Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2392/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-11-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: § 36 ust. 4, § 55 i 56
journal: Dz.U. 2021 poz 555
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (t. j.)
article: art. 4 pkt 16, art. 156 ust. 3, art. 157
journal: Dz.U. 2020 poz 65
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Zygmunt Zgierski Sędzia del. WSA Anna Wesołowska po rozpoznaniu w dniu 24 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. G. i A. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 21 lipca 2021 r. sygn. akt II SA/Gd 95/21 w sprawie ze skargi K. G. i A. G. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 10 grudnia 2020 r. nr NSP-VIII.7581.1.267.2020.AG w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 21 lipca 2021 r. oddalił skargę K. G. i A. G. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 10 grudnia 2020 r. nr NSP-VIII.7581.1.267.2020.AG w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne.

W dniu 26 sierpnia 2019 r. Starosta wydał decyzję o zezwoleniu na realizację oznaczonej inwestycji drogowej w miejscowości K., gmina K., zwaną dalej decyzją "zrid". Decyzją tą została objęta m.in. działka nr [...], powstała z podziału działki nr [...]. Nieruchomość ta przeszła na podstawie art. 12 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, na własność Gminy K. z dniem 7 listopada 2019 r., tj. w którym decyzja z 26 sierpnia 2019 r., stała się ostateczna. Współwłaścicielami ww. działki na dzień wydania decyzji byli A. i K. G., na prawach wspólności ustawowej małżeńskiej.

Decyzją z 7 września 2020 r. Starosta Gdański orzekł o ustaleniu na rzecz skarżących odszkodowania za nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...] w kwocie 42 794 zł oraz o zobowiązaniu Wójta Gminy K. do wypłaty odszkodowania. Organ podkreślił, że podstawą ustalenia odszkodowania był operat szacunkowy z 10 grudnia 2019 r., zgodnie z którym ww. nieruchomość stanowiła działkę gruntu niezabudowaną, przez którą przebiega linia elektroenergetyczna oraz posadowione są słupy elektroenergetyczne. Nieruchomość objęta była w dniu sporządzenia operatu miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego uchwalonym uchwałą Rady Gminy K. z [...] sierpnia 2015 r nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, z analizy którego wynika, że wyceniana działka zlokalizowana jest na terenie zabudowy rekreacji indywidualnej (strefa C.12.ML) - powierzchnia ok. 115,00 m2 oraz na terenie ulicy klasy D - dojazdowej (strefa 17.KD.D) - powierzchnia ok. 523,00 m2. Rzeczoznawca majątkowy przeanalizował rynek lokalny niezabudowanych nieruchomości gruntowych oznaczonych w dokumentach planistycznych jako teren zabudowy rekreacji indywidualnej i mieszkaniowej jednorodzinnej oraz dokonał analizy lokalnego rynku nieruchomości drogowych dla potrzeb możliwości zastosowania tzw. "zasady korzyści". Ze względu na niewielką ilość transakcji przeznaczonych pod komunikację rzeczoznawca za okres badania cen objął 36 miesięcy "wstecz" od daty wyceny, tzn. od grudnia 2016 r. do grudnia 2019 r., natomiast w przypadku transakcji przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną lub mieszkaniowo-usługową (w ramach rekreacji indywidualnej plan miejscowy dopuszcza zabudowę mieszkaniową jednorodzinną) za okres badania cen przyjął 24 miesiące "wstecz" od daty wyceny, tzn. od grudnia 2017 r. do grudnia 2019 r.

Rzeczoznawca przeprowadził obliczenia przy zastosowaniu podejścia porównawczego, metody porównywania parami i ustalił, że na badanym rynku nieruchomości o funkcji komunikacji we wskazanym okresie, ceny transakcji wybranych do porównań nieruchomości kształtowały się na poziomie od 0,97 zł do 128,00 zł za 1 m2. Cena średnia ustalona na podstawie powyższych transakcji wyniosła 47,02 zł/m2. Po odrzuceniu transakcji nieruchomościami o cenach skrajnie niskich i skrajnie wysokich budzących wątpliwości co do ich rynkowego charakteru oraz nieruchomości o cechach daleko odbiegających od typowych nieruchomości badanego typu rzeczoznawca wybrał 13 transakcji, których ceny kształtowały się na poziomie od 40,19 zł do 66,67 zł za 1 m2. Następnie nieruchomości przyjęte do porównań skorygowano odpowiednimi poprawkami kwotowymi ze względu na istniejące pomiędzy nimi różnice w ich cechach szczególnych (lokalizacja ogólna, lokalizacja szczegółowa, ograniczenia w użytkowaniu nieruchomości oraz ranga drogi). Wyceniana działka posiadała cechy dobre w odniesieniu do lokalizacji ogólnej, lokalizacji szczegółowej i rangi drogi oraz cechę bardzo dobrą w odniesieniu do ograniczeń w użytkowaniu nieruchomości. W związku z powyższym, za wartość rynkową, przy uwzględnieniu charakterystycznych cech wycenianej nieruchomości, uznana została kwota w wysokości 50,89 zł/m2. Zatem wartość rynkowa części działki nr [...] o pow. 523 m2 została określona na kwotę 26.615 zł.

Następnie dokonano wyceny części działki przeznaczonej pod zabudowę rekreacji indywidualnej przy zastosowaniu podejścia porównawczego, metody porównywania parami. Ze względu na brak dostatecznej liczby danych dotyczących cen transakcyjnych, wagi cech rynkowych rzeczoznawca majątkowy ustalił na podstawie badań preferencji potencjalnych nabywców nieruchomości i analizy rynku lokalnego nieruchomości gruntowej niezabudowanej. We wskazanym powyżej okresie ceny transakcji wybranych do porównań nieruchomości kształtowały się na poziomie od 72,16 zł do 230,86 za 1 m2. Po odrzuceniu transakcji nieruchomości o cenach skrajnie niskich i skrajnie wysokich oraz nieruchomości o cechach daleko odbiegających od typowych nieruchomości badanego rynku rzeczoznawca wybrał 23 transakcje, których ceny kształtowały się na poziomie od 90,31 zł do 173,24 zł za 1 m2. Następnie nieruchomości przyjęte do porównań skorygowano odpowiednimi poprawkami kwotowymi ze względu na istniejące pomiędzy nimi różnice w ich cechach szczególnych (lokalizacja szczegółowa, droga dojazdowa, dostęp do uzbrojenia technicznego, ograniczenia prawne w użytkowaniu nieruchomości, ograniczenia fizyczne w użytkowaniu nieruchomości). Wyceniana działka posiadała cechę bardzo dobrą w odniesieniu do ograniczeń fizycznych w użytkowaniu nieruchomości, cechy dobre z uwagi na lokalizację szczegółową, drogę dojazdową i dostęp do uzbrojenia technicznego oraz cechę średnią w odniesieniu do ograniczeń prawnych w użytkowaniu nieruchomości. W związku z tym, za wartość rynkową, przy uwzględnieniu charakterystycznych cech wycenianej nieruchomości, uznana została kwota w wysokości 140,69 zł/m2. Zatem wartość rynkowa części nieruchomości o pow. 115 m2, zlokalizowanej w obrębie terenów przeznaczonych pod zabudowę została określona na kwotę 16.179 zł.

W ocenie organu, analiza transakcji nieruchomości badanych typów (nieruchomości o funkcji terenów komunikacji i terenów zabudowy rekreacji indywidualnej i mieszkaniowej jednorodzinnej) pozwoliła stwierdzić, że ceny gruntów przeznaczonych pod zabudowę rekreacji indywidualnej i mieszkaniowej jednorodzinnej osiągają na przyjętym rynku wartości zdecydowanie wyższe od terenów komunikacyjnych. Z tego względu można stwierdzić, że przeznaczenie nieruchomości zgodnie z celem wywłaszczenia - budowa drogi gminnej, nie spowodowało zwiększenia się jej wartości. Dla dalszych obliczeń przyjęto aktualną funkcję terenu - teren zabudowy rekreacji indywidualnej i mieszkaniowej jednorodzinnej. Dla pozostałej części nieruchomości, tj. dla pow. 523 m2 przeznaczenie nieruchomości zgodne z celem wywłaszczenia nie uległo zmianie. W ten sposób rzeczoznawca prawidłowo, zdaniem organu, określił wartość łączną prawa własności do gruntu na kwotę 42.794,00 zł.

Wojewoda Pomorski, rozpoznając odwołanie A. G. i K. G., decyzją z 10 grudnia 2020 r. utrzymał w mocy decyzję Starosty Gdańskiego z 7 września 2020 r. Organ podzielił ustalenia organu pierwszej instancji i, podobnie jak Starosta Gdański, uznał wycenę rzeczoznawcy za sporządzoną prawidłowo.

Nie zgadzając się z decyzją organu odwoławczego A. G. i K. G. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie i oddalił ją na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako P.p.s.a.). Sąd I instancji podzielił ocenę organu, że sporządzony w niniejszej sprawie operat szacunkowy nie zawiera uchybień, które wykluczałyby posłużenie się tym dokumentem przy ustalaniu wysokości odszkodowania za przejętą na rzecz podmiotu publicznego działkę. WSA dostrzegł, że w operacie szacunkowym z 10 grudnia 2019 r. został omyłkowo przez rzeczoznawcę wskazany niewłaściwy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jednakże uznał, że nie miało to wpływu na określenie wartości prawa własności przedmiotowej nieruchomości, gdyż postanowienia zarówno planu powołanego w operacie, jak i właściwego planu z 2011 r., są takie same w odniesieniu do przeznaczenia działki nr [...]. Nie ulega więc wątpliwości, że ma ona przeznaczenie częściowo pod zabudowę rekreacji indywidualnej z dopuszczoną funkcją zabudowy mieszkaniowej oraz w części pod ulicę dojazdową, co prawidłowo ustalił biegły. Wątpliwości sądu nie wzbudził też przeprowadzony podział powierzchni działki na poszczególne rodzaje jej przeznaczenia w planie. Czynności tych biegły dokonał przy użyciu programu Microstation na podstawie udostępnionej mapy z naniesionymi granicami działki w konsekwencji czego ustalono, że część działki nr [...] o powierzchni około 115 m2 położona jest na terenie zabudowy rekreacji indywidualnej (strefa C.12.ML), natomiast część ww. działki o powierzchni około 523 m2 położona jest na terenie ulicy klasy D - dojazdowej (strefa 17.KD.D). Celem wywłaszczenia, wynikającym z decyzji zrid, była zaś komunikacja (droga). W związku z tym, w świetle § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (t. j. Dz. U. z 2021 r., poz. 555, dalej jako: rozporządzenie) oraz art. 134 ust. 3 i 4 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j. Dz. U. z 2020 r., poz. 65 ze zm., dalej jako: u.g.n.), biegły był zobowiązany do sprawdzenia, jakie ceny osiągają transakcje nieruchomościami o przeznaczeniu pod rekreację indywidualną i mieszkaniową, a jakie transakcje nieruchomościami drogowymi. W tym zakresie, zdaniem Sądu I instancji, prawidłowo zaś stwierdzono, że dla części działki o przeznaczeniu rekreacyjnym i mieszkaniowym, przeznaczenie zgodne z celem wywłaszczenia – drogowe, nie powoduje wzrostu jej wartości. Zatem zasada korzyści (ustalenie wartości nieruchomości według jej przeznaczenia zgodnego z celem wywłaszczenia) nie ma w tym wypadku zastosowania. Podobnie, w odniesieniu do części działki przeznaczonej planistycznie pod ulicę nie ma podstaw do zastosowania zasady korzyści, gdyż przeznaczenie planistyczne jest tożsame z przeznaczeniem wynikającym z celu wywłaszczenia. W świetle tego, stosując przyjęte przez biegłego podejście porównawcze, należało przyjąć transakcje nieruchomościami o przeznaczeniu drogowym (w odniesieniu do części działki o powierzchni 523 m2) i o przeznaczeniu mieszkaniowym jednorodzinnym (dla części o powierzchni 115 m2). Nie było zaś podstaw, jak domagają się tego skarżący, do zastosowania dla całej nieruchomości przeznaczenia mieszkaniowego, gdyż przeczą temu przedstawione reguły dotyczące zasady korzyści.

Sąd I instancji nie miał też wątpliwości, że przyjęte do porównania nieruchomości, zarówno o przeznaczeniu komunikacyjnym, jak i mieszkaniowym, są nieruchomościami podobnymi w rozumieniu art. 4 pkt 16 u.g.n. Nie można zasadnie zarzucać biegłemu, że w sposób niewystarczający opisał nieruchomości podobne, gdyż w tym celu podał zarówno gminę, jak i obręb, co pozwala na porównanie z nieruchomością wycenianą w zakresie cechy lokalizacja. Nie ma przy tym znaczenia, że – jak podają skarżący – wyceniania nieruchomość znajduje się blisko jeziora, zaś część z nieruchomości komunikacyjnych przyjętych do porównania znajduje się w małych wsiach i z dala od jezior, co ich zdaniem wpływa na ich atrakcyjność i ceny. Odnośnie zaś do dużej różnicy w zakresie cechy "powierzchnia" dla nieruchomości o funkcji komunikacyjnej Sąd I instancji uznał, że cecha ta nie wpływała na wartość rynkową nieruchomości porównywanych i nieruchomości wycenianej. W odniesieniu do nieruchomości drogowych ich powierzchnia nie jest tak istotna, jak np. w przypadku nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową. Wbrew twierdzeniom skarżących biegły przyjął też skalę ocen dla każdej z przyjętych cech rynkowych. Wskazuje na to wprost treść tabeli nr 5 i tabeli nr 9, gdzie dla każdej cechy przyjęto oceny: bardzo dobra, dobra, średnia, a w niektórych wypadkach także zła. Następnie, każdej cesze przypisano wagę i wyznaczono zakres kwotowy. Powyższe, w ocenie Sądu I instancji, spełnia powołany przez skarżącego wymóg ustalenia skali ocen cech rynkowych. Sąd nie dopatrzył się przy tym naruszeń w zakresie charakterystyki wycenianej nieruchomości w aspekcie cech rynkowych, gdyż zasadnie ustalono, że cechami, które wpływają na wartość nieruchomości jest lokalizacja szczegółowa, droga dojazdowa (w znaczeniu rodzaju nawierzchni), dostęp do uzbrojenia technicznego, ograniczenia fizyczne i prawne w użytkowaniu.

W konkluzji Sąd I instancji stwierdził, że tak sporządzony operat może stanowić podstawę ustalenia odszkodowania za działkę nr [...], gdyż nie zawiera on błędów czy niejasności, a wszystkie wątpliwe kwestie zostały szczegółowo wyjaśnione przez biegłego w piśmie z 27 lipca 2020 r.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiedli K. G. i A. G. wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku do ponownego rozpatrzenia oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono:

1) naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 77 § 1 i art. 7 w zw. z art. 80 K.p.a. w zw. z art. 75 § 1 w zw. z:

a) art. 55 ust. 2 w zw. z art. 56 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia, poprzez brak weryfikacji i uzyskania dodatkowych wyjaśnień w kwestii sposobu i metody wyboru wyceny przyjętej przez biegłego, w sytuacji kiedy biegły w żaden sposób nie uzasadnił przyjętego przez siebie wyboru podejścia do wyceny,

b) § 36 ust. 4 rozporządzenia w zw. z art. 151 ust. 1 u.g.n. poprzez jego niezastosowanie i brak dokonania weryfikacji opinii biegłego pod kątem wyceny nieruchomości wg cen przeważających wśród gruntów przyległych, w sytuacji kiedy biegły uznał, że nie ma dostatecznej liczby transakcji dotyczących nieruchomości drogowych, w których sprzedający nie znajduje się w sytuacji przymusowej,

c) art. 4 pkt 16 w zw. z art. 153 w zw. z art. 154 u.g.n., poprzez błędne uznanie, iż nieruchomości przyjęte do porównania w operacie szacunkowym były nieruchomościami podobnymi, w sytuacji kiedy w operacie szacunkowym brak było danych umożliwiających weryfikację porównywanych przez biegłego nieruchomości, a ponadto biegły nie uwzględnił zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu,

d) art. 157 ust. 1 pkt 1 u.g.n. poprzez jego niezastosowanie i brak sprawdzenia prawidłowości sporządzonego operatu szacunkowego przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych, w sytuacji istniejących licznych wątpliwości do jego rzetelności,

- czym Sąd naruszył zasadę prawdy obiektywnej nie dopełniając obowiązku zebrania w sposób wyczerpujący całokształtu materiału dowodowego, a tym samym dokonał dowolnej a nie swobodnej oceny materiału dowodowego;

2) naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 78 § 1 K.p.a. w zw. z art. 106 § 5 P.p.s.a. w zw. z art. 2352 § 2 K.p.c. poprzez niezbadanie merytorycznych zarzutów Skarżących i brak rozpoznania wniosku dowodowego w kwestii sporządzenia opinii przez innego biegłego do spraw wyceny nieruchomości, a tym samym nierozpoznanie istoty sprawy; . ,

3) naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 P.p.s.a., poprzez jego błędne zastosowanie i bezzasadne oddalenie skargi w sytuacji, gdy zarzuty Skarżących zasługiwały na uwzględnienie;

4) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 156 ust. 3 u.g.n. poprzez wykorzystanie operatu szacunkowego stanowiącego podstawę do wydania wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku po upływie 12 miesięcy od daty jego sporządzenia;

5) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 45 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 15 § 2 zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacjami kryzysowymi (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1842 z późn. zm.), dalej ustawa COVID - 19 poprzez bezzasadne skierowanie postępowania na posiedzenie niejawne, w sytuacji kiedy na początku czerwca 2020 r. nie było "intensyfikacji rozwoju epidemii i ograniczeń", a ponadto istniała możliwość przeprowadzenia rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a. (t.j. Dz. U. z 2022, poz. 329), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania.

W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zachodzi. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany był ograniczyć rozważania do oceny wskazanych w skardze podstaw kasacyjnych

W skardze kasacyjnej zakwestionowano prawidłowość przeprowadzonej przez Sąd I instancji kontroli decyzji organu odwoławczego, zarzucając pominięcie, że będący podstawą wyliczenia odszkodowania operat szacunkowy był wadliwy.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzuty kasacji jako niezasadne nie mogły podważyć kontrolowanego wyroku.

Operat szacunkowy stanowiąc dowód z opinii biegłego podlega ocenie z zastosowaniem zasady z art. 80 k.p.a. Winien zatem być sporządzony w sposób umożliwiający ocenę poprawności dokonanej przez rzeczoznawcę wyceny, w tym zawierać precyzyjne informacje o powodach, dla których do porównania przyjęto te, a nie inne nieruchomości, będące w obrocie na określonym obszarze oraz informacje o atrybutach dotyczących wycenianej nieruchomości.

Nie budzi wątpliwości w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że zarzuty kwestionujące prawidłowość ustaleń faktycznych winny wskazywać na naruszenia prawa procesowego w zakresie odnoszącym się do reguł gromadzenia materiału dowodowego.

Naruszenia prawa procesowego tylko wtedy mogą skutkować kasacją kontrolowanych decyzji, gdy wykazane zostanie, że stwierdzone wadliwości mogą mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. że gdyby nie doszło do stwierdzonego w postępowaniu sądowym naruszenia przepisów postępowania, to rozstrzygnięcie sprawy najprawdopodobniej mogłoby być inne.

Odnosząc się do okoliczności niniejszej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że zastrzeżenia autora kasacji w zakresie zupełności ustaleń faktycznych sprowadzały się do ogólnych zarzutów, kwestionujących dokonanie wszechstronnego zbadania wartości dowodowej operatu, szczególnie w odniesieniu do doboru nieruchomości podobnych.

W kasacji nie wskazano błędów w sposób podważający prawidłowość przyjętych przez rzeczoznawcę konkluzji, a w konsekwencji ustaleń poczynionych na podstawie operatu szacunkowego.

Tymczasem operat szacunkowy zawiera wszystkie konieczne elementy, o których mowa w § 55 ust. 2 i § 56 ust. 1 rozporządzenia. Znajduje się w nim szczegółowe przedstawienie obliczeń oraz wynik wyceny wraz z uzasadnieniem, zawarto w nim konieczne odniesienie do podstawy prawnej sporządzenia. Z jego treści wynika również jaki obszar i okres objęto badaniem. Rzeczoznawca zawarł w nim wyjaśnienie przyczyn poszerzenia badania rynku do okresu 36 miesięcy, poprzedzających sporządzenie operatu w odniesieniu do transakcji komunikacyjnych, a także rozważania wyjaśniające trend zmian cen takich nieruchomości.

Wbrew stanowisku kasacji rzeczoznawca przyjął do porównania transakcje o charakterze rynkowym. Wyjaśnił jakie granice cenowe w przypadku gruntów przejętych pod drogi uniemożliwiają uwzględnienie rynkowego charakteru transakcji i transakcje te pominął przy porównaniu. Rzeczoznawca zamieścił w operacie zestawienie transakcji nieruchomościami o funkcji komunikacyjnej oraz przeznaczonych pod zabudowę. Wynikało to z przeznaczenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego spornej działki w części pod drogę, w części pod zabudowę.

Punktem wyjścia przy ustalaniu wartości rynkowej części nieruchomości przeznaczonej w planie i przejętej pod drogę publiczną, było porównanie cen transakcyjnych, dotyczących nieruchomości drogowych. Tylko brak wystarczających danych odnoszących się do tego typu transakcji umożliwiałby odstąpienie przez rzeczoznawcę od tego sposobu wyceny zgodnie ( § 36 ust.4 rozporządzenia).

Wbrew stanowisku autora kasacji rzeczoznawca wyjaśnił, jakie cechy decydują o podobieństwie działek przyjętych do porównania. Określił wagi cech rynkowych wraz z zakresem współczynników korygujących. Zaznaczenia wymaga, że podobieństwo w rozumieniu art. 4 pkt 16 u.g.n. nie oznacza identyczności parametrów. Oznacza natomiast wspólność istotnych cech rynkowych, mających zasadniczy wpływ na wartość nieruchomości. Ustalenie, które z cech nieruchomości mają najistotniejsze znaczenie w konkretnym przypadku, zależy od oceny rzeczoznawcy, posiadającego profesjonalną wiedzę na temat czynników oddziaływujących na wartość nieruchomości.

W treści opinii w sposób szczegółowy zobrazowano, że w odniesieniu do gruntów o funkcji komunikacyjnej czynnikami tymi są lokalizacja ogólna, lokalizacja szczegółowa, ograniczenia fizyczne w użytkowaniu nieruchomości, ranga drogi. Z opinii wynika także, że w przypadku nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę na ceny transakcyjne wpływają w decydującym stopniu, oprócz lokalizacji szczegółowej, także sposób dojazdu do nich, dostęp do uzbrojenia technicznego. Istotne są także ograniczenia fizyczne i prawne w użytkowaniu nieruchomości.

Zdaniem Sądu II instancji, pominięcie w operacie bliższych danych dotyczących nieruchomości zakwalifikowanych jako podobne (za wyjątkiem daty transakcji, numeru repertorium, gminy i obrębu miejsca położenia działki) nie dyskwalifikuje opinii. Żaden przepis prawa, w szczególności powołane w podstawach skargi kasacyjnej § 55 i § 56 rozporządzenia, nie wymagają wskazywania dokładnego położenia, umożliwiającego stronie precyzyjne zlokalizowanie takich nieruchomości.

W świetle powyższych rozważań nie sposób przyjąć za autorem kasacji, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym niesłusznie oceniono, że organy działały zgodnie z art. 7, art. 77, art. 80 i art. 75 K.p.a.

Wbrew autorowi kasacji sąd administracyjny, z uwagi na takie ukształtowanie jego kompetencji, jakie przewidziano w przepisach ustrojowych (por. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych) nie ma możliwości przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego rzeczoznawcy Z tego względu zarzut naruszenia art. 106 § 3 P.p.s.a. okazał się nieuzasadniony. Z tej przyczyny nie było również możliwe wykorzystanie w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym operatu szacunkowego, załączonego do skargi kasacyjnej.

W badanej sprawie Sąd I instancji nie naruszył art. 156 ust. 3 u.g.n. W istocie bowiem to organy administracji obu instancji, jako organy meriti, dokonują ustaleń faktycznych na podstawie operatu szacunkowego i z tego względu okres 12 miesięcy, o którym mowa w tym przepisie tyczy się wyłącznie aktów administracyjnych. Tym samym, winien być brany pod uwagę według daty na dzień wydania aktu pierwszoinstancyjnego oraz odwoławczego. Upływ wskazanego tam terminu nie ma znaczenia dla sądu.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 157 ust.1 pkt.1 u.g.n. wyjaśnić należało, że przepis ten nie zawiera normy mającej gwarantować uprawnienia procesowe strony, lecz normę ogólną, regulującą dopuszczalny tryb merytorycznej weryfikacji operatów szacunkowych. O potrzebie zewnętrznej weryfikacji operatu, o jakiej mowa w art. 157 ust. 1 pkt.1 u.g.n., decyduje nie żądanie strony, lecz powstanie po stronie organu uzasadnionych wątpliwości, co do prawidłowości jego sporządzenia.

Przepis ten nie ma również znaczenia dla Sądu i z tego też powodu nie mógł być wykorzystany do zakwestionowania oceny sądowoadministracyjnej.

Nie mógł podważyć Kontrolowanego wyroku zarzut naruszenia art. 45 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 15 § 2 zzs4 ustawy COVID-19, poprzez bezzasadne skierowanie postępowania na posiedzenie niejawne, w sytuacji kiedy na początku czerwca 2020 r. nie było "intensyfikacji rozwoju epidemii i ograniczeń", a ponadto istniała możliwość przeprowadzenia rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.

W pierwszej kolejności wyjaśnić należało, że wskazany w zarzucie przepis ustawy COVID – 19 nie istnieje. Artykuł 15 zzs4 tego aktu prawnego w dacie skierowania sprawy do rozpoznania dzielił się na trzy jednostki redakcyjne, były nimi jednak ustępy, a nie paragrafy. Wskazanie na nieistniejąca normę prawną nie może stanowić wzorca kontroli w postępowaniu kasacyjnym..

Z kolei wbrew kasacji przepis art. 45 ust.1 i 2 Konstytucji RP nie został naruszony przez Sąd I instancji.

W świetle art. 45 ust. 1 każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd. Przesłanki wyłączenia jawności rozprawy o których mowa w przepisie art. 45 ust. 2 Konstytucji RP nie odnoszą się do konstrukcji, o których mowa w ustawie COVID – 19. Normy konstytucyjne, zawarte w art. 45 ust. 2 stanowią ograniczenia, ale wyłącznie w odniesieniu do jawności rozprawy i to z powodów, do których ustawa COVID – 19 nie odwołuje się.

Nie budzi jednak wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że wykładnia funkcjonalna przepisów ustawy COVID-19 nakazuje opowiedzieć się za dopuszczalnością zastosowania konstrukcji zawartej w art. 15zzs4 ust. 3 ustawy COVID-19 w przedmiotowej sprawie, a więc możliwością rozpoznania jej w pierwszej instancji na posiedzeniu niejawnym. Powyższy przepis należy traktować jako "szczególny" w rozumieniu art. 10 i art. 90 § 1 P.p.s.a.

Celem wprowadzenia konstrukcji przewidzianych przepisami ustawy COVID-19 była ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19. Prawo do publicznej rozprawy nie ma zaś charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, stanowiącego o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia.

Przepis art. 15zzs4 ust. 3, będący podstawą skierowania niniejszej sprawy na posiedzenie niejawne nie uzależniał wydania takiego zarządzenia od zgody strony.

Nie budzi wątpliwości Sądu II instancji, że w rozpoznawanej sprawie standard ochrony praw strony został zachowany, zostały one bowiem w sposób prawidłowo zawiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne, miały w związku z tym możliwość pisemnego zajęcia stanowiska w sprawie przed terminem posiedzenia, na którym Sąd I instancji rozpoznał sprawę.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 2 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.