Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt SA/Rz 1789/03
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2005-07-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6072 Scalenie oraz podział nieruchomości
Hasła tematyczne: Gospodarka gruntami
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Marian Ekiert Sędzia NSA Anna Lechowska /spr./ Asesor WSA Jolanta Ewa Wojtyna Protokolant: sek.sąd. Teresa Tochowicz po rozpoznaniu w dniu 6 lipca 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi Z. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2003 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego - oddala skargę -


UZASADNIENIE

SA/Rz 1789/03

U Z A S A D N I E N I E

Decyzją z dnia [...] października 2003r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze - po rozpatrzeniu odwołania Z. N. od decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 2003r. nr [...] w sprawie rozgraniczenia działek - utrzymało zaskarżoną nim decyzję w mocy.

Jako jej podstawę prawną wskazało art. 138 § l pkt l i art. 105 Kpa w związku z art. 31 ust. 4 ustawy z dnia 17 maja l989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jednolity Dz.U z 2000r. nr 100, poz. 1086, ze zmianami).

Z jej uzasadnienia i akt postępowania wynika, że pismem z dnia 13 sierpnia 2002r. M. K. złożył wniosek o wszczęcie postępowania rozgraniczeniowego działek położonych we wsi G. o nr 1812, stanowiącej jego własność z działką nr 1810 stanowiącą własność Z. N.

Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2002r. nr [...] Wójt Gminy wszczął postępowanie rozgraniczeniowe oraz wyznaczył uprawnionego geodetę do jego wykonania.

Wobec zawarcia przed geodetą ugody - zaskarżoną odwołaniem decyzją Wójt Gminy postanowił umorzyć postępowanie administracyjne w sprawie.

Od decyzji organu I instancji Z. N. wniosła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, kwestionując prawidłowość dokonanych przez geodetę pomiarów, które doprowadziły do zmiany powierzchni jej działki z 7 do 6,32 ara. Oświadczyła, iż podpisała nieopisany protokół ugody "in blanco" z powodu nalegania geodety, bowiem uważała, iż osoba powołana do przeprowadzenia prac przez Wójta Gminy wykona zlecenie według sztuki i wiedzy fachowej, dodatkowo zweryfikowanej przez Urząd Gminy. Do chwili obecnej nie otrzymała odpisu protokołu granicznego i nie zna jego treści. Odwołująca opisała sposób dokonania pomiarów, który w jej ocenie był nieprawidłowy, bowiem nie odnosi się do stałych punktów istniejących na gruncie od 40 lat.

Zdaniem odwołującej decyzja Wójta Gminy oparta jest na fałszywych przesłankach pod względem formalnym i prawnym, powinna więc zostać unieważniona. Ponadto wskazała, iż sprawa zmiany granic prowadząca do zmiany powierzchni działki leży w gestii ustaleń i decyzji sądowych a nie administracyjnych. Zaznaczyła też, iż Gmina winna rozważyć wykup terenu stanowiącego

w rzeczywistości utwardzoną drogę publiczną.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie uwzględniło odwołania i decyzją opisaną na wstępie utrzymało w mocy zaskarżoną nim decyzję pierwszoinstancyjną.

W jej motywach zaznaczyło, że z operatu pomiarowego wynika,

iż wyznaczona na gruncie granica została okazana zainteresowanym stronom, które jej przebieg przyjęły bez zastrzeżeń. Powyższe zostało potwierdzone aktem ugody zawartej przed geodetą zaewidencjonowanym w Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej nr ksiąg i ewidencji robót geodezyjnych [...].

Zgodnie z art. 31 ust. 4 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne w razie sporu co do przebiegu linii granicznych, geodeta nakłania strony do zawarcia ugody. Ugoda zawarta przed geodetę posiada moc ugody sądowej.

Odesłanie w tym przepisie do skutków ugody sądowej oznacza, że przy rozgraniczeniu należy odpowiednio stosować regulacje odnoszące się do ugody sądowej. Ugoda ta jest czynnością procesową stron podjętą w celu wyłączenia przedmiotu sporu spod rozstrzygnięć sądu powszechnego i zakończenia postępowania administracyjnego przez jego umorzenie. Równocześnie ugoda ma charakter czynności prawnej zmierzającej do wywołania skutków prawnych

w dziedzinie prawa materialnego (rzeczowego).

Uchylenie się od skutków prawnych ugody może nastąpić wyłącznie

w postępowaniu przed sądem powszechnym.

Skoro tak, należało utrzymać w mocy decyzję Wójta Gminy w sprawie umorzenia postępowania rozgraniczeniowego – konkluduje Kolegium.

Skargę na tę decyzję do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Rzeszowie wniosła Z. N. wnosząc "o anulowanie" decyzji obu instancji lub "wznowienie postępowania od nowa z pouczeniem urzędów o wymogu karnym i obywatelskim prawa"

W uzasadnieniu skargi zarzucono organowi I instancji naruszenie art. 7, 8 i 9 Kpa poprzez niewyjaśnienie sprawy i zmianę istniejącego stanu dokumentacyjnego wynikającego z aktu własności ziemi oraz mapki synchronizacyjnej, art. 10 § 1 i 3 Kpa, poprzez niezapewnienie jej możliwości wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji, art. 12, 35 , 36 i 38 poprzez opieszałe załatwienie sprawy, jako, że między zawiadomieniem o wszczęciu postępowania a wydaniem decyzji upłynął rok czasu, art. 13, 117,118 i 119 § 3 Kpa poprzez nakłanianie do podpisu "in blanco" na ugodzie, która zgodnie z wolą skarżącej miała dotyczyć wyłącznie użyczenia drogi. Ugodę tę skarżąca otrzymała dopiero na swoje żądanie już po wydaniu decyzji drugoinstancyjnej. Zarzuciła też naruszenie art.67 § 2-5, 81, 85, 86, 87 i 89 Kpa poprzez ich niezastosowanie, choć sprawa jest sporna a także art. 107 § 3 Kpa , jako że uzasadnienie decyzji organu I instancji jest lapidarne.

Organ II instancji zdaniem skarżącej naruszył art. 81, 85 i 86 Kpa poprzez nie przesłuchanie stron i nie dokonanie oględzin, choć skarżąca kwestionowała w odwołaniu "matactwa" geodety a także art. 113, 139 i 145 Kpa poprzez uznanie, ze decyzja jest zgodna z prawem.

W podsumowaniu skarżąca wyraziła opinię o ignorancji i niekompetencji urzędników i oświadczyła, że z ich winy doznała uszczerbku swojego dobra

w postaci zmniejszenia powierzchni działki.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie z przyczyn, które legły u podstaw zaskarżonej decyzji.

W polemice ze skargą podniosło, że zaskarżona decyzja nie rozstrzyga

o przebiegu granicy, której ustalenie nastąpiło w drodze ugody, stąd zarzuty dotyczące stanu faktycznego sprawy nie mogły być przedmiotem oceny organu odwoławczego.

Uchylenie się od skutkow ugody może nastąpić w postępowaniu przed sądem cywilnym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Z mocy art. 97 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271, ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone (a do takich należy sprawa niniejsza) podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Art. 1 wspomnianej ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), stanowi, że sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej (§ 1).

Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Oznacza to, że Sąd - o ile inne kryteria kontroli nie wynikają z przepisów szczególnych - bada, czy zaskarżony akt, w tym także decyzja administracyjna odpowiada przepisom prawa i uwzględnia skargę, gdy narusza on prawo materialne, czy przepisy proceduralne w sposób określony w przepisach ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) , zwanej dalej P.p.s.a.

W myśl art. 145 P.p.s.a., Sąd jest zobligowany do uchylenia decyzji lub stwierdzenia jej nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięta jest ona naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy lub jeśli zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji przewidziane art. 156 Kpa lub innych przepisach.

Dokonawszy w sprawie takiej właśnie kontroli, Sąd doszedł do wniosku,

że zaskarżona decyzja prawa nie narusza.

Została ona podjęta w postępowaniu o rozgraniczenie nieruchomości. Sprawy o rozgraniczenie nieruchomości mają ze swej istoty charakter cywilny, jako że w ich toku, poprzez wskazanie linii granicznych nieruchomości dochodzi do ustalenia dokąd na gruncie sięga prawo własności. Postępowanie rozgraniczeniowe zostało uregulowane przez ustawodawcę w sposób szczególny, jest to bowiem połączone w nierozerwalną całość postępowanie, którego pierwsze i obligatoryjne stadium toczy się przed organem administracji publicznej (wójtem gminy, prezydentem lub burmistrzem miasta), zaś drugie może się toczyć wyłącznie przed sądem cywilnym.

Tryb postępowania administracyjnego w kwestii rozgraniczenia normuje ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jednolity Dz.U. Nr 100, poz. 1086 z 2000r., ze zm.), zwana dalej ustawą oraz wydane na podstawie zawartego w niej upoważnienia rozporządzenie Ministrów Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 14 kwietnia 1999r. w sprawie rozgraniczania nieruchomości (Dz.U. Nr 45, poz. 453), zwane dalej rozporządzeniem.

Z mocy art. 30 ustawy postępowanie o rozgraniczenie nieruchomości może być wszczęte na wniosek strony lub z urzędu, przy czym ustawodawca przewiduje dla jego wszczęcia formę niezaskarżalnego postanowienia

W postępowaniu, tym jak zaznaczono wyżej, ustala się przebieg granic nieruchomości i czynność ta zastrzeżona jest dla upoważnionego przez organ gminy geodety (art. 31 ust. 1 ustawy).

Po myśli art. 31 ust. 2 ustalając przebieg granic bierze on pod uwagę znaki i ślady graniczne, mapy i inne dokumenty wymienione § 3-7 rozporządzenia.

Geodeta może ustalić przebieg granicy na podstawie tych danych, bądź gdy ich brak, na podstawie zgodnego oświadczenia stron (art. 31 ust. 3).

W razie sporu, co do przebiegu linii granicznych geodeta nakłania strony do zawarcia ugody (art. 31 ust. 4).

W dwu pierwszych przypadkach geodeta sporządza protokół graniczny, zaś w przypadku zawarcia ugody przez strony sporządza akt ugody (art. 32 ust. 5 ustawy i § 11-13 rozporządzenia).

Zarówno protokół graniczny jak i akt ugody musza zawierać dane wskazane w przepisach rozporządzenia, które w załącznikach określa ich wzory. Wzór ugody granicznej określa załącznik nr 3. Podług tego wzoru ugoda powinna być podpisana przez strony na każdej karcie i czytelnie na stronie ostatniej.

Ugoda graniczna z woli ustawodawcy ma moc ugody sądowej, o czym stanowi art. 31 ust. 4 ustawy. Stosowna wzmianka w tym przedmiocie znajduje się w formularzu ugody. Oznacza to, że nie jest ona ugodą w rozumieniu art. 114-122 Kpa, przeciwnie jej skutki ważność i skutki podlegają ocenie wyłącznie na podstawie przepisów prawa cywilnego.

Sposób ustalenia granicy determinuje dalszy tok postępowania w sprawie rozgraniczenia nieruchomości. Jeśli bowiem strony zawrą ugodę graniczną, to z uwagi na postanowienia art. 31 ust. 4 ustawy z chwilą jej podpisania spór graniczny, na określonym w ugodzie odcinku uznaje się za wygasły. Późniejsze wzruszenie ugody granicznej nie leży już w kompetencji geodety, ani organu administracji prowadzącego postępowanie. Podmioty te, jako że nie mają interesu prawnego nie są legitymowane do kwestionowania jej ważności. Jej ważność może być natomiast kwestionowana (jak każda umowa z zakresu stosunków cywilnoprawnych) przez właścicieli nieruchomości, którzy ugodę zawarli w postępowaniu przed sądem powszechnym w odrębnym procesie.

Zawarcie ugody czyni postępowanie administracyjne o rozgraniczenie bezprzedmiotowym, co obliguje organ administracji, który je wszczął do jego umorzenia na podstawie art. 105 Kpa. Złożenie temu organowi przez którąkolwiek ze stron ugody oświadczenia o wycofaniu podpisu z ugody nie wywołuje żadnych skutków dla podlegającego umorzeniu postępowania administracyjnego - patrz: M. Durzyńska – "Charakter prawny ugody granicznej" – Samorząd Terytorialny Nr 4 z 2004r. str. 44, E. Mzyk- "Podział i rozgraniczenie nieruchomości"- Zachodnie Centrum Organizacji, Warszawa – Zielona Góra 1994r. str. 65, wyrok NSA z dnia 9.01. 1998r. II SA 114/97 LEX Nr 41276, z 16.06.1987r. IV SAB 24/86, ONSA 1987r. Nr 1, poz. 39).

Odmiennie ma się rzecz, gdy granica zostanie ustalona na podstawie danych wymienionych w art. 31 ust. 2 ustawy lub zgodnego oświadczenia stron. W takim bowiem przypadku z mocy art. 33 organ administracji wydaje decyzję o rozgraniczeniu nieruchomości. Strona niezadowolona z ustalonego decyzją przebiegu granicy może w terminie 14 dni od dnia jej doręczenia żądać przekazania sprawy sądowi. Żądanie to wiąże organ administracji.

Jeśli natomiast w razie sporu, co do przebiegu granicy strony nie zawrą ugody a jednocześnie nie ma podstaw do wydania decyzji rozgraniczeniowej

(z braku stosownych danych) organ zobligowany jest do umorzenia postępowania administracyjnego (w drodze decyzji) i przekazania z urzędu sprawy do rozpatrzenia sądowi (powszechnemu).

Z unormowań tych wynika, że organy administracji, niezależnie od formy załatwienia sporu granicznego nie są uprawnione do merytorycznej kontroli ustalonej przez geodetę granicy. W przypadku bowiem ugody - z woli stron może ona zostać poddana ocenie sądu powszechnego na takich samych zasadach, jak każda umowa cywilna. W przypadku decyzji z woli strony rozgraniczenia sprawa może być przekazana sądowi powszechnemu, co powoduje utratę mocy decyzji rozgraniczeniowej, zaś w przypadku nie zawarcia ugody i braku podstaw do wydania decyzji organ nie załatwia sprawy merytorycznie a przekazuje ją z urzędu sądowi powszechnemu.

W sprawie zakończonej kwestionowaną decyzją doszło do zawarcia ugody granicznej, czego dowodzi protokół ugody sporządzony na odpowiadającemu wzorowi formularzu i podpisany przez właścicieli nieruchomości, w tym przez skarżącą zgodnie z wymogami rozporządzenia.

Fakt ów, w świetle przytoczonych wyżej przepisów obligował organ I instancji do umorzenia postępowania rozgraniczeniowego.

Decyzja o umorzeniu podlegała kontroli instancyjnej, co do faktu zawarcia ugody przez strony, jako przesłanki umorzenia postępowania.

Organ ten nie był natomiast uprawniony do oceny zawartej ugody a w szczególności do kwestionowania jej ważności, czy zgodności z zasadami współżycia społecznego, jak również wadliwości oświadczenia woli, jako czynności prawa cywilnego, bowiem do takiej oceny uprawniony jest wyłącznie sąd powszechny z inicjatywy stron tej czynności, nawet jeśli - jak twierdzi skarżąca - ugodę podpisała "in blanco", działając w zaufaniu do geodety wyznaczonego przez Wójta Gminy i bez świadomości, co do skutków ustalenia granicy dla powierzchni jej nieruchomości.

Z tej też przyczyny nie mogą odnieść pożądanego skutku zarzuty skargi dotyczące naruszenia przez organy obu instancji przepisów postępowania w niej wymienionych, w tym także zarzut lakoniczności uzasadnienia decyzji pierwszoinstancyjnej, bowiem nawet gdyby wystąpiły w sprawie w sprawie nie miałyby wpływu na jej wynik.

Z przytoczonych wyżej względów, Sąd w oparciu o przepis art. 151 P.p.s.a oddalił skargę.