Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 2696/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-03-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6121 Klasyfikacja gruntów
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego
Treść wyniku: Oddalono sprzeciw od decyzji administracyjnej - art 64a ppsa
Powołane przepisy: article: art. 151a art.  2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Bożena Marciniak (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 4 marca 2021 r. sprawy ze sprzeciwu M. K. od decyzji M. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z [...] października 2020 r. nr [...] w przedmiocie aktualizacji gleboznawczej klasyfikacji gruntów oddala sprzeciw


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] października 2020 r., nr [...] , działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., [...] uchylił w całości decyzję Prezydenta [...] nr [...] z [...] sierpnia 2020 r. o odmowie aktualizacji gleboznawczej klasyfikacji gruntów dla działek ewidencyjnych nr [...] i [...] , z obrębu [...] , położonych przy ul. [...] w dzielnicy [...] [...] i przekazał organowi pierwszej instancji sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Zaskarżona decyzja została wydana w oparciu o następujący stan faktyczny i prawny.

Pismem z [...] maja 2019 r. M. K. wystąpił o aktualizację gleboznawczej klasyfikacji gruntów na działkach ewidencyjnych nr [...] i [...] , obręb [...] w dzielnicy [...] [...]. W odpowiedzi poinformowano wnioskodawcę, że na przedmiotowym terenie nie znaleziono podstaw do przeprowadzenia gleboznawczej klasyfikacji gruntów z uwagi na to, że część terenu stanowi użytek gruntowy [...].

Pismem z [...] lipca 2019 r. M. K. wskazał, że jego wniosek o przeprowadzenie aktualizacji gleboznawczej klasyfikacji gruntów nie jest konsekwencją zmiany sposobu użytkowania gruntu od chwili wydania ostatniej decyzji klasyfikacyjnej, ale błędnym wprowadzeniem w ewidencji gruntów i budynków zasięgów niektórych użytków gruntowych, w szczególności użytku leśnego. Wskazał również, że na przedmiotowych działkach część użytków została oznaczona jako [...] - grunty zadrzewione i zakrzewione, nie określono jednak ich klasy bonitacyjnej, co narusza obowiązujące przepisy.

Decyzją z [...] sierpnia 2020 r. Prezydent [...] odmówił aktualizacji gleboznawczej klasyfikacji gruntów dla działek ewidencyjnych nr [...] i [...] , z obrębu [...] , położonych przy ul. [...] w dzielnicy [...] [...]. Uzasadnił, że stan użytków na gruncie jest zgodny z danymi wykazanymi w ewidencji gruntów i budynków w odniesieniu do zasięgów użytków gruntowych. Organ zaznaczył również, że ustalenie klasy bonitacyjnej użytku gruntowego [...] odbędzie się w odrębnym postępowaniu administracyjnym wszczętym z urzędu.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł M. K. .

Decyzją z [...] października 2020 r. M. [...] uchylił w całości decyzję Prezydenta [...] z [...] sierpnia 2020 r. i przekazał organowi pierwszej instancji sprawę do ponownego rozpatrzenia.

W uzasadnieniu organ odwoławczy przywołał treść art. 2 pkt 12 oraz art. 20 ust. 1 pkt 1 ustawy – Paw geodezyjne i kartograficzne i podniósł, że dane ewidencyjne dotyczące rodzajów użytków gruntowych oraz dane ewidencyjne dotyczące klas bonitacyjnych, to dwa różne rodzaje danych, których sposób pozyskania odbywa się na podstawie różnych przepisów prawa i w oparciu o różne procedury. Aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje przez wprowadzanie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych w celu: zastąpienia danych niezgodnych ze stanem faktycznym, stanem prawnym lub obowiązującymi standardami technicznymi odpowiednimi danymi zgodnymi ze stanem faktycznym lub prawnym oraz obowiązującymi standardami technicznymi, ujawnienia nowych danych ewidencyjnych, wyeliminowania danych błędnych. Natomiast istotą postępowania w sprawie ustalenia gleboznawczej klasyfikacji gruntów jest ustalenie klasy bonitacyjnej gruntu w ramach konkretnego użytku gruntowego.

Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych organ odwoławczy wskazał, że postępowanie w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów, jak i postępowanie w przedmiocie aktualizacji ewidencji gruntów i budynków, stanowią dwa odrębne postępowania administracyjne. Postępowania te, co istotne, są ze sobą powiązane, gdyż z jednej strony wyniki postępowania w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów wpływają bezpośrednio na informacje stanowiące zasób ewidencji gruntów i budynków, a z drugiej, wyniki postępowania aktualizacyjnego - ujawnione w ewidencji, stanowią dane w oparciu, o które przeprowadza się gleboznawczą klasyfikację.

Organ podniósł, że wnioskodawca niejednokrotnie wskazywał, że jego celem nie jest ustalenie klasy bonitacyjnej gruntu, a wprowadzenie zmian do ewidencji gruntów w zakresie zasięgów użytków gruntowych. We wszystkich pismach, w tym w odwołaniu, kwestionuje zasięg użytku gruntowego [...], a nie jego klasę bonitacyjną.

Organ przywołał § 7 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów i wskazał, że klasyfikator może dokonać zmiany jedynie w zakresie rodzaju użytku gruntowego w ramach jednej z grupy użytków gruntowych podlegających gleboznawczej klasyfikacji gruntów, tj. gruntów rolnych lub leśnych. Nie jest natomiast uprawniony do zmiany użytku pomiędzy różnymi grupami użytków gruntowych w rozumieniu § 67 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Taka zmiana powinna odbywać się w ramach procedur określonych w przepisach dotyczących ewidencji gruntów i budynków.

Organ wskazał, że aktualna gleboznawcza klasyfikacja gruntów została zatwierdzona decyzją Prezydenta [...] nr [...] z [...] października 2006 r., a decyzja ta nie utraciła swojej mocy prawnej. Niedopuszczalnym jest zaś wydanie kolejnej decyzji administracyjnej w tej samej sprawie przy niezmienionym stanie faktycznym i prawnym. Decyzja może zostać zmieniona w trybie nadzwyczajnym (art. 16 § 2 k.p.a.).

Istotą postępowania prowadzonego w oparciu o rozporządzenie w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów nie jest aktualizacja gleboznawczej klasyfikacji gruntów, a jej ustalenie. W ocenie organu odwoławczego, literalne rozstrzygnięcie sentencji decyzji organu pierwszej instancji jest sprzeczne z podstawą prawną w niej wskazaną, która jednoznacznie wskazuje, że przeprowadzenie klasyfikacji gruntów obejmuje wydanie decyzji o ustaleniu klasyfikacji. Prezydent winien więc zdecydować czy stosuje tryb nadzwyczajny związany ze zmianą ostatecznej decyzji administracyjnej (art. 154 k.p.a.), czy też ustala klasyfikację bądź odmawia jej ustalenia (§ 5 ust. 1 pkt 5 ww. rozporządzenia). Nieprecyzyjne rozstrzygnięcie narusza bowiem art. 107 § 1 k.p.a.

W odniesieniu do części działek stanowiących użytek [...] (w stosunku do których nie ujawniono w ewidencji gruntów i budynków klasy bonitacyjnej gruntu) organ odwoławczy nie dostrzegł przeszkód aby powyższe mogło zostać określone w postępowaniu klasyfikacyjnym wszczętym na wniosek strony, jeśli organ prowadzący ewidencję gruntów i budynków nie posiada dokumentacji, na podstawie której mógłby dokonać jej aktualizacji w zakresie klasy bonitacyjnej gruntu. Inspektor wskazał na § 4 pkt 1 rozporządzenia w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów, zgodnie z którym klasyfikację przeprowadza się z urzędu na gruntach, które nie zostały dotychczas sklasyfikowane. Zdaniem organu odwoławczego, organ pierwszej instancji powinien to jednak szczegółowo zweryfikować, gdyż w operacie nr [...] z 1994 r. zamieszczono dane dotyczące klasy bonitacyjnej tego terenu, która została określona na podstawie dokumentacji oznaczonej w wykazie dowodów zmian numerami: [...] i [...] .

Organ odwoławczy nakazał aby przy ponownym rozpatrzeniu sprawy Prezydent szczegółowo ustalił żądanie strony, jednocześnie wyjaśniając procedury aktualizacji ewidencji gruntów i budynków w zakresie aktualizacji użytków gruntowych i gleboznawczej klasyfikacji gruntów, tak aby strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa, do czego obliguje organ art. 9 k.p.a. Wskazał, że postępowanie administracyjne powinno zostać przeprowadzone w przewidzianym do tego trybie, tzn. w trybie aktualizacji ewidencji gruntów i budynków bądź gleboznawczej klasyfikacji gruntów, z uwzględnieniem przepisów k.p.a. dotyczących trwałości decyzji administracyjnych. Organ powinien zbadać, czy od chwili wydania obowiązującej decyzji klasyfikacyjnej nastąpiły zmiany w stanie prawnym bądź faktycznym, które mogłyby stanowić podstawę do ustalenia gleboznawczej klasyfikacji gruntów.

Sprzeciw od powyższej decyzji [...] w części dotyczącej jej uzasadnienia złożył M. K. zarzucając naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 138 § 2 k.p.a. w zw. art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 11 k.p.a., polegające na wydaniu zaskarżonej decyzji i sporządzeniu jej uzasadnienia bez wyjaśnienia w sposób dostateczny podstawy faktycznej i prawnej zaskarżonej decyzji.

Powołując się na powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości.

W uzasadnieniu sprzeciwu wskazał, że co prawda uznaje samą treść rozstrzygnięcia odwoławczego za prawidłową (niemniej jednak z całkowicie innych przyczyn niż wskazane w uzasadnieniu), to jego uzasadnienie narusza art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., bowiem nie wyjaśnia w sposób dostateczny podstawy faktycznej i prawnej zaskarżonej decyzji, a w konsekwencji narusza wymogi określone w art. 11 k.p.a. W ocenie skarżącego, w sferze prawa organ odwoławczy błędnie skupił się w uzasadnieniu na kwestii zmiany rodzaju użytku pomiędzy różnymi grupami użytków gruntów przez klasyfikatora (tak jak notabene, organ pierwszej instancji), choć na obecnym etapie postępowania skarżący nie kierował żadnego żądania zmiany rodzaju użytków. Ponadto, zdaniem skarżącego, nie znajduje uzasadnienia w przepisach prawa pogląd wyrażony przez organ drugiej instancji, jakoby klasyfikatorowi nie przysługiwało uprawnienie do dokonywania zmiany rodzaju użytku gruntowego.

Skarżący podniósł, że organowi umknęło to, że w toku postępowania w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntu, klasyfikator zalicza grunty nie tylko do odpowiedniego typu, rodzaju i gatunku gleby, a wreszcie i do klasy bonitacyjnej, ale także do konkretnego rodzaju użytku gruntowego (§ 1 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia). Dodatkowo, to klasyfikator w ramach czynności klasyfikacyjnych uprawniony jest do ustalenia rodzaju użytku gruntowego nie tylko w obrębie grupy użytków rolnych albo tylko w obrębie grupy użytków leśnych, ale także pomiędzy tymi grupami, a nawet w szerszym znaczeniu (oczywiście respektując przepisy rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków dot. użytków gruntowych). Na potwierdzenie powyższego stanowiska skarżący przywołał § 4 pkt 6 rozporządzenia oraz treść Urzędowej Tabeli Klas Gruntów.

Błędnie zatem, w ocenie skarżącego, organ odwoławczy nakazuje Prezydentowi ustalić w jakim trybie należy przeprowadzić postępowanie - czy w trybie aktualizacji ewidencji gruntów i budynków czy w trybie gleboznawczej klasyfikacji gruntów. Procedura ustalenia użytku gruntowego rolnego albo leśnego nie może być wykonana bez jednoczesnej procedury gleboznawczej klasyfikacji gruntów. Poza tym treść wniosku skarżącego nie pozostawia żadnych wątpliwości, że dotyczy on przeprowadzenia gleboznawczej klasyfikacji gruntów w celu dokonania aktualizacji ewidencji gruntów.

Skarżący nie podzielił również poglądu organu odwoławczego, że dane ewidencyjne dotyczące użytków gruntowych i klas bonitacyjnych to dwa rodzaje danych, których pozyskanie odbywa się na podstawie różnych przepisów prawa i w oparciu o różne procedury. Wskazał, że zgodnie z § 66 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków oraz przepisami rozporządzenia w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów, obydwa rodzaje danych ustala się wskutek dokonania czynności przez klasyfikatora. Zarówno użytki gruntowe, jak i klasy bonitacyjne traktowane są łącznie, jako dane ewidencyjne tego samego typu, a co więcej - pozyskiwane są na podstawie tych samych danych. Przyjmuje się je bowiem na podstawie mapy klasyfikacji, stanowiącej element "projektu ustalenia klasyfikacji gruntów" (§ 66 ust. 2 rozporządzenia w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów stanowi wprost, że przebieg konturów przyjmuje się na podstawie mapy klasyfikacji - mapę tę sporządza klasyfikator na podstawie przepisów rozporządzenia w sprawie klasyfikacji gleboznawczej gruntów).

Zdaniem skarżącego, nie sposób również mówić o tożsamości decyzji Prezydenta [...] nr [...] z [...] października 2006 r. z ewentualną decyzją wydaną po przygotowaniu aktualnie, na wniosek właściciela, projektu ustalenia klasyfikacji dla działek ewidencyjnych nr [...] i [...] . Decyzja z [...] października 2006 r. dotyczy bowiem znacznie większego obszaru objętego aktualizacją przeprowadzoną z urzędu w ramach modernizacji ewidencji gruntów i budynków, a nie jedynie działek nr [...] i [...] będących przedmiotem obecnego postępowania. Ponadto, doszło wówczas do nieprawidłowości i błędów w zakresie ustalenia gleboznawczej klasyfikacji gruntów na działkach nr [...] i [...] , choćby w zakresie ustalenia użytku "[...] " bez określenia klasy bonitacyjnej.

W odpowiedzi na sprzeciw [...] wniósł o jego oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie.

Jego przedmiotem jest decyzja [...], którą organ odwoławczy uchylił w całości decyzję Prezydenta [...] z [...] sierpnia 2020 r. o odmowie aktualizacji gleboznawczej klasyfikacji gruntów i przekazał organowi pierwszej instancji sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Kwestionowana decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256, dalej jako "k.p.a."). Zgodnie z powołanym przepisem, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Z powyższego wynika, że decyzja wydawana w trybie art. 138 § 2 k.p.a. dotyczy co do zasady sytuacji, gdy przed wydaniem decyzji organ pierwszej instancji przeprowadził postępowanie wyjaśniające z istotnym naruszeniem przepisów procedury administracyjnej. Uchybienie to skutkuje tym, że w postępowaniu przed organem pierwszej instancji nie zostały poczynione ustalenia wystarczające do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy w oparciu o normy prawa materialnego. Przy tym zakres postępowania jakie powinno jeszcze zostać przeprowadzone przekracza granice postępowania uzupełniającego, które może przeprowadzić organ odwoławczy stosownie do art. 136 k.p.a.

W orzecznictwie sądów administracyjnych słusznie podkreśla się, że kontrola zgodności z prawem decyzji objętej sprzeciwem oznacza konieczność dokonania przez sąd oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ odwoławczy w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Sąd nie jest natomiast uprawniony do badania innych ewentualnych naruszeń prawa, jakie mogły mieć miejsce w sprawie, a zwłaszcza naruszeń prawa materialnego.

W niniejszej sprawie organ odwoławczy wydał decyzję kasacyjną uznając, że Prezydent nie ustalił w sposób jednoznaczny rzeczywistej treści żądania M. K. , co dopiero pozwoliłoby na przeprowadzenie postępowania w przewidzianym do tego trybie administracyjnym z uwzględnieniem przepisów k.p.a. dotyczących zasady trwałości decyzji administracyjnych.

W złożonym sprzeciwie skarżący, uznając samo rozstrzygnięcie zaskarżonej decyzji za prawidłowe, zarzucił jednak sporządzenie uzasadnienia tej decyzji i zawartych w niej wytycznych bez wyjaśnienia w sposób dostateczny podstawy faktycznej i prawnej zaskarżonej decyzji, czym organ naruszył art. 138 § 2 k.p.a. w związku z art. 107 § 3 k.p.a., a w konsekwencji doszło również do naruszenia art. 11 k.p.a.

Po analizie akt sprawy Sąd powyższego stanowiska skarżącego nie podziela. Rację ma bowiem organ odwoławczy, że w realiach rozpoznawanej sprawy zaistniały przesłanki do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i przekazania temu organowi sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Sąd podziela stanowisko organu odwoławczego, że postępowanie ewidencyjne dotyczące rodzajów użytków gruntowych oraz postępowanie dotyczące klas gleboznawczych gruntu to dwa różne postępowania prowadzone na podstawie różnych przepisów i w oparciu o różne procedury. Pogląd ten w sposób wyraźny potwierdzają przepisy ustawy z 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2020 r. poz. 276, dalej jako "p.g.k."). W szczególności rozróżnienie pomiędzy ewidencją gruntów a gleboznawczą klasyfikacją gruntów wynika z treści art. 22 ust. 1 p.g.k. Przepis ten stanowi, że "ewidencję gruntów i budynków oraz gleboznawczą klasyfikację gruntów prowadzą starostowie". Z kolei art. 26 ust. 1 p.g.k. zawiera delegację dla Rady Ministrów do określenia w drodze rozporządzenia: urzędowej tabeli klas gruntów oraz sposobu i trybu przeprowadzania gleboznawczej klasyfikacji gruntów - mając na celu wykonanie prawidłowego podziału gleb na klasy bonitacyjne ze względu na ich jakość produkcyjną, ustaloną na podstawie cech genetycznych gleb, oraz zapewnienie prawidłowego poziomu merytorycznego wykonywania gleboznawczej klasyfikacji gruntów. Natomiast art. 26 ust. 2 p.g.k. przewiduje, że minister właściwy do spraw budownictwa, planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa, w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw rozwoju wsi, określi, w drodze rozporządzenia, sposób zakładania i prowadzenia ewidencji gruntów i budynków oraz szczegółowy zakres informacji objętych tą ewidencją, sposób i terminy sporządzania powiatowych, wojewódzkich i krajowych zestawień zbiorczych danych objętych tą ewidencją, a także rodzaje budynków i lokali, które nie będą wykazywane w ewidencji, oraz zakres informacji objętych rejestrem cen nieruchomości, zapewniając informację o gruntach, budynkach, lokalach, ich właścicielach oraz o innych osobach fizycznych lub prawnych, władających tymi gruntami, budynkami i lokalami, a także szczegółowe zasady wymiany danych ewidencyjnych.

Na podstawie powołanego wyżej art. 26 ust. 1 p.g.k. zostało wydane rozporządzenie Rady Ministrów z 12 września 2012 r. w sprawie klasyfikacji gruntów (Dz. U. z 2012 r., poz. 1246), dalej jako "rozporządzenie z 12 września 2012 r." lub "rozporządzenie".

W myśl § 5 ust. 1 rozporządzenia, przeprowadzenie klasyfikacji obejmuje: 1) analizę niezbędnych materiałów stanowiących państwowy zasób geodezyjny i kartograficzny, 2) przeprowadzenie czynności klasyfikacyjnych w terenie, 3) sporządzenie projektu ustalenia klasyfikacji, 4) rozpatrzenie zastrzeżeń do projektu klasyfikacji oraz 5) wydanie decyzji o ustaleniu klasyfikacji. Przepis § 5 ust. 2 rozporządzenia stanowi natomiast, że czynności, o których mowa w § 5 ust. 1 pkt 1-3, przeprowadza osoba upoważniona przez starostę, zwana dalej "klasyfikatorem". Zgodnie zaś z § 11 ust. 1 rozporządzenia, mapa klasyfikacji, o której mowa w § 8 ust. 2 pkt 1, stanowi integralną część decyzji o ustaleniu klasyfikacji. W myśl § 11 ust. 2 rozporządzenia, uzasadnienie do decyzji o ustaleniu klasyfikacji zawiera dodatkowo informacje o sposobie rozpatrzenia zastrzeżeń, o których mowa w § 10.

Powołane przepisy rozporządzenia z 12 września 2012 r. jednoznacznie potwierdzają, że postępowanie w sprawie klasyfikacji gruntów prowadzi starosta. Postępowanie to kończy się wydaniem decyzji, a czynności o których mowa w § 5 ust. 1 pkt 1-3 przeprowadza w ramach tego postępowania upoważniony przez starostę klasyfikator.

Natomiast problematykę ewidencji gruntów i budynków uregulowano w rozdziale 4 p.g.k. (tj. art. 20-25), oraz, wydanym na podstawie art. 26 ust. 2 p.g.k., rozporządzeniu Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2019 r., poz. 393). I tak art. 20 ust. 1 pkt 1 p.g.k. określa jakie informacje dotyczące gruntów obejmuje ewidencja gruntów i budynków. Są to informacje dotyczące położenia gruntów, ich granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas bonitacyjnych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty. Z kolei art. 20 ust. 3 p.g.k. stanowi, że grunty rolne i leśne obejmuje się gleboznawczą klasyfikacją gruntów, przeprowadzaną w sposób jednolity dla całego kraju, na podstawie urzędowej tabeli klas gruntów. Zgodnie zaś z art. 20 ust. 3a p.g.k., ewidencję gruntów i budynków, w części dotyczącej lasów, prowadzi się z uwzględnieniem przepisów o lasach.

W ocenie Sądu, z powołanych regulacji w sposób nie budzący wątpliwości wynika, że w ewidencji gruntów i budynków zamieszcza się dane dotyczące rodzaju użytków gruntowych, a w przypadku gdy użytek gruntowy jest gruntem rolnym lub leśnym - również dane dotyczące klas bonitacyjnych. Jednakże podstawą do wprowadzenia w ewidencji gruntów informacji dotyczącej klas bonitacyjnych jest decyzja wydana na podstawie § 5 rozporządzenia z 12 września 2012 r. w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów. Załącznik do rozporządzenia w sprawie klasyfikacji gruntów zawiera określenie klas gruntów oraz klasyfikacji bonitacyjnej, tj. podziału gruntów z uwagi na skład organiczny, chemiczny, sposób wytworzenia, właściwości, rodzaj terenu itd. W załączniku tym wyodrębniono m.in. rodzaje gleb pod lasami. Dane te, tj. klasy gleboznawcze poszczególnych użytków, ich kontury i oznaczenia, przyjmuje się z operatu gleboznawczej klasyfikacji gruntów.

Natomiast kwestię ustalenia określonego rodzaju użytku gruntowego, który wykazywany jest w ewidencji, reguluje, między innymi, § 67 i 68 rozporządzenia z 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków oraz treść załącznika Nr 6 do tego rozporządzenia. W § 67 powołanego rozporządzenia określono podział użytków gruntowych na następujące grupy: 1) grunty rolne; 2) grunty leśne 3) grunty zabudowane i zurbanizowane; 4) użytki ekologiczne, oznaczone symbolem złożonym z litery "E" oraz symbolu odpowiedniego użytku gruntowego określającego sposób zagospodarowania lub użytkowania terenu, np. E-Ws, E-Wp, E-Ls, E-Lz, E-N, E-Ps, E-R; 5) (uchylony); 6) grunty pod wodami; 7) tereny różne oznaczone symbolem-Tr. Natomiast § 68 ww. rozporządzenia dzieli wymienione wyżej grupy użytków gruntowych. Zgodnie z § 68 ust. 1 rozporządzenia grunty rolne dzielą się na: 1) użytki rolne, do których zalicza się wymienione w pkt od a do h kategorie wraz z oznaczonym symbolem oraz 2) nieużytki. Z kolei § 68 ust. 2 rozporządzenia grunty leśne dzieli na: 1) lasy, 2) grunty zadrzewione i zakrzewione. Natomiast załącznik nr 6 do rozporządzenia z 29 marca 2001 r. określa zasady zaliczania użytków gruntowych do poszczególnych grup.

Wbrew stanowisku skarżącego, powołane regulacje w sposób nie budzący wątpliwości dowodzą zatem, że dane ewidencyjne dotyczące rodzajów użytków gruntowych oraz dane ewidencyjne dotyczące klas gleboznawczych, to dwa różne rodzaje danych, których sposób pozyskania odbywa się na podstawie różnych przepisów prawa i w oparciu o różne procedury. Rację ma zatem organ odwoławczy, że zmiana zasięgów użytków gruntowych wynikająca z błędów w ewidencji gruntów i budynków nie powinna odbywać się w postępowaniu dotyczącym gleboznawczej klasyfikacji gruntów. Zasięg rodzaju użytku gruntowego może być wyznaczony przez geodetę, gdyż w tym przypadku klasa bonitacyjna sąsiadujących ze sobą użytków gruntowych nie ulega zmianie.

Stąd też zasadnie, w ocenie Sądu, podniósł w zaskarżonej decyzji organ odwoławczy, że podstawowym zagadnieniem w niniejszej sprawie jest jednoznaczne ustalenie rzeczywistego zakresu żądania skarżącego. Z treści pism skarżącego składanych w toku postępowania, jak również z treści odwołania, wynika bowiem, że nie jest jego celem ustalenie klasy bonitacyjnej objętego wnioskiem gruntu, a wprowadzenie zmian do ewidencji gruntów w zakresie zasięgu użytków gruntowych. Podkreślić trzeba, że żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego określa przedmiot tego postępowania. W wypadku, gdy wniosek wszczynający postępowanie administracyjne budzi wątpliwości co do jego treści lub zakresu, obowiązkiem organu administracji jest podjęcie z urzędu czynności w zakresie ustalenia rzeczywistej woli osoby, od której podanie pochodzi. Organ powinien przy tym, zgodnie z obowiązkiem zawartym w art. 9 k.p.a., czuwać aby strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości przepisów prawa. Organ nie może natomiast dokonywać swobodnej ogólnikowej kwalifikacji przedmiotu żądania, zwłaszcza, gdy podanie jest zredagowane w sposób, który umożliwia powiązanie treści żądania z normami prawa administracyjnego kreującymi prawa lub obowiązki. W świetle norm postępowania administracyjnego (art. 6, art. 7, art. 9 oraz art. 61 k.p.a.) nie jest zatem dopuszczalne takie działanie organu, które polega na wydaniu decyzji odmownej na skutek rozpoznania wniosku, z którego nie wynika jednoznacznie przedmiot żądania.

Przy tym analiza akt sprawy potwierdza ustalenie organu odwoławczego, że w niniejszej sprawie aktualna gleboznawcza klasyfikacja gruntów, w tym działek ewidencyjnych nr [...] i [...] , została zatwierdzona decyzją Prezydenta [...] [...] z [...] października 2006 r., a decyzja ta nie utraciła swojej mocy prawnej. Prawidłowo wskazał zatem organ odwoławczy, ze okoliczność tę organ pierwszej instancji powinien wziąć pod uwagę decydując, po jednoznacznym ustaleniu żądania strony, w jakim trybie administracyjnym będzie prowadzone przedmiotowe postępowanie.

Zasadnie ocenił również organ odwoławczy, że wskazane uchybienia organu pierwszej instancji nie mogły być uzupełnione na etapie postępowania odwoławczego. Uniemożliwiłoby to bowiem stronie postępowania czynny udział w postępowaniu przed dwoma instancjami, a to z kolei naruszyłoby zasadę dwuinstancyjności postępowania określoną w art. 15 k.p.a. W ocenie Sądu, jeżeli organ pierwszej instancji nie ustalił jednoznacznie zakresu żądania, to organ odwoławczy nie ma innej możliwości, jak tylko decyzję organu pierwszej instancji uchylić jako wadliwą na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Tym samym stwierdzić trzeba, że w sprawie zostały spełnione wymogi do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Z przyczyn wskazanych powyżej Sąd nie podzielił stanowiska skarżącego o wadliwości uzasadnienia zaskarżonej decyzji, co czyni niezasadnym podniesiony w sprzeciwie zarzut naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. w związku z art. 107 § 3 k.p.a, a w konsekwencji również art. 11 k.p.a.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151a § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), orzekł jak w sentencji.