Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 798/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-11-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zygmunt Zgierski Sędziowie sędzia NSA Tamara Dziełakowska sędzia del. WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik (spr.) Protokolant starszy specjalista Marek Szwed-Lipiński po rozpoznaniu w dniu 26 listopada 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Skarbu Państwa - Prezydenta Miasta K. i Gminy Miejskiej K. - Prezydenta Miasta K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 listopada 2017 r. sygn. akt I SA/Wa 1673/16 w sprawie ze skargi Gminy Miejskiej K. i Skarbu Państwa - Prezydenta Miasta K. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] września 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 listopada 2017 r. sygn. akt SA/Wa 1673/16, po rozpoznaniu na rozprawie sprawy ze skargi Gminy Miejskiej [...] i Skarbu Państwa – Prezydenta Miasta [...], na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] września 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji, oddalono skargę. Wyrok ten wydano w poniżej przytoczonym stanie faktycznym i prawnym.

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] marca 2006 r., nr [...], stwierdził nabycie przez Gminę [...], z mocy prawa, własności nieruchomości położonej w jednostce ewidencyjnej [...], obręb [...], oznaczonej w ewidencji jako działka nr [...] objętej KW nr [...], opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...].

Decyzją nr [...] z dnia [...] października 2013 r., Minister Administracji i Cyfryzacji stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2006 r.

Gmina Miejska [...] i Skarb Państwa - Prezydent Miasta [...], powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13, wystąpili o wznowienie postępowania zakończonego ww. decyzją ze wskazaniem podstawy wznowienia określonej w art. 145a § 1 K.p.a., a Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji odmówił jej uchylenia (decyzja nr [...] z dnia [...] maja 2016).

Wskutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy złożonego przez Gminę Miejską [...] i Skarb Państwa – Prezydent Miasta [...], Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji utrzymał w mocy decyzję własną nr [...] z dnia [...] maja 2016 r. Ta decyzja stała się przedmiotem kontroli Sądu I instancji.

Uzasadniając swoje stanowisko, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji przytoczył treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13. Wyjaśnił, że wyrok zapadł w związku z pytaniem prawnym zadanym przez sąd w konkretnej sprawie. Wyrok stwierdzający niekonstytucyjność art. 156 § 2 K.p.a. w zakresie opisanym w sentencji ma charakter zakresowy i odnosi się do pominięcia prawodawczego.

Skutkiem stwierdzenia niekonstytucyjności pominięcia prawodawczego jest jedynie zobowiązanie ustawodawcy do dokonania odpowiednich zmian w przepisach objętych kontrolą Trybunału. Wyrok taki nie powoduje zmiany normatywnej, w szczególności nie oznacza derogacji kontrolowanego przepisu, a nakłada na ustawodawcę obowiązek rozszerzenia unormowania art. 156 § 2 K.p.a., przewidującego ograniczenie możliwości stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy. W ocenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, z uwagi na zakres kontroli konstytucyjności obejmujący pominięcie ustawodawcze, Trybunał nie przesądził o tym, czy właściwym sposobem realizacji tego postulatu jest przewidziany w art. 156 § 2 K.p.a. dziesięcioletni termin prekluzyjny, który ogranicza stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnych obarczonych niektórymi innymi wadami. Ponadto Trybunał posłużył się nieostrą przesłanką "znaczny upływ czasu" zastrzegając, że wyrok nie przesądza jaki termin ma być brany pod uwagę, jak również nie dał wskazówek dla organów stosujących prawo do jego ustalenia. Aktualne brzmienie art. 156 § 2 K.p.a. nie zawiera upoważnienia dla organu do dokonania oceny kryterium znacznego upływu czasu koniecznego dla zaistnienia negatywnej przesłanki do stwierdzenia nieważności.

Zdaniem Ministra, bez związku ze sprawą pozostaje sugerowana przez Gminę Miejską [...] i Skarb Państwa konieczność ustalenia czy wnioskodawca postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej spełnia przesłanki w zakresie dotyczącym przepisów ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 r. o dokonywaniu w księgach wieczystych wpisów na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o międzynarodowe umowy o uregulowaniu roszczeń finansowych.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji Gmina Miejska [...] i Skarb Państwa – Prezydent Miasta [...], zarzucili naruszenie:

1) art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 156 § 2 K.p.a. poprzez błędną wykładnię i zastosowanie, w szczególności poprzez nieuwzględnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r.

2) art. 77 § 1 w związku z art. 7 K.p.a. poprzez niewyczerpujące i niedostateczne zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego w sprawie, w szczególności niepodjęcie wszelkich czynności do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego.

3) art. 6 K.p.a. w związku z art. 190 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez niezastosowanie.

