Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 2790/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-01-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 8a
journal: Dz.U. 2019 poz 288
law: Ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu,  Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony  Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin - tekst jedn.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Kołodziej (spr.), Sędzia WSA Joanna Kube, Sędzia WSA Sławomir Fularski, , Protokolant referent stażysta Katarzyna Jaszczołt, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi A. O. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów ustawy 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz A. O. kwotę 480 zł (słownie: czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z [...] czerwca 2021 r. nr [...], na podstawie art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2020 r. poz. 723); zwanej dalej ustawą zaopatrzeniową, odmówił wyłączenia stosowania wobec A. O. art. 15c, art. 22a i art. 24a tej ustawy.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że A. O. wnioskiem z 17 sierpnia 2017 r. (data wpływu do organu 25 sierpnia 2017 r.) wystąpiła do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o zastosowanie wobec niej art. 8a ustawy zaopatrzeniowej. W uzasadnieniu wnioskodawczyni przedstawiła przebieg swojej służby, powołując się na krótkotrwałą służbę przed 31 lipca 1990 r. oraz rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po 12 września 1989 r. Podkreśliła, że 1 kwietnia 1988 r. została przyjęta do służby w Milicji Obywatelskiej i mianowana funkcjonariuszem w okresie służby przygotowawczej na stanowisku telefonistki Wydziału [...] Wojewódzkiego Urzędu Spraw Wewnętrznych w [...]. Do jej obowiązków należało realizowanie połączeń na łącznicy telefonicznej wewnętrznej i rządowej, a czynności te sprowadzały się tylko do zestawienia połączeń, bez zapoznania się z treścią wiadomości.

Minister podał, że zgodnie z art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na: 1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Wskazane przesłanki w tym przepisie musza być spełnione łącznie.

Z akt sprawy wynika, że A. O. została zwolniona ze służby w Komendzie Wojewódzkiej Policji w [...][...] września 2004 r. i ma ustalone prawo do emerytury i renty inwalidzkiej, których wysokość określono z uwzględnieniem odpowiednio art. 15c i art. 22a ustawy zaopatrzeniowej, przy czym nie wypłaca się renty inwalidzkiej z uwagi na posiadanie prawa do korzystniejszej emerytury.

Zgodnie z pismem Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (IPN) stanowiącym Informację o przebiegu służby nr [...] z [...] kwietnia 2017 r., wnioskodawczyni pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej w okresie od [...] kwietnia 1988 r. do [...] lipca 1990 r., tj. 2 lata i 4 miesiące. Całkowity okres pełnienia jej służby wynosi 16 lat i 6 miesięcy (od [...] kwietnia 1988 r. do [...] września 2004 r.).

W ocenie organu z uwagi na fakt, że znaczna część służby (15%) pełniona była na rzecz totalitarnego państwa, nie można tego okresu uznać za krótkotrwały, ani w ujęciu bezwzględnym ani proporcjonalnym, tym samym pierwsza przesłanka z art. 8a ustawy nie została spełniona. W zaistniałej sytuacji nie sposób stwierdzić, by możliwym było zastosować uprawnienie wynikające z art. 8a ustawy zaopatrzeniowej ze względu na to, iż znaczna część służby A. O. pełniona była na rzecz totalitarnego państwa. Minister zaznaczył, że przesłanka krótkotrwałej służby przed 31 lipca 1990 r. odnosi się zarówno do długości okresu służby pełnionej na rzecz totalitarnego państwa, jak również stosunku długości tej służby do ogółu okresu służby – powinien on wykazywać przewagę tej drugiej, bowiem tylko wówczas tę pierwszą można by uznać za krótkotrwałą.

W związku z powyższym skoro obie przesłanki muszą być spełnione łącznie i jednocześnie uprawdopodobnione niespełnienie choćby jednej z nich czyni bezcelową analizę potencjalnego spełnienia drugiej, zasadnym jest odmówienie zastosowania wobec A. O. art. 8 ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z: 28 września 2018 r., sygn. akt II SA/Wa 376/18, 8 października 2018 r., II SA/Wa 392/18, 19 czerwca 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 424/19 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 2125/19). Powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 października 2020 r., sygn. akt I OSK 3208/19 organ wskazał, że do zastosowania wobec strony art. 8a ustawy zaopatrzeniowej wymagane jest spełnienie obu wymienionych w tym przepisie przesłanek, stąd też brak spełnienia jednej z nich przesądza automatycznie o braku możliwości zastosowania odstępstwa wynikającego z tego przepisu.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie A. O. zakwestionowała decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] czerwca 2021 r. nr [...], wnosząc o jej uchylenie oraz zobowiązanie organu do wydania decyzji na podstawie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej wyłączjącej stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy, ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie:

I. przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256); zwanej dalej K.p.a., poprzez niewłaściwe zastosowanie sprowadzające się do braku zgromadzenia i rozpatrzenia całości materiału dowodowego, poprzestając na wystąpieniu o informację do Dyrektora Zakładu Emerytalno - Rentowego MSWiA, Komendanta Głównego Policji, IPN, gdy tymczasem celem przeanalizowania zasadności wniosku konieczne jest przeanalizowanie przez organ całości jej służby, w tym dokumentów orzeczeń, opinii służbowych, rozkazów personalnych, wniosków o nadanie stopnia lub podania o przyjęcie do służby, czego nie uczynił co należy rozumieć jako niezupełność postępowania dowodowego, organ nie mógł i nie dokonał samodzielnej oceny służby (nie jest wystarczające dla stosowania restrykcyjnych unormowań ustawy zaopatrzeniowej, co mogłaby sugerować bezrefleksyjna, wyłącznie językowa wykładnia art. 13b w związku z art. 13c tej ustawy, nieuwzględniająca pozostałych unormowań ustawy - poprzestanie wyłącznie na ustaleniu "okresów służby na rzecz totalitarnego państwa", lecz konieczne staje są również odkodowanie pełnej treści pojęcia "służby na rzecz totalitarnego państwa" znajdującej oparcie w przepisach tej ustawy odczytywanych w zgodzie z konstytucyjnymi zasadami wyznaczającymi standardy demokratycznego państwa prawnego), w konsekwencji dopuścił się:

a) błędu w ustaleniach faktycznych, że miałaby pełnić służbę na rzecz "totalitarnego państwa" w przypadku, gdy w rzeczywistości nie można przypisać jej służbie takiego charakteru opisanego w art 13b ust. 1 pkt 5 lit d tiret ósmy ustawy zaopatrzeniowej; powinna być przeprowadzona przez Ministra analiza faktycznej jej służby w okresie przed 31 lipca 1990 r., jej "błahości" w perspektywie całej służby,

b) naruszenia przepisu prawa materialnego, tj. art. 2 Konstytucji RP, poprzez niewłaściwe zastosowanie sprowadzające się do naruszenia zasad demokratycznego państwa prawa, czyli:

• zasady ochrony praw słusznie nabytych, poprzez drastyczne obniżenie uprawnień emerytalnych słusznie nabytych zarówno przed 1989 r., jak i po 1990 r.,

• zasady sprawiedliwości społecznej, poprzez obniżenie uposażenia emerytalnego poniżej limitu określonego w art. 15 ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, pozbawienie jej możliwości powiększenia swojej emerytury o współczynnik opisany w art 15 ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej w wysokości 2,6 % niezależnie od lat przepracowanych powyżej 15 lat poprzez wprowadzenie niezgodnego z zasadami demokratycznego państwa prawa limitu wysokości emerytury określonego w art. 15c ust. 3 ustawy zaopatrzeniowej; obniżenie współczynnika naliczanych składek na ubezpieczenie społeczne do 0% czyli poniżej poziomu, gdyby w ogóle nie wykonywała żadnej pracy w związku z obowiązkiem podlegania ubezpieczeniu emerytalnemu i rentowemu bezrobotnych zgodnie z art. 13 pkt 9 ustawy z dnia 13października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych,

