Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1760/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-04-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6209 Inne o symbolu podstawowym 620
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Zdrowia
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 27 § 1 pkt 9 art. 29 § 1 art. 33 § 1 pkt 1 i 6 art. 34 art. 119 § 1
journal: Dz.U. 2016 poz 599
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jednolity
article: art. 4 art. 5 ust 1 pkt 2 art. 17 ust 1 i 2 art. 17 ust 10 pkt 1 i 2 art. 17 ust 11
journal: Dz.U. 2013 poz 947
law: Ustawa z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi.
article: art. 8 ust 2 art. 31 usy 1 i 2 art. 47 art. 68 ust 1-4 art. 83
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 8 ust 1 i 2
journal: Dz.U. 1993 nr 61 poz 284
law: Konwencja o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzona w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r., zmieniona następnie Protokołami nr 3, 5 i 8 oraz uzupełniona Protokołem nr 2.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska - Rzepecka Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Szpojankowski po rozpoznaniu w dniu 26 kwietnia 2022 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 listopada 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 482/18 w sprawie ze skargi M. W. na postanowienie Ministra Zdrowia z dnia [...] grudnia 2017 r. znak [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 16 listopada 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 482/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na zaskarżone postanowienie Ministra Zdrowia w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia. Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawia się następująco.

Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2016 r., znak: [...], Wojewoda [...] jako organ egzekucyjny nałożył na skarżącego – M. W. grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 500 zł, z powodu uchylania się od poddania małoletniego syna M. W. – urodzonego [...] października 2001 r., obowiązkowym szczepieniom ochronnym, zgodnie z tytułem wykonawczym z dnia [...] maja 2016 r., nr [...], wystawionym przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego, zwanego dalej "PPIS", w C. i wezwał do jej uiszczenia w terminie 14 dni od dnia otrzymania ww. postanowienia. Jednocześnie Wojewoda w swoim postanowieniu wezwał zobowiązanego do wykonania obowiązku wskazanego w ww. tytule wykonawczym w terminie 6 miesięcy od daty otrzymania postanowienia. Z postanowienia PPIS wynika także, że w przypadku niewykonania przez zobowiązanego obowiązku w wyznaczonym terminie, nakładane będą dalsze grzywny w wysokości określonej art. 121 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2016 r. poz. 599 ze zm.), zwanej dalej "u.p.e.a.", lub zastosowane zostaną inne środki egzekucyjne. Dodatkowo ww. organ obciążył skarżącego opłatą w wysokości 50 zł za czynności egzekucyjne.

Zażalenie na ww. postanowienie wniósł skarżący.

Zaskarżonym postanowieniem Minister Zdrowia utrzymał w mocy ww. postanowienie PPIS.

Organ II instancji wskazał, że podstawą prawną do nałożenia obowiązku szczepień przeciw wybranym chorobom zakaźnym jest art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2013 r. poz. 947 ze zm.), zwanej dalej "ustawą szczepienną". Gdy dziecko nie posiada pełnej zdolności do czynności prawnych, obowiązkiem tym obarczeni są osoby sprawujące nad tą osobą prawną pieczę, albo jej opiekun faktyczny (zwykle są to rodzice), stosownie do art. 5 ust. 2 ustawy szczepiennej. Ponadto Minister wskazał, że w przypadku obowiązkowych szczepień, obowiązek ich wykonania wynika wprost z ustawy, a brak zgody szczepionego bądź jego przedstawiciela ustawowego nie zmienia faktu istnienia tego obowiązku. Przy czym szczepienia są realizowane z uwzględnieniem Programu Szczepień Ochronnych na dany rok, który wskazuje terminy związane z kalendarzowym wiekiem dziecka. Obowiązek szczepienia staje się egzekwowalny w chwili wejścia osoby objętej obowiązkiem w granice wiekowe zakreślone przez ustawę – w tym bowiem okresie obowiązkowe szczepienia ochronne powinny zostać wykonane. W sytuacji gdy skarżący jako rodzic małoletniego dziecka nie zgłosił się z nim na przeprowadzenie badań kwalifikacyjnych w celu wykluczenia przeciwwskazań do wykonania obowiązkowego szczepienia ochronnego oraz na szczepienie, tym samy słuszne było działanie Wojewody polegające na wydaniu postanowienia z dnia [...] czerwca 2016 r., którym nałożył na skarżącego obowiązek wykonania szczepień u małoletniego dziecka. W aktach sprawy brak jest również zaświadczenia lekarskiego o istnieniu przeciwwskazań zdrowotnych do zaszczepienia małoletniego dziecka. W tych warunkach PPIS, jako wierzyciel obowiązku o charakterze niepieniężnym uprawniony był do podejmowania działań, zmierzających do wykonania obowiązku poddania się szczepieniu ochronnemu, w tym wystosowania do skarżącego upomnienia oraz wystawienia tytułu wykonawczego. Nie można zatem skutecznie zarzucić Wojewodzie, że wydając postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia naruszył art. 119 § 1 u.p.e.a. i art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a., ponieważ prawny obowiązek szczepień ochronnych istnieje. Minister zwrócił też uwagę na cel szczepień ochronnych, którym jest profilaktyka, czyli zapobieganie rozpowszechniania się chorób zakaźnych. Oczywiście istnieje możliwość odroczenia obowiązku szczepienia, jednak muszą ku temu zaistnieć potwierdzone przez specjalistę przeciwskazania w danym konkretnym przypadku.

