Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt I SA/Sz 683/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2016-08-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 77 par. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art.200, art.205 par. 2, art. 209 w zw. z par.18 ust. 1 pkt 1 lit.a i par. 6 pkt 6
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Kazimierz Maczewski, Sędziowie Sędzia WSA Anna Sokołowska (spr.),, Sędzia WSA Joanna Wojciechowska, Protokolant starszy sekretarz sądowy Gabriela Porzezińska, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 11 sierpnia 2016 r. sprawy ze skargi K. T. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 22 sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie płatności do gruntów rolnych na rok 2009 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz skarżącej K. T. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa decyzją z dnia [...] r. nr [...], wydaną m.in. na podstawie art. 138 § 2 i art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 – zwanej dalej "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania K. T. od decyzji Kierownika Biura Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa dla powiatu g. z siedzibą w N. z dnia [...] r. nr [...], w sprawie płatności do gruntów rolnych na rok 2009, uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi.

Z uzasadnienia decyzji organu odwoławczego wynika, że K. T. złożyła w dniu 9 kwietnia 2009 r. wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych. W przedmiotowym wniosku strona zadeklarowała działki rolne położone na działkach ewidencyjnych w województwie [...],w powiatach d. i g., w gminie K., G. i N., w obrębach ewidencyjnych S., Ś., B., M. i B.. Łączna powierzchnia działek rolnych zgłoszonych do płatności wyniosła [...] ha.

W trakcie przeprowadzonej kontroli administracyjnej wniosku stwierdzono, że działka ewidencyjna nr [...] (woj. Z., powiat g., gmina G., obręb Ś., nr obrębu [...]) nie była użytkowana rolniczo na dzień 30 czerwca 2003 r. Organ I instancji ustalił bowiem, że uprzednia kontrola przeprowadzona w dniach 17-18 sierpnia 2004 r. na tej działce u innego producenta, metodą inspekcji terenowej, wykryła nieprawidłowości typu DR 10 (brak utrzymania w dobrzej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003 r.) na powierzchni równej [...]ha, co skutkowało trwałym wykluczeniem działki z płatności obszarowej do gruntów rolnych.

W konsekwencji powyższego, organ I instancji wydał wskazaną na wstępie decyzję z dnia [...] r., w której przyznał stronie płatności na rok 2009 w łącznej wysokości [...] zł, wynikającej z pomniejszenia o powierzchnię o stwierdzonym braku dobrej kultury rolnej na dzień 30 czerwca 2003 r.

Nie zgadzając się z decyzją organu I instancji, strona złożyła odwołanie, w którym wniosła o uchylenie tej decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy, poprzez przyznanie jej płatności do gruntów rolnych na rok 2009 w pełnej, wnioskowanej wysokości.

Dyrektor ARiMR, po rozpoznaniu sprawy zainicjowanej odwołaniem, rozstrzygnięciem z [...] r. uchylił decyzję organu I instancji w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi, wskazując na naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. oraz na konieczność uzupełnienia materiału dowodowego w znacznej części.

Wskazał że w rozpoznawanej sprawie przedmiotem sporu jest spełnienie określonych warunków przez grunty rolne położone na działce ewidencyjnej nr [...]. Organ zaznaczył, że dla oceny stanu utrzymania tych gruntów w dobrej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003 r., znaczenie miała kontrola na miejscu przeprowadzona w dniach 17-18 sierpnia 2004 r. u innego producenta rolnego. W ocenie organu, choć jest to dowód, w przeprowadzeniu którego strona nie mogła uczestniczyć, jednakże niejako automatycznie (mechanicznie) musiał on zostać przeniesiony na grunt badanej sprawy. Natomiast wielokrotnie podnoszony przez K. T. fakt przejęcia przez nią w posiadanie spornych gruntów od ANR nie oznacza, że nowemu właścicielowi (posiadaczowi) tych gruntów będzie przysługiwało automatycznie uprawnienie do uzyskania płatności do tych działek.

Dyrektor Oddziału Regionalnego wyjaśnił, że w przypadku stwierdzenia, że cała działka rolna nie była utrzymywana w dobrej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003 r. kontrolerzy nie dokonują obmiaru jej powierzchni a do powierzchni stwierdzonej danej działki wpisywana jest wartość "0", to zaś skutkuje pozostawieniem bez wypełnienia innych pól w sekcji pomiaru powierzchni działki rolnej. Organ wyjaśnił także, że dokumentacja fotograficzna działek – na której widać, że sporna działka jest zarośnięta różnoraką roślinnością w postaci wieloletnich krzewów, chwastów – została sporządzona zgodnie z powszechnie obowiązującymi zasadami wykonywania zdjęć.

