Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 982/04
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2005-07-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Skarżony organ: Minister Budownictwa
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Cezary Pryca (spr.) Sędziowie WSA Elżbieta Lenart WSA Jolanta Zdanowicz Protokolant referendarz sądowy Aneta Trochim -Tuchorska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 lipca 2005 r. sprawy ze skargi M. R. i A. R. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2004 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości i odszkodowaniu 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] stycznia 2004 r., nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] kwietnia 2004 roku numer [...] Minister Infrastruktury utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] stycznia 2004 roku numer [...] Ministra Infrastruktury o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji z [...] kwietnia 2002 roku numer [...] Wojewody [...].

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ administracji publicznej podniósł, że z treści księgi wieczystej Kw. [...] wynika, iż w oparciu o umowę kupna-sprzedaży sporządzoną w formie aktu notarialnego z [...] grudnia 1989 roku repertorium A Nr. [...] M. i A. małżonkowie R. stali się współwłaścicielami nieruchomości położonej w Z., a składającej się z działek gruntu oznaczonych numerami [...],[...] i [...] o łącznej powierzchni [...] m².

W dniu 6 września 2000 roku Generalna Dyrekcja Dróg Publicznych, powołując się na przepis art.112 i art.122 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami ( Dz. U. 46/00, poz.543 ze zmianami), wystąpiła do Starostwa Powiatowego w Z. o wywłaszczenie nieruchomości położonej w Z., objętej treścią księgi wieczystej Kw. [...], składającej się z działek gruntu oznaczonych numerami [...],[...] i [...] o łącznej powierzchni [...] m², która to nieruchomość stanowiła przedmiot współwłasności M. i A. małżonków R. i która była przeznaczona pod budowę odcinka przygranicznego drogi ekspresowej [...].

W dniu 21 czerwca 2000 roku [...] Biuro Inwestycyjne w K. wskazując, że działa w imieniu i na rzecz Generalnej Dyrekcji Dróg Publicznych, wystąpiło do M. i A. małżonków R. z ofertą wykupienia za kwotę [...] złotych nieruchomości położonej w Z. i objętej treścią księgi wieczystej Kw. [...].

Pismem z dnia 12 lipca 2000 roku M. i A. małżonkowie R. nie wyrazili zgody na sprzedaż nieruchomości położonej w Z. i objętej treścią księgi wieczystej Kw. [...].

Pismem z dnia 10 października 2000 roku, powołując się na przepis art.114 ust.1 ustawy z 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami, Starosta Powiatu Z. powiadomił M. i A. małżonków R. o miejscu i terminie przeprowadzenia rokowań w celu nabycia nieruchomości położonej w Z. i objętej treścią księgi wieczystej Kw. [...].

W kolejnym piśmie z dnia 3 listopada 2000 roku Starosta Z. zwrócił się do M. i A. małżonków R. z ofertą nabycia za kwotę [...] złotych, na cele budowy odcinka przygranicznego drogi ekspresowej [...], nieruchomości położonej w Z. i objętej treścią księgi wieczystej Kw. [...] oraz zakreślił współwłaścicielom nieruchomości termin do 30 listopada 2000 roku na zajęcie stanowiska w sprawie.

Pismem z dnia 20 listopada 2000 roku pełnomocnik M. i A. małżonków R. poinformował organ administracji publicznej, iż współwłaściciele nieruchomości położonej w Z. i objętej treścią księgi wieczystej Kw. [...] nie wyrażają zgody na sprzedaż wskazanej wyżej nieruchomości za kwotę podaną przez Starostę Z.

Pismem z dnia 23 lutego 2001 roku Starosta Z. poinformował M. i A. małżonków R. o zakończeniu rokowań w sprawie nabycia nieruchomości położonej w Z. i objętej treścią księgi wieczystej Kw. [...] oraz wyznaczył współwłaścicielom nieruchomości dwumiesięczny termin, do dnia 30 kwietnia 2001 roku, do zawarcia umowy cywilnej przenoszącej własność opisanej nieruchomości, jednocześnie wskazując, iż bezskuteczny upływ tego terminu spowoduje wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego w stosunku do tej nieruchomości.

Zawiadomieniem z dnia 21 maja 2001 roku Starosta Z. poinformował M. i A. małżonków R. o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie wywłaszczenia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej w Z. i objętej treścią księgi wieczystej Kw. [...] z przeznaczeniem pod budowę drogi ekspresowej [...] odcinek przygraniczny w Z.

Zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy R., stanowiącym załącznik do uchwały Rady Gminy R. z [...] kwietnia 1994 roku numer [...], działki gruntu położone w Z. i oznaczone numerami [...],[...] i [...] znajdowały się na terenie przeznaczonym pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne i usługowe.

Zawiadomieniem z dnia 30 sierpnia 2001 roku Starosta Z. powiadomił, iż w dniu 20 września 2001 roku o godzinie 11 odbędzie się rozprawa administracyjna w miejscu położenia nieruchomości składającej się z działek gruntu oznaczonych numerami [...],[...] i [...], która to nieruchomość jest przeznaczona pod budowę drogi ekspresowej [...] wraz z platformą odpraw w Z. Zawiadomienie zostało doręczone pełnomocnikowi M. i A. małżonków R.

W dniu [...] października 2001 roku rzeczoznawca majątkowy J. B. sporządził operat szacunkowy określając wartość rynkową nieruchomości położonej w Z. i objętej treścią księgi wieczystej Kw. [...], na kwotę [...] złotych.

Zawiadomieniem z dnia 23 października 2001 roku Starosta Z. poinformował pełnomocnika M. i A. małżonków R. o zgromadzeniu całości materiału dowodowego w tej sprawie i o możliwości zapoznania się z aktami oraz wypowiadania się co do zebranych dowodów w sprawie.

Decyzją z dnia [...] listopada 2001 roku numer [...] Starosta Z., powołując się na przepisy ustawy z 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami, orzekł o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej w Z., składającej się z działek gruntu oznaczonych numerami [...],[...] i [...] o łącznej powierzchni[...] m², dla której to nieruchomości była urządzona księga wieczysta Kw. [...] i w której jako współwłaściciel wpisani byli M. i A. małżonkowie R. oraz orzekł o ustaleniu na rzecz byłych współwłaścicieli nieruchomości odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość w kwocie [...] złotych.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2002 roku numer [...] Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję z [...] listopada 2001 roku numer [...] Starosty Z.

Postanowieniem z dnia 24 czerwca 2002 roku wydanym w sprawie sygnatura akt II SA/Ka 1085/02 Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie Ośrodek Zamiejscowy w Katowicach odrzucił skargę M. i A. małżonków R. na decyzję z [...] kwietnia 2002 roku numer [...] Wojewody[...].

W dniu 30 grudnia 2002 roku M. i A. małżonkowie R. wystąpili z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] kwietnia 2002 roku numer [...] Wojewody [...].

Decyzją z dnia [...] stycznia 2004 roku numer [...] Minister Infrastruktury odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z [...] kwietnia 2002 roku numer [...] Wojewody [...].

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2004 roku numer [...] Minister Infrastruktury utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] stycznia 2004 roku numer [...] Ministra Infrastruktury.

Na decyzję z dnia [...] kwietnia 2004 roku numer [...] Ministra Infrastruktury skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli M. i A. małżonkowie R. Skarżący domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji podnieśli zarzut naruszenia przepisów art.7 , art.10 § 1, art.8 , art.90 § 2 pkt.1 k.p.a. poprzez naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym, nie uwzględnieniu w toku postępowania słusznego interesu strony, wadliwym zawiadomieniu strony o czynnościach podejmowanych w sprawie a także zarzucili naruszenie normy art.116 ust.1 pkt.3 ustawy z 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami poprzez brak w aktach sprawy zatwierdzonego planu inwestycji, a także podnieśli zarzut naruszenia przepisu art.130 ust.1 w/w ustawy poprzez zaniżenie wartości wywłaszczanej nieruchomości.

W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury podtrzymał swoją argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest na tyle zasadna, że skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

Na wstępie należy stwierdzić, że stosownie do treści art.13 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. 153, poz.1270) wojewódzkie sądy administracyjne są powołane do rozpoznawania wszystkich spraw sądowoadministracyjnych z wyjątkiem tych spraw, dla których zastrzeżona jest właściwość Naczelnego Sądu Administracyjnego, a właściwym miejscowo do rozpoznania w/w spraw jest ten wojewódzki sąd administracyjny, na którego obszarze właściwości ma siedzibę organ administracji publicznej, którego działalność została zaskarżona. Ponadto podkreślić należy, że ocena działalności organów administracji publicznej dokonywana przez wojewódzki sąd administracyjny sprowadza się do kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia będącego przedmiotem tej oceny pod względem zgodności z przepisami prawa materialnego oraz pod względem zgodności z przepisami postępowania administracyjnego. W tym miejscu należy także podkreślić, że stosownie do treści art.134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy i nie jest związany zarzutami oraz wnioskami skargi a także powołaną podstawą prawną. Oczywiście Sąd nie może orzec na niekorzyść skarżącego chyba, że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonej decyzji art.134 § 2 w/w ustawy.

Poza sporem pozostaje okoliczność, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem nadzwyczajnym i stanowi formę nadzoru. Przedmiotem tegoż postępowania jest ustalenie czy ostateczna decyzja administracyjna poddana nadzorowi w nadzwyczajnym trybie jest dotknięta którąkolwiek z wad wymienionych w art.156 § 1 k.p.a. oraz czy nie zachodzą przesłanki negatywne do stwierdzenia nieważności, o których mowa w art.156 § 2 k.p.a. Oznacza to, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej obowiązkiem organu administracji publicznej jest rozpatrywanie sprawy wyłącznie w granicach określonych przez przepis art.156 § 1 k.p.a., a to oznacza, że w tym postępowaniu organ administracji publicznej nie jest władny rozpatrywać sprawy co do jej istoty, jak to może uczynić w postępowaniu odwoławczym. Organ nadzoru, w tym postępowaniu działa jako organ kasacyjny i nie może rozstrzygać żadnej innej kwestii merytorycznej ( vide wyrok NSA z 27.10.1995 r. III SA 829/95 niepublikowany, wyrok Sądu Najwyższego z 7.03.1996 r. III ARN 70/95, OSNAP 1996/18/258).

W tym miejscu należy jednak stwierdzić, że przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie dają podstaw do uznania, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej nie znajdują zastosowania ogólne zasady postępowania administracyjnego, w tym także te, które dotyczą sposobu przeprowadzenia samego postępowania i sporządzenia uzasadnienia decyzji administracyjnej.

Wśród przyczyn skutkujących stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej, ustawodawca wymienił także "rażące naruszenie prawa"-art.156 § 1 pkt.2 in fine. W orzecznictwie oraz w doktrynie dość powszechnie przyjmuje się, że z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia wówczas, gdy treść decyzji administracyjnej pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa przez proste ich zestawienie ze sobą ( vide J. Borkowski Komentarz, 1998 s.237, J.Jendrośka, B.Adamiak, Zagadnienie rażącego naruszenia prawa w postępowaniu administracyjnym, PiP 1986/1 s.69, wyrok NSA z 11.05.1994 r III SA 1705/93 niepublikowany).

W szczególności należy stwierdzić, iż organ administracji publicznej prowadząc postępowanie nadzorcze, nie rozważył wyczerpująco kwestii zasadności zarzutu odnoszącego się do naruszenia przepisu art.116 ust.2 ( w brzmieniu obowiązującym w dacie podejmowania zaskarżonej decyzji) ustawy z 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami ( Dz. U. 46/00, poz.543 ze zmianami). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i doktrynie istnieje zgoda co do tego, że do wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego z urzędu należy odpowiednio stosować przepis art.116 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Z treści art.116 ust.2 pkt.2 ustawy o gospodarce nieruchomościami ( w brzmieniu obowiązującym w dacie podejmowania zaskarżonej decyzji) wynika jednoznacznie, że do wniosku o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego należy dołączyć decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, zawierającą określenie granic zewnętrznych terenu niezbędnego do realizacji celu publicznego, na który nieruchomość ma zostać wywłaszczona. Stosownie do treści art.115 ust.1 i ust.3 ustawy o gospodarce nieruchomościami ( w brzmieniu obowiązującym w dacie podejmowania zaskarżonej decyzji) wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego, w którym ma nastąpić wywłaszczenie na rzecz Skarbu Państwa, następuje z urzędu z dniem doręczenia zawiadomienia stronom lub z dniem określonym w ogłoszeniu o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego, wywieszonym w urzędzie starostwa powiatowego. Zawiadomienie o wszczęciu z urzędu postępowania wywłaszczeniowego zostało doręczone pełnomocnikowi M. i A. małżonków R. w dniu 24 maja 2001 roku. Na tę datę w aktach sprawy znajdowały się dwie decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Pierwsza z nich to decyzja z [...] lipca 1999 roku numer [...] Wójta Gminy R. Decyzja z [...] lipca 1999 roku Wójta Gminy R. została doręczona między innymi A. R., który został więc uznany za stronę tego postępowania administracyjnego. Jednak z samej decyzji wynika, że okres jej ważności został ustalony na jeden rok licząc od daty jej wydania. Tym samym termin ważności decyzji Wójta Gminy R. z [...] lipca 1999 roku o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu upływał [...] lipca 2000 roku. W aktach sprawy znajduje się także druga decyzja Wójta Gminy R. z [...] czerwca 2000 roku numer [...], która została wydana w oparciu o przepis art.155 k.p.a. i art.154 § 3 k.p.a. i w której organ wskazał, że za zgodą stron nastąpiła zmiana decyzji z [...] lipca 1999 roku numer [...] Wójta Gminy R. w zakresie odnoszącym się do terminu ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Powstaje więc pytanie czy w dacie wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego oraz w dacie wydania decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości położonej w Z. i objętej treścią księgi wieczystej Kw. [...], funkcjonowała w obrocie prawnym ważna decyzja administracyjna o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Pamiętać bowiem przy tym należy, że decyzja Wójta Gminy R. z [...] lipca 1999 roku traciła swoją ważność z dniem [...] lipca 2000 roku, a więc przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego i przed wydaniem decyzji Starosty Z. z [...] listopada 2001 roku numer [...]. Natomiast z akt sprawy nie wynika aby M. i A. małżonkowie R. wyrazili zgodę na zmianę treści decyzji z [...] lipca 1999 roku numer [...] Wójta Gminy R. oraz aby decyzja z [...] czerwca 2000 roku numer [...] Wójta Gminy R. była doręczana skarżącym. Stosownie do treści art.110 k.p.a. organ administracji publicznej, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia. Oznacza to, że decyzja administracyjna rozpoczyna swój byt prawny z chwilą jej doręczenia adresatowi. Z tym momentem wiąże ona organ, który ją wydał, a adresatowi wskazuje w jaki sposób będzie wpływać na jego prawa lub obowiązki. Wymaga więc oceny ze strony organu czy decyzja Wójta Gminy R. z [...] czerwca 2000 roku numer [...] weszła do obrotu prawnego czy może wywoływać skutki prawne, a tym samym czy można uznać aby w dacie wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego i w dacie podejmowania decyzji o wywłaszczeniu istniała w obrocie prawnym decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, o której mowa w art.116 ust.2 pkt. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Ponadto należy stwierdzić, że powołany wyżej przepis art.116 ust.2 pkt.2 ustawy o gospodarce nieruchomościami wskazuje wprost, iż decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu winna zawierać określenie zewnętrznych granic terenu niezbędnego do realizacji celu publicznego. Okoliczność ta jest istotna z punktu widzenia określenia zakresu przedmiotowego postępowania wywłaszczeniowego. Rzeczą organu było ustalenie czy omówione wyżej decyzje spełniają ten wymóg oraz czy organ podejmujący decyzję wywłaszczeniową miał podstawy do objęcia tą decyzją nieruchomości skarżących.

Należy także podnieść, że decyzja wywłaszczeniowa poddana kontroli w trybie nadzwyczajnym zawiera rozstrzygnięcie o wywłaszczeniu ( odjęciu prawa własności) oraz zawiera rozstrzygnięcie o ustaleniu wysokości odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Poza sporem pozostaje okoliczność, że skarżący kwestionowali całą decyzję Starosty Z. z [...] listopada 2001 roku. Tym samym na organie nadzoru ciążył obowiązek zbadania także prawidłowości rozstrzygnięcia w zakresie ustalonego i przyznanego odszkodowania. Powołanie się przez organ administracji publicznej w uzasadnieniu decyzji na fakt ustalenia odszkodowania w oparciu o opinię biegłego jest niewystarczające. Pamiętać bowiem należy, że zgodnie z art.134 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, podstawę do ustalenia wysokości odszkodowania stanowi wartość rynkowa nieruchomości wywłaszczanej. Natomiast przepis art.134 ust.2 w/w ustawy wskazuje jakie przesłanki winny być brane pod uwagę przy ustalania wartości rynkowej. Wreszcie przepis art.134 ust.3 w/w ustawy stanowi, że wartość rynkową nieruchomości określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości w planie miejscowym, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości. W postępowaniu nadzorczym konieczne więc jest ustalenie czy operat szacunkowy, będący podstawą do wydania rozstrzygnięcia w zakresie odszkodowania, został sporządzony zgodnie z przepisami prawa. W tym miejscu podnieść jedynie należy, że z treści operatu szacunkowego wynika, iż biegły ustalił, że nieruchomość skarżących w planie zagospodarowania przestrzennego gminy R., znajduje się na terenie przeznaczonym pod budowę drogi do przejścia granicznego. Natomiast z akt sprawy wynika, że działki skarżących według planu zagospodarowania przestrzennego Gminy R. są położone na terenie przeznaczonym pod budownictwo mieszkaniowe i usługi.

W tym stanie rzeczy uznać należy, że organ administracji publicznej w toku postępowania nadzorczego nie dokonał wszechstronnej oceny sprawy, co skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art.145 § 1 pkt.1 lit.c ,art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. 153, poz.1270 ze zmianami) orzekł, jak w sentencji wyroku.