Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 967/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2022-02-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Inspekcja sanitarna
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 46 b, art. 46 ust.4 pkt 3 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi
journal: Dz.U. 2020 poz 1845
law: Ustawa z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jarosław Wichrowski Sędziowie sędzia WSA Joanna Janiszewska – Ziołek (spr.) asesor WSA Mariusz Pawełczak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 lutego 2022 r. sprawy ze skargi K. T. na decyzję Inspektor Sanitarny z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] w przedmiocie nakazu zaprzestania prowadzenia działalności 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w T. z dnia [...] kwietnia 2021r. nr [...]; 2. umarza postępowanie administracyjne; 3. zasądza od Inspektor Sanitarny na rzecz K. T. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] maja 2021r. nr [...] Inspektor Sanitarny (PWIS), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez [...] spółkę z o.o. (dalej powoływaną jako "Skarżąca") od decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w T. (PPIS) z dnia [...] kwietnia 2021r. nakazującej ww. spółce niezwłoczne zaprzestanie prowadzenia działalności w Bawialni w [...] w T. przy ul. [...].

Powyższa decyzja wydana został w następujących okolicznościach sprawy.

W dniu [...] kwietnia 2021 r. PPIS przeprowadził kontrolę sanitarną działalności Bawialni [...] w T.. Zakres przedmiotowy kontroli obejmował sprawdzenie przestrzegania "obostrzeń w związku ze stanem epidemii". Podczas kontroli ustalono, że kontrolowany obiekt był czynny. W obiekcie przebywały dzieci i osoby dorosłe – w tym pracownicy. W sali przygotowany był stolik do warsztatów edukacyjnych (wyposażony w pomoce plastyczne), ścianka wspinaczkowa oraz konstrukcja tzw. "małpi gaj".

W dniu [...] kwietnia 2021 r. PPIS decyzją nr [...] nakazał [...] T. spółce z o.o. w T. niezwłoczne zaprzestanie działalności w Bawialni [...] w T.. Decyzji został nadany rygor natychmiastowej wykonalności. Decyzja wydana została na podstawie art. 27 ust. 2 w zw. z art. 12 i 37 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985r o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2021r., poz. 195 – dalej powoływanej jako "u.p.i.s."). W jej uzasadnieniu organ przytoczył brzmienie przepisu § 9 ust. 20 i 21 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 marca 2021r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz.U. z 2021r., poz. 512 ze zm. – dalej powoływany jako "rozporządzenie z 19 marca 2021r.") i wyjaśnił, że w dacie kontroli de facto w Bawialni [...] prowadzona była działalność rozrywkowa i rekreacyjna, o której mowa jest ww. przepisie rozporządzenia z 19 marca 2021r. (działalność o kodzie Polskiej Klasyfikacji Działalności 93.21 i 93.29). Prowadzenie zaś takiej działalności zostało zakazane.

Organ wyjaśnił nadto przyczyny nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności i wskazał tu na skalę zachorowań na COVID-19 na terenie kraju i województwa kujawsko-pomorskiego oraz na liczbę zgonów spowodowanych tą chorobą. W ocenie organu dalsze prowadzenie działalności przez spółkę stanowi zagrożenie dla zdrowia lub życia ludzkiego.

Odwołanie od ww. decyzji wniosła Skarżąca, zarzucając jej naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: art. 27 ust. 2 u.p.i.s. poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie do ustalonego stanu faktycznego - z którego nie wynika, że doszło do naruszenia wymagań higienicznych, które spowodowały bezpośrednie zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi - podczas, gdy przesłanką nakazana zaprzestania działalności w obiekcie użyteczności publicznej jest właśnie spowodowanie bezpośredniego zagrożenia dla życia lub zdrowia, które w tym wypadku nie miało miejsca. Skarżąca zarzuciła nadto naruszenie przepisów prawa procesowego tj.:

- art. 10 § 1 i 3 k.p.a poprzez zaniechanie zawiadomienia strony o zakończeniu postępowania i pouczenia o możliwości ustosunkowania się do zebranego w sprawie materiału dowodowego, złożenia własnych wniosków dowodowych i odstąpienie od zasady czynnego udziału strony w postepowaniu,

- art. 7 , art. 77 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie jakiegokolwiek dowodu i badania warunków sanitarnych i higienicznych oraz wykazania, że doszło do skutku spowodowania niebezpieczeństwa dla życia lub zdrowia ludzkiego – co spowodowało pozbawienie możliwości wydania prawidłowego i zgodnego z prawem i stanem faktycznym orzeczenia,

Mając na uwadze powyższe, Skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania administracyjnego.

Rozpatrując odwołanie, Inspektor Sanitarny wydał opisaną na wstępie decyzję. PWIS wyjaśnił, że co prawda z zapisów Krajowego Rejestru Sądowego wynika, że "P. M. ma zgłoszoną działalność" o kodzie 85,59 (pozostałe formy edukacyjne, gdzie indziej nieskwalifikowane) to jednak organ I instancji prawidłowo ustalił, że w rzeczywistości prowadzi on pozostałą działalność rozrywkową i rekreacyjną o kodzie 93.29 (również zgłoszoną w KRS). Stanowi to zaś, w ocenie PWIS, naruszenie § 9 ust. 20 i 21 rozporządzenia z [...] marca 2021r. Organ odwoławczy stwierdził przy tym, że P. M., prowadząc działalność Bawialni [...] w T. naraził osoby tam przebywające na zakażenie wirusem SARS-CoV-2, które mogło stać się potencjalnym źródłem zakażenia kolejnych osób – co w konsekwencji doprowadzić mogło do dalszego rozprzestrzeniania się epidemii. Powyższe uzasadniało, zdaniem organu, wydanie przez organ I instancji zaskarżonej decyzji nakazującej zaprzestanie działalności w kontrolowanym obiekcie.

W ocenie PWIS zarzuty odwołania nie zasługują zaś na uwzględnienie. Okoliczności bowiem sprawy uzasadniały odstąpienie od zasady wskazanej w art. 10 § 1 k.p.a. Organ I instancji nie naruszył też pozostałych przepisów prawa procesowego wskazanych w odwołaniu albowiem przeprowadzona została kontrola obiektu, a organ prawidłowo rozpatrzył zebrany materiał dowodowy i dokonał oceny stanu faktycznego. Organ odwoławczy nie dopatrzył się również naruszenia art. 48 ust. 11 ustawy Prawo przedsiębiorców i wyjaśnił, że z protokołu kontroli wynika, że przeprowadzono ją bez zawiadomienia strony – co było uzasadnione okolicznościami sprawy. Organ wskazał bowiem, że udostępnienie miejsc do zabaw dla dzieci i ich opiekunów oraz organizowanie spotkań podczas epidemii stanowi bezpośrednie narażanie na zakażenie wirusem SARS-CoV-2 i z całą pewnością stwarza niebezpieczeństwo dla zdrowia lub życia osób korzystających z obiektu.

Skargę na ww. decyzję złożyła Skarżąca, ponawiając zarzuty sformułowane w odwołaniu a nadto zarzucając organowi odwoławczemu naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Skarżąca, reprezentowana przez zawodowego pełnomocnika, wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji organów obu instancji oraz o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi ponowiono także argumentację zaprezentowaną w uzasadnieniu odwołania, akcentując naruszenie norm konstytucyjnych – w szczególności zasady swobody prowadzenia działalności gospodarczej określonej w art. 22 Konstytucji RP.

PWIS wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczas prezentowane stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Tytułem wstępu należy wyjaśnić, że sprawę niniejszą rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842 z późn. zm.). Zgodnie z tym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.

W okolicznościach niniejszej sprawy należy stwierdzić wypełnienie się warunków określonych w art. 15 zzs4 ust. 3 ww. ustawy o COVID-19, akcentując w szczególności realne zagrożenie epidemiologiczne dla zdrowia uczestników postępowania występujące na terenie Bydgoszczy będącego siedzibą tutejszego Sądu oraz brak możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość z powodów technicznych. W konsekwencji w sprawie wydane zostało zarządzenie z dnia 17 listopada 2021 r. o skierowaniu sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym. Podkreślić należy, że zastosowany tryb nie wpłynął na ograniczenie praw stron postępowania sądowoadministracyjnego, Sąd bowiem w świetle art. 134 § 1 p.p.s.a., rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd rozpoznaje zatem sprawę całościowo badając w sposób zupełny legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia, orzekając przy tym w składzie trzech sędziów podobnie jak na posiedzeniu jawnym. Podkreślić też należy, że zgoda stron na rozpoznanie sprawy ww. trybie nie jest konieczna. Powyższe stanowisko jest zgodne z poglądem zawartym w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 listopada 2020 r., wydanej w sprawie o sygn. akt II OPS 6/19, zgodnie z którą przepis art. art. 15zzs4 ust. 3 ustawy o COVID-19 należy traktować jako "szczególny" w rozumieniu art. 10 i art. 90 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019, poz. 2325 – dalej jako: "p.p.s.a."). Prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami ustawy o COVID-19 jest m.in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19, a w obecnym stanie faktycznym istnieją takie okoliczności, które w zarządzonym stanie pandemii, w pełni nakazują uwzględnianie rozwiązań powyższej ustawy w praktyce działania organów wymiaru sprawiedliwości.

W następnej kolejności wyjaśnić należy, że sądy administracyjne zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a., sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz prawa procesowego normującymi podstawowe standardy postępowania przed organami administracji publicznej.

Dokonując takiej kontroli w niniejszej sprawie Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej - u.p.i.s. Ze względu na przedmiot sprawy na szczególną uwagę zasługuje art. 27 ww. ustawy. Jak wynika z brzmienia jego ust. 1, w razie stwierdzenia naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych, państwowy inspektor sanitarny nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie w ustalonym terminie stwierdzonych uchybień. Natomiast zgodnie z art. 27 ust. 2 u.p.i.s. jeżeli naruszenie wymagań, o których mowa w ust. 1, spowodowało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, państwowy inspektor sanitarny nakazuje unieruchomienie zakładu pracy lub jego części (stanowiska pracy, maszyny lub innego urządzenia), zamknięcie obiektu użyteczności publicznej, wyłączenie z eksploatacji środka transportu, wycofanie z obrotu środka spożywczego, materiału i wyrobu przeznaczonego do kontaktu z żywnością, produktu kosmetycznego lub innego wyrobu mogącego mieć wpływ na zdrowie ludzi albo podjęcie lub zaprzestanie innych działań; decyzje w tych sprawach podlegają natychmiastowemu wykonaniu. Ratio legis regulacji zawartej w art. 27 u.p.i.s. jest natychmiastowe przeciwdziałanie niebezpieczeństwom i zagrożeniom dla życia i zdrowia ludzkiego już na etapie wstępnego dokumentowania i rozpoznawania takich zagrożeń. Przepis art. 27 ust. 1 u.p.i.s. daje podstaw do nakazania usunięcia stwierdzonych uchybień w ustalonym terminie, natomiast art. 27 ust. 2 u.p.i.s. stanowi dla organu sanitarnego samodzielną podstawą prawną nakazania czy też podjęcia lub zaprzestania innych działań. Do zastosowania sankcji określonych w tym przepisie prawnym nie wystarcza naruszenie wymagań higienicznych lub zdrowotnych, lecz musi wystąpić skutek w postaci bezpośredniego zagrożenia życia lub zdrowia ludzi. Przepis ten normuje zatem sytuacje dotyczące kwalifikowanego naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych, które skutkują bardziej dotkliwą sankcją, niż określoną w art.27 ust. 1. Naruszenie wymagań sanitarnych lub zdrowotnych to natomiast nic innego jak naruszenie obowiązku zachowania przez adresatów normy prawnej wymagań higienicznych i zdrowotnych. Niedochowanie tego obowiązku skutkuje konkretyzacją stosunku prawnego między organem a niepodporządkowanym organowi adresatem normy, a więc zaistnieniem konkretnej sprawy administracyjnej. Taki stosunek prawny jest rozstrzygany przez normy prawne o charakterze sankcyjnym, przy czym normy te stanowią podstawę do wydania aktu nakazującego usunięcie naruszenia prawa przez adresata normy prawnej – w formie decyzji administracyjnej. Omawiany przepis z decyzją tą łączy instytucję natychmiastowej wykonalności.

Zakres uprawnień inspekcji sanitarnej na mocy omawianego przepisu jest zatem bardzo szeroki oraz daleko idący w skutkach. Dla podmiotu prowadzącego działalność gospodarczą jest to w zasadzie pozbawienie możliwości wykonywania działalności, godzące w podstawy funkcjonowania. Tak dolegliwe uprawnienia, bezpośrednio wpływające na funkcjonowanie podmiotu gospodarczego wymagają ostrożnego, rozważnego, adekwatnego, rzetelnego i proporcjonalnego ich stosowania. Warunkiem zastosowania art. 27 ust. 2 u.p.i.s. jest więc po pierwsze, zaistnienie naruszenia oraz po drugie, co wymaga podkreślenia, zaistnienie stanu, który spowodował bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia ludzi. Taki stan natomiast występuje w przypadku istotnego naruszenia lub takiego, którego nie można usunąć na zasadach określonych w art. 27 ust. 1 u.p.i.s.

Skoro w kontrolowanej sprawie postawiony został Skarżącej zarzut naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych to, po pierwsze, należy go odnieść do wymagań, jakie w tym zakresie zostały wyznaczone w przepisie prawa powszechnie obowiązującego. W zaskarżonej decyzji organ odwoławczy (jak i organ I instancji) wskazał na przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 marca 2021 r., a w szczególności § 9 ust. 20, zgodnie z którym do dnia 7 maja 2021 r. ustanowiono zakaz prowadzenia przez przedsiębiorców w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców oraz przez inne podmioty działalności polegającej na prowadzeniu wesołych miasteczek i parków rozrywki (ujętej w Polskiej Klasyfikacji Działalności w podklasie 93.21.Z), pokojów zagadek, domów strachu, miejsc do tańczenia i w zakresie innych form rozrywki lub rekreacji organizowanych w pomieszczeniach lub w innych miejscach o zamkniętej przestrzeni (ujętej w Polskiej Klasyfikacji Działalności w podklasie 93.29.A) oraz pozostałej działalności rozrywkowej i rekreacyjnej (ujętej w Polskiej Klasyfikacji Działalności w podklasie 93.29.B). Zgodnie zaś z § 9 ust.21 przepis ust. 20 stosuje się odpowiednio do podmiotów prowadzących działalność określoną w tym przepisie, które we wpisie w Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej, Krajowym Rejestrze Sądowym lub krajowym rejestrze urzędowym podmiotów gospodarki narodowej, jako oznaczenie przedmiotu wykonywanej działalności gospodarczej mają wskazany kod Polskiej Klasyfikacji Działalności 93.29.Z, 93.29.B lub 77.21.Z.

Powyższe przepisy § 9 zostały wprowadzone na podstawie art. 46a i art. 46b pkt 1-6 i 8-13 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1845, ze zm.). Przepisy stanowiące delegacje ustawowe do wydania rozporządzeń wykonawczych zostały dodane do ustawy z 5 grudnia 2008 r. w marcu 2020 r. Stosownie do art. 46b pkt 2 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń, Rada Ministrów może ustanowić w rozporządzeniu, o którym mowa w art. 46a, ograniczenia, obowiązki i nakazy, o których mowa w art. 46 ust. 4 (pkt 1) i czasowe ograniczenie określonych zakresów działalności przedsiębiorców (pkt 2).

Powołane rozporządzenie z 19 marca 2021 r. oparto na regulacji art. 46a ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń, zgodnie z którym, w przypadku wystąpienia stanu epidemii lub stanu zagrożenia epidemicznego o charakterze i w rozmiarach przekraczających możliwości działania właściwych organów administracji rządowej i organów jednostek samorządu terytorialnego, Rada Ministrów może określić, w drodze rozporządzenia, na podstawie danych przekazanych przez ministra właściwego do spraw zdrowia, ministra właściwego do spraw wewnętrznych, ministra właściwego do spraw administracji publicznej, Głównego Inspektora Sanitarnego oraz wojewodów:

1) zagrożony obszar wraz ze wskazaniem rodzaju strefy, na którym wystąpił stan epidemii lub stan zagrożenia epidemicznego,

2) rodzaj stosowanych rozwiązań - w zakresie określonym w art. 46b - mając na względzie zakres stosowanych rozwiązań oraz uwzględniając bieżące możliwości budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego.

Z kolei upoważnienie ustawowe zawarte w art. 46 ust. 4 pkt 3 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń, zezwalało Radzie Ministrów (art. 46b pkt 1 tej ustawy) na ustanowienie w rozporządzeniu "czasowego ograniczenia funkcjonowania określonych instytucji lub zakładów pracy". Rada Ministrów mogła również na podstawie art. 46a i art. 46b pkt 2 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń, wprowadzić "czasowe ograniczenie określonych zakresów działalności przedsiębiorców".

W rozpoznawanej sprawie rozważenia wymagała przede wszystkim kwestia istnienia samej podstawy prawnej nałożenia nakazu zaprzestania działalności na Skarżącą. Na tym etapie rozważań Sąd nie będzie dokonywał analizy stanu faktycznego, a w szczególności czy działalność opisana w protokole kontroli faktycznie wypełnia znamiona określone w cyt. przepisie rozporządzenia.

W pierwszej kolejności wskazać bowiem należy, że problem obowiązywania rozporządzeń wydawanych w oparciu o art. art. 46a i art. 46b ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi dostrzegły sądy administracyjne orzekające w szeregu spraw dotyczących m.in. nakładanych przez organy inspekcji sanitarnej kar pieniężnych za niestosowanie się do regulacji rozporządzeń w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii.

Podkreślenia zatem wymaga, że zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Oznacza to, że ustawa musi samodzielnie określać podstawowe elementy ograniczenia danego prawa i wolności (tak Trybunał Konstytucyjny w orzeczeniach z 20 lutego 2001 r., sygn. akt P 2/00, z 10 kwietnia 2001 r., sygn. akt U 7/00, z 19 lutego 2002 r., sygn. akt U 3/01, z 8 lica 2003 r., sygn. akt P 10/02, z 16 marca 2004 r., sygn. akt K 22/03, z 5 grudna 2007 r., sygn. akt K 36/06, z 19 maja 2009 r., sygn. akt K 47/07, z 7 marca 2012 r., sygn. akt K 3/10). Co oczywiste, tylko unormowania, które nie stanowią podstawowych elementów składających się na ograniczenie konstytucyjnych praw i wolności, mogą być zawarte w rozporządzeniu. Należy również zważyć, że przy ograniczaniu konstytucyjnych praw i wolności na podstawie art. 31 ust. 3 Konstytucji RP kompletność i szczegółowość regulacji ustawowej musi być znacznie zwiększona. Stąd też zasadnym jest zaakcentowanie, że przepisy stanowione na poziomie rozporządzenia, oprócz tego, że nie mogą regulować podstawowych konstytucyjnych wolności i praw, muszą także spełniać warunki określone w art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. Rozporządzenie musi w związku z tym zostać wydane przez organ wskazany w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania.

W tej materii, w kontekście odwołania się rozstrzygających organów do zakazów określonych w aktach podustawowych (rozporządzeniach), podzielić należy stanowisko wyrażone w wielokrotnie przywoływanym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z 27 października 2020 r. (sygn. akt II SA/Op 219/20- dostępny na stronie:www.orzeczenia.nsa.gov.pl), w którym wskazano, że wprowadzając przepisy związane z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem epidemii wywołanej wirusem SARS CoV-2, zerwano z opisanymi wyżej konstytucyjnymi regułami. Wprowadzone ograniczenia wolności i praw wynikają bowiem z aktu rangi rozporządzenia, czyli aktu podustawowego. Taki zabieg legislacyjny, bez wprowadzenia stanu klęski żywiołowej, nie był możliwy do wprowadzenia w polskim systemie prawa.

Przyjęta przez ustawodawcę technika legislacyjna nowelizacji ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi nie polegała na wprowadzeniu ograniczeń w zakresie korzystania z praw i wolności jednostki poprzez przyjęcie stosownych merytorycznych rozwiązań ustawowych, przewidujących takie ograniczenia wraz z możliwością regulowania bardzo szczegółowych zagadnień technicznych na poziomie rozporządzenia. Polegała ona wyłącznie na przypisaniu wprost Radzie Ministrów kompetencji do bezpośredniego wprowadzania takich ograniczeń, bez dostatecznego zawarcia kompetencji w samej ustawie o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi.

Zgodnie z art. 233 ust. 3 Konstytucji RP, ustawa określająca zakres ograniczeń wolności i praw człowieka i obywatela w stanie klęski żywiołowej może ograniczać wolności i prawa określone w art. 22 (wolność działalności gospodarczej), art. 41 ust. 1, 3 i 5 (wolność osobista), art. 50 (nienaruszalność mieszkania), art. 52 ust. 1 (wolność poruszania się i pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej), art. 59 ust. 3 (prawo do strajku), art. 64 (prawo własności), art. 65 ust. 1 (wolność pracy), art. 66 ust. 1 (prawo do bezpiecznych i higienicznych warunków pracy) oraz art. 66 ust. 2 (prawo do wypoczynku). W myśl art. 2 ustawy z dnia 18 kwietnia 2002 r. o stanie klęski żywiołowej (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r. poz. 1897), stan klęski żywiołowej może być wprowadzony dla zapobieżenia skutkom katastrof naturalnych oraz w celu ich usunięcia. Przez katastrofę naturalną rozumie się zdarzenie związane z działaniami sił natury m.in. masowe występowanie chorób zakaźnych ludzi (art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy o stanie klęski żywiołowej). Zakres dopuszczalnych ograniczeń wolności i praw człowieka i obywatela w stanie klęski żywiołowej został natomiast szczegółowo wymieniony w art. 21 ust. 1 tej ustawy. Wprowadzone przepisem art. 46b ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi ograniczenia, nakazy i zakazy stanowią powtórzenie ograniczeń wolności i praw człowieka określonych w art. 21 ust. 1 ustawy o stanie klęski żywiołowej. Podjęte działania legislacyjne stworzyły więc taki stan prawny w zakresie ograniczenia wolności i praw człowieka, który w istocie odpowiada regulacjom obowiązującym w stanie klęski żywiołowej, choć stan ten nie został wprowadzony. Jak wskazano wyżej, konstytucyjnie dopuszczalne jest wprowadzanie takich ograniczeń tylko w ustawie, z zachowaniem zasady proporcjonalności określonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, bez naruszenia istoty danego konstytucyjnego prawa lub wolności i z zachowaniem wszelkich relacji zachodzących pomiędzy ustawą a rozporządzeniem opisanych w art. 92 ust. 1 Konstytucji RP.

Zgodnie z art. 92 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji RP, upoważnienie (ustawowe - przyp. Sądu) powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu. Przez "wytyczne" należy rozumieć merytoryczne wskazówki dotyczące treści norm prawnych, które mają znaleźć się w wydawanym rozporządzeniu. Zawierające upoważnienie ustawowe dla Rady Ministrów do wydania rozporządzenia przepisy art. 46b pkt 2-12 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi nie zawierają, w ocenie Sądu, jakichkolwiek wytycznych co do wymaganych poszczególnych treści mających być przedmiotem regulacji w rozporządzeniu. Upoważnienie ustawowe określa jedynie organ właściwy do wydania rozporządzenia (art. 46a) oraz zakres spraw przekazanych do uregulowania w rozporządzeniu (art. 46b pkt 2-12). Zawarte w art. 46a ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi stwierdzenie, że wydając rozporządzenie Rada Ministrów, powinna mieć "na względzie zakres stosowanych rozwiązań" oraz "bieżące możliwości budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego" nie realizuje zawartego w ustawie zasadniczej wymogu wskazania wytycznych, a w konsekwencji nie spełnia ono warunków wymaganych przez art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. Nadmienić należy, że wytycznych, o których mowa w art. 92 ust. 1 Konstytucji RP, nie można także odnaleźć w zakresie przedmiotowym ujętym w art. 46b pkt 1 cyt. ustawy, gdzie odsyła się jedynie do ograniczeń, obowiązków i nakazów określonych w art. 46 ust. 4 ustawy, a więc jedynie do określonego zakresu tego przepisu i nie obejmuje warunków wprowadzenia tych ograniczeń, obowiązków i nakazów.

Opisana konstrukcja przepisów 46a i art. 46b pkt 1-6 i 8-12 ww. ustawy przesądza w ocenie Sądu o tym, że rozporządzenie Rady Ministrów wydane na podstawie tych przepisów nie spełnia konstytucyjnego warunku jego wydania na podstawie upoważnienia ustawowego zawierającego wytyczne dotyczące treści aktu wykonawczego. Ustawodawca w treści wskazanych wyżej upoważnień ustawowych nie zawarł wskazówek dotyczących materii przekazanej do uregulowania w kwestionowanym rozporządzeniu. Powyższy pogląd dominuje w bieżącym orzecznictwie wojewódzkich sądów administracyjnych (vide: powołany wyrok II SA/Op 219/20, wyrok WSA w Rzeszowie z 10.11.2020 r., sygn. II SA/Rz 732/20, WSA w Szczecinie z 11.12.2020 r., sygn. II SA/Sz 765/20, WSA w Warszawie z 12.01.2021 r., sygn. VII SA/Wa 1614/20, WSA w Gliwicach z 12.01.2021 r., sygn. III SA/Gl 421/20 – dostępne na stronie jw.). Taka działalność prawotwórcza doprowadziła zaś do objęcia regulacjami rozporządzenia materii ustawowej i naruszenia szeregu podstawowych wolności i praw jednostki, w tym wolności działalności gospodarczej określonej w art. 22 Konstytucji RP, zgodnie z którym ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny.

Słusznie zauważył nadto WSA w Gdańsku w wyroku z 18 marca 2021 r., sygn. III SA/Gd 1043/20 (dostępny na stronie jw.), że wprowadzone czasowe ograniczenie prowadzenia przez przedsiębiorców działalności gospodarczej sprowadza się w istocie do całkowitego zakazu tej działalności. Taką regulację zawiera rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 19 marca 2021 r., jak i rozporządzenia poprzedzające oraz następujące po nim, którymi wprowadzano tożsame "ograniczenia". Upoważnienie ustawowe zawarte w art. 46 ust. 4 pkt 3 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi zezwalało Radzie Ministrów (co już podniesiono) na ustanowienie w rozporządzeniu "czasowego ograniczenia funkcjonowania określonych instytucji lub zakładów pracy" lub wprowadzeniu "czasowego ograniczenia określonych zakresów działalności przedsiębiorców". Oba te upoważnienia ustawowe pozwalały zatem "ograniczyć" prowadzenie działalności gospodarczej, i to czasowo. Nie pozwalały natomiast na przyjęcie konstrukcji prawnej polegającej w istocie na ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej poprzez jej zakazanie. Ograniczenie prowadzenia działalności gospodarczej (rozumiane jako stan, kiedy działalność może być prowadzona po spełnieniu określonych warunków) nie jest równoznaczne z zakazem jej prowadzenia (czyli stanem kiedy działalność gospodarcza danego rodzaju w ogóle nie może być prowadzona). W kontekście zatem przywołanego wcześniej art. 22 Konstytucji RP stwierdzić należy, że o ile niewątpliwie konieczność zwalczania epidemii mieści się w kategorii ważnego interesu publicznego uzasadniającego w drodze ustawy ograniczenie wolności działalności gospodarczej, to dopuszczalne jest ono przy zastosowaniu omówionych już odpowiednich upoważnień ustawowych zawartych w art. 46 ust. 4 pkt 3 i art. 46b pkt 2 ustawy. Wskazać w tym miejscu należy, że istotą wolności działalności gospodarczej jest podejmowanie, wykonywanie i zakończenie działalności gospodarczej wolne dla każdego na równych prawach (art. 2 ustawy - Prawo przedsiębiorców). Stąd też wprowadzany kolejnymi rozporządzeniami od dnia 31 marca 2020 r., w tym rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 19 marca 2021 r., zakaz wykonywania określonych w nich rodzajów działalności gospodarczej z całą pewnością wkracza w naturę wolności działalności gospodarczej określonej art. 22 Konstytucji RP. Prawodawca może ingerować w opisaną wyżej istotę konstytucyjnej wolności działalności gospodarczej, jednak aby to było możliwe, musi działać przy użyciu środków przewidzianych przez Konstytucję RP. Zakaz naruszania istoty wolności i praw konstytucyjnych nie ma, co do zasady, zastosowania w stanach nadzwyczajnych, poza wyjątkami, o których mowa w art. 233 ust. 1 Konstytucji RP. Wśród tych wyjątków nie ma wolności działalności gospodarczej. Z art. 233 ust. 3 Konstytucji RP wynika natomiast wprost, że ustawa określająca zakres ograniczeń wolności i praw człowieka i obywatela w stanie klęski żywiołowej może ograniczać wolność działalności gospodarczej (art. 22 Konstytucji RP). W związku z tym warunkiem konstytucyjnym umożliwiającym ingerencję w istotę wolności działalności gospodarczej jest uczynienie tego w jednym ze stanów nadzwyczajnych opisanym w Konstytucji RP. W sytuacji gdy nie doszło do wprowadzenia któregokolwiek z wymienionych w Konstytucji RP stanów nadzwyczajnych, żaden organ państwowy nie powinien wkraczać w materię stanowiącą istotę wolności działalności gospodarczej.

Odnosząc się do stanowiska organów obu instancji akcentujących konieczność, z uwagi na istniejący stan epidemii, wprowadzenia i egzekwowania wynikających z rozporządzenia rozwiązań, stwierdzić należy, że o ile oceniane zakazy, nakazy i ograniczenia są merytorycznie uzasadnione, to tryb ich wprowadzenia doprowadził do naruszenia podstawowych standardów konstytucyjnych i praw w zakresie wolności działalności gospodarczej. Dlatego stosując konstytucyjną zasadę określoną w art. 178 Konstytucji RP (zasada podlegania sędziów w sprawowaniu urzędu tylko Konstytucji oraz ustawom), Sąd odmówił zastosowania wskazanych wyżej regulacji zawartych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 19 marca 2021 r., czego przy rozstrzyganiu - co należy dostrzec - nie mogły uczynić organy administracji publicznej procedujące w sprawie.

W związku z powyższym Sąd stwierdza, że w dacie kontroli sanitarnej oraz w momencie orzekania przez organy obu instancji nie istniała żadna podstawa materialnoprawna rangi ustawowej, z której by wynikał zakaz prowadzenia działalności gospodarczej polegającej na prowadzeniu Bawialni. Skoro nie istniała przewidziana powołanym przepisami Konstytucji RP ustawowa podstawa ograniczenia swobody prowadzenia działalności gospodarczej, to niezgodne z art. 22 Konstytucji RP ograniczenie takiej wolności w akcie podustawowym nie mogło być skuteczną i wystarczającą podstawą prawną, pozwalającą na uznanie istnienia określonych wymagań higienicznych i zdrowotnych, których naruszenie sankcjonuje art. 27 ust. 1 i 2 u.p.i.s. Z tych względów zaskarżona decyzja, jak i decyzja organu I instancji podlegały uchyleniu.

Wobec stwierdzenia braku podstawy prawnej do nałożenia określonego zaskarżoną decyzją nakazu bezprzedmiotowe stało się rozpoznawanie pozostałych postawionych w skardze zarzutów a dotyczących stricte przeprowadzenia postępowania.

Odnosząc się jednak do wniosków skargi to wyjaśnić należy, że Sąd nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji. W myśl art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie stwierdza nieważność decyzji w całości lub w części jeśli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach. W ocenie Sądu przesłanki stwierdzenia nieważności w sprawie nie wystąpiły. Owszem, podstawą uchylenia zaskarżonych decyzji było uznanie, że rozporządzenie stanowiące podstawę ograniczenia działalności gospodarczej narusza przepisy Konstytucji RP, ponieważ w drodze rozporządzenia doszło do ograniczenia wolności działalności gospodarczej, która to mogła zostać ograniczona wyłącznie w drodze regulacji ustawowej. Do tych wniosków doszedł jednak Sąd w toku badania sprawy. Niekonstytucyjności przepisu rozporządzenia nie mógł jednak stwierdzić organ zobowiązany przecież do stosowania prawa, a nie oceny jego zgodności z ustawą zasadniczą. Podstawa prawna do wydania decyzji istniała zatem w dacie orzekania przez organ. W konsekwencji nie można uznać, że decyzja została wydana bez podstawy prawnej albo z rażącym naruszeniem prawa. O rażącym naruszeniu prawa można bowiem mówić wówczas, gdy to naruszenie jest widoczne bez głębszej analizy stanu prawnego, niejako na pierwszy rzut oka. Taka sytuacja w niniejszej sprawie nie nastąpiła, albowiem podważenie regulacji stanowiącej podstawę ograniczenia prowadzenia działalności gospodarczej nastąpiło dopiero po wnikliwej analizie poglądów orzecznictwa w kwestii ograniczeń wolności gwarantowanych Konstytucją jak i analizie samej regulacji prawnej.

Z tych względów Sąd nie dopatrzył się podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji ani decyzji ją poprzedzającej. Działając jednak na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 p.p.s.a. Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.

Jednocześnie, uznając, że brak jest podstaw do kontynuowania w niniejszej sprawie postępowania administracyjnego, Sąd na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a., umorzył postępowanie administracyjne, o czym orzeczono jak w punkcie 2 sentencji wyroku. W tym zakresie wskazać należy, że przepis art. 145 § 3 p.p.s.a. jest przeniesieniem na grunt postępowania sądowoadministracyjnego instytucji obligatoryjnego umorzenia postępowania administracyjnego przewidzianej w art. 105 § 1 k.p.a.. Sąd, wstępując w rolę organu administracji publicznej, wykonuje przypisany organowi obowiązek. Wydane orzeczenie sądu zastępuje więc rozstrzygnięcie organu administracji publicznej i pełni funkcję decyzji umarzającej postępowanie administracyjne w całości lub w części, kończąc postępowanie bez rozstrzygania sprawy co do jej istoty (por. R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wyd. 5, Warszawa 2017). W ten sposób, kierując się zasadami ekonomiki procesowej, ustawodawca umożliwił, aby wyrok sądu administracyjnego w takiej sytuacji definitywnie załatwiał sprawę administracyjną bez potrzeby ponownego angażowania organu administracji publicznej tylko po to, żeby wydał decyzję o umorzeniu postępowania (por. uzasadnienie do projektu ustawy o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Druk sejmowy Nr 1633 i 2538, VII kadencja, s. 17). W konsekwencji umorzenie postępowania nie zależy więc od uznania sądu, lecz od stwierdzenia istnienia obiektywnej przyczyny bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego. Takowa przyczyna, z powodów wskazanych wyżej, wystąpiła w rozpatrywanej sprawie.

O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800) z uwzględnieniem uiszczonych przez Skarżącą wpisu w kwocie 200 zł oraz wynagrodzenia pełnomocnika.