Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt I SA/Lu 243/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2022-08-31 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność decyzji I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 153
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Halina Chitrosz-Roicka Sędziowie WSA Wiesława Achrymowicz (sprawozdawca) WSA Grzegorz Wałejko Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Woźny po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 sierpnia 2022 r. sprawy ze skargi W. C. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 24 marca 2022 r. nr 200000/71/60275/2022-3 w przedmiocie zwolnienia z obowiązku opłacania składek stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 31 stycznia 2022 r. nr 200000/71/121311/2021/RDZ-B7/2.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z 31 stycznia 2022 r., odmawiającą W. C. zwolnienia z obowiązku opłacania składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy (składki) za czas od 1 do 28 lutego 2021 r.

W motywach tej treści rozstrzygnięć Zakład Ubezpieczeń Społecznych (organ) każdorazowo wyjaśnił, że według Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej (CEIDG) w dniu 30 listopada 2020 r. przeważająca działalność gospodarcza W. C. była oznaczona kodem PKD 66.22.Z. Po przeprowadzonym postępowaniu ustalono, że na dzień 30 listopada 2020 r. W. C. nie prowadził działalności gospodarczej o kodzie PKD 56.10.A wymienionym we wniosku o zwolnienie z obowiązku opłacania składek. Z analizy zmian zapisów w CEIDG wynika, że także w analogicznym okresie roku ubiegłego W. C. nie prowadził działalności gospodarczej o kodzie PKD 56.10.A. W takiej sytuacji organ nie miał możliwości porównania wysokości przychodów W. C., pochodzących z przeważającej działalności gospodarczej objętej kodem PKD 56.10.A, osiągniętych w lutym 2021 r. i w lutym 2020 r.

Organ odnotował, że zmiana kodu PKD przeważającej działalności gospodarczej W. C. na 56.10.A nastąpiła dopiero 10 lutego 2021 r.

W tych okolicznościach, zdaniem organu, W. C. nie prowadził przeważającej działalności gospodarczej o kodzie PKD, uprawniającym do uzyskania wnioskowanego zwolnienia z obowiązku opłacania składek. Organ stwierdził, że tej treści ustalenie wynika jednoznacznie z zapisów zawartych w REGON i CEIDG.

Organ motywował, że art. 31zo pkt 11 ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U.2021.2095 ze zm. - ustawa COVID-19) wyraźnie stanowi o tym, że zwolnienie z obowiązku opłacania składek przysługuje tylko po spełnieniu ściśle określonych warunków, do których należy kod PKD przeważającej działalności na ostatni dzień listopada 2020 r. Według organu, przepis ten nie pozwala mu na dowolność i pominięcie rejestru REGON.

W następstwie, w przekonaniu organu, argument W. C., że zasadnicze dochody osiąga z działalności gastronomicznej, nie może być brany pod uwagę.

W. C. (skarżący) złożył skargę na ostateczną decyzję organu.

Nie formułował konkretnych zarzutów.

Natomiast tłumaczył, że jego przeważająca działalność gospodarcza od 2009 r. ma za przedmiot gastronomię. Z tego tytułu w 2019 r. pochodziło 94 % jego przychodów, a w 2020 r. 86 %. Zatem, w ocenie skarżącego, właśnie kod PKD 56.10.A jest właściwy dla jego przeważającej działalności gospodarczej.

Ponadto skarżący zwrócił uwagę na prawomocny wyrok wydany 7 października 2021 r. w sprawie sygn. III SA/Lu 389/21. Zdaniem skarżącego, organ "zakpił" z wyroku sądowego w wymienionej sprawie, kolejny raz odmawiając mu zwolnienia z obowiązku opłacania składek z tożsamym uzasadnieniem.

W rezultacie skarżący domagał się uchylenia decyzji organu.

Organ, odpowiadając na skargę, wniósł o jej oddalenie. W całości podtrzymał stanowisko i argumenty przedstawione w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zarówno zaskarżona decyzja organu, jak i decyzja organu z 31 stycznia 2022 r. rażąco naruszają prawo.

Kontrolowane decyzje organu pozostają w oczywistej, jednoznacznej sprzeczności ze stanowiskiem prawnym wyrażonym wcześniej w sprawie sygn. III SA/Lu 389/21 zakończonej prawomocnym wyrokiem z 7 października 2021 r.

Stosownie do art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2022.329 ze zm. - P.p.s.a.) ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

W sprawie sygn. III SA/Lu 389/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie prawomocnym wyrokiem z 7 października 2021 r. uchylił decyzję zaskarżoną i decyzję z 29 marca 2021 r. w przedmiocie odmowy skarżącemu zwolnienia z obowiązku opłacania składek za luty 2021 r.

W motywach prawomocnego wyroku z 7 października 2021 r. sygn. III SA/Lu 389/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyjaśnił, że postępowanie w sprawach dotyczących zwolnienia z obowiązku opłacania składek prowadzone jest na zasadach określonych w przepisach ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2021.735 ze zm. - K.p.a.), co wynika z art. 31zq ust. 8 ustawy COVID-19. Wobec tego zastosowanie w sprawie znajduje między innymi art. 76 § 3 K.p.a., który przewiduje możliwość przeprowadzenia dowodu przeciwko dokumentowi urzędowemu. Taki zaś charakter mają dane zawarte w rejestrze REGON.

Treść § 10 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wsparcia uczestników obrotu gospodarczego poszkodowanych wskutek pandemii COVID-19 (Dz.U.2021.371 ze zm. - rozporządzenie COVID-19) nie daje podstaw do przyjęcia, że statuuje on obowiązek organu oparcia się wyłącznie na danych zawartych w rejestrze REGON. Poprzestanie wyłącznie na wykładni językowej tego przepisu prowadziłoby do wypaczenia celu i sensu ustawy, którym jest przeciwdziałanie między innymi negatywnym skutkom gospodarczym związanym z COVID-19. Zasadniczym celem zwolnienia z obowiązku opłacania składek było to, aby pomoc w ramach wsparcia została przyznana podmiotom faktycznie prowadzącym na dany dzień określoną działalność przeważającą. Informacja o rodzaju działalności, wynikająca z rejestru REGON, nie tworzy stanu prawnego, a jedynie ma potwierdzać stan faktyczny według oświadczenia wiedzy podmiotu prowadzącego taką działalność. Wniosek o wpisanie lub aktualizację danych nie stanowi tym samym oświadczenia woli, ale oświadczenie wiedzy. Oświadczenia wiedzy mają zaś charakter potwierdzenia faktów. Mogą być więc zakwestionowane, ponieważ stan nimi stwierdzony jako fakt podlega ocenie w kategoriach prawdy lub fałszu (por. wyroki Sądu Najwyższego sygn.: II UK 142/12, II UK 402/15). Dlatego przedsiębiorca, ubiegający się o zwolnienie z obowiązku opłacania składek, może przeprowadzić dowód przeciwko treści dokumentu urzędowego i także podważyć aktualność wpisu w rejestrze REGON. W celu obalenia tego domniemania musi wykazać, że rzeczywisty stan faktyczny jest inny niż ujęty w rejestrze.

W dalszej kolejności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w sprawie sygn. III SA/Lu 389/21 motywował, że przy odczytywaniu pojęcia "przeważającej działalności gospodarczej" należy sięgnąć do rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie sposobu i metodologii prowadzenia i aktualizacji krajowego rejestru urzędowego podmiotów gospodarki narodowej, wzorów wniosków, ankiet i zaświadczeń (Dz.U.2015.2009 ze zm.). Stosownie do § 9 ust. 1 wspomnianego rozporządzenia wykonywaną działalność wpisuje się w postaci wykazu rodzajów działalności kodowanych według PKD na poziomie działu, grupy, klasy lub podklasy, a rodzaj przeważającej działalności na poziomie podklasy. Rodzaj przeważającej działalności ustala się odpowiednio, w przypadku osób fizycznych prowadzących działalność gospodarczą odrębnie dla działalności wpisanej do CEIDG, na podstawie procentowego udziału poszczególnych rodzajów działalności w ogólnej wartości przychodów ze sprzedaży lub, jeżeli nie jest możliwe zastosowanie tego miernika, na podstawie udziału pracujących, wykonujących poszczególne rodzaje działalności, w ogólnej liczbie pracujących (§ 9 ust. 2 pkt 3 lit. a omawianego rozporządzenia). Z powyższego wynika, że domniemanie prawdziwości wpisów w rejestrze REGON w zakresie rodzaju przeważającej działalności może być obalone przez przedsiębiorcę za pomocą dokumentów, obrazujących strukturę przychodów bądź zatrudnienia. Tym samym przy stosowaniu § 10 ust. 2 rozporządzenia COVID-19 rodzaj przeważającej działalności gospodarczej należy do sfery ustaleń faktycznych. Wpis w tym zakresie we właściwym rejestrze korzysta z domniemania prawdziwości. Jednak jest to domniemanie wzruszalne. Podobnie jak wpis w rejestrze, także oświadczenie we wniosku o przyznanie zwolnienia stanowi oświadczenie wiedzy przedsiębiorcy. Rozwiązanie przyjęte w § 10 ust. 3 rozporządzenia COVID-19 jest domniemaniem prawnym, mającym na celu uproszczenie i tym samym skrócenie postępowania w przedmiocie zwolnienia z obowiązku opłacania składek. Natomiast uwzględnienie wyłącznie wpisów w rejestrze odnośnie do kodu PKD przeważającej działalności gospodarczej powoduje w istocie wykluczenie ze wsparcia podmiotów, które faktycznie spełniają warunek do przyznania ulgi, a jedynie nie wypełniły czynności formalnych i uchybiły obwiązkom statystycznym. Działanie takie zaprzecza celom zwolnienia z obowiązku opłacania składek oraz narusza konstytucyjną zasadę równości wobec prawa. Inicjatywa dowodowa w zakresie wykazania rodzaju przeważającej działalności spoczywa na stronie występującej o przyznanie zwolnienia. Niemniej jednak na organie, rozpatrującym taki wniosek, ciążą obowiązki procesowe, wynikające z zasad prowadzenia postępowania administracyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w sprawie sygn. III SA/Lu 389/21 ocenił, że organ nie dopełnił obowiązków określonych w art. 7, art. 9, art. 10, art. 77 § 1 i art. 79a § 1 K.p.a. Nie ustalił stanu faktycznego. Nie przeanalizował twierdzeń skarżącego. Nie dał skarżącemu możliwości przedstawienia dowodów na okoliczności dotyczące przeważającej działalności gospodarczej według stanu na 30 listopada 2020 r.

W podsumowaniu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w sprawie sygn. III SA/Lu 389/21 zobowiązał organ, aby w dalszym postępowaniu administracyjnym uwzględnił przedstawioną wykładnię przepisów prawa, normujących wsparcie uczestników obrotu gospodarczego poszkodowanych wskutek pandemii COVID-19 oraz przeprowadził postępowanie przy respektowaniu wymogów przewidzianych w ustawie Kodeks postępowania administracyjnego. Natomiast obowiązkiem skarżącego będzie przedstawienie ewentualnie innych jeszcze dowodów na okoliczność rzeczywistej przeważającej działalności gospodarczej prowadzonej w dacie 30 listopada 2020 r.

Powyższe stanowisko prawne i wskazania co do dalszego postępowania zawarte w prawomocnym wyroku wydanym w tej sprawie wiązały zarówno organ przy podjęciu decyzji po raz kolejny, jak i wiążą sąd przy kontroli legalności ponownych rozstrzygnięć organu.

Tymczasem, jak wynika z przedstawionych sądowi akt postępowania administracyjnego, organ ogólnie wezwał skarżącego do przedstawienia dowodów "innych niż dotychczas", które wskazywałyby, że "istnieje podstawa do zwolnienia z obowiązku opłacania składek". Tym samym organ nie sprecyzował, jakie konkretne kryteria wyznaczają przeważającą działalność na potrzeby stosowania PKD, jakie konkretne okoliczności w związku z tym zamierza wyjaśnić i jakie dowody pochodzące od skarżącego mogą być przydatne w tym celu, a więc jakie konkretnie informacje i dokumenty skarżący ma przedstawić, aby jego wniosek o zwolnienie z obowiązku opłacania składek mógł zostać uwzględniony. W efekcie skarżący nie uzyskał od organu rzetelnego i konkretnego pouczenia, jakie posiadane przez niego informacje, dokumenty są ważne z punktu widzenia przesłanek wnioskowanego zwolnienia. W analizowanych okolicznościach niewiedzę skarżącego, wynikającą wyłącznie z zaniechań organu, organ następnie potraktował jako usprawiedliwienie dla ponownego ograniczenia się tylko do kodu PKD ujawnionego w urzędowym rejestrze (por. pismo organu z 6 grudnia 2021 r.).

Co więcej, organ odnotował zmianę kodu PKD przeważającej działalności skarżącego, ale nie wyjaśnił, kiedy faktycznie zaistniały okoliczności uzasadniające taką zmianę.

Powyższe postępowanie organu pozostaje w oczywistej sprzeczności z oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w prawomocnym wyroku z 7 października 2021 r. sygn. III SA/Lu 389/21, a w następstwie z prawdą obiektywną i istotą, celem spornego zwolnienia z obowiązku opłacania składek.

Tym samym organ rażąco naruszył art. 153 P.p.s.a. w związku z art. 6, art. 7, art. 8 § 1, art. 9, art. 10, art. 75 § 1, art. 79a § 1 K.p.a., a z szerszej perspektywy z art. 2, art. 7, art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U.1997.78.483 ze zm.), w rozumieniu przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji zawartej w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

Wymaga podkreślenia, że w demokratycznym państwie prawnym organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa (art. 2, art. 7 Konstytucji RP). Przede wszystkim standardy konstytucyjne wykluczają sytuacje, w których organ władzy publicznej działa wbrew prawomocnemu wyrokowi sądowemu wydanemu w danej sprawie. Takie postępowanie organu stoi w oczywistej sprzeczności z wymienionymi konstytucyjnymi standardami. W demokratycznym państwie prawnym rozstrzygnięcie organu władzy publicznej, które jest jednoznacznym zaprzeczeniem stanowiska prawnego przyjętego w prawomocnym wyroku sądowym wydanym w danej sprawie, w żadnym razie nie może kształtować sytuacji prawnej obywatela i nie może powodować dla obywatela jakichkolwiek negatywnych skutków (por. szerzej sprawy sygn.: II OSK 1839/19, I OSK 527/19, I OSK 1054/21 - orzeczenia.nsa.gov.pl).

W zaskarżonej decyzji i w decyzji wydanej 31 stycznia 2022 r. organ wprost ponowił tok argumentacji, który wcześniej w prawomocnym wyroku sygn. III SA/Lu 389/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie jednoznacznie ocenił, że nie jest zgodny z prawem, wyjaśnił dlaczego i wskazał organowi czynności niezbędne do prawidłowego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia wniosku skarżącego.

Trzeba również odnotować, że Naczelny Sąd Administracyjny w swoim orzecznictwie konsekwentnie tłumaczył, że rozwiązanie przyjęte w art. 31zo ust. 11 ustawy COVID-19, polegające na odesłaniu do danych zawartych w rejestrze REGON, wskazuje jedynie na środek dowodowy. Jeśli w sprawie nie zachodzą wątpliwości, wówczas nie ma potrzeby sięgać do innych dowodów. Jeśli jednak stan faktyczny objęty wpisem w rejestrze REGON jest wątpliwy bądź sporny, w takiej sytuacji wymagane jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego. Na gruncie postępowania administracyjnego w orzecznictwie wyrażany jest pogląd, w myśl którego nie jest dopuszczalne stosowanie formalnej (legalnej) teorii dowodów poprzez twierdzenie, że daną okoliczność można udowodnić wyłącznie określonymi środkami dowodowymi bądź też przez tworzenie nowych reguł korzystania ze środków dowodowych. Przeciwne stanowisko, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, narusza zasady postępowania administracyjnego poprzez arbitralne ograniczenia zakresu art. 75 K.p.a., co wypełnia dyspozycję art. 156 § 1 pkt 2 in fine tej ustawy. Innymi słowy, jak podsumował Naczelny Sąd Administracyjny, nie jest dopuszczalne rozstrzygnięcie istoty sprawy tylko na podstawie jednego środka dowodowego bez zweryfikowania istotnych wątpliwości dotyczących stanu rzeczywistego. Szybkość postępowania nie może dominować nad potrzebą wydania prawidłowej decyzji opartej na dokładnie wyjaśnionym stanie faktycznym.

Dodatkowo Naczelny Sąd Administracyjny nawiązał do art. 2 Konstytucji RP i zwrócił uwagę na potrzebę zachowania standardów sprawiedliwości proceduralnej. Natomiast na sprawiedliwość proceduralną składa się między innymi obowiązek organów prowadzenia postępowania administracyjnego zgodnie z art. 7, art. 75 - art. 81 K.p.a. (por. przykładowo wyroki sygn.: I GSK 829/21, I GSK 754/21, I GSK 575/21 - orzeczenia.nsa.gov.pl).

Organ pominął, że jego konsekwentne i sprzeczne z prawem stanowisko w istocie rzeczy nie tylko pozbawia prawa do zwolnienia z obowiązku opłacania składek płatników, którzy faktycznie funkcjonowali w przeważającym zakresie w obszarach objętych omawianym wsparciem, ale jednocześnie prowadzi do dowolnego przyznania tej pomocy płatnikom, którzy tylko formalnie, niezgodnie z rzeczywistością ujawnili w rejestrach urzędowych kody PKD.

Zapatrywanie przyjęte przez organ - wprost wbrew prawomocnemu wyrokowi z 7 października 2021 r. sygn. III SA/Lu 389/21 - bez wątpienia prowadzi do skutków nie do zaakceptowania z punktu widzenia art. 2, art. 7 i art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, do całkowicie dowolnego zwalniania z obowiązku opłacania składek bądź odmawiania takiego zwolnienia, bo w sposób pozbawiony związku z rzeczywistością.

W tym stanie rzeczy pogląd prawny organu jednoznacznie sprzeczny z oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w prawomocnym wyroku w sprawie sygn. III SA/Lu 389/21 niweczy z jednej strony znaczenie w obrocie prawnym prawomocnego wyroku sądowego, a z drugiej społeczny cel spornej instytucji zwolnienia z obowiązku opłacania składek.

Organ ma konstytucyjny i ustawowy - jasny i jednoznaczny - obowiązek po pierwsze wykonać prawomocny wyrok w sprawie sygn. III SA/Lu 389/21. Po drugie rozpatrzeć przesłanki omawianego zwolnienia w sposób zgodny z jego celem, nie zaś wbrew temu celowi.

Innymi słowy, organ ma obowiązek przede wszystkim:

- rozpatrzeć i rozstrzygnąć wniosek skarżącego o zwolnienie z obowiązku opłacania składek na podstawie prawdy obiektywnej także w odniesieniu do kodu PKD właściwego dla przeważającej działalności skarżącego;

- rzetelnie, bezstronnie i wyczerpująco wyjaśnić skarżącemu, jakie konkretne okoliczności i dowody są ważne i dać szansę skarżącemu na wykazanie swoich racji;

- w dalszej kolejności także rzetelnie, bezstronnie i wyczerpująco ocenić zgromadzone dowody w granicach ustawowej swobody.

Tylko w ten sposób sporna instytucja zwolnienia z obowiązku opłacania składek zrealizuje swój cel prawny i jednocześnie społeczny.

W podsumowaniu przedstawionych wyżej rozważań sąd stwierdza, że zestawienie motywów prawomocnego wyroku z 7 października 2021 r. sygn. III SA/Lu 389/21 z treścią kolejnych decyzji z 24 marca i 31 stycznia 2022 r. dowodzi oczywistego naruszenia prawa przez organ, w sposób rażący w rozumieniu przesłanki ustanowionej w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Jednoznaczne zanegowanie przez organ mocy wiążącej prawomocnego wyroku sądowego z 7 października 2021 r. sygn. III SA/Lu 389/21 w żadnym razie - z punktu widzenia konstytucyjnego standardu praworządności - nie może kształtować sytuacji prawnej skarżącego, zakresu jego praw i obowiązków wobec organu, w porządku publicznym.

W dalszym postępowaniu organ uwzględni stanowisko prawne sądu. Przede wszystkim zastosuje się do wiążących ocen prawnych i wskazań co do dalszego postępowania zawartych w prawomocnym wyroku z 7 października 2021 r. sygn. III SA/Lu 389/21.

Z tych powodów sąd stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji i decyzji z 31 stycznia 2022 r. na podstawie art. 145 § 1 pkt 2, art. 135 P.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.