• zasady zaufania obywatela do państwa i tworzonego przez niego prawa, poprzez stosowanie przez państwo zasad odpowiedzialności zbiorowej, stosowanie opresji względem indywidualnie oznaczonej grupy osób bez rozpatrzenia służby w sposób indywidualny oraz rozpatrzenia ewentualnej winy funkcjonariusza w przewidzianym trybie przez sąd powszechny,

• zasady nieretroakcji prawa, poprzez stosowanie sankcji nieznanych ustawie karnej w postaci obniżania świadczeń emerytalnych za pracę w MO w charakterze telefonistki sekcji [...] Wydziału [...] WUSW w [...], która nie stanowiła czynu zabronionego,

2. art. 107 § 3 K.p.a., poprzez brak odpowiedniego uzasadnienia, czyli brak wskazania konkretnych czynności, które w ocenie organu miałyby stanowić "służbę na rzecz totalitarnego państwa"; w przypadku gdy nie była w żaden sposób zaangażowana w struktury SB, nie uczestniczyła i nie miała żadnej wiedzy o operacjach SB, nie podejmowała czynności merytorycznych, wykonywała czynności materialno-techniczne związane z zadaniami telefonistki, przeanalizowanie tylko jednej przesłanki krótkotrwałości służby przed 31 lipca 1990 r. w przypadku, gdy zasadne jest zweryfikowanie szczególnych przypadków dotyczących jej służby, które mogą także przejawiać się w rzetelnym wykonywaniu zadań i obowiązków po 12 września 1989 r., w konsekwencji organ pierwszej instancji nie przeanalizował przesłanek, które by uzasadniały przyjęcie, iż "służyła na rzecz totalitarnego państwa", organ pominął obowiązek, wynikający z zasady praworządności opisanej w art. 7 K.p.a., przeanalizowania całości okoliczności sprawy, tj. "służby na rzecz totalitarnego państwa" nie można postrzegać wyłącznie w kategorii abstrakcyjnego pojęcia prawnego, ale trzeba je oceniać jako pewnego rodzaju fakt, który należy wykazać i ustalić (czego organ nie wykonał),

3. art. 80 K.p.a., poprzez błędną ocenę dokumentu informacji IPN, wyrażającą się w braku przeanalizowania prawidłowości wystawienia informacji IPN w perspektywie zasad demokratycznego państwa, zasad praworządności, zasad prawidłowego rozumowania, zasad logiki, tymczasem informacja IPN nie ma charakteru wiążącego dla organu w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, w rzeczywistości organ powinien samodzielnie zweryfikować prawidłowość informacji IPN wydanej w trybie art. 13a ust. 1 ustawy w perspektywie całości materiału dowodowego, co jest wymagane zgodnie z zasadami praworządności, w konsekwencji organ naruszył art. 106 § 1 K.p.a., poprzez jego błędną wykładnię sprowadzającą się do przyjęcia, że jest związany informacją IPN, podczas gdy jest obowiązany zweryfikować prawidłowość stanowiska IPN mogąc dokonać innych ustaleń,

4. art. 7 K.p.a. w zw. z art. 6 K.p.a., poprzez niewłaściwe zastosowanie sprowadzające się do przekroczenia granic uznania administracyjnego i dokonanie oceny przesłanek z art 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej dowolnie i bez należytego odniesienia się do celu wyłączenia stosowania art. 15c i art. 22a oraz art. 24a ustawy, przyjmując konieczność kumulatywnego spełnienia przesłanki "krótkotrwałości służby" (bez jednoczesnego określenia obiektywnych ram tej "krótkotrwałości") oraz "rzetelności służby po 12 września 1990 r.", podczas gdy wyłączenie stosowania przytoczonych przepisów jest możliwe w przypadku wystąpienia jakiegokolwiek szczególnego uzasadnionego przypadku,

II. przepisów prawa materialnego, tj.:

1. art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej, poprzez błędną wykładnię sprowadzającą się do uznania, że "krótkotrwała służba" oznacza możliwość dowolność w ocenach, bez zachowania obiektywnych ram, tymczasem organ był obowiązany przyjąć w okresie całej jej aktywności zawodowej okres 2 lat i 4 miesięcy, co stanowi krótkotrwałą służbę, przy uwzględnieniu całości służby (16 lat i 6 miesięcy, czyli poniżej 20%),

2. art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy zaopatrzeniowej, poprzez niewłaściwe zastosowanie pojęcia "szczególnie uzasadnionego przypadku", co wskazuje na obowiązywanie katalogu otwartego szczególnie uzasadnionych przypadków, które ustawodawca określił przykładowo jako rzetelne wykonywanie pracy lub krótki okres służby,

3. art. 67 ust. 1 w zw. art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na oddaleniu wniosku o wyłączenie stosowania wobec niej art. 15c, art. 22a oraz art. 24a ustawy zaopatrzeniowej, w przypadku gdy powołane przepisy tej ustawy stanowią ograniczenie słusznie nabytych praw do zabezpieczenia emerytalnego i rentowego zgodnie z uchwałą Sądu Najwyższego z 19 lutego 2020 r., sygn. akt III UZP 1/20, kryterium "służby na rzecz totalitarnego państwa" powinno być oceniane na podstawie wszystkich okoliczności sprawy, w tym indywidualnych czynów i ich weryfikacji pod kątem naruszenia podstawowych praw i wolności człowieka.

Skarżąca podała, że pełniła służbę na stanowisku telefonistki w latach 1988 - 1990. W tym okresie nigdy nie wykonywała żadnych czynności operacyjnych czy też operacyjno - technicznych dla Służby Bezpieczeństwa. Nie odbyła stosownego szkolenia. Zwróciła uwagę, że 1 sierpnia 1990 r. funkcjonariusze MO z mocy prawa zostali włączeni do Policji, nie przeprowadzano żadnej weryfikacji bowiem racjonalny ustawodawca przyjął brak teoretycznej możliwości zaangażowania tej formacji w działania SB. W szczególności co do funkcjonariuszy wydziału łączności nie można skonkretyzować zarzutu pracy operacyjnej dla SB.

Jej zdaniem brak jest przytoczenia przez organ jakiejkolwiek analizy faktycznej charakteru służby. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazano nie tylko na obiektywną krótkotrwałość służby, ale także na jej błahość, pomijalność, małe znaczenie dla całości służby. W związku z tym zaskarżona decyzja w tym zakresie jest wewnętrznie sprzeczna.

W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe argumenty faktyczne i prawne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Przepis art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, będący podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji, stanowi, że minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a, art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę na rzecz totalitarnego państwa w rozumieniu art. 13b tej ustawy (tj. służbę od 22 lipca 1944 r. do 31 lipca 1990 r. w cywilnych i wojskowych instytucjach i formacjach wymienionych enumeratywnie w tym przepisie), ze względu na: 1) krótkotrwałą służbę przed 31 lipca 1990 r. oraz 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia.

W świetle art. 8a ust. 1 ustawy, decyzja o wyłączeniu zastosowania ograniczeń przewidzianych w art. 15c, 22a i 24a ustawy ma charakter uznaniowy.

Podkreślić należy, że uznanie administracyjne nie pozwala na dowolne działanie organu administracji publicznej, czy rozstrzyganie na podstawie przesłanek niemających obiektywnego uzasadnienia. Orzekający w sprawie organ jest zobowiązany do rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy. Sąd kontrolując decyzję uznaniową jest natomiast obowiązany zbadać, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 23 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 1488/08 (publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl) stwierdził, że zakres badania decyzji posiadającej cechy uznania administracyjnego sprowadza się do oceny, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, z odpowiednim zachowaniem procedury administracyjnej. Natomiast wybór rozstrzygnięcia w ramach uznania administracyjnego, dokonywany na podstawie kryteriów słuszności i celowości, pozostaje poza kontrolą sądowoadministracyjną. Kontrola zaskarżonej decyzji przez sąd administracyjny sprowadza się zatem do oceny, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności, czy organ wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia i czy wyboru tego rozstrzygnięcia dokonał po ustaleniu i rozważeniu wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności.

W orzecznictwie sądów administracyjnych konsekwentnie zwraca się uwagę na znaczenie, jakie ma prawidłowe uzasadnienie decyzji uznaniowej. Wskazuje się, że wymogi, jakim powinna odpowiadać decyzja wydana w ramach uznania administracyjnego, są dalej idące niż ma to miejsce w odniesieniu do decyzji związanej. Uzasadnienie decyzji uznaniowej powinno zawierać wszechstronną analizę zgromadzonego materiału dowodowego i wyczerpująco uargumentowane stanowisko organu. Powinno z niego wynikać, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały rozważone i ocenione (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 marca 2010 r., sygn. akt II GSK 491/09, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 2006/10, publik. www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Organ może skorzystać z możliwości przewidzianej w art. 8a ust. 1 ustawy w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Przepis ten w istocie zawiera jedną przesłankę "szczególnie uzasadnionego przypadku", którą należy rozważać z uwzględnieniem kryteriów krótkotrwałej służby przed 31 lipca 1990 r. oraz rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia (szerzej w tym przedmiocie w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1895/19 – publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zatem organ przyjmując, że wskazane w art. 8a ustawy zaopatrzeniowej przesłanki (krótkotrwałości i rzetelności służby, w szczególności z narażeniem życia i zdrowia) muszą być spełnione łącznie, a niespełnienie jednej przesłanki (w tym wypadku krótkotrwałości służby pełnionej na rzecz totalitarnego państwa) zwalnia organ z badania drugiej przesłanki, dokonał błędnej wykładni powołanego przepisu prawa materialnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekający w niniejszej sprawie podziela zapatrywanie skarżącego, że organ nie przeprowadził rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy pod kątem zastosowania art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, a tym samym naruszył art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a. oraz art. 107 § 3 K.p.a.

Należy wskazać, że organ w zaskarżonej decyzji przyjął, iż służba skarżącego na rzecz totalitarnego państwa nie była służbą krótkotrwałą. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wspomnianego wyroku, "największe trudności interpretacyjne budzi wykładnia kryterium "krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r." ze względu na bardzo wysoki stopień nieostrości pojęcia "krótkotrwałości", czyniący je w istocie pojęciem nieczytelnym. Należy przyjąć, że o ile przymiotnik "krótki" w podstawowym znaczeniu oznacza "mający małą długość (w stosunku do typowej) zwykłej długości czegoś" to bliskoznaczny przymiotnik "krótkotrwały" rozumiany jako "trwający krótko, szybko przemijający" (zob. B. Dunaj (red.): Słownik współczesnego języka polskiego, Warszawa 1999, tom 1, s. 431) akcentuje pewną trwałość w krótkim czasie, gdzie "krótkość" powinna być oceniana na tle "zwykłej długości czegoś". Skoro postępowanie prowadzone na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej dotyczy indywidualnej sprawy administracyjnej, to konieczność uwzględniania indywidualnej sytuacji określonego funkcjonariusza sprawia, że punktem odniesienia dla ustalenia "krótkotrwałości służby przed 31 lipca 1990 r." powinien być cały okres służby pełnionej przez osobę, której dotyczy postępowanie prowadzone na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy i na tym tle należy oceniać, czy okres służby tej osoby przed 31 lipca 1990 r. w stosunku do całego okresu służby tej osoby spełnia kryterium "krótkotrwałości". Jako pewna wskazówka interpretacyjna może w tym zakresie służyć treść art. 13c pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej. Skoro, zgodnie z tą regulacją, służby, która rozpoczęła się po raz pierwszy nie wcześniej niż w dniu 12 września 1989 r. ustawodawca w ogóle nie uznaje za służbę na rzecz totalitarnego państwa w rozumieniu art. 13b, to można przyjąć, że służba niespełniająca wymogu "rozpoczęcia się po raz pierwszy nie wcześniej niż w dniu 12 września 1989 r.", będąc jednak służbą w okresie "totalitarnego państwa" obejmującą okres około 10 miesięcy (tj. długość okresu wyznaczonego datami 12 września 1989 r. i 31 lipca 1990 r.) będzie służbą krótkotrwałą. Nie oznacza to jednak, że również służba wyrażana w latach nie będzie mogła być w realiach indywidualnej sprawy uznana za służbę krótkotrwałą".

Sąd nie podziela oceny długości okresu służby skarżącej na rzecz totalitarnego państwa dokonanej przez organ. Zdaniem Sądu dokonano jej niezgodnie z przedstawioną powyżej wykładnią. Okres służby skarżącej na rzecz totalitarnego państwa w ujęciu bezwzględnym to 2 lata i 4 miesiące, co stanowi 15% długości całego okresu służby skarżącego wynoszącego 16 lat i 6 miesięcy. Tak więc zarówno w ujęciu bezwzględnym, jak i proporcjonalnym służbę tą można uznać za krótkotrwałą. Zgodzić się należy z organem, że krótkotrwałość jest pojęciem nieostrym, w zakresie którego trudno określić choćby przybliżoną definicję, jednak biorąc pod uwagę wykładnię językową należy stwierdzić, że krótkotrwałość jest tożsama z nietrwałością, przelotnością lub chwilowością, jest przeciwieństwem długotrwałości. Jednakże zestawienie powyższych okresów wskazuje na oczywistą i znaczną dysproporcję służby pełnionej przez skarżącą na rzecz totalitarnego państwa, która stanowi jedynie 15% ogólnego stażu jej służby. Jest to wartość stosunkowo nieduża, marginalna, akceptowalna w odniesieniu do ogólnego okresu przyjętego za punkt odniesienia. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 12 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1924/19 (publik. j.w.) podkreślił, że "jako pewnego rodzaju wskazówkę interpretacyjną wskazywano w trakcie prac nad treścią art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, że co najmniej 20% całego okresu służby funkcjonariusza można uznać za okres krótkotrwałej służby, (por. wypowiedź posła J. Meysztowicza podczas komisji sejmowych obradujących nad poprawką – Zapis Posiedzenia Komisji Spraw Wewnętrznych i Administracji (nr 76) i Komisji Polityki Społecznej i Rodziny (nr 55) z dnia 14 grudnia 2016 r. Sejm VIII Kadencji, s. 19). Tak więc w sytuacji, gdy okres służby w organach wymienionych w art. 13b ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym jest stosunkowo krótki do okresu całej służby skarżącego można uznać, że spełniona została przesłanka z art. 8a ust 1 pkt 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym".

Ponadto zgodnie z wyżej przedstawioną wykładnią nie bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy jest kwestia charakteru służby pełnionej na rzecz totalitarnego państwa, gdyż nawet niespełnienie przesłanki "krótkotrwałości służby" nie wyłącza możliwości zastosowania art. 8a ustawy zaopatrzeniowej. Minister odstąpił od oceny tego, czy w okresie od 1 kwietnia 1988 r. do 31 lipca 1990 r. skarżąca realizowała zadania charakteryzujące totalitarny ustrój, czy też zwykłe, standardowe działania podejmowane w służbie publicznej, tj. na rzecz państwa jako takiego w ramach służby publicznej.

