Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt I SA/Bd 124/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2022-03-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Kara administracyjna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 9x ust. 1 pkt 5
journal: Dz.U. 2021 poz 888
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Wójcik Sędziowie Sędzia WSA Leszek Kleczkowski Sędzia WSA Agnieszka Olesińska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 29 marca 2022 r. sprawy ze skargi W. P. O. A. S.A. we W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy G. z dnia [...] nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. na rzecz W. P. O. A. S.A. we W. kwotę 697 zł (sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wójt Gminy G. decyzją z dnia [...] czerwca 2021 r. wymierzył W. P. O. A. S.A. z siedzibą we W. (Skarżąca, Spółka) administracyjną karę pieniężną w wysokości [...] zł z tytułu nieterminowego złożenia sprawozdania za 2020 rok przez podmiot odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości z terenu Gminy G.. W wyniku rozpoznania wniesionego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z [...] sierpnia 2021 r. uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji.

Decyzją z dnia [...] września 2021 r. Wójt Gminy G. ponownie wymierzył skarżącej spółce, jako podmiotowi odbierającemu odpady komunalne od właścicieli nieruchomości z terenu Gminy G., administracyjną karę pieniężną w wysokości [...] zł z tytułu nieterminowego złożenia sprawozdania za 2020 r.

W złożonym odwołaniu spółka zarzuciła, że organ pierwszej instancji nie zastosował się do wytycznych organu odwoławczego zawartych w decyzji kasacyjnej z dnia [...] sierpnia 2021 r., a w szczególności nie odstąpił od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej z uwagi na okoliczności sprawy (sytuacja związana z panującą epidemią oraz niewielki czas opóźnienia). Ponadto kara, w ocenie odwołującej się, jest niewspółmiernie wysoka w stosunku do ewentualnego naruszenia.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Organ podał, że z akt sprawy wynika iż do Urzędu Gminy w G. nie wpłynęło do dnia [...] stycznia 2021 r. sprawozdanie od spółki, które złożone zostało drogą elektroniczną w dniu [...] lutego 2021 r. Niedopełnienie obowiązku sprawozdawczego rodzi odpowiedzialność z mocy przepisu art. 9x ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j Dz.U. z 2021 r. poz. 888, dalej u.c.p.g.). Przedsiębiorca, który przekazuje po terminie sprawozdanie, o którym mowa w art. 9n tej ustawy podlega karze pieniężnej w wysokości [...] złotych za każdy dzień opóźnienia nie więcej jednak niż za 365 dni. Mając zatem na uwadze, że opóźnienie w przekazaniu sprawozdania wynosiło 8 dni prawidłowo wymierzono wysokość kary administracyjnej w wysokości [...] złotych.

Odnośnie do zarzutu niezastosowania się organu pierwszej instancji do wytycznych zawartych w decyzji kasacyjnej i niezastosowania przez ten organ przepisu art. 189f ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 735, dalej: k.p.a.), a więc instytucji odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej organ wyjaśnił, że organ pierwszej instancji nie jest związany stanowiskiem wyrażonym przez organ odwoławczy zatem odmienne stanowisko nie stanowi naruszenia prawa. SKO podkreśliło, że po zapoznaniu się z niejednolitym a często rozbieżnym stanowiskiem sądów administracyjnych odstępuje od swojego stanowiska wyrażonego w decyzji. W ocenie sądów bowiem możliwość zastosowania instytucji odstąpienia od nałożenia kary administracyjnej jest problematyczna co wynika z nieprecyzyjnej regulacji prawnej oraz nieadekwatności pojęć przeniesionych z prawa karnego do deliktów administracyjnych. Zgodnie z art. 9zf ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach do kar pieniężnych nakładanych na podstawie przepisów tej ustawy stosuje się przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa, z tym, że uprawnienia organów podatkowych przysługują wójtowi, burmistrzowi, prezydentowi miasta oraz wojewódzkiemu inspektorowi ochrony środowiska. Z kolei stosownie do art. 189a § 2 k.p.a. w przypadku uregulowania w przepisach odrębnych przesłanek wymiaru administracyjnej kary pieniężnej oraz odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej lub udzielenia pouczenia nie stosuje się przepisów działu IVa k.p.a. w tym zakresie. Z tego względu część wojewódzkich sądów administracyjnych orzekających w tego typu sprawach uznaje, że wobec uregulowania kary w przepisach szczególnych i odesłania w nich do przepisów ordynacji podatkowej instytucja odstąpienia od nałożenia kary administracyjnej, uregulowana w dziale IVa k.p.a. nie ma zastosowania. Taka właśnie sytuacja ma miejsce w odniesieniu do nałożonej w sprawie kary pieniężnej, wyczerpująco unormowanej w omawianej ustawie. Nawet jednak, gdy przyjmie się przeciwne, gwarancyjne i korzystniejsze dla jednostek stanowisko i dopuści możliwość stosowania działu IVa k.p.a. oraz instytucji, której dokładnych odpowiedników nie ma w tej ustawie, to w odniesieniu do takiego typu sankcji, jaka występuje w sprawie, przepis art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. nie może mieć zastosowania. Jeśli bowiem każdy dzień przekroczenia jest odrębnym deliktem administracyjnym karanym ściśle określoną co do wysokości karą to z istoty takiej konstrukcji nie jest możliwa ocena wagi naruszenia prawa. Uznając bowiem, że jeden dzień opóźnienia jest przypadkiem znikomej wagi, organ lub sąd odmówiłyby wprost zastosowania ustawy, która właśnie jednodniowe przekroczenie terminu kwalifikuje jako delikt. Ponadto przekroczenie terminu o każdy dzień powoduje, że każdy delikt jest niejako konsumowany. Złożenie sprawozdania nie sanuje zatem deliktów już popełnionych odrębnie za każdy dzień przekroczenia.

W złożonej do tut. Sądu skardze spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji zrzucając naruszenie:

- art. 9x ust 1 pkt 5 w zw. z art. 9 zc ust 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w zw. z art. 189f k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. wyrażające się w błędnej wykładni ww. przepisów, prowadzącej do rozumowania ad absurdum, które skutkuje całkowitym wypaczeniem ratio legis nowelizacji k.p.a. z 2017 r., a polega na tym, że organy administracji w niniejszej sprawie wykorzystują istniejącą lukę prawną skrajnie na niekorzyść uczestnika postępowania, nadto zaś mylą pojęcia, ponieważ nie sposób uznać, aby ustawodawca utożsamiał instytucję miarkowania kary (modyfikacji jej wysokości) zawartą z art. 9 zc ust 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach z dyrektywą zawartą w art. 189 f k.p.a. oraz aby intencją ustawodawcy było zamienne stosowanie tych dwóch instytucji, nadto zaś w ocenie skarżącej aktualnie przewalczana przez organy administracji wykładnia usiłująca wyłączyć kary za nieterminowe sprawozdanie spod regulacji Działu IV a KPA stanowi działanie rażąco sprzeczne z intencją ustawodawcy, nadto zaś stanowi karykaturalne pomylenie pojęć, bowiem o ile można zgodzić się, że nie da się miarkować kary przewidzianej taryfikatorem, o tyle Jak najbardziej można rozważyć odstąpienie od jej wymierzenia w ogóle i zastąpienie kary pouczeniem i nie ma racjonalnego uzasadnienia odmowy możliwości zastosowania art 189 f k.p.a. dla takich kar,

- rażące naruszenie art. 7a k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. polegające na niezastosowaniu w sposób jaskrawy, bowiem organ na stronie 4 decyzji przyznaje, że w jego ocenie "możliwość zastosowania instytucji odstąpienia od nałożenia kary administracyjnej jest problematyczna", zaś Kolegium zapoznało się z "niejednolitym, a często rozbieżnym stanowiskiem sądów administracyjnych" wybrał rozwiązanie niekorzystne dla strony nawet nie usiłując dokonać pogłębionej analizy prawnej sytuacji, nie próbując, jako organ wyższego stopnia nad Wójtem, przyczynić się do wyjaśnienia tej rozbieżności, zamiast tego przyznał rację organowi, którego działanie kontroluje i zadecydował, w tak ważkiej i niejednoznacznej sprawie, ukarać stronę,

- naruszenie art. 9n ust. 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w zw. z art. 9x ust. 1 pkt 5 tej ustawy w zw. z art. 8 i 6 k.p.a. i art. 189 a § 2 w zw. z art.189 f k.p.a., wyrażające się w samowolnym i nieuzasadnionym racjonalnymi przesłankami niezastosowaniu regulacji działu IVa k.p.a. pomimo tego, że w orzecznictwie i doktrynie nie ulega wątpliwości, że po nowelizacji Kodeksu postępowania administracyjnego z dnia 7 kwietnia 2017 r. należy stosować ustawę nową do stanów faktycznych zaistniałych po wejściu w życie ustawy, zaś ratio legis ustanowienia Działu IVa k.p.a. polegało właśnie na usunięciu wątpliwości co do stosowania regulacji szczególnych oraz na ujednoliceniu przepisów o administracyjnych karach pieniężnych, nadto zaś w sprawie istniały niewątpliwie przesłanki dla odstąpienia od wymierzenia kary Skarżącemu po myśli przepisu art. 189 f k.p.a., a to wobec znikomości naruszenia oraz usunięcia naruszenia przez Stronę, naruszenie art. 9x ust. 1 pkt 5 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w zw. z art. 189 a § 2 w zw. z art.189 f k.p.a. w zw. z art. 109 pkt 1 ust. 2) c) ustawy Prawo zamówień publicznych, wyrażające się w wydaniu decyzji niewspółmiernie dotkliwej w stosunku do rzeczywistego naruszenia, która to dotkliwość może wywołać dla skarżącej niepowetowaną stratę, błędnie bowiem przyjmuje organ odwoławczy, iż nie można uznać za nadmiernie dotkliwą kary w wysokości [...] zł za dzień, gdyż dotkliwość kary nie przejawia się w wymiarze kwotowym sensu stricto, ale w wymiarze skutków wynikających z ustaw odrębnych - Prawo zamówień publicznych i może skutkować nieodwracalną szkodą dla spółki.

Skarżąca wniosła również o przeprowadzenie dowodu z wymienionych w skardze dokumentów i załączyła płytę DVD.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują prawidłowość zaskarżonych aktów administracyjnych, między innymi decyzji ostatecznych, przy uwzględnieniu kryterium ich zgodności z prawem. Decyzja podlega uchyleniu, jeśli sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o czym stanowi art. 145 § 1 pkt 1 lit. a–c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej jako "p.p.s.a.") lub też naruszenie prawa będące podstawą stwierdzenia nieważności decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). W myśl natomiast art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Na wstępie należy podać, że sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374 ze zm., dalej: "ustawa COVID-19"). Zgodnie z tym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. W będącej przedmiotem kontroli sądowej sprawie Przewodniczący Wydziału zarządzeniem z dnia 8 marca 2022 r. skierował sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w dniu 29 marca 2022 r. (k. 46 akt sądowych). Skarżąca została poinformowana także o dostępie do informacji o sprawie w wykazie spraw sądowych e-Wokanda pod wskazanym adresem internetowym oraz o możliwości wypowiedzenia się w sprawie w terminie 10 dni od dnia doręczenia pisma.

Organy podają, że Skarżąca była zobowiązana do złożenia sprawozdania na podstawie art. 9n ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, w terminie do dnia [...] stycznia 2021 r. (przy czym Organy zasadnie przyjęły, że ponieważ [...] stycznia 2021 r. wypadał w niedzielę, to termin uległ przesunięciu na dzień [...] lutego 2021 r.) Niezłożenie sprawozdania w terminie podlega karze przewidzianej w art. 9x ust. 1 pkt 5 u.c.p.g., zgodnie z którym przedsiębiorca, który przekazuje po terminie sprawozdanie, o którym mowa w art. 9n podlega karze pieniężnej w wysokości [...] złotych za każdy dzień opóźnienia nie więcej jednak niż za 365 dni.

Nie jest przedmiotem sporu to, że Skarżąca złożyła sprawozdanie dopiero [...] lutego 2021 r. Ten fakt Sąd uznaje za ustalony prawidłowo.

Nie budzi zastrzeżeń Sądu stanowisko organów co do tego, że Spółka w istocie była zobowiązana do złożenia sprawozdania rocznego na podstawie prawnej wskazywanej przez organy. Z zaskarżonej decyzji wynika, że chodzi o tzw. sprawozdanie zerowe. SKO wskazuje wprost: "Stosownie do art. 9n ust. 6 okoliczność, że mimo zarejestrowanej działalności dany podmiot nie odbiera faktycznie odpadów od właścicieli nieruchomości nie zwalnia go od obowiązku sporządzenia sprawozdania, a obliguje go do złożenia sprawozdania zerowego."

Składając sprawozdanie po terminie za rok poprzedni, Spółka popełniła zatem delikt, podlegający karze przewidzianej w art. 9x ust. 1 pkt 5 u.c.p.g.

Sporne jest to, czy do kary przewidzianej w art. 9x ust. 1 pkt 5 u.c.p.g. w zw. z art. 9n ust. 1 i 6 UCPG mogą znaleźć zastosowanie przepisy Działu IVa KPA. Organy obu instancji stoją na stanowisku, że nie (przy czym SKO swoje stanowisko zmieniło w toku postępowania). Zdaniem Sądu stanowisko organów wykluczające możliwość zastosowania działu IVa k.p.a. nie znajduje uzasadnienia. Rację ma Skarżąca, że Organy mylą dwie instytucje: instytucję miarkowania kary, która polega na umożliwieniu organowi, na podstawie dyskrecjonalnej władzy organu administracji, zmiany wysokości takiej kary ("ustalanie wysokości kary") oraz instytucję odstąpienia od wymierzenia kary i poprzestanie na pouczeniu jako jedynej konsekwencji naruszenia. Zdaniem Sądu, Organy powinny były w kontekście całokształtu okoliczności sprawy, rozważyć przewidzianą w art. 189f § 1 k.p.a. możliwość odstąpienia od wymierzenia kary.

Zgodnie z art. 9zf u.c.p.g. do kar pieniężnych nakładanych na podstawie przepisów tej ustawy stosuje się przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa, z tym, że uprawnienia organów podatkowych przysługują wójtowi, burmistrzowi, prezydentowi miasta oraz wojewódzkiemu inspektorowi ochrony środowiska. Przepis ten – sam w sobie – nie stoi na przeszkodzie rozważeniu zastosowania przepisów Działu IVa k.p.a. Należy dla porządku (wyprzedzając nieco dalsze rozważania) odnotować, że w Dziale III Ordynacji podatkowej nie są uregulowane takie zagadnienia jak odstąpienie od wymierzenia kary ani przesłanki wymiaru kary.

Artykuł 189a § 1 k.p.a., rozpoczynający Dział IVA k.p.a., wyraża zasadę, zgodnie z którą przepisy Działu IVa K.p.a., zatytułowanego "Administracyjne kary pieniężne", stosuje się "w sprawach nakładania lub wymierzania administracyjnej kary pieniężnej lub udzielania ulg w jej wykonaniu". Wyjątki od tej zasady wymienione są w § 2. Zgodnie z nim, przepisów Działu IVa k.p.a. nie stosuje się "w przypadku uregulowania w przepisach odrębnych" wymienionych w pkt 1-6 zagadnień, oraz – co należy podkreślić – działu IVa nie stosuje się wówczas "w tym zakresie" – tj. w takim zakresie, w jakim w przepisach odrębnych jakieś zagadnienie zostało uregulowane.

I tak, zastosowanie poszczególnych regulacji Działu IVa k.p.a. jest wyłączone w razie uregulowania w przepisach odrębnych: 1) przesłanek wymiaru administracyjnej kary pieniężnej, 2) odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej lub udzielenia pouczenia, 3) terminów przedawnienia nakładania administracyjnej kary pieniężnej, 4) terminów przedawnienia egzekucji administracyjnej kary pieniężnej, 5) odsetek od zaległej administracyjnej kary pieniężnej, 6) udzielania ulg w wykonaniu administracyjnej kary pieniężnej.

Sąd jest zdania, że wśród wymienionych wyżej zagadnień nie znalazło się takie, które odpowiada zakresem treściowym regulacji przewidzianej w art. 189f k.p.a., a to właśnie dopuszczalność jego zastosowania jest w sprawie sporna.

Zgodnie z art. 189f § 1 k.p.a.: "Organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli: 1) waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa lub 2) za to samo zachowanie prawomocną decyzją na stronę została uprzednio nałożona administracyjna kara pieniężna przez inny uprawniony organ administracji publicznej lub strona została prawomocnie ukarana za wykroczenie lub wykroczenie skarbowe, lub prawomocnie skazana za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe i uprzednia kara spełnia cele, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna.

Nie uszło uwagi Sądu to, że w art. 9zc u.p.c.g. znalazła się następująca regulacja: "1. Przy ustalaniu wysokości kar pieniężnych, o których mowa w art. 9x ust. 1 pkt 2-4, art. 9xa pkt 2, art. 9xaa pkt 1, art. 9xb pkt 1, art. 9y ust. 1 pkt 2-4 i art. 9z ust. 1 pkt 2 i ust. 4, właściwy organ bierze pod uwagę stopień szkodliwości czynu, zakres naruszenia oraz dotychczasową działalność podmiotu." Sąd zwraca jednak uwagę po pierwsze na to, że ta dyrektywa odnosząca się do wymiaru kary nie obejmuje kar przewidzianych w art. 9x ust. 1 pkt 5 u.c.p.g. (obejmuje tylko kary przewidziane w pkt 2-4). Skoro nie odnosi się do takich kar, jakie przewidziano za delikt popełniony przez Skarżącą – to w oczywisty sposób nie jest zrealizowany żaden z wyjątków przewidzianych w art. 189a § 2 k.p.a. (w szczególności nie zachodzi wyjątek przewidziany w jego pkt 1). Po drugie zaś, w art. 9zc u.p.c.g. przewidziano miarkowanie kary – a nie możliwość odstąpienia od jej wymierzenia, dlatego (niejako tym bardziej) nie zachodzi również wyjątek określony w art. 198a § 2 pkt 2 k.p.a. Reasumując, z tych dwóch powodów nie jest więc wyłączone zastosowanie art. 189f k.p.a. (nie tylko art. 9xc nie ma zastosowania do takiej kary, jaką nałożono na skarżącą, ale też treść art. 9zc u.p.c.g. nie pokrywa się z zagadnieniami określonymi jako wyjątki w art. 189a §2 k.p.a.). Również w Dziale III Ordynacji podatkowej, do którego odsyła u.c.p.g., nie ma mowy o odstąpieniu od wymierzenia kary ani nie ma dyrektyw wymiaru kar administracyjnych.

Z powodu błędnego stanowiska Organów co do tego, że art. 189f § 1 k.p.a. nie może znaleźć zastosowania do takiej kary, jaką przewidziano w u.c.p.g. za delikt popełniony przez Skarżącą, zaskarżoną decyzję należało uchylić.

Uchylenie się organów od rozpatrzenia okoliczności pod kątem zastosowania art. 189f § 1 k.p.a. i nierozważenie całokształtu okoliczności stanowiło naruszenie przepisów art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływa na wynik sprawy. Z powodu tych naruszeń zaskarżona decyzja została uchylona na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.).

Zarazem, dla końcowego załatwienia sprawy Sąd uznał za niezbędne również uchylenie decyzji organu pierwszej instancji, bezpośrednio poprzedzającej wydanie zaskarżonej decyzji (art. 135 p.p.s.a.). Błędne stanowisko w zakresie niedopuszczalności zastosowania art. 189f § 1 k.p.a. oraz zaniechania w wyjaśnieniu i rozpatrzeniu całokształtu okoliczności sprawy w kontekście tego przepisu są na tyle istotne, że zdaniem Sądu wymagają ponownego kompleksowego przeprowadzenia postępowania, w tym rozważenia całokształtu okoliczności faktycznych - począwszy od etapu organu pierwszej instancji.

Wobec uchylenia przez Sąd (pkt 1 wyroku) zaskarżonej decyzji SKO z [...] grudnia 2021 r. oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji – Wójta Gminy G. z dnia [...] września 2021 r., pozostała w mocy decyzja SKO z [...] sierpnia 2021 r. uchylająca w całości decyzję organu pierwszej instancji z [...] czerwca 2021 r. i przekazująca mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Skutkiem niniejszego wyroku Sądu jest zatem powrót sprawy na etap rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, albowiem obecnie w obrocie prawnym nie pozostaje żadna decyzja rozstrzygająca sprawę w pierwszej instancji.

Rozpatrując sprawę ponownie, Wójt zastosuje się do zaprezentowanej w niniejszym wyroku wykładni prawa, uznając w szczególności konieczność przeanalizowania i rozważenia okoliczności sprawy pod kątem zastosowania art. 189f § 1 k.p.a. Przed nałożeniem kary administracyjnej takiej jak w niniejszej sprawie, obowiązkiem organu jest rozważenie, czy w sprawie zachodzą przesłanki do odstąpienia od nałożenia takiej kary i poprzestania na pouczeniu. Należy podkreślić, że w razie stwierdzenia, że takie okoliczności zachodzą, obowiązkiem organu jest zastosować w.wym. instytucję – przepis nie przewiduje bowiem w tym wypadku uznania administracyjnego.

Nadto, za gruntownie błędne Sąd uznaje przy tym wywody Organu (i płynące z nich wnioski) co do tego, że każdy dzień opóźnienia stanowi odrębny delikt administracyjny. Zdaniem Sądu, opóźnienie w złożeniu jednego sprawozdania stanowi jeden delikt, a tylko wymiar kary uzależniony jest od długości okresu opóźnienia, mierzonego w dniach. Całkowicie pozbawione podstaw są twierdzenia, że "złożenie sprawozdania [po terminie – przyp. Sądu] nie sanuje zatem deliktów już popełnionych odrębnie za każdy dzień przekroczenia". W całkowicie opaczny sposób ma to uzasadnić stanowisko, jakoby złożenie sprawozdania po terminie nie stanowiło "zaprzestania naruszania prawa" (art. 189f par. 1 k.p.a.). Sąd bynajmniej nie wyręcza organu w ocenie co do zasadności zastosowania art. 189f par. 1 k.p.a. i nie przesądza, czy spełnione są przesłanki do zastosowania tego przepisu, prostuje jedynie błędny pogląd organu odwoławczego co do wykładni tego przepisu oraz przepisu art. 9x ust. 1 pkt 5 u.c.p.g. w kontekście rzekomej wielości popełnionych przez Skarżącą deliktów i nieprawdziwej tezy o niemożności "wymazania" deliktu już popełnionego (w kontekście przesłanki "zaprzestania naruszania prawa" (art. 189f par. 1 k.p.a.). Również do tego stanowiska Sądu organy będą zobowiązane zastosować się ponownie rozpatrując sprawę.

Niezależnie od omówionych wyżej przesłanek uchylenia decyzji, w sprawie zachodziła jeszcze jedna fundamentalna przyczyna, która musiała skutkować takim rozstrzygnięciem, jakie Sąd zawarł w pkt 1. sentencji wyroku.

Otóż przypomnieć w tym miejscu należy, obie uchylone niniejszym wyrokiem decyzje zapadły w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, po uchyleniu pierwszej decyzji Wójta przez SKO decyzją kasacyjną z [...] sierpnia 2021 r. W tej decyzji kasacyjnej – jak organy zgodnie przyznają – SKO zawarło wytyczne co do wykładni przepisów, a mianowicie podzieliło pogląd odwołującej się, że organ pierwszej instancji niesłusznie pominął regulację Działu IVa k.p.a. W ocenie SKO kara administracyjna taka jaką wymierzono Skarżącej jest administracyjną karą pieniężną, do której mają zastosowanie przepisu Działu IVa k.p.a., co skutkuje możliwością odstąpienia od wymierzenia kary. Jednak, jak wynika z decyzji Wójta z [...] września 2021 r., Wójt się do tych wytycznych SKO nie zastosował i ponownie zajął takie samo jak poprzednio stanowisko, że przewidziany w Dziale IVA k.p.a. art. 189f § 1 k.p.a. z samej zasady nie może znaleźć zastosowania. Zatem, jak organy zgodnie przyznają w obu uchylonych niniejszym wyrokiem decyzjach, Wójt przy ponownym rozpatrzeniu sprawy nie zastosował się do wytycznych SKO co do wykładni przepisów. SKO, po raz drugi rozpoznając sprawę, z kolei "odstąpiło" (sformułowanie zaczerpnięte z zaskarżonej decyzji) od swojego poprzedniego poglądu co do dopuszczalności zastosowania art. 189f § 1 k.p.a. i konieczności rozważenia przez Wójta okoliczności pod kątem możliwości zastosowania tego przepisu.

Taki merytoryczny "zwrot" w sprawie (na niekorzyść strony) zdaniem Sądu stanowi uchybienie przepisom postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W myśl art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Analogicznie brzmiącą regulację do art. 138 § 2 k.p.a. zdanie drugie k.p.a., z tym że w przedmiocie wskazań odnośnie do prawidłowej wykładni przepisów, zawiera art. 138 § 2a - dodany z dniem 1 czerwca 2017 r. przez art. 1 pkt 34 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935) - w myśl którego: "Jeżeli organ pierwszej instancji dokonał w zaskarżonej decyzji błędnej wykładni przepisów prawa, które mogą znaleźć zastosowanie w sprawie, w decyzji, o której mowa w § 2, organ odwoławczy określa także wytyczne w zakresie wykładni tych przepisów". Konsekwentnie - zdaniem Sądu - należy uznać, że wytyczne organu odwoławczego w zakresie wykładni przepisów mogących znaleźć zastosowanie w sprawie, o których mowa w art. 138 § 2a k.p.a., wiążą organ pierwszej instancji. W wyroku z 20 listopada 2020 r., sygn. akt I GSK 595/18 (CBOSA), Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. "organ odwoławczy może organowi pierwszej instancji narzucić wiążącą interpretację przepisu prawa". Wypowiedzi o wiążącym charakterze omawianych wytycznych spotyka się także w doktrynie, z tym wszakże doprecyzowaniem że "związanie organu I instancji wytycznymi organu odwoławczego nie jest bezwzględne" (zob.: R. Kędziora, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2017, art. 138 Nb 37; Z. Kmieciak (w:) Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, pod red. W. Chróścielewskiego, Z. Kmieciaka, Warszawa 2019, uw. 5 do art. 138). Jako przykłady sytuacji, w których takie związanie ustaje, podaje się w szczególności przypadek ustalenia przez organ I instancji, w wyniku ponownie przeprowadzonego postępowania, że wskazane przez organ odwoławczy przepisy nie znajdą zastosowania jako podstawa prawna nowej decyzji, tudzież w razie stwierdzenia, że w trakcie rozpoznawania sprawy między instancjami nastąpiła zmiana stanu prawnego (por. R. Kędziora, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2017, art. 138 Nb 37).

W ocenie Sądu żadna z takich sytuacji nie wystąpiła w kontrolowanej sprawie. W związku z tym należało uznać, że organ I instancji rozpoznający ponownie sprawę po decyzji kasacyjnej SKO z [...] sierpnia 2021 r., powinien był stosując się do wytycznych SKO przyjąć dopuszczalność zastosowania art. 189f § 1 k.p.a. i rozważyć okoliczności sprawy pod kątem zastosowania tej normy. Nie stosując się do wytycznych, organ pierwszej instancji naruszył art. 138 § 2a k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Organ pierwszej instancji, a później także SKO naruszyły też zdaniem Sądu art. 8 § 1 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organ odwoławczy jako powód swojej zmiany poglądu co do możliwości zastosowania art. 189f § 1 k.p.a. podał w zasadzie tylko rozbieżności w orzecznictwie sadowym dotyczącym tej kwestii.

Organ podał, że "część wojewódzkich sądów administracyjnych orzekających w tego typu sprawach uznaje, że wobec uregulowania kary w przepisach szczególnych i odesłania w nich do przepisów ordynacji podatkowej instytucja odstąpienia od nałożenia kary administracyjnej, uregulowana w dziale IVa k.p.a. nie ma zastosowania". Powołanie się na rozbieżności w orzecznictwie i podyktowany nimi wybór stanowiska mniej korzystnego dla strony, pozostającego w sprzeczności z zaprezentowanym wcześniej przez ten sam organ, w tej samej sprawie, poglądem diametralnie odmiennym (a korzystnym dla strony) rażąco narusza zasadę zaufania.

Także zatem i z powodu tych naruszeń zaskarżona decyzja została uchylona na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a, przy czym również i tutaj dla końcowego załatwienia sprawy Sąd uznał za niezbędne uchylenie decyzji organu pierwszej instancji, bezpośrednio poprzedzającej wydanie zaskarżonej decyzji (art. 135 p.p.s.a.).

Formułując powyższe oceny co do naruszenia art. 138 § 2a i art. 8 k.p.a. Sąd częściowo posłużył się argumentacją, jaką odnośnie do podobnego zagadnienia prawnego zaprezentował WSA w Gorzowie Wlkp. w prawomocnym wyroku z 15 września 2021 r., II SA/Go 471/21. Argumentację tę Sąd w pełni podziela i przyjmuje za własną. Podobne stanowisko zaprezentowano w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 2 czerwca 2021 r., IV SA/Po 57/21.

Ponownie rozpatrując sprawę zarówno Wójt, jak i SKO będą zobowiązane zastosować się do stanowiska Sądu co do konieczności respektowania wytycznych organu odwoławczego co do prawidłowej wykładni przepisów prawa materialnego, a konkretnie co do dopuszczalności zastosowania art. 189f § 1 k.p.a.

Jeśli chodzi o sformułowany w skardze wniosek o przeprowadzenie dowodów z plików utrwalonych na pliku DVD (specyfikacje warunków zamówień), jego przeprowadzenie nie było niezbędne dla "wyjaśnienia istotnych wątpliwości" (art. 106 § 3 p.p.s.a.). Dowody te powołano "na okoliczność istnienia zagrożenia powstania istotnej, niemożliwej do odwrócenia szkody". Dowody te w ocenie Sądu nie zmierzały do wyjaśnienia wątpliwości co do zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, lecz miały – jak wynika z samego wniosku – unaocznić wagę zagadnienia dla Skarżącej. Nie było potrzeby przeprowadzania wnioskowanych dowodów w szczególności dlatego, że na skutek wyroku Sądu sprawa powinna wrócić do rozpoznania na etapie pierwszej instancji, gdzie będzie ponownie otwarta możliwość przeprowadzenia wszelkich dowodów. Dlatego zawarty w skardze wniosek dowodowy Sąd oddalił.

Wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji stał się bezprzedmiotowy wobec faktu, że – jak wynika z akt administracyjnych sprawy - postanowieniem z [...] lutego 2022 r. SKO w T. wstrzymało wykonanie zaskarżonej decyzji. Niezależnie od tego należy przypomnieć, że zgodnie z art. 152 § 1 p.p.s.a., w razie uwzględnienia skargi na akt lub czynność (a tak stało się w niniejszej sprawie), nie wywołują one skutków prawnych do chwili uprawomocnienia się wyroku, chyba że sąd postanowi inaczej.

O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.