Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt I SA/Lu 1064/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2017-05-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6537 Egzekucja należności pieniężnych, do których  nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 ust. 3  ustawy o f
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Dyrektor Izby Skarbowej
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 33 par. 1 pkt 1 i art. 33 par. 1 pkt 10
journal: Dz.U. 2016 poz 599
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Halina Chitrosz-Roicka Sędziowie WSA Andrzej Niezgoda (sprawozdawca) WSA Iwona Tchórzewska Protokolant starszy inspektor sądowy Marta Ścibor po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 24 maja 2017 r. sprawy ze skargi J. S. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej z dnia [...] października 2016 r. nr [...] w przedmiocie zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego w C. z dnia [...] Nr [...], II. uchyla postanowienie S. P. z dnia [...] Nr [...] oraz utrzymujące je w mocy postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] Nr [...], III. umarza postępowanie egzekucyjne, IV. zasądza od Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w L. na rzecz J. S. kwotę [...]([...]) złotych z tytułu zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem Dyrektor Izby Skarbowej, dalej: "Dyrektor Izby Skarbowej", "organ nadzoru", po rozpatrzeniu zażalenia S. P., dalej: "Starosta", "wierzyciel", na postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego w C., dalej: "Naczelnik Urzędu Skarbowego", "organ egzekucyjny", z dnia [...] r. w przedmiocie umorzenia postępowania egzekucyjnego, uchylił postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego w całości i uznał zarzuty w sprawie prowadzenia postepowania egzekucyjnego za nieuzasadnione.

Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia oraz akt sprawy wynika, iż Starosta – jako wierzyciel – wystawił w dniu [...] listopada 2014 r. na J. S., dalej: "zobowiązany", "skarżący", tytuł wykonawczy, którym objął opłatę geodezyjną w łącznej wysokości [...] zł oraz odsetki za zwłokę wynoszące na dzień wystawienia tytułu [...] zł. (upomnienie datowane na [...] lipca 2014 r. doręczono skarżącemu [...] lipca 2014 r.). Tytułem egzekucyjnym objęto należność z tytułu opłaty za udostępnienie materiałów z zasobu geodezyjnego i kartograficznego wynikającą z faktury z dnia [...] czerwca 2005 r. (skorygowanej [...] lipca 2005 r.). Organ egzekucyjny, na podstawie wskazanego tytułu wykonawczego, zawiadomieniem z dnia [...] grudnia 2014 r. zajął wierzytelność zobowiązanego z rachunku bankowego. Bankowi zawiadomienie doręczono w dniu [...] grudnia 2014 r., zaś zobowiązany otrzymał zawiadomienie, o którym mowa, wraz z odpisem tytułu wykonawczego w dniu 31 grudnia 2014 r.

Zobowiązany, pismem z dnia 5 stycznia, które wpłynęło do organu egzekucyjnego w dniu 7 stycznia 2015 r., wniósł zarzuty na postępowanie egzekucyjne, powołując się na:

- art. 33 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 599 ze zm.), dalej: "u.p.e.a.", tj. zarzut nieistnienia dochodzonych należności;

- art. 33 § 1 pkt 10 tej ustawy, tj. wadliwość tytułu wykonawczego wystawionego przez wierzyciela poprzez nieprecyzyjne wskazanie podstawy prawnej obowiązku podlegającego egzekucji, błędne wskazanie podstawy prawnej prowadzenia egzekucji administracyjnej oraz wadliwość tytułu poprzez niepodanie imion, nazwisk i adresów wszystkich wspólników.

Uzasadniając zarzuty podniósł, że podana przez wierzyciela podstawa prawna egzekwowanego obowiązku jest nieprecyzyjna, bowiem wierzyciel wskazał art. 40B ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 1629 ze zm.), dalej: "P.G.iK.". Tymczasem taki przepis w ustawie nie istnieje, a istnieje jedynie art. 40b. Ponadto wskazanie ustępu pierwszego tego artykułu jest nieprecyzyjne, ponieważ ustęp ten zawiera aż sześć punktów. Wierzyciel nie wskazał za co miałyby być obrane opłaty, co ma zasadnicze znaczenie wobec istnienia katalogu czynności, za które opłat się nie pobiera. Ponadto zobowiązany podniósł, że art. 40b P.G.iK. wszedł w życie w dniu 12 lipca 2014 r., a tytułem egzekucyjnym objęto należności z 2005 r. Aktem prawnym, na podstawie którego możliwe było wówczas, tj. w 2005 r., ustalenie opłat jest rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 19 lutego 2004 r. Jednakże akt ten został uchylony, ponieważ Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 25 czerwca 2013 r., w sprawie o sygn. K 30/12, orzekł o niekonstytucyjności art. 40 ust. 5 lit. b) P.G.iK., będącego podstawą do wydania tego rozporządzenia, odraczając utratę mocy wskazanego przepisu na okres 12 miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw. W uzasadnieniu Trybunał wskazał, że w okresie między ogłoszeniem wyroku, a utratą mocy obowiązującej przez przepis prawodawca obowiązany jest dokonać stosownej zmiany prawa, którego istotnym elementem winno być wprowadzenie stosownych reguł intertemporalnych. Takie przepisy nie zostały uchwalone, zatem w ocenie zobowiązanego, zachodzi bezpośrednie działanie nowego prawa, co ma zasadnicze znaczenie dla roszczenia wierzyciela. Art. 40a ust. 2 pkt 3 przewiduje bowiem, iż nie pobiera się opłat za udostępnienie wykonawcy prac geodezyjnych lub kartograficznych wykonywanych w celu realizacji określonych w ustawie zadań organów administracji geodezyjnej i kartograficznej, po podpisaniu umowy w sprawie udzielenia zamówienia publicznego obejmującego takie prace. Taki zaś właśnie charakter miały prace wykonane przez skarżącego na rzecz Starostwa Powiatowego w 2005 r. Dodatkowo wskazał on, że art. 12 ustawy z dnia 5 czerwca 2014 r. o zmianie ustawy Prawo Geodezyjne i Kartograficzne oraz ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji stanowi, iż w sprawach wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy związanych z koniecznością poniesienia opłaty, jeżeli zachodzi różnica między wysokością opłaty wynikającą z przepisów ustawy zmienianej w brzmieniu dotychczasowym, a opłatą wynikającą z przepisów w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą, pobiera się opłatę niższą. Uzasadniony jest więc zarzut oparty na art. 33 § 1 pkt 1 u.p.e.a.

Ponadto w ocenie zobowiązanego tytuł wykonawczy jest wadliwy ponieważ został wystawiony na jednego z czterech wspólników spółki cywilnej, która wykonywała prace na rzecz Starostwa Powiatowego w 2005 r., co dowodzi słuszności zarzutu stawianego w oparciu o art. 33 § 1 pkt 10 u.p.e.a.

Na wypadek uznania, że egzekwowany obowiązek istnieje, zobowiązany podniósł zarzut przedawnienia opłaty oraz odsetek i stwierdził, że postępowanie egzekucyjne – wobec zasadności zarzutów – powinno być umorzone. Uzasadniając ten zarzut zobowiązany wskazał na treść uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 czerwca 2014 r., sygn. akt I OPS 1/14, w której uznano, że przedmiotowe opłaty stanowią niepodatkowe należności budżetowe, co z kolei implikuje pogląd, że zastosowanie w kwestii przedawnienia tych opłat znajduje art. 70 Ordynacji podatkowej.

Organ egzekucyjny postanowieniem z dnia [...] stycznia 2015 r. zawiesił postępowanie egzekucyjne do czasu wydania ostatecznego postanowienia wierzyciela w przedmiocie zgłoszonych zarzutów oraz wstrzymał realizację zajęcia wierzytelności z rachunku bankowego. Postanowieniem z [...] wierzyciel uznał zarzuty przeciwko egzekucji za nieuzasadnione. Postanowienie to Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L., jako organ odwoławczy, uchyliło całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Kolejnym postanowieniem z dnia [...] wierzyciel podtrzymał swoje stanowisko i ponownie uznał zarzuty zobowiązanego za nieuzasadnione. Postanowienie to zostało utrzymane w mocy przez organ odwoławczy postanowieniem z dnia [...]

Po uzyskaniu stanowiska wierzyciela organ egzekucyjny, postanowieniem z dnia [...] umorzył przedmiotowe postępowanie egzekucyjne. Odnosząc się do zarzutu opartego na przepisie art. 33 § 1 pkt 1 u.p.e.a., zgodnie z którym podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej może być wykonanie lub umorzenie w całości albo w części obowiązku, przedawnienie, wygaśnięcie albo nieistnienie obowiązku - stwierdził, że wierzyciel uznał zarzut za nieuzasadniony i wypowiedź ta jest dla organu egzekucyjnego wiążąca. Natomiast organ egzekucyjny umorzył postępowanie egzekucyjne z uwagi na niespełnienie w tytule wykonawczym wymogów określonych w art. 27 ww. ustawy, co stanowi zarzut oparty na art. 33 § 1 pkt 10 ustawy, uznając, że w tym zakresie organ egzekucyjny nie jest związany stanowiskiem wierzyciela. Organ egzekucyjny stwierdził bowiem, że wierzyciel błędnie wskazał w tytule wykonawczym rodzaj odsetek, jak od zaległości podatkowych, tymczasem do opłaty geodezyjnej nie stosuje się Ordynacji podatkowej. Wierzyciel naruszył zatem art. 27 § 1 pkt 3 u.p.e.a., zgodnie z którym tytuł wykonawczy zawiera treść podlegającego egzekucji obowiązku, podstawę prawną tego obowiązku oraz stwierdzenie, że obowiązek jest wymagalny, a w przypadku egzekucji należności pieniężnej - także określenie jej wysokości, terminu, od którego nalicza się odsetki z tytułu niezapłacenia należności w terminie, oraz rodzaj i stawki tych odsetek.

Na to postanowienie zażalenie złożył wierzyciel. W uzasadnieniu zażalenia wskazał, że w przedmiotowej sprawie mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - art. 67 w związku z art. 60 pkt 7 i 8 oraz art. 61 ust. 1 pkt 2 w powiązaniu z art. 40a ust. 1 i art. 40b ust. 1 P.G.iK. Opłaty za czynności geodezyjne i kartograficzne są należnościami budżetowymi o charakterze publicznoprawnym, pobieranymi przez samorządową jednostkę organizacyjną. Zdaniem wierzyciela zasadne jest zatem prowadzenie postępowania egzekucyjnego także w odniesieniu do odsetek, których materialnoprawną podstawą są przepisy art. 53 § 1 w związku z art. 2 § 2 i 3 Ordynacji podatkowej.

Dyrektor Izby Skarbowej zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] uchylił w całości wskazane wyżej postanowienie organu egzekucyjnego oraz uznał zarzuty w sprawie prowadzenia postępowanie egzekucyjnego za nieuzasadnione. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ nadzoru zauważył, iż stanowisko wierzyciela zawarte w ostatecznym postanowieniu, uznające zgłoszone przez zobowiązanego zarzuty nieistnienia obowiązku bądź jego przedawnienia (art. 33 § 1 pkt 1 u.p.e.a.) oraz błędu co do osoby zobowiązanego (art. 33 § 1 pkt 4 u.p.e.a.) za nieuzasadnione, jest wiążące zarówno dla organu egzekucyjnego, jak i Dyrektora Izby Skarbowej jako organu sprawującego nadzór nad egzekucją administracyjną. Organ egzekucyjny przekroczył więc uprawnienia wynikające z art. 34 § 1 u.p.e.a. ponieważ w zaskarżonym postanowieniu zbadał z urzędu prawidłowość określenia przez wierzyciela rodzaju odsetek i ich stawki. Nie jest natomiast wiążąca wypowiedź wierzyciela w zakresie zarzucanej przez zobowiązanego na podstawie art. 33 § 1 pkt 10 u.p.e.a. wadliwości tytułu wykonawczego polegającej na nieprecyzyjnym wskazaniu podstawy prawnej obowiązku podlegającego egzekucji wbrew wymogom art. 27 § 1 pkt 3 oraz błędnym wskazaniu podstawy prawnej prowadzenia egzekucji administracyjnej w rozumieniu art. 27 § 1 pkt 6 wskazanej ustawy. Podzielając argumentację wierzyciela organ nadzoru wskazał, iż przepis art. 27 § 1 u.p.e.a. określa elementy, które powinien zawierać każdy tytuł wykonawczy, m.in. podstawę prawną podlegającego egzekucji obowiązku oraz wskazanie podstawy prawnej prowadzenia egzekucji administracyjnej. Wskazanie podstawy prawnej egzekwowanego obowiązku oznacza podanie aktu prawnego, gdy podstawą egzekucji jest przepis, z którego wprost wynikają określone obowiązki lub - w przypadku, gdy egzekwowany obowiązek wynika z decyzji administracyjnej - koniecznym jest w tytule wykonawczym powołanie tej decyzji. W przedmiotowym tytule wykonawczym w części E, zawierającej dane dotyczące należności pieniężnych, w poz. 1 wierzyciel wskazał akt normatywny, tj. art. 40b ust. 1 P.G.iK. oraz w poz. 3 dotyczącej podstawy prawnej obowiązku zakreślił kwadrat 1 "z mocy prawa". W ocenie Dyrektora Izby Skarbowej wadliwość tytułu polegająca na wskazaniu jednostki redakcyjnej w postaci art. 40B ust. 1 zamiast art. 40b ust. 1 nie ma istotnego wpływ na wynik sprawy. Z kolei zgodnie z art. 29 § 1 u.p.e.a. organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej. Organ ten nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Przepis ten nie obliguje ani też nie uprawnia organu do zweryfikowania podstawy prawnej obowiązku podlegającego egzekucji, gdyż oznaczałoby to niedopuszczalne w postępowaniu egzekucyjnym wkraczanie w ustalenia wierzyciela niebędącego organem egzekucyjnym. W toku postępowania egzekucyjnego nie bada się zatem sprawy od strony merytorycznej, gdyż powodowałoby to w istocie przekształcenie postępowania egzekucyjnego w trzecią instancję. W związku z zarzutem zobowiązanego dotyczącym błędnego wskazania podstawy prawnej prowadzenia egzekucji administracyjnej w rozumieniu art. 27 § 1 pkt 6, którą to podstawę według zobowiązanego powinny stanowić art. 2 - 3a, a nie art. 26, organ nadzoru zauważył, iż w części E tytułu egzekucyjnego zawarte jest stwierdzenie, iż należności pieniężne podlegają egzekucji administracyjnej na podstawie art. 2 u.p.e.a., co jest wystarczające.

Na to postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej zobowiązany wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, zarzucając naruszenie art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. poprzez zaniechanie podjęcia kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zaniechanie wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. W uzasadnieniu skargi zobowiązany przywołał uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 czerwca 2014 r., sygn. akt I OPS 1/14 zauważając, iż Sąd stwierdził w niej, że opłaty za czynności geodezyjne i kartograficzne stanowią niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym. Podkreślił również, że wierzyciel błędnie potraktował określoną tytułem wykonawczym należność jako cywilnoprawną, niepodlegającą przedawnieniu, i jednocześnie jako publicznoprawną, której egzekucji dokonuje się na podstawie u.p.e.a. W ocenie skarżącego opłaty geodezyjne stanowią należności o charakterze publicznoprawnym podlegające Ordynacji podatkowej i zgodnie z art. 70 1 tej ustawy przedawniają się z upływem 5 lat, licząc od końca roku, w którym upłynął termin płatności. Zwrócił również uwagę, że robota geodezyjna była zakończona i oddana w 2002 r., faktura powinna być wystawiona niezwłocznie po odebraniu pracy geodezyjnej. Została natomiast wystawiona po upływie trzech lat.

Formułując powyższe zarzuty skarżący wnioskował o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Skarbowej wniósł o oddalenie skargi. Wskazał, iż zarzuty skargi dotyczą stanowiska wierzyciela w kwestii istnienia obowiązku oraz przedawnienia zobowiązania objętego tytułem wykonawczym. Stanowisko wierzyciela w tym zakresie jest zaś wiążące dla organu egzekucyjnego. Natomiast podniesione w skardze kwestie związane z wystawieniem faktury za czynności geodezyjne nie mogą być badane w postępowaniu egzekucyjnym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny [...] zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 §1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 1066 z późn. zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę administracji publicznej przez badanie zgodności z prawem zaskarżonych postanowień. W wyniku takiej kontroli postanowienie, na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. a), b) lub c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2016r. poz. 718 z późn. zm.), dalej: "P.p.s.a.", może zostać uchylone w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania. Z kolei z przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a. wynika, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną z zastrzeżeniem, które nie ma znaczenia w sprawie niniejszej. Jego wykładnia wskazuje, że sąd ma prawo i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Natomiast jak stanowi art. 135 P.p.s.a., sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Obowiązkiem sądu administracyjnego jest zatem – przez wydanie orzeczenia – stworzenie takiego stanu, że w obrocie prawnym nie będzie istniał i funkcjonował żaden akt lub czynność organu administracji publicznej niezgodna z prawem.

W postępowaniu egzekucyjnym zaskarżeniu do sądu administracyjnego, zgodnie z treścią art. 3 § 2 pkt 3 P.p.s.a., podlegają postanowienia, na które służy zażalenie, z wyłączeniem jednak postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu. Wyłączając możliwość zaskarżenia postanowień wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu wskazano, ze mają one charakter incydentalny, a ponadto, że w pełni skuteczna ochrona praw jednostki jest zapewniona przez możliwość zaskarżenia do sądu administracyjnego rozstrzygnięć wydanych w sprawie głównej, to jest postanowień organu egzekucyjnego w sprawie zgłoszonych zarzutów (zob. uzasadnienie projektu ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, druki sejmowe nr 1633 i 2539, VII kadencja). Mając na uwadze powyższe, tut. Sąd za zasadne uznał również poddanie kontroli postanowienia zawierającego stanowisko wierzyciela.

Tak rozumiejąc swoją rolę Sąd uznał, że w ustalonym stanie faktycznym skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego, a także postanowienie Starosty , jako wierzyciela z dnia [...] oraz utrzymujące je w mocy postanowienie organu odwoławczego z dnia [...] naruszają przepisy prawa materialnego w stopniu wpływającym na wynik sprawy, co powoduje konieczność ich wyeliminowania z obrotu prawnego.

W myśl powołanego wyżej art. 135 P.p.s.a. orzekanie przez sąd administracyjny następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność. Odbywa się zatem z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Z istoty kontroli wynika bowiem, że zasadność zaskarżonego rozstrzygnięcia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie jego podejmowania. W związku z tym należy zauważyć, iż faktury, których zapłaty domaga się wierzyciel poprzez wystawienie tytułu wykonawczego dotyczą usług administracji publicznej w zakresie geodezji (PKWiU 75.14.12), a wystawione zostały w dniu [...] czerwca 2005 r. (korygująca zaś [...] lipca 2005 r.). Postępowanie egzekucyjne wszczęte zostało natomiast w ostatnich dniach grudnia 2014 r.

Zgodnie z treścią przepisów obowiązujących w chwili wystawienia wskazanej wyżej faktury prowadzenie i gromadzenie zasobu geodezyjnego i kartograficznego, kontrola opracowań przyjmowanych do zasobu oraz udostępnianie tego zasobu zainteresowanym jednostkom oraz osobom prawnym i fizycznym należała do starostów - w zakresie zasobów powiatowych (art. 40 ust. 3 pkt 3 P.G.iK.). Zgodnie z art. 40 ust. 3a P.G.iK. wykonywanie czynności związanych z prowadzeniem państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, udzielanie informacji, a także wykonywanie wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego jest odpłatne. Na podstawie art. 40 ust. 3 lit. b) tej ustawy minister właściwy do spraw administracji publicznej został upoważniony do określenia w drodze rozporządzenia wysokości opłat za czynności związane z prowadzeniem państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Ani jednak ustawa, ani rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 19 lutego 2004 r. w sprawie wysokości opłat za wymienione wyżej czynności nie określały w jakim trybie i w jakiej formie ustalana jest wysokość opłaty za te czynności. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 26 czerwca 2013 r., sygn. akt K 30/12 stwierdził niezgodność z art. 92 Konstytucji przepisu 40 ust. 5 pkt 1 lit. b) P.GiK., jednocześnie odraczając utratę mocy obowiązującej wskazanego przepisu od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej. W uzasadnieniu wskazał, iż odroczenie jest niezbędne dla zapewnienia niezakłóconego poboru opłat związanych z udostępnianiem danych i informacji państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Podkreślił, że sama zasadność ponoszenia analizowanych opłat nie budzi wątpliwości. Przyjęcie innego rozwiązania skutkowałoby nieuprawnionym przysporzeniem majątkowym po stronie osób prowadzących zarobkowo działalność geodezyjną i kartograficzną kosztem ogółu jednostek, na które zostałby przeniesiony ciężar finansowy związany z eksploatacją państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego przez podmioty prowadzące określony rodzaj działalności gospodarczej. Utrata mocy obowiązującej upoważnienia ustawowego wraz z ogłoszeniem niniejszego wyroku, a w konsekwencji utrata mocy obowiązującej rozporządzenia z 2004 r., mogłaby natomiast doprowadzić do powstania luki konstrukcyjnej. Korzystające z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego podmioty byłyby bowiem nadal zobowiązane do dokonania czynności konwencjonalnej, zarazem jednak brak byłoby - na gruncie obowiązujących przepisów prawa geodezyjnego - normy określającej jak należy postąpić aby dokonać tejże czynności oraz w jakich wypadkach jest ona dokonywana, a w jakich nie.

Należy zwrócić uwagę na to, że przedmiotowe opłaty mają charakter ekwiwalentny. Są one bowiem wnoszone za korzystanie z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Do określenia wysokości opłaty w stanie prawnym mającym zastosowanie w sprawie nie została przewidziana forma decyzji. Jeżeli tak, to wysokość opłaty mogła być określona w różnej formie, np. wezwania do zapłaty, rachunku, faktury.

Ponieważ jednak opłaty te są środkami publicznymi to niezależnie od formy ich określenia podmiotowi zobowiązanemu do ich uiszczenia przysługuje prawo zakwestionowania ich wysokości. Wymiar opłaty jest - ze względu na publiczny jej charakter - czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Kontrolę sądowoadministracyjną tych czynności przewiduje art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Tryb uruchomienia postępowania sądowoadministracyjnego regulował wówczas art. 52 § 3 tej ustawy, zgodnie z którym jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu - w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności - do usunięcia naruszenia prawa. Jak wynika z akt postępowania strona skarżąca nie wykorzystała możliwości zakwestionowania opłaty za czynności geodezyjne i kartograficzne w sposób wyżej opisany. Kwestionowanie zaś zasadności tej opłaty w postępowaniu egzekucyjnym nie jest możliwe.

Odnosząc się zaś do zarzutu przedawnienia należności z tytułu opłaty geodezyjnej oraz odsetek podkreślić należy, iż jak wskazał Trybunał Konstytucyjny w powołanym wyżej wyroku z dnia 25 czerwca 2013 r., sygn. akt K 30/13, opłaty za czynności związane z prowadzeniem państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, uzgadnianiem usytuowania projektowanych sieci uzbrojenia terenu oraz związane z prowadzeniem krajowego systemu informacji o terenie, opłaty za udzielanie informacji, a także za wykonywanie wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego mają charakter danin publicznych w rozumieniu art. 217 Konstytucji. Za taką kwalifikacją wskazanych opłat przemawia, w ocenie Trybunału, szereg argumentów. Po pierwsze bowiem, opłaty, o których mowa w art. 40 ust. 5 pkt 1 lit. b) P.G.iK. zostały nałożone ustawą i mają charakter powszechnych, jednostronnie ustalanych świadczeń pieniężnych, od których wniesienia uzależnione jest dopiero świadczenie organów władzy publicznej. Po drugie, opłaty, o których mowa są świadczeniami pieniężnym o charakterze przymusowym. Po trzecie, opłaty te są przeznaczone na realizację celów publicznych. Służą bowiem dofinansowaniu zadań związanych z aktualizacją i utrzymywaniem państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Po czwarte, opłaty te są należnościami podlegającymi egzekucji administracyjnej.

Do przedawnienia należności z tytułu opłat za czynności geodezyjne nie można zatem stosować przepisów kodeksu cywilnego, gdyż nie mają one – jako daniny publiczne - charakteru cywilnoprawnego. W stanie prawnym obowiązującym do do dnia wejścia w życie ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 1870 ze zm.) podważana była również w odniesieniu do tych opłat dopuszczalność zastosowania przepisów normujących przedawnienie zawartych w ustawie z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 201 ze zm.). W tym miejscu należy zauważyć, iż uchwała składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 czerwca 2014 r., sygn. akt I OPS 1/14, na którą powołuje się skarżący twierdząc, iż wynika z niej, że do opłaty geodezyjnej mają zastosowanie przepisy Ordynacji podatkowej, dotyczy stanu prawnego po wejściu w życie ustawy o finansach publicznych z 2009 r., czyli – jak wskazuje się w treści tej uchwały - obowiązującego od dnia 1stycznia 2011 r. Zasadniczo wskazana ustawa o finansach publicznych wchodziła w życie od dnia 1 stycznia 2010 r. Należy jednak zwrócić uwagę na unormowania ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych (Dz.U. Nr 157, poz. 1241 ze zm.). Na podstawie art. 90 ust. 1 pkt 1 tejże ustawy, z dniem 31 grudnia 2010 r. zlikwidowane zostały fundusze celowe, w tym również wojewódzkie i powiatowe fundusze gospodarki zasobem geodezyjnym i kartograficznym, o których mowa w P.G.iK. W myśl art. 90 ust. 3 ustawy Przepisy wprowadzające środki pieniężne zlikwidowanych funduszy celowych stały się dochodami budżetów odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego. Natomiast stosownie do treści art. 90 ust. 2 tej ustawy po dniu 31 grudnia 2010 r. nieściągnięte należności i nieuregulowane zobowiązania zlikwidowanych funduszy celowych przejęły jednostki samorządu terytorialnego, które realizowały wyodrębnione zadania poprzez fundusze celowe.

Przepis art. 2 § 1 Ordynacji podatkowej (w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 stycznia 2003 r.) stanowi, że jej przepisy stosuje się do podatków, opłat oraz niepodatkowych należności budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego, do których ustalania lub określania uprawnione są organy podatkowe; do opłaty skarbowej oraz opłat, o których mowa w przepisach o podatkach i opłatach lokalnych oraz do innych spraw z zakresu prawa podatkowego, należących do właściwości organów podatkowych. Na podstawie zaś § 2 jeżeli odrębne przepisy nie stanowią inaczej, przepisy działu III stosuje się również do opłat oraz niepodatkowych należności budżetu państwa, do których ustalenia lub określenia uprawnione są organy inne niż podatkowe. Pry tym przepisów Ordynacji podatkowej, zgodnie z treścią art. 2 § 4, nie stosuje się do świadczeń pieniężnych wynikających ze stosunków cywilnoprawnych oraz do opłat za usługi, do których stosuje się przepisy o cenach. Na tle powołanych przepisów w piśmiennictwie formułowane były propozycje, aby przyjąć, że istnieje swego rodzaju domniemanie podlegania wszelkich należności publicznoprawnych przepisom Ordynacji podatkowej, zaś wykluczenie z tego zakresu wymaga odrębnych szczegółowych regulacji prawnych (por. Komentarz: Ordynacja podatkowa C. Kosikowski, L. Etel, R. Dowgier, S. Presnarowicz, LEX 2007). Według innej propozycji (która znalazła wyraz w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 3 września 2008 r., sygn. akt I SA/Wr 701/08) zakres stosowania Ordynacji podatkowej powinien natomiast jednoznacznie wynikać z obowiązującego prawa, tj. zarówno z przepisów tej ustawy jak i z przepisów innych ustaw, ponieważ zakresu tego nie można domniemywać.

Zagadnienie przedawnienia należności publicznoprawnych było również przedmiotem analizy w licznych orzeczeniach Trybunału Konstytucyjnego (zwłaszcza w wyroku z dnia z dnia 8 października 2013 r., sygn. akt SK 40/12, zatem wydanym po podjęciu powołanego wyżej rozstrzygnięcia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu). W orzeczeniach tych sformułowano tezę, iż zasadą jest płacenie podatków, a nie oczekiwanie, że nastąpi przedawnienie zobowiązania podatkowego (por. wyroki w sprawach o sygn. P 30/11, P 26/10 oraz SK 23/01). Przedawnienie nie jest podmiotowym prawem konstytucyjnym i nawet, gdyby ustawodawca nie przewidział tej instytucji, nie można byłoby twierdzić, że jakieś konstytucyjne prawa lub wolności zostały w ten sposób naruszone (por. wyrok o sygn. P 30/11). Podkreślono jednak równocześnie, że instytucja przedawnienia zobowiązań podatkowych służy realizacji dwóch istotnych wartości konstytucyjnych; z jednej strony konieczności zachowania równowagi budżetowej, z drugiej zaś stabilizacji stosunków społecznych poprzez wygaszanie zadawnionych zobowiązań podatkowych. W konsekwencji Trybunał Konstytucyjny zauważył, że nie ma wątpliwości, iż choć przedawnienie zobowiązań podatkowych nie jest expressis verbis uregulowane w ustawie zasadniczej państwa, to jednak znajduje oparcie w wartościach konstytucyjnie chronionych (wyrok o sygn. P 30/11). Wprowadzenie przedawnienia, jak też określenie terminu, w jakim ono nastąpi, pozostawione jest uznaniu ustawodawcy. Może on wybierać między różnymi konstrukcjami przedawnienia, ustanawiając odrębne terminy przeprowadzenia czynności weryfikujących wywiązywanie się podatników z ich obowiązków oraz odrębne terminy dla procedury egzekucji należności. Terminy te nie mogą być zbyt krótkie, ponieważ wyłączałyby zapewnienie realizacji zasady powszechności i sprawiedliwości podatkowej, ani nie mogą pozostawać zbyt długie, czyniąc przedawnienie instytucją pozorną. Zarazem ustanowiony mechanizm przedawnienia nie może skłaniać podatników do uchylania się od opodatkowania i traktowania przedawnienia instrumentalnie, w kategoriach narzędzia pozwalającego uniknąć zapłaty należności po pewnym czasie (wyrok o sygn. P 41/10). Swoboda ustawodawcy w odniesieniu do normowania kwestii przedawnienia należności publicznoprawnych jest ograniczona, ponieważ regulacje te mają z punktu widzenia podmiotu obowiązanego do zapłaty charakter gwarancyjny (wyrok o sygn. P 30/11). Mimo zatem braku konstytucyjnego prawa podmiotowego do przedawnienia, ustawodawca powinien ukształtować mechanizmy prawa podatkowego w taki sposób, by w rozsądnym terminie doprowadziły one do wygaśnięcia zobowiązania podatkowego, gdy doszło już do zindywidualizowania i skonkretyzowania obowiązku podatkowego. W szczególności dotyczy to sytuacji, gdyby w ustawowym okresie wymagalności podatku organy państwa, mając taką możliwość, nie podjęły żadnych czynności zmierzających do skutecznego wyegzekwowania daniny w należnej wysokości. Naruszenie konstytucyjnego obowiązku płacenia podatków - jakkolwiek naganne społecznie i sprzeczne z interesem publicznym - nie stanowi jednak wystarczającej przesłanki egzekwowania długu podatkowego przez dziesięciolecia. Zarazem stabilizacja stosunków społecznych, którą zapewnia przedawnienie, stanowi wartość konstytucyjną, wymagającą uwzględnienia. Jest ona zakotwiczona w zasadzie bezpieczeństwa prawnego, wywodzonej z art. 2 Konstytucji. (wyrok o sygn. P 41/10). Natomiast w wyroku z dnia 8 października 2013 r., sygn. akt SK 40/12, dotyczącym m.in. kontroli konstytucyjności przepisu Ordynacji podatkowej wyłączającego przedawnienie zobowiązań podatkowych zabezpieczonych hipoteką, Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że z punktu widzenia Konstytucji nie jest dopuszczalna sytuacja, w której zobowiązania określonej kategorii podatników nigdy się nie przedawniają.

Biorąc powyższe pod uwagę należy zauważyć, iż należność zobowiązanego z tytułu opłaty geodezyjnej powstała w czerwcu 2005 r. kiedy wystawiono fakturę (skorygowaną w lipcu 2005 r.). Czynności egzekucyjne w stosunku do zobowiązanego podjęto natomiast w grudniu 2014 r., tj. po upływie ponad 9 lat od powstania należności. Uwzględniając charakter opłaty geodezyjnej jako daniny publicznej należy zatem uznać, iż w chwili podjęcia egzekucji tej należności wynikające z niej zobowiązanie już nie istniało ponieważ wygasło, zgodnie z treścią art. 70 § 1 Ordynacji podatkowej. Uzasadniony okazał się zatem zarzut wygaśnięcia podlegającego egzekucji obowiązku, wynikający z treści art. 33 § 1 pkt 1 u.p.e.a. Zgodnie zatem z treścią art. 34 § 4 tej ustawy postępowanie egzekucyjne podlegało więc umorzeniu. Na marginesie jedynie, nie negując konieczności zapłaty przez zobowiązanych przypadających od nich należności publicznoprawnych, Sąd zauważa, iż nie zasługuje na aprobatę zachowanie wierzyciela podejmującego egzekucję należności po upływie ponad dziewięciu lat od jej powstania, w sytuacji gdy wcześniej nie podejmował działań zmierzających do jej ściągnięcia.

Na prawidłowość takiego kierunku wykładni wskazuje również regulacja przyjęta w przepisach art. 60 i 67 powołanej wyżej ustawy o finansach publicznych z 2009 r. Przewiduje ona, iż do spraw dotyczących należności budżetowych o charakterze publicznoprawnym, nieuregulowanych niniejszą ustawą stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, 868, 996 i 1579) i odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa. Do przedawnienia takich należności znajduje więc zastosowanie art. 70 drugiej z powołanych w poprzednim zdaniu ustaw.

W ocenie Sądu nie mają natomiast uzasadnienia pozostałe zarzuty zgłoszone przez zobowiązanego. Sąd podziela w tym zakresie argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Dyrektora Izby Skarbowej.

Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a., z zastosowaniem art. 134 § 1 oraz 135 tej ustawy, orzekł jak w sentencji, jednocześnie –na podstawie art. 145 § 3 P.p.s.a. – umarzając postępowanie egzekucyjne. W sprawie zwrotu kosztów postępowania sądowego na rzecz skarżącego działającego osobiście, obejmującego uiszczony wpis od skargi, Sąd orzekł na podstawie art. 200 oraz 205 § 1 P.p.s.a.