Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 564/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-12-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6016 Ochrona przeciwpożarowa
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Komendant Państwowej Straży Pożarnej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 26 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2019 poz 1499
law: Ustawa z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej t.j.
article: art. 4 ust 1 pkt 5
journal: Dz.U. 2020 poz 961
law: Ustawa z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej - t.j.
article: § 13 ust. 4
journal: Dz.U. 2009 nr 124 poz 1030
law: Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 lipca 2009 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz  dróg pożarowych

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 9 grudnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Spółki jawnej z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 18 listopada 2020 r. sygn. akt II SA/Gd 233/20 w sprawie ze skargi [...] Spółki jawnej z siedzibą w [...] na decyzję [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w [...] z dnia [...] stycznia 2020 r., nr [...] w przedmiocie wykonania określonych obowiązków w zakresie ochrony przeciwpożarowej 1. prostuje sentencję zaskarżonego wyroku w ten sposób, że zamiast "[...] Komendanta Wojewódzkiej Państwowej Straży Pożarnej w [...]" wpisuje "[...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w [...]"; 2. uchyla zaskarżony wyrok; 3. uchyla zaskarżoną decyzję w całości oraz pkt 3 i 4 poprzedzającej ją decyzji Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej w [...] z dnia [...] października 2019 r. nr [...]; 4. zasądza od [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w [...] na rzecz [...] Spółki jawnej z siedzibą w [...] kwotę 1137 (tysiąc sto trzydzieści siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 18 listopada 2020 r. sygn. akt II SA/Gd 233/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę [...] sp.j. z siedzibą w [...] na decyzję [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w [...] z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] w przedmiocie wykonania określonych obowiązków w zakresie ochrony przeciwpożarowej.

Zaskarżony wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym.

Decyzją z dnia z dnia [...] października 2019 r. nr [...] Komendant Miejski Państwowej Straży Pożarnej w [...] na podstawie art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. z 2019 r., poz. 1499 ze zm.; zwanej dalej: u.p.s.p.) nakazał [...] sp.j. z siedzibą w [...] wykonanie obowiązków określonych szczegółowo w czterech punktach, w tym określony w punkcie 3 obowiązek doprowadzenia drogi pożarowej o utwardzonej nawierzchni umożliwiającej dojazd o każdej porze roku do budynku biurowo-usługowego [...] przy ul. [...] w [...] pojazdów jednostek ochrony przeciwpożarowej, spełniającej warunki określone w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 lipca 2009 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych (Dz. U. Nr 124, poz. 1030; zwanym dalej: rozporządzeniem z dnia 24 lipca 2009 r.). W pkt 4 określono, że obowiązek powinien zostać wykonany do dnia 30 czerwca 2020 r. Komendant Miejski uznał, że istniejący układ drogowy nie spełnia wymogów dla dróg pożarowych z uwagi na występującą trakcję trolejbusową na ul. [...]. Ponadto, pomiędzy drogą na ul. [...], a ścianą budynku występują stałe elementy zagospodarowania terenu, tj. drzewa i latarnia o wysokości przekraczającej 3 m uniemożliwiające dostęp do elewacji budynku za pomocą podnośników i drabin mechanicznych.

Po rozpoznaniu odwołania [...] Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej w [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2020 r" nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.; zwanej dalej: k.p.a.) uchylił ww. decyzję w części dotyczącej terminu wykonania obowiązku określonego w punkcie 4 i ustalił nowy termin jej realizacji do dnia 28 lutego 2020 r., natomiast w pozostałym zakresie zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy. Komendant Wojewódzki uznał, że Instytut, jako właściciel budynku, a nie terenów których dotyczy przedmiotowy obowiązek, jest właściwy do realizacji nałożonego obowiązku.

Wskazanym na wstępie wyrokiem z dnia 18 listopada 2020 r. sygn. akt II SA/Gd 233/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę [...] sp.j. z siedzibą w [...] na ww. decyzję [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w [...] z dnia [...] stycznia 2020 r.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wyjaśnił, że spór w sprawie dotyczy prawidłowego określenia adresata obowiązków wynikających z decyzji organów Państwowej Straży Pożarnej. Sąd I instancji stwierdził, że zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (Dz. U. z 2020 r., poz. 961 ze zm.; zwanej dalej: u.o.o.p.) podmiotem zobowiązanym do zapewnienia ochrony przeciwpożarowej jest właściciel budynku, obiektu budowlanego lub terenu, który w ramach tego obowiązku winien jest przestrzegać przeciwpożarowych wymagań techniczno-budowlanych, instalacyjnych i technologicznych, a także, m.in. przygotować budynek, obiekt budowlany lub teren do prowadzenia akcji ratowniczej.

W toku postępowania organ stwierdził uchybienia w zakresie ochrony przeciwpożarowej budynku przy ul. [...] w [...], w szczególności stwierdził, że na drodze pożarowej znajdują się stałe elementy zagospodarowania ternu o wysokości przekraczającej 3 m, które uniemożliwiają dostęp do elewacji budynku za pomocą podnośników i drabin mechanicznych. Droga ta nie spełnia zatem wymogu § 12 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 rozporządzenia z 24 lipca 2009 r., co uzasadniało podjęcie władczych działań i nałożenie obowiązku doprowadzenia drogi pożarowej do budynku, która spełniać będzie wymogi przewidziane prawem.

Zdaniem Sądu I instancji, okoliczności podnoszone przez skarżącą, a wskazujące, że omawiany obowiązek jest niewykonalny i został skierowany do niewłaściwego podmiotu są niezasadne, a decyzja organu w tym zakresie jest prawidłowa. Obowiązek przygotowania budynku do prowadzenia akcji ratowniczej ciąży m.in. na właścicielu budynku. Droga pożarowa jest elementem infrastruktury mającej zapewnić przeprowadzenie akcji ratowniczych, przy przepisy prawa nie uzależniają ww. obowiązku od tego, czy infrastruktura (np. droga pożarowa) i urządzenia służące do jego realizacji są we władaniu podmiotu zobowiązanego. Dla istnienia po stronie właściciela czy zarządcy budynku omawianego obowiązku i możliwości jego egzekwowania nie ma znaczenia, że teren, na którym znajduje się droga pożarowa nie znajduje się w jego władaniu.

Fakt, iż teren, na którym znajduje się droga pożarowa stanowi drogę publiczną, nie oznacza, że skarżąca nie ma możliwości wykonania obowiązku określonego w punkcie 3 decyzji Komendanta Miejskiego. Okoliczność ta stanowi bowiem przesłankę, o której mowa w § 13 ust. 4 rozporządzenia z 24 lipca 2009 r., która umożliwia przyjęcie innych rozwiązań zapewniających niezbędne warunki ochrony przeciwpożarowej danego obiektu. Zdając sobie sprawę z istniejącego w niniejszej sprawie stanu faktycznego i nakładając na skarżącą obowiązek dostosowania drogi pożarowej do wymogów rozporządzenia, organ ochrony przeciwpożarowej pierwszej instancji pouczył więc stronę o treści § 13 ust. 4 tego rozporządzenia. Natomiast to na właścicielu budynku, jako podmiocie, o którym mowa w art. 4 ust. 1 u.o.o.p., spoczywa inicjatywa przedstawienia organowi konkretnego rozwiązania zamiennego. Zatem to nie organ ochrony przeciwpożarowej winien jest poszukiwać rozwiązań, czy też - jak oczekuje skarżąca - prowadzić dodatkowe postępowanie wyjaśniające w celu ustalenia, czy możliwe jest prowadzenie akcji ratunkowej przy użyciu podnośników i drabin mechanicznych.

Okoliczność więc, że Instytut nie włada gruntem, na którym znajduje się droga pożarowa pozostaje bez znaczenia dla istnienia po jego stronie obowiązku doprowadzenia takiej drogi do budynku i zapewnienia, w tym wypadku w sposób pośredni, aby droga ta była utrzymywana w taki sposób, by możliwe było przeprowadzenie akcji ratowniczych przez jednostki straży pożarnej.

W skardze kasacyjnej [...] sp.j. z siedzibą w [...] zaskarżył ww. wyrok w całości zarzucając mu naruszenie:

1. art. 134 p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. oraz w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez rozpoznanie sprawy z pominięciem istotnych okoliczności wynikających wprost z akt sprawy, mianowicie faktu, iż skarżąca nie jest właścicielem nieruchomości, na których znajduje się układ drogowy niespełniający, zdaniem organu wymogów stawianych drogom pożarowym, nie jest także jego zarządcą ani użytkownikiem, droga publiczna ul. [...] w [...] przestała spełniać warunki drogi pożarowej dla budynku przy ul. [...] w [...] na skutek przebudowy przez Miasto [...], a zatem z przyczyn niezależnych od strony, na które nie miała ona wpływu, a nadto z pominięciem okoliczności, iż z uwagi na szczególny status tychże nieruchomości sąsiednich, Spółka nie ma żadnej możliwości uzyskania względem tych terenów innych praw niż samo prawo korzystania wynikającej z art. 1 ustawy o drogach publicznych, które to okoliczności wskazują na wadliwość decyzji Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej w [...] oraz nierozpoznanie istoty sprawy;

2. art. 134 p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. oraz w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez rozpoznanie sprawy z pominięciem okoliczności, iż strona już w postępowaniu przed organem administracyjnym wskazywała na niemożliwość ingerencji strony w sposób zagospodarowania i infrastrukturę dróg publicznych i pismem z dnia 11 października 2019 r. wnosiła o zastosowanie rozwiązań zamiennym i pomoc organu w ich znalezieniu, co pozostało bez jakiejkolwiek reakcji organu;

3. art. 145 § 1 ust. 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. poprzez wydanie wyroku oddalającego skargę mimo istnienia przesłanek do jej uwzględnienia w postaci naruszeń prawa materialnego oraz przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, których dopuściły się organy administracyjne;

4. art. 133 § 1, art. 134 § 1, art, 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 p.p.s.a. przez oparcie się przez Sąd I instancji na stanie faktycznym, który nie został wyjaśniony przez organy administracji w sposób pełny i wyczerpujący, tj. z naruszeniem art. 77 § 1 i art. 75 § 1 k.p.a. oraz art 80 i art. 85 § 1 k.p.a. przez co Sąd I instancji nie ustalił, czy powstała na skutek dokonanej przez Miasto [...] przebudowy infrastruktura ul. [...] w [...] oraz od lat funkcjonująca infrastruktura ul. [...] w [...] rzeczywiście uniemożliwia przeprowadzenie akcji ratowniczo - gaśniczej, w szczególności czy rzeczywiście niemożliwe jest dotarcie do budynku będącego własnością skarżącego za pomocą podnośników i drabin mechanicznych;

5. art. 145 § 1 ust. 2 p.p.s.a. w zw, z. art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a, poprzez ich niezastosowanie, w następstwie czego Sąd nie stwierdził nieważności decyzji Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej, która była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały;

6. art. 141 § 4 p.p.s.a poprzez nieodniesienie się w uzasadnieniu wyroku do wszystkich zarzutów skargi m.in. zawartych w pkt 1.211. 3.1.4 oraz II. 1 i II. 2 oraz poprzez sporządzenie lakonicznego i ogólnikowego uzasadnienia wyroku, co skutkowało błędnym przyjęciem iż zaskarżona decyzja, nakładająca na stronę obowiązek niemożliwy do wykonania (uzyskania możliwości ingerencji w drogę publiczną) jest prawidłowa, mimo iż organ miał świadomość charakteru tej nieruchomości, a skarżąca złożyła wniosek o pomoc w znalezieniu rozwiązania zamiennego, do czego organ się nie odniósł,

7. art. 4 ust. 1 pkt. 51 oraz ust. 1a u.o.o.p. w zw. z art. 1 i art. 19 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, poprzez ich niewłaściwą wykładnię i błędne zastosowanie polegające na przyjęciu, że na Spółce jako właścicielu budynku przy ul. [...] spoczywa obowiązek doprowadzenia poprzez nieruchomości sąsiednie stanowiące drogi publiczne drogi pożarowej, w sytuacji gdy Spółka nie jest właścicielem nieruchomości, na której znajduje się układ drogowy niespełniający, w ocenie organu, wymogów stawianych drogom pożarowym, nie jest jej zarządcą, użytkownikiem ani nieruchomość ta nie pozostaje w jej faktycznym władaniu, a ponadto, z uwagi na szczególny status tychże nieruchomości, Spółka nie ma żadnej możliwości uzyskania względem tych terenów innych praw niż samo prawo korzystania wynikającej z art. 1 ustawy o drogach publicznych,

8. § 12 ust. 3 i 6 oraz § 13 ust. 4 rozporządzenia z 24 lipca 2009 r. przez ich niezastosowanie skutkujące nakazaniem Spółce wykonania czynności niemożliwych ze względu na prawne i lokalne uwarunkowania, podczas gdy przywołane przepisy dopuszczają możliwość stosowania rozwiązań zamiennych, a skarżąca w toku postępowania administracyjnego pismem z dnia 11 października 2019 r. wystąpiła z inicjatywą zastosowania rozwiązań zamiennych, a wniosek ten pozostał bez odpowiedzi ani jakiekolwiek reakcji organu administracyjnego,

9. § 12 ust. 2 rozporządzenia z 24 lipca 2009 r. poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie, które doprowadziło do nieuzasadnionego przyjęcia, że zastany układ drogowy nie spełnia warunków przewidzianych dla drogi pożarowej w sytuacji gdy znajdujące się na ul. [...] elementy infrastruktury (trakcja trolejbusowa) nie są nowym elementem układu drogowego, a same w sobie oddalone są znacznie od ściany budynku, natomiast występujące na ul. [...] drzewa i latarnia nie zajmują całej długości elewacji budynku a ponadto oddalone są znacznie od jego ściany, przez co, w ocenie skarżącej, nie ograniczają możliwości prowadzenia akcji ratowniczo — gaśniczej, w szczególności nie uniemożliwiają dostępu do elewacji budynku za pomocą podnośników i drabin mechanicznych.

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku, uchylenie decyzję [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] stycznia 2020 r. i decyzji Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej w [...] z dnia [...] października 2019 r. w zakresie pkt 3, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu wskazała, że nałożony obowiązek doprowadzenia drogi pożarowej - wszelkimi środkami jak to określa Sąd - jest nie tylko niewykonalny, ale i wyjątkowo naruszający interes strony. Istotnym jest bowiem, co zostało pominięte na każdym etapie rozpoznawania przedmiotowej sprawy, iż istniejąca dotychczas droga pożarowa do budynku przy ul. [...] spełniała przesłanki określone w § 12 ust.1 i 2 rozporządzenia z 24 lipca 2009 r., natomiast utraciła te przymiot w wyniku przebudowy ul. [...] dokonanej przez Miasto [...] w latach 2018-2019. Pojawiły się tam też nowe elementy małej architektury, w tym m.in. ławki i kosze, a także oświetlenie. Wskutek tej przebudowy, która zaistniała niezależnie od woli skarżącej i na której przebieg skarżąca nie miała żadnego wpływu, obecnie nałożony został na skarżącą obowiązek użycia wszelkich sił celem dostosowania drogi do wymagań przeciwpożarowych.

Sąd I instancji całkowicie zbagatelizował fakt, iż skarżąca nie jest właścicielem nieruchomości, na których znajduje się układ drogowy niespełniający, zdaniem organu wymogów stawianych drogom pożarowym, a nadto z uwagi na szczególny status tychże nieruchomości, skarżąca nie ma żadnej możliwości uzyskania względem tych terenów innych praw niż samo prawo korzystania wynikającej z art. 1 ustawy o drogach publicznych.

Nie został przeprowadzony z udziałem skarżącej jakikolwiek dowód z oględzin nieruchomości, nie zostały sporządzone żadne pomiary ani nawet mapy sytuacyjne, które zobrazowałyby utrudnienia w prowadzeniu akcji ratowniczej. Powyższe nakazuje uznanie ustaleń organu li II instancji za całkowicie dowolne i nieosadzone w materiale dowodowym sprawy. Co więcej, w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd w ogóle nie ustosunkował się do tych zarzutów podnoszonych w skardze, a dotyczących niekompletności ustaleń faktycznych i braków w materiale dowodowym sprawy.

Pismem z dnia 19 października 2019 r. skarżąca wnosiła o zastosowanie rozwiązań zamiennym i pomoc organu w ich znalezieniu, co pozostało bez jakiejkolwiek reakcji organu. Rozważania Sądu odnośnie konieczności podjęcia inicjatywy przez stronę w zakresie wprowadzenia rozważań zamiennych wydają się zatem bezprzedmiotowe, skoro taka inicjatywę skarżąca podjęła już w toku postępowania przed organem l Instancji. Organ też zamiast przystąpić do współpracy ze stroną wydał natomiast decyzje niemożliwą do wykonania.

Uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera odniesienia się do wszystkich zarzutów skargi, przez co nie pozwala, a przynajmniej znacznie utrudnia kontrolę kasacyjną orzeczenia. Uzasadnienie Sądu I instancji z uwagi na lakoniczność i brak realnego odniesienia się do większości zarzutów skargi uniemożliwia jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia

W ocenie skarżącej kasacyjnie decyzja jest niewykonalna. Niewykonalność faktyczna ma miejsce w przypadku, gdy nie ma technicznych możliwości jej wykonania, natomiast niewykonalność prawna, gdy istnieją prawne ograniczenia, które stwarzają nieusuwalną przeszkodę w możliwości wykonania prawa lub obowiązku orzeczonego na mocy decyzji organu. Nakazanie spółce wykonania obowiązków na nieruchomości, wobec której stronie nie przysługuje żadne uprawnienie oraz nad którą nie sprawuje faktycznego władztwa, przesądza o jej niewykonalności ze względów prawnych. Nie można przyjąć, aby nałożenie na spółkę obowiązku dokonania czynności uprawniało spółkę do kształtowania prawa własności podmiotu niebędącego adresatem decyzji. Ingerencja skarżącego w nieruchomości do niego nienależące i dokonanie demontażu czy usunięcia zakwestionowanych przez organ stałych elementów zagospodarowania terenu stanowić będzie bowiem, o naruszeniu prawa przez spółkę i wiązać się może z jej odpowiedzialnością- zarówno cywilną jak i karną. Powyższa argumentacja jest tym bardziej zasadna, gdy weźmie się pod uwagę charakter nieruchomości otaczających budynek spółki.

Sąd I instancji błędnie przyjął, że odpowiedzialność za realizację obowiązków przeciwpożarowych spoczywa niezależnie od okoliczności zawsze na właścicielu budynku, a decyzja wydana na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 5 i ust. 1a u.o.o.p. może nakładać na niego obowiązki wykraczające poza sferę jego władztwa i możliwości działania. W ocenie skarżącej w sytuacji, gdy właściciel budynku nie włada ani faktycznie ani prawnie przylegającymi do budynku nieruchomościami, przez które winna przebiegać droga pożarowa, nie powinien być obarczony realizacją obowiązków przeciwpożarowych w tym zakresie. Odpowiedzialność za przystosowanie terenów w sposób odpowiadający wymogom ustanowionym dla drogi pożarowej w ocenie strony w myśl przywołanej normy prawnej nie może obciążać właściciela budynku, jeśli wiązałoby się to z koniecznością ingerowania we własność sąsiednich terenów.

Skarżąca kasacyjnie wskazała także, że w § 12 ust. 3 i 6 oraz § 13 ust. 4 rozporządzenia z 24 lipca 2009 r. przewidziano odstępstwo od zasady określonej w § 12 ust. 1 i 2 rozporządzenia. Co do zasady, istnieje obowiązek doprowadzenia drogi pożarowej do budynków spełniających kryteria określone rozporządzeniem. Jednakże na mocy 12 ust. 3 i 6 oraz § 13 ust. 4 przewidziano możliwość przyjęcia odmiennych rozwiązań niż przeprowadzenie typowej drogi pożarowej, gdy z uwagi na lokalne uwarunkowania, spełnienie wymagań określonych § 12 ust. 1 i 2 byłoby niemożliwe. Usankcjonowanie przez Sąd sytuacji, w której organ wydaje decyzję niemożliwą do wykonania, wskazując jedynie stronie na możliwość wystąpienia z wnioskiem o rozwiązanie zamienne, zamiast od razu takie rozwiązanie zamienne wprowadzić w życie w ślad za wnioskiem strony, jest działaniem nielogicznym i podważającym zasadę zaufania obywatela do organu administracji.

Naczelny Sąd Administracyjny, zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.

Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs⁴ ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. poz. 1842 z późn. zm.).

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania, w którym wydano zaskarżony wyrok. W granicach skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się również powodów przemawiających za uchyleniem kwestionowanego orzeczenia z tych powodów.

Z uwagi na podobne motywy podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów, zasadne jest łączne odniesienie się do zarzutów podniesionych w ramach obu podstaw kasacyjnych. Ich istota sprowadza się do zakwestionowania oceny Sądu I instancji dotyczącej spornego obowiązku wykonania drogi przeciwpożarowej określonego w pkt 3 decyzji Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej w [...]. Organ I instancji w pkt 3 decyzji nałożył na skarżącą kasacyjnie obowiązek doprowadzenia drogi pożarowej o utwardzonej nawierzchni umożliwiającej dojazd o każdej porze roku do budynku biurowo-usługowego [...] przy ul. [...] w [...] pojazdów jednostek ochrony przeciwpożarowej, spełniającej warunki określone w rozporządzeniu z dnia 24 lipca 2009 r. Skarżąca kasacyjnie Spółka stoi natomiast na stanowisku, iż nie będąc właścicielem nieruchomości, która dotychczas stanowiła drogę przeciwpożarową do budynku biurowo-usługowego [...] przy ul. [...] w [...], nie jest w stanie wykonać obowiązku wynikającego z pkt 3 decyzji organu I instancji.

Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 5 u.o.o.p. właściciel budynku, obiektu budowlanego lub terenu, zapewniając ich ochronę przeciwpożarową, jest obowiązany przygotować budynek, obiekt budowlany lub teren do prowadzenia akcji ratowniczej. Odpowiedzialność za realizację obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej, o których mowa w ust. 1, stosownie do obowiązków i zadań powierzonych w odniesieniu do budynku, obiektu budowlanego lub terenu, przejmuje - w całości lub w części - ich zarządca lub użytkownik, na podstawie zawartej umowy cywilnoprawnej ustanawiającej zarząd lub użytkowanie. W przypadku gdy umowa taka nie została zawarta, odpowiedzialność za realizację obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej spoczywa na faktycznie władającym budynkiem, obiektem budowlanym lub terenem (art. 4 ust. 1a u.o.o.p.).

Wskazane w podstawie nałożonego obowiązku przepisy rozporządzenia z dnia 24 lipca 2009 r. przewidują, że drogę pożarową o utwardzonej nawierzchni, umożliwiającą dojazd pojazdów jednostek ochrony przeciwpożarowej do obiektu budowlanego o każdej porze roku, należy doprowadzić do budynku zawierającego strefę pożarową zakwalifikowaną do kategorii zagrożenia ludzi ZL I lub ZL II (§ 12 ust. 1 pkt 1). Droga pożarowa powinna przebiegać wzdłuż dłuższego boku budynku, o którym mowa w ust. 1 pkt 1-4, na całej jego długości, a w przypadku gdy krótszy bok budynku ma więcej niż 60 m - z jego dwóch stron, przy czym bliższa krawędź drogi pożarowej musi być oddalona od ściany budynku o 5-15 m dla obiektów zaliczanych do kategorii zagrożenia ludzi i o 5-25 m dla pozostałych obiektów. Pomiędzy tą drogą i ścianą budynku nie mogą występować stałe elementy zagospodarowania terenu lub drzewa i krzewy o wysokości przekraczającej 3 m, uniemożliwiające dostęp do elewacji budynku za pomocą podnośników i drabin mechanicznych (§ 12 ust. 2).

Jak natomiast wynika z art. 26 ust. 1 pkt 1 u.p.s.p. w razie stwierdzenia naruszenia przepisów przeciwpożarowych Komendant powiatowy (miejski) Państwowej Straży Pożarnej, uprawniony jest w drodze decyzji administracyjnej do nakazania usunięcia stwierdzonych uchybień w ustalonym terminie.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji dokonując kontroli decyzji wydanych przez organy Państwowej Straży Pożarnej, błędnie ocenił, że obowiązek doprowadzenia drogi przeciwpożarowej określony został w sposób prawidłowy.

Podkreślenia wymaga, że rozstrzygnięcie zawarte w decyzji administracyjnej, będące jej najistotniejszym elementem, musi być sformułowane w sposób umożliwiający wykonanie decyzji dobrowolnie lub przy zastosowaniu środków egzekucyjnych. Wynikać z niego w sposób jednoznaczny powinno jaki obowiązek zostaje nałożony na stronę. Powinien być on wyrażony precyzyjnie, bez niedomówień i możliwości różnej interpretacji. Jest to niezbędne ze względu na ewentualną potrzebę poddania takiej decyzji wykonaniu. Nie można wydać decyzji jedynie odsyłającej do wskazanego w niej przepisu prawa. Wykonania decyzji czy też ściślej określonych w niej obowiązków nie powinny uniemożliwiać ani przeszkody natury faktycznej ani prawnej. Zatem decyzja administracyjna, aby można ją było uznać za prawidłową powinna nakładać na adresata obowiązki, których wykonanie jest fizycznie i prawnie możliwe. Obowiązki te powinny być również określone w sposób czytelny, tak by adresat decyzji nie miał wątpliwości jakie czynności powinien wykonać. Jednocześnie też nakaz nie może budzić wątpliwości co do możliwości wykonania nałożonego w nim obowiązku z technicznego punktu widzenia (por. wyroki NSA z dnia 13 kwietnia 2007 r., II OSK 625/06; z dnia 21 marca 2007 r., II OSK 490/06 oraz z dnia 26 września 2007 r., II OSK 1254/06; http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku 18 stycznia 2011 r. II OSK 18/10 (http://orzeczenia.nsa.gov.pl) wyraził pogląd, podzielany przez Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający niniejszą skargę kasacyjną, iż obowiązek organów Państwowej Straży Pożarnej nakładany w trybie art. 26 ust. 1 pkt. 1 u.p.s.p. nie ogranicza się wyłącznie do nakazania usunięcia stwierdzonych uchybień w ustalonym terminie. Konieczne jest bowiem także szczegółowe określenie czynności jakie ma podjąć strona aby stwierdzone uchybienie usunąć w wyniku czego zrealizowane zostaną wynikające z przepisów prawa wymogi. Rzeczą organów administracji jest bowiem ustalenie treści obowiązujących w danym zakresie przepisów prawa i konkretne określenie obowiązków nałożonych na stronę postępowania przez podanie czynności jakie powinien adresat wykonać.

Dlatego też w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego za niewystarczające należy uznać ograniczenie się przez Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej w [...] w punkcie 3 decyzji do zobowiązania skarżącej kasacyjnie Spółki do doprowadzenia drogi przeciwpożarowej o utwardzonej nawierzchni, umożliwiającej dojazd o każdej porze roku do budynku biurowo-usługowego [...] przy ul. [...] w [...], pojazdów jednostek ochrony przeciwpożarowej, spełniającej warunki określone w rozporządzeniu z dnia 24 lipca 2009 r. Organ I instancji formułując obowiązek w ten sposób nie wskazał konkretnego sposobu jego wykonania, powielając jedynie część przepisu § 12 ust. 1 rozporządzenia z dnia 24 lipca 2009 r. Ograniczenie się jedynie do nałożenia obowiązku zapewnienia drogi przeciwpożarowej, bez wskazania jakie czynności zobowiązana Spółka ma wykonać by zapewnione zostały wymogi wynikające z przepisów prawa, powodowało konieczność uchylenia decyzji organów administracji publicznej, czego wadliwie nie dostrzegł Sąd I instancji.

Sąd I instancji nie dostrzegł również, że w toku postępowania administracyjnego organy Państwowej Straży Pożarnej dopuściły się naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., w świetle których, to organy administracji publicznej zobowiązane są do wszechstronnego i wyczerpującego ustalenia stanu faktycznego sprawy. Tymczasem, w niniejszej sprawie organy uchybiły temu obowiązkowi, nie podejmując się ustalenia, w jaki sposób obowiązek wskazany w decyzji może zostać wykonany przez skarżącą kasacyjnie Spółkę. Organy ograniczyły się do wskazania, że istniejący układ drogowy nie spełnia wymogów dla dróg pożarowych z uwagi na występującą trakcję trolejbusową na ul. [...]. Ponadto, pomiędzy drogą na ul. [...], a ścianą budynku występują stałe elementy zagospodarowania terenu, tj. drzewa i latarnia o wysokości przekraczającej 3 m uniemożliwiające dostęp do elewacji budynku za pomocą podnośników i drabin mechanicznych. Organ nie podjął natomiast żadnych kroków zmierzających do ustalenia, jakie rozwiązania należy wdrożyć, aby usunąć stwierdzone uchybienia. Wbrew stanowisku Sądu I instancji w sprawie miało znaczenie, że skarżąca kasacyjnie Spółka nie posiada jakiegokolwiek tytułu prawnego do nieruchomości, która stanowiła dotychczasową drogę przeciwpożarową, a status taki utraciła, jak twierdzi Spółka, w wyniku przebudowy ul. [...] przez Miasto [...]. Okoliczność ta wprawdzie nie może prowadzić do zwolnienia Spółki z obowiązków wynikających z § 12 rozporządzenia z dnia 24 lipca 2009 r., jednak powinna być przedmiotem rozważań organów określających sposób wykonania nałożonego obowiązku. Błędy te miały niewątpliwie istotny wpływ na wynik kontrolowanej sprawy, gdyż tylko wszechstronne wyjaśnienie okoliczności faktycznych sprawy umożliwia prawidłowe zastosowanie przepisów prawa materialnego. Niedostrzeżenie zaś tych uchybień przez Sąd I instancji zasadnym czyni sformułowany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów postępowania.

Sąd I instancji błędnie ocenił również za wystarczające pouczenie zobowiązanej Spółki o treści § 13 ust. 4 rozporządzenia z dnia 24 lipca 2009 r. przyjmując, że organ Państwowej Straży Pożarnej nie jest zobowiązany do poszukiwania alternatywnych rozwiązań wykonania obowiązku. Wskazać jednak trzeba, że w § 13 ust. 4 rozporządzenia z dnia 24 lipca 2009 r. dopuszczona została możliwość spełnienia warunków technicznych, w tym dotyczących bezpieczeństwa pożarowego, w inny niż wskazany w tym rozporządzeniu sposób. W konsekwencji, w sytuacji, gdy wykonanie przez stronę obowiązków, odpowiadających wymogom obowiązującego rozporządzenia, nie jest możliwe z uwagi na pewne ograniczenia architektoniczne istniejącego już budynku, organ Państwowej Straży Pożarnej powinien zastosować inne, uznane przez niego za najbardziej optymalne, rozwiązanie przeciwdziałające stwierdzonym uchybieniom. Rzeczą organów administracji jest bowiem ustalenie treści obowiązujących w danym zakresie przepisów prawa, możliwych sposobów jego przestrzegania i konkretne określenie obowiązków nałożonych na stronę postępowania przez podanie czynności jakie powinien adresat decyzji wykonać. Nie jest bowiem dopuszczalne nakładanie na stronę obowiązku, zgodnego z prawem, lecz niewykonalnego z przyczyn technicznych i jednoczesne przerzucenie na nią obowiązku poszukiwania innych sposobów usunięcia stwierdzonych uchybień (por. wyroki NSA z 21 marca 2007, II OSK 483/06 oraz z 16 marca 2011 r., II OSK 494/10; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Skarżąca kasacyjnie Spółka w toku postępowania zwracała się do organów Państwowej Straży Pożarnej o wskazanie rozwiązań alternatywnych, sygnalizując brak możliwości zapewnienia drogi przeciwpożarowej nie tylko w dotychczasowy sposób, a także nie dostrzegała możliwości zapewnienia tej drogi w jakikolwiek inny sposób. Dlatego też mając na uwadze specyficzny stan faktyczny rozpoznawanej sprawy, rolą organów Państwowej Straży Pożarnej było wskazanie możliwych rozwiązań zamiennych zapewniających niepogorszenie warunków ochrony przeciwpożarowej obiektu.

Z uwagi na powyższe, uznając jednocześnie, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w [...] z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] w całości oraz pkt 3 i 4 poprzedzającej ją decyzji Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej w [...] z dnia [...] października 2019 r. nr [...].

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 i 2 wyroku. O kosztach postępowania Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. Jednocześnie na podstawie art. 156 § 1 i 3 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny sprostował w pkt 1 wyroku Sądu I instancji błędne określenie organu administracji publicznej.