Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 957/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2013-02-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 9 ust. 4 i ust. 5, art. 10, art. 11, art. 28 ust. 1.
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka, Sędzia WSA Włodzimierz Kubik (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Beata Bieroń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 lutego 2013 r. sprawy ze skargi Wojewody Śląskiego na uchwałę Rady Miasta Katowice z dnia 25 kwietnia 2012 r. nr XXI/483/12 w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Wojewoda [...] skargą z dnia 3 lipca 2012 r. wniesioną w trybie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym ( j.t. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm. - dalej zwanej u.s.g.) domagał się stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miasta K. Nr [...] z dniu [...] r. w sprawie uchwalenia "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta K." - II edycja ( dalej zwanej "Studium"). Zarzucił niezgodność tej uchwały z art. 10 ust. 2 pkt 1, art. 11 w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm. – dalej zwanej u.p.z.p.), z art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa oraz ocenach oddziaływania na środowisko( Dz. U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.), a także § 3 ust. 1 i § 6 pkt 1 rozporządzenia z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy ( Dz. U. Nr 118, poz. 1233 ze zm. - dalej zwanego rozporządzeniem MI).

W uzasadnieniu skargi organ nadzoru omówił szczegółowo kolejne kroki podejmowane przez organy gminy K. poprzedzające przyjęcie przedmiotowej uchwały. Wskazał, że o przystąpieniu do sporządzania przedmiotowego studium Rada Miasta K. zadecydowała w uchwale z dnia [...] r. Stosowne obwieszczenie o podjęciu prac nad projektem wraz z informacją o możliwości składania do niego wniosków ukazało się w prasie lokalnej oraz wywieszone zostało na tablicy ogłoszeń w siedzibie Urzędu Miasta. Szczegółową informację tej treści skierowano również bezpośrednio do szeregu zainteresowanych instytucji. O przystąpieniu do prac nad projektem studium Prezydent Miasta K. zawiadomił także organy właściwe do jego opiniowania i uzgadniania. W marcu 2009 r. organ ten w oparciu o art. 53 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.- dalej zwanej u.u.i.ś. ) zwrócił się do właściwych organów o uzgodnienie zakresu i stopnia szczegółowości informacji wymaganych prognozie oddziaływania na środowisko. Po rozpatrzeniu wniosków i uwag złożonych do przygotowanego projektu Prezydent Miasta K. w dniu 31 sierpnia 2009 r. skierował projekt studium wraz z prognozą oddziaływania na środowisko do właściwych organów z wnioskiem o jego zaopiniowanie i uzgodnienie. Po naniesieniu poprawek do tego projektu wynikających z zebranych uzgodnień i opinii Prezydent Miasta K. w dniu [...] r. zawiadomił przez obwieszczenie w prasie lokalnej oraz w Biuletynie Informacji Publicznej o terminie wyłożenia do publicznego wglądu projektu studium wraz z prognozą oddziaływania na środowisko informując, że będzie to miało miejsce w dniach od 4 stycznia do 8 lutego 2010 r. W zawiadomieniu tym organ wyznaczył także na 18 i 19 stycznia 2010r. termin publicznej dyskusji nad wyłożonym projektem studium oraz wskazał, że uwagi do tego projektu można składać w nieprzekraczalnym terminie do dnia 5 marca 2010 r. Z dokumentacji prac nad projektem studium wynika, że zostało do niego zgłoszonych 969 uwag, które podzielono na 696 wątków tematycznych. Uwagi te były rozpatrywane przez Prezydenta Miasta K. do marca 2011 r. Organ ten uwzględnił 426 uwag, w tym 266 w całości, a 160 w części. Urbaniści przygotowujący projekt Studium działający jako Biuro "B" Sp. z o.o. po zapoznaniu się ze zmianami wniesionym do projektu Studium pismem z dnia 10 maja 2011 r. poinformowali Prezydenta Miasta K., że "zmiany w projekcie- II edycja, będące konsekwencją uwzględnienia przez ten organ uwag wniesionych do projektu wyłożonego do publicznego wglądu, nie pociągają za sobą konieczności ponowienia procedury formalno-prawnej". W tym stanie rzeczy organ ten skierował projekt studium wraz z listą nieuwzględnionych uwag do Rady Miasta K.. Omawiając przebieg procedury poprzedzającej podjęcie uchwały w sprawie "Studium" Wojewoda zwrócił uwagę, że między rozpatrzeniem przez Prezydenta Miasta K. uwag wniesionych do projektu tego dokumentu, a podjęciem uchwały upłynął niemal rok.

Uzasadniając wniesioną skargę organ nadzoru stwierdził, że największą wagę ma zarzut dotyczący pozbawienia społeczeństwa czynnego udziału w procedurze sporządzania projektu studium, a także przyjęcie innego dokumentu niż ten, który został zaopiniowany i uzgodniony. Zdaniem Wojewody liczba zmian wprowadzonych do projektu "Studium" wyłożonego do publicznego wglądu nakazywała ponowienie procedury wyłożenia projektu tego dokumentu oraz powtórzenie procedury jego opiniowania i uzgodnień. Organ zauważył jednocześnie, że obowiązek taki co prawda nie wynika wprost z przepisu art. 11 u.p.z.p., jak to ma miejsce w przypadku art. 17 pkt 13 tej ustawy, który odnosi się do procedury uchwalania planów miejscowych lecz należy go wywieść z wykładni systemowej i funkcjonalnej przepisów regulujących procedurę uchwalania studium. Nie można bowiem uciec się jedynie do zastosowanie w stosunku do przepisów u.p.z.p. reguł wykładni językowej. Uzasadniając to stanowisko Wojewoda powołał się na pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego zajęty w wyroku z dnia 3 października 2008 r., sygn. akt II OSK 367/08, odnoszący się do procedury uchwalania planu miejscowego, a także wskazał na stanowisko zajęte przez NSA w wyroku z dnia 15 grudnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1629/09, w którym rozciągnięto ten pogląd także na niektóre sytuacje mogące mieć miejsce w toku procedury uchwalania studium. Za przyjęciem poglądu nakazującego ponowienie wyłożenia zmienionego projektu studium do publicznego wglądu oraz powtórzeniem procedury jego opiniowania i uzgadniania przemawia w ocenie organu nadzoru zarówno ogólny jak i indywidualny charakter zmian wprowadzonych do tego projektu.

Na poparcie swoich twierdzeń organ nadzoru omówił najważniejsze zmiany wprowadzone przez Prezydenta Miasta K. do projektu "Studium", jakie miały miejsce po jego wyłożeniu. Zmiany te podzielił on na pięć kategorii wskazując, że dotyczyły one w głównej mierze:

- rozwiązań komunikacyjnych zmieniających przebieg projektowanych dróg i rezygnacji z planowanej ich budowy, a także z częściowej rezygnacji z planowanych wcześniej nowych linii tramwajowych oraz zmiany tras projektowanych linii tramwajowych,

- zmian kierunków przeznaczenia terenów polegających na wydzieleniu z obszaru zabudowy usługowej obszaru zabudowy usługowo-produkcyjnej; terenów zabudowy usługowej na obszar zabudowy produkcyjno-usługowej; obszaru zabudowy usługowo-mieszkaniowej na obszar zabudowy usługowo-produkcyjnej i odwrotnie zabudowy usługowo-produkcyjnej na usługowo-mieszkaniową; zamianę obszaru zabudowy usługowej na obszar wielkopowierzchniowego centrum handlowo-usługowego oraz obszaru zabudowy usługowej i zieleni o funkcji rekreacyjnej na obszar zabudowy usługowo- mieszkaniowej,

- zmiany parametrów i wskaźników zabudowy i zagospodarowania terenów polegających na: uproszczeniu redakcji tabeli wskaźników i parametrów urbanistycznych, zwiększeniu dopuszczalnej wysokości zabudowy na poszczególnych terenach, podniesieniu wskaźnika zabudowy terenu na obszarach zabudowy usługowo-mieszkaniowej oraz rezygnacji z ustalenia wskaźników zabudowy terenu dla obszarów zabudowy usługowo-przemysłowej i usługowo-mieszkaniowej,

- zmiany zasad rozmieszczenia wielkopowierzchniowych obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m² w ramach terenów usługowych i usługowo-mieszkaniowych, modyfikację redakcji zawartych w "Studium" ustaleń dotyczących rozmieszczenia tych obiektów oraz zwiększenie powierzchni sprzedaży jednego z istniejących centrów handlowych,

- wreszcie zmiany prognozy oddziaływania na środowisko w związku z uwzględnieniem wniosków wynikających z inwentaryzacji siedlisk na terenie lasów państwowych oraz korekty tej prognozy przestrzennej wynikającej z uwzględnienia licznych uwag zgłoszonych do projektu "Studium"

Ponownie powołując się na wyrok NSA z dnia 15 grudnia 2009 r., II OSK 1629/09, Wojewoda uznał, że konieczność ponowienia procedury przyjmowania studium zależy od charakteru uwzględnionych uwag. W jego ocenie powtórzenie tej procedury nie wymaga uwzględnienie uwag o charakterze indywidualnym odnoszących się do poszczególnych działek. Czym innym jest natomiast wprowadzenie zmian o charakterze ogólnym, "wówczas bowiem pojawia się problem konfliktu interesów rożnych grup właścicieli nieruchomości położonych na obszarze objętym zmianami. Zmiany leżące w interesie jednych, mogą bowiem naruszać interesy innych właścicieli".

Organ ten zarzucił następnie naruszenie przepisu § 9 pkt 15 rozporządzenia MI, zgodnie z którym organ sporządzający studium ma obowiązek dokumentowania czynności ponawianych w związku z uwzględnieniem uwag, o których mowa w art. 11 pkt 11 i 12 u.p.z.p. W przekonaniu Wojewody z przepisu tego wynika bowiem wprost obowiązek ponowienia procedury planistycznej w przypadku uwzględnienia uwag wniesionych do projektu studium.

Podkreślając rangę uczestnictwa społeczeństwa w procedurach planistycznych Wojewoda wskazał na wyrok NSA z dnia 4 sierpnia 2011 r. , sygn. akt II OSK 168/11, traktujący o naruszeniu procedury uchwalania planu miejscowego. W przekonaniu organu ranga udziału społeczeństwa w obu procedurach jest jednak taka sama, o czym świadczy porównanie przepisów określających tryby sporządzania studium i planu miejscowego (art. 11 i art. 17 u.p.z.p.). Powołał następnie przepis art. 28 u.p.z.p wskazując, że wynika z niego konieczność ponowienia procedury dla obu wskazanych w nim aktów planistycznych. Na poparcie tego poglądu organ odwołał się do stanowiska zajętego przez WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 14 marca 2012r., sygn. akt II SA/Pa 441/11. Zgodnie z tym stanowiskiem "ustawodawca rygorystycznie egzekwuje obowiązek zachowania procedury sporządzania studium", a naruszenie trybu jego sporządzania powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

Organ nadzoru zwrócił również uwagę, że w wyniku uwzględnienia uwag złożonych do projektu studium, zmianie uległa również treść prognozy oddziaływania na środowisko w porównaniu z prognozą uzgodnioną w 2009 r. z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w K. oraz Państwowym Wojewódzkim Inspektorem Sanitarnym w K.. Stwierdził, że stosownie do art. 58 ust. 1 u.u.i.ś. organ sporządzający projekt studium winien był wystąpić o opinię i uzgodnienie do państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, a nie do organu wojewódzkiego tej inspekcji uznał jednakowoż, iż pierwotna wersja prognozy uzyskała wymagane opinie. Opinii takich nie uzyskała jednak prognoza zmieniona przez Prezydenta Miasta K. w konsekwencji zmian wprowadzonych do projektu "Studium" oraz w wyniku uwzględnienia uwag złożonych do samej prognozy. Taki stan rzeczy narusza zatem przepis § 3 ust. 1 rozporządzenia MI nakazujący , aby dane zawarte w materiałach planistycznych sporządzonych na potrzeby projektu studium były aktualne na dzień przekazania projektu do opiniowania i uzgodnienia.

W podsumowaniu tej części rozważań organ nadzoru zauważył, że sporządzona na potrzeby uchwalenia studium prognoza oddziaływania na środowisko stanowiąca obligatoryjny element strategicznej oceny oddziaływania na środowisko, nie była aktualna na dzień przekazania do zaopiniowania właściwym organom projektu studium, została ona bowiem zaktualizowana dopiero w 2011 r. W związku z tym w toku uchwalania "Studium" doszło - zdaniem Wojewody – do naruszenia § 3 ust. 1 rozporządzenia MI oraz art. 54 ust. 1 u.u.i.ś.

Następnie Wojewody stwierdził, że w jego ocenie część II studium - Kierunki zagospodarowania przestrzennego zawiera w § 3 zbyt szczegółowe ustalenia w odniesieniu do poszczególnych obszarów objętych opracowaniem studium. Wątpliwości organu nadzoru wzbudził w szczególności szeroki zakres proponowanych kierunków przeznaczenia terenów i to zarówno przeznaczeń podstawowych, jak i dopuszczalnych, przewidzianych w ramach poszczególnych obszarów. Zdaniem Wojewody ustalenia takie nie odpowiadają wymogom określonym w art. 10 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. oraz § 6 pkt 1 rozporządzenia MI, bowiem określenie kierunków zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów powinno wskazywać tylko na dopuszczalny zakres i ograniczenia proponowanych zmian, a także zawierać wytyczne pozwalające na ich uwzględnienie w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Wojewoda dostrzegł, że zasadę tę organ planistyczny wyraził explicite w tekście "Studium" wskazując, że "ustalenia studium określają kierunki przeznaczenia terenów o podobnym charakterze funkcjonalnym w skali całego miasta, a nie konkretne przeznaczenie lub sposób użytkowania nieruchomości". Tę ustanowioną przez siebie zasadę organ jednak naruszył w rozdziale II części II "Studium". Świadczą o tym m.in. zapisy zamieszczone w części II, rozdziale II, § 3 pkt 4 "Studium" odnoszące się do terenów U/Zu stanowiących obszary zabudowy usługowej z zielenią urządzoną. Za nieprawidłowe Wojewoda uznał – jak się zdaje - zamieszczenie w tej części Studium zbyt szczegółowych ustaleń dotyczących podstawowych kierunków przeznaczenia terenów, jak i posłużenie się katalogiem dopuszczalnych przeznaczeń tych terenów, który uzupełniono ponadto dopuszczeniami wynikającymi z § 2 pkt 1.2. Organ nadzoru dodał, że podobna sytuacja miała miejsce także w innych punktach cz. II rozdz. II § 3 (m.in. w ustaleniach odnoszących się do terenów Um czy MUn).

Wskazana przez Wojewodę [...] redakcja zapisów tej części "Studium" w połączeniu z przyjętą polityką dotyczącą zmian w przeznaczeniu terenów powoduje, że "dopatrywać się można naruszenia przepisów art. 10 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w związku z § 6 pkt 1 rozporządzenia". Zapisy te bowiem nie precyzują dopuszczalnego zakresu i ograniczeń proponowanych zmian. Podkreślił, że w przedmiotowych zapisach "nie znalazł ustaleń precyzujących dopuszczalny zakres wzajemnego przenikania się poszczególnych kierunków przeznaczeń terenów w planach miejscowych, w tym zasad wprowadzania dopuszczalnych kierunków przeznaczeń terenów".

Mając powyższe na uwadze Wojewoda stwierdził, że przedmiotowe "Studium" zostało sporządzone z naruszeniem zarówno zasad, jak i istotnym naruszeniem trybu jego sporządzania, co przesądza o konieczności stwierdzenia nieważności zatwierdzającej go uchwały Rady Miasta K..

Odpowiedź na skargę udzielona przez Prezydenta Miasta K. poprzedzona została uchwałą Rady Miasta K. nr [...] z dnia [...] r. w sprawie przekazania wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach odpowiedzi na skargę Wojewody [...] dotyczącej uchwały w sprawie uchwalenia "Studium". W uzasadnieniu tej uchwały Rada Miasta zajęła stanowisko wobec trzech podstawowych - w jej ocenie - zarzutów skargi Wojewody.

Odnosząc się do pierwszego z tych zarzutów, jakim było pozbawienie społeczeństwa udziału w procedurze przyjmowania "Studium", Rada wskazała, że informacja o rozstrzygnięciu przez Prezydenta Miasta K. uwag wniesionych do projektu wraz z merytorycznym uzasadnieniem sposobu ich rozpatrzenia wbrew twierdzeniom organu nadzoru została podana do publicznej wiadomości. Informacje te zamieszczono bowiem na stronach Biuletynu Informacji Publicznej Urzędu Miasta K. w dniach od [...] r. do [...] r. Przekazane zostały one również w dniu 15 marca 2011 r. Radzie Miasta K.. W ocenie Rady rozpatrzenie uwag wniesionych do projektu "Studium" z uwagi na ich charakter nie powinno skutkować ponowieniem etapów opiniowania i uzgodnień oraz ponownym wyłożeniem projektu do publicznego wglądu brak bowiem było ku temu materialnych przesłanek. Rada podkreśliła, że u.p.z.p. odmiennie niż to ma miejsce w przypadku uchwalania planu miejscowego, nie przewiduje obowiązku wyłożenia projektu studium do ponownego wglądu. Wynikająca zaś z art. 7 Konstytucji R.P. zasada legalizmu wskazuje, że praktyka nie może mieć wpływu na treść działań wynikających z przepisów prawa.

W przekonaniu Rady zmiany wprowadzone do projektu "Studium" nie spowodowały konieczności ponowienia formalno-prawnej procedury opiniowania i uzgodnień, gdyż nie wynikały one z wykazania błędów występujących w projekcie, których korekta wymuszałaby odniesienie się do niej przez organy opiniujące czy uzgadniające. Także charakter uwzględnionych uwag nie spowodował zmian projektu skutkujących potrzebą ponownego jego opiniowania, uzgadniania czy wyłożenia do publicznego wglądu. Zmiany te w całości dotyczyły bowiem zagadnień pozostających we właściwości organów gminy i nie prowadziły do naruszenia interesu prawnego ani uprawnień osób trzecich. Nie było zatem podstaw do postawienia zarzutu, że brak ponowienia procedury wyłożenia projektu do ponownego wglądu pozbawił społeczeństwo możliwości wyrażenia swoich opinii.

Zdaniem Rady charakter dokumentu planistycznego, jakim jest studium warunkuje proces tworzenia jego projektu poprzez wprowadzanie kolejnych zmian w efekcie jego opiniowania i przekazywania do uzgodnień, a następnie poddania publicznej konsultacji. Wojewoda jako organ nadzoru nie jest też uprawniony do oceny merytorycznej wagi zmian wprowadzonych przez organ wykonawczy gminy do projektu studium. Gmina kierując się przepisami art. 13, art. 29 i art. 30 u.u.i.ś. zadbała również o upublicznienie sposobu rozpatrzenia wniesionych uwag oraz informacji o zmianach wprowadzonych do treści "Studium".

Następnie Rada Miasta K. odniosła się do zarzutu naruszenia właściwości organów powołanych do opiniowania projektu "Studium" oraz braku ponowienia procedury w zakresie zebrania opinii i uzgodnień właściwych organów mimo wprowadzenia zmian w prognozie oddziaływania na środowisko. Wskazała, że nieuzasadniony był sformułowany w związku z tym zarzut Wojewody dotyczący naruszenia § 3 ust. 1 rozporządzenia MI oraz art. 54 ust. 1 u.u.i.ś., bowiem trakcie prac nad "Studium" dochowano wszystkich wymogów w zakresie opiniowania i uzgadniania treści dokumentacji planistycznej. Dotyczy to także wymogów wynikających z przepisów określających kompetencje organów państwowej inspekcji sanitarnej w sprawach opiniowania i uzgadniania strategicznych ocen oddziaływania na środowisko, które weszły w życie z dniem 20 lipca 2010 r. Wszystkie opiniowane i uzgadniane dokumenty były w też aktualne na dzień ich przekazania właściwym organom.

Rada podkreśliła, że wbrew stanowisku organu nadzoru prognoza oddziaływania na środowisko nie stanowi dokumentu autonomicznego w procedurze uchwalania studium. Aktualizacja danych zawartych w prognozie nie oznaczała zatem konieczności opiniowania samej prognozy, bowiem to nie prognoza była przedmiotem opiniowania lecz projekt "Studium". Co więcej dane charakterze informacyjnym , o które uzupełniono prognozę pozostawały bez wpływu na projekt "Studium". Zaktualizowana prognoza pozwoliła także na zajęcie stanowiska o braku konieczności ponownego wyłożenia projektu "Studium" do publicznego wglądu oraz wskazywała na brak wpływu na środowisko korekt wprowadzonych do projektu Studium. To ostatnie stwierdzenie jest oczywiste, jeśli weźmie się pod uwagę wprowadzoną do projektu korektę kierunku rozwoju układu drogowego.

Wreszcie Rada odniosła się do zarzutu naruszenia zasad sporządzania projektu Studium wynikających z art. 10 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 6 pkt 1 rozporządzenia MI. W tej kwestii stwierdziła ona, że ustalenia dotyczące kierunków zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz przeznaczenia terenów określające dopuszczalny zakres ograniczania tych zmian należy zaliczyć do merytorycznej części rozwiązań przyjętych w projekcie Studium. Kwestie te należące do właściwości Miejskiej Komisji Urbanistyczno-Architektonicznej nie mogły być tym samym poddawane merytorycznej ocenie przez stronę skarżącą. W opinii Rady ustalenia zawarte w studium powinny być na tyle precyzyjne, żeby na ich podstawie można było sporządzić plan miejscowy obejmujący planowane przedsięwzięcia w zgodzie z intencją sporządzającego studium. Ustalenia zawarte w rozdziale II części II tekstu "Studium" w przekonaniu Rady zawierają zaś precyzyjne regulacje pozwalające uniknąć konfliktów funkcjonalno-przestrzennych.

W podsumowaniu uzasadnienia uchwały Rada stwierdziła, że określona w "Studium" polityka przestrzenna gminy, w tym lokalne zasady zagospodarowania przestrzennego pozostaje w zgodzie z art. 9 ust. 1 u.p.z.p. i mieści się w ramach przysługującego gminie władztwa planistycznego określonego w art. 3 ust. 1 u.p.z.p.

Prezydent Miasta K. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania. Uzasadniając swoje stanowisko organ wykonawczy gminy także nie zgodził się z zarzutem Wojewody dotyczącym naruszenia trybu sporządzania "Studium" i w związku z tym pozbawienia społeczeństwa czynnego udziału w procedurze jego sporządzania. W jego ocenie wbrew argumentom skargi nie doszło do przyjęcia przez Radę Miasta K. innego dokumentu niż ten, który był poddany ocenie organów opiniujących i uzgadniających. Prezydent Miasta K. podkreślił, że przeprowadził etap wyłożenia projektu Studium do publicznego wglądu z najwyższą starannością, w tym nawet ponad wymagania ustawowe. Wnikliwie także przeanalizował i rozpatrzył uwagi zgłoszone do wyłożonego projektu oraz przekazał Radzie Miasta K. informacje o sposobie rozpatrzenia tych uwag. Organ nadzoru nie dostrzegł także, że informacja o sposobie rozstrzygnięcia wniesionych uwag wraz z merytorycznym uzasadnieniem została podana do publicznej wiadomości w BIP Urzędu Miasta K. w okresie od [...] do [...] r. Projekt wraz z wprowadzonymi zmianami oraz listą nieuwzględnionych uwag został przedstawiony Radzie do uchwalenia w dniu [...] r. Dokumenty te były następnie rozpatrywane przez radnych w Komisji Rozwoju Miasta w toku czterech kolejnych posiedzeń tej Komisji między styczniem a kwietniem 2012 r. Pozbawione podstaw faktycznych było tym samym twierdzenie organu nadzoru "o nieuzasadnionym zaprzestaniu procedowania" nad tym projektem.

Organ wykonawczy gminy stanowczo nie zgodził się ze stanowiskiem Wojewody, że sposób rozpatrzenia uwag do projektu Studium winien zawsze skutkować ponowieniem etapów jego opiniowania i uzgadniania oraz jego ponownym wyłożeniem do publicznego wglądu. Pogląd taki nie znajduje bowiem oparcia w przepisach u.p.z.p. Ustawa ta zawiera bowiem odmienne regulacje odnoszące się do studium oraz do trybu uchwalania planów miejscowych. Stanowisko Wojewody powołujące się na wyroki sądów administracyjnych dotyczących w przeważającej mierze trybu uchwalania planów miejscowych dowodzi nieznajomości istoty studium będącego dokumentem określającym politykę przestrzenną gminy, w tym lokalne zasady zagospodarowania przestrzennego, a nie przesadzającym bezpośrednio o sposobie przeznaczenia poszczególnych nieruchomości (pojedynczych działek). Niewłaściwe w tym kontekście było także powołanie się na wyrok NSA z dnia 15 grudnia 2009 r., II OSK 1629/09, gdyż odnosił się on do zgoła odmiennej sytuacji faktycznej i prawnej.

Zawarty w skardze wywód dotyczący naruszenia trybu uchwalania studium stanowi w opinii Prezydenta Miasta K. nieuprawnioną próbę zawłaszczenia kompetencji nie mających podstaw prawnych, a nakłanianie gminy do czynności pozbawionej podstaw prawnych narusza konstytucyjną zasadę legalizmu. Zdumiewające w ocenie tego organu było także powołanie się przez Wojewodę w uzasadnieniu skargi na obowiązującą praktykę planistyczną, która od lat polega na ewolucyjnym tworzeniu projektu studium przez wprowadzanie do niego kolejnych zmian w efekcie opiniowania i uzgodnień, a następnie społecznej konsultacji. Taki tryb sporządzania studium dotychczas był akceptowany przez organ nadzoru. Obowiązku ponawiania czynności opiniowania, uzgadniania i wykładania projektu studium do publicznego wglądu nie można, wywieść także z § 9 pkt 15 rozporządzenia MI. Ponowienia wymagają bowiem jedynie czynności, które nie zostały dokonane skutecznie, a nie czynności wykonane prawidłowo i skutecznie. Proponowana przez Wojewodę rozszerzająca interpretacja przepisów musiałaby skutkować przewlekłością procedur i może prowadzić do zaprzeczenia celów ustawy. Przyjęcie poglądu organu nadzoru, że studium ma być uchwalone "w takiej postaci, w jakiej było wyłożone do publicznego wglądu" prowadziłoby w większych miastach do sytuacji, w której uchwalenie Studium byłoby możliwe tylko w przypadku nieuwzględnienia uwag wnoszonych do jego projektu i to nawet w przypadku ich zasadności. W dużych ośrodkach miejskich po każdym wyłożeniu projektu studium do publicznego wglądu należy się bowiem spodziewać napływu licznych uwag.

Prezydent K. podtrzymał także stanowisko Rady Miasta, że w przedmiotowej sprawie nie było potrzeby powtórzenia procedur formalno-prawnych ponieważ zmiany wprowadzone do projektu nie wynikały z wykazania błędów zawartych w projekcie, których korekta wymagałaby ponownego opiniowania czy uzgodnień z właściwymi organami. Potwierdził, że charakter zmian wprowadzonych do projektu w całości pozostawał we właściwości organów gminy i nie prowadził do naruszenia interesów lub uprawnień osób trzecich. Organ nadzoru w żaden sposób nie uzasadnił także – w przekonaniu organu gminy - arbitralnych tez, że doszło do zmian "daleko rzutujących na rozwiązania przestrzenne", czy zmian, które "istotnie wpływają na założenia przestrzenne przyjęte w projekcie". Przytoczone w skardze przykłady wprowadzonych zmian dowodzą zaś powierzchowności dokonanej analizy. Przykładem tego jest domniemanie, że rozległy zakres zmian był spowodowany uwzględnieniem aż 426 uwag, w tym 266 w całości, a 160 w części. Uwzględnienie uwag wniesionych do projektu tymczasem nie zawsze pociągało za sobą jakiekolwiek jego zmiany. Za uwzględnione uznano bowiem także uwagi wyrażające akceptację dla proponowanych rozwiązań. Przykładem tego była rezygnacja w "Studium" z przebiegu obwodnicy zachodniej przez kompleks leśny w rejonie osiedla K., do której doszło we wstępnej fazie prac na projektem.

Wbrew twierdzeniom organu nadzoru wprowadzane zmiany miały też ograniczony zakres przestrzenny, a większość z nich dotyczyła części tekstowej i polegała na uporządkowaniu i zapewnieniu większej czytelności ustaleń projektu pozwalających na uniknięcie potencjalnych problemów interpretacyjnych. Projekt tworzenia "Studium" miał wreszcie formułę partycypacyjną, bowiem możliwość wypowiadania się na temat tworzonych rozwiązań miały m.in. rady osiedli, propozycje rozwiązań proponowanych w tym dokumencie były także omawiane na spotkaniach Prezydenta Miasta z mieszkańcami K.. Organ nadzoru nie był zaś uprawniony do oceny merytorycznej wagi ani znaczenia zmian wprowadzonych w projekcie Studium

Za bezzasadny Prezydent Miasta K. uznał zarzut naruszenia właściwości organów oraz ustaleń § 3 ust. 1 rozporządzenia MI. W tej kwestii podzielił on w całości stanowisko Rady Miasta zawarte w uzasadnieniu uchwały z dnia [...] r. Odnosząc się przy tej okazji do uzupełnienia prognozy oddziaływania na środowisko organ wykonawczy gminy stwierdził, że Wojewoda niesłuszne abstrahuje od wagi uzupełnień wprowadzonych do wcześniej sporządzonej prognozy. Na skutek tego umknął mu fakt, że uzupełnienia te nie miały znaczenia dla prognozowanych skutków uchwalenia "Studium". Ze stwierdzenia zawartego w skardze, że "prognoza uległa zmianie w zakresie zapisów odnoszących się do siedlisk chronionych" można wnioskować o błędnym przekonaniu organu, iż prognoza ustala jakieś zasady zagospodarowania, gdy tymczasem zawierała ona w tej części jedynie określenie, analizę i ocenę istniejącego stanu środowiska według stanu ówczesnej wiedzy. Uzupełnienie prognozy w omawianym zakresie nie wynikało też z jej wad lecz z zawodowej rzetelności nakazującej uzupełnienie tego dokumentu o wszelkie dostępne dane mogące mieć wpływ na ewentualną ocenę skutków projektowanego dokumentu.

Prezydent Miasta podzielił także stanowisko Rady Miasta K., że w trakcie prac nad projektem "Studium" nie doszło do naruszenia zasad jego sporządzania określonych w § 6 pkt 1 rozporządzenia MI. Odnosząc się do zapisów rozdziału II części II tekstu Studium wskazał, że w § 2 ust. 1 i ust. 2 wyraźnie sprecyzowano, że dopuszczalne dla danych obszarów kierunki przeznaczenia określone w § 3 oraz dla wszystkich obszarów wymienionych w § 2 ust. 1 pkt 2 mogą być ustalone dla części obszaru wydzielonego na rysunku Studium o powierzchni nie przekraczającej 50 % powierzchni tego obszaru. Zapis ten gwarantuje zatem dominujący charakter funkcji określonych jako podstawowe kierunki przeznaczenia. Dodał, że zgodnie z zapisami "Studium" określone w nim kierunki przeznaczenia nie stanowią gwarancji przeznaczenia terenu na te cele w planie miejscowym ( § 2 pkt 2.1 tekstu), ani nie mogą być interpretowane jako podstawa do wprowadzenia funkcji i form zagospodarowania naruszających zasady ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju na podstawie decyzji o warunkach zabudowy ( § 2 pkt 2.2 ). W rozdziale XIV części II Studium w § 2 zamieszczono także wytyczne ogólne do projektów planów miejscowych. W wytycznych tych ustalono, że miejscowe plany powinny ustalać przeznaczenie oraz szczegółowe zasady zagospodarowania terenów, uwzględniając zwłaszcza cele i kierunki zmian struktury przestrzennej określone w rozdziale I oraz uściślać ustalenia "Studium" zawarte w rozdziale II (...). Zachowanie zaś zgodności planu miejscowego z ustaleniami "Studium" w zakresie przeznaczenia terenów wymaga przeznaczenia co najmniej 50 % powierzchni obszaru na cele zgodne z co najmniej jednym z podstawowych kierunków przeznaczenia ( cz. II, rozdział XIV § 2 ust. 2 i ust. 4 tekstu Studium). Tym samym – w opinii Prezydenta Miasta - niesłuszne są obawy organu nadzoru, że przewidziany w "Studium" stosunkowo szeroki zakres kierunków przeznaczenia może prowadzić do powstania konfliktów funkcjonalno-przestrzennych. Wojewoda w uzasadnieniu swojego stanowiska odnoszącego się do zawartych w "Studium" ustaleń dotyczących kierunków zmian w strukturze przestrzennej nie zwrócił także uwagi, że w większości uwagi te odnosiły się do obszarów wskazanych w rozdziale XII tekstu Studium, które wymagają przekształceń i rehabilitacji. Poszerzony dla takich obszarów katalog kierunków przeznaczenia służy zatem umożliwieniu stopniowej ewolucji funkcji i form zagospodarowania terenu zgodnie z przyjętymi założeniami polityki przestrzennej oraz nie wyklucza możliwości pożądanych przekształceń funkcji istniejących na tym terenie. Organ podkreślił, ze wprowadzony w "Studium" katalog kierunków przeznaczenia wynika z kompleksowej analizy stanu uwarunkowań przestrzennych, jak i z mających miejsce procesów zmian w zagospodarowaniu tych obszarów i miał na celu właśnie stopniowe stymulowanie zmian zmierzających do poprawy ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju, przy uwzględnieniu potrzeb i możliwości rozwoju gminy.

W podsumowaniu odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta K. zwrócił uwagę na zakres władztwa planistycznego udzielonego gminom przepisami u.p.z.p., a także na domniemanie kompetencji gminy w realizacji zadań publicznych oraz zagwarantowanej przepisami Konstytucji samodzielności organów gminy w tych sprawach. Domniemanie kompetencji gminy i jej samodzielności stanowić zaś powinno systemową dyrektywę wykładni art. 9 w zw. z art. 3 u.p.z.p. Powołując się na poglądy prawne zawarte w wyrokach NSA organ ten wskazał, że nie można racjonalnie założyć, że każda czynność organu gminy podejmowana w ramach przyznanego jej władztwa planistycznego wymaga konkretnego przepisu upoważniającego. Przyjęcie takiego poglądu oznaczałoby bowiem przekreślenie istoty władztwa, u którego podstaw leży samodzielne decydowanie o przeznaczeniu i zasadach zagospodarowania określonych obszarów.

Do Sądu wpłynęło także obszerne pismo procesowe Prezydenta Miasta K. z dnia 31 stycznia 2013 r., w którym organ ten ponownie odniósł się do podstawowych zarzutów skargi. W piśmie tym uciekając się do szeregu argumentów tak natury prawnej, jak i faktycznej, organ ten odpierał zarzuty Wojewody dotyczące w szczególności: konieczności ponowienia procedury opiniowania i uzgadniania oraz ponownego wyłożenia projektu studium do publicznego wglądu, pozbawienia społeczeństwa czynnego udziału w procedurze sporządzania studium, a także przyjęcia innego dokumentu od tego, który był opiniowany i uzgodniony oraz wyłożony do publicznego wglądu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż w ocenie składu orzekającego zaskarżona uchwała Rady Miasta K. nie narusza zasad sporządzania studium, a także nie została podjęta z istotnym naruszeniem trybu jego sporządzania przewidzianego przepisami u.p.z.p. oraz rozporządzenia MI, co powodowałoby jej nieważność w całości lub części.

W myśl art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych, należy do zadań własnych gminy. Posiadanie przez gminę tzw. władztwa planistycznego oznacza, że jednostka ta może samodzielnie decydować o sposobie zagospodarowania terenu, wprowadzając określone ustalenia do planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego. Przepisy art. 3 ust. 1 oraz art. 9 - 13 u.p.z.p., a także art. 18 ust. 2 pkt. 5 u.s.g. nie pozostawiają wątpliwości, że uprawnienia wynikające z władztwa planistycznego gminy odnieść trzeba także do określenia uwarunkowań oraz kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy składających się na dokument określony przez ustawodawcę mianem studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. W dokumencie tym określa się uwarunkowania wynikające z dotychczasowego stanu zagospodarowania terenu gminy, a także uwarunkowania wynikające z pozostałych czynników wskazanych w art. 10 ust. 1 u.p.z.p. oraz wyznacza się kierunki przyszłego zagospodarowania obszaru całej gminy za pomocą ustaleń wskazanych w art. 10 ust. 2 ustawy. Studium z woli ustawodawcy nie jest aktem prawa miejscowego (art. 9 ust. 5 u.p.z.p. ), należy go jednak zaliczyć do aktów prawa wewnętrznego (aktów kierownictwa wewnętrznego), gdyż zawarte w nim ustalenia wiążą organy gminy przy sporządzaniu planów miejscowych (art. 9 ust. 4 u.p.z.p.).

Sąd podziela pogląd ukształtowany w orzecznictwie, że zawarte w studium ustalenia dotyczące kierunków, w jakim ma zmierzać przyszłe zagospodarowanie poszczególnych terenów gminy mogą, co do zasady, ingerować w prawa i obowiązki obywatelskie, w tym uprawnienia wynikające z prawa własności nieruchomości, z którym łączy się możliwość nieskrępowanego z niej korzystania oraz prawo żądania ochrony przed takim wykorzystaniem nieruchomości sąsiednich, które narusza możliwość korzystania z własnej nieruchomości ( por. m.in. wyroki WSA w Warszawie, z dnia 2 listopada 2006 r., sygn. akt IV SA/Wa 1322/06, WSA w Opolu z dnia 23 lipca 2009 r. sygn. akt II SA/Op 66/09, czy cytowany szeroko w skardze wyrok NSA z dnia 15 grudnia 2009 r. , sygn. akt II OSK 1629/09 - wszystkie dostępne na s. https://cbois.nsa.gov.pl). Podkreślenia jednak wymaga, że zredagowane w sposób prawidłowy przepisy studium nie powinny w sposób bezpośredni naruszać sfery interesów prawnych obywateli. Nie można bowiem tracić z pola widzenia, że jest to akt odmienny od miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, bowiem jest on skonstruowany na znacznie wyższym poziomie ogólności oraz tworzony na podstawie innej procedury. Zestawienie treści art. 10 i art. 15 u.p.z.p. wskazuje wyraźnie na różne zakresy przedmiotowe regulacji zawartych w studium oraz w planie miejscowym. Za wyrokiem WSA w Gliwicach z dnia 28 grudnia 2006r., sygn. akt II SA/Gl 143/06, wskazać też należy, że samo zestawienie obu tych przepisów w sposób przejrzysty obrazuje różnicę między kierunkami zagospodarowania przestrzennego gminy, które winno określać studium, a ustaleniami planu miejscowego.

Podstawowy zarzut skargi wniesionej przez organ nadzoru dotyczył naruszenia uchwałą Rady Miasta K. z dnia [...] r. w sprawie uchwalenia "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta K." – II edycja przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z zaniechaniem powtórzenia procedury wyłożenia projektu studium do publicznego wglądu oraz braku powtórzenia procedury opiniowania i uzgadniania mimo wprowadzenia do niego licznych zmian. W ocenie organu nadzoru brak ponowienia tych czynności spowodował, że doszło do uchwalenia przedmiotowego "Studium" z istotnym naruszeniem trybu jego sporządzania. Zgodnie zaś z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Aby jednak można było mówić o istotnym naruszeniu trybu sporządzania studium, o jakim jest mowa w powołanym przepisie konieczne jest uprzednie ustalenie, czy istotnie w sprawie doszło do naruszenia trybu sporządzania studium.

Przystępując do rozważań dotyczących potrzeby ponowienia procedury opiniowania i uzgadniania projektu studium, a także ponownego wyłożenia go do publicznego wglądu wskazać należy w pierwszym rzędzie, że stosownie do art. 9 ust. 3 u.p.z.p. studium sporządza się dla obszaru w granicach administracyjnych całej gminy. W przypadku terenu dużych gmin miejskich (K. w dacie sporządzania projektu Studium liczyło ponad 312 tys. mieszkańców) projekt studium stanowi bardzo obszerny dokument, liczący sobie nierzadko kilkaset stron. Bez większego trudu wyobrazić sobie można zatem sytuację, że w wyniku ponawianych wyłożeń projektu studium do publicznego wglądu nie będzie malała liczba kierowanych pod jego adresem wniosków dotyczących zmiany zawartych w nim ustaleń. W konsekwencji może to uniemożliwić uchwalenie tego aktu w rozsądnych terminach. Ustawodawca mając prawdopodobnie na uwadze tę okoliczność, a także to, że brak studium może sparaliżować działalność planistyczną gminy, nie wypowiedział się w przedmiocie konieczności powtórzenia czynności związanych z przygotowaniem projektu studium w razie wprowadzenia do niego zmian. Zajął ona zatem wyraźnie odmienne stanowisko niż to ma miejsce w przypadku prac poprzedzających uchwalenie planu miejscowego. W przypadku prac nad projektem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kwestie związane z koniecznością ponowienia czynności planistycznych ustawodawca uregulował bowiem wprost w dwóch przepisach, a to art. 17 pkt 13 oraz w art. 19 ust. 1 u.p.z.p. Zwrócić należy przy tym uwagę, że w obu tych przepisach nie ma mowy o konieczności automatycznego powtarzania czynności planistycznych w przypadku wprowadzenia zmian do projektu planu miejscowego. W pierwszym z tych przepisów jest bowiem mowa o ponowieniu i to tylko w niezbędnym zakresie uzgodnień projektu planu po wprowadzeniu do niego zmian w wyniku uwzględnienia uwag zgłoszonych po jego wyłożeniu do publicznego wglądu. Natomiast przepis art. 19 ust. 1 u.p.z.p. nakazuje ponowienie w niezbędnym zakresie czynności wskazanych w art. 17 (a zatem nie tylko powtórzenia uzgodnień, ale także ponownego zebrania opinii oraz wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu). Zauważyć jednakowoż należy, że przesłanką zastosowania tego przepisu jest stwierdzenie przez radę gminy konieczności dokonania zmian w przedstawionym do uchwalenie projekcie planu miejscowego, w tym także w wyniku uwzględnienia uwag do projektu planu. Regulacji takiej nie przewidziano w stosunku do procedury planistycznej poprzedzającej uchwalenie studium gminnego.

Nie można nie dostrzegać, ze przewidziana przepisami art. 9 – art. 13 u.p.z.p. procedura uchwalania studium jest wysoce sformalizowana, przepisy te wyznaczają bowiem zakres i kolejność czynności proceduralnych podejmowanych przez organ stanowiący, jak i wykonawczy gminy, które są wymagane przy sporządzaniu studium. WSA w Krakowie w wyroku z dnia 20 grudnia 2010 r. , sygn. akt II SA/Kr 934/10, zauważył, że "ustawodawca - w przeciwieństwie do procedury poprzedzającej uchwalenie planu miejscowego - nie wprowadził jednak obowiązku ponawiania czynności planistycznych w przypadku stwierdzenia przez radę gminy konieczności dokonania zmian w przedstawionym do uchwalenia projekcie studium, w tym także w wyniku uwzględnienia uwag do projektu studium. Ze względu na wewnętrzny charakter studium wystarczającą gwarancją zapewnienia w procedurze planistycznej czynnika społecznego jest umożliwienie składania wniosków i uwag do projektu studium oraz udział w dyskusji publicznej bez konieczności ponawiania czynności planistycznych".

W świetle przedstawionej argumentacji jako zasadę traktować trzeba brak potrzeby powtórzenia procedury zmierzającej do uchwalenia studium. Nie można jednak wykluczyć potrzeby ponowienia czynności planistycznych w niektórych sytuacjach. W ocenie Sądu z uwagi na omówioną treść przepisów u.p.z.p. zarzut istotnego naruszenia trybu sporządzania studium postawiony w związku z zaniechaniem ponowienia czynności planistycznych wymaga jednak wykazania, że zmiany wprowadzone do studium w sposób oczywisty zmieniły treść uzgodnionego i zaopiniowanego, a następnie wyłożonego do publicznego wglądu jego projektu. Skład orzekający podziela także stanowisko wskazujące na potrzebę powtórzenia zarówno procedury opiniowania i uzgadniania, jak i powtórnego wyłożenia projektu studium do publicznego wglądu w stanach faktycznych, jakie miały miejsce w sprawach, w których zapadły powołane w skardze wyroki WSA w Poznaniu z dnia 27 kwietnia 2009 r., sygn. akt II SA/Po 1061/08 i NSA z dnia 15 grudnia 2009 r. , sygn. akt II OSK 1629/09. Zauważyć jednak trzeba, że w obu tych sprawach doszło do przedłożenia radom gmin do uchwalenia zupełnie różnych (w całości bądź części) dokumentów od tych, które stanowiły przedmiot opiniowania i uzgodnień oraz które były wyłożone do publicznego wglądu. Podkreślenia też wymaga, że w sprawie rozpatrywanej przez WSA w Opolu, a następnie przez NSA skarga nie została wniesiona przez organ nadzoru w trybie art. 93 ust. 1 u.s.g. lecz przez osoby fizyczne na podstawie art. 101 u.s.g. Uwzględnienie tej ostatnio wskazanej skargi przez stwierdzenie niezgodności z prawem zaskarżonej uchwały dowodzi zatem bez wątpienia, że zarówno WSA w Opolu, a następnie NSA stwierdziły, iż zmiany wprowadzone do projektu studium po jego zaopiniowaniu i uzgodnieniu oraz po wyłożeniu do publicznego wglądu naruszyły indywidualny interes prawny skarżących. Interes ten miał też bez wątpienia charakter aktualny, konkretny i sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znalazło w sposób oczywisty potwierdzenie w okolicznościach faktycznych sprawy oraz wynikało z określonych przepisów prawa materialnego.

W przekonaniu Sądu konieczność powtórzenia czynności opiniowania i uzgadniania projektu studium oraz ponowienia jego wyłożenia do publicznego wglądu winna być zatem uzależniona przede wszystkim od uzyskania pozytywnej odpowiedzi na pytanie czy zmiany wprowadzonych do projektu studium na skutek uwzględnienia wniosków złożonych po jego wyłożeniu do publicznego wglądu doprowadziły do bezpośredniej ingerencji w sferę interesów prawnych obywateli. Na żadne tego rodzaju naruszenia indywidualnych interesów prawnych organ nadzoru nie wskazał jednak w uzasadnieniu skargi, ani w toku rozprawy przed Sądem. W miejsce tego Wojewoda [...] podjął próbę wykazania, że z dwóch powodów mogło dojść do potencjalnej możliwości naruszenia interesów prawnych osób fizycznych i osób prawnych poprzez zmiany wprowadzone do projektu "Studium". Pierwszym z tych powodów była duża liczba tych zmian, a drugim ich charakter. Organ nadzoru nie zanalizował jednak nawet pobieżnie jaki wpływ na sferę interesów prawnych obywateli wywarły omówione przez niego w przykłady zmian wprowadzonych przez Prezydenta Miasta K. do wyłożonego projektu "Studium". Dodać należy, że Wojewoda nie odniósł się też w żaden sposób do uzasadnienia wprowadzonych zmian zamieszczonego w dokumentacji planistycznej i treści samego "Studium" i przez to uniemożliwił organom gminy K. odniesienie się merytoryczne do tej kwestii. W ocenie Sądu uwzględnienie zaś wniosków i uwag wniesionych do projektu "Studium" zostało uzasadnione w sposób prawidłowy i w zgodzie z wymogami przewidzianymi § 4 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia MI.

NSA wypowiadając się w powołanym wyroku z dnia 15 grudnia 2009 r., II OSK 1629/09, na temat zmian wprowadzanych do projektu studium po jego wyłożeniu do publicznego wglądu podkreślił, że ponowienia procedury wymagają takie zmiany ogólne, które powodują konflikt "interesów różnych grup właścicieli działek położonych na obszarze objętym zmianami". Powołując się w uzasadnieniu skargi kilkakrotnie na ten wyrok organ nadzoru nie wykazał jednak czy zmiany wprowadzone do projektu "Studium" po jego wyłożeniu do publicznego wglądu mogły spowodować konflikt interesów różnych grup właścicieli nieruchomości położonych w obszarach, których zmiany te dotyczyły. Brak zamieszczenia w uzasadnieniu skargi chociażby dostatecznych ustaleń dotyczących tej kwestii nie pozwala Sądowi na podważenie stanowiska zarówno Rady Miasta K., jak i Prezydenta Miasta K. zgodnie twierdzących, że żadna ze zmian wprowadzonych do projektu "Studium" po jego wyłożeniu do publicznego wglądu nie naruszyła interesów prawnych czy uprawnień osób trzecich. Argumentów przemawiających za podważeniem tego stanowiska nie dostarczyła także przeprowadzona z Wojewodę analiza zmian wprowadzonych do II części projektu "Studium", które dotyczyły kierunków przeznaczenia oraz dopuszczalnego zakresu i ograniczenia zmian w zagospodarowaniu terenów gminy. Nic też nie wskazuje aby zmiany te mogły generować konflikt różnych grup interesów.

W szczególności konfliktu takiego nie mogły wywołać wprowadzone do "Studium "zmiany dotyczące lokalizacji wielkopowierzchniowych obiektów handlowych o pow. sprzedaży pow. 2000 m². Stosownie bowiem do przepisów art. 15 ust. 3 pkt 4 i art. 10 ust. 2 pkt 8 w zw. z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. lokalizacja takich obiektów handlowych jest możliwa dopiero wówczas, gdy tereny pod ich budowę wyznaczone zostaną w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (vide: wyroki NSA z dnia 8 sierpnia 2006 r., II OSK 698/06; z dnia 12 grudnia 2007 r., II OSK 1699/06; z dnia 11 marca 2008 r., II OSK 87/07, z 13 października 2009 r., II OSK 1558/08; z dnia 26 października 2011r., II OSK 1531/10).

Zauważyć też należy, że Wojewoda nie dość dokładnie zapoznał się z ustaleniami zawartymi w rozdziale II części II "Studium", a w szczególności z zapisami zamieszczonymi w § 3 tego rozdziału. Wskazał bowiem, że w obszarze oznaczonym w "Studium" symbolem Um1 (w skardze określono go jako UM1) wyznaczono obszar rozmieszczenia obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży pow. 2000 m², tymczasem zgodnie z § 3 ust. 1 lit. c rozdziału II cz. II tekstu "Studium". w obszarze tym w ramach podstawowego kierunku przeznaczenia terenów wskazane zostały m.in. usługi handlu detalicznego o powierzchni sprzedaży do 2000 m² . Dopiero zaś w ust. 2 lit a tego paragrafu jako dopuszczalny kierunek przeznaczenia terenów wskazano obiekty handlowe o powierzchni sprzedaży pow. 2000 m² , dodając, że przeznaczenie to jest możliwe na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i dotyczy wyłącznie wskazanych w załączniku mapowym obszarów rozmieszczenia obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży pow. 2000 m². Tego rodzaju ustalenie "Studium" nie przesądza zatem o możliwości realizacji na przedmiotowym terenie wielkopowierzchniowych obiektów handlowych o pow. sprzedaży pow. 2000 m².

Niezrozumiała jest także wskazywana przez Wojewodę możliwość generowania konfliktu interesów rożnych grup właścicieli poprzez modyfikację ustaleń dotyczących rozmieszczenia obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży pow. 2000 m² polegającą na zmianie przeznaczenia obszaru U2 na UC (winno być Uc), czy dopuszczenie realizacji takich obiektów w obszarze U2. Zgodnie bowiem z § 3 ust. 10 pkt 1 lit d rozdziału II części II tekstu "Studium" jednym z podstawowych kierunków przeznaczenia terenów obszaru zabudowy usługowej oznaczonych symbolem U (obejmującym tereny U1, U2 i U3) stanowią obiekty handlu detalicznego o powierzchni sprzedaży pow. 2000 m². Tereny Uc stanowią zaś obszary wielkopowierzchniowych centrów handlowo-usługowych (§ 3 ust. 2 pkt 1 lit. a), a zatem posiadają takie samo przeznaczenie terenu. Podobnie nie sposób doszukiwać się źródła generowania konfliktów w dopuszczeniu powiększenia powierzchni sprzedaży istniejącego już od kilku lat C.H. "A".

W ocenie Sądu źródłem konfliktów społecznych nie mogła być także rezygnacja z projektowanej w przyszłości rozbudowy istniejących i budowy nowych dróg. Zauważyć tutaj trzeba, że w § 2 ust. 1 pkt 2 lit a rozdziału II części II tekstu "Studium" wskazano, że w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego dopuszcza się przeznaczenie terenów pod drogi publiczne lokalne i dojazdowe we wszystkich obszarach wymienionych w § 3 tego rozdziału "Studium". Na marginesie tych rozważań przyjdzie też wskazać, że stosownie do art. 11i ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych ( j.t. Dz. U. z 2008 r. Nr193, poz. 1194 ze zm.) w sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nie stosuje się przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a zatem w aktualnym stanie prawnym nie ma żadnych przeszkód prawnych do realizacji dróg publicznych wszystkich kategorii na terenach, które nie były przeznaczone na ten cel w planie miejscowym, a co zatem idzie także w poprzedzającym go studium. Ustawa ta aczkolwiek mająca charakter epizodyczny ma jednak obowiązywać do końca 2020 r. i nie jest wykluczona możliwość przedłużenia jej obowiązywania na kolejne lata.

W ocenie składu orzekającego źródłem konfliktu interesów właścicieli nieruchomości nie mogły stanowić wreszcie zmiany zapisów odnoszących się do obszarów usługowo-produkcyjnych, zabudowy usługowej, zabudowy usługowo-mieszkaniowej, czy mieszkaniowo-usługowej. W szczegółowych zapisach "Studium" przewidziany bowiem został dla tych obszarów, jak wskazał sam organ nadzoru, bardzo szeroki zakres podstawowych kierunków przeznaczenia terenów oraz ich dopuszczalnego przeznaczenia. Ponadto jak wskazano w § 2 ust. 2 pkt 1 rozdz. II części II "Studium" określone w tym dokumencie kierunki przeznaczenia terenu nie stanowią gwarancji przeznaczenia go na te cele w planie miejscowym.

