Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt I SA/Kr 457/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2015-05-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6116 Podatek od czynności cywilnoprawnych, opłata skarbowa oraz inne podatki i opłaty
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Burmistrz Miasta
Treść wyniku: stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 18 ust. 2 pkt 15
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.
article: art. 6n ust. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 391
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jednolity
article: art. 23 ust. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 101 poz 926
law: Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych - tekst jedn.

SENTENCJA

|Sygn. akt I SA/Kr 457/15 | [pic] W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 19 maja 2015 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w składzie następującym:, Przewodniczący Sędzia: WSA Piotr Głowacki, Sędzia: WSA Stanisław Grzeszek, Sędzia: WSA Ewa Michna (spr.), Protokolant: sekr. sąd. Anna Boczkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 maja 2015 r., sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Chrzanowie, na uchwałę Zgromadzenia Związku Międzygminnego "Gospodarka Komunalna", w Chrzanowie, z dnia 5 marca 2013 r. Nr 7/2013, w sprawie wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, składanej przez właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części zawierającej oświadczenie, że znane są osobie składającej deklarację przepisy art. 233 § 1 Kodeksu karnego "Kto składając zeznanie mające służyć za dowód w postępowaniu sądowym lub innym postępowaniu prowadzonym na podstawie ustawy, zeznaje nieprawdę lub zataja prawdę, podlega karze pozbawienia wolności do lat 3" oraz oświadczenie o wyrażeniu zgody na przetwarzanie danych osobowych dla celów związanych z ustaleniem opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, zgodnie z ustawą o ochronie danych osobowych (część J wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz część E informacji stanowiących załączniki do uchwały) i obowiązek podania identyfikatora podatkowego PESEL/NIP i identyfikatora REGON (część C wzoru deklaracji pkt 5 i 6).


UZASADNIENIE

Prokurator Rejonowy w Chrzanowie wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę nr 7/2013 Zgromadzenia Związku Międzygminnego "Gospodarka Komunalna" z dnia 5 marca 2013 r. w sprawie wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy. Zaskarżonej uchwale skarżący zarzucił obrazę przepisów prawa materialnego, tj.: art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r., poz. 594), art. 6n ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r., poz. 391 ze zm.) oraz art. 23 ust. 1 ustawy z dnia z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (tekst jedn.: Dz. U. z 2002 r., Nr 191, poz. 926 ze zm.), przez:

- zawarcie w załącznikach do uchwały oświadczenia składającego deklarację, że znane są osobie składającej deklarację przepisy art. 233 § 1 Kodeksu karnego "Kto składając zeznanie mające służyć za dowód w postępowaniu sądowym lub innym postępowaniu prowadzonym na podstawie ustawy, zeznaje nieprawdę lub zataja prawdę, podlega karze pozbawienia wolności do lat 3" (część J wzoru deklaracji oraz część E informacji – stanowiących załączniki do uchwały),

- nałożenie obowiązku podania identyfikatora podatkowego PESEL/NIP i identyfikatora REGON (część C wzoru deklaracji pkt 5 i 6),

- nałożeniu obowiązku podania numeru telefonu i adresu e-mail,

- wyrażeniu zgody na przetwarzanie danych osobowych dla potrzeb naliczania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi.

W ocenie skarżącego, brak było postaw do zamieszczania w uchwale ww. postanowień.

W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o oddalenie skargi podnosząc, że w uchwałach nie zamieszczono pouczenia o odpowiedzialności karnej i wyrażenia zgody na przetwarzanie danych osobowych, a podanie numeru telefonu czy też adresu e-mail było dobrowolne. Pozostałe natomiast informacje (numery PESEL, Regon) niezbędne były do wystawienia tytułu wykonawczego.

Na rozprawie w dniu 18 maja 2015 r. skarżący wyeliminował z żądań skargi zarzuty dotyczące numeru telefonu i adresu e-mail ze względu na ich dobrowolność podawania w deklaracji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Skarga tylko w części była zasadna.

Zgodnie z art. 7 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Generalnie przepis ten oznacza, że organy władzy publicznej, a takim niewątpliwie jest rada gminy, mogą działać tylko w takim zakresie w jakim posiadają kompetencję nadaną im przez wyraźny przepis prawa. Jest to więc odwrotna zasada niż w przypadku obywateli, działających zgodnie z regułą, że co nie jest wyraźnie zabronione przez prawo, jest dozwolone.

Podstawy stwierdzenia nieważności uchwały lub aktu organu gminy wyznaczają przepisy ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Zgodnie z art. 91 ust. 1 zdanie 1 tej ustawy, uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Stosownie do treści art. 40 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym, na podstawie upoważnień ustawowych, gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązującego na terenie gminy, przy czym zgodnie z art. 69 ust. 3 powołanej ustawy do związku międzygminnego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące rady gminy. Z kolei art. 6n ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w brzmieniu obowiązującym w dniu uchwalenia zaskarżonego aktu stanowi, że rada gminy, uwzględniając konieczność zapewnienia prawidłowego obliczenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, określi, w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, wzór deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właścicieli nieruchomości, obejmujący objaśnienia dotyczące sposobu jej wypełnienia oraz pouczenie, że deklaracja stanowi podstawę do wystawienia tytułu wykonawczego. Uchwała zawiera także informację o terminach i miejscu składania deklaracji. Rada gminy w uchwale może nadto określić wykaz dokumentów potwierdzających dane zawarte w deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi.

Celem delegacji ustawowej zawartej w art. 6n cytowanej ustawy było stworzenie wzoru deklaracji dla zapewnienia gminie prawidłowego obliczenia wysokości opłaty (według sposobu określonego w ustawie, a wybranego przez gminę na mocy odrębnej uchwały) oraz ułatwienia jej składania, co wynika wprost z art. 6n ust. 1 ustawy. Ustawowe wyliczenie zagadnień przekazanych radzie gminy do uregulowania w drodze uchwały w sprawie wzoru deklaracji jest wyczerpujące, nie jest zatem dopuszczalna wykładnia rozszerzająca zastosowania tego przepisu w odniesieniu do innych kwestii, które nie zostały w nim wymienione (por. wyrok NSA z dnia 8 listopada 2012 r., II OSK 2012/12, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 30 listopada 2006 r., II SA/Wr 527/06, wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 23 października 2007 r. II SA/Rz 59/07). Oznacza to, że w podejmowanym, na podstawie cytowanych przepisów, akcie prawa miejscowego nie można zamieszczać postanowień, które wykraczają poza treść tych przepisów.

Deklaracja o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi powinna zatem zawierać jedynie takie dane, które konieczne są do prawidłowego obliczenia wysokości opłaty. Z tych też przyczyn Sąd uznał, że zamieszczenie we wzorze deklaracji oraz wzorze informacji oświadczenia, że znane są osobie składającej deklarację przepisy art. 233 § 1 Kodeksu karnego nie służyło w żaden sposób prawidłowemu obliczania opłaty za gospodarowanie odpadami. Dodać należy, że strona przeciwna nie miała nawet prawa do pouczenia o tego typu przepisach w kontekście wypełniania deklaracji. Zgodnie bowiem z art. 233 § 6 kodeksu karnego sprawca odpowiada za podanie nieprawdy lub zatajenie prawdy w oświadczeniu, które ma służyć za dowód w postępowaniu prowadzonym na podstawie ustawy, jeżeli przyjmujący oświadczenie, działając w zakresie swoich uprawnień, nadanych przez tę ustawę, uprzedził oświadczającego o odpowiedzialności karnej za fałszywe oświadczenie. Z unormowania tego wynika więc, że przestępstwem jest złożenie fałszywego oświadczenia, na przykład w kwestionariuszach lub formularzach. Warunkiem jednak odpowiedzialności za złożenie fałszywego oświadczenia jest, by przepis ustawy, na podstawie której oświadczenie jest składane, przewidywał możliwość odebrania oświadczenia pod rygorem odpowiedzialności karnej.

W konsekwencji, jeżeli ustawodawca zamierza nadać wymaganym oświadczeniom, składanym przez zainteresowane podmioty, rygor odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych oświadczeń (zeznań), to rygor ten wprowadza wprost do ustawy i dopiero wówczas, w razie przeniesienia kompetencji do określenia przez organ samorządu wzoru informacji i deklaracji, winien przewidzieć w treści upoważnienia wymóg pouczenia o odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych oświadczeń (zeznań). Tymczasem ww. przepisy nie przewidują takiej możliwości. Nawet, gdyby przyjąć, że przez "przepisy ustawy" w rozumieniu art. 233 k.k. należy rozumieć zarówno przepis samej ustawy, jak również przepis uchwały wydanej na podstawie upoważnienia ustawowego, to ze wskazanego jako podstawa prawna uchwały upoważnienia do ustalenia obowiązującego wzoru informacji i deklaracji nie można wyprowadzić podstawy prawnej do określenia aktem prawa miejscowego obowiązku składania oświadczeń pod rygorem odpowiedzialności karnej.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi należy przyznać rację Prokuratorowi, że żądanie podania numerów PESEL/NIP i Regon również wykraczało poza ustawowe upoważnienie w ww. przepisach. Sąd zauważa, że składające deklaracje osoby fizyczne zobowiązane zostały do podania imion rodziców - co pozwoliło wykluczyć ewentualne pomyłki w przypadku powtarzania się tych samych personaliów u osób zobowiązanych do ponoszenia opłaty. Powoływanie się natomiast przez stronę przeciwną na przepisy ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, które weszły w życie z 2015 r. jest o tyle niezasadne, że dotyczyły one późniejszego okresu niż zaskarżona część uchwały.

Nie są również zasadne argumenty o prawie do pozyskiwania w 2013 r. numerów PESEL i Regon poprzez nałożenie w deklaracjach obowiązku podawania tych danych, jak to tłumaczyła strona przeciwna, ze względu na konieczność wypełniania tytułów wykonawczych. Po pierwsze należy podkreślić, że takie dane osobowe tylko wówczas powinny być gromadzone, gdyby były one niezbędne celem ich przetwarzania w związku realizacją uprawnienia lub spełnienia obowiązku wynikającego z przepisu prawa lub gdyby były one niezbędne do wykonania określonych prawem zadań realizowanych dla dobra publicznego (art. 23 ust. 1 pkt 2 i 4 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych).

Wprawdzie zgodnie ze wzorem tytułu wykonawczego przewidzianego przez obowiązujące, w dacie podjęcia uchwały, rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 22 listopada 2001 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. Nr 137, poz. 1541 ze zm.). wierzyciel powinien podać numer PESEL lub Regon zobowiązanego, ale nie był to bezwzględny obowiązek, od którego uzależniona była dalsza egzekucja. Zgodnie bowiem z znajdującymi się we wzorze tytułu objaśnieniami (wers 1 i 2 po słowie "Uwaga") tytuł wykonawczy powinien zawierać dane, o których mowa w art. 27 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn.: Dz. U. z 2014 r. poz. 1619 ze zm.). W pozostałym zakresie "...wierzyciel podaje dane będące w jego posiadaniu" – numery PESEL i Regon nie zostały wymienione w art. 27 powołanej ustawy, a więc strona przeciwna mogła te dane jedynie przetwarzać (w celu wypełnienia tytułów wykonawczych), ale nie mogła żądać podania ich w drukach deklaracji. Sąd nie dopatrzył się więc takiej niezbędności lub konieczności w rozumieniu art. 23 ww. ustawy w odniesieniu do ustalania wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi.

Sąd podzielił Sąd uznał, że Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wyrażony w wyroku z dnia 26 czerwca 2014 r., I SA/Kr 670/14, na który to wyrok powołał się skarżący. W wyroku tym, odwołując się również do innych orzeczeń sądów administracyjnych (wyroki WSA w Krakowie z dnia 4 czerwca 2014 r., II SA/Kr 644/14, z dnia 29 maja 2014 r., II SA/Kr 679/14, z dnia 20 maja 2014 r., II SA/Kr 645/14, z dnia 29 maja 2014 r., I SA/Kr 669/14) Sąd zauważał, że art. 23 ust. 1 ustawy o ochronie danych osobowych wymienia przesłanki legalności przetwarzania danych osobowych, a art. 23 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy wskazuje zgodę jako przesłankę zgodności z prawem przetwarzania danych osobowych. Zgoda jest jednak jednym z możliwych, ale nie jedynym warunkiem legalizującym przetwarzanie danych. Nie jest zatem konieczne jej pozyskiwanie, gdy spełniony jest jeden z pozostałych warunków z art. 23 ust. 1 ustawy, zwłaszcza gdy przetwarzanie danych osobowych znajduje podstawę w stosownych przepisach prawa. Podkreślić przy tym trzeba, że opisane w zaskarżonej uchwale wymaganie nie zostało sformułowane jako alternatywa do ewentualnego zaakceptowania przez deklarującego, lecz jako jego obowiązek. Tym samym ustalenie we wzorze deklaracji de facto obowiązku oświadczenia o wyrażeniu zgody na przetwarzanie danych osobowych na potrzeby wykonywania zadań wynikających z realizacji ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach jest zbędne i wykracza poza zakres kompetencji organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego do kształtowania zawartości uchwały ustalającej wzór deklaracji.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r., poz. 720 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.