Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt III SA/Lu 482/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2018-02-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 15; art. 138 § 1; art. 154 § 2; art. 155
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 40 ust. 2, 3, 6a, 7, 8, 11; art. 40e; art. 40f;
journal: Dz.U. 2017 poz 2222
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jedn.
article: art. 551 § 5; art. 5841- 58413 (Dz.U.2017.1577 j.t.)
journal: Dz.U. 2013 poz 1030
law: Ustawa z dnia 15 września 2000 r. - Kodeks spółek handlowych - tekst jednolity
article: art. 135; art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Tchórzewska (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Robert Hałabis, Sędzia WSA Ewa Ibrom, Protokolant Starszy asystent sędziego Małgorzata Olejowska, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 27 lutego 2018 r. sprawy ze skargi T. S.Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie przeniesienia decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wójta Gminy z dnia [...] maja 2017 r., nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz T. S. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w Ł. kwotę [...] zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2017 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania T. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] maja 2017 r., nr [...].

Zaskarżona decyzja wydana została w następującym stanie sprawy.

Decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2014 r. Wójt Gminy [...] zezwolił A., prowadzącej działalność gospodarczą pod firmą "[...]", na zajęcie pasa drogowego oznaczonych w decyzji dróg gminnych w celu wybudowania i umieszczenia telekomunikacyjnych przyłączy światłowodowych, ustalając jednocześnie opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu prowadzenia robót w pasie drogowym oraz roczną opłatę za umieszczenie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanej z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego i nakładając obowiązek uiszczenia ustalonych opłat.

Pismem z dnia 31 marca 2017 r. T. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w [...] zwróciła się do Wójta Gminy [...] z wnioskiem o przeniesienie w drodze decyzji, na podstawie art. 40e ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, praw i obowiązków wynikających z powyższej decyzji z dnia [...] czerwca 2014 r. na rzecz podmiotu będącego nabywcą infrastruktury. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że spółka T. przejęła od A. prawa do infrastruktury telekomunikacyjnej.

Po rozpatrzeniu wniosku Wójt Gminy [...] decyzją z dnia [...] maja 2017 r., wydaną na podstawie art. 155 k.p.a., orzekł o zmianie za zgodą stron decyzji ostatecznej z dnia [...] czerwca 2014 r. przez wpisanie Spółki T. w miejsce strony – [...] A. oraz zezwolił na pozostawienie w pasie drogowym dróg gminnych wymienionych w decyzji z dnia [...] czerwca 2014 r. urządzenia obcego (doziemnych telekomunikacyjnych przyłączy światłowodowych) pod warunkiem przejęcia wszystkich praw i obowiązków wynikających z decyzji z dnia [...] czerwca 2014 r. oraz wniesienia opłaty w wysokości określonej w pkt 4 tejże decyzji.

W odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji spółka T. wniosła o jej uchylenie w części przenoszącej obowiązek ponoszenia opłat rocznych za zajęcie pasa drogowego i przekazanie sprawy w tym zakresie do ponownego rozpatrzenia. Skarżąca zakwestionowała wysokość stawek, według których ustalone zostały opłaty. Podniosła, że zastosowane stawki opłat są rażąco wygórowane, nieadekwatne do kategorii drogi publicznej, których dotyczą, co pozostaje w sprzeczności z przepisami prawa krajowego, a także celami określonymi w dyrektywie Parlamentu Europejskiego i Rady 2014/61/UE z dnia 15 maja 2014 r. w sprawie środków mających na celu zmniejszenie kosztów realizacji szybkich sieci łączności elektronicznej.

Po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia 4 lipca 2017 r., wydaną na postawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 155 k.p.a. i w związku z art. 40e ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie Kolegium wyjaśniło, że zezwolenie, o którym mowa w art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych zostało udzielone inwestorowi – A. wykonującej we własnym imieniu działalność gospodarczą pod firmą [...]. Następnie A. na podstawie art. 551 § 5 kodeksu spółek handlowych dokonała przekształcenia formy prowadzonej przez siebie działalności w jednoosobową spółkę kapitałową – T. Spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością. W wyniku przekształcenia spółka przekształcona stała się podmiotem wszelkich praw i obowiązków spółki przekształcanej (przekształcanego przedsiębiorcy - art. 553 § 1 k.s.h.), w tym praw do infrastruktury telekomunikacyjnej, pozostając podmiotem zezwoleń, koncesji oraz ulg, które zostały przyznane spółce (przedsiębiorcy) przed jej przekształceniem (art. 553 § 2 k.s.h.).

Przekształcona spółka, będąca nabywcą infrastruktury telekomunikacyjnej, wystąpiła z wnioskiem o przeniesienie na nią w drodze decyzji praw i obowiązków wynikających z zezwolenia udzielonego A., a czyniąc zadość wnioskowi organ pierwszej instancji orzekł o przeniesieniu na Spółkę praw i obowiązków wynikających z zezwolenia.

W ocenie Kolegium, jakkolwiek na skutek przekształcenia spółka T. stała się podmiotem również przedmiotowego zezwolenia, które zostało przyznane przekształcanemu przedsiębiorcy przed jego przekształceniem, gdyż zarówno ustawa, jak i decyzja o udzieleniu zezwolenia przejścia takiego nie wyłącza, to dla ułatwienia prowadzenia działalności gospodarczej w oparciu o takie zezwolenie nie ma przeszkód do dokonania na wniosek nabywcy przeniesienia przewidzianego w art. 40e ustawy o drogach publicznych. Decyzja taka będzie miała charakter deklaratoryjny, stanowiąc jedynie potwierdzenie zmiany w zakresie podmiotu, któremu zezwolenie przysługuje.

W konsekwencji Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że decyzja organu pierwszej instancji odpowiada prawu.

Jednocześnie Kolegium podkreśliło, że decyzja wydana w trybie przepisu art. 40e ustawy o drogach publicznych dotyczy jedynie strony podmiotowej udzielonego zezwolenia, nie zaś strony przedmiotowej. Oznacza to, że zmiana zezwolenia w tym trybie w zakresie treści praw i obowiązków z niego wynikających, czego domaga się skarżąca, jest niedopuszczalna. To z kolei oznacza, że na nabywcę infrastruktury telekomunikacyjnej, którego zezwolenie dotyczy, przechodzą prawa i obowiązki w kształcie określonym istniejącym zezwoleniem i nie podlegają zmianie w wyżej wymienionym trybie.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie T. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w [...] wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, zarzucając jej naruszenie:

- art. 40e ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych w związku z art. 551 § 5 k.s.h., poprzez uznanie, że decyzja, o której mowa w art. 40e ustawy o drogach publicznych, ma charakter deklaratoryjny w stosunku do spółki z ograniczoną odpowiedzialnością powstałej w wyniku przekształcenia jednoosobowej działalności gospodarczej i uznanie, że w przypadku wydania takiej decyzji brak jest możliwości jej zmiany w zakresie wysokości opłat;

- art. 31 ust. 1 Konstytucji RP w związku z treścią uchwały nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2007 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg gminnych, art. 40 ust. 9 ustawy o drogach publicznych oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 18 lipca 2011 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg, których zarządcą jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad - poprzez przeniesienie w zaskarżonej decyzji. opłaty za zajęcie pasa drogowego według stawki w wysokości 25 zł za zajęcie 1 m2 pasa drogowego, w przypadku gdy w odniesieniu do dróg krajowych zarządzanych przez GDDKiA przewidziana stawka wynosi 2,00 zł (poza obszarem zabudowanym) i 4,00 zł (na obszarze zabudowanym), co skutkuje zastosowaniem nieproporcjonalnie wygórowanej opłaty, nieuwzględniającej kryterium kategorii drogi publicznej oraz rodzaju urządzenia umieszczonego w pasie drogowym;

- pkt 4 i pkt 8 preambuły dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2014/61/UE z dnia 15 maja 2014 r. w sprawie środków mających na celu zmniejszenie kosztów realizacji szybkich sieci łączności elektronicznej (Dz. Urz. UE. L 2014.155.1 z dnia 23 maja 2014 r.) poprzez ustalenie rażąco wygórowanych opłat za zajęcie pasa drogowego, podczas gdy dyrektywa ta nakazuje państwom członkowskim obniżanie kosztów zapewnienia dostępu szerokopasmowego oraz ograniczanie barier finansowych w realizacji inwestycji szerokopasmowych.

W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że w świetle art. 40e ustawy o drogach publicznych, mającego charakter przepisu szczególnego, przeniesienie praw i obowiązków w przedmiotowej sprawie wymagało wydania decyzji.

Skarżąca zakwestionowała też stanowisko organu o niedopuszczalności zmiany zezwolenia w zakresie wysokości stawki opłat za zajęcie pasa drogowego. Wskazała, że jest nowym podmiotem, odrębnym od przekształconego przedsiębiorcy, w związku z czym przeniesione na nią, jako na nabywcę infrastruktury telekomunikacyjnej, zezwolenie ma w stosunku do skarżącej charakter konstytutywny.

Skarżąca zarzuciła, że uchwała, na podstawie której została określona wysokość opłaty, przewiduje zawyżone stawki za zajęcie pasa drogowego, co skutkuje naruszeniem zasady proporcjonalności wynikającej z art. 31 ust. 3 Konstytucji. Określenie w uchwale wysokości opłaty rocznej za zajęcie pasa drogowego nie uwzględnia również ustawowych kryteriów, o których mowa w art. 40 ust. 9 ustawy o drogach publicznych ani w żaden sposób nie odpowiada stawkom opłat za zajęcie pasa drogowego dróg krajowych określonych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 18 lipca 2011 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg, których zarządcą jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad. Natomiast uwzględnienie kryterium rodzaju drogi przy określaniu wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego powinno prowadzić do tego, że im niższa kategoria drogi, tym niższa wysokość opłaty. Ponadto wysokość opłat za zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia tam infrastruktury telekomunikacyjnej z uwzględnieniem kryterium rodzaju urządzenia powinna być preferencyjna, a przez to stawki za ich umieszczenie niższe, niż w przypadku innych urządzeń.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Skarga podlega uwzględnieniu, aczkolwiek z innych przyczyn, niż w niej podniesione.

Zaskarżona decyzja została wydana w postępowaniu administracyjnym wszczętym na skutek wniosku T. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w [...] o przeniesienie na podstawie art. 40e ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych praw i obowiązków wynikających z decyzji z dnia [...] czerwca 2014 r., którą Wójt Gminy [...] zezwolił A. na zajęcie pasa drogowego oznaczonych w decyzji dróg gminnych w celu wybudowania i umieszczenia telekomunikacyjnych przyłączy światłowodowych, ustalając jednocześnie opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu prowadzenia robót w pasie drogowym oraz roczną opłatę za umieszczenie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanej z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Skarżąca we wniosku wskazała na nabycie infrastruktury telekomunikacyjnej, której dotyczyło poprzednio udzielone zezwolenie.

Przepis art. 40e ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1444 z późn. zm.) zawarty jest w rozdziale 4 tej ustawy "Pas drogowy", normującym między innymi zagadnienie zajęcia pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg (art. 40 - 40f ustawy o drogach publicznych).

Przepis art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych co do zasady uzależnia zajęcie pasa drogowego na wyżej wymienione cele od zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji administracyjnej.

W myśl art. 40 ust. 2 zezwolenie, o którym mowa w ust. 1, dotyczy:

1) prowadzenia robót w pasie drogowym;

2) umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego;

3) umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam;

4) zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1-3.

Za wyjątkiem sytuacji przewidzianej w art. 40 ust. 6a ustawy, za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę (art. 40 ust. 3) w wysokości uzależnionej od celu zajęcia (art. 40 ust. 4-6).

W art. 40 ust. 7 ustawy o drogach publicznych zawarta została delegacja dla ministra właściwego do spraw transportu do ustalenia w drodze rozporządzenia wysokości stawek opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego dla dróg, których zarządcą jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad. Z kolei art. 40 ust. 8 ustawy upoważnia organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego do ustalenia, w drodze uchwały, dla dróg, których zarządcą jest jednostka samorządu terytorialnego, wysokości stawek opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego. Zasady ustalania stawek opłat zawarte są art. 40 ust. 7-10 ustawy.

W myśl art. 40 ust. 11 ustawy o drogach publicznych opłatę, o której mowa w ust. 3, ustala, w drodze decyzji administracyjnej, właściwy zarządca drogi przy udzielaniu zezwolenia na zajęcie pasa drogowego.

Ustawą z dnia 9 czerwca 2016 r. o zmianie ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2016 r., poz. 903), wdrażającą dyrektywę Parlamentu Europejskiego i Rady 2014/61/UE z dnia 15 maja 2014 r. w sprawie środków mających na celu zmniejszenie kosztów realizacji szybkich sieci łączności elektronicznej (Dz. U. UE.L. z 23 maja 2014 r., nr 155, str. 1), z dniem 1 lipca 2016 r. w ustawie o drogach publicznych dodano przepisy art. 40e i 40f.

Przepis art. 40e przewiduje, że organ, który udzielił zezwolenia, o którym mowa w art. 40 ust. 1, na cele związane z infrastrukturą telekomunikacyjną, przenosi, w drodze decyzji, na rzecz podmiotu będącego nabywcą tej infrastruktury, na jego wniosek, prawa i obowiązki wynikające z tego zezwolenia.

W myśl zaś art. 40f w przypadku ustalenia przez organ jednostki samorządu terytorialnego stawek opłat niższych niż stawki opłat, na podstawie których ustalono opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia infrastruktury telekomunikacyjnej w rozumieniu ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. - Prawo telekomunikacyjne, właściwy zarządca drogi ustala z urzędu, w drodze decyzji, nową wysokość opłaty (ust.1), przy czym dla okresu, za który opłata stała się należna jeszcze przed dniem wejścia w życie uchwały jednostki samorządu terytorialnego ustalającej niższe stawki opłat, obowiązuje opłata ustalona w dotychczasowej wysokości (ust. 2).

W świetle przywołanej treści art. 40e ustawy o drogach publicznych przesłanką wydania decyzji przewidzianej tym przepisem jest nabycie infrastruktury telekomunikacyjnej, w sytuacji, gdy na cele związane z tą infrastrukturą telekomunikacyjną zostało wcześniej udzielone zezwolenie, o którym mowa w art. 40 ust. 1, to jest między innymi zezwolenie na prowadzenie robót w pasie drogowym oraz umieszczenie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego (art. 40 ust. 2 pkt 1 i 2 w związku z art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych). Wydanie decyzji na mocy art. 40e ustawy o drogach publicznych następuje na wniosek nabywcy tej infrastruktury.

Jak wynika z akt administracyjnych niniejszej sprawy, Wójt Gminy [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r., wydaną między innymi na podstawie art. 40 ustawy o drogach publicznych, zezwolił A., prowadzącej działalność gospodarczą pod firmą "[...]", na zajęcie pasa drogowego oznaczonych w decyzji dróg gminnych w celu wybudowania i umieszczenia telekomunikacyjnych przyłączy światłowodowych. Organ ustalił jednocześnie opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu prowadzenia robót w pasie drogowym oraz roczną opłatę za umieszczenie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanej z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego.

Mając na względzie zarówno podstawę prawną, jak i treść powołanego zezwolenia z dnia [...] czerwca 2014 r. uznać należy, że wynikające z tego zezwolenia prawa i obowiązki mogły być przeniesione w trybie określonym w art. 40e ustawy o drogach publicznych, gdyż zezwolenie zostało udzielone na cele związane z infrastrukturą telekomunikacyjną.

Poza sporem w sprawie pozostawało też nabycie infrastruktury telekomunikacyjnej, której dotyczyło poprzednio udzielone zezwolenie.

Jak wynika ze znajdującej się w aktach administracyjnych informacji odpowiadającej odpisowi aktualnemu z Krajowego Rejestru Sądowego, wnioskująca o wydanie decyzji spółka T. powstała na skutek dokonanego w formie aktu notarialnego z dnia 27 lipca 2016 r. przekształcenia działalności gospodarczej prowadzonej przez A. w spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością.

Takie przekształcenie przewiduje art. 551 § 5 kodeksu spółek handlowych, zgodnie z którym przedsiębiorca będący osobą fizyczną wykonującą we własnym imieniu działalność gospodarczą w rozumieniu ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1829, 1948, 1997 i 2255 oraz z 2017 r. poz. 460 i 819) - (przedsiębiorca przekształcany) może przekształcić formę prowadzonej działalności w jednoosobową spółkę kapitałową (spółkę przekształconą) (przekształcenie przedsiębiorcy w spółkę kapitałową).

Przekształcenie przedsiębiorcy w spółkę kapitałową normują szczegółowo przepisy art. 5841- 58413 k.s.h., zawarte w rozdziale 6 działu III, tytułu IV kodeksu spółek handlowych.

Jak wynika z art. 5841 k.s.h., przedsiębiorca przekształcany staje się spółką przekształconą z chwilą wpisu spółki do rejestru (dzień przekształcenia). Osoba fizyczna, o której mowa w art. 551 § 5, staje się z dniem przekształcenia wspólnikiem albo akcjonariuszem spółki przekształconej (art. 5842 w § 3 k.s.h.). Jeżeli przepisy rozdziału 6 nie stanowią inaczej, do przekształcenia przedsiębiorcy stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące powstania spółki przekształconej (art. 5844 k.s.h.). Osoba fizyczna, o której mowa w art. 551 § 5, odpowiada solidarnie ze spółką przekształconą za zobowiązania przedsiębiorcy przekształcanego związane z prowadzoną działalnością gospodarczą powstałe przed dniem przekształcenia, przez okres trzech lat, licząc od dnia przekształcenia (art. 58413 k.s.h.).

Przepis art. 5842 k.s.h. w § 1 stanowi, że spółce przekształconej przysługują wszystkie prawa i obowiązki przedsiębiorcy przekształcanego. Zgodnie z § 2 tego artykułu spółka przekształcona pozostaje podmiotem w szczególności zezwoleń, koncesji oraz ulg, które zostały przyznane przedsiębiorcy przed jego przekształceniem, chyba że ustawa lub decyzja o udzieleniu zezwolenia, koncesji albo ulgi stanowi inaczej.

Przytoczone ostatnio przepisy art. 5842 § 1 i 2 k.s.h. mają brzmienie analogiczne do przepisów § 1 i 2 art. 553 k.s.h., dotyczących przekształcenia spółek. W myśl art. 553 § 1 k.s.h. spółce przekształconej przysługują wszystkie prawa i obowiązki spółki przekształcanej, a stosownie do art. 553 § 2 k.s.h. spółka przekształcona pozostaje podmiotem w szczególności zezwoleń, koncesji oraz ulg, które zostały przyznane spółce przed jej przekształceniem, chyba że ustawa lub decyzja o udzieleniu zezwolenia, koncesji albo ulgi stanowi inaczej.

W doktrynie prawa, jak i orzecznictwie sądowym wskazuje się jednak na istotne różnice w zakresie skutków przekształcenia spółek oraz skutków przekształcenia przez przedsiębiorcę formy prowadzonej działalności w jednoosobową spółkę kapitałową. W przypadku przekształcenia spółek mamy bowiem do czynienia zawsze z tym samym podmiotem, tj. spółką, która jedynie przekształca się w inny jej typ, wskazany w kodeksie spółek handlowych. W przypadku natomiast przekształcenia przedsiębiorcy w spółkę kapitałową powstaje nowy podmiot. Mamy więc do czynienia ze zmianą podmiotową - bowiem osoba fizyczna-przedsiębiorca przekształca ściśle określony zakres swego majątku i działalności w osobę prawną, pozostając w pozostałym zakresie majątkowym jego właścicielem jako osoba fizyczna. Powstaje nowy podmiot (osoba prawna - spółka kapitałowa), ale i zachowuje byt podmiot, który dotychczas tę działalność prowadził (osoba fizyczna), tyle że staje się ona jedynym wspólnikiem przekształconej spółki kapitałowej - nowego bytu prawnego. Okoliczność ta zmienia nie tylko formę prowadzenia działalności, ale i status samego przekształcanego przedsiębiorcy. Staje się on bowiem w chwili przekształcenia wspólnikiem albo akcjonariuszem z prawami i obowiązkami wynikającymi z aktu założycielskiego albo statutu i tymi, które nadto wynikać będą z kodeksu spółek handlowych. W przypadku natomiast przekształcenia spółki w inny jej typ, spółka przekształcana zostaje wykreślona z rejestru, traci swój byt prawny. Status zaś wspólników ulega zmianie z uwagi na konfigurację przekształcenia spółki, lecz byli oni i są nadal wspólnikami przed przekształceniem i po przekształceniu. Ponadto przepis art. 58413 k.s.h. jednoznacznie przewiduje - w pewnych granicach czasowych - solidarną ze spółką przekształconą odpowiedzialność osoby fizycznej, o której mowa w art. 551 § 5 k.s.h., za zobowiązania przedsiębiorcy przekształcanego związane z prowadzoną przez niego dotychczas działalnością gospodarczą powstałe przed dniem przekształcenia, co jest związane z dalszym istnieniem odrębnego podmiotu – osoby fizycznej, która jako przedsiębiorca dokonała przekształcenia swojej działalności gospodarczej, obok nowopowstałego podmiotu w postaci spółki przekształconej (por. Andrzej Kidyba (red.), Antoni Witosz "Łączenie, podział i przekształcanie spółek handlowych", System Informacji Prawnej LEX oraz uchwała Sądu Najwyższego z dnia 26 lutego 2015 r., III CZP 106/14, LEX nr 1646365)

W związku z tym na tle przepisów art. 5841 - 58413k.s.h. w doktrynie wyrażane są różne poglądy co do charakteru skutków przekształcenia w sferze praw i obowiązków przedsiębiorcy przekształcanego i spółki przekształconej. Wśród prezentowanych poglądów wyróżnić można zarówno taki, że przekształcenie to prowadzi - w zakresie praw i obowiązków związanych z działalnością gospodarczą przedsiębiorcy przekształcanego - do sukcesji uniwersalnej między tym przedsiębiorcą a spółką przekształconą, jak również taki, że sukcesja taka nie ma miejsca, ponieważ omawiane przekształcenie oparte jest na zasadzie kontynuacji. Za utrwalone jednak w orzecznictwie uznać należy zapatrywanie pośrednie, zgodnie z którym przekształcenie przedsiębiorcy w spółkę kapitałową jest szczególną formą kontynuacji między tymi podmiotami (quasi-kontynuacja), która nie prowadzi jednak do sukcesji uniwersalnej praw i obowiązków przedsiębiorcy przekształcanego na spółkę przekształconą (uchwała Sądu Najwyższego z dnia 26 lutego 2015 r., III CZP 106/14, LEX nr 1646365, postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 29 stycznia 2016 r., II CZ 94/15, LEX nr 1982402, wyrok Sądu Apelacyjnego w Szczecinie z dnia 10 marca 2016 r., I ACa 45/16, LEX nr 2044443, wyrok Sądu Apelacyjnego w Łodzi z dnia 30 września 2014 r., I ACa 829/14, LEX nr 1527079). Akcentuje się w szczególności, że w przypadku przekształcenia przez przedsiębiorcę formy prowadzonej działalności w jednoosobową spółkę kapitałową dochodzi do następstwa prawnego, które należy kwalifikować jako "przejście na inną osobę" uprawnienia lub obowiązku w rozumieniu art. 788 § 1 k.p.c. (tak Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 26 lutego 2015 r., III CZP 106/14).

Zarazem trzeba zwrócić uwagę, że w świetle art. 5842 § 2 in fine k.s.h. nie budzi wątpliwości, iż przepis ten nie znajduje zastosowania do tych praw i obowiązków, których przejście na podmiot przekształcony następuje w oparciu o przepisy szczególne innych ustaw. Regulacja art. 5842 k.s.h. zawiera bowiem wyraźne zastrzeżenie, że spółka przekształcona pozostaje podmiotem w szczególności zezwoleń, koncesji oraz ulg, które zostały przyznane przedsiębiorcy przed jego przekształceniem, chyba że ustawa lub decyzja o udzieleniu zezwolenia, koncesji albo ulgi stanowi inaczej (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 kwietnia 2017 r., II GSK 1873/15 oraz z dnia 29 czerwca 2017 r., II GSK 305/16 i II GSK 2936/15).

Taka też sytuacja ma miejsce w przypadku uprawnień i obowiązków wynikających z zezwolenia, o którym mowa w art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, udzielonego na cele związane z infrastrukturą telekomunikacyjną. W takim przypadku przepis art. 40e ustawy o drogach publicznych przewiduje wymóg wydania decyzji przenoszącej na rzecz podmiotu będącego nabywcą infrastruktury, na jego wniosek, prawa i obowiązki wynikające z opisanego zezwolenia. Unormowanie zawarte w art. 40e ustawy o drogach publicznych stanowi zatem lex specialis, o którym mowa w art. 5842 § 2 in fine k.s.h. Wydanie decyzji, o której mowa w art. 40e ustawy o drogach publicznych jest w świetle tego przepisu niezbędne dla przeniesienia na nabywcę praw i obowiązków wynikających z udzielonego zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu prowadzenia robót w pasie drogowym i umieszczenia w pasie drogowym urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej.

Natomiast w niniejszej sprawie treść decyzji organu pierwszej instancji, w tym powołana w decyzji jej podstawa prawna, jednoznacznie wskazuje, że organ nie zastosował przepisu art. 40e ustawy o drogach publicznych w stosunku do nabywcy infrastruktury telekomunikacyjnej, ale na postawie art. 155 k.p.a. wydał decyzję o zmianie za zgodą stron decyzji ostatecznej z dnia 13 czerwca 2014 r.

Przepis art. 155 k.p.a. przewiduje, że decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio.

Jednakże, jak podniesiono już wyżej, w przypadku nabycia infrastruktury telekomunikacyjnej przeniesienie na rzecz podmiotu będącego nabywcą tej infrastruktury, na jego wniosek, praw i obowiązków wynikających z zezwolenia, o którym mowa w art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, następuje w drodze decyzji wydanej na podstawie art. 40e powołanej ustawy.

Brak przy tym podstaw do uznania, że decyzja organu pierwszej instancji, mimo wskazania jako jej podstawy art. 155 k.p.a. i orzeczenia o zmianie uprzedniej decyzji za zgodą stron oraz niepowołania art. 40e ustawy o drogach publicznych, mogłaby być potraktowana jako odpowiadająca w istocie normie ostatnio wymienionego przepisu. Wymaga bowiem podkreślenia, że organ zezwolił skarżącej na pozostawienie w pasie drogowym doziemnych telekomunikacyjnych przyłączy światłowodowych, uzależniając zarazem to zezwolenie od sformułowanego w decyzji warunku przejęcia wszystkich praw i obowiązków wynikających z decyzji z dnia 13 czerwca 2014 r. Tymczasem zgodnie z art. 40e ustawy o drogach publicznych to organ, który udzielił zezwolenia przewidzianego w art. 40 ust. 1, na cele związane z infrastrukturą telekomunikacyjną, swoją decyzją przenosi na rzecz nabywcy infrastruktury prawa i obowiązki wynikające z tego zezwolenia. Art. 40e ustawy o drogach publicznych nie przewiduje natomiast warunkowego zezwolenia na pozostawienie infrastruktury telekomunikacyjnej, uzależnionego od dokonywanego przez nabywcę przejęcia praw i obowiązków wynikających z poprzedniego zezwolenia. Okoliczności te uszły uwadze organu odwoławczego.

W takiej sytuacji należało zaś uznać, że organ pierwszej instancji nie rozpoznał i nie rozstrzygnął w przedmiocie wniosku skarżącej w oparciu o znajdujący zastosowanie w sprawie art. 40e ustawy o drogach publicznych, gdyż treść wydanej decyzji nie odpowiada normie tego przepisu. Wskazanej wadliwości decyzji organu pierwszej instancji nie mogło sanować powołanie art. 40e ustawy o drogach publicznych w ramach podstawy prawnej zaskarżonej decyzji organu odwoławczego. Doszło bowiem do niedopuszczalnego rozstrzygnięcia przez organy obu instancji spraw o różnym przedmiocie. Utrzymując w mocy wadliwą decyzję Wójta Gminy [...] organ drugiej instancji dopuścił się zarówno naruszenia prawa materialnego w postaci art. 40e ustawy o drogach publicznych, jak i naruszenia reguł postępowania, to jest art. 138 § 1 k.p.a.

W tej sytuacji oraz mając na względzie wymóg zachowania wyrażonej w art. 15 k.p.a. zasady dwuinstancyjności, zarówno zaskarżona decyzja, jak i utrzymana nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji podlegały uchyleniu.

Odnosząc się natomiast do zarzutów skargi wskazać należy na brak podstaw do dokonania w decyzji wydanej w oparciu o art. 40e ustawy o drogach publicznych zmiany wysokości opłat wynikających z ostatecznej decyzji obejmującej zezwolenie, o którym mowa w art. 40 ust. 1 tej ustawy. Za takim stanowiskiem przemawia treść art. 40e ustawy o drogach publicznych, który wyraźnie odnosi się do strony podmiotowej, przewidując w tym zakresie przeniesienie praw i obowiązków. Jednocześnie przepis art. 40e wskazuje, że chodzi o prawa i obowiązki wynikające z udzielonego zezwolenia. Nie przewiduje zatem w decyzji wydawanej na mocy omawianego przepisu zmiany w części dotyczącej opłat ustalonych we wcześniejszym zezwoleniu. Przepis art. 40e ustawy o drogach publicznych nie stanowi też o wydaniu nowego zezwolenia, na podstawie stawek opłat obowiązujących w dacie jego wydania, ale wyraźnie dotyczy przeniesienia praw i obowiązków określonych w zezwoleniu udzielonym wcześniej na rzecz innego podmiotu.

O prawidłowości takiego stanowiska przekonuje również norma art. 40f ustawy o drogach publicznych, który w § 1 przewiduje wydanie z urzędu przez zarządcę drogi odrębnej decyzji ustalającej nową wysokość opłaty w przypadku ustalenia przez organ jednostki samorządu terytorialnego stawek opłat niższych niż stawki opłat, na podstawie których ustalono opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia infrastruktury telekomunikacyjnej w rozumieniu ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. - Prawo telekomunikacyjne. Dodatkowo z § 2 art. 40f wyraźnie wynika, że w okresie, za który opłata stała się należna jeszcze przed dniem wejścia w życie uchwały jednostki samorządu terytorialnego ustalającej niższe stawki opłat, obowiązuje opłata ustalona w dotychczasowej wysokości.

Z tych wszystkich względów i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c oraz art. 135 p.p.s.a. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego oraz decyzję organu pierwszej instancji .

Ponownie rozpoznając sprawę organy winny kierować się przedstawioną wyżej oceną Sądu i rozstrzygnąć w przedmiocie wniosku skarżącej w oparciu o właściwą podstawę prawną.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na mocy art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. poz. 1804 z późn. zm.).