Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 1850/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-02-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6136 Ochrona przyrody
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Ochrona przyrody
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: Art. 88 ust. 1 pkt 1, art. 88 ust. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1614
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody - tekst jedn.
article: art. 10 § 1, art. 77 § 1, art. 145 § 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 95 § 2, art. 96
journal: Dz.U. 2020 poz 1740
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak Sędziowie Sędzia NSA Rafał Stasikowski Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 2 lutego 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 30 maja 2019 r. sygn. akt II SA/Ke 258/19 w sprawie ze skargi D.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia 28 stycznia 2019 r. znak SKO.OŚ-60/3990/264/2018 w przedmiocie kary pieniężnej za usunięcie drzew bez wymaganego zezwolenia we wznowionym postępowaniu oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zaskarżonym wyrokiem z dnia 30 maja 2019 r. sygn. akt II SA/Ke 258/19 oddalił skargę D. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia 28 stycznia 2019 r. znak SKO.OŚ-60/3990/264/2018 w przedmiocie kary pieniężnej za usunięcie drzew bez wymaganego zezwolenia we wznowionym postępowaniu.

Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z dnia 3 października 2017 r. nr 29/2017 Burmistrz Miasta i Gminy S. wymierzył skarżącej administracyjną karę pieniężną w wysokości 404.940,00 zł za usunięcie bez wymaganego zezwolenia 11 sztuk drzew gatunku żywotnik zachodni (tuja) rosnących na działce o nr [...] w S. oraz wskazał, że uiszczenie kary ma nastąpić w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna.

Skarżąca wystąpiła o wznowienie postępowania zakończonego ww. ostateczną decyzją wskazując, że w toku postępowania został pominięty pełnomocnik strony, a zatem zaistniała podstawa wznowienia postępowania określona w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.

Decyzją z dnia 3 marca 2018 r. organ pierwszej instancji odmówił uchylenia decyzji własnej z dnia 3 października 2017 r. argumentując, że o ustanowieniu radcy prawnego do reprezentowania strony nie został powiadomiony, nie został również złożony dokument pełnomocnictwa. Z tych względów uznano, iż nie doszło do pozbawienia strony udziału w przedmiotowym postępowaniu.

Decyzją z dnia 13 lipca 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach (dalej jako SKO) uchyliło powyższą decyzję organu pierwszej instancji w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ stwierdzając, że strona została pozbawiona możliwości udziału w postępowaniu.

Organ pierwszej instancji po ponownym rozpoznaniu sprawy, decyzją z dnia 24 września 2018 r. odmówił uchylenia ostatecznej decyzji tego organu z dnia 3 października 2017 r. wskazując, że w wyniku wznowienia postępowania zapadłaby decyzja w swej istocie odpowiadająca decyzji dotychczasowej.

Decyzją z dnia 28 stycznia 2019 r. SKO uchyliło decyzję organu pierwszej instancji w całości i w to miejsce stwierdziło, że decyzja nr 29/2017 z dnia 3 października 2017 r. Burmistrza Miasta i Gminy S. została wydana z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. oraz odmówiło jej uchylenia, bowiem w wyniku wznowienia postępowania zapadłaby wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.

Po rozpoznaniu wniesionej przez skarżącą skargi na ww. decyzję, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach opisanym na wstępie wyrokiem z dnia 30 maja 2019 r. stwierdził, że nie zasługiwała ona na uwzględnienie, ponieważ organy prawidłowo stwierdziły, iż zaistniała przesłanka do wznowienia postępowania, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Z uwagi jednak na fakt, że organ pierwszej instancji nie zawarł w rozstrzygnięciu stwierdzenia wydania decyzji ostatecznej z naruszeniem prawa – jak tego wymaga art. 151 § 2 w związku z art. 146 § 2 K.p.a. – SKO słusznie uchyliło decyzję organu pierwszej instancji w całości i stwierdziło, że decyzja Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia 3 października 2017 r. nr 29/2017 została wydana z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. oraz odmówiło jej uchylenia, bowiem w wyniku wznowienia postępowania zapadłaby wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej, tj. decyzja wymierzająca skarżącej administracyjną karę pieniężną za usunięcie drzew bez zezwolenia.

