Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 590/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-07-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Skarżony organ: Minister Finansów
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 1 pkt 5 i 5a, art. 71b § 1, ust. 3
journal: Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity
article: art. 28 ust. 6, art. 37 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2010 nr 80 poz 526
law: Ustawa z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Sieńczyło – Chlabicz Sędzia NSA Krystyna Anna Stec (spr.) Sędzia del. WSA Małgorzata Niedobylska Protokolant Szymon Janik po rozpoznaniu w dniu 24 lipca 2013 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Gminy M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 20 grudnia 2011 r. sygn. akt VIII SA/Wa 237/11 w sprawie ze skargi Gminy M. na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do zwrotu części oświatowej subwencji na 2007 rok 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Gminy M. na rzecz Ministra Finansów 1000 (tysiąc) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 20 grudnia 2011 r., sygn. akt VIII SA/Wa 237/11, oddalono skargę Gminy M. na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...] w przedmiocie zwrotu do budżetu państwa nienależnie uzyskanej części oświatowej subwencji ogólnej za 2007 r., z następującym uzasadnieniem.

Pismem z dnia [...] stycznia 2010 r. Minister Edukacji Narodowej poinformował Ministra Finansów, że Gmina M. (dalej: skarżąca) w 2007 r. otrzymała zawyżoną od należnej kwotę części oświatowej subwencji ogólnej o 1.030.215 zł. Organ ustalił, że dane zawarte w sprawozdaniach statystycznych GUS wykazały, iż dyrektorzy szkół prowadzonych przez Gminę zawarli dane niezgodne ze stanem faktycznym, tj. zawyżono liczbę uczniów przeliczonych wagą P3 o 95 uczniów, łącznie liczbę uczniów przeliczeniowych - o 322,0904 uczniów. Elektroniczne dane statystyczne za rok szkolny 2006/2007 wskazywały, że Gminie wykazano 11 uczniów z upośledzeniem w stopniu lekkim, 1 ucznia z chorobami przewlekłymi, 97 uczniów słabowidzących, 12 uczniów z upośledzeniem umysłowym w stopniu umiarkowanym lub znacznym. Z ustaleń pokontrolnych Kuratorium Oświaty wynikało, że we wskazanym roku szkolnym liczba uczniów posiadających orzeczenia poradni psychologiczno-pedagogicznych o potrzebie kształcenia specjalnego wynosiła, z uwzględnieniem stopnia upośledzenia umysłowego: lekkiego -16 uczniów; umiarkowanego – 14 uczniów oraz 2 uczniów słabowidzących.

Minister Finansów decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. zobowiązał Gminę M. do zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za 2007 r. w wysokości 1.035.450 zł., podając w uzasadnieniu, że wypłacona skarżącej część subwencji została nieprawidłowo skalkulowana z uwagi na zawyżenie liczby uczniów o wadze P2 i przy wadze P3. Organ nie uwzględnił ponadto przy kalkulacji wysokości nienależnej kwoty części subwencji przy wadze P2 - 5 uczniów z upośledzeniem umysłowym w stopniu lekkim oraz przy wadze P4 – 2 uczniów, gdyż nie zostali oni wykazani w sprawozdaniach statystycznych GUS.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Minister Finansów decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. utrzymał w mocy decyzję wydaną w I instancji, w uzasadnieniu podnosząc, że przepis art. 71b ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. Nr 256, poz. 2572 ze zm., dalej: ustawa o systemie oświaty) nie uprawniał do wykazywania w sprawozdaniach statystycznych, jako uczniów objętych kształceniem specjalnym, uczniów nieposiadających orzeczeń poradni psychologiczno-pedagogicznych o potrzebie kształcenia specjalnego. Zgodnie z przepisami określającymi zasady podziału części oświatowej subwencji ogólnej między jednostkami samorządu terytorialnego, przy wagach P2, P3 i P4 mogli być uwzględnieni jedynie uczniowie wykazani w sprawozdaniach statystycznych GUS typu "S" za rok szkolny 2006/2007 (według stanu na dzień 30 września 2006 r.) posiadający ww. zaświadczenia z tego typu poradni. W konsekwencji organ stwierdził prawidłowość orzeczenia o obowiązku zwrotu przyznanej kwoty, w wysokości skalkulowanej na podstawie danych nieprawdziwych, zawyżonych przez skarżącą w sprawozdaniach statystycznych.

W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.), polegającego na oddaleniu wniosku o powołanie biegłych lekarzy z zakresu medycyny oraz z zakresu psychologii i pedagogiki, organ stwierdził, że dowodami w sprawie mogły być tylko orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego wydane przez poradnie psychologiczno-pedagogiczne, w tym inne poradnie specjalistyczne, przed dokonaniem podziału części oświatowej subwencji ogólnej na rok 2007. Posiadanie takiego orzeczenia było bowiem warunkiem koniecznym do uwzględnienia uczniów przy wagach P2, P3 i P4. Zdaniem organu, opinie biegłych sporządzone w 2010 r. nie przyczyniłyby się do wyjaśnienia sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., oddalając skargę na powyższą decyzję podzielił ustalenia faktyczne dokonane przez Ministra Finansów w zakresie nieprawidłowego naliczenia części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2007, wskutek zawyżenia liczby uczniów o wadze P2 i P3.

Sąd podzielił stanowisko organu, iż podstawę dla przyznania dodatkowej subwencji z tytułu kształcenia uczniów niepełnosprawnych, w zakresie wag P2 - P4, są wyłącznie orzeczenia, o których mowa w art. 71b ust. 3 ustawy o systemie oświaty. Wobec powyższego tylko uczniowie posiadający orzeczenie poradni psychologiczno – pedagogicznej, w tym poradni specjalistycznej o potrzebie kształcenia specjalnego, mogli być wykazani w sprawozdaniach statystycznych GUS i objęci odpowiednią wagą przy kalkulacji części oświatowej subwencji ogólnej na rok 2007 dla danej jednostki samorządu terytorialnego.

W ocenie Sądu, prawidłowe jest stanowisko Ministra Finansów, zgodnie z którym uczniowie legitymujący się lekarskimi opiniami (zaświadczeniami) o potrzebie stosowania wobec nich specjalnych metod nauki pracy, nie mogli być uwzględnieni przy kalkulacji na rok 2007 kwoty części oświatowej subwencji ogólnej dla skarżącej Gminy. Podzielono stanowisko organu w kwestii zasadności żądania od skarżącej zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej w wysokości 1.035.450 zł, stosownie do przepisu art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. z 2010 r. Nr 80, poz. 526 ze zm.).

Odnośnie zarzutu naruszenia art. 7 i art. 8 k.p.a. Sąd stwierdził, że Minister Finansów wydając decyzję z dnia [...] lipca 2010 r. podjął wszelkie czynności niezbędne do wyjaśnienia stanu faktycznego, opierając ją na dokumentach sporządzonych przez organy administracji publicznej w zakresie ich działania oraz dokonując wnikliwej analizy i oceny zgromadzonego w niniejszej sprawie materiału dowodowego.

Za bezpodstawny Sąd I instancji uznał również zarzut naruszenia art. 75 § 1, 77 § 1 i 78 § 1 k.p.a., polegający na odmowie uwzględnienia wniosku o powołanie biegłych lekarzy z zakresu medycyny oraz biegłych z zakresu psychologii i pedagogiki. Sąd za prawidłowe przyjął w tej kwestii stanowisko Ministra Finansów, który wskazał, że dowodami w przedmiotowej sprawie mogły być tylko orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego wydane przez poradnie psychologiczno-pedagogiczne, w tym inne poradnie specjalistyczne, przed dokonaniem podziału części oświatowej subwencji ogólnej na rok 2007. W ocenie Sądu, opinie biegłych sporządzone w 2010 r. nie przyczyniłyby się do wyjaśnienia sprawy, bowiem nie spełniałyby wymogów zawartych w rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 grudnia 2006 r. w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2007, które przewidywało, że warunkiem koniecznym do uwzględnienia uczniów przy wagach P2 - P4 było posiadanie orzeczeń poradni psychologiczno-pedagogicznej, w tym poradni specjalistycznej, o potrzebie kształcenia specjalnego. Wymagane przepisami orzeczenia, uczniowie powinni posiadać w dniu sporządzenia sprawozdań GUS.

Gmina M. złożyła skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości oraz wnosząc o jego uchylenie w całości oraz poprzedzających je decyzji Ministra Finansów, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów postępowania kasacyjnego według norm.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj:

1. art. 1 pkt 5 i 5a w zw. z art. 71b § 1 ustawy z dnia 7 września 1991 roku o systemie oświaty poprzez nieuwzględnienie faktu, iż w rzeczywistości Minister Finansów orzekł w swojej decyzji o obowiązku zwrotu przez Gminę M. środków, które Gmina spożytkowała zgodnie z przeznaczeniem określonym w ustawie.

2. art. 37 w zw. z art. 36 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego poprzez przyjęcie, że Gmina M. jest zobowiązana do zwrotu części oświatowej subwencji ogólnej podczas, gdy przedmiotowa subwencja była zgodna z przepisami ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty.

Skarga kasacyjna ukierunkowana jest na wykazanie zgodności z prawem wydatkowanych przez skarżącą środków subwencji na kształcenie niepełnosprawnych uczniów w zakresie, jaki miał miejsce.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Finansów wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Ponieważ stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu może brać pod uwagę jedynie nieważność postępowania z przyczyn określonych w art. 183 § 2 pkt 1-6 - które w sprawie nie zachodzą - kontrola legalności zaskarżonego wyroku ogranicza się do oceny zasadności zarzutów sformułowanych w skardze kasacyjnej.

Mając powyższe na uwadze skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego uznał, że wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku nie zasługiwał na uwzględnienie, z uwagi na brak usprawiedliwionych podstaw kasacyjnych.

I tak: chybiony jest zarzut błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 1 pkt 5 i 5a w związku z art. 71 b § 1 ustawy o systemie oświaty.

Uzasadnienie zaskarżonego wyroku wskazuje, że Sąd I instancji czyniąc rozważania w sprawie nie powołał regulacji zawartych w art. 1 pkt 5 i 5a ustawy o systemie oświaty i nie interpretował ich treści. Zarzut błędnej wykładni, czyli zarzut niewłaściwego odczytania przepisu jest więc niezrozumiały.

Wskazany art. 1 pkt 5 i 5a ustawy o systemie oświaty stanowi, że system oświaty zapewnia w szczególności możliwość pobierania nauki we wszystkich typach szkół przez dzieci i młodzież niepełnosprawną oraz niedostosowaną społecznie, zgodnie z indywidualnymi potrzebami rozwojowymi i edukacyjnymi oraz predyspozycjami (pkt 5) oraz opiekę nad uczniami niepełnosprawnymi przez umożliwianie realizowania zindywidualizowanego procesu kształcenia, form i programów nauczania oraz zajęć rewalidacyjnych (pkt 5a).

Art. 71 b ust. 1 ustawy o systemie oświaty wskazuje zaś, że dzieci i młodzież - o których mowa w art. 1 pkt 5 i 5a - wymagające stosowania specjalnej organizacji nauki i metod pracy, obejmuje się kształceniem specjalnym. Kształcenie to może być prowadzone w formie nauki w szkołach ogólnodostępnych, szkołach lub oddziałach integracyjnych, szkołach lub oddziałach specjalnych i ośrodkach, o których mowa w art. 2 pkt 5.

Przytoczone przepisy nie regulują jednak materii przyznawania na szkolenie tych uczniów stosownych subwencji.

Te kwestie, a zwłaszcza związane z dopłatami z tytułu kształcenia uczniów niepełnosprawnych, normują przepisy powoływanego w sprawie rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 grudnia 2006 r. w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2007. Rozporządzenie to zostało wydane na podstawie art. 28 ust. 6 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego. W załączniku do tego rozporządzenia określono algorytm podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego, obejmujący również omawiane dopłaty objęte spornymi wagami P2, P3 i P4. W myśl tego algorytmu, co kwestionowane skargą kasacyjną nie jest i co nie budzi najmniejszych wątpliwości, odpowiednie dopłaty z tytułu kształcenia uczniów niepełnosprawnych przypisane są do uczniów legitymujących się orzeczeniami wydanymi na podstawie art. 71b ust. 3 ustawy o systemie oświaty.

Zgodnie z ostatnim z powołanych przepisów, opinie o potrzebie wczesnego wspomagania rozwoju dziecka oraz orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego albo indywidualnego obowiązkowego rocznego przygotowania przedszkolnego i indywidualnego nauczania, a także o potrzebie zajęć rewalidacyjno-wychowawczych organizowanych zgodnie z odrębnymi przepisami wydają zespoły orzekające działające w publicznych poradniach psychologiczno-pedagogicznych, w tym w poradniach specjalistycznych. Orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego określa zalecane formy kształcenia specjalnego, z uwzględnieniem rodzaju niepełnosprawności, w tym stopnia upośledzenia umysłowego.

Treść regulacji wskazuje więc jednoznacznie, że żaden inny dowód - poza orzeczeniem wydanym na podstawie art. 71b ust. 3 wspomnianej ustawy - nie uprawnia jednostki samorządu terytorialnego do uzyskania dopłat subwencyjnych objętych omawianymi wagami z tytułu kształcenia uczniów niepełnosprawnych.

Takie stanowisko wyraził też Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 lutego 2013 r., sygn. akt II GSK 2092/11 a skład orzekający do stanowiska tego w pełni się przychyla.

W tym stanie rzeczy zarzut, że skarżąca Gmina spożytkowała przyznane środki zgodnie z przeznaczeniem określonym w ustawie jest nieusprawiedliwiony.

Stanowiący podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji o zwrocie nienależnie uzyskanej części oświatowej subwencji ogólnej art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego stanowi, że w przypadku gdy ustalona dla jednostki samorządu terytorialnego część oświatowa subwencji ogólnej jest wyższa od należnej, minister właściwy do spraw finansów publicznych, w drodze decyzji zobowiązuje do zwrotu nienależnej kwoty tej części subwencji, chyba że jednostka ta dokonała wcześniej zwrotu nienależnie otrzymanych kwot - w zakresie subwencji za lata poprzedzające rok budżetowy.

W świetle dotychczasowych rozważań, skoro nie jest sporne, że wypłaconą część oświatową subwencji ogólnej na rok 2007 skalkulowano z uwzględnieniem uczniów nieposiadających stosownych orzeczeń - wydanych na podstawie art. 71b ust. 3 ustawy o systemie oświaty – to zarzut błędnego zastosowania art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego nie znajduje usprawiedliwienia. Subsumcja przepisu do ustalonego a niepodważonego stanu faktycznego jest bowiem w pełni prawidłowa.

Skargą kasacyjną objęto też przepis art. 36 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego. Nie wskazano jednak, której jednostki redakcyjnej przepisu zarzut dotyczy. Brak też jakiegokolwiek uzasadnienia zarzutu. Do tak sformułowanej podstawy kasacyjnej nie można się więc odnieść.

Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 oraz art. 204 pkt 1 w zw. z art. 207 § 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.