Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 135/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2019-07-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 156 § 1 pkt 2, art. 158 § 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Joanna Zdrzałka /spr./ Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk WSA Paweł Zaborniak Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 lipca 2019 r. sprawy ze skargi A. M. W. i J. W. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia, że decyzja o przejęciu nieruchomości za odszkodowaniem na rzecz Skarbu Państwa została wydana z naruszeniem prawa -skargę oddala-


UZASADNIENIE

II SA/Rz 135/19

UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi AW i JS jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...], utrzymująca w mocy decyzję tegoż organu z dnia [...] lipca 2018 r., stwierdzającą, że decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] czerwca 1976 r. o przejęciu za odszkodowaniem na własność Skarbu Państwa nieruchomości położonej w [...] została wydana z naruszeniem prawa.

Z uzasadnienia tej decyzji oraz nadesłanych akt administracyjnych wynika następujący stan faktyczny i prawny sprawy:

Decyzją z dnia [...] czerwca 1976 r. nr [...] Prezydent Miasta [...] orzekł o:

1. przejęciu na własność Skarbu Państwa nieruchomości położonej na terenie miasta [...], składającej się z placu o powierzchni 475 m2 oraz budynku mieszkalnego murowanego położonego przy ul. [...], stanowiącej własność SS w w/14 części, BS w 1/16 części oraz JR w 11/16 części;

2. ustaleniu odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość w wysokości 473 571 zł, podając jednocześnie, że na tę kwotę złożyły się: odszkodowania za budynek w wysokości 420 000 zł, odszkodowanie za działkę w wysokości 34 950 zł oraz odszkodowanie za "inne składniki" w wysokości 18 621 zł;

3. wskazał, że tytułem ww. odszkodowania JR winna otrzymać kwotę 325 580 zł, SS – 113 393 zł, zaś BS – 29 598 zł.

W dniu 27 listopada 1990 r. JG oraz JR zwróciły się do Kolegium Odwoławczego przy [...] Sejmiku Samorządowym, o stwierdzenie nieważności opisanej wyżej decyzji Prezydenta Miasta [...], jako wydanej z rażącym naruszeniem przepisów ustawy z dnia 22 kwietnia 1959 r. o remontach i odbudowie oraz o wykańczaniu budowy i nadbudowie budynków (tekst jedn. Dz.U. z 1968 r. Nr 36, poz. 249 z późn. zm.).

Decyzją z dnia [...] sierpnia 1992 r. [...], Kolegium Odwoławcze przy [...] Sejmiku Samorządowym odmówiło stwierdzenia nieważności spornej decyzji Prezydenta Miasta [...], a decyzją z dnia [...] listopada nr [...], wydaną na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, organ utrzymał w mocy decyzję własną z dnia 18 sierpnia 1992 r.

Wyrokiem z dnia 7 września 1993 r. SA/Lu 141/93, Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie, Ośrodek Zamiejscowy w Lublinie oddalił skargi JG i JR, wniesione na decyzję Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 1992 r., uznając że przy wydawaniu decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] czerwca 1976 r. zostało naruszone prawo, m.in. poprzez brak zastosowania przepisów art. 3 ust. 1 i 2 ustawy o remontach i odbudowie oraz wykańczaniu budowy i nadbudowie budynków, niemniej naruszenie to nie miało charakteru rażącego i nie mogło stanowić podstawy stwierdzeni nieważności tej decyzji.

W piśmie z dnia 18 stycznia 2008 r., AW i JS zwrócili się do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie o wznowienie postępowania zakończonego ww. wyrokiem NSA z dnia 7 września 1993 r., SA/Lu 141/93. Jako podstawę wniosku o wznowienie wskazano art. 50 § 1, art. 52 § 1, art. 271 § 2, art. 277, art. 278 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.) – dalej: "P.p.s.a.".

Skarżący uzasadnili wniosek o wznowienie postępowania faktem, że JS - ich ojciec, który był uczestnikiem postępowania administracyjnego zakończonego decyzją z dnia 12 listopada 1992 r. – nie brał udziału w postępowaniu przed sądem administracyjnym, przez co został pozbawiony możliwości działania. JS zmarł 9 października 1993 r., a spadek po nim nabyli skarżący JS i AW.

Wyrokiem z dnia 9 lutego 2011 r. II SA/Lu 757/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę o wznowienie postępowania sądowego zakończonego wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodka Zamiejscowego w Lublinie z dnia 7 września 1993 r. wydanego w sprawie SA/Lu 141/93. Wyrok ten został jednak uchylony wyrokiem NSA z dnia 23 listopada 2012 r. I OSK 1378/11 a sprawa przekazana sądowi I instancji do ponownego rozpoznania.

W ocenie NSA nie jest wystarczające ogólne stwierdzenie, że nie doszło do naruszenia prawa, albo – co zdaniem NSA w tej sprawie miało miejsce – przyjęcie z góry, że udział strony w postępowaniu przed sądem i tak by nie mógł spowodować zmiany treści zapadłego bez jej udziału wyroku. W ocenie NSA nie można obecnie jednoznacznie przesądzić, jaki wpływ miałoby na prowadzone postępowanie w 1993 r. podniesienie zarzutów przez JS dotyczących faktu, że nie wyrażał on nigdy zgody na zbycie spornej nieruchomości położonej w [...]. Zwłaszcza, że jednocześnie uszło uwagi WSA, że w postępowaniu zakończonym wyrokiem NSA z dnia 7 września 1993 r. SA/Lu 141/93 nie brał udziału (bez swej winy) JS, będący stroną w postępowaniu administracyjnym, rozstrzygniętym kontrolowaną w 1993 r. przez Sąd decyzją, co z kolei stanowiło przesłankę określoną w art. 271 pkt 2 P.p.s.a.

Ponownie rozpoznając sprawę, wyrokiem z dnia 7 lutego 2013 r. II SA/Lu 1108/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wznowił postępowanie sądowe i uchylił wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Lublinie z dnia 7 września 1993 r. wydany w sprawie SA/Lu 141/93. Zdaniem WSA, na gruncie rozpoznawanej sprawy nie ulega wątpliwości, że w postępowaniu zakończonym ww. wyrokiem NSA nie brał udziału bez swej winy J. S., będący stroną postępowania administracyjnego, zakończonego kontrolowaną przez sąd decyzją Kolegium Odwoławczego przy [...] Sejmiku Samorządowym z dnia [...] listopada 1992 r., nr [...] utrzymującą w mocy decyzję tego samego organu z dnia [...] czerwca 1992 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] czerwca 1976 r., nr [...]. Tym samym wskutek naruszenia przepisów prawa J. S. został pozbawiony możliwości działania w postępowaniu sądowoadministracyjnym zakończonym wyrokiem z dnia 7 września 1993 r., co powoduje, że postępowanie to dotknięte jest wadą nieważności.

Następnie wyrokiem z dnia 26 czerwca 2014 r. II SA/Lu 426/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargi AW i JS, wniesione na decyzję Kolegium Odwoławczego przy [...] Sejmiku Samorządowym z dnia [...] listopada 1992 r., nr [...].

Uwzględniając skargi kasacyjne AW i JS, wyrokiem z dnia 4 sierpnia 2016 r. I OSK 2611/14, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił ww. wyrok WSA w Lublinie i przekazał temu sądowi sprawę do ponownego rozpoznania.

W ocenie NSA trafny okazał się zarzut naruszenia przez sąd I instancji art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm,) – dalej: "k.p.a." w zw. z art. 141 par. 4 P.p.s.a. Z bezspornych w sprawie okoliczności wynika, że objęta wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] czerwca 1976 r., pozbawiała prawa własności nieruchomości, figurujących w księdze wieczystej jej właścicieli, tj.: JR, SS oraz BS. O ile dwie pierwsze z wymienionych osób, dysponujące łącznie udziałem w nieruchomości wynoszącym 15/16 części, złożyły wniosek (podanie z dnia 20 lutego 1976 r.) o przejęcie tej nieruchomości na własność Skarbu Państwa, o tyle BS żądania takiego niewątpliwie nie złożyła. Zmarła ona bowiem w dniu 14 lipca 1965 r., a zatem kilkanaście lat przed wydaniem tej decyzji. W ocenie NSA nie ulega też wątpliwości, że wniosek w przedmiocie przejęcia powyższej nieruchomości przez Skarb Państwa nie został złożony również przez następców prawnych BS. Z okoliczności sprawy wynika przy tym, iż decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] czerwca 1976 r. skierowana została do doręczenia JR, SS oraz "Ob. S".

Dowolne było zatem to stanowisko sądu I instancji z którego wynika, iż złożenie wobec miejskiej jednostki organizacyjnej wniosku (podania) o przejęcie nieruchomości na własność Skarbu Państwa jedynie przez współwłaścicieli nieruchomości dysponujących większością w niej udziałów, mogło wywołać skutki prawne także wobec pozostałych współwłaścicieli (mniejszościowych). Wynikająca ze wskazanego wyżej podania JR oraz SS wola rozporządzenia nieruchomością, mogła kreować określone skutki prawne jedynie w zakresie przysługujących tym osobom praw (ich udziałów). Czynność ta nie mogła natomiast automatycznie wywołać żadnych negatywnych konsekwencji prawnych względem innych osób (pozostałych współwłaścicieli). W szczególności, osoby te (współwłaściciele mniejszościowi) nie powinny i nie mogły zostać pominięte przy czynnościach organu podejmowanych w oparciu o ustawę z dnia 22 kwietnia 1959 r. o remontach i odbudowie oraz o wykańczaniu budowy i nadbudowie budynków. NSA podniósł, że sam zaś sposób wszczęcia postępowania w sprawie przejęcia przez Skarb Państwa prawa własności nieruchomości, nie wykluczał konieczności prowadzenia tego postępowania z poszanowaniem ogólnych reguł i zasad. Chodzi tu w szczególności o powinność organu administracji ustalenia wszystkich stron postępowania i zapewnienia im czynnego udziału w wymaganych czynnościach. Na gruncie tej sprawy zdaniem NSA wskazać należy, iż choć w sentencji decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] czerwca 1976 r. wskazana została nieżyjąca BS, to jednak z rozdzielnika do tej decyzji wynika, że osoba ta nie była traktowana za stronę postępowania. W jej miejsce wymieniony został następca prawny - "Ob. S", przy czym, organ wskazując adres tej osoby, nie podał danych dostatecznie indywidualizujących ten adres. Nie wskazał także imienia tej osoby. NSA podkreślił przy tym, iż ze stanu sprawy wynika, że spadkobiercami po BS byli: JS, TS oraz SK. W tych okolicznościach uznać należy, iż decyzja Prezydenta Miasta Zamościa z dnia 18 czerwca przejmująca na własność Skarbu Państwa nieruchomość przy ul. [...], pozbawiała praw do tej nieruchomości osoby (następców prawnych właścicielki BS), które w ogóle nie brały udziału w postępowaniu prowadzonym w powyższym przedmiocie. Interes prawny tych osób w wymienionym postępowaniu nie został zapewniony ani chroniony. Tym samym osoby te nie miały w ogóle możliwości kwestionowania niekorzystnego dla nich rozstrzygnięcia. Brak uwzględnienia (ustalenia) w prowadzonym postępowaniu administracyjnym następców prawnych zmarłej strony tego postępowania i rozstrzygnięcie przez organ administracji w wydanej decyzji o sytuacji prawnej tych osób, jest kwalifikowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Wyrokiem z dnia 25 kwietnia 2017 r. II SA/Lu 1147/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uchylił decyzję Kolegium Odwoławczego przy [...] Sejmiku Samorządowym z dnia [...] listopada 1992 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] sierpnia 1992 r. nr [...].

Sąd podniósł, że oceniając prawidłowość doręczenia decyzji "Ob. S", za Naczelnym Sądem Administracyjnym wskazać należało, że określenie spadkobierców jako "Ob. S" nie pozwala na dostateczną konkretyzację osoby fizycznej, zaś posłużenie się przez organ niekompletnym adresem wykluczało możliwość doręczenia jakiejkolwiek korespondencji. Oceniając natomiast brak udziału następców prawnych BS współwłaścicielki nieruchomości, za Naczelnym Sądem Administracyjnym wskazać należało, że osoby te nie miały w ogóle możliwości kwestionowania wydanej decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] czerwca 1976 r. o przejęciu za odszkodowaniem na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości, co z kolei stanowi rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Jednocześnie zdaniem Sądu organ administracji ze względu na znaczny upływ czasu od wydania kwestionowanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji, prowadząc postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności winien rozważyć czy decyzji nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych. Końcowo Sąd wskazał natomiast, że podstawą stwierdzenia nieważności nie może być powołanie w decyzji uchwały Rady Ministrów nr 139/74 z dnia 31 maja 1974 r., w sprawie odnowienia Starego Miasta w [...], jak również naruszenie art. 16 ust. 1 ustawy remontowej, wobec przesądzającego w tym zakresie stanowiska NSA.

Postanowieniem z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wyznaczył Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] do załatwienia sprawy z wniosku JG i JR o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] czerwca 1976 r. nr [...].

Decyzją z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 i art. 156 § 2 w zw. z art. 158 § 2 k.p.a., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] stwierdziło, ze decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] czerwca 1976 r. nr [...] została wydana z naruszeniem prawa.

W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że JG była spadkobierczynią SS na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] kwietnia 1991 r., [...], z którego wynika, że spadek po SS nabyły po 1/2 części córki ZW i JG. JR zmarła w dniu 24 sierpnia 2003 r., zaś JG zmarła w dniu 7 kwietnia 2001 r. Spadek po JR nabyły KC i DP - po 1/2 części każda (postanowienie Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] lutego 2004 r. [...]), zaś spadek po JG nabyli AR i LG - po 1/2 części każde (postanowienie Sądu Rejonowego dla [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. [...]). Oprócz wskazanych spadkobierców wnioskodawczyń postępowania nieważnościowego do kręgu jego stron należą WW (spadkobierca ZW, będącej spadkobiercą SS), JS oraz AW (jako spadkobiercy JS, dziedziczącego po BS), ES (jako spadkobierczyni TS, będącego spadkobiercą BS, a także jako spadkobierczyni zmarłej w dniu 31 marca 2018r. IS), KK (jako spadkobierca SK, będącej spadkobierczynią BS). Kolegium uznało, że stroną postępowania winno być także Miasto [...], ujawnione jako aktualny właściciel nieruchomości, której dotyczyła decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] czerwca 1976 r.

W odniesieniu do kwestii oceny spornej decyzji Prezydenta Miasta [...] organ podniósł, że sposób załatwienia sprawy został zdeterminowany oceną prawną i wskazaniami zawartymi w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 25 kwietnia 2017 r. II SA/Lu 1147/16 oraz w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 sierpnia 2016 r. I OSK 2611/14 i stwierdził, że decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] czerwca 1976 r. nr [...] jest obarczona kwalifikowaną wadą prawną określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w postaci rażącego naruszenia prawa, uzasadniającą uznanie jej za decyzję nieważną. Brak ustalenia i uwzględnienia w prowadzonym postępowaniu administracyjnym następców prawnych BS – zmarłej strony tego postępowania i rozstrzygnięcie przez organ administracji w wydanej decyzji o sytuacji prawnej tych osób, w uwarunkowaniach niniejszej sprawy należy zakwalifikować jako rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), niemniej sporna decyzja – w ocenie organu– wywołała nieodwracalne skutki prawne, a zatem w sprawie zachodzi przeszkoda do stwierdzenia jej nieważności.

Dla nieruchomości, której dotyczy decyzja źródłowa Sąd Rejonowy w [...] prowadził księgę wieczystą, oznaczoną numerem 661. W aktach sprawy znajduje się datowany na dzień [...] czerwca 1976 r. wniosek Urzędu Miejskiego w [...] adresowany do Państwowego Biura Notarialnego o wpisanie w księdze wieczystej nr 661 jako właściciela nieruchomości Skarbu Państwa. Decyzją z dnia [...] listopada 1991 r., [...] Wojewoda [...] stwierdził nabycie przez Miasto [...], z mocy prawa, prawa własności działki nr 85. Jak wynika z treści tej decyzji została ona wydana na podstawie art. 18 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (tzw. decyzja komunalizacyjna). Wpis Miasta [...] jako właściciela przedmiotowej nieruchomości do księgi wieczystej nr 661 nastąpił na podstawie przedmiotowej decyzji komunalizacyjnej w dniu [...] listopada 1993 r. Według aktualnego stanu prawnego działki nr 85/2 i 85/4 stanowią nieruchomość objętą księgą wieczystą nr [...] prowadzoną przez Sąd Rejonowy w [...], zaś działka nr 85/3 została odłączona z księgi wieczystej nr [...] i aktualnie jest objęta księgą wieczystą nr [...]. Z aktualnej treści księgi wieczystej nr [...] prowadzonej dla nieruchomości składającej się z działek nr 85/2 i 85/4 wynika, iż stanowi ona własność Miasta [...]. Z kolei z treści księgi wieczystej o nr [...] prowadzonej dla nieruchomości stanowiącej działkę nr 85/3 wynika, iż nieruchomość ta - zabudowana budynkiem handlowo-usługowym - stanowi własność Miasta [...] i znajduje się w wieczystym użytkowaniu SP i HP - na zasadzie wspólności ustawowej majątkowej małżeńskiej. Wpis prawa użytkowania wieczystego nastąpił na podstawie umowy o oddanie gruntu w wieczyste użytkowanie i sprzedaży budynku z dnia 27 października 2000 r. nr [...]. Z treści umowy wynika, iż reprezentanci Miasta [...] oddali wyżej wskazanym osobom w użytkowanie wieczyste na 99 lat działkę nr 85/3 o pow. 198 m2 położoną przy ul. [...] w celu odrestaurowania wzniesionego na tej działce budynku i jednocześnie dokonali sprzedaży tego budynku stanowiącego odrębną od gruntu nieruchomość za cenę określoną w przedmiotowej umowie.

Organ zauważył, że w orzecznictwie Sądu Najwyższego oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego jednolicie prezentowany jest pogląd, że ustanowienie użytkowania wieczystego na nieruchomości oraz wpisanie tego prawa w księdze wieczystej stanowi nieodwracalny skutek prawny w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a., bowiem użytkowanie wieczyste jest prawem zbliżonym do prawa własności. Tym samym niedopuszczalne jest stwierdzenie nieważności decyzji stanowiącej podstawę nabycia własności nieruchomości przez Skarb Państwa, albowiem powodowałoby, iż ze skutkiem ex tunc nieruchomość powróciłaby do poprzedniego właściciela lub następcy prawnego. Przy czym to nie wydanie decyzji komunalizacyjnej spowodowało zaistnienie nieodwracalności skutków prawnych, lecz później dokonana czynność cywilnoprawna, tj. zawarcie przez Miasto [...] umowy ustanowienia prawa wieczystego użytkowania i sprzedaży budynku na rzecz osób trzecich.

Organ podniósł, że rozważał także ewentualną możliwość stwierdzenia nieważności kontrolowanej decyzji w części - w zakresie, w jakim odnosi się ona do tej części nieruchomości, która nie została oddana w użytkowanie wieczyste. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym dopuszczono bowiem możliwość stwierdzenia nieważności decyzji w części, jednakże dotyczyć to może tylko takiej sytuacji, kiedy decyzja składa się z kilku elementów, z których każdy mógłby być przedmiotem osobnego rozstrzygnięcia, a ponadto wolny od wad fragment decyzji, któremu nie odmawia się skuteczności, powinien stanowić rozstrzygnięcie mogące funkcjonować w obrocie prawnym samodzielnie. Zdaniem Kolegium, częściowe stwierdzenie nieważności decyzji o przejęciu na własność Skarbu Państwa spornej nieruchomości musiałoby pociągać za sobą konsekwentne stwierdzenie nieważności także tej części decyzji, która ustala wysokość odszkodowania należnego za tak określoną część nieruchomości (skalkulowanego nadto przy uwzględnieniu odliczenia długów obciążających nieruchomość). Wartości te nie mają jednak charakteru podzielnego, bowiem stanowią kwoty odnoszące się do całej zabudowanej nieruchomości. Ani treść przedmiotowej decyzji, ani inne dokumenty zalegające w aktach sprawy nie dają organowi nadzoru możliwości przyjęcia jakiekolwiek logicznej reguły pozwalającej na ustalenie jaka część skalkulowanego w decyzji odszkodowania (uwzględniającego nadto wartość długów wobec Skarbu Państwa) miałaby odpowiadać wartości działek oznaczonych obecnie w ewidencji gruntów numerami 85/2 i 85/4. Tym bardziej, że zasadnicza część przyznanego decyzją odszkodowania dotyczy wartości znajdującego się na niej budynku, który nadto z biegiem czasu ulegał przebudowie.

Organ podał, że ustalenia w kwestii wypłaty przyznanego decyzją odszkodowania były dokonywane w toku postępowania sądowoadministracyjnego, w ramach którego WSA w Lublinie - powołując się na k. 36-38 akt sprawy SA/Lu 141/93 - wskazał, że odszkodowanie za przedmiotową nieruchomość pobrali byli współwłaściciele, w tym również spadkobiercy BS. Z twierdzeniem tym polemizował JS, który podnosił, iż w jego ocenie kopie poleceń przelewu nie stanowią żadnego dowodu świadczącego o pobraniu odszkodowania przez spadkobierców oraz stwierdził, iż nie odebrane przez właścicieli odszkodowania przekazywano do depozytu sądowego.. Zdaniem Kolegium, dokonanie polecenia przelewu świadczy o zrealizowaniu przez Skarb Państwa obowiązku wypłaty odszkodowania i wydatkowaniu środków pieniężnych, natomiast brak odebrania przedmiotu takiego przelewu przez wszystkich bądź niektórych tylko jego adresatów skutkujący złożeniem pieniędzy do depozytu sądowego (przy hipotetycznym założeniu że miało to w ogóle miejsce) jest w świetle prawa równoznaczny w skutkach ze spełnieniem świadczenia (zob. art. 470 Kodeksu cywilnego). Dokonanie dalej idących ustaleń w przedmiotowej materii - po upływie przeszło 40 lat od omawianych zdarzeń – w ocenie organu leży poza zakresem możliwości organu nadzoru, jak i zresztą samej strony twierdzenia te podnoszącej. JS swoje stanowisko w tym zakresie opiera bowiem wyłącznie na zanegowaniu ustaleń co do wypłaty odszkodowania, nie przedstawiając jednocześnie żadnego dowodu potwierdzającego, że przelewy, których polecenia zalegają w aktach sądowoadministracyjnych w rzeczywistości nie zostały odebrane, a pieniądze nie trafiły do rąk ich adresatów. Ponadto strona pomija, że na podstawie spornej decyzji - oprócz ustalenia i wypłaty odszkodowania - umorzono także ciążące na nieruchomości długi wobec Państwa i banków (pkt 3 sentencji).

JS oraz AW wnieśli o ponowne rozpatrzenie sprawy argumentując, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego została wydana z naruszeniem art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 § 1, art. 35 § 3, art. 36 § 1 i 2, art. 75 § 1, art. § 1, art. 104 § 2, art. 145 § 1 pkt 4, art. 156 § 1 pkt 2 i § 2 oraz art. 158 § 2 k.p.a. W ocenie stron skarżących postępowanie prowadzone przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] dotyczyły wyłącznie decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] czerwca 1976 r., wobec czego organ winien ograniczyć się do zbadania bezpośrednich skutków, jakie decyzja ta wywołała. Nieodwracalne skutki prawne, na które wskazał organ, nie wynikają zaś zarówno z rozstrzygnięcia spornej decyzji, jak i jej uzasadnienia.

Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyła również KC, zarzucając decyzji naruszenie art. 77 § 1 w zw. z art. 8 oraz art. 156 § 2 k.p.a. poprzez wadliwe ustalenie stanu faktycznego, skutkujące błędnym uznaniem, że w realiach opisywanej sprawy zachodzi negatywna przesłanka do stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] czerwca 1976 r., w postaci nieodwracalnych skutków prawnych jakie wywołała ta decyzja. Zawarcie umowy o użytkowanie wieczyste było bowiem skutkiem decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 1991 r., a nie skutkiem decyzji wywłaszczeniowej. Ponadto prawem użytkowania wieczystego obciążono tylko jedną z dwóch nieruchomości, zaś zawarcie umowy oddania jej w użytkowanie wieczyste nastąpiło pod wszczęciu postępowania nieważnościowego dotyczącego decyzji wywłaszczeniowej, wobec czego brak jest podstaw do twierdzenia, że sporna decyzja Prezydenta Miasta Zamościa wywołała nieodwracalne skutki prawne.

Decyzją z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...], podzielając w całości stanowisko wyrażone w jej uzasadnieniu.

W ocenie Kolegium, zaistnienie nieodwracalności skutków prawnych było wynikiem dokonanej czynności cywilnoprawnej, tj. zawarcia przez Miasto [...] umowy ustanowienia prawa wieczystego użytkowania i sprzedaży budynku na rzecz osób trzecich, nie zaś wydania decyzji komunalizacyjnej, która miała charakter deklaratoryjny. Co więc ważne, oddanie przez Miasto [...] w użytkowanie wieczyste nieruchomości warunkowane było uprzednim przejęciem jej na własność Skarbu Państwa, i w tej sytuacji uznać należało, że również ustanowienie prawa wieczystego użytkowania na tej nieruchomości w drodze czynności prawnej było pośrednią konsekwencją wydania decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] czerwca 1976 r. Kolegium podniosło, że wbrew twierdzeniom wnioskodawców, uznano, że w sytuacji gdyby decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] czerwca 1976 r. nie została wydana, to sporna nieruchomość, stanowiąc własność osób prywatnych, nie mogłaby być - po uprzedniej komunalizacji z mocy prawa - przedmiotem prawa użytkowania wieczystego ustanowionego na rzecz osób trzecich. W konsekwencji powyższego nie można przyjąć, że to na mocy decyzji komunalizacyjnej po stronie osób trzecich powstało prawo użytkowania wieczystego nieruchomości. Nie można również pomijać, iż w stanie faktycznym analizowanej sprawy umowa o oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste została zawarta gdy decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] czerwca 1976 r. była i ostateczna, i co ważne zweryfikowana w trybie nadzwyczajnym – decyzje Kolegium Odwoławczego przy [...] Sejmiku Samorządowym z 1992 r. odmawiające stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] czerwca 1976 r. funkcjonowały bowiem wówczas w obrocie prawnym i cechował je walor ostateczności), i co ważne zawarte w nich rozstrzygnięcie znajdowało oparcie w prawomocnym rozstrzygnięciu Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie Ośrodek Zamiejscowy w Lublinie z dnia 7 września 1993 r. SA/Lu 141/93.

Odnosząc się natomiast do zarzutów dotyczących możliwości stwierdzenia nieważności kontrolowanej decyzji w części Kolegium podzieliło i podtrzymało pogląd poprzednio orzekającego składu orzekającego, że kwestionowana decyzja Prezydenta Miasta Zamościa w zakresie przejętej za odszkodowaniem nieruchomości, ma charakter niepodzielny, a to z uwagi na wzajemnie ze sobą powiązane rozstrzygnięcia skutkujące brakiem możliwości wydzielania takiej części zawartego w decyzji rozstrzygnięcia, które samodzielnie mogłoby funkcjonować w obrocie. W ocenie organu zgodzić się należy również z ustaleniami składu poprzednio orzekającego, że zgromadzona dokumentacja nie daje możliwości przyjęcia logicznej zasady pozwalającej na ustalenie, jaka część skalkulowanego w decyzji odszkodowania miałaby odpowiadać wartości działek oznaczonych aktualnie w ewidencji gruntów nr 85/2 i 85/4, tym bardziej że zasadnicza część przyznanego decyzją odszkodowania dotyczy wartości budynku, który w między czasie był przebudowywany. Nie bez znaczenia jest również okoliczność, że odszkodowanie to uwzględniało długi wobec Skarbu Państwa. Jak wynika z odpisu księgi wieczystej nr 661 wydanego przez Państwowe Biuro Notarialne z [...] czerwca 1976 r. przedmiotowa nieruchomość była obciążona hipoteką przymusową zabezpieczoną na rzecz Skarbu Państwa, której wartość przewyższała ustalone decyzją odszkodowanie. Jednocześnie Kolegium podkreśliło, że celem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest ustalenie, czy decyzja jest obarczona jedną z wad wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a. Organ orzekający o nieważności nie może zatem rozpatrywać sprawy co do istoty. Postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji nie może się przerodzić w postępowanie o charakterze merytorycznym, kiedy sprawa badana jest wszechstronnie, w jej całokształcie i we wszystkich aspektach. W postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji organ zasadniczo dokonuje ocen przez pryzmat akt postępowania zwykłego, nie przeprowadza zaś nowych dowodów, które miałyby na celu podważenie, czy też kwestionowanie stanu faktycznego sprawy zakończonej decyzją, która jest przedmiotem kontroli w postępowaniu nadzorczym. Stad też – w ocenie organu – badanie po upływie ponad 40 lat kwestionowanych przez wnioskodawców ustaleń w szczególności w zakresie prawidłowości ustalenia wysokości odszkodowań, czy kwestii umorzenia ciążących na nieruchomości długów wobec Państwa i banków pozostaje poza zakresem badania organu. Z tego też względu zdaniem Kolegium brak możliwość dokonania precyzyjnych i jednoznacznych rozliczeń pieniężnych związanych m.in. z wypłaconym odszkodowaniem przemawia również za stwierdzeniem, iż w realiach przedmiotowej sprawy doszło do nieodwracalnych skutków prawnych.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, AW i JS wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2018 r., uchylenie decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] czerwca 1976 r. nr [...] oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucili naruszenie:

1. art. 7 i 77 § 1 k.p.a., poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz pominięcie zarzutów świadczących o rażącym naruszeniu prawa;

2. art. 6 i art. 7 k.p.a poprzez błąd w ustaleniach faktycznych i akceptację nieprawidłowości dokonanych przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w decyzji z dnia [...] lipca 2018 r. oraz pominięcie w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] listopada 2018 r. istotnych elementów stanu sprawy, co potwierdziło fakt wybiórczego podejścia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] do zgromadzonego materiału dowodowego;

3. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a, poprzez niewłaściwą ocenę zaistniałego stanu faktycznego, a w konsekwencji przyjęcie, że decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] czerwca 1976 r. została wydana z naruszeniem prawa, wobec oczywistych faktów potwierdzających wydanie tej decyzji z rażącym naruszeniem prawa;

4. art. 156 § 2 w związku z art. 158 § 2 k.p.a. poprzez stwierdzenie, że decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] czerwca 1976 r. wywołała nieodwracalne skutki prawne; art. 10 § 1 k.p.a., poprzez niezapewnienie stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania, a w szczególności, nieumożliwienie stronom wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów przed wydaniem decyzji, co spowodowało, ze decyzja została wydana z nieusuwalną kwalifikowaną wadą prawną stanowiącą podstawę do wznowienia postępowania w trybie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., co doprowadza w konsekwencji do przewlekłości postępowania,

5. art. 35 § 1 § 3 w związku z art. 6 k.p.a. poprzez niezałatwienie sprawy, w określonym terminie;

6. art. 36 § 1 w związku z art. 8 i art. 9 k.p.a. poprzez niezawiadomienie stron postępowania o niedotrzymaniu terminu określonego w art. 35 K.p.a.

W obszernym uzasadnieniu skargi skarżący rozwinęli sformułowane zarzuty.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas zajęte stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje;

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2188) Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji, obejmującą badanie zaskarżonych aktów pod względem ich zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, ze zm.) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., stanowiący, że Sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Uwzględnienie skargi następuje jedynie wówczas, gdy zaskarżony akt narusza prawo w sposób określony w ostatnio cytowanej ustawie. W przypadku zaskarżenia decyzji lub postanowienia Sąd zobowiązany jest zgodnie z art. 145 P.p.s.a. do ich uchylenia - jeśli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy – lub do stwierdzenia nieważności takiej decyzji lub postanowienia, jeśli zachodzą przesłanki przewidziane w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach.

W mniejszej sprawie zastosowanie znajdują ponadto przepisy art. 190 zd. pierwsze P.p.s.a. oraz art. 153 P.p.s.a., w myśl którego ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

Drugi z wymienionych przepisów stanowi, że sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Jak już bowiem wcześniej wskazano, w rozpoznawanej sprawie orzekał zarówno Naczelny Sąd Administracyjny, który wyrokiem z dnia 14 sierpnia 2016 r., I OSK 2611/14 uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 26 czerwca 2014 r., II SA/Lu 426/13 i przekazał mu sprawę do ponownego rozpoznania, jak i po raz kolejny Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, który wyrokiem z dnia 25 kwietnia 2017 r., II SA/Lu 1147/16 uchylił decyzje Kolegium Odwoławczego przy [...] Sejmiku Samorządowym z dnia [...] sierpnia 1992 r. nr [...] oraz z dnia [...] listopada 1992 r. nr [...] odmawiające stwierdzenia nieważności decyzji źródłowej – tj. decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] czerwca 1976 r. o przejęciu na własność Skarbu Państwa nieruchomości położonej na terenie miasta [...], składającej się z placu o powierzchni 475 m2 oraz budynku mieszkalnego murowanego położonego przy ul. [...] i ustaleniu odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość w wysokości 473 571 zł.

Ocena prawna wyrażona w tych wyrokach była zatem dla organów wiążąca, a ma ona dla rozpoznania niniejszej sprawy kluczowe znaczenie.

Przede wszystkim przesądzona została ostatecznie kwestia zaistnienia przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji określona w art. 156 k.p.a.

Bezsporny w rozpoznawanej sprawie jest bowiem brak ustalenia wszystkich osób, którym na dzień wydania decyzji źródłowej o przejęciu nieruchomości – tj. [...] czerwca 1976 r. przysługiwał tytuł własności do tej nieruchomości a w konsekwencji brak żądania przejęcia nieruchomości wszystkich współwłaścicieli, brak ich udziału w postępowaniu oraz brak możliwości kwestionowania wydanej przez Prezydenta Miasta [...] decyzji z dnia [...] czerwca 1976 r. Uchybienia te wskazują na rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Stwierdzenia organu w tym zakresie zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji są zgodne z oceną prawną zawartą w uzasadnieniach powołanych wyroków NSA o sygn. I OSK 2611/14 oraz WSA w Lublinie o sygn. II SA/Lu 426/13 i nie wymagają szerszego komentarza.

Słuszna w ocenie Sądu jest również konkluzja organu co do braku możliwości stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] czerwca 1976 r. wobec zaistnienia nieodwracalnych skutków prawnych.

Odwracalność albo nieodwracalność skutków prawnych decyzji trzeba rozpatrywać przez pryzmat zakresu właściwości organów administracji publicznej oraz ich kompetencji. Zatem jeżeli cofnięcie, zniesienie, odwrócenie skutków prawnych decyzji wymaga takich działań, do których organ administracji publicznej nie ma umocowania ustawowego, czyli nie może zastosować formy aktu administracyjnego indywidualnego, nie może tez skorzystać z drogi postępowania administracyjnego, to wtedy właśnie skutek prawny decyzji będzie nieodwracalny. Nieodwracalność skutku prawnego w tym znaczeniu polega więc na tym, że odwrócenie tego skutku jest prawnie niedostępne dla organu administracji publicznej, działającego w granicach obowiązywania norm prawa publicznego, w formach prawnych właściwych dla tej administracji i w trybie postępowania przypisanym tejże administracji. Decyzja wywołała zatem skutek prawny nieodwracalny wtedy, gdy ani przepisy prawa materialnego, ani też przepisy procesowe, nie czynią danego organu właściwym do cofnięcia tego właśnie skutku przez wydanie decyzji. Z tą właśnie sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, gdzie przejęta na rzez Skarbu Państwa w 1976 r. nieruchomość stała się przedmiotem obrotu cywilnoprawnego, a wcześniej przedmiotem decyzji komunalizacyjnej z dnia [...] listopada 1993 r., która stwierdzała nabycie prawa jej własności przez Miasto [...] z mocy prawa.

Najistotniejszą, dla oceny odwracalności skutków decyzji z 1976 r., jest okoliczność oddania działki nr 85/3 w wieczyste użytkowanie na 99 lat HP i SP oraz sprzedaży znajdującego się na tej działce budynku, na podstawie umowy z Miastem Z., zawartej w formie aktu notarialnego z [...] listopada 2000 r. O ustanowieniu użytkowania wieczystego został dokonany stosowny wpis w księdze wieczystej.

W tym miejscu Sąd powołuje się na utrwaloną linię orzeczniczą Sądu Najwyższego oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego, gdzie w pełni jednolicie prezentowany jest pogląd, że odpłatne ustanowienie użytkowania wieczystego na nieruchomości oraz wpisanie tego prawa w księdze wieczystej stanowi nieodwracalny skutek prawny w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a. Użytkowanie wieczyste jest prawem zbliżonym do prawa własności. Okoliczność, że w razie ustanowienia użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej prawo własności na nieruchomości nadal przysługuje Skarbowi Państwa lub gminie nie powoduje, iż dopuszczalne jest stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej (tak np., wyrok NSA z 17 sierpnia 1998 r., IV SA 1976/97 oraz bieżące orzeczenia – wyrok WSA w Białymstoku z dnia 28 grudnia 2018 r., II SA/Bk 51/18). Szersze wywody w tym zakresie zawiera uchwała składu 7 sędziów Sądu Najwyższego z dnia 28 maja 1992 r., III AZP 4/92, która w pełni zachowała aktualność. Sąd Najwyższy wyjaśnił w niej, że w sytuacji, w której decyzja administracyjna stwarza podstawę do zawarcia umowy cywilnoprawnej, albo gdy decyzja ta swymi skutkami prawnymi bezpośrednio wkracza w istniejące stosunki cywilnoprawne powodując ich powstanie, ustanie lub zmianę ich treści, nadal obowiązuje podział kompetencji i ustalony prawnie rozdział właściwości różnych organów państwowych. Prawodawca przywiązując wprost do decyzji administracyjnej ten tylko skutek, że powoduje ona powstanie stosunku cywilnoprawnego, od razu generalnie nie wyłącza tych stosunków ze sfery prawa prywatnego oraz nie wyklucza właściwości sądów w zakresie rozpoznania sporów powstałych na ich tle. Akt administracyjny indywidualny stanowi wobec tego zdarzenie cywilnoprawne, które albo powoduje powstanie, zmianę lub ustanie stosunków cywilnoprawnych pomiędzy określonymi podmiotami, albo też stanowi przesłankę zawarcia umowy cywilnoprawnej kształtując stosunki prawne pomiędzy podmiotami. Z chwilą jednak, gdy stosunki te już powstaną, ich ważność będzie oceniana na podstawie przepisów im właściwych, tzn. na podstawie przepisów prawa prywatnego ze wszystkimi tego konsekwencjami w odniesieniu do właściwości organów państwowych oraz trybu postępowania. Sąd Najwyższy zwrócił uwagę na ugruntowany w orzecznictwie sądowym pogląd, że obalenie decyzji administracyjnej - która była przesłanką ważnego zawarcia umowy - już po zawarciu tej umowy, nie powoduje automatycznie bezskuteczności owej umowy, ale za to okoliczności, w których wzruszono decyzję, mogą mieć znaczenie w ocenie przez sąd dopuszczalności uchylenia się od prawnych skutków oświadczenia woli. W takim przypadku skutki prawne decyzji administracyjnej obarczonej wadą powodującą jej nieważność będą miały znamię nieodwracalnych w rozumieniu przepisów art. 156 § 2 k.p.a., albowiem ich "odwrócenie" może nastąpić na podstawie orzeczenia sądowego, a nie w drodze administracyjnej. Nie chodzi zatem o jakąś zobiektywizowaną nieprzywracalność stanu prawnego do pierwotnej postaci, lecz o niedostępność restytucji uprawnień na drodze administracyjnej, przez wydanie decyzji w trybie uregulowanym przepisami kodeksu postępowania administracyjnego.

Uznając, że w niniejszej sprawie wystąpiły nieodwracalne skutki prawne decyzji źródłowej – Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] czerwca 1976 r. organ prawidłowo zastosował art. 156 § 2 k.p.a. i wydał rozstrzygnięcie na podstawie art. 158 § 2 k.p.a. Przepis ten stanowi, że "jeżeli nie można stwierdzić nieważności decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 156 § 2, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie stwierdził nieważności decyzji". Rozstrzygnięcie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2018 r. zawierające stwierdzenie wydania decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] czerwca 1976 r. z naruszeniem prawa, którą to okoliczność eksponują skarżący, powtarza dokładnie treść przepisu art. 158 § 2 k.p.a., gdzie mowa jest o "stwierdzeniu wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa", a nie "z rażącym naruszeniem prawa". Z tego względu zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 156 § 2 k.p.a. w zw. z art. 158 § 2 k.p.a. są bezpodstawne.

Prawidłowa jest również konkluzja organu o braku możliwości stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] czerwca 1976 r. przejmującej nieruchomość na własność Skarbu Państwa w części, poprzedzona obszerną argumentacją w tym zakresie.

Sąd podziela pogląd, że co do zasady jest możliwe stwierdzenie nieważności decyzji jedynie w części.

Może to jednak nastąpić tylko wówczas, gdy pozostała w obrocie prawnym część decyzji stanowić będzie pewną całość. Możliwość taka występuje w szczególności kiedy rozstrzygnięcie decyzji składa się z kilku elementów, z których każdy mógłby być przedmiotem rozstrzygnięcia w osobnej decyzji, co określane jest także jako wydanie decyzji składającej się z kilku decyzji częściowych (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 marca 2015 r., sygn.akt I OSK 206/14, , z dnia 9 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 2294/12 oraz z dnia 28 lipca 2016 r. sygn. akt I OSK 2520/14, www.nsa.orzeczenia.gov.pl). W ostatnio cytowanym wyroku NSA podkreślił, że możliwe jest to na przykład w sytuacji, gdy pozostałe w mocy rozstrzygnięcia decyzji mogą mieć - w świetle norm materialnego prawa administracyjnego z jednej strony - samodzielny byt prawny, a z drugiej ich treść nie jest determinowana rozstrzygnięciem wadliwym, pozbawionym mocy wiążącej. Unieważnienie części decyzji może więc nastąpić wtedy, gdy tylko ta część decyzji kontrolowanej w trybie nieważnościowym zawiera wady wymienione w art. 156 § 1 k.p.a., a wadliwość decyzji nie wywiera wpływu na treść pozostałych rozstrzygnięć zawartych w decyzji.

W rozpoznawanej sprawie sytuacja taka nie ma miejsca, albowiem wadą nieważności – rażącym naruszeniem prawa spowodowanym niedopuszczeniem wszystkich współwłaścicieli nieruchomości do udziału w postępowaniu dotyczącym jej przejęcia na Skarb Państwa, brakiem zgody wszystkich tych osób na przejęcie i zablokowaniem im możliwości kwestionowania decyzji o przejęciu za odszkodowaniem – obarczone są wszystkie rozstrzygnięcia decyzji.

Należy także podkreślić, że decyzja wydana została w stosunku do nieruchomości, dla której w dacie jej przejęcia – 1976 r. prowadzona była księga wieczysta nr 661, w której wpisano jako właściciela nieruchomości Skarb Państwa. W dalszej kolejności prawo własności tej nieruchomości – działki nr 85 przeszło w 1991 r. na skutek procesu komunalizacji na Miasto [...]. Po tym fakcie nastąpiły dopiero dalsze podziały działki, tak że obecnie odpowiada ona działkom 85/2, 85/3 i 85/4.

Nie jest zatem możliwe stwierdzenie nieważności decyzji w częściach odpowiadających poszczególnym działkom oraz stwierdzenie wydania tej decyzji z naruszeniem prawa w stosunku do pozostałych części, w sytuacji, kiedy w decyzji objętej postępowaniem nieważnościowym działki te nie występowały.

Słusznie wskazuje też Kolegium, że częściowe stwierdzenie nieważności decyzji o przejęciu na własność Skarbu Państwa spornej nieruchomości musiałoby pociągać za sobą konsekwentne stwierdzenie nieważności także tej części decyzji, która ustala wysokość odszkodowania należnego za tak określoną część nieruchomości, skalkulowanego dodatkowo przy uwzględnieniu odliczenia długów obciążających nieruchomość. Wartości tych nie sposób podzielić, bowiem stanowią kwoty odnoszące się do całej zabudowanej nieruchomości, a ponadto zasadnicza część przyznanego decyzją odszkodowania dotyczy wartości znajdującego się na niej budynku, który z biegiem czasu ulegał przebudowie.

Należy również przypomnieć, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności nie może być wyjaśniany od nowa stan faktyczny sprawy i wydawane nowe rozstrzygnięcie, lecz jest to tryb nadzwyczajny, w którym po stwierdzeniu zaistnienia przesłanki z art. 156 § 1 k.p.a. weryfikowane jest rozstrzygnięcie pierwotne. Z tych też względów niezasadne są zarzuty braku wyjaśnienia przez organ kwestii faktycznego pobrania wskazanego w decyzji źródłowej odszkodowania oraz naruszenia przepisów postępowania - art. 7, art. 8, art. 11 k.p.a., art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Wskazane przepisy nakazują organom wyjaśnienie istotnych kwestii po wyczerpującym zebraniu, rozpatrzeniu i ocenie całego materiału dowodowego oraz kierowanie się przy tym zasadą prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, co powinno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Obowiązkiem każdego organu administracji jest bowiem wyczerpujące wskazanie okoliczności faktycznych i prawnych, którymi kierował się przy podejmowaniu rozstrzygnięcia, w szczególności uzasadnienie winno zawierać ocenę zebranego w postępowaniu materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię stosowanych przepisów oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa. Nieustalenie przez organy w ramach toczącego się postępowania lub pominięcie w uzasadnieniu decyzji okoliczności faktycznych, mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, może stanowić przesłankę do uznania naruszenia przez organ przepisów o postępowaniu administracyjnym w stopniu wywierającym istotny wpływ na wynik sprawy.

W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie, organ nie dopuścił się takiego naruszenia. Stan faktyczny w sprawie został ustalony prawidłowo, zaś organ zgromadził i odniósł się do wszystkich dowodów, które miały znaczenie dla rozstrzygnięcia, a także do podnoszonych w środkach odwoławczych zarzutów skarżących. Kolegium podporządkowało się także ocenie prawnej wyrażonej w wyrokach zarówno Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 sierpnia 2016 r., I OSK 2611/14, jak i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 25 kwietnia 2017 r., II SA/Lu 1147/16, jak również wskazaniom zawartym w uzasadnieniu ostatnio wymienionego wyroku WSA w Lublinie.

Z wszystkich tych względów Sąd oddalił skargę w oparciu o art. 151 P.p.s.a.