Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1749/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-10-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: § 36 ust. 2 pkt. 2
journal: Dz.U. 2004 nr 207 poz 2109
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego
article: art. 73 ust. 1, 4, 5
journal: Dz.U. 1998 nr 133 poz 872
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Joanna Banasiewicz (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Pocztarek sędzia del. NSA Teresa Rutkowska Protokolant Agnieszka Gugała – Szczerbicka po rozpoznaniu w dniu 15 października 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Miasta B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 25 sierpnia 2009 r. sygn. akt II SA/Bd 483/09 w sprawie ze skargi Gminy Miasta B. na decyzję Wojewody K. z dnia [...]kwietnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za grunt przejęty pod drogę 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Gminy Miasta B. na rzecz Wojewody K. kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 25 sierpnia 2009 r., sygn. akt II SA/Bd 483/09, oddalił skargę Gminy Miasta B. na decyzję Wojewody K. z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...]w przedmiocie odszkodowania za grunt przejęty pod drogę.

Powyższe rozstrzygnięcie Sąd ten poprzedził następującymi ustaleniami faktycznymi i oceną prawną:

Wojewoda K. decyzją z dnia [...] listopada 2007 r. stwierdził nabycie przez Gminę B. z dniem 1 stycznia 1999 r. z mocy prawa własności części nieruchomości położonej w B. przy ul. [...], stanowiącej działkę oznaczoną w projekcie podziału nr [...]o powierzchni 0,0018 ha, zajętej w dniu 31 grudnia 1998 r. pod drogę publiczną, zaliczoną od 1 stycznia 1999 r. do kategorii dróg gminnych.

Wojewoda K. decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r., po rozpatrzeniu odwołania Prezydenta Miasta B., utrzymał w mocy decyzję Starosty N. z dnia [...] stycznia 2009 r. orzekającą o ustaleniu odszkodowania na rzecz B. E. S. z tytułu nabycia przez Gminę B. z dniem 1 stycznia 1999 r. z mocy prawa, własności wskazanej wyżej nieruchomości położonej w B. przy ul. [...]. Podstawę do ustalenia wysokości odszkodowania stanowiła wartość nieruchomości według stanu z dnia 29 października 1998 r., ustalona przez rzeczoznawcę majątkowego M. B. w operacie szacunkowym z dnia 27 października 2008 r. Zapłata odszkodowania nastąpić ma przez Gminę B. jednorazowo w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o odszkodowaniu stanie się ostateczna.

W ocenie Wojewody zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Przyjęty jako dowód w sprawie operat szacunkowy uwzględnia cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stopień wyposażenia w infrastrukturę techniczną, stan zagospodarowania oraz dostępne dane o cechach nieruchomości podobnych. Wojewoda uznał, że wybór podejścia i metody wyceny został przez rzeczoznawcę wystarczająco uzasadniony. Opinia jest konsekwentna w przyjęciu metodologii ustalania wysokości odszkodowania szacowanych nieruchomości.

W opinii Wojewody przedstawiona opinia rzeczoznawcy majątkowego spełnia wszystkie wymogi określone przepisami ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami i rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109), a starosta N. dokonał prawidłowej oceny operatu szacunkowego.

Skargę na powyższą decyzję złożyło Miasto B., zarzucając naruszenie prawa materialnego, a w szczególności art. 134, art. 151 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2602 ze zm.) i § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego poprzez jego niezastosowanie oraz naruszenie przepisów prawa procesowego, a w szczególności art. 7, art. 8, art. 77 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania karnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.).

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że organ odwoławczy nie odniósł się do przedłożonego materiału dowodowego, nie podjął też próby wyjaśnienia spornej kwestii dotyczącej istnienia rynku nieruchomości "drogowych". Posługując się wyjaśnieniami rzeczoznawcy bezkrytycznie przyjął, że "transakcje" pod drogi nie spełniają kryteriów definicji wartości rynkowej. Tymczasem w 2007 r. Miasto B. zawarło 28 umów dotyczących nieruchomości zajętych pod istniejące drogi publiczne, w 2008 r. – 27 umów, a w 2009 r. zawarło już 17 takich transakcji, nabywcami nieruchomości drogowych są także osoby fizyczne.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda K. wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej P.p.s.a. wskazał, że w pełni należy zgodzić się z poglądem, że transakcji dotyczących nieruchomości przeznaczonych pod drogi publiczne nie można z reguły postrzegać jako transakcji rynkowych (grunty te stanowią faktycznie res extra commercium), a kwota uzyskana przez osoby wywłaszczone z prawa własności w większości wypadków nie będzie miała charakteru "ceny", a jedynie odszkodowania.

