Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2914/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-03-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.
article: par. 5 i 6
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tomasz Wykowski, Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Rząsa, asesor WSA Anna Sidorowska-Ciesielska (spr.), Protokolant ref. Joanna Kicińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 marca 2019 r. sprawy ze skargi D. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] sierpnia 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpatrzeniu odwołania D. J. (dalej: skarżący), utrzymało w mocy decyzję Zarządu [...] o ustaleniu warunków zabudowy.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy:

Zarząd [...], po rozpatrzeniu wniosku J. K., decyzją z [...] listopada 2017 r., nr [...] ustalił warunki zabudowy i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie zespołu pięciu budynków mieszkalnych w zabudowie jednorodzinnej wraz z infrastrukturą techniczną i zagospodarowaniem terenu na działkach nr ew. [...],[...],[...] z obrębu [...], położonych przy ul. [...] w [...].

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], utrzymując w mocy decyzję Zarządu [...], stwierdziło, że realizacja planowanej inwestycji nie naruszy zasady dobrego sąsiedztwa, wyrażonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1073, ze zm.). Organ odwoławczy stwierdził, że prawidłowo został wyznaczony obszar analizowany. Obszar ten ma szerokość ok. 120 m, licząc od granicy działek stanowiących teren inwestycji. Szerokość frontu działki stanowiącej teren inwestycji wynosi 42 m, a wielkość tak wyznaczonego obszaru jest większa niż trzykrotna szerokość frontu. Tak wyznaczony obszar analizowany odzwierciedla, pod względem urbanistycznym, charakterystykę obszaru znajdującego się w otoczeniu terenu inwestycji, jak również zgodnie z zasadą dobrego sąsiedztwa umożliwia ustalenie podstawowych parametrów dla planowanej inwestycji. Przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), dalej: rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. dopuszczają możliwość wyznaczenia parametrów planowanej zabudowy w oparciu o dane z przeprowadzonej analizy obszaru, a także jako odstępstwo od uzyskanych danych, o ile znajduje to uzasadnienie w wynikach analizy. Zasadą jest ustalenie średniej powierzchni zabudowy występującej w obszarze analizowanym, przy czym w tej sprawie, jak wynika z wyliczeń wartość tego wskaźnika w analizowanym obszarze jest zróżnicowana i waha się od 0,0182 do 0,1160, co daje średnią 0,0557. Powierzchnia planowanej zabudowy wynosi 955 m2 (wskazana przez inwestora we wniosku), zaś powierzchnia działki wynosi 11 383 m2, co daje wskaźnik na poziomie 0,0850. Zatem wyznaczenie wielkości powierzchni zabudowy na poziomie 0,1 nie stanowi naruszenia prawa, albowiem mieści się w górnej granicy tego wskaźnika dla zabudowy jednorodzinnej. Szerokość elewacji frontowej (14 m z tolerancją do 20%) odpowiada średniej z obszaru, a zatem został ustalona na podstawie § 6 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. Pod pojęciem frontu działki należy rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. Obsługa komunikacyjna inwestycji odbywa się od strony ul. [...], co oznacza iż to od tej strony następuje główny wjazd na działkę, stanowiącą teren inwestycji, zaś dopuszczenie dostępu od strony ul. [...] stanowi rozwiązanie alternatywne. W ocenie organu odwoławczego takie określenie warunków obsługi komunikacyjnej z uwagi na położenie terenu inwestycji i jego usytuowanie przy dwóch drogach publicznych nie narusza prawa. Linia zabudowy wyznacza zaś granice potencjalnej zabudowy danego terenu, nie zaś, odległość od granic działki sąsiedniej. W kwestii usytuowania budynku i jego odległości od działek sąsiednich, dopiero organ budowlany może wiążąco wypowiedzieć się po zapoznaniu się z projektem budowlanym.

W skardze na decyzję z 22 sierpnia 2018 r. skarżący zarzucił naruszenie:

1) art. 7 w zw. z art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm., dalej: "k.p.a."), poprzez niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy wyrażające się w niewłaściwym ustaleniu katalogu stron postępowania, tj. pominięciu D. C. oraz A. G., mimo iż z księgi wieczystej numer [...] wynika, że posiadają oni tytuł prawny (prawo własności) do dz. ew. nr [...] z obrębu [...], sąsiadującej bezpośrednio z nieruchomościami objętymi wnioskiem inwestora o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, naruszenie to skutkowało błędnym ustaleniem katalogu stron przez organy administracji, a w konsekwencji pozbawieniem możności obrony praw właścicieli działki ew. nr [...], co stanowi przesłankę wznowieniową, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

2) art. 60 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 3 pkt 1a ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2017 r. poz. 1261 ze zm.), poprzez nieuzgodnienie decyzji o warunkach zabudowy z Państwową Inspekcją Sanitarną, podczas gdy organy planistyczne powinny uzgodnić z Państwową Inspekcją Sanitarną decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych, naruszenie to skutkowało wydaniem ostatecznej decyzji w sprawie, bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu, co stanowi przesłankę wznowieniową, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a.

3) art. 53 ust. 3 pkt 1 i 2 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 3 ust. 1 i 2 oraz § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że dopuszczalnym było wyznaczenie granic obszaru analizy jako trzykrotną szerokość frontu działki liczoną od granic terenu inwestycji, podczas gdy obszar analizy powinien zostać wyznaczony jako trzykrotna szerokość frontu działki liczona od granicy do granicy obszaru analizowanego; naruszenie to skutkowało nieuzasadnionym rozszerzeniem obszaru wyznaczonego do przeprowadzenia analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu.

4) § 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w zw. z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez przyjęcie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, że dopuszczalnym było ustalenie maksymalnego wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu inwestycji na poziomie 0,1, w sytuacji gdy z analizy urbanistycznej wynika, iż średni wskaźnik tej wielkości dla obszaru analizowanego wynosi jedynie 0,0557; wskazane naruszenie uprawnia inwestora do zrealizowania zabudowy bardziej intensywnej, niż zabudowa znajdująca się na terenach sąsiednich, co prowadzi do naruszenia zasady dobrego sąsiedztwa;

5) § 6 ust. 1 w związku § 2 pkt 5 i § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. poprzez niedostrzeżenie, że organ pierwszej instancji ustalił więcej niż jeden front działki (terenu inwestycji), tj. na potrzeby wyznaczenia granic obszaru analizowanego od strony ulicy [...], zaś na potrzeby określenia szerokości elewacji frontowej od strony projektowanej drogi wewnętrznej, podczas gdy ze wskazanych przepisów wywieść trzeba, iż frontem działki jest ta część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę;

6) § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w zw. z art. 54 pkt 1 i pkt 2 lit. a i art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez przyjęcie, że szerokość elewacji frontowej może zostać wyznaczona w sposób niejednoznaczny, podczas gdy decyzja o warunkach zabudowy powinna w sposób konkretny określać parametry inwestycji, naruszenie to skutkuje tym, iż ostateczne określenie poszczególnych parametrów zabudowy pozostawione zostało inwestorowi oraz organom architektoniczno-budowlanym, zamiast organom planistycznym, co może w konsekwencji doprowadzić do zaburzenia ładu przestrzennego na tym terenie;

7) art. 54 pkt 1 i 2 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez ogólnikowe określenie niektórych parametrów zabudowy, podczas gdy decyzja o warunkach zabudowy powinna w sposób jednoznaczny i konkretny określać warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy; naruszenie to powoduje, iż inwestor może samodzielnie dookreślić parametry planowanego zamierzenia na dalszych etapach procesu inwestycyjnego, co w konsekwencji może zaburzyć ład przestrzenny obowiązujący na tym terenie.

8) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie przez organ odwoławczy wszelkich aspektów sprawy, w tym niezweryfikowanie podnoszonych przez strony postępowania okoliczności co do nieprawidłowo ustalonego stanu faktycznego, a nadto poprzez dokonanie dowolnej oceny materiału dowodowego, podczas gdy obowiązkiem organów jest przeprowadzenie wnikliwego postępowania wyjaśniającego;

9) art. 107 § 3 k.p.a., poprzez nieodniesienie się przez organ odwoławczy do wszystkich podnoszonych zarzutów i okoliczności, co skutkuje tym, iż strona postępowania została pozbawiona możliwości poznania przesłanek, jakimi kierowało się SKO w Warszawie nie podzielając przedstawionej przez nią argumentacji.

Ponadto, organ wadliwe wyznaczył nieprzekraczalna linię zabudowy od ul. [...] i [...]. Organ powinien był wyznaczyć obowiązującą linię zabudowy, a nie nieprzekraczalną.

Podnosząc takie zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Zarządu [...] z [...] listopada 2017 r. oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

Pismem z [...] marca 2019 r. inwestor wniósł o oddalenie skargi, wskazując że zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Inwestor podniósł, że jeżeli strona, która została pozbawiona udziału w postępowaniu administracyjnym nie wniesie skargi, to nie można wbrew jej stanowisku, uznać, że zaistniałą w sprawie okoliczność uzasadniająca wznowienie postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Ponadto nie ma podstaw do przyjęcia, że zachodziła potrzeba uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy z organami Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Wskaźnik powierzchni zabudowy został określony prawidłowo na poziomie 0,1, tak jak w innych decyzja o warunkach zabudowy wydawany przez Zarząd [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga podlega oddaleniu.

Stosownie do art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wydanie decyzji jest możliwe jedynie w razie łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Ratio legis art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest ochrona ładu przestrzennego. Ma on na celu powstrzymanie zabudowy nie dającej się pogodzić z zabudową już istniejącą na terenach, gdzie nie ma planu zagospodarowania przestrzennego. Celem tej normy jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 tej ustawy jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Artykuł 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wprowadza na grunt polskiego prawa zasadę tzw. dobrego sąsiedztwa, uzależniającą zmianę zagospodarowania terenu od dostosowania się do określonych cech już zagospodarowanego terenu sąsiedniego.

Zgodnie z upoważnieniem i wytycznymi zawartymi w art. 61 ust. 6 i 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, właściwy minister określił sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, który obejmuje między innymi wyznaczanie wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszaru analizowanego o określonych granicach oraz przeprowadzenie na tym obszarze analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy (§ 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r.). Granice obszaru analizowanego wyznacza się w każdej sprawie w zależności od planowanej inwestycji, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki pod nową zabudowę, nie mniejszej niż 50 metrów (§ 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r.). Oznacza to, że analiza funkcji oraz celu zabudowy i zagospodarowania terenu nie obejmuje tylko zabudowy na działce bezpośrednio graniczącej z działką, której dotyczy wniosek, ale zabudowę w całym obszarze analizowanym. Należy podzielić pogląd wyrażony w orzecznictwie sądów administracyjnych, że przez pojęcie działki sąsiedniej nie można rozumieć wyłącznie działki bezpośrednio graniczącej, ale należy odnieść to pojęcie do nieruchomości, terenów położonych w okolicy, tworzącej pewną urbanistyczną całość. Zatem pojęcie działki sąsiedniej powinno być interpretowane funkcjonalnie, na potrzeby ustalenia wymagań dla nowej zabudowy. Tym samym wszystkie działki znajdujące się w wyznaczonym, w oparciu o § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., obszarze analizowanym uznać należy za działki sąsiednie (por. wyroki NSA z dnia 22 lutego 2006 r., sygn. akt II OSK 551/05 oraz 6 sierpnia 2009 r., II OSK 1250/08).

Obszar analizy został wyznaczony w prawidłowy sposób. Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (§ 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r.). Obszar analizowany winien zatem stanowić minimum trzykrotną szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, a jeśli jest większy niż wskazane minimum – co jest prawnie dopuszczalne – to z części tekstowej i graficznej analizy powinna wynikać przyczyny, które przemawiały w danej sprawie za przyjęciem takiej wielkości obszaru analizowanego. O wielkości obszaru wyznaczonego do analizy jak i "rozciągnięcia" tego obszaru w określonym kierunku mogą decydować m.in. takie względy jak istnienie zabudowy jedynie w jednym kierunku od granicy działki, oddzielenie działek przyjętych do analizy drogą publiczną, różnorodność zabudowy, duże odległości między budynkami znajdującymi się na sąsiednich działkach, a także kształt działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Obszar analizowany należy widzieć jako urbanistyczną całość. Jest to uzasadnione koniecznością uczynienia zadość naczelnej zasadzie zachowania "ładu przestrzennego". W rozpoznawanej sprawie organ wskazał, że obszar analizy ma szerokość ok. 120 m (organ I instancji wskazał precyzyjnie 126 m), licząc od granicy działek stanowiących teren inwestycji, przy szerokości frontu działki 42 m. Organ wyjaśnił, że teren inwestycji stanowią dwie działki ewidencyjne o szerokości 42 m i długości 130 m, zatem mają kształt wydłużonego prostokąta. Teren inwestycji znajduje się w centrum wyznaczonego obszaru. Powiększenie obszaru analizowanego związane było ze specyficznym kształtem (wydłużony prostokąt) terenu inwestycji. Zakres analizowanego obszaru (większy niż wyznaczony przez trzykrotną wielkość frontu działki) został ustalony w związku z powierzchnią i kształtem terenu przeznaczonego do zabudowy oraz możliwością wyodrębnienia obszaru tworzącego całość urbanistyczną. Taki sposób wyznaczenia obszaru analizowanego jest prawidłowy, został należycie uzasadniony przez organ odwoławczy i wbrew twierdzeniom skarżącego nie narusza § 2 pkt 5 i § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., zasady dobrego sąsiedztwa ani także art. 53 ust. 3 pkt 1 i 2 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W ocenie Sądu prawidłowa jest także dokonana przez organy administracji analiza funkcji i cech zabudowy obszaru analizowanego. Z analizy obszaru wyznaczonego przez urbanistę wynika, że w obszarze analizowanym występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i usługowa dostępna z tej samej drogi publicznej (ul. [...]), która umożliwiała określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy. Maksymalny wskaźnik zabudowy wyznaczono na poziomie 0,1. W analizie obszaru wskazano, że średni wskaźnik zabudowy wynosi 0,0557. Inwestor przewiduje realizację inwestycji o powierzchni zabudowy 955 m2 na działce o łącznej powierzchni 11 383 m2. Należy zwrócić uwagę, że na analizowanym obszarze wskaźnik zabudowy jest zróżnicowany i wacha się od 0,0182 do 0,1160. Jak słusznie wskazuje organ odwoławczy dopuszczalne było ustalenie tego wskaźnika dla przedmiotowej inwestycji nie w oparciu o średnią wielkość tego parametru. Przyjęcie wskaźnika zabudowy na poziomie 0,10 umożliwi realizacje inwestycji polegającej na budowie zespołu pięciu budynków mieszkalnych w zabudowie jednorodzinnej i nie narusza zasady dobrego sąsiedztwa oraz § 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. Należy przy tym zwrócić uwagę, że organ ustalił duży udział powierzchni biologicznie czynnej (minimalnie 70%)

Prawidłowo wyznaczono również szerokość elewacji frontowej. Zgodnie z § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. Średnia szerokość elewacji frontowej na analizowanym obszarze wynosi 14 m. Dla planowanej inwestycji wyznaczono szerokość elewacji frontowej, zgodnie z § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. – 14 m, z tolerancją 20%. Taki sposób wyznaczenia tego wskaźnika jest wystarczająco precyzyjny i zarazem prawidłowy, albowiem zgodny z brzmienie powołanego przepisu rozporządzenia. Za front działki należy rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działki. Dla planowanej inwestycji główny wjazd następuje od ul. [...] poprzez projektowaną wewnętrzną drogę dojazdową, od tej też drogi publicznej został wyznaczony front działki (stanowiący zarówno parametr na potrzeby ustalenia obszaru analizy jak i ustalenia szerokości elewacji frontowej).

Organy administracji dokonały zgodnego z prawem wyznaczenia linii zabudowy. W decyzji o warunkach zabudowy wyznaczono dwie linie zabudowy, z uwagi na położenie terenu inwestycji przy ul. [...] oraz ul. [...], a zatem zasadnie ustalono nieprzekraczalną linie zabudowy względem obu dróg publicznych. Nieprzekraczalne linie zabudowy zostały wyznaczone zgodnie z § 4 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. (linia zabudowy od strony ul. [...]) oraz § 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. (linia zabudowy od strony ul. [...]). Nieprzekraczalna linia zabudowy nie przesądza o usytuowaniu budynku, ale określa nieprzekraczalną granice nowej zabudowy względem drogi publicznej. Rację ma Samorządowe Kolegium Odwoławcze, że kwestia zachowania minimalnych odległości od granicy z działką sąsiednią, jest kwestią szczegółowej lokalizacji budynku, która następuje na etapie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, a nie na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy.

Przyjęte w zaskarżonej decyzji parametry znajdują oparcie w analizie obszaru i zostały należycie wyjaśnione. Należy podkreślić, że utrzymanie ładu przestrzennego wymaga uwzględnienia nie tylko zagospodarowania jednej działki znajdującej się w sąsiedztwie. Wykładnia pojęcia ochrony ładu przestrzennego i zasady dobrego sąsiedztwa oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. nie może prowadzić do nieproporcjonalnego ograniczenia zabudowy tam gdzie nie ma planów zagospodarowania przestrzennego i uniemożliwiać realizację konstytucyjnie chronionego prawa własności, którego jednym z atrybutów jest wskazane wprost w art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - prawo do zabudowy działki.

Niezasadny jest zarzut naruszenia art. 7 i art. 28 K.p.a. w powiązaniu z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., który skarżący wiąże z tym, że organ błędnie ustalił krąg stron postępowania i pominął D. C. i A. G. , których nieruchomość graniczy bezpośrednio z działkami objętymi wnioskiem. W konsekwencji, zdaniem skarżących, nie brali oni udziału w postępowaniu bez swojej winy, ponieważ organy nie zawiadomiły ich o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego, nie zapewniły możliwości czynnego udziału ani nie doręczały pism. Okoliczność, że określone osoby nie brały udziału w postępowaniu jako strony, nie uzasadnia sama przez się uchylenia przez sąd zaskarżonego aktu administracyjnego. Strona, która nie brała udziału w postępowaniu bez swej winy ma prawo żądania wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Na tę przesłankę wznowieniowną może powoływać się wyłącznie strona, która nie brała udziału w postępowaniu. Wynika to jednoznacznie z treści art. 147 K.p.a. stanowiącego, że wznowienie postępowania z przyczyny art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. następuje tylko na żądanie strony. Ponadto, wznowienie postępowania administracyjnego na tej podstawie wymaga wykazania, iż strona nie brała udziału bez swojej winy oraz złożenia takiego wniosku z zachowaniem terminu, o którym mowa w art. 148 k.p.a. W rozpoznawanej sprawie D. C. i A. G., którzy nie brali udziału w postępowaniu w sprawie o ustalenie warunków zabudowy nie zgłosili wniosku o wznowienie tego postępowania, ani też nie złożyli skargi do sądu administracyjnego opartej na zarzucie zaistnienia przesłanki wznowieniowej, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Zatem podnoszony przez skarżącego zarzut naruszenie art. 7 i art. 28 K.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. nie może odnieść skutku, bowiem nie wystarczy samo stwierdzenie przez Sąd, iż D. C. i A. G. nie brała udziału w postępowaniu.

Nietrafne są również zarzuty dotyczące naruszenia art. 60 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 3 pkt 1a ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej z uwagi na brak uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy z Państwowym Inspektorem Sanitarnym. Podstawy prawnej dla uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej nie można odnaleźć w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności obowiązku takiego nie przewiduje art. 53 ust. 4 powołanej ustawy. W odniesieniu do inwestycji polegającej na budowie zespołu pięciu budynków mieszkalnych w zabudowie jednorodzinnej wraz z infrastrukturą techniczną samodzielnej podstawy do nałożenia obowiązku uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy z Państwową Inspekcją Sanitarną nie może stanowić art. 3 pkt 1a ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, zgodnie z którym do zakresu działania Państwowej Inspekcji Sanitarnej w dziedzinie zapobiegawczego nadzoru sanitarnego należy w szczególności: uzgadnianie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych. Sporna inwestycja nie wymaga uzgodnienia pod względem warunków higienicznych i zdrowotnych. Powołany przez skarżącego wyrok Naczelnego Sąd Administracyjnego z 4 października 2017 r., sygn. akt II OSK 2339/16 dotyczył innego stanu faktycznego – lokalizacji w pobliżu cmentarza inwestycji polegającej na budowie budynków wielorodzinnych.

Przepisy art. 7 i 77 § 1 k.p.a. nakładają na organy administracji obowiązek dokładnego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego oraz wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Na podstawie całokształtu materiału dowodowego organ administracji publicznej ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona. Warunki te zostały spełnione w rozpoznawanej sprawie. Ustalenia organu w zakresie warunków określonych w art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności dokonana przez organ analiza funkcji i cech zabudowy obszaru analizowanego jest prawidłowa i wystarczająca do ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. Ustalenia dokonane przez organ znalazły odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zgodnie z dyspozycją art. 107 § 3 K.p.a.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302), orzekł jak w sentencji.