Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 5542/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-07-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6132 Kary pieniężne za naruszenie wymagań ochrony środowiska
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 91 ust 3, ust. 9e
journal: Dz.U. 2001 nr 62 poz 627
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska.
article: art. 189 f § 1 pkt 1
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie: Sędzia NSA Piotr Korzeniowski (spr.) Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz po rozpoznaniu w dniu 12 lipca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Sejmiku Województwa [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 lutego 2021 r., sygn. akt IV SA/Wa 1866/20 w sprawie ze skargi Sejmiku Województwa [...] na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 13 lipca 2020 r., nr DI-420/909/2018/es w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 4 lutego 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (sygn. akt IV SA/Wa 1866/20) oddalił skargę Sejmiku Województwa Lubelskiego na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska (dalej: GIOŚ) z 13 lipca 2020 r. nr DI-420/909/2018/es w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że Sejmik Województwa Lubelskiego przyjął "Programu ochrony powietrza dla strefy lubelskiej" uchwałą nr XXXVII/607/2013 z 25 listopada 2013 r. i zaktualizowany "Programu ochrony powietrza dla strefy - Aglomeracja Lubelskiego" uchwałą nr XXXVII/608/2013 z 25 listopada 2013 r., które weszły w życie 24 grudnia 2013 r. Wyniki oceny poziomów substancji w powietrzu oraz klasyfikacji stref na podstawie "Oceny jakości powietrza w województwie lubelskim za 2015 rok" zostały przekazane Zarządowi Województwa Lubelskiego przez Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska w Lublinie w piśmie z 29 kwietnia 2016 r., które wpłynęło do Urzędu Marszałkowskiego Województwa Lubelskiego 29 kwietnia 2016 r. W ocenie tej wskazano, że Aglomeracja Lubelska i strefa lubelska zostały zaliczone do klasy C ze względu na przekroczenia 24-godz. stężeń pyłu PM 10, średniorocznych stężeń PM 2,5 i benzo/a/pirenu. W trzech następnych latach po uchwaleniu programów ochrony powietrza nadal odnotowywano przekroczenia 24-godz., stężeń pyłu PM 10 zarówno w strefie lubelskiej, jak i w strefie Aglomeracja Lubelska.

Sejmik przyjął "Program ochrony powietrza dla strefy lubelskiej z wyłączeniem planu działań krótkoterminowych ze względu na przekroczenie poziomu docelowego benzo(a)pirenu" uchwałą nr XXXII/315/2016 z 14 października 2016 r. oraz "Program ochrony powietrza dla strefy lubelskiej — aglomeracja lubelska ze względu na przekroczenie poziomu docelowego benzo(a)pirenu" uchwałą nr XXII/316/2016 z 14 października 2016 r.

Następnie Sejmik przyjął aktualizację "Programu ochrony powietrza dla strefy lubelskiej ze względu na przekroczenie poziomu dopuszczalnego pyłu zawieszonego PM 10 z uwzględnieniem pyłu PM 2,5" uchwałą nr XXXV/482/2017 z dnia 20 listopada 2017 r. Także 20 listopada 2017 r. Sejmik przyjął też aktualizację "Programu ochrony powietrza dla strefy - aglomeracja lubelska ze względu na przekroczenie poziomu dopuszczalnego pyłu zawieszonego PM 10 z uwzględnieniem pyłu PM 2,5" uchwałą nr XXXV/483/2017.

Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska w Lublinie (dalej: WIOŚ) w ramach ogólnokrajowego cyklu kontrolnego w zakresie uchwalania i realizacji zadań określonych w programach ochrony powietrza lub ich aktualizacjach i planach działań krótkoterminowych od 10 września do 9 października 2018 r. przeprowadził kontrolę Zarządu Województwa Lubelskiego, udokumentowaną protokółem kontroli nr WIOS

-LUBL 366/2018. Z ustaleń kontroli wynika, że Sejmik Województwa Lubelskiego nie przyjął w terminach, do których był zobowiązany, uchwał dla strefy lubelskiej i strefy Aglomeracja Lubelska w sprawie programu ochrony powietrza ze względu na przekroczenie poziomu dopuszczalnego pyłu PM 2,5 oraz aktualizacji programu ochrony powietrza ze względu na przekroczenie poziomu dopuszczalnego pyłu PM 10. Lubelski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w decyzji z 19 listopada 2018 r. wymierzył Sejmikowi Województwa Lubelskiego karę pieniężną w wysokości 10 000 zł za niedotrzymanie 18 miesięcznego terminu na określenie w drodze uchwały programów ochrony powietrza dla strefy lubelskiej i strefy Aglomeracja Lubelska ze względu na przekroczenie poziomu dopuszczalnego pyłu PM 2,5 oraz niedotrzymanie terminu 3 lat i 3 miesięcy na określenie w drodze uchwały aktualizacji programów ochrony powietrza dla strefy lubelskiej i strefy Aglomeracja Lubelska ze względu na przekroczenie poziomu dopuszczalnego pyłu PM 10.

