Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 1463/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2017-03-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
6359 Inne o symbolu podstawowym 635
Skarżony organ: Burmistrz Miasta
Treść wyniku: stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały

SENTENCJA

Dnia 29 marca 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Leszek Tyliński Sędziowie: sędzia WSA Anna Klotz (spr.) sędzia WSA Joanna Brzezińska Protokolant: asystent sędziego Magdalena Gadecka-Kauczor po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 marca 2017 roku sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Golubiu Dobrzyniu na uchwałę Rady Miasta Golubia-Dobrzynia z dnia 20 kwietnia 2011 r. nr X/27/2011 w przedmiocie szczegółowych zasad, trybu przyznawania i pozbawiania oraz rodzajów i wysokości stypendiów Burmistrza, nagród i wyróżnień za osiągnięcia sportowe stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości.


UZASADNIENIE

II SA/Bd 1463/16

UZASADNIENIE

Rada Miasta Golub-Dobrzyń działając na podstawie art. 31 ust. 3 oraz art. 35 ust. 6 ustawy z 25 czerwca 2010 r. o sporcie (Dz. U. Nr 127, poz. 857 ze zm.), podjęła uchwałę z dnia 20 kwietnia 2011 r. nr X/27/2011 w sprawie określenia szczegółowych zasad, trybu przyznawania i pozbawiania oraz rodzajów i wysokości stypendiów Burmistrza, nagród i wyróżnień za osiągnięte wyniki sportowe (Dziennik Urzędowy Województwa Kujawsko-Pomorskiego z dnia 3 czerwca 2011 r. Nr 128, poz. 1084).

Na tę uchwałę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy wniósł Prokurator Rejonowy w Golubiu Dobrzyniu zarzucając istotne naruszenie art. 31 ustawy o sporcie oraz art. 2 i art. 32 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. Konstytucja Rzeczpospolitej Polskiej (Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483 ze zm.) poprzez zamieszczenie w uchwale przepisów z istotnym przekroczeniem upoważnienia ustawowego, tj.:

1)unormowania w Rozdziale 2 zatytułowanym "Stypendia sportowe",

2)unormowania w § 18, iż nagrody i wyróżnienia przyznaje Burmistrz w formie pisemnego zawiadomienia, po zasięgnięciu opinii komisji oświaty i kultury Rady Miasta,

3)unormowania w § 19, iż wysokość nagrody i rodzaj wyróżnienia określi Burmistrz po zasięgnięciu opinii komisji oświaty i kultury Rady Miasta, z zastrzeżeniem § 15, biorąc pod uwagę wysokość środków finansowych przeznaczonych na ten cel przez Radę Miasta w uchwale budżetowej na dany rok kalendarzowy,

4)unormowanie w § 20, iż wzór wniosku i przyznanie nagrody lub wyróżnienia wraz z wymaganymi załącznikami oraz wzór zawiadomienia, o których mowa w § 18 ust. 1 określi Burmistrz w zarządzeniu,

5)unormowanie w § 24 ust. 2, iż w przypadkach uzasadnionych okolicznościami nagroda lub wyróżnienie albo stypendium mogą być przyznawane w trakcie roku z inicjatywy Burmistrza, niezależnie od naboru, o którym mowa w ust. 1.

W oparciu o przedstawione zarzuty, Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w części, tj. całego Rozdziału 2, oraz unormowań zawartych w § 18, § 19, § 20 oraz § 24 ust. 2, gdyż została ona wydana w tej części z istotnym naruszeniem prawa.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że zgodnie z art. 31 ustawy o sporcie tylko organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ma możliwość stanowienia o wysokości stypendiów i nagród; czyni to biorąc pod uwagę łącznie dwa kryteria: znaczenie danego sportu dla tej jednostki samorządu terytorialnego oraz osiągnięty wynik sportowy. Tymczasem w/wym. uchwała pierwotna przyznaje uprawnienia organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego – w zakresie przyznawania stypendium sportowego, nagród i wyróżnień, określania ostatecznej wysokości – Burmistrzowi po zasięgnięciu opinii komisji i oświaty Rady Miasta.

Prokuratura podniosła, iż uchwała pierwotna, jako akt prawa miejscowego, winna zawierać normy znane jej adresatom. Wysokość stypendium sportowego, nagród i wyróżnień powinna zostać zatem określona precyzyjnie w uchwale – bądź poprzez wskazanie kwoty, jaką otrzyma osoba uprawniona za swoje osiągnięcia, bądź poprzez wskazanie sposobu jej wyliczania – w oparciu o dwa kryteria – znaczenia sportu dla jednostki samorządu oraz osiągnięty wynik sportowy. Tymczasem w zaskarżonej uchwale brak jest uregulowania prawnego odnoszącego się do drugiego kryterium. Za takie nie można uznać § 3 pkt 3 (stanowiący, że stypendium sportowe może otrzymać zawodnik, który m.in. osiągnął wysokie wyniki sportowe we współzawodnictwie sportowym o zasięgu wojewódzkim, krajowym lub międzynarodowym w roku poprzedzającym rok złożenia wniosku o stypendium sportowe), gdyż jest on nieprecyzyjny, prowadzi do pewnej uznaniowości w zakresie przyznawania stypendium.

W zaskarżonej uchwale, ostateczne rozstrzygnięcie co do określenia wysokości stypendium należy do Burmistrza, co prowadzi do sytuacji, że właściwa wysokość nagrody będzie znana dopiero na końcowym etapie jej przyznawania.

Ponadto zawarta w art. 31 ust. 3 ustawy o sporcie norma kompetencyjna nie zawiera upoważnienia dla organu stanowiącego do normowania spraw związanych z wstrzymywaniem i wznawianiem stypendiów sportowych. Tymczasem w zaskarżonej uchwale pierwotnej znajdują się unormowania dotyczące tych kwestii.

Zdaniem Prokuratora zapis uchwały dotyczący wypłaty stypendium – terminu i formy – wykracza poza upoważnienie ustawowe zawarte w art. 31 ust. 3 ustawy o sporcie, ponieważ podstawą wypłaty stypendium jest pozytywne rozstrzygnięcie właściwego organu skierowane do konkretnej osoby fizycznej, nie zaś pisemne zawiadomienie, czy zawarta z zawodnikiem umowa/porozumienie. Poza tym, w ocenie Prokuratora, ustalenie w zaskarżonej uchwale ograniczeń dotyczących osób, jakie mogą być beneficjentami przyznawanych środków finansowych (§ 3 uchwały pierwotnej) także stanowi przekroczenie upoważnienia ustawowego. Ustawa o sporcie nie uprawnia bowiem jednostki samorządu terytorialnego do reglamentowania możliwości przyznawania stypendium sportowego w opisany w zaskarżonej uchwale sposób; jedynymi kryteriami ocennymi są: znaczenie danego sportu dla tej jednostki samorządu terytorialnego oraz osiągnięty wynik sportowy.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Golub-Dobrzyń wniosła o oddalenie skargi.

Odnosząc się do zarzutów skargi, zdaniem organu przepis art. 31 ustawy o sporcie nie zobowiązuje, lecz uprawnia jednostki samorządu terytorialnego do ustanawiania stypendiów sportowych, nagród i wyróżnień. Przepis ten nie określa szczegółowych kryteriów, w tym o charakterze podmiotowym, jakie powinny być zachowane przez jednostkę samorządu terytorialnego przy wydawaniu opartego na nim aktu prawa miejscowego. Tym samym Rada Miasta Golub-Dobrzyń mogła w sposób swobodny operować tymi kryteriami przy ustanawianiu zasad i warunków przyznawania stypendiów sportowych, nagród i wyróżnień w świetle art. 31 ustawy o sporcie. Organ swoje stanowisko poparł uzasadnieniem wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 stycznia 2013 r. w sprawie o sygn. akt II GSK 1903/11.

W ocenie organu, także ustalenia zaskarżonej uchwały dotyczące wysokości stypendiów pozostają w zgodzie z art. 31 ustawy o sporcie, który to przepis nie daje wskazówek, jaki jest jeden właściwy sposób sprecyzowania wysokości stypendium. Organ argumentował, że skoro Rada Miasta mogła określić tryb przyznawania stypendiów, to w ramach tego trybu mogła upoważnić Burmistrza do podejmowania określonych czynności. Dodał, że w art. 31 ustawy o sporcie nie ma mowy o obowiązku wydania decyzji administracyjnej dotyczącej przyznania stypendium, tak jak to zrobił ustawodawca w art. 32 ust. 5 ustawy – gdzie jest mowa wprost o obowiązku wydania decyzji administracyjnej. Odnosząc się do kwestionowanego zapisu na temat wyniku sportowego, od którego osiągnięcia możliwe jest w ogóle ubieganie się o stypendium sportowe, organ podkreślił, że dopuszczalnym było ograniczenie się w zaskarżonej uchwale do wskazania rangi zawodów. Argumentował, że organ stanowiący nie był w stanie ustalić katalogu wysokich wyników sportowych, które są zmienne; w tych warunkach kwestie te pozostawił do rozpatrzenia Burmistrzowi i opinii właściwej komisji. Podał, że podnoszona przez Prokuratora kwestia sposobu wypłaty nagrody mogła być przedmiotem kwestionowanej uchwały, skoro przyjęto tryb cywilnoprawny. Wskazał, iż ustawodawca nie zawarł w ustawie o sporcie definicji instytucji pozbawienia stypendium. Tym samym można było zamieścić w uchwale regulacje dotyczące wstrzymywania i wznawiania stypendiów sportowych jako elementy pozbawiania stypendiów.

Pismem z dnia 9 grudnia 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zwrócił się do Prokuratury Rejonowej w Golubiu-Dobrzyniu, aby sprecyzowała, czy wnosi w niniejszej sprawie skargę wyłącznie na uchwałę nr X/27/2011 z 20 kwietnia 2011 r. w sprawie określenia szczegółowych zasad, trybu przyznawania i pozbawiania oraz rodzajów i wysokości stypendiów Burmistrza, nagród i wyróżnień za osiągnięte wyniki sportowe, czy też skarży również uchwałę zmieniającą nr XVIII/101/2016 z 27 stycznia 2016 r. - w terminie 7 dni pod rygorem uznania, że skarżący wnosi skargę jedynie na uchwałę nr X/27/2011 z 20 kwietnia 2011 r.

Pomimo skutecznego doręczenia opisanego wezwania w zakreślonym terminie skarżąca nie udzieliła odpowiedzi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. 2016 r. poz. 718) (dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosownie zaś do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066) kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kognicji Sąd zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. powołany został do orzekania w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego oraz na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Uchwała organu jednostki samorządu terytorialnego jest prawidłowa, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa, które zawierają upoważnienie do wydania takiego aktu oraz określają tryb postępowania prawodawczego. Wojewódzki sąd administracyjny może zakwestionować zaskarżony akt tylko wtedy, gdy jest on niezgodny z prawem.

Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego, stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza możliwość stwierdzenia jej nieważności. Przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 446 ze zm.) dalej: u.s.g., stosownie do którego nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. Pojęcie sprzeczności z prawem w rozumieniu art. 91 u.s.g. obejmuje sprzeczność postanowień uchwały z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego. W judykaturze do istotnych naruszeń prawa zalicza się naruszenie przepisów dotyczących kompetencji do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego – poprzez wadliwą ich wykładnię, a także przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. wyrok NSA z 11 lutego 1998r. sygn. II SA/Wr 1459/97, OSS 1998, nr 3, poz. 79, wyrok NSA z 8 lutego 1996r. sygn. SA/Gd 327/95).

Stosownie do art. 50 § 1, art. 52 § 1 i art. 53 § 3 ustawy p.p.s.a., prokurator może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, ale nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Skarga wniesiona w tej sprawie jest zasadna. Sąd działając na podstawie uprawnień wynikających z art. 134 p.p.s.a., z urzędu dostrzegł wadliwość zaskarżonej uchwały w stopniu skutkującym stwierdzeniem nieważności całego aktu.

Podstawę materialnoprawną wydania zaskarżonej uchwały stanowiły przepisy Rozdziału 6: "Wspieranie sportu przez organy władzy publicznej" - art. 31 ust. 3 i art. 35 ust. 6 ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o sporcie (Dz. U. z 2010 r. Nr 127, poz.857) wprowadzające regulację dotyczącą wspierania sportu ze środków publicznych.

Zgodnie z art. 31 ustawy o sporcie jednostki samorządu terytorialnego mogą ustanawiać i finansować okresowe stypendia sportowe oraz nagrody i wyróżnienia dla osób fizycznych za osiągnięte wyniki sportowe (ust. 1). Stypendia lub nagrody dla trenerów prowadzących szkolenie zawodników osiągających wysokie wyniki sportowe w międzynarodowym współzawodnictwie sportowym lub w krajowym współzawodnictwie sportowym mogą być przyznawane przez jednostki samorządu terytorialnego i finansowane z budżetu tych jednostek (ust. 2). Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego określa, w drodze uchwały, szczegółowe zasady, tryb przyznawania i pozbawiania oraz rodzaje i wysokość stypendiów sportowych, nagród i wyróżnień, o których mowa w ust. 1 i 2, biorąc pod uwagę znaczenie danego sportu dla tej jednostki samorządu terytorialnego oraz osiągnięty wynik sportowy (ust. 3).

Natomiast zgodnie z art. 35 ust. 5 jednostki samorządu terytorialnego mogą ustanawiać wyróżnienia i nagrody pieniężne dla trenerów oraz innych osób wyróżniających się osiągnięciami w działalności sportowej. Natomiast według art. 35 ust. 6 ww. ustawy, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, w drodze uchwały, określi warunki i tryb przyznawania wyróżnień i nagród pieniężnych, o których mowa w ust. 5, oraz rodzaje wyróżnień i wysokość nagród pieniężnych, biorąc pod uwagę znaczenie osiągnięć dla danej społeczności lokalnej.

Każde z powyżej wymienionych pomocy podejmowane jest na zasadzie dobrowolności przez jednostkę stanowiącą samorządu terytorialnego, ponieważ w ustawie wskazano, że organy te "mogą" określić, ustanowić, przyznać pomoc w drodze uchwały na podstawie przepisów ustawy o sporcie.

Wobec powyższego, w oparciu o art. 31 ust. 1 ustawy o sporcie Rada Miasta Golubia – Dobrzynia mogła w drodze fakultatywnej ustanowić i sfinansować jedynie trzy rodzaje świadczeń, przyznawanych wyłącznie za osiągnięte wyniki sportowe, do których należą: okresowe stypendia sportowe, nagrody i wyróżnienia. Podmiotami uprawnionymi do ubiegania się o ten rodzaj gratyfikacji są wyłącznie osoby fizyczne. Przepis nie zezwala na przyznanie świadczenia osobom prawnym, np. klubom sportowym. Uznaniu jednostki samorządu terytorialnego pozostawiono wynik sportowy, za który stypendium sportowe powinna uzyskać osoba fizyczna. Ustawodawca również uznaniu organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego pozostawił przyznanie stypendium lub nagrody dla trenerów, którzy prowadzą szkolenie zawodników osiągających "wysokie wyniki sportowe" w międzynarodowym współzawodnictwie sportowym lub w krajowym współzawodnictwie sportowym i finansowanie ich z budżetu tych jednostek, o czym stanowi art. 31 ust. 2 ustawy o sporcie. Z powyższego wynika, że ustawodawca posłużył się niedookreślonymi pojęciami "osiągnięte wyniki sportowe" w ust. 1 ustawy oraz "wysokie wyniki sportowe" w ust. 2. Oznacza to, że nie można w przypadku rezultatów sportowych postawić znaku równości w przypadku osiągnięć w przypadku stypendiów sportowych dla trenerów i osób fizycznych z uwagi na różne rodzaje stypendiów (sportowe okresowe dla osoby fizycznej i stypendium dla trenera) oraz różną skalę tych świadczeń (w przypadku osób fizycznych wystarczające są "osiągnięcia sportowe", a w odnośnie trenerów ustawodawca wymaga "wysokich wyników sportowych").

W przypadku zatem stypendiów dla trenerów osiągnięcia w wynikach powinny w podejmowanej uchwale zostać wyróżnione chociażby wskazaniem np. trzech pierwszych miejsc, w międzynarodowym współzawodnictwie sportowym lub w krajowym współzawodnictwie sportowym, uzyskaniem wyróżnienia, czy medali.

Odmienny będzie natomiast dostęp do stypendium, nagrody, czy wyróżnienia osoby fizycznej jako zawodnika. Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego sam musi określić, jakie osiągnięte wyniki sportowe będą wspierane.

O ile już dojdzie do finansowania z budżetu jednostki samorządu terytorialnego zadań, o których jest mowa w art. 31 ust. 1 i ust. 2 ustawy, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego zobowiązany jest wówczas do określenia, w drodze uchwały, szczegółowych zasad, trybu przyznawania i pozbawiania oraz rodzajów i wysokość stypendiów sportowych, nagród i wyróżnień, o których mowa w ust. 1 i 2, biorąc pod uwagę znaczenie danego sportu dla tej jednostki samorządu terytorialnego oraz osiągnięty wynik sportowy.

Zasady przyznawania powinny zostać uchwalone z uwzględnieniem uprawnień dla osób fizycznych i ich wyników sportowych oraz dla trenerów i wysokich wyników sportowych osiągniętych przez trenowanych przez nich zawodników.

Ustawodawca w oparciu o przepis art. 31 ust. 3 nałożył obowiązek określenia w uchwale trybu przyznawania i pozbawiania oraz rodzaje i wysokość stypendiów sportowych, nagród i wyróżnień biorąc pod uwagę znaczenie danego sportu dla tej jednostki samorządu terytorialnego oraz osiągnięty wynik sportowy. Rodzaje i wysokość stypendiów, nagród i wyróżnień powinna zostać określona w uchwale. Stypendia okresowe dla osób fizycznych i stypendia dla trenerów powinny mieć zachowaną formę pieniężną. Natomiast nagrody i wyróżnienia mogą zostać określone w formie pieniężnej i rzeczowej np. medale, puchary, itp. Ważne jest, aby wszystkie z przewidzianych gratyfikacji z art. 31 ust. 1 i ust. 2 były określone z uwzględnieniem znaczenia danego sportu dla danej jednostki samorządu terytorialnego. Istotne zatem jest przyporządkowanie konkretnej dyscypliny sportowej do prestiżu tej jednostki. Przykładem może posłużyć znaczenie żużlu dla Torunia, piłki ręcznej dla Kielc, skoków narciarskich dla Zakopanego. Oznacza to, że ustawodawca miał na myśli zawężoną grupę dyscyplin sportowych. Jednocześnie rodzaje i wysokość stypendiów powinny być uzależnione od osiągniętych wyników sportowych.

Natomiast przepis art. 35 ust. 5 ustawy o sporcie przyznaje fakultatywne kompetencje dla jednostek samorządu terytorialnego do ustanowienia wyróżnień i nagród pieniężnych dla trenerów oraz innych osób wyróżniających się osiągnięciami w działalności sportowej. Niezbędną przesłanka do przyznania tej gratyfikacji są osiągnięcia w działalności sportowej, całkowicie w przypadku trenerów niezależne od osiągnięć zawodników. Przepis pozostawia uznaniu organu przyznanie wyróżnień i nagród pieniężnych za "osiągnięcia w działalności sportowej", które są pojęciem również niedookreślonym. Na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 35 ust. 6 ustawy o sporcie, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego o ile uzna, że zachodzi potrzeba przyznania wyróżnień i nagród pieniężnych za osiągnięcia w działalności sportowej, ma obowiązek określenia w drodze uchwały warunków i trybu przyznawania wyróżnień i nagród pieniężnych, o których mowa w ust. 5, oraz rodzaje wyróżnień i wysokość nagród pieniężnych, biorąc pod uwagę znaczenie osiągnięć dla danej społeczności lokalnej.

Analiza powyższych przepisów prowadzi do wniosku, że ustawodawca w zakresie stypendiów, nagród i wyróżnień dokonał podziału w zakresie podmiotów uprawnionych do świadczeń, przedmiotu i rodzaju osiągnięć oraz uzależnił wysokość gratyfikacji od znaczenia dyscypliny sportowej dla jednostki samorządu terytorialnego oraz dla danej społeczności lokalnej.

Pierwszą grupę podmiotową stanowią osoby fizyczne (liczą się wyniki osiągnięć własnych), drugą – trenerzy (liczą się wysokie wyniki w osiągnięciach zawodników oraz własne osiągniecia w działalności sportowej), trzecią - osoby wyróżniające się osiągnięciami w działalności sportowej (liczą się własne osiągnięcia w działalności sportowej).

W oparciu o przepis art. 35 ust. 5 ustawy przyznawane za osiągnięcia w działalności sportowej trenerom i innym osobom wyróżnienia i nagrody pieniężne są całkowicie niezależne od osiągnięć sportowych, o czym stanowi art. 35 ust. 5 ustawy. Ustanawianie wyróżnień i nagród pieniężnych dla ww. grupy podmiotów pozostawiono uznaniu organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, który drodze uchwały, określi warunki i tryb przyznawania wyróżnień i nagród pieniężnych, o których mowa w ust. 5, oraz rodzaje wyróżnień i wysokość nagród pieniężnych, biorąc pod uwagę znaczenie osiągnięć dla danej społeczności lokalnej.

Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego o ile uzna, że ze swojego budżetu ustanowi i sfinansuje wsparcie za osiągnięcia w działalności sportowej, to ma obowiązek podejmując uchwałę określić warunki i tryb przyznawania wyróżnień i nagród pieniężnych, o których mowa w ust. 5, oraz rodzaje wyróżnień i wysokość nagród pieniężnych, biorąc pod uwagę znaczenie osiągnięć dla danej społeczności lokalnej.

Ustawodawca nie sprecyzował w przepisach art. 31 ust. 3 i art. 35 ust. 6 ustawy o sporcie szczegółowo kryteriów, jakie powinny być zachowane przez jednostkę samorządu terytorialnego przy wypełnianiu zawartej w nim delegacji ustawowej. Obowiązkiem jednostki samorządu terytorialnego, jeżeli chce skorzystać z uprawnienia do ustanawiania i finansowania stypendiów okresowych, stypendiów sportowych, nagród i wyróżnień, o których jest mowa w art. 31 i art. 35 ust. 5 i 6 ustawy jest stosowanie się do wymogów zawartych w tych przepisach.

Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 7 listopada 2006 r., SK 42/05 (OTK-A 2006/10/148) – odwołując się do prezentowanego w swoich wcześniejszych wyrokach stanowiska w kwestii znaczenia konstytucyjnej zasady określoności regulacji prawnych - stwierdził, że: "zgodnie z orzecznictwem Trybunału, wymóg ten wynika z zasady demokratycznego państwa prawnego, wyrażonej w art. 2 Konstytucji. Zasada określoności regulacji prawnych wymaga, aby przepisy prawne były formułowane w sposób poprawny, precyzyjny i jasny (zob. wyrok z 11 stycznia 2000 r., sygn. K 7/99, OTK ZU nr 1/2000, poz. 2, s. 20). Każdy przepis prawny winien być skonstruowany poprawnie z punktu widzenia językowego i logicznego - dopiero spełnienie tego warunku podstawowego pozwala na jego ocenę w aspekcie pozostałych kryteriów. Wymóg jasności oznacza nakaz tworzenia przepisów klarownych i zrozumiałych dla ich adresatów, którzy od racjonalnego ustawodawcy oczekiwać mogą stanowienia norm prawnych niebudzących wątpliwości co do treści nakładanych obowiązków i przyznawanych praw. Związana z jasnością precyzja przepisu winna przejawiać się w konkretności nakładanych obowiązków i przyznawanych praw tak, by ich treść była oczywista i pozwalała na wyegzekwowanie" (wyrok z 21 marca 2001 r., sygn. K 24/00, OTK ZU nr 3/2001, poz. 51, s. 312). Stanowienie przepisów niejasnych i wieloznacznych jest naruszeniem Konstytucji."

Odwołując się do powyższego, również przepis prawa miejscowego musi być sformułowany w sposób precyzyjny i czytelny. Adresat takiego przepisu powinien wiedzieć, w jaki sposób ma się zachować, bądź jakie uprawnienia na mocy tego przepisu mu przysługują. Z kolei organ stosujący przepis musi wiedzieć, w jaki sposób go zinterpretować. Przepisy o niedookreślonej (niewystarczająco określonej) lub niezrozumiałej treści należy uznać za sprzeczne z wynikającą z art. 2 Konstytucji zasadą poprawnej legislacji (wyroki TK z dnia 17 grudnia 2002 r., U 3/02, oraz z dnia 13 września 2005 r., K 38/04).

Przekładając powyższe rozważania na grunt przedmiotowej sprawy należy stwierdzić, że zaistniały podstawy do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Już sam zakres uchwały, która podjęta została "w sprawie określenia szczegółowych zasad, trybu przyznawania i pozbawiania oraz rodzajów i wysokości stypendiów Burmistrza, nagród i wyróżnień za osiągnięte wyniki sportowe" świadczy o wadliwości tego aktu. Przypisano bowiem bez delegacji ustawowej kompetencje Burmistrzowi, w sytuacji, gdy organem uprawnionym jest organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego (art. 18 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym Dz.U.2016.446). Burmistrz jest jedynie organem wykonawczym gminy (art. 26 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). W zaskarżonej uchwale przypisano kompetencje organowi wykonawczemu gminy, co stanowi rażące naruszenie prawa polegające wyjście poza delegację ustawową art. 31 ust. 3 i art. 35 ust. 6 ustawy o sporcie. Świadczy o tym również treść § 8 zaskarżonej uchwały, w którym ustanowiono, że wysokość stypendium określi Burmistrz po zasięgnięciu opinii komisji oświaty i kultury Rady Miasta. Podobnie w § 19 ustalono, że wysokość nagrody oraz rodzaj wyróżnienia określi Burmistrz po zasięgnięciu opinii komisji oświaty i kultury Rady Miasta.

W zaskarżonej uchwale nie dokonano rozróżnienia stypendiów dla trenera i stypendiów okresowych dla osoby fizycznej. Nie wprowadzono podziału nagród i wyróżnień na te za osiągnięcia za wyniki w sporcie, wysokie wyniki w sporcie oraz za osiągnięcia w działalności sportowej. Przypisano możliwość przyznawania nagród dla działacza sportowego za osiągnięcia zawodnika, co potwierdza § 15 zaskarżonej uchwały oraz redakcja § 2 ust. 1 pkt 3 uchwały, wprowadzająca definicję działacza sportowego, którego działalność ma w szczególności wspomagać i przyczyniać się do osiągnięcia przez zawodnika wysokiego wyniku sportowego we współzawodnictwie sportowym. Tymczasem przepis art. 35 ust. 6 wiąże osiągnięcia w działalności sportowej nie z zawodnikiem, lecz osiągnięciami dla danej społeczności lokalnej. Dalej z § 3 zaskarżonej uchwały wynika, że stypendium sportowe może otrzymać zawodnik spełniający łącznie następujące warunki: 1) jest zawodnikiem uprawiającym jedną z dyscyplin wymienionych w załączniku do uchwały, 2) posiada aktualną kartę zgłoszenia, licencję, bądź inny odpowiedni dokument uprawniający do udziału w zawodach sportowych, 3) osiąga wysokie wyniki sportowe we współzawodnictwie sportowym o zasięgu wojewódzkim, krajowym lub międzynarodowym w roku poprzedzającym rok złożenia wniosku o stypendium, 4) nie została nałożona na niego kara dyscyplinarna przewidziana przez właściwy polski związek sportowy lub macierzysty klub sportowy, 5) nie ma podpisanej umowy z macierzystym klubem sportowym lub właściwym polskim związkiem sportowym gwarantującej stałe wynagrodzenie, 6) nie otrzymuje stypendium sportowego z macierzystego klubu sportowego, 7) nie pobiera stypendium sportowego z budżetu państwa lub z budżetu innej jednostki samorządu terytorialnego, za wyjątkiem stypendium o charakterze socjalnym przyznanym za osiągnięcia sportowe, 8) przedstawi program szkolenia na okres pobierania stypendium. Tak więc w powyższym § 3 uchwały wprowadzono stypendia sportowe dla zawodników, które zgodnie z ustawą mogą zostać przyznane dla trenerów. Natomiast jednym z kryteriów przyznania stypendium dla zawodnika, jest osiągnięcie wysokich wyników sportowych we współzawodnictwie sportowym o zasięgu wojewódzkim, krajowym lub międzynarodowym, w roku poprzedzającym rok złożenia wniosku o stypendium (pkt 3), przedstawienie programu szkolenia na okres pobierania stypendium (pkt 8). Natomiast, o czym już było wyżej w uzasadnieniu, osoba fizyczna uprawniona jest do stypendium okresowego, które uzależnione jest od "osiągniętych wyników sportowych", niekoniecznie "wysokich".

Wobec powyższego trafne jest stanowisko Prokuratora, że Rada Miasta Golub-Dobrzyń w zaskarżonej uchwale dopuściła się istotnego naruszenia prawa ustanawiając ograniczenia dotyczące osób mogących być beneficjentami przyznawanych środków finansowych – stypendiów sportowych.

Rada Miasta biorąc pod uwagę znaczenie danego sportu dla Golubia-Dobrzynia, miała prawo określić rodzaje dyscyplin sportu, których uprawianie przez zawodnika uprawnia do podjęcia starań się o stypendium. Ponadto, Rada ta kierując się osiągniętym wynikiem sportowym, miała prawo ustalić, iż o stypendium mogą się starać jedynie zawodnicy posiadający dokumenty uprawniające do udziału w zawodach sportowych. Ocena osiągniętego wyniku sportowego jest bowiem nierozerwalnie związana z koniecznością uczestnictwa zawodników w zawodach sportowych. Pozostałe wymogi wymienione w § 3 pkt 3-8 nie zostały przewidziane upoważnieniem ustawy o sporcie. Sąd podziela stanowisko skarżącego, iż również wymóg z § 3 pkt 3 - osiągnięcia wysokich wyników sportowych we współzawodnictwie sportowym o zasięgu wojewódzkim, krajowym lub międzynarodowym w roku poprzedzającym rok złożenia wniosku o stypendium – nie przystaje do treści upoważnienia z art. 31 ust. 3 ustawy o sporcie. W delegacji ustawowej, co prawda mowa jest o kryterium osiągniętego wyniku sportowego, jednakże tak ogólnikowe stwierdzenie, jakim posłużono się w zaskarżonej uchwale "osiągnięcie wysokich wyników sportowych we współzawodnictwie sportowym o zasięgu wojewódzkim, krajowym lub międzynarodowym", uniemożliwia obiektywną ocenę spełnienia opisanego wymogu. Nie zasługuje przy tym na akceptację argumentacja zawarta w odpowiedzi na skargę, że organ nie mógł sprecyzować kryterium wyników sportowych, bowiem wyniki te są zmienne. Mógł to uczynić wskazując przykładowo: zajęcie co najmniej 5. miejsca w mistrzostwach Polski lub zakwalifikowanie do udziału w mistrzostwach świata lub Europy, itp. lub choćby tak, jak uczynił to w § 15 ust. 1 oraz § 16 ust. 1 określając kategorie nagród i wyróżnień dla zawodnika, trenera i działacza sportowego.

Odwołując się w § 3 pkt 2-8 uchwały, do nieprzewidzianych ustawą kryteriów, Rada Miasta Golub-Dobrzyń przekroczyła granice upoważnienia ustawowego. Sąd uznał je za niezgodne z prawem, gdyż brak jest podstawy prawnej do tego, aby gminne akty prawa miejscowego dyskryminowały pewne kategorie członków wspólnoty samorządowej w dostępie do prawa nabycia stypendium sportowego z uwagi na karalność dyscyplinarną, uzyskiwanie wynagrodzenia z klubu lub związku sportowego, otrzymywanie stypendium z macierzystego klubu sportowego lub z budżetu państwa/innej jednostki samorządu terytorialnego, przedstawienia programu szkolenia. Te elementy nie mają bowiem wpływu na ocenę znaczenia danego sportu dla jednostki samorządu terytorialnego oraz osiągniętego wyniku sportowego.

Podobnie słusznie prokurator wskazuje, że tryb przyznania oraz pozbawiania stypendium sportowego uregulowany został w zaskarżonej uchwale z istotnym naruszeniem obowiązujących przepisów prawa. Sąd w pełni podziela stanowisko zawarte w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z 1 września 2011 r., sygn. akt II SA/Lu 579/11 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 24 sierpnia 2016 r., sygn. akt VIII SA/Wa 1115/15, iż zarówno przyznanie stypendium sportowego jak i odmowa jego przyznania następować winno w drodze decyzji administracyjnej.

Zgodnie z art. 104 § 1 i 2 k.p.a. organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Wskazana regulacja wprowadza domniemanie konkretyzacji normy prawnej w drodze decyzji administracyjnej. Ewentualne wyłączenie przez ustawodawcę decyzyjnej formy załatwiania spraw musi być wyraźne i nie można go domniemywać. Nakaz załatwienia sprawy administracyjnej w formie decyzji nie może być zmodyfikowany lub zniesiony aktem podustawowym (vide: uchwała NSA z 24 maja 2012 r., sygn. akt II GPS 1/2012). Należy więc uznać, że sprawa w przedmiocie przyznania jak i odmowy przyznania stypendium sportowego dla osób fizycznych za osiągnięte wyniki sportowe na podstawie przepisu aktu prawa miejscowego wydanego w oparciu o szczegółowe upoważnienie zawarte w art. 31 ust. 3 ustawy o sporcie stanowi indywidualną sprawę administracyjną, której rozstrzygnięcie winno nastąpić w drodze decyzji administracyjnej. Skoro postępowanie prowadzone jest przed organem administracji publicznej w należącej do właściwości tego organu sprawie indywidualnej, która powinna być rozstrzygana w drodze decyzji administracyjnej, to pozbawienie strony prawa odwołania od decyzji byłoby złamaniem podstawowej zasady na jakiej opiera się postępowanie administracyjne, to jest zasady dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.). W związku z powyższym, przepis § 4 uchwały pierwotnej, zgodnie z którym stypendium sportowe przyznaje, wstrzymuje i pozbawia Burmistrz w formie pisemnego zawiadomienia niemającego charakteru decyzji administracyjnej, narusza niewątpliwie prawo w sposób istotny.

Powyższe wpływa też na ocenę § 9 ust 1 uchwały pierwotnej, zgodnie z którym w przypadku przyznania stypendium Burmistrz podpisze z zawodnikiem umowę określającą indywidualne warunki związane z wykorzystaniem stypendium. Należy podkreślić, iż cywilnoprawne formy działania są właściwe wówczas, gdy organ administracji publicznej działa w wykonywaniu uprawnień właścicielskich podmiotu, który reprezentuje, a nie są właściwe wtedy, gdy organ administracji w sposób władczy dokonuje konkretyzacji praw lub obowiązków jednostki, tak jak to ma miejsce w rozpoznawanej sprawie. Z art. 31 ust. 3 ustawy o sporcie nie wynika upoważnienie dla organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego do wprowadzania umów cywilnoprawnych jako formy przyznania stypendium sportowego. Dlatego również opisany § 9 ust. 1 uchwały przypadek podpisania umowy z zawodnikiem należy uznać za wydany z istotnym naruszeniem prawa. W konsekwencji za niezgodny z prawem należy uznać również ust. 3 i 4 § 9. Ustęp 3 stanowi, iż stypendium wypłaca się co miesiąc w terminie i formie określonej w umowie, o której mowa w ust. 1, zaś ustęp 4, że wzór umowy, o której mowa w ust. 1, określi Burmistrz w zarządzeniu. Jeśli więc konkretyzacja praw związanych z przyznaniem stypendium sportowego winna zostać określona w decyzji, to kwestie związane z terminem i formą wypłaty stypendium także winny znajdować się w jej treści, a nie w umowie. Z tych samych względów narusza prawo regulacja uprawniająca Burmistrza do określenia wzoru w/wym. umowy, bowiem załatwianie opisanej sprawy w formie umowy cywilnoprawnej jest niedopuszczalne.

Kolejnym naruszeniem prawa w postaci przekroczenia upoważnienia ustawowego w skarżonej uchwale są przepisy odnoszące się do określenia wysokości stypendium sportowego, związane z jego przyznawaniem, pozbawianiem oraz żądaniem zwrotu. W myśl § 6 uchwały wysokość stypendium sportowego nie może przekroczyć miesięcznie 50% kwoty przeciętnego wynagrodzenia za pracę w kwartale kalendarzowym poprzedzającym kwartał, w którym przyznawane jest stypendium. Zgodnie z § 7 uchwały pierwotnej wysokość stypendium uzależniona jest od osiągnięć sportowych zawodnika i znaczenia danej dyscypliny sportu dla promocji gminy miasta Golub-Dobrzyń, z zastrzeżeniem § 6. Stosownie zaś do treści § 8 uchwały wysokość takiego stypendium określi Burmistrz po zasięgnięciu opinii komisji oświaty i kultury Rady Miasta.

Zacytowany przepis art. 31 ust. 3 ustawy o sporcie jasno wskazuje cel tej regulacji – określenie w uchwale, jakie stypendium sportowe, nagrodę, wyróżnienie może uzyskać dany zawodnik osiągając określony wynik sportowy, wiedząc przy tym, jakie znaczenie dla gminy ma dany sport oraz określenie, jakie stypendium lub nagrody przewidziane są dla trenerów prowadzących szkolenie zawodników osiągających wysokie wyniki sportowe w międzynarodowym lub krajowym współzawodnictwie sportowym. Z treści analizowanego przepisu wynika wprost, iż tylko organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ma możliwość stanowienia o wysokości stypendiów, nagród i wyróżnień, które są przyznawane na podstawie zawartych w uchwale zasad i trybu (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 30 czerwca 2016 r., sygn. akt III SA/Gd 3030/16).

Słusznie więc skarżący wskazuje, iż organ – Rada Miasta Golubia-Dobrzynia w zaskarżonej uchwale uchybiła udzielonym jej przez ustawodawcę upoważnieniom. Z zapisu § 6 uchwały, który określa, że stypendium sportowe wynosi do 50% kwoty przeciętnego wynagrodzenia za pracę w kwartale kalendarzowym, nie wynika, wbrew obowiązkowi wynikającemu z przepisu, jaką wysokość stypendium otrzyma osoba fizyczna, gdyż w uchwale wskazuje się jedynie górną granicę takiego stypendium.

W ocenie Sądu, z istotnym naruszeniem prawa ustanowiono zapisy uchwały zawarte w jej § 10 dotyczące warunków wstrzymania i wznawiania wypłaty stypendiów sportowych. I tym razem Rada Miasta Golub-Dobrzyń wyszła poza delegację ustawową. Trzeba zważyć, iż art. 31 ust. 3 ustawy o sporcie upoważnia organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego wyłącznie do ustalenia w drodze uchwały zasad i trybu "przyznawania" i "pozbawiania" stypendium sportowego, nie zaś wstrzymywania i wznawiania wypłaty tego stypendium. Za takim stanowiskiem przemawiają również inne, pośrednie względy odwołujące się do założenia racjonalności działań ustawodawcy. Należy zauważyć, iż przepis art. 32 ustawy o sporcie upoważnia wprost ministra właściwego do spraw kultury fizycznej nie tylko do przyznawania (ust. 1) i pozbawiania (ust. 4) stypendium sportowego dla członka kadry narodowej, ale również w określonych enumeratywnie przypadkach do wstrzymywania takiego stypendium (ust. 3). Zapisy te świadczą o celowym działaniu ustawodawcy, który określony organ (ministra) chciał wyposażyć w dodatkową kompetencję - do wstrzymywania stypendium, zaś inne organy (stanowiące jednostek samorządu terytorialnego) już nie. Ponadto art. 35 ust. 2 poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o sporcie kwalifikowanym w sposób wyraźny upoważniał radę gminy do określenia, w drodze uchwały, warunków i trybu "przyznawania, wstrzymywania i pozbawiania" stypendiów sportowych finansowanych z budżetu gminy. Obecnie obowiązująca ustawa nie zawiera takiego upoważnienia. Należy założyć, że ustawodawca pomijając dodatkową kompetencję dla organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego w nowej ustawie działał celowo; przeciwna interpretacja nie znajduje wymaganego uzasadnienia.

Wielość błędów wskazanych przez Sąd w zaskarżonej uchwale świadczy o braku precyzji i jasności zapisów aktu, co skutkuje stwierdzeniem jego nieważności w całości.

Reasumując należało uznać, iż zaskarżona uchwała w sposób istotny narusza obowiązujący porządek prawny. Rada Miasta Golub-Dobrzyń uchwalając ją dopuściła się przekroczenia zakresu upoważnienia ustawowego do wydania aktu prawa miejscowego wskazanego we wcześniejszych wywodach, będącego konsekwencją wadliwej wykładni, jak również naruszenie wynikającego z zasady demokratycznego państwa prawnego nakazu przestrzegania przez prawodawcę zasad poprawnej legislacji. Powyższe uchybienia uzasadniają stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

Z powyższych względów, Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł o stwierdzeniu nieważności zaskarżonej uchwały w całości.