Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 944/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2017-10-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
6145 Sprawy dyrektorów szkół
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Klotz Sędziowie sędzia WSA Renata Owczarzak sędzia WSA Elżbieta Piechowiak (spr.) Protokolant asystent sędziego Magdalena Tambelli – Orwat po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 października 2017 r. sprawy ze skargi Prezydenta Miasta na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności zarządzania w sprawie powołania komisji konkursowych oddala skargę.


UZASADNIENIE

Rozstrzygnięciem nadzorczym nr 64/2017, wydanym w dniu 9 czerwca 2017r. Wojewoda Kujawsko – Pomorski, na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r., poz. 446 ze zm.) oraz art. 79 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2016 r., poz. 814 ze zm.), orzekł o nieważności Zarządzenia nr 78/2017 Prezydenta Miasta Włocławek z dnia 13 kwietnia 2017 r. w sprawie powołania komisji konkursowych w celu przeprowadzenia konkursu celem wyłonienia kandydatów na stanowiska dyrektorów szkół i placówek, dla których organem prowadzącym jest Gmina Miasto Włocławek.

Jak wynika z uzasadnienia przedmiotowego rozstrzygnięcia nadzorczego, po wszczęciu przez organ nadzoru postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. zarządzenia, Prezydent Miasta Włocławek przedłożył pismo, w którym podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko oraz pismem z dnia 23 czerwca 2017r., złożył dodatkowe wyjaśnienia na temat organizacji związkowych, których przedstawiciele wchodzą w skład komisji konkursowych. Prezydent wyjaśnił również, że przed powołaniem komisji konkursowych przeprowadził postępowanie w kwestii spełnienia przez organizacje związkowe kryterium reprezentatywności i przedłożył dokumenty dotyczące tego postępowania.

Organ nadzoru podkreślił, że Prezydent nie wypowiedział się w kwestii reprezentatywności organizacji związkowych wskazanych w składach komisji konkursowych, tj. Obywatelskiego Związku Zawodowego Pracowników Oświaty, Międzyzakładowej Komisji Wolnego Związku Zawodowego "Solidarność-Oświata" w Bydgoszczy, Związku Zawodowego Inicjatywa w Toruniu oraz Międzyzakładowej Organizacji Związkowej NSZZ "Solidarność"-80. Dołączona do pisma wyjaśniającego z 23 czerwca 2017 r. tabela odnosi się wyłącznie do kwestii spełniania wymogu art. 25¹ ust. 2 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1881), czyli spełniania warunków do uznania organizacji jako zakładowej organizacji związkowej.

Wojewoda Kujawsko-Pomorski uznał, że składy komisji konkursowych zostały ustalone przez Prezydenta Miasta Włocławek w sposób niezgodny z prawem. Organ nadzoru wskazał, że podstawę prawną nadzorowanego Zarządzenia stanowią przepisy art. 36a ust. 6-9 w związku z art. 5c pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. systemie oświaty (Dz. U. z 2016 r., poz. 1943 ze zm.) i § 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 8 kwietnia 2010 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznej szkoły lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej (Dz. U. z 2010 r. Nr 60, poz. 373 ze zm.) w związku z art. 32 ust. 1 oraz art. 92 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym ( Dz. U. z 2016 r., poz. 814 ze zm.).

Zastrzeżenia organu nadzoru budził skład komisji konkursowych określonych w załącznikach do Zarządzenia w świetle art. 36a ust. 6 ustawy o systemie oświaty. Z pisma Komisji Międzyzakładowej Pracowników Oświaty i Szkolnictwa Wyższego Kujaw i Ziemi Dobrzyńskiej wynika, że w składach wszystkich komisji konkursowych organ prowadzący wprowadził nadreprezentację jednej z central związkowych (Forum Związków Zawodowych), reprezentatywnych w rozumieniu ustawy o Radzie Dialogu Społecznego. Z treści załączników do zarządzenia wynika, że w składach poszczególnych komisji konkursowych poza reprezentantami OPZZ (tj. ZNP) i NSZZ "Solidarność" występują przedstawiciele czterech innych organizacji związkowych.

Jak wynika z wyjaśnień Prezydenta Miasta Włocławek, przed wydaniem przedmiotowego zarządzenia wystąpił on do wszystkich związków zawodowych zrzeszających pracowników oświaty w placówkach włocławskich o wyznaczenie przedstawiciela do udziału w komisjach konkursowych powołanych w celu przeprowadzenia konkursu na wyłonienie kandydatów na stanowiska dyrektorów poszczególnych szkół.

Organ nadzoru wskazał, że art. 36a ust. 6 pkt 3 ustawy o systemie oświaty określa, które związki zawodowe są reprezentowane w komisjach konkursowych i w jakim składzie liczebnym. Z przepisu tego wynika, że w skład komisji konkursowej wchodzi po jednym przedstawicielu organizacji związkowej reprezentatywnej.

Wojewoda wskazał ponadto na art. 23 ust. 2 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o Radzie Dialogu Społecznego i innych instytucjach dialogu społecznego (Dz. U. z 2015 r., poz. 1240) określający reprezentatywne organizacje związkowe i podniósł, że faktycznie do organizacji reprezentatywnych należą trzy organizacje związkowe, tj. Ogólnopolskie Porozumienie Związków Zawodowych, Niezależny Samorządny Związek Zawodowy "Solidarność" i Forum Związków Zawodowych.

Wojewoda zwrócił również uwagę na okoliczność podnoszoną przez Komisję Międzyzakładowa NSZZ "Solidarność" Pracowników Oświaty i Szkolnictwa Wyższego Kujaw i Ziemi Dobrzyńskiej, że władze Forum Związków Zawodowych deklarowały Ministerstwu Edukacji Narodowej, że do składów komisji konkursowych na dyrektorów szkół (placówek oświatowych) będą desygnować po jednym swoim przedstawicielu.

Organ nadzoru przypomniał, że w toku prowadzonego postępowania nadzorczego zwrócił się do organu prowadzącego, o wyjaśnienie: czy w składzie komisji konkursowych występują przedstawiciele zakładowych organizacji związkowych zrzeszających nauczycieli zatrudnionych we włocławskich placówkach oświatowych oraz czy wymienione w załącznikach do zarządzenia nr 78/2017 organizacje związków zawodowych spełniają kryterium reprezentatywności w rozumieniu art. 19 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych i art. 23 ustawy o Radzie Dialogu Społecznego i innych instytucjach dialogu społecznego. W ocenie Wojewody Prezydent Włocławka w piśmie z 23 czerwca 2017 r. nie udzielił jednoznacznych odpowiedzi na przedstawione kwestie.

Organ nadzoru zwrócił również uwagę, że Prezydent wystąpił do Międzyzakładowej Organizacji Związku Zawodowego Oświata w Katowicach o desygnowanie swoich przedstawicieli do składu komisji konkursowych, przy czym organizacja ta odpowiedziała, iż nie jest organizacją związkową wchodzącą w skład organizacji reprezentatywnych w rozumieniu ustawy o Radzie Dialogu Społecznego i innych instytucjach dialogu społecznego i w związku z tym nie wskazała przedstawiciela do udziału w pracach komisji konkursowych powołanych w celu wyłonienia kandydatów na stanowiska dyrektorów jednostek organizacyjnych Miasta Włocławek.

Wojewoda posługując się wykładnią celowościową przepisu art. 36a ust. 6 pkt 3 ustawy o systemie oświaty stwierdził, że w skład komisji konkursowych w celu przeprowadzenia konkursu na wyłonienie kandydatów na stanowiska dyrektorów szkół placówek, dla których organem prowadzącym jest Gmina Miasto Włocławek powinno wchodzić po jednym przedstawicielu organizacji reprezentatywnych w rozumieniu ustawy o Radzie Dialogu Społecznego i innych instytucjach dialogu społecznego, tj. OPZZ, NSZZ "Solidarność" i Forum Związków Zawodowych. W konsekwencji, w skład komisji konkursowej wchodzić powinno łącznie trzech przedstawicieli strony związkowej. Kontrolowane zarządzenie natomiast tych warunków nie spełnia.

W skardze wywiedzionej na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze Prezydent Miasta Włocławka zarzucił naruszenie art. 36 a ust. 6, ust. 7 i ust. 8 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U z 2016 r., poz. 1943 ze zm.), poprzez błędną interpretację i nie zastosowanie przepisu art. 36 a ust. 7 i ust. 8 tej ustawy, poprzez przyjęcie, że skład komisji konkursowych został ustalony w sposób niezgodny z prawem i uznanie, że w skład komisji, "powinno wchodzić po jednym przedstawicielu organizacji reprezentatywnych w rozumieniu ustawy o Radzie Dialogu Społecznego i innych instytucjach dialogu społecznego, tj. OPZZ, NSZZ "Solidarność" i Forum Związków Zawodowych. W konsekwencji w skład komisji konkursowej wchodzić powinno łącznie trzech przedstawicieli strony związkowej" a także naruszenie art. 91 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U z 2016 r., poz. 446 ze zm.) w związku z art. 77 kpa, poprzez nieprzeprowadzenie wyczerpującego postępowania, brak uzasadnienia faktycznego i prawnego i uznanie, że powołanie komisji konkursowych nastąpiło w sposób niezgodny z prawem.

Jak wskazał skarżący, w przypadku, gdy w składzie komisji konkursowej łączna liczba przedstawicieli organów, o których mowa w art. 36 ust. 6 pkt 1 ustawy o systemie oświaty byłaby mniejsza niż łączna liczba przedstawicieli, o których mowa w ust. 6 pkt 2 i 3 ww. ustawy, liczbę przedstawicieli tych organów zwiększa się proporcjonalnie tak, aby ich łączna liczba nie była mniejsza niż łączna liczba przedstawicieli, o których mowa w ust. 6 pkt 2 i 3 ustawy (art. 36a ust. 8 ustawy). Skarżący podkreślił, że uregulowania powyższe mają zastosowanie również w przypadku konkursu na stanowisko dyrektora zespołu szkół lub placówek.

Skarżący nie zgodził się ze stanowiskiem Wojewody, że skład komisji konkursowych został ustalony w sposób niezgodny z prawem. Prezydent wskazał, że przed wydaniem przedmiotowego zarządzenia, zgodnie z zasadami określonymi w art. 36 a ust.3, ust. 6, ust. 7 i ust. 8 ustawy o systemie oświaty, a także w związku z koniecznością zapewnienia prawidłowej reprezentacji przy powoływaniu komisji konkursowych podjął szereg działań w tym zakresie, występując do Kujawsko-Pomorskiego Kuratora Oświaty oraz do wszystkich związków zawodowych zrzeszających pracowników oświaty w placówkach, dla których organem prowadzącym jest Gmina Miasto Włocławek, o wyznaczenie przedstawicieli do udziału w komisjach konkursowych. Skarżący podkreślił, że Związek Nauczycielstwa Polskiego Zarząd Oddziału we Włocławku, Międzyzakładowa Organizacja Związkowa NSZZ "SOLIDARNOŚĆ" Pracowników Oświaty i Szkolnictwa Wyższego Kujaw i Ziemi Dobrzyńskiej we Włocławku, Obywatelski Związek Zawodowy Pracowników Oświaty w Białymstoku, Związek Zawodowy INICJATYWA w Toruniu, Międzyzakładowa Organizacja Związkowa NSZZ Solidarność-80 przy Zarządzie Regionu Kujawsko-Pomorskiego NSZZ "Solidatność-80" we Włocławku, Wolny Związek Zawodowy "Solidarność-Oświata" w Bydgoszczy desygnowali po jednym przedstawicielu organizacji związkowej do składu komisji konkursowej wskazując jednocześnie, że Międzyzakładowa Organizacja Związku Zawodowego Oświata w Katowicach nie wskazała swoich przedstawicieli do pracy w komisjach konkursowych z uwagi na fakt, iż nie jest organizacją związkową wchodzącą w skład organizacji reprezentatywnych w rozumieniu ustawy o Radzie Dialogu Społecznego i innych instytucjach dialogu społecznego.

Skarżący podkreślił również, że żaden z członków komisji konkursowych zarówno przed jak i w trakcie prowadzonego postępowania konkursowego nie kwestionował składów komisji konkursowych powołanych kontrolowanym zarządzeniem. Nadto skarżący wskazał, że wystąpił do szkół i placówek na terenie Gminy Miasto Włocławek o udzielenie informacji w zakresie wywiązywania się związków zawodowych działających w placówkach z obowiązku wynikającego z art. 25¹ ust. 2 ustawy o związkach zawodowych celem potwierdzenia przez związki zawodowe warunków do uznania organizacji, jako zakładowej organizacji związkowej.

Prezydent, powołując się na wyrok Sądu Najwyższego z dnia 2 marca 2012 r. sygn. akt I PK 120/1, zwrócił uwagę na użyte w powyższym wyroku pojęcie "reprezentatywności" w znaczeniu szerszym aniżeli ustawowe pojęcie reprezentatywności w zbiorowych stosunkach pracy. Prezydent wskazał, że w treści orzeczenia cechę reprezentatywności wiąże się bezpośrednio z dyspozycją art. 25¹ ust. 1 ustawy o związkach zawodowych, uznać zatem należy, że każda organizacja związkowa licząca przynajmniej 10 członków jest reprezentatywna w tym sensie, iż może legalnie korzystać z uprawnień przysługujących związkom zawodowym.

Skarżący podniósł, że w składach poszczególnych komisji konkursowych byli przedstawiciele związków zawodowych wymienionych przez organ nadzoru tj. przedstawiciele Ogólnopolskiego Porozumienia Związków Zawodowych, Niezależnego Samorządnego Związku Zawodowego "Solidarność" i Forum Związków Zawodowych, spełniony zatem został warunek o którym mowa w art. 36a ust. 6 pkt. 3 ustawy o systemie oświaty. Prezydent podkreślił, że przedstawiciele organizacji związkowych będących w składach komisji konkursowych właśnie w trybie powyższego przepisu zostali wskazani.

Zdaniem skarżącego nieuzasadnione jest powoływanie się przez organ nadzoru na stanowisko Komisji Międzyzakładowej NSZZ "Solidarność" Pracowników Oświaty i Szkolnictwa Wyższego Kujaw i Ziemi Dobrzyńskiej, zgodnie z którym "władze Forum Związków Zawodowych deklarowały Ministerstwu Edukacji Narodowej, że do składów komisji konkursowych na dyrektorów szkół (placówek oświatowych) będą desygnować po jednym swoim przedstawicielu".

Prezydent podniósł ponadto, że deklaracja władz Forum Związków Zawodowych nie jest przepisem prawa. Forum Związków Zawodowych takiej deklaracji nie przekazało skarżącemu, a wręcz przeciwnie- desygnowało swoich przedstawicieli do składów komisji konkursowych.

Skarżący wskazał, że pozbawione podstaw jest stanowisko organu nadzoru, że art. 36 ust. 6 pkt. 3 ustawy o systemie oświaty określa, które związki zawodowe są reprezentowane w komisjach konkursowych i w jakim składzie liczebnym bowiem Prezydent, zgodnie z art. 36a ust. 7 i ust. 8 ustawy zobowiązany był do zachowania zasady proporcjonalności przy powoływaniu składu komisji konkursowych, co w niniejszej sprawie uczynił.

Ponadto, zdaniem skarżącego, art. 36a ust.6 pkt. 3 ustawy o systemie oświaty odnosi się w pierwszej części zdania do jednolitego związku zawodowego będącego członkiem Rady Dialogu Społecznego. Natomiast druga część zdania ma zastosowanie do ogólnopolskich reprezentatywnych organizacji członkowskich zrzeszających nauczycieli, które wchodzą w skład konfederacji będących reprezentatywnymi w rozumieniu ustawy o Radzie Dialogu Społecznego. Stronami uprawnionymi do wskazania przedstawicieli do komisji konkursowej w danej jednostce samorządu terytorialnego są ogólnopolskie reprezentatywne związki zawodowe zrzeszające nauczycieli i wchodzące w skład organizacji związkowych reprezentatywnych (Forum Związków Zawodowych). Odpowiadając na zarzut organu nadzoru, że skarżący nie przedstawił jakichkolwiek wyjaśnień dotyczących statusu organizacji związkowych wymienionych w Załączniku nr 4 do Zarządzenia nr 78 /2017 z dnia 13 kwietnia 2017r. Prezydent wskazał, że przedłożył dokumenty dotyczące statusu organizacji związkowych wymienionych we wszystkich załącznikach tj. od nr 1 do nr 9. Skoro organ nadzoru uznał, że w pozostałych załącznikach tj. od nr 1 do nr 3 i od nr 5 do nr 9 status organizacji związkowych nie budzi wątpliwości, niezrozumiałym jest kwestionowanie załącznika nr 4, ponieważ status organizacji związkowych w załącznikach od nr 1 do nr 9 jest tożsamy.

Skarżący zwrócił również uwagę, że wbrew temu, co zarzuca organ nadzoru, nie był uprawniony do powołania do składu komisji konkursowych wymienionych w załącznikach nr 8 i nr 9 do zarządzenia nr 78/2017 przedstawicieli Międzyzakładowej Organizacji Związku Zawodowego "Oświata" Zarząd Międzyzakładowy Sosnowiec/Katowice, bowiem jak wynika z pisma przedłożonego organowi nadzoru organizacja ta nie desygnowała swoich przedstawicieli do składów komisji konkursowych.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Kujawsko – Pomorski wniósł o jej oddalenie.

Organ nie zgodził się z zawartym w treści skargi zarzutem naruszenia wskazanych przepisów ustawy o systemie oświaty.