W tym miejscu należy przytoczyć pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarty w uzasadnieniu wyroku z 21 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 1669/19 (publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl.), w którym stwierdzono, że "(...) brak spełnienia któregoś z kryteriów wskazanych w punktach 1 i 2 art. 8a ust. 1 ustawy nie wyłącza automatycznie możliwości spełnienia przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków", lecz wymaga zbadania, czy służba określonej osoby, mimo że nie była "krótkotrwałą służbą przed dniem 31 lipca 1990 r.", bądź nie charakteryzowała się "rzetelnym wykonywaniem zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", była służbą charakteryzującą się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, czy też nie miała takiego charakteru, tj. była np. działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych działań, czynności podejmowanych i wykonywanych w każdej służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, a tym samym nie ma – z punktu widzenia aksjologicznych podstaw demokratycznego państwa prawnego – żadnych konotacji negatywnych. W tym drugim przypadku dopuszczalne jest przyjęcie, że wystąpiły w sprawie "szczególnie uzasadnione przypadki" obalające domniemanie służby charakteryzującej się zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu. Aby ustalić, czy zachodzą szczególnie uzasadnione przypadki, pomocniczą rolę mogą spełniać kryteria wskazane w pkt 1 i pkt 2 art. 8a ustawy, wykładnia których sprawia spore trudności interpretacyjne. Niemniej jednak kryteria te powinny być oceniane przez pryzmat przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków" ułatwiając obalenie domniemania służby charakteryzującej się zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizację zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu".

Niewątpliwie Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w swych ustaleniach i rozważaniach całkowicie pominął kwestie tego, czy służba pełniona przez skarżącej w formacji uznanej za działającą na rzecz totalitarnego państwa była służbą chrakteryzującą się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, czy też była jedynie działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych działań oraz czynności podejmowanych i wykonywanych w każdej służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, a tym samym niemającą żadnych konotacji negatywnych. Nie dokonał choćby analizy dokumentów przedłożonych przez IPN, w szczególności odnoszących się do charakteru służby pełnionej przez skarżącą w okresie od 1 kwietnia 1988 r. do 31 lipca 1990 r. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wyroku, sygn. akt I OSK 1895/19, unormowanie zawarte w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej należy wykładać jako dany przez ustawodawcę organowi administracji publicznej instrument służący wszechstronnemu zbadaniu sprawy określonego funkcjonariusza w celu zweryfikowania, czy funkcjonariusz ten objęty ustawowym domniemaniem "służby na rzecz totalitarnego państwa" jest w istocie osobą, której wysokość świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego powinna być ustalana na podstawie restrykcyjnych przepisów znajdujących aksjologiczne uzasadnienie wyłącznie do tych osób, które angażowały się w sposób bezpośrednio ukierunkowany na realizowanie charakterystycznych dla ustroju państwa totalitarnego jego zadań i funkcji i których prawa – z tego właśnie względu – zostały nabyte niesłusznie z perspektywy aksjologii demokratycznego państwa prawnego.

Okoliczności tak istotne dla realizacji wniosku skarżącej niewątpliwie należało rozważyć, czego organ nie uczynił, przez pryzmat "szczególnie uzasadnionego przypadku".

Ponadto organ nie zajął żadnego stanowiska odnośnie oceny rzetelności służby A. O., w szczególności wobec faktów przez nią przytoczonych. Przedstawiając stan faktyczny sprawy stwierdził, że obie przesłanki z art. 8a ustawy zaopatrzeniowej muszą być spełnione łącznie i jednocześnie uprawdopodobnione niespełnienie choćby jednej z nich czyni bezcelową analizę potencjalnego spełnienia drugiej.

Minister w konsekwencji uznania, że A. O. nie spełnia przesłanki określonej w art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy, pominął całkowicie kwestię dotyczącą oceny przebiegu służby skarżącej po 12 września 1989 r. Organ w ogóle nie zbadał i nie ocenił osiągnięć skarżącej w służbie, mimo że podnosiła ona szereg okoliczności dotyczących tej służby i przedstawiła w tej mierze stosowny materiał dowodowy. Zwracała m.in. uwagę na swoje zaangażowanie w wykonywaniu powinności służbowych oraz wielokrotne nagradzanie i wyróżnianie.

Podkreślenia wymaga, że działać "rzetelnie" to działać dokładnie, należycie, uczciwie (zob. B. Dunaj (red.): Słownik współczesnego języka polskiego, Warszawa 1999, tom 2, s. 285), czyli innymi słowy w sposób, który powinien cechować normalne wykonywanie obowiązków przez każdego człowieka. Nie ma podstaw do kwestionowania rzetelności wykonywania obowiązków, jeżeli brak dowodów na działanie nierzetelne. Dla stwierdzenia rzetelności działania nie jest konieczne legitymowanie się nagrodami czy wyróżnieniami dotyczącymi przebiegu służby, chociaż niewątpliwie takie nagrody i wyróżnienia mogą ugruntowywać przekonanie o rzetelności wykonywania zadań i obowiązków. Dla oceny rzetelności tego rodzaju działań nie jest również konieczne wykazywanie działania z narażeniem zdrowia i życia, chociaż niewątpliwie również takie działania (ustawodawca posługuje się w tym przypadku zwrotem "w szczególności") przemawiają za rzetelnością wykonywania zadań i obowiązków. Analiza art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej wykazuje, że wskazanie na "narażenie życia i zdrowia, po określeniu w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej zasadniczego kryterium – "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków", nie zawęża "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków" wyłącznie do służby pełnionej z narażeniem zdrowia i życia. Gdyby bowiem ustawodawca zakładał odniesienie wymienionego w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej kryterium wyłącznie w stosunku do osób pełniących służbę z narażeniem zdrowia i życia, to co najmniej pominąłby zwrot "w szczególności", ustanawiając warunek sine qua non "narażenia zdrowia i życia" dla przyjęcia spełnienia kryterium "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków". Zwrot "w szczególności" nie wyraża tego rodzaju warunku, a zatem nie można przyjąć, że zwrot ten użyty w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej oznacza, że jedynie narażanie zdrowia i życia – jako wyłączna kwalifikacja – może decydować o podstawach badania kryterium pełnienia służby w sposób rzetelny, a tym samym przesądzać o spełnieniu tego kryterium wymienionego w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonej w powołanym wyroku o sygn. akt I OSK 1895/19, zwrot "w szczególności z narażeniem zdrowia i życia" odnoszący się do generalnego kryterium "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po 12 września 1989 r." stanowi dodatkowy kwantyfikator oceny sposobu wykonywania służby po wskazanej dacie, ukierunkowując organ na szczególne uwzględnienie sytuacji, w których rzetelności w wykonywanej służbie towarzyszyło właśnie realnie istniejące zagrożenie życia i zdrowia – w związku z pełnionymi rzetelnie zadaniami i obowiązkami. Zwrot ten nie wyklucza natomiast w żadnym wypadku konieczności oceny rzetelności wykonywania zadań i obowiązków służbowych w przypadku niestwierdzenia okoliczności faktycznego narażania zdrowia i życia.

Ponownie rozpoznając sprawę, organ dokona wyczerpującej oceny tego, czy sprawa skarżącej stanowi "szczególnie uzasadniony przypadek" w rozumieniu art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej. Wyrażając ocenę w tym zakresie, organ powinien przywołać fakty dotyczące służby A. O., jej postawy, charakteru służby, warunków jej pełnienia, z uwzględnieniem osiągnięć oraz odznaczeń i odnieść powyższe do ustawowej przesłanki "rzetelności pełnienia służby". Dopiero wnikliwa ocena przebiegu całej służby A. O. zestawieniu z czasem jej pełnienia w strukturach bezpieczeństwa PRL powinna stanowić punkt wyjścia do rozważań, czy w sprawie mamy do czynienia ze "szczególnie uzasadnionym przypadkiem" pozwalającym pozytywnie załatwić wniosek strony.

Sąd nie uwzględnił wniosku skargi o zobowiązanie organu, na podstawie art. 145a § 1 P.p.s.a., do wydania w terminie określonym przez Sąd decyzji wyłączającej stosowanie wobec skarżącej art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej, bowiem wskazany przepis procesowy nie ma zastosowania do decyzji uznaniowych..

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.