Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2168/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-07-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 35 ust. 1 pkt1
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Stawecki, , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska (spr.), Sędzia WSA Andrzej Siwek, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 6 lipca 2021 r. sprawy ze skargi I.S. i M.S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2020 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (GINB) decyzją z [...]. września 2020 r. [...]., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania I.S. i M.S. – utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...]. z [...]. lutego 2020 r., [...].stwierdzającą nieważność decyzji Starosty [...]. z [...]. marca 2019 r. nr [...]., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na rozbudowę budynku zakładu przetwórstwa mięsnego o komorę wędzarniczą z instalacjami sanitarnymi przy ul. [...].. w [...]. (dz. nr ew. [...].).

Po przedstawieniu zasad obowiązujących w postępowaniu nieważnościowym i wyjaśnieniu pojęcia rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) GINB przytoczył art. 32 ust. 4 pkt 1, 2 i art. 33 ust. 2 pkt 2 i 3 Prawo budowlane (wg stanu na [...] marca 2019 r.) i wskazał, że inwestorzy dołączyli oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Dalej, powołując się na art. 35 ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy zaznaczył, że ww. działka leży na obszarze objętym uchwałą Rady Gminy [...] z [...]. czerwca 2013 r., Nr [...]w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego obszar w granicach administracyjnych Gminy [...]. (Dz. Urz. Woj. [...].z 2013 r., poz. [...]. - dalej plan) o symbolu "I2MNI". Zgodnie z § 13 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 planu podstawowym przeznaczeniem tego terenu jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, a uzupełniającym usługi: handlu detalicznego, gastronomii, opieki zdrowotnej, społecznej, opieki przedszkolnej, hotelarskie, ogrodnictwa, agroturystyki, administracji; obiekty biurowe, rzemiosło, rozbudowa istniejących obiektów związanych z działalnością rolniczą za wyjątkiem obiektów chowu i hodowli zwierząt; sieci i urządzenia infrastruktury technicznej, drogi wewnętrzne, dojścia, parkingi, budynki gospodarcze, garaże, wiaty, obiekty małej architektury, urządzenia sportu i rekreacji, zieleń urządzona.

Organ wskazał, że inwestycja dotyczy budowy wiaty i komory wędzarniczej, która będzie usytuowana pod wiatą. Specyfikacja techniczna wskazuje, że komora służy do "termicznej obróbki mięs, wędlin, ryb, drobiu oraz serów. Urządzenia umożliwiają prowadzenie takich procesów technologicznych jak: osadzanie, suszenie, wędzenie ciepłem, wędzenie z parzeniem, parzenie, pieczenie do 150 przewietrzanie, schładzanie (wewnętrzny prysznic)". W komorze będzie również dymogenerator, zbiornik na olej, szafka ze sterownikiem (projekt budowlany rys nr 2, str. 8.).

Z protokołu kontroli [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Ochrony Środowiska ([...]INOŚ) z [...] października 2019 r. wynika, że działalność ww. zakładu stanowi produkcję w zakresie rozbioru mięsa czerwonego (wieprzowego i wołowego), wyrobów gotowych z mięsa czerwonego i białego (kiełbasy, wędzonki, surowe wyroby mięsne, wyroby podrobowe). Do produkcji wykorzystuje się - młynek do mielenia mięsa typu "wilk"; kocioł parzelniczy zasilany elektrycznie; komorę wędzarniczo-parzelniczą, chłodnie do przechowywania półproduktów i wyrobów gotowych. W piśmie z [...] listopada 2019 r. ww. organ stwierdza, że działalność ta stanowi produkcję, gdyż "kontrolowany podmiot sprzedaje bowiem swoje produkty pakowane w jednorazowe woreczki z tworzyw sztucznych (polietylenu), we własnym sklepie przyzakładowym, nie będącym jednostką handlu detalicznego o powierzchni handlowej powyżej 500 m2."

Ponadto, w projekcie budowlanym wskazano kategorię – XVIII, do której zalicza się budynki przemysłowe, jak: budynki produkcyjne, służące energetyce, montownie, wytwórnie, rzeźnie oraz obiekty magazynowe, jak: budynki składowe, chłodnie, hangary, wiaty, a także kolejowe, jak: nastawnie, podstacje trakcyjne, lokomotywownie, wagonownie, strażnice przejazdowe, myjnie taboru kolejowego.

Organ zaznaczył, że w odwołaniu też podano, że z-d przetwórstwa mięsnego powstał w oparciu o decyzję z [...] grudnia 2009r. i zaświadczenie z [...] listopada 2009r. stwierdzające, że inwestycja polegająca na zmianie sposobu użytkowania budynku gospodarczego na przetwórnię mięsa jest zgodna z planem. Tym samym strony przyznały, że budynek jest przetwórnią mięsa, a więc zakładem produkcyjnym.

Zamierzenie to nie mieści się zatem w przeznaczeniu podstawowym terenu, jak i uzupełniającym, którym zgodnie z § 4 ust. 1 pkt 6 planu jest ustalony sposób przeznaczenia terenu, który uzupełnia i wzbogaca przeznaczenie terenu, o którym mowa w pkt 5 (przeznaczenie podstawowe).

GINB stwierdził, że nie mamy do czynienia z rozbudową zakładu związanego z działalnością rolniczą. Wprawdzie ani plan, ani Prawo budowlane nie definiuje "obiektu związanego z działalnością rolniczą", jednak zgodnie z art. 2 ust. 2 ustawy z 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych (Dz.U. z 2018 r., 1509 - wg stanu na dzień wydania decyzji) działalnością rolniczą, w rozumieniu ust. 1 pkt 1, jest wytwarzanie produktów roślinnych lub zwierzęcych w stanie nieprzetworzonym (naturalnym) z własnych upraw albo hodowli lub chowu, w tym również produkcja materiału siewnego, szkółkarskiego, hodowlanego oraz reprodukcyjnego, produkcja warzywnicza gruntowa, szklarniowa i pod folią, produkcja roślin ozdobnych, grzybów uprawnych i sadownicza, hodowla i produkcja materiału zarodowego zwierząt, ptactwa i owadów użytkowych, produkcja zwierzęca typu przemysłowo-fermowego oraz hodowla ryb, a także działalność, w której minimalne okresy przetrzymywania zakupionych zwierząt i roślin, w trakcie których następuje ich biologiczny wzrost, wynoszą co najmniej: miesiąc - w przypadku roślin, 16 dni - w przypadku wysokointensywnego tuczu specjalizowanego gęsi lub kaczek, 6 tygodni - w przypadku pozostałego drobiu rzeźnego, 2 miesiące - w przypadku pozostałych zwierząt - licząc od dnia nabycia. Wykładnia językowa cyt. art. 2 ust. 2 wskazuje, że do wyłącznych kryteriów określających działalność jako rolniczą należą czynności wytwarzania, hodowli, chowu i produkcji wymienionych w tym przepisie produktów, materiałów czy zwierząt (tak NSA wyrok z 9 sierpnia 2017 r., sygn. II FSK 2055/15).

GINB przyjął, że inwestycji nie można też zaliczyć do rzemiosła dopuszczonego jako przeznaczenie uzupełniające na tym terenie. Z § 4 ust. 1 pkt 13 planu wynika, że rzemiosło zaliczono do usług komercyjnych. Stosownie do art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy z 22 marca 1989 r. o rzemiośle (Dz. U. z 2018 r. poz. 1267 rzemiosłem jest zawodowe wykonywanie działalności gospodarczej przez osobę fizyczną, z wykorzystaniem zawodowych kwalifikacji tej osoby i jej pracy własnej, w imieniu własnym i na rachunek tej osoby - jeżeli jest ona mikroprzedsiębiorcą, małym przedsiębiorcą albo średnim przedsiębiorcą w rozumieniu ustawy z 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców. Obejmuje ono zatem działalność gospodarczą osoby fizycznej poprzez pracę własną. Wprawdzie z legitymacji mistrzowskiej nr 80/96 wynika, że skarżący jest mistrzem w rzemiośle - rzeźnictwo i wędliniarstwo, co jednak nie pozwala przyjąć, że inwestycja dotyczy działalności rzemieślniczej. W pkt 1.1.2 ww. protokołu z [...] października 2019 r. organ środowiskowy wskazuje, że w firmie zatrudniony jest 1 pracownik etatowy oraz dwoje właścicieli. Nie ma informacji, że drugi właścicieli jest rzemieślnikiem.

Decyzja z [...] marca 2019 r. rażąco narusza zatem art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w zw. z § 13 ust. 1 pkt 1 i 2 planu.

Organ podkreślił, że ww. przepisy nie wymagają wykładni, a ich naruszenie powoduje szczególnie poważne skutki, które nie mogą być akceptowane w praworządnym państwie. Utrzymanie w obrocie prawnym ww. decyzji zakłócałoby ład przestrzenny i byłoby próbą obejścia zapisów planu.

Dalej GINB wskazał, że zgodnie z § 16 ust. 1 planu dla istniejącej zabudowy o wskaźnikach i parametrach zabudowy innych niż określone w ustaleniach szczegółowych dla poszczególnych terenów określonych w rozdz. 2 dopuszcza się wszelkie prace budowlane nie wykraczające poza dotychczasowe parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy, chyba że zapisy planu dla poszczególnych terenów stanowią inaczej. Z zapisu tego zatem nie wynika zasada "kontynuowania przeznaczenia dotychczasowego sposobu zagospodarowania terenu" jak wskazywali skarżący. Chodzi o dopuszczalne parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy. Dopuszczalne przeznaczenie terenu nie mieści się w powyższym pojęciu.

W myśl § 26 ust. 1 planu do czasu zagospodarowania terenów zgodnie z ustaleniami planu, tereny mogą być wykorzystane w dotychczasowy sposób. Wykładnia § 26 ust. 1 w zw. z § 13 ust. 1 pkt 1-2 planu prowadzi do wniosku, że nie jest możliwa realizacja inwestycji niezgodnych z przeznaczeniem terenu określonym w planie. Tak co do nowych obiektów, jak i rozbudowy istniejących.

Zdaniem GINB, decyzja nie narusza rażąco pozostałych ustaleń planu, tj. § 13 ust. 1 pkt 4 co do:

- minimalnej i maksymalnej intensywności zabudowy (dopuszczalna minimalna - od 0,01; projektowana minimalna - 0,3; dopuszczalna maksymalna - 2,4; projektowana maksymalna - 0,3 - zob. pkt 1.9 - Opis do projektu zagospodarowania działki ),

- maksymalnej wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki (maksymalna dopuszczalna - 60%; projektowana 17 % (pkt 1.9 - Opis do projektu zagospodarowania działki),

- maksymalnej wysokości budynków nie będących budynkami mieszkalnymi (maksymalna dopuszczalna - 15 m; wysokość projektowanej wiaty - 4,735 m; wysokość projektowanego pomieszczenia komory wędzarniczej - 4,21 m. - zob. pkt 1.9 - Opis do projektu zagospodarowania działki - Projekt budowlany),

- maksymalnej ilości kondygnacji nadziemnych (maksymalna - 3; projektowana - 1 - zob. pkt 1.9 - Opis do projektu zagospodarowania działki),

- powierzchni terenu biologicznie czynnej (min. 30% powierzchni działki budowlanej; projektowana - 69% - pkt 1.9 - Opis do projektu zagospodarowania działki),

- geometrii dachów (dopuszczalne - dachy płaskie bądź spadziste o kącie nachylenia połaci do 50°, zakaz realizacji dachów o przesuniętęj w pionie kalenicy o niesymetrycznych spadkach połaci dachowych; projektowany dach wiaty płaski o kącie nachylenia połaci 5o; komory płaski o kącie nachylenia połaci 2°- zob. pkt 1.9 - Opis do projektu zagospodarowania).

Za nieuzasadniony organ uznał również zarzut naruszenia § 3 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r., poz. 71) poprzez jego niezastosowanie i niezbadanie istoty rozbudowy. Po przytoczeniu art. 35 ust. 1 pkt 1 i pkt Prawa budowlanego, art. 71 ust. 1 i 2 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2018 r., poz. 2081) wskazał, że do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się, zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 92 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r., poz. 71) instalacje do przetwórstwa owoców, warzyw, ryb lub produktów pochodzenia zwierzęcego, z wyłączeniem tłuszczów zwierzęcych, o zdolności produkcyjnej nie mniejszej niż 501 na rok. W myśl § 3 ust. 2 pkt 1-2 ww. rozporządzenia do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się też przedsięwzięcia polegające na rozbudowie, przebudowie lub montażu realizowanego lub zrealizowanego przedsięwzięcia wymienionego w § 2 ust. 1 i niespełniające kryteriów z § 2 ust. 2 pkt 1, polegające na rozbudowie, przebudowie lub montażu realizowanego lub zrealizowanego przedsięwzięcia wymienionego w ust. 1, z wyłączeniem przypadków, w których ulegająca zmianie lub powstająca w wyniku rozbudowy, przebudowy lub montażu część realizowanego lub zrealizowanego przedsięwzięcia nie osiąga progów określonych w ust. 1, o ile progi te zostały określone.

Brak decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, jeżeli jest ona wymagana, narusza art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego (por. wyrok NSA z 27.11.2019r., sygn. II OSK 72/18). W zaskarżonej decyzji nie przesądzono, że wymagana była taka decyzja. Podano jedynie, że inwestycja mogła być zaliczona do przedsięwzięć, o których mowa w § 3 ust. 1 pkt 92 rozporządzenia i stwierdzono, że w aktach i projekcie budowlanym nie ma informacji o zdolności produkcyjnej zakładu. W związku z tym bezsprzecznie nie dokonano sprawdzenia kwestii środowiskowych, czym naruszono ten przepis, a naruszenie to ma znamiona rażącego naruszenia. Niemniej, skoro organ nie rozstrzygnął o konieczności uzyskania decyzji środowiskowej, tylko wskazał, że należało zbadać ten aspekt, to nie można uznać, że naruszono § 3 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia.

W świetle art. 35 ust. 1 pkt 2 cyt. ustawy analiza projektu zagospodarowania terenu wykazała, że badana decyzja nie narusza rażąco rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1422 ). Inwestycję zaprojektowano ponad 4 m od granicy działki nr ew. [...] i [...]. Ponadto, rzeczoznawca do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych stwierdził zgodność inwestycji z wymaganiami ochrony przeciwpożarowej.

Zgodnie z art. 33 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego inwestor dołączył kompletny projekt budowlany wykonany przez uprawnione osoby. Projektanci złożyli oświadczenie zgodne z art. 20 ust. 4 Prawa budowlanego.

Organ stwierdził, że nie naruszono też art. 7, 7b, 8 § 1 w zw. art. 11 k.p.a. To, że strony nie zgadzają się z rozstrzygnięciem nie oznacza, że zapadło ono w wadliwie ustalonym stanie faktycznym zważywszy, że postępowanie nieważnościowe ogranicza się do oceny legalności decyzji z uwzględnieniem stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dacie jej wydania.

Skargę na powyższą decyzję złożyli I. i M. S. zarzucając naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy:

- art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy o rzemiośle poprzez uznanie, że zatrudnienie pracowników wyklucza zakwalifikowanie działalności do rzemiosła, w sytuacji gdy z zapisu tego wynika, że możliwym jest zatrudnienie do 250 osób, bo rzemieślnikiem może być mikro, mały i średni przedsiębiorca;

- art. 22 Konstytucji poprzez interpretację planu w sposób sprzecznym z ww. zapisem, co doprowadziło do nieusprawiedliwionego ograniczenia zasady wolności gospodarczej;

- art. 1 ust. 2 pkt 1 i 7 oraz art. 1 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez dokonanie interpretacji planu sprzecznie z zasadą kontynuowania istniejącego stanu zagospodarowania i przeznaczenia terenu.

Naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy: art. 7, 7b, i 8 § 1 w zw. z 11 k.p.a. poprzez uznanie, że skarżąca jest współwłaścicielem, w sytuacji gdy prowadzona działalność gospodarcza jest jednoosobową działalnością M. S., a I.S. jest osobą współpracującą zgodnie z przepisami o ubezpieczeniu społecznym.

Strony wniosły o dopuszczenie wskazanych dowodów, uchylenie decyzji Wojewody [...] z [...] lutego 2020r. i zasądzenie kosztów postępowania.

Dalej zaznaczyły, że plan wprowadzony w 2013r. nie zmienił przeznaczenia tego terenu przewidzianego w planie z [...] kwietnia 2005r., a pierwotnie wybudowana przetwórnia mięsa zgodna jest z planem, co potwierdza zaświadczenie z [...] listopada 2009r. Zgodnie z poprzednim planem przetwórnia była kwalifikowana jako nieuciążliwe rzemiosło produkcyjne z warsztatami wytwórczymi (w tym produkcja i usługi rolne). Wobec kontunuowania przeznaczenia terenu, pomimo zmiany nazwy na rzemiosło uznać należy, że odpowiada ono pojęciu nieuciążliwe rzemiosło produkcyjne z warsztatami wytwórczymi (w tym produkcja i usługi rolne). Taki sposób interpretacji odpowiada art. 1 ust. 2 pkt 1 i 7 oraz art. 1 ust. 3 u.p.z.p. zgodnie z którymi organ opracowujący plan miejscowy zmierza do kontynuowania istniejącego stanu zagospodarowania i przeznaczenia terenu.

Stosownie do art. 2 ust. 1 pkt ustawy o rzemiośle, rzemiosłem jest zawodowe wykonywanie działalności gospodarczej przez osobę fizyczną, z wykorzystaniem zawodowych kwalifikacji tej osoby i jej pracy własnej, w imieniu własnym i na rachunek tej osoby - jeżeli jest ona mikroprzedsiębiorcą, małym przedsiębiorcą albo średnim przedsiębiorcą w rozumieniu ustawy z 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców. Zgodnie zaś z ww. ustawą mikro przedsiębiorca to przedsiębiorca, który w co najmniej jednym roku z dwóch ostatnich lat obrotowych spełniał łącznie warunki: a) zatrudniał średniorocznie mniej niż 10 pracowników i b) osiągnął roczny obrót netto ze sprzedaży towarów, wyrobów i usług oraz z operacji finansowych nieprzekraczający równowartości w złotych 2 milionów euro, lub sumy aktywów jego bilansu sporządzonego na koniec jednego z tych lat nie przekroczyły równowartości w złotych 2 milionów euro. Art. 2 ust. 4 ustawy o rzemiośle stanowi że, do rzemiosła nie zalicza się działalności handlowej, usług hotelarskich, działalności transportowej, usług świadczonych w wykonywaniu wolnych zawodów, usług leczniczych oraz działalności wytwórczej i usługowej artystów plastyków i fotografików.

Skarżący zaznaczył, że prowadzi jednoosobową działalność gospodarczą – [...] M. S.. Skarżąca nie jest właścicielem działalności, tylko osobą współpracującą. Zgodnie z art. 8 ust. 11 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, za osobę współpracującą z osobami prowadzącymi pozarolniczą działalność, zleceniobiorcami oraz z osobami fizycznymi, wskazanymi w art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców, o której mowa w art. 6 ust. 1 pkt 4-5a, uważa się małżonka, dzieci własne, dzieci drugiego małżonka i dzieci przysposobione, rodziców, macochę i ojczyma oraz osoby przysposabiające, jeżeli pozostają z nimi we wspólnym gospodarstwie domowym i współpracują przy prowadzeniu tej działalności lub wykonywaniu umowy agencyjnej lub umowy zlecenia; nie dotyczy to osób, z którymi została zawarta umowa o pracę w celu przygotowania zawodowego.

Dalej wskazał, że prowadzi działalność w rzemiośle - rzeźnictwo i wędliniarstwo, zgodnie z definicją rzemiosła. Zatrudnianie pracowników i ich tytuł zawodowy nie mają znaczenie dla definicji rzemiosła, skoro ustawodawca wskazuje, że rzemieślnikiem jest mikro, mały i średni przedsiębiorca, który może zatrudniać odpowiednio 10, 50 i 250 osób. Na poparcie ww. stanowiska skarżący powołali obszernie uzasadnienie wyroku WSA w Lublinie z 9 lipca 2009 r., sygn. II SA/Lu 215/09, w którym Sąd rozpoznawał sprawę drukarni i przyjął, że działalność w formie drukarni offsetowej i fleksograficznej spełnia warunki rzemiosła. Działalność gospodarcza może przybrać charakter zarówno wytwórczy jak i usługowy. Natomiast NSA w wyroku z 31 marca 2009 r. II OSK 430/08 CBOSA) wskazał, że interpretacji przepisów prawa miejscowego nie może dokonywać w oderwaniu od zapisów innych aktów prawa i prowadzić do nieusprawiedliwionego ograniczenia wyrażonej w art. 22 Konstytucji RP zasady wolności gospodarczej. Jeśli zatem uchwała nie precyzuje, co należy rozumieć pod pojęciem zakładu rzemiosła nieuciążliwego odsyłając do ustaw szczególnych, zapis ten nie powinien być interpretowany na niekorzyść inwestora, ale z uwzględnieniem zasady wolności gospodarczej, z którą kojarzyć należy także rozbudowę istniejącego zakładu.

Zdaniem stron tożsamy problem zaistniał w tej sprawie. Prowadzoną działalność należy uznać za rzemiosło, co dopuszcza plan. Za taką interpretacją przemawia art. 22 Konstytucji RP. Zaskarżona decyzja winna zostać zatem uchylona, bowiem rażąco narusza art. 35 ust. 1 pkt 1 w zw. z § 13 ust. 1 pkt 1 i 2 planu.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Stosownie do art. 145 § 1 p.p.s.a. w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a.

Przedmiotem kontroli Sądu była decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] września 2020 r. utrzymująca w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] lutego 2020 r. stwierdzającą nieważność decyzji Starosty [...] z [...] marca 2019 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na rozbudowę zakładu przetwórstwa mięsnego o komorę wędzarniczą z instalacjami sanitarnymi przy ul. [...] w [...] (dz. nr [...]).

Na wstępie podkreślić należy, że organy prowadziły postępowanie w trybie nadzwyczajnym, w którym obowiązują inne zasady niż w postepowaniu zwykłym. Instytucja stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej odnosi się bowiem do wad tkwiących w samej decyzji i godzących w elementy stosunku prawnego: podmiotowe, w jego przedmiot lub też w podstawę prawną.

Postępowanie to nie może służyć ponownemu badaniu prawidłowości załatwienia sprawy co do istoty, tylko kontroli, czy decyzję obciążają ciężkie wady nakazujące wyeliminować ją z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc.

Należy mieć ponadto na uwadze, że naruszenie prawa ma charakter rażący, gdy akt administracyjny wydano wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, wbrew wszystkim przesłankom przepisu nadano prawa albo ich odmówiono, albo obarczono stronę obowiązkiem, albo uchylono obowiązek. O rażącym naruszeniu prawa świadczy to, że treść aktu pozostaje w jawnej sprzeczności z treścią przepisu przez proste zestawienie ich ze sobą. Dla oceny, czy dane naruszenie prawa ma charakter rażącego naruszenia istotne są skutki, które to naruszenie wywołuje. Jeżeli skutki te są niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności, to takie naruszenie ma cechy rażącego naruszenia prawa (por. wyrok NSA z 2 marca 2011 r., II OSK 2226/10, LEX nr 824448).

W świetle powyższych zasad należało podzielić stanowisko organów, że kontrolowana decyzja Starosty [...] z [...] marca 2019 r. obarczona jest wadą kwalifikowaną, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Rażąco bowiem narusza art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w zw. z § 13 ust. 1 pkt 2 planu (Uchwała Nr [...] Rady Gminy [...] z [...] czerwca 2013r. – Dz. Urz. [...] Z [...] czerwca 2013r. poz. 4288).

Jednym z podstawowych warunków jakie powinien spełniać projekt budowlany – w stanie prawnym obowiązującym w dacie wydania ww. decyzji - była jego zgodność z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego, co organ architektoniczno budowlanym przed wydaniem pozwolenia budowlanego ma obowiązek sprawdzić. Dokumenty te określają bowiem w sposób wiążący przede wszystkim przeznaczenie terenu, parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu, linie zabudowy, gabaryty i wskaźniki intensywności zabudowy, jak też kształtują sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Negatywny wynik tych ustaleń w każdym przypadku niweczy możliwość udzielenia pozwolenia na budowę, a zaaprobowanie projektu budowlanego i wydanie pozwolenia na budowę, w sytuacji gdy jest on niezgodny z miejscowym planem może stanowić rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Kwestią kluczową dla prawidłowej oceny decyzji Starosty [...] z [...] marca 2019 r. – w świetle 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego pod kątem wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. – był fakt, że działalność prowadzona w przedmiotowym zakładzie przetwórczym - niezależnie od tego, czy stanowi ona rzemiosło, czy działalność rolniczą zgodnie z przywołanymi przez organ i skarżących definicjami ustawowymi - jest działalnością produkcyjną.

Z materiału dowodowego jednoznacznie bowiem wynika, że skarżący przetwarzają mięsa i produkują wyroby wędliniarskie. Przede wszystkim w samej specyfikacji technicznej komory wędzarniczej wskazuje się, że jest ona przeznaczona do termicznej obróbki mięs, wędlin, ryb, drobiu oraz serów oraz umożliwia: osadzanie, suszenie, wędzenie ciepłem, wędzenie z parzeniem, parzenie, pieczenie do 150 przewietrzanie, schładzanie (wewnętrzny prysznic). Podobnie zakwalifikował powyższą działalność [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Ochrony Środowiska podczas kontroli przeprowadzonej w dniu [...] października 2019 r. stwierdzając w protokole, że stanowi ona produkcję w zakresie rozbioru mięsa czerwonego (wieprzowego i wołowego), wyrobów gotowych z mięsa czerwonego i białego (kiełbasy, wędzonki, surowe wyroby mięsne, wyroby podrobowe). W piśmie z [...] listopada 2019 r. organ ten zaznaczył również, że kontrolowany podmiot sprzedaje wytwarzane produkty pakowane w jednorazowe woreczki z tworzyw sztucznych (polietylenu), we własnym sklepie przyzakładowym, nie będącym jednostką handlu detalicznego o powierzchni handlowej powyżej 500 m2.

O produkcyjnym charakterze działalności świadczy również zaliczenie inwestycji w projekcie budowlanym do kategorii – XVIII, która obejmuje budynki przemysłowe, jak: budynki produkcyjne, w tym m.in. wytwórnie.

Na produkcyjny charakter prowadzonej działalności wskazali też sami skarżący podając w odwołaniu, że jest nią przetwórstwo mięsne.

Natomiast plan w § 13 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 na terenie oznaczonym symbolem "I2MNI" przewiduje wyłącznie - jako podstawowe przeznaczenie zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, a jako przeznaczenie uzupełniające usługi z zakresu: handlu detalicznego, gastronomii, opieki zdrowotnej, społecznej, opieki przedszkolnej, hotelarskie, ogrodnictwa, agroturystyki, administracji; obiekty biurowe, rzemiosło; rzemiosło; rozbudowę istniejących obiektów związanych z działalnością rolniczą za wyjątkiem obiektów chowu i hodowli zwierząt; sieci i urządzenia infrastruktury technicznej, drogi wewnętrzne, dojścia, parkingi, budynki gospodarcze, garaże, wiaty, obiekty małej architektury, urządzenia sportu i rekreacji, zieleń urządzona. Z powołanej regulacji wynika, że zawiera ona katalog zamknięty, co z kolei oznacza, że nie jest możliwe sytuowanie na tym terenie obiektów o innych funkcjach niż w niej wymienione.

Oczywiste jest, że gdyby prawodawca miejscowy przewidywał możliwość sytuowania na omawianym terenie obiektów produkcyjnych, to wskazałby to wprost, tak jak uczynił np. odnośnie terenów oznaczonych symbolami I1PU oraz I6PU, których przeznaczeniem podstawowym są: obiekty produkcyjne, przetwórstwa rolno spożywczego, rzemiosła, bazy, składy, magazyny, usługi logistyczne, handlu, obiekty biurowe, administracyjne, usługi związane z obsługą pojazdów, czy terenów produkcji rolniczej o symbolach: I1RU, I2RU.

Jeżeli zatem na terenie oznaczonym symbolem I2MNI plan nie przewiduje możliwości lokowania obiektów produkcyjnych, a takim niewątpliwie jest sporna inwestycja, to nie budzi wątpliwości, że weryfikowana w tej sprawie decyzja Starosty [...] z [...] marca 2019 r. rażąco - w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. - narusza 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w zw. z § 13 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 planu, jak słusznie wskazano w zaskarżonej decyzji. Na taką ocenę nie ma wpływu – jak to już zostało wyżej wskazane – nawet zakwalifikowanie omawianej inwestycji do kategorii rzemiosła, skoro w zakładzie skarżących ewidentnie prowadzona jest opisana działalność produkcyjna i temu celowi służy również komora wędzarnicza objęta weryfikowaną decyzją o pozwoleniu na budowę.

W konsekwencji, bez wpływu na rozstrzygnięcie pozostawała argumentacja skarżących, że w poprzednim planie (z [...] kwietnia 2005r.), przetwórnia była kwalifikowana jako nieuciążliwe rzemiosło produkcyjne z warsztatami wytwórczymi (w tym produkcja i usługi rolne), a plan z 2013r. nie zmienił przeznaczenia tego terenu, pomimo zmiany nazwy na rzemiosło. Na marginesie tylko podkreślić trzeba, że pojęcia rzemiosła produkcyjnego z warsztatami wytwórczymi jest pojęciem znacznie szerszym niż rzemiosło, nie można ich zatem utożsamiać.

W ocenie Sądu, naruszenie to jest oczywiste i nie jest do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Warunki korzystania z prawa własności na terenie objętym planem obowiązują bowiem wszystkich właścicieli, którzy mają prawo oczekiwać i wymagać, że aby na danym terenie nie powstała, czy też nie zostanie rozbudowana inwestycja sprzeczna z zapisami planu. Wszyscy adresaci norm prawnych, charakteryzujący się daną cechą relewantną winni być traktowani według jednakowej miary, bez zróżnicowań zarówno dyskryminujących jak i faworyzujących, a zasada ta nie wyklucza różnego traktowanie podmiotów różniących się między sobą, niemniej wszelkie zróżnicowanie traktowania musi być oparte na uznanych kryteriach, zasadność doboru których podlega każdorazowej ocenie, między innymi z punktu widzenia zasady sprawiedliwości społecznej (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 17 czerwca 2003 r. w sprawie P 24/02, OTK-A z 2003 r., nr 6, poz. 55)

Ponadto, Sąd nie dopatrzył się w niniejszej sprawie istotnego naruszenia przepisów postępowania, w tym wymienionych w zarzutach skargi, które skutkowałoby uchyleniem zaskarżonej decyzji.

Z podanych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.