Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3347/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-03-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 6, art. 48, art. 103 ust. 2
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 42 ust. 1
journal: Dz.U. 1974 nr 38 poz 229
law: Ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane.
article: art. 105 par. 1, art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 17 marca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 29 czerwca 2020 r., sygn. akt II SA/Gl 515/20 w sprawie ze sprzeciwu W. F. od decyzji Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie rozbudowy zakładu obróbki metali 1) prostuje komparycję zaskarżonego wyroku w ten sposób, że określenie "umorzenia postępowania w sprawie rozbudowy budynku mieszkalnego i warsztatu" zastępuje określeniem "umorzenia postępowania w sprawie rozbudowy zakładu obróbki metali"; 2) oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

Wyrokiem z dnia 29 czerwca 2020 r., sygn. akt II SA/Gl 515/20, Wojewódzki Sad Administracyjny w Gliwicach oddalił sprzeciw W. F. od decyzji Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] lutego 2020 r., nr [...], w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie rozbudowy budynku mieszkalnego i warsztatu.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Pismem z dnia 23 września 2010 r. W. F. (dalej jako strona, skarżący), zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Żywcu (dalej też jako PINB) o zbadanie, czy zakład obróbki metali mieszczący się przy ul. K. 7 w Żywcu działa legalnie.

Wskutek przeprowadzonej w dniu 13 października 2010 r. kontroli ustalono, iż nieruchomość stanowi współwłasność M. i W. S. (dalej jako inwestorzy), którzy wskazali, że w pomieszczeniach garażowych od 1987 r. prowadzą działalność gospodarczą.

Zawiadomieniem z dnia 19 listopada 2010 r. organ poinformował o wszczęciu postępowania w sprawie legalności rozbudowy budynku mieszkalnego oraz rozbudowy zakładu obróbki metali.

Wskutek przeprowadzonych oględzin ustalono, iż na działce nr A/1 znajduje się budynek mieszkalny dwukondygnacyjny oraz zakład produkcyjny w zaadaptowanym i rozbudowanym budynku gospodarczym. Inwestorzy oświadczyli, że rozbudowa warsztatu rozpoczęła się w 1994 r. na podstawie decyzji Burmistrza Miasta Żywca z [...] stycznia 1994 r, znak; [...].

Dalsze czynności i decyzje w niniejszej sprawie dotyczyły rozbudowy zakładu obróbki metali (warsztatu).

PINB w Żywcu, decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r., nr [...], umorzył postępowanie w sprawie legalności rozbudowy przedmiotowego zakładu obróbki metali.

Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej też jako ŚWINB), decyzją z dnia [...] września 2012 r., znak: [...], utrzymał ww. decyzję w mocy.

Powyższe decyzje zostały uchylone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 15 maja 2013 r., sygn. II SA/GI 1314/12. Następnie, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 12 czerwca 2015 r. o sygn. akt II OSK 2697/13, oddalił skargę kasacyjną od powyższego wyroku.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r., nr [...], PINB w Żywcu umorzył postępowanie administracyjne w sprawie legalności rozbudowy budynku warsztatowego (zakładu obróbki metali).

Decyzją z dnia [...] marca 2016 r., znak: [...], ŚWINB uchylił decyzję nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji, wskazując m.in., iż PINB w Żywcu nie dokonał odpowiednich pomiarów, nie ustalił daty wykonania robót, ani nie ocenił ich zgodności z aktami planowania przestrzennego.

W wyniku złożonej skargi do WSA w Gliwicach, wyrokiem z dnia 23 września 2016 r., sygn. akt II SA/GI 292/16, oddalono skargę. W wyniku skargi kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku NSA orzeczeniem z dnia 21 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 114/17, oddalił przedmiotową skargę kasacyjną.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r., znak: [...] w Żywcu, na podstawie art. 40 oraz art. 42 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r., nakazał inwestorom wykonanie w terminie do dnia 31 grudnia 2016 r. określonych robót budowlanych.

Decyzją z dnia [...] listopada 2016 r., znak: [...], ŚWINB utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 22 marca 2017 r., sygn. akt II SA/GI 1247/16, oddalił skargę na przedmiotową decyzję.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 20 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 1546/17, uchylił zaskarżony wyrok wskutek wniesionej skargi kasacyjnej i przekazał sprawę Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania.

Wyrokiem z dnia 11 czerwca 2018 r., sygn. akt II SA/GI 311/18, WSA w Gliwicach uchylił zaskarżoną decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2016 r.

Decyzją z dnia [...] listopada 2018 r. znak: WINB [...], ŚWINB uchylił decyzję PINB w Żywcu z dnia [...] sierpnia 2016 r. oraz przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2019 r., nr [...], PINB w Żywcu umorzył postępowanie administracyjne w sprawie rozbudowy obiektu budowlanego.

ŚWINB, decyzją z dnia [...] maja 2019 r., znak: [...], uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji.

Decyzją z dnia [...] listopada 2019 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. PINB w Żywcu umorzył postępowanie administracyjne w sprawie rozbudowy obiektu budowlanego.

Wskutek rozpatrzenia wniesionego przez stronę odwołania, zaskarżoną decyzją ŚWINB uchylił w całości decyzję I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania.

Organ II instancji wskazał, że zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane po ponownym rozpoznaniu sprawy przez PINB w Żywcu. ŚWINB ocenił, że organ I instancji zastosował się do jego zaleceń i podczas przeprowadzonego postępowania dowodowego przesłuchał w charakterze świadków obecnych, bądź byłych mieszkańców sąsiednich nieruchomości oraz właściciela nieruchomości, na której znajduje się sporny obiekt budowlany. Wskazał, że organ I instancji po przesłuchaniu świadków doszedł do wniosku, iż do rozbudowy warsztatu obróbki metalu musiało dojść w 1994 r., do czego organ II instancji się przychylił.

W konsekwencji, zdaniem ŚWINB, PINB słusznie uznał, że należało w niniejszej sprawie zastosować tryb z art. 37 ust. 1 oraz art. 40 ustawy Prawo budowlane z dnia 24 października 1974 r. - zgodnie z dyspozycją art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r.

Organ odwoławczy stwierdził, że nie można uznać za prawidłowe objętego odwołaniem rozstrzygnięcia PINB w Żywcu o bezprzedmiotowości postępowania.

Zgodnie bowiem z treścią art. 42 ust. 1 Prawa budowlanego inwestor, właściciel lub zarządca może przystąpić do użytkowania obiektu budowlanego, co do którego wydano przewidziany w art. 40 nakaz dokonania zmian lub przeróbek, dopiero po uzyskaniu pozwolenia na użytkowanie, wydanego przez właściwy terenowy organ administracji państwowej. W związku z powyższym stwierdzono, że odstąpienie od nałożenia na inwestorów obowiązków w trybie art. 40 tego Prawa nie wyłącza konieczności uzyskania przez nich pozwolenia na użytkowanie, o którym mowa w jego art. 42.

W konsekwencji stwierdzono, iż w zaistniałym stanie faktycznym i prawnym, PINB w Żywcu winien udzielić inwestorom pozwolenia na użytkowanie, o którym mowa w art. 42 ust. 1 ww. ustawy Prawo budowlane z 1974 r.

W. F. wniósł sprzeciw od powyższej decyzji. Zarzucił naruszenie art. 138 § 2 K.p.a. poprzez niezasadne przyjęcie, że decyzja I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, a organ I instancji powinien udzielić inwestorom pozwolenia na użytkowanie. Skarżący podniósł, że organ II instancji nie odniósł się w żaden sposób do zarzutów zawartych w treści odwołania, które powielił w uzasadnieniu sprzeciwu. Stanowią one w zasadzie zarzuty naruszenia przepisów postępowania w zakresie braku wyczerpującego zebrania materiału dowodowego oraz jego oceny, a także pominięcia dowodów w ocenie oraz nieprzeprowadzenia wnioskowanych dowodów. Zarzucono nadto, że organy nie wykonały wskazań co do dalszego postępowania wynikających z wydanych w sprawie wyroków, chociaż oceną Sądów były związane. W uzasadnieniu sprzeciwu podniesiono przede wszystkim brak wszechstronnego rozważenia i zbadania zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w tym wskazanych przez skarżącego dowodów, które w konsekwencji doprowadziło do błędnego uznania, iż do rozbudowy spornego obiektu budowlanego doszło w 1994 r.

W konsekwencji wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji.

W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o jego oddalenie, w całości podtrzymując twierdzenia zawarte w zaskarżonej decyzji.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił sprzeciw.

Sąd wskazał, że w niniejszej sprawie zapadło już kilka wyroków sądów administracyjnych, ostatni z nich to wyrok WSA w Gliwicach z dnia 11 czerwca 2018 r., sygn. akt II SA/GI 311/18, którym uchylono decyzję II instancji zarzucając brak wyczerpującego ustalenia stanu faktycznego sprawy. W powyższym wyroku odwołano się do treści wcześniej zapadłych orzeczeń NSA (z dnia 20 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 1546/17 oraz z dnia 21 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 114/17), którymi jest związany Sąd I instancji. Nadto wskazano, że zasadnicze znaczenie w sprawie, ważące na prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego, ma jednoznaczne ustalenie daty samowolnej rozbudowy zakładu inwestorów. Wskazano, iż organ w kwestii ustalenia powyższej kwestii oparł się na dowodzie, który mocą zapadłego w sprawie wyroku WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 1314/12, uznano za mało przydatny.

Sąd stwierdził, że wydając zaskarżoną decyzję ŚWINB nie naruszył przepisu art. 138 § 2 K.p.a. Podkreślił, że podczas przeprowadzonego postępowania administracyjnego ustalono, iż do rozbudowy spornego warsztatu obróbki metali doszło bez wymaganego zezwolenia w roku 1994. W świetle zgromadzonego materiału dowodowego brak jest dostatecznych podstaw aby ustalenie to, przy uwzględnieniu treści art. 80 K.p.a., podważyć.

Powyższe ustalenia Sąd w pełni podzielił. Organ I instancji przeprowadził szerokie postępowanie dowodowe, na które składało się przede wszystkim przesłuchanie świadków, czyli obecnych bądź byłych mieszkańców sąsiednich nieruchomości oraz obecnego właściciela nieruchomości, na której znajduje się sporny obiekt budowlany. W powyższych zeznaniach większość świadków podaje rok 1994 jako rok rozbudowy. Uzyskał też zdjęcia lotnicze z dnia 11 sierpnia 1998 r., w oparciu o które brak jest podstaw do zakwestionowania ustaleń daty realizacji objętego postępowaniem obiektu, dokonanych w oparciu o zeznania świadków. Sąd podkreślił, że z uwagi na brak innych dowodów, w szczególności dokumentów potwierdzających termin rozbudowy, powyższe zeznania stanowiły kluczowy dowód w sprawie. Wbrew stanowisku skarżącego, ocena tych dowodów przez organy orzekające nie przekracza ram wynikających z art. 80 K.p.a. i tym samym brak jest podstaw prawnych do jej podważenia przez Sąd. W tym zakresie uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie narusza też treści art. 107 § 3 K.p.a. Brak jest także wystarczających podstaw do zakwestionowania tej oceny w świetle sformułowanych w sprzeciwie zarzutów. W szczególności przesądzającego dowodu odnośnie rozbudowania budynku warsztatu po 1994 roku nie może stanowić powoływanie się na mapy geodezyjne. Nie ma bowiem żadnej pewności, że odzwierciedlają one faktyczny stan terenu w dacie przyjęcia ich do zasobu geodezyjnego. M. in. jak wynika z zeznań świadka Z. J., według niego stan zabudowań na działce inwestorów wynikający z mapy z 2010 r. jest taki sam, jaki istniał przed 2000 r. Ustaleń co do rozbudowy budynku zakładu ślusarskiego nie mogą też podważać wskazywane przez skarżącego nieścisłości i różnice w zeznaniach świadków, na które powołuje się skarżący, gdy zważy się, że relacjonowali oni zdarzenia mające miejsce ponad 20 lat temu. Podzielić natomiast trzeba stanowisko organu odwoławczego, że generalnie z zeznań tych wynika, że do objętej postępowaniem rozbudowy doszło przed 1 stycznia 1995 r.

Pośrednio za taką oceną daty realizacji rozbudowy przemawia też dokumentacja dotycząca budowy przez sąsiadów Z. i A. G. garażu w granicy z działką inwestorów (dołączona do pisma Burmistrza Miasta Żywiec z dnia 2 października 2019 r. k. 185 akt organu I instancji). Wynika z niej, że pozwolenie na budowę tego garażu zostało wydane 27 września 1990 r. Należy zatem przyjąć, że garaż ten został wybudowany w nieodległym czasie od tej daty i do niego inwestorzy mogli dobudować budynek przed 1 stycznia 1995 r. Nadto, jak wynika z dołączonych do tej dokumentacji mapy, nie zaznaczono na niej nawet budynku mieszkalnego na działce małż. G. nr B/15, ani też żadnego z istniejących przecież już wówczas budynków gospodarczych na działce inwestorów nr A/1. Może to świadczyć, że również inne mapy ze zbliżonego okresu mogły rzeczywistego zagospodarowania terenu nie odzwierciedlać. Zgodnie z treścią art. 80 K.p.a., swobodnej oceny dowodów dokonują organy orzekające. Zdaniem Sądu, brak jest podstaw do przyjęcia, że oceny tej dokonały w niniejszej sprawie w dowolny sposób, co uzasadniałoby uwzględnienie skargi.

Sąd nie podzielił też zarzutu, że zaskarżona decyzja zapadła bez uwzględnienia wiążących organy ocen prawnych i wskazań co do dalszego postępowania wynikających z zapadłych w rozpoznawanej sprawie wyroków Sądów, w tym wyroku tut. Sądu, sygn. akt II SA/Gl 1314/12 oraz wyroku NSA, sygn. akt II OSK 114/17. Ustalenia, że do samowolnej rozbudowy zakładu ślusarskiego doszło przed 1 stycznia 2015 r. organy nie dokonały bowiem wyłącznie w oparciu o mogące budzić wątpliwości, gdy chodzi o ich czytelność, zdjęcia lotnicze, ale w oparciu o całokształt zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Przy przyjęciu tej daty i zastosowaniu przepisów Prawa budowlanego z 1974 r. nie ma też znaczenia dla końcowego załatwienia sprawy kwestia, czy przyziemie budynku objętego pozwoleniem na zmianę konstrukcji jego dachu zostało wykonane legalnie. Niewątpliwie musiało to nastąpić przed zmianą konstrukcji dachu tego budynku, a więc również w czasie obowiązywania ustawy z 1974 r. W konsekwencji, oceniając wszystkie prace związane z rozbudową zakładu ślusarskiego inwestorów, nawet przy przyjęciu, że w zakresie kwestionowanym przez skarżącego zostały wykonane bez wymaganego prawem pozwolenia, należało podzielić stanowisko organów orzekających, że brak było podstaw do wydania nakazu rozbiórki objętych postępowaniem obiektów, czy też nakładania na podstawie art. 40 tej ustawy na inwestorów obowiązków, mających na celu doprowadzenie tych obiektów do stanu zgodnego z prawem, a to w sytuacji, gdy takie obowiązki zostały już wcześniej przez nich zrealizowane. Skarżący nie wskazuje przy tym jakie przepisy w rozumieniu tego artykułu nie zostały jeszcze spełnione. Należy mieć przy tym na uwadze, że gdy chodzi o warunki techniczne, to poza kwestiami dotyczącymi ochrony przeciwpożarowej, które zostały uwzględnione przy wydawaniu wykonanej przez inwestorów decyzji PINB z dnia [...] sierpnia 2016 r., mają w sprawie zastosowanie przepisy obowiązujące w dacie popełnienia samowoli budowlanej, a nie jak zdaje się twierdzić skarżący, w dacie jej legalizacji. Nie zostało też w żaden sposób wykazane, aby legalizacji przedmiotowych obiektów sprzeciwiała się treść art. 37 ust. 1 pkt 2 omawianej ustawy, tj. aby powstałe w wyniku spornych robót obiekty budowlane powodowały niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. W tym względnie Sąd podkreślił, że w świetle dotychczasowych wydanych w sprawie wyroków za legalną należało uznać istniejącą w objętym postępowaniem legalizacyjnym obiekcie (obiektach) funkcję warsztatową, dopuszczalną także w świetle obowiązującego w dacie wydawania zaskarżonej decyzji planu zagospodarowania z dnia 30 kwietnia 2019 r., zgodnie z którym działka inwestorów nr A położona jest w jednostce oznaczonej symbolem A5-2-2UN – teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z usługami, której funkcja uzupełniająca to "tereny zabudowy usługowej" (UU1). Przesądza to jednocześnie o zgodności spornej inwestycji (jako rozbudowy warsztatu ślusarskiego) z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, o jakich mowa w art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. Zgodnie bowiem z wiążącą organy i Sąd uchwałą NSA z dnia 16 grudnia 2013 r., sygn. akt II OPS 2/13, przy ocenie samowoli pod tym kątem mają co do zasady zastosowanie przepisy planistyczne z daty orzekania o samowoli budowlanej. W konsekwencji bez znaczenia dla oceny legalności zaskarżonej decyzji pozostaje kwestia, czy inwestorzy w objętym postępowaniem obiekcie prowadzą w dalszym ciągu warsztat ślusarski, ustaleń w którym to zakresie domaga się skarżący.

W ocenie Sądu, w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego brak jest dostatecznych podstaw do przyjęcia, aby objęta postępowaniem w niniejszej sprawie inwestycja naruszała przepisy w/w planu zagospodarowania z 30 kwietnia 2019 r., m.in. gdy chodzi o parametry zabudowy. Zarzuty skarżącego w tym względzie nie zostały też bliżej sprecyzowane.

Sąd stwierdził, że w przypadku zakończenia samowolnie wykonanych robót przed dniem 1 stycznia 1995 r. stosuje się unormowania przewidziane w ustawie z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 1974 r. Nr 38, poz. 229, dalej w uzasadnieniu wyroku Sądu pierwszej instancji jako u.p.b z 1974 r.), co wynika z treści art. 103 § 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186, dalej w uzasadnieniu wyroku Sądu pierwszej instancji jako u.p.b.).

W procesie legalizacji obiektu budowlanego wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, w oparciu o u.p.b. z 1974 r., organ, po stwierdzeniu, że obiekt nie narusza przepisów o planowaniu przestrzennym i nie powoduje niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia, co wyklucza nakazanie rozbiórki tego obiektu, dokonuje oceny, czy obiekt ten został zrealizowany zgodnie z przepisami techniczno-budowlanymi obowiązującymi w dacie realizacji obiektu i zgodnie z zasadami sztuki budowlanej (art. 37 ust. 1 u.p.b. z 1974 r.).

W sytuacji stwierdzenia przez organ braku podstaw do orzeczenia nakazu rozbiórki z ww art. 37 oraz braku podstaw do nakazania wykonania robót w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego w prawem, na podstawie art. 40 u.p.b. z 1974 r., organ powinien zakończyć postępowanie wydając w trybie art. 43 u.p.b z 1974 r. decyzję o pozwoleniu na użytkowanie, a nie jak uczynił to organ I instancji decyzję o umorzeniu postępowania jako bezprzedmiotowego. W takim stanie faktycznym przepisy prawa obligują organ do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia – decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.

Sąd skonstatował, że rozstrzygnięcie organu II instancji, wydane na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., jest zasadne. Gdyby bowiem ŚWINB we własnym zakresie orzekł o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie, dopuściłby się naruszenia art. 15 K.p.a., co stanowi rażące naruszenie prawa. Organ II instancji nie może bowiem zastępować organu pierwszej instancji, tj. nie może wchodzić w rolę organu załatwiającego sprawę administracyjną, ponieważ naruszyłby w ten sposób prawo strony do rzetelnej kontroli rozstrzygnięć organów niższego rzędu.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł W. F. Wyrok zaskarżył w całości. Zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.), a to:

a) art. 64e P.p.s.a., w zw. z art. 138 § 2 K.p.a. poprzez błędne przyjęcie przez Sąd I instancji, że w niniejszej sprawie istnieją przestanki do oddalenia sprzeciwu, mimo że organ odwoławczy naruszył zasadę dwuinstancyjności, gdyż nie wywiązał się z obowiązku dwukrotnego, merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Organ odwoławczy w ogóle nie odniósł się do zarzutów podniesionych w odwołaniu strony, a jedynie powielił stwierdzenia zawarte w decyzji organu I instancji, nie ocenił dwukrotnie dowodów, a nawet uznał, że nie jest konieczna ocena wiarygodności zeznań świadków z uwagi na to, że zeznania były składane pod groźbą odpowiedzialności karnej - co miało istotny wpływ na wynik sprawy,

b) wykroczenie poza granice orzekania określone w art. 64e P.p.s.a. bowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny nie ma prawa przesądzenia o sposobie rozstrzygnięcia sprawy czy rozstrzygnięcia o prawach i obowiązkach stron, lecz winien tylko dokonać oceny spełnienia warunków formalnych do wydania decyzji kasacyjnej stosownie do art. 138 § 2 K.p.a., zatem rozstrzyganie na tym etapie o szczegółowych zagadnieniach natury materialnoprawnej pozostaje przedwczesne - co miało istotny wpływ na wynik sprawy; nadto Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach odnosząc się do zagadnień materialnoprawnych - do czego nie był uprawniony - rozstrzygnął je błędnie, naruszając:

- § 12 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. (Dz. U. z 2015 r., poz. 1422 ze zm., rozp. Ml z 2002) w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, przez niezastosowanie wskazanego przepisu i błędne przyjęcie, że spełnienie wymagań o których mowa w § 272 ust. 3 powyższego rozporządzenia jest warunkiem wystarczającym dla doprowadzenia samowoli budowlanej do stanu zgodnego z prawem,

- § 6 pkt 4 uchwały Rady Miasta nr XLVII/406/2005 z dnia 21 marca 2005 r. poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie, że działalność produkcyjna na przedmiotowym terenie jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego,

- § 2 pkt 14 uchwały Rady Miasta nr XLVII/406/2005 z dnia 21 marca 2005 r. poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie, że zgłoszony przez inwestora rodzaj działalności według PKD 2007: 25.62.Z — "Obróbka mechaniczna elementów metalowych" oraz 25.61.z - "Obróbka metali i nakładanie powłok na metale" są dozwolone na przedmiotowym terenie, mimo że nie zostały wymienione jako dozwolone na obszarze terenu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej MN2, zawierającym zamknięty katalog usług,

- § 2 pkt 5 uchwały Rady Miasta nr LIII/377/2013 z dnia 28 listopada 2013 r. poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie, że działalność produkcyjna na przedmiotowym terenie jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego,

- § 3 pkt 6 uchwały Rady Miasta nr IX/64/2019 z dnia 30 kwietnia 2019 r. poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie, że działalność produkcyjna na przedmiotowym terenie jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego,

- art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 1974 r. Prawo budowlane (przy hipotetycznym nawet przyjęciu, że do rozbudowy doszło przed 1 stycznia 1995 r.) oraz warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki, tj. norm określonych w 10 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z 3 lipca 1980 r.,

- art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 1974 r. Prawo budowlane (przy hipotetycznym nawet przyjęciu, że do rozbudowy doszło przed 1 stycznia 1995 r.), poprzez niezastosowanie § 3 pkt. 6 uchwały Rady Miasta nr IX/64/2019 z dnia 30 kwietnia 2019 r. i przyjęcie, że działalność produkcyjna na przedmiotowym terenie jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego,

- art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 1974 r. Prawo budowlane (przy hipotetycznym nawet przyjęciu, że do rozbudowy doszło przed 1 stycznia 1995 r.), poprzez jego niezastosowanie przez organy oraz przyjęcie przez Sąd I instancji, bez zweryfikowania z materiałem dowodowym, że samowolnie rozbudowany zakład obróbki metali nie powoduje niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych;

c) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w związku z art. 15 K.p.a. i art. 136 K.p.a. polegające na niedostrzeżeniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, iż postępowanie dowodowe w sprawie zgodności rozbudowy zakładu obróbki metali z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie zostało przeprowadzone przez organ I instancji, gdyż organ powiatowy błędnie uznał, że działalność produkcyjna nie jest już prowadzona na przedmiotowym terenie, co w efekcie pozbawiało stronę skarżącą prawa do dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego i co winno skutkować w rezultacie uchyleniem zaskarżonej decyzji na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s,a.;

d) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 153 i art. 170 P.p.s.a poprzez wydanie zaskarżonego wyroku bez uwzględnienia wiążącej oceny prawnej wynikającej z prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 15 maja 2013 r., sygn. akt Il SA/GI 1314/12, Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 listopada 2017 r., sygn. akt Il OSK 1546/17 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 11 czerwca 2018 r., sygn. akt Il SA/GI 311/18,

e) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 P.p.s.a. w zw. z art. 7, 11, 77 5 1, 80 i 107 § 3 K.p.a. poprzez nieuwzględnienie sprzeciwu i nieuchylenie zaskarżonej decyzji, mimo braku prawidłowej oceny stanu faktycznego sprawy przez organ odwoławczy, co stanowiło naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy - organ zastosował przepisy ustawy Prawo budowlane z 1974 r. zamiast ustawy Prawo budowlane z 1994 r. na skutek tego, że nie zostały wyjaśnione istotne okoliczności sprawy i nie został prawidłowo ustalony stan faktyczny sprawy na podstawie zgromadzonych dowodów, w szczególności organ odwoławczy nie ocenił wiarygodności świadków, gdyż uznał, że zeznania są wiarygodne, skoro zostały złożone pod odpowiedzialnością karną, ponadto organ odwoławczy nie porównał dowodu z przesłuchania świadków z pozostałym materiałem dowodowym sprawy, nie odniósł się do dowodów znajdujących się w aktach sprawy, tj. do dowodu z mapy zasadniczej z dnia 29 kwietnia 1998 r. oraz z dnia 9 listopada 2010 r., pisma ze Starostwa Powiatowego w Żywcu z dnia 03 stycznia 2012 r. [...], pisma Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Katowicach z dnia 25 listopada 2016 r. [...], ustaleń biegłego geodety sądowego z dnia 7 czerwca 2018 r. w aspekcie innego terminu wykonania rozbudowy zakładu,

W oparciu o powyższe podstawy, skarżący wniósł uchylenie zaskarżonego wyroku i zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 182 § 2a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej: P.p.s.a.), skarga kasacyjna od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji rozpoznawana jest na posiedzeniu niejawnym. W § 3 tego przepisu stwierdza się, że na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. Z powodu tej regulacji, Naczelny Sąd Administracyjny wydał wyrok w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w składzie jednoosobowym. Trafne było w tej mierze stanowisko pełnomocnika wnoszącego kasację przedstawione w piśmie z dnia 10 listopada 2020 r.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 64e P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 K.p.a. poprzez błędne przyjęcie przez Sąd I instancji, że w niniejszej sprawie istnieją przesłanki do oddalenia sprzeciwu.

Zasadność tego zarzutu należy wiązać z tym, czy organ odwoławczy prawidłowo zastosował art. 138 § 2 K.p.a. W konsekwencji, skuteczność zarzutu zależy od tego, czy zaistniała przesłanka koniecznych do wyjaśnienia w sprawie okoliczności mających istotny wpływ na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy.

W myśl art. 138 § 2 zdanie pierwsze K.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Zastosowanie dyspozycji art. 138 § 2 zdanie pierwsze K.p.a. jest zatem uwarunkowane przesłankami procesowymi. Pierwsza polega na tym, że doszło do naruszenia przepisów postępowania w trakcie postępowania zakończonego decyzją organu pierwszej instancji, zaś druga sprowadza się do tego, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Ważne jest spostrzeżenie, że wykazanie zaistnienia tych przesłanek następuje na określonej podstawie materialnoprawnej. Tylko niewyjaśnienie istotnych okoliczności faktycznych zapisanych w hipotetycznym stanie faktycznym daje podstawy do ustalenia, że spełniona jest przesłanka, według której, konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (patrz: Barbara Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", C.H. Beck 2017, s. 728). W ramach badania przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a., do czego uprawnia art. 64e P.p.s.a., mieści się ocena materialnoprawna warunkująca przyjęcie, że zaistniała przesłanka konieczności wyjaśnienia zakresu sprawy mającego wpływ na rozstrzygnięcie (patrz: wyrok NSA z dnia 13 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 132/19, ONSA i wsa 2020/2/95).

Doprecyzować warto, że sytuacja ta ma miejsce, gdy naruszenie procesowe stanowiące pierwszą z wymienionych w art. 138 § 2 K.p.a. przesłanek, skutkuje niewyjaśnieniem istotnych okoliczności sprawy. Ten wzajemny związek obu przesłanek potwierdza określenie o koniecznym do wyjaśnienia zakresie sprawy.

W niniejszej sprawie organ odwoławczy uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji wskazując na brak podstaw do przyjęcia, iż postępowanie w sprawie samowolnej rozbudowy obiektu budowlanego, tj. budynku zakładu ślusarskiego, jest bezprzedmiotowe. Od razu należy stwierdzić, że ocena ŚWINB oraz Sądu pierwszej instancji o braku bezprzedmiotowości jest trafna.

Jest niewątpliwe, że rozbudowa stanowiła roboty budowlane wymagające pozwolenia na budowę. Abstrahując na razie od wyboru norm materialnych mających zastosowanie w takiej sprawie, uwarunkowanego przepisem art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r., zauważyć trzeba przede wszystkim, że organ nadzoru budowlanego powinien zakończyć postępowanie decyzją merytoryczną. W trybie przewidzianym w art. 37-42 ustawy – Prawo budowlane z 1974 r. w odniesieniu do samowolnie wykonanych robot wymagających pozwolenia na budowę postępowanie mogło być zakończone decyzją nakazującą rozbiórkę (art. 37) lub decyzją o pozwoleniu na użytkowanie (art. 42). W reżimie prawnym odnoszącym się do robót ocenianych na podstawie Prawa budowlanego z 1994 r., w stanie prawnym obowiązującym w dacie wydania decyzji przez PINB w Żywcu nr [...] z dnia [...] listopada 2019 r. oraz zaskarżonej decyzji ŚWINB z dnia [...] lutego 2020 r., organ nadzoru budowlanego mógł nakazać rozbiórkę budynku (art. 48 ust. 1) lub zakończyć postępowanie legalizacyjne decyzją o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na wznowienie robót (art. 49 ust. 4 pkt 1) albo decyzją o zatwierdzeniu projektu budowlanego, jeżeli budowa została zakończona (art. 49 ust. 4 pkt 2). Nadto, w decyzji, o której mowa w ust. 4, nakładano obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.

Skoro w chwili wydawania decyzji przez PINB istniała sprawa administracyjna w przedmiocie samowoli budowlanej i sprawa ta powinna zostać zakończona decyzją załatwiająca tę sprawę decyzją co do istoty (art. 104 § 1 i 2 K.p.a.), to bezpodstawne było przyjęcie, że postępowanie jest bezprzedmiotowe. Od razu, już na tym etapie rozważań stwierdzić należy, że rozstrzygnięcie merytoryczne przez organ odwoławczy nie odpowiadałoby zasadzie, według której, postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Zasada dwuinstancyjności nie oznacza przecież jedynie tego, że w sprawie powinny być wydane decyzje przez dwa organy różnych stopni. Istota zasady dwuinstancyjności sprowadza się do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia tożsamej pod względem podmiotowym i przedmiotowym sprawy administracyjnej (por. Barbara Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", C.H. Beck 2017, s. 114).

Jak zauważono w orzecznictwie, właściwe zachowanie zasady dwuinstancyjności postępowania wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez właściwe organy, ale konieczne jest, aby rozstrzygnięcia te zapadły w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego tak, aby dwukrotnie oceniono dowody i przeanalizowano wszystkie istotne okoliczności sprawy (patrz: wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 3400/19).

Jeżeli zatem organ pierwszej instancji umorzy postępowanie administracyjne z powodu jego bezprzedmiotowości, organ odwoławczy nie może uchylić tej decyzji i orzec co do istoty sprawy (art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a.) – wyrok NSA z dnia 9 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 801/12).

W okolicznościach niniejszej sprawy umorzenie postępowania przez organ pierwszej instancji było wynikiem oceny, według której, postępowanie stało się bezprzedmiotowe – stan faktyczny nie wymagał, zdaniem PINB, w świetle prawa, wydania rozstrzygnięcia merytorycznego. Skoro ocena ta była błędna, co wynika już z wstępnych uwag przedstawionych powyżej, to przyjąć należy, że PINB nie rozstrzygnął sprawy merytorycznie. Wydanie decyzji załatwiającej sprawę co do istoty przez ŚWINB oznaczałoby więc jednokrotne merytoryczne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy.

W konsekwencji, spełniona jest przesłanka konieczności wyjaśnienia zakresu sprawy mającego wpływ na rozstrzygnięcie (art. 138 § 2 K.p.a.).

Stanowisko to znajduje potwierdzenie w szczegółowych okolicznościach faktycznych i prawnych niniejszej sprawy.

Analizę szczegółową rozpocząć można od wskazania, że ustalenie, czy i jaką sprawę należało merytorycznie rozpoznać dwukrotnie w postępowaniu administracyjnym, poprzedzić powinien wybór materialnej podstawy orzekania.

Postepowanie organu nadzoru budowlanego zostało wszczęte zawiadomieniem PINB w Żywcu z dnia 19 listopada 2010 r. o wszczęciu postępowania w sprawie legalności rozbudowy m.in. zakładu obróbki metali, a więc w trakcie obowiązywania ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm. – obecnie: Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm.), dalej także: "Prawo budowlane z 1994 r.". Zgodnie z art. 103 ust. 2 tej ustawy, przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe.

Jest niewątpliwe, że odczytując znaczenie pojęć użytych w art. 103 ust. 2, a także art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r., należy posługiwać się określeniami zdefiniowanymi w tym samym akcie normatywnym. Zgodnie z art. 3 pkt 6, przez budowę należy rozumieć także rozbudowę obiektu budowlanego. Można odnotować, że kwalifikacja "rozbudowy" jako postaci "budowy" nie zmieniła się od dnia wejścia w życie przepisu art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego z 1994 r. do chwili obecnej.

W świetle art. 103 ust. 2, wybór przepisu art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r. albo "przepisów dotychczasowych" zależał, w warunkach niniejszej sprawy od tego, czy "budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy".

Ustalenia tego należało dokonać w postępowaniu administracyjnym, a Sąd pierwszej instancji miał prawo i obowiązek, dokonania kontroli zgodności z prawem tego ustalenia w ramach kontroli zasadności zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 K.p.a.

W związku z zarzutami kasacji odnoszącymi się do ustaleń faktycznych dotyczących daty dokonania rozbudowy, stwierdzić należy, że akceptacja Sądu pierwszej instancji dla ustalenia organu odwoławczego, według którego, do rozbudowy doszło w 1994 r., a więc przed wejściem w życie z dniem 1 stycznia 1995 r., ustawy – Prawo budowlanego z 1994 r., nie narusza art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. W obszernych rozważaniach Sąd pierwszej instancji przedstawił powody dla przyjęcia stanowiska, zgodnie z którym, organowi nie można przypisać uchybienia polegającego na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu materiału dowodowego albo polegającego na naruszeniu zasady swobodnej oceny materiału dowodowego.

Podkreślić należy, że sądowoadministracyjna kontrola legalności decyzji administracyjnych, w zakresie ustaleń faktycznych, nie polega, co do zasady, na ponownym ustaleniu stanu faktycznego. Sąd administracyjny nie jest kolejnym organem administracyjnym prowadzącym postępowanie wyjaśniające na podstawie Kodeksu postępowania administracyjnego. Rolą sądu jest kontrola zaskarżonej decyzji i prawidłowości przeprowadzonego przez organy administracyjne postępowania dowodowego (por. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2006 r., sygn. akt II OSK 91/06; wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2007 r., sygn. akt II FSK 72/06, ONSA i wsa 2008/2/31; Jan Paweł Tarno "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", LexisNexis 2011, art. 133, pkt 1; Andrzej Kabat [w:] B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", LEX/el 2019, art. 133, pkt 4).

Od razu zauważyć należy, że organy administracyjne, ponownie prowadzące postępowanie, po uchyleniu dotychczasowych decyzji przez sąd administracyjny, rozstrzygają na podstawie stanu faktycznego z daty wydania decyzji kończącej ponownie prowadzone postępowanie.

Skoro zaskarżonym wyrokiem oddalono sprzeciw, to nie wchodzi w grę związanie oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania, o których mowa w art. 153 P.p.s.a. Bezzasadny jest więc zarzut kasacji naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 153 P.p.s.a.

Niezależnie od tego podkreślić warto, że na mocy art. 153 P.p.s.a., wiążące jest, w ramach związania oceną prawną, stanowisko Sądu pierwszej instancji co do prawidłowości dotychczas przeprowadzonego postępowania dowodowego. Nie oznacza to jednak związania stanowiskiem Sądu co do ustaleń faktycznych (por. Andrzej Kabat, op. cit. art. 153, pkt 6). Związanie oceną dotychczas przeprowadzonego postępowania dowodowego nie zwalnia organów od ponownego ustalenia stanu faktycznego na podstawie wszechstronnie zebranego i rozpatrzonego, a także ocenionego materiału dowodowego.

Z tych powodów bezpodstawny jest także zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 170 P.p.s.a.

Skoro w ramach badania przez Sąd pierwszej instancji zasadności zastosowania przez ŚWINB decyzji opartej na art. 138 § 2 K.p.a. konieczne było zbadanie prawidłowości ustalenia daty rozbudowy, a rezultatem tego badania było uznanie, że nie naruszono w tym zakresie przepisów postępowania, w dalszej kolejności należało przyjąć, tak jak to uznał Sąd pierwszej instancji, że podstawę materialną sprawy stanowią przepisy art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. w związku z przepisami ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.), dalej: "Prawo budowlane z 1974 r."

Zgodnie z treścią art. 42 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r., inwestor, właściciel lub zarządca może przystąpić do użytkowania obiektu budowlanego, co do którego wydano przewidziany w art. 40 nakaz dokonania zmian lub przeróbek, dopiero po uzyskaniu pozwolenia na użytkowanie, wydanego przez właściwy terenowy organ administracji państwowej. Odstąpienie od nałożenia obowiązków w trybie art. 40, z uwagi na wcześniejsze wykonanie przez inwestora zmian lub przeróbek, zdaniem organu niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z przepisami, nie wyłącza konieczności uzyskania przez inwestora pozwolenia na użytkowanie, o którym mowa w art. 42 Prawa budowlanego z 1974 r.

Jak wynika z poprzedzających uwag, decyzje merytoryczne podejmowane w trybie art. 40-42 Prawa budowlanego z 1974 r. powinny być wydane przez organy obu instancji.

Skoro postępowanie nie było bezprzedmiotowe, organ odwoławczy zasadnie uchylił decyzję nr [...] PINB w Żywcu z dnia [...] listopada 2019 r., wydaną na podstawie art. 105 § 1 K.p.a.

Wbrew stanowisku PINB, nie było podstaw do uznania, że skoro organ nie znajduje podstaw do zastosowania art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r., to "dalsza ingerencja w przedmiotowej sprawie jest nieuzasadniona".

Podkreślić w tym miejscu trzeba, niezależnie od trafności poglądu o braku podstaw do zastosowania art. 37, że ewentualne uznanie przez organ odwoławczy, iż ocena organu pierwszej instancji była przedwczesna i jednak należy wobec inwestora skierować nakaz rozbiórki (do takiego rozstrzygnięcia zmierza wnoszący kasację), także, a może tym bardziej, pociągałoby za sobą obowiązek uchylenia decyzji PINB umarzającej postępowanie administracyjne oraz przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Tego rodzaju merytoryczne rozstrzygnięcie organu odwoławczego, w sprawie w której w pierwszej instancji umorzono postępowanie z powołaniem się na art. 105 § 1 K.p.a., stanowiłoby naruszenie zasady dwuinstancyjności.

W przedstawionym zakresie stanowisko ŚWINB oraz Sądu pierwszej instancji nie narusza oceny prawnej wynikającej z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 1546/17, a z tym wiąże się także zgodność z oceną wyrażoną w wyroku NSA z dnia 21 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 114/17.

Ten zakres to przyjęcie, że zasadnicze znaczenie w sprawie ma data wykonanych robót oraz stanowisko, według którego, nie można mówić o bezcelowości, czy bezprzedmiotowości dalszego postępowania. Jest oczywiste, że z oceny prawnej wynikającej z powołanych wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego wynikał obowiązek wszechstronnego zebrania i oceny materiału dowodowego. Sąd pierwszej instancji odniósł się do wykonania tego obowiązku przez organy nadzoru budowlanego.

Jak już wyżej stwierdzono, wszelkie wypowiedzi Sądu pierwszej instancji w zakresie ustaleń faktycznych wynikają z dotychczas zebranego i ocenionego materiału dowodowego.

Badając okoliczności materialnoprawne, wpływające na zakres ustaleń faktycznych, determinujących ocenę, czy zasadne było uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, Sąd pierwszej instancji ocenił, czy zalecenia organu odwoławczego nie naruszają prawa. Stosując się do dyspozycji art. 64e P.p.s.a., Sąd miał obowiązek uwzględnienia treści art. 138 § 2 zdanie drugie K.p.a. W konsekwencji, nie był zwolniony od oceny tej części stanowiska organu odwoławczego, które sprowadzało się do tego, że nie zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego z 1974 r.

Zarzuty skargi kasacyjnej nie podważają prawidłowości stanowiska Sądu pierwszej instancji w zakresie zgodności rozbudowy z art. 37 ust. 1 pkt 1 tj. o zgodności "rozbudowy warsztatu ślusarskiego" (nie podważono funkcji warsztatowej obiektu) z ustaleniami planu miejscowego obowiązującego w dacie orzekania o samowoli budowlanej. W tym zakresie Sąd pierwszej instancji trafnie powołał się na uchwałę NSA z dnia 16 grudnia 2013 r., sygn. akt II OPS 2/13.

Jeśli zaś chodzi o przesłankę z art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r., Sąd pierwszej instancji stwierdził, że nie zostało wykazane aby w wyniku spornych robót obiekty budowlane powodowały niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia.

Podkreślić należy, że również w zakresie ewentualnego zaistnienia przesłanek określonych w art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego z 1974 r. organ nadzoru budowlanego rozpatrujący ponownie sprawę będzie miał obowiązek uwzględnienia stanu faktycznego ustalonego i ocenionego w tym ponownym postępowaniu. Jak zauważył Sąd pierwszej instancji, w takim (czyli zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego: ustalonym dotychczas) stanie faktycznym przepisy prawa obligują organ do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia - decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Wypowiedź ta nie może abstrahować od sytuacji procesowej, w której Sąd pierwszej instancji kontrolował zasadność uchylenia decyzji o umorzeniu postępowania i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania w sytuacji, w której organ pierwszej instancji uznał, że wobec wykonania przez adresata czynności określonych na podstawie decyzji opartej na art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. dalsze postępowanie jest bezcelowe.

Z całego wywodu przedstawionego w niniejszym uzasadnieniu wynika, że wskazanie zawarte w przytoczonej wypowiedzi Sądu pierwszej instancji powinno być rozumiane jako obowiązek wydania decyzji merytorycznej. Jest oczywiste, że w razie potwierdzenia się ustaleń i ocen dotychczas prezentowanych przez organy administracji, powinna to być decyzja o pozwoleniu na użytkowanie, a nie decyzja o umorzeniu postępowania. Natomiast analizowana wypowiedź Sądu pierwszej instancji, z przyczyn opisanych wyżej, nie może być traktowana jako wskazanie co do dalszego postępowania.

Stanowisko Sądu pierwszej instancji w zakresie stosowania przepisów o warunkach technicznych, jakie w sprawie obowiązują, przedstawione na stronie 11 uzasadnienia zaskarżonego wyroku, należy doprecyzować.

Oceniając, czy obiekt został wybudowany niezgodnie z przepisami, należy stwierdzić, że art. 37 ust. 1 in principio wprost stanowi, że chodzi o przepisy obowiązujące w okresie jego budowy. Odnosi się to także do przepisów w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Natomiast ocena zagrożenia spowodowanego przez samowolnie wzniesiony obiekt budowlany powinna być aktualna w momencie wydawania rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z dnia 30 sierpnia 2019 r., sygn. akt II OSK 2087/19).

Inaczej mówiąc, stosowanie przepisów techniczno-budowlanych obowiązujących w czasie legalizacji samowoli budowlanej jest uzasadnione wówczas, gdy dany obiekt już w okresie realizacji naruszał wymogi techniczne i zachodzi potrzeba doprowadzenia go do stanu zgodnego z prawem. Trudno bowiem przyjąć, aby w ramach legalizacji organ nadzoru budowlanego nakazywał właścicielowi budynku dostosowanie do współczesnych wymogów techniczno-budowlanych w sytuacji, gdy został on wybudowany zgodnie z przepisami technicznymi obowiązującymi na etapie jego budowy, ale bez uprzedniego pozwolenia na budowę (patrz: wyrok NSA z dnia 24 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 242/17). Zastrzec jednak warto, co zauważył Sąd pierwszej instancji, że w ramach stosowania przepisów technicznych należy uwzględniać aktualne przepisy z zakresu ochrony pożarowej. Wynika to zarówno z § 2 ust. 1, § 330 i § 207 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (w dacie wydania zaskarżonej decyzji: Dz. U. z 2019 r. poz. 1065 ze zm.), jak i z brzmienia art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r. Z hipotezy tego ostatniego przepisu, jak już wyżej wskazano, wynika, że chodzi o obiekt, który "powoduje" niebezpieczeństwo, a więc niebezpieczeństwo istnieje w czasie stosowania przepisu art. 37 ust. 1 pkt 2 – rozstrzygania sprawy w przedmiocie samowoli budowlanej.

Podsumowując można powtórzyć, że nie są zasadne zarzuty procesowe w zakresie wywiązania się przez Sąd pierwszej instancji z obowiązku orzekania w granicach art. 64e P.p.s.a. Nie doszło do przekroczenia granic sprawy. Oceny procesowe i materialne przedstawione w zaskarżonym wyroku, wiążące w zakresie zaaprobowania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, w obecnym stanie faktycznym i prawnym sprawy, rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonej decyzji kasacyjnej, nie naruszają powołanych przez wnoszącego kasację norm procesowych. Dokonanie przez Sąd pierwszej instancji ocen materialnoprawnych w zakresie wymaganym dla zbadania zasadności wydania decyzji kasacyjnej było konieczne i nie narusza prawa. Bezzasadne są także zarzuty w zakresie niewykonania wskazań zawartych w poprzednich wyrokach sądów administracyjnych wydanych w niniejszej sprawie.

Przedwczesne jest natomiast, poza szczegółowymi uwagami przedstawionymi powyżej, a dotyczącymi konsekwencji określonego stanu faktycznego, a więc wykładni prawa, odnoszenie się do zagadnień materialnoprawnych, związanych ze stosowaniem norm prawa materialnego, skoro ocenie w sprawie ze sprzeciwu podlegała decyzja wydana na podstawie art. 138 § 2 K.p.a.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.

Jest oczywiste, że w świetle przedmiotu postępowania organu odwoławczego oraz organu pierwszej instancji, przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie nie była rozbudowa budynku mieszkalnego, ale budynku warsztatowego – jak to określono w decyzjach organów obu instancji – zakładu obróbki metali. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 156 § 1 i 3 P.p.s.a., sprostowano komparycję zaskarżonego wyroku.