W ocenie Wojewody, składy komisji konkursowych zostały ustalone przez Prezydenta Miasta Włocławek w sposób niezgodny z prawem. Składy imienne komisji konkursowych określone w załącznikach do zarządzenia nr 78/2017 ustalone zostały w sposób sprzeczny z treścią art. 36 a ust 6 ustawy o systemie oświaty. W składach wszystkich komisji konkursowych organ prowadzący wprowadził nadreprezentację jednej z central związkowych (Forum Związków Zawodowych), reprezentatywnych w rozumieniu ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o Radzie Społecznego i innych instytucjach dialogu społecznego. Z treści załączników do zarządzenia Prezydenta wynika, że w składach komisji konkursowych poza reprezentantami OPZZ (tj. ZNP) i NSZZ występują przedstawiciele czterech innych organizacji związkowych.

Wojewoda podkreślił, że Prezydent Włocławka nie wypowiedział się w kwestii reprezentatywności organizacji związkowych wskazanych w składach komisji konkursowych, tj. Obywatelskiego Związku Zawodowego Pracowników Oświaty, Międzyzakładowej Komisji Wolnego Związku Zawodowego "Solidarność-Oświata" w Bydgoszczy, Związku Zawodowego Inicjatywa w Toruniu oraz Międzyzakładowej Organizacji Związkowej NSZZ "Solidarność"-80, stosownie do treści art. 19 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych i art. 23 ustawy o Radzie Dialogu Społecznego i innych instytucjach dialogu społecznego. Dołączona jako załącznik do pisma Prezydenta z dnia 23 czerwca 2017 r. tabela odnosi się wyłącznie do kwestii spełniania wymogu art. 25¹ ust. 2 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych, czyli spełniania warunków do uznania organizacji jako zakładowej organizacji związkowej. Dotyczy to także Załącznika Nr 4 do Zarządzenia, o którym mowa jest w skardze.

Zdaniem organu, o nieprawidłowościach w toku podejmowanych czynności związanych z ustalaniem składów komisji konkursowych przez organ prowadzący świadczy także fakt występowania przez Prezydenta do Międzyzakładowej Organizacji Związku Zawodowego Oświata w Katowicach o desygnowanie swoich przedstawicieli do składu komisji. Organizacja ta nie jest bowiem organizacją związkową reprezentatywną w rozumieniu ustawy o Radzie Dialogu Społecznego i innych instytucjach dialogu społecznego i w konsekwencji nie wskazała przedstawiciela do udziału w pracach komisji konkursowych powołanych w celu wyłonienia kandydatów na stanowiska dyrektorów jednostek organizacyjnych Miasta Włocławek.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje:

Dokonując kontroli zarządzeniem Prezydenta Miasta Włocławek nr 78/2017 z dnia 13 kwietnia 2017 r., stanowiącego przedmiot rozstrzygnięcia nadzorczego nr 64/2017 Wojewody Kujawsko-Pomorskiego, w zakresie wynikającym z treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2014 r., poz. 1647) w zw. z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej powoływanej jako ppsa), Sąd stwierdził, iż wniesiona w sprawie skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do kwestii, czy w składzie komisji konkursowych powołanych zarządzeniem Prezydenta Miasta Włocławek nr 78/2017 z dnia 13 kwietnia 2017 r. celem wyłonienia kandydatów na stanowiska dyrektorów szkół i placówek, dla których organem prowadzącym jest Gmina Miasto Włocławek, nie nastąpiła nadreprezentacja jednej z reprezentatatywnych central związkowych – Forum Związków Zawodowych, w związku z desygnowaniem do składów poszczególnych komisji konkursowych czterech jej przedstawicieli, co w ocenie organu nadzoru stanowi istotne naruszenie prawa, natomiast zdaniem organu prowadzącego nie narusza obowiązujących przepisów prawa.

Ustosunkowując się do powyższej spornej między stronami kwestii w pierwszej kolejności wskazać, że przepis art. 36a ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 1943, dalej powoływanej jako uso) określa procedurę przeprowadzenia konkursu na stanowisko dyrektora szkoły lub placówki. Jednym z etapów tej procedury jest powołanie komisji konkursowej w celu wyłonienia kandydata na stanowisko dyrektora szkoły lub placówki. Stanowi o tym, powołany w zarządzeniu nr 78/2017 z dnia 13 kwietnia 2017 r. - art. 36a ust 6 uso. Zgodnie z jego treścią, w celu przeprowadzenia konkursu organ prowadzący szkołę lub placówkę powołuje komisję konkursową w składzie: 1) po trzech przedstawicieli: a) organu prowadzącego szkołę lub placówkę, b) organu sprawującego nadzór pedagogiczny, 2) po dwóch przedstawicieli: a) rady pedagogicznej, b) rady rodziców, 3) po jednym przedstawicielu zakładowych organizacji związkowych będących jednostkami organizacyjnymi organizacji związkowych reprezentatywnych w rozumieniu ustawy o Radzie Dialogu Społecznego albo jednostkami organizacyjnymi organizacji związkowych wchodzących w skład organizacji związkowych reprezentatywnych w rozumieniu ustawy o Radzie Dialogu Społecznego, zrzeszających nauczycieli, przy czym przedstawiciel ten nie może być zatrudniony w szkole lub placówce, której konkurs dotyczy - z zastrzeżeniem ust. 7. Przepis ust. 7 stanowi zaś, że łączna liczba przedstawicieli organów, o których mowa w ust. 6 pkt 1, nie może być mniejsza niż łączna liczba przedstawicieli, o których mowa w ust. 6 pkt 2 i 3. Jeżeli natomiast w składzie komisji konkursowej łączna liczba przedstawicieli organów, o których mowa w ust. 6 pkt 1, byłaby mniejsza niż łączna liczba przedstawicieli, o których mowa w ust. 6 pkt 2 i 3, liczbę przedstawicieli tych organów zwiększa się proporcjonalnie, tak aby ich łączna liczba nie była mniejsza niż łączna liczba przedstawicieli, o których mowa w ust. 6 pkt 2 i 3 (art. 36a ust. 8 uso). Przepis art. 36a ust. 6 uso, z uwzględnieniem ust 7 i ust. 8, określa w sposób wyczerpujący skład komisji konkursowej. Jedyne odstępstwa w tym zakresie dotyczą przypadków wymienionych w w art. 36a ust. 10 i 11 uso, które jednak nie dotyczą przedmiotowej sprawy.

Na tle przytoczonych regulacji nie ulega zatem wątpliwości, że reprezentacja organizacji związkowych w komisji konkursowej powinna odpowiadać dyspozycji art. 36a ust 6 pkt 3 uso. W skład komisji konkursowej należy więc powołać po jednym przedstawicielu zakładowych organizacji związkowych będących jednostkami organizacyjnymi reprezentatywnych organizacji związkowych albo jednostkami organizacyjnymi organizacji związkowych wchodzących w skład reprezentatywnych organizacji związkowych zrzeszających nauczycieli, z zastrzeżeniem, że przedstawiciel ten nie może być zatrudniony w szkole lub placówce, której konkurs dotyczy. Jako że przepis 36a ust 6 pkt 3 uso odwołuje się do pojęcia "zakładowej organizacji związkowej" oraz "reprezentatywnej organizacji związkowej", których ustawa o systemie oświaty nie definiuje, istotnym jest zdekodowanie zakresu znaczeniowego tych użytych w 36a ust 6 pkt 3 uso pojęć.

Legalna definicja i cechy konstytutywne zwrotu "zakładowa organizacji związkowej" określone zostały w art. 25 zn.1 ust. 1 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (t.j. Dz.U. z 2015 r., poz. 1881, dalej powoływanej jako uzz), który stanowi, że uprawnienia zakładowej organizacji związkowej przysługują organizacji zrzeszającej co najmniej 10 członków będących: 1) pracownikami lub osobami wykonującymi pracę na podstawie umowy o pracę nakładczą u pracodawcy objętego działaniem tej organizacji albo 2) funkcjonariuszami, o których mowa w art. 2 ust. 6, pełniącymi służbę w jednostce objętej działaniem tej organizacji. Z treści art. 34 uzz wynika, że przytoczony przepisy art. 25 zn. 1 stosuje się również do międzyzakładowej organizacji związkowej obejmującej swoim działaniem pracodawcę, przy czym przy ustalaniu liczby członków, uwzględnia się liczbę członków międzyzakładowej organizacji związkowej zatrudnionych u wszystkich pracodawców objętych działaniem tej organizacji. Ze wskazanych przepisów ustawy o związkach zawodowych interpretowanych z uwzględnieniem dyrektyw wykładni językowej i systemowej wynika, że status zakładowej organizacji związkowej oraz międzyzakładowej organizacji związkowej może zostać powiązany jedynie z tymi jednostkami organizacyjnymi związków zawodowych, które działają u danego pracodawcy (pracodawców) zrzeszając odpowiednią liczbę pracowników, a nie z każdą organizacją związkową z danego terenu, nie mającą swoich reprezentantów zatrudnionych u danego pracodawcy (pracodawców). Jak zasadnie stwierdził to NSA w wyroku z dnia 4 lipca 2017 r., sygn. akt I OSK 790/17 (dostępny na stornie internetowej CBOiS) przyjęcie, że do składu komisji powoływany jest przedstawiciel każdej organizacji związkowej z danego terenu, nie mającej swoich przedstawicieli zatrudnionych u danego pracodawcy jest wykładnią zbyt szeroką i niezgodną z intencją art. 36a ust. 6 pkt. 3 uso. Gdyby ustawodawca chciał wskazać na wszystkie związki zawodowe, które obejmują terytorialnie swoim działaniem daną szkolę lub placówkę, a nie mają wśród pracowników swoich przedstawicieli, to nie użyłby pojęcia "zakładowej organizacji związkowej". Czyniąc to zaś przesądził, iż pojęcie to odnosi się do przedstawicieli zatrudnionych u danego pracodawcy, albowiem warunkiem uznania danej organizacji za zakładową organizację związkową jest zgodnie z art. 25 zn. 1 ust. 1 pkt 1 uzz zrzeszenie w niej co najmniej 10 członków będących pracownikami. Natomiast skoro w świetle regulacji zawartej w art. 34 ust 1 uzz przepis art. 25 zn. 1 uzz stosuje się do międzyzakładowej organizacji związkowej obejmującej swym działaniem pracodawcę, a jedynie kryterium ilościowe zostało do tej ostatniej złagodzone poprzez wymóg, aby liczba co najmniej 10 członków została osiągnięta nie u jednego (jak w przypadku zakładowej organizacji związkowej) pracodawcy, lecz u wszystkich pracodawców objętych zakresem działania międzyzakładowej organizacji związkowej (zob. art. 34 ust. 2 uzz), to tym samym należy przyjąć, że międzyzakładowa organizacja związkowa zachowuje swój status jedynie u tego pracodawcy, objętego zakresem terytorialnym działania tej organizacji, u którego jest zatrudniony co najmniej jeden członek tej organizacji. W sytuacji, gdy u danego pracodawcy (np. szkole) nie jest zatrudniony choćby jeden członek międzyzakładowej organizacji związkowej, tego rodzaju organizacja nie posiada u tego pracodawcy takiego statusu, a zatem nie może korzystać z uprawnień przewidzianych w przepisach prawa dla tego rodzaju organizacji związkowej (wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 8 listopada 2016 r., sygn. akt II SA/Rz 1320/16 - dostępny na stornie internetowej CBOiS). Z powyższych względów należy pojęcie zakładowej lub międzyzakładowej organizacji związkowej wiązać z wymogiem zatrudnienia u określonego pracodawcy lub pracodawców członków tych organizacji.

W świetle zatem treści art. 36a ust. 6 pkt 3 uso analizowanego z uwzględnieniem zmian legislacyjnych tego przepisu dokonanych ustawą z dnia 23 czerwca 2016 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz innych ustaw (Dz.U. z 2016 r., poz. 1010), a przede wszystkim z uwzględnieniem treści przepisów art. 25 zn. 1 ust. 1 oraz art. 34 uzz, należy stwierdzić, że koniecznym warunkiem powołania w skład komisji konkursowej w celu przeprowadzenia konkursu na stanowisko dyrektora szkoły lub placówki, przedstawiciela związku zawodowego działającego w ramach zakładowej organizacji związkowych lub międzyzakładowej organizacji związkowej działającej na obszarze obejmującym szkołę lub placówkę w której odbywa się konkurs, jest przynależność do powyższych organizacji związkowych co najmniej dziesięciu pracowników – w przypadku zakładowej organizacji związkowej, albo co najmniej jednego pracownika – w przypadku międzyzakładowej organizacji związkowej, zatrudnionych w powyższej szkole lub placówce. Koniecznym jest również, aby dane organizacje związkowe były jednostkami organizacyjnymi organizacji związkowych reprezentatywnych w rozumieniu ustawy o Radzie Dialogu Społecznego albo jednostkami organizacyjnymi organizacji związkowych wchodzących w skład organizacji związkowych reprezentatywnych w rozumieniu ustawy o Radzie Dialogu Społecznego, zrzeszających nauczycieli. Za reprezentatywne organizacje związkowe w rozumieniu ustawy o Radzie Dialogu Społecznego uznaje się zaś w myśl art. 23 ust. 2 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o Radzie Dialogu Społecznego i innych instytucjach dialogu społecznego (Dz.U. z 2015 r., poz. 1240) ogólnokrajowe związki zawodowe, ogólnokrajowe zrzeszenia (federacje) związków zawodowych i ogólnokrajowe organizacje międzyzwiązkowe (konfederacje), które spełniają łącznie następujące kryteria: 1) zrzeszają więcej niż 300 000 członków będących pracownikami; 2) działają w podmiotach gospodarki narodowej, których podstawowy rodzaj działalności jest określony w więcej niż w połowie sekcji Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD), o której mowa w przepisach o statystyce publicznej. W świetle przywołanej regulacji bezwątpienia organizacjami związkowymi reprezentatywnymi są: NZZS "Solidarność", Ogólnopolskie Porozumienie Związków Zawodowych oraz Forum Związków Zawodowych. W przedmiotowej sprawie nie budziła sporu kwestia uznania ww. organizacji związkowych za organizacje reprezentatywne. Bezsprzeczne jest również, że w składach poszczególnych komisji konkursowych, powołanych zarządzeniem nr 78/2017 z dnia 13 kwietnia 2017 r. byli przedstawiciele wszystkich wymienionych wyżej reprezentatywnych organizacji związkowych, z tym że NZZS "Solidarność" oraz Ogólnopolskie Porozumienie Związków Zawodowych reprezentowało po jednym przedstawicielu, natomiast Forum Związków Zawodowych reprezentowało aż po czterech przedstawicieli, co spowodowało konieczność powiększenia składów komisji konkursowych do 22 (w jednym wypadku 20) osób. Powyższy stan rzeczy wynikał z okoliczności uznania przez organ prowadzący, iż prawo do reprezentacji strony związkowej w komisji konkursowej maja wszyscy przedstawiciele organizacji związkowych obejmujących swoim działaniem daną szkołę lub placówkę, w której odbywa się konkurs, w tym także tych nie zrzeszających pracowników tychże szkół lub placówek. Jak wykazano to powyżej, stanowisko takie nie znajduje uzasadnienia w treści przepisów art. 36a ust. 6 pkt 3 uso w zw.z art. 25 zn. 1 ust. 1 oraz art. 34 uzz. Status zakładowej lub międzyzakładowej organizacji związkowej należy bowiem wiązać z okolicznością zatrudnienia u określonego pracodawcy lub pracodawców członków tych organizacji. Aspekt terytorialny nie ma zatem tu determinującego znaczenia. Przesądzającym warunkiem możliwości powołania w skład komisji konkursowej przedstawiciela organizacji związkowej jest bowiem to, czy organizacje te zrzeszają pracowników (pracownika) zatrudnionych w danej placówce lub szkole, w której odbywa się konkurs. Skoro Prezydent Miasta Włocławek oparł skład komisji konkursowej na aspekcie terytorialnym, niezależnie od okoliczności zatrudnienia u danego pracodawcy reprezentantów organizacji związkowej, co jak wynika z akt sprawy spowodowało, że w składzie komisji konkursowych znaleźli się również przedstawiciele organizacji związkowych nie posiadających przedstawicieli zatrudnionych w szkole lub placówce w której odbywa się konkurs (np. w przypadku konkursu na dyrektora Szkoły Podstawowej nr 2 we Włocławku, w której zgodnie ze sprawozdaniem znajdującym się w aktach administracyjnych na k. 64-73 zatrudnieni są wyłącznie przedstawiciele ZNP i NSZZ "Solidarność", w składzie komisji konkursowej znaleźli się czterej przestawicie innych organizacji związkowych wchodzących w skład Forum Związków Zawodowych), to tym samym należy uznać, że prawidłowo organ nadzoru stwierdził (choć nie z tożsamych względów co Sąd), iż w zarządzeniu nr 78/2017 z dnia 13 kwietnia 2017 r. Prezydent Miasta Włocławek określił skład komisji konkursowych niezgodnie z art. 36a ust. 6 pkt 3 uso, co stanowi istotne naruszenie prawa, i jako takie prawidłowo skutkowało stwierdzeniem nieważności przedmiotowego zarządzanie. Jednocześnie należy podkreślić, odnosząc się do zarzutu skargi nie przeprowadzenia wyczerpującego postępowania wyjaśniającego, że rację ma organ nadzoru, iż rozstrzygnięcie nadzorcze podejmowane jest w sprawie sprzeczności z prawem uchwał czy zarządzeń organów jednostek samorządu terytorialnego, a nie w indywidualnej sprawie określonego podmiotu, co oznacza, że dotyczy ono kwestii legalności aktu prawnego, a nie kwestii wyjaśnienia stanu faktycznego i oceny materiału dowodowego sprawy. W tym zakresie zatem przepisy kpa nie znajdują zastosowania w postępowaniu nadzorczym.

W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 151 ppsa zobligowany był do oddalenia wniesionej w sprawie skargi.