Sąd wyjaśnił, że analiza dowodów zebranych w sprawie pozwala przyjąć, iż usunięcie drzew było związane z budową parkingu na wskazanej wyżej nieruchomości, a budowa tego parkingu była funkcjonalnie związana z charakterem przyległego budynku (tj. obiektem handlowo-usługowym), będącego własnością skarżącej. To z kolei potwierdza okoliczność, iż usunięcie drzew, na których usunięcie zezwolenia strona nie posiadała, było związane z prowadzoną przez skarżącą działalnością gospodarczą.

Przywołując zaś treść art. 84 ust. 1 i art. 89 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257) dalej w skrócie u.o.p. oraz wskazując na wysokość stawek opłat za usunięcie drzew i krzewów określonych w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 3 lipca 2017 r. w sprawie wysokości stawek opłat za usunięcie drzew i krzewów (Dz. U z 2017 r. poz. 1330) Sąd stwierdził, że wyliczenie kary za usunięcie przedmiotowych drzew było prawidłowe.

W odniesieniu natomiast do zarzutu dotyczącego pozbawienia skarżącej udziału w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją z dnia 3 października 2017 r. oraz braku możliwości złożenia przez nią wniosków dowodowych kwestionujących wymierzenie administracyjnej kary pieniężnej, podniesiono, że w toku postępowania strona nie składała wniosków dowodowych. Kwestia ta nie była wskazywana przez skarżącą również w odwołaniu od zaskarżonej decyzji. Zgłoszenie nowych zarzutów na etapie postępowania sądowego uniemożliwiło organom odniesienie się do nich. Niezależnie od powyższego, mając na uwadze treść art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325) zwanej dalej P.p.s.a., Sąd uznał je za bezzasadne.

Zaakcentowano jednocześnie, że usunięcie drzew bez wymaganego zezwolenia stanowi delikt administracyjny, w którym nie bada się stopnia zawinienia strony. Akta sprawy dowodzą zaś, że w toku postępowania skarżąca w żadnej mierze nie wykazała, iż usunięcie drzew uzasadnione było stanem wyższej konieczności.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciła naruszenie:

I. prawa materialnego, tj. art. 88 ust. 1 pkt 1 oraz art. 88 ust. 2 u.o.p. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że wyłączną i wystarczającą podstawą nałożenia kary administracyjnej za usunięcie drzew bez zezwolenia jest działanie bezprawne, zaś w postępowaniu administracyjnym nie bada się stopnia zawinienia strony, w sytuacji, w której prawidłowa wykładnia ww. przepisów prawa materialnego winna prowadzić do konkluzji, że właściciel nieruchomości, z której osoba trzecia usunęła drzewa nie ponosi odpowiedzialności administracyjnej przewidzianej w ustawie o ochronie przyrody, jeżeli nie mógł zapobiec działaniom osoby trzeciej;

II. przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy:

1) art. 134 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 4 i art.146 § 2 K.p.a., polegające na nie dostrzeżeniu przez Sąd pierwszej instancji istotnych naruszeń przepisów postępowania dokonanych przez organy pierwszej i drugiej instancji w postępowaniu administracyjnym oraz uznaniu przez Sąd skargi na decyzję SKO z dnia 28 stycznia 2019 r. za bezzasadną i nie uwzględnieniu zarzutów podniesionych w skardze w sytuacji, w której organy obu instancji dopuścili się naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 4 i art. 146 § 2 K.p.a. poprzez dokonanie błędnych ustaleń faktycznych przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia, skutkujących nieuprawnionym przyjęciem, że w wyniku wznowienia postępowania zapadłaby wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej, w sytuacji w której zaistniały przesłanki do wznowienia postępowania, o których mowa w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. i w konsekwencji podstawy do uchylenia w wyniku wznowienia postępowania ostatecznej decyzji Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia 3 października 2017 r. i orzeczenia co do istoty sprawy o umorzeniu postępowania pierwszoinstancyjnego w przedmiocie wymierzenia kary za usunięcie drzew bez wymaganego zezwolenia;

2) art. 134 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 10 § 1 i art. 78 § 1 K.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. polegające na nie dostrzeżeniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach istotnych naruszeń przepisów postępowania dokonanych przez organy pierwszej i drugiej instancji w postępowaniu administracyjnym oraz uznaniu przez Sąd skargi na decyzję SKO z dnia 28 stycznia 2019 r. za bezzasadną i nie uwzględnieniu zarzutów podniesionych w skardze w sytuacji, w której zarówno organ pierwszej jak i drugiej instancji dopuścili się naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 10 § 1 i art. 78 § 1 K.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. poprzez uniemożliwienie stronie skarżącej czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym zakończonym wydaniem przez organ pierwszej instancji decyzji z dnia 3 października 2017 r. nr 29/2017 o wymierzeniu skarżącej administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie drzew bez wymaganego zezwolenia z działki nr [...] w S. oraz uniemożliwienie jej wypowiedzenia się co do zebranych dowodów w sytuacji, w której strona skarżąca chciała złożyć w toku postępowania przed organem pierwszej instancji wnioski dowodowe mające na celu wykazanie, że brak jest podstaw do wymierzenia skarżącej administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie drzew bez wymaganego zezwolenia z ww. działki;

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez niezastosowanie tego przepisu, skutkujące oddaleniem skargi w trybie art. 151 P.p.s.a., w następstwie przeprowadzenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach kontroli zaskarżonej decyzji w sposób nieprawidłowy, poprzez zaakceptowanie w swoim rozstrzygnięciu stanowiska organów pierwszej i drugiej instancji, że w wyniku wznowienia postępowania zapadłaby wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.

W oparciu o wskazane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych.

Pismem procesowym z dnia 26 stycznia 2023 r. strona skarżąca kasacyjnie w istocie poszerzyła dotychczasowe zarzuty skargi kasacyjnej o zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez niedostrzeżenie wydania zaskarżonej decyzji z rażącym naruszeniem następujących przepisów prawa: art. 89 ust. 7 u.o.p. art. 189a § 1 K.p.a., art. 189d K.p.a., art. 189e K.p.a. oraz art. 189f K.p.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. oraz przesłanki uzasadniające odrzucenie skargi bądź umorzenie postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, stosownie do treści art. 189 P.p.s.a. Żadna z powyższych przesłanek w tej sprawie nie zaistniała. Tym samym rozpoznając tę sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskiem.

Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jak wynika z art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną.

Sprawa podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ stosownie do art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych zasadach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842, z późn. zm.) rozpoznanie sprawy jest konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Przede wszystkim należy wskazać, że pismo procesowe strony skarżącej kasacyjnie z daty 26 stycznia 2023 r. nie stanowi nowego lub dodatkowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych przytoczonych w skardze kasacyjnej, ale zawiera nowe zarzuty skargi kasacyjnej nie objęte skargą wniesioną w dniu 12 sierpnia 2019 r. W skardze kasacyjnej wniesionej w tej sprawie strona skarżąca kasacyjnie nie zarzucała braku uwzględnienia przez Sąd pierwszej instancji naruszenia w toku postępowania administracyjnego art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zakresie obejmującym art. 89 ust. 7 u.o.p. art. 189a § 1 K.p.a., art. 189d K.p.a., art. 189e K.p.a. oraz art. 189f K.p.a.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a strony mogą jedynie przytaczać nowe uzasadnienie podstaw kasacyjnych. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że w przypadku, gdy strona skarżąca kasacyjnie wskaże konkretny przepis prawa materialnego lub prawa procesowego, który został naruszony, to Naczelny Sąd Administracyjny nie jest władny badać, czy w sprawie nie naruszono innego przepisu. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wiąże się z koniecznością prawidłowego ich sformułowania w samej skardze przez powołanie konkretnych przepisów prawa, którym uchybił wojewódzki sąd administracyjny, uzasadnienia ich naruszenia, a w przypadku zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego wykazania, że wytknięte naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (wyrok NSA z 3 listopada 2022 r. sygn. akt III FSK 1058/21).

