Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 1354/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2014-04-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 22, art. 17 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 1456
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tekst jednolity
article: art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 11 ust. 1 i 3
journal: Dz.U. 2012 poz 1548
law: Ustawa z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Szaniecka Sędziowie Sędzia WSA Barbara Drzazga (spr.) Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Protokolant st. sekretarz sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 04 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi D. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] 2013 r. Nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego; I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta S. z dnia [...] 2013 roku Nr [...], II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] 2013 r. nr [...] Burmistrz Miasta S., działając na podstawie art. 2 pkt 2, art. 17, art. 23, art. 24 ust. 1-3, art. 25, art. 26 i art. 30 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. j. Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.) i art. 104 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej k.p.a.), odmówił przyznania D. F. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy w związku z opieką nad córką – M. F..

W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ I instancji przytoczył treść art. 3 pkt 22 i art. 17 ust. 1 i 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych wyjaśniając, że w świetle uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2012 r., sygn. akt I OPS 5/12, prowadzenie gospodarstwa rolnego przez rolnika stanowi negatywną przesłankę przyznania tej osobie świadczenia pielęgnacyjnego. Wskazując, że D F. oświadczyła, że jest ubezpieczona w KRUS jako małżonek , ale gospodarstwo rolne posiada mąż, organ uznał, że stanowisko zawarte w uchwale przesądza o braku możliwości przyznania stronie świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad dzieckiem M. F..

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła D F., wskazując, że jej dziecko wymaga stałej opieki w codziennych obowiązkach, a także uczestnictwa w jej leczeniu i rehabilitacji. Wyjaśniła, że jej córka choruje na padaczkę chorobę Recklinghausena i jest po operacji prawego oka. Wskazała, że jeździ z nią do Krakowa na kontrole, do Bydgoszczy do poradni hematologii i onkologii, dwa razy w tygodniu do poradni genetycznej w K. i do poradni ortopedycznej i psychologicznej. Ponadto konieczne są wizyty u neurologa celem kontroli padaczki. Strona podała, że jest gotowa zrzec się ubezpieczenia w KRUS na rzecz opieki nad dzieckiem.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] 2013 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ odwoławczy powołał treść art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz stwierdził, że organ I instancji trafnie powołał się na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2012 r., sygn. akt I OPS 5/12. W rezultacie Kolegium przytoczyło fragment uchwały i dokonało konkluzji, iż mąż strony jest właścicielem gospodarstwa rolnego, natomiast sama strona podlega z tego tytułu obowiązkowemu ubezpieczeniu społecznemu rolników jako małżonka z mocy ustawy w pełnym zakresie, a zatem podlega temu ubezpieczeniu zgodnie z art. 5 o ubezpieczeniu społecznym rolników, który odsyła i nakazuje stosować do strony przepisy tej ustawy dotyczące rolnika. Z mocy tego odesłania do art. 6 ust. 1 ustawy nie budzi wątpliwości Kolegium, że strona podlegając zgodnie z art. 5 ustawy ubezpieczeniu społecznemu rolników pracuje w gospodarstwie rolnika lub w gospodarstwie domowym bezpośrednio związanym z tym gospodarstwem rolnym, ponieważ w razie odmiennych, przeciwnych deklaracji nie mogłaby zostać objęta tym ubezpieczeniem. Tym samym, w świetle powołanej uchwały, zważywszy, że prowadzenie gospodarstwa rolnego nie zostało wymienione w art. 3 pkt 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych jako forma aktywności zawodowej, której rezygnacja uprawnia do przedmiotowego świadczenia, brak było podstaw do przyznania stronie świadczenia.

D FF. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Poznaniu na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K., podtrzymując stanowisko zawarte w odwołaniu od decyzji organu I instancji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. w odpowiedzi wniosło o oddalenie skargi i przytoczyło argumentację z uzasadnienia zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga okazała się zasadna.

Przedmiotem zaskarżonej decyzji jest odmowa przyznania D. F. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad córką M. F..

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Burmistrza Miasta S. stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. j. Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.), dalej: u.ś.r.

Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:

1) matce albo ojcu,

2) opiekunowi faktycznemu dziecka,

3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,

4) innym osobom, na których, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. Nr 9, poz. 59, z późn. zm.) ciąży obowiązek alimentacyjny,

- jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Jednocześnie ustawodawca określił w art. 17 ust. 1a tej u.ś.r., iż osobom, na których ciąży obowiązek alimentacyjny innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki:

1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;

2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;

3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Świadczenie pielęgnacyjne przysługuje przy tym jedynie, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia (art. 17 ust. 1b u.ś.r.).

Rozpoznając przedmiotową sprawę organ I instancji stwierdził, iż D FF. jest żoną właściciela gospodarstwa rolnego, co stanowi negatywną przesłankę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

Organ odwoławczy odnośnie stanu faktycznego sprawy potwierdził, że status żony posiadacza gospodarstwa rolnego uniemożliwia przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego ze względu na okoliczność, iż prowadzenie rolniczej działalności gospodarczej nie zostało uznane w u.ś.r. za aktywność zawodową, z której rezygnacja uprawniałaby do przyznania tegoż świadczenia.

Uzasadnienie prawne zaskarżonej decyzji Kolegium sprowadziło się do obszernych cytatów z uzasadnienia uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2012 r., sygn. akt I OPS 5/12, następnie utożsamienia posiadania gospodarstwa rolnego z jego prowadzeniem i wreszcie stwierdzenia, iż świetle wskazanej powyżej uchwały świadczenie pielęgnacyjne nie może być D. F. przyznane.

Organ odwoławczy w uzasadnieniu swojej decyzji nie wskazał w oparciu o jakie dowody ustalił, iż strona jest posiadaczem gospodarstwa rolnego i dlaczego nie dało wiary oświadczeniom skarżącej (składanym chociażby w odwołaniu), iż gospodarstwo rolne jest prowadzone wyłącznie przez jej męża, a ona jest wyłącznie żoną rolnika i podlega ubezpieczeniu społecznemu w KRUS jedynie jako małżonek osoby prowadzącej gospodarstwo rolne.

W uzasadnieniu decyzji organu II instancji brak też przedstawienia argumentacji przemawiającej za utożsamieniem posiadania gospodarstwa rolnego z jego prowadzeniem oraz wskazania przesłanek poczynienia odmiennych niż organ I instancji ustaleń faktycznych co do prowadzenie przez skarżącą gospodarstwa rolnego, w sytuacji gdy organ I instancji ustalił jedynie, iż jest ona żoną rolnika prowadzącego takie gospodarstwo. Okoliczność ta jest istotna dla sprawy, albowiem nawet przy przyjęciu, iż prowadzenie gospodarstwa rolnego przez rolnika stanowi negatywną przesłankę do przyznania tej osobie świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie art. 17 ust. 1 w związku z art. 3 pkt 22 u.ś.r., uznać należy, iż samo posiadanie lub własność gospodarstwa nie mogą być kwalifikowane, jako jego prowadzenie, jeżeli nie wiąże się z nimi wykonywanie wyżej określonej działalności rolniczej (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 29 września 2005 r., sygn. akt I UK 16/05, publ. OSNP 2006, nr 17-18, poz. 278, uchwała Naczelnego Sądu administracyjnego w Warszawie z dnia 11 grudnia 2012 r., sygn. I OPS 5/12, dostępna w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Zauważyć w tym miejscu należy, iż analiza akt sprawy pozwala na ustalenie, iż twierdzenia skarżącej odnośnie niewykonywania prac w gospodarstwie rolnym należącym do jej męża nie były przez organy administracji w żaden sposób weryfikowane. Organy nie poczyniły także żadnych ustaleń w kwestii niepodjęcia lub rezygnacji z zatrudnienia albo innej pracy zarobkowej przez skarżącą. Nie ustosunkowały się też do twierdzeń skarżącej podnoszonych w trakcie postępowania, iż stale zajmuje się niepełnosprawną córką i w związku z tym nie podejmuje zatrudnienia. Skarżąca w trakcie postępowania szczegółowo przedstawiła schorzenia córki i poradnie, które z uwagi na te schorzenia musi z córką wizytować.

W ocenie Sądu nie można zaś z góry wykluczyć przypadku, gdy określona osoba jedynie zamieszkuje na terenie gospodarstwa rolnego i nie bierze jakiegokolwiek udziału w pracach w tym gospodarstwie, w tym także nie zarządza tymi pracami. Trudno byłoby w takiej sytuacji automatycznie wykluczyć możliwość uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego, skoro w istocie mogło dojść do niepodjęcia lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w sensie odpowiadającym art. 3 pkt 22 u.ś.r.. Tymczasem okoliczność ta nie była w ogóle poddana analizie w rozpatrywanej sprawie, a organy nie poddały ocenie twierdzeń skarżącej co do przyczyn niepodejmowania zatrudnienia.

Zauważyć w tym miejscu należy, iż poczynienia ustaleń faktycznych w tym zakresie nie może zastąpić stwierdzenia, iż skarżąca podlega ubezpieczeniu społecznemu rolników.

Organy w świetle przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników i o podatku rolnym błędnie uznały, że sam fakt bycia D. F. osobą objętą ubezpieczeniem społecznym rolników jako małżonka rolnika K. F.o, właściciela gospodarstwa rolnego o pow. 6,6567 ha fiz., co stanowi 4,3840 ha przel., staje się przeszkodą do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Ustawa z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (t. j. Dz. U. Nr 50, poz. 291 z 2008 r. ze zm.) stanowi, iż ubezpieczeniem społecznym rolników obejmuje się rolników i pracujących z nimi domowników (art. 1 ust. 1), przy czym w stosunku do domownika będącego małżonkiem rolnika nie jest wymagane by pracował on w gospodarstwie rolnym, a wystarczającym jest wykonywanie pracy w gospodarstwie domowym bezpośrednio związanym z tym gospodarstwem rolnym. Ustawa z dnia 15 listopada 1984 r. o podatku rolnym (t. j. Dz. U. Nr 136, poz. 969 z 2006 r. ze zm.) wiąże zaś skutki fiskalne nie z prowadzeniem gospodarstwa rolnego, czy też posiadaniem statusu rolnika, a jedynie z samym faktem posiadania gruntów rolnych (art. 3 ust. 1-5), wyjątek wyraźnie zaznaczając w art. 3 ust. 6. Trzeba przy tym równocześnie zaznaczyć, że choć pobieranie świadczenia pielęgnacyjnego wiąże się zgodnie z art. 6 ust. 2a ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2009 r. nr 205 poz. 1585 ze zm.) z objęciem ubezpieczeniem społecznym, to jednak wedle art. 6 ust. 2b cytowanej ustawy wójt, burmistrz lub prezydent miasta nie opłaca składki na ubezpieczenie emerytalne i rentowe za osobę pobierającą świadczenie pielęgnacyjne, jeżeli podlega ona obowiązkowi ubezpieczenia społecznego z innego tytułu na podstawie ustawy lub na podstawie odrębnych przepisów. Tym samym fakt, że skarżąca podlega ubezpieczeniu społecznemu rolników nie przekreśla jeszcze możliwości uzyskania przedmiotowego świadczenia. Okoliczność ta jest zatem niewystarczająca do negatywnego załatwienia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego.

Reasumując, w niniejszej sprawie zabrakło poczynienia przez organy administracji rzetelnych ustaleń, czy skarżąca legitymuje się statusem rolnika oraz czy prowadzi gospodarstwo rolne. Jest to o tyle istotne, iż właśnie te okoliczności są w sprawie niewyjaśnione, albowiem skarżąca konsekwentnie wskazuje, iż nie prowadzi gospodarstwa rolnego i żadnych czynności w nim nie podejmuje, jest ono prowadzone wyłącznie przez męża, a ona zajmuje się wyłącznie opieką nad córką i prowadzeniem domu oraz, iż pracy poza rolnictwem nie podejmuje wyłącznie w związku z koniecznością opieki nad niepełnosprawną córką.

Nie ulega wątpliwości, że materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy okazał się niewystarczający do wydania rozstrzygnięcia. Takie działanie organów administracji publicznej stanowiło naruszenie art. 7 k.p.a., zgodnie z którym w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. W niniejszej sprawie doszło ponadto do naruszenia art. 77 § 1 K.p.a., wedle którego organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, oraz art. 80 k.p.a., w myśl którego organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona.

Zauważyć nadto należy, iż decyzja organu II instancji winna także zawierać stanowisko tegoż organu odnośnie podniesionych w odwołaniu zarzutów. Obowiązek odniesienia się przez organ II instancji do zarzutów podnoszonych w odwołaniu wiąże się z wyrażoną w art. 11 K.p.a. zasadą przekonywania, która zobowiązuje organy administracji publicznej do dołożenia szczególnej staranności w uzasadnieniu swoich rozstrzygnięć oraz z wyrażoną w art. 8 K.p.a. zasadą prowadzenia postępowania w sposób pogłębiający zaufanie stron do organów władzy publicznej. Spełnienie normy wynikającej z powyższego przepisu wymaga prowadzenia postępowania administracyjnego w taki sposób, aby między innymi w uzasadnieniu decyzji przekonać stronę, że jej stanowisko zostało poważnie rozważone, a jeżeli zapadło inne rozstrzygnięcie, to przyczyną tego są istotne powody.

Również w tym zakresie zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja okazały się wadliwe, albowiem organy orzekające nie odniosły się do argumentacji skarżącej podnoszonej w odwołaniu i oświadczeniu z dnia 29 lipca 2013 r., w oparciu o którą próbowała ona wykazywać, iż nie zachodzą w stosunku do niej okoliczności stanowiące negatywne przesłanki dla przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego, w tym w szczególności, że pomimo podleganiu ubezpieczeniu społecznemu rolników nie prowadzi gospodarstwa rolnego.

Już tylko powyższe wady samodzielnie uzasadniały uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji jako wydanych z naruszeniem szeregu przepisów postępowania administracyjnego, w tym w szczególności art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., art. 80 K.p.a., art. 8 i art. 11 K.p.a. oraz art. 107 § 3 K.p.a. poprzez brak wskazania w uzasadnieniu decyzji dowodów, na których organy się oparły, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówiły wiarygodności i mocy dowodowej.

Powyższe naruszenia przepisów postępowania mogły mieć wpływ na wynik sprawy, albowiem prawidłowe zastosowanie przepisów prawa materialnego może nastąpić jedynie wtedy, gdy postępowanie przeprowadzone zostało zgodnie z obowiązującą procedurą, a okoliczności sprawy nie budzą wątpliwości.

Niezależnie od powyższych uchybień o charakterze zasadniczym zauważyć należy, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. w uzasadnieniu prawnym zaskarżonej decyzji ograniczyło się de facto do przytoczenia treści art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych – w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 stycznia 2013 r. oraz odwołania się do uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2012 r., sygn. akt I OPS 5/12 i zacytowania obszernych jej fragmentów, z jednoczesnym wskazaniem, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze podziela pogląd prawny wyrażony w powyższej uchwale NSA.

Odwołanie się do szeroko rozumianego dorobku orzeczniczego sądów administracyjnych nie może być jednakże bezrefleksyjne i każdorazowo wiązać się musi z dokonaniem przez orzekający w sprawie organ administracji oceny, czy poglądy wyrażane w orzecznictwie sądowym zachowują aktualność ze względu na zmiany stanu prawnego oraz czy, a jeśli tak to w jakim zakresie, znajdą zastosowanie w stanie faktycznym konkretnej sprawy. Wymogom powyższym uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie sprostało.

Uchybienie to mogło mieć przy tym istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem przedmiotowa uchwała wydana została w ramach postępowania ze skargi na decyzję ostateczną z lipca 2011 r. i co za tym idzie odnosi się do stanu prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Organ administracji nie rozważył zaś, czy i jaki wpływ na aktualność poglądu prawnego wyrażonego w powołanej uchwale NSA mogły mieć zmiany stanu prawnego zaistniałe po dniu jej podjęcia, w tym w szczególności wprowadzone przepisami ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie nie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r. Nr 1548), które weszły w życie z dniem 1 stycznia 2013 r.

Zaznaczyć należy, że ustawą z dnia 7 grudnia 2012 r. wprowadzone zostały do ustawy o świadczeniach rodzinnych bardzo istotne zmiany, powodujące między innymi wyodrębnienie z kręgu osób, którym do 31 grudnia 2012 r. przysługiwało uprawnienie do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego osób, które w dalszym ciągu uprawnione są do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego oraz osób, które po 1 stycznia 2013 r. ubiegać się mogą o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego.

Zasadniczą przesłanką rozgraniczającą te dwa rodzaje świadczeń rodzinnych, jest - jak wynika z art. 17 ust. 1b u.ś.r. - data powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki. Świadczenie pielęgnacyjne przysługuje bowiem, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. Powyższe oznacza, iż w przypadku gdy niepełnosprawność powstała później osobom, które rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności, przysługiwać może wyłącznie specjalny zasiłek opiekuńczy.

Wprowadzając w miejsce świadczenia pielęgnacyjnego (istniejącego do 31 grudnia 2012 r.) dwie różne instytucje ustawodawca, nie tylko odmiennie je nazwał i zróżnicował ich wysokość, lecz nadto w różny sposób określił w art. 16a i art. 17 znowelizowanej ustawy, kryteria ich przyznawania i przesłanki negatywne skutkujące niemożnością ich uzyskania.

Na gruncie niniejszej sprawy szczególnego znaczenia nabierają dwie różnice pomiędzy świadczeniem pielęgnacyjnym, a specjalnym zasiłkiem opiekuńczym. Zgodnie z art. 16a ust. 8 pkt 1 lit. b u.ś.r. specjalny zasiłek opiekuńczy nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę podlega obowiązkowo ubezpieczeniom emerytalnemu i rentowym z innych tytułów. Wyłączenia takiego (to jest odwołującego się do podlegania przez osobę sprawującą opiekę obowiązkowym ubezpieczeniom emerytalnemu i rentowym z innych tytułów) nie zawiera natomiast art. 17 ustawy oświadczeniach rodzinnych w jej aktualnym brzmieniu. Biorąc pod uwagę zasadę racjonalności prawodawcy powyższe prowadzi do wniosku, iż w stanie prawnym obowiązującym po dniu 1 stycznia 2013 r. podleganie przez osobę sprawującą opiekę obowiązkowemu ubezpieczeniu emerytalnemu i rentowemu stało się odnośnie ustalania jej uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego okolicznością pozbawioną znaczenia prawnego. Skoro racjonalny prawodawca w art. 16a ust. 8 pkt 1 lit. b u.ś.r. zamieszcza tego rodzaju przesłankę negatywną, a jednocześnie pomija ją w kolejnym artykule, to wyraźnie daje wyraz temu, iż okoliczność ta nie jest istotna na gruncie ustalania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. W tym też zakresie niewątpliwie utraciły aktualność te rozważania zawarte w uzasadnieniu uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2012 r., sygn. akt I OPS 5/12, które odnosiły się do opłacania ze środków publicznych składek na ubezpieczenie emerytalno-rentowe jako uzasadnionego kryterium dyferencjacji statusu ubezpieczonych w zakresie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

Kolejną cechą różnicującą w aktualnym stanie prawnym świadczenie pielęgnacyjne od specjalnego zasiłku opiekuńczego, jest uzależnienie przysługiwania drugiego z tych świadczeń od spełnienia kryterium dochodowego (art. 16a ust. 2 u.ś.r.), przy jednoczesnym braku jakichkolwiek kryteriów dochodowych odnośnie osób ubiegających się o świadczenie pielęgnacyjne. Zróżnicowanie to jest o tyle istotne na gruncie niniejszej sprawy, iż może okazać się przydatne, dla dokonania przy użyciu wykładni celowościowej oceny, czy w aktualnie obowiązującym stanie prawnym uzyskiwanie dochodów z innych niż praca źródeł może być uznane – jak uczyniono to w uzasadnieniu uchwały z 11 grudnia 2012 r. – za negatywną przesłankę dla korzystania ze świadczenia pielęgnacyjnego, skoro ustawodawca kryterium o charakterze majątkowym (próg dochodu na osobę w rodzinie) wprowadził wyłącznie w stosunku do osób ubiegających się o specjalny zasiłek opiekuńczy i zrezygnował z jego wprowadzenia odnośnie świadczenia pielęgnacyjnego. Z tych samych przyczyn w stanie prawnym obowiązującym od 1 stycznia 2013 r. pozbawionym znaczenia dla oceny przysługiwania uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego zdają się być okoliczności związane z otrzymywaniem przez rolników płatności obszarowych ze środków Unii Europejskiej.

Powołana przez organy uchwała NSA zapadła w odniesieniu do osoby, która niewątpliwie legitymowała się statusem rolnika, bowiem spełniała kryteria zdefiniowane w art. 6 pkt 1 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników, zgodnie z którym rolnikiem jest pełnoletnia osoba fizyczna, zamieszkująca i prowadząca na terytorium RP, osobiście i na własny rachunek, działalność rolniczą w pozostającym w jej posiadaniu gospodarstwie rolnym, w tym również w ramach grupy producentów rolnych, a także osoba, która przeznaczyła grunty prowadzonego przez siebie gospodarstwa rolnego do zalesienia. W sprawie, w której doszło do podjęcia uchwały o świadczenie pielęgnacyjne z tytułu opieki nad matką ubiegała się córka, która do fizycznego wykonywania prac w posiadanym gospodarstwie rolnym zatrudniła pracownika. Realizowała zatem czynności związane z prowadzeniem gospodarstwa rolnego, co – jak trafnie wskazano w uchwale z 11 grudnia 2012 r. – wyraża się co najmniej w tym, że do prowadzącego gospodarstwo zwykle należy podejmowanie decyzji dotyczących prowadzonego gospodarstwa, a działalność ta nie musi mieć charakteru pracy fizycznej i może polegać np. na zarządzaniu gospodarstwem. W takim przypadku zarządzanie gospodarstwem powinno mieć charakter zawodowej, stałej, osobistej i realizującej interesy danej osoby (posiadacza gospodarstwa) działalności rolniczej, mającej charakter pracy lub innych czynności wiążących się z prowadzeniem gospodarstwa.

Stan faktyczny, który legł podstaw podjęcia przedmiotowej uchwały, a który dotyczył opieki córki nad zniedołężniałą matką, odpowiadał nadto sytuacji, dla której w aktualnym stanie prawnym ustawodawca przewidział instytucję specjalnego zasiłku opiekuńczego, a nie świadczenia pielęgnacyjnego.

Odnosząc te uwagi do specyfiki niniejszej sprawy należy uznać, że stanowisko zarówno Samorządowego Kolegium Odwoławczego, jak i organu I instancji jakoby znajdowała w niej wprost zastosowanie uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2012 r., sygn. akt I OPS 5/12 uznać należy za nie poparte wyczerpującą analizą zebranego w sprawie materiału dowodowego.

Sąd równocześnie pragnie zaznaczyć, że istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, która dotyczy prawa skarżącej do świadczenia pielęgnacyjnego, mógł mieć wydany przez Trybunał Konstytucyjny w dniu 5 grudnia 2013 r. wyrok (sygn. akt K 2713, Dz. U. 2013 r., poz. 1557), którym stwierdzono, że art. 11 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1548) jest niezgodny z art. 2 Konstytucji RP. Wyrok ten o tyle może wpływać na sytuację prawną skarżącej, że uznano nim za niekonstytucyjne przepisy ustawy zmieniającej pozbawiające z mocy prawa z dniem 30 czerwca 2013 r. osoby dotychczas pobierające świadczenie pielęgnacyjne.

Z przedstawionych przez organ I instancji Sądowi dokumentów wynika, że skarżąca miała przyznane prawo do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną córką M. F. przed 1 lipca 2013r. na okres od 20 lutego 2012 r. do 31 lipca 2014 r. (decyzja Burmistrza Miasta S. z dnia 11 czerwca 2012 r.). Następnie decyzją z dnia [...] 2013 r. Burmistrz Miasta S. stwierdził z dniem 1 lipca 2013 r. wygaśnięcie swej decyzji z dnia [...]2012 r. o przyznaniu skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego.

Wyjaśnić należy, że w świetle przepisów art. 190 ust. 3 i ust. 4 Konstytucji RP wyrok Trybunału Konstytucyjnego stwierdzający niezgodność określonego przepisu ustawy z Konstytucją, wprowadza z dniem ogłoszenia tego wyroku w trybie art. 190 ust. 2 Konstytucji zakaz stosowania niekonstytucyjnego przepisu ustawy także w postępowaniu sądowoadministracyjnym wszczętym i niezakończonym prawomocnie przed ogłoszeniem tego wyroku.

Pamiętać należy, że orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego ma moc powszechnie obowiązującą w tym sensie, że oddziałuje ono na wszelkie toczące się w chwili jego ogłoszenia postępowania sądowe i administracyjne. Zasadą jest, że orzeczenie Trybunału wchodzi w życie z dniem jego ogłoszenia w stosownym dzienniku i z tym właśnie dniem - o ile jest ono orzeczeniem negatywnym - niekonstytucyjny przepis traci moc obowiązującą, a zatem nie może być stosowany przez sądy i organy administracyjne w sprawach wszczętych przed dniem ogłoszenia orzeczenia, a nie rozstrzygniętych do tego dnia (por. R. Hauser, J. Trzciński, Prawotwórcze znaczenie Trybunału Konstytucyjnego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Wyd. Prawnicze LexisNexis 2008, s.41-64). W dniu 16 grudnia 2013 r. sentencja wyroku Trybunału Konstytucyjnego w sprawie K 27/13 została opublikowana w Dzienniku Urzędowym poz. 1557, a zatem art. 11 ust. 1 i ust. 3 ustawy zmieniającej od tego dnia utraciły swoją moc obowiązującą. Skarga w niniejszej sprawie złożona została wprawdzie dnia 28 listopada 2013 r., to jednak do wyrokowania przez Sąd doszło 26 marca 2014 r., a więc po ogłoszeniu wyżej przywołanego wyroku Trybunału.

Jak wskazuje się w orzecznictwie, który to pogląd podziela skład orzekający w niniejszej sprawie, dany akt normatywny (przepis prawny) uznany za niekonstytucyjny musi być kwalifikowany jako mający moc obowiązującą do dnia ogłoszenia wyroku Trybunału, to jednak nie powinien być zastosowany przez sąd w konkretnej sprawie ze względu na fakt wiążącego wszystkich adresatów (art. 190 ust. 1) uznania przez Trybunał Konstytucyjny, że pozostaje on w sprzeczności z Konstytucją RP, gdyż sprzeczność ta z reguły istnieje od samego początku, to jest od daty wydania danego aktu normatywnego, bądź wejścia w życie przepisu prawnego, których domniemanie konstytucyjności zostało przez Trybunał obalone (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 maja 2009 r., II OSK 179/09, Lex nr 507638, wyrok Sądu Apelacyjnego w Łodzi z dnia 26 listopada 2013 r., III AUa 443/13, Lex nr 1409161, Lex nr 1409161; wyrok Sądu Najwyższego z dnia 8 listopada 2013 r., II UK 156/13, Lex nr 1396413). Sąd orzekający w niniejszym składzie podziela stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 września 2013 r. (sygn. akt II FSK 1964/13, Lex nr 1375594), zgodnie z którym jeżeli w trakcie postępowania sądowoadministracyjnego zapadnie orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niekonstytucyjności normy, na której oparto decyzję administracyjną, istnieje konieczność uchylenia takiej decyzji (por. R. Hauser, J. Trzciński, Prawotwórcze znaczenie orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyd. 2, Warszawa 2010, s. 50-51). W innym wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że przepis uznany przez Trybunał za niekonstytucyjny ma taki charakter od samego początku, tj. od dnia jego wejścia w życie. Fakt ten musi być brany pod uwagę przy kontroli aktu administracyjnego podjętego na podstawie niekonstytucyjnego przepisu (por. wyrok NSA z dnia 6 lutego 2008 r., II OSK 1745/07, Lex nr 357511).

W art. 190 ust. 3 Konstytucji RP zawarta jest zasada wyłączenia z obrotu prawnego niekonstytucyjnego przepisu ustawy od dnia wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego stwierdzającego tą niekonstytucyjność. Nadto skoro według art. 190 ust. 4 Konstytucji RP orzeczenie Trybunału jest podstawą do wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wydaną przy zastosowaniu przepisu ustawy uznanego za niekonstytucyjny (art. 145a k.p.a.) i do uchylenia przez wojewódzki sąd administracyjny takiej decyzji (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a.) oraz do wznowienia postępowania w sprawie prawomocnie rozstrzygniętej wyrokiem sądu administracyjnego w oparciu o taki przepis ustawy (art. 272 § 1 p.p.s.a.), to także w toczącym się postępowaniu przepis taki nie może mieć już (od daty urzędowej publikacji wyroku Trybunału Konstytucyjnego) zastosowania (por. wyrok NSA z dnia 16 kwietnia 2009 r. sygn. I OSK 586/08, Lex nr 526408).

Z powyższych względów należy uznać, że w świetle przepisów art. 190 ust. 3 i ust. 4 Konstytucji RP wyrok Trybunału Konstytucyjnego stwierdzający niezgodność określonego przepisu ustawy z Konstytucją, wprowadza z dniem ogłoszenia tego wyroku w trybie art. 190 ust. 2 Konstytucji zakaz stosowania niekonstytucyjnego przepisu ustawy także w postępowaniu sądowoadministracyjnym wszczętym i niezakończonym prawomocnie przed ogłoszeniem tego wyroku.

Będące przedmiotem badania Trybunału przepisy art. 11 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. przewidywały, że osoby uprawnione do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie przepisów dotychczasowych zachowują prawo do tego świadczenia w dotychczasowej wysokości do dnia 30 czerwca 2013 r., jeżeli spełniają warunki określone w przepisach dotychczasowych. Wydane zaś na podstawie przepisów dotychczasowych decyzje o przyznaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wygasają z mocy prawa po upływie terminu, o którym mowa w ust. 1.

Trybunał Konstytucyjny we wspomnianym wyżej wyroku z dnia 5 grudnia 2013 r. uznał, że wprowadzenie tych regulacji doprowadziło do naruszenia zasady ochrony praw słusznie nabytych oraz zasady zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa w odniesieniu do tej grupy osób, które pobierały świadczenie pielęgnacyjne na podstawie ustawy o świadczeniach rodzinnych, w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy zmieniającej, które jednocześnie nie spełniły przesłanek nabycia świadczenia pielęgnacyjnego lub specjalnego zasiłku opiekuńczego na podstawie ustawy o świadczeniach rodzinnych, w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą.

Wprawdzie art. 11 ust. 3 ustawy zmieniającej nie stanowił podstawy prawnej wydanych w niniejszej sprawie decyzji, tym niemniej zważywszy, iż do końca czerwca 2013 r. skarżąca pobierała świadczenie pielęgnacyjne na córkę, to na podstawie tego właśnie przepisu została ona następnie pozbawiona otrzymywanego uprzednio świadczenia pielęgnacyjnego, a następnie z uwagi na fakt kontynuowania sprawowanej opieki, wystąpiła z wnioskiem o ponowne ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, nie godząc się z pozbawieniem jej nabytych praw podmiotowych co do przyznanego świadczenia pielęgnacyjnego. Sytuacja faktyczna i prawna skarżącej wskazuje w ocenie Sądu, że kwalifikuje się ona do grupy adresatów omawianego orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego.

W związku z tym, chcąc ustalić, czy, a jeśli tak to w jaki sposób stwierdzona przez Trybunał niekonstytucyjność przepisów art. 11 ust. 1 i 3 ustawy zmieniającej wpłynęła na prawa podmiotowe skarżącej, konieczna jest pogłębiona analiza ocena skutków prawnych komentowanego wyroku Trybunału z dnia 5 grudnia 2013 r.

W uzasadnieniu tego wyroku Trybunał wskazał, iż jego wyrok nie tworzy ani roszczeń o wypłatę utraconych korzyści za okres po 30 czerwca 2013 r., ani nie daje podstaw do ubiegania się o nowe świadczenie pielęgnacyjne lub specjalny zasiłek opiekuńczy, które przewiduje obowiązująca ustawa o świadczeniach rodzinnych, bowiem wyrok ten dotyczył norm prawa intertemporalnego, które w dodatku zmaterializowały się już w dniu orzekania przez sąd konstytucyjny, a nie przepisów, które określały nowe przesłanki nabycia świadczeń. W rezultacie, w ocenie Trybunału zrealizowanie tego wyroku będzie wymagało zmiany prawa. Argumentując to stanowisko Trybunał wskazał, iż zaskarżone przez Rzecznika Praw Obywatelskich przepisy zostały zamieszczone w ustawie zmieniającej, która znowelizowała ustawę z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych między innymi w części dotyczącej przesłanek nabycia świadczenia pielęgnacyjnego. Regulowały one zatem wpływ ustawy zmieniającej na stosunki prawne powstałe i ukształtowane pod rządami dotychczas obowiązującej ustawy o świadczeniach rodzinnych, a ich problematyka odnosiła się do kwestii intertemporalnych (przejściowych).

W dniu orzekania przez Trybunał treść regulacji intertemporalnej zawartej w art. 11 ust. 3 została już "skonsumowana", a okres przejściowy zaplanowany na jej podstawie minął – wniosek Rzecznika Praw Obywatelskich wpłynął do Trybunału 25 czerwca 2013 r., a wygaszenie decyzji administracyjnych przyznających świadczenie pielęgnacyjne nastąpiło po upływie 30 czerwca 2013 r., przedmiotem zaskarżenia do Trybunału nie były zaś przepisy prawa materialnego ustawy o świadczeniach rodzinnych określające przesłanki nabycia świadczenia pielęgnacyjnego, zmodyfikowane przez art. 1 pkt 4 i 5 ustawy zmieniającej.

Dalej Trybunał stwierdził, że kontrola przepisów intertemporalnych, kiedy przewidziane w nich czynności zostały zrealizowane, a nie materialnoprawnej podstawy odmowy przyznania nowych świadczeń, w zasadniczy sposób wpływa na potencjalne skutki wyroku Trybunału. Okoliczności badanej sprawy przesądzają, że jedynie w wypadku ewentualnego orzeczenia o niezgodności przepisów prawa materialnego (nieobjętych zaskarżeniem Rzecznika Praw Obywatelskich), osoby, których sytuacja została ukształtowana na ich podstawie, mogłyby skorzystać z instytucji sanacyjnych, o których mowa w art. 190 ust. 4 Konstytucji i operacjonalizujących tę normę odpowiednich regulacjach ustawowych. Wzruszenie aktów stosowania prawa po wyroku Trybunału o niezgodności normy intertemporalnej, zwłaszcza gdy przewidziany w jej treści mechanizm prawny zakładał wygaszenie decyzji administracyjnych ex lege, nie jest możliwe. W takich warunkach wykonanie negatywnego wyroku Trybunału zawsze będzie wymagało interwencji legislacyjnej ustawodawcy.

Z poglądem prawnym Trybunału co do skutków prawnych jego orzeczenia nie sposób się zgodzić.

W pierwszym rzędzie wskazać należy, iż Trybunał Konstytucyjny w analizowanym wyroku nie skorzystał z możliwości odroczenia wejścia w życie orzeczenia, z której to formuły wynikałoby, że orzeczenie ma wywołać skutek dopiero po upływie zakreślonego przez Trybunał terminu i wyłącznie "na przyszłość". Uprawnienie Trybunału Konstytucyjnego do określenia innej daty utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego niż wynika z przepisu art. 190 ust. 3 in principio Konstytucji, wskazuje zaś, że określenie chwili utraty mocy przepisu eliminowanego z porządku prawnego zostało pozostawione kompetencji Trybunału Konstytucyjnego, lecz jednocześnie sprowadza się do określenia daty w orzeczeniu (art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym – Dz. U. Nr 102, poz. 643 ze zm.) albo do pozostawienia reguły ustawowej (art. 190 ust. 3 in principio Konstytucji).

Trybunał Konstytucyjny nie umorzył także postępowania, co w świetle art. 39 ust. 1 pkt 3 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym jest obligatoryjne jeżeli akt normatywny w zakwestionowanym zakresie utracił moc obowiązującą przed wydaniem orzeczenia przez Trybunał. Wskazać należy, że przepisy, które Trybunał uznał za niezgodne z za art. 2 Konstytucji RP, utraciły moc obowiązującą (jak wskazał Trybunał "skonsumowały się") z dniem 30 czerwca 2013 r., tymczasem Trybunał omawiany wyrok wydał w dniu 5 grudnia 2013 r. Wywieść można z tego, że Trybunał orzekając w sprawie co do meritum uznał, stosownie do art. 39 ust. 3 pkt 1 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, że wydanie orzeczenia o art. 11 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r., który utracił moc obowiązującą przed wydaniem orzeczenia, jest konieczne dla ochrony konstytucyjnych wolności i praw.

Zauważyć przy tym należy, iż Trybunał Konstytucyjny jest instytucją, która lokuje się na pograniczu władzy sądowniczej i ustawodawczej. Niejednokrotnie w doktrynie określa się go mianem "ustawodawcy negatywnego", akcentując, że skutki jego orzeczeń nie tylko dotyczą stron konkretnej sprawy, ale kształtują system prawny. Usuwając z tego systemu pewne normy prawne jako niezgodne z Konstytucją, Trybunał wpływa na wykładnię i stosowanie pozostałych norm. Ten sposób oddziaływania to - w przeciwieństwie do Parlamentu, będącego jednocześnie ustawodawcą "negatywnym i pozytywnym" - wyłącznie eliminowanie z systemu prawnego pewnych norm prawnych. Jednocześnie jednak zawsze orzeczenie Trybunału wywiera również skutek ustawodawczy "pozytywny", ponieważ wyeliminowanie określonej normy zmienia stan prawny i powoduje, że w określonych sytuacjach znajdzie zastosowanie inna norma prawna.

Pozycja ustrojowa Trybunału powoduje, że jego orzeczeń nie należy traktować jak typowych orzeczeń sądowych. Trybunał Konstytucyjny jest bowiem sądem prawa, ponieważ toczony przed nim spór dotyczy samego prawa, jego spójności i poprawności, a nie interpretacji lub zastosowania, co pozostaje domeną sądów, w tym sądów administracyjnych. Dlatego konieczne jest również dokonywanie wykładni orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego. Ocena ta należy do organów stosujących prawo. Pozbawienie Trybunału Konstytucyjnego uprawnienia do ustalania powszechnej wykładni prawa powoduje, że wykładnia przepisów prawa stosowanych przez sądy, dokonywana przez Trybunał może być przyjmowana tylko ze względu na siłę argumentacji. Powyższe oznacza, iż to sądy władne są do dokonywania w ramach danej sprawy samodzielnej oceny skutków orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego i nie są w tym zakresie związane poglądami wyrażonymi w uzasadnieniu takowego orzeczenia.

Dokonując oceny stanu prawnego istniejącego od dnia opublikowania wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 grudnia 2013 r. w pierwszym rzędzie zauważyć należy, iż przepis art. 11 ust. 3 ustawy zmieniającej odnosił się tylko i wyłącznie do pozostających w obrocie prawnym ostatecznych decyzji administracyjnych (a więc do spraw zakończonych) oraz wynikających z tych decyzji praw nabytych obywateli. Regulacja zawarta w art. 11 ust. 1 i 3 ustawy zmieniającej pozbawiająca obywateli praw nabytych wynikających z decyzji ostatecznych i eliminująca z mocy prawa z obrotu prawnego te decyzje stanowiła zatem zbiór norm prawa materialnego, zbliżonych w swoim charakterze do norm pozbawiających obywateli z mocy prawa określonych praw. Dlatego należy przyjąć, że przepisy art. 11 ust. 1 i 3 ustawy zmieniającej są przepisami, o których mowa w § 30 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908 ze zm.). Przepis ten stanowi, że w przepisach przejściowych rozstrzyga się w szczególności, czy zachowuje się uprawnienia i obowiązki oraz kompetencje powstałe w czasie obowiązywania uchylanych albo wcześniej uchylonych przepisów oraz czy skuteczne są czynności dokonane w czasie obowiązywania tych przepisów; sprawy te reguluje się tylko w przypadku, gdy nie chce się zachować powstałych uprawnień, obowiązków lub kompetencji albo chce się je zmienić albo też gdy chce się uznać dokonane czynności za bezskuteczne. Wyjaśniając, należy wskazać, że art. 11 ust. 1 i 3 ustawy zmieniającej pozbawiły obywateli nabytych słusznie na podstawie przepisów dotychczasowych praw podmiotowych do świadczeń pielęgnacyjnych z dniem 30 czerwca 2013 r. Tymczasem rozstrzygając te kwestie, prawodawca powinien pamiętać o obowiązującej w państwie prawa zasadzie poszanowania praw nabytych. Jeżeli zaś zamierza się jakieś podmioty pozbawić nabytych uprawnień, należy rozważyć, czy jest to wyjątkowo dopuszczalne odstępstwo od zasady poszanowania prawa nabytych (rozstrzygnięcia dotyczące praw nabytych nie mogą mieć w państwie prawa charakteru arbitralnego); ograniczeń tego rodzaju nie ma w przypadku obowiązków (S. Wronkowska [w:] S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Warszawa 2004, s. 82). Trybunał w powołanym wyroku uznał, że pozbawienie obywateli nabytych praw do świadczeń pielęgnacyjnych (jako praw mających swe źródło w normach prawa materialnego tj. dotychczasowych przepisach u.ś.r.) było niezgodne z art. 2 Konstytucji RP.

Odnośnie przepisów prawa materialnego w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się pogląd, który skład orzekający w niniejszej sprawie podziela, iż orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego w zakresie obowiązywania prawa materialnego wywiera skutki na przyszłość, lecz w zakresie stosowania odnosi skutek retroaktywny, wsteczny, wpływając na ocenę prawną stanów faktycznych powstałych w okresie poprzedzającym wejście w życie orzeczenia Trybunału. Tym samym przepis prawa uznany za niekonstytucyjny nie może być stosowany, poczynając od daty jego uchwalenia (por. postanowienie NSA z dnia 9 października 2007 r., sygn. I FSK 1261/07, Lex nr 440637; wyroki NSA z dnia 15 listopada 2006 r., sygn. II OSK 1349/05, Lex nr 318307 oraz z dnia 9 marca 2010 r., sygn. I FSK 105/09, Lex nr 606334). Wynika to z faktu, iż sprzeczność przepisu prawa materialnego z Konstytucją – jak miało to miejsce w niniejszej sprawie – istnieje od daty wejścia w życie danego aktu normatywnego, którego domniemanie konstytucyjności zostało przez Trybunał Konstytucyjny obalone i jest okolicznością obiektywną jedynie potwierdzaną przez Trybunał Konstytucyjny.

Dalej zauważyć należy, iż choć przepis prawa może być skonstruowany – jak miało to miejsce w przypadku art. 11 ust. 3 ustawy zmieniającej w taki sposób, że znajduje zastosowanie tylko do sytuacji istniejących w chwili jego wydania, a nie odnosi się do sytuacji - nawet identycznych, jakie ukształtują się już po jego wydaniu, to jednak oznacza to tylko, iż zakres działania przepisu jest ograniczony w czasie, ale - gdy chodzi o te sytuacje, do których przepis miał zastosowanie - przepis pozostaje w systemie prawa jako podstawa utrzymania wywołanych przez niego skutków prawnych i jako bariera przeciwko próbom prawnego i faktycznego podważania trwałości tych skutków. Zawsze też, gdy pojawi się pytanie, czy - w odniesieniu do konkretnej sytuacji z przeszłości - przepis ten wywołał przewidziany w nim skutek prawny, trzeba najpierw wyjaśnić, czy przepis ten znajdował zastosowanie do tej sytuacji, więc przepis ten należy zastosować.

W kontekście powyższych rozważań uznać należy, iż skutkiem wyroku Trybunału Konstytucyjnego stwierdzającego niekonstytucyjność przepisów art. 11 ust. 1 i ust. 3 ustawy zmieniającej, jest reaktywowanie "na nowo" bytu prawnego ostatecznych decyzji przyznających prawo do świadczenia pielęgnacyjnego na czas nieokreślony, względnie na czas określony, wykraczający poza 30 czerwca 2013 r., co do których nie były wydane decyzje stwierdzające ich wygaśnięcie, a o wygaśnięciu których z mocy prawa powyższy przepis orzekał. Skoro bowiem aktualnie brak w systemie prawa przepisu art. 11 ust. 3 ustawy zmieniającej jako podstawy utrzymania wywołanych przez niego skutków prawnych, to brak jest podstawy prawnej dla odmowy realizacji praw nabytych wynikających z ostatecznych decyzji przyznających świadczenie pielęgnacyjne wydanych na podstawie przepisów obowiązujących przed zmianą wprowadzoną ustawą z dnia 7 grudnia 2012 r.

Za przyjęciem takowej oceny skutków prawnych wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 grudnia 2013 r. przemawia nadto wykładnia funkcjonalna. Tylko takie rozumienie skutków tego orzeczenia pozwala bowiem na usunięcie stanu sprzeczności z ustawą zasadniczą wywołanego poprzez ustanowienie przepisu art. 11 ust. 1 i 3 ustawy zmieniającej.

Okoliczność, iż prawodawca w art. 11 ust. 1 i 3 ustawy zmieniającej posłużył się konstrukcją pozbawienia obywateli praw nabytych z mocy prawa, a nie - również teoretycznie możliwą - instytucją stwierdzania wygaśnięcia dotychczasowych decyzji w toku nowych postępowań administracyjnych, nie może przy tym stanowić wystarczającej przesłanki dla zaaprobowania stanu trwania bezprawia konstytucyjnego.

Z faktu, iż art. 190 ust. 4 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej zawiera jedynie regulacje dotyczącą wzruszania orzeczeń wydanych na podstawie aktu normatywnego o niezgodności z Konstytucją którego orzekł Trybunał Konstytucyjny, a brak w nim postanowień dotyczących niekonstytucyjnych regulacji działających z woli ustawodawcy ex lege nie można bowiem wyprowadzać wniosku, że prawodawca konstytucyjny aprobuje stan, w którym pomimo stwierdzenia niekonstytucyjności określonego przepisu prawa trwają wciąż jego sprzeczne z Konstytucją następstwa. Stan taki stanowiłby bowiem oczywiste i rażące naruszenie zasady ochrony zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa, szczególnie w sytuacji takiej jak w analizowanej sprawie, gdzie zgodnie ze stwierdzeniem samego Trybunału Konstytucyjnego ustawodawca bez wątpienia intencjonalnie nie przewidział żadnego mechanizmu konwersji praw nabytych w przeszłości przy jednoczesnym wyłączeniu z systemu pomocowego przewidzianego w ustawie o świadczeniach rodzinnych części dotychczasowych świadczeniobiorców.

Nie bez znaczenia pozostaje nadto, iż jak wskazano w uzasadnieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego w okolicznościach tej sprawy doszło do naruszenia praw słusznie nabytych oraz zasady zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa w odniesieniu do tej grupy osób, które pobierały świadczenie pielęgnacyjne na podstawie ustawy o świadczeniach rodzinnych, w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy zmieniającej, a jednocześnie nie spełniły przesłanek nabycia świadczenia pielęgnacyjnego lub specjalnego zasiłku opiekuńczego na podstawie ustawy o świadczeniach rodzinnych, w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą.

Niewątpliwie przywróceniu zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa nie służyłaby zaś sytuacja, w której pomimo jednoznacznego orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego stwierdzającego niekonstytucyjność odebrania obywatelom praw słusznie nabytych w dalszym ciągu byliby oni pozbawieni konstytucyjnie chronionego prawa podmiotowego jakim jest prawo do świadczenia pielęgnacyjnego ustalone w ostatecznej decyzji administracyjnej, a ewentualne usunięcie stanu bezprawia konstytucyjnego byłoby uzależnione wyłącznie od dobrej woli podmiotów dysponujących prawem inicjatywy ustawodawczej, które uprzednio intencjonalnie do takiego stanu niekonstytucyjności doprowadziły.

Przyjęcie przedstawianej w nauce prawa koncepcji, iż gdy przepis uznany za niekonstytucyjny wywołuje skutki ex lege i skutki te już się zrealizowały przed orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego, to orzeczenie to nie ma żadnej mocy sprawczej do już zrealizowanych skutków i niemożliwa jest restytucja konstytucyjności, ze względu na brak procedury, która mogłaby być przedmiotem wznowienia o której mówi art. 190 ust. 4 Konstytucji (patrz K. Gonera, A .Łętowska Wieloaspektowość następstw stwierdzenia niekonstytucyjności, Państwo i Prawo 5/2008 s. 35) naruszałoby zatem podstawowe standardy konstytucyjne wynikające z zasady, iż Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, albowiem dawałoby prawodawcy możliwość takiego kształtowania sprzecznych z Konstytucją przepisów, by utrzymywać ich niekonstytucyjne skutki niezależnie od orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego i w tym zakresie czyniłoby kontrolę konstytucyjności tego rodzaju aktów prawnych pozorną. Pozwalałoby to ustawodawcy wymykać się spod efektywnej kontroli Trybunału Konstytucyjnego, o ile tylko dałoby się skonstruować przepis, który realizowałby się jednorazowo.

W związku z powyższym zgodzić należy się z wyrażanymi w orzecznictwie sądowoadministracyjnym poglądami (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 14 stycznia 2014 r. sygn. akt II SA/Bk 767/13; wyrok WSA w Szczecinie z dnia 11 grudnia 2013 r. sygn. akt II SA/Sz 1161/13, wyrok WSA w Łodzi z dnia 17 stycznia 2014 r. II SA/Łd 976/13; postanowienie NSA z dnia 18 grudnia 2013 r. I OZ 1186/13; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 27 lutego 2014 r., II SA/Po 1247/13, również wyrok WSA w Poznaniu z dnia 1242/13 z dnia 19 lutego 2014 r., dostępne na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl), że w stosunku do osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego przed 1 stycznia 2013 r., którym przyznano je na okres dłuższy niż do 30 czerwca 2013 r. lub bezterminowo, czynnikiem prawotwórczym i w konsekwencji mającym wpływ na wykładnię prawa do świadczenia określonego w art. 17 ust. 1 u.ś.r. pozostaje powołany wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 5 grudnia 2013 r., K 27/13.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że ze względu na ciążący na Sądzie obowiązek uwzględniania skutków prawnych wyroków Trybunału Konstytucyjnego (art. 190 ust. 1 Konstytucji RP), aktualnie, w dacie wyrokowania przez Sąd, istotną dla sprawy okolicznością jest fakt, iż Burmistrz Miasta S. decyzją z dnia [...] 2013 r. stwierdził wygaśnięcie własnej decyzji z dnia [...] 2012 r. przyznającej D. F. na okres od 20 lutego 2012 r. do 31 lipca 2014 r. świadczenie pielęgnacyjne w związku z opieką nad niepełnosprawną córką M. F.. W przypadku, gdyby wygaśnięcie decyzji z dnia 11 czerwca 2012 r. dokonało się z mocy prawa (jak stanowił przepis art. 11 ust. 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r.), bez wydania odrębnego aktu organu, z uwagi na omówione skutki wyroku Trybunału Konstytucyjnego, powróciłaby do obrotu prawnego decyzja Burmistrza Miasta S. z dnia [...]2012 r. i tym samym skarżąca posiadałaby uprawnienie do przyznanego jej świadczenia pielęgnacyjnego do dnia 31 lipca 2014 r. Zważywszy jednak, że Burmistrz S. wydał decyzję z dnia [...] 2013 r., zaś stosownie do niekonstytucyjnego przepisu art. 11 ust. 3 ustawy zmieniającej z dnia 7 grudnia 2012 r. dotychczasowe decyzje przyznające świadczenia pielęgnacyjne wygasały z mocy prawa z dniem 30 czerwca 2013 r., a nie na mocy aktu organu, organ odwoławczy rozważy czy nie jest konieczne – dla przywrócenia stanu praworządności - stwierdzenie nieważności wspomnianej decyzji Burmistrza Miasta S. z dnia 4 lipca 2013 r. Obowiązkiem Sądu wynikającym z art. 6 p.p.s.a., jest ponadto pouczenie strony skarżącej , że na podstawie 157 § 1 k.p.a. przysługuje jej prawo do zwrócenia się z wnioskiem do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Miasta S. z dnia 4 lipca 2013 r. o wygaśnięciu decyzji z dnia 11 czerwca 2012 r. Wyjaśnienia wymaga, w świetle powyższych rozważań odnoszących się do skutków wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 grudnia 2013 r. K 27/13, że stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza S. z dnia 4 lipca 2013 r. doprowadzi do "odzyskania" przez skarżącą uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego wynikających z decyzji tegoż organu z dnia 11 czerwca 2012 r.

Sąd pragnie jednocześnie wskazać, że stosownie do treści art. 134 § 1 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), nie jest w granicach sprawy orzekanie co do legalności wskazanej powyżej decyzji Burmistrza Miasta S. z dnia 4 lipca 2013 r.

Zważywszy, że wskutek powołanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego skarżąca może "odzyskać" prawo do świadczenia pielęgnacyjnego przyznanego jej na mocy decyzji Burmistrza S. z dnia [...]2012 r., organ I instancji ponownie prowadząc postępowanie oceni, w zależności od dalszych czynności procesowych strony lub organu wyższego stopnia, czy zasadnym staje się zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., do czasu ewentualnego rozstrzygnięcia sprawy o stwierdzenie nieważności jego decyzji z dnia 4 lipca 2013 r., względnie, w przypadku, gdyby do takiego postępowania nie doszło, ponownie rozpatrzy sprawę uwzględniając ocenę prawną zawartą w niniejszym uzasadnieniu wyroku.

Mając powyższe na względzie Sąd uznał za konieczne uchylenie decyzji obu instancji wydanych w niniejszej sprawie z uwagi na naruszenie wymienionych przepisów postępowania. Dlatego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzeczono jak w punkcie I. sentencji wyroku.

Sąd na podstawie art. 152 p.p.s.a. orzekł o wykonalności zaskarżonej decyzji.