Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 1333/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2009-12-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 61 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Sędziowie Sędzia WSA Wojciech Organiściak, Sędzia WSA Rafał Wolnik (spr.), Protokolant Magdalena Matuszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 grudnia 2009 r. sprawy ze skargi T. H.- G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy terenu 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...] r. nr [...], 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżącej kwotę 500,00 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia [...] roku inwestor T. K. zwrócił się do Urzędu Miejskiego w K. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji określonej jako "budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym i usługami w parterze" przewidzianej do realizacji w K. przy ul. [...] na działkach o numerach [...].Wniosek ten w toku postępowania przed organem pierwszej instancji był przez inwestora trzykrotnie modyfikowany w zakresie funkcji i sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy.

W toku postępowania przed organem pierwszej instancji zastrzeżenia i uwagi wniosła A. Z. Z kolei pełnomocnik obecnie skarżącej T. H. – G., po zapoznaniu się z aktami sprawy zapowiedział wniesienie pisemnych uwag, jednak do dnia wydania decyzji uwag takich nie złożył. W toku postępowania dokonano ponadto pozytywnych uzgodnień z właściwymi organami i instytucjami.

Po tak przeprowadzonym postępowaniu Prezydent Miasta K. decyzją z dnia [...] roku, Nr [...], ustalił warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. W warunkach tych określił parametry inwestycji, oraz wymagane ustalenia. Jako materialno-prawną podstawę swojego rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji wskazał art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1 oraz art. 54 w związku z art. 64 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.), zwanej dalej u.p.z.p. W uzasadnieniu wskazano, że wnioskowane zamierzenie inwestycyjne przewidziane jest na terenie, w stosunku do którego odstąpiono od sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu górniczego (uchwała Rady Miasta K. z dnia [...]r.). Wnioskowane zamierzenie spełnia łącznie warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 1 – 5 u.p.z.p. a ponadto jest zgodne z przepisami odrębnymi tj. ustawą z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych i ustawą z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, co w myśl art. 64 i art. 56 u.p.z.p. obliguje organ do wydania pozytywnej decyzji. Powołano się na sporządzoną analizę architektoniczno-urbanistyczną. Dla jej przeprowadzenia wyznaczono obszar analizowany w odległości ok. [...] m od granicy terenu objętego wnioskiem. Sporządzona analiza wykazuje, że zostały spełnione przesłanki z art. art. 61 ust. 1 ustawy. Ustosunkowano się do zastrzeżeń wniesionych przez A. Z. nie znajdując podstaw do ich uwzględnienia i wydania decyzji odmownej.

Projekt decyzji sporządzony został przez uprawnionego architekta. Załącznik nr [...] do decyzji stanowiły wyniki i wnioski po przeprowadzonej analizie oraz jej część graficzna w postaci kserokopii mapy zasadniczej w skali [...] z wyznaczonym obszarem analizowanym, liniami zabudowy oraz granicami terenu objętego wnioskiem.

Odwołanie od tej decyzji wniosła skarżąca domagając się jej uchylenia i przekazania sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia względnie o jej zmianę i wydanie decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy. Wniosła ponadto o przeprowadzenie dowodu z wizji lokalnej obszaru analizowanego oraz o sporządzenie ponownej analizy przez wyznaczonego biegłego. Zarzuciła naruszenie przepisów proceduralnych tj. art. 6 oraz art. 7 kpa, jak również przepisów prawa materialnego: art. 61 u.p.z.p. oraz przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia [...] r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588).

W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że organ w sposób nieprawidłowy wyznaczył granice obszaru analizowanego. W jej ocenie za front działki należało uznać część przylegającą do ul[...], a nie jak to uczynił organ, do ul. [...]. To od ul. [...] ma się odbywać główny wjazd i wejście na działkę. Szerokość tego frontu wynosi ok. [...] m, a zatem trzykrotność tej wartości daje odległość [...] m a nie [...] m, jak zostało przyjęte w analizie. Wyznaczenie obszaru analizowanego w sposób sugerowany przez skarżącą wykazałoby, że w jego granicach nie znalazłaby się zabudowa wielorodzinna. Zaznaczyła, że zabudowa wielorodzinna znajdująca się w skrajnych częściach obszaru analizowanego nie mieści się w kwartale zabudowy, w którym znajduje się wnioskowana nieruchomość. Osiedle [...], które charakteryzuje się zabudową wielorodzinną, ma całkowicie odmienny charakter od pozostałej części dzielnicy. Pojęcie "sąsiedztwo" oznaczać winno działki tworzące pewną urbanistyczną całość, czego w ocenie skarżącej nie można powiedzieć o wyznaczonym obszarze analizowanym. Dalej skarżąca wskazała, że nie stanowi kontynuacji funkcji planowana lokalizacja dwóch pięciokondygnacyjnych budynków mieszkalnych z funkcją usługowo-handlową na poziomie parteru. W obszarze analizowanym nie ma żadnej placówki handlowej o powierzchni sprzedaży takiej, jak jest planowana. W najbliższym sąsiedztwie znajdują się prawie wyłącznie domy jednorodzinne o powierzchni zabudowy nie przekraczającej [...] m2. Również nie stanowi kontynuacji funkcji zlokalizowanie na wnioskowanej działce parkingu dla ok. [...] pojazdów oraz parkingu podziemnego o pow. [...] m2. Wskazała, że w obszarze analizowanym przeważa zabudowa jednorodzinna (ok. [...] )podczas gdy zabudowa wielorodzinna stanowi jedynie ok. [...] terenu. W dalszej części skarżąca podniosła, że brak było podstaw do przyjęcia wskaźnika zabudowy terenu na poziomie dwukrotnie przekraczającym średni wskaźnik zabudowy (przyjęto [...], a średni wskaźnik wynosi [...]). Podobnie z szerokością elewacji frontowej. Zaskarżoną decyzją ustalono szerokość tej elewacji na ok. [...] m od strony ul. [...] i ok. [...] m od ul. [...], Tymczasem średnia szerokość elewacji frontowych w obszarze analizowanym wynosi ok. [...] m. Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej została ustalona na [...], co znacznie odbiega od wysokości zabudowy sąsiedniej i zaburza ład przestrzenny okolicy. Średnia wysokość elewacji frontowej w najbliższym sąsiedztwie wynosi ok. [...] m. Skarżąca zarzuciła dowolność ustaleń organu przy wydawaniu decyzji oraz lekceważenie prawa. Organ dokonał nieprawidłowej interpretacji zasady "dobrego sąsiedztwa". Powstająca w sąsiedztwie nowa zabudowa powinna bowiem odpowiadać charakterystyce urbanistycznej i architektonicznej zabudowy już istniejącej.

Pismem z dnia [...] r. skarżąca uzupełniła swoje odwołanie wskazując na wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej, który w zaskarżonej decyzji wynosi ok. [...], podczas gdy średni wskaźnik w obszarze analizowanym wynosi ok. [...] Zarzuciła tendencyjność i brak kompetencji przy sporządzaniu analizy. Do pisma dołączono załącznik graficzny (pomniejszoną kserokopię mapy zasadniczej), na którym zaznaczono proponowany przez skarżącą obszar analizowany oraz zaznaczono budynki o wysokości kondygnacji odpowiednio [...] i więcej oraz [...] i więcej, a także obiekty o funkcji handlowej i usługowej.

Rozpoznając to odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. zaskarżoną w niniejszym postępowaniu decyzją utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Organ odwoławczy wskazał, że z akt sprawy wynika, że zostały spełnione warunki określone w przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności wynikające z jej art. 61 ust. 1. Podzielił stanowisko organu pierwszej instancji co do wyników analizy i dokonanych ustaleń. W jego ocenie decyzja organu pierwszej instancji nie narusza prawa, przed jej wydaniem organ prawidłowo przeprowadził postępowanie i brak jest podstaw do jej uchylenia bądź zmiany. Odnosząc się do zarzutów odwołania, wskazano, że przepisy prawa nie określają górnej granicy zasięgu obszaru analizowanego. Z samej analizy wynika jaki obszar został przyjęty i dlaczego. Z kolei rozumienie kontynuacji funkcji należy traktować szeroko przyjmując, że mieści się w tym pojęciu taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy. Nie wolno kwestii funkcji interpretować zawężająco. Celem ustawodawcy jest zachowanie ładu przestrzennego, a nie zablokowanie inwestycji w razie braku planu miejscowego. Planowana inwestycja nie jest w ocenie organu odwoławczego sprzeczna z dotychczasową funkcją terenu i spełnia warunek kontynuacji funkcji mieszkaniowej z towarzyszącą funkcją usługowo-handlową. Odnosząc się do zarzutów dotyczących odmiennego ustalenia parametrów i przekroczenia średnich wskaźników powołano się na przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., które dopuszczają takie odstępstwa (§ 4 ust. 4, § 5 ust. 2, § 6 ust. 2, § 7 ust. 4). Odstępstwa te zostały uzasadnione w analizie architektoniczno-urbanistycznej.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów postępowania: art. 7, art. 15, art. 75, art. 78 i art. 80 kpa oraz przepisów prawa materialnego: art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. i przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r.

W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że organ odwoławczy rozpoznając sprawę ponownie winien był ponownie rozstrzygnąć sprawę i dokonać własnych ustaleń. Odstępując od tych obowiązków organ dopuścił się naruszenia art. 15 kpa. Ponadto organ odwoławczy całkowicie pominął zawarte w odwołaniu wnioski dowodowe skarżącej. Organ nie ustalił stanu faktycznego, co w ocenie skarżącej jest warunkiem niezbędnym w postępowaniu. W dalszej części uzasadnienia skarżąca podtrzymała wszystkie swoje zarzuty i twierdzenia zawarte w odwołaniu. Podkreśliła, że organ odwoławczy pominął i nie zweryfikował zarzutów przekroczenia wskaźników i parametrów. Dodała, że zastanym stanem rzeczy, o którym wspomina się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji jest w odniesieniu do planowanej inwestycji istniejąca zabudowa jednorodzinna. Organ wydając decyzję o warunkach zabudowy winien mieć na względzie nie tylko uprawnienia wnioskodawcy, ale uprawnienia właścicielskie właścicieli działek sąsiednich, które winny być chronione w równym stopniu. Wskazała, że przewidziane w rozporządzeniu możliwości zastosowania odstępstw mają na celu dokonywanie drobnych korekt w stosunku do parametrów zabudowań sąsiednich, z zachowaniem zasady kontynuacji parametrów zabudowy w istotnych elementach, czego zaprzeczeniem jest wydana decyzja.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i odpierając podniesione w skardze zarzuty.

W piśmie procesowym z dnia [...] r. stanowiącym odpowiedź na wniosek skarżącej o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, uczestnicy postępowania B. i A. H., wskazali m.in., że w ich ocenie decyzje organów obu instancji są prawidłowe. Dołączono do tego pisma koncepcję architektoniczną planowanej inwestycji (wraz z graficzną wizualizacją i fotografiami okolicznych zabudowań) mającą potwierdzać zasadność przeprowadzonej analizy i wydanych rozstrzygnięć. Zwrócono uwagę na osobę autora tej koncepcji wskazując, że należy on do grona jednego z czterdziestu najlepszych architektów na świecie.

W piśmie procesowym z dnia [...] r. skarżąca powołała się na orzecznictwo sądów administracyjnych odnoszące się do pojęcia "sąsiedztwa". Dołączyła obszerny materiał fotograficzny mający obrazować zagospodarowanie terenów sąsiednich.

Na rozprawie w dniu [...] r. pełnomocnik skarżącej podtrzymał skargę. Wskazał na konieczność przeprowadzenia oględzin celem ustalenia posiadania przez poszczególne obiekty cech zamkniętych zespołów architektonicznych. Oświadczył, że wjazd na sporną działkę jest ulokowany od ul. [...]. Z kolei pełnomocnik uczestników postępowania B. i A. H. wniósł o oddalenie skargi. Wskazał, że nawet gdyby przyjąć ograniczony do sugerowanych przez skarżącą rozmiarów obszar analizowany, to i tak w obszarze tym znajdzie się osiedle z lat [...] -tych przy ul. [...]

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem.

Kontrolowana w niniejszej sprawie decyzja, jak również poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji nie są w ocenie składu orzekającego zgodne z prawem.

W sprawie poza sporem pozostaje okoliczność, że wobec braku planu miejscowego dla terenu objętego wnioskowaną inwestycją, koniecznym było wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy po myśli art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie bowiem z treścią powołanego przepisu zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga ustalenia w drodze decyzji, warunków zabudowy. Z kolei art. 61 ust. 1 u.p.z.p. stanowi, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia określonych w tym przepisie warunków. Wynika z tego, że niespełnienie chociażby jednego z tych warunków stanowi podstawę do odmowy ustalenia warunków zabudowy. W takim stanie prawnym obowiązkiem właściwego organu administracji jest przeprowadzenie analizy, na podstawie której w sposób jednoznaczny stwierdzić będzie można, czy zostały spełnione te przesłanki, czy też nie, co w konsekwencji doprowadzi do wydania właściwej decyzji. Wskazania co do zakresu i sposobu przeprowadzenia takiej analizy wynikają z Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Należy w tym miejscu podkreślić, iż nie jest rolą sądu administracyjnego dokonywanie oceny planowanej inwestycji czy to pod względem jej walorów architektonicznych, czy też pod względem celu, jaki ma spełniać. Rolą tego sądu jest dokonanie oceny zaskarżonego aktu li tylko pod względem jego zgodności z obowiązującymi przepisami prawa, o czym wspomniano na wstępie rozważań.

Zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe, gdy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Treść powołanego przepisu nie pozostawia w ocenie Sądu wątpliwości co do tego, że analiza, o której mowa w § 3 powołanego wyżej rozporządzenia musi się odnosić co najmniej do jednej działki sąsiedniej dostępnej z tej samej drogi publicznej i co najmniej w stosunku do zagospodarowania takiej właśnie działki winna być dokonana ocena spełnienia wymagań określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy (zasada dobrego sąsiedztwa). Zgadzając się z argumentacją organu odwoławczego w kwestii szerokiego pojmowania tej zasady, a tym samym z poglądem wyrażonym w wyroku NSA z dnia 16 stycznia 2007 r., sygn. akt II OSK 168/06, podkreślenia wymaga, że dokonanie analizy z pominięciem co najmniej jednej działki dostępnej z tej samej drogi publicznej, stanowi naruszenie omawianego przepisu ustawy.

Jak wynika z akt sprawy nieruchomość objęta wnioskiem ma dostęp zarówno do ul. [...], jak i do ul. [...]. Zatem dla dokonania oceny spełnienia wymagań zasady dobrego sąsiedztwa należało wziąć pod uwagę jedynie te działki sąsiednie, które mają dostęp z tych dróg publicznych. Wskazać przyjdzie, że ani z treści uzasadnień kontrolowanych decyzji, ani też z treści załączników do decyzji organu pierwszej instancji nie wynika, które działki dostępne z ul. [...] lub z ul. [...] są zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Wspomina się jedynie, że w obszarze analizowanym znajdują się działki zabudowane budynkami wielorodzinnymi, jednakże nie wskazuje się ich położenia. Mając w dalszym ciągu na uwadze szerokie rozumienie pojęcia "sąsiedztwo", z całą stanowczością należy podkreślić, że w świetle art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. jedynie działki mające dostęp z tej samej drogi publicznej mogą być brane pod uwagę przy sporządzaniu analizy. Dopiero z materiałów dołączonych przez skarżącą można wnioskować, które z nieruchomości położonych w obszarze analizowanym są zabudowane budynkami wielomieszkaniowymi. Z materiałów tych wynika, że w obszarze analizowanym wyznaczonym przez organ działki zabudowane budynkami wielomieszkaniowymi dostępne z ul. [...], to działki położone przy tej ulicy i oznaczone numerami porządkowymi [...]. Z kolei działki zabudowane takimi budynkami dostępne z ul. [...] j, to działki położone przy tej ulicy i oznaczone numerami porządkowymi [...]. Wszelkie inne budynki o funkcji wielomieszkaniowej, które ewentualnie znajdują się w obszarze analizowanym nie są zlokalizowane na działkach mających dostęp z tej samej drogi publicznej. Z kolei te wymienione wyżej działki posiadające dostęp do ul. [...] lub do ul. [...] są położone w skrajnych obszarach terenu objętego analizą. Nie sposób w takim stanie rzeczy nie zauważyć, że działki te są oddzielone od terenu inwestycji zespołami zabudowy o cechach znacznie odbiegających od cech wnioskowanego przedsięwzięcia. W szczególności zwrócić należy uwagę, że zarówno wzdłuż ul. [...] jak i wzdłuż ul. [...] nieruchomość objęta wnioskiem jest oddzielona od budynków wielomieszkaniowych budynkami jednorodzinnymi lub innymi, nie posiadającymi cech zabudowy wielomieszkaniowej. Jak słusznie zauważa skarżąca zarówno budynki położone przy ul[...], jak i przy ul. [...] stanowią część wyodrębnionych kompleksów zabudowy oddzielonych od terenu objętego wnioskiem zabudową o zupełnie odmiennym charakterze.

Podobnie rzecz się ma z ustaleniem kontynuacji funkcji w odniesieniu do powierzchni handlowo-usługowej. Bez wątpienia jest to funkcja towarzysząca zabudowie mieszkaniowej, jednakże jej parametry nie mogą być oderwane od parametrów ustalonych w oparciu o zasadę dobrego sąsiedztwa. Z akt sprawy nie wynika, aby w obszarze analizowanym znajdowała się dostępna z tej samej drogi publicznej działka zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących kontynuacji tej właśnie funkcji.

Żaden przepis prawa nie definiuje pojęcia działki sąsiedniej. Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie (w tym również powoływanym przez strony w niniejszym postępowaniu) pojawiły się próby sprecyzowania tego pojęcia. W każdym jednak z tych przypadków ocena dokonywana była na podstawie konkretnego stanu faktycznego i konkretnej planowanej do realizacji inwestycji. W niniejszej sprawie, w ocenie Sądu, przez pojęcie działki sąsiedniej nie można co prawda rozumieć wyłącznie działki graniczącej i należy odnieść to pojęcie także do nieruchomości położonych w okolicy, jednakże tworzących pewną urbanistyczną całość. Skoro z przedstawionego materiału wynika, że zabudowa wielorodzinna, do której nawiązuje analiza tworzy pewną urbanistyczną całość (w postaci osiedli, czy zespołów budynków), a inną urbanistyczną całość tworzy zabudowa niska, jednorodzinna, to nie sposób podzielić poglądów organów orzekających, że te dwie różne grupy zespołów architektonicznych mogą być dla siebie wzajemnie uznawane za sąsiednie w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Oczywistym jest przy tym, że gdyby działka inwestycyjna znajdowała się w bezpośrednim sąsiedztwie innego zespołu zabudowy, to należałoby uznać ją za spełniająca przesłanki z tego przepisu. W niniejszej jednak sprawie mamy do czynienia z nieruchomością położoną wewnątrz (niemalże w środku) zespołu o odmiennych cechach i parametrach aniżeli wnioskowana inwestycja. W tym stanie rzeczy nie sposób uznać, aby działki zabudowane budynkami o podobnych funkcjach i cechach do wnioskowanego przedsięwzięcia uznać za działki sąsiednie w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1u.p.z.p.

Powyższe rozważania są wynikiem oceny całokształtu zebranego w sprawie materiału. Wskazać bowiem przyjdzie, że dokonanie oceny na podstawie samych decyzji i jej załączników nie byłoby w ogóle możliwe. Zauważyć bowiem należy, że część graficzna analizy stanowiąca załącznik do decyzji organu pierwszej instancji zawiera jedynie oznaczenie terenu objętego wnioskiem, linii zabudowy i granice obszaru analizowanego. Brak w tym załączniku jakichkolwiek oznaczeń dotyczących zabudowy sąsiedniej. Z kolei część tekstowa stanowiąca wyniki analizy sprowadza się w istocie do wniosku, że spełnione są przesłanki z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Nie wynika natomiast z tych załączników, jakie motywy towarzyszyły organowi przy formułowaniu takiego wniosku. Z kolei samo odesłanie zarówno w uzasadnieniu decyzji, jak i w załączonych wnioskach do przeprowadzonej analizy nie jest wystarczające do uznania, że decyzja spełnia wymagania określone art. 107 § 3 kpa. Wspomnieć w tym miejscu przyjdzie, że sama analiza znajdująca się w aktach organu pierwszej instancji nie spełnia wymogów dokumentu, o którym mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. Zgodnie z tym przepisem analiza winna być przeprowadzona przez organ. Tymczasem dokument znajdujący się w aktach sprawy nie został opatrzony oznaczeniem organu, ani też podpisem osoby przez ten organ upoważnionej, pomimo, że organy w swoich twierdzeniach powołują się na analizę sporządzona przez osobę uprawnioną. Sama treść tej analizy również nie pozwala na zaakceptowanie odstępstw poczynionych w trybie § 4 ust. 4, § 5 ust. 2, § 6 ust. 2 i § 7 ust. 4 powołanego rozporządzenia. Przepisy te wyraźnie określają, że dopuszcza się odstępstwa od przewidzianych w nich parametrów, jeżeli wynika to z analizy. Nie sposób przyjąć, że sformułowanie "wynika z analizy" może być rozumiane jedynie jako powołanie w tej analizie podstawy prawnej zastosowanego odstępstwa. W ocenie Sądu każde odstępstwo od ogólnej zasady, nawet jeżeli dopuszcza je konkretny przepis prawa, wymaga wyczerpującego i wszechstronnego uzasadnienia. To właśnie analiza ma wykazać, czy odstępstwo jest dopuszczalne, dlaczego do niego doszło, a w szczególności z jakich względów nie było możliwe uwzględnienie analizowanych parametrów bez konieczności dokonania tych odstępstw. Nie wystarczy przy tym powołanie się na samą intencję wnioskodawcy. Dopuszczalne odstępstwa nie mogą bowiem naruszać istniejącego ładu przestrzennego, a wręcz mają służyć jego utrzymaniu w sytuacjach wyjątkowych, tj, takich, w których utrzymanie tego ładu nie byłoby możliwe bez ich zastosowania.

Odnosząc się do zarzutów skargi skierowanych pod adresem organu odwoławczego, to stwierdzić przyjdzie, iż o tyle znajdują one uzasadnienie, że istotnie organ ten nie ustosunkował się do wszystkich wniosków i zarzutów odwołania. W szczególności całkowicie pominięto kwestię zawartych w odwołaniu wniosków dowodowych. W kwestiach merytorycznych odwołano się do analizy bezkrytycznie przyjmując wnioski wyprowadzone z niej przez organ pierwszej instancji, pomijając przy tym ich ocenę w świetle sformułowanych przez skarżącą zarzutów.

Sąd nie podziela natomiast zarzutu skarżącej dotyczącego wyznaczenia przez organ obszaru analizowanego niezgodnie z przepisami prawa. Bez względu bowiem na to, którą z granic działki przyjąć za jej front, to § 3 ust. 2 powołanego wyżej rozporządzenia określa jedynie minimalne odległości, nie ograniczając możliwości ustalenia granic obszaru analizowanego w szerszym zakresie. Również samo ustalenie frontu działki od strony ul. [...] nie daje podstaw do jego kwestionowania. W szczególności wobec oznaczenia tej działki numerem porządkowym przy ul. [...] można domniemywać, że właśnie od strony tej ulicy odbywa się główny wjazd lub wejście na nią.

Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że doszło do naruszenia przez organy art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także art. 107 § 3 kpa w stopniu uzasadniającym uchylenie kontrolowanych decyzji w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej p.s.a.

Mając wszystko powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w sentencji. W kwestii wykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 p.s.a. O kosztach postępowania Sąd orzekł na zasadzie art. 200 p.s.a., a na wysokość zasądzonych kosztów postępowania składa się uiszczony przez skarżącą wpis sądowy.

Rozpoznając sprawę ponownie organ pierwszej instancji będzie miał na uwadze zarówno poczynione wyżej ustalenia, jak i aktualny stan inwestycji. O ile bowiem okazałoby się, że inwestycja została już zrealizowana, należałoby rozważyć kwestie przedmiotowości postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy. W takim przypadku celowym byłoby również rozważenie możliwości żądania wznowienia postępowania w sprawie zakończonej pozwoleniem na budowę wydanym w oparciu o zaskarżoną w niniejszym postępowaniu i wyeliminowaną z obrotu prawnego decyzję, o ile oczywiście pozwolenie takie zostało udzielone.