Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2870/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-04-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 1 pkt 5 i ust. 3, art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a tired pierwszy
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rajewska Sędziowie NSA Jolanta Rudnicka del. WSA Mirosław Wincenciak (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Joanna Ukalska po rozpoznaniu w dniu 8 kwietnia 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] S.A. w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 12 sierpnia 2014 r. sygn. akt II SAB/Kr 225/14 w sprawie ze skargi P. B. na bezczynność [...] S.A. w [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od [...] S.A. w [...] na rzecz P. B. kwotę 120 (słownie: sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 12 sierpnia 2014 r., sygn. akt II SAB/Kr 225/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w sprawie ze skargi P. B. na bezczynność [...] S.A. w [...], w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, zobowiązał [...] S.A. w [...] do wydania w terminie 14 dni aktu lub dokonania czynności w sprawie z wniosku skarżącego P. B. z dnia 7 czerwca 2013 r. o udostępnienie informacji publicznej oraz stwierdził, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto Sąd wymierzył [...] S.A. w [...] grzywnę w kwocie 200 zł. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

W dniu 26 czerwca 2014 r. do [...] S.A. z siedzibą w [...] wpłynęła skarga P. B. na bezczynność tego podmiotu polegająca na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek z dnia 7 czerwca 2013 r. w terminie wskazanym w art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej przy jednoczesnym niewydaniu rozstrzygnięcia w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej lub umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji publicznej. Skarżący wniósł o stwierdzenie bezczynności [...] S. A. z siedzibą w [...] oraz zobowiązanie jej do udzielenia informacji w żądanym zakresie i w żądanej formie oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Skarżący podkreślił, że do dnia sporządzenia skargi nie otrzymał jakichkolwiek wnioskowanych dokumentów, ani rozstrzygnięcia w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej, czy też w sprawie umorzenia postępowania o udostępnienie informacji publicznej.

W odpowiedzi na skargę [...] S.A. w [...] wniosła o oddalenie skargi ze względu zarówno na niesprecyzowanie wniosku przez skarżącego, a zatem niemożliwość stwierdzenia, czy spółka posiada wnioskowane dokumenty, jak również ze względu na to, że dokumenty związane z lokalizacją i budową infrastruktury energetycznej w latach 40 i 50-tych stanowią państwowy zasób archiwalny w rozumieniu art. 15 ust. 1 pkt 1 i 3 w związku z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 14 lipca 1983 r. o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach, do którego przekazanie "mogło nastąpić dawno temu ", a dokumenty z lat 90 –tych powinny być znane skarżącemu jako stronie postępowania administracyjnego.

Skarżący w piśmie z dnia 1 sierpnia 2014 r. (data wpływu do Sądu) podtrzymał żądanie skargi.

Uwzględniając skargę Sąd pierwszej instancji podkreślił, że w przypadku skargi na bezczynność przedmiotem kontroli sądowej nie jest określony akt lub czynność, ale ich brak w sytuacji gdy organ był zobowiązany do podjęcia określonej czynności lub wydania aktu w odpowiednim terminie. Zdaniem Sądu przedsiębiorstwo energetyczne, do którego skarżący zwrócił się z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej prowadzi działalność, którą należy zaliczyć do zadań publicznych, a zatem miało obowiązek rozpoznania tego wniosku w przewidzianej prawem formie, to dla sposobu jego załatwienia istotne znaczenie ma jedynie okoliczność, czy spółka posiada, czy też nie żądane dokumenty. Sąd podkreślił, że żądanie wniosku o udostępnienie informacji publicznej wyrażone zostało - wbrew twierdzeniom spółki - w sposób konkretny i jednoznaczny. Wnioskodawca zażądał udostępnienia kserokopii wszystkich posiadanych przez spółkę dokumentów dotyczących budowy, posadowienia, przebudowy urządzeń elektroenergetycznych na jego nieruchomości tj. wskazanych działkach ewidencyjnych. Wskazane we wniosku dane są kryteriami wg których spółka powinna sprawdzić, czy posiada wskazane dokumenty.

