Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 4416/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-02-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
Hasła tematyczne: Ochrona zdrowia
Skarżony organ: Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: § 2 ust. 1 pkt 15)
journal: Dz.U. 2008 nr 81 poz 484
law: Rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 6 maja 2008 r. w sprawie ogólnych warunków umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej
article: art. 137 ust. 1 pkt 1) i art. 140 ust. 1 art. 142 ust. 1, art. 148 pkt 1
journal: Dz.U. 2015 poz 581
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r.o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kuba Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Sędzia del. WSA Urszula Wilk (spr.) po rozpoznaniu w dniu 2 lutego 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej B. H. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 6 maja 2016 r., sygn. akt II SA/Rz 1241/15 na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcie konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej 1 oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od B. H. na rzecz Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

II GSK 4416/16

UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 6 maja 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę B. H. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie wyboru oferty na udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej.

Wyrok ten wydano w następującym stanie sprawy:

Decyzją z dnia [...] lipca 2015 r. Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z siedzibą w R. ( dalej: "Dyrektor POW NFZ w R.) utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] maja 2015 r. oddalającą odwołanie B.H. ( dalej: "Skarżącej") od rozstrzygnięcia postępowania Nr [...] przeprowadzonego w trybie konkursu ofert w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju: opieka Paliatywna i Hospicyjna, w zakresie: świadczenia w Hospicjum Domowym dla Dzieci, na obszarze powiatów: [...].

W podstawie prawnej decyzji organ wskazał art. 154 ust. 6 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2015 r., poz. 581 ze zm., zwanej dalej "ustawą" oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej: K.p.a.).

Decyzje zostały wydane po uchyleniu poprzednio wydanych decyzji w sprawie, wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 22 stycznia 2015 r., sygn. akt II SA/Rz 1056/14, także oddalających odwołanie Skarżącej.

Dokonując analizy przepisów ustawy Sąd wskazał, że zasady przeprowadzania konkursu ofert świadczeniodawców określa przepis art. 134 ustawy, z którego wynika obowiązek równego traktowania wszystkich świadczeniodawców. Kolejne przepisy ustawy doprecyzowują tą zasadę wskazując na konieczność zachowania zasad uczciwej konkurencji i nakazują porównanie ofert wg kryteriów określonych w art. 148: ciągłości udzielania świadczeń, kompleksowości, dostępności, przedstawiające najkorzystniejszy bilans ceny w odniesieniu do przedmiotu zamówienia (art. 142 ust. 5 pkt 1 ustawy).

Celem z kolei procedury uruchamianej wnioskiem (odwołaniem) jednego ze świadczeniodawców jest, co podkreślił Sąd, weryfikacja w postępowaniu administracyjnym, czy we wcześniejszej fazie postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej nie doznał uszczerbku interes prawny podmiotu biorącego udział w konkursie.

Dokonując weryfikacji postępowania w tym kontekście Sąd I instancji w uprzednio wydanym wyroku wytknął organom ograniczenie badania prawidłowości postępowania konkursowego do czynności dotyczących wyłącznie Skarżącej. W ponownie prowadzonym postępowaniu nakazał organom wszechstronne zbadanie sprawy na podstawie całokształtu zgromadzonego materiału w sprawie z uwzględnieniem ofert wszystkich podmiotów biorących udział w konkursie. Pokreślił przy tym, że wynik postępowania nie może ograniczyć się do przedstawienia zasad oceny oraz porównania jedynie liczby punków uzyskanych przez poszczególnych oferentów. Obowiązkiem organów kontrolujących sprawę jest, zindywidualizować ocenę i wyjaśnić dlaczego w tym konkretnym przypadku poszczególni oferenci zostali ocenieni przyznaniem takiej, a nie innej liczby punktów.

Rozpatrując ponownie odwołanie, organ nie dopatrzył się żadnych uchybień. Nie doszło w jego ocenie do naruszenia interesu prawnego Skarżącej w rozumieniu art. 152 ust. 1 oraz art. 134 ust. 1 ustawy. Komisja Konkursowa stosowała te same zasady i przepisy prawa wobec wszystkich oferentów biorących udział w postępowaniu. Kryteria oceny ofert, zasady punktowania i warunki wymagane od świadczeniodawców były jawne i nie podlegały zmianie w toku całego postępowania konkursowego. Dlatego też opisaną na wstępie decyzją z dnia [...] maja 2015 r. Dyrektor POW NFZ oddalił odwołanie.

Skarżąca wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Organ wskazaną wyżej decyzją z dnia 17 lipca 2015 r. utrzymał własną decyzję w mocy.

Wskazał, że interpretacja Skarżącej dotycząca kryterium ciągłości odbiega od definicji zawartej w § 1 ust. 1 pkt 4 zarządzenia nr 3/2014/DSOZ Prezesa NFZ z dnia 23 stycznia 2014 r., a wybrani oferenci wbrew zarzutom posiadali w dniu składania ofert umowy na realizację świadczeń hospicjum domowego dla dzieci, a także je realizowali.

Organ nie zgodził się również z zarzutami dotyczącymi certyfikatu ISO, gdyż przedłożony przez Skarżącą certyfikat nie spełniał warunków określonych w zarządzeniu Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 23 stycznia 2014 r., Nr 3/2014/DSOZ, jak również z tym, że Skarżąca spełnia kryterium dysponowania samochodem także w stosunku do oferty K/09R/030943/033. Pomimo tego, że ankieta dawała możliwość zgłoszenia samochodu dla każdej z ofert, Skarżąca zgłosiła wyłącznie do jednej używając przy opisie zwrotu "TAK", w stosunku do drugiej zwrotu "NIE".

Zaprzeczył również by hospicjum domowe dla dzieci nie mogło być prowadzone w warunkach ambulatoryjnych.

B.H. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę na opisaną decyzję.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie (dalej też Sąd I instancji lub WSA) opisanym na wstępie wyrokiem oddalił skargę B.H.

Sąd I instancji wskazał na wynikające z art.153 p.p.s.a. związanie organów oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania, zawartymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjny w Rzeszowie w sprawie o sygn. akt II SA/Rz 1056/14 wydanego w tej sprawie przy rozpoznawaniu skargi na decyzję organu z dnia 14 lipca 2014 r.

Dokonując analizy przeprowadzonego przez organ postępowania Sąd I instancji stwierdził, że odpowiada ono obowiązującym w tym zakresie przepisom jak również wytycznym Sądu zawartym w powołanym wyroku.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wskazał, że podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy przede wszystkim zawarte w dziale VI zatytułowanym "Postępowanie w sprawie zawarcia umów ze świadczeniodawcami". Sąd I instancji powołując art.132 ust.1 i 2 oraz art.134 ust.1 i 2 ustawy wskazał na zasady prowadzenia postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej.

WSA powołał też art.146 ust 1 ustawy wskazując, że Prezes NFZ określa przedmiot postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, kryteria oceny ofert oraz warunki wymagane dla świadczeniodawców.

Sąd I instancji podniósł, że warunki wymagane od świadczeniodawców (art. 146 ust. 1 pkt 3 ustawy), to ustalone przez Prezesa NFZ warunki sine qua non uczestnictwa w postępowaniu. Dotyczą one m.in. organizacji udzielania świadczeń, wymagań sprzętowych, lokalowych i kwalifikacji personelu. Formułowane są w ten sposób, że można je spełniać albo nie, a spełnianie warunków nie podlega stopniowaniu.

Porównanie ofert w toku postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, jak określa art. 148 ustawy, obejmuje w szczególności: 1/ ciągłość, kompleksowość, dostępność, jakość udzielanych świadczeń, kwalifikacje personelu, wyposażenie w sprzęt i aparaturę medyczną, na podstawie wewnętrznej oraz zewnętrznej oceny, która może być potwierdzona certyfikatem jakości lub akredytacją; 2/ ceny i liczby oferowanych świadczeń opieki zdrowotnej oraz kalkulacje kosztów.

Sąd I instancji wskazał, że w niniejszej sprawie nie było wątpliwości co do przebiegu części jawnej konkursu, a więc stwierdzenia wobec czterech oferentów ( dwie oferty Skarżącej) spełnienia wymagań formalnych i dopuszczenie do części niejawnej konkursu, w której dokonano wyboru ofert.

Do realizacji przedmiotowych świadczeń zostali wybrani oferenci : 09R/030653 Jolanta Leń, której oferta ogółem uzyskała 30 punktów, w tym za kryteria niecenowe – 20 pkt, za cenę 10, oraz 09R/030706 Fundacja "[...] Hospicjum dla Dzieci", której oferta uzyskała ogółem 25 punktów, w tym za kryteria niecenowe 15, za cenę 10. Oferta Skarżącej K/09R/030943/033 uzyskała 23,614 pkt, w tym za kryteria niecenowe 10 pkt, za cenę 13,614 pkt, dla K/09R/030943/028 ogółem 13, 614, w tym za kryteria niecenowe 0, za cenę 13, 614 pkt.

Z przedstawionego przez organ porównania ofert wynika, że Skarżąca w stosunku do dwóch pozostałych oferentów nie spełniła kryterium ciągłości, za które pozostali oferenci otrzymali po 5 punktów, w przypadku jednej ze swoich ofert nie spełniła kryterium posiadania samochodu osobowego, co pozbawiło ją 10 przyznawanych z tego tytułu punktów oraz kryterium posiadania certyfikatu ISO 9001, w związku z czym nie otrzymała kolejnych 5 punktów.

Sąd I instancji wywodził, że w zarządzeniu Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 23 stycznia 2014 r., Nr 3/2014/DSOZ w spawie określenia kryteriów oceny ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej określono podstawowe kryteria dokonywania oceny ofert, wśród nich:

- kryterium ciągłości udzielanych świadczeń opieki zdrowotnej - rozumianej jako organizację udzielania świadczeń opieki zdrowotnej zapewniającą kontynuację procesu diagnostycznego lub terapeutycznego, w szczególności ograniczającą ryzyko przerwania procesu leczenia świadczeniobiorców w ramach danego zakresu świadczeń opieki zdrowotnej realizowanego na podstawie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, w dniu złożenia oferty w postępowaniu w sprawie zawarcia umów,

- kryterium certyfikatu systemu zarządzania, o którym mowa w ust. 1 pkt 1 lit. c, które uznaje się za spełnione, jeśli certyfikat systemu zarządzania:

- ma zastosowanie w przedmiocie, na który złożono ofertę;

- obejmuje lokalizację (miejsce udzielania świadczeń) wskazaną w ofercie;

- jest ważny w dniu złożenia oferty oraz w dniu rozpoczęcia obowiązywania umowy;

- jest wydany przez jednostkę certyfikującą systemy zarządzania posiadającą akredytację w zakresie sektora usług medycznych (branża "Zdrowie i opieka społeczna" zgodnie z kodem 38 EA lub kategorią G Katering zgodnie z ISO/TS 22003), udzieloną przez Polskie Centrum Akredytacji2) lub przez równorzędny podmiot zagraniczny3) i jest opatrzony symbolem akredytacji jednostki akredytującej, a także

- kryterium kompleksowości świadczonych usług na każdym etapie realizacji świadczenia.

Z kolei wysokość punktów skalkulowanych określa tabela nr 2 załącznika do wyżej wymienionego zarządzenia.

WSA wskazał, że ilość przyznawanych punktów za poszczególne kryteria nie była kwestionowana. Bezsporne było również kryterium ceny, za które Skarżąca otrzymała najwyższą ilość punktów. Istota sporu w tym zakresie sprowadzała się do zarzutu, że w postępowaniu konkursowym doszło do naruszenia zasady równego traktowania, gwarantującej zachowanie uczciwej konkurencji. Spór koncentrował się wokół przyjęcia kryterium ciągłości, nie spełnienia przez Skarżącą kryterium jakościowego w postaci posiadania certyfikowanego systemu jakości ISO 9001 oraz nieuwzględnienia posiadania samochodów dla oferty K/09R/030943/028.

Zdaniem Skarżącej w efekcie zastosowania kryterium ciągłości doszło do preferowania podmiotów, które wcześniej realizowały świadczenia opieki zdrowotnej na podstawie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Skarżąca była zdania, że przy ocenie kryterium ciągłości powinien decydować fakt rzeczywistego wykonywania świadczeń leczniczych, a nie posiadanie umowy na wykonywanie usług, czego pozostałe podmioty nie wykazały.

Sąd I instancji podniósł, że definicja ciągłości udzielania świadczeń została wprowadzana nowelizacją z dnia 11 października 2013 r. ( Dz.U. z 2013 r., poz. 1290).

WSA wskazywał, że pojęcie to odnosi się do jednego z kryteriów oceny ofert określonego w art. 148 ustawy i zostało zdefiniowane na potrzeby prowadzenia postępowania w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Wskazuje ono, że przedmiotem oceny na podstawie tego kryterium jest fakt udzielania świadczeń przez świadczeniodawcę na podstawie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w dniu złożenia oferty w danym zakresie świadczeń, co skutkuje przyznaniem dodatkowych punktów złożonej przez tego świadczeniodawcę ofercie. Obecnie, jak wynika z obowiązującego zarządzenia Prezesa Funduszu w sprawie kryteriów oceny ofert, świadczeniodawca, który udziela świadczeń opieki zdrowotnej na podstawie umowy z Funduszem, w dniu złożenia oferty w danym zakresie świadczeń może uzyskać dodatkowo 5 punktów.

Zdaniem Sądu I instancji uzasadnieniem wprowadzenia nowelizacji w zakresie zdefiniowania kryterium ciągłości jako organizacji udzielania świadczeń opieki zdrowotnej zapewniającej kontynuację procesu diagnostycznego lub terapeutycznego, w szczególności ograniczającej ryzyko przerwania procesu leczenia świadczeniobiorców w ramach danego zakresu świadczeń opieki zdrowotnej realizowanego na podstawie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, w dniu złożenia oferty w postępowaniu w sprawie zawarcia umów, jest okoliczność, że każda zmiana świadczeniodawcy udzielającego świadczeń opieki zdrowotnej zakłóca proces leczenia, a także skutkuje przerwaniem ciągłości kolejki oczekujących na udzielenie świadczenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie podnosił, że przy takiej konstrukcji kryterium ciągłości udzielania świadczeń świadczeniodawcy, którzy nie realizują umowy w danym zakresie świadczeń, w dniu składania oferty mają dużo mniejsze szanse na zawarcie umowy z Funduszem, co może wzbudzać podnoszone przez Skarżącą wątpliwości, czy taka ocena ofert pod względem ciągłości udzielania świadczeń, pomimo regulacji ustawowej, nie jest sprzeczna z zasadą równego traktowania świadczeniodawców w rozumieniu art. 134 ustawy.

Zdaniem WSA w kontekście jednak interesu pacjentów i konieczności zapewnienia świadczeniobiorcom gwarancji w zakresie udzielania świadczeń w sposób umożliwiający kontynuację procesu diagnostycznego lub terapeutycznego przyjęcie takiego kryterium jest przekonujące w świetle ustawy. Pozostali oferenci w takiej sytuacji powinni podjąć starania celem zwiększenia swej konkurencyjności w pozostałym zakresie.

Sąd I instancji wskazał, że w niniejszej sprawie wybrani oferenci posiadali w dniu składania ofert umowy na realizację świadczeń hospicjum domowego na wskazanym obszarze i faktycznie ją realizowali. Co zdaniem Sądu I instancji czyni bezpodstawnymi zarzuty Skarżącej, co do tego, że nie wystarcza zawarcie umów, lecz konieczna jest ich realizacja.

Sąd I instancji stanął też na stanowisku, że wbrew stawianym zarzutom Skarżąca nie posiada certyfikatu ISO 9001 w przedmiocie, na który złożyła oferty.

WSA wskazał, że celem certyfikatów ISO jest zwiększenia wiarygodności wykonawcy na rynku. Potwierdzają one wdrożenie u danego wykonawcy, danego sposobu zarządzania jakością, co zwiększa gwarancję należytego świadczenia usług lub produkcji i dostaw towarów oraz jego wiarygodności.

Z dołączonego do akt certyfikatu ISO 9001 wynika, że Skarżąca została zweryfikowana i stwierdzono w stosunku do niej spełnienie wymagań w rodzaju – świadczenia pielęgnacyjne i opiekuńcze w ramach opieki długoterminowej, zakres świadczeń – świadczenia w pielęgniarskiej opiece długoterminowej domowej, pielęgniarska opieka długoterminowa, w rodzaju – opieka paliatywna i hospicyjna, zakres świadczeń- świadczenia w hospicjum domowym, w rodzaju – rehabilitacja lecznicza, zakres świadczeń- fizjoterapia domowa. Data ważności od 1 sierpnia 2013 r. do 31 lipca 2016 r.

Ogłoszenie konkursowe z dnia 12 marca 2014 r. Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w R., nr [...] dotyczyło zwarcia umów o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej rodzaju: opieka paliatywna i hospicyjna, w zakresie świadczenia w hospicjum domowym dla dzieci, na określonym terenie.

W ocenie Sądu I instancji porównanie posiadanego przez Skarżącą Certyfikatu z przedmiotem ogłoszenia konkursowego, czyni uzasadnionymi twierdzenia organu, że Skarżąca nie posiadała certyfikatu w przedmiocie, na który złożono oferty.

Wbrew jej twierdzeniom rodzaj świadczeń został wyraźnie sprecyzowany i ograniczony wyłącznie do świadczenia opieki w hospicjum domowym dla dzieci. Potwierdza to również ogłoszenie konkursu ofert o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej nr 09-14-000276/OPH/15/1/15.2181.027.04/01, w którym tak, jak w zarządzeniu o ogłoszeniu konkursu określono przedmiot świadczeń, przez wskazanie rodzaju - opieka paliatywna i hospicyjna, zakresu – świadczenia w hospicjum domowym dla dzieci oraz miejsca świadczenia – określone w zarządzeniu powiaty i miasta.

W związki z tym, zdaniem Sądu I instancji twierdzenie, że przedłożony przez nią certyfikat odpowiada określonemu w ogłoszeniu o konkursie rodzajowi świadczeń jest bezpodstawne.

Ponadto zarządzenie Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia nr 73/2013/DSOZ z dnia 9 grudnia 2013 r. wyraźnie rozróżnia zasady udzielania świadczeń w hospicjum domowym od świadczeń w hospicjum domowym dla dzieci, co uzasadnia zawężenie rodzaju świadczeń do jednego z nich i wprowadzenie posiadania certyfikatu ISO na świadczenia objęte konkursem.

W dacie wydania Skarżącej ISO, nie udzielała ona świadczeń zdrowotnych w zakresie hospicjum domowego dla dzieci, a więc certyfikat nie mógł potwierdzać jakości świadczonych usług w tym zakresie.

W ocenie Sądu I instancji bezpodstawny jest również zarzut, że hospicjum domowe dla dzieci nie może być prowadzone w warunkach ambulatoryjnych. W ocenie Sądu nie sprzeciwia się temu określony w art. 10 ustawy o działalności leczniczej zakres ambulatoryjnych świadczeń zdrowotnych, w którym mowa jest o świadczeniach podstawowej lub specjalistycznej opieki zdrowotnej oraz świadczeniach z zakresie rehabilitacji leczniczej, ani też zawarta w art. 2 ust. 1 pkt 12 definicja stacjonarnych i całodobowych świadczeń zdrowotnych innych niż szpitalne obejmująca między innymi świadczenia opiekuńcze, pielęgnacyjne i paliatywne.

Ostatecznie Sąd I instancji stanął na stanowisku, że konkurs został przeprowadzony w oparciu o jasne i czytelne kryteria, a wybrani oferenci okazali się najlepsi. W ocenie Sądu I instancji organ miał nie tylko możliwość porównania liczby przyznanych punktów, ale również ich zweryfikowania. Organ zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy, uwzględniając wszystkie złożone dokumenty, nie ograniczając się do odpowiedzi oferentów na pytania ankietowe. Dokonana ocena - uzasadnienie przyjętej punktacji, służą zasadzie pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, której nie może przekreślać negatywny dla Skarżącej wynik konkursu.

Skargę kasacyjną od opisanego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wniosła B.H. zaskarżając go w całości.

Zarzuty skargi kasacyjnej obejmowały naruszenie prawa materialnego przez:

1. błędną wykładnię § 1 ust. 2 pkt 1) zarządzenia nr 3/2014/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 23 stycznia 2014 r. w sprawie określenia kryteriów oceny ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (dalej: "zarządzenie nr 3") w zw. z § 2 ust. 1 pkt 15) załącznika do rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 6 maja 2008 r. w sprawie ogólnych warunków umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (Dz.U. nr 81, poz. 484 - dalej "rozporządzenie OWU"), obowiązującego w czasie wydania decyzji przez organ oraz art. 137 ust. 1 pkt 1) i art. 140 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. roku o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (DZ. U. z 2015 roku, poz. 581, z późn. zm.) przez zawężenie zakresu znaczeniowego wyrazu "przedmiot " w wyrażeniu "przedmiot, na który złożono ofertę" przez zrównanie go z zakresem świadczeń, oraz

2. błędną wykładnię § 1 ust. 1 pkt 4 lit. b) i ust. 4 zarządzenia nr 3 w zw. z Tabelą nr 1 załącznika nr 1 do zarządzenia nr 3, nr wiersza 39 w związku z art. 5 pkt 2a, art. 142 ust. 1) i art. 148 pkt 1 ustawy przez błędną wykładnię pojęcia "ciągłość" poprzez pominięcie wymogu odnoszącego się do obszaru, którego dotyczy postępowanie.

Skarżąca wnosiła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu, rozbudowując przytoczone zarzuty Skarżąca podnosiła, że przy interpretacji pojęcia "przedmiot, na który złożono ofertę" WSA pominął przepis § 2 ust. 1 pkt 15) załącznika do rozporządzenie OWU. Zdaniem skarżącej zakres znaczeniowy tego przepisu jest szeroki , obejmuje więc świadczenia opieki hospicyjnej i paliatywnej realizowane w warunkach stacjonarnych, domowych i ambulatoryjnych (§ 4 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 29 października 2013 r. w sprawie świadczeń gwarantowanych z zakresu opieki paliatywnej i hospicyjnej Dz.U. poz. 1347, dalej: "rozporządzenie o świadczeniach gwarantowanych"). Natomiast w żadnym przepisie, w którym występuje wzmianka o wieku czyli w § 4 pkt 2 oraz § 6 rozporządzenia o świadczeniach gwarantowanych nie ma jakichkolwiek różnic zakresu lub warunków świadczeń, które zależałyby od wieku pacjenta (dorosły, dziecko). Zatem określenie "dla dzieci" w zakresie udzielanych świadczeń, na które Skarżąca złożyła ofertę, oznacza tylko tyle, że pacjentami będą dzieci w wieku do 18 lat, a nie dorośli, i nic więcej.

Skarżąca kasacyjnie wywodziła, że kluczowe znaczenie z punktu widzenia kryterium ciągłości ma ciągłe realizowanie procesu leczenia, czyli rzeczywiste wykonywania świadczeń leczniczych na danym obszarze.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia wniósł o jej oddalenie i zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2016,718 j.t., dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Żadna z wymienionych w nim sytuacji nie zaistniała w rozpatrywanej sprawie. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zgodnie z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie.

Zgodnie z art.174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, a zatem niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Także druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., tj. naruszenie przepisów postępowania, może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

Przed odniesieniem się do przedstawionych zarzutów i podanej w skardze kasacyjnej argumentacji należy podkreślić, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy ad meritum w jej całokształcie, a ogranicza się jedynie do kwestii podanych w skardze kasacyjnej, w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych.

W tej sprawie, skarga kasacyjna została oparta na zarzutach naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię, należy zatem przyjąć, że stan faktyczny sprawy stanowiący podstawę wydanego wyroku został ustalony bez naruszenia przepisów postępowania.

Pierwszy z podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów dotyczy błędnej wykładni § 1 ust. 2 pkt 1) zarządzenia nr 3/2014/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 23 stycznia 2014 r. w sprawie określenia kryteriów oceny ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (dalej: "zarządzenie nr 3") w zw. z § 2 ust. 1 pkt 15) załącznika do rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 6 maja 2008 r. w sprawie ogólnych warunków umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (Dz.U. nr 81, poz. 484 - dalej "rozporządzenie OWU"), obowiązującego w czasie wydania decyzji przez organ oraz art. 137 ust. 1 pkt 1) i art. 140 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. roku o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych przez zawężenie zakresu znaczeniowego wyrazu "przedmiot " w wyrażeniu "przedmiot, na który złożono ofertę" przez zrównanie go z zakresem świadczeń.

Zgodnie z art. 137 ust. 1 pkt 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych Prezes Funduszu, uwzględniając przepisy niniejszego działu oraz przepisy odrębne, przygotowuje projekt ogólnych warunków umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej zawierający w szczególności rodzaje świadczeń opieki zdrowotnej, sposób wyceny, sposób finansowania oraz warunki ich udzielania.

