Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1656/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-03-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 446
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym
article: art. 17 pkt 4 i pkt 12, art. 6 ust. 1 i 2 w zw z art. 3 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Masternak -Kubiak sędzia del. WSA Arkadiusz Windak /spr./ Protokolant sekretarz sądowy Aleksandra Tokarczyk po rozpoznaniu w dniu 7 marca 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej D.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 6 lutego 2015 r. sygn. akt II SA/Po 1278/14 w sprawie ze skargi D.B. na uchwałę Rady Miasta Poznania z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od D.B. na rzecz Gminy Miasta Poznania kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 6 lutego 2015 r., sygn. akt II SA/Po 1278/14 oddalił skargę D.B. na uchwałę Rady Miasta Poznania z dnia [...] września 2013 r. Nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło na tle następującego stanu faktycznego i prawnego sprawy.

W dniu [...] sierpnia 2014 r. do Urzędu Miasta Poznania wpłynęło pismo pełnomocnika D.B. zawierające wezwanie do usunięcia naruszenia prawa spowodowanego uchwaleniem przez Radę Miasta Poznania w dniu [...] września 2013 r. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu "U zbiegu placu [...] i ul. P. w P.", uchwała nr [...].

Zaskarżonej uchwale zarzucono naruszenie art. 4 ust. 1 w związku z art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), dalej określanej jako "u.p.z.p.", poprzez przyjęcie, że sposób zagospodarowania jednej działki budowlanej może być określony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego oraz naruszenie art. 6 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 140 K.c., poprzez ograniczenie uprawnień właścicielskich wnioskodawcy w sposób nieznajdujący oparcia w ustawie, przez co naruszono istotę prawa własności i w konsekwencji dokonano swoistego "wywłaszczenia" wnioskodawcy.

W odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa Prezydent Miasta Poznania wskazał, że zarzuty podniesione we wniosku o usunięcie naruszenia prawa są bezzasadne.

W dniu [...] października 2014 r. D.B. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na uchwałę Rady Miasta Poznania z dnia [...] września 2013 r., nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu "U zbiegu placu [...] i ul. P. w P.". Zaskarżonej uchwale zarzucił istotne naruszenie trybu sporządzania planu miejscowego poprzez naruszenie art. 17 ust. 4 u.p.z.p. i nierozpoznanie wniosków, o których mowa w art. 17 ust. 1 u.p.z.p., a zgłoszonych przez: [...] Sp. z o.o. w dniach [...] lutego 2010 r. oraz [...] marca 2010 r., [...] Sp. z o.o. w dniach [...] lutego 2010 r. oraz [...] marca 2010 r., [...] Poznań w dniu [...] marca 2010 r., Urząd Miasta Poznania Wydział Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w dniu [...] marca 2010 r., Urząd Miasta Poznania Wydział Ochrony Środowiska w dniu [...] marca 2010 r., Urząd Marszałkowski Województwa Wielkopolskiego Departament Infrastruktury z dnia [...] marca 2010 r. Ponadto, zarzucił naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego poprzez:

- naruszenie art. 4 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 14 ust. 1 u.p.z.p. i przyjęcie, że sposób zagospodarowania jednej działki budowlanej może być określony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, przez co przekroczono władztwo planistyczne gminy;

- naruszenie art. 4 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 19 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 17 pkt 4 i pkt 12 u.p.z.p. oraz art. 18 ust. 1 u.p.z.p. i przekroczenie władztwa planistycznego gminy na skutek nieuwzględnienia wniosków skarżącego wskazujących na naruszenie jego interesu prawnego oraz sprzeczność projektu planu z ładem przestrzennym;

- naruszenie art. 6 ust. 1 i 2 u.p.z.p. w zw. art. 3 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 140 Kodeksu cywilnego (dalej: k.c.) i ograniczenie uprawnień właścicielskich skarżącego w sposób nieznajdujący oparcia w ustawie, przez co naruszono istotę prawa własności i w konsekwencji dokonano swoistego "wywłaszczenia" wnioskodawcy.

Odpowiadając na skargę pełnomocnik Miasta Poznania wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej.

W piśmie procesowym z dnia [...] lutego 2015 r. skarżący zarzucił nadto zaskarżonej uchwale:

- naruszenie art. 4 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 14 ust. 1 u.p.z.p. poprzez brak uwzględnienia przy sporządzaniu planu miejscowego ładu przestrzennego obowiązującego w okolicy nieruchomości objętej planem, a przez to zróżnicowanie sposobu zagospodarowania nieruchomości skarżącego z obszarem znajdującym się w bezpośrednim sąsiedztwie, poprzez odmienne uregulowanie zakresu umieszczania szyldów i innych elementów reklamowych na nieruchomości, a w konsekwencji zakazanie umieszczania na nieruchomości skarżącego szyldów, urządzeń reklamowych, tablic informacyjnych na poziomie wyższym niż pierwsza kondygnacja nadziemna budynku, podczas gdy na elewacji budynku posadowionego na nieruchomości bezpośrednio przyległej ([...]) istnieją szyldy i urządzenia reklamowe powyżej poziomu pierwszej kondygnacji nadziemnej budynku w sposób przesłaniający elementy i detale architektoniczne;

- naruszenie art. 6 ust. 1 i 2 u.p.z.p. w zw. z art. 3 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 140 K.c. poprzez ograniczenie uprawnień właścicielskich skarżącego polegające na nieuzasadnionym ograniczeniu na nieruchomości skarżącego możliwości umieszczania szyldów, urządzeń reklamowych, tablic informacyjnych na poziomie wyższym niż pierwsza kondygnacja nadziemna budynku, podczas gdy na nieruchomości bezpośrednio przyległej ([...]) istnieją szyldy i urządzenia reklamowe powyżej poziomu pierwszej kondygnacji nadziemnej budynku w sposób przesłaniający elementy i detale architektoniczne.

W uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu podał, że skarżący, legitymując się prawem własności nieruchomości objętej zakresem zaskarżonej uchwały, posiada interes prawny w kwestionowaniu ustaleń w niej przyjętych, bowiem przepisy tej uchwały powodują naruszenie jego interesu prawnego poprzez ograniczenie możliwości zagospodarowania działki nr [...]. W szczególności w planie zawartych zostało szereg ograniczeń w stosunku do stanu prawnego działki wynikającego z zaakceptowanej przez skarżącego decyzji z dnia [...] marca 2009 r., nr [...] ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, dla budowy budynku usługowo - handlowo - biurowo - mieszkalnego. Powyższe, nieaprobowane przez skarżącego ograniczenia, zawarte zostały w szczególności w § 3 ust. 2 pkt 1 lit. a i lit. c, § 3 ust. 2 pkt 2, § 3 ust. 5 pkt 2 i § 3 ust. 7 zaskarżonej uchwały i dotyczyły zakazu lokalizacji wolnostojących urządzeń reklamowych, ograniczenia lokalizacji szyldów, urządzeń reklamowych i tablic informacyjnych do poziomu pierwszej kondygnacji nadziemnej budynku, zakazu lokalizacji garażu wielopoziomowego w kondygnacjach nadziemnych oraz ograniczenia sposobu tymczasowego zagospodarowania terenu do czasu realizacji zabudowy do przeznaczenia terenu pod zieleń urządzoną z dopuszczeniem lokalizacji ścieżek pieszych i ławek ogrodowych.

Odnosząc się do podniesionych w skardze zarzutów Sąd stwierdził, że niezasadnym okazał się zarzut naruszenia trybu sporządzania planu miejscowego poprzez nierozpoznanie wniosków zgłoszonych przez: [...] Sp. z o.o. w dniach [...] lutego 2010 r. oraz [...] marca 2010 r., [...] Sp. z o.o. w dniach [...] lutego 2010 r. oraz [...] marca 2010 r., [...] w dniu [...] marca 2010 r., Urząd Miasta Poznania Wydział Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w dniu [...] marca 2010 r., Urząd Miasta Poznania Wydział Ochrony Środowiska w dniu [...] marca 2010 r., Urząd Marszałkowski Województwa Wielkopolskiego Departament Infrastruktury z dnia [...] marca 2010 r. Zgodnie z art. 17 pkt 4 u.p.z.p. w brzmieniu obowiązującym w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały, prezydent miasta po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego i wykonaniu czynności wskazanych w art. 17 pkt 1 do 3 u.p.z.p. obowiązany był do sporządzenia projektu planu miejscowego oraz rozpatrzenia wniosków do planu złożonych po ogłoszeniu o przystąpieniu do jego sporządzania. Wymogi powyższe zostały przez Prezydenta Miasta Poznania zrealizowane, o czym świadczy zarówno przedłożony do akt na rozprawie wyciąg z protokołu narady u Prezydenta Miasta Poznania z dnia [...] kwietnia 2010 r., jak i przede wszystkim znajdujący się w nadesłanych materiałach planistycznych dokument z tej samej daty zatytułowany Rozstrzygnięcie Prezydenta Miasta Poznania w sprawie rozpatrzenia wniosków do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "U zbiegu placu [...] i ulicy P. w P." (poz. 5 dokumentacji planistycznej). W rozstrzygnięciu tym organ expressis verbis wskazał, iż po zapoznaniu się z wnioskami wniesionymi do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "U zbiegu placu [...] i ulicy P. w P." rozstrzyga o sposobie ich rozpatrzenia zgodnie z ustaleniami zawartymi w tabeli "Wykaz wniosków do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego". Z tabeli tej jednoznacznie wynika zaś, iż organ wykonawczy gminy nie uwzględnił wniosków następujących podmiotów: [...] Sp. z o.o., [...] Sp. z o.o., [...], Urzędu Miasta Poznania Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej oraz Wydziału Ochrony Środowiska, Urzędu Marszałkowskiego Województwa Wielkopolskiego Departamentu Infrastruktury, na co wskazują odpowiednie oznaczenia w kolumnie 7 tejże tabeli. Powyższe oznacza, iż Prezydent Miasta Poznania spełnił odnośnie tych wniosków wymogi określone w art. 17 pkt 4 u.p.z.p., a oceny tej nie może zmienić okoliczność, iż w kolumnie 8 tabeli odnośnie tychże wniosków wskazano, iż będą one rozpatrywane również na dalszych etapach procedury planistycznej.

Niezależnie od powyższego Sąd wskazał, że w skardze nie wykazano w jakikolwiek sposób wpływu zarzuconego naruszenia trybu postępowania na treść uchwalonego planu i co za tym idzie nie wykazano, by zarzucane naruszenie miało charakter istotny. Jest to okoliczność o zasadniczym dla sprawy znaczeniu, albowiem art. 28 ust. 1 u.p.z.p. stanowi, że naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Przepis powyższy wprowadza sankcję nieważności uchwały, za określone w nim naruszenia.

Zdaniem Sądu, skarżący nie powiązał w jakikolwiek sposób zarzucanego organom naruszenia trybu sporządzania planu z naruszeniem własnego interesu prawnego, a związku takowego nie dopatrzył się również działający z urzędu Sąd.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów Sąd Wojewódzki uznał, że w kompetencji do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego wyraża się samodzielność samorządu terytorialnego w rozwiązywaniu lokalnych zagadnień dotyczących zachowania ładu przestrzennego, gospodarki nieruchomościami, ochrony środowiska i przyrody oraz gospodarki wodnej, o których mowa w art. 7 ust. 1 pkt 1 u.s.g. Plan zagospodarowania przestrzennego może wkraczać w sferę wykonywania prawa własności (art. 140 K.c.). Plany ustalają możliwość (lub zakaz) prawa zabudowy danej nieruchomości, a przez to określają granice wykonywania przez jednostkę prawa własności. Jedynie w tak określonych granicach właściciel (użytkownik wieczysty) może korzystać z gruntu, rozporządzać nim i dokonywać jego zabudowy. Samodzielność gminy nie może jednak niweczyć praw jednostkowych (indywidualnych).

Sąd zauważył, iż przepisy nie wprowadzają zakazu wszczynania i przeprowadzania procedury planistycznej dla pojedynczej działki gruntu, w której sąsiedztwie znajduje się zabudowa umożliwiająca zastosowanie normy art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Choć celowość i słuszność takiego rozwiązania może budzić w poszczególnych przypadkach wątpliwości, z uwagi na możliwość zagospodarowania terenu na podstawie decyzji o warunkach zabudowy, to jednak uchwalenie planu dla takich nieruchomości jest niewątpliwie uzasadnione w sytuacji, gdy gmina ma zamiar ukształtowania sposobu zagospodarowania tej nieruchomości w sposób odbiegający od nieruchomości sąsiednich, względnie bardziej restrykcyjnego, niż może to mieć miejsce w decyzji o warunkach zabudowy, określenia dopuszczalnego sposobu zagospodarowania danego terenu. Właśnie taka sytuacja występuje w niniejszej sprawie, albowiem wprawdzie dla terenu objętego zaskarżoną uchwałą wydana była uprzednio ostateczna decyzja ustalająca warunki zabudowy, jednakże gmina wyraziła wolę odmiennego ukształtowania ładu przestrzennego w szczegółach dotyczących umieszczania reklam na planowanej zabudowie oraz dopuszczalności lokalizacji parkingów na kondygnacjach nadziemnych. Nie można przy tym pominąć różnic pomiędzy decyzją o warunkach zabudowy, która stanowi jedynie potwierdzenie, iż planowany przez inwestora sposób zagospodarowania terenu nie narusza ładu przestrzennego na danym obszarze, a miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, który pozytywnie i władczo określa granice wykonywania prawa własności nieruchomości położonych na obszarze jego obowiązywania. Inaczej rzecz ujmując, w planie miejscowym oprócz tego, że organ wprowadza uregulowania wynikające z przepisów szczególnych obowiązujących na danym obszarze, to również posiada uprawnienia kształtujące, których nie może realizować organ orzekający w przedmiocie warunków zabudowy.

Sąd za dopuszczalne prawnie i co za tym idzie za niestanowiące naruszenia granic władztwa planistycznego przysługującego gminie, uznał uchwalenie planu miejscowego obejmującego jedynie jedną działkę gruntu, należącą do skarżącego, dla której była uprzednio wydana ostateczna decyzja o warunkach zabudowy.

Okoliczność, iż w następstwie uchwalenia zaskarżonego prawa miejscowego doszło do ograniczenia uprawnień właścicielskich, przede wszystkim w zakresie tymczasowego zagospodarowania nieruchomości, dopuszczalności lokalizowania na nieruchomości wolnostojących urządzeń reklamowych oraz lokalizacji szyldów, tablic informacyjnych itp. wyłącznie w poziomie pierwszej kondygnacji nie stanowi przy tym sama w sobie o naruszeniu przez podejmującą uchwałę Radę Miasta Poznań granic władztwa planistycznego. Władztwo to polega bowiem właśnie na przyznaniu gminie prawa do kształtowania ładu przestrzennego i zasad ochrony krajobrazu kulturowego (art. 15 ust. 2 pkt 2 i 3 u.p.z.p.) i gmina może w tym zakresie samodzielnie określać zakres ingerencji w prawa własności celem ochrony wskazanych wyżej wartości.

W ocenie Sądu, nie sposób także uznać, by do ustanowienia w zaskarżonym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zasad zagospodarowania terenu działki skarżącego doszło z naruszeniem zasady proporcjonalności i przekroczeniem przysługującego gminie władztwa planistycznego. Ograniczenia w wykonywaniu prawa własności sprowadzające się do zakazu lokalizacji wolnostojących urządzeń reklamowych, ograniczenia lokalizacji szyldów, urządzeń reklamowych i tablic informacyjnych do poziomu pierwszej kondygnacji nadziemnej budynku, zakazu lokalizacji garażu wielopoziomowego w kondygnacjach nadziemnych oraz ograniczenia sposobu tymczasowego zagospodarowania terenu do czasu realizacji zabudowy do przeznaczenia terenu pod zieleń urządzoną z dopuszczeniem lokalizacji ścieżek pieszych i ławek ogrodowych zostały bowiem przez gminę wyczerpująco uzasadnione przy rozstrzyganiu o sposobie uwag wniesionych do projektu (§ 1, § 9, § 11, § 12, § 17, § 18, § 19 rozstrzygnięcia Rady Miasta Poznania o sposobie rozpatrzenia uwag wniesionych do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego).

Sąd wyjaśnił, że uchwalenie planu miejscowego nie uniemożliwia zarówno realizacji zabudowy w oparciu o ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę, jak i nie nakazuje likwidacji dotychczasowego zagospodarowania polegającego na przykład na zabudowaniu działki wolnostojącym nośnikiem reklam wielkopowierzchniowych, o ile zostało ono zrealizowane na podstawie ostatecznego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia.

Okoliczność, iż na fasadach sąsiednich nieruchomości znajdują się tzw. reklamy wielkopowierzchniowe nie oznacza przy tym obowiązku dopuszczenia tego rodzaju reklam na nieruchomości skarżącego. Jest bowiem faktem notoryjnym, iż tego rodzaju reklamy stanowią element szpecący przestrzeń publiczną i naruszający krajobraz kulturowy miasta i co za tym idzie nie sposób odmówić gminie prawa do ograniczania występowania tego rodzaju naruszających ład przestrzenny elementów w przestrzeni publicznej.

Następnie Sąd zauważył, że w ramach władztwa planistycznego rada gminy może nie tylko ograniczyć sposób korzystania z nieruchomości, lecz wręcz zmienić przeznaczenie działki nawet w sposób naruszający interesy prawne właścicieli, w tym właśnie skutkujący obniżeniem wartości danej nieruchomości. Dla takich sytuacji ustawa przewiduje specjalny tryb odszkodowawczy przewidziany w art. 36 i art. 37 u.p.z.p.

Sąd dodał, że zaskarżona uchwała w całości respektuje prawa nabyte skarżącego wynikające z posiadanej przez niego decyzji Prezydenta Miasta Poznania z dnia [...] lutego 2011 r., nr [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę budynku usługowo-handlowo-biurowo-mieszkalnego przy ul. P. - pl. [...] w P. oraz umożliwia mu zagospodarowanie przedmiotowej działki nr [...] poprzez jej zabudowę na 100% powierzchni wielokondygnacyjnym budynkiem nawiązującym do zabudowy sąsiedniej i co za tym idzie nie sposób mówić o, jak to ujęto w skardze, "swoistym wywłaszczeniu wnioskodawcy".

D.B., działając poprzez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżył opisany wyżej wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

I) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 3 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 1 i w zw. z art. 14 ust. 1 u.p.z.p. i przyjęcie, że sposób zagospodarowania jednej działki budowlanej może być określony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, czym Gmina nie przekroczyła władztwa planistycznego, bez odniesienia się przez Sąd do okoliczności występujących w sprawie, podczas gdy celowość i słuszność takiego rozwiązania musi być odniesione do konkretnego przypadku, a rozwiązanie w uchwalonym planie budzi wątpliwości w niniejszej sprawie, gdyż nie zostało szczegółowo i w sposób przekonujący uzasadnione przez Gminę, a w konsekwencji przekroczono granice władztwa planistycznego, co stanowi naruszenie zasad sporządzania planu i prowadzi do nieważności tego planu;

II) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 31 ust. 3 Konstytucji w zw. z art. 3 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 14 ust. 1 w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez przyjęcie, że jedyną granicą władztwa planistycznego są przepisy powszechnie obowiązujące i przyjęcie, że Gmina może dowolnie w tych granicach ograniczać uprawnienia właściciela nieruchomości, podczas gdy celem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest ustalenie przeznaczenia terenów na określone cele oraz ustalanie zasad ich zagospodarowania i zabudowy przyjmując ład przestrzenny za podstawę tych działań, a w konsekwencji ograniczenie przez Gminę uprawnień właścicielskich skarżącego i brak wprowadzenia ładu przestrzennego, czym Gmina naruszyła zasadę proporcjonalności, co stanowi naruszenie zasad sporządzania planu i prowadzi do nieważności tego planu;

III) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 3 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 4 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 14 ust. 1 u.p.z.p. poprzez przyjęcie, że sposób zagospodarowania przewidziany w przyjętym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego z dnia 24 września 2013 r. jest dążeniem Gminy do zapewnienia możliwie szybkiego zabudowania jej w sposób odpowiadający zabudowie bezpośrednio sąsiadującej i co za tym idzie przewrócenia ładu przestrzennego w obszarze, którego część stanowi teren objęty planem, podczas gdy w rzeczywistości Gmina dopuszcza na budynkach znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie instalowanie reklam wielkopowierzchniowych, które stanowią element szpecący przestrzeń publiczną, natomiast na nieruchomości skarżącego instalowanie reklam wielkopowierzchniowych zostało zakazane, co świadczy o tym, że celem uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z dnia 24 września 2013 r. nie było dążenie do zapewnienia możliwie szybkiego zabudowania jej w sposób odpowiadający zabudowie bezpośrednio sąsiadującej i co za tym idzie przywrócenia w obszarze, którego część stanowi teren objęty planem, ładu przestrzennego, a w konsekwencji przekroczenie przez Gminę władztwa planistycznego, co stanowi naruszenie zasad sporządzania planu i prowadzi do nieważności tego planu;

IV) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 4 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 19 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 17 pkt 4 i pkt 12 u.p.z.p. oraz art. 18 ust. 1 u.p.z.p. poprzez uznanie, że nie doszło do istotnego naruszenia trybu sporządzania planu mimo, że ocena Sądu, czy rozpatrzono wnioski, o których mowa w art. 17 pkt 1 u.p.z.p., została ograniczona do stwierdzenia, że "organ expressis verbis wskazał, iż po zapoznaniu się z wnioskami wniesionymi do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "U zbiegu placu [...] i ulicy P. w P." rozstrzyga o sposobie ich rozpatrzenia zgodnie z ustaleniami zawartymi w tabeli "Wykaz wniosków do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego", podczas gdy taka ocena jest oceną niepełną i pozwala stwierdzić jedynie, że uwagi przedstawione we wnioskach zostały uwzględnione bądź nie, nie umożliwia jednak weryfikacji kryteriów, jakimi organ kierował się decydując o ich uwzględnieniu bądź nieuwzględnieniu, a także weryfikacji czy organ dokonał merytorycznego rozpoznania wszystkich wniosków przed podjęciem rozstrzygnięcia w przedmiocie każdego z wniosków, a w konsekwencji istotnego naruszenia przez Gminę trybu sporządzania planu, co oznacza nieważność tego planu;

V) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 17 ust. 4 u.p.z.p. poprzez przyjęcie, że Prezydent Miasta Poznania spełnił wymogi tego przepisu odnośnie wniosków zgłoszonych przez [...] Sp. z o.o., [...] Sp. z o.o., [...], Urząd Miasta Poznania Wydział Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej oraz Wydział Ochrony Środowiska, Urząd Marszałkowski Województwa Wielkopolskiego Departament Infrastruktury, podczas gdy część wniosków została wyraźnie oznaczona jako rozpatrywana na dalszych etapach procedury planistycznej, co oznacza, że część wniosków nie została rozpatrzona zgodnie z art. 17 ust. 4 u.p.z.p., a w konsekwencji istotne naruszenie przez Gminę trybu sporządzania planu, co oznacza nieważność tego planu;

VI) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 6 ust. 1 i 2 u.p.z.p. w zw. art. 3 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 140 K.c. i ograniczenie uprawnień właścicielskich skarżącego w sposób nieznajdujący oparcia w ustawie, a przez to przekroczenie władztwa planistycznego, poprzez uznanie, że ograniczenie tymczasowego sposobu zagospodarowania nieruchomości uzasadnione jest dążeniem Gminy do zapewnienia możliwie szybkiego zabudowania jej w sposób odpowiadający zabudowie bezpośrednio sąsiadującej i co za tym idzie przywrócenia w obszarze ładu przestrzennego, którego część stanowi teren objęty planem, w sytuacji gdy osiągnięcie tego ładu jest niemożliwe z uwagi na dopuszczanie przez Gminę na budynkach instalowania reklam wielkopowierzchniowych znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie, a w konsekwencji dokonanie przez Gminę ograniczenia prawa własności skarżącego bez osiągnięcia innych celów, w tym "celów publicznych" i przekroczenie władztwa planistycznego, co stanowi naruszenie zasad sporządzania planu i prowadzi do nieważności tego planu.

W uzasadnieniu postawionych zarzutów skarżący kasacyjnie stwierdził, że Sąd I instancji błędnie wskazał, że "kontrola sądu, w sprawach dotyczących miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (...) ogranicza się wyłącznie do badania zgodności z prawem podejmowanych uchwał". W ocenie, czy Gmina przekroczyła przysługujące jej władztwo planistyczne Sąd całkowicie pominął okoliczności występujące w tej sprawie, zachowanie przez Gminę zasady proporcjonalności i cele planowania przestrzennego.

Ustanowienie zakazu montowania na działce skarżącego reklam wielkopowierzchniowych, podczas gdy takie są zamontowane na sąsiednim budynku [...], powoduje, że uzasadnienie uchwalenia planu miejscowego, tym że zmierza tylko i wyłącznie do zapewnienia zagospodarowania specyficznej, położonej w ścisłym centrum Poznania, nieruchomości w sposób optymalnie korelujący z istniejącą w bezpośrednim sąsiedztwie zabudową, nie jest zasadne.

Sformułowane przez Prezydenta Miasta Poznania motywy (nieprzystąpienie przez wnioskodawcę do [...] z uwagi na chęć zachowania swojej części gruntu oraz realizację niezależnej zabudowy na jego terenie) nie uzasadniają uchwalania planu miejscowego. Ustalony w planie sposób zagospodarowania nieruchomości skarżącego, przewidujący daleko idące ograniczenia montażu reklam wielkopowierzchniowych w sytuacji, gdy analogiczne reklamy są montowane na budynkach znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie jest sprzeczny z zasadą proporcjonalności.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie, nielogiczne w kontekście możliwości osiągnięcia ładu przestrzennego jest uzasadnianie przez Sąd prawidłowości zaskarżonego planu, stwierdzające, że okoliczność, iż na fasadach sąsiednich nieruchomości znajdują się tzw. reklamy wielkopowierzchniowe nie oznacza przy tym obowiązku dopuszczenia tego rodzaju reklam na nieruchomości skarżącego. W konsekwencji Gmina ograniczyła istotnie prawo własności skarżącego nie osiągając zamierzonego celu i nie wprowadzając na danym obszarze ładu przestrzennego. Gmina nie osiągnęła żadnego celu mieszczącego się w "interesie publicznym", przez co nadużyła władztwa planistycznego. Takie działanie Gminy spowodowało, że ograniczenie prawa własności skarżącego jest bezprawne, jako naruszające zasady sporządzania planu.

Organ planistyczny nie rozpoznał wszystkich złożonych wniosków. Organ ograniczył się do wskazania, iż wnioski te będą rozpoznawane na późniejszym etapie prac projektowych. Takie działanie organu nie jest znane procedurze planistycznej. Uchybienie to stanowi istotne naruszenie trybu sporządzania planu miejscowego. Sąd I instancji błędnie wskazał, że Prezydent Miasta Poznania rozstrzygnął o wnioskach, zgodnie z art. 17 pkt. 4 u.p.z.p. Sąd niewłaściwie wskazał, że fakt oznaczenia części wniosków jako mających być rozpatrywanych na dalszych etapach procedury planistycznej powinien być równoznaczny z merytorycznym rozstrzygnięciem o nich. Odczytanie expressis verbis stwierdzenia organu, że "wniosek do rozpatrzenia na późniejszym etapie prac projektowych, na obecnym etapie prac nad planem nie można stwierdzić w jakim zakresie wniosek może być uwzględniony" (tak ww. tabela) świadczy jednoznacznie, że wnioski tak oznaczone nie zostały rozpoznane merytorycznie. Brak merytorycznego rozpoznania wszystkich zgłoszonych wniosków jest istotnym naruszeniem, wpływającym na prawo własności właściciela jedynej nieruchomości objętej planem miejscowym - nieruchomości skarżącego. Zgłoszone, a nierozpatrzone wnioski były istotne z perspektywy przysługujących skarżącemu uprawnień właścicielskich. Uchwalony plan zagospodarowania przestrzennego ogranicza istotnie te uprawnienia. Taka ingerencja, jeśli ma się mieścić w przysługującym Gminie władztwie planistycznym, winna być wyczerpująco uzasadniona. Gmina powinna dochować staranności w poszukiwaniu najmniej dolegliwego dla strony rozwiązania, rozsądnego z punktu widzenia interesu ogólnego. Staranność, o której mowa to m.in. rozpatrzenie merytorycznie w przedmiocie wszystkich zgłoszonych wniosków. Dopiero te czynności uzasadniałyby ingerencję w prawo własności skarżącego, w granicach władztwa planistycznego.

W obszernym stanowisku zaprezentowanym w piśmie z dnia [...] maja 2015 r. stanowiącym ustosunkowanie się przez organ do skargi kasacyjnej wniesiono o jej oddalenie w całości jako bezpodstawnej i zasądzenie od skarżącego na rzecz strony przeciwnej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną podkreślono, że skarga kasacyjna uchybia istocie postępowania kasacyjnego. Nie spełnia ona wymogów zawartych w art. 174 i art. 176 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Przytoczone w skardze kasacyjnej przepisy stosuje organ administracji w postępowaniu planistycznym. Natomiast adresatem zarzutu naruszenia prawa zarówno materialnego jak i postępowania może być tylko Sąd I instancji. Wskazanie przepisów naruszonych przez organ nie jest wykonaniem obowiązku przytoczenia podstaw kasacyjnych. Przedmiotem kontroli w postępowaniu kasacyjnym jest bowiem orzeczenie Sądu I instancji a nie przedmiotowa uchwała oraz postępowanie, w wyniku którego została podjęta. Ustosunkowując się merytorycznie do zarzutów skargi kasacyjnej organ uznał je za bezzasadne.

W piśmie procesowym z dnia [...] marca 2017 r. D.B. w ramach uzupełnienia zarzutu III skargi kasacyjnej dołączył do akt sprawy fotografie, które miałyby wskazywać na bezzasadność twierdzeń organu, jakoby sposób zagospodarowania przewidziany w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego z dnia 24 września 2013 r. był dążeniem do zapewnienia możliwie szybkiego zabudowania jej w sposób odpowiadający zabudowie bezpośrednio sąsiadującej i miał na celu przywrócenie ładu przestrzennego w obszarze, którego część stanowi teren objęty planem. Ponadto, dołączył dokument w postaci "Koncepcji polityki reklamowej na obszarze staromiejskim w P." z marca 2013 r. wraz z załącznikiem pt. "Część graficzna – ilustracja uwarunkowań i katalogu dobrych praktyk", na okoliczność, że jego nieruchomość znajduje się poza obszarem staromiejskim i wbrew uzasadnieniu uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie podlega jakiejkolwiek koncepcji polityki reklamowej Miasta P.

Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w Warszawie w dniu 7 marca 2017 r. pełnomocnik skarżącego kasacyjnie podtrzymał skargę, zaś D.B. złożył oświadczenie, którego treść odzwierciedla pismo z dnia [...] marca 2016 r., stanowiące załącznik do protokołu z rozprawy, w którym wyraził swoje niezadowolenie z wyroku Sądu I instancji i zwrócił uwagę, że działania organu świadczą o nierównym traktowaniu różnych podmiotów, właścicieli nieruchomości na tym samym placu [...], co uderza w swobodę prowadzenia działalności gospodarczej i stanowi powód do wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej uchwały. Skarżący kasacyjnie wskazał również na szacowane przez niego straty finansowe jakie poniesie na skutek zapisów planu miejscowego, uniemożliwiających mu sytuowanie reklam.

Pełnomocnik organu podtrzymał stanowisko wyrażone w odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeśli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a takich Sąd nie dostrzegł w niniejszej sprawie, Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, ich uściślania bądź w inny sposób ich korygowania.

Skarga kasacyjna jest szczególnym środkiem zaskarżenia. Z uwagi na wymogi formalne, które musi ona spełniać, a także skutki niedochowania tych wymogów, w szczególności mających charakter konstrukcyjny i dotyczących podstaw kasacyjnych, prawodawca ustanowił obowiązek jej sporządzenia przez osoby mające odpowiednie przygotowanie zawodowe, przede wszystkim adwokatów i radców prawnych (art. 175 p.p.s.a.).

W myśl art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) lub naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Oznacza to, że do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów procesowych, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja - w stosunku do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji - w odniesieniu do przepisów postępowania.

W przypadku podniesienia zarówno zarzutów naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania jak i przepisów prawa materialnego, w pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutów dot. naruszenia prawa procesowego.

W tym miejscu celowym jest podkreślenie, że przedmiotem skargi kasacyjnej jest orzeczenie sądu I instancji. W orzecznictwie i literaturze przedmiotu podkreśla się, że skoro adresatem zarzutu naruszenia prawa zarówno materialnego, jak i procesowego może być tylko sąd I instancji, ponieważ przedmiotem kontroli w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym jest zaskarżone orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego, to podstawą skargi kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. może być naruszenie przez sąd przepisów postępowania sądowoadministracyjnego w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W jej ramach skarżący musi powołać przepisy postępowania sądowoadministracyjnego, którym uchybił sąd, uzasadnić ich naruszenie i wykazać, że wytknięte uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy (por. wyroki NSA z dnia 1 czerwca 2004 r., sygn. akt GSK 73/04; z dnia 21 kwietnia 2004 r., sygn. akt FSK 181/04; z dnia 11 stycznia 2006 r., sygn. akt II FSK 104/05; z dnia 23 kwietnia 2008 r., sygn. akt I OSK 148/07; z dnia 7 stycznia 2009 r., sygn. akt I GSK 204/08; Hauser (red.) "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz" z 2011 r., s. 592; J.P. Tarno "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz" z 2011 r.).

Przenosząc te rozważania na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że Sąd I instancji nie mógł naruszyć wskazanych przez kasatora przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż tych przepisów w swoim postępowaniu nie stosował. Zarzut naruszenia przepisów postępowania można oprzeć na zarzucie naruszenia konkretnego przepisu ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w powiązaniu z odpowiednimi przepisami procedury stosowanymi przez organ. Tymczasem autor skargi kasacyjnej nie wskazał prawidłowo naruszenia przepisów postępowania, których dopuścić miał się Sąd I instancji, tracąc całkowicie z pola widzenia przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które stanowiły podstawę procedowania i wydania kwestionowanego orzeczenia. Zarówno w zarzutach skargi kasacyjnej jak i w jej uzasadnieniu ww. ustawa nie została przez autora skargi kasacyjnej w ogóle powołana. Już z tego powodu zarzuty skargi kasacyjnej, jako sformułowane w sposób nieprawidłowy, uznać należało za nieskuteczne. Tym niemniej, nawet abstrahując od powyższej okoliczności, również co do meritum, były one nieusprawiedliwione.

Zasadniczo pierwsze trzy zarzuty skargi kasacyjnej (pkt I-III) odwołują się do naruszenia tych samych przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tj. art. 3 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 1 i art. 14 ust. 1. Stosownie do art. 3 ust. 1 u.p.z.p., kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych, należy do zadań własnych gminy. Według postanowień art. 4 ust. 1 u.p.z.p., ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Natomiast art. 14 ust. 1 u.p.z.p. stanowi, że w celu ustalenia przeznaczenia terenów, w tym dla inwestycji celu publicznego, oraz określenia sposobów ich zagospodarowania i zabudowy rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zwanego dalej "planem miejscowym", z zastrzeżeniem ust. 6.

Powołując się na ww. przepisy skarżący kasacyjnie zarzucił, że uchwalając miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla obszaru jednej działki nr 2, arkusz 28, obręb Poznań, przekroczono granice władztwa planistycznego, przy czym Sąd nie odniósł się do tej okoliczności, rozwiązanie takie akceptując pomimo nieprzekonującego uzasadnienia organu.

Przedstawiony zarzut jest chybiony.

Po pierwsze, przywołane przepisy ustawy wskazują, że plan miejscowy, będący aktem prawa miejscowego, powinien zawierać normy określające konkretne przeznaczenie terenu. Przy tym żaden z przepisów ustawy nie zakreśla minimalnych granic obszaru, jakim może zostać objęty plan (por. wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2829/12). O ile przeprowadzenie całej procedury planistycznej w stosunku do tak niewielkiego obszaru jak w niniejszej sprawie, może budzić określone wątpliwości z punktu widzenia ekonomiki takiego postępowania, tym niemniej, sądy administracyjne nie są uprawnione do badania działań organów gminy przez pryzmat ich zasadności. Nie tylko godziłoby to w zasadę samodzielności gminy, ale wykraczało poza jedyne kryterium, według którego sądy administracyjne kontrolują działalność organów, jakim jest zgodność z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika wprost z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.).

Po drugie, zarzut braku odniesienia się przez Sąd do określonych kwestii mógłby podlegać merytorycznej ocenie jeżeli autor skargi zarzuciłby Sądowi Wojewódzkiemu naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a., wykazując jednocześnie, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zarzutu naruszenia tego przepisu w skardze kasacyjnej jednak nie wskazano. Niezależnie od powyższego, wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie, Sąd I instancji odniósł się do zagadnienia możliwości objęcia planem jednej nieruchomości, przedstawiając w tym zakresie również analizę motywów wskazanych przez Radę Miasta Poznania, co znajduje odzwierciedlenie na stronach 14 i 15 uzasadnienia wyroku.

Skarżący kasacyjnie zarzucił Sądowi I instancji uznanie, że jedyną granicą władztwa planistycznego są przepisy powszechnie obowiązujące i jakoby przyjęcie przez Sąd, że gmina może dowolnie w tych granicach ograniczać uprawnienia właściciela nieruchomości. Ustosunkowując się do tego zarzutu stwierdzić należy, że jest on niezasadny, bowiem tak przedstawionych przez skarżącego kasacyjnie tez Sąd I instancji nie sformułował. W uzasadnieniu wyroku Sąd Wojewódzki wyjaśnił m.in., że wyłączna kompetencja gminy do planowania miejscowego wyraża się w samodzielnym kształtowaniu sposobu zagospodarowania obszaru podlegającego jej władztwu planistycznemu, pod warunkiem działania w graniach i na podstawie prawa i nie nadużywaniu tego władztwa. Jednocześnie Sąd uznał, że do takiego naruszenia władztwa planistycznego nie doszło postanowieniami planu.

Kasator wywiódł, że spornym aktem prawa miejscowego Gmina naruszyła zasadę proporcjonalności poprzez naruszenie uprawnień właścicielskich skarżącego i niewprowadzenie ładu przestrzennego (zarzut pkt II skargi kasacyjnej). W ocenie skarżącego kasacyjnie, daleko idące ograniczenia montażu reklam wielkopowierzchniowych na jego nieruchomości w sytuacji, gdy analogiczne reklamy są sytuowane na budynkach znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie, jest sprzeczne z zasadą proporcjonalności. Zarzut ten wywiedziony został m.in., w oparciu o art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.

Odnosząc się do tego zarzutu celowym jest przypomnienie, że władztwo planistyczne jest wynikającą z przepisów u.p.z.p. kompetencją gminy do samodzielnego i zgodnego z jej interesami kształtowania polityki przestrzennej. Obejmuje ono samodzielne ustalenie przez gminę przeznaczenia terenów, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy. W każdym wypadku, przy podejmowaniu inicjatywy planistycznej, organ planistyczny musi brać pod uwagę, aby nie doprowadzić do sytuacji, w której doszłoby do ponad ustawowego i nieuzasadnionego racjami społecznymi ograniczenia tego prawa. Konieczne jest więc w tym wypadku zachowanie zasady proporcjonalności. Działając w ramach określonych przez granice prawa i stosując zasadę proporcjonalności, organy gminy mogą w tworzonym planie zagospodarowania przestrzennego ograniczać uprawnienia właścicieli w celu pełniejszej realizacji innych wartości, które uznały za ważniejsze. Granice ingerencji prawodawczej w prawo własności wyznacza m.in. art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, który stanowi, że ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Ingerencja w sferę własności musi zatem pozostawać w racjonalnej, odpowiedniej proporcji do wskazanych celów (por. wyrok NSA z dnia 4 stycznia 2010 r., sygn. akt II OSK 1708/09).

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji przeprowadził ocenę zgodności z prawem zaskarżonej uchwały, w tym ocenę dopuszczalnych granic ograniczenia prawa własności skarżącego kasacyjnie przez pryzmat wyrażonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP zasady proporcjonalności. Należy podzielić stanowisko Sądu I instancji, że wymogi te w odniesieniu do kwestionowanego planu zostały zachowane. Nie budzi wątpliwości Sądu i nie jest kwestionowane co do zasady przez skarżącego kasacyjnie, że Rada Miasta Poznania w treści planu miała podstawę do kształtowania ładu przestrzennego poprzez wprowadzenie ograniczeń związanych z sytuowaniem tablic i urządzeń reklamowych. Przy tym stanowisko w tym zakresie Rada uzasadniła już na etapie rozpatrywania zgłaszanych uwag do projektu planu wyjaśniając, że teren objęty projektem planu jest wpisany do rejestru zabytków pod numerem [...], jako fragment zespołu urbanistyczno-architektonicznego centrum miasta Poznania, a rozporządzeniem Prezydenta RP został uznany za pomnik historii "Poznań – Historyczny zespół Miasta". Nie sposób nie zgodzić się przy tym ze stanowiskiem Sądu Wojewódzkiego, którego zresztą skarżący kasacyjnie nie neguje, że instalowanie w takim obszarze miasta reklam wielkopowierzchniowych stanowi element szpecący przestrzeń publiczną, naruszający tym samym ład przestrzenny oraz krajobraz kulturowy miasta. Jednocześnie jednak skarżący podnosi, że poprzez brak dopuszczenia do sytuowania tego rodzaju reklam wielkopowierzchniowych na jego nieruchomości przekroczono możliwość ingerencji w prawo jego własności, w swobodę prowadzenia działalności gospodarczej, przede wszystkim nie kształtując w ten sposób ładu przestrzennego z nieruchomościami sąsiednimi.

Wyjaśnić należy, że fakt, iż na okolicznych budynkach znajdują się reklamy wielkopowierzchniowe nie oznacza, że uchwalając plan miejscowy gmina zobowiązana była utrzymać dotychczasową praktykę wykorzystywania elewacji frontowych budynków w sposób zakłócających przestrzeń publiczną tej części miasta. Trudno również zarzucić analizowanemu aktowi prawa miejscowego, że swoimi postanowieniami nie wpłynął na sposób kształtowania przestrzeni nieruchomości znajdujących się poza planem. Przy tym raz jeszcze zasadnym wydaje się podkreślenie, że celowość objęcia planem takiego a nie innego obszaru miasta należy do wyłącznych kompetencji organu stanowiącego i wykracza poza regulacje prawne w ramach których możliwa jest ingerencja sądów administracyjnych. Ponadto, próba wpłynięcia przez Gminę na zmianę dotychczasowych praktyk wykorzystywania elewacji frontowych budynków, w odniesieniu do terenu objętego planem, została przez organ przekonująco uzasadniona.

Ponadto, brak ustaleń planistycznych dla sąsiednich nieruchomości nie stoi w opozycji do uprawnienia i woli organu możliwie szybkiego zabudowania objętej miejscowym planem nieruchomości w sposób odpowiadający zabudowie bezpośrednio sąsiadującej. Wprost przeciwnie, przyjęte rozwiązania planistyczne, wynikające m.in. z § 3 ust. 5 pkt 1 lit. b i c uchwały wskazują, że w zakresie parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu dążono do dostosowania zabudowy działki budowlanej pod względem wysokości, zasad podziałów elewacji i proporcji otworów do przylegającej zabudowy, przy dopuszczonej 100% możliwości zabudowy działki.

W zarzutach wymienionych w pkt IV i V skargi kasacyjnej podniesiono, że w ramach procedury planistycznej doszło do mającego istotny wpływ na wynik sprawy naruszenia art. 4 ust. 1 w zw. z art. 17 ust. 4 (winno być pkt 4) i pkt 12, w zw. z art. 19 ust. 1 u.p.z.p. Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 17 pkt 4 u.p.z.p., wójt, burmistrz albo prezydent miasta po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego kolejno sporządza projekt planu miejscowego wraz z prognozą oddziaływania na środowisko, uwzględniając ustalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz (stosownie do pkt 12) rozpatruje uwagi, o których mowa w pkt 11, w terminie nie dłuższym niż 21 dni od dnia upływu terminu ich składania. Wedle art. 19 ust. 1 u.p.z.p., jeżeli rada gminy stwierdzi konieczność dokonania zmian w przedstawionym do uchwalenia projekcie planu miejscowego, w tym także w wyniku uwzględnienia uwag do projektu planu - czynności, o których mowa w art. 17, ponawia się w zakresie niezbędnym do dokonania tych zmian.

Z akt sprawy wynika, że do projektu planu zostało zgłoszonych szereg uwag, które zostały ujęte w dokumencie zatytułowanym Rozstrzygnięcie Prezydenta Miasta Poznania w sprawie rozpatrzenia wniosków do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "U zbiegu planu [...] i ulicy P. w P.". Według tabelarycznego zestawienia podmiotów oraz uwag przez nich zgłaszanych, wnioski takich podmiotów jak [...] Sp. z o.o., [...] Sp. z o.o., Urząd Miasta Poznania Wydział Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej, Urząd Miasta Poznania Wydział Ochrony Środowiska, Urząd Marszałkowski Województwa Wielkopolskiego Departament Infrastruktury zostały rozpatrzone ale nieuwzględnione. Jak wynika z kolumny 7, informującej o sposobie rozpatrzenia wniosków, ww. wnioski nie zostały uwzględnione pozytywnie. Dodatkowo, w kolumnie "Uwagi" wpisano jedynie, że będą one jeszcze rozpatrywane na dalszych etapach procedury planistycznej. O ile przyznać należy skarżącemu kasacyjnie rację co do niedostatecznego przedstawienia przez organ uzasadnienia dla zajętego stanowiska w tym zakresie, to zwrócić uwagę należy również na inną istotną kwestię, na którą wskazał Sąd I instancji.

Zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p., naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Norma ta określa kryteria oceny uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz sankcję związaną z naruszeniem zasad, istotnym naruszeniem trybu sporządzania planu miejscowego oraz naruszeniem właściwości organów w tym zakresie. Kwestia jednak czy naruszenie trybu sporządzania planu jest istotne, czy nie jest istotne wymaga oceny, na czym polega to naruszenie oraz skutków tego naruszenia. Naruszenie trybu sporządzania planu, które wyraża się w naruszeniu przepisów określających tzw. procedurę planistyczną jest zdarzeniem, które następuje w określonym czasie w toku postępowania planistycznego. Natomiast ocena, czy naruszenie to jest istotne, winna uwzględniać wszelkie okoliczności i to nie tylko z czasu zaistniałego zdarzenia (por. wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 52/12).

Tryb sporządzenia i uchwalenia planu został uregulowany szczegółowo w art. 17 u.p.z.p. W przepisie tym określono przebieg procesu sporządzenia projektu planu miejscowego i ustanawiania tego planu, w tym m.in. uprawnienia uczestników postępowania. Niezachowanie procedury sporządzania planu miejscowego może prowadzić do określonych ustawą sankcji. W orzecznictwie podkreśla się jednocześnie, że przepis art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie może być odczytywany w oderwaniu od art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r., poz. 446), który stanowi podstawę do wniesienia skargi na uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przez podmioty indywidualne. Zgodnie z tym przepisem każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Uprawnienie do skutecznego wniesienia skargi do sądu administracyjnego na uchwałę podjętą przez radę gminy powiązane jest więc zarówno z istnieniem, jak i z naruszeniem interesu prawnego podmiotu, który występuje ze skargą (por. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2016 r., sygn. akt II OSK 2770/14, wyrok NSA z dnia 24 listopada 2016 r., sygn. akt II OSK 1802/15).

Tymczasem, podnosząc zarzut naruszenia art. 17 pkt 4 i pkt 12 u.p.z.p. dotyczący braku należytego rozpoznania uwag zgłoszonych do projektu planu przez [...] Spółka z o.o., [...] Spółka z o.o., Urząd Miasta Poznania Wydział Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej oraz Wydział Ochrony Środowiska, Urząd Marszałkowski Województwa Wielkopolskiego Departament Infrastruktury, skarżący kasacyjnie nie wskazuje jaki wpływ na ostateczną treść planu mogło mieć sygnalizowane uchybienie procedury planistycznej a przede wszystkim jego związku z naruszeniem interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego kasacyjnie. Tej argumentacji przedstawionej przez Sąd Wojewódzki skarżący kasacyjnie nie podważył, co nieskutecznym czyniło zarzut braku uwzględnienia przez Sąd I instancji naruszenia procedury planistycznej polegającego na braku rozpatrzenia uwag zgłoszonych do projektu planu miejscowego.

Niejasny jest przy tym wskazany w petitum skargi kasacyjnej zarzut naruszenia art. 19 ust. 1 u.p.z.p., bowiem nie został on przez autora skargi kasacyjnej w żaden sposób rozwinięty i uzasadniony.

Wymieniony przez autora skargi kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 6 ust. 1 i 2 w zw. art. 3 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 140 Kodeksu cywilnego, nie został sformułowany w sposób odpowiadający przepisowi art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię przepisu prawa materialnego należy rozumieć niewłaściwe odczytanie przez sąd treści przepisu, mylne zrozumienie jego treści lub znaczenia, a zatem niewłaściwą interpretację normy prawnej, która nie odpowiada żadnej z dopuszczalnych reguł wykładni prawa. Stawiając w skardze kasacyjnej zarzut błędnej wykładni, strona obowiązana jest przedstawić, jak dany przepis prawa winien być odczytywany oraz dlaczego przyjęta przez sąd I instancji interpretacja przepisu jest nieprawidłowa (por. wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 626/15). Natomiast niewłaściwe zastosowanie przepisów prawa materialnego polega na błędzie w subsumcji, co wyraża się w tym, że stan faktyczny ustalony w sprawie błędnie uznano za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w normie prawnej lub że ustalonego stanu faktycznego błędnie nie podciągnięto pod hipotezę określonej normy prawnej (por. wyrok NSA z dnia 2 grudnia 2016 r., sygn. akt II GSK 1134/15).

We wniesionej w niniejszej sprawie skardze kasacyjnej nie wskazano na czym miałoby polegać naruszenie przez Sąd Wojewódzki wymienionych przepisów prawa, tj. czy miało ono postać błędnej ich wykładni lub niewłaściwego zastosowania. Tym niemniej, odnosząc się do zarzutu przekroczenia władztwa planistycznego, poprzez uznanie, że ograniczenie tymczasowego sposobu zagospodarowania nieruchomości uzasadnione jest dążeniem Gminy do zapewniania możliwe szybkiego zabudowania jej w sposób odpowiadający zabudowie bezpośrednio sąsiadującej i przywrócenia w obszarze ładu przestrzennego, w sytuacji gdy osiągniecie tego ładu jest niemożliwe z uwagi na dopuszczenie przez Gminę na budynkach instalowania reklam wielkopowierzchniowych znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie, należy zwrócić uwagę na następujące okoliczności. Skarżący kasacyjnie nie kwestionuje uprawnień organu stanowiącego do wprowadzania tymczasowego ograniczenia zagospodarowania Jego nieruchomości. Jak trafnie zwrócił uwagę Sąd Wojewódzki, ograniczenie w zagospodarowaniu nieruchomości skarżącego zostało przekonująco uzasadnione dążeniem gminy do zapewnienia możliwie szybkiego zabudowania jej w sposób odpowiadający zabudowie bezpośrednio sąsiadującej i co za tym idzie przywrócenia w obszarze, którego część stanowi teren objęty planem, ładu przestrzennego, czemu nie służy długotrwałe utrzymywanie i rozwijanie na przedmiotowej nieruchomości aktualnie istniejącego sposobu zagospodarowania, w tym lokalizowania na niej kolejnych straganów, czy też nośników reklam wielkopowierzchniowych. Zatem działania organu Gminy uzasadnione były dążeniem do zagospodarowania specyficznej nieruchomości, położonej w ścisłym centrum historycznej zabudowy miasta Poznania, w sposób optymalnie korelujący z istniejącą w bezpośrednim sąsiedztwie zabudową. Sąd I instancji rozważył zatem, czy nie doszło do naruszenia zasad proporcjonalności, równości, wyważenia interesu publicznego i indywidualnego skarżącego kasacyjnie, zasadnie nie dostrzegając naruszenia tych zasad zapisami spornej uchwały. Akcentowanie przez skarżącego kasacyjnie, że wprowadzone w planie ograniczenia co do sytuowania reklam i nośników reklamowych nie doprowadzą do celów przedstawionych w uzasadnieniu uchwały, a więc przywrócenia w obszarze ładu przestrzennego w tej części miasta jest chybione, skoro sąsiednie nieruchomości nie zostały jeszcze objęte postanowieniami planu. W takiej sytuacji nie można zarzucić organowi braku konsekwencji w działaniach planistycznych, skoro zasad takich w stosunku do terenów sąsiednich Gmina do tej pory nie unormowała, a badanie przyczyn takiego stanu rzeczy wykracza poza przedmiot niniejszej sprawy jak i zakres kontroli działań organów jednostek samorządu terytorialnego sprawowany przez sądy administracyjne.

Reasumując, Naczelny Sąd Administracyjny, wobec nieusprawiedliwionych zarzutów skargi kasacyjnej, w oparciu o art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na mocy art. 204 pkt 1 p.p.s.a.