Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 72/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2011-02-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6290 Reforma rolna
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 10 i 145 par 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 lit. b
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Zyglewska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Czerwiński, Sędzia WSA Aneta Dąbrowska, Protokolant Artur Dral, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 lutego 2011 r. sprawy ze skarg Gmina K., Nadleśnictwa K. oraz Powiatu K. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] w przedmiocie reformy rolnej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2008 r. nr [...]; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz Gminy K. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych, na rzecz Nadleśnictwa K. kwotę 200 (dwieście) złotych oraz na rzecz Powiatu K. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] listopada 2009 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] września 2008 r. stwierdzającą, że byłe parcele katastralne, objęte dawnymi wykazami hipotecznymi Iwh tab. [...] gm. kat. [...], Iwh tab. [...] kat. [...] "[...]", Iwh tab. [...] gm. kat [...], Iwh [...] gm. kat. [...], Iwh [...] g. kat. [...] oraz Iwh [...][...], stanowiące byłą własność A. P. nie podpadały pod działanie art. 2 ust 1 lit e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13 ze zm., dalej w skrócie: dekret).

W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny.

Wnioskiem z dnia 8 października 2001 r. A.P. zwrócił się do Wojewody [...] o stwierdzenie, że będące byłą własnością jego poprzednika prawnego, A. P., następujące parcele katastralne:

1. objęte Iwh [...] — [...]:

• parcele budowlane 1. kat.: [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...], [...],[...],[...],[...],

• parcele gruntowe 1. kat.: [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...][...],[...],[...],[...],[...],

[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],

[...],[...],[...],[...],

2. objęte Iwh [...] — [...]:

• parcele gruntowe 1 kat.: [...], [...], [...]

3. objęte Iwh [...] —[...]:

• parcela budowlana 1. kat. [...],

• parcele gruntowe 1. kat.: [...],[...],[...]

nie podpadały pod działanie art. 2 ust. 1 lit e dekretu.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2004 r. Wojewoda [...] stwierdził, że będące przedmiotem powyższego wniosku nieruchomości stanowiące na dzień 1 września 1939 r. oraz 13 września 1944 r. własność A. P., podpadały pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej.

W wyniku rozpoznania odwołania A. P., Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] lutego 2006r. orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości oraz umarzył postępowanie w pierwszej instancji, wskazując, iż w sprawie właściwy jest sąd powszechny.

Wyrokiem z 17 października 2006 r. sygn. akt IV SA/Wa 661/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję z [...] lutego 2006 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania, uznając, iż dopuszczalne jest rozstrzygnięcie niniejszej sprawy w drodze decyzji administracyjnej.

Decyzją z [...] litego 2007 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi uchylił decyzję Wojewody [...] z [...] czerwca 2004 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Wskazał, iż Wojewoda winien rozważyć czy wymienione we wniosku parcele maiły charakter nieruchomości ziemskich w rozumieniu dekretu oraz czy były powiązane z częścią majątku wykorzystywaną do prowadzenia działalności rolniczej.

Pismem z 8 czerwca 2007 r. następcy prawni wnioskodawcy rozszerzyli wniosek o działki [...] i [...] położone K., odpowiadające dawnym parcelom katastralnym Pb nr [...],[...] i nr [...],[...],[...],[...] - objętymi daw. wykazem hipotecznym Iwh [...] gm. kat. [...] oraz parceli katastralnej nr [...] - objętej dawnym wykazem hipotecznym Iwh [...] gm. kat. [...].

W dniu [...] września 2008 r. Wojewoda [...] wydał decyzję, którą stwierdził, że parcele katastralne wskazane we wniosku i piśmie uzupełniającym nie stanowiły nieruchomości ziemskich oraz nie były funkcjonalnie powiązane z gospodarstwem rolnym majątku K.

Od powyższej decyzji odwołania wnieśli: J. P., Gmina K. Województwo M., Powiat K. oraz Skarb Państwa - Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe Nadleśnictwa K.

W wyniku rozpoznania ww. odwołań Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wydał decyzję z [...] listopada 2009 r. - obecnie zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ odwoławczy w pełni podzielił stanowisko organu I instancji, bardzo szczegółowo opisał funkcje poszczególnych parcel, odniósł się do zarzutów odwołań i wyprowadził wniosek, iż wnioskowane parcele mogły prawidłowo funkcjonować bez nieruchomości o charakterze rolnym i na odwrót. Nie miały one związku z prowadzeniem produkcji rolnej w majątku "K.", a zatem nie mogą zostać uznane za nieruchomości ziemskie w rozumieniu przepisów dekretu. Z tych względów prawidłowe jest rozstrzygnięcie uznające, że nie podpadały one pod działanie art. 2 ust 1 lit e dekretu.

Z rozstrzygnięciem tym nie zgodzili się: Gmina K., Powiat K. oraz Nadleśnictwo K. i wywiedli skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Gmina K. w skardze wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, zarzucając:

• naruszenie art. 7 i 77 § 1 K.p.a. poprzez rozpatrzenie materiału dowodowego w sposób niewystarczający, nieustaleni przedmiotu postępowania, a to przez powielenie przytoczonej w decyzji organu I instancji numeracji działek i parcel, w tym numerów dawnych parcel katastralnych i numerów obecnych działek ewidencyjnych, stosowanych zamiennie bez weryfikacji czy tereny te oznaczone w różny sposób nie są ze sobą tożsame;

• naruszenie art. 10 § 1 K.p.a. poprzez niepowiadomienie skarżącej o zakończeniu zbierania materiału dowodowego i uniemożliwienie jej wypowiedzenia się co do zgromadzonego materiału;

• naruszenie art. 28 K.p.a. poprzez pominięcie udziału w postępowaniu jako stron właścicieli działek wchodzących w skład terenów objętych decyzją;

• naruszenie art. 107 § 3 K.p.a. w związku z art. 140 K.p.a. poprzez niewyjaśnienie w decyzji motywów rozstrzygnięcia, w szczególności brak wskazania dlaczego organ uznał, iż obecne działki ewidencyjne są równoważne i identyczne z dawnymi parcelami katastralnymi.

Powiat K. w skardze wniósł o uchylenie decyzji obu instancji, zarzucając:

• naruszenie art. 10 K.p.a. polegające na uniemożliwieniu skarżącemu wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań przed wydaniem decyzji,

• art. 6 K.p.a. oraz art. 7 Konstytucji RP polegające na rozstrzygnięciu sprawy na podstawie nieobowiązujących aktów prawnych tj. dekretu oraz rozporządzenia Ministra Rolnictwa I reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. Nr 10, poz. 51 ze zm. – dalej w skrócie jako: rozporządzenie),

W przypadku nieuwzględnienia powyższych zarzutów skarżący zarzucił naruszenie:

• § 5 i 6 rozporządzenia poprzez wydanie decyzji stwierdzającej niepodleganie nieruchomości pod działanie dekretu mimo braku stosownego wniosku uprawnionego podmiotu, złożonego w oparciu o ww. przepisy, w którym strona zgłaszałaby żądanie wydania decyzji stwierdzającej, że przedmiotowa nieruchomość jest wyłączona spod działania art. 2 ust 1 lit e dekretu,

• art. 6 i 7 K.p.a. w związku z art. 239 ust 3 Konstytucji RP oraz art. 107 § 3 K.p.a. polegające na oparciu rozstrzygnięcia na uchwale Trybunału Konstytucyjnego z 19 września 1990 r. zawierającej wykładnię pojęcia "nieruchomości" oraz pojęcia "nieruchomości ziemskiej" zastosowanych w dekrecie, mimo utraty mocy powszechnie obowiązującej uchwał TK,

• art. 7, 77 § 1 i 3 oraz 107 K.p.a. polegające na zaniechaniu przez organ wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, a to w szczególności w zakresie ustalenia wykorzystania wskazanych w decyzji nieruchomości w zakresie rzeczywistego jak również potencjalnego ich przeznaczenia zgodnie z celem określonym w dekrecie, a także polegające na braku odniesienia się w uzasadnieniu decyzji do wszystkich zarzutów zawartych w odwołaniu skarżącego od decyzji organu I instancji,

• art. 2 ust 1 dekretu poprzez błędną jego wykładnię i w konsekwencji odmowę jego zastosowania w sytuacji, gdy przepis ten stanowił podstawę do przejęcia dla celów określonych w dekrecie wskazanych w decyzji nieruchomości poprzez przyjęcie wykładni pojęć "Nieruchomości", "nieruchomości ziemskich" oraz "użytków rolnych" pozostającej w sprzeczności z brzmieniem przepisów dekretu, w tym określonych w dekrecie celów.

Nadleśnictwo K. w skardze wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji, zarzucając naruszenie:

• art. 2 ust 1 lit e dekretu poprzez jego błędną wykładnię, przyjmującą, że wskazane w decyzji tereny nie mają charakteru nieruchomości ziemskiej w rozumieniu dekretu, które miało istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia,

• art. 80 K.p.a. poprzez nadmierne skoncentrowanie się na opracowaniu Pt. "D." S. B. przy dokonywaniu oceny stanu faktycznego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

W odpowiedzi na skargi Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o ich oddalenie podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.

W piśmie procesowym z 27 kwietnia 2010 r. uczestniczka postępowania M.P. reprezentowana przez pełnomocnika wniosła o oddalenie skarg i uznając je za bezzasadne przedstawiła swoje stanowisko w niniejszej sprawie.

W piśmie procesowym z 23 sierpnia 2010 r. uczestnik postępowania J. P. reprezentowany przez pełnomocnika wniósł o oddalenie skarg i uznając je za bezzasadne przedstawił swoje stanowisko w niniejszej sprawie.

W piśmie procesowym z dnia 30 sierpnia 2010 r. uczestniczka postępowania K. B. reprezentowana przez pełnomocnika wniosła o oddalenie skarg i ustosunkowując się do zarzutów skarg podtrzymała swoje stanowisko przedstawiane w toku postępowania administracyjnego.

W piśmie procesowym z 9 września 2010 r. uczestnik postępowania Województwo M. poparło skargi i przyłączyło się do zawartych w nim dowodów i argumentów, a także zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciło naruszenie przepisów prawa poprzez:

• oparcie rozstrzygnięcia na nieobowiązującym przepisie prawa tj. § 5 rozporządzenia, w zakresie w jakim na jego mocy orzekano w przedmiocie podpadania nieruchomości ziemskich pod działanie art. 2 ust 1 lit e dekretu,

• naruszenie przepisów prawa procesowego tj. art. 7, 8, 75 § 1, 77 § 1 i 80 K.p.a. poprzez brak wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych sprawy, co jest konsekwencją braku ustalenia pełnego kręgu uczestników postępowania, jednoczesnego prowadzenia sprawy w stosunku do rozmaitych typów nieruchomości, bezzasadne prowadzenie postępowania na danych i dziś nieczytelnych nie obowiązujących już oznaczeniach ewidencyjnych gruntu,

• naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 1 i 2 ust 1 lit e dekretu poprzez niedopuszczalną wykładnię tego przepisu, sprzeczne z prawem uznanie, że przejęcie przez Skarb Państwa przedmiotach nieruchomości nie nastąpiło,

• pominięcie przez ocenie przesłanek stosowania dekretu zagadnienia "celów" reformy rolnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) dalej w skrócie: P.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.

Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany - stosownie do art. 134 P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skarg uznał, że zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja Wojewody [...] z [...] września 2008 r. dotknięte są wadą dającą podstawę do wznowienia postępowania, określoną w art. 145 § 1 pk 4 K.p.a., w myśl którego w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, co z kolei prowadzić musi do uwzględnienia skarg i wyeliminowania decyzji obu instancji z obrotu prawnego.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu jest decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] listopada 2009 r. utrzymująca w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] września 2008 r., którą organ stwierdził, że wymienione w niej nieruchomości nie podpadały pod działanie art. 2 ust 1 lit e dekretu. A zatem organ dokonywał oceny czy z punktu widzenia dekretu, wskazane nieruchomości określone dawnymi numerami parcel katastralnych, ale także numerami obecnie obowiązujących działek ewidencyjnych podlegały pod ww. przepis czy też nie.

Podstawowym obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie było zatem prawidłowe ustalenie kręgu stron postępowania, a następnie zapewnienie im czynnego w nim udziału. Powyższe wynika z art. 10 § 1 K.p.a., stanowiącego, iż organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić wszystkim stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Co więcej organy są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, a także czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek (art. 9 K.p.a.). Zadaniem organu jest więc ustalenie, w oparciu o stosowne przepisy prawa materialnego, jakim podmiotom przysługuje przymiot stron danego postępowania, następnie zaś zawiadamiać ich o wszelkich dokonywanych w tym postępowaniu czynnościach, w tym m. in. w wszczęciu postępowania (art. 61 § 4 K.p.a.), o zamiarze przeprowadzenia poszczególnych dowodów (art. 79 § 1 K.p.a.). Określona okoliczność faktyczna może być bowiem - według art. 81 K.p.a. - uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów.

Naruszenie obowiązków w powyższym zakresie stanowi wadę procesową, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., która w świetle tego przepisu jest podstawą do wznowienia postępowania administracyjnego, a w konsekwencji stanowi podstawę uchylenia rozstrzygnięcia organu administracji publicznej w oparciu o treść art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. Przy czym bez znaczenia pozostaje czy naruszenie to miało wpływ na wynika sprawy czy też nie.

Jak wynika z akt sprawy będące przedmiotem wniosku parcele katastralne odpowiadają określonym działkom ewidencyjnym, które stanowią własność Skarbu Państwa, Gminy K., Powiatu K., Skarbu Państwa - Nadleśnictwa K., Agencji Nieruchomości Rolnych, Województwa M., a także innych osób fizycznych i prawnych.

Tymczasem z rozdzielników decyzji obu instancji wynika, że zarówno Wojewoda [...], jak i Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi doręczyli swoje rozstrzygnięcia i uznali za strony postępowania jedynie Gminę K., Powiat K., Skarb Państwa - Nadleśnictwo K., Agencję Nieruchomości Rolnych, Województwo M. oraz następców prawnych byłego właściciela majątku. Organy administracji publicznej pominęły jednak osoby fizyczne i prawne, będące aktualnymi właścicielami (użytkownikami wieczystymi) poszczególnych działek ewidencyjnych będących przedmiotem rozstrzygnięcia organów. Co prawda organ I instancji w uzasadnieniu decyzji, wskazał, że odstąpienie od wymogu zawiadomienia tych podmiotów jest dopuszczalne, albowiem nie mają oni interesu prawnego w niniejszym postępowania, jednakże w ocenie Sądu pogląd ten jest nieuprawniony. Otóż aktualni właściciele nieruchomości, których dotyczy postępowanie o stwierdzenie podpadania lub niepodpadania tych nieruchomości pod przepisy dekretu mają prawo wiedzieć, że postępowanie to się toczy, bo jego wynik może dotknąć ich interesów. Interes prawny tychże osób wywodzić należy z prawa własności. Stosownie bowiem do art. 28 K.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Źródłem interesu prawnego, o którym mowa w art. 28 K.p.a. mogą być przepisy prawa cywilnego, w szczególności prawa rzeczowego. Bez znaczenia zatem dla ustalenia istnienia interesu prawnego po stronie aktualnych właścicieli, pozostaje okoliczność, iż decyzja administracyjna stwierdzająca, że dana nieruchomość nie podpada pod działanie art. 2 ust 1 lit e dekretu wywołuje skutki prawono-rzeczowe i prowadzi do wykreślenia podmiotów publicznoprawnych z księgi wieczystej, a nie dotyka bezpośrednio interesów podmiotów indywidualnych - osób fizycznych i prawnych, będących aktualnymi właścicielami nieruchomości.

W związku z tym stwierdzić należy, że stronami w rozpoznawanej sprawie byli także wszyscy właściciele (wieczyści użytkownicy) terenu, którego dotyczyło niniejsze postępowanie.

W ocenie Sądu pominięcie przez organy administracji obu instancji, gwarantowanych ustawowo praw podmiotowych stron postępowania, pozostaje w sprzeczności z podstawową zasadą postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 10 § 1 K.p.a.

W tym stanie rzeczy przedwczesne byłoby odniesienie się do merytorycznych zarzutów podniesionych w skargach, ze względu na dostrzeżoną przesłankę wznowieniową. Dopiero bowiem ustalenie prawidłowego kręgu stron postępowania administracyjnego dotyczącego stwierdzenia podpadania bądź nie określonych nieruchomości pod działanie przepisu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, pozwoliłoby na merytoryczną ocenę podniesionych zarzutów.

Ponownie rozpoznając sprawę organ weźmie pod uwagę wskazówki zawarte w niniejszym wyroku i ponownie rozstrzygnie merytorycznie sprawę czyniąc jednocześnie zadość wszystkim zasadom postępowania określonym w K.p.a., w szczególności we wskazanych wyżej przepisach prawa.

W tym stanie rzeczy na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b, 135 oraz art. 152 P.p.s.a. należało orzec jak w sentencji. Rozstrzygnięcie o kosztach zostało oparte o treść art. 200 i 205 § 2 powołanej ustawy.