Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 391/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-11-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6365 Inne zezwolenia, zgody i nakazy z zakresu ochrony zabytków
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art.145 par. 1 pkt 1 lit. a i c
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art.39
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 107 par 3
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Wojciech Sawczuk, Sędziowie asesor WSA Joanna Kruszewska-Grońska, sędzia WSA Tomasz Stawecki (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 14 listopada 2018 r. sprawy ze skargi [...] z siedzibą w [...] na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] grudnia 2017 r. znak [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji, II. zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz skarżącej spółki [...] z siedzibą w [...] kwotę 597 zł ( pięćset dziewięćdziesiąt siedem ) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

1. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego (dalej: "Minister Kultury") postanowieniem z [...] grudnia 2017 r., znak: [...], po rozpatrzeniu zażalenia spółki [...] sp. z o.o. sp.k. z siedzibą w W., zwanej dalej "skarżącą", na postanowienie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] z [...] lipca 2017 r., znak: [...], w przedmiocie odmowy uzgodnienia pozwolenia na budowę placu składowego z oświetleniem i instalacją deszczową na działce nr ewid. [...] w W., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

2. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. (dalej: "PINB") wnioskiem z [...] marca 2017 r. wystąpił do [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w S. (dalej: "[...] WKZ") z wnioskiem o uzgodnienie projektu i lokalizacji placu składowego wybudowanego na terenie działki nr ewid. [...] w W., w gminie D.. Wniosek został złożony w związku z postępowaniem legalizacyjnym toczącym się w trybie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 290 ze zm.), zwanej dalej "pr.bud.".

3. W dniu [...] marca 2017 r. [...] WKZ wydał postanowienie, znak: [...], odmawiające uzgodnienia inwestycji polegającej na budowie na terenie działki nr [...] w miejscowości W., placu składowego z oświetleniem i instalacją deszczową.

Jako postawę prawną wskazano art. 8 ust. 3 w związku z art. 7 ustawy z dnia 18 marca 2010 r. o zmianie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2010 r. Nr 75, poz. 464; zwanej dalej "ustawą zmieniającą") oraz art. 49 ust. 1 w związku z art. 39 ust. 3 i 48 pr.bud., oraz w związku z art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. f, art. 7 pkt 4 oraz art. 91 ust. 4 pkt 4 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2003 r. Nr 162, poz. 1568 ze zm.; zwanej dalej "u.o.z.o.z.") oraz na podstawie art. 106 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.), dalej "k.p.a.".

Organ wskazał, że teren inwestycji częściowo położony jest w granicach cmentarza przykościelnego, który jest ujęty w wojewódzkiej ewidencji zabytków oraz jest obiektem przeznaczonym do ujęcia w gminnej ewidencji zabytków. Takie sposoby ustalenia zabytkowego charakteru cmentarza stanowią ustawowe formy ochrony zabytków.

W ocenie organu, budowa utwardzonego placu składowego wraz z innymi instalacjami technicznymi stoi w sprzeczności z celami i warunkami ochrony konserwatorskiej zabytkowego cmentarza. Natomiast wykonane już, do czasu wstrzymania przez PINB, roboty budowlane świadczą o negatywnym wpływie inwestycji na zabytek i degradacji historycznie ukształtowanego układu przestrzennego wsi Wąwelnica.

Inwestycja narusza również integralność cmentarza przykościelnego i stanowi pogwałcenie zasad kulturowych postępowania z miejscami pamięci i historycznymi cmentarzami. Splantowanie terenu bezpośrednio przylegającego do zabytkowego kościoła i montaż urządzeń technicznych o dużej masie może ponadto wpłynąć negatywnie na warunki posadowienia zabytkowego budynku. Ponadto dodatkowe elementy zagospodarowania oraz sposób użytkowania placu implikuje istnienie lub budowę dalszych niedopuszczalnych elementów w postaci typowego ogrodzenia z prefabrykatów betonowych, obsadzonego po stronie wewnętrznej żywopłotem z tui oraz wysokich na 3 metry miejsc składowania palet. Wskazane elementy – zdaniem organu – powodują oraz będą powodować przesłonięcie widoku zabytkowego kościoła oraz wydzielenia przestrzennego pozostałej części dawnego cmentarza przykościelnego.

4. Postanowienie [...] WKZ zaskarżyła skarżąca wnosząc [...] marca 2017 r. zażalenie do Ministra Kultury twierdząc, że przyjęcie przez [...] WKZ, że działka nr [...] w W. położona jest częściowo w granicach cmentarza przykościelnego nastąpiło w sposób dowolny, na skutek nieuzasadnionego rozszerzenia zakresu ochrony cmentarza przykościelnego na teren działki nr [...] w W.. Do 2011 r. w wojewódzkiej ewidencji zabytków ujęty był obiekt o nazwie "cmentarz przykościelny" w W., który obejmował wyłącznie teren działki nr [...]. Skarżąca wskazała, że w 2011 r. uzyskała zgodę Starosty P. (decyzja nr [...]) na rozbiórkę zabudowań na działce nr [...], po uzyskaniu stanowiska [...] WKZ, że inwestycja ta nie wymaga uzgodnienia, bowiem nieruchomość nie jest objęta ochroną konserwatorską.

Skarżąca wskazuje, że w październiku 2011 r. [...] WKZ wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie wpisu do rejestru zabytków dawnego cmentarza przykościelnego położonego na działkach nr [...], [...] i [...] w W.. Jednak po przeprowadzeniu postępowania i dokonaniu szczegółowych oględzin obiektu organ decyzją z [...] grudnia 2011 r. umorzył postępowanie w tej sprawie uznając, że przedmiotowy cmentarz nie posiada cech wskazanych w definicji legalnej zabytku.

5. Po rozpatrzeniu zażalenia wniesionego przez skarżącą, Minister Kultury postanowieniem z [...] czerwca 2017 r., znak: [...], uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do rozpoznania przez organ pierwszej instancji.

Organ zażaleniowy uzasadniając swoje postanowienie podniósł, że orzeczenia organu pierwszej instancji zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Organ wskazał również, że przy ponownym rozpatrywaniu niniejszej sprawy [...] WKZ zobligowany będzie do prawidłowego rozpoznania zakresu inwestycji, następnie zaś do merytorycznej oceny tych elementów inwestycji, które nie zostały przezeń zaakceptowane na etapie ustalania warunków zabudowy, z uwzględnieniem stanu zachowania zabytku przed realizacją placu składowego. Zwrócił także uwagę na potrzebę ustosunkowania się przez organ pierwszej instancji do treści decyzji z [...] grudnia 2011 r., umarzającej postępowanie administracyjne w sprawie wpisu do rejestru zabytków cmentarza w W..

6. W dniu [...] lipca 2017 r. [...] WKZ wydał postanowienie odmawiające uzgodnienia inwestycji polegającej na budowie placu składowego z oświetleniem i instalacją deszczową, wybudowanego na terenie działki nr [...] w W..

Postanowienie organu pierwszej instancji zostało wydane na podstawie art. 8 ust. 3 i w związku z art. 7 ustawy zmieniającej oraz art. 49 ust. 1 oraz związku z art. 39 ust. 3 i 48 pr.bud. (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1332) oraz w związku z art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. f, art. 7 pkt 4 oraz art. 91 ust. 4 pkt 4 u.o.z.o.z. oraz na podstawie art. 106 k.p.a. (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.).

Organ wskazał, że teren objęty przedmiotową inwestycją częściowo położony jest w granicach cmentarza przykościelnego, który jest ujęty w wojewódzkiej ewidencji zabytków oraz przeznaczony jest do ujęcia w gminnej ewidencji zabytków.

Organ podtrzymał stanowisko, że budowa utwardzonego placu składowego wraz z innymi instalacjami technicznymi stoi w sprzeczności z celami i warunkami ochrony konserwatorskiej zabytkowego cmentarza.

Organ podkreślił również, że postępowanie zakończone decyzją [...] WKZ z [...] listopada 2011 roku umarzającą postępowanie w sprawie wpisu do rejestru zabytków cmentarza w Wąwelnicy miało charakter interwencyjny i jego zadaniem było dokonanie oceny wpływu wykonanych robót na wartości zabytkowe obiektu i ewentualne powstrzymanie dalszej degradacji zabytku. Organ wyjaśnił, że umorzenie postępowania w sprawie wpisu zabytku do rejestru nie jest jednoznaczne z wyłączeniem zabytku z wojewódzkiej ewidencji zabytków. Uznano bowiem, że cmentarz przykościelny zachował wartości uzasadniające pozostawienie obiektu w ewidencji zabytków.

7. Od ww. postanowienia [...] WKZ skarżąca złożyła [...] sierpnia 2017 r. zażalenie, wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i umorzenie postępowania prowadzonego przez organ pierwszej instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia.

Skarżąca zarzuciła organowi naruszenie art. 4 pr. bud., art. 45 ust. 1 o.u.z.o.z., jak również art. 6, 7, 8, 77 § 1 oraz 80 k.p.a.

Skarżąca stwierdziła, że organ wojewódzki nie zastosował się do wytycznych Ministra Kultury, ponieważ nie został uzupełniony materiał dowodowy, nie rozpatrzono w prawidłowy sposób zakresu inwestycji, jak i nie wypowiedziano się merytorycznie odnośnie elementów inwestycji, które nie zostały przez niego zaakceptowane na etapie warunków zabudowy. W opinii skarżącej takim działaniem naruszono m.in. zasadę prawdy obiektywnej oraz zasadę praworządności.

W opinii skarżącej wydane postanowienie stoi w oczywistej sprzeczności z zasadą swobody budowlanej wyrażonej w art. 4 pr. bud., której podstawową regułą wykładni jest formuła in dubio pro libertato, tj. takie założenie interpretacji przepisów prawa, które w razie wątpliwości odnośnie treści normy prawnej daje pierwszeństwo rezultatowi wykładni w mniejszym stopniu ingerującemu w wolności i uprawnienia podmiotu, względem którego przepisy prawa są stosowane.

Skarżąca podnosi, że obiekt będący przedmiotem postępowania nie został wpisany do rejestru, o którym mowa w art. 8 ust. 1 u.o.z.o.z., znajduje się natomiast wyłącznie w wojewódzkiej ewidencji zabytków. W związku z powyższym norma wyrażona w art. 45 u.o.z.o.z. nie znajdzie w niniejszej sprawie zastosowania.

Skarżąca zarzuca również organowi, że nie dysponuje jakimkolwiek dowodem potwierdzającym uznanie znalezionego na działce nr ewid. [...] materiału kostnego za szczątki ludzkie. Odnosząc się do opinii o negatywnym wpływie inwestycji na działce nr ewid. [...] na posadowienie zabytkowego budynku, skarżąca wskazała, że w takiej samej odległości od kościoła jest droga powiatowa nr [...], po której poruszają się ciężkie pojazdy.

8. Po rozpatrzeniu zażalenia skarżącej, Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego postanowieniem z [...] grudnia 2017 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

Jako podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia wskazano art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 u.o.z.o.z., art. 39 ust. 3 pr. bud. oraz art. 17 pkt 2, art. 127 § 2, art. 138 § 2 w związku z art. 144 k.p.a.

Minister Kultury stwierdził, że w wojewódzkiej ewidencji zabytków został ujęty cmentarz przykościelny w W.. W przekazanym materiale dowodowym znajduje się karta ewidencyjna tego terenu, w której określono, że obszar zabytku obejmuje działki nr ewid. [...], [...] i [...], z obr. [...] W.. W związku z powyższym, teren inwestycji znajduje się w obrębie zabytku. Organ konserwatorski posiada zatem kompetencje do zajmowania stanowiska w sprawie powyższego uzgodnienia.

Organ drugiej instancji podkreślił także, że w wyniku samowolnych działań budowlanych na działce nr ewid. [...] doszło do realizacji obiektu budowlanego w postaci ogrodzonego placu utwardzonego, z podziemnym retencyjnym zbiornikiem rozsączającym wody opadowe oraz słupami oświetleniowymi. Inwestycja obejmowała likwidację części oryginalnego, kamiennego muru cmentarnego i realizację współczesnego ogrodzenia z prefabrykatów betonowych.

Minister Kultury wskazał, że decyzja [...] WKZ z [...] grudnia 2011 r. umarzająca postępowanie w sprawie wpisu do rejestru zabytków cmentarza w W. odnosiła się do stanu faktycznego po samowolnym wykonaniu przez stronę robót budowlanych, polegających na splantowaniu północnej części jego obszaru, nie zaś do wartości zabytkowych, które teren ten posiadał uprzednio.

9. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem organu drugiej instancji, pismem z v stycznia 2018 r. skarżąca złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości, a także uchylenie postanowienia go poprzedzającego, ewentualnie o uchylenie postanowienia Ministra Kultury i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, jak również o zwrot kosztów postępowania.

Skarżąca zarzuciła decyzji organu drugiej instancji naruszenie:

1) art. 7 i art. 8 ust. 3 ustawy z dnia 18 marca 2010 r. ustawy zmieniającej w zw. z art. 39 ust. 3 pr. bud. poprzez wadliwe ustalenie stanu faktycznego sprawy polegające na przyjęciu, że teren inwestycji częściowo położony jest w granicach cmentarza przykościelnego, który znajduje się w wykazie, o którym mowa w art. 7 ustawy zmieniającej;

2) art. 45 ust. 1 u.o.z.o.z.;

3) art. 4 pr.bud. poprzez wydanie postanowienia z naruszeniem zasady wolności budowlanej;

4) art. 106 k.p.a. poprzez zajęcie stanowiska w sprawie nie wymagającej uzyskania uzgodnienia z wojewódzkim konserwatorem zabytków;

5) art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 11 k.p.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia nie zawierającego dostatecznego wyjaśnienia przesłanek, na których organ oparł swoje rozstrzygniecie;

6) art. 7, 8, 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. wskutek niewyjaśnienia w ostatecznym stopniu stanu faktycznego sprawy, braku wszechstronnego rozważenia zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz niewyważenia słusznego interesu indywidualnego z interesem społecznym, co stanowi naruszenie zasady prawdy obiektywnej i zasady pogłębiania zaufania uczestników postępowania do organów władzy;

7) art. 6 k.p.a., tj. naruszenie zasady praworządności, poprzez wydanie postanowienia bez uwzględnienia wszelkich okoliczności sprawy.

Skarżąca stwierdziła ponadto, że uzasadniając odmowę uzgodnienia przedmiotowej inwestycji organy wskazywały, że teren objęty zamierzeniem inwestycyjnym częściowo położony jest w granicach cmentarza przykościelnego ujętego w wojewódzkiej ewidencji zabytków. W ocenie skarżącej [...] WKZ nie wykazał jednak okoliczności, które mogłyby potwierdzać, że powinien wypowiadać się w sprawie: tj. że teren objęty inwestycją jest wpisany do wykazu zabytków, o jakim mowa w art. 7 ustawy zmieniającej. Konserwator Zabytków powołał się jedynie na — niemające w sprawie znaczenia — pismo z dnia [...] grudnia 2010 r. ([...]) skierowane do Urzędu Gminy w D.. W ocenie organu stanowi ono dowód na to, że co najmniej część cmentarza przykościelnego obejmuje teren działki nr ewid. [...] w [...]. Natomiast do pisma załączono wyłącznie załącznik z wykazem zabytków nieruchomych z terenu Gminy D. ujętych w wojewódzkiej ewidencji zabytków, w którym figuruje obiekt "cmentarz przykościelny" w miejscowości W., bez wskazania konkretnego położenia. Na podstawie tego wykazu w żaden sposób nie można stwierdzić, że działka nr ewid. [...] w W. położona jest na terenie cmentarza przykościelnego, a tym samym, że została objęta ochroną konserwatorską.

Dodatkowo, w 2011 r. w wojewódzkiej ewidencji zabytków ujęty był obiekt o nazwie "cmentarz przykościelny" w W., który obejmował jednak tylko teren działki nr ewid. [...]. Co więcej, w 2011 r. strona uzyskała zgodę na rozbiórkę zabudowań znajdujących się na działce nr ewid. [...] — po uzyskaniu stanowiska [...] WKZ, że inwestycja ta nie wymaga uzgodnienia, bowiem nieruchomość nie jest objęta ochroną konserwatorską.

Skarżąca stwierdza zatem, że w sprawie nie znajduje zastosowania art. 7 oraz 8 ustawy zmieniającej w związku z art. 39 ust. 3 pr.bud. W toku postępowania legalizacyjnego nie jest zatem wymagane dokonanie uzgodnienia z wojewódzkim konserwatorem zabytków.

Skarżąca podnosi także, że w sprawie bezzasadnie stwierdzono, że do istotnego naruszenia wartości zabytkowych terenu miejsca grzebalnego przyczyniły się działania polegające na budowie placu. Twierdzenia organu nie zostały wszakże poparte konkretnymi dowodami, argumentami na okoliczność posiadania waloru zabytkowego przed rozpoczęciem inwestycji.

W opinii skarżącej niezasadne jest twierdzenie, że teren objęty inwestycją położony jest w granicach cmentarza przykościelnego. Jedynym elementem, który mógłby świadczyć o zintegrowaniu fragmentu działki nr ewid. [...] z częścią dawnego cmentarza jest kamienny mur. Niemniej nie jest to jednak wystarczająca okoliczność, aby objąć działkę nr ewid. [...] ochroną konserwatorską, ponieważ nie zachowały się żadne oryginalne i istotne elementy założenia cmentarnego, a sama działka przez kilkadziesiąt lat była wykorzystywana na cele mieszkalne i gospodarcze.

Skarżąca zarzuciła rozstrzygnięciu organu odwoławczego, że nie podjął on żadnych niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i wydał postanowienie charakteryzujące się brakiem dokładnego i wszechstronnego wyjaśnienia, które w sposób oczywisty pomija słuszny interes strony. Strona nabywając działkę nr ewid. [...] nie miała wiedzy, ani żadnych przesłanek, aby sądzić, że część nieruchomości może stanowić zabytek i być w przyszłości objęta ochroną konserwatorską. Według wpisów w ewidencji gruntów i księdze wieczystej stanowiła gospodarstwo rolne z zabudowaniami i tak też była użytkowana od lat. Nabywając nieruchomość skarżąca miała wszelkie podstawy zakładać, że prawo do korzystania z niej jest wolne od ograniczeń.

W konsekwencji odmowa uzgodnienia decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego w postępowaniu legalizacyjnym świadczy o nieuprawnionej ingerencji organu w prawo własności przysługujące stronie.

Nie można zatem zgodzić się z twierdzeniem organu, jakoby budowa utwardzanego placu składowego wraz z innymi instalacjami technicznymi stała w jawnej sprzeczności z celami i warunkami ochrony konserwatorskiej zabytkowego cmentarza. Wykonane roboty budowlane nie wpłynęły negatywnie na degradację historycznie ukształtowanego układu przestrzennego miejscowości. Układ przestrzenny wsi [...] nie jest objęty żadną formą ochrony konserwatorskiej.

W opinii skarżącej wydane postanowienie stoi w oczywistej sprzeczności z zasadą swobody budowlanej wyrażonej w art. 4 pr. bud., której podstawową regułą wykładni jest formuła in dubio pro libertato.

W ocenie skarżącej Minister Kultury oraz [...] WKZ przekroczyli granice uznania administracyjnego poprzez wydanie skarżonego postanowienia na podstawie niepełnego rozpoznania stanu faktycznego.

1. Odpowiadając w dniu [...] lutego 2018 r. na ww. skargę organ drugiej instancji podtrzymał swoje stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi. Organ stwierdził nadto, że w jego ocenie zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

10. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podkreśla, że zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 2188 ze zm.), zadaniem Sądu jest dokonanie kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego pod względem jego zgodności z prawem, czyli prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni.

Jednocześnie stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; zwanej dalej "p.p.s.a.") sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi ani powołaniem podstawy prawnej.

Zdaniem Sądu skarga zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie zarzuty podniesione w skardze należy uznać za trafne.

11. Zdaniem Sądu należy podkreślić, że w rozpatrywanej sprawie zagadnienia prawnomaterialne i procesowe łączą się lub co najmniej przeplatają się. Dla oceny zaskarżonej decyzji należy zatem odnieść się do obu wymiarów podstawy rozstrzygnięcia.

Kluczowe znaczenie dla oceny zaskarżonej decyzji ma art. 39 pr.bud. Przepis ten uzależnia rozstrzygnięcia w zakresie prawa budowlanego od uzgodnienia ich z organami odpowiedzialnymi za ochronę zabytków i opiekę nad zabytkami. W szczególności art. 39 ust. 3 ustala warunki prowadzenia robót budowlanych w odniesieniu do obiektów, które nie są wpisane do rejestru zabytków prowadzonego zgodnie z art. 8 ust. 2 pkt 1 u.o.z.o.z. Zgodnie z tym przepisem w stosunku do obiektów budowlanych oraz obszarów niewpisanych do rejestru zabytków, a ujętych w gminnej ewidencji zabytków, pozwolenie na budowę lub rozbiórkę obiektu budowlanego wydaje właściwy organ w uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków. Dodatkowo art. 8 ust. 4 u.o.z.o.z wskazuje termin, w którym konserwator zabytków jest zobowiązany do zajęcia stanowiska, jeśli organ administracji architektoniczno-budowlanej zwróci się, zgodnie z art. 106 k.p.a., z wnioskiem o uzgodnienie robót budowlanych zamierzonych przez inwestora.

W rozpatrywanej sprawie przedmiot inwestycji, tj. plac składowy wraz z oświetleniem i niezbędnymi instalacjami został wpisany przez wójta gminy D. do gminnej ewidencji zabytków prowadzonej zgodnie z art. 22 ust. 4 u.o.z.o.z. Obowiązek dokonania takiego wpisu wynikał z przepisów ustawy zmieniającej tj. art. 7 i art. 8 ust. 3. W związku z tym właściwy powiatowy inspektor nadzoru budowlanego w P. prowadząc postępowanie legalizacyjne w trybie art. 48 pr.bud. wystąpił do [...] WKZ o uzgodnienie inwestycji polegającej na budowie placu składowego na terenie działki nr ewid. [...]. Organ konserwatorski pierwszej instancji odmówił takiego uzgodnienia wskazując na mającą miejsce - zdaniem organu konserwatorskiego - sprzeczność z celami i warunkami ochrony konserwatorskiej zabytkowego cmentarza. Swoje rozstrzygnięcie [...] WKZ uzasadnił przede wszystkim kompetencją wynikającą z art. 39 ust. 3 pr.bud. Z kolei organ drugiej instancji, tj. Minister Kultury, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie [...] WKZ. I w tym przypadku organ konserwatorski powołał się na obowiązek wynikający z art. 39 ust. 3 pr.bud. egzekwowany w związku z przepisami kompetencyjnymi wynikającymi z ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.

Zarówno organ odwoławczy, jak i organ pierwszej instancji w wydanych postanowieniach przyjmowały, że nieruchomość inwestycyjna, czyli działka nr ewid. [...] w W. obejmuje swoimi granicami teren dawnego cmentarza przykościelnego. Zdaniem organów obu instancji wynika to z wpisów w wojewódzkiej ewidencji zabytków. Takiemu uzasadnieniu nie towarzyszyło jednak szczegółowe wykazanie zasadności twierdzenia organów konserwatorskich w świetle ustalonych okoliczności faktycznych.

W zaskarżonym postanowieniu organ odwoławczy nie odniósł się dostatecznie rzetelnie do argumentów podnoszonych przez skarżącą spółkę w zażaleniu na decyzję [...] WKZ z [...] lipca 2017 r. Należy dodać, że odpowiednie argumenty nie znalazły się również w odpowiedzi organu odwoławczego na skargę złożoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W szczególności nie odniesiono się wprost do kwestii przesłanek, które przyjął organ pierwszej instancji, a następnie organ odwoławczy uznając, że teren działki nr ewid. [...] nadal posiada wartości historyczne, artystyczne i naukowe uzasadniające ochronę konserwatora zabytków. Nie skomentowano twierdzenia skarżącej, że jeśli nie liczyć fragmentu kamiennego muru, po dawnym cmentarzu przykościelnym nie pozostał już dziś żaden ślad. Cmentarz został faktycznie całkowicie zniszczony wkrótce po zakończeniu II Wojny Światowej. Na obszarze obecnej działki nr ewid. [...] przez lata było prowadzone po prostu gospodarstwo rolne. Konserwator zabytków zgodził się przy tym w 2011 r. na rozbiórkę zrujnowanych zabudowań gospodarczych istniejących wówczas na przedmiotowej działce. Co więcej, w 2011 r. [...] WKZ uznał, że teren dawnego cmentarza nie posiada już cech wymienionych w przepisach ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami jako warunkujące potwierdzenie, że określony obiekt ma charakter zabytku. Dla oceny wskazanego rozstrzygnięcia z 2011 r. nie ma, a przynajmniej nie musi mieć istotnego znaczenia okoliczność, w jakim postępowaniu taka ocena stanu faktycznego działki nr ewid. [...] została przyjęta.

Przedstawione rozstrzygniecie Ministra Kultury jako organu konserwatorskiego oraz związane z nim uzasadnienie należy uznać za nieprawidłowe z dwóch powodów. Po pierwsze, zasadny jest zarzut skarżącej, że organy konserwatorskie nie ustaliły wszystkich istotnych okoliczności faktycznych sprawy, a także nie rozpatrzyły materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie w sposób w pełni wyczerpujący. Tym samym naruszone zostały przepisy postępowania, tj. art. 7 i art. 77 k.p.a.

Po drugie, organy konserwatorskie uznały, że wpisanie w wojewódzkiej ewidencji zabytków działki nr ewid. [...] jako obejmującej fragment dawnego cmentarza, przesądza o zabytkowym charakterze tego terenu. W tym zakresie należy stwierdzić, że rzeczywiście art. 39 ust. 3 pr.bud. zapewnia organom odpowiedzialnym za ochronę zabytków stosunkowo szeroką władzę dyskrecjonalną, tj. dopuszczającą korzystanie ze swobodnego uznania organu administracji. W nauce prawa administracyjnego, a także w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się wszakże, że dopuszczalność swobodnego uznania administracyjnego nie oznacza zaakceptowania całkowitej dowolności i arbitralności działania organu administracji. Rozstrzygając określony problem prawny, zarówno w zakresie ustalenia normy prawnej mającej być normatywną podstawą wydania decyzji, jak i w odniesieniu do ustalenia stanu faktycznego podlegającego prawnej kwalifikacji w procesie stosowania prawa, organ administracji zobowiązany jest jednoznacznego wskazania w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, przesłanek, którymi się kierował.

Organy konserwatorskie właściwe w rozpatrywanej sprawie powinny zatem jednoznacznie wskazać, dlaczego w 2017 roku uznają, że obszar działki nr ewid. [...] posiada cechy zabytku nieruchomego i w związku z tym, jakie wartości, zdaniem organu, powinny być chronione. Takiego wyjaśnienia i uzasadnienia, zdaniem Sądu rozpatrującego niniejszą sprawę, w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, a także postanowienia organu pierwszej instancji, wyraźnie zabrakło. W przypadku merytorycznego rozstrzygnięcia o odmowie uzgodnienia prac budowlanych, nie można ograniczyć się wyłącznie do argumentu z treści wpisu w wojewódzkiej ewidencji zabytków. Wniosek taki jest tym bardziej zasadny, że zaledwie kilka lat wcześniej te same organy konserwatorskie przyjęły odmienne stanowisko.

W świetle przedstawionych okoliczności należy uznać, że w rozpatrywanej sprawie doszło do naruszenia art. 107 § 3 k.p.a., wymagającego rzetelnego uzasadnienia decyzji podjętej przez organ. Wskazany przepis wprost wymaga, aby organ wskazał, które okoliczności uznał za udowodnione w sprawie, a którym dowodom odmówił wiarygodności i mocy. Ponadto, zdaniem Sądu, naruszony został art. 39 ust. 3 pr.bud., przez wyraźne - zdaniem Sądu - przekroczenie granic swobodnego uznania administracyjnego. W nauce prawa oraz orzecznictwie sądów przyjmuje się wyraźnie, że przepisy prawa administracyjnego dopuszczające luz decyzyjny, jakim dysponują organy załatwiające sprawę administracyjną, nie mogą być interpretowane w sposób prowadzący do dowolności rozstrzygnięcia. Istnienie granic swobodnego uznania i obowiązek ich respektowania przez organ jest nieodłącznym elementem koncepcji dyskrecjonalnej władzy administracji publicznej (patrz: M. Jaśkowska, rozdział IV w: System Prawa Administracyjnego, Tom 1. Instytucje prawa administracyjnego, pod red. R. Hausera, Z. Niewiadomskiego i A. Wróbla, Warszawa 2010, str. 286 i nast.).

Dodatkowo, wskazana wyżej sprzeczność między uznaniem w 2011 r. braku wartości historycznych i artystycznych terenu działki nr ewid. [...], a następnie twierdzeniem w roku 2017, że ta sama działka przy niezmienionych okolicznościach faktycznych owe wartości utrzymuje, powinna być traktowana nie tylko jako wada logiczna stanowiska organów konserwatorskich, ale przede wszystkim jako naruszenie konstytucyjnej zasady równości. Rozbieżne opinie organów prowadzą bowiem do sytuacji w której w przypadku jednego inwestora nie jest wymagane uzgodnienie zamierzonej inwestycji z właściwym konserwatorem zabytków, a w przypadku innego taki wymóg jest formułowany i egzekwowany. W takim kontekście aksjologicznym stanowisko Ministra Kultury przyjęte w zaskarżonym postanowieniu a także stanowisko [...] WKZ nie zasługują na aprobatę Sądu.

12. W ponownym postępowaniu [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków w S. będzie miał obowiązek odnieść się do wszystkich okoliczności które mogą świadczyć o trwaniu wartości historycznych, artystycznych i naukowych terenu dawnego cmentarza przykościelnego, a także o granicach tego cmentarza, które należy respektować obecnie, bądź o braku takich okoliczności. Dopiero taka rzetelna analiza powinna znaleźć szczegółowe odzwierciedlenie w uzasadnieniu rozstrzygnięcia w przedmiocie konserwatorskiego uzgodnienia zamiaru prowadzenia na działce nr ewid. [...] prac budowlanych mających na celu zorganizowanie składu magazynowego dla zlokalizowanej po drugiej stronie drogi publicznej zakładu produkcyjnego.

W przypadku, w którym organ konserwatorski stwierdzi kolizję istotnych interesów społecznych, a mianowicie interesu publicznego polegającego na ochronie obiektów zabytkowych oraz interesu prywatnego przedsiębiorcy, który realizując przysługujące mu prawo własności nieruchomości, w tym prawo do prowadzenia na własnej nieruchomości robót budowlanych, organ konserwatorski powinien sięgnąć po ugruntowaną już w praktyce prawa i orzecznictwie metodę ważenia (wzajemnego wyważania) prawnie chronionych interesów (patrz np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 lipca 2017 r., sygn. akt II OSK 2812/15, z 30 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 3104/15 oraz z 22 marca 2017 r., sygn. akt II OSK 1732/16).

13. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a. i lit. c. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w pkt I sentencji.

Sąd na podstawie art. 135 p.p.s.a. uchylił również postanowienie organu pierwszej instancji w uznaniu, że uchybienia wymienione wyżej dotyczą organów obu instancji.

O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a., czyli jak w pkt II wyroku.