Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2770/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-12-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 136 ust. 3
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska Sędziowie: Sędzia NSA Irena Kamińska (spr.) Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński po rozpoznaniu w dniu 8 grudnia 2017r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 marca 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 2813/14 w sprawie ze skargi M. O. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od Wojewody Mazowieckiego na rzecz M. O. kwotę 250 (dwieście pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

I. 1. Decyzją z dnia 30 grudnia 1977 r. znak [...] Zastępca Kierownika Wydziału Terenów Urzędu Dzielnicowego Warszawa-Wola orzekł o wywłaszczeniu na rzecz Państwa części nieruchomości pn.hip "K.", położonej w Warszawie w rejonie ulic [...] oraz o ustaleniu z tego tytułu odszkodowania na rzecz właścicieli.

2. Decyzją z dnia 31 sierpnia 1978 r. znak [...] Urząd Miasta Stołecznego Warszawy, po rozpatrzeniu odwołań stron do decyzji z dnia 30 grudnia 1977 r., orzekł o uchyleniu decyzji z dnia 30 grudnia 1977 r. w całości o wywłaszczeniu przez odjęcie prawa własności na rzecz Państwa, na wniosek Dyrekcji Rozbudowy Miasta Warszawa-Północ (z siedzibą Warszawa, ulica Niecała 2) części nieruchomości pn.hip "K." o powierzchni [...] m2, położonej w Warszawie w rejonie ulic: [...].

3. M.O. wniosła do Urzędu Dzielnicowego Warszawa-Żoliborz o zwrot nieruchomości wywłaszczonej na mocy decyzji, położonej w Warszawie przy ulicy Wolumen.

4. Postanowieniem z dnia 24 listopada 2003 r. nr [...] Wojewoda wyznaczył Starostę jako organ właściwy do rozpatrzenia wniosku.

5. Decyzją z dnia 3 grudnia 2013 r. Starosta orzekł o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, stanowiącej w dniu wywłaszczenia współwłasność spadkobierców M.O. w [...] części, wskazując jako przyczynę odmowy niezłożenie wniosku o zwrot nieruchomości przez wszystkich jej byłych właścicieli lub ich spadkobierców.

6. Skarżący wniósł do Wojewody odwołanie od decyzji Starosty z dnia 3 grudnia 2013 r.

II. Rozpatrzywszy zaskarżoną obecnie decyzją z dnia 21 lipca 2014 r. odwołanie skarżącej od decyzji Starosty, Wojewoda utrzymał tę decyzję w mocy.

Uzasadniając rozstrzygnięcie odwoławcze, Wojewoda wskazał w szczególności, co następuje:

1. Kwestię zwrotu wywłaszczonych nieruchomości regulują przepisy art.136–142, zamieszczone w rozdziale 6 Działu III ustawy dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), dalej "u.g.n."

2. Ze wskazanych wyżej przepisów wynika, że osobą uprawnioną do żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest jej były właściciel, albo jego spadkobiercy. W sytuacji, w której nieruchomość stanowiła w dacie wywłaszczenia przedmiot współwłasności, prawo do żądania zwrotu tej nieruchomości przysługuje każdemu z byłych współwłaścicieli albo ich spadkobierców.

3. We wskazanym wyżej przypadku wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości musi jednakże pochodzić od wszystkich byłych współwłaścicieli lub spadkobierców. Żądanie to przekracza bowiem zakres zwykłego zarządu rzeczą wspólną, a zatem nie może być zgłoszone wyłącznie przez jednego ze współuprawnionych.

4. W myśl poglądów orzecznictwa sądowego oraz doktryny przedmiotem zwrotu w trybie uregulowanym w art.136 i nast. u.g.n. nie może być jedynie ułamkowy udział w prawie własności wywłaszczonej nieruchomości.

5. Przedmiotem żądania o zwrot nie musi być całość wywłaszczonej nieruchomości, może być nim zatem wyłącznie część takiej nieruchomości, niemniej także i w tym przypadku żądanie to musi pochodzić od byłych współwłaścicieli lub spadkobierców.

6. W świetle powyższych uwarunkowań prawnych, związanych ze stosowaniem art. 136 i nast. u.g.n. należało odmownie rozpatrzyć wniosek skarżącego o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, albowiem wniosek ten nie został złożony przez wszystkich byłych jej współwłaścicieli lub spadkobierców. W toku prowadzonego postępowania Starosta zwracał się bezskutecznie do poprzedniczki prawnej skarżącego o uzupełnienie wskazanego wyżej braku.

III. Skarżący wniósł do Sądu skargę na decyzję Wojewody, podnosząc przeciwko orzeczeniu odwoławczemu następujące zarzuty:

– naruszenie art. 136 ust. 3 u.g.n. poprzez jego błędne zastosowanie i utrzymanie decyzji Starosty w mocy w sytuacji, w której wszystkie wymogi do zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości zostały spełnione,

– naruszenie art.7, 8, 77 i 107 § 3 k.p.a. w związku z art.10, 28 i 34 k.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego i oparcie rozstrzygnięcia w sprawie na materiale niekompletnym z uwagi na bezpodstawne przerzucenie na stronę ciężaru ustalenia kręgu osób, których interesu prawnego dotyczy wynik postępowania.

Uzasadniając zarzuty skargi, skarżący wskazał w szczególności, co następuje:

1. Orzekające w sprawie organy nie uwzględniły faktu, że przedmiotem rozpatrywanego żądania o zwrot była fizycznie wydzielona część wywłaszczonej nieruchomości (wydzielona w wyniku podziału quoad usum) nie zaś udział w prawie własności nieruchomości.

2. Sporna część nieruchomości, stanowiąca odrębną nieruchomość o określonej powierzchni i granicach miała, podobnie jak i inne wyodrębnione na podobnej zasadzie nieruchomości, kształt prostokąta. Każdy z nabywców parcel, nabywanych z tzw. Kolonii Brustmanów samodzielnie władał tą parcelą i decydował o niej z wyłączeniem pozostałych współwłaścicieli (par. akt notarialny z dnia 3 listopada 1943 r. Rep. nr 1219/43).

3. Do skutecznego zgłoszenia żądania o zwrot jedynie części wywłaszczonej nieruchomości, nie zaś całej tej nieruchomości, wystarczające jest zatem wniesienie stosownego wniosku wyłącznie przez byłych właścicieli lub spadkobierców tejże części, nie zaś przez byłych właścicieli lub spadkobierców całej wywłaszczonej nieruchomości.

4. W niniejszej sprawie warunek, o którym mowa powyżej został spełniony (w aktach sprawy znajdują się pisemne oświadczenia spadkobierców byłej właścicielki wyodrębnionej nieruchomości.

5. Niezależnie od powyższego zauważyć należy, iż wskazane przez organy rygorystyczne wymagania, odnoszące się do kręgu osób uprawnionych do żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, będącej przed wywłaszczeniem przedmiotem współwłasności, nie wynikają ani z przepisów u.g.n. ani z przepisów k.c.

6. Nietrafnie przyjęły organy, że obowiązek ustalenia byłych współwłaścicieli wywłaszczonej nieruchomości lub ich spadkobierców spoczywa na skarżącym. Zgodnie z utrwalonym stanowiskiem orzecznictwa sądowego ciężar poczynienia ustaleń w tym zakresie spoczywa na organie, zobowiązanym z urzędu do ustalenia kręgu osób posiadających interes prawny w danej sprawie administracyjnej. Interes ten, w rozumieniu art. 28 k.p.a., posiadają w postępowaniu wszczętym w niniejszej sprawie również pozostali współwłaściciele nieruchomości wywłaszczonej lub ich spadkobiercy, co oznacza, że obowiązek ustalenia tych osób obciążał organy.

IV. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

V. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaskarżonym wyrokiem oddalił skargę.

VI. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji Wojewody Mazowieckiego doprowadziła Sąd pierwszej instancji do następujących wniosków:

1. Przedmiotem kontrolowanego przez Sąd postępowania administracyjnego, toczącego się na podstawie art.136 ust.3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a zakończonego w drugiej instancji zaskarżoną do Sądu decyzją Wojewody, było wyjaśnienie i rozstrzygnięcie, czy w niniejszej sprawie zachodzą przesłanki do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości byłym właścicielom z uwagi na fakt, że w świetle ich oceny nieruchomość ta stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu.

2. Stosownie do art. 136 ust. 3 u.g.n. poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot nieruchomości lub jej części występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ. Warunkiem zwrotu nieruchomości jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140.

3. Decyzja wywłaszczeniowa, z którą łączy się wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, będący przedmiotem rozpoznania przez Starostę, a następnie przez Wojewodę to Decyzja Urzędu Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 31 sierpnia 1978 r. znak [...], wydana na podstawie art.3, 8, 21 i 55 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1974 r., poz. 64). Decyzją tą organ odwoławczy zreformował decyzję wywłaszczeniową organu I instancji, tj. decyzję Zastępcy Kierownika Wydziału Terenów Urzędu Dzielnicowego Warszawa-Wola z dnia 30 grudnia 1977 r. znak [...] w sprawie wywłaszczenia na rzecz Państwa części nieruchomości pn.hip. "K.", położonej w Warszawie w rejonie ulic [...] oraz ustalenia odszkodowania z tego tytułu na rzecz właścicieli, uchylając tę decyzję i jednocześnie orzekając co do istoty sprawy.

Z treści tej decyzji wynikają następujące wnioski, istotne z punktu widzenia niniejszej sprawy:

(1). Przedmiotem wywłaszczenia była część nieruchomości pn. hip. "K.", tj. [...] m2;

(2). Wywłaszczona nieruchomość stanowiła przedmiot współwłasności szeregu osób;

(3). Współwłaścicielami wywłaszczonej nieruchomości były w dacie wywłaszczenia również następujące osoby:

– W.N., której przysługiwał udział we współwłasności nieruchomości, wynoszący połowę 839/121128 części,

– czworo spadkobierców M.O., którym łącznie przysługiwał udział we współwłasności nieruchomości, wynoszący połowę 839/121128 części (osoby te to: [...]).

4. Wniosek o zwrot części nieruchomości wywłaszczonej decyzją z 31 sierpnia 1978 r. został ostatecznie złożony przez jedną z czwórki spadkobierców M.O., tj. M.O., pismem z dnia 9 listopada 2003 r. Wnioskodawczyni wskazała w piśmie, iż żąda zwrotu działki o powierzchni 839 m2. Na mocy aktu poświadczenia dziedziczenia Rep. A nr [...] z dnia 23 listopada 2011 r. spadek po M.O., zmarłej w dniu 6 czerwca 2011 r. nabył jej wnuk M.O. (tj. skarżący) w całości. Uznać zatem należy, że na zasadzie art. 30 § 4 k.p.a. skarżący wstąpił do postępowania o zwrot nieruchomości w miejsce zmarłej wnioskodawczyni.

5. Istota sporu pomiędzy skarżącym a orzekającymi w sprawie organami obu instancji sprowadza się w pierwszej kolejności do kwestii, czy do skutecznego domagania się zwrotu w trybie określonym w art.136 i nast. u.g.n. części nieruchomości, wywłaszczonej decyzją z 1978 r., stanowiącej działkę o powierzchni 839 m2 koniecznym jest wyrażenie na powyższy zwrot zgody wyłącznie przez osoby wywodzące swoje prawa po M.O. oraz W.N. (tak jak uważa skarżący), czy też zgoda taka musi zostać wyrażona przez znacznie szerszy krąg osób, tj. przez wszystkich współwłaścicieli nieruchomości wywłaszczonej decyzją z 1978 r. lub ich spadkobierców (tak jak uważają organy). Sąd orzekający w niniejszej sprawie stwierdza, że stanowisko organów w powyższym zakresie jest trafne, a zatem zgoda, o której mowa powyżej musi zostać wyrażona przez wszystkich współwłaścicieli nieruchomości wywłaszczonej decyzją z 1978 r. lub ich spadkobierców (bądź też w przypadku braku zgody części z tych osób pozostali współwłaściciele mogą uzyskać wyrok sądowy w oparciu o art. 199 k.c. dający im prawo do występowania o zwrot nieruchomości).

6. Stanowisko orzecznictwa sądowego w kwestii istnienia wymogu wyrażenia przez wszystkich byłych współwłaścicieli nieruchomości wywłaszczonej albo ich spadkobierców zgody na zwrot tej nieruchomości (ewentualnie wymogu wykazania przez pozostałych współwłaścicieli orzeczenia sądu powszechnego, opartego na art.199 k.c.). należy uznać za konsekwentne i utrwalone:

6.1. W wyroku z dnia 12 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 2145/11, publ. Lex, Naczelny Sąd Administracyjny (dalej "NSA") zajął stanowisko, że decyzja o zwrocie nieruchomości pełni funkcję restytucyjną, czyli jest aktem prawnym, który wywiera bezpośrednio skutki w sferze prawa cywilnego. Powoduje ona przejście prawa własności na dotychczasowego właściciela lub jego spadkobierców, jednakże nie kreuje tego prawa. Przywraca jedynie wcześniej panujące stosunki prawnorzeczowe po stronie podmiotowej. Z tego też względu dla orzeczenia o zwrocie nieruchomości wymagana jest zgoda wszystkich uprawnionych do wystąpienia z roszczeniem. Jednak nie można tego warunku odnosić do samego złożenia wniosku wszczynającego postępowanie. Pozostali współwłaściciele mogą bowiem wyrazić zgodę na zwrot nieruchomości już w trakcie postępowania, bądź też w przypadku braku zgody części ze współwłaścicieli, pozostali współwłaściciele mogą uzyskać wyrok sądowy w oparciu o art. 199 k.c. dający im prawo do występowania o zwrot nieruchomości.

W wyroku tym wskazano również, że:

(1). Z brzmienia art. 136 ust. 3 u.g.n. wynika, że przedmiotem zwrotu może być bądź to wywłaszczona nieruchomość, bądź jej część. Natomiast mając na względzie również definicję działki gruntu, zawartą w art. 4 pkt 3 u.g.n. nie może ulegać wątpliwości, że pod pojęciem części nieruchomości rozumie się wyłącznie wydzielony fizycznie obszar określonej nieruchomości, nie zaś udział w prawie współwłasności. Nie jest możliwe zastosowanie instytucji zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w stosunku do udziału we współwłasności nieruchomości;

(2). Żądanie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest czynnością przekraczającą zakres zwykłego zarządu, do której potrzeba jest zgoda wszystkich współwłaścicieli (art. 199 k.c.). Z tego względu w przypadku braku zgody części ze współwłaścicieli, pozostali współwłaściciele mogą uzyskać wyrok sądowy w oparciu o art. 199 k.c. dający im prawo do występowania o zwrot nieruchomości;

6.2. Z kolei w wyroku z dnia 11 grudnia 2014 r., wydanego w sprawie o sygn. akt I OSK 923/13, NSA wskazał, że wniosek o zwrot nieruchomości może złożyć chociażby jedna z uprawnionych osób w terminie, o jakim mowa w art. 136 ust. 5 u.g.n. [w niniejszej sprawie wymóg dochowania tego terminu nie istnieje, niemniej nie ma to znaczenia z punktu widzenia istoty rozpatrywanego problemu – uwaga Sądu], co powoduje wszczęcie postępowania w sprawie, w którym dopiero ma nastąpić ustalenie, czy wszyscy uprawnieni występują o zwrot nieruchomości. Oznacza to, że niezłożenie wniosku w terminie przez wszystkich uprawnionych nie oznacza, że roszczenie o zwrot nieruchomości wygasło.

Uzasadniając powyższe, NSA wskazał w szczególności, co następuje:

(1). To brak zgody wszystkich osób uprawnionych przesądza o odmowie zwrotu nieruchomości, a nie brak wniosku od jednej z osób uprawnionych. Brak jest bowiem przeszkód prawnych by pozostałe osoby uprawnione wyraziły zgodę na zwrot nieruchomości już w trakcie postępowania, bądź też w przypadku braku wypowiedzenia się w tym przedmiocie przez część osób uprawnionych, pozostali uprawnieni mogą wystąpić w trybie art. 199 k.c. do sądu powszechnego o wydanie orzeczenia, które dawałoby im prawo do wystąpienia o zwrot nieruchomości w imieniu innych uprawnionych, którzy nie zajęli w sprawie stanowiska (stanowisko to koresponduje z przywołanym wyżej wyrokiem NSA z dnia 12 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 2145/11);

(2). Decyzja o zwrocie nieruchomości wywiera bezpośrednio skutki w sferze prawa cywilnego, przez przywrócenie wcześniej panującego stosunku prawnorzeczowego w zakresie podmiotowym w odniesieniu do nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot. Oznacza to, że w tego rodzaju sprawach wymagana jest zgoda wszystkich właścicieli na zwrot nieruchomości jako czynność przekraczającą granice zwykłego zarządu (tak wyrok NSA z dnia 23 września 2009 r., sygn. akt I OSK 1357/08), czego nie można utożsamiać z samą czynnością złożenia stosownego wniosku w terminie;

(3). Restytucja praw majątkowych w zakresie podmiotowym jaką przewiduje art. 136 u.g.n. w pełni uprawnia do przyjęcia poglądu, zgodnie z którym spadkobiercy poprzednich właścicieli, składając wniosek o zwrot nieruchomości, mogli posługiwać się normą zawartą w art. 209 k.c. w zw. z art. 922 § 1 k.c., zgodnie z którą "każdy ze współwłaścicieli może wykonywać wszelkie czynności i dochodzić wszelkich roszczeń, które zmierzają do zachowania wspólnego prawa". Nie ulega bowiem wątpliwości, że wniosek o zwrot nieruchomości dotyczy w niniejszej sprawie wspólnego prawa spadkobierców, bowiem tylko w przypadku zgody wszystkich osób uprawnionych możliwa jest restytucja praw podmiotowych (w zakresie prawa własności) do nieruchomości objętej wnioskiem o jej zwrot;

(4). Złożenie wniosku o zwrot chociażby przez jedną z uprawnionych osób w terminie powoduje wszczęcie postępowania w sprawie, w którym dopiero ma nastąpić ustalenie, czy wszyscy uprawnieni występują o zwrot nieruchomości. Niezłożenie wniosku przez wszystkich uprawnionych nie oznacza, że roszczenie o zwrot nieruchomości wygasło. Dla wyniku postępowania istotne jest to, czy przed dniem wydania decyzji organy dysponowały stosownymi wnioskami wszystkich osób uprawnionych.

W świetle powyższego uznać należy zdaniem Sądu pierwszej instancji, że wykładnia przepisu art. 136 ust. 3 u.g.n. w kontekście zwrotu wywłaszczonej nieruchomości (ewentualnie jej części) na rzecz byłych współwłaścicieli tej nieruchomości, albo ich spadkobierców, dokonana przez orzekające w sprawie organy jest prawidłowa.

7. Kwestią pozostającą do wyjaśnienia w następnej kolejności jest to, czy tryb nabycia przez M.O. oraz przez W.N. praw do części nieruchomości, objętej następnie decyzją wywłaszczeniową z dnia 31 sierpnia 1978 r., ewentualnie jakiekolwiek inne zdarzenia prawne, mające miejsce pomiędzy nabyciem wskazanych wyżej praw przez M.O. oraz przez W.N. a wydaniem decyzji wywłaszczeniowej, uzasadniają dopuszczalność uznania, że:

– w dacie wywłaszczenia decyzją z dnia 31 sierpnia 1978 r. gruntów "K." działka gruntu, wskazana następnie przez M.O. we wniosku o zwrot nieruchomości (a wywłaszczona wraz z pozostałymi gruntami "K."), nie stanowiła w świetle przepisów prawa cywilnego jedynie części składowej całej nieruchomości, obejmującej grunty "K.", stanowiąc natomiast odrębny przedmiot własności, tj. odrębną nieruchomość, do której prawa własnościowe przysługiwały na zasadzie współwłasności wyłącznie W.N. oraz spadkobiercom M.O., ewentualnie że:

– pomimo niespełnienia się wszystkich przesłanek, niezbędnych do uznania wskazanej wyżej działki gruntu za prawnie wyodrębnioną nieruchomość, czy istnieją przesłanki do traktowania tej działki tak jakby taką wyodrębnioną nieruchomość stanowiła, do czego podstawą byłby sam fakt fizycznego wydzielenia tej nieruchomości quoad usum.

7.1. Rozstrzygnięcie wskazanej wyżej kwestii jest istotne, albowiem uznanie trafności któregokolwiek ze wskazanych wyżej alternatywnych założeń, musiałoby prowadzić do wniosku, że w postępowaniu o zwrot działki gruntu wskazanej we wniosku M.O., nie istnieje wymóg uzyskania zgody wszystkich byłych współwłaścicieli całej nieruchomości objętej decyzją z 1978 r. lub ich spadkobierców, a wystarczające jest uzyskanie tej zgody wyłącznie od spadkobierców W.N. oraz M.O.

7.2. Prawa do działki wskazanej we wniosku o zwrot skarżący wywodzi z aktu notarialnego z dnia 3 listopada 1943 r., Rep. nr [...], sporządzonego przez notariusza W.K.

Ze znajdującej się aktach sprawy kserokopii tego aktu wynika, co następuje:

(1). Na podstawie objętej tym aktem umowy sprzedaży A.S. i M.K. sprzedali W.N. oraz M.O. jedną dwudziestą niepodzielną część bloku lit. C nieruchomości "K." powiatu warszawskiego (§ 2 aktu);

(2). Akt z dnia 3 listopada 1943 r. obejmuje również oświadczenie M.K., że aktem zeznanym dnia 13 lutego 1943 r. za [...] przed Zastępcą działającego Notariusza, nabyła od J.P., właścicielki z mocy aktu [...], zeznanego dnia 27 czerwca 1942 r. przed W.Ł., pełniącym obowiązki notariusza w Warszawie, jednej dwudziestej niepodzielnej części bloku, oznaczonego literą C, na planie dołączonym do zbioru dowodów księgi wieczystej nieruchomości "K." powiatu warszawskiego, uregulowanego w tejże księdze wieczystej, tęże jedną dwudziestą niepodzielną część, przy czym, stosownie do paragrafu czwartego wspomnianego wyżej aktu NRep. [...] po zatwierdzeniu planów parcelacji przez właściwe władze, na własność J.P. przejdzie działka gruntu oznaczona Nr 14 /czternastym/, na dołączonym do aktu NRep. [...], sporządzonego przez zastępcę notariusza S.W. w Warszawie dnia 27 lutego 1940 roku, szkicu planu sporządzonego dnia 26 lutego 1940 r. przez mierniczego przysięgłego Mieczysława Dobrzyńskiego, zawierająca powierzchni 800 /osiemset/ metrów kwadratowych (§ 1 aktu);

(3). Z aktu wynika również, że aktem zeznanym dnia 30 kwietnia 1943 r. za [...] przed N.H., Notariuszem w Warszawie M.K. sprzedała A.S. połowę do swoich praw do wyżej opisanego bloku litera C, czyli jedną czterdziestą niepodzielną część tego bloku (§ 1 aktu);

(4). Z dniem podpisania aktu nabywczynie udziału objęły przypisaną do niego działkę gruntu w faktyczne posiadanie i władanie (§ 3 aktu).

7.3. W ocenie Sądu analiza dokumentacji sprawy, w tym treści aktu z 3 listopada 1943 r. upoważnia do formułowania następujących wniosków odnośnie praw do nieruchomości, przysługujących M.O. oraz W.N.:

(1). M.O. nabyła na podstawie wskazanego wyżej aktu udział we współwłasności bloku lit. C nieruchomości "K." (wraz z W.N. w częściach równych miedzy nimi);

(2). W dacie zawierania tego aktu toczyło się postępowanie w przedmiocie parcelacji nieruchomości "K.", mające prowadzić do wyodrębnienia z "K." poszczególnych nieruchomości, w tym nieruchomości, obejmującej przypisaną do nabytego przez M.O. oraz W.N. udziału działkę nr 14 o powierzchni 800 m2 (odnotować tym samym należy rozbieżność w określeniu powierzchni działki; zachodzącą pomiędzy treścią aktu notarialnego z 3 listopada 1943 r. a wnioskiem o zwrot nieruchomości, złożonym przez M.O.);

(3). Akta sprawy nie dostarczają dowodu na to, że pomiędzy dniem zawarcia umowy z dnia 3 listopada 1943 r. a dniem wywłaszczenia gruntów wchodzących w skład "K." decyzją z dnia 31 sierpnia 1978 r., parcelacja tychże gruntów (ewentualnie ich podział) została ostatecznie dokonana, prowadząc w efekcie do wyodrębnienia przed dniem wywłaszczenia poszczególnych nieruchomości, w tym nieruchomości, obejmującej działkę gruntu, przypisaną do udziału we współwłasności, nabytego przez [...];

(4). Treść aktu z dnia 3 listopada 1943 r. daje jednakże podstawy do przyjęcia, że grunty wchodzące w skład "K.", stanowiące współwłasność poszczególnych nabywców zostały podzielone quoad usum, w rezultacie czego współwłaścicielki 1/20 części bloku lit. C "K." [...] objęły we władanie działkę nr 14 o powierzchni 800 m2 (ewentualnie 836 m2);

7.4. Konstatacja, że [...] objęły we władanie działkę nr 14 w ramach podziału quoad usum bloku lit. C "K.", nie oznacza jednakże, że osoby te uzyskały w ten sposób status tożsamy, czy też zbliżony do statusu wyłącznych właścicieli tej działki, w następstwie czego ich spadkobierców należałoby traktować jako wyłącznie uprawnionych do żądania zwrotu tej działki w trybie uregulowanym w art. 136 i nast. u.g.n.

Oceniając to zagadnienie wg uregulowań obowiązującego już w dacie wywłaszczenia kodeksu cywilnego (ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny – tj. Dz.U. z 2014 r. poz. 121 ze zm.) wskazać należy, że współwłasność polega m.in. na tym, że każdy ze współwłaścicieli jest uprawniony do współposiadania rzeczy oraz do korzystania z niej w takim zakresie, jaki daje się pogodzić ze współposiadaniem i korzystaniem z rzeczy przez pozostałych współwłaścicieli – stanowi tak art. 206 Kodeksu cywilnego (k.c.). Jak wynika z tego przepisu, każdy ze współwłaścicieli ma prawo do bezpośredniego korzystania z rzeczy wspólnej. Może posiadać całą rzecz i korzystać z całej rzeczy. Równolegle jednak identyczne uprawnienia przysługują pozostałym współwłaścicielom. W tym układzie uprawnienie każdego ze współwłaścicieli splata się z jego obowiązkiem poszanowania analogicznych uprawnień pozostałych współwłaścicieli.

Umowa quoad usum może więc kształtować stosunki wzajemne między współwłaścicielami na tle korzystania z rzeczy wspólnej inaczej, niż wynika to z treści art. 206 k.c., i postanowienia takiej umowy są wiążące. Podział quoad usum z definicji nie wywiera jednakże żadnych skutków w sferze praw rzeczowych współwłaścicieli. Na jego mocy pomiędzy współwłaścicielami kształtuje się wyłącznie stosunek obligacyjny (zobowiązaniowy). W efekcie podziału quoad usum każdy ze współwłaścicieli będzie mógł korzystać z wydzielonej części nieruchomości samodzielnie, bez ingerencji i ograniczeń ze strony pozostałych współwłaścicieli. Oczywiście sposób korzystania z wydzielonych części nie może być sprzeczny z przeznaczeniem nieruchomości, nie może obniżać jej wartości lub prowadzić do jej uszkodzenia. Jednak pomimo tych obostrzeń współwłaściciel w swojej części nieruchomości zyskuje znaczną swobodę korzystania. Podział quoad usum nie jest zniesieniem współwłasności, jest to tylko i wyłącznie wewnętrzny podział, który ma ułatwić korzystanie z rzeczy wspólnej i dalej żaden ze współwłaścicieli nie może samodzielnie rozporządzać żadną częścią rzeczy wspólnej. Każdy ze współwłaścicieli dalej ma pełne prawo do całej części współwłasności mimo, że została zawarta umowa quoad usum.

W myśl powyższych uwarunkowań sam fakt wydzielenia na zasadzie quoad usum działki nr 14 o powierzchni 800 m2 (836 m2) z gruntów bloku lit. C "K.", stanowiących przedmiot współwłasności szeregu osób i wiążącego się z tym objęcia tej działki we władanie przez kolejnych współwłaścicieli gruntów bloku lit. C "K.", do których udziałów we własności działka ta została przypisana (a zatem ostatecznie [....]), nie spowodowało zatem, że pozostali współwłaściciele gruntów "K.", utracili wobec tej działki prawa właścicielskie. Skuteczne ubieganie się zatem o zwrot przedmiotowej działki wymaga wyrażenia na powyższe zgody przez wszystkich tych współwłaścicieli lub ich spadkobierców. Bez wątpienia warunek ten nie został w sprawie spełniony, co musiało skutkować odmownym rozpatrzeniem wniosku o zwrot nieruchomości.

8. Do rozstrzygnięcia pozostaje ostatecznie kwestia, czy w sytuacji zaistnienia konieczności przedstawienia w postępowaniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, toczącym się na podstawie art.136 i nast. u.g.n., stanowiska odnośnie tego zwrotu przez wszystkich byłych współwłaścicieli wywłaszczonej nieruchomości lub ich spadkobierców, ciężar ustalenia tych osób spoczywa na organie prowadzącym postępowanie, czy też na osobach, które wystąpiły z wnioskiem o zwrot nieruchomości.

Ocena wskazanego wyżej zagadnienia wymaga w ocenie Sądu wzięcia pod uwagę w pierwszej kolejności faktu, że postępowanie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości jest postępowaniem, toczącym się wyłącznie na wniosek osób zainteresowanych, nie jest zaś postępowaniem prowadzonym z urzędu. Co w tym kontekście istotne, celem tego postępowania, mającego charakter restytucyjny, jest spowodowanie daleko idącej ingerencji w stan własnościowy nieruchomości, ukształtowany w sposób zgodny z prawem (co wymaga podkreślenia), w znaczącej licznie przypadków od kilkudziesięciu lat (tak jak ma to miejsce w niniejszej sprawie) różnego rodzaju orzeczeniami wywłaszczeniowymi. Okoliczności te przemawiają za uznaniem, że na stronie zainteresowanej wszczęciem postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości spoczywają większe obowiązki w zakresie wykazywania inicjatywy, czy też aktywności procesowej niż ma to miejsce w szczególności w postępowaniu prowadzonym przez organ z urzędu.

W sytuacji, w której podstawowym warunkiem skuteczności wniosku o zwrot takiej wywłaszczonej nieruchomości, która w dacie wywłaszczenia stanowiła przedmiot współwłasności, jest wyrażenie zgody na ten zwrot przez wszystkich byłych współwłaścicieli lub ich spadkobierców, to w oczywistym interesie tej części osób uprawnionych do żądania zwrotu nieruchomości, które powzięły zamiar podjęcia przewidzianych w przepisach u.g.n. kroków prawnych, mających doprowadzić do takiego zwrotu, jest uprzednie (tj. jeszcze przed złożeniem wniosku) ustalenie we własnym zakresie pełnego kręgu współuprawnionych osób i uzgodnienie z tymi osobami wspólnego stanowiska w kwestii przedmiotowego zwrotu (ewentualnie podjęcie kroków, o których mowa w art.199 k.c.). Powyższy postulat znajdzie zastosowanie również po wszczęciu postępowania na wniosek jedynie części współuprawnionych (osoby te mogą skorzystać z przysługujących im instrumentów prawnych w zakresie uzyskiwania danych osobowych, występowania o stwierdzenie nabycia spadku, itd.). W ocenie Sądu zbyt daleko idącym byłoby w tej sytuacji przyjęcie, że obowiązek ustalenia tych osób obciąża automatycznie organ prowadzący postępowanie.

W tym stanie rzeczy Sąd pierwszej instancji działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł M.O., stawiając orzeczeniu trzy zarzuty.

Po pierwsze, naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 7 k.p.a. przez niepostrzeżenie usuwalnych braków postępowania wyjaśniającego prowadzonego przed organami I i II instancji, w zakresie wyjaśnienia przebiegu i skutków prowadzonego postępowania parcelacyjnego (ew. podziałowego), zmierzającego do prawnego wyodrębnienia nieruchomości przypadającej do korzystania [...] na podstawie aktu notarialnego z dnia 3 listopada 1943 r. Rep. 1219/43, w sytuacji gdy okoliczność ta miała znaczenie dla rozpoznania sprawy, albowiem dotyczyła prawidłowego określenia przedmiotu sprawy i w razie potwierdzenia finalnego dokonania parcelacji (podziału) nieruchomości przypadającej [...] do spełnienia przesłanek do zwrotu tej nieruchomości wystarczające byłoby złożenie stosownego wniosku (lub choćby jego poparcie) przez te osoby lub ich spadkobierców, nie zaś bliżej nieokreślony krąg osób, których dotyczy wywłaszczenie, zaś organu administracji poza dokumentami dostarczonymi przez wnioskodawczynię nie przeprowadziły żadnych dowodów w tym zakresie.

Po drugie, naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 28 k.p.a. przez uznanie, że obowiązek ustalenia kręgu osób zainteresowanych w sprawie (pozostałych współwłaścicieli) ciąży na stronie, w sytuacji gdy obowiązek ten należy do podstawowych obowiązków ciążących na organie i nie może zostać delegowany na stronę.

Po trzecie, naruszenie art. 136 ust. 3 zdanie 1 u.g.n. w zw. z art. 4 pkt 3 u.g.n. przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że cześć nieruchomości przypadająca współwłaścicielowi w ramach podziału quod usum nie spełnia kryterium części nieruchomości w rozumieniu tych przepisów, gdy art. 4 pkt 3 u.g.n. posługuje się kryterium odnoszącym się tylko do cech fizykalnych nieruchomości (niepodzielona, ciągła część powierzchni ziemskiej), a nie odnosi się do kryterium jej prawnego wyodrębnienia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania administracyjnego, wobec czego przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Za nieusprawiedliwione uznać należy zarzuty dotyczące naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w powiązaniu ze wskazanymi w skardze kasacyjnej zarzutami. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie tylko zawiera wszystkie niezbędne wskazane w tym przepisie elementy, ale w sposób wzorcowy pokazuje sposób rozumowania sądu i dochodzenia do ostatecznych wniosków, które legły u podstaw rozstrzygnięcia. Wyrok Sądu I instancji zapadł w dniu 20 marca 2015 r., natomiast Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 14 lipca 2015 r. w sprawie o sygn. SK 26/14 orzekł, iż art. 136 ust. 2 zdanie pierwsze ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2015 r. poz. 782) w zakresie w jakim uzależnia przewidziane w nim żądanie byłego współwłaściciela wywłaszczonej nieruchomości lub jego spadkobierców od zgody pozostałych byłych współwłaścicieli nieruchomości lub ich spadkobierców, jest niezgodny z art. 64 ust. 1 i 2 w związku z art. 21 ust. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Trybunał uzasadniając swoje rozstrzygniecie wskazał, że "Roszczenie o zwrot udziału w nieruchomości nie jest roszczeniem z zakresu prawa rzeczowego (por. wyżej), wobec czego nie ma większego sensu rozważanie jego ewentualnej spójności lub niespójności z instytucjami prawa cywilnego. Dotyczy to w szczególności analiz, czy wspólne lub indywidualne występowanie z tym roszczeniem jest zgodne z zasadami zarządzania rzeczą wspólną – do momentu odzyskania wywłaszczonych udziałów, wnioskodawcy nie są bowiem współwłaścicielami nieruchomości, a więc nie mają względem siebie praw i obowiązków wynikających z wspólnej rzeczy (pogląd ten prezentował nie tylko skarżący, ale także Marszałek Sejmu, Prokurator Generalny i Rzecznik Praw Obywatelskich). To, w jaki sposób kształtowały się ich relacje w przeszłości i jak ewentualnie uregulują oni swoje wzajemne stosunki po zakończeniu postępowania zwrotowego, jest już kwestią wtórną. Jeżeli natomiast chodzi o brak możliwości zwrotu "idealnego" udziału we współwłasności, to należy zwrócić uwagę, że przywrócenie prawa do udziału prowadzi jedynie do obowiązku dopuszczenia wnioskodawcy do posiadania nieruchomości i korzystania z niej wraz ze Skarbem Państwa lub jednostką samorządu terytorialnego, które w dalszym ciągu będą dysponowały pozostałymi (niezwróconymi) udziałami. Do czasu ewentualnego zniesienia współwłasności (por. art. 210–220 k.c.), każdy ze współwłaścicieli dysponuje udziałem "idealnym", któremu nie odpowiada fizycznie wydzielona część rzeczy, bez względu na to, czy współwłaścicielami są tylko podmioty prywatne, czy także publiczne.

