Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1873/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-01-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Nadzór budowlany
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 71 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Więch – Baranowska, , Sędzia WSA Joanna Gierak – Podsiadły (spr.), Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Protokolant st. ref. Anna Tomaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej P. [...] w W. na decyzję M. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej przez Wspólnotę Mieszkaniową P. [...] w W. jest decyzja M. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] czerwca 2013 r. nr [...].

Decyzją tą, organ wojewódzki -działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267, dalej k.p.a.) oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623)- po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez Wspólnotę Mieszkaniową P. [...] w W. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z [...] stycznia 2013 r. nr [...] o umorzeniu postępowania administracyjnego prowadzonego w ramach nadzoru budowlanego w sprawie dotyczącej funkcji lokalu nr [...] w budynku wielorodzinnym przy P. w W., utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu tej decyzji organ II instancji przedstawił na wstępie przebieg postępowania.

Podał, że w związku z pismem Wspólnoty Mieszkaniowej z 25 lutego 2011 r. o informację, czy wydana została zgoda na prowadzenie szkoły tańca w lokalu mieszkalnym nr [...] ([...]) w budynku przy P. [...] w W., Wydział Architektury i Budownictwa dla Dzielnicy Ś. [...] pismem z 22 marca 2011 r. poinformował organ nadzoru budowlanego I instancji, iż nie odnalazł dokumentów dotyczących zmiany sposobu użytkowania lokalu nr [...] na szkołę tańca. W związku z powyższym, przedstawiciel organu powiatowego w dniu 19 kwietnia 2011 r. przeprowadził oględziny stanu technicznego budynku mieszkalnego wielorodzinnego ze szczególnym uwzględnieniem lok. 31 w ww. budynku i stwierdził, że lokal nr [...] (na I piętrze) od 2010 r. jest wynajmowany przez właściciela - Wojskową Agencję Mieszkaniową na cele usługowe – tj. szkołę tańca. I dalej, organ odwoławczy wskazał, że zawiadomieniem z 26 kwietnia 2011 r. organ powiatowy poinformował strony, iż na pisemny wniosek Wspólnoty Mieszkaniowej P. [...] zostało wszczęte postępowanie administracyjne w sprawie zmiany sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego nr [...] ([...]) na lokal użytkowy w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy P. [...] w W. Następnie, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] postanowieniem nr [...] z [...] czerwca 2011 r. wstrzymał użytkowanie lokalu nr [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy P. w W. bez wymaganego zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania oraz nałożył na J. K. (najemcę lokalu), obowiązek przedstawienia dokumentów wymaganych na podstawie art. 71 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. W dniu 20 grudnia 2011 r. organ powiatowy przeprowadził oględziny lokalu mieszkalnego nr [...] w ww. budynku, po czym - w dniu [...] lutego 2012 r. wydał decyzję o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie. M. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] czerwca 2012 r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję oraz z urzędu poprzedzające ją postanowienie nr [...] z [...] czerwca 2011 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...], orzekając ponownie w sprawie, decyzją z [...] stycznia 2013 r. nr [...] umorzył postępowanie administracyjne prowadzone w ramach nadzoru budowlanego w sprawie dotyczącej funkcji lokalu nr [...] w budynku wielorodzinnym przy p. w W. (która to została zaskarżona przez Wspólnotę Mieszkaniową P. [...] w W.).

Przedstawiając własną ocenę sprawy, M. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że organ I instancji dokonał prawidłowej oceny stanu faktycznego i prawnego. Podał, iż przedmiotowe postępowanie zostało wszczęte na wniosek Wspólnoty Mieszkaniowej P. [...], w sprawie zmiany sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego nr [...] ([...]) na lokal użytkowy w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy P. [...] w W. Z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach administracyjnych wynika, iż lokal nr [...] już od czasu projektu z 1952 r. miał przeznaczenie użytkowe, jego planowana funkcja nie była dokładnie sprecyzowana, jednakże był to lokal o przeznaczeniu innym niż mieszkalne. W trakcie uzupełniającego postępowania dowodowego organ powiatowy uzyskał Podstawowy Projekt Architektoniczny z 1952 r., który przewidywał wykorzystanie przedmiotowego lokalu na cele klubu wojskowego. Przeznaczenie użytkowe tego lokalu, bez sprecyzowanej funkcji jego użytkowania potwierdzają m. in. kserokopia protokołu zdawczo-odbiorczego z 19 stycznia 1996 r. stanowiąca, iż lokal o numerze [...] jest lokalem użytkowym, kserokopia umowy najmu z 30 grudnia 1991 r., z której wynika, iż przedmiotowy lokal użytkowany był na cele biurowe, również umowa najmu z 16 listopada 1994 r. dotyczy lokalu użytkowego z przeznaczeniem na cele biurowe. Kserokopia umowy najmu z 29 marca 1996 r. oznacza przedmiotowy lokal jako lokal użytkowy. Kserokopia aktu notarialnego z [...] grudnia 1998 r. dotyczy najmu lokalu użytkowego nr [...]. Kserokopia aktu notarialnego z [...] lipca 2001 r. również stanowi o lokalu użytkowym, na cele biurowe, podobnie jak umowa najmu nr [...] z [...] września 2004 r. i nr [...] z [...] maja 2006 r. Umową nr [...] z [...] kwietnia 2010 r. przedmiotowy lokal został wynajęty J. K., lokal ten został określony jako użytkowy, wynajęty na cele prowadzenia w nim działalności artystycznej.

Ponadto, organ wskazał, iż z treści pisma Urzędu Miasta S. W. Urzędu Dzielnicy Ś. Wydziału Architektury i Budownictwa dla Dzielnicy Ś. z 23 maja 2011 r. wynika, iż w archiwum tego wydziału brak jest dokumentów dotyczących zmiany sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego nr [...] ([...]) na lokal użytkowy. W związku z powyższym tutejszy organ podjął działania w celu uzyskania dokumentów będących w posiadaniu ww. organu. Wydział Architektury i Budownictwa dla Dzielnicy Ś. [...] pismem z 19 marca 2013 r. udzielił odpowiedzi, iż w zasobach Archiwum Zakładowego Urzędu Dzielnicy Ś. nie stwierdzono przechowywania dokumentów dotyczących lokalu nr [...] ([...]).

Organ II instancji podniósł przy tym, iż zgodnie z przepisem art. 71 ustawy Prawo budowlane przez zmianę sposobu użytkowania rozumie się w szczególności podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Stwierdził, że z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy wynika, iż nie doszło do zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego lokalu nr [...], wykorzystywanego obecnie na szkołę tańca. Przede wszystkim (jak zaznaczył), w przedmiotowym lokalu (biorąc pod uwagę jego pierwotne przeznaczenie) nie doszło do zmiany warunków bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotnych, higieniczno-sanitarnych, ochrony środowiska bądź wielkości lub układu obciążeń. Lokal ten był projektowany z przeznaczeniem na klub wojskowy, następnie wykorzystywany był na różne funkcje, bez prawnego ich sprecyzowania, i nadal pozostaje lokalem użytkowym. W tej sytuacji, jak stwierdził organ II instancji, brak jest podstawy prawnej do prowadzenia postępowania administracyjnego w stosunku do lokalu użytkowego, mającego nadal i w przyszłości pełnić funkcję użytkową inną niż mieszkalna. Brak jest również podstaw do nałożenia na właściciela lokalu nr [...] obowiązku zmiany jego sposobu użytkowania z funkcji użytkowej na funkcję mieszkalną. Taka zmiana sposobu użytkowania jest jedynie uprawnieniem właściciela i nie może wynikać z decyzji zobowiązaniowej. Organ nie może również zobowiązać właściciela lokalu do zmiany sposobu wykorzystywania lokalu użytkowego z funkcji mniej dogodnej na bardziej akceptowaną przez mieszkańców budynku. Organ zaznaczył także, że zmiany dotyczące układu obciążeń powodowane są generalnie zmianami ciężaru własnego elementów budynku lub maszyn usytuowanych na stałe. Jak wynika z akt sprawy do tak rozumianej zmiany układu obciążeń lokalu nie doszło.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. decyzję z [...] czerwca 2013 r., skarżąca – Wspólnota Mieszkaniowa P. [...] w W., reprezentowana przez adw. D. R., wniosła o uchylenie tej decyzji jak i decyzji ją poprzedzającej z [...] stycznia 2013 r.

Zaskarżonej decyzji strona skarżąca zarzuciła naruszenie art. 105 § 1 k.p.a. oraz art. 71a ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego poprzez nie wydanie orzeczenia co do meritum.

W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, iż organ II instancji nie odniósł się w ogóle do zarzutu naruszenia art. 105 § 1 k.p.a. dlatego też wszystkie zarzuty zawarte w odwołaniu od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego pozostają aktualne. Podtrzymała również stanowisko zawarte w uzasadnieniu powyższego odwołania. Dodatkowo strona skarżąca podniosła, iż obie decyzje błędnie odczytują zarówno powoływany stan prawny jak i faktyczny.

Podniosła następnie, że lokal określany nr [...] w budynku wielomieszkalnym przy P. [...] w W. nie figuruje w ewidencji Wydziału Architektury i powstał w wyniku podziału lokalu użytkowego [...] na trzy lokale mieszkalne. Wskazała, że jedną z podstawowych zasad prawa budowlanego w odniesieniu do istniejących obiektów budowlanych jest zapisany w art. 61 obowiązek korzystania z nich w sposób zgodny z przeznaczeniem. Znaczna część lokalu [...] została przekształcona w lokale mieszkalne, zmieniło się zatem pierwotne przeznaczenie tego lokalu. Stwierdziła, że nie interesuje ją jakie przeznaczenie miał ten lokal w latach pięćdziesiątych /chociaż nigdy nie był wykorzystywany na żaden klub/ a jakie przeznaczenie ma obecnie. Jeżeli bowiem zmienione zostało przeznaczenie /zmiana ponad 3/4 lokalu na lokale mieszkalne/, zmianie ulec musi także sposób korzystania i odwrotnie. Ponieważ zmienił się sposób użytkowania tego lokalu, zmienił się również układ jego obciążeń.

Skarżąca podała także, że zgodnie wyrokiem NSA z 13 maja 2003 r., sygn. akt II SA/Wr 1385/2000, "instalacja wewnątrz obiektu budowlanego urządzeń technicznych nie powoduje zmiany sposobu zagospodarowania terenu, a jedynie zmianę sposobu używania części obiektu budowlanego, co wymaga pozwolenia w trybie art. 71 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo Budowlane". 0 takiej właśnie zmianie w swych pismach i odwołaniach mówi Wspólnota. Urządzeniami tymi są m. in. wzmacniacze, głośniki, wszelkie inne urządzenia nagłaśniające wykorzystywane w godzinach wieczornych, a nawet nocnych. W tym stanie rzeczy pozostaje również aktualny, jak podniosła, wyrok NSA z 10 grudnia 1990 r., na który strona skarżąca powołuje się w odwołaniu, że przez zmianę użytkowania obiektu budowlanego /.../ należy rozumieć nie tylko przeznaczenie obiektu do innego rodzaju użytkowania, lecz także zintensyfikowanie dotychczasowego sposobu użytkowania obiektu".

W odpowiedzi na skargę M. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymują stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie, w tym z przyczyn, które Sąd wziął pod uwagę z urzędu niezależnie od jej treści.

-Przed rozwinięciem tej oceny, wyjaśnić należy powody, dla których Sąd nie uwzględnił na rozprawie w dniu 29 stycznia 2014 r. wniosku adw. D. R. reprezentującej stronę skarżącą, o odroczenie rozprawy. W szczególności Sąd wziął pod uwagę, iż wnosząc o odroczenie rozprawy z powodu choroby własnej, adw. D. R. nie przedłożyła do akt zwolnienia lekarskiego, skierowała jedynie drogą mailową swoją prośbę w tej kwestii. Nadto, adw. D. R. nie wykazała, iż na czas swojej choroby nie może ustanowić w sprawie zastępstwa. Ze znajdującego się w aktach sądowych pełnomocnictwa dla adw. D. R. wynika zaś, iż pełnomocnictwo, które zostało jej udzielone, obejmuje również prawo substytucji (k. 12 akt sądowych). Tym samym Sąd przyjął, iż nie wystąpiła w sprawie podstawa do zastosowania art. 109 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012, poz. 270 ze zm.).

-Przechodząc do merytorycznej oceny w sprawie, przypomnieć należy, iż przedmiotem kontroli Sądu była decyzja M. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] czerwca 2013 r. utrzymująca w mocy decyzję organu powiatowego z [...] stycznia 2013 r. o umorzeniu postępowania administracyjnego prowadzonego (jak wskazano w tych orzeczeniach) w sprawie dotyczącej funkcji lokalu nr [...] w budynku wielorodzinnym przy P. [...] w W.

Organy orzekające w sprawie przyjęły, iż postępowanie należy umorzyć na zasadzie art. 105 § 1 k.p.a., albowiem zgromadzone dowody wskazują na to, iż nie doszło do zmiany sposobu użytkowania ww. lokalu w rozumieniu art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego (a wobec tego nie ma podstaw do zastosowania art. 71a tej ustawy). Dowody zgromadzone w sprawie wskazują, iż od początku lokal ten miał przeznaczenie usługowe i tak też był wykorzystywany przez wiele lat, i tak również jest wykorzystywany w chwili obecnej. Organ II instancji wskazał w tym zakresie na Podstawowy Projekt Architektoniczny z 1952 r., który przewidywał wykorzystanie przedmiotowego lokalu na cele klubu wojskowego. Powołał się także na kopię protokołu zdawczo – odbiorczego z 19 stycznia 1996 r., zawierającego wykaz nieruchomości przekazanych we władanie Wojskowej Agencji Mieszkaniowej. Z dokumentu tego wynika, iż lokal nr [...] jest lokalem użytkowym. I w końcu, powołał szereg umów najmu dotyczących tego lokalu i wskazujących, że dotychczas był on wykorzystywany jako lokal usługowy, w szczególności na prowadzenie biura.

W ocenie Sądu, oba ww. orzeczenia, stwierdzające bezprzedmiotowość postępowania, są błędne jako wydane z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i 80 k.p.a. Zdaniem Sądu, co najmniej przedwcześnie, bo bez przeprowadzenia wyczerpującego postępowania dowodowego, przyjęto w nich, iż w sprawie nie doszło do samowolnej zmiany sposobu użytkowania lokalu w rozumieniu art. 71a ust. 1 Prawa budowlanego, i nie ma w tej sytuacji podstaw do ingerencji organu nadzoru budowlanego.

-W szczególności zwrócić należy uwagę, iż postępowanie w sprawie zostało wszczęte w związku z pismem Wspólnoty Mieszkaniowej P. [...] w W. z 25 lutego 2011 r., które to zostało skierowane przez Wspólnotę do Urzędu Dzielnicy Ś. [...], Wydziału Architektury i Budownictwa, a przekazane przy piśmie z 22 marca 2011 r. (przez ten organ) do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...]. Pismo to spowodowało uruchomienie postępowania administracyjnego w sprawie. Należy wobec tego zwrócić uwagę na zawarte w nim wnioski/żądania/informacje. Zatem, dostrzec trzeba, iż w ww. piśmie Wspólnota zwróciła się o sprawdzenie, czy wydana została zgoda na prowadzenie szkoły tańca w lokalu mieszkalnym nr [...] ([...]) przy P. [...] w W., ze wskazaniem, iż ww. działalność jest wysoce uciążliwa. W piśmie tym podano jednocześnie, że dotychczas ww. lokal był użytkowany jako lokal biurowy, natomiast obecnie zmieniono jego funkcję na szkołę tańca, a tego rodzaju działalność generuje hałas. Organ powiatowy w oparciu o wskazane pismo wszczął postępowanie "w sprawie zmiany sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego nr [...] ([...]) na lokal użytkowy w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy P. [...] w W.". W ocenie Sądu, wszczęcie postępowania w takim zakresie, a więc ograniczającym się jedynie do zbadania, czy doszło do zmiany sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego na usługowy, nie było uzasadnione treścią ww. pisma. Wprawdzie w jednym miejscu mowa w nim o lokalu mieszkalnym, ale w innym mowa jest już o lokalu biurowym. Należało więc wszcząć i przeprowadzić postępowanie dowodowe celem wyjaśnienia w sposób kompleksowy, czy doszło w ogóle do zmiany sposobu użytkowania ww. lokalu, biorąc pod uwagę pierwotne jego przeznaczenie, ewentualne zmiany (jeśli takie miały miejsce) i obecny sposób jego wykorzystywania. Tego zaś, w ocenie Sądu, w niniejszej sprawie zabrakło. W postępowaniu tym -w sposób niczym nie uzasadniony- ograniczono się bowiem jedynie do zbadania, czy przedmiotowy lokal kiedykolwiek był lokalem mieszkalnym, czy też od początku przeznaczony był pod usługi. W efekcie, przeprowadzono zawężone postępowanie wyjaśniające, nie uzasadnione ani treścią ww. pisma, ani treścią art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Nie wyjaśniono tym samym, czy szkoła tańca w lokalu nr [...] przy P. [...] w W. mogła być prowadzona bez dokonania zgłoszenia, o którym mowa w art. 71 ust. 2 Prawa budowlanego (bo jak ustalono, żadnych zgłoszeń co do zmiany sposobu użytkowania ww. lokalu nie dokonywano), a tym samym, czy doszło do samowolnej zmiany sposobu użytkowania spornego lokalu (niezależnie od tego, czy wcześniej pełnił funkcję lokalu mieszkalnego, czy usługowego).

-Taki sposób procedowania organów nadzoru budowlanego w niniejszej sprawie, wynika w ocenie Sądu również z tego, iż organy te oparły się na błędnej wykładni ww. art. 71 ust. 1 pkt 2 przyjmując, iż w świetle tego przepisu znaczenie ma jedynie zmiana przeznaczenia (funkcji) lokalu (na przykład z mieszkalnego na usługowy, bądź odwrotnie). Wskazały bowiem, że skoro przedmiotowy lokal od początku był przewidziany pod usługi, i tak też jest w chwili obecnej wykorzystywany (tj. na inny cel niż mieszkaniowy, bo przecież szkoła tańca to działalność usługowa), to nie można stwierdzić, iż doszło do zmiany jego przeznaczenia w rozumieniu ww. przepisu. Stwierdzenia tego nie można uznać za prawidłowe, choć w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego można zgodzić się organami, iż sporny lokal nie miał przeznaczenia mieszkaniowego, a usługowe, ale to nie wyjaśnia jeszcze istoty niniejszej sprawy, a na pewno nie czyni ją bezprzedmiotową.

Rozwijając powyższe wskazać należy, iż zgodnie z art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Przytoczony przepis posługuje się zwrotem "w szczególności", to zaś oznacza, że określa przykładowe i najczęściej występujące w praktyce przypadki zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Powoduje to, iż ww. normie prawnej mieścić się będą także inne niż wymienione tam działania, które wpływają na zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Wskazał na to Naczelny Sąd Administracyjny m. in. w wyroku z 26 stycznia 2012 r. (sygn. akt II OSK 2144/10, lex nr 1138087). W wyroku tym NSA podkreślił również, iż "(...) w orzecznictwie przyjęte zostało, że przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części (...) należy rozumieć nie tylko przeznaczenie obiektu do innego rodzaju użytkowania, lecz także zintensyfikowanie dotychczasowego sposobu użytkowania obiektu, jeżeli spowoduje to skutki określone w powołanym art. 71 ust. 1. Nie tylko zmiana rodzaju użytkowania obiektu budowlanego, lecz także znaczące zwiększenie realizowanej już działalności wytwórczej lub usługowej w tym obiekcie mogą powodować niekorzystne dla otoczenia skutki, w szczególności w sferze bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń". Tak też przyjął NSA w wyroku z 15 marca 2012 r. (sygn. akt II OSK 2549/10, lex nr 1219114), formułując tezę, iż "Zmiana sposobu użytkowania nie może być utożsamiana ze zmianą funkcji (przeznaczenia) obiektu budowlanego lub jego części. W praktyce występują liczne przypadki, gdy podstawowa funkcja (przykładowo kawiarnia) nie ulega zmianie, ale zmiana rodzaju działalności (np. lokal muzyczny) wywołuje skutki określone w art. 71 ust. 1 p.b.".

Podzielając w całości powyżej przytoczony sposób wykładni art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, stwierdzić trzeba, iż organy orzekające w sprawie zupełnie nie dostrzegły, iż zmiana sposobu użytkowania lokalu nr [...] może wynikać nie tyle ze zmiany funkcji (przeznaczenia) tego lokalu, co ze zmiany prowadzonej w tym lokalu działalności, czy też ze zintensyfikowania prowadzonej w nim działalności. Samo więc ustalenie, iż lokal od początku stanowił lokal usługowy i takie też ma przeznaczenie obecnie, jeszcze nie oznacza, że nie doszło do zmiany sposobu jego użytkowania. Zmiana sposobu użytkowania lokalu ma bowiem miejsce nie tylko wówczas, gdy lokal ten zmienia swoje przeznaczenie, na co zupełnie w niniejszej sprawie nie zwrócono uwagi. Wskazać przy tym dodatkowo należy, iż podjęcie w lokalu, do tej pory wykorzystywanym na biuro, a w pierwotnej dokumentacji z 1952 r. stanowiącym klub wojskowy (co nie oznacza jeszcze miejsca do tańca), działalności wiążącej się ze zmianą warunków w zakresie emisji hałasu, drgań i układu obciążeń (bo tego rodzaju zmiany mogą występować w przypadku podjęcia w takim lokalu działalności artystycznej – tj. szkoły tańca), może prowadzić do zmiany warunków określonych w art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, w tym bezpieczeństwa pożarowego i higieniczno-sanitarnych. Postępowanie w sprawie winno więc zmierzać do ustalenia, czy przedmiotowy lokal został przystosowany (na etapie projektowania i realizacji inwestycji, albo później) do prowadzenia w nim szkoły tańca, a więc działalności o charakterze taneczno-muzycznym, co stanowi zasadniczy wymóg art. 5 Prawa budowlanego. Zmiana sposobu użytkowania obiektu lub jego części sprowadza się bowiem głównie do potrzeby ustalenia, czy i w jakim stopniu podjęcie i zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności związanej z jego użytkowaniem wpływa na zmianę wymagań stawianych obiektowi, związanych z bezpieczeństwem jego dalszego zmienionego sposobu użytkowania. Wymagania te zostały określone w ww. art. 5 Prawa budowlanego i uwzględniają warunki wymienione w przepisie art. 71 tej ustawy. Wskazać też należy, iż zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga zgłoszenia właściwemu organowi. W przypadku natomiast nie zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, właściwy organ przeprowadza postępowanie legalizacyjne, w oparciu o przepisy art. 71a Prawa budowlanego. W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie organy obu instancji co najmniej przedwcześnie przyjęły, iż nie ma podstaw do przeprowadzenia tego rodzaju postępowania.

-Z tych wszystkich przyczyn Sąd uznał, iż w sprawie doszło do naruszenia art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 71a ust. 1 Prawa budowlanego poprzez co najmniej przedwczesne jego zastosowanie, art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego poprzez nie wyjaśnienie sprawy w koniecznym zakresie pozwalającym na bezsporne ustalenie, czy w sprawie ma miejsce samowolna zmiana sposobu użytkowania lokalu nr [...] w budynku przy P. [...] w W.

Orzekając ponownie w sprawie, organ powiatowy winien uwzględnić powyższe uwagi Sądu. Winien jeszcze raz zawiadomić strony postępowania o prowadzonym postępowaniu, prawidłowo określając przy tym jego zakres. Winien również mieć na względzie powyżej przestawiony sposób interpretacji art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego.

W tej sytuacji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł, jak w pkt I i II sentencji wyroku.