Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1843/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-01-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 36 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2020 poz 360
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tj.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Szmydt (spr.), Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas, Sędzia WSA Andrzej Wieczorek, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 12 stycznia 2021 r. sprawy ze skargi S. K. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie przeniesienia do pełnienia służby w innej jednostce 1. uchyla zaskarżony rozkaz personalny oraz utrzymany nim w mocy rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji nr [...] z dnia [...] czerwca 2020 r.; 2. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz skarżącego S. K. kwotę 497 (słownie: czterysta dziewięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

S. K. złożył skargę na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] sierpnia 2020r., nr [...] utrzymującą w mocy rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] czerwca 2020r. w przedmiocie zwolnienia skarżącego z zajmowanego stanowiska i przeniesienie z dniem [...] lipca 2020r. do dalszego pełnienia służby w Komendzie [...] Policji.

Komendant Główny Policji, rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] czerwca 2020 r., na podstawie art. 32 ust. 1 oraz art. 36 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2020 r. poz. 360, z poźn. zm.) - zwanej dalej ustawą o Policji, zwolnił S. K. - [...] Sekcji [...][...] Wydziału [...], delegowanego do dnia [...] czerwca 2020 r. do czasowego pełnienia służby w Komendzie Rejonowej Policji [...], z dotychczas zajmowanego stanowiska służbowego i z dniem [...] lipca 2020 r. przeniósł z urzędu do dalszego pełnienia służby w Komendzie [...] Policji. Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Przedmiotowe rozstrzygnięcie doręczono stronie w dniu 29 czerwca 2020 r.

Następnie w dniu 13 lipca 2019 r. (data nadania w Urzędzie Pocztowym), ustanowiony w sprawie pełnomocnik strony złożył, z zachowaniem ustawowego terminu, do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji odwołanie, skarżąc przedmiotowy rozkaz w całości. Uzasadniając powyższe, pełnomocnik strony zarzucił zaskarżonemu rozstrzygnięciu naruszenie art. 32 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (Dz. U. z 2019 r. poz. 263, z poźn. zm.) w związku z art. 67 ust. 1 ustawy o Policji, poprzez dokonanie jednostronnie i bez zgody zarządu zakładowej organizacji związkowej zmiany warunków służby i wynagrodzenia na niekorzyść S. K. podlegającego ochronie jako członek Zarządu Terenowego Niezależnego Samorządnego Związku Zawodowego Policjantów Centralnego Pododdziału [...] Policji "[...]". Ponadto pełnomocnik strony zarzucił zaskarżonemu rozstrzygnięciu naruszenie art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, z poźn. zm.), w związku z art. 32 ust. 1 ustawy o Policji poprzez wydanie rozkazu personalnego pozostającego w sprzeczności z interesem społecznym tożsamym z interesem służby w postaci prawidłowego wykonywania zadań przez poszczególne wyspecjalizowane jednostki organizacyjne Policji oraz w postaci należytego wykorzystywania kwalifikacji i umiejętności funkcjonariuszy.

Mając powyższe na względzie pełnomocnik strony - na podstawie art. 136 § 1 k.p.a. – wniósł o przeprowadzenie dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie poprzez ustalenie: sytuacji kadrowej w Centralnym Pododdziale [...] Policji "[...]" i Komendzie [...] Policji na dzień wydania zaskarżonego rozkazu personalnego, podlegania przez wymienionego ochronie przewidzianej w art. 32 ust. 1 ustawy o związkach zawodowych, kwalifikacji specjalistycznych nabytych przez stronę w trakcie służby w Centralnym Pododdziale [...] Policji "[...]", kosztu wyszkolenia wymienionego poniesionego przez Skarb Państwa, przesłuchanie Przewodniczącego Zarządu Wojewódzkiego Niezależnego Samorządnego Związku Zawodowego Policjantów Komendy Głównej Policji w celu ustalenia wiedzy organu o podleganiu wspomnianej ochronie, a także relacji pomiędzy członkami Zarządu Terenowego a dowódcą Centralnego Pododdziału [...] Policji "[...]".

Reasumując, skarżący wniósł, na podstawie art. 132 § 1 k.p.a., o uchylenie zaskarżonego rozkazu personalnego lub zgodnie z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylenie przedmiotowej decyzji i umorzenie przedmiotowego postępowania w całości. Ponadto na podstawie art. 135 k.p.a. ww. wniósł o wstrzymanie natychmiastowego wykonania decyzji, której nadany został rygor natychmiastowej wykonalności.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, decyzją z dnia [...] sierpnia 2020 r. Nr [...], po rozpatrzeniu odwołania S. K. od rozkazu personalnego Komendanta Głównego Policji nr [...] z dnia [...] czerwca 2020 r. w przedmiocie zwolnienia z dniem [...] czerwca 2020 r. z dotychczas zajmowanego stanowiska służbowego [...] Sekcji [...][...] Wydziału [...], delegowanego do dnia [...] czerwca 2020 r. do czasowego pełnienia służby w Komendzie Rejonowej Policji [...], i z dniem [...] lipca 2020r. przeniesieniu z urzędu do dalszego pełnienia służby w Komendzie [...] Policji oraz nadaniu decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, postanowił utrzymać w mocy zaskarżony rozkaz personalny.

Organ wskazał, iż rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji nr [...] z dnia [...] czerwca 2020 r. o zwolnieniu S. K. z dniem [...] czerwca 2020 r. z dotychczas zajmowanego stanowiska służbowego [...] Sekcji [...][...] Wydziału [...], delegowanego do dnia [...] czerwca 2020 r. do czasowego pełnienia służby w Komendzie Rejonowej Policji [...] i przeniesieniu ww. z urzędu z dniem [...] lipca 2020 r. do dalszego pełnienia służby w Komendzie [...] Policji, został wydany przez właściwy organ oraz uwzględnia obowiązujące w tym zakresie regulacje prawne.

Przełożonym - odpowiedzialnym za stan bezpieczeństwa i porządku publicznego na podległym terenie, bądź w ramach jednostki organizacyjnej - przyznano uprawnienia do kształtowania polityki kadrowej, przy czym kreują ją oni tak, by optymalnie wykorzystać posiadane zasoby ludzkie w celu realizacji ustawowych zadań Policji. Podkreślenia wymaga, że ustawa nie określa żadnych warunków przeniesienia policjanta, nie wskazuje też kryteriów i przesłanek, którymi kierować się powinien organ dokonujący przeniesienia. Przeniesienie policjanta do innej jednostki organizacyjnej Policji lub innej miejscowości pozostawione zostało zatem uznaniu organu, który kierować się powinien kryteriami potrzeb służby, jej interesu i koniecznością zapewnienia sprawnego, optymalnego wykonywania ustawowych zadań Policji. Ustawodawca nie uzależnił możliwości przeniesienia policjanta do innej jednostki organizacyjnej od przebiegu jego służby, kwalifikacji zawodowych czy wykształcenia ogólnego, ani też od jego subiektywnego przekonania co do przydatności na zajmowanym stanowisku. Powyższe umożliwia właściwemu przełożonemu, w związku z koniecznością zapewnienia prawidłowej realizacji zadań nałożonych przepisami prawa na Policję, taki dobór kadry, aby mogła ona efektywnie realizować ustawowe zadania nałożone na tę formację.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego naruszenia przedmiotowym rozstrzygnięciem art. 32 ust. 1 pkt 2 ustawy o związkach zawodowych w związku z art. 67 ust. 1 ustawy o Policji poprzez dokonanie jednostronnie i bez zgody zarządu zakładowej organizacji związkowej zmiany warunków służby i wynagrodzenia na niekorzyść skarżącego podlegającego ochronie jako członek Zarządu Terenowego Niezależnego Samorządnego Związku Zawodowego Policjantów Centralnego Pododdziału [...] Policji "[...]", zważyć należy, co następuje.

Zgodnie z art. 32 ust. 1 ustawy o związkach zawodowych, pracodawca, bez zgody zarządu zakładowej organizacji związkowej nie może: 1) wypowiedzieć ani rozwiązać stosunku prawnego ze wskazanym uchwałą zarządu jego członkiem lub z inną osobą wykonującą pracę zarobkową będącą członkiem danej zakładowej organizacji związkowej, upoważnioną do reprezentowania tej organizacji wobec pracodawcy albo organu lub osoby dokonującej za pracodawcę czynności w sprawach z zakresu prawa pracy, 2) zmienić jednostronnie warunków pracy lub wynagrodzenia na niekorzyść osoby wykonującej pracę zarobkową, o której mowa w pkt 1 - z wyjątkiem przypadku ogłoszenia upadłości lub likwidacji pracodawcy, a także jeżeli dopuszczają to przepisy odrębne. Szczególna ochrona związkowa, o której mowa w powołanym przepisie, może zatem obejmować wyłącznie działaczy związku zawodowego policjantów, gdy warunki pełnionej przez nich służby miałyby zostać jednostronnie zmienione wskutek czego nastąpiłoby pogorszenie sytuacji prawnej funkcjonariusza. Nie może także budzić wątpliwości, że zgodnie z art. 2 ust. 6 i 7 ustawy o związkach zawodowych do praw związkowych funkcjonariuszy Policji stosuje się odpowiednio przepisy tej ustawy, z uwzględnieniem ograniczeń wynikających z odrębnych przepisów, a także, iż przepisy dotyczące pracowników stosuje się odpowiednio do funkcjonariuszy. Zatem wymieniona ustawa nakazuje uwzględnić odrębności wynikające z regulacji usytuowanej poza gałęzią prawa pracy. Są nimi pragmatyki służbowe - na gruncie przedmiotowej sprawy - ustawa o Policji. Wynika z tego, że przepisy do których następuje odesłanie mogą mieć zastosowanie albo wprost, bez żadnych ograniczeń, albo z pewnymi modyfikacjami uzasadnionymi ich podobieństwem odmiennością przepisu, z którego następuje odesłanie i przepisów, w których dana materia została uregulowana, albo też ze względu na daleko idące różnice obu regulacji na niestosowaniu niektórych przepisów, do których następuje odesłanie. Nie może budzić wątpliwości fakt, że stosunek służbowy, będąc konstrukcją stricte administracyjnoprawną, co do zasady, kształtowany jest w sposób jednostronny i władczy przez przełożonego właściwego w sprawach osobowych. Jednym z jego kluczowych elementów jest dyspozycyjność i podporządkowanie w służbie. Stosunek ten ma stwarzać optymalne warunki do realizacji ustawowych zadań Policji. Konstrukcja prawna wynikająca z przepisu art. 36 ustawy o Policji - przeniesienia do pełnienia służby w innej jednostce organizacyjnej Policji lub w innej miejscowości statuuje sprawę administracyjną w rozumieniu art. 1 k.p.a. Ochrona trwałości stosunku służbowego działaczy związku zawodowego policjantów przewidziana w art. 32 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o związkach zawodowych nie może także naruszyć uprawnienia przełożonego właściwego w sprawach osobowych, o którym mowa w art. 36 ust. 2 ustawy o Policji, do swobodnego kształtowania polityki kadrowej w sposób przewidziany w art. 36 ust. 1 ustawy o Policji. Na gruncie procedowanej sprawy nie doszło bowiem ani do wypowiedzenia, ani do rozwiązania stosunku służbowego, ale wyłącznie do jednostronnej zmiany warunków pełnionej służby. Uprawnienie do jednostronnego i władczego kształtowania sytuacji prawnej policjanta stanowi istotę stosunku służbowego.

Organ konkludując wskazał, iż dyspozycyjność każdego policjanta zobowiązuje go do pełnienia służby nie tam gdzie w ocenie policjanta, albo też innych podmiotów, pełniłby służbę w sposób najbardziej efektywny, ale tam gdzie w ocenie przełożonego właściwego w sprawach osobowych wymaga tego dobro służby. To na przełożonym spoczywa obowiązek realizacji zadań danej jednostki organizacyjnej Policji i to on posiada najbardziej pełną wiedzę o potrzebach służby w podległych sobie jednostkach. Uzależnienie decyzji uprawnionego przełożonego od stanowiska innego podmiotu, w tym od stanowiska organizacji związku zawodowego policjantów, jeżeli nie pociąga za sobą niekorzystnych zmian dla policjanta, którego dotyczy, naruszyłoby istotę konstrukcji prawnej przeniesienia, o której mowa w art. 36 ustawy o Policji, a tym samym spowodowałoby, iż byłby to instrument prawny nieskuteczny niezdatny do osiągnięcia zamierzonego celu. Policjant, którego ta decyzja dotyczy, albo też inny podmiot (organizacja związku zawodowego policjantów) kieruje się bowiem partykularnym interesem jednostki.

S. K. złożył skargę na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] sierpnia 2020r., nr [...] utrzymującą w mocy rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] czerwca 2020r. w przedmiocie zwolnienia skarżącego z zajmowanego stanowiska i przeniesienie z dniem [...] lipca 2020r. do dalszego pełnienia służby w Komendzie [...] Policji.

Skarżący zarzucał:

1. rażące naruszenie przepisu art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (dalej jako : "UoP") i art. 36 ust. 1 i 2 UoP w zw, z art. 32 ust. i pkt. 2 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (dalej jako: "UZZ"), poprzez wydanie decyzji o zwolnieniu z zajmowanego stanowiska i o przeniesieniu z urzędu do dalszego pełnienia służby w Komendzie [...] Policji bez uprzedniej zgody zarządu zakładowej organizacji związkowej, co do zmiany warunków służby i wynagrodzenia na niekorzyść Skarżącego będącego podlegającym ochronie członkiem Zarządu Terenowego NSZZ Policjantów CP[...]P "[...]";

2. naruszenie art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej jako : "k.p.a.") i art. 8 k.p.a. w zw. z art. 32 ust. 1 UoP i art. 36 ust. 1 i 2 UoP, poprzez wydanie orzeczenia kadrowego pozostającego w sprzeczności z interesem społecznym tożsamym z interesem służby w postaci prawidłowego wykonywania zadań przez poszczególne wyspecjalizowane jednostki organizacyjne Policji oraz w postaci należytego wykorzystywania kwalifikacji i umiejętności funkcjonariuszy.

Skarżący wnosił o stwierdzenie nieważności w całości zaskarżonej decyzji i poprzedzającego ją rozkazu personalnego nr [...] Komendanta Głównego Policji z dnia [...] czerwca 2020 r., z uwagi na wydanie obu z rażącym naruszeniem prawa.

Skarżący wskazywał, iż pomiędzy nim a dotychczasowym bezpośrednim przełożonym istnieje silny konflikt personalny, który to konflikt był realną przyczyną zwolnienia skarżącego ze służby w jednostce [...]. Przyjęta przez organy argumentacja, w tym prawna, która ma na celu uzasadnienie podjętych decyzji personalnych, nie odzwierciedla rzeczywistego stanu faktycznego w niniejszej sprawie, a który związany jest z kwestiami osobistymi, nie dotyczącymi interesu społecznego. Skarżący podnosił, iż do momentu wydania ww. rozkazu personalnego był funkcjonariuszem jednej z najbardziej wyspecjalizowanych jednostek Policji, wykonujących, jako Sekcja [...], zadania właściwe dla jednostek specjalnych rożnych rodzajów sił państwowych. Centralny Pododdział [...] Policji "[...]" wykonuje zadania specjalnej jednostki interwencyjnej, o której mowa w decyzji Rady Unii Europejskiej 2008/617/WSiSW z dnia 23 czerwca 2008 r. w sprawie usprawnienia współpracy pomiędzy specjalnymi jednostkami interwencyjnymi państw członkowskich Unii Europejskiej w sytuacjach kryzysowych (Dz. Urz. UE L 210 z 06.08.2008 r., str. 73). Wyszkolenie funkcjonariusza jednostki [...] to lata nauki, których koszt należy liczyć w setkach tysięcy złotych. Utrzymywanie tych umiejętności na wysokim poziomie łączy się z koniecznością systematycznych treningów i szkoleń praktycznych. Funkcjonariusz przez lata nabywa umiejętności merytoryczne i praktyczne niezbędne do służenia w tego rodzaju jednostce. Wyłączenie takiego funkcjonariusza jak skarżący z procesu szkolenia i utrzymywania gotowości bojowej na stałym, najwyższym poziomie, powoduje systematyczną degradację jego umiejętności. Przynosi to również negatywne skutki nie tylko dla osoby skarżącego, ale także dla całej Policji. Skarżący wskazywał, iż w decyzji MSWiA brak jest szczegółowego odniesienia się do kwalifikacji skarżącego jak również nie dokonano ich oceny pod kątem podjętej decyzji personalnej. W ocenie skarżącego, organy w istocie nie rozważyły rzeczywistych potrzeb/interesu służby w kontekście osłabienia kadrowego (i jakościowego) CP[...]P "[...]", gdzie na koniec 2019 roku pozostawało nieobsadzonych 16,89 % etatów, w porównaniu do 10,32 % wakatów w Komendzie [...] Policji. Natomiast kolejne dane na dzień [...] lipca 2020 roku wskazują, iż w CP[...]P "[...]" pozostawało nieobsadzonych 21,33 % etatów, a w Komedzie [...] Policji 12,27 % (https://dane.gov.pl/dataset/540,dane-kadrowe-policji/resource/25469/table).

Skarżący podnosił, iż powyższe zestawienie wskazuje, iż w CP[...]P "[...]" zwiększa się w sposób bardzo znaczny ilość wakatów i kryzys kadrowy w jednostce się pogłębia. Przenoszenie przez organ skarżącego z jednostki w której są braki kadrowe do innej jednostki, jest decyzją wewnętrznie sprzeczną z punktu widzenia interesu służby. Nie może zostać uznany za przekonywujący argument, iż skoro skarżący pełnił w przeszłości służbę w Oddziale [...] Policji w [...], a następnie w Zespole [...] Komisariatu Policji w [...] Komendy Powiatowej Policji w [...], jak również w pionie [...] (w latach 2006-2013), tj. w Ogniwie [...] oraz Zespole [...] Komisariatu Policji w [...] Komendy Powiatowej Policji w [...], to posiada umiejętności "które dają gwarancję, szybkiego wdrożenia w realizację nowych obowiązków". Już samo to stwierdzenie zakłada, że skarżący musi "wdrożyć" się do nowych obowiązków, podobnie jak funkcjonariusz, który zostanie powołany do CP[...]P "[...]", choć w tym ostatnim przypadku będzie to z pewnością trwało dużo dłużej. CP[...]P "[...]" ogłasza nabór do pionu [...] Wydziału [...], gdzie od kandydatów wymaga się ukończenia szkolenia zawodowego podstawowego, predyspozycji osobistych, a dopiero po przejściu kolejnych etapów postępowania kwalifikacyjnego, ukończenie kursu uzupełniającego w ramach doskonalenia lokalnego dla policjantów Centralnego Pododdziału [...] Policji "[...]" ([...]).

Skarżący podnosił, iż jest członkiem Zarządu Terenowego NSZZ Policjantów CP[...]P "[...]", czego organu II Instancji, który nie kwestionował, nie miało to jednak żadnego znaczenia w sprawie, gdyż organ skupił się na wykazywaniu, iż rozkaz personalny przenoszący do dalszego pełnienia służby w innej jednostce, jako nie wyznaczający parametrów służby w zakresie wynagrodzenia, nie pozwała na stwierdzenie czy doszło do zmiany warunków służby na niekorzyść skarżącego. Taka interpretacja czyni ochronę przewidzianą w art. 32 UZZ fikcyjną, co z pewnością nie było intencją ustawodawcy.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wnosił o oddalenie skargi w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, sprawowaną pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Na podstawie art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019r., poz.2325, zwanej dalej p.p.s.a.) Sąd przy rozstrzyganiu sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia Komendanta Głównego Policji nr [...] z dnia [...] czerwca 2020 r. stanowi art. 36 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2020 r. poz. 360, z poźn. zm.) - zwanej dalej ustawą o Policji, zgodnie z którym policjant może być przeniesiony do pełnienia służby albo delegowany do czasowego pełnienia służby w innej jednostce organizacyjnej Policji lub w innej miejscowości z urzędu lub na własną prośbę. Do przenoszenia lub delegowania policjanta właściwi są: Komendant Główny Policji na obszarze całego państwa. Komendant CBŚP w odniesieniu do policjanta CBŚP w ramach tej jednostki organizacyjnej. Komendant BSWP w odniesieniu do policjanta BSWP w ramach tej jednostki organizacyjnej, komendant wojewódzki Policji na obszarze właściwego województwa, komendant powiatowy (miejski) Policji na obszarze właściwego powiatu (miasta). Jeżeli przeniesienie między województwami, a także między CBŚP a innymi jednostkami organizacyjnymi Policji oraz między BSWP a innymi jednostkami organizacyjnymi Policji następuje w związku z porozumieniem zainteresowanych przełożonych i policjanta, przeniesienia dokonuje komendant wojewódzki Policji właściwy dla województwa, w którym policjant ma pełnić służbę, w przypadku przeniesienia do CBŚP - Komendant CBŚP, a w przypadku przeniesienia do BSWP - Komendant BSWP. Zgodnie zaś z art. 32 ust. 1 ustawy o Policji, do mianowania policjanta na stanowiska służbowe, przenoszenia oraz zwalniania z tych stanowisk właściwi są przełożeni: Komendant Główny Policji, Komendant CBŚP, Komendant BSWP, komendanci wojewódzcy i powiatowi (miejscy) Policji oraz komendanci szkół policyjnych. Przepis ten ma co prawda charakter kompetencyjny, ale w praktyce działania organów Policji, zaakceptowanej w orzecznictwie sądów administracyjnych, przyjęte zostało, że stanowi on samodzielną podstawę do podjęcia decyzji o mianowaniu funkcjonariusza Policji na inne równorzędne stanowisko służbowe. Żaden inny bowiem przepis tej ustawy nie normuje przesłanek: "mianowania na stanowisko" i "zwalniania ze stanowiska".

W kontekście powyższego Sąd zauważa, że ustawa nie określa żadnych warunków przeniesienia policjanta do pełnienia służby w innej jednostce organizacyjnej Policji lub w innej miejscowości. Ustawa nie wskazuje też kryteriów i przesłanek, którymi powinien się kierować organ dokonujący przeniesienia. Tak sformułowany przepis pozwala uznać, że przeniesienie policjanta do innej jednostki pozostawione zostało uznaniu organu, który kierować się powinien kryteriami potrzeb służby, jej interesu i koniecznością zapewnienia sprawnego, optymalnego wykonywania ustawowych zadań Policji. Natomiast dokonywana przez sąd administracyjny kontrola legalności tego rodzaju aktów jest nader wąska i zmierza do ustalenia, czy na podstawie obowiązujących przepisów prawa wydanie decyzji było dopuszczalne, czy organ nie przekroczył granic swojej dyskrecjonalności oraz czy uzasadnił rozstrzygnięcie dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami, w ten sposób, aby nie można mu było zarzucić dowolności (wyrok NSA z dnia 6 lutego 2018 r., sygn. akt I OSK 707/16, dostępne CBOSA). Wykładnia logiczna, systemowa i celowościowa powyższych regulacji prowadzi bowiem do wniosku, że właściwy komendant jest uprawniony do przeniesienia policjanta na równorzędne stanowisko bez jego zgody (z urzędu) w innej jednostce organizacyjnej lub w innej miejscowości. Możliwe jest więc nie tylko przeniesienie policjanta do pełnienia służby w innej miejscowości ale i w miejscu pełnienia służby. Skoro dopuszczalne jest przeniesienie do pełnienia służby w innej miejscowości, to tym bardziej dopuszczalne jest przeniesienie (zwolnienie i jednocześnie mianowanie) policjanta na równorzędne stanowisko w miejscu pełnienia służby. Taka interpretacja wynika z metody wykładni a maiori ad minus. Odmienny pogląd byłby sprzeczny z charakterem stosunków służbowych w Policji, cechujących się podporządkowaniem i hierarchicznością, co wynika z art. 1 ust. 1 ustawy o Policji (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 15 lutego 2007 r., sygn. akt II SA/Wa 1864/06; LEX nr 318151).

Niezbędne jest jednakże wykazanie, że takie są potrzeby organizacyjne, które wynikają z przyjętego modelu funkcjonowania Policji oraz, iż nowe stanowisko jest istotnie równorzędne ze stanowiskiem poprzednio zajmowanym. Decyzje o mianowaniu policjanta na stanowisko służbowe, przenoszenia oraz zwalniania mają charakter decyzji uznaniowych. Przyznanie w ustawie o Policji uprawnienia do swobodnego kształtowania struktury organizacyjnej oraz doboru funkcjonariuszy nie oznacza prawa do dowolności i arbitralności podejmowanych rozstrzygnięć (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 17 listopada 2006 r., sygn. akt II SA/Wa 1160/06; LEX nr 328545). Ramy tego uznania wyznacza bowiem z jednej strony przepis art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn., Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, zwanej dalej w skrócie - k.p.a.), a mianowicie interes społeczny (w tym wypadku interes służbowy Policji), z drugiej zaś strony interes indywidualny policjanta. Wydając taką decyzję organ powinien zatem kierować się nie tylko kryteriami potrzeb służby, jej interesu i koniecznością zapewnienia optymalnego wykonywania podstawowych zadań Policji, ale też musi mieć na uwadze słuszny interes policjanta. Oba te interesy organ jest więc zobligowany wyważyć. Na te aspekty zwracał również uwagę Sąd w wyroku z 15 marca 2018 r. podkreślając nieaprobowany w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd o bezwzględnej dyspozycyjności i zdyscyplinowaniu funkcjonariuszy (tak m.in. NSA w wyroku z dnia 5 października 2017 r., sygn. akt I OSK 760/17).

Istota sporu między stronami sprowadza się do ustalenia, czy stanowisko służbowe, na które przeniesiono i mianowano skarżącego, jest stanowiskiem równorzędnym z poprzednio zajmowanym. Ponadto, istotnym elementem jest kwestia wyważenia interesu formacji oraz interesu funkcjonariusza Policji.

Dokonując oceny przesłanek "równorzędności stanowiska" należy dostrzec, że samo porównanie wynagrodzeń na jednym i drugim stanowisku to za mało. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest już bowiem pogląd, iż uposażenie jest tylko jednym z elementów pozwalających na ocenę równorzędności stanowiska (por, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 maja 2000 r., sygn. akt II SA 220/00, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 stycznia 2010 r., sygn. akt I OSK 891/09). Brane muszą być zatem pod uwagę i inne czynniki, takie jak chociażby jego nazwa i zaszeregowanie oraz związany z nim stopień etatowy (por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 16 kwietnia 2009 r., sygn. akt II SA/WA 1727/08 i z 4 marca 2010 r., sygn. akt II SA/Wa 1643/09).

Dokonując kontroli legalności zaskarżonego rozkazu personalnego Sąd w składzie orzekającym w tej sprawie stwierdził, że organ odwoławczy nie spełnił ustawowych przesłanek warunkujących podjęcie tego rodzaju rozstrzygnięcia. W ocenie Sądu Komendant Główny Policji przekroczył granice pozostawionej mu dyskrecjonalności oraz nie uzasadnił podjętego przez siebie rozstrzygnięcia dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami, wykazując w przekonywujący sposób, że kolizję interesu służby z indywidualnym interesem skarżącego należy rozwiązać dając z takich, a nie innych względów, prymat temu pierwszemu.

Na wstępie należy przypomnieć, iż skarżący był funkcjonariuszem jednej z najbardziej wyspecjalizowanych jednostek Policji, wykonujących, jako Sekcja [...], zadania właściwe dla jednostek specjalnych rożnych rodzajów sił państwowych. Centralny Pododdział [...] Policji "[...]" wykonuje zadania specjalnej jednostki interwencyjnej, o której mowa w decyzji Rady Unii Europejskiej 2008/617/WSiSW z dnia 23 czerwca 2008 r. w sprawie usprawnienia współpracy pomiędzy specjalnymi jednostkami interwencyjnymi państw członkowskich Unii Europejskiej w sytuacjach kryzysowych (Dz. Urz. UE L 210 z 06.08.2008 r., str. 73). Szkolenie funkcjonariusza jednostki [...] ma wyjątkowy i specjalistyczny charakter. Wymaga przy tym zaangażowania, odpowiednich przymiotów charakteru, bardzo wysokiej sprawności fizycznej i psychicznej. Poznanie taktyki działań w teorii i w terenie związane jest z ogromnym nakładem pracy. Umiejętność posługiwania się różnymi rodzajami broni czy przedmiotami mającymi charakter "niebezpiecznego narzędzia", działania niejawne, w grupie czy w tłumie, powodują, iż funkcjonariusz który nabył takie umiejętności staje się niezwykle istotnym elementem w strukturze Policji, działając na najtrudniejszych płaszczyznach. Tak jak zaznaczył, to skarżący utrzymywanie tych umiejętności na wysokim poziomie łączy się z koniecznością systematycznych treningów i szkoleń praktycznych. Funkcjonariusz przez lata nabywa umiejętności merytoryczne i praktyczne niezbędne do służenia w tego rodzaju jednostce. Wyłączenie takiego funkcjonariusza jak skarżący z procesu szkolenia i utrzymywania gotowości bojowej na stałym, najwyższym poziomie, powoduje systematyczną degradację jego umiejętności.

W ocenie Sądu, Komendant Główny Policji przekroczył swoje uprawnienia wydając rozkaz personalny z dnia [...] czerwca 2020r. nr [...]. Nie można znaleźć bowiem żadnego uzasadnienia dla tak podjętej decyzji w wyniku, której wyspecjalizowany funkcjonariusz zostaje przeniesiony do tzw. [...]. Porównując nawet pobieżnie zakres obowiązków i czynności na obu stanowiskach widać zasadniczą różnicę. Jako funkcjonariusz Wydziału [...] Sekcji [...] (dalej: "[...]") skarżący m.in. w zakresie obowiązków ma za zadania brać udział w działaniach [...], w tym działaniach [...] polegających na fizycznym zwalczaniu [...], a także w działaniach wymagających specjalistycznych sił i środków oraz specjalnej taktyki. Działania w zakresie takich zdarzeń jak porwanie środka transportu, przetrzymywanie zakładników, bezpośrednie zagrożenie użyciem urządzeń wybuchowych. Rozkaz personalny z dnia [...] czerwca 2002r. nie uzasadnia natomiast jaki interes służby został zrealizowany poprzez przeniesienie funkcjonariusza z jedynej w swoim rodzaju tego typu formacji (o charakterze [...]) do jednostki działającej w pionie [...]. Uznając i akceptując szeroki zakres uprawnień Komendanta Głównego Policji wynikający z dyspozycji art. 36 ust. 1 ustawy o Policji należy wskazać, że dokonana przez organ odwoławczy ocena równorzędności stanowisk, oparta wyłącznie na wymienionych przez organ elementach uposażenia i stopniu etatowym, nie jest wystarczająca. Równorzędność stanowiska służbowego nie oznacza tożsamości ze stanowiskiem poprzednio zajmowanym. Podkreślić jednak wypada, iż dokonując analizy równorzędności stanowisk, uwzględnić należy jak najwięcej elementów pozwalających na ocenę równoważności, w tym warunki służby, które są jedną z cech charakterystycznych dla danego określonego stanowiska służbowego (por.m.in. wyrok NSA z 1 kwietnia 2016 r., sygn. akt I OSK 3069/14). Skupienie się jedynie na wybranych kryteriach przy ustalaniu równorzędności stanowisk, jakimi były stopień etatowy oraz wysokość uposażenia, przy braku wzięcia pod uwagę warunków pełnienia służby przez skarżącego, Sąd ocenił jako dowolne i arbitralne.

Zdaniem Sądu dokonana w sprawie ocena równorzędności stanowisk jest niewystarczająca. Ponadto, organ odwoławczy nie wykazał ani zasadności ani celowości takiego rozkazu. Nie wykazał w sposób przekonywujący rzeczywistych potrzeb organizacyjnych tej jednostki Policji. Nie wykazał, iż w jednostce [...] bądź zlikwidowano określone stanowisko, bądź występuje brak jego odpowiednika, zwłaszcza w kontekście twierdzeń skarżącego o potrzebach etatowych jednostki [...] (co znalazło potwierdzenie w oficjalnych informacjach zamieszczonych na stronach internetowych). Podniesienie zaś argumentu, że skarżący nabył szereg uprawnień przygotowujących go nie tylko do pełnienia służby [...], ale również [...] oraz [...] nie rozwiewają tych wątpliwości. Jak bowiem można twierdzić, że występuje tutaj równorzędność stanowisk, jeśli zakres czynności i obowiązków jest całkowicie różny a braki etatowe w jednostce [...] znacznie przewyższają braki etatowe w jednostce do której został przeniesiony skarżący. Niekwestionowanym prawem organu Policji jest kształtowanie struktury poszczególnych jednostek organizacyjnych Policji, określenie w ramach art. 1 ust. 2 ustawy z 1990 r. o Policji, konkretnych zadań Policji oraz ich realizacja przy pomocy odpowiednio wykwalifikowanych funkcjonariuszy. Jeżeli z tego względu, czy wskazań zdrowotnych konieczne jest przeniesienie policjanta na inne równorzędne stanowisko służbowe, to ustawa stwarza taką możliwość. Niezbędne jednak wykazanie, że zaszły takie okoliczności. Przyznanie uprawnienia do swobodnego kształtowania struktury jednostek policji oraz doboru odpowiednich funkcjonariuszy nie oznacza prawa do całkowitej dowolności i arbitralności przy podejmowanych rozstrzygnięciach (tak m.in. WSA w Warszawie w wyroku z dnia 1 marca 2011 r., II SA/Wa 1796/10). Inna wykładnia prowadziłaby do przyjęcia całkowicie iluzorycznej kontroli sądu administracyjnego w tym zakresie.

Organ naruszył przepisy postępowania poprzez nie wyjaśnienie powyższych, istotnych dla treści rozkazu personalnego o przeniesieniu skarżącego i mianowania go na inne stanowisko służbowe niż dotychczas zajmowane kwestii. Doszło więc do przekroczenia ram uznania administracyjnego - naruszenia przepisów artykułów 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. - w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto zaskarżony rozkaz personalny został wydany z naruszeniem wymogów określonych w art. 153 p.p.s.a.

W związku z powyższym organ odwoławczy nie mógł, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymać w mocy pierwszoinstancyjnego rozkazu personalnego. Rozkaz ten jest z tych samych względów, co decyzja organu odwoławczego nieprawidłowy.

Kierując się zatem nadrzędnym obowiązkiem sądu administracyjnego, jakim jest wydanie orzeczenia, które stworzy taki stan, że w obrocie prawnym nie będzie istniał i funkcjonował żaden akt lub czynność organu administracji publicznej niezgodny z prawem Sąd zastosował art. 135 p.p.s.a. uchylając również rozkaz personalny organu I instancji.

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy orzekające organy zobowiązane będą zatem uwzględnić powyższe wskazania Sądu, zgodnie z treścią art. 153 p.p.s.a.

Odnosząc się do wniosku skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] sierpnia 2020r. i rozkazu personalnego z dnia [...] czerwca 2002r. należy wskazać, iż był on bezzasadny. W odniesieniu do tych przepisów można mówić o rażącym naruszeniu prawa wówczas, gdy w sposób niebudzący wątpliwości nie zastosowano by ich w trakcie prowadzonego postępowania lub zastosowano by je w sposób oczywisty nieprawidłowo (wyrok NSA z 13.09.2007 r., II OSK 1212/06, LEX nr 377245). Dotyczy to sytuacji, gdy naruszenie przepisów prawa powoduje podważenie układu podmiotowego postępowania przez brak bytu prawnego strony tego postępowania (np. prowadzenie postępowania wobec strony pozbawionej zdolności do czynności prawnych czy naruszenie takich przepisów, które nakazują podjęcie czynności procesowych przez organ, bez prawa dokonywania oceny ich zasadności, np. regulacja w przepisach szczególnych form czynności procesowych i ograniczeń dowodowych – por. B. Adamiak, Gradacja..., s. 51–53). W przedmiotowej sprawie organ zastosował przepisy prawa materialnego art. 36 ust. 1 i 2 ustawy o Policji, które pozwalają przenieść funkcjonariusza na równorzędne stanowisko. Natomiast z ustaleń dokonanych w sprawie wynikało, iż stanowisko na które został przeniesiony skarżący nie było równorzędne. Organ naruszył zatem wspomniany przepis prawa materialnego oraz wyliczone przepisy prawa procesowego. Nie można jednak mówić o rażącym naruszeniu prawa w sytuacji błędnej wykładni przepisów. Zarówno organ I jak i II instancji przyjął, iż art. 36 ust. 1 i 2 ustawy o policji pozwala na przeniesienie funkcjonariusza na równorzędne stanowisko. Natomiast o równorzędności stanowiska świadczy zachowany stopień służbowy, wynagrodzenie i pozostałe świadczenia właściwe dla funkcjonariusza Policji. Przy tak diametralnych różnicach w charakterze wykonywanych obowiązków służbowych, to stanowisko okazało się błędne, co wynikało z nieprawidłowej wykładni przepisów przyjętej przez organy. Jak trafnie podkreśla się w orzecznictwie o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja (por. wyrok NSA z 27 października 2015 r. II OSK 397/14, LEX nr 1987244). Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa. Nie chodzi więc o spór o wykładnię prawa, gdyż odmienność wykładni budzących wątpliwości przepisów prawa nie może być podstawą żądania stwierdzenia nieważności decyzji, lecz o działanie wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w prawie. Innymi słowy, o rażącym naruszeniu prawa można mówić wyłącznie w sytuacji, gdy proste zestawienie treści decyzji z treścią przepisu prowadzi do wniosku, że pozostają one ze sobą w jawnej sprzeczności (por. wyroki NSA: z 9 sierpnia 2016 r. II OSK 2868/14, LEX nr 2119359; z 2 marca 2011 r. II OSK 2226/10, LEX nr 824448; z 11 maja 1994 r. III SA 1705/93, opubl. Wspólnota 1994, Nr 42, poz. 16; z 4 listopada 1994 r. IV SA 1176/94, opubl. ONSA-OZ 1997, Nr 2, poz. 9; z 6 lutego 1995 r. II SA 1531/94, opubl. ONSA 1996, Nr 1, poz. 37). W przedmiotowej sprawie wskazane przesłanki nieważnościowe nie zachodziły.

Odnosząc się na koniec do ochrony przysługującej działaczowi związku zawodowego należy w tym zakresie podzielić stanowisko organów. Zgodnie z art. 32 ust. 1 ustawy o związkach zawodowych, pracodawca, bez zgody zarządu zakładowej organizacji związkowej nie może: 1) wypowiedzieć ani rozwiązać stosunku prawnego ze wskazanym uchwałą zarządu jego członkiem lub z inną osobą wykonującą pracę zarobkową będącą członkiem danej zakładowej organizacji związkowej, upoważnioną do reprezentowania tej organizacji wobec pracodawcy albo organu lub osoby dokonującej za pracodawcę czynności w sprawach z zakresu prawa pracy, 2) zmienić jednostronnie warunków pracy lub wynagrodzenia na niekorzyść osoby wykonującej pracę zarobkową, o której mowa w pkt 1 - z wyjątkiem przypadku ogłoszenia upadłości lub likwidacji pracodawcy, a także jeżeli dopuszczają to przepisy odrębne. Szczególna ochrona związkowa, o której mowa w powołanym przepisie, może zatem obejmować wyłącznie działaczy związku zawodowego policjantów, gdy warunki pełnionej przez nich służby miałyby zostać jednostronnie zmienione wskutek czego nastąpiłoby pogorszenie sytuacji prawnej funkcjonariusza. Organ przyjął, iż przenosi skarżącego na równorzędne stanowisko. Powyższe założenie okazało się błędne, tym, nie mniej w świetle zastosowanego przepisu prawa materialnego organ nie miał obowiązku przeprowadzania procedury wskazanej w cytowanym na wstępie przepisie Kodeksu pracy.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz.2325 ze zm.), orzekł jak sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 ustawy.

Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 powołanej ustawy.