Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 256/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2007-03-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Minister Budownictwa
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Czerwiński (spr.), Sędziowie asesor WSA Danuta Szydłowska, asesor WSA Agnieszka Wójcik, Protokolant Dominik Nowak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 marca 2007 roku sprawy ze skargi N. Spółka Akcyjna z siedzibą w W. na decyzję Minister Budownictwa z dnia [...] grudnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie ustalenie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; 2. zasądza od Ministra Budownictwa na rzecz N. Spółki Akcyjnej z siedzibą w W. kwotę 740 (siedemset czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] października 2006 roku, Nr [...] Wojewoda [...] odmówił wydania decyzji o warunkach zabudowy na terenie zamkniętym dla inwestycji "Tablica reklamowa, jednostronna, 3 x 6 m, zmiennoplakatowa, podświetlana" na działce o nr ew. [...] obręb [...].

W uzasadnieniu decyzji Wojewoda [...] stwierdził, że działka nr [...] obr. [...] znajduje się w wykazie terenów zamkniętych, ustalonych przez Ministra Infrastruktury w decyzji nr 62 z dnia 26 września 2005 roku w sprawie ustalenia terenów, przez które przebiegają linie kolejowe jako terenów zamkniętych. Paragraf 1 ww. decyzji brzmi: "Uznaje się za tereny zamknięte, zastrzeżone ze względu na obronność i bezpieczeństwo państwa, tereny, na których są usytuowane linie kolejowe, określone w załączniku do decyzji".

Zgodnie z treścią art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 roku Nr 80 poz. 717 z późno zm.), wydanie decyzji o warunkach zabudowy wymaga łącznego spełnienia zawartych w nim warunków, a ich niedopełnienie skutkuje odmową wydania decyzji. Z przeprowadzonej analizy wynika, że nie został spełniony pkt 5 ustępu 1 art. 61, wymagający zgodności decyzji z przepisami odrębnymi. Przepisami odrębnymi w prowadzonym postępowaniu administracyjnym są: Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2005 roku Nr 240, poz. 2027), Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 24 sierpnia 2004 roku w sprawie określenia nieruchomości uznawanych za niezbędne na cele obronności i bezpieczeństwa państwa (Dz. U. z 2004 roku nr 207 poz. 2107), Ustawa o transporcie kolejowym z dnia 28 marca 2003 r., (Dz. U. z 2003 roku nr 86, poz. 789 z późn. zm.), decyzja nr 62 Ministra Infrastruktury z dnia 26 września 2005 roku (Dz. Urz. z 2005 roku, nr 11, poz. 72) w sprawie ustalenia terenów przez które przebiegają linie kolejowe jako terenów zamkniętych. Za teren zamknięty, w rozumieniu ustawy z dnia 17 maja 1989 roku Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2005 roku Nr 240, poz. 2027), uważa się tereny o "charakterze zastrzeżonym ze względu na obronność i bezpieczeństwo państwa, określone przez właściwych ministrów i kierowników urzędów centralnych". Planowana inwestycja nie jest zgodna z przeznaczeniem działki nr [...] obr. [...], wynikającym z tego, iż jest ona terenem zamkniętym.

Przedmiotowa tablica reklamowa nie stanowi także infrastruktury kolejowej w myśl zapisów art. 4 ust. 1 Ustawy o transporcie kolejowym z dnia 28 marca 2003 roku (Dz. U. z 2003 r. nr 86, poz. 789 z późno zm.), z którego wynika, że "infrastruktura kolejowa, to linie kolejowe oraz inne budowle, budynki i urządzenia wraz z zajętymi pod nie gruntami, usytuowane na obszarze kolejowym, przeznaczone do zarządzania, obsługi przewozu osób i rzeczy, a także utrzymania niezbędnego w tym celu majątku zarządcy infrastruktury". Projektowana inwestycja nie służy obsłudze pasażerów korzystających z linii kolejowej, gdyż na wskazanej działce nie znajdują się żadne linie kolejowe.

Od powyższej decyzji odwołanie złożyła Spółka Akcyjna O. podnosząc zarzut naruszenia art. 107 § 1 kpa oraz zarzut naruszenia art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 roku Nr 80 poz. 717) w zw. z art. 197 § 1 i § 3 kpa. Podniesiony został również zarzut naruszenia art. 35 § 3 kpa.

Odwołujący się stwierdził, że organ administracji wskazał jako podstawę prawną wydanej decyzji art. 61 ust.1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Tymczasem przepis ten ma 5 podpunktów. Decyzja w której nie wskazano podstawy prawnej nawet jeśli podstawa ta istnieje jest wadliwa. Na poparcie swojego stanowiska odwołujący się wskazał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 kwietnia 1999 roku, sygn. akt III SA 8192/98.

Zdaniem odwołującego się organ administracji nie wskazał w uzasadnieniu decyzji na jakiej podstawie doszedł do wniosku, iż planowana inwestycja nie spełnia warunków określonych w art. 61 ust.1 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nie wyjaśnił też na jakiej podstawie powziął przekonanie, iż planowana inwestycja nie jest zgodna z przeznaczeniem działki o nr ew. [...]. Do decyzji nie została dołączona analiza,

0 której mowa w § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003

roku w sprawie ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy

1 zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego plany

zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 roku Nr 164 poz. 1588).

Odwołujący się stwierdził również, że sprawa nie jest skomplikowana i nie znajduje uzasadnienie rozpatrywanie jej przez organ administracji przez okres ponad dwóch miesięcy.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2006 roku, Nr [...] Minister

Budownictwa utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2006 roku.

W uzasadnieniu decyzji Minister Budownictwa stwierdził, że Wojewoda prawidłowo określił podstawę prawną decyzji, wskazując art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, natomiast szczegółowe rozwinięcie tej podstawy podał uzasadnieniu. Fakt ten nie miał znaczenia dla treści rozstrzygnięcia, ponieważ wskazanie art. 61 ust. 1 w całości obejmowało również punkt piąty tego ustępu. Takie sformułowanie podstawy prawnej jest zasadne, jako że punkty ust. 1 art. 61 ustawy muszą być spełnione łącznie, by wydanie decyzji

0. warunkach zabudowy było możliwe. Ponadto stanowisko Wojewody było słuszne,

gdyż przedmiotowa inwestycja nie spełnia wszystkich przesłanek z art. 61 ust. 1

ustawy. Stoi ona w sprzeczności z przepisami odrębnymi, tj. ustawą Prawo

geodezyjne i kartograficzne oraz decyzją nr 62 Ministra Infrastruktury. Ponadto,

zgodnie z § 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 10 listopada 2004 roku

w sprawie wymagań w zakresie odległości i warunków dopuszczających usytuowanie

budowli i budynków, drzew lub krzewów, elementów ochrony akustycznej

1. wykonywania robót ziemnych w sąsiedztwie linii kolejowej, a także sposobu

urządzania i utrzymywania zasłon odśnieżnych oraz pasów przeciwpożarowych

(Dz. U. Nr 249, poz. 2500). Budowle i budynki, które nie są przeznaczone

do prowadzenia ruchu kolejowego i utrzymania linii kolejowej oraz do obsługi

przewozu osób i rzeczy, mogą być usytuowane w odległości nie mniejszej niż 10 m

od granicy obszaru kolejowego, z tym że odległość ta od osi skrajnego toru nie może

być mniejsza niż 20 m. Przepis ten wskazuje jasno, iż elementy infrastruktury czy

jakichkolwiek budowli niezwiązanych z ruchem kolejowym powinny znajdować się

poza terenem zamkniętym.

Zdaniem Ministra nie ma konieczności gromadzenia szczegółowych dowodów na to, by stwierdzić, że tablica reklamowa nie jest elementem infrastruktury kolejowej lub elementem służącym obronności i bezpieczeństwu państwa. Podniesiony przez odwołującego się zarzut uchybienia przepisom rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. 2003, Nr 164, poz. 1588) jest więc chybiony, ponieważ rozporządzenie to odnosi się do sytuacji, gdy zaistnieją warunki z art. 61 ust. 1 u stawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym,

tj. do wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy. Tymczasem Wojewoda wydał decyzją odmowną, zatem prowadzenie pełnego postępowania byłoby niecelowe.

Lokalizowanie na kolejowych terenach zamkniętych inwestycji nie związanych z obsługą ruchu kolejowego powinno następować po wyłączeniu danej działki z terenów zamkniętych przez organ, który dokonał zamknięcia terenu, w tym przypadku jest to Minister Transportu, jako następca prawny Ministra Infrastruktury.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyła Spółka Akcyjna N. W skardze skarżąca Spółka podniosła następujące zarzuty:

1) rażącego naruszenia art. 15 kpa i art. 7 kpa

2) rażącego naruszenia art. 107 § 1 i § 3 kpa w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy

z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu

przestrzennym

3) rażącego naruszenia art. 6 i 8 kpa.

Zdaniem skarżącej Spółki organ odwoławczy ograniczył się jedynie do przeprowadzenia kontroli decyzji organu pierwszej instancji przez co naruszył zasady prawdy obiektywnej i dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Organ administracji w ogóle nie odniósł się do zarzutu naruszenia art. 35 § 3 kpa co stanowi naruszenie art. 7 kpa. skoro bowiem organ odwoławczy nie odniósł się do wszystkich zarzutów zawartych w odwołaniu, to znaczy że nie dokonał wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności sprawy.

Organ odwoławczy w niewłaściwy sposób odniósł się do zarzutu naruszenia art. 107 § 1 kpa. Nie uwzględnił także zarzutu nieprzeprowadzenia analizy terenu oraz niedołączenia analizy terenu jako załączników.

Organ odwoławczy uzasadniając swoje stanowisko ograniczył się jedynie do powtórzenia uzasadnienia organu niższego stopnia. Organ odwoławczy wskazuje jedynie legalną definicję terenów zamkniętych oraz na treść decyzji Ministra Infrastruktury z dnia 26 września 2005 roku. Z przepisów tych nie wynika zakaz prowadzenia inwestycji na działce o nr ew. [...] obręb [...], a zakazu takiego można takiego zakazu domniemywać

Zdaniem skarżącej Spółki w sprawie nie mają zastosowania przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 10 listopada 2004 roku w sprawie wymagań w zakresie odległości o warunków usytuowania budowli i budynków, drzew lub krzewów, elementów ochrony akustycznej i wykonywania robót ziemnych

w sąsiedztwie linii kolejowej, a także sposobu urządzania zasłon śnieżnych oraz pasów przeciwpożarowych (Dz. U. Nr 249 poz. 2500). Planowana inwestycja nie stanowi bowiem budowli w rozumieniu ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz.414 ze zm.). Projektowane urządzenie reklamowe nie jest bowiem związane trwale z gruntem.

Naruszone zostały też zdaniem Spółki art. 6 kpa i art. 8 kpa poprzez przyjęcie, iż nie było konieczności przeprowadzenia pełnego postępowania dowodowego. Zdaniem skarżącej Spółki organ administracji zobowiązany jest przeprowadzić pełne postępowanie bez względu na to, czy wydaje decyzje ustalającą warunki zabudowy czy tez decyzję odmowną.

W odpowiedzi na skargę Minister Budownictwa podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonej decyzji z prawem materialnym i procesowym. Zaskarżona decyzja, zdaniem Sądu zapadła z naruszeniem art. 61 ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, art. 4 ust. 1 ustawy o transporcie kolejowym z dnia 28 marca 2003 roku (Dz. U. z 2003 r. nr 86, poz. 789 z późno zm.) oraz § 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 10 listopada 2004 roku w sprawie wymagań w zakresie odległości i warunków dopuszczających usytuowanie budowli i budynków, drzew lub krzewów, elementów ochrony akustycznej i wykonywania robót ziemnych w sąsiedztwie linii kolejowej, a także sposobu urządzania i utrzymywania zasłon odśnieżnych oraz pasów przeciwpożarowych (Dz. U. Nr 249, poz. 2500).

Jak wynika z treści decyzji pierwszoinstancyjnej Wojewoda wydając swoje rozstrzygniecie powołał się min. na decyzję decyzja nr 62 Ministra Infrastruktury z dnia 26 września 2005 roku, Nr 62 opublikowaną Dzienniku Urzędowym z 2005 roku, nr 11, poz. 72 w sprawie ustalenia terenów przez które przebiegają linie kolejowe jako terenów zamkniętych. Decyzja ta nie jest źródłem powszechnie obowiązującego prawa. Została ona opublikowana w Dzienniku Urzędowym, który nie jest powszechnie dostępny dla obywateli. Tym samym decyzja ta powinna być załączona do akt sprawy jako dowód. Wskazanie miejsca publikacji decyzji jest niewystarczające. Jeśli Dziennik Urzędowy, w którym opublikowana została decyzja

nie został załączony do akt sprawy, niedopuszczalne jest powoływanie się na treść tej decyzji przy wydawaniu rozstrzygnięcia.

Niezrozumiały jest podgląd Wojewody, iż nie jest możliwe wydanie decyzji o warunkach zabudowy, gdyż tablica reklamowa nie służy obsłudze pasażerów korzystających z linii kolejowej. Na poparcie tego poglądu przytoczona została definicja infrastruktury kolejowej zawarta w art. 4 ust. 1 ustawy o transporcie kolejowym. Należy więc kategorycznie stwierdzić, że wniosek jaki wysnuł Wojewoda w żaden sposób nie wynika z przyjętej przez Wojewodę przesłanki. Z faktu, iż w ustawie o transporcie kolejowym zawarta jest definicja pojęcia "infrastruktura kolejowa" nie oznacza, iż na terenie zamkniętym nie można realizować innych inwestycji poza infrastrukturą kolejową. Nie wynika to z treści wymienionego wyżej przepisu. Nie można też takiego zakazu wywieść z wykładni tego przepisu stosując powszechnie przyjęte metody wykładni. Aby można było twierdzić, iż na terenie zamkniętym możliwa jest realizacja jedynie infrastruktury kolejowej musiałby istnieć przepis, z którego wynikałoby takie ograniczenie. Takiego przepisu w powołanej ustawie nie ma. Z przepisów ustawy o transporcie kolejowym (art. 4 pkt 1 i 8) można natomiast wywieść, że na tzw. obs2$arze kolejowym możliwa jest realizacja jedynie infrastruktury kolejowej.

Powyższe rozważania odnieść należy również do poglądu Ministra Budownictwa, iż § 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 10 listopada 2004 roku w sprawie wymagań w zakresie odległości i warunków dopuszczających usytuowanie budowli i budynków, drzew lub krzewów, elementów ochrony akustycznej i wykonywania robót ziemnych w sąsiedztwie linii kolejowej, a także sposobu urządzania i utrzymywania zasłon odśnieżnych oraz pasów przeciwpożarowych wynika, że elementy infrastruktury czy jakichkolwiek budowli niezwiązanych z ruchem kolejowym powinny znajdować się poza terenem zamkniętym. Z przepisu tego w żaden sposób nie można wywieść tego rodzaju normy prawnej. Wywodzenie tego typu normy jest sprzeczne z przyjętym na gruncie języka polskiego znaczeniem słów użytych w tym przepisie. Przepis ten określa odległości budowli i budynków niezwiązanych z infrastrukturą kolejową od obszaru kolejowego, a nie od strefy zamkniętej.

Zgodnie z treścią art. 4 pkt 8 ustawy o transporcie kolejowym obszar kolejowy, to obszar określony działkami ewidencyjnymi, na którym usytuowane są linie kolejowe oraz inne budynki, budowle i urządzenia przeznaczone do zarządzania,

eksploatacji i utrzymania linii kolejowych, a także służące do obsługi przewozu osób i rzeczy. Obszar kolejowy nie musi pokrywać się z terenem zamkniętym. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda stwierdza, że na wskazanej przez inwestora działce nie znajdują się żadne linie kolejowe. Jeśli nie ma tam też innych budynków lub budowli związanych z infrastrukturą kolejową, to działka ta nie będzie tzw. obszarem kolejowym. Tym samym nie miałby do niej zastosowania związane z takim obszarem ograniczenia.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, Wojewoda winien załączyć do akt sprawy Dziennik Urzędowy, w którym opublikowana została Decyzja Ministra Infrastruktury z dnia 26 września 2005 roku, Nr 62. Wojewoda winien też ustalić, czy działka o nr ew. [...], na której inwestor planuje realizację inwestycji jest tzw. obszarem kolejowym w rozumieniu art. 4 pkt 8 ustawy o transporcie kolejowym. Dopiero wówczas, gdy zostanie ustalone, że działka jest obszarem kolejowym będzie możliwe dokonanie oceny czy planowana inwestycja będzie mogła być w świetle przepisów szczególnych zrealizowana. Jeśli działka na której inwestor planuje realizację inwestycji nie znajduje się na obszarze kolejowym wówczas Wojewoda winien dokonać oceny czy realizacja tego typu inwestycji możliwa jest na terenie zamkniętym.

Zgodnie z treścią art. art. 2 pkt 9 ustawy z dnia 17 maja 1989 roku Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U z 2005 roku Nr 240, poz. 2027 - tekst jednolity ze zmianami) pod pojęciem tereny zamknięte - rozumie się tereny o charakterze zastrzeżonym ze względu na obronność i bezpieczeństwo państwa, określone przez właściwych ministrów i kierowników urzędów centralnych.

Nie ma przepisów prawa, które by wprowadzały wprost zakazy realizacji określonych inwestycji na terenach zamkniętych. Ponieważ tereny takie tworzone są ze względu na obronność i bezpieczeństwo państwa, przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy winien więc dokonać oceny czy realizacja określonej inwestycji nie będzie godzić w cel dla którego strefa została ustanowiona.

Nie znajduje natomiast uzasadnienia pogląd Ministra Budownictwa,

iż lokalizowanie na kolejowych terenach zamkniętych inwestycji nie związanych

z obsługą ruchu kolejowego powinno następować po wyłączeniu danej działki

z terenów zamkniętych przez organ, który ustanowił teren zamknięty. Pogląd ten nie

znajduje w oparcia w obowiązujących przepisach prawa.

Za nieuzasadniony uznać należy pogląd skarżącej Spółki, iż tablica reklamowa, którą Spółka zmierza zrealizować nie jest budowlą w rozumieniu art. 3 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz.414 ze zm.), gdyż przepis ten wymienia wolnostojące trwale związane z gruntem urządzenia reklamowe zaś planowana do realizacji tablica reklamowa nie jest trwale związana z gruntem, gdyż może być od niego odłączona bez jakichkolwiek skutków ubocznych dla samego urządzenia. Wymieniony w wyżej przepis nie zawiera zamkniętego katalogu budowli, a jedynie przykładowe ich wyliczenie. Tego rodzaju tablica reklamowa jaką planuje zrealizować skarżąca Spółka może być, zdaniem Sądu uznana za budowlę.

Za nieuzasadnione uznać natomiast należy twierdzenie skarżącej Spółki, iż Wojewoda nie wskazał podstawy prawnej swojego rozstrzygnięcia, gdyż wymienił w całości art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Szczegółowe omówienie podstawy prawnej wydanej decyzji znalazło się bowiem w uzasadnieniu decyzji, które stanowi jej integralną część.

Nie mógł być podstawą uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej zarzut nieodniesienia się przez organ odwoławczy do zarzutu naruszenia art. 35 § 3 kpa. Okoliczność ta nie miała bowiem żadnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Przekroczenie terminów przewidzianych w kpa dla załatwienia spraw może być podstawą odrębnej skargi do sądu administracyjnego na bezczynność organów administracji.

Podzielić należy pogląd Ministra Budownictwa, iż nie jest konieczne w każdym wypadku przeprowadzanie pełnego postępowania dowodowego. Jeśli np. rodzaj inwestycji pozwala na jednoznaczne ustalenie, że inwestycja jest sprzeczna z określonym przepisem prawa, to zbędne jest przeprowadzanie dodatkowych czynności dowodowych, w celu ustalenia czy inwestycja spełnia wymagania zawarte w innych przepisach. Przeprowadzania takich czynności nie miałoby bowiem żadnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy.

Z powyższych względów na podstawie art. 151 Ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2000 roku Nr 153 poz. 1270 ze zm.) Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.