Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2154/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-02-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6361 Rejestr  zabytków
Hasła tematyczne: Zabytki
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 1 i 2, art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. c, art. 7 pkt 1, art. 9  ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2067
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, Sędziowie sędzia WSA Mirosław Montowski (spr.), sędzia WSA Wojciech Sawczuk, Protokolant st. sekr. sąd. Magdalena Banaszek, , po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 lutego 2020 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] lipca 2019 r. znak: [...] w przedmiocie wpisu do rejestru zabytków oddala skargę


UZASADNIENIE

Po rozpatrzeniu odwołania Gminy [...] od decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] stycznia 2019 r., nr [...], wpisującej do rejestru zabytków nieruchomych województwa [...] budynek mieszkalny, wzniesiony ok. 1910 r., położony przy ul. G. w B., Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, działając na podstawie art. 6 ust. 1 pkt 1 lit c, art. 7 pkt 1, art. 9 ust. 1, art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 2067 ze zm., zwanej dalej także "u.o.z.o.z.") oraz art. 17 pkt 2, art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 z późn. zm., dalej: "k.p.a."), zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2019 r., znak: [...], uchylił decyzję organu wojewódzkiego w części rozstrzygnięcia o treści: "niniejszym wpisem obejmuje się budynek - dzieło architektury i budownictwa - położony na terenie działki o numerze ewidencyjnym [...] z obrębu [...], oznaczony kolorem czerwonym na załączniku graficznym" oraz w części "załącznik graficzny do niniejszej decyzji stanowi jej integralną część", a także w części dotyczącej załącznika graficznego i w tym zakresie orzekł: "niniejszym wpisem obejmuje się budynek - dzieło architektury i budownictwa - położony na terenie działki o numerze ewidencyjnym [...] z obrębu [...], oznaczony kolorem czerwonym na załączniku graficznym, stanowiącym integralny załącznik niniejszej decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego". W pozostałej części decyzja [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków została utrzymana w mocy.

Do wydania zaskarżonej decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego (dalej także: "Minister Kultury") doszło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Mazowiecki Wojewódzki Konserwator Zabytków (dalej: "[...] Konserwator Zabytków"), pismem z dnia [...] marca 2018 r. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie wpisania do rejestru zabytków budynku mieszkalnego, położonego przy ul. G. w B..

Po przeprowadzeniu postępowania dowodowego, organ pierwszej instancji decyzją z dnia [...] stycznia 2019 r., nr [...], wpisał do rejestru zabytków nieruchomych województwa mazowieckiego budynek mieszkalny, wzniesiony ok. 1910 r., położony przy ul. G. w B.. Z decyzji tej wynika, iż do rejestru zabytków wpisano ww. budynek, jako dzieło architektury i budownictwa, położony na terenie działki ewid. nr [...] z obrębu [...], w granicach oznaczonych na załączniku graficznym. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie [...] Konserwator Zabytków krótko opisał przebieg przeprowadzonego postępowania, przedstawił historię parcelacji dóbr [...] i wskazał, że przedmiotowy budynek powstał ok. 1910 r. jako niewielka, dwukondygnacyjna kamienica czynszowa z mieszkalnym poddaszem i funkcją handlowo-usługową przewidzianą od frontu w poziomie parteru. W dalszej części uzasadnienia zamieszczono opis budynku, wskazując, że "w kamienicy zachowały się liczne elementy wyposażenia i nieprzekształcony układ przestrzenny". Stwierdzono także, że w budynku znajdują się: zlokalizowana na pierwszym piętrze od strony ogrodu kuczka i dwa ślady po mezuzach będące "materialnymi pozostałościami" mieszkańców wyznania mojżeszowego. Organ pierwszej instancji stwierdził, że omawiany obiekt posiada "wartości historyczne, artystyczne i naukowe pozwalające na objęcie go ochroną konserwatorską poprzez wpis do rejestru zabytków". Wskazano bowiem, że "kamienica, wzniesiona na początku XX w., stanowi czytelny dokument zagospodarowania [...] " i "współtworzy fragment historycznej zabudowy ul. G.". Podkreślono, że omawiany obiekt jest "charakterystycznym przykładem formy małomiasteczkowej kamienicy czynszowej" i "dokumentuje rozwój budownictwa mieszkalnego w tym okresie", przy czym nieprzekształcone wnętrza mieszkalne posiadają wysoką wartość dokumentacyjną. Wartości artystyczne omawianej kamienicy przejawiają się natomiast w "indywidualnym wyrazie architektonicznym". W uzasadnieniu omawianej decyzji podkreślono także wyjątkową wartość historyczną i naukową budynku wynikającą z "istnienia cennych reliktów - kuczki i zarysów po niezachowanych mezuzach", bowiem "kamienica przechowując ślady obecności przedstawicieli społeczności żydowskiej, liczącej w B. przed wybuchem II wojny światowej około kilkadziesiąt rodzin, posiada wysoką wartość dokumentacyjną". Wskazano ponadto, że "brwinowska kuczka wpisuje się w szeroko rozpowszechniony wariant zabudowanego balkoniku w konstrukcji drewnianej", niemniej jednak obecnie stanowi "unikatowy element dziedzictwa żydowskiego w Polsce, a możliwość zachowania kuczki in situ jest bardzo istotna z konserwatorskiego punktu widzenia". Jednocześnie w uzasadnieniu wyjaśniono, że pomimo wyłączenia kamienicy z eksploatacji z uwagi na stan techniczny, to "z racji stopnia zachowania pierwotnej substancji zabytkowej jest obiektem o wysokim walorze autentyzmu".

Odwołanie od tej decyzji, przy zachowaniu ustawowego terminu, wniósł właściciel przedmiotowej nieruchomości - Gmina [...]. Do przedmiotowego odwołania załączono m.in. opinię dotyczącą walorów architektonicznych budynku przy ul. G. w B., sporządzoną przez mgr. inż. arch. G. R. w dniu [...] stycznia 2019 r.

Pismem z dnia [...] kwietnia 2019 r. Minister Kultury zwrócił się do [...] Konserwatora Zabytków o wyjaśnienie okoliczności wydania postanowienia nr [...] z dnia [...] października 2017 r., uzgadniającego projekt lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na rozbudowie, nadbudowie i przebudowie budynku położonego w B. przy ul. G. w związku z wszczęciem postępowania w sprawie wpisania do rejestru zabytków ww. nieruchomości oraz o wskazanie podstaw merytorycznych wydania postanowienia, z uwzględnieniem zakresu dopuszczonych zmian. W odpowiedzi z dnia [...] maja 2019r. organ pierwszej instancji wskazał, że w związku z postępowaniem dotyczącym "uzgodnienia inwestycji budowlanej polegającej na rozbudowie, przebudowie i nadbudowie istniejącego budynku" przeprowadzono oględziny obiektu, w trakcie których "wyszły na jaw nowe okoliczności m.in. w zakresie stwierdzenia występowania w budynku tzw. [...] oraz zachowania pierwotnego wyposażenia jak i układu wnętrz Wcześniejsze zatwierdzenie projektu decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego "nastąpiło wyłącznie na podstawę karty adresowej zabytku, pozbawionej szczegółowych informacji o obiekcie oraz pełnej dokumentacji fotograficznej".

Rozpoznając odwołanie Minister Kultury wyjaśnił, że kompetencje [...] Konserwatora Zabytków w niniejszej sprawie wynikają z przepisu art. 9 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Organ odwoławczy przywołał treść art. 6 ust. 1 lit. c ww. ustawy, wskazującą, że ochronie i opiece bez względu na stan zachowania podlegają m.in. dzieła architektury i budownictwa. Zgodnie zaś z art. 7 tej ustawy formą ochrony zabytków jest m.in. wpis do rejestru zabytków.

Minister Kultury przyznał rację odwołującej się Gminie [...] co do nieprawidłowego oznaczenia w sentencji decyzji numeru działki ewidencyjnej, na której położony jest budynek będący przedmiotem niniejszego postępowania. Jak bowiem wyjaśniono w odwołaniu, [...] Konserwator Zabytków oparł się na nieaktualnych danych, bowiem działka ewid. nr [...] została podzielona na działki ewid. nr [...] i [...], przy czym organ konserwatorski o tej zmianie stanu faktycznego został poinformowany przed wydaniem zaskarżonej decyzji. Niemniej jednak, biorąc pod uwagę cały zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, a także pozostałe dane zawarte w sentencji decyzji, umożliwiające właściwą identyfikację obiektu, Minister Kultury stwierdził, że objęcie prawną ochroną konserwatorską budynku położonego w B. przy ul. G. jest bezsporne, a intencje organu pierwszej instancji co do potrzeby stworzenia warunków prawnych do ochrony ww. obiektu są nie budzące wątpliwości.

W związku z tym, zgodnie z przepisem art. 138 § 1 pkt 2 organ odwoławczy uchylił zaskarżoną decyzję w części i w tym zakresie orzekł co do istoty sprawy, bowiem w jego ocenie nie zachodziła potrzeba przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia materiału dowodowego.

Minister Kultury uznał, że zaskarżona decyzja organu pierwszej instancji w pozostałym zakresie jest prawidłowa pod względem formalno-prawnym, a także zasadna merytorycznie.

Odnosząc się do meritum sprawy, organ odwoławczy wskazał, że w kontekście definicji legalnej zabytku nieruchomego, zawartej w przepisie art. 3 pkt 1 w zw. z art. 3 pkt 2 u.o.z.o.z., w sprawie wpisania zabytku do rejestru koniecznym jest wskazanie jakie samoistne wartości zabytkowe posiada obiekt, aczkolwiek wartości te nie muszą występować łącznie. Odnosząc to do spornego budynku, Minister Kultury zważył, że zachował on niezmieniony obrys planu, pierwotną bryłę oraz niezmieniony układ kompozycyjny i pierwotne rozplanowanie wnętrz. Zachowana została również oryginalna dekoracja, forma i konstrukcja obiektu, a także elementy architektoniczne związane z kulturą żydowską. Budynek ma przede wszystkim wyjątkowe wartości architektoniczne i naukowe. Minister Kultury podzielił stanowisko organu pierwszej instancji, że obiekt ten stanowi przykład małomiasteczkowej kamienicy czynszowej, pochodzącej z początku XX w., prezentującej ówczesne trendy budowlane i rozwiązania stylistyczne zaadoptowane do mniej wystawnych form budownictwa podwarszawskich miejscowości. Według Ministra Kultury, organ pierwszej instancji prawidłowo uznał także, iż omawiany zabytek posiada wartość historyczną i naukową, jako świadectwo obecności przedstawicieli wspólnoty żydowskiej w B.. Zachowana kuczka i ślady po mezuzach we wnętrzu budynku są wizualnymi świadectwami istnienia wielokulturowej społeczności w przedwojennym B.. Wartość artystyczna natomiast, przejawia się w indywidualnym wyrazie architektonicznym obiektu. Dodatkowo, organ odwoławczy podkreślił, że zachowany, nieprzekształcony układ wnętrz, a także istniejące oryginalne wyposażenie podnoszą wartość zabytkową omawianego budynku. Tym samym zabytek ten, wpisany do rejestru stanowi świadectwo epoki minionej, którego zachowanie i ochrona prawna jest konieczna, wobec posiadanych walorów artystycznych, historycznych i naukowych.

W odniesieniu do zarzutów zawartych w odwołaniu Minister Kultury wyjaśnił, że organy ochrony zabytków są władne do dokonywania oceny zabytku pod względem posiadanych przez niego wartości artystycznych, historycznych lub naukowych. Organy te, dysponując wykształconą w zakresie historii sztuki i architektury kadrą pracowników są w stanie obiektywnie ocenić – w oparciu o zebrany materia! dowodowy – czy dany obiekt posiada walory zabytkowe. Tym samym jako organy wyspecjalizowane w ochronie zabytków nie mają obowiązku przeprowadzenia w tym zakresie dowodu z opinii biegłego.

Ponadto Minister Kultury uznał, że zmiana stanowiska przez organ administracji jest dopuszczalna, ale musi być ona uzasadniona w sposób nie budzący wątpliwości. [...] Konserwator Zabytków w wyjaśnieniach przesłanych do Ministra Kultury pismem z dnia [...] maja 2019 r. wyjaśnił, że zmiana stanowiska odnośnie do możliwości wykonania remontu, przebudowy i rozbudowy, a także potrzeby objęcia ochroną konserwatorską ww. budynku została spowodowana szerszym rozpoznaniem budynku, m.in. w zakresie stwierdzenia występowania [...] i zachowania pierwotnego wyposażenia i układu wnętrz. Według Ministra Kultury, stanowisko organu zawarte w postanowieniu nr [...] z [...] października 2017 r. było zgodnie ze stanem ówczesnej wiedzy, która została zweryfikowana późniejszymi wynikami badań.

Zdaniem organu drugiej instancji nie ulega wątpliwości, że [...] Konserwator Zabytków słusznie objął przedmiotowy obiekt prawną ochroną konserwatorską, co jest uzasadnione przez konieczność zachowania wskazanych wyżej wartości naukowych, historycznych i artystycznych, których utrzymanie leży w interesie społecznym, rozumianym szerzej niż jako interes właściciela przedmiotowego obiektu.

Z powyższą decyzją Ministra Kultury nie zgadza się właściciel budynku – Gmina [...] ("skarżąca").

Zaskarżonej decyzji zarzuca naruszenie:

1. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 7, 77 i 80 k.p.a. polegające na niewyjaśnieniu wszystkich okoliczności faktycznych mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy poprzez całkowicie arbitralne przyjęcie, że budynek mieszkalny przy ul. .G. w B. prezentuje wartości historyczne, artystyczne i naukowe pozwalające na objęcie go ochroną konserwatorską bez dopuszczenia na tą okoliczność dowodu z opinii biegłego oraz błędu w ustaleniach faktycznych dotyczących zachowania w budynku licznych elementów wyposażenia świadczących o wysokim stopniu autentyzmu budynku,

- art. 8 k.p.a., tj. zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie uczestników poprzez wpisanie do rejestru zabytków przedmiotowego budynku, a tym samym uniemożliwienie Gminie [...] dokonania rozbudowy, nadbudowy i przebudowy w/w budynku, w sytuacji gdy postanowieniem nr [...] z dnia [...] października 2017 r. [...] Konserwator Zabytków uzgodnił projekt decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej właśnie na rozbudowie, nadbudowie i przebudowie w/w budynku mieszkalnego,

- art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu pierwszej instancji;

2. przepisów prawa materialnego, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art 9 w zw. z art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami ich zastosowanie wobec budynku mieszkalnego nie spełniającego ustawowych przesłanek do uznania za zabytek,

- art. 64 ust. 3 Konstytucji RP poprzez nieproporcjonalną ingerencję w prawo własności skarżącej Gminy.

Z uwagi na przedstawione zarzuty skarżąca wnosi o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji [...] Konserwatora Zabytków oraz o umorzenie prowadzonego postępowania.

Uzasadniając postawione zarzuty skarżąca podnosi, że Minister Kultury całkowicie arbitralne przyjął, iż budynek mieszkalny przy ul. G. w B. prezentuje wartości historyczne, artystyczne i naukowe pozwalające na objęcie go ochroną konserwatorską, bez dopuszczenia na tą okoliczność dowodu z opinii biegłego. Zdaniem skarżącej, decyzje organów konserwatorskich nie zawierają szczegółowego uzasadnienia, dlaczego uznano wartości architektoniczne budynku za tak duże, aby uzasadniały wpis do rejestru zabytków oraz dlaczego nie jest wystarczająca ochrona wynikająca z wpisu do gminnej ewidencji zabytków.

Według skarżącej Minister Kultury nie odniósł się w żaden sposób do Jej zarzutów, iż przedmiotowy budynek jest budynkiem całkowicie typowym i nie wyróżnia się spośród budynków pochodzących z tego samego okresu żadnymi szczególnymi cechami. Trudno zgodzić się, po przejrzeniu dokumentacji z oględzin, aby wnętrza przedmiotowego budynku posiadały wysoką wartość dokumentacyjną.

Minister Kultury doszukuje się, podobnie jak [...] Konserwator Zabytków, wartości historycznych budynku w zachowanej tzw. "[...]" w jednym z mieszkań oraz dwóch śladach po mezuzach.

Nie negując konieczności zachowania unikatowych elementów związanych z judaizmem i żydowską tożsamością, Gmina [...] wskazuje, że wpisane do rejestru zabytków powinny być jedynie te obiekty, w przypadku których istotnie występują unikatowe elementy, np. zachowane mezuzy na drzwiach, nie zaś bliżej nieokreślone ślady po nich, w postaci rys, co potwierdza dokumentacja zdjęciowa.

Dalej skarżąca stwierdza, że organ nie odniósł się merytorycznie do zarzutów dotyczących, nie popartego rzetelną analizą sprawy, ustalenia przez [...] Konserwatora Zabytków, że w przedmiotowym budynku znajduje się [...], nazywając tak obudowany konstrukcją drewnianą balkon. Jak wskazywała w odwołaniu skarżąca, skoro dom powstał na początku XX wieku, dlaczego dopiero w latach 30-tych miałaby powstać sama [...], Z czego wynika, że jest to właśnie kuczka, a nie zabudowany balkon, zwłaszcza w sytuacji, gdy elementem przesądzającym o istnieniu kuczki był otwierany dach. Samo prawdopodobne zajmowanie mieszkania przez rodzinę żydowską, nie przesądza, że była to ortodoksyjna rodzina żydowska.

Wedle zarzutów skargi, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Minister Kultury w żaden sposób nie odniósł się także do załączonej do odwołania opinii dotyczącej walorów architektonicznych przedmiotowego budynku, z której wynika, że omawiany budynek nie wyróżnia się ponadlokalnie walorami architektonicznymi spośród budynków pochodzących z tego samego okresu.

Zdaniem skarżącej, Minister Kultury powielił jedynie stwierdzenia znajdujące się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji, a co do wskazania przez skarżącą na konieczność zasięgnięcia wiadomości specjalnych, ze strony biegłych dysponujących wiedzą z zakresu judaizmu, arbitralnie uznał, że organy ochrony zabytków są władne do dokonywania oceny zabytków pod względem posiadanych przez niego wartości artystycznych, historycznych lub naukowych i dysponując wykształconą kadrą są w stanie obiektywnie ocenić czy dany obiekt posiada walory zabytkowe. Niezbędne było natomiast powołanie biegłego dysponującego wiadomościami specjalnymi, który obiektywnie mógłby wypowiedzieć się w swej opinii co do walorów zabytkowych przedmiotowego obiektu.

W ocenie skarżącej Gminy organ drugiej instancji, podobnie jak wcześniej [...] Konserwator Zabytków dopuścił się ponadto naruszenia wynikającej z art. 8 kodeksu postępowania administracyjnego zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie uczestników poprzez wpisanie do rejestru zabytków przedmiotowego budynku, a tym samym uniemożliwienie Gminie [...] dokonania rozbudowy, nadbudowy i przebudowy w/w budynku, w sytuacji gdy postanowieniem nr [...] r. z dnia [...] października 2017 r. [...] WKZ uzgodnił projekt decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej właśnie na rozbudowie, nadbudowie i przebudowie ww. budynku mieszkalnego. Tymczasem działając w zaufaniu do organu administracji, Gmina [...] zleciła prace projektowe dotyczące rozbudowy, nadbudowy i przebudowy przedmiotowego budynku i poniosła z tego tytułu znaczące nakłady. Działania Gminy, dotyczące przywrócenia przedmiotowemu budynkowi pierwotnej funkcji mieszkalnej okazały się niemożliwe z uwagi na potrzebę zachowania nieprzekształconego układu przestrzennego wnętrza, całkowicie nie przystającego do potrzeb mieszkańców lokali komunalnych.

Wyjaśnienia w tej kwestii ze strony Ministra Kultury, że dopiero podczas oględzin obiektu "wyszły na jaw nowe okoliczności w zakresie stwierdzenia występowania w budynku tzw. [...] oraz zachowania pierwotnego wyposażenia jak i układu wnętrz" uznaje za niewystarczające.

W odpowiedzi na skargę, Minister Kultury podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. - Dz. U. z 2019 r. poz. 2167), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas – w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a.

Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zaskarżona decyzja Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji nie naruszają prawa w sposób opisany powyżej, a skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z przepisami ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, zabytek to nieruchomość lub rzecz ruchoma, ich części lub zespoły, będące dziełem człowieka lub związane z jego działalnością i stanowiące świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową (art. 3 pkt 1 u.o.z.o.z.). Natomiast zabytek nieruchomy to nieruchomość, jej część lub zespół nieruchomości, o których mowa w pkt 1 (art. 3 pkt 2 u.o.z.o.z.).

Definicja zabytku ma niewątpliwie charakter nieostry, uznaniowy i ocenny (np. wartość historyczna, artystyczna), a więc wymaga doprecyzowania w procesie stosowania prawa. Powyższe wpływa na kształtowanie się dopuszczalnego stopnia dyskrecjonalności konkretnych rozstrzygnięć organów ochrony zabytków. Należy jednak uznać, że taki stopień niedookreślenia – jak się wydaje – ma służyć możliwie jak najlepiej pojętej trosce o zachowanie dziedzictwa narodowego i objęciu ochroną wszystkich dóbr, obiektów, przedmiotów na tę ochronę zasługujących (tak: A. Ginter, A. Michalak, Ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Komentarz, Opublikowano: WK 2016).

Stosownie do art. 7 pkt 1 u.o.z.o.z., jedną z form ochrony zabytków jest wpis do rejestru zabytków. Do rejestru zabytków wpisuje się zabytek nieruchomy na podstawie decyzji wydanej przez wojewódzkiego konserwatora zabytków z urzędu lub na wniosek właściciela zabytku nieruchomego lub użytkownika wieczystego gruntu, na którym ten zabytek się znajduje (art. 9 ust. 1 u.o.z.o.z.).

Decyzje w sprawach o których mowa w art. 9 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami są wydawane w ramach uznania administracyjnego. Podejmując taką decyzję organ ochrony zabytków korzysta z luzu decyzyjnego, wynikającego z faktu posłużenia się przez ustawodawcę w tej ustawie pojęciami niedookreślonymi i zwrotami szacunkowymi (zob. wyroki WSA w Warszawie: z dnia z dnia 11 grudnia 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 1616/17; z dnia 30 maja 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 1556/17, dostępne na: orzeczenia.nsa.gov.pl).

W związku z powyższym, Sąd bada zgodność z prawem zaskarżonej decyzji, ale nie wnika w merytoryczną celowość jej wydania, kontroluje tylko, czy organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego i czy uzasadnił swoje rozstrzygnięcie dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami.

Decyzja o wpisie danego obiektu do rejestru zabytków powinna być poprzedzona wnikliwą analizą zasadności takiego wpisu, przy uwzględnieniu konstytucyjnego zakazu naruszania istoty prawa własności (art. 64 ust. 3 in fine Konstytucji RP) oraz wynikać z niekwestionowanych wartości obiektu jako zabytku (zob. M. Cherka (red.), Ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Komentarz, Opublikowano: LEX 2010; a także wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 września 2006 r., I SA/Wa 324/06, LEX nr 256647).

Naruszeń powyższych wymagań Sąd nie dopatrzył się w rozpoznawanej sprawie. Przekonująco bowiem organy uzasadniły swoje stanowisko w zakresie przesłanek, jakimi kierowały się podejmując decyzje o wpisie budynku położonego w B. przy ul. G. do rejestru zabytków.

Należy podkreślić, że w aktach sprawy administracyjnej znajdują się materiały z "Inwentaryzacji Architektoniczno-budowlanej" spornego obiektu oraz opracowanie mgr inż. arch. J. F., wszechstronnie przedstawiające historię i walory historyczne oraz naukowe ww. budynku, poparte załączoną bibliografią i archiwaliami.

Z materiałów tych wynika, że dom stanowił miejsce wspólnych modlitw w piątkowe wieczory dla rodzin wyznania mojżeszowego, prowadzonych przez rabina z G.. W ocenie organów, materialne pozostałości z tego okresu stanowią ocalałe elementy i relikty - kuczka zlokalizowana na pierwszym piętrze od strony ogrodu, w mieszkaniu znajdującym się od wschodu oraz dwa ślady po mezuzach na zewnętrznych ościeżnicach po prawej stronie drzwi przeciwległego lokalu na piętrze oraz mieszkania na poddaszu. [...] zrealizowano w postaci zabudowanego balkonu najprawdopodobniej w latach 30 XX w.

Jak podkreślono, względy klimatyczne zadecydowały o odstępstwach od tradycyjnych przepisów religijnych narzucających zasadę przezierności zadaszenia, co zaowocowało zjawiskiem szczególnym na gruncie polskim, jakim były kuczki stałe. Tego typu obiekty, stanowiące substytut namiotu, dobudowywane były do ściany zewnętrznej domu lub kamienicy, zwykle wykonane z drewna, rzadziej murowane, przybierające formę balkonów, loggii lub przybudówek trwale zespolonych z domem. Ich nieodzownym elementem był otwierany dach - jedyny ślad przywiązania do tradycyjnych reguł. Według organów, w przypadku przedmiotowego obiektu mechanizm ten prawdopodobnie nie przetrwał.

Opierając się na wskazanej dokumentacji i przeprowadzonych oględzinach ww. nieruchomości, organy doszły do przekonania, że kamienica, wzniesiona na początku XX w., stanowi czytelny dokument zagospodarowania B. i obok innych budynków współtworzy fragment historycznej zabudowy ul. G.. Jako charakterystyczny przykład formy małomiasteczkowej kamienicy czynszowej, z symetryczną kompozycją bryły od strony ulicy, dokumentuje rozwój budownictwa mieszkalnego w tym okresie. Kamienica w swym zachowanym bez zakłóceń kształcie obrazuje ówczesne trendy budowlane i rozwiązania stylistyczne zaadoptowane do mniej wystawnych form budownictwa podwarszawskich miejscowości. Zdaniem organów, wysoką wartość dokumentacyjną posiadają wnętrza mieszkalne których struktura i komponenty wyposażenia odzwierciedlają standard życia brwinowskiej społeczności I połowy XX wieku. Jednocześnie organy uznały, że kamienica jako budynek o indywidualnym wyrazie architektonicznym prezentuje wartości artystyczne, widoczne w artykulacji elewacji i skromnym repertuarze elementów zdobniczych nadającym mu znamiona stylistyki secesyjnej. Wyjątkowy walor historyczny i naukowy budynku wynika z istnienia cennych reliktów - [...] i zarysów po niezachowanych mezuzach.

Dalej organy wskazują, że kamienica przechowując ślady obecności przedstawicieli społeczności żydowskiej, liczącej w B. przed wybuchem drugiej wojny światowej około kilkadziesiąt rodzin, posiada wysoką wartość dokumentacyjną i naukową. Wraz z zachowanymi unikatowymi elementami związanymi z tradycją judaizmu i żydowską tożsamością daje wgląd w życie tutejszej społeczności, będąc jednocześnie świadectwem kulturowej różnorodności tych terenów.

Organy zgodnie stwierdziły, że fakt zachowania pierwotnej substancji zabytkowej, tak zewnętrznej, jak i nieprzekształcony układ wnętrz wraz z oryginalnym wyposażeniem, powodują, że obiekt cechuje wysoki walor autentyzmu.

W przekonaniu Sądu, nie sposób także polemizować ze stwierdzeniami organów, że znikające z pejzażu polskich miejscowości cenne historycznie obiekty są charakterystycznym unikatowym elementem dziedzictwa żydowskiego w Polsce, a możliwość zachowania kuczki jest bardzo istotna z konserwatorskiego punktu widzenia i leży w interesie społecznym, związanym z ochroną dziedzictwa kulturowego i zapewnienia jego przetrwania dla przyszłych pokoleń przez stworzenie właściwych warunków prawnych dla jego ochrony.

W tym miejscu Sąd zauważa, że fakt występowania przedmiotowej [...] w obiekcie objętym wpisem nie został zanegowany w "Opinii dotyczącej walorów architektonicznych budynku przy ul. G. w B." z dnia [...] stycznia 2019 r., autorstwa mgr arch. G. R., na którą powołuje się skarżąca. Z Opinii tej jasno wynika, że balkon na spornym budynku, to "najprawdopodobniej tzw. [...]". W tym zakresie żadnych wątpliwości nie miały natomiast organy.

Nie było zatem podstaw do zanegowania oceny organów, dokonanej w ramach swobodnego uznania, że sporny budynek posiada walory artystyczne, historyczne i naukowe, jakimi powinien cechować się obiekt zabytkowy wpisany do rejestru.

Ponadto, w ocenie Sądu, podnoszone przez organy względy uzasadniające wpis, wiązały się z dbałością o zachowanie całokształtu walorów, jakie reprezentuje ww. budynek, a nie tylko tzw. "[...]".

Sąd uznał zatem, że decyzja wydana przez Ministra Kultury w dniu [...] lipca 2019 r., utrzymująca w mocy decyzję [...] Konserwatora Zabytków z [...] stycznia 2019 r. o wpisie do rejestru zabytków nieruchomych województwa [...] budynku mieszkalnego położonego przy ul. G. w B., wbrew zarzutom skargi została poprzedzona gruntowną analizą sprawy, opartą na wyczerpująco zgromadzonym materiale dowodowym i przy prawidłowej wykładni oraz zastosowaniu przepisów art. 3 pkt 1 i 2, art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi, zdaniem Sądu, organ pierwszej instancji nie miał obowiązku powoływania biegłego w przedmiotowej sprawie, ponieważ brak jest wystarczających przesłanek do zakwestionowania rzetelności zalegających w aktach sprawy opracowań wskazujących na zabytkowy charakter przedmiotowego budynku. Z całym przekonaniem stwierdzić trzeba, że ustaleń organów nie może podważać treść Opinii z dnia [...] stycznia 2019 r., przedłożonej przez skarżącą, a to już tylko dlatego, że dotyka ona wyłącznie jednego z elementów oceny zabytku, jakim jest walor architektoniczny. Całkowicie pomija przy tym wartości historyczne i naukowe, szczególnie eksponowane przez organy.

Przede wszystkim należy też wskazać, że oceny wpisu do rejestru zabytków dokonuje wyspecjalizowany organ konserwatorski, a jak wynika z orzecznictwa sądowoadministracyjnego, ocena ta nie musi być poprzedzona opinią biegłego (por. wyroki NSA z: 26 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 1885/11, publ. Lex nr 1251872, 14 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1512/11, publ. Lex nr 1413434, wyrok WSA w Warszawie z 22 maja 2007 r., sygn. akt I SA/Wa 119/07, publ. Lex nr 347785). W myśl art. 89 pkt 2 u.o.z.o.z. organ konserwatorski jest organem wyspecjalizowanym, samodzielnie uprawnionym do oceny, jaka ingerencja w zabytek jest dopuszczalna i jak należy go chronić. Oznacza to, że organ ochrony zabytków w oparciu o posiadaną wiedzę i doświadczenie może dokonywać ocen w zakresie będącym przedmiotem rozpoznania, a decyzja musi uwzględniać obowiązek zapewnienia warunków prawnych, organizacyjnych i finansowych umożliwiających trwałe zachowanie zabytków oraz ich zagospodarowanie i utrzymanie, a także zapobiegania zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla wartości zabytku, sformułowany w art. 4 pkt 1 i pkt 2 u.o.z.o.z.

Decyzja organu konserwatorskiego ma zatem charakter rozstrzygnięcia eksperckiego, ponieważ to sam organ musi ocenić, czy dany obiekt posiada te cechy, które wymienia ustawowa definicja zabytku (art. 3 pkt 1 i 2 u.o.z.o.z.), a jeżeli tak to, czy cechy zabytkowe są tego rodzaju, że predestynują dany obiekt do objęcia go prawną formą ochrony konserwatorskiej w postaci wpisu do rejestru zabytków.

W związku z powyższym za chybiony uznać należało zarzut naruszenia art. 9 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 1 u.o.z.o.z., a także wadliwej oceny stanu faktycznego, to jest zarzuty naruszenia art. 7, 8, 77 § 1 i 80 k.p.a. Zdaniem Sądu, organy w decyzjach szeroko i prawidłowo wskazały bowiem kryteria, którymi kierowały się wydając kontrolowane rozstrzygnięcie.

W odniesieniu zaś do zarzutu skarżącej, naruszenia przez organy art. 8 k.p.a., Sąd pragnie zauważyć, że zmienność poglądów prawnych wyrażonych w decyzjach organów administracji w odniesieniu do tego samego adresata, wydanych na tle takich samych stanów faktycznych, ze wskazaniem tej samej podstawy prawnej decyzji, bez wątpienia może naruszać zasadę pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej, ale tylko wówczas gdy zmiana taka została dokonana bez bliższego jej uzasadnienia. Organ administracji może więc zmienić pogląd co do treści prawidłowego rozstrzygnięcia, które powinno zapaść w danego typu sprawach, ale musi taką zmianę dokładnie uzasadnić (por. wyrok NSA w Łodzi z 8 kwietnia 1998r., I SA/Łd 652/97, ONSA 1999/1, poz. 27).

W kontrolowanej sprawie, organ wyjaśnił, że zmiana stanowiska wobec wcześniejszego uzgodnienia w drodze postanowienia z dnia [...] października 2017 r. nr [...] inwestycji celu publicznego w przedmiotowym budynku, wynikała z nowych ustaleń faktycznych, co do walorów tego obiektu (istnienia "kuczki" oraz zachowania pierwotnego wyposażenia i układu wnętrz obiektu). W tych okolicznościach, mając na uwadze wynikający z art. 5 Konstytucji RP obowiązek ochrony dziedzictwa narodowego, jaki niewątpliwie stanowią zabytki, ujawnienie powyższych faktów nieznanych dotychczas organowi, uzasadniało podjęcie stosownych działań wobec budynku i zmianę dotychczasowego stanowiska organu.

Warto w tym miejscu zauważyć, że zgodnie z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie w jakim nie narusza istoty prawa własności. Ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami jest właśnie taką ustawą, o której mowa w art. 64 ust. 3 Konstytucji RP. Organy były zatem obowiązane do działania na podstawie zawartych w niej przepisów. Wpis określonej nieruchomości do rejestru zabytków z pewnością powoduje pewne ograniczenia w wykonywaniu prawa własności i nakłada na właściciela dodatkowe obowiązki związane z utrzymaniem takiej nieruchomości, nie ingeruje natomiast w istotę tego prawa.

Według Sądu, postępowanie organu w niniejszej sprawie nie naruszało również art. 8 § 2 k.p.a., zgodnie z którym, organy administracji publicznej bez uzasadnionej przyczyny nie odstępują od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym. Przez utrwaloną praktykę należy bowiem rozumieć zgodne z prawem, akceptowane przez sądy, stabilne, jednolite, ustandaryzowane i wieloletnie oraz znane publicznie postępowanie organów administracji publicznej przy rozstrzyganiu spraw tego samego rodzaju w takich samych stanach faktycznych i prawnych.

Sąd nie stwierdził przy tym naruszenia przepisów postepowania, o którym mowa w art. 145 §1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na mocy art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.