Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 2131/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-12-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 446
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym
article: art. 90 ust. 4
journal: Dz.U. 2015 poz 2156
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty
article: art. 94
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Beata Krajewska, Sędzia WSA - Marek Krawczak (spr.), Sędzia WSA - Michał Sowiński, Protokolant: - sekr. sąd. Marcin Woźniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi I. M. O. na uchwałę Rady Gminy Czosnów z dnia 1 grudnia 2015 r. Nr XV/105/2015 w przedmiocie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości pobrania i wykorzystania dotacji przez niepubliczne szkoły; oddala skargę.


UZASADNIENIE

Dnia [...] grudnia 2015 r. Rada Gminy C., działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2015 r poz.1515) oraz art. 90 ust. 4 ustawy z dnia 7 września 1991 r o systemie oświaty (Dz.U. z 2004 r nr 256, poz.2572 ze zm.) podjęła uchwalę Nr [...] w sprawie w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji dla niepublicznych szkół podstawowych, przedszkoli i innych form wychowania przedszkolnego prowadzonych na terenie gminy C., zakresu i trybu kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystywania oraz terminu i sposobu rozliczania dotacji.

I. O., prowadząca Niepubliczne Przedszkole "[...]" w I. pismem z dnia 4 lutego 2016 r. (dalej: "Skarżąca" lub "Strona") wniosła o usunięcie naruszenia prawa przez Radę Gminy C. poprzez poprawne określenie sposobu ustalenia wysokości dotacji przysługującej dla przedszkoli niepublicznych z budżetu Gminy C. oraz prawidłowego trybu rozliczania dotacji.

Uchwałą Nr [...] z dnia z dnia [...] marca 2016 r., Rada Gminy odmówiła uwzględnienia wezwania do naruszenia prawa.

W odpowiedzi na zarzut dotyczący nieprawidłowości w ustaleniu podstawy udzielenia dotacji Rada powołała przepis art. 14 ust 1 ustawy z dnia 13 marca 2013r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz niektórych innych ustaw (Dz. U z 2013 r., poz. 827 ) wskazując, że zapis w uchwale został dokonany w sposób prawidłowy.

Rada podkreśliła, iż podstawą naliczania dotacji dla przedszkoli niepublicznych są ustalone w danej gminie wydatki bieżące ponoszone w przedszkolach publicznych w przeliczeniu na jednego ucznia, pomniejszone o wpłaty za korzystanie z wychowania przedszkolnego oraz opłat za wyżywienie, stanowiące dochody budżetu gminy.

W związku z powyższym, w przypadku zmiany planu wydatków bieżących ponoszonych w przedszkolach publicznych gminy w wyniku korygowania budżetu gminy w trakcie roku, należy odpowiednio skorygować wysokość dotacji dla przedszkoli niepublicznych. Na poparcie swojej argumentacji Rada powołała pismo Minister Edukacji Narodowej z dnia 14 lutego 2014 r.

Rada zaznaczyła, iż dotacja dla niepublicznych placówek oświatowych ma charakter roczny, jednakże nie przez przypadek ustawodawca zastrzegł jej wypłatę w dwunastu miesięcznych ratach. Przyjęcie takiego modelu ma na celu umożliwienie organowi samorządowemu bieżącą weryfikację rzeczywistych potrzeb finansowych poszczególnych placówek oświatowych. Przyjęcie za słuszne odpowiadającej ilości uczniów zadeklarowanych na początku roku szkolnego, a jej faktyczne rozliczenie może mieć miejsce po zakończeniu roku, czyli po skonsumowaniu całej dotacji, byłoby sprzeczne przede wszystkim z celem tej dotacji, a także ustaloną przez ustawodawcę formą wypłaty w miesięcznych ratach. Podstawą ustalenia wysokości dotacji jest kwota przewidziana na jednego ucznia w uchwale budżetowej gminy z uwzględnieniem oświatowej subwencji ogólnej i powinna odpowiadać faktycznej liczbie uczniów w chwili przekazywania dotacji. Właściwa jednostka samorządu terytorialnego, z której budżetu wypłacane są dotacje ma prawo, a nawet obowiązek, bieżącego kontrolowania prawidłowości korzystania z dopłat przez uprawnione podmioty. Ustanowiony przez jednostkę samorządową system kontroli musi skutecznie realizować cel ustawy. Ustanowienie przez właściwy organ samorządu terytorialnego trybu służącego weryfikacji wysokości poszczególnych rat oraz instrumentów prawnych umożliwiających rozliczanie dotacji w trakcie trwania roku szkolnego, nie wykracza poza granice upoważnienia ustawowego określonego w art. 90 ust. 4 ustawy z 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t.j. Dz.U. z 2015 r., poz. 2156 ze zm., dalej: "u.s.o.")

W ocenie Rady, regulacje zawarte w § 2 ust. 2 oraz 4 ust. 8 zaskarżonej uchwały pozostają zgodne z art. 90 ust. 2b u.s.o.

Pismem z dnia 12 kwietnia 2016 r., działając na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( Dz. U. 2014 r. poz 1591), I. O., wniosła skargę na uchwałę Rady Nr [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. w zakresie jej § 2 ust. 2 oraz § 4 ust. 8.

Zarzuciła niezgodność poniższych zapisów :

– art. 90 ust. 2b u.s.o. poprzez wprowadzenie możliwości korygowania wysokości wypłaconej dotacji wstecz, biorąc pod uwagę wydatki rzeczywiście poniesione przez przedszkole publiczne, podczas gdy prawidłowo wysokość dotacji winna być ustalana na podstawie wydatków planowanych w budżecie,

– art. 90 ust. 4 u.s.o. poprzez wprowadzenie kryteriów ustalenia wysokości dotacji nieznanych ustawie,

– art. 252 ust. 1 ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2013 r. poz. 885 ze zm.), dalej "u.f.p." poprzez wprowadzenie obowiązku zwrotu wypłaconej dotacji w przypadku nieznanym ustawie,

– art. 94 Konstytucji RP poprzez wyjście poza zakres delegacji ustawowej przy uchwalaniu aktu prawa miejscowego.

W związku ze wskazanymi naruszeniami Skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności uchwały w tej części oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania.

Skarżąca w uzasadnieniu skargi podniosła, że treść zaskarżonych zapisów uchwały wskazuje jednoznacznie, że umożliwiają one korygowanie wysokości już wypłaconych dotacji, tj. dokonywania wstecznego obniżenia wypłaconej już dotacji i dokonanie potrącenia nadpłaconej kwoty z kwoty należnej na bieżąco w danym miesiącu dotacji. Budżet ma natomiast to do siebie, że stanowi plan wydatków na przyszłość, a nie korektę wsteczną poniesionych już wydatków i organ nie ma kompetencji do wstecznego rozliczania wypłaconych dotacji w związku z późniejszym, tj. po dacie wypłacenia dotacji, uchwaleniem nowego budżetu i konsekwentnie zmianą planu wydatków ponoszonych przez przedszkole publiczne.

Skarżąca wskazała, że organ nie może w żaden sposób obniżać wypłaconych dotacji na podstawie nowo uchwalonego budżetu i dokonywać na tej podstawie jakichkolwiek potrąceń. Ponadto Skarżąca podniosła, iż ustawa określa jedynie przesłanki (podstawy) ustalenia wysokości dotacji. W obowiązującym stanie prawnym dotacja, o której mowa w art. 90 ustawy o systemie oświaty, dla konkretnej placówki jest iloczynem liczby jej wychowanków i kwoty nie niższej niż kwota 75% kosztów ponoszonych przez gminę na wychowanka przedszkola publicznego. W przepisie art. 90 ust. 4 u.s.o. ustawodawca przekazał organom stanowiącym jednostek samorządu terytorialnego jedynie kompetencję do ustalenia trybu udzielania i rozliczania m. in. dotacji, o których mowa w art. 90 ust. 2b ww. ustawy

Zdaniem Skarżącej, z przywołanej regulacji prawnej wynika, że organy jednostek samorządu terytorialnego upoważnione zostały wyłącznie do uszczegóławiania zasad przyznawania dotacji, poprzez określanie w sposób techniczny przekazywania i rozliczania dotacji. Natomiast organy stanowiące Gmin w drodze uchwały nie mogą modyfikować ustawowych zasad udzielania tych dotacji. Wskazany wyżej przepis ustawy nie nadaje uprawnienia organom Gminy do ustanawiania dodatkowych kryteriów ustalania wysokości dotacji, czy też zmiany zasad obliczania wysokości dotacji.

W ocenie Strony, przepis art. 90 ust 2b u.s.o. odnosi wysokość dotacji dla przedszkoli niepublicznych do "ustalonych", a więc planowanych w budżecie danej gminy wydatków bieżących ponoszonych w przedszkolach publicznych w przeliczeniu na jednego ucznia. Ustalanie wysokości dotacji po jej wypłacie narusza postanowienia art. 90 ust. 2b u.s.o., poprzez przyjęcie jako podstawy obliczenia dotacji wydatków rzeczywiście poniesionych w publicznych przedszkolach (według sprawozdania wykonania budżetu), a nie wydatków ustalonych w budżecie.

W konkluzji Skarżąca stwierdziła, że potrącanie z wypłacanej dotacji kwot dotacji "nadpłaconej" w poprzednich miesiącach w związku z wyliczeniem rzeczywistych wydatków na przedszkole publiczne jako niższych niż planowane, bądź w związku z późniejszym uchwaleniem nowego budżetu i tym samym zmianą planu wydatków, narusza obowiązujące przepisy prawa oraz daje Gminie kompetencje do skutecznego uniemożliwienia przedszkolom niepublicznym otrzymania dotacji w wysokości przewidzianej w ustawie o systemie oświaty. Obecnie brak jest umocowania ustawowego dla wprowadzenia takiego sposobu ustalania dotacji i jej rozliczania. Rzeczona regulacja § 2 ust. 2 oraz 4 ust 8 uchwały pozostaje w sprzeczności z art. 90 ust. 2b oraz ust. 4 u.s.o. oraz narusza art. 94 Konstytucji RP poprzez wyjście poza zakres delegacji ustawowej przy uchwalaniu aktu prawa miejscowego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Stosownie natomiast do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części, albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa , jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Oceniając legalność zaskarżonego aktu w zakresie wskazanych § 2 ust. 2 oraz § 4 ust. 8 pod kątem ich zgodności z prawem, WSA w Warszawie stwierdził, że podniesione w skardze zarzuty nie są zasadne, zatem skarga podlega oddaleniu.

W tym miejscu w pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że świetle przepisu art. 101 ust 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( t.j. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591, ze zm.) stanowiącego, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej może, po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia, zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego, WSA uznał ,jako nie budzący wątpliwości fakt, że zaskarżona uchwała jest uchwałą z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 101 ustawy o samorządzie gminnym.

Skarga wniesiona w trybie wskazanego wyżej przepisu wymaga nadto swego wyprzedzenia środkiem odwoławczym, określonym przez ustawodawcę jako wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Dopiero po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa uprawniony podmiot może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego Także i ta przesłanka została w sprawie spełniona.

W następstwie pozytywnego ustalenia w tym zakresie, zbadania wymagała legitymacja prawna skarżącej. Dokonując ustaleń powyższego Sąd uznał, że skarżąca I. O. prowadząca działalność gospodarczą pod nazwą Niepubliczne Przedszkole "[...]" w I., otrzymująca dotacje z budżetu gminy, jest legitymowana do zaskarżenia do sądu administracyjnego uchwały Rady Gminy w C. podjętej w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji oraz kontroli prawidłowości wykorzystania dotacji udzielonych niepublicznym przedszkolom i innym formom wychowania przedszkolnego, działającym na terenie gminy C..

Skarżąca posiada bowiem interes prawny w tym by ukształtowana zaskarżoną uchwała sfera prawa i obowiązków pozostawała w zgodzie z obiektywnym porządkiem prawnym.

Przystępując do oceny zaskarżonej uchwały należy wskazać, że zgodnie z art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego - na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, co oznacza, że organ władzy wykonawczej wykonujący kompetencję prawodawczą zawartą w upoważnieniu ustawowym jest obowiązany działać ściśle w granicach tego upoważnienia. Tym samym nie jest upoważniony ani do regulowania tego co zostało już ustawowo uregulowane, ani też do wychodzenia poza granice upoważnienia ustawowego.

Stosownie do delegacji ustawowej zawartej w art. 80 ust. 4 i art. 90 ust. 4 u.s.o. właściwym do ustalenia trybu udzielenia i rozliczenia dotacji oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystywania jest organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, który powinien określić w szczególności podstawę obliczania dotacji, zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania, oraz termin i sposób rozliczenia dotacji. W szczególności w myśl art. 90 ust. 2b u.s.o. dotacje dla niepublicznych przedszkoli przysługują na każdego ucznia w wysokości nie niższej niż 75% ustalonych w budżecie danej gminy wydatków bieżących ponoszonych w przedszkolach publicznych w przeliczeniu na jednego ucznia, z tym, że na ucznia niepełnosprawnego w wysokości nie niższej niż kwota przewidziana na niepełnosprawnego ucznia przedszkola i oddziału przedszkolnego w części oświatowej subwencji ogólnej otrzymywanej przez jednostkę samorządu terytorialnego - pod warunkiem, że osoba prowadząca niepubliczne przedszkole poda organowi właściwemu do udzielania dotacji planowaną liczbę uczniów nie później niż do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielania dotacji. W przypadku braku na terenie gminy przedszkola publicznego, podstawą do ustalenia wysokości dotacji są wydatki bieżące ponoszone przez najbliższą gminę na prowadzenie przedszkola publicznego. Wyżej wymienione dotacje są przekazywane w 12 częściach w terminie do ostatniego dnia każdego miesiąca na rachunek bankowy szkoły lub placówki i jako przeznaczone na dofinansowanie realizacji zadań szkoły lub placówki w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej mogą być wykorzystane wyłącznie na pokrycie wydatków bieżących szkoły lub placówki (art. 90 ust. 3c i 3d u.s.o.). Organy jednostek samorządu terytorialnego mogą kontrolować prawidłowość wykorzystania dotacji przyznanych szkołom i placówkom z budżetu tych jednostek (art. 80 ust. 3 e i art. 90 ust. 3e u.s.o.), z kolei organy, o których mowa w ust. 3e, w związku z prowadzaniem kontroli prawidłowości wykorzystywania dotacji przez szkoły i placówki mogą przetwarzać dane osobowe uczniów tych szkół i placówek (art. 80 ust. 3g i art. 90 ust. 3g u.s.o.).

Sąd przypomina, iż budżet gminy ma formę uchwały rady gminy. Jest aktem prawnym, jednak o dość ograniczonym kręgu adresatów. Kształtuje bowiem stosunki prawne wyłącznie pomiędzy radą gminy a wójtem (burmistrzem, prezydentem) i jednostkami organizacyjnymi wykonującymi budżet, nie ma natomiast wpływu na prawa i obowiązki osób trzecich. Zamieszczenie w budżecie gminy wydatków na określone cele nie stanowi podstawy zobowiązań gminy wobec osób trzecich oraz roszczeń osób trzecich wobec gminy (art. 51 u.f.p.). ("Prawo finansów publicznych", red. Bogumił Brzeziński, Toruń 2010, s. 171).

Wskazać jednocześnie należy, iż - jak to przewiduje art. 52 ust. 1 pkt 2 u.f.p.- ujęte w budżecie jednostki samorządu terytorialnego wydatki stanowią nieprzekraczalny limit. Limit ten stanowi zaś górną, nieprzekraczalną granicę wydatków budżetowych ustaloną dla roku kalendarzowego, niezależnie od okresów, w których dokonywane są wydatki, np. miesięcznych okresów przekazywania dotacji. Budżet jednostki samorządu terytorialnego jest bowiem, zgodnie z art. 211 u.f.p., uchwalany na rok budżetowy, odpowiadający rokowi kalendarzowemu. Oznacza to, iż podstawą rozliczenia wydatków, w tym przekazanych dotacji, jest roczny limit wynikający z odpowiedniego planu finansowego z uwzględnieniem dokonanych w ciągu roku budżetowego przeniesień.

Skoro zatem zaplanowanie określonej kwoty wydatków bieżących w budżecie Gminy ponoszonych w przedszkolach publicznych w przeliczeniu na jednego ucznia nie stanowi podstawy zobowiązań gminy wobec osób trzecich oraz roszczeń osób trzecich wobec gminy, to tym bardziej na ten fakt nie może powoływać się Skarżąca de facto zgłaszając roszczenie wobec Gminy.

Sąd podziela stanowisko Rady, iż w związku z powyższym, w przypadku zmiany planu wydatków bieżących ponoszonych w przedszkolach publicznych gminy

w wyniku korygowania budżetu w ciągu roku, należy odpowiednio skorygować

wysokość dotacji dla przedszkoli niepublicznych.

Skarżąca podnosi, iż Gmina nie ma kompetencji do wstecznego rozliczania wypłaconych dotacji w związku z późniejszym, tj. po dacie wypłacenia dotacji, uchwaleniem nowego budżetu i konsekwentnie zmianą planu wydatków ponoszonych przez przedszkole publiczne. Jej zdaniem organ nie może w żaden sposób obniżać wypłaconych już dotacji na podstawie nowo uchwalonego budżetu i dokonywać na tej podstawie jakichkolwiek potrąceń.

Odnosząc się do powyższego przypomnieć należy, iż podstawę prawną dotowania niepublicznych przedszkoli o uprawnieniach szkół publicznych, stanowią przepisy art. 90 ust. 2b u.s.o. Na gruncie obecnie obowiązujących przepisów, do ustalania wysokości dotacji dla niepublicznych przedszkoli należy przyjąć ujęte w budżecie jednostki samorządu terytorialnego właściwej do dotowania zaplanowane na dany rok budżetowy wydatki bieżące ponoszone w przedszkolach publicznych.

W związku z tym po uchwaleniu planu dochodów i wydatków jednostka samorządu terytorialnego powinna w oparciu o te dane ustalić wysokość dotacji dla przedszkoli niepublicznych. Należy zauważyć, że powyższe przepisy są skonstruowane w ten sposób, by dotacje dla przedszkoli niepublicznych odzwierciedlały wydatki planowane w budżecie danej jednostki samorządu terytorialnego, ponoszone w przedszkolach publicznych.

W szczególności, w przypadku zmiany planu wydatków bieżących ponoszonych w przedszkolach publicznych w wyniku korygowania budżetu w ciągu roku, należy odpowiednio skorygować wysokość dotacji dla przedszkoli niepublicznych.

Gdyby podzielić przedstawione wyżej stanowisko Skarżącej należałoby przyjąć pogląd, zgodnie z którym dotacja udzielona na podstawie u.s.o., obliczona na podstawie wydatków przyjętych w uchwale budżetowej jednostki samorządu terytorialnego według stanu na początek roku budżetowego i przekazywania w okresach miesięcznych w określonych kwotach, nie może następnie zostać zmniejszona w razie zmniejszenia wydatków na prowadzenie przez tę jednostkę samorządu odpowiednich placówek oświatowych (konsekwentnie należałoby zatem kwestionować również dopuszczalność zwiększenia dotacji w razie zwiększenia odpowiednich wydatków z budżetu jednostki samorządu terytorialnego, czego jednak Skarżąca nie podnosi).

W ocenie Sądu pogląd taki nie znajduje uzasadnienia ani w przepisach u.s.o., ani u.f.p. Przeciwnie, powołane wyżej przepisy u.f.p. wskazują wyraźnie, iż ciągu roku budżetowego organy stanowiące i wykonawcze jednostki samorządu terytorialnego, zgodnie z podziałem kompetencji w tym zakresie wynikającym z powołanej ustawy, mogą dokonywać zmian polegających m.in. na przenoszeniu wydatków budżetowych, co może skutkować tak zwiększeniem, jak i zmniejszeniem limitu wydatków w danej podziałce klasyfikacji budżetowej. Limity wydatków w budżetach jednostek samorządu terytorialnego mają zaś charakter roczny, czego nie przekreśla wykonywanie wydatków, w tym przekazywanie kwot dotacji z rachunku bieżącego budżetu jednostki samorządu na rachunek beneficjenta dotacji, w okresach obejmujących część roku budżetowego, np. miesięcznych. Punktem odniesienia dla obliczenia dotacji przypadającej podmiotowi prowadzącemu określoną placówkę oświatową na obszarze danej jednostki samorządu terytorialnego są zaś, zgodnie z powołanymi wyżej przepisami u.s.o., wydatki bieżące przewidziane na jednego ucznia w odpowiedniej placówce prowadzonej przez samą jednostkę samorządu.

Oznacza to, iż ponowne przeliczanie wysokości dotacji dla podmiotów prowadzących wskazane wyżej placówki oświatowe w razie dokonywania w ciągu roku zmian odpowiednich wydatków na placówki prowadzone przez jednostkę samorządu terytorialnego nie narusza prawa. Podkreślić również należy, iż jakkolwiek może to powodować pewne niedogodności po stronie beneficjenta dotacji, nie oznacza jednak wstecznego działania prawa. Dotacje bowiem, podobnie jak i wydatki budżetowe realizowane w innych formach, ustalane są na okres roku kalendarzowego, będącego rokiem budżetowym. Z rocznej perspektywy należy zatem oceniać wysokość dotacji.

Wbrew stanowisku Skarżącej, nie chodzi przy tym o potrącanie z wypłacanej dotacji kwot dotacji "nadpłaconej" w poprzednich miesiącach w związku z wyliczeniem rzeczywistych wydatków na przedszkole publiczne jako niższych niż planowane, a o skorygowanie wysokość dotacji dla przedszkoli niepublicznych w przypadku zmiany planu wydatków bieżących ponoszonych w przedszkolach publicznych gminy w wyniku korygowania budżetu gminy w trakcie roku, o czym świadczy choćby treść § 2 ust. 1 stanowiącego, że podstawę obliczenia dotacji stanowi wysokość ustalonych w budżecie gminy C. (podkreślenie Sądu) wydatków bieżących ponoszonych w przedszkolach publicznych prowadzonych przez gminę C. w przeliczeniu na jednego ucznia. Wydatki ustalone w budżecie to wydatki zaplanowane, wpisane do uchwały budżetowej, które nie muszą i zwykle nie pokrywają się z wydatkami ponoszonymi w przedszkolach, czyli rzeczywiście wykonanymi. Zazwyczaj, wydatki wykonane są niższe niż zaplanowane.

W ocenie Sądu, zamieszczenie w uchwale § 4 ust. 8 o treści "Różnice w kwotach dotacji wyliczonej na każdy miesiąc będą korygowane w dotacji ustalanej na miesiąc następny. Ustalona kwota wyrównania dotacji należnej za poprzedni rok budżetowy przekazywana będzie na rachunek jednostki dotowanej po dokonaniu rozliczenia dotacji za rok poprzedni" nie naruszyło interesu prawnego Skarżącej. Wysokość dotacji podmiotowej ulega bowiem zmianie w sytuacji, kiedy ulegnie zmianie plan wydatków bieżących, powodując zmianę wydatków bieżących na jednego ucznia w placówkach prowadzonych przez Gminę.

Należy stwierdzić, że poza sporem jest fakt, że dotacja, o której mowa w spornej uchwale ma charakter roczny. Jednakże - w ocenie Sądu rozpatrującego sprawę - roczny charakter dotacji nie może pozbawiać organu jednostki samorządu terytorialnego zapewnienia możliwości realnej i efektywnej kontroli przekazywanych środków budżetowych. Zagadnienie to było już przedmiotem analizy sądownictwa administracyjnego. Na szczególną uwagę w tym zakresie zasługuje wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 września 2014 r., II GSK 1147/13 (orzeczenie dostępne w bazie: orzeczenia.nsa.gov.pl), w którym Sąd zwrócił uwagę, że nie przez przypadek ustawodawca zastrzegł wypłaty dotacji w dwunastu miesięcznych ratach. W ocenie NSA przyjęcie takiego modelu wypłaty ma na celu umożliwienie organowi samorządowemu bieżącą weryfikację rzeczywistych potrzeb finansowych poszczególnych placówek oświatowych. Przyjęcie, że organ pozbawiony jest w trakcie możliwości weryfikowania zasadności wielkości wypłacanej dotacji byłoby sprzeczne przede wszystkim z celem tej dotacji, a także ustaloną przez ustawodawcę formą wypłaty w miesięcznych ratach. Właściwa jednostka samorządu terytorialnego, z której budżetu wypłacane są dotacje ma prawo, a nawet obowiązek, bieżącego kontrolowania prawidłowości korzystania z dopłat przez uprawnione podmioty. Ustanowiony przez jednostkę samorządową system kontroli musi skutecznie realizować cel ustawy.

Biorąc pod uwagę powyższe stwierdzić trzeba, że ustanowienie przez właściwy organ samorządu terytorialnego trybu służącego weryfikacji wysokości poszczególnych rat oraz instrumentów prawnych umożliwiających rozliczanie dotacji, nie wykracza poza granice upoważnienia ustawowego określonego w art. 90 ust. 4 u.s.o.

Odnośnie zarzutu naruszenia art. 252 ust. 1 u.f.p., wskazać należy, że przepis ten stanowi, iż dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego:

1) wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem,

2) pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości

- podlegają zwrotowi do budżetu wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności, o których mowa w pkt 1 lub pkt 2.

Przepis art. 252 ust. 1 u.f.p. nie miał w sprawie zastosowania i nie był przedmiotem rozważań Rady.

Z tych względów Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona uchwała w zakresie kwestionowanych regulacji nie jest niezgodna z delegacją ustawową zawartą w art. 90 ust. 4 u.s.o. oraz pozostałymi przepisami wskazywanymi w skardze i nie narusza postanowień art. 94 Konstytucji RP.

Mając na uwadze wszystkie wskazane wyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę, uznając ją za bezzasadną