Organ odwoławczy stwierdził również, że - wyłoniony w drodze postępowania o udzielenie zamówienia publicznego na przeprowadzenie kontroli na miejscu w roku 2004 - podmiot ([...] Sp. z o.o.) spełnił wszystkie wymagania postawione przez ARiMR w Specyfikacji Istotnych Warunków Zamówienia. Organ zauważył jednocześnie, że z dokumentacji zgromadzonej w sprawie wynika, że drugi kontroler nie posiadał pełnego wykształcenia geodezyjnego, zaś organ pierwszej instancji w swojej decyzji nie rozważył, jaki wpływ miał ten fakt na prawidłowość i rzetelność ustaleń dokonanych w trakcie kontroli.

Organ odwoławczy za nieprawidłowe uznał nieprzeprowadzenie przez organ pierwszej instancji wnioskowanych przez stronę dowodów z zeznań świadka – D. A. oraz "zażądania z Centrali ARiMR informacji na temat przesłanek usunięcia w 2010 roku działki [...] z wykazu działek, które na dzień 30 czerwca 2003r. nie były utrzymywane w dobrej kulturze rolnej". Odmowę przesłuchania wskazanego świadka Dyrektor Agencji uznał za przedwczesną i nieodpowiadającą zasadzie prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), wskazując, że dopiero przesłuchanie D. A. pozwoliłoby organowi pierwszej instancji na ustalenie, czy jej wiedza na temat stanu spornej działki sięgała okresu sprzed sporządzenia planu rolnośrodowiskowego (tj. sprzed roku 2005).

Odnośnie wykazu zamieszczonego na stronie internetowej ARiMR (wykaz powierzchni w ramach działek ewidencyjnych, które nie były utrzymywane w dobrej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003 r.), organ odwoławczy wskazał, że podlega on okresowej aktualizacji na podstawie kontroli na miejscu oraz kontroli administracyjnych i stanowi jedynie dodatkowy element informacyjny dla potencjalnych wnioskodawców. Uznał jednak, że należałoby wyjaśnić stronie, czyniąc zadość zasadom wyrażonym w art. 8 i art. 9 k.p.a., przypadek nieuwidocznienia w tym rejestrze działki o nr [...], ponieważ strona przypisuje temu wykazowi decydującą rolę w kwestii ustalenia czy dana działka jest, czy też nie jest wykluczona z płatności. Organ zaznaczył przy tym, że dokumentacja czy korespondencja techniczna prowadzona w przedmiotowej sprawie (zarówno z biurem kontroli jak i Centralą ARiMR) powinna znaleźć odzwierciedlenie w aktach sprawy.

Organ odwoławczy stwierdził, że wbrew art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., w trakcie prowadzonego postępowania organ pierwszej instancji całkowicie pominął znajdujący się w jego posiadaniu dowód w postaci ortofotomapy działki nr [...]. Tymczasem, powierzchnia kwalifikowana do płatności ustalana jest w oparciu o system informacji geograficznej, o którym mowa w art. 17 rozporządzenia Rady nr 73/2009, zgodnie z którym system identyfikacji działek rolnych ustanawiany jest na podstawie map lub dokumentów ewidencji gruntów lub też innych danych kartograficznych. W opinii Dyrektora Agencji, porównując kolejne zmieniające się ortofotomapy, organ pierwszej instancji mógł dokonać analizy zmian zagospodarowania terenu, jakie miały miejsce na przestrzeni lat. W oparciu o ortofotomapy organ powinien był dokonać analizy stanu spornych gruntów pod kątem sposobu ukształtowania terenu oraz sposobu jego zagospodarowania w kontekście ustaleń dokonanych w raporcie z kontroli terenowej. Uwagę organu powinien zwrócić również załącznik graficzny załączony do wniosku i informacje na nim zawarte. Zdaniem Dyrektora ARiMR, nieprzedstawienie w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji analizy załącznika graficznego załączonego do wniosku daje podstawy do przyjęcia, że dowód ten nie był brany pod rozwagę w prowadzonym postępowaniu. Fakt ten jest o tyle istotny, że na załączniku graficznym (niezależnie od ustaleń kontroli przeprowadzonej w terenie) zostały wyłączone z płatności tereny, które na podstawie analizy jednego obrazu ortofotomapy dla działki nr [...] zostały zakwalifikowane jako tereny nieuprawnione do płatności. Należałoby w związku z tym ustalić, na podstawie jakich kryteriów właśnie taki obszar działki nr [...] został wyłączony na załączniku graficznym.

