Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 2006/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-01-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 6 pkt 1, art. 97 ust. 3 pkt 1, art. 134 ust 2 i 3
journal: Dz.U. 1997 nr 115 poz 741
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.
article: w zw. z par 36 ust. 4
journal: Dz.U. 2004 nr 207 poz 2109
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego
article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Przemysław Żmich (spr.) Sędziowie: WSA Elżbieta Lenart WSA Joanna Skiba Protokolant specjalista Inga Szcześniak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie wywłaszczenia i ustalenia odszkodowania za nieruchomość oddala skargę


UZASADNIENIE

Wojewoda [...], po rozpatrzeniu odwołania A. K., decyzją z [...] sierpnia 2019 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty Powiatu [...] z [...] maja 2019 r. nr [...] orzekającą o wywłaszczeniu na rzecz Gminy [...], na cel publiczny, pod drogi publiczne, nieruchomości położonej w obrębie [...], Gmina [...], oznaczonej jako działki nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...], nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha oraz o ustaleniu odszkodowania za ww. nieruchomość na rzecz współwłaścicieli nieruchomości: A. K. w wysokości [...] zł - udział [...] części, K. S. w wysokości [...] zł - udział [...] części, a także zobowiązującej do wypłaty odszkodowania Gminę [...] w terminie 14 dni od dnia, w którym niniejsza decyzja będzie podlegała wykonaniu.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy.

Starosta Powiatu [...] decyzją z [...] maja 2019 r. wywłaszczył na rzecz Gminy [...] na cel publiczny - pod drogi publiczne ww. nieruchomość oraz ustalił ww. odszkodowanie za tę nieruchomość na rzecz współwłaścicieli nieruchomości: A. K. oraz K. S. zobowiązując do jego wypłaty Gminę [...], w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja będzie podlegała wykonaniu.

Od decyzji z [...] maja 2019 r. odwołanie wniosła A. K.. Odwołująca nie zgadzała się z wysokością ustalonego odszkodowania zaznaczając że jest ona prawie o połowę niższa od odszkodowania ([...] zł/m2) wypłaconego w 2011 r. przez Gminę [...] za wywłaszczenie części tych samych działek nr [...] oraz [...]. Wniosła przy tym o ustalenie odszkodowania za 1 m2 gruntu na poziomie nie niższym, niż odszkodowanie wypłacone w 2011 r. Do odwołania załączono niepotwierdzoną za zgodność z oryginałem kopię decyzji Starosty Powiatu [...] nr [...] z [...] maja 2011 r.

Wojewoda [...] decyzją z [...] sierpnia 2019 r. utrzymał w mocy decyzję Starosty Powiatu [...] z [...] maja 2019 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z art. 115 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 2204 ze zm.) - zwanej dalej "ugn" wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego na rzecz Skarbu Państwa następuje z urzędu, a na rzecz jednostki samorządu terytorialnego - na wniosek jej organu wykonawczego. Wniosek winien być poprzedzony rokowaniami o nabycie nieruchomości w drodze dobrowolnej umowy (art. 114 ust. 1 ugn).

Burmistrz [...] wystąpił z takim wnioskiem powołując się na art. 115 ust. 1, a także na art. 116 ust. 1 i 2 ugn. Z uzasadnienia wniosku wynikało, że nieruchomość jest niezbędna na realizację celu publicznego, pod drogi publiczne - lokalną i dojazdową, zaś przebieg powyższych dróg jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Rokowania dotyczące nabycia nieruchomości w drodze umowy kupna nie dały pozytywnego rezultatu. Do wniosku załączono m.in. ostateczną decyzję Burmistrza [...] zatwierdzającą z urzędu projekt podziału działki nr [...] i nr [...], z których wydzielono działki objęte wnioskiem o wywłaszczenie przeznaczone pod drogi publiczne - dojazdową i lokalną.

Mimo wyznaczonego stronom przez Starostę Powiatu [...] dwumiesięcznego terminu na zawarcie umowy w niniejszej sprawie, umowa nie została zawarta w związku z czym zostało wszczęte postępowanie wywłaszczeniowe, w ramach którego została m.in. wyznaczona rozprawa administracyjna. Postępowanie to zostało zakończone decyzją z [...] maja 2019 r.

Jak zauważył Wojewoda, zgodnie z art. 112 ust. 3 ugn wywłaszczenie nieruchomości może być dokonane, jeżeli cele publiczne nie mogą być zrealizowane w inny sposób niż przez pozbawienie albo ograniczenie praw do nieruchomości, a prawa te nie mogą być nabyte w drodze umowy. Natomiast zgodnie z właściwym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego ww. działki o nr: [...], [...], [...] położone są w terenie przeznaczonym pod poszerzenie publicznych dróg lokalnych kategorii gminnej, a ww. działki o nr: [...], [...], [...], [...], [...] i [...] położone są w terenie przeznaczonym pod publiczne drogi dojazdowe kategorii gminnej.

Organ odwoławczy wskazał także, że ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945 ze zm.) odwołując się do definicji celu publicznego zawartej w ugn opiera się na kryterium przedmiotowym. Decydujące znaczenie ma charakter zamierzenia inwestycyjnego, a więc, czy będzie to działanie o zasięgu co najmniej lokalnym w zakresie celów określonych w art. 6 ugn. W tym świetle, wynikający z przeznaczenia nieruchomości w planie miejscowym cel wywłaszczenia pod drogi publiczne - drogi publiczne dojazdowe oraz drogi publiczne lokalne jest celem publicznym w rozumieniu art. 6 pkt 1 ugn. Ponadto udokumentowany został fakt prowadzonych rokowań o nabycie nieruchomości w drodze umowy, które jednak nie doprowadziły do jej zawarcia. A zatem prowadzone postępowanie spełnia wymogi przywołanych przepisów Działu III Rozdziału 4 ugn.

Wysokość odszkodowania za przedmiotową nieruchomość została ustalona w zaskarżonej decyzji, na podstawie operatu szacunkowego sporządzonego [...] lutego 2019 r. przez rzeczoznawcę majątkowego J. W..

Odnosząc się do zarzutów odwołania dotyczących zaniżonej wysokości odszkodowania oraz prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego organ dokonał oceny jego wartości dowodowej w zakresie możliwości ustalenia odszkodowania na jego podstawie.

Jak podniósł organ operat szacunkowy, jak każdy inny dowód w sprawie, podlega ocenie organu administracji publicznej. Ocena ta jednak nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ organ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Powinien, zgodnie z art. 75 kpa, dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym badając, czy został on sporządzony przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego, czy zawiera wszystkie wymagane przepisami prawa elementy treści, czy jest spójny i logiczny, a w konsekwencji, na podstawie art. 80 kpa, ocenić wartość dowodową sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego.

Organ zbadał operat szacunkowy w oparciu o art. 134, art. 135, art. 153 ugn oraz § 4 i 36 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.) – zwanego dalej "rozporządzeniem", zaznaczając jednocześnie, że na podstawie art. 154 ust. 1 ugn wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy. Organ nie miał jednocześnie zastrzeżeń do wybranego przez rzeczoznawcę podejścia porównawczego, metody korygowania ceny średniej, na podstawie analizy transakcji nieruchomości niezabudowanych, przeznaczonych pod drogi publiczne. Wyjaśnił przy tym także, że przez stan nieruchomości należy rozumieć zarówno stan prawny, jak również stan faktyczny w jakim znajduje się wywłaszczana nieruchomość. Okoliczności przesadzające o stanie nieruchomości powinny być ujmowane szeroko, ze względu na konieczność uwzględnienia wszystkiego, co pozwoli na ustalenie słusznego odszkodowania.

Jak zaznaczył organ biegła uwzględniła w operacie szacunkowym, przeznaczenie przedmiotowej nieruchomość w miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, tj. pod poszerzenie dróg publicznych lokalnych i pod drogi publiczne dojazdowe, a w związku z tym, że w niniejszej sprawie cel wywłaszczenia nieruchomości jest tożsamy z celem przeznaczenia w tym planie "zasada korzyści" wynikająca z art. 134 ugn w tym przypadku nie występuje.

Biegła do określenia wartości nieruchomości, tj. wartości rynkowej nieruchomości gruntowej oraz wartości odtworzeniowej części składowych - naniesień roślinnych i budowlanych zastosowała art. 135 ugn, z uwzględnieniem zasad wynikających z art. 134 ugn oraz § 36 ust. 4 rozporządzenia. Oparła się w związku z tym na art. 48 Kodeks cywilny i podkreśliła, że z zastrzeżeniem wyjątków w ustawie przewidzianych, do części składowych gruntu należą w szczególności budynki i inne urządzenia trwale z gruntem związane, jak również drzewa i inne rośliny od chwili zasadzenia lub zasiania.

Z uwagi na brak rynku nieruchomości drogowych z naniesieniami budowlanymi i roślinnymi biegła ustaliła wartość odtworzeniową nieruchomości (art. 135 ugn), tj. wartość rynkową nieruchomości gruntowej oraz wartość odtworzeniową części składowych gruntu. Dokonała stosownej analizy rynku lokalnego w zakresie transakcji nieruchomościami pod drogi publiczne. Biegła, stosując metodę korygowania ceny średniej, dokonała odpowiedniej korekty poszczególnych wartości, spójnej z przedstawionymi opisami poszczególnych nieruchomości porównywanych, przyjętą skalą cech rynkowych oraz przypisanymi im wartościami na podstawie § 4 ust. 1, 2 i 4 rozporządzenia.

Organ uznał przy tym, że to biegły decyduje, jaki rynek jest miarodajny dla szacowanej nieruchomości. Jego zdaniem biegła prawidłowo dokonała porównania nieruchomości, ustalając także procentowy, jak i kwotowy, wpływ cech na poziom cen tego rodzaju nieruchomości. W wyniku czego ustaliła, że wartość szacowanej nieruchomości gruntowej wynosi [...] zł, tj. [...] zł/m2 (pkt [...] operatu szacunkowego). Biegła prawidłowo także ustaliła, że ogrodzenie na wywłaszczonej działce nr [...] stanowi część składową gruntu i określiła jego wartość odtworzeniową z zastosowaniem podejścia kosztowego, metody kosztów odtworzenia, a także prawidłowo ustaliła wartość odtworzeniową zasiewów (uprawy pszenżyta).

W związku z tym Wojewoda nie miał zastrzeżeń do dokonanej wyceny wskazującej, że wartość nieruchomości wynosi [...] zł.

Po dokonaniu analizy operatu Wojewoda nie zakwestionował zatem jego poprawności, wiarygodności i przydatności dla rozstrzygnięcia sprawy.

Odnosząc się do kwestii wskazywanej przez odwołującą się A. K., tj. ceny [...] zł za 1 m2, która - jej zdaniem - winna być zastosowana do ustalenia wartości nieruchomości organ stwierdził, że zarzut ten nie może mieć wpływu na prawidłowość sporządzenia operatu szacunkowego. Zarzut ten nie został bowiem poparty opinią biegłego rzeczoznawcy majątkowego, ani jakimkolwiek dokumentem dotyczącym transakcji kupna sprzedaży nieruchomości o walorach zbliżonych do nieruchomości wycenianej. Stanowi zatem jedynie przeświadczenie strony, że nieruchomość winna mieć wyższą wartość, niż ustalona wartość przez rzeczoznawcę majątkowego.

Przedłożona przez współwłaścicielkę nieruchomości niepotwierdzona za zgodność z oryginałem kopia decyzji o ustaleniu odszkodowania nie może stanowić podstawy ustalenia odszkodowania, gdyż dotyczy innych nieruchomości wywłaszczonych w 2011 r.

Natomiast odnosząc się do regulacji zawartej w § 36 ust. 4 rozporządzenia organ podkreślił, że przy ustalaniu wartości rynkowej nieruchomości nabytej pod drogę publiczną, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wycena rozpoczyna się od porównania transakcji nieruchomości drogowych, a tylko brak wystarczających danych odnoszących się do tego typu transakcji umożliwia dokonanie wyceny przy wykorzystaniu danych dotyczących transakcji nieruchomościami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do szacowanej nieruchomości.

W tym zakresie Wojewoda podtrzymał stanowisko o prawidłowości sporządzonego w niniejszej sprawie operatu podnosząc, że jeżeli strona podważa operat szacunkowy sporządzony na zlecenie organu, to powinna przedstawić przeciwdowód opinii organizacji rzeczoznawców majątkowych, co jednak zależy od inicjatywy strony, a co nie miało miejsca. Natomiast zlecenie sporządzenia w sprawie kolejnego operatu szacunkowego powinno nastąpić jedynie w sytuacji, gdy sporządzony wcześniej operat zostanie zakwestionowany przez organ pod względem formalnym i negatywna ocena organu nie zostanie zmieniona po uzyskaniu od rzeczoznawcy dodatkowych wyjaśnień lub sporządzenia aneksu do operatu.

Po uzyskaniu odpowiedzi biegłej, co do zastrzeżeń strony w zakresie poprawności sporządzenia operatu szacunkowego, organ nie zmienił swojej oceny operatu zwłaszcza, że w toku prowadzonego postępowania nie został przedłożony także żaden inny dowód świadczący, że wartość nieruchomości jest inna, niż określona w operacie szacunkowym, a który to dowód dyskwalifikowałby operat szacunkowy wykonany na potrzeby ustalenia odszkodowania w przedmiotowej sprawie.

Mając powyższe na uwadze organ odwoławczy stwierdził, że zaskarżona decyzja wydana została zgodnie z przepisami prawa materialnego i procedurą administracyjną. Strony miały możliwość udziału w postępowaniu na każdym jego etapie, a przed wydaniem decyzji mogły wypowiedzieć się, co do zebranych dowodów, materiałów i ustaleń.

Od decyzji Wojewody [...] z [...] sierpnia 2019 r. A. K. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zaskarżając tą decyzję w całości. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 78 § 1 kpa poprzez niedopełnienie obowiązku zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w sprawie w sposób wyczerpujący oraz art. 220 kpa poprzez nieuwzględnienie wniosku dowodowego w postaci decyzji Starosty Powiatu [...] nr [...] z [...] maja 2011 r. załączonej do dowołania od decyzji z [...] maja 2019 r. na okoliczność istotnego zaniżenia ceny za wywłaszczenie, co doprowadziło do naruszenia jej prawa do słusznego odszkodowania. Wobec tego skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Ponadto wniosła o zasądzenie na swoją rzecz zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie.

Na rozprawie A. K. podtrzymała skargę i dodała, że w sprawie wywłaszczeniowej nie było żadnych negocjacji dotyczących wartości nabywanych nieruchomości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga nie jest uzasadniona, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

Na gruncie niniejszej sprawy istotne są dwa zagadnienia. Po pierwsze, dopuszczalność i zasadność zastosowania trybu wywłaszczenia na tzw. zasadach ogólnych, wynikających z przepisów Działu III Rozdziału 4 ugn, do nabycia przez Gminę [...] nieruchomości oznaczonej jako działki nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] pod drogi publiczne, gminne ([...] i [...] - lokalne oraz [...], [...], [...] – dojazdowe) przeznaczone na ten cel w miejscowym planie zagospodarowania gminy [...] dla miejscowości [...], uchwalonego uchwałą Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r. Po drugie, prawidłowość sporządzonej na użytek niniejszej sprawy, w formie operatu szacunkowego, opinii o wartości przedmiotowej nieruchomości.

Jeżeli chodzi o pierwszą kwestię na wstępie Sąd zwraca uwagę, że zastosowany w niniejszej sprawie tryb wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości pod drogi publiczne był dopuszczalny.

Zacząć należało od tego, że zgodnie z art. 6 pkt 1 ugn celem publicznym uzasadniającym wywłaszczenie nieruchomości w oparciu o przepisy ugn jest nie tylko wydzielenie gruntów pod drogi publiczne (w momencie składania wniosku o wywłaszczenie przedmiotowe działki były już geodezyjnie wydzielone z nieruchomości oznaczonych jako działki nr [...] i [...]), ale też realizacja inwestycji drogowej, tj. budowa oraz wykonywanie robót budowlanych tych dróg.

Z art. 112 ust. 1 ugn wynika, że przepisy Rozdziału 4 Działu III ugn stosuje się m.in. do nieruchomości położonych na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele publiczne.

Nie budzi sporu między stronami i wątpliwości Sądu, to, że wydzielone działki zostały przeznaczone na cel publiczny z art. 6 pkt 1 ugn przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego. Celem tym było urządzenie i budowa na gruncie prywatnym dróg publicznych – gminnych dróg lokalnych i dojazdowych (wynika to z § 4 ust. 5 pkt 10 lit. c i d, § 5 ust. 2 pkt 3 i ust. 5 pkt 1 lit. a, pkt 3 i § 7 pkt 28 i 29 planu miejscowego z 2011 r.).

Co do zasady wywłaszczenie nieruchomości pod inwestycje drogowe dokonywane jest w trybie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 1474) – dalej zwanej "specustawą".

Trzeba jednak mieć na uwadze to, że jeżeli chodzi o wywłaszczenie nieruchomości mające zasięg lokalny - pod drogi gminne specustawa nie wyłącza możliwości nabywania nieruchomości przez gminę na cel publiczny na zasadach określonych w Rozdziale 4 Dziale III ugn. Specustawa wyłącza jedynie przepisy o lokalizacji autostrad oraz o nabywaniu nieruchomości pod autostrady wynikające z ustawy z dnia 27 października 1994 r. o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym (art. 44 specustawy). Z art. 42 ust. 1 specustawy wynika też, że przepisy specustawy stosuje się tylko na wniosek uprawnionego podmiotu, jeżeli chodzi o sprawy wywłaszczeniowe wszczęte i niezakończone do dnia wejścia w życie tej ustawy decyzją ostateczną.

Na przeszkodzie do zastosowania w niniejszej sprawie przepisów ugn nie stała norma wyrażona w art. 11i ust. 2 specustawy, która w sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej wyłącza zastosowanie przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przepis ten znajduje zastosowanie wówczas, gdy na skutek wniosku inwestora dana nieruchomość została objęta decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, o której mowa w art. 11f ust. 1 specustawy. Wówczas to znaczenie mają ustalenia zawarte w decyzji o zrid, a nie ustalenia wynikające z planu miejscowego. Poza sporem jest to, że dla przedmiotowej nieruchomości nie wnioskowano o wydanie w trybie specustawy decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej.

Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 6 czerwca 2006 r. o sygn. akt K 23/05 opowiedział się m.in. za legalnością wyłączenia przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w sprawach normujących lokalizację dróg oraz przepisów o ochronie gruntów rolnych i leśnych i przepisów o ochronie przyrody w sprawach dotyczących nabywania nieruchomości na cel publiczny. Trybunał podkreślił, że specustawa ma charakter epizodyczny. Celem specustawy jest przede wszystkim zdecydowane uproszczenie procedur przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych. Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że jest to warunek konieczny do wyraźnego przyspieszenia procesu budowy zwłaszcza dróg szybkiego ruchu oraz obwodnic miast. Na gruncie specustawy chodzi zwłaszcza o przyspieszenie rozwoju sieci dróg krajowych, co jest warunkiem nadrobienia zaległości w tym zakresie występujących między Polską, a większością krajów europejskich oraz podstawą do długotrwałego rozwoju ekonomicznego i cywilizacyjnego kraju.

Sąd zwraca uwagę, że w przypadku nabywania gruntów przeznaczonych pod pas drogowy zarząd drogi może wystąpić z wnioskiem o dokonanie podziału nieruchomości, zgodnie z przepisami o gospodarce nieruchomościami (art. 22 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych – Dz. U. z 2018 r. poz. 2068 ze zm.). Specustawa nie wyłącza podziału mającego na celu wydzielenie gruntów, na podstawie planów zagospodarowania przestrzennego, pod drogi publiczne, w trybie art. 97 ust. 3 pkt 1 ugn (por. wyrok NSA z 1 marca 2013 r. sygn. akt I OSK 1885/11).

Trzeba też wskazać, że realizacja przedsięwzięcia w postaci wydzielenia spornych działek pod drogi publiczne wymagała przeprowadzenia oceny oddziaływania tego przedsięwzięcia na środowisko już na etapie przygotowywania planu zagospodarowania przestrzennego. Projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...] dla miejscowości [...], uchwalony uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w W. z dnia [...] kwietnia 2011 r. wymagał przeprowadzenia strategicznej oceny oddziaływania na środowisko (art. 46 pkt 1 i art. 54, art. 58 pkt 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko).

Zdaniem Sądu obowiązujące regulacje w zakresie nabywania nieruchomości pod drogi gminne nie krępują podmiotu publicznoprawnego w wyborze trybu nabycia nieruchomości. Celem nadrzędnym jest to, aby wywłaszczenie przebiegło sprawnie, z poszanowaniem praw stron i aby wywłaszczony w rozsądnym terminie uzyskał słuszne odszkodowanie. To jaki tryb nabycia nieruchomości pod drogę gminną zostanie zastosowany w konkretnym przypadku jest uwarunkowane wieloma czynnikami: wielkością i charakterem inwestycji, ilością stron postępowania, stanem poczynionych przygotowań faktyczno-prawnych w procesie pozyskiwania gruntów na cel publiczny, istniejącym na dzień złożenia wniosku o nabycie nieruchomości. Zatem istnienie alternatywy w wyborze trybu nabycia nieruchomości pod drogi publiczne gminne ułatwia realizację zadań publicznych przez jednostkę samorządu terytorialnego w zakresie budowy dróg, ponieważ pozwala na zastosowanie właściwych instrumentów prawnych w gospodarowaniu przestrzenią publiczną, uwzględniających lokalne uwarunkowania.

Zdaniem Sądu skoro na dzień złożenia przez Burmistrza Gminy [...] wniosku o wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości: 1) obowiązywał plan miejscowy, przewidujący wydzielenie gruntów pod drogi publiczne gminne na terenie prywatnym, 2) przedmiotowe działki gruntu na skutek podziału były wydzielone geodezyjnie pod drogi publiczne, 3) w sprawie chodziło o nabycie stosunkowo niewielkiej liczby nieruchomości pod inwestycję o charakterze lokalnym, realizowaną w stosunkowo małej miejscowości - to nieracjonalnym byłoby niejako "cofnięcie" procesu pozyskiwania gruntów na cel publiczny na etap złożenia wniosku o wydanie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej.

Sąd zwraca uwagę, że w warunkach niniejszej sprawy wywłaszczenie na zasadach ogólnych umożliwiło stronom otrzymanie odpisu decyzji zawierającej rozstrzygnięcie nie tylko o wywłaszczeniu, ale i odszkodowaniu. Natomiast w trybie specustawy właścicielom nieruchomości nie doręcza się odpisu decyzji o zrid (zawiadamia się tylko o wydaniu decyzji). Specustawa nie przewiduje, aby już w decyzji o zrid ustalone zostało odszkodowanie. Na gruncie specustawy, po wszczęciu postępowania z urzędu, wydawana jest odrębna decyzja ustalająca wysokość odszkodowania (art. 12 ust. 4a specustawy).

Dopuszczalność wywłaszczania nieruchomości pod drogi publiczne na zasadach ogólnych znalazła akceptację w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. wyroki WSA w Warszawie z 17 października 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 223/14 i z 4 kwietnia 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 12/17).

Przechodząc do bardziej szczegółowych zagadnień dotyczących oceny legalności samego wywłaszczenia Sąd zauważa, że w niniejszej sprawie został zachowany tryb wynikający z art. 112 ust. 1, 2, 3, art. 113 ust. 1, art. 114 ust. 1 i 2, art. 115 ust. 1 i 2, art. 116, art. 118 ust. 1, art. 119 ust. 1 ugn.

Nieruchomość położona w miejscowości [...], oznaczona jako działki nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] znajdowała się na obszarze przeznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gminy [...] dla miejscowości [...], uchwalonym uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w W. z dnia [...] kwietnia 2011 r. (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...] z [...] czerwca 2011 r. poz. [...]) pod utworzenie publicznych dróg gminnych o symbolach: [...], [...], [...], [...], [...]. Zgodnie zaś z art. 6 pkt 1 ugn celami publicznymi są m.in. wydzielanie gruntów pod drogi publiczne, budowa, utrzymywanie oraz wykonywanie robót budowlanych tych dróg.

Wywłaszczenie polegało na pozbawieniu A. K. i K. S. prawa własności tychże działek.

Cel publiczny nie mógł być zrealizowany w inny sposób, niż poprzez pozbawienie właścicieli praw do nieruchomości w drodze wywłaszczenia. O niezbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia świadczyła ostateczna decyzja Burmistrza [...] z [...] lipca 2018 r. nr [...] zatwierdzająca podział nieruchomości oznaczonych jako działki nr [...] i [...], wydana w trybie art. 97 ust. 3 pkt 1 ugn. Zgodnie z tym przepisem podziału nieruchomości można dokonać z urzędu, jeżeli jest on niezbędny do realizacji celów publicznych. Wykonanie decyzji podziałowej zapewniała decyzja o wywłaszczeniu.

Organem właściwym w sprawie wywłaszczenia był starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej – Starosta Powiatu [...].

Wniosek o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego z [...] października 2018 r. złożył organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego – Burmistrz [...]. Wywłaszczenie nastąpiło na rzecz Gminy [...].

W sprawie odbyły się rokowania pomiędzy Burmistrzem Gminy [...], a A. K. i K. S.. Pismami z [...] sierpnia 2018 r. Burmistrz wystąpił do właścicieli spornych działek z ofertą nabycia nieruchomości za cenę [...] zł za 1 m2. Na ofertę odpowiedziała A. K. w piśmie z [...] września 2018 r. wskazując, że proponowana cena jest za niska. Wskazała, że jest skłonna zbyć swój udział w nieruchomości za cenę rynkową – [...] zł za 1 m2. W odpowiedzi na tę propozycję Burmistrz w piśmie z [...] września 2018 r. podtrzymał proponowaną cenę [...] zł za 1 m2. Jednocześnie poinformował właścicielkę nieruchomości, że wobec braku zgody na sprzedaż zostanie złożony wniosek o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego. Na to pismo nie udzielono odpowiedzi.

Jak wskazała w skardze (str. [...]) A. K. fakt negocjowania ceny gruntów nie wpłynął na zmianę ceny. Cena została podana przez Urząd Miejski w W. na samym początku procesu i pomimo długotrwałych negocjacji nie uległa ona zmianie. Nie było zatem tak, jak oświadczyła skarżąca na rozprawie, że w sprawie nie było żadnych negocjacji dotyczących wartości nabywanej nieruchomości.

[...] października 2018 r. został złożony u Starosty Powiatu [...] wniosek o wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości. Wniosek zawiera elementy wymienione w art. 116 ust. 1 ugn i załączniki wymienione w art. 116 ust. 2 ugn.

Zawiadomieniem z [...] listopada 2018 r. Starosta Powiatu [...] wyznaczył właścicielom nieruchomości termin 2-miesięcy na zawarcie umowy nabycia nieruchomości, pouczając ich, że po jego bezskutecznym upływie zostanie wszczęte postępowanie wywłaszczeniowe. A. K. odebrała to zawiadomienie [...] listopada 2018 r., natomiast K. S. [...] listopada 2018 r.

W pismach z [...] listopada 2018 r. Burmistrz zaprosił właścicieli przedmiotowej nieruchomości do negocjacji proponując cenę [...] zł za 1 m2. Odpowiadając na pismo A. K. z [...] grudnia 2018 r. Burmistrz podtrzymał cenę [...] zł za 1 m2 i wskazał, że ceny gruntów nabywanych pod drogi na obszarach wiejskich utrzymują się na tym poziomie już od 3 lat. W piśmie z [...] stycznia 2019 r. Burmistrz poinformował Starostę o tym, że negocjacje nie przyniosły rezultatu.

Po upływie wyznaczonego terminu 2 miesięcy Starosta Powiatu [...] zawiadomił strony w piśmie z [...] stycznia 2019 r. o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego w stosunku do przedmiotowej nieruchomości. A. K. odebrała zawiadomienie [...] lutego 2019 r., a K. S. [...] lutego 2019 r.

[...] lutego 2019 r. został sporządzony operat szacunkowy określający wartość przedmiotowej nieruchomości.

W zawiadomieniu z [...] marca 2019 r. Starosta poinformował strony i rzeczoznawcę majątkowego o wyznaczeniu rozprawy na [...] kwietnia 2019 r. i o możliwości zapoznania się przez strony z operatem szacunkowym i z aktami sprawy. A. K. odebrała zawiadomienie [...] kwietnia 2019 r., natomiast K. S. [...] marca 2019 r.

Z protokołu rozprawy przeprowadzonej [...] kwietnia 2019 r. wynika, że na rozprawie stawił się przedstawiciel Gminy [...], który nie wniósł uwag do operatu szacunkowego. Właściciele nieruchomości nie stawili się.

Przed wydaniem decyzji Starosta zawiadomił strony o możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz wypowiedzenia się, co do zgromadzonych dowodów. A. K. otrzymała zawiadomienie [...] maja 2019 r., natomiast K. S. [...] maja 2019 r.

Starosta Powiatu [...] decyzją z [...] maja 2019 r. orzekł, w pkt [...] i [...] o wywłaszczeniu, za odszkodowaniem, przedmiotowej nieruchomości. Decyzja zawiera elementy, o których mowa w art. 119 ust. 1 pkt 1-4 i 7 ugn.

Jeżeli chodzi o kwestię wysokości ustalonego w niniejszej sprawie odszkodowania, to Sąd podziela stanowisko Wojewody [...], że sporządzony na użytek niniejszej sprawy operat szacunkowy z [...] lutego 2018 r. był wiarygodnym dowodem z opinii biegłego w rozumieniu art. 84 § 1 kpa i mógł być podstawą do ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość.

Sąd zwraca uwagę, że na etapie ustalania odszkodowania za nieruchomość nabytą pod inwestycję drogową w trybie ugn opinia o wartości nieruchomości sporządzona przez rzeczoznawcę majątkowego w formie operatu szacunkowego stanowi podstawę do ustalenia wysokości odszkodowania (art. 130 ust. 2 ugn).

Nie budzi wątpliwości Sądu to, że w operacie szacunkowym prawidłowo określono przedmiot oraz stan faktyczny i prawny przedmiotowych działek na dzień wydania decyzji o wywłaszczeniu (grunty użytkowane rolniczo, położone w otoczeniu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, zagrodowej oraz terenów rolnych, w części pod uprawą pszenżyta, z ogrodzeniem posadowionym na jednej działce z siatki stalowej na słupkach stalowych na fundamencie i cokole betonowym, działki z dostępem do drogi lokalnej o nawierzchni gruntowej, stanowiące własność A. K. i K. S., przeznaczone w planie zagospodarowania przestrzennego pod poszerzenie dróg publicznych lokalnych – dz. nr: [...], [...], [...] oraz pod drogi publiczne dojazdowe - dz. nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...]).

Prawidłowo określono też cel wyceny (określenie wartości nieruchomości na potrzeby ustalenia odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości pod drogi publiczne).

Z wyceny wynika, że rzeczoznawca majątkowy, po dokonaniu oględzin [...] lutego 2019 r. ustaliła stan przedmiotu wyceny na dzień wydania decyzji wywłaszczeniowej.

Określenie wartości nieruchomości wywłaszczonej pod drogi publiczne gminne rzeczoznawca majątkowy poprzedziła analizą rynku. Wobec tego, że szacowana nieruchomość już w dacie wydania decyzji wywłaszczeniowej była przeznaczona pod drogi publiczne (w planie miejscowym z 2011 r.) biegła zobligowana była do zastosowania art. 134 ust. 3 ugn w zw. z § 36 ust. 4 rozporządzenia. Biegła przeanalizowała rynek nieruchomości przeznaczonych pod drogi publiczne. Obszar rynku lokalnego, to teren powiatu [...] – obszar wiejski. Okres badania cen, to okres od września 2016 r. do stycznia 2019 r. Biegła odnotowała ponad [...] transakcji tego typu gruntami podobnymi do nieruchomości wycenianej. Rzeczoznawca wskazała, że wartość nieruchomości gruntowych o przeznaczeniu drogowym waha się w przedziale cen od [...] zł za 1 m2 do [...] zł za 1m2. Wskazała, że tego typu transakcje koncentrują się przede wszystkim w Gminie [...], gdzie obserwuje się tendencję do ujednolicenia cen nabywanych przez Gminę [...] do poziomu[...] zł za 1m2.

Rzeczoznawca wskazała, że poziom cen jest uzależniony od takich czynników jak: lokalizacja, przeznaczenie gruntów przyległych, otoczenie, dojazd do nieruchomości, uzbrojenie w infrastrukturę techniczną. Z uwagi na cel wyceny nie wzięła pod uwagę wpływu na cenę sprzedaży wielkości działek.

Następnie biegła wytypowała [...] nieruchomości drogowych, podobnych do wycenianej, ze względu na wskazane wyżej czynniki cenotwórcze. Rzeczoznawca dobrała też wagi cech rynkowych – lokalizacja (30%), przeznaczenie gruntów przyległych (25%), otoczenie (20%), dojazd do nieruchomości (15%), infrastruktura techniczna (10%).

Biegła oceniła, na tle nieruchomości porównawczych, cechy nieruchomości wycenianej. Uznała, że przedmiotowe działki gruntu są położone w korzystnej lokalizacji. Tak samo oceniła przeznaczenie gruntów przyległych. Otoczenie nieruchomości uznała za niekorzystne (przewaga terenów rolnych). Dojazd przeciętny (drogami utwardzonymi i drogą gruntową). Infrastrukturę techniczną oceniła jako dobrą (niepełne uzbrojenie w bliskiej odległości – brak sieci wysokiego napięcia-eW i kanalizacji).

Ze zbioru transakcji porównawczych wynika, że cena średnia 1 m2 gruntu na rynku lokalnym wynosi [...] zł.

Po zastosowaniu współczynników korygujących i określeniu sumy ich wartości ( [...]) biegła ustaliła wartość 1 m2 wycenianej nieruchomości na [...] zł, a więc na kwotę wyższą od ceny średniej uzyskiwanej za nieruchomości podobne.

Po przemnożeniu wartości ceny jednostkowej szacowanego gruntu i powierzchni nieruchomości ([...] x [...]) rzeczoznawca określiła wartość rynkową gruntu (art. 150 ust. 1 pkt 1 ugn) na kwotę [...] zł.

Biegła określiła też wartość odtworzeniową (art. 150 ust. 1 pkt 2 ugn) części składowych znajdujących się na części nieruchomości wycenianej, tj. ogrodzenia i zasiewów. Przy określeniu wartości ogrodzenia biegła zastosowała podejście kosztowe, metodę kosztów odtworzenia, technikę elementów scalonych. Suma wartości odtworzeniowych tych naniesień dała kwotę [...] zł.

W ten sposób wartość prawa własności szacowanej nieruchomości określona została na kwotę [...] zł. W konsekwencji wartość udziału A. K. wynoszącego [...] części w prawie własności tej nieruchomości biegła określiła na kwotę [...] zł, natomiast wartość udziału K. S. wynoszącego [...] części w tym prawie biegła określiła na kwotę [...] zł.

Zdaniem Sądu, przedstawione w operacie szacunkowym określenie wartości przedmiotowej nieruchomości uwzględniało istotne dla wyceny nieruchomości przepisy prawa, w szczególności zawarte w: art. 4 pkt 6, 6a, 8,16, 17, art. 130, art. 134 ust. 1-3, art. 135 ust. 1-4 i 7, art. 151 ust. 1 i 2, art. 152, art. 153 ust. 1 i 3, art. 156 ust. 1 ugn oraz § 3, § 4 ust. 1,2 i 4, § 20, § 21, § 23 ust. 1 i 3, § 26 ust. 3, § 36 ust. 1, 2, 4 i 5, § 55 - § 57 rozporządzenia.

Zdaniem Sądu sporządzona na użytek niniejszej sprawy wycena jest wiarygodna, spójna i dostatecznie uzasadniona. Wycena ta była aktualna w momencie wydawania zaskarżonej decyzji (art. 156 ust. 3 ugn), a więc mogła służyć jako podstawa do ustalenia przez Starostę Powiatu [...] odszkodowania w decyzji wywłaszczeniowej za utratę przez A. K. i K. S. prawa własności przedmiotowej nieruchomości, odpowiadającego wartości tego prawa (art. 128 ust. 1, art. 129 ust. 1 ugn).

Odnosząc się do treści skargi Sąd uznał zawarte w niej zarzuty za nieuzasadnione. Jeżeli chodzi o twierdzenie skarżącej, że podstawą do ustalenia odszkodowania była rażąco niska cena wycenianej nieruchomości określona przez rzeczoznawcę majątkowego na [...] zł za 1 m2 Sąd zauważa, że do tej kwestii odniosła się biegła w piśmie z [...] lipca 2019 r. Rzeczoznawca zwróciła uwagę, że podstawą do określenia wartości szacowanej nieruchomości (składającej się z [...] działek geodezyjnych) były transakcje nieruchomościami drogowymi, których specyfika polega na tym, że nieruchomości te nabywają tylko podmioty publicznoprawne. Nieruchomościami stanowiącymi próbę porównawczą nie były zatem nieruchomości nie drogowe (np. mieszkaniowe) zbywane na tzw. wolnym rynku.

Biegła wskazała w swych wyjaśnieniach, że cena jednostkowa nieruchomości o przeznaczeniu pod drogi publiczne na obszarze Gminy [...] kształtowała się w przedziale od [...] zł za 1 m2 do [...] zł za 1 m2. Zdaniem biegłej wyceniana nieruchomość nie posiada istotnych zalet, wykraczających poza cechy rynkowe nieruchomości porównawczych. Stąd też cena na poziomie [...] zł za 1 m2 nie wykracza poza przedział cen transakcyjnych uzyskiwanych na rynku za podobne nieruchomości drogowe.

Sąd zwraca uwagę, że przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego pod drogi publiczne skutkowało tym, że to plan miejscowy wykreował, na dzień wydania decyzji wywłaszczeniowej, stan nieruchomości, w tym jej przeznaczenie, o których mowa w art. 4 pkt 16, art. 130 ust. 1 i art. 134 ust. 2 ugn, a także § 36 ust. 1 rozporządzenia. W przepisach dotyczących zasad ustalania odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone (nabywane) pod drogi publiczne nie ma sformułowanej zasady, że odszkodowanie należy ustalać poprzez ustalenie za jaką kwotę prywatny właściciel nieruchomości mógłby ją sprzedać na tzw. wolnym rynku, biorąc pod uwagę tylko możliwości jej zagospodarowania i możliwości inwestycyjne.

Odnosząc się natomiast do kwestii pominięcia jako istotnego dowodu w sprawie decyzji odszkodowawczej Starosty Powiatu [...] z [...] maja 2011 r., która została wydana m.in. dla działek nr [...] i [...], pochodzących, tak jak wywłaszczone niniejszą decyzją, z pierwotnych działek nr [...] i [...], gdzie ustalono – zdaniem skarżącej - odszkodowanie na poziomie [...] zł za 1 m2, Sąd zauważa, że wskazana wyżej decyzja została wydana 8 lat wcześniej, niż decyzja wywłaszczeniowa z [...] maja 2019 r. Decyzja z [...] maja 2011 r. ustalająca odszkodowanie została wydana w oparciu o inne uwarunkowania faktyczne, planistyczne i prawne. Podstawę wyceny w tamtej sprawie stanowiły inne transakcje nieruchomościami porównawczymi. Obecna wycena nieruchomości uwzględniała plan miejscowy, który wszedł w życie [...] lipca 2011 r., a który nie obowiązywał w dacie wydania decyzji z [...] maja 2011 r.

W zakresie wyceny działek nr [...] i [...] obowiązywał też inny stan prawny. Przejęcie tych działek miało miejsce na podstawie specustawy drogowej, a nie ugn. Skarżąca pomija to, że [...] sierpnia 2011 r. została zmieniona m.in. treść § 4 ust. 4, § 26 ust. 3 i § 36 rozporządzenia na mocy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2011 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. z 2011 r. Nr 165, poz. 985). W dacie wydania decyzji wywłaszczeniowej inna była też treść art. 151 ust. 1 ugn (definicja wartości rynkowej nieruchomości).

Wobec tego odwoływanie się przez skarżącą w niniejszej sprawie do ceny jednostkowej [...] zł za 1 m2 ustalonej na użytek innej i wcześniejszej sprawy było zupełnie niemiarodajne dla określenia wartości przedmiotowej nieruchomości.

Skarżąca pomija to, że organ administracji orzekając w decyzji wywłaszczeniowej o ustaleniu odszkodowania nie może kwestionować opinii biegłego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada rzeczoznawca majątkowy.

Jeżeli strona uważała, że operat szacunkowy przedłożony w niniejszej sprawie jest nieprawidłowy, to winna w toku postępowania wywłaszczeniowego złożyć tzw. kontroperat wykonany na własne zlecenie. Jeżeli okazałoby się, że wycena sporządzona na zlecenie organu i wycena sporządzona na zlecenie strony w istotny sposób różnią się, to wówczas organ administracji musiałby ocenić, która wycena jest bardziej wiarygodna.

Tymczasem skarżąca – jak wynika z akt sprawy – nie przedłożyła Staroście Powiatu [...] kontroperatu sporządzonego na własne zlecenie, czy chociażby innego opracowania, ekspertyzy, o których mowa w art. 174 ust. 3a pkt 1 ugn, z których wynikałyby wyższe ceny jednostkowe gruntów drogowych występujących na lokalnym rynku nieruchomości.

Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że nie mogły być skuteczne wskazywane w skardze zarzuty naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 78 § 1 i art. 220 kpa.

Z tych względów Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) orzekł, jak w sentencji.