Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1154/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-10-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), , Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Paweł Groński, Protokolant st. ref. Karolina Kaca, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 października 2013 r. sprawy ze skargi E. B. i M. B. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2013 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego w ramach nadzoru budowlanego skargę oddala.


UZASADNIENIE

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...].04.2013 r., nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), po rozpatrzeniu zażalenia E. i M. B., na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] nr [...] z dnia [...].01.2013 r., znak: [...]- utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

Z akt postępowania administracyjnego wynika, że postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie miało następujący przebieg:

Prezydent W. decyzją z dnia [...].12.2008 r., nr [...], działając na podstawie art. 28, art. 34 ust. 4 i art. 36 oraz art. 82 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj, Dz. U. z 2006 r., nr 156, poz. 1118) i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj Dz. U. 2000 r, nr 98,poz 1071 ze zm.) oraz art. 92 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tj Dz. U. z 2001 r. Nr 142 poz. 1592 ze zm.) w zw. z art. 1 ust. 1 ustawy 15 marca 2002 r. o ustroju miasta stołecznego W. (Dz. U. nr 41, poz. 361, ze zm.) po rozpatrzeniu wniosku złożonego w dniu 28.11.2008 r. zatwierdził projekt budowlany i wydał pozwolenie na budowę dla S. z siedzibą w W. budynku mieszkalnego wielorodzinnego z częścią usługowo – biurową oraz garażem podziemnym i elementami zagospodarowania terenu przy ul. [...]w W..

Następnie wskazany wyżej organ, decyzją z dnia [...].06.2011 r., nr [...], działając na podstawie art. 36a ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj, Dz. U. z 2006 r., nr 156, poz. 1118) i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj Dz. U. 2000 r, nr 98,poz 1071 ze zm.) oraz art. 92 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tj Dz. U. z 2001 r. Nr 142 poz. 1592 ze zm.) w zw. z art. 1 ust. 1 ustawy 15 marca 2002 r. o ustroju miasta stołecznego W. (Dz. U. nr 41, poz. 361, ze zm.) zmienił przedmiotową decyzję w ten sposób, że zatwierdził projekt architektoniczno – budowlany zamienny.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] decyzją z dnia [...].08.2011 r., nr [...], działając na podstawie art. 83 ust. 1 i art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2010 Nr 243 poz. 1623) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca I960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), po rozpatrzeniu wniosku, S. z siedzibą w W. udzielił pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z częścią usługowo - biurową oraz garażem podziemnym i elementami zagospodarowania terenu położonego na działce ew. nr [...] z obrębu [...] przy ul. [...] (dawny nr ul. [...]) w W..

Następnie E. i M. B. złożyli do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] wniosek o przeprowadzenie, na podstawie art. 84 ust. 1 pkt 1 oraz art. 84a ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo Budowlane kontroli zgodności wykonanych robót budowlanych z przepisami prawa budowlanego inwestycji budowlanej - budynku położonego na dz. ew. nr [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w W..

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] postanowieniem z dnia [...].01.2013 r., nr [...], działając na podstawie art. 61a § 1 i art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tj.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) oraz art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tj.: Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 623 z późn. zm.) po rozpatrzeniu wskazanego wyżej wniosku, odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w ramach nadzoru budowlanego.

Organ w uzasadnieniu przedmiotowego postanowienia wskazał, że właściwość rzeczową i instancyjną organów nadzoru budowlanego ustala art. 83 ustęp 1 ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z wskazanym wyżej przepisem do właściwości Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego jako organu pierwszej instancji należą zadania i kompetencje o których mowa w art. 40 ust. 2, art. 41 ust. 4, art. 44 ust. 1, art. 48-51, art. 54, art. 55, art. 57 ust. 4, 7, 8, art. 59, art. 59a, art. 59c ust. 1, art. 59d ust. 1, art. 59g ust. 1, art. 62 ust. 3, art. 65, art. 66, art. 67 ust. 1 i 3, art. 68, art. 69, art. 70 ust. 2, art. 71 a, art. 74, art. 75 ust. 1 pkt 3 lit. a, art. 76, art. 78 i art. 97 ust. 1 Prawa budowlanego. Natomiast w świetle przepisu art. 82 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, który jest przepisem kompetencyjnym określającym właściwość rzeczową organów administracji architektoniczno-budowlanej (starostów i wojewodów), kompetencje organów nadzoru budowlanego muszą być wprost w ustawie określone, a nie dorozumiane na podstawie ich charakteru. Należy podkreślić, że do wyłącznej kompetencji organów administracji architektoniczno-budowlanej należą sprawy wydawania pozwoleń na budowę (rozbiórkę) i przyjmowania określonych w ustawie zgłoszeń (robót budowlanych, zmiany sposobu użytkowania).

W przeciwieństwie do właściwości rzeczowej organów administracji architektoniczno - budowlanej, która została określona jako dopełnienie katalogu spraw przyporządkowanych organom nadzoru budowlanego, właściwość rzeczowa Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego została określona jako lista zamknięta. Analiza tej listy zawarta we wskazanym wyżej art. 83 ust. 1 ustawy Prawo budowlane prowadzi do wniosku, że zadania i kompetencje organów nadzoru budowlanego są związane z działalnością inspekcyjno-kontrolną przebiegu procesu budowlanego oraz utrzymania obiektów budowlanych. W szczególności dotyczy to sprawy likwidacji lub legalizacji samowoli budowlanej (budowa, rozbudowa), wykonania robót budowlanych, sprawy samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu i wiele innych wymienionych w powołanym wyżej przepisie.

W przepisie art. 84 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane jednoznacznie wskazano, że do działań organów nadzoru budowlanego należy kontrola przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego. Ta kontrola stosowania prawa, o której wspomina ww. norma skonkretyzowana została następnie w art. 84a ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, z którego wprost wynika, że kontrola przestrzegania i stosowania przepisów Prawa budowlanego obejmuje kontrolę zgodności wykonania robót budowlanych z przepisami prawa budowlanego, projektem budowlanym i warunkami określonymi w decyzji o pozwoleniu na budowę. Kontrola przestrzegania i stosowania przepisów Prawa budowlanego odbywać się może tylko w granicach właściwości organów nadzoru budowlanego, co oznacza, że organy nadzoru budowlanego w przypadku stwierdzenia, że roboty budowlane wykonywane są zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym i warunkami decyzji o pozwoleniu na budowę - nie mają podstaw do ingerencji i zobowiązane są do umorzenia postępowania prowadzonego w sprawie legalności budowy (por. wyrok WSA w Warszawie z 29 listopada 2005 r. sygn. akt VII Sa/Wa 639/05, wyrok NSA z dnia 6 października 2010, sygn. akt II OSK 1508/09).

Nie zmienia tego przepis ust. 2 powołanego art. 84a ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym organy nadzoru budowlanego mają również uprawnienia do badania prawidłowości postępowań administracyjnych prowadzonych przed organami administracji architektoniczno - budowlanej. Działania, jakie organy nadzoru budowlanego (wskazane w art. 84b ust. 1 - a więc Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego oraz Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego) mogą podejmować przy realizacji tych uprawnień zostały bowiem unormowane w art. 84b ust. 2 i nie mają one charakteru władczego w stosunku do organów administracji architektoniczno- budowlanej. Już z samej treści art. 84b ust. 1 ustawy wynika, że wskazana w art. 84a ust. 2 kontrola prawidłowości postępowań administracyjnych prowadzonych przed organami administracji architektoniczno-budowlanej nie może być prowadzona równocześnie z kontrolą sprawowaną przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego na podst. art. 84a ust. 1 Prawa budowlanego, gdyż organ ten nie ma kompetencji do jej wykonywania (uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 marca 2011 r. II OSK 392/10).

Budynek mieszkalny wielorodzinny z częścią usługowo - biurową oraz garażem podziemnym i elementami zagospodarowania terenu położony na terenie działki ew. nr [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w W. został przyjęty decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] do użytkowania. Podczas przeprowadzenia na podstawie art. 59a ustawy Prawo budowlane obowiązkowej kontroli stwierdzona została zgodność budowy w/wym. budynku z ustaleniami i warunkami określonymi w decyzji Prezydenta m. st. W. Nr [...] i decyzji Prezydenta W. Nr [...]. Do dnia dzisiejszego niniejsza decyzja funkcjonuje w obrocie prawnym i jest ostateczna.

W tym miejscu należy wskazać, że decyzja o pozwoleniu na użytkowanie budynku mieszkalnego, wielorodzinnego z częścią usługowo - biurową oraz garażem podziemnym i elementami zagospodarowania terenu położonego na terenie działki ew. nr [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w W. przesądza o niemożności prowadzenia wobec takiego budynku postępowań w trybie przepisów Rozdziału 5 ustawy Prawo budowlane zatytułowanego "Budowa i oddawanie do użytkowania obiektów budowlanych". Przepisy art. 48, art. 50 i art. 51 zawarte w tym rozdziale ustawy mogą bowiem być stosowane jedynie na etapie budowy, tj. od momentu rozpoczęcia inwestycji budowlanej do momentu jej zakończenia, czyli do chwili uzyskania przez inwestora pozwolenia na użytkowanie budynku. Z kolei wydanie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego stanowi zakończenie procesu inwestycyjnego, a tym samym potwierdzenie zrealizowania takiego obiektu zgodnie z projektem budowlanym zatwierdzonym decyzją o pozwoleniu na budowę .

Organ wskazał, że zgodnie z art. 61 a § 1 gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Zgodnie natomiast z orzecznictwem sądowo-administracyjnym przez "inne uzasadnione przyczyny", o których mowa w art. 61 a § 1 w/wym. ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego, należy rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. m. in., gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym (wyrok WSA w Olsztynie z dnia 13.12.2011r., sygn. akt II SA/Ol 893/11).

W ocenie Inspektoratu funkcjonująca w obrocie prawnym decyzja o pozwoleniu na użytkowanie przedmiotowego obiektu budowlanego oraz fakt prowadzenia postępowań administracyjnych przez organy administracji architektoniczno - budowlanej II instancji w zakresie prawidłowości wydanych decyzji o pozwoleniu na budowę Nr [...] z dnia [...]grudnia 2008r. wydanej przez Prezydenta W. i decyzji Nr [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. wydanej przez Prezydenta W. wyłączają możliwość podjęcia działań przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla W.. Kontrola przestrzegania i stosowania przepisów ustawy Prawo budowlane odbywać się może tylko w granicach właściwości organów nadzoru budowlanego, co oznacza, że organy nadzoru budowlanego w przypadku stwierdzenia, że roboty budowlane wykonywane są zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym i warunkami decyzji o pozwoleniu na budowę nie mają podstaw do ingerencji.

Na powyższe postanowienie zażalenie złożyli wnioskodawcy.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...].04.2013 r., nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), po rozpatrzeniu zażalenia utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

Organ w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia wskazał, że w pełni podziela stanowisko organu I instancji. Przeszkodą uniemożliwiającą wszczęcie postępowania administracyjnego oraz skontrolowanie w jego ramach przedmiotowego budynku mieszkalno-usługowego w zakresie wynikającym z treści wniosku E. i M. B. jest to, że obiekt ten został przyjęty do użytkowania, a decyzja o pozwoleniu na jego użytkowanie funkcjonuje jako decyzja ostateczna w obrocie prawnym, czyli korzysta z domniemania jej prawidłowości. Prowadzenie takiego postępowania byłoby możliwie dopiero w sytuacji uprzedniego wyeliminowania z obrotu prawnego ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego w jednym z nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego, czyli w postępowaniu wznowieniowym lub nieważnościowym. Oznacza to tym samym, iż wybudowany obiekt budowlany - bez uprzedniego wyeliminowania z obrotu prawnego ostatecznej decyzji o pozwoleniu na jego użytkowanie - nie może podlegać sprawdzeniu pod kątem zgodności z przepisami ustawy Prawo budowlane, czy normami techniczno-budowlanymi.

Skargę na powyższe postanowienie wnieśli E. i M. B., zarzucając organowi naruszenie

a) art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 1 i 3 kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez brak analizy stanu faktycznego z powodu założenia z góry tezy o braku możliwości wszczęcia kontroli dotyczącej zakończonej inwestycji budowlanej wobec wydania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na jej użytkowanie,

b) brak rozważenia celowości wszczęcia trybu kontroli decyzji o pozwoleniu na użytkowanie w trybie wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, która usankcjonowała istnienie licznych błędów budowlanych, wskazywanych przez wnioskodawców,

c) błędne zastosowanie art. 61a § 1 k.p.a. dla uzasadnienia wadliwego założenia o istnieniu formalnych przeszkód do przeprowadzenia wnioskowanej przez skarżących kontroli,

d) naruszenie art. 84 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz art. 84a ust. 1 pkt 1 oraz ust 2 pkt 1 i art. 84b ust. 3 ustawy Prawo budowlane, poprzez nieuzasadnioną odmowę wszczęcia kontroli,

e) naruszenie art. 8 k.p.a. poprzez działanie naruszające zasadę zaufania do organów administracji publicznej;

W związku z powyższym skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla W. nr [...] z dnia [...]stycznia 2013 r.

W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Sąd administracyjny właściwy jest do kontroli decyzji wydawanych przez organy administracji publicznej tylko w oparciu o kryterium legalności, a więc zgodności z prawem. Uwzględnienie skargi przez Sąd następuje jedynie w przypadku naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły i w związku z tym skarga została oddalona.

Zaskarżonym rozstrzygnięciem organy odmówiły wszczęcia postępowania w ramach nadzoru budowlanego w oparciu o art. 61a § 1 k.p.a.

Przepis ten, obowiązujący od dnia 11 kwietnia 2011 r., został dodany ustawą dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 6, poz.18). Nowelizacja ta pozwala na wyraźniejsze niż dotychczas, rozróżnienie wstępnego etapu postępowania administracyjnego - jego wszczęcia, od etapu merytorycznego rozpoznania oraz rozstrzygnięcia żądania strony co do istoty, przez wydanie decyzji administracyjnej. Powołany przepis stanowi podstawę do wydania przez organ administracji publicznej postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Ustawodawca wprowadził w tej regulacji dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną, drugą zaśœ jest zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania.

Wprawdzie nie wymieniono w tym przepisie wprost przesłanek, które miałyby przesądzać o odmowie wszczęcia postępowania "z innych uzasadnionych przyczyn"., nie mniej - mając na uwadze charakter i usytuowanie tej wstępnej fazy poprzedzającej postępowanie właściwe - nie ma podstaw do przyjęcia, żeby wydając takie postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania organ rozstrzygał w nim kwestie materialnoprawne. W postanowieniu tym organ może np. wskazać jako przyczynę uzasadniającą odmowę wszczęcia to, że sprawa będąca przedmiotem wniosku nie mieści się w ogóle w kategorii spraw indywidualnych podlegających rozstrzygnięciu w drodze indywidualnego aktu administracyjnego. Do tej kategorii zaliczyć trzeba sprawy o charakterze cywilnym, dla których nie przewidziano administracyjnoprawnej formy rozstrzygania, albo też sprawy należące wprawdzie do spraw publicznoprawnych, ale dla załatwienia których nie przewidziano żadnej formy aktu administracyjnego. Przesłanka odmowy wszczęcia postępowania "z innych uzasadnionych powodów" dotyczy zatem przede wszystkim sytuacji, w których sprawa w ogóle nie podlega załatwieniu przez organ administracyjny w formie decyzji (ma charakter cywilnoprawny, uprawnienia bądź obowiązki wynikają z mocy samego prawa, brak przepisu stanowiącego podstawę materialnoprawną do wydania decyzji). Por. W. Chróścielewski Zeszyty Naukowe NSA 9/4/2011, Lex 135465/5.

Odmowa wszczęcia postępowania następuje zatem z przyczyn o charakterze formalnym (procesowym), które czynią stosowny wniosek niedopuszczalnym. Organ na tym etapie postępowania nadzorczego bada zatem, czy zachodzą podstawy do wszczęcia postępowania, dokonując oceny, czy istnieją przesłanki procesowe uniemożliwiające merytoryczne rozpoznanie wniosku.

Przekładając powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy wskazać, iż rozstrzygniecie organów o odmowie wszczęcia postępowania w ramach nadzoru budowlanego w związku z wnioskiem E. i M. B. z dnia 25 stycznia 2013r. "o przeprowadzenie kontroli budowlanej w związku z uzasadnionym podejrzeniem istnienia licznych nieprawidłowości zaistniałych w toku realizacji inwestycji wykonanej przez S.w W. , przy ul. [...] róg [...], dz. Ew. [...]". W związku z powyższym wnioskodawcy domagali się przeprowadzenia kontroli zgodności wykonanych robót budowlanych z przepisami Prawa budowlanego.

Okolicznością w sprawie niekwestionowaną jest pozostawanie w obiegu prawnym ostatecznej decyzji Prezydenta W. z dnia [...].12.2008 r., nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę S. z siedzibą w W. budynku mieszkalnego wielorodzinnego z częścią usługowo – biurową oraz garażem podziemnym i elementami zagospodarowania terenu przy ul. [...]w Warszawie a także decyzji tego samego organu z dnia [...].06.2011 r., nr [...], zatwierdzającej projekt architektoniczno – budowlany zamienny na podstawie art. 36a ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] ostateczną decyzją z dnia [...]sierpnia 2011r. nr [...], działając na podstawie art. 59 ust 1 Prawa budowlanego , po przeprowadzenie obowiązkowej kontroli , potwierdzającej, iż przedmiotowy obiekt budowlany został zrealizowany zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym- udzielił pozwolenia na użytkowanie

Analiza wniosku z dnia 25 stycznia 2013r. domagającego się wszczęcia postępowania w ramach nadzoru budowlanego prowadzi do wniosku, iż zawiera ona dwie grupy zarzutów. Zarzuty dotyczące prawidłowości projektu budowlanego zatwierdzonego ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę np.: niezgodność projektu z warunkami decyzji z dnia [...]czerwca 2008r. ustalającymi warunki zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie zapewnienia odpowiedniej ilości miejsc parkingowych, wady projektu zagospodarowania terenu w zakresie naruszenia § 12 ust 1 pk1 rozporządzenia wykonawczego w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, zastosowanie "nielegalnego etapowania prac", błędne rozliczenie zachowania terenu biologicznie czynnego jak również zarzuty opisujące nieprawidłowości których dopuszczono się w trakcie realizacji, zatwierdzonej decyzją o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu zamiennego, inwestycji.

W tym miejscu należy wyjaśnić( co zresztą uczyniły także organy), że w świetle przepisu art. 82 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, który jest przepisem kompetencyjnym określającym właściwość rzeczową organów administracji architektoniczno-budowlanej (starostów i wojewodów), kompetencje organów nadzoru budowlanego muszą być wprost w ustawie określone, a nie dorozumiane na podstawie ich charakteru. Należy podkreślić, że do wyłącznej kompetencji organów administracji architektoniczno-budowlanej należą sprawy wydawania pozwoleń na budowę (rozbiórkę) i przyjmowania określonych w ustawie zgłoszeń (robót budowlanych, zmiany sposobu użytkowania).

Natomiast art. 83 ustawy Prawo budowlane ustala właściwość rzeczową i instancyjną organów nadzoru budowlanego. W ustępie 1 tej normy wskazano, iż do właściwości Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego jako organu pierwszej instancji należą zadania i kompetencje o których mowa w art. 40 ust. 2, art. 41 ust. 4, art. 44 ust. 1, art. 48-51, art. 54, art. 55, art. 57 ust. 4, 7, 8, art. 59, art. 59a, art. 59c ust. 1, art. 59d ust. 1, art. 59g ust. 1, art. 62 ust. 3, art. 65, art. 66, art. 67 ust. 1 i 3, art. 68, art. 69, art. 70 ust. 2, art. 71a, art. 74, art. 75 ust. 1 pkt 3 lit. a, art. 76, art. 78 i art. 97 ust. 1.

W przeciwieństwie do właściwości rzeczowej organów administracji architektoniczno-budowlanej, która została określona jako dopełnienie katalogu spraw przyporządkowanych organom nadzoru budowlanego, właściwość rzeczowa Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego została określona jako lista zamknięta. Analiza tej listy zawarta we wskazanym wyżej art. 83 ust. 1 ustawy Prawo budowlane prowadzi do wniosku, że zadania i kompetencje organów nadzoru budowlanego są związane z działalnością inspekcyjno-kontrolną przebiegu procesu budowlanego oraz utrzymania obiektów budowlanych. W szczególności dotyczy to sprawy likwidacji lub legalizacji samowoli budowlanej (budowa, rozbudowa), wykonania robót budowlanych, sprawy samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu i wiele innych wymienionych w powołanym wyżej przepisie.

W przepisie art. 84 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane jednoznacznie wskazano, że do działań organów nadzoru budowlanego należy kontrola przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego. Ta kontrola stosowania prawa, o której wspomina ww. norma skonkretyzowana została następnie w art. 84a ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, z którego wprost wynika, że kontrola przestrzegania i stosowania przepisów Prawa budowlanego obejmuje kontrolę zgodności wykonania robót budowlanych z przepisami prawa budowlanego, projektem budowlanym i warunkami określonymi w decyzji o pozwoleniu na budowę. Kontrola przestrzegania i stosowania przepisów Prawa budowlanego odbywać się może tylko w granicach właściwości organów nadzoru budowlanego, co oznacza, że organy nadzoru budowlanego w przypadku stwierdzenia, że roboty budowlane wykonywane są zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym i warunkami decyzji o pozwoleniu na budowę - nie mają podstaw do ingerencji i zobowiązane są do omowy wszczęcia postępowania a w przypadku jego wszczęcia do umorzenia postępowania prowadzonego w sprawie legalności budowy (por. wyrok WSA w Warszawie z 29 listopada 2005 r. sygn. akt VII SA/Wa 639/05, wyrok NSA z dnia 6 października 2010, sygn. akt II OSK 1508/09 oraz wyrok NSA z dnia 3 marca 2011r. II OSK 392/10)).

Nie zmienia tego przepis ust. 2 powołanego art. 84a ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym organy nadzoru budowlanego mają również uprawnienia do badania prawidłowości postępowań administracyjnych prowadzonych przed organami administracji architektoniczno-budowlanej. Działania, jakie organy nadzoru budowlanego (wskazane w art. 84b ust. 1 - a więc Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego oraz Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego) mogą podejmować przy realizacji tych uprawnień zostały bowiem unormowane w art. 84b ust. 2 i nie mają one charakteru władczego w stosunku do organów administracji architektoniczno-budowlanej. Już z samej treści art. 84b ust. 1 ustawy wynika, że wskazana w art. 84a ust. 2 kontrola prawidłowości postępowań administracyjnych prowadzonych przed organami administracji architektoniczno-budowlanej nie może być prowadzona równocześnie z kontrolą sprawowaną przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego na podst. art. 84a ust. 1 Prawa budowlanego, gdyż organ ten nie ma kompetencji do jej wykonywania.

Za chybiony należy więc uznać podniesiony w skardze zarzut naruszenia przepisu art. 84a ust. 2 Prawa budowlanego przez jego niezastosowanie.

Nie jest trafne stanowisko skarżących, że organy nadzoru budowlanego winny były de fakto ( do tego bowiem zmierzał wniosek) ocenić prawidłowość wydanych w sprawie decyzji o pozwoleniu na budowę. Nie uzasadniają tego stanowiska powołane w skardze- art. 84a i art. 84b Prawa budowlanego. Przepisy te przewidują kontrolę organów nadzoru budowlanego w stosunku do organów administracji architektoniczno-budowlanej, która jednakże nie daje organom nadzoru budowlanego uprawnień do wydawania decyzji lub postanowień odnośnie do decyzji lub postanowień wydanych przez organy administracji architektoniczno-budowlanej. Prawdą jest, że według art. 84a ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego organy nadzoru budowlanego badają prawidłowość postępowania administracyjnego przed organami administracji architektoniczno-budowlanej oraz wydawanych w jego toku decyzji i postanowień. Jednakże możliwe w wyniku tej kontroli działania określa art. 84b ust. 2 Prawa budowlanego, w którym stanowi się, że organy nadzoru budowlanego, w wyniku kontroli działania organów administracji architektoniczno-budowlanej, mogą kierować do właściwych organów zalecenia pokontrolne, z wyznaczeniem terminu ich wykonania. Organy nadzoru budowlanego nie mają więc uprawnień do bezpośredniego ingerowania w decyzje wydane przez organy administracji architektoniczno-budowlanej. Potwierdza to też następny przepis (art. 84b ust. 3), w który stanowi się, że przypadku ustalenia przez organy nadzoru budowlanego, że zachodzą okoliczności uzasadniające wznowienie postępowania albo stwierdzenie nieważności decyzji wydanej przez organ administracji architektoniczno-budowlanej, właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej wznawia lub wszczyna z urzędu postępowanie. Powołane przepisy nie uzasadniają więc prowadzenia przez organy nadzoru budowlanego postępowania w celu oceny, jakimi ewentualnie wadami dotknięta jest decyzja o pozwoleniu na budowę

Odnosząc się do żądania dokonania kontroli wykonanych robót budowlanych w zakresie ich zgodności z pozwoleniem na budowę i przepisami Prawa budowlanego należy podzielić stanowisko organów ,iż kwestie te były już przedmiotem oceny organu nadzoru budowlanego a postępowanie w tym przedmiocie zakończone zostało ostateczną decyzja o pozwoleniu na użytkowanie z dnia [...] sierpnia 2013r. Wyjaśnić bowiem należy ,iż istotą prowadzenia postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest ustalenie, czy wybudowany obiekt może być użytkowany w sposób, który został określony w decyzji o pozwoleniu na budowę. Jest to, końcowy etap procesu inwestycyjnego skierowany na sprawdzenie, czy zrealizowany obiekt jest zgodny z obiektem projektowanym, na który organ administracyjny udzielił pozwolenia budowlanego, a więc z tym, co zakładano na etapie wstępnym procesu inwestycyjnego. Konsekwencją udzielenia pozwolenia na użytkowanie jest uznanie przez organ, iż proces budowlany został zakończony (zob. np. wyrok NSA z dnia 27 kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK 660/09, Lex nr 597761) a inwestycja została zrealizowana zgodnie z projektem budowlanym.

Prowadzenie przez organ nadzoru budowlanego postępowania które miałoby doprowadzić do odmiennych ustaleń należy uznać więc za niedopuszczalna ingerencję w rzecz osadzoną ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę.

Zasadnie więc organy podnoszą , iż dopiero wyeliminowanie z obrotu prawnego ( w trybie nadzwyczajnym) decyzji o pozwoleniu na użytkownie spowoduje konieczność ponownego zbadania wykonania inwestycji zgodnie z warunkami decyzji o pozwoleniu na budowę i przepisami Prawa budowlanego.

Na marginesie wyjaśnienia wymaga, iż jak wynika z treści skargi w toku pozostaje postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta W. z dnia [...]grudnia 2008r. nr [...] oraz decyzji tego organu z dnia [...] czerwca 2011r. zatwierdzającej projekt budowlany zamienny.

Należy wskazać, iż wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę - w sytuacji, gdy w obrocie prawnym funkcjonowała już decyzja o pozwoleniu na użytkowanie, obligować będzie nadzór budowlany do podjęcia działań prawnych mających na celu eliminację prawną decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, która jest decyzją "zależną" od decyzji o pozwoleniu na budowę.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowany jest pogląd w myśl którego stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę rodzi dla wydanej wcześniej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, konsekwencje wynikające z art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. w związku z art. 59 ust. 1 ustawy Prawo budowlane (zob. np. wyrok NSA z dnia 13 lipca 2007 r., sygn. akt II OSK 1063/06, Lex nr 503509).

Z tych wszystkich względów należy uznać, iż rozstrzygnięcia organów o odmowie wszczęcia postępowania w ramach nadzoru budowlanego w oparciu o art. 61a § 1 k.p.a.należy uznać za prawidłowe.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę jako nieuzasadnioną oddalił.