Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 269/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2021-06-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6090 Budownictwo wodne, pozwolenie wodnoprawne
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Wodne prawo
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3, art. 145 § 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 398 ust. 8, art. 401 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 310
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Elżbieta Mazur - Selwa Sędziowie WSA Joanna Zdrzałka /spr./ WSA Maciej Kobak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi W. C. na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej udzielającej pozwolenia wodnoprawnego I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] października 2020 r. nr [...]; II. zasądza od Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie na rzecz skarżącej W. C. kwotę 300 zł /słownie: trzysta złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] Dyrektor Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie udzielił G.B. pozwolenia wodnoprawnego na zmianę ukształtowania terenu na działkach nr ewid. 1187, 1188/1, 1188/2, 1189,1190, 1192, 1193, 1196 przylegających do potoku Ł. oraz kanału ulgi dla potoku Ł. w miejscowości O. gm. R., mającą wpływ na warunki przepływu wód.

W piśmie z dnia [...] sierpnia 2019 r. W.C. zwróciła się do ww. organu o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] lipca 2018 r. Jako podstawę wznowienia wskazała art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r. poz. 735 – dalej: "k.p.a.").

Postanowieniem z dnia [...] września 2019 r. Dyrektor Zarządu Zlewni PGW WP odmówił wznowienia postępowania zakończonego wyżej wskazaną ostateczną decyzją. Wskutek złożonego zażalenia rozstrzygnięcie to, na mocy postanowienia Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej PGW WP z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] zostało uchylone, a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia.

W ponownie przeprowadzonym postępowaniu Dyrektor Zarządu Zlewni PGW WP postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2020 r. nr [...] wznowił postępowanie zakończone ostateczną decyzją z dnia [...] lipca 2018 r. (uwaga Sądu: powinno być z [...] lipca 2018 r.) nr [...] udzielającą pozwolenia wodnoprawnego dla G.B., na zmianę ukształtowania terenu na działkach nr ewid. 1187, 1188/1, 1188/2, 1189,1190, 1192, 1193, 1196 przylegających do potoku Ł. oraz kanału ulgi dla potoku Ł. w miejscowości O. gm. R., mającą wpływ na warunki przepływu wód.

Następnie działając na podstawie art. 145 § 1, art. 150, art. 151 k.p.a. i art. 389 ust. 8 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2020 r., poz. 310 ze zm. – dalej: "P.w."), decyzją z dnia [...] października 2020 r. nr [...] odmówił uchylenia kwestionowanej decyzji o udzieleniu pozwolenia wodnoprawnego.

Organ I instancji podał, że podniesienie terenu działki nr. ewid. 1187 oraz częściowo działki nr ewid. 1188/1 położonych w miejscowości O., nie ma wpływu na przepływ wód powierzchniowych w stosunku do działki sąsiedniej nr ewid. 1186 należącej do W.C.. Dlatego też wymieniona nie została uznana za stronę postępowania na etapie wydawania przez Dyrektora Zarządu Zlewni pozwolenia wodnoprawnego dotyczącego zmiany ukształtowania terenu na wskazanych tam działkach przylegających do potoku Ł. oraz kanału ulgi dla potoku Ł. w miejscowości O., gmina R., mającą wpływ na warunki przepływu wód. Organ podał, że zgodnie z art. 401 ust. 1 P.w. stroną postępowania w sprawach dotyczących pozwoleń wodnoprawnych jest wnioskodawca oraz podmioty, na które będzie oddziaływać zamierzone korzystanie z wód lub podmioty znajdujące się w zasięgu oddziaływania planowanych do wykonania urządzeń wodnych. W operacie wodnoprawnym działka nr ewid. 1186 wskazana była jako jedna z działek sąsiednich w stosunku do planowanej inwestycji. Z map oraz opisów operatu wodnoprawnego wynikało, że działka nr ew. 1186 pomimo tego, że graniczy bezpośrednio z terenem planowanym do podniesienia nie mieści się w zasięgu oddziaływania planowanej inwestycji, a nadsypanie terenu działek do rzędnej 186,10 m n.p.m. nie spowoduje wzrostu zagrożenia powodziowego i nie będzie oddziaływać negatywnie na tereny sąsiednie. Z tych przyczyn W.C. nie została uznana za stronę postępowania o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego, a organ uznał brak podstaw do uchylenia ostatecznej decyzji z dnia [...] lipca 2018 r.

W.C. złożyła odwołanie od tej decyzji domagając się jej uchylenia i wydania decyzji reformatoryjnej. Zarzuciła naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak prawidłowego zgromadzenia i wszechstronnego rozpoznania materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie w szczególności wydanie decyzji w oparciu o fałszywe dowody (pismo G.B. z dnia [...] lipca 2020 r.); stwierdzenie, że nadsypanie działki nr 1187 nie powoduje zalewania działki nr 1186 będącej jej własnością; stwierdzenie, że kierunek spływu wód powierzchniowych nadsypanej działki nr 1187 jest przeciwny w stosunku do działki odwołującej nr 1186 (mapa z daty 26 października 2018 r.). Odwołująca zarzuciła także naruszenie art. 36 § 1, gdyż organ I instancji trzykrotnie zbierając dowody spowodował zwłokę, nie podając przyczyn tej zwłoki oraz nie powiadamiając o prawie strony do wniesienia ponaglenia.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej PGW WP, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 14 ust. 4 P.w. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Organ odwoławczy uznał, że prawidło organ I instancji wznowił, a następnie przeprowadził postępowanie wyjaśniające w toku którego dokonał oceny czy wnioskodawczyni posiada przymiot strony w postępowaniu zakończonym decyzją objętą wnioskiem o wznowienie. W toku tego postępowania organ przeprowadził rozprawę połączoną z wizją. Z dokonanych ustaleń wynikało, że teren działki ewid. Nr 1187 (stanowiącej własność G.B.) został podniesiony, wyrównany i porośnięty jest roślinnością. Od strony działki należącej do W.C., tj. działki ewid. o nr 1186, powstała skarpa, u której podnóża został wykonany bezodpływowy rów o głębokości ok. 30-40 cm. Jego zadaniem jest przechwytywanie wód opadowych lub roztopowych spływających po skarpie z działki należącej do G.B. w kierunku działki W.C. Z kolei z wyjaśnień przedstawionych przez G.B. wynika, że inwestycja, na którą uzyskał pozwolenie wodnoprawne w drodze decyzji Dyrektora z dnia [...] lipca 2018 r. została przez niego częściowo zrealizowana zgodnie z warunkami ww. pozwolenia wodnoprawnego, przy czym teren został podniesiony do rzędnej 186,10 m n.p.m. na całej powierzchni działki ewid. nr 1187 oraz częściowo na działce nr ewid. 1188/1. W ramach inwestycji uzyskał także decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej zwalniającą z zakazów wynikających z art. 88 ust. 1 pkt 3 P.w. dla robót związanych z nadsypaniem terenu działek ewid. o nr 1185, 1186, 1187, 1188/1, 1188/2, 1189, 1190, 1191, 1192, 1193 i 1196 w m. O. Oświadczył, że przed wystąpieniem do Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej o zwolnienie z zakazów, o których mowa powyżej, rzędne terenu działek ewid. o nr 1187 i 1188/1 były wyższe od oficjalnych rzędnych wskazanych na mapach. Natomiast pełnomocnik W.C. oświadczył, że teren działki skarżącej, która graniczy z działką ewid. o nr 1187 jest zalewany szczególnie podczas nawalnych deszczy, a w efekcie niwelacji wykonanej przez G.B. został odcięty naturalny kierunek spływu wód.

Dokonując oceny zgromadzonego materiału dowodowego organ odwoławczy, powołując się na art. 401 ust. 1 P.w. podzielił stanowisko organu I instancji, że sam fakt przylegania działki do terenu, który został objęty pozwoleniem wodnoprawnym nie przesądza o uznaniu jej właściciela za stronę postępowania o udzielenie tego pozwolenia. Istotne znaczenie ma bowiem ocena wpływu planowanych urządzeń wodnych lub zamierzonego korzystania z wód na zmianę stosunków wodnych na gruntach przyległych. Odnośnie tej kwestii organ wskazał, że w aktach sprawy znajduje się m. in. operat wodnoprawny oraz "Operat hydrauliczny określający wpływ zmian ukształtowania terenu na dz. nr ewid. 1185, 1186, 1187, 1188/1, 1188/2, 1189, 1190, 1191, 1192, 1193, 1196 w miejscowości O. na zagrożenie powodziowe rzeki Ł. (w rejonie km 2+814)". W oparciu o operat hydrauliczny inwestor uzyskał w dniu 20 lipca 2016 r. decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej znak: [...] zwalniającą go z zakazów wynikających z art. 88 ust. 1 pkt 3 P.w. w przedmiocie nadsypania terenu działek nr ewid. 1185, 1186, 1187, 1188/1, 1188/2, 1189, 1190, 1191, 1192, 1193, 1196 do rzędnej ok. 186,70 m n.p.m. Decyzja ta została następnie za zgodą stron zmieniona decyzją Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia [...] września 2017 r., znak: [...] w zakresie rzędnej nadsypania terenu na 186,10 m n.p.m. Konieczność uzyskania przez inwestora obydwu ww. decyzji tj. decyzji zwalniającej z zakazów realizacji robót na terenie obszaru szczególnego zagrożenia powodzią oraz pozwolenia wodnoprawnego na zmianę ukształtowania terenu na gruntach przylegających do wód wynikała z faktu przeznaczenia ww. nieruchomości pod zabudowę i uchronienia ich w przyszłości przed zalaniem wodami powodziowymi.

