Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 69/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-09-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 2, art. 10 w zw. z art. 40 par. 4
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 48 ust. 3
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 8 września 2015 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Barbara Adamiak sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz /spr./ sędzia del. WSA Paweł Groński Protokolant asystent sędziego Jan Wasilewski po rozpoznaniu w dniu 8 września 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej W.D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 8 października 2013 r. sygn. akt II SA/Wr 548/13 w sprawie ze skargi U.T. i M.T. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie nakazu dokonania rozbiórki zrealizowanego bez wymaganego pozwolenia budynku w zabudowie bliźniaczej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu do ponownego rozpoznania; 2. zasądza od U.T. i M.T. solidarnie na rzecz W.D. kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 8 października 2013 r. sygn. akt II SA/Wr 548/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, w sprawie ze skargi U.T. i M.T., uchylił zaskarżoną decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie nakazu dokonania rozbiórki zrealizowanego bez wymaganego pozwolenia budynku w zabudowie bliźniaczej oraz zasądził od organu na rzecz skarżących kwotę 757 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

W toku postępowania, wszczętego na skutek zawiadomienia o nielegalnie wybudowanym warsztacie, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta Wrocławia ustalił, że na zapleczu nieruchomości przy ul. [...] we W. istnieje parterowy budynek w zabudowie bliźniaczej, o konstrukcji murowanej, kryty płaskim dachem. Budynek posiada wymiary zewnętrzne 11,25 m x 4,13 m oraz wysokość 3,56 m. W ścianie podłużnej usytuowanej od strony nieruchomości przy ul. [...] istnieją 3 otwory okienne o wymiarach 1,40 m x 1,02 m oraz jeden otwór okienny o wymiarach 1,35 m x 0,9 m. W ścianie podłużnej znajdują się dwa otwory drzwiowe o wymiarach 0,85 m x 2,0 m oraz 0,7 m x 1,70 m. W ścianie bocznej usytuowanej od strony wjazdu na posesję znajduje się brama garażowa o wymiarach 2,76 m x 0,7 m. W ścianie po przeciwległej stronie istnieje otwór okienny o wymiarach 0,95 m x 0,7 m. Odległość budynku od ogrodzenia z nieruchomością przy ul. [...] wynosi 5,12 m. Do ściany podłużnej oraz szczytowej od strony ogrodu na konstrukcji z kształtowników stalowych zamontowano daszek z blachy falistej na wysokości około 3,0 m. W obrębie obiektu znajduje się stół ślusarski, imadła, narzędzia ślusarskie, szlifierka, piła do cięcia, wiertarka oraz inne elektronarzędzia. Składowane są deski, opony samochodowe i płyty wiórowe. Na ścianie znajdują się drewniane regały z piłkami do cięcia, śrubokrętami oraz innymi narzędziami ślusarskimi. Obiekt wyposażony jest w instalację elektryczną, w podłodze w obrębie budynku znajdują się kątowniki stalowe zamontowane po obwodzie w kształcie prostokąta.

Nadto ustalono, że decyzją z dnia [...] marca 1978 r. udzielono W. i M.D. pozwolenia na budowę budynku gospodarczego w zabudowie bliźniaczej na działce położonej przy ul. [...] we W.

Postanowieniem z dnia [...] października 2012 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 48 ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), wstrzymał prowadzenie robót budowlanych oraz nałożył na W.D., P.D., C.D. i G.D. obowiązek przedłożenia w terminie trzech miesięcy od doręczenia postanowienia wyszczególnionych w nim dokumentów, z zastrzeżeniem, iż w przypadku niewykonania powyższego obowiązku wydaje się decyzję nakazującą rozbiórkę.

Następnie decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2013 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta Wrocławia, na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, nakazał W.D., P.D., C.D. i G.D. – współwłaścicielom nieruchomości przy ul. [...] we W. rozbiórkę usytuowanego na zapleczu tej nieruchomości, zrealizowanego bez wymaganego pozwolenia, budynku w zabudowie bliźniaczej. W uzasadnieniu decyzji przytoczono opis stanu faktycznego sprawy, wskazano na rodzaj i terminy czynności procesowych przeprowadzonych w trakcie postępowania, a także wskazano środki dowodowe jakie posłużyły organowi do ustalenia istotnych w sprawie okoliczności. Ustalenia organu polegały na przyjęciu rozpoczęcia robót budowlanych w 1996 r. i ich zakończenia w latach 2003-2004 (montaż stolarki okiennej, bramy wjazdowej, wykonanie posadzki, instalacji elektrycznej, otynkowanie budynku). Podkreślono brak możliwości zastosowania art. 103 ustawy Prawo budowlane oraz wskazano na uruchomienie trybu legalizacyjnego wynikającego z art. 48 ust. 2 tej ustawy. Jako okoliczność uzasadniającą wydany nakaz rozbiórki organ wskazał niespełnienie w wyznaczonym terminie obowiązku nałożonego postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta Wrocławia z dnia [...] października 2012 r. W uzasadnieniu decyzji podano, iż w całym okresie zakreślonym przez organ na dostarczenie żądanych dokumentów zobowiązani nie wykazali się jakąkolwiek aktywnością, tj. nie przedłożyli choćby części wymaganych dokumentów, nie informując jednocześnie organu o ewentualnych trudnościach w ich skompletowaniu, ani nie wnioskując o przedłużenie pierwotnego terminu ich dostarczenia. Powyższe świadczy, w ocenie organu, o braku po stronie zobowiązanych zamiaru zgromadzenia dokumentacji wymaganej postanowieniem.

Na skutek wniesionego przez W.D. odwołania, Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wymienioną na wstępie decyzją z dnia [...] maja 2013 r. uchylił zaskarżoną decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta Wrocławia z dnia [...] marca 2013 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy, co do zasady, potwierdził poprawność wydanego nakazu rozbiórki, przy czym jako podstawę decyzji kasacyjnej wskazał, okoliczności, które wyszły na jaw na etapie postępowania odwoławczego, a których organ, mając na uwadze aktualne orzecznictwo sądów administracyjnych, nie wziąć pod uwagę nie może. Uzasadniając swoje stanowisko Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podał, że bezpośrednią przyczyną wydanego nakazu rozbiórki było zaniechanie ze strony zobowiązanej przedłożenia w zakreślonym terminie dokumentów, przy czym zobowiązani nie wykazali się żadną aktywnością. Tymczasem na etapie odwołania ustalono, że strona nie była bierna, gdyż w trakcie biegu wyznaczonego terminu wystąpiła do właściwego organu z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowego obiektu - zawiadomieniem z dnia 18 stycznia 2013 r. Departament Architektury i Rozwoju Urzędu Miejskiego Wrocławia poinformował o wszczęciu postępowania i zakończył je w dniu [...] kwietnia 2013 r. wydaniem przez Prezydenta Wrocławia decyzji nr [...] o warunkach zabudowy. Zdaniem organu odwoławczego organ pierwszej instancji wyznaczył stronom mało realny termin na wykonanie obowiązku, skoro teren na którym znajduje się sporny obiekt nie jest objęty miejscowym planem. Wskazano także, że organ ten miał wszelkie podstawy do przedłużenia wyznaczonego terminu.

W dalszej części uzasadnienia odniesiono się do argumentacji odwołania. Wykazano czynny udział skarżącej w postępowaniu, zanegowano słuszność zarzutu przeniesienia ciężaru ustalenia kręgu stron postępowania na skarżącą. Wskazano jednak na uchybienie organu pierwszej instancji w zakresie pouczenia strony zamieszkałej za granicą o konieczności ustanowienia pełnomocnika do prowadzenia sprawy zamieszkałego w kraju.

Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wnieśli U. i M.T., żądając uchylenia zaskarżonej decyzji i zasądzenia kosztów postępowania. Zakwestionowanemu rozstrzygnięciu zarzucono naruszenie szeregu przepisów, tj. art. 48 ust. 4, art. 28 ust. 2, art. 48 ust. 3 w związku z art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane oraz art. 7, 77, 80 i 40 § 4 K.p.a.

W odpowiedzi na skargę Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że zarzuty i wywody zawarte w skardze zostały wyjaśnione w zaskarżonej decyzji i pozostają one bez wpływu na treść zaskarżonej decyzji. Jednocześnie organ wniósł o oddalenie skargi.

Pismem procesowym z dnia 29 sierpnia 2013 r. W.D. wniosła o oddalenie skargi jako oczywiście bezzasadnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uznał, że wniesiona skarga zasługiwała na uwzględnienie, co skutkowało uchyleniem zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.".

W uzasadnieniu Sąd wyjaśnił, że z uzasadnienia kontrolowanego rozstrzygnięcia wynika, iż uchylenie decyzji organu pierwszej instancji jest następstwem trzech okoliczności, które wyszły na jaw na etapie postępowania odwoławczego. Pierwszą z przyczyn jest aktualne orzecznictwo sądów administracyjnych, drugą niewyznaczenie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta Wrocławia bardziej realnego terminu realizacji obowiązków i wreszcie trzecią – konieczność ustalenia przez organ pierwszej instancji, w postępowaniu prowadzonym po uchyleniu wydanej przez niego decyzji, właściwych adresów do doręczeń stron postępowania.

W ocenie Sądu stanowisko organu odwoławczego jest nieprawidłowe. Na poparcie tego poglądu Sąd wyjaśnił, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta Wrocławia przed wydaniem decyzji zawierającej nakaz rozbiórki obiektu przeprowadził postępowanie w taki sposób, że możliwe było zalegalizowanie samowoli budowlanej, natomiast sam nakaz rozbiórki należy uznać za prawidłowy. Zdaniem Sądu w jednoznacznie kształtujących się realiach sprawy słuszne było przyjęcie za materialną podstawę dalszych działań organu nadzoru budowlanego przepisu art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.). W ocenie Sądu organ pierwszej instancji prawidłowo wdrożył procedurę naprawczą obligując postanowieniem z dnia [...] października 2012 r. współwłaścicieli nieruchomości przy ul. [...] we W. do przedłożenia w terminie trzech miesięcy od daty doręczenia postanowienia określonych dokumentów. Skoro zatem wyznaczony termin na wykonanie obowiązków upłynął bezskutecznie w dniu 7 lutego 2013 r. (postanowienie doręczono w dniu 7 listopada 2012 r.), gdyż nie przedłożono organowi żadnego z dokumentów, organ nie miał podstaw, aby merytorycznemu rozstrzygnięciu sprawy nadać formę inną jak decyzja nakazująca rozbiórkę obiektu budowlanego.

Dalej Sąd wyjaśnił, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w przywoływanym postanowieniu zawarł nakaz przedłożenia: zaświadczenia o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy, projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami i pozwoleniami oraz oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Następnie wskazał, że do chwili rozpoznania skargi przez Sąd w aktach administracyjnych poza decyzją o warunkach zabudowy nie było ani projektu budowlanego, ani oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością. Wiadomym jest, że uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy w istocie zależy od organu administracyjnego, który musi w tym względzie wszcząć stosowne postępowanie, przeanalizować dokumenty, wydać rozstrzygnięcie i doręczyć je stronie. Projekt budowlany sporządza natomiast osoba posiadająca odpowiednie uprawnienia w ramach zawartej z nią umowy cywilnej. Nadto Sąd nie podzielił poglądu, że "dopiero wydanie decyzji o warunkach zabudowy stanowi podstawę do zainicjowania procedury wykonania projektu dla celów legalizacji". Przedmiotowy obiekt, jak wynika z akt sprawy, istnieje już kilka lat, natomiast dla sporządzenia projektu budowlanego dla istniejącego obiektu przede wszystkim istotne są działania w sensie technicznym i architektonicznym, zaś oceny zgodności z planem zagospodarowania czy decyzją o warunkach zabudowy dokonuje organ prowadzący procedurę legalizacyjną. W ocenie Sądu nie ma zatem uzasadnienia powstrzymywanie się przez zobowiązanych z realizacją nakazu w zakresie sporządzenia projektu budowlanego do czasu wydania decyzji o warunkach zabudowy.

Kolejną kwestią, w ocenie Sądu, było niezłożenie przez zobowiązanych w wyznaczonym terminie oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zdaniem Sądu oświadczenie to zobowiązani mogli zrealizować w zasadzie już w dniu otrzymania postanowienia.

Oceniając zatem poczynania zobowiązanych w zakresie realizacji nakazów wynikających z postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta Wrocławia z dnia [...] października 2012 r. Sąd pierwszej instancji zauważył, że działali oni co najmniej opieszale. Zdaniem Sądu wobec braku jakiejkolwiek inicjatywy zmierzającej do złożenia wniosku o przedłużenie terminu ze względu na pojawiające się trudności czy przedłożenia dokumentu w postaci oświadczenia, które nie wymaga szczególnych starań, stanowisko Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie koresponduje ze stanem faktycznym sprawy. Argumentacja zamieszczona w decyzji kasacyjnej, a dotycząca niewyznaczenia bardziej realnego terminu wykonania obowiązków także nie spotkała się z akceptacją Sądu. Zdaniem Sądu jest ona chybiona chociażby z tego powodu, że to właśnie zobowiązani mogli skutecznie wpłynąć na ewentualną korektę tegoż terminu. Ponadto, jak wskazuje praktyka organów nadzoru budowlanego, termin trzech miesięcy, jest bodaj najczęściej przez nie wyznaczany, a mając na uwadze, że w zasadzie przedmiotem postępowania nie jest obiekt o jakimś skomplikowanym czy złożonym charakterze, zarówno projekt budowlany, jak też uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy nie powinno nastręczać szczególnych trudności.

Odnosząc się zaś do prawidłowości ustalenia adresów do doręczeń G. i C. D., Sąd wskazał, że zarzut organu odwoławczego dotyczącego niezapewnienia stronom czynnego udziału w postępowaniu nie znajduje uzasadnienia. Zdaniem Sądu stanowisko organu odwoławczego niezupełnie odzwierciedla ustalenia, jakie poczynił w tym względzie organ pierwszej instancji.

Zmierzając do ustalenia właściwych adresów dla doręczeń organ wystąpił do Wydziału Spraw Obywatelskich Urzędu Miejskiego W., który w odpowiedzi jako adres stałego zameldowania G. i C.D. wskazał ulicę [...] we W. Co prawda inne dane podała W.D. w piśmie z dnia 25 lipca 2012r., niemniej jednak odbierając jako domownik korespondencję organu kierowaną do G. i C.D., podpisem potwierdzała ona zobowiązanie oddania korespondencji adresatowi. Nie bez znaczenia w sprawie pozostaje jednoznaczne stanowisko pełnomocnika W.D. wyrażone w piśmie procesowym z dnia 29 sierpnia 2013 r., kierowanym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, gdzie wskazano, że "rzekome naruszenie przez organ przepisu art. 40 § 4 K.p.a. nie ma żadnego znaczenia dla sprawy, albowiem na obecnym etapie miejsca pobytu wszystkich uczestników postępowania zostały ustalone, a doręczenia prawidłowo dokonane". Skoro osoba odbierająca korespondencję kierowaną do G. i C.D. jednocześnie zobowiązująca się do jej dostarczenia potwierdza prawidłowość ustalenia adresów i doręczenia korespondencji, nie istnieją podstawy aby oświadczenie to pominąć. W takiej sytuacji, jak zaznaczono, wskazania organu odwoławczego o niezapewnieniu stronom czynnego udziału w postępowaniu nie znajdują uzasadnienia.

Konkludując Sąd uznał, że Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, w świetle stanu faktycznego sprawy, nieprawidłowo zastosował przepis art. 138 § 2 K.p.a. uchylając zaskarżoną decyzję i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia w sytuacji, gdy nie istniały podstawy do wydania rozstrzygnięcia kasacyjnego. Treść decyzji organu odwoławczego warunkowana jest również nieprawidłową interpretacją przepisów prawa materialnego, gdyż niezrealizowanie nakazu wynikającego z postanowienia opartego na art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane w wyznaczonym terminie, przy jednoczesnym braku inicjatywy co do korekty tego terminu, może prowadzić wyłącznie do wydania nakazu rozbiórki jako merytorycznego zakończenia sprawy.

Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia wywiodła W.D. zaskarżając go w całości. Zakwestionowanemu orzeczeniu zarzucono naruszenie:

1. prawa materialnego (wg art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), a to przepisu art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. poprzez jego częściowe zastosowanie, pomimo iż w sprawie niniejszej bezspornie mamy do czynienia z próbą sanowania przez skarżącą samowoli budowlanej w trybie nadzwyczajnym określonym w art. 48 ust. 2-5 ustawy Prawo budowlane,

2. prawa procesowego mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie (wg art. 174 pkt 2 P.p.s.a.), a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, 8, 11, 77 § 1, 138 § 2 K.p.a. poprzez błąd w ustaleniach faktycznych, co doprowadziło do wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Wskazując na powyższe uchybienia autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm prawem przepisanych.

W uzasadnieniu skarżąca kasacyjnie podniosła, że ocena Sądu, iż jej działanie było niekompletne i spóźnione jest nieuprawniona. Wyjaśniła, że decyzję ustalającą warunki zabudowy złożyła w postępowaniu przed organem drugiej instancji, a zatem temu organowi znany jest fakt, że kontynuuje postępowanie legalizacyjne. W tej sytuacji nie jest możliwe wydanie decyzji nakazującej rozbiórkę. Skarżąca kasacyjnie nie zgodziła się także ze stanowiskiem Sądu zawartym na str. 13 i 14 uzasadnienia, z którego wynika, że przepisy dotyczące procedury legalizacyjnej wymagają od strony większej inicjatywy. Tymczasem to organ ma podjąć czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i do załatwienia sprawy. Wskazała również, że nie można się zgodzić z obciążeniem jej negatywnymi skutkami związanymi z późniejszym złożeniem oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Osoby które to oświadczenie złożyły przebywają za granicą, a skarżąca sama doprowadziła do tego, że oświadczenia te zostały złożone.

Pismem z dnia 20 grudnia 2013 r. skarżący U.T. i M.T. wnieśli o oddalenie wywiedzionej skargi kasacyjnej i zasądzenie na ich rzecz kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych oraz zwrotu kwoty 17 zł uiszczonej tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.

Na rozprawie w dniu 8 września 2015 r. skarżąca kasacyjnie podtrzymała stanowisko zajęte w wywiedzionej skardze kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie Sąd nie dopatrzył się zaistnienia enumeratywnie wymienionych w § 2 tego przepisu przesłanek nieważności, zatem przedmiotową skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach zakreślonych podniesionymi w jej treści zarzutami. Zaś tak rozpoznawana skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.

Przystępując do wyjaśnienia przesłanek uwzględnienia wniesionej skargi kasacyjnej przede wszystkim na wstępie zauważyć należy, mając na uwadze podniesione zarzuty skargi kasacyjnej, iż Sąd pierwszej instancji wadliwie zastosował konstrukcję prawną z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. uznając, że organ odwoławczy, w świetle stanu faktycznego sprawy, nieprawidłowo zastosował przepis art. 138 § 2 K.p.a. uchylając zaskarżoną decyzję i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia w sytuacji, gdy nie istniały podstawy do wydania rozstrzygnięcia kasacyjnego. W konsekwencji wadliwie przyjęto także, iż treść decyzji organu odwoławczego warunkowana jest również nieprawidłową interpretacją przepisów prawa materialnego, gdyż niezrealizowanie nakazu wynikającego z postanowienia opartego na art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane w wyznaczonym terminie, przy jednoczesnym braku inicjatywy co do korekty tego terminu, może prowadzić wyłącznie do wydania nakazu rozbiórki jako merytorycznego zakończenia sprawy.

Zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naruszenie prawa materialnego, jak wynika z utrwalonych poglądów judykatury, może polegać w szczególności na błędnej jego wykładni lub zastosowaniu do ustalonego stanu faktycznego sprawy przepisu, który nie może mieć do niego zastosowania (błąd subsumcji) albo na zastosowaniu przepisu nieobowiązującego w dacie wydania zaskarżonej decyzji. Istotne jest, aby istniał związek przyczynowy między naruszeniem prawa, a treścią rozstrzygnięcia, polegający na tym, że gdyby nie było stwierdzonego przez sąd uchybienia, to treść rozstrzygnięcia administracyjnego byłaby inna.

Naruszenie przepisów postępowania może polegać w szczególności na niedopełnieniu wynikających z tych przepisów obowiązków organu lub uniemożliwieniu stronie skorzystania z przysługujących jej uprawnień procesowych, albo błędnej wykładni tych przepisów. Warunkiem uwzględnienia skargi z tego powodu jest ustalenie, że stwierdzone naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W tej sprawie, Sąd pierwszej instancji, przede wszystkim wadliwie ocenił prawidłowość zastosowania przez organ odwoławczy przepisu art. 138 § 2 K.p.a. stanowiącego podstawę materialno-prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia, na co trafnie zwrócono uwagę w skardze kasacyjnej podnosząc zarzut naruszenia ww. przepisu procedury administracyjnej.

Zgodnie z § 2 art. 138 K.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Wyznaczenie tym przepisem dopuszczalności zakończenia kasacyjnie postępowania odwoławczego wymaga wyprowadzenia naruszenia przepisów postępowania, którego następstwem jest niewyjaśnienie podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy, bez którego nie można sprawy rozstrzygnąć. Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną z przekazaniem do ponownego rozpatrzenia sprawy, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem prawa, a to organ nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone ale z rażącym naruszeniem prawa (w szczególności: strony pozbawiono możliwości udziału). Decyzja na podstawie ww. przepisu nie może być podjęta w innych sytuacjach niż ta o jakiej mowa w przepisie. Żadne inne wady postępowania nie dają podstawy do wydania takiej decyzji.

W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy wskazał niezależnie od nowych okoliczności, które pojawiły się na etapie postępowania odwoławczego, także na naruszenie art. 10 K.p.a. w zw. z art. 40 § 4 K.p.a. wobec niepouczenia stron zamieszkałych za granicą (C.D. i G.D.) o konieczności ustalenia pełnomocnika do prowadzenia sprawy zamieszkałego w kraju oraz konsekwencjach zaniechania dopełnienia tej czynności. Wskazano przede wszystkim na nieprawidłowość doręczenia ww. osobom korespondencji, co uznano za niezapewnienie im czynnego udziału w postępowaniu. Stanowiska tego nie podzielił Sąd pierwszej instancji, lecz z poglądem tego Sądu, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, jak i przedstawioną na poparcie takiego poglądu argumentacją, nie można się zgodzić. To, że W.D. odbierała korespondencję wysyłaną do C.D. oraz G.D. i – jak uznał Sąd – zobowiązała się do odbioru korespondencji wysyłanej temu adresatowi nie oznacza, że została ustanowiona pełnomocnikiem do prowadzenia sprawy zamieszkałym w kraju, gdyż W.D. nie została ustanowiona takim pełnomocnikiem C.D. i G.D. w trybie art. 33 § 1-3 K.p.a., jak również nie wskazano tejże jako pełnomocnika ww. do doręczeń w kraju. Tym samym stanowi to, wbrew stanowisku wyrażonemu w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, obiektywne naruszenie prawa art. 10 § 1 K.p.a. wobec stron postępowania C.D. i G.D., których przecież zobowiązano do wykonania postanowienia z dnia [...] października 2012 r. Strony te nie brały udziału w przedmiotowym postępowaniu, nie mogły również złożyć ewentualnego wniosku o przesunięcie, wydłużenie, terminu realizacji przedmiotowego postanowienia z dnia [...] października 2012 r. ze względu na pojawiające się trudności.

Przede wszystkim ponad wszelką wątpliwość ustalono na podstawie pisma W.D. z dnia 25 lipca 2012 r., że G.D. jak i CD. zamieszkują na terenie Wielkiej Brytanii – stąd też konieczne było, zgodnie z art. 40 ust. 5 K.p.a., nawiązanie z nimi kontaktu przy pierwszym doręczeniu, aby dotarło do nich pouczenie o skutkach, jakie pociąga za sobą brak w kraju osoby umocowanej do przyjmowania pism, oraz żeby miały możliwość złożenia wyjaśnień w sprawie. Takich działań nie podjęto w niniejszej sprawie, a to już uzasadniało zastosowanie przez organ odwoławczy wskazanego w skardze kasacyjnej art. 138 § 2 K.p.a., gdyż czynności tych nie można konwalidować na etapie postępowania odwoławczego. Stanowiska tego nie może zmienić oświadczenie pełnomocnika W.D. zawarte w piśmie procesowym z dnia 29 sierpnia 2013 r. stanowiącym odpowiedź na skargę, na które powołał się Sąd pierwszej instancji, że nie widzi w tym zakresie naruszeń prawa, skoro obiektywnie takie naruszenia wystąpiły. Postępowanie administracyjnie przeprowadzone być musi zgodnie z regułami procedury administracyjnej, a wszystkie strony postępowania muszą mieć zapewniony w nim czynny udział. Takie zaś naruszenia prawa niewątpliwie wpływają na możliwość realizacji uprawnień strony w toku postępowania legalizacyjnego.

Już wskazane wyżej naruszenie przepisów procedury administracyjnej na etapie postępowania pierwszoinstancyjnego uzasadniało zastosowanie przez Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. konstrukcji z art. 138 § 2 K.p.a. i uchylenie zaskarżonej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta Wrocławia z dnia [...] marca 2013 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu organowi.

Nie można również zgodzić się ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji kwestionującym pogląd organu odwoławczego o niewyznaczeniu w tej sprawie bardziej realnego terminu wykonania obowiązku. Sąd pierwszej instancji wskazuje, że strona mogła wpłynąć na korektę tego obowiązku, ale przecież, co już wyżej zaznaczono, nie wszystkie strony zobowiązane do wykonania postanowienia z dnia [...] października 2012 r. brały czynny udział w postępowaniu, by mogły realizować to uprawnienie.

Ponadto, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, kontestowanie przez Sąd pierwszej instancji stanowiska organu odwoławczego, że trzymiesięczny termin na wykonanie postanowienia z dnia [...] października 2012 r. – doręczonego 7 listopada 2012 r. jest terminem nierealym na wykonanie obowiązków nałożonych tym postanowieniem, w szczególności, że obejmuje zobowiązanie do przedstawienia decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, nie jest właściwe. Należy podzielić stanowisko organu odwoławczego wyrażone w tej sprawie, że termin ten wyznaczony na podstawie art. 48 ust. 3 ustawy Prawo budowlane był zbyt krótki, aby inwestor na którego nałożono obowiązek przedstawienia określonych dokumentów, mógł wywiązać się z tego zobowiązania, w szczególności, że wymagane było przedstawienie ostatecznej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Mimo że, co słusznie wskazał organ odwoławczy, strona już w listopadzie 2012 r. wystąpiła o wydanie takiej decyzji do Prezydenta Miasta Wrocławia, to podjęto ją dopiero w dniu [...] kwietnia 2013 r., a więc już po terminie wyznaczonym przez organ nadzoru budowlanego co wskazuje, iż dotrzymanie pierwotnie ustalonego terminu na wykonanie obowiązków nałożonych postanowieniem z dnia [...] października 2012 r. nie było możliwe w okolicznościach tej sprawy.

Konsekwencją niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków o których mowa w art. 48 ust. 3 ustawy Prawo budowlane jest wydanie decyzji w trybie art. 48 ust. 1 – nakaz rozbiórki. Wykonanie częściowe obowiązku w żadnym wypadku nie może być uznane za realizację tego obowiązku. Zatem należy w tym miejscu podkreślić, że termin wykonania obowiązku winien być określany z uwzględnieniem zakresu obowiązków, które muszą być wykonane, a tym samym termin na ich wykonanie winien być oznaczony w sposób realny i pozwalający stronie na wywiązanie się z nałożonych obowiązków.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można jedynie formalnie podejść do sprawy, iż skoro upłynął trzymiesięczny termin wykonania obowiązków nałożonych postanowieniem z dnia [...] października 2012 r., to zaistniała konieczność zastosowania przepisu art. 48 ust. 1 i 4 ustawy Prawo budowlane, bowiem strona działała opieszale nie składając wniosku o przedłużenie terminu, bez jednoczesnej oceny możliwości realizacji nałożonych obowiązków w zakreślonym terminie. Takiej oceny zobowiązany był dokonać organ odwoławczy i uczynił to właściwe w tym postępowaniu. Natomiast stanowisko Sądu pierwszej instancji całkowicie nie uwzględnia realiów tej sprawy. Byłoby ono ewentualnie uzasadnione w sytuacji, gdyby zobowiązani mając zapewniony czynny udział w postępowaniu nie podjęli w wyznaczonym terminie żadnych kroków zmierzających do legalizacji samowoli budowlanej, a taka sytuacja przecież nie miała miejsca w tej sprawie.

W postępowaniu administracyjnym (postępowaniu legalizacyjnym) prowadzonym przed organami nadzoru budowlanego wyznaczenie zbyt krótkiego terminu realizacji postanowienia, jak w tej sprawie, ogranicza prawo inwestora do legalizacji budowy zgodnie z art. 48 i może stanowić podstawę do uchylenia przez sąd administracyjny decyzji o nakazie rozbiórki – patrz: wyrok NSA z dnia 23 lutego 2011 r. sygn. akt II OSK 348/10, publikowany na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl. Podkreślić w tym miejscu należy, iż istota regulacji przepisu art. 48 ustawy Prawo budowlane, a w szczególności art. 48 ust. 2 i 3, ma na celu umożliwienie inwestorowi wykazania, że budowa zrealizowana przez niego bez pozwolenia na budowę spełnia wymogi planowania i zagospodarowania przestrzennego i możliwe jest doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem. Wobec tego nakaz rozbiórki obiektu może zostać orzeczony dopiero wówczas, gdy okaże się, że nie ma prawnych możliwości jego legalizacji. Oczywiście legalizacja samowoli budowlanej nie jest obowiązkiem, a uprawnieniem inwestora (zob. wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 1879/07). Jednakże, aby inwestor mógł skorzystać z niniejszego uprawnienia termin zakreślony na podstawie art. 48 ust. 3 ustawy Prawo budowlane powinien być realny do wykonania nałożonego obowiązku. Organ nadzoru budowlanego wyznaczając w tej sprawie trzymiesięczny termin do złożenia szeregu dokumentów, w tym ostatecznej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, w sytuacji kiedy dla danego terenu nie ma uchwalonego planu zagospodarowania przestrzennego, winien uwzględnić czasokres potrzebny na uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Wyznaczenie terminu, w którym strona nie jest w stanie z przyczyn od siebie niezależnych wykonać nałożonego obowiązku stanowi naruszenie art. 48 ust. 3 ustawy Prawo budowlane i z takim naruszeniem niewątpliwie mieliśmy do czynienia w tej sprawie.

Tym samym skarga kasacyjna W.D. zasługiwała na uwzględnienie z podanych wyżej powodów, mimo że nie wszystkie podniesione w tym środku odwoławczym zarzuty zasługiwały na uwzględnienie. Niemniej jednak dotychczasowe rozważania nakazywały Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu wyrok Sądu pierwszej instancji uchylić, zaś sprawę przekazać temu Sądowi do ponownego rozpatrzenia.

Z tych powodów, na podstawie art. 185 § 1 oraz art. 203 pkt 2 P.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.