Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 15/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-06-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art 132a ust 1a
journal: Dz.U. 2014 poz 518
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Golat (spr.), sędzia WSA Krystyna Napiórkowska, Protokolant sekr. sąd. Julia Durka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 czerwca 2015 r. sprawy ze skarg I. S.A. i Gminy Miasta Z. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odsetek ustawowych za zwłokę w wypłacie odszkodowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżących I. S.A. i Gminy Miasta Z kwotę po 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją Wojewoda [...] z [...] października 2014 r. nr [...] uchylił w całości decyzję Starosty [...] z [...] sierpnia 2014 r., orzekł o ustaleniu odsetek ustawowych w terminie od 18 listopada 2010 r. do 23 sierpnia 2012 r. w kwocie 61 723,43 zł za zwłokę w zapłacie świadczenia głównego ustalonego decyzją Starosty [...] z 14 grudnia 2009 r. w wysokości 269 100 zł; zobowiązał Gminę Miasto Z. do wypłaty kwoty 49 742,93 zł, stanowiącej różnicę pomiędzy należnym odsetkami ustawowymi za zwłokę w wypłacie odszkodowania, a kwotą odsetek zapłaconą przez Gminę Miasta Z. w wysokości 11 980,50 zł, zobowiązał Gminę Miasto Z. do wypłaty odsetek ustawowych od kwoty 49 742,93 zł. od dnia 11 kwietnia 2013 r. do dnia zapłaty, jak również zobowiązał do zapłaty powyższych świadczeń Gminę Miasta Z. w terminie 14 dni od dnia, doręczenia decyzji.

W zaskarżonej decyzji przedstawiono następujący stan faktyczny:

Starosta Powiatu [...] decyzją z [...] grudnia 2009 r. nr [...] ustalił odszkodowanie w kwocie 269 100 zł należne I. S.A. (dalej: "spółka") od Gminy Miasta Z. za prawo użytkowania wieczystego nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] przeznaczonej pod drogę publiczną położonej w Z. przy ul. [...], dla której prawo użytkowania wieczystego wygasło w wyniku podziału.

Decyzją nr [...] z [...] marca 2010 r. Wojewoda [...] utrzymał w mocy, zaskarżoną przez Gminę Miasta Z. , decyzję Starosty Powiatu [...] ustalającą wysokość odszkodowania.

W związku z wniesioną przez Prezydenta Miasta Z. skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Wojewody [...]z [...] marca 2010 r. postanowieniem nr [...] z [...] kwietnia 2010 r. wydanym na podstawie art. 9 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r. poz. 518; dalej "u.g.n.") Wojewoda [...] wstrzymał z urzędu wykonanie swojej decyzji z 5 marca 2010 r. do czasu rozstrzygnięcia sprawy przez sąd administracyjny.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 3 listopada 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 866/10 oddalił skargę i utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] marca 2010 r. oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 28 czerwca 2012 r. sygn. akt I OSK 663/11, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej Gminy Miasta Z. od ww. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, oddalił skargę kasacyjną.

Następnie strony postępowania 23 sierpnia 2012 r. zawarły porozumienie odnośnie do sposobu zapłaty odszkodowania ustalonego decyzją z [...] grudnia 2009 r. Pismem z 12 września 2012 r. strony uzgodniły, że zapłata odszkodowanie nastąpi w dwóch ratach. Pierwsza rata płatna w 2012 r., a druga rata płatna do 31 marca 2013 r., a do kwoty wypłaconego odszkodowania zostaną doliczone ustawowe odsetki za zwłokę w wypłacie przedmiotowego odszkodowania.

Gmina Miasta Z. dokonała wpłaty I raty 31 października 2012 r. w wysokości 139.247 zł i II raty wraz z odsetkami za zwłokę 1 lutego 2013 r. w wysokości 141.833,50 zł. Odsetki naliczone zostały od 29 czerwca 2012 r., tj. od rozstrzygnięcia sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny, do 23 sierpnia 2012 r. tj. do dnia spotkania stron w Urzędzie Miasta. Łącznie kwota zapłacona przez Gminę wyniosła 281.080,50 zł.

Pismem z 2 kwietnia 2013 r. spółka zwróciła się z wnioskiem do Starosty Powiatu [...] o wydanie decyzji ustalającej wysokość odsetek ustawowych należnych wnioskodawcy od Gminy Miasta Z. za opóźnienie w wypłacie odszkodowania ustalonego decyzją Starosty [...] z [...] grudnia 2009 r., na kwotę 83.913,50 zł, wraz z odsetkami ustawowymi od dnia wniesienia wniosku do dnia zapłaty oraz zobowiązującej Gminę Miasto Z. do wypłaty należnej kwoty odsetek w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna.

Starosta Z. decyzją z [...] sierpnia 2014 r. nr [...] ustalił wysokość odsetek ustawowych w wysokości 91 722,55 zł, należnych skarżącej z tytułu opóźnienia w wypłacie odszkodowania ustalonego decyzją Starosty Powiatu [...] z [...] grudnia 2009 r. za prawo użytkowania wieczystego działki nr [...], zobowiązał Prezydenta Miasta Z. do wypłaty kwoty 79 742,05 zł, stanowiącej różnicę pomiędzy należnym odsetkami ustawowymi za zwłokę w wypłacie odszkodowania, a kwotą odsetek zapłaconą przez Gminę Miasta Z. w wysokości 11 980,50 zł oraz zobowiązał Prezydenta Miasta do wypłaty odsetek ustawowych od kwoty 79 742,05 zł, od dnia 11 kwietnia 2013 r., do dnia zapłaty, zobowiązując Prezydenta Miasta Z. do wypłaty kwot określonych w pkt 2 i 3 jednorazowo w terminie 14 dni od daty uprawomocnienia się decyzji.

Pismem z 23 lipca 2013 r. Prezydent Miasta Z. złożył odwołanie od powyższej decyzji, wnosząc o oddalenie wniosku skarżącej w przedmiocie ustalenia odsetek ustawowych.

Wojewoda [...] decyzją z [...] października 2014 r. nr [...] uchylił w całości decyzję Starosty [...] z [...] sierpnia 2014 r., orzekł o ustaleniu odsetek ustawowych w terminie od 18 listopada 2010 r. do 23 sierpnia 2012 r. w kwocie 61 723,43 zł za zwłokę w zapłacie świadczenia głównego ustalonego decyzją Starosty [...] z [...] grudnia 2009 r. w wysokości 269 100 zł; zobowiązał Gminę Miasto Z. do wypłaty kwoty 49 742,93 zł stanowiącej różnicę pomiędzy należnym odsetkami ustawowymi za zwłokę w wypłacie odszkodowania, a kwotą odsetek zapłaconą przez Gminę Miasta Z. w wysokości 11 980,50 zł, zobowiązał Gminę Miasto Z. do wypłaty odsetek ustawowych od kwoty 49 742,93 zł od 11 kwietnia 2013 r. do dnia zapłaty, jak również zobowiązał do zapłaty powyższych świadczeń Gminę Miasta Z. w terminie 14 dni od dnia, doręczenia decyzji.

W uzasadnieniu wskazał, że w przedmiotowym postępowaniu zasadnicze znaczenie ma poprawne określenie początkowej daty wymagalności odszkodowania ustalonego przez Starostę Powiatu [...] decyzją z [...] grudnia 2009 r. Zdaniem Wojewody [...] ego przyjęta interpretacja przez Starostę [...] w kwestionowanej decyzji jest błędna. Organ I instancji naruszył dyspozycję art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267, ze zm., określanej dalej jako "k.p.a."), poprzez nie rozpatrzenie w sposób wyczerpujący wszystkich okoliczności pozwalających na jednoznaczne określenie daty początku biegu roszczenia o zapłatę odsetek z tytułu niezapłaconego odszkodowania w terminie.

Podał, że organ I instancji uznał, iż w związku z tym, że decyzja Wojewody [...] z [...] marca 2010 r. utrzymująca w mocy decyzję Starosty Powiatu [...] z [...] grudnia 2009 r. jest decyzją ostateczną i obliguje Gminę Miasta Z. do zapłaty odszkodowania w terminie 14 dni, od dnia w którym stała się ona ostateczna, tj. 17 marca 2010 r., to odsetki za zwłokę należy liczyć od 18 marca 2010 r. W analizowanej decyzji, organ I instancji nie odniósł się do postanowienia Wojewody [...] nr [...] z [...] kwietnia 2010 r. wydanego na podstawie art. 9 u.g.n., w którym wstrzymał z urzędu wykonanie własnej decyzji nr [...] z [...] marca 2010 r. do czasu rozstrzygnięcia sprawy przez sąd administracyjny i skutków, jakie to postanowienie wywarło na datę biegu wymagalności odszkodowania, ustalonego na rzecz skarżącej.

Wojewoda [...] zwrócił uwagę, iż wstrzymanie wykonania aktu lub czynności organu administracji, określane w postępowaniu administracyjnym mianem suspensywności, ma na celu zapobieganie negatywnym skutkom wykonania przez adresatów władczych aktów organów administracji publicznej obowiązków wynikających z treści tych rozstrzygnięć czy też czynności tych organów, które zostały zakwestionowane przez podmioty administrowane w skardze do sądu administracyjnego, a których zaskarżenie nie wywołuje suspensywnego skutku. W niniejszej sprawie Wojewoda [...] postanowieniem z [...] kwietnia 2010 r. wstrzymał wykonanie własnej decyzji nr [...] z [...] marca 2010 r. do czasu rozstrzygnięcia sprawy przez sąd administracyjny. Rozstrzygnięcie sprawy przez sąd administracyjny nastąpiło natomiast wyrokiem z 3 listopada 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 866/10 oddalającym skargę. W dniu tym upadło wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Wstrzymanie wykonania aktu lub czynności upada bowiem w razie wydania przez sąd orzeczenia kończącego postępowanie w pierwszej instancji (art. 61 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, określanej dalej jako "P.p.s.a."). Oznacza to, że z chwilą wydania przez sąd administracyjny I instancji orzeczenia kończącego postępowanie przed tym sądem, tj. po merytorycznym rozpoznaniu skargi, przestaje obowiązywać postanowienie organu administracyjnego o wstrzymaniu wykonania aktu bądź czynności organu administracji, i to bez względu, czy orzeczenie sądu ma cechę prawomocności, czy nie.

Z powyższego wynika – zdaniem organu - iż decyzja Wojewody [...] z [...] marca 2010 r. odnosząca się do zapłaty odszkodowania na rzecz skarżącej stała się wykonalna względem Gminy Miasto Z. 4 listopada 2010 r., tj. następnego dnia po ogłoszeniu wyroku WSA o sygn. akt I SA/Wa 866/10.

Wojewoda [...] wywodził, że inną natomiast kwestią jest moment, w którym można stwierdzić pozostawanie przez Gminę Miasto Z. w zwłoce w zapłacie odszkodowania na rzecz skarżącej. Odsetki za opóźnienie nie są bowiem należne za okres od dnia następnego po wydaniu wyroku WSA, lecz zgodnie z art. 132 ust. 1 i 2 u.g.n. dopiero po upływie 14-dniowego terminu liczonego od dnia, w którym decyzja stała się wykonalna, tj. dnia następnego po dniu ogłoszenia wyroku WSA. Pierwszym dniem pozostawania w zwłoce przez Gminy Miasto Z. jest dzień 18 listopada 2010 r. Natomiast ostatnim dniem pozostawania w zwłoce przez Gminy Miasto Z. jest dzień 23 sierpnia 2012 r., bowiem wówczas zawarto porozumienia odnośnie spłaty przedmiotowego odszkodowania pomiędzy Gminą Miasto Z. a skarżącą, stąd tego dnia nie można traktować jako kolejnego dnia zwłoki lub opóźnienia w zapłacie, za który należą się odsetki.

Wojewoda [...] stwierdził, że organ I instancji w decyzji z [...] czerwca 2013 r. nieprawidłowo zinterpretował stan faktyczny i prawny w przedmiotowej sprawie poprzez błędne określenie daty wymagalności roszczenia, tj. wypłaty odszkodowania, w związku z powyższym błędnie określił również kwotę samego świadczenia, co musi skutkować jej eliminacją z obrotu prawnego.

Na powyższą decyzję Wojewody [...] z [...] października 2014 r. skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła Gmina Miasto Z. oraz spółka.

Gmina Miasto Z. wniosła o uchylenie decyzji Wojewody [...] i poprzedzającej jej decyzji Starosty [...] oraz o oddalenie wniosku spółki, ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:

- art. 132 § 1 u.g.n., przez przyjęcie, że może on stanowić, poprzez odwołanie się do przepisów kodeksu cywilnego, podstawę do ustalenia odsetek od odsetek,

- art. 118 ustawy z 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2014 r., poz. 121, dalej: "k.c.") poprzez nieuwzględnienie przedawnienia roszczeń o odsetki ustawowe,

- art. 187 ustawy z 17 listopada 1964 r. Kodeksu postępowania cywilnego (Dz. U. z 2014 r., poz. 101) przez przyjęcie, że wniosek złożony w postępowaniu administracyjnym jest równoznaczny z pozwem.

W uzasadnieniu podniosła zarzut przedawnienia przynajmniej części roszczeń o odsetki ustawowe. Podała, że roszczenie o odsetki ustawowe jest roszczeniem o świadczenie okresowe dla którego termin przedawnienia – zgodnie z treścią art. 118 k.c. – wynosi 3 lata.

Stwierdziła, że błędne jest także stanowisko Wojewody [...], iż Gmina Miasto Z. pozostawała w zwłoce z zapłatą odszkodowania. Zwłoka jest kwalifikowaną postacią opóźnienia. W zaskarżonej decyzji nie zostały określone żadne przesłanki, na podstawie których można by ustalić, że Gmina zawiniła w opóźnieniu zapłaty odszkodowania. Podała, że skoro podstawą orzeczenia jest zwłoka Gminy, to zwłoka ta powinna zostać wykazana w zaskarżonej decyzji. Nie wystarczy samo stwierdzenie opóźnienia w zapłacie. Odsetki ustawowe są odsetkami za opóźnienie w zapłacie odszkodowania, a nie odsetkami za zwłokę.

Zdaniem Gminy nie do utrzymania jest również rozstrzygnięcie Wojewody [...] ego w przedmiocie zobowiązania do wypłaty odsetek od odsetek. Decyzja taka narusza ustawowy zakaz anatocyzmu - pobierania odsetek od odsetek. Odsetki od odsetek należą się dopiero od wytoczenia powództwa o zapłatę odsetek. Wyłączona jest możliwość rozstrzygania o odsetkach od odsetek w postępowaniu administracyjnym, które nie zna pojęcia powództwa.

Spółka w skardze na ww. decyzję Wojewody [...] wniosła o jej uchylenie w całości.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:

art. 481 § 1 k.c. w zw. z art. 132 ust. 1 a i ust. 2 u.g.n. przez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na: a) przyjęciu jako daty wymagalności odszkodowania 4 listopada 2010 r., tj. następnego dnia po wydaniu wyroku przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w sprawie o sygn. akt I SA/Wa 866/10 zamiast daty, z którą stała się ostateczna decyzja Wojewody [...] z [...] marca 2010 r. ustalająca odszkodowanie b) przyjęciu, że należne odsetki winny zostać naliczone jedynie do 23 sierpnia 2012 r., nie zaś do dnia zapłaty,

art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 w zw. z art. 140 k.p.a poprzez brak należytego wyjaśnienia wszystkich okoliczności pozwalających na prawidłowe określenie początkowej i końcowej daty okresu, za który winny być ustalone odsetki z tytułu niezapłaconego w terminie odszkodowania.

W ocenie spółki skoro decyzja w przedmiocie odszkodowania stała się ostateczna w dniu wydania decyzji przez organ odwoławczy, odszkodowanie winno być wypłacone w terminie 14 dni, tj. do 19 marca 2010 r.

Wskazała, że w świetle art. 481 § 1 k.c. nie budzi żadnych wątpliwości, że odsetki za opóźnienie są należne niezależnie od przyczyn, z jakich to opóźnienie nastąpiło. Oznacza to, że podjęcie niezasadnej decyzji o złożeniu skargi do sądu administracyjnego i związane z tym wstrzymanie wykonania decyzji z całą pewnością nie może stanowić podstawy wykluczającej zapłatę należnych odsetek.

Na tę ocenę nie ma wpływu wstrzymanie wykonania decyzji. Spółka argumentowała, że celem i sensem tej instytucji jest zminimalizowanie niebezpieczeństwa niemożności uchylenia skutków wykonania decyzji w przypadku jej usunięcia z obrotu prawnego poprzez czasowe wykluczenie możności przymusowego wykonania decyzji. Nie może ono jednak oznaczać, w przypadku oddalenia skargi, pozbawienia w jakimkolwiek zakresie mocy i skutków pozostawionej w obrocie prawnym decyzji administracyjnej, w tym w zakresie terminu, w jakim stała się ona ostateczna i prawa strony do dochodzenia należnych jej odsetek od terminu, w którym decyzja winna zostać wykonana. W ocenie Spółki takie bowiem rozwiązanie byłoby w sposób oczywisty krzywdzące dla uprawnionej strony; nie znajduje ono też oparcia w żadnym z przepisów prawa.

Następnie zarzuciła, że dowolne jest ustalenie organu, jakoby 23 sierpnia 2012 r. doszło do zawarcia jakiekolwiek porozumienia. Podała, że w tym dniu miało jedynie miejsce spotkanie, na którym osoby uprawnione do reprezentacji odbyły rozmowę dotyczącą zasad wypłaty odszkodowania. Następnie doszło do wymiany korespondencji pomiędzy stronami, a 31 października 2012 r. spółka skierowała do Gminy Miasta Z. pismo, w którym wyraziła zgodę na propozycję Gminy Miasta Z. zapłaty przedmiotowego w sprawie odszkodowania w dwóch ratach pod warunkiem, że do kwoty odszkodowania (269 100 zł) zostanie doliczana i zapłacona właściwa kwota ustawowych odsetek za opóźnienie w zapłacie kwoty odszkodowania, tj. od 20 marca 2010 r. do dnia zapłaty. Jako, że nie doszło do zapłaty odsetek, o których mowa we wskazanym piśmie, to nie został spełniony warunek, od którego spółka uzależniała swoją zgodę na zapłatę kwoty odszkodowania w ratach, co oznacza, że nie można mówić o istnieniu jakichkolwiek ważnych i skutecznych ustaleń stron w tym przedmiocie.

Spółka wyraziła pogląd, że Gmina Miasto Z. pozostawała w opóźnieniu z zapłatą odsetek do dnia zapłaty odszkodowania podkreślając, że bezpodstawne ustalenie odsetek jedynie do 23 sierpnia 2012 r. nie zaś do dnia zapłaty należności stanowi rażące naruszenie art. 481 § 1 k.c.

W odpowiedzi na skargi Wojewoda [...] wniósł o ich oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

Natomiast, w myśl art. 145 § 1 przywoływanej wcześniej ustawy P.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie:

1/ uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi:

a/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

b/ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,

c/ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

2/ stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach;

3/ stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach.

W świetle tych przepisów sąd bada legalność zaskarżonego aktu pod kątem jego zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.

Natomiast zgodnie z przepisem art. 133 § 1 i 134 § 1 P.p.s.a. sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy.

Stosownie do art. 132 ust. 1a powoływanej wyżej u.g.n., w sprawach, w których wydano odrębną decyzję o odszkodowaniu, zapłata odszkodowania następuje jednorazowo w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o odszkodowaniu stała się ostateczna. Ustalenie odszkodowania następuje w odrębnym postępowaniu, kończącym się decyzją odszkodowawczą, w której ustala się jedynie wysokość odszkodowania i wskazuje ustawowy termin jego zapłaty. Natomiast kwestia ustalenia ewentualnych odsetek za zwłokę czy też opóźnienie w wypłacie tego odszkodowania powstaje dopiero w chwili, gdy właściwy podmiot nie płaci odszkodowania w terminie wskazanym w tej decyzji i objęta musi być odrębnym postępowaniem.

W przedmiotowej sprawie decyzja Wojewody [...] z [...] marca 2010 r. utrzymująca w mocy decyzję Starosty Powiatu [...] z [...] grudnia 2009 r. jest decyzją ostateczną i obliguje Gminę Miasta Z. do zapłaty odszkodowania w terminie 14 dni od dnia w którym stała się ona ostateczna, tj. 17 marca 2010 r.

Do opóźnienia w zapłacie odszkodowania dochodzi jedynie wówczas, gdyby istniała podstawa do odpowiedniego zastosowania przepisu art. 481 § 1 k.c. Zgodnie z tym przepisem, jeżeli dłużnik opóźnia się ze spełnieniem świadczenia pieniężnego, wierzyciel może żądać odsetek za czas opóźnienia, chociażby nie poniósł żadnej szkody i chociażby opóźnienie było następstwem okoliczności, za które dłużnik odpowiedzialności nie ponosi.

Przepis art. 132 ust. 2 u.g.n., zgodnie z którym, do skutków zwłoki lub opóźnienia w zapłacie odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu cywilnego, znajduje zastosowanie wyłącznie w przypadku, gdy mamy do czynienia ze zwłoką lub opóźnieniem w zapłacie ustalonego odszkodowania. Powołany przepis art. 132 ust. 2 u.g.n. nie może być rozpatrywany i stosowany w oderwaniu od przepisu art. 132 ust. 1a u.g.n.

W sprawie o odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość rozstrzyganej w drodze administracyjnoprawnej, w tym przypadku na podstawie na przepisów u.g.n., o wymagalności odszkodowania można mówić wówczas, gdy w obrocie prawnym funkcjonuje decyzja administracyjna (ostateczna) ustalająca wysokość odszkodowania i upłynął termin określony przez ustawodawcę na dokonanie zapłaty tego odszkodowania. Zdaniem składu orzekającego musi być ona ponadto wykonalna.

Warunkiem powstania prawa do odsetek jest istnienie długu głównego i jego wymagalność. Odsetki należą się za czas opóźnienia, poczynając od dnia wymagalności długu (v. uchwała SN z dnia 26 stycznia 2005 r. sygn. III CZP 42/04, Lex nr 141130; wyrok SA w Lublinie z dnia 14 lutego 2013 r. sygn. akt III APa 12/12, Lex nr 1282872; wyrok NSA z dnia 7 maja 2002 r. sygn. akt I SA 2378/00, Lex nr 81740; wyrok SN z dnia 5 kwietnia 1991 r. sygn. akt III CZP 21/91, Lex nr 3663; W. Popiołek [:] Kodeks cywilny. Tom I. Komentarz do art. 450-1088, pod red. K. Pietrzykowskiego, Warszawa 2009, str. 65-74).

W odesłaniu z art. 132 ust. 2 u.g.n. nie mieści się konieczność stosowania cywilnoprawnego trybu oceny skutków i dochodzenia w jego wyniku stosownych odsetek lub odszkodowania, zwłaszcza, że roszczenia o odsetki i odszkodowanie z tytułu zwłoki lub opóźnienia w wypłacie odszkodowania mają charakter akcesoryjny wobec samego odszkodowania podlegającego wypłacie za wywłaszczenie (patrz: M. Wolanin w komentarzu do Ustawy o gospodarce nieruchomościami, 3 wydanie, C.H. Beck, Warszawa 2013 r., s. 1042). Należy podkreślić, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwaliło się stanowisko, że skoro obowiązek zapłaty odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość powstaje na tle stosunku administracyjnoprawnego, to również obowiązek zapłaty odsetek (jako pochodny od obowiązku zapłaty sumy głównej) od tego odszkodowania zachowuje administracyjny charakter. Odesłanie w art. 132 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami do odpowiedniego stosowania przepisów kodeksu cywilnego nie powoduje zmiany charakteru prawnego roszczenia (por. postanowienie NSA z 29 lutego 2012 r., sygn. akt I OSK 232/12; wyrok NSA z 15 marca 2006 r., sygn. akt I OSK 525/05; wyrok NSA z 15 maja 2014, sygn. akt OSK 2440/12, CBOSA). Pozwala ono jedynie na odpowiednie posługiwanie się regulacjami zawartymi w kodeksie cywilnym na użytek sprawy administracyjnej. Jak wskazał zaś Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 29 lutego 2012 r. sygn. akt I OSK 232/12, CBOSA - odesłanie do stosowania odpowiedniego przepisów Kodeksu cywilnego nie oznacza, że sprawę o roszczenie o odsetki powstałe w związku ze stosunkiem administracyjnoprawnym należy każdorazowo uważać za sprawę o charakterze cywilnoprawnym. Roszczenie o odsetki za zwłokę lub opóźnienie w wypłacie tego odszkodowania stanowi roszczenie akcesoryjne. Obowiązek zapłaty odsetek jest wszak pochodny od obowiązku zapłaty sumy głównej. Skoro zatem obowiązek zapłaty odszkodowania powstał na tle stosunku administracyjnoprawnego, to również obowiązek zapłaty odsetek od tego odszkodowania zachowuje administracyjny charakter. Sąd w pełni podzielił tym samym stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone wyroku z 15 marca 2006 r. sygn. akt I OSK 525/05, CBOSA. Nie można więc podzielić stanowiska wyrażonego w skardze, że sprawę zapłaty odsetek powstałych w związku ze stosunkiem administracyjnoprawnym należy każdorazowo uważać za sprawę o charakterze cywilnoprawnym. Wywłaszczenie nieruchomości stwarza stosunek prawny o cechach wyraźnie administracyjnych, polega bowiem na odjęciu lub ograniczeniu w drodze decyzji prawa własności lub innego prawa rzeczowego na nieruchomości. Jest przykładem nierówności stron stosunku prawnego i działania władczego organu administracji.

Istotnym jest, że w dacie wydania decyzji ustalającej odszkodowanie – w odniesieniu do tego typu rozstrzygnięć - miał zastosowanie art. 9 u.g.n., który stanowi, że w sprawach, o których mowa w przepisach działu III, z wyłączeniem art. 97 ust. 3 pkt 1, art. 122 i art. 126 u.g.n., wykonanie decyzji następuje po upływie 14 dni od dnia, w którym upłynął bezskutecznie termin do wniesienia skargi na decyzję do sądu administracyjnego. W przypadku wniesienia skargi do sądu administracyjnego w tych sprawach organ, który wydał decyzję, wstrzymuje z urzędu jej wykonanie, w drodze postanowienia, na które nie przysługuje zażalenie.

Między stronami nie jest sporne, że Wojewoda [...] postanowieniem nr [...] z [...] kwietnia 2010 r. wydanym na podstawie art. 9 u.g.n., wstrzymał z urzędu wykonanie własnej decyzji nr [...] z [...] marca 2010 r. Oznacza to w praktyce, że decyzja odszkodowawcza od dnia jej wydania do dnia wydania wyroku przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie wywierała żadnych skutków. W tym okresie nie może być więc mowy o opóźnieniu skutkującym roszczeniem o odsetki, bowiem roszczenie nie było wymagalne, a oddalenie skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie ma skutków wstecznych, a jedynie ex nunc. Z powyższego wynika, iż decyzja Wojewody [...] z [...] marca 2010 r. odnosząca się do zapłaty odszkodowania na rzecz skarżącej stała się wykonalna względem Gminy Miasto Z. 4 listopada 2010 r., tj. następnego dnia po ogłoszeniu ww. wyroku WSA, sygn. akt I SA/Wa 866/10, a odsetki należą się po upływie 14-dniowego terminu liczonego od dnia, w którym decyzja stała się wykonalna, tj. dnia następnego po dniu ogłoszenia wyroku WSA.

W świetle brzmienia art. 9 u.g.n. błędne jest jednak stanowisko, że za okres od 20 maca 2010 r. do 21 kwietnia 2010 r. (data wstrzymania wykonania decyzji) nie należą się odsetki. Zdanie pierwsze przywołanego wcześniej art. 9 u.g.n. nie wstrzymuje bowiem ex lege wykonalności decyzji w przedmiocie odszkodowania w każdej sytuacji, lecz jedynie wówczas, gdy nie została złożona skarga do WSA, a postanowienie o wstrzymaniu wykonania nie działa ex tunc.

Natomiast, gdy chodzi o opóźnienie w zapłacie, to wskazać należy, że na skutek wydania postanowienia w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji ustalającej odszkodowanie w związku z wniesieniem przez skarżącą skargi do WSA, decyzja odszkodowawcza, aż do chwili wydania wyroku przez WSA nie wywierała żadnych skutków. Wstrzymanie wykonania decyzji w takim jak w niniejszym przypadku oznacza zawieszenie jej skutku prawnego, tj. zawiesza wymagalność roszczenia. Ilekroć bowiem ustawodawca uznaje, że wstrzymanie wykonania decyzji nie ma wpływu na naliczenie odsetek za zwłokę, to stwierdza to – jak np. w art. 239 h ustawy z 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r., poz. 613) – expressis verbis, co w ustawie z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami nie występuje. Jednakże skutki wstrzymania decyzji odszkodowawczej upadły z dniem wydania wyroku przez Sąd. Zgodnie bowiem z art. 61 § 6 P.p.s.a., wstrzymanie wykonania aktu lub czynności upada w razie wydania przez sąd orzeczenia kończącego postępowanie w pierwszej instancji.

Oznacza to, że z chwilą wydania przez sąd administracyjny pierwszej instancji orzeczenia kończącego postępowanie przed tym sądem, to jest po merytorycznym rozpoznaniu skargi, przestało obowiązywać postanowienie organu administracyjnego o wstrzymaniu wykonania aktu bądź czynności organu administracji. Podnoszona przez stronę skarżącą kwestia prawomocności tegoż orzeczenia w tym przypadku nie miała wpływu na wykonalność wstrzymanego aktu. Zgodnie bowiem z orzecznictwem sądowoadministracyjnym (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 września 2005 r. sygn. II OSK 1002/05, CBOSA) na skutek wydania wyroku oddalającego skargę upada wstrzymanie wykonania decyzji, możliwe zatem jest wykonanie decyzji mimo, że wyrok oddalający skargę jest nieprawomocny i wniesiona została skarga kasacyjna.

Jednocześnie skład orzekający jest zdania, że odesłanie do odpowiedniego stosowania przepisów Kodeksu cywilnego do skutków zwłoki lub opóźnienia w zapłacie odszkodowania (art. 132 ust. 2 u.g.n.) musi oznaczać także stosowanie przepisów o przedawnieniu roszczeń. Skutkiem opóźnienia w zapłacie odszkodowania są bowiem nie tylko odsetki, ale i to, że roszczenie nie ulega przedawnieniu. "W orzecznictwie Sądu Najwyższego przewagę zdobył pogląd kwalifikujący roszczenia o odsetki za opóźnienie jako roszczenia o świadczenia okresowe i - w konsekwencji - opowiadający się za stosowaniem do nich trzyletniego terminu przedawnienia ustanowionego w art. 118 k.c. dla roszczeń o świadczenia okresowe" (zob. uzasadnienie uchwały w składzie siedmiu sędziów SN z dnia 26 stycznia 2005 r., III CZP 42/04, OSNC 2005/9/149). Do kwestii tej organ odwoławczy w ogóle się nie odniósł. Czy o przedawnieniu można mówić w niniejszej sprawie, musi o tym rozstrzygnąć organ administracji na tle okoliczności tej sprawy i nie może tego za organ uczynić sąd administracyjny, który jedynie kontroluje działalność administracji publicznej. Nie czyniąc takich ustaleń organy naruszyły powołane wyżej przepisy odnoszone do przesłanek rozstrzygnięcia oraz art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., co do obowiązków organu wynikających z powołanych przepisów prawa materialnego.

Odnosząc się do zarzutu Gminy, że odsetki od odsetek należą się dopiero od wytoczenia powództwa o zapłatę odsetek, a wyłączona jest możliwość rozstrzygania o odsetkach od odsetek w postępowaniu administracyjnym, które nie zna pojęcia powództwa, należy wskazać, że art. 482 k.c. ma jedynie odpowiednie zastosowanie. Nie można zatem recypować instytucji prawa cywilnego do administracyjnego toku dochodzenia odsetek. W takim przypadku za równoznaczne z powództwem należy uznać czynności, które nakierowane są na ten sam skutek, co powództwo o zapłatę odsetek. W tym kontekście należy wskazać, że Spółka wystąpiła 2 kwietnia 2013 r. z wnioskiem o ustalenie odsetek ustawowych za opóźnienie w wypłacie odszkodowania (wiosek ten organ otrzymał 11 kwietnia 2013 r.) i to pismo należy uznać za równoznaczne z powództwem o zapłatę odsetek.

Zasadne jest stanowisko I. S.A. poddające w wątpliwość prawidłowość rozumowania, że odsetki za opóźnienie należą się jedynie do 23 sierpnia 2012 r. Strona bowiem konsekwentnie wskazuje (por. również pismo z 7 kwietnia 2015 r. złożone w toku postępowania sądowoadministracyjego – karta 44 akt sądowych), że – wbrew twierdzeniom organu – 23 sierpnia 2012 r. miało miejsce jedynie spotkanie, na którym osoby uprawnione do reprezentacji I. S.A. oraz Gminy odbyły rozmowę dotyczącą zasad wypłaty odszkodowania (poprzedzone ono było skierowaniem do Gminy Miasta Z. wezwania do zapłaty odszkodowania wraz z odsetkami).

Następnie doszło do wymiany korespondencji pomiędzy stronami, a w dniu 31 października 2012 r. skarżąca spółka skierowała do Gminy Miasta Z. pismo, w którym wyraziła zgodę na propozycję Gminy Miasta Z. zapłaty przedmiotowego w sprawie odszkodowania w dwóch ratach pod warunkiem, że do kwoty odszkodowania zostanie doliczona właściwa kwota ustawowych odsetek za opóźnienie w zapłacie kwoty odszkodowania, tj. od dnia 20 marca 2010 r. do dnia zapłaty. Wojewoda błędnie zatem uznał, że odsetki za opóźnienie należą się jedynie do 23 sierpnia 2012 r. W ponownie przeprowadzonym postępowaniu powinien rozważyć, czy istotnie zachodzą okoliczności wyłączające naliczenie odsetek do dnia zapłaty należności, w postaci ustalenia sposobu rozliczenia oraz rozważyć skutki jego ewentualnego niezrealizowania.

Z uzasadnienia decyzji nie wynika dokładny sposób wyliczenia wysokości odsetek. Organy nie wskazały wysokości odsetek ustawowych na przestrzeni całego okresu, za jaki naliczono odsetki i od jakich kwot je liczono. Nie pozwala to na zweryfikowanie poprawności wyliczenia, co w konsekwencji stanowi o uchybieniu art. 107 § 3 K.p.a., a o wpływie tego uchybienia na wynik sprawy zdecyduje dodatkowo to, za jaki okres można będzie przyznać odsetki po uwzględnieniu przepisów o przedawnieniu roszczeń oraz braku możliwości uznania (na podstawie znajdującego się aktach materiału dowodowego), że odsetki za opóźnienie należą się jedynie do 23 sierpnia 2012 r., o czym była mowa wyżej.

W tym stanie rzeczy mając na uwadze, że organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji (a wcześniej organ I instancji w decyzji utrzymanej w mocy zaskarżoną decyzją) dopuścił się naruszenia wskazanych wyżej przepisów – na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. orzeczono jak w pkt 1 sentencji wyroku, rozstrzygnięcie w pkt 2 opierając na przepisach art. 152 tej ustawy, natomiast zawarte w pkt 3 na przepisach art. 200 ww. ustawy.

Prowadząc ponownie postępowanie rzeczą organu będzie dostosowanie się do wskazówek i ocen zawartych w niniejszym wyroku, które po myśli art. 153 P.p.s.a., są dla organu wiążące, ustalając odsetki za okres czasu, w którym ustalone decyzją odszkodowanie było wymagalne, tak jak to zostało wyżej przedstawione.