Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2963/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-01-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1, art. 39 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 930
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jednolity
article: art, 184 w zw. z art. 182 § 2 i 3
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.) Sędziowie sędzia NSA Monika Nowicka sędzia del. WSA Mirosław Wincenciak po rozpoznaniu w dniu 10 stycznia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 18 kwietnia 2018 r. sygn. akt II SA/Po 594/17 w sprawie ze skargi W. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu z dnia [...] kwietnia 2017 r., Nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 18 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Po 594/17, oddalił skargę W. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu z dnia [...] kwietnia 2017 r., Nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

W dniu 2 stycznia 2017 r. do Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Jarocinie wpłynął wniosek W. G. o przyznanie pomocy finansowej na zakup opału. Uzasadniając wniosek, W. G. podniósł, że jego sytuacja zdrowotna, losowa i finansowa, która jest bardzo dobrze znana Ośrodkowi, uniemożliwia stronie samodzielne pokrycie tych kosztów i wymaga wsparcia z pomocy społecznej.

W toku prowadzonego postępowania, w tym przeprowadzonej w dniu 18 stycznia 2017 r. aktualizacji wywiadu środowiskowego, ustalono, że skarżący posiada lokal mieszkalny o pow. 74,5 m², nie pobiera dodatku mieszkaniowego i jest objęty różnymi formami pomocy: z programu w zakresie dożywiania, zasiłkami okresowymi i celowymi. Wnioskodawca prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe i jest zarejestrowany jako osoba bezrobotna bez prawa do zasiłku od dnia 30 marca 2016 r.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r. znak [...] Burmistrz Jarocina, z którego upoważnienia działał Kierownik Działu Pomocy Społecznej Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Jarocinie, przyznał wnioskodawcy zasiłek celowy w kwocie 200 zł, z przeznaczeniem na zakup opału.

W uzasadnieniu organ I instancji, powołując się na treść art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1 i 4, art. 8 ust. 1 pkt 1 oraz art. 39 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2016 r., poz. 930, z późn. zm. – dalej: u.p.s.), stwierdził, że strona pozostaje w bezrobociu i ubóstwie, spełniając ustawowe kryterium dochodowe z uwagi na brak dochodu. Motywując wysokość przyznanego zasiłku, wyjaśnił, że wyznacznikami udzielenia pomocy w formie zasiłku celowego są z jednej strony sytuacja materialna wnioskodawcy oraz cel, na który pomoc ma być przyznana, a z drugiej strony możliwości finansowe ośrodka pomocy społecznej. Zdaniem organu, biorąc pod uwagę sytuację materialno-bytową wnioskodawcy, tj. bezrobocie, udzielono mu pomocy celowej w wysokości, na jaką pozwalają obecne możliwości OPS w Jarocinie.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kaliszu decyzją z dnia [...] kwietnia 2017 r. znak [...], utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Burmistrza Jarocina.

Na w/w decyzję W. G. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu.

Powołanym na wstępie wyrokiem z dnia 18 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Po 594/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę.

Sąd podał, że wnioskujący o przyznanie zasiłku celowego na zakup opału, spełniał kryterium dochodowe warunkujące przyznanie tego świadczenia. Z dokumentów zgromadzonych w toku postępowania, wynika bowiem, że skarżący nie posiada żadnego dochodu i jest zarejestrowany jako osoba bezrobotna w Powiatowym Urzędzie Pracy w Jarocinie od dnia 30 marca 2016 r., bez prawa do zasiłku. Skarżący prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, będąc właścicielem lokalu mieszkalnego o powierzchni 74,5 m2. Skarżący posiada orzeczenie o lekkim stopniu niepełnosprawności datowane od dnia 17 listopada 2014 r. Sporną kwestią jest natomiast kwota przyznanego skarżącemu świadczenia, niższa od wnioskowanej.

Sąd I instancji, nie kwestionując trudnej sytuacji życiowej w jakiej znalazł się skarżący, przyznał rację organom pomocy społecznej, albowiem oceniając sytuację materialno-bytową skarżącego w sposób wyczerpujący zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy, czyniąc tym samym zadość przepisom postępowania art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Argumenty wysunięte w zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji są racjonalne i zbieżne z treścią materiału dowodowego. W ocenie Sądu organy słusznie wzięły pod uwagę fakt, że skarżący jest objęty pomocą Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Jarocinie. Sąd zauważył, że skarżący był objęty programem wieloletnim "Pomoc państwa w zakresie dożywiania", jak również jest stałym klientem pomocy społecznej otrzymując pomoc w formie zasiłku celowego oraz okresowego. Skarżący jest więc objęty stałą pomocą ze strony MGOPS w Jarocinie, który stara się wszechstronnie, w ramach swoich budżetowych możliwości, wspomagać skarżącego w różnych jego potrzebach.

Ponadto Sąd wskazał, że z zasady pomocniczości wyrażonej w art. 3 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej wynika, że sytuacja, w której przyznany zasiłek celowy nie pokrywa w całości wydatków na określony cel, nie oznacza w każdym przypadku naruszenia uznania administracyjnego w trakcie zastosowania art. 39 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. W sytuacji, kiedy organ pomocy społecznej odnosząc się do sytuacji osobistej, materialnej i dochodowej strony wyjaśnił wysokość przyznanej pomocy nie mamy do czynienia z przekroczeniem granic uznania administracyjnego.

Od powyższego wyroku skarżący, reprezentowany przez adwokata z urzędu złożył skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, o zwrot kosztów postępowania, w tym zwrot kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz o zwrot kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, jako, że koszty te nie zostały uiszczone w całości lub w części. Na podstawie art. 176 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. – dalej "p.p.s.a."), zrzeczono się rozprawy przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

a) na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 39 ust. 1 i 2 w zw. z art. 3 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (u.p.s.), poprzez ich błędne zastosowanie i w konsekwencji przyjęcie w ślad za organem zarówno I jak i II instancji, na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego, że W. G. przysługuje pomoc w formie zasiłku celowego w wysokości niższej niż wnioskowana, przekraczając tym samym granice uznania administracyjnego wyrażonego w przedmiotowym przepisie;

b) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 77 w zw. z art. 7 k.p.a., polegające na nieuchyleniu w części decyzji organu I oraz II instancji pomimo istnienia przesłanek przemawiającym za tym, iż decyzje te wydano z rażącym naruszeniem przepisów dotyczących obowiązku zebrania w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, co wynika z niepełnego zebrania przez organ materiału dowodowego skutkującego brakiem ustalenia, czy skarżący znajduje się w sytuacji, w której pomoc w postaci przyznania zasiłku celowego na zakup opału we wnioskowanej wysokości jest niezbędna dla zapewnienia jego podstawowej i godnej egzystencji.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że W. G. jest osobą niepełnosprawną w stopniu lekkim oraz przewlekle chorą, co znacząco wpływa na możliwość znalezienia zatrudnienia. W związku z tym nie posiada on stałego źródła dochodów. Ze względu na ciężką sytuację materialną skarżący zmuszony jest zwracać się o pomoc do Miejsko – Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w celu uzyskania zapomogi na zakup leków, bielizny i odzieży, opału oraz innych niezbędnych produktów umożliwiających podstawową egzystencję. Podniesiono, że podana przez organy opieki społecznej okoliczność udzielenia skarżącemu wsparcia w zakresie innych wniosków nie może pociągać za sobą automatycznej odmowy sfinansowania żądanych celów we wnioskowanej wysokości.

Wskazano, że Sąd I instancji nie odniósł się w żaden sposób do konieczności ustalenia przez organy administracji, czy przyznana kwota zasiłku celowego była w stanie swoją wysokością zapewnić skarżącemu godne warunki życia w czasie zimy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tj. Dz.U.2018 r. poz.1302), dalej, jako "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.

Skoro w niniejszej sprawie pełnomocnik – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o przeprowadzenie rozprawy, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.

Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego nie mogły być uwzględnione. Wskazany jako naruszony przepis - art. art. 39 ust. 1 i ust. 2 u.p.s. stanowi, że w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. Zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Z treści przytoczonego przepisu jednoznacznie wynika, że rozstrzygnięcie w przedmiocie przyznania zasiłku celowego podejmowane jest przez organy w ramach uznania administracyjnego. Obejmuje ono prawo organu do oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb, które należy ustalać w kontekście ogólnej liczby osób ubiegających się o pomoc oraz zgłoszonych przez nich żądań, a także wysokości środków finansowych przeznaczonych na świadczenia z zakresu pomocy społecznej. Sam fakt spełnienia ustawowych kryteriów nie oznacza automatycznego przyznania osobie zainteresowanej zasiłku celowego i to w wysokości zgodnej z jej oczekiwaniami. Stosownie zaś do art. 3 ust. 1 i 2 pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Zadaniem pomocy społecznej jest zapobieganie sytuacjom, o których mowa w art. 2 ust. 1, przez podejmowanie działań zmierzających do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem. Z przepisów regulujących tryb przyznania zasiłku celowego wynika, że udzielając świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej organ kieruje się ogólną zasadą dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględnienia potrzeb osób korzystających z pomocy, jeżeli potrzeby te odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej. Świadczenia z pomocy społecznej powinny być zatem dostosowane do konkretnej sytuacji indywidualnego beneficjenta. Nie mogą one natomiast w żadnej mierze gwarantować zaspokojenia wszystkich potrzeb osoby, która się o nie ubiega.

Skoro zatem zasiłek celowy należy do fakultatywnych form pomocy społecznej i w odróżnieniu od form obowiązkowych właściwy organ może, lecz nie musi go przyznać w przypadku ustalenia, że występują przesłanki wymienione w art. 39 ust. 1 u.p.s., to prawidłowy jest wniosek, że z przepisu tego nie wynika indywidualne roszczenie o przyznanie pomocy społecznej w formie w nim przewidzianej.

Wskazać należy, że kontrola decyzji uznaniowych jest przeprowadzana pod względem ich zgodności z prawem. Zbadania wymaga to, czy uznanie było w ogóle dopuszczalne, czy nie przekroczono granic uznania przy wydawaniu decyzji i czy prawidłowo uzasadniono wybór rozstrzygnięcia sprawy. Natomiast wybór rozstrzygnięcia powinien być oparty o wyraźnie określone kryteria, którymi kierował się organ. W sprawach z zakresu pomocy społecznej, rozstrzyganych na zasadzie uznania administracyjnego, kryteriami wyboru rozstrzygnięcia powinny być cele i zadania pomocy społecznej – kryteria ustawowe sformułowane w art. 2 - 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. Takie ustawowe kryterium legło także u podstaw oceny legalności zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji, którą to kontrolę przeprowadził Sąd I instancji. Nie podważając potrzeb skarżącego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu przywołał zasadę pomocniczości wynikającą z art. 3 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Już z tej zasady wynika, że sytuacja, w której przyznany zasiłek celowy nie pokrywa w całości wydatków na określony cel, nie oznacza w każdym przypadku naruszenia uznania administracyjnego w trakcie zastosowania art. 39 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Odmienny pogląd sformułowany w skardze kasacyjnej nie jest więc trafny.

Zaznaczyć w tym miejscu należy – na co wskazywał już Sąd I instancji – że skarżący jest objęty systematyczną opieką MOPS w Jarocinie. Jak bowiem wynika z akt sprawy, decyzjami z dnia 20 stycznia 2017 r. – poza przedmiotowym zasiłkiem celowym z przeznaczeniem na zakup opału w kwocie 200 zł – przyznano skarżącemu zasiłek celowy w kwocie 400 zł z przeznaczeniem na dofinansowanie zakupu niezbędnych przedmiotów użytku domowego, zasiłek celowy w kwocie 150 zł z przeznaczeniem na dofinansowanie zakupu odzieży zimowej i bielizny osobistej, zasiłek celowy w kwocie 100 zł z przeznaczeniem na dofinansowanie zakupu leków. Oznacza to, że MOPS w Jarocinie systematycznie pochyla się nad potrzebami skarżącego. Musi jednak kierować się nie tylko sytuacją materialną, rodzinną i zdrowotną skarżącego, ale i własnymi możliwościami finansowymi. Musi mieć także na względzie ogólną liczbę osób ubiegających się o pomoc oraz zgłaszane przez nich żądania.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w okolicznościach niniejszej sprawy nie można stwierdzić, aby zaskarżona decyzja przekraczała granice uznania administracyjnego. Nie może o tym przesądzać fakt, że skarżącemu udzielono wsparcia w rozmiarze nieodpowiednim do zgłaszanego. Podkreślić bowiem raz jeszcze należy, że nawet spełnienie kryteriów przez osobę ubiegającą się o zasiłek celowy nie oznacza, że istnieje po jej stronie roszczenie o przyznanie świadczenia w żądanej wysokości.

Nie doszło również do naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów procesowych, gdyż organy pomocy społecznej – jak trafnie to ocenił Sąd pierwszej instancji – w sposób wyczerpujący zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy, czyniąc tym samym zadość przepisom art.7 i art.77 §1 k.p.a.

Mając powyższe na uwadze uznać należy, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu, a zarzuty skargi kasacyjnej nie mają usprawiedliwionych podstaw.

Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

Wniosek o przyznanie pełnomocnikowi, ustanowionemu w ramach prawa pomocy, wynagrodzenia z tytułu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej stronie skarżącej, podlega rozpoznaniu przez wojewódzki sąd administracyjny, w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 p.p.s.a.