Art.140ust.1 tej ustawy stanowi, że przedmiot zamówienia opisuje się w sposób jednoznaczny i wyczerpujący, za pomocą dostatecznie dokładnych i zrozumiałych określeń, uwzględniając wszystkie wymagania i okoliczności mogące mieć wpływ na sporządzenie oferty.

§ 2 ust. 1 pkt 15) załącznika do rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 6 maja 2008 r. w sprawie ogólnych warunków umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej stanowi, że przedmiotem umów jest udzielanie świadczeń w następujących rodzajach: opieka paliatywna i hospicyjna.

Zgodnie z § 1 pkt 17) załącznika do tego rozporządzenia ilekroć w ogólnych warunkach umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, zwanych dalej "ogólnymi warunkami", jest mowa o zakresie świadczeń - rozumie się przez to świadczenie lub grupę świadczeń wyodrębnionych w danym rodzaju świadczeń, dla których w umowie określa się kwotę finansowania.

Zatem użyte przez ustawodawcę pojęcie "zakresu świadczeń" jest pojęciem węższym od "rodzaju świadczeń", jednak przedmiotem umów może być również dany zakres świadczeń rozumiany jako świadczenie lub grupa świadczeń wyodrębnione w danym rodzaju świadczeń, dla których w umowie określono kwotę finansowania.

Zgodnie z § 1 ust. 2 pkt 1) zarządzenia nr 3/2014/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 23 stycznia 2014 r. w sprawie określenia kryteriów oceny ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej kryterium certyfikatu systemu zarządzania, o którym mowa w ust. 1 pkt 1 lit. c jest spełnione, jeśli certyfikat systemu zarządzania ma zastosowanie w przedmiocie, na który złożono ofertę.

Przedmiotem ocenianego w niniejszej sprawie postępowania Nr 09-14-000276/OPH/l5/1/15.2181.027.04/01 przeprowadzonego w trybie konkursu ofert było zawarcie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju: opieka Paliatywna i Hospicyjna, w zakresie: świadczenia w Hospicjum Domowym dla Dzieci, na obszarze wskazanych powiatów.

Załącznik nr 2 do rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 29 października 2013 r. w sprawie świadczeń gwarantowanych z zakresu opieki paliatywnej i hospicyjnej (Dz.U.2013.1347) określa warunki realizacji świadczeń gwarantowanych z zakresu opieki paliatywnej i hospicyjnej. W ustępie II w punktach 1 i 2 określono odrębnie wymagania dotyczące personelu w hospicjum domowym dla dorosłych i dla dzieci do ukończenia 18 roku życia.

Nietrafny jest zatem zarzut dotyczący braku rozróżnienia wymagań warunków realizacji świadczeń gwarantowanych z zakresu opieki hospicyjnej dla dorosłych i dla dzieci.

Prawidłowo zatem Sąd I instancji zaakceptował stanowisko organu, który uznał za zasadną odmowę przyznania Skarżącej punktów za posiadany certyfikat ISO 9001 wydany w związku z realizacją świadczeń na rzecz osób dorosłych, bowiem skarżąca nie posiadała certyfikatu ISO 9001 w przedmiocie, na który złożyła ofertę.

Drugi zarzut kasacyjny dotyczy naruszenia § 1 ust. 1 pkt 4 lit. b) i ust. 4 zarządzenia nr 3 w zw. z Tabelą nr 1 załącznika nr 1 do zarządzenia nr 3, nr wiersza 39 w związku z art. 5 pkt 2a, art. 142 ust. 1) i art. 148 pkt 1 ustawy przez błędną wykładnię pojęcia "ciągłość" poprzez pominięcie wymogu odnoszącego się do obszaru, którego dotyczy postępowanie.

W tym miejscu przypomnieć należy, że w postępowaniu kasacyjnym obowiązuje zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej. Zasada ta, wynikająca z art. 183 § 1 p.p.s.a., oznacza, iż podstawy skargi kasacyjnej, czyli zawarte w niej przyczyny zaskarżenia rozstrzygnięcia Sądu I instancji determinują zakres jego kontroli.

Z kolei zgodnie z art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna zawierać m.in. przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Wielokrotnie w orzecznictwie NSA podkreślano, że Sąd nie może domyślać się argumentacji, czy intencji strony skarżącej. Zatem obowiązek nałożony tym przepisem oznacza, że autor skargi kasacyjnej nie może ograniczyć się tylko do wskazania przepisu prawa, który w jego ocenie został naruszony, ma bowiem obowiązek uzasadnić w czym upatruje uchybienie wskazanej normie prawnej. Uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno być skonstruowane w taki sposób, aby można było powiązać je z konkretnymi przepisami prawa, uznanymi przez autora skargi kasacyjnej za naruszone. Winno ono też być na tyle precyzyjne, aby pozwalało na sformułowanie zwrotu stosunkowego o zgodności bądź niezgodności zaskarżonego wyroku z prawem.

Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że tak sformułowany zarzut skargi kasacyjnej nie podważa przyjętego przez organ i zaakceptowanego przez Sąd I instancji rozumienia kryterium ciągłości opartego na definicji ustawowej zawartej w art. 5 pkt 2a ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz przepisie § 1 ust 1 pkt 4) Zarządzenia Nr 3/2014/DSOZ

Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 23 stycznia 2014 r.

Zgodnie z art. 5 pkt 2a ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych ciągłość udzielanych świadczeń opieki zdrowotnej oznacza - organizację udzielania świadczeń opieki zdrowotnej zapewniającą kontynuację procesu diagnostycznego lub terapeutycznego, w szczególności ograniczającą ryzyko przerwania procesu leczenia świadczeniobiorców w ramach danego zakresu świadczeń opieki zdrowotnej realizowanego na podstawie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, w dniu złożenia oferty w postępowaniu w sprawie zawarcia umów.

Z kolei § 1 ust 1 pkt 4) Zarządzenia Nr 3/2014/DSOZ

Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 23 stycznia 2014 r. stanowi, że ciągłość udzielanych świadczeń opieki zdrowotnej winna być rozumiana jako organizacja udzielania świadczeń opieki zdrowotnej zapewniająca kontynuację procesu diagnostycznego lub terapeutycznego, w szczególności ograniczająca ryzyko przerwania procesu leczenia świadczeniobiorców w ramach danego zakresu świadczeń opieki zdrowotnej realizowanego na podstawie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, w dniu złożenia oferty w postępowaniu w sprawie zawarcia umów - oceniana w szczególności poprzez:

a) organizację świadczeń/turnusów zapewniającą systematyczny rozkład świadczeń w okresie obowiązywania umowy,

b) realizację procesu leczenia świadczeniobiorców w ramach danego zakresu świadczeń w dniu złożenia oferty na podstawie umowy zawartej z dyrektorem oddziału wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia.

Omawiany zarzut skargi kasacyjnej koncentruje się na kwestii wykładni pojęcia ciągłości w odniesieniu do obszaru, którego dotyczy postępowanie. W realiach niniejszej sprawy Sąd I instancji zaakceptował stanowisko organu wskazujące na zasadność przyznania punktów oferentom, którzy w dniu składania ofert posiadali umowy z NFZ na realizację świadczeń hospicjum domowego dla dzieci na obszarach wskazanych w ogłoszeniu powiatów i faktycznie je realizowali. Wobec tego, że przedmiotem świadczeń w niniejszym postepowaniu była opieka w hospicjum domowym dla dzieci zasadnie zaakceptowane zostało stanowisko, że miejscem świadczeń w tym przypadku było każdorazowe miejsce pobytu pacjenta. Skarżąca nie kwestionowała zaakceptowanych przez Sąd ustaleń organu, że nie obejmowała dotychczas w ramach umowy z NFZ swoją opieką dzieci z powiatów wymienionych w ogłoszeniu o przedmiotowym postępowaniu konkursowym. Przy bezspornym w tym zakresie stanie faktycznym, omawiany zarzut nie mógł zatem zostać uznany za zasadny.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, tak sformułowany zarzut kasacyjny nie podważa zatem dokonanej przez organ i zaakceptowanej przez Sąd I instancji wykładni pojęcia ciągłości udzielanych świadczeń opieki zdrowotnej.

Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny uznając, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, w oparciu o art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku.

O kosztach orzeczono na podstawie art.204 pkt 1) p.p.s.a.