Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 606/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2017-09-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 7, art. 77, art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Marcin Kamiński Sędziowie WSA Elżbieta Mazur - Selwa /spr./ WSA Piotr Godlewski Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 września 2017 r. sprawy ze skargi J. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...].


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Naczelnika Wydziału Gospodarki Przestrzennej z upoważnienia Burmistrza Miasta z dnia [...] lutego 2017 r. nr[...]o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku - hali magazynowej z zapleczem socjalno – biurowym oraz częścią handlową, na działce nr ewid. 1573/1 obr. [...] w [...].

Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz.U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.; dalej: "K.p.a.") oraz art. 2 pkt 1 i art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz.U. z 2016 r., poz. 778 ze zm.; dalej: "u.p.z.p.").

Z uzasadnienia decyzji wynika, że decyzją z dnia [...] lutego 2017 r. Naczelnik Wydziału Gospodarki Przestrzennej z upoważnienia Burmistrza Miasta orzekł o odmowie dla J. P. warunków zabudowy dla opisanej wyżej inwestycji z uwagi na niezgodność zamierzenia w zakresie funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu- tj. nie spełnienie wymogów z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., nie spełnienie zasady dobrego sąsiedztwa z uwagi na zlokalizowanie w obszarze o dominującej zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej o uporządkowanej funkcji, przestrzeni i architekturze, budynków służących do magazynowania i handlu stolarką i stalą budowlaną.

W odwołaniu od powyższej decyzji J.P. zarzucił naruszenie art. 7, 8, 9, 80 i 107 §3 K.p.a. oraz art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Przedstawił szereg zdjęć obrazujących zabudowę w okolicy, która może spowodować ustalenie warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji w oczekiwanych parametrach.

Organ odwoławczy nie zgodził się z podnoszonymi zarzutami i wskazaną na wstępie decyzją podzielił zarówno ustalenia, jak i dokonane na ich podstawie wnioski organu pierwszej instancji. W ocenie organu odwoławczego projektowana zabudowa nie spełnia warunku zabudowy podobnej.

W skardze do Sądu Skarżący J.P. zarzucił decyzji naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez niewłaściwą jego interpretację i dowolność w uznaniu, że planowana zabudowa wchodzi w kolizję z obecną zabudową, art. 7, 8, 9, 80 i 107 § 3 K.p.a. przez brak wszechstronnych ustaleń okoliczności faktycznych. W uzasadnieniu skargi wskazał, że na działce objęte analizą nr 1542/2 prowadzony jest komis samochodowy, biuro sprzedaży oraz magazyn opon, transport samochodów odbywa się lawetami z drogi publicznej. W ocenie Skarżącego obala to ustalenia organów, że w sąsiedztwie nie znajduje się zabudowa podobna. W ocenie Skarżącego istniejąca zabudowa w postaci komisu w większym stopniu powoduje uciążliwość aniżeli projektowana. W analizowanym obszarze znajdują się również działki nr 1790/2, 1786, do których zjazd prowadzi z tej samej drogi publicznej tj. z ulicy P., na których znajduje się stacja benzynowa. Podważa argumentację organów dotyczącą wzmożonego ruchu. Jak podaje odległość działki nr 1573/1 od bezpośredniego zjazdu z drogi A4 - z ulicy L. jest argumentem przemawiającym za taką właśnie lokalizacją.

Powołał się na orzeczenia sądów, z których wynika dopuszczalność nowowprowadzonej funkcji jako zabudowy uzupełniającej w ramach zasady dobrego sąsiedztwa, jak również brak bezwzględnego obowiązku kontynuacji funkcji dominującej.

Wskazał, że z mapy obszaru objętego analizą wynika, że część obszaru analizowanego w części składa się z zabudowanych budynkami jednorodzinnymi małych obszarowo działek, ale także zabudowania o działalności usługowej. Nowa zabudowa jest dopuszczalna gdy można ją pogodzić z istniejącą funkcją, przestaje być dopuszczalna dopiero z momentem wykazania sprzeczności.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie powtarzając argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:

Skarga jako uzasadniona podlega uwzględnieniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (P.p.s.a.) i art. 135 P.p.s.a.

Sąd w toku – przeprowadzonej z urzędu oraz w granicach sprawy, której dotyczy skarga – kontroli legalnościowej zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji stwierdził z jednej strony co najmniej mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy naruszenia prawa procesowego w zakresie wymogów prawidłowego wyjaśnienia, rozważenia stanu prawnego i faktycznego sprawy, niewadliwego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego oraz prawidłowego konstruowania formalnego i treściowego uzasadnienia wydanych rozstrzygnięć na tle podlegających zastosowaniu w sprawie o ustalenie warunków zabudowy przepisów prawa materialnego (art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3, art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 15 i art. 104 § 2 k.p.a.), z drugiej zaś – mające wpływ na wynik sprawy naruszenie prawa materialnego poprzez nieprawidłową (niepełną) wykładnię i wadliwe zastosowanie przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 5 ust. 2 i § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r.

w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy

i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Naruszenia prawa procesowego oraz powiązane z nimi naruszenia prawa materialnego doprowadziły do przedwczesnej negatywnej subsumpcji stanu faktycznego sprawy pod przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., to znaczy uznania, że planowana inwestycja nie spełnia ustawowego warunku kontynuacji funkcji i cech zabudowy .

Wymogi prawidłowego procedowania w sprawie o ustalenie warunków zabudowy są istotnie podwyższone w sytuacji, gdy organy orzekające zmierzają do odmowy ustalenia tych warunków ze względu na brak możliwości nawiązania w zakresie planowanej inwestycji do istniejącego na obszarze analizowanym ładu przestrzenno-urbanistycznego lub architektonicznego. Stanowczy wniosek, że dla planowanej inwestycji nie jest możliwe określenie warunków zabudowy z uwagi na brak możliwości zapewnienia kontynuacji już istniejących funkcji, cech, parametrów i wskaźników urbanistycznych lub architektonicznych, musi być wynikiem pełnych oraz w pełni wiarygodnych ustaleń faktycznych oraz wnikliwych analiz i rozważań.

Zasadnicze znaczenie dla prawidłowego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy ma prawidłowa identyfikacja źródeł oraz sposobu wyznaczania wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w treści decyzji o warunkach zabudowy. Zgodnie z przepisem art. 4 ust. 2 u.p.z.p. w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji i warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla inwestycji innych niż inwestycje celu publicznego ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy.

Decyzja o warunkach zabudowy jest rodzajem indywidualnego aktu planistycznego, który ustala dla inwestycji niebędącej inwestycją celu publicznego skonkretyzowane warunki i wymagania w zakresie zagospodarowania terenu i zabudowy. Zasadnicze kategorie warunków i wymagań urbanistyczno-architektonicznych, jakie powinna zawierać tego rodzaju decyzja planistyczna, zostały wskazane w art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. Ponadto w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określono zasady i sposób ustalania powyższych wymagań i warunków, natomiast wymogi w zakresie oznaczeń, nazewnictwa oraz dookreśleń nazwowych warunków, o których mowa w art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., określono w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy.

Z przepisu § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynika, że głównym i obligatoryjnym źródłem danych oraz ocen, które mają być podstawą ustaleń planistycznych zawartych w decyzji o warunkach zabudowy, jest analiza urbanistyczno-architektoniczna oraz jej wyniki. Sporządzenie powyższej analizy musi być jednak poprzedzone prawidłowym wyznaczeniem wokół działki lub działek tworzących teren inwestycyjny obszaru analizowanego.

Norma § 3 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. nie zawiera przesłanek określających przypadki, które obligują organ administracji do wyznaczenia obszaru analizowanego obejmującego teren większy niż minimalny, ani sposobu wyznaczenia takiego obszaru, czy też jego maksymalnej wielkości. Niemniej jednak wykładnia celowościowa i systemowa prowadzi do wniosku, iż kwestia wielkości obszaru analizowanego nie jest pozostawiona swobodnemu uznaniu organu. Organ winien wyznaczając obszar analizowany mieć na względzie unormowanie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., który przewiduje, iż przy wydaniu decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu analizie winna podlegać sąsiednia okolica i istniejące w niej zabudowania stanowiące wyznacznik kontynuacji zabudowy w zakresie funkcji i cech zabudowy znajdujących się w pobliżu działki, na której planowana jest inwestycja. Wyznaczenie zakresu obszaru analizowanego uzależnione być może od wielu czynników, w tym zróżnicowania funkcji na danym terenie, wielkości nieruchomości, czy też stopnia rozproszenia zabudowy na danym terenie. Wyznaczenie granic obszaru analizowanego winno uwzględniać zasadę dobrego sąsiedztwa, w aspekcie zachowania ładu przestrzennego. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazano, że prawidłowość wyznaczenia obszaru analizowanego winna być przez organ uzasadniona, a sąd rozpatrujący sprawę, winien dokonać oceny czy określenie wielkości obszaru analizowanego w oparciu o przyjęte przez organ kryteria było prawidłowe (por. wyroki z dnia z dnia 13 grudnia 2012 r. w sprawie II OSK 1492/11, Lex nr 1367298 i z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie II OSK 1839/10, Lex nr 1152067). Konieczność wnikliwego uzasadnienia poszerzenia granic obszaru analizowanego ponad minimalną wielkość wskazaną w przepisie nie jest pozbawiona znaczenia. Wszystkie działki wchodzące w skład obszaru analizowanego stanowią bowiem punkt odniesienia dla ustalenia "wymagań dotyczących nowej zabudowy", o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Zatem dowolność w wyznaczeniu granic obszaru analizowanego powodowałaby też swobodę doboru działek "sąsiednich" o zabudowie odpowiadającej wymaganiom wniosku (tak słusznie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 maja 2015 r., sygn. akt II OSK 2320/13).

Zgodnie z § 3 ust. 2 cyt. rozporządzenia granice obszaru analizowanego wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Z powyższego przepisu wynikają jedynie wartości minimalne mnożnika szerokości frontu. Wartości te stanowią punkt wyjścia dla operacji wyznaczania granic obszaru analizowanego, co oznacza, że nie jest wykluczone ich przekroczenie, jeśli tylko zostaną stwierdzone odpowiednie przesłanki uzasadniające tego rodzaju odstępstwo. Przykładowo jeżeli organ stwierdzi ciągłość zabudowy określonego rodzaju lub o zbliżonych funkcjach, której uwzględnienie jest uzasadnione cechami ładu przestrzennego na obszarze przekraczającym obszar wyznaczony w odległości trzykrotności szerokości frontu, wtedy konieczne jest rozważenie poszerzenia granic obszaru analizowanego. Nawet jednak jeśli organy wyznaczają do analizy minimalny obszar (stanowiący trzykrotność frontu), to nie uchyla to obowiązku wnikliwego uzasadnienia dokonanego wyboru. Uzasadnienie w dla przyjętej wielkości obszaru analizowanego powinno bowiem spełniać wszystkie warunki określone w art. 107 § 3 k.p.a. i przekonywać stronę o słuszności tego wyboru (zob. wyrok NSA z dnia 8 sierpnia 2008 r., II OSK 919/07). Wymóg prawidłowego i przekonującego uzasadnienia jest szczególnie istotny w sytuacji, gdy na podstawie przeprowadzonej analizy organy wydają decyzję o odmowie ustalenia warunków zabudowy.

Ma to istotne znaczenie także w sytuacji wykreślenia granic obszaru analizowanego w taki sposób, że obejmuje on jedynie część działki – przecina działkę – pozostawiając część zabudowaną poza wyznaczaną granicą.

Organy I i II instancji jako zasadniczą przesłankę odmowy ustalenia warunków zabudowy wskazały brak istnienia zabudowy podobnej w obszarze analizowanym, stąd były one nie tylko obowiązane wskazać jego granice, ale także kryteria, jakimi się kierowały przy ich wyznaczaniu.

Z braku wykonania tego obowiązku nie istnieje możliwość odniesienia się do zarzutu skarżącego, że zabudowa podobna do wnioskowanej istnieje w bliskiej odległości, ale poza wyznaczonym obszarem analizowanym.

W dalszej kolejności należy stwierdzić, że w analizie urbanistycznej oraz w kontrolowanych decyzjach nie zawarto precyzyjnego wskazania oraz uzasadnienia wyboru działek sąsiednich w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Wnikliwe i wyczerpujące uzasadnienie w tym zakresie jest nieodzowne w sytuacji uznania, że warunki zabudowy dla projektowanej inwestycji nie mogą zostać w ogóle ustalone ze względu na brak możliwości włączenia planowanej zabudowy w analizowany obszar urbanistyczny. Organy powinny uwzględnić, że w sprawach o ustalenie warunków zabudowy zasadą jest, że wszystkie działki wchodzące w skład obszaru analizowanego stanowią punkt odniesienia dla oceny możliwości ustalenia i skonkretyzowania wymagań urbanistycznych i architektonicznych planowanej zabudowy (zob. np. wyrok NSA z dnia 3 września 2014 r., II OSK 513/13; wyrok NSA z dnia 18 listopada 2010 r., II OSK 1720/09; wyrok NSA z dnia 14 listopada 2012 r., II OSK 1252/11). W pierwszej kolejności należy zatem dokonać prawidłowego i racjonalnie uzasadnionego wyboru – spośród wszystkich nieruchomości wchodzących w skład obszaru analizowanego – określonych numerycznie działek, które ze względu na istniejące cechy zabudowy oraz uwarunkowania przestrzenno-urbanistyczne i architektoniczne są najbardziej adekwatne jako przedmiot nawiązania w zakresie oceny realizacji warunku kontynuacji funkcji i cech zabudowy. Trzeba w tym zakresie pamiętać, że kategoria "działki sąsiedniej" w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. ma przede wszystkim sens urbanistyczny i w związku z tym nie może być redukowana jedynie do nieruchomości bezpośrednio sąsiadujących przestrzennie z działką inwestycyjną. Działki sąsiednie w rozumieniu powyższego przepisu to znajdujące się w obszarze analizowanym działki dostępne z tej samej drogi publicznej co działka inwestycyjna, które mogą ze względu na charakterystyczne dla nich funkcje oraz cechy zabudowy stanowić miarodajny punkt odniesienia dla oceny możliwości realizacji zasady kontynuacji funkcji i cech z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

Z literalnego brzmienia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wynika wymóg "dostępności z tej samej drogi publicznej", to jednak niespełnienie go nie może być a limine przesłanką odmowy lokalizacji inwestycji w sytuacji, gdy w okolicy tworzącej urbanistyczną całość znajdują się już zabudowania pozwalające na określenie wymagań nowej zabudowy. Decyzja odmowna z tej przyczyny, że okoliczne zabudowania mają dostęp do innych dróg publicznych (również pobliskich), stanowi przejaw rygoryzmu nadmiernego i nieuzasadnionego celami u.p.z.p. Ustalenie warunków zabudowy dla działek dostępnych z jednej drogi, pomimo że pozostałe zabudowane działki sąsiednie mają dostęp do drogi równoległej – mieścić się będzie w ramach dopuszczalnej, celowościowej wykładni art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. (tak słusznie Naczelny Sąd Administracyjny w tezie do wyroku z dnia 24 lutego 2015 r., sygn. akt II OSK 1600/15). Organy orzekające muszą zatem nie tylko precyzyjnie wskazać numerycznie działki uznane za sąsiednie oraz opisać szczegółowo funkcje i cechy ich zabudowy, ale dodatkowo są również zobowiązane do uzasadnienia ich wyboru jako miarodajnego punktu odniesienia.

W kontrolowanej sprawie zarówno analiza urbanistyczna, jak i uzasadnienia decyzji nie zawierają wystarczająco precyzyjnych i szczegółowych danych w zakresie przesłanek uzasadniających wybór działek uznanych jako miarodajny przedmiot odniesienia dla oceny spełnienia warunku, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., jak również są pozbawione pełnej i wnikliwej charakterystyki (opisu) funkcji urbanistycznych oraz cech architektonicznych zabudowy. Organy wskazały jedynie ogólnikowo, że żadna z działek sąsiednich (nieokreślonych numerycznie) dostępnych z tej samej drogi publicznej i położonych w obszarze analizowanym nie jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących planowanej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji usługowej, a w obszarze analizowanym dominuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Niestety organy orzekające w sprawie nie wyjaśniły bliżej, które działki i z jakich powodów stanowiły punkt odniesienia dla tego rodzaju wniosku. Trzeba również wyraźnie podkreślić, że przedmiotem analizy w tym zakresie muszą być nie tylko dane co do rodzaju zabudowy znajdującej się na działkach sąsiednich (np. zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, zabudowa usługowa, zabudowa produkcyjna), lecz – co do zasady – także ustalenia co do parametrów, cech i wskaźników zagospodarowania i zabudowy na miarodajnych działkach (np. co do wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy). Nie jest także pewne czy w obszarze analizowanym nie występuje zabudowa usługowa lub handlowo-usługowa, gdyż część opisowa i graficzna analizy urbanistycznej nie pozwala na jednoznaczne ustalenia w tym zakresie. Organy akceptując określone w analizie granice obszaru analizowanego nie wzięły pod uwagę obiektów podobnych jeśli chodzi o funkcje i parametry wskazywanych przez skarżącego w skardze i odwołaniu. Brak uzasadnienia wyznaczenia granic obszaru analizowanego czyni wątpliwym ustalenie jego granic i obiektów przyjętych do porównania z zamierzeniem inwestora, o czym była już mowa wyżej. Co do działek leżących w wyznaczonym obszarze analizowanym organy zajęły się wyłącznie działką, na której funkcjonuje komis samochodowy bez podania jej numeru. Całkowitym milczeniem pominęły kwestię funkcji i charakteru zabudowy na działce nr 1790/2 i prawdopodobnie nr 1972/2 częściowo leżących w obszarze analizowanym.

Należy podkreślić, że także kwestia intensywności zabudowy i parametrów projektowanej inwestycji zostały w analizie i decyzjach organów przedstawione bez jakiegokolwiek uzasadnienia.

Strona 7 analizy pkt b dotyczący intensywności zabudowy – nie ma tu informacji o wskaźniku intensywności zabudowy dla projektowanej inwestycji, jest tylko informacja, że jest on zbyt mały. Lakoniczność ta jest wadliwa także z tej przyczyny, że zgodnie z § 5 ust. 2 cyt. Rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, jeżeli wynika to z analizy. Całkowitym milczeniem pominięto w analizie i decyzjach kwestie parametrów architektonicznych, w szczególności gabarytów i formy architektonicznej obiektów leżących w obszarze analizowanym, tymczasem nie tylko kwestia kontynuacji funkcji ale także parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; była przyczyną wydania decyzji odmownej z powołaniem się na art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

Skutkuje to niemożnością dokonania pełnej kontroli sądowoadministracyjnej w zakresie stosowania prawa materialnego.

Organy orzekające w sprawie muszą mieć na względzie, że odmowa ustalenia warunków zabudowy ze względu na naruszenie zasady dobrego sąsiedztwa z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. jest uzasadniona w przypadkach wyraźnej sprzeczności planowanej inwestycji (w zakresie funkcji lub cech zabudowy, w tym także wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy) względem istniejącego ładu urbanistycznego lub architektonicznego. Chodzi zatem o istotne i zasadniczo rażące odstępstwa od istniejącego w terenie ładu przestrzennego.

W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się powszechnie, że warunek kontynuacji funkcji należy rozumieć szeroko, to znaczy w taki sposób, że nie jest on spełniony tylko wówczas, gdy projektowana inwestycja jest sprzeczna z dotychczasową funkcją terenu i nie daje się z nią w praktyce pogodzić. Kontynuacja funkcji oznacza, że nowa zabudowa musi mieścić się w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu. Nowa zabudowa jest dopuszczalna o tyle, o ile można ją pogodzić z już istniejącą funkcją (por. wyrok NSA z dnia 2 października 2008 r., II OSK 1104/07; wyrok NSA z dnia 4 grudnia 2009 r., II OSK 1909/08).

Spełnienie wymogu z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. następuje zatem już wówczas, gdy co najmniej jedna działka dostępna z tej samej drogi publicznej co teren objęty wnioskiem ma zbliżoną funkcję i jest zabudowana w taki sposób, by można ustalić wymagania dla nowej zabudowy, przy zastosowaniu wprowadzonych przez ustawodawcę zobiektywizowanych standardów decydujących o spełnieniu wymogów zachowania ładu przestrzennego. O ile w tym obszarze znajduje się już obiekt lub obiekty co najmniej o podobnej co zamierzona inwestycja funkcji oraz o zbliżonych parametrach i jednocześnie nie zachodzą negatywne przesłanki, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2-5 u.p.z.p., o tyle rzeczą organu administracji publicznej jest wkomponowanie planowanej inwestycji w istniejący już porządek urbanistyczno-architektoniczny, z uwzględnieniem zamierzeń inwestora oraz relewantnych przepisów prawa.

W przedmiotowej sprawie wniosek inwestora obejmuje zamierzenie polegające na budowie budynku hali magazynowej z zapleczem socjalno - biurowym. Rzeczą organów orzekających w sprawie było zatem dokonanie szczegółowej

i wnikliwej oceny czy tego rodzaju zabudowa jest możliwa do pogodzenia oraz dostosowania do zabudowy już istniejącej w obszarze analizowanym. Należy przy tym mocno podkreślić, że zakresem odniesienia jest objęta nie tylko zabudowa

o funkcji dominującej w tym obszarze, lecz także zabudowa o funkcji uzupełniającej (np. zabudowa usługowa względem dominującej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej). Organ musi zatem dokonać stanowczej oceny czy planowana zabudowa (także odbiegająca od zabudowy dominującej lub uzupełniającej) mieści się w granicach ładu przestrzennego obszaru analizowanego. Zachowanie tych granic jest możliwe pod warunkiem, że nowa zabudowa (także o odmiennych funkcjach lub cechach względem analizowanej zabudowy) nie zaburzy już istniejącego ładu urbanistyczno-architektonicznego, prowadząc do naruszenia art. art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Oznacza to, że odmowa ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynków o funkcjach handlowo-usługowych ze względu na to, że w obszarze analizowanym dominuje inna funkcja (np. funkcja mieszkaniowa lub produkcyjna) wymaga przekonującego i wnikliwego uzasadnienia, z którego będą wynikać racjonalne i weryfikowalne argumenty wskazujące, że wyrażenie zgody na realizację tego rodzaju inwestycji doprowadzi do nieakceptowalnej modyfikacji funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu, która zaburzy istniejący ład przestrzenny. Ustalenia i oceny w tym zakresie powinny być oczywiście zobiektywizowane, wyważone i szczegółowe. W szczególności konieczne jest zestawienie rodzaju, cech oraz zakresu planowanej zabudowy z funkcjami i cechami zabudowy wszystkich działek sąsiednich w sensie urbanistycznym. Tylko całościowa i odpowiednio uzasadniona ocena może być podstawą do wydania pozytywnej albo negatywnej decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy.

Zaprezentowany wyżej pogląd znajduje także potwierdzenie w aktualnym orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Przykładowo w wyroku z dnia 9 listopada 2016 r. w sprawie o sygn. II OSK 935/16 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że wynikająca z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu ocena inwestycji z punktu widzenia kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych, nie oznacza zakazu lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na określonym terenie oraz bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominującej funkcji zabudowy. Warunkiem dopuszczenia lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na analizowanym obszarze jest to, aby analiza urbanistyczna uzasadniała podjęte rozstrzygnięcie, poparte oceną zachowania ładu przestrzennego. Kontynuacja funkcji oznacza, iż nowa zabudowa musi mieścić się w granicach zastanego w analizowanym obszarze sposobu zagospodarowania terenu. Nowa zabudowa jest dopuszczalna, gdy można ją pogodzić (nie jest sprzeczna) z funkcją istniejącą na analizowanym obszarze. Spełnienie warunku, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy otwiera możliwość dokonania analizy zabudowy na większym obszarze, a nie tylko na jednej działce sąsiedniej i to działce bezpośrednio graniczącej z działką, na której planowana jest nowa zabudowa. Temu celowi służy wyznaczenie obszaru analizowanego. Takie rozumienie tego przepisu jest zgodne z celami ustawy, która nakazuje uwzględnić wymagania ładu przestrzennego oraz walory architektoniczne i krajobrazowe (art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy). Nie ma podstaw, aby funkcje terenu i zabudowy interpretować zawężająco, np. jako możliwości powstania budynków tylko tego samego rodzaju co już istniejące (tak słusznie WSA w Rzeszowie w wyroku z dnia 27 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SA/Rz 1597/16).

W toku ponownie prowadzonego postępowania organy dokonają uzupełnienia przeprowadzonych uprzednio ustaleń i rozważań, korygując w odpowiednim zakresie analizę urbanistyczną i uzasadnienia rozstrzygnięć oraz uwzględniając oceny prawne sformułowane przez Sąd.

Mając na względzie wskazane wyżej argumenty, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w związku z art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji.