Postanowienie NSA, sygn. akt II OZ 345/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-04-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Wstrzymanie wykonania aktu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono zażalenie
Powołane przepisy: article: art. 61  par. 1 i  par. 3,  art. 184 w zw. z  art. 197  par. 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Łuczaj po rozpoznaniu w dniu 23 kwietnia 2008 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Wspólnoty Mieszkaniowej nieruchomości położonej w P. przy ul. [...] na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 7 lutego 2008 r., sygn. akt II SA/Po 561/07 oddalające wniosek Wspólnoty Mieszkaniowej nieruchomości położonej w P. przy ul. [...] o wstrzymanie wykonania decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] Nr [...] sygn. akt [...] w sprawie ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej nieruchomości położonej w P. przy ul. [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy terenu postanawia: oddalić zażalenie


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia 7 lutego 2008 r., sygn. akt II SA/Po 561/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił wniosek Wspólnoty Mieszkaniowej nieruchomości położonej w P. przy ul. [...] o wstrzymanie wykonania decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] w sprawie ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej nieruchomości położonej w P. przy ul. [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy terenu.

Uzasadniając powyższe orzeczenie Sąd pierwszej instancji podał, iż Wspólnota Mieszkaniowa nieruchomości położonej w P. przy ul. [...] w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] zawarła wniosek o wstrzymanie wykonania podjętej w niniejszej sprawie decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...], którą ustalono warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego na działce nr [...], ark. [...], obręb P., położonej w P. przy ul. [...].

W uzasadnieniu wniosku wskazano, że w przypadku uzyskania na podstawie wymienionej decyzji pozwolenia na budowę, uchylenie zaskarżonej decyzji skutkować będzie koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego kolejnego aktu administracyjnego, zaś wykonanie inwestycji w sposób zgodny z ustalonymi warunkami zabudowy doprowadzi do skutków faktycznych, których usunięcie pociągnie za sobą znaczne koszty.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu przytoczył treść art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej "p.p.s.a.", zgodnie z którym sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części decyzji, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Dotyczy to także aktów wydanych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy.

Sąd zważył, że wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu może dotyczyć tylko takich aktów, które nadają się do wykonania i wymagają wykonania. Wykonanie zaś aktu administracyjnego oznacza spowodowanie, sprowadzenie, w sposób dobrowolny lub w trybie przymusowym, takiego stanu w rzeczywistości społecznej, który jest zgodny z treścią aktu. Przedmiotem wykonania aktu administracyjnego jest więc każde zachowanie się podmiotu zobowiązanego do jego wykonania (adresata aktu), polegające na działaniu, zaniechaniu określonego działania, znoszeniu zachowań innych podmiotów, a nawet świadczenie w rozumieniu prawa cywilnego

Sąd stwierdził, iż decyzja o ustaleniu warunków zabudowy terenu ze względu na jej przedmiot nie podlega wykonaniu, bowiem istota tej decyzji polega tylko na stwierdzeniu istnienia z punktu widzenia zagospodarowania terenu pewnego stanu faktycznego i prawnego i nie wymaga wykonania. Decyzja ta ma charakter deklaratoryjny i tym samym nie rodzi po stronie adresata i uczestników postępowania żadnych nakazów lub zakazów określonego zachowania się.

Zażalenie na powyższe postanowienie złożyła Wspólnota Mieszkaniowa nieruchomości położonej w P. przy ul. [...], reprezentowana przez radcę prawnego G. K. – J.. Strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i wstrzymanie wykonania decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...], ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu oraz o zasądzenie od przeciwnej kosztów niniejszego postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie:

- art. 61 § 3 p.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na odmowie wstrzymania decyzji, w sytuacji, gdy jej wykonanie spowodować może trudne do odwrócenia skutki;

- art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1, art. 54 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym;

- art. 32 ust. 4 pkt 1, art. 34 ust. 4 pkt 1 oraz art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.

Zdaniem skarżącej nieprawidłowym jest uznanie, że istotą decyzji o warunkach zabudowy jest tylko stwierdzenie istnienia pewnego stanu faktycznego i prawnego, bowiem zgodnie z treścią art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym decyzja o warunkach zabudowy służy zmianie dotychczasowego zagospodarowania i ustalenia na obszarze, dla którego nie sporządzono miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wskazano, że w wyniku decyzji o warunkach zabudowy powstaje uprawnienie wnioskodawcy do dokonania zmiany zagospodarowania terenu oraz obowiązek zagospodarowania terenu zgodnego z decyzją. Ponadto podniesiono, iż z przepisów art. 32 ust. 4 pkt 1, art. 34 ust. 4 pkt 1 oraz art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego wynika, że wykonanie decyzji o warunkach zabudowy polega na stwierdzeniu zgodności z nią przedłożonego projektu budowlanego, zaś następstwem zatwierdzenia projektu budowlanego jest realizacja zamierzonej inwestycji.

Naczelny Sąd Administracyjny, zważył co następuje:

Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie.

Prawidłowość zaskarżonego postanowienia podlega ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego pod względem jego zgodności z regulacją zawartą w art. 61 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, gdyż ten przepis dotyczy udzielenia stronie skarżącej tymczasowej ochrony w postaci wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji.

Stosownie do treści przepisu art. 61 § 1 p.p.s.a. wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności.

Po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków (...). Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy – art. 61 § 3 p.p.s.a.

Należy podkreślić – na co zasadnie zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji - iż przedmiotem udzielenia ochrony tymczasowej, w rozumieniu wyżej wskazanego art. 61 p.p.s.a., mogą być jedynie takie akty lub czynności, które nadają się do wykonania. Przez pojęcie wykonania aktu administracyjnego należy rozumieć spowodowanie w sposób dobrowolny lub doprowadzenie w trybie przymusu państwowego (egzekucji) do takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w danym akcie. Nie każdy akt administracyjny kwalifikuje się do tak rozumianego wykonania, a co za tym idzie nie każdy wymaga wykonania. Wykonaniu podlegać mogą jedynie akty administracyjne, z którymi wiąże się dla strony obowiązek określonego działania, zaniechania lub nakaz znoszenia zachowania innych podmiotów (por. Z, Kmieciak, glosa do postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 stycznia 1997 roku, sygn. akt SA/Rz 1382/96, opubl. OSP 1998/3/54).

Wstrzymanie wykonania dotyczy sytuacji, gdy zaskarżony akt wywołuje skutki materialnoprawne. Skutków takich nie wywołuje decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu, gdyż nie podlega wykonaniu w postępowaniu egzekucyjnym.

Decyzja Prezydenta Miasta P. z dnia [...], którą ustalono warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego, wydana na podstawie art. 59 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1 oraz art. 54 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. – o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U Nr 80 poz. 717 z późn. zm.) nie nadaje się do wykonania. Wydanie zaskarżonej decyzji nie wiąże się dla stron z obowiązkiem działania, zaniechania, czy też nakazem znoszenia zachowania innych podmiotów. Decyzja to nie wywołuje żadnych skutków materialnych, a organy administracji publicznej nie mają możliwości użycia przymusu państwowego do doprowadzenia do stanu zgodnego z treścią zaskarżonej decyzji.

Decyzja o warunkach zabudowy jest instrumentem prawnym służącym określeniu sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu nieobjętego ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Decyzja taka określa podstawowe parametry dotyczące zmiany zagospodarowania terenu, które podlegają dalszym szczegółowym ustaleniom poprzedzającym wydanie pozwolenia na budowę. Jednym przejawem wykonania decyzji o warunkach zabudowy jest wydanie na jej podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę. Decyzja o warunkach zabudowy ma charakter promesy uprawniającej do uzyskania pozwolenia na budowę na warunkach w niej określonych. Nie jest to akt upoważniający do podjęcia i realizacji inwestycji, ale stanowiący podstawę do ubiegania się o pozwolenie na budowę na terenie wskazanym w decyzji. Inwestor musi, przed rozpoczęciem budowy, uzyskać zgodnie z obowiązującymi przepisami Prawa budowlanego pozwolenie na budowę. W tymże postępowaniu organ architektoniczno – budowlany ustala szczegóły techniczne, dotyczące planowanej inwestycji budowlanej i oceni, czy w świetle Prawa budowlanego i przepisów wykonawczych możliwe jest udzielenie pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji - także w aspekcie poszanowania interesów osób trzecich.

Decyzja o warunkach zabudowy ustala wprawdzie jakie może być przeznaczenie terenu objętego wnioskiem, lecz nie uprawnia inwestora do "fizycznej" zmiany sposobu zagospodarowania terenu. Dopiero decyzja udzielająca pozwolenia na budowę uprawnia inwestora do podjęcia robót budowlanych, w wyniku których dochodzi do określonego sposobu zagospodarowania terenu. Postępowanie administracyjne o wydanie pozwolenia na budowę jest postępowaniem dwuinstancyjnym. A zatem stronom przysługuje prawo do wniesienia od decyzji organu I instancji a następnie skarga do sądu administracyjnego i skarga kasacyjna, a także wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji udzielającej pozwolenia na budowę.

Wprawdzie art. 55 w związku z art. 64 § 1 powołanej wyżej ustawy stanowi, iż warunki zabudowy ustalone w decyzji, wiążą organ wydający pozwolenie na budowę to jednak strona wnosząca zażalenie ze sformułowania tegoż przepisu wysnuwa błędne wnioski.

Zgodnie z powyższym przepisem, organ administracji publicznej wydający pozwolenie na budowę nie może kształtować odmiennie warunków zabudowy od tych, które zostały określone w decyzji o warunkach zabudowy. Organ wydający pozwolenie na budowę jest związany przedmiotowym zakresem rozstrzygnięcia tej decyzji tzn. nie może obejmować pozwoleniem na budowę terenu, który nie został pozytywnie wskazany w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy.

Związanie warunkami zabudowy i zagospodarowania terenu, o jakim mowa w art. 55 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie oznacza, iż organ administracji publicznej wydający pozwolenie na budowę zobowiązany jest udzielić pozwolenia na budowę stronie legitymującej się ważną decyzją o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Obowiązek wykazania się przez inwestora taką decyzją stanowi jedynie jeden z warunków wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Należy również podkreślić, iż celem instytucji wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu jest jedynie tymczasowe ukształtowanie stosunków do czasu rozpoznania skargi przez sąd administracyjny, a nie ocena legalności tego aktu, czy dokonywanie ustaleń faktycznych.

Z uwagi na powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił zażalenie.