Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 431/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2016-09-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 35 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Mieczysław Górkiewicz, Sędziowie Sędzia WSA - Władysław Kulon, Sędzia WSA - Anna Siedlecka (spr.), , Protokolant asystent sędziego - Wojciech Śnieżyński, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 września 2016 r. sprawy ze skargi K. D. i L. D. na decyzję Wojewody D. z dnia 21 kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę zespołu budynków wielorodzinnych I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Wojewody D. na rzecz K. D. i L. D. kwotę 997 zł (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi K. D. i L. D. jest decyzja Wojewody Dolnośląskiego z dnia 21 kwietnia 2016 r., nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia 19 października 2015 r., nr [...]. Tą ostatnią decyzję, którą zatwierdzono projekt budowlany i udzielono na rzecz spółki A. SA pozwolenia na budowę zespołu budynków wielorodzinnych z garażami podziemnymi, zagospodarowaniem terenu, z wyłączeniem podziemnego uzbrojenia terenu i zjazdów z drogi publicznej przy ul. S. we W. (działki nr [...], AM-7, obręb K.), wydano w następującym stanie sprawy:

Wnioskiem z dnia 13 lipca 2015 r. inwestor zwrócił się o wydanie pozwolenia na budowę opisanego wyżej zespołu budynków. Do wniosku inwestor przedłożył dokumenty określone w art. 33 ust. 2 ustawy Prawo budowlane (dalej w skrócie: "u.p.b.").

Po zapoznaniu się ze przedłożonymi przez inwestora dokumentami, swoje zastrzeżenia wobec planowanej inwestycji zgłosili w dniu 28 sierpnia 2015 r., właściciele sąsiedniej działki nr [...] – K. D. i L. D.. Skarżący wyrazili wówczas obawy m.in. związane z dojazdem do projektowanego zespołu mieszkalnego, który ma się odbywać poprzez ul. S.. Wskazali, że od skrzyżowania z ulicą R. do działki nr [...], ulica ta nie posiada nawierzchni, ma charakter drogi gruntowej, ze wszystkimi związanym z tym mankamentami. Do takich należy przede wszystkim to, że nie spełnia ona normatywnych obciążeń dla drogi pożarowej. Wskazali również na podwyższenie poziomu planowanych dróg w obrębie inwestycji w stosunku do istniejącego gruntu o około 30-50 cm. Uwzględniając również sposób nachylenia terenu, według skarżących, będzie taki stan powodować spływ wód opadowych w kierunku działek sąsiednich. W dalszej części pisma zwrócili uwagę na zasadniczy problem związany z planowaną inwestycją, który dotyczy podwyższenia poziomu istniejącego terenu na obszarze całego zagospodarowania terenu projektowanej inwestycji, czego konsekwencją będzie możliwość ustanowienia zera projektowanego budynku na poziomie +125,50 mnpm, czyli o około 1,70-2,20 m wyżej niż poziom zastany. Podali, że według uchwały nr [...] Rady Miejskiej W. z dnia [...] 2008 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru pomiędzy ulicami S. i K. we W. (Dz. Urz. Woj. Doln. Nr [...], poz. [...]), zwanej dalej: "mpzp", obejmującej rozpatrywany teren, obecne rzędne wynoszą odpowiednio +123,30, +123,50, +123,70 mnpm.

Pismem z dnia 3 września 2015 r. Prezydent W., na podstawie art. 39 ust. 3 u.p.b., zwrócił się do Miejskiego Konserwatora Zabytków we W. o zajęcie stanowiska w sprawie. W odpowiedzi, postanowieniem z dnia 10 września 2015 r. Miejski Konserwator Zabytków we W. uzgodnił zamierzenie zawarte w projekcie budowlanym, wskazując, że realizacja prac lub robót objętych opiniowaniem nie naruszy zasad ochrony i opieki nad zabytkami.

Pismem z dnia 16 września 2015 r. pełnomocnik inwestora odniósł się do zarzutów podniesionych przez K. D. i L. D. w piśmie z dnia 27 sierpnia 2015 r. Wskazał m.in., że projekt budowlany nie musi zawierać oświadczenia zarządcy drogi o możliwości połączenia działki z drogą, która nie jest drogą krajową lub wojewódzką, a ulica S. nie jest taką drogą. W projekcie budowlanym wskazano natomiast dwa zjazdy z terenu działki nr [...] na ulicę S.. Nie zgodzono się również z twierdzeniem dotyczącym braku możliwości pełnienia przez ul. S. roli drogi przeciwpożarowej, skoro przy tej ulicy znajdują się już podobne budynki wielorodzinne. Wyjaśniono, że woda opadowa z projektowanych dróg utwardzonych będzie odprowadzana do kanalizacji deszczowej, a zatem nie na teren działek sąsiednich. Inwestor podał również, że zgodnie z §14 ust. 3 pkt 8 mpzp – w wydzieleniu wewnętrznym D, wymiar pionowy budynku lub budowli przykrytej dachem, mierzony od poziomu terenu do najwyższego punktu pokrycia dachu nie może być wyższych niż 15 m. Według inwestora, autor mpzp w tej definicji użył określenia, "od poziomu terenu" a zatem nie zastrzegł, że wymiar pionowy budynku należy mierzyć od terenu istniejącego. Takiego samego sformułowania lokalny prawodawca użył w § 5 pkt 2 mpzp – w ustaleniach dla całego obszaru objętego planem. Wyjaśniono również, że w spornym projekcie, pionowy wymiar budynków H i I odniesiono do najniższej rzędnej terenu projektowanego w otoczeniu projektowanych budynków, tj. do rzędnej 124,92 mnpm. Taki też wymiar pionowy budynku H, w części zlokalizowanej w wydzieleniu D, mierzony od poziomu terenu, tj. od wskazanej rzędnej 124,92 mnpm do najwyższego punktu pokrycia dachu (część czterokondygnacyjna), tj. do rzędnej 139,61 mnpm wynosi 14,69 i nie przekracza 15 m, co spełnia wymagania mpzp.

Postanowieniem z dnia 18 września 2015 r., nr [...], Prezydent W. nałożył na inwestora obowiązek uzupełnienia, we wskazanym zakresie, złożonego projektu budowlanego w terminie do dnia 12 października 2015 r. W dniu 8 października 2015 r. pełnomocnik inwestora przedłożył uzupełniony projekt budowlany, a także złożył dodatkowe wyjaśnienia.

W tak kształtującym się postępowaniu, uznając, że projekt budowlany spełnia ustawowe wymagania, Prezydent W. decyzją z dnia 19 października 2015 r. dokonał jego zatwierdzenia oraz udzielił pozwolenia na budowę zespołu budynków wielorodzinnych.

Od tej decyzji odwołali się K. D. i L. D., kwestionując jej zasadność i prawidłowość oraz wskazując, że zamierzenie jest niezgodne z ustaleniami mpzp w zakresie wysokości projektowanych budynków. Według odwołujących się stron, inwestor podniósł poziom "0" o około 2 m. Ponadto, w ich ocenie, zamierzenie przesłoni działkę nr [...] i spowoduje konieczność odsunięcia ewentualnej zabudowy na tej działce o 6,28 m od granicy z działką nr [...]. Podtrzymali także zarzut wiążący się z podwyższeniem terenu i będącym tego konsekwencją zalewaniem działki nr [...] przez wody opadowe. Także powtórzyli wcześniejsze stanowisko dotyczące braku zapewnienia dla planowanej inwestycji odpowiedniego dojazdu. W tym zakresie odwołujący się zażądali, by inwestor wybudował drogę od działki nr [...] do skrzyżowania z ul. R..

Pismem z dnia 10 grudnia 2015 r. pełnomocnik inwestora odniósł się do podniesionych w odwołaniu zarzutów, podtrzymując w tym zakresie wcześniejsze stanowisko.

Pismem z dnia 20 stycznia 2016 r. Wojewoda D. wezwał pełnomocnika inwestora i autora projektu budowlanego, do uzupełnienia akt sprawy oraz złożenia stosownych wyjaśnień. Pismem z dnia 4 lutego 2016 r. pełnomocnik inwestora odniósł się do treści pisma Wojewody oraz przekazał w załączeniu dokumenty w postaci: bilansu wód opadowych i roztopowych terenów nieutwardzonych, analizy doboru zbiornika retencyjnego z uwzględnieniem odbioru wód opadowych przenikających do drenaży opaskowych fundamentów projektowanych na poziomie płyty dennej skrzyni żelbetowych kondygnacji podziemnej, informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia dla projektowanej zabudowy, opinii geotechnicznej, dokumentacji badań podłoża, dokumentacji geologiczno-inżynierskiej, decyzji zatwierdzającej dokumentację geologiczno-inżynierską oraz projekt geotechniczny.

Po zawiadomieniu o gotowości do wydania decyzji , pismem z dnia 19 lutego 2016 r. K. D. i L. D. odnieśli się do zgromadzonego materiału dowodowego. W załączeniu przedłożyli do akt sprawy: schemat pokazujący zmiany rzędnych terenu projektowanego w stosunku do stanu istniejącego, analizę przesłaniania zabudowy na działce nr [...] przez projektowaną zabudowę na działce nr [...], opinię sporządzoną przez dr J. K. - specjalistę w dziedzinie hydrologii, opinię sporządzoną przez dr hab. J/ S/ - specjalistę w zakresie hydrologii i hydrogeologii, opracowanie obrazujące projektowane przekroje drogowe.

Powołaną na wstępie decyzją z dnia 21 kwietnia 2016 r. Wojewoda D. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu przeprowadził analizę treści mpzp, obowiązującego dla terenu działki nr [...]. Wyjaśniono, że działka ta znajduje się na terenie oznaczonym w części graficznej oznaczonej symbolem 1MW-MN, z przeznaczeniem podstawowym - zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna i usługi, z tym, że usług nie dopuszcza się powyżej pierwszej kondygnacji naziemnej budynków mieszkalnych wielorodzinnych (§ 14 ust. 1 pkt 1 lit. a i c oraz pkt 11 mpzp). Według organu II instancji, wskazany w mpzp sposób przeznaczenia terenu został w projekcie zachowany. Przewidziano bowiem budowę zespołu dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych, oznaczonych symbolami "H" i "I", a w budynku oznaczonym symbolem "H" przewidziano dwa lokale biurowe na pierwszej kondygnacji nadziemnej. Projektowane budynki usytuowano zgodnie z obowiązującą i nieprzekraczalną linią zabudowy, przy czym, zgodnie z § 2 pkt 8 mpzp, zewnętrzną krawędź zewnętrznej ściany budynku "H" usytuowano na obowiązującej linii zabudowy. Na powierzchniach niezabudowanych i nieutwardzonych urządzono zieleń (zgodnie z § 6 pkt 1 mpzp), dojazd do terenu przewidziano od ul. S. (działki nr [...]). Dla 137 mieszkań i dwóch lokali usługowych o łącznej powierzchni użytkowej nie przekraczającej 100 m² przewidziano 168 miejsc postojowych dla samochodów osobowych, w tym 8 miejsc postojowych dla samochodów, z których korzystają osoby niepełnosprawne, usytuowanych na działki nr [...], w tym 114 miejsc w garażach podziemnych (zgodnie z § 10 ust. 2 pkt 1 lit. b i lit. g oraz pkt 2, a także § 14 ust. 3 pkt 14 mpzp). Wskazano, że długość elewacji projektowanych budynków nie przekracza 70 m (zgodnie z § 14 ust. 3 pkt 12 MPZP). Wzdłuż terenu oznaczonego symbolem 2KDD/2 przewidziano szpaler drzew, w tym co najmniej 50% zimozielonych (zgodnie z § 14 ust. 3 pkt 15 mpzp). Udział powierzchni obszaru zabudowanego "C" w powierzchni działki nr [...] wynosi niemal 25% (zgodnie z § 14 ust. 3 pkt 16 w związku z § 2 pkt 10 mpzp). Powierzchnia terenu biologicznie czynna stanowi natomiast co najmniej 40% powierzchni działki nr [...], a powierzchnia gruntu rodzimego przekracza 70% powierzchni terenu biologicznie czynnej (zgodnie z § 14 ust. 3 pkt 17 mpzp). Organ II instancji zwrócił przy tym uwagę, że mpzp, wprowadzając ustalenia dotyczące ukształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu 1MW-MN, przewidujące dopuszczalną liczbę kondygnacji i wysokość budynków. I tak, zgodnie z § 14 ust. 3 pkt 1-4 mpzp, liczba kondygnacji naziemnych budynków poza wydzieleniem wewnętrznym "D" nie może być większa niż pięć, a w wydzieleniu wewnętrznym ,,D" nie może być większa niż cztery, z tym że w pasie szerokości 30 m wzdłuż ul. S., poza wydzieleniem wewnętrznym "D", piątą kondygnację naziemną budynków dopuszcza się wyłącznie w poddaszu o nachyleniu wszystkich połaci dachowych nie mniejszym niż 30° i nie większym niż 60° i wysokości ścianki kolankowej nie większej niż 1,2 m, a w wydzieleniu wewnętrznym "D" czwartą kondygnację naziemną budynków dopuszcza się wyłącznie w poddaszu o nachyleniu wszystkich połaci dachowych nie mniejszym niż 30° i nie większym niż 60° i wysokości ścianki kolankowej nie większej niż 1,2 m. Organ II instancji podkreślił, że zgodnie z § 2 pkt 4 mpzp, pod pojęciem kondygnacji naziemnej należy rozumieć kondygnację, której nie mniej niż połowa wysokości w świetle, co najmniej z jednej strony budynku, znajduje się powyżej poziomu projektowanego lub urządzonego terenu, a także każda, usytuowana nad nią kondygnacja. Z projektu budowlanego jednoznacznie wynika, że powyższe wymagania MPZP zostały zachowane. W budynku "I" (usytuowanym poza wydzieleniem wewnętrznym "D" i pasem szerokości 30 m wzdłuż ul. S.) przyjęto 5 kondygnacji naziemnych. W budynku "H" przewidziano z kolei 3 segmenty "HA", "HB" i "HC". Segment "HA" usytuowany jest poza wydzieleniem wewnętrznym "D", ale w pasie szerokości 30 m wzdłuż ul. S., w związku z czym przyjęto w nim 5 kondygnacji naziemnych, z tym, że piątą kondygnację przewidziano w poddaszu o nachyleniu wszystkich połaci dachowych 30° i wysokości ścianki kolankowej 1,17 m. Segment "HB" usytuowany jest w wydzieleniu wewnętrznym "D" i w pasie szerokości 30 m wzdłuż ul. S., w związku z czym przyjęto w nim maksymalnie 4 kondygnacje naziemne z tym, że czwartą kondygnację przewidziano w poddaszu o nachyleniu wszystkich połaci dachowych 30° i wysokości ścianki kolankowej 1,17 m. Segment "HC" usytuowany jest w wydzieleniu wewnętrznym "D" i częściowo w pasie szerokości 30 m wzdłuż ul. S., w związku z czym przyjęto w nim 4 kondygnacje naziemne, z tym, że czwartą kondygnację przewidziano w poddaszu o nachyleniu wszystkich połaci dachowych 30° i wysokości ścianki kolankowej 0,6 m. Odnosząc się do wysokości budynków, to zgodnie z § 5 pkt 2 mpzp, wymiar pionowy budynku, mierzony od poziomu terenu do najwyższego punktu pokrycia dachu nie może być większy niż 18 m, z tym, że zgodnie z § 14 ust. 3 pkt 8 mpzp w wydzieleniu wewnętrznym "D" wymiar pionowy budynku, mierzony od poziomu terenu do najwyższego punktu pokrycia dachu nie może być większy niż 15 m. Wobec powyższego, ustosunkowując się do zarzutów odwołania, organ II instancji wskazał, że lokalny prawodawca w mpzp posługuje się zarówno poziomem terenu w odniesieniu do poziomu projektowanego lub urządzonego (zob. § 2 pkt 4 mpzp), jak również do poziomu terenu bez wskazania, czy należy go odnosić do poziomu istniejącego lub zastanego, czy projektowanego lub urządzonego (zob. § 5 pkt 2 i § 14 ust. 3 pkt 8 mpzp). W ocenie organu odwoławczego, mając na względzie wyrażoną w art. 4 u.p.b. oraz art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Działki U. z 2015 r., poz. 199, z późn. zm.), zasadę wolności zabudowy, nie można przyjąć, bez jasnego i jednoznacznego wskazania w mpzp, że wysokość planowanego budynku należy mierzyć tylko i wyłącznie od poziomu terenu istniejącego lub zastanego. Istotą zasady wolności zabudowy, podstawowej zasady prawa budowlanego, jest bowiem przyznanie każdemu, kto wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, prawa zabudowy nieruchomości gruntowej, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. Zgodnie z powołaną zasadą zakres i formy ingerencji administracji architektoniczno- budowlanej w procesy inwestycyjno-budowlane powinny być jasno, precyzyjnie i w sposób wyczerpujący określone w przepisach prawa materialnego, tak aby poza tym uregulowanym zakresem jednostka mogła swobodnie kształtować procesy budowlane, a wykładnia przepisów z zakresu reglamentacji budowlanej powinna być ścisła, a wszelkie wątpliwości należy rozstrzygać na korzyść inwestora. W związku z powyższym, organ II instancji uznał, że w przedmiotowej sprawie nie jest zabronione zwymiarowanie wysokości projektowanego budynku od projektowanego najniższego poziomu terenu, wynoszącego wokół planowanych budynków 124,92 m n.p.m. Z kolei w takim przypadku wysokość budynku "H" będzie wynosiła 17,5 m (142,42 m n.p.m.) poza wydzieleniem wewnętrznym "D" i 14,69 m (139,61 m n.p.m.) w wydzieleniu wewnętrznym "D", a wysokość budynku "I" będzie wynosiła 15,36 m (140,28 m n.p.m.), a zatem wysokość planowanych budynków jest zgodna z ustaleniami mpzp w tym zakresie.

Niezależnie od powyższego, organ II instancji stwierdził, że projektowane zamierzenie zostało zaprojektowane zgodnie z regulacjami określonymi w § 12 (dotyczącym usytuowania budynku od sąsiednich działek budowlanych), § 13 (dotyczącym przesłaniania pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi), § 19 (dotyczącym odległości wydzielonych miejsc postojowych od okien pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi i od granicy działki budowlanej), § 29 (wprowadzającym zakaz zmiany naturalnego spływu wód opadowych w celu kierowania ich na teren sąsiedniej nieruchomości), a także § 60 (dotyczącym nasłonecznienia pokojów mieszkalnych) rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Działki U. z 2015 r., poz. 1422), zwanego dalej: r.MI.

Odnosząc się natomiast do zgodności zamierzenia z § 13 r.MI, do poruszonej w odwołaniu kwestii przyszłej zabudowy działki nr [...], organ II instancji podzielił stanowisko wyrażone w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (zob. np. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 20 października 2015 r., II SA/Wr 519/15), że co do zasady organ administracji architektoniczno-budowlanej w postępowaniu w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę badając zgodność projektowanej inwestycji z § 13 r.MI, nie ma obowiązku odnoszenia się do przyszłych budynków, których usytuowanie na sąsiednich działkach nie jest jeszcze znane. Wojewoda zwrócił uwagę na to, że literalne rozumienie § 13 r.MI mogłoby doprowadzić do uprzywilejowania jednej ze stron (inwestora), co godziłoby w konstytucyjną zasadę równości oraz jej szczególną postać dotyczącą równej dla wszystkich ochrony prawa własności. Brak uwzględnienia możliwości zagospodarowania działki nr [...] mógłby doprowadzić do uprzywilejowanego traktowania inwestora, który jako pierwszy podejmując inwestycję, uzyska możliwość szerszego wykorzystania swego prawa do zabudowy nieruchomości. Za powyższym przemawiają również przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (przyjmuje się, że mpzp określa społeczno-gospodarcze przeznaczenie nieruchomości), a także to, że przepis § 13 r.MI jest przepisem wykonawczym do ustawy, co nakazuje wykładać go przez pryzmat przepisów tej ustawy. Ustawa - Prawo budowlane nie różnicuje zaś zakresu ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich, gdy mówi o konieczności ich uwzględnienia podczas procesu inwestycyjnego, z uwagi na pierwszeństwo (zob. art. 5 ust. 1 pkt 9). Wojewoda uznał również, że w rozpoznawanej sprawie nie mamy do czynienia z sytuacją wyjątkową, gdy realizacja planowanych budynków uniemożliwi przyszłą zabudowę działki nr [...], zgodnie z jej przeznaczeniem określonym w mpzp. Jak zgodnie wskazują odwołujący się i inwestor działka nr [...] będzie mogła być zabudowana budynkiem mieszkalnym, z tym, że obie strony przedstawiają inne koncepcje przyszłego, a zatem również niepewnego, zamierzenia. Powyższe wskazuje zatem jednoznacznie, że inwestor rozważył zarówno usytuowanie oraz parametry planowanej inwestycji, jak również jej sąsiedztwo z działką [...] w omawianym zakresie jej przyszłej zabudowy. Ponadto organ odwoławczy wskazał, że w celu zapewnienia sobie możliwości realizacji przyszłej inwestycji w najbardziej odpowiednim miejscu na nieruchomości, niedopuszczalne jest blokowanie zamierzenia inwestycyjnego właściciela działki sąsiedniej, w sytuacji, gdy zamierzenie to jest zgodne z przepisami u.p.b. Odnosząc się natomiast do zgodności zamierzenia z § 29 r.MI i poruszonej w odwołaniu kwestii zalewania działki nr [...] wodami opadowymi i roztopowymi, Wojewoda wskazał, że odległość pomiędzy projektowanymi budynkami, a granicą z działką nr [...] wynosi od 10,04 m do 10,65 m (zob. rys. nr ZT-1). W pasie tym przewidziano realizację dwóch skarp (mniejszej w odległości 0,17 m od granicy działki nr [...] i większą przy projektowanym budynku; nachylenie 1:1,5 w kierunku działki nr [...]), a także drogi przeciwpożarowej (o szerokości 4 m) i chodnika (o szerokości 1,5 m) o nachyleniu 2% w kierunku działki nr [...] (zob. przekrój konstrukcyjny nr 6 na rys. nr D-l). Co ważne we wskazanym wyżej pasie gromadzone będą wody opadowe i roztopowe nie z całego terenu działki nr [...], lecz tylko ze wskazanego wyżej pasa (zob. uwagi zawarte w załączniku nr 2.2. do pisma odwołujących się z dnia 19 lutego 2016r.). W ocenie organu II instancji, z samego faktu wykonania powyższych skarp nie można jednak wywodzić wniosku, że wypiętrzenie terenu na działki nr [...] doprowadzi do zmiany spływu wód opadowych i roztopowych w ten sposób, że będą one kierowane na teren działki nr [...] (a nie działki nr [...], jak wskazano w treści załącznika nr 2.1. do pisma odwołujących się z dnia 19 lutego 2016 r.). Jeśli chodzi o przyjęte przez projektantów obliczenia bilansu wód opadowych i roztopowych, to nie są one kwestionowane przez odwołujących się (oraz autorów opinii będących załącznikami do pisma z dnia 19 lutego 2016 r.), w przeciwieństwie do możliwości chłonnych drogi pożarowej i chodnika (w tym zakresie podnoszone są kwestie związane z zabrudzeniem mułem i błotem drogi pożarowej, a także zamarznięcie gruntu w okresie zimowym). W tym miejscu organ odwoławczy zwrócił uwagę na treść projektu budowlanego (w szczególności rys. nr D-l i zawarty w nim opis konstrukcji nawierzchni drogi przeciwpożarowej) oraz pismo Jarosława Frycza, projektanta przedmiotowego zamierzenia w specjalności drogowej, z dnia 1 lutego 2016 r., w którym wskazano, że projektowana konstrukcja drogi przeciwpożarowej jest konstrukcją chłonną, należącą do typu nawierzchni przepuszczalnych (w tym zakresie opisano projektowane warstwy nawierzchni drogi przeciwpożarowej). W ocenie organu odwoławczego, mając na względzie szerokość pasa pomiędzy projektowanymi budynkami, a działką nr [...], a także sposób zagospodarowania i wykonania tego pasa, nie ma uzasadnionych podstaw, by kwestionować stanowisko osoby posiadającej stosowne uprawnienia budowlane, co do tego, że zamierzenie nie doprowadzi do kierowania wód opadowych i roztopowych na teren działki nr [...]. Projektant w tym zakresie, w ramach odpowiednich zabezpieczeń, przewidział przeciwspadek terenu przy granicy z działką nr [...] w pasie o szerokości 0,17 m o nachyleniu 3% w kierunku działki nr [...], a także obustronne obrzeże betonowe jezdni przeciwpożarowej.

Ponadto Wojewoda stwierdził, że projekt budowlany jest kompletny i spełnia wymagania rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Działki U. poz. 462, ze zm.). W aktach sprawy znajduje się "informacja dotycząca bezpieczeństwa i ochrony zdrowia" (załącznik do pisma pełnomocnika inwestora z dnia 4 lutego 2016 r.), której treść odpowiada § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 czerwca 2003 r. w sprawie informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia oraz planu bezpieczeństwa i ochrony zdrowia. Powyższa informacja uwzględnia fakt, że na działce nr [...] znajduje się napowietrzna linia elektroenergetyczna wysokiego napięcia 2x110 kV. Inwestor przedłożył również charakterystykę energetyczną zamierzenia (tom 2 projektu budowlanego, str. 90-117), uzgodnienie Miejskiego Konserwatora Zabytków we W., a także decyzja D. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków we W. z dnia 11 sierpnia 2014 r., zezwalająca na prowadzenie badań archeologicznych.

Ponadto projekt budowlany został uzgodniony bez uwag lub bez zastrzeżeń przez rzeczoznawcę do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych i rzeczoznawcę do spraw sanitarnohigienicznych, a w związku z zaliczeniem projektowanego zamierzenia budowlanego do II kategorii geotechnicznej na podstawie rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie ustalania geotechnicznych warunków posadawiania obiektów budowlanych i przyjęcia stopnia złożoności warunków gruntowo-wodnych jako złożonych (tom 2 projektu budowlanego, str. 5 i 6, pkt 5), do dokumentacji projektowej, zgodnie z § 7 ust. 1 i 2 w związku z § 3 ust. 4 powołanego rozporządzenia, dołączono opinię geotechniczną, dokumentację badań podłoża gruntowego, projekt geotechniczny i dokumentację geologiczno-inżynierską (sporządzone w maju i sierpniu 2014 r. przez G. W.). Wskazano, że projekt budowlany posiada oświadczenie projektantów i sprawdzających o jego sporządzeniu zgodnie z obowiązującymi przepisami i zasadami wiedzy technicznej, o którym mowa w art. 20 ust. 4 u.p.b. (projekt budowlany tom 1, str. 29 i 30), a w aktach sprawy znajdują się także potwierdzone za zgodność z oryginałem kopie uprawnień budowlanych oraz zaświadczeń właściwych izb samorządów zawodowych, o których mowa w art. 12 ust. 7 u.p.b., aktualne na dzień opracowania projektu budowlanego przedmiotowego zamierzenia.

Odnosząc się z kolei do wskazanej w odwołaniu kwestii wybudowania przez inwestora drogi od działki nr [...] do skrzyżowania z ul. R., organ II instancji podkreślił, że zgodnie z art. 63 § 2 w związku z art. 61 § 1 k.p.a., w przypadku wszczęcia postępowania na wniosek strony, przedmiot postępowania zostaje wyznaczony przez treść żądania strony. W związku z powyższym należy stwierdzić, że to inwestor wyznacza zakres żądania i wykluczone jest działanie w tym zakresie organu administracji architektoniczno-budowanej z urzędu.

Ostateczną decyzję Wojewody D. zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu K. D. i L. D., reprezentowani przez zawodowego pełnomocnika, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji, zarzucili organowi II instancji rozpatrzenie sprawy z naruszeniem przepisów postępowania, mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 136 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. i z art. 7 k.p.a., poprzez niezebranie w sposób wystarczający materiału dowodowego, a w konsekwencji niewyjaśnienie stanu faktycznego w sprawie, polegające na niepodjęciu kroków do ustalenia zgodności wymiaru projektowanego budynku z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i wpływu projektowanego budynku na nieruchomość skarżących, co miałoby na względzie słuszny interes stron; art. 136 k.p.a. w związku z art. 75 k.p.a. i art. 84 § 1 k.p.a. oraz art. 7 k.p.a., poprzez niezwrócenie się przez organ administracji publicznej do biegłego: z zakresu urbanistyki - celem określenia sposobu mierzenia budynków projektowanych na działce inwestora i wpływu wysokości projektowanych budynków na nieruchomość skarżących, w tym jej przesłaniania; z zakresu hydrologii - celem wyjaśnienia sprzeczności między pismem J. F. a zastrzeżeniami określonymi w opinii dr J. K. z dnia 15 lutego 2016 r. oraz w opinii dr hab. J. S. z dnia 16 lutego 2016 r., dołączonymi przez skarżących do uzupełnienia odwołania od decyzji, pomimo że dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, jak również załatwienie sprawy uwzględniające interes społeczny i słuszny interes obywateli, wymagało wiadomości specjalnych. Ponadto skarżący sformułowali zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 35 ust. 1 pkt 2 u.p.b. w związku z § 13 ust. 1 i § 57 ust. 1 r.MI, poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że projektowane budynki nie naruszają uprawnień inwestorskich skarżących została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego, tj. art. 35 ust. 1 pkt 2 u.p.b. w związku z art. 5 ust. 1 pkt 9 u.p.b., poprzez niewłaściwą ich wykładnię i przyjęcie, że projektowane budynki na działce nr [...] nie naruszają uzasadnionych interesów osób trzecich 5. została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego, tj. art. 35 ust. 1 pkt 1 u.p.b. w związku z § 14 ust. 3 pkt 8 uchwały nr [...] Rady Miejskiej W. z dnia 11 września 2008 r., poprzez niewłaściwą ich wykładnię i przyjęcie, że projekt budowlany jest zgodny z ustaleniami planu miejscowego w zakresie wymiaru budynków.

W motywach skargi przypomniano, że organ architektoniczno-budowlany, jako organ związany postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (uchwała nr [...] Rady Miejskiej W. z dnia 11 września 2008 r.), powinien był w procesie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę dokonać całościowej analizy postanowień mpzp - tak w części tekstowej, jak i graficznej, a następnie zbadać zgodność postanowień projektu budowlanego z planem miejscowym. Wojewoda ocenił, że przedłożony przez inwestora projekt budowlany jest zgodny z wymaganiami technicznymi i odpowiada wymaganiom planu miejscowego, w tym w zakresie wysokości projektowanych budynków w stosunku do ich dopuszczalnych wymiarów - ustalił, że wysokość segmentu "H i I" posadowionego w wydzieleniu wewnętrznym "D" na obszarze MW-MN wynosi 14,69 m i mieści się w granicach określonych w § 14 ust. 3 pkt 8 mpzp, tj. nie przekracza 15 m. Wojewoda uznał, że przepisy mpzp pozwalają wymiarować projektowane budynki od poziomu terenu określonego przez inwestora, a nie od poziomu rzeczywistego. Ogólną tezą leżącą u podłoża takiego stanowiska Wojewody jest twierdzenie, że bez jednoznacznego wskazania w mpzp nie można mierzyć wysokości planowanych budynków od poziomu istniejącego, co powoduje, że nie jest zabronione ich zwymiarowanie od poziomu terenu projektowanego przez inwestora. Według skarżących, tak postawiona teza jest niesłuszna i stanowi błędną wykładnię treści mpzp. Stanowisko Wojewody, choć przedstawione bez wskazania podstawy prawnej, w całości odpowiada § 3 pkt 15 r.MI, który przyjmuje, że poziomem terenu jest "przyjęta w projekcie rzędna terenu w danym miejscu działki budowlanej". W ocenie skarżących, odnoszenie tego rozumowania do realiów niniejszego postępowania jest nieuprawnione z tej to przede wszystkim przyczyny, że o sposobie ustalania - mierzenia wysokości zabudowy decydowałby w takiej sytuacji projektant w projekcie budowlanym, a nie lokalny ustawodawca w mpzp. To z kolei wprowadzałoby oczywistą niepewność co do sposobu obliczania wysokości zabudowań, bowiem na etapie podejmowania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego nie byłoby możliwe określenie jaki będzie ostateczny kształt zabudowań i w jaki sposób będzie on wpływać na nieruchomości sąsiednie. Stanowisko Wojewody jest też całkowicie sprzeczne z celami władztwa planistycznego i funkcją zagospodarowania terenu. Podanie w mpzp maksymalnej wysokości zabudowy służy postawieniu pewnej granicy w przestrzeni, ponad którą inwestorzy nie mają prawa realizować obiektów budowlanych. Jest zatem oczywiste, że postanowienia mpzp w zakresie wymiarowania budynków odnoszą się do naturalnych rzędnych terenu - w innym wypadku inwestor mógłby dowolnie kształtować poziom terenu i dopiero na tej podstawie dokonywać pomiarów budynków, co prowadziłoby do znacznych różnic w wysokości zabudowy w stosunku do założonej w planie miejscowym. Taka samodzielność inwestora stanowiłaby także oczywistą możliwość obejścia ograniczeń wynikających z prawa miejscowego. Choć w mpzp brak jest definicji sformułowania "poziom terenu", tym niemniej w § 2 pkt 20 tekstu planu została zawarta definicja pojęcia "teren", pod którym rozumie się wyznaczoną liniami rozgraniczającymi część obszaru objętego planem. Według § 3 ust. 1 mpzp, integralną częścią planu jest rysunek planu, na którym oznaczono rzeczywiste rzędne terenu. Takie rozumienie pojęcia "terenu" (tj. obejmujące jego definicję legalną oraz oznaczenie graficzne) należy odnieść do określenia wymiaru pionowego budynku, o którym mowa w § 14 ust. 3 pkt 8 planu: "w wydzieleniu wewnętrznym A i D wymiar pionowy budynku lub budowli przekrytej dachem, mierzony od poziomu terenu do najwyższego punktu pokrycia dachu nie może być większy niż 15 m". Z powyższego wynika, że w zakresie wymiarowania budynku ustawodawca posługuje się jednolitą kategorią "poziom terenu". Co więcej, jedynie w odniesieniu definicji "kondygnacji naziemnej" (§ 2 pkt 4 mpzp) ustawodawca odnosi się do ,,poziomu projektowanego lub urządzonego terenu". Należy zatem uznać, że skoro ustawodawca nie użył pojęcia "poziom projektowany/urządzony" dla sposobu zwymiarowania budynku, to a contrario odnosił się do rzeczywistego poziomu terenu. Ten sposób rozumienia zwrotu "poziom terenu" jest także zgodny z zasadami poprawnej legislacji. Jednym z jej przejawów jest wymóg formułowania przepisów w sposób prosty i jednoznaczny, a przez to wykluczający wątpliwości interpretacyjne - gdyby zatem w niniejszej sprawie ustawodawca wyraził wolę dokonywania pomiaru wysokości budynków od poziomu projektowanego, to wyraziłby to wprost w treści § 14 ust. 3 pkt 8 mpzp, podobnie jak uczynił to w definiensie pojęcia "kondygnacja naziemna". Odmienna ocena Wojewody wprowadza niedopuszczalną wykładnię zwrotów użytych w planie, podczas gdy "obywatele, czytając plan zagospodarowania | przestrzennego, muszą mieć zaufanie do tego, co czytają. Przeciwne twierdzenie I oznacza podważenie wiarygodności prawa i zaufania do prawa stanowionego. Byłyby to zjawiska niepożądane ze społecznego punktu widzenia" (wyrok WS A w Bydgoszczy z dnia 21 grudnia 2011r., sygn. akt II SA/Bd 1216/11). W tym miejscu skarżący powołali się na orzecznictwo WSA we Wrocławiu, w tym wyroki: WSA z dnia 27 września 2012 r, sygn. akt II SA/Wr 427/12 i WSA z dnia 25 czerwca 2013 r., sygn. akt II SA/Wr 265/13. Wskazali, że zaskarżona decyzja charakteryzuje się inwazyjnością względem podmiotowych praw osób trzecich, w tym skarżących. W ich przekonaniu, rozpoznając wniosek inwestora, Wojewoda nie uwzględnił w należytym stopniu interesów innych stron niż inwestor, mimo jednoznacznego obowiązku w tym zakresie - przepisy prawa budowlanego oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jako odnoszące się nie tylko do ściśle technicznego rozumianego procesu budowlanego i przestrzennego, mają bowiem doniosłość dla innych, różnorodnych stosunków społecznych, w tym tzw. stosunków sąsiedzkich. Jest oczywiste, że organ administracji publicznej, wydający decyzję o pozwoleniu na budowę, nie może abstrahować od jej skutków w sferze prawnej innych osób, w szczególności od ingerencji w cudze prawo własności, tym bardziej, że jego udaniem w sprawach o wydanie pozwolenia na budowę jest rozstrzyganie kolizji interesów w granicach ich proporcjonalnego ważenia, bacząc, by nie wykroczyć poza to co konieczne do realizacji inwestycji, przy możliwie najmniejszej ingerencji w interes skarżących (por. wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2816/12). Niewątpliwie tak duża i kompleksowa inwestycja wymagała przeprowadzenia szczegółowych ustaleń w zakresie parametrów projektowanych budynków i ich wpływu na nieruchomości sąsiednie, w tym na działkę nr [...], które to wszakże ustalenie było niewątpliwie obowiązkiem organu administracji publicznej, bowiem zawsze (art. 7 k.p.a.) winien on podjąć wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Organ nie powinien więc poprzestać na stanowisku inwestora, który, co oczywiste, działa w swoim interesie i planuje znaczne podwyższenie terenu działki, aby zminimalizować koszty np. związane z głębokością posadowienia garażu podziemnego. Wojewoda zaniechał przeprowadzenia tych czynności i nie zbadał należycie jaki będzie wpływ wysokości projektowanych zabudowań na nieruchomość skarżących. W tym zakresie stwierdził jedynie, że działka nr [...] będzie mogła być zabudowana budynkiem mieszkalnym, z tym że obie strony przedstawiają inne koncepcje zamierzenia budowlanego. W tak przyjętym stanie rzeczy, Wojewoda odnosząc się do § 13 r.MI, wskazał, że podziela stanowisko wyrażone w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że co do zasady organ administracji architektoniczno-budowlanej w postępowaniu w przedmiocie [ zatwierdzenia projektu budowlanego nie ma obowiązku odnoszenia się do przyszłych budynków, których usytuowanie na sąsiednich działkach nie jest jeszcze znane. Według skarżących, takie twierdzenie sprowadza się zatem do stanowiska, że zagospodarowujący teren jak pierwszy może realizować inwestycję z pominięciem wymogu określonego w § 13 r.MI bez względu na okoliczności danej sprawy. W przekonaniu skarżących, takie stanowisko jest nieuprawnione. W pierwszym rzędzie podkreślenia wymaga, że r.MI jest aktem wykonawczym wobec u.p.b. i nie można odczytywać treści tego aktu bez uwzględnienia regulacji, która jest jej podstawą - normy prawa budowlanego mają na celu takie ukształtowanie procesu budowlanego, który pozwoli wszystkim uczestnikom obrotu na ochronę ich słusznych praw. Stanowi o tym szereg przepisów, w szczególności art. 5 ust. 1 pkt 8 i 9 u.p.b. Skarżący wskazali, że realizacja obiektu budowlanego, w określonej odległości od granicy z działką sąsiadującą i w określonej wysokości, będzie automatycznie wyznaczać zakres prawa własności przysługującego właścicielom działki sąsiedniej. W takim stanie rzeczy, Wojewoda winien był zbadać jaki wpływ na nieruchomość skarżących będzie miało wzniesienie budynków przez inwestora, tym bardziej, że skarżący wyrazili w tym zakresie szereg wątpliwości i dołączyli do odwołania analizę przesłaniania zabudowy działki nr [...], sporządzoną przez mgr inż. arch. B. D.. Stanowisko skarżących było też uzasadnione właściwym sposobem odczytywania treści § 13 r.MI. Orzecznictwo przyjmuje, że względem przywołanego przepisu należy stosować wykładnię prokonstytucyjną, która wymaga uwzględnienia zasady równej ochrony prawa własności wobec sąsiada poprzez przewidywanie możliwości usytuowania w przyszłości obiektów budowlanych na jego działce. Inna wykładnia nie jest do przyjęcia, gdyż preferuje tego z właścicieli, który pierwszy przystąpił do inwestowania. Uprzywilejowanie pierwszego inwestora polega na tym, że zabudowując nieruchomość nie będzie ograniczony wymogami § 13 r.MI, tj. warunkiem niezacieniania, co w konsekwencji może doprowadzić do ograniczenia prawa własności właściciela nieruchomości sąsiedniej, który budując (rozbudowując) później budynek będzie miał ograniczony dostęp światła dziennego do pomieszczeń mieszkalnych (por. wyroku NSA z dnia 25 czerwca 2009 r., sygn. akt II OK 1277/08, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 27 stycznia 2011 r., sygn. akt II SA/Bk 726/10, wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 6 grudnia 2007 r.).

W przekonaniu skarżących w sprawie stracono z pola widzenia nieuzasadnione ramy uprzywilejowania pozycji prawnej inwestora. Przyjęty przez organ administracyjny stan faktyczny nie wskazuje przede wszystkim, że ingerencja była konieczna, co przejawiłoby się w ustaleniu, że nie jest możliwe inne zwymiarowanie budynku projektowanych na działce nr [...], lub zbadaniem, czy obniżenie wysokości projektowanych budynków stanowiłoby współmierne ograniczenie interesu inwestora celem zredukowania dysproporcji w zadośćuczynieniu obu spierającym się interesom i wyrażałoby dążenie organu do strzeżenia stopnia ingerencji w prawo własności skarżących. Na gruncie prawa budowlanego wyrazem powyższej myśli jest art. 5 ust. 1 pkt 9 u.p.b., który przecież ma charakter dyrektywy normatywnej, a nie jedynie dyrektywy programowej. Najbardziej odpowiednim instrumentem pozwalającym na osiąganie stosunkowo precyzyjnych rezultatów w stosowaniu art. 5 ust. 1 pkt 9 u.p.b. jest właśnie zasada proporcjonalności, którą Wojewoda pominął w analizowaniu sprawy. Przyjmując stanowisko Wojewody, skarżący uznali, że inwestor podejmując decyzję o zabudowie działki, może w sposób zupełnie jednostronny ograniczyć istotny komponent prawa podmiotowego własności właścicieli działki sąsiedniej, tylko dlatego, że inwestor temporalnie uprzedził czynności skarżących zmierzające do zabudowy działki. Przy rozpoznawaniu sprawy, Wojewoda nie wyjaśnił w sposób należyty zarzutów skarżących w zakresie zalewania ich działki. Wojewoda wskazał, że w projekcie budowlanym, w pasie między nieruchomością skarżących a projektowanymi budynkami przewidziano realizację dwóch skarp - obu nachylonych w stosunku 1:1,5 w kierunku działki [...], tj. nieruchomości skarżących. Mimo takiego ustalenia i wyraźnych zastrzeżeń skarżących, wyrażonych opiniami dr J. K. z dnia 15 lutego 2016 r. i dr hab. J. S. z dnia 6 lutego 2016 r. , Wojewoda poprzestał na własnej ocenie "z samego faktu wykonania skarp nie można jednak wywodzić, że wypiętrzenie terenu na działce nr [...] (działce inwestora - przyp. W.L.) doprowadzi do zmiany spływu wód opadowych i roztopowych w ten sposób, że będą one kierowane na teren działki [...]". Według skarżących, takie twierdzenie nie tylko nie wyjaśnia, dlaczego organ odmówił skarżącym racji, ale czyni niemożliwym kontrolę jego decyzji w tym zakresie. Wojewoda winien był merytorycznie odnieść się do zarzutów skarżących, bowiem tylko taka praktyka może wywołać u obywatela przekonanie, że przegrywa z mniej lub bardziej trafnym sądem merytorycznym, a nie decyzją arbitralną. Na mocy art. 140 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 i 3 k.p.a. organ administracji miał obowiązek zamieścić w treści decyzji pełne uzasadnienie faktyczne i prawne. Stosowanie odpowiednie, o którym mowa w art. 140 k.p.a., art. 107 k.p.a. winno uwzględniać specyfikę decyzji wydawanej w wyniku kontroli odwoławczej, a polegającej na konieczności wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji w ten sposób, że będą się one odnosić do stawianych przez skarżących zarzutów. Istotą decyzji odwoławczej jest bowiem ocena wydanej przez organ I decyzji w świetle, między innymi, uchybień wskazywanych przez osoby ją kontestujące. W takiej sytuacji zadaniem organu administracji było przeprowadzenie wszechstronnej analizy argumentów obu stron, ich przedyskutowanie z udziałem zainteresowanych osób i podjęcie decyzji, w której uzasadnieniu wyraźnie będzie stwierdzone, jakie względy wzięte pod uwagę zostały przy podejmowaniu rozstrzygnięcia, dlaczego pewne argumenty zostały przedłożone nad inne i w jaki sposób zagwarantowano to, by interesy strony, dla której decyzja będzie negatywna, zostały w możliwie największym stopniu zabezpieczone. Z tych przyczyn, w okolicznościach niniejszej sprawy, w ocenie skarżących, niezbędnym środkiem do wyjaśnienia zaistniałych sprzeczności było powołanie biegłego np. z zakresu hydrologii, dla wyjaśnienia powstałych wątpliwości. Zgodnie z art. 84 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej może zwrócić się do biegłego, gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne. Formuła "może" nie oznacza dowolności w tym względzie. Wręcz przeciwnie, w ślad za doktryną i orzecznictwem sądowym (np. B. Adamiak, [w:] Adamiak, Borkowski, Komentarz KPA, Wrocław 2009, s. 338 i n.) skarżący przyjęli, że jeżeli z całokształtu okoliczności sprawy wynika, iż niepowołanie biegłego udaremni lub ograniczy możliwość realizacji celów postępowania administracyjnego (zob. art. 7 k.p.a.), to organ administracji publicznej ma obowiązek powołania biegłego. Stąd też w ocenie skarżących należy przyjąć, że organy administracji publicznej naruszyły przepisy postępowania administracyjnego, zaś każde z naruszeń mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania, zatem już ze względów proceduralnych decyzja Wojewody powinna zostać uchylona.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda D. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zaskarżonej decyzji i uznając zarzuty skargi za nieuzasadnione. Wojewoda podkreślił, że mając na względzie zasadę wolności zabudowy, nie można przyjąć, bez jasnego i jednoznacznego wskazania w mpzp, że wysokość planowanego zamierzenia należy mierzyć tylko i wyłącznie od poziomu terenu istniejącego lub zastanego. Ponadto, w ocenie autora odpowiedzi na skargę, w rozpoznawanej sprawie nie mamy do czynienia z sytuacją wyjątkową, gdy realizacja planowanych budynków uniemożliwi przyszłą zabudowę działki nr [...] zgodnie z jej przeznaczeniem określonym w mpzp. Wojewoda podkreślił, że w pasie pomiędzy projektowanymi budynkami, a granicą z działki nr [...], będą gromadzone wody opadowe i roztopowe nie z całego terenu działki nr [...], lecz tylko ze wskazanego wyżej pasa. Odnosząc się do wskazanej w skardze kwestii powołania biegłych z zakresu urbanistyki i hydrologii autor odpowiedzi na skargę podkreślił, że w toku postępowania skarżący nie wskazywali na taką konieczność. Dodatkowo, w ocenie Wojewody zgromadzony w sprawie materiał dowodowy był wystarczający do ustalenia jej stanu faktycznego, a w sprawie nie zaszła potrzeba wydania opinii przez osobę posiadającą wiadomości specjalne, w związku z czym tutejszy organ nie znalazł podstaw do przeprowadzenia dodatkowego dowodu z opinii biegłego.

Za nieuwzględnieniem skargi opowiedział się w piśmie procesowym złożonym w dniu 30 sierpnia 2016 r. również inwestor. Ustosunkowując się do zarzutu skarżących dotyczącego sposobu obliczania wymiaru pionowego projektowanych budynków na działce nr [...], uczestnik postępowania wskazał, że zgodnie ze stanowiskiem skarżących Wojewoda dokonał niedopuszczalnej wykładni zwrotu "poziom terenu" użytego w mpzp, przez co doprowadził do sytuacji, w której o sposobie ustalania (mierzenia) wysokości planowanej zabudowy zadecydował projektant w projekcie budowlanym, a nie lokalny ustawodawca w mpzp. W związku z tak postawionym zarzutem uczestnik postępowania zwrócił uwagę, że Wojewoda nie dokonywał własnej, samodzielnej wykładni ww. zwrotu "poziom terenu", lecz zaakceptował jedynie wykładnię przyjętą przez Prezydenta W. jako organu wykonawczego lokalnego ustawodawcy (będącego autorem przedmiotowego mpzp).

Uczestnik postępowania podnosi następnie, że zgodnie z mpzp w wydzieleniu wewnętrznym D, o którym piszą autorzy skargi, "wymiar pionowy budynku lub budowli przekrytej dachem, mierzony od poziomu terenu do najwyższego punktu pokrycia dachu nie może być większy niż 15 m". Autor mpzp w podanej definicji użył określenia "od poziomu terenu''' a zatem nie zastrzegł, że wymiar pionowy budynku należy mierzyć od poziomu terenu istniejącego. Takiego samego sformułowania użył w rozdziale 2 § 5 pkt 2) w ustaleniach dla całego obszaru objętego planem. W ramach projektowania każdej inwestycji projektant lokalizując obiekty kubaturowe, drogi, chodniki, parkingi oraz inne elementy zagospodarowania terenu musi zaprojektować ukształtowanie terenu dostosowane do lokalizowanych na nim obiektów i wielokrotnie w wyniku tej fazy projektowej we fragmentach działki budowlanej, w otoczeniu projektowanych obiektów poziom terenu projektowanego ulega zmianie w stosunku do poziomu terenu pierwotnego, czasami ulegając obniżeniu (np. wjazdy do garaży podziemnych), a czasami podniesieniu (np. otoczenie projektowanych budynków, wejścia do budynków). W przedmiotowym projekcie budowlanym zastosowano w/w zasady. Wokół projektowanych budynków obniżono teren przy wjazdach do garaży podziemnych oraz podniesiono teren w otoczeniu budynków, w tym zaprojektowano zielone tereny w wewnętrznym dziedzińcu pomiędzy budynkami na dachach garaży podziemnych, nie naruszając, co istotne, istniejących poziomów terenów działek sąsiednich. Tak zaprojektowane nowe ukształtowanie terenu inwestycji (co jest zgodne z obwiązującym prawem) uprawnia projektanta do odniesienia się do tak uzyskanych poziomów terenu przy określaniu wymiaru pionowego budynku, jeżeli autor mpzp jednoznacznie nie wskazał, że wymiar pionowy budynku należy odnosić do poziomu terenu pierwotnie istniejącego. Uczestnik postępowania nadmienił przy tym, że autorzy planów miejscowych, będąc architektami profesjonalnie przygotowanymi do swojej roli, doskonale znają uwarunkowania projektowania inwestycji budowlanych na każdym jej etapie i jeżeli w zapisach planu miejscowego autor planu jednoznacznie nie wskazał, że wymiar pionowy budynku należy odnosić do poziomu terenu pierwotnie istniejącego, to znaczy, że dopuścił możliwość odnoszenia wymiaru pionowego budynku do poziomu terenu uzyskanego w wyniku projektowanego ukształtowania terenu inwestycji, czyli w skrócie do poziomu terenu projektowanego.

Wyjaśniono, że w projekcie budowlanym pionowy wymiar budynków H i I odniesiono do najniższej rzędnej terenu projektowanego w otoczeniu projektowanych budynków, tj. do rzędnej 124,92 mnpm. I tak, wymiar pionowy budynku H w części zlokalizowanej w wydzieleniu "D" - do czego odnoszą się autorzy skargi - mierzony od poziomu terenu, tj. od wskazanej rzędnej terenu 124,92 mnpm do najwyższego punktu pokrycia dachu (część czterokondygnacyjna), tj. do rzędnej 139,61 mnpm wynosi 14,69 m i nie przekracza 15 m, co spełnia wymagania MPZP. Natomiast wymiar pionowy budynku I mierzony od poziomu terenu, tj. od wskazanej rzędnej terenu 124,92 mnpm do najwyższego punktu pokrycia dachu (budynek pięciokondygnacyjny), tj. do rzędnej (125,5 + 14,52) 140,02 mnpm wynosi 15,10 m i nie przekracza 18 m, co także spełnia wymagania MPZP. Według inwestora, mpzp, stanowiący prawo miejscowe, określa warunki i ograniczenia, na których może działać inwestor na wskazanym terenie. Jeżeli inwestor nie narusza określonych w nim warunków i ograniczeń, to działa zgodnie z mpzp. W niniejszym przypadku mpzp nie przewidywał konieczności liczenia wymiaru pionowego budynku od poziomu terenu istniejącego lub zastanego, a zatem inwestor nie naruszył ustaleń mpzp. Przyjęty sposób analizy mpzp w projekcie budowlanym inwestycji - zaakceptowany przez Prezydenta W. w wydanym pozwoleniu na budowę inwestycji - potwierdził także Wojewoda w odpowiedzi na skargę. Wskazał on bowiem, że: "mając na względzie zasadę wolności zabudowy, nie można przyjąć, bez jasnego i jednoznacznego wskazania w MPZP, że wysokość planowanego zamierzenia należy mierzyć tylko i wyłącznie od poziomu terenu istniejącego lub zastanego." Odnosząc się do twierdzenia skarżących, że oczywistym jest, że wymiar pionowy budynku należy mierzyć od poziomu terenu istniejącego, ponieważ "... w innym przypadku inwestor mógłby dowolnie kształtować poziom terenu i dopiero na tej podstawie dokonywać pomiarów budynków, co prowadziłoby do znacznych różnic w wysokości zabudowy w stosunku do założonej w planie miejscowym", według inwestora, użyte przez skarżących sformułowanie "inwestor mógłby dowolnie kształtować poziom terenu" nie jest prawdziwe. Dowodzi ono jednoznacznie, że skarżący nie posiadają wiedzy na temat zasad i ograniczeń w projektowaniu ukształtowania terenów inwestycji, a zatem wywód skarżących, że "taka samodzielność inwestora stanowiłaby także oczywistą możliwość obejścia ograniczeń wynikających z prawa miejscowego'', nie jest poparty żadnymi dowodami i w istocie jest nadużyciem w interpretacji zasad funkcjonowania prawa miejscowego, wynikającym z braku wiedzy dotyczącej zasad planowania inwestycji. W dalszej części skargi skarżący stwierdzają, że w § 2 pkt 20 mpzp została zawarta definicja terenu jako "... część obszaru objętego planem wyznaczona liniami rozgraniczającymi, oznaczona symbolem" i łączą tę definicję z § 3 ust. 1 mpzp, że "integralną część planu jest rysunek planu, o którym mowa w § 1 ust. 1". Ponadto wskazują, że na rysunku planu "o znaczono rzeczywiste rzędne terenu". Ostatecznie podnoszą, że takie pojęcie "terenu" (...) należy odnieść do określenia wymiaru pionowego budynku, o którym mowa w § 14 ust. 3 pkt 8 planu (...)". Według uczestnika postępowania, w przywołanych fragmentach skargi, jej autorzy dokonali wyraźnych nadużyć, licząc na brak zrozumienia zasad tworzenia mpzp. Zgodnie z tymi zasadami - definicja terenu określona w § 2 pkt 20 mpzp o treści "... część obszaru objętego planem wyznaczona liniami rozgraniczającymi, oznaczona symbolem służy do identyfikacji obszarów planu, na których określono odrębne zasady inwestowania i na przykład działka inwestora [...] oraz działka skarżących leżą na "terenie" 1MW-MN. W rozdziale 3. MPZP "Ustalenia dla terenów", nagłówek § 14 ust. 1 nosi treść: "dla terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem 1MW-MN ustala się następujące przeznaczenie:...". Twierdzenie zatem, że definicję "terenu" określoną w § 2 pkt 20 mpzp można używać do analizy wysokości budynków jest bezzasadne. Zgodnie z § 3 ust. 1 mpzp integralną częścią planu jest rysunek planu - jest to kopia "mapy zasadniczej do celów opiniodawczych" w skali 1"1000. W § 3 ust. 2 planu w pkt od 1 do 12 określono oznaczenia graficzne na rysunku planu, które są obowiązującymi ustaleniami planu - nie ma wśród nich oznaczeń graficznych "rzeczywistych rzędnych terenu", jak tego chcą skarżący. Ponadto "rysunek planu" sporządzony na "mapie zasadniczej do celów opiniodawczych", a nie na "mapie do celów projektowych" nie może być zgodnie z prawem budowlanym podstawą do wykonywania projektu zagospodarowania terenu, w tym na przykład do jakichkolwiek analiz projektowanego ukształtowania terenu. Inwestor podkreślił, że wszystkie plany miejscowe sporządza się na "mapach do celów opiniodawczych", a nie na "mapach do celów projektowych" i żaden plan nie służy do przeprowadzania analiz rzędnych ukształtowania terenów. W tym stanie rzeczy twierdzenie skarżących, że integralną częścią mpzp są rzędne terenu oznaczone na "rysunku planu" (w skali 1:1000) jest nadużyciem i nie jest zgodne ze stanem faktycznym.

W przekonaniu uczestnika postępowania, kolejnym nadużyciem skarżących jest przeprowadzanie analogii pomiędzy definicjami mpzp dotyczącymi kondygnacji naziemnej i wymiaru pionowego budynku. W definicji dotyczącej kondygnacji naziemnej (§ 2 pkt 4 MPZP) autor planu musiał precyzyjnie określić zasady możliwego maksymalnego zagłębienia takiej kondygnacji w terenie "docelowym", dlatego doprecyzował zapis używając określenia "projektowanego lub urządzonego terenu". Uczestnik wskazał zatem, że cytowany zapis "teren projektowany lub urządzony" należy rozumieć dwojako - teren "projektowany" - to znaczy przekształcony, też wysokościowo, a teren "urządzony" - to teren istniejący (lub zastany) nie przekształcany wysokościowo, ale inaczej urządzony, na przykład zamiast naturalnej zieleni, zieleń urządzona lub miejsca parkingowe itp., a zatem użyty zapis w § 2 pkt 4 mpzp "powyżej poziomu projektowanego lub urządzonego terenu" oznacza jedynie, że powyżej poziomu terenu przyjętego w "projekcie zagospodarowania terenu" dotyczącego przedmiotowej kondygnacji naziemnej, niezależnie, czy teren ten został wysokościowo przekształcony, czy pozostał bez zmian wysokościowych. Oczywistym zatem jest, że przyjęte w § 2 pkt 4 mpzp określenie teren "urządzony" jest w zakresie wysokościowym tożsame z terenem "istniejącym", czyli terenem "rzeczywistym" w terminologii skarżących. W ocenie uczestnika postępowania, nie można zatem zgodzić się ze skarżącymi, że w definicji kondygnacji naziemnej określonej w § 2 pkt 4 mpzp mowa jest jedynie o terenie przekształconym wysokościowo. Mając na uwadze powyższe okoliczności twierdzenie skarżących, że "skoro ustawodawca nie użył pojęcia "poziom projektowany/urządzony" dla sposobu zwymiarowania budynku, to a contrario odnosił się do rzeczywistego poziomu terenu" traci sens, co dowodzi kolejnego nadużycia skarżących. W dalszej części pisma przygotowawczego jego autor wskazał, że w definicji dotyczącej wymiaru pionowego budynku (§14 ust. 3 pkt 8 mpzp) autor planu użył sformułowania "od poziomu terenu" nie precyzując, czy "terenu projektowanego", czy "terenu istniejącego" ("rzeczywistego" w terminologii skarżących). W ocenie uczestnika postępowania, gdyby autor planu chciał jednoznacznie wskazać, że wymiar pionowy budynku należy mierzyć od poziomu terenu istniejącego lub zastanego, to użyłby takiego sformułowania w treści §14 ust. 3 pkt 8, tak jak precyzyjnie zdefiniował "teren" w § 2 pkt 4 mpzp, odnośnie kondygnacji naziemnej (z powodów powyżej podanych). Autor planu jednak tego nie zrobił, co znaczy że świadomie pozostawił swobodę decyzji, od jakiego "terenu" będzie liczony wymiar pionowy budynku - czy od terenu "projektowanego", czy od terenu tylko "urządzonego", czy od terenu "istniejącego" lub zastanego" bez jakiegokolwiek jego urządzenia. Odnosząc się natomiast do zarzutu przesłaniania działki nr [...] przez projektowany budynek "I" na działce nr [...], uczestnik postępowania zauważył, że autor mpzp odsunął nieprzekraczalną linię zabudowy na działce nr [...] od granicy działek nr [...] i nr [...] o 10 m, a na działce nr [...] od granicy działek nr [...] i nr [...] tylko o 4 m, a zatem już na etapie mpzp znacząco uprzywilejował możliwości zabudowy na działce [...] w stosunku do zabudowy na działce nr [...], czego autorzy skargi zdają się nie zauważać. Lokalny prawodawca także z pełną świadomością wyznaczył obszar zabudowy "C" nieprzypadkowo na terenie dwóch działek ([...] i 29/6), które razem mają wspólną szerokość 35 m pomiędzy wyznaczonymi w tym planie nieprzekraczalnymi liniami zabudowy, a taka szerokość terenu inwestycji umożliwia swobodne kształtowanie zabudowy wielorodzinnej czterokondygnacyjnej z budynkami lokalizowanymi niekoniecznie na wskazanych nieprzekraczalnych linii zabudowy. W przekonaniu uczestnika postępowania, ideą autora mpzp tworzącego wydzielenie "C" z możliwością czterokondygnacyjnej zabudowy na pewno nie było założenie, że czterokondygnacyjny budynek będzie budowany wyłącznie na działce nr [...] (własność skarżących) o szerokości 16 m, a zatem, że po odjęciu z każdej strony 4 m od granic działki, będzie budowany budynek o szerokość 8 m przy wysokości ok. 12 - 13 m, ale założenie, że realizowana będzie inwestycja całościowa na obszarze zabudowy "C" dla dwóch działek ([...] i 29/6), dlatego zdaniem uczestnika postępowania, lokalizując linię zabudowy na działce nr [...] - 10 m od granicy z działką [...] i 14 m od linii zabudowy na działce nr [...], dopuścił budowę na działce nr [...] w odległości 14 m od linii zabudowy na działce nr [...] pięciokondygnacyjnego budynku o wymiarze pionowym 18 m zakładając, że nieprzekraczalne linie zabudowy dają swobodę lokalizacji budynków i nie nakazują lokalizacji budynków na tych liniach. Ponadto uczestnik postępowania stwierdził, że budynek "I" ma zgodnie z projektem budowlanym wymiar pionowy 15,10 m (mierzony od poziomu terenu, tj. od wskazanej rzędnej terenu 124,92 mnpm do najwyższego punktu pokrycia dachu, tj. do rzędnej 140,02 mnpm), czyli jego wymiar pionowy jest mniejszy o 2,90 m od dopuszczanego dla niego przez mpzp wymiaru 18-tu metrów, co dowodzi, że postanowienia mpzp nie zostały w pełni wykorzystane, co jest korzystne dla właścicieli działki nr [...]. Jeżeli natomiast wymiar pionowy budynku "I" policzymy, jak chcą autorzy pisma z dnia 4 listopada 2015 r., od poziomu terenu istniejącego, który określili na poziom 123,50 mnpm, to wymiar pionowy budynku "I" w takim przypadku będzie wynosił 16,52 m (140,02 mnpm - 123,50 mnpm) i dalej będzie mniejszy o 1,48 m od dopuszczanego dla niego przez MPZP wymiaru 18-tu metrów, co ponownie dowodzi, że zapisy mpzp nawet w takiej interpretacji nie zostały w pełni wykorzystane, co jest dalej korzystne dla właścicieli działki nr [...].