Dyrektor ARiMR nakazał, aby przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ pierwszej instancji:

– przeprowadził dowód z przesłuchania świadka – D. A.;

– przesłuchał samą K. T., celem ustalenia stanu jej wiedzy na temat spornych gruntów w dacie przeprowadzanej kontroli oraz w okresie wcześniejszym (na dzień 30 czerwca 2003 r.);

– pozyskał informacje o stanie gruntu od podmiotu, w zasobie którego pozostawała działka na dzień 30 czerwca 2003 r., gdyż protokoły oceny stanu gruntu sporządzone przed datą 17-18 sierpnia 2004 r. i wcześniej stanowiłyby cenne źródło informacji o tym, jaka szata roślinna porastała sporną działkę na dzień 30 czerwca 2003r. oraz ewentualnie jakie zabiegi, przez kogo i kiedy były na niej wykonywane;

– przeprowadził dowód z wizji lokalnej działki ewidencyjnej nr [...], w celu ostatecznego potwierdzenia lub zanegowania, że zdjęcia wykonane w trakcie kontroli terenowej w dniu 17-18 sierpnia 2004 r. i opisane w protokole obrazują stan faktyczny gruntu na działce nr [...].

Gdyby jednak materiał dowodowy zgromadzony w sprawie nadal pozostawiał wątpliwości, organ pierwszej instancji winien również rozważyć kwestię zlecenia opinii biegłemu w zakresie oceny stanu kultury rolnej na przedmiotowych gruntach na dzień 30 czerwca 2003 r.

W skardze do Sądu skarżąca zwróciła się o uchylenie decyzji Dyrektora ARiMR, zarzucając jej:

1) obrazę przepisów postępowania, która miała istotny wpływ na treść zaskarżonej decyzji, tj.: – art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., wyrażającą się w braku wszechstronnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz zaniechaniu dążenia do ustalenia zgodnego z prawdą stanu faktycznego sprawy oraz braku rozpatrzenia całego materiału dowodowego zgodnie z zasadami logiki i zasadami doświadczenia życiowego, skutkującą niezasadnym przyznaniem mocy dowodowej oraz wiarygodności dokumentowi w postaci protokołu kontroli z dnia 17-18 sierpnia 2004 r.;

– art. 6 k.p.a. w związku z art. 3 ust. 2 pkt 1 ustawy z 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz.U. 2007 r., nr 35, poz. 217 ze zm., dalej ustawa o płatnościach), art. 8 i art. 11 k.p.a. oraz art. 107 § 3 w związku z art. 140 k.p.a. przez nieustosunkowanie się w uzasadnieniu decyzji do wszystkich zarzutów i argumentów podnoszonych przez skarżącą w odwołaniu od decyzji organu I instancji i niewyjaśnienie przyczyn odmówienia im racji, a ograniczenie się w uzasadnieniu decyzji bądź do samego zaprzeczenia argumentacji przedstawionej przez skarżącą bądź do przedstawienia własnego stanowiska organu II instancji niepołączonego z analizą argumentów podnoszonych przez skarżącą;

– art. 10 k.p.a. w związku z art. 3 ust. 2 pkt 4 ustawy o płatnościach przez zaniechanie zapewnienia skarżącej, pomimo zgłoszenia stosownego żądania w tym przedmiocie, czynnego udziału w postępowaniu na etapie odwoławczym, a przed wydaniem decyzji, umożliwienia skarżącej wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań;

– art. 138 § 2 k.p.a. przez wydanie decyzji uchylającej decyzję organu I instancji i przekazujące sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, podczas gdy pozostały do przeprowadzenia zakres postępowania wyjaśniającego nie wymagał przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości, ani w znacznej części, a wydając decyzję kasacyjną organ bezzasadnie uwolnił się od merytorycznego rozpatrzenia sprawy;

2) obrazę prawa materialnego, tj. art. 143b ust. 4 rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 z dnia 29 września 2003 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników oraz zmieniające rozporządzenia (Dz.U.UE L z dnia 21 października 2003 r., dalej rozporządzenie nr 1782/2003) przez jego błędną wykładnię wyrażającą się w przyjęciu, że ustalenia protokołu kontroli z dnia 17-18 sierpnia 2004 r. co do stanu kultury rolnej użytków rolnych na dzień 30 czerwca 2003 r. są wiążące dla wykluczenia działki [...] z płatności także w latach późniejszych, podczas gdy podstawą decyzji w tym przedmiocie powinien być stan gruntu w roku, którego dotyczy wniosek o płatności, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie art. 7 ust. 1 ustawy o płatnościach wyrażające się w odmowie przyznania wnioskodawczyni płatności w zakresie działki [...].

W obszernym uzasadnieniu skarżąca przedstawiła swoją argumentację oraz przywołała szereg orzeczeń sądów administracyjnych na poparcie stawianych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor ARiMR wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Po rozpoznaniu skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z 29 maja 2014 r., sygn. akt I SA/Sz 1257/13 oddalił skargę.

Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie sąd I instancji uznał, że wskazane w zaskarżonej decyzji powody podjętego rozstrzygnięcia stanowiły wystarczające uzasadnienie dla zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Analiza akt rozpoznawanej sprawy potwierdziła, że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., w oparciu o niewyjaśnione okoliczności faktyczne, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Sąd podzielił stanowisko Dyrektora ARiMR, że w rozpoznawanej sprawie organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w kierunku ustalenia, czy w świetle unormowań zawartych w art. 7 ust. 1 ustawy o płatnościach, istniały uzasadnione podstawy do wykluczenia spornej działki nr [...]z płatności na podstawie kodu DR 10 oraz nie wyjaśnił w sposób niebudzący wątpliwości, na jakiej podstawie uznał, że protokół z kontroli przeprowadzonej w dniach 17-18 sierpnia 2004 r. uzasadniał wykluczenie ww. działki z płatności. To zaś było niezbędne dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, tym bardziej że skarżąca kwestionowała zarówno okoliczności i sposób jego sporządzenia, jak i zapisy w nim zawarte. W szczególności, organ I instancji nie ocenił w żaden sposób wpływu na wynik sprawy - braku szkicu działki [...] oraz nieposiadania przez jedną z osób kontrolujących pełnego wykształcenia geodezyjnego. Tymczasem, tylko prawidłowo sporządzony protokół z czynności kontrolnych, który jednoznacznie wskazuje na nieutrzymanie w dobrej kulturze rolnej gruntów na dzień 30 czerwca 2003 r., może stanowić podstawę do wykluczenia działki na trwałe z przyznawania płatności obszarowej. Natomiast, jeżeli z raportu z kontroli na miejscu nie można jednoznacznie określić faktycznego stanu działki rolnej, niezbędne jest pozyskanie innych dowodów w sprawie potwierdzających lub negujących stan ustalony w protokole. Przy czym, zgodnie z art. 75 k.p.a., jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśniania sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem.

Zdaniem WSA, Kierownik ARiMR w sposób nieuprawniony pominął dowód z ortofotomapy działki [...], w oparciu o który powinien był dokonać analizy stanu spornych gruntów pod kątem sposobu ukształtowania terenu oraz sposobu jego zagospodarowania w kontekście ustaleń dokonanych w raporcie z kontroli terenowej.

Organ I instancji nie mógł także, nie naruszając ww. przepisów postępowania, poprzestać na rozpoznaniu części zarzutów i wniosków dowodowych zgłoszonych w postępowaniu przez skarżącą, pomijając pozostałe. W szczególności nieuzasadnione było odstąpienie od przesłuchania wskazywanego przez skarżącą świadka w osobie D. A., co do której organ odgórnie przyjął założenie, że dysponuje ona wiedzą na temat stanu spornej działki dopiero od roku 2005.

W świetle uwag i zastrzeżeń zgłaszanych w toku postępowania przez skarżącą, za zasadne WSA uznał zalecenia organu odwoławczego co do przeprowadzenia innych dowodów w sprawie, tj. przesłuchania samej skarżącej, pozyskania informacji o stanie gruntu od podmiotu, w zasobie którego pozostawała działka nr [...] na dzień 30 czerwca 2003 r., ponownego przeprowadzenia dowodu z wizji lokalnej tej działki ewidencyjnej, ewentualnie, w razie konieczności - zlecenia opinii biegłemu w zakresie oceny stanu kultury rolnej na przedmiotowych gruntach na dzień 30 czerwca 2003 r.

Sąd I instancji uznał ponadto, że działanie organu odwoławczego - aczkolwiek dotyczące spraw płatności za wcześniejsze lata 2007-2008, to jednak w istocie nastąpiło w analogicznym stanie faktycznym i prawnym co rozpoznawana sprawa – wyczerpuje wskazania co do sposobu dalszego prowadzenia postępowania i ocenę prawną wyrażoną przez WSA w wyrokach z dnia 26 stycznia 2012 r. w sprawach o sygn. akt I SA/Sz 1044/11 i I SA/Sz 1045/11, wydanych na skutek wyroków NSA w sprawach o sygn. akt II GSK 972/11 i II GSK 969/11, którą to oceną i wskazaniami w myśl art. 153 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2012, poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.) związany jest organ ponownie rozpoznający sprawę, jak również każdorazowo sąd, który może odstąpić od tej wykładni tylko wówczas, gdy stan faktyczny sprawy, ustalony w wyniku ponownego rozpoznania, uległ tak zasadniczej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego nie mają zastosowania przepisy, które były przedmiotem wykładni przez tenże Sąd, a także wówczas, gdy po wydaniu orzeczenia przez ten sąd zmienił się stan prawny. Skoro więc rozstrzygnięcia organu w istocie tych samych okoliczności sprawy, dotyczących bowiem jedynie innych lat, zostały uznane za wadliwe w świetle ww. wyroków NSA, to tym bardziej organ ten ma obowiązek dokonywać oceny nie zmienionych zasadniczo okoliczności występujących w niniejszej sprawie w kontekście tych orzeczeń.

Sąd I instancji za niezasadny uznał zarzut naruszenia art. 6 k.p.a. w związku z art. 3 ust. 2 pkt 1 ustawy o płatnościach, art. 8 i art. 11 k.p.a. oraz art. 107 § 3 w związku z art. 140 k.p.a., przez nieustosunkowanie się w uzasadnieniu decyzji do wszystkich zarzutów i argumentów podnoszonych przez skarżącą w odwołaniu od decyzji organu I instancji i niewyjaśnienie przyczyn odmówienia im racji.

W ocenie sądu I instancji, podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji nie mógł stanowić także podnoszony przez skarżącą zarzut naruszenia art. 10 k.p.a. w związku z art. 3 ust. 2 pkt 4 ustawy o płatnościach przez niezapewnienie jej czynnego udziału w postępowaniu odwoławczym.

Od powyższego wyroku skarżąca wniosła skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, który po jej rozpoznaniu, wyrokiem z dnia 1 marca 2016 r., sygn. akt II GSK 2182/14 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie.

W ocenie NSA zasadny był zarzut naruszenia art. 141 § 4 w związku z art. 153 p.p.s.a.

Zdaniem NSA, okoliczność, iż sąd I instancji w zasadzie uchylił się od zbadania i oceny w przedmiotowej sprawie zarzutów skargi, w szczególności sąd I instancji nie odniósł się do kwestii zastosowania w niniejszej sprawie art. 143b ust. 4 rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003, pozbawił Naczelny Sąd Administracyjny możliwości instancyjnej kontroli zaskarżonego wyroku. Zdaniem NSA, rozpoznanie tego zarzutu mogło mieć istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, albowiem uwzględnienie stanowiska strony, co do postulowanego przez skarżącą sposobu rozumienia tego przepisu, świadczyłoby o wadliwości decyzji organu II instancji, przesądzając o bezcelowości prowadzenia jakiegokolwiek dalszego postępowania dowodowego w kierunku badania stanu działki 15/2 na dzień 30 czerwca 2003 r., gdyż stan gruntu na ten dzień przestałby by mieć znaczenie prawne dla wydania decyzji. Kwestia ta jest niezwykle istotna zwłaszcza, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, odnośnie do prawnych konsekwencji obowiązywania art. 143b rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 prezentowany jest jednolity i ugruntowany już pogląd (aktualny także w odniesieniu do art. 124 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009, stanowiącego dosłowny odpowiednik pierwotnie obowiązującej regulacji - por. np. wyrok NSA z dnia 16 grudnia 2009 r., sygn. akt II GSK 228/09; wyrok NSA z dnia 8 lutego 2011 r., sygn. akt II GSK 199/10; wyrok NSA z dnia 15 grudnia 2011 r., sygn. akt II GSK 1324/10; wyrok z dnia 19 maja 2011 r., sygn. akt II GSK 500/10; wyrok z dnia 23 października 2012, sygn. akt II GSK 1432/11, publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

NSA podkreślił także, że nietrafny jest pogląd sądu I instancji o związaniu w niniejszej sprawie oceną prawną wyrażoną przez WSA w prawomocnych wyrokach z dnia 26 stycznia 2012 r., w sprawach o sygn. akt I SA/Sz 1044/11 i I SA/Sz 1045/11. Jak zauważył NSA, sprawy te nie są tożsame z rozpoznawaną sprawą bowiem dotyczą odmiennego stanu faktycznego i prawnego.

Konkludując NSA wskazał, że ponownie rozpoznając sprawę sąd I instancji odniesie się do kwestii zastosowania w niniejszej sprawie art. 143b ust. 4 rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny

w Szczecinie zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Pokreślić należy, iż sprawa była przedmiotem oceny dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny w wydanym wyroku z dnia 1 marca 2016 r., w wyniku którego uchylono wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 29 maja 2014 r., przekazując sprawę temu sądowi do ponownego rozpoznania. Tak więc zgodnie z art. 190 p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. W konsekwencji nie można więc oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Przez ocenę prawną, o której mowa w cyt. art. 190 p.p.s.a., należy rozumieć osąd o prawnej wartości sprawy, a ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania

z uznania administracyjnego, jak też kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania takiej, a nie innej decyzji. Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, ciążący na sądzie rozpoznającym ponownie daną sprawę, może być wyłączony tylko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego. Stan faktyczny natomiast, ustalony w pierwotnym postępowaniu sądowoadministracyjnym nie uległ zmianie.

Mając powyższe na uwadze i dokonując ponownej kontroli zaskarżonej decyzji sąd doszedł do wniosku, iż zarzuty skargi odnośnie do naruszenia przepisu art. 7 ust. 1 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz art. 143b ust. 4 rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 zasługują na uwzględnienie.

Dokonując interpretacji powołanych przepisów podnieść należy, że zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy o płatnościach (w brzmieniu obowiązującym w 2009 r.) rolnikowi przysługuje jednolita płatność obszarowa na będące w jego posiadaniu w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, grunty rolne wchodzące w skład gospodarstwa rolnego, kwalifikujące się do objęcia tą płatnością zgodnie z art. 143b ust. 5 akapit pierwszy rozporządzenia nr 1782/2003, jeżeli:

1) na ten dzień posiada działki rolne o łącznej powierzchni nie mniejszej niż określona dla Rzeczypospolitej Polskiej w załączniku nr XX do rozporządzenia nr 1973/2004;

2) wszystkie grunty rolne są utrzymywane zgodnie z normami przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności;

3) został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności.

Stosownie do art. 143b ust. 1 - 5 rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003:

1. Nowe państwa członkowskie mogą podjąć decyzję w okresie nieprzekraczającym daty przystąpienia o zastąpieniu płatności bezpośrednich podczas okresu stosowania, o którym mowa w ust. 9, jednolitą płatnością obszarową obliczaną zgodnie z przepisami ust. 2, z wyjątkiem pomocy udzielanej z tytułu roślin energetycznych określonej w tytule IV rozdział 5 i przejściowej płatności z tytułu owoców miękkich określonej w tytule IV rozdział 10h.

2. Jednolita płatność obszarowa jest wypłacana raz w roku. Jest ona obliczana poprzez podzielenie rocznej koperty finansowej ustalonej zgodnie z ust. 3 przez obszar użytków rolnych każdego z nowych Państw Członkowskich ustalony zgodnie z ust. 4.

3. Dla każdego z nowych Państw Członkowskich, Komisja ustala roczną kopertę finansową:

– jako sumę funduszy dostępnych na dany rok kalendarzowy, na który przyznaje się płatności bezpośrednie w danym nowym Państwie Członkowskim,

– zgodnie z właściwymi zasadami wspólnotowymi i na podstawie parametrów ilościowych takich jak obszary bazowe, pułapy premii, Maksymalne Gwarantowane Ilości (MGI), określone w Akcie Przystąpienia i wynikającym z niego prawodawstwie Wspólnoty dla każdej płatności bezpośredniej, oraz

– skorygowane przy zastosowaniu odpowiedniego wskaźnika procentowego określonego w art. 143a do stopniowego wprowadzenia płatności bezpośrednich, z wyjątkiem kwot dostępnych zgodnie z załącznikiem VII pkt K ppkt 2 lub zgodnie z różnicą między tymi kwotami a kwotami faktycznie zastosowanymi, o których mowa w art. 143ba ust. 4, oraz z wyjątkiem kwot odpowiadających sektorowi owoców i warzyw zgodnie z art. 68b ust. 3 i 4 lub zgodnie z różnicą między tymi kwotami a kwotami faktycznie zastosowanymi zgodnie z określeniem, o którym mowa wart. 143bb ust. 4 i art. 143bc ust. 3.

4. Obszar użytków rolnych nowego Państwa Członkowskiego objęty systemem jednolitej płatności obszarowej stanowi część wykorzystywanych użytków rolnych utrzymywanych w dobrej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003 r., niezależnie od tego czy w tym dniu była na nich prowadzona produkcja czy też nie, oraz, jeśli jest to właściwe, jest dostosowany zgodnie z obiektywnymi kryteriami określonymi przez to nowe Państwo Członkowskie po zatwierdzeniu przez Komisję.

Wykorzystywane użytki rolne oznaczają całkowity obszar obejmujący grunty orne, trwałe użytki zielone, trwałe plantacje, ogródki przydomowe tak jak zostały ustalone przez Komisję (EUROSTAT) dla jej celów statystycznych.

Jednakże dla Bułgarii i Rumunii grunty rolne znajdujące się w systemie jednolitej płatności obszarowej stanowią część użytkowanych gruntów rolnych utrzymywanych w dobrym stanie rolniczym, produkujących bądź nie, w stosownych przypadkach dostosowanych według obiektywnych kryteriów, przedstawionych przez Bułgarię i Rumunię po zatwierdzeniu przez Komisję.

5. Do przyznania pomocy w ramach systemu jednolitych płatności obszarowych kwalifikują się wszystkie działki rolne spełniające kryteria określone w ust. 4 oraz działki rolne obsadzone zagajnikami o krótkiej rotacji (kod CN ex 0602 90 41), które były utrzymywane w dobrej kulturze rolnej w dniu 30 czerwca 2003 r. i do których zastosowanie ma pomoc przyznawana z tytułu upraw roślin energetycznych przewidziana w art. 88. W odniesieniu do Bułgarii i Rumunii kwalifikują się jednak wszystkie działki rolne spełniające kryteria określone w ust. 4 oraz działki rolne obsadzone zagajnikami o krótkiej rotacji (kod CN ex 0602 90 41), do których zastosowanie ma pomoc przyznawana z tytułu upraw roślin energetycznych przewidziana w art. 88.

Minimalna powierzchnia kwalifikujących się obszarów na gospodarstwo rolne, co do której można składać wniosek o płatności wynosi 0,3 ha. Jednakże, każde nowe Państwo Członkowskie może podjąć decyzję, na podstawie obiektywnych kryteriów i po zatwierdzeniu przez Komisję, o ustanowieniu wyższej minimalnej powierzchni na poziomie nieprzekraczającym 1 ha.

Z wyjątkiem przypadku działania siły wyższej lub okoliczności nadzwyczajnych działki, o których mowa w akapicie pierwszym, pozostają w dyspozycji rolnika w dniu określonym przez państwo członkowskie, który nie przypada później niż ustalony przez to państwo członkowskie termin zmiany wniosku o pomoc.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, odnośnie prawnych konsekwencji obowiązywania art. 143b rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003, oraz odnośnie adresata rekonstruowanej na jego podstawie normy, prezentowany jest jednolity i ugruntowany już pogląd (aktualny także w odniesieniu do art. 124 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009), który podziela również sąd w składzie orzekającym w sprawie (por. np. wyrok NSA z dnia 15 grudnia 2011 r., sygn. akt II GSK 1324/10, wyrok NSA z dnia 16 grudnia 2009 r., sygn. akt II GSK 228/09; wyrok NSA z dnia 8 lutego 2011 r., sygn. akt II GSK 199/10).

W jego świetle tytuł IV rozporządzenia nr 1782/2003 reguluje między innymi wprowadzenie systemów wsparcia dla nowych Państw Członkowskich zgodnie z określonym harmonogramem - art. 143a rozporządzenia - oraz system jednolitej płatności obszarowej – art. 143b rozporządzenia – dla tych Państw. Przepis art. 143b ust. 2 stanowi, że jednolita płatność obszarowa jest wypłacana raz w roku, a obliczana jest poprzez podzielenie rocznej koperty finansowej ustalonej zgodnie z ust. 3 przez obszar użytków rolnych każdego z Państw Członkowskich ustalony zgodnie z ust. 4 Natomiast z art. 143b ust. 3 rozporządzenia wynikają zasady ustalania "rocznej koperty finansowej" dla każdego z nowych Państw Członkowskich, jako sumy funduszy dostępnych na dany rok kalendarzowy, na który przyznaje się płatności bezpośrednie w danym Państwie Członkowskim. "Roczną kopertę" dzieli się następnie przez obszar użytków rolnych każdego z nowych państw ustalony zgodnie z ust. 4, czyli obszar użytków utrzymywanych w dobrej kulturze na dzień 30 czerwca 2003 r. Chodzi więc o obszar użytków rolnych Państwa Członkowskiego objętych systemem jednolitej płatności obszarowej.

Z powyższego wynika więc, że regulacje art. 143b ust. 4 i 5 rozporządzenia odnoszą się i są adresowane do Państwa Członkowskiego – w tym również Polski - a nie do producenta rolnego, jako indywidualnego beneficjenta pomocy. Przepis ten reguluje między innymi zasadę przekazywania nowym Państwom Członkowskim funduszy do celów przyznawania płatności w ramach systemu jednolitej płatności obszarowej, zasady stosowania systemu jednolitej płatności czy też roli Komisji w tym zakresie. Z przywołanego rozporządzenia wynika bowiem, że "nowe Państwa Członkowskie informują szczegółowo Komisję o środkach podjętych w celu wykonania niniejszego artykułu".

Z przepisu art. 143b ust. 4 zdanie drugie rozporządzenia nr 1782/2003 wynika, że "wykorzystywane użytki rolne oznaczają całkowity obszar obejmujący grunty orne, trwałe użytki zielone, trwałe plantacje, ogródki przydomowe, tak jak zostały ustalone przez Komisję dla jej celów statystycznych".

Regulacja art. 143b ust. 4 rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 nie stanowi więc podstawy do przyjęcia, tak jak w rozpoznawanej sprawie, że warunkiem przyznania płatności obszarowych w 2009 r. jest wykazanie dobrej kultury rolnej deklarowanych do płatności działek – w tym zwłaszcza spornej działki ewidencyjnej nr 15/2 - na dzień 30 czerwca 2003 r. W postępowaniu o przyznanie płatności obszarowych istotne znaczenie ma bowiem rzeczywisty areał gruntów rolnych objętych wnioskiem i okoliczność utrzymywania ich w stanie zgodnym z normami w danym roku, w którym beneficjent ubiega się o ich przyznanie. Z regulacji unijnych - rozporządzenie Rady (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r., rozporządzenie Rady nr 1782/2003 z 29 września 2003 - wynika bowiem, że stanowiąc o warunkach przyznawania płatności obszarowych wskazują one, że beneficjent pomocy musi wykazać dobry stan upraw rolnych w roku, w którym ubiega się o przyznanie płatności.

Powoływanie się więc na argument, że warunkiem przyznania płatności jest utrzymanie dobrej kultury rolnej wnioskowanych gruntów na dzień 30 czerwca 2003 r. nie znajduje oparcia w przepisach unijnych, jak również pozostaje w sprzeczności z art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy o płatnościach. Wymagania jakie muszą spełniać grunty objęte wnioskiem o przyznanie płatności obszarowych regulują przepisy krajowe i unijne, z których jednoznacznie wynika, że grunty muszą być w dobrej kulturze rolnej w roku, którego dotyczy wniosek o przyznanie płatności.

W związku z powyższym, brak jest podstaw, aby za prawidłowe i trafne uznać stanowisko, że protokół z kontroli przeprowadzonej w gospodarstwie skarżącej w dniach 17-18 sierpnia 2004 r., w ramach postępowania administracyjnego dotyczącego przyznania płatności na rok 2009, zwłaszcza zaś rezultat tejże kontroli mógł stanowić samoistną podstawę do odmowy przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2009. Jak wyżej bowiem już podkreślono, wymagania jakie muszą spełniać grunty objęte wnioskiem o przyznanie płatności regulują przepisy krajowe i unijne, z których jednoznacznie wynika, że grunty muszą być w dobrej kulturze rolnej w roku, którego dotyczy wniosek o przyznanie płatności.

Z powyższych względów nie znajduje uzasadnienia stanowisko organów, odmawiające przyznania spornych płatności z uwagi na fakt nieużytkowania rolniczo części wspomnianych działek na dzień 30 czerwca 2003 r., gdyż w dobrej kulturze rolnej mają być działki w roku, którego dotyczy wniosek, a nie na dzień 30 czerwca 2003 r. Dlatego, ponownie rozpoznając wniosek, organ powinien ustalić, czy wspomniane sporne grunty były utrzymywane w dobrej kulturze rolnej w 2009 r., jak również ocenić, czy zadeklarowana we wniosku powierzchnia działek jest prawidłowa.

W konsekwencji powyższego, za zasadne uznać należy również zarzuty naruszenia przepisów postępowania adresowane wobec przeprowadzonych przez organy administracji publicznej ustaleń faktycznych.

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ odwoławczy uwzględni zatem wyrażoną powyżej ocenę prawną i wskazania sądu co do dalszego postępowania, celem dokonania właściwych ustaleń faktycznych koniecznych do realizacji zasady dwuinstancyjności.

Mając na uwadze wszystkie podniesione wyżej okoliczności sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję.

O zwrocie kosztów postępowania sądowego Sąd postanowił na mocy art. 200, art. 205 § 2 oraz art. 209 p.p.s.a. w związku z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. a i § 6 pkt 6 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 461) w zw. z § 21 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800)