Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2256/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-11-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego I Kartograficznego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.269 ust 1 pkt 1 w zw z artr 272 ust 22
journal: Dz.U. 2017 poz 1566
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne
article: § 51 ust.3
journal: Dz.U. 2016 poz 1034
law: Rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków.
article: art.art,7 art.77 i art 80  art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art.1 § 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2107
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - tekst jedn.
article: art.151 art 184
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Marian Wolanin Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik po rozpoznaniu w dniu 18 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Burmistrza Miasta i Gminy P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 marca 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 2997/18 w sprawie ze skargi Burmistrza Miasta i Gminy P. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 17 sierpnia 2018 r., nr 212 w przedmiocie odmowy nieodpłatnego udostępnienia danych z bazy w ewidencji gruntów i budynków oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 12 marca 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 2997/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Burmistrza Miasta i Gminy P. (dalej również: "wnioskodawca", "skarżący", "Burmistrz") na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego (dalej również: "organ odwoławczy", "organ II instancji", "MWINGiK") z 17 sierpnia 2018 r., nr 212, w przedmiocie odmowy nieodpłatnego udostępnienia danych z bazy ewidencji gruntów i budynków.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Wnioskiem z 27 lutego 2018 r. Burmistrz Miasta i Gminy P. wystąpił do Starosty P. (dalej również: "organ I instancji", "Starosta") o udostępnienie danych zgromadzonych w rejestrze publicznym - bazie danych ewidencji gruntów i budynków, w zakresie danych graficznych dotyczących: granic obrębu (+etykieta), granic działki (+etykieta), budynków (+etykieta), użytków gruntowych (+etykieta) oraz konturów klasyfikacyjnych(+etykieta); danych opisowych dotyczących: działek ewidencyjnych (+atrybuty przedmiotowe), budynków (+atrybuty przedmiotowe) oraz grup rejestrowych dla terenu Miasta i Gminy P., w postaci pliku GML, celem dokonania analizy podmiotów zmniejszających naturalną retencję terenową na skutek wykonywania na nieruchomości o powierzchni powyżej 3500 m2 robót lub obiektów budowlanych trwale związanych z gruntem w trybie art. 269 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r., poz. 1566, dalej: "pw").

Pismem z 13 marca 2018 r. Starosta P. zwrócił się do wnioskodawcy o doprecyzowanie wniosku w zakresie wskazania rodzaju zadania wraz z podaniem przepisów, z których wynika konieczność realizacji tego zadania za pomocą wnioskowanych danych oraz wskazania w jakim zakresie ww. zasób jest niezbędny do zrealizowania zadań publicznych.

W odpowiedzi na powyższe, Burmistrz poinformował, że wnosi o udostępnienie danych na podstawie art. 15 ust. 1 ustawy z 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (Dz. U. z 2017 r., poz. 570, dalej: "uiprzp", "ustawa"), zgodnie z zadaniem wyszczególnionym we wniosku z 27 lutego 2018 r. Wyjaśnił, że w celu wykonania zadania, o którym mowa we wniosku, należy dokonać analizy całego wskazanego obszaru, aby wyodrębnić te nieruchomości, które spełniają założenia wynikające z art. 269 ust. 1 pkt 1 pw.

Decyzją z 20 kwietnia 2018 r., nr 101/2018 Starosta P. odmówił nieodpłatnego udostępnienia wnioskowanych danych. W uzasadnieniu podał, że wyszczególnione we wniosku zadania publiczne dotyczą jedynie nieruchomości spełniających warunki określone w art. 269 ust. 1 pkt 1 pw. Zauważył, że Burmistrz ma możliwość skorzystania z aplikacji Kataster OnLine i udostępnionej przez Starostę usługi WMS, umożliwiających weryfikację nieruchomości pod względem ich powierzchni, sposobu zagospodarowania, ujęcia w system kanalizacji, czego wnioskujący nie dokonał. W ocenie organu I instancji Burmistrz nie odniósł się do kwestii kanalizacji otwartej i zamkniętej, gdy na podstawie bazy graficznej mapy zasadniczej Geo-Map można ustalić, że na terenie miasta i gminy P. znajduje się ponad 30 km sieci kanalizacyjnej zamkniętej, co dodatkowo znacznie zawęża grono podmiotów zobligowanych do uiszczenia opłat za usługi wodne. Wskazał na funkcjonowanie na objętym wnioskiem obszarze sieci kanalizacji otwartej, która wyklucza kolejną grupę właścicieli nieruchomości. W tych okolicznościach Starosta uznał argumenty zawarte we wniosku z 27 lutego 2018 r., uzupełnione pismem z 27 marca 2018 r., za niewystarczające do nieodpłatnego udostępnienia wnioskowanych danych w tak szerokim zakresie.

Odwołanie od powyższej decyzji Starosty złożył Burmistrz, argumentując, że wnioskuje o udostępnienie danych w postaci GML, stanowiącej format właściwy wskazany w § 51 ust. 3 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2016 r., poz. 1034, dalej: "rozporządzenie z 29 marca 2001 r."). Podniósł, że dostęp do aplikacji Kataster OnLine uniemożliwia skorzystanie z danych wektorowych i dokonanie analizy danych. Wskazał, że dane wektorowe umożliwią zastosowanie wielokryterialnej analizy danych, która w sposób zautomatyzowany szczegółowo określi podmioty podlegające przedmiotowej opłacie.

Po rozpatrzeniu odwołania, Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego decyzją z 17 sierpnia 2018 r., nr 212 utrzymał w mocy akt organu I instancji. W uzasadnieniu wskazał, że zadania publiczne nałożone na Burmistrza, a wynikające z art. 269 pw dotyczą tylko nieruchomości zabudowanych o powierzchni powyżej 3500 m2, położonych na obszarach nieujętych w systemy kanalizacji otwartej lub zamkniętej. Zauważył, że dodatkowym kryterium jest wyłączenie więcej niż 70% powierzchni nieruchomości z powierzchni biologicznie czynnej. Zdaniem MWINGiK realizacja tego zadania nie wymaga dostępu do danych dotyczących całego terenu miasta i gminy, a jedynie do tych, które są niezbędne do wykonania zadania. Wskazał, że ogólna weryfikacja takich obszarów miasta i gminy przez wnioskodawcę, możliwa jest z wykorzystaniem aplikacji Kataster OnLine i usługi WMS, do których Burmistrz ma dostęp.

Pismem z 25 września 2018 r., Burmistrz wniósł skargę na ww. decyzję MWINGiK, zarzucając jej naruszenie prawa materialnego - art. 15 ust. 1 uiprzp, polegające na jego błędnej wykładni poprzez uznanie, że wnioskowane udostępnienie danych przekracza dane niezbędne do realizacji zadania wymienionego we wniosku oraz naruszenie przepisów postępowania - art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., dalej: "kpa"), polegające na braku odniesieniu się w uzasadnieniu decyzji do zarzutów podniesionych w odwołaniu, niewyjaśnieniu podstawy prawnej, co miało wpływ na treść rozstrzygnięcia. Podnosząc powyższe, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej: "ppsa"), oddalił skargę, uznając, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, w związku z czym nie zachodzą podstawy do jej wyeliminowania z obrotu. Sąd I instancji przywołał treść art. 15 ust. 1 uiprzp, wyjaśniając jednocześnie, że norma ta określa podmiotowe i przedmiotowe przesłanki udzielenia nieodpłatnego dostępu do danych zgromadzonych w prowadzonym rejestrze publicznym. Zauważył, że do przesłanek podmiotowych należy określenie jakie podmioty mogą zwrócić się o udzielenie nieodpłatnego dostępu, zaś do przesłanek przedmiotowych wskazanie, że nieodpłatne udostępnianie danych może się odbywać w zakresie niezbędnym do realizacji zadań publicznych. Wyjaśnił przy tym, że zgodnie z definicją zawartą w art. 3 pkt 5 uiprzp, określenie rejestr publiczny oznacza rejestr, ewidencję, wykaz, listę, spis albo inną formę ewidencji, służące do realizacji zadań publicznych, prowadzone przez podmiot publiczny na podstawie odrębnych przepisów ustawowych. Zdaniem WSA, nie budzi wątpliwości, że rejestrem publicznym w rozumieniu ustawy jest między innymi ewidencja gruntów i budynków prowadzona na podstawie przepisów ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. 2017, poz. 2101, dalej: "pgik").

Odnosząc powyższe do procedowanej sprawy stwierdził, że Starosta jest podmiotem prowadzącym rejestr publiczny w postaci ewidencji gruntów i budynków, a Burmistrz jest podmiotem publicznym, realizującym zadania publiczne, w tym wynikające z art. 269 ust. 1 pkt 1 oraz art. 272 ust. 22 pw, a dotyczące opłat za usługi wodne, w tym także za zmniejszenie naturalnej retencji terenowej na skutek wykonywania na nieruchomości o powierzchni powyżej 3500 m2 robót lub obiektów budowlanych trwale związanych z gruntem, mających wpływ na zmniejszenie tej retencji przez wyłączenie więcej niż 70% powierzchni nieruchomości z powierzchni biologicznie czynnej na obszarach nieujętych w systemy kanalizacji otwartej lub zamkniętej.

W ocenie Sądu I instancji okolicznością sporną w sprawie jest zakres, w jakim skarżący był uprawniony do nieodpłatnego skorzystania z danych zawartych w rejestrze ewidencji gruntów i budynków dla realizacji powierzonego mu zadania wynikającego z art. 269 ust. 1 pkt 1 oraz art. 272 ust. 22 pw. Podkreślił, że podmiot publiczny nie może w oparciu o art. 15 ustawy żądać udostępnienia wszystkich danych jakie zgromadzone są w danym rejestrze publicznym, ale tylko niezbędnych do realizacji zadań publicznych. WSA wyjaśnił, że ustawodawca przyjął ograniczenie nieodpłatnego dostępu do danych zgromadzonych w prowadzonym rejestrze, przez pryzmat niezbędności ich zakresu do realizacji powierzonych zadań publicznych. Wskazał, że zasadnicze znaczenie miała zatem treść złożonego wniosku o udostępnienie, który powinien precyzyjnie wskazywać zakres żądanych informacji, w sposób nie budzący wątpliwości w kwestii ich niezbędności do realizacji powierzonych zadań publicznych, wynikających ze wskazanej we wniosku podstawy prawnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny podzielił przy tym stanowisko MWINGiK, że sytuacja uzasadniająca udostępnienie danych z rejestru ewidencji gruntów i budynków dotyczących obszaru całego obszaru miasta i gminy P. nie miała umocowania w odniesieniu do wskazanego we wniosku zakresu realizacji zadań publicznych. Wskazał, że Burmistrzowi powinny zostać udostępnione informacje co do gruntów położonych na obszarze miasta i gminy P. jednakże jedynie takich, których powierzchnia przekracza 3500 m2, które są zabudowane oraz nieujęte w systemach kanalizacji otwartej i zamkniętej, a nadto z których powierzchni wyłączono ponad 70% powierzchni biologicznie czynnej. Nie zaś informacja dotycząca wszystkich gruntów położonych na tym obszarze. Ocenił, że skarżący posiadając dostęp do aplikacji Kataster On Line oraz usługi WMS miał możliwość samodzielnego zweryfikowania, które nieruchomości na terenie miasta i gminy są zabudowane i nieujęte w systemie kanalizacji, zauważając, że kwestia konieczności uszczegółowienia wniosku była podnoszona w toku postępowania (pismo Starosty z 13 marca 2018 r.).

Konkludując Sąd I instancji wskazał, że żądanie udostępnienia danych dotyczących całego obszaru gminy i miasta P. musiało spotkać się z odmowa w sytuacji, gdy zakres wnioskowanych przez Burmistrza danych, nie mógł zostać uznany za niezbędny dla realizacji zadania publicznego.

Za nieuzasadniony Sąd I instancji uznał zarzut naruszenia przez organ art. 107 § 3 kpa, wskazując, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji odpowiadało wymaganiom powyższego przepisu, gdyż zawierało wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Dodatkowo WSA zauważył, że organ odwoławczy nie był związany zarzutami odwołania, a sprawę administracyjną rozpatrzył ponownie, do czego był zobligowany.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Burmistrz, kwestionując go w całości i zarzucając Sądowi I instancji: 1. w trybie art. 174 pkt 2 ppsa, naruszenie przepisów postępowania: - art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107, ze zm., dalej: "pusa") w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 kpa, poprzez zaniechanie przez Sąd wnikliwej kontroli legalności zaskarżonej decyzji, polegające na przyjęciu przez Sąd argumentacji przedstawionej przez organ II instancji, bez dokonania własnych ustaleń, czy rzeczywiście wnioskowane dane nie są niezbędne do realizacji zadania publicznego – co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2. w trybie art. 174 pkt 1 ppsa, naruszenie prawa materialnego: art. 15 ust. 1 uiprzp, polegające na jego błędnej wykładni, poprzez uznanie, że zawnioskowane dane w zakresie wskazanym przez stronę nie mogą zostać uznane za niezbędne do realizacji zadania publicznego.

Wskazując na powyższe, autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. Złożył ponadto wniosek o rozpoznanie skargi na rozprawie.

Uzasadniając podniesione w złożonym środku odwoławczym zarzuty, pełnomocnik skarżącego odniósł się do przedmiotu i zakresu złożonego wniosku, wyjaśniając, że dane z obszaru całego terenu Miasta i Gminy P., są niezbędne do wyodrębnienia nieruchomości, które spełniają dyspozycję z art. 269 pw. Podniósł, że wnioskowany format danych GML jest właściwy na podstawie § 51 ust. 3 rozporządzenia z 29 marca 2001 r., w konsekwencji czego sam fakt dostępu do aplikacji Kataster OnLine, zdaniem skarżącego, uniemożliwia skorzystanie z danych wektorowych i dokonanie stosownej analizy. Wyjaśnił, że dane GML (wektorowe) umożliwiają zastosowanie wielokryteriowej analizy danych, które pozwalają w sposób zautomatyzowany szczegółowo określić podmioty podlegające opłacie. Wskazując na powyższe zarzucił brak wyjaśnienia przez Sąd I instancji różnicy pomiędzy żądanym przez skarżącego zakresem danych (w określonym formacie) oraz ich przydatności do realizacji zadania publicznego, a danymi będącymi w dyspozycji strony i ich przydatnością do realizacji zadania. Wskazał też na powielenie przez WSA informacji zawartych w uzasadnieniu decyzji MWINGiK, bez dokonania w tym zakresie analizy i wyjaśnienia używanych pojęć. Podniósł jednocześnie, że w sytuacji gdyby Burmistrz miał możliwość samodzielnego wyodrębnienia wnioskowanych danych (na podstawie aplikacji i usług wskazanych w decyzji), zbędnym byłoby występowanie do organu o dostęp do rejestru. Przywołując powyższe autor skargi kasacyjnej skonstatował, że Sąd I instancji nie wyjaśnił stanu faktycznego w zakresie wyjaśnienia różnicy pomiędzy danymi wnioskowanymi, a dostępnymi dla skarżącego oraz nie wskazał, czy możliwa jest realizacja zadania publicznego przy użyciu aplikacji Kataster OnLine i usługi WMS, co jego zdaniem stanowi naruszenie art. 7, art. 77 i art. 80 kpa, co skutkowało oddaleniem skargi.

W odniesieniu do naruszenia art. 15 uiprzp wskazał na stwierdzenie przez Sąd I instancji, że ustawodawca przyjął ograniczenie nieodpłatnego dostępu do danych z rejestru, przez pryzmat ich niezbędności do realizacji zadania, co w jego ocenie świadczy o dokonaniu błędnej wykładni tej normy. Przywołał przy tym wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 17 stycznia 2018 t., II SA/Po 692/17 powołujący się na uzasadnienie projektu do uiprzp i twierdzenia dotyczące definiowania w tym kontekście pojęcia "niezbędności" danych.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Zarządzeniem z 3 sierpnia 2022 r., na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2021 r., poz. 2095 ze zm., dalej: "uCOVID-19"), Przewodniczący Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej sprawę skierował do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 ppsa, nie zachodzą. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Granice te wyznaczone są wskazanymi w środku zaskarżenia podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 ppsa), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 ppsa).

Wniesiona w sprawie skarga kasacyjna została oparta zarówno na naruszeniu przepisów postępowania, jak i naruszeniu prawa materialnego. Taki stan rzeczy, co do zasady, w pierwszej kolejności wymaga rozważenia zasadności zarzutów procesowych, gdyż dopiero po dokonaniu oceny, że stan faktyczny sprawy został prawidłowo ustalony i nie doszło do istotnych uchybień procesowych, można przejść do oceny podstawy naruszenia prawa materialnego.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna usprawiedliwionych podstaw nie zawiera.

Na wstępie zauważyć trzeba, że autor skargi kasacyjnej, stawiając zarzut naruszenia przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 ppsa), wskazał na naruszenie art. 1 § 2 pusa w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 kpa.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do tak sformułowanych zarzutów procesowych należy uznać, że nie zostały w pełni prawidłowo przytoczone.

Autor skargi kasacyjnej stawia zarzut naruszenia art. 1 § 2 pusa, zgodnie z którym kontrola sądu administracyjnego jest sprawowana pod względem zgodności z prawem. Przepis ten ma zatem wyłącznie charakter ustrojowy, a wydanie wyroku, niezgodnego z oczekiwaniem skarżącego, nie może być utożsamiane z uchybieniem powołanej normie. Nie ma zaś żadnych podstaw do przyjęcia, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dokonał kontroli zaskarżonej decyzji albo, że ocenę swoją oparł na innym kryterium niż zgodność tego aktu administracyjnego z prawem.

Ponadto, zgodnie z art. 173 ppsa, skarga kasacyjna przysługuje od orzeczeń sądów administracyjnych pierwszej instancji, nie zaś od decyzji organów administracji publicznej prowadzących postępowanie. Zarzut skargi kasacyjnej powinien zatem dotyczyć normy stosowanej przez sąd administracyjny pierwszej instancji w toku sądowej kontroli administracji, a nie jurysdykcyjnego postępowania zakończonego wydaniem objętej skargą decyzji. Podkreślenia wymaga, że w ocenianej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ppsa, oddalił skargę na decyzję MWINGiK z 17 sierpnia 2018 r. Strona wnosząca skargę kasacyjną, winna więc postawić Sądowi I instancji zarzut naruszenia ww. przepisu, z uwagi na jego zastosowanie, w sytuacji, gdy nie było podstaw do oddalenia skargi, bądź wskazać na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 ppsa (z odpowiednią literą), wiążące się z jego niezastosowaniem, oczywiście w powiązaniu z odpowiednimi przepisami, które w toku postępowania administracyjnego zostały naruszone. Przedmiotowa skarga kasacyjna została w tym zakresie sporządzona jak zwykła skarga do Sądu I instancji, bez uwzględnienia specyfiki postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.

Wskazana wadliwość, w świetle uchwały siedmiu sędziów NSA z 26 października 2009 r., I OPS 10/09, nie dyskwalifikuje jednakże wniesionego środka zaskarżenia.

Odnosząc się zatem do zarzutu naruszenia art. 7, art. 77 (art. 77 kpa składa się z czterech paragrafów - obowiązkiem autora skargi kasacyjnej jest wskazanie przepisu według najmniejszej jednostki redakcyjnej, stosownie do zarzucanego naruszenia) i art. 80 kpa stwierdzić należy, że nie ma on usprawiedliwionych podstaw. Skarżący formułując zarzuty naruszenia przepisów kpa w petitum skargi kasacyjnej zarzucił WSA, że ten oparł się na argumentacji przedstawionej przez organ II instancji, bez dokonania własnych ustaleń, czy rzeczywiście wnioskowane dane nie są niezbędne do realizacji zadania publicznego. W tym miejscu Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że Sąd I instancji nie dokonuje samodzielnego ustalenia i wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy administracyjnej, a jedynie ocenia prawidłowość wypełnienia tego obowiązku przez organy orzekające w sprawie. Wadliwość w tym zakresie mogłaby być ewentualnie podnoszona w ramach kwestionowania prawidłowości uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego (art. 141 § 4 ppsa). Autor skargi kasacyjnej formułując powyższy zarzut naruszenia przepisów postępowania nie zdołał skutecznie podważyć ustaleń faktycznych organów administracji i oceny dokonanej w tym zakresie przez Sąd Wojewódzki.

Przypomnieć trzeba, że podstawą kwestionowanej decyzji było uznanie, że zakres danych zawartych we wniosku Burmistrza nie był niezbędny do realizacji zadania publicznego, objętego przepisami art. 269 ust. 1 pkt 1 pw. Bezspornym jest, że wniosek z 27 lutego 2017 r. obejmował cały "teren Miasta i Gminy P.", gdy tymczasem ww. przepis prawa materialnego odnosi się do nieruchomości o określonych parametrach (nieruchomości o powierzchni powyżej 3500 m2, z wyłączeniem więcej niż 70% powierzchni nieruchomości z powierzchni biologicznie czynnej, na obszarach nieujętych w systemy kanalizacji otwartej lub zamkniętej). Skarżący nie wyjaśnił przyczyn braku uszczegółowienia złożonego wniosku, z ograniczeniem go do nieruchomości spełniających dyspozycję ww. normy. Niewadliwie zatem oceniono, że do realizacji zadania publicznego (art. 269 ust. 1 pkt 1 pw w zw. z art. 272 ust. 22 pw) nie były niezbędne skarżącemu dane, dotyczące nieruchomości położonych na obszarze Miasta i Gminy P., a dyspozycją art. 269 ust. 1 pkt 1 pw nieobjęte. Zauważyć także należy, że przyczyną decyzji odmownych, jak i oddalenia skargi przez Sąd I instancji, nie była kwestia formatu, w jakim mają zostać udostępnione dane – dane GML (organ nie wskazał bowiem, że nie mogą być one udostępnione w tym formacie) a, co jeszcze raz należy zaakcentować, brak prawidłowego określenia zakresu wniosku, w odniesieniu do art. 269 ust. 1 pkt 1 pw (stanowiącego podstawę wykonywanego zadania publicznego). Tym samym bez znaczenia dla wyniku sprawy pozostają rozważania i zarzuty autora skargi kasacyjnej, dotyczące braku wyjaśnienia formatu danych, czy różnic pomiędzy danymi będącymi w dyspozycji skarżącego i danymi polegającymi ewentualnemu udostępnieniu, nawet w sytuacji, wyrażonego przez Sąd I instancji stwierdzenia, że "skarżący posiadając dostęp do aplikacji Kataster On Line oraz usługi WMS miał możliwość samodzielnego zweryfikowania, które nieruchomości na terenie miasta i gminy są zabudowane i nieujęte w systemie kanalizacji".

Przechodząc do zarzutu naruszenia prawa materialnego – art. 15 ust. 1 uiprzp, polegającym na jego nieprawidłowej wykładni i uznaniu, że zawnioskowane przez skarżącego dane, we wskazanym zakresie, nie są niezbędne do realizacji zadania publicznego, wskazać należy, że również ten zarzut ocenić należy, jako pozbawiony uzasadnionych podstaw.

Powołany przepis uiprzp stanowi, że podmiot prowadzący rejestr publiczny zapewnia podmiotowi publicznemu albo podmiotowi nie będącemu podmiotem publicznym, realizującym zadania publiczne na podstawie odrębnych przepisów albo na skutek powierzenia lub zlecenia przez podmiot publiczny ich realizacji, nieodpłatny dostęp do danych zgromadzonych w prowadzonym rejestrze, w zakresie niezbędnym do realizacji tych zadań. Z treści powyższej normy prawa jednoznacznie wynika, że podmiotowi publicznemu (albo podmiotowi niebędącemu podmiotem publicznym, a realizującym zadania publiczne) zapewnia się dostęp do danych zgromadzonych w rejestrze publicznym, w zakresie niezbędnym do realizacji zadań.

Za prawidłową w powyższym kontekście uznać należy wyrażoną przez Sąd I instancji ocenę, że skarżący jak najbardziej wpisuje się w tak określony krąg podmiotów realizujących zadania publiczne (tu określone normą art. 269 ust. 1 pkt 1 pw), jest więc uprawniony do pozyskania wnioskowanych danych, a Starostę uznać należy za podmiot prowadzący stosowny rejestr publiczny.

Tym samym dla ustalenia treści normy prawnej zawartej w powołanym art. 15 ust. 1 uiprzp, fundamentalne znaczenie ma przyjęta wykładania końcowej części tego przepisu - sformułowania "w zakresie niezbędnym do realizacji tych zadań".

W ocenie Składu orzekającego w niniejszej sprawie, wyrażone w kwestionowanym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego stanowisko w tym zakresie, należy uznać za prawidłowe. Istotnym jest tu bowiem, uregulowane normą art. 15 ust. 1 uiprzp ograniczenie nieodpłatnego dostępu do danych zgromadzonych w rejestrze, które winno być oceniane przez pryzmat niezbędnego ich zakresu do realizacji powierzonych zadań publicznych. Istotnym jest przy tym, że pojęcie "niezbędności", oznacza, że z wnioskiem o udostępnienie danych może wystąpić określony normą prawną podmiot, w związku z realizacją konkretnego zadania i w określonym tym konkretnym zadaniem zakresie, realizowanym na określonym i konkretnym terytorium. Wówczas dopiero wniosek o udostępnienie danych może zostać uwzględniony, albowiem dane te są niezbędne dla realizacji konkretnego zadania publicznego. Zauważyć tu również trzeba, że wobec prawidłowo ustalonego przez organy administracji stanu faktycznego sprawy (w zakresie sformułowania ocen dotyczących obszaru objętego wnioskiem w kontekście normy art. 269 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 272 ust. 22 pw), w żadnym razie nie będzie to dostęp do wszystkich danych zgromadzonych w rejestrze (danych całego Miasta i Gminy P.), a tylko do tych danych, które są niezbędne do realizacji ściśle określonego i opisanego zadania publicznego. Nie spełnia tej ustawowej przesłanki wniosek, który ma charakter ogólny, bądź jak w ocenianej sprawie, obejmujący dane z całego obszaru Miasta i Gminy P., gdy konkretne zadanie skarżącego, obejmuje jedynie ściśle określony, objęty przepisem pw, krąg podmiotów.

W kontekście ocenianej sprawy, prawidłowo Sąd I instancji uznał, że Burmistrz był jak najbardziej uprawniony do wystąpienia z opisywanym żądaniem uzyskania danych, jednakże w zakresie węższym, niż wskazany w złożonym wniosku. Pamiętać bowiem należy, że dany podmiot publiczny nie może żądać udostępnienia wszystkich danych, jakie zgromadzone są w danym rejestrze publicznym, a tylko takich, które są niezbędne do realizacji konkretnego zadania.

Bez znaczenia w powyższym kontekście pozostaje format udostępnienia danych przez podmiot prowadzący rejestr (dane wektorowe – GML), jak i formaty danych, które Burmistrz mógł uzyskać, korzystając z przywołanych wyżej aplikacji Kataster On Line i usługi WMS. Istotnym jest tu bowiem brak odniesienia zakresu żądania, do konkretnego, związanego z realizacją zadania publicznego rodzaju nieruchomości (uregulowanego jasno art. 269 ust. 1 pkt 1 pw).

Tym samym w sprawie nie doszło także do naruszenia prawa materialnego, tj. art. 15 ust. 1 uiprzp (aktualne przy tym pozostają rozważania przedstawione powyżej odnośnie redakcji podstaw kasacyjnych i konieczności powiązania ich z przepisami ppsa). Nie zostało też wykazane, że dane objęte wnioskiem są niezbędne do realizacji ustawowo nałożonych na Burmistrza zadań.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ppsa, oddalił skargę kasacyjną, jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.