Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 672/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-09-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Nadzór budowlany
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 50-51
journal: Dz.U. 2019 poz 1186
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Kramek, , Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły (spr.), Sędzia WSA Renata Nawrot, , Protokolant sekr. sąd. Piotr Czyżewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 września 2019 r. sprawy ze skargi K. P.N. na decyzję M. W. I.N.B. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi [...] Parku Narodowego ("skarżący") jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego ("[...]WINB") z [...] stycznia 2019 r., nr [...], wydana w sprawie dotyczącej nakazu rozbiórki w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

30 stycznia 2015 r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] ("PINB") wpłynęło pismo skarżącego w sprawie legalności budynków gospodarczych zrealizowanych na terenie chronionym [...] Parku Narodowego na działkach nr ew. [...], [...], [...] we wsi Ł., gm. L..

W trakcie oględzin przeprowadzonych przez pracowników tego organu 4 sierpnia 2015 r. stwierdzono, że na działce nr ew. [...] zrealizowano dwa budynki gospodarcze, drewniane, parterowe. Budynki zrealizowane zostały oparciu o zgłoszenia robót niewymagających pozwolenia na budowę, złożone do właściwego organu 16 grudnia 2013 r. oraz 10 czerwca 2014 r., i zgodnie z tymi zgłoszeniami (dotyczącymi odpowiednio budynku na płody rolne o wymiarach 5 m x 4,5 m i rozpiętości konstrukcji poniżej 4,80 m oraz budynku uzupełniającego zabudowę siedliskową o wymiarach 7,35 m x 4,75 m i rozpiętości konstrukcji poniżej 4,80 m). Zgłoszenia zostały przyjęte w instancyjnym trybie postępowania.

Dalej, PINB zawiadomił strony o prowadzeniu z urzędu odrębnych postępowań w stosunku do ww. budynków; w niniejszej sprawie uczynił to pismem z 3 września 2015 r. w stosunku do budynku zrealizowanego w oparciu o zgłoszenie robót z 16 grudnia 2013 r.

Następnie organ ten decyzją z [...] lutego 2016 r. nr [...] nakazał, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 oraz 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (obecnie t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 1186, "Prawo budowlane") K. K. (obecne nazwisko T., "inwestorka") rozbiórkę budynku gospodarczego na płody rolne, usytuowanego na działce nr ew. [...] we wsi Ł., gm. L., zrealizowanego niezgodnie z przepisami, na podstawie zgłoszenia złożonego do organu administracji architektoniczno-budowlanej 16 grudnia 2013 r.

W uzasadnieniu organ wskazał, że budynek gospodarczy, którego dotyczy niniejsze postępowanie, został zrealizowany w oparciu o zgłoszenie robót niewymagających pozwolenia na budowę, złożone do właściwego organu 16 grudnia 2013 r. Starosta [...] wniósł sprzeciw decyzją nr [...] z [...] stycznia 2014 r., który na skutek decyzji Wojewody [...] nr [...] z [...] marca 2014 r. został uchylony, a postępowanie umorzone. Działka nr ew. [...] (powstała z podziału działki nr ew. [...] o powierzchni 0,3 ha) położona jest w strefie ochrony krajobrazowej Parku Narodowego i jednocześnie w granicach Obszaru Specjalnej Ochrony Ptaków oraz Siedlisk Natura 2000, co powoduje określone ograniczenia inwestycyjne wynikające z art. 15 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody.

Stwierdził, że organy administracji architektoniczno-budowlanej obu instancji nie dokonały sprawdzenia, czy działka ta stanowi gospodarstwo rolne. Dodał, że interpretacja treści art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego winna prowadzić do wniosku, że zwolnienie z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę możliwe jest jedynie w przypadku kumulatywnego spełnienia wszystkich określonych w nim warunków. Niespełnienie choćby jednego z kryteriów oznacza, że na budowę danego obiektu konieczne będzie uzyskanie pozwolenia na budowę.

PINB podał także, że w myśl art. 59 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy, przy czym zgodnie z ust. 2 tego samego artykułu przepis ust. 1 stosuje się również do zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę, z wyjątkiem tymczasowej, jednorazowej zmiany zagospodarowania terenu, trwającej do roku. Stwierdził przy tym, że nieprawidłowe było przyjęcie zgłoszenia robót niewymagających pozwolenia na budowę oraz, że w zakresie konieczności uzyskania decyzji o warunkach zabudowy niejednokrotnie zajmowały stanowisko sądy administracyjne.

Następnie wskazał, że inwestorka posiadała wiedzę, iż ww. działka położona jest na terenie [...] Parku Narodowego i jest objęta zakazem "wynikającym z art. 15 ust. 2" ustawy o ochronie przyrody, nadto, że Dyrektor Parku (w sprawie tej samej działki siedliskowej – [...]) odmówił uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, zaś postanowieniem z [...] sierpnia 2011 r. Minister Środowiska utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 25 stycznia 2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 1696/11, oddalił skargę na to postanowienie, a wyrokiem z 26 listopada 2013 r., sygn. akt II OSK 1476/12, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną. W konsekwencji PINB ocenił działania inwestorki jako zmierzające do obejścia przepisów prawa, gdyż (jak przyjął) zamiarem jej była budowa kilku budynków gospodarczych, których sposób użytkowania może budzić wątpliwości. Ilość budynków, ich lokalizacja (oraz wykonanie studni i zbiorników na gnojowicę) może wskazywać, że inwestorka docelowo zamierzała zrealizować je pod rekreację.

Podsumowując, PINB wskazał, że inwestorka zrealizował budynek gospodarczy na podstawie zgłoszenia robót budowlanych, w stosunku do którego właściwy organ wniósł sprzeciw, który następnie został uchylony decyzją organu II instancji. Obiekt wzniesiono na terenie, gdzie brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, bez uzyskania decyzji o warunkach zabudowy oraz bez zgody właściwego organu na odstępstwo od zakazu wynikającego "z art. 15 ust. 2" ustawy o ochronie przyrody. [...] Park Narodowy wystąpił z wnioskiem o wydanie nakazu rozbiórki, więc nie wyraża zgody na legalizację tego obiektu. Tym samym brak jest możliwości zalegalizowania ww. obiektu budowlanego i zachodzi konieczność wydania decyzji nakazującej rozbiórkę budynku na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego celem doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem.

Po rozpatrzeniu odwołania inwestorki od ww. decyzji, [...]WINB decyzją z [...] kwietnia 2016 r. nr [...] uchylił ww. decyzję i umorzył postępowanie prowadzone przed organem I instancji. Organ odwoławczy orzekając w ten sposób przyjął, że przedmiotowy budynek powstał legalnie i nie zachodzi podstawa do prowadzenia postępowania naprawczego.

W wyniku wniesienia skargi przez [...] Park Narodowy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 10 maja 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 1325/16, uchylił zaskarżoną decyzję. Sąd uznał, że ocena [...]WINB jest co najmniej przedwczesna, nie wyjaśniono bowiem wszystkich kwestii faktycznych i prawnych. Sąd wskazał m.in. na nierozważenie przez organ odwoławczy konieczności uzyskania przez inwestorkę decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Sąd zarzucił również brak właściwego postępowania w kontekście ustalenia, czy działka inwestorki objęta jest zwolnieniem z zakazów, o których mowa w art. 15 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody.

Po wskazanym wyroku [...]WINB wydał decyzję nr [...] z [...] sierpnia 2017 r., utrzymującą w mocy decyzję nakazującą rozbiórkę.

Skargę na to rozstrzygnięcie wniosła K. T.. Wyrokiem z 10 lipca 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 2529/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu Sąd wskazał na niewykonanie wytycznych wynikających z wcześniej zapadłego w tej sprawie wyroku tut. Sądu, co stanowi o naruszeniu art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Wskazaną na wstępie decyzją nr [...] z [...] stycznia 2019 r. [...]WINB, orzekając na skutek ww. wyroku z 10 lipca 2018 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096, "k.p.a."), uchylił decyzję PINB z [...] lutego 2016 r. i umorzył postępowanie prowadzone przed organem I instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że biorąc pod uwagę wyrok tut. Sądu z 10 lipca 2018 r. oraz pismo inwestorki z 24 września 2018 r. postanowieniem nr [...] z [...] października 2018 r. zlecił PINB przeprowadzenie na podstawie art. 136 k.p.a. uzupełniającego postępowania dowodowego w zakresie przeprowadzenia oględzin i ustalenia aktualnego stanu faktycznego w sprawie dotyczącej przedmiotowego budynku gospodarczego (ze wskazaniem na zalecenia WSA w Warszawie dot. konieczności zbadania "czy Skarżąca prowadzi gospodarstwo rolne i jakie jest rzeczywiste przeznaczenie budynków gospodarskich na płody rolne"). Podczas oględzin przeprowadzonych 30 października 2018 r. inspektorzy organu I instancji potwierdzili użytkowanie budynków na cele gospodarstwa rolnego wskazując, że przechowywane są w nich skrzynki drewniane, plastikowe skrzynki, wiadro, sprzęt rolniczy typu szpadle, łopaty, agregat prądotwórczy, kompresor, prasa do wyciskania soków z owoców, gąsiory, itp. Dodali, że "w stosunku do ustaleń z poprzedniej kontroli nastąpiła zmiana – przy budynkach gospodarczych nasadzono drzewka owocowe w 3-ch rzędach ok. 100 szt." Do protokołu kontroli dołączono dokumentację fotograficzną potwierdzającą te ustalenia.

Nawiązując do kwestii związanej z charakterem spornego obiektu budowlanego [...]WINB wskazał, że z przekazanych mu przez Starostwo Powiatu [...] danych ewidencyjnych wynika, że na działkach stanowiących przed podziałem działkę nr ew. [...] oprócz obiektu objętego niniejszym postępowaniem zlokalizowane są również inne budynki, m.in. budynki produkcyjne zrealizowane ok. 1970 r. Zdaniem organu również powyższe uwiarygodnia, że przedmiotowa nieruchomość stanowiła oraz stanowi aktualnie siedlisko. Ponadto z załączonego do pisma inwestorki zaświadczenia Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z [...] sierpnia 2018 r. wynika, że K. T. jest wpisana do ewidencji producentów rolnych. W piśmie złożonym do akt inwestorka wskazała, że "w siedlisku znajdującym się na działkach nr ewid. [...] i [...] prowadzone jest gospodarstwo rolne obejmujące przede wszystkim działalność rolniczo-sadowniczą. W tym roku na części siedliska zostały posadzone buraki czerwone, cebula i ziemniaki, a pozostała część obejmowała śliwki. Przedmiotowy budynek, jak i inne znajdujące się w ramach siedliska służą prowadzeniu działalności rolniczej. W tych pomieszczeniach przechowywane są bowiem zebrane owoce i warzywa, znajdują się skrzynki i inne opakowania, w które są one zbierane oraz narzędzia związane z uprawą."

W świetle obu ww. wyroków WSA oraz uzupełniających ustaleń PINB dokonanych podczas czynności kontrolnych [...]WINB przyjął, że nie budzi wątpliwości, że sporny budynek gospodarczy na płody rolne usytuowany na działce nr ew. [...] jest w rzeczywistości wykorzystywany na cele prowadzonego przez inwestorkę gospodarstwa rolnego (sadowniczego) i uzupełnia istniejącą zabudowę siedliskową. Zdaniem organu przechowywanie w przedmiotowym budynku m.in. sprzętu rolniczego wystarczająco uprawdopodabnia, że jest on wykorzystywany we wskazany przez inwestorkę sposób zgodny ze zgłoszeniem robót budowlanych z 16 grudnia 2013 r.

Odnosząc się natomiast do wymogu uzyskania przed realizacją przedmiotowej inwestycji decyzji o warunkach zabudowy organ - w ślad za WSA - wskazał, że planowane zamierzenie w postaci budowy budynku gospodarczego wymaga decyzji o warunkach zabudowy w sytuacji zaistnienia zmiany zagospodarowania terenu, wywołanej przedmiotową inwestycją, czego w tym przypadku - w świetle zgromadzonego materiału dowodowego - nie można stwierdzić. Organ przywołał przy tym ocenę Sądu, zgodnie z którą "Nie każde (...) posadowienie obiektów budowlanych na działce rolnej oznacza automatyczną zmianę przeznaczenia tego terenu. Kwestię zmiany sposobu zagospodarowania należy wykładać funkcjonalnie, przy uwzględnieniu celu i potrzeb prowadzonej działalności rolniczej."

Odnosząc się zaś do faktu usytuowania przedmiotowego budynku gospodarczego w strefie ochrony krajobrazowej Parku Narodowego i jednocześnie w granicach Obszaru Specjalnej Ochrony Ptaków oraz Siedlisk Natura 2000 organ wskazał, że zgodnie z art. 15 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie przyrody w parkach narodowych oraz w rezerwatach przyrody zabrania się budowy lub przebudowy obiektów budowlanych i urządzeń technicznych, z wyjątkiem obiektów i urządzeń służących celom parku narodowego albo rezerwatu przyrody. Zakazy, o których mowa w ust. 1, nie dotyczą obszarów objętych ochroną krajobrazową w trakcie ich gospodarczego wykorzystywania przez jednostki organizacyjne, osoby prawne lub fizyczne oraz wykonywania prawa własności, zgodnie z przepisami Kodeksu cywilnego. Zgodnie z wyrokiem NSA z 4 listopada 2016 r., sygn. akt II OSK 227/15, oznacza to, że zakazy te nie obowiązują w trakcie ich gospodarczego wykorzystywania, a więc odnoszą się do gospodarczego wykorzystania według stanu istniejącego. Przepis art. 15 ust. 2 pkt 5 ustawy o ochronie przyrody mówiąc o gospodarczym wykorzystaniu obszaru dotyczy przykładowo wykorzystania leśnego czy rolnego, a nie służącego celom mieszkaniowym.

W związku z powyższym [...]WINB przyjął, że w okolicznościach niniejszej sprawy nie można uznać, że realizacja spornego budynku gospodarczego doprowadziła do zmiany sposobu zagospodarowania terenu, a tym bardziej zakłócenia normalnego dotychczasowego przeznaczenia terenu i sposobu korzystania z niego, który wymagałby uzyskania przez inwestorkę decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji oraz poprzedzającej ją zgody na uzgodnienie decyzji o warunkach zabudowy przez [...] Parki Narodowy. Z akt sprawy wynika bowiem, że przedmiotowa działka nr ew. [...] stanowi użytki rolne zabudowane, na której inwestorka prowadzi gospodarstwo sadownicze. Co więcej, jak już wyżej wskazano, w dniu kontroli 4 sierpnia 2015 r. ww. działka stanowiła działkę siedliskową – była zabudowana budynkiem mieszkalnym i budynkami gospodarczymi. W ocenie organu należało więc uznać za wiarygodne oświadczenia K. T., zgodnie z którymi budynek gospodarczy na płody rolne został zrealizowany celem uzupełnienia istniejącej zabudowy siedliskowej. Powyższe potwierdzają ustalenia upoważnionego inspektora PINB z 30 października 2018 r., dane ewidencyjne zgromadzone w toku postępowania wyjaśniającego, a także m.in. treść dokumentacji przedłożonej przez K. T. przy piśmie z 24 września 2018 r., wskazującej, że na nieruchomości Ł. już w latach 40-tych ubiegłego wieku istniały budynki gospodarcze.

Z tych przyczyn – w ocenie [...]WINB – PINB błędnie wskazał art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, jako mający zastosowanie w niniejszej sprawie, bowiem zastosowanie powinien znaleźć art. 29 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy Prawo budowlane w wersji obowiązującej w dniu wszczęcia postępowania przez organ I instancji i w dniu dokonania zgłoszenia, zgodnie z którym pozwolenia na budowę nie wymaga budowa obiektów gospodarczych związanych z produkcją rolną i uzupełniających zabudowę zagrodową w ramach istniejącej działki siedliskowej w postaci parterowych budynków gospodarczych o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy rozpiętości konstrukcji nie większej niż 4,80 m.

W efekcie [...]WINB stwierdził, że postępowanie administracyjne prowadzone w ramach nadzoru budowlanego stało się bezprzedmiotowe.

W skardze do Sądu na ww. decyzję [...]WINB z [...] stycznia 2019 r. skarżący wniósł o jej uchylenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów prawa procesowego i materialnego:

- art. 7 oraz art. 77 k.p.a., poprzez:

(i) pominięcie w zaskarżonym rozstrzygnięciu ustalenia i sprawdzenia, czy wybudowanie budynku gospodarczego o podanych gabarytach i w istniejącym otoczeniu (tj. z uwzględnieniem pozostałych 11 budynków gospodarczych na sąsiednich działkach ewidencyjnych, w tym łącznie dwóch budynków gospodarczych na działce ew. [...]) spowoduje zakłócenie normalnego, dotychczasowego przeznaczenia terenu i korzystania z niego – z uwzględnieniem faktu położenia działki na terenie chronionym [...] Parku Narodowego;

(ii) całkowite pominięcie w zaskarżonym rozstrzygnięciu ustalenia, czy nasadzenie przez inwestorkę na działce ew. [...] we wsi Ł. sadzonek drzew owocowych w liczbie 100 drzew w 3 rzędach może się mieścić w ramach pojęcia działalności rolniczej uzupełniającej zabudowę zagrodową w ramach działki siedliskowej;

(iii) całkowite zignorowanie przez organ wyjaśnień udzielonych przez inwestorkę, że dokonanie podziału działki siedliskowej oznaczonej numerem ew. [...] na kilka działek ewidencyjnych ([...] i [...], [...] i [...]) po 0,3 ha każda z nich i ich zabudowanie budynkami gospodarczymi, nastąpiło w celu sprzedaży nieruchomości przez inwestorkę;

(iv) całkowite zignorowanie faktu, że nasadzenia na działce [...] zostały dokonane przez inwestorkę w kilka lat po wybudowaniu budynków gospodarczych i ich zgłoszeniu oraz kilka lat po dacie pierwszej wizji lokalnej, która miała miejsce 4 sierpnia 2015 r. – co powinno jednoznacznie wskazywać na nadużycie prawa przez inwestorkę poprzez wykreowanie sztucznego stanu faktycznego, nieistniejącego w dacie dokonywania zgłoszenia, a czego organ w zaskarżonej decyzji nie wziął pod uwagę;

co w konsekwencji doprowadziło do błędnego wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego i usankcjonowania stanu niezgodnego z prawem, w którym park narodowy będący wspólnym dobrem społecznym i narodowym został nieprawnie zabudowany przez inwestorkę dwunastoma budynkami gospodarczymi, bez uprzedniej zgody i uzyskania opinii Dyrektora Parku w trybie ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym;

- art. 29 ust. 1 pkt 1 lit. a Prawa Budowlanego (w wersji obowiązującej w dacie zgłoszenia budynku gospodarczego, tj. w grudniu 2013 r.) poprzez przyjęcie, że w ramach uzupełniającej zabudowy zagrodowej w ramach działki siedliskowej mieści się wybudowanie dwóch budynków gospodarczych na działce ew. [...] oraz dziesięciu pozostałych na sąsiednich działkach ewidencyjnych, następnie obsadzenie działki ew. [...] liczbą 100 sadzonek drzew owocowych w kilka lat po dacie zgłoszenia, a przez to przyjęcie, że budynki gospodarcze w dacie zgłoszenia nie wymagały pozwolenia na budowę;

- art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody poprzez niewłaściwe zastosowanie do istniejącego stanu faktycznego polegające na przyjęciu, że zakazy wynikające z art. 15 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody nie obowiązywały inwestorki, w sytuacji, w której nasadzenia na działce [...] zostały dokonane przez inwestorkę w kilka lat po dacie zgłoszenia budynków gospodarczych do organu architektoniczno-budowlanego, co oznacza, że w dacie zabudowy działka [...] nie znajdowała się w trakcie jej gospodarczego wykorzystania, a podział działki siedliskowej i jej zabudowa budynkami gospodarczymi została dokonana przez inwestorkę w celu odsprzedaży.

W uzasadnieniu skargi skarżący podkreślił, że sama inwestorka przyznała, że kierowała nią chęć odsprzedaży podzielonych, zabudowanych działek; organy winny więc były rozważyć, czy nie doszło do nadużycia prawa przez inwestorkę.

W odpowiedzi na skargę [...]WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Sąd kontrolował w niniejszej sprawie decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] stycznia 2019 r. nr [...], uchylającą decyzję organu I instancji o nakazie rozbiórki objętego postępowaniem budynku gospodarczego i umarzającą postępowanie w sprawie. Decyzja ta wydana została na skutek prawomocnego wyroku tut. Sądu z 10 lipca 2018 r. o sygn. akt VII SA/Wa 2529/17, uchylającego poprzednie rozstrzygnięcie [...]WINB wydane w tej sprawie, wskazującego w uzasadnieniu na konieczność zastosowania się do wytycznych wynikających z wyroku wcześniejszego z 10 maja 2017 r. o sygn. akt VII SA/Wa 1325/16, i w tym celu uzupełnienia postępowania dowodowego.

Biorąc pod uwagę zalecenia wynikające z obu ww. wyroków oraz dodatkowy materiał dowodowy włączony do akt po wydaniu ostatniego z nich, Sąd uznał, że zaskarżona decyzja [...]WINB z [...] stycznia 2019 r. nie narusza prawa; konkluzja z niej wynikająca o bezprzedmiotowości postępowania jest zasadna, tj. znajduje odzwierciedlenie w zgromadzonym materiale. Potwierdza on bowiem ustalenie organu co do braku podstaw do dalszego kontynuowania postępowania w trybie naprawczym, uregulowanym w art. 50-51 Prawa budowlanego, i potrzeby wydania w oparciu o ten ostatni decyzji merytorycznej.

Rozwijając tę ocenę Sąd zauważa, że sprawa dotyczyła legalności budynku gospodarczego zrealizowanego na działce nr ew. [...] we wsi Ł., gm. L.. Obiekt ten, z przeznaczeniem na płody rolne i wymiarach 5 m x 4,5 m oraz o rozpiętości konstrukcji poniżej 4,8 m, wykonano na podstawie zgłoszenia robót z 16 grudnia 2013 r. i (jak ustalono) zgodnie z tym zgłoszeniem. Zgłoszenie to zostało przyjęte w toku instancji, niemniej jednak nie uniemożliwiało to wszczęcia i prowadzenia przez organ nadzoru budowlanego postępowania sprawdzającego/naprawczego wobec zrealizowanego na jego podstawie obiektu, jeśli tylko zachodziły jakiekolwiek wątpliwości co do zgodności tej inwestycji z obowiązującym porządkiem prawnym (obowiązującym w dacie dokonania zgłoszenia, v. art. 50 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego znajdujący zastosowanie m.in. w przypadku przekroczenia granic dokonanego zgłoszenia robót, czy dokonania niewłaściwego zgłoszenia). Na to też wskazał tut. Sąd w wyroku wydanym w niniejszej sprawie 10 maja 2017 r. o sygn. akt VII SA/Wa 1325/16 zauważając, że nie jest bezprzedmiotowym postępowanie wobec legalnie dokonanego zgłoszenia i braku sprzeciwu organu. Kwestionując kontrolowaną wówczas decyzję [...]WINB (o umorzeniu postępowania), Sąd ten zarzucił brak wyjaśnienia konieczności uzyskania przez inwestorkę decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu; zwrócił także uwagę na przepisy art. 15 ustawy o ochronie przyrody wobec usytuowania działki inwestycyjnej w strefie ochrony krajobrazowej Parku Narodowego i jednocześnie w granicach Obszaru Specjalnej Ochrony Ptaków oraz Siedlisk Natura 2000. Zauważyć przy tym trzeba, że w wyroku tym Sąd nie przesądził wskazanych kwestii materialnoprawnych; wskazał jedynie na brak właściwego postępowania w zakresie wskazanych zagadnień. I tak, powołując art. 59 ust. 1 i ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym podniósł, że podstawowym warunkiem uprawniającym do stwierdzenia, że planowane zamierzenie w postaci budynku gospodarczego wymaga decyzji o warunkach zabudowy jest zaistnienie zmiany zagospodarowania terenu, wywołanej przedmiotową inwestycją; organ odwoławczy (przyjmując, że decyzja o warunkach nie jest potrzebna) nie wykazał, aby to kryterium nie zostało spełnione. Powyższe wytyczne zostały powtórzone w niniejszej sprawie w kolejnym wyroku tut. Sądu z 10 lipca 2018 r. o sygn. akt VII SA/Wa 2529/17, wobec niezastosowania się do nich przez [...]WINB w decyzji z [...] sierpnia 2017 r.

W tym ostatnim wyroku WSA w Warszawie ponownie wskazał na konieczność zbadania, czy inwestycja wymagała uprzedniego uzyskania decyzji o warunkach. Dostrzegł, że we wcześniejszym wyroku Sąd nie przesądził tego, iż zabudowa działki rolnej budynkiem gospodarczym powoduje zawsze, niejako automatycznie, zmianę zagospodarowania terenu, a wskazał na potrzebę wyjaśnienia tej kwestii, w kontekście innej aktywności budowlanej inwestorki, jak i prowadzonej przez nią działalności rolniczej; Sąd nakazał zweryfikowanie tej okoliczności (prowadzenia działalności rolniczej) np. poprzez skorzystanie z możliwości jakie daje art. 136 k.p.a. Tymczasem, jak stwierdził Sąd w wyroku z 10 lipca 2018 r., organ nie przeprowadził oględzin nieruchomości, które mogłyby potwierdzić, "czy rzeczywiście Skarżąca prowadzi na tym terenie ekologiczne gospodarstwo sadownicze, przez co wybudowanie nawet kilku budynków na płody rolne może zostać uznane za uzasadnione i nie może świadczyć o zmianie sposobu zagospodarowania terenu". Jednocześnie tut. Sąd w omawianym wyroku z 10 lipca 2018 r. dodał, że pojęcie "zmiany zagospodarowania terenu" użyte w art. 59 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest pojęciem niedookreślonym; ocena tego, czy w określonym stanie faktycznym doszło do takiej zmiany, wymaga precyzyjnego zbadania i szczegółowego uzasadnienia, na podstawie konkretnych ustaleń faktycznych poczynionych w sprawie. Wskazał, że "Kwestia tego, czy Skarżąca rzeczywiście prowadzi gospodarstwo sadownicze, ma więc istotne znaczenie z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy". Stwierdził jednocześnie, że "neguje przy tym takie założenie organu odwoławczego, z którego wynika, iż wybudowanie kilku małych obiektów wraz z towarzyszącymi tej zabudowie zbiornikami na gnojówkę, świadczy a limine o zmianie sposobu zagospodarowania terenu z rolniczego na inny." Zauważył, że organ sugeruje, iż zmiana taka miała na celu obejście przez inwestorkę prawa i wybudowanie w istocie budynków przeznaczonych pod agroturystkę. "To założenie nie ma jednak aktualnie jakiegokolwiek odzwierciedlenia w dowodach zgromadzonych w sprawie, zaś kształt tych budynków uwidoczniony na zdjęciach, ich standard wykonania i położenie, zdają się świadczyć za wnioskami zupełnie odmiennymi." Zalecił organowi ustalenie, "czy Skarżąca prowadzi gospodarstwo rolne i jakie jest rzeczywiste przeznaczenie budynków gospodarskich na płody rolne. Nie każde bowiem posadowienie obiektów budowlanych na działce rolnej oznacza automatyczną zmianę przeznaczenia tego terenu. Kwestię zmiany sposobu zagospodarowania należy wykładać funkcjonalnie, przy uwzględnieniu celu i potrzeb prowadzonej działalności rolniczej".

Wskazanie na powyższe Sąd orzekając w niniejszej sprawie uznał za konieczne, albowiem oba ww. wyroki jako prawomocne wyznaczyły organowi odwoławczemu w sposób wiążący kierunek przyszłego postępowania, a to poprzez podniesienie kwestii pozostających w tej sprawie do wyjaśnienia. Wobec treści art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., p.p.s.a.), [...]WINB zobligowany był do bezwzględnego podporządkowania się wytycznym wynikającym z przytoczonych orzeczeń Sądów.

Stosownie bowiem do treści ww. art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Sąd zauważa przy tym, że przez ocenę prawną należy rozumieć wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie. Pojęcie to obejmuje zarówno krytykę sposobu zastosowania normy prawnej w zaskarżonym akcie (czynności), jak i wyjaśnienie, dlaczego stosowanie tej normy przez organ, który wydał ten akt (czynność) zostało uznane za błędne. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią natomiast z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie administracyjne. Związanie samego sądu administracyjnego, w rozumieniu ww. przepisu oznacza zaś, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej. Dodać należy, że przepis art. 153 ww. ustawy ma charakter bezwzględnie obowiązujący co oznacza, że ani organ administracji publicznej ani sąd orzekając ponownie w tej samej sprawie nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane. Przy czym, ocena prawna zawarta w orzeczeniu sądu administracyjnego traci moc wiążącą w wypadku zmiany stanu prawnego, jeżeli to spowoduje, że pogląd sądu stanie się nieaktualny. Podobny skutek, tj. ustanie mocy wiążącej wspomnianej oceny, może spowodować zmiana – po wydaniu orzeczenia sądowego – istotnych okoliczności faktycznych sprawy oraz wzruszenie orzeczenia zawierającego ocenę prawną w przewidzianym do tego trybie. Żadna z tych okoliczności, czyniąca oceną Sądu zawartą w ww. wyrokach nieaktualną, nie wystąpiła, a zatem pogląd w nich wyrażony, wiązał [...]WINB przy wydawaniu zaskarżonej decyzji, jak również tut. Sąd badający orzeczenie tego organu (wydane w takich okolicznościach).

