Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 1089/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2009-08-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy: article: Art. 18 ust. 2 pkt 8, 91 ust. 1 i ust. 4 , art. 94
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 o samorządzie gminnym - tekst jednolity
article: Art. 17 ust. 1 , 3 i 5
journal: Dz.U. 2006 nr 121 poz 844
law: Ustawa z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych - tekst jednolity
article: Art. 147 par. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożenna Blitek Sędziowie WSA Dorota Dąbek spr. WSA Halina Jakubiec Protokolant Urszula Ogrodzińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 sierpnia 2009 r. sprawy ze skargi Wojewody Małopolskiego na uchwałę Rady Gminy Czorsztyn z/s w Maniowach z dnia 28 marca 2008 r , Nr : XVII/105/08 w przedmiocie ustalenia miejscowości , w której pobiera się opłatę klimatyczną stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości


UZASADNIENIE

wyroku WSA w Krakowie z dnia 6 sierpnia 2009r.

W dniu 28 marca 2008r. Rada Gminy Czorsztyn z/s w Maniowach podjęła uchwałę Nr XVII/105/08 w sprawie ustalenia miejscowości, w której pobiera się opłatę klimatyczną. Została ona podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 8 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. nr 142, poz.1591 z późn. zm.), art. 17 ust. 5 ustawy z dnia 12 stycznia 1991r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz. U. z 2006r. nr 121, poz. 844 z późn. zm.) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 grudnia 2007r. w sprawie warunków, jakie powinna spełniać miejscowość, w której można pobierać opłatę miejscową (Dz. U. z 2007r. nr 249, poz. 1851). Zgodnie z § 1 tej uchwały opłatę miejscową pobiera się na terenie miejscowości: Huba, Maniowy, Mizerna, Kluszkowce, Czorsztyn, Sromowce Wyżne, Sromowce Niżne.

Pismem z dnia 1 października 2008r. Wojewoda Małopolski wniósł skargę na powyższą uchwałę Rady Gminy Czorsztyn z/s w Maniowach domagając się stwierdzenia jej nieważności. Uzasadniając swoje stanowisko organ nadzoru stwierdził, iż zaskarżona uchwała narusza w sposób istotny przepisy aktualnie obowiązującego prawa, a w szczególności art. 17 ust. 5 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych, a także przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 grudnia 2007r. w sprawie warunków, jakie powinna spełniać miejscowość, w której można pobierać opłatę miejscową. Zgodnie z artykułem 17 ust. 1 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych opłata miejscowa jest pobierana od osób fizycznych przebywających dłużej niż dobę w celach turystycznych, wypoczynkowych lub szkoleniowych w miejscowościach posiadających korzystne właściwości klimatyczne, walory krajobrazowe oraz warunki umożliwiające pobyt osób w tych celach lub w miejscowościach znajdujących się na obszarach, którym nadano status obszaru ochrony uzdrowiskowej. Rada Ministrów zgodnie z delegacją zawartą w art. 17 ust 3 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych, na mocy wyżej cytowanego rozporządzenia z dnia 18 grudnia 2007r. w sprawie warunków, jakie powinna spełniać miejscowość, w której można pobierać opłatę miejscową, określiła warunki klimatyczne i krajobrazowe umożliwiające pobyt osób w celach turystycznych, wypoczynkowych lub szkoleniowych, jakie powinna spełniać miejscowość, w której można pobierać opłatę miejscową. Organ nadzoru podniósł, iż z dniem wejścia w życie powyższego rozporządzenia rady gmin podejmujące uchwały w sprawie ustalenia miejscowości, w których można pobierać opłatę miejscową, zostały zobowiązane do uwzględniania minimalnych warunków klimatycznych i krajobrazowych, określonych w tym akcie prawnym.

Strona skarżąca wyjaśniła, iż począwszy od 1 stycznia 2006r., wraz ze zmianą wyżej cyt. ustawy o podatkach i opłatach lokalnych, wprowadzoną na mocy ustawy z dnia 29 lipca 2005r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w podziale zadań i kompetencji administracji terenowej (Dz. U. nr 175, poz. 1462 z późn. zm.), kompetencja do ustalania miejscowości, w których pobierana jest opłata miejscowa została przypisana radzie gminy, a nie wojewodzie jak było to dotychczas. Aktem prawnym, na mocy którego wcześniej ustalono miejscowości, w którym można było pobierać przedmiotową opłatę było rozporządzenie nr 3/2004 Wojewody Małopolskiego z dnia 24 kwietnia 2004r. zmieniające rozporządzenie w sprawie ustalenia w województwie małopolskim miejscowości, w których pobierana jest opłata miejscowa (Dziennik Urzędowy Województwa Małopolskiego Nr 41, poz. 539). W wykazie, stanowiącym Załącznik Nr 1 do przedmiotowego rozporządzenia znalazły się miejscowości: Czorsztyn, Huba, Kluszkowice, Maniowy, Mizerna, Sromowce Niżne i Sromowce Wyżne.

Strona skarżąca zaznaczyła przy tym, że na mocy art. 47 ust. 2 cyt. wyżej ustawy z dnia 29 lipca 2005r. pozostawiono w mocy cytowane powyżej rozporządzenie Wojewody Małopolskiego, przy czym miało ono zachować moc do czasu wydania nowych aktów prawa miejscowego, przez organy przejmujące zadania i kompetencje, czyli jak w tym wypadku – do czasu wydania uchwały rady gminy w sprawie ustalenia miejscowości w których pobierana jest opłata miejscowa. Niemniej jednak, wobec wejścia w życie w dniu 15 stycznia 2008r. cytowanego wcześniej rozporządzenia Rady Ministrów dnia 18 grudnia 2007r. w sprawie warunków, jakie powinna spełniać miejscowość, w której można pobierać opłatę miejscową – rozporządzenie Wojewody Małopolskiego nr 3/2004 stało się co najmniej w części bezprzedmiotowe, bowiem nie uwzględniało ono minimalnych warunków klimatycznych i krajobrazowych przewidzianych w cyt. powyżej rozporządzeniu Rady Ministrów.

Zdaniem organu nadzoru można bronić dwóch odmiennych poglądów, a zatem takiego, że z dniem wejścia w życie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 grudnia 2007r. - rozporządzenie Wojewody Małopolskiego Nr 3/2004 utraciło moc obowiązującą i względnie takiego, że z tą datą stało się ono bezprzedmiotowe w odniesieniu do tych miejscowości, które nie spełniają warunków określonych rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 18 grudnia 2007r. Niezależnie jednak od tego, któremu z tych poglądów przyzna się rację, zdaniem organu nadzoru, skutek będzie ten sam, a mianowicie ten, że z tą datą normy rozporządzenia Wojewody dotyczące miejscowości nie spełniających wymogów określonych rozporządzeniem Rady Ministrów, nie mogą być stosowane. Na marginesie strona skarżąca podała, że w jej ocenie na aprobatę zasługuje drugi z przytoczonych przez nią poglądów, a wszystko powyższe strona skarżąca podaje dla pełnego zilustrowania całości problemu.

Wracając do wywodu odnoszącego się do niezgodnych z porządkiem prawnym postanowień zaskarżonej uchwały, strona skarżąca podniosła, że zgodnie z brzmieniem § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 grudnia 2007r. w sprawie warunków, jakie powinna spełniać miejscowość, w której można pobierać opłatę miejscową: "Za minimalne warunki klimatyczne o których mowa w § 1 pkt 1 (czyli właśnie te minimalne warunki klimatyczne jakie muszą być spełnione by w danej miejscowości mogła być pobierana opłata miejscowa) uznaje się zachowanie:

1) na terenie strefy, o której mowa w art. 87 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2006r. nr 129, poz. 902 z późn. zm.), na obszarze której położona jest miejscowość, dopuszczalnych poziomów niektórych substancji w powietrzu ze względu na ochronę zdrowia ludzi, określonych w przepisach o ochronie środowiska;

2) w miejscowościach dopuszczalnych poziomów pól magnetycznych, określonych w przepisach o ochronie środowiska."

Art. 87 ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska, stanowi, iż: "Strefę stanowi: aglomeracja o liczbie mieszkańców większej niż 250 tysięcy (pkt 1) lub obszar jednego lub więcej powiatów położonych na obszarze tego samego województwa, niewchodzący w skład aglomeracji, o której mowa w pkt 1 (pkt 2).

Na marginesie strona skarżąca zauważyła, że na mocy art. 87 ust. 3 cytowanej wyżej ustawy, postanowiono, iż minister właściwy do spraw środowiska, biorąc pod uwagę substancje, których poziom w powietrzu podlega ocenie, określi, w drodze rozporządzenia, strefy, o których mowa w ust. 2 pkt 2, z uwzględnieniem ich nazw i kodów. Ustęp 3 został dodany na mocy ustawy z dnia 26 kwietnia 2007r. o zmianie ustawy - Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 88, poz. 587). Niniejsza zmiana weszła w życie z dniem 19 sierpnia 2007r. Pierwszym rozporządzeniem wydanym na podstawie powyższej delegacji jest rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 6 marca 2008r. w sprawie stref, w których dokonuje się oceny jakości powietrza (Dz. U. nr 52, poz. 310). Z kolei w art. 86 ustawy Prawo ochrony środowiska zawarta jest delegacja dla Ministra Środowiska do określenia w drodze rozporządzenia dopuszczalnych poziomów dla niektórych substancji w powietrzu. W dacie podęcia kwestionowanej uchwały obowiązywało rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 6 czerwca 2002r. w sprawie dopuszczalnych poziomów niektórych substancji w powietrzu, alarmowych poziomów niektórych substancji w powietrzu oraz marginesów tolerancji dla dopuszczalnych poziomów niektórych substancji (Dz. U. nr 87, poz. 796). Po dacie 3 kwietnia 2008r., aktem prawnym regulującym powyższą kwestię jest rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 3 marca 2008r. w sprawie poziomów niektórych substancji w powietrzu (Dz. U. nr 47 poz. 281), wtedy bowiem wyżej przywołane rozporządzenie weszło w życie. Na podstawie art. 88 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska oceny jakości powietrza i obserwacji zmian dokonuje się w ramach państwowego monitoringu środowiska. Z kolei art. 89 ust. 1 wyżej przywołanej ustawy stanowi, iż wojewódzki inspektor ochrony środowiska w terminie do 31 marca każdego roku, dokonuje oceny poziomów substancji w powietrzu w danej strefie za rok poprzedni oraz odrębnie dla każdej substancji dokonuje klasyfikacji stref.

Na podstawie wyżej wskazanych delegacji Małopolski Inspektor Ochrony Środowiska w Krakowie w wydanej na podstawie cyt. powyżej przepisu "Ocenie jakości powietrza w województwie małopolskim w 2007r." dokonał zgodnie z przedstawioną wyżej specyfikacją - klasyfikacji określonych powyżej stref, oznaczając je symbolami od A do C. W tym miejscu strona skarżąca podniosła, że opisane powyżej rozporządzenia Ministra Środowiska, a to: rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 3 marca 2008r. w sprawie poziomów niektórych substancji w powietrzu (Dz. U. nr 47, poz. 281) oraz rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 6 marca 2008r. w sprawie stref, w których dokonuje się oceny jakości powietrza (Dz. U. nr 52, poz. 310), w dacie sporządzania wyżej wskazanej "Oceny jakości powietrza w województwie małopolskim w 2007r." - czyli w marcu 2008r., nie stanowiły jeszcze obowiązujących aktów prawnych. Zarówno jedno jak i drugie rozporządzenie weszło w życie w kwietniu 2008r., po okresie 14-dniowego vacatio legis; pierwsze zostało opublikowane w Dzienniku Ustaw nr 47 z dnia 19 marca 2008r. - czyli weszło w życie w dniu 3 kwietnia 2008r., drugie - w Dzienniku Ustaw nr 52 z dnia 27 marca 2008r. - czyli weszło w życie w dniu 11 kwietnia 2008r.

W dacie sporządzania przez Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska w Krakowie "Oceny jakości powietrza w województwie małopolskim w 2007 roku", cytowane powyżej akty prawne były już ogłoszone, lecz jeszcze nie weszły w życie. Jednakże z wyjaśnień złożonych przez Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska w Krakowie oraz z pisma Zastępcy Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 12 marca 2008r. znak: DM/073-03/01/08/BT dotyczącej oceny poziomów substancji w powietrzu w strefach za rok 2007 oraz klasyfikacji stref zgodnie z art. 89 ustawy Prawo ochrony środowiska, wynika, iż ocena jakości powietrza powinna zostać wykonana w oparciu o nowy układ stref określony w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 6 marca 2008r. w sprawie stref, w których dokonuje się oceny jakości powietrza oraz poziomy substancji w powietrzu określone w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 3 marca 2008r. w sprawie poziomów niektórych substancji w powietrzu. Ponadto Zastępca Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Krakowie w swoim piśmie z dnia 3 września 2008r., znak: WM.5010-39/08 udzielił wyjaśnień, iż "gdyby wyniki i wnioski płynące z przedmiotowej Oceny (za 2007 rok) były dokonane w oparciu o obowiązujące w dacie jej wykonania akty prawne, to przedmiotowa Ocena byłaby taka sama. Wynika to z faktu wykorzystania w Ocenie wyników badań jakości powietrza wykonanych w Nowym Targu, które stanowiły w 2007 roku zarówno podstawę oceny powiatu nowotarskiego, jak i strefy nowotarsko - tatrzańskiej. Natomiast zapisy wprowadzone rozporządzeniem Ministra Środowiska w sprawie poziomów niektórych substancji w powietrzu nie powodowały żadnych zmian w wykonanej ocenie jakości powietrza w strefach. "

Strona skarżąca zwróciła uwagę, że w dacie sporządzania przedmiotowej "Oceny jakości powietrza w województwie małopolskim w 2007 roku" obowiązywało wydane na podstawie art. 86 Prawa ochrony środowiska, rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 6 czerwca 2002r. w sprawie dopuszczalnych poziomów niektórych substancji w powietrzu, alarmowych poziomów niektórych substancji w powietrzu oraz marginesów tolerancji dla dopuszczalnych poziomów niektórych substancji (Dz. U. nr 87, poz. 796). Strona skarżąca przypomniała, że pierwszym rozporządzeniem wydanym na podstawie art. 87 Prawa ochrony środowiska było rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 6 marca 2008r. w sprawie stref, w których dokonuje się oceny jakości powietrza (Dz. U. nr 52, poz. 310). Jednakże strona skarżąca podniosła, iż także przed wejściem w życie przedmiotowego rozporządzenia oceny jakości powietrza dokonywane były także w powiecie nowotarskim, na terenie którego znajdują się miejscowości, w których na mocy zaskarżonej uchwały miała być pobierana opłata miejscowa. Powyższe dokonywane było przy wykorzystaniu dyspozycji ujętej w art. 87 cytowanej wyżej ustawy Prawo ochrony środowiska.

W rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 6 czerwca 2002r. w sprawie dopuszczalnych poziomów niektórych substancji w powietrzu, alarmowych poziomów niektórych substancji w powietrzu oraz marginesów tolerancji dla dopuszczalnych poziomów niektórych substancji, w Załączniku nr 1 określającym dopuszczalne poziomy niektórych substancji w powietrzu dla terenu kraju, czas ich obowiązywania, oznaczenie numeryczne tych substancji, okresy dla których uśrednia się wyniki pomiarów, dopuszczalne częstości przekraczania tych poziomów oraz marginesy tolerancji - dla 24-godzinnego okresu uśredniania wyników pomiarów dopuszczalny poziom pyłu zamieszonego PM 10 wynosił 50 µg/m3, dla rocznego okresu uśredniania wyników pomiarów dopuszczalny poziom tej substancji wynosił 40 µg/m3, natomiast dopuszczalna częstość przekraczania dopuszczalnego poziomu w roku kalendarzowym - 35 razy. Stosownie do postanowień rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 3 marca 2008r. w sprawie poziomów niektórych substancji w powietrzu, jego załącznika nr 1 - powyżej określone parametry pozostały niezmienione. Tak więc ocena jakości powietrza na obszarze strefy nowotarsko-tatrzańskiej, czy też na obszarze powiatu nowotarskiego dałaby takie same rezultaty i to przy zastosowaniu parametrów z rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 6 czerwca 2002r., jak i rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 3 marca 2008r., w zakresie w jakim na jej podstawie stwierdzono przekroczenie stężenia pyłu zawieszonego PM 10. Strona skarżąca zaznaczyła, że w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 6 czerwca 2002r. nie ma określonych dopuszczalnych poziomów benzo(a)pirenu, drugiej substancji obok pyłu zawieszonego PM 10, której poziom został przekroczony zgodnie z dokonaną "Oceną jakości powietrza w województwie małopolskim w 2007 roku".

W tym miejscu strona skarżąca podniosła, że po dokonaniu szczegółowej analizy prawnej cytowanych powyżej rozporządzeń, zgadza się z opinią Zastępcy Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 3 września 2008r., znak: WM.5010-39/08, w tym zakresie, że niezmiennym pozostaje skutek, który nastąpił poprzez przekroczenie wartości określonych zarówno w rozporządzeniu z dnia 6 czerwca 2002r., jak i rozporządzeniu z dnia 3 marca 2008r. Zarówno przekroczenie dopuszczalnego poziomu jednego parametru - pyłu zawieszonego PM 10, jak i też równoczesne przekroczenie dopuszczalnego poziomu benzo(a)piranu, rodzi ten skutek, że została naruszona dyspozycja rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 grudnia 2007r. w sprawie warunków, jakie powinna spełniać miejscowość, w której można pobierać opłatę miejscową. Z "Oceny jakości powietrza w województwie małopolskim w 2007 roku" wynika, że na terenie strefy nowotarsko – tatrzańskiej, w obszarze której znajdują się miejscowości, w których na mocy kwestionowanej uchwały miała być pobierana opłata miejscowa, Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w Krakowie na podstawie wyżej opisanych kompetencji dokonał klasyfikacji stref, która to klasyfikacja uzależniona była od stężeń zanieczyszczeń występujących na ich obszarze. Na marginesie strona skarżąca zauważyła, iż przedstawiona klasyfikacja stref odpowiada także zaleceniom Zastępcy Głównego Inspektora Ochrony Środowiska wyrażonym pismem z dnia 12 marca 2008r. znak: DM/073-03/01/08/BT.

Strona skarżąca podkreśliła również, iż także w "Ocenie jakości powietrza w województwie małopolskim w 2006 roku", jak i w "Ocenie jakości powietrza w województwie małopolskim w 2005 roku" – które to Oceny dokonywane były w oparciu o rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 6 czerwca 2002r. w sprawie dopuszczalnych poziomów niektórych substancji w powietrzu, alarmowych poziomów niektórych substancji w powietrzu oraz marginesów tolerancji dla dopuszczalnych poziomów niektórych substancji (Dz. U. nr 87, poz. 796) oraz rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 6 czerwca 2002r. w sprawie oceny poziomów substancji w powietrzu (Dz. U. nr 87, poz. 798) - Wojewódzki Inspektor Środowiska dokonał takiej samej klasyfikacji stref (A, B, C).

W raporcie "Ocena jakości powietrza w województwie małopolskim w 2007r." na terenie strefy nowotarsko - tatrzańskiej przekroczono dopuszczalne stężenie pyłu zawieszonego PM 10, a także benzo(a)pirenu., co zgodnie z przywołanymi powyżej przepisami, zwłaszcza § 2 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 grudnia 2007r., dyskwalifikuje teren strefy nowotarsko - tatrzańskiej jako teren spełniający minimalne warunki klimatyczne by można było na nim pobierać opłatę miejscową. Strona skarżąca podkreśliła, że jeżeli "Oceny jakości powietrza w wojewódzkie małopolskim w 2007 roku" – dokonano by w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 6 czerwca 2002r. w sprawie dopuszczalnych poziomów niektórych substancji w powietrzu, alarmowych poziomów niektórych substancji w powietrzu oraz marginesów tolerancji dla dopuszczalnych poziomów niektórych substancji, to zgodnie z jego postanowieniami, na terenie powiatu nowotarskiego, gdzie znajdują się miejscowości, w których na podstawie zaskarżonej uchwały miała być pobierana opłata miejscowa, został przekroczony dopuszczalny poziom PM 10 - pyłu zawieszonego. Wynika to także z dokonanych w 2005r. i 2006r. ocen jakości powietrza w województwie małopolskim, bowiem już wtedy doszło do przekroczenia dopuszczalnych poziomów tej substancji. Wtedy jeszcze powiat nowotarski (powiat tatrzański także, znajdujące się na terenie strefy nowotarsko – tatrzańskiej), ze względu na ochronę zdrowia - zostały zaliczone do strefy C, ze względu właśnie na przekroczenie powyższych parametrów – PM 10 pyłu zawieszonego.

Konkludując na podstawie wyżej przywołanych przepisów organ nadzoru stwierdził, że, aby dana miejscowość mogła być uznana za miejscowość w której można pobierać opłatę miejscową, rada gminy musi podjąć stosowną uchwałę. Jednakże w takiej miejscowości muszą być spełnione minimalne warunki klimatyczne i krajobrazowe, określone w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 18 grudnia 2007r. w sprawie warunków, jakie powinna spełniać miejscowość, w której można pobierać opłatę miejscową. Wojewódzki Inspektor Środowiska dokonuje oceny poziomów substancji w powietrzu, w danej strefie. Oceniając jakość powietrza w danej strefie musi kierować się on wytycznymi, zawartymi w stosownym rozporządzeniu Ministra Środowiska, które określają dopuszczalne poziomy niektórych substancji - skażeń w powietrzu. Wojewódzki Inspektor oceniając jakość powietrza dokonuje także klasyfikacji stref w oparciu o przepisy prawa. Jeżeli w danej miejscowości (w danej strefie) zostały przekroczone dopuszczalne poziomy wskazanych substancji i została ona zaliczona do strefy tak jak w przedmiotowym przypadku - klasy "C", to na terenie takiej strefy z uwagi na niezachowanie minimalnych warunków klimatycznych, nie może być pobierana opłata miejscowa. W przedmiotowej sprawie Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska w Krakowie, dokonał za 2007 rok Oceny jakości powietrza, która to Ocena stanowi kluczowy dokument w sprawie, opierając się o przepisy, które jeszcze w dacie sporządzania przedmiotowego dokumentu nie weszły w życie. Jednakże, gdyby dokonał tej Oceny w oparciu o obowiązujące w dacie jej sporządzania przepisy, należałoby dojść do tych samych wniosków, bowiem w "nowym" rozporządzeniu nie zmieniono dopuszczalnych poziomów substancji, których to przekroczenie powoduje, iż w danej strefie nie są zachowane minimalne warunki klimatyczne pozwalające, by na jej terenie możliwy był pobór opłaty miejscowej. W dacie podejmowania kwestionowanej uchwały dopuszczalne parametry PM 10 pyłu zawieszonego, a także benzo(a)pirenu zostały przekroczone, co rodzi ten skutek, że jakość występującego na terenie strefy nowotarsko - tatrzańskiej powietrza, dyskwalifikuje ten obszar, by możliwe było pobieranie na jego terenie opłaty miejscowej.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Czorsztyn z/s w Maniowach wniosła o oddalenie skargi. Uzasadniając swoje stanowisko Rada Gminy wskazała na istotne uchybienia dotyczące samego dokumentu pod nazwą "Ocena jakości powietrza w województwie małopolskim w 2007 roku", które jej zdaniem dyskwalifikują ten dokument, jako podstawę do ustalenia klasy stref, a tym samym oparcie się o ten dokument przy ocenie spełniania wymogów uprawniających do pobierania w danej miejscowości opłaty miejscowej. Po pierwsze dokument został sporządzony przez organ administracji w oparciu o przepisy prawa, które nie obowiązywały jeszcze w dacie sporządzania dokumentu, co przyznaje sam skarżący, a co stanowi naruszenie art. 7 Konstytucji RP. Drugi zarzut dotyczy sposobu dokonywania pomiarów, stanowiących podstawę do sporządzenia przedmiotowego dokumentu, a dokładnie lokalizacji punktów poboru próbek substancji podlegających pomiarowi, który jest określony w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 6 czerwca 2002r. w sprawie oceny poziomów substancji w powietrzu (Dz. U. z 2002r. nr 87, poz. 798).

Jeżeli chodzi o pierwszy zarzut, dotyczący sporządzenia dokumentu w oparciu o nieobowiązujące w dacie tego sporządzenia przepisy, to również sam skarżący dostrzegając ten problem wyjaśnia w skardze, że rzeczywiście rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 3 marca 2008r. w sprawie poziomów niektórych substancji w powietrzu (Dz. U. nr 47, poz. 281) oraz rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 6 marca 2008r. w sprawie stref, w których dokonuje się oceny jakości powietrza (Dz. U. nr 52, poz. 310) nie stanowiły jeszcze obowiązujących przepisów w momencie sporządzenia dokumentu, a w życie weszły odpowiednio 3 i 11 kwietnia 2008r., podczas gdy "Ocena (...)" była sporządzona w marcu 2008r. Ponadto skarżący, opierając się między innymi na piśmie Zastępcy Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 12 marca 2008r., w którym znajduje się polecenie dokonania oceny w oparciu o wskazane wyżej przepisy, pomimo ich nieobowiązywania oraz wyjaśnieniach Zastępcy Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 12 marca 2008 r., wywodzi, że ponieważ skutek przekroczeń dopuszczalnego poziomu jednego parametru byłby taki sam, niezależnie od tego, na którym rozporządzeniu, obowiązującym czy jeszcze nieobowiązującym, oparta zostałaby ocena, tym samym naruszona została dyspozycja przepisu rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie warunków jakie powinna spełniać miejscowość (...). Rada Gminy Czorsztyn nie zgadza się jednak z takim stanowiskiem skarżącego. Działanie organów państwa, w tym administracji publicznej, a takim jest Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska, musi mieścić się w granicach prawa i być na nim oparte. Powyższe wynika wprost z art. 7 Konstytucji RP, określającej zasadę legalizmu. Zasada ta wyraźnie zakreśla granice działania organów administracji publicznej, które mają prawo dokonywać czynności tylko w oparciu o obowiązujące przepisy prawa i z powołaniem się na nie. Za niedopuszczalne należy uznać przywołane wyżej stanowiska organów administracji, dotyczące stosowania nieobowiązujących jeszcze przepisów prawa. Jeżeli dokument, mający stanowić podstawę rozstrzygnięcia, w podstawie prawnej powołuje przepisy, które jeszcze nie weszły jeszcze w życie i sporządzany jest w oparciu o nie, nie może, zdaniem Rady Gminy, być podstawą do dokonania takiego rozstrzygnięcia przez inny organ. Takie postępowanie stanowi naruszenie art. 7 Konstytucji RP. Przedmiotowy dokument z kolei stanowi jedyną podstawę do stwierdzenia, czy dane miejscowości spełniają warunki klimatyczne do uznania, że można pobierać w nich opłatę miejscową, czy też nie. Jeżeli więc został on wydany z naruszeniem zasad konstytucyjnych, to w oparciu o ten dokument nie można stwierdzić, że na danym obszarze nie zostały spełnione minimalne warunki klimatyczne uprawniające do pobierania opłaty miejscowej.

Drugi zarzut podniesiony przez Radę Gminy Czorsztyn dotyczył wykonania pomiarów stanowiących podstawę do sporządzenia przedmiotowego dokumentu, a dokładnie lokalizacji punktów poboru próbek substancji podlegających pomiarowi, niezgodnie z warunkami określonymi w § 9 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 6 czerwca 2002r. w sprawie oceny poziomów substancji w powietrzu (Dz. U. nr 87, poz. 798). Rada Gminy nadmieniła przy tym, że powyższe rozporządzenie nie zostało ujęte w podstawie prawnej przedmiotowego dokumentu, a powinno, tak jak w ocenach sporządzanych w latach 2005 i 2006, załączonych przez skarżącego do skargi. Wskazane wyżej przepisy rozporządzenia określają warunki, jakie muszą zostać spełnione przy lokalizacji punktów poboru próbek, aby uznać wykonane pomiary za miarodajne dla całego obszaru (obojętnie czy dotyczy to strefy czy tylko powiatu).

