Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1380/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-05-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
658
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 35, 36
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 149 § 1, § 1a
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędziowie sędzia NSA Jolanta Rudnicka ( spr.) sędzia del. WSA Agnieszka Miernik po rozpoznaniu w dniu 29 maja 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta m. st. Warszawy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 listopada 2018 r. sygn. akt IV SAB/Wa 441/18 w sprawie ze skargi I. U. i L. C.-U. na bezczynność Prezydenta m. st. Warszawy w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o przyznanie odszkodowania oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 27 listopada 2018 r., sygn. akt IV SAB/Wa 441/18, po rozpoznaniu skargi I. U. i L. C.-U., w pkt 1. zobowiązał Prezydenta m. st. Warszawy do rozpatrzenia wniosku I. U. z dnia 26 kwietnia 2001 r. o przyznanie odszkodowania za część nieruchomości zajętej pod drogę ulicę [...] położonej w Warszawie – w terminie dwóch miesięcy od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy; w pkt 2. stwierdził, że Prezydent m.st. Warszawy dopuścił się bezczynności w zakresie rozpatrzenia wniosku, o którym mowa w pkt 1 wyroku; w pkt 3. stwierdził, że bezczynność Prezydenta m. st. Warszawy miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; w pkt 4. przyznał od Prezydenta m. st. Warszawy solidarnie na rzecz skarżących I. U. i L. C.-U. sumę pieniężną w wysokości 500 złotych; w pkt 5. zasądził od Prezydenta m.st. Warszawy solidarnie na rzecz skarżących I. U. i L. C.-U. kwotę 100 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Pismem z dnia 29 sierpnia 2018 r. I. U. i L. C.-U. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezydenta m.st. Warszawy w rozpatrzeniu wniosku w sprawie ustalenia odszkodowania za grunt zajęty pod drogę publiczną (gminną) - ulicę [...] w m.st. Warszawie w dzielnicy [...], stanowiący dz. ew. [...] z obrębu [...] o powierzchni 120 m2 i dz. ew. [...] z obrębu [...]o powierzchni 143 m2.

Z poczynionych przez Sąd I instancji ustaleń wynika, że w dniu 26 kwietnia 2001 r. skarżący złożyli do Urzędu Gminy Warszawa – [...] wniosek o przyznanie odszkodowania za część w/w terenu zajętego pod drogę ul. [...], w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872 ze zm.).Pismem z dnia 8 maja 2001r. wniosek został przekazany zgodnie z właściwością do Starostwa Powiatu Warszawskiego.

Postanowieniem z dnia 6 grudnia 2005 r. Prezydent m.st. Warszawy zawiesił postępowanie do czasu wydania decyzji w trybie art.73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.

Ostateczną decyzją Nr [...] z dnia [...] września 2015 r. Wojewoda Mazowiecki stwierdził nabycie przez Gminę Warszawa [...] z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999r. prawa własności przedmiotowego gruntu oznaczonego jako projektowana działka nr [...] o powierzchni 143 m2, stanowiąca część dz. ew. [...] o powierzchni 2454 m2, zaś ostateczną decyzją Nr [...] z dnia [...] września 2015r. stwierdził nabycie przez Gminę Warszawa [...] z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności w/w gruntu oznaczonego jako projektowana działka nr [...] o powierzchni 120 m2, stanowiąca część dz. ew. [...] o powierzchni 886 m2.

Zgodnie z odpisem księgi wieczystej [...] ówczesnymi współwłaścicielami przedmiotowej nieruchomości byli I. U. i L. C.-U.

W dniu [...] marca 2016 r., organ postanowieniem nr [...], podjął zawieszone postępowanie w przedmiocie ustalenia odszkodowania oraz wystosował pismo informujące strony, że przedmiotowy wniosek zostanie rozpatrzony do dnia 30 czerwca 2017 r. W tym samym dniu Prezydent m.st. Warszawy wystąpił do Archiwum Państwowego m.st. Warszawy, Archiwum Akt Nowych w Warszawie, Biura Organizacji Urzędu m.st. Warszawy, Delegatury Biura Gospodarki Nieruchomościami Urzędu m.st. Warszawy w Dzielnicy [...], Zarządu Dróg Miejskich i Wydziału Infrastruktury Urzędu m.st. Warszawy w Dzielnicy [...] o udzielenie informacji, czy proces inwestycyjny budowy drogi był poprzedzony wywłaszczeniem i ustaleniem odszkodowania oraz czy droga została wybudowana z udziałem czynu społecznego zgodnie z art. 51 §1 pkt 2 ustawy o drogach publicznych.

W dniu 9 czerwca 2016 r. Prezydent zlecił wykonanie operatu szacunkowego celem określenia wartości rynkowej nieruchomości zajętej pod drogę, który został sporządzony dniu 20 października 2016 r.

W dniu 28 marca 2017 r. przeprowadzono rozprawę administracyjną, podczas której skarżący I. U. zaakceptował wysokość odszkodowania określonego w/w operatem szacunkowym i nie wniósł żadnych uwag do prowadzonego postępowania.

Następnie, organ poinformował strony postępowania, że wniosek o przyznanie odszkodowania za omawianą nieruchomość zostanie rozpatrzony do dnia 31 grudnia 2017 r.

W dniu 15 września 2017 r., w wyniku rozpoznania wniesionego przez skarżącego zażalenia na bezczynność organu, Wojewoda Mazowiecki postanowieniem z dnia 15 września 2017 r. uznał jego zasadność i wyznaczył Prezydentowi m.st. Warszawy termin na podjęcie stosownego rozstrzygnięcia wynoszący 4 miesiące od daty doręczenia postanowienia.

W dniu 24 października 2017 r. rzeczoznawca majątkowy potwierdził aktualność sporządzonego przez siebie operatu szacunkowego z dnia 20 października 2016 r.

Pismem z dnia 9 lutego 2018 r. Prezydent poinformował strony postępowania o wyznaczeniu nowego kolejnego terminu załatwienia sprawy, do dnia 31 lipca 2018r.

W powyższym terminie Prezydent nie wydał rozstrzygnięcia. Jednocześnie jednak, jak podał w odpowiedzi na skargę, zgodnie z zaleceniem wchodzącego w skład Biura Mienia Miasta i Skarbu Państwa Samodzielnego Wieloosobowego Stanowiska Pracy Radców Prawnych, ponownie wystąpił do Biura Geodezji i Katastru o udzielnie dodatkowych szczegółowych informacji, jak: oznaczenia geodezyjne obecnych dz. ew. [...] i [...] z obrębu [...] od czasu założenia ewidencji gruntów i budynków, zapisów dotyczących hipotekowania, tj. tabel likwidacyjnych wsi, ksiąg hipotecznych, zbiorów dokumentów oraz ksiąg wieczystych, a także o wpisy w rejestrze gruntów dot. właściciela i władającego w/w działek. Powyższe, w ocenie organu, miało umożliwić odnalezienie ewentualnych dokumentów dotyczących wywłaszczenia przedmiotowego terenu, zapłaty odszkodowania lub budowy z udziałem czynu społecznego. Stosowne informacje zostały przez Biuro Geodezji i Katastru udzielone w dniu 5 kwietnia 2018 r.

Następnie po raz kolejny wystąpiono do Archiwum Państwowego m.st. Warszawy, Archiwum Akt Nowych w Warszawie, Biura Organizacji Urzędu m.st. Warszawy, Zarządu Dróg Miejskich w Warszawie oraz Burmistrza Dzielnicy [...]. Pomimo upływu ponad dwóch lat od dnia podjęcia przez organ zawieszonego w niniejszej sprawie postępowania, organ nie podjął czynności zmierzających do rozpoznania wniosku i nie rozpoznał wniosku do dnia wydania niniejszego wyroku.

W odpowiedzi na skargę Prezydent m.st. Warszawy wniósł o oddalenie skargi.

Wskazał, iż niemożliwym było wydanie decyzji z uwagi na nieuzyskanie wszystkich niezbędnych dla rozstrzygnięcia informacji, w tym m.in. od Archiwum Akt Nowych w Warszawie. Zdaniem Prezydenta, w związku z opisaną sytuacją zasadnym też było wyznaczenie nowego terminu załatwienia sprawy na dzień 31 marca 2019 r., o czym w dniu 3 września 2018 r. poinformował strony postępowania, wskazując na przyczyny takiej konieczności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 27 listopada 2018 r., orzekł, jak na wstępie.

Sąd wskazał, że w rozpoznawanej sprawie, po podjęciu w dniu 7 marca 2016r. zawieszonego postępowania w sprawie ustalenia i wypłacenia skarżącemu odszkodowania, po stronie organu powstał obowiązek, wynikający z art.104 § 1 k.p.a., do załatwienia w drodze decyzji, bez zbędnej zwłoki, sprawy administracyjnej w terminie określonym w art. 35 § 1 i § 3 k.p.a.

Wobec powyższego Sąd stwierdził, że organ administracji publicznej zmierza do załatwienia sprawy, jeżeli prowadzi postępowanie w zgodzie ze standardami wskazanymi w powołanych wyżej przepisach. Jeżeli tak nie jest, to występuje przypadek niezałatwienia sprawy w terminie, a więc pozostawania przez organ w bezczynności. Zatem organ pozostaje w bezczynności, w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., jeżeli nie dopełnił czynności określonych w art. 36 lub nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych, mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji. Treść obowiązku płynącego z art. 35 § 1 k.p.a. oznacza zakaz nieuzasadnionego przetrzymywania spraw bez nadawania im właściwego biegu oraz obowiązek prowadzenia postępowania bez niepotrzebnych zahamowań i przewlekłości w postępowaniu.

W ocenie Sądu, taka sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie, bowiem jak wynika z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach administracyjnych sprawy, organ od daty podjęcia w niniejszej sprawie postępowania, pomimo zgromadzenia materiału dowodowego, w tym sporządzenia operatu szacunkowego ustalającego wartość przejętego w/w gruntu, w pełni zaakceptowanej przez skarżących, do dnia wyrokowania nie podjął żadnych czynności zmierzających do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Zatem, w ustawowym okresie, pomimo obiektywnie występujących możliwości, organ nie wykonał obowiązku niezwłocznego załatwienia sprawy.

W ocenie Sądu organ podczas trwającej bezczynności kilkakrotnie bezzasadnie przekładał termin zakończenia postępowania, o czym faktycznie informował skarżących zgodnie z art. 36 k.p.a. Jednakże sposób procedowania nie usprawiedliwia – zdaniem Sądu – zaistniałej bezczynności i stanowi o rażącym naruszeniu przepisu art. 35 § 1 i § 3 k.p.a.

Sąd podkreślił, że zasada m.in. szybkości postępowania wynika wprost z art. 12 k.p.a., który nakazuje, aby organy administracji działały możliwie szybko, a sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwiane niezwłocznie. W związku z tym, nowy termin załatwienia sprawy, wyznaczony przez organ w trybie art. 36 § 1 k.p.a., należy oceniać przez pryzmat generalnej zasady szybkości postępowania w powiązaniu z podanymi przez organ przyczynami zwłoki. To wszystko – zdaniem Sądu I instancji – stanowi, iż nieuzasadnione rodzajem sprawy długotrwałe prowadzenie przez Prezydenta m. st. Warszawy postępowania odszkodowawczego doprowadziło do rażącej bezczynności organu.

W ocenie Sądu I instancji w niniejszej sprawie Prezydent m. st. Warszawy postąpił wbrew wszelkim zasadom postępowania administracyjnego, nie dokładając należytych starań, aby sprawę załatwić szybko przy jednoczesnym zachowaniu obowiązku wnikliwego działania. Takie postępowanie organu świadczy o tym, że pozostaje on w wielomiesięcznej zawinionej i niczym nieusprawiedliwionej zwłoce w rozpoznaniu wniosku skarżących. Sąd podkreślił, że mając na uwadze dotychczasowy tok prowadzonego postępowania, nawet jeśliby przyjąć, że sprawa ma szczególnie skomplikowany charakter, to został wielokrotnie przekroczony maksymalny dwumiesięczny termin do jej rozpoznania. Zdaniem Sądu nie zasługuje na uwzględnienie stanowisko Prezydenta co do niekompletności materiału dowodowego, konieczność uzyskiwania dodatkowych informacji, w tym także w tych samych instytucjach, albowiem ich brak, nie uniemożliwił organowi wydania rozstrzygnięcia.

Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd orzekł o przyznaniu od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej, miarkując jej wysokość i uwzględniając zaniechania organu w podejmowaniu czynności zmierzających do zakończenia postępowania w sprawie w terminach wynikających z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego oraz uznając, że jej wysokość jest adekwatna do stopnia przyczynienia się organu do rażącej bezczynności. W ustalonej sytuacji, powyższa suma w kwocie 500 zł, mieszcząca się w dolnych dopuszczalnych granicach, jest – w ocenie Sądu – adekwatna do opisanego czasu pozostawania organu w bezczynności w tej sprawie.

Sąd wskazał, że do terminów określonych w art. 35 § 3 k.p.a. (miesiąc, dwa miesiące), zgodnie z treścią przepisu art. 35 § 5 k.p.a., nie wlicza się m.in. terminów zawieszenia postępowania, co miało miejsce w sprawie niniejszej. Zatem w okolicznościach niniejszej sprawy, fakt wystąpienia bezczynności podlegał przez Sąd badaniu jedynie od daty podjęcia zawieszonego postępowania, nie zaś od daty wniesienia wniosku w 2001 r. w przedmiocie ustalenia i wypłacenia odszkodowania.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożył Prezydent m.st. Warszawy, zaskarżając wyrok w całości. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Złożono oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy.

Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. – dalej "p.p.s.a."), zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 149 § 1, § 1a i § 2 p.p.s.a., poprzez wadliwe przyjęcie, że w sprawie organ administracji publicznej dopuścił się bezczynności i miała ona charakter rażącego naruszenia prawa, a w konsekwencji przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej, podczas gdy zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wskazuje na podejmowanie przez organ licznych, a przy tym celowych czynności procesowych zmierzających do zakończenia postępowania;

2. art. 133 § 1 p.p.s.a., poprzez wydanie wyroku z pominięciem ustaleń faktycznych wynikających z akt sprawy i błędne wskazanie, że organ nie podjął żadnych czynności zmierzających do wydania rozstrzygnięcia w sprawie oraz że w dacie podjęcia zawieszonego postępowania był już zgromadzony materiał dowodowy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor nie zgodził się z Sądem, że w dacie podjęcia w niniejszej sprawie postępowania, był już zgromadzony materiał dowodowy, umożliwiający wydanie rozstrzygnięcia. Wskazano, że dopiero po podjęciu postępowania rozpoczął się proces gromadzenia materiału dowodowego. Podano, że na tym etapie postępowania, organ wiedział, że – co do zasady – w sprawie została spełniona podstawowa przesłanka merytoryczna ustalenia odszkodowania, a mianowicie, że wnioskodawcy utracili własność działek drogowych na rzecz właściwej gminy z dniem 1 stycznia 1999 r. Organ wskazał, że do ustalenia w niniejszej sprawie konieczne było potwierdzenie odpowiednimi dokumentami, czy zaznaczona we wniosku z dnia 26 kwietnia 2001 r. kolorem różowym część działek odpowiada obecnym działkom [...] i [...] (a wcześniej cz.dz.[...]). Ponadto, kluczowym było zbadanie, kiedy przedmiotowa nieruchomość została zajęta pod drogę, kto był inwestorem drogi, czy proces inwestycyjny był poprzedzony wywłaszczeniem i ustaleniem odszkodowania, czy droga została wybudowana z udziałem czynu społecznego, zgodnie z treścią art. 51 ustawy o drogach publicznych, do jakiej kategorii zaliczono ulicę [...], jaki jest stan zagospodarowania nieruchomości. Podano, że w celu uzyskania wiedzy w tym zakresie, organ zwracał się do innych jednostek: do Archiwum Państwowego m.st. Warszawy, Archiwum Akt Nowych w Warszawie, Biura Organizacji Urzędu m.st. Warszawy, Delegatury Biura Gospodarki Nieruchomościami Urzędu m.st. Warszawy w Dzielnicy [...], Zarządu Dróg Miejskich, Wydziału Infrastruktury Urzędu m.st. Warszawy, Biura Geodezji i Katastru. Wskazano ponadto, że w ramach prowadzonego postępowania, koniecznym było sporządzenie operatu szacunkowego, a następnie dokonanie analizy prawidłowości dostarczonego operatu oraz przeprowadzenie rozprawy administracyjnej. Prezydent podkreślił, że w czasie gromadzenia materiału dowodowego organ konsekwentnie zawiadamiał strony o przewidywanym terminie rozpatrzenia wniosków. Nie zgodził się z Sądem, że robił to bezzasadnie.

W ocenie skarżącego kasacyjnie Prezydenta, oceniając obiektywnie całokształt materiału zgromadzonego w sprawie oraz chronologię jego pozyskiwania, oczekiwanie na odpowiedzi innych podmiotów, należało dojść do wniosku, iż organ nie pozostawał bezczynny, a tym samym trudno uznać, że bezczynność organu miała charakter rażącego naruszenia prawa. Niezrozumiałe jest dla skarżącego kasacyjnie stanowisko Sądu, że konieczność zebrania materiału dowodowego nie może być okolicznością usprawiedliwiającą bezczynność organu. Trudno mu więc zgodzić się z Sądem, że nieuzasadnione rodzajem sprawy było długotrwałe prowadzenie postępowania. Wskazano, że wręcz przeciwnie, prowadzenie spraw o wypłatę odszkodowania jest szczególnym rodzajem spraw, gdzie wydatkowane są pieniądze publiczne. W takiej sytuacji gromadzenie materiału dowodowego musi odbywać się z należytą starannością, w sposób transparentny i rzetelny. Zaznaczono, że w sprawie takiej, jak sprawa o wypłatę odszkodowania, zebranie całego materiału dowodowego w miesiąc jest terminem iluzorycznym (samo zlecenie operatu było z dnia 9 czerwca 2016 r., a operat został sporządzony 20 lipca 2016 r). Wobec tego organ podkreślił, że chcąc przeprowadzić rzetelnie postępowanie administracyjnie, zawsze będzie pozostawał przynajmniej w przewlekłości. Wskazano, że gdyby organ wydawał decyzje w sprawach o ustalenie odszkodowania, gdzie liczba czynności dowodowych jest szeroka, w terminie wskazanym przez K.p.a., prowadziłoby to de facto do wydawania przez organy administracji decyzji odmownych, bo w znaczącej liczbie przypadków, zgromadzony materiał dowodowy nie pozwalałby na wydanie decyzji pozytywnej. Następnie takie decyzje byłyby uchylane przez sądy w związku z niezgromadzeniem materiału dowodowego.

Końcowo, autor skargi kasacyjnej podał dla przykładu, że w innych sprawach, mając na uwadze długość toczącego się postępowania, Sąd w ogóle nie uznawał, że bezczynność miała charakter rażący, nie była wymierzona grzywna, ani zobowiązanie do zapłaty sumy pieniężnej (np. sygn. akt IV SAB/Wa 367/16). Zdaniem skarżącego kasacyjnie Sąd powinien stosować jednolite kryteria oceny w podobnych stanach faktycznych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną I. U. i L. C. – U. wnieśli o jej oddalenie, podzielając w całości stanowisko Sądu I instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.

Skoro w niniejszej sprawie pełnomocnik – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.

Skargę kasacyjną oparto wyłącznie na podstawie określonej w art.174 pkt 2 p.p.s.a., wskazując na naruszenie przepisów postępowania, które w ocenie skarżącego kasacyjnie organu, miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Wskazane w skardze kasacyjnej przepisy: art.149 §1, §1a i 2 p.p.s.a. dotyczą instytucji bezczynności postępowania oraz bezczynności w stopniu rażącym i w konsekwencji także wymierzenia organowi grzywny i odpowiedniej sumy pieniężnej na rzecz skarżącego.

Istota sprawy sprowadza się zatem do rozstrzygnięcia, czy w niniejszej sprawie wystąpiła bezczynność Prezydenta m.st. Warszawy i czy miała ona charakter rażący.

Przed przystąpieniem do oceny zaistniałego w sprawie stanu faktycznego należy przypomnieć, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Oznacza to, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie, ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Art. 35 §1- 3 k.p.a. stanowi rozwinięcie tej zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Zaznaczyć wypada, że – zgodnie z w/w przepisem – niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. O szczególnie skomplikowanym charakterze sprawy można zaś mówić, gdy stan faktyczny sprawy jest zawiły, wymaga przeprowadzenia licznych czynności dowodowych, a także w przypadku złożonego, niełatwego do ustalenia stanu prawnego, wymagającego wnikliwej analizy i wykładni przepisów prawa. Nawet jednak skomplikowany charakter danej sprawy nie może stanowić uzasadnienia dla ignorowania przez organ administracji przepisów prawa regulujących kwestie terminów załatwiania spraw oraz ogólnych zasad tego postępowania, w tym zasady szybkości określonej w art. 12 k.p.a.

Niezałatwienie sprawy, wszczętej na wniosek strony, w terminach wskazanych w art. 35 k.p.a. daje podstawy do czynienia organowi zarzutu, że pozostaje bezczynny, bądź że przewlekle prowadzi postępowanie administracyjne. Chodzi więc o sytuację, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, bądź nie podjął stosownej czynności.

Nie każde naruszenie prawa wskutek zaistniałej bezczynności będzie naruszeniem rażącym. Ocena, czy mamy do czynienia z naruszeniem rażącym, powinna być dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych. Zatem o tym, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, nie decyduje sam tylko przedmiot sprawy, ale wszystkie okoliczności z tym związane, w tym także czas trwania bezczynności. Aby zatem mówić o rażącej bezczynności, przekroczenie terminu musi być nie tylko znaczne, lecz nieznajdujące żadnego usprawiedliwienia w okolicznościach prawnych lub faktycznych sprawy.

Wskazać w tym miejscu należy, iż orzeczenie w przedmiocie stwierdzenia, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa zostało pozostawione uznaniu sądu orzekającego, gdyż ustawa nie określa kryteriów, jakie przesądzają o tym, czy bezczynność rażąco narusza prawo, czy też nie. Uznanie sądowe cechuje brak sztywnych ram wartościowania danego stanu rzeczy, opiera się ono na analizie całokształtu okoliczności sprawy, przy uwzględnieniu pewnych wskazań ustawowych, zasad doświadczenia życiowego i zawodowego. Podważenie poprawności rozumowania sądu w tej materii może nastąpić wówczas, gdy kryteria te zostały naruszone, bądź wówczas, gdy pominięto istotne okoliczności faktyczne lub prawne, a więc gdy doszło do przekroczenia granic uznania, które prowadzi do niepożądanej dowolności. Zagadnienie charakteru bezczynności należy ocenić przez pryzmat rodzaju i stanu danej sprawy.

W niniejszej sprawie kluczową jest kwestia, czy okoliczności sprawy przemawiają za uznaniem, że Prezydent m.st. Warszawy pozostawał w bezczynności w rozpatrzeniu wniosku I. U. i L. C.-U. o przyznanie odszkodowania za grunt zajęty pod drogę publiczną i czy bezczynność ta miała charakter rażący.

Zgodnie art. 35 § 5 k.p.a., do terminów wskazanych w przepisach tego artykułu nie wlicza się m.in. terminów zawieszenia postępowania, co miało miejsce w niniejszej sprawie. Wobec tego, fakt wystąpienia bezczynności podlegał badaniu od daty podjęcia zawieszonego postępowania, tj. od dnia 7 marca 2016 r., nie zaś od daty złożenia wniosku w 2001 r. w przedmiocie ustalenia i wypłacenia odszkodowania za grunt przejęty przez Skarb Państwa.

Jak wynika z akt niniejszej sprawy, po podjęciu zawieszonego postępowania w dniu 7 marca 2016 r., pismem z tej samej daty, Prezydent m. st. Warszawy, w trybie art. 36 § 1 k.p.a., powiadomił strony postępowania, że przewidywany termin rozpatrzenia wniosku o przyznanie odszkodowania ustala na dzień 30 czerwca 2017r. Oznacza to, że organ wyznaczył sobie ponad rok na załatwienie sprawy.

Następnie, pismami z tego samego dnia, tj. z 7 marca 2016 r., organ zwrócił się do Delegatury Biura Gospodarki Nieruchomościami Urzędu m.st. Warszawy w Dzielnicy [...], Archiwum Państwowego m. st. Warszawy, Archiwum Akt Nowych w Warszawie oraz do Biura Organizacji Urzędu m. st. Warszawy Wydział Archiwum, Zarządu Dróg Miejskich w Warszawie, Wydziału Infrastruktury Urzędu m.st. Warszawy w Dzielnicy [...], do Biura Geodezji i Katastru Urzędu m.st. Warszawy, o wyjaśnienie istotnych dla niego kwestii związanych z niniejszą sprawą. Organ prosił m.in. o wyjaśnienie, czy za przedmiotowy grunt zostało wypłacone odszkodowanie, czy było prowadzone postępowanie wywłaszczeniowe, czy w posiadanych dokumentach istnieją dane o postępowaniu wywłaszczeniowym dotyczącym tej nieruchomości i związanym z tym odszkodowaniem, czy przedmiotowa droga została wybudowana z udziałem czynu społecznego, zgodnie z art. 51 § 1 pkt 2 ustawy o drogach publicznych (Dz. U. z 2015 r., poz. 460). Zwracał się o udzielenie informacji, kiedy przedmiotowa nieruchomość została zajęta pod drogę, kto był inwestorem drogi, czy proces inwestycyjny był poprzedzony wywłaszczeniem i ustaleniem odszkodowania. Pytał także, jakie obecnie działki wchodzą w skład działki nr [...] z obrębu [...] o powierzchni 3340 m2 opisanej w księgi wieczystej [...] z dnia 25 października 2005 r.

W dniu 28 marca 2017 r. odbyła się rozprawa administracyjna, z której sporządzono protokół (k-109 akt adm.). Następnie, pismem z 4 lipca 2017 r. oraz z 11 lipca 2017 r. Prezydent, zawiadomił strony postępowania, że wniosek o przyznanie odszkodowania zostanie rozpatrzony do dnia 31 dnia grudnia 2017 r.

Po rozpatrzeniu ponaglenia stron, Wojewoda Mazowiecki, postanowieniem z [...] września 2017 r., nr [...], uznał ponaglenie za uzasadnione i wyznaczył Prezydentowi m.st. Warszawy 4 – miesięczny termin na podjęcie stosownego rozstrzygnięcia, liczony od daty doręczenia tegoż postanowienia. Jak wynika z akt, odpis w/w postanowienia został doręczony do Urzędu m. st. Warszawy w dniu 14 września 2017 r., zaś do Wydziału Wywłaszczeń i Odszkodowań trafił w dniu 19 września 2017 r. Z zakreślonego przez Wojewodę w w/w postanowieniu okresu 4 – miesięcznego na załatwienie sprawy wynika, że termin ten upływał z dniem 19 stycznia 2018 r. Pomimo tego jednak, Prezydent m.st. Warszawy, pismem z dnia 9 lutego 2018 r. wystosował do stron kolejne pismo informujące o terminie załatwienia sprawy – tym razem do 31 lipca 2018 r. Zaznaczyć w tym miejscu należy, że w dniu 24 października 2017 r. rzeczoznawca majątkowy potwierdził aktualność sporządzonego w dniu 20 października 2016 r. operatu szacunkowego, przy czym skarżący nie kwestionowali tego operatu. Do dnia wydania wyroku przez Sąd I instancji, tj. do dnia 27 listopada 2018 r. wniosek stron nie został rozpatrzony.

Mając na uwadze stan faktyczny i lekturę akt niniejszej sprawy, należy w całości zgodzić się z zaskarżonym wyrokiem. Przypomnieć bowiem wypada, że podjęcie zawieszonego postępowania w przedmiocie ustalenia odszkodowania miało miejsce w dniu 7 marca 2016 r., natomiast wyrok Sądu I instancji zapadł w dniu 27 listopada 2018 r., a więc 2 lata i blisko dziewięć miesięcy od czasu podjęcia postępowania w sprawie. Do tego dnia wniosek stron nie został rozpatrzony. Bezsprzecznie zatem stwierdzić należy, że Prezydent m st. Warszawy pozostawał w rażącej bezczynności. Kierował jedynie do stron kolejne pisma o wyznaczeniu kolejnego terminu na załatwienie sprawy. Pamiętać jednak trzeba, że nawet jeżeli przed wniesieniem skargi organ już będący w stanie bezczynności wystosuje zawiadomienie z art. 36 § 1 K.p.a., to zawiadomienie takie nie niweczy zarzutu bezczynności wywiedzionego na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. Jak już bowiem wskazano powyżej, bezczynność organu zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie mają znaczenia powody, dla których wymagane prawem czynności lub akt nie zostały podjęte. Prawidłowe bowiem przeprowadzenie postępowania i zawiadomienie stron jest elementem i wymogiem prawidłowego prowadzenia postępowania, a nie okolicznością uzasadniającą jego przedłużenie. Zatem konieczność poprawnego przeprowadzenia postępowania i zawiadomienia stron postępowania o poszczególnych etapach załatwienia sprawy nie są okolicznościami uzasadniającymi przedłużenie postępowania. Oznacza to, że możliwość wystosowania zawiadomienia, o którym mowa w art. 36 § 1 k.p.a. nie zwalania organu od obowiązku dążenia do jak najszybszego zakończenia sprawy. Wobec tego, określając nowy termin załatwienia sprawy, organ powinien z jednej strony dokładnie ocenić realność jego dochowania, a z drugiej mieć na uwadze obowiązek jak najszybszego zakończenia sprawy. Organ wyznaczający na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. nowy termin załatwienia sprawy jest związany przepisem art. 12 k.p.a. i art. 35 k.p.a., a zatem jest obowiązany do ustalenia możliwie najkrótszego terminu załatwienia sprawy. Wprawdzie przepis art. 36 k.p.a. nie stwarza ograniczeń, ani też nie ustala zasady, którą powinien kierować się organ przy wyznaczaniu nowego terminu, jednakże nie oznacza to dowolności i swobody. Musi on bowiem być interpretowany zgodnie z podstawowymi zasadami postępowania administracyjnego.

W niniejszej sprawie organ nie zastosował się do tych zasad, nie dołożył należytych starań, aby sprawę załatwić w w/w terminach. Za Sądem I instancji zauważyć należy, że nawet gdyby – jak chce tego skarżący kasacyjnie organ – uznać sprawę za szczególnie skomplikowaną, to i tak dwumiesięczny termin do jej załatwienia, o którym mowa w art. 35 § 3 K.p.a., został wielokrotnie przekroczony. W przedmiotowej sprawie nie można także pominąć okoliczności, że Wojewoda Mazowiecki jako organ nadrzędny wyznaczył Prezydentowi m.st. Warszawy termin do wydania stosownego rozstrzygnięcia, którego jednak organ nie dotrzymał. Wobec tego stwierdzić należy, że pomimo upływu wszystkich terminów do załatwienia sprawy, zarówno ustawowych, jak i wyznaczonego przez Wojewodę Mazowieckiego, organ nie wykonał ciążącego na nim obowiązku niezwłocznego załatwienia sprawy.

W związku z powyższym oraz mając na uwadze okoliczności niniejszej sprawy uznać należy, że Sąd I instancji nie naruszył art. 149 § 1 p.p.s.a., zatem ustalenie, że sprawa nie została rozpoznana w ustawowym terminie, a jej okoliczności nie uzasadniają czasu trwania postępowania, obligowało Sąd I instancji do zobowiązania organu do załatwienia sprawy w wyznaczonym terminie. Na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., Sąd I instancji był także zobowiązany do stwierdzenia, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ocena dokonana w tym zakresie jest pochodną czasu trwania postępowania i powodów uzasadniających ten okres. Oba czynniki uzasadniają stanowisko Sądu I instancji. W skardze kasacyjnej nie przedstawiono żadnych skutecznych argumentów przeciwko takiej ocenie. W rozpoznawanej sprawie nie ma bowiem wątpliwości, że doszło do znaczącego przekroczenia ustawowego terminu załatwienia sprawy, a nie zachodzą okoliczności wyłączające winę organu. Zatem zwłoka w załatwieniu sprawy uzasadniała uznanie, że wystąpiła bezczynność organu z rażącym naruszeniem prawa. W sytuacji bowiem, gdy strona czeka tak długo na rozstrzygnięcie organu administracji publicznej, uznać należy, że takie postępowanie nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. Zachowanie organu nie zasługuje na aprobatę i w sposób oczywisty podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej. Zauważyć bowiem należy, że Prezydent przez cały czas nie załatwił sprawy. Prawidłowo zatem Sąd I instancji stwierdził, że Prezydent m. st. Warszawy pozostawał rażąco bezczynny. Trafnie Sąd I instancji przyjął, że w prowadzonym w sprawie postępowaniu zaistniała oczywista bezczynność organu, stanowiąca naruszenie zasad i terminów określonych w art. 35, art. 36 k.p.a.

Wskazać w tym miejscu należy, że zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd administracyjny uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). Natomiast § 2 tego przepisu określa, że sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.

Z powyższego wynika, że ustawodawca przyznaje sądowi administracyjnemu uznanie w zakresie stwierdzenia podstaw do wymierzenia grzywny, jak też nie definiuje pojęcia "rażącego naruszenia prawa" przyjętego w cytowanym przepisie, pozostawiając w tym zakresie również swobodę interpretacyjną sądom administracyjnym.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji prawidłowo też przyznał solidarnie na rzecz skarżących sumę pieniężną w kwocie 500zł, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd I instancji wyjaśnił, że kwota ta będzie adekwatna w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności i ocenę taką należy podzielić. Podkreślić w tym miejscu należy, że rozstrzygnięcie w przedmiocie sumy pieniężnej zasądzanej w oparciu o art. 149 § 2 p.p.s.a. ma charakter fakultatywny i jest zależne wyłącznie od uznania sądu, o czym świadczy użycie w czasownika "może", a jest podejmowane jedynie w przypadku uwzględnienia skargi. Ustawodawca pozostawił zatem sądowi ocenę, czy okoliczności sprawy wskazują na potrzebę zadośćuczynienia skarżącemu za oczekiwanie na rozpoznanie i zakończenie jego sprawy. Natomiast w przypadku skorzystania przez sąd z tej instytucji, wskazany przepis nie zawiera żadnych przesłanek, którymi miałby kierować się sąd ustalając wysokość sumy pieniężnej. Nie można zatem zgodzić się ze stanowiskiem skarżącego kasacyjnie organu, że Sąd I instancji nieprawidłowo orzekł o zasądzeniu na rzecz skarżących kwoty 500 zł. W okolicznościach niniejszej sprawy nie można bowiem przyjąć, aby była to kwota nieadekwatna do jej stanu faktycznego. Przy orzekaniu o przyznaniu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej chodzi bowiem przede wszystkim o zrekompensowanie, przynajmniej w pewnej mierze, uszczerbku (krzywdy, straty, itd.) jakiego doznał skarżący na skutek bezczynności działania organu administracji.

Nietrafnie również zarzucono Sądowi I instancji naruszenie art.133 §1 p.p.s.a. Przepis ten mógłby stanowić podstawę skutecznego zarzutu kasacyjnego, gdyby sąd administracyjny przeprowadził kontrolę legalności zaskarżonego aktu administracyjnego, która prowadziłaby do przedstawienia przez sąd stanu sprawy w sposób oderwany od materiału dowodowego zawartego w jej aktach i ustaleń dokonanych w skarżonym akcie administracyjnym. W ramach zarzutu art. 133 § 1 ustawy nie można natomiast skutecznie kwestionować dokonanej przez sąd oceny dokumentów, o ile dokumenty te znajdują się w materiale zgromadzonym w aktach sprawy. Przepis ten nie może służyć kwestionowaniu oceny materiału dowodowego, jak i ustaleń i oceny ustalonego w sprawie stanu faktycznego, dokonanych przez Sąd I instancji. Autor skargi kasacyjnej w ramach zarzutu naruszenia art.133 §1 p.p.s.a. podniósł błędne wskazanie w zaskarżonym wyroku, że organ nie podjął żadnych czynności zmierzających do wydania rozstrzygnięcia w sprawie oraz że w dacie podjęcia zawieszonego postępowania był już zgromadzony materiał dowodowy. Ze stwierdzenia Sądu I instancji – cyt. "W ocenie Sądu, taka sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie, bowiem jak wynika z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach administracyjnych sprawy, organ od daty podjęcia w niniejszej sprawie postępowania, pomimo zgromadzenia materiału dowodowego, w tym sporządzenia operatu szacunkowego ustalającego wartość przejętego w/w gruntu, w pełni zaakceptowanej przez skarżących, do dnia wyrokowania nie podjął żadnych czynności zmierzających do wydania rozstrzygnięcia w sprawie", nie można wyprowadzać wniosku, że w dacie podjęcia postępowania był już zgromadzony materiał dowodowy. Odnośnie natomiast czynności podejmowanych przez organ z akt sprawy wynika, że czynności te były ponawiane, mimo uzyskania odpowiedzi (przykładowo pisma k. 50, k.179 akt adm.). Sprawa dotyczy odszkodowania za grunt przejęty pod drogę. Z akt wynika w sposób oczywisty, że właścicielami tego gruntu byli skarżący (odpisy z ksiąg wieczystych, uzasadnienie ostatecznych decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] września 2015 r.), ustalone zostały numery działek i ich powierzchnia (pismo Biura Geodezji i Katastru Urzędu m.st. Warszawy z dnia 7 marca 2016 r.). Powstaje pytanie o celowość czynienia ustaleń, kto był inwestorem drogi oraz czy nie doszło do wywłaszczenia w sytuacji gdy brak jakichkolwiek dokumentów podważających prawa skarżących do gruntu w dacie 31 grudnia 1998 r., zaś decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] września 2015 r., wydanej na podstawie art. 73 ustawy z 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, Gmina nie zaskarżyła. Stosowne informacje zostały też udzielone w dniu 5 kwietnia 2018 r. przez Biuro Geodezji i Katastru.

Wobec powyższego uznać należy, że Sąd I instancji prawidłowo ocenił charakter zaistniałej bezczynności i zasadnie orzekł, jak w sentencji wyroku. Tym samym stwierdzić należy, że zarzuty skargi kasacyjnej nie zawierają usprawiedliwionych podstaw, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.