Uwzględniając powyższe, w istocie - mając na uwadze stanowisko Sądu wyrażone w ww. wyroku z 10 maja 2017 r. oraz z 10 lipca 2018 r., Sąd nie stwierdził, aby w sprawie doszło do naruszenia wskazanych w skardze przepisów procesowych, jak i prawa materialnego, w szczególności jednak nie stwierdził, aby doszło do naruszenia cyt. powyżej art. 153 p.p.s.a.

Stosując się do zaleceń wynikających z tych orzeczeń, [...]WINB korzystając z art. 136 k.p.a. zlecił organowi I instancji uzupełnienie postępowania dowodowego poprzez wykonanie oględzin nieruchomości i ustalenie jej aktualnego przeznaczenia, w tym sposobu wykorzystania objętego postępowaniem budynku. Miał na uwadze wskazania Sądu dotyczące zbadania: czy rzeczywiście skarżąca prowadzi na tym terenie ekologiczne gospodarstwo sadownicze, czy prowadzi gospodarstwo rolne, jakie jest rzeczywiste przeznaczenie budynków na płody rolne (v. uzasadnienie postanowienia [...]WINB z [...] października 2018 r. oraz pkt IX uzasadnienia Sądu z 10 lipca 2018 r.). W takim też zakresie uzupełniono postępowanie, a wyniki oględzin potwierdziły wyjaśnienia inwestorki zawarte w piśmie z 24 września 2018 r., wskazujące na prowadzenie przez nią gospodarstwa rolnego, działalności rolniczo-sadowniczej; wykazały przy tym wykorzystywanie przedmiotowego budynku na cele tej działalności (v. protokół kontroli z 30 października 2018 r.). Przy czym o powyższym nie stanowi wyłącznie dokonanie przez inwestorkę nowych nasadzeń ok. 100 sztuk drzewek owocowych, ale dotychczasowy sposób użytkowania nieruchomości (wskazywany konsekwentnie w postępowaniu przez inwestorkę i jej ojca, i niezwalczony skutecznie przez skarżącego, a potwierdzony m.in. danymi z ewidencji w zakresie zabudowy istniejącej uprzednio na działce nr [...] i działkach sąsiednich powstałych z podziału działki [...]), z przeznaczeniem pod gospodarstwo rolne. Niemniej jednak, jako ten mający znaczenie prawne w sprawie należało przyjąć stan aktualny, a wg tego – na nieruchomości prowadzone jest gospodarstwo sadowniczo-rolnicze, i na cele prowadzonego gospodarstwa wykorzystywany jest przedmiotowy budynek (v. załączone do akt zdjęcia obrazujące wnętrze tego budynku).

Poczynienie takich ustaleń uprawniało [...]WINB do stwierdzenia, że inwestycja mogła być realizowana w oparciu o zgłoszenie robót (na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 1 lit. a Prawa budowlanego) i nie wymagała uprzedniego uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Wprawdzie zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy, a przepis ten na podstawie art. 59 ust. 2 ww. ustawy stosuje się również do zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę, z wyjątkiem tymczasowej, jednorazowej zmiany zagospodarowania terenu, trwającej do roku. Niemniej jednak w okolicznościach niniejszej sprawy (i wobec oceny Sądu zawartej w wyroku z 10 lipca 2018 r.), [...]WINB prawidłowo przyjął, że przedmiotowy budynek gospodarczy (z uwagi na jego parametry, cechy zewnętrze – kształt, standard wykonania, przeznaczenie, usytuowanie - położenie) nie powoduje zmiany dotychczasowego zagospodarowania działki inwestorki, nawet wówczas, jeśli stanowi jeden z kilku na terenie prowadzonego gospodarstwa o zbliżonym charakterze. Poprzez realizację tego rodzaju zabudowy nie ulega zmianie przeznaczenie działki; nadal ma ona charakter rolny, nadto – zabudowa ma służyć temu celowi.

Poza tym, poczynione w sprawie ustalenia uprawniały także [...]WINB do stwierdzenia, że w sprawie znajduje zastosowanie wyłączenie uregulowane w art. 15 ust. 2 pkt 5 ustawy o ochronie przyrody, zgodnie z którym zakazy, o których mowa w ust. 1 (w tym dotyczące budowy lub przebudowy obiektów budowlanych i urządzeń technicznych, z wyjątkiem obiektów i urządzeń służących celom parku narodowego albo rezerwatu przyrody), nie dotyczą obszarów objętych ochroną krajobrazową w trakcie ich gospodarczego wykorzystywania przez jednostki organizacyjne, osoby prawne lub fizyczne oraz wykonywania prawa własności, zgodnie z przepisami Kodeksu cywilnego. Mówiąc o gospodarczym wykorzystaniu obszaru wskazuje się przykładowo na wykorzystanie rolne, a skoro takie w sprawie potwierdzono, to słusznie uznano, że art. 15 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy nie znajdował w tym przypadku zastosowania na zasadzie ww. art. 15 ust. 2 pkt 5 tej ustawy.

W tych warunkach Sąd uznał, że [...]WINB nie naruszył prawa orzekając reformatoryjnie, w konsekwencji - umarzając postępowanie w sprawie ww. budynku gospodarczego. Organ odwoławczy uczynił to po uzupełnieniu postępowania w zakresie nakazanym w ww. wyrokach i stosownie do zaleceń z nich wynikających; wziął przy tym pod uwagę (w kwestiach istotnych) ocenę Sądów w nich wyrażoną. Sąd dostrzega przy tym, że w wyrokach tych wskazano, że dla ewentualnej kontynuacji postępowania naprawczego ważne jest poczynienie dodatkowych, aktualnych ustaleń w zakresie stanu mającego miejsce na nieruchomości (a nie tych mających miejsce w dacie realizacji inwestycji, czy dokonania zgłoszenia robót). Zdefiniowano nadto na potrzeby sprawy pojęcie zmiany zagospodarowania terenu oraz pojęcie siedliska dostrzegając, że to ostatnie nie może być sprowadzone i zrównane z pojęciem działki ewidencyjnej (a to w kontekście podziału działki przez inwestorkę na kilka działek ewidencyjnych).

W konsekwencji Sąd nie stwierdził, aby zaskarżona decyzja [...]WINB była wadliwa, oparta na niepełnym materiale dowodowym, czy też na wadliwej jego ocenie. Sąd nie dopatrzył się więc naruszenia art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a., w tym z przyczyn wskazanych w skardze. Sąd dostrzega jednocześnie, że organ II instancji orzekając w sprawie miał na uwadze, że objęty postępowaniem budynek stanowi jeden z kilku zrealizowanych na nieruchomości rolnej przez inwestorkę, jednakże słusznie uznał (stosując się do oceny zawartej w wyroku poprzedzającym wydanie zaskarżonej decyzji), że sama ta okoliczność jeszcze nie stanowi podstawy do kontynuacji postępowania naprawczego w sytuacji, gdy obiekty te są wykorzystywane (zgodnie ze zgłoszeniem) na potrzeby prowadzonego gospodarstwa sadowniczo-rolnego. Nie miał przy tym powodów do dokonania innej oceny w tej materii; nie uprawniało do tego ustalenie, że przy spornej zabudowie inwestorka nasadziła obecnie ok. 100 sztuk drzewek owocowych. Okoliczność ta nie tylko nie przeczy temu, że nieruchomość już wcześniej była wykorzystywana pod działalność rolniczą, ale też wzmacnia argumentację w zakresie tak poczynionych ustaleń. Podobnie (wobec przytoczonego powyżej stwierdzenia Sądu) należy ocenić zarzut skargi dotyczący podziału działki o nr ew. [...] na kilka mniejszych.

Z przyczyn zaś już przedstawionych Sąd nie podzielił zarzutów skargi dotyczących art. 29 ust. 1 pkt 1 lit. a Prawa budowlanego; dodatkowo jedynie Sąd dostrzega, że przepis ten nie ogranicza realizacji na jego podstawie (a więc w oparciu o zgłoszenie) tylko jednego budynku - o charakterze i parametrach w nim wskazanych - na danej działce; budynek objęty postępowaniem spełnia wymiary określone w tym przepisie, nadto jest związany z produkcją rolną i uzupełnia działkę siedliskową, a to że stanowi jeden z kilku na tej samej nieruchomości rolnej, nie zmienia jeszcze charakteru działki, nie czyni z niej innej niż rolnicza i nie uniemożliwia zastosowania ww. art. 29 ust. 1 pkt 1 lit. a. Z przyczyn już podniesionych Sąd nie stwierdził także, aby w sprawie doszło do naruszenia art. 15 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody. Nie świadczy o tym dokonanie aktualnie przez skarżącą nasadzeń na działce nr ew. [...], ani wyodrębnienie tej działki na skutek podziału działki nr ew. [...] w celu odsprzedaży. Ta ostatnia okoliczność nie wynika z akt sprawy; co więcej akta te wskazują na to, że nieruchomość pod inwestycję już na długo wcześniej była wykorzystywano gospodarczo – rolniczo.

W tej sytuacji, uznając sprawę za właściwie załatwioną, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.