Sąd podał, że art. 151 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 ze zm.) stanowi, że wartość rynkową nieruchomości stanowi najbardziej prawdopodobna jej cena, możliwa do uzyskania na rynku, określona z uwzględnieniem cen transakcyjnych przy przyjęciu następujących założeń:

1) strony umowy były od siebie niezależne, nie działały w sytuacji przymusowej oraz miały stosowny zamiar zawarcia umowy;

2) upłynął czas niezbędny do wyeksponowania nieruchomości na rynku i do wynegocjowania warunków umowy.

Sąd zauważył, że trudno mówić w zaistniałej w sprawie sytuacji o wolnym rynku. W tego rodzaju sprawach, o ile właściciele nie przyjmą proponowanego odszkodowania, to pozostaje im złożenie wniosku o wypłatę odszkodowania, które będzie "ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości" (art. 73 ust. 4 ustawy z 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną). Wojewoda trafnie zwrócił uwagę, że możliwości prowadzenia negocjacji w sytuacji, gdy przejście własności już nastąpiło, są dość ograniczone i uzależnione od dobrej woli organu ustalającego takie odszkodowanie. Pozycja stron negocjacji nie jest równorzędna, trudno w tej sytuacji mówić o wolnym rynku. Nie ma żadnego swobodnego rynku obrotu drogami, a proponowane w skardze uwzględnienie wysokości dotychczasowych odszkodowań nie spełnia kryteriów dobrowolności umów. Strona nie może wycofać się z umowy, staje przed faktem dokonanym, na który nie ma żadnego wpływu, pozycja organu jest dominująca. Nie można mówić o rynku nieruchomości drogowych, a raczej o rynku odszkodowań.

Zdaniem Sądu nie można mówić o cenie transakcyjnej, ponieważ nie ma dobrowolnych transakcji w rozumieniu art. 151 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Transakcje zajęte pod drogi publiczne są ograniczone tylko do dwóch podmiotów, co wynika z art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. Nr 19, poz. 115 ze zm.) który mówi, że drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa, a drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy. Ponadto z art. 2a ww. ustawy wynika zakaz przenoszenia dróg publicznych na rzecz podmiotów innych niż wymienione w tym przepisie. Z woli ustawodawcy drogi publiczne zostały zaliczone do kategorii o ograniczonym obrocie. Ustawodawca najpierw spowodował przejęcie nieruchomości z mocy prawa a następnie ustalił warunki wypłaty odszkodowania. W tej sytuacji nie można mówić o żadnym "wolnym rynku".

Gminy (lub Skarb Państwa) nie wypłacały odszkodowań, a Wojewoda zwlekał z wydaniem deklaratoryjnych decyzji o przejęciu dróg na własność gminy lub Skarbu Państwa. Sytuacja taka budziła uzasadnione wątpliwości co do zgodności przyjętych rozwiązań z Konstytucją. W kwestiach tych wypowiadał się Trybunał Konstytucyjny, m.in. w wyroku z dnia 14 marca 2000 r. sygn. P 5/99 uznał, że art. 73 ust. 1 i 5 ustawy z 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) jest zgodny z art. 21 ust. 1 Konstytucji RP oraz z art. 1 protokołu Nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności.

Sąd pierwszej instancji podał, że ustawa o gospodarce nieruchomościami w art. 152 wskazuje na możliwe sposoby określenia wartości nieruchomości, stanowiące podejścia do ich wyceny. Wyceny nieruchomości dokonuje się przy zastosowaniu podejść: porównawczego, dochodowego lub kosztowego, albo mieszanego, zawierającego elementy podejść poprzednich. Z woli ustawodawcy (przepis art. 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami) wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, a nie organ administracji. Przepis wskazuje, że uwzględnia się w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan jej zagospodarowania oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Wielość czynników jakie należy brać pod uwagę wskazuje, że każda wycena nieruchomości ma podwójnie indywidualny charakter. Należy brać pod uwagę wskazane cechy, ale także wartość nieruchomości według stanu z dnia wejścia w życie ustawy z 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.

Rzeczoznawca majątkowy określiła wartość rynkową nieruchomości, a organ administracji publicznej przyjmując tą wartość jako podstawę ustalenia odszkodowania nie dopuścił się obrazy art. 130 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W ocenie Sądu ustalona wartość odszkodowania odzwierciedla wartość rynkową nieruchomości, albowiem uwzględnia cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, jej przeznaczenie, stopień wyposażenia i zagospodarowania, a także zawiera właściwe podejście i metodę wyceny. Orzeczone odszkodowanie spełnia konstytucyjny wymóg "słusznego" odszkodowania. Sąd zauważył, że skarżący powołuje się na umowy dotyczące nieruchomości, zajętych na drogi publiczne jednakże nie podaje dokładnych ustaleń związanych z okolicznościami zawarcia tych umów, co uniemożliwia ocenę.

Powtarzając pogląd, że transakcji dotyczących nieruchomości przeznaczonych pod drogi publiczne nie można z reguły postrzegać jako transakcji rynkowych. Sąd przytoczył fragment uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 lipca 2004 r. sygn. SK 11/02 wskazującego na ograniczenie ekwiwalentności świadczenia odszkodowawczego z art. 73 ust. 4 przepisów wprowadzających – "Prowadzi do tego zarówno odsunięcie w czasie możliwości złożenia wniosku o wypłatę odszkodowania, ograniczenie czasu dochodzenia roszczenia, jak też brak określenia terminu zapłaty odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość oraz wyłączenie z zakresu czasowego waloryzacji okresu między dniem utraty własności a dniem ustalenia wysokości odszkodowania".

W ocenie Sądu prawidłowe jest zastosowanie § 36 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109), który wskazuje sposób ustalenia wartości gruntów, w przypadku braku cen transakcyjnych. Ustawodawca nie precyzuje pojęcia "gruntów przyległych", w związku z powyższym mają tutaj zastosowanie ogólne reguły znaczeniowe języka polskiego. Nie stanowi naruszenia metodologii porównawczej odniesienie się przez rzeczoznawcę do nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową. Świadczy to o jednakowym traktowaniu wartości gruntów zajętych pod drogi publiczne i wartości działek gruntu wydzielonych pod nowe drogi publiczne. Działka przeznaczona pod drogę została wydzielona z działki budowlanej (oznaczenie w dziale I księgi wieczystej). Tym samym należy uznać, że trafnie odniesiono się do działki budowlanej, która w tej sytuacji jest działką przyległą.

Sąd nie podzielił również poglądu, że rzeczoznawca majątkowy przeszedł "automatycznie" do metod wyceny z ust. 2 § 36 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r., bez próby skorzystania z metody określonej w ust. 1 § 36 i powołał się w tym względzie na pismo rzeczoznawcy z dnia 18 lutego 2009 r. Sąd podzielił argumentację rzeczoznawcy majątkowego, że odnotowane transakcje nie mogą stanowić bazy porównawczej dla nieruchomości wycenionej i nie mogą być wykorzystane do wyceny. Zakupione przez Gminę nieruchomości pod drogi nie zostały wykorzystane do wyceny podejściem porównawczym z uwagi na ich wyjątkowość, ograniczoną reprezentatywność rynku i nie spełnienie zasadniczych warunków porównywalności z działką wycenioną w zakresie: lokalizacji, stanu prawnego, zagospodarowania i sposobu użytkowania, wyposażenia w urządzenia infrastruktury i ceny. Tym samym nie można utworzyć zbioru nieruchomości podobnych, co jest istotą podejścia porównawczego. W świetle tych ustaleń nie są zdaniem Sądu pierwszej instancji zasadne zarzuty naruszenia art. 7, 77 § 1 80 K.p.a. Skarżący nie uzasadnił w jaki konkretnie sposób przyjęcie jego koncepcji wyceny będzie miało wpływ na rozstrzygnięcie. Nie wskazał także na konkretne umowy, z których wynikałaby inna wartość gruntów zajętych pod drogi i które by podważały ocenę rzeczoznawcy. Skarżący nie wskazał też na konieczność powołania innego rzeczoznawcy.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 25 sierpnia 2009 r. skargę kasacyjną wniosła Gmina B., zaskarżając w całości powyższy wyrok i zarzucając naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i zastosowanie: art. 73 ust. 1, 4 i 5 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), art. 151 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), § 36 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.).

Z uwagi na powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uchylenie decyzji Wojewody K. z dnia [...] kwietnia 2009 r. i poprzedzającej ją decyzji Starosty N. z dnia 22 stycznia 2009 r. oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według obowiązujących norm.

W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że rzeczoznawca przyjęła w tezie błędne założenie twierdząc, iż rynek nie odnotował sprzedaży gruntów zajętych pod drogi publiczne, które z mocy prawa przeszły na własność jednostki samorządu terytorialnego, w takich przypadkach nie ma podstaw do zawierania jakichkolwiek transakcji. Dalej, rzeczoznawca poprawnie wywodzi, iż istotą takiego przeniesienia własności jest brak negocjacji i transakcji w drodze umowy, a "zapłata" za przeniesienie własności następuje w drodze odszkodowania. Stąd wniosek, że wartość nieruchomości należy określić na podstawie wartości wynikającej z przeznaczenia gruntów sąsiednich.

Na tak opisanej podstawie faktycznej, skromnie i nieprawdziwie uzasadnionej, rzeczoznawca odstąpiła od stosowania przy szacowaniu nieruchomości § 36 ust. 1 i zastosowała § 36 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia.

W ocenie skarżącej gdyby przyjąć, iż mamy do czynienia z wyjątkowo specyficzną grupą szacowanych nieruchomości, to rzeczoznawca powinna przychylić się do zasady przewidzianej w § 26 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. i podjąć ewentualne poszukiwania na obszarach sąsiednich.

Gmina podkreśliła, że postanowienia § 36 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w zakresie ich zastosowania są wzajemnie uwarunkowane, treść ust. 1 jest wyraźna i jednoznaczna, § 36 ust. 2 pkt 2 może mieć zastosowanie w sytuacji, gdy nie istnieją transakcje opisane w ust. 1 tego paragrafu.

Tymczasem, wbrew twierdzeniom rzeczoznawcy zawartym w operacie z dnia 27 października 2008 r., miały miejsce transakcje o jakich mówią postanowienia § 36 ust. 1. Wiedzę o takich okolicznościach posiadała rzeczoznawca, która w toku postępowania przed Wojewodą K. w piśmie z dnia 18 lutego 2009 r. przyznała, iż takie transakcje istnieją, lecz z uwagi na ich sporadyczność oraz ograniczoną reprezentatywność (jedynie pojedyncze nieruchomości) nie mogła zastosować zasady wynikającej z § 36 ust. 1 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r.

Skarżąca wskazała, że rzeczoznawca M. B. w roku 2007 sporządziła na potrzeby Gminy B. kilka operatów szacunkowych dotyczących gruntów zajętych pod drogi publiczne z zastosowaniem szacunku opartego o § 36 ust. 1. W dniu 23 czerwca 2007 r. rzeczoznawca sporządziła operat szacunkowy dla działki gruntu zajętego pod drogę publiczną przy ul. [...] w B. (działka nr [...] w obrębie [...] – ten sam obręb, w którym znajduje się działka będąca przedmiotem niniejszego postępowania, ulice [...] i [...] praktycznie się stykają, mogą być uznane za wzajemnie przedłużenie, a nieruchomości dzieli kilkaset metrów). We wskazanym operacie powołano 15 transakcji będących podstawą dla ustalenia wartości rynkowej, opisanych jako "Zestawienie działek gruntu nabytych pod drogi publiczne".

Gmina B. podniosła, że w okresie lat 2005-2008 zawarła około 100 transakcji cywilnych, na podstawie których nabyła od osób fizycznych grunty znajdujące się pod drogami publicznymi, które nie przeszły z mocy prawa, w tym art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. na własność Gminy. W roku 2009 takich transakcji zawarto ponad 30, Gmina B. dysponuje znaczna ilością cen transakcji gruntami zajętymi pod drogi.

Zagadnienie swobody kontraktowania pomiędzy użytkownikiem drogi, jakim jest Gmina B., a właścicielem gruntu zajętego pod drogę zawiera elementy swobody. Gmina przed przystąpieniem do wykupu nieruchomości sporządza operat szacunkowy, odbywają się rokowania z właścicielem nieruchomości i gdy uzgodniona zostanie ostateczna cena zawierana jest umowa notarialna, gdy żądania właściciela co do ceny nieruchomości są zdaniem Gminy zawyżone, wówczas Gmina wypłaca wynagrodzenie za korzystanie z nieruchomości.

Zdaniem Gminy sposób postępowania rzeczoznawcy jest wynikiem pojawienia się "Opinii Zespołu Ekspertów Zawodowych Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych" z dnia 20 listopada 2007 r., w której stwierdzono, że do określania wartości gruntów zajętych pod drogi publiczne nie ma zastosowania przepis § 36 ust 1 rozporządzenia RM z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, jako sprzeczny z art. 134 ust. 3 i 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Rzeczoznawca, będąc członkiem Stowarzyszenia, podporządkowała się do treści ekspertyzy, stąd bardzo lakoniczne uzasadnienie wyboru metody oszacowania w operacie szacunkowym sporządzonym w niniejszej sprawie i późniejsze próby wytłumaczenia niepoprawności sporządzonego szacunku.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda K. podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie, wnosząc o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Zdaniem Wojewody zarzuty przewidziane w skardze kasacyjnej są bezpodstawne. Rzeczoznawca nie mogła zastosować w sprawie § 36 ust. 1, ani § 26 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. Zadaniem rzeczoznawcy jest – jak podkreślił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy – ustalenie wartości nieruchomości w sposób najbardziej odzwierciedlający jej realną wartość. Przyjęta w sprawie wycena nie naruszyła obowiązujących przepisów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 zdanie pierwsze ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) Naczelny Sad Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W przypadku takim, jak w rozpoznawanej sprawie, gdy nie stwierdzono, by wystąpiła którakolwiek z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 ustawy, granice rozpoznania sprawy zakreślone są więc przez podstawy skargi kasacyjnej.

Gmina B. skargę kasacyjną wniesioną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 25 sierpnia 2009 r. sygn. akt II SA/Bd 483/09, oparła wyłącznie na podstawie wskazanej w art. 174 pkt 1 powołanej ustawy, to jest naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Tak określona podstawa zaskarżenia powoduje, że poza zakresem rozważań i oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego pozostać muszą wszelkie kwestie związane z ustaleniami faktycznymi, w oparciu o które wydany został kwestionowany wyrok.

Skoro nie zostały sformułowane zarzuty natury procesowej, to w konsekwencji ustalenia powyższe uznać należało za wiążące. Tym czasem, jak wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej, Gmina wnosząc tę skargę dążyła m.in. do podważenia prawidłowości operatu szacunkowego sporządzonego w dniu 27 października 2008 r. przez rzeczoznawcę majątkowego M. B. Operat ten, przyjęty został za podstawę ustaleń faktycznych dokonanych w postępowaniu przed organami administracji publicznej, a następnie oceniony jako prawidłowy przez Sąd pierwszej instancji, co w konsekwencji doprowadziło do oddalenia skargi Gminy B. Skoro Gmina wnosząc skargę kasacyjną kwestionowała w istocie wysokość odszkodowania przyznanego B. E. S. za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną i dążyła do wykazania, że operat szacunkowy nie został prawidłowo sporządzony, to twierdzeniom w tym względzie towarzyszyć winny zarzuty natury procesowej, wskazane w art. 174 pkt 2 P.p.s.a., a więc naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Brak takiego zarzutu czyni całkowicie bezskutecznymi argumenty dotyczące pominięcia przez rzeczoznawcę dużej ilości transakcji dotyczących gruntów nabytych przez Gminę znajdujących się pod drogami publicznymi i w konsekwencji dokonanie wyceny na podstawie § 36 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.), przy przyjęciu błędnego założenia, że rynek nie odnotował sprzedaży gruntów zajętych pod drogi publiczne, które z mocy prawa przeszły na własność jednostki samorządu terytorialnego. Podobnie też bezskuteczne pozostać musiało odwołanie się do treści operatu sporządzonego przez tego rzeczoznawcę w dniu 23 czerwca 2007 r. w innej sprawie Jak bowiem wcześniej wskazano, postawienie jedynie zarzutów materialnoprawnych powoduje, że Naczelny Sąd Administracyjny związany jest ustaleniami faktycznymi przyjętymi za podstawę zaskarżonego wyroku, które stały się wiążące przy ocenie zarzutów materialnoprawnych zawartych w skardze kasacyjnej.

W skardze kasacyjnej nie określono precyzyjnie na czym polegać ma naruszenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 73 ust. 1, 4 i 5 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną i art. 151 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdzono jedynie, że podstawowym przepisem prawa materialnego w niniejszej sprawie jest art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające..., który poprzez użycie słów: "Nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, niestanowiące ich własności a zajęte pod drogi publiczne" (początkowa treść art. 73 ust. 1 powołanej ustawy) wskazuje na specyficzny ich charakter. Odwołano się następnie do faktu, że zajmowanie takich nieruchomości trwało zazwyczaj wiele lat, powstawały w tym czasie miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego B., w których uwzględniano faktyczny przebieg ulic, a zajęte części nieruchomości traciły na wartości. Właściciel mógł ubiegać się o wykupienie nieruchomości lub nieruchomość zamienną. Brak aktywności właściciela nieruchomości powodował, że odszkodowanie za tak specyficzną nieruchomość nie może być odszkodowaniem pełnym. Uprawnienie takie przewiduje art. 36 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), a poprzednio zapewniał art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Następnie stwierdzono w motywach skargi kasacyjnej, że "wskazane postanowienia dotyczące nieruchomości znajdujących się pod drogami należy rozpatrywać w połączeniu z ustaleniem odszkodowania w oparciu o metodę przewidzianą w art. 151 ustawy o gospodarce nieruchomościami". Tak postawione i uzasadnione zarzuty pozostać musiały bezskuteczne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy odwołał się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku m.in. do treści wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów ustaw – art. 73 ust. 1, 4 i 5 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające.... i art. 151 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.

Art. 73 ust. powołanej ustawy stanowi: "Nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, niestanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem". Zgodnie z ust. 4 tego artykułu "Odszkodowanie, o którym mowa w ust. 1 i 2 będzie ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. Po upływie tego okresu roszczenie wygasa". W myśl zaś ust. 4 "Podstawę do ustalenia wysokości odszkodowania stanowi wartość nieruchomości według stanu z dnia wejścia w życie ustawy, przy czym nie uwzględnia się wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego trwałymi zakładami poczynionymi po utracie przez osobę uprawnioną prawem do władania gruntem".

Sąd pierwszej instancji wskazał, że odszkodowania, o których mowa mają być ustalane i wypłacane w trybie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 262, poz. 2603 ze zm.), której Dział VI (winno być Dział IV) zajmuje się wyceną nieruchomości, a następnie przytoczył treść art. 151 ust. 1 tej ustawy, który stanowi, że "Wartość rynkową nieruchomości stanowi najbardziej prawdopodobna jej cena, możliwa do uzyskania na rynku określona z uwzględnieniem cen transakcyjnych przy przyjęciu następujących założeń: 1) strony umowy były od siebie niezależne, nie działały w sytuacji przymusowej oraz miały stanowczy zamiar zawarcia umowy, 2) upłynął czas niezbędny do wyeksponowania nieruchomości na rynku i do wynegocjowania warunków umowy".

W tym miejscu zauważyć należy, że powyższy przepis stanowi część regulacji zawartej w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2602 ze zm.) dotyczącej zasad i trybu ustalania odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości, które na mocy odwołania zawartego w art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające..., mają zastosowanie przy ustalaniu odszkodowania, o którym mowa w art. 73 ust. 1 i 2 tej ustawy. W art. 130 ust. 2 i art. 134 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami wskazano wyraźnie, że podstawę ustalania wysokości odszkodowania stanowi wartość rynkowa nieruchomości, a ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego określającej wartość nieruchomości.

Przytoczony wcześniej art. 151 ust. 1 ustawy zawiera definicję pojęcia "wartość rynkowa nieruchomości", dalsze zaś przepisy ustawy wskazują szczegółowo sposoby określania wartości nieruchomości.

Skoro w myśl art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające.... odszkodowanie, o którym mowa w ust. 1 i 2 będzie ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, a więc w przepisach ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, a jedynym odstępstwem jest wskazanie zawarte w art. 73 ust. 5 powołanej ustawy: "Podstawę do ustalenia wysokości odszkodowania stanowi wartość nieruchomości według stanu z dniem wejścia w życie ustawy, przy czym nie uwzględnia się wzrostu wartości nieruchomości spowodowanej trwałymi nakładami poczynionymi po utracie przez osobę uprawnioną prawa do władania gruntem", to nie budzi wątpliwości, że w tego rodzaju sprawach maję pełne zastosowanie, poza wskazanym wyjątkiem, przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami dotyczące ustalania i wypłaty odszkodowań za wywłaszczone nieruchomości, w tym art. 151 tej ustawy. Dlatego słusznie w skardze kasacyjnej zakwestionowano rozważania Sądu pierwszej instancji poddające w wątpliwość możliwość postrzegania transakcji dotyczących nieruchomości zajętych pod drogi publiczne jako transakcji rynkowych, a w konsekwencji ustalania odszkodowania zgodnie z ich wartością rynkową, o której mowa w art. 151 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami i w oparciu § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.).

Powołane wyżej rozporządzenie wydane na podstawie art. 159 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, w § 36 ust. 1 i 2 precyzyjnie wskazuje metody szacowania wartości gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne.

Zgodnie z § 36 ust. 1 tego rozporządzenia przy określeniu wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne stosuje się podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne, zaś w § 32 ust. 2 przyjęto, że w przypadku braku cen, o których mowa w ust. 1 wartość gruntów określa się w jednym z dwóch sposobów, które zawarte zostały w pkt 1 i pkt 2 tego ustępu. W myśl zaś § 32 ust. 5 rozporządzenia przepisy ust. 1 i ust. 2 stosuje się odpowiednio do określenia wartości nieruchomości lub ich części dla ustalenia odszkodowania, o którym mowa w art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, z tym, że stan tych nieruchomości przyjmuje się na dzień 29 października 1998 r., a ceny na dzień wydania decyzji o ustaleniu odszkodowania.

W tym miejscu podnieść należy, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 19 maja 2009 r. sygn. akt K 47/07 (OTK-A 2009/5/68) orzekł, że § 36 ust. 5 w związku z ust. 1 i ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego jest zgodny z art. 92 ust. 1 w związku z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 159 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami i nie jest niezgodny z art. 73 ust. 5 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające....

Przedstawione wcześniej unormowania, dotyczące określenia wartości nieruchomości lub ich części dla ustalenia odszkodowania, o którym mowa w art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające nie pozostawiają wątpliwości, że regulacja ta nakłada na rzeczoznawcę obowiązek zbadania rynku pod kątem cen transakcyjnych uzyskiwanych przy sprzedaży gruntów zajętych pod drogi publiczne i zastosowania podejścia porównawczego, przy przyjęciu tych cen dla określenia wartości rynkowej zajętej nieruchomości. Jedynie w przypadku braku cen transakcyjnych, o których mowa w § 36 ust. 1 rozporządzenia wartość gruntów określona być może w sposób wskazany w § 36 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia. Respektując tę zasadę w końcowej części uzasadnienia zaskarżonego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy stwierdził, że nie podziela zarzutu, że rzeczoznawca majątkowy przeszedł "automatycznie" do metod wyceny z ust. 2 § 36 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r., bez próby skorzystania z metody określonej w ust. 1. Sąd podzielił stanowisko rzeczoznawcy, że odnotowane transakcje dotyczące gruntów zakupionych przez Gminę B., przeznaczonych i zajętych pod drogi, nie mogą stanowić bazy porównawczej dla nieruchomości wycenianej z przyczyn, które wskazano w uzasadnieniu. W takiej sytuacji jak wcześnie przedstawiono, podniesienie w skardze kasacyjnej jedynie zarzutów materialnoprawnych, gdy w istocie skarżąca Gmina zmierzała do podważenia sporządzonego w sprawie operatu pozostać musiało bezskuteczne.

Z powyższych względów skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, bowiem zaskarżony wyrok, mimo częściowo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono w oparciu o art. 204 pkt 1 powołanej ustawy i § 14 ust. 2 pkt 2 lit. c/ rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie i ponoszenie przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).