Organ wskazał, że w operacie tym działka wnioskodawczyni nr 1186 wskazana była jako jedna z działek sąsiednich w stosunku do planowanej inwestycji, jednak nie mieściła się w zasięgu jej oddziaływania. Z dokumentacji jasno wynikało, że nadsypanie terenu działek stanowiących własność G.B. do rzędnej 186,10 m n.p.m. nie spowoduje wzrostu zagrożenia powodziowego ani nie będzie negatywnie oddziaływać na grunty sąsiednie. Na granicy działek ewid. o nr 1186 i 1187 zostanie uformowana skarpa o nachyleniu wynoszącym 1:5, a różnica wysokości po niwelacji terenu działki nr 1187 wnosić będzie od 1,4 do 1,8 m w stosunku do działki o nr 1186. Z treści operatu hydraulicznego wynika natomiast, że ze względu na ukształtowanie terenu inwestycji spływ po powierzchni tego terenu praktycznie nie występuje, a wody opadowe w głównej mierze wsiąkają w podłoże lub w przypadku niekorzystnych parametrów infiltracyjnych gruntu ich nadmiar odpływa poprzez rowy i rowki melioracyjne w kierunku cieku Ł. i rzeki S. Organ podkreślił, że według ustaleń zawartych w operacie hydraulicznym - nadsypanie działki ewid. o nr 1187 praktycznie nie wpłynie na zmianę stosunków wodnych na działce ewid. o nr 1186, a infiltracja wód opadowych w podłoże na obu tych działkach będzie taka sama przed, jak i po wykonaniu niwelacji terenu. Powierzchnie infiltracji pozostają takie same, a jedyna różnica dotyczyć będzie wsiąkania wody opadowej w obrębie nachylonej powierzchni skarpy pomiędzy ww. działkami. W celu ochrony terenu działki ewid. o nr 1186 przed napływem wód opadowych ze skarpy działki ewid. o nr 1187 wykonany zostanie u podnóża tej działki bezodpływowy rów infiltracyjny. Parametry omawianego rowu zostały dobrane w taki sposób, że jego pojemność gwarantuje przejęcie całości opadów z deszczu nawalnego z powierzchni skarpy ze sporym zapasem. Kierunki spływu wód deszczowych wskutek wykonania niwelacji nie zostaną zmienione, a zatem wody z terenu działki ewid. o nr 1187 będą w dalszym ciągu zagospodarowywane w jej granicach. Nadsypanie terenu działki ewid. o nr 1187 spowoduje natomiast, że prędkość infiltracji wody opadowej w glebę będzie większa niż poprzednio, ponieważ wykonany nasyp jest bardziej przepuszczalny dla wód niż podłoże jednorodne gliniaste.

Organ zauważył także, że na podstawie przedłożonej przez G.B. kopii mapy zasadniczej z dnia [...] listopada 2015 r. ustalono, że zanim wydana została decyzja Dyrektora z dnia [...] lipca 2018 r. udzielająca pozwolenia wodnoprawnego na zmianę ukształtowania terenu działka ewid. o nr 1186 była położona niżej niż teren działki ewid. o nr 1187. Nie był zatem możliwy odpływ wód powierzchniowych z działki nr 1186 w kierunku działki nr 1187.

Organ wskazał, że powyższe ustalenia potwierdzone także zostały treścią decyzji Wójta Gminy R. z dnia [...] kwietnia 2017 r. ([...]) dotyczącej zmiany stosunków wodnych na działce nr 1186 w związku ze zmianą ukształtowania terenu na gruntach przyległych, tj. działce nr 1187. Wynika z niej, że zmiana ukształtowania terenu na działce ewid. o nr 1187 poprzez jej podniesienie nie wpłynęła w sposób znaczący na zmianę stosunków wodnych na gruntach przyległych, w tym na działce nr 1186. Schemat przesiąkania wód opadowych w podłoże nie został zmieniony. Ponieważ skutkiem nadsypania terenu było powstanie skarpy od strony działki W.C. to decyzja ta nałożyła na G.B. obowiązek wykonania rowu zabezpieczającego przed przesiąkaniem wód opadowych z jego działki na działkę skarżącej z odprowadzeniem do Ł.

Na podstawie powołanych wyżej dokumentów organ uznał, że podniesienie terenu działki ewid. o nr 1187 oraz częściowo działki ewid. o nr 1188/1 nie ma wpływu na stan i przepływ wód powierzchniowych na terenie działki sąsiedniej o nr 1186 należącej do W.C. Z tej przyczyny nie została ona uznana za stronę postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...].

W tych okolicznościach organ odwoławczy jako słuszne ocenił stanowisko o odmowie uchylenia ostatecznej decyzji z dnia [...] lipca 2018 r., gdyż w wyniku przeprowadzonego postępowania wznowieniowego nie wykazano wystąpienia przyczyny wymienionej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Jako niezasadne także uznano zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania. Organ wnikliwie przeanalizował całości dokumentów i dowodów oraz odniósł się do wniosków i uwag zgłoszonych przez strony, a przed wydaniem decyzji przeprowadził rozprawę i wizję w terenie.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie złożyła W.C. wnosząc o jej uchylenie, jak również uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania.

Kwestionowanej decyzji zarzuciła naruszenie prawa materialnego, tj. art. 151 k.p.a. w zw. z art. 401 § 1 P.w. poprzez ich błędną wykładnię skutkującą nieprzyznaniem jej statusu strony w postępowaniu. Zarzuciła nadto naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 151 w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 w zw. art. 80 k.p.a., polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu materiału rozpatrzeniu materiału dowodowego oraz na jego bezkrytycznej oraz dowolnej, a nie swobodnej ocenie;

- art. 151 k.p.a. w zw. z art. 8 § 1 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie w związku z zaniechaniem prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej oraz zaniechaniem stosowania zasady bezstronności;

- art. 9 i art. 10 k.p.a. poprze ich niezastosowanie niepoinformowanie strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków, a tym samym uniemożliwienie jej czynnego udziału w postępowaniu.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas zajęte stanowisko.

W piśmie procesowym z dnia 9 kwietnia 2021 r. G.B. reprezentowany przez pełnomocnika zawnioskował o oddalenie skargi jako oczywiście bezzasadnej, zaś przy piśmie z dnia 20 maja 2021 r. zawnioskował o dopuszczenie dowodu z decyzji Wójta Gminy R. z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] na okoliczność, że B. i G.B. nie naruszyli stosunków wodnych na działkach nr 1186 i 1187 położonych w O., gm. R..

W.C. w piśmie z dnia 6 kwietnia 2021 r. podtrzymała dotychczasowe stanowisko zaprezentowane w skardze.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje;

Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 365 ze zm.) Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 - zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a."). Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W myśl art. 145 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach.

W ramach kontroli legalności decyzji Sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.).

Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 ust. 3 zzs⁴ ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. 2020 r. poz. 374).

Dokonując oceny zaskarżonej decyzji, w wyżej zakreślonych granicach Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zaskarżona decyzja wydana została w trybie wznowieniowym uregulowanym przepisami art. 145 - art. 152 k.p.a. W art. 145 § 1, art. 145a i art. 145b k.p.a. zostały enumeratywnie wymienione przesłanki wznowienia postępowania, w tym w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. – będąca przyczyną wznowienia niniejszego postępowania – sytuacja, gdy strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Przepis art. 148 § 1 k.p.a. określa termin, w jakim może być złożony wniosek o wznowienie postępowania, wskazując, że wniosek ten składa się w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę wznowienia. Zgodnie z art. 149 § 1 i 2 k.p.a. wznowienie postępowania następuje w drodze postanowienia i postanowienie to stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania lub odmowie jego wznowienia kończy pierwszy, wstępny etap postępowania wznowieniowego, w którym bada się treść wniosku o wznowienie pod kątem ustalenia, czy pochodzi on od strony, czy została w nim wskazana jedna z wymienionych w art. 145 § 1, art. 145a § 1 lub art. 145b § 1 k.p.a. przyczyn wznowienia oraz czy dochowano ustawowego terminu do złożenia wniosku. Badanie rzeczywistego wystąpienia przyczyn wznowienia postępowania następuje na kolejnym etapie postępowania wznowieniowego. Jednakże zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że w przypadku wskazania jako przesłanki wznowienia okoliczności wymienionych w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. organ rozpatrujący podanie nie bada na etapie wstępnym, czy podmiot wnoszący podanie istotnie ma przymiot strony w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją, gdyż kwestia ta będzie przedmiotem ustaleń i oceny w postępowaniu prowadzonym już po wydaniu postanowienia, o jakim mowa w art. 149 § 2 k.p.a., w ramach badania zaistnienia w sprawie ww. przesłanki wznowieniowej (por. wyroki NSA: z 30.01.2008 r., II OSK 1949/06; z 17.04.2012 r., II OSK 191/12; z 19.03.2013 r., II OSK 2215/11; z 10.04.2013 r., II OSK 2397/11 – dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej w skrócie: "CBOSA").

W sytuacji, gdy organ stwierdzi istnienie podstaw do uchylenia decyzji na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b k.p.a., uchyla decyzję dotychczasową i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy (art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a.). Konsekwentnie, organ odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b (art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a.). W przypadku, gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146 k.p.a., organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji (art. 151 § 2 k.p.a.). Jak wynika z art. 146 § 1 k.p.a., uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło dziesięć lat, zaś z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3-8 oraz w art. 145a i art. 145b k.p.a., jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat. Ponadto nie uchyla się decyzji także w przypadku, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej (art. 146 § 2 k.p.a.).

Przenosząc powyższe uwagi ogólne na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że trafnie przyjęły organy obu instancji, że wniosek o wznowienie postępowania został złożony przez skarżącą z zachowaniem terminu określonego w art. 148 § 1 k.p.a., a w konsekwencji, wobec powołania się przez skarżącą na przesłankę wznowieniową z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a postępowanie zostało wznowione.

Natomiast jako wadliwe Sąd ocenił stanowisko organów o braku wystąpienia ww. przesłanki wznowieniowej w rozpoznawanej sprawie.

Bezsporną okolicznością w sprawie jest, że skarżąca W.C. (właścicielka działki nr 1186) nie brała udziału w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją z dnia [...] lipca 2018 r. udzielającą G.B. pozwolenia wodnoprawnego na zmianę ukształtowania terenu na działkach nr ewid. 1187, 1188/1, 1188/2, 1189,1190, 1192, 1193, 1196, mającą wpływ na warunki przepływu wód.

Bezsporne jest również i to, że działka nr 1186 graniczy bezpośrednio z działką nr 1187 (własności G.B.). Skarżąca wywodzi, że podniesienie terenu działki nr 1187 ma wpływ na stan i przepływ wód powierzchniowych i oddziałuje na teren jej działki nr 1186.

Uznając brak zaistnienia przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. organ, wywodzi, że podniesienie terenu działki nr. ewid. 1187 oraz częściowo działki nr ewid. 1188/1, pozostaje bez wpływu na sąsiednią działkę nr 1186, dlatego też W.C. nie została uznana za stronę postępowania na etapie wydawania pozwolenia wodnoprawnego dotyczącego zmiany ukształtowania terenu na wskazanych działkach. Pomimo tego, że działka nr ew. 1186 graniczy bezpośrednio z terenem planowanym do podniesienia, nie mieści się ona w zasięgu oddziaływania planowanej inwestycji, a nadsypanie terenu działek do rzędnej 186,10 m n.p.m. nie spowoduje wzrostu zagrożenia powodziowego i nie będzie oddziaływać negatywnie na tereny sąsiednie. Również zdaniem organu w dostępnym w aktach sprawy operacie hydraulicznym wskazano, że nadsypanie działki ewid. o nr 1187 praktycznie nie wpłynie na zmianę stosunków wodnych na działce ewid. o nr 1186, a infiltracja wód opadowych w podłoże na obu tych działkach będzie taka sama przed, jak i po wykonaniu niwelacji terenu.

Jak słusznie zauważyły organy kwestię ustalenia stron w postępowaniu o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego reguluje art. 401 ust. 1 P.w., który stanowi, że stroną postępowania w sprawach dotyczących pozwoleń wodnoprawnych jest wnioskodawca oraz podmioty, na które będzie oddziaływać zamierzone korzystanie z wód, lub podmioty znajdujące się w zasięgu oddziaływania planowanych do wykonania urządzeń wodnych. Zgodnie z art. 398 ust. 8 P.w. pozwolenie wodnoprawne jest wymagane na zmianę ukształtowania terenu na gruntach przylegających do wód, mającą wpływ na warunki przepływu wód.

Nie ulega wątpliwości, że skarżąca jest właścicielem nieruchomości gruntowej graniczącej bezpośrednio z działką objętą inwestycją, na którą udzielono pozwolenia wodnoprawnego. W sporządzonym operacie wodnoprawnym z lutego 2018 r. w pkt 7 zatytułowanym: "Stan prawny nieruchomości usytuowanych w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód lub planowanych do wykonania urządzeń wodnych" wymieniona została m. in. działka nr 1186, natomiast w pkt 9.2 jedynie jednym zdaniem wskazano, że: "planowana inwestycja polegająca na nadsypaniu ww. działek do rzędnej 186,10m n.p.m. nie spowoduje wzrostu zagrożenia powodziowego i nie będzie oddziaływać negatywnie na tereny sąsiednie".

Działka skarżącej wymieniona również została w operacie hydraulicznym z maja 2016 r., w którym wskazano, że celem opracowania jest analiza hydrauliczna wpływu zmian ukształtowania terenu poprzez nadsypanie terenu w miejscowości O. na lewym brzegu rzeki Ł. na warunki przepływu wód powodziowych oraz określenie zmian rzędnej Q1% na skutek nadsypania terenu wymienionych działek, w tym działki m. in. nr 1186.

W podsumowaniu tego operatu stwierdzono, że planowana inwestycja polegająca na nadsypaniu terenu m.in. działki nr 1186 do rzędnej 186,70 m.n.p.m. nie spowoduje wzrostu zagrożenia powodziowego i nie będzie oddziaływać negatywnie na tereny sąsiednie.

W powołanych dokumentach odwołano się zatem do braku "negatywnego oddziaływania". Tymczasem dla przyjęcia, że przesłanka pozostawania nieruchomości w zasięgu oddziaływania planowanej inwestycji została spełniona, nie jest konieczne ustalenie, że planowane nadsypanie terenu faktycznie, realnie i bezpośrednio będzie oddziaływać na daną nieruchomość, bowiem wystarczające jest ustalenie, że planowane prace mogą choćby pośrednio oddziaływać na daną nieruchomość sąsiednią lub jej część (por. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 8 stycznia 2019 r., II SA/Rz 673/18, Lex nr 2646315, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 1 października 2020 r., sygn. II SA/Bk 512/20, CBOSA).

W ocenie Sądu takie winno być rozumienie "oddziaływania", o jakim mowa w art. 401 ust. 1 P.w. W procesie inwestycyjnym konieczne jest bowiem zapewnienie poszanowania występujących w zasięgu oddziaływania inwestycji uzasadnionych interesów osób trzecich, które można wywieść również z przepisów Kodeksu cywilnego regulujących zakres wykonywania prawa własności i które gwarantują właścicielowi nieruchomości sąsiedniej prawo do korzystania z niej zgodnie z przeznaczeniem (art. 140 Kodeksu cywilnego).

Na gruncie rozpoznawanej sprawy zmiana ukształtowania terenu działki bezpośrednio sąsiadującej z działką skarżącej, poprzez jej znaczne nadsypanie, może mieć wpływ na sposób korzystania z nieruchomości skarżącej, prowadząc do ograniczenia sposobu jej wykorzystania. Stąd też konieczne jest przyznanie skarżącej statusu strony postępowania, gwarantującego udział w tym postępowaniu i możliwość ochrony swoich praw.

Z uwagi na powyższe błędne było stanowisko organów, które uznały brak przymiotu strony u skarżącej, zaniechając ustalenia czy inwestycja objęta pozwoleniem wodnoprawnym będzie ograniczać sposób wykonywania przez W.C. jej prawa własności działki nr 1186 , a tym samym czy doszło do naruszenia jej interesu prawnego.

Wadliwie też organy obu instancji niejako automatycznie przyjęły ustalenia zawarte w operacie wodnoprawnym, nie poddając go stosownej analizie. Sąd zauważa również, że znajdujący się w aktach sprawy dokument zatytułowany "operat wodnoprawny luty 2018" zawiera adnotację, że wykonał go B.G. Jest to zatem dokument prywatny, sporządzony na zlecenie wnioskodawcy, a zatem organy oceniając przymiot strony nie mogły poprzestać wyłącznie na przyjęciu wniosków zawartych w tym dokumencie, lecz powinny były poczynić w tej materii własne ustalenia.

Tymczasem organy administracji publicznej ograniczyły się do ogólnikowego powołania się na operat wodnoprawny, bez odniesienia się do ponoszonych w toku całego postępowania zarzutów skarżącej m.in. w zakresie zalewania jej nieruchomości w trakcie deszczy nawalnych, pomimo wykonanego bezodpływowego rowu infiltracyjnego. Istotne jest bowiem wyjaśnienie okoliczności uksztaltowania terenu, z uwagi na istniejące różnice w spadkach, zbadania zasięgu obszaru oddziaływania na nieruchomości, czy dochodzi do zalewania nieruchomości będącej własnością skarżącej. Tym bardziej, że wiadomym jest, co zresztą wskazywały same strony niniejszego postępowania, że aktualnie prowadzone jest przez właściwe organy postępowanie w sprawie naruszenia stosunków wodnych na działkach nr 1186 i 1187, a wydana przez Wójta Gminy R. decyzja z dnia [...] maja 2021 r., nie jest ostateczna (W.C. złożyła od niej odwołanie).

W rozpoznawanej sprawie decyzje organów obu instancji wydane zostały z naruszeniem omówionych powyżej reguł, gdyż stwierdzono, że skarżąca nie posiada statusu strony. Tymczasem skarżąca konsekwentnie powoływała się na naruszenie jej interesu prawnego poprzez zalewanie jej działki i podnosiła argumentację przemawiająca za koniecznością uznania jej za stronę postępowania o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego. Podnoszone w tym zakresie zarzuty skarżącej wymagały przeprowadzenia rzetelnego postępowania wyjaśniającego i dokonania szczegółowej analizy dokumentacji przedłożonej nie tylko przez wnioskodawcę, ale także odniesienia się do zarzutów i argumentów skarżącej, po dokonaniu kompleksowej analizy operatu wodnoprawnego i dokumentacji zgromadzonej w toku postępowania o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego, z wyjaśnieniem spornych kwestii w kontekście prowadzonego postępowania o naruszenie stosunków wodnych.

W tej sytuacji należy stwierdzić, że organy obu instancji w sposób niedostateczny przeanalizowały okoliczności sprawy, czym naruszyły podstawowe zasady postępowania administracyjnego, w szczególności art. 7, art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. Już w ramach postępowania zakończonego wydaniem decyzji z dnia [...] lipca 2018 r. organ był zobowiązany rozważyć udział skarżącej jako strony postępowania, mając na uwadze zasięg oddziaływania planowanej inwestycji, objętej pozwoleniem wodnoprawnym na gruncie art. 401 ust. 1 P.w.

Nie przesądzając jednak ostatecznego rozstrzygnięcia Sąd uznał, że sprawa wymaga ponownego przeanalizowania i rozstrzygnięcia na podstawie art. 151 k.p.a. z udziałem skarżącej. Przy czym Sąd podkreśla, że w art. 151 § 1 pkt 1 i 2 oraz § 2 k.p.a. wyraźnie wskazano, jakie rodzaje decyzji mogą zostać wydane przez organ w trybie wznowieniowym. Naruszeniem organu I instancji było powołanie w podstawie prawnej przepisu art. 151 k.p.a. bez wskazania konkretnej jednostki redakcyjnej tego przepisu w oparciu o którą wydano rozstrzygnięcie. Organ wznowieniowy winien zakończyć postępowanie pierwszoinstancyjne wydaniem jednej z decyzji wskazanych w tym przepisie.

W tej sytuacji Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej PGW Wody Polskie z dnia [...] grudnia 2020 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni PGW WP z dnia [...] października 2020 r. z uwagi na naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 7, art. 10, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 401 ust. 1 P.w., co miało istotny wpływ na wynik postępowania.

Wobec tego, że skarga została uwzględniona Sąd na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a. zasądził od organu na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw (pkt II wyroku).