Dokumenty związane z budową infrastruktury elektroenergetycznej mają charakter informacji publicznej. Jak już wyżej wskazano informacją publiczną jest m.in. każda wiadomość odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych i stanowią ją nie tylko dokumenty bezpośrednio zredagowane i technicznie wytworzone przez dany podmiot, lecz również te, których używa on do zrealizowania powierzonych prawem zadań. Niewątpliwie decyzje i dokumenty dotyczące budowy linii energetycznych są dokumentami, w których posiadaniu pozostaje inwestor, czy też aktualny właściciel urządzeń, a jeżeli inwestorem/właścicielem jest podmiot realizujący zadania publiczne, to i decyzje te i inne dokumenty służą realizowaniu zadań publicznych przez taki podmiot. Z tego względu dostęp do tego dokumentu należy traktować jako dostęp do informacji publicznej. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest pogląd, że dokumentacja związana z procesami inwestycyjnymi (w tym decyzje administracyjne, operaty szacunkowe i inne dokumenty) są dokumentami, do których dostęp gwarantuje ustawa o dostępie do informacji publicznej, jeżeli znajdują się one w posiadaniu organu, do którego kierowany jest wniosek o taką informację (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 29 maja 2008 r., IV SA/Po 545/07, LEX nr 516697, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 19 grudnia 2007 r., IV SA/Po 652/07, LEX nr 460751, wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 6 grudnia 2007 r., II SA/Go 595/07, LEX nr 459987).

Wniosek skarżącego zainicjował postępowanie w sprawie udzielenia informacji publicznej uregulowane przepisami ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Powyższe oznacza, że [...] S.A. w [...] powinna zakończyć wszczęte postępowanie w sposób przewidziany prawem, tj. albo udzielić informacji publicznej albo wydać decyzję o jej odmowie bądź też w razie stwierdzenia, że żądana informacja nie znajduje się w posiadaniu spółki – udzielić wnioskodawcy odpowiedzi w formie zwykłego pisma przy uwzględnieniu, że twierdzenie organu, iż nie posiada żądanej informacji publicznej musi zostać należycie uwiarygodnione.

Ponieważ spółka do dnia rozprawy przed sądem administracyjnym nie zakończyła ww. postępowania w żadnej z prawem przewidzianych form należy stwierdzić, że pozostaje w bezczynności w kwestii rozpatrzenia ww. wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Odpowiedź spółki nie zawiera bowiem żądanej informacji o dokumentach, a wezwanie do sprecyzowania wniosku było nieuprawnione. Wniosek skarżących jest bowiem na tyle "czytelny", że na jego podstawie można ustalić, o jakie dokumenty się oni zwrócili. Tak określony zakres żądania nie można uznać za zbyt ogólny i nieprecyzyjny.

Sąd I instancji uznał jednocześnie, że zaistniała w sprawie bezczynność nosi cechy rażącego naruszenia prawa. Za rażące naruszenie prawa należy uznać, w ocenie Sądu, długotrwałość prowadzenia postępowania oraz brak jakiejkolwiek aktywności spółki i to pomimo znanego i utrwalonego już stanowiska sądów administracyjnych w kwestii zaliczenia przedsiębiorstw energetycznych do kategorii podmiotów wykonujących "zadania publiczne", a w związku z tym zobowiązanych do udzielania informacji publicznej. Ponadto NSA w wyroku z dnia 26 września 2013 r., sygn. akt l OSK 831/13 stwierdził, że bez względu na fakt, czy przedsiębiorstwo energetyczne wykonuje zadania w zakresie produkcji energii, czy jej przesyłania, obrotu, czy wreszcie dystrybucji, albo sprzedaży, mimo iż zadania te zostały odrębnie ujęte w ustawie z dnia 10 kwietnia 1997 r. - Prawo energetyczne (Dz. U. z 2012 r., poz. 1059), bo tak wynika z art. 3 pkt 4, 5, 6, 6a, powinno być traktowane jako wykonujące zadania publiczne w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Sama natomiast potencjalna możliwość znajdowania się niektórych dokumentów w państwowym zasobie archiwalnym, w rozumieniu przepisu art. 1 ustawy z dnia 14 lipca 1983 r. o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach (Dz.U.2011.123.698), nie oznacza braku aktualności wyżej zaprezentowanych poglądów. Dostęp do dokumentów zgromadzonych w archiwach zakładowych lub składnicach akt nie może stanowić ograniczenia w dostępie do informacji publicznej. Jak wynika z art. 35 ust. 2 ustawy o narodowym zasobie archiwalnym i o archiwach, zasób archiwalny archiwów zakładowych stanowią materiały archiwalne powstałe i powstające w związku z działalnością jednostek organizacyjnych, w których zostały utworzone. Oznacza to, że w istocie nie tylko wszystko to, co już powstało w związku z działalnością danego podmiotu wykonującego zadania publiczne stanowi archiwum zakładowe, ale także i to, co powstaje w związku z taką działalnością jest objęte pojęciem zasobu archiwalnego archiwów zakładowych. Stanowiłoby to wystarczającą formę w istocie do całkowitego lub prawie całkowitego uniemożliwienia realizacji ustawy o dostępie do informacji publicznej i konstytucyjnej zasady gwarantującej taki dostęp (tak też WSA w Krakowie w wyroku z dnia 25 kwietnia 2014 r. sygn. akt II SAB/Kr 90/14).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł [...] S. A. Oddział w [...] zarzucając mu:

1. naruszenie prawa procesowego, a w szczególności przepisów:

a. art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie i nieodrzucenie skargi,

b. art. 106 § 5 p.p.s.a. w związku z art. 232 kpc w związku art. 227 kpc oraz art. 233 § 1 kpc poprzez uznanie, iż:

- uczestnik dysponuje informacją publiczną w niniejszej sprawie,

- skarżący nie ma innej możliwości uzyskania wnioskowanych informacji,

c. art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez niezastosowanie i brak rozpoznania istoty sprawy,

d. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku i brak odniesienia się do zarzutów podniesionych poprzez uczestnika w odpowiedzi na skargę,

e. art. 149 § 1 p.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie i zobowiązanie uczestnika do wydania aktu lub dokonania czynności.

2. naruszenie prawa materialnego, a w szczególności przepisów:

a. art. 1 ust. 1 u.d.i.p. w związku z art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 14 lipca 1983 r. o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach poprzez ich niezastosowanie i uwzględnienie skargi,

b. art. 1 ust 2 u.d.i.p. w związku z art.. 35 ust. 3 i art. 36 ust. 3 ustawy z dnia 14 lipca 1983 r. o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach porzez ich niezastosowanie i uwzględnienie skargi,

c. art. 4 ust. 3 u.d.i.p. w związku z § 10 Rozporządzenia Ministra Kultury z dnia 16 września 2002 r., w sprawie postępowania z dokumentacją, zasad jej klasyfikowania i kwalifikowania oraz zasad i trybu przekazywania materiałów archiwalnych do archiwów państwowych poprzez ich niezastosowanie i uznanie, że uczestnik dysponuje informacją publiczną w niniejszej sprawie.

Wskazując na powyższe podstawy wniesiono o: zmianę zaskarżonego wyroku i odrzucenie skargi na bezczynność, ewentualnie zmianę zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi na bezczynność, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną P. B. wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Zarzuty skargi kasacyjnej zarówno w zakresie naruszenia prawa procesowego jak i materialnego okazały się niezasadnie z następujących powodów:

Według Skarżącej naruszenie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. jest uzasadnione treścią przepisu art. 4 ust. 3 u.d.i.p., bowiem do udostępnienia informacji publicznej są zobowiązane podmioty, które są faktycznie w jej posiadaniu. Tymczasem ustalenie przez Sąd, iż uczestnik jest w posiadaniu przedmiotowej dokumentacji jest - w stanie faktycznym niniejszej sprawy - całkowicie dowolnym. Spółka podnosiła, że w treści korespondencji kierowanej do wnioskodawcy wskazywała, iż na podstawie informacji zawartych we wniosku nie jest w stanie stwierdzić, czy dysponuje informacją publiczną w niniejszej sprawie. Ponadto powołała się na wyłączenie obowiązku udostępnienia informacji publicznej z uwagi na regulacje zawarte w ustawie o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach. Odnośnie do tak sformułowanego zarzutu stwierdzić należy, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, ugruntowany jest stanowisko, zgodnie z którym strona ma prawo kwestionowania bezczynności organu w przypadku, gdy uznaje, iż żądane informacje są informacjami publicznymi i powinny być udzielone w trybie wnioskowym na podstawie u.d.i.p. W razie takiej skargi sąd dokonuje kwalifikacji żądanych informacji i w zależności od ich charakteru podejmuje stosowne rozstrzygnięcie. Stwierdzając lub nie stwierdzając bezczynności organu w zakresie informacji publicznej, ocenia wówczas prawidłowość kwalifikacji wniosku dokonanej przez organ. Oznacza to, że w analizowanych przypadkach wojewódzki sąd administracyjny zobowiązany jest rozpoznać skargę merytorycznie, przesądzając najpierw czy wnioskowane informacje są czy nie są informacjami publicznymi w rozumieniu u.d.i.p. Po przesądzeniu powyższej kwestii, sąd następnie powinien stwierdzić, czy organ wykonał wynikający z przepisów omawianej ustawy obowiązek wszczęcia postępowania i podjęcia stosownych działań, a później czy zobowiązany organ wywiązał się ze swych powinności w nakazanych prawem terminie. Skoro ocena kwalifikacji żądanej informacji wymaga merytorycznego rozstrzygnięcia, to brak jest podstaw do odrzucenia skargi na bezczynność organu, także wówczas, gdy sąd stwierdzi, że organ ten nie pozostawał w bezczynności, bowiem ze względu na charakter wnioskowanych danych nie miał obowiązku jej udzielenia (por. postanowienia NSA z dnia 24 stycznia 2006 r., sygn. akt I OSK 928/05, publ. Lex nr 167166 ; z dnia 30 maja 2012 r., sygn. akt I OSK 1049/12 , z dnia 21 czerwca 2012 r. sygn. akt I OSK 1392/12 i z dnia 17 grudnia 2014 r., sygn. I OSK 1541/14, publ.www.nsa.gov.pl). Stanowisko to w pełni podziela Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę. W rozpoznawanej sprawie nie zachodziła zatem niedopuszczalność drogi sądowej w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., a tym samym nie doszło do naruszenia tego przepisu.

Chybiony jest również zarzut naruszenia art. 106 § 5 P.p.s.a. w związku z art. 232 K.p.c. w związku art. 227 K.p.c. oraz art. 233 § 1 K.p.c. Przepis art. 106 § 5 P.p.s.a. stanowi, że do postępowania dowodowego, o którym mowa w § 3 powołanego artykułu, stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania cywilnego. Z kolei art. 106 § 3 P.p.s.a. przewiduje, że Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Zatem jedynie w przypadku przeprowadzenia takiego postępowania dowodowego czyli postępowania dowodowego w zakresie wynikającym z treści art. 106 § 3 P.p.s.a,. mają zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania cywilnego i art. 106 § 5 P.p.s.a. Sąd I instancji nie przeprowadzał żadnego uzupełniającego postępowania dowodowego, a zatem nie stosował wskazanych przepisów dotyczących postępowania dowodowego. Tym samym przy wydaniu zaskarżonego wyroku nie mogło dojść naruszenia powyższych przepisów, powołanych przez autora skargi kasacyjnej.

Nietrafny jest także zarzut naruszenia art. 149 § 1 P.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie i zobowiązanie Spółki do wydania aktu lub dokonania czynności. Wskazany przepis ma charakter ogólny (blankietowy). Tego typu przepis nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca chcąc skutecznie powołać się na zarzut naruszenia takiej regulacji powinna powiązać takie uchybienie z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym – jej zdaniem – Sąd I instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. Skoro Sąd I instancji dopatrzył się zwłoki organu, to nie można Sądowi uwzględniającemu skargę zarzucić naruszenia omawianego przepisu, gdyż takie rozstrzygnięcie jest zgodne z dyspozycją zastosowanej przez Sąd I instancji normy prawnej. Naruszenie wymienionego przepisu jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym, których w skardze kasacyjnej bezpośrednio w powiązaniu ze stawianym zarzutem naruszenia art. 149 § 1 P.p.s.a. jednak nie powołano.

Chybiony jest także zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i brak rozpoznania istoty sprawy. Przepis ten stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dla skuteczności zarzutu kasacyjnego opartego na przepisie art. 134 § 1 p.p.s.a., w skardze kasacyjnej należy wykazać, iż sąd pierwszej instancji rozpoznając skargę dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy (w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym) lub z przekroczeniem granic danej sprawy, albo też że w okolicznościach tej sprawy sąd powinien był wyjść poza granice zakreślone zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, a tego nie uczynił, i że owo zaniechanie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W okolicznościach sprawy nie uzasadnione zarzucanie Sądowi I instancji naruszenia powołanego przepisu.

Na uwzględnienie nie zasługiwał także zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. polegający na wadliwym uzasadnieniu wyroku i braku odniesienia się do zarzutów w odpowiedzi na skargę. Przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. zawiera regulację, w ramach której ustawodawca określa, z jakich elementów winno się składać uzasadnienie wyroku - powinno ono zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Zarzucając Sądowi naruszenie przepisu art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez brak rozważań w jakimś zakresie, obowiązkiem autora skargi kasacyjnej jest wskazanie, których konkretnie zarzutów podniesionych przez skarżącego kasacyjnie Sąd pierwszej instancji nie uwzględnił i do których nie odniósł się, a następnie wykazanie, iż uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.), a więc iż gdyby podnoszone uchybienie nie miało w sprawie miejsca to wyrok Sądu pierwszej instancji mógłby być inny (patrz: wyrok NSA z 11.01.2011 r. sygn. akt II OSK 190/13, LEX nr 1519293). W niniejszej sprawie takiego wykazania istotnego wpływu na wynik sprawy zabrakło, zatem zarzut naruszenia art. 141 § 4 nie mógł stanowić podstawy do uchylenia zaskarżonego wyroku.

Zarzuty naruszenia norm prawa materialnego koncentrują się na wykazaniu, że przepisy ustawy o dostępie informacji publicznej powinny ustąpić pierwszeństwa regulacjom szczególnym. Przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej przewidują dwa etapy rozpatrzenia przez organ wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Organ zobowiązany jest najpierw ocenić, czy żądana informacja mieści się w pojęciu informacji publicznej, a dopiero w dalszej kolejności rozpatrzyć sprawę pod kątem negatywnych przesłanek udostępnienia wnioskowanych danych. Jeżeli żądane informacje mają charakter informacji publicznej (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.), a organ jest w posiadaniu wskazanych przez stronę dokumentów, to powinien zakończyć wszczęte postępowanie w sposób przewidziany prawem, to jest udzielając informacji publicznej, albo wydając decyzję o odmowie udostępnienia informacji lub o umorzeniu postępowania, jeżeli zaistniały przesłanki do wydania takich rozstrzygnięć. W pozostałych przypadkach załatwienie sprawy dostępu do informacji publicznej przybiera postać pism skierowanych do wnioskodawcy i zawiadamiających go o tym, że: a) adresat wniosku nie jest zobowiązany do udostępnienia żądanych danych, gdyż nie jest to informacja publiczna lub że nie dysponuje on przedmiotową informacją albo nie jest podmiotem, od którego można takich danych żądać, ewentualnie że b) istnieje odrębny tryb dostępu do żądanej informacji.

Bezczynność w sprawie udostępnienia informacji publicznej ma miejsce nie tylko, gdy w terminie wskazanym w art. 13 u.d.i.p. adresat wniosku w ogóle nie rozpoznaje otrzymanego podania, ale także wówczas gdy udziela informacji niebędącej przedmiotem wniosku lub informacji niepełnej, niejasnej, czy niewiarygodnej oraz gdy odmawia jej udzielenia w nieprzewidzianej do tej czynności formie, ponadto nie informuje strony o tym, że nie posiada wnioskowanej informacji.

Zgodnie z art. 4 ust. 3 u.d.i.p. zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej są podmioty, o których mowa w ust.1 i 2 ustawy, będące w posiadaniu takich informacji. Oznacza to, że dla realizacji obowiązku informacyjnego istotne jest, to czy dany podmiot posiada informacje żądane przez stronę, nie ma natomiast znaczenia to, czy istniała podstawa prawna do ich wytworzenia, a także jakie konkretnie przepisy prawa materialnego zobowiązują organ do gromadzenia takich informacji. Innymi słowy po pierwsze obowiązek przekazania dotyczy nie tylko tych informacji, które podmiot sam wytworzył i zobowiązany jest posiadać, lecz także takich, które uzyskał i przechowuje, mimo braku konieczności prowadzenia dokumentacji. Po drugie oznacza to również, że organ nie ma obowiązku przekazywania dokumentów, których nie ma, mimo że powinien je posiadać. Skoro obowiązek informacyjny ustawodawca łączy z faktem posiadania informacji, to niewykonanie obowiązku prowadzenia odpowiedniej dokumentacji może być podstawą odpowiedzialności ale na podstawie innych przepisów prawa (por. wyrok NSA z dnia 23 września 2003 r., sygn. akt II SA 1852/03 i z dnia 20 lutego 2013 r. sygn. akt I OSK 2235/12).

Z powyższego wynika, że zaistnienie negatywnych przesłanek, w tym nieposiadanie w ogóle żądanych informacji, uniemożliwia adresatowi wniosku pozytywne rozpatrzenie otrzymanego żądania (lub uwzględnienia wniosku w całości). Jednak, aby można było uznać, że nie zachodzi bezczynność w zakresie udzielenia informacji publicznej (także tej, której organ nie posiada), podmiot zobowiązany do jej udostępnienia, powinien wyraźnie powiadomić o tym bezpośrednio samego wnioskodawcę. Tylko w takim przypadku organ ten może uwolnić się od zarzutu bezczynności w sprawie. W sprawie ze skargi na bezczynność w przedmiocie udzielenia informacji publicznej sąd administracyjny musi bowiem mieć możliwość dokonania oceny, jakie działania organ podjął w celu załatwienia otrzymanego wniosku, a więc czy zobowiązany podmiot wywiązał się w stosunku do strony ze wszystkich ciążących na nim obowiązków. Dodać przy tym należy, że podmiot, który informuje stronę, że nie posiada wnioskowanych informacji, powinien twierdzenie to uwiarygodnić.

W rozpoznawanej sprawie korespondencja Spółki skierowana do Skarżącego ograniczyła się wyłącznie do wezwania go do sprecyzowania wniosku z dnia 8 lipca 2013 r. oraz wskazania nazwy organu, który wydał dany dokument (karty akt sądowych: 17, 20). [...] S.A. nie tylko do czasu złożenia skargi na jej bezczynność, ale aż do dnia rozpoznania sprawy przez Sąd, nie udzieliła wnioskodawcy żadnych informacji ani nie zawiadomiła go o negatywnych przesłankach zrealizowania wniosku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w zaskarżonym wyroku prawidłowo zatem stwierdził stan bezczynności Spółki w niniejszej sprawie, zobowiązując [...] S.A. do rozpatrzenia przedmiotowego wniosku. Trafne jest przy tym stanowisko, że wezwanie skarżących do sprecyzowania podania było bezzasadne. Treść wniosku strony była wystarczająco jasna i pozwalała na skonkretyzowanie treści żądania. Wynika z niej bowiem, że skarżący domagają się udostępnienia decyzji administracyjnych i innych dokumentów dotyczących konkretnej inwestycji zrealizowanej na wskazywanych nieruchomościach. Oczywiste przy tym jest, że zobowiązanie przez Sąd do rozpatrzenia wniosku, nie jest tożsame z nakazem jego uwzględnienia. Oznacza natomiast obowiązek przeanalizowania treści żądania strony oraz udzielenia na nie konkretnej i wiarygodnej odpowiedzi.

Ponadto nawet, jeśli istnieją wątpliwości co do sposobu i formy realizacji żądania, to podmiot rozpoznający wniosek powinien rozważyć możliwość zastosowania instytucji przewidzianej w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. W świetle tego przepisu, jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, podmiot zobowiązany do jej udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie.

Oceny tej nie zmienia stanowisko wyrażone w odpowiedzi Spółki na skargę. W przypadku skarg wnoszonych w trybie art. 149 § 1 p.p.s.a. takie pismo procesowe nie zwalnia organu z obowiązku podjęcia wobec strony wymaganych prawem działań i nie znosi stanu bezczynności tego organu w sprawie. Istotnych wad decyzji (innych zaskarżonych aktów) nie może sanować późniejsza aktywność procesowa organu w formie odpowiedzi na skargę, bowiem taka odpowiedź na skargę w żadnym razie nie zastępuje uzasadnienia zaskarżonego aktu i nie konwaliduje jego istotnych mankamentów. Również w omawianej kategorii spraw strona nie może czerpać informacji o swej sytuacji prawnej – w zakresie prawa procesowego i materialnego – wyłącznie i dopiero z odpowiedzi organu na skargę.

Zauważyć należy, że taka odpowiedź [...] S.A. na skargę, nie pozwala na ocenę zasadności zaprezentowanego tam stanowiska. Spółka nie wykazała bowiem ani by wnioskowane przez skarżącego dokumenty rzeczywiście stanowiły materiał archiwalny ani by nie dysponowała ona żądanymi danymi. W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości, że Spółka nie udzieliła stronie żadnej merytorycznej odpowiedzi na wniosek. Także jej stanowisko wyrażone w odpowiedzi na skargę jest zbyt ogólnikowe i mało wiarygodne. Opiera się bowiem na domniemaniach a nie faktach. Okoliczność, że dokumenty po upływie określonego czasu powinny być przekazane do archiwum, nie dowodzi jeszcze, że takie zdarzenia rzeczywiście nastąpiły. Niewystarczające są zatem przekonania Spółki, że prawdopodobnie nie posiada przedmiotowych dokumentów. Takie twierdzenia musi ona bowiem w sposób przekonujący uwiarygodnić.

Dodać należy, że z art. 1 ust. 2 u.d.i.p. wynika, że w przypadku kolizji ustaw pierwszeństwo nad przepisami ustawy mają przepisy ustaw szczególnych, ale tylko w przypadku odmiennego uregulowania zasad i trybu dostępu do informacji publicznych. Wymaga to skrupulatnego badania przedmiotu wniosku oraz zakresu odrębnej regulacji. Odrębna regulacja dotyczy bowiem tylko tego, co wyraźnie wynika z ustawy szczególnej. Dlatego przepisy stanowiące wyjątek od ustawy o dostępie do informacji publicznej winny być wykładane i stosowane w sposób ścisły. Zgodnie z art. 4 ust. 3 u.d.i.p. obowiązek informacyjny obciąża podmioty, o których mowa w ust. 1 i ust. 2, będące w posiadaniu informacji publicznych. Z literalnego brzmienia art. 4 ust. 3 u.d.i.p., oraz z wykładni celowościowej i systemowej tego przepisu, w myśl której informacją publiczną jest każda informacja istniejąca i będąca w posiadaniu organu, wynika, że informacji publicznej można domagać się od każdego podmiotu, który ją posiada. Decydujące znaczenie ma przede wszystkim, to czy Spółka posiada przedmiotowe informacje związane z realizacją przez nią zadań publicznych, a nie to, w jaki sposób weszła w ich posiadanie oraz w jaki sposób są one przechowywane i gromadzone.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 Pp.s.a, orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013, poz.490).