W ocenie uczestnika postępowania należy zatem stwierdzić, że projekt budowlany wykonany jest zgodnie z mpzp, a "efekt przesłaniania" wyartykułowany przez skarżących nie ma znaczenia dla możliwości realizacji zabudowy mieszkaniowej czterokondygnacyjnej na terenie wydzielonym "C" (według mpzp działki nr [...] i nr 29/6). Natomiast realizacja budynku czterokondygnacyjnego wielorodzinnego wyłącznie na działce nr [...], której szerokość wynosi 16 m, a zatem szerokość budynku nie będzie mogła przekroczyć 8 m, jest funkcjonalnie nielogiczna (szerokości budynków wielorodzinnych kształtują się od ok. 11 m do ok. 15 m) i ekonomicznie nieopłacalna. Uczestnik postępowania domniema, że na działce nr [...], niezależnie od jego inwestycji, nigdy nie powstałby budynek czterokondygnacyjny wielorodzinny, o szerokości 8 m. Działka ta samodzielnie nie posiada bowiem wymiarów koniecznych do realizacji prawidłowo ukształtowanej zabudowy wielorodzinnej czterokondygnacyjnej, mimo że mpzp dopuszcza na tej działce taką zabudowę. Niezależnie od powyższych uwag, na załączonym do pisma szkicu (załącznik nr 1), przykładowo zostało wskazane, jak można dla uniknięcia "efektu przesłaniana" wskazanego przez skarżących ukształtować elewację budynku czterokondygnacyjnego zlokalizowaną na wskazanej w mpzp nieprzekraczalnej linii zabudowy na działce nr [...]. Szkic ten potwierdza, że inwestycja na działce nr [...] nie uniemożliwia realizacji inwestycji na działce nr [...], według założeń przyjętych przez skarżących. W przekonaniu uczestnika postępowania jest nadużyciem skarżących żądanie obniżenia wysokości projektowanego budynku "I" na działce nr [...], ponieważ realizacja inwestycji potencjalnie planowanej przez skarżących jest zdaniem uczestnika postępowania wątpliwa ze względów funkcjonalnych i ekonomicznych (o czym była mowa powyżej), a wskazywana jest tylko w celu wymuszenia obniżenia projektowanej zabudowy na działce nr [...]. Zauważono, że skarżący do dnia dzisiejszego nie wystąpili o pozwolenie na budowę budynku wielorodzinnego na działce nr [...], ani nie deklarują takiego zamiaru w bliżej określonym terminie. W ocenie uczestnika postępowania, "efekt przesłaniania" pokazany przez skarżących na rysunku pt. "analiza przesłaniania zabudowy działki nr [...]" - załączonym do dokumentów na etapie procedury odwoławczej jest przedstawiony tendencyjnie - parapet okna przesłanianego umieszczono około 50 cm nad poziomem gruntu istniejącego (poz. 123,50 mnpm), z czego według autorów pisma wynikła konieczność przesunięcia całego budynku o 2,28 m. Szkic przedstawiony w piśmie uczestnika postępowania wskazuje możliwość lokalizacji budynku zgodnie z wolą skarżących, tj. na nieprzekraczalnej linii zabudowy odsuniętej od granicy z działką [...] o 4 metry, jedynie z cofnięciem elewacji parteru o 1,0 m, oraz z lokalizacją poziomu parteru 0,55 m nad poziomem terenu istniejącego. W ocenie uczestnika, podniesienie poziomu posadzki mieszkań parterowych powyżej terenu istniejącego jest typowe i prawidłowe w projektowaniu budynków wielorodzinnych. Inwestycja na działce nr [...] zaprojektowana jest zgodnie z mpzp, który zakłada budowę budynków 18-to metrowych w odległości 10 m od granicy działki nr [...] i który musiał być znany skarżącym od momentu jego wyłożenia. Skarżący nie akceptując budowy takich budynków w odległości 10 m od granicy ich działki mieli możliwość zaskarżenia tego planu, czego nie uczynili. W związku z powyższym zdaniem uczestnika postępowania obecne działania podjęte przez skarżących są spóźnione i niezasadne.

Odnosząc się do zarzut skarżących dotyczący domniemanego zalewania działki nr [...] przez wody opadowe z działki nr [...], uczestnik podniósł, że w projekcie budowlanym na przekroju nr 6 (rys. D-10), pokazano ukształtowanie projektowanego terenu w pasie od projektowanych budynków na działce nr [...] do granicy z działką nr [...]. Od strony działki nr [...] nawierzchnia trawiasta drogi pożarowej (w pełni przepuszczająca wody opadowe) projektowana jest ok. 0,3 m powyżej terenu istniejącego, a krawędź drogi odsunięta jest od granicy z działką nr [...] o 0,88 m, nie mniej bezpośrednio przy granicy z działką nr [...] zaprojektowano przeciwspadek terenu projektowanego o pochyleniu 3% w kierunku od granicy z działką nr [...] w głąb działki nr [...] - co pokazano na przekroju nr 6 (rys. D-l), a zatem żadne wody z działki nr [...] nie będą spływały na działkę nr [...]. Uczestnik postępowania zauważył przy tym, że na etapie postępowania przez Wojewodą pismem z dnia 4 lutego 2016 r. inwestor bardzo szczegółowo wyjaśnił kwestie dotyczące odprowadzania wód opadowych i roztopowych z terenu działki nr [...] i przyjętych w tym zakresie rozwiązań projektowych. Do dnia dzisiejszego uczestnik postępowania nie miał możliwości ustosunkowania się do opracowań przedstawionych przez stronę skarżącą, tj. do opinii autorstwa dr. J. K. oraz opinii autorstwa dr. hab. J. S. dotyczących powyższej kwestii. Uczestnik postępowania uważa, że przyjęty w obliczeniach opinii dr. hab. J. S. średni współczynnik spływu 0,7 dla terenu zielonego pomiędzy budynkiem a granica działki od strony północnej odpowiada współczynnikowi spływu dla powierzchni z bruku szczelnego (ze spoinami wypełnionymi zaprawą/zaczynem) i jest znacząco wyższy od przyjmowanego dla powierzchni trawiastych. Uczestnik postępowania do pisma przygotowawczego załączył opracowanie autorstwa hydrogeologa mgr. inż. G. W., odnoszące się do ww. opinii przedstawionych przez skarżących na etapie postępowania przed Wojewodą.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Sąd, w niniejszym postępowaniu był zobowiązany, stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066), dokonać kontroli zaskarżonego i poprzedzającego go aktu pod względem zgodności z prawem - prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni.

Przepis art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. - ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (D. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) stanowi, że uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonego orzeczenia (decyzji bądź postanowienia) następuje wówczas, gdy sąd stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z dyspozycją art. 35 ust 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane Dz. U. z 2006 r. Nr 156 poz. 1118 (dalej; p.b.) przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza:

1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko;

2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi;

3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, a także zaświadczenia, o którym mowa w art.12 ust. 7;

4) wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7.

Ocena zgodności projektu budowlanego z ustaleniami mpzp dotyczy zarówno projektu zagospodarowania działki, jak i projektu architektoniczno-budowlanego i polegać powinna na dokładnej analizie postanowień obowiązującego na danym terenie planu miejscowego, a w szczególności jego ustaleń dotyczących terenu przewidzianego do zainwestowania oraz dopuszczonych tym planem warunków i sposobów jego zabudowy.

Kwestią sporną i jednocześnie mającą podstawowe znaczenie dla sprawy jest ustalenie zgodności planowanej inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Z treści przytoczonego powyżej przepisu wynika zatem jednoznacznie, że organ administracji architektoniczno-budowlanej zobowiązany jest do ustalenia czy planowana inwestycja budowlana zgodna jest m.in. z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Badanie zgodności projektowanego obiektu budowlanego z rozwiązaniami przestrzenno-prawnymi nakłada na organ obowiązek analizy treści poszczególnych postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i oceny złożonego projektu pod kątem jego zgodności z rozwiązaniami przestrzenno-prawnymi. Organy administracji budowlano-architektonicznej, w świetle dyspozycji przepisu art. 35 ust. 1 pkt 1 u.p.b., zobowiązane są zatem do interpretacji przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, z zachowaniem reguł wykładni aktów prawnych. Wspomnieć należy, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest szczególnym aktem normatywnym, powszechnie obowiązującym, który zawiera ustalenia powszechnie wiążące na obszarze, na którym obowiązuje, tak długo dopóki nie zostanie stwierdzona jego nieważność, bądź zostanie uchylony. Postanowienia miejscowego planu wiążą nie tylko właścicieli nieruchomości gruntowych położonych na jego obszarze, ale i gminy oraz inne organy państwa we właściwości, których pozostaje wypowiadanie się w kwestii praw i obowiązków właściciela nieruchomości, na podstawie przepisów odrębnych.

W niniejszej sprawie organy administracji architektoniczno-budowlanej, jakkolwiek zgodnie z dyspozycją art. 35 ust. 1 pkt 1 u.p.b. dokonały interpretacji przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wprowadzonych na mocy uchwały Rady Miejskiej W. z dnia [...] 2008 r., Nr [ w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru pomiędzy ulicami S. i K. we W. (Dz.Urz. Wojew. Dolnośląskiego, Nr [...], poz. [...]), jednakże wyników tej wykładni nie można uznać za prawidłowe.

Prezentowana przez organ analiza planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie interpretacji § 5 pkt 2 mpzp prowadzi do błędnych ustaleń. W przepisie tym unormowano, że cyt: "wymiar pionowy budynku lub budowli przekrytej dachem, mierzony od poziomu terenu do najwyższego punktu pokrycia dachu nie może być większy niż 18 m, z zastrzeżeniem pkt 3 oraz o ile ustalenia dla terenów nie stanowią inaczej;" Problem w tym wypadku polega na odmiennym rozumowaniu przez organ (a także inwestora) pojęcia "poziom terenu" od tego jaki prezentują skarżący.

Według utrwalonych w orzecznictwie zasad interpretacji przepisów prawa podstawowe znaczenie ma wykładnia językowa, a dopiero wtedy, gdy ta zawodzi, prowadząc do wyników nie dających się pogodzić z racjonalnym działaniem ustawodawcy/gminnego normodawcy i celem, jaki ma realizować dana norma, sięga się do dyrektyw wykładni systemowej i funkcjonalnej (por. orzeczenia TK: z 28.05.1986r. U 1/86, z dni 5.11.1986 U 5/86 oraz SN z 22.101992 r. III CRN 50/92 – OSNCP 1993, z.10,.poz.181).

Ustalając zatem znaczenie i zakres pojęciowy wyrażeń używanych w § 5 mpzp, należy zwrócić uwagę na przepis § 5 pkt 4, gdzie normodawca gminny posługuje się pojęciem "poziom terenu przy budowli", a wcześniej w § 2 pkt 4 pojawia się pojęcie "poziom projektowanego i urządzonego terenu". Tak zredagowane przepisy mpzp jednoznacznie wskazują, że mamy do czynienia z różnym znaczeniem tego terminu (poziom terenu) zamieszczonym we wskazanych przepisach. Gdyby zatem zamiarem Rady Miejskiej W. było ustalenie w § 5 pkt 2 mpzp sposobu pomiaru pionowego budynku lub budowli przekrytej dachem mierzonego od "poziomu terenu projektowanego lub urządzanego", to niewątpliwie w taki właśnie sposób zapisano by w tym przepisie. Tymczasem, Rada posługując się pojęciem "poziom terenu"(zresztą kilkakrotnie w treści planu, w ocenie Sądu odniosła jego znaczenie do stanu faktycznego jaki występował w chwili podjęcia uchwały w sprawie uchwalenia planu miejscowego opisanego powyżej. Podkreślenia wymaga, że kształtowanie poprzez ustalenia planów miejscowych harmonijnych całości terenów zabudowanych na tle otaczającego krajobrazu, w tym istniejącej zabudowy wymaga przede wszystkim możliwości przewidywania i sprawdzenia skutków każdego ustalenia kompozycyjnego (architektonicznego) w konkretnej sytuacji, realnej przestrzeni i istniejącym w chwili trwania prac planistycznych stanie faktycznym.

Jednym z najsilniej kształtujących przestrzeń i jego estetykę parametru zabudowy, jest wysokość zabudowy. Organ uchwalający plan miejscowy przewiduje bowiem, jak w przyszłości będzie kształtowała się wysokość zabudowy na danym terenie na skutek realizacji inwestycji w oparciu o ten plan. Nie można bowiem zgodzić się z tym, jak tego chce inwestor a organy obu instancji uznają to za prawidłowe, że to w istocie autor projektu budowlanego (wg sugestii inwestora) może dowolnie ustalać w projekcie poziom terenu i dopiero od tak zaprojektowanego poziomu mierzona jest wysokość budynku. Przy interpretacji § 5 pkt 2 zaprezentowanej przez organ, to inwestor decydowałby faktycznie jak ma kształtować się wysokość zabudowy na określonym terenie, a nie rada gminy. Nie na tym bowiem polega wolność budowlana, o której pisze organ odwoławczy.

Obowiązywanie zasady wolności budowlanej w polskim porządku prawnym wywodzono i wywodzi się zarówno w doktrynie prawa, jak również w orzecznictwie sądowym z przepisów art. 21 i art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, dotyczących ochrony prawa własność.

Sąd podziela poglądy na temat wolności budowlanej przedstawione przez Tomasza Bąkowskiego w publikacji pt. "O wolności budowlanej" (w Gdańskie Studia Prawnicze, tom XXXIII, 2015). Jak wskazano w tej pracy zakreślanie granic wolności ze względu na ochronę wolności innych jednostek i podmiotów z nimi zrównanych jest domeną regulacji prywatnoprawnych (w szczególności prawa cywilnego), z kolei prawna ochrona interesu publicznego, również powodująca ograniczanie wolności, znajduje swój wyraz w uregulowaniach prawa publicznego (w szczególności administracyjnego prawa materialnego).

Wolność budowlana jest pochodną prawa własności nieruchomości gruntowej, z której w myśl art. 140 k.c. wynika uprawnienie m.in. do korzystania z niej w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego w zgodzie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem tego prawa. Natomiast funkcja regulacji administracyjnego prawa materialnego, w tym przede wszystkim przepisów Prawa budowlanego, których przedmiotem jest sfera wolności budowlanej, jest inna.

Administracyjne prawo materialne, mając na względzie dobro wspólne, służy ze swej istoty ochronie interesu publicznego. W tym celu regulacje administracyjnoprawne wyznaczają granice wolności jednostki poprzez wprowadzanie określonych nakazów i zakazów - reglamentację, która jest uzasadniana interesem publicznym. Dlatego też administracyjne prawo materialne, w tym również przepisy regulujące proces inwestycyjno-budowlany, są przede wszystkim przepisami ograniczającymi swobodę zachowania podmiotów związanych z tymże procesem. Wolność budowlana wynika z samej istoty prawa własności i z wynikających z niej praw podmiotowych właściciela, objętych ochroną konstytucyjną. Natomiast przepisy Prawa budowlanego i inne regulacje prawne, kierując się dobrem wspólnym, ograniczają tę wolność m.in. poprzez wymóg zgodności planowanej inwestycji z przepisami mpzp.

Stąd też należy przyjąć, jak trafnie wskazał autor publikacji, że przepis art. 4 Prawa budowlanego już na samym wstępie ustawy wskazuje w sposób ogólny ograniczenia tej wolności oraz warunki, po spełnieniu których można dopiero zabudować nieruchomość gruntową. Według Zygmunta Niewiadomskiego: "zabudowa gruntu jest prawem obywatela, ograniczonym wyraźną normą ustawy. Ta norma jest zatem ograniczeniem, a nie podstawą inwestowania".

Podstawowym instrumentem prawnym kreującym przeznaczenie nieruchomości na określony cel, w tym pod zabudowę, jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, będący aktem prawa miejscowego. Zgodnie z przepisem art. 6 ust. 1 u.p.z.p., ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest podstawową formą realizacji zadań z zakresu gospodarki przestrzennej, wykonywanych przez organy gminy w ramach zadań własnych. Kształtowanie ładu przestrzennego, w tym uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, stanowi wyraz samodzielności i władztwa planistycznego gminy.

Zatem uchwalenie ustaleń przyszłej zabudowy i zagospodarowania terenu kształtowanie jest przez radę gminy a nie przez właściciela nieruchomości. W przeciwnym wypadku rada gminy uchwaliłaby plan, który nie był by jej znany i z zasady byłby nieprzewidywalny. Plan taki nie mógłby zatem wypełniać nałożonych przez ustawę zadań przyjmowania ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju jako podstawą działań w zakresie planowania i zagospodarowania przestrzennego, gdyż nie mogąc przewidzieć wzajemnych relacji wysokości planowanej zabudowy do wysokości istniejącej w sąsiedztwie lub planowanej na sąsiedniej działce, nie były w stanie tworzyć harmonijnej całości.

Z tych więc względów wymiar pionowy budynku lub budowli przekrytej dachem mierzony od poziomu terenu, to taki który odnosi się do naturalnego, istniejącego w czasie uchwalania planu miejscowego poziomu terenu. Tak rozumiana w istocie wysokość zabudowy służy postawieniu pewnej granicy w istniejącej przestrzeni, ponad którą inwestorzy nie mają prawa realizować obiektów budowlanych.

Także Trybunał Konstytucyjny w wyroku (sygn. akt KP7/09) zauważa, że korzystanie przez właściciela czy użytkownika wieczystego nieruchomości z prawa zabudowy poprzez wybudowanie na nieruchomości obiektu budowlanego może niekorzystnie oddziaływać na możliwość korzystania z nieruchomości należących do innych podmiotów, i to nie tylko tych bezpośrednio graniczących z nieruchomością zabudowywaną. Oddziaływanie wznoszonego (wzniesionego) obiektu może mieć różny stopień uciążliwości i charakter, od dyskomfortu estetycznego, czy uniemożliwienia lub utrudnienia odbioru programu telewizyjnego, przez zasłonięcie widoku, ograniczenie nasłonecznienia lub dopływu świeżego powietrza, aż po znaczący spadek wartości rynkowej sąsiednich nieruchomości. Wobec tego Trybunał Konstytucyjny podkreśla również, że ochrona prawa osób trzecich do niezakłóconego korzystania z ich nieruchomości jest także przejawem ochrony ich prawa własności. Bowiem, jak wskazuje, w toku realizacji inwestycji może dochodzić do kolizji praw i interesów dysponenta nieruchomości zabudowywanej oraz dysponentów sąsiednich nieruchomości. Trybunał przy tym wyraźnie wskazuje na intencję ochrony praw osób trzecich i interesu publicznego, które mogłyby być zagrożone realizacją określonej inwestycji.

Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że w przypadku wystąpienia kolizji prawa inwestora do zabudowy nieruchomości i praw dysponentów sąsiednich nieruchomości służyć będzie art. 64 ust. 2 Konstytucji, gwarantujący równą dla wszystkich ochronę prawną własności i innych praw majątkowych. Istotą tej gwarancji jest to, że ochrona własności i innych praw majątkowych nie może być różnicowana zależnie od rodzaju podmiotu danego prawa, a konieczność ochrony praw osób trzecich jest jedną z podstaw wprowadzenia ustawowych ograniczeń praw inwestora (art. 31 ust. 3 Konstytucji) oraz ingerencji organów administracji w proces zabudowy nieruchomości, zarówno na etapie poprzedzającym rozpoczęcie budowy, jak i w jej trakcie i po zakończeniu robót budowlanych.

Gwarancyjny charakter art. 4 prawa budowlanego skutkuje tym że, prawo do zabudowy nieruchomości gruntowej, należące do inwestora, właściciela równoważone jest ,wynikającą z różnorakich przepisów, ochroną praw osób trzecich i interesu publicznego. Ustawodawca kieruje się w tym przypadku troską o należyte, harmonijne współżycie członków społeczeństwa, co obejmuje zarówno ochronę interesów poszczególnych osób, jak i określonych dóbr społecznych, w tym mienia publicznego.

Odnośnie natomiast zarzutu zacienienia działki skarżących, zauważyć należy, że ustawa Prawo budowlane oraz przepisy wykonawcze nie przewidują wprost ograniczeń z tytułu zacienienia działek, normując jedynie kwestie związane z zacienianiem pomieszczeń mieszkalnych przez obiekty budowlane. Niemniej przepisy rozporządzenia w sprawie warunków technicznych mają zastosowanie do wszystkich budynków i związanych z nimi urządzeń usytuowanych na działkach budowlanych oraz do zagospodarowania działek przeznaczonych pod zabudowę, co ma zapewnić spełnienie wymagań wymienionych w 5 i 6 Prawo budowlane. Nie oznacza to jednak, że w niniejszej sprawie mógł znaleźć zastosowanie § 13 rozporządzenia. W tym zakresie organ odwoławczy prawidłowo stwierdził, że przepis ten może mieć zastosowanie tylko do istniejącej zabudowy. Wynika to wprost z jego treści, skoro wskazuje on na konieczność przeprowadzenie konkretnych obliczeń w odniesieniu do określonego, istniejącego okna zabudowy przeznaczonej na pobyt ludzi. Bez tego niezbędnego elementu nie można obliczyć odległości projektowanego budynku od budynku, który w niniejszej sprawie nie istnieje. Powyższe rozważania należy odnieść analogicznie także do § 60 warunków technicznych.

Rozpatrując ponownie sprawę organ I instancji, obowiązany będzie wziąć pod uwagę, oprócz wyżej poczynionych przez Sąd uwag także przedłożone na etapie postępowania odwoławczego wszystkie opinie wraz z załącznikami w przedmiocie odprowadzania wód deszczowych z działki nr [...], a także dotyczącego zagrożenia zalewania działki nr [...] (omyłkowo wskazywanych we wszystkich opracowaniach jako działka [...]) stanowiącej własność skarżących.

Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji wydane zostały z naruszeniem przepisów art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane w związku z § 14 ust. 3 pkt 8 w zw. z § 5 pkt 2 uchwały Rady Miejskiej W. z dnia 11 września 2008 r. Nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru pomiędzy ulicami S. i K. we W.. Jako, że zarzut naruszenia powyższych przepisów prawa materialnego jest najdalej idący, bowiem stwierdza, że przedłożony projekt budowlany sporządzony został z naruszeniem mpzp, co oznacza wadliwość materialną decyzji), a jednocześnie wskazane naruszenia miały wpływ na wynika sprawy, to przedwczesnym byłoby wypowiadanie się co do zarzutu naruszenia przepisów postępowania.

Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji. Orzeczenie o kosztach znajduje swoje uzasadnienie w treści art. 200 tej ustawy.