Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1523/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-05-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Nadzór budowlany
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156 par 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 36 ust. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 1974 nr 38 poz 229
law: Ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak – Pęczkowska, Sędzia WSA Joanna Gierak – Podsiadły (spr.), Protokolant st. ref. Karolina Kaca, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 maja 2012 r. sprawy ze skargi N.D. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2011 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi N.D. jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] kwietnia 2011 r. znak: [...] wydana po rozpatrzeniu odwołania skarżącej od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] lutego 2011 r. znak: [...] , w następującym stanie faktycznym i prawny:

Pismem z 29 maja 2007 r. N.D. wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Gminy w [...]z [...] lipca 1978 r. nr [...] powołując się na przepis art. 156 § 1 pkt 2 i 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.).

Kwestionowaną decyzją z [...]lipca 1978 r. Naczelnik Gminy w [...] , działając na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 1974 r., Nr 38, poz. 229 ze zm.), po rozpatrzeniu sprawy budowy budynku mieszkalnego realizowanego przez E.T. , nakazał wstrzymać roboty budowlane oraz rozebrać dach czterospadowy na budynku mieszkalnym i wykonać dach dwuspadowy z wykonanymi murami ogniowymi po stronie zachodniej i wschodniej, w terminie do dnia 29 lipca 1978 r.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po wszczęciu na wniosek N.D. postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności ww. decyzji z [...]lipca 1978 r., w dniu [...] września 2007 r. wydał decyzję znak: [...] , którą odmówił stwierdzenia nieważności wskazanej decyzji Naczelnika Gminy w [...] . Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] grudnia 2007 r., po rozpatrzeniu odwołania skarżącej, działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchylił decyzję organu wojewódzkiego z [...] września 2007 r. i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy w wydanym rozstrzygnięciu wskazał na braki w materiale dowodowym, w tym na brak w aktach sprawy pozwolenia na budowę budynku objętego kwestionowaną decyzją oraz projektu technicznego stanowiącego załącznik do tego pozwolenia na budowę.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] czerwca 2008 r. znak: [...] na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. stwierdził nieważności decyzji Naczelnika Gminy w [...]z [...]lipca 1978 r. nr [...] , a decyzją z [...] sierpnia 2008 r. znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu odwołania M.M. , decyzję tę utrzymał w mocy. W uzasadnieniu obu tych rozstrzygnięć wskazano przede wszystkim na to, że budynek zrealizowany przez E.T. (którego następcą prawnym jest N.D. ), nie narusza przepisów dotyczących usytuowania obiektów budowanych, wobec czego decyzja o wstrzymaniu