Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 3231/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-06-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Środki unijne
Finanse publiczne
Skarżony organ: Minister Gospodarki Pracy i Polityki Społecznej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 188
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 7, art. 77, art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 169 ust. 1 pkt 2, art. 169 ust. 5 pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 885
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Korycińska Sędzia NSA Irena Wiszniewska-Białecka Sędzia del. WSA Dorota Dąbek (spr.) Protokolant Beata Cisek-Chojnacka po rozpoznaniu w dniu 23 czerwca 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A w T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 czerwca 2015 r. sygn. akt V SA/Wa 40/15 w sprawie ze skargi A w T. na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu części dotacji 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z [...] lipca 2014 r. [...]; 3. zasądza od Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej na rzecz A w T. 9085 (dziewięć tysięcy osiemdziesiąt pięć) złotych tytułem kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 18 czerwca 2015r., sygn. akt V SA/Wa 40/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (zwany dalej także: Sąd lub Sąd I instancji) oddalił skargę A. w T. (zwane dalej także: stowarzyszenie lub skarżący) na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] września 2014r. nr [...] w przedmiocie zwrotu części dotacji.

Powyższy wyrok Sądu I instancji zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Decyzją z dnia [...] lipca 2014r. nr [...] Minister Pracy i Polityki Społecznej, na podstawie art. 169 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 6 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013r. poz. 885 z późn. zm., zwanej dalej u.f.p.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013r. poz. 267 z późn. zm., zwanej dalej k.p.a.), zobowiązał skarżącego do zwrotu części dotacji pobranej w nadmiernej wysokości, udzielonej na realizację zadania publicznego w ramach konkursu "Podmiot zatrudnienia socjalnego partnerem ośrodka pomocy społecznej i powiatowego urzędu pracy w realizacji kontraktów socjalnych’’ w kwocie 55.630,17 zł wraz z odsetkami liczonymi jak dla zaległości podatkowych od dnia stwierdzenia pobrania dotacji w nadmiernej wysokości, tj. od dnia 3 czerwca 2013r.

Po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Minister Pracy i Polityki Społecznej decyzją z dnia [...] września 2014r., nr [...] utrzymał tę decyzję w mocy, działając na podstawie art. 127 § 3 w związku z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 169 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 6 u.f.p. Organ stwierdził, że z ustalonego stanu faktycznego wynika, że wniesiony przez skarżącego wkład własny wynosił 1.475,55 zł, natomiast z zawartej w dniu 4 lipca 2011r. umowy wynika, że środki własne skarżącego będą wynosić 24.144 zł. Tym samym stowarzyszenie naruszyło treść umowy i pobrało dotację celową w wysokości wyższej niż wynikało to z limitu procentowego określonego w § 4 umowy z dnia 4 lipca 2011r. Tak pobrana dotacja stanowi dotację pobraną w nadmiernej wysokości i podlega zwrotowi do budżetu państwa wraz z odsetkami. Organ nie podzielił zarzutów skarżącego o nieprawidłowym wyliczeniu kwoty dotacji pobranej w nadmiernej wysokości. Za trafny uznał też pogląd, że wobec ustalenia przez Najwyższą Izbę Kontroli faktu pobrania dotacji w nadmiernej wysokości, datą stwierdzenia nieprawidłowości jest data protokołu NIK, tj. [...] czerwca 2013r. Za nieuzasadnione organ uznał też zarzuty dotyczące naruszenia przepisów prawa procesowego, albowiem podjęte zostały wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, zebrano i rozpatrzono materiał dowodowy tak, aby ustalić stan faktyczny zgodny z rzeczywistością, a samo postępowanie administracyjne prowadzono w taki sposób, by pogłębić zaufanie obywateli do organów praworządnego państwa i zapewnić stronie czynny udział na każdym etapie postępowania. Ponadto dokonano wszechstronnej oceny okoliczności, na podstawie analizy całego materiału dowodowego, a stanowisko wyrażone w decyzji uzasadniono w sposób wymagany przez przepisy k.p.a. Zdaniem organu żadne z zarzucanych przepisów procedury administracyjnej nie zostały pominięte, a stowarzyszeniu zapewniono czynny udział w postępowaniu administracyjnym.

W skardze na tę decyzję stowarzyszenie wniosło o jej uchylenie wraz z poprzedzającą ją decyzją z dnia 31 lipca 2014r., zarzucając naruszenie:

1. art. 7 k.p.a., poprzez zaniechanie prowadzenia czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz poprzez naruszenie zasady prawdy obiektywnej;

2. art. 77 k.p.a., poprzez niezebranie w sprawie pełnego materiału dowodowego i brak jego wszechstronnej analizy;

3. art. 80 k.p.a., poprzez ustalenie wbrew zebranym dowodom, że nie nastąpiło zachowanie procentowego udziału dotacji w całkowitych kosztach zadania publicznego na poziomie nie wyższym niż 80% oraz dowolną ocenę dowodu w postaci protokołu kontrolnego NIK w zakresie daty i kwoty przypadającej do zwrotu;

4. art. 136 k.p.a., poprzez nieprzeprowadzenie dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów, pomimo żądania strony i braku pełnych ustaleń faktycznych w pierwszej instancji;

5. art. 107 § 1 i 3 w zw. z art. 140 k.p.a., poprzez brak wskazania w uzasadnieniu decyzji dowodów, na których oparł się organ, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej oraz poprzez brak uzasadnienia prawnego dla wskazania dnia stwierdzenia pobrania dotacji w nadmiernej wysokości, tj. dnia 3 czerwca 2013r.;

6. art. 10 k.p.a., poprzez uniemożliwienie skarżącemu czynnego udziału w sprawie, podczas gdy skarżący mając możliwość wypowiedzenia się odnośnie zebranego materiału dowodowego zwróciłby uwagę na jego niekompletność;

7. art. 169 ust. 5 pkt 2 u.f.p., poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że odsetki należą się od dnia 3 czerwca 2013r. a nadto, że należą się one począwszy od tego dnia od całej orzeczonej do zwrotu kwoty, chociaż ustalenia NIK dotyczyły kwoty 13.029,59 zł.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko.

Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że na mocy zawartej z Ministrem Pracy i Polityki Społecznej w dniu 4 lipca 2011r. umowy o wsparcie realizacji zadania publicznego "....", Minister zobowiązał się do przekazania na wykonanie zadania kwoty dotacji w wysokości 75.000 zł i kwotę tę przekazał w dniu 11 lipca 2011r. Z kolei skarżący zobowiązał się przeznaczyć na realizację zadania środki własne w wysokości 24.144 zł oraz zobowiązał się zachować procentowy udział dotacji w całkowitych kosztach zadania publicznego na poziomie nie wyższym niż 80% (co wynika z § 4 umowy z dnia 4 lipca 2011r.). Sąd I instancji stwierdził, że z okoliczności sprawy niespornie wynika że wniesiony przez skarżącego własny wkład na realizację zadania wyniósł jedynie 1.475,55 zł, a zaistniały stan rzeczy skarżący tłumaczy tym, że w ofercie i w umowie wskutek omyłki wskazano, że ma on przeznaczyć na realizację zadania własne środki finansowe w kwocie 24.144 zł. Omyłka ta była wynikiem błędnej interpretacji przez stowarzyszenie pojęć "środki własne" i "środki finansowe z innych źródeł publicznych". Skarżący bowiem pod pojęciem środki własne rozumiał także środki pochodzące z innych dotacji, które znajdowały się w jego dyspozycji, natomiast pod podjęciem środków finansowych z innych źródeł rozumiał takie, o które dopiero ubiega się, a nie takie, które już uzyskał.

Odnosząc się do powyższych twierdzeń skarżącego Sąd stwierdził, że rozumowanie skarżącego jest błędne, gdyż środki pochodzące z tej czy innej dotacji nie mogą być uznane za środki własne i to także wtedy, kiedy znajdują się na jego koncie, a więc wówczas, kiedy są już w jego dyspozycji. Przez uzyskanie możliwości ich wydatkowania nie stają się one środkami własnymi. Decydujące znaczenie ma bowiem to, skąd pochodzą, a więc jakie jest ich źródło.

Wniesiony wkład własny skarżącego wyniósł 1.475,55 zł w sytuacji, kiedy umową z dnia 4 lipca 2011r. zobowiązał się on zachować procentowy udział dotacji w całkowitych kosztach zadania na poziomie nie wyższym niż 80%. Skarżący, który zwrócił w dniu 6 maja 2013r. organowi kwotę 13.029,59 zł, nie może więc twierdzić, że zwrot ten miał związek z pomyłką w realizacji projektu. Zarówno bowiem oferta skarżącego, jak i zawarta przez niego z organem umowa były jasne także gdy chodzi o wysokość wskazanych tam kwot (wkładu własnego oraz przewidzianej dotacji). W ocenie Sądu, potwierdzeniem zaistniałej po stronie skarżącego nieprawidłowości jest udzielona przez niego organowi - w następstwie skierowanego wezwania do zwrotu kwoty 55.630,17 zł - odpowiedź, w której zwraca się on z prośbą o zaliczenie innego wkładu własnego niż przewidziany w umowie z dnia 4 lipca 2011r. Przy wniesionym przez skarżącego wkładzie własnym w wysokości 1.475,55 zł, kwota dotacji nie mogła bowiem przekroczyć 4.584,20 zł. Tym samym dotacja uzyskana ponad tę kwotę musiała zostać uznana za pobraną w nadmiernej wysokości. Powołując się na treść art. 169 ust. 2 u.f.p. Sąd uznał, że skarżący uchybił wymaganiom przewidzianym w zawartej z organem umowie, gdyż nie przekazał środków finansowych własnych w wysokości uprzednio zadeklarowanej. Sąd podzielił zatem stanowisko organu co do obowiązku zwrotu części uzyskanej dotacji oraz terminu naliczania odsetek od kwoty dotacji podlegającej zwrotowi od dnia stwierdzenia nieprawidłowości ujawnionej przez NIK w toku kontroli.

Sąd stwierdził również, że prawa stowarzyszenia nie zostały naruszone w toku postępowania przed organem, gdyż mogło ono składać wnioski dowodowe, zostało poinformowane o prawie zapoznania się z aktami sprawy oraz możliwości wypowiedzenia się co do zebranego w sprawie materiału dowodowego. Z prawa tego jednak nie skorzystało. Skarżący nie wykazał również tego, aby organ nie uwzględnił zgłaszanych przez niego wniosków dowodowych. Sąd uznał zatem, że podniesione w skardze zarzuty nie zasługują na uwzględnienie, a kwestionowana decyzja nie narusza prawa.

Od powyższego wyroku stowarzyszenie wniosło skargę kasacyjną, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania. Wyrokowi Sądu I instancji skarżący kasacyjnie zarzucił:

I. naruszenie przepisów procedury, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. przepisów:

1) art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. poz. 270 z późn. zm., zwanej dalej p.p.s.a.), poprzez przedstawienie stanu faktycznego niezgodnie z rzeczywistością i niewłaściwe przyjęcie za organem, że:

a) skarżący nie wydatkował kwoty 24.144 zł w ramach środków własnych, który to stan organ ustalił bez przeprowadzenia kompletnego postępowania dowodowego i z pominięciem wniosków dowodowych skarżącego, a nadto ustalonego przez organ z naruszeniem przepisów obowiązującej go procedury zawartej w art. 7, 77, 136, 107 § 1 i 3 w zw. z art. 140 k.p.a.;

b) skarżący był zobowiązany do wydatkowania kwoty 24.144 zł ze środków własnych, podczas gdy takie ustalenie organu nie było uprawnione, gdy umowa wskazywała jedynie maksymalny udział dotacji w finansowania zadania na 80% i który to stan organ ustalił bez wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego i bez jego właściwej oceny, z naruszeniem przepisów obowiązującej go procedury zawartej w art. 7, 77 i 80 k.p.a., oraz gdy organ dokonał dowolnej oceny dowodu w postaci protokołu kontrolnego NIK w zakresie daty i kwoty przypadającej do zwrotu,

– uchybienie powyższe mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż nieprawidłowo ustalony stan faktyczny uniemożliwia dokonanie prawidłowej subsumcji pod właściwą normę prawną, i doprowadziło do oddalenia skargi, która powinna zostać uwzględniona;

2) art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., poprzez oddalenie skargi, mimo naruszenia przez organ art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 136 k.p.a., art. 107 § 1 i 3 w zw. z art. 140 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez pominięcie wniosków dowodowych skarżącego, naruszenie zasady swobodnej oceny dowodów, które to uchybienie polegało na tym, że Sąd I instancji nie zauważył naruszenia przez organ wskazanych przepisów procedury administracyjnej,

– uchybienie powyższe mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż niepełne i niewłaściwe ustalenie przez organ stanu faktycznego i przyjęcie, że skarżący nie wydatkował 24.144 zł ze środków własnych i że był do takiego wydatkowania zobowiązany, doprowadziło do wydania decyzji o zwrocie części dotacji, a przyjęcie za organem wadliwego stanu faktycznego przez Sąd I instancji spowodowało, że Sąd rozstrzygał w stanie faktycznym ustalonym niezgodnie z rzeczywistością i oddalił skargę, która powinna zostać uwzględniona;

II. naruszenie prawa materialnego art. 169 ust. 5 pkt 2 u.f.p., poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że odsetki należą się od dnia 3 czerwca 2013r. a nadto, że należą się one począwszy od tego dnia od orzeczonej decyzją do zwrotu kwoty 55.630,17 zł, chociaż ustalenia NIK dotyczyły kwoty 13.029,59 zł zapłaconej przed wszczęciem postępowania i wcale nieobjętej wydaną przez organ decyzją, a nieprawidłowość pobrania dotacji w zakresie kwoty 55.630,17 zł nigdy wcześniej nie została w żaden sposób stwierdzona.

W uzasadnieniu skarżący kasacyjnie zwrócił uwagę, że pojęcie środki własne nie zostało zdefiniowane ani w ustawie, ani w postępowaniu konkursowym, umowie czy sprawozdaniu, stąd jego niewłaściwe zrozumienie przez skarżącego i wpisanie środków pochodzących z innej dotacji w rubryce dotyczącej środków własnych. Uznał swój błąd w rozumieniu pojęcia "środki własne", jednak było to już po złożeniu sprawozdań dotacyjnych. Z ostrożności dokonał zatem zwrotu części środków, dokonując wyliczeń w sposób analogiczny, jak następnie NIK. Skarżący kasacyjnie wyjaśnił, że nie wykazywał w sprawozdaniach dotacyjnych wszystkich kwot wydatkowanych ze środków własnych. Jednocześnie zwrócił się do organu z prośbą o możliwość zmiany zatwierdzonego już sprawozdania dotacyjnego i uwzględnienia w nim wydatków ze środków własnych w poprawnym rozumieniu tego pojęcia (nie pochodzących z innych dotacji). Skarżący kasacyjnie uważa zatem, że w jego twierdzeniach nie ma sprzeczności, a przebieg jego działań nie został przez Sąd I instancji należycie zrozumiany i ustalony, co spowodowało, że Sąd przyjął za organem błędny stan faktyczny.

W ocenie skarżącego kasacyjnie, wadliwie też Sąd I instancji przyjął, że nie skorzystał on z prawa składnia wniosków dowodowych. We wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy skarżący kasacyjnie przedłożył bowiem dowody na poniesienie wydatków ze środków własnych w postaci 9 faktur VAT i 19 list składek na ubezpieczenie społeczne od świadczenia integracyjnego. Na te okoliczności skarżący kasacyjnie powoływał się jeszcze w toku postępowania administracyjnego w I instancji. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, wobec jego twierdzeń i próśb o umożliwienie zmiany sprawozdania dotacyjnego, organ powinien był przed wydaniem decyzji ustalić, czy doszło do wydatkowania innych nie wskazanych w tych sprawozdaniach środków własnych skarżącego w wymaganej kwocie. Złożone sprawozdania są bowiem jedynie jednym z wielu dowodów możliwych do przeprowadzenia w sprawie przez organ, a to na organie, a nie na skarżącym spoczywało wykazanie, że dotacja została pobrana w nadmiernej wysokości. Nie czyniąc wymaganych ustaleń w postępowaniu administracyjnym i wydając zaskarżoną decyzję, organ naruszył art. 7 k.p.a. poprzez zaniechanie prowadzenia czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz poprzez naruszenie zasady prawdy obiektywnej, art. 77 k.p.a. poprzez niezebranie w sprawie pełnego materiału dowodowego i brak wszechstronnej analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz art. 136 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów, pomimo żądania strony i braku pełnych ustaleń faktycznych w pierwszej instancji. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, uchybienia organu mogły mieć wpływ na treść zaskarżonej decyzji, gdyż pełne postępowanie dowodowe pozwalało na ustalenie stanu faktycznego zgodnego z rzeczywistością, a dopiero taki stan pozwalał na prawidłowe zastosowanie przepisów prawa. Przedstawione przez skarżącego dowody świadczyły bowiem o poniesieniu przez niego wydatków ze środków własnych przekraczających minimalne wymogi określone w postanowieniach umowy dotacyjnej. Tym samym organ nie mógłby zastosować przepisów art. 169 ust. 1 pkt 4, ust. 4 i ust. 5 pkt 2 u.f.p., które legły u podstaw zakwestionowanej decyzji o zwrocie części dotacji. Ponadto organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie wskazał dowodów, na których oparł się organ, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd przyjął w pełni stan faktyczny ustalony przez organ i nie dostrzegł powyższych naruszeń procedury, co stanowi naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a.

Skarżący kasacyjnie uważa również, że Sąd oddalając skargę uchybił art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., poprzez zaakceptowanie tego, że organ zaniechał prowadzenia czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, czym naruszył art. 7 k.p.a. oraz zasadę prawdy obiektywnej, art. 77 k.p.a. poprzez niezebranie w sprawie pełnego materiału dowodowego i brak jego wszechstronnej analizy, art. 80 k.p.a. poprzez ustalenie wbrew zebranym dowodom, że nie nastąpiło zachowanie procentowego udziału dotacji w całkowitych kosztach zadania publicznego na poziomie nie wyższym niż 80% oraz dowolną, a nie swobodną ocenę dowodu w postaci protokołu kontrolnego NIK w zakresie daty i kwoty przypadającej do zwrotu, art. 136 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów, pomimo żądania strony i braku pełnych ustaleń faktycznych w pierwszej instancji, art. 107 § 1 i 3 w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez brak wskazania w uzasadnieniu decyzji dowodów, na których oparł się organ oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej oraz poprzez brak uzasadnienia prawnego dla wskazania dnia stwierdzenia pobrania dotacji w nadmiernej wysokości, tj. dnia 3 czerwca 2013r. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, wszystkie wymienione powyżej uchybienia organu mogły mieć istotny wpływ na treść zaskarżonej decyzji, gdyż dotyczą one zbierania i oceny materiału dowodowego, a uchybienia organu doprowadziły do tego, że stan faktyczny przyjęty za podstawę rozstrzygnięcia jest różny od rzeczywistości.

Podobny skutek dały błędy w ocenie materiału dowodowego, tj. treści zobowiązań wynikających z umowy dotacyjnej. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, orzeczona do zwrotu przez Ministra kwota nie znajduje uzasadnienia w przesłance nadmiernej wysokości pobranej dotacji, gdyż umowa dotacyjna w § 4 określiła procentowy udział dotacji w kosztach zadania publicznego na 80% i ten procentowy udział dotacji w całkowitych kosztach zadania publicznego skarżący był zobowiązany zachować przy realizacji zleconego zadania. W tej sytuacji skarżący kasacyjnie uważa, że jako pobraną w nadmiernej wysokości można by traktować co najwyżej kwotę 13.029,59 zł, która została już wpłacona na rachunek bankowy Ministerstwa przed wszczęciem postępowania w sprawie zwrotu dotacji. Taką też wysokość nadmiernie pobranej dotacji ustalił NIK. Skarżący kasacyjnie wskazał, że umowa zawierała jedynie graniczną kwotę dotacji i graniczny stopień dofinansowania, a zatem błędne jest uznanie przez organ, że z umowy wynika finansowanie zadania w 75,65% z kwoty dotacji, a 24,35% ze środków własnych. Sąd I instancji tego ustalenia organu w ogóle nie zauważył, podczas gdy stanowiło ono podstawę dla nieprawidłowego ustalenia kwoty do zwrotu w wysokości 55.630,17 zł. Skarżący kasacyjnie uważa zatem, że w świetle treści postanowień umowy dotacyjnej nie można stawiać znaku równości pomiędzy zobowiązaniem go do wniesienia wkładu własnego, a zachowaniem 80%-owego udziału w całkowitych kosztach zadania. Dokonanie prawidłowych ustaleń wymagało szczegółowego przeanalizowania przez organ treści umowy dotacyjnej, czego organ zaniechał. Sąd I instancji przyjął za organem błędnie ustalony stan faktyczny, co do wynikających z umowy zobowiązań skarżącego odnośnie sfinansowania zadania w kwocie 24.144 zł ze środków własnych, a zatem wadliwie wykonał swój ustrojowy obowiązek kontroli decyzji administracyjnej pod względem zgodności z prawem, wynikający z art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz z art. 3 § 2 p.p.s.a. i naruszył art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Skoro bowiem nie oceniono, czy skarżący kasacyjnie rzeczywiście dokonał wydatków ze środków własnych nie ujętych w sprawozdaniu, nie sposób ocenić, czy należało orzec zwrot dotacji. Błędne też było przyjęcie za organem, że skarżący w ogóle był zobowiązany do wydatkowania kwoty 24.144 zł.

Z ostrożności procesowej skarżący kasacyjnie podniósł, że nawet przy przyjęciu obowiązku zwrotu dotacji, nie można zgodzić się z taką wykładnią przepisu art. 169 ust. 5 pkt 2 u.f.p., która pozwala naliczać odsetki od dnia, w którym stwierdzono nieprawidłowość pobrania dotacji, co do zupełnie innej, niższej kwoty, dawno już przez niego zwróconej. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, naliczanie odsetek od kwot innych niż te, co do których stwierdzono wcześniej nieprawidłowości, jest sprzeczne z art. 169 ust. 5 pkt 2 u.f.p. i narusza zaufanie obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa. Skarżący kasacyjnie uważa, że od daty protokołu NIK mógł się liczyć jedynie z koniecznością naliczania odsetek od kwoty nieprawidłowości stwierdzonej przez NIK, tj. 13.029,59 zł i fakt tylko takiej nieprawidłowości był mu znany. Kwotę nieprawidłowości stwierdzonej przez NIK skarżący kasacyjnie wpłacił jednak jeszcze przed wszczęciem postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją. Przed wydaniem tej decyzji skarżący kasacyjnie w żaden sposób nie mógł się liczyć z naliczaniem odsetek od kwoty 55.630,17 zł.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2016 r., poz. 718 z późn. zm., cyt. dalej jako p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować.

W rozpoznawanej sprawie skarżący oparł skargę kasacyjną na obydwu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. tj. na naruszeniu prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i naruszeniu przepisów postępowania, które według skarżącego kasacyjnie miało istotny wpływ na wynik sprawy.

W związku z takim sformułowaniem podstaw kasacyjnych rozpatrzenia w pierwszej kolejności wymagają zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, ponieważ zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy, stanowiący podstawę wydanego wyroku, został ustalony prawidłowo.

Skarga kasacyjna w zakresie zarzutów dotyczących naruszenia prawa procesowego okazała się usprawiedliwiona.

Zasadny jest podniesiony w punkcie I.1. skargi kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez brak odniesienia się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do niewyjaśnienia przez organ istotnych elementów stanu faktycznego, niewyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz brak jego właściwej oceny.

Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia wyroku Sądu. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z tego przepisu. Z art. 141 § 4 p.p.s.a. wynika m.in. wymóg zawarcia w uzasadnieniu wyroku "zwięzłego przedstawienia stanu sprawy". Ta część uzasadnienia wyroku powinna obejmować kwestie, które są niezbędne do wyczerpującego podania pozostałych zagadnień stanowiących, w myśl art. 141 § 4 p.p.s.a., kolejne elementy uzasadnienia wyroku, tj. zwłaszcza podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia. Obowiązek zwięzłego przedstawienia stanu sprawy, o którym mowa w art. 141 § 4 p.p.s.a., obejmuje nie tylko przytoczenie ustaleń faktycznych dokonanych przez organ administracji publicznej, ale także ich ocenę pod względem zgodności z prawem. Nie wystarczy ograniczyć się do przytoczenia tego co ustalił organ, lecz niezbędne jest wskazanie, które ustalenia zostały przyjęte przez sąd pierwszej instancji, a które nie. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. jest zatem skuteczny, gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w tym przepisie, albo gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy sąd nie wskaże, jaki stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania i z jakiego powodu (por. uchwałę NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt: II FPS 8/09, LEX nr 552012; także wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt: II FSK 568/08, LEX nr 513044). Naruszenie to musi być na tyle istotne, aby mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Uzasadnienie orzeczenia nie może bowiem sprowadzać się jedynie do rekapitulacji przebiegu postępowania i prezentacji stanowiska sądu, jakie ten zajął w sporze między stronami. Dokonując kontroli legalności, sąd administracyjny nie może bezkrytycznie przyjmować ustaleń poczynionych w postępowaniu administracyjnym przez organ, zwłaszcza jeżeli ustalenia te są kwestionowane przez stronę postępowania. Stanowisko sądu co do prawidłowości ustalenia stanu faktycznego w przypadku sporu w tym zakresie pomiędzy stronami postępowania sądowoadministracyjnego, powinno zawierać odniesienie do argumentów prezentowanych zarówno przez organ administracji, jak i przez skarżącego oraz wyjaśniać, dlaczego argumenty jednej ze stron uznaje za prawidłowe, a inne nie (por. wyrok NSA dnia z 13 stycznia 2009 r. sygn. akt I FSK 1904/07). Tak przeprowadzona ocena stanu faktycznego sprawy pozwala stronom postępowania sądowego poznać sposób rozumowania i argumentacji sądu oraz umożliwia dokonanie przez Naczelny Sąd Administracyjny oceny zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może więc stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. "Zwięzłe przedstawienie stanu sprawy", o którym mowa w art. 141 § 4 p.p.s.a., powinno bowiem obejmować także odniesienie się do ustaleń faktycznych poczynionych w toku postępowania administracyjnego przez prowadzący je organ (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 maja 2005 r., FSK 2123/04, ONSAWSA 2006, nr 1, poz. 9).

W niniejszej sprawie Sąd I instancji tego wymogu nie spełnił, gdyż nie odniósł się do przedstawionego stanu faktycznego i podniesionych w skardze zarzutów dotyczących jego nieprawidłowego ustalenia. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest lakoniczne, ogranicza się tylko do kilku wątków podniesionych w skardze, nie odnosi się natomiast do kwestionowanego w skardze stanu faktycznego i podnoszonych przez skarżącego zarzutów dotyczących sprzeczności z prawem zaskarżonej decyzji z powodu nienależytego ustalenia stanu faktycznego. Trafnie więc zarzucono w skardze kasacyjnej, że doszło do naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., albowiem uzasadnienie wyroku Sądu I instancji zawiera braki w zakresie przedstawienia stanu sprawy, a w konsekwencji także w zakresie wskazania podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia, w odniesieniu do podnoszonych przez skarżącego zarzutów dotyczących ustalenia stanu faktycznego w zakresie wysokości kwoty wydatkowanej na realizację projektu ze środków własnych, kwoty dotacji do zwrotu oraz związanej z tym daty początkowej terminu biegu odsetek. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia przewidzianych w art. 141 § 4 p.p.s.a. wymogów. Sąd I instancji pomijając podnoszone przez stronę skarżącą zarzuty naruszenia prawa procesowego, nie rozpoznał sprawy w sposób wszechstronny. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest w tym zakresie na tyle ogólne, że wymyka się spod kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Zasadnie także zarzucił skarżący kasacyjnie w punkcie I.2 skargi kasacyjnej naruszenie przepisów postępowania poprzez zaakceptowanie przez Sąd nieprawidłowo przeprowadzonego postępowania administracyjnego.

Należy podkreślić, że w rozpoznawanej sprawie organ przyjął, iż ze środków własnych skarżący wydatkował jedynie kwotę 1.475,55 zł Zarówno organ, jak i Sąd uznali tę kwotę za ustaloną bezspornie. Tymczasem od samego początku tego postępowania skarżący kwestionował wysokość ustalonej przez organ kwoty wydatkowanych na realizację projektu środków własnych skarżącego. Jeszcze przed postępowaniem prowadzonym przez Najwyższą Izbę Kontroli skarżący wskazywał na fakt poniesienia na realizację projektu innych wydatków ze środków własnych niż podane w rozliczeniach i przedstawiał na tę okoliczność dowody w postaci faktur i innych dokumentów (por. m.in. pismo z dnia 31 maja 2013r., k. 80 akt adm. oraz pisma z dnia 2 maja 2013r., 19 czerwca 2013r., 30 marca 2014r., 12 czerwca 2014r. kierowane w tej sprawie przez skarżącego do organu, powołane w skardze). O tej argumentacji wspominał też NIK w Wystąpieniu pokontrolnym z dnia 3 czerwca 2014r. Te fakty były też wskazywane przez skarżącego w toku właściwego postępowania administracyjnego w tej sprawie, tj. po wszczęciu postępowania w sprawie zwrotu dotacji. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżący ponownie podnosił, że na realizację projektu wydatkował ze środków własnych kwoty znacznie przewyższające wymagany wkład własny, tyle że nie zostały one ujęte w rozliczeniu projektu. Na tę okoliczność przedłożył też do akt sprawy dowody w postaci dokumentów (dowody płatności świadczeń integracyjnych, biletów, odzieży).

Organ administracyjny w ogóle się do tego nie odniósł w zaskarżonej decyzji. Pomimo wskazania przez stronę okoliczności stanu faktycznego oraz dowodów mających te okoliczności wykazać, organ zupełnie pominął je w uzasadnieniach obu decyzji. Nie ma o tym żadnej wzmianki w decyzjach. Organ nie wyjaśnił zatem z jakiego powodu i na jakiej podstawie ustalił, że ze środków własnych skarżący poniósł wydatek jedynie w kwocie 1.475,55 zł. W sprawie nie zostało więc uzasadnione, z jakiego powodu organ nie uwzględnił powyższych wniosków dowodowych i pominął przy ustalaniu stanu faktycznego sprawy podnoszone przez skarżącego okoliczności.

Argumentacja dotycząca spornej kwoty wydatków poniesionych ze środków własnych skarżącego znalazła się także w skardze do Sądu, a dokumenty wskazujące na poniesienie dodatkowych wydatków ze środków własnych zostały ponownie przedłożone do akt sprawy (załącznik nr 12 do skargi). Nieprawidłowe jest zatem stwierdzenie zawarte w zaskarżonym wyroku, że stan faktyczny co do tego, że skarżący wydatkował z własnych środków jedynie kwotę 1.475,55 zł jest bezsporny. Spór co do tej kwoty toczy się w tej sprawie od samego początku, lecz został przez organ bezpodstawnie zignorowany. Niezasadnie zatem Sąd I instancji uznał, że skarżący nie wykazał, że organ pominął jego wioski dowodowe. Wysokość kwoty środków własnych wydatkowanych przez skarżącego była fundamentalna dla rozpoznawanej sprawy, a tymczasem jej prawidłowego ustalenia organ zaniechał, poprzestając na przyjęciu kwoty 1.475,55 zł, bez wyraźnego wskazania sposobu obliczenia tej kwoty i przyczyn nieuwzględnienia kwot wydatków wskazywanych przez skarżącego.

Zauważyć także trzeba, że w tej sprawie organ odwołał się wprawdzie do ustaleń poczynionych w toku kontroli przez Najwyższą Izbę Kontroli, ale nie przyjął w pełni - w ślad za tymi ustaleniami - stanu faktycznego, nie wyjaśniając istotnych niezgodności. W Wystąpieniu pokontrolnym NIK jest mowa o kwocie 2 tys. zł, podczas gdy organ przyjął kwotę 1.475,55 zł.

Zasadne zatem okazały się podniesione w punkcie I.2. skargi kasacyjnej zarzuty naruszenia przez organ art. 7 k.p.a. i art. 77 k.p.a. poprzez niezebranie w sprawie pełnego materiału dowodowego i brak jego wszechstronnej analizy, art. 136 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie na etapie ponownego rozpatrzenia sprawy dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów, pomimo żądania strony i braku pełnych ustaleń faktycznych w pierwszej instancji, a także art. 80 k.p.a. poprzez dowolną ocenę dowodu w postaci Wystąpienia pokontrolnego NIK w zakresie kwoty przypadającej do zwrotu i daty początkowej naliczania odsetek, w związku z art. 140 k.p.a. Działanie organu naruszało obowiązującą w postępowaniu administracyjnym zasadę prawdy obiektywnej, obligującą organ do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego.

Zasadny jest też zarzut naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. Przepis ten nakłada na organ administracyjny obowiązek sporządzenia uzasadnienia decyzji zawierającego wskazane w nim elementy. Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno mianowicie zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. W rozpoznawanej sprawie organ tym wymogom nie sprostał. Uzasadnienie faktyczne decyzji nie odpowiada bowiem tym wymogom, gdyż organ nie uzasadnił w sposób należyty jak ustalił najistotniejszą w analizowanym stanie faktycznym okoliczność, tj. kwotę wydatków poniesionych ze środków własnych skarżącego na realizację projektu w wysokości 1.475,55 zł i dlaczego ta kwota różni się od kwoty wynikającej z Wystąpienia pokontrolnego NIK. Nie wyjaśniono, dlaczego nie wzięto pod uwagę wydatków wskazywanych przez skarżącego, ograniczając się jedynie do kwot wskazanych w sprawozdaniu. Przed wydaniem zaskarżonej decyzji nie ustalono zatem w sposób prawidłowy, czy doszło do pobrania dotacji w nadmiernej wysokości w rozumieniu art. 169 ust. 1 pkt 2 u.f.p.

W konsekwencji uznać należy, że trafnie też zarzucił skarżący kasacyjnie, że Sąd akceptując zaniechanie przez organ prowadzenia czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i oddalając skargę, uchybił art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Zasadny jest więc podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut nienależytego wykonania przez Sąd I instancji obowiązku kontroli zaskarżonej decyzji.

Oparcie skargi kasacyjnej na usprawiedliwionych zarzutach naruszenia prawa procesowego obligowało Naczelny Sąd Administracyjny do uchylenia zaskarżonego wyroku. Jednocześnie uznając, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona w rozumieniu art. 188 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] lipca 2014r. Spółki. Jak już bowiem wcześniej wskazano, wadliwość postępowania w zakresie ustalenia istotnych elementów stanu faktycznego została zasadnie zarzucona w postępowaniu kasacyjnym, uzasadniając konieczność ponownego przeprowadzenia przez organ postępowania w tej sprawie.

Wobec uwzględnienia zarzutów procesowych dotyczących wadliwości postępowania administracyjnego w zakresie ustalenia stanu faktycznego, w rozpoznawanej sprawie przedwczesne jest rozpoznanie podniesionego w punkcie II skargi kasacyjnej zarzutu materialnoprawnego naruszenia przepisów ustawy o finansach publicznych w zakresie sposobu obliczenia kwoty części dotacji przypadającej do zwrotu (kwoty dotacji pobranej w nadmiernej wysokości) oraz daty początkowej liczenia odsetek .

Ponownie prowadząc postępowanie organ administracyjny zobowiązany będzie należycie ustalić stan faktyczny, uwzględniając przy jego ustalaniu wnioski dowodowe składane przez skarżącego dotyczące zasadniczej dla rozstrzygnięcia rozpoznawanej sprawy kwestii wysokości środków własnych skarżącego wydatkowanych na realizację projektu. W zależności od wyniku tych ustaleń możliwe będzie dopiero dokonanie oceny zasadności domagania się od skarżącego zwrotu części dotacji, jej wysokości, odsetek oraz daty, od której te odsetki będą mogły być naliczane. W tej ostatniej kwestii organ będzie musiał skonfrontować wyniki ustalonego w ponownie przeprowadzonym postępowaniu stanu faktycznego z treścią ustaleń przyjętych w protokole Wystąpienia pokontrolnego NIK nr [...]i zdecydować na tej podstawie, czy w tym Wystąpieniu rzeczywiście doszło do stwierdzenia kwoty dotacji pobranej w nadmiernej wysokości w rozumieniu art. 169 ust. 1 pkt 2 u.f.p. Tylko w takim przypadku odsetki mogłyby być liczone od daty tego Wystąpienia, zgodnie z treścią art. 169 ust. 5 pkt 2 u.f.p.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w punktach 1 i 2 sentencji wyroku.

W punkcie 3 wyroku Naczelny Sąd Administracyjny zasądził od organu na rzecz skarżącego kasacyjnie zwrot kosztów postępowania sądowego, działając na podstawie art. 203 pkt 1 w związku z art. 200 p.p.s.a., w związku z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. a i pkt 2 lit. a w zw. z § 6 pkt 6 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (t.j.: Dz.U. z 2013r., poz. 490), znajdującego w sprawie zastosowanie ze względu na treść § 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 23 stycznia 2013r. zmieniającego rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).