Podzielić należy także w całej rozciągłości stanowisko organów gminy K., że kwestionowane przez Wojewodę "Studium" zostało uchwalone w zgodzie z zasadami jego sporządzania określonymi w art. 10 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. oraz w § 6 pkt 1 rozporządzenia MI. Zapisy zawarte w rozdziale II części II tekstu "Studium", a zwłaszcza w cytowanych już § 2 i § 3 tego rozdziału nie dają podstaw do zgłaszanych przez organ nadzoru wątpliwości, że determinują one w sposób niedozwolony treść postanowień przyszłego planu miejscowego. W tym względzie skład Sądu podziela stanowisko prezentowane w orzecznictwie, że studium ma być z założenia aktem elastycznym, który stwarzając nieprzekraczalne ramy dla swobody planowania miejscowego, pozwala na maksymalne uwzględnienia warunków i potrzeb lokalnych przy tworzeniu regulacji planów miejscowych ( por. wyrok NSA z dnia 19 marca 2008 r., sygn. akt II OSK 751/070). Analiza zapisów "Studium" dowodzi, że w dokumencie tym zachowana została konieczna różnica między ustaleniami studium a planem miejscowym.

Niezrozumiały dla Sądu był także zarzut dotyczący odejścia gminnego planisty od własnego stanowiska, zgodnie z którym "ustalenia studium określają kierunki przeznaczenia terenów o podobnym charakterze funkcjonalnym w skali całego miasta" . W ocenie Wojewody do sytuacji takiej doszło przez posłużenie się bardzo rozbudowanymi katalogami podstawowych kierunków przeznaczenia poszczególnych terenów, a ponadto równie obszernymi katalogami dopuszczalnych kierunków przeznaczenia terenów. Zasadność tego zarzutu budzi uzasadnione wątpliwości bowiem pod pojęciem podobnego charakteru funkcjonalnego kierunków przeznaczenia poszczególnych obszarów gminy można rozumieć różne treści. Organy gminy w ramach przysługującego im władztwa planistycznego są zaś uprawnione do określenia desygnatów tego pojęcia przez wskazanie podstawowych i dopuszczalnych przeznaczeń poszczególnych obszarów, które w ich przekonaniu mają pełnić podobne funkcje. Omawianego zarzutu nie można rozpatrywać także w oderwaniu od aprobowanego przez Sąd, a wcześniej przedstawionego stanowiska organu nadzoru, zgodnie z którym nie powinno mieć miejsca nadmierne zdeterminowanie postanowień planu miejscowego ustaleniami studium. Szerokie określenie kierunków przeznaczeń poszczególnych terenów gminy, jakie ma miejsce w kontrolowanym "Studium" zostawia bowiem dużą swobodę gminnemu planiście w ustaleniu przeznaczenia poszczególnych terenów w planie miejscowym. Dodać także należy, że z dniem 21 października 2010 r. ustawą z dnia 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 130, poz. 871) zmieniony został przepis art. 20 ust. 1 u.p.z.p. Zgodnie z aktualnym brzmieniem tego przepisu rada gminy przed uchwaleniem planu miejscowego nie stwierdza już jego zgodności z ustaleniami studium lecz winna stwierdzić, że plan nie narusza ustaleń studium.

W podsumowaniu tej części rozważań wskazać trzeba, że Wojewoda mimo podjętej próby nie wykazał także naruszenia przez organy gminy K. zasad sporządzania studium. Także wprowadzone przez Prezydenta Miasta K. zmiany do projektu "Studium" mimo swojej szczegółowości nie wkroczyły w sferę zastrzeżoną dla miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz nie naruszyły interesów prawnych mieszkańców K. czy działających na terenie tego miasta podmiotów gospodarczych.

Zaaprobować wreszcie trzeba także jako oczywiste stanowisko gminy, że strategicznej ocenie oddziaływania na środowisko, o jakiej jest mowa w przepisach ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie , udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko ( Dz. U. Nr 199, poz. 1227 ze zm – dalej u.u.i.ś. ) podlega projekt studium, a nie prognoza oddziaływania na środowisko dołączona do tego projektu. Tym samym okoliczność, że po zaopiniowaniu i uzgodnieniu projektu studium z organami wskazanymi w art. 57 ust. 1 i art. 58 ust. 1 tej ustawy sporządzona została nowa prognoza oddziaływania na środowisko nie mogła pociągać za sobą konieczności ponowienia procedury opiniowania i uzgodnień z tymi organami. Dodać należy, że w nowej prognozie przedstawiono i uzasadniono szczegółowo zakres wprowadzonych zmian oraz, że podstawowa zmiana tej prognozy wynikała z uwzględnienia w niej nieznanych wcześniej Prezydentowi Miasta K. wyników inwentaryzacji siedlisk gatunków i siedlisk przyrodniczych na terenach lasów państwowych. W uzupełnieniu wskazać trzeba także, że stosownie do art. 55 ust. 3 u.u.i.ś. zasady wnoszenia uwag i wniosków oraz opiniowania projektów miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin określają przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Tym samym ponowienie procedury opiniowania i uzgadniania projektu studium w ramach strategicznej oceny oddziaływania na środowisko projektu studium winno mieć miejsce jedynie w przypadkach wyżej opisanych. Wreszcie wskazać trzeba, że zgodnie z art. 55 ust. 4 u.u.i.ś. organ opracowujący projekt dokumentu przekazuje przyjęty dokument wraz z podsumowaniem właściwym organom , o których mowa w art. 57 i art. 58 .

Bezzasadny jest postawiony w związku z tym też zarzut naruszenia § 3 ust. 1 rozporządzenia MI nakazującego, aby dane zawarte w materiałach planistycznych sporządzonych na potrzeby projektu studium były aktualne na dzień przekazania projektu do opiniowania i uzgodnienia. Analiza dokumentacji planistycznej nie wskazuje bowiem aby przekazane w sierpniu 2009 r. przez Prezydenta Miasta K. do opiniowania i uzgodnienia dokumenty planistyczne nie były aktualne na dzień ich przekazania innym organom. W każdym zaś razie organ nadzoru nie przedstawił żadnych dowodów wskazujących, że było inaczej, a w szczególności, iż przekazany pismem z dnia 31 sierpnia 2009 r. przez Prezydenta K. projekt studium wraz z prognozą oddziaływania na środowisko nie był aktualny w dacie przekazania go Regionalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska w K. czy Państwowemu Wojewódzkiemu Inspektorowi Sanitarnemu w K..

W sprawie nie miało miejsca także do naruszenia właściwości organów w związku z zaopiniowaniem projektu "Studium" przez Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K., a nie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w K. z uwagi na zmianę właściwości tych organów wynikłą z wejścia w życie ustawy z dnia 21 maja 2010 r. o zmianie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 119, poz. 804). Do zmiany właściwości organów opiniujących i uzgadniających studium w sprawach strategicznych ocen oddziaływania na środowisko doszło bowiem dopiero z dniem 20 lipca 2010 r., a zatem już po zaopiniowaniu i uzgodnieniu projektu "Studium" przez Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. .

Skład Sądu nie podziela wreszcie poglądu organu nadzoru, że na konieczność ponowienia procedury opiniowania i uzgadniania projektu studium oraz ponowienia jego wyłożenia do publicznego wglądu wskazuje też pośrednio przepis § 9 pkt 15 rozporządzenia MI. Przepis ten nakazuje bowiem dołączenie do dokumentacji planistycznej dowodów potwierdzających czynności ponawiane w związku z uwzględnieniem uwag zgłoszonych do wyłożonego do publicznego wglądu projektu studium. Tym samym znajdzie on zastosowanie wyłącznie w sytuacji, gdy w wyniku uwzględnienia uwag zgłoszonych do projektu dojdzie do jego istotnej zmiany, która wymagałaby ponowienie niektórych etapów uchwalania studium. Za cytowanym już wyrokiem WSA w Krakowie z dnia 20 grudnia 2010 r., II SA/Kr przyjdzie także powtórzyć, że " z § 9 pkt 15 rozporządzenia nie może wynikać i nie wynika obowiązek powtarzania czynności proceduralnych określonych w art. 11 ustawy w razie zmiany projektu studium w wyniku uwzględnienia uwag, a jedynie sposób dokumentowania czynności, gdy organ planistyczny zdecyduje się na ponowienie czynności proceduralnych".

Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał, że skarga wniesiona przez organ nadzoru pozbawiona była podstaw pozwalających na stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały i działając w oparciu o art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 270) skargę oddalił.

: