Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1138/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2021-01-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magda Froncisz Sędziowie: WSA Mirosław Bator WSA Małgorzata Łoboz (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 12 stycznia 2021 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 23 lipca 2020r. znak [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta Krakowa decyzją z dnia 4 marca 2020 r., nr [...], na podstawie art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 w związku z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 293), §1-9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. 2003, Nr 164, poz. 1588), § 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. 2003, Nr 164, poz. 1589) w związku z art. 25 ustawy z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie niektórych ustaw w celu poprawy otoczenia prawnego przedsiębiorców (Dz. U. 2016, poz. 2255) oraz art. 29 ust. 6 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. 2016, poz. 1440 ze zm.), po rozpoznaniu wniosku M. K. umorzył postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy w zakresie części wnioskowanych robót budowlanych obejmujących przebudowę istniejącego zjazdu z ul. [...] w Krakowie oraz ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Budowa budynku mieszkalno-usługowego wielorodzinnego z garażem podziemnym i infrastrukturą techniczną na dz. nr [...] i [...] obr. 3 Krowodrza przy ul. [...] w Krakowie". Organ podał, że załączniki: Nr 1 - warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, Nr 2 - część graficzna warunków zabudowy, Nr 3 - część tekstowa wyników analizy urbanistyczno-architektonicznej, Nr 4 - część graficzna wyników analizy urbanistyczno-architektonicznej stanowią integralną część decyzji.

W uzasadnieniu decyzji wskazano, że wniosek inicjujący postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy wpłynął do organu w dniu 21 lipca 2011 r. Następnie w dniach 13 grudnia 2013 r. i 6 października 2014 r. wniosek został skorygowany. W dniach 1 sierpnia 2019 r. i 22 października 2019 r. wnioskodawca doprecyzował charakterystykę wnioskowanego zamierzenia inwestycyjnego.

Organ opisał przebieg postępowania w sprawie. W szczególności wskazał, że wiążące wytyczne w tej sprawie zostały zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 13 lipca 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 539/18.

Organ ustalił, że teren określony we wniosku nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, wobec czego przeprowadzono postępowanie na zasadach i w trybie przewidzianym w art. 59 i następne ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ponownie rozpatrując sprawę wyjaśniono, że w ramach inwestycji wnioskodawca planuje realizacje garażu podziemnego na 11 stanowisk postojowych. W parterze budynku zlokalizowane zostaną lokale usługowe, na wyższych kondygnacjach hostel-aparthotel (do 20 pokoi), natomiast ostatnią kondygnację zajmą lokale mieszkalne (do 4 lokali). Dodatkowo wyjaśniono, iż obecnie zlokalizowany na działce budynek o niskiej wartości estetycznej przeznaczony jest do rozbiórki.

W związku z obowiązującym od dnia 1 stycznia 2017 r. brzmieniem art. 29 ust. 6 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych wywołanym wejściem w życie ustawy z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie niektórych ustaw w celu poprawy otoczenia prawnego przedsiębiorców, brak jest obecnie podstaw do ustalenia warunków dla objętego wnioskiem zjazdu z drogi publicznej, co uzasadniało umorzenie postępowania w tym zakresie.

W toku ponownie przeprowadzonego postępowania uzyskano opinie: Wydziału Gospodarki Komunalnej UMK z dnia 31 sierpnia 2011 r. w zakresie układu komunikacyjnego; Wydziału Kształtowania Środowiska UMK z dnia 5 września 2011 r., 24 października 2014 r. i 7 stycznia 2019 r. w zakresie ochrony środowiska; Zarządu Dróg Miasta Krakowa z dnia 8 listopada 2019 r. w zakresie obsługi komunikacyjnej, uchwałę Rady Dzielnicy VI Bronowice nr 11/18/2014 z dnia 30 grudnia 2014 r. Uzyskano także milczące uzgodnienie następujących organów: Ministra Środowiska, Marszałka Województwa Małopolskiego, Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie, Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie oraz Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego.

W wyniku przeprowadzonego postępowania ustalono, że spełnione zostały łącznie przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Projekt decyzji przygotowała osoba posiadająca wymagane ustawą uprawnienia. W toku postępowania strony nie wniosły żadnych uwag.

Od powyższej decyzji odwołanie złożyła A. P., podnosząc przede wszystkim zastrzeżenia w zakresie posadowienia obiektu zbyt blisko budynku znajdującego się na działce nr [...] obr. 3 Krowodrza, stanowiącej jej własność. Wskazała, że takie umiejscowienie budynku, jak również prace przy budowie podziemnych parkingów, będą miały bezpośredni wpływ na ściany i fundamenty domu, co zostało wykazane w dwóch niezależnych ekspertyzach, wykonanych na jej zlecenie.

Odwołująca się żądała zachowania co najmniej 3 m granicy budowlanej między działkami [...] i [...], a działką [...] od ul. [...] aż do istniejącego budynku na działce [...] usytuowanego w części północno wschodniej przedmiotowej działki.

Odwołanie zostało złożone również przez Wspólnotę Mieszkaniową [...] w Krakowie, która zarzuciła, że zastosowanie nieprecyzyjnych parametrów architektonicznych i urbanistycznych ustalonych dla przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego (co jest efektem pobieżnego przeprowadzenia analizy urbanistyczno-architektonicznej), skutkowało będzie naruszeniem ładu przestrzennego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z dnia 23 lipca

2020 r., znak: [...], na podstawie art. 59, art. 61, art. 64 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, § 1-9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. (Dz. U. 2020 r., poz. 256 t.j.), utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że sprawa ustalenia warunków zabudowy była już dwa razy przedmiotem rozpoznania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie. Drugie rozstrzygnięcie w wyniku rozpatrzenia wniesionej skargi zostało uchylone przez WSA w Krakowie wyrokiem z dnia 13 lipca 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 539/18, dodatkowo została uchylona również decyzja organu I instancji. W ocenie Kolegium, wiążące zalecenia sądu zostały wykonane.

Organ II instancji wskazał, że w przedmiotowej sprawie analiza urbanistyczno-architektoniczna została ponownie sporządzona w dniu 23 grudnia 2019 r. Do analizy załączono kopię mapy ewidencyjnej w stosownej skali 1: 1000 oraz dokumentację fotograficzną. Jak ustalono, teren inwestycji jest położony w pierzei jednej z głównych ulic Krakowa, a działka kompozycyjnie obudowuje dominująca bryłę budynku Willa Verona. Równocześnie sąsiedztwo terenu inwestycji (na wschód, wzdłuż ul. [...]) jest mało zainwestowane, a występująca zabudowa będąca często pozostałością dawnej podmiejskiej i wiejskiej zabudowy jest nieadekwatną do zabudowy wzdłuż ważnej w strukturze przestrzennej ulicy, jaką stała się ul. [...]. Zabudowa ta ulega sukcesywnej wymianie i modernizacji. Wobec powyższego w celu przeanalizowania cech, parametrów i kierunków rozwoju zabudowy reprezentatywnej dla pierzei ul. [...], poszerzono teren analizowany wzdłuż ulicy do ok. 85m.

W obszarze analizowanym znajduje się działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, która jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, zgodnie z brzmieniem art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Są to m.in. działki nr [...], [...], [...] obr. 3 Krowodrza. Działka stanowiąca teren inwestycji jest położona w zachodniej części miasta, na terenie Bronowic, w otulinie Bielańsko-Tynieckiego Parku Krajobrazowego.

Obszar analizowany obejmuje fragment terenów zabudowanych związanych z przebiegiem ul. [...]. Teren inwestycji przylega do ul. [...] jest zabudowany niskim dwupiętrowym budynkiem, występują pojedyncze drzewa i zieleń niska. Teren inwestycji sąsiaduje od strony zachodniej i północnej z zabudową wielorodzinną z usługami, od strony wschodniej z niskim budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym.

W przedmiotowej sprawie w analizie podano, że wzdłuż ul. [...] w obrębie terenu analizowanego linia zabudowy nie jest ukształtowana, zabudowa usytuowana jest uskokowo, dotyczy to wszystkich form zabudowy zarówno po stronie południowej jak i północnej. Zabudowa po strome północnej usytuowana jest od 5m poprzez 10, 12 do 34m od granicy działki drogowej - ul. [...]. Od strony południowej od 13 do 32m. Dlatego linię zabudowy wyznaczono jako przedłużenie istniejącej linii na działce [...] obr. 3, budynek nr [...], co w ocenie Kolegium, uznać należy za prawidłowe.

Kolejny parametr, tj. wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki wyznaczono na poziomie 40, z tolerancją do 1%. Organ wskazał, że wskaźnik ten wyznaczono na podstawie § 5 ust. 2 rozporządzenia. Ustalono, że średni wskaźniki dla wszystkich działek zabudowanych, położonych w obszarze analizowanym wynosi 40%. W bezpośrednim sąsiedztwie terenu inwestycji tj. na działkach nr [...] i [...] oraz [...] obr. [...], wskaźniki wynoszą odpowiednio 27% i 33%. Jedyna działka o wskaźniku znacznie przekraczającym średnią wielkość dla obszaru znajduje się po stronie południowej ul. [...] (dz. nr [...]). Wskaźniki dla działek znajdujących się jak teren inwestycji po stronie północnej ul. [...] zawierają się w przedziale 26%-48%. Średni wskaźnik dla działek po stronie północnej ulicy wynosi 34% i odbiega znacząco od średniej w obszarze. Ze względu na pewne zróżnicowanie wskaźników w obszarze analizowanym dopuszczalna jest nieznaczna tolerancja dla wyznaczanego wskaźnika (na poziomie ±1%). Dlatego ustalenie powyższego wskaźnika również należało uznać za prawidłowe.

Kolegium nie znalazło podstaw do zakwestionowania ustalonej szerokości elewacji frontowej. Zgodnie z § 6 ust. 1 rozporządzenia szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. Ustalenia powyższego parametru dokonano na podstawie § 6 ust. 2 rozporządzenia. W przedmiotowej sprawie parametr ten określono na 14,3m z tolerancją do 20 %. W analizie wyjaśniono, że średnia szerokość elewacji frontowej dla wszystkich form zabudowy wynosi 14,3m i jest zbliżona do wnioskowanej oraz do szerokości działki, która zgodnie z oświadczeniem inwestora wynosi około 8m. Wyznaczenie szerokości elewacji frontowej na podstawie średniej szerokości jest więc dla wnioskowanej inwestycji właściwe i wystarczające.

Odnosząc się do ustaleń dotyczących wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu i attyki, Kolegium, odwołując się do analizy wskazało, że wnioskowany jest budynek wielorodzinny z usługami z dachem płaskim. Takie formy i funkcja występują w obszarze analizowanym. Zgodnie z tabelą nr [...] średnia wysokość elewacji frontowej zabudowy wielorodzinnej to 15,8m. Zgodnie z tabelą nr [...] średnia wysokość zabudowy wielorodzinnej i usługowej o dachach płaskich wynosi ok. 16m, taką wysokość całkowitą ma również budynek usytuowany na dz. nr [...], [...] obr. [...], bliskim sąsiedztwie terenu inwestycji oraz jak teren inwestycji bezpośrednio przy ul. [...]. Wnioskowana funkcja budynku to zabudowa wielorodzinna z usługami o nowoczesnej formie z dachem płaskim. Uwzględniając bliskie sąsiedztwo budynku na dz. nr [...], [...] oraz wnioskowaną funkcję zabudowy wysokość nowej zabudowy wyznaczyć należy w inny sposób niż na podstawie średniego dla wszystkich form zabudowy w obszarze. W bezpośrednim sąsiedztwie wnioskowanej inwestycji w granicy działki nr [...] jest usytuowany niski parterowy budynek jednorodzinny, w związku z powyższym na etapie projektu budowlanego te uwarunkowania muszą być uwzględnione. Odległość nowej zabudowy od granic działki nr [...] wynikać będzie z przepisów regulujących odległość nowej zabudowy od granic z innymi nieruchomościami oraz regulujące odległość nowej zabudowy od zabudowy istniejącej. Nowa zabudowa może być zlokalizowana w stosownej odległości od działki nr [...], a więc jest możliwa wszechstronna ochrona niskiego budynku. Ze względu na zbliżoną szerokość działki do średniej szerokości elewacji w obszarze wyznaczenie szerokości elewacji frontowej wyznaczenie tolerancji winno uwzględniać możliwość realizacji budynku wyłącznie o szerokości równej średniej szerokości w obszarze oraz szerokości działki lub mniejszej szerokości (zawierającej się 20% tolerancji). Określając warunki organ wyznaczył powyższy parametr w przedziale 15-16m do attyki nie wyżej niż 229,00m n.p.m, co należy zdaniem Kolegium uznać za prawidłowe.

Wreszcie, w ocenie Kolegium nie ma również podstaw do zakwestionowania ustalenia dachu płaskiego dla przedmiotowej inwestycji.

Wspólnota Mieszkaniowa [...] w Krakowie wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie.

Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie:

- art. 138 § 2 K.p.a. przez rezygnację z wydania decyzji uchylającej decyzję organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania,

- art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez wydanie decyzji utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta Miasta Krakowa, choć decyzja ta i postępowanie poprzedzające jej wydanie obarczone były wadami uzasadniającymi uchylenie decyzji w całości,

- art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez naruszenie zasady dobrego sąsiedztwa,

- art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez utrzymanie w obrocie prawnym decyzji, której wydanie wymagało spełnienia wszystkich przesłanek zawartych w powyższym przepisie, pomimo ich niespełnienia,

- art. 10 § 1 K.p.a. poprzez rezygnację z uwzględnienia i rozważenia stanowiska reprezentowanej strony,

- art. 8 K.p.a. przez rezygnację z realizacji zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa,

- art. 11 K.p.a. poprzez rezygnację z realizacji zasady przekonywania,

- art. 7 i 77 K.p.a. poprzez błędne przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w sprawie, co skutkowało wydaniem błędnej decyzji.

Strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie w całości oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Krakowa oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Uzasadniając skargę wskazano, że decyzja wydana została bez uwzględnienia tzw. zasady dobrego sąsiedztwa oraz z naruszeniem wskazanych przepisów prawa administracyjnego procesowego. Oprócz wymienienia wskazanych przepisów nie sprecyzowano, jakie konkretnie zarzuty kryją się pod powołanymi przepisami.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało swoje stanowisko w sprawie.

W dodatkowym piśmie procesowym pełnomocnik skarżącej Wspólnoty sprecyzował skargę, wskazując, że w jego ocenie doszło w sprawie do nieuzasadnionego poszerzenia obszaru analizowanego, z 50 do 85 m. Rodzi to podejrzenie poszukiwania kontynuacji parametrów i funkcji poprzez poszukiwanie :"właściwej" zabudowy.

Za niewłaściwe należy uznać wyznaczenie średniego wskaźnika intensywności zabudowy na podstawie § 5 ust. 2 Rozporządzenia, bez wyczerpującego wyjaśnienia przyczyn.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Rozpoczynając, wyjaśnić należy, że istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 z późn. zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.; zwana dalej p.p.s.a.), stanowiąc, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto w myśl art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Z punktu widzenia powyższego stwierdzić należy, że skarga okazała się być bezzasadna.

Na wstępie należy jednakże zaznaczyć, że na mocy § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. poz. 491 z późn. zm.) w okresie od dnia 20 marca 2020 r. do odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej ogłoszono stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2.

Do dnia wyrokowania stan epidemii nie został odwołany. Zgodnie zatem z art. 15zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zmianami) w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. poz. 875) w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu, chyba że przeprowadzenie rozprawy bez użycia powyższych urządzeń nie wywoła nadmiernego zagrożenia dla zdrowia osób w niej uczestniczących (ust. 2). Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów (ust. 3).

Na mocy powołanego wyżej art. 15zzs4 zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału z dnia 14 października 2020 r. niniejsza sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym.

Na wstępie należy wskazać, że niniejsza sprawa była już przedmiotem szczegółowej kontroli w sprawie sygn. akt II SA/Kr 539/18. Tamże Sąd, aprobując co do zasady wyznaczenie obszaru analizy, dostrzegł, że przy ustalaniu parametru wielkości powierzchni zabudowy, dla ustalenia średniej z obszaru wzięto pod uwagę pomniejszone powierzchnie, gdyż skupiono się na działkach geodezyjnych, a nie na funkcjonalnie określonych nieruchomościach. Chodziło w tym przypadku o formalnie wyodrębnione, ale faktycznie stanowiące, jak się wydaje, części poszczególnych nieruchomości, przylegające do ul. [...]. Celem zatem wyjaśnienia tej okoliczności i ewentualnego prawidłowego obliczenia wskaźnika powierzchni zabudowy poprzednie decyzje zostały uchylone.

Kontrolując w pierwszym rzędzie wykonanie wiążących wytycznych Sądu, należy wobec tego wskazać, że organ zrealizował zalecenia Sądu. Analizator wziął pod uwagę stan prawny nieruchomości zabudowanych objętych obszarem analizy także w odniesieniu do części przylegających do pasa drogowego ( oprócz części zabudowanych), w sytuacjach, gdy działki stanowiły jedną nieruchomość /k.1482 akt adm. T.III/. Zrealizowano zatem wskazane wytyczne.

Co się tyczy przeprowadzonej analizy i wniosków wyciągniętych przez organy o jej prawidłowości, a w konsekwencji o prawidłowości decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, w ocenie Sądu kontrolowana decyzja organu I instancji spełnia kryteria określone przepisami prawa i zawiera wymagane ustalenia. Co do szczegółów, należy wobec tego odesłać do treści tej decyzji, jak również do treści decyzji organu II instancji, oraz do analizy, która była bazą dla tych decyzji /k.1392 i nast./. Nie ma w świetle powyższego potrzeby przytaczania obszernie treści tych dokumentów, oraz zawartej w nich argumentacji, którą Sąd w pełni podziela.

Natomiast należy odnieść się do ustalonych parametrów, w oparciu o Rozporządzenie, gdyż jest to bez wątpienia kluczowy element decyzji.

Zgodnie z § 3 Rozporządzenia, obszar analizy wyznacza się wokół działki budowlanej, a jego granice wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem, nie mniejszej jednak niż 50 m. Jak wynika z poprzedniej analizy, w tym zakresie identycznej, teren inwestycji przylega do drogi publicznej, ul. [...] frontem, którego długość wynosi 16 m, a więc trzykrotność frontu wynosi 48 m; jest więc mniejsza niż 50 m. Wobec tego tak poprzednio, jak i w analizie obecnej, wyznaczono większy teren, poszerzony do 85m.

Analizator wskazał uzasadnienie dla takiego określenia szerokości obszaru. Wyjaśniono, że teren inwestycji jest położony w pierzei jednej z głównych ulic Krakowa, ul. [...]. Z jednej strony działka sąsiaduje z dominującym budynkiem Villa Verona ( od zachodu), z drugiej strony, od wschodu, działki są mało zainwestowane, a występująca zabudowa, często pozostałość dawnej podmiejskiej i wiejskiej zabudowy, jest nieadekwatna do zabudowy wzdłuż ważnej w strukturze przestrzennej ul. [...]. Zabudowa ta ulega sukcesywnej wymianie i modernizacji. Wobec tego poszerzono obszar analizowany dla przeanalizowania zabudowy reprezentatywnej dla pierzei ul. [...], do 85 m.

Niezależnie od tego, że w piśmie uzupełniającym skargę /k.41 akt sąd./ skarżąca Wspólnota negowała fakt poszerzenia obszaru analizy z minimalnych 50 m do 85 m, Sąd tak czy inaczej obowiązany był zbadać tę kwestię pod kątem tego, czy nie nastąpiło "poszukiwanie" obszaru jedynie w celu pozytywnego uwzględnienia wniosku inwestora. Należy tu podkreślić, że negatywnie trzeba by ocenić sytuację, gdy poszerzanie obszaru następuje tylko w tym celu. Ogólnie jednak trzeba natomiast zaznaczyć, co wielokrotnie podkreślał tutejszy Sąd, że przy braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, dbałość o ład nie powinna być realizowana przez bardzo restrykcyjne rozumienie przepisów prowadzące do odmowy ustalenia warunków zabudowy i wstrzymania wszelkich procesów inwestycyjnych, uniemożliwiając realizację zagwarantowanego konstytucyjnie prawa własności, w tym - stanowiącego element treści tego prawa - określonego w art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. - prawa do zagospodarowania terenu (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 27 stycznia 2020 r. II SA/Kr 843/19, LEX nr 2785340).

Zanim Sąd oceni, czy rację ma skarżący, kwestionując takie a nie inne ustalenie obszaru analizowanego, trzeba wstępnie przypomnieć, po co się go wyznacza, a więc czemu w gruncie rzeczy służy decyzja o warunkach zabudowy. Decyzja o warunkach zabudowy jest instrumentem prawnym służącym określeniu sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu. Określa ona podstawowe parametry dotyczące zmiany zagospodarowania terenu, które podlegają dalszym szczegółowym ustaleniom w postępowaniu poprzedzającym wydanie pozwolenia na budowę, unormowanym w przepisach Prawa budowlanego oraz przepisach ustaw odrębnych i aktach wykonawczych. Decyzja o warunkach zabudowy terenu zastępuje na danym terenie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Przeznacza tylko dany teren pod daną inwestycję, ale nie rodzi jeszcze żadnych praw do tego terenu, ani tym bardziej nie upoważnia do rozpoczęcia jakichkolwiek prac budowlanych. Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest dopuszczalna. Dlatego też wydanie decyzji musi poprzedzać postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez właściwy organ w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., przy zachowaniu warunków określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588, dalej "Rozporządzenie").

Należy przy tym opowiedzieć się za nadaniem szerokiego znaczenia pojęciu sąsiedztwa w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Działka sąsiednia to nieruchomość lub jej część położona w okolicy tworzącej pewną całość urbanistyczną. Za takim rozumieniem sąsiedztwa przemawia wykładnia celowościowa i systemowa u.p.z.p. Wymóg zasady dobrego sąsiedztwa winien być zatem realizowany przy zachowaniu tej podstawowej zasady planowania przestrzennego. Przez ład przestrzenny należy rozumieć takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno - gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno - estetyczne, stosownie do przepisu art. 2 pkt 1 u.p.z.p. zawierającego definicję legalną tego pojęcia. Idąc dalej: kontynuacja funkcji zabudowy nie oznacza ograniczenia nowej zabudowy do możliwości powstania w danym miejscu jedynie obiektów tożsamych z już istniejącymi. Nowa zabudowa jest dopuszczalna, gdy można ją pogodzić (nie jest sprzeczna) z funkcją istniejącą na analizowanym obszarze. Warunek w zakresie "kontynuacji funkcji" należy rozumieć szeroko, to znaczy w taki sposób, że tylko wówczas nie jest on spełniony, gdy projektowana inwestycja jest sprzeczna z dotychczasową funkcją terenu i nie da się z nią w praktyce pogodzić. I wreszcie: wymóg istnienia zabudowy porównywalnej do zabudowy planowanej na działce sąsiedniej nie oznacza, że działka ta musi bezpośrednio graniczyć z działką objętą inwestycją. Należy bowiem mieć na względzie, że tzw. sąsiedztwo urbanistyczne przedstawiać się będzie różnorodnie na terenach zwartej zabudowy miejskiej, na terenach wiejskich, czy terenach innej zabudowy rozproszonej.

Przechodząc teraz do problemu wyznaczenia obszaru analizy, w tej kwestii obszernie wypowiedział się NSA w wyroku z dnia 22 marca 2017 r. II OSK 1840/15, LEX nr 2316497: "1. Przez "ład przestrzenny" należy rozumieć takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne - stosownie do przepisu art. 2 pkt 1 u.p.z.p. zawierającego definicję legalną tego pojęcia. A zatem, wyznaczanie obszaru analizowanego celem przeprowadzenia analizy przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy winno uwzględniać zasadę "dobrego sąsiedztwa" w aspekcie naczelnej zasady zachowania "ładu przestrzennego". 2. O wielkości obszaru wyznaczonego do analizy, jak i "rozciągnięcia" tego obszaru w określonym kierunku mogą decydować m.in. takie względy, jak istnienie zabudowy (czasami bardzo licznej) jedynie w jednym kierunku od granicy działki, oddzielenie działek przyjętych do analizy drogą publiczną, skrzyżowaniem dróg publicznych, różnorodność zabudowy, duże odległości między budynkami znajdującymi się na sąsiednich działkach. Obszar analizowany należy widzieć jako urbanistyczną całość. Jest to uzasadnione koniecznością uczynienia zadość naczelnej zasadzie zachowania "ładu przestrzennego". 3. Spełnienie warunku, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. otwiera możliwość dokonania analizy zabudowy na większym obszarze, a nie tylko na działkach sąsiednich i to działce bezpośrednio graniczących z działką, na której planowana jest nowa zabudowa. Temu celowi służy wyznaczenie obszaru analizowanego. Takie rozumienie tego przepisu jest zgodne z celami ustawy, która nakazuje uwzględnić wymagania ładu przestrzennego oraz walory architektoniczne i krajobrazowe (art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2 u.p.z.p.). 4. Nie ma podstaw, aby funkcje terenu i zabudowy interpretować zawężająco, np. jako możliwości powstania budynków tylko tego samego rodzaju co już istniejące. W przypadku, gdy nieruchomości sąsiednie w znaczeniu szerokim są zabudowane i planowana inwestycja jest dostosowana do dotychczasowej zabudowy pod względem urbanistycznym i architektonicznym oraz można ją pogodzić z istniejącą na tym terenie funkcją zabudowy, organ nie ma podstaw do odmowy wydania decyzji o warunkach zabudowy".

Jak z powyższego wynika, wadliwe ustalenie granic obszaru analizowanego jest przeszkodą uniemożliwiającą właściwe określenie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Tylko wyznaczenie obszaru analizowanego prawidłowo, na aktualnej mapie gwarantuje, że ocena przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. zostanie dokonana na podstawie rzeczywistego stanu zagospodarowania terenu wokół nieruchomości, na której zaplanowano inwestycję.

Przechodząc zatem na grunt kontrolowanej sprawy, wskazać należy, że skarżąca domaga się ograniczenia obszaru analizowanego do pierwszej linii zabudowy ul. [...], bez brania pod uwagę budynków wielorodzinnych. Trzeba wobec tego zauważyć, mając na uwadze załącznik graficzny do analizy (który stał się załącznikiem do decyzji, k.1416), że nawet gdyby przyjąć za prawidłowy obszar o promieniu 50 m wokół terenu inwestycji ( a więc około 2/3 obszaru aktualnie wyznaczonego) to w żaden sposób nie można uzyskać rezultatu, o którym pisze skarżąca ( zawężenia do I linii zabudowy). Jest tak dlatego, że zgodnie z § 3 ust. 2 Rozporządzenia – granice obszaru wyznacza się wokół terenu inwestycji. Chodzi o otoczenie działki inwestora granicami obszaru analizowanego, w wyniku czego działka ta znajduje się wewnątrz tego obszaru, co nie oznacza, że odległość granic tego obszaru od działki inwestora musi być w każdym punkcie jednakowa. Niewątpliwie obszar przyjęty do analizy - o ile przy jego ustaleniu zostanie wzięta pod uwagę zasada dobrego sąsiedztwa - może być większy od wyznaczonego trzykrotną szerokością frontu działki. Może on także zostać wyznaczony nie w formie koła, lecz zawsze musi obejmować minimalny teren wytyczony zgodnie z normą § 3 ust. 2 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 64, poz. 1588)-por. wyrok NSA z dnia 28 grudnia 2017 r. II OSK 899/17, LEX nr 2446438. Jak natomiast obliczać ten parametr, wskazał NSA w wyroku z dnia 15 października 2020 r. II OSK 2344/20, LEX nr 3063656: "Użyte w § 3 ust. 2 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sformułowanie, iż granice obszaru analizowanego wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, odnosić należy do odległości od granic działki inwestora, a nie do odległości pomiędzy dwoma przeciwległymi punktami leżącymi na granicy obszaru analizowanego. Słusznie wskazuje się, że przyjęcie przeciwnego stanowiska (ograniczenie obszaru analizowanego do terenu o średnicy równej trzykrotności szerokości frontu działki objętej wnioskiem), mogłoby powodować, że w sytuacji, gdy działka objęta wnioskiem ma kształt wydłużonego prostokąta, którego krótszy bok stanowi front działki, obszar analizowany nie obejmowałby wszystkich nieruchomości leżących wokół działki objętej wnioskiem, w tym w szczególności nieruchomości leżących po stronie działki przeciwległej do jej frontu, co oznaczałoby, iż obszar analizowany byłby wyznaczany nie wokół działki objętej wnioskiem jak wymaga tego § 3 ust. 1 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, lecz jedynie wokół jej frontu".

Wobec tego zakładając, że teren inwestycji otoczy się elipsą czy okręgiem oddalonym o 50 m ( czyli mniejszym o około 1/3 od obecnego), to z pewnością w ramach tego obszaru oprócz dwóch działek zabudowanych nisko z tzw. I linii zabudowy, tj. [...] i [...], znajdą się działki zabudowane wysoko, budynkami wielorodzinnymi: na działce nr [...] ( dwa budynki, w tym budynek Wspólnoty skarżącej, bezpośrednio na tyłach działki inwestycyjnej) oraz [...] (budynek wielopiętrowy); być może jeszcze działka zabudowana [...]. W żadnym wypadku nie może zatem dojść do efektu, jakiego oczekuje skarżący. Bezpośrednie sąsiedztwo ilustrują też zdjęcia dołączone do analizy /k.14-6-1414/, w tym nieruchomość inwestycyjną oraz budynek skarżącej – k.1408 i 1412/. Należy także zauważyć, że dalej położone w pierzei ul. [...] w stronę ul. [...] działki nr [...], [...], [...], [...] w chwili wydawania decyzji były niezabudowane, a więc rozważania skarżącej o charakterze pierzei w związku z niską zabudowę dotyczą w istocie 3-ch działek, w tym inwestycyjnej. Wymaga ponadto podkreślenia, że jeżeli nawet są działki sąsiednie dostępne do tej samej drogi co planowana inwestycja, zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, ale są położone poza obszarem analizowanym, nieruchomości takie nie stanowią działek sąsiednich w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. (wyrok WSA w Krakowie z dnia 19 grudnia 2018 r. II SA/Kr 936/18, LEX nr 2608260).

To, co powiedziano, jest w gruncie rzeczy odpowiedzią w większym stopniu wynikającą ze zbadania analizy, celem unaocznienia skarżącej bezzasadności powołanego zarzutu. Natomiast z prawnego punktu widzenia należy wskazać, że przepis § 3 ust. 1 pkt 1 Rozporządzenia określa odległość minimalną, nie określa natomiast odległości większej czy też maksymalnej. Jest to bowiem uzależnione od warunków istniejących na terenie, na którym zamierzana jest realizacja inwestycji określonej we wniosku o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu (tak NSA w wyrok z dnia 22 lutego 2017 r. II OSK 1484/15, LEX nr 2316906). W wątku dotyczącym celu decyzji o warunkach zabudowy oraz sensu sporządzanej analizy powiedziano, że należy przyjrzeć się zabudowie z punktu widzenia ładu przestrzennego, co oczywiście wyklucza ograniczanie się do najbliższych sąsiadujących działek. Nadmienił o tym WSA w Opolu w wyroku z dnia 26 lutego 2019 r. II SA/Ol 826/18, LEX nr 2635484: "Dokonując analizy dla potrzeb ustalenia warunków zabudowy winno się brać pod uwagę zagospodarowanie całego obszaru objętego analizą. Ograniczenie analizy wyłącznie do zabudowy bezpośrednio sąsiadującej z terenem, na którym jest planowana inwestycja, mijałoby się z istotą i celem decyzji o ustaleniu warunków zabudowy". Podobnie wypowiedział się WSA w Rzeszowie: "Sugerowanie się tylko zabudową najbliższą, graniczącą z nieruchomością na której ma powstać inwestycja, z jednej strony nie pozwoliłoby na zachowanie ładu przestrzennego, który zasadniczo nie może ograniczać się tylko do zabudowy w bezpośrednim otoczeniu, zapewniając wznoszenie jedynie obiektów bliźniaczo podobnych do bezpośrednio sąsiadujących. Z drugiej zaś strony stanowiłoby ograniczenie wolności zabudowy, ponieważ właściciel musiałby zrezygnować z inwestycji, która nie pokrywa się z budynkami lub stanem zagospodarowania działki znajdującej się obok" (wyrok z dnia 20 marca 2019 r. II SA/Rz 1201/18, LEX nr 2705290). A zatem w sytuacji, gdy analizator wyjaśnił w sposób przekonywujący, dlaczego przyjął odległość 85 m ( a nie minimalną 50 m), co zostało wyżej przytoczone przez Sąd, należy stwierdzić, że te wyjaśnienia w kontekście nakazu uwzględnienia ładu przestrzennego są absolutnie przekonywujące. Co więcej, patrząc z tego punktu widzenia, ograniczenie obszaru analizy do najbliższych sąsiednich działek, w sytuacji, gdy chodzi o nieruchomość położoną przy jednej z głównych arterii miasta, w reprezentacyjnej części dzielnicy Bronowice byłoby całkowicie nie do zaakceptowania. W efekcie obszar analizy został wyznaczony prawidłowo, w zgodzie z wymogami istniejącymi w przepisach.

Przechodząc następnie do poszczególnych parametrów: odnośnie linii zabudowy, została ona poprawnie wyznaczona w oparciu o § 4 ust. 1 Rozporządzenia, jako przedłużenie linii zabudowy na działce sąsiedniej nr [...].

Jak chodzi o wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy ( błędnie określony w uzupełnieniu skargi jako "średni wskaźnik intensywności zabudowy"), to został on wyznaczony w nawiązaniu do średniej, która na tym obszarze wynosi 40 %. Jednak ponieważ organ ustalił ten wskaźnik jako 40 % +/- 1 % ( czyli z możliwością zwiększenia lub zmniejszenia o 1 %), słusznie wskazano w decyzji, że ustalenia tego parametru dokonano w oparciu o § 5 ust. 2 Rozporządzenia. Skarżąca ma rację w tym, że w sytuacji odstępstwa od średniej, organ winien wyjaśnić przyczyny. "Konieczne jest, po ustaleniu granic obszaru analizowanego, ustalenie średniego wskaźnika dla całego obszaru, co jednak nie oznacza, iż tak ustalony wskaźnik będzie bezwzględnie wiążący dla rozstrzygnięcia w danej sprawie. Możliwe jest w zakresie wymienionego wskaźnika w konkretnym przypadku rozstrzygnięcie specyficzne, uwzględniające uwarunkowania zaistniałe na terenie obszaru urbanistycznego w kontekście zamierzenia przedstawionego we wniosku, wymaga to jednak szczegółowego uzasadnienia, które musi być zamieszczone w decyzji organu rozstrzygającego sprawę. Wnioski do takiego rozstrzygnięcia powinny przy tym wynikać z analizy urbanistycznej" ( tak przykł. wyrok WSA w Łodzi z dnia 11 czerwca 2013 r. II SA/Łd 227/13, LEX nr 1332846 ). Jednakże w tym przypadku odstępstwo w postaci +/- 1 % jest minimalne, gdyż w istocie ustalono średnią 40 %, tylko z opcją niewielkiego odchylenia w tym zakresie. Niezależnie od tego, analiza, a za nią decyzja, prezentuje wyjaśnienie; mianowicie uczyniono tak ze względu na pewne zróżnicowanie wskaźników w obszarze analizowanym (vide tabela k.1396).. Przy tak małym odchyleniu jest to w ocenie Sądu wyjaśnienie całkowicie wystarczające.

Co do szerokości elewacji frontowej, to jak wskazał organ, ustalono wskaźnik na poziomie średniej z obszaru, w oparciu o § 6 ust. 1 Rozporządzenia.

Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej przy dachu płaskim ustalono jako przedział między 15m ( średnia wysokość zabudowy wielorodzinnej) a 16 m (średnia wysokość zabudowy o dachach płaskich wielorodzinna i usługowa), nie wyżej niż 229 m.n.p.m. na podstawie § 7 ust. 4 Rozporządzenia, a szerokie uzasadnienie tegoż znajduje się w analizie k.1486. Uzasadnienie to po części w swojej decyzji przytacza również SKO, a w ocenie Sądu jest ono przekonywujące.

W ocenie Sądu, parametry zostały ustalone w zgodzie z przepisami Rozporządzenia. Pozostałe elementy decyzji o ustaleniu warunków zabudowy również odpowiadają prawu.

Nie zachodzą zatem wskazywane w skardze naruszenia prawa materialnego i procesowego.

Z wymienionych przyczyn na zas. art.151 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.