robót i nałożeniu obowiązków rażąco narusza prawo. Z uwagi na obowiązujące dacie wydania kwestionowanej decyzji warunki techniczne, do wydania tego rodzaju rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 3 lutego 2009 r. sygn. akt VII SA/Wa 1592/08, po rozpoznaniu skargi M.M. na ww. decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] sierpnia 2008 r., skargę oddalił. Naczelny Sąd Administracyjny, wyrokiem z 13 maja 2010 r. sygn. akt. II OSK 824/09, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej M.M. od wskazanego wyroku Sądu z 3 lutego 2009 r., uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu wyroku Sąd kasacyjny wskazał, że rzeczą Sądu pierwszej instancji było dokonanie analizy, czy decyzja Naczelnika Gminy w [...]z [...]lipca 1978 r. została wydana z rażącym naruszeniem art. 36 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego z 1974 r., który dopuszczał wstrzymanie robót budowlanych wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę. Ocena ta oraz przesłanki przemawiające za jej przyjęciem powinny wynikać z uzasadnienia wyroku. Sąd pierwszej instancji uznał, że doszło do rażącego naruszenia art. 36 ust. 1 pkt 3 i art. 54 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r., jednakże z uzasadnienia wyroku nie wynika dlaczego Sąd doszedł do takiego wniosku. Jednocześnie Sąd kasacyjny dostrzegł, iż organy nadzoru budowlanego, rozstrzygając o nieważności decyzji z [...]lipca 1978 r. z powodu rażącego naruszenia prawa, zajęły się wyłącznie kwestią zgodności wykonywanych robót z warunkami określonymi w przepisach, tj. w zarządzeniu Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 29 czerwca 1966 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane budownictwa powszechnego. Natomiast organy obu instancji całkowicie pominęły kwestię istotnych odstępstw od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę. Kwestia ta jest bardzo istotna, gdyż z treści kontrolowanej w postępowaniu nadzorczym decyzji wyraźnie wynika, że do wstrzymania robót budowlanych i nałożenia określonych obowiązków doszło z uwagi na odstępstwa od ustaleń i warunków zawartych w pozwoleniu na budowę. Rozpoznając ponownie sprawę ze skargi M.M. , Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 5 sierpnia 2010 r. sygn. akt VII SA/Wa 1104/10 uchylił zaskarżoną decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] sierpnia 2008 r. znak: [...] oraz poprzedzającą ją decyzję organu wojewódzkiego z [...] czerwca 2008 r. stwierdzająca nieważność decyzji Naczelnika Gminy w [...]z [...]lipca 1978 r. W omawianym wyroku Sąd zarzucił organom orzekającym w sprawie wadliwe, bo naruszające art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego poprzez skoncentrowanie się wyłącznie na ważności weryfikowanej decyzji w kontekście obowiązujących w dacie jej wydania warunków technicznych, gdy tymczasem -z uwagi na brzmienie art. 36 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego z 1974 r.- należało przy tej ocenie uwzględnić również treść pozwolenia na budowę wydanego dla budynku objętego sporną decyzją i dokumentację techniczną stanowiącą załącznik do tego pozwolenia.

Orzekając raz jeszcze w sprawie na skutek ww. orzeczeń sądowych, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] lutego 2011 r. znak [...] , na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 i 5, art. 157 § 1 oraz art. 158 § 1 k.p.a. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy w [...]z [...]lipca 1978 r. nr [...] .

Decyzją z [...] kwietnia 2011 r. znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania N.D. od ww. decyzji z [...] lutego 2011 r., utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu orzeczenia organ odwoławczy wskazał, że stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej jest wyjątkiem od zasady trwałości decyzji ostatecznych, o której mowa w art. 16 k.p.a., to też może mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy decyzja dotknięta jest w sposób niewątpliwy przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Przedmiotem postępowania o stwierdzenie nieważności jest zatem ustalenie wad decyzji, które pozwolą na stwierdzenie nieważności z powodu wad istniejących od dnia jej wydania. Dokonując oceny w tym zakresie, organ orzekający bada stan faktyczny i prawny z daty wydania decyzji. Dalej, organ odwoławczy zaznaczył, iż w sprawie dotyczącej stwierdzenia nieważności organ nie może orzekać co do istoty sprawy rozstrzygniętej kontrolowaną decyzją, może jedynie albo stwierdzić nieważność decyzji, albo jej niezgodność z prawem, a w przypadku stwierdzenia braku przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. – odmówić stwierdzenia nieważności decyzji. Przechodząc do oceny niniejszej sprawy, GINB wskazał, że decyzja organu wojewódzkiego z [...] lutego 2011 r. wydana w I instancji, odpowiada prawu. Organ ten zasadnie bowiem ustalił, że decyzja Naczelnika Gminy w [...]z [...]lipca 1978 r. nie jest dotknięta żadną z kwalifikowanych wad prawnych, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. Przede wszystkim decyzja ta nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa, ani też bez podstawy prawnej. Podstawę prawną tego orzeczenia stanowił art. 36 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego z 1974 r. przewidujący wstrzymanie robót budowlanych, gdy są one wykonywane w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w przepisach, w pozwoleniu na budowę bądź w zgłoszeniu rozbiórki. Analiza materiału dowodowego zebranego w sprawie prowadzi do przekonania, że roboty budowlane przy obiekcie objętym wstrzymaniem robót, wykonane zostały w sposób niezgodny z decyzją o pozwoleniu na budowę, tj. z decyzją Naczelnika Gminy w [...]z [...] czerwca 1977 r. nr [...] , utrzymaną w mocy decyzją Wydziału Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska Urzędu Wojewódzkiego z [...] sierpnia 1977 r. znak: [...] . Przy czym, koniecznym jest wskazanie (jak stwierdził dalej organ), że podejmowane przez organ wojewódzki próby odszukania, zarówno w zasobach odpowiednich organów administracji publicznej, jak również u stron postępowania akt archiwalnych oraz dokumentacji technicznej związanych z ww. decyzjami w przedmiocie pozwolenia na budowę, z uwagi na okres czasu jaki upłynął od ich wydania, pozostały bezskuteczne. Z pism [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz [...] Urzędu Wojewódzkiego wynika, że akta dotyczące wskazanych decyzji posiadały w roku 1977 kategorię archiwizacji B-10, wobec czego uległy likwidacji po 10 latach. W trakcie zaś rozprawy administracyjnej z udziałem: N.D. , M.M. , B.M. , E.T. i W.D. ustalono, że również jej uczestnicy nie posiadają żadnych dokumentów pozwalających na odtworzenie brakujących decyzji i akt. Przy czym E.T. zeznał, że wprawdzie nie posiada żadnej dokumentacji, ale pamięta, iż pozwolenie na budowę dotyczyło budynku dwukondygnacyjnego z dachem czterospadowym w odległości 1 metra od granicy działki od strony zachodniej i budynek zgodnie z tą decyzją został zrealizowany. Zeznania te pozostają jednak w sprzeczności z zebranym dotychczas materiałem dowodowym, dlatego należało uznać je za niewiarygodne. W tym kontekście organ odwoławczy wskazał m.in. na pismo Wydziału Kontroli i Instruktażu Urzędu Wojewódzkiego w [...] z [...] grudnia 1977 r. znak: [...] . Jednoznacznie wynika z niego (jak wskazał), że w toku oględzin dokonanych w miejscu przedmiotowej inwestycji ustalono, iż realizowana jest ona z odstąpieniem od dokumentacji technicznej stanowiącej integralną część pozwolenia na budowę. Powyższe wynika także (jak podał organ odwoławczy), z postanowienia Wojewódzkiego Biura Planowania Przestrzennego w [...] z [...] grudnia 1978 r. znak: [...] o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia. W konsekwencji organ odwoławczy podał, że brak jednoznacznych dowodów w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzwyczajnym, zezwalających na podważenie ustaleń zawartych w decyzjach ostatecznych, którym art. 16 § 1 k.p.a. przyznaje cechy trwałości, stanowi negatywną przesłankę do ich wzruszenia we wskazanym trybie. Mając na względzie wskazany powyżej stan faktyczny i prawny sprawy uznać należało, że decyzja Naczelnika Gminy w [...]z [...]lipca 1978 r. nie narusza rażąco prawa. Organ ten ustalając, że roboty budowlane prowadzone przez E.T. , wykonywane są z istotnym odstępstwem od warunków pozwolenia na budowę, posiadał kompetencje do wstrzymania robót i określenia jakie czynności winny być przez inwestora wykonane. Ponadto, GINB stwierdził, że weryfikowana decyzja nie jest dotknięta żadną z pozostałych wad, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] kwietnia 2011 r. skarżąca – N.D. wniosła o jej uchylenie.

Uzasadniając swoje żądanie skarżąca podniosła, iż decyzja naczelnika Gminy w [...]z [...]lipca 1978 r. była niewykonalna w dniu jej wydania, albowiem nakazywała wykonanie robót, których projekt techniczny budynku nie przewidywał. To zaś oznacza, że istniała i istnieje do dziś obawa, że wykonane fundamenty nie wytrzymają robót narzuconych tą decyzją. Nadto, decyzja ta była i jest niewykonalna także z tego powodu, że zakreślono w niej termin niemożliwy do zachowania, w sytuacji gdy została ona doręczona po tym terminie, tj. po 29 lipca 1978 r. Skarżąca podniosła również, że decyzja kwestionowana jest dotknięta wadą przewidzianą w art. 156 § 1 pkt 6 k.p.a., albowiem "wykonanie robót niezgodnie z projektem lub nieprzewidzianych w projekcie wywołałoby czyn zagrożony karą". I dalej, skarżąca wskazała, że niezrozumiałe jest dla niej zachowanie GINB, który po trzech latach wydaje zupełnie innej treści decyzję, mimo że stan sprawy nie uległ zmianie.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

W ocenie Sądu, zaskarżona decyzja odpowiada prawu, a zarzuty podniesione w skardze nie ujawniły wad tego rodzaju, które uzasadniałyby co najmniej jej uchylenie.

Przedmiotem kontroli Sądu była decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wydana w trybie stwierdzenia nieważności, który jest nadzwyczajnym trybem postępowania administracyjnego i którego przesłanki zastosowania zostały enumeratywnie wymienione w art. 156 § 1 k.p.a. Tryb ten jest wyjątkiem od wyrażonej w art. 16 k.p.a. zasady ogólnej trwałości decyzji administracyjnej, a organ administracji publicznej orzekający w tym trybie, posiada jedynie uprawnienia kasacyjne, tzn. rozstrzyga tylko i wyłącznie w kwestii istnienia bądź nieistnienia -w dacie wydania kontrolowanej w tym trybie decyzji, czy postanowienia na zasadzie art. 126 k.p.a.- przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. Postępowanie prowadzone w oparciu o art. 156 i nast. k.p.a. jest więc samodzielnym postępowaniem administracyjnym, ograniczonym przesłankami wynikającymi z ww. przepisu, uzasadniającymi stwierdzenie nieważności aktu administracyjnego.

W tym miejscu wymaga przypomnienia, iż postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją zainicjowane zostało wnioskiem skarżącej o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Gminy w [...]z [...]lipca 1978 r. nr [...] , którą na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane, po rozpatrzeniu sprawy budowy budynku mieszkalnego realizowanego przez E.T. , wskazany organ nakazał wstrzymać roboty budowlane oraz rozebrać dach czterospadowy na budynku mieszkalnym i wykonać dach dwuspadowy z wykonanymi murami ogniowymi po stronie zachodniej i wschodniej, w terminie do dnia 29 lipca 1978 r. W uzasadnieniu tej decyzji organ wskazał, że inwestor nie zastosował się do decyzji z [...] czerwca 1977 r. nr [...] wydanej przez Naczelnika Gminy w [...] . Badając wskazaną decyzję -w postępowaniu odwoławczym- pod względem jej ważności, Główny Inspektor nie stwierdził, aby była ona dotknięta kwalifikowaną wadą prawną, uzasadniającą jej eliminację z obrotu prawnego. Przy dokonywaniu oceny tego orzeczenia Główny Inspektor kierował się wszystkimi przesłankami uregulowanymi w art. 156 § 1 k.p.a. i do każdej z tych przesłanek odniósł się w uzasadnieniu wydanej decyzji. Miał przy tym także na względzie ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 5 sierpnia 2010 r. sygn. akt VII SA/Wa 1104/10, wydanym w sprawie na skutek wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 maja 2010 r. sygn. akt II OSK 824/09. W konsekwencji organ ten uznał, iż decyzja zapadła w sprawie w I instancji w dniu [...] lutego 2011 r. -o odmowie stwierdzenia nieważności wskazanej decyzji Naczelnika Gminy w [...] - jest prawidłowa i należało utrzymać ją w mocy.

Sąd z tak dokonaną oceną sprawy w pełni się zgadza i nie znajduje żadnych podstaw do wzruszenia zaskarżonej decyzji.

Przede wszystkim wskazać należy, iż w niniejszej sprawie wypowiedział się już Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 13 maja 2010 r., uchylającym wyrok Sądu I instancji z 3 lutego 2009 r. oddalający skargę M.M. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] sierpnia 2008 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, a następnie w prawomocnym wyroku z 5 sierpnia 2010 r. uczynił to także Sąd I instancji. Nie jest to bez znaczenia, albowiem zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270; dalej: p.p.s.a.), ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Ponieważ ocena ta i wskazania, stosownie do art. 141 § 4 p.p.s.a., formułowane są w uzasadnieniu wyroku, zatem moc wiążącą ma nie tylko samo rozstrzygnięcie ale i uzasadnienie. Nadto, dostrzec trzeba, że przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący co oznacza, że ani organ administracji publicznej, ani sąd orzekając ponownie w tej samej sprawie nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane. Przy czym, związanie samego sądu administracyjnego, w rozumieniu ww. przepisu oznacza, iż nie może on formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełni. Bezwzględny obowiązek zastosowania się do poglądu prawnego wyrażonego w wyroku sądu może być wyłączony tylko w razie istotnej zmiany stanu faktycznego lub zmiany przepisów prawa, a także po wzruszeniu tego orzeczenia w przewidzianym do tego trybie (v. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 maja 2009 r. sygn. akt II OSK 691/08, lex nr 574442).

Dostrzegając powyższe przypomnieć w tym miejscu należy, iż Sąd kasacyjny w wyroku z 13 maja 2010 r. (zapadłym w sprawie) zaznaczył, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy pierwszoplanowe znaczenie ma ocena weryfikowanej decyzji w kontekście art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przewidującego jako przesłankę stwierdzenia nieważności wydanie decyzji "bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa". Sąd kasacyjny zauważył przy tym, że rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie jest każde naruszenie prawa, ale tylko takie naruszenie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. Treść wadliwej decyzji i czynności ją poprzedzające stanowią wtedy zaprzeczenie stanu prawnego. Sąd kasacyjny wskazał też na treść przepisu art. 36 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego z 1974 r. (stanowiącego podstawę materialnoprawną kwestionowanej decyzji z [...]lipca 1978 r.), zgodnie z którym właściwy terenowy organ administracji państwowej wstrzyma roboty budowlane, gdy są one wykonywane w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w przepisach, w pozwoleniu na budowę bądź w zgłoszeniu rozbiórki. NSA zauważył, że z treści tego unormowania wynika, iż do wstrzymania robót budowlanych mogło dojść wówczas, gdy roboty te były wykonywane w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych nie tylko w przepisach, ale też w pozwoleniu na budowę. Innymi słowy samo istotne odstępstwo od warunków pozwolenia na budowę uzasadniało wstrzymanie robót mimo, że obiektywnie roboty mieściły się w warunkach ogólnie określonych w przepisach. Stwierdzając powyższe NSA wskazał wyraźnie w jakim kierunku w szczególności winno zmierzać postępowanie wyjaśniające w sprawie i z uwzględnieniem jakich okoliczności. Wyraźnie bowiem zauważył, że w sprawie wymaga wyjaśnienia, czy w okolicznościach istniejących w dacie wydania weryfikowanej decyzji, Naczelnik Gminy w [...]mógł zastosować ww. art. 36 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego z 1974 r. i wstrzymać na jego podstawie roboty budowlane. Sama zgodność inwestycji objętej tą decyzją z [...]lipca 1978 r. z warunkami technicznymi nie świadczy bowiem jeszcze, że nie było podstaw do zastosowania ww. regulacji Prawa budowlanego z 1974 r. NSA podniósł, że organy nadzoru budowlanego, rozstrzygając o nieważności decyzji z [...]lipca 1978 r. z powodu rażącego naruszenia prawa, zajęły się wyłącznie kwestią zgodności wykonywanych robót z warunkami określonymi w przepisach, tj. w zarządzeniu Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 29 czerwca 1966 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane budownictwa powszechnego. Organy te pominęły natomiast kwestię istotnych odstępstw od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę. Kwestia ta jest bardzo istotna, gdyż z treści kontrolowanej w postępowaniu nadzorczym decyzji wyraźnie wynika, że do wstrzymania robót budowlanych i nałożenia określonych obowiązków doszło z uwagi na odstępstwa od ustaleń i warunków zawartych w pozwoleniu na budowę. Sąd kasacyjny stwierdził przy tym, że brak akt postępowania budowlanego z 1977 r. oraz decyzji zawierającej pozwolenie na budowę i projektu budowlanego nie uzasadnia pominięcia kwestii zgodności realizowanych robót budowlanych z pozwoleniem na budowę, tym bardziej w postępowaniu nadzorczym, w którym istotne jest ustalenie czy kontrolowana decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Sąd I instancji w wyroku z 5 sierpnia 2010 r., wydanym po ponownym rozpoznaniu sprawy ze skargi M.M. , wskazując na ww. wyrok Sądu kasacyjnego, zalecił uzupełnienie postępowania dowodowego w sprawie.

Zatem, orzekając w sprawie na skutek ww. wyroków Sądów obu instancji, tak organ wojewódzki, jak i Główny Inspektor zobligowane były wziąć pod uwagę ocenę w tych wyrokach zawartą, jak i przedstawione w nich wskazania co do dalszego postępowania. Organy te winny były więc przede wszystkim uzupełnić akta sprawy o pozwolenie na budowę, o którym mowa w uzasadnieniu weryfikowanej decyzji (i załączoną do niego dokumentację techniczną). Przepis art. 36 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego z 1974 r. mógł bowiem zostać zastosowany nie tylko w przypadku wykonania robót w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków zawartych w przepisach, ale także w przypadku ich realizacji niezgodnie z pozwoleniem na budowę (nawet gdyby roboty te nie naruszały obowiązujących wówczas warunków technicznych). Dla dokonania zaś weryfikacji ww. decyzji z [...]lipca 1978 r. w trybie stwierdzenia nieważności w tym zakresie, konieczne było bezsporne ustalenie nie tylko stanu prawnego obowiązującego w dacie jej wydania, ale również stanu faktycznego, przy czym - jedynie na podstawie tych akt, którymi organ wydający tę decyzję dysponował (bo w tego rodzaju postępowaniu nadzwyczajnym nie ma miejsca na prowadzenie postępowania dowodowego w sprawie rozstrzygniętej weryfikowaną decyzją).

Z uzasadnień obu decyzji wydanych w sprawie po wyroku Sądu kasacyjnego z 13 maja 2010 r. i Sądu I instancji z 5 sierpnia 2010 r. wynika, że wskazane powyżej wytyczne Sądów zostały uwzględnione. Wzięto pod uwagę, że kwestionowana decyzja została wydana na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego z 1974 r. oraz, że z jej uzasadnienia wynika, iż została ona wydana w związku z niezastosowaniem się inwestora do decyzji z [...] czerwca 1977 r. nr [...] . W oparciu o materiał dowodowy zebrany w sprawie ustalono, że ww. decyzja z [...] czerwca 1977 r. udzielała pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego i została utrzymana w mocy decyzją z [...] sierpnia 1977 r. znak: [...] . Akta sprawy wskazują na to, iż organ wojewódzki od początku prowadzenia tej sprawy podejmował próby odszukania ww. decyzji i innych dokumentów z tymi decyzjami związanych, ale -z uwagi na znaczny upływ czasu od daty ich wydania- nie przyniosły one oczekiwanego rezultatu. Takiego rezultatu nie przyniosła również rozprawa administracyjna przeprowadzona 4 lutego 2011 r. z udziałem poprzednich jak i obecnych stron postępowania. W konsekwencji oba organy orzekające w sprawie nie mogły dokonać pełnej weryfikacji kwestionowanego aktu administracyjnego w kontekście art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., albowiem nie dysponowały całością akt administracyjnych Naczelnika Gminy w [...]z 1978 r. Nie mogły zatem stwierdzić w postępowaniu nadzwyczajnym, iż art. 36 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego z 1974 r. został błędnie w sprawie zastosowany, co więcej – w sposób rażący, bo nie mogły ustalić, jakie warunki przewidziane zostały dla budynku objętego decyzją z [...]lipca 1978 r. w pozwoleniu na budowę z [...] czerwca 1977 r. Na podstawie szczątkowego materiału dowodowego, w tym postanowienia Wojewódzkiego Biura Planowania Przestrzennego w [...] z [...] grudnia 1978 r. nr [...] o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia, mogły natomiast przyjąć, że inwestor – E.T. odstąpił od warunków wynikających z decyzji o pozwoleniu na budowę, a więc, że przepis art. 36 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego z 1974 r. mógł być w sprawie zastosowany. Głębsza analiza kwestionowanego orzeczenia z [...]lipca 1978 r. okazała się jednak niemożliwa, na co słusznie zwrócono uwagę w decyzjach organów obu instancji. W obu tych decyzjach zasadnie także za niewiarygodne uznano oświadczenie E.T. zgłoszone w toku rozprawy administracyjnej, o zgodności wykonanych robót budowlanych z decyzją o pozwoleniu na budowę z [...] czerwca 1977 r. Oświadczenie tej osoby pozostaje w sprzeczności z tymi dokumentami dotyczącymi sprawy zakończonej kwestionowaną decyzją, które udało się pozyskać.

Wobec takich okoliczności sprawy, prawidłowo -zdaniem Sądu- tak w I, jak i w II instancji przyjęto, że nie można zarzucić Naczelnikowi Gminy w [...]wydania decyzji z [...]lipca 1978 r. z kwalifikowanym naruszeniem art. 36 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Sąd w pełni podziela ocenę organów orzekających w sprawie dokonaną w kontekście art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Jednocześnie Sąd stwierdza, iż z akt sprawy wynika, że organy te wyczerpały środki dowodowe celem uzupełnienia akt o dokumentację budowlaną dotyczącą budynku objętego sporną decyzją. Zwracały się nie tylko do właściwych organów, ale także do wszystkich osób (poprzednich i obecnych stron postępowania), mogących mieć jakąkolwiek wiedzę w tym zakresie. Z uwagi zaś na brak tego rodzaju dokumentów w sprawie, brak było podstaw do podważenia kwestionowanego aktu w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 36 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego z 1974 r. Zdaniem Sądu, zachowanie organów orzekających w sprawie i rozważających sprawę w tej kwestii, nie narusza ani przepisów procesowych, ani art. 153 p.p.s.a.

Konkludując, brak ww. pozwolenia na budowę oraz dokumentacji technicznej dotyczącej budynku objętego sporną decyzją spowodował, iż nie można było bez żadnych wątpliwości stwierdzić, że decyzja z [...]lipca 1978 r. stanowi zaprzeczenie stanu prawnego, o którym mowa w art. 36 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego z 1978 r., na co prawidłowo wskazano w zaskarżonej decyzji.

Nadto, podnieść trzeba, że z uwagi na wyrok NSA zapadły w niniejszej sprawie, organy orzekające zobligowane były przede wszystkim do wyjaśnienia zgodności weryfikowanej decyzji z przywoływanym powyżej art. 36 ust. 1 pkt 3 (co mogłoby mieć znaczenia dla zastosowania art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Tak też uczyniły, a ocena jaką w tej materii dokonały prawa nie narusza (z przyczyn powyżej już omówionych). Niemniej, organy te zobligowane były także do weryfikacji kwestionowanej decyzji w kontekście pozostałych przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. Uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia wskazuje zaś na to, iż takie postepowanie w sprawie również miało miejsce, jednakże nie dało ono podstaw do stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji. Główny Inspektor m.in., tj. w kontekście art. 156 § 1 pkt 5 i 6 k.p.a. wskazał, że weryfikowana decyzja była wykonalna oraz, że jej wykonanie nie wywołałoby czynu zagrożonego karą. Ocenę tę Sąd w całości podziela, zaś zarzuty skargi podniesione w tym kontekście uznaje za całkowicie nietrafione.

Sąd dodatkowo zauważa, że o niewykonalności decyzji można mówić gdy niewykonalność jest następstwem przeszkód o charakterze nieusuwalnym, które istniały w dacie wydania decyzji i istnieją w dalszym ciągu. Nadto, istnienie przeszkód uniemożliwiających wykonanie decyzji winno być udowodnione. Skarżąca wskazała, że decyzja z [...]lipca 1978 r. jest niewykonalna z przyczyn technicznych oraz z uwagi na krótki termin wyznaczony w niej do wykonania nałożonych obowiązków. Co do pierwszej z przywołanych okoliczność podnieść trzeba, że brak w aktach sprawy dokumentów budowlanych stanowi przeszkodę do dokonania bezspornych ustaleń w tym zakresie, ale z pewnością nie można uznać, aby tego rodzaju okoliczność (związana z tym, iż nałożone obowiązki mogą zagrozić budynkowi), miała charakter nieusuwalny. Nadto, ze szczątkowego materiału dowodowego znajdującego się w aktach wynika, że budynek został zaprojektowany z dachem dwuspadowym, a nie czterospadowym (który to zrealizowano), a skoro tak, to nałożenie obowiązku przerobienia dachu z cztero- na dwuspadowy nie może świadczyć o wadzie decyzji, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. Zastosowania w sprawie tego przepisu nie uzasadnia również krótki termin wyznaczony na wykonanie kwestionowanej decyzji. Krótki termin może stanowić o trudnościach w wykonaniu tej decyzji z zachowaniem wszystkich warunków w niej wynikających, ale z pewnością nie stanowi przeszkody wykluczającej określone działanie.

Oceniając sprawię i rozważając zarzuty skargi Sąd nie podzielił też stanowiska skarżącej co do zaistnienia w okolicznościach sprawy podstawy do zastosowania art. 156 § 1 pkt 6 k.p.a. Nie ma żadnych przesłanek do tego, aby stwierdzić, że weryfikowana decyzja poprzez jej wykonanie wywoła czyn zagrożony karą.

Na koniec, dostrzegając treść skargi, Sąd raz jeszcze zauważa, iż poprzednia ocena organów obu instancji dotycząca spornej decyzji została uznana przez Sąd I instancji (w następstwie wyroku NSA), za wadliwą. NSA wykluczył w okolicznościach sprawy stwierdzenie nieważności decyzji z [...]lipca 1978 r. tylko z tej przyczyn, że warunki techniczne z daty jej wydania nie uzasadniały wydania decyzji takiej treści (z obowiązkami dotyczącymi zmiany dachu i wykonania ścian oddzielenia przeciwpożarowego). Orzekając ponownie w sprawie tak organ wojewódzki, jak i organ odwoławczy – GINB, obowiązane były tę ocenę wziąć pod uwagę i z jej uwzględnieniem dokonać raz jeszcze weryfikacji spornej decyzji, co też zdaniem Sądu odbyło się z poszanowaniem prawa.

Z przedstawionych powodów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.