Odnosząc się do przedstawionej w decyzji interpretacji "pominięcia ustawodawczego", skarżący wskazali, że ich zdaniem oznacza to unormowanie niepełne, takie, które z punktu widzenia norm konstytucyjnych cechuje zbyt wąski zakres zastosowania bądź też, które z uwagi na przedmiot oraz cel regulacji, pomija treści dla niej istotne. Wyrok dotyczący pominięcia ma zatem zasadniczo skutek zobowiązujący, a nie derogujący - nie powoduje on uchylenia niekonstytucyjnego przepisu, obligując ustawodawcę do uchwalenia odpowiedniej nowelizacji usuwającej niekonstytucyjną lukę prawną. Jednak z chwilą publikacji wyroku w Dzienniku Ustaw zaskarżone przepisy, w zakresie objętym wyrokiem, tracą domniemanie konstytucyjności i powinny być stosowane przez organy państwa, w sposób zgodny z Konstytucją. Oznacza to konieczność poszukiwania możliwości rekonstrukcji brakującej normy prawnej z przepisów konstytucyjnych bądź obowiązek powstrzymywania się od podejmowania działań w oparciu o niekompletną i przez to niekonstytucyjną regulację. W wyroku z dnia 12 maja 2015 r. wskazano na konieczność dokonania wykładni art. 156 § 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 in ﬁne K.p.a., nie tylko z uwzględnieniem zasady praworządności, przewidzianej w art. 7 Konstytucji, ale również z uwzględnieniem wynikających z art. 2 Konstytucji zasady pewności prawa oraz zasady zaufania obywatela do państwa.

W ocenie skarżących, przyjęta przez organy administracyjne wykładnia doprowadziła do rozstrzygnięcia na podstawie przepisu, który utracił znamiona zgodności z Konstytucją. Tym samym, organy odmówiły stronom - w stosunku do których zostały wydane decyzje niezgodne z prawem - uzyskania przez nich stosownych rekompensat. Organy powinny natomiast albo dokonywać interpretacji przepisu art. 156 § 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. zgodnie z wykładnią dokonaną przez Trybunał i tym samym dokonać samodzielnej wykładni stwierdzenia "znaczny upływ czasu" albo wstrzymać stosowanie niezgodnego z przepisami konstytucyjnymi przepisu, do czasu jego zmiany.

Nie uwzględniając wyroku Trybunału Konstytucyjnego organ naruszył zasadę praworządności wyrażoną w art. 6 K.p.a. w zw. z art. 190 ust. 1 Konstytucji. Organ miał bowiem obowiązek zbadania czy zachodzi przesłanka znacznego upływu czasu i zastosowanie przepisu art. 156 § 2 K.p.a., w pełni uwzględniając ww. wyrok.

W odpowiedzi na skargę, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Sąd I instancji, orzekł na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), dalej P.p.s.a. o oddaleniu skargi.

Jako wymagające rozstrzygnięcia i sporne w sprawie Sąd przyjął dwie kwestie - czy było możliwe, by wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/13, z uwzględnieniem art. 145a § 1 K.p.a. mógł stanowić podstawę do wznowienia postępowania nadzorczego zakończonego decyzją z [...] października 2013 r., a w konsekwencji tego - czy podstawę do uchylenia spornej decyzji w oparciu o art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a. i do ponownej oceny legalności decyzji z [...] marca 2006 r. z uwzględnieniem zaprezentowanego w uzasadnieniu tego wyroku Trybunału stanowiska.

Sąd dokonał oceny przesłanek wymaganych do wznowienia postępowania na podstawie z art. 145a § 1 K.p.a. Wskazał, że jeżeli wniosek o wznowienie postępowania formalnie powołuje się na tę podstawę wznowienia i został złożony w terminie ustawowym, to organ wydaje postanowienie o wznowieniu postępowania (art. 149 § 1 K.p.a.). Następnie musi zbadać, czy wskazywany wyrok Trybunału pozostaje w istotnym związku z podstawą prawną spornej decyzji. Jeżeli organ dojdzie do wniosku, że sytuacja taka ma miejsce, to uchyla decyzję dotychczasową, o ile nie występują przeszkody z art. 146 K.p.a. i przeprowadza nowe postępowanie administracyjne, tak jak gdyby w sprawie nie była wydana dotychczas żadna decyzja. Następnie orzeka co do istoty sprawy (art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a.).

Odpowiadając na pierwszą z problematycznych kwestii Sąd stwierdził, że wyrok Trybunału z 12 maja 2015 r. mógł być podstawą do wszczęcia postępowania wznowieniowego.

Badając wpływ wyroku Trybunału na treść spornej decyzji Sąd zauważył, że kontrola konstytucyjności art. 156 § 2 K.p.a. dotyczyła tzw. pominięcia ustawodawczego polegającego na niezamieszczeniu w art. 156 § 2 K.p.a. ograniczenia czasowego, uniemożliwiającego stwierdzenie nieważności decyzji z powodu wady rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 in fine K.p.a.) po znacznym upływie czasu od dnia jej wydania, gdy decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy.

W ocenie Sądu, wyrok Trybunału z 12 maja 2015 r. nie spowodował zmiany stanu prawnego w zakresie treści art. 156 § 2 K.p.a. i nie wyeliminował tego przepisu z porządku prawnego. Został wydany na skutek pytania prawnego zadanego na tle konkretnego stanu faktycznego i prawnego sprawy prowadzonej przez pytający sąd. W konsekwencji, zdaniem Sądu I instancji,, wyrok Trybunału z dnia 12 maja 2015 r., o charakterze zakresowym, dotyczący pominięcia prawodawczego w konkretnej sprawie, nie ma charakteru uniwersalnego, tak jak typowy wyrok Trybunału Konstytucyjnego stwierdzający w całości niezgodność przepisu prawa stanowiącego podstawę prawną decyzji z konkretnymi przepisami Konstytucji RP. Może mieć istotne znaczenie dla spraw, w których została wydana decyzja konstytutywna przyznająca obywatelowi prawo lub ekspektatywę nabycia prawa. Tymczasem kontrolowana w postępowaniu nadzorczym decyzja komunalizacyjna Wojewody [...] z [...] marca 2006 r. potwierdzała nabycie przez Gminę [...], z mocy prawa, z dniem [...] maja 1990 r. prawa własności konkretnego mienia (własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...]). Decyzja ta miał charakter deklaratoryjny, potwierdzający wystąpienie określonego zdarzenia prawnego (nabycia mienia ogólnonarodowego), jakie miało miejsce z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r.

Rozstrzygając w zakresie drugiej ze spornych kwestii, powołując się przy tym na stanowisko judykatury, Sąd I instancji stwierdził, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. nie ma istotnego znaczenia dla spraw o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnych. Tego typu decyzje nie są podstawą nabycia prawa, które podlegałoby konstytucyjnej ochronie z punktu widzenia zasad z art. 2 Konstytucji RP.

Zdaniem Sądu I instancji decyzja komunalizacyjna nie kreuje żadnych praw dla jej adresata, czyli gminy. W szczególności nie ustala żadnych warunków, czy terminów związanych z nabyciem prawa własności określonego mienia. Możliwość skutecznego powoływania się przez gminę na nabycie konkretnego mienia po uzyskaniu ostatecznej decyzji komunalizacyjnej nie świadczy o tym, że decyzja ta ma w części charakter konstytutywny. Czym innym jest bowiem legitymowanie się przez określoną gminę ostateczną decyzją komunalizacyjną dla celów dowodowych, a więc dokumentem urzędowym wymaganym dla wykazania na zewnątrz nabycia mienia w tym trybie, a czym innym jest skutek tej decyzji, który wynika z jej rozstrzygnięcia.

Sąd I instancji stwierdził nadto, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r. zapadł na tle całkowicie odmiennego stanu faktycznego. Dotyczył bowiem sprawy, w której stwierdzono nieważność decyzji przywracającej obywatelowi termin do złożenia wniosku dekretowego, a więc przyznającej obywatelowi prawo do odzyskania nieruchomości w trybie art. 7 dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy, (dekretu warszawskiego).

Tymczasem kontrolowana w postępowaniu nadzorczym, objętym wnioskiem o wznowienie, decyzja komunalizacyjna z [...] marca 2006 r. stwierdzała nabycie mienia z mocy prawa na rzecz podmiotu publicznoprawnego (Gminy [...]).

Sąd zauważył, że u podstaw zajętego w wyroku Trybunału stanowiska legła ochrona obywateli poszkodowanych aktami wywłaszczeniowymi, a w orzecznictwie NSA sprzeciwiono się wykorzystywaniu zakresowego orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, w interesie państwowej osoby prawnej, a nie w celu ochrony praw obywatela. Stan faktyczny spraw kontrolowanych przed NSA był wprawdzie odmienny, bo dotyczył kwestii uwłaszczeniowych, niemniej z uwagi na podobny charakter takich decyzji do decyzji komunalizacyjnej i podobieństwo tych spraw (w obu sprawach osoby prawne domagały się ponownej weryfikacji decyzji nadzorczej w kierunku uniemożliwienia odzyskania mienia w naturze przez obywateli),zdaniem Sądu wskazane wyżej stanowisko NSA jest aktualne także w realiach niniejszej sprawy.

Sąd I instancji zwrócił także uwagę na kolejną, istotną różnicę pomiędzy sprawą, w której zostało zadane pytanie prawne, a sprawą zakończona decyzją wydaną w trybie wznowienia postępowania. Zauważył, że wskazany wyrok Trybunału zapadł na tle sprawy, w której po upływie kilkudziesięciu lat (w latach 90-tych XX w.), ukształtowało się i utrwaliło odmienne stanowisko judykatury na temat charakteru terminu z art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego. W latach 40-tych XX wieku organ dekretowy nierzadko traktował ten termin jako termin procesowy, przywracalny i w związku z tym tak orzekł w swej decyzji. Natomiast podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji przywracającej termin z art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego było to, że w momencie orzekania przez organ nadzoru w orzecznictwie termin ten był traktowany jako termin prawa materialnego, nieprzywracalny (por. np. uchwała składu pięciu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 października 1996 r., sygn. akt OPK 19/96). Na tle sprawy, w której zapadł wyrok z 12 maja 2015 r. Trybunał stwierdził, że prymat zasady praworządności (art. 7 Konstytucji RP) celem stwierdzenia nieważności decyzji rażąco naruszającej prawo jest wyłączone m.in. w przypadku, gdy przesłanka stwierdzenia nieważności ma charakter niedookreślony i jej wykładnia ukształtowała się w orzecznictwie na długo po wydaniu kwestionowanej decyzji.

Natomiast w kontrolowanej sprawie, stwierdzenie nieważności wynika z rażącego naruszenia art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. Przepis ten był jasny w swej treści, ponieważ dotyczył komunalizacji wyłącznie mienia ogólnonarodowego (państwowego) w dacie [...] maja 1990 r. W niniejszej sprawie Skarb Państwa we wskazanej dacie nie legitymował się tytułem własności mienia (działki nr [...]), którego dotyczy decyzja komunalizacyjna z 2006 r. Wobec powyższego, w niniejszej sprawie nie wystąpiła sytuacja pozbawiająca obywatela prawa lub ekspektatywy na skutek wykładni prawa ukształtowanej na długo po wydaniu konstytutywnej decyzji.

W konsekwencji Sąd uznał za prawidłowe stanowisko Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji co do tego, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r. nie mógł skutkować uchyleniem spornej decyzji nadzorczej z [...] października 2013 r. Wskazywana przez skarżących podstawa wznowienia (art. 145a § 1 Kpa) nie potwierdziła się na gruncie niniejszej sprawy, ponieważ wyrok Trybunału zapadł w zupełnie innych realiach prawnych i faktycznych. Ta okoliczność powinna stanowić o odmowie uchylenia decyzji nadzorczej w ramach sprawy o wznowienie postępowania (art. 151 § 1 pkt 1 Kpa). Skoro wyrok Trybunału zapadł na tle innych realiów sprawy administracyjnej, której dotyczył, to zbędne było analizowanie w niniejszej sprawie stanowiska Trybunału Konstytucyjnego w zakresie przesłanki "znacznego upływu czasu".

W skardze kasacyjnej, sporządzonej przez uprawnionego pełnomocnika wyznaczonego przez Prezydenta Miasta [...] reprezentującego Skarb Państwa i Gminę Miejską [...], zaskarżono wyrok Sądu I instancji w całości, wnosząc o jego uchylenie w takim też zakresie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu Sądowi.

Skarżący kasacyjnie skorzystali z obu podstaw kasacyjnych zarzucając naruszenie prawa materialnego i procesowego.

W ramach uchybień przepisom prawa materialnego wskazano jako naruszony przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. ze względu na niezaakceptowanie zarzutu skargi o braku uwzględnienia w zaskarżonej decyzji wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2016 r. sygn. P 46/15, co stanowiło naruszenie zasady związania orzeczeniami Trybunału Konstytucyjnego (art. 190 ust. 1 Konstytucji RP), zasady demokratycznego państwa prawa, stanowiącej o tym, że Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP), zasady praworządności (art. 7 Konstytucji RP) jak też zasady bezpośredniości stosowania Konstytucji (art. 8 ust. 1 Konstytucji RP).

W ramach uchybień przepisom prawa procesowego wskazano jako naruszony przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. ze względu na niezaakceptowanie zarzutu skargi o naruszeniu:

art. 6 K.p.a. poprzez nieuwzględnienie przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13 w wydanej decyzji;

art. 156 § 2 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie, a w konsekwencji brak rozstrzygnięcia, czy nastąpił znaczny upływ czasu od czasu wydania decyzji, co wyklucza stwierdzenie jej nieważności;

art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 156 § 2 K.p.a. poprzez błędną wykładnię i zastosowanie, w szczególności poprzez nieuwzględnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13;

art. 77 § 1 w związku z art. 7 K.p.a. poprzez niewyczerpujące i niedostateczne zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego w sprawie, w szczególności zaś poprzez niepodjęcie wszelkich czynności do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego.

Ponad powyższe, skarżący kasacyjnie zarzucili Sądowi I instancji naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a poprzez brak zawarcia w uzasadnieniu wszystkich zarzutów podniesionych w skardze, w szczególności tych, które dotyczyły kwestii odszkodowania i jego wpływu na ustalenie nieodwracalnego skutku prawnego decyzji.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podjęto polemikę z dokonaną przez Sąd I instancji oceną charakteru wyroku Trybunału Konstytucyjnego sygn. P 46/13 i jego wpływu na sporną decyzję, wydaną w trybie nadzoru.

Powołując się na piśmiennictwo prawnicze i stanowisko judykatury, autor skargi kasacyjnej stwierdził, że derogacja przepisu kontrolowanego przez Trybunał Konstytucyjny z porządku prawnego nie jest warunkiem dopuszczalności wznowienia postępowania na podstawie art. 145a K.p.a, gdyż obok orzeczeń bezpośrednio usuwających z obrotu prawnego akty normatywne, podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego mogą stanowić również orzeczenia interpretacyjne, w których Trybunał orzeka o zgodności lub niezgodności aktu normatywnego z aktem wyższego rzędu pod warunkiem określonego rozumienia kontrolowanego przepisu. Podstawę do wznowienia postępowania mogą stanowić także orzeczenia o zaniechaniu ustawodawczym, które nie derogują z systemu prawa zakwestionowanej normy, lecz ustanawiają obowiązek ustanowienia określonej regulacji prawnej.

Zdaniem skarżących kasacyjnie, Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 12 maja 2015 r. wyraźnie wskazał na potrzebę dokonywania przez organy stosujące prawo prawidłowej wykładni art. 156 § 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., a więc wykładni uwzględniającej zasadę praworządności. Nakaz ten nie jest kierowany do ustawodawcy (ten ma bowiem obowiązek rozszerzenia unormowania art. 156 § 2 K.p.a., przewidującego ograniczenia możliwości stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy), lecz do podmiotów stosujących prawo i dotyczy właśnie tego okresu stosowania wskazanych przepisów, który poprzedzać będzie działania ustawodawcy podjęte w wykonaniu obowiązku wynikającego z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/13. Dlatego, po wznowieniu postępowania, organ powinien był przeprowadzić postępowanie co do przyczyny wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy z pominięciem ww. niekonstytucyjnej normy prawnej - co wymagało dokonania oceny, czy nastąpił znaczny upływ czasu od wydania decyzji. Natomiast pojęcie "znaczny upływ czasu" powinno zostać zinterpretowane z uwzględnieniem stanowiska Trybunału Konstytucyjnego zaprezentowanego w wyroku o sygn. P 46/13.

Cytując pogląd judykatury, autor skargi kasacyjnej podniósł, że wykonanie orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego jest obowiązkiem zarówno prawodawcy, jak i organów stosujących prawo, w szczególności sądów. Źródłem tego obowiązku jest moc powszechnie obowiązująca orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego (art. 190 ust. 1 Konstytucji RP) w związku z zasadami państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP), legalizmu (art. 7 Konstytucji RP) oraz nadrzędności Konstytucji (art. 8 ust. 1 Konstytucji RP).

Autor skargi kasacyjnej zacytował fragment uzasadnienia wyroku Naczelnego Sąd Administracyjny (sygn. akt I OSK 1585/12), oraz urywki z publikacji prawniczych na temat nieodwracalności skutków prawnych w przypadku wypłaty odszkodowania byłym właścicielom znacjonalizowanego mienia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach przewidzianych w § 2 tego artykułu. W niniejszej sprawie nie wystąpiła jednak żadna z wad wymienionych we wspomnianym przepisie. Zatem, zgodnie z zasadą związania podstawami skargi kasacyjnej, wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, wyznacza obszar, w którym Naczelnego Sądu Administracyjnego może dokonywać kontroli zaskarżonego wyroku. Ze względu na to, że skarga kasacyjna jest środkiem odwoławczym wysoce sformalizowanym, przy jej sporządzaniu wprowadzono przymus adwokacki, aby umożliwić spełnienie wymagań formalnych, przewidzianych w art. 176 P.p.s.a.

Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie odpowiada w pełni wymaganiom formalnym, nadto nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Skarżący kasacyjnie skorzystał z obu podstaw kasacyjnych opisanych w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a.

Zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego został postawiony w sposób, który nie pozwala na jego odniesienie do podstawy określonej w art. 174 pkt 1 P.p.s.a. Według art. 174 pkt 1 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na zarzucie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Nie spełnia tego wymogu konstrukcja wszystkich zarzutów materialnoprawnych, zbudowana na sformułowaniu "nieuwzględnienie w wydanej decyzji wyroku Trybunału Konstytucyjnego" przedstawionym w połączeniu z konstytucyjnymi standardami państwa demokratycznego.

Natomiast w ramach zarzutów procesowych autor skargi kasacyjnej wskazał art. 156 § 1 pkt 2 i art. 156 § 2 K.p.a.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i piśmiennictwie prawniczym prezentowany jest pogląd, że art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., choć jest zawarty w ustawie proceduralnej, ma z reguły charakter materialnoprawny (por. wyrok NSA z 15 maja 2013 r., I OSK 2160/11, CBOSA) i stanowi podstawę skargi kasacyjnej, określoną w art. 174 pkt 1 P.p.s.a. (H. Knysiak-Molczyk: Skarga kasacyjna w postępowaniu sądowoadministracyjnym, LexisNexis 2010, s. 222 i przypis 20). Taki sam pogląd wyrażony jest w stosunku do art. 156 § 2 K.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 20 grudnia 2011 r. sygn. akt II OSK 1913/10 i wyrok NSA z dnia 15 maja 2018 r. sygn. akt I OSK 3005/17, CBOSA).

W ramach art. 174 § 2 P.p.s.a., skarżący kasacyjnie zarzucił także naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. Ten zarzut, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wymagał ustosunkowania się w pierwszej kolejności, jako najdalej idący z punktu widzenia konsekwencji procesowych związanych z ewentualnym stwierdzeniem ich zasadności.

W powołanym jako naruszony przepisie art. 141 § 4 P.p.s.a., ustawodawca określił niezbędne elementy uzasadnienia wyroku, czyli zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny konsekwentnie przyjmuje w swym orzecznictwie, że naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną w dwóch przypadkach - po pierwsze, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r. o sygn. akt II FPS 8/09, publ. CBOSA). Po drugie, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób uniemożliwiający przeprowadzenie jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny. Zasadniczo dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia, w szczególności gdy elementy wskazane w art. 141 § 4 P.p.s.a., sformułowane zostały w sposób lakoniczny, niejasny czy nielogiczny (zob. wyroki NSA z: 25 kwietnia 2018 r. II GSK 4334/17; 13 stycznia 2016 r. I OSK 994/14; 10 lipca 2012 r. II GSK 1807/11; 17 lutego 2012 r. II FSK 1547/10; 19 marca 2012 r. II GSK 85/11; 12 stycznia 2012 r. II FSK 1301/10; 10 października 2007 r. II GSK 204/07; 18 października 2011 r. II FSK 173/11; 15 czerwca 2010 r. lI OSK 986/09; 4 listopada 2008 r. II FSK 1041/07; 9 marca 2006 r. II OSK 632/05 publ. CBOSA).

W skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. uzasadniony został brakiem "zawarcia w uzasadnieniu wszystkich zarzutów podniesionych w skardze, w szczególności dotyczących kwestii odszkodowania i jego wpływu na ustalenie nieodwracalnego skutku prawnego".

Ustosunkowując się do przytoczonego zarzutu, Naczelny Sąd Administracyjny zauważa po pierwsze, że sformułowanie "w szczególności" oznacza przykładowe jedynie wskazanie rodzaju uchybienia, a Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do samodzielnego wyszukiwania innych przykładów przypisywanego Sądowi I instancji niepoprawnego działania. Nieprecyzyjnie skonstruowane zarzuty utrudniają, a nawet uniemożliwiają Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę ich zasadności. Sąd II instancji nie może domniemywać intencji strony i samodzielnie uzupełniać, czy też konkretyzować zarzutów kasacyjnych (por. wyrok NSA z dnia 11 września 2011 r. sygn. akt II OSK 151/12; z dnia 16 listopada 2011 r., sygn. akt II FSK 861/10, opubl. CBOSA). Jedynie w sytuacji, gdy treść uzasadnienia skargi kasacyjnej pozwala na jednoznaczne określenie, jaką postać naruszenia prawa wnoszący skargę kasacyjną chciał powołać w zarzutach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny może przeprowadzić kontrolę merytoryczną zarzutu. Jednak również uzasadnienie skargi kasacyjnej nie daje w tym zakresie dalszych wskazań.

Po drugie, analiza skargi wniesionej przez skarżących kasacyjnie do Sądu I instancji pozwala na stwierdzenie, że nie zawiera ona zarzutu dotyczącego kwestii odszkodowania i jego wpływu na ustalenie nieodwracalnego skutku prawnego.

W związku z faktem, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wymienione w art. 141 § 4 P.p.s.a. elementy składowe, Naczelny Sąd Administracyjny uznał omówiony zarzut za chybiony.

Skarga kasacyjna kwestionuje także zaaprobowanie przez Sąd I instancji niewyczerpujące i niedostateczne zebranie przez organ materiału dowodowego. Jednak zarzut ten nie został uzupełniony żadnym głębszym wywodem odnoszącym się do konkretnych braków postępowania dowodowego i uchyla się spod kontroli instancyjnej.

Natomiast w uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor, posiłkując się stanowiskiem judykatury i piśmiennictwa zasadniczo ograniczył się do przedstawienia szeregu argumentów mających na celu scharakteryzowanie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/13. W zdecydowanej części argumenty te nie pozostają w kolizji ze stanowiskiem wyrażonym w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, które nota bene jest całkowicie poprawne. W istocie trudno jest doszukać się, wśród przedstawionej argumentacji takiego wywodu, który sprowadzałby się do zakwestionowania słuszności stanowiska Sąd pierwszej instancji w zakresie, w jakim Sąd ten uznał, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r. nie odnosi się do stanu faktycznego i prawnego w jakim wydana została decyzja Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] października 2013 r., a taki był zapewne cel skargi kasacyjnej.

Nie budzi wątpliwości skarżących kasacyjnie, że wyrok Trybunału z 12 maja 2015 r. jest wyrokiem wydanym wskutek zadanego pytania prawnego i, że ma charakter wyroku zakresowego dotyczącego pominięcia prawodawczego.

Stanowisko takie jest słuszne, gdyż Trybunał wyraźnie wskazał w pkt 2.2 akapit drugi uzasadnienia, że "w razie stwierdzenia niekonstytucyjności zaskarżonej regulacji, wyrok Trybunału miałby taki charakter" (wyroku zakresowego). Stwierdził nadto, że pomimo, iż przedmiotem orzekania jest art. 156 § 2 K.p.a., to stwierdzenie niekonstytucyjności rzutowałoby na sposób dokonywania wykładni art. 156 § 1 pkt 2 in fine K.p.a. Wyrok nie powodowałby wprawdzie zmiany normatywnej, ale wskazywałby sądowi (pytającemu) konstytucyjny sposób rozwiązania powstałej kwestii. Dalej Trybunał wyjaśnił, że "wyrok stwierdzający niezgodność z Konstytucją nie oznaczałby derogacji art. 156 § 2 K.p.a. ani jego części. Wówczas nie wystąpiłyby typowe skutki stwierdzenia niekonstytucyjności, które polegają na wydaniu przez sąd pytający orzeczenia z pominięciem regulacji niezgodnej z Konstytucją. Stwierdzenie niekonstytucyjności w zakresie pominięcia prawodawczego oznaczałoby jednak konieczność dokonania przez sąd pytający wykładni art. 156 § 2 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. z uwzględnieniem sposobu ważenia zasad: praworządności (legalizmu), bezpieczeństwa prawnego oraz zaufania obywatela do państwa (lojalności państwa). Ważenie tych zasad stanowi podstawę dokonania wykładni art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zgodzie z Konstytucją".

Skarżący kasacyjnie pomijają natomiast, że Trybunał podkreślił w pkt 3.1., iż w sprawie, na tle której zostało zadane pytanie prawne, konieczne jest uwzględnienie specyfiki i skutków wniosku w trybie art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego oraz kontekstu społeczno-gospodarczego tego dekretu. Skutkiem złożenia wniosku w trybie art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego było przyznanie jej adresatowi całkowicie ukształtowanej ekspektatywy nabycia (de facto – częściowego odzyskania) prawa do gruntów w trybie art. 7 ust. 2-4 dekretu warszawskiego. Pośrednim skutkiem tej decyzji, w powiązaniu z decyzją o przyznaniu dotychczasowemu właścicielowi gruntu wieczystej dzierżawy lub prawa zabudowy gruntu, byłoby też, w świetle art. 8 dekretu warszawskiego, dalsze przysługiwanie adresatowi (brak wywłaszczenia na rzecz gminy) prawa do zabudowań usytuowanych na tym gruncie.

W pkt 9.4 uzasadnienia natomiast Trybunał Konstytucyjny jednoznacznie wskazał, jakiego rodzaju decyzje administracyjne zasługują na szczególna ochronę z punktu widzenia zasady trwałości, co powtórzył w pkt. 10. 2 uzasadnienia. Trybunał podkreślił, że "w przypadku decyzji, na podstawie których strona nabyła prawo lub ekspektatywę ustawodawca nie może z jednej strony deklarować trwałości decyzji z uwagi na jej ostateczność, a z drugiej strony przewidywać, nieograniczoną terminem, możliwość jej wzruszania. Za przyznaniem szczególnej ochrony trwałości decyzji kształtujących sytuację prawną byłych właścicieli nieruchomości gruntowych przejętych mocą dekretu warszawskiego przemawia wywłaszczeniowy charakter tego aktu normatywnego, jak też niewykonanie art. 9 dekretu warszawskiego, przewidującego odszkodowania za przejęte nieruchomości gruntowe i budynkowe (zob. uchwała TK z 18 czerwca 1996 r., sygn. W 19/95, OTK ZU nr 3/1996, poz. 25; wyrok SN z 4 marca 2010 r., sygn. akt I CSK 352/09, www.sn.pl), a także wygaszenie od 1 sierpnia 1985 r. prawa do odszkodowania za grunty i zabudowania przejęte mocą art. 7 ust. 4 i 5 i art. 8 dekretu warszawskiego (na mocy art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127, ze zm.).

Analiza wskazanych tez uzasadnienia wyroku o sygn. P 46/13 pozwala przyjąć stanowisko zajęte na jego tle, ugruntowane już zresztą w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, jako słuszne.

W judykaturze przyjmuje się, że Skarb Państwa, który wywłaszczył obywatela z prawa własności nie mieści się w kategorii podmiotów, które w wyniku stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej utraciły prawo. Nie można bowiem uznać, aby orzeczenie o wywłaszczeniu było podstawą nabycia prawa podlegającego ochronie konstytucyjnej z punktu widzenia art. 2 Konstytucji RP. Podstawą stanowiska Trybunału Konstytucyjnego była natomiast ochrona obywateli poszkodowanych aktami wywłaszczeniowym (por. przykładowo wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego 1 marca 2016 r. sygn. akt I OSK 2566/15; 1 marca 2016 r. sygn. akt I OSK 2632/15; 15 września 2015 r. sygn. akt I OSK 2940/14, 16 marca 2016 r. sygn. akt I OSK 1307/14, 27 lutego 2019 r. sygn. akt I OSK 884/17 publ. CBOSA).

Przyjmuje się także, że wyrok TK z dnia 12 maja 2015 r. P 46/13 nie kreuje negatywnej przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji, w oparciu o art. 156 § 2 K.p.a. wyłącznie z powodu znacznego upływu czasu lecz dotyczy decyzji, które były podstawą nabycia prawa utraconego w wyniku aktów normatywnych pozbawiających prawa własności (wywłaszczenie, przejęcie z mocy prawa gruntów na własność Państwa). Dotyczy zatem sytuacji nabycia prawa lub ekspektatywy w wąskim rozumieniu tego pojęcia. Żądanie stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. nie ma charakteru bezwzględnego i musi być oceniane łącznie z wynikającą z art. 2 Konstytucji RP zasadą pewności prawa oraz zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa, a brakującej części normy w art. 156 § 2 K.p.a. nie można zrekonstruować w taki sposób, który umożliwiałby jej uniwersalne zastosowanie w okolicznościach każdej sprawy (por. wyr. NSA z dnia 20 lutego 2019 r. sygn. akt I OSK 694/17 i z 28 maja 2019 r., sygn. akt I OSK 1746/17, CBOSA).

Wbrew zarzutowi skarżących kasacyjnie, Sąd I instancji uwzględnił w swoich rozważaniach treść analizowanego wyroku Trybunału i dokonał oceny jego wpływu na kontrolowaną sprawę z uwzględnieniem przywołanego orzecznictwa sądów administracyjnych.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sad I instancji zajął prawidłowe stanowisko co do skutków prawnych wywoływanych przez wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. P 46/13 dla kontrolowanej decyzji stwierdzając, że orzeczenie to nie powinno znaleźć zastosowania w sprawie dotyczącej komunalizacji nieruchomości, której własność – jak wykazano w stanie faktycznym sprawy – Skarb Państwa uzyskał wadliwie (por. wyrok NSA z dnia 9 lipca 2019 r. sygn. akt I OSK 2928/16, CBOSA).

W świetle przedstawionych rozważań, za pozbawione usprawiedliwionych podstaw należało uznać zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia standardów konstytucyjnych, w tym art. 2 Konstytucji RP, a także art. 6 K.p.a poprzez "nieuwzględnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego" albowiem w rozpatrywanej sprawie nie doszło do naruszenia powołanych przepisów prawa.

Całkowicie nieusprawiedliwiony w stanie faktycznym i prawnym sprawy jest wywód skargi kasacyjnej zawierający rozważania dotyczące kwestii nieodwracalnych skutków wadliwiej decyzji nacjonalizacyjnej. Ani Sąd pierwszej instancji, ani organ nie byli zobowiązani oceniać zgłoszonej dopiero w skardze kasacyjnej hipotetycznej kwestii wpływu wypłaconego odszkodowania na spełnienie się przesłanki nieodwracalnego skutku prawnego.

Skoro skarga kasacyjna okazała się nieskuteczna, orzeczono na podstawie art. 184 P.p.s.a., jak w sentencji.