Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 709/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2020-10-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie : WSA Magda Froncisz (spr.) WSA Małgorzata Łoboz Protokolant : starszy referent sądowy Anna Bubula po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 października 2020 r. sprawy ze skargi M. M. i G. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2020 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz M. M. i G. M. kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z 20 maja 2020 r., znak [...], po rozpatrzeniu wniosku M. i G. M. z dnia 19 lutego 2020 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy L. z dnia 11 kwietnia 2000 r., znak: [...] w sprawie ustalenia warunków zabudowy na budowę zakładu produkcji [...] na działce nr [...] w m. Ś. , na podstawie art. 158 § 1 w związku z art. 157 i art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020r., poz. 256) umorzyło postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy L. z dnia 11 kwietnia 2000 r., znak: [...]

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że we wniosku z dnia 19 lutego 2020r. M. i G. M. wnieśli o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy L. z dnia 11 kwietnia 2000 r., znak: [...] w sprawie ustalenia warunków zabudowy na budowę zakładu produkcji [...] na działce nr [...] w m.. Wnioskodawcy wskazali, że inwestycja jest sprzeczna z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jaki obowiązywał dla działki nr [...] w Ś. w dacie wydania decyzji. Wg zapisów planu działka ta położona była w terenie oznaczonym w miejscowym planie symbolem J 12 MRj (teren budownictwa mieszkaniowego jednorodzinnego). Taki zapis planu wykluczał możliwość zlokalizowania na tym terenie zakładu produkcji folii. Organ wskazał dalej, że z akt sprawy wnika, że stronami postępowania zakończonego decyzją z dnia 11 kwietnia 2000 r. byli, poza inwestorami, jeszcze M. M. (właściciel działki nr [...]) i T. S. (właściciel działki nr [...]). M. M. i G. M. stali się właścicielami działki nr [...] (powstałej z działki nr [...]) w dniu 4 sierpnia 2008 r. na podstawie umowy dożywocia sporządzonej przed notariuszem P. S. (rep. A [...]). Postanowieniem z dnia 5 maja 2020 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze: zawiadomiło o wszczęciu na wniosek M. i G. M. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta G. z dnia 11 kwietnia 2000 r., znak: [...] (pkt 1), wyznaczyło stronom 7-dniowy termin do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, a także od złożenia ewentualnych wniosków dowodowych (pkt 2).

Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozważyło, co następuje: Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji określone zostały w art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego.

Zgodnie z treścią przywołanego przepisu organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która:

1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości,

2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa,

3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej innym postanowieniem ostatecznym,

1) została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie,

2) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały,

6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą,

7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.

Organ zaakcentował, że rozstrzygający dla oceny, czy zachodzą przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa jest stan faktyczny i stan prawny z dnia wydania kwestionowanej decyzji (por. wyrok NSA z dnia 28 listopada 1997r., sygn. akt: III SA 1334/96 opubl. ONSA z 1998r. Nr 3, późn. 101). Pogląd ten przywołany został również w wyroku WSA w Krakowie z dnia 26 czerwca 2013 r. sygn. akt: II SA/Kr 511/13. W orzecznictwie wskazano także, że stroną w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest nie tylko strona postępowania prowadzonego w trybie zwykłym, zakończonego wydaniem kwestionowanego rozstrzygnięcia, ale również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności tego rozstrzygnięcia. Interes prawny nie jest jednak kategorią abstrakcyjną i nie można wypowiedzieć się co do jego istnienia bądź nieistnienia bez wszechstronnego zbadania prawdopodobnego wpływu decyzji na sferę praw określonego podmiotu. Oczywiste jest przy tym, że nie zawsze zachodzić musi tożsamość podmiotów występujących w postępowaniu zwykłym i w postępowaniu, którego przedmiotem jest stwierdzenie nieważności decyzji. Niemniej punktem wyjścia przy ustalaniu kręgu stron postępowania jest przedmiot rozstrzygnięcia pierwotnego (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 19 grudnia 2017 r., VII SA/Wa 397/17).

Skoro zatem w rozpoznawanej sprawie wniosek o stwierdzenie nieważności dotyczy decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, to należało odnieść się do przepisów, które określały krąg podmiotów mogących występować jako strony tegoż postępowania, tj. zakończonego kwestionowaną decyzją. Jak wyżej wskazano stronami postępowania zakończonego decyzją z dnia 11 kwietnia 2000 r. byli, poza inwestorami, jeszcze M. M. (właściciel działki nr [...]) i T. S. (właściciel działki nr [...]). M. M. i G. M. stali się właścicielami działki nr [...] (powstałej z działki nr [...]) w dniu 4 sierpnia 2008 r. na podstawie umowy o dożywocie sporządzonej przed notariuszem P. S. (rep. A [...]). Tak więc dokonując oceny legitymacji wnioskodawców do skutecznego złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności organ stwierdził, że M. i G. M. nie legitymują się interesem prawnym dającym podstawę do kwestionowania decyzji z dnia 11 kwietnia 2000 r. w trybie nieważnościowym. W dacie wydania tej decyzji, a taką datę należy przyjmować jako datę oceny prawidłowości decyzji, nie byli bowiem stronami postępowania, które zakończyło się tą decyzją. Okoliczność, że w późniejszym czasie stali się właścicielami nieruchomości sąsiedniej nie sprawia, że uzyskują legitymację do kwestionowania wcześniej wydanej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Stan faktyczny i stan prawny, jakie istniały w dniu 11 kwietnia 2000 r. są odmienne od tych, które istnieją obecnie. Przesądzającym dla oceny istnienia interesu prawnego jest stan z dnia 11 kwietnia 2000 r., a w tej dacie wnioskodawcom nie przysługiwało prawo własności do nieruchomości sąsiedniej, a właśnie z prawa własności do nieruchomości wywodzony jest interes prawny.

Z uwagi na okoliczność, iż w niniejszej sprawie zawiadomiono o wszczęciu postępowania, a z dokonanych ustaleń wynika, że postępowanie nieważnościowe jest bezprzedmiotowe, postępowanie to - na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. - należało umorzyć, wobec czego orzeczono jak w sentencji decyzji.

M. M. i G. M. wnieśli na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zarzucając naruszenie następujących przepisów:

1) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. gdyż organ nie zbadał rzetelnie przesłanek z art. 28 K.p.a., które stanowiły podstawę oceny posiadania przez skarżących interesu prawnego w niniejszej sprawie;

2) w konsekwencji naruszenie art. 105 § 1 K.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie ww. przepisu i umorzenie postępowania.

Wobec powyższych zarzutów skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego oraz o stwierdzenie nieważności decyzji WZ, względnie przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazali, że z zaskarżoną decyzją nie sposób się zgodzić ze względu na następujące okoliczności: Przymiot strony uzależniony jest od przysługującego jej interesu prawnego, który – w przypadku postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności prawomocnej decyzji - oceniany jest na gruncie art. 28 K.p.a. Oznacza to, że organ administracji publicznej obowiązany jest zbadać, czy wnoszący podanie jest stroną w sprawie, a zatem czy powołuje się na własny interes (obowiązek) prawny. Organ tymczasem stwierdził w zaskarżonej decyzji, że skoro skarżący w trakcie postępowania zakończonego wydaniem decyzji WZ nie posiadali statusu strony (ustalanego na gruncie innych niż art. 28 K.p.a. norm prawnych), to nie jest możliwe przyznanie im tego statusu we wszczętym postępowaniu nieważnościowym, (gdzie status strony ustalany jest na podstawie art. 28 K.p.a.).

Co więcej, dokonana przez organ ocena przymiotu strony (odnosząca się do sfery prawa proceduralnego) przysługującego skarżącym dokonana została w oparciu o stan faktyczny istniejący w dacie wydania decyzji WZ (tj. z perspektywy roku 2000), podczas gdy status strony powinien być oceniony przez organ z punktu widzenia momentu wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, czyli roku 2019. Sama ocena zasadności wniosku o stwierdzenie nieważności (dokonywana w sferze prawa materialnego) powinna być natomiast dokonywana w oparciu o stan prawny obowiązujący w dacie wydania decyzji WZ.

Istotne znaczenie ma również fakt, iż treść decyzji WZ wpływa aktualnie na

prawo własności skarżących, w szczególności w zakresie immisji oraz obniżenia wartości nieruchomości należącej do skarżących. Ww. stanowisko potwierdzone jest w licznych wyrokach sądowych, m.in. wyroku NSA z 15.01.2020 roku (II OSK 421/18), w którym wskazano, że "czym innym jest (..) badanie legitymacji procesowej strony w postępowaniu nieważnościowym, a czym innym legalności decyzji i jej prawidłowości. Pierwsza z wymienionych kwestii dotyczy etapu wstępnego polegającego na badaniu interesu prawnego według stanu faktycznego i prawnego na dzień złożenia i badania wniosku o stwierdzenie nieważności i orzekania przez organ nadzorczy, natomiast drugi problem należy już do etapu oceny prawidłowości decyzji, której dotyczy wniosek, według stanu prawnego obowiązującego w dacie jej wydania" (podobnie NSA w wyroku z dnia 15.01.2020 II OSK 887/18).

W każdej sprawie dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji konieczne jest zatem badanie, czyjego interesu prawnego lub obowiązku poza stronami postępowania głównego dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji, bowiem może zdarzyć się i tak, że skutki stwierdzenia nieważności decyzji będą dotyczyły podmiotów, które nie brały udziału w postępowaniu głównym i podmioty takie staną się stronami postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Z tego rodzaju sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie - skarżący byli (i są) właścicielami ww. nieruchomości w dacie złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji WZ, a w związku z tym przysługuje im interes prawny w niniejszej sprawie.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Zaakcentowano, że uzyskanie prawa własności do nieruchomości po dacie wydania decyzji z dnia 11 kwietnia 2000 r. nie otwiera możliwości kwestionowania wcześniej wydanych decyzji odnoszących się do nieruchomości sąsiedniej. Kolegium zawiadomiło o wszczęciu postępowania, jednakże w postępowaniu nieważnościowym ustaliło brak legitymacji do skutecznego złożenia wniosku, co w konsekwencji doprowadziło do umorzenia postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r., poz. 2167) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325, zwanej dalej P.p.s.a.) jest sprawowana w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 P.p.s.a., aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo też do naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ kontrolowana decyzja narusza prawo w stopniu uzasadniającym usunięcie jej z obrotu prawnego. Przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 20 maja 2020r. umarzająca na podstawie art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256, dalej K.p.a.) postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy L. z dnia 11 kwietnia 2000 r. sprawie ustalenia warunków zabudowy na budowę zakładu produkcji [...] na działce nr [...] w m. Ś. .

Na wstępie należy wskazać, że co do stwierdzonej przez organ bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego w doktrynie oraz orzecznictwie sądowym nie budzi wątpliwości, iż z bezprzedmiotowością postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 105 § 1 K.p.a. mamy do czynienia wówczas, gdy odpadł jeden z konstytutywnych elementów sprawy administracyjnej, o której mowa w art. 1 pkt 1 K.p.a. Przyczyny, dla których sprawa będąca przedmiotem postępowania administracyjnego utraciła charakter sprawy administracyjnej lub nie miała takiego charakteru jeszcze przed wszczęciem postępowania, mogą być różnorodnej natury – i generalnie dzieli się te przyczyny na podmiotowe i przedmiotowe. Z bezprzedmiotowością postępowania określoną w art. 105 K.p.a. mamy do czynienia wówczas, gdy w sposób oczywisty organ stwierdzi brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. W kwestii bezprzedmiotowości istotne jest również, że ze względu na ustrojową zasadę prawa strony do merytorycznego rozpatrzenia jej żądania w postępowaniu administracyjnym i prawa do rozstrzygnięcia sprawy decyzją, art. 105 § 1 K.p.a. przewidujący tzw. obiektywną bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, nie może być interpretowany rozszerzająco. Przepis ten ma bowiem zastosowanie tylko w tych sytuacjach, w których w świetle prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego brak jest sprawy administracyjnej mogącej być przedmiotem postępowania. Oznacza to, że postępowanie administracyjne, inaczej niż postępowanie cywilne, staje się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 K.p.a. tylko wtedy, gdy brak jest sprawy administracyjnej, która może być załatwiona decyzją, nie zaś wtedy, gdy wydanie decyzji staje się zbędne (por. wyrok SN z 20.01.2011 r., III SK 20/10, LEX nr 794506, wyrok SN z 9.11.1995 r., III ARN 50/95, OSNAPiUS 1996/11, poz. 150).

W uzasadnieniu kontrolowanej decyzji organ wskazał, że stronami postępowania zakończonego decyzją z dnia 11 kwietnia 2000 r. byli, poza inwestorami, jeszcze M. M. (właściciel działki nr [...]) i T. S. (właściciel działki nr [...]), a M. M. i G. M. stali się właścicielami działki nr [...] (powstałej z działki nr [...]) w dniu 4 sierpnia 2008 r. Tak więc, dokonując oceny legitymacji wnioskodawców do skutecznego złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji WZ, organ stwierdził, że M. i G. M. nie legitymują się interesem prawnym dającym podstawę do kwestionowania decyzji z dnia 11 kwietnia 2000 r. w trybie nieważnościowym. W dacie wydania tej decyzji, a taką datę należy przyjmować jako datę oceny prawidłowości decyzji, nie byli bowiem stronami postępowania, które zakończyło się tą decyzją. Okoliczność, że w późniejszym czasie stali się właścicielami nieruchomości sąsiedniej nie sprawia, że uzyskują legitymację do kwestionowania wcześniej wydanej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Nie odmawiając racji tej argumentacji organu Sąd stwierdził, że stwierdzenie organu, jakoby "stronami postępowania zakończonego decyzją z dnia 11 kwietnia 2000 r. byli, poza inwestorami, jeszcze M. M. (właściciel działki nr [...]) i T. S. (właściciel działki nr [...])" jest gołosłowne, co najmniej przedwczesne i nie znajduje potwierdzenia w przedstawionych Sądowi aktach administracyjnych.

Co istotne w niniejszej sprawie, zgodnie z art. 133 § 1 P.p.s.a., Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, iż sąd przy ocenie legalności zaskarżonego aktu bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw jego wydania. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z 9 lipca 2008 r., sygn. II OSK 795/07, LEX nr 483232).

Tymczasem w niedbale prowadzonych przez organ aktach administracyjnych (których tomy nie są oznaczone, a karty akt są częściowo w ogóle nieponumerowane, częściowo ponumerowane ołówkiem, a co do niektórych kart te same numery powtarzają się) znajduje się kserokopia decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z 11 kwietnia 2000 r. (oznaczona ołówkiem na dole karty nr 1, a na górze karty nr 2), w której w końcowym fragmencie zapisano, że decyzję tę "Otrzymują: 1. Inwestor, 2. UR WGiGG UG LG, 3. a/a

Do wiadomości: 1. P. M. M., zam[...], 2. P. S. T., zam[...]".

Z powyższego nie wynika zatem, by – jak twierdzi organ – M. M. był stroną postępowania w sprawie o ustalenie warunków zabudowy, a jedynie wynika, że decyzja ta została mu doręczona "do wiadomości". Organ tej kwestii w ogóle nie dostrzegł, nie wziął pod uwagę i nie rozważył, czego nie może uczynić Sąd w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym, bowiem w nadesłanych do Sądu aktach administracyjnych brak jest całości akt sprawy znak: [...], zakończonej wydaniem decyzji Wójta Gminy L. z dnia 11 kwietnia 2000 r. w sprawie ustalenia warunków zabudowy, a jedynie znajdują się w nich kopie pojedynczych kart akt WZ.

Należy podkreślić, że rozstrzygnięcie organu nie może jednak mieć charakteru dowolnego, lecz musi być wynikiem wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy zgodnie z art. 7 K.p.a., wszechstronnego zebrania oraz rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego (art. 77 § 1 K.p.a.) oraz jego oceny (art. 80 K.p.a.), co powinno znaleźć wyraz w uzasadnieniu decyzji odpowiadającym wymogom art. 107 § 3 K.p.a. Dowolność tę wyklucza również brzmienie art. 6 K.p.a., w myśl którego organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa.

Stwierdzone przez Sąd uchybienia podjętego przez organ rozstrzygnięcia musiał w niniejszej sprawie skutkować wyeliminowaniem z obrotu prawnego kontrolowanej decyzji.

Nie przesądzając przyszłego merytorycznego rozstrzygnięcia organu Sąd wskazuje, że w ponownie prowadzonym postępowaniu organ I instancji winien należycie ustalić wszystkie istotne okoliczności faktyczne i wyjaśnić wypunktowane wyżej nieścisłości; organ winien ustalić w sposób niebudzący wątpliwości krąg stron postępowania o ustalenie WZ, a w szczególności, czy rzeczywiście jedną ze stron postępowania zakończonego decyzją z dnia 11 kwietnia 2000 r. był M. M.. Dokonawszy tych ustaleń organ winien rozważyć kwestię interesu prawnego M. M. i G. M. inicjujących postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy L. z dnia 11 kwietnia 2000 r.

W związku powyższym, z uwagi na niewyjaśnienie istotnych okoliczności sprawy, Sąd - działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c - orzekł jak w pkt I sentencji wyroku.

O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt II sentencji, na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a., zasądzając od organu na rzecz skarżących 200 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, na które składa się uiszczony przez skarżących wpis od skargi.