Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1737/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-05-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6145 Sprawy dyrektorów szkół
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i stwierdzono nieważność zaskarżonego zarządzenia
Powołane przepisy: article: art. 56 ust. 3, art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2018 poz 996
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie Sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) Sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska po rozpoznaniu w dniu 28 maja 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.H. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 20 listopada 2018 r. sygn. akt III SA/Kr 911/18 w sprawie za skargi J.H. na zarządzenie Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie odwołania ze stanowiska dyrektora szkoły 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości; 2. stwierdza nieważność zaskarżonego zarządzenia w całości; 3. zasądza od Prezydenta Miasta [...] na rzecz J.H. kwotę 1.300 (jeden tysiąc trzysta) zł tytułem zwrotu kosztów sądowych


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 20 listopada 2018 r. sygn. akt III SA/Kr 911/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę J.H. na zarządzenie Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie odwołania ze stanowiska dyrektora szkoły.

Wyrok ów zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Zarządzeniem z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] (dalej Zarządzenie bądź zarządzenie z [...] lipca 2018 r.), na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 56 ust. 3 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz. U. z 2018 r. poz. 996 [, zm. poz. 1000], dalej po bądź Prawo oświatowe), na wniosek [...] Kuratora Oświaty (dalej Kurator), Prezydent Miasta [...] (dalej Prezydent) odwołał J.H. (dalej skarżący bądź Dyrektor Szkoły) ze stanowiska Dyrektora Szkoły Podstawowej nr [...] w [...] (dalej Szkoła), bez wypowiedzenia, z uwagi na nie usunięcie w terminie do 30 kwietnia 2018 r. uchybień w zakresie organizacji pracy dydaktyczno-wychowawczo-opiekuńczej szkoły oraz naruszenia prawa i dobra małoletniego A.P. (ucznia klasy [...]).

W uzasadnieniu Zarządzenia Prezydent wskazał, że pismem z 21 czerwca 2018 r. Kurator, na podstawie art. 56 ust. 3 po, wystąpił do Prezydenta o odwołanie skarżącego ze stanowiska Dyrektora Szkoły bez wypowiedzenia. Jak podał Kurator, decyzją z [...] kwietnia 2018 r. [nr [...], dalej decyzja z [...] kwietnia 2018 r.] polecił Dyrektorowi Szkoły usunąć do 30 kwietnia 2018 r. uchybienia w zakresie organizacji pracy dydaktyczno-wychowawczo-opiekuńczej Szkoły oraz naruszenie prawa i dobra małoletniego A.P. (dalej uczeń bądź chłopiec).

Z odpisu decyzji z [...] kwietnia 2018 r. wynika, że uchybienia w zakresie organizacji pracy dydaktyczno-wychowawczo-opiekuńczej Szkoły oraz naruszenie prawa i dobra małoletniego A.P. dotyczyło:

1. nieprawidłowego organizowania dla A.P. zajęć edukacyjnych w formie zindywidualizowanej ścieżki kształcenia, co narusza przepisy rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 9 sierpnia 2017 r. w sprawie zasad organizacji i udzielania pomocy psychologiczno-pedagogicznej w publicznych przedszkolach, szkołach i placówkach (Dz. U. poz. 1591 [ze zm.], dalej rozporządzenie z 2017 r.) w zakresie: a. braku opinii publicznej poradni, z której wynika potrzeba objęcia ucznia pomocą w formie zindywidualizowanej ścieżki kształcenia, co jest niezgodne z § 12 ust. 3 rozporządzenia z 2017 r.; b. braku współpracy z rodzicami w zakresie pomocy psychologiczno-pedagogicznej dla dziecka oraz uzgadniania zakresu udzielanej pomocy, co jest niezgodne z § 2 ust. 3 i § 4 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia z 2017 r.; 2. odsunięcia ucznia A.P. od uczestnictwa w zajęciach opiekuńczo-wychowawczych w szkole przez: 1. zorganizowanie pomocy psychologiczno-pedagogicznej w Szkole na zasadach określonych w rozporządzeniu z 2017 r., w szczególności "do" [tak w Zarządzeniu]: a. uzyskania [opinii] publicznej poradni, z której wynika potrzeba objęcia ucznia pomocą w formie zindywidualizowanej ścieżki kształcenia; b. nawiązania współpracy z rodzicami ucznia w zakresie planowania i organizowania pomocy psychologiczno-pedagogicznej w ustalonej formie, jak również umożliwienie uczestniczenia uczniowi A.P. w zajęciach opiekuńczo-wychowawczych w szkole.

Kurator polecił Dyrektorowi Szkoły usnąć wymienione uchybienia w terminie do 30 kwietnia 2018 r.

Pismem z 21 czerwca 2018 r. Kurator wskazał, że 24 maja 2018 r. przeprowadzono kontrolę doraźną, która wykazała, że nie usunięto uchybień w zakresie organizacji pracy dydaktyczno-wychowawczo-opiekuńczej Szkoły oraz naruszenie prawa i dobra małoletniego A.P. opisane w decyzji z [...] kwietnia 2018 r.

W protokole kontroli doraźnej z 24 maja 2018 r. wskazano m.in.: "W wyniku kontroli doraźnej, dotyczącej usunięcia uchybień w zakresie organizacji pracy dydaktyczno-wychowawczo-opiekuńczej Szkoły oraz naruszenia prawa i dobra małoletniego A.P. (decyzja [...] Kuratora Oświaty z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...]), przeprowadzonej 24 maja 2018 r. stwierdza się, że: nie wykonano zalecenia, bowiem realizuje się zindywidualizowaną ścieżkę kształcenia bez zgody rodziców oraz nie uzyskano opinii publicznej poradni psychologiczno-pedagogicznej. (...) Nie podjęto próby zapewnienia uczniowi udziału w zajęciach wspólnie z oddziałem szkolnym. (...) Tygodniowy wymiar godzin zajęć edukacyjnych realizowanych indywidualnie z uczniem w ramach zindywidualizowanej ścieżki kształcenia ustalono bez wniosku rodziców oraz przy braku opinii publicznej poradni"; "Dyrektor szkoły nie wykonał zaleceń: (...) zalecenie nr 12 - dotyczące objęcia A.P., ucznia kl. [...], zindywidualizowaną ścieżką kształcenia za zgodą rodziców i po uzyskaniu [opinii] publicznej poradni, zalecenie nr 13 - dotyczące zapewnienia A. udziału w zajęciach wspólnie z oddziałem szkolnym, w ramach realizacji przez ucznia zindywidualizowanej ścieżki kształcenia".

Z uwagi na to, że zgodnie z art. 56 ust. 3 zdanie drugie po, wniosek w sprawie odwołania ze stanowiska dyrektora szkoły jest wiążący dla organu prowadzącego szkołę, na podstawie art. 66 ust 1 pkt 1 lit. c po odwołano skarżącego ze stanowiska dyrektora szkoły bez wypowiedzenia.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie J.H. zarzucił zarządzeniu z [...] lipca 2018 r.:

- naruszenie interesu prawnego i uprawnienia skarżącego w postaci piastowania przez niego stanowiska Dyrektora Szkoły przez odwołanie go z tego stanowiska;

- błąd w ustaleniach faktycznych przez błędne przyjęcie, że skarżący nie współpracował z rodzicami ucznia A.P., w sytuacji w której był on w bieżącym kontakcie z rodzicami, informował rodziców o problemach wychowawczych ucznia, niedostosowaniu społecznym, zaburzeniach zachowania i emocji, a także demoralizacji;

- błąd w ustaleniach faktycznych przez błędne przyjęcie, że w dacie wydania Zarządzenia nie istniała opinia publicznej poradni, z której wynika potrzeba objęcia ucznia pomocą w formie zindywidualizowanej ścieżki kształcenia, w sytuacji w której opinia taka została wydana 5 czerwca 2018 r. przez Poradnię Psychologiczno-Pedagogiczną nr [...] w [...];

- naruszenie prawa materialnego - § 2 ust. 3 rozporządzenia z 2017 r. przez jego błędne zastosowanie, co do współpracy dyrektora szkoły z rodzicami, w sytuacji w której norma ta nie dotyczy tego przedmiotu, a innego przedmiotu ustawy, tj. pomocy psychologiczno-pedagogicznej rodzicom uczniów i nauczycielom;

- błąd w ustaleniach faktycznych przez błędne przyjęcie, że po wydaniu decyzji z [...] kwietnia 2018 r. uczeń A.P. nie miał możliwości korzystania z zajęć opiekuńczo-wychowawczych, co jest ustaleniem wymykającym się z zakresu swobodnej oceny dowodów, a stanowi przejaw dowolnej ich oceny, bo żaden dowód na to nie wskazuje, tymczasem od 5 kwietnia 2018 r. uczeń mógł korzystać z zajęć opiekuńczych w postaci świetlicy szkolnej, oraz zaję[ć] wychowawczych, tj. akademii zakończenia roku szkolnego.

Skarżący wniósł o: stwierdzenie nieważności zarządzenia z [...] lipca 2018 r.; zasądzenie kosztów postępowania sądowego wg norm przepisanych; dopuszczenie wymienionych w skardze dowodów.

W uzasadnieniu skargi podał, że piastował funkcję dyrektora Szkoły od 1 kwietnia 1999 r. Z funkcji tej został odwołany zarządzeniem z [...] lipca 2018 r., doręczonym 12 lipca 2018 r. Okres powołania na stanowisko dyrektora upływał 31 sierpnia 2018 r. Mimo, że pismo Prezydenta z [...] lipca 2018 r. nie wskazuje, że stanowi ono zarządzenie, to w doktrynie przyjmuje się, że decyzje wydawane na podstawie art. 66 po winny przyjąć postać "decyzji" [winno być "uchwały"; M. Pilich, red., Komentarz do ustawy - Prawo oświatowe, w: Prawo oświatowe oraz przepisy wprowadzające. Komentarz, Wolters Kluwer 2018, uw. 1 do art. 56 ] lub zarządzenia w zależności czy rozstrzygnięcie to wydawane jest przez organ kolegialny, czy przez piastuna organu jednoosobowego.

Decyzję z [...] kwietnia 2018 r. doręczono skarżącemu 9 kwietnia 2018 r. Od 19 kwietnia 2018 r. do 16 czerwca 2018 r. (sobota) skarżący przebywał na zwolnieniu lekarskim. Zgodnie z art. 68 ust. 9 po w przypadku nieobecności dyrektora szkoły zastępuje go wicedyrektor, a w szkołach i placówkach, w których nie utworzono stanowiska wicedyrektora - inny nauczyciel tej szkoły lub placówki wyznaczony przez organ prowadzący. Dnia 18 czerwca 2018 r. skarżący rozpoczął wykonywanie obowiązków pierwszorzędnych w postaci wystawienia świadectw, dyplomów i przygotowywanie zakończenia roku szkolnego, którego zakończenie przypadało na dzień 22 czerwca 2018 r. W okresie przed zwolnieniem lekarskim skarżący zlecił wicedyrektorowi i pedagogowi szkolnemu wykonanie poleceń zawartych w decyzji z [...] kwietnia 2018 r., co zostało wykonane.

Skarżący wskazał, że dyrektor szkoły nie posiada żadnych mechanizmów faktycznych i prawnych które umożliwiłyby sporządzenie przez publiczną poradnię opinii co do objęcia ucznia pomocą w formie zindywidualizowanej ścieżki kształcenia. W przypadku małoletniego to rodzice, którym przysługuje władza rodzicielska, muszą wyrazić zgodę na badanie psychologiczne w poradni i faktycznie przyprowadzić do niej dziecko. Dyrektor szkoły wielokrotnie zwracał się do rodziców A.P. o podjęcie przez nich działań zmierzających do wydania opinii. Nie jest prawdą, że rodzice ucznia nie wyrazili zgody na zindywidualizowaną ścieżkę kształcenia. Pismem z 4 stycznia 2018 r. zostali oni poinformowani o takim sposobie pomocy psychologicznej, co zaakceptowali co najmniej w sposób dorozumiany, bo przeciwko temu nie oponowali.

Nie jest zasadny zarzut, że A.P. został odsunięty od uczestnictwa w zajęciach opiekuńczo-wychowawczych w szkole przez brak współpracy dyrektora z rodzicami ucznia w zakresie planowania i organizowania pomocy psychologiczno- pedagogicznej. O zaburzeniach zachowania i emocji ucznia rodzice byli informowani na bieżąco. Dyrektor Szkoły zmuszony był zawiesić ucznia w jego prawach i "odsunąć od obowiązku szkolnego", o czym została poinformowana matka. Dyrektor zmuszony był sięgnąć po środki zmierzające do ustalenia czy uczeń jest zdemoralizowany, w ramach ustawy o postępowaniu w sprawach nieletnich przez zawiadomienie [IV] K[omisariatu] P[olicji] w [...] pismem z 25 października 2017 r. Protokół kontroli doraźnej [...] opisuje współpracę Dyrektora Szkoły z rodzicami ucznia i w tym zakresie zaskarżone zarządzenie sprzeczne jest z tym dokumentem. To właśnie ta współpraca doprowadziła do wydania 5 czerwca 2018 r. przez Poradnię Psychologiczno-Pedagogiczną nr [...] w [...] opinii w sprawie objęcia ucznia zindywidualizowaną ścieżką kształcenia.

Zarządzenie narusza normę prawa materialnego - § 2 ust. 3 rozporządzenia z 2017 r. W uzasadnieniu Prezydent wskazał, że brak współpracy z rodzicami w zakresie pomocy psychologiczno-pedagogicznej dla dziecka oraz uzgadniania zakresu udzielanej pomocy wynika z § 2 ust. 3 rozporządzenia, co stanowi niewłaściwe zastosowanie tej normy, bo ciężko uznać to za błędną wykładnię, w sytuacji w której wykładnia językowa tego przepisu prowadzi [do] stwierdzenia, że norma ta dotyczy innego przedmiotu ustawy, tj. pomocy psychologiczno-pedagogicznej rodzicom uczniów i nauczycielom.

Prezydent poczynił błędne ustalenia co do możliwości korzystania przez A.P. z zajęć opiekuńczo-wychowawczych. Od 9 kwietnia 2018 r., tj. doręczenia decyzji z [...] kwietnia 2018 r., uczeń mógł korzystać ze świetlicy, co stanowi desygnat zajęć opiekuńczych i brał udział w zajęciach wychowawczych, tj. akademii zakończenia roku szkolnego. W ten sposób zostały zrealizowane polecenia kontrolne z decyzji, a wdrożone zostały w życie przez skarżącego przed rozpoczęciem zwolnienia lekarskiego.

Zasadność wdrożenia zindywidualizowanej ścieżki kształcenia potwierdziła post factum opinia psychologiczna z publicznej poradni, co stanowi zrealizowanie poleceń usunięcia uchybień. Naruszenie § 12 ust. 3 rozporządzenia, które zostało konwalidowane, nie może stanowić podstawy do wnioskowania przez nadzór pedagogiczny o odwołanie nauczyciela, bowiem uchybienie to zostało usunięte, a na podstawie art. 56 ust. 3 po jedynie zaniechanie może skutkować złożeniem wniosku, a nie wcześniej istniejące uchybienie.

Merytoryczną zasadność wdrożenia zindywidualizowanej ścieżki kształcenia dostrzegł Urząd Miasta, który na wniosek Wicedyrektora Szkoły, niezwłocznie wyraził zgodę na realizację dodatkowych 10 godzin tygodniowo w ramach pomocy psychologiczno-pedagogicznej dla A.P.

W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta [...] wniósł o jej oddalenie.

Prezydent podał, że analiza art. 55 i 56 po wskazuje, że to nie organ prowadzący szkolę, a organ nadzoru pedagogicznego kontroluje i wydaje zalecenia w zakresie określonym w ww. przepisach. W razie nie zastosowania się do powyższego ustawodawca przewidział wystąpienie ze stosownym wnioskiem do organu prowadzącego, który jako organ który powierzył nauczycielowi stanowisko kierownicze obowiązany jest w trybie art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. c po odwołać nauczyciela ze stanowiska kierowniczego.

Prezydent był związany wnioskiem Kuratora. Prezydent nie ma uprawnień do merytorycznego badania zgodności wydanej decyzji z prawem, jak również zawartych w niej i w protokole kontroli zaleceń ani oceny ich wykonania przez dyrektora szkoły. Nie są to kompetencje przewidziane przepisami dla organów prowadzących szkoły. Organ prowadzący szkoły sprawuje nad nimi nadzór, ale w innym zakresie - w aspekcie spraw finansowych i administracyjnych (art. 57 po).

Mimo formalnego odwołania ze stanowiska skarżącego, Prezydent nie może odnieść się merytorycznie do opisanej w skardze sprawy związanej głównie z niepełnoletnim uczniem szkoły. Odmiennie sprawa przedstawia się, gdy odwołanie dyrektora szkoły ma miejsce w innych przypadkach określonych w ustawie, a to wynikających z art. 66 ust.1 pkt 1 lit. b i pkt 2.

[Na rozprawie 20 listopada 2018 r. Sąd I instancji dopuścił dowód z dokumentów wymienionych jako załączniki do skargi: 3 druków ZUS ZLA na okoliczność przebywania na zwolnieniu lekarskim - wymienionych w pkt 5; decyzji z [...] kwietnia 2018 r. wraz z adnotacją kiedy skarżący otrzymał decyzję - wymienionych w pkt 6; opinii poradni psychologiczno-pedagogicznej z 5 czerwca 2018 r. na okoliczność daty jej wydania - wymienionej w pkt 12; pozostałe wymienione wnioski dowodowe w pkt od 7-11 - Sąd I instancji oddalił.

Na pytanie Sądu pełnomocnik skarżącego oświadczył, że nie były składane zastrzeżenia do protokołu kontrolnego; k. 52-52v akt sądowych].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem III SA/Kr 911/18 na podstawie art. 151 ppsa skargę oddalił.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że przedmiotem zaskarżenia jest zarządzenie z [...] lipca 2018 r. w sprawie odwołania skarżącego ze stanowiska Dyrektora Szkoły podjęte na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 56 ust. 3 po (Dz. U. z 2018 r. poz. 996 [, zm. poz. 1000]).

Zaskarżone zarządzenie jest aktem organu samorządu terytorialnego podjętym w sprawie z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 ppsa. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się w takich sprawach kognicję sądów administracyjnych (wyrok NSA z 29.1.2010 r. I OSK 1525/09). Zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 8 ustawy o samorządzie gminnym [Dz. U. z 2018 r. poz. 994, zm. poz. 1000, dalej usg] sprawy edukacji publicznej należą do zadań własnych gminy. Do zadań wójta (burmistrza, prezydenta) należy zatrudnianie i zwalnianie kierowników gminnych jednostek organizacyjnych (art. 30 ust. 2 pkt 5 usg). Zaskarżone zarządzenie, stanowiąc realizację zadań organu samorządu terytorialnego w zakresie oświaty, jest władczym rozstrzygnięciem podlegającym kognicji sądu administracyjnego.

Zarządzenie z [...] lipca 2018 r. zostało wydane na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 [lit.] c w zw. z art. 56 ust. 3 po.

Jeżeli dyrektor szkoły... nie usunie w wyznaczonym terminie uchybień, o których mowa w ust. 1, nie opracuje lub nie wdroży w określonych w harmonogramie terminach programu poprawy efektywności kształcenia lub wychowania albo nie uwzględni w tym programie zgłoszonych uwag i wniosków, organ sprawujący nadzór pedagogiczny występuje do organu prowadzącego szkołę... z wnioskiem o odwołanie dyrektora szkoły... z końcem albo w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia. Wniosek złożony w tej sprawie przez organ sprawujący nadzór pedagogiczny jest wiążący dla organu prowadzącego szkołę... (art. 56 ust. 3 po).

Ów przepis określa sankcję, jaką stosuje się w razie niewykonania obowiązków nałożonych w myśl ust. 1 lub 2 art. 56 po na dyrektora szkoły publicznej prowadzonej przez jednostkę samorządu terytorialnego. Jest to odwołanie dyrektora ze stanowiska z końcem albo w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia. Lista przesłanek zastosowania tego środka prawnego, wynikających z komentowanego przepisu, jest zamknięta. Nie jest możliwe zgłoszenie wniosku o odwołanie dyrektora ze stanowiska, jeżeli uchybienia wytknięte w decyzji wydanej na podstawie art. 56 ust. 1 usunięto, a następnie stwierdzono w trybie nadzoru pedagogicznego naruszenie jeszcze innych przepisów ustawy, a także w sytuacji, gdy co prawda dyrektor opracował i wdrożył program poprawy efektywności kształcenia lub wychowania, uwzględniając przy tym wnioski i uwagi organu sprawującego nadzór pedagogiczny, a mimo to osiągnięte efekty okazały się, w ocenie organu sprawującego nadzór pedagogiczny, niedostateczne. We wniosku, formułowanym na podstawie art. 56 ust. 3, organ sprawujący nadzór pedagogiczny winien wyraźnie określić, czy żąda odwołania dyrektora za wypowiedzeniem z końcem roku szkolnego, czy też bez wypowiedzenia w czasie roku szkolnego. Organ prowadzący nie może rozstrzygnąć tego we własnym zakresie, gdyż art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. c nie określa, w jakim trybie odwołanie następuje, zaś według art. 56 ust. 3 wniosek złożony w sprawie odwołania przez organ sprawujący nadzór pedagogiczny jest dla organu prowadzącego szkołę... wiążący. Legalność wniosku o odwołanie dyrektora ze stanowiska w omawianym trybie niewątpliwie zależy od oceny istotności naruszenia przez dyrektora obowiązku nałożonego przez organ sprawujący nadzór pedagogiczny, a także od tego, czy zachowana jest przesłanka formalna w postaci usunięcia uchybień bądź niedostatecznych efektów kształcenia i wychowania w myśl ust. 1 i 2 (M. Pilich, red., Komentarz do ustawy - Prawo oświatowe, [w:] Prawo oświatowe oraz przepisy wprowadzające. Komentarz, [Wolters Kluwer 2018, uw. 3 do art. 56]).

Po złożeniu stosownego wniosku na podstawie art. 56 ust. 3 po przez organ nadzoru pedagogicznego - bez którego procedowanie jest niemożliwe - organ prowadzący szkołę... ma obowiązek przeprowadzić postępowanie wyjaśniające, czy spełnione zostały przesłanki formalne wynikające ze wskazanej podstawy prawnej wniosku. Jedynie wniosek spełniający warunki formalne określone w art. 56 ust. 1 i 3 jest wiążący dla organu prowadzącego szkołę... i może stanowić podstawę do odwołania nauczyciela z kierowniczego stanowiska na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. c.

Z akt niniejszej sprawy wynika, że decyzją z [...] kwietnia 2018 r. [...] Kurator Oświaty polecił Dyrektorowi Szkoły Podstawowej nr [...] w [...] usunąć w terminie do 30 kwietnia 2018 r. wskazane w decyzji uchybienia w zakresie organizacji pracy dydaktyczno-wychowawczo-opiekuńczej Szkoły oraz w zakresie naruszenia prawa i dobra małoletniego A.P. Kurator wskazał, w jaki sposób owe nieprawidłowości mają zostać usunięte. Decyzja powyższa wobec jej niezaskarżenia do Ministra Edukacji Narodowej stała się ostateczna. Dnia 24 maja 2018 r. Kuratorium przeprowadziło kontrolę doraźną dotyczącą usunięcia uchybień wskazanych w ww. decyzji, w trakcie której to kontroli ustalono, że uchybienia nie zostały usunięte. W związku z powyższym pismem z 21 czerwca 2018 r. Kurator wystąpił do Prezydenta o odwołanie Dyrektora Szkoły w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia.

Wniosek o odwołanie skarżącego ze stanowiska Dyrektora Szkoły złożony przez Kuratora spełnia warunki formalne. We wniosku tym Kurator wobec wymogu wyraźnego określenia, czy żąda odwołania dyrektora za wypowiedzeniem z końcem roku szkolnego, czy też bez wypowiedzenia w czasie roku szkolnego wskazał, że wnioskuje o odwołanie skarżącego w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia. Kurator powołał się na treść decyzji z [...] kwietnia 2018 r., która w dacie składania wniosku o odwołanie skarżącego była ostateczna, a nadto pozostawała niewykonana do przeprowadzenia kontroli 24 maja 2018 r.

Organ prowadzący szkołę nie jest uprawniony do badania przesłanek o charakterze merytorycznym. Organ ten winien zbadać czy spełnione zostały przesłanki o charakterze formalnym, do czego był obowiązany. Taką analizę organ prowadzący szkołę przeprowadził, co doprowadziło do wydania zaskarżonego zarządzenia. Odnośnie do kwestii dotyczących obowiązków nałożonych na skarżącego decyzją z [...] kwietnia 2018 r. podkreślenia wymaga, że skarżący nie kwestionował ustaleń wynikających z tej decyzji ani treści jej rozstrzygnięcia, nie wnosząc odwołania. Liczne twierdzenia skargi dotyczące faktów mających miejsce w związku z organizowaniem dla małoletniego zajęć edukacyjnych, współpracy z rodzicami, czy faktycznych możliwości terminowego uzyskania przez Dyrektora Szkoły opinii publicznej poradni nie mogły być przedmiotem oceny Sądu w niniejszym postępowaniu. Kwestie te mogły być rozważane albo na skutek odwołania od decyzji z [...] kwietnia 2018 r. albo w innym trybie. Jak wynika z regulacji zawartej w § 18 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 25 sierpnia 2017 r. w sprawie nadzoru pedagogicznego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1658, dalej rozporządzenie z 25 sierpnia 2017 r.), dyrektor szkoły lub placówki, w terminie 7 dni roboczych od dnia otrzymania protokołu kontroli, może zgłosić do organu sprawującego nadzór pedagogiczny pisemne, umotywowane zastrzeżenia do ustaleń zawartych w protokole kontroli. W takim przypadku organ sprawujący nadzór pedagogiczny może zarządzić przeprowadzenie dodatkowych czynności kontrolnych, w przypadku stwierdzenia zasadności zastrzeżeń dokonuje zmian w protokole kontroli zaś w przypadku nieuwzględnienia zastrzeżeń sporządza pisemne stanowisko wobec zastrzeżeń i przekazuje je dyrektorowi szkoły w terminie 14 dni roboczych od dnia otrzymania zastrzeżeń. Z przedstawionych Sądowi akt administracyjnych wynika, że mimo podejmowanych przez skarżącego czynności, które ewentualnie mogłyby świadczyć o istnieniu okoliczności odmiennych aniżeli wskazane i stwierdzone protokołem kontroli, skarżący nie skorzystał z możliwości złożenia umotywowanych zastrzeżeń do protokołu kontroli. Protokół powyższy został przyjęty przez Wicedyrektora Szkoły 4 czerwca 2018 r. Do tego dnia istniała możliwość złożenia zastrzeżeń, o których mowa w § 18 rozporządzenia z 25 sierpnia 2017 r., w terminie 7 dni roboczych. Skarżący przebywał do 18 czerwca 2018 r. na zwolnieniu lekarskim. Zgodnie z art. 68 ust. 9 po, w przypadku nieobecności dyrektora szkoły lub placówki zastępuje go wicedyrektor (...). Mimo choroby skarżącego do 18 czerwca 2018 r., istniała możliwość złożenia zastrzeżeń do protokołu kontroli przez Wicedyrektora Szkoły.

Sąd I instancji dostrzegł podnoszoną w skardze okoliczność, że okres powołania skarżącego na stanowisko Dyrektora upływał 31 sierpnia 2018 r. Jednakże Prezydent nie był władny w związku z treścią wniosku o odwołanie skarżącego, czynić przedmiotem oceny kwestii należących do kompetencji organu sprawującego nadzór pedagogiczny - Kuratora. Zauważył to także sam skarżący, który w skardze stwierdził, że zarzuty merytoryczne kierowane były w istocie przez zaskarżone zarządzenie, wobec wniosku organu nadzoru edukacyjnego o odwołanie. Zdaniem Sądu, w realiach niniejszej sprawy, wniosek tegoż organu jako spełniający kryteria formalne miał charakter wiążący dla Prezydenta, co wynika wprost z art. 56 ust. 3 upo.

Skargę kasacyjną wywiódł J.H., reprezentowany przez adw. P.R., zaskarżając wyrok III SA/Kr 911/18 w całości, zarzucając wyrokowi naruszenie przepisów prawa procesowego - art. 3 ppsa w zw. z § 18 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 25 sierpnia 2017 r. w sprawie nadzoru pedagogicznego (Dz. U. poz. 1658) przez jego niewłaściwe zastosowanie i nie uznanie, że brak złożenia zastrzeżeń do ustaleń zawartych w protokole kontroli do organu sprawującego nadzór pedagogiczny uniemożliwia merytoryczne zaskarżenie zarządzenia o odwołaniu dyrektora szkoły na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 56 ust. 3 po.

Skarżący kasacyjnie wniósł o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Krakowie; zasądzenie [zwrotu] kosztów postępowania kasacyjnego wg norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 183 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r. I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Obowiązkiem skarżącego kasacyjnie jest ścisłe określenie jednostki redakcyjnej aktu normatywnego, wobec którego stosowania zawiera się w treści skargi kasacyjnej zarzuty (wyrok NSA z: 5.10.2010 r. I GSK125/09; 23.11.2010 r. II FSK 1165/09; 1.12.2010 r. II FSK 1507/09; 8.12.2010 r. I GSK 619/09; 19.7.2013 r. I OSK 2766/12, aprobowane przez J. Drachala, A. Wiktorowską, R. Stankiewicza w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu administracyjnym. Komentarz, C.H. Beck 2017, s. 754, nb 16). Zarzuty i ich uzasadnienie, winny być ujęte precyzyjnie i zrozumiale, gdyż - z uwagi na związanie sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej - Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Nie jest natomiast władny badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów (postanowienie Sądu Najwyższego z 26.10.2000 r. IV CKN 1518/00, OSNC 2001/3/39 i Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5.8.2004 r. FSK 299/04, OSP 2005/ 3/36). Sąd nie może zastępować strony i precyzować czy uzupełniać przytoczone podstawy kasacyjne, zwłaszcza jeśli weźmie się pod uwagę wymóg sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika (art. 176 ppsa).

Art. 3 ppsa kpa składa się z 4 paragrafów, o różnorodnej zawartości normatywnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie może precyzować zarzutów ani ich konkretyzować, nie może też domniemywać, który paragraf art. 3 ppsa (względnie który z 10 punktów paragrafu 2 art. 3 ppsa) skarżący kasacyjnie miał na uwadze, podnosząc ów zarzut. Powyższych wątpliwości nie rozwiewa lakoniczne uzasadnienie skargi kasacyjnej. Z powyższych względów omawiany zarzut nie nadawał się do rozpoznania.

Zasadny okazał się zarzut naruszenia § 18 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 25 sierpnia 2017 r. w sprawie nadzoru pedagogicznego (Dz. U. poz. 1658) w zw. z art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 56 ust. 3 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz. U. z 2018 r. poz. 996, zm. poz. 1000).

Sąd I instancji trafnie zakwalifikował zaskarżony akt z [...] lipca 2018 r. jako zarządzenie będące aktem organu samorządu terytorialnego podjętym w sprawie z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 6 ppsa). Zaskarżone zarządzenie jest władczym rozstrzygnięciem podlegającym kognicji sądu administracyjnego (wyrok NSA z 16.10.2013 r. I OSK 1447/13, Lex 1791064).

Zaskarżone zarządzenie (omyłkowo określone przez Prezydenta jako "niniejsze pismo" – zd. pierwsze in princ. Zarządzenia) zostało wydane na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 56 ust. 3 po. Stosownie do powołanych przepisów, organ, który powierzył nauczycielowi stanowisko kierownicze w szkole... odwołuje nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w razie złożenia przez organ sprawujący nadzór pedagogiczny wniosku o odwołanie dyrektora szkoły... z końcem albo w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia. Wniosek złożony w tej sprawie przez organ sprawujący nadzór pedagogiczny jest wiążący dla organu prowadzącego szkołę... .

Organ sprawujący nadzór pedagogiczny może wystąpić z przedmiotowym wnioskiem, jeżeli dyrektor szkoły nie usunie w wyznaczonym terminie uchybień, o których mowa w art. 56 ust. 1 po, nie opracuje lub nie wdroży w określonych w harmonogramie terminach programu poprawy efektywności kształcenia lub wychowania albo nie uwzględni w tym programie zgłoszonych uwag i wniosków.

W wyroku z 27.9.2012 r. I OSK 1441/12, Lex 1363605 (aprobowanym przez M. Pilicha, Ustawa o systemie oświaty. Komentarz, Wolters Kluwer 2015, s. 695, uw. 4; dalej wyrok I OSK 1441/12) Naczelny Sąd Administracyjny słusznie wskazał, że odwołanie nauczyciela ze stanowiska kierowniczego nie może mieć charakteru dowolnego lub arbitralnego, przyczyny odwołania winny być dokładnie i szczegółowo wyjaśnione. Wprawdzie Sąd orzekał w stanie prawnym ukształtowanym ustawą z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. nr 256 poz. 2572 ze zm., dalej uso), to rozważania zawarte w przedmiotowym wyroku pozostają aktualne pod rządem Prawa oświatowego. Art. 38 ust. 1 uso regulował przesłanki odwołania nauczyciela ze stanowiska kierowniczego i mogło to nastąpić w sytuacji złożenia rezygnacji przez nauczyciela (pkt 1 lit. a); ustalenia negatywnej oceny pracy lub negatywnej oceny wykonania zadań wymienionych w art. 34a ust. 2 w trybie określonym przepisami w sprawie oceny pracy nauczycieli (pkt 1 lit. b); w przypadku złożenia przez organ sprawujący nadzór pedagogiczny wniosku w sytuacji, o której mowa w art. 34 ust. 2a (pkt 1 lit. c) oraz w przypadkach szczególnie uzasadnionych (pkt 2). W przypadku wystąpienia przesłanki, o której mowa w art. 38 ust. 1 pkt 1 lit. a, b, c, organ odwoływał dyrektora szkoły ze stanowiska stosując określone procedury. W przedmiotowej sprawie zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie art. 34 ust. 2a i art. 38 ust. 1 pkt 1 lit. c. Treść art. 38 została wyżej powołana, natomiast drugi przepis z powołanej podstawy prawnej - art. 34 ust. 2a - odsyła w swojej treści do ust. 1 tegoż przepisu. Nie można zatem wskazując w podstawie prawnej art. 34 ust. 2a pominąć ust. 1 powołanego przepisu, z którego wynika wprost: "Jeżeli szkoła lub placówka albo organ prowadzący prowadzi swoją działalność z naruszeniem przepisów ustawy, organ sprawujący nadzór pedagogiczny może polecić, w drodze decyzji, usunięcie uchybień w wyznaczonym terminie, z zastrzeżeniem ust. 5". Po złożeniu stosownego wniosku na podstawie art. 34 ust. 2a przez organ nadzoru pedagogicznego - bez którego procedowanie jest niemożliwe - organ prowadzący szkołę... ma obowiązek przeprowadzić postępowanie wyjaśniające, czy spełnione zostały przesłanki formalne wynikające ze wskazanej podstawy prawnej wniosku. W przedmiotowej sprawie należało zażądać od organu nadzoru pedagogicznego ostatecznej decyzji wydanej na podstawie art. 34 ust. 1 (...). Brak takiej decyzji lub usunięcie stwierdzonych uchybień uniemożliwia złożenie w tym zakresie wniosku przez organ nadzoru pedagogicznego, a gdyby taki wniosek został złożony, to organ prowadzący szkołę lub placówkę winien odmówić odwołania nauczyciela ze stanowiska kierowniczego. Inna interpretacja art. 34 ust. 2a zdanie 2 ograniczałaby w zasadniczy sposób kompetencje organu, który powierzył nauczycielowi stanowisko kierownicze, a przecież art. 38 i art. 34 mają charakter gwarancyjny i winny być rozumiane w ten sposób, że zakres swobody organu gminy przy odwołaniu nauczyciela ze stanowiska dyrektora szkoły jest ograniczony przepisami prawa oświatowego, a sfera uznania tego organu jest co prawda znaczna, ale niepełna, bo musi on uwzględniać między innymi ograniczenia wyraźnie ustanowione w art. 38 uso. Przepis ten - jako stwarzający gwarancje dla stabilności stosunku zatrudnienia nauczycieli - musi być zarówno przez organy decydujące, jak i przez organy nadzorujące, a także sprawujące kontrolę legalności decyzji podejmowanych w tym zakresie, traktowany ze szczególną uwagą. Jeśli bowiem ustawodawca stwarza dla pewnych wyraźnie określonych grup pracowników (w tym przypadku nauczycieli) szczególne i dosyć rygorystyczne gwarancje, to rzeczą organów kontroli prawnej jest dołożenie wszelkich starań, by gwarancje te stały się rzeczywiście funkcjonujące w praktyce (wyrok Sądu Najwyższego z: 19.2.1997 r. III RN 3/97, OSNP 1997/19/369; 9. 12.2003 r. I PK 103/03, OSNP 2004/21/371). A zatem tylko wniosek spełniający warunki formalne określone w art. 34 ust. 1 i 2a uso jest wiążący dla organu prowadzącego szkołę i placówkę i może stanowić podstawę do odwołania nauczyciela z kierowniczego stanowiska na podstawie art. 38 ust. 1 pkt 1 lit. c uso.

W literaturze zwrócono uwagę, że wniosek złożony w trybie art. 56 ust. 3 po przez organ sprawujący nadzór pedagogiczny jest wiążący dla organu prowadzącego szkołę... Odwołanie nie może pozbawiać osoby odwołanej prawa do kwestionowania legalności wniosku złożonego przez organ sprawujący nadzór pedagogiczny w postępowaniu, którego przedmiotem jest sam akt o odwołaniu ze stanowiska (M. Pilich, Prawo oświatowe oraz przepisy wprowadzające. Komentarz, Wolters Kluwer 2018, dalej M. Pilich, Prawo oświatowe. Komentarz, uw. 4 do art. 66 po). Wbrew stanowisku Sądu I instancji (s. 11 akapit przedostatni uzasadnienia wyroku III SA/Kr 911/19), skarżący czynił to skutecznie w kontrolowanym postępowaniu.

Tylko wniosek spełniający warunki formalne określone w art. 56 ust. 3 po jest wiążący dla organu prowadzącego szkołę... i może stanowić podstawę do odwołania nauczyciela z kierowniczego stanowiska na mocy art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. c po. Wniosek ten winien znajdować oparcie w kategorycznych i niebudzących wątpliwości ustaleniach uchybień w pracy szkoły...; nie wystarcza do tego samo wydanie zaleceń w sprawie zweryfikowania kwalifikacji nauczycieli zatrudnionych w szkole. Odwołanie nie może nastąpić, jeżeli organ sprawujący nadzór pedagogiczny nie określił w wystąpieniu do organu prowadzącego, czy odwołanie ma nastąpić z zachowaniem, czy bez zachowania terminu wypowiedzenia (M. Pilich, Prawo oświatowe. Komentarz, uw. 3 do art. 56 po).

Po złożeniu stosownego wniosku na podstawie art. 56 ust. 3 po przez organ nadzoru pedagogicznego - bez którego procedowanie jest niemożliwe - organ prowadzący szkołę... ma obowiązek przeprowadzić postępowanie wyjaśniające, czy spełnione zostały przesłanki formalne wynikające ze wskazanej podstawy prawnej wniosku. Jedynie wniosek spełniający warunki formalne określone w art. 56 ust. 1 i 3 jest wiążący dla organu prowadzącego szkołę... i może stanowić podstawę do odwołania nauczyciela z kierowniczego stanowiska na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. c po (odpowiednio - wyrok I OSK 1441/12, aprobowany przez M. Pilicha, Prawo oświatowe. Komentarz, uw. 3 do art. 56 po).

Nie budzi wątpliwości, że decyzją z [...] kwietnia 2018 r. skarżący - jako dyrektor szkoły - został obowiązany w trybie art. 56 ust. 1 po do usunięcia stwierdzonych przez Kuratora uchybień. Wobec niewniesienia odwołania do Ministra Edukacji Narodowej przedmiotowa decyzja stała się ostateczna. Kodeks postępowania administracyjnego nie wprowadza prekluzji stanu faktycznego (B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2017, s. 74, nb 11).

Kwestią sporną w kontrolowanej sprawie pozostaje, czy stwierdzone przez organ nadzoru pedagogicznego uchybienia rzeczywiście zaistniały; czy przyczyny ewentualnych uchybień leżały po stronie Dyrektora Szkoły bądź rodziców ucznia; jeśli uchybienia rzeczywiście zaistniały - czy zostały usunięte w wyznaczonym terminie; czy organ, który powierzył nauczycielowi stanowisko kierownicze, działając na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. c po, może dokonać samodzielnych ustaleń w zakresie usunięcia uchybień.

Nie przystoi profesjonalnemu pełnomocnikowi używać zwrotu "Sąd uroił sobie istnienie okoliczności wyłączającej merytoryczne zbadanie sprawy" (s. 2 akapit przedostatni skargi kasacyjnej), w sytuacji gdy istota zagadnienia sprowadzała się do prawidłowej wykładni § 18 rozporządzenia z 25 sierpnia 2017 r. w zw. z art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 56 ust. 3 po. Rolą profesjonalnego pełnomocnika jest wskazanie prawidłowej wykładni wzorców kontroli, jeśli nie podziela wykładni przyjętej przez Sąd. Jako zasadne należy uznać stanowisko skarżącego, że Sąd I instancji błędnie przyjął, że brak złożenia zastrzeżeń do protokołu kontroli, uniemożliwia czynienie zarzutów "decyzji" [winno być "zarządzeniu"] w sprawie odwołania dyrektora w zakresie faktycznego istnienia podstaw do jego odwołania.

Celem postępowania dowodowego, o którym stanowi art. 106 § 3 ppsa, nie jest ponowne ustalenie stanu faktycznego sprawy administracyjnej, lecz ocena, czy właściwe w sprawie organy ustaliły ten stan zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej. Pogląd taki może być uzasadniony co do zasady jedynie w przypadku kontroli przez sąd administracyjny postępowania administracyjnego, zakończonego decyzją lub postanowieniem, wydanym w postępowaniu rozpoznawczym (wyrok NSA z: 7. 2.2001 r. V SA 671/00, Lex 50129; 7.2.2006 r. II GSK 359/05, ONSAiWSA 2006/ 5/145, akceptowane przez J.P.Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2010, s. 265-266, uw. 8). Ograniczenia te nie dotyczą kontroli przez sąd administracyjny działań lub zaniechań organów administracji publicznej w postępowaniu w sprawach skarg na: bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania (art. 3 § 2 pkt 8 ppsa) lub akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 3 § 2 pkt 5 ppsa) bądź akty jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 6 ppsa), a takim jest zarządzenie z [...] lipca 2018 r. W tych bowiem postępowaniach to sąd administracyjny nie dokonuje co do zasady kontroli ustaleń dokonanych przez właściwy organ w sposób zgodny z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej, lecz dokonuje ustaleń faktów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy z punktu widzenia kontroli zaskarżonego aktu lub czynności (K. Sobieralski, Z problematyki postępowania rozpoznawczego przed sądem administracyjnym, ST 2000/7-8/51; J. P. Tarno - op. cit. s. 265, uw. 8). W szeregu orzeczeń sądów administracyjnych, podjętych w zakresie art. 3 § 2 pkt 6 ppsa, sądy prowadziły dowody z dokumentów w zakresie ustalenia faktów istotnych dla rozstrzygnięcia spraw, zarówno przed sądem I instancji, jak i przed sądem kasacyjnym (przykładowo: wyrok NSA z 4.6.2008 r. I OSK 157/08; wyrok WSA w Warszawie z 13. 11.2008 r. VIII SA/Wa 350/08; wyrok WSA w Rzeszowie z 29.11.2007 r. II SA/Rz 71/07; wyrok WSA w Poznaniu z 21.3.2012 r. IV SA/Po 1127/11). Skoro postępowanie w którym organ monokratyczny jednostki samorządu terytorialnego wydał zarządzenie (jak w kontrolowanej sprawie) bądź organ uchwałodawczy jednostki samorządu terytorialnego podjął uchwałę, nie było poprzedzone postępowaniem rozpoznawczym, to na Sądzie administracyjnym ciążył obowiązek ustalenia stanu faktycznego, któremu Sąd I instancji nie sprostał.

Zarządzenie z [...] lipca 2018 r., w przeciwieństwie do postępowań zakończonych decyzją administracyjną, nie zapadło w wyniku przeprowadzenia przez Prezydenta postępowania rozpoznawczego, zgodnego z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej. Uzasadnienie Zarządzenia w istocie zawiera twierdzenia o zdarzeniach procesowych mających miejsce w postępowaniu prowadzonym przez organ sprawujący nadzór pedagogiczny, które organ, który powierzył nauczycielowi stanowisko kierownicze w szkole (art. 38 ust. 1 in princ. uso), uznał za przemawiające za skorzystaniem przez siebie ze środka przewidzianego w art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 56 ust. 3 po. Druga strona - osoba odwołana w trybie art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. c po - może skutecznie podnosić twierdzenia o faktach bądź przedkładać dowody w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy, przed organem który powierzył nauczycielowi stanowisko kierownicze w szkole, jak i przed sądem administracyjnym, kontrolującym Zarządzenie.

Sąd I instancji nietrafnie aprobował stanowisko Prezydenta, że "zgodnie z art. 56 ust. 3 zdanie drugie ustawy - Prawo oświatowe, wniosek w sprawie odwołania Pana ze stanowiska dyrektora szkoły jest wiążący dla organu prowadzącego szkołę", skutkiem czego Prezydent na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. c po odwołał skarżącego ze stanowiska dyrektora szkoły bez wypowiedzenia. Prawidłowa wykładnia zdania 2 ustępu 3 art. 56 po prowadzi do rezultatu, że "wniosek złożony w tej sprawie [odwołania nauczyciela ze stanowiska kierowniczego] przez organ sprawujący nadzór pedagogiczny jest wiążący dla organu prowadzącego szkołę..." w tym tylko znaczeniu, że organ prowadzący szkołę obowiązany jest wniosek ów rozpoznać, po dokonaniu ustaleń istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, wydając właściwe zarządzenie: odwołujące piastuna z stanowiska dyrektora szkoły bądź odmawiające odwołania piastuna z stanowiska dyrektora szkoły (wyrok I OSK 1441/12). Tylko bowiem taka wykładnia wskazanych wzorców kontroli gwarantuje, że odwołanie nie pozbawi osoby odwołanej prawa do kwestionowania legalności wniosku organu sprawującego nadzór pedagogiczny w postępowaniu którego przedmiotem jest sam akt o odwołaniu ze stanowiska (M. Pilich, Prawo oświatowe. Komentarz, uw. 4 do art. 66 po). Kompetencje do odwołania nauczyciela ze stanowiska kierowniczego należą do organu, który powierzył nauczycielowi stanowisko kierownicze w szkole (art. 66 ust. 1 po), nie zaś do organu sprawującego nadzór pedagogiczny. To na organie, który powierzył nauczycielowi stanowisko kierownicze w szkole, spoczywa obowiązek prawidłowego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i odpowiedzialność za prawidłowy akt.

Sąd I instancji nietrafnie przyjął, że skarżący nie kwestionował ustaleń wynikających z decyzji z [...] kwietnia 2018 r. ani treści jej rozstrzygnięcia, nie wnosząc od tej decyzji odwołania. Wbrew stanowisku Sądu I instancji, obowiązkiem Sądu w kontrolowanym postępowaniu było dokonanie ustaleń faktów dotyczących organizowania zajęć edukacyjnych dla małoletniego, współpracy z rodzicami, faktycznych możliwości uzyskania przez Dyrektora Szkoły opinii publicznej poradni. Z obowiązku tego nie zwalniało Sądu niezgłoszenie do organu sprawującego nadzór pedagogiczny pisemnych, umotywowanych zastrzeżeń do ustaleń zawartych w protokole kontroli w trybie § 18 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 25 sierpnia 2017 r. w sprawie nadzoru pedagogicznego (Dz. U. poz. 1658) ani niewywiedzenie odwołania od decyzji z [...] kwietnia 2018 r. (s. 10-11 uzasadnienia zaskarżonego wyroku).

Prezydent winien był zebrać materiał dowodowy i go ocenić. Protokół kontroli doraźnej jest tylko jednym z dowodów w tym przedmiocie, obok innych dowodów zebranych w sprawie - zarówno przez Kuratora, jak i Prezydenta, podlegających ocenie na podstawie art. 80 kpa. Nadzór pedagogiczny polega na: ... 3) udzielaniu pomocy szkołom..., a także nauczycielom w wykonywaniu ich zadań dydaktycznych, wychowawczych i opiekuńczych (art. 55 ust. 1 po). Kurator we wniosku z 21 czerwca 2018 r. nie wskazał, czy uzyskał z MOPS protokół trzeciego posiedzenia zespołu interdyscyplinarnego; czy uzyskał informację od [...] Komisariatu Policji w [...] - czy i ewentualnie przy pomocy jakich urządzeń (np. komputer, smartfon?), pozostających w czyjej dyspozycji, uczeń miał kontakt z pornografią; czy i z jakim skutkiem pracownicy Kuratorium podjęli działania dla zachęcenia rodziców ucznia do współpracy ze Szkołą i dla uzyskania opinii co do zindywidualizowanej ścieżki kształcenia ucznia.

Sąd I instancji nietrafnie ograniczył dowód z opinii Poradni Psychologiczno-Pedagogicznej nr [...] w [...] z 5 czerwca 2018 r. dla ustalenia daty jej wydania i oddalił wnioski dowodowe zgłoszone w skardze i wymienione w punktach 7-11 załączników do skargi (s. 2/3, 6 skargi). To na Sądzie I instancji ciążył obowiązek ustalenia stanu faktycznego, w zakresie norm prawa materialnego, dekodowanych z przepisów relewantnych w kontrolowanej sprawie. Nietrafnie Sąd I instancji uznał, że "organ prowadzący szkołę nie jest uprawniony do badania przesłanek o charakterze merytorycznym" (s. 10 akapit 2 uzasadnienia wyroku III SA/Kr 911/18), a organ ten winien jedynie zbadać czy spełnione zostały przesłanki o charakterze formalnym. Skarżący kasacyjnie zasadnie wskazał, że Sąd Administracyjny winien ocenić na etapie postępowania sądowoadministracyjnego, czy istniały na dzień wydawania "decyzji" [winno być "zarządzenia"] o odwołaniu dyrektora faktyczne przesłanki podjęcia "takiej decyzji" [winno być "zarządzenia"]. W istocie brak wniesienia odwołania w przedmiocie usunięcia uchybień w zakresie naruszenia prawa i dobra małoletniego ucznia oraz brak wniesienia zastrzeżeń do protokołu kontroli, nie stanowił przeszkody dla poczynienia przez Prezydenta, a następnie przez Sąd ustaleń, czy uchybienia w rzeczywistości istniały i czy nie zostały one usunięte.

Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 106 § 5 ppsa w zw. z art. 244 § 1, art. 245 § 1 i art. 278 § 1 kpc przeprowadził dowód z odpisów: pism Dyrektora Szkoły z 4 stycznia 2018 r. do każdego z rodziców A.P. - A.R. i M.P.; wniosku Wicedyrektora Szkoły z 18 grudnia 2017 r. do Dyrektora Wydziału Edukacji Miasta [...]; pisma z 21 grudnia 2017 r. Dyrektora Wydziału Edukacji Miasta [...]; pisma Dyrektora Szkoły z 25 października 2017 r. do matki dziecka; opinii Poradni Psychologiczno-Pedagogicznej nr [...] w [...] z 5 czerwca 2018 r. nr [...]. Odpisy tych dokumentów nie nasunęły Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu wątpliwości co do ich wiarygodności i autentyczności. Stanowiły one podstawę niżej przedstawionych ustaleń faktów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy.

Poradnia w opinii z 5 czerwca 2018 r. stwierdziła potrzebę realizacji przez ucznia A.P. zindywidualizowanej ścieżki kształcenia w roku szkolnym 2018/ 2019. W zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy, Poradnia wskazała w szczególności, że uczeń pozostaje pod opieką specjalistyczną z powodu mieszanych zaburzeń zachowania i emocji. Chłopiec jest bardzo wrażliwy na bodźce stresogenne, na które reaguje agresją słowną i fizyczną skierowaną na rówieśników i osoby dorosłe. Chłopiec ma problemy z przestrzeganiem norm i zasad społecznych, a samo przebywanie w grupie rówieśniczej wzmacnia prawdopodobieństwo wystąpienia zachowań niepożądanych - chęci zwrócenia na siebie uwagi. Zachowanie chłopca ma niekorzystny wpływ na funkcjonowanie zespołu klasowego i zagraża bezpieczeństwu dzieci w klasie. Chłopiec denerwuje się i wpada w złość, jest wtedy agresywny i wulgarny, rzuca przedmiotami, obraża się i odmawia wykonywania poleceń. Wywołuje to niepokój i lęk i uczniów, dezorganizuje pracę w trakcie lekcji.

W celu wdrożenia pożądanych wzorców zachowania oraz nawyków systematycznej i efektywnej pracy na lekcji, najkorzystniejsza jest praca indywidualna z nauczycielem. Z tego względu wskazane jest, by formą realizacji obowiązku szkolnego była zindywidualizowana ścieżka kształcenia, która pozwoli uczniowi kształtować kompetencje emocjonalno-społeczne oraz poznawcze, umożliwi dostosowanie warunków i metod pracy do jego potrzeb rozwojowych.

Przyczyną trudności ucznia w sferze emocjonalno-społecznej są stwierdzone zaburzenia zachowania i emocji, problemy ze stosowaniem przez dziecko norm i zasad współżycia społecznego, brak nawyku systematycznej pracy na lekcji i w domu, brak ujednoliconych oddziaływań wychowawczych szkoły i domu, trudna sytuacja rodzinna. Uczeń winien realizować naukę ze wszystkich przedmiotów zgodnie z programem przewidzianym w klasie V w odrębnym pomieszczeniu na terenie szkoły. W miarę możliwości wskazane jest włączać ucznia w życie klasy i szkoły, umożliwiać mu przebywanie z grupą rówieśniczą (s. 1-2 opinii z 5 czerwca 2018 r.).

Prezydent wydając zaskarżone zarządzenie oparł się na ostatecznej decyzji z [...] kwietnia 2018 r. polecającej dyrektorowi szkoły usunięcie uchybień i wniosku Kuratora z 21 czerwca 2018 r. o odwołanie dyrektora szkoły w rozumieniu art. 56 ust. 3 po.

W piśmie z 21 czerwca 2018 r. Kurator wniósł o odwołanie skarżącego ze stanowiska dyrektora szkoły w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia. Wskazał, że kontrola doraźna przeprowadzona 24 maja 2018 r. przez wizytatorów Kuratorium Oświaty "wykazała, że nie usunięto uchybień w zakresie organizacji pracy dydaktyczno-wychowawczo-opiekuńczej Szkoły oraz naruszenie prawa i dobra małoletniego A.P.".

Uwagi Prezydenta, a następnie Sądu I instancji uszło, że wniosek z 21 czerwca 2018 r. był skąpo uzasadniony i pominął szereg faktów istotnych dla rozstrzygnięcia o wniosku, w tym zawartych w protokole z 4 czerwca 2018 r. kontroli doraźnej z 24 maja 2018 r. i w pismach kierowanych do Kuratora i Prezydenta. W szczególności pominął, że w zakresie normatywnym istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy - normodawca wskazał, że "§ 2... 2. Potrzeba objęcia ucznia pomocą psychologiczno-pedagogiczną w... szkole... wynika w szczególności: ... 2) z niedostosowania społecznego;... 4) z zaburzeń zachowania lub emocji;...". "3. Pomoc psychologiczno-pedagogiczna udzielana w... szkole... rodzicom uczniów i nauczycielom polega na wspieraniu rodziców i nauczycieli w rozwiązywaniu problemów wychowawczych i dydaktycznych oraz rozwijaniu ich umiejętności wychowawczych w celu zwiększania efektywności pomocy udzielanej uczniom.". "§ 4. 1. Pomoc psychologiczno-pedagogiczną organizuje dyrektor... szkoły ...". Trafnie autor skargi (s. 2 zarzut 4 skargi z 23 lipca 2018 r.) podniósł, że norma wywiedziona z § 2 ust. 3 rozporządzenia z 2017 r. dotyczyła pomocy psychologiczno-pedagogicznej udzielanej w szkole rodzicom uczniów i nauczycielom, nie zaś pomocy udzielanej uczniom - w szczególności A.P. Wbrew stanowisku Kuratora, nie doszło do naruszenia § 2 ust. 3 rozporządzenia z 2017 r., czego nie dostrzegł Prezydent w Zarządzeniu ani Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku.

Zaskarżony wyrok opiera się na błędnej wykładni i niewłaściwym zastosowaniu § 12 ust. 3 rozporządzenia z 2017 r. Normodawca w rozporządzeniu z 2017 r. założył, że rodzice ucznia, który wymaga zindywidualizowanej ścieżki kształcenia, działają racjonalnie i podejmują właściwe starania o uzyskanie opinii publicznej poradni w zakresie potrzeby objęcia ucznia pomocą w tej formie. Tymczasem w kontrolowanej sprawie oboje rodzice A.P. nie podejmowali we właściwym czasie działań dla złożenia wniosku o objęcia syna tą formą pomocy i zwlekali z udaniem się z dzieckiem do poradni, mimo wielu starań podejmowanych przez Dyrektora Szkoły i Szkołę, by rodzice ucznia zgłosili się z synem do poradni dla uzyskania owej opinii.

Ojciec dziecka stawiał się do Szkoły Podstawowej nr [...] po telefonie od psychologa, nie wykazywał wspólnych z matką działań w celu poprawy zachowania syna. Po podjęciu nauki z dniem 1 września 2016 r. przez syna w Szkole Podstawowej nr [...], do 21 września 2016 r. nie nawiązał on kontaktu z wychowawcą syna; wychowawca próbowała kontaktować się z ojcem ucznia telefonicznie, lecz nie odbierał on telefonu (s. 3-4 opinii z 21 września 2016 r. Opiniodawczego Zespołu Sądowych Specjalistów Sądu Okręgowego w [...]).

Dnia 25 [omyłkowo wskazano "26"] października 2016 r., podczas gry terenowej pod opieką nauczyciela Z.M. i M.K. - wychowawcy klasy [...] [której to klasy uczniem od 1 września 2016 r. był wówczas A.P.], A. rzucił się z pięściami na innego ucznia klasy, uderzając go w głowę, tułów i kopiąc, wykrzykując obraźliwe słowa. Wychowawca próbowała odciągnąć A. od bitego ucznia - została wówczas wyzywana wulgarnie przez A. i pokopana po goleniach, łydkach i kolanach. Pedagog szkolny wezwała matkę telefonicznie, by zabrała syna do domu. Dyrektor Szkoły wezwał matkę A. na rozmowę w dniu 26 października 2016 r. (notatka [...] i pedagoga [...] z 25 [omyłkowo wskazano "26"] października 2016 r.).

Dzięki staraniom Dyrektora Szkoły, w oparciu o badanie lekarza psychiatry dnia 30 listopada 2016 r., który zalecił nauczanie indywidualne i obserwację chłopca na oddziale psychiatrycznym, w okresie od 15 grudnia 2016 r. do 11 stycznia 2017 r. uczeń korzystał z nauczania indywidualnego. Wobec uzyskania w roku szkolnym 2016/2017 ocen niedostatecznych z 3 przedmiotów (języka polskiego, historii i społeczeństwa, matematyki), w roku szkolnym 2017/2018 uczeń powtarzał klasę 4 (s. 3 pisma z 18 grudnia 2017 r.; s. 2 uzasadnienia decyzji z [...] grudnia 2017 r.).

Dnia 23 października 2017 r. podczas przerwy po 5 lekcji uczennice klasy [...] poinformowały pedagoga szkolnego, że ich koleżanka płacze w łazience. Pedagog dowiedziała się na miejscu, że A.P. i M.S. bardzo wulgarnie się zwracali do tej dziewczynki; przywoływali chłopców z innych klas i się z koleżanki wyśmiewali. Dziewczynki nie chciały powtórzyć, co dokładnie powiedzieli im chłopcy. Podczas lekcji z wychowawcą klasy, jedna z uczennic napisała na karteczce, co chłopcy powiedzieli koleżance (użyli słów wulgarnych i bardzo poniżających dla dziewczynki). W rozmowie wyjaśniającej chłopcy twierdzili, że taką wiadomość kazał przekazać dziewczynce nieobecny w szkole w dniu zdarzenia inny chłopiec. Pedagog przeprowadziła rozmowę z oboma uczniami, omawiając konsekwencje ich zachowania. Po rozmowie z wychowawcą klasy, do szkoły wezwano matki obu chłopców. Dyrektor ukarał naganą Dyrektora Szkoły A.P., biorąc pod uwagę całokształt jego zachowania od września 2017 r.; zawiesił go w prawach ucznia i "odsunął od obowiązku szkolnego" do czasu wyjaśnienia sprawy przez Kuratorium Oświaty w trosce o bezpieczeństwo uczniów; wystawił ocenę naganną drugiemu z chłopców i pozbawił go prawa do uczestnictwa w najbliższej wycieczce (notatka służbowa z [...] października 2017 r. pedagoga szkolnego; Opis zdarzenia z [...].10.2017 r. wychowawcy klasy [...]). Pokrzywdzona uczennica bała się przychodzić do szkoły i korzystać z toalet (s. 1 notatki służbowej z [...] października 2017 r.).

Zgodnie z treścią orzeczenia, stan zdrowia innej niż pokrzywdzona dnia 23 października 2017 r. uczennicy kl. [...] nie pozwala na funkcjonowanie i kontynuowanie nauki w warunkach szkolnych (zaburzenia lękowe, zespoły tików i natręctw). Uczennica ma możliwość uczestniczenia w zajęciach plastyki i techniki, ale nie była w stanie do tej pory, mimo podejmowania licznych prób, przekroczyć progu salki lekcyjnej. Nauczyciele oceniają prace uczennicy z techniki i plastyki wykonane w domu. Podejmowane wspólnie z matką uczennicy liczne próby uczestniczenia uczennicy kl. [...] w uroczystościach i imprezach szkolnych nie powiodły się - stan zdrowia dziewczynki uniemożliwia uczestnictwo w tych zajęciach wychowawczych (s. 3/4 pkt 10 i 11 protokołu z 4 czerwca 2018 r. kontroli doraźnej z 24 maja 2018 r.).

Dyrektor Szkoły, wychowawca oddziału chłopca, pedagog szkolny SP nr [...], w trakcie szeregu rozmów indywidualnych z matką (rzadziej z ojcem, który w znacznym stopniu pozostawił bieżącą opiekę nad synem matce) chłopca, nakłaniali rodziców do podjęcia terapii rodzinnej. Dnia 25 października 2017 r. ojciec chłopca stwierdził, że "terapie nic nie dają, a on zresztą nie jest w tej rodzinie". Ojciec A. stwierdził, że na miejscu ojca pokrzywdzonej w ostatnim incydencie [23 października 2017 r.] dziewczynki "dałby w mordę gówniarzowi". Pedagog szkolny wskazała, że szkoła wspomaga rodziców w wychowaniu m. in. sygnalizując problemy, a także sposoby ich rozwiązywania, licząc na współpracę z rodzicami w tym zakresie. Ojciec zaoponował, podnosząc że "to szkoła jest odpowiedzialna za jego syna i jego wychowanie". Matka chłopca oświadczyła, że "od zeszłego roku próbuje ustalić termin terapii" (s. 1-2 notatki służbowej z 25 października 2017 r.). Rodzice nie podjęli tej terapii ani nie zapisali syna na zajęcia socjoterapeutyczne w poradni rejonowej (s. 2/3 pisma Dyrektora Szkoły z 25 października 2017 r. do Kuratorium Oświaty w [...]; s. 2/3 pisma Wicedyrektor Szkoły i pedagoga szkolnego z 12 grudnia 2017 r.; s. 1 pisma Wicedyrektor Szkoły z 18 grudnia 2017 r. - oba do Dyrektora Wydziału Edukacji Miasta [...]). Na potrzebę wsparcia i edukacji dla rodziców w "Szkole dla rodziców" wskazała Kierownik Oddziału Psychiatrii Dzieci [...], w karcie informacyjnej leczenia szpitalnego, w którym chłopiec przebywał od [...] stycznia 2017 r. do [...] stycznia 2017 r. W trakcie pobytu w Oddziale Psychiatrii Dziecięcej, chłopiec leczony hyroxyzyną podawaną doustnie; w okresie dużego pobudzenia psychoruchowego, chłopiec wymagał jednorazowo domięśniowego podania hyroxyzyny. Po opuszczeniu Szpitala winien zażywać: [...] (s. 1-2 karty informacyjnej leczenia szpitalnego z 26 stycznia 2017 r.).

W maju 2018 r. Szkoła nie widziała możliwości integracji A.P. z klasą [...], bowiem niewłaściwe zachowanie chłopca wobec koleżanek w październiku 2017 r. spowodowało tak silne przeżycia dziewczynek, że do dziś odczuwają strach przed kontaktem z chłopcem, o czym zawiadamiają Szkołę rodzice uczniów klasy [...] (s. 5 protokołu z 4 czerwca 2018 r. kontroli doraźnej z 24 maja 2018 r.).

Wicedyrektor Szkoły miała świadomość, że "przy braku współpracy z ich [rodziców chłopca] strony nie jesteśmy w stanie spełnić wszystkich wymagań potrzebnych do uruchomienia zindywidualizowanej ścieżki edukacyjnej. Mieliśmy nadzieję, że Sąd Rodzinny będzie mógł wydać odpowiednią decyzję. Od roku czekamy na jakikolwiek postęp w sprawie, a dziecko jest w szkole i swoim bardzo złym zachowaniem zagraża innym dzieciom, ale prawdopodobnie jest to jego wołanie o zainteresowani, uwagę i pomoc. Raz jeszcze prosimy o wyjątkowe podejście Wydziału Edukacji do naszej sprawy i przyznanie środków na 10 godzin ścieżki edukacyjnej dla A.P." (s. 4 pisma z 18 grudnia 2017 r.).

Pismem z 28 listopada 2017 r. [...], za zgodą i w porozumieniu z rodzicami uczniów klasy [...], na zebraniu dnia 6 listopada 2017 r., wnieśli o przyznanie przez Urząd Miasta [[...]] środków na indywidualne nauczanie A.P. co pozwoliłoby na w miarę bezpieczne nauczanie chłopca do czasu podjęcia decyzji Kuratorium [co do przeniesienia chłopca do innej szkoły]. Autorki pisma wskazały, że w roku szkolnym 2016/2017 zachowania chłopca stwarzały wielkie zagrożenie dla uczących się w szkole dzieci, jak i jego samego. Wiele incydentów, jak poranienie nożem kolegi, Szkoła i rodzice innych dzieci zgłaszali Policji. W roku szkolnym 2017/2018 chłopiec groził koleżance gwałtem, używał wobec nauczycieli i innych pracowników Szkoły najgorszych wyzwisk, dając fatalny przykład innym dzieciom. Posuwa się do agresji fizycznej wobec dorosłych i swych kolegów. Dzieci - zwłaszcza te poszkodowane przez chłopca - bardzo przeżywały całą sytuację. Rodzice chłopca są niechętni jakiejkolwiek współpracy i w roku szkolnym nie podjęli żadnych działań, by zapewnić chłopcu nauczanie indywidualne.

Pismem z 21 grudnia 2017 r. Dyrektor Wydziału Edukacji Miasta [...] wyraził zgodę na realizację dodatkowych 10 godzin tygodniowo w ramach pomocy psychologiczno-pedagogicznej dla A.P., do końca roku szkolnego 2017/2018 (k. 28 akt sądowych). Pismem z 4 stycznia 2018 r. Zastępca Prezydenta Miasta [...] poinformowała [...] - jednego z przedstawicieli rodziców uczniów klasy [...], że na wniosek Wicedyrektora Szkoły, Wydział Edukacji przyznał A.P. 10 godzin tygodniowo zindywidualizowanej ścieżki kształcenia do końca roku szkolnego 2017/2018, w ramach pomocy psychologiczno-pedagogicznej, zgodnie z § 12 rozporządzenia z 2017 r.

Rodzice chłopca nie mieli ochoty na współpracę i bagatelizowali kłopoty syna (s. 3 pisma z 18 grudnia 2017 r.). W tym okresie ojciec zaczął utrzymywać kontakty telefoniczne ze Szkołą. Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej na terenie szkoły zorganizował 3 spotkania interdyscyplinarne w dniach 6 lutego 2018 r., 26 marca 2018 r. i 21 maja 2018 r. Ojciec uczestniczył w dwu (6 lutego 2018 r. i 21 maja 2018 r.) z tych spotkań (s. 5 protokołu z 4 czerwca 2018 r. kontroli doraźnej z 24 maja 2018 r.), a matka nie uczestniczyła w żadnym z tych spotkań, mimo pisemnych zaproszeń drogą pocztową z MOPS. Matka chłopca nie odbiera telefonów z MOPS i Szkoły; odbiera telefony od kuratora społecznego i przyjmuje go w domu (s. 4-6 protokołu z 4 czerwca 2018 r. kontroli doraźnej z 24 maja 2018 r.).

Dnia 23 marca 2018 r. matka chłopca wyraziła pisemną zgodę na badania psychologiczno-pedagogiczne. Dnia 23 marca 2018 r. przeprowadzono te badania na terenie szkoły (część I), a 4 kwietnia 2018 r. część II badań. Dnia 23 kwietnia 2018 r. Szkoła wniosła do Poradni Psychologiczno-Pedagogicznej nr [...] w [...] o wydanie opinii co do objęcia chłopca zindywidualizowaną ścieżką kształcenia. Poradnia sporządziła opinię 4 maja 2018 r., ale matka chłopca do 24 maja 2018 r. nie zgłosiła się do Poradni po odbiór opinii; nie złożyła dokumentów niezbędnych do ubiegania się o zindywidualizowaną ścieżkę kształcenia. Matka nie zgłosiła się do lekarza po wniosek o zindywidualizowaną ścieżkę kształcenia, mimo wyznaczonego przez lekarza terminu i przypomnieniu o terminie i konieczności wizyty przez kuratora społecznego. Dnia 23 kwietnia 2018 r. pedagog szkolny, a także kurator zawodowy i kurator społeczny, zawiadomili matkę chłopca o konieczności złożenia w Poradni Psychologiczno-Pedagogicznej nr [...] w [...] wniosku o zindywidualizowaną ścieżkę kształcenia i odebraniu z Poradni opinii psychologiczno-pedagogicznej syna. Do 24 maja 2018 r. matka obu tych czynności nie dokonała.

Dla zachowania powagi Sądu, Naczelny Sąd Administracyjny nie przywołuje w uzasadnieniu wulgaryzmów i wyzwisk, kierowanych wielokrotnie przez chłopca do koleżanek i kolegów z klasy, nauczycieli i Dyrektora Szkoły, utrwalonych w dokumentach i odpisach dokumentów, znajdujących się w aktach administracyjnych i aktach sądowych sprawy. Część z wulgaryzmów użytych przez chłopca znajduje się w słownikach autorstwa: Ludwika Stommy, Słownik polskich wyzwisk inwektyw i określeń pejoratywnych, Oficyna Wydawnicza GRAF PUNKT 2000 (s. 9, 29, 32 znaczenie 1, 33, 47, 65, 105, 249; Macieja Grochowskiego, Słownik polskich przekleństw i wulgaryzmów, Wyd. Naukowe PWN 2001 (s. 53-59, 61-62 znaczenie 2, 115, 213-214; Stanisława Kani, Słownik argotyzmów, Wiedza Powszechna 1995 (s. 43, 61, 62), część zaś jest tym słownikom nieznana bądź chłopiec użył nieznanych tym słownikom pochodnych od tych wulgaryzmów. Nowatorskie jest użycie nieznanych słownikom związków frazeologicznych (np. M. Grochowski, przywołując 48 związków frazeologicznych z użyciem jednego z wulgaryzmów - op. cit., s. 53-59, nie zarejestrował związku frazeologicznego, użytego przez wówczas ośmioletniego (notatka z 25 [omyłkowo w wydruku komputerowym wskazano "26"] października 2016 r.) czy następnie dziewięcioletniego chłopca (pismo Dyrektora Szkoły z 25 października 2017 r. do [...] Komisariatu Policji w [...]). Trafnie Opiniodawczy Zespół Sądowych Specjalistów Sądu Okręgowego w [...] uznał, że matka przedstawiła wyidealizowany obraz A. - "nie zna [on] brzydkiego słownictwa" (s. 5 opinii z 21 września 2016 r.).

Do dnia 24 maja 2018 r. nie podjęto próby zapewniania uczniowi udziału w zajęciach z oddziałem szkolnym [[...]]. Dnia 19 kwietnia 2018 r. uczeń uczestniczył w wycieczce z klasą [...] [jego byłą klasą [...] w roku szkolnym 2016/2017 - będącą grupą rówieśniczą w rozumieniu opinii z 5 czerwca 2018 r.]. Podczas wycieczki uczeń zachowywał się właściwie. W protokole brak informacji, czy klasa [...] miała wycieczkę klasową, a jeśli tak, czy rodzice dzieci z tej klasy życzyli sobie udziału swych dzieci w wycieczce z udziałem chłopca (s. 6 protokołu z 4 czerwca 2018 r. z kontroli doraźnej z 24 maja 2018 r.).

Kurator w decyzji z [...] kwietnia 2018 r. i we wniosku z 21 czerwca 2018 r. pominął te istotne dla rozstrzygnięcia kontrolowanej sprawy fakty, czego nie zbadał i nie rozważył w Zarządzeniu Prezydent, nietrafnie wykładając zdanie 2 ustępu 3 art. 56 po. Ustalone przez Naczelny Sąd Administracyjny fakty, na podstawie wskazanych dowodów, prowadzą do wniosku, że za nieskuteczność w nawiązaniu prawidłowej współpracy między Szkołą a rodzicami ucznia, odpowiedzialni są oboje rodzice A. Wobec wielokrotnie podejmowanych przez wychowawcę klasy [...] (w roku szkolnym 2016/2017), na następnie [...] (w roku szkolnym 2017/2018), pedagoga szkolnego i Dyrektora Szkoły prób współpracy z każdym z rodziców ucznia, dopiero dnia 23 marca 2018 r. matka chłopca wyraziła pisemną zgodę na badania psychologiczno-pedagogiczne. Dzięki temu bardzo sprawnie - już dnia 23 marca 2018 r. przeprowadzono te badania na terenie szkoły (część I), a 4 kwietnia 2018 r. część II badań. Mimo wyznaczenia przez lekarza terminu odebrania wniosku o zindywidualizowaną ścieżkę kształcenia syna i przypomnień o terminie przez kuratora społecznego, matka do 24 maja 2018 r. wniosku tego nie odebrała, ani nie odebrała opinii psychologiczno-pedagogicznej z Poradni nr [...] - mimo powiadomień matki ze strony kuratora zawodowego i kuratora społecznego (s. 5 protokołu z 4 czerwca 2018 r. kontroli doraźnej z 24 maja 2018 r.). Zatem to nie Dyrektor Szkoły odpowiada za brak opinii o której mowa w § 12 ust. 3 rozporządzenia aż do dnia 5 czerwca 2018 r., gdy opinia ta została wydana. Opinia ta stwierdza potrzebę realizacji przez A.P. zindywidualizowanej ścieżki kształcenia w roku szkolnym 2018/2019. Ponieważ opinia z 5 czerwca 2018 r. została opracowana na podstawie badań ucznia z 23 marca 2018 r. i 4 kwietnia 2018 r., i uwzględniała zdarzenia z udziałem ucznia z całego okresu jego edukacji w SP nr [...] (od 1 września 2016 r. do 4 czerwca 2018 r.), przeto przedstawia istotne uwarunkowania sytuacji ucznia w całym okresie, gdy uczeń uczestniczył w zindywidualizowanej ścieżce kształcenia (od 8 stycznia 2018 r. do końca roku szkolnego 2017/2018).

W uzasadnieniu decyzji z [...] grudnia 2017 r. Kurator wskazał: "Aktualnie przepisy prawa oświatowego dają możliwość "na poprawę" [zapewne "poprawy"] funkcjonowania ucznia w systemie edukacyjnym z wykorzystaniem zindywidualizowanej ścieżki kształcenia realizowanej z oddziałem szkolnym lub indywidualnie z nim. Z myślą o poprawie społecznych warunków ucznia w działaniach szkoły należy oczekiwać zwiększenia jej aktywności w zakresie współpracy z kuratorem zawodowym, Policją oraz ośrodkiem pomocy społecznej" (s. 3 akapit ostatni uzasadnienia decyzji z [...] grudnia 2017 r.). Z przedstawionych wyżej ustaleń wynika, że Szkoła takie działania podjęła i wytrwale kontynuowała (3 spotkania interdyscyplinarne w dniach 6 lutego 2018 r., 26 marca 2018 r. i 21 maja 2018 r., zorganizowane przez MOPS na terenie Szkoły; w dwu z nich uczestniczyli: kurator społeczny i kurator zawodowy; s. 5 protokołu z 4 czerwca 2018 r. kontroli doraźnej z 24 maja 2018 r.).

Pomoc psychologiczno-pedagogiczna została zorganizowana i udzielona uczniowi we współpracy z rodzicami A. (§ 4 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia) w zakresie, w jakim każde z rodziców chłopca chciało w poszczególnych okresach ze Szkołą współpracować, przy uwzględnieniu koniecznych działań dla dobra A. i konkretnego wymiaru współpracy ze strony każdego z rodziców ucznia.

Dyrektor Szkoły przed udaniem się na zwolnienie lekarskie (dnia 19 kwietnia 2018 r., wydając stosowne dyspozycje Wicedyrektorowi Szkoły i pedagogowi szkolnemu, które to dyspozycje wdrożono) umożliwił A. uczestniczenie w zajęciach opiekuńczych (od 9 kwietnia 2018 r. mógł korzystać z zajęć opiekuńczych w świetlicy szkolnej) i wychowawczych (uczeń uczestniczył w wycieczce ze swymi rówieśnikami ze swej byłej klasy [...] - dawnej [...] - dnia 19 kwietnia 2018 r. i w akademii zakończenia roku szkolnego 2017/2018; bezsporne - s. 6 protokołu z 4 czerwca 2018 r. kontroli doraźnej z 24 maja 2018 r.; k. 6, 13 akt sądowych).

Uczniowi w SP nr [...] nie odebrano konstytucyjnego prawa do nauki (s. 3 pkt 1 decyzji z [...] kwietnia 2018 r.), przy czym Kurator nie wskazał relewantnego wzorca kontroli. W kontrolowanej sprawie nie doszło do naruszenia art. 70 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. nr 78, poz. 483; sprost. z 2001 r. nr 28, poz. 319; zm. z 2006 r. nr 200, poz. 1471, z 2009 r. nr 114, poz. 946). A.P. nie został pozbawiony prawa do nauki.

Działania Szkoły nastawione były na realizowanie przez ucznia prawa do nauki w warunkach dlań optymalnych. Na podstawie zaświadczenia lekarskiego o stanie zdrowia ucznia dla potrzeb zespołu orzekającego z 30 listopada 2016 r., w dniach od 15 grudnia 2016 r. do 11 stycznia 2017 r. uczeń korzystał z zajęć indywidualnego nauczania w wymiarze 10 godzin tygodniowo na terenie szkoły. W kontakcie "sam na sam" z nauczycielem w trakcie zajęć chłopiec pracował, wykonywał ćwiczenia, był zmotywowany. Nauczyciele obserwowali postęp dydaktyczny, uczeń uzyskiwał zdecydowanie lepsze oceny. Od września 2017 r. stosowano wobec ucznia formy pomocy: w toku bieżącej pracy z uczniem podjęto indywidualne formy i metody pracy dostosowane do jego możliwości; objęto chłopca zajęciami korekcyjno-kompensacyjnymi; nauczyciele podczas wspólnego spotkania opracowali jednolity sposób postępowania wobec ucznia - każdorazowo tłumaczą chłopcu nieprawidłowe zachowanie wobec kolegów, koleżanek, pracowników szkoły i wskazują w jaki sposób ma dokonać korekty tych zachowań; każdy postęp dydaktyczny i wychowawczy jest przez nauczycieli dostrzegany i nagradzany (s. 2 pisma z 25 października 2017 r. Dyrektora Szkoły do Kuratorium). Na chętne wypowiadanie się chłopca i podejmowanie współpracy w kontakcie indywidualnym wskazuje Poradnia Psychologiczno-Pedagogiczna w [...] w informacji o wynikach diagnozy z 14 stycznia 2016 r. W opinii z 21 września 2016 r. Opiniodawczy Zespół Sądowych Specjalistów Sądu Okręgowego w [...] wskazał, że chłopiec z dość dużą łatwością nawiązuje indywidualny kontakt z badającym. Pracuje szybko, ze zmienną motywacją. Pozytywnie reaguje na okazywane mu zainteresowanie i poświęcany czas. Nie zawsze podporządkowuje się poleceniom, ale motywowany doprowadza zadania do końca. Czasami samowolnie chodzi po pokoju. Wobec badającego nie ujawnia niegrzecznych, aroganckich zachowań (s. 10 opinii). Poradnia Psychologiczno-Pedagogiczna nr [...] w [...] w opinii z 5 czerwca 2018 r. wskazuje, że uczeń zdecydowanie lepiej pracuje w kontakcie indywidualnym z nauczycielami (s. 1-2 opinii).

Opinia z 5 czerwca 2018 r. potwierdziła doświadczenie nauczycieli, wychowawców, pedagoga szkolnego, Dyrektora Szkoły i Wicedyrektora, z których wynikało, że uczeń lepiej współpracował z nauczycielami w indywidualnych kontaktach, uczył się lepiej i chętniej, osiągając lepsze wyniki w nauce. Nie stwarzał też zagrożenia dla siebie, innych uczniów i nauczycieli (np. biegając z cyrklem i grożąc, że kogoś ukłuje; s. 8 opinii z 21 września 2016 r.).

Opinie profesjonalistów potwierdzają prawidłowość działań Dyrektora Szkoły w zakresie wyboru form pomocy psychologiczno-pedagogicznej udzielanej uczniowi w postaci: indywidualnego nauczania (od 15 grudnia 2016 r. do 11 stycznia 2017 r.) i od 8 stycznia 2018 r. w wymiarze 10 godzin tygodniowo na terenie szkoły w ramach zindywidualizowanej ścieżki kształcenia.

Trafnie w decyzji z [...] kwietnia 2018 r. Kurator wskazał, że przepisy prawa oświatowego nie znają instytucji odsunięcia ucznia od obowiązku szkolnego. Jednakże prawidłowa analiza działań podjętych przez Dyrektora Szkoły wskazuje, że zwrot "odsunięcie od obowiązku szkolnego do czasu wyjaśnienia sprawy przez Kuratorium Oświaty" w trosce o bezpieczeństwo uczniów (notatka służbowa z 23 października 2017 r. pedagoga szkolnego) wskazuje jedynie na niezręczność językową w redagowaniu dokumentu. W istocie bowiem uczeń realizował obowiązek szkolny w dalszym ciągu w formie indywidualnego nauczania, na podstawie zaświadczenia lekarskiego z 30 listopada 2016 r.

Skoro Sąd I instancji nietrafnie przyjął, że Prezydent nie był uprawniony do badania przesłanek odwołania dyrektora o charakterze merytorycznym i Wojewódzki Sąd nie poczynił ustaleń koniecznych dla rozpoznania sprawy sądowoadministracyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 ppsa, uchylił zaskarżony wyrok w całości i rozpoznał skargę.

Skoro zarzut skargi naruszenia art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 56 ust. 3 po (Dz. U. z 2018 r. poz. 996 , zm. poz. 1000) okazał się zasadny, przeto na podstawie art. 147 § 1 ppsa należało stwierdzić nieważność zaskarżonego Zarządzenia.

Brak opinii publicznej poradni (§ 12 ust. 3 rozporządzenia z 2017 r.) w momencie objęcia ucznia zindywidualizowaną ścieżką kształcenia, w momencie wydania decyzji polecającej usunięcia decyzji w wyznaczonym terminie i w momencie upływu tego terminu, wynikał z zakresu, w jakim każde z rodziców chłopca chciało w poszczególnych okresach ze Szkołą współpracować, nie zaś z zaniechania Dyrektora Szkoły. W dacie wydania Zarządzenia Poradnia psychologiczno-pedagogiczna wydała opinię z 5 czerwca 2018 r., stwierdzającą potrzebę realizacji przez ucznia zindywidualizowanej ścieżki kształcenia, co Prezydent obowiązany był ustalić i ocenić.

Dla uniknięcia zbędnych powtórzeń należy odwołać się do wcześniejszych argumentów wskazujących na brak naruszenia przez Szkołę § 2 ust. 3 rozporządzenia z 2017 r. Do braku konkretnych uzgodnień z rodzicami zakresu udzielanej pomocy (§ 4 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia z 2017 r.) doszło z przyczyn leżących po stronie rodziców ucznia, nie zaś zaniechania Dyrektora Szkoły.

Obowiązkiem Prezydenta było dokonać ustaleń faktów istotnych w sprawie dotyczących organizowania zajęć edukacyjnych dla chłopca, współpracy z rodzicami, faktycznych możliwości uzyskania przez Dyrektora Szkoły opinii publicznej poradni. Brak dokonania ustaleń w tej materii nie pozwolił Prezydentowi na dokonanie oceny zdarzeń wskazanych przez Kuratora w decyzji z [...] kwietnia 2018 r. i we wniosku z 21 czerwca 2018 r. z uwzględnieniem istoty zachowań ucznia i jego rodziców. Samo wytknięcie uchybień w oderwaniu od istoty zachowań ucznia i jego rodziców, i podejmowanych wytrwale adekwatnych działań edukacyjno-opiekuńczo-wychowawczych, naraża organ sprawujący nadzór pedagogiczny i organ, który powierzył nauczycielowi stanowisko kierownicze w szkole, na zarzut biurokratycznego działania.

W realiach kontrolowanej sprawy złożenie wniosku na podstawie art. 56 ust. 3 i odwołanie skarżącego ze stanowiska dyrektora szkoły (art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. c po) bez wypowiedzenia, stanowiło środek niewspółmierny do stwierdzonych uchybień.

Zarządzenie o odwołaniu nauczyciela ze stanowiska kierowniczego nie podlega obowiązkowi przekazania organowi nadzoru (podobnie jak zarządzenie w sprawie powierzenia stanowiska dyrektora bez konkursu). Stwierdzenie nieważności takich zarządzeń jest możliwe w każdym czasie (odpowiednio - wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 1.8.2014 r. IV SA/Po 498/14, Lex 1496548, aprobowane przez A. Matana w: red. B. Dolnicki, Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, Wolters Kluwer 2018, s. 925/926, uw. 1).

O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 i art. 200 ppsa.