Sejmik złożył odwołanie od decyzji WIOŚ z 19 listopada 2018 r. wnosząc

o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania I instancji w całości.

Po rozpatrzeniu odwołania GIOŚ decyzją z 13 lipca 2020 r. utrzymał w mocy decyzję WIOŚ z 19 listopada 2018 r.

Sejmik Województwa Lubelskiego w skardze na decyzję z 13 lipca 2020 r. zarzucił jej naruszenie przepisów postępowania:

1) art. 189f § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej: k.p.a.) polegające na przyjęciu, że w okolicznościach przedmiotowej sprawy przekroczenie terminu ustalonego w art. 91 ust. 3 i ust. 9e ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 1973 ze zm., dalej: p.o.ś.) na uchwalenie programów ochrony powietrza nie może zostać uznane za "znikome naruszenie prawa" w ujęciu przepisu Kodeksu postępowania administracyjnego;

2) art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. polegające na braku przeprowadzenia postępowania dowodowego w zakresie ustalenia, czy obowiązek aktualizacji programów ochrony powietrza przyjętych uchwałami Sejmiku Województwa Lubelskiego z 25 listopada 2013 r. Nr XXXVII/607/2013 w sprawie przyjęcia "Programu ochrony powietrza dla strefy lubelskiej" i Nr XXXVII/608/2013

w sprawie przyjęcia zaktualizowanego "Programu ochrony powietrza dla strefy

- Aglomeracja Lubelska" był rezultatem nierealizowania przez adresatów tego programu działań naprawczych przepisanych we wskazanych uchwałach, czy też oblig aktualizacji był wyłącznie konsekwencją braku skuteczności realizowanych działań naprawczych zakreślonych w tychże programach, czym nastąpiło podważenie zasady prawdy materialnej, czego wynikiem jest wadliwie skonstruowane uzasadnienie zaskarżonej decyzji. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Lublinie z 19 listopada 2018 r. oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych, jak również o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentów: pisma Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Lublinie z 17 listopada 2015 r., pisma Urzędu Marszałkowskiego Województwa Lubelskiego w Lublinie z 19 października 2015 r. oraz pisma Ministerstwa Środowiska z 15 lutego 2016 r.

W motywach skargi przytoczono argumentację mającą uzasadniać postawione zarzuty.

GIOŚ - w odpowiedzi na skargę, wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Oddalając skargę Sejmiku Województwa Lubelskiego, Sąd I instancji nie podzielił stanowiska skarżącego organu.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że odpowiedzialność za ustalenie programu ochrony powietrza w drodze uchwały spoczywa na sejmiku województwa. Zatem, to sejmik województwa, który w tym zakresie podlega kontroli właściwego organu, jest podmiotem podlegającym karze pieniężnej. W kontrolowanej sprawie GIOŚ utrzymał w mocy decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z 19 listopada 2018 r. wymierzającą skarżącemu – Sejmikowi Województwa Lubelskiego karę pieniężną w wysokości 10 000 zł za niedotrzymanie 18 miesięcznego terminu na określenie w drodze uchwały programów ochrony powietrza dla strefy lubelskiej i strefy Aglomeracja Lubelska ze względu na przekroczenie poziomu dopuszczalnego pyłu PM 2,5 oraz niedotrzymanie terminu 3 lat i 3 miesięcy na określenie w drodze uchwały aktualizacji programów ochrony powietrza dla strefy lubelskiej i strefy Aglomeracja Lubelska ze względu na przekroczenie poziomu dopuszczalnego pyłu PM 10.

Sąd I instancji wyjaśnił, że zebrany w sprawie materiał dowodowy został właściwie oceniony, na jego podstawie poczyniono prawidłowe ustalenia faktyczne,

w efekcie doprowadzono do należytego zastosowania art. 315a ust. 1 pkt 2 p.o.ś. Zdaniem Sądu, niewątpliwie terminy przyjęcia w drodze uchwał programów ochrony powietrza i ich aktualizacji dla strefy lubelskiej i strefy Aglomeracja Lubelska nie zostały dotrzymane. Organem za to odpowiedzialnym okazał się skarżący, zatem to on podlegał karze pieniężnej mogącej znaleźć wymiar w wysokości od 10 000 zł do 500 000 zł. W ocenie Sądu I instancji, przy wymiarze kary organ odwoławczy wziął pod uwagę ilość i wagę stwierdzonych uchybień oraz naruszonych przez skarżącego obowiązków. Ostatecznie wymierzono karę w wysokości 10 000 zł. Nałożenie kary, w przypadku stwierdzenia podstawy do jej wymierzenia określonej

w art. 315a ust. 1 pkt 2 p.o.ś., jest obligatoryjne, o czym świadczy użycie przez ustawodawcę we wskazanym przepisie sformułowania "organ za to odpowiedzialny podlega karze". Oznacza to, że kwestia nałożenia na organ odpowiedzialności za przyjęcie programu ochrony powietrza i jego aktualizację nie została pozostawiona uznaniu administracyjnemu.

Według Sądu I instancji, w przypadku stwierdzenia uchybienia terminu do przyjęcia w drodze uchwały programu ochrony powietrza i jego aktualizacji, organ jest obowiązany, a nie uprawniony do wymierzenia kary pieniężnej. Wymierzenie kary następuje więc niezależnie od przyczyn, okoliczności niedotrzymania terminu przyjęcia uchwał. Jedynie pewien luz decyzyjny został pozostawiony organowi w przypadku wysokości wymiaru kary (możliwość miarkowania, ale w przedziale od 10 000 do 500 000 zł), mając na uwadze ilość i wagę stwierdzonych uchybień oraz naruszonych przez organ obowiązków.

W ocenie Sądu I instancji, przy wymiarze kary wzięto pod uwagę brak środków finansowych oraz trudności związane z ich pozyskaniem, które były główną przyczyną niedotrzymania ustawowego terminu przyjęcia i skierowania do opiniowania i przeprowadzenia strategicznej oceny oddziaływania na środowisko projektów uchwał w sprawie aktualizacji programów ochrony powietrza dla strefy lubelskiej i strefy Aglomeracja Lubelska oraz to, że opóźnienie w uchwaleniu aktualizacji programów dla pyłu PM 10 realnie nie przekładało się na realizowanie zadań naprawczych przez jednostki zobowiązane do ich wykonania, gdyż zadania ujęte w poprzednich programach przyjętych w 2013 r. obejmowały działania naprawcze do roku 2020. Nadto fakt, że w przypadku programów ochrony powietrza ze względu na przekroczenia poziomu dopuszczalnego pyłu PM 2,5 opracowywanie odrębnego programu nie było zasadne w sytuacji gdy pył PM 2,5 jest mniejszą frakcją pyłu PM10, a planowane działania naprawcze dotyczące ograniczenia emisji pyłu PM 2,5 są tożsame z działaniami dotyczącymi pyłu PM 10.

Sąd nie podzielił również zarzutów skarżącego w zakresie naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, w tym w szczególności art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. przez jego niezastosowanie. Według Sądu I instancji, żadna z przesłanek unormowanych w art. 189f §1 pkt 1 k.p.a. nie byłaby spełniona. Polska, jako państwo członkowskie UE jest zobowiązana do dotrzymywania norm, jakości powietrza na terenie kraju. W związku z tym w przypadku przekroczenia poziomu dopuszczalnego zanieczyszczenia powiększonego sejmik wojewódzki określa w drodze uchwały, program ochrony powietrza. Dokument ten wyznacza działania naprawcze, których celem jest poprawa jakości powietrza. Mając na uwadze powyższe oraz bardzo złą jakość powietrza na terenie województwa Lubelskiego, trudno uznać, że waga naruszenia jest znikoma, gdyż zła jakość powietrza ma negatywny wpływ na zdrowie ludzi. Ponadto sam ustawodawca nadając karze pieniężnej obligatoryjny charakter, tj. czyniąc jej obligatoryjny wymiar bez względu na przyczyny i okoliczności uznał, że waga powyższego naruszenia nie jest znikoma, a tym samym nieterminowe uchwalenie programu ochrony powietrza lub jego aktualizacja jest istotnym naruszeniem.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Sejmik Województwa Lubelskiego.

Na podstawie art. 173 § 1 i art. 174 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329, ze zm., dalej: p.p.s.a.) zaskarżył w całości wyrok Sądu I instancji, opierając skargę kasacyjną na naruszeniu prawa procesowego - art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. przez niewłaściwe zastosowanie tych przepisów - polegającego na przyjęciu, że w okolicznościach przedmiotowej sprawy przekroczenie terminów ustalonych w oparciu o art. 91 ust. 3 i ust. 9e p.o.ś. na uchwalenie programów ochrony powietrza nie może zostać uznane za "znikome naruszenie prawa", o jakim mowa w art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., nawet pomimo obowiązywania uchwał Sejmiku Województwa Lubelskiego z 25 listopada 2013 r. Nr XXXVI1/607/2013 w sprawie przyjęcia "Programu ochrony powietrza dla strefy lubelskiej" (Dz.Urz. Woj. Lubelskiego z 2013 r. poz. 5187) i Nr XXXVII/608/2013 w sprawie przyjęcia zaktualizowanego "Programu ochrony powietrza dla strefy - Aglomeracja Lubelska" (Dz.Urz. Woj. Lubelskiego z 2013 r. poz. 5188) zrealizowanie, których spowodowałoby zmniejszenie występowania w powietrzu zanieczyszczeń (pyłu PM 2.5 i pyłu PM 10) oraz pomimo braku środków finansowych na uchwalenie wymaganych programów ochrony powietrza, co doprowadziło do oddalenia skargi Sejmiku Województwa Lubelskiego na decyzję GIOŚ w Warszawie z 13 lipca 2020 r., mimo, że zaskarżona decyzja naruszyła przepis art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, co powinno skutkować jej uchyleniem na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, p.p.s.a.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że w płaszczyźnie wymiaru kary administracyjnej musi "wystąpić subiektywny element zawinienia". Podmiot, który nie dopełnia obowiązku administracyjnego, musi mieć możliwość obrony i wykazywania, że niedopełnienie obowiązku jest następstwem okoliczności, za które nie ponosi odpowiedzialności.

Według skarżącego kasacyjnie, podejmując interpretację art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. niezbędnym jest zważyć, że okolicznością determinującą możliwość odstąpienia od orzeczenia kary administracyjnej jest stopień naruszenia prawa będący konsekwencją określonego zachowania strony. W ramach tej przesłanki "organ obowiązany jest ustalić wagę naruszenia prawa. Stopień naruszenia prawa obejmuje: naruszenie kwalifikowane, naruszenie, które nie ma aż ciężaru kwalifikowanego, ale dla zachowania porządku prawnego jest istotne i naruszenie prawa nieistotne. Naruszenie prawa nieistotne to naruszenie przepisów prawa, które nie wywołało negatywnych następstw dla wartości podlegających ochronie. Nieistotne naruszenia prawa wypełniają warunek wskazania jako podstawową przesłankę odstąpienia od nałożenia kary: waga naruszenia prawa jest znikoma. Ocena wagi naruszenia prawa jako znikomej wymaga spełnienia drugiego warunku: zaprzestania przez stronę naruszania prawa, a zatem przywrócenie przez stronę stanu zgodnego z prawem" (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Legalis 2019, tezy do art. 189f).

Sejmik Województwa Lubelskiego ustanowił 25 listopada 2013 r. programy ochrony powietrza ze względu na przekroczenie pyłu PM 10 (uchwała Nr XXXVII/607/2013 dla strefy lubelskiej oraz uchwała Nr XXXVII/608/2013 dla strefy - aglomeracji lubelskiej) obejmujące działania naprawcze do roku 2020. W kontekście tym niezmiernie ważne jest to, jak już wspominano, że pył PM 2,5 jest mniejszą frakcją pyłu PM10, a zatem wszystkie zakreślone we wspomnianych uchwałach działania dotyczące ograniczenia emisji pyłu PM2,5 są tożsame z działaniami określonymi dla pyłu PM10. Oczywiste jest przeto twierdzenie, że zrealizowanie procesów naprawczych przewidzianych w uchwałach Sejmiku Województwa Lubelskiego z 25 listopada 2013 r. (Nr XXXVII/607/2013 dla strefy lubelskiej, Nr XXXVII/608/2013 dla strefy - aglomeracji lubelskiej) odnoszących się do pyłu PM 10 spowodowałoby także zmniejszenie występowania w powietrzu pyłu PM 2,5.

Bezsprzecznym wobec tego jest, że czyn będący aspektem kontestowanego tu wyroku oraz poprzedzających go decyzji administracyjnych nie wywołał żadnej szkody dla środowiska oraz życia lub zdrowia ludzkiego. Po raz wtóry celowym jest wyeksponować, iż wykonanie działań zawartych w przytaczanych już uchwałach Sejmiku Województwa Lubelskiego z dnia 25 listopada 2013 r. dla pyłu PM 10 jest równoznaczne z wykonaniem działań mających na celu usunięcie z powietrza pyłu PM2,5. Skoro zaniechanie Sejmiku Województwa Lubelskiego nie naruszyło żadnych dóbr chronionych przez ustawę Prawo ochrony środowiska, to w realiach zaistniałej sprawy sądowoadministracyjnej ziściła się przesłanka "znikomego naruszenia prawa", o jakiej mowa w art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a.

Dodatkowo przyjęcie w dniu 20 listopada 2017 r. uchwał: Nr XXXV/482/2017

w sprawie aktualizacji "Programu ochrony powietrza dla strefy lubelskiej ze względu na przekroczenie poziomu dopuszczalnego pyłu zawieszonego PM10

z uwzględnieniem pyłu PM 2,5" (Dz.Urz. Woj. Lubelskiego z 2017 r. poz. 4907), Nr XXXV/483/2017 w sprawie aktualizacji "Programu ochrony powietrza dla strefy

- aglomeracja lubelska ze względu na przekroczenie poziomu dopuszczalnego pyłu zawieszonego PM 10 z uwzględnieniem pyłu PM 2,5" (Dz.Urz. Woj. Lubelskiego z 2017 r. poz. 4908) jest "zaprzestaniem naruszenia prawa".

Według skarżącego kasacyjnie, dziwić musi stwierdzenie Sądu I instancji, że waga naruszenia przez Sejmik Województwa Lubelskiego art. 91 ust. 3 oraz ust. 9e p.o.ś. "nie jest znikoma, gdyż zła jakość powietrza ma negatywny wpływ na zdrowie ludzi".

Według skarżącego kasacyjnie, wykonanie uchwał Sejmiku Województwa Lubelskiego z 25 listopada 2013 r. Nr XXXVII/607/2013 i Nr XXXVII/608/2013

w zupełności chroniło cel, któremu przyświeca norma art. 91 p.o.ś, redukcja zanieczyszczeń powietrza do poziomów, które minimalizują skutki ich szkodliwego oddziaływania na zdrowie ludzkie.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie, z pola widzenia nie może ujść to, że Samorząd Województwa Lubelskiego nie posiadał środków finansowych na terminowe uchwalenie programów ochrony powietrza. Nie można przy tym zapomnieć, że programy te, w myśl art. 378 ust. 4 p.o.ś., są zadaniami

z zakresu administracji rządowej.

W takim układzie Województwo Lubelskie winno uzyskać dotację z budżetu państwa. Jej brak natomiast skutecznie uniemożliwił wykonanie tegoż zadania

w terminie. Do chwili uzyskania z budżetu państwa potrzebnej dotacji Sejmik Województwa Lubelskiego nie miał możliwości finansowych na opracowanie stosownej dokumentacji wchodzącej w skład uchwały o przyjęciu programów ochrony powietrza.

Nieuchwalenie w terminie stosownych programów ochrony powietrza nie wynikało z czystej indolencji urzędniczej, lecz było ono motywowane, po pierwsze faktem obowiązywania programów ochrony powietrza do 2020 r., których zrealizowanie w zupełności mogło oczyścić powietrze w województwie lubelskim, a po drugie dbałością o finanse publiczne. Nadto pamiętać należy, że Sejmik Województwa Lubelskiego w dniu 20 listopada 2017 r. przyjął programy ochrony powietrza - uchwała Nr XXXV/482/2017 w sprawie aktualizacji "Programu ochrony powietrza dla strefy lubelskiej ze względu na przekroczenie poziomu dopuszczalnego pyłu zawieszonego PM 10 z uwzględnieniem pyłu PM 2,5" oraz Nr XXXV/483/2017 w sprawie aktualizacji "Programu ochrony powietrza dla strefy - aglomeracja lubelska ze względu na przekroczenie poziomu dopuszczalnego pyłu zawieszonego PM 10 z uwzględnieniem pyłu PM2,5. W tym aspekcie widać także, iż przekroczenie przepisanych terminów na uchwalenie programów ochrony powietrza nie było znaczne, a to stanowi dodatkowy argument za uznaniem, że naruszenie prawa było znikome. Termin na przyjęcie programu ochrony powietrza dla strefy lubelskiej i strefy Aglomeracja Lubelska ze względu na przekroczenie poziomu dopuszczalnego pyłu PM2,5 minął w dniu 29 października 2017 r., a termin na podjęcie aktualizacji programu ochrony powietrza dla strefy lubelskiej i strefy Aglomeracja Lubelska ze względu na przekroczenie poziomu dopuszczalnego pyłu PM 10 upłynął w dniu 24 marca 2017 r. Programy te zostały uchwalone w dniu 20 listopada 2017 r. Koniecznym jest przeto założyć, że w zaistniałych realiach nastąpiła realizacja hipotezy normy art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., co winno doprowadzić do odstąpienia przez Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Lublinie od nałożenia na Sejmik Województwa Lubelskiego kary z art. 315a ust. 1 pkt 2 p.o.ś.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Niniejsza sprawa podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, bowiem strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna po doręczeniu skargi kasacyjnej nie zażądała, stosownie do treści art. 182 § 2 p.p.s.a., jej przeprowadzenia.

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie jest zasadna. Zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie.

Nie jest zasadny zarzut dotyczący naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. Sąd I instancji zasadnie nie podzielił zarzutów skarżącego w zakresie naruszenia art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny podziela w całości ocenę Sądu I instancji, że w sprawie nie było podstaw do zastosowania art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. W szczególności, nie można mówić o znikomości naruszenia prawa, skoro jak prawidłowo wskazał Sąd I instancji Polska jako państwo członkowskie UE jest zobowiązana do dotrzymania norm jakości powietrza na terytorium RP. Art. 315a ust. 1 pkt 2 p.o.ś. jest instrumentem nadzoru, który jest stosowany przez wojewódzkiego ochrony środowiska względem grupy organów ochrony środowiska (zob. W. Radecki, [w:] Prawo ochrony środowiska. Komentarz, Warszawa 2019, s. 839) Przepis ten, który znajduje się w rozdziale 4 p.o.ś., który został dodany do działu III tytułu V p.o.ś. ustawą z 13 kwietnia 2012 r. o zmianie ustawy Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2012 r. poz. 460) wdrażającą dyrektywę Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/50/WE z 21 maja 2008 r. w sprawie jakości powietrza i czystszego powietrza dla Europy - CAFE (Clean Air For Europe), (Dz.Urz. UE L 152 z 11 czerwca 2008 r., s. 1). Dyrektywa CAFE łączy i porządkuje regulacje zawarte dotychczas w odrębnych aktach. Szczególnym jej elementem są regulacje wprowadzające normy i docelowe terminy zmniejszenia stężenia drobnych cząstek pyłu. Dyrektywa CAFE wprowadziła nowe mechanizmy dotyczące zarządzania jakością powietrza w strefach i aglomeracjach oraz normy jakości powietrza dotyczące pyłu PM 2,5 w powietrzu. Polska, jako członek Unii Europejskiej, zobowiązana była do dokonania tych zmian w polskich przepisach oraz do dostosowania systemu oceny i zarządzania jakością powietrza przez wdrożenie tych przepisów.

Z uzasadnienia projektu ustawy z 13 kwietnia 2012 r. o zmianie ustawy Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw wynika, że do zadań wojewódzkich inspektorów ochrony środowiska należeć będzie: wdrożenie

i prowadzenie monitoringu i oceny jakości powietrza pod kątem pyłu PM 2,5 oraz systemu prognozowania krótkoterminowego na poziomie wojewódzkim, gromadzenie i przetwarzanie danych w zakresie pyłu PM 2,5 z uwzględnieniem innych wymagań dyrektywy, oraz wykonywanie rocznej oceny jakości powietrza pod kątem pyłu PM 2,5. Polska musi w szczególności wypełnić zobowiązania wynikające z dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/2284 z 14 grudnia 2016 r.

w sprawie redukcji krajowych emisji niektórych rodzajów zanieczyszczeń atmosferycznych, zmiany dyrektywy 2003/35/WE oraz uchylenia dyrektywy 2001/81/WE (tzw. dyrektywa NEC). Zasadniczym celem tej dyrektywy jest kontynuacja działań ograniczających zanieczyszczenie powietrza. Dyrektywa NEC wprowadziła tzw. nowe limity emisji, stanowiące krajowe zobowiązania w zakresie redukcji emisji dla poszczególnych państw członkowskich w odniesieniu do następujących zanieczyszczeń: dwutlenku siarki (SO2), tlenków azotu (NOx), niemetanowych lotnych związków organicznych (NMLZO), amoniaku (NH3) oraz pyłu (PM2.5). Zrealizowanie tych celów redukcyjnych powinno przyczynić się także do osiągnięcia długoterminowych celów Unii w zakresie jakości powietrza zgodnie z wytycznymi WHO. Dyrektywa NEC została wdrożona ustawą z 4 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o systemie handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2019 r. poz. 1501).

Koncepcja ochrony przed pyłem PM2,5, przyjęta w p.o.ś. na podstawie postanowień dyrektywy CAFE, przyjmuje następujące założenia.

Po pierwsze, państwo powinno, na podstawie pomiarów prowadzonych na obszarach tła miejskiego w strefach i aglomeracjach na całym terytorium państwa członkowskiego, w określony przepisami sposób ustalić wskaźnik średniego narażenia wyrażony w µg/m3.

Po drugie należy dokonać oceny wartości ustalonego wskaźnika dla wyjściowego roku odniesienia i w zależności od poziomu tej wartości ustalić wiążący państwo cel redukcji, określony w procentach redukcji tej wartości, co wynika

z odpowiedniej tabeli. Mając powyższe na uwadze, nie można zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie, że zaniechanie Sejmiku Województwa Lubelskiego nie naruszyło żadnych dóbr chronionych przez p.o.ś. Jednym z dóbr chronionych przez przepisy p.o.ś. jest powietrze, które jest częścią składową środowiska. Powietrze jest elementem definicji ustawowej pojęcia "środowisko" (art. 3 pkt 39 p.o.ś.). Środowiskowe zagrożenia zdrowia wynikają w szczególności z oddziaływania zanieczyszczeń obecnych w powietrzu. W myśl art. 3 pkt 11 p.o.ś. przez oddziaływanie na środowisko - rozumie się również oddziaływanie na zdrowie ludzi. Zgodnie z art. 85 p.o.ś., ochrona powietrza ma polegać na zapewnieniu możliwie najlepszej jego jakości, określanej za pomocą poziomów substancji. Poziomy substancji mają charakter standardu imisyjnego. Przez pojęcie standardu jakości środowiska należy obecnie rozumieć poziomy dopuszczalne substancji lub energii oraz pułap stężenia ekspozycji, które muszą być osiągnięte w określonym czasie przez środowisko jako całość lub jego poszczególne elementy przyrodnicze. W definicji należy zwrócić uwagę na słowo "muszą" wskazujące, że standardy jakości mają charakter wiążący, ich ustanowienie wprowadza prawny obowiązek dotrzymywania parametrów jakości elementu środowiska ustalonych danym standardem. Działania ochronne powinny w konsekwencji zmierzać do utrzymania faktycznych poziomów substancji w powietrzu poniżej dopuszczalnych dla nich poziomów (czyli ustalonych standardów) lub co najmniej na tych poziomach bądź też na zmniejszaniu faktycznych poziomów substancji w powietrzu co najmniej do dopuszczalnych, gdy te nie są dotrzymane. Wymagania jakościowe odnoszące się do powietrza określają także parametry w postaci poziomów docelowych i poziomów celu długookresowego, nienazywane jednak przez ustawę standardami jakości powietrza.

W niniejszej sprawie nie można stwierdzić, że waga naruszenia prawa jest znikoma. Naruszenia prawa stwierdzone przez orzekające organy nie mogą być uznane za znikome, ponieważ obowiązek przyjęcia w terminie uchwał dotyczących programów ochrony powietrza oraz ich aktualizacji wynika wprost z art. 91 ust. 3 oraz 91 ust. 9e p.o.ś. Obowiązek prawny sprowadza się najczęściej do tego, że przepis prawa ustanawia dla adresata normy prawnej nakaz lub zakaz określonego zachowania się (działania lub zaniechania). Niezastosowanie się do nakazu lub zakazu wytwarza stan niewypełnienia obowiązku uregulowanego przez prawo. Zachowanie będące przedmiotem obowiązku wynikające z określonej normy prawnej może być nakazane lub zakazane. Oznacza to, że może wystąpić obowiązek pozytywny lub negatywny. Obowiązek prawny nie musi się sprowadzać do prostych nakazów lub zakazów. Obowiązek prawny stanowi uwarunkowane przez zawarte w normach prawa żądanie i zagwarantowaną przez przymus państwowy konieczność określonego zachowania się. Z sytuacjami, w których niewypełnienie obowiązku powinno pociągać za sobą ujemne skutki, mamy do czynienia wtedy, gdy dany przepis prawa nakazuje wiązanie ujemnych skutków prawnych z każdym przypadkiem niewypełnienia danego obowiązku. Taką podstawą prawną ujemnych skutków prawnych jest (art. 315a ust. 1pkt 2 p.o.ś.). Niewypełnienie obowiązku może wywołać ujemne skutki, gdy określony przepis prawa od decyzji wskazanego podmiotu uzależnia to, "czy ten, kto nie zastosował się do odpowiedniego nakazu lub zakazu, ma ponieść owe ujemne skutki prawne, czy też nie ma ich ponosić". (J. Nowacki, Z. Tabor, Wstęp do prawoznawstwa. Część I, Katowice 1986, s. 38).

W odniesieniu do sytuacji uregulowanej w art. 189f § 1 pkt 2 k.p.a. stwierdzić należy, że w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym brak jest prawomocnej decyzji o nałożeniu skarżącego kasacyjnie kary pieniężnej przez inny uprawniony organ administracji publicznej, a także brak jest informacji o tym, aby Strona została prawomocnie ukarana za wykroczenie lub wykroczenie skarbowe, lub prawomocnie skazana za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe w tym zakresie. Skarżący kasacyjnie w toku postępowania przed organami Inspekcji Ochrony Środowiska nie przedłożył jakichkolwiek dokumentów oraz informacji, w związku z tym orzekające w sprawie organy oraz Sąd I instancji nie miały podstaw do przyjęcia, że spełnione są przesłanki zawarte w ww. art. 189f § 1 pkt 2 k.p.a.

W sprawie nie zachodzą także okoliczności określone w art. 189f § 2 k.p.a. dotyczące fakultatywnego odstąpienia od wymierzenia kary pieniężnej. Przepis ten zakłada możliwość wyznaczenia stronie, w drodze postanowienia, terminu do przedstawienia dowodów potwierdzających usunięcie naruszenia prawa lub powiadomienie właściwych podmiotów o stwierdzonym naruszeniu prawa, o ile pozwoli to na spełnienie celów, dla których miałaby zostać nałożona administracyjna kara pieniężna. Wyjaśnić należy, że celem bezpośrednim ustanowionej w art. 315a ust. 1 pkt 2 p.o.ś. sankcji jest oddziaływanie na właściwe organy, w celu zapewnienia terminowego uchwalenia programów ochrony powietrza i ich aktualizacji lub planów działań krótkoterminowych. Cele pośrednie zawartej w tym przepisie normy prawnej związane są z dążeniem do realizacji programów ochrony powietrza. To przekłada się na zapewnienia jak najlepszej jakości powietrza, w szczególności przez utrzymanie poziomów substancji w powietrzu poniżej dopuszczalnych dla nich poziomów lub co najmniej na tych poziomach, zmniejszanie poziomów substancji w powietrzu co najmniej do dopuszczalnych, gdy nie są one dotrzymane, a także zmniejszanie i utrzymanie poziomów substancji w powietrzu poniżej poziomów docelowych albo poziomów celów długoterminowych lub co najmniej na tych poziomach. Intencją ustawodawcy przyświecającą wprowadzeniu do p.o.ś. art. 315a było ustanowienie skutecznych instrumentów prawnych zapewniających przygotowanie programów ochrony powietrza oraz planów działań krótko terminów) przez zarządy województw oraz realizację działań określonych tymi programami i planami przez jednostki wskazane w tych dokumentach. Z uwagi na tak zdefiniowane cele administracyjnej kary pieniężnej unormowanej w art. 315a ust. 1 pkt 2 p.o.ś., brak jest podstaw do stosowania przez orzekające organy Inspekcji Ochrony Środowiska art. 189f § 2 i 3 k.p.a., gdyż odstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej nie pozwoli na spełnienie celów, dla których kara ta miałaby być nałożona. Organ I instancji wymierzając karę pieniężną w wysokości 10 000 zł, czyli najniższej możliwej kwocie, wziął pod uwagę, wyjaśnienia strony dotyczące braku środków finansowych oraz trudności związane z ich pozyskaniem, które były główną przyczyną niedotrzymania ustawowego terminu przyjęcia i skierowania do opiniowania oraz przeprowadzania strategicznej oceny oddziaływania na środowisko projektów uchwał w sprawie aktualizacji programów ochrony powietrza dla strefy lubelskiej i strefy lubelskiej Aglomeracja Lubelska dla pyłu PM10 oraz nieokreślenie w drodze uchwały powyższych dokumentów przez Sejmik Województwa Lubelskiego.

Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.