Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 602/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-01-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6293 Przejęcie gospodarstw rolnych
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Nieruchomości
Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 1 ust. 1, art. 5 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 1949 nr 46 poz 339
law: Dekret z dnia 27 lipca 1949 r. o przejęciu na własność Państwa nie pozostających w faktycznym władaniu właścicieli nieruchomości ziemskich, położonych w niektórych powiatach województwa białostockiego, lubelskiego, rzeszowskiego i krakowskiego.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Sikorska Sędziowie NSA Elżbieta Kremer del. WSA Jakub Zieliński (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Julia Chudzyńska po rozpoznaniu w dniu 17 stycznia 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 listopada 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 660/15 w sprawie ze skargi W. R. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 4 listopada 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 660/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę (punkt I sentencji) W. R. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] marca 2015 r. nr [...], wydaną w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

Wyrok został wydany w następującym stanie sprawy, przyjętym przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA w Warszawie; Sąd I instancji; Sąd).

Decyzją z dnia [...] lutego 1971 r. znak [...]Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w H. (dalej: PPRN w H.), działając na podstawie art. 1 i art. 3 dekretu z dnia 27 lipca 1949 r. o przejęciu na własność Państwa nie pozostających w faktycznym władaniu właścicieli nieruchomości ziemskich, położonych w niektórych powiatach województwa białostockiego, lubelskiego, rzeszowskiego i krakowskiego (Dz.U. nr 46, poz. 339 – dalej również: dekret; dekret z dnia 27 lipca 1949 r.; dekret z 1949 r.), orzekło o przejęciu nieruchomości rolnej o pow. ok. 7 ha, położonej we wsi Ś. w powiecie h., stanowiącej własność J. R.

Następnie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w L. (dalej: PWRN w L.), po rozpatrzeniu odwołania J. R., decyzją z dnia [...] maja 1971 r. znak [...] utrzymało w mocy rozstrzygnięcie PPRN w H.

W wyniku rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji PWRN w L. z dnia [...] maja 1971 r., z którym wystąpił W. R. (dalej również: zainteresowany; skarżący; strona) jako następca prawny właściciela przejętej nieruchomości, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi (dalej również: Minister; organ) decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji PWRN w L. z dnia [...] maja 1971 r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji PPRN w H. z dnia [...] lutego 1971 r.

Następnie Minister, w wyniku złożenia przez zainteresowanego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] grudnia 2014 r., odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji.

Motywując rozstrzygnięcie sprawy, Minister podkreślił, że przepisy dekretu z dnia 27 lipca 1949 r. stanowiły podstawę do dokonania przejęcia nieruchomości ziemskich (nie tylko o charakterze rolniczym) położonych na obszarze określonych województw, jeżeli w dniu wejścia dekretu w życie (tj. w dniu 10 sierpnia 1949 r.) nie pozostawały w faktycznym władaniu właścicieli. Ponadto wyjaśnił, że przez brak faktycznego władania należy tu rozumieć sytuację, gdy właściciel nie miał możliwości dokonywania żadnych dyspozycji dotyczących gruntu; z punktu widzenia przepisów dekretu nie miał znaczenia powód ani sposób pozbawienia właściciela władztwa nad rzeczą; przejęcie prawa własności na rzecz Państwa następowało na podstawie orzeczenia o przejęciu nieruchomości ziemskich, które miało charakter konstytutywny.

Minister wskazał na to, że w decyzji PWRN w L., utrzymującej w mocy rozstrzygnięcie PPRN w H. z dnia [...] lutego 1971 r. wydane na podstawie art. 1 i 3 dekretu, którym orzeczono o przejęciu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości rolnej położonej we wsi Ś. w powiecie h., o powierzchni około 7 ha, stanowiącej własność J. R., syna P.. Dlatego też uznał, że obydwa rozstrzygnięcia wydane zostały przez uprawnione do tego organy działające na terenie powiatu h., a więc w ramach województwa l., w konsekwencji nie podzielił zarzutu [odwołania] dotyczącego naruszenia art. 1 i art. 3 dekretu.

Organ odwołał się również do treści znajdującego się w aktach sprawy dokumentu w postaci Karty przesiedleńczej nr [...], wydanej przez Państwowy Urząd Repatriacji Powiatowy Oddział w H. w dniu [...] czerwca 1947 r., z której treści wynika, że J. R. (właściciel gospodarstwa rolnego o obszarze ok. 7 ha, położonego we wsi Ś.) został wraz z rodziną przesiedlony na nowe miejsce zamieszkania, na tereny tzw. Ziem Odzyskanych. Stąd też organ uznał, że fakt opuszczenia gospodarstwa jest bezsporny i potwierdza go również treść złożonego wniosku, wskazująca przesiedlenie jako bezpośrednią przyczynę, z powodu której nieruchomość nie pozostawała w faktycznym władaniu właściciela.

Zarazem organ wyjaśnił, że w sprawie nie zachodziła konieczność zastosowania przepisów rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 16 września 1950 r. w sprawie sposobu określania przejmowanych na własność Państwa nieruchomości ziemskich w razie gdy ich granice zostały zatarte, oraz trybu postępowanie w przypadku gdy właściciel jest nieznany (Dz.U. nr 45, poz. 416). W tym względzie organ stwierdził, że nie ma dowodów, iż w dacie wydawania decyzji nacjonalizacyjnej granice przejmowanej nieruchomości były zatarte, a właściciel nieruchomości był znany i został wymieniony w rozstrzygnięciu.

Odwołując się do stanowiska orzecznictwa, Minister uznał, że określenie w osnowie decyzji wyłącznie położenia i powierzchni przejmowanej nieruchomości oraz wskazanie jej właściciela nie stanowi przesłanki uzasadniającej stwierdzenie nieważności tego rozstrzygnięcia z uwagi na niewystarczające określenie jego przedmiotu. W tym względzie organ argumentował, że brak w osnowie kontrolowanej w postępowaniu nadzorczym decyzji wymienienia numerów ewidencyjnych poszczególnych działek wchodzących w skład przejmowanego gospodarstwa nie może być poczytane jako naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.), bowiem przejmowana nieruchomość niewątpliwie została zidentyfikowana przez podanie miejsca jej położenia, ogólnej powierzchni i osoby właściciela. Ponadto organ odniósł się do treści przywołanego przez stronę wyroku NSA z dnia 29 listopada 1999 r. sygn. akt IV SA 1632/97, wyjaśniając, że zapadał on w sprawie o odmiennym stanie faktycznym i nie miał w tej sprawie zastosowania, bowiem orzeczenie kwestionowane w niniejszej sprawie wskazywało wprost właściciela nieruchomości, jej położenie oraz powierzchnię i nieruchomość ziemska należąca do J. R. została określona zarówno w decyzji, jak i dokumencie przesiedlenia.

Podsumowując, Minister przyjął, że w sprawie brak jest podstaw do zmiany wcześniejszej decyzji własnej, gdyż znajdujące się w aktach sprawy materiały dowodowe nie wskazują na to, że sporna nieruchomość została przejęta niezgodnie z przepisami dekretu.

W skardze na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] marca 2015 r. W. R. domagał się jej uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. W uzasadnieniu podniósł, że decyzją PWRN w L. z dnia [...] maja 1971 r. utrzymującą w mocy decyzję PPRN w H. z dnia [...] lutego 1971 r. "orzeczono o przejęciu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej w miejscowości Ś., gm. M., pow. h. – o pow. 7,0 ha, stanowiącej własność J. R.". Zainteresowany argumentował, że dekret stanowiący podstawę prawną obu decyzji w sposób zaborczy pozbawił go praw do nieruchomości, wobec czego w świetle przepisów prawa rażąco narusza on przepisy normujące sposób przejmowania nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa, stąd też wystąpił na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. o stwierdzenie nieważności wydanych decyzji, sprzecznych z zasadami porządku prawnego. W jego ocenie dekret, który pozbawiał ludzi ich majątku, mógł obowiązywać tylko w państwie dyktatury, nie zaś w państwie prawa, wobec tego orzeczenie pozbawiające J. R. 7 ha gruntu wydane zostało z naruszeniem prawa, skoro osoby objęte dekretem wyrzucono "wprost na bruk bez jakiegokolwiek minimalnego nawet odszkodowania".

WSA w Warszawie w uzasadnieniu wyroku, motywując swoje rozstrzygnięcie podzielił stanowisko Ministra i stwierdził, że w sprawie nie doszło do rażącego naruszenia art. 1 dekretu z dnia 27 lipca 1949 r.

Sąd zaznaczył, że nie jest kwestionowane w niniejszej sprawie to, że nieruchomość stanowiąca niegdyś własność J. R. położona jest na terenie wymienionym w przywołanym przepisie, zgodnie z którym mogły być przejmowane na własność Państwa w całości lub w części nieruchomości ziemskie położone na terenach wskazanych w tym przepisie, jeżeli nie pozostawały w faktycznym władaniu właścicieli. Sąd podniósł, że z akt sprawy wynika także, iż J. R.a nie władał przedmiotową nieruchomością albowiem w 1947 r. został przesiedlony w ramach akcji "W.".

Zdaniem Sądu, kontrolowane orzeczenie nie zostało również wydane z rażącym naruszeniem art. 75 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym ([Dz.U. nr 36, poz. 341, z późn. zm.] – dalej również: r.p.a.), gdyż za rażące naruszenie przepisów o postępowaniu administracyjnym należy uznać jedynie ich oczywiste niezastosowanie lub nieprawidłowe zastosowanie zasad ogólnych tego postępowania w stopniu powodującym istotne ograniczenie uprawnień strony w postępowaniu, z wyjątkiem przepisów dających podstawę do wznowienia postępowania. Wyjaśniając, że przywołany przepis wskazuje, iż każda decyzja powinna zawierać podstawę prawną rozstrzygnięcia, datę, osnowę decyzji, oznaczenie jej rodzaju, podpis władzy oraz wskazywać, czy przysługuje od niej odwołanie czy skarga, Sąd stwierdził, że badane w trybie nadzoru orzeczenia spełniały wymienione warunki i zawierały elementy wymienione w tym przepisie.

Sąd I instancji zastrzegł, że wprawdzie opis przejmowanego mienia jest ogólny, wymienia bowiem jego właściciela J. R., powierzchnię gospodarstwa (7 ha) oraz informację o jego położeniu, jednakże co do zasady opis ten został dokonany w sposób umożliwiający jednoznaczną identyfikację nieruchomości, co z kolei przesądza, że w tym zakresie nie doszło do rażącego naruszenia prawa.

Ponadto Sąd stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie nie znajdował zastosowania przepis § 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 16 września 1950 r. w sprawie sposobu określania przejmowanych na własność Państwa nieruchomości ziemskich w razie gdy ich granice zostały zatarte, oraz trybu postępowania w przypadku gdy właściciel nieruchomości jest nieznany. W tym względzie Sąd argumentował, że w chwili wydawania kontrolowanego orzeczenia jego właściciel był znany z imienia i nazwiska, a granice gospodarstwa rolnego nie były przez strony kwestionowane, na co wskazuje chociażby zachowana korespondencja (m.in. pismo J. R. z dnia [...] listopada 1970 r.).

Zdaniem Sądu, dla rozstrzygnięcia sprawy nie mają żadnego znaczenia ewentualne późniejsze przydziały mienia, nadane w wyniku wydania orzeczenia odejmującego dotychczasowemu właścicielowi prawo własności, skoro z perspektywy postępowania nadzorczego za wiążący należy uznać stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wydania ocenionego rozstrzygnięcia.

Przy takiej argumentacji Sąd I instancji na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [aktualnie: Dz.U. z 2017 r., poz. 1369, z późn. zm. – dalej: p.p.s.a.] oddalił skargę (punkt I sentencji).

W skardze kasacyjnej od wyroku WSA w Warszawie W. R. zaskarżył to orzeczenie w zakresie dotyczącym punktu I i powołując przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a., zarzucił:

I. naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. poprzez:

- pominięcie przez Sąd I instancji faktu, że w decyzji Ministra z dnia [...] marca 2015 r. opis przejmowanego mienia jest na tyle ogólny, że brak jest możliwości jego jednoznacznej identyfikacji,

- niepodjęcie przewidzianych ustawą środków w celu usunięcia tego naruszenia;

2. art. 141 § 4 p.p.s.a. przez brak możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz brak odniesienia się do zarzutu naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.;

II. naruszenie następujących przepisów prawa materialnego:

3. art. 5 ust. 1 dekretu poprzez jego niezastosowanie, czego konsekwencją było nieprzyznanie skarżącemu ekwiwalentu, o którym mowa w tym przepisie;

4. art. 77 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, wobec niezebrania wyczerpującego materiału dowodowego; w szczególności niewystąpienie z "wnioskiem o dowód z opinii biegłego z zakresu wyceny nieruchomości", podczas gdy pozyskanie takich wiadomości jest w ocenie skarżącego niezbędne, "tym bardziej że w wyroku wydanym w sprawie o sygnaturze [...] Sąd Okręgowy w L. uznał w podobnej sprawie za słuszne roszczenia wynikające z wieloletniej tułaczki osób wywłaszczonych i przesiedlonych w ramach »Akcji W.«".

Przy tak sformowanych zarzutach skarżący kasacyjnie domagał się uchylenia wyroku z dnia 4 listopada 2015 r. w zaskarżonym zakresie oraz przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji. Ponadto wniósł o "zasądzenie zwrotu kosztów niezbędnych, w tym kosztów zastępstwa procesowego w postępowaniu kasacyjnym".

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, odnosząc się do każdego z zarzutów wskazanych w ramach przywołanych podstaw kasacyjnych, zainteresowany m.in. zarzucił, że Sąd I instancji nie podjął żadnych działań ukierunkowanych na usunięcie naruszenia prawa dotyczącego takiego opisu mienia w decyzji z 1971 r., który nie pozwala na identyfikację przejmowanej nieruchomości i wskazanie na mapie, jaki dokładnie obszar został przejęty. Podniósł, że brak prawidłowego określenia przedmiotu przejęcia nieruchomości ziemskiej należy ocenić jako rażące naruszenie art. 1-3 dekretu, jak również naruszenie "ówcześnie obowiązującego" art. 75 ust. 1 r.p.a., bowiem w przypadku kwestionowanego orzeczenia "w skład osnowy decyzji winny wchodzić numery ewidencyjne działek".

Zarzucając WSA w Warszawie brak szczegółowego wskazania motywów przyjęcia argumentacji zwartej w zaskarżonej decyzji, zainteresowany podniósł, że w uzasadnieniu wyroku Sąd w ogóle nie odniósł się do zarzutu naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., nawiązując do tego zarzutu tylko w opisie stanu faktycznego, podczas gdy zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem prawa, które polegało na braku identyfikacji położenia przejętej nieruchomości.

Odnosząc się do przepisów prawa materialnego, skarżący kasacyjnie stwierdził, że orzeczenie o przejęciu mienia miało znaczenie dla uzyskania przez właścicieli przejętych nieruchomości prawa do działek z innych gruntów, o czym stanowił wprost art. 5 dekretu, a takich działek skarżący nie otrzymał. Ponadto argumentował, że "w świetle Art. 21 ustawy z 12 marca 1958 r. o uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego, która odnosiła się do przepisów Dekretu, prawo do otrzymania państwowych nieruchomości rolnych na obszarze ziem odzyskanych na własność (...) przysługiwało osobom, które użytkują te nieruchomości w dniu wejścia w życie ustawy. Art. 5 Dekretu nie odnosił się jednak do ziem odzyskanych, tylko regulował kwestię ekwiwalentu po prostu w postaci gospodarstw (działek) z gruntów innych niż wywłaszczone".

Motywując zarzut naruszenia art. 77 § 1 k.p.a., skarżący argumentował, że w razie nadania gruntów na "ziemiach odzyskanych" mogłyby one mieć "większą wartość niż ziemie wysiedlone w powiecie h.", a wtedy "istniałyby podstawy do ewentualnego wyliczenia w jakim zakresie odszkodowanie jest zasadne". Idąc dalej, podniósł, że wprawdzie "skarżący ani jego ojciec nigdy nie otrzymali od Państwa żadnego ekwiwalentu, czego potwierdzaniem jest (...) [fakt], że J. R. nie widnieje w posiadanym przez Gminę Ż. rejestrze osiedleńczym jako osadnik, któremu przydzielono gospodarstwo rolne na ziemiach odzyskanych", tym niemniej "decyzja wywłaszczeniowa dotycząca nieruchomości nie może być całkowicie pozbawiona mechanizmów umożliwiających dokonanie choćby orientacyjnych wyliczeń", a w "danym przypadku decyzja wywłaszczeniowa nie określała nawet działki, która była przedmiotem wywłaszczenia".

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem nie jest oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej również: Sąd kasacyjny; NSA) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się zatem wyłącznie do zbadania zasadności zarzutów kasacyjnych przytoczonych w skardze kasacyjnej.

Wyjaśniając motywy podjętego rozstrzygnięcia, w pierwszej kolejności podkreślić należy, że w rozpoznawanej sprawie, mimo iż pełnomocnik skarżącego powołał w skardze jedynie przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. dotyczący naruszenia prawa materialnego, skarga kasacyjna została oparta na obydwu podstawach wskazanych w art. 174 p.p.s.a., wobec czego celowe jest najpierw rozpoznanie zarzutów prezentowanych w ramach podstawy dotyczącej naruszeń procesowych.

Odnosząc się zatem do zarzutów o charakterze procesowym (podstawa kasacyjna z art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), zawartych w punktach I. 1. i 2., a także II. 4. skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że finalnie okazały się one niezasadne. Przy tym, w odniesieniu do zarzutu dotyczącego naruszenia art. 77 § 1 k.p.a. należy odnotować jego błędne skonstruowanie poprzez przytoczenie go w ramach podstawy z art. 174 pkt 1 p.p.s.a., mimo że przepis ten nie jest przepisem prawa materialnego. W tym względzie zatem skarga kasacyjna zawiera wady dotyczące sposobu powołania podstaw kasacyjnych i kwalifikacji poszczególnych zarzutów zgłoszonych w ramach tych podstaw.

Idąc dalej, należy podkreślić, że skuteczność skargi kasacyjnej opartej na zarzucie stanowiącym podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zależy od tego, czy autor skargi kasacyjnej odnosi zarzuty do przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, wskazuje te przepisy, uzasadnia ich naruszenie i wyjaśnia, jaki był możliwy, a istotny wpływ naruszenia wskazanych przepisów na wynik sprawy, a więc na treść wyroku. Podnosząc zarzuty naruszenia przepisów postępowania należy bowiem w uzasadnieniu wykazać, że gdyby nie doszło do naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, to treść wyroku byłaby odmienna (por. np. stanowisko NSA w wyroku z dnia 12 kwietnia 2016 r. sygn. akt II GSK 2631/14, dostępnym w Internecie pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W tym względzie wyjaśnić też należy, że kwestionowanie ustaleń i ocen stanu faktycznego sprawy w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym może być skuteczne jedynie wówczas, gdy towarzyszą mu zarzuty o charakterze proceduralnym (por. wyrok NSA z dnia 11 października 2017 r. sygn. akt II GSK 3526/15, dostępny jw.), jednakże przepisy zawarte w art. 145 lub przepis art. 151 p.p.s.a., jako przepisy wynikowe, nie mogą stanowić samodzielnej podstawy skargi kasacyjnej, gdyż błąd w postaci uchylenia zaskarżonego aktu albo oddalenia skargi sąd pierwszej instancji popełnia w fazie wcześniejszej niż etap orzekania, czyli w fazie kontroli zaskarżonego aktu lub czynności poprzedzającej wydanie orzeczenia. Również treść art. 134 § 1 p.p.s.a. jest tak skonstruowana, że powołanie się w skardze kasacyjnej na jego naruszenie musi być powiązane z przepisami, których naruszenia przez organ sąd administracyjny nie zauważył z urzędu. Ponadto trzeba podkreślić, że z kolei przepis art. 135 p.p.s.a. określa jedynie zakres uprawnień orzeczniczych sądu administracyjnego, stąd też nieskorzystanie przez sąd z przewidzianych w tym przepisie uprawnień nie może stanowić podstawy do zarzutu naruszenia przez sąd prawa (por. stanowisko NSA w wyroku z dnia 23 maja 2017 r. sygn. akt II OSK 2396/15, dostępnym jw.). W konsekwencji należy przyjąć, że wymienioną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. podstawą skargi kasacyjnej mogą być jedynie przepisy regulujące proces dochodzenia do rozstrzygnięcia, w powiązaniu z przepisem wynikowym, a nie przepisy określające samo rozstrzygnięcie (por. stanowisko NSA wyrażone w wyroku z dnia 13 września 2017 r. sygn. akt I OSK 2930/16, dostępny jw.). Wobec powyższego, zarzut dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. – sprowadzony w istocie do wad opisu przejmowanego mienia w decyzji Ministra z dnia [...] marca 2015 r., a nie w decyzji PWRN w L. z 1971 r., której dotyczy postępowanie nadzwyczajne w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji – uznać należy za błędnie sformułowany, a ponadto merytorycznie nieuzasadniony.

O tej ostatniej kwestii będzie jeszcze mowa w dalszej części niniejszego uzasadnienia, bowiem Naczelny Sąd Administracyjny miał na uwadze, że błędne nazwanie naruszenia przepisów postępowania naruszeniem prawa materialnego nie stoi na przeszkodzie uznaniu, że przez wskazanie konkretnego przepisu proceduralnego zostały określone granice skargi kasacyjnej (tak NSA w wyroku z dnia 10 lipca 2008 r. sygn. akt II OSK 808/07, dostępnym jw.). Ponadto Sąd kasacyjny miał wzgląd na jedyne dopuszczalne odstępstwo w zakresie modyfikacji podstaw kasacyjnych skargi kasacyjnej, jakiej może dokonać sąd drugiej instancji w świetle uchwały NSA z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09 (ONSAiWSA 2010/1/1, orzeczenie dostępne jw.), tj. przyjmując konieczność odniesienia się do zarzutów kasacyjnych pomimo ich wadliwości, jeżeli na podstawie uzasadnienia tej skargi można ustalić charakter kwestionowanych przepisów i istotę ich naruszenia (por. np. wyrok NSA z dnia 8 czerwca 2017 r. sygn. II GSK 2764/15, dostępny jw.).

Warto również wspomnieć, że naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. ma miejsce wtedy, gdy kontrolując legalność zaskarżonego aktu, sąd nie dostrzeże, że rozstrzygnięcie to narusza przepisy postępowania bądź też, odnajdując takie błędy, niewłaściwie oceni ich wpływ na wynik sprawy administracyjnej. Dotyczy to w szczególności naruszenia przepisów art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. Jak już wspomniano, w ramach zarzutu wskazanego w punkcie I. 1. skargi kasacyjnej nie przywołano żadnych przepisów postępowania administracyjnego, które miałyby zostać naruszone przez organ administracji, a pozostałyby niedostrzeżone czy też zbagatelizowane przez Sąd I instancji. Niemniej jednak Sąd kasacyjny z wyżej podanych przyczyn odniesie się do tego zarzutu w powiązaniu z przepisami postępowania administracyjnego wskazanymi w uzasadnieniu skargi kasacyjnej (art. 77 § 1 k.p.a. i art. 75 ust. 1 r.p.a.). Ponadto zarzut dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Sąd kasacyjny rozpatrzy w powiązaniu z zarzutem naruszenia art. 141 § 1 p.p.s.a., bowiem co najmniej w części dotyczącej nieodniesienia się do zarzutu naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. wykazuje on argumentacyjną zbieżność z zarzutem dotyczącym kwestii nieprawidłowego oznaczenia nieruchomości stanowiącej przedmiot przejęcia na rzecz Skarbu Państwa w trybie przepisów dekretu z dnia 27 lipca 1949 r.

Co się zaś tyczy samego zarzutu (punkt I. 2. skargi kasacyjnej) wadliwego skonstruowania uzasadnienia wyroku, w jego części prawnej (rozważań prawnych), tj. naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. przez brak możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz brak odniesienia się do zarzutu naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., należy uznać jego częściową zasadność, co pozostało jednakże bez doniosłego wpływu na ocenę całości stanowiska Sądu I instancji.

Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić podstawę skutecznego zarzutu kasacyjnego, opartego na podstawie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., wówczas, gdy uzasadnienie jest sporządzone w taki sposób, że uniemożliwia kontrolę instancyjną (por. wyrok NSA z dnia 16 września 2010 r. sygn. akt II GSK 804/09, dostępny jw.). Zarzut kasacyjny naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może bowiem usprawiedliwiać uchylenie zaskarżonego wyroku jedynie wówczas, gdy orzeczenie to nie poddaje się kontroli instancyjnej, czy to z powodu istotnych braków w wywodzie prawnym sądu, czy też istotnych nieprawidłowości w przedstawieniu stanu faktycznego kontrolowanej sprawy (por. NSA w wyroku z dnia 6 października 2017 r. sygn. akt II GSK 36/16, odstępnym jw.).

Ponadto trzeba mieć na uwadze, że przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) tylko wtedy, gdy uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Kwestionowanie wyroku sądu pierwszej instancji na podstawie powołanego przepisu jest możliwe zasadniczo tylko wtedy, gdy uzasadnienie wyroku nie przedstawia stanu faktycznego przyjętego do wyrokowania przez ten sąd (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09; ONSA WSA 2010/3/39 oraz wyrok NSA z dnia 10 października 2017 r. sygn. akt I FSK 2067/15 – orzeczenia dostępne jw.).

Uzasadnienie zaskarżanego wyroku jest zwięzłe i syntetyczne, a zarazem treściwe i konkretne, wobec czego kwestionowane rozstrzygnięcie w pełni poddawało się kontroli instancyjnej. Ponadto trzeba mieć na uwadze, że z treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku jednoznacznie wynika, jaki stan faktyczny sprawy Sąd przyjął za podstawę orzekania w sprawie, jak również dlaczego nie stwierdził podstaw do uwzględnienia skargi i uchylenia kwestionowanej decyzji Ministra. Stąd też Sąd kasacyjny mógł w pełni przeprowadzić kontrolę instancyjną tego wyroku pod kątem stwierdzania naruszeń prawa zarzucanych w skardze kasacyjnej. Należy też podkreślić, że to nie rozmiar uzasadnienia ani liczba przywołanych przepisów czy skala odwołania się do poglądów orzecznictwa i piśmiennictwa świadczy o jego merytorycznej prawidłowości, lecz odpowiednie przedstawienie istoty sprawy, wskazujące na jej rozstrzygnięcie. Jak już wspomniano, za naruszające art. 141 § 4 p.p.s.a. mogłoby zostać uznane jedynie takie uzasadnienie, które nie pozwala poznać i zrozumieć motywów, jakimi kierował się sąd, podejmując określonej treści rozstrzygnięcie. W niniejszej sprawie tego rodzaju sytuacja nie zachodzi.

Przyznać należy, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku w części prawnej zawiera pewne braki, bowiem Sąd I instancji nie powołał wprost przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. ani nie wskazał tej jednostki redakcyjnej, ani nie przedstawił wyodrębnionej wykładni tego przepisu, jednakże samo uzasadnienie wyroku pozwala na jego pełną kontrolę w granicach skargi kasacyjnej określonych zarzutami powołanymi w ramach przytoczonych podstaw kasacyjnych. Uzasadnienie to zawiera wszelkie niezbędne elementy, w tym w części dotyczącej rozważań prawnych przedstawia taką argumentację, która umożliwiła Sądowi stwierdzenie, czy podnoszone przez stronę, a wcześniej omawiane przez Ministra, kwestie faktyczne i prawne wskazują na wydanie kwestionowanej decyzji z 1971 r. z rażącym naruszeniem prawa.

Nie może zatem budzić żadnej wątpliwości, że Sąd I instancji niewątpliwie zbadał zaskarżoną decyzję pod kątem przesłanki nieważności wymienionej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (przywołanym w części sprawozdawczej uzasadniania, co zresztą zauważył sam skarżący kasacyjnie). Omawiany przepis przewiduje, że wadą nieważności dotknięta jest decyzja wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Decyzje wydane w 1971 r. w przedmiocie przejęcia nieruchomości były kontrolowane przez Ministra w trybie nadzorczym, m.in. z perspektywy wad wskazanych w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jak również w zakresie wydania decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości (art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.). Powody, dla których Sąd I instancji podzielił stanowisko Ministra zostało odpowiednio przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Reasumując tę część rozważań, Sąd kasacyjny stwierdza, że zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. nie znalazł końcowo potwierdzenia w analizie zaskarżonego orzeczenia. Dość powiedzieć, że Sąd I instancji w uzasadnieniu, omawiając poszczególne zagadnienia sprawy, posługiwał się zwrotem "rażące naruszenie", ostatecznie uznając w odniesieniu do wskazanych okoliczności, że "w tym zakresie nie doszło do rażącego naruszenia prawa". Zatem nawet przyjmując, że Sąd I instancji poprzez niepowołanie w rozważaniach prawnych przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w pewnym stopniu naruszył art. 141 § 4 zd. pierwsze p.p.s.a., to naruszenie takie nie miało żadnego wpływu na wynik sprawy, a zatem nie zachodziły warunki, o których mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Zresztą godzi się również przypomnieć, że Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną nie tylko wtedy, gdy nie ma ona usprawiedliwionych podstaw, ale nawet jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia dopowiada prawu (art. 184 p.p.s.a.).

W następnej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. oraz z art. 75 ust. 1 r.p.a. Zarzuty te zostały utożsamione z pominięciem przez Sąd I instancji, że w decyzji Ministra z dnia [...] marca 2015 r. opis przejmowanego mienia jest na tyle ogólny, że nie pozwala zidentyfikować przedmiotu przejęcia. Również w tym aspekcie należy zwrócić uwagę na wadliwą konstrukcję zarzutu i jego uzasadnienie. Zarzut ten należało bowiem zgłosić w kontekście pominięcia przez Sąd I instancji błędu Ministra co do oceny prawnej kontrolowanej w trybie nadzorczym decyzji z 1971 r. o przejęciu mienia w trybie art. 1 dekretu z dnia 27 lipca 1949 r. pod kątem opisu przejmowanego mienia (nieruchomości należącej do J. R.). W uzasadnieniu zarzutu skarżący podniósł również, że brak "prawidłowego określenia przedmiotu przejęcia nieruchomości ziemskiej należy ocenić jako rażące naruszenie art. 1, 2, 3 Dekretu", jednakże wniosku takiego nie rozwinął i bliżej nie umotywował, lecz wskazał na naruszenie "ówcześnie obowiązującego" art. 75 ust. 1 r.p.a., argumentując, że w przypadku kwestionowanego orzeczenia "w skład osnowy decyzji winny wchodzić numery ewidencyjne działek".

Stosownie do obowiązującego w dacie wydania decyzji o przejęciu nieruchomości przepisu art. 1 ust. 1 dekretu z 1949 r., przejęcie nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa możliwe było, gdy spełnione były kumulatywne następujące warunki: nieruchomość położona była w wymienionych powiatach i województwach, nieruchomość była nieruchomością ziemską i nie znajdowała się w faktycznym władaniu właściciela. Państwo przejmowało nieruchomości ziemskie na własność w stanie wolnym od obciążeń, z wyjątkiem służebności gruntowych, których utrzymanie w mocy władza orzekająca o przejęciu uzna za niezbędne (art. 2 ust. 1). O przejęciu nieruchomości ziemskich na własność Państwa orzekała powiatowa władza administracji ogólnej (art. 3 ust. 1).

Należy także zauważyć, że w dacie wydania kwestionowanej decyzji o przejęciu nieruchomości ziemskiej w trybie przepisów dekretu z 1949 r., tj. w dniu [...] maja 1971 r., nie obwiązywało powołane przez skarżącego rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (r.p.a.), bowiem utraciło ono moc z dniem 1 stycznia 1961 r., tj. w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. nr 30, poz.168), co wynika z art. 196 k.p.a. oraz ówcześnie obowiązującego art. 195 § 2 k.p.a. Pomimo nietrafności rozpatrywanego zarzutu kasacyjnego, warto mieć na uwadze, że przywołany przez stronę – jak również przez Sąd I instancji, co jednakże nie jest przedmiotem zarzutu kasacyjnego, wobec czego NSA nie ocenia prawidłowości zastosowania tego przepisu w przedmiotowe sprawie – art. 75 ust. 1 r.p.a. stanowił, że każda decyzja powinna zawierać powołanie się na podstawę prawną, datę, osnowę decyzji, oznaczenie jej rodzaju, podpis władzy oraz wskazać, czy przysługuje od niej odwołanie czy skarga. W swej istocie przepis ten znalazł odzwierciedlenie również w treści art. 99 § 1 k.p.a. (w brzmieniu obwiązującym w 1971 r.), który stanowił, że decyzja powinna zawierać: oznaczenie organu administracji państwowej i strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, osnowę i datę decyzji, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, oraz podpis z podaniem imienia, nazwiska i stanowiska służbowego podpisującego.

Przede wszystkim trzeba jednakże podkreślić, że Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska skarżącego kasacyjnie co do kwalifikowanych wad prawnych zawartych w osnowie decyzji z 1971 r. o przejęciu mienia w trybie przepisów dekretu z 1949 r. Przeciwnie, Sąd kasacyjny uznaje zasadność poglądu Sądu I instancji co do tego, że opis przejmowanego mienia w decyzji z 1971 r., jakkolwiek ogólny, to wskazując właściciela J. R., powierzchnię gospodarstwa (7 ha) oraz informację o jego położeniu, został dokonany w sposób umożliwiający jego jednoznaczną identyfikację, wobec czego w tym zakresie nie doszło do rażącego naruszenia prawa. Trafnie też WSA w Warszawie wskazał na to, że nie jest kwestionowane w niniejszej sprawie, iż nieruchomość stanowiąca niegdyś własność J. R. położona jest na terenie wymienionym w przywołanym przepisie art. 1 dekretu, a z akt sprawy wynika, że właściciel nie władał przedmiotową nieruchomością, albowiem w 1947 r. został przesiedlony w ramach akcji "W.". Również dokumenty, na które powołał się Minister w uzasadnieniu kwestionowanego rozstrzygnięcia (dane pozyskane z archiwum państwowego), w tym karta przesiedleńcza z dnia [...] czerwca 1947 r., potwierdzają taki opis nieruchomości, jak i fakt przesiedlenia jej właściciela wraz z rodziną. Sam zainteresowany w skardze kasacyjnej także nie kwestionuje żadnego z elementów opisu przedmiotowej nieruchomości (tj. osoby właściciela, powierzchni i położenia – miejscowości i powiatu). Podobnie nie jest kwestionowany fakt wysiedlenia J. R. w 1947 r. i powiązany z tym brak faktycznego władania przedmiotową nieruchomością. J. R. również w 1971 r., w toku postępowania w przedmiocie przejęcia przedmiotowej nieruchomości w trybie art. 1 dekretu, nie wskazywał na żadne wątpliwości dotyczące danych przejmowanej nieruchomości. Dla samego właściciela tej nieruchomości było zatem oczywiste, jakiej nieruchomości dotyczy decyzja w przedmiocie przejęcia mienia. Brak jest tez jakichkolwiek podstaw do przyjęcia, że taki opis przejmowanej nieruchomości "uniemożliwia (...) wskazanie na mapie, jaki dokładnie obszar został przejęty". Wątpliwości co do takiego stanu rzeczy nie miał właściciel przedmiotowej nieruchomości, jak i organy orzekające w sprawie przejęcia nieruchomości. Poza tym nie został podważony fakt wysiedlenia J. R. wraz z rodziną i brak władania mieniem, którego dotyczyła decyzja z 1971 r. Zainteresowany nie wskazał ani tym bardziej nie wykazał żadnych okoliczności, które przeczyłyby takiemu stanowi rzeczy.

Sąd kasacyjny w tym miejscu wyjaśnia, że w pełni podziela wcześniej prezentowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko, że brak wskazania w osnowie decyzji kontrolowanej w postępowaniu nadzorczym numerów ewidencyjnych poszczególnych działek wchodzących w skład przejmowanej nieruchomości ziemskiej (gospodarstwa rolnego) nie może być uznany za rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jeżeli przejmowana nieruchomość niewątpliwie została zidentyfikowana przez podanie miejsca jej położenia, ogólnej powierzchni i osoby właściciela (por. wyrok NSA z dnia 8 grudnia 2008 r. sygn. akt II OSK 1541/07, dostępny jw.). Zarazem zastrzec należy, że odmienne stanowisko NSA wyrażone przywołanym przez stronę wyroku z dnia 29 listopada 1999 r. sygn. akt IV SA 1632/97 (LEX nr 48665), jak również m.in. w późniejszym w wyroku z dnia 12 maja 2016 r. sygn. akt I OSK 3210/15 (dostępnym jw.) dotyczy zasadniczo odmiennego stanu faktycznego, a mianowicie sytuacji, w której kwestionowane orzeczenie nacjonalizacyjne dotyczyło wielu podmiotów, określało zaś tylko ogólną, łączną powierzchnię przejmowanych gruntów w danej miejscowości, bez opisu konkretnych działek, oraz wymieniało listę osób – adresatów orzeczenia, tj. tych, których mienie Skarb Państwa przejął. W niniejszej sprawie przedmiotem wywłaszczania, w świetle decyzji nacjonalizmach i ustalonych okoliczności, była zaś jedna nieruchomość rolna, o określonej powierzchni i lokalizacji (wskazana wieś i powiat), należąca do jednoznacznie wskazanej osoby.

W tym kontekście trzeba również mieć na uwadze, że ze względu na zasadę trwałości decyzji administracyjnych określoną w art. 16 k.p.a. – która ma podstawowe znaczenie dla stabilizacji opartych na decyzji stosunków prawnych i służy realizacji m.in. takich wartości jak ochrona i niezmienialność praw nabytych, pewność, stabilność i bezpieczeństwo obrotu prawnego (por. wyrok NSA z dnia 18 lutego 2010 r. sygn. akt I OSK 561/09, dostępny jw.) – wszelkie ewentualne wątpliwości co do ustaleń, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa należy rozstrzygać na korzyść legalności zaskarżonej decyzji. Wobec tego brak jednoznacznych dowodów w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzwyczajnym zezwalającym na podważenie ustaleń zawartych w decyzjach ostatecznych powinien skutkować odmową stwierdzenia nieważności decyzji. Ocena stopnia naruszenia prawa (czy jest ono rażące czy też nie) oraz związku tego naruszenia z wydaną decyzją wymaga w każdej sprawie dokonania indywidualnych ustaleń, które łącznie określają tok rozpoznania sprawy i jej rozstrzygnięcia (tak NSA w wyroku z dnia 24 sierpnia 2010 r. sygn. akt I OSK 1415/09, dostępnym jw.).

Podsumowując tę część rozważań, Sąd kasacyjny stwierdza, że przedmiotem kontroli Sądu I instancji była decyzja wydana w postępowaniu nadzwyczajnym dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji dotychczasowej, a w takim postępowaniu organ nie jest uprawniony do prowadzenia postępowania wyjaśniającego co do istoty sprawy (por. ww. wyrok NSA sygn. II OSK 1541/07). Obowiązek wyczerpującego zebrania materiału dowodowego może bowiem dotyczyć wyłącznie materiału odnoszącego się do procesu weryfikacji decyzji dotychczasowej, a nie okoliczności uzasadniających wydanie decyzji objętej postępowaniem nadzwyczajnym. Naruszenie przepisów postępowania, aby miało charakter rażący, winno dotyczyć reguł o zasadniczym charakterze, obowiązujących w dacie podjęcia kwestionowanego rozstrzygnięcia, a naruszenie to winno być jawne i oczywiste. Nie stanowią zaś dowodu na zaistnienie takiego naruszenia aktualnie podnoszone przez skarżącego (następcę prawnego właściciela przejętej nieruchomości) wątpliwości co do zgodności z prawem opisu mienia stanowiącego przedmiot przejęcia na rzecz Skarbu Państwa w trybie przepisów dekretu z 1949 r. Tym bardziej, że sam wyzuty z mienia właściciel nie miał tego rodzaju wątpliwości w toku postępowania administracyjnego, w którym wydano decyzje w 1971 r.

Idąc dalej, Sąd kasacyjny stwierdza, że Sąd I instancji nie naruszył również art. 77 § 1 k.p.a. poprzez działania opisane w punkcie II. 4. skargi kasacyjnej. Pomijając fakt nieprawidłowego podniesienia tego zarzutu w ramach prawnomaterialnej podstawy kasacyjnej (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), podczas gdy przepis ten ma charakter procesowy (powinien być powołany w ramach podstawy z art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), jak i niepowiązanie go z powołanymi w ramach innej podstawy kasacyjnej przepisami postępowania sądowoadministracyjnego, trzeba podkreślić, że nie jest jasne, co faktycznie jest przedmiotem tego zarzutu. Nie sposób rozstrzygnąć, czy skarżący kasacyjnie zarzuca Sądowi I instancji brak powołania dowodu z opinii biegłego w postępowaniu sądowoadministracyjnym, czy też niedostrzeżenie przez ten Sąd wad postępowania wyjaśniającego prowadzonego przez organ administracyjny w trybie nadzwyczajnym, który powinien był przeprowadzić dowód z opinii biegłego – w tym wypadku, jak można się domyślać, z operatu szacunkowego rzeczoznawcy majątkowego – na okoliczność wartości nieruchomości objętej "decyzja wywłaszczeniową", która to decyzja "nie może być całkowicie pozbawiona mechanizmów umożliwiających dokonanie choćby orientacyjnych wyliczeń". Mimo to Sąd kasacyjny, mając na uwadze charakter sprawy i posługiwanie się przez skarżącego argumentami natury aksjologicznej (charakter i okoliczności odjęcia własności, brak rekompensaty za utracone mienie), postanowił przedstawić poniżej kilka uwag dotyczących przedmiotowego zarzutu, celem jak najpełniejszego ustosunkowania się do całości skargi kasacyjnej.

Naruszenie przepisów postępowania administracyjnego może być wskazywane i powoływane w skardze kasacyjnej. Same te przepisy te samodzielnie jeszcze nie stanowią odpowiednio wyczerpującej podstawy kasacyjnej, sformułowanej, przedstawionej i uzasadnionej zgodnie z wymogami wynikającymi z unormowania art. 174 pkt 2 i art. 176 p.p.s.a., jeżeli w treści skargi kasacyjnej nie towarzyszy im zarzut i argumentacja kasacyjna obejmująca adekwatne przepisy Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, na podstawie których sąd administracyjny mógł i powinien rozpoznawać oraz rozpatrzyć legalność kontrolowanego postępowania administracyjnego (por. m.in. wyrok NSA z dnia 12 czerwca 2006 r. sygn. akt II GSK 31/07, dostępny jw.). Z kolei o niewyjaśnieniu, z naruszeniem art. 7 i art. 77 k.p.a., wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy może być mowa tylko wtedy, jeżeli okoliczności te nie były przedmiotem postępowania wyjaśniającego. Zarzut ten nie może być natomiast skutecznie formułowany dla podważenia stanowiska sądu i jego argumentacji, zawartej w uzasadnieniu wyroku (por. ww. wyrok NSA w sprawie sygn. II GSK 804/09).

Należy również przypomnieć, że skarga kasacyjna jest profesjonalnym i sformalizowanym środkiem prawnym, równocześnie w pełni dyspozytywnym, a zarzuty w niej podniesione wyznaczają granice sprawy kasacyjnej. Stąd też Naczelny Sąd Administracyjny jako sąd drugiej instancji nie jest uprawniony do wyboru kierunku i zakresu weryfikacji skarżonego wyroku (por. stanowisko NSA wyrażone w wyroku z dnia 27 czerwca 2017 r. sygn. akt II GSK 2751/15, dostępnym jw.). Brak przytoczenia motywów sformułowania zarzutu dotyczącego naruszenia przez zaskarżony wyrok określonego przepisu prawa w zasadzie uniemożliwia odniesienie się przez Naczelny Sąd Administracyjny do takiego zarzutu. Sąd kasacyjny nie powinien bowiem domyślać się intencji strony i samodzielnie domniemywać intencji autora skargi kasacyjnej ani wnioskować, na czym strona skarżąca opiera swoje żądanie rozstrzygnięcia. Nie jest bowiem rolą Naczelnego Sądu Administracyjnego zastępowanie skarżącego w formułowaniu uzasadnienia podstaw kasacyjnych (por. stanowisko wyrażone np. w wyrokach z dnia: 18 listopada 2011 r. sygn. akt II OSK 1629/10, 19 października 2012 r. sygn. akt I OSK 1243/11, 8 sierpnia 2008 r. sygn. akt II GSK 271/08 i 11 lutego 2015 r. sygn. akt I OSK 855/14 – orzeczenia dostępne jw.).

Ponadto podkreślenia wymaga, że w myśl przepisu art. 106 § 3 p.p.s.a. sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Przeprowadzenie uzupełniających dowodów jest prawem, a nie obowiązkiem sądu (tak NSA w wyroku z dnia 11 sierpnia 2017 r. sygn. akt II GSK 3252/15, dostępnym jw.). Dlatego też nawet w sytuacji, gdy dowód taki był oferowany przez stronę w postępowaniu sądowym, to jego nieprzeprowadzenie przez sąd nie może być oceniane jako naruszenie przepisu postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy (tak NSA w wyroku z dnia 8 sierpnia 2017 r. sygn. akt II GSK 3433/15, dostępnym jw.).

Poza tym zaznaczyć należy, że postępowanie dowodowe przed sądem administracyjnym ma charakter jedynie uzupełniający, w związku z tym dokonywanie przez sąd administracyjny samodzielnych ustaleń faktycznych jest dopuszczalne jedynie w takim zakresie, w jakim jest to niezbędne do dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego działania organu, jednakże ustawodawca ogranicza postępowania dowodowego poprzez wskazanie, że mogą to być jedynie dowody z dokumentu (urzędowego, jak i prywatnego). Wykluczone jest jednakże przeprowadzenie dowodu innego rodzaju dowodów, np. z opinii biegłego czy z oględzin (por. np. stanowisko NSA w wyroku z dnia 19 kwietnia 2017 r. sygn. akt II OSK 1748/15, dostępnym jw.).

W ocenie Sądu kasacyjnego, jedynie wykazanie, że sąd pierwszej instancji nie przeprowadził takiego dowodu, który jest dopuszczalny w ramach uzupełniającego postępowania wyjaśniającego, a zarazem niezbędny dla rozpoznania sprawy, a zatem warunkujący jej prawidłowe rozstrzygnięcie, mogłoby w konkretnych okolicznościach sprawy wskazywać zasadność takiego zarzutu kasacyjnego. Tego rodzaju sytuacja w niniejszej sprawie nie zachodzi. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, materiały zgromadzone w aktach sprawy pozwalały na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji, zaś sam zainteresowany nawet w najmniejszym stopniu nie zakwestionował skutecznie takiego stanu rzeczy.

Skarżący kasacyjnie w żaden sposób nie wyjaśnił, z jakich przepisów prawa wyprowadził wniosek, że decyzja w przedmiocie przejęcia nieruchomości w trybie powołanego dekretu z 1949 r. "nie może być całkowicie pozbawiona mechanizmów umożliwiających dokonanie choćby orientacyjnych wyliczeń" wartości nieruchomości. Takie stanowisko w istocie abstrahuje od powołanych przez skarżącego przepisów prawa oraz okoliczności stanu faktycznego sprawy.

Przechodząc w tym miejscu jedocześnie do zarzutu naruszenia prawa materialnego – który w tym wypadku należy sprowadzić do naruszenia art. 5 ust. 1 dekretu poprzez jego niezastosowanie – należy podkreślić, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji organy nie były uprawnione do ponownego ustalania przesłanek zastosowania art. 1 dekretu z 1949 r., zatem naruszenie przepisów postępowania regulujących postępowanie wyjaśniające nie mogło dotyczyć kwestii uzyskania rekompensaty za utracone mienie – czy to na zasadach uregulowanych w przepisach art. 5-7 dekretu czy też w przepisach późniejszych. O wydaniu decyzji z rażącym naruszeniem przepisów dotyczących postępowania wyjaśniającego mogłaby przykładowo świadczyć sprzeczność opisanych w uzasadnieniu decyzji ustaleń faktycznych w przyjętymi wnioskami, zanegowanie faktu powszechnie znanego, czyli wady tkwiące w decyzji, nie zaś zgłaszanie obecnie przez stronę (następcę prawnego właściciela znacjonalizowanej nieruchomości ziemskiej) zastrzeżenia i wątpliwości oraz argumenty natury słusznościowej dotyczące braku uzyskania przez właściciela przejmowanej nieruchomości rekompensaty za utracone mienie. Takie okoliczności mogły być badane w postępowaniu odwoławczym, nie podlegają natomiast ustaleniom w postępowaniu o stwierdzenie nieważności, które nie może przerodzić się w ponowne rozpoznanie sprawy co do jej istoty (por. wyrok NSA z dnia 18 maja 2017 r. sygn. akt I OSK 2125/15, dostępny jw.).

Idąc dalej, warto podkreślić, że strona w ogóle nie zwróciła uwagi na to, że wskazany w ramach podstawy kasacyjnej określonej w punkcie II. 3. skargi kasacyjnej przepis art. 5 dekretu w ust. 2 przewidywał, że prawo do zgłoszenia wniosku o przydział mienia w myśl ust. 1 wygasało po upływie dwóch lat od daty wydania ostatecznego orzeczenia o przejęciu nieruchomości lub uprawomocnienia się orzeczenia I instancji. Ponadto trzeba mieć na uwadze, że cały przepis art. 5 dekretu utracił moc z dniem 5 kwietnia 1958 r., co wynika z art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży nieruchomości Państwowego Funduszu Ziemi oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego (Dz.U. nr 17, poz. 71).

Wobec powyższego, przy ocenie orzeczenia z 1971 r. dotyczącego przejmowanej nieruchomości w trybie przepisów ówcześnie obowiązującego dekretu nie sposób zarzucać organom, że powinny były uwzględnić brzmienie nieobowiązującego przepisu i określać wartość przejmowanej nieruchomości celem skorzystania przez właściciela nieruchomości z uprawnień, o których mowa w art. 5 ust. 1 dekretu. Skarżący nie wykazał też jakiegokolwiek uprawnionego w tych warunkach związku pomiędzy domniemanym obowiązkiem organu orzekającego w 1971 r. o przejęciu nieruchomości w trybie dekretu z 1949 r. a treścią konkretnego przepisu wyżej przywołanej ustawy uchylającej z 1958 r., w szczególności z art. 16 ust. 2 lub 3 tej ustawy. Innymi słowy, brak podstaw do uznania skuteczności zarzutu dotyczącego podstaw do badania legalności decyzji z 1971 r. pod kątem uwzględnienia uprawnienia właściciela przejmowanej nieruchomości (odpowiednio, również skarżącego jako następcy prawnego tego właściciela) do uzyskania (nadania) gruntu lub innego świadczenia na podstawie przepisów art. 5 dekretu z 1949 r. lub przepisów ustawy z 1958 r., stanowiącego rekompensatę za utracone mienie.

Sąd administracyjny, kontrolując zgodność z prawem postępowania administracyjnego i wydanej w jego wyniku ostatecznej decyzji administracyjnej, objętej następnie postępowaniem nadzorczym, nie ma w świetle obowiązujących przepisów obowiązku ani uprawnienia, aby ocenę rażącego naruszenia prawa odnosić się do ewentualnych zdarzeń późniejszych, jakie mogły mieć miejsce po wydaniu decyzji objętej postępowaniem w sprawie stwierdzenia nieważności. Okoliczności następcze nie mogą konstytuować wady nieważności decyzji, a co najwyżej przemawiać za uznaniem, że dana wada prawna tkwiła w decyzji od samego początku. W tym wypadku nie było żadnych podstaw do rozważania wpływu ewentualnego faktu uzyskania bądź też nieuzyskania rekompensaty za przejęte mienie na ocenę legalności decyzji. Strona skarżąca nawet w najmniejszym stopniu nie wykazała też, że domniemany brak uzyskania rekompensaty za przejęte mienie wynikał z wadliwego opisu przedmiotowej nieruchomości, zawartego w osnowie decyzji z 1971 r.

Ponadto trzeba wspomnieć, że skarżący kasacyjnie w uzasadnieniu zarzutu naruszenia prawa materialnego (punkt II. 3.) powołał przepis art. 21 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży nieruchomości Państwowego Funduszu Ziemi oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego (Dz.U. nr 17, poz. 71). Tymczasem ustawa ta w dacie wydania decyzji o przejęciu nieruchomości nie zawierała takiej jednostki redakcyjnej. Warto przy tym zauważyć, że to ustawa z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz.U. nr 27, poz. 250), która weszła w życie z dniem ogłoszenia, ostatecznie uchyliła dekret z dnia 27 lipca 1949 r. (art. 18 ust. 1 pkt 4).

Biorąc wszystko powyższe pod uwagę, Sąd kasacyjny jeszcze raz stwierdza, że zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a., jak również art. 141 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 75 ust. 1 r.p.a. – okazały się niezasadne. Podobnie nieuprawniony był zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 5 ust. 1 dekretu z dnia 27 lipca 1949 r. W szczególności nie można zarzucić Sądowi I instancji naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w powiązaniu z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) ponieważ w sytuacji, gdy nie było podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji PWRN w L. z 1971 r., Sąd zobowiązany był na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalić skargę na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] marca 2015 r.

W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.

Co się zaś tyczy zawartego w skardze kasacyjnej żądania zasądzenia "zwrotu kosztów niezbędnych, w tym kosztów zastępstwa procesowego w postępowaniu kasacyjnym" wyjaśnić należy, że wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu należne jest od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.), a przyznawane przez wojewódzki sąd administracyjny na podstawie przepisów art. 258-261 p.p.s.a.