Jak wynika z dokumentu "Ocena jakości powietrza w województwie małopolskim w 2007 roku" pomiary jakości powietrza dla pyłu zawieszonego PM 10 były dokonywane w trzech punktach w strefie nowotarsko - tatrzańskiej, tj. w Nowym Targu, ul. Szaflarska, w Zakopanym, Równia Krupowa i w Rabce, ul. Orkana, natomiast dla benzo(a)pirenu w jednym punkcie, w Nowym Targu, ul. Szafarska. Przywołany wyżej przepis stanowi natomiast, ze punkty pomiaru "powinny być zlokalizowane tak, aby:

1) dostarczały danych z obszarów stref, o najwyższych poziomach substancji w powietrzu, na które ludność bądzie narażona przez okres odpowiedni do okresu uśredniania wyników pomiarów, dla którego określono dopuszczalne poziomy substancji w powietrzu,

2) dostarczały danych z innych niż określone w pkt l obszarów stref dotyczących narażenia ogółu ludności,

3) byty reprezentatywne dla:

a) obszaru o powierzchni co najmniej 200 m w przypadku pomiarów prowadzonych z uwagi na oddziaływanie transportu,

b) obszaru o powierzchni kilku km2 w przypadku pomiarów tła miejskiego,

c) podobnych lokalizacji nieznajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie. "

Zdaniem Rady Gminy wskazana wyżej lokalizacja punktów pomiaru nie spełnia wymogów określonych w cytowanym przepisie, a w szczególności w pkt 2. Pośrednio przyznają to sami autorzy dokumentu, którzy wprost wypowiadają się na ten temat w dokumentach z lat 2005 i 2006. W ocenie z 2006r. na str. 29 stwierdza się, że "z uwagi na brak narzędzia umożliwiającego precyzyjne określenie obszarów przekroczeń wartości kryterialnych, w ocenie przyjęto, że przekroczenie odnosi się głównie do obszaru miasta, w którym była zlokalizowana stacja pomiarowa wykazująca przekroczenie". Identyczne zastrzeżenie znajduje się w ocenie z 2005r. na str. 41 -42.

Rada Gminy w Czorsztynie stwierdziła, że w ocenie z 2007r. na str. 36 dokumentu, autorzy wskazują potrzebę wyposażenia w niezbędne narzędzia, umożliwiające wykorzystanie modelu rozprzestrzeniania się zanieczyszczeń powietrza oraz prowadzenie monitoringu meteorologicznego w celu prawidłowej interpretacji wyników pomiarów, co sugeruje, że pomiary nie są miarodajne dla całego obszaru strefy. W ocenach z lat 2005 i 2006 wykazane są takie same potrzeby, jak wymienione wyżej w ocenie z 2007 r. Przy czym, jak wynika z treści dokumentów, pomiary w latach 2005, 2006 i 2007 wykonywane były w ten sam sposób i w tych samych punktach pomiarów. Co oznacza, że wobec nie zmienionego stanu faktycznego, przytoczone wyżej twierdzenia z dokumentów z lat 2005 i 2006, będą miały zastosowanie do oceny z 2007r. Rada Gminy zaznaczyła przy tym, że lokalizacja punktu pomiarowego w Nowym Targu na ul. Szafarskiej, a więc w obszarze miejskim o sporym natężeniu ruchu, w kotlinie, nijak się ma do położenia miejscowości objętych zaskarżoną uchwałą, które leża w obszarze wiejskim o dużo mniejszym natężeniu ruchu i znacznie wyżej, w oddaleniu ok. 20 km.

Zdaniem Rady Gminy powyższe oznacza, że nie zostały spełnione wymogi odnoszące się do lokalizacji punktów pomiarowych, dotyczące dostarczania danych z innych obszarów stref niż o najwyższych poziomach substancji, sami autorzy podkreślają, że przekroczenie odnosi się do miasta, w którym dokonywane były pomiary. Konkludując, jeżeli dokumentowi stanowiącemu podstawę rozstrzygnięcia można zarzucić zarówno uchybienia formalne, jak i niespełnienie wymogów określonych w przepisach odnośnie sposobu jego sporządzenia, co skutkuje jego niemiarodajnością dla omawianego stanu faktycznego, to na takim dokumencie nie można oprzeć rozstrzygnięcia w sprawie, tym samym nie może on stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały Rady Gminy Czorsztyn, a zarzut naruszenia przepisów prawa przez przedmiotowa uchwałę oparty jest tylko na tym dokumencie.

Na rozprawie w dniu 23 kwietnia 2009r. pełnomocnik skarżącego wskazał na nietrafność zarzutów podnoszonych w odpowiedzi na skargę a dotyczących wadliwego wyboru punktów pomiaru. Jego zdaniem jest on zgodny z rozporządzeniem z 2002r., a także z Programem Monitoringu Środowiska Województwa Małopolskiego na rok 2007/2008 sporządzonym przez Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Krakowie. Wobec powyższego Sąd zobowiązał skarżącego do pisemnego ustosunkowania się do zarzutów podniesionych w odpowiedzi na skargę. Organ został natomiast zobowiązany do przedłożenia uzasadnienia do projektu uchwały.

Przy piśmie z dnia 12 maja 2009r. pełnomocnik organu przedłożył uzasadnienie uchwały, w którym powołano się na szczególne warunki krajobrazowe tych miejscowości, istniejącą w nich bazę noclegową oraz fakt, że co warunków klimatycznych nie ma aktualnych pomiarów które wskazywałyby na przekroczenie poziomów niektórych substancji w powietrzu.

Pełnomocnik skarżącego natomiast w piśmie z dnia 11 maja 2009r. stwierdził, że zarzuty podniesione w odpowiedzi na skargę są bezzasadne i w związku z tym podtrzymuje swoje stanowisko wyrażone w skardze.

Odnosząc się do zarzutów Rady Gminy Czorsztyn, strona skarżąca stwierdziła, że Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w Krakowie dokonując "Oceny jakości powietrza w województwie małopolskim w 2007 roku" (zwanej dalej "Oceną (...)"), działał po pierwsze zgodnie ze wskazaną przez ustawodawcę metodologią pomiaru i sposobem wskazania lokalizacji punktów pomiaru próbek powietrza, zawartą w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 6 czerwca 2002r. w sprawie oceny poziomów substancji w powietrzu (Dz. U. nr 87, poz. 798). Po drugie zastosowanie w "Ocenie (...)" rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 3 marca 2008r. w sprawie poziomów niektórych substancji w powietrzu (Dz. U nr 47, poz. 281) rodziłoby takie same skutki dla oceny poziomów substancji w powietrzu, jak zastosowanie wcześniej obowiązującego w tej materii rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 6 czerwca 2002r. w sprawie dopuszczalnych poziomów niektórych substancji w powietrzu, alarmowych poziomów niektórych substancji w powietrzu oraz marginesów tolerancji dla dopuszczalnych poziomów niektórych substancji (Dz. U. nr 87, poz. 796). W końcu po trzecie dokonywanie przedmiotowej "Oceny (...)" w strefach wyznaczonych przez Ministra Środowiska w rozporządzeniu z dnia 6 marca 2008r. w sprawie stref, w których dokonuje się oceny jakości powietrza (Dz. U. nr 52, poz. 310), było zasadne z uwagi na fakt obowiązywania w dacie dokonywania "Oceny (...)" w porządku prawnym delegacji ustawowej, wynikającej z art. 87 ust. 3 ustawy Prawo ochrony środowiska, dla wydania przedmiotowego rozporządzenia, a także samego charakteru ,,Oceny(...)".

Odnosząc się do zarzutu Rady Gminy Czorsztyn dotyczącego lokalizacji punktów poboru próbek substancji podlegających pomiarowi niezgodnie z warunkami określonymi w § 9 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 6 czerwca 2002r. w sprawie oceny poziomów substancji w powietrzu, strona skarżąca stwierdziła, że jest on bezzasadny w kontekście procesu kwalifikacji stref. W sytuacji bowiem, gdy Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska posiada już zebrane wyniki z punktów, w których dokonywany jest pomiar poziomów substancji w powietrzu o zakwalifikowaniu danej strefy odnośnie danej substancji decyduje "najgorszy" wynik pomiaru. Tak więc aby zakwalifikować daną strefę, jak w przypadku przedmiotowej ,,Oceny(...)" do klasy "C", wystarczy, że w jednym punkcie, jak w przypadku strefy nowotarsko-tatrzańskiej, zanotowano przypadki przekroczeń dopuszczalnego poziomu PM10 – stężenia średnie roczne i stężenia 24-godzinne.

Istotnym jest, zdaniem pełnomocnika skarżącego, że Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w Krakowie opracowując Oceny jakości powietrza, dokonując klasyfikacji stref musiał wziąć pod uwagę dokument przygotowany przez Główny Inspektorat Ochrony Środowiska – "Wskazówki do pierwszej rocznej oceny jakości powietrza", dokument przygotowany do zatwierdzenia do stosowania w styczniu 2003r. W dokumencie tym m.in. w pkt. 12.1.3 dot. Wyników klasyfikacji stref pod kątem dotrzymania dopuszczalnych poziomów substancji w powietrzu wskazano, że: "przy wykorzystaniu wyników pomiarów z kilku stacji monitoringu, o zaliczeniu strefy do określonej klasy decydują najgorsze wyniki." Tak więc jeżeli z pomiarów dokonanych w sposób przedstawiony powyżej przez Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska wynikało, że w punkcie pomiaru, co prawda oddalonym od miejscowości, w których miała być pobierana opłata miejscowa, zostały przekroczone poziomy pyłu zawieszonego PM10, WIOŚ działając zgodnie z ustawową delegacją, był zobligowany zaklasyfikować całą strefę nowotarsko-tatrzańską jako strefę "C".

Strona skarżąca stwierdziła, że wyżej wskazany przepis § 9 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 6 czerwca 2002r. w sprawie oceny poziomów substancji w powietrzu, na który powołuje się Rada Gminy Czorsztyn z/s w Maniowach nie określa, że punkty pomiaru próbek muszą być zlokalizowane odrębnie dla każdej miejscowości, tak by dokonywany pomiar rzeczywiście oddawał profil powietrza znajdującego się nad daną, konkretną miejscowością, pomijając oczywiście w tym miejscu prawa fizyki, ruch powietrza i rozprzestrzenianie się substancji w powietrzu, czy też w końcu ukształtowanie terenu. Mając na uwadze powyższe strona skarżąca uznała, że sieć punktów pomiaru próbek powietrza została zlokalizowana w województwie małopolskim zgodnie z przepisami prawa.

Zdaniem pełnomocnika skarżącego, kluczowym w przedmiotowej sprawie jest fakt, iż oprócz przywołanego przez Radę Gminy Czorsztyn zapisu § 9 ust. 1 pkt 2 w/w rozporządzenia Ministra Środowiska, wskazującego jedynie w jaki sposób powinny być zlokalizowane punkty poboru próbek substancji przy prowadzeniu pomiarów substancji w powietrzu, ustawodawca w Załączniku Nr 2 do tego rozporządzenia, określił minimalną liczbę stałych punktów pomiarowych przy prowadzeniu pomiarów poziomów benzenu, dwutlenku azotu, tlenków azotu, dwutlenku siarki, ołowiu, pyłu PM10 i tlenku węgla w powietrzu w strefach, w których substancje te wprowadzane są w sposób niezorganizowany lub z małych instalacji uzależniając ją od liczby mieszkańców strefy. I tak zgodnie z informacjami zawartymi w "Ocenie (...) za 2007 rok" liczba ludności w strefie nowotarsko-tatrzańskiej wynosiła 247.361 mieszkańców, tak więc stosownie do zapisów wyżej wskazanego aktu prawnego, jeżeli liczba mieszkańców strefy liczy do 249 tysięcy, a poziom substancji w powietrzu przekracza górny próg oszacowania – jak w przypadku pyłu zawieszonego PM10 – wymagany jest jeden punkt pomiaru, z zastrzeżeniem, że w przypadku m.in. pyłu PM10 należy uwzględnić przynajmniej jeden punkt pomiaru miejskiego i jeden do oceny poziomu substancji w rejonie oddziaływania ruchu drogowego, pod warunkiem że nie spowoduje to zwiększenia liczby punktów poboru próbek. Liczba ta została zachowana, w dacie dokonywania "Oceny (...)", bowiem jak wynika z informacji zawartej w "Ocenie (...), w strefie nowotarsko-tatrzańskiej pomiar pyłu zawieszonego PM10 dokonywany był w stacji: Nowy Targ, ul. Szafarska i w Zakopanem, Równia Krupowa. Ponadto strona skarżąca podkreśliła, iż powyższa lokalizacja punktów pomiaru próbek została zatwierdzona przez Głównego Inspektora Ochrony Środowiska. W 2007r. Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska w Krakowie przygotował Program Monitoringu Środowiska Województwa Małopolskiego na lata 2007-2009 – zatwierdzony następnie przez Głównego Inspektora Ochrony Środowiska (data zatwierdzenia 30 marca 2007r.). Załącznikiem do przedmiotowego Programu jest "Lista stanowisk działających w wojewódzkim systemie oceny jakości powietrza..", tam wymieniono stacje pomiaru w Nowym Targu, ul. Szaflarska i w Zakopanem, Równia Krupowa.

Strona skarżąca odniosła się również do kwestii dotyczącej wskazania w "Ocenie (...)" na przepisy rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 3 marca 2008r. w sprawie poziomów niektórych substancji w powietrzu (Dz. U. nr 47, poz. 281). Wyniki dokonywanych zgodnie z metodologią pomiarów w ramach Państwowego Monitoringu Powietrza, określoną w w/w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 6 czerwca 2002r., WIOŚ w Krakowie odniósł do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 3 marca 2008r. w sprawie poziomów niektórych substancji w powietrzu (Dz. U nr 47, poz. 281), w którym to miarodajne dla dokonywanej "Oceny (...)" poziomy dopuszczalne dotyczące PM10 są identyczne z poziomami określonymi w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 6 czerwca 2002r. w sprawie dopuszczalnych poziomów niektórych substancji w powietrzu, alarmowych poziomów niektórych substancji w powietrzu oraz marginesów tolerancji dla dopuszczalnych poziomów niektórych substancji (Dz. U. nr 87, poz. 796), co także zostało szczegółowo opisane w skardze. Nawet gdyby WIOŚ w Krakowie oparł "Ocenę jakości powietrza (....)" na przepisach rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 6 czerwca 2002r., to strefa, w której znajdują się miejscowości, w których zgodnie z zaskarżoną uchwałą miała być pobierana opłata miejscowa, także musiałaby zostać zakwalifikowana do kategorii "C". Odnośnie rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 6 marca 2008r. w sprawie stref, w których dokonuje się oceny jakości powietrza, nieobowiązującego w dacie sporządzania dokumentu "Ocena jakości powietrza w województwie małopolskim w 2007r.", strona skarżąca podniosła, że powyższy akt prawny jest pierwszym rozporządzeniem wydanym na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 87 ust. 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska. Na mocy tego przepisu minister właściwy do spraw środowiska, biorąc pod uwagę substancje, których poziom w powietrzu podlega ocenie, określi, w drodze rozporządzenia, strefy, o których dokonywana ma być ocena powietrza, z uwzględnieniem ich nazw i kodów. Ustęp 3 został dodany na mocy ustawy z dnia 26 kwietnia 2007r. o zmianie ustawy – Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 88, poz. 587). Niniejsza zmiana weszła w życie z dniem 19 sierpnia 2007r. Tak więc "pierwszym" rozporządzeniem wydanym na podstawie powyższej delegacji jest rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 6 marca 2008r. w sprawie stref, w których dokonuje się oceny jakości powietrza

Strona skarżąca wskazała, że w dacie sporządzenia przedmiotowej "Oceny (...)" obowiązywała już w/w delegacja dla Ministra Środowiska, jednakże nie obowiązywało jeszcze rozporządzenie w sprawie stref, w konsekwencji czego nie można było ustalić stref, w których miała być dokonywana ocena jakości powietrza. Strona skarżąca podniosła, że gdyby przyjąć, że przedmiotowa "Ocena (...)" ma charakter źródła prawa lub decyzji, to rzeczywiście w kwestii wykorzystania przy jej przygotowaniu nieobowiązujących aktów prawnych, mogłyby pojawić się istotne wątpliwości formalne co do dopuszczalności jej wydania. Jednakże strona skarżąca podnosi, że generalnie "Oceny jakości powietrza" nie są źródłami prawa lub decyzjami, lecz fachowym dokumentem, wydanym przez uprawniony, specjalistyczny organ administracji publicznej, co najistotniejsze stwierdzającym określone fakty, czyli opisującym jedynie rzeczywistość, nie są to więc oświadczenia woli ani wiedzy. Opis ten ma znaczenie prawne jedynie w tym znaczeniu, że determinuje dopuszczalność działań innych podmiotów, np. dopuszczalność podejmowania przez rady gmin uchwał określających miejscowości, w których może być pobierana opłata miejscowa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje:

W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Według art. 1§ 2 powołanej wyżej ustawy kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Według art. 147 § 1 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Doprecyzowania przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie dokonano w ustawach samorządowych. Według art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (t.j. z 2001 nr 142, poz. 1591 ze zm.) uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne (ust. 1). W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (ust. 4). Zgodnie więc z treścią art. 91 ust 4 w związku z art. 94 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, wyróżnia się dwie kategorie wad uchwał lub zarządzeń organów gminy, a mianowicie istotne naruszenia prawa, skutkujące stwierdzeniem nieważności uchwały oraz nieistotne naruszenia prawa, skutkujące stwierdzeniem, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa.

Dokonując oceny legalności zaskarżonej w niniejszym postępowaniu uchwały Rady Gminy Czorsztyn z/s w Maniowach z dnia 28 marca 2008r. w sprawie ustalenia miejscowości, w której pobiera się opłatę klimatyczną, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie doszedł do przekonania, że jest ona sprzeczna z prawem w rozumieniu art. 91 ust. 1ustawy o samorządzie gminnym. Uchwała ta została bowiem wydana z naruszeniem art. 17 ust. 5 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych oraz §2 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 grudnia 2007r. w sprawie warunków, jakie powinna spełniać miejscowość, w której można pobierać opłatę miejscową.

Upoważnienie ustawowe do ustalenia przez radę gminy miejscowości w których pobiera się opłatę miejscową zawarte jest w art. 17 ust. 1 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych. Przepis ten przewiduje, że opłata miejscowa jest pobierana od osób fizycznych przebywających dłużej niż dobę w celach turystycznych, wypoczynkowych lub szkoleniowych w miejscowościach posiadających korzystne właściwości klimatyczne, walory krajobrazowe oraz warunki umożliwiające pobyt osób w tych celach lub w miejscowościach znajdujących się na obszarach, którym nadano status obszaru ochrony uzdrowiskowej. Szczegółowe warunki klimatyczne, krajobrazowe i turystyczne, jakie ma spełniać dana miejscowość aby można w niej było pobierać opłatę miejscową, określają przepisy wykonawcze do tej ustawy, wydane na podstawie art. 17 ust 3 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych, a dokładniej rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 18 grudnia 2007r. w sprawie warunków, jakie powinna spełniać miejscowość, w której można pobierać opłatę miejscową. W §2 pkt 1 tego rozporządzenia przewidziano, że za minimalne warunki klimatyczne jakie spełniać musi miejscowość w której można pobierać opłatę miejscową uznaje się zachowanie na terenie strefy, o której mowa w art. 87 ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska na obszarze której jest położona dana miejscowość, dopuszczalnych poziomów niektórych substancji w powietrzu ze względu na ochronę zdrowia ludzi, określonych w przepisach o ochronie środowiska. Rady gmin podejmujące uchwały w sprawie ustalenia miejscowości, w których można pobierać opłatę miejscową, mają więc obowiązek uwzględnić te minimalne warunki klimatyczne, co do szczegółów zaś dotyczących stref oraz wielkości dopuszczalnych poziomów niektórych substancji w powietrzu rozporządzenie odsyła do przepisów o ochronie środowiska.

Kwestię stref, o których mowa w omawianym rozporządzeniu reguluje przepis art. 87 ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska, który przewiduje, iż: "Strefę stanowi: aglomeracja o liczbie mieszkańców większej niż 250 tysięcy (pkt 1) lub obszar jednego lub więcej powiatów położonych na obszarze tego samego województwa, niewchodzący w skład aglomeracji, o której mowa w pkt 1 (pkt 2). Szczegóły zostały uregulowane obecnie w akcie wykonawczym wydany na podstawie art. 87 ust. 3 ustawy Prawo ochrony środowiska, tj. w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 6 marca 2008r. w sprawie stref, w których dokonuje się oceny jakości powietrza (Dz. U. nr 52, poz. 310). Rozporządzenie to nie obowiązywało jednak jeszcze w chwili wydawania zaskarżonej uchwały. Jeśli zaś chodzi o wielkości dopuszczalnych poziomów niektórych substancji w powietrzu, w chwili wydawania zaskarżonej uchwały regulowało to wydane na podstawie delegacji zawartej w art. 86 ustawy Prawo ochrony środowiska rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 6 czerwca 2002r. w sprawie dopuszczalnych poziomów niektórych substancji w powietrzu, alarmowych poziomów niektórych substancji w powietrzu oraz marginesów tolerancji dla dopuszczalnych poziomów niektórych substancji (Dz. U. nr 87, poz. 796). Po 3 kwietnia 2008r., aktem prawnym regulującym powyższą kwestię jest rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 3 marca 2008r. w sprawie poziomów niektórych substancji w powietrzu (Dz. U. nr 47 poz. 281).

Jak wynika z przedłożonego do akt uzasadnienia zaskarżonej uchwały, w chwili podejmowania zaskarżonej uchwały Rada Gminy Czorsztyn z/s w Maniowach nie dysponowała aktualnymi danymi dotyczącymi jakości powietrza. Podejmując zaskarżoną uchwałę nie ustalono zatem istnienia jednej z trzech podstawowych przesłanek wymaganych do podjęcia zaskarżonej uchwały, tj. stanu zanieczyszczenia powietrza. Tymczasem jak wynika z dokumentów przedłożonych do akt sprawy, a to sporządzonej przez Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Krakowie "Oceny jakości powietrza w województwie małopolskim w 2007 roku", jak i wcześniejszych: "Oceny jakości powietrza w województwie małopolskim w 2006 roku", i "Oceny jakości powietrza w województwie małopolskim w 2005 roku" – przekroczony został poziom pyłu zawieszonego PM 10 przewidziany w przytoczonym powyżej rozporządzeniu z 2002r. Nie dochowane zatem zostały wymogi przewidziane w zacytowanych powyżej przepisach umożliwiające podjęcie uchwały o pobieraniu w tych miejscowościach opłaty klimatycznej. Z tego powodu zatem zaskarżona uchwala wydana została z naruszeniem prawa w rozumieniu art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

Zdaniem Sądu zarzuty podnoszone przez Radę Gminy Czorsztyn z/s w Maniowach dotyczące legalności powołanej "Oceny jakości powietrza w województwie małopolskim w 2007r." nie mają wpływu na treść niniejszego rozstrzygnięcia. W istocie Rada Gminy Czorsztyn nie kwestionuje bowiem faktu przekroczenia dopuszczalnych poziomów substancji w powietrzu, co mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy, lecz "legalność" przedmiotowej Oceny w związku z oparciem jej na wprawdzie już uchwalonych i ogłoszonych, ale jeszcze nie obowiązujących przepisach wykonawczych do ustawy Prawo ochrony środowiska (rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 3 marca 2008r. w sprawie poziomów niektórych substancji w powietrzu opublikowane w Dzienniku Ustaw nr 47 z dnia 19 marca 2008r. weszło w życie w dniu 3 kwietnia 2008r., a rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 6 marca 2008r. w sprawie stref, w których dokonuje się oceny jakości powietrza opublikowane w Dzienniku Ustaw nr 52 z dnia 27 marca 2008r. weszło w życie w dniu 11 kwietnia 2008r.).Tymczasem jak wynika z wyjaśnień złożonych przez Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Krakowie w piśmie z dnia 3 września 2008r., znak: WM.5010-39/08, "gdyby wyniki i wnioski płynące z przedmiotowej Oceny za 2007 rok były dokonane w oparciu o obowiązujące w dacie jej wykonania akty prawne, to przedmiotowa Ocena byłaby taka sama. Wynika to z faktu wykorzystania w Ocenie wyników badań jakości powietrza wykonanych w Nowym Targu, które stanowiły w 2007 roku zarówno podstawę oceny powiatu nowotarskiego, jak i strefy nowotarsko - tatrzańskiej. Natomiast zapisy wprowadzone rozporządzeniem Ministra Środowiska w sprawie poziomów niektórych substancji w powietrzu nie powodowały żadnych zmian w wykonanej ocenie jakości powietrza w strefach." W rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 6 czerwca 2002r. w sprawie dopuszczalnych poziomów niektórych substancji w powietrzu, alarmowych poziomów niektórych substancji w powietrzu oraz marginesów tolerancji dla dopuszczalnych poziomów niektórych substancji, w Załączniku nr 1 określającym dopuszczalne poziomy niektórych substancji w powietrzu dla terenu kraju, czas ich obowiązywania, oznaczenie numeryczne tych substancji, okresy dla których uśrednia się wyniki pomiarów, dopuszczalne częstości przekraczania tych poziomów oraz marginesy tolerancji - dla 24-godzinnego okresu uśredniania wyników pomiarów dopuszczalny poziom pyłu zamieszonego PM 10 wynosił 50 µg/m3, dla rocznego okresu uśredniania wyników pomiarów dopuszczalny poziom tej substancji wynosił 40 µg/m3, natomiast dopuszczalna częstość przekraczania dopuszczalnego poziomu w roku kalendarzowym - 35 razy. W rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 3 marca 2008r. w sprawie poziomów niektórych substancji w powietrzu, na podstawie którego sporządzano przedmiotową Ocenę za 2007r., powyżej określone parametry pozostały niezmienione. Tak więc ocena jakości powietrza na obszarze strefy nowotarsko-tatrzańskiej, czy też na obszarze powiatu nowotarskiego dałaby takie same rezultaty przy zastosowaniu parametrów z rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 6 czerwca 2002r., jak i rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 3 marca 2008r., w zakresie w jakim na jej podstawie stwierdzono przekroczenie stężenia pyłu zawieszonego PM 10. Nawiasem mówiąc Rada Gminy Czorsztyn podnosząc zarzuty formalne dotyczące naruszenia zasady legalności traktuje przedmiotową "Ocenę" jako źródło prawa stanowiące podstawę do wydania zaskarżonej uchwały, co zdaniem Sądu nie jest uprawnione. W niniejszej sprawie bowiem dla oceny legalności zaskarżonej uchwały istotne jest jedynie ustalenie czy w chwili jej podejmowania spełnione były ustalone obowiązującymi przepisami minimalne warunki klimatyczne. Przekroczenie dopuszczalnych poziomów niektórych substancji w powietrzu nie jest zaś w istocie przez organ kwestionowane.

Nieuzasadnione są także zarzuty dotyczące wadliwości w usytuowaniu punktów pomiaru, jak wynika bowiem ze szczegółowego uzasadnienia przedłożonego przez skarżącego, organ sporządzający "Ocenę" działał zgodnie ze wskazaną przez ustawodawcę metodologią pomiaru i sposobem wskazania lokalizacji punktów pomiaru próbek powietrza, zawartą w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 6 czerwca 2002r. w sprawie oceny poziomów substancji w powietrzu (Dz. U. nr 87, poz. 798).

Mając na uwadze powyżej wskazane wady zaskarżonej uchwały uznać należy, że narusza ona prawo w stopniu istotnym, zachodzą więc przesłanki do stwierdzenia jej nieważności w całości. Mając powyższe na uwadze orzeczono jak w sentencji, na podstawie art.147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym.