Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 532/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-02-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6291 Nacjonalizacja przemysłu
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156 § 1 pkt 2, art. 77,80
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 151
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Kosińska (spr.) Sędziowie WSA Marta Kołtun-Kulik WSA Gabriela Nowak Protokolant referent Joanna Kicińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 lutego 2017 r. sprawy ze skargi Miasta [...] i Prezydenta Miasta [...] wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia w części oddala skargę.


UZASADNIENIE

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] lutego 2016 r., nr [...] , po rozpatrzeniu wniosków Miasta [...], Skarbu Państwa – Prezydenta Miasta [...] oraz Z.D. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] października 2015 r., nr [...] , w punkcie:

1 - uchylił zaskarżoną decyzję z dnia [...] października 2015 r., w części obejmującej pkt [...],

2 - stwierdził nieważność orzeczenia Ministra Przemysłu Spożywczego i Skupu z dnia [...] czerwca 1965 r., nr [...] , w części dotyczącej parceli [...] o powierzchni [...] m2 zapisanej w dawnej księdze wieczystej [...] tom [...] wyk. [...], w zakresie, w jakim wymieniona parcela odpowiada obecnej działce ewidencyjnej nr [...] o powierzchni [...] ha,

3 - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z dnia [...] października 2015 r. w pozostałej części.

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji oraz akt sprawy wynika, że Z.D., K.T. i S.S. wystąpili o stwierdzenie nieważności orzeczenia Ministra Przemysłu Spożywczego i Skupu z dnia [...] czerwca 1965 r., w części dotyczącej parcel: nr [...] (Z.D.), nr [...] (K.T.) oraz nr [...](S.S.). Po rozpatrzeniu złożonych wniosków Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] marca 2012 r. odmówił stwierdzenia nieważności powołanego orzeczenia Ministra Przemysłu Spożywczego i Skupu w oznaczonej części. Następnie decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. Minister utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] marca 2012 r. Jednakże Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 28 marca 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 1462/12 uchylił decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] czerwca 2012 r. oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] marca 2012 r.

Ponownie rozpatrując sprawę, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. stwierdził nieważność orzeczenia Ministra Przemysłu Spożywczego i Skupu z dnia [...] czerwca 1965 r. w oznaczonej w decyzji części. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Ministra z dnia [...] kwietnia 2014 r. Jednakże Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 27 lutego 2015 r., sygn. akt I SA/Wa 2072/14 uchylił decyzje Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] kwietnia 2014 r. oraz z dnia [...] lutego 2014 r.

Po raz kolejny rozpatrując sprawę Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] października 2015 r. w punkcie:

1 - po rozpatrzeniu wniosku K.T. o stwierdzenie nieważności orzeczenia nacjonalizacyjnego w części dotyczącej parceli [...]:

a) stwierdził nieważność przedmiotowego orzeczenia w części dotyczącej parceli [...], w zakresie, w jakim odpowiada ona obecnej działce ewidencyjnej nr [...] o powierzchni [...] ha,

b) stwierdził, że orzeczenie z dnia [...] czerwca 1965 r. w części dotyczącej parceli [...], w zakresie, w jakim odpowiada ona obecnej działce ewidencyjnej nr [...] o powierzchni [...] ha, zostało wydane z naruszeniem prawa, jednak nie stwierdził w tym zakresie jego nieważności z uwagi na wystąpienie nieodwracalnych skutków prawnych,

2 - po rozpatrzeniu wniosku Z.D. o stwierdzenie nieważności orzeczenia nacjonalizacyjnego w części dotyczącej parceli [...] o powierzchni [...] m2:

a) stwierdził, że orzeczenie to w części dotyczącej parceli [...], w zakresie, w jakim odpowiada ona obecnej działce ewidencyjnej nr [...] o powierzchni [...] ha, zostało wydane z naruszeniem prawa, jednak nie stwierdził w tym zakresie jego nieważności z uwagi na wystąpienie nieodwracalnych skutków prawnych,

b) stwierdził nieważność orzeczenia w części dotyczącej parceli [...], w zakresie, w jakim odpowiada ona obecnej działce ewidencyjnej nr [...] o powierzchni [...] ha,

3) po rozpatrzeniu wniosku S.S. o stwierdzenie nieważności przedmiotowego orzeczenia w części dotyczącej parceli [...] o powierzchni [...] m2 stwierdził, że orzeczenie w części dotyczącej parceli [...] odpowiadającej obecnej działce ewidencyjnej nr [...] o powierzchni [...] ha zostało wydane z naruszeniem prawa, jednak nie stwierdził w tym zakresie jego nieważności z uwagi na wystąpienie nieodwracalnych skutków prawnych.

Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem, Miasto [...] i Skarb Państwa - Prezydent Miasta [...] wniosły o ponowne rozpatrzenie sprawy w zakresie całej decyzji, natomiast Z.D. wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy w zakresie pkt [...] zaskarżonej decyzji.

Po rozpatrzeniu złożonych wniosków Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] lutego 2016 r. w punkcie:

1 - uchylił zaskarżoną decyzję z dnia [...] października 2015 r., w części obejmującej pkt [...],

2 - stwierdził nieważność orzeczenia Ministra Przemysłu Spożywczego i Skupu z dnia [...] czerwca 1965 r., nr [...] , w części dotyczącej parceli [...] o powierzchni [...] m2 , w zakresie w jakim wymieniona parcela odpowiada obecnej działce ewidencyjnej nr [...] o powierzchni [...] ha,

3 - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z dnia [...] października 2015 r. w pozostałej części.

W uzasadnieniu zajętego stanowiska organ odwoławczy przypomniał historyczny przebieg niniejszego postępowania i wyjaśnił, że prowadzone postępowanie dotyczy stwierdzenia nieważności orzeczenia Ministra Przemysłu Spożywczego i Skupu z dnia [...] czerwca 1965 r. w sprawie zatwierdzenia protokołu zdawczo-odbiorczego przedsiębiorstwa "[...] ". W protokole zdawczo-odbiorczym "[...]" z dnia [...] czerwca 1950 r. stwierdzono, że w skład majątku przedsiębiorstwa wchodzą jako istotne składniki majątkowe wskazane tam parcele, należące do gminy miasta [...] i osób fizycznych. Następnie Minister Przemysłu Spożywczego i Skupu orzeczeniem z dnia [...] czerwca 1965 r. w punkcie pierwszym ustalił, że składniki majątkowe objęte tym protokołem stanowią część składową przedsiębiorstwa i przechodzą na własność Państwa, a w punkcie drugim zatwierdził protokół zdawczo-odbiorczy. Przy czym Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wskazał, że obecnie przedmiotem oceny jest ww. orzeczenie w części dotyczącej przejęcia na własność Państwa parcel należących do osób fizycznych, tj.:

- parceli [...] o powierzchni [...], należącej do F. L. (wniosek K. T. ),

- parceli [...] o powierzchni [...] m2, należącej do J. i M.G. (wniosek Z.D.),

- parceli [...] o powierzchni [...] m2 należącej do J. i K. S. (wniosek S.S.).

Organ nadzoru podkreślił, że sporne parcele nr [...], [...]oraz [...] stanowiły własność osób fizycznych i zostały włączone do składników majątkowych przejmowanego przedsiębiorstwa w okresie okupacji niemieckiej, tj. przed wejściem w życie ustawy nacjonalizacyjnej. W świetle § 75 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 stycznia 1947 r. w sprawie trybu postępowania przy przejmowaniu przedsiębiorstw na własność Państwa istniały więc podstawy, aby objąć wymienione parcele protokołem zdawczo-odbiorczym. Jednakże, oceniając legalność kwestionowanego orzeczenia, nie można pominąć uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie siedmiu sędziów z dnia 5 listopada 2007 r., sygn. akt I OPS 2/07, gdzie wskazano, że przejęcie przez Państwo na własność przedsiębiorstwa, na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy nacjonalizacyjnej w związku z art. 6 ust. 1 tej ustawy, nie obejmowało przejęcia własności nieruchomości włączonej do tego przedsiębiorstwa, która nie należała do przedsiębiorcy, lecz stanowiła własność osoby trzeciej. Wyrażono równocześnie pogląd, że § 75 ust. 2 i 3 powołanego rozporządzenia ewidentnie przekracza zakres upoważnienia udzielonego w ustawie nacjonalizacyjnej, zaś akty stosowania prawa wydane na tej podstawie są nieważne w myśl art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Zdaniem organu nadzoru powyższa uchwała dotyczy tzw. przedsiębiorstw [...] przejmowanych na podstawie art. [...] ustawy z dnia 3 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej (Dz. U. Nr 3, poz. 17, ze zm.), jednakże, jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wydanym w niniejszej sprawie wyroku z dnia 28 marca 2013 r.. z uwagi na pełną analogię regulacji dotyczących przejęcia pozostałych przedsiębiorstw ma ona zastosowanie w rozpatrywanej sprawie, gdzie podstawą przejęcia był art. 3 ustawy z dnia 3 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi związany jest natomiast oceną prawną wyrażoną w wyroku Sądu.

Mając powyższe na względzie, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi uznał, że skoro parcele [...], [...] oraz [...] włączone do przedsiębiorstwa " [...] " pozostawały własnością osób trzecich, to nacjonalizacja tego przedsiębiorstwa nie mogła pociągać za sobą przejęcia wspomnianych parcel. W konsekwencji kwestionowane orzeczenie Ministra Przemysłu Spożywczego i Skupu zatwierdzające protokół zdawczo-odbiorczy obejmujący parcele [...], [...] oraz [...] i stwierdzające, że jako część składowa przedsiębiorstwa przeszły one na własność Państwa, zostało we wskazanej części wydane z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. W ocenie organu nadzoru niezasadne są więc twierdzenia Miasta [...] i Skarbu Państwa, w myśl których przejęciu podlegały wszystkie składniki majątkowe niezbędne do prawidłowego funkcjonowania przedsiębiorstwa niezależnie od tego, czyją były własnością. Tym bardziej, że strony prezentowały identyczne stanowisko w skardze na decyzję z dnia [...] kwietnia 2014 r., a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 27 lutego 2015 r. uznał te zarzuty za nieuzasadnione jako stanowiące polemikę z oceną prawną zawartą w prawomocnym wyroku z dnia 28 marca 2013 r.

Następnie Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, stosownie do dyspozycji art. 156 § 2 kpa, ocenił czy kontrolowana decyzja wywarła nieodwracalne skutki prawne. Wyjaśnił, że obecny stan prawny działek wchodzących w skład przejętych parcel nie jest jednolity, należy więc przeanalizować skutki odrębnie dla każdej z działek, zgodnie z wytycznymi wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 lutego 2015 r. Minister wyjaśnił, że dawnym parcelom odpowiadają następujące działki ewidencyjne:

- parcela [...] (pkt [...] decyzji z [...] października 2015 r.) odpowiada działce nr [...] o powierzchni [...] ha oraz działce nr [...] o powierzchni [...] ha,

- parcela nr [...] o powierzchni [...] m2 (pkt [...] decyzji) odpowiada działce nr [...] o powierzchni [...] ha oraz działce nr [...] o powierzchni [...] ha,

- parcela nr [...] o powierzchni [...] m2 (pkt [...] decyzji ) odpowiada działce nr [...] o powierzchni [...] ha.

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi ustalił, że:

1 - obecne działki nr [...] oraz [...] (pkt [...] decyzji z [...] października 2015 r.) stanowią własność Skarbu Państwa, co wynika z wpisów w działach II ksiąg wieczystych odpowiednio [...] i [...] . Zatem stwierdzenie nieważności orzeczenia nacjonalizacyjnego z 1965 r. ze skutkiem ex tunc prowadzi w odniesieniu do wymienionych działek do przywrócenia własności na rzecz spadkobierców byłych właścicieli. W ocenie organu nadzoru w tym zakresie nie występują nieodwracalne skutki prawne i nie ma przeszkód do stwierdzenia nieważności orzeczenia, a więc powołana decyzja z dnia [...] października 2015 r. w tej części zasługuje na utrzymanie w mocy,

2 – z kolei działki nr [...] i [...] (pkt [...] decyzji z [...] października 2015 r.) stały się w dniu [...] grudnia 1990 r. przedmiotem użytkowania wieczystego przysługującego [...] na podstawie decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 1992 r. Aktem notarialnym z dnia [...] czerwca 1993 r., sporządzonym przed notariuszem w [...] (rep. A [...] ), [...] sprzedała W. D. prawo użytkowania wieczystego nieruchomości, w skład której wchodziły m.in. działki nr [...].oraz [...] . Następnie aktem notarialnym z dnia [...] grudnia 2006 r., sporządzonym przed notariuszem w [...] (rep. [...] ), W.D. sprzedał prawo użytkowania wieczystego ww. nieruchomości spółce [...]. Od 2008 r. spółka figuruje w rejestrze przedsiębiorców pod firmą [...]. Od 2013 r., na skutek umów ustanowienia odrębnej własności lokalu, właściciele poszczególnych lokali nabywali stosowne udziały w prawie użytkowania wieczystego do nieruchomości, w skład której wchodzą działki nr [...] i [...] . Jak wynika z wpisu w dziale II księgi wieczystej [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy [...] Wydział Ksiąg Wieczystych, właścicielem nieruchomości jest Skarb Państwa, a prawo użytkowania wieczystego przysługuje spółce [...] oraz właścicielom wyodrębnionych lokali. W tym stanie rzeczy organ nadzoru stwierdził, że jakkolwiek działki [...] i [...] nadal stanowią własność Skarbu Państwa, to ustanowienie prawa użytkowania wieczystego i obrót tym prawem doprowadziły do sytuacji, w której niemożliwe jest przywrócenie stanu sprzed 1965 r. Nabywców użytkowania wieczystego chroni bowiem rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych, a przywrócenie własności byłym właścicielom byłoby nie do pogodzenia z istnieniem użytkowania wieczystego, które może funkcjonować wyłącznie na gruncie państwowym lub komunalnym (art. 232 Kodeksu cywilnego). W ocenie Ministra, chociaż przejęcie nieruchomości przez Skarb Państwa było bezprawne, to jednak musi być ono sanowane, gdyż jest wtórnym i niesamodzielnym (pochodnym) skutkiem rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych służącym zapewnieniu ochrony prawnej osobie trzeciej, tj. nabywcy użytkowania wieczystego. Skoro zatem w odniesieniu do działek nr [...] i [...] wystąpiły nieodwracalne skutki prawne, to Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie stwierdził w tym zakresie nieważności orzeczenia, lecz ograniczył się do stwierdzenia, że orzeczenie to wydane zostało z naruszeniem prawa, a więc decyzja z dnia [...] października 2015 r. w tej części zasługuje na utrzymanie w mocy.

3 - działka nr [...](pkt [...] decyzji z [...] października 2015 r.) pochodzi z podziału działki nr [...] o powierzchni [...] ha, która zapisana była w księdze wieczystej [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy [...]. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] marca 2000 r. stwierdził nabycie przez Miasto [...] z mocy prawa, nieodpłatnie własności ww. nieruchomości. Następnie aktem notarialnym z dnia [...] maja 2006 r. (rep. [...] ), sporządzonym przed notariuszem w [...], na podstawie art. 207 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, Miasto [...] oddało spółce [...] w użytkowanie wieczyste m.in. działkę nr [...] , objętą księgą wieczystą [...] , prowadzoną przez Sąd Rejonowy [...]. Jak wynika z wpisów w dziale II tej księgi, właścicielem nieruchomości jest nadal Miasto [...] , a użytkownikiem wieczystym – [...] (na podstawie umowy zbycia zorganizowanej części przedsiębiorstwa). W decyzji z dnia [...] października 2015 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wskazał, że w odniesieniu do działki [...] zaszły nieodwracalne skutki prawne, ponieważ [...] chroniona jest rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych, a istnienie przysługującego spółce prawa użytkowania wieczystego wymaga zachowania skutków wywołanych przez kwestionowane orzeczenie. Z tej przyczyny w decyzji z dnia [...] października 2015 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie stwierdził w tym zakresie nieważności orzeczenia, lecz ograniczył się do stwierdzenia, że wydane ono zostało z naruszeniem prawa. Jednakże Minister w decyzji z dnia [...] lutego 2016 r. zweryfikował swoje wcześniejsze stanowisko i zauważył, że oddanie gruntu działki nr [...] w użytkowanie wieczyste poprzedzone było decyzją komunalizacyjną, na mocy której nastąpiła zmiana podmiotu uprawnionego do rozporządzania przedmiotową nieruchomością, a sama decyzja wywołała bezpośredni skutek prawny w sferze prawa cywilnego. Wydanie decyzji komunalizacyjnej umożliwiło bowiem Miastu [...] oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste w drodze umowy. Natomiast oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste w tym trybie jest zdarzeniem prawnym, którego organ administracji nie może znieść ani uchylić, stanowi więc ono nieodwracalny skutek prawny, ale nie jest to skutek ocenianego w niniejszym postępowaniu orzeczenia nacjonalizacyjnego z 1965 r., lecz dopiero decyzji komunalizacyjnej z 2000 r. Tym samym, zdaniem organu nadzoru, nie było przeszkód do stwierdzenia nieważności orzeczenia w części dotyczącej działki nr [...] i w konsekwencji uchylenia pkt 2 lit. a decyzji z dnia [...] października 2015 r. oraz stwierdzenia nieważności orzeczenia w części dotyczącej obecnej działki nr [...] .

Na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lutego 2016 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyło Miasto [...] i Skarb Państwa, reprezentowany przez Prezydenta Miasta [...] jako prezydenta miasta na prawach powiatu wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej. Strony skarżące wniosły o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o uchylenie decyzji ją poprzedzającej, jako niezgodnych z prawem. Zaskarżonej decyzji zarzuciły naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 156 § 1 pkt 2 kpa. W uzasadnieniu skargi podniesiono m.in., że w odniesieniu do treści orzeczenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w zakresie stwierdzenia nieważności orzeczenia Ministra Przemysłu Spożywczego i Skupu z dnia [...] czerwca 196 r., w części dotyczącej parceli [...], zauważyć należy, że Miasto [...] oddało spółce [...] w użytkowanie wieczyste m.in. działkę nr [...] na podstawie art. 207 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Jak wynika z wpisów w dziale II księgi wieczystej nr [...] prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości właścicielem nieruchomości jest Miasto [...] , w użytkowaniu wieczystym [...] (na podstawie umowy zbycia zorganizowanej części przedsiębiorstwa). Dotychczasowe stanowisko prezentowane zarówno przez Naczelny Sąd Administracyjny, jak i Sąd Najwyższy przyjmuje, że nieodwracalne skutki prawne to takie, których organ administracji nie może odwrócić w ramach własnych kompetencji przez wydanie indywidualnego aktu administracyjnego. Zdaniem strony skarżącej w niniejszej sprawie ustanowienie użytkowania wieczystego w drodze czynności cywilnoprawnej stanowi przeszkodę stwierdzenia nieważności powołanego orzeczenia nacjonalizacyjnego w części dotyczącej ww. nieruchomości, gdyż Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, działając w granicach obowiązywania norm prawa publicznego, nie miał umocowania do "odwrócenia" tego skutku, tj. doprowadzenia do sytuacji, w której prawo użytkowania wieczystego przestanie przysługiwać podmiotowi, który to prawo nabył. Oddanie nieruchomości w drodze umowy w użytkowanie wieczyste oznacza bowiem, że orzeczenie nacjonalizacyjne nie może być usunięte z obrotu prawnego, z uwagi na zaistnienie tzw. wtórnej legalności, polegającej na ukształtowaniu w pełni chronionego prawa do nieruchomości jakim jest prawo użytkowania wieczystego. Na gruncie przepisów Kodeksu cywilnego niedopuszczalna jest bowiem sytuacja, w której nieruchomość obciążona prawem użytkowania wieczystego stałaby się własnością podmiotu innego niż Skarb Państwa bądź jednostka samorządu terytorialnego.

Ponadto, w opinii stron skarżących, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi rozstrzygając w niniejszej sprawie w zakresie wszystkich nieruchomości, powinien wziąć pod uwagę wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13. Wyrokiem tym Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że art. 156 § 2 kpa w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji. Wynikające z art. 156 § 2 kpa ograniczenie czasowe możliwości stwierdzenia nieważności nie obejmuje decyzji, wskazanej w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, która została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Stwierdzenie nieważności decyzji może powodować zmianę ukształtowanej od kilkudziesięciu lat sytuacji prawnej adresatów decyzji, a to nie służyłoby realizacji zasady zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa oraz zasady pewności prawa, wynikających z art. 2 Konstytucji. Mając powyższe na uwadze, skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji jako niezgodnych z prawem oraz zwrot kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi skarżący przedstawili argumenty na poparcie zasadności postawionych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przede wszystkim wyjaśnić należy, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2016 r. Dz. U. poz. 718, ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na niezasadność skargi.

Przede wszystkim zwrócić należy uwagę, że w rozpatrywanej sprawie już dwukrotnie wypowiadał się w prawomocnych wyrokach Wojewódzki Sąd Administracyjny. W wyroku z dnia 28 marca 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 1462/12 Sąd uchylił decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] czerwca 2012 r. oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] marca 2012 r. i wyjaśnił, że organ administracji, orzekając w sprawie, dokonał wadliwej wykładni przepisów prawa materialnego poprzez uznanie, iż orzeczenie wydane w myśl § 75a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 stycznia 1947 r., którym zatwierdzono protokół zdawczo-odbiorczy, w którego treści wskazano na przejęcie na rzecz Skarbu Państwa mienia osoby trzeciej włączonego do przedsiębiorstwa podlegającego nacjonalizacji, nie było dotknięte wadą nieważności w stosownym zakresie. Sąd podkreślił, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego, tj. art. 156 § 1 pkt 2 kpa w związku z § 75a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 stycznia 1947 r. i art. 6 ust. 1 ustawy o nacjonalizacji przemysłu, poprzez błędne uznanie, że objęcie nacjonalizacją mienia nieruchomego osób trzecich nie stanowi rażącego naruszenia prawa. W tej sprawie zdaniem Sądu oczywistym jest wydanie orzeczenia nacjonalizacyjnego z 1965 r. z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Ten wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego przesądza, że w rozpatrywanej sprawie orzeczenie Ministra Przemysłu Spożywczego i Skupu z dnia [...] czerwca 1965 r., w części dotyczącej parcel stanowiących na dzień przejęcia własność osób fizycznych, wydane zostało z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Ocenę taką potwierdził także Wojewódzki Sąd Administracyjny wypowiadając się w niniejszej sprawie po raz wtóry w wyroku z dnia 27 lutego 2015 r., sygn. akt I SA/Wa 2072/14. Sąd stanął na stanowisku, że zarzuty podniesione w skardze należy uznać za nieuzasadnione, gdyż w istocie rzeczy stanowią polemikę z oceną prawną dokonaną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 28 marca 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 1462/12. Jednocześnie orzeczeniem tym Sąd uchylił ponowne decyzje organu nadzoru z dnia [...] kwietnia 2014 r. oraz z dnia [...] lutego 2014 r., uznając, że ocena organu nadzoru, dotycząca skutków prawnych, jakie wywołało orzeczenie z dnia [...] czerwca 1965 r., w odniesieniu do zakresu rozstrzygnięcia nadzorczego "została dokonana niewłaściwie, z naruszeniem art. 153 p.p.s.a., art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 156 § 2 k.p.a."

Rozważając kwestię zaistnienia nieodwracalnych skutków prawnych w rozpatrywanej sprawie, Sąd stanął na stanowisku, że "obecny stan prawny działek wchodzących w skład dawnych parcel nie jest jednorodny, a organ nadzoru skutki, jakie mogło wywołać orzeczenie Ministra Przemysłu Spożywczego i Skupu z dnia [...] czerwca 1965 r., ocenił jednolicie, w stosunku do wszystkich aktualnych działek." Stwierdzenie zaś nieważności orzeczenia nacjonalizacyjnego ze skutkiem ex tunc, w zakresie, w jakim jest ono wadliwe, może wywierać różne skutki, w zależności od tego, jakie czynności prawne lub akty administracyjne ukształtowały obecny stan prawny nieruchomości odpowiadających dawnym parcelom. Sąd przesądził, że tam, gdzie właścicielem gruntu pozostaje Skarb Państwa, ewentualne stwierdzenie nieważności decyzji z [...] czerwca 1965 r. (ze skutkiem ex tunc) prowadziłoby do restytucji własności na rzecz spadkobierców byłych właścicieli. Według ustaleń organu nadzoru dotyczy to obecnych działek o numerach: [...] wchodzącej w skład dawnej parceli nr [...]; [...]wchodzącej w skład dawnej parceli nr [...]. W tych przypadkach nie występują nieodwracalne skutki prawne i stwierdzenie nieważności decyzji z [...] czerwca 1965 r. w odniesieniu do tych działek byłoby możliwe.

Co do działek o obecnych numerach: [...] , wchodzącej w skład dawnej parceli nr [...]; [...] odpowiadającej dawnej parceli nr [...] Sąd wyjaśnił, że jeśli organ ustali, że użytkowanie wieczyste w tych przypadkach ustanowione zostało w drodze czynności cywilnoprawnej, której skutków organ w ramach własnych kompetencji nie może odwrócić, to mimo własności Skarbu Państwa do gruntu, skutek decyzji z dnia [...] czerwca 1965 r. będzie dla działek nr [...] i nr [...] nieodwracalny, z uwagi na normę z art. 232 § 1 k.c. Jeśli zaś okazałoby się, że użytkowanie wieczyste powstało na skutek aktu administracyjnego, to organ rozważy, czy w takim wypadku użytkowanie wieczyste jest stanem nieodwracalnym, a jeśli tak, czy jest to bezpośredni skutek decyzji z dnia [...] czerwca 1965 r., czy też skutek późniejszego aktu administracyjnego, kreującego użytkowanie wieczyste.

Natomiast w odniesieniu do działki nr [...] (wchodzącej w skład dawnej parceli nr [...]) stanowiącej, według ustaleń organu nadzoru, własność Miasta [...] i oddanej w użytkowanie wieczyste spółce [...] Sąd zalecił, by organ nadzoru ustalił, w jakim trybie Miasto [...] stało się właścicielem tej nieruchomości gruntowej oraz jak i kiedy doszło do ustanowienia użytkowania wieczystego na rzecz [...]. Dopiero takie ustalenia pozwolą na ocenę skutków, jakie wywołała decyzja z dnia [...] czerwca 1965 r. w odniesieniu do działki nr [...].

Konkludując, Sąd wyjaśnił, że "ponieważ obecny stan prawny działek wchodzących w skład dawnych parcel o numerach [...], [...] i [...]nie jest jednolity, to i ocena skutków prawnych, jakie wywołała decyzja z dnia [...] czerwca 1965 r. nie może być "zbiorcza i jednorodna", jak uczynił to organ nadzoru w zaskarżonej decyzji oraz w decyzji ją poprzedzającej. (...) Dotychczasowa ocena organu nadzoru w tym zakresie nie realizowała bowiem właściwie wskazań co do dalszego postępowania, wynikających z wyroku WSA z dnia 28 marca 2013 r., czym naruszony został art. 153 p.p.s.a., a także art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. (właściwe wyjaśnienie sprawy i ocena zgromadzonego materiału dowodowego) w zw. z art. 156 § 2 k.p.a., w odniesieniu do oceny nieodwracalności skutków, jakie wywołała decyzja z dnia [...] czerwca 1965 r. Wszystko to miało lub mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy." Równocześnie Sąd zalecił by "powyższe rozważania, co do skutków prawnych, jakie mogła wywołać decyzja z dnia [...] czerwca 1965 r." organ nadzoru wziął pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

W związku z tym przypomnieć należy, że zgodnie z treścią art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia. Oznacza to, że ilekroć dana sprawa będzie przedmiotem roz [...] przez ten sąd, tylekroć będzie on związany oceną prawną wyrażoną we wcześniejszym orzeczeniu. Orzeczenie sądu administracyjnego wywiera zatem skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, a jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w sprawie. Wyjaśnić należy, że przez ocenę prawną należy rozumieć sąd o prawnej wartości sprawy. Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego ciążący na organie administracji oraz sądzie może być wyłączony tylko w przypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego lub po wzruszeniu wyroku (taka sytuacja w rozpatrywanej sprawie nie zaistniała). Ocena prawna wynika z uzasadnienia wyroku sądu i dotyczy wykładni przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym przypadku w związku z rozpoznawaną sprawą. W tej sytuacji podkreślić należy, że zarówno organ administracji, jak i sąd, rozpatrując sprawę ponownie, obowiązane są zastosować się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych sprawach.

Przechodząc na grunt przedmiotowej sprawy, wskazać należy, że w ocenie Sądu orzekającego Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi podporządkował się obecnie ocenie prawnej zawartej w poprzednio zapadłych orzeczeniach sądowych. Jak zostało to już wyżej wyjaśnione, w wyroku z dnia 28 marca 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 1462/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny przesądził, że w rozpatrywanej sprawie orzeczenie nacjonalizacyjne z 1965 r. wydane zostało z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Natomiast w wyroku z dnia 27 lutego 2015 r., sygn. akt I SA/Wa 2072/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny przesądził, że w przypadku działki nr [...] wchodzącej w skład dawnej parceli nr [...] oraz działki nr [...] wchodzącej w skład dawnej parceli nr [...], nie występują nieodwracalne skutki prawne i stwierdzenie nieważności orzeczenia z [...] czerwca 1965 r. w odniesieniu do tych działek byłoby możliwe.

Rozważenia natomiast wymagała sprawa istnienia nieodwracalnych skutków prawnych w przypadku działki nr [...] oraz działek o obecnych numerach [...] i [...].

W tej sytuacji wyjaśnić należy, że w literaturze i orzecznictwie zajmującym się zagadnieniem istnienia nieodwracalnych skutków prawnych w zasadzie jednolicie przyjmuje się, że nieodwracalność skutków prawnych decyzji administracyjnej, o których stanowi art. 156 § 2 kpa, nie należy porównywać z występującym w art. 363 § 1 Kodeksu cywilnego pojęciem "niemożliwości przywrócenia stanu poprzedniego", albowiem dotyczy ono restytucji naturalnej w znaczeniu gospodarczym i nie odnosi się do restytucji uprawnień (wyrok SN z dnia 8 stycznia 1982 r., III CRN 181/82, OSNCP 1982, z. 8-9 poz. 120). W ocenie tego, czy decyzja wywołała nieodwracalny skutek prawny, nie powinny być brane pod uwagę takie późniejsze zdarzenia, które stwarzać mogą przeszkody w przywróceniu uprawnień lub w nadaniu obowiązkom ich pierwotnego kształtu. Nie są to bowiem bezpośrednie skutki wykonania samej decyzji administracyjnej, lecz zamierzone lub nieprzewidziane następstwa tego, że decyzja administracyjna, chociaż obarczona ciężkimi wadami, istnieje w obrocie prawnym i korzysta w nim z domniemania legalności. Odwracalność albo nieodwracalność skutku prawnego decyzji trzeba rozpatrywać, mając na uwadze zakres właściwości organów administracji publicznej oraz ich kompetencję, tzn. umocowanie do stosowania władczych i jednostronnych prawnych form działania.

Zagadnienie nieodwracalności skutków prawnych decyzji administracyjnej w rozumieniu art. 156 § 2 zdanie końcowe kpa było już przedmiotem rozważań w orzecznictwie zarówno Naczelnego Sądu Administracyjnego (w szczególności wyrok z dnia 23 listopada 1987 r., sygn. akt I SA 1406/86, publ. ONSA 1987/2 poz. 81, w którym wyrażony został pogląd, że nieodwracalność skutków prawnych występuje zwłaszcza wówczas, gdy przestał istnieć przedmiot, którego prawo dotyczyło, lub podmiot, któremu prawo przysługiwało, utracił zdolność do zachowania tego prawa albo wygasła instytucja stanowiąca źródło prawa), jak i Sądu Najwyższego (zwłaszcza uchwała składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 28 maja 1992 r., sygn. III AZP 4/92, publ. OSNCP 1992/12 poz. 211 i OSP 1993/5 poz. 104). W uchwale tej wyrażono stanowisko, że: "Odwracalność lub nieodwracalność skutku prawnego decyzji trzeba rozpatrywać, mając na uwadze zakres właściwości organów administracji publicznej oraz ich kompetencję, tzn. umocowanie do stosowania władczych i jednostronnych prawnych form działania. A więc jeśli cofnięcie, zniesienie, odwrócenie skutków prawnych decyzji wymaga takich działań, do których organ administracji publicznej nie ma umocowania ustawowego, czyli nie może zastosować formy aktu administracyjnego indywidualnego, nie może skorzystać z drogi postępowania administracyjnego, to wtedy właśnie skutek prawny decyzji będzie nieodwracalny". I dalej: "Jest to nieodwracalność skutku prawnego względna w tym znaczeniu, że "odwrócenie" tego skutku jest prawnie niedostępne dla organu administracji publicznej działającego w granicach obowiązywania norm prawa publicznego, w formach prawnych właściwych dla tej administracji i w trybie postępowania przypisanym tejże administracji." W konsekwencji powyższego decyzja wywołała nieodwracalny skutek prawny wtedy, "gdy ani przepisy prawa materialnego, ani też przepisy procesowe, stanowiące podstawę działania organu administracji publicznej, nie czynią danego organu właściwym do cofnięcia tego właśnie skutku przez wydanie decyzji"; i dalej: "skutek prawny decyzji, który może być odwrócony na podstawie norm prawa prywatnego przez sąd, dla organu administracji publicznej - tylko ze względu na zakres jego kompetencji - będzie nieodwracalny."

Z uzasadnienia uchwały Składu Siedmiu Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 1996 r. (publ. OPS 7/96), w której Sąd dokonał analizy omawianego problemu, wynika, że należy odróżnić skutki prawne, które wywołała decyzja kwestionowana w postępowaniu o stwierdzenie jej nieważności, od dotyczących tego samego przedmiotu skutków prawnych wywołanych późniejszymi decyzjami lub innymi zdarzeniami prawnymi. W konsekwencji w uzasadnieniu tej uchwały wyrażono pogląd, że decyzja o odmowie ustanowienia własności czasowej na rzecz poprzedniego właściciela gruntu, wydana na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowania gruntów na obszarze m.st. Warszawy powoduje ten skutek, że znajdujące się na tym gruncie budynki przeszły na własność gminy, a następnie Państwa, natomiast późniejsza sprzedaż lokalu w takim budynku i oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste osobie trzeciej nie jest skutkiem prawnym decyzji o odmowie ustanowienia własności czasowej, lecz późniejszych decyzji wydanych w innych sprawach administracyjnych oraz innych zdarzeń prawnych. Podstawą takiego stanowiska jest założenie, że skutki prawne wywołane przez późniejszą decyzję dotyczącą tego samego przedmiotu, którego dotyczyła decyzja wcześniejsza, nie mogą być automatycznie utożsamiane ze skutkami prawnymi wywołanymi przez wcześniejszą decyzję. Przyjęcie odwrotnego założenia oznaczałoby praktycznie wyłączenie możliwości wzruszenia późniejszej decyzji z tego powodu, że stan prawny ukształtowany wcześniejszą decyzją był prawnie wadliwy. Gdyby bowiem w takim przypadku ograniczyć się do stwierdzenia, że wcześniejsza decyzja została wydana z naruszeniem prawa, skutek prawny tej decyzji nie zostałby cofnięty, a wobec tego Skarb Państwa jako właściciel nieruchomości był uprawniony do rozporządzania nią, pomimo że decyzja o odmowie ustanowienia użytkowania wieczystego na rzecz poprzedniego właściciela została wydana z rażącym naruszeniem prawa.

Podsumowując stwierdzić należy, że tylko to, iż nieruchomość nabyta przez Państwo na podstawie decyzji nacjonalizacyjnej została następnie sprzedana lub oddana w użytkowanie wieczyste osobie trzeciej nie może zawsze przesądzać o tym, że decyzja nacjonalizacyjna wywołała nieodwracalne skutki prawne. Skutkiem prawnym tego rodzaju decyzji było przede wszystkim odjęcie prawa własności dotychczasowemu właścicielowi i przejście własności na rzecz Państwa. W przypadku kwestionowania takiej decyzji w postępowaniu o stwierdzenie jej nieważności, jeżeli decyzja dotknięta jest wadą nieważności, problem oceny, czy decyzja ta wywołała nieodwracalne skutki prawne sprowadza się przede wszystkim do oceny tego skutku, czyli rozstrzygnięcia, czy w drodze stwierdzenia nieważność takiej decyzji można cofnąć skutek w postaci nabycia własności nieruchomości przez Państwo, jeżeli nieruchomość została sprzedana lub oddana w użytkowanie wieczyste osobie trzeciej. Decyzja nacjonalizacyjna umożliwiła bowiem Państwu, jako właścicielowi gruntów i znajdujących się na nich wówczas budynków, zadysponowanie nimi przez oddanie ich w użytkowanie wieczyste innej osobie niż były właściciel tych gruntów. Jednakże w sytuacji, gdy umowa ustanowienia użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej była poprzedzona decyzją administracyjną w tym przedmiocie, to ta decyzja, a nie decyzja nacjonalizacyjna była podstawą ustanowienia na rzecz określonej osoby trzeciej użytkowania wieczystego i zawarcia umowy. Oznacza to, że ocena, czy z powodu zawarcia umowy notarialnej o oddaniu gruntów i ewentualnie znajdujących się na nich budynków w użytkowanie wieczyste osobie trzeciej zachodzi nieodwracalność skutków prawnych decyzji administracyjnej, na podstawie której umowa ta została zawarta, może być przedmiotem badania w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji będącej podstawą umowy. Sprawa ta nie może natomiast być przedmiotem badania w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji nacjonalizacyjnej. Są to dwie różne sprawy administracyjne, dotyczące odrębnych decyzji administracyjnych.

W rozpatrywanej sprawie, z akt administracyjnych wynika, że w przypadku działki nr [...], w stosunku do której organ nadzoru zweryfikował swoje wcześniejsze stanowisko, a która stała się własnością Miasta na podstawie decyzji komunalizacyjnej, uznać należy za właściwe stanowisko Ministra, że to właśnie decyzja komunalizacyjna spowodowała zmianę podmiotu uprawnionego do rozporządzania przedmiotową nieruchomością i to ta decyzja wywołała bezpośredni skutek prawny w sferze prawa cywilnego, umożliwiła bowiem Miastu oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste w drodze umowy. Oznacza to, że oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste przez Miasto stanowi co prawda nieodwracalny skutek prawny, ale nie jest to skutek orzeczenia nacjonalizacyjnego z 1965 r., lecz dopiero decyzji komunalizacyjnej z 2000 r. Tym samym brak było na tym etapie postępowania przeszkód do stwierdzenia przez organ nadzoru nieważności orzeczenia z 1965 r. w części dotyczącej działki nr [...] i w konsekwencji uchylenia pkt [...] decyzji z dnia [...] października 2015 r. oraz stwierdzenia nieważności orzeczenia w części dotyczącej obecnej działki nr [...].

Natomiast co do działek o obecnych numerach [...] i [...], które stały się, jak wynika z akt sprawy, w dniu [...] grudnia 1990 r. przedmiotem użytkowania wieczystego przysługującego [...] na podstawie decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 1992 r. Sąd zauważa pewną niekonsekwencję Ministra w ocenie istnienie bądź nie nieodwracalnych skutków prawnych w stosunku do tych nieruchomości. Sytuacja bowiem tych działek nie różni się od sytuacji prawnej działki nr [...]. W obu bowiem przypadkach podstawę ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do gruntu stanowiły decyzje administracyjne (w przypadku działki [...] – decyzja komunalizacyjna, w przypadku działek [...] i [...] - decyzja uwłaszczeniowa), a nie orzeczenie nacjonalizacyjne z 1965 r. Rozstrzygniecie natomiast kwestii nieodwracalnych skutków prawnych przez organ nadzoru jest różne w stosunku do tych nieruchomości. Nadto takiej zmiany poglądu Minister w ogóle nie wyjaśnił.

Jednakże biorąc pod uwagę treść art. 134 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2016 r. Dz. U. poz. 718, ze zm.), zgodnie z którym Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności oraz treść oceny prawnej zawartej w stosunku do działek nr [...] i [...] w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lutego 2015 r., sygn. akt I SA/Wa 2072/14, dotyczącej znaczenia dla ustalenia istnienia nieodwracalnych skutków prawnych ustanowienia prawa użytkowania wieczystego i obrotu tym prawem oraz funkcji i znaczenia dla niniejszej sprawy rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych oraz faktem, że przywrócenie własności byłym właścicielom byłoby nie do pogodzenia z istnieniem użytkowania wieczystego, które może funkcjonować wyłącznie na gruncie państwowym lub komunalnym (art. 232 Kodeksu cywilnego), Sąd uznał, że ta wada zaskarżonej decyzji, jako niepowodująca jej nieważności, nie upoważnia Sądu do uchylenia zaskarżonej decyzji w zakresie rozstrzygnięcia dotyczącego działek nr [...] i [...].

Na zakończenie, odnosząc się do podniesionych w skardze zarzutów dotyczących skutków prawnych wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13, wyjaśnić należy, że zarzuty te nie mogły odnieść skutku. Powoływane orzeczenie jest bowiem wyrokiem zakresowym orzekającym o pominięciu prawodawczym, czyli takim, w którym Trybunał uznaje za stan niekonstytucyjny brak określonej treści normatywnej w przepisie. Wyroki o pominięciu prawodawczym Trybunał kieruje przede wszystkim do ustawodawcy, ale zauważyć należy, że w doktrynie podnosi się też, że stwierdzenie niekonstytucyjności pominięcia ustawodawczego oznacza dla organów stosujących prawo konieczność poszukiwania możliwości rekonstrukcji brakującej normy prawnej z przepisów konstytucyjnych (M. Florczak-Wątor, Orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego i ich skutki prawne, Poznań 2006 r., s. 152 i n.). Nie kwestionując, co do zasady, że stwierdzenie niekonstytucyjności pominięcia ustawodawczego oznacza dla organów stosujących prawo konieczność poszukiwania możliwości rekonstrukcji brakującej normy prawnej z wartości konstytucyjnych, Sąd zauważa, że brakującej części normy w art. 156 § 2 kpa nie można zrekonstruować w taki sposób, który umożliwiałby jej uniwersalne zastosowanie w okolicznościach każdej sprawy. Innymi słowy, nie może uczynić tego za ustawodawcę sąd ani organ, gdyż mogłoby to prowadzić do zbyt dużej dowolności w stosowaniu prawa i zagrażać innym wartościom konstytucyjnym, w tym np. zasadzie równości czy sprawiedliwości społecznej. Wyrok Trybunału Konstytucyjnego zapadł bowiem w konkretnych okolicznościach, w zupełnie innej sprawie, gdzie chodziło o ochronę praw (ekspektatywy) nabytych przez byłych właścicieli gruntów [...] (a nie gminę lub Skarb Państwa), na skutek przywrócenia im w drodze aktu administracyjnego terminu do złożenia wniosku o uzyskanie ekwiwalentu za utraconą własność (dzięki czemu ów ekwiwalent uzyskali), w sytuacji, gdy ów akt administracyjny był wadliwy, ale funkcjonował w obrocie prawnym wiele lat i korzystając z domniemania zgodności z prawem, pozwolił na uzyskanie prawa podmiotowego przez byłych właścicieli. Nie można tego porównać do sytuacji występującej w niniejszej sprawie, gdzie kwestionowana w trybie nadzoru decyzja dotyczyła przejęcia nieruchomości od osoby fizycznej na własność Państwa.

Ponadto obecne brzmienie art. 156 § 2 kpa wskazuje na dwie przesłanki negatywne stwierdzenia nieważności decyzji. Przesłankami tymi są upływ czasu i nieodwracalne skutki prawne. Trybunał Konstytucyjny, orzekając w wyroku z 12 maja 2015 r., że art. 156 § 2 kpa w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, nie przesądził, że czas ten (wymagany okres prekluzyjny) powinien być taki sam, jak w przypadku przesłanek z art. 156 § 1 pkt 1, 3, 4 i 7 kpa, czyli 10 lat (zob. pkt 10.7 uzasadnienia wyroku). Jest to zrozumiałe, jeśli się zważy, jaką rolę w obecnym systemie prawnym pełni art. 156 § 1 pkt 2 kpa przy braku ustawy reprywatyzacyjnej, czego Trybunał miał zapewne świadomość, skoro oprócz upływu czasu – jak w innych przypadkach zastosowania negatywnej przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji – posłużył się też innym kryterium (nabycia prawa). W ocenie Sądu choćby z tego powodu nie jest możliwe stosowanie bezpośredniej analogi do przypadków, kiedy przepis uniemożliwia stwierdzenie nieważności decyzji po upływie 10 lat, niezależnie od tego, że stosowanie analogii jako metody wykładni prawa w prawie administracyjnym jest samo w sobie zagadnieniem kontrowersyjnym.

Znaczny upływ czasu jest więc nie tylko pojęciem niedookreślonym, niemożliwym do rekonstrukcji w oparciu o jednolite i uniwersalne kryterium, umocowane wprost w Konstytucji, ale również nie jest kryterium jedynym. Z powodu szczególnej roli, jaką w katalogu przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji pełni art. 156 § 1 pkt 2 kpa nie jest wykluczone, że upływ czasu w takiej sytuacji będzie pełnił rolę tylko jednego z determinantów negatywnej przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji. Natomiast fakt, że "decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy" nie musi być jedynym dopełnieniem ewentualnej negatywnej przesłanki stworzonej przez ustawodawcę w wykonaniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego, zważywszy, że ta druga okoliczność wskazana przez Trybunał osadzona jest mocno w okolicznościach konkretnej sprawy (co Trybunał podkreślił w pkt 10.6 uzasadnienia wyroku). W tym samym fragmencie uzasadnienia Trybunał wyraźnie wyartykułował, że "wyrok stwierdzający niekonstytucyjność art. 156 § 2 K.p.a. w zakresie opisanym w sentencji ma charakter zakresowy o pominięciu prawodawczym. Wyrok taki nie powoduje zmiany normatywnej, w szczególności nie oznacza derogacji tego przepisu. Stwierdzenie niekonstytucyjności w zakresie pominięcia prawodawczego nakłada na ustawodawcę obowiązek rozszerzenia unormowania art. 156 § 2 K.p.a., przewidującego ograniczenia możliwości stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy." (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 sierpnia 2016 r., sygn. akt I SA/Wa 701/16, http//:orzeczenia.nsa.gov.pl). Z powyższych powodów, w ocenie Sądu, sam fakt wydania przez Trybunał Konstytucyjny wyroku z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13 nie kreuje negatywnej przesłanki do ewentualnego stwierdzenia nieważności decyzji w oparciu o art. 156 kpa.

Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2016 r. Dz. U. poz. 718, ze zm.) orzekł jak w sentencji.