Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 657/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2010-02-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6166  Łowiectwo
6393 Skargi na uchwały sejmiku województwa, zawierającej przepisy prawa miejscowego w przedmiocie ... (art. 90 i 91 ustawy o
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Sejmik Województwa
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w całości
Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 8 , art. 23, art. 26, art. 27 ust. 1 i 2, art. 29.
journal: Dz.U. 2005 nr 127 poz 1066
law: Ustawa z dnia 13 października 1995 r. Prawo łowieckie - tekst jednolity.
article: art. 147 par. 1.
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Sidor, Sędziowie Sędzia NSA Witold Falczyński (sprawozdawca), Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Protokolant Asystent sędziego Łucja Krasińska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 25 lutego 2010 r. sprawy ze skarg Związku [...] oraz Koła [...] na uchwałę Sejmiku Województwa z dnia [...] r., Nr [...] w przedmiocie podziału województwa lubelskiego na obwody łowieckie I. ze skargi Związku [...] stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości; II. orzeka, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku; III. oddala skargę Koła [...].


UZASADNIENIE

Sejmik Województwa uchwałą Nr [...] z dnia [...] podjętą na podstawie art. 18 pkt 20 i art. 89 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1590 ze zm.) w związku z art. 27 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 3 października 1995 r. – Prawo łowieckie (Dz. U. z 2005 r., Nr 127, poz. 1066 ze zm.) i art. 47 ust. 2 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. ustawy o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w podziale zadań i kompetencji w administracji terenowej (Dz. U. Nr 175, poz. 462 ze zm.) dokonał podziału województwa l. na 331 obwody łowieckie, opisał granice i wskazał powierzchnie tych obwodów w załączniku nr 1 do uchwały, a także wyznaczył przebieg granic obwodów na mapach topograficznych stanowiących załączniki nr 2-60 do uchwały.

Na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wpłynęły dwie skargi: Zarządu Głównego P. Z. Ł. w W. oraz Koła Łowieckiego nr [...] "J." Ż. w Ż.

Zarząd Główny PZŁ zaskarżył powyższą uchwałę działając na podstawie art. 90 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1590 ze zm.) zarzucając jej naruszenie art. 26 pkt 2-4 ustawy z dnia 13 października 1995 r. Prawo łowieckie (Dz. U. z 2005 r., Nr 127, poz. 1066 ze zm., dalej zwana jako "ustawa") oraz art. 7 i art. 74 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Strona skarżąca podniosła, że wyznaczenie przebiegu granic obwodów łowieckich ma bezpośredni wpływ na możliwość prowadzenia racjonalnej gospodarki łowieckiej w tych obwodach przez dzierżawców i zarządców obwodów. Koła łowieckie, jako osoby prawne wchodzące w skład Zrzeszenia P.Z.Ł., prowadzą w obwodach gospodarkę łowiecką na zasadach określonych w ustawie, w oparciu o roczne plany łowieckie i wieloletnie łowieckie plany hodowlane. Ponadto PZŁ wskazał, że posiada na terenie objętym zaskarżoną uchwałą Ośrodek Hodowli Zwierzyny. Zaskarżonej uchwale Zarząd Główny PZŁ zarzucił, że wykaz obwodów powinien zawierać, a nie zawiera, czytelne i zrozumiałe opisy granic, przebiegających po naturalnych lub wyraźnych znakach w terenie. Potwierdzeniem tego faktu powinna być mapa szczegółowa województwa z naniesionymi granicami. Z posiadanej przez PZŁ dokumentacji, przekazanej przez Biuro Geodezji i Terenów Rolnych w 1997 r., wynika, że powierzchnia obwodów zgodna była z powierzchniami wykazanymi w rozporządzeniu Wojewody z 2003 r. w sprawie podziału województwa l. na obwody łowieckie (Dz. Urz. Woj. Lub. z 2003 r., Nr 117,poz 2791 ze zm.). Obecnie zastrzeżenia PZŁ budzą znaczne różnice w powierzchni tych obwodów (tak ogólnej, jak i użytkowej) oraz fakt, iż nie uwzględniono przy obliczaniu powierzchni użytkowej tych powierzchni, które zgodnie z art. 26 ustawy Prawo łowieckie są wyłączone z obwodów.

Skarżący podał dla przykładu, że na terenie obwodu nr [...] znajduje się Rezerwat "R." o pow. 472,79 ha. Z powierzchni ogólnej podanej dla tego obwodu (tj. 8432 ha), nie wynika, aby teren ww. rezerwatu został wyłączony. Ponadto teren obwodu nr [...], biorąc pod uwagę dotychczasowy, jak i obecny opis granic, nie jest położony na terenie gminy Białopole, ale przebiega wyłącznie po granicy tej gminy. Zatem nieuzasadnione jest włączenie tej powierzchni do obwodu nr [...]. Poza tym uchwała zawiera błędy rachunkowe, których usunięcie jest niezbędne. Strona skarżąca wskazała przykładowo, że powierzchnia użytkowa obwodu nr [...] jest większa od powierzchni ogólnej (podobnie obwody nr [...]). PZŁ podnosi ponadto, że w przyjętym podziale województwa na obwody zlikwidowano obwód nr [...], przy czym nie uwzględniono w tej kwestii stanowiska: dotychczasowego dzierżawcy tego obwodu - Koła Łowieckiego "L." w Ł., Zarządu Okręgowego PZŁ w C., Nadleśnictwa K., a uwzględniono z nieznanych powodów tylko wniosek Koła Łowieckiego Nr [...] w G.

Strona skarżąca wyjaśniła, że powyższe wady uniemożliwiają prowadzenie racjonalnej gospodarki łowieckiej oraz utrudniają ochronę środowiska przyrodniczego w zachowaniu i rozwoju populacji zwierząt łownych, dziko żyjących.

W odpowiedzi na skargę P.Z.Ł. Sejmik Województwa uznał, że zarzuty strony skarżącej nie zasługują na uwzględnienie.

Skarżący zarzucił Sejmikowi naruszenie art. 26 ustawy, w którym enumeratywnie zostały określone tereny, które nie wchodzą w skład obwodów łowieckich, bowiem uważa, że przy obliczaniu "powierzchni użytkowej" nie uwzględniono terenów wyłączonych z powierzchni ogólnej obwodu, przez co powierzchnia użytkowa obwodów została zawyżona. Organ w odpowiedzi na powyższy zarzut wskazał, że strona skarżąca posługuje się pojęciem "powierzchnia użytkowa obwodu", które nie występuje ani w ustawie, ani w kwestionowanej uchwale Sejmiku. Organ w związku z tym nie jest obowiązany wykazywać w uchwale takiej powierzchni, cokolwiek miałaby ona oznaczać. Sejmik wskazał, że określenie powierzchni wydzierżawionego obwodu, z uwzględnieniem obszarów wyłączonych z mocy art. 26 ustawy, w tym obszaru gruntów leśnych i polnych wchodzących w skład obwodu łowieckiego należy do wydzierżawiających, tj. do dyrektora regionalnej dyrekcji Lasów Państwowych i do starosty, którzy określają te dane w umowie dzierżawy. Umowa taka powinna zawierać m.in. powierzchnię obwodu łowieckiego, obszar gruntów leśnych i polnych wchodzących w skład obwodu oraz wysokość czynszu dzierżawnego, która jest pochodną ilości hektarów obszaru dzierżawionego obwodu.

Obszar terenów wyłączonych z obwodu, zwłaszcza tych, o których jest mowa w art. 26 pkt 3 i 4 podlega dynamicznym zmianom i dlatego powierzchnie tych terenów z oczywistych względów nie mogą być uchwalane w drodze aktu rangi prawa miejscowego, natomiast powinny być - zdaniem organu - określone w umowie dzierżawy z uwzględnieniem danych z ewidencji gruntów i innych danych obrazujących aktualny stan zainwestowania i zalesienia danego terenu. Organ przyznał, że "projekt podziału województwa l. na obwody" skierowany przez Sejmik do uzgodnień i opinii, dla celów informacyjnych, zawierał także dane dotyczące "powierzchni użytkowej" poszczególnych obwodów. Organ podkreślił, że właśnie te dane wywołały najwięcej zastrzeżeń i kontrowersji wśród podmiotów opiniujących, bowiem ustalenie owej "powierzchni użytkowej" obwodu nie należy do kompetencji sejmiku podejmującego uchwałę w sprawie podziału województwa na obwody łowieckie. Sejmik wskazał, że zaskarżona uchwała tych danych już nie zawiera. Za słusznością przyjętej przez Sejmik Województwa interpretacji art. 26 ustawy przemawia nie tylko stanowisko Wojewody, który nie zakwestionował uchwały, ale także praktyka legislacyjna sejmików innych województw, które ograniczały się do podania powierzchni ogólnej tworzonych obwodów lub całkowicie ją pominęły.

Odnosząc się do kwestii prawidłowości podanej w uchwale powierzchni całkowitej poszczególnych obwodów, Sejmik wskazał, że powierzchnia uwidoczniona w rozporządzeniu, na które powołuje się PZŁ, wskazuje powierzchnię całkowitą obszaru, pomniejszoną o tereny wyłączone z mocy art. 26 ustawy, czyli na ową "powierzchnię użytkową". Różnica, jaka występuje w wielkościach tych powierzchni, jest zatem oczywista.

Ponadto Sejmik wskazał, że PZŁ kwestionuje treści, których w zaskarżonej uchwale nie ma. Dotyczy to obwodu nr [...] (nowy nr [...]) i nr [...] (nowy nr [...]). Kwestie powyższych spornych obwodów, które znajdowały się w "Projekcie podziału..." zostały skorygowane w toku prac nad projektem uchwały. Poza tym w powierzchni całkowitej obwodu nr [...] (dawniej nr [...]), ujęty został obszar rezerwatu "R.", ponieważ wyłączenie powierzchni tego rezerwatu z obszaru wydzierżawionego obwodu, należy do podmiotu wydzierżawiającego. Natomiast obwód nr [...] (dawniej nr [...]) w granicach ustalonych zaskarżona uchwałą Sejmiku – wbrew twierdzeniom strony nie obejmuje tereny gminy B., co jednoznacznie wynika z mapy i opisu granic. Ponadto granice tego obwodu nie uległy żadnej zmianie w stosunku do poprzednio obowiązującego stanu prawnego.

Odnosząc się do problemu likwidacji obwodu łowieckiego nr [...], Sejmik wskazał, że sprawa ta jest przedmiotem samodzielnej skargi Koła Łowieckiego nr [...] "L." w Ł. złożonej do WSA w Lublinie (sygn. akt III SA/Lu 340/09). Podniósł tylko, że zarząd Województwa przygotowujący projekt uchwały oraz radni Sejmiku uznali, że wniosek Koła Łowieckiego Nr [...] zasługiwał na uwzględnienie.

Reasumując Sejmik stwierdził, że zarzut skarżącego P.Z.Ł., jakoby zaskarżona uchwała naruszała interesy kół łowieckich dzierżawiących obwody nie znajduje oparcia ani w stanie prawnym ani w stanie faktycznym. W szczególności uchwała nie jest żadną przeszkoda do prawidłowego i rzetelnego ustalenia powierzchni mającej stanowić podstawę do określenia wysokości czynszu dzierżawnego należnego od kół łowieckich. Ponadto uchwała ta w żaden sposób nie uniemożliwia prowadzenia racjonalnej gospodarki łowieckiej oraz nie utrudnia ochrony środowiska przyrodniczego, zachowania i rozwoju populacji zwierząt dziko żyjących.

Natomiast Koło Łowieckie nr [...] "J." Ż. w Ż. wnosząc skargę na przedmiotową uchwałę powołało się na art. 50 § 1, art. 52, art. 53 § 1 i art. 54 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oraz art. 90 ustawy o samorządzie województwa. Uchwale zarzuciło naruszenie przepisów prawa łowieckiego, zasady praworządności oraz zaufania do organów administracji samorządowej, przez co naruszono ważny interes strony skarżącej. Koło wskazało, że w zaskarżonej uchwale w sposób wybiórczy zastosowano przepisy prawa. Ponadto podkreśliło, że jako dzierżawca, ma interes faktyczny, natomiast swój interes prawny wywodzi z art. 8 ust. 1 ustawy, zgodnie z którym gospodarka łowiecka prowadzona jest w obwodach łowieckich przez dzierżawców i zarządców. Zdaniem strony skarżącej, występuje tutaj bezpośrednie powiązanie pomiędzy zakwestionowaną uchwałą o podziale województwa na obwody łowieckie, a sytuacją prawną Koła, która jest regulowana przez przepisy powszechnie obowiązujące. Skarżące Koło wyjaśniło, że w ramach dzierżawionego obwodu wykonuje ono szereg zadań związanych z administracją w imieniu organów państwa i samorządu terytorialnego. Zmiana granic przedmiotowych obwodów ma wpływ na możliwość realizacji przysługujących mu uprawnień i nałożonych na nie obowiązków, a zatem godzi w jego interes prawny wynikający wprost z ustawy Prawo łowieckie oraz przepisów wykonawczych. Naruszenie jego interesu prawnego polega m.in. na tym, że ustalenia zaskarżonej uchwały uniemożliwiają prowadzenie prawidłowej gospodarki łowieckiej, do której zobowiązani są dzierżawcy. Strona skarżąca wskazała, że jest podstawowym ogniwem organizacyjnym P.Z.Ł. w realizacji celów i zadań łowiectwa w myśl § 27 statutu PZŁ.

Poza tym podniesiono, że zaskarżona uchwała nie została uzasadniona. Brak uzasadnienia powoduje, że w rzeczywistości nie wiadomo, z jakiego powodu Sejmik Województwa podjął przedmiotową uchwałę. W związku z tym sąd pozbawiony jest możliwości zbadania, czy w danej sprawie zostały spełnione przesłanki określone w art. 27 ust. 1 ustawy oraz czy zostały spełnione cele podziału województwa na obwody łowieckie. Strona skarżąca zarzuciła organowi administracji nie spełnienie wymogu zasięgnięcia opinii właściwych organów (dyrektora regionalnej dyrekcji Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe, PZŁ, właściwej izby rolniczej). Ponadto podniosła, że uchwałę podjęto z naruszeniem zasad wynikających z art. 25 ustawy.

W odpowiedzi na skargę Koła Sejmik Województwa wskazał, że zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie i zgodnie z przepisami prawa, mając na uwadze art. 27 ust. 1 i 2 ustawy. W ocenie Sejmiku skarga Koła nie zasługuje na uwzględnienie, przede wszystkim dlatego, że strona skarżąca nie ma interesu prawnego w zaskarżeniu spornej uchwały, wskazując art. 90 ustawy o samorządzie województwa. Zdaniem Sejmiku, koła łowieckie nie mają legitymacji skargowej w odniesieniu do uchwał w sprawie podziału województwa na obwody łowieckie (wyrok NSA z dnia 9 lipca 2009 r., II OSK 123/09). Natomiast wyrok powołany przez stronę skarżącą tj. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 3 września 2008 r., II SA/Sz 290/08, nie przesądza o legitymacji skargowej kół łowieckich, bowiem wyrok ten dotyczył sprawy odmowy korekty granic jednego z obwodów i nie dotyczył aktu prawa miejscowego. Sejmik podniósł także, że interes, jaki Koło wywodzi z art. 8 ust.1 ustawy stanowi jedynie o jego interesie faktycznym, a nie prawnym. Pozostałe zarzuty skargi Koła nie powinny być merytorycznie rozpoznane, skoro pochodzą od osoby nieuprawnionej. Sejmik wskazał tylko, że uchwała, taka jak zaskarżona, nie wymaga formalnego uzasadnienia. Nie oznacza to jednak, że omawiana uchwała nie ma żadnego uzasadnienia, co wynika z dokumentów zgromadzonych w sprawie. Pozostałe zarzuty skargi Koła są - zdaniem organu województwa - nieuzasadnione, a niektóre na tyle ogólnikowe, że polemika z nimi jest bezprzedmiotowa.

Na rozprawie w dniu 10 grudnia 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, na podstawie art. 111 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi postanowił połączyć sprawę ze skargi Koła Łowieckiego "J." Żółkiewska sygn. akt II SA/Lu 690/09 ze sprawą niniejszą sygn. akt II SA/Lu 657/09 ze skargi PZŁ – Zarządu Głównego w W., gdyż dotyczą one tej samej uchwały i mogły być objęte jedną skargą.

Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając powyższe skargi zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; powoływanej dalej jako "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie m.in. w sprawach ze skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. We wskazanym zakresie przedmiotowym mieści się zaskarżona uchwała.

Kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne polega na badaniu zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.).

W przypadku uchwał podejmowanych przez organy samorządu terytorialnego, kontrola sądowa sprowadza się do oceny, czy dany akt wydany został z obrazą obowiązujących przepisów, gdyż zaistnienie takiej sytuacji powoduje konieczność stwierdzenia jego nieważności bądź stwierdzenia, że wydany został z naruszeniem prawa (art. 147 § 1 p.p.s.a.).

Podstawę prawną wniesionej w niniejszej sprawie skargi P.Z.Ł. na uchwałę Sejmiku Województwa Nr [...] z dnia [...] stanowi art. 90 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. Nr 142, poz. 1590 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przepisem aktu prawa miejscowego, wydanym w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu organu samorządu województwa, który wydał przepis, do usunięcia naruszenia - zaskarżyć przepis do sądu administracyjnego. Warunkami skutecznego wniesienia skargi w oparciu o powołany przepis są więc: wydanie przez organ województwa uchwały w sprawie z zakresu administracji publicznej, którą naruszono interes prawny lub uprawnienie skarżącego, a nadto uprzednie bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia. W rozpoznawanej sprawie skarżący takie wezwanie wystosował do organu (pismo z dnia 17 sierpnia 2009 r.). Wezwanie to zostało uznane za bezzasadne uchwałą Sejmiku Województwa z dnia [...]., Nr [...]. Skarga PZŁ wpłynęła do Kancelarii Sejmiku w dniu 28 września 2009 r., a więc z zachowaniem terminu z art. 53 § 2 ppsa.

Spór w przedmiotowej sprawie dotyczy tego, czy sejmik województwa w zaskarżonej uchwale oprócz dokonania podziału województwa na obszary łowieckie i określenia granic obwodów powinien również określić ich powierzchnię i ewentualnie czy powierzchnia ta winna uwzględniać wyłączenia, o których mowa w art. 26 ustawy z dnia 13 października 1995 r. – Prawo łowieckie (Dz. U. z 2005 r., Nr 127, poz. 1066 ze zm.).

W ocenie organu, z art. 27 ust. 1 ustawy wynika, że w zakresie zadań sejmiku województwa mieści się jedynie podział na obwody łowieckie i zmiana ich granic. Natomiast z art. 29a ust. 1 pkt 1, 2, 4 ustawy można wywieść, że powierzchnia ta (po wyłączeniach, a także z podaniem obszaru gruntów rolnych i leśnych) określana jest przez organ uprawniony do wydzierżawienia obwodu łowieckiego w treści zawieranej umowy. Stanowiska tego nie można zaakceptować.

W kwestii konieczności określenia w uchwale o podziale województwa na obwody łowieckie powierzchni tych obwodów wypowiedział się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w wyroku z dnia 15 października 2009 r., sygn. akt II SA/Bk 441/09.

Skład orzekający w niniejszej sprawie w zupełności podziela stanowisko prezentowane w uzasadnieniu tego wyroku i przytoczoną na jego poparcie argumentację.

W szczególności WSA w Białymstoku trafnie wskazał, że ustawowa definicja obwodu łowieckiego oparta jest na przesłance określonej powierzchni gruntu. Zgodnie bowiem z art. 23 ust. 1 ustawy obwód łowiecki stanowi obszar gruntów o ciągłej powierzchni, zamkniętej jego granicami, nie mniejszy niż trzy tysiące hektarów, na którego obszarze istnieją warunki do prowadzenia łowiectwa. W szczególnych przypadkach, uzasadnionych względami racjonalnej gospodarki łowieckiej i warunkami terenowymi, mogą być tworzone, za zgodą ministra właściwego do spraw środowiska, obwody łowieckie o mniejszej powierzchni (ust. 2).

Brak wskazania powierzchni obwodów i ich specyfiki stawia pod znakiem zapytania, czy istotnie uchwała sejmiku wojewódzkiego dokonała podziału województwa na obszary, które mogą być takimi obwodami. Dokonany podział na obwody łowieckie nie pokrywa się przy tym z granicami administracyjnymi czy też granicami geodezyjnymi działek, a trzeba pamiętać, że o podziale takim decydują warunki przyrodnicze i geograficzne. W tym stanie rzeczy nie jest możliwe ustalenie powierzchni poszczególnych obwodów łowieckich na podstawie opisu granic.

Konieczność określenia powierzchni obwodów łowieckich wynika także z art. 24 ust. 1 ustawy, który wprowadza dwie kategorie obwodów łowieckich: leśne i polne. Podział ten oparty jest na procentowym odniesieniu gruntów leśnych do ogólnej powierzchni obszaru. Określenie kategorii obwodu nie może zatem nastąpić bez określenia jego powierzchni ogólnej.

Obwód łowiecki nie jest jednostką podziału administracyjnego terytorium kraju, choć został wydzielony w trybie administracyjnym, a jego granice wyznacza sejmik województwa. Jest jedynie określonym obszarem istotnym ze względu na prowadzoną na nim działalność łowiecko-hodowlaną. W tej sytuacji priorytetowego znaczenia nabiera problem ciągłości jego powierzchni. Przez pojęcie to należy rozumieć w miarę jednolitą rzeźbę terenu, stosunki wodne, rodzaj gleby, szatę roślinną ze szczególnym uwzględnieniem stopnia zalesienia, strukturę upraw polnych, warunki klimatyczno-glebowe, słowem cały ekosystem, ogół warunków naturalnych występujących na danym obszarze. Nie można oczywiście pomijać przy tym zagadnień społeczno-ekonomicznych, a więc występującej zabudowy i stopnia urbanizacji, istniejących na danym terenie. Ustalając granice obwodu łowieckiego, należy zatem pamiętać o tym, by był to obszar pozwalający na prowadzenie w nim samodzielnej gospodarki łowieckiej, tj. niezależnej od obwodów sąsiednich (por. T.Műller, Z. Zwolak, Komentarz do art. 23 ustawy Prawo łowieckie, Serwis Prawniczy Lexis-Nexis – LexPolonica).

Granica obwodu powinna przebiegać zatem po naturalnych i wyraźnych znakach w terenie. Najczęściej będą to drogi i szosy, tory kolejowe, granice miast czy wsi, rzeki i kanały, a więc trwałe naniesienia lub naturalne, wyraźne elementy rzeźby terenu, w myśl art. 25 ustawy.

Ponadto ustawodawca w art. 26 ustawy wskazuje wprost, co nie wchodzi w skład obwodów łowieckich. Są to:

1) parki narodowe i rezerwaty przyrody, z wyjątkiem rezerwatów lub ich części, w których na obszarach wyznaczonych w planie ochrony lub zadaniach ochronnych nie zabroniono wykonywania polowania;

2) tereny w granicach administracyjnych miast; jeżeli jednak granice te obejmują większe obszary leśne lub rolne, z obszarów tych może być utworzony obwód łowiecki lub mogą być one włączone do innych obwodów łowieckich;

3) tereny zajęte przez miejscowości niezaliczane do miast, w granicach obejmujących zabudowania mieszkalne i gospodarcze z podwórzami, placami i ulicami oraz drogami wewnątrz tych miejscowości;

4) budowle, zakłady i urządzenia, tereny przeznaczone na cele społeczne, kultu religijnego, przemysłowe, handlowe, składowe, transportowe i inne cele gospodarcze oraz obiekty o charakterze zabytkowym i specjalnym, w granicach ich ogrodzeń.

Zatem w skład obwodu łowieckiego nie mogą być zaliczone pewne tereny ze względu na ich gospodarcze przeznaczenie. Wyłączenie z obwodów łowieckich miast i innych miejscowości jest oczywiste ze względu na duże zagęszczenie ludzi i praktyczną niemożność prowadzenia w nich gospodarki łowieckiej. Ustawodawca jednak dopuścił możliwość utworzenia obwodów łowieckich z terenów położonych w granicach administracyjnych miast i innych miejscowości lub włączenia tych terenów w skład sąsiednich obwodów. Wynika to z faktu, iż nie zawsze granica administracyjna miejscowości pokrywa obszar jej zwartej zabudowy. Unormowanie art. 26 jest logicznym uzupełnieniem tej części definicji obwodu łowieckiego (art. 23 ust. 1), która mówi, iż jest to obszar, na którym istnieją warunki do prowadzenia łowiectwa.

Wyłączenie terenów wskazanych w art. 26 Prawa łowieckiego ze składu obwodów łowieckich powoduje, że powierzchnia tych terenów nie może być zaliczana do powierzchni obwodu łowieckiego. Tak zwana powierzchnia ogólna obwodu łowieckiego może być ustalona jedynie pomocniczo, dla celów rachunkowych. Od niej należy bowiem odjąć powierzchnię obszarów wyłączonych (art. 26), w wyniku czego uzyska się prawidłową powierzchnię obwodu łowieckiego.

Stanowisko przeciwne, zaprezentowane w odpowiedzi na skargę, iż powierzchnia obwodu łowieckiego po wyłączeniach (nazywana "powierzchnią użytkową", choć nie jest to termin ustawowy) powinna być określana dopiero w umowach dzierżawy, jest nie do przyjęcia. Uzasadnienie tego poglądu tym, iż "Obszar terenów wyłączonych z obwodu zwłaszcza tych, o których jest mowa w art. 26 pkt 3 i 4 podlega dynamicznych zmianom i dlatego powierzchnia tych terenów z oczywistych względów nie mogą być uchwalane w drodze aktu rangi prawa miejscowego" jest nieprzekonujące przede wszystkim z tego względu, iż nie ma ono charakteru prawnego. Trzeba przy tym zauważyć, że właśnie taką powierzchnię "użytkową" obwodów łowieckich wskazywało poprzednio obowiązujące rozporządzenie Nr 40 Wojewody L. z dnia 30 lipca 2003 r. w sprawie podziału województwa l. na obwody łowieckie, które zostało zastąpione przedmiotowa uchwałą. Rozporządzenie to było również aktem prawa miejscowego, a zmiana organu właściwego do dokonania podziału województwa na obwody łowieckie wynikająca z nowelizacji Prawa łowieckiego dokonanej ustawą z dnia 29 lipca 2005 r. (Dz. U. Nr 175, poz. 1462) nie wpłynęła na zmianę takiego właśnie charakteru tego aktu.

Nadto należy zwrócić uwagę na cechy samej umowy dzierżawy obwodu łowieckiego, która nie jest klasyczną cywilną umową dzierżawy. gdzie strony same określają jej przedmiot, a gdy dotyczy ona nieruchomości – jej obszar wyrażony w areale albo oznaczony geodezyjnie. Przy umowie dzierżawy uregulowanej w prawie łowieckim jej przedmiot stanowi obszar gruntu określony aktem prawa miejscowego. Stąd też w literaturze wskazuje się na dzierżawę obwodów łowieckich, jako na przykład umowy administracyjnej, należącej do prawnych środków działania administracji. W umowie tej wszystkie jej elementy podlegają ograniczeniom na podstawie przepisu prawa. Dotyczy to wyboru strony, warunków umowy, trybu jej zawierania i kontroli umowy (zob. K. Heliniak, Administracyjnoprawne aspekty łowiectwa jako elementu ochrony przyrody, Rzeszów-Lublin 2003, s.208-209).

Jak już wyżej wskazano, określenie powierzchni odwodu łowieckiego jest niezbędne dla stwierdzenia, czy mamy do czynienia z obwodem leśnym czy polnym, to zaś rzutuje na właściwość organu uprawnionego do zawarcia umowy jego dzierżawy. Zgodnie bowiem z art. 29 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa łowieckiego obwody łowieckie leśne wydzierżawia dyrektor regionalnej dyrekcji Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe, natomiast obwody łowieckie polne –starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej. Przyjęcie za słuszne stanowisko Sejmiku, iż powierzchnię obwodu łowieckiego ustalają strony umowy dzierżawy oznaczałoby, że faktycznie umowy dzierżawy nie mogłyby być zawarte chociażby z uwagi na możliwy spór co do charakteru danego obwodu i w konsekwencji dotyczący organu uprawnionego do zawarcia umowy.

Ponadto konieczność określenia w uchwale o podziale województwa na obwody łowieckie powierzchni tych obwodów po wyłączeniach obszarów wymienionych w art. 26, podyktowana jest również przepisem zawartym w art. 27 ust. 2 Prawa łowieckiego (ustalenie sejmiku województwa właściwego dla przeważającej części gruntów danego obwodu łowieckiego), który byłby trudny lub wręcz niemożliwy do realizacji w przypadku nie ustalenia przez sejmik województwa powierzchni obwodu łowieckiego. Również te argumenty prowadzą więc do wniosku, że to uchwała samorządu województwa podjęta w sprawie administracji łowiectwem jest źródłem powstania stosunku prawnego – umowy dzierżawy obwodu łowieckiego.

Stwierdzenie, iż zaskarżona uchwała interpretując błędnie wskazane wyżej przepisy ustawy – Prawo łowieckie nie określiła w sposób właściwy powierzchni obwodów łowieckich powoduje, że zbędne jest odnoszenie się do podniesionych w skardze zarzutów dotyczących nieprawidłowości w określeniu powierzchni poszczególnych obwodów. Zarzuty te – jak wskazano w odpowiedzi na skargę odnosiły się w istocie do danych dotyczących tzw. powierzchni użytkowej (czyli w rzeczywistości właściwej powierzchni obwodów łowieckich po stosownych wyłączeniach), które zawierał "Projekt podziału województwa l. na obwody łowieckie" skierowany do uwzględnień i opinii, z czego ostatecznie zrezygnowano w zaskarżonej uchwale uznając, że nie należy to do kompetencji Sejmiku. Z dokumentacji zgromadzonej w aktach postępowania poprzedzającego podjęcie tej uchwały wynika, że pomiary obszarów obwodów łowieckich (a przynajmniej powierzchni użytkowych) przez wynajętą firmę, zostały wykonane nierzetelnie i występowały w ich znaczne rozbieżności.

Sąd nie może odnieść się do zarzutu naruszenia zaskarżoną uchwałą art. 7 i art. 74 konstytucji RP, gdyż w tym zakresie uzasadnienie skargi nie przytacza żadnej argumentacji.

Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzeczono w pkt I wyroku o stwierdzeniu nieważności zaskarżonej uchwały ze skargi P. Z. Ł. – Zarządu Głównego w W. Konsekwencją uwzględnienia skargi było stwierdzenie na podstawie art. 152 ww. ustawy, że zaskarżona uchwała nie może być wykonana do czasu uprawomocnienia się wyroku.

Odnosząc się do skargi Koła łowieckiego "J." należy stwierdzić, że nie miało ono interesu prawnego w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały Sejmiku Województwa, na podstawie art. 90 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa.

Legitymację skargową Koło łowieckie "J." wywodzi z treści art. z art. 8 ust. 1 ustawy – Prawo łowieckie.

Mieć jednak interes prawny w postępowaniu sądowoadministracyjnym to tyle, co wskazać przepis prawa powszechnie obowiązującego, na którym wnoszący pismo opiera swoje żądanie. W ocenie składu orzekającego Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, ani ze wskazanego wyżej, ani z pozostałych przepisów ustawy Prawo łowieckie, nie wynika prawo do żądania przez Koło Łowieckie "J." kontroli przedmiotowej uchwały Sejmiku Województwa. Może ono mieć bowiem jedynie interes faktyczny w skarżeniu tejże uchwały. Interesu prawnego nie sposób wywodzić także z postanowień cywilnoprawnej umowy dzierżawy, zobowiązującej Koło Łowieckie między innymi do prowadzenia racjonalnej gospodarki łowieckiej w oparciu o wieloletni plan hodowlany i roczny plan łowiecki, nawet w powiązaniu z przepisami odnoszącymi się do takiej umowy. Jest ona umową, do której stosuje się przepisy Kodeksu cywilnego w kwestiach nieuregulowanych w ustawie Prawo łowieckie. Ta zaś wprowadza zasadę, że obwody łowieckie wydzierżawia się kołom łowieckim P.Z.Ł. (art. 28 ustawy Prawo łowieckie). Jej art. 29 określa, kto wydzierżawia te obwody oraz wskazuje, że wydzierżawia się je na okres nie krótszy niż 10 lat. Jakie elementy powinna zawierać umowa dzierżawy obwodu łowieckiego i kiedy ulega ona rozwiązaniu, wyjaśnia przepis art. 29 a ustawy.

Skarżący nie mógł wskazać zatem odpowiedniego przepisu, z którego wynikałby jego interes prawny we wniesieniu skargi, ponieważ ani w Prawie łowieckim, ani w przepisach wykonawczych do tej ustawy nie ma przepisu, który uprawniałby koła łowieckie do formułowania swego stanowiska w kwestii ustalania granic obwodów łowieckich, które następnie powinno być brane pod uwagę przez właściwe w sprawie organy (por. wyrok NSA z dnia 9 lipca 2009 r., II OSK 123/09).

Mając powyższe na uwadze należało orzec jak w pkt II sentencji – czyli oddalić skargę na mocy art. 151 ustawy p.p.s.a., mając na uwadze, że Koło Łowieckie "J." nie było uprawnione do skarżenia przedmiotowej uchwały Sejmiku. W tym stanie rzeczy Sąd nie badał zasadności zarzutów podniesionych w tej skardze. Ich merytoryczna ocena - w realiach rozpoznawanej sprawy - byłaby niedopuszczalna, bowiem z ochrony prawnej, obejmującej sądową kontrolę działań organów administracji publicznej może korzystać wyłącznie osoba, której prawo udziela takiej ochrony.

Z powyższych względów należało natomiast uznać, że interes prawny we wniesieniu skargi na przedmiotową uchwałę posiadał Zarząd Główny P.Z.Ł. jako organ zarządzający i reprezentujący Związek na zewnątrz (art. 32a ust. 1 pkt 3 i ust. 2 Prawa łowieckiego). W świetle art. 27 ust. 1 ustawy P.Z.Ł. ma prawo opiniować projekt podziału województwa na obszary łowieckie, a jego opinia powinna być brana pod uwagę (co nie znaczy – uwzględniona) przez sejmik województwa.

Procedując ponownie w przedmiotowej sprawie Sejmik Województwa winien mieć na względzie przedstawione wyżej uwagi, co oznacza konieczność opracowania nowego projektu uchwały określającego granice obwodów łowieckich oraz ich prawidłową powierzchnię uwzględniającą wyłączenia, o których mowa w art. 26 Prawa łowieckiego, a także powierzchnię obszarów leśnych, co pozwoli na ustalenie charakteru danego obwodu. Projekt uchwały winien być następnie poddany opiniowaniu i uzgodnieniom podmiotów, o których mowa w art. 27 ust. 1 i 2 Prawa łowieckiego.