Żadną barierą dla ewentualnej zmiany obowiązujących zasad nie może być ryzyko powstania na skutek zwrotu części wywłaszczonych udziałów w nieruchomości współwłasności prywatno-publicznej. Tego typu współwłasność nie jest prawnie zakazana i w praktyce zdarza się stosunkowo często (zwłaszcza na skutek dziedziczenia na zasadach przewidzianych w art. 935 k.c.). Zasady jej wykonywania są regulowane prawnie (zgodnie z art. 10 ust. 4 u.g.n., jeżeli nieruchomość jest przedmiotem współwłasności Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego i osób trzecich, przepisy tej ustawy stosuje się wyłącznie do gospodarowania udziałem Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego w tej nieruchomości). W razie problemów nie ma przeszkód, aby zostało to unormowane w drodze umowy albo orzeczenia sądowego quoad usum na podstawie art. 199 zdanie drugie i art. 201 zdanie drugie k.c. W ostateczności niezadowolony ze współpracy współwłaściciel (lege lon distinguente – zarówno osoba fizyczna, jak i jednostka samorządu terytorialnego lub Skarb Państwa) może także wnieść o zniesienie współwłasności na podstawie art. 210–220 k.c. Należy też pamiętać, że chodzi tutaj o nieruchomość, na której nie jest realizowany cel publiczny uzasadniający wywłaszczenie – ewentualne nieporozumienia między współwłaścicielami nie mają więc znaczenia ogólnospołecznego.

Trybunał Konstytucyjny stwierdził też, że art. 136 ust. 3 zdanie pierwsze u.g.n. w kwestionowanym zakresie nie spełnia warunku proporcjonalności w rozumieniu art. 31 ust. 3 Konstytucji. Można odnaleźć związek badanej regulacji z wartościami konstytucyjnymi (tekst jedn.: ochroną równowagi budżetowej oraz praw tych osób uprawnionych, które nie wystąpiły z wnioskiem o zwrot udziału w nieruchomości). Wprowadzane przez nią ograniczenia praw byłych współwłaścicieli nieruchomości (ich spadkobierców) są jednak nadmierne i nie spełniają warunku konieczności w demokratycznym państwie prawa.

Legitymowanym konstytucyjnie celem art. 136 ust. 3 zdanie pierwsze u.g.n. jest zwrot nieruchomości, które w ustawowo określonym terminie nie zostały wykorzystane na cel publiczny. W opinii Trybunału Konstytucyjnego, wymóg zgodnego działania wszystkich byłych współwłaścicieli (lub ich spadkobierców) nie tylko nie przyczynia się do realizacji tego celu, lecz stanowi dla niego istotną przeszkodę.

Analizowane zróżnicowanie sytuacji podmiotów podobnych nie znajduje żadnego uzasadnienia na tle wartości konstytucyjnych. W procedurze zwrotu udziału w wywłaszczonej nieruchomości konkurują ze sobą – jak ustalono wyżej – z jednej strony, prawa majątkowe wnioskodawców, a z drugiej – dążenie do równowagi budżetowej i ochrony praw majątkowych tych byłych współwłaścicieli (ich spadkobierców), którzy z różnych powodów nie ubiegają się o zwrot danej nieruchomości. Wartości te nie są jednak przez zaskarżoną regulację odpowiednio bilansowane.

Po pierwsze, art. 136 ust. 3 zdanie pierwsze u.g.n. w analizowanym zakresie powoduje nałożenie na byłych współwłaścicieli nieruchomości odpowiedzialności za działania i zaniechania innych uprawnionych, z którymi nie pozostają oni w żadnych relacjach prawnych i na których postawę nie mają żadnego wpływu (por. wyżej). Na tym tle postępowanie restytucyjne prowadzone w odniesieniu do nieruchomości, która w momencie wywłaszczenia miała tylko jednego właściciela, jest znacznie krótsze, prostsze i mniej kosztowne.

Po drugie, nie można nie dostrzec, że skutkiem zaskarżonego rozwiązania jest ponowne naruszenie praw osób wywłaszczonych. Nie dość, że w przeszłości pochopnie i niepotrzebnie pozbawiono ich własności (i to własności nieruchomości, w tym domów i mieszkań), to współcześnie dołożono do tego jeszcze jedną krzywdę – nadmiernie ograniczono ich prawo do odzyskania tej własności.

Po trzecie, art. 136 ust. 3 zdanie pierwsze u.g.n. w kwestionowanym zakresie ma charakter bardzo restrykcyjny. Jego rygoryzm nie jest w żaden sposób łagodzony nawet w tak krańcowych wypadkach, w których zwrot nieruchomości jest blokowany przez osoby, które niegdyś dysponowały jedynie minimalnym udziałem w jej własności. Aktualnie obowiązujące przepisy nie dają możliwości odzyskania zwrotu udziału w nieruchomości w sytuacji braku współdziałania wszystkich byłych współwłaścicieli albo trudności w zidentyfikowaniu ich spadkobierców (por. wyżej).

Z uwagi na wskazane powyżej orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego za trafny uznać należy zarzut naruszenia art. 36 ust. 3 zd. 1 u.g.n.

Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

O kosztach orzeczono w oparciu o przepis art. 203 p.p.s.a.