W praktyce przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia oznacza konieczność powołania konkretnych przepisów prawa (oznaczonych numerem artykułu, paragrafu, itd.), którym – zdaniem strony skarżącej kasacyjnie – uchybił wojewódzki sąd administracyjny (por. wyrok NSA z 29 czerwca 2022 r. sygn. akt II OSK 2737/19; wyrok NSA z 19 lutego 2009 r. sygn. akt II FSK 97/08).

Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł uwzględnić kolejnych zarzutów skargi kasacyjnej wynikających z pisma procesowego z dnia 26 stycznia 2023 r., ponieważ zostały one wniesione po terminie do sporządzenia w tej sprawie skargi kasacyjnej.

Przechodząc do kontroli zaskarżonego wyroku w granicach prawidłowo wniesionej skargi kasacyjnej należy stwierdzić, że strona skarżąca kasacyjnie zarzuciła zarówno naruszenie przez Sąd pierwszej instancji przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania. W takiej sytuacji w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Do kontroli subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można przejść dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony.

Zgodnie z powołanym już art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania stanowi usprawiedliwioną podstawę kasacyjną, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszenie prawa procesowego, o którym mowa w powołanym przepisie może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, może wiec polegać na błędnej wykładni przepisu postępowania lub na niewłaściwym jego zastosowaniu. Skarga kasacyjna oparta na tej podstawie może być uwzględniona jedynie wtedy, gdy uchybienie wojewódzkiego sądu administracyjnego mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Użycie w omawianym przepisie słowa "wpływ" oznacza, że pomiędzy uchybieniem procesowym a wydanym w sprawie orzeczeniem zachodzi związek przyczynowy. Wykazanie wpływu na wynik sprawy sprowadza się do wyjaśnienia związku przyczynowego między naruszeniem prawa a wynikiem sprawy, tj. podania stosownej argumentacji uzasadniającej twierdzenie, że gdyby nie doszło do zarzucanego naruszenia, to w sprawie mogłoby zostać wydane inne rozstrzygnięcie niż kwestionowane skargą kasacyjną. Innymi słowy chodzi o wykazanie, że naruszenia prawa były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia (por. wyrok NSA z 10 stycznia 2023 r. sygn. akt III OSK 1545/21; wyrok NSA z 11 marca 2014 r. sygn. akt II GSK 2103/12).

Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania w stopniu mającym istotnym wpływ na wynik sprawy w zakresie obejmującym art. 134 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. oraz w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. nie jest zasadny.

Strona skarżąca kasacyjnie uzasadniając ten zarzut podniosła, że organy administracyjne dopuściły się naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. poprzez dokonanie błędnych ustaleń w sprawie skutkujących nieuzasadnionym przyjęciem, że we wznowieniowym postępowaniu zapadłaby decyzja odpowiadająca w istocie dotychczasowej decyzji, mimo zaistnienia przesłanki wznowieniowej.

Nie można uznać za zasadnej argumentacji sprowadzającej się do braku ustalenia prawidłowego stanu faktycznego w niniejszej sprawie. Strona skarżąca kasacyjnie podnosi, że zaistniała nagła konieczność usunięcia drzew z działki nr [...] w S. jako zagrażających budynkowi znajdującemu się w najbliższym otoczeniu tych drzew. Taka okoliczność miała wynikać zarówno z zeznań samej strony skarżącej kasacyjnie, jak i z dokonanych ustaleń w odrębnym postępowaniu prowadzonym przez Komendanta Komisariatu Policji.

Tak Sąd pierwszej instancji jak i organy administracyjne trafnie uznały, że podnoszone okoliczności dotyczące zaistnienia nagłego zdarzenia nakazującego usunięcie drzew, którego nie można było przewidzieć, nie zasługują na uwzględnienie ponieważ pozostają w oczywistej sprzeczności ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym.

Jak wynika z niezakwestionowanego materiału dowodowego, skarżąca kasacyjnie już w dniu 12 października 2016 r. złożyła wniosek o wydanie zezwolenia na usunięcie drzew rosnących na działce nr [...]. Jako podstawę wniosku wskazała bliskie sąsiedztwo tych drzew z budynkiem i ogrodzeniem. We wniosku tym podano również datę ich planowanego usunięcia na dzień 31 października 2016 r.

Kolejny wniosek skarżącej o udzielenie zezwolenia na usunięcie drzew pochodzi z daty 21 października 2016 r. (do organu pierwszej instancji wniosek ten wpłynął 24 października 2016 r.), w którym podano, że celem usunięcia drzew jest usunięcie zagrożenia sąsiedniego budynku i ogrodzenia, a datą projektowanego ich usunięcia ma być dzień 21 listopada 2016 r. Powyższe wskazuje, że skarżąca kasacyjnie zamierzała uzyskać zgodę na usunięcie rosnących drzew, a tym samym powinna poczekać na załatwienie złożonych wniosków o udzielenie stosowanego zezwolenia. Jednak z uwagi na cofnięcie przez stronę wniosku, organ decyzją z dnia 2 listopada 2016 r. umorzył postępowanie. Tymczasem z akt sprawy wynika, co trafnie ustaliły organy administracyjne i zaaprobował Sąd pierwszej instancji, że już w dniu 25 października 2016 r. (a więc następnego dnia po doręczeniu wniosku z dnia 21 października 2016 r. organowi) w trakcie oględzin działki nr [...] stwierdzono usunięcie wszystkich drzew.

Składając wniosek o udzielenie zezwolenia na usuniecie drzew skarżąca kasacyjnie powinna poczekać na rozpoznanie tego wniosku, zamiast podejmować roboty budowlane wokół tych drzew narażając je na destabilizację i ewentualne zagrożenie stojącego obok budynku. Sama skarżąca kasacyjnie w toku postępowania wskazywała, że po rozpoczęciu prac ziemnych drzewa osunęły się na elewację. W pismach z dnia 5 grudnia 2016 r. i z dnia 20 stycznia 2017 r. skarżąca podtrzymywała informację o rozpoczęciu robót budowlanych.

Trafnie organy w tej sprawie uznały, że rzeczywistą przyczyną usunięcia drzew była budowa parkingu przy sklepie, a nie ich samoczynne osunięcie się na elewację budynku. Znajduje to dodatkowo potwierdzenie we wniosku z 21 października 2016 r. o wydanie zezwolenia na usunięcie drzew, w których wprost wskazano, że usuwanie drzew związane jest z prowadzoną działalnością gospodarczą (akta administracyjne, karta nr 16). Jeżeli mimo braku uzyskania zezwolenia na usunięcie drzew, zostały rozpoczęte roboty budowlane wokół tych drzew, to za taką sytuację ponosi odpowiedzialność sama skarżąca kasacyjnie. Nawet gdyby roboty te wykonywała inna osoba, to wymagało to zgody skarżącej kasacyjnie. Kwestie natomiast ewentualnej odpowiedzialności między skarżącą jako inwestorem a wykonawcą robót budowalnych w zakresie prawidłowego wykonania tych robót wokół drzew pozostają poza zakresem rozstrzygania sądu administracyjnego.

Nie można też pominąć i tej okoliczności, że w postępowaniu wznowieniowym prowadzonym w tej sprawie przez okres ponad jednego roku wydano kilka decyzji administracyjnych i mimo tak długo prowadzonego postępowania strona skarżąca kasacyjnie nie składała żadnych wniosków dowodowych. W szczególności w żaden sposób nie wykazywała, aby usunięte drzewa rzeczywiście zagrażały elewacji budynku lub chociażby osunęły się w stronę budynku. Jest to o tyle istotne, że skoro wcześniej strona ta składała wnioski o wydanie zezwolenia na usunięcie drzew, to brak zabezpieczenia przez samą wnioskodawczynię jakiegokolwiek dowodu w postaci np. zdjęć przedstawiających ich zagrażanie elewacji budynku nie mógł stanowić jakiegokolwiek potwierdzenia wersji strony o ich zagrażaniu elewacji budynku.

Z uwagi na powyższe trafnie Sąd pierwszej instancji uznał brak naruszenia przez organy administracyjne art. 77 § 1 K.p.a. nakazującego organom w sposób wyczerpujący zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego. Nie stanowi w okolicznościach tej sprawy istotniejszego naruszenia prawa pominięcie materiału dowodowego prowadzonego przez organy Policji, które nie prowadziły postępowania w przedmiocie ustalania okoliczności wymaganych do nałożenia administracyjnej kary pieniężnej za usuniecie drzewa, ale w zakresie ewentualnego popełnienia czynu zabronionego przez daną osobę.

Nie został również naruszony art. 7 K.p.a. zawierający m.in. zasadę prawdy obiektywnej i nakazujący organom administracyjnym stanie w toku postępowania na straży praworządności oraz podejmowanie z urzędu lub na wniosek stron wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy przy uwzględnieniu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. W tej sprawie organy ustaliły ponad wszelką wątpliwość istotne w sprawie okoliczności, a podnoszona przez stronę skarżącą okoliczność zaistnienia nagłej przyczyny usunięcia drzew bez zezwolenia powinna być uznana za próbę uniknięcia odpowiedzialności za usuniecie drzew bez zezwolenia.

Nie jest zasadnym zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 134 § 1 P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W tej sprawie Sąd pierwszej instancji nie przekroczył granic rozpoznawania sprawy, ponieważ skarga dotyczyła decyzji SKO z dnia 28 stycznia 2018 r. znak: SKO.OŚ-60/3990/264/2018 w przedmiocie wymierzenia w postępowaniu wznowieniowym kary pieniężnej za usunięcie drzew bez wymaganego zezwolenia i przedmiot tej właśnie sprawy administracyjnej został rozpoznany przez Wojewódzki Sąd Administracyjny.

Z art. 134 § 1 P.p.s.a. wynika, że sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, to jednak jest związany granicami danej sprawy, albowiem ustawodawca wprost stanowi, że "sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy" (por. wyrok NSA z 12 grudnia 2016 r. sygn. akt II GSK 1142/15). Oznacza to, że sąd nie może uczynić przedmiotem kontroli zgodności z prawem, innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę (por. wyrok NSA z 8 maja 2019 r. sygn. akt II OSK 1488/17).

Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy w zakresie obejmującym naruszenie art. 10 § 1 K.p.a. i art. 78 § 1 K.p.a. w związku z art. 134 § 1 P.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.

W postępowaniu wznowieniowym nie został naruszony art. 10 § 1 K.p.a. Strona skarżąca działająca poprzez swojego pełnomocnika miała bowiem zapewniony udział w tym postępowaniu, a brak doręczenia pełnomocnikowi strony skarżącej kasacyjnie decyzji Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia 3 października 2017 r. nr 29/2017 stanowił podstawę do wszczęcia postępowania wznowieniowego w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.

Nie został naruszony w toku postępowania wznowieniowego także art. 78 § 1 K.p.a., zgodnie z którym żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy. Skoro skarżąca kasacyjnie w toku postępowania administracyjnego nie składała wniosków dowodowych, to tym samym nie można mówić o naruszeniu art. 78 § 1 K.p.a.

Nie jest zasadnym zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego poprzez dokonanie błędnej wykładni art. 88 ust. 1 pkt 1 oraz art. 88 ust. 2 u.o.p. polegającej na przyjęciu, że w postępowaniu administracyjnym nie bada się stopnia zawinienia samej strony, natomiast w ocenie strony skarżącej kasacyjnie prawidłowa wykładnia ww. przepisów powinna prowadzić do wniosku, że w tej sprawie właściciel nieruchomości nie ponosi odpowiedzialności w przypadku, gdy drzewa usunęła osoba trzecia, której działaniu nie można było zapobiec.

Art. 88 ust. 1 pkt 1 u.o.p. ma charakter kompetencyjny i wyznacza zakres uprawnienia wójta (burmistrza, prezydenta miasta) do wymierzenia administracyjnej kare pieniężnej za usunięcie drzewa lub krzewu bez wymaganego zezwolenia. W tej sprawie organem pierwszej instancji był Burmistrz Miasta i Gminy S., co przesądza, że był to właściwy organ w rozumieniu art. 88 ust. 1 pkt 1 u.o.p. Sąd pierwszej instancji nie dokonał błędnej wykładni ww. przepisu.

Zgodnie natomiast z art. 88 ust. 2 u.o.p. administracyjna kara pieniężna jest nakładana na posiadacza nieruchomości albo właściciela urządzeń, o których mowa w art. 49 § 1 Kodeksu cywilnego, albo na inny podmiot, jeżeli działał bez zgody posiadacza nieruchomości.

Strona skarżąca kasacyjnie dopiero w postępowaniu przed sądami administracyjnymi podnosiła okoliczność usunięcia drzew przez osoby trzecie, mimo że w toku postępowania prowadzonego w tej sprawie wskazywała na prowadzenie robót budowlanych o których miała pełną wiedzę. Ponadto w skardze kasacyjnej skarżąca podniosła, że bezpośrednio roboty budowlane nadzorował jej pełnomocnik zlecający ich wykonanie. Zgodnie z art. 95 § 2 Kodeksu cywilnego czynność prawna dokonana przez przedstawiciela w granicach umocowania pociąga za sobą skutki bezpośrednio dla reprezentowanego, a umocowanie do działania w cudzym imieniu może opierać się na oświadczeniu reprezentowanego (pełnomocnictwo) – art. 96 Kodeksu cywilnego. Także w orzecznictwie nie budzi wątpliwości, że działanie pełnomocnika jest równoznaczne z działaniem samego mocodawcy (por. wyrok SN z 20 marca 2019 r. sygn. akt V CZ 108/18; wyrok SN z 25 stycznia 2013 r. sygn. akt I PZ 27/12). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 7 listopada 2019 r. sygn. akt II OSK 3169/17 stwierdził, że z zestawienia treści art. 88 ust. 2 oraz art. 83 ust. 1 u.o.p. wynika, że podmiotami sankcji administracyjnej, o której mowa w art. 88 ust. 1 pkt 1 u.o.p. są te podmioty, na których ciążył obowiązek uzyskania zezwolenia na usunięcie drzewa z nieruchomości. W tej sprawie obowiązek uzyskania zezwolenia ciążył na skarżącej kasacyjnie.

Trafnie zatem Sąd pierwszej instancji oddalając skargę potwierdził stanowisko SKO, że skoro w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej, to nie uchyla się ostatecznej decyzji wydanej z uchybieniem stanowiącym przesłankę wznowieniową. Nie dokonano w tej sprawie wadliwego zastosowania art. 146 § 2 K.p.a.

Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że w niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny nie naruszył art. 151 P.p.s.a. oddalając skargę, a tym samym także zarzut niezastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. skutkujący brakiem uchylenia zaskarżonej decyzji również nie jest zasadny.

Tym samym skoro skarga kasacyjna okazała się nieuzasadniona, to Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił ją.