Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1763/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-03-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok w części i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 134, art. 135, art. 141 § 1, art. 174 pkt 1 i 2, art. 183 § 1-2, art. 185 § 1, art. 203 pkt 1
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 90 ust. 2b, art. 90 ust. 4
journal: Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Robotowska Sędzia NSA Maria Jagielska Sędzia del. WSA Ewa Cisowska-Sakrajda (spr.) Protokolant asystent sędziego Elżbieta Jabłońska-Gorzelak po rozpoznaniu w dniu 3 marca 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 października 2014 r. sygn. akt V SA/Wa 24/14 w sprawie ze skargi A. Z. na uchwałę Rady Miejskiej w [A.] z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie trybu udzielania i rozliczania dotacji dla szkół i przedszkoli 1. uchyla zaskarżony wyrok w pkt. 4 w zakresie dotyczącym § 4 ust. 2 Regulaminu stanowiącego załącznik do Uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w [A.] z dnia [...] maja 2013 r. i w tej części przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od Rady Miejskiej w [A.] na rzecz A. Z. 407 (czterysta siedem) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

I.

Wyrokiem z dnia 2 października 2014r. sygn. akt V SA/Wa 24/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi A. Z., prowadzącej Przedszkole Niepubliczne "[M.]", Przedszkole Niepubliczne "[P.]", w pkt 1 stwierdził nieważność § 7 ust. 4 Regulaminu będącego załącznikiem do uchwały Rady Miejskiej w [A.] z dnia [...] maja 2013r. nr [...] w przedmiocie trybu udzielania i rozliczania dotacji dla szkół i przedszkoli prowadzonych na terenie gminy [A.]; w pkt 2 orzekł, że zaskarżony Regulamin w części określonej w pkt 1 nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku; w pkt 3 zasądził na rzecz A. Z. kwotę 60 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; w pkt 4 oddalił skargę w pozostałej części.

Przedstawiając stan sprawy, Sąd I instancji wskazał, że A. Z., działając na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym, oraz art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wniosła skargę na uchwałę nr [...] Rady Miejskiej w [A.] z dnia [...] maja 2013r. w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji dla szkół i przedszkoli prowadzonych na terenie Gminy [A.] przez inne niż Gmina [A.] osoby prawne lub fizyczne oraz dla innych niż Gmina [A.] osób prawnych i fizycznych prowadzących inne formy wychowania przedszkolnego, a także trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystania wraz z załącznikiem do tej uchwały.

W skardze wniosła o wyeliminowanie z obrotu prawnego § 3 ust. 3, § 4 ust. 2, § 5 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz § 7 ust. 4 Regulaminu. Zdaniem skarżącej, przepisy te zostały wydane z naruszeniem kompetencji do ich podejmowania, w części bez podstawy prawnej, a wadliwa wykładnia i błędne zastosowanie skutkują kolizją treści uchwały z ustawą z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty (t.j.: Dz.U. z 2004r., nr 256, poz. 2572 ze zm.), zwanej u.s.o., co może doprowadzić do podejmowania przez Gminę [A.] działań wykraczających poza delegację prawną, a także zmianę uchwały w przedmiocie stosowania przepisu § 2 ust. 4 Regulaminu w zakresie sposobu wyliczenia stawki dotacji dla innych form wychowania przedszkolnego. Podniosła, że zapis § 2 ust. 4 Regulaminu jest niezgodny z art. 90 pkt 2d u.s.o., gdyż nie wskazano konkretne, którego przedszkola publicznego wydatki stanowią podstawę do obliczenia stawki dotacji. Jedynie ogólnikowo podano, że podstawą do wyliczenia wydatków bieżących jest kwota wydatków bieżących ponoszonych we wszystkich przedszkolach publicznych prowadzonych przez Gminę [A.] w przeliczeniu na jednego ucznia.

W treści § 3 ust. 3 Regulaminu, jak wywodziła skarżąca, wskazano obowiązek złożenia informacji o faktycznej liczbie uczniów uczęszczających do placówki według stanu na pierwszy dzień miesiąca w danym miesiącu, co wykracza poza ustawową delegację. Przepis ten narusza zatem art. 90 ust. 4 u.s.o., gdyż organ nie otrzymał uprawnienia do wskazania dodatkowych kryteriów przyznania dotacji niepublicznemu przedszkolu. Brzmienie kwestionowanego przepisu nie daje podstawy do wypłaty dotacji w Gminie [A.] w miesiącu, w którym pierwszy dzień miesiąca jest dniem, w którym placówka nie funkcjonuje.

Skarżąca podniosła, że w § 4 ust. 2 Regulaminu ograniczono prawo do otrzymania dotacji według kryterium "na każdego ucznia" poprzez wprowadzenie własnej regulacji prawnej, co narusza art. 90 ust. 4 u.o.s.

W § 5 ust. 1 pkt. 1 i 2 Regulaminu określono, zdaniem wnoszącej skargę pozaustawowy obowiązek prowadzenia dokumentacji finansowej będący w sprzeczności z ustawą o rachunkowości, jak i pozaustawowy obowiązek dokonywania nie mających umocowania w obowiązujących przepisach adnotacji na dokumentach księgowych, czego nie przewiduje u.s.o. Nie daje ona prawa do odmiennego niż przewidują to obowiązujące przepisy prowadzenia dokumentacji księgowej.

Zdaniem skarżącej w § 7 ust. 4 Regulaminu znalazło się wykraczające poza uprawnienia ustawowe prawo kontrolującego do żądania wykonywania poświadczonych za zgodność kopii dokumentów finansowych. Delegacja w art. 90 ust. 3f u.o.s. precyzuje możliwy zakres działań kontrolujących poprzez wejście na teren placówki i wgląd w dokumentację. Opisany zakres czynności jest precyzyjny i kompletny, nie podlegający rozszerzeniu, stąd określenie dodatkowych uprawnień w akcie prawa niższego rzędu jest nieuprawnione, co narusza art. 94 Konstytucji RP.

Przed wniesieniem tej skargi skarżąca wezwała Radę Miejską w [A.] pismem z dnia [...] września 2013r. do usunięcia naruszenia prawa poprzez uchylenie uchwały nr [...] w zakresie § 3 ust. 3, § 4 ust. 2, § 5 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz § 7 ust. 4 Regulaminu jako podjętych z istotnym naruszeniem prawa.

W odpowiedzi uchwałą z dnia [...] października 2013r. nr [...] Rada Miejska w [A.] uznała wezwanie za bezzasadne.

Zdaniem Rady Gminy, zgodnie z art. 90 ust. 4 u.s.o. organ stanowiący gminy jest uprawniony do ustalania trybu udzielania i rozliczania dotacji z uwzględnieniem w szczególności m.in. zakresu danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji. Przepis ten należy interpretować przy uwzględnieniu postanowień zawartych w art. 90 ust. 1a i ust. 2a-3b. Zapis § 3 ust. 3 uchwały reguluje wyłącznie kwestię treści wniosku o udzielenie dotacji, która przysługuje nie na planowaną liczbę wychowanków, ale na faktyczną ich liczbę a unormowanie dotyczące obowiązku składania tej informacji nie jest nowym zapisem. Przewidywała je uchwała nr [...] Rady Miejskiej w [A.] z dnia [...] marca 2010r., która nie była kwestionowana przez skarżącą.

Zapis § 4 ust. 2 uchwały, odnoszący się do przyznania dotacji na dziecko uczęszczające do przedszkola od miesiąca następującego po miesiącu, w którym dziecko kończy 2,5 roku życia, jest, zdaniem organu, zgodny z art. 14 ust. 1b u.o.s., bowiem w szczególnie uzasadnionych przypadkach do przedszkola może być przyjęte dziecko, które ukończyło 2,5 roku życia.

W zakresie § 5 ust. 1 pkt 1 i 2 uchwały, odnoszącym się do prowadzenia dokumentacji finansowej w sposób umożliwiający określenie sposobu wykorzystania dotacji przez przedszkole oraz zamieszczania na dowodzie księgowym adnotacji "wydatek sfinansowano z dotacji Gminy [A.]" - Rada Gminy podniosła, że jednoznacznie brzmiący zapis ustawy, wskazujący na przeznaczenie i wykorzystanie dotacji, uzasadnia dopuszczalność wprowadzenia w ramach trybu i zakresu kontroli, obowiązków beneficjenta dotyczących potwierdzenia prawidłowości przeznaczenia i wykorzystania dotacji. Wprowadzenie tego obowiązku nie stanowi nadmiernego obciążenia beneficjentów dotacji.

Przepis § 7 ust. 4 uchwały, odnoszący się do żądania od organu prowadzącego poświadczonych za zgodność dokumentów związanych z wykorzystaniem dotacji, zdaniem organu, mieści się w zakresie uprawnienia do określenia trybu przeprowadzania kontroli, a więc wskazania procedury, sposobu postępowania, który służyć ma temu celowi.

W opinii organu, u.s.o. w swoich zapisach nie wskazuje obowiązku określenia, którego przedszkola wydatki bieżące stanowią podstawę do obliczenia stawki dotacji, czyli chodzi o wszystkie przedszkola publiczne, których organem prowadzącym jest Gmina. Wobec tego nie jest zasadny wniosek o zmianę uchwały w przedmiocie stosowania przepisu § 2 ust. 4 Regulaminu w zakresie sposobu wyliczenia stawki dotacji dla innych form wychowania przedszkolnego poprzez wyodrębnienie wydatków bieżących ponoszonych w jednym wskazanym przedszkolu.

Organ wskazał również, że treść uchwały Rady Miejskiej w [A.] z dnia [...] maja 2013r. była przedmiotem kontroli Regionalnej Izby Obrachunkowej w W., która nie zakwestionowała trafności zapisów tej uchwały. W konsekwencji Rada Miejska w [A.] podniosła, że nie przekroczyła zakresu poważnienia przewidzianego w art. 90 ust. 4 u.s.o., jak i art. 94 Konstytucji RP.

II.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uzasadniając wyrok z dnia 2 października 2014r., wskazał, że skarga zasługuje tylko częściowo na uwzględnienie, tj. co do § 7 ust. 4 uchwały. Zgodnie z art. 90 ust. 3f u.s.o. osoby upoważnione do przeprowadzenia kontroli przez organy, o których mowa w ust. 3e, mają prawo wstępu do szkół i placówek oraz wglądu do prowadzonej przez nie dokumentacji organizacyjnej, finansowej i dokumentacji przebiegu nauczania. Przepisy nie upoważniają jednak do ustalenia, że placówka ma obowiązek sporządzania jakichkolwiek kserokopii dokumentów i ich poświadczania za zgodność, a zatem przepis ten wykracza poza delegację a obowiązek ten nie może być regulowany w drodze uchwały. Przepis art. 80 ust. 4 u.s.o., upoważniający radę do określenia trybu i zakresu kontroli, nie może prowadzić do stanowienia przepisów sprzecznych z innymi przepisami tej ustawy, np. z art. 90 ust. 3r. Gdyby ustawodawca chciał, aby tego rodzaju czynności byłyby możliwe, to w przepisie ust. 3f zamiast zapisu "mają prawo (...) wglądu" zapisałby "wglądu, sporządzania odpisów i żądania wyjaśnień (...)". Brak takiego zapisu w u.s.o. oznacza, że wprowadzenie przez Radę takich uprawnień stanowi rozszerzenie uprawnień i wykroczenie poza upoważnienie ustawowe.

Sąd I instancji uznał, iż § 2 ust. 4 Regulaminu nie narusza art. 90 pkt. 2d u.s.o. W tym przepisie brak jest bowiem obowiązku wskazania przez jednostkę samorządu terytorialnego jednego, konkretnego przedszkola publicznego, którego wydatki bieżące miałyby stanowić podstawę do ustalenia stawki dotacji.

Za prawidłowy Sąd I instancji uznał także zapis § 3 ust. 3 Regulaminu, regulujący składanie informacji miesięcznych o liczbie uczniów, gdyż dotacja przysługuje na faktyczną ich liczbę. Nie jest to postępowanie kontrolne określone w art. 90 ust. 3e u.s.o., a taka informacja mieści się w zakresie regulacji art. 90 ust. 2b u.s.o.

Co do zapisu w § 4 ust. 2 Regulaminu Sąd I instancji podniósł, że "także jest uzasadniony. Nie zmienia on bowiem zapisów ustawowych. U.s.o. dopuszcza przyjęcie do przedszkola dziecka, które ma mniej niż 3 lata; musi ono mieć ukończone 2 i pół roku. Logiczne jest więc, iż dotacja przysługuje na dziecko, które ma 2 lata i 6 miesięcy".

Sąd I instancji nie zgodził się nadto z zarzutem, że w § 5 ust. 1 pkt 1 i 2 Regulaminu wprowadzono pozaustawowy obowiązek prowadzenia dokumentacji finansowej będący w sprzeczności z ustawą z dnia 29 września 1994r. o rachunkowości (t.j.: Dz.U. z 2013r. nr 330). Skarżąca nie wskazała przepisu tej ustawy, z którym jest on sprzeczny.

III.

A. Z. wniosła skargę kasacyjną od tego wyroku, zaskarżając ten wyrok w części oddalającej skargę, tj. w pkt 4 w zakresie § 4 ust. 2 Regulaminu.

Wyrokowi temu zarzuciła naruszenie:

1) przepisów prawa materialnego, tj.:

art. 90 ust. 2b u.s.o. poprzez jego niezastosowanie, skutkujące uznaniem, że § 4 ust. 2 Regulaminu, zgodnie z którym dotacja na dziecko uczęszczające do przedszkola przysługuje od miesiąca następującego po miesiącu, w którym dziecko kończy 2 lata i 6 miesięcy życia nie ogranicza w sposób nieuprawniony prawa do dotacji na każdego ucznia przedszkola niepublicznego;

art. 90 ust. 4 u.s.o. poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji uznanie, że Rada Miejska w [A.], podejmując postanowienie § 4 ust. 2 Regulaminu, nie przekroczyła zakresu upoważnienia określonego w tym przepisie poprzez skonstruowanie dodatkowego kryterium przysługiwania dotacji;

2) przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 134 § 1 oraz art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 90 ust. 2b u.s.o. poprzez rozstrzygnięcie sprawy bez uwzględnienia tego przepisu;

b) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego wyroku w sposób lakoniczny, bez szczegółowego wyjaśnienia podstawy prawnej podjętego wyroku.

Z tych względów wniosła o uchylenie wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych.

IV.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych.

W niniejszej sprawie skarga kasacyjna – wobec nie dostrzeżenia przesłanek skutkujących nieważnością postępowania przed Sądem I instancji – podlega rozpoznaniu w granicach sformułowanych zarzutów. Skarga ta - oparta na obu podstawach prawnych określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. – zasługuje ona uwzględnienie.

Analiza sformułowanych w skardze kasacyjnej zarzutów dowodzi, iż istota problemu w sprawie sprowadza się do oceny prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który oddalając skargę na uchwałę organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego (rady miejskiej) uznał za zgodny z prawem zapis tej uchwały, że "dotacja na dziecko uczęszczające do przedszkola przysługuje od miesiąca następującego po miesiącu, w którym dziecko kończy 2 lata i 6 miesięcy życia".

Kwestionując zasadność oddalenia przez Sąd I instancji skargi w tym zakresie skarżąca kasacyjnie podnosi dwa zarzuty, a mianowicie zarzut przekroczenia przez radę gminy upoważnienia ustawowego poprzez zastosowania nieprzewidzianego w ustawie kryterium ograniczającego prawo do dotacji na każde dziecko (pkt 1 lit. a i b) petitum skargi kasacyjnej) oraz zarzut wadliwego sporządzenia uzasadnienia zaskarżonego wyroku poprzez niewyjaśnienie podstawy rozstrzygnięcia (pkt 2 lit. a i b) petitum skargi kasacyjnej).

Wobec tak sformułowanych zarzutów w pierwszej kolejności rozważyć należy najdalej idący w skutkach zarzut, tj. zarzut wadliwego sporządzenia uzasadnienia zaskarżonego wyroku, powiązany z zarzutem naruszenia art. 134 i 135 p.p.s.a. oraz art. 90 ust. 2b u.s.o. Zarzut ten, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, jest zasadny. Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeśli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Z przepisu tego wynika, że sąd administracyjny ma nie tylko obowiązek wskazania swojego rozstrzygnięcia (wypowiedzenia się w przedmiocie zgodności z prawem skarżonego aktu administracyjnego), ale i umotywowania swojego stanowiska w tym zakresie poprzez przedstawienie toku rozumowania, który doprowadził do podjęcia rozstrzygnięcia, w tym wskazania przyczyn zajęcia danego stanowiska, jak i powodów, dla których zarzuty i argumenty podnoszone przez stronę są lub nie są zasadne a zaskarżone orzeczenie uznaje za zgodne albo niezgodne z prawem. W uzasadnieniu wyroku winna zostać uwidoczniona operacja logiczna, którą przeprowadził sąd, stosując określone normy prawne w rozstrzyganej sprawie (por. np. wyrok NSA z dnia 4 stycznia 2006 r., I FSK 372/05; T. Woś (w:) T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Postępowanie sądowoadministracyjne, Warszawa 2004, s. 302). Uzasadnienie powinno stwarzać możliwość jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z dnia 21 lutego 2014r., I OSK 2324/12, Lex nr 1475200; wyrok NSA z dnia 4 stycznia 2011 r., II OSK 1985/09; wyrok NSA z dnia 21 listopada 2012 r., II FSK 1067/11), a zarazem odzwierciedlać tok badania danej sprawy przez sąd administracyjny. Argumentacja uzasadnienia musi umożliwiać stronie zrozumienie racji, jakimi kierował się sąd I instancji badając legalność zaskarżonego działania/zaniechania organu, a w przypadku, gdy strona z wyrokiem się nie zgadza, uzasadnienie wyroku musi umożliwić jej merytoryczną polemikę z argumentacją sądu (por. np. wyrok NSA z dnia 15 czerwca 2012 r., I OSK 1931/11). Motywy wyroku muszą być przy tym jasne i przekonujące, stanowić konsekwentną i logiczną całość (por. wyrok NSA z dnia 9 marca 2006 r., II OSK 632/05, czy wyrok NSA z dnia 4 lutego 2015r., II GSK 2304/13, CBOIS). Z treści uzasadnienia wyroku powinno wynikać, iż sąd przeanalizował wszystkie zarzuty zamieszczone w skardze, konfrontując je z ustaleniami poczynionymi przez organy i z materiałem dowodowym sprawy. Tak przeprowadzona ocena stanu faktycznego sprawy w dalszej perspektywie również umożliwia dokonanie przez Naczelny Sąd Administracyjny oceny zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej (tak wyrok NSA z dnia 23 marca 2014r. , II GSK 36/13, Lex nr 1488110, czy wyrok NSA z dnia 8 stycznia 2014r., II GSK 1446/12, Lex nr 1457643). Zarzut uchybienia temu wymogowi jest zatem uzasadniony w sytuacji, gdy sąd I instancji nie wyjaśni w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a., dlaczego nie stwierdził (lub stwierdził) w rozpatrywanej sprawie naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego, ani przepisów procedury w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia (wyrok NSA z dnia 21 lutego 2014r., I OSK 2324/12, Lex nr 1475200).

Uwzględniając powyższe uwagi co do kierunku wykładni i konsekwencji obowiązywania art. 141 § 4 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku w spornym w sprawie zakresie, tj. w zakresie § 4 ust. 2 Regulaminu – załącznika do skarżonej uchwały, nie spełnia, określonych tym przepisem, warunków uznania go za prawidłowe, zaś jego wady uniemożliwiają dokonanie kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku. W uzasadnieniu tym Sąd I instancji ograniczył się do stwierdzenia, że zapis ten "także jest uzasadniony. Nie zmienia on bowiem zapisów ustawowych. U.s.o. dopuszcza przyjęcie do przedszkola dziecka, które ma mniej niż 3 lata; musi ono mieć ukończone 2 i pół roku. Logiczne jest więc, iż dotacja przysługuje na dziecko, które ma 2 lata i 6 miesięcy". Z tego fragmentu uzasadnienia wynika, iż Sąd I instancji uznał za prawidłowy kwestionowany w skardze do wojewódzkiego sądu administracyjnego zapis § 4 ust. 2 Regulaminu, gdyż u.s.o. dopuszcza przyjęcie do przedszkola dziecka, które ukończy 2 lata i 6 miesięcy życia a na dziecko w tym wieku przysługuje dotacja. Oznacza to, iż Sąd I instancji – kontrolując prawidłowość tego zapisu uchwały - nie rozpoznał istoty sprawy. Istotę tej sprawy stanowi zaś – jak wynika ze skargi do Sądu I instancji i skargi kasacyjnej – nie to, czy dziecko, które ukończy 2 lata i 6 miesięcy życia może być przyjęte do przedszkola a jeśli zostanie przyjęte to, czy przysługuje na nie dotacja, lecz to, czy dopuszczalne było ograniczenie dotacji na dziecko spełniające kryterium wiekowe w miesiącu, w którym dziecko spełniło to kryterium. Spornym elementem § 4 ust. 2 Regulaminu było sformułowanie dotacja "przysługuje od miesiąca następującego po miesiącu, w którym dziecko kończy 2 lata i 6 miesięcy życia". Kwestią sporną było więc to, czy za miesiąc, w ciągu którego dziecko spełnia kryterium wiekowe przysługuje dotacja, tak jak twierdzi skarżąca kasacyjnie, czy też nie jak zapisano w kontrolowanej przez Sąd I instancji uchwale. Z uwagi na sporny zapis skarżąca kasacyjnie uważa, że po pierwsze, Rada Gminy wprowadziła dodatkowe kryterium, po drugie, tym samym przekroczyła upoważnienie ustawowe, a po trzecie, poprzez to kryterium ograniczyła prawo placówki oświatowej do dotacji na dziecko w miesiącu, w ciągu którego spełnia ono kryterium wiekowe. Do tej kwestii – pomijając lakoniczność uzasadnienia zaskarżonego wyroku w zakresie § 4 ust. 2 Regulaminu – Sąd I instancji nie odniósł się, co oznacza, że nie zajął stanowiska co do tego, czy zapis § 4 ust. 2 Regulaminu w spornym zakresie jest zgodny z art. 90 ust. 4 u.s.o. (nie przekracza upoważnienia ustawowego rady gminy) i art. 90 ust. 2b u.s.o. (określającego, że dotacja przysługuje na każdego ucznia), które z kolei są przedmiotem zarzutu kasacyjnego pkt 1 petitum skargi kasacyjnej. Wobec tego stwierdzić należało, iż zaskarżony wyrok w istocie nie zawiera uzasadnienia w skarżonym skargą kasacyjną zakresie. Brak ten ma istotny wpływ na wynik sprawy, uniemożliwia bowiem Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu dokonanie kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku, tj. oceny zasadności stanowiska Sądu I instancji co do zgodności z prawem § 4 ust. 2 Regulaminu. Ten deficyt uzasadnienia zaskarżonego wyroku jest tego rodzaju, że na podstawie rozważań tego uzasadnienia nie sposób odtworzyć toku myślowego Sądu I instancji i odkodować stanowiska co do prawidłowości wprowadzenia do Regulaminu zapisu "dotacja (...) przysługuje od miesiąca następującego po miesiącu, w którym dziecko kończy 2 lata i 6 miesięcy życia".

Konsekwencją naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. przedwczesna jest merytoryczna ocena zarzutów kasacyjnych naruszenia prawa materialnego przez Sąd I instancji, tj. art. 90 ust. 2b i art. 90 ust. 4 u.s.o. w zw. z § 4 ust. 2 Regulaminu. Ta bowiem wymaga uprzedniego zajęcia stanowiska przez Sąd I instancji.

Stwierdzona wadliwość kontrolowanego przez Naczelny Sąd Administracyjny wyroku skutkowała uwzględnieniem skargi kasacyjnej i uchyleniem wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w zaskarżonej części, tj. w pkt 4 w zakresie § 4 ust. 2 Regulaminu, i w tym zakresie przekazaniem sprawy temu Sądowi do ponownego rozpoznania. W toku ponownego postępowania Sąd I instancji obowiązany będzie ocenić, czy zawarty w § 4 ust. 2 Regulaminu zapis, na mocy którego dotacja przysługuje od miesiąca następującego po tym, w którym dziecko skończy 2 lata i 6 miesięcy życia nie narusza zawartego w art. 90 ust. 4 u.s.o. upoważnienia ustawowego dla rady gminy i czy wprowadzenie tego zapisu nie stanowi dodatkowego nieprzewidzianego w u.s.o. kryterium, ograniczającego wysokość dotacji na dziecko w danym miesiącu, wbrew treści art. 90 ust. 2b u.s.o. Sporządzając natomiast uzasadnienie wyroku - Sąd I instancji obowiązany będzie mieć na uwadze art. 141 § 4 p.p.s.a., zawierający obligatoryjne elementy uzasadnienia wyroku. Dopiero bowiem uzasadnienie spełniające warunki określone w tym przepisie pozwala skarżącej poznać motywy działania Sądu, a sądowi kasacyjnemu daje możliwość dokonania kontroli instancyjnej wyroku.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 i art. 203 pkt 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.