Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1971/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-07-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6197 Służba Celna
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Szef Krajowej Administracji Skarbowej
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 134
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kube, Sędzia WSA Iwona Maciejuk, Asesor WSA Joanna Kruszewska-Grońska (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 18 lipca 2019 r. sprawy ze skargi K. D. na postanowienie Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z dnia [...] września 2018 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżonym w niniejszej sprawie postanowieniem z [...] września 2018 r. nr [...] Szef Krajowej Administracji Skarbowej (dalej: "Szef KAS", "organ"), na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.; dalej: "k.p.a."), stwierdził niedopuszczalność odwołania w związku ze złożonym przez [...] (dalej: "skarżący") odwołaniem (pozwem) z [...] września 2017 r. o ustalenie istnienia stosunku służby i o przywrócenie do służby oraz wyrokiem Sądu Okręgowego w [...] z 13 marca 2018 r., sygn. akt III Pz 19/8.

Do wydania zaskarżonego postanowienia doszło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Pozwem z [...] września 2017 r., skierowanym przeciwko Izbie Administracji Skarbowej w [...] , skarżący wystąpił do Sądu Rejonowego w [...] , IV Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych o ustalenie istnienia stosunku służby od 1 września 2017 r., jak również przywrócenie do służby w charakterze funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej na poprzednich warunkach służby i uposażenia. W uzasadnieniu pozwu opisał przebieg swojej służby (pełnionej od 1 sierpnia 1997 r.), wskazując, że w świetle przepisów ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1948 ze zm.; dalej: "ustawa wprowadzająca"), Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] miał obowiązek złożenia mu propozycji służby. Skarżący podkreślił, iż użyty w art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej zwrot "odpowiednio" oznacza, że dotychczasowi pracownicy otrzymują propozycję pracy, a funkcjonariusze - propozycję służby. Zwolnienie ze służby w takim trybie jest niezgodne z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej, ponieważ nieprzedstawienie propozycji służby i w konsekwencji zwolnienie ze służby godzi w zasadę równości wyrażoną w art. 32 ust. 1 Konstytucji.

Postanowieniem z [...] stycznia 2018 r., sygn. akt IV P 93/17, Sąd Rejonowy w P., IV Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych stwierdził swoją niewłaściwość i przekazał sprawę do Szefa KAS zgodnie z właściwością. W uzasadnieniu ww. orzeczenia Sąd wskazał, że brak przedstawienia powodowi (tj. skarżącemu) propozycji służby skutkuje wygaśnięciem jego stosunku służbowego na podstawie art. 170 ust. 1 pkt 1 ustawy wprowadzającej. Konsekwencją powyższego jest uznanie, iż wygaśnięcie stosunku służbowego powoda należy traktować jako zwolnienie ze służby (art. 170 ust. 3 ustawy wprowadzającej). W ocenie Sądu Rejonowego w [...] , w sprawie nastąpiło wygaśnięcie stosunku służby powoda, które należy uznać za zwolnienie ze służby, pomimo że nie została wydana formalna, indywidualna decyzja o zwolnieniu powoda ze służby. Skoro zaś wygaśnięcie stosunku służbowego, wskutek braku propozycji pełnienia służby, jest decyzją o zwolnieniu ze służby, to w myśl art. 276 ust. 2 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2019 r., poz. 768 ze zm., dalej: "ustawa o KAS"), w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji przysługuje od niej odwołanie do Szefa KAS. Zatem Szef KAS będzie właściwy do rozpoznania roszczenia powoda, jako organ właściwy do rozpoznania odwołania od decyzji o zwolnieniu ze służby.

Po rozpoznaniu zażalenia pozwanej Izby Administracji Skarbowej w R. na ww. orzeczenie, Sąd Okręgowy w P., III Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych postanowieniem z [...] marca 2018 r., sygn. akt III Pz 19/18, oddalił zażalenie. W uzasadnieniu postanowienia Sąd Okręgowy w P. podniósł m.in., że ustawodawca nakazuje traktować wygaśnięcie stosunku służbowego jak zwolnienie ze służby, a dla zwolnienia funkcjonariusza służby przewiduje formę decyzji administracyjnej. Uznać więc należy, iż mimo braku jednoznacznej regulacji nakazującej wydanie decyzji o zwolnieniu ze służby w przypadku wygaśnięcia stosunku służbowego na podstawie art. 170 ust. 3 ustawy wprowadzającej - obowiązek wydania takiej decyzji istnieje i obciąża organ. W razie jej braku – zwolnienie ze służby oznaczałoby całkowicie arbitralne, wyjęte spod jakiejkolwiek kontroli działanie podmiotu decydującego o zwolnieniu ze służby.

Sąd Okręgowy w P. zaakcentował, że stosunek służbowy jest stosunkiem administracyjnym, a sprawy o roszczenia wynikające z takiego stosunku zasadniczo nie są sprawami cywilnymi, lecz administracyjnymi.

W konsekwencji podzielił stanowisko Sądu Rejonowego w P., iż roszczenie powoda trzeba traktować jako odwołanie funkcjonariusza od decyzji o zwolnieniu ze służby, co uzasadnia przekazanie sprawy do Szefa KAS zgodnie z właściwością.

Powołanym na wstępie postanowieniem Szef KAS - działając w następstwie przekazania mu według właściwości przez Sąd Rejonowy w P. pozwu skarżącego z [...] września 2017 r. jako odwołania - stwierdził niedopuszczalność odwołania.

W uzasadnieniu postanowienia organ odwołał się do przepisu art. 464 § 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. - Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. z 2019 r., poz. 1460 ze zm.; dalej: "k.p.c."), akcentując, że został uznany przez sąd powszechny za organ właściwy do rozpatrzenia odwołania (pozwu) skarżącego.

Szef KAS podkreślił, że w przypadku propozycji pracy lub braku propozycji pracy/służby, przepisy ustawy wprowadzającej nie przewidują formy decyzji administracyjnej podlegającej kontroli instancyjnej, od której przysługiwałoby m.in. prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Z uwagi na wygaśnięcie stosunku służby z mocy ustawy, brak jest podstaw do wydania odrębnego aktu administracyjnego rozstrzygającego o ustaniu tego stosunku poprzez jego wygaśnięcie czy też zwolnienie ze służby w związku z wygaśnięciem stosunku służbowego.

Analizując przepisy ustawy o KAS, organ wywnioskował, iż ustawodawca wyraźnie wskazał katalog spraw ze stosunku służbowego, w których stosuje się przepisy k.p.a. i które podlegają kognicji sądów administracyjnych. Zgodnie z art. 276 ustawy o KAS są to sprawy dotyczące wydania decyzji o: przeniesieniu, powierzeniu pełnienia obowiązków służbowych na innym stanowisku, przeniesieniu na niższe stanowisko służbowe, przeniesieniu na inne lub równorzędne stanowisko służbowe w związku z reorganizacją jednostki organizacyjnej KAS, określeniu warunków pełnienia służby w związku ze zniesieniem jednostki organizacyjnej KAS, zawieszeniu w pełnieniu obowiązków służbowych, a także zwolnieniu ze służby. W katalogu tym nie znalazły się sprawy w przedmiocie wygaśnięcia stosunku służbowego.

Organ zwrócił też uwagę, że granice dyspozycyjności funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej określa ustawa o KAS i akty wykonawcze, ustanawiające pewną sferę praw podmiotowych funkcjonariuszy, jako stron stosunków służbowych. Gwarantem tych praw są unormowania zawarte w samej ustawie o KAS, m.in. w przepisach zapewniających prawo złożenia odwołania od decyzji i rozpatrzenia jej przez organ II instancji. Powyższe rozumowanie znajduje swoje uzasadnienie w treści przepisów ustawy pragmatycznej. Zdarzenie prawne wygaśnięcia stosunku służbowego nie zostało wskazane w katalogu spraw objętych ww. przepisami, zatem zakładając logiczną konstrukcję tej ustawy, słuszne jest dowodzenie, iż od rozstrzygnięcia właściwego organu KAS odwołanie przysługuje jedynie, gdy ustawa pragmatyczna albo wydany akt wykonawczy oparty na tej ustawie, to przewiduje.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. postanowienie Szefa KAS skarżący wniósł o jego uchylenie w całości, zarzucając:

1) niewłaściwe zastosowanie art. 134 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że w sprawie zachodzą przyczyny o charakterze podmiotowym i przedmiotowym uniemożliwiające rozpoznanie odwołania i tym samym brak rozpoznania tego odwołania, pomimo iż jest to sprawa administracyjna i Szef KAS miał obowiązek ją rozpoznać, w tym również z uwagi na fakt wiążącego przekazania sprawy temu organowi przez sąd powszechny do rozpoznania;

2) obrazę art. 165 ust. 7 w związku z art. 170 ust. 3 ustawy wprowadzającej poprzez błędne przyjęcie, że nieprzedstawienie propozycji dalszej służby nie stanowi w swej istocie decyzji o zwolnieniu ze służby, w sytuacji gdy taki jest dokładnie jej prawny skutek;

3) art. 60 w związku z art. 77 ust. 2, art. 45 ust. 1 oraz art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez pozbawienie skarżącego prawa do rozpatrzenia jego sprawy (tj. do rozpatrzenia odwołania) i to pomimo faktu, że sąd powszechny przesłał je do rozpoznania Szefowi KAS w sposób wiążący oraz poprzez naruszenie w ten sposób zasady równego dostępu do służby publicznej (która obejmuje swym zakresem również procedury zwalniania z takiej służby).

W uzasadnieniu skargi skarżący podkreślił, że przekazanie sprawy przez sąd powszechny powinno zobowiązać Szefa KAS do merytorycznego rozpoznania sprawy i żadnym wypadku nie powinien mieć prawa uniknąć tej sytuacji. Ponadto nieprzedstawienie propozycji dalszej służby wywołuje efekt prawny w postaci zwolnienia ze służby, który powinien być poparty decyzją administracyjną. Stanowisko to skarżący umotywował, odwołując się do licznych poglądów doktryny i orzecznictwa sądów administracyjnych.

W odpowiedzi na skargę Szef KAS wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

W piśmie procesowym z [...] lutego 2019 r. skarżący uzupełnił skargę, żądając stwierdzenia nieważności zaskarżonego postanowienia oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Podniósł, iż organ rażąco (w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) naruszył art. 134 k.p.a. Szef KAS nie podjął nawet próby wskazania jaki akt stanowi przedmiot odwołania. Zdaniem skarżącego, niedopuszczalne jest badanie pisma jako odwołania skoro strona nie skarży żadnego aktu administracyjnego, a jedynie formułuje żądanie ustalenia stosunku służbowego i przywrócenia do służby. Gdyby Szef KAS uznał, że (pomimo właściwości rzeczowej) nie jest właściwy instancyjnie (wobec niewydania rozstrzygnięcia w I instancji), to powinien przekazać podanie skarżącego w trybie art. 65 § 1 k.p.a. organowi właściwemu, którym jest właściwy miejscowo dyrektor izby administracji skarbowej (art. 165 ust. 7 w związku z art. 169 ust. 4 ustawy wprowadzającej). Unikając merytorycznego rozstrzygnięcia naruszono też art. 365 § 1 k.p.c. Nadto organ stwierdzając, że sprawa, w której skarżący wniósł podanie, nie należy do spraw określonych w art. 1 pkt 1 k.p.a., pominął okoliczność, iż sąd powszechny prawomocnie wykluczył swoją właściwość.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę, co do istoty oraz postanowienie wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. W związku z powyższym Sąd rozpoznał niniejszą sprawę w trybie uproszczonym.

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) oraz art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej.

W myśl art. 134 § 1 i 2 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, przy czym sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności.

Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów nie zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności podkreślić należy, że przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie jest postanowienie Szefa KAS o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania. Odwołaniem tym był w istocie pozew skarżącego z [...] września 2017 r., złożony pierwotnie do sądu powszechnego – Sądu Rejonowego w P., który to Sąd przekazał go - zgodnie z właściwością -Szefowi KAS, jako "odwołanie" od decyzji o zwolnieniu skarżącego ze służby w Służbie Celno-Skarbowej.

Według art. 165 ust. 3 ustawy wprowadzającej, pracownicy zatrudnieni w izbach celnych oraz urzędach kontroli skarbowej oraz funkcjonariusze celni pełniący służbę w izbach celnych albo w komórkach urzędu obsługującego ministra właściwego do spraw finansów publicznych stają się z dniem wejścia w życie ustawy o KAS, z zastrzeżeniem art. 170, odpowiednio pracownikami zatrudnionymi w jednostkach organizacyjnych Krajowej Administracji Skarbowej albo funkcjonariuszami Służby Celno-Skarbowej, pełniącymi służbę w jednostkach KAS i zachowują ciągłość pracy i służby. Jednocześnie, zgodnie z art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej, dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości składają odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do dnia 31 maja 2017 r., pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania.

Przepis art. 170 ust. 1 ustawy wprowadzającej stanowi, że stosunki pracy osób zatrudnionych w jednostkach KAS, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 2, 3 i 6 ustawy o KAS, oraz stosunki służbowe osób pełniących służbę w jednostkach KAS, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 1, 2, 3 i 6 ustawy o KAS, wygasają: (1) z dniem 31 sierpnia 2017 r., jeżeli osoby te w terminie do dnia 31 maja 2017 r., nie otrzymały pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby; (2) po upływie 3 miesięcy, licząc od miesiąca następującego po miesiącu, w którym pracownik albo funkcjonariusz złożył oświadczenie o odmowie przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby, jednak nie później niż dnia 31 sierpnia 2017 r. Stosownie do przepisu art. 170 ust. 2 ustawy wprowadzającej, pracownik albo funkcjonariusz, któremu przedstawiono propozycję zatrudnienia albo pełnienia służby, składa w terminie 14 dni od dnia jej otrzymania oświadczenie o przyjęciu albo odmowie przyjęcia propozycji. Niezłożenie oświadczenia w tym terminie jest równoznaczne z odmową przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby. Jednocześnie przepis art. 170 ust. 3 ustawy wprowadzającej nakazuje, aby w przypadkach, o których mowa w ust. 1 tego przepisu, wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza traktować jak zwolnienie ze służby (ust. 3).

Na gruncie omawianych regulacji ustawy wprowadzającej, Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: "NSA") wypracował stanowisko, które podziela Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, że konsekwencją wygaśnięcia stosunku służbowego w związku z brakiem propozycji (art. 170 ust. 1 pkt 1 ustawy wprowadzającej) jest stosowanie przepisów regulujących zwolnienie ze służby, ale tylko w zakresie skutków wiązanych ze zwolnieniem. Nie można natomiast stosować przepisów ustawy o KAS regulujących przesłanki zwolnienia, bowiem te dla przypadków objętych przepisami wprowadzającymi nie mają znaczenia. Do wygaśnięcia stosunku służbowego w oparciu o art. 170 ust. 1 pkt 1 ustawy wprowadzającej dochodzi ex lege w wyniku braku skierowania do dotychczasowego funkcjonariusza propozycji dalszej służby lub pracy. Traktowanie wygaśnięcia stosunku służbowego jak zwolnienia ze służby łączy się z obowiązkiem organu wydania decyzji stwierdzającej skutek zaistniały w związku z brakiem propozycji (lub odmową jej przyjęcia) i upływem czasu, czyli skutek wygaśnięcia. Konieczność wydania takiej decyzji jest konsekwencją traktowania wygaśnięcia w świetle przepisów wprowadzających jak zwolnienia ze służby i zasady decyzyjnego rozstrzygania o treści i bycie stosunku służbowego (vide postanowienie NSA z 10 kwietnia 2018 r., sygn. akt I OSK 2768/17 – orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w bazie internetowej na stronie NSA: orzeczenia.nsa.gov.pl).

NSA wskazał również, iż zgodnie z art. 276 ust. 2 ustawy o KAS, w przypadku wydania decyzji o zwolnieniu ze służby, funkcjonariusz może, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji, złożyć odwołanie do Szefa KAS. Skoro zatem ustawodawca przewiduje dla zwolnienia funkcjonariusza formę decyzji administracyjnej, a wygaśnięcie stosunku służbowego nakazuje traktować jak zwolnienie ze służby, to uznać należy, że pomimo braku jednoznacznej regulacji nakazującej wydanie decyzji stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego, obowiązek wydania takiej decyzji obciąża organ, bowiem tylko wydanie takiej decyzji gwarantuje prawo do sądu funkcjonariuszowi, któremu nie złożono propozycji zatrudnienia lub kontynuowania służby (vide postanowienie NSA z 13 września 2018 r., sygn. akt I OSK 896/18; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 9 listopada 2017 r., sygn. akt III SAB/Gd 31/17; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z 7 marca 2018 r., sygn. akt II SAB/Rz 77/17).

Powyższe stanowisko zostało rozwinięte i uzupełnione w wyroku NSA z 5 listopada 2018 r., sygn. akt I OSK 1044/18, w uzasadnieniu którego podniesiono, iż wygaśnięcie stosunku służbowego jest skutkiem przewidzianym w przepisie - skutkiem prawnym. Skutki prawne są następstwami okoliczności określanych mianem "faktów prawnych", czyli okoliczności rodzących skutki prawne. Jedną z kategorii takich faktów prawnych są zdarzenia, do których tradycyjnie zalicza się m.in. upływ czasu. Należy jednak podkreślić, że zdarzenia jako fakt prawny to okoliczności niezależne od zachowania się podmiotów prawa (vide J. Nowacki, Z. Tobor Wstęp do prawoznawstwa, Warszawa 2016, s. 46). Odmiennymi od zdarzeń faktami prawnymi są zachowania, czyli okoliczności zależne od postawy podmiotów. Powstaje w związku z tym kwestia, czy istotnie, ze względu na wskazanie w art. 170 ust. 1 pkt 1 ustawy wprowadzającej daty, można przyjąć, że ustawodawca połączył skutek wygaśnięcia ze zdarzeniem pod postacią upływu czasu. Odpowiedź na takie pytanie jest negatywna. To nie upływ pewnego kalendarzowego terminu powoduje skutek, lecz brak przedstawienia propozycji. Wygaśnięcie stosunku służbowego nie jest niezależne od czyjegokolwiek zachowania, lecz jest przewidzianą w przepisie konsekwencją takiego zachowania. Jest bowiem konsekwencją zachowania organu polegającego na selekcji prowadzonej w oparciu o przepis art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej, z zastosowaniem wskazanych w nim kryteriów. Oba te przepisy wymagają uwzględnienia w procesie interpretacji. Innymi słowy, przy stosowaniu art. 170 ust. 1 pkt 1 ustawy wprowadzającej, każdorazowo należy uwzględniać kryteria określone w art. 165 ust. 7 tej ustawy. Kryteria te są istotne z punktu widzenia przyczyn, dla których nie przedstawiono funkcjonariuszowi propozycji określonej w tym ostatnim przepisie, brak której doprowadził do wygaśnięcia dotychczasowego stosunku służbowego. Jak wynika z art. 170 ust. 3 ustawy wprowadzającej, wygaśnięcie stosunku służbowego traktuje się jako równoznaczne ze zwolnieniem ze służby. To zaś (zwolnienie ze służby) następuje zawsze w drodze decyzji administracyjnej.

NSA uznał także, iż po stronie organu nie ma ustawowego "obowiązku" przedstawienia funkcjonariuszowi propozycji służby czy zatrudnienia. Użycie w stronie czynnej terminu "składają" nie jest wystarczającym argumentem dla wywiedzenia, że po stronie organu przepis wprowadza obowiązek działania w jednej z tych dwóch form. Istotnie, posłużenie się formą czynną czasownika jest interpretowane jako wyraz powinności. W relacji do organu powinność jest wyrazem kompetencji, która nie jest prostym synonimem obowiązku, lecz zespołem uprawnień do działania w pewnej sferze, z jednoczesnym obowiązkiem wypełniania nałożonych na organ działań w sferze, w której organ ten zarówno jest uprawniony do działania, jak i zarazem zobowiązany z tych uprawnień korzystać w sytuacjach przewidzianych przepisami (vide Z. Rybicki, S. Piątek Zarys prawa administracyjnego i nauki administracji, Warszawa 1984, s. 245). Interpretacja zakresu przepisu art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej musi uwzględniać kontekst systemowy, czyli regulację kolejnych przepisów ustawy, w szczególności tych, które wprost stanowią o istnieniu kategorii funkcjonariuszy, którzy nie otrzymali żadnej propozycji w określonym terminie, w szczególności art. 170 ust. 1 pkt 1 tej ustawy.

W konsekwencji NSA stwierdził, iż uwzględnienie skargi na bezczynność organu nie może prowadzić do zobowiązania tego organu do złożenia pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, lecz powinno skutkować zobowiązaniem organu do "wydania decyzji w przedmiocie stosunku służbowego" funkcjonariusza, któremu nie przedstawiono dotychczas takiej propozycji.

Uwzględniając powyższe wywody, Sąd podziela stanowisko skarżącego, że w przypadku niezłożenia funkcjonariuszowi propozycji pełnienia dalszej służby (bądź propozycji zatrudnienia), organ winien wydać decyzję administracyjną dotyczącą stosunku służbowego takiego funkcjonariusza. W decyzji tej organ winien -analogicznie jak w przypadku zwolnienia ze służby - nie tylko przywołać określone fakty uzasadniające wygaśnięcie stosunku służbowego, ale też wyjaśnić i uzasadnić, w nawiązaniu do ustawowych kryteriów wskazanych w art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej, dlaczego propozycja nie została złożona konkretnemu funkcjonariuszowi. Uzasadnienie w tym zakresie winno mieścić się w ramach uznania administracyjnego oraz realizować w szczególności zasadę zaufania do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.) i zasadę przekonywania (art. 11 k.p.a.).

Tym samym Sąd uznaje za błędne stanowisko Szefa KAS wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, wedle którego, stosunek służbowy skarżącego wygasł z mocy prawa, a zatem właściwy organ nie miał obowiązku wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie stosunku służbowego skarżącego.

Nie podzielając powyższego stanowiska Szefa KAS, Sąd nie stwierdził jednak podstaw do eliminacji zaskarżonego postanowienia z obrotu prawnego. Jakkolwiek bowiem uzasadnienie tego postanowienia jest wadliwe w ww. zakresie, to podjęte przez organ rozstrzygnięcie stwierdzające niedopuszczalność odwołania - w oparciu o art. 134 k.p.a. – należy uznać za prawidłowe. Kluczowe w stanie faktycznym niniejszej sprawy jest bowiem to, że Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w R. nie wydał w stosunku do skarżącego żadnej decyzji dotyczącej jego stosunku służbowego, do czego - co należy podkreślić - był zobowiązany.

Nie można tym samym zaakceptować poglądu wyrażonego w uzasadnieniach: postanowienia Sądu Rejonowego w P. z [...] stycznia 2018 r., sygn. akt IV P 93/17 oraz postanowienia Sądu Okręgowego w P. z [...] marca 2018 r., sygn. akt III Pz 19/18, w myśl którego w sprawie istnieje decyzja administracyjna w rozumieniu art. 104 § 1 k.p.a., choćby "nieformalna", mocą której skarżący został zwolniony ze służby.

W aktach administracyjnych sprawy, na co również zwrócił uwagę Sąd Okręgowy w P., znajduje się jedynie pismo Zastępcy Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w R. z [...] lipca 2017 r. znak sprawy: [...], w którym skarżący został poinformowany, iż w świetle przepisów ustawy wprowadzającej organ nie ma obowiązku przedłożenia propozycji określającej nowe warunki pełnienia służby czy też zatrudnienia wszystkim funkcjonariuszom/pracownikom aktualnie pełniącym służbę/zatrudnionym w Izbie Administracji Skarbowej. Jest to jednak wyłącznie pismo informacyjne, nie zaś decyzja administracyjna posiadająca niezbędne elementy określone w art. 107 § 1 k.p.a., w szczególności rozstrzygnięcie co do istoty sprawy - w tym przypadku rozstrzygnięcie w przedmiocie stosunku służbowego skarżącego.

Zatem skarżący nie mógł skutecznie złożyć odwołania od nieistniejącej decyzji. Dopiero wprowadzenie do obrotu prawnego decyzji administracyjnej, spełniającej wymogi określone w art. 104 § 1 k.p.a., pozwoliłoby mu skutecznie wnieść środek zaskarżenia do organu odwoławczego.

W orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości, iż złożenie odwołania od decyzji nieistniejącej skutkuje stwierdzeniem jego niedopuszczalności w drodze postanowienia (vide wyrok NSA z 27 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 770/16).

Oznacza to, że Szef KAS był uprawniony do wydania zaskarżonego postanowienia, aczkolwiek w jego uzasadnieniu zawarł także wywody, których Sąd nie podziela. Zaznaczyć jednak należy, iż organ działał w przedmiotowej sprawie w warunkach związania go postanowieniem sądu powszechnego o przekazaniu sprawy zgodnie z właściwością i był zobowiązany potraktować pozew skarżącego jako "odwołanie", a wobec nieistnienia w obrocie prawnym decyzji administracyjnej dotyczącej stosunku służbowego skarżącego, miał podstawy do wydania rozstrzygnięcia o niedopuszczalności odwołania (art. 134 k.p.a.).

W tym miejscu wskazać należy, że badając legalność zaskarżonego postanowienia, Sąd również rozważał, czy Szef KAS nie naruszył reguły związania prawomocnym postanowieniem sądu powszechnego (art. 365 § 1 w związku z art. 361 k.p.c.). Z treści ww. postanowienia, jak i z powołanej w nim podstawy prawnej (art. 464 § 1 k.p.c.) wynika, iż w ocenie sądu powszechnego właściwym do rozpatrzenia żądania skarżącego jest Szef KAS, któremu przekazano pozew (jako organ właściwy do rozpoznania odwołania od decyzji o zwolnieniu ze służby). Jednakże gdy chodzi o skutki prawomocnego orzeczenia, organ związany był nim tylko w takim zakresie, że nie mógł - przyjmując właściwość sądu powszechnego - zwrócić pisma skarżącego. Stanowi o tym art. 66 ust. 4 k.p.a., który to przepis - jako regulacja szczególna dotycząca orzeczeń w zakresie właściwości - wyznacza zakres związania organu orzeczeniem sądu powszechnego. Nie sposób natomiast uznać, aby materialną podstawą kompetencji organu do orzekania w danej sprawie co do meritum, mogła być sama ocena prawna wyrażona w uzasadnieniu orzeczenia sądu, czy przywołana podstawa jego wydania.

Końcowo Sąd zauważa, że wydanie wyroku oddalającego skargę w niniejszej sprawie nie zamyka skarżącemu drogi do uzyskania od właściwego organu decyzji administracyjnej w przedmiocie jego stosunku służbowego. W tym kontekście tut. Sąd wskazuje, iż z urzędu posiada wiedzę o tym, że skarżący wniósł skargę na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w R. w przedmiocie nieprzedstawienia propozycji służby, która to skarga została odrzucona postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w R. z [...] marca 2018 r., sygn. akt II SAB/Rz 81/17, przy czym NSA postanowieniem z 10 kwietnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1619/18 uchylił ww. orzeczenie, nakazując Sądowi I instancji rozpoznanie merytorycznie skargi, tj. stwierdzenie czy w konkretnym stanie faktycznym i prawnym istniał po stronie organu obowiązek wydania decyzji określonej treści, czy też organ z woli ustawodawcy nie miał takiego obowiązku, skoro miał możliwość wyboru: działania, w tym co do formy, a nawet możliwość niepodjęcia działania w ogóle.

Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.