Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 2735/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-02-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Rozwoju, Pracy i Technologii
Treść wyniku: Oddalono sprzeciw od decyzji administracyjnej - art 64a ppsa
Powołane przepisy: article: art. 151a  par. 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 138  par. 2
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Sawa (spr.) po rozpoznaniu w dniu 8 lutego 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu T. G. i K. G. na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia [...] października 2020 r. nr [...] [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oddala sprzeciw.


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] października 2020 r. Nr [...] Minister Rozwoju, Pracy i Technologii (dalej: Minister/organ) po rozpatrzeniu odwołań wniesionych przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, oraz K. G. i T. G. uchylił w całości decyzję Wojewody M. Nr [...] z dnia [...] listopada 2018 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją Wojewody M. nr [...] z dnia [...] marca 2018 r., znak: [...] , której nadano rygor natychmiastowej wykonalności zezwolono na realizację inwestycji drogowej pn: "Budowa drogi ekspresowej [...] na odcinku węzeł "[...] " (bez węzła)- [...] (początek obwodnicy) Część II- km 5+650- 19+200". Na realizację ww. inwestycji przeznaczona została przedmiotowa działka nr [...] . Działka ta jest zabudowana częścią budynku, którego pozostała część (60%) znajduje się na działce [...] (obie działki powstały wskutek podziału działki nr [...] na działki nr [...] i nr [...] ). Działka nr [...] nie wchodzi w skład projektowanego pasa drogowego, jednakże decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej ograniczono na rzecz inwestora sposób korzystania z tej nieruchomości, głównie w celu rozbiórki części budynku. Działka nr [...] należy do działek poza projektowanym pasem drogowym, niezbędnym do budowy lub przebudowy sieci uzbrojenia terenu. Decyzją Nr [...] z dnia [...] listopada 2018 r. Wojewoda [...] orzekł w pkt 1 o ustaleniu odszkodowania za prawo własności nieruchomości zabudowanej, położonej w powiecie [...] , gminie W. , obrębie [...] W. , oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha, objętej decyzją Wojewody M. nr [...] z dnia [...] marca 2018 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, w wysokości [...] zł na rzecz T. G. i K. G. na zasadach wspólności ustawowej majątkowej małżeńskiej, w pkt 2 o powiększeniu ustalonego odszkodowania o 5% wartości nieruchomości, zgodnie z art. 18 ust. 1e ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, tj. o kwotę [...] zł, w pkt 3 o zobowiązaniu Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty odszkodowania ustalonego w punktach 1 i 2 na rzecz T. G. i K. G. na zasadach wspólności ustawowej majątkowej małżeńskiej, w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o ustaleniu odszkodowania stanie się ostateczna. Od powyższej decyzji odwołanie wnieśli Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad oraz K. G. i T. G. . W uzasadnieniu odwołania wniesionego przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad zarzucono, że jako uwarunkowania prawne wyceny autor operatu wskazuje m.in. § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r.. Nr 207, poz. 2109 ze zm.), dalej: rozporządzenie. Zgodnie z treścią § 36 ust. 2 rozporządzenia, w przypadku gdy dane z lokalnego i regionalnego rynku nieruchomości są niewystarczające do określenia wartości rynkowej zgodnie z ust.1, wartość nieruchomości objętej decyzją określa się w podejściu kosztowym. Pomimo tego, że ww. przepis prawa ma charakter bezwzględnie obowiązujący i stanowi lex specialis w stosunku do treści § 26 rozporządzenia autor operatu dokonał wyceny wartości rynkowej w podejściu dochodowym, techniką dyskontowania strumieni dochodów w oparciu o dane z krajowego rynku nieruchomości. Zdaniem skarżącego wyżej zastosowane podejście, metoda i technika wyceny pozostaje w jawnej sprzeczności z § 36 ust. 2 rozporządzenia, co stanowi istotny błąd formalny mogący mieć wpływ na wynik wyceny, na co pośrednio wskazuje fakt, że wycena nieruchomości dokonana w podejściu dochodowym i wycena tej samej nieruchomości w podejściu kosztowym dają dalece różne wyniki. Ponadto skarżący zarzucił, że rzeczoznawca majątkowy samodzielnie i dowolnie zdefiniował rodzaj rynku, poprzez wskazanie w poz. 5 i 9 tabeli 4.3 na str. 15 operatu, że wartość rynkową czynszu najmu określono w szczególności w oparciu o umowy najmu obejmujące stacje paliw zlokalizowane w województwie l. w E. i K.. Dodatkowo skarżący podniósł zarzut dotyczący nieprawidłowego przyjęcia przez biegłego gradacji cech rynkowych właściwych dla rynku lokalnego i regionalnego. Dodatkowo zarzucono, że w operacie zamiennym z dnia 24 sierpnia 2018 r. określono wartość przedmiotowej nieruchomości w podejściu dochodowym, w którym nie wyodrębniono wartości dochodowej obiektu budowlanego tj. wiaty, a jedynie jego wartość kosztową. W związku z powyższym skarżący wniósł o uchylenie decyzji w całości i przekazanie jej do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W odwołaniu wniesionym przez T. G. i K. G. zaskarżonej decyzji zarzucono:

- naruszenie art., 12 ust, 5, art. 18 i art. [...] ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2018 r., poz. 1474), dalej specustawa drogowa w zw. z art. 128 ust.1, art.130 ust.1 i ust.2, art.134 ust. 1 i ust. 2 oraz art.150 ust.1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ( Dz.U. z 2020 r. poz. 65.), dalej ugn, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i błędne przyjęcie, że wartość rynkowa nie obejmuje całości kwoty jaką strona mogłaby uzyskać za nieruchomość w transakcji sprzedaży zawieranej na warunkach rynkowych oraz pominięcie przeznaczenia i wartości wywłaszczonej nieruchomości, której całkowita wartość uwarunkowana była zlokalizowaną na niej, funkcjonującą stacją paliw jako zorganizowanego przedsiębiorstwa, co w konsekwencji doprowadziło do zaniżenia należnego stronie odszkodowania.

- naruszenie art.7,art.77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 Kpa poprzez nierozpatrzenie całego materiału dowodowego zebranego w sprawie oraz dokonanie jego niewłaściwej oceny przez przyjęcie w całości za prawidłowe ustaleń zawartych w operacie szacunkowym zamiennym z dnia 24 sierpnia 2018 r. sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego M. J. , pomimo zastrzeżeń strony wyrażonych w pismach kierowanych do organu, do których to zastrzeżeń organ nie odniósł się w uzasadnieniu decyzji odszkodowawczej:

- naruszenie art.7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 Kpa poprzez uznanie za prawidłowy podział procentowy przypisany do działki nr [...] , która to jako nienależąca do Skarbu Państwa została przejęta pod inwestycje oraz przypisany do działki nr [...] , która znalazła się w grupie działek poza projektowanym pasem drogowym niezbędnym dla budowy lub przebudowy sieci uzbrojenia terenu pod budowę/ przebudowę oraz która została także ujęta w grupie działek przeznaczonych pod rozbiórkę budynków niewchodzących w skład projektowanego pasa drogowego, na których istnieje konieczność rozbiórki budynków i nie odniesienie się do tej kwestii w uzasadnieniu decyzji;

- naruszenie art.7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 Kpa poprzez nierozpatrzenie całego zebranego materiału dowodowego oraz dokonanie jego niewłaściwej oceny.

W konsekwencji skarżący T. G. i K. G. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia.

Minister Rozwoju, Pracy i Technologii po rozpoznaniu odwołania wskazał, że zgodnie z art. 12 ust. 1, 2 i 4, ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1363), dalej specustawa, decyzja o ustaleniu lokalizacji drogi zatwierdza projekt podziału nieruchomości, a linie rozgraniczające teren ustalone decyzją stanowią linie podziału nieruchomości. Nieruchomości wydzielone liniami rozgraniczającymi teren stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa w odniesieniu do dróg krajowych lub własnością odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych, z dniem, w którym decyzja o ustaleniu lokalizacji drogi stała się ostateczna, za odszkodowaniem ustalonym w odrębnej decyzji, o której mowa w art. 18 cytowanej ustawy. Według art. 12 ust. 4f specustawy drogowej odszkodowanie za nieruchomości, o których mowa w ust. 4, przysługuje dotychczasowym właścicielom nieruchomości, użytkownikom wieczystym nieruchomości oraz osobom, którym przysługuje do nieruchomości ograniczone prawo rzeczowe. Minister ustalił, że zgodnie z księgą wieczystą nr [...] prowadzoną przez Sąd Rejonowy w O. IV Wydział Ksiąg Wieczystych jako właściciele przedmiotowej nieruchomości ujawnieni zostali T. G. i K. G. na zasadach wspólności ustawowej majątkowej małżeńskiej. Minister wskazał następnie, że przepis art. 18 ust. 1 specustawy drogowej stanowi, że wysokość odszkodowania ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości w dniu wydania decyzji ustalającej wysokość odszkodowania. Stosownie natomiast do treści art. 18 ust. 1e specustawy drogowej, w przypadku, w którym dotychczasowy właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości objętej decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej odpowiednio wyda tę nieruchomość lub wyda nieruchomość i opróżni lokal oraz inne pomieszczenia niezwłocznie, lecz nie później niż w terminie 30 dni od dnia:

1) doręczenia zawiadomienia o wydaniu decyzji, o której mowa w art. 17,

2) doręczenia postanowienia o nadaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rygoru natychmiastowej wykonalności albo

3) w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna - wysokość odszkodowania powiększa się o kwotę równą 5% wartości nieruchomości lub wartości prawa użytkowania wieczystego.

Minister wskazał, że z akt przedmiotowej sprawy wynika, że zawiadomienie o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zostało doręczone K. G. dnia 8 maja 2018 r, a T. G. dnia 21 maja 2018 r. Dotychczasowi właściciele nieruchomości protokołem zdawczo- odbiorczym z dnia [...] czerwca 2018 r. wydali ją do dyspozycji Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad. Minister wskazał, że z powyższego wynika, że przedmiotowa nieruchomość została wydana w terminie wynikającym z art. 18 ust. 1e pkt 1 specustawy drogowej, zatem zostały spełnione przesłanki uprawniające organ do powiększenia kwoty odszkodowania o kwotę stanowiącą równowartość 5% wartości nieruchomości tj. o kwotę [...] zł. Minister podał także, że w niniejszej sprawie dla ustalenia wysokości odszkodowania za przejęcie z mocy prawa przedmiotowej nieruchomości, położonej w powiecie [...] , gminie W. , obrębie [...] W. , oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha rzeczoznawca majątkowy [...] (nr uprawnienia [...]) sporządził operat szacunkowy z dnia 15 czerwca 2018 r., natomiast dnia 24 sierpnia 2018 r. biegły przedłożył operat szacunkowy zastępujący operat szacunkowy z dnia 15 czerwca 2018 r., w stosunku do którego został on uzupełniony o wycenę nieruchomości w podejściu dochodowym. Minister podkreślił, że operat szacunkowy jest jednym z dowodów w sprawie i, tak jak każdy inny dowód, podlega ocenie przez organ administracji, stosownie do art. 77 Kpa. W szczególności na podstawie art. 80 Kpa rozpoznając sprawę organ administracji ma prawo i obowiązek ocenić dowodową wartość złożonego operatu szacunkowego, zbadać czy przedłożona mu opinia jest zupełna, logiczna i wiarygodna. Złożony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy winien spełniać nie tylko formalne wymogi takiego dokumentu określone w ustawie o gospodarce nieruchomościami i przepisach rangi wykonawczej, ale musi też opierać się na prawidłowych danych dotyczących szacowanych nieruchomości (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 12 grudnia 2007 roku, sygn. akt I SA/Wa 1484/07). Organ wskazał, że biegły ustalił, że wyceniana nieruchomość stanowiąca działkę nr [...] o pow. [...] ha (wydzielona z działki nr [...] ) położona jest w miejscowości W. , gminie W. , przy [...] . Trasa [...] stanowi fragment drogi krajowej nr [...]. Dojazd do nieruchomości urządzono od [...]. Nieruchomość oddalona jest o ok. 8,5 km od centrum miejscowości W. oraz o ok. 8 km od centrum O.. Najbliższe otoczenie nieruchomości stanowi zabudowa produkcyjno- usługowa, stacje paliw oraz tereny niezainwestowane. Działka była uzbrojona w sieć telefoniczną, energetyczną, sieć kanalizacji deszczowej oraz sieć wodociągową. Na przedmiotowej nieruchomości znajdowały się naniesienia budowlane oraz roślinne podlegające wycenie tj. wiata, nawierzchnia na stacji paliw o pow. [...] m2, kanalizacja deszczowa nawierzchni stacji paliw, oświetlenie terenu, instalacja elektryczna zewnętrzna, instalacja paliwowa, stanowiska wydawania paliw, wysepki pod dystrybutory, fundament pod pylon cenowy, przyłącze energetyczne, jałowiec płożący, forsycja, świerk srebrny, tuja kolumnowa, tuja kulista, dzika róża i kosodrzewina- szczegółowy opis ww. składników umieszczono na str. 8-9 operatu. Dodatkowo biegły wyjaśnił, że część ww. wiaty znajduje się na działce nr [...] (60%), ale biorąc pod uwagę fakt, że musi być ona w całości usunięta w celu przejęcia działki nr [...] wyceniono ją w całości. Badając przeznaczenie planistyczne biegły podał, że przedmiotowa działka nie jest objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie ze Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy W. , zatwierdzonym Uchwałą Rady Gminy Nr [....] z dnia [...] października 2011 r., zmienionego Uchwałą Nr [...] z dnia [...] października 2015 r. oraz Uchwałą Nr [...] z dnia [...] grudnia 2017 r. wycenia na działka nr [...] położona jest w przeważającej części na terenie oznaczonym symbolem PU- teren przeznaczony na działalność produkcyjno - usługową oraz w marginalnej części w liniach rozgraniczających drogi ([...]). W celu określenia wartości przedmiotowej nieruchomości przeprowadzono analizę dwóch segmentów rynku: rynek nieruchomości o przeznaczeniu drogowym i rynek nieruchomości o przeznaczeniu budowlanym. Po dokonaniu analizy transakcji nieruchomościami drogowymi stwierdzono, że zarówno na rynku lokalnym jak i regionalnym nie odnotowano transakcji tego typu nieruchomościami spełniającymi kryterium podobieństwa do nieruchomości wycenianej. Biegły podał, że ze względu na brak podobnych transakcji drogowych nie można określić zasady korzyści i nie można określić wartości nieruchomości na podstawie cen gruntów drogowych. Do celów wyceny przeanalizowano rynek nieruchomości niezabudowanych przeznaczonych pod zabudowę usługową oraz mieszkaniowo- usługową. Badaniem objęto teren gminy W. , w okresie dwóch lat poprzedzających wycenę. Ze względu na brak tego typu transakcji rynek rozszerzono na teren całego powiatu [...] , a badaniem objęto także pozostałe grunty o charakterze budowalnym tj. grunty mieszkaniowo- usługowe, uznając je za zbliżone pod względem pełnionych funkcji oraz cen rynkowych. Do celów wyceny wyłoniono 15 transakcji, których ceny wynosiły od 143,46 zł/m2 do 282,18 zł/m2, przy średniej cenie wynoszącej 205,35 zł. Powyższa analiza transakcji przyjętych do porównania wykazała, że powierzchnia gruntu nie wpływa istotnie na jego cenę jednostkową. Cenę warunkuje zaś koncepcja zagospodarowania przestrzennego oraz przeznaczenie planowanej inwestycji. W wycenie przyjęto stabilizację cen w okresie ich badania, w związku z czym cen transakcyjnych nie aktualizowano trendem czasowym. Następnie biegły wskazał, że grunty przeznaczone pod stacje paliw praktycznie nie występują w obrocie rynkowym, ponieważ w rzeczywistości grunty usługowe stają się gruntami przeznaczonymi pod stację paliw dopiero po uzyskaniu pozwoleń na budowę lub warunków zabudowy na ten cel, o które występuje inwestor już po nabyciu gruntu. Ponadto stacje benzynowe stają się przedmiotem wynajmu koncernom paliwowym za wysokie stawki czynszu i głównym czynnikiem dochodowym jest tu grunt. Dlatego w wycenie uwzględniono wysokodochodową wartość gruntu oraz koszty związane z uzyskaniem np. pozwoleń, decyzji środowiskowych, poprzez powiększenie wartości 1m2 gruntu o 10%. Następnie przeprowadzono analizę rynku transakcji nieruchomościami zabudowanymi podobnymi budynkami i budowlami, która wykazała iż brak na rynku transakcji podobnymi obiektami. Stwierdzono jednak, że dość dobrze rozwinięty jest rynek wynajmu stacji paliw koncernom paliwowym. Koncerny takie zamawiają u właścicieli stacji paliw obiekty wykonane w odpowiednim zakresie usług, wyposażeniu i firmowej szacie graficznej, a następnie wynajmują je od właściciela. W wyniku analizy uzyskano informacje o 11 transakcjach tego typu, których opis zawarto na str. 15 operatu. Na podstawie powyższego wartość nieruchomości określono jako skapitalizowany dochód z 15 lat działalności - założono, iż stan techniczny stacji zapewnia możliwość eksploatacji obiektu przez 15 lat, okres pełnej eksploatacji wynosi 20 lat. Po tym okresie stacja ulega gruntownej modernizacji, gdzie założono że koszt takiej modernizacji jest równy kosztowi budowy nowej stacji, a wartość stacji po 15 latach eksploatacji równa jest wartości gruntu. Zgodnie z umową dzierżawy, obejmuje ona okres do 2026 r. i posiada klauzulę automatycznego przedłużania do dwóch razy po 5 lat. Określenia wartości czynszu miesięcznego dokonano metodą korygowania czynszu średniego. Określono także cechy mające wpływ na wielkość czynszu, opis ich oceny oraz ustalono wagi. Do cech tych należą: lokalizacja (waga 30%), rodzaj i klasa drogi (waga 20%), zakres świadczonych usług (20%), wartość gruntu w okolicy (waga 20%) oraz wielkość działki (10%). Na podstawie powyższego wartość rynkową czynszu miesięcznego oszacowano na kwotę [...] zł. Następnie dokonano wyceny dochodowej stacji paliw na podstawie miesięcznego rynkowego czynszu za wynajem. Ze względu na ograniczony okres prognozy, wyceny dokonano poprzez dyskontowanie strumieni dochodów. Wartość rezydualną określono jako wartość gruntu, wszystkie wartości sprowadzono do dnia wyceny oraz oszacowano wartość stopy dyskonta (zwrotu). Wartość strumieni pieniężnych, czynszu otrzymywanego od najemcy, pomniejszono wydatki operacyjne obciążające właściciela nieruchomości oraz o wartość gruntu i pawilonu, które zostaną zwolnione w wyniku wygaśnięcia umowy dzierżawy. Wartość dochodową wywłaszczanej części nieruchomości oszacowano zgodnie z procedurą wyceny dochodowej nieruchomości na podstawie oszacowanego rynkowego miesięcznego czynszu wynajmu nieruchomości (szczegółowy opis szacowania na str. 19-21 operatu) na kwotę [...] zł. Kolejno dokonano wyceny nieruchomości w podejściu kosztowym i podziału na część wywłaszczaną i niewywłaszczaną stacji paliwowej. Wartość odtworzeniową nieruchomości określono jako sumę wartości rynkowej gruntu określoną w podejściu porównawczym oraz wartości kosztowej naniesień. Wyceny gruntu dokonano przy zastosowaniu metody korygowania ceny średniej. Do określenia kosztu odtworzenia części składowych gruntu zastosowano podejście kosztowe, metodę kosztów zastąpienia, technikę wskaźnikową. Wartość naniesień budowlanych oszacowano na łączną kwotę [...] zł (szczegółowy opis wartości poszczególnych naniesień budowlanych znajduje się w załączniku, na str. 36 operatu). Wartość naniesień roślinnych oszacowano na łączną kwotę [...] zł (szczegółowy opis wartości poszczególnych naniesień roślinnych znajduje się w załączniku, na str. 37 operatu). Do określenia wartości prawa do gruntu wchodzącego w skład wycenianej nieruchomości przeprowadzono analizę lokalnego rynku obrotu nieruchomościami niezabudowanymi na terenie powiatu [...] . Do porównań wyłoniono 15 transakcji, których ceny kształtowały się na poziomie od 143,46 zł/m2 do 282,18 zł/m2, średnia cena zbioru wyniosła 205,35 zł/m2. Na podstawie preferencji nabywców ustalono, że na ceny jednostkowe nieruchomości w analizowanym segmencie rynku mają wpływ takie cechy jak: lokalizacja i walory mikrolokalizacji (waga 40%), położenie względem dróg (waga 30%), sposób zagospodarowania nieruchomości sąsiednich (waga 20%) oraz kształt działki (waga 10%), a także dokonano opisu nieruchomości o cenie minimalnej i maksymalnej. Następnie obliczono procentowy udział wywłaszczanej części nieruchomości w całej stacji paliw, gdzie udział działki nr [...] obliczono na 47,58%, zaś działki nr [...] na 54,24%. Ostatecznie wartość wywłaszczonej nieruchomości określona w podejściu dochodowym, a więc zawierającym wszystkie składniki nieruchomości oszacowano na zaokrągloną kwotę [...] zł. Zaś wartość wywłaszczonej nieruchomości określonej w podejściu kosztowym oszacowano łącznie na kwotę [...] zł. Minister przechodząc do oceny ww. opracowanie oraz jego oceny dokonanej przez Wojewodę M. na potrzeby ustalenia odszkodowania, wskazał, że ocena ta dokonana przez organ pierwszej instancji nie jest prawidłowa, co stanowi o wydaniu decyzji z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 Kpa w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem Ministra opracowanie sporządzone przez biegłego M. J. nie mogło być wykorzystywane dla celu ustalenia odszkodowania. Minister wskazał, że operat szacunkowy zawierający wycenę działki nr [...] sporządzony został dnia 15 czerwca 2018 r., jednakże dnia 24 sierpnia 2018 r. biegły sporządził operat nazwany "operatem zastępującym operat z dnia 15 czerwca 2018 r." i to na podstawie tego operatu Wojewoda [...] orzekł o ustaleniu odszkodowania. Minister odwołał się do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 15 listopada 2019 r., sygn. akt I SA/Wa 1107/19, w którym Sąd stwierdził, iż "ani przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami ani przepisy rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego nie uprawniają rzeczoznawcy majątkowego do zmiany operatu szacunkowego, dokonywania dodatkowych opracowań wprowadzających korektę wartości ustalonej w operacie szacunkowym". Minister podniósł, że jak wskazał Sąd, tego rodzaju działania rzeczoznawcy majątkowego, zaakceptowane przez organy orzekające podważają zdaniem Sądu wiarygodność operatu szacunkowego stanowiącego przecież podstawę do ustalenia wartości przedmiotowej nieruchomości i w konsekwencji dyskwalifikują go jako podstawowy dowód w sprawie. Z taką też sytuacją, zdaniem Ministra, mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie. Biegły sporządził bowiem pierwotnie operat szacunkowy w dniu 15 czerwca 2018 r., który został następnie skorygowany i biegły przedstawił go jako "zastępujący operat szacunkowy z dnia 15 czerwca 2018 r., w stosunku do którego został uzupełniony o wycenę nieruchomości w podejściu dochodowym". Minister podniósł, że wartość działki oszacowana w korekcie z dnia 24 sierpnia 2018 r. była inna niż ta wskazana w pierwotnej wersji operatu z dnia 15 czerwca 2018 r. Podkreślił również, że w korekcie operatu z dnia 24 sierpnia 2018 r., biegły określił wartość przedmiotu wyceny i datę poziomu cen przyjętych do wyceny na dzień 15 czerwca 2018 r., tj. datę sporządzenia pierwotnego operatu szacunkowego, co podważa wiarygodność tego opracowania. Minister podniósł także, że fakt, iż tego typu postępowanie jest nieprawidłowe został potwierdzony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 sierpnia 2019 r., sygn. akt I SA/Wa 599/19, w którym stwierdzono, iż "założenia jakie przyjął rzeczoznawca przystępując do procedury szacowania, pozostają w oczywistej sprzeczności z obowiązującymi w tej materii przepisami prawa, a zwłaszcza art. 151 ust. 1 ugn. Jak wynika bowiem z analizy przyjętych przez niego wstępnych założeń, wartość nieruchomości określał on na dzień 16 października 2017 r. podczas gdy powinien to uczynić na dzień wyceny, a więc 31 grudnia 2012 r. Trudno przy tym uznać, że takie oznaczenie daty stanowi oczywistą omyłkę pisarską (na co mogłoby ewentualnie wskazywać w sposób odmienny określenie jej na stronie 1 operatu). Uprawnione jest raczej wnioskowanie, że jest to konsekwencja prostego przeniesienia treści pierwotnego operatu sporządzonego właśnie w dacie 16 listopada 2017 r.) do treści operatu zamiennego, przy dokonaniu niewielkich korekt, w zakresie dostrzeżonych w tym operacie pomyłek do jakich doszło przy uprzedniej wycenie znajdujących się na gruncie naniesień. To zaś oznacza, że przedkładana w formie operatu zamiennego opinia o wartości nieruchomości, w rzeczywistości nie ustala jej wartości rynkowej (ta bowiem byłaby taka, która szacuje nieruchomość według cen z dnia sporządzenia wyceny). Nie może więc być również ona uznana za opinię, o której mowa w art. 130 ust. 2 ugn. W rozumieniu ww. przepisu opinia o wartości nieruchomości uzewnętrzniona w formie operatu musi być bowiem rezultatem badania przez rzeczoznawcę majątkowego rynku obrotu nieruchomościami, które ze względu na ustanowione kryteria mogą stanowić próbkę reprezentatywną przy szacowaniu wartości nieruchomości wycenianej według cen z dnia dokonania tej wyceny, a nie li tylko prostym przekopiowaniem wcześniejszej wyceny i opatrzeniem jej nową datą. Godzi się jednocześnie zauważyć, że sporządzając ponowną wycenę (a nie uzupełnienie, czy też aneks do poprzedniej) rzeczoznawca majątkowy winien uczynić to przy zachowaniu wymogów formalnych opisanych w § 56 rozporządzenia. Musi zatem m.in. dołączyć do niej istotne dokumenty wykorzystywane przy sporządzeniu operatu (ust. 4 § 56). Wypełnieniem tego warunku nie jest jednak - jak uczynił w tym wypadku rzeczoznawca majątkowy odesłanie do dokumentów załączonych do operatu archiwalnego, który w sprawie nie ma już żadnego znaczenia. Należy mieć na uwadze, że operat szacunkowy, choć jest autorską opinią rzeczoznawcy o wartości nieruchomości, to musi być "dziełem" skończonym i kompletnym. Winien zatem także posiadać zgodną ze standardami ustalonymi ww. rozporządzeniem oraz pragmatyką zawodową strukturę, czego w tym przypadku zabrakło". W wyroku tym Sąd wskazał ponadto, iż "Mając na względzie, że operat zamienny z dnia 31 grudnia 2017 r. - z uwagi na datę na jaką oszacowano w nim wartość przejętej nieruchomości, a także jego niekompletność - nie mógł stanowić wiarygodnego dowodu w sprawie, wykluczona była możliwość rozstrzygania przy jego wykorzystaniu sprawy odszkodowawczej. Podjęte w takich warunkach decyzje organów obydwu instancji oceniane więc muszą być jako wydane bez należytego wyjaśnienia stanu faktycznego. Co z kolei było konsekwencją wadliwie przeprowadzonej weryfikacji materiału dowodowego. Naruszają zatem w sposób istotny przepisy art. 7,77 § 1 i 80 Kpa, co prowadzić musi do ich uchylenia. Przy czym ze względu na specyfikę rozstrzygnięcia sprawy odszkodowawczej - gdzie poza kwotą odszkodowania, kształtowane są władczo obowiązki podmiotu zobligowanego do jego wypłaty, a żadna z tych części rozstrzygnięcia nie może funkcjonować samodzielnie - Sąd mimo zaskarżenia decyzji jedynie w zakresie kwoty odszkodowania, zobligowany był do uchylenia jej w całości". Minister zwrócił uwagę, że organ rozpoznający sprawę ma nie tylko prawo, ale i obowiązek zbadać przedstawiony operat zarówno pod względem zgodności ze stosownymi przepisami, jak i pod kątem tego czy jest on logiczny i zupełny. W przypadku zaś istniejących wątpliwości lub niejasności może żądać wyjaśnień lub uzupełnienia wyceny. Tylko bowiem operat szacunkowy spełniający zarówno warunki formalne, jak i oparty na prawidłowych danych dotyczących szacowanych nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym wychwyceniu cech różniących te nieruchomości od nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących, może stanowić podstawę rozstrzygnięcia sprawy (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 października 2011 r., sygn. akt I OSK 1650/10). Tym wymaganiom, zdaniem Ministra, sporządzony operat szacunkowy jednak nie sprostał, w związku z czym nie można uznać, że odszkodowanie w przedmiotowej sprawie ustalone zostało prawidłowo. Oznacza to tym samym, zdaniem Ministra, naruszenie przez organ wojewódzki art. 7, 77 § 1 i 80 Kpa poprzez nie zgromadzenie i nierozpatrzenie całości materiału dowodowego, jak również niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Minister wskazał, że w postępowaniu administracyjnym wydanie prawidłowej decyzji w każdym przypadku powinno poprzedzać ustalenie stanu faktycznego istniejącego w sprawie, stosownie do art. 7 i 77 § 1 Kpa. Zgodnie zaś z art. 107 § 3 Kpa, decyzja powinna być należycie uzasadniona z podaniem m.in. dowodów, na podstawie których określone fakty organ orzekający przyjął za udowodnione, oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówiono wiarygodności i mocy dowodowej. Niewyjaśnienie wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie w sprawie oraz nieuzasadnienie decyzji w sposób właściwy narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego i stanowi podstawę do uchylenia takiej decyzji (wyrok NSA z dnia 26 maja 1998 r., sygn. II SA. 420/98). Niezależnie od powyższego Minister wyjaśnił, że w toku postępowania przed organem pierwszej instancji do akt prawy złożony został kontroperat szacunkowy z dnia 16 lipca 2018 r. sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego [...] (nr uprawnień [...]). Zgodnie z art. 75 § 1 Kpa jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Unormowanie to wskazuje na zasadę równej mocy środków dowodowych co oznacza, że w toku postępowania wyjaśniającego organ administracji zobowiązany jest zebrać cały materiał dowodowy aby po jego rozpatrzeniu wydać decyzję administracyjną. Natomiast art. 80 Kpa, wyrażający zasadę swobodnej oceny dowodów, stanowi, że organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Organ administracji publicznej, nie mając wiadomości specjalnych w danej dziedzinie, obowiązany jest do zwrócenia się do biegłego lub biegłych o wydanie opinii, co wynika z charakteru postępowania administracyjnego (jego inkwizycyjności), który nakłada na organ prawny obowiązek dowodzenia w postępowaniu administracyjnym. Niemniej jednak ten sam organ w przypadku przedłożenia przez stronę operatu szacunkowego wykonanego na jej zlecenie winien poddać go ocenie i w oparciu także o ten dowód rozstrzygnąć prowadzoną sprawę. Tożsame stanowisko przedstawił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 listopada 2010 r., sygn. akt 1 OSK 126/10. Minister podniósł, że jak wynika z akt sprawy, jak również uzasadnienia decyzji Nr [...] z dnia [...] listopada 2018 r. Wojewoda [...] dopuścił operat szacunkowy sporządzony w dniu 16 lipca 2018 r. na zlecenie strony przez rzeczoznawcę majątkowego [...] - dalej kontroperat szacunkowy, jako dowód w sprawie, dokonał jego oceny i w konsekwencji stwierdził, że nie może on stanowić podstawy ustalenia odszkodowania za przedmiotową nieruchomość. W wyniku analizy kontroperatu szacunkowego organ odwoławczy również doszedł do przekonania, iż opracowanie to zawiera błędy, które dyskwalifikują je jako opinię o wartości nieruchomości. Wątpliwości tutejszego organu wzbudził fakt zastosowania przez biegłego [...] podejścia dochodowego, metody Inwestycyjnej, techniki kapitalizacji prostej. Co prawda zgodne z treścią art. 154 ust. 1 ugn wyboru właściwego podejścia, metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, to jednak nie można pominąć, że zgodnie z Powszechnymi Krajowymi Zasadami Wyceny Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych, Notą Interpretacyjną Nr 2, pkt.3.2.1 w ramach podejścia dochodowego stosuje się dwie metody wyceny: a) metodę inwestycyjną, w której podstawą obliczania dochodu z nieruchomości są wpływy czynszowe, uzyskiwane z najmu, dzierżawy i innych praw do nieruchomości, oraz wpływy pozaczynszowe. Typowymi nieruchomościami, w przypadku których stosuje się metodę inwestycyjną, są obiekty; biurowe, magazynowe, handlowe, lokale użytkowe, garaże wielostanowiskowe itp. Wpływy w tego rodzaju obiektach dotyczą gruntu i jego części składowych, którymi są w szczególności budynki i budowle; b) metodę zysków, w której podstawą obliczania dochodu z nieruchomości jest część dochodu z działalności gospodarczej prowadzonej na nieruchomości, ściśle związanej z jej specjalistycznym charakterem, który determinuje rodzaj tej działalności. Typowymi nieruchomościami dla których stosuje się metodę zysków, są: hotele, stacje benzynowe, restauracje, obiekty sportowo-rekreacyjne, sale widowiskowe, kina itp. Wpływy w tego rodzaju obiektach uzależnione są od dochodów z działalności prowadzonej na nieruchomości, w szczególności przez użytkownika, i stanowią odpowiednik wpływów czynszowych. Dodatkowo zastrzeżenia organu odwoławczego wzbudził sposób doboru nieruchomości porównawczych przy wycenie działki nr [...] , a mianowicie - przyjęcie przez biegłego nieruchomości położonej w W. i transakcji nieruchomościami położonymi we wsi S. , czy W. . Powyższe wskazuje, że biegły jako obszar rynku regionalnego wskazał teren całego województwa M. . Należy mieć w tym miejscu na uwadze, że rynek obejmujący obszar miasta stołecznego W., z uwagi na swój charakter i funkcję jest rynkiem szczególnym na terenie województwa M. . W ocenie Ministra Rozwoju, analiza porównawcza która wkracza w obszar miasta W. dokonywana powinna być ze szczególną ostrożnością i po szczegółowym uzasadnieniu. Ponadto z treści operatu nie wynika, aby biegły uwzględnił jakiekolwiek cechy różnicujące poszczególne nieruchomości, zwłaszcza pod względem ewidentnych różnic w lokalizacji. Minister zauważył także, że jak słusznie wskazuje w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ pierwszej instancji, że na str. 11 operatu jako wydatki operacyjne biegły uwzględnił jedynie wartość podatków w kwocie [...] zł. Założenie takie jest niezrozumiałe, bowiem nie obejmuje innych koniecznych wydatków takich jak chociażby koszty mediów, koszty zarządzania nieruchomością, ochrony obiektu itp., co może prowadzić do zawyżenia dochodu operacyjnego netto, a w konsekwencji wpłynąć na wynik końcowy wyceny. Mając na uwadze powyższe, zdaniem Ministra, konieczne jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w znacznym zakresie, tj. ustalenie wartości nieruchomości i zgromadzenie stosownego materiału dowodowego w postaci operatu szacunkowego sporządzonego zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa i jej wyceny o prawidłowo dobrany materiał porównawczy.

Sprzeciw od powyższej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli T. G. i K. G. zaskarżając ją w całości.

Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie przepisów prawa procesowego tj. art. 138 § 2 ustawy z dnia 14.06.1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zmianami ) przez uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, pomimo braku przesłanek do zastosowania powołanego przepisu z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu decyzji Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii, bowiem decyzja organu pierwszej instancji nie była obarczona uchybieniami wytkniętymi przez organ odwoławczy.

Wskazując na powyższe wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżącego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o jego oddalenie w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107, z późn. zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, z późn. zm. - dalej jako ppsa) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do oceny, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a., w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, w tym wypadku sprzeciwu, oraz powołaną podstawą prawną.

Przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego jest sprzeciw od decyzji wydanej przez Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii w trybie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, z późn. zm.), (dalej k.p.a.) Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Zgodnie zaś z art. 64 e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Zatem kontrola przez sąd zgodności z prawem decyzji objętej sprzeciwem oznacza konieczność dokonania wyłącznie oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ odwoławczy w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na zasadzie art. 138 § 2 k.p.a. sąd nie jest uprawniony do oceny prawidłowości bądź nie zastosowania przepisów prawa materialnego.

Wyjaśnić także należy, że skuteczne wniesienