Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SAB/Łd 94/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2020-01-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
659
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Zobowiązano do wydania aktu
Powołane przepisy: article: art. 35 par. 5, art. 36, art. 37, art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 16
journal: Dz.U. 2017 poz 935
law: Ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw
article: art. 52 par. 1, art. 149 par. 1, par. 1a, par. 2, art. 151, art. 206
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Dnia 16 stycznia 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska, Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Grosińska (spr.), Sędzia WSA Jolanta Rosińska, , Protokolant Pomocnik sekretarza Aleksandra Banasiak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 stycznia 2020 roku sprawy ze skargi T. B. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość 1. zobowiązuje Wojewodę [...] o do wydania aktu kończącego postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania z tytułu nabycia przez Skarb Państwa prawa własności nieruchomości położonej w Ł., obręb [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka o numerach 302/2 – w terminie 30 dni od dnia zwrotu akt organowi; 2. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miało miejsce bez rażącego naruszenia prawa; 3. oddala skargę w pozostałej części; 4. zasądza od Wojewody [...] na rzecz T. B. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. A.B.


UZASADNIENIE

II SAB/Łd 94/19

UZASADNIENlE

Pismem z dnia 23 września 2019 r. T.B., reprezentowany przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego przez Wojewodę [...] w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oznaczoną jako działka 302/2 (obręb [...]). objętą decyzją Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] zezwalającą na realizację inwestycji drogowej (znak sprawy: [...]). Skarżący podniósł zarzut naruszenia przepisów prawa procesowego, tj.: art. 12 § 1 w związku z art. 35 § 4 k.p.a. poprzez przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego przejawiające się w nieefektywnym jego prowadzeniu i wykonywaniu czynności w dużych odstępach czasu. Wskazując na powyższe skarżący wniósł o zobowiązanie organu do wydania decyzji w określonym terminie, stwierdzenie, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, a przewlekłość ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości 3.000 zł (trzech tysięcy złotych), przyznanie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz kwoty 17 zł uiszczonej tytułem opłaty skarbowej od udzielonego pełnomocnictwa.

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że Wojewoda [...], zawiadomieniem z dnia 23 lutego 2016 r. wszczął postępowanie w sprawie ustalenia na rzecz skarżącego odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, oznaczoną jako dz. nr 303/4 oraz nr 303/1. Nieruchomość ta została objęta decyzją ZRID nr [...] z dnia [...]. Wobec nadaniu ww. decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności (rygor nadany 7 czerwca 2016 r.), termin na ustalenie odszkodowania wynosi 60 dni, a więc do 6 sierpnia 2016 r.

Z uwagi na wadliwość prowadzonego postępowania, sprawa była już dwukrotnie przedmiotem rozpoznania przed organem II stopnia. W wyniku ponownie złożonego odwołania Minister Inwestycji i Rozwoju decyzją z dnia [...] uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi l instancji.

Od tego momentu minęło prawie 5 miesięcy, a w sprawie nie został jeszcze włączony w poczet materiału dowodowego nowy operat szacunkowy. Mimo, że z informacji telefonicznej, jak i z pisma organu z dnia 29 sierpnia 2019 r, wynika, że dowód ten znajduje się w siedzibie urzędu. Jak podnoszone jest w orzecznictwie przez przewlekłe prowadzenie postępowania należy rozumieć sytuację prowadzenia go w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu (por. Wyrok NSA, II OSK 2104/14; Wyrok WSA we Wrocławiu II SAB/Wr 38/14; Wyrok WSA we Wrocławiu l SAB/Wr 8/14, pub. CBOSA). W ocenie skarżącego, z taką sytuacją, czyli przewlekłością postępowania mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Postępowanie prowadzone jest już ponad 3 lata, a strona nie uzyskała jeszcze należnego jej odszkodowania. Jednocześnie skarżący ma świadomość, że podejmowane przez stronę czynności (odwołanie, uwagi do wyceny) mają wpływ na przedłużenie postępowania. Jednak podejmowane czynności służą weryfikacji poprawności prowadzonego postępowania, aby uniknąć sytuacji wprowadzenia do obiegu prawnego wadliwie wydanych decyzji administracyjnej. Na wadliwość prowadzonego postępowania wskazują chociażby dwie kasatoryjne decyzje Ministra. Ponadto wskazać należy, że skarżący z terminów ustawowych, jak i tych nałożonych przez organ wywiązuje się konsekwentnie, czego nie można przypisać organowi. Przykładowo, pierwsze postanowienie o powołaniu biegłego zostało wydane po 9 miesiącach od wszczęcia postępowania, a od drugiej decyzji organu II stopnia minęło prawie 5 miesięcy, a strona nie otrzymała jeszcze operatu szacunkowego.

Organ administracji publicznej powinien być przykładem poszanowania norm prawa procesowego, w tym terminowości. Nie przesądzając rozstrzygnięcia Sądu, owo naruszenie, w ocenie skarżącego rażące, daje pełne prawo do ubiegania się o przyznanie od organu kwoty 3 000.00 zł, która to kwota stanowić będzie rekompensatę w wymiarze materialnym i nie przekracza kwoty, o której mowa w art. 154 § 7 p.p.s.a. Na uwadze bowiem należy mieć fakt, że wobec wywłaszczenia, skarżący pozbawiony został prawa własności nieruchomości. Skutkiem czego brak jest możliwości swobodnego dysponowania nieruchomością np. w celu sprzedaży czy jej dalszego użytkowania. Zatem każdy dzień zwłoki organu w sprawie ustalenia odszkodowania rodzi po stronie skarżącego straty w wymiarze materialnym.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie jej oddalenie w całości.

Odnosząc się do wniosku o odrzucenie skargi organ wskazał, że informacja o wszczęciu postępowania w przedmiocie ustalenia odszkodowania z tytułu nabycia z mocy prawa przez Skarb Państwa prawa własności części nieruchomości oznaczonej jako działka numer 302/2 została przesłana do stron postępowania przy piśmie z dnia 23 lutego 2016 r. W związku z powyższym w myśl art. 37 § 1 k.p.a. w zw. z art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego i niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., póz. 935), na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie postępowania służyło zażalenie do organu wyższego stopnia. Tymczasem w przedmiotowym postępowaniu radca prawny M.K. - pełnomocnik T.B., pismem z dnia 17 września 2019 r. złożył do Ministra Inwestycji i Rozwoju ponaglenie na niezałatwienie w terminie przez Wojewodę [...] sprawy dotyczącej ustalenia odszkodowania z tytułu odebrania prawa własności nieruchomości.

Pismem z dnia 25 września 2019 r. organ przesłał ponaglenie do Ministra Inwestycji i Rozwoju celem rozpatrzenia. Jednocześnie w uzasadnieniu Wojewoda [...] podkreślił, iż w przedmiotowej sprawie na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35, w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie postępowania służy zażalenie do organu wyższego stopnia. Postanowieniem z dnia [...] znak: [...] Minister Finansów, Inwestycji i Rozwoju, nie odnosząc się do powyższego uznał, iż Wojewoda [...] nie dopuścił się przewlekłego postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za przedmiotową nieruchomość.

Niezależnie od powyższego Wojewoda [...] wyjaśnił, że:

Na podstawie decyzji Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...], znak: [...] zezwalającej na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie drogi ekspresowej S-14 - zachodniej obwodnicy Ł. na odcinku od drogi krajowej nr 91 (DK 1) w m. S. do węzła Ł. L. w ramach zadania: "Zachodnia obwodnica Ł. w ciągu drogi ekspresowej S-14 wraz z obwodnicą P.", odcinek II węzeł Ł. T. (bez węzła) - droga krajowa 91 (DK 1) w m. S. wraz z infrastrukturą, której nadano rygor natychmiastowej wykonalności, częściowo zmienionej decyzją Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...], znak: [...], część nieruchomości objęta niniejszym postępowaniem położona w obrębie [...] miasta Ł, województwie [...], oznaczona jako działka numer 302/2 o pow. 1,5725 ha, stała się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa.

Decyzją z dnia [...], znak: [...] Wojewoda [...] orzekł o ustaleniu wysokości odszkodowania z tytułu nabycia z mocy prawa przez Skarb Państwa prawa własności części nieruchomości położonej w obrębie [...] m. Ł., województwie [...], oznaczonej jako działka numer 302/2 o pow. 1,5725 ha oraz o podwyższeniu kwoty ustalonego odszkodowania o 5% wartości nieruchomości i przyznaniu go na rzecz T.B.

Od powyższej decyzji odwołania wnieśli Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad oraz T.B., reprezentowany przez radcę prawnego M.K.

Decyzją z dnia [...], znak: [...] Minister Inwestycji i Rozwoju, z uwagi na wątpliwości w kwestii poprawności sporządzonych w sprawie operatów szacunkowych (w szczególności co do prawidłowości analizy rynku dokonanej przez biegłego), uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Powyższa decyzja wraz z aktami sprawy wpłynęła do [...] Urzędu Wojewódzkiego w Ł. w dniu 7 maja 2019 r.

Następnie, pismem z dnia 20 maja 2019 r., ze względu na konieczność sporządzenia nowego operatu szacunkowego, a następnie jego weryfikację w celu przyjęcia jako dowodu w sprawie, Wojewoda [...] wyznaczył nowy termin wydania decyzji w przedmiotowej sprawie do dnia 31 sierpnia 2019 r.

W tym miejscu organ zwrócił uwagę, że skoro przepisy kodeksu postępowania administracyjnego dopuszczają i regulują możliwość załatwiania spraw w terminie późniejszym niż wynika to z przepisu art. 35 § 3 k.p.a., w przedmiotowej sprawie z uwagi na jej skomplikowany charakter, konieczność sporządzenia nowego operatu szacunkowego, a następnie jego weryfikację uzasadnione było wyznaczenie terminu dłuższego niż przewidziany w ww. przepisie.

Postanowieniem Nr [...] z dnia [...] Wojewoda [...] powołał biegłego rzeczoznawcę majątkowego K.Ł. do sporządzenia opinii, w formie operatu szacunkowego, o wartości przedmiotowej części nieruchomości.

Zgodnie z umową zawartą 20 sierpnia 2018 r., znak: [...] pomiędzy Wojewodą [...], a rzeczoznawcą majątkowym K.Ł., korespondencja biegłemu doręczana jest poprzez platformę ePUAP, który ma 28 dni na sporządzenie operatu od daty otrzymania postanowienia o powołaniu go do sporządzenia wyceny w konkretnej sprawie. Dodatkowo, na uzasadniony wniosek biegłego, termin ten może ulec wydłużeniu.

Przedmiot zlecenia został skutecznie doręczony biegłemu w dniu 6 czerwca 2019 r., zatem termin na złożenie operatu upływał w dniu 5 lipca 2019 r. Rzeczoznawca majątkowy, ze względu na dużą ilość zleconych wycen, w dniu 26 czerwca 2019. wystąpił z prośbą o wydłużenie terminu sporządzenia operatu szacunkowego do 20 sierpnia 2019 r., a następnie pismem z dnia 19 sierpnia 2019 r. - do 27 sierpnia. W odpowiedzi organ, pismem z dnia 22 sierpnia 2019 r., wyznaczył nowy termin złożenia operatu do dnia 27 sierpnia 2019 r. Pismem z 27 sierpnia 2019 r. rzeczoznawca majątkowy przedłożyła operat szacunkowy w niniejszej sprawie.

Następnie pismem z dnia 29 sierpnia 2019 r., z uwagi na konieczność weryfikacji nowego operatu szacunkowego określającego wartość przedmiotowej nieruchomości, w celu przyjęcia jako dowodu w sprawie, Wojewoda [...] działając na podstawie art. 36 k.p.a., wyznaczył nowy termin rozpatrzenia sprawy do 31 października 2019 r.

Organ zauważał przy tym, że po otrzymaniu opinii o wartości nieruchomości organ, mając prawo i obowiązek ocenić wartość dowodową złożonego dokumentu, bada, czy przedmiotowa opinia jest zupełna, logiczna i wiarygodna, bowiem złożony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy winien spełniać formalne wymogi takiego dokumentu określone w ustawie o gospodarce nieruchomościami i przepisach rangi wykonawczej, jak i również musi opierać się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości. Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 26 stycznia 2006 r., sygn. akt II OSK 459/05 oraz z dnia 4 października 2006 r., sygn. akt l OSK 417/06 stwierdził, że zarówno organy administracyjne jak i sądy rozpoznające sprawę mają obowiązek ocenić, na podstawie art. 80 kpa, wartość dowodową złożonego operatu szacunkowego.

Dokonując analizy sporządzonego operatu szacunkowego, na co zgodnie z postanowieniami ww. umowy Wojewoda [...] ma 21 dni roboczych, uznano za niezbędne udzielenie przez rzeczoznawcę majątkowego dodatkowych wyjaśnień i uzupełnień w zakresie przedmiotowej wyceny, co zostało wskazane w wezwaniu z dnia 17 września 2019 r. Dokument został adresatowi skutecznie doręczony w dniu 22 września 2019 r. Odpowiedź przesłana została pismem z 25 września 2019 r.

Po przeanalizowaniu przedstawionej odpowiedzi, postanowieniem z dnia [...], znak: [...] Wojewoda [...] dopuścił dowód z opinii biegłego, posiadającego uprawnienia zawodowe numer [...], tj, operat szacunkowy z dnia 25 sierpnia 2019 r., określający wartość ww. nieruchomości. Do przedmiotowego pisma załączono kserokopię operatu szacunkowego dla przedmiotowej nieruchomości.

Ponadto pismem z dnia 18 października 2019 r., organ prowadzący postępowanie, wystąpił do radcy prawnego M.K. - pełnomocnika T.B. o jednoznaczne wskazanie, czy podtrzymuje swoje stanowisko wyrażone w oświadczeniu z 21 grudnia 2016 r. o braku zgody na ustalenie kwoty odszkodowania z pominięciem kwoty określonej za plon żyta.

Odnosząc się do kwestii podniesionych w skardze należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 12 ust. 4b ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, decyzję ustalającą wysokość odszkodowania wydaje się w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. Z kolei przepis art, 12 ust. 4g ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych stanowi, że jeżeli decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nadany został rygor natychmiastowej wykonalności, decyzję ustalającą wysokość odszkodowania wydaje się w terminie 60 dni od dnia nadania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rygoru natychmiastowej wykonalności.

Z powyższego wynika, iż przepis ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, nie zawiera jakiejkolwiek normy materialnoprawnej, która uzasadniałaby wydanie decyzji o odszkodowaniu w sytuacji, kiedy stan sprawy wymaga przeprowadzania postępowania wyjaśniającego w części lub całości. Przepisów tych nie można zatem interpretować jako normy nakazującej wydanie decyzji o ustaleniu odszkodowania w terminie 60 dni za wszelką cenę, kosztem naruszenia prawa. Zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 13 listopada 2013 r., sygn. akt H SAB/Lu 328/13 "(...) przepis art. 12 ust. 4b ustawy o szczególnych zasadach "(...) wyznaczający termin do wydania decyzji o odszkodowaniu ma charakter normy prawa procesowego, a nie materialnego, co oznacza możliwość jego przedłużenia Podobny pogląd prezentuje Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku sygn. akt l OSK 1621/12 z dnia 4 grudnia 2012 r.

Organ prowadzący postępowanie jest zobowiązany do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy, w szczególności do zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego.

Stosownie do treści art. 12 ust. 4a i 4f ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, za nieruchomości przejęte pod drogi publiczne ustala się odszkodowanie na rzecz dotychczasowych właścicieli nieruchomości, użytkowników wieczystych oraz osób, którym przysługują do nieruchomości ograniczone prawa rzeczowe. Decyzję ustalającą wysokość odszkodowania wydaje organ, który wydał decyzję o ustaleniu lokalizacji drogi krajowej. Data, w której decyzja o ustaleniu lokalizacji drogi krajowej staje się ostateczna jest równoznaczna z zaistnieniem podstaw do ustalenia i wypłaty odszkodowania na rzecz dotychczasowych właścicieli nieruchomości.

Zgodnie zaś z treścią art. 35 § 1 k.p.a. w związku z art. 16 ustawy o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego i niektórych innych ustaw, organy administracji publicznej obowiązane są załatwić sprawę bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później, niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później, niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania

W takiej sytuacji, zgodnie z art. 36 k.p.a. w związku z treścią art. 16 ustawy o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego i niektórych innych ustaw, o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczynę zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy.

Reasumując, czynności podejmowane przez Wojewodę [...] w toku postępowania były niezbędne do uzupełnienia materiału dowodowego i wyjaśnienia wszelkich okoliczności mających wpływ na wynik niniejszego postępowania oraz do prawidłowego załatwienia sprawy. Ponadto Wojewoda [...] bezwzględnie dopełnił ciążący na nim obowiązek wynikający z art. 36 §1 k.p.a., informując strony o niemożności załatwienia sprawy w wyznaczonym terminie, podając przyczynę zwłoki oraz wyznaczając jednocześnie nowy termin załatwienia sprawy.

Poprzez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowaniu w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 lipca 2017 r. sygn. akt IOSK 1419/17).

Organ stwierdził, że w niniejszej sprawie wszystkie czynności od momentu wydania decyzji organu odwoławczego do chwili obecnej były podejmowane przez organ w możliwie najkrótszych odstępach czasowych wynikających z przepisów kodeksu postępowania administracyjnego oraz z zawartej z rzeczoznawcą majątkowym umowy. Wszystkie czynności miały wyłącznie merytoryczny charakter i wynikały z obowiązków organu.

Niezależnie od powyższego wyjaśnił również, iż z uwagi na rangę społeczną prowadzonych postępowań mających na celu ustalenie odszkodowania z tytułu nabycia z mocy prawa własności nieruchomości przeznaczonych pod drogi publiczne, wymagają one szczególnej rzetelności i dokładności w podejmowaniu czynności, mających na celu zakończenie sprawy decyzją administracyjną. Jednocześnie bez wątpienia istnieje społeczne niezadowolenie osób pozbawianych prawa własności, co również nie pozostaje bez wpływu na przebieg postępowań.

Jednocześnie odnosząc się do wniosku skarżącego o przyznanie od organu na jego rzecz sumy pieniężnej w wysokości 3.000,00 zł, z uwagi na fakt, iż został pozbawiony prawa własności do nieruchomości, a tym samym możliwości swobodnego dysponowania nieruchomością np. w celu jej sprzedaży czy dalszego użytkowania, podkreślić należy, iż wnioskiem z dnia 21 kwietnia 2017 r., pełnomocnik strony wystąpił do Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Ł. o wypłatę zaliczki w wysokości 70% odszkodowania ustalonego w decyzji Wojewody [...] z dnia [...]. Ustalona kwota w wysokości 597 996,00 zł została przekazana na podany rachunek bankowy w dniu 26 maja 2017 r. Dodatkowo pismem z 3 stycznia 2019 r. Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Ł. poinformowała, iż w dniu 13 grudnia 2018 r. bank dokonał przelewu w kwocie 46 770,26 zł na konto T.B., tytułem wypłaty zaliczki w wysokości 70 % odszkodowania ustalonego w decyzji Wojewody [...] z [...].

Mając zatem na uwadze powyższe wyjaśnienia co do przyczyn, dla których postępowanie w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oznaczoną jako działka numer 302/2, położoną w obrębie [...] m. Ł., województwie [...], do dnia dzisiejszego nie zostało zakończone wydaniem ostatecznej decyzji administracyjnej, organ uznał za zasadne wskazanie, iż wniosek skarżącego o przyznanie od organu na jego rzecz sumy pieniężnej w wysokości 3.000,00 zł, jest bezzasadny.

Na marginesie organ zauważył, że niezwłocznie po uzyskaniu odpowiedzi przez pełnomocnika strony na pismo Wojewody [...] z 18 października 2019 r., w sytuacji kiedy zgromadzony materiał dowodowy będzie dawał ku temu podstawę, zostanie wydana decyzja administracyjna ustalająca wysokość odszkodowania.

Podsumowując, po wydaniu decyzji przez organ II instancji kompletna teczka akt sprawy zwrócona została Wojewodzie [...] w połowie maja 2019 r., a sporządzenie nowej wyceny nieruchomości i następnie jej weryfikacja należą do czynności pracochłonnych i skomplikowanych, zwłaszcza w sytuacji gdy jest to kolejna wycena w sprawie. Zgodnie z treścią art. 35 § 5 k.p.a. do terminów określonych na załatwienie sprawy nie wlicza się między innymi okresów opóźnień spowodowanych z przyczyn niezależnych od organu. Wpływ organu na sposób realizacji obowiązków przez biegłego jest ograniczony. W przypadku skomplikowanego charakteru sprawy, zwłaszcza w przypadku konieczności sporządzenia kolejnej wyceny nieruchomości, gdy rzeczoznawca majątkowy wystąpił z uzasadnionym wnioskiem o przedłużenie mu terminu wykonania zlecenia, organ przychylił się do złożonej prośby.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Sądowa kontrola organów administracji publicznej obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na przewlekłe prowadzenie przez organy postępowań, niezakończonych decyzją administracyjną, postanowieniem, innymi aktami lub czynnościami z zakresu administracji publicznej dotyczącymi uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych i art. 3 § 2 pkt 8 w związku z pkt 1 - 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325) - dalej jako "p.p.s.a.".

Przystępując do rozpoznania skargi w pierwszej kolejności poddał ocenie kwestię jej dopuszczalności, mając na uwadze również wniosek zawarty w odpowiedzi na skargę - o jej odrzucenie z uwagi na brak wyczerpania środków zaskarżenia.

Jak stanowi art. 52 § 1 p.p.s.a. skargę do sądu można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia. W przypadku skargi na bezczynność czy przewlekłe prowadzenie postępowania tryb zaskarżenia sprecyzowany został w art. 37 k.p.a. Nowelizacja k.p.a. dokonana ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 roku o zmianie ustawy - kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017, poz. 935) wprowadziła w art. 37 k.p.a. istotne zmiany w zakresie trybu poprzedzającego wniesienie skargi na bezczynność czy przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego. Ustawa weszła w życie z dniem 1 czerwca 2017 r. Jednakże z uwagi na brzmienie art. 16 ustawy nowelizującej (do postępowań administracyjnych wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu dotychczasowym) wynika, że skarżący powinien był złożyć zażalenie na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę [...], nie zaś ponaglenie, co uczynił pismem z dnia 17 września 2019 r. Niemniej jednak przyjąć należy, że niezależnie jak strona nazwała środek prawny, z którego skorzystała, to jednak wdrożyła dostępne jej działania, obliczone na doprowadzenie do wydania żądanego orzeczenia i skierowała go do organu wyższego stopnia. Tym samym należało uznać, że skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania poprzedzone zostało wyczerpaniem środków zaskarżenia, o którym mowa w art. 52 § 1 p.p.s.a. Niezależnie od powyższego warto zauważyć, że również Minister Finansów, Inwestycji i Rozwoju, postanowieniem z dnia [...], rozpoznał ponaglenie skarżącego z dnia 17 września 2019 r. nie wywodząc negatywnych skutków z faktu, że środek ten formalnie nie stanowi zażalenia.

Warto w tym miejscu również zauważyć, że ponaglenie z dnia 17 września 2019 r., mimo że zawiera sformułowanie "wnoszę ponaglenie na niezałatwienie w terminie przez Wojewodę [...] sprawy" zawiera zarzuty związane z opieszałym działaniem organu i brakiem włączenia w poczet materiału dowodowego nowego operatu szacunkowego, a także ocenę, iż "organ dopuścił się przewlekłości w stopniu rażącym". W ocenie sądu uprawnia to do przyjęcia, że środek ten wyczerpuje znamiona ponaglenia, o którym mowa w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.

Przechodząc do merytorycznej oceny skargi wyjaśnić na wstępie należy, że przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego przez Wojewodę [...] w sprawie ustalenia odszkodowania z tytułu nabycia przez Skarb Państwa prawa własności nieruchomości nr 302/2 było już przedmiotem oceny przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi. Wyrokiem z dnia 25 kwietnia 2018 r. tut. Sąd m.in. zobowiązał organ do wydania aktu kończącego postępowanie w terminie 30 dni od dnia zwrotu akt organowi. Stąd też ocenie sądu w rozpoznawanej sprawie pod kątem przewlekłości podlega prowadzenie postępowania administracyjnego po wydaniu powyższego wyroku.

Nie umknęło natomiast uwadze sądu, że niezależnie od rozpoznawania poprzednio złożonej skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania i jeszcze przed zwróceniem akt do organu (co nastąpiło 10 lipca 2018 r.), przed Wojewodą [...] podejmowane były czynności w postępowaniu administracyjnym, m.in. dopuszczono dowód z operatu szacunkowego (20 kwietnia 2018 r.) czy przeprowadzono rozprawę administracyjną (27 czerwca 2018 r.). Po 10 lipca 2018 r. prowadzone były czynności związane z ustosunkowaniem się stron do operatu i zapoznaniem się ze zgromadzonym materiałem dowodowym, co skutkowało przedłużaniem terminu do wydania decyzji w sprawie. Decyzja Wojewody [...] wydana została w dniu [...], jednak w wyniku odwołania skarżącego organ II instancji w dniu [...] uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez ten organ na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Decyzja kasatoryjna wraz z aktami sprawy wpłynęła do Wojewody [...] w dniu 7 maja 2019 r.

Z uwagi na konieczność sporządzenia nowego operatu szacunkowego 20 maja 2019 r. organ wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy - do 31 sierpnia 2019 r. Postanowienie o powołaniu nowego biegłego K.Ł. zostało wydane w dniu [...] Operat szacunkowy sporządzony przez w/w rzeczoznawcę został przedłożony w organie dopiero w dniu 27 sierpnia 2019 r., a więc sam proces pozyskania operatu przez organ trwał 3 miesiące, co w ocenie sądu przyczyniło się do tego, że zarzut przewlekłego nieefektywnego prowadzenia postępowania należało uznać za zasadny.

Wbrew twierdzeniom organu, że na uwadze należy mieć w tej sytuacji treść art. 35 § 5 k.p.a., zgodnie z którym do terminów-określonych na załatwienie sprawy nie wlicza się między innymi okresów opóźnień spowodowanych z przyczyn niezależnych od organu, nie sposób przyjąć, że opóźnienie nastąpiło zupełnie niezależnie od organu prowadzącego postępowanie. Jak wynika z wyjaśnień organu zawartych w odpowiedzi na skargę zgodnie z umową zawartą w dniu [...], znak; [...] pomiędzy Wojewodą [...], a rzeczoznawcą majątkowym K.Ł., rzeczoznawca ma 28 dni na sporządzenie operatu od daty otrzymania postanowienia o powołaniu go do sporządzenia wyceny w konkretnej sprawie. Dodatkowo, na uzasadniony wniosek biegłego, termin ten może ulec wydłużeniu. Przedmiot zlecenia został skutecznie doręczony biegłemu w dniu 6 czerwca 2019 r., zatem termin na złożenie operatu upływał w dniu 5 lipca 2019 r. Wojewoda wskazał, że rzeczoznawca majątkowy, ze względu na dużą ilość zleconych wycen, w dniu 26 czerwca 2019. wystąpiła z prośbą o wydłużenie terminu sporządzenia operatu szacunkowego do 20 sierpnia 2019 r., a następnie pismem z dnia 19 sierpnia 2019 r. - do 27 sierpnia. W odpowiedzi organ, pismem z dnia 22 sierpnia 2019 r., wyznaczył nowy termin złożenia operatu do dnia 27 sierpnia 2019 r. Pismem z 27 sierpnia 2019 r. rzeczoznawca majątkowy przedłożyła operat szacunkowy w niniejszej sprawie.

W tym miejscu należy wskazać, że prośba rzeczoznawcy z dnia 26 czerwca 2019 r. nie zawierała żadnego uzasadnienia, a mimo to organ przychylił się do prośby wydłużenia terminu do sporządzenia operatu do dnia 20 sierpnia 2019 r., chociaż wyznaczony na podstawie art. 36 k.p.a. pismem z dnia 20 maja 2019 r. termin załatwienia sprawy to 31 sierpnia 2019 r. Powołanie się na dużą liczbę zleceń nastąpiło dopiero we wniosku z dnia 19 sierpnia 2019 r., który również znalazł akceptację organu, choć w zasadzie to już pierwsze nieuzasadnione przedłużenie terminu z 5 lipca do 20 sierpnia 2019 r. musiało przesądzać o niemożności dochowania terminu załatwienia sprawy.

Sąd nie neguje faktu obciążenia rzeczoznawców majątkowych pracą, wiadomym jest bowiem, że umowy zawierane z rzeczoznawcami przez Wojewodę [...] na potrzeby postępowań administracyjnych przewidują możliwość zlecenia sporządzenia do 30 operatów w ciągu miesiąca. Stawia to jednak pod znakiem zapytania możliwość realnego wywiązywania się przez biegłych z terminów sporządzania zleconych operatów, a w konsekwencji o możliwość sprawnego prowadzenia postępowań, w których ten operat jest niezbędny. A przecież jedynie możliwość uzyskania przez organ operatu szacunkowego w zakreślonym umową terminie stwarza realną szansę na sprawne procedowanie i niepopadanie w zwłokę już na tym etapie, zwłaszcza, że jak zauważa organ postępowania w przedmiocie ustalenia odszkodowań i tak obarczone są dużym stopniem trudności i podlegają przedłużaniu. O ile zatem można zgodzić się ze stwierdzeniem, że postępowanie w sprawie o ustalenie odszkodowania może być przedłużane, to jednak nie powinno być prowadzone przewlekle. Wobec powyższego należy uznać, że opóźnienia w stosunku do podstawowego terminu (5 lipca 2019 r.) w sporządzeniu i dostarczeniu operatu szacunkowego, na które organ wyraził zgodę i de facto z uwagi na konstrukcję umowy były do przewidzenia muszą obciążać ten organ. Spoczywa na nim bowiem odpowiedzialność za sprawne prowadzenie postępowania, która mieści w sobie odpowiedzialność za brak dyscyplinowania rzeczoznawców majątkowych. Fakt prowadzenia dużej liczby innych postępowań jest natomiast bez znaczenia z punktu widzenia oceny przewlekłości postępowania poddanego kontroli.

Mając na uwadze przede wszystkim ten aspekt prowadzonego postępowania, przy uwzględnieniu również faktu, że postępowanie toczy się od 2016 r., w ocenie sądu zarzut przewlekłości postępowania należało uznać za skuteczny. Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ istnieje bowiem wówczas, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby zakończyło się ono w rozsądnym terminie i z taką sytuację w okolicznościach niniejszej sprawy mamy do czynienia.

Przewlekłość będzie miała natomiast charakter rażący, jeżeli poważne opóźnienia w podejmowanych przez organ czynnościach oczywiście pozbawione są jakiegokolwiek racjonalnego usprawiedliwienia. Rażące naruszenie prawa, o jakim mowa w art. 149 § 1a p.p.s.a., jest bowiem postacią kwalifikowaną naruszenia prawa i jako takie powinno być interpretowane ściśle. Sąd stwierdza zatem rażące naruszenie prawa, gdy wystąpią szczególne okoliczności uzasadniające przyjęcie takiego stanowiska. Zgodnie ze słownikowym znaczeniem tego sformułowania za działanie "rażące" należałoby uznać działanie bezspornie ponad miarę, niewątpliwe, wyraźne oraz oczywiste. Nie każde więc naruszenie prawa wskutek prowadzenia postępowania w sposób przewlekły będzie naruszeniem rażącym. Ocena, czy mamy do czynienia z naruszeniem rażącym, powinna być przy tym dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych. Nie jest bowiem możliwe przesądzenie z góry o tym, że dana kategoria naruszeń przybiera postać kwalifikowaną.

Reasumując, sąd uznał za uzasadniony zarzut skargi o przewlekłym prowadzeniu postępowania w sprawie, nie podzielając jednakowoż wniosku o rażącym charakterze przewlekłości. Chronologia podejmowanych czynności, wynikająca z załączonych akt administracyjnych nie potwierdza bowiem zarzutu rażącego charakteru przewlekłości, rozumianego jako poważne opóźnienia w podejmowanych czynnościach, pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego usprawiedliwienia.

Z uwagi na powyższe, wobec niezakończenia postępowania w dacie orzekania sąd zobowiązał Wojewodę [...] do wydania aktu kończącego postępowanie na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. oraz stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie miało miejsce bez rażącego naruszenia prawa.

Jednocześnie z przyczyn wskazanych wcześniej sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę w zakresie żądania stwierdzenia, że organ w sposób rażący naruszył prawo ową przewlekłością oraz żądanie zasądzenia sumy pieniężnej na rzecz skarżącego w trybie art. 149 § 2 p.p.s.a.. uznając, że żądanie to z uwagi na brak cech rażącego naruszenia prawa przez organ nie znajduje uzasadnienia.

O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 206 p.p.s.a., zasądzając na rzecz skarżącego ich częściowy zwrot, obejmujący wpis sądowy w kwocie 100 zł oraz koszty zastępstwa procesowego, na które składały się w wynagrodzenie pełnomocnika określone na kwotę 240 zł w związku z częściowym uwzględnieniem skargi oraz opłata od pełnomocnictwa (17 zł).

D.P.