Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 654/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2021-09-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 59 ust. 5 w zw. z art. 57 ust. 4; art. 83
journal: Dz.U. 2019 poz 1186
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
article: art. 64 § 2; art. 36 § 1 i 2; art. 7
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Grymuza Sędziowie Asesor sądowy Marcin Małek (sprawozdawca) Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski Protokolant Referent Kinga Kościejewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 września 2021 r. sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. w upadłości w L. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie obiektu I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego miasta L. z dnia [...] r., [...]; II. zasądza od L. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. na rzecz [...] sp. z o.o. w upadłości w L. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego miasta L. decyzją z [...] czerwca 2020 r., na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2000 r., poz. 256), dalej powoływanej jako: k.p.a. oraz art. 59 ust. 5 w zw. z art. 57 ust. 4 i art. 83 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn.: z 2019 r., poz. 1186), odmówił [...] sp. z o.o. z siedzibą w L. wydania pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego wielorodzinnego "B" z garażem wraz z wyszczególnionymi instalacjami wewnętrznymi i zewnętrznymi, wyjazdu z garażu z murem oporowym na działce nr [...] przy ul. [...] w L..

W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że w dniu 4 października 2019 r. do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego miasta L. wpłynął wniosek o udzielenia pozwolenia na użytkowanie wyżej opisanego budynku mieszkalnego. Po przeanalizowaniu złożonego wnioski stwierdzono, że posiada ono braki i nieścisłości, które zgodnie z art. 57 ust. 4 Prawa budowlanego wymagają uzupełnienia. Postanowieniem z [...] października 2019 r., zobowiązano inwestora do ich usunięcia. W wyznaczonym terminie zobowiązany dostarczył jedynie części brakujących dokumentów wymienionych w wezwaniu. W tej sytuacji postanowieniem z [...] stycznia 2020 r. inwestor został ponownie wezwany do złożenia brakujących dokumentów. W wyznaczonym terminie zobowiązany nie dostarczył jednak wszystkich wymaganych dokumentów. W szczególności nie złożył dziennika budowy, ekspertyzy technicznej wykonanych robót wraz z inwentaryzacją budowlaną, prawidłowego oświadczenia kierownika budowy o którym mowa w art. 57 Prawa budowlanego oraz rysunków z naniesionymi zmianami nieodstępującymi w sposób istotny od zatwierdzonego projektu budowlanego.

W ocenie organu takie braki stanowią podstawę do odmowy wydania pozwolenia na użytkowanie o której stanowi art. 59 ust. 5 Prawa budowlanego.

W złożonym od powyższej decyzji odwołaniu spółka zarzucił naruszeni:

- art. 10 § 1 i 2 k.p.a. poprzez niewyznaczenie stronie, przed wydaniem decyzji terminu do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów;

- art. 64 § 2 k.p.a. w zw. z art. 57 ust. 4 Prawa budowlanego poprzez błędne uznanie, że przepis ten ma zastosowanie w sprawie w sytuacji braku odesłania w Prawie budowlanym do jego stosowania oraz poprzez wyznaczenie zbyt krótkiego terminu;

- art. 10 § 1-3 w zw. z art. 75 § 1 k.p.a. poprzez nierozpoznanie wniosku strony o przedłużenie terminu lub wyznaczenie nowego terminu na złożenie dowodów w sprawie w postaci żądanych dokumentów;

- art. 15zzs ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374 ze zm.), dalej: "ustawa COVID-19" poprzez nieuwzględnienie, że termin zakreślony w postanowieniu z 13 stycznia 2020 r. uległ zawieszeniu od dnia 14 marca 2020 r. do 16 maja 2020 r.

- art. 59 ust. 5 w zw. z art. 57 ust. 4 i art. 83 Prawa budowlanego poprzez wydanie decyzji mimo, że stronie nie upłynął termin zakreślony w wezwaniu.

Wskazując na powyższe spółka wniosła o uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie mu sprawy do ponownego rozpatrzenia ewentualnie uchylenie decyzji i rozstrzygnięcie sprawy zgodnie z wnioskiem spółki.

Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] sierpnia 2020 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 Prawa budowlanego, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W ocenie organu odwoławczego zaskarżona decyzja prawa nie narusza. Bezspornym bowiem jest, że inwestor nie złożył wraz z wnioskiem wymaganych dokumentów i braku tego nie usunął na skutek skierowanego do niego wezwania. Jak wskazał sytuacja ta nie zamyka jednak inwestorowi drogi do ponownego wystąpienia z wnioskiem o wydanie pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego obiektu.

Odnosząc się do zarzutów odwołania organ wskazał, iż nie są one trafne. I tak, zarzut naruszenie art. 10 k.p.a. byłby skuteczny jedynie w sytuacji uniemożliwienia wypowiedzenia się mającego wpływ na wynik sprawy. Tymczasem spółka nie podała jakichkolwiek powodów, dla których ten zarzut miałby wpływ na rozstrzygnięcie. Podobnie zarzut naruszenia art. 64 § 2 k.p.a. nie ma żadnego wpływu na wynik sprawy, gdyż wezwanie z [...] stycznia 2020 r. zostało wydane na podstawie art. 57 ust. 4 Prawa budowlanego.

W kwestii nierozpoznania wniosku z [...] marca 2020 r. o przedłużenie zakreślonego w wezwaniu terminu organ wskazał, że w tym czasie termin został zawieszony z mocy ustawy COVID-19. Niezależnie od powyższego organ pierwszej instancji zawiadomił strony o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy do dnia 29 maja 2020 r.

Wreszcie, zdaniem organu niesłuszny jest zarzut wydania decyzji przed upływem terminy na złożenie żądanych dokumentów określonego postanowieniem z [...] stycznia 2020 r., tj. z naruszeniem przepisów ustawy COVID-19. Analiza przepisów tej ustawy wskazuje, że inwestor miał czas na złożenie dokumentów od 15 stycznia 2020 r. do 8 marca 2020 r., tj. 52 dni oraz od 22 maja 2020 r. do [...] czerwca 2020 r. (dzień wydania decyzji), tj. 12 dni, co stanowi razem 64 dni. Nietrafny jest zatem zarzut wydania decyzji przed upływem zakreślonego w wezwaniu terminu.

W skardze złożonej do Sądu spółka powtórzyła co do zasady zarzuty odwołania podnosząc dodatkowo zarzut naruszenia art. 107 § 1 pkt 3 i 3 k.p.a. poprzez wadliwe uzasadnienie zaskarżonej decyzji oraz art. 15 k.p.a. poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności polegające na nierozpoznaniu wniosku strony złożonego do organu pierwszej instancji o wydłużenie terminu na rozpoznanie wniosku.

Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji i zwrot kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, powołując się na dotychczasową argumentację. Zauważył przy tym, że zarzuty skargi stanowią co do zasady powtórzenie zarzutów odwołania, do których odniósł się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W związku z ogłoszeniem upadłości spółki na mocy postanowienia Sądu Rejonowego [...] z [...] lutego 2021 r., do sprawy w miejsce skarżącej spółki wstąpił syndyk masy upadłości [...] sp. z o.o. w upadłości w L. - A. B..

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

W ocenie Sądu – skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji naruszają przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co uzasadnia ich uchylenie.

Tytułem wyjaśnienia wskazać należy, że w treści uzasadnienia Sąd posługuje się określeniem "spółka" lub "skarżąca", pomimo wstąpienia w miejsce spółki syndyka masy upadłości, ponieważ decyzja została wydana na rzecz spółki, zaś syndyk przystąpił do sprawy po ogłoszeniu upadłości, na etapie zawisłego już sporu przed sądem, w związku z czym, działa we własnym imieniu ale na rachunek upadłego i jest traktowany jako tzw. zastępca pośredni.

Przedmiotem zaskarżenia jest decyzja odmawiająca spółce wydania pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego wielorodzinnego "B" z garażem wraz z instalacjami wewnętrznymi i zewnętrznymi, wyjazdu z garażu z murem oporowym na działce nr [...] przy ul. [...] w L..

Istotny przy tym jest fakt, że decyzja ta została poprzedzona wydaniem postanowienia z 13 stycznia 2020 r. nakładającego określone w nim obowiązki, mające uzupełnić złożony wniosek o udzielenia pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego budynku.

Okoliczność ta ma istotne znaczenie dla sprawy, albowiem skarżąca w pierwszej kolejności kwestionuje upływ zakreślonego tym postanowieniem terminu na usuniecie wskazanych w postanowieniu braków wniosku. Dla porządku należy wskazać, iż rozstrzygnięcie to jest niezaskarżalne.

Mianowicie, jak słusznie wskazały organy nadzoru budowlanego rozstrzygające w sprawie złożony przez spółkę wniosek o udzielenie pozwolenia na użytkowanie był niekompletny, posiadał szereg braków i nieścisłości. Art. 57 ust. 1-3 Prawa budowlanego na którego treść powołały się organy precyzyjnie określa jakie dokumenty należy dołączyć do wniosku o pozwolenia na użytkowanie, których część nie zawierał wniosek spółki. W takiej zaś sytuacji zastosowanie ma art. 57 ust. 4 Prawa budowlanego który stanowi, że inwestor jest obowiązany uzupełnić dokumenty wymienione w ust. 1-3, jeżeli, w wyniku ich sprawdzenia przez właściwy organ, okaże się, że są one niekompletne lub posiadają braki i nieścisłości.

Nie budzi przy tym wątpliwości sądu, że do tego uzupełnienia stosuje się art 64 § 2 k.p.a., z wyjątkiem przewidzianej w tym przepisie konsekwencji nieuzupełnienia braków w postaci pozostawienia podania bez rozpoznania. W przypadku wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie w razie nieuzupełnienia dokumentów mimo wezwania, wydaje się decyzję o odmowie udzielenia pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego. Jest to uzasadnione tym, że z art. 59 ust. 5 Prawa budowlanego wynika, że jedną z przyczyn odmowy wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie jest niespełnienie wymagań określonych w art. 57 ust. 4, a więc niedołączenie odpowiednich dokumentów do wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie mimo wezwania właściwego organu.

Należy jednak podkreślić, że termin przewidziany w art. 64 § 2 k.p.a., zgodnie z którym wezwanie do usunięcia braków następuje w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, nie ma obecnie (od 1 czerwca 2017 r.) charakteru terminu ustawowego, lecz jest wyznaczany przez organ administracji. W takiej sytuacji, kierując się wynikającą z art. 7 k.p.a. zasadą podejmowania przez organ czynności niezbędnych do załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, za dopuszczalne uznać należy złożenie przez stronę wniosku o przedłużenie wyznaczonego terminu.

W niniejszej sprawie wniosek o przedłużenie terminu zakreślonego postanowieniem z [...] stycznia 2020 r. został przez skarżącą złożony [...] marca 2020 r. (data nadania), a zatem w terminie do uzupełnienia brakujących dokumentów. Wniosek ten winien zatem zostać przez organ rozpoznany. Bezspornym natomiast jest, że organ zaniechał rozpoznania wniosku o przedłużenie terminu, a w wydanej decyzji odmawiającej wydania pozwolenia na użytkowanie nie ustosunkował się nawet w żaden sposób do jego treści. Działanie organu w tym zakresie było nieprawidłowe i skutkuje naruszeniem unormowania art. 64 § 2 k.p.a. Dopiero organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji odniósł się do treści wniosku spółki o przedłużenie spornego terminu. Podniesiona przez niego w tym zakresie argumentacja nie jest jednak trafna.

Mianowicie, bez znaczenie w kontekście obowiązku organu rozpoznania wniosku o przedłużenie terminu pozostaje okoliczność, że w dacie jego wpływu do organu ([...] marca 2020 r.) obowiązywała już ustawa COVID-19 zawieszająca wyznaczony przez organ termin na złożenie żądanych dokumentów. Zupełnie czym innym jest długość terminu zakreślonego przez organ i ewentualnie przedłużonego na skutek wniosku strony, a czym innym instytucja zawieszenia jego biegu. Przyjęcie odmiennego, prezentowanego przez organ odwoławczy stanowiska byłoby sprzeczne z celami instytucji zawieszenia biegu terminów procesowych. Celem instytucji zawieszenia biegu terminu procesowego w postępowaniach administracyjnych o których mowa w ustawie COVID-19 jest niewątpliwie wydłużenie okresu z uwagi na istnienie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii i wydłużenia tego nie można utożsamiać z wydłużeniem terminu na wniosek strony. Natomiast celem instytucji przedłużenie terminu z art. 64 § 2 k.p.a. na wniosek jest uwzględnienie przeszkód w wykonaniu wezwania wskazanych przez wnioskodawcę. Tym samym instytucje te jako samodzielne nie mogą się na siebie nakładać i zastępować.

Ponadto, bez znaczenie jest, że organ pierwszej instancji pismem z [...] marca 2020 r. wydanym na podstawie art. 36 § 1 i 2 k.p.a. zawiadomił strony o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy do 29 maja 2020 r. Poinformowanie strony przez organ administracji publicznej o przyczynie niezałatwienia sprawy w terminie i wyznaczenie nowego terminu jej załatwienia nie ma żadnego wpływu na długość terminu wyznaczonego przez organ stronie wezwaniem dokonanym na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. Sama czynność powiadomienia strony o nowym terminie załatwienia sprawy i przyczynie zwłoki ma jedynie charakter techniczny i walor informacyjny w stosunku do strony i nie skutkuje wydłużeniem terminu procesowego wyznaczonego stronie przez organ.

Przedłużenie terminu do załatwienia sprawy i zawiadomienie o tym stron postępowania (art. 36 § 1 i 2 k.p.a.) jest ustawowym obowiązkiem organu zarówno w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy zachodzącej z przyczyn niezależnych jak i zależnych od organu. Czynność ta nie ma żadnego związku z terminami procesowymi wiążącymi strony postępowania.

W tym stanie rzeczy, wobec nierozpoznania wniosku spółki o przedłużenie terminu do wykonania obowiązków określonych w postanowieniu z [...] stycznia 2020 r., nie można uznać by termin ten skutecznie skarżącej ekspirował. W konsekwencji nie zachodziły warunki do wydania decyzji przez organ pierwszej instancji. Skoro nieprawidłowości tej nie dostrzegł organ odwoławczy, wadą dotknięta jest także jego decyzja.

Mając na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2329 ze zm.) uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. O kosztach postępowania, obejmujących zwrot na rzecz skarżącego od organu kwoty 500 zł tytułem uiszczonego wpisu od skargi, Sąd orzekł na podstawie art. 200 ww. ustawy.