Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 622/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-12-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 650  Sprawy świadczeń społecznych w drodze wyjątku
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Prezes Rady Ministrów
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 82 ust. 1
journal: Dz.U. 2004 nr 39 poz 353

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.) Sędzia NSA : Joanna Banasiewicz Sędzia WSA del. Ewa Kwiecińska Protokolant Aleksandra Żurawicka po rozpoznaniu w dniu 12 grudnia 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 stycznia 2008 r. sygn. akt II SA/Wa 1922/07 w sprawie ze skargi J. S. na decyzję Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] września 2007 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia specjalnego 1) uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, 2) zasądza od Prezesa Rady Ministrów na rzecz J. S. kwotę 120 (sto dwadzieścia) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 25 stycznia 2008 r., sygn. akt II SA/Wa 1922/08, oddalił skargę J. S. na decyzję Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] września 2007 r., nr [...].

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 26 stycznia 2007 r., sygn. akt II SA/Wa 2120/06 uchylił decyzję Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] maja 2005 r., nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] kwietnia 2005 r., nr [...] odmawiającą przyznania J. S. emerytury specjalnej. W uzasadnieniu wyroku stwierdził, że Prezes Rady Ministrów nieprawidłowo zebrał i ocenił materiał dowodowy sprawy oraz naruszając przepis art. 107 § 3 k.p.a. nie podał w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, dlaczego podniesione przez stronę okoliczności nie wskazywały na możliwość przyznania wnioskowanego świadczenia. Nie określono również, jaki jest wzorzec, wedle którego ocenia się, czy dana osoba zasługuje lub nie na przyznanie świadczenia specjalnego oraz jak do tego wzorca odnosi się sytuacja wnioskodawcy.

Prezes Rady Ministrów po ponownym rozpoznaniu sprawy, decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r. odmówił J. S. przyznania emerytury specjalnej, a następnie po rozpoznaniu jego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy decyzją z dnia [...] września 2007 r., zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy.

W uzasadnieniu decyzji wskazał, że przyznanie świadczenia na podstawie art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych jest możliwe w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Przepis ten nie precyzuje warunków, jakie powinny być spełnione, aby renta lub emerytura mogła być przyznana w trybie tego przepisu. W związku z powyższym każdy wniosek jest wnikliwie rozpatrywany i oceniany pod kątem występowania okoliczności mogących uzasadniać potraktowanie sprawy w sposób szczególny. Przy rozpatrywaniu wniosków o przyznanie świadczeń specjalnych brana jest pod uwagę sytuacja bytowa wnioskodawców, jednak nie stanowi ona jedynego kryterium przyznawania tych świadczeń. Świadczenie specjalne może być przyznane osobie niezdolnej do pracy z uwagi na wiek lub stan zdrowia, znajdującej się w trudnej sytuacji bytowej, o ile w sprawie występują też inne okoliczności, wskazujące na jej szczególny charakter. Mogą to być m.in. wybitne zasługi wnioskodawcy w jakiejś dziedzinie albo szczególne zdarzenia losowe.

J. S. wystąpił o przyznanie emerytury specjalnej w związku z ukończeniem 60 roku życia, trudnymi warunkami materialnymi i bardzo niską emeryturą, której wysokość jest wynikiem jego działalności na rzecz niepodległego bytu Państwa Polskiego. W motywach wniosku podniósł, iż w latach 1973-1985 konspiracyjnie działał na rzecz Rozgłośni Polskiej Radia Wolna Europa (dalej - RWE), za co został w 1985 r. aresztowany przez SB, skazany przez Sąd Wojskowy na karę [...] lat pozbawienia wolności, pozbawienia praw publicznych i konfiskatę mienia w całości. Przebywał w zakładzie karnym [...] lat. W grudniu 1989 r. został warunkowo przedterminowo zwolniony z odbywania kary pozbawienia wolności, zaś w 1990 r. został przez Sąd Najwyższy uniewinniony. Jest autorem [...] tys. publikacji, książek, artykułów, scenariuszy filmów dokumentalnych. Jego starania o emeryturę specjalną uzyskały akceptację i poparcie byłego Ministra Obrony Narodowej [...], Dyrektora Rozgłośni RWE [...] i [...]. Ponadto wnioskodawca wskazał, iż był zaangażowany w działalność na rzecz desowietyzacji Polski, integracji z NATO, był również pełnomocnikiem w Polsce płk [...] i działał na rzecz jego rehabilitacji.

Prezes Rady Ministrów ustalił, że Sąd Warszawskiego Okręgu Wojskowego w Warszawie postanowieniem z dnia [...] grudnia 1991 r., sygn. akt [...]zasądził na rzecz J. S. od Skarbu Państwa kwotę [...] zł tytułem odszkodowania za poniesioną szkodę wynikłą z niesłusznego skazania i odbywania kary pozbawienia wolności przez okres [...] miesięcy oraz kwotę [...] zł tytułem zadośćuczynienia za doznaną krzywdę. Sąd ten przyjął za udowodniony fakt otrzymywania przez wnioskodawcę z RWE różnych kwot wypłacanych w DM z tytułu przesyłanych opracowań, były to kwoty [...],[...],[...] DM i ich utratę uwzględnił ustalając kwotę odszkodowania uznając, że w czasie odbywania kary pozbawienia wolności utracił on zarobki otrzymywane z RWE łącznie w kwocie [...] tys. DM.

Fakt ten pozostawał w sprzeczności z informacjami zawartymi w pismach dołączonych przez wnioskodawcę do wniosku o przyznanie emerytury specjalnej, z których wynikało, że współpraca z RWE była całkowicie bezinteresowna, dokonywana jedynie z pobudek patriotycznych oraz z jego oświadczeniem, że nie pobierał z RWE żadnych wynagrodzeń.

Organ podał również, że wnioskodawca powołał się na okoliczność odbycia leczenia onkologicznego w [...]r., co zostało potwierdzone stosownym zaświadczeniem. Jednakże w toku postępowania nie przedłożył on aktualnego orzeczenia o stanie zdrowia. Z akt sprawy nie wynika, aby wnioskodawca legitymował się orzeczeniem o niezdolności do pracy lub ustalonym stopniem niepełnosprawności. Ponadto, organ ustalił, iż Zakład Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] marca 2005 r. przyznał J. S. emeryturę w kwocie [...] zł, jednak jej wypłata została zawieszona z uwagi na to, że kontynuuje on zatrudnienie.

Z informacji nadesłanych przez Ośrodek Pomocy Społecznej Dzielnicy [...] m.st. Warszawy wynika, że J. S. mieszka sam w mieszkaniu kwaterunkowym o pow. [...] m2. Łączny koszt utrzymania mieszkania wynosi ok. [...] zł. Wnioskodawca nadal pracuje zawodowo i z tego tytułu osiąga wynagrodzenie w wysokości [...] zł. Pozostaje pod opieką Centrum Onkologii, koszt leków oszacował na kwotę [...] zł miesięcznie, jednakże nie nadesłał żadnych dokumentów dotyczących aktualnego stanu zdrowia i ponoszonych wydatków na leczenie.

Natomiast Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego poinformował, że wprawdzie zaangażowania J. S. w działalność społeczno-polityczną nie sposób kwestionować, to jednak nie stanowi ona uzasadnienia dla przyznania mu świadczenia specjalnego za szczególne dokonania dla kultury polskiej, albowiem ranga jego twórczości nie pretenduje do przyznania wnioskowanego świadczenia.

Oceniając zebrany materiał dowodowy Prezes Rady Ministrów stwierdził, iż okoliczności sprawy nie wskazują, aby spełnione były przesłanki uzasadniające przyznanie J. S. emerytury specjalnej (przesłanki te powinny być spełnione łącznie). Nie przedstawił on ani nie udokumentował okoliczności wskazujących na szczególny charakter sprawy. Niesporne w sprawie jest, że współpracował on z Radiem Wolna Europa przesyłając, także w okresie stanu wojennego, istotne informacje o sytuacji w Polsce, jednak nie można uznać, że jego zasługi w walce na rzecz niepodległości Państwa Polskiego są zasługami wybitnymi. Ponadto z uzasadnienia wyroku przyznającego mu odszkodowanie i zadośćuczynienie jednoznacznie wynika, że nie była to działalność bezinteresowna, prowadzona jedynie z pobudek patriotycznych, na co się powoływał, lecz za przekazywane informacje otrzymywał wynagrodzenie. Za swoją działalność wnioskodawca został skazany i przez kilka lat odbywał karę pozbawienia wolności. Po uniewinnieniu przez Sąd Najwyższy, z tytułu niesłusznego skazania i pobytu w zakładzie karnym otrzymał od Skarbu Państwa należne świadczenia (odszkodowanie i zadośćuczynienie). Natomiast z dokumentów nie wynika, aby jego obecna sytuacja zdrowotna lub materialna miała związek z faktem współpracy z RWE, oraz, aby, poza okresem przebywania w zakładzie karnym, był pozbawiony możliwości wykonywania pracy zawodowej i osiągania z tytułu tej pracy stosownego wynagrodzenia, stanowiącego podstawą przy ustalaniu wysokości świadczeń emerytalnych, ani też by obecnie znajdował się on w szczególnie trudnej sytuacji zdrowotnej i materialnej. Także jego bogaty dorobek twórczy nie daje podstaw do przyznania świadczenia w szczególnym trybie, albowiem ranga tej twórczości nie uzasadnia przyznania takiego świadczenia.

Powyższa decyzja Prezesa Rady Ministrów stała się przedmiotem skargi wniesionej przez J. S. reprezentowanego przez adwokata do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej z dnia [...] sierpnia 2007 r. zarzucił, iż zostały one wydane z obrazą prawa materialnego, tj. art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS poprzez niezastosowanie tego przepisu w sytuacji, gdy zachodzą w niniejszej sprawie przesłanki do przyznania mu emerytury specjalnej jako osobie o szczególnych zasługach, której uhonorowanie i zapewnienie godziwych warunków, spełnia wymogi i wzorce konstytucyjne skonkretyzowane w tym przepisie. Ponadto podniósł, iż decyzje te podjęto z obrazą przepisów postępowania, tj. art. 11 w zw. art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 75 § 1 k.p.a. przez niewyjaśnienie przez organ zasadności rzeczywistych przesłanek występujących w sprawie oraz nieprzeprowadzenie zawnioskowanych dowodów i zastąpienie tego obowiązku własnymi nieuprawnionymi hipotezami, jak też z naruszeniem art. 7 k.p.a. poprzez wydanie decyzji uznaniowej z naruszeniem interesu społecznego i słusznego interesu skarżącego. Zaskarżonym decyzjom zarzucono obrazę art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez: 1) uznanie, że wysokość świadczenia emerytalnego jest jedynie wynikiem subiektywnej oceny skarżącego jego działalności na rzecz niepodległego bytu Państwa Polskiego, gdy tymczasem takie przyjęcie nie znajduje uzasadnienia w materiale dowodowym, ocenionym z rażącym pominięciem treści i doniosłości skutków prawnych wyroku Sądu Najwyższego z dnia 5 października 1990 r., w którym Sąd ten nie tylko uniewinnił skarżącego od zarzutu popełnienia zbrodni działania na szkodę Państwa Polskiego, lecz wprost przeciwnie Sąd ten podkreślił, że całokształt postępowania skarżącego był wynikiem działalności na rzecz niepodległego bytu Państwa Polskiego; 2) odmówienie wiarygodności treści pism [...] z dnia [...] marca 2004 r., [...] - dyrektora Rozgłośni Polskiej RWE z dnia [...] maja 1994 r., [...] z dnia [...] kwietnia 2004 r., a w szczególności pominięcie ich treści w ocenie materiału dowodowego sprawy w zakresie pro publico bono; 3) uznanie, że sytuacja bytowa i materialna nie sprawia, że skarżący pozostaje w trudnej sytuacji życiowej, a w szczególności przyjęcie, że nie udowodnił on swoich zasług ani też związku przyczynowego pomiędzy pobytem w zakładzie karnym a brakiem możliwości wykonywania pracy zarobkowej i osiągnięcia z tego tytułu wynagrodzenia, będącego podstawą ustalenia wysokości świadczeń emerytalnych; 4) uznanie, że wobec skarżącego nie zachodzą wymogi szczególnych zasług, jak też, że otrzymując odszkodowanie za niesłuszne skazanie w 1990 r., w dniu dzisiejszym nie jest w trudnej sytuacji materialnej. Nadto zarzucono, iż podjęcie kwestionowanych decyzji nastąpiło z naruszeniem art. 6, 7 i 8 k.p.a. w zw. z art. 75 § 1 k.p.a. poprzez rezygnację z rozważań w zakresie stanu faktycznego i prawnego sprawy na rzecz dokonywania oceny i polemiki z materiałami dowodowymi i okolicznościami stwierdzonymi prawomocnymi wyrokami sądów, tj. Sądu Najwyższego i Sądu Wojskowego w przedmiocie przyznania odszkodowania. Nadmieniono również, że wydanie zaskarżonej decyzji nastąpiło z naruszeniem art. 153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z pominięciem oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 stycznia 2007 r., sygn. akt II SA/Wa 2120/06 r., oraz pominięciem wykładni przepisu art. 82 ww. ustawy dokonanej przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 17 października 2006r. sygn. akt P 38/05.

Wskazując na powyższe zarzuty wniósł o uchylenie obu decyzji i zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa prawnego.

Prezes Rady Ministrów w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi uznał, iż nie zasługuje ona na uwzględnienie.

W uzasadnieniu wyroku wskazał, że podstawę materialnoprawną wydania zaskarżonej decyzji stanowi przepis art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz.U. z 2004 r. Nr 39, poz. 353 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem, Prezes Rady Ministrów, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może przyznać emeryturę lub rentę na warunkach i w wysokości innej, niż określone w ustawie. Zatem decyzja wydana przez organ na podstawie tego przepisu ma charakter uznaniowy. Uznanie stwarza organowi administracji publicznej możliwość działania na własną odpowiedzialność, jakkolwiek na podstawie upoważnienia udzielonego przez ustawodawcę. Uznaniowy charakter decyzji nie wyklucza wprawdzie samo przez się jej sądowej kontroli, to jednak oznacza, że kontrola ta sprowadza się zasadniczo do badania, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, z zachowaniem przepisów procedury administracyjnej, zarówno przepisów szczególnych, jak i zasad ogólnych określonych w rozdziale drugim Kodeksu postępowania administracyjnego. Natomiast sam wybór rozstrzygnięcia, dokonywany na podstawie kryteriów słuszności i celowości, pozostaje już jednak poza kontrolą sądowoadministracyjną.

Powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 października 2006 r., sygn. akt P 38/05 (OTK-A 2006, nr 9, poz. 123) oraz orzecznictwo sądów administracyjnych Sąd pierwszej instancji nie stwierdził, aby zaskarżona decyzja naruszała prawo w stopniu uzasadniającym jej wzruszenie. Decyzja uznaniowa może być bowiem przez Sąd uchylona w wypadku stwierdzenia, że została wydana z takim naruszeniem przepisów prawa o postępowaniu lub prawa materialnego, które miało, bądź też mogło mieć, istotny wpływ na wynik sprawy. O tego rodzaju naruszeniach można mówić, gdy organ pozostawił poza swoimi rozważaniami argumenty podnoszone przez stronę, pominął istotny dla rozstrzygnięcia materiał dowodowy lub dokonał jego oceny wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, w postępowaniu administracyjnym zebrano materiał dowodowy sprawy umożliwiający wydanie decyzji w sprawie. Skoro podstawowym zadaniem omawianej powyżej regulacji ustawowej jest uhonorowanie i zapewnienie godziwych warunków bytowych osobom, które mają wybitne indywidualne zasługi i osiągnięcia w określonej dziedzinie aktywności, to obowiązkiem organu jest ustalenie, czy z racji zaangażowania społecznego, politycznego, itp. osoba ta nie pozostaje w niedostatku oraz czy jej sytuacja materialna nie wymaga pomocy Państwa, "moralnie zobowiązanego" do dokonania swoistej rekompensaty za przedkładanie przez tą osobę interesu publicznego ponad interes własny.

Z akt sprawy wynika, iż Prezes Rady Ministrów podjął szereg czynności procesowych zmierzających do dokładnego ustalenia sytuacji rodzinnej i materialnej skarżącego. W tym zakresie miarodajne są informacje uzyskane z Ośrodka Pomocy Społecznej Dzielnicy [...] m.st. Warszawy, z których wynika, iż skarżący zawiesił wypłatę emerytury w wysokości [...] zł, jest aktywny zawodowo i z tytułu wykonywania pracy zarobkowej uzyskuje dochód w wysokości [...] zł. Posiada mieszkanie kwaterunkowe o powierzchni zaspokajającej jego potrzeby. Koszt utrzymania mieszkania określił na ok. [...] zł, zaś wydatki na leczenie na ok. [...] zł miesięcznie. Natomiast wobec braku orzeczenia o stopniu niepełnosprawności skarżącego, nie można przyjąć, że przebyta w [...] r. choroba nowotworowa ogranicza go w życiu codziennym i zawodowym. Skarżący jest osobą znaną w środowisku akademickim, dziennikarskim, a także ze swojej dzielności publicystycznej. Pomijając zatem kwestię braku udokumentowania przez niego dochodów uzyskiwanych m.in. z publikacji, Sąd pierwszej instancji stwierdził, że jego aktualna sytuacja materialno-bytowa, osoby aktywnej zawodowo z wyboru, a nie z konieczności, nie jest rażąco niewspółmierna do jego osiągnięć oraz zasług na niwie społeczno-politycznej, których organ administracji nie kwestionuje, a jedynie odmiennie niż skarżący ocenia ich rangę.

Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że w przypadku istotnej zmiany okoliczności faktycznych sprawy (pogorszenie stanu zdrowia, zaprzestanie wykonywania pracy zarobkowej) skarżący ma możliwość ponownego ubiegania się o przyznanie świadczenia specjalnego, a to rodzić będzie po stronie organu administracji obowiązek ponownego zbadania okoliczności sprawy pod kątem przesłanek z art. 82 powołanej ustawy.

Odnosząc się do oceny przesłanki szczególnych zasług i osiągnięć skarżącego w określonej dziedzinie aktywności Sąd pierwszej instancji stwierdził, że Prezes Rady Ministrów ten aspekt sprawy badał w oparciu o wszechstronnie zgromadzony materiał dowodowy, jak również z uwzględnieniem argumentacji i dokumentów przedłożonych przez skarżącego. Sama zaś wartość dorobku twórczego skarżącego oraz ranga jego dokonań społeczno-politycznych była poddana swobodnej ocenie organu, zaś wynik końcowy tej oceny w postaci rozstrzygnięcia, pozostaje już poza kontrolą sądowoadministracyjną. W obszernym uzasadnieniu decyzji zostały podane motywy, którymi kierował się organ przy podejmowaniu rozstrzygnięcia

Oceniając zarzut skarżącego, że zaskarżona decyzja została wydana z pominięciem oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 stycznia 2007 r. Sąd pierwszej instancji wskazał, iż stwierdzone w tym wyroku wady postępowania administracyjnego w istocie dotyczyły jej uzasadnienia. Natomiast obecne uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest prawidłowe. Zatem zarzut naruszenia przepisu art. 107 § 3 k.p.a. jest niezasadny.

Za nietrafne uznano również zarzuty skarżącego dotyczące naruszenia szeregu przepisów proceduralnych wskazanych w treści skargi, a w szczególności zarzut pominięcia dowodu z jego przesłuchania na okoliczności wykazania sytuacji materialnej i bytowej. Wyjaśniono, że w postępowaniu administracyjnym dowód z przesłuchania strony ma charakter uzupełniający i nie przeprowadza się go, jeżeli wyczerpano inne środki dowodowe. Nie można zatem czynić organowi administracji zarzutu, że dążył on do ustalenia okoliczności istotnych dla wydania rozstrzygnięcia sprawy w oparciu o materiały źródłowe, żądając przedłożenia stosownych dokumentów będących w posiadaniu strony, jak również sięgając po informację urzędową.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej P.p.s.a., skargę oddalił.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł J. S. reprezentowany przez adwokata zaskarżając go w całości.

I. Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zarzucił naruszenie przepisów postępowania mających wpływ na treść wyroku a to:

1) art.145 § 1 pkt 1 lit. c/ i pkt 2 P.p.s.a., przez przyjęcie, że organ w postępowaniu administracyjnym spełnił wymogi z art. 7 , art. 75 i 77 k.p.a. a zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z wymogami z art. 107 § 1 i 3 k.p.a. tak w zakresie zebranego materiału dowodowego jak i jego oceny dla przyjęcia w trybie uznania administracyjnego, istnienia po stronie skarżącego "szczególnie uzasadnionego przypadku", pomimo, że wzorzec, wedle którego taka ocena winna zostać dokonana został zdefiniowany w tej sprawie odmiennie w wyroku TK z dnia 17 października 2006 r. w sprawie sygn. akt P 38/05, a także w wyroku WSA wydanym w tej sprawie w dniu 2 lutego 2007 r. sygn. akt II SA/Wa 2120/06,

2) art. 151 P.p.s.a., przez oddalenie skargi.

II. Naruszenie prawa materialnego art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych poprzez przyjęcie, że jego zastosowanie uzależnione jest wyłącznie od Prezesa Rady Ministrów, który "ma prawo w sposób zindywidualizowany uznać za przypadek szczególnie uzasadniony upoważniający do zastosowania kompetencji określonej w art. 82 ust.1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS" i w konsekwencji przyjęcie, że niezastosowanie tego przepisu w niniejszej sprawie, zgodne jest powyższymi prerogatywami PRM, podczas gdy konstytucyjny wzorzec stosowania i interpretacji tej normy prawnej określony w cytowanym wyżej wyroku TK wskazuje, że w niniejszej sprawie zachodziły ustawowe przesłanki do przyznania skarżącemu emerytury specjalnej jako osobie o szczególnych zasługach w rozumieniu art. 82 ust. 1 powołanej ustawy.

Wskazując na powyższe podstawy skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do rozpoznania w innym składzie oraz zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa adwokackiego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniósł, że Sąd pierwszej instancji powtórzył argumentację organu, która w realiach niniejszej sprawy została dokonana w sposób sprzeczny z treścią art. 7, art. 75 i 77 k.p.a. oraz z uchybieniem art. 107 § 3 k.p.a.

Skarżący nie zgodził się z oceną Sądu pierwszej instancji, że w razie pogorszenia się jego stanu zdrowia, będzie mógł ubiegać się ponownie o przyznanie świadczenia pod kątem przesłanek z art. 82 powołanej ustawy, gdyż wskazane w orzeczeniu Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 października 2006 r., sygn. akt P 38/05, "warunki bytowe" nie mają być oceniane według takich kryteriów jakie dotyczą przyznawania pomocy społecznej, lecz powinny być rozpatrywane według kryterium uhonorowania i zapewnienia godziwych warunków bytowych osobom, które mają wybitne indywidualne zasługi. Zdaniem skarżącego niezrozumiała jest również, dokonana przez Sąd pierwszej instancji ocena jego "aktywności" zawodowej i uzyskiwanych przez niego aktualnie dochodów w kwocie [...] zł. Przy wskazanych wyżej kosztach utrzymania mieszkania i leczenia, stanowią one kwotę [...] zł miesięcznie, nie licząc kosztów wyżywienia, higieny, pomocy naukowych, prasy itp. Taka sytuacja nie uprawniała do uznania, że jego sytuacja materialno-bytowa nie jest rażąco niewspółmierna do jego osiągnięć oraz zasług na niwie społeczno-politycznej.

Autor skargi kasacyjnej wskazał również, iż Sąd pierwszej instancji nie dopatrzył się naruszenia przez Prezesa Rady Ministrów art. 75 i 77 k.p.a. poprzez pominięcie dowodu z jego przesłuchania, podczas gdy, wbrew ocenie Sądu, nie jest to dowód uzupełniający, lecz równorzędny rangą do innych dowodów i może być pominięty tylko wówczas, jeżeli żądanie to dotyczy okoliczności już stwierdzonych innymi dowodami (art. 78 § 2 k.p.a.), a taka sytuacja w tej sprawie nie występuje.

Skarżący zarzucił także, iż w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji nie dostrzegł, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art.107 § 3 k.p.a., gdyż skoncentrowano się w niej na przytoczeniu - tak jak i poprzednio - wyroku Sądu Warszawskiego Okręgu Wojskowego, który zasądził od Skarbu Państwa na jego rzecz jako pokrzywdzonego odszkodowanie za poniesioną szkodę z tytułu niesłusznego skazania i odbywania kary pozbawienia wolności, gdy tymczasem fakt ten znany był zarówno Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie w sprawie sygn. akt II SA/Wa 2120/06 jak i Trybunałowi Konstytucyjnemu sygn. akt P 38/05 i nie został oceniony w ten sposób, że przyznanie mu tych świadczeń ma wpływ na jego uprawnienia z art. 82 cyt. ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych.

Ponadto skarżący podniósł, że Sąd pierwszej instancji nie dokonał oceny jego patriotycznych pobudek współpracy z Radiem Wolna Europa. Przede wszystkim jednak pominął zgromadzone w sprawie dowody w postaci oświadczeń i zaświadczeń m. in. [...],[...] i [...]. Podkreślił, że pomimo zgłaszanych przez niego od początku trwającego postępowania wniosków o przesłuchanie powyższych osób w charakterze świadków oraz przesłuchanie go w charakterze strony nie zostały one rozpatrzone.

W konsekwencji skarżący uważa, iż Sąd pierwszej instancji pominął istotę sprawy, a mianowicie to, został on skazany właśnie za swoją wieloletnią działalność, to jest za to, że "(...) przekazywał bezpośrednio (...) wiadomości na temat aktualnej sytuacji społeczno-politycznej i gospodarczej kraju" i przebywał w więzieniu przez okres 5 lat, zaś działalność ta w uzasadnieniu wyroku Sądu Najwyższego została oceniona jako podjęta na rzecz niepodległego bytu Państwa Polskiego.

Sąd pierwszej instancji nie rozważył bowiem, czy taka wieloletnia działalność ma charakter "szczególnych zasług", a w sytuacji przyznania skarżącemu emerytury w kwocie [...] zł, której wysokość jest związana jest z jego wieloletnim pobytem w więzieniu, wystąpiło kryterium uhonorowania i zapewnienia mu godziwych warunków bytowych jako osobie, która ma wybitne indywidualne zasługi.

Wbrew ocenie Sądu pierwszej instancji takiego uzasadnienia, które odnosiłoby się in concreto do powyższych okoliczności, nie zawierała także decyzja Prezesa Rady Ministrów. Tym samym stwierdzenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, iż podnoszony przez niego zarzut naruszenia art.107 § 3 k.p.a. jest niezasadne.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie podniesione w niej zarzuty są trafne.

Na wstępie wskazać należy, iż Naczelny Sąd Administracyjny zbadał stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a., czy zaistniała którakolwiek z przesłanek określonych w art. 183 § 2 P.p.s.a., co nakazywałoby stwierdzić nieważność zaskarżonego wyroku. W tym zakresie nie dopatrzył się wystąpienia żadnej z przyczyn nieważności postępowania, a to umożliwiło merytoryczną kontrolę zaskarżonego wyroku w świetle podniesionych zarzutów.

Przed przejściem do oceny zasadności zarzutów skargi kasacyjnej wyjaśnić należy, że określona w art. 183 § 1 P.p.s.a. zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej oznacza, że Sąd ten jest związany wnioskiem skarżącego określającym przedmiot zaskarżenia (całość bądź oznaczona część wyroku), a więc niemożność poddania kontroli niezaskarżonej części wyroku sądu pierwszej instancji poza przypadkami nieważności postępowania i pełne związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej, które determinują kierunek działalności badawczej Naczelnego Sądu Administracyjnego, jaką powinien podjąć w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego wyroku.

Tak więc Naczelny Sąd Administracyjny nie może z własnej inicjatywy podjąć żadnych badań w celu ustalenia innych poza przedstawionymi w skardze kasacyjnej wad zaskarżonego wyroku sądu pierwszej instancji lub postępowania przed tym sądem i musi skoncentrować swoją uwagę wyłącznie na weryfikacji zarzutów sformułowanych przez autora skargi kasacyjnej.

W rozpoznawanej sprawie skargę kasacyjną oparto na obydwu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 P.p.s.a., zatem w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania, albowiem dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez Sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego.

Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy w pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę na błędne sformułowanie zarzutów skargi kasacyjnej. Nie można bowiem jednocześnie zarzucić Sądowi pierwszej instancji naruszenia przepisów art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ i pkt 2 P.p.s.a. w związku z art. 7, 75, 77 i 107 § 1 i 3 k.p.a. Pierwszy z nich stanowi, że w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala, a zgodnie z drugim sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla ją, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, zaś w świetle trzeciego sąd uwzględniając skargę na decyzję stwierdza jej nieważność w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Za błędnie sformułowany uznać należy zarzut skargi kasacyjnej, że Sąd pierwszej instancji naruszył art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ i pkt 2 P.p.s.a., gdyż Sąd ten nie mógł jednocześnie naruszyć przepis nakazujący w określonych warunkach oddalić skargę w powiązaniu z przepisem nakazującym uchylenie decyzji i przepisem nakazującym stwierdzenie jej nieważności. Ponadto zauważyć należy, iż zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. nie został w skardze kasacyjnej uzasadniony. Wskazanie w skardze kasacyjnej przepisu, który miał zostać naruszony przez zaskarżony wyrok, bez podania w tym zakresie uzasadnienia, nie spełniało wymagań przewidzianych w art. 176 P.p.s.a. Zatem zarzut naruszenia tego przepisu nie mógł być przez Sąd drugiej instancji merytorycznie oceniony.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazana powyżej wadliwość skargi kasacyjnej nie uniemożliwia jednak jej rozpoznania, albowiem zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ P.p.s.a. w powiązaniu z naruszeniem art. 7, 75, 77 i 107 § 1 i 3 Kodeksu postępowania administracyjnego został prawidłowo sformułowany. Obowiązkiem Sądu pierwszej instancji było bowiem ustalenie, czy zgromadzono w postępowaniu administracyjnym niezbędny materiał dowodowy oraz czy został on przez organy administracji publicznej oceniony zgodnie z przepisami tego postępowania. W świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ P.p.s.a. przesłanką pozwalającą sądowi administracyjnemu uchylić zaskarżoną decyzję jest stwierdzenie, że organ administracji publicznej prowadzący postępowanie naruszył przepisy normujące przebieg tego postępowania i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. A zatem oddalenie przez sąd administracyjny pierwszej instancji skargi w sytuacji, gdy organy prowadzące postępowanie naruszyły przepisy normujące jego przebieg i naruszenie takie miało istotny wpływ na wynik sprawy stanowiło naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ P.p.s.a.

Przechodząc do oceny zasadności tego zarzutu uznać należy, iż w tej sprawie jest on w pełni uzasadniony. Autor skargi kasacyjnej trafnie podkreślił, że Sąd pierwszej instancji zaaprobował stanowisko Prezesa Rady Ministrów i za podstawę wyrokowania przyjął niepełne ustalenia faktyczne i wybiórczą ocenę materiału dowodowego.

Wskazał, że w świetle dokonanej przez Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 17 października 2006 r. P 38/05 wykładni art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, w tym pojęcia "szczególnie uzasadnionego przypadku" wynika, że chodzi o uhonorowanie i zapewnienie godziwych warunków bytowych osobom, które mają wybitne indywidualne, także w znaczeniu "niepowtarzalne" zasługi i osiągnięcia w określonej dziedzinie aktywności. Brana jest również pod uwagę sytuacja bytowa, jakkolwiek nie może być ona jedyną przesłanką przyznania stosownego świadczenia.

Istota tej sprawy sprowadzała się zatem do oceny działalności skarżącego, za którą został skazany, a następnie uniewinniony przez rozważenie, czy, miała ona charakter "niepowtarzalnych zasług" oraz, czy z uwagi na sytuację w jakiej się znalazł uzasadnione byłoby przyznanie bądź nieprzyznanie mu przez Prezesa Rady Ministrów świadczenia, o którym mowa w art. 82 ust. 1 wyżej powołanej ustawy.

Sąd pierwszej instancji stwierdził, że w postępowaniu administracyjnym zebrano materiał dowodowy w stopniu umożliwiającym wydanie decyzji. W celu ustalenia sytuacji rodzinnej i majątkowej skarżącego podjęto szereg czynności procesowych. Ustalono, jest on aktywny zawodowo i uzyskuje dochód w wysokości [...] zł miesięcznie, zaś wypłata jego emerytury w wysokości [...] zł miesięcznie została zawieszona. Koszt utrzymania zajmowanego przez niego mieszkania kwaterunkowego wynosi [...] zł, zaś wydatki na leczenie kwotę ok. [...] zł. W konsekwencji Sąd pierwszej instancji uznał, że aktualna sytuacja materialno-bytowa skarżącego nie jest rażąco niewspółmierna do osiągnięć i zasług na niwie społeczno-politycznej, których organ administracji nie kwestionuje, lecz odmiennie od skarżącego ocenia ich rangę.

Natomiast w kwestii najistotniejszej w tej sprawie, a mianowicie przesłanki szczególnych zasług i osiągnięć skarżącego Sąd pierwszej instancji stwierdził, że Prezes Rady Ministrów ocenił wartość dorobku twórczego skarżącego oraz rangę jego dokonań społeczno-politycznych, jednakże jego ocena w postaci rozstrzygnięcia pozostaje poza kontrolą sądowoadministracyjną.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego tego rodzaju stwierdzenie Sądu pierwszej instancji wskazuje na to, że myli on uznanie administracyjne z pojęciami niedookreślonymi (nieostrymi). Użyte w art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych pojęcie "szczególnie uzasadnionych przypadkach" jest bezsprzecznie pojęciem nieostrym, zawierającym jak każde takie pojęcie elementy ocenne, które jednak nie są tożsame z uznaniem administracyjnym. Przy stosowaniu pojęć nieostrych organ nie działa w granicach uznania administracyjnego, lecz w oparciu o ustalone fakty wypełnia je treścią wskazującą na sposób rozumienia określonego pojęcia. Uznanie administracyjne jest prawnie dopuszczalną przez przepis prawa materialnego możliwością alternatywnego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zgodnie z celem danej ustawy. Nie jest to jednak to samo co nadanie treści pojęciom niedookreślonym przez ustalenie stanu faktycznego i konkluzje wynikające z tych ustaleń.

Zagadnienie istoty i funkcji pojęć niedookreślonych w procesie stosowania i wykładni przepisów (materialnego) prawa administracyjnego jest złożone i sporne. Użycie w tekście przepisu pojęcia niedookreślonego zobowiązuje organ administracji publicznej do "doprecyzowania" (skonkretyzowania) tego pojęcia przy uwzględnieniu okoliczności faktycznych konkretnej sprawy i kontekstu normatywnego, w którym to pojęcie funkcjonuje. Podkreślić jednak należy, że zarówno w przypadku pojęć niedookreślonych jak i uznania administracyjnego chodzi o pewne luzy normatywne, funkcjonujące jednak na dwóch poziomach. Na pierwszym poziomie mamy do czynienia z wykładnią i interpretacją pojęć nieostrych oraz oceną stanu faktycznego, do którego ma być odnoszona norma prawna. Uznanie administracyjne, a więc upoważnienie organu administracji publicznej do dokonania wyboru konsekwencji prawnych stosowanej normy prawa administracyjnego, może być zrealizowane dopiero po dokonaniu interpretacji, a więc nie dotyczy ani wykładni tekstu prawnego, ani oceny występujących faktów, ani nawet wykładni pojęć nieostrych.

A zatem w sytuacji, gdy w sprawie występują niedookreślone przesłanki podjęcia decyzji, to uzasadnienie powodów przyjęcia przez organ stosujący prawo danego rozumienia określonego pojęcia musi być bardzo szczegółowe, pełne i przekonujące. Proces ustalania treści pojęcia podlega pełnej kontroli poprawności metodologicznej i merytorycznej również w tym zakresie, w jakim decyzja opierająca się na normie zawierającej pojęcie niedookreślone podlega rygorom określonym w art. 107 Kodeksu postępowania administracyjnego. Organ stosujący prawo jest zobowiązany do udowodnienia poprawności przyjętego przez siebie rozumienia danego pojęcia i przedstawienia argumentów przemawiających za przyjęciem określonego sposobu rozumowania.

Wbrew zatem stanowisku Sądu pierwszej instancji poprawność rozumowania organu stosującego prawo podlega pełnej kontroli zarówno w postępowaniu instancyjnym (zasadność i legalność) jak i w zakresie kontroli legalności w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Tak więc w tej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie był zobowiązany do zbadania, czy na tle jej stanu faktycznego organ prawidłowo zinterpretował pojęcie nieostre oraz dokonana przez niego ocena okoliczności sprawy nie nosi cech dowolności lub nie przekracza granic swobodnej interpretacji tego określenia.

Nie można również zaakceptować stanowiska Sądu pierwszej instancji przyjmującego, że dokonana przez Prezesa Rady Ministrów ocena była oparta o wszechstronnie zgromadzony materiał dowodowy, a więc nie była dowolna. W orzecznictwie Sądu Najwyższego w wyroku z dnia 23 listopada 1994 r. III ARN 55/94, OSNP 1995, nr 7, poz. 83 wyrażono pogląd, iż "jako dowolne należy traktować ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności wykluczają dopiero ustalenia dokonane w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego do wydania decyzji o przekonującej treści (art. 7 k.p.a.)". Sąd w składzie orzekającym pogląd ten w pełni podziela.

W przedmiotowej sprawie uszło uwadze Sądu pierwszej instancji, iż zaskarżona decyzja wyżej omówionych wymogów nie spełnia. Analiza jej uzasadnienia prowadzi do wniosku, że istotny wpływ na rozstrzygnięcie miało ustalenie, iż skarżący nie współpracował z Radiem Wolna Europa wyłącznie z pobudek patriotycznych, na co się powoływał, lecz to, że za przekazane informacje otrzymywał wynagrodzenie. Zdaniem organu wynika to bowiem z uzasadnienia postanowienia Sądu Warszawskiego Okręgu Wojskowego z dnia [...] grudnia 1991r. przyznającego mu odszkodowanie i zadośćuczynienie z tytułu niesłusznego skazania i pobytu w zakładzie karnym. Ponadto podano, iż przy ocenie sytuacji materialnej skarżącego ubiegającego się o przyznanie świadczenia specjalnego uwzględniono fakt otrzymywania przez niego adekwatnych kwot z tytułu odszkodowania za niesłuszne skazanie oraz z tytułu zadośćuczynienia za doznane krzywdy. Zauważyć jednak należy, że kwestia pobudek patriotycznych jak i otrzymywania przez skarżącego wynagrodzenia za działalność na rzecz RWE nie została w tej sprawie dokładnie wyjaśniona.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podano, że do wniosku o przyznanie świadczenia specjalnego skarżący dołączył dokumenty w postaci następujących pism: b. ministra obrony narodowej [...] z dnia [...] kwietnia 2004r., który podał, że skarżący współpracował z RWE, a za współpracę tę nie pobierał żadnych pieniędzy. Działał bezinteresownie, podczas, gdy w tym samym czasie "mógł dorabiać finansowo". W latach 1990-2000 zaangażował się w działalność na rzecz desowietyzacji, działał na rzecz integracji z NATO, a przez [...] lat był pełnomocnikiem w Polsce płk [...] i działał na rzecz jego rehabilitacji.

Z kolei z pisma Dyrektora Rozgłośni Polskiej Radia Wolna Europa z dnia [...] maja 1994 r. dołączonego do wniosku wynika, że skarżący od 1973 r. do 1985 r. konspiracyjnie współpracował z Rozgłośnią Polską RWE. Korespondencje przesyłał regularnie, 3-6 razy w miesiącu, nawet w stanie wojennym. Miała ona istotną wartość informacyjną z uwagi na "oficjalne" miejsce pracy J. S., tj. Polską Agencję Prasową. Także [...], w piśmie z dnia [...] marca 2004 r. potwierdził, że skarżący, wykorzystując swoje stanowisko w PAP przesłał istotne informacje m.in. o najważniejszych wydarzeniach politycznych w PRL. Podał również, że "o ile wie" redaktor S. nie otrzymywał z RWE żadnych pieniędzy. Natomiast skarżący w uzasadnieniu znajdującego się w aktach administracyjnych wniosku z dnia [...] kwietnia 2004 r. stwierdził, że od RWE nie pobierał żadnych wynagrodzeń. Uszło jednak uwadze Sądu pierwszej instancji, że w postępowaniu administracyjnym dowody z tych dokumentów nie zostały przez organ rozpatrzone i ocenione.

Podkreślić należy, iż wyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.) polega na takim ustosunkowaniu do każdego ze zgromadzonych w sprawie dowodów z uwzględnieniem wzajemnych powiązań między nimi tak, aby uzyskać jednoznaczność ustaleń faktycznych. A zatem dopiero pełne ustalenie stanu faktycznego daje podstawę do przyjęcia, iż wynikająca z art. 80 k.p.a. zasada swobodnej oceny dowodów nie została przekroczona. Przypomnieć należy, że w postępowaniu administracyjnym organ powinien przeprowadzić dowody wskazane przez stronę, zaś skuteczność prawna tego żądania jest uzależniona jedynie od spełnienia przesłanek określonych w art. 78 k.p.a. W świetle tego przepisu organ może nie uwzględnić żądania strony o przeprowadzenie dowodu, gdy nie zostało zgłoszone w toku postępowania wyjaśniającego lub w czasie rozprawy, a także, gdy żądanie dotyczy okoliczności stwierdzonych innymi dowodami. Jednakże przepis ten zawiera zastrzeżenie, że to ograniczenie nie ma zastosowania w przypadku, gdy zgłoszone dowody mają znaczenie dla sprawy.

W rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji odnosząc się do podniesionego w skardze zarzutu naruszenia szeregu powołanych w niej przepisów postępowania ograniczył się wyłącznie do oceny zarzutu pominięcia dowodu z przesłuchania skarżącego na okoliczność jego sytuacji materialnej i bytowej. Tymczasem zarzut ten nie dotyczył jedynie tej kwestii, ale również braku oceny jego dokonań w zakresie przyczynienia się do umacniania niepodległego bytu państwowego oraz związku przyczynowo-skutkowego z aktualną jego sytuacją bytową. Ponadto złożył on wniosek o przesłuchanie w charakterze świadków wyżej wymienionych osób, które złożyły pisemne oświadczenia w tej sprawie, a także wniosek o przesłuchanie go w charakterze strony, które to wnioski nie zostały przez organ rozpatrzone.

Podkreślić należy, iż swobodna ocena dowodów musi być dokonywana z uwzględnieniem wyrażonej w art. 75 § 1 k.p.a. zasady równej mocy środków dowodowych. A zatem określone fakty mogą być udowodnione przy użyciu dowolnych środków dowodowych, byleby nie były sprzeczne z prawem (por. wyrok NSA z dnia 9 czerwca 1989 r. II SA 96/88, ONSA 1989, nr 1, poz. 33). Z kolei w uzasadnieniu faktycznym decyzji (art. 107 § 3 k.p.a.) organ administracji publicznej obowiązany jest wskazać fakty i dowody, które legły u podstaw jej wydania, a także wskazać przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego niedostrzeżenie (pominięcie) przez Sąd pierwszej instancji podniesionego w skardze zarzutu naruszenia przez Prezesa Rady Ministrów art. 7, 75, 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. i zaniechanie oceny skutków tego naruszenia mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powinien ponownie przeanalizować wszystkie zarzuty skarżącego, a następnie dokonać oceny ich zasadności.

Jednocześnie wyjaśnić należy, iż Naczelny Sąd Administracyjny nie odniósł się merytorycznie do podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia prawa materialnego albowiem uznał, że brak w sprawie wystarczających ustaleń faktycznych i ich oceny czyni jego rozpoznanie przedwczesnym.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku.

Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania kasacyjnego oparto o przepisy art. 203 pkt 1, art. 205 § 2, 3 i art. 209 cyt. ustawy, zaś wysokość kosztów zastępstwa procesowego pełnomocnika skarżącego ustalono na podstawie § 18 ust. 1 pkt 2 lit. b/ rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).