Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 376/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2007-09-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Dnia 20 września 2007 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Irena Krzemieniewska, Sędziowie Sędzia WSA Monika Krzyżaniak (spr.),, Sędzia NSA Janusz Nowacki, Protokolant Asystent sędziego Anna Łuczyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 września 2007 roku sprawy ze skargi A. Spółki Akcyjnej z siedzibą w T. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nakazania dostosowania oznakowania i prezentacji produktów do wymagań określonych w przepisach o bezpieczeństwie żywności i żywienia 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Ł. z dnia [...] nr[...]; 2) orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku; 3) zasądza od Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Ł. na rzecz strony skarżącej – A. Spółki Akcyjnej z siedzibą w T. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

III SA/Łd 376/07

UZASADNIENIE

W dniu 14 grudnia 2006 roku Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Ł. przeprowadził kontrolę tematyczną w firmie A. Spółka Akcyjna z siedzibą w T. W trakcie kontroli ustalono, że firma A. wprowadza do obrotu handlowego suplementy diety: "Nutriplant", "Nutriplant FORTE", "Nutrilac", "Aronox", "Diabolo Guarana", "Mareol Omega 3", "Vitalen Omega 3+Omega 6", "Kapsułki na świeży oddech", "Aliovital naturalna odporność".

W piśmie z dnia 3 stycznia 2007 roku Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Ł. przekazał stronie uwagi do sposobu znakowania i składu suplementów diety "Aliovital naturalna odporność" (stanowisko w tym zakresie organ I instancji oparł na treści pisma Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia 6 lipca 2006 roku, znak:[...]), "Nutriplant FORTE", "Kapsułki na świeży oddech", "Mareol Omega 3 ". Ponadto organ I instancji zaznaczył, że Główny Inspektor Sanitarny w piśmie z dnia 8 września 2006 roku, znak: [...] poinformował firmę A., że stanowisko w sprawie wprowadzenia do obrotu suplementu diety "Mareol Omega 3" przedstawi po otrzymaniu opinii Urzędu Rejestracji Produktów Leczniczych, Wyrobów Medycznych i Produktów Biobójczych w sprawie właściwości farmakologicznych i kwalifikacji produktu. Organ zwrócił także uwagę, że na kartonikach suplementów diety: "Aliovital naturalna odporność", "Nutriplant FORTE", "Kapsułki na świeży oddech", "Diabolo Guarana", "Nutriplant", "Nutrilac", "Aronox", "Mareol Omega 3" brak jest deklaracji dotyczącej zawartości składników odżywczych lub innych substancji w przeliczeniu na zalecaną do spożycia porcję produktu.

W ocenie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Ł., uwagi dotyczące znakowania produkowanych suplementów diety wskazują na nieprawidłowości stanowiące naruszenie przepisów art. 46 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia

(Dz. U. z 2006 roku, Nr 171, poz. 1225) oraz § 6 ust. 7 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 19 grudnia 2002 roku w sprawie suplementów diety (Dz. U. z 2003 r., Nr 27, poz. 236).

Jednocześnie, pismem z dnia 3 stycznia 2007 roku organ I instancji powiadomił firmę A. o zgromadzeniu wystarczającego materiału dowodowego, niezbędnego do wydania decyzji administracyjnej.

Przedstawiciele strony złożyli pismo z dnia 12 stycznia 2007 roku, w którym firma A. zwróciła się do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Ł. z prośbą o możliwość wykorzystania zapasów opakowań suplementów diety nie spełniających wymagań do dnia 28 października 2007 roku, jednocześnie zobowiązując się do przeprowadzenia weryfikacji treści nadruków na opakowaniach i przedstawienia ich organowi nie później niż do dnia 15 kwietnia 2007 roku. Strona skarżąca powołała się na treść art. 119 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia, który daje prawo do wykorzystania zapasów opakowań dla suplementów diety nie spełniających wymagań ustawy w ciągu 12 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy, czyli do dnia 28 października 2007r.

Decyzją z dnia [...] Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Ł. nakazał firmie A. dostosować oznakowanie i prezentację suplementów diety: "Aliovital naturalna odporność", "Nutriplant FORTE", "Kapsułki na świeży oddech", "Diabolo Guarana", "Nutriplant", "Nutrilac", "Aronox", "Mareol Omega 3" do wymagań określonych w przepisach ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia z terminem wykonania obowiązku do dnia 15 kwietnia 2007 roku. Organ I instancji wskazał, że informacje i określenia zawarte na opakowaniach przedmiotowych suplementów sugerują konsumentowi wprost lub w sposób pośredni działanie lecznicze bądź profilaktyczne produktu lub zawartych w nim składników. Zgodnie natomiast z art. 3 ust. 3 pkt 39 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia, suplement diety jest to środek spożywczy, którego celem jest uzupełnienie naturalnej diety, będący skoncentrowanym źródłem witamin lub innych substancji wskazujących efekt odżywczy lub inny fizjologiczny (...) z uwzględnieniem produktów posiadających właściwości produktu leczniczego w myśl prawa farmaceutycznego. Organ powołał się również na treść art. 46 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 powyższej ustawy, w myśl którego oznakowanie środka spożywczego nie może przypisywać środkowi spożywczemu właściwości zapobiegania chorobom lub ich leczenia albo odwoływać się do takich właściwości, co stosuje się również do reklamy oraz prezentacji środków spożywczych. Ponadto, zgodnie z orzeczeniem Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości z 1992 roku w sprawie C-219/91, produkt nie może mieć deklarowanego nawet drugorzędnego działania leczniczego, jeżeli ma deklarowane jakiekolwiek działanie terapeutyczne lub profilaktyczne musi zostać zaklasyfikowany do środków leczniczych z powodu prezentacji, nawet wtedy gdy jego efekty terapeutyczne nie są znane.

W odwołaniu od powyższej decyzji strona zarzuciła, że podczas wcześniejszych kontroli przeprowadzonych w 2006 roku nie zostały wniesione jakiekolwiek uwagi dotyczące oznakowania opakowań jednostkowych suplementów diety, a przepisy dotyczące znakowania, obowiązujące w tym czasie nie uległy zmianie. Ponadto strona zakwestionowała zasadność nakazania dostosowania oznakowania i prezentacji suplementów diety z uwagi na fakt, że do przedmiotowego oznakowania i prezentacji Główny Inspektor Sanitarny nie wniósł zastrzeżeń w odpowiedziach na powiadomienia firmy A. o wprowadzeniu suplementów diety do obrotu. Spółka podkreśliła, że ze względu na brak uwag odnośnie oznakowania przedmiotowych suplementów diety, podczas kontroli przeprowadzanych przez przedstawicieli organu I instancji, oraz brak zastrzeżeń ze strony Głównego Inspektora Sanitarnego w przedmiocie oznakowania produktów, poczyniła zapasy opakowań, które do dnia 15 kwietnia 2007 roku nie zostaną wykorzystane.

Decyzją z dnia [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Ł. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że sformułowania zamieszczone w opisie właściwości składników i prezentacji suplementów diety wskazują na ich działanie profilaktyczne oraz lecznicze, co pozostaje w sprzeczności z art. 46 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia. Organ podniósł, iż definicja suplementu diety, zawarta w art. 3 ust. 3 pkt 39 omawianej ustawy wskazuje, że jest to środek spożywczy, którego celem jest uzupełnienie normalnej diety, będący skoncentrowanym źródłem witamin lub składników mineralnych lub innych substancji wykazujących efekt odżywczy lub inny fizjologiczny (...), z wyłączeniem produktów posiadających właściwości produktu leczniczego w rozumieniu przepisów prawa farmaceutycznego. Zgodnie natomiast z art. 2 pkt 32 ustawy z dnia 6 września 2001 roku - Prawo farmaceutyczne (tekst jednolity Dz.U. z 2004, Nr 53, poz. 533 z późn. zm.), produktem leczniczym jest substancja lub mieszanina substancji, której przypisuje się właściwości zapobiegania lub leczenia chorób występujących u ludzi lub zwierząt lub podawana człowiekowi lub zwierzęciu w celu postawienia diagnozy lub w celu przywrócenia, poprawienia czy modyfikacji fizjologicznych funkcji organizmu ludzkiego lub zwierzęcego. Ponadto w myśl § 6 ust. 7 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 19 grudnia 2002 roku w sprawie suplementów diety (Dz. U. z 2003 r., Nr 27, poz. 236), deklarowane na etykiecie zawartości składników odżywczych lub innych substancji podaje się w przeliczeniu na zalecaną do spożycia dzienną porcję produktu. Organ powołał się również na art. 30 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia, zgodnie z którym Główny Inspektor Sanitarny po otrzymaniu powiadomienia od podmiotu wprowadzającego po raz pierwszy do obrotu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej suplementy diety może przeprowadzić postępowanie mające na celu wyjaśnienie, czy wymienione w powiadomieniu suplementy diety spełniają warunki określone w przepisach wydanych na podstawie art. 27 ust. 6 i 7 w/w ustawy.

Zdaniem Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Ł. zamieszczenie w pismach Głównego Inspektora Sanitarnego będących odpowiedzią na otrzymane powiadomienia o zamiarze wprowadzenia po raz pierwszy do obrotu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej suplementów diety pn. "Nutriplant FORTE" i "Kapsułki na świeży oddech" jedynie ogólnej informacji np. "szczegółowe wymagania odnośnie jakości zdrowotnej i znakowania ww. produktów określa ustawa z dnia 11 maja 2001 roku o warunkach zdrowotnych żywności i żywienia (Dz. U. z 2005 r., Nr 31, poz. 265 z późn. zm.), rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 19 grudnia 2002 roku w sprawie suplementów diety (Dz. U. z 2003 r. Nr 27, poz. 236) oraz rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 16 grudnia 2002 roku w sprawie znakowania środków spożywczych i dozwolonych substancji dodatkowych (Dz. Nr 220, poz. 1856 z późn. zm.), nie oznacza braku zastrzeżeń do wzorów oznakowania ww. suplementów diety załączonych do powiadomienia.

Organ II instancji podkreślił, że zgodnie z art. 19 rozporządzenia (WE) Nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 roku ustanawiającego ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołującego Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiającego procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności, całkowitą odpowiedzialność za jakość zdrowotną produktu spożywczego wprowadzanego do obrotu oraz treść informacji umieszczonych na jego opakowaniu lub prezentacji i reklamie ponosi producent, bądź przedsiębiorca wprowadzający produkt spożywczy do obrotu.

Zdaniem organu odwoławczego, argument strony, że poczyniła ona zapasy opakowań, nie stanowi zasadnej podstawy do zmiany terminu wykonania obowiązku wynikającego z zaskarżonej decyzji.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, Spółka A. zarzuciła decyzji niezgodność z prawem, a w szczególności z treścią art. 6, art. 7 i art. 8 kodeksu postępowania administracyjnego, przez przyjęcie, że mimo pozytywnych notyfikacji Głównego Inspektora Sanitarnego, w przedmiocie oznakowania i prezentacji kwestionowanych produktów suplementów diety, jak również braku zastrzeżeń odnośnie oznakowania tych produktów, podczas wcześniej przeprowadzanych kontroli przez przedstawicieli Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Ł., skarżąca Spółka dopuściła się zarzucanych jej uchybień. Ponadto strona skarżąca zarzuciła naruszenie art. 46 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 roku o bezpieczeństwie żywności i żywienia przez przyjęcie, że sformułowania zamieszczone w opisie właściwości składników i prezentacji suplementów diety, opisanych w zaskarżonych decyzjach produktów, pozostają w sprzeczności z treścią tych przepisów, jak również z treścią z art. 19 rozporządzenia (WE) Nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 roku. Spółka wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji.

Spółka podniosła, że przedstawiła do oceny Głównemu Inspektorowi Sanitarnemu projekty obecnie kwestionowanych opakowań i uzyskała pozytywną notyfikację (brak zastrzeżeń). Postępowanie to nie zakończyło się decyzją administracyjną Głównego Inspektora Sanitarnego, jednak trudno przyjąć, że postępowanie to nie ma żadnego istotnego znaczenia w przedmiotowej sprawie, a wprowadzenie do obrotu kwestionowanych suplementów diety, w tym zwłaszcza sposób ich prezentacji, musi obciążać wszelkim ryzykiem formalnym, w tym także w zakresie zmiany oceny uprzednio niekwestionowanych opakowań przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej, wyłącznie skarżącą Spółkę. Strona podkreśliła nadto, że wskazywane przez organy sanitarne obu instancji, przepisy ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 roku o bezpieczeństwie żywności i żywienia, w tym zwłaszcza art. 46 ust. 1 pkt 2 i ust. 2, wskazywane jako podstawa prawna nakładanego na stronę skarżącą obowiązku, zawierają pojęcia nieostre – ocenne. Strona skarżąca zarzuciła organom nadinterpretacją powyższych pojęć. W ocenie strony skarżącej, kwestionowanie przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej informacji zamieszczonych na opakowaniach suplementów diety, zostało dokonane z naruszeniem w/w przepisów i jako takie czyni w tym zakresie kwestionowane decyzje wadliwymi. Termin wykonania obowiązku zakreślony dla strony skarżącej został przyjęty arbitralnie, bez uwzględnienia słusznych interesów gospodarczych Spółki.

W odpowiedzi na skargę Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Ł. wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone wcześniej w zaskarżonym rozstrzygnięciu.

Na rozprawie w dniu 12 września 2007r. pełnomocnik strony skarżącej zarzucił organom pominięcie treści art. 119 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest uzasadniona.

Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) - sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem.

Oznacza to, że kognicja Sądu ograniczona jest do oceny legalności kwestionowanego skargą aktu lub czynności organów administracji publicznej i obejmuje ocenę prawidłowości zastosowania przepisów prawa i ich wykładni przez organy administracji.

Zgodnie z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 z późn. zm.), Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie:

1. uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi:

a. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

b. naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,

c. inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

2. stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach;

3. stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.

Przeprowadzając kontrolę, sąd zgodnie z art. 134 § 1 powołanej ustawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Może więc dokonać oceny zaskarżonej decyzji także w innym zakresie niż zakres, w jakim zakwestionowała decyzję strona skarżąca.

W pierwszej kolejności odnieść się należy do podstaw prawnych zaskarżonej decyzji. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Ł. powołał się przede wszystkim na przepisy ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (Dz.U. Nr 171, poz. 1225) oraz rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 19 grudnia 2002 roku w sprawie suplementów diety (Dz.U. z 2003 roku, Nr 27, poz. 236). Rozporządzenie w sprawie suplementów diety zostało wydane z upoważnienia ustawowego przepisu art. 9 ust. 4 pkt 3 ustawy z dnia 11 maja 2001 r. o warunkach zdrowotnych żywności i żywienia (tekst jednolity Dz.U. z 2005, Nr 31, poz. 265 z późn. zm.), która to z kolei ustawa została uchylona wraz z wprowadzeniem ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia (art. 127 ust. 1 powołanej ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r.). Jednocześnie w ustawie o bezpieczeństwie żywności i żywienia, ustawodawca przewidział, że przepisy wykonawcze wydane na podstawie między innymi wskazanego wyżej art. 9 ust. 4 pkt 3 ustawy z dnia 11 maja 2001 r., obowiązywać będą do czasu wydania nowych przepisów wykonawczych na podstawie odpowiednich przepisów nowej ustawy (art. 126 ust. 1 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia). W konsekwencji rozporządzenie w sprawie suplementów diety obowiązuje obecnie jako uzupełnienie ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia i należy je stosować, tak jakby zostało wydane z wyraźnej delegacji tejże ustawy.

Stosownie do treści art. 46 ust. 1 pkt 2 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia, oznakowanie środka spożywczego nie może przypisywać środkowi spożywczemu właściwości zapobiegania chorobom lub ich leczenia albo odwoływać się do takich właściwości, z zastrzeżeniem art. 24 ust. 4 i art. 33 ust. 4. Przepis ust. 1 stosuje się również do reklamy oraz do prezentacji środków spożywczych, w tym w szczególności w odniesieniu do ich kształtu, wyglądu lub opakowania, zastosowanych materiałów opakowaniowych, sposobu prezentacji oraz otoczenia, w jakim są prezentowane (art. 46 ust. 2 ustawy). Z kolei z przepisu § 6 ust. 7 rozporządzenia o suplementach diety wynika, że deklarowane na etykiecie zawartości składników odżywczych lub innych substancji podaje się w przeliczeniu na zalecaną do spożycia dzienną porcję produktu.

W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, w zakresie oceny oznakowań i prezentacji produkowanych przez skarżącą spółkę suplementów diety, organy administracji w sposób prawidłowy przeprowadziły postępowanie administracyjne. Poczynione w postępowaniu ustalenia uzasadniały nakazanie w formie decyzji firmie A. dostosowania oznakowanie i prezentacji suplementów diety: "Aliovital naturalna odporność", "Nutriplant FORTE", "Kapsułki na świeży oddech", "Diabolo Guarana", "Nutriplant", "Nutrilac", "Aronox", "Mareol Omega 3" do wymagań określonych w przepisach ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia.

Nie ulega zatem wątpliwości, zdaniem Sądu, że organ miał podstawy do nałożenia określonych obowiązków na skarżącą spółkę – podstawy te daje nie tylko polskie ustawodawstwo, ale również przepisy unijne, które jednoznacznie określają pewien standard, jakiego należy wymagać przy wprowadzania suplementu diety do obrotu. Zagadnienia dotyczące bezpieczeństwa żywności zostały analogicznie jak w ustawie uregulowane w prawie wspólnotowym i występowały głównie w formie dyrektyw, które musiały być wdrażane przez państwa członkowskie do prawa krajowego. Przepisy ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia umożliwiają bezpośrednie stosowanie przepisów rozporządzeń Unii Europejskiej.

Jednakże zasadnicze znaczenie dla niniejszego rozstrzygnięcia ma kwestia terminu, jaki określono dla wykonania zaleceń organów. W istocie wydaje się, że główną intencją skarżącej spółki na etapie postępowania administracyjnego było wydłużenie tego terminu, tak aby zapewnić sobie możliwość zbycia zapasów wadliwie oznaczonych produktów, co ograniczyłoby straty finansowe Spółki. Jeszcze przed wydaniem decyzji I instancji, Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Ł. powiadomił skarżącą Spółkę o możliwości wypowiedzenia się co do zebranego w sprawie materiału dowodowego, wystarczającego dla wydania decyzji administracyjnej. W odpowiedzi na powyższe pismo, skarżąca spółka wskazała, że zgodnie z art. 119 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia strona ma prawo wykorzystania zapasów opakowań dla suplementów diety nie spełniających wymagań ustawy w ciągu 12 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy, czyli do dnia 28 października 2007 roku. Spółka A. wyraziła chęć skorzystania z tego uprawnienia .

Przepis art. 119 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywieniu, w dokładnym brzmieniu stanowi, że suplementy diety niespełniające wymagań w zakresie oznakowania, wprowadzone do obrotu przed dniem wejścia w życie ustawy, mogą znajdować się w obrocie do wyczerpania zapasów, lecz nie dłużej niż przez dwanaście miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy. Cytowany przepis jest przepisem przejściowym ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia wprowadzonym w celu zniwelowania ewentualnych negatywnych efektów dla podmiotów gospodarczych zajmujących się produkcją suplementów diety, które to efekty mogłyby wynikać z surowszych regulacji tejże ustawy (i przepisów wspólnotowych) względem uprzednio obowiązującej ustawy o warunkach zdrowotnych żywności i żywienia. Warunkiem zastosowania cytowanego przepisu jest spełnienie następujących przesłanek:

1. suplement diety nie spełnia wymagań w zakresie oznakowania;

2. suplement został wprowadzony do obrotu w rozumieniu przepisów ustawy.

Spełnienie powyższych warunków umożliwia wprowadzającemu produkt do obrotu pozbycie się zapasów tego produktu, ale możliwość ta jest ograniczona czasowo -dwunastomiesięcznym terminem, który swój bieg rozpoczął w dniu 28 października 2006 roku wraz z wejściem w życie ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia. W konsekwencji wadliwie oznakowane suplementy diety mogą się znajdować w obrocie maksymalne do dnia 28 października 2007 roku.

Jak już wyżej wskazano, wprowadzane przez spółkę suplementy diety zostały nieprawidłowo oznakowane i w toku postępowania przed organami sanitarnymi strona nie negowała ustaleń organów w tym zakresie. Powyższą okoliczność spółka zaczęła kwestionować dopiero na etapie skargi, a jej wcześniejsze pisma dowodzą, że na etapie postępowania administracyjnego nie podważała ustaleń poczynionych przez pracowników Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Ł. podczas kontroli przeprowadzonej w siedzibie spółki w dniu 14 grudnia 2006 roku. Odnosząc się do drugiej z przesłanek zastosowania przepisu art. 119 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia, sięgnąć należy do regulacji art. 3 ust. 3 pkt 52 tejże ustawy stanowiącej definicję legalną wprowadzenia żywności (a więc również suplementów diety) do obrotu. Definicja ta została skonstruowana poprzez odesłanie do pojęcia wprowadzania na rynek wyjaśnionego w art. 3 pkt 8 rozporządzenia (We) Nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiającego ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołującego Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiającego procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności (Dz.U.UE.L.02.31.1). Zgodnie z uregulowaną tam definicją, wprowadzenie na rynek oznacza posiadanie żywności lub pasz w celu sprzedaży, z uwzględnieniem oferowania do sprzedaży lub innej formy dysponowania, bezpłatnego lub nie oraz sprzedaż, dystrybucję i inne formy dysponowania. W konsekwencji uznać należy, że samo wprowadzenie do obrotu w rozumieniu cytowanych wyżej przepisów to nie tylko wąsko rozumiane wprowadzenie do sprzedaży konkretnych suplementów diety poprzez rynek detaliczny bądź hurtowy. Cytowana wyżej definicja uprawnia do stwierdzenia, że już samo podjęcie przez producenta decyzji o produkcji suplementu diety, spełnienie pozostałych ustawowych warunków do rozpoczęcia produkcji i posiadanie nawet pierwszej partii produktu, nawet jeśli nie pojawił się on w sprzedaży, jest już wprowadzeniem do obrotu w rozumieniu cytowanego przepisu.

W świetle powyższego, nie ulega wątpliwości, że suplementy diety będące przedmiotem zaskarżonego rozstrzygnięcia zostały wprowadzone do obrotu w rozumieniu omawianego wyżej przepisu. Spełnione zostały zatem obie przesłanki do zastosowania art. 119 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia. Pomimo tego, organ wyznaczył stronie znacznie krótszy termin usunięcia stwierdzonych uchybień, czym, w ocenie Sądu, naruszył przepis art. 119 ustawy o bezpieczeństwie żywienia i żywności. Naruszenie to miało niewątpliwie wpływ na wynik postępowania, bowiem ograniczało uprawnienia strony wynikające wprost z ustawy. Skoro bowiem omawiany przepis dopuszcza aby w okresie od dnia 28 października 2006r. do dnia 28 października 2007r. suplementy diety niespełniające wymagań w zakresie oznakowania mogły znajdować się w obrocie do wyczerpania zapasów, to nakazywanie dostosowania oznakowania tych produktów do wymagań ustawy o bezpieczeństwie żywienia i żywności w terminie krótszym niż czas trwania tego okresu prowadzi w istocie do sytuacji, w której adresat normy prawnej nie może zrealizować uprawnień przyznanych mu przez ustawodawcę.

Jednocześnie organy dopuściły się naruszenia przepisów postępowania administracyjnego. Organy administracji publicznej obowiązuje zasada dochodzenia prawdy obiektywnej, o której mowa w art. 7 k.p.a. Przepis ten nakłada na organy prowadzące postępowanie obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy oraz załatwienia sprawy, przy uwzględnieniu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Ponadto organy administracyjne załatwiające sprawy administracyjne w rozumieniu art. 1 k.p.a. zobowiązane są prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębić zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawna obywateli (art. 8 k.p.a.). Nie ulega przy tym wątpliwości, że reguły wynikające z przywołanych przepisów nakładają na organ prowadzący postępowanie obowiązek dokładnej i pełnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w tym oświadczeń i twierdzeń strony. Organy całkowicie pominęły tymczasem wniosek strony o zastosowanie przywileju wynikającego z art. 119 ustawy o bezpieczeństwie żywności żywienia zgłoszony w piśmie z dnia 12 stycznia 2007r. Stanowi to niewątpliwe naruszenie cytowanych wyżej przepisów prawnych. W uzasadnieniu decyzji organu I jak i II instancji brak jest jakiegokolwiek rozważań odnoszących się do treści powoływanego przez stronę skarżącą art. 119 ustawy o bezpieczeństwie żywności żywienia. Organy nie wyjaśniły, dlaczego omawiana regulacja nie może mieć zastosowania w rozpatrywanej sprawie.

Ponadto odnieść się należy do zarzutu spółki, która podkreśla, że przy wprowadzania produktów do obrotu uzyskała pozytywną notyfikację Głównego Inspektora Sanitarnego. W ocenie Sądu, argumenty te nie mogą mieć znaczenia dla oceny podjętego w sprawie rozstrzygnięcia. Do postępowania w trybie przepisów ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego o ile ustawa stanowi inaczej. Takim wyjątkiem jest z pewnością postępowania przed Głównym Inspektorem Sanitarnym związane z wprowadzeniem danego produktu do obrotu. Przepisy art. 29 - 30 ustawy wprowadzają specyficzne, właściwe tylko dla konkretnie tam uregulowanego przypadku, postępowanie, do którego nie mają zastosowania ogólne zasady k.p.a. Brak jest bowiem zakończenia postępowania wydaniem decyzji, brak jest też procedury odwoławczej. Główny Inspektor Sanitarny może, ale nie musi przeprowadzać postępowania, a ramy tego postępowania określone są przez jego cel – monitorowanie produktów wprowadzanych do obrotu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Brak ewentualnych zastrzeżeń nie powoduje, że organ powiatowy inspekcji sanitarnej traci uprawnienie do orzekania na podstawie art. 27 ustawy z dnia 14 marca 1985 roku o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (tekst jednolity Dz.U. z 2006 r., Nr 122, poz. 851 z późn. zm.), zgodnie z którym razie stwierdzenia naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych, państwowy inspektor sanitarny nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie w ustalonym terminie stwierdzonych uchybień.

Podsumowując stwierdzić należy, że organy I i II instancji dopuściły się naruszenia przepisu prawa materialnego, a mianowicie art. 119 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia poprzez jego niezastosowanie, a także przepisów postępowania w tym art. 7 i 8 kodeksu postępowania administracyjnego. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organy winne będą uwzględnić ocenę prawną wyrażoną w niniejszym orzeczeniu.

Mając powyższej na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), Sąd orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji jak również poprzedzającej ją decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Ł. z dnia [...]. Na podstawie art. 152 ustawy Sąd orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 cytowanej ustawy.