Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1489/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-08-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6034 Zjazdy z dróg publicznych
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Dyrektor Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 9 lit. b, art. 19 ust. 3, art. 20 ust. 8, art. 29 ust. 1, art. 29 ust. 4
journal: Dz.U. 2020 poz 470
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - t.j.
article: § 3 ust. 4, ust. 9 i ust. 10, § 8a ust. 1 pkt 2, § 8a ust. 2, § 9 ust. 1 pkt 1, pkt 3 i pkt 4, § 9 ust. 3 pkt 3, § 76a, § 77, § 78 ust. 1, § 113 ust. 7 pkt 1
journal: Dz.U. 2016 poz 124
law: Rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać  drogi publiczne i ich usytuowanie - tekst jedn.
article: art. 7, art. 8, art. 11, art. 78 § 1
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 15zzs[4] ust. 3
journal: Dz.U. 2020 poz 374
law: Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych
article: art. 46 pkt 21
journal: Dz.U. 2020 poz 875
law: Ustawa z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS- CoV-2

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zdzisław Romanowski Sędziowie Sędzia WSA Dorota Dziedzic-Chojnacka (spr.) Sędzia WSA Sławomir Kozik po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 sierpnia 2021 r. sprawy ze skargi S. Sp. j. z siedzibą w [...] na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego z dodatkowej jezdni autostrady oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] marca 2021 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (dalej jako: "GDDKiA", "organ"), działając na podstawie art. 29 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2020 r., poz. 470, ze zm., dalej: "udp") i art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256, ze zm., dalej: "kpa"), po rozpoznaniu wniosku z 29 października 2020 r. [...] spółka jawna z siedzibą w [...] (dalej jako: "skarżąca" lub "strona") o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją GDDKiA z [...] października 2020 r. w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego z dodatkowej jezdni autostrady [...] (działka nr [...]– węzeł [...]) do działki [...] poprzez działkę nr [...] w miejscowości [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Do wydania zaskarżonej decyzji doszło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Strona złożyła wniosek z 13 lipca 2020 r., uzupełniony pismem z 20 sierpnia 2020 r., o udzielenie zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego z dodatkowej jezdni autostrady [...] (działka nr [...]-[...]) do działki nr [...]poprzez działkę nr [...] w miejscowości [...], w celu obsługi planowanego budynku hotelowo-usługowego wraz z parkingiem i infrastrukturą techniczną.

Po rozpoznaniu powyższego wniosku GDDKiA wydał odmowną decyzję z [...] października 2020 r.

Decyzję tę zaskarżyła strona, składając w ustawowym terminie wniosek z 29 października 2020 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Następnie GDDKiA wydał decyzję z [...] marca 2021 r. utrzymującą w mocy decyzję własną z [...] października 2020 r.

W uzasadnieniu tej decyzji organ stwierdził, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu i zasadne jest utrzymanie jej w mocy.

GDDKiA podniósł, że patrząc przestrzennie, objęta wnioskiem nieruchomość nr [...] położona w miejscowości [...] sąsiaduje z drogą wojewódzką nr [...] (działka nr [...]), z działką nr [...] oraz działką nr [...], która dalej przylega do działki nr [...], przy czym wspomniane działki nr [...] i [...] składają się na pas drogowy autostrady [...]. Postępowanie dotyczy lokalizacji zjazdu z dodatkowej jezdni autostrady [...] (działka nr [...]) poprzez działkę nr [...]do działki nr [...].

Organ przywołał treść art. 29 ust. 1 udp. W zakresie podmiotowym sprawy wskazał, że ustalono na podstawie Księgi Wieczystej nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w [...] dla nieruchomości nr [...], że stanowi ona własność skarżącej, a tym samym wnioskodawczyni posiada przymiot strony w niniejszym postępowaniu.

Następnie GDDKiA wskazał, iż w świetle art. 29 ust. 4 udp zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację lub przebudowę zjazdu ze względu ma wymogi techniczne zawarte w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016 r., poz. 124 ze zm., dalej: "Rozporządzenie"). Jak stanowi przepis § 3 ust. 4 Rozporządzenia przez klasę drogi rozumie się przyporządkowanie drodze odpowiednich parametrów technicznych, wynikających z jej cech funkcjonalnych. Organ podniósł, że droga krajowa nr [...] na analizowanym odcinku została zaliczona na mocy Zarządzenia nr 7 GDDKiA z 2 marca 2020 r. w sprawie klas istniejących dróg krajowych do autostrad (droga klasy A). Zgodnie zaś z § 9 ust. 1 pkt 1 Rozporządzenia stosowanie na drodze klasy A zjazdów jest zabronione. Z kolei § 8a ust. 1 pkt 2 Rozporządzenia stanowi, iż obsługa ruchu z terenów przyległych do pasa drogowego drogi publicznej może być realizowana przez dodatkowe jezdnie, odpowiadające parametrom technicznym dróg klasy D, L lub Z, zlokalizowane w jej pasie drogowym. Jak precyzuje § 8a ust. 2 Rozporządzenia taką dodatkową jezdnię stosuje się w przypadku, gdy w wyniku budowy lub przebudowy drogi nieruchomość przyległa do jej pasa drogowego traci dostęp do drogi publicznej lub w celu ograniczenia liczby zjazdów z jezdni głównej. Jezdnia główna służy zatem do obsługi ruchu tranzytowego, natomiast jezdnia dodatkowa pełni wobec jezdni głównej rolę służebną w dwóch znaczeniach. Zadaniem takiej drogi jako drogi technicznej jest umożliwienie zarządcy drogi dojazdu do urządzeń obsługujących trasę główną oraz obsługa dotychczasowego ruchu lokalnego.

Organ podkreślił, że zgodnie z § 9 ust. 3 pkt 3 Rozporządzenia dodatkowa jezdnia nie podlega warunkom stosowania zjazdów, określonym w ust. 1. W przypadku autostrady, zdaniem organu, § 9 ust. 3 pkt 3 Rozporządzenia należy rozumieć w ten sposób, iż sytuowanie zjazdów z dodatkowej jezdni autostrady nie jest zakazane, tj. jest dozwolone, jednakże kryteria oceny nie są sprecyzowane. Dla porównania, w przypadku dróg niższych klas lokalizacja zjazdów z głównej jezdni drogi jest wprawdzie możliwa, ale reglamentowana. Organ przytoczył tu przykłady dróg klasy GP i G. Zdaniem GDDKiA, w przeciwieństwie do dodatkowych dróg klasy GP i G, można badać inny dostęp do drogi publicznej, kiedy sprawa dotyczy lokalizacji zjazdu z dodatkowej jezdni autostrady. Przede wszystkim niewątpliwie w stosunku do każdej dodatkowej jezdni badaniu podlega wpływ planowanego z niej zjazdu na bezpieczeństwo ruchu drogowego.

Organ wskazał, że ze względu na wymagania techniczne i użytkowe ustawodawca wprowadził w rozporządzeniu technicznym podział zjazdów na dwie kategorie: zjazdy indywidualne (§ 76a ust. 2) i zjazdy publiczne (§ 76a ust. 1 lit. a, b i c). Organ podkreślił, że w niniejszej sprawie ze względu na planowaną budowę obiektu hotelowo - usługowego właściwy byłby zjazd o charakterze publicznym.

Organ podniósł, że przepis § 78 ust. 1 Rozporządzenia stanowi, iż zjazd publiczny powinien być usytuowany zgodnie z wymaganiami określonymi w § 113 ust. 7, który zawiera katalog miejsc niebezpiecznych, w jakich lokalizacja zjazdów publicznych jest zakazana.

Organ podkreślił, że przepisy § 113 ust. 7 Rozporządzenia dotyczą tylko zjazdów publicznych, natomiast nie stosuje się ich do zjazdów indywidualnych. Ostrzejsze kryteria oceny dopuszczalności lokalizacji zjazdów publicznych wynikają z faktu, iż zjazd publiczny z uwagi na swój charakter i przeznaczenie przenosi z drogi i na drogę (w przeciwieństwie do zjazdu indywidualnego) znacznie większy ruch generowany przez obiekt, w którym prowadzona jest działalność gospodarcza lub publiczna. Ze zjazdu indywidualnego korzystają bowiem przede wszystkim jego właściciele, natomiast ze zjazdu publicznego oprócz jego właścicieli korzystają także pracownicy, klienci, odbiorcy czy też dostawcy. W związku z tym nawet okoliczność, że działka posiada już bezpośredni dostęp do drogi krajowej poprzez zjazd indywidualny nie rodzi sama w sobie obowiązku organu do wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego z jednoczesną likwidacją istniejącego indywidualnego.

GDDKiA wskazał, że przepis § 113 ust. 7 pkt 1 cyt. rozporządzenia wprost zakazuje lokalizacji zjazdu publicznego z odcinka drogi znajdującego się w obszarze oddziaływania skrzyżowania. Organ przytoczył definicje skrzyżowania, obszaru skrzyżowania, obszaru oddziaływania skrzyżowania, węzła drogowego, obszaru węzła i obszaru oddziaływania węzła.

Przechodząc do oceny wpływu wnioskowanej lokalizacji zjazdu publicznego na sytuację na dodatkowej jezdni autostrady [...], organ stwierdził, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z węzłem drogowym [...] łączącym autostradę [...] (fragment drogi międzynarodowej [...]) z drogą wojewódzką nr [...]. Skrzyżowanie w miejscowości [...] drogi nr [...] z łącznicą autostrady w kierunku [...][...] S.A. wykonała w trakcie budowy autostrady [...] w 2004 roku. Przebudowę natomiast tego skrzyżowania na rondo wraz z wykonaniem łącznicy w stronę [...] i punktu poboru opłat zrealizowano w 2011 roku, a oddano do użytkowania na początku 2012 r. Aktualnie w miejscowości [...] funkcjonuje skrzyżowanie typu rondo drogi wojewódzkiej nr [...], łącznika autostrady [...] oraz dodatkowej jezdni autostrady [...] (tj. dawnego fragmentu drogi gminnej). Przedmiotowa dodatkowa jezdnia o nawierzchni bitumicznej (i dalej droga gminna szutrowa) zapewnia obsługę komunikacyjną kilku nieruchomościom. Na podstawie zgormadzonego materiału dowodowego, w tym aktualnej dokumentacji fotograficznej, organ stwierdził, iż planowany zjazd znalazłby się za wyspą stałą. W zakresie zaś oznakowania poziomego przedmiotowej dodatkowej jezdni GDDKiA ustalił, co następuje: pole P-21 za wyspą stałą - 5,0 m, linia podwójna ciągła P-4 - 25,0 m, linia jednostronnie przekraczalna P-3b - 35,0 m, a wlot na rondo oznakowany linią P-13. Zgodnie z załączoną przez stroną koncepcją planowany zjazd usytuowany byłby na odcinku od początku pola P-21 do końca linii podwójnej ciągłej. Na odcinku drogi, na którym występuje linia podwójnie ciągła P-4, następują manewry zwalniania na dojeździe do ronda (linia P-13) oraz przyspieszania na odcinku wyjazdu z ronda. W konsekwencji omawiany odcinek dodatkowej jezdni, zdaniem organu, należy uznać za obszar oddziaływania ronda w rozumieniu przepisu § 3 ust. 9b Rozporządzenia. Ponadto, w ocenie GDDKiA, trzeba mieć na uwadze przepis § 3 ust. 10 lit. b Rozporządzenia, w świetle którego obszar oddziaływania skrzyżowania stanowiącego element węzła wliczamy do obszaru oddziaływania tego węzła. Podsumowując, zdaniem organu, projektowany zjazd publiczny znalazłby się zarazem w obszarze oddziaływania skrzyżowania typu rondo drogi wojewódzkiej nr [...], łącznika autostrady [...] i dodatkowej jezdni autostrady [...] oraz w obszarze oddziaływania węzła [...] łączącego autostradę [...] z drogą wojewódzką nr [...].

Organ podkreślił, że jest wyspecjalizowanym organem realizującym zadania w zakresie inżynierii ruchu, w tym zadania dotyczące bezpieczeństwa ruchu drogowego i z racji pełnienia takiej funkcji posiada wiedzę o tym, jakie stany faktyczne mogą powodować potencjalne niebezpieczeństwo dla ruchu drogowego. Wiedza ta zalicza się do tzw. faktów znanych organowi z urzędu, o których mowa w art. 77 § 4 kpa. Organ wskazał, że zapewnienie bezpieczeństwa ruchu drogowego jest dla zarządcy drogi sprawą priorytetową. Obowiązek dbania o bezpieczeństwo ruchu drogowego ciążący na zarządcy drogi należy rozumieć w ten sposób, iż organ ten nie może tylko biernie czekać na wystąpienie kolizji drogowych lecz powinien działać w znacznej mierze prewencyjnie poprzez zapobieganie wypadkom. Odmowa udzielenia zezwolenia na lokalizację przedmiotowego zjazdu publicznego mieści się w tak rozumianym działaniu prewencyjnym.

Organ wskazał, że w zakresie z kolei innego dostępu działki nr [...] do drogi publicznej przedmiotowa nieruchomość przylega do drogi wojewódzkiej nr [...], przy czym nie posiada z niej zjazdu oraz do działki nr [...] skomunikowanej ze wspomnianą drogą poprzez zjazd indywidualny, usytuowany w km 23+414. Zdaniem organu, mamy tutaj do czynienia z dwiema opcjami alternatywnymi w stosunku do zjazdu z dodatkowej jezdni autostrady [...]: tj. strona może wykorzystać zjazd z drogi wojewódzkiej nr [...] do działki nr [...], co wymaga jego przebudowy do parametrów zjazdu publicznego albo zrealizować zjazd publiczny z drogi wojewódzkiej nr [...] do własnej działki. Co istotne, odnośnie pierwszej możliwości, w obrocie prawnym funkcjonuje ostateczna decyzja Burmistrza Miasta i Gminy [...] Nr [...] z [...] kwietnia 2012 r., znak [...] ustalająca dla inwestora - skarżącej warunki zabudowy dla przedsięwzięcia polegającego na budowie budynku hotelowo - usługowego wraz z parkingiem i infrastrukturą techniczną na objętej wnioskiem działce nr [...], gdzie w pkt 2 ppkt 3 tiret 4 obsługa komunikacyjna została ustalona w następujący sposób, cyt. "dostęp do drogi publicznej: z drogi wojewódzkiej nr [...] poprzez działkę nr [...] (po ustanowieniu stosownej współwłasności lub służebności przejścia lub przejazdu); projektowany zjazd zlokalizowany poza obszarem projektowanego ronda dla obsługi komunikacyjnej terenów Parku Przemysłowego [...] oraz terenów zlokalizowanych po północnej stronie drogi nr [...] (w tym działki nr ewid. [...]) należy uzgodnić z zarządcą drogi nr [...] - [...] Zarządem Dróg Wojewódzkich w [...]".

W związku z powyższym organ wyjaśnił, iż nie neguje samej budowy przedmiotowego obiektu hotelowo - usługowego, a jedynie sposób jego skomunikowania poprzez nowy zjazd publiczny z dodatkowej jezdni autostrady [...], którego posiadanie nie jest immanentną cechą działalności gospodarczej i nie warunkuje jej prowadzenia, zwłaszcza że istnieje inny sposób jej obsługi komunikacyjnej, akceptowany dotychczas przez stronę.

Uzupełniająco organ wskazał, iż autostrada [...] na tym odcinku jest autostradą płatną zarządzaną przez [...] S.A. Na podstawie art. 19 ust. 3 w związku z art. 20 ust. 8 udp organem właściwym do wydawania decyzji w przedmiocie lokalizacji i przebudowy zjazdu jest GDDKiA, niemniej jednak Koncesjonariusz - [...] S.A. pismem z 17 września 2020 r., znak [...] (w aktach sprawy) negatywnie zaopiniował planowane przedsięwzięcie.

Zdaniem organu w analizowanej sprawie istota prawa własności rozumiana jako dojazd do nieruchomości nr [...] nie została naruszona, wskazano bowiem alternatywne sposoby jej obsługi komunikacyjnej w stosunku do wnioskowanego zjazdu.

Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodziła się skarżąca, wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Strona zaskarżonej decyzji zarzuciła:

a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.

- art. 29 ust. 2 udp z uwagi na błędne przyjęcie, że strona wnosiła o zjazd na dodatkową jezdnię autostrady, podczas gdy skarżąca we wniosku wskazała jedynie możliwy wariant wjazdu na drogę publiczną (co oznacza, że nie wykluczała akceptacji innego miejsca wjazdu), a nawet ten wskazany wariant dotyczył terenu poza jezdnią autostrady,

- art. 29 ust. 4 udp poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że wymogi wynikające z warunków technicznych (sprowadzające się do względów bezpieczeństwa) pozwalają na odmowę lokalizację zjazdu, podczas gdy ewentualny zjazd w miejscu proponowanym przez skarżącą lub usytuowany w większej odległości od ronda nie ma znaczenia dla warunków bezpieczeństwa,

b) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

- art. 138 § 1 pkt 1 kpa poprzez jego bezpodstawne zastosowanie i "utrzymanie w mocy decyzji Wojewody [...]", pomimo istnienia przesłanek uzasadniających jej uchylenie,

- 138 § 1 pkt 1 kpa w zw. art. 7, 8 , 11, 77 § 1, 78 § 1, art. 80, art. 107 kpa poprzez ich niezastosowanie, w sytuacji gdy wskazane w odwołaniu uchybienia w zakresie prowadzenia przez organ I instancji postępowania administracyjnego uzasadniały uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, w tym niewykonanie czynności niezbędnych do wyjaśnienia sprawy, w szczególności rozważenia innego miejsca wjazdu,

- błędne ustalenia faktyczne poprzez przyjęcie, że skarżąca na swoim gruncie posadowi budynek hotelowo-usługowy wraz z parkingiem i infrastrukturą, podczas gdy strona we wniosku z 13 lipca 2020 r. takiego zamiaru nie wskazywała.

W oparciu o powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz uchylenie decyzji jej poprzedzającej w całości, a także zwrot od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę GDDKiA wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko wyrażone w treści zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga okazała się bezzasadna.

W myśl art. 29 ust. 1 udp "Budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu". Z kolei zgodnie z art. 29 ust. 4 udp ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony.

Nie powinno budzić wątpliwości, że art. 29 ust. 4 udp, w związku z użytym w przepisie słowem "może", wyraża konstrukcję uznania administracyjnego po stronie organu. Należy podkreślić, że możliwość wydawania aktów uznaniowych jest jedną z metod działania organów państwowych i polega na podejmowaniu rozstrzygnięć w sprawach, w których ustawodawca nie wiąże organu administracji w zakresie orzekania, pozwalając na wybór jednego z kilku rozwiązań bez skrępowania konkretnymi przepisami prawa. Zgodnie z jednolitym i utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, a także stanowiskiem doktryny prawa, oznacza to, że decyzja wydawana w ramach uznania administracyjnego powinna cechować się szczególnie starannym uzasadnieniem prawnym i faktycznym, umożliwiającym jej właściwą kontrolę. Granice uznania są określane przez interes społeczny i słuszny interes wnioskodawcy ubiegającego się o uzyskanie zgody na lokalizację zjazdu (wjazdu) z drogi, a także obowiązujące przepisy.

Jak wynika z powołanego art. 29 ust. 4 udp, luz decyzyjny organu w zakresie zgody na budowę zjazdu jest w istocie zdeterminowany ograniczeniami wynikającymi z warunków technicznych zawartych w Rozporządzeniu. Przepisy zawarte w Rozporządzeniu oraz w udp nie pozostawiają wątpliwości, że decyzja organu w przedmiocie ustanowienia zjazdu musi uwzględniać normy bezpieczeństwa ruchu drogowego. Luz decyzyjny organu w zakresie zgody na lokalizację zjazdu jest zatem pochodną przepisów w zakresie bezpieczeństwa ruchu drogowego i oceny faktycznego usytuowania nieruchomości, względem której wydawana jest owa decyzja.

Kontrolując zatem skarżoną decyzję z perspektywy powyższych podstaw prawnych, stwierdzić należy, iż organ w przedmiotowej sprawie mógł odmówić przebudowy zjazdu, a odmowa została w sposób rzeczowy i odpowiadający rzeczywistości uzasadniona przez GDDKiA w wydanej decyzji.

Objęta wnioskiem nieruchomość nr [...] położona w miejscowości [...] sąsiaduje z drogą wojewódzką nr [...] (działka nr [...]), z działką nr [...] oraz działką nr [...], która dalej przylega do działki nr [...], przy czym wspomniane działki nr [...]i [...] składają się na pas drogowy autostrady [...]. Postępowanie dotyczy lokalizacji zjazdu z dodatkowej jezdni autostrady [...] (działka nr [...]) poprzez działkę nr [...] do działki nr [...].

Organ stwierdził, że biorąc pod uwagę charakter planowanej inwestycji strony, prawidłowym do jej obsługi będzie zjazd publiczny. Ustalenia organu w tym zakresie są słuszne.

§ 76a Rozporządzenia wskazuje bowiem na dwie kategorie zjazdów: zjazdy indywidualne i zjazdy publiczne. Przyporządkowanie danego zjazdu do jednej z powyższych kategorii zależy od rodzaju obiektu planowanego na działce objętej wnioskiem. Przepis ten bowiem stanowi, że ze względu na wymagania techniczne i użytkowe zjazdy dzieli się na:

1) publiczne - określone przez zarządcę drogi jako zjazdy do nieruchomości gruntowych usytuowanych poza pasem drogowym:

a) na których prowadzona jest lub planowane jest prowadzenie działalności gospodarczej lub działalności o charakterze publicznym,

b) na których usytuowana jest lub planowane jest usytuowanie nieruchomości budynkowej lub lokalowej, w których prowadzona jest lub planowane jest prowadzenie działalności gospodarczej lub działalności o charakterze publicznym,

c) które stanowią lub będą stanowić dojazd do nieruchomości wymienionych w lit. a lub b;

2) indywidualne - określone przez zarządcę drogi jako zjazdy niebędące zjazdami publicznymi.

Każdego ze powyższych rodzajów zjazdów dotyczą odrębne wymagania techniczne (por. § 78 i 79 Rozporządzenia). Kryteria udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego są bardziej rygorystyczne niż w przypadku zgody na lokalizację zjazdu indywidualnego, ze względu na fakt, iż zjazd publiczny z uwagi na swój charakter i przeznaczenie przenosi z drogi i na drogę (w przeciwieństwie do zjazdu indywidualnego) znacznie większy ruch generowany przez obiekt, w którym prowadzona jest działalność gospodarcza.

Stosownie do § 77 Rozporządzenia zjazd z drogi powinien być zaprojektowany i wybudowany w sposób odpowiadający wymaganiom wynikającym z jego usytuowania i przeznaczenia, a w szczególności powinien być dostosowany do wymagań bezpieczeństwa ruchu na drodze, wymiarów gabarytowych pojazdów, dla których jest przeznaczony, oraz do wymagań ruchu pieszych. Zgodnie natomiast z § 113 ust. 7 w związku z § 78 ust. 1 Rozporządzenia, zjazd publiczny nie może być usytuowany w miejscach zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego.

Zdaniem skarżącej organ błędnie przyjął, że strona chciała na należącej do niej działce wybudować obiekt o przeznaczeniu hotelowo-usługowym i na tej podstawie zanegował zasadność takiej lokalizacji drogi, twierdząc że taki sposób skomunikowania poprzez nowy zjazd publiczny z dodatkowej jezdni autostrady [...], nie jest immamentną cechą działalności gospodarczej, zwłaszcza że istnieje inny sposób jej obsługi komunikacyjnej. Odnosząc się do tego, strona wskazała, że nie mają żadnego znaczenia dla sprawy wydane przez Burmistrza Miasta i Gminy [...] warunki zabudowy z [...] kwietnia 2012 r., nr [...], znak [...].We wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy przedstawia się jedynie pewną koncepcję zabudowy, której konkretyzacja następuje na etapie pozwolenia na budowę. Decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi ani praw, ani obowiązków. Szczególnego podkreślenia wymaga okoliczność, że dla tego samego terenu można składać wiele wniosków o warunki zabudowy, a nawet może taki wniosek złożyć osoba nie będąca właścicielem. W tych okolicznościach jest oczywiste, że decyzja o warunkach zabudowy nie może mieć żadnego wpływu na możliwość zjazdu z nieruchomości skarżącej do drogi publicznej. Strona nie jest bowiem zobowiązana do wykonania inwestycji, którą planowała i której dotyczyła decyzja o warunkach zabudowy z 2012 r. Skarżąca wskazała, że może ona wielokrotnie zmieniać koncepcje zabudowy swojego terenu. Tym samym, nie jest wcale powiedziane, że skarżąca zdecyduje się na budowę jakiegokolwiek lokalu hotelowo-usługowego. Ponadto skarżąca otrzymała informację, że [...] Zarząd Dróg Wojewódzkich w [...], odmówił wydania zgody na zjazd zlokalizowany poza obszarem projektowanego ronda dla obsługi komunikacyjnej terenów Parku Przemysłowego [...] oraz terenów zlokalizowanych po północnej stronie drogi [...]. Tym samym skarżąca została – w jej ocenie - pozbawiona jakiejkolwiek możliwości zapewnienia dojazdu do drogi publicznej z należącej do nich działki.

Sąd uznał twierdzenia skarżącej za bezzasadne.

Po pierwsze, w złożonym przez stronę wniosku z 13 lipca 2020 r. sama skarżąca podniosła, że w przyszłości zamierza "zrealizować inwestycję w postaci: budynku hotelowo-usługowego wraz z parkingiem i infrastrukturą techniczną" (k. 71 akt administracyjnych).

Organ stwierdził, że biorąc pod uwagę charakter planowanej i wyraźnie wskazanej we wniosku inwestycji strony, prawidłowym do jej obsługi będzie zjazd publiczny. Sąd ten pogląd podziela.

Po drugie, na potrzeby niniejszej sprawy istotne jest jedynie zakwalifikowanie planowanego zjazdu bądź jako publiczny, bądź indywidualny. Jak wskazano bowiem powyżej, ze względu na wymagania techniczne i użytkowe zjazdy dzieli się na:

1) publiczne - określone przez zarządcę drogi jako zjazdy do nieruchomości gruntowych usytuowanych poza pasem drogowym:

a) na których prowadzona jest lub planowane jest prowadzenie działalności gospodarczej lub działalności o charakterze publicznym,

b) na których usytuowana jest lub planowane jest usytuowanie nieruchomości budynkowej lub lokalowej, w których prowadzona jest lub planowane jest prowadzenie działalności gospodarczej lub działalności o charakterze publicznym,

c) które stanowią lub będą stanowić dojazd do nieruchomości wymienionych w lit. a lub b;

2) indywidualne - określone przez zarządcę drogi jako zjazdy niebędące zjazdami publicznymi.

Strona (będąca przedsiębiorcą i spółką handlową) w żadnym piśmie w toku postępowania administracyjnego, ani przed sądem administracyjnym nie zaprzeczyła, że zjazd nie miałby służyć jej planowanej działalności gospodarczej. Wobec statusu prawnego strony trudno wręcz sobie wyobrazić, że należąca do niej działka mogłaby być wykorzystywana w innym celu. Jakąkolwiek działalność gospodarczą strona nie prowadziłaby na przedmiotowej nieruchomości (obojętnie, czy byłaby to działalność hotelowa, restauracyjna czy np. farma fotowoltaiczna), właściwym do jej obsługi byłby tylko i wyłącznie zjazd publiczny – i to jest fakt istotny prawnie dla tej sprawy, prawidłowo ustalony przez organ. Zresztą strona nie zakwestionowała uznania wnioskowanego przez nią zjazdu jako zjazd publiczny. Rodzaj planowanej działalności gospodarczej prowadzonej przez stronę nie ma w tym przypadku znaczenia ze względu na powołane powyżej przepisy Rozporządzenia.

Nie ulega wątpliwości, że planowana i wskazana przez skarżącą we wniosku inwestycja (budynek hotelowo-usługowy) byłaby generatorem kumulującym w swoim rejonie dodatkowe natężenie ruchu drogowego, co miałoby przełożenie na wzrost ilości manewrów w ciągu doby na wnioskowanym zjeździe publicznym. Sąd wskazuje przy tym, że w przypadku zjazdu indywidualnego ze zjazdu korzystają przede wszystkim jego właściciele, natomiast ze zjazdu publicznego prowadzącego do hotelu czy innego miejsca prowadzenia jakiejkolwiek działalności gospodarczej oprócz jego właścicieli korzystają także pracownicy, klienci, odbiorcy, dostawcy czy przedstawiciele handlowi i serwisanci. Ponadto, ze względu na charakter planowanej działalności gospodarczej może ona generować również ruch pojazdów ciężarowych.

Sąd podziela pogląd GDDKiA, że powyższe okoliczności niekorzystnie wpłynęłyby na warunki bezpieczeństwa ruchu drogowego na drodze.

Każdy zjazd z drogi stanowi potencjalne źródło zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego i ogranicza jego płynność, i to w stopniu tym większym, im wyższe natężenie ruchu występuje na drodze oraz im większa jest liczba zjazdów i częstość ich występowania – co dotyczy w szczególności zjazdów publicznych, które charakteryzują się dużą częstotliwością użytkowania. Tak duży potok pojazdów, w tym w szczególności pojazdów ciężarowych, których gabaryty oraz właściwości jezdne (droga hamowania, tonaż) wymagają jeszcze większej sprawności i skupienia przez kierujących nimi, wymusza na zarządcy drogi szczególny ustawowy obowiązek dbania o bezpieczeństwo uczestników ruchu, a także nieingerowanie w warunki techniczne przedmiotowej drogi krajowej - klasy A.

Jak stanowi przepis § 3 ust. 4 Rozporządzenia przez klasę drogi rozumie się przyporządkowanie drodze odpowiednich parametrów technicznych, wynikających z jej cech funkcjonalnych. Droga krajowa nr [...] na analizowanym odcinku została zaliczona na mocy Zarządzenia nr 7 GDDKiA z 2 marca 2020 r. w sprawie klas istniejących dróg krajowych do autostrad (droga klasy A). Zgodnie zaś z § 9 ust. 1 pkt. 1 Rozporządzenia stosowanie na drodze klasy A zjazdów jest zabronione. Z kolei § 8a ust. 1 pkt 2 Rozporządzenia stanowi, iż obsługa ruchu z terenów przyległych do pasa drogowego drogi publicznej może być realizowana przez dodatkowe jezdnie, odpowiadające parametrom technicznym dróg klasy D, L lub Z, zlokalizowane w jej pasie drogowym. Jak precyzuje § 8a ust. 2 Rozporządzenia taką dodatkową jezdnię stosuje się w przypadku, gdy w wyniku budowy lub przebudowy drogi nieruchomość przyległa do jej pasa drogowego traci dostęp do drogi publicznej lub w celu ograniczenia liczby zjazdów z jezdni głównej. Jezdnia główna służy zatem do obsługi ruchu tranzytowego, natomiast jezdnia dodatkowa pełni wobec jezdni głównej rolę służebną w dwóch znaczeniach. Zadaniem takiej drogi jako drogi technicznej jest umożliwienie zarządcy drogi dojazdu do urządzeń obsługujących trasę główną oraz obsługa dotychczasowego ruchu lokalnego. Co do zasady te jezdnie o różnych funkcjach są odseparowane od siebie bocznym pasem dzielącym (§ 3 ust. 8 lit. b), a łączą się m.in. pośrednio przez skrzyżowanie z drogą niższej klasy (§ 9 ust. 3 pkt 1 lit. a).

Zgodnie z § 9 ust. 3 pkt 3 Rozporządzenia dodatkowa jezdnia nie podlega warunkom stosowania zjazdów, określonym w ust. 1. Podzielić należy pogląd organu, że w przypadku autostrady przepis § 9 ust. 3 pkt 3 Rozporządzenia należy rozumieć w ten sposób, iż sytuowanie zjazdów z dodatkowej jezdni autostrady nie jest zakazane, tj. jest dozwolone, jednakże kryteria oceny nie są sprecyzowane. Dla porównania, w przypadku dróg niższych klas lokalizacja zjazdów z głównej jezdni drogi jest wprawdzie możliwa, ale reglamentowana. Zgodnie bowiem z § 9 ust. 1 pkt 3 Rozporządzenia, stosowanie na drodze klasy GP zjazdów jest dopuszczalne wyjątkowo, gdy w celu obsługi terenów przyległych do pasa drogowego brak jest innej możliwości dojazdu lub nie jest uzasadnione bądź możliwe wykonanie albo wykorzystanie drogi niższej klasy lub dodatkowej jezdni, o której mowa w § 8a ust. 1 pkt 2 Rozporządzenia. Zgodnie natomiast z § 9 ust. 1 pkt 4 Rozporządzenia na drodze klasy G należy ograniczyć liczbę i częstość zjazdów przez zapewnienie dojazdu z innych dróg niższych klas lub dodatkowej jezdni, o której mowa w § 8a ust. 1 pkt 2, szczególnie do terenów przeznaczonych pod nową zabudowę. W odniesieniu do dróg klasy G i GP, przepis § 9 ust. 3 pkt 3 Rozporządzenia wyłącza zatem przesłankę braku dostępności drogi w przypadku jej jezdni dodatkowej (bada się ją tylko w przypadku jezdni głównej). Sąd podziela pogląd organu, że w przeciwieństwie do dodatkowych dróg klasy GP i G, GDDKiA może badać inny dostęp do drogi publicznej (np. drogi wojewódzkiej), gdy sprawa dotyczy lokalizacji zjazdu z dodatkowej jezdni autostrady. Brak bowiem w tym przypadku wyraźnego wyłączenia w Rozporządzeniu, jakie przewiduje np. w odniesieniu do dróg klasy G i GP przepis § 9 ust. 3 pkt 3 Rozporządzenia, który – jak wskazano powyżej - wyłącza przesłankę braku dostępności drogi w przypadku jej jezdni dodatkowej. Niewątpliwie także w stosunku do każdej dodatkowej jezdni badaniu podlega wpływ planowanego z niej zjazdu na bezpieczeństwo ruchu drogowego (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 29 listopada 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 2890/15). Jak słusznie wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach z 23 września 2019 r., sygn. akt I SA/GI 646/19, cyt. "dodatkowa jezdnia drogi krajowej (...) stanowi kolejną jezdnię w ramach drogi głównej. Nie jest zatem drogą samoistną, przez co podlega zasadom, które dotyczą drogi głównej".

Przepis § 78 ust. 1 Rozporządzenia stanowi, iż zjazd publiczny powinien być usytuowany zgodnie z wymaganiami określonymi w § 113 ust. 7, który zawiera katalog miejsc niebezpiecznych, w jakich lokalizacja zjazdów publicznych jest zakazana.

Podkreślenia wymaga, że przepisy § 113 ust. 7 Rozporządzenia dotyczą tylko zjazdów publicznych, natomiast nie stosuje się ich do zjazdów indywidualnych. Ostrzejsze kryteria oceny dopuszczalności lokalizacji zjazdów publicznych wynikają z faktu, na który Sąd już wcześniej zwrócił uwagę, że zjazd publiczny z uwagi na swój charakter i przeznaczenie przenosi z drogi i na drogę (w przeciwieństwie do zjazdu indywidualnego) znacznie większy ruch generowany przez obiekt, w którym prowadzona jest działalność gospodarcza lub publiczna. Ze zjazdu indywidualnego korzystają bowiem przede wszystkim jego właściciele, natomiast ze zjazdu publicznego oprócz jego właścicieli korzystają także pracownicy, klienci, odbiorcy czy też dostawcy. W związku z tym nawet okoliczność, że działka posiada już bezpośredni dostęp do drogi krajowej poprzez zjazd indywidualny nie rodzi sama w sobie obowiązku organu do wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego z jednoczesną likwidacją istniejącego indywidualnego (vide: wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie: z 30 maja 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 1543/16 i z 22 sierpnia 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 331/18).

Przepis § 113 ust. 7 pkt 1 Rozporządzenia wprost zakazuje lokalizacji zjazdu publicznego z odcinka drogi znajdującego się w obszarze oddziaływania skrzyżowania. Zgodnie z poglądem sądów administracyjnych, przepisy § 113 ust. 7 Rozporządzenia nie uzasadniają badania stopnia rzeczywistego zagrożenia w ruchu drogowym, które mogłoby spowodować zlokalizowanie konkretnego zjazdu w miejscach określonych szczegółowo w tym przepisie, są to bowiem miejsca, gdzie zdaniem prawodawcy zawsze (ex definitione) występuje sytuacja zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego (vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 23 maja 2007 r., sygn. akt II OSK 836/06 i z 19 listopada 2010 r., sygn. akt I OSK 89/10, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z 14 czerwca 2011 r., sygn. akt II SA/Bk 226/11, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 14 grudnia 2016 r., sygn. akt III SA/Łd 662/16).

W wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 9 listopada 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 582/18 Sąd ten zasadnie wskazał, że: "Sąd podziela ocenę organu, iż w sytuacji, gdy wnioskowany zjazd publiczny miałby znaleźć się w obszarze oddziaływania skrzyżowania uznanie administracyjne zostało wyłączone. Obszar oddziaływania skrzyżowania jest bowiem zawsze miejscem zagrażającym bezpieczeństwu ruchu drogowego, co wyłącza możliwość ustanowienia zjazdu, a tym samym wyznacza granice uznania administracyjnego. Jest to niewątpliwie okoliczność obiektywna, niepodlegająca ocenie organu. Jej wystąpienie przekłada się co do zasady automatycznie na obowiązek wydania decyzji odmownej, a taka właśnie sytuacja występuje w niniejszej sprawie". Pogląd ten Sąd orzekający w niniejszej sprawie w całości podziela.

W świetle art. 4 ust. 9 lit. a udp oraz § 3 ust. 9 Rozporządzenia przez skrzyżowanie należy rozumieć przecięcie się lub połączenie dróg publicznych na jednym poziomie. Według przepisu § 3 ust. 9 lit. a Rozporządzenia obszarem skrzyżowania jest wspólna część przecinających lub łączących się dróg oraz odcinki tych dróg, na których występują poszerzenia jezdni spowodowane dodatkowymi pasami ruchu lub wyspami kanalizującymi, a w przypadku braku poszerzenia odcinki obejmujące minimalne długości akumulacji i zwalniania określone w § 66 i § 67. Obszar oddziaływania skrzyżowania został natomiast określony w przepisie § 3 ust. 9 lit. b Rozporządzenia jako obszar skrzyżowania powiększony o wyznaczone indywidualnie odcinki, na których występuje zwalnianie lub przyspieszanie związane z dojazdem do skrzyżowania lub jego opuszczaniem, jeżeli manewry te nie mogą być wykonane w obszarze skrzyżowania.

Z kolei art. 4 ust. 9 lit. b udp oraz § 3 ust. 10 Rozporządzenia wprowadzają pojęcie węzła drogowego czyli skrzyżowania wielopoziomowego, kiedy następuje krzyżowanie się lub połączenie dróg publicznych na różnych poziomach, zapewniające pełną lub częściową możliwość wyboru kierunku jazdy. Przepis § 3 ust. 10 lit. a Rozporządzenia zawiera definicję obszaru węzła, zgodnie z którą są nim odcinki krzyżujących lub łączących się dróg wraz z łącznicami i jezdniami zbierająco- rozprowadzającymi ograniczone początkiem pasa wyłączania i końcem pasa włączania lub skrzyżowaniami. Pojęcie obszaru oddziaływania węzła znajdziemy natomiast w § 3 ust. 10 lit. b Rozporządzenia i jest nim obszar węzła powiększony o odcinki wyznaczone indywidualnie dla każdego kierunku ruchu, na których występują manewry włączania, wyłączania lub przeplatania związane z tym węzłem, liczone od pierwszej tablicy przeddrogowskazowej przed pasem wyłączania do pierwszej tablicy kierunkowej lub tablicy szlaku drogowego za pasem włączania; do obszaru oddziaływania węzła wlicza się obszary oddziaływania skrzyżowań stanowiących elementy tego węzła.

Przechodząc z kolei do oceny wpływu wnioskowanej lokalizacji zjazdu publicznego na sytuację na dodatkowej jezdni autostrady [...], stwierdzić należy, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z węzłem drogowym [...] łączącym autostradę [...] (fragment drogi międzynarodowej [...]) z drogą wojewódzką nr [...]. Skrzyżowanie w miejscowości [...] drogi nr [...] z łącznicą autostrady w kierunku [...][...]S.A. wykonała w trakcie budowy autostrady [...] w 2004 roku. Przebudowę natomiast tego skrzyżowania na rondo wraz z wykonaniem łącznicy w stronę [...]i punktu poboru opłat zrealizowano w 2011 roku, a oddano do użytkowania na początku 2012 r. Aktualnie w miejscowości [...] funkcjonuje skrzyżowanie typu rondo drogi wojewódzkiej nr [...], łącznika autostrady [...] oraz dodatkowej jezdni autostrady [...] (tj. dawnego fragmentu drogi gminnej). Przedmiotowa dodatkowa jezdnia o nawierzchni bitumicznej (i dalej droga gminna szutrowa) zapewnia obsługę komunikacyjną kilku nieruchomościom. Na podstawie zgormadzonego materiału dowodowego, w tym aktualnej dokumentacji fotograficznej, organ zasadnie stwierdził, iż planowany zjazd znalazłby się za wyspą stałą i ta okoliczność wprost wynika z załączonej do wniosku strony mapy. W zakresie zaś oznakowania poziomego przedmiotowej dodatkowej jezdni ustalono, co następuje: pole P-21 za wyspą stałą - 5,0 m, linia podwójna ciągła P-4 - 25,0 m, linia jednostronnie przekraczalna P-3b - 35,0 m, a wlot na rondo oznakowany linią P-13. Zgodnie z załączoną przez stroną koncepcją planowany zjazd usytuowany byłby na odcinku od początku pola P-21 do końca linii podwójnej ciągłej. Na odcinku drogi, na którym występuje linia podwójnie ciągła P-4, następują manewry zwalniania na dojeździe do ronda (linia P-13) oraz przyspieszania na odcinku wyjazdu z ronda. W konsekwencji słusznie organ uznał, że omawiany odcinek dodatkowej jezdni należy uznać za obszar oddziaływania ronda w rozumieniu przepisu § 3 ust. 9b Rozporządzenia. Ponadto trzeba mieć na uwadze przepis § 3 ust. 10 lit. b Rozporządzenia, w świetle którego obszar oddziaływania skrzyżowania stanowiącego element węzła wliczamy do obszaru oddziaływania tego węzła. Podsumowując, zasadnie organ stwierdził, że projektowany zjazd publiczny znalazłby się zarazem w obszarze oddziaływania skrzyżowania typu rondo drogi wojewódzkiej nr [...], łącznika autostrady [...] i dodatkowej jezdni autostrady [...] oraz w obszarze oddziaływania węzła [...] łączącego autostradę [...] z drogą wojewódzką nr [...]. Skoro przepis § 113 ust. 7 pkt 1 Rozporządzenia wprost zakazuje lokalizacji zjazdu publicznego z odcinka drogi znajdującego się w obszarze oddziaływania skrzyżowania, to rozstrzygnięcie organu w przedmiotowej sprawie mogło być tylko odmowne dla strony. Niezasadny jest zatem zarzut naruszenia przez organ art. 29 ust. 4 udp.

Nie zasługiwał także na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 29 ust. 2 udp. Skarżąca wyraźnie we wniosku wskazała proponowany przez nią wariant zjazdu na jezdnię dodatkową autostrady. Zakresem wniosku strony jest organ w postępowaniu administracyjnym związany. GDDKiA jest właściwy tylko i wyłącznie do rozstrzygania spraw dotyczących zjazdów na drogi krajowe. Organ ten nie może rozstrzygać spraw zjazdów na inne drogi publiczne, w tym drogi wojewódzkie – zresztą sam wskazał w decyzji organ właściwy w tym zakresie. GDDKiA nie może zatem w wydanej przez siebie decyzji rozstrzygać o dostępie do drogi, którą nie zarządza. Taka decyzja bowiem byłaby wydaną z naruszeniem przepisów o właściwości organu, a zatem nieważną. GDDKiA wskazał natomiast w skarżonej decyzji alternatywne warianty zjazdu do drogi publicznej – w tym przypadku drogi wojewódzkiej, do czego był uprawniony. Wobec istnienia alternatywnych możliwości zjazdów z nieruchomości do drogi publicznej wojewódzkiej, w pierwszej kolejności co do zasady strona powinna wnosić o zjazd do drogi wojewódzkiej, która ze względu na funkcje w sieci drogowej kraju jest drogą niższą niż droga krajowa, zwłaszcza że planowany przez stronę zjazd publiczny do jezdni dodatkowej drogi krajowej - autostrady jest niedopuszczalny w świetle przepisów Rozporządzenia. Wobec istnienia powyższych alternatywnych możliwości zjazdów z nieruchomości do drogi publicznej wojewódzkiej i wobec niewykazania w jakikolwiek sposób przez stronę, że jest to niemożliwe lub nadmiernie utrudnione, organ nie był zobligowany do wskazania innego możliwego zjazdu do drogi krajowej. Organ wykazał już bowiem w skarżonej decyzji inne warianty zjazdu do drogi publicznej – a mianowicie dwa warianty do drogi wojewódzkiej.

Podkreślenia wymaga, iż GDDKiA jest wyspecjalizowanym organem realizującym zadania w zakresie inżynierii ruchu, w tym zadania dotyczące bezpieczeństwa ruchu drogowego i z racji pełnienia takiej funkcji posiada wiedzę o tym, jakie stany fatyczne mogą powodować potencjalne niebezpieczeństwo dla ruchu drogowego. Wiedza ta zalicza się do tzw. faktów znanych organowi z urzędu, o których mowa w art. 77 § 4 kpa. Powyższy pogląd znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych. Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 16 maja 2008 r., sygn. akt VI SA/Wa 476/08, cyt. "(...) uwzględnienie każdej informacji przez wyspecjalizowany organ, jakim jest zarządca drogi, podlega jego ocenie zgodnie z jego kompetencją". Takie samo stanowisko w tym temacie zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z 10 grudnia 2013 r., sygn. akt III SA/Kr 201/13, w którym wskazał, cyt. "W ocenie sądu organ I instancji jako zarządca drogi posiada wystarczającą wiedzę w tym zakresie (BRD - uwaga organu) mając z urzędu dostęp do własnych opracowań oraz danych pomocnych do wydania tego rodzaju rozstrzygnięć".

Sąd podziela pogląd GDDKiA, iż zapewnienie bezpieczeństwa ruchu drogowego jest dla zarządcy drogi sprawą priorytetową. Obowiązek dbania o bezpieczeństwo ruchu drogowego ciążący na zarządcy drogi należy rozumieć w ten sposób, iż organ ten nie może tylko biernie czekać na wystąpienie kolizji drogowych lecz powinien działać w znacznej mierze prewencyjnie poprzez zapobieganie wypadkom (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 grudnia 2010 r., sygn. akt I OSK 319/10, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 14 grudnia 2005 r., sygn. akt VI SA/Wa 428/05, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 lutego 2001 r., sygn. akt II SA 770/00, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 grudnia 2004 r., sygn. akt OSK 986/04, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 16 maja 2008 r., sygn. akt VI SA/Wa 476/08). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyrokach: z 5 czerwca 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 2903/18 oraz z 18 czerwca 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 3024/18, stwierdził, że: "Możliwość wystąpienia niekorzystnych zdarzeń drogowych wpływających na bezpieczeństwo użytkowników drogi, jak i jej bezpośredniego otoczenia, nawet jeżeli opiera się na potencjalności tego zagrożenia i ocenności wysuwanych wniosków, musi być brane pod uwagę przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad". Odmowa udzielenia zezwolenia na lokalizację przedmiotowego zjazdu publicznego mieści się w tak rozumianym działaniu prewencyjnym.

Organ ustalił, że w zakresie z kolei innego dostępu działki nr [...] do drogi publicznej stan faktyczny i prawny sprawy jest następujący. Nieruchomość ta przylega do drogi wojewódzkiej nr [...], przy czym nie posiada z niej zjazdu oraz do działki nr [...] skomunikowanej ze wspomnianą drogą poprzez zjazd indywidualny, usytuowany w km 23+414. Mamy tutaj do czynienia z dwiema opcjami alternatywnymi w stosunku do zjazdu z dodatkowej jezdni autostrady [...]: tj. strona może wykorzystać zjazd z drogi wojewódzkiej nr [...] do działki nr [...], co wymaga jego przebudowy do parametrów zjazdu publicznego albo zrealizować zjazd publiczny z drogi wojewódzkiej nr [...] do własnej działki. GDDKiA podkreślił, że odnośnie pierwszej możliwości w obrocie prawnym funkcjonuje ostateczna decyzja Burmistrza Miasta i Gminy [...] Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r., znak [...] ustalająca dla inwestora - skarżącej warunki zabudowy dla przedsięwzięcia polegającego na budowie budynku hotelowo - usługowego wraz z parkingiem i infrastrukturą techniczną na objętej wnioskiem działce nr [...], gdzie w pkt 2 ppkt 3 tiret 4 obsługa komunikacyjna została ustalona w następujący sposób, cyt. "dostęp do drogi publicznej: z drogi wojewódzkiej nr [...] poprzez działkę nr [...] (po ustanowieniu stosownej współwłasności lub służebności przejścia lub przejazdu); projektowany zjazd zlokalizowany poza obszarem projektowanego ronda dla obsługi komunikacyjnej terenów Parku Przemysłowego [...] oraz terenów zlokalizowanych po północnej stronie drogi nr [...] (w tym działki nr ewid. [...]) należy uzgodnić z zarządcą drogi nr [...] - [...] Zarządem Dróg Wojewódzkich w [...]".

W związku z powyższym organ wyjaśnił w skarżonej decyzji, iż nie neguje samej budowy przedmiotowego obiektu hotelowo - usługowego, a jedynie sposób jego skomunikowania poprzez nowy zjazd publiczny z dodatkowej jezdni autostrady [...], którego posiadanie nie jest immanentną cechą działalności gospodarczej i nie warunkuje jej prowadzenia, zwłaszcza że istnieje inny sposób jej obsługi komunikacyjnej, akceptowany dotychczas przez stroną. Sąd pogląd organu uznaje za zasadny. Skoro istnieją dwa inne możliwe warunki skomunikowania przedmiotowej działki z drogą publiczną, bowiem nieruchomość ta przylega do drogi wojewódzkiej nr [...], przy czym nie posiada z niej zjazdu, oraz do działki nr [...] skomunikowanej ze wspomnianą drogą poprzez zjazd indywidualny, usytuowany w km 23+414, to w pierwszej kolejności strona powinna wnosić o zjazd do drogi wojewódzkiej, która ze względu na funkcje w sieci drogowej jest drogą niższą niż droga krajowa, zwłaszcza że planowany przez stronę zjazd publiczny do jezdni dodatkowej autostrady jest niedopuszczalny w świetle przepisów Rozporządzenia.

W skardze strona podniosła, że otrzymała "informację, że [...] Zarząd Dróg Wojewódzkich w [...], odmówił wydania zgody na zjazd zlokalizowany poza obszarem projektowanego ronda dla obsługi komunikacyjnej terenów Parku Przemysłowego [...] oraz terenów zlokalizowanych po północnej stronie drogi[...]. Tym samym Skarżący zostali pozbawieni jakiejkolwiek możliwości zapewnienia dojazdu do drogi publicznej z należącej do nich działki". Po pierwsze, okoliczność ta nie była podnoszona przez stronę w toku postępowania administracyjnego, a dopiero przed sądem administracyjnym. Organ nie mógł się zatem do niej ustosunkować. Po drugie, okoliczność ta nie została w żaden sposób przez stronę udowodniona, np. poprzez załączenie stosownej decyzji odmownej wydanej stronie odnośnie zjazdu do drogi wojewódzkiej. Po trzecie, strona enigmatycznie wspomina o "informacji", a nie decyzji administracyjnej. Tymczasem strona, reprezentowana zarówno przed GDDKiA, jak i WSA w Warszawie w tej sprawie przez profesjonalnego pełnomocnika, powinna wiedzieć, że ewentualnie istotnie prawnie znaczenie miałaby w niniejszej sprawie jedynie decyzja administracyjna odmowna dotycząca zjazdu, a nie np. informacja nieformalna, telefoniczna, uzyskana przez stronę. Tym samym skarżąca nie wykazała w tej sprawie, że "została pozbawiona jakiejkolwiek możliwości zapewnienia zjazdu do drogi publicznej z należącej do niej działki".

W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 stycznia 2019 r., sygn. akt I OSK 958/17 Sąd ten stwierdził, że "Samo postępowanie w przedmiocie wydania zgody na lokalizację zjazdu publicznego nie jest niezgodne z art. 22 Konstytucji RP, a zapadłe w sprawie orzeczenie (niezależnie od treści samego rozstrzygnięcia) w żaden sposób nie wpływa, ani tym bardziej nie ogranicza wolności gospodarczej". Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z 10 listopada 2010 r., sygn. akt III SA/Wr 592/10 poruszył kwestię kolizji spornych interesów w aspekcie planowanego przez stronę prowadzenia działalności gospodarczej, stwierdzając, że "Bezsprzecznie bowiem z przytoczonych regulacji prawnych, tzn. ust. 4 art. 29 ustawy o drogach publicznych oraz wskazanych wyżej przepisów rozporządzenia wykonawczego wywieść trzeba, że ustawodawca przyznał prymat zasadzie bezpieczeństwa w ruchu drogowym, a ponieważ sprowadza się ona w istocie do ochrony życia i zdrowia użytkowników dróg, odpowiadając interesowi społecznemu - winna mieć pierwszeństwo nad indywidualnym interesem właściciela nieruchomości nawet jeśli oznaczałoby to ograniczenie w wykonywaniu prawa własności, wyrażonym choćby w formie swobody prowadzenia działalności gospodarczej". Powyższe poglądy Sąd tutejszy w całości podziela.

Uzupełniająco Sąd wskazuje, iż autostrada [...] na tym odcinku jest autostradą płatną zarządzaną przez [...] S.A. Na podstawie art. 19 ust. 3 w związku z art. 20 ust. 8 udp organem właściwym do wydawania decyzji w przedmiocie lokalizacji i przebudowy zjazdu jest GDDKiA, niemniej jednak Koncesjonariusz - [...] S.A. pismem z 17 września 2020 r., znak [...] (w aktach sprawy) negatywnie zaopiniował planowane przedsięwzięcie.

Niezasadne są także zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Organ prawidłowo ustalił stan faktyczny sprawy, nie naruszając art. 7 i 77 § 1 kpa. W sytuacji, kiedy interes strony i interes publiczny nie są tożsame, przepis art. 7 kpa nakłada na organ obowiązek dokonania wyważenia ww. interesów, jednakże nie ustala ich hierarchii ani zasad rozstrzygania konfliktów między nimi, pozostawiając ocenę konkretnego przypadku temu organowi. Oznacza to, że sprzeczne z dyrektywą zawartą w art. 7 kpa jest tylko zaniechanie przez organ wyważenia interesu społecznego i interesu strony bądź też wyważenie ww. interesów, ale powołany interes jest abstrakcyjny i nieskonkretyzowany albo wprawdzie interes społeczny jest skonkretyzowany, ale brak w decyzji wyczerpującego uzasadnienia stanowiska organu, o jakim mowa w art. 107 § 3 kpa. Sad podziela argument organu, że nie można ocenić jako słusznego interesu strony, jeżeli pozostaje on w kolizji z należycie rozważonym interesem społecznym (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 lutego 2007 r., sygn. akt I OSK 553/06, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 października 2007 r., sygn. akt II OSK 1406/06, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 września 2010 r., sygn. akt I OSK 428/10).

Wskazówek dla organu w kwestii wyważania interesów w sprawach dotyczących lokalizacji zjazdów dostarczyło orzecznictwo administracyjne, w którym powszechnie przyznaje się prymat zasadzie bezpieczeństwa w ruchu drogowym nad interesem wnioskodawcy. W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 kwietnia 2008 r., sygn. akt I OSK 689/2007 Sad ten słusznie podniósł, że "Jeśli wykonanie spornego zjazdu stanowi zagrożenie bezpieczeństwa dla ruchu drogowego, to jest to wystarczającą przesłanką do uznania, że interes społeczny nie zezwala na uwzględnienie takiego wniosku". Podkreślenia wymaga, że uwarunkowania dotyczące bezpieczeństwa ruchu drogowego nie są pojęciem abstrakcyjnym, ale mają bezpośrednie przełożenie na ochronę takich wartości jak zdrowie i życie ludzkie, które są podobnie jak prawo własności również wartościami chronionymi konstytucyjnie (vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 31 marca 2011 r., sygn. akt I OSK 808/10 oraz z 27 lutego 2018 r., sygn. akt I OSK 951/16). Sądy powołują się zatem na zasadę solidaryzmu społecznego związaną ze współżyciem w społeczności, która nakazuje ustąpienie interesu indywidualnego, w przypadku gdy nie ma innej drogi realizacji danego dobra publicznego. Koszty funkcjonowania w społeczeństwie oznaczają w niniejszej sprawie ograniczenie wykonywania prawa własności przez stronę, która nie uzyskała zezwolenia na lokalizację wnioskowanego zjazdu, ale należy wskazać, iż prawo własności nie zostało określone jako prawo absolutne. Jak wielokrotnie podkreślano w orzeczeniach sądów administracyjnych i powszechnych, przy zachowaniu zasady proporcjonalności prawo własności może doznawać szeregu ograniczeń wynikających z różnych przepisów prawa, w tym także niewątpliwie z przepisu art. 29 ust. 4 udp oraz Rozporządzenia, o ile ograniczenia te nie wpływają na istotę prawa własności. W analizowanej sprawie istota prawa własności rozumiana jako dojazd do nieruchomości nr [...] nie została naruszona, wskazano bowiem alternatywne sposoby jej obsługi komunikacyjnej w stosunku do wnioskowanego zjazdu.

Mając powyższe na względzie, stosownie do art. 7 kpa, GDDKiA zasadnie przyznał prymat interesowi społecznemu, przed którym interes strony winien ustąpić, czemu dał wyraz w niniejszej decyzji odpowiadającej kryteriom z art. 107 § 3 kpa, gdyż z jej uzasadnienia można odtworzyć tok rozumowania zarządcy drogi i wywnioskować, jakie konkretnie okoliczności przesądziły o odmowie udzielenia wnioskowanego zezwolenia. Tym samym nie można uznać, że decyzja odmowna organu wyprowadzona z zebranego w sprawie materiału dowodowego wykracza poza swobodną ocenę dowodów w rozumieniu art. 80 kpa.

Organ nie naruszył także wynikającej z art. 8 kpa zasady zaufania do władzy publicznej oraz utrwalonych praktyk rozstrzygania spraw. To, że strona nie zgadza się z niekorzystną dla niej decyzją, nie oznacza bowiem naruszenia tego przepisu.

Nie został także naruszony art. 11 kpa, zgodnie z którym: "Organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu". Decyzja bowiem przekonująco wskazywała, dlaczego wniosek strony nie mógł być uwzględniony.

Niezasadny był także zarzut naruszenia art. 78 § 1 kpa ("Żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy"), tym bardziej, że strona nie wskazała, który z jej wniosków nie był uwzględniony przez organ.

Podkreślić należy, że organ prawidłowo ustalił stan faktyczny sprawy i wbrew twierdzeniom skarżącej, odniósł ogólne rozważania do tej konkretnej sytuacji strony.

Skoro prawidłowe było rozstrzygnięcie organu zawarte w decyzji z [...] października 2020 r., to organ nie mógł naruszyć art. 138 kpa, utrzymując tę decyzję własną w mocy. Zarzut ten jest bezzasadny.

Z powodów wskazanych wyżej Sąd za niezasadne uznał zarzuty podniesione w skardze oraz nie doszukał się innych naruszeń przepisów prawa materialnego czy procesowego, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji lub też stwierdzenia jej nieważności.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) orzeczono jak w sentencji.

Niniejszy wyrok został wydany przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz związanych z nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374, ze zm.), dodanego na podstawie art. 46 pkt 21 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz.U. poz. 875), zmieniającej wyżej wymieniona ustawę z dniem 16 maja 2020 r.