Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 680/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2014-10-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu w części
Powołane przepisy: article: art. 91 ust. 1 i 4
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.
article: art. 3, art. 4 ust. 1, art. 14 ust. 8, art. 15 ust. 2 pkt 1 i 10, art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: par. 4 pkt 9
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1587
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania  przestrzennego
article: art. 5 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 1399
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jednolity.
article: par. 26 ust. 2
journal: Dz.U. 2002 nr 75 poz 690
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.
article: art. 147 par. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Matczak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Sędzia WSA Hanna Raszkowska Protokolant specjalista Karolina Hrymowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 października 2014 r. sprawy ze skargi Wojewody Warmińsko-Mazurskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Olsztynku z dnia 27 lutego 2014 r., nr XXXI-353/2014 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części odnoszącej się do: - § 6 ust. 2 tiret 3 i 6, § 7 ust. 2 tiret 6, - § 24 ust. 2, - § 25 ust. 1 lit. b w zakresie słów "(poza zabudową pensjonatu i hotelową)" oraz słów "nie więcej jednak niż 50 % planowej zabudowy", - § 25 ust. 2, - § 26 ust. 3, - § 27 w zakresie słów "Dopuszcza się lokalizację sieci i urządzeń infrastruktury technicznej na terenach planowanych pod zabudowę", II. orzeka, że zaskarżona uchwała w części opisanej w punkcie I wyroku nie podlega wykonaniu.


UZASADNIENIE

W dniu 27 lutego 2014 r. Rada Miejska w Olsztynku podjęła uchwałę

Nr XXXI-353/2014 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu zabudowy mieszkalnej, usługowej i rekreacyjnej w miejscowości Maróz w gminie Olsztynek - zwanej dalej: uchwałą Nr XXXI-353/2014. Uchwała ta została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.) zwanej dalej: u.s.g. i art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.) zwanej dalej: u.p.z.p., w związku z art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. Nr 130, poz. 871) oraz po stwierdzeniu, że plan jest zgodny ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Olsztynek.

Na powyższą uchwałę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie wniósł Wojewoda domagając się stwierdzenia jej nieważności w części dotyczącej: § 6 ust. 2 tiret 3 i 6, § 7 ust. 2 tiret 6, § 24 ust. 2, § 25 ust. 1 lit. b w zakresie wyrazów: "poza zabudową pensjonatową i hotelową" oraz "nie więcej jednak niż 50% planowanej zabudowy" i ust. 2, § 26 ust. 3 i § 27 w zakresie wyrazów: "Dopuszcza się lokalizację sieci i urządzeń infrastruktury technicznej na terenach przeznaczonych pod zabudowę".

W uzasadnieniu skargi Wojewoda podniósł, że uchwała Nr XXXI-353/2014 została podjęta z naruszeniem prawa. W § 6 ust. 2 uchwała określa rodzaje obiektów, których realizację dopuszcza na terenie objętym planem oznaczonym symbolami 1RIT-17RIT, z podstawowym przeznaczeniem pod zabudowę rekreacji indywidualnej lub usług turystycznych, wśród których zostały wymienione budynku usługowe (tiret 3) i sieci infrastruktury technicznej (tiret 6). Podobnie w § 7 ust. 2 skarżonej uchwały wymienia się rodzaje obiektów dopuszczonych do realizacji na terenach oznaczonych symbolami 1U-2U, z podstawowym przeznaczeniem pod zabudowę usługową, w tym sieci infrastruktury technicznej (tiret 6). Regulacje te naruszają art. 4 ust. 1 i art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. Również regulacje zawarte w § 24 ust. 2, § 25 ust. 2 i § 26 ust. 3 zaskarżonej uchwały stanowiące, że wyznaczone w planie ciągi instalacji infrastruktury technicznej są orientacyjne i mogą ulec przesunięciu w projektach technicznych, przekraczają granice władztwa planistycznego określonego w art. 4 ust. 1 u.p.z.p.

Skarżący zauważył, że regulacja zawarta w § 27 zaskarżonej uchwały w zakresie wyrazów: "Dopuszcza się lokalizację sieci i urządzeń infrastruktury technicznej na terenach przeznaczonych pod zabudowę" narusza przepisy art. 4 ust. 1 i art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. Władztwo planistyczne gminy oznacza między innymi, że rada gminy może określać zasady kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Nie może ona jednak scedować tych uprawnień na inny organ, ani tym bardziej przekazać przysługującej jej kompetencji do określenia tych zasad innym podmiotom. Plan miejscowy, będący aktem prawa miejscowego, powinien zawierać normy określające konkretne przeznaczenie każdego odcinka terenu objętego daną regulacją bez podawania warunków, a także bez uzależniania tego przeznaczenia lub jego realizacji od jakichkolwiek zdarzeń przyszłych lub niepewnych. Zaskarżona uchwała poprzez przepisy otwarte uzależnia sposób zagospodarowania terenów od późniejszych opinii, uzgodnień, zgód, warunków itp. różnych podmiotów biorących udział w procesie realizacyjnym, inwestycyjnym. Plan będący przedmiotem niniejszej skargi nie wypełnia podstawowych wymogów ustawowych co do jednoznacznego przeznaczenia wskazanego terenu. W całym obszarze opracowania planu dopuszczono lokalizację różnych inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej. Z kolei na terenach oznaczonych symbolem RIT dopuszczono realizację budynków usługowych, bez sprecyzowania, jakiego rodzaju miałyby być to usługi. Tym samym nie można wykluczyć lokalizacji na tym terenie elementarnym funkcji wzajemnie się wykluczających. Zatem ustalenia planu są nieczytelne i mogą oznaczać niedopuszczalne przemieszczenie różnych funkcji na tym terenie oraz prowadzić do sytuacji nierozgraniczenia terenów o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania i tym samym doprowadzić do konfliktów w zagospodarowaniu danego terenu.

Wojewoda wskazał również, że regulacje § 25 ust. 1 lit. b zaskarżonej uchwały w zakresie wyrazów: "poza zabudową pensjonatową i hotelową" oraz "nie więcej niż 50% planowanej zabudowy" są niezgodne z art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 1399 ze zm.) zwanej dalej: u.u.c.p.g., oraz § 26 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm.) zwanego dalej: rozporządzeniem z dnia 12 kwietnia 2002 r. Wyjaśnił, że skarżony zapis planu zagospodarowania przestrzennego dopuszcza realizację zabudowy (poza zabudową pensjonatową i hotelową) w oparciu o szczelne zbiorniki bezodpływowe, nie więcej jednak niż 50% planowanej zabudowy. Z takiego zapisu wynika zatem, iż w okresie przejściowym tj. do czasu zrealizowania kanalizacji ciśnieniowej tylko połowa nieruchomości, z wyłączeniem zabudowy pensjonatowej i hotelowej, będzie mogła być wyposażona w zbiorniki bezodpływowe, gdy tymczasem, w świetle wyżej cyt. przepisów, każda nieruchomość przeznaczona na pobyt ludzi musi być wyposażona w urządzenia służące do odprowadzania ścieków.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu wyjaśniono, że § 6 ust. 2 tiret 3 i 6, § 7 ust. 2 tiret 6 zaskarżonej uchwały nie naruszają art. 4 ust. 1 i art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. Unormowania zawarte we wskazanych przepisach należy bowiem odczytywać łącznie z pozostałymi zapisami planu odnoszącymi się do sposobu zagospodarowania terenu o danej podstawowej funkcji. Zgodnie z § 5 zaskarżonej uchwały, "przeznaczenie dopuszczalne" to rodzaje przeznaczenia terenu inne niż podstawowe, które uzupełniają lub wzbogacają przeznaczenie podstawowe. W myśl tego unormowania obiekty, o których mowa w kwestionowanych przepisach mają dotyczyć tylko obiektów związanych z przeznaczeniem podstawowym i nie mogą zakłócać realizacji funkcji podstawowej. Przepisu tego nie można odczytywać w ten sposób, że spowoduje on zmianę funkcji podstawowej terenu.

Burmistrz nie zgodził się również, że regulacje zawarte w § 24 ust. 2, § 25 ust. 2 i § 26 ust. 3 skarżonej uchwały naruszają prawo. Unormowania te odnoszą się do inwestycji celu publicznego, których lokalizacja została wyznaczona zgodnie z art. 15 ust. 3 pkt 4a u.p.z.p. Należy je odczytywać w ten sposób, że na etapie realizacji uzbrojenia terenu w wodę, kanalizację i energię, sieci mogą ulec jedynie nieznacznemu przesunięciu w stosunku do określonych granic i to na trasie projektowanego wodociągu czy kanalizacji, bez wkraczania w sposób zagospodarowania sąsiednich terenów. Sama sieć nie stanowi samoistnego przeznaczenia terenu w myśl rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie można zatem zakładać, że budowa sieci na terenach przeznaczonych pod zabudowę stanowi niedopuszczalne przeznaczenie terenu i jego funkcji. Niezasadny jest zatem również zarzut naruszenia prawa w odniesieniu do § 27 zaskarżonej uchwały w zakresie wyrazów: "Dopuszcza się lokalizację sieci i urządzeń infrastruktury technicznej na terenach przeznaczonych pod zabudowę".

Burmistrz stwierdził ponadto, że § 25 ust. 1 lit. b zaskarżonej uchwały w zakresie wyrazów: "poza zabudową pensjonatową i hotelową" oraz "nie więcej niż 50% planowanej zabudowy" nie narusza przepisów ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r., bowiem § 34 cyt. rozporządzenia przewiduje, że zbiorniki na nieczystości ciekłe mogą być stosowane tylko na działkach budowlanych niemających możliwości przyłączenia do sieci kanalizacyjnej, przy czym nie dopuszcza się ich stosowania na obszarach podlegających szczególnej ochronie środowiska i narażonych na powodzie oraz zalewanie wodami opadowymi. Teren objęty planem znajduje się na obszarze objętym ochroną środowiska, a zatem Rada Miejska miała prawo wprowadzić zakaz stosowania zbiorników bezodpływowych w konkretnych przypadkach.

Na rozprawie w dniu 21 października 2014 r. pełnomocnik strony skarżącej ponownie wyjaśnił, że przepis dotyczący wyłączenia możliwości instalowania zbiorników bezodpływowych do wielkości 50% planowanej zabudowy jest nieprecyzyjny, nie pozwala bowiem na ustalenie według jakich kryteriów wskaźnik ten będzie określany i w którym momencie dojdzie do jego przekroczenia. Skutkuje to dyskryminacją właścicieli nieruchomości, którzy w późniejszym terminie wystąpią o pozwolenie na budowę oraz brakiem pewności co do możliwości inwestowania na nieruchomości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, przy czym Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a., stanowiący, iż sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (§ 1).

Zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, uchwała organu gminy jest nieważna, gdy jest sprzeczna z prawem. Ustawa o samorządzie gminnym wyróżnia dwie kategorie wad uchwał organów gminy: istotne naruszenie prawa oraz nieistotne naruszenie prawa. Na podstawie art. 91 ust. 4 u.s.g., w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Ustawa o samorządzie gminnym nie określa jednak rodzaju naruszeń prawa, które należy zakwalifikować do istotnego naruszenia prawa. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że są to takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały, czy też naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do podejmowania tych aktów.

W niniejszej sprawie przedmiotem oceny Sądu była uchwała Rady Miejskiej w Olsztynku Nr XXXI-353/2014 z dnia 27 lutego 2014 r. w sprawie uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu zabudowy mieszkalnej, usługowej i rekreacyjnej w miejscowości Maróz w gminie Olsztynek, podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 u.s.g. oraz art. 20 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.

Wskazać należy, że uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest wyrazem tzw. władztwa planistycznego, które posiada gmina. Może ona samodzielnie decydować o sposobie zagospodarowania terenu, wprowadzając do planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego bądź to precyzyjne zapisy bądź też postanowienia ogólne dla poszczególnych terenów. Wszelkie jednak czynności gminy, także o charakterze publicznoprawnym, muszą odznaczać się legalnością, gdyż gmina jest obowiązana działać zgodnie z prawem.

Zgodnie z treścią art. 28 ust. 1 u.p.z.p., podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części stanowi naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie. Wskazanie w powyższym przepisie podstaw nieważności uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego prowadzi do wniosku, że przepis ten stanowi lex specialis wobec art. 91 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Oznacza to, że rozstrzygnięcia nadzorcze wojewody albo orzeczenie sądu administracyjnego stwierdzające nieważność uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego są wydawane w przypadku zajścia co najmniej jednej z podstaw nieważności wymienionych w art. 28 ust. 1 u.p.z.p.

Niesporne jest również, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego (art. 14 ust. 8 u.p.z.p.) uchwalanym przez organ stanowiący gminy, tj. radę gminy. Zasady sporządzania planu miejscowego rozumiane są jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy dotyczące m.in. zawartych w akcie planistycznym ustaleń. W przypadku naruszenia zasad sporządzania planu ustawodawca nie wymaga, aby przedmiotowe naruszenie miało charakter istotny, co oznacza, że każde naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego skutkować będzie stwierdzeniem nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części (zob.: Z. Niewiadomski (red.), Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Warszawa 2011, s. 268).

Analiza zaskarżonych przez Wojewodą zapisów uchwały będącej przedmiotem skargi w niniejszej sprawie pozwala na stwierdzenie, że z takimi właśnie naruszeniami prawa mamy do czynienia.

W pierwszej kolejności należy zauważyć, że przepisy § 24 ust. 2, § 25 ust. 2, § 26 ust. 3, zgodnie z którymi wyznaczone w planie ciągi instalacji infrastruktury technicznej są orientacyjne i mogą ulec przesunięciu w projektach technicznych, oraz § 27 zaskarżonej uchwały w zakresie wyrazów: "Dopuszcza się lokalizację sieci i urządzeń infrastruktury technicznej na terenach przeznaczonych pod zabudowę" naruszają przepisy art. 4 ust. 1 i art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p.

W ocenie Sądu, dopuszczenie w planie miejscowym możliwości dokonania zmiany lokalizacji sieci infrastruktury technicznej wykracza poza przyznaną radzie kompetencję do określenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zasad dotyczących modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej wyrażoną w art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. Zakres przedmiotowy i granice tej kompetencji skonkretyzowano w § 4 pkt 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1587), zgodnie z którym wspomniane zasady powinny zawierać:

a) określenie układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej wraz z ich parametrami oraz klasyfikacją ulic i innych szlaków komunikacyjnych,

b) określenie warunków powiązań układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej z układem zewnętrznym,

c) wskaźniki w zakresie komunikacji i sieci infrastruktury technicznej, w szczególności ilość miejsc parkingowych w stosunku do ilości mieszkań lub ilości zatrudnionych albo powierzchni obiektów usługowych i produkcyjnych.

Zdaniem Sądu, Rada wprowadzając powyższe regulacje, dopuszcza możliwość odstępstwa od wyznaczonych w planie ciągów sieci infrastruktury technicznej z pominięciem właściwej procedury podejmowania uchwał w sprawie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Zapisy te powodują, że obowiązujące ustalenia planu w postaci zasad modernizacji, rozbudowy i budowy infrastruktury technicznej, o których mowa w art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p., mogą zostać dowolnie zmienione, a sieci infrastruktury mogą być poprowadzone przez tereny planowane pod zabudowę. Właściciel terenu pod zabudowę nie ma zatem pewności, czy przez jego działkę nie zostanie poprowadzona sieć infrastruktury technicznej. Takiego działania nie można pogodzić z konstytucyjną zasadą demokratycznego państwa prawa i działania organów administracji publicznej na podstawie prawa i w jego granicach. Niedopuszczalne jest zatem ustalenie zasad przebiegu sieci infrastruktury technicznej na terenach objętych planem z pominięciem procedury planistycznej. Rada w ramach władztwa planistycznego powinna ustanowić jednoznaczny przebieg tej sieci. Ustalenie to nie może być zatem orientacyjne ani ulegać dowolnemu przesunięciu, tak jak uczyniła to Rada w przepisach § 24 ust. 2, § 25 ust. 2, § 26 ust. 3 zaskarżonej uchwały.

Podzielić należy również stanowisko Wojewody, że przepisy § 6 ust. 2 tiret 3 i 6, § 7 ust. 2 tiret 6 zaskarżonej uchwały naruszają przepisy art. 4 ust. 1 i art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.

Zgodnie z art. 3 u.p.z.p. do zadań własnych gminy należy kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w szczególności poprzez uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Powołane przepisy potwierdzają samodzielność gminy w zakresie władczego przeznaczania i określania warunków zagospodarowania terenów. Jednakże gmina nie ma absolutnej władzy w określaniu przeznaczenia terenów i ich warunków zagospodarowania. Granice władztwa planistycznego gminy wyznaczają ograniczenia określone w ustawach, w tym w przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności dotyczące zasad sporządzania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Zasady sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dotyczą kwestii związanych z zawartością planu miejscowego, zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej. Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w planie miejscowym określa się obowiązkowo przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Przeznaczenie terenu musi być określone w planie w sposób jednoznaczny, nie może pozostawiać podmiotowi innemu niż rada możliwości określenia tego przeznaczenia. Zmiana przeznaczenia terenu może zostać dokonana jedynie w drodze zmiany planu. Treść przepisów planu wraz z innymi przepisami determinuje sposób wykonywania prawa własności, zatem dokonany w planie miejscowym wybór przeznaczenia terenu nie może mieć charakteru dowolnego i nie może nasuwać żadnych wątpliwości co do funkcji danego terenu.

W § 6 ust. 2 zaskarżonej uchwały określono rodzaje obiektów, których realizację dopuszcza na terenie objętym planem oznaczonym symbolami 1RIT-17RIT z podstawowym przeznaczeniem pod zabudowę rekreacji indywidualnej lub usług turystycznych. Wśród nich zostały wymienione budynku usługowe (tiret 3) i sieci infrastruktury technicznej (tiret 6). Podobnie w § 7 ust. 2 zaskarżonej uchwały wskazano rodzaje obiektów dopuszczonych do realizacji na terenach oznaczonych symbolami 1U-2U z podstawowym przeznaczeniem pod zabudowę usługową w tym sieci infrastruktury technicznej (tiret 6). Zatem na terenie przeznaczonym pod zabudowę rekreacji indywidualnej lub usług turystycznych przewidziane zostały również budynki usługowe. Taki zapis wcale nie gwarantuje, jak to podniosła Gmina, ze takie budynki usługowe, a raczej ich wykorzystywanie będą musiały pozostawać w zgodności z przeznaczeniem podstawowym, gdyż stanowią jedynie zabudowę uzupełniającą. Nawet jeśli faktycznie taki był cel organu uchwałodawczego to przyjęty zapis, w zakwestionowanym brzmieniu przez Wojewodę, wcale nie gwarantuje, że tylko w takim zakresie będą możliwe na wskazanym terenie do zlokalizowania również budynku usługowe. Ponadto na tym terenie oraz na terenach przeznaczonych pod zabudowę usługową 1U-2U dopuszczono realizację sieci infrastruktury technicznej, chociaż, jak zostało już wcześniej wskazane, Rada w ramach władztwa planistycznego powinna ustanowić jednoznaczny przebieg tych sieci. Regulacje te naruszają zatem przepisy art. 4 ust. 1 i art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.

Z kolei przepis § 25 ust. 1 lit. b zaskarżonej uchwały w zakresie wyrazów: "poza zabudową pensjonatową i hotelową" oraz "nie więcej niż 50% planowanej zabudowy" należy uznać za niezgodny z art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz § 26 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

W myśl § 26 ust. 3 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w razie braku warunków przyłączenia sieci kanalizacyjnej działka może być wykorzystana pod zabudowę budynkami przeznaczonymi na pobyt ludzi, pod warunkiem zastosowania zbiornika bezodpływowego lub przydomowej oczyszczalni ścieków, jeżeli ich ilość nie przekracza 5 m3 na dobę. Jeżeli ilość ścieków jest większa od 5 m3, to ich gromadzenie lub oczyszczanie wymaga pozytywnej opinii właściwego terenowo inspektora ochrony środowiska. Powyższe odpowiada treści art. 5 ust. 1 pkt 2 u.u.c.p.g., który określając obowiązki właścicieli nieruchomości w zakresie utrzymania czystości i porządku, nakazał przyłączenie nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej lub, w przypadku gdy budowa sieci kanalizacyjnej jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona, wyposażenie nieruchomości w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych lub w przydomową oczyszczalnię ścieków bytowych, spełniające wymagania określone w przepisach odrębnych; przyłączenie nieruchomości do sieci kanalizacyjnej nie jest obowiązkowe, jeżeli nieruchomość jest wyposażona w przydomową oczyszczalnię ścieków spełniającą wymagania określone w przepisach odrębnych. Przywołane unormowanie pozostają w zgodzie z przepisami dyrektywy Rady Wspólnot Europejskich z dnia 21 maja 1991 r., dotyczącej oczyszczania ścieków komunalnych (Dz. U.UE L z 1991 r. Nr 135, poz. 40 ze zm.), która nałożyła na państwa członkowskie UE obowiązek budowy we wszystkich aglomeracjach systemów zbierania ścieków komunalnych. W przypadku gdy ustanowienie systemu zbierania nie jest uzasadnione, jako że nie przyniosłoby korzyści dla środowiska lub powodowałoby nadmierne koszty, należy zastosować pojedyncze systemy lub inne właściwe systemy zapewniające ten sam poziom ochrony środowiska (art. 3 ust. 1 dyrektywy). Z treści powyższych przepisów wynika dopuszczenie, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, stosowania zbiorników bezodpływowych, których stosowanie z założenia odpowiada kanalizacji sanitarnej.

W miejscowym planie Rada przewidziała skanalizowanie wszystkich nowoprojektowanych działek siecią kanalizacji sanitarnej ciśnieniowej (§ 25 ust. 1 lit. a zaskarżonej uchwały), jednakże w okresie przejściowym do czasu zrealizowania tej kanalizacji dopuszczono realizację zabudowy (poza zabudową pensjonatową i hotelową) w oparciu o szczelne zbiorniki bezodpływowe, nie więcej jednak niż 50 % planowanej zabudowy. Zatem na terenach przeznaczonych pod zabudowę nie zapewniono możliwości zaopatrzenia wszystkich tych terenów w bezodpływowy zbiornik ścieków. Tymczasem władztwo planistyczne gminy generalnie nie uzasadnia wprowadzania zakazu wyposażania terenów przeznaczonych w planie działek pod zabudowę mieszkaniową w elementarne wyposażenie, a w szczególności w szczelne, bezodpływowe zbiorniki (wyrok NSA z dnia 1 czerwca 2012 r., II OSK 684/12, dostępny centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, www.nsa.gov.pl). Poza tym należy zgodzić się z Wojewodą, że przepis dotyczący wyłączenia możliwości instalowania zbiorników bezodpływowych do wielkości 50% planowanej zabudowy jest nieprecyzyjny, nie pozwala bowiem na ustalenie według jakich kryteriów wskaźnik ten będzie określany i w którym momencie dojdzie do jego przekroczenia. Tak nieprecyzyjny zapis nie pozwala na pewność inwestora, co do podjęcia działania w stosunku do nieruchomości objętej wskazanymi zapisami planu, skoro nie będzie on posiadał wiedzy, czy z uwagi na takie ograniczenie może przygotować dokumentację budowlaną dotyczącą realizacji inwestycji zgodnej z zapisem planu, czy już z uwagi na wykorzystanie dopuszczonej możliwości oparcia inwestycji o szczelny zbiornik bezodpływowy na ścieki nie otrzyma pozwolenia na budowę, gdyż wykorzystany został już określony w planie wskaźnik 50% planowanej zabudowy. Nadto w ocenie Sądu, nie zasługuje na uwzględnienie pogląd przedstawiony w odpowiedzi na skargę, że przyjęte ograniczenie w możliwości zagospodarowania wskazanych terenów do czasu wybudowania sieci kanalizacji sanitarnej ciśnieniowej było wynikiem zapisu § 34 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r., który nie dopuszcza możliwości lokalizowania zbiorników na nieczystości ciekłe na obszarach podlegających szczególnej ochronie środowiska i narażonych na powodzie oraz zalewanie wodami opadowymi, gdyż w takim przypadku nie byłby w ogóle dopuszczalny zapis o budowie szczelnych zbiorników na nieczystości ciekłe, które mogą być na takim terenie lokalizowane. Nadto należy w tym zakresie wskazać, że nie do zaakceptowania pozostaje sytuacja, gdy z uwagi na zapis rozporządzenia wykonawczego, organ dokonuje zapisów lakonicznych i nie pozwalających na ich weryfikację w jakikolwiek sposób, gdyż jak wskazano wyżej brak jest mechanizmu, zgodnie z którym ustalano by ten 50% wskaźnik planowanej zabudowy.

Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w pkt I sentencji.

O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej uchwały w części opisanej w pkt I sentencji wyroku orzeczono na podstawie art. 152 tej ustawy.