak w niniejszej sprawie dla projektowanej inwestycji drogowej) z drogami krajowymi o klasie GP (dla węzła "Złotkowo" i "Swadzim") oraz z drogą wojewódzką o klasie G (dla węzła "Zakrzewo") nie przewiduje się węzła o symbolu "WA", lecz węzły o symbolu "WB" i "WC". Z kolei dla węzła "Rokietnica" w zaskarżonych decyzjach ustalono typ oznaczony symbolem "WB", natomiast według tabeli zawartej w § 55 ust. 2 powołanego rozporządzenia, dla powiązań drogi ekspresowej klasy S z drogą gminną klasy Z, której dotyczy wskazany węzeł, nie przewiduje się powiązania poprzez węzeł, lecz powiązania poprzez przejazd drogowy i skrzyżowania na prawe skręty. W zaskarżonych decyzjach ustalono również powiązanie projektowanej drogi ekspresowej z drogami powiatowymi klasy G nr 2400P i nr 2424P poprzez przejazdy drogowe, według zaś § 55 ust. 2 powołanego rozporządzenia, dopuszcza się w takim przypadku powiązania jedynie poprzez węzły oraz skrzyżowanie skanalizowane. W konsekwencji WSA wskazał, że nie ulega wątpliwości, iż określenie w zaskarżonych decyzjach powiązania projektowanej drogi ekspresowej z innymi drogami w zakresie wyżej przytoczonym pozostaje w oczywistej sprzeczności z powołanymi wyżej § 55 ust. 2 i § 80 ust. 2 rozporządzenia, co w konsekwencji oznacza, iż decyzje te, we wskazanej części, dotknięte są wadą rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa, obligującą Sąd do stwierdzenia wydania tych decyzji w tej części z naruszeniem prawa.

Jeśli chodzi o pozostałe zarzuty skarg WSA wskazał, że nie zasługują one na uwzględnienie, ponieważ zaskarżone decyzje nie naruszają prawa w sposób dający podstawę do ich uchylenia lub stwierdzenia wydania z naruszeniem prawa.

Wnosząc skargę kasacyjną P. i I. K., A. i A. K. oraz Z. P. zaskarżyli powołany wyrok WSA w części, w jakiej oddala on skargi w pozostałym zakresie (punkt II sentencji wyroku), zarzucając mu: I) "naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędne stosowanie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. (Dz.U. z 2003 r. Nr 80 poz. 721) czyli wg stanu prawnego przed nowelizacją, w sytuacji gdy winny być stosowane przepisy po nowelizacji tj. ustawy z dnia 25 lipca 2008 r. (Dz.U. z 2008 r. Nr 154 poz. 958) albowiem zgodnie z art. 6 tejże ustawy tylko ‘do spraw wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną’ do dnia wejścia w życie tej ustawy winny być stosowane przepisy dotychczasowe, co stanowi obrazę praworządności"; oraz II) naruszenie przepisów prawa materialnego tj. a) art. 5 ust. 1 pkt 2 uszp (tożsamego z art. 11d ust. 1 pkt 2 ustawy po nowelizacji) poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż jednostronicowy załącznik nr 2 do wniosku GDDKiA wraz z planem orientacyjnym w skali 1:25000 stanowi analizę powiązań drogi z innymi drogami publicznymi w rozumieniu wymienionego przepisu, co stanowi obrazę praworządności; b) art. 5 ust. 1 pkt 4 uszp (tożsamego z art. 11d ust. 1 pkt 4 ustawy po nowelizacji) poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż dwustronicowy załącznik nr 3 do wniosku GDDKiA stanowi określenie zmian w dotychczasowej strukturze zagospodarowania terenu w rozumieniu wymienionego przepisu, co stanowi obrazę praworządności; c) art. 7 ust. 1 pkt 4 uszp (tożsamego z art. 11f ust. 1 pkt 4 ustawy po nowelizacji) poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż samo przepisanie do decyzji administracyjnej kilku przepisów owej ustawy stanowi wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich w rozumieniu wymienionego przepisu, co stanowi obrazę praworządności; a także III) naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, tj. art. 135, art. 141 § 4 i art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., nr 153, poz. 1270 ze zmianami - dalej jako: ppsa) poprzez niedokonanie pełnej kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji "oraz braku odniesienia w uzasadnieniu wyroku od wszelkich sformułowanych w skargach zarzutów", w wyniku czego pominięto istotne elementy stanu sprawy, co w efekcie doprowadziło do oddalenia znacznej części zarzutów podniesionych w skargach - w punkcie II. zaskarżonego orzeczenia. Biorąc powyższe pod uwagę wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku we wskazanym powyżej zakresie i przekazanie sprawy WSA do ponownego rozpoznania a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W obszernym uzasadnieniu wskazano, że w pierwszej kolejności stwierdzić należy, iż decyzja MI z dnia [...] czerwca 2008 r. w sierpniu i na początku września 2008 r. była ostateczna (nie służyło na nią bowiem odwołanie w administracyjnym toku instancji) a zatem w sprawie winny być stosowane przepisy znowelizowanej ustawy. Strona wnosząca skargę kasacyjną wskazała także, że - wbrew lakonicznemu wywodowi WSA - nie można uznać, że wymogi określone w art. 5 ust. 1 pkt 2 uszp wypełnia lakoniczna "analiza" powiązania projektowanej drogi z innymi drogami publicznymi, a zatem w pełni aktualne jest stanowisko wyrażone przez skarżącego w skardze do WSA, a wcześniej także w odwołaniu od decyzji wojewody, że choć decyzja wydana została zgodnie z wnioskiem GDDKiA, to jednak sam wniosek zawierał braki. W szczególności wniosek inwestora o ustalenie lokalizacji drogi de facto nie zawierał wymaganej analizy powiązania drogi z innymi drogami publicznymi, bo za taką trudno uznać jednostronicowe opracowanie wymieniające planowane powiązania. Zdaniem strony skarżącej analiza czyniąca zadość art. 5 ust. 1 pkt 2 uszp winna polegać nie tylko na odwzorowaniu istniejącej struktury dróg i naniesieniu ich na mapę, ale powinna m. in. zawierać również analizę rangi poszczególnych dróg, wskazywać, które z nich mają charakter zbiorczy a które dojazdowy, jakie mają znaczenie dla funkcjonowania danej wsi, miasta a jakie dla całego regionu czy kraju. Z uwagi na ciążący na organach administracji publicznej obowiązek dokładnego wyjaśnienia okoliczności stanu faktycznego sprawy i stania na straży praworządności, strona skarżąca podniosła, iż organ I instancji winien był zwrócić załączoną "analizę" wnioskodawcy i zażądać dokumentu, który rzeczywiście, a nie jedynie na podstawie tytułu, mógłby zostać uznany za analizę powiązań planowanej inwestycji z inną drogą publiczną w rozumieniu art. 5 ust. 1 pkt 2 uszp, a tym samym ustalenia WSA, oddalające skargę w tym zakresie, uznać należy za błędne. Strona skarżąca nie zgodziła się również z ustaleniem WSA w zakresie odnoszącym się do braku naruszenia przepisu art. 5 ust. 1 pkt 4 uszp, gdyż załącznik nr 3 do wniosku GDDKiA zatytułowany "Określenie zmian w dotychczasowej infrastrukturze zagospodarowania terenu" stanowi jedynie ogólne zestawienie planowanych obiektów (wiadukty, skrzyżowania, mosty itp.) z ich lokalizacją. Jest to tym samym jedynie ogólna charakterystyka planowanej inwestycji, nie zaś określenie koniecznych do dokonania zmian w dotychczasowej infrastrukturze. Zdaniem skarżących WSA błędnie nie podzielił stanowiska odwołujących stwierdzając, iż skoro przepisy nie przewidują szczegółowego zakresu tych załączników, to uznać należy, iż załączniki te odpowiadają warunkom wynikającym z ustawy. Odnosząc się do podnoszonego przez skarżących zarzutu naruszenia art. 7 ust. 1 pkt 4 uszp, wskazano, że pomimo formalnego zamieszczenia w decyzji wojewody punktu zatytułowanego "Wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich", merytoryczna treść tego punktu nie może pozwolić na uznanie, aby został spełniony wymóg ww. przepisu. Uchybienie to przeniknęło dalej do postępowania sądowoadministracyjnego, w którym WSA, pomimo zauważenia tego faktu, nie dostrzegł w nim naruszenia prawa. Jeśli chodzi o naruszenie przepisu 141 § 4 zd. 1 ppsa autor skargi kasacyjnej wskazał, że uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia zawiera wyczerpujące przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych we wszystkich skargach wraz ze stanowiskami stron, jednakowoż jest ono niewystarczające, gdy chodzi o podanie prawnych podstaw rozstrzygnięcia oraz ich wyjaśnienie. W szczególności WSA nie odniósł się do wszystkich z licznych zarzutów zawartych w skargach. Sąd I instancji pominął w uzasadnieniu kwestię podnoszonego przez skarżących zarzutu naruszenia art. 17 ust. 1 i 2 uszp. Podsumowując skargę kasacyjna wskazano, że w efekcie nie dość wyczerpującego rozważenia wszelkich okoliczności sprawy WSA dokonał złej wykładni przepisów prawa materialnego podniesionych w punkcie I. niniejszej skargi, jednocześnie naruszając przepisy art. 135 i 147 § 1 ppsa, a wobec niedopełnienia wszystkich obowiązków nałożonych w art. 141 § 4 zd. 1 ppsa Sąd ten nie mógł przez to zastosować przewidzianych ustawą środków w celu usunięcia naruszeń prawa, których dotyczy niniejsza skarga, jednocześnie nie podejmując rozstrzygnięcia stwierdzającego, że będące przedmiotem niniejszej sprawy decyzje organów administracji zostały wydane z naruszeniem prawa.

Odpowiadając na skargę kasacyjną P. Ć. zgodził się z zawartymi w niej zarzutami, wskazując jednak, że "lista zarzutów, jakie należy postawić wyrokowi jest znacznie dłuższa". Wyrokowi WSA zarzucił on naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię, polegającą na niewłaściwym zastosowaniu art. 31 uszp, poprzez zastosowanie tego przepisu również do odcinka drogi na którym nie rozpoczęto robót budowlanych, niewłaściwe zastosowanie art. 107 § 3 kpa poprzez przyjęcie za udowodnione bezpodstawne twierdzenie inwestora, jakoby skarżący dokonał zmiany na mapie zasadniczej po wydaniu zaskarżonej decyzji, niewłaściwe zastosowanie art. 136 i art. 77 § 1 kpa poprzez przyjęcie, że właściwym do wyjaśnienia nieprawidłowości na mapie jest inwestor a nie organ wydający mapy, niewłaściwą wykładnię art. 10 § 1 kpa poprzez przyjęcie, że inwestor ma prawo do wypowiadania się w imieniu skarżącego, oraz na podstawie art. 174 pkt 2 ppsa naruszenie przepisów postępowania poprzez niewłaściwą interpretację art. 7 kpa i 77 § 1 i § 3 kpa, polegającą na niezasadnym oddaleniu skargi przez WSA wskutek braku usunięcia uchybienia organu II instancji - MI, przejawiającego się brakiem wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, skutkując oddaleniem skargi. W dalszej części swojej odpowiedzi na skargę kasacyjną P. Ć. pokrótce uzasadnił swoje zarzuty.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę przesłanki uzasadniające nieważność postępowania sądowego, określone w art. 183 § 2 ppsa. W tej sprawie przesłanki te nie wystąpiły. W związku z tym, rozważenie oceny zasadności wniesionej skargi kasacyjnej należy rozpocząć od zarzutu naruszenia prawa procesowego, gdyż zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą podlegać ocenie Sądu tylko w odniesieniu do prawidłowo ustalonego stanu faktycznego, stanowiącego podstawę zastosowania prawa materialnego.

Przechodząc do analizy podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przepisów postępowania - art. 135, art. 141 § 4 i art. 147 § 1 ppsa poprzez niedokonanie pełnej kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji oraz braku odniesienia w uzasadnieniu wyroku do wszelkich sformułowanych w skargach zarzutów, w wyniku czego pominięto istotne elementy stanu sprawy, co w efekcie doprowadziło do oddalenia znacznej części zarzutów podniesionych w skargach - w punkcie II. zaskarżonego orzeczenia, NSA nie podziela tak sformułowanych zarzutów. Jeśli chodzi o zarzut naruszenia art. 135 NSA wskazuje, że zgodnie z tym przepisem Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Należy jednak podkreślić, że analizowany przepis wskazuje tylko, że środki prawne, o których w nim mowa, powinny być stosowane do aktów lub czynności wydanych lub podjętych w różnych, a więc w odrębnych postępowaniach prowadzonych jednak w granicach tej samej sprawy, której dotyczy skarga, co oznacza zarówno postępowania zaliczane do trybu głównego (toczące się przed organem I i II instancji), jak i postępowania należące do trybu nadzwyczajnego (np. postępowanie w sprawie wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności decyzji oraz zmiany lub uchylenia decyzji na podstawie art. 154 § 1, art. 155 i art. 161 § 1 kpa) - (por. A. Kabat [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa - Kraków 2006 r., komentarz do art. 135 ppsa). Wskazać należy, że przepis art. 135 ppsa nie zobowiązuje Sądu do uchylenia decyzji obu organów. Sąd na podstawie art. 135 ppsa ma możliwość, ale nie obowiązek, wzruszenia wszystkich aktów wydanych w granicach danej sprawy. Biorąc powyższe pod uwagę NSA wskazuje, że nie dostrzegł naruszenia tego przepisu przez Sąd I instancji. Przeciwnie, zdaniem NSA Sąd I instancji - dostrzegając naruszenia prawa nie tylko w zaskarżonej decyzji MI, ale i poprzedzającej ją decyzji wojewody - prawidłowo zastosował art. 135 ppsa i stwierdził wydanie z naruszeniem prawa nie tylko zaskarżonej decyzji MI, ale także poprzedzającej ją decyzji wojewody z dnia [...] stycznia 2008 r., nr 13/2007 w części. Na marginesie warto jedynie podkreślić, że także sam autor skargi kasacyjnej nie wiedział jak przepis art. 135 ppsa mógłby być naruszony przez WSA, gdyż nie wynika to w żaden sposób z lakonicznego uzasadnienia tego zarzutu zawartego w końcowej części skargi kasacyjnej.

Jeśli chodzi o zarzut naruszenia art. 141 § 4 ppsa także on nie znajduje uzasadnienia w okolicznościach przedmiotowej sprawy. Zdaniem NSA, uzasadnienie Sądu I instancji w sposób wystarczający wskazuje na okoliczności faktyczne i prawne stanowiące podstawę rozstrzygnięcia sądowego. Uzasadnienie Sądu I instancji zawiera prawidłową ocenę stanu faktycznego ustalonego przez organy administracji, a WSA poprawnie wskazał, które ustalenia zostały przyjęte przez Sąd, a które nie zostały przyjęte. Niewątpliwie tym samym prawidłowo zastosowano kolejny przepis prawa procesowego - art. 147 § 1 ppsa, a wskazując precyzyjniej - go nie zastosowano. Zgodnie z tą normą Sąd uwzględnia skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt. 5 i 6 ppsa, stwierdzając nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przedmiotem zaskarżenia w tej sprawie była decyzja MI w przedmiocie ustalenia lokalizacji drogi krajowej a więc nie akt, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ppsa. Nie budzi wątpliwości NSA, że Sąd, uwzględniając skargę na akty prawa miejscowego terenowych organów administracji publicznej lub inne akty generalne organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej, stwierdza ich nieważność w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Jednakże w sytuacji, gdy jak w niniejszej sprawie, decyzja MI nie była uchwałą lub aktem, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ppsa nie mogły zmaterializować się przesłanki zastosowania art. 147 § 1 ppsa (a więc przepis ten nie został zastosowany), a dostrzegając częściowe naruszenia prawa skarżoną decyzją WSA mógł tylko rozstrzygnąć w jeden sposób - a więc stwierdzić wydanie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Wojewody Wielkopolskiego z naruszeniem prawa w części, stosując art. 145 § 1 pkt 3 ppsa, a w pozostałym zakresie oddalić skargę na podstawie art. 151 ppsa.

Przechodząc do analizy zarzutów naruszenia prawa materialnego, także one nie zasługują na uwzględnienie. Zdaniem NSA nieuprawniony jest zarzut, iż Sąd I instancji błędnie stosował przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. (Dz. U. z 2003 r., nr 80, poz. 721) czyli według stanu prawnego przed nowelizacją, w sytuacji gdy winny być stosowane przepisy po nowelizacji tj. ustawy z dnia 25 lipca 2008 r. (Dz. U. z 2008 r., nr 154 poz. 958). Należy podkreślić, iż Sąd Administracyjny jest Sądem prawa a nie sądem faktu. Innymi słowy jego zadaniem jest kontrola działalności organów administracji publicznej (art. 3 § 1 ppsa) a nie rozstrzyganie o prawach i obowiązkach stron postępowania. W konsekwencji Sąd Administracyjny - w myśl art. 133 § 1 ppsa - orzeka na podstawie akt sprawy, co oznacza, że Sąd ten rozpatruje sprawę na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu (czynności) a ewentualna zmiana stanu faktycznego lub prawnego, która nastąpiła po wydaniu zaskarżonego aktu (czynności) w zasadzie nie podlega uwzględnieniu. Skoro więc zaskarżona do WSA decyzja MI została wydana w dniu [...] czerwca 2008 r., była ona kontrolowana przez Sąd I instancji w oparciu o stan prawny obowiązujący w dacie jej wydania i tym samym - zmiany wynikające z ustawy z dnia 25 lipca 2008 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2008 r., nr 154, poz. 968) nie mogły być brane pod uwagę przy ocenie legalności wydanej przed zmianami decyzji MI. Na marginesie NSA wskazuje jeszcze, że autor skargi kasacyjnej błędnie odczytuje art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2008 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw, którego naruszenie czyni jednym z przedmiotów skargi kasacyjnej. Przepis ten - brzmiący "Do spraw wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe" - ma jedynie określić, jakie przepisy mają zastosowanie do spraw będących w toku - nowe czy dotychczasowe. Brak tego przepisu - biorąc pod uwagę reguły interpretacyjne i zasady prawidłowej legislacji - powodowałby, że do spraw wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną do dnia wejścia w życie ustawy stosowałoby się przepisy nowe. Taki jest jedyny sens art. 6 ust. 1 ww. ustawy.

Jeśli chodzi o zarzut naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 5 ust. 1 pkt 2 uszp poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż jednostronicowy załącznik nr 2 do wniosku GDDKiA wraz z planem orientacyjnym w skali 1:25000 stanowi analizę powiązań drogi z innymi drogami publicznymi w rozumieniu wymienionego przepisu, jak również art. 5 ust. 1 pkt 4 uszp poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż dwustronicowy załącznik nr 3 do wniosku GDDKiA stanowi określenie zmian w dotychczasowej strukturze zagospodarowania terenu w rozumieniu wymienionego przepisu, NSA uznaje, że zarzut ten jest nieuzasadniony. Jak trafnie wskazał Sąd I instancji, wskazane w skardze kasacyjnej przepisy uszp nie określają precyzyjnie jak szczegółowo powinna wyglądać analiza powiązania drogi z innymi drogami publicznymi jak również określenie zmian w dotychczasowej infrastrukturze zagospodarowania terenu. W konsekwencji NSA nie dostrzega naruszenia wskazanych przepisów uszp przez Sąd I instancji, bowiem WSA prawidłowo uznał, że do wniosku GDDKiA dołączono wszystkie załączniki wymagane w art. 5 ust. 1 uszp. NSA akceptuje także argumenty użyte przez Sąd I instancji, bowiem nie ulega wątpliwości, że prawidłowości dołączonych do wniosku GDDKiA dokumentów nie można kwestionować tylko dlatego, że we własnym interesie za jedyne prawidłowe uznajemy własne wyobrażenia ich szczegółowości, które jednak nie posiada odzwierciedlenia w obowiązującym w momencie wydawania decyzji przez MI stanie prawnym. Oczywiście zapewne pożądanym byłoby, aby załączniki wniosku o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi były tak szczegółowe jak chce tego strona skarżąca. Co więcej, nie ma przepisu, który sprzeciwiałby się nawet największemu uszczegółowieniu dołączanych do wniosku analiz. Należy jednak podkreślić, że żaden przepis prawa nie stawia obowiązku aż takiej precyzji przed wnioskodawcą, więc jeszcze raz należy powtórzyć, że WSA prawidłowo uznał załączniki wniosku GDDKiA za zgodne z art. 5 ust. 1 pkt 1 i 4 uszp.

Także ostatni z zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej nie jest zasadny. Przepis art. 7 ust. 1 uszp określa elementy konieczne decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi. Sąd I instancji nie naruszył art. 7 ust. 1 pkt 4 uszp poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż samo przepisanie do decyzji administracyjnej kilku przepisów owej ustawy stanowi wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich w rozumieniu wymienionego przepisu. Zdaniem NSA, zarzut ten nie jest trafny, bowiem zarzut ten mógłby odnieść skutek jedynie w przypadku wykazania w skardze kasacyjnej, że Sąd zaakceptował błędnie ustalony w zaskarżonej decyzji zakres ochrony interesów osób trzecich albo jego brak. Podniesione w skardze kasacyjnej argumenty nie dają jednak jakichkolwiek podstaw do przyjęcia, że ustalony w zaskarżonej decyzji (i zaakceptowany przez WSA) zakres wymagań dotyczących ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich został ustalony nieprawidłowo a uzasadnienie tego zarzutu - zawarte w skardze kasacyjnej - zawiera tylko hipotetyczne rozważania a nie wskazanie, jakie to interesy osób trzecich miałby pominąć organ administracji (a za nim WSA) - w szczególności czy stanowią one próbę wykazania posiadania interesu faktycznego, który nie podlega ochronie prawnej na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 4 upsz czy też faktycznie interesu prawnego.

Mając powyższe na uwadze, NSA uznał, iż skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o przepis art. 184 ppsa podlega oddaleniu.