Postanowienie NSA, sygn. akt I OSK 730/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-06-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Wójt Gminy
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska po rozpoznaniu w dniu 11 czerwca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. sp. z o.o. z/s w W. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 29 października 2020 r., sygn. akt II SA/Wr 246/20 w sprawie ze skargi W. sp. z o.o. z/s w W. na zarządzenie Wójta Gminy M. z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] w przedmiocie wydzierżawienia nieruchomości stanowiących własność Gminy M. w trybie przetargowym i ogłoszenie ich wykazu postanawia uchylić zaskarżone postanowienie


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia 29 października 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu odrzucił opisaną w sentencji skargę W. sp. z o.o. z/s w W..

W uzasadnieniu powyższego postanowienia Sąd I instancji wskazał, że zarządzeniem Nr [...] z dnia [...] maja 2019 roku w sprawie wydzierżawienia nieruchomości stanowiących własność Gminy M. w trybie przetargowym i ogłoszenia ich wykazu, Wójt Gminy M., działając na podstawie art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 506, dalej: u.s.g.), art. 35 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 2[...] sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 2204, dalej: u.g.n.) oraz uchwały Nr [...] Rady Gminy M. z dnia [...] kwietnia 2019 r., wyznaczył do wydzierżawienia w trybie przetargowym na okres 10 lat nieruchomości wraz z infrastrukturą techniczną towarzyszącą w postaci sieci wodociągowych z przyłączami stanowiące własność Gminy M., określone w wykazie nieruchomości przeznaczonych do dzierżawy – Wykaz Nr [...] (§ 1); ogłosił wykaz nieruchomości przeznaczonych do dzierżawy – Wykaz Nr [...] stanowiący załącznik Nr 1 do zarządzenia (§ 2) oraz zarządził, że wykaz, o którym mowa w § 2 podlega wywieszeniu na okres 21 dni na tablicy ogłoszeń w siedzibie Urzędu Gminy M., a ponadto informacja o wywieszeniu wykazu będzie zamieszczona w prasie lokalnej (§ 3), a zarządzenie wchodzi w życie z dniem podjęcia (§ 4). W załączniku nr 1 do zarządzenia zawierającym wykaz nieruchomości przeznaczonych do dzierżawy przedstawiono: położenie nieruchomości, numer działki, powierzchnię (w ha lub m2), numer księgi wieczystej (pkt 1), przeznaczenie nieruchomości i sposób jej zagospodarowania (pkt 2), opis nieruchomości (pkt 3), cenę nieruchomości (pkt 4), formę sprzedaży lub oddania nieruchomości (pkt 5), wysokość opłat i terminy ich wnoszenia (pkt 6), warunki zmiany ceny nieruchomości i wysokości opłat (pkt 7). W treści załącznika zamieszczono też uwagi, w których wskazano m.in., że przedmiot dzierżawy jest obciążony ograniczonymi prawami rzeczowymi.

Opisane powyżej zarządzenie zostało zaskarżone przez W. sp. z o.o. z siedzibą w W. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Zaskarżonemu zarządzeniu Spółka zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, polegające na: 1) niewłaściwym zastosowaniu przepisu art. 30 ust. 2 pkt 3 oraz art. 31 u.s.g. w zw. z art. 37 ust. 4 i art. 38 ust. 1 u.g.n. w zw. z przepisami ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo Zamówień Publicznych (t.j.: Dz.U. z 2019 r. poz. 1843 z późn. zm.), a także w zw. z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.g.n.; 2) niewłaściwym zastosowaniu przepisu art. 132 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 138a § 2 ustawy Prawo zamówień, 3) błędnej wykładni art. 38 ust. 2 w zw. z art. 35 ust. 2 pkt 8 u.g.n. w zw. z art. 693 §1 i 2 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (t.j: Dz. U. z 2019 r., poz. 1145 z późn. zm.) w zw. z art. 268 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 272 ust. 1 i 2 i innymi ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo Wodne (t.j. z 2020 r., poz. 310 z późn. zm.), 4) niewłaściwym zastosowaniu art. 30 ust. 2 pkt 3 oraz art. 31 u.s.g. oraz art. 38 ust. 1 u.g.n. W szczegółowym uzasadnieniu skargi przedstawiona została wyczerpująca argumentacja, stanowiąca rozwinięcie poszczególnych zarzutów zawartych w jej petitum. Argumentację tą poprzedziły rozważania dotyczące legitymacji skargowej skarżącej Spółki oraz publicznoprawnego działania Wójta Gminy M. w zakresie wydania przedmiotowego zarządzenia.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy M. wniósł o jej odrzucenie jako niedopuszczalnej ze względu na brak właściwości sądu administracyjnego oraz niespełnienie przesłanki z art. 101 ust. 1 u.s.g, wymagającej naruszenia interesu prawnego. Alternatywnie organ wniósł o oddalenie skargi w całości jako nieuzasadnionej, a ponadto o przeprowadzenie uzupełniających dowodów z dokumentów opisanych w odpowiedzi na skargę.

W piśmie procesowym z dnia 7 października 2020 r. pełnomocnik skarżącej Spółki wniósł o uzupełnienie materiału dowodowego poprzez przeprowadzenie dowodu z dokumentów opisanych w treści pisma, dotyczących zawartej przez Gminę M. umowy dzierżawy z jednoczesnym zobowiązaniem Wójta Gminy do przedłożenia tych dokumentów. Na rozprawie wyznaczonej na dzień 22 października 2020 r. pełnomocnicy stron postępowania oraz Wójt Gminy M. podtrzymali stanowiska przedstawione w skardze i w odpowiedzi na skargę. Ponadto pełnomocnik skarżącego Przedsiębiorstwa złożył do akt sprawy pismo oznaczone jako załącznik do protokołu rozprawy. Postanowieniami ogłoszonymi na rozprawie Sąd nie uwzględnił wniosku o połączenie rozpoznawanej sprawy ze sprawą o sygn. II SA/Wr 654/19 ze skargi na zarządzenie Wójta Gminy M. Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2019 r. oraz wniosków dowodowych zawartych w piśmie pełnomocnika skarżącej Spółki z dnia 7 października 2020 r.

Odrzucając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu poddał analizie przesłankę "interesu prawnego" z art. 101 ust. 1 u.g.n., na podstawie której została w sprawie wywiedziona skarga. Sąd I instancji doszedł do przekonania, że w niniejszej sprawie skarżąca Spółka obowiązana była wykazać, że w wyniku wydanego zarządzenia doszło do naruszenia jej interesu prawnego albo uprawnienia, polegającego na istnieniu związku między zawartymi w kwestionowanym zarządzeniu postanowieniami a jej własną, indywidualną sytuacją prawną, wynikającą z prawa materialnego. Istotne też jest, że od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, który nie upoważnia do zaskarżania aktów organów administracji, a który występuje wówczas, gdy określony podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany sposobem uregulowania danej kwestii, jednakże poprzez dane uregulowanie nie dochodzi do naruszenia przepisu prawa materialnego czy formalnego dotyczącego jego sytuacji prawnej.

WSA we Wrocławiu uznał, że w rozpoznawanej sprawie odmiennie niż w sprawie, w której przedmiotem skargi było Zarządzenie Wójta Gminy M. nr [...] z dnia [...] sierpnia 2019 r. o połączenie z którą wnosił pełnomocnik strony skarżącej skarżąca Spółka posiadała interes prawny, który wyprowadzić należy z dysponowania ograniczonym prawem rzeczowym ustanowionym zabezpieczającym orzeczeniem wydanym w postępowaniu cywilnym tj. prawem służebności czerpania wody ze źródeł wodonośnych na nieruchomościach objętych wykazem stanowiącym załącznik nr 1 do zaskarżonego zarządzenia, polegającej na prawie do korzystania ze znajdujących się tam instalacji i urządzeń wodociągowych z prawem do współkorzystania i poboru wód podziemnych z określonych ujęć. W uznaniu Sądu I instancji - w okolicznościach istniejących w rozpoznawanej sprawie nie można jednak dopatrzyć się naruszenia treścią zaskarżonego zarządzenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącej. Zdaniem WSA we Wrocławiu, szczegółowa analiza zarzutów i motywów przedstawionych dla wykazania ich zasadności wskazuje, że żadnego z zawartych w nich twierdzeń i argumentów nie można zakwalifikować jako hipotezę normy prawnej konkretnego przepisu prawa materialnego, naruszenie którego można by zakwalifikować jako podstawę dla skutecznego wniesienia skargi na zarządzenie w sprawie wydzierżawienia nieruchomości stanowiących własność gminy w trybie przetargowym i ogłoszenia ich wykazu. Sąd I instancji uznał, że w tych okolicznościach nie można uznać, że wejście w życie zaskarżonego zarządzenia spowodowało ograniczenie konkretnego indywidualnego prawa lub uprawnienia skarżącej Spółki, albo że uległyby one zniweczeniu w związku z tym aktem.

W konkluzji WSA we Wrocławiu stwierdził, że skoro naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia stanowi przesłankę dopuszczalności skargi wniesionej w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., to skarga wniesiona w tej sprawie nie spełnia tego ustawowego warunku. Brak jest bowiem podstaw do uznania, aby zaskarżone zarządzenie naruszało indywidualny, własny i realny interes prawny skarżącej, a to pozbawiło Sąd możliwości oceny zasadności zarzutów i zgodności z prawem zaskarżonego aktu. Z tego względu WSA we Wrocławiu odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (P.p.s.a.)

Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wywiodła skarżąca Spółka zarzucając orzeczeniu Sądu I instancji:

I. naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 101 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 285 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks Cywilny (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1740 z późn. zm., dalej: K.c.) i w konsekwencji ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na błędnym przyjęciu przez Sąd, że pomimo przysługiwania skarżącej interesu prawnego wynikającego z orzeczenia zabezpieczającego wydanego w postępowaniu cywilnym (ustanowionego na podstawie postanowienia Sądu Okręgowego w J., II Wydział Cywilny Odwoławczy, wydanego w dniu [...] września 2018 r. oraz prawomocnego uzupełniającego postanowienia Sądu Okręgowego w J., II Wydział Cywilny Odwoławczy, wydanego w dniu [...] września 2018 r. sygn. akt: [...] zabezpieczającego roszczenie o ustanowienie służebności czerpania wody), nie stanowi jego naruszenia przesądzenie przez Gminę M. o oddaniu w dzierżawę, na podstawie zaskarżonego zarządzenia, nieruchomości oraz obiektów infrastruktury technicznej służących zaopatrzeniu w wodę, względem których to skarżącej przysługuje prawnorzeczowe uprawnienie - służebność czerpania wody ze źródeł wodonośnych, podczas gdy:

1. uprawnienia skarżącej względem infrastruktury objętej zarządzeniem Wójta Gminy M. wynikają z zabezpieczenia w postaci ustanowienia służebności czerpania wody, które ma charakter nowacyjny, a uprawdopodobnienie roszczenia przed sądem cywilnym musiało spełnić wyższe, kwalifikowane wymagania merytoryczne aniżeli przy zabezpieczeniach konserwacyjnych,

2. uprawnienia skarżącej względem infrastruktury objętej zarządzeniem Wójta Gminy M. wynikają z zabezpieczenia w postaci ustanowienia służebności czerpania wody, które jest tytułem prawnorzeczowym o silnej wiązce uprawnień i obowiązków materialnoprawnych będącym de facto tym samym tytułem prawnorzeczowym, którego ustanowienia domaga się skarżąca na stałe,

3. przeznaczenie przedmiotowego mienia do dzierżawy poprzez ujęcie go w wykazie nieruchomości wskazanym w zaskarżonym zarządzeniu automatycznie i bezpośrednio przesądza - uwzględniając charakter i zakres tytułu prawnorzeczowego przysługującego skarżącej - że dotychczasowe uprawnienia skarżącej są w całości nie do pogodzenia z realizacją uprawnień i obowiązków, które wynikają ze stosunku dzierżawy,

4. przeznaczenie przedmiotowego mienia do dzierżawy, która z (i) samej definicji ustawowej, a jednocześnie z (ii) treści zaskarżonego zarządzenia oraz (iii) umowy dzierżawy ostatecznie zawartej przez Gminę M. z podmiotem trzecim w wykonaniu zaskarżonego zarządzenia, realnie zmierza do osiągnięcia tożsamych celów gospodarczych, które spełnia w praktyce uprawnienie skarżącej, i ma na celu w istocie obejście przepisów prawa, poprzez doprowadzenie do uniemożliwienia wykonywania orzeczeń sądowych w postaci postanowienia Sądu Okręgowego w J., II Wydział Cywilny Odwoławczy, z dnia [...] września 2018 r. oraz prawomocnego uzupełniającego postanowienia Sądu Okręgowego w J., II Wydział Cywilny Odwoławczy, wydanego w dniu [...] września 2018 r. sygn. akt: [...], czym narusza interes prawny skarżącej wynikający z ww, prawnorzeczowego tytułu do nieruchomości objętych zarządzeniem;

II. naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 101 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 389 oraz art. 415 pkt 5) ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 310 z późn. zm., dalej jako: "p.w.") i w konsekwencji ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na błędnym przyjęciu, że z decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód w zakresie poboru wód podziemnych z ujęcia lewarowego M., poboru wód podziemnych z ujęcia głębinowego M., poboru wód podziemnych z ujęcia głębinowego M. oraz poboru wód podziemnych z ujęcia lewarowego P. nie wynikają dla skarżącej prawa i obowiązki, których wykonywanie uniemożliwia zaskarżone zarządzenie, a tym samym skarżąca nie legitymuje się interesem prawnym w zaskarżeniu zarządzenia Wójta Gminy M. i nie stanowi naruszenia interesu prawnego skarżącej przesądzenie przez Gminę M. o oddaniu w dzierżawę - na podstawie ww. zarządzenia w przedmiocie wydzierżawienia nieruchomości stanowiących własność Gminy M. w trybie przetargowym i ogłoszenia ich wykazu, na których to nieruchomościach znajdują się ujęcia wody, objęte ww. pozwoleniem wodnoprawnym, pomimo iż oddanie rzeczonych gruntów podmiotowi trzeciemu do korzystania i pobierania pożytków uniemożliwia skarżącej realizowanie jej uprawnień wynikających z pozwolenia wodnoprawnego do poboru wód w ilościach i na warunkach wskazanych w decyzji i nakłada na skarżącą nowe obowiązki i ciężary wynikające z faktu uzyskania przez podmiot trzeci nieograniczonego dostępu do gruntów, na których znajdują się ujęcia wody, z których to ujęć podmiot trzeci korzystać nie może, zatem skarżąca na skutek wydanego zarządzenia jest zmuszona przedsięwziąć działania uniemożliwiające potencjalnemu wykorzystywaniu ujęć (poboru wody) przez dzierżawcę, bowiem w innym wypadku skarżąca narażona będzie na negatywne konsekwencje wynikające m.in. z art. 280 p.w.;

III. naruszenie prawa materialnego - art. 20, art. 22, art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 2, art. 8 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1292 z późn. zm.), poprzez ich błędne zastosowanie polegające na przyjęciu, że zarządzenie nr [...] nie spowodowało naruszenia interesu prawnego W. Sp. z o.o., a co więcej, że skarżącej nie przysługuje nawet przedmiotowy interes prawny, polegający na prawie do wolnego podejmowania i wykonywania działalności gospodarczej bez nieuzasadnionej ingerencji i jakiejkolwiek dyskryminacji przedsiębiorcy przez działania organów państwa, w tym jednostek samorządu terytorialnego oraz możliwości ograniczenia wolności działalności gospodarczej wyłącznie w drodze ustawy i wyłącznie ze względu na ważny interes publiczny oraz dla bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób, w sytuacji gdy:

1. zaskarżone zarządzenie ogranicza wolność działalności gospodarczej W., w tym przede wszystkim w zakresie realizacji dostaw wody dla swoich odbiorców, zgodnie z zawartymi umowami, a jednocześnie ograniczenie nie zostało zawarte w ustawie i nie zostały spełnione przesłanki ograniczenia wolności działalności gospodarczej,

2. Wójt Gminy M. zaskarżonym zarządzeniem ograniczył prawo podmiotowe skarżącej do wolności gospodarczej poprzez określenie skrajnie dyskryminującej W. stawki czynszu dzierżawnego nieruchomości, co uniemożliwiło de facto wzięcie przez W. udziału w późniejszym przetargu,

3. Organ ustalił zmienną stawkę czynszu dzierżawnego (jako iloczyn ilości wody pobranej z ujęć z terenów M. i K. pomnożonej przez stawkę za 1 m3 wody) co stanowi swoistą klauzulę indeksacyjną (nie może ona bowiem dotyczyć pożytków z przedmiotu dzierżawy, gdyż stanowiąca własność Skarbu Państwa woda głębinowa nie jest i nie może być uznawana za pożytek naturalny dzierżawy nieruchomości gruntowej czy budynkowej) wskazującą proporcjonalny związek wysokości czynszu dzierżawnego z rozmiarem poboru wód przez dzierżawcę z ujęć z terenów M. i K., podczas gdy przedmiotem dzierżawy (zarządzenia) były nieruchomości położone wyłącznie na terenie M. (wraz ze znajdującymi się tamże ujęciami wody),

4. jedynie skarżąca spośród potencjalnych oferentów w przetargu na mienie objęte Zarządzeniem posiada eksploatowane ujęcia wody również na terenie Gminy K., co wprost oznacza jaskrawą dyskryminację W. na tle wszelkich pozostałych oferentów/konkurentów, gdyż każdy inny dzierżawca ma płacić czynsz zmienny uzależniony od rozmiaru poboru wody z ujęć z terenu M., ale jeżeli dzierżawcą miałby być W., to będzie płacić czynsz zmienny dużo wyższy niż każdy inny potencjalny dzierżawca, ponieważ na wysokość czynszu zmiennego będzie wpływał również rozmiar poboru wody z ujęć na terenie Gminy K. - gdzie W. również pobiera wodę - chociaż z przedmiotem dzierżawy nie ma to żadnego związku,

5. skarżąca od wielu lat korzysta z przedmiotowych nieruchomości również celem prowadzenia dostaw wody dla 600 odbiorców (mieszkańców) z terenu Gminy M. oraz dla odbiorców z Gminy M. i dla niektórych odbiorców z Gminy K., podczas gdy w treści zarządzenia wprost wskazano, że: "dzierżawca będzie wykonywał tylko usługę ujmowania i uzdatniania wody dla potrzeb gminnej jednostki budżetowej ZGK "W." oraz dla potrzeb [...] Związku Wodociągów i Kanalizacji" co również oznacza jawną dyskryminację W. na tle wszelkich pozostałych oferentów/konkurentów jako uczestnika późniejszego przetargu, gdyż warunki przetargu de facto obligują W. (jeżeli chciałby wziąć udział) do zerwania umów na dostawy wody ze znaczną liczbą swoich kontrahentów/odbiorców, którzy nie zostali w zarządzeniu dopuszczeni jako odbiorcy wody;

IV. naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię przepisu art. 101 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 120, 121, 128 pkt 4 p.w., i w konsekwencji ich niewłaściwe zastosowanie, polegającą na błędnym przyjęciu, że z decyzji Dyrektora Zarządu Zlewni w L. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] lipca 2019 r. (znak: [...]) w przedmiocie ustanowienia strefy ochronnej podziemnych ujęć wody nie wynikają dla skarżącej prawa i obowiązki, których wykonywanie uniemożliwia zaskarżone zarządzenie, a tym samym że skarżąca nie legitymuje się interesem prawnym w zaskarżeniu zarządzenia Wójta Gminy M. i nie stanowi naruszenia interesu prawnego skarżącej przesądzenie przez Gminę M. o oddaniu - na podstawie zarządzenia nr [...], w dzierżawę, nieruchomości, na których znajdują się ujęcia wody objęte ww. decyzją, pomimo iż oddanie rzeczonych gruntów podmiotowi trzeciemu do korzystania i pobierania pożytków uniemożliwia skarżącej realizowanie jej obowiązków wynikających z przedmiotowej decyzji w postaci m.in. ograniczenia wyłącznie do niezbędnych potrzeb przebywania osób niezatrudnionych przy obsłudze urządzeń służących do poboru wody, zatem skarżąca wskutek wydanego Zarządzenia jest zmuszona przedsięwziąć działania uniemożliwiające korzystania z chronionych ujęć wody przez dzierżawcę, bowiem w innym wypadku skarżąca narażona będzie na odpowiedzialność karną wynikającą z przepisu art. 478 pkt 13 p.w.;

V. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 101 i art. 101a u.s.g. w zw. z art. 6 ust. 5 ustawy z dnia 26 kwietnia 2007 r. o zarządzaniu kryzysowym (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1856) w zw. z § 11 ust. 3 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 kwietnia 2010 r. w sprawie Narodowego Programu Ochrony Infrastruktury Krytycznej aktualizacja wykazu obiektów, instalacji, urządzeń i usług wchodzących w skład infrastruktury krytycznej z podziałem na systemy (dalej jako: "rozporządzenie') i w konsekwencji ich niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym przyjęciu, że posiadanie przez Spółkę statusu operatora infrastruktury krytycznej na mocy ww. rozporządzenia nie statuuje po stronie skarżącej obowiązków, których wykonywanie uniemożliwia zaskarżone zarządzenie, a tym samym uznanie, że skarżąca nie legitymuje się interesem prawnym w zaskarżeniu zarządzenia Wójta Gminy M. i wydanie zaskarżonego zarządzenia nie naruszało w sposób realny, aktualny i bezpośredni konkretnego, realnego i aktualnego interesu prawnego skarżącej, co skutkowało odrzuceniem skargi z uwagi na brak legitymacji procesowej skarżącej, podczas gdy Spółka, jako operator infrastruktury krytycznej w postaci infrastruktury objętej zaskarżonym zarządzeniem była zobowiązana do ochrony tej infrastruktury, w szczególności przez przygotowanie i wdrażanie, stosownie do przewidywanych zagrożeń, planów ochrony infrastruktury krytycznej oraz utrzymywanie własnych systemów rezerwowych zapewniających bezpieczeństwo i podtrzymujących funkcjonowanie tej infrastruktury, do czasu jej pełnego odtworzenia a także opracowania planu ochrony ww. infrastruktury, a zaskarżone zarządzenie stanowiło wyraz działania gminy na etapie poprzedzającym podejmowanie czynności cywilnoprawnych zmierzających do pozbawienia Spółki - operatora infrastruktury krytycznej - dysponowania ww. infrastrukturą i faktycznego uniemożliwienia realizacji obowiązków operatora wynikających z ustawy o zarządzaniu kryzysowym;

VI. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 37 ust. 4 w zw. z ust. 2 pkt 6 poprzez ich niezastosowanie i ogłoszenie wykazu nieruchomości przeznaczonych do dzierżawy w trybie przetargowym, w sytuacji gdy ogłoszenie wykazu nieruchomości przeznaczonych do dzierżawy stanowi naruszenie uprawnień skarżącej do nabycia lub dzierżawy nieruchomości w trybie bezprzetargowym, ponieważ nieruchomości przeznaczone do przetargu przez Gminę M. mogą poprawić warunki zagospodarowania nieruchomości do nich przyległych, których skarżącą jest użytkownikiem, a ponadto skarżąca podejmowała działania mające na celu właśnie dzierżawę przedmiotowych nieruchomości w trybie bezprzetargowym, zgodnie z posiadanym uprawnieniem;

VII. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 37 ust. 4 w zw. z art. 34 ust. 3 poprzez ich niezastosowanie i ogłoszenie wykazu nieruchomości przeznaczonych do dzierżawy w trybie przetargowym, w sytuacji gdy zbycie lub dzierżawa nieruchomości nie mogą nastąpić jeśli toczy się postępowanie administracyjne dotyczące prawidłowości nabycia nieruchomości przez jednostkę samorządu terytorialnego, a wobec przedmiotowych nieruchomości obecnie toczy się takie postępowanie przez Ministrem Spraw Wewnętrznych i Administracji pod znakiem: [...], w związku z czym Wójt Gminy M. bezpodstawnie ogłosił wykaz nieruchomości przeznaczonych do dzierżawy.

Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono również naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

VIII. naruszenie art. 58 §1 pkt 5a P.p.s.a. poprzez odrzucenie skargi, mimo iż wydane Zarządzenie nr [...], narusza interes prawny Skarżącej stosownie do wymagań przepisu szczególnego, tj. art. 101 ust. 1 u.s.g., które to naruszenie polega na uniemożliwieniu skarżącej realizowania jej uprawnień i gwarantowania respektowania obowiązków wynikających z ustanowionego postanowieniem Sądu Okręgowego w J., II Wydział Cywilny Odwoławczy, z dnia [...] września 2018 r. oraz uzupełniającym postanowieniem Sądu Okręgowego w J., II Wydział Cywilny Odwoławczy, wydanym w dniu [...] września 2018 r. (sygn. akt: [...]), zabezpieczenia dochodzonego roszczenia o ustanowienie służebności czerpania wody, a także z decyzji administracyjnych - pozwolenia wodnoprawnego i strefy ochronnej podziemnych ujęć wód (mającej swe źródło w przepisach prawa materialnego, tj. odpowiednio art, 389 p.w. oraz 120 i 121 p.w.) oraz wpisania mienia objętego przetargiem do przyjętego przez Radę Ministrów Narodowego Programu Ochrony Infrastruktury Krytycznej;

IX. naruszenie art. 3 §1 i art. 147 §1 P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 75 § 1 oraz art. 80 K.p.a. przez ich niezastosowanie, przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie stwierdził nieważności zaskarżonego zarządzenia mimo zaistnienia przesłanek determinujących takie rozstrzygnięcie, oraz naruszenie obowiązku pouczeń i przeprowadzenia uzupełniających dowodów z dokumentów oraz brak wnikliwego zbadania posiadanego przez skarżącego interesu prawnego;

X. naruszenie art. 106 § 3 P.p.s.a. poprzez niezasadne oddalenie uzupełniających wniosków dowodowych skarżącej wskazanych w piśmie z dnia 7 października 2020 r., których przeprowadzenie uzasadnione było treścią art. 106 § 3 P.p.s.a., tj. stało się niezbędne dla wyjaśnienia istotnych wątpliwości i uzasadnione było możliwością wykazania, iż Gmina M. zawarła z S. S.A. (dzierżawcą mienia posiadanego przez skarżącą) dodatkowe, nieobjęte umową dzierżawy ustalenia wpływające na wykonywanie przedmiotowej umowy dzierżawy, a jednocześnie zatem dla wskazania rzeczywistych, z góry powziętych intencji stron umowy co do jej przedmiotu, w tym treści umowy dzierżawy sprzecznej z delegacją zawartą w uchwale Rady Gminy M., a w konsekwencji sprzeczności z prawem Zarządzenia Wójta Gminy M. nr [...];

XI. naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. i art. 135 P.p.s.a. poprzez brak pełnego wyjaśnienia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia przejawiający się w braku wyczerpującego ustosunkowania się w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia do okoliczności wskazanych przez Skarżącą na rozprawie dnia 22 października 2020 r. i zawartych w załączniku do protokołu rozprawy z dnia 22 października 2020 r., tj.

1. zaniechanie wyjaśnienia dlaczego zaskarżone Zarządzenie nie narusza interesu prawnego skarżącej wynikającego z posiadania cywilnego tytułu prawnego do nieruchomości objętych Zarządzeniem w postaci zabezpieczenia służebności czerpania wody ustanowionego na podstawie postanowienia Sądu Okręgowego w J., II Wydział Cywilny Odwoławczy, wydanego w dniu [...] września 2018 r. oraz prawomocnego uzupełniającego postanowienia Sądu Okręgowego w J., II Wydział Cywilny Odwoławczy, wydanego w dniu [...] września 2018 r. sygn. akt: [...],

2. niewskazanie dlaczego nie spełnia przesłanek interesu prawnego na podstawie art. 101 u.s.g. lub w jaki sposób nie realizuje którejkolwiek z przesłanek tego interesu prawnego, a także zaniechaniu wyjaśnienia dlaczego zaskarżone Zarządzenie nie narusza sytuacji prawnej (interesu prawnego) skarżącej wynikającego z:

i. pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód, tj. pobór wód podziemnych z ujęć głębinowych wody znajdujących się na wydzierżawionych nieruchomościach, udzielonego decyzją z dnia [...] listopada 2016 r. Marszałka Województwa [...], znak: [...],

ii. umów na dostawy wody z ok. 600 odbiorcami na terenie Gminy M.,

iii. decyzji ustanawiających strefę ochronną podziemnych ujęć wody na nieruchomościach objętych dzierżawą, obejmujących wyłącznie teren ochrony bezpośredniej, ustanowionych decyzją z dnia [...] lipca 2019 r. Dyrektora Zarządu Zlewni w L., znak: [...],

iv. obowiązków operatora infrastruktury krytycznej Narodowego Programu Ochrony Infrastruktury Krytycznej.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu i przekazanie temu Sądowi sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów niniejszego postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych za wszystkie instancje. Jednocześnie Spółka wniosła o przeprowadzenie dowodów z: 1) uwierzytelnionego odpisu aktu notarialnego Repertorium A numer [...] - na okoliczność, że nieruchomości stanowiące przedmiot zaskarżonego zarządzenia miały być w okresie poprzedzającym wydanie zarządzenia wydzierżawione przez organ skarżącej, jednakże organ bez uzasadnienia nie przystąpił do umówionego aktu notarialnego, 2) uwierzytelnionego odpisu umowy [...] z dnia 9 lipca 2002 r. - na okoliczność dysponowania tytułem prawnym przez skarżącą do nieruchomości sąsiednich, 3) informacji o cofnięciu skargi kasacyjnej wraz z ponownym wnioskiem o wszczęcie z urzędu postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji - na okoliczność - wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnych Wojewody [...], podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnych, 4) decyzji nr [...] Ministra Administracji i Cyfryzacji - na okoliczność - wadliwości decyzji komunalizacyjnych Wojewody [...], podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wójt Gminy M. wniósł o jej odrzucenie jako niedopuszczalnej, zgodnie z art. 178 P.p.s.a., ewentualnie – o odrzucenie skargi kasacyjnej zgodnie z art. 180 P.p.s.a. i o zasądzenie kosztów postępowania za obie instancje.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej powoływanej jako "P.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Przytoczone w skardze kasacyjnej podstawy kasacyjne dotyczą w istocie tego samego i jedynego w sprawie zagadnienia, mianowicie błędnego – w ocenie skarżącej – uznania przez Sąd pierwszej instancji, że skarżąca nie była legitymowana do wniesienia – na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. – skargi na zarządzenie Wójta Gminy M. Nr [...] z dnia [...] maja 2019 r. w sprawie wydzierżawienia nieruchomości stanowiących własność Gminy M. w trybie przetargowym i ogłoszenia ich wykazu, czego skutkiem było odrzucenie skargi w oparciu o art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a..

Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a. sąd odrzuca skargę jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Takim przepisem szczególnym jest art. 101 ust. 1 u.s.g., stanowiący, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Z treści powyższego przepisu wynika, że u podstaw legitymacji skargowej leży aktualny interes prawny. Podstawą zaskarżenia jest bowiem niezgodność uchwały (zarządzenia) z prawem i równocześnie naruszenie przez nią konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy. Powyższym zagadnieniem dwukrotnie zajmował się Trybunał Konstytucyjny, który w uzasadnieniu wyroków z dnia 4 listopada 2003 r., (sygn. SK 30/02, OTK ZU 8/A/2003/84) i z dnia 16 września 2008 r. (sygn. SK 76/06, OTK-A 2008/7/121) podzielił interpretację przyjmowaną przez sądy administracyjne, zgodnie z którą prawo do zaskarżania uchwał na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym przysługuje tym, którzy wykażą się konkretnym interesem prawnym wynikającym z określonej normy prawa materialnego. Podkreśla się również, że źródłem interesu prawnego lub uprawnienia jest zawsze norma prawna ogólna i abstrakcyjna (akt normatywny) lub jednostkowa i konkretna (decyzja), mająca źródło w przepisach prawa materialnego (nie tylko prawa administracyjnego materialnego). Jednak dopiero naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania (oceny) skargi. W przeciwnym przypadku sąd skargę odrzuca na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadnienie zaskarżonego postanowienia nie potwierdza, by Sąd I instancji przeprowadził rzeczywistą kontrolę spełnienia przez skarżącą przywołanego kryterium dopuszczalności skargi, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g., co czyni usprawiedliwionym zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a.

Zgodnie z art. 141 § 4 P.p.s.a. - który to przepis stosownie do treści art. 166 P.p.s.a. znajduje odpowiednio zastosowanie do postanowień - uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie; jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. może być zatem skuteczny, gdy uzasadnienie postanowienia sporządzone zostało w sposób uniemożliwiający kontrolę instancyjną, w szczególności gdy nie zawiera któregoś z wymienionych w przepisie elementów konstrukcyjnych albo nie pozwala w sposób pewny ustalić przesłanek, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny. Treść uzasadnienia orzeczenia powinna więc umożliwić prześledzenie toku rozumowania sądu i poznanie racji, które stały za rozstrzygnięciem Sądu. Nie jest bowiem możliwa kontrola orzeczenia, którego elementy wskazane w art. 141 § 4 P.p.s.a. formułuje się w sposób lakoniczny, niejasny czy nielogiczny (zob. wyroki NSA: z dnia 25 kwietnia 2018r., sygn. akt II GSK 4334/17; z dnia 13 stycznia 2016 r., sygn. akt I OSK 994/14; z dnia 10 lipca 2012 r., sygn. akt II GSK 1807/11; z dnia 17 lutego 2012r., sygn. akt II FSK 1547/10; z dnia 19 marca 2012 r., sygn. akt II GSK 85/11; z dnia 12 stycznia 2012r., sygn. akt II FSK 1301/10; z dnia 18 października 2011 r., sygn. akt II FSK 173/11).

Uzasadnienie zaskarżonego postanowienia nie spełnia wymogów określonych w art. 141 § 4 P.p.s.a. Jego treść nie potwierdza aby Sąd I instancji przeprowadził rzeczywistą analizę legitymacji procesowej strony w kontekście wymogów art. 101 ust. 1 u.s.g. Skarżąca Spółka wykazując istnienie po jej stronie interesu prawnego w zaskarżeniu przedmiotowego zarządzenia - zarówno w skardze jak i w załączniku do protokołu rozprawy z dnia 22 października 2020 r., wskazała na szereg przysługujących jej uprawnień naruszonych zaskarżonym zarządzeniem, a wynikających m.in. z: posiadanego zezwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód, tj. pobór wód podziemnych z ujęć głębinowych znajdujących się na wydzierżawionych nieruchomościach (art. 389 p.w.); ustanowionej na rzecz W. strefy ochronnej podziemnych ujęć wody na nieruchomościach objętych dzierżawą (art. 120 pkt 1, art. 121, art. 129, art. 133 ust. 1, art. 136 p.w.); posiadanych umów na dostawy wody z ok. 600 odbiorcami na terenie Gminy M. (art. 6 ust. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków); zabezpieczenia służebności czerpania wody ustanowionego na podstawie postanowienia Sądu Okręgowego w J. wydanego w dniu [...] września 2018 r. oraz prawomocnego uzupełniającego postanowienia Sądu Okręgowego w J. , wydanego w dniu [...] września 2018 r. (art. 730 § 1 w zw. z art. 285 § 1 w zw. z art. 145 K.c.); posiadania mienia objętego umową dzierżawy, z uwagi na zawieszenie postępowania egzekucyjnego z wniosku Gminy M. (art. 730 § 1 K.c.), obowiązków operatora infrastruktury krytycznej Narodowego Programu Ochrony Infrastruktury Krytycznej. Wszystkie te aspekty winny być ocenione przez Sąd I instancji na etapie badania legitymacji skargowej strony. Tymczasem Sąd I instancji, uzasadniając uznanie braku naruszenia interesu prawnego po stronie skarżącej w zaskarżeniu przedmiotowego zarządzenia, w zasadzie nie odniósł się do żadnej ze wskazywanych przez Spółkę okoliczności. Jedynie w odniesieniu do dysponowania przez Spółkę ograniczonym prawem rzeczowym ustanowionym zabezpieczającym orzeczeniem wydanym w postępowaniu cywilnym, WSA w sposób nie do końca czytelny, przyjął istnienie po stronie skarżącej interesu prawnego. Jednocześnie, w sposób niezwykle lakoniczny stwierdził, że "w okolicznościach istniejących w rozpoznawanej sprawie nie można jednak dopatrzyć się naruszenia treścią zaskarżonego zarządzenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącej". W odniesieniu do pozostałych podnoszonych przez Spółkę okoliczności i przepisów wskazanych aktów prawnych, Sąd I instancji w zasadzie całkowicie pominął ich ocenę w kontekście legitymacji procesowej strony, ograniczając się do zdawkowego stwierdzenia, że "szczegółowa analiza zarzutów i motywów przedstawionych dla wykazania ich zasadności wskazuje, że żadnego z zawartych w nich twierdzeń i argumentów nie można zakwalifikować jako hipotezę normy prawnej konkretnego przepisu prawa materialnego, naruszenie którego można by zakwalifikować jako podstawę dla skutecznego wniesienia skargi na zarządzenie w sprawie wydzierżawienia nieruchomości stanowiących własność gminy w trybie przetargowym i ogłoszenia ich wykazu." W istocie zatem, uzasadnienie zaskarżonego postanowienia nie zawiera stanowiska co do oceny argumentów strony skarżącej mających świadczyć o przysługującej jej legitymacji do zaskarżenia przedmiotowego zarządzenia.

Lakoniczność uzasadnienia postanowienia Sądu I instancji w zakresie podstawy i jej wyjaśnienia, jak też brak odniesienia się do kwestii mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, uniemożliwia skontrolowanie prawidłowości podjętego przez ten Sąd rozstrzygnięcia. Stwierdzenie powyższych uchybień prowadzi do wniosku, że uzasadnienie zaskarżonego postanowienia nie zawiera treści pozwalającej na prześledzenie procesu myślowego przeprowadzonego przez Sąd I instancji i dokonanie kontroli instancyjnej. Z powyższych względów podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. należy uznać za uzasadniony, a stopień tego naruszenia za uzasadniający uchylenie zaskarżonego postanowienia.

Ponadto, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, odrzucenie przedmiotowej skargi bez dokonania szczegółowej i wyczerpującej oceny istnienia po stronie skarżącej naruszenia interesu prawnego w zaskarżeniu zarządzenia Wójta Gminy M. z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] świadczy o naruszeniu przez Sąd I instancji art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a. oraz art. 101 ust. 1 u.s.g.

Uwzględnienie jako usprawiedliwionego zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. czyni przedwczesnym odnoszenie się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 w zw. z art. 182 § 1 i 3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

Odnosząc się do zawartego w skardze kasacyjnej wniosku o zwrot kosztów postępowania, wyjaśnić wypada, że nie może być on na tym etapie uwzględniony, albowiem w przepisach ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie określono podstawy prawnej do zasądzenia przez Naczelny Sąd Administracyjny zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie sądu pierwszej instancji kończące postępowanie w sprawie (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 4 lutego 2008 r. sygn. I OPS 4/07, ONSAiWSA 2008, nr 2, poz. 23), a takim jest postanowienie o odrzuceniu skargi.