Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 715/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2016-12-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 5 ust. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk, Sędziowie sędzia WSA Marek Leszczyński,, sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi B. Spółki Akcyjnej w B., S. A. S., R. K., T. P. i R. W. na decyzję Wojewody P. z dnia [...] września 2016 r., nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji stwierdzającej we wznowionym postępowaniu, że decyzja zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę wydana została z naruszeniem prawa i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją Wojewody P. z dnia [...] września 2016 r. nr

[...] na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylono w całości decyzję Starosty S. z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] stwierdzającą we wznowionym postępowaniu, że ostateczna decyzja Starost S. z dnia [...] maja 2003 r. nr [...] zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca firmie S. Spółka z o.o. z siedzibą w B. (obecnie B. S.A. w B.) pozwolenia na budowę pięciu zbiorników magazynowych zakopcowanych na gaz płynny o poj. 200 m 3 każdy z instalacją technologiczną do przeładunku na działce o nr [...] w S. przy ul. [...] - wydana została z naruszeniem prawa z powodu niezapewnienia wszystkim stronom udziału w postępowaniu, jak również stwierdzająca, że z powodu upływu pięciu lat od dnia jej doręczenia nie może nastąpić uchylenie tej decyzji, i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

U podstaw podjętego rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia.

Decyzją z dnia [...] maja 2003 r. nr [...] Starosta S. zatwierdził projekt budowlany i udzielił firmie S. Spółka z o.o. z siedzibą w B. pozwolenia na budowę opisanej wyżej inwestycji. Decyzja ta stała się ostateczna, a obiekt został przyjęta do użytkowania decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] kwietnia 2004 r. nr [...].

Wnioskiem z dnia [...] czerwca 2009 r.: T. P., J. P., S. S., R. W., K. R., M. J., wystąpili do Starostwa Powiatowego w S. o wznowienie na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 i 5 k.p.a. postępowania zakończonego ww. ostateczna decyzją z dnia [...] maja 2003 r.

Postanowieniem z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] Starosta S. na wniosek ww. podmiotów wznowił postępowanie w sprawie zakończonej ww. decyzją, a następnie decyzją z dnia [...] października 2009 r. nr [...] odmówił stwierdzenia, że ostateczna decyzja Starosty S. z dnia [...] maja 2003 r. wydana została z rażącym naruszeniem prawa. Po rozpatrzeniu odwołania od ww. rozstrzygnięcia, Wojewoda P. decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję w części podstawy orzeczenia, tj. art. 151 § 2 k.p.a. oraz orzeczenia: "odmawiam stwierdzenia, że ostateczna decyzja Kierownik Urzędu Rejonowego w S. z dnia [...] maja 2003 r., znak: [...] (...) wydana została z rażącym naruszeniem prawa" i w tym zakresie orzekł: wskazując jako część podstawy orzeczenia art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a.: "odmawiam uchylenia, we wznowionym na żądanie stron postępowaniu, dotychczasowej ostatecznej decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w S. z dnia [...] maja 2003 r., znak: [...] (...)", w pozostałej części zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy. Powodem takiego rozstrzygnięcia było ustalenie przez organ, że decyzja o pozwoleniu na budowę uwzględniała istotne wymogi wynikające z przepisów obowiązujących w dacie jej wydania a oddziaływanie inwestycji zamykało się w jej terenie, w konsekwencji inwestycja nie miała wpływu na interes prawny wnioskodawców.

Wyrokiem z dnia 26 lutego 2013 r. sygn. akt II SA/Bk 710/12 WSA w Białymstoku uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody P. oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję organu I instancji. Sąd uchylił decyzje organów obu instancji uznając, że braki w zakresie oceny statusu prawnego Skarżącego nie mogły być naprawione na etapie postępowania odwoławczego bez naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania. Skarga kasacyjna na powyższe orzeczenie została oddalona wyrokiem NSA z dnia 8 stycznia 2015 r. sygn. akt II OSK 1379/13.

Następnie wnioskiem z dnia [...] marca 2015 r. R. K., T. P., Ł. B., S. S., K. C., P. S., S. W. oraz R. W. ponownie wnieśli o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w S. z dnia [...] maja 2003 r., żądając stwierdzenia, że została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, Starosta S. decyzją z dnia [...] września 2015 r. nr [...] na podstawie art. 151 § 2 k.p.a. w związku z art. 146 § 1, 145 § 1 pkt 4 i 5 k.p.a. stwierdził, że ww. ostateczna decyzja wydana została z naruszeniem prawa z powodu niezapewnienia wszystkim stronom udziału w postępowaniu, jak również z powodu upływu pięciu lat od dnia jej doręczenia nie może nastąpić uchylenie tej decyzji. Po rozpoznaniu odwołania Inwestora – B. S.A., Wojewoda P. decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylił w całości zaskarżoną decyzję Starosty S. z dnia [...] września 2015 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W ponownie prowadzonym postępowaniu Starosta S. pismem z dnia

[...] stycznia 2016 r. zwrócił się do pełnomocnika wnioskodawców o uzupełnienie wniosku z dnia [...] marca 2015 r. poprzez wskazanie miejsca zamieszkania Ł. B., P. S. i S. W. W tym samym piśmie organ I instancji wezwał również do wyjaśnienia interesu prawnego wyżej wymienionych osób, podanie podstawy prawnej, z której ten interes wynika oraz podania terminu kiedy i w jakich okolicznościach ww. dowiedzieli się o wydanej decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] maja 2003 r. W odpowiedzi na powyższe pełnomocnik wnioskodawców wskazał miejsce zamieszkania ww. i wyjaśniła dlaczego powinni być uznani za strony oraz wskazał dzień [...] marca 2015 r. - jako datę, w której wnioskodawcy dowiedzieli się o decyzji z dnia [...] maja 2003 r.

Nadto na pytanie organu skierowane do spadkobierców zmarłego K. R. czy podtrzymują wniosek o wznowienie z dnia [...] czerwca 2009 r., spadkobiercy pismem z dnia [...] lutego 2016 r. potwierdzili podtrzymanie wniosku o wznowienie postepowania z dnia [...] czerwca 2009 r.

W tych uwarunkowaniach postanowieniem z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] Starosta S. wznowił postępowanie administracyjne zakończone omawianą ostateczną decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia [...] maja 2003 r. z wniosku kolejnych wnioskodawców, tj.: S. W., Ł. B. i P. S. Następnie w stosunku do wyżej wymienionych wnioskodawców organ I instancji wydał postanowienie z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] o odmowie wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego ww. decyzją. Jednocześnie w tej samej dacie, tj. w dniu [...] maja 2016 r. Starosta S. na podstawie art. 151 § 2 w zw. z art. 146 § 1, 145 § 1 pkt 4 i 5 k.p.a. po przeprowadzeniu postępowania wznowieniowego z wniosku z dnia [...] czerwca 2009 r. (T. P., J. P., S. S., K. R., K. C., R. K. i R. W.) oraz z wniosku z dnia [...] marca 2015 r. (R. K., T. P., K. C., S. S., R. W., S.) wydał decyzję, w której stwierdził, że ostateczna decyzja Starosty S. z dnia [...] maja 2003 r. została podjęta z naruszeniem prawa z powodu niezapewnienia wszystkim stronom udziału w postępowaniu, jak również z powodu upływu pięciu lat od dnia jej doręczenia nie może nastąpić uchylenie tej decyzji.

W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia wskazano, że w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy ustalono, że pomimo zachowania przez inwestora wszystkich wymaganych przez przepisy prawa na dzień wydania decyzji warunków technicznych w zakresie usytuowania inwestycji i wymaganych odległości, nie można twierdzić, że osoby mające tytuł prawny do działek gruntu, znajdujących się

w otoczeniu projektowanego obiektu nie posiadają interesu prawnego, a co zatem idzie nie mogą być stroną w postępowaniu w sprawie o pozwolenie na budowę tak poważnej inwestycji. Zdaniem organu I instancji ocena wpływu inwestycji na otoczenie obejmuje wiele innych zagadnień związanych z oddziaływaniem projektowanej inwestycji na nieruchomości, które znajdują się w otoczeniu jej oddziaływania i nie może ograniczać się tylko do zachowania prawem wymaganych odległości. Stąd badając możliwość spowodowania szkodliwego oddziaływania inwestycji na otoczenie, brano pod uwagę indywidualne cechy projektowanego obiektu i sposób zagospodarowania terenu otaczającego nieruchomość inwestora. Mając na uwadze powyższe wskazano, że w dacie wydawania decyzji będącej przedmiotem wznowienia, została ona zaliczona do inwestycji mogącej znacząco oddziaływać na środowisko. Oznacza to zdaniem organu I instancji, że o ile istnieje możliwość spowodowania szkodliwego oddziaływania inwestycji na otoczenie to właściciele nieruchomości sąsiednich legitymujące się tytułem własności do swoich działek gruntu położonych w tym otoczeniu powinny być stroną w postępowaniu

o pozwolenie na budowę.

Nadto stwierdzono, że przedmiotowa budowa spowodowała znaczne uciążliwości potęgując hałas, zagrożenie wybuchem gazu, skażeniem środowiska wpływając negatywnie na komfort życia mieszkańców. Właściciel zakładu "S." Spółka z o.o. z siedzibą w B., obecnie B. S.A. wykroczył swoimi działaniami ponad przeciętną miarę w stosunku do prawa korzystania z nieruchomości wnioskodawców, czym naruszył przepis art. 144 k.c.

W wyniku rozpoznania odwołania Inwestora – B. S.A. od powyższej decyzji, Wojewoda P. decyzja z dnia [...] września 2016 r. uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Zdaniem organu odwoławczego analiza akt sprawy dowiodła, że prowadząc ponownie postępowanie wznowieniowe Starosta S. nie wziął pod uwagę zaleceń zawartych w decyzji kasacyjnej Wojewody P. z dnia [...] grudnia 2015 r., a co za tym idzie po raz kolejny nie wywiązał się z obowiązku uwzględnienia wytycznych zawartych w rozstrzygnięciach sądów administracyjnych zapadłych w tej sprawie.

Tymczasem w wyroku WSA w Białymstoku z dnia 26 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Bk 710/12 wskazano, że rozpatrując sprawę ponownie organy winny rozważyć czy wnioskodawcy przysługiwał przymiot strony w kontekście treści przepisu art. 5 ust. 2 Prawa budowlanego (w brzmieniu obowiązującym na datę wydania pozwolenia na budowę). Mając na uwadze powyższe organ I instancji winien dokonać oceny przedmiotowej inwestycji zgodnie z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 1994 r. Nr 89 poz. 414 ze zm.). Jednakże przeprowadzona analiza obecnie skarżonej decyzji Starosty S. z dnia [...] maja 2016 r. wykazała, że organ I instancji powołał wprawdzie przepis art. 5 ust. 2 Prawa budowlanego, ale w całkowicie innym brzmieniu niż obowiązywał w dacie wydania pozwolenia na budowę. Z uzasadnienia skarżonej decyzji nie wynika natomiast, aby Starosta S. rozważył przymiot strony w kontekście powyższego artykułu w odniesieniu do przedmiotowej sprawy. Powyższe dowodzi, że pomimo wskazań zawartych w wyrokach zapadłych w niniejszej sprawie organ I instancji nie przeanalizował podstawowej kwestii wskazanej przez Sąd, tj. rozważenia czy wnioskodawcom przysługuje przymiot strony w kontekście treści przepisu art. 5 ust. 2 Prawa budowlanego (w brzmieniu obowiązującym na datę wydania pozwolenia na budowę), czym w sposób istotny naruszył przepisy art. 153 i 170 p.p.s.a.

Analiza akt sprawy wykazała także, że organ I instancji przy ponownym rozpatrywaniu przedmiotowej sprawy nie wyjaśnił również wskazywanej przez Sąd

w powołanym wyżej wyroku kwestii interesu prawnego wnioskodawców. Zdaniem organu odwoławczego interes prawny każdego z wnioskodawców powinien wynikać z dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy, a uzasadnienie podjętego przez organ rozstrzygnięcia winno zawierać logiczny tok myślowy wywiedziony w oparciu

o te dokumenty. Z taką sytuacją nie mamy jednak do czynienia w przedmiotowej sprawie. Pomimo wskazań sądów administracyjnych w aktach sprawy brak jest materiałów potwierdzających status prawny wnioskodawców. W aktach sprawy powinny znaleźć się materiały potwierdzające własność danej nieruchomości przez konkretnego wnioskodawcę, a co za tym idzie posiadanie których dokładnie nieruchomości daje T. P., J. P., S. S., M. J., Panu K. C. oraz spadkobiercom po zmarłym K. R. status prawny do ewentualnego uznania ich za strony postępowania. Tymczasem wnioskodawcy nie wskazali numerów działek dających im status prawny do wzięcia udziału w postępowaniu zakończonym omawiana decyzją. Zauważono, że zarówno z wniosku o wznowienie z dnia [...] czerwca 2009 r. jak również z innych przesyłanych przez nich dokumentów, nie wynika których działek właściciele,

w ocenie wnioskodawców, nie zostali wzięci za stronę w postępowaniu zwykłym. Wnioskodawcy powołali się w nich jedynie na obiektywne naruszenie porządku prawnego, a nie na własny interes prawny. W kwestii zaś praw własności co do nieruchomości położonych w pobliżu działki inwestycyjnej o nr geod. [...]

w S., które powinny ich zdaniem znaleźć się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji, wskazują jedynie adresy swojego miejsca zamieszkania. Podkreślono przy tym, że z akt sprawy nie wynika, aby braki w tej kwestii zostały usunięte, jak również na jakiej podstawie organ I instancji przyjął nieruchomości, które oceniał i dlaczego akurat te przypisał poszczególnym wnioskodawcom. Stąd przypuszczać jedynie należy, że Starosta S. przypisał T. P. działkę nr geod. [...], J. P. działkę nr geod. [...], S. S. działkę nr geod. [...], zaś R. W. działkę nr geod. [...] na podstawie znajdującego się w aktach sprawy skróconego wypisu ze skorowidza działek z dnia [...] lipca 2009 r. Niejasne jest natomiast na jakiej podstawie zostały przypisane działki pozostałym wnioskodawcom, ponieważ ww. skorowidz ich działek nie obejmuje. Ponadto również w uzasadnieniu skarżonej decyzji brak jest rozważań potwierdzających jakiekolwiek działania organu I instancji ustalające, że wnioskodawcy mieli jakiekolwiek prawa do nieruchomości sąsiadujących z terenem inwestycyjnym na dzień wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę, na chwilę składania wniosku o wznowienie postępowania oraz, że takie prawa posiadają obecnie. Powyższe prowadzi do wniosku, że skarżona decyzja Starosty S. z dnia [...] maja 2016 r. nie dowodzi wywiązania się przez organ I instancji z zaleceń Sądu, gdyż nadal nie zawiera rozważań faktycznych powiązanych z argumentacją prawną odnośnie statusu strony osób składających wniosek o wznowienie postępowania.

Ponadto wydając zaskarżone rozstrzygnięcie organ I instancji nie wywiązał się

również, ze wskazań zawartych w uzasadnieniu wyroku zapadłego w tej sprawie

w kwestii oceny w zakresie spełnienia norm odległościowych przewidzianych rozporządzeniem do granic posesji każdego z wnioskodawców. W powołanym wyżej orzeczeniu WSA w Białymstoku z dnia 26 lutego 2013 r. wyjaśniono, że ocena

w zakresie spełnienia norm odległościowych nie powinna odnosić się jedynie do zbadania odległości przewidzianych rozporządzeniem do budynku mieszkalnego, ale do granic posesji. Sąd podkreślił, że ustalenie, że chociażby nieznaczna część nieruchomości znajduje się w strefie oddziaływania obiektu, rozumianej jako istnienie norm wynikających z przepisów prawa, które dotyczą nieruchomości skarżącego,

w związku z planowaną inwestycją, oznaczałoby, że wnioskodawca winien był być uznanym za stronę w postępowaniu w przedmiocie pozwolenia na budowę. Natomiast w uzasadnieniu skarżonej decyzji Starosta S. dokonał jedynie pobieżnej oceny oddziaływania inwestycji na nieruchomości sąsiednie (nie określając przy tym które). W ocenie organu odwoławczego wywiązanie się z zaleceń sądowych nastąpiłoby w sytuacji zbadania spełnienia przepisów prawa w odniesieniu do działki każdego z wnioskodawców oddzielnie, ze wykazaniem konkretnych przepisów prawa. Same zaś sformułowanie organu I instancji zawarte w uzasadnieniu skarżonej decyzji, że - rozpatrzono całokształt oddziaływania inwestycji na nieruchomości sąsiednie, w tym wzięto pod uwagę okoliczności, że granice nieruchomości osób wnoszących o wznowienie postępowania są położne bliżej od najbliżej położonego obiektu spornej inwestycji niż same budynki mieszkalne - nie wskazuje, które konkretnie przepisy organ przeanalizował oraz nie daje potwierdzenia, że wzięto pod uwagę działkę któregokolwiek z wnioskodawców, jak również, że przebadano i wzięto pod uwagę nieruchomości wszystkich wnioskodawców.

Odnosząc się natomiast do zarzutów odwołania podzielono pogląd strony skarżącej, że organ I instancji wyprowadzając swój pogląd o naruszeniu art. 144 k.c. dokonał tego bez przeprowadzania jakiegokolwiek postepowania w tym zakresie.

W aktach przedmiotowej sprawy brak jest bowiem materiałów potwierdzających stanowisko o spowodowaniu przez przedmiotową inwestycję znacznych uciążliwości potęgujących hałas, zagrożeniem wybuchem gazu, skażeniem środowiska wpływającym negatywnie na komfort życia mieszkańców oraz wykroczenia zakładu B. S.A. swoimi działaniami ponad przeciętną miarę w stosunku do prawa korzystania z nieruchomości Wnioskodawców. Dodatkowo zauważono, że w świetle obowiązującego prawa organy administracji architektoniczno - budowlanej zobowiązane są we wznowionym postępowaniu oceniać spełnienie wymogów przez Inwestora zgodnie z przepisami obowiązującymi na datę wydania ostatecznej decyzji z dnia [...] maja 2003 r.

Odnośnie pozostałych zarzutów uznano je w całości za bezzasadne. Organ odwoławczy wyjaśnił, że upływ terminów określonych w art. 146 § 1 k.p.a. ogranicza możliwość organu rozstrzygania we wznowionym postępowaniu sprawy co do istoty, tj. badania naruszeń przepisów prawa. Zgodnie z obowiązującym prawem dopiero

w razie stwierdzenia, że nie nastąpiło przedawnienie określone w art. 146 § 1 k.p.a. organ może przystąpić do oceny, czy spełniona została przesłanka unormowana

w art. 146 § 2 k.p.a. W razie zaś stwierdzenia, że przekroczony został termin wskazany w art. 146 § 1 k.p.a. organ nie ma kompetencji do oceny, czy w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.

Na marginesie podkreślono ponadto, że redakcja podejmowanego przez organ orzeczenia powinna być zgodna z brzmieniem przepisu art. 151 § 2 k.p.a., który stanowi, że w przypadku gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji. Nieprawidłowe jest zatem, jak to uczynił Starosta S. w skarżonej decyzji, dopisywanie do rozstrzygnięcia stwierdzenia, że decyzja wydana została z naruszeniem prawa z powodu niezapewnienia wszystkim stronom udziału w postępowaniu.

Końcowo zwrócono uwagę, że postanowieniem z dnia [...] maja 2016 r. odmawiającym wznowienia postępowania, Starosta S. rozpatrzył wniosek z dnia [...] marca 2015 r. Ł. B., P. S. i S. W., zamykając tym samym wszczęte wcześniej postępowanie wznowieniowe w stosunku do tych wnioskodawców. Niedopuszczalne było zatem w tym konkretnym przypadku wskazywanie, że obecnie skarżona decyzja kończąca postępowanie wznowieniowe z wniosku innych osób wydana została również po rozpatrzeniu wniosku i tych ww. osób. Prowadzi to do sytuacji, w której po zakończeniu postępowania w stosunku do Ł. B., P. S. i S. W., wbrew przepisom obowiązującego prawa, ponownie rozpatruje się ich wniosek i bez poczynienia jakichkolwiek ustaleń podejmuje się w stosunku do nich kolejne, całkowicie odmienne rozstrzygnięcie.

Reasumując, Wojewoda P. stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem procedury administracyjnej oraz bez dostatecznego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a zatem z naruszeniem art. 7, art. 8, art. 28, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 k.p.a. oraz art. 153 i 170 p.p.s.a., mających istotny wpływ na podjęte rozstrzygnięcie. W ponownie prowadzonym postępowaniu wskazano, aby Starosta S. w zakresie wymaganym prawem zebrał pełny materiał dowodowy i jeszcze raz dokonał oceny zaistniałego w sprawie stanu faktycznego, wypełniając przy tym zalecenia zawarte w wyrokach zapadłych w przedmiotowej sprawie oraz

w niniejszej decyzji. Wyjaśnienie dokonanej oceny, organ I instancji powinien wyczerpująco przedstawić w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a.

Skargę do WSA w Białymstoku na powyższe rozstrzygnięcie Wojewody P. złożyli: Inwestor – B. S.A. w B. oraz S. S., R. K., T. P.

Spółka zarzuciła wydanie skarżonej decyzji z naruszeniem przepisów prawa

o właściwości rzeczowej i dokonywanie rozstrzygnięcia w trybie administracyjnym - sprawy należącej do właściwości sądów powszechnych. W ocenie B. S.A. niedopuszczalne jest nakazanie Staroście S. przeprowadzenie odrębnego postępowania administracyjnego w trybie art. 144 k.c. Z uwagi na powyższe Inwestor wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania ewentualnie o uchylenie przedmiotowej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Pozostali Skarżący zarzucili kwestionowanej decyzji brak wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy, w sytuacji gdy organ I instancji przeprowadził uzupełniające postępowanie dowodowe, przez co w całości zrealizował wiążące wytyczne zawarte w orzeczeniach WSA w Białymstoku i NSA. Ponadto zdaniem Skarżących organ I instancji w sposób drobiazgowy ocenił całokształt oddziaływania inwestycji na nieruchomości, w tym w kontekście przepisu art. 5 ust. 2 pkt 3 i 4 Prawa budowlanego obowiązującego w dacie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Dodatkowo zarzucili zaniechanie przeanalizowania, że przedmiotowa inwestycja została zaliczona do inwestycji mogących pogorszyć stan środowiska oraz arbitralne uznanie, że organ I instancji nie wyjaśnił kwestii interesu prawnego Skarżących. Poza tym błędne jest stanowisko Wojewody, że wnioskodawcy nie wskazali numerów działek dających im status prawny do wzięcia udziału w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją, gdyż w aktach sprawy znajduje się wypis ze skorowidza,

z którego wynika ich status prawny. Błędnie również uznano, że orzeczenie WSA wydane w przedmiotowej sprawie nakazywało ocenę w zakresie spełnienia norm odległościowych. Ponadto Skarżący stwierdzili, że organ odwoławczy wybiórczo rozpatrzył materiał dowodowy i dowolnie go ocenił przyjmując, że doszło do naruszenia art. 153 i 170 p.p.s.a. Oprócz tego niewłaściwie uznano, że Skarżący nie wykazali, że mają przymiot strony i są legitymowani do żądania wszczęcia postępowania, podczas gdy postępowanie dotyczyło ich interesu prawnego bowiem sporna inwestycja oddziałuje na nieruchomości, których są właścicielami i wpływa na ich interesy chronione przepisem art. 5 ust. 1 i 2 ustawy Prawo budowlane. Dodatkowo nie uwzględniono, że przedmiotowa inwestycja została zakwalifikowana jako mogąca pogorszyć stan środowiska oraz nie zabezpiecza nieruchomości sąsiednich przed uciążliwościami związanymi z rozprzestrzenianiem się hałasu

i wibracji, skażeniem środowiska, zagrożeniem wybuchem przez co uniemożliwia zgodne z przeznaczeniem zagospodarowanie nieruchomości mieszkalnych Skarżących i godzi w ich chronione prawem interesy co do spokojnego

i niezakłóconego zamieszkiwania. Mając na uwadze powyższe Skarżący wnieśli

o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał w całości stanowisko prezentowane w tej sprawie i wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów odwołania uznał je w całości za nieuzasadnione. W szczególności odnosząc się do zarzutów Inwestora organ odwoławczy wskazał, że w uzasadnieniu swojej decyzji wbrew twierdzeniom tego Skarżącego nie nakazał organowi I instancji przeprowadzania odrębnego postępowania administracyjnego w trybie art. 144 k.c., a jedynie przyznał rację odwołującemu, że stanowisko organu o naruszeniu tego przepisu nie znajduje pokrycia w aktach sprawy.

Podczas rozprawy sądowej w dniu 20 grudnia 2016 r. pełnomocnik organu dodatkowo wskazał, że w niniejszym postępowaniu wznowieniowym nie zapewniono udziału wszystkim stronom (co dodatkowo potwierdza tezę o potrzebie uchylenia rozstrzygnięcia organu I instancji), albowiem postanowienie organu I instancji

o odmowie wznowienia postępowania względem Ł. B., P. S. i S. W. zostało wyeliminowane z obrotu prawnego poprzez stwierdzenie jego nieważności postanowieniem Wojewody P. z dnia [...] września 2016 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli sądowej jest decyzja Wojewody P. uchylająca w całości decyzję organu I instancji wydaną we wznowionym postępowaniu administracyjnym dotyczącym sprawy zakończonej ostateczną decyzją Starosty S. z dnia [...] maja 2003 r. nr [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą firmie S. Spółka z o.o. z siedzibą w B. (obecnie B. S.A. w B.) pozwolenia na budowę pięciu zbiorników magazynowych zakopcowanych na gaz płynny o poj. 200 m 3 każdy z instalacją technologiczną do przeładunku na działce o nr [...] w S. przy ul. [...].

Podstawę prawną wydanego przez Wojewodę P. rozstrzygnięcia stanowił art. 138 § 2 kpa. Zgodnie z tym przepisem, gdy organ odwoławczy stwierdzi, że decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Tak więc przedmiotem niniejszej skargi jest decyzja kasacyjna, a zatem nie decyzja rozstrzygająca merytorycznie sprawę co do istoty, a jednie przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji Sąd bada zatem czy zachodziły przesłanki uprawniające organ do uchylenia rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji

i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Sąd administracyjny dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy. Podobnie uchylając decyzję organu

I instancji i przekazując sprawę do ponownego rozstrzygnięcia z przyczyn wyżej opisanych, nie mógł tego czynić również organ odwoławczy.

W tym miejscu wyjaśnić należy, że brzmienie przepisu art. 138 § 2 k.p.a. zostało zmienione w wyniku nowelizacji Kodeksu postępowania administracyjnego, dokonanej ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2011 r. Nr 6, poz. 18). Do dnia 11 kwietnia 2011 r. decyzję kasacyjną można było wydać w przypadku, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymagało przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, tj. wtedy, gdy w postępowaniu pierwszoinstancyjnym w sposób zasadniczy naruszono przepisy regulujące postępowanie wyjaśniające i to w takim stopniu, że organ odwoławczy nie mógł tego uchybienia sanować w drodze uzupełniającego postępowania wyjaśniającego prowadzonego w oparciu o art. 136 k.p.a., gdyż prowadziłoby to do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania.

Zgodnie z nowym brzmieniem art. 138 § 2 k.p.a., zdanie pierwsze, decyzję kasacyjną można wydać tylko wówczas, gdy decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygniecie. Przepis wyróżnia zatem dwie przesłanki warunkujące wydanie decyzji kasacyjnej: wydanie decyzji organu

I instancji z naruszeniem przepisów postępowania oraz wystąpienie konieczności wyjaśnienia sprawy w takim zakresie, że ma to istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W nowym brzmieniu art. 138 § 2 k.p.a., zdanie pierwsze, nadal więc chodzi

o naruszenie przez organ I instancji przepisów regulujących postępowanie wyjaśniające przed organem I instancji w stopniu uniemożliwiającym sanowanie w drodze uzupełniającego postępowania wyjaśniającego, gdyż prowadziłoby to do naruszenia zasady dwuinstancyjności. Niewątpliwie przesłankę wydania decyzji kasacyjnej wyczerpuje całkowity brak przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego przez organ I instancji, jak też takie naruszenie przepisów postępowania, które pozwala uznać sprawę za niewyjaśnioną całkowicie, takie jak brak przeprowadzenia obligatoryjnej rozprawy, brak dopuszczenia obligatoryjnego dowodu czy niezapewnienie udziału w postępowaniu wszystkim stronom postępowania.

Odnosząc powyższe rozważania do zaskarżonej decyzji, uznać należy,

że organ odwoławczy prawidłowo zastosował w konkretnym przypadku tryb przewidziany w art. 138 § 2 k.p.a. Na gruncie niniejszej sprawy Wojewoda P., prawidłowo bowiem (wbrew twierdzeniom Skarżących) stwierdził, że organ I instancji naruszył normy prawa procesowego w powyższym zakresie. Z treści zaś uzasadnienia decyzji organu odwoławczego wynika, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygniecie.

Na wstępie rozważeń podnieść należy, że przedmiotowe postępowanie wznowieniowe toczy się od [...] czerwca 2009 r. a obecnie kontrolowana decyzja jest trzecim rozstrzygnięciem podjętym w sprawie. W tym miejscu zauważyć należy, że wydane w omawianym postępowaniu rozstrzygnięcie kończące było już przedmiotem kontroli tutejszego Sądu, co znalazło swój wyraz w wyroku WSA w Białymstoku

z dnia 26 lutego 2013 r. sygn. akt II SA/Bk 710/12, od którego skarga kasacyjna została oddalona wyrokiem NSA z dnia 8 stycznia 2015 r. sygn. akt I OSK 1379/13. Ma to istotny wpływ na niniejszą sprawę, albowiem wyrok kasacyjny wojewódzkiego sądu administracyjnego powoduje określone konsekwencje dla dalszego postępowania w konkretnej sprawie. Zgodnie bowiem z treścią art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej: "p.p.s.a."), ocena prawna i wskazania, co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Oznacza to, że orzeczenie sądu wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego a jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w sprawie. Związanie zaś samego sądu oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, a zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania poprzez treść nowego wyroku w razie stwierdzenia braku zastosowania do wskazań w przedmiocie dalszego postępowania. Ocena prawna, o której mowa w powołanym przepisie dotyczy zarówno samej wykładni prawa materialnego i procesowego, jak i braku wyjaśnienia w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym istotnych okoliczności stanu faktycznego, natomiast wskazania mają wytyczyć kierunek działalności organu przy ponownym rozpoznawaniu sprawy.

W tym stanie rzeczy zauważyć należy, że organy architektoniczno – budowlane ponownie przeprowadzając postępowanie w niniejszej sprawie związane były powołanym wyżej wyrokiem WSA z dnia 26 lutego 2013 r. Ustaleniami prawnymi wskazaniami w tym orzeczeniu związany jest również Sąd orzekający w niniejszym postępowaniu.

W uzasadnieniu zaś wyżej wskazanego wyroku, Sąd jednoznacznie wskazał, że organy w omawianym postępowaniu winny dokonywać oceny zagadnienia interesu prawnego Skarżącego i uczestników postępowania w oparciu o art. 28 k.p.a.

W sprawie ma bowiem zastosowanie ww. przepis, gdyż decyzja ostateczna była wydana przed dniem 11 lipca 2003 r., tj. przed dniem wejścia w życie nowelizacji ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane dokonanej ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz zmianie niektórych ustaw (Dz.U. nr 80, poz. 718), która to nowelizacja dopiero wprowadziła w art. 28 ustawy Prawo budowlane definicję strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. Sąd zalecił, aby w ponownie prowadzonym postepowaniu rozważono w kontekście treści przepisu art. 5 ust. 2 Prawa budowlanego (w brzmieniu obowiązującym na datę wydania pozwolenia na budowę) czy wnioskodawcom przysługiwał przymiot strony. Zwrócono przy tym uwagę, że ochrona uzasadnionych interesów osób trzecich

w rozumieniu art. 5 ust. 2 Prawa budowlanego (w czasie wydawania decyzji ostatecznej), obejmowała przepisy z zakresu ochrony środowiska, przepisy techniczno – budowlane, w tym przepisy określające warunki techniczne jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych, rurociągi dalekosiężne do transportu ropy naftowej i produktów naftowych i ich usytuowanie. Uzasadnienie wyroku szczegółowo wskazywało przepisy prawa mające zastosowanie

w omawianym postępowaniu oraz ich wykładnię z powołaniem się na obowiązującą w tym zakresie linię orzeczniczą.

Mając na względzie powyższe, a także analizę materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie uznać należy, że organ odwoławczy prawidłowo przyjął, że organ I instancji nie zastosował się do przedstawionych powyżej zaleceń Sądu,

a także późniejszej decyzji kasacyjnej tego organu z dnia 7 grudnia 2015 r., co znalazło swój wyraz w podjętym rozstrzygnięciu.

Przede wszystkim słuszne jest stanowisko organu odwoławczego, że pomimo wskazań zawartych w wyrokach zapadłych w niniejszej sprawie organ I instancji nie przeanalizował podstawowej kwestii wskazanej przez Sąd, tj. rozważenia czy wnioskodawcom przysługuje przymiot strony w kontekście treści przepisu art. 5 ust. 2 Prawa budowlanego (w brzmieniu obowiązującym na datę wydania pozwolenia na budowę). W szczególności już sam fakt powołania powyższego przepisu (przy dokonywaniu tej oceny) w brzmieniu innym niż wymagał tego Sąd, nie czyni zadość spełnienia tego zalecenia. Sąd w składzie obecnym w pełni podziela stanowisko organu odwoławczego, że interes prawny każdego z wnioskodawców powinien wynikać z dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy, a uzasadnienie podjętego przez organ rozstrzygnięcia winno zawierać logiczny tok myślowy wywiedziony

w oparciu o te dokumenty. Tymczasem jak trafnie podnosi organ akta sprawy nie zawierają materiałów potwierdzające własność danej nieruchomości przez konkretnego wnioskodawcę, a co za tym idzie posiadanie których dokładnie nieruchomości daje wnioskodawcom status prawny do ewentualnego uznania ich za strony postępowania. Również sami wnioskodawcy ani w złożonych wnioskach

o wznowienie postępowania ani w kolejnych pismach nie wskazali numerów działek dających im status prawny do wzięcia udziału w omawianym postępowaniu, a jedynie podawali adres zamieszkania. Powtórzyć też należy za organem odwoławczym, że

z akt sprawy nie wynika, aby organ podejmował próby usunięcia powyższych braków, jak również na jakiej podstawie przyjęto nieruchomości, które poddano ocenie i dlaczego akurat te przypisano poszczególnym wnioskodawcom. Rozważeń w tym zakresie nie podjęto bowiem w uzasadnieniu rozstrzygnięcia organu I instancji. Powyższe ustalenia słusznie zatem dowodzą, że organ I instancji nie wywiązał się

z zaleceń Sądu nakładającego nań obowiązek zbadania statusu strony - osób składających wniosek o wznowienie postępowania, zgodnie z przepisami prawa.

W tym miejscu podkreślić należy, że ustalenie powyższej kwestii ma istotne znaczenie dla całości prowadzonego postępowania wznowieniowego i skoro stanowi o jego zakresie, nie może być jak uczynił to organ I instancji pozostawione w sferze przypuszczeń.

Podobne stanowisko należy również sformułować na tle wskazań Sądu dotyczących kwestii oceny w zakresie spełnienia norm odległościowych przewidzianych rozporządzeniem Ministra Gospodarki z dnia 20 września 2000 r.

w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych, rurociągi dalekosiężne do transportu ropy naftowej i produktów naftowych i ich usytuowanie (Dz.U. z 2000 r. nr 98, poz. 1067) - do granic posesji każdego

z wnioskodawców. Uznać bowiem należy za organem odwoławczym, że

w uzasadnieniu decyzji Starosty S. dokonano jedynie pobieżnej oceny oddziaływania inwestycji na nieruchomości sąsiednie (nie określając przy tym które), sprawdzenie zaś spełnienia przepisów prawa nie odbyło się dla działki każdego

z wnioskodawców oddzielnie, z wykazaniem konkretnych przepisów prawa. Same zaś stwierdzenie, że granice nieruchomości osób wnoszących o wznowienie postępowania są położne bliżej od najbliżej położonego obiektu spornej inwestycji niż same budynki mieszkalne - nie wskazuje, jak trafnie podnosi organ odwoławczy, które konkretnie przepisy organ przeanalizował oraz nie daje potwierdzenia, że wzięto pod uwagę działkę któregokolwiek z wnioskodawców, jak również, że przebadano i wzięto pod uwagę nieruchomości wszystkich wnioskodawców.

Rację ma również organ odwoławczy, że sformułowany w trakcie prowadzonego postępowania wniosek o naruszeniu art. 144 k.c. nie znajduje potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym. Przede wszystkim akta sprawy nie dowodzą, aby organ prowadził jakiekolwiek postępowanie w tym zakresie. Powyższe stanowisko nie wskazuje jednak, wbrew twierdzeniu Inwestora wyrażonego w skardze, aby organ odwoławczy nakazał Staroście prowadzenia postępowania w tym przedmiocie, co zasadnie podniesiono w odpowiedzi na skargę.

Powyższe ustalenia organu II instancji znajdują potwierdzenie w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym i jako takie nie budzą wątpliwości Sądu. Rozpoznając niniejszą sprawę należało oprzeć się na zaleceniach powołanego na wstępie wyroku WSA i zawartych w nim zaleceń, czego jak trafnie wskazał Wojewoda P. w niniejszym przypadku nie uczyniono.

W niniejszej sprawie godzi się również zauważyć, że Wojewoda P. postanowieniem z dnia [...] września 2016 r. stwierdził nieważność postanowienia

z dnia [...] maja 2016 r. o odmowie wznowienia postępowania względem Ł. B., P. S. i S. W., mając na uwadze fakt, że w obrocie prawnych funkcjonowało wydane już wcześniej postanowienie z dnia [...] lutego 2016 r. wszczynające postepowanie wznowieniowe na wniosek tych osób. W ocenie Sadu prowadzi to do wniosku, że ww. osoby nie brały udziału w postepowaniu i nie zapewniono im czynnego udziału w tej sprawie. Skoro zaś ustalenie kręgu stron uprawnionych do wzięcia udziału w toczącym się postępowaniu jest obowiązkiem organu pierwszej instancji – Wojewoda P., działając jako organ odwoławczy, nie mógł zastąpić w tym zakresie organu I instancji, stosując choćby przepis art. 136 kpa. Takie działanie naruszyłoby bowiem zasadę dwuinstancyjności, której istota polega – jak to wskazano wyżej - na dwukrotnym rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy (art. 15 kpa). Braki w zakresie tej oceny nie mogą być naprawiane na etapie postępowania odwoławczego bez naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania. Powyższa okoliczność dodatkowo prowadzi do wniosku o potrzebie uchylenia decyzji organu I instancji

w oparciu o omawiane przepisy.

Podzielić również należy pogląd organu odwoławczego, że redakcja podejmowanego przez organ I instancji orzeczenia nie odpowiada treści przepisu art. 151 § 2 k.p.a. Nie budzi bowiem wątpliwości Sądu, że dopisywanie do rozstrzygnięcia w omawianej sprawie stwierdzenia, że decyzja wydana została

z naruszeniem prawa z powodu niezapewnienia wszystkim stronom udziału

w postępowaniu nie odpowiada prawu.

Dlatego też zdaniem Sądu, organ odwoławczy, zasadnie postąpił uchylając decyzję w całości i przekazując sprawę do ponownego rozpoznania organowi

I instancji.

Końcowo zaakcentować należy, iż decyzja kasacyjna podjęta w granicach art. 138 § 2 k.p.a. nie może być uważana za decyzję legalnie ograniczającą prawo strony do merytorycznej oceny dokonywanej przez organ odwoławczy. Wręcz przeciwnie, decyzja taka, jeżeli spełnione są przesłanki określone w art. 138 § 2 kpa - co zostało wykazane wyżej - stanowi wymagane tym przepisem rozstrzygnięcie organu odwoławczego. W przypadku bowiem, gdy sprawa nie została wyjaśniona przez organ pierwszej instancji w stopniu dostatecznym dla potrzeb rozstrzygnięcia

(w całości lub w znacznej części), organ odwoławczy nie może podjąć rozstrzygnięcia merytorycznego.

W konkretnej sprawie nie zostały również naruszone przepisy prawa procesowego. Wbrew bowiem twierdzeniom skarżących wydanie kwestionowanej decyzji poprzedziło dokładne wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności mających znaczenie dla podejmowanego w sprawie rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu odniesiono się do tego materiału i dokonano rzetelnej i wszechstronnej jego oceny, jak również wyjaśnienia przesłanek, którymi organ kierował się przy wydawaniu decyzji (art. 7 i 77 § 1 kpa). Ocena ta nie nosi cech dowolności (art. 80 kpa). Zgodnie zaś z art. 107 kpa w decyzji zawarto podstawowe jej elementy, wskazano także uzasadnienie faktyczne i prawne. W szczególności uzasadniono stanowisko organu, wyjaśniono podstawy prawne decyzji z przytoczeniem przepisów prawa.

W tym stanie rzeczy Sąd uznając skargę za nieuzasadnioną, na podstawie

art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr z 2012 r., poz.270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku.