Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2740/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-07-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 2,3,39 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2013 poz 182
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędzia del. WSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Protokolant: asystent sędziego Monika Mamińska po rozpoznaniu w dniu 1 lipca 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 17 czerwca 2014 r. sygn. akt IV SA/Wr 550/14 w sprawie ze skargi T.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu z dnia [..] maja 2013 r. nr [..] w przedmiocie przyznania świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności (zasiłek celowy) w ramach programu wieloletniego "Pomoc Państwa w zakresie dożywiania" oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 17 czerwca 2014 r., sygn. akt: IV SA/Wr 550/13, po rozpoznaniu sprawy ze skargi T.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu z dnia [..] maja 2013 r. nr [..] w przedmiocie przyznania świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności (zasiłek celowy) w ramach programu wieloletniego "Pomoc Państwa w zakresie dożywiania", w punkcie I oddalił skargę, w punkcie II przyznał radcy prawnemu M.W.-M. od Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu kwotę 295,20 (słownie: dwieście dziewięćdziesiąt pięć 20/100) złotych w tym 23% podatku VAT tytułem zwrotu kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu.

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Decyzją z dnia [..] maja 2013 r. nr [..] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Wałbrzychu na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 2 ust. 1, art. 3, art. 39 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j.: Dz.U. z 2009 Nr 175, poz. 1365 ze zm.) po rozpatrzeniu odwołania T.K. od decyzji z dnia [..] marca 2013 r. nr [..] wydanej z upoważnienia Prezydenta Miasta Wałbrzycha przez Kierownika Zespołu Pracy Socjalnej Nr [..] w sprawie przyznania świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności (zasiłek celowy) w ramach programu wieloletniego "Pomoc Państwa w zakresie dożywiania" utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji.

Organ pierwszej instancji decyzją [..] marca 2013 r. przyznał skarżącemu świadczenie pieniężne na zakup posiłku lub żywności w ramach programu wieloletniego "Pomoc Państwa w zakresie dożywiania" w kwocie 60 zł miesięcznie. W decyzji wskazano również, że wypłata realizowana będzie kartą przedpłaconą i ustalono terminy wypłat w dniach 22 kwietnia 2013 r., 21 maja 2013 r., 24 czerwca 2013 r. W uzasadnieniu decyzji podano, że zasiłki celowe na dożywianie przyznawane są według indywidualnej sytuacji rodziny w zależności od jej struktury i posiadanych dochodów oraz wysokości już przyznanych świadczeń zasiłków stałych lub okresowych. Wskazano, że wysokość przyznawanych świadczeń określają progi ustalone co 10 zł zaczynając od najniższego świadczenia wynoszącego 30 zł do maksymalnie 120 zł. Podano również, iż od dnia 1 kwietnia 2013 r. progi wyliczane są jako 10% różnicy pomiędzy 150% kryterium dochodowego, a posiadanym przez rodzinę dochodem łącznie z przyznanymi świadczeniami po zaokrągleniu w górę do pełnych 10 zł. Podano, że dochód skarżącego ustalony zgodnie z powyższymi zasadami, wyniósł 271 zł, 10% różnicy pomiędzy 150% kryterium dochodowego to zatem 54,20 zł, co po zaokrągleniu w górę do pełnych dziesiątek złotych dało kwotę 60 zł.

Od decyzji tej odwołanie wniósł skarżący podnosząc, że nie zgadza się z decyzją organu pierwszej instancji, która zmniejsza zasiłek celowy na zakup żywności do kwoty 60 zł, zamiast powyżej 110 zł. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i jej zmianę poprzez udzielenie zasiłku w kwocie 115 zł za miesiące IV, V, VI 2013 r.

W uzasadnieniu decyzji organu drugiej instancji wskazano, że zgodnie z ustawą o pomocy społecznej pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężenie trudnych sytuacji życiowych, których nie są w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby, możliwości. Pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Na organie nie ciąży obowiązek zaspokojenia wszystkich potrzeb ubiegających się o przyznanie pomocy. W myśl art. 39 ustawy o pomocy społecznej w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. Zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Osobom bezdomnym i innym osobom niemającym dochodu oraz możliwości uzyskania świadczeń na podstawie przepisów o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia może być przyznany zasiłek celowy na pokrycie części lub całości wydatków na świadczenia zdrowotne. Zasiłek celowy może być przyznany w formie biletu kredytowanego.

Organ podkreślił, że samo spełnienie kryteriów ustawowych do przyznania zasiłku celowego nie oznacza automatycznego przyznania osobie zainteresowanej tego świadczenia i w wysokości zgodnej z jej oczekiwaniami. Faktem powszechnie znanym jest, że środki przeznaczane na świadczenia z pomocy społecznej są dość ograniczone. Organy odpowiedzialne za realizację zadań z zakresu pomocy społecznej muszą rozdzielać posiadane fundusze na różne niezbędne potrzeby bytowe swych beneficjentów oraz pomiędzy stale rosnącą liczbę osób wymagających wsparcia. Bezsprzeczne bowiem jest, że przyznana konkretna pomoc musi mieć pokrycie w środkach finansowych, gdyż w przeciwnym wypadku nie mogłaby zostać faktycznie zrealizowana. Nie ulega zatem wątpliwości, że organy pomocy społecznej nie mogą zabezpieczyć wszystkich potrzeb osób ubiegających się o taką pomoc, jak również nie są zobowiązane udzielać świadczeń w oczekiwanej przez te osoby wysokości.

Natomiast zasiłek celowy jest świadczeniem przyznawanym w ramach uznania administracyjnego. Okoliczność ta powoduje, że nawet fakt spełniania kryteriów ustawowych nie oznacza automatycznego przyznania osobie zainteresowanej tego świadczenia i w wysokości zgodnej z jej oczekiwaniami Uznanie administracyjne obejmuje również prawo organu do oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb, które należy ustalać w kontekście ogólnej liczby osób ubiegających się o pomoc oraz zgłoszonych przez nich żądań, a także wysokości środków finansowych przeznaczonych na świadczenia z zakresu pomocy społecznej. W ocenie Kolegium organ pierwszej instancji rozważył sytuację, w jakiej znalazł się skarżący i skonfrontował ją z możliwościami finansowymi Ośrodka. Ze względu na ograniczone możliwości finansowe Ośrodka Pomocy Społecznej oraz zwiększoną liczbę osób ubiegających się o świadczenia, Ośrodek Pomocy Społecznej zmuszony był do racjonalizacji wydawanych środków, co w konsekwencji musiało skutkowało zmniejszeniem wysokości zasiłków celowych przyznawanych na zakup m.in. żywności. Faktem powszechnie znanym jest, że środki przeznaczane na świadczenia z pomocy społecznej są dość ograniczone. Organy odpowiedzialne za realizację zadań z zakresu pomocy społecznej muszą rozdzielać posiadane fundusze na różne niezbędne potrzeby bytowe swych beneficjentów oraz pomiędzy stale rosnącą liczbę osób wymagających wsparcia. Nie ulega zatem wątpliwości, że organy pomocy społecznej nie mogą zabezpieczyć wszystkich potrzeb osób ubiegających się o taką pomoc, jak również nie są zobowiązane udzielać świadczeń w oczekiwanej przez te osoby wysokości.

W związku z ograniczonymi środkami finansowymi Ośrodek Pomocy Społecznej przy ustalaniu wysokości zasiłku celowego na zakup żywności przyjął zasadę, że kwota ta będzie ustalana co do zasady w oparciu o zobiektywizowane kryterium, jakim jest dochód uzyskiwany przez osobę ubiegającą się o przyznanie świadczenia. Organ pierwszej instancji przyjął, że wysokość przyznawanych świadczeń określają progi ustalone co 10 zł zaczynając od najniższego świadczenia wynoszącego 30 zł do maksymalnie 120 zł. Podano również, iż od dnia 1 kwietnia 2013 r. progi wyliczane są jako 10% różnicy pomiędzy 150% kryterium dla danej rodziny, a posiadanym przez nią dochodem łącznie z przyznanymi świadczeniami po zaokrągleniu w górę do pełnych 10 zł. Podano, iż dochód skarżącego ustalony zgodnie z powyższymi zasadami, wyniósł 271 zł, a 150% kryterium dochodowego wynosi 813 zł. Zatem różnica pomiędzy 150% kryterium dochodowego z dochodem osiągniętym przez skarżącego wyniosła 524 zł, z czego 10% to 54,20 zł, co po zaokrągleniu w górę, do pełnych dziesiątek złotych dało kwotę 60 zł.

W ocenie Kolegium organ pierwszej instancji rozpatrując wniosek skarżącego w sposób prawidłowy ustalił jego sytuację materialną, życiową i rodzinną oraz zgłoszone potrzeby życiowe. Kolegium dostrzegło, że sytuacja dochodowa i materialna skarżącego jest trudna, wskazało jednakże, że organy pomocy społecznej nie są zobowiązane i nie mają możliwości finansowych do przyznawania świadczeń w pełni zaspokajających potrzeby, a jedynie wspierają osoby w zaspokajaniu niezbędnych potrzeb życiowych. Organy pomocy społecznej są upoważnione do limitowania rozmiaru przyznawanych świadczeń z uwagi na ograniczone środki finansowe, a posiadane fundusze muszą rozdzielać pomiędzy stale rosnącą liczbą osób wymagających wsparcia. Organ nie może zabezpieczyć wszystkich potrzeb osób ubiegających się o pomoc, gdyż pomoc społeczna nie może być traktowana, jako stałe źródło dochodu, choćby najbardziej uzasadnionych potrzeb i osoba objęta pomocą nie może oczekiwać, że będzie jest przyznawane regularne wsparcie w wysokości przez nią wnioskowanej. To osoba korzystająca z pomocy musi czynić przede wszystkim starania, aby zaspokoić swoje potrzeby i wykazać, że nie może samodzielnie im sprostać. W ocenie Kolegium wydanie decyzji zostało poprzedzone przeprowadzeniem postępowania wyjaśniającego, zaś przy wydawaniu rozstrzygnięcia organ i instancji wziął pod uwagę wszystkie okoliczności faktyczne sprawy, a motywy podjętego orzeczenia znalazły wyraz w uzasadnieniu decyzji.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżący domagał się uchylenia wskazanych decyzji oraz skierowania ich do ponownego rozpatrzenia. Decyzjom zarzucił naruszenie prawa, gdyż postępowanie poprzedzające ich wydanie zostało przeprowadzone bez jego czynnego udziału, nie okazano mu żadnego materiału dowodowego, tj. nie wypełniono obowiązku zawartego w art. 6-16 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze o jej oddalenie, podtrzymując swoją wcześniejszą argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Przed rozprawą skarżący przesłał do Sądu za pomocą środków komunikacji elektronicznej (e-maile) wnioski procesowe.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie podnosząc, że przedmiotem oceny Sądu jest legalność decyzji o przyznaniu skarżącemu zasiłku celowego na zakup posiłku lub żywności w kwietniu, maju i czerwcu 2013 r. w wysokości po 60 zł miesięcznie. Istotą sporu w przedmiotowej sprawie nie jest więc rozstrzygniecie o przyznaniu świadczenia co do zasady, ale o jego wysokości. Materialnoprawną podstawę kwestionowanego rozstrzygnięcia stanowią przepisy ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" (Dz. U. nr 267, poz. 2259 ze zm.). Zgodnie z art. 3 i art. 5 tej ustawy pomoc w zakresie dożywiania może być przyznana nieodpłatnie osobom i rodzinom, jeżeli dochód nie przekracza 150% kryterium dochodu określonego w ustawie o pomocy społecznej.

Sąd pierwszej instancji podkreślił, że świadczenie z pomocy społecznej w postaci zasiłku celowego przyznawane w oparciu o ww. ustawę ma charakter uznaniowy. W takim przypadku organ ma obowiązek przeprowadzić wszechstronne postępowanie wyjaśniające i rozważyć wszystkie okoliczności faktyczne sprawy, tak aby rozstrzygnięciu nie można było zarzucić dowolności. Organ nie ma jednak obowiązku spełnienia każdego żądania osoby ubiegającej się o pomoc, gdyż uwzględnienie wszystkich okoliczności faktycznych oznacza z jednej strony uwzględnienie sytuacji materialnej, rodzinnej i zdrowotnej świadczeniobiorcy, z drugiej zaś uwzględnienie możliwości finansowych organu pomocy. Zatem kontrola sądu administracyjnego ogranicza się wyłącznie do zbadania, czy wszystkie te wymogi zostały zachowane. W świetle art. 7 ustawy o ustanowieniu programu wieloletniego "Program państwa w zakresie dożywiania", do udzielania pomocy w zakresie dożywiania, z wyłączeniem pomocy określonej w art. 6a, mają zastosowanie odpowiednio przepisy ustawy o pomocy społecznej dotyczące udzielania świadczeń z pomocy społecznej. Zatem wydając decyzję z zakresu pomocy społecznej organ winien kierować się między innymi wskazaniami zawartymi w art. 3 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej stanowiącymi, że rodzaj i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy oraz, że potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy winny zostać uwzględnione, jeśli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Wobec ograniczonych środków finansowych organ nie jest w stanie zaspokoić wszystkich potrzeb osób ubiegających się o pomoc w zgłaszanej przez nie wysokości. Musi zatem przyjąć obiektywne kryteria, według których dokonuje rozdziału środków finansowych (por. wyrok NSA z dnia 2 sierpnia 2012 r., II OSK 407/12).

Sąd pierwszej instancji podkreślił, że rozstrzygnięcie podejmowane w ramach uznania administracyjnego obejmuje m.in. prawo organu do oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb, które należy ustalać w kontekście ogólnej liczby osób ubiegających się o pomoc oraz zgłoszonych przez nich żądań, a także wysokości środków finansowych przeznaczonych na świadczenia z zakresu pomocy społecznej. Sam fakt spełnienia ustawowych kryteriów nie oznacza automatycznego przyznania osobie zainteresowanej zasiłku celowego i to w wysokości zgodnej z jej oczekiwaniami. Z przepisów regulujących tryb przyznania zasiłku celowego wynika, że udzielając świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej organ kieruje się ogólną zasadą dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględnienia potrzeb osób korzystających z pomocy, jeżeli potrzeby te odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej (por. wyrok NSA z dnia 19 czerwca 2007 r., I OSK 1464/06). W motywach wyroku z dnia 20 listopada 2001 r., sygn. akt: SK 15/01 (OTK 8/01, poz. 252) Trybunał Konstytucyjny wyraźnie stwierdził, że cechą wyróżniającą pomoc społeczną, w porównaniu do innych systemów świadczeniowych, jest brak po stronie obywateli roszczenia prawnego do świadczenia pomocy.

Wskazano, że celem pomocy społecznej nie jest stałe dostarczanie środków utrzymania i zastępowanie osobistej aktywności osób w tym zakresie. Pomoc nie może polegać na stałym zapewnieniu środków utrzymania i ma jedynie subsydiarny charakter w stosunku do aktywności samego zainteresowanego. A zatem rozpatrując wniosek o przyznanie pomocy społecznej organ winien brać pod uwagę zarówno cele pomocy społecznej określone w ustawie, jak i możliwości finansowe w zakresie udzielania pomocy. Winien on uwzględniać sytuację ubiegającego się o przyznanie świadczenia, jego zaangażowanie w zakresie współdziałania w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, jak i zakres udzielonej mu ze środków publicznych pomocy. Stopień pokrycia potrzeb osób uprawnionych jest bowiem zależny od poziomu ogólnej zamożności społeczeństwa i od stanu finansów publicznych.

Sąd pierwszej instancji stwierdził, że w niniejszej sprawie organy działając w granicach uznania administracyjnego, czyli granicach pozwalających dokonać im wyboru co do rozstrzygnięcia, wyboru tego nie dokonały w sposób dowolny. Przejawiało się to m.in. w ustaleniach organów, że skarżący jest osobą bezrobotną zarejestrowaną w Powiatowym Urzędzie Pracy, bez prawa do zasiłku. Zamieszkuje w mieszkaniu należącym do ADM, które jest zadłużone na kwotę około 14 000 zł. Nie osiągnął żadnego dochodu i podał, że nie ma możliwości wsparcia finansowego od rodziny czy bliskich. Wprawdzie rzeczywiście organy w uzasadnieniach podjętych decyzji nie wyartykułowały wprost okoliczności dotyczących możliwości i sytuacji finansowej organu, co w ocenie Sądu niewątpliwie uznać należy za wadę uzasadnienia, jednakże nie jest to wada mająca wpływ na wynik sprawy. W aktach sprawy znajduje się bowiem informacja o planach i wykorzystaniu środków przeznaczonych przez państwo na świadczenia o charakterze fakultatywnym na zaspokojenie niezbędnych potrzeb bytowych w formie zasiłków celowych, celowych specjalnych i pomocy w naturze. Przyznana skarżącemu kwota 60 zł nie odbiega zatem znacząco od średniej kwoty zasiłków udzielanych innym potrzebującym. Skoro zatem zasiłek celowy należy do fakultatywnych form pomocy społecznej i w odróżnieniu od form obowiązkowych właściwy organ może, lecz nie musi go przyznać w przypadku ustalenia, że występują przesłanki wymienione w art. 5 ust. 1 o ustanowieniu programu wieloletniego "Program państwa w zakresie dożywiania" (czy też szerzej - w art. 39 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej), to prawidłowa jest konkluzja, że z przepisu tego nie wynika indywidualne roszczenie o przyznanie pomocy społecznej w formie w nim przewidzianej. Organ mógł zatem zakres rozstrzygnięcia (wysokość zasiłku celowego w tym przypadku) ustalić sam. Nie można w tej sytuacji uznać zasadności zarzutów naruszenia art. 39 ustawy o pomocy społecznej.

W ocenie Sądu pierwszej instancji organy dokładnie oceniły dochody skarżącego i sposób wyliczenia przyznanego świadczenia. Skarżący nie przedstawił żadnych argumentów przemawiających za przyznaniem zasiłku w wysokości wyższej niż standardowy. Zdaniem Sądu, znajdujący się w aktach sprawy materiał dowodowy został zebrany i rozpatrzony w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), przy jednoczesnym zachowaniu reguł jego oceny wskazanych w art. 80 k.p.a. Sąd nie dopatrzył się naruszenia przez organy orzekające art. 6-16 k.p.a.

Wskazano, że pisma wniesione przez stronę skarżąca do Sądu za pomocą środków komunikacji elektronicznej nie są dopuszczalne, o czym stanowi uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 maja 2012 r., sygn. akt: I OPS-10/13.

W tym stanie rzeczy Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 17 czerwca 2014 r., sygn. akt: IV SA/Wr 550/14 wywiódł T.K. zaskarżając ten wyrok w całości i zarzucając:

1) naruszenie prawa materialnego, a to art. 3 pkt 1c i art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" (Dz.U. Nr 267, poz. 2259 ze zm.) w związku z art. 3, art. 7 pkt 4 i 39 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2013 r., poz. 182) poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na nieuwzględnieniu faktu, że przy wydawaniu przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Wałbrzychu decyzji z dnia [..] maja 2013 r., nr [..], jak również poprzedzającej ją decyzji [..] z dnia [..] marca 2013 r. przez Kierownika Zespołu Pracy Socjalnej Nr [..] z upoważnienia Prezydenta Miasta Wałbrzycha, zostały naruszone granice uznania administracyjnego poprzez niedokonanie ustaleń dotyczących możliwości finansowych Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Wałbrzychu odnośnie do przyznawania świadczeń pieniężnych na zakup posiłku lub żywności (zasiłek celowy) w ramach programu wieloletniego "Pomoc Państwa w zakresie dożywiania", jak również tym samym nie została przeprowadzona analiza potrzeb skarżącego w zakresie przeciętnych miesięcznych kosztów zakupu posiłku oraz żywności, w odniesieniu do tak ustalonych możliwości organu, a co za tym idzie rozstrzygnięcie o wysokości przyznanego skarżącemu zasiłku celowego nosi cechy dowolności;

2) naruszenie prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 7, art. 8, art. 77 ust. 1, art. 80 i art. 107 ust. 3 k.p.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia w sprawie kompleksowego postępowania dowodowego mającego na celu ustalenie możliwości finansowych Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Wałbrzychu odnośnie do przyznawania świadczeń pieniężnych na zakup posiłku lub żywności (zasiłek celowy) w ramach programu wieloletniego "Pomoc Państwa w zakresie dożywiania", jak również analizy potrzeb skarżącego w zakresie przeciętnych miesięcznych kosztów zakupu posiłku oraz żywności w odniesieniu do tak ustalonych możliwości, a tym samym zamieszczenia tych informacji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, co doprowadziło w rezultacie do jej wydania z przekroczeniem granic uznania administracyjnego.

Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, jak również poprzedzających go decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu z dnia [..] maja 2013 r. nr [..] w przedmiocie przyznania świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności (zasiłek celowy) w ramach programu wieloletniego "Pomoc Państwa w zakresie dożywiania" oraz decyzji [..] z dnia [..] marca 2013 r. wydanej przez Kierownika Zespołu Pracy Socjalnej Nr [..] z upoważnienia Prezydenta Miasta Wałbrzycha w takim samym przedmiocie oraz o przyznanie pełnomocnikowi z urzędu zwrotu kosztów zastępstwa procesowego wraz z należnym podatkiem VAT tytułem zwrotu kosztów udzielonej pomocy prawnej z urzędu, która nie została opłacona.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podano, że jak wynika z przepisów wymienionych w zarzucie nr 1 decyzja organu administracyjnego w zakresie przyznania zasiłku celowego ma charakter uznaniowy. Oznacza to w szczególności, że decyzja ta powinna odpowiadać wymogom określonym w art. 107 k.p.a., a organy administracji publicznej mają obowiązek szczególnej dbałości o prawidłowe i wyczerpujące uzasadnienie rozstrzygnięcia, zwłaszcza w świetle art. 3 ust. 3 i 4 ustawy o pomocy społecznej. W przypadku zasiłku celowego organ ocenia całokształt sytuacji strony, mającej wpływ na zakres zaspokojenia zgłoszonych przez nią potrzeb, w tym wiek, stan zdrowia, możliwości zarobkowania, wysokość uzyskiwanych dochodów itp., uwzględniając przy tym sytuację ogólną, czyli wysokość posiadanych środków. Organ pomocy społecznej nie może poprzestać na "mechanicznym" rozpoznaniu wniosku, bez dokładnej analizy sytuacji życiowej wnioskodawcy i uwzględnienia jego konkretnych potrzeb. Do każdej sprawy winno się odnosić indywidualnie, czemu należy dać wyraz w uzasadnieniu decyzji.

Tymczasem w przedmiotowej sprawie ani uzasadnienie zaskarżonej decyzji, ani poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji nie zawierają ustaleń dotyczących możliwości finansowych Ośrodka Pomocy Społecznej.

W przedmiotowej sprawie faktem jest, to co stwierdził Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu wyroku, że organy przeprowadziły postępowanie dowodowe, w trakcie którego ustaliły m.in. że skarżący jest osobą bezrobotną, zarejestrowaną w Powiatowym Urzędzie Pracy bez prawa do zasiłku. Zamieszkuje w mieszkaniu należącym do ADM, które jest zadłużone na kwotę około 14 000 zł. Nie osiągnął żadnego dochodu i podał, że nie ma możliwości wsparcia finansowego od rodziny czy bliskich. W świetle powyższego należy mieć jednak na uwadze, że analiza potrzeb i sytuacji finansowej skarżącego nie została dokonana do możliwości finansowych MOPS w Wałbrzychu.

W związku z faktem, że ani uzasadnienie zaskarżonej decyzji, ani decyzji ją poprzedzającej nie obejmowało tego rodzaju danych, w ocenie strony skarżącej kasacyjnie uznać należy, że decyzje te muszą być zakwalifikowane jako nadmiernie dowolne a zatem przekraczające granice uznania administracyjnego. Nie było bowiem możliwe dokonanie przez Sąd oceny jakiej wysokości pomoc finansowa związana z zaspokojeniem potrzeb żywieniowych jest niezbędna skarżącemu, a jednocześnie czy możliwości finansowe organu pomocy społecznej w istocie nie umożliwiają zaspokojenia zgłoszonej potrzeby skarżącego w większym rozmiarze, niż przyznane 60 zł. Zasady doświadczenia życiowego wskazują bowiem, iż nawet podstawowe zaspokojenie miesięcznych potrzeb żywieniowych dorosłego mężczyzny, znacznie przekracza kwotę 60 zł. Należy bowiem mieć na względzie, że przyznanie pomocy finansowej w ramach Programu powinno spełniać taka samą funkcję co świadczenie w naturze, a więc zaspokajać potrzeby w zakresie dożywiania. Wysokość świadczenia pieniężnego powinna stanowić więc ekwiwalent umożliwiający sporządzenie posiłku, o ile nie zapewnia się go w naturze. Trudno natomiast uznać, że przyznane skarżącemu świadczenie w wysokości 60 zł miesięcznie jest w stanie zapewnić mu ciepły posiłek i zrealizować cele ustawy poprzez symboliczną pomoc 2 zł dziennie. Wobec powyższego nie znajduje zatem żadnego uzasadnienia stwierdzenie Sądu pierwszej instancji, że "przyznana skarżącemu kwota 60 zł. nie odbiega zatem znacząco od średniej kwoty zasiłków udzielanych innym potrzebującym". Skoro bowiem kwota ta była uważana za zbyt małą już w 2008 r. to tym bardziej jest ona nieadekwatna w 2013 r. wobec faktu kryzysu gospodarczego, a co za tym idzie podwyżki cen na artykuły żywnościowe.

Strona skarżąca kasacyjnie podniosła, że organ administracji publicznej powinien zatem przede wszystkim ustalić rzeczywistą wysokość potrzeb skarżącego w zgłoszonym zakresie oraz wykazać dlaczego uznał przyznaną pomoc za wystarczającą na ich zaspokojenie, z uwzględnianiem rzeczywistych możliwości finansowych gminy. Niezbędne jest zatem podanie, jakimi konkretnie organ dysponował środkami na pomoc społeczna, w tym na zasiłki celowe, jakiej wysokości gmina uzyskała dotacje w ramach programu "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" i jak środki szczegółowo zostały rozdysponowane. Nie mają tu przy tym znaczenia odgórnie ustalone kryteria przyznawania świadczeń pieniężnych, "wytyczne" te nie mają bowiem charakteru normatywnego i nie mogą stanowić wystarczającej podstawy do określenia kwoty przyznawanej pomocy. Zaznaczono, że organ pomocy społecznej nie może poprzestać na "mechanicznym" rozpoznaniu wniosku, bez dokładnej analizy sytuacji życiowej wnioskodawcy i uwzględnienia jego konkretnych potrzeb. Do każdej sprawy winno się odnosić indywidualnie, czemu należy dać wyraz w uzasadnieniu decyzji. Tymczasem organ potwierdzając spełnienie wymogów do przyznania wnioskowanego świadczenia, wysokość świadczenia uzasadnił powołaniem się na opracowane kryteria przyznawania świadczeń pieniężnych. Stanowisko takie jest analogiczne ze stanowiskiem zawartym w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 20 listopada 2012 r., sygn. akt: IV SA/GI 11/12.

W kontekście powyższego zwrócono uwagę na fakt, że w przedmiotowej sprawie organ nie tylko ustalił odgórne sformalizowane wytyczne, ale również nie wyjaśnił, z czego one wynikają. Organ pierwszej instancji ograniczył się tylko do stwierdzenia, że "zasiłki przyznawane są według indywidualnej sytuacji rodziny w zależności od jej struktury i posiadanych dochodów oraz wysokości już przyznanych zasiłków stałych lub okresowych. Wysokość świadczeń określają progi ustalone co 10 zł zaczynając od najniższego świadczenia wynoszącego 30 zł, a maksymalnie 120 zł na osobę. Progi wyliczane są od 01.04.2013 r. jako 10% różnicy pomiędzy 150% kryterium dla danej rodziny, a posiadanym przez nią dochodem łącznie z przyznanymi świadczeniami po zaokrągleniu w górę do pełnych 10 zł". W szczególności organ w żaden sposób nie wyjaśnił, dlaczego kwota przyznawanych zasiłków została zmniejszona o połowę, co ma kluczowe znaczenie, jako że sytuacja majątkowa skarżącego nie polepszyła się, co stwierdziło nawet Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Wałbrzychu podając, że "dostrzega, iż sytuacja dochodowa i materialna Pana T.K. jest trudna". Organ nie wskazał również żadnej podstawy prawnej, z której wynikałyby nowe kryteria wyliczania wysokości zasiłków, w szczególności nie powołał się na żadną decyzję, regulamin, czy też okólnik. W uzasadnieniu swojej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze praktycznie powtórzyło ustalenia dokonane przez MOPS w Wałbrzychu.

Podniesiono także, że na analogicznym stanowisku stoi również doktryna przedmiotu. Zgodnie z tym stanowiskiem zasiłek przyznawany jest w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej. Przez to pojęcie należy rozumieć potrzebę usprawiedliwioną ze względu na zachowanie życia, zdrowia, a także odgrywania ról społecznych, możliwości zarobkowania i pełnienia funkcji członka rodziny. Jest to potrzeba uzasadniona podstawowym katalogiem dóbr zasługujących na ochronę, z założenia konsumująca się jednorazowo, której zadość czyni zaspokojenie jej w minimalnym standardzie. Załatwiając sprawę dotyczącą przyznania zasiłku celowego, organ powinien kierować się interesem obywatela, interesem społecznym oraz własnymi środkami. Organ w pierwszej kolejności powinien ustalić, czy przyznanie zasiłku spełnia przesłanki określone w art. 39 ust. 1 oraz czy jego otrzymanie umożliwi wnioskodawcy życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Spełnienie warunków do otrzymania zasiłku celowego nie obliguje organu do jego przyznania, jednakże odmowa udzielenia świadczenia wymaga uzasadnienia, w tym powołania się na interes społeczny bądź brak możliwości organu. Przesłanki uzasadniające odmowę przyznania pomocy muszą mieć charakter konkretny, a nie abstrakcyjny. W ramach uznania administracyjnego organ ma prawo dokonywać oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb, które należy ustalać w kontekście ogólnej liczby osób ubiegających się o pomoc oraz zgłoszonych przez nich żądań, a także wysokości środków finansowych przeznaczonych na świadczenia z zakresu pomocy społecznej. Działanie organu w ramach uznania administracyjnego oznacza zatem załatwienie sprawy zgodnie ze słusznym interesem obywatela, o ile nie stoją temu na przeszkodzie interes społeczny i możliwości organu w zakresie posiadanych uprawnień i środków.

Wskazane powyżej kwestie podlegają sądowej kontroli legalności decyzji o charakterze uznania administracyjnego, która sprowadza się do oceny zgodności postępowania organu z przepisami postępowania administracyjnego. Przede wszystkim kontroli podlegają wyjaśnienia organu i kwestia wzięcia pod uwagę wszystkich istotnych okoliczności sprawy, tj. czy ustalony stan faktyczny został oceniony zgodnie z przepisami prawa materialnego, czy ustalenie tego stanu pozostaje w zgodności z wynikami postępowania dowodowego, a także czy stronie zapewniono należyty udział w postępowaniu umożliwiając jej wypowiedzenie się co do zebranych w sprawie dowodów i materiałów. Jest to więc kontrola prawidłowości postępowania poprzedzającego wydanie decyzji i jego zgodności z art. 7, art. 10 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., a w szczególności z treścią art. 107 § 3 k.p.a., gdyż uznanie administracyjne nakłada na organ administracji szczególny obowiązek uzasadnienie swego stanowiska przy uwzględnieniu zasad doświadczenia życiowego i logiki. Brak prawidłowego uzasadnienia takiej decyzji uniemożliwia bowiem ustalenie, czy organ nie przekroczył granic przyznanego mu uznania administracyjnego, gdyż to swobodne uznanie nie może być wszakże tożsame z dowolnością. Powyższe uwagi odnoszą się nie tylko do postępowania przed organami pierwszej instancji, a dotyczą również działania organów odwoławczych. Organ drugiej instancji nie jest bowiem ograniczony w swojej roli do kontroli przeprowadzonego dotychczas postępowania, lecz zobligowany jest do pełnego rozpoznania sprawy, biorąc pod uwagę stan faktyczny i prawny z chwili orzekania przed organem odwoławczym.

W świetle powyższego uznano, że w przedmiotowej sprawie kontrola ta nie została przeprowadzona w sposób prawidłowy. Wskazano, że Sąd pierwszej instancji nie wziął pod uwagę faktu, że ani decyzja MOPS w Wałbrzychu, ani decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu nie zawierają wyjaśnienia, dlaczego skarżącemu nie została udzielona pomoc w formie posiłku. Zgodnie bowiem z § 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 lutego 2006 r. w sprawie realizacji programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" (Dz.U. Nr 25, poz. 186 z późn. zm.) pomoc w formie posiłku jest udzielana ze szczególnym uwzględnieniem posiłku gorącego, w celu zapewnienia zdrowego żywienia. Ponadto stosownie do treści § 6 tego rozporządzenia pomoc w formie świadczenia pieniężnego w postaci zasiłku celowego na zakup posiłku lub żywności, a także pomoc w formie świadczenia rzeczowego, jest przyznawana w przypadku braku możliwości zapewnienia posiłku lub gdy przyznanie pomocy w formie posiłku byłoby nieuzasadnione z uwagi na sytuację osobistą lub rodzinną.

Wobec kategorycznej treści powyższych przepisów nie ulega wątpliwości, że pomoc w naturze, czyli w formie posiłku lub żywności, ma pierwszeństwo przed świadczeniem pieniężnym. Innymi słowy z powyższego wynika jednoznacznie, że w ramach omawianej ustawy i rozporządzenia pomoc w naturze w formie posiłku wyprzedza pomoc w formie finansowej. Przyznanie pomocy finansowej dopuszczalne jest wyjątkowo, jednakże powinno ono spełniać taką samą funkcję, co świadczenie w naturze, a więc zaspokajać potrzeby w zakresie dożywiania. Oznacza to, że wysokość świadczenia pieniężnego zasadniczo powinna stanowić ekwiwalent umożliwiający sporządzenie takiego posiłku, o jakim mowa w przepisach dotyczących omawianego Programu.

Zatem organ przyznając stronie świadczenie w formie pieniężnej, a nie posiłku powinien taką decyzję należycie uzasadnić i wyjaśnić dlaczego przyznał świadczenie w takiej formie, co ewentualnie wykluczało przyznanie pomocy w naturze (analogiczne stanowisko wyrażono w wyrokach WSA w Gliwicach w sprawach o sygn. akt: IV SA/GI 893/07 oraz IV SA/GI 1002/07). Pierwszorzędnym celem ustawy z 2005 r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" jest zapewnienie pomocy w formie posiłku lub żywności, gdyż świadczenia w takiej formie gwarantują ich prawidłowe spożytkowanie i spełnienie celu ustawy. Odmienne postępowanie organu stanowi naruszenie przepisów prawa materialnego i godzi w słuszny interes strony (art. 7 k.p.a.) - wyrok WSA w Gliwicach z dnia 7 lutego 2013 r., IV SA/GI 211/12. Nie jest zatem wystarczające lakoniczne stwierdzenie, że "w związku z sytuacją rodzinną przyznanie pomocy w formie posiłku jest nieuzasadnione", zwłaszcza w świetle okoliczności, że skarżący jest osobą samotnie prowadzącą gospodarstwo domowe.

Co do zarzutu naruszenia prawa procesowego podano, że w przedmiotowej sprawie uznać należy, wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji, że organ z naruszeniem przepisów art. 7 i art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego nie wyjaśnił dokładnie okoliczności faktycznych sprawy, a nadto z naruszeniem wymogów art. 107 § 3 nie wskazał w dostateczny sposób w uzasadnieniu decyzji przesłanek odmowy przyznania skarżącemu pomocy. Przepis art. 107 § 3 k.p.a. nakłada bowiem na organy administracji publicznej obowiązek uzasadnienia faktycznego i prawnego wydawanych decyzji. Nie ulega natomiast wątpliwości, że powołanie się przez organ na określone "wytyczne" nie może zastąpić uzasadnienia decyzji w zakresie dotyczącym miarkowania zasiłku celowego. W świetle powyższego nie można uznać, że prawdziwe jest twierdzenie Sądu pierwszej instancji, że "wprawdzie rzeczywiście organy w uzasadnieniach podjętych decyzji nie wyartykułowały wprost okoliczności dotyczących możliwości i sytuacji finansowej organu, co niewątpliwie uznać należy za wadę uzasadnienia, jednakże nie jest to wada mająca wpływ na wynik sprawy. W aktach sprawy znajduje się bowiem informacja o planach i wykorzystaniu środków przeznaczonych przez państwo na świadczenia o charakterze fakultatywnym na zaspokojenie niezbędnych potrzeb bytowych w formie zasiłków celowych, celowych specjalnych i pomocy w naturze". Brak odniesienia w decyzji do możliwości finansowych organu przyznającego zasiłek, jak również do ilości osób, które na niego oczekują oraz tym samym brak wyjaśnienia, dlaczego jego kwota spadła prawie o połowę należy bowiem traktować jako przekroczenie granic uznania administracyjnego. W aktach sprawy nie ma natomiast żadnego dokumentu, który traktowałby o planach finansowych MOPS w Wałbrzychu, co jednak istotniejsze informacje takie nie zostały zawarte ani w decyzji MOPS przyznającej zasiłek, ani w decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego, mają one bowiem znaczenie tylko wtedy, kiedy zostaną odniesione do indywidualnej sytuacji skarżącego. W związku z powyższym, nawet gdyby takie ustalenia rzeczywiście znajdowały się w aktach sprawy i tak nie miałyby znaczenia jako abstrakcyjne, oderwane od treści indywidualnej decyzji.

Tak istotne naruszenie przepisów postępowania administracyjnego przez organ pierwszej instancji, winien uwzględnić w swym orzeczeniu nie tylko organ odwoławczy, który z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy wadliwą decyzję organu pierwszej instancji, ale przede wszystkim Sąd orzekający w sprawie. W szczególności należy podkreślić, iż Sąd nie wziął pod uwagę, że także organ odwoławczy nie zawarł w uzasadnieniu swej decyzji motywów dla jakich uznał, że przyznana skarżącemu pomoc na zakup posiłku lub żywności jest adekwatna do jego potrzeb i możliwości MOPS w Wałbrzychu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2016 r., poz. 718), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.

W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów postępowania, jak i naruszenie prawa materialnego.

Istota zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej koncentruje się na zakwestionowaniu prawidłowości zrealizowania przez organy administracji ich kompetencji do działania w ramach uznania administracyjnego i niezasadnym zaakceptowaniu przez Sąd pierwszej instancji przekroczenia przez organy administracji granic tego uznania w realiach rozpoznawanej sprawy. W związku z tym odniesienie się do poszczególnych zarzutów sformułowanych w skardze kasacyjnej wymaga zwrócenia uwagi na podstawy i specyfikę działania organu administracji publicznej w ramach upoważnienia do uznania administracyjnego.

Ustawowe upoważnienie do działania w ramach uznania administracyjnego stanowi szczególną kompetencję administracyjną organów administracji publicznej. Jest to kompetencja do ukształtowania treści rozstrzygnięcia na ostatnim etapie stosowania prawa przez organ, tj. po ustaleniu i ocenie stanu faktycznego, dokonaniu wykładni norm prawnych mających zastosowanie w sprawie oraz subsumcji ustalonego stanu faktycznego i norm mających zastosowanie w sprawie, przy czym wybór samego rozstrzygnięcia dokonywany jest w ustawowo wskazanych granicach, a nie ściśle i jednoznacznie zdeterminowany przez ustawodawcę. Wybór rozstrzygnięcia dokonany spośród katalogu rozstrzygnięć przewidzianych ustawowo pozostawiony jest uznaniu organu administracji. Wyjście przez organ poza zakres możliwych rozstrzygnięć oznacza przekroczenie ustawowych granic uznania. Podjęcie rozstrzygnięcia w ramach upoważnienia do uznania nie jest przy tym dowolne ponieważ ustawodawca obok normy kompetencyjnej, normy materialnej podlegającej konkretyzacji i indywidualizacji czy normy określającej formę działania kieruje również do organu normy określające sposób czynienia użytku z przyznanej mu kompetencji, które w konkretnych przypadkach zawierają kryteria, jakimi powinien kierować się organ dokonując wyboru rozstrzygnięcia w granicach uznania administracyjnego. Kwestionowanie działania organu w ramach jego kompetencji uznaniowych może zatem koncentrować się zarówno na wykazywaniu nieprawidłowości na etapie poprzedzającym dokonywanie wyboru rozstrzygnięcia, tj. na wadliwym ustaleniu stanu faktycznego sprawy, na błędnej wykładni ogólnej i abstrakcyjnej normy prawa materialnego podlegającej konkretyzacji i indywidualizacji, na niewłaściwym zastosowaniu (subsumcji) prawa materialnego w ustalonym stanie faktycznym, jak i na wykazywaniu nieprawidłowości w korzystaniu z kompetencji uznaniowych na końcowym etapie stosowania prawa, czyli na etapie dokonywania wyboru rozstrzygnięcia, tj. na niewłaściwym zastosowaniu normy kompetencyjnej poprzez wyjście poza granice upoważnienia ustawowego lub nieprawidłowym uczynieniu użytku z kompetencji uznaniowej poprzez niezrealizowanie norm określających sposób czynienia użytku z tej kompetencji.

O ile sąd pierwszej instancji nie będąc związany granicami skargi, tj. zawartymi w niej zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) kontrolując rozstrzygnięcie podjęte w ramach upoważnienia do uznania powinien zweryfikować prawidłowość zrealizowania wszystkich norm zastosowanych przez organ w procesie przygotowania i ukształtowania decyzji administracyjnej, o tyle Naczelny Sąd Administracyjny związany granicami skargi kasacyjnej bada jedynie czy uzasadnione są wskazane w tej skardze podstawy, tj. czy zasadne są podniesione zarzuty naruszenia prawa materialnego i zarzuty naruszenia przepisów postępowania.

W niniejszej sprawie strona skarżąca kasacyjnie podnosi zarzut naruszenia przez organy administracyjne orzekające w sprawie granic uznania administracyjnego, czego upatruje w niewłaściwym zastosowaniu art. 3 pkt 1c i art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" (Dz.U. z 2005 r. Nr 267, poz. 2259 ze zm.) w związku z art. 3, art. 7 pkt 4 i 39 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2013 r., poz. 182)

Przepis art. 39 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej stanowi, że w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Z kolei według art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania", pomoc w zakresie dożywiania może być przyznana nieodpłatnie osobom i rodzinom, o których mowa w art. 3 pkt 1, jeżeli dochód osoby samotnie gospodarującej lub dochód na osobę w rodzinie nie przekracza 150 % kryterium dochodowego, o którym mowa odpowiednio w art. 8 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej.

Z powyższych przepisów wynikają zarówno normy materialne określające przesłanki przyznania zasiłku celowego na zakup posiłku żywności, jak i normy kompetencyjne wskazująca, że zasiłek taki – w przypadku spełniania przesłanek jego uzyskania – może być przyznany. Oznacza to, że ustawodawca upoważnił organ administracji zarówno do przyznania, jak i do odmowy przyznania zasiłku celowego, a także do ustalenia wysokości przyznanego świadczenia.

Rozstrzygnięcie o przyznaniu zasiłku celowego w postaci świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności mieści się zatem w granicach upoważnienia ustawowego do działania w ramach uznania, a zatem zarzut przekroczenia granic uznania administracyjnego przez organy rozstrzygające sprawę z wniosku T.K. poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 39 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej oraz art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" okazał się nieuzasadniony.

Z kolei wskazane w skardze kasacyjnej przepisy art. 3 i art. 7 pkt 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej oraz przepis art. 3 pkt 1c ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" nie określają granic upoważnienia ustawowego do działania w ramach uznania administracyjnego w sprawach o przyznanie zasiłku celowego. Są to przepisy, z których można wyprowadzać normy inne niż kompetencyjne, tj. np. normy określające sposób czynienia użytku z kompetencji przyznanych organom pomocy społecznej (art. 3 ust. 1-4 ustawy o pomocy społecznej), normy wskazujące na podstawy (powody) przyznawania pomocy społecznej (art. 7 pkt 4 ustawy o pomocy społecznej), czy też normy określające zakres przedmiotowy i podmiotowy pomocy realizowanej w ramach programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" (art. 3 pkt 1c ustawy o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania"). Niewłaściwe zastosowanie tych norm nie mogło zatem prowadzić do naruszenia granic uznania administracyjnego, a co najwyżej do nieprawidłowego skorzystania z upoważnienia do uznania, a takiego zarzutu w skardze kasacyjnej nie podniesiono.

Strona skarżąca kasacyjnie niewłaściwego zastosowania wszystkich przepisów wskazanych w ramach zarzutu naruszenia prawa materialnego, tj. art. 3 pkt 1c i art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" oraz art. 3, art. 7 pkt 4 i art. 39 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej upatruje również w "niedokonaniu ustaleń dotyczących możliwości finansowych Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Wałbrzychu odnośnie do przyznawania świadczeń pieniężnych na zakup posiłku lub żywności (zasiłek celowy) w ramach programu wieloletniego "Pomoc Państwa w zakresie dożywiania"" oraz w braku "przeprowadzenia analizy potrzeb skarżącego w zakresie przeciętnych miesięcznych kosztów zakupu posiłku oraz żywności, w odniesieniu do tak ustalonych możliwości organu". Analiza tak skonstruowanego zarzutu wykazuje, że strona skarżąca kasacyjnie nie kwestionuje sposobu rozumienia przez Sąd pierwszej instancji powyższych przepisów, a jedynie ich niewłaściwe zastosowanie w stanie faktycznym sprawy, który – jako niewłaściwie ustalony - nie dawał podstaw do przyznania zasiłku w ustalonej przez organy wysokości. W istocie strona skarżąca kasacyjnie kwestionuje w ramach zarzutu naruszenia prawa materialnego prawidłowość ustaleń w zakresie stanu faktycznego.

Należy zatem w tym miejscu podkreślić, że naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. Istotne jest, że w obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Nieodniesienie się do kwestii wykładni stosowanego przepisu nie dyskwalifikuje zarzutu niewłaściwego zastosowania prawa materialnego, determinuje jednak przyjęcie przez Naczelny Sąd Administracyjny jako podstawy oceny zarzutu niewłaściwego zastosowania prawa materialnego wykładni tego prawa dokonanej przez Sąd pierwszej instancji

W istocie zatem ocena zasadności zarzutów naruszenia prawa materialnego w niniejszej sprawie wymaga uprzedniej weryfikacji poprawności ustalenia stanu faktycznego, do którego zastosowano normy prawne w ich rozumieniu przyjętym przez organy i Sąd pierwszej instancji, a niekwestionowanym przez stronę skarżącą kasacyjnie. Konsekwencją tego stanu rzeczy jest skoncentrowanie uwagi na ocenie zarzutów naruszenia przepisów postępowania, które w niniejszej sprawie dotyczą "zaniechania w sprawie przeprowadzenia kompleksowego postępowania dowodowego mającego na celu ustalenie możliwości finansowych Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Wałbrzychu odnośnie do przyznawania świadczeń pieniężnych na zakup posiłku lub żywności (zasiłek celowy) w ramach programu wieloletniego "Pomoc Państwa w zakresie dożywiania", jak również analizy potrzeb skarżącego w zakresie przeciętnych miesięcznych kosztów zakupu posiłku oraz żywności w odniesieniu do tak ustalonych możliwości, a tym samym zamieszczenia tych informacji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, co doprowadziło w rezultacie do jej wydania z przekroczeniem granic uznania administracyjnego", a skarżący kasacyjnie zarzuca naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 7, art. 8, art. 77 ust. 1, art. 80 i art. 107 ust. 3 k.p.a.

Powyższy zarzut naruszenia przepisów postępowania został wadliwie skonstruowany i z tego powodu nie mógł osiągnąć zamierzonego skutku. Strona skarżąca kasacyjnie zarzuca naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Jak wielokrotnie wskazywano już w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego konstrukcja normy prawnej zawartej w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi składa się z hipotezy w postaci: "Jeżeli Sąd stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania..." oraz dyspozycji w postaci: "... uchyla decyzję lub postanowienie". Zatem warunkiem zastosowania dyspozycji tej normy prawnej jest spełnienie hipotezy w postaci stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów postępowania przez organ administracji publicznej. Jeżeli Sąd nie stwierdzi naruszenia przepisów postępowania przez organ administracji publicznej, to nie może stosować tego przepisu. W przypadku oddalenia skargi na decyzję lub postanowienie organu administracji można zarzucić Sądowi pierwszej instancji naruszenie wyżej wymienionego przepisu tylko wówczas, gdy Sąd ten stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mimo to nie spełni dyspozycji tej normy prawnej i nie uchyli zaskarżonej decyzji lub postanowienia. Jeśli z wyroku wynika, że Sąd pierwszej instancji nie dopatrzył się naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to Naczelny Sąd Administracyjny nie może zarzucić oddalającemu skargę Sądowi pierwszej instancji naruszenia omawianego przepisu, gdyż rozstrzygnięcie jest zgodne z dyspozycją stosowanej przez WSA normy prawnej (zob. wyrok NSA z dnia 12 lutego 2009 r., I FSK 1888/07, LEX nr 515949; wyrok NSA z dnia 21 marca 2013 r., II FSK 1515/11, LEX nr 1340075; wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2013 r., I GSK 1752/11, LEX nr 1336198; wyrok NSA z dnia 30 maja 2012 r., II FSK 2662/10; LEX nr 1244277; wyrok NSA z dnia 7 listopada 2014 r., I FSK 1555/13, LEX nr 1590692; wyrok NSA z dnia 7 marca 2014 r., I FSK 323/13, LEX nr 1494594).

W rozpoznanej sprawie Sąd pierwszej instancji nie stosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i w świetle ocen wyrażonych w uzasadnieniu wyroku zastosować nie mógł. Podstawą prawną zaskarżonego wyroku był art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym w razie nieuwzględniania skargi sąd skargę oddala. Okoliczność oddalenia skargi nie mogła więc stanowić bezpośrednio argumentu mającego świadczyć o naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Motyw taki należało zatem powiązać z tym przepisem, który Sąd zastosował, tj. art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zarzucając właśnie jego naruszenie przez nieuprawnione zastosowanie, spowodowane niedostrzeżeniem wad procesowych postępowania administracyjnego. W pierwszej kolejności należało bowiem zwalczać to, jak Sąd orzekł (oddalił skargę), a nie to czego ewentualnie nie uczynił (nie uchylił zaskarżonej decyzji), mimo że powinien był to uczynić w opinii strony skarżącej kasacyjnie.

Skoro strona skarżąca kasacyjnie nie podważyła skutecznie poprawności ustalenia stanu faktycznego w niniejszej sprawie, to stan faktyczny przyjęty przez organy i zaakceptowany przez Sąd pierwszej instancji stanowił podstawę oceny zarzutu niewłaściwego zastosowania prawa materialnego, tj. art. 3 pkt 1c i art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" w związku z art. 3, art. 7 pkt 4 i 39 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. Podstawę oceny tego zarzutu stanowiła też – jak wyżej wskazano - wykładnia prawa materialnego dokonana przez Sąd pierwszej instancji. Analiza motywów zaskarżonego wyroku wykazuje, że przy uwzględnieniu stanu faktycznego przyjętego przez organy i zaakceptowanego przez Sąd pierwszej instancji oraz wykładni podstawy materialnoprawnej rozstrzygnięcia nie doszło do niewłaściwego zastosowania prawa materialnego w niniejszej sprawie w sposób prowadzący do przekroczenia granic uznania administracyjnego.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skoro skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, to podlega ona oddaleniu na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Odnosząc się do żądania dotyczącego zasądzenia kosztów pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu wskazać należy, że przepisy art. 209 i 210 ustawy Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za pomoc prawną należne od Skarbu Państwa (art. 250 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny na podstawie art. 258-261 tej ustawy. Z tego też względu wniosek pełnomocnika z urzędu o przyznanie wynagrodzenia za czynności w postępowaniu kasacyjnym Naczelny Sąd Administracyjny pozostawił do rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu.