Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 205/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2016-09-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 pkt 1, art. 53 ust. 4 w zw. z art. 64 ust. 1
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: par. 3 ust. 1, par. 9 ust. 2
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
article: art. 28
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Sędziowie NSA Grażyna Radzicka WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska Protokolant st.sekr.sąd. Krystyna Pietrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 września 2016 r. sprawy ze skargi K. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy K. z dnia 25 listopada 2016 r. nr [...] o warunkach zabudowy, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z 14 stycznia 2016 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej też jako "SKO" lub "organ II instancji) – wskazując w podstawie prawnej na art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm.; dalej w skrócie: "k.p.a.") oraz art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r. poz. 199; dalej w skrócie: "u.p.z.p."), a także § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588; zwanego dalej: "rozporządzeniem w sprawie ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy", w skrócie: "rozp.now.zabud.") – utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy K. z 25 listopada 2015 r. nr [...] ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie, przebudowie oraz zmianie sposobu użytkowania budynku usługowego na cele mieszkaniowe obręb P., dz. [...], gm. K..

Zaskarżona decyzja zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

W dniu 19 czerwca 2015 r. R. M. (dalej też jako: "Wnioskodawca" lub "Inwestor") wystąpił do Wójta Gminy K. z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na przebudowie i rozbudowie istniejącego budynku byłego młyna na budynek mieszkalny wielorodzinny – zmiana sposobu użytkowania dla działki o nr ewid.[...], obr. Paprotnia, gm. K..

Decyzją z [...] sierpnia 2015 r., Nr [...] Wójt Gminy K. (dalej jako "Wójt" lub "organ I instancji") ustalił warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji.

Na skutek odwołania wniesionego przez K. S., Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z 26 października 2015 r. Nr [...], uchyliło w całości powyższą decyzję Wójta i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu SKO wyjaśniło, że złożony przez Inwestora wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, w świetle art. 52 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. był niekompletny, gdyż nie zawierał określenia zapotrzebowania na wodę i energię. W aktach sprawy brak było jakiegokolwiek oświadczenia jednostek, które mają zapewnić dostarczanie wody i energii elektrycznej, że istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla obsługi planowanej inwestycji. Wniosek nie zawierał również [określenia] obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać. Uchybienia te, zdaniem SKO, stanowiły naruszenie przepisów postępowania – art. 7 i art. 77 k.p.a. – które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy organ I instancji, przywołaną na wstępie decyzją z [...] listopada 2015 r. nr [...] – wskazując w podstawie prawnej na art. 4 ust. 2 pkt 2 i art. 59 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 104 i art. 107 k.p.a. – ustalił warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji na działce nr [...]. W uzasadnieniu wskazał, że działka ma powierzchnię ok. 0,08 ha, w obrębie użytków klasy Bi, i znajduje się na niej budynek usługowy ([...] w złym stanie technicznym). W sąsiedztwie planowanej inwestycji wzdłuż drogi powiatowej znajduje się na działce nr [...] budynek mieszkalny wielorodzinny oraz zabudowa zagrodowa. Zostały spełnione łącznie wszystkie warunki art. 61. ust. 1 u.p.z.p. Planowana inwestycja nie będzie negatywnie wpływać na zagospodarowanie terenu w okolicy, gabaryty budynku ulegną nieznacznej zmianie. Działka ma zapewniony dostęp do drogi publicznej powiatowej (dz. nr [...]) oraz zapewnienia w zakresie infrastruktury technicznej. Grunt pod projektowaną inwestycję nie wymaga uzyskania zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze. Wnioskowana inwestycja nie jest zaliczana do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Inwestycja znajduje się w Gminnym Rejestrze Zabytków. Dalej organ I instancji wskazał, że zgodnie z art. 53 ust. 4 i art. 60 ust. 1 u.p.z.p. zwrócił się pismem z 29 [powinno być raczej: "26" – uw. Sądu] czerwca 2015 r. do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w P. (dalej w skrócie: "RDOŚ"), Starosty [...] (dalej jako "Starosta"), Marszałka Województwa W. (dalej jako "Marszałek Województwa"), Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w P. Delegatura w K. (dalej w skrócie: "WUOZ") oraz Zarządu Dróg Powiatowych w K. (dalej jako "Zarząd Dróg") o uzgodnienie przedmiotowej decyzji. Projekt decyzji został uzgodniony przez Marszałka Województwa postanowieniem nr [...] z 30 lipca 2015 r. Natomiast RDOŚ, Starosta, WUOZ i Zarząd Dróg nie zajęli stanowiska w terminie 21 dni od dnia doręczenia projektu decyzji, wobec czego zgodnie z art. 53 ust. 5 i 5c oraz art. 60 ust. 1a u.p.z.p. uzgodnienie uważa się za dokonane. Na podstawie przeprowadzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, stanowiącej załącznik do decyzji, Wójt stwierdził, że istnieje możliwość wydania decyzji na wnioskowane roboty budowlane.

Od opisanej decyzji Wójta odwołanie złożyła K. S. (dalej też jako "Odwołująca" lub "Skarżąca"), podnosząc, że nie wyraża zgody na zmianę sposobu użytkowania budynku usługowego na cele mieszkaniowe na dz. nr [...]. Wyjaśniła, że nieruchomości będące jej własnością graniczą z nieruchomością, której dotyczy sprawa, albowiem nieruchomości te zabudowane były razem jako wspólne z podziałem na role od drogi publicznej nr [...]: usługi dla ludności, zaplecze socjalne, budynki gospodarcze (obory) po stronie prawej budynek mieszkalny (tzw. Pałacyk) zbudowany w 1931 r., objęty ochroną. Odwołująca podkreśliła, że planowana w budynku usługowym ([...]) zmiana sposobu użytkowania na cele mieszkaniowe wielorodzinne spowoduje ograniczenie sposobu użytkowania Jej nieruchomości, w ciągłej zwartej zabudowie (z [...] mającej charakter gospodarczy (hodowla zwierząt, składowanie siana i słomy, warsztat gospodarczy). Z kolei plac, na którym znajdować się mają miejsca parkingowe, graniczy z domem mieszkalnym Odwołującej (działka nr [...]). Jej zdaniem projekt decyzji zupełnie pomija istnienie tych nieruchomości, wskazuje natomiast na nieruchomość leżącą po drugiej stronie drogi – nr [...] – która nie pozostaje w tak bliskim sąsiedztwie, jak nieruchomości Odwołującej. Te ostatnie w decyzji o warunkach zabudowy powinny być uwzględnione jako sąsiednie, co powoduje konieczność dostosowania warunków zabudowy w taki sposób, aby nowa zabudowa nie oddziaływała negatywnie na nieruchomości sąsiednie. Obszar oddziaływania obiektu wymaga konkretyzacji oraz indywidualizacji na podstawie znajdujących zastosowanie w sprawie szczególnych przepisów prawa administracyjnego oraz ustaleń faktycznych.

Utrzymując w mocy rozstrzygnięcie organu I Instancji przywołaną na wstępie decyzją z [...] stycznia 2016 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze podzieliło ustalenia oraz ocenę prawną tego organu, iż w rozpoznawanej sprawie zostały spełnione ustawowe warunki wydania decyzji o warunkach zabudowy. W szczególności podkreśliło, że w sąsiedztwie planowanej inwestycji wzdłuż drogi powiatowej znajduje się na działce nr [...] budynek mieszkalny wielorodzinny oraz zabudowa zagrodowa (budynek mieszkalny z budynkami gospodarczymi) na działce nr [...] – wobec czego ustalenie warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji nie narusza zasady kontynuacji funkcji i zasady dobrego sąsiedztwa.

Zdaniem SKO z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wynika, że w obszarze analizowanym brak jest jednoznacznie zdefiniowanej linii zabudowy, budynek objęty wnioskiem usytuowany jest w granicy z drogą publiczną, budynek mieszkalny na działce nr [...] znajduje się ok. 4,0 m od drogi powiatowej. Dla przedmiotowej inwestycji (rozbudowy o klatkę schodową) przyjęto linię 8,0 m od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi powiatowej (ok. 6,0 m od granicy ewidencyjnej). Dla przedmiotowej zabudowy współczynnik nowej zabudowy ulegnie nieznacznej zmianie – rozbudowa budynku o klatkę schodową pow. 25 m2. Obecnie współczynnik wynosi ok. 0,34 po rozbudowie wyniesie ok. 0,345. Na działce Inwestora z budynku młyna pozostały tylko ściany, budynek posiada trzy kondygnacje nadziemne i wysokość ok. 10,0 m, ma powierzchnię zabudowy ok. 270,0 m. Budynek przylega do obiektu znajdującego się na działce sąsiedniej nr [...] (ma wspólną ścianę boczną z budynkiem objętym inwestycją), budynek posiada dach spadowy, wysokość do okapu ok. 4,0 m, powierzchnia zabudowy ok. 270,0 m. Na działce sąsiedniej nr [...] znajduje się wyremontowany budynek o przeznaczeniu mieszkaniowym wielorodzinnym, posiada 3 kondygnacje nadziemne, wysokość ok. 9,5 m i dach płaski, szerokość elewacji frontowej 12,0 m i powierzchnię zabudowy ok. 240,0 m2.

Odnosząc się do zarzutów odwołania organ II Instancji wyjaśnił, że z faktu wydania decyzji o warunkach zabudowy (dalej w skrócie: "decyzji w.z.") nie można wywodzić naruszenia interesów osób trzecich, gdyż decyzja ta nie narusza prawa własności i innych praw oraz nie uprawnia do wykonania inwestycji. Decyzja w.z. natomiast zawiera wymagania dla inwestora, które mają zapewnić osobom trzecim swobodne korzystanie z ich nieruchomości. Na etapie wydawania decyzji w.z. organ I instancji zakreślił więc ramy tej ochrony oraz zobowiązał Inwestora do ich przestrzegania przy ubieganiu się o pozwolenia na budowę. W tym kontekście SKO zwróciło uwagę, że w pkt 7 kwestionowanej decyzji Wójta wskazano, iż projektowana inwestycja nie może naruszać uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym pozbawiać dostępu komunikacji oraz infrastruktury technicznej (lit. a). Podczas prac projektowych i budowlanych należy uwzględnić nieruchomości znajdujące się w sąsiedztwie (wnioskowany budynek przylega ścianą boczną do budynku na dz. nr [...]) i dostosować projekt aby inwestycja nie oddziaływała negatywnie na nieruchomość sąsiednią (lit. b). Poza tym budynek objęty inwestycją znajduje się w Gminnym Rejestrze Zabytków, a inwestycja wymaga uzyskania pozwolenia Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w P. – Kierownika Delegatury w K.. W ramach rozpatrywanej sprawy bez znaczenia pozostaje natomiast fakt, że budynek objęty inwestycją (stary młyn) i zabudowania mieszczące się na działce Odwołującej stanowiły niegdyś całość. Ponadto organ II instancji wskazał, że planowana inwestycja nie ograniczy sposobu użytkowania nieruchomości przez Odwołującą.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na opisaną decyzję SKO, K. S. podniosła, że wydana decyzja w.z. bezpośrednio oddziałuje na budynki będące Jej własnością, choć w projekcie decyzji nie wspomniano w ogóle o takiej sytuacji. Projekt pomija istnienie nieruchomości Skarżącej (działka nr [...]), wskazuje natomiast na nieruchomość leżącą po drugiej stronie drogi (działka nr [...]), która nie pozostaje w tak bliskim sąsiedztwie jak Jej nieruchomości. Zdaniem Skarżącej w decyzji w.z. Jej nieruchomości powinny być uwzględnione jako linia zabudowy. Ponadto należało wziąć pod uwagę, że istniejąca zabudowa gospodarcza na działce nr [...] nie jest zgodna z przyszłą rozbudową wielorodzinną po byłym młynie gospodarczym na działce nr [...]. Dalej Skarżąca podkreśliła, że z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wynika, iż na obszarze analizowanym brak jest jednoznacznie zdefiniowanej linii zabudowy. Tymczasem w opisie nie wskazano, iż budynek objęty wnioskiem dla przedmiotowej inwestycji jest linią zabudowy (budynek młyna po spaleniu w ciągłej linii z budynkami gospodarczymi) na działce nr [...]. Wątpliwości Skarżącej wzbudziło także usytuowanie miejsc parkingowych – w bezpośrednim sąsiedztwie Jej domu mieszkalnego, którego okna wychodzić będą bezpośrednio na parking. Ponadto Skarżąca stwierdziła, że nie zgadza się z wydaną decyzją, gdyż obawia się: "konfliktu z zakazem korzystania z mojego obiektu na cele gospodarstwa (hodowla zwierząt) nie jest zgodna zabudowa wielorodzinna w linii ciągłej z budynkami gospodarczymi poprzez zakaz inspektora sanitarnego".

W odpowiedzi na skargą, SKO wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie w dniu 15 września 2016 r. Skarżąca podtrzymała wnioski i wywody skargi. Uczestnik postępowania R. M. wniósł o oddalenie skargi, podkreślając, że wszystkie parametry planowanej zabudowy zostały określone przez profesjonalnego projektanta.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, z późn. zm.; dalej w skrócie: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Dokonując tak rozumianej kontroli zaskarżonej decyzji SKO z [...] stycznia 2016 r. oraz, na mocy art. 135 p.p.s.a., poprzedzającej ją decyzji Wójta z [...] listopada 2015 r. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, Sąd doszedł do przekonania, że wniesiona skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek zasadniczo z innych przyczyn niż w niej wskazane.

Materialnoprawną podstawę obu ww. decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r. poz. 199), na czele z jej art. 61, a także przepisy wykonawcze – rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). W myśl art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Przy tym warunek, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 3, uznaje się za spełniony, jeżeli wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem (art. 61 ust. 5 u.p.z.p.). Z kolei szczegółowego określenia parametrów, cech i wskaźników projektowanej zabudowy, o jakich mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. – statuującym tzw. zasadę dobrego sąsiedztwa – dokonuje się na zasadach określonych w rozporządzeniu w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy. Przepisy tego rozporządzenia określają sposób przeprowadzania analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1–5 u.p.z.p. (zwanej też potocznie: "analizą architektoniczno-urbanistyczną"), a także statuują wymagania dotyczące ustalania dla projektowanej inwestycji takich parametrów, jak: linia zabudowy; wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu; szerokość elewacji frontowej; wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki; a także geometria dachu (kąt nachylenia, wysokość kalenicy i układ połaci dachowych).

Nie ulega wątpliwości, że dla prawidłowej oceny, czy w odniesieniu do konkretnej inwestycji zaistniały przesłanki do wydania decyzji w.z., niezbędne jest uprzednie dokładne wyjaśnienie i wszechstronne rozważenie przez organ administracji wszystkich istotnych okoliczności sprawy (art. 6, art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.), w niewadliwie przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym.

W ocenie Sądu wymogów tych nie spełniają kontrolowane rozstrzygnięcia organów obu instancji, gdyż postępowanie prowadzące do ich wydania dotknięte było poważnymi wadami, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Chodzi przede wszystkim o uchybienia zaistniałe w następującym zakresie.

1. Ustalenie kręgu stron postępowania

Żadna z kwestionowanych decyzji nie wyjaśnia, w jaki sposób ustalono ani jak przedstawiał się krąg stron przedmiotowego postępowania. Jedynie z rozdzielnika do decyzji Wójta [pod pozycją: "Otrzymują (za dowodem doręczenia)"] można wnioskować, że za stronę postępowania, oprócz Inwestora, uznani zostali także: W. Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w P. – który, jak wynika ze znajdującego się w aktach sprawy informacji z rejestru gruntów, jest "władającym" działką nr [...] (k. 8 akt adm. I inst.); właściciela błędnie nie ustalono – oraz K. S., właścicielka działki nr [...] (k. 21 akt adm. I inst.). Nie wiadomo jednak, jakie kryterium zostało w tym przypadku zastosowane. Jeśli miało decydować kryterium położenia (bezpośredniego "sąsiedztwa") względem terenu inwestycji, to zwraca uwagę brak w wykazie stron choćby Skarbu Państwa, będącego właścicielem działki nr [...] – kanału [...] (k. 20 akt adm. I inst.).

W tym miejscu należy wyjaśnić, że wbrew spotykanym niekiedy zapatrywaniom, nie jest tak, iż w każdym przypadku przymiot strony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy posiadają właściciele (użytkownicy wieczyści) działek sąsiadujących blisko czy wręcz bezpośrednio z terenem planowanej inwestycji. Nie ma w tym zakresie żadnego "automatyzmu", lecz kwestia ta winna podlegać każdoczesnemu badaniu przez organ w kontekście dyspozycji przepisu art. 28 k.p.a., zgodnie z którym Stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W praktyce wymaga to przeanalizowania w każdym przypadku, czy dane działki znajdują się w zasięgu oddziaływania planowanej inwestycji. Jak bowiem wielokrotnie wyjaśniano w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, stronami postępowania w sprawach o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu z zasady są właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości, której dotyczy postępowanie, natomiast właściciele i wieczyści użytkownicy działek sąsiadujących z tą nieruchomością (w tym nawet położonych w pewnej od niej odległości) mogą być stroną wówczas, gdy wykażą istnienie swego interesu prawnego opartego na konkretnej normie prawa materialnego. Wiąże się z tym przyszłe oddziaływanie planowanej inwestycji na uzasadniony prawnie interes lub obowiązek właściciela lub wieczystego użytkownika takiej nieruchomości (por. wyroki NSA: z 22.02.2012 r., II OSK 2331/10; z 19.05.2010 r., II OSK 917/09; z 28.09.2006 r., II OSK 726/06 –dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej s krocie "CBOSA"; por. także uchwałę NSA z 25.09.1995 r., VI SA 13/95, ONSA 1995, nr 4, poz. 154). Nie ulega przy tym wątpliwości, że źródłem interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. może być w konkretnym przypadku również prawo cywilne, w tym rzeczowe – zwłaszcza własność bądź użytkowanie wieczyste (por. wyrok NSA z 30.11.2010 r., II OSK 1792/09, CBOSA). W szczególności należy więc przyjąć, że właściciel nieruchomości sąsiedniej będzie miał interes prawny wynikający z art. 140 k.c. do uczestniczenia jako strona w tych postępowaniach administracyjnych, w których może zapaść decyzja tak kształtująca stosunki na sąsiedniej nieruchomości (sposób korzystania z niej), że będzie to miało wpływ na wykonywanie prawa własności przez właściciela sąsiedniej nieruchomości (por. wyrok WSA z 31.10.2012 r., II SA/Wr 597/12, CBOSA).

W kontrolowanej sprawie Inwestor, odpowiadając na wezwanie organu I instancji ponownie rozpoznającego sprawę, wskazał lakonicznie – bez podania uzasadnienia – że inwestycja będzie oddziaływać na działki nr 319/10 i nr 177 (k. 88 akt adm. I inst.). Organy obu instancji stanowiska Inwestora w żaden sposób nie zweryfikowały (w każdym razie z treści uzasadnień kwestionowanych decyzji nie wynika, aby takiej weryfikacji dokonano). W szczególności organy nie wyjaśniły, w czym przejawiać się ma oddziaływanie planowanej inwestycji na okoliczne nieruchomości, i czy przewidywany wpływ rzeczywiście ograniczy się tylko do działek wskazanych przez Inwestora.

W konsekwencji nadal nie jest jasne, czy ujęty w rozdzielniku decyzji krąg stron postępowania został wyznaczony prawidłowo.

2. Analiza architektoniczno-urbanistyczna

2.1. Zgodnie z § 3 ust. 1 rozp.now.zabud. w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. – tj. na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000 – w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (§ 3 ust. 1 rozp.now.zabud.).

W rozpoznawanej sprawie organy nie wskazały, ile wynosi szerokość frontu działki nr [...], której dotyczył wniosek Inwestora. W konsekwencji nie wiadomo też, jakie dokładnie wymiary (minimalne) powinien mieć w kontrolowanej sprawie obszar analizowany, skoro wymiary tego obszaru zostały przez prawodawcę ściśle powiązane właśnie z szerokością frontu działki (jej trzykrotnością). Już z tego względu należało stwierdzić, iż obszar ów został w tej sprawie wyznaczony wadliwie, jako że w sposób nie poddający się intersubiektywnej weryfikacji (instancyjnej ani sądowej).

Ponadto należy zauważyć, że, co do zasady, granice obszaru analizowanego powinny zostać wykreślone symetrycznie i możliwie w równej odległości względem granic inwestowanej działki, a więc przybierać kształt kolisty. Odstępstwa od tej reguły są w praktyce dopuszczalne, ale zasadność wprowadzenia takiego odstępstwa powinna być w konkretnym przypadku przekonująco przez organ wykazana.

Tymczasem w rozpoznawanej sprawie organ I instancji nie wyjaśnił, dlaczego obszar analizowany ("zakres analizy", według terminologii z legendy mapy załączonej do decyzji Wójta: – k. 102. akt adm. I inst.) został wytyczony niesymetrycznie względem działki Inwestora i w nietypowym kształcie (prostokąta).

To także świadczy o wadliwości wyznaczenia obszaru analizowanego w tej sprawie.

2.2. W odniesieniu do takiego rodzaju inwestycji, jak rozpatrywana w kontrolowanej sprawie, granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1.000 (art. 52 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. oraz § 9 ust. 3 rozp.now.zabud.).

W związku z tym wypada zauważyć, że mapa, którą posłużył się organ I instancji przy wydaniu swej decyzji (stanowiąca załącznik do niej – k. 102 i 105 akt adm. I inst.), nie zawiera oznaczenia skali, w jakiej została wykonana. Organy przyjęły, że mapę tę wykonano w skali 1:1000, jednakże nie wyjaśniły, na czym oparły to ustalenie.

Sąd w niniejszym składzie podziela pogląd, że brak wyjaśnienia przez organ skali mapy, stanowiącej graficzną część decyzji ustalającej warunki zabudowy inwestycji, stanowi istotne naruszenie zasad postępowania, które może mieć wpływ na wynik postępowania administracyjnego (zob. wyrok WSA z 21.03.2013 r., II SA/Go 134/13, CBOSA; por. też. wyrok WSA z 05.02.2008 r., II SA/Po 389/07, CBOSA).

2.3. W świetle art. 61 ust. 7 u.p.z.p oraz przepisów rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy do najistotniejszych parametrów nowej zabudowy, jakie trzeba ustalić w toku analizy architektoniczno-urbanistycznej, należą: linia zabudowy, wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz geometria dachu (kąt nachylenia, wysokość kalenicy i układ połaci dachowych). Przy tym ustalenia części z nich dokonuje się w oparciu o wielkości średnie odnośnych parametrów dotyczące istniejącej zabudowy na działkach położonych w obszarze analizowanym (zob.: § 5 ust. 1, § 6 ust. 1, § 7 ust. 3 rozp.now.zabud.; por. też § 8 rozp.now.zabud.). W związku z tym prawidłowo wykonana analiza powinna nie tylko wskazywać finalne parametry ustalone w oparciu o dane dotyczące istniejącej zabudowy, ale także przedstawiać sposób ustalenia tych parametrów, które powinny wynikać z opisanego w części tekstowej analizy rozumowania opartego na wyliczeniach matematycznych (zob. wyrok WSA z 30.01.2009 r., II SA/Kr 1035/08, CBOSA). Dla przeprowadzenia takich wyliczeń niezbędne jest przywołanie w tekście analizy odnośnych danych wyjściowych, tj. prawnie relewantnych cech (funkcji) i parametrów charakteryzujących istniejącą zabudowę, określonych odrębnie dla każdej z działek objętych analizą.

Część tekstowa analizy architektoniczno-urbanistycznej sporządzonej w rozpoznawanej sprawie zawiera wprawdzie stwierdzenie, jakie działki objęto analizą (zob. pkt 4 analizy; k. 104 akt adm. I inst.) – działki nr [...], [...], [...], 177, 774, 309, [...], 311 i [...] [notabene błędnie pominięto w wyliczeniu działkę nr [...] również poddaną analizie; uw. Sądu] – jednakże w oparciu o jej część graficzną nie sposób już ustalić, przede wszystkim z uwagi na niską czytelność kopii mapy, czy są to wszystkie działki położone w granicach wyznaczonego obszaru. W szczególności nie wiadomo czy – a jeśli tak, to w jaki sposób – zostały uwzględnione w analizie te działki, które przecina linia graniczna obszaru analizowanego (czy uwzględniono je w całości, czy tylko w tych częściach, które leżą w granicach wykreślonego obszaru analizowanego). Kwestię tę winien rozważyć i jednoznacznie rozstrzygnąć organ administracji. Jak bowiem trafnie wskazuje się w orzecznictwie, problem, czy cała działka zabudowana powinna znaleźć się w obszarze analizowanym, czy tylko faktyczna zabudowa, to kwestia do rozważenia w każdym indywidualnym przypadku; organ sam musi podjąć decyzję o zakresie i granicach obszaru analizowanego, przy czym zasadniczo obszar ten powinien obejmować całe działki wyodrębnione geodezyjnie, a nie ich części, chociaż odstępstwa w tym zakresie mogą się zdarzać, np. w przypadku działek o dużych rozmiarach (por. wyrok NSA z 08.08.2008 r., II OSK [...], CBOSA). Nie ulega jednak wątpliwości, iż wynik tych rozważań – wskazujący sposób uwzględnienia "pogranicznych" działek w dokonywanej analizie, wraz z uzasadnieniem takiego, a nie innego wyboru – powinien znaleźć się w części tekstowej analizy urbanistycznej. A w przypadku objęcia analizą owych działek w całości – także w części graficznej, w postaci wytyczenia linii rozgraniczającej obszar analizowany wzdłuż granic analizowanych działek.

Niezależnie od powyższego wypada zauważyć, że – poza działką Inwestora (nr [...]) – spośród wymienionych działek objętych analizą bliżej scharakteryzowano jedynie dwie (nr [...] i [...]), i to nie co do wszystkich prawnie relewantnych parametrów funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. W szczególności zwraca uwagę brak określenia wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy dla każdej z tych działek. W konsekwencji należy uznać, że, dla planowanej zabudowy, ww. wskaźnik (określony na poziomie 0,345 – zob. pkt 7 analizy) został ustalony niezgodnie z § 5 ust. 1 rozp.now.zabud., gdyż bez nawiązania do (i bez uprzedniego wyliczenia) wartości średniej tego wskaźnika dla obszaru analizowanego.

2.4. W myśl art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. jednym z podstawowych warunków wydania decyzji w.z. jest okoliczność, aby co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu (tzw. zasada dobrego sąsiedztwa). Pojęcie "działki sąsiedniej" jest w tym przypadku rozumiane szeroko, jako nieruchomość znajdującą się w pewnym obszarze wokół działki, na której ma powstać planowana inwestycja, tworzącym urbanistyczną całość, a niekoniecznie bezpośrednio stykająca się z terenem inwestycji (por. wyroki NSA: z 03.09.2014 r., II OSK 502/13; z 26.03.2015 r., II OSK 2058/13; z 29.09.2015 r., II OSK 453/14 – CBOSA).

W rozpoznawanej sprawie za działkę, która pozwalała orzec o spełnianiu przez planowaną inwestycję "zasady dobrego sąsiedztwa", organy uznały działkę nr [...], na której znajduje się budynek mieszkalny wielorodzinny. Nie ulega wątpliwości, że działka ta jest "działką sąsiednią" w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. względem działki nr [...] (teren inwestycji) oraz że inwestycja ta kontynuuje funkcje wyznaczoną zabudową wielorodzinną na działce nr [...]. Mając jednak na uwadze, że budynek zlokalizowany na tej ostatniej działce jest jedynym, w obszarze analizowanym, budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym, w dodatku usytuowanym bardzo nietypowo, bo w zabudowie zagrodowej (zob. pkt 5 analizy; k. 104 akt adm. I inst.), to – w ocenie Sądu – organy niezasadnie ograniczyły się wyłącznie do stwierdzenia stanu faktycznego istniejącego na tej działce (wskazując w pkt 5 analizy, iż: "stan faktyczny to zabudowa wielorodzinna z przyległymi garażami"), bez wyjaśnienia również stanu prawnego, tj. czy ów budynek został wzniesiony i jest użytkowany zgodnie z prawem.

Kwestia legalności zabudowy na działce nr [...] – w okolicznościach faktycznych rozpoznawanej sprawy wcale nieoczywista (przede wszystkim z uwagi na sygnalizowaną już wyżej atypowość lokalizacji budynku wielorodzinnego w zabudowie zagrodowej) – powinna zostać wyjaśniona przez organy prowadzące kontrolowane postępowanie w sprawie warunków zabudowy (np. poprzez zwrócenie się do właściwego organu architektoniczno-budowlanego o stosowne informacje o udzielonych dla tego budynku pozwoleniach na budowę, na użytkowanie itd.), gdyż ma ona istotne znaczenie dla wyniku sprawy. Jak się bowiem trafnie wskazuje w doktrynie i judykaturze, przewidziany w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. warunek istnienia, w sąsiedztwie, zabudowy w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy odnosi się jedynie do zabudowy legalnej – czyli takiej, która powstała i jest użytkowana w zgodzie z obowiązującymi przepisami (por. wyroki WSA: z 18.11.2015 r., II SA/Gd [...]; z 07.11.2014 r., IV SA/Wa [...]; z 13.03.2014 r., IV SA/Wa [...]; z 20.04.2011 r., II SA/Gd [...]; z 06.10.2010 r., II SA/Gd [...] – CBOSA). Innymi słowy, zabudowa istniejąca, która tworzy tzw. dobre sąsiedztwo, musi być zgodna z porządkiem prawnym, tj. nie można za nią uznać samowoli budowlanej (por. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2015, art. 61 Nb 2 s. 530).

2.5. Sporządzona w kontrolowanej sprawie analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu została następnie w całości załączona do decyzji Wójta. Tymczasem zgodnie z literalnym brzmieniem § 9 ust. 2 rozp.now.zabud. załącznikiem do decyzji w.z. powinny być jedynie "wyniki analizy" (zawierające część tekstową i graficzną). Nawet jeśli dopuścić możliwość – jak uczyniono to np. w wyroku WSA z 24 lipca 2012 r. o sygn. akt II SA/Po 259/12 (CBOSA) – by załącznikiem do decyzji w.z. mogła być cała analiza (w części opisowej i graficznej), to tylko pod warunkiem, że zawiera ona wyodrębnione wyniki analizy i jest niewadliwa.

W rozpoznawanej sprawie żaden z tych warunków nie został spełniony.

3. Uzgodnienia z innymi organami

3.1. Decyzję o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z organami wymienionymi w art. 53 ust. 4 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., tj. w szczególności z:

- wojewódzkim konserwatorem zabytków – w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych formami ochrony zabytków, o których mowa w art. 7 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz ujętych w gminnej ewidencji zabytków (pkt 2);

- starostą, jako właściwym organem ochrony środowiska – w odniesieniu do terenów zagrożonych osuwaniem się mas ziemnych (pkt 5a);

- organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych – w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami (pkt 6);

- regionalnym dyrektorem ochrony środowiska – w odniesieniu do innych niż park narodowy obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody (pkt 8);

- właściwym zarządcą drogi – w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego (pkt 9);

W rozpoznawanej sprawie procedura uzgodnień – jak się ostatecznie okazało: w przeważającej mierze "milczących" – została przeprowadzona przed wydaniem przez Wójta pierwszej decyzji w sprawie, tj. decyzji z [...] sierpnia 2015 r., i w odniesieniu do projektu tej tylko decyzji. Tymczasem ww. decyzja Wójta została następnie uchylona przez SKO decyzją z [...] października 2015 r. Kolejna zaś decyzja (jej projekt), sporządzona przez Wójta po ponownym rozpoznaniu sprawy – tj. decyzja z 25 listopada 2015 r. – nie została już poddana uzgodnieniom.

W związku z tym należy zauważyć, że obowiązujące przepisy prawa nie regulują wyraźnie kwestii możliwości odstąpienia od uzgodnień w odniesieniu do decyzji wydawanych w wyniku powtórnego rozpoznania sprawy przez organ administracji. Natomiast w orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że przedmiotem postępowania uzgodnieniowego jest projekt decyzji w.z. w takim jego ostatecznym kształcie, w jakim organ zamierza wprowadzić go do porządku prawnego jako wiążące rozstrzygnięcie. Jeżeli nowy projekt decyzji, sporządzony w ponownie prowadzonym postępowaniu, zawiera istotne zmiany w stosunku do poprzedniego poddanego procedurze uzgodnieniowej, to powtórzenie tej procedury jest niezbędne (por. wyroki NSA; z 25.09.2012 r., II OSK [...]; z 16.02.2016 r., II OSK [...], a także wyroki WSA: z 07.11.2006 r., IV SA/Wa [...]; z 28.06.2011 r., II SA/Bk [...] – CBOSA).

Skoro więc w kontrolowanej przez Sąd sprawie, po pierwotnych uzgodnieniach, doszło (w wyniku powtórnego rozpoznania sprawy) do sporządzenia kolejnego (nowego) projektu decyzji, to organy winny były rozważyć i ocenić, czy nie zachodziła konieczność powtórzenia procedury uzgodnień. Tym bardziej w sytuacji, gdy przeważająca część z tych uzgodnień została dokonana nie formie postanowienia uzgadniającego – mającego charakter wiążący i nieodwołalny (por. G. Łaszczyca, Postanowienie administracyjne w ogólnym postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2011, s. 237-238) – lecz wyłącznie w drodze "milczącej" akceptacji organu współdziałającego, nie przybierającej formy aktu administracyjnego.

Konieczność przeprowadzenia takich rozważań i ocen uszła uwadze organów orzekających w niniejszej sprawie.

3.2. W motywach decyzji tak pierwszej, jak i drugiej instancji, znalazło się stwierdzenie, iż uzgodnień dokonano m.in. z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w P.. Tymczasem w aktach sprawy brak śladu jakiejkolwiek korespondencji z tym organem, a więc w istocie nie wiadomo, czy w ogóle takie uzgodnienia miały miejsce. Co więcej, nie wyjaśniono, czy w świetle art. 53 ust. 4 pkt 8 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. takie uzgodnienie w ogóle były potrzebne, gdyż brak jest informacji, czy przedmiotowa działka znajduje na terenie jakiegoś obszaru objętego ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody.

Również tę kwestię winien wyjaśnić organ administracji przy ponownym rozpoznaniu sprawy.

Wskazane wyżej uchybienia dotyczyły w pierwszym rzędzie decyzji Wójta ustalającej warunki zabudowy. Jednakże SKO, nie dostrzegając tych uchybień – i w rezultacie orzekając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. o utrzymaniu wadliwej decyzji organu I instancji w mocy – w istocie wszystkie te błędy powieliło.

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c oraz art. 135 p.p.s.a., uchylił decyzje organów obu instancji (pkt 1 sentencji wyroku).

O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. uwzględniając poniesiony przez Skarżącą koszt wpisu, w wysokości 500 zł.

Ponownie rozpoznając sprawę organ administracji uwzględni powyższe uwagi, wskazania i oceny prawne. W szczególności we wskazanym wyżej zakresie uzupełni postępowanie wyjaśniające – w tym przeprowadzi nową, wolną od wad analizę architektoniczo-urbanistyczną – i na podstawie jej wyników podejmie właściwe rozstrzygnięcie, należycie je uzasadniając, jak tego wymaga art. 107 § 3 k.p.a.