Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1272/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2010-01-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
article: art. 3 par. 2 pkt 5 i 6, art. 134,
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 101, art. 101 ust. 1 i 2a
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 44
journal: Dz.U. 2008 nr 199 poz 1227
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska, Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska, Sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran (spr.), Protokolant Izabela Urbaniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 stycznia 2010 r. sprawy ze skargi Towarzystwa O. z siedzibą w W. na uchwałę Rada W. z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - oddala skargę -


UZASADNIENIE

W piśmie z dnia 14 lipca 2009 r. Towarzystwo O. z siedzibą w W. wniosło na podstawie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym skargę na uchwałę Nr [...] Rady W. z dnia [...] lutego 2009 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "N.", wnosząc o jej uchylenie w całości. W obszernym uzasadnieniu skargi podniesiono, że w dniu [...] maja 2009 r. Rada W. została wezwana do usunięcia naruszenia prawa, jakim jest ww. uchwała, na które Towarzystwo nie otrzymało odpowiedzi. Zdaniem skarżącego powyższa uchwała narusza przepisy: ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o ochronie przyrody, dyrektywy 92/43/EWG w sprawie ochrony siedlisk naturalnych oraz dzikiej fauny i flory, rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 9 września 2002 r. w sprawie opracowań ekofizjograficznych, rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 28 września 2004 r. w sprawie gatunków dziko występujących zwierząt objętych ochroną oraz rozporządzenia nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2007 r. dotyczącego wytyczenia i funkcjonowania [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu. Wbrew tym przepisom nie przygotowano studium ekofizjograficznego oraz nie sporządzono prognozy oddziaływania na środowisko, której nie wyłożono wraz z planem do publicznego wglądu. Skarżący podniósł, iż część obszaru objętego planem należy do jednego z najcenniejszych pod względem przyrodniczym terenów w W.. Teren wokół zbiornika nr [...] U., który przylega do rezerwatu [...], jest obszarem chronionym, znajdującym się w strefie ochrony urbanistycznej [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu. Zbiornik ten jest najcenniejszym na terenie W. miejscem rozrodu 12 gatunków płazów, podlegających ochronie, przy czym jest to jedyne stanowisko rozrodcze rzekotki drzewnej. Zbiornik położony jest na terenie stanowiącym własność miasta, zaś okalające go działki są własnością prywatną. Ustalenia planu umożliwiające powstanie gęstej zabudowy bliźniaczej na terenie wokół tego zbiornika, co będzie wymagało wycięcia drzew oraz wykonania melioracji terenu, spowodują zmianę stosunków wodnych, to zaś zagrozi wyschnięciu stawu. Zatem, zdaniem Towarzystwa, zaskarżona uchwała, jako naruszająca prawo, powinna podlegać stwierdzeniu nieważności.

Strona skarżąca podniosła, że jest organizacją ekologiczną w sensie ustawy – Prawo ochrony środowiska i jej celem, zgodnie z regulaminem, jest ochrona płazów i gadów. Wobec tego na mocy art. 33 par. 2 p.p.s.a, art. 101 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 44 ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku (...) jest uprawniona do wniesienia skargi na uchwałę Rady Miasta i reprezentowania interesu społecznego w tej sprawie.

W odpowiedzi na skargę Rada W. wniosła o jej oddalenie, podnosząc, że w świetle art. 101 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym zasadnicze znaczenie w sprawie ma ustalenie, czy skarżące Towarzystwo posiada legitymację do wniesienia skargi, a więc czy ma interes prawny i czy został on naruszony w skutek wydania ww. uchwały. Zdaniem pełnomocnika organu głosowane jest twierdzenie skarżącego, że dopuszczono się naruszenia art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zaskarżona uchwała została podjęta z zachowaniem procedur wynikających z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko ( Dz. U. Nr 199, poz. 1227). Regionalna Dyrekcja Ochrony Środowiska w piśmie z dnia 13 lipca 2009 r. uznała za nie zasadny zarzut Towarzystwa, że zaskarżony plan stwarza zagrożenie dla miejsc rozrodu płazów, zaś Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska w piśmie z dnia 9 lutego 2009 r. stwierdził, że nie ma potrzeby dalszego uszczegóławiania zakresu prognozy oddziaływania na środowisko.

W piśmie procesowym z dnia 3 września 2009 r. strona skarżąca wskazała, że jej interes prawny do zaskarżenia przedmiotowej uchwały wynika z art. 28 kpa, z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP, a także z art. 25 par. 3 i 4, art. 26 par. 1 oraz art. 33 ust. 2 i 3 p.p.s.a. Ponadto zgodnie z art. 6 ( 4) dyrektywy 2001/42/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 27 czerwca 2001 r. w sprawie oceny wpływu niektórych planów i programów na środowisko ( SEA) ekologiczne organizacje pozarządowe posiadają interes prawny w sprawach dotyczących planów i programów mogących wpływać na środowisko.

W piśmie procesowym z dnia 14 września 2009 r. stanowiącym odpowiedź na wezwanie Sądu do wykazania interesu prawnego skarżący, stwierdził, iż jego prawo do wniesienia skargi na przedmiotową uchwałę wynika z treści dyrektywy 2003/35/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 26 maja 2003r, przewidującej udział społeczeństwa w odniesieniu do sporządzania niektórych planów i programów w zakresie środowiska oraz zmieniającej w odniesieniu do udziału społeczeństwa i dostępu do wymiaru sprawiedliwości dyrektywy Rady 85/337/EWG i 96/61/WE.

Rada W. w piśmie procesowym z dnia 29 grudnia 2009r. podniosła, że strona skarżąca jest zwykłym stowarzyszeniem, którego celem jest ochrona krajowych gatunków płazów i gadów. Zaskarżona uchwała nie dotyczy bezpośrednich interesów prawnych i uprawnień, ale sposobu zagospodarowania terenu objętego uchwałą, która została podjęta na podstawie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zatem kwestia ochrony płazów i gadów nie stanowi przedmioty zaskarżonej uchwały. Skarżące Towarzystwo nie wykazało w jaki sposób i w jakim zakresie narusza ona jego indywidualny interes. Natomiast w razie wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 2a ustawy o samorządzie gminnym, skarżący powinien wykazać, iż posiada pisemną zgodę na reprezentowanie mieszkańców gminy, co w tej sprawie nie zostało uczynione.

Zdaniem Rady przepis art. 44 ust.3 ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko ( Dz. U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.) nie daje podstaw tej organizacji do zaskarżenia uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, gdyż zgodnie z jego treścią organizacji ekologicznej służy skarga do sądu administracyjnego od decyzji wydanej w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, jeżeli jest to uzasadnione jej celami statutowymi, a także w przypadku gdy nie brała udziału w określonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa. Sytuacja ta odnosi się do możliwości zaskarżenia decyzji administracyjnych a nie aktów prawa miejscowego. Powołany art. 44 ust. 3 oraz art. 101 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym stanowią dwie odrębne i wzajemnie wykluczające się podstawy wniesienia skargi. Także przepisy rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 24 września 2004 r. w sprawie gatunków dziko występujących zwierząt objętych ochroną ( Dz. U. Nr 220, poz. 2237) oraz rozporządzenia Nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2007 r. [...] ze zm.) nie mogą stanowić podstawy do wywodzenia interesu prawnego, niezbędnego jako przesłanka do zaskarżenia uchwały przez organizację. Oparta na tych przepisach i wyrażana troska przez skarżącego o zachowanie walorów przyrodniczych występujących na terenie objętym planem ma charakter actio popularis. Tymczasem skarga wniesiona na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym nie ma takiego charakteru, co oznacza, że do wniesienia takiej skargi nie legitymuje stan zagrożenia naruszeniem, ani też sprzeczności z prawem zaskarżonej uchwały. Zatem podmiot wnoszący skargę musi wykazać w jaki sposób doszło do naruszenia prawem chronionego jego interesu, albo uprawnienia. Skarżący nie wykazał swojej legitymacji skargowej w rozumieniu art. 101 ust.1 lub ust. 2a ustawy o samorządzie gminnym, zatem przedmiotowa skarga nie zasługuje na uwzględnienie i powinna być oddalona.

Strona skarżąca w piśmie procesowym, które na Biuro Podawcze Sądu wpłynęło w dniu 14 stycznia 2010 r., podniosła, że nie zgadza się ze stanowiskiem Rady kwestionującym jej legitymację do zaskarżenia przedmiotowej uchwały. Stanowisko to jest niezrozumiałe, chociażby z tego powodu, że Miasto przyznawało Towarzystwu status strony w wielu postępowaniach administracyjnych dotyczących terenu objętego zaskarżoną uchwałą. Skarżący wskazał, iż zgodnie z definicją strony zawartą w art. 28 kpa ma on interes prawny w ochronie płazów zbiornika [...], którego w tym postępowaniu strona przeciwna skarżącemu odmawia. W sprawach karnych dotyczących zniszczeń środowiska płazów nad zbiorkiem [...] Sąd Rejonowy W. przyznał Towarzystwu status pokrzywdzonego. Wniesienie skargi na zasadzie art. 101 ust. 2a ustawy o samorządzie gminnym nie byłoby możliwe, gdyż mieszkańcy podpisując zgodę na ich reprezentowanie nie mogli by wykazać się interesem prawnym w kwestii ochrony płazów, lecz jedynie interesem faktycznym. Skarżący stwierdził, iż nie zgadza się ze stanowiskiem Rady, że przepis art. 44 ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji (...) dotyczy tylko postępowań administracyjnych, skoro ustawodawca w treści tego przepisu pominął określenie " administracyjne", chcąc dostosować polskie prawodawstwo do unijnego i tym samym dając organizacjom ekologicznym szersze uprawniania. Uprawnienia skarżącego do wniesienia skargi wynikają również z art. 9 Konwencji z Aarhus z dnia 25 czerwca 1998r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art.1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm. ) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta, z mocy art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153,poz. 1270 ze zm. ) zwana dalej p.p.s.a., obejmuje również akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego, podejmowane z zakresu administracji publicznej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 p.p.s.a stanowiący, że Sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną i bierze pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wydania aktu administracyjnego.

W niniejszej sprawie przede wszystkim wymaga rozważenia, czy skarga na uchwałę Nr [...] Rady W. z dnia [...] lutego 2009 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "N." została wniesiona przez uprawniony podmiot.

Kwestia legitymacji do wniesienia skargi w trybie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( Dz. U. z 2001 Nr 142, poz. 1591 ze zm.) została wyraźnie określona w art. 101 ust.1 i 2a tej ustawy. Wymaga podkreślenia, że do tej ustawy nie mają zastosowania przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, za wyjątkiem przepisów regulujących terminy załatwienia spraw administracyjnych w odniesieniu do wezwania do usunięcia naruszenia prawa ( art. 101 ust.3 powołanej ustawy o samorządzie gminnym).

Z powyższego wynika, iż podmiot wnoszący skargę na uchwałę musi spełniać wymogi z art. 101 ust.1 i 2a ustawy o samorządzie gminnym. W myśl tych przepisów skargę może złożyć każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, przy czym skargę można wnieść w imieniu własnym lub reprezentując grupę mieszkańców gminy, którzy wyrażą na to pisemną zgodę.

Z przepisu art. 101 ust.1 cyt. wyżej ustawy jednoznacznie wynika, że skarżącym na jego podstawie może być wyłącznie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienia zostały naruszone zaskarżoną uchwałą. Źródłem "interesu prawnego" lub uprawnienia jest norma ogólna i abstrakcyjna (akt normatywny) albo też jednostkowa i konkretna (decyzje stosowania prawa). Podkreślić należy, że do wniesienia skargi nie legitymuje stan jedynie zagrożenia naruszeniem, zatem w skardze należy wykazać, w jaki sposób doszło do naruszenia prawem chronionego interesu lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę.

Pomiędzy osobami, których interes prawny lub uprawnienie zostały dotknięte uchwałą a organem gminy podejmującym tę uchwałę zachodzą relacje dwustronne. Każda z tych osób reprezentuje swój zindywidualizowany interes i tylko naruszenie tak zindywidualizowanego interesu, nie zaś obiektywna wadliwość prawna uchwały, może stanowić legitymację do wniesienia skargi. Osobie, której zindywidualizowany interes prawny lub uprawnienie naruszono uchwałą organu gminy, przysługuje publiczne prawo podmiotowe zaskarżenia tej uchwały - do sądu administracyjnego, pod warunkiem wcześniejszej "remonstracji" oraz przedmiotowej zgodności uchwały z "zakresem administracji publicznej" (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu z 25 maja 1991 r. sygn. akt SA/Wr 601/92, ONSA 1992, nr 3-4, poz. 89). Podobny pogląd na tle stosowania ww. art. 101 ust. 1 wyraził Sąd Najwyższy w wyroku z 7 marca 2003 r. sygn. akt III RN 42/02 (OSNP 2004, nr 7, poz. 114) stanowiąc "Wnoszący skargę w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) musi wykazać, że w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego prawnie gwarantowaną (a nie wyłącznie faktyczną) sytuacją, a zaskarżoną przezeń uchwałą, polegający na tym, że uchwała narusza (czyli pozbawia lub ogranicza) właśnie jego interes prawny lub uprawnienia albo jako indywidualnego podmiotu, albo też jako członka określonej wspólnoty samorządowej". Dalej Sąd Najwyższy podkreślił, że "Przepis art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie daje podstawy w korzystaniu przez każdego z prawa do wniesienia skargi w interesie publicznym".

Odnosząc powyższy stan prawny do stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, iż trafnie podniosła Rada W., iż skarżące Towarzystwo O. w W. nie wykazało, że zaskarżona przezeń uchwała z dnia [...] lutego 2009 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu obszaru "N." naruszała jego interes prawny lub uprawnienie. Nie udokumentowano również jakichkolwiek uprawnień prawnorzeczowych do nieruchomości położonej na terenie objętym planem miejscowym, którego dotyczyła zaskarżona uchwała. Prowadzi to do wniosku, że przedmiotowa uchwała nie dotyczy bezpośrednio interesów prawnych stowarzyszenia, ale właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości położnych na obszarze w niej wskazanym. Towarzystwo mogło więc wnieść skargę jedynie w imieniu mieszkańców gminy, których nieruchomości położone są w granicach terenu objętego zaskarżoną uchwałą i którzy wyrażą na to pisemną zgodę. Tymczasem skargę złożyło we własnym imieniu, a zatem nie został spełniony warunek z art. 101 ust.1 i 2a ww. ustawy.

Błędnie strona skarżąca wywodzi swój interes prawny w złożeniu skargi z przepisu art. 44 ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko ( Dz. U. Nr 199, poz. 1227 ) oraz przepisów Konwencji z Aarhus o dostępie informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska, ratyfikowanej przez parlament ustawą z dnia 21 czerwca 2001 r. ( DZ.U Nr 89,poz. 970), gdyż zagadnienie zaskarżenia uchwał samorządu gminnego reguluje wyłącznie powołana powyżej ustawa o samorządzie gminnym.

Brak legitymacji procesowej po stronie skarżącego do zaskarżenia ww. uchwały w trybie art. 101 ust.1 i 2a tej ustawy wyłącza możliwość dokonania przez Sąd kontroli jej zgodności z przepisami prawa i prowadzi do oddalenia skargi.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.