Minister wskazał, że nie można także stwierdzić zarzuconego przez skarżącego naruszenia art. 124 § 2 K.p.a. dotyczącego braku w zaskarżonym postanowieniu uzasadnienia faktycznego i prawnego nałożenia grzywny na Skarżącego. Jak wynika z wyżej opisanych okoliczności dotyczących niewykonania badania kwalifikacyjnego i szczepień, kwestia ta została wyjaśniona w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, a ponadto jak wynika szczegółowo z akt przedmiotowej sprawy (w tym doręczonego skarżącemu upomnienia z PPIS) był on informowany o możliwości wszczęcia postępowania egzekucyjnego, celem przymuszenia do wykonania ww. obowiązku. Powyższe okoliczności zostały wzięte pod uwagę przy wydaniu postanowienia przez Wojewodę. Akta sprawy jednoznacznie wskazują na fakt, że skarżący nie wykonał u dziecka obowiązkowych szczepień, jak również wcześniej nie wykonał badania kwalifikacyjnego, co wskazuje wyłącznie na uchylanie się od obowiązku szczepienia dziecka.

Minister podkreślił, że decyzja co do wyboru środka egzekucyjnego należy do organu egzekucyjnego i wybór ten nie wymaga uzasadnienia. W przypadku postępowania egzekucyjnego dotyczącego obowiązków o charakterze niepieniężnym, zgodnie z art. 28 u.p.e.a. we wniosku o wszczęcie egzekucji administracyjnej, to wierzyciel wskazuje organowi egzekucyjnemu środek egzekucyjny jego zdaniem skutecznie prowadzący do wykonania przez zobowiązanego tego obowiązku. Zastosowanie środka egzekucyjnego, którego użycie ma doprowadzić do realizacji obowiązku poprzez zagrożenie wyrządzenia zobowiązanemu dolegliwości finansowej jest istotne w sprawie, gdyż nałożona na zobowiązanych grzywna nie stanowi jakiejkolwiek kary za niewykonanie obowiązku. Jest ona nałożona w związku z uchylaniem się zobowiązanych od wykonania obowiązku szczepienia u dziecka. Podkreślenia wymaga, iż wymierzona grzywna została ustalona zgodnie z zasadą celowości oraz zasadą stosowania najmniej uciążliwego środka egzekucyjnego.

Minister Zdrowia podkreślił także, że trafność zarzutu naruszenia art. 10 K.p.a. uzależniona jest od wykazania przez podnoszącego, iż uchybienie organu pozbawiło go możliwości dokonania konkretnej czynności. W niniejszej sprawie skarżący nie wykazał, aby Wojewoda uniemożliwił jemu dokonanie konkretnej czynności procesowej, zaś PPIS informował skarżącego o tym, że w sytuacji niezaszczepienia dziecka zostanie wszczęte przeciwko niemu postępowanie egzekucyjne.

Powyższe postanowienie zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący, formułując zarzuty dotyczące naruszenia: - art. 29 § 1 u.p.e.a.;

- art. 29 § 2 w zw. z art. 29 § 1 u.p.e.a.; - art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a.; - art. 124 § 2 K.p.a.;

- art. 77 § 1 K.p.a.; - art. 10 § 1 K.p.a.

W odpowiedzi na skargę Minister Zdrowia wniósł o jej oddalenie.

Pismem z dnia 24 kwietnia 2018 r. skarżący udzielił repliki na odpowiedź na skargę organu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 16 listopada 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 482/18, oddalając skargę, przywołał treść art. 119, art. 121, art. 122, art. 33, art. 34, art. 1a pkt 12b u.p.e.a. i stwierdził, że skarżący sprawuje opiekę nad małoletnim synem, a więc spoczywa na nim odpowiedzialność wynikająca z art. 5 ust. 2 ustawy szczepiennej poddania dziecka szczepieniu ochronnemu, ponieważ na osobach przebywających na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z mocy prawa ciąży prawny obowiązek poddania się szczepieniom ochronnym. Swoją argumentacją Sąd oparł na art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b i ust. 2, art. 2 pkt 26 i art. 17 ust. 2-5, 7, 9 i 11 ustawy szczepiennej oraz art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 15, art. 16 ustawy z dnia 6 listopada 2008 r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta, a także rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych oraz art. 68 ust. 4 Konstytucji RP. Ponadto wskazał, że ustawa szczepienna stanowi lex specialis w zakresie możliwości odmowy poddania się szczepieniu ochronnemu w stosunku do ustawy o prawach pacjenta (por. wyroki NSA: z 17 kwietnia 2014 r., II OSK 338/13; z 4 lutego 2015 r., II OSK 1509/13; z 12 czerwca 2014 r., II OSK 1312/13).

Z akt sprawy wynika zaś, że skarżący nie poddał małoletniego syna obowiązkowym szczepieniom ochronnym, w tym badaniu kwalifikacyjnemu, co skutkowało wszczęciem postępowania egzekucyjnego tytułem wykonawczym wystawionym przez wierzyciela – PPIS w C. z dnia [...] maja 2016 r. (poprzedzonym upomnieniem z dnia [...] sierpnia 2015 r.). Wobec niewykonania ww. obowiązku, organ egzekucyjny – Wojewoda mógł w efekcie w toku postępowania egzekucyjnego zastosować środek egzekucyjny w postaci grzywny w celu przymuszenia. Ustawowy obowiązek poddania się szczepieniom ochronnym wynikający z przepisów prawa, w stosunku do syna skarżącego, stał się bowiem wymagalny. Tym samym, w sprawie zaistniały przesłanki do wszczęcia postępowania egzekucyjnego (przez wystawienie tytułu wykonawczego), a następnie – do wydania postanowienia o nałożeniu grzywny wraz z opłatą za czynności egzekucyjne. Zdaniem Sądu, orzeczona grzywna (w zakresie jej wysokości) jest zgodna z art. 121 § 1 u.p.e.a., a wydane w tym przedmiocie przez organy obu instancji postanowienia, nie naruszają prawa, ani przepisów prawa materialnego, ani procesowego, tj. dotyczących podstawy prawnej nałożenia grzywny w celu przymuszenia i zachowania gwarancji procesowych skarżącego, w tym art. 7 i art. 77 § 1 oraz art. 81 K.p.a. Sąd nie doszukał się więc wskazywanego w skardze naruszenia art. 20 § 1 i art. 29 § 1 u.p.e.a., jak również art. 17 ust. 1 ustawy szczepiennej w zakresie właściwości organów, czy to jako wierzyciela, czy – organu egzekucyjnego.

Ponadto Sąd stwierdził, że chroniona Konstytucją wolność człowieka nie ma charakteru absolutnego i doznaje stosownych ograniczeń m.in. ze względu na ochronę zdrowia (art. 31 ust. 3 Konstytucji). Zgodnie z art. 68 ust. 1 Konstytucji RP każdy ma prawo do ochrony zdrowia, a władze publiczne są obowiązane do zapewnienia szczególnej opieki zdrowotnej dzieciom (art. 68 ust. 3 Konstytucji). Nie wymaga pogłębionych wyjaśnień, że obowiązek poddania dziecka szczepieniom ochronnym realizuje wskazywane wyżej powinności państwa względem jednostki oraz ogółu społeczeństwa. W rozpoznawanej sprawie nie bez znaczenia pozostaje także to, że – jak stanowi art. 95 § 3 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2017 r. poz. 682) – władza rodzicielska powinna być wykonywana tak, jak tego wymaga dobro dziecka i interes społeczny. W realiach demokratycznego państwa prawnego tak dobro dziecka, jak i interes społeczny jednoznacznie wymagają, aby rodzice dziecka korzystali z osiągnięć współczesnej medycyny w sposób wolny od ideologicznych uprzedzeń i dobrowolnie poddawali dziecko szczepieniom ochronnym m.in. po to, by uniknąć stosowania przez organy państwa przymusu dla wykonania tego obowiązku, nakazanego art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy szczepiennej i równocześnie, by chronić prawa dziecka, których ochronę zapewnia Rzeczpospolita Polska – art. 72 ust. 1 Konstytucji RP (por. wyrok NSA z 12 lipca 2017 r., II GSK 3542/15).

Sąd wyjaśnił, że naruszenie art. 10 K.p.a. oceniać należy z punktu widzenia uniemożliwienia stronie podjęcia konkretnej czynności procesowej oraz wpływu tego uchybienia na wynik sprawy. Przy czym na stronie stawiającej zarzut spoczywa ciężar wykazania istnienia związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania, a wynikiem sprawy (por. wyroki NSA: z 11 stycznia 2013 r., II GSK 1142/11; z 18 grudnia 2012 r., II OSK 1490/11). W niniejszej sprawie skarżący nie wykazał, aby organ II instancji uniemożliwił jemu dokonanie konkretnej czynności procesowej, zaś organ I instancji informował skarżącego o konieczności wykonania szczepień u syna, pod rygorem zastosowania środków egzekucyjnych.

Z tych też powodów, Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie w okolicznościach sprawy, nie narusza prawa. Sąd ocenił za wystarczające i kompletne ustalenia organu do wydania rozstrzygnięcia, uznał również, że organ wyprowadził prawidłowe wnioski przyjmując, że w tym stanie faktycznym, zasadne jest nałożenie na skarżącego grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązków w zakresie obowiązkowych szczepień ochronnych dziecka.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłance z art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożył skarżący, wnosząc o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi i instancji; zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych; rozpoznanie sprawy na rozprawie; przeprowadzenie dowodów z badań laboratoryjnych szczepionki Infanrix Hexa oraz badań brytyjskich naukowców M. Molda, D. Umara, A. Kinga, C. Exleya, Aluminium in brain tissue in autism, opublikowanych w Journal of Trace Elements in Medicine and Biology.

Ponadto wniesiono o zwrócenie się z zapytaniem do Trybunału Konstytucyjnego, co do zgodności z Konstytucją art. 2, art. 5 ust. 1 pkt 2 oraz art. 17 ust. 1, ust. 10 pkt 1 i pkt 2, ust. 11 ustawy szczepiennej z art. 2, art. 30, art. 31 ust. 1, 2, 3, oraz art. 68 ust. 1, 2, 3, art. 87 ust. 1 Konstytucji w zakresie w jakim nie przewidują one wolności wyboru rodziców w zakresie szczepień tak jak to jest w większości krajów Unii Europejskiej, właściwego rejestru powikłań tzw. "NOR", celowego funduszu przeznaczonego na wsparcie finansowe, rehabilitację osób u których wystąpiły powikłania, jak i w zakresie w jakim to Główny inspektor Sanitarny ogłasza w formie komunikatu, czy też Minister Zdrowia w formie rozporządzenia określają Program Szczepień Ochronnych na dany rok, wykaz chorób, ze szczegółowymi wskazaniami dotyczącymi stosowania poszczególnych szczepionek przez co rozstrzyga o wolnościach obywatelskich z pominięciem ustawy. Ewentualnie wniesiono o zwrócenie się Europejskiego Trybunału Praw Człowieka o wykładnię treści art. 8 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności czy system przymusu szczepień ochronnych państwa członkowskiego Unii Europejskiej, który nie przewiduje systemu odszkodowawczego dla dzieci rodziców dotkniętych powikłaniami poszczepiennymi nie stanowi naruszenia art. 8 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności.

Z uwagi na fakt, że powyższe zagadnienia mają charakter prejudycjalny wniesiono o zawieszenie postępowania w sprawie do czasu wydania rozstrzygnięcia przez Trybunał Konstytucyjny ewentualnie do czasu wydania rozstrzygnięcia przez Europejski Trybunał Praw Człowieka.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez jego niezastosowanie i oddalenie skargi, podczas gdy przy orzekaniu przez Sąd na mocy art. 134 p.p.s.a. w granicach sprawy, bez związania zarzutami skargi, istniały podstawy do uchylenia zaskarżonego postanowienia jako wydanego z naruszeniem prawa materialnego polegającym na błędnej wykładni przepisów:

a) art. 4, art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy szczepiennej i art. 17 ust. 1 oraz ust. 2 tej ustawy oraz § 1 i 4 rozporządzenia Ministra Zdrowia w sprawie wykazu obowiązkowych szczepień ochronnych oraz zasad przeprowadzania i dokumentacji szczepień poprzez bezpodstawne przyjęcie, iż powołane przepisy są podstawą prawną umożliwiającą nałożenie przez organ obowiązku poddania dziecka obowiązkowym szczepieniom ochronnym według Programu Szczepień Ochronnych (wywodzenie obowiązków prawnych z poza katalogu źródeł prawa powszechnie obowiązującego), jak i poprzez przyjęcie iż w sytuacji braku wykonania badania kwalifikacyjnego obowiązek wykonania szczepienia jest wykonalny;

b) art. 17 § [powinno być "ust."] 1 ustawy szczepiennej w zw. z § 3 pkt 1, 2, 3, 5, 9, 11, 12 rozporządzenia w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych przez ich błędną wykładnię i uznanie, że przepisy te dają podstawę do przyjęcia, iż w przypadku dziecka skarżącego, które ukończyło siedemnasty rok życia, upłynął termin do wykonania obowiązku szczepienia, w sytuacji gdy zgodnie z tymi przepisami, termin Wykonania tegoż obowiązku upływa wraz z ukończeniem przez dziecko 19 roku życia;

c) art. 17 ust. 1 i 2 ustawy szczepiennej przez ich błędną wykładnię i wyrażenie niewłaściwego poglądu, jakoby obowiązek wykonania badania, kwalifikacyjnego wchodził w zakres obowiązku poddania szczepieniu, w sytuacji gdy brzmienie powołanych przepisów nie pozwala na taką ich interpretację, co w konsekwencji doprowadziło do niewłaściwego poglądu Sądu o dopuszczalności egzekucji; i wykonalności obowiązku szczepiennego mimo niewykonania badania kwalifikacyjnego;

d) art. 8 ust. 2, art. 31 ust. 2, art. 47 Konstytucji RP oraz art. 8 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności polegające na utrzymaniu w mocy decyzji przymuszającej skarżącego do poddania dziecka zabiegowi nieokreślonemu przepisem prawa (przewidzianym w źródle prawa powszechnie obowiązującego) przy braku stworzenia sytemu odszkodowawczego i braku wiarygodnego rejestru niepożądanych odczynów poszczepiennych podlegającego nadzorowi sądowemu;

- art. 119 § 1 u.p.e.a. poprzez utrzymanie w mocy postanowienia nakładającego grzywnę pomimo naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny Wpływ na wynik sprawy, w postaci art. 29 ust. 1 u.p.e.a. polegające na zaniechaniu badania przez organ egzekucyjny dopuszczalności egzekucji administracyjnej, jak i właściwości organów (wydanie postanowienia przymuszającego pomimo nieistnienia obowiązku w dniu jego wydania);

- art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 3 ust. 2 pkt 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. przez nierozpoznanie wszystkich zarzutów skargi oraz twierdzeń i argumentów podniesionych przez skarżącego w ich uzasadnieniu, czego wyrazem jest brak odniesienia się przez Sąd do zarzutu naruszenia art. 8 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, co doprowadziło do bezzasadnego oddalenia skargi.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Zdrowia wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, podważenie legalności postanowień o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia, na tym etapie postępowania egzekucyjnego, wymaga od strony tego postępowania wykazania zaistnienia takich okoliczności, które pozwalały na stwierdzenie, że do nałożenia grzywny w celu przymuszenia doszło z naruszeniem prawa. W skardze kasacyjnej takich przeszkód prawnych nie wykazano.

Przede wszystkim nie są zasadne podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia – poprzez błędną wykładnię – przepisów ustawy szczepiennej, ww. rozporządzenia w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych, Konstytucji RP oraz Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności – zmierzające do wykazania braku podstaw do wyprowadzenia obowiązku będącego przedmiotem prowadzonej egzekucji administracyjnej. Obowiązek szczepienia – wbrew twierdzeniom skarżącego – jest obowiązkiem znajdującym swoje umocowanie w obowiązujących przepisach prawa. Zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy szczepiennej osoby przebywające na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej są obowiązane na zasadach określonych w ustawie do poddawania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym w ramach Narodowego Programu Szczepień Ochronnych. Artykuł 17 ust. 1 tej ustawy stanowi, że osoby określone na podstawie ust. 10 pkt 2, są obowiązane do poddania się szczepieniom ochronnym przeciw chorobom zakaźnym określonym na podstawie ust. 10 pkt 1. W art. 17 ust. 10 ustawy szczepiennej została udzielona delegacja ustawowa ministrowi właściwemu do spraw zdrowia określenia, w drodze rozporządzenia: 1) wykazu chorób zakaźnych objętych obowiązkiem szczepień ochronnych; 2) osoby lub grupy osób obowiązane do poddania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym przeciw chorobom zakaźnym, wiek i inne okoliczności stanowiące przesłankę do nałożenia obowiązku szczepień ochronnych na te osoby. W wykonaniu tej delegacji ustawowej Minister Zdrowia wydał rozporządzenie z 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych. W § 3 tego rozporządzenia uregulowano przedział okresu, w którym jest wymagane zrealizowanie obowiązku szczepienia. To, że został wyznaczony termin maksymalny wykonania obowiązku szczepienia nie oznacza, że po upływie tego terminu obowiązek jest wymagany i podlega egzekucji administracyjnej. Należy bowiem uwzględnić regulację § 5 tego rozporządzenia, który stanowi, że obowiązkowe szczepienia ochronne są prowadzone zgodnie z Programem Szczepień Ochronnych na dany rok, ogłaszanych przez Głównego Inspektora Sanitarnego w formie komunikatu, o którym mowa w art. 17 ust. 11 ustawy szczepiennej. Okoliczność, że zgodnie z art. 17 ust. 11 tej ustawy konkretyzowanie obowiązku poddania się szczepieniom obowiązkowym następuje Programem Szczepień Ochronnych na dany rok, ogłoszonym w formie komunikatu przez Głównego Inspektora Sanitarnego, nie stanowi złamania konstytucyjnego porządku przepisów powszechnie obowiązujących, skoro podstawą obowiązku poddania się szczepieniom ochronnym jest regulacja ustawowa (art. 5 ust. 1 pkt 2 i art. 17 ust. 1 ww. ustawy). Natomiast określenie szczegółowego kalendarza szczepień, obwarowanego względami medycznymi, warunkami epidemiologicznymi, nie należy do materii ustawowej, co uzasadnia pozostawienie w tym przedmiocie regulacji dostosowanych do potrzeb medycznych w formie komunikatu ogłoszonego przez wyspecjalizowany organ administracji publicznej (por. wyrok NSA z 19 grudnia 2018 r., II OSK 2547/18). Wyznaczenie maksymalnej granicy wieku w § 3 rozporządzenia Ministra Zdrowia w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych, przy obowiązującej regulacji ustawowej Programu Szczepień Ochronnych, nie pozwala na określenie przez zobowiązanego lub osoby odpowiedzialnej za wykonanie przez zobowiązanego czasu poddania się obowiązkowemu szczepieniu ochronnemu. W komunikacie Głównego Inspektora Nadzoru Sanitarnego okres czasu, w którym powinny zostać podane dzieciom poszczególne szczepionki jest wiążący i stanowi o wymagalności obowiązku. Niewykonanie obowiązku stanowi natomiast podstawę do podjęcia czynności egzekucji administracyjnej i zastosowanie środka egzekucyjnego. Nadto nie jest usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 8 ust. 2, art. 31 ust. 2, jak i art. 47 Konstytucji RP oraz art. 8 ust. 1 Konwencji. Niewątpliwie – zdaniem składu orzekającego – w tej sprawie konieczność wykonania obowiązku poddania osoby małoletniej obowiązkowym szczepieniom ochronnym nie pozostaje w sprzeczności z art. 8 ust. 2, art. 31 ust. 2, art. 47 Konstytucji RP oraz art. 8 ust. 1 Konwencji. Wprost przeciwnie, z art. 68 ust. 4 Konstytucji RP wynika obowiązek władz publicznych do zwalczania chorób epidemicznych oraz zapobiegania negatywnym dla zdrowia skutkom degradacji środowiska. Obowiązek ten nie pozostaje w sprzeczności z poszanowaniem życia prywatnego i rodzinnego jednostki, a zatem materia dotycząca szczepień ochronnych nie znajduje się w jakimkolwiek związku ze sferą prywatności jednostki (por. wyroki NSA: z 10 lutego 2021 r., II OSK 1622/18; z 26 sierpnia 2021 r., II OSK 739/19). Ponadto, brak regulacji prawnej systemu odszkodowań czy też wiarygodnego rejestru niepożądanych odczynów poszczepiennych, nie daje podstaw do postawienia zarzutu naruszenia ww. przepisów konstytucyjnych i Konwencji. Nadto, w ramach przedmiotowego postępowania dotyczącego nałożenia grzywny w celu przymuszenia ww. normy w żaden sposób nie zostały naruszone.

Odnośnie zarzutu naruszenia art. 8 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności wskazać należy, że stanowiąc o prawie do poszanowania życia prywatnego i rodzinnego w art. 8 ust. 2 Konwencji przyjęto, że niedopuszczalna jest ingerencja władzy w korzystanie z poszanowania życia prywatnego i rodzinnego, z wyjątkiem przypadków przewidzianych przez ustawę i koniecznych w demokratycznym społeczeństwie z uwagi na ochronę zdrowia. Do podstawowych wartości zapisanych w Konstytucji RP należy ochrona zdrowia (art. 68 ust. 1 Konstytucji). Na organach państwa ciąży obowiązek stosowania takich środków prawnych dla gwarancji ochrony zdrowia, a w to wchodzi obowiązek zapobiegania chorobom przez określenie obowiązków jednostki, w tym obowiązku poddania się szczepieniom ochronnym. W myśl art. 83 Konstytucji RP, każdy ma obowiązek przestrzegania prawa Rzeczypospolitej Polskiej. Możliwość wystąpienia po szczepieniu tzw. NOP tej ocenie nie przeczy, ponieważ ze szczepieniem związane jest ryzyko wystąpienia niepożądanych odczynów poszczepiennych, co jednak w pierwszej kolejności zależy od oceny, czy prawidłowo dokonano badania kwalifikacyjnego.

Nie jest też zasadny zarzut naruszenia art. 17 ust. 1 i 2 ustawy szczepiennej. Poddanie się lekarskiemu badaniu kwalifikacyjnemu jest elementem obowiązku szczepienia ochronnego. Tylko w trybie lekarskiego badania kwalifikacyjnego następuje określenie czy nie występują przeszkody w stanie zdrowia osoby objętej obowiązkiem szczepienia, które wykluczają jego wykonanie. Wykonanie tego obowiązku obciąża zobowiązanego lub osobę odpowiedzialną za wykonanie obowiązku przez zobowiązanego. Niepoddanie się badaniu kwalifikacyjnemu jest równoznaczne z niewykonaniem obowiązku poddania się obowiązkowemu szczepieniu ochronnemu.

Dlatego zarzuty skargi kasacyjnej w ramach naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. nie zawierają usprawiedliwionych podstaw.

W sprawie nie doszło też do naruszenia art. 119 § 1 u.p.e.a. Sąd I instancji dokonał oceny legalności postanowienia o nałożeniu na skarżącego kasacyjnie grzywny w celu przymuszenia trafnie uznając, że jest ono zgodne z prawem. Z kolei w ramach kontroli sądowej tego rozstrzygnięcia weryfikacji nie podlega sama dopuszczalność egzekucji administracyjnej oraz właściwość organu egzekucyjnego. Tego rodzaju kwestie mogły zostać podniesione przez zobowiązanego w ramach zarzutów, a nie zastosowania konkretnego środka egzekucyjnego. Zestawienie zatem naruszenia art. 119 § 1 w zw. z art. 29 § 1 u.p.e.a. powoduje, że jest to zarzut niezasadny.

W tym miejscu należy zwrócić uwagę, że sformułowane na obecnym etapie postępowania zarzuty skargi kasacyjnej (i omówione wyżej) w istocie nie dotyczą legalności zaskarżonego postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia, lecz z ich istoty wynika, że strona skarżąca próbuje podważyć zasadność prowadzonej egzekucji (zarzut dot. nieistnienia obowiązku – art. 33 § 1 pkt 1 u.p.e.a.; zarzut dot. dopuszczalności egzekucji – art. 33 § 1 pkt 6 u.p.e.a.). Wskazać także należy, że środkiem obrony przed egzekucją jest zarzut (w rozumieniu ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji). Zarzut jako środek obrony przed egzekucją może być złożony tylko w stadium wszczęcia postępowania egzekucyjnego (art. 27 § 1 pkt 9 u.p.e.a.), zaś podstawy złożenia zarzutów zawiera art. 33 § 1 u.p.e.a. Zarzut jest rozpoznawany w procedurze unormowanej w art. 34 u.p.e.a. Złożenie zażalenia na postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia ogranicza przedmiot rozpoznania tylko do regulacji ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w przedmiocie grzywny w celu przymuszenia. W tej sytuacji, jeżeli strona skarżąca nie wykazała aby istniały uzasadnione zarzuty przeciwko prowadzonemu postępowaniu egzekucyjnemu, to brak było podstaw do uwzględnienia określonej w tym zakresie argumentacji przez organ egzekucyjny – przy nałożeniu grzywny w celu przymuszenia, jak i przez Sąd w zaskarżonym wyroku – przy kontroli legalności postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia. Określona w tym zakresie prawidłowość sekwencji postępowania wynika z tego, że przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji mają na celu m.in. doprowadzenie do skutecznego wykonania lub zabezpieczenia wykonania obowiązków, w tym tych o charakterze niepieniężnym. Stanowisko to potwierdza istota grzywny w celu przymuszenia, która jako jeden ze środków egzekucyjnych ma prowadzić do spełnienia przez zobowiązanego określonego obowiązku, w tej sprawie poddania dziecka obowiązkowym szczepieniom ochronnym. Dla tej oceny nie mają znaczenia przywołane w skardze kasacyjnej orzeczenia sądów w krajach europejskich, ponieważ dotyczą one konkretnych przypadków, w których potwierdzono naruszenie praw osób już zaszczepionych. W oparciu o te wyroki, w sytuacji gdy skarżący nawet nie poddał dziecka badaniu kwalifikacyjnemu i szczepieniu, trudno przedmiotową sprawę rozpatrywać w ogóle w kategoriach naruszenia prawa, czy też braku obowiązku szczepienia.

W związku z powyższym nie zawiera usprawiedliwionych podstaw także ostatni zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 3 ust. 2 pkt 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. W świetle przedstawionego powyżej wywodu brak jest podstaw do stwierdzenia, że nierozpoznanie wszystkich zarzutów skargi oraz twierdzeń i argumentów podniesionych przez skarżącego w ich uzasadnieniu, czego wyrazem jest brak odniesienia się przez Sąd do zarzutu naruszenia art. 8 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, stanowiło wadę, która musiałaby skutkować uchyleniem zaskarżonego wyroku. W skardze kasacyjnej takiej wady nie wykazano, ponieważ zasadniczo Naczelny Sąd Administracyjny nie doszukał się naruszenia art. 8 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, o czym wyżej była mowa.

Odnośnie wniosków o skierowanie pytań prawnych do Trybunału Konstytucyjnego, ewentualnie – Europejskiego Trybunału Praw Człowieka, Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do wystąpienia z nimi we wnioskowanym w skardze kasacyjnej zakresie. W tej bowiem sprawie mamy do czynienia ze zderzeniem się dwóch interesów indywidualnego i ogólnospołecznego, co wymaga uwzględnienia zasady proporcjonalności, która jest jednym z filarów demokratycznego państwa prawnego, o jakim mowa w art. 2 Konstytucji RP. Każdy ma prawo do ochrony zdrowia, przy czym władze publiczne są obowiązane do zapewnienia szczególnej opieki zdrowotnej dzieciom, z uwzględnieniem zasady równości w dostępie do świadczeń zdrowotnych (art. 68 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji RP). "Obowiązkowość" szczepień ma na celu zabezpieczenie społeczeństwa przed występującymi zagrożeniami (wewnętrznymi i zewnętrznymi). Zgodnie zaś z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla m.in. ochrony zdrowia albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. W orzecznictwie NSA wielokrotnie wskazywano, że obowiązek szczepień wynika bezpośrednio z ustawy (jedno ze źródeł powszechnie obowiązującego prawa Rzeczpospolitej Polskiej – art. 87 Konstytucji RP). Powyższe wyklucza także istnienie problemu konstytucyjności "obowiązkowości" szczepień na tle art. 31 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, jak i braku zgodności z ustawą zasadniczą. Ponadto ustawodawca przewidział odpowiedni mechanizm poprzedzający wykonanie szczepienia, tj. badanie kwalifikacyjne celem stwierdzenia czy nie istnieją w danym indywidualnym przypadku przeciwwskazania do wykonania szczepienia. Tego rodzaju rozwiązanie w ocenie składu Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w tej sprawie nie prowadzi do naruszenia praw i wolności oraz godności człowieka (por. wyrok NSA z 19 grudnia 2018 r., II OSK 2547/18). Podobnie, z uwagi na powyższe, Sąd nie znalazł podstaw do zwrócenia się do ETPCz o wykładnię treści art. 8 ust. 1 Konwencji. Należy wskazać, że ETPCz w wyroku Wielkiej Izby z dnia 8 kwietnia 2021 r., 47621/13 (Vavřička i inni) wskazał, iż obowiązek szczepienia stanowi ingerencję w integralność fizyczną osoby i jako przymusowa interwencja medyczna wchodzi w zakres gwarancji prawa do poszanowania życia prywatnego i art. 8 Konwencji. To powiedziawszy, ustawowy nakaz szczepień i wynikające stąd sankcje administracyjne, zdaniem Trybunału, realizują ważne cele społeczne, to jest ochronę zdrowia publicznego i ochronę praw innych osób: szczepienia chronią zarówno osoby zaszczepione, jak i osoby, które z powodów medycznych nie mogą się zaszczepić, a tym samym polegają na tzw. "stadnej" odporności całego społeczeństwa (zob. K. Warecka, Obowiązek szczepienia, a Konwencja Praw Człowieka. Omówienie wyroku Wielkiej Izby ETPC z dnia 8 kwietnia 2021 r., 47621/13, opubl. LEX/el. 2021). Tym samym wobec niewykazania naruszenia wskazanej wyżej normy Konwencji brak jest podstaw do zawieszenia niniejszego postępowania. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, kwestią priorytetową jest natomiast konieczność rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki.

Sformułowany w skardze kasacyjnej wniosek o przeprowadzenie dowodu z badań laboratoryjnych szczepionki oraz opracowań naukowych jej dotyczących, uwzględniając charakter przedmiotu zaskarżenia oraz zakres dopuszczalnego postępowania dowodowego w postępowaniu sądowoadministracyjnym, a określonego w art. 106 § 3 p.p.s.a., ocenić należało jako oczywiście niedopuszczalny. Przed sądem administracyjnym nie jest dopuszczalne prowadzenie dowodu mającego charakter opinii biegłych czy ekspertyzy naukowej (por. wyrok NSA z 9 marca 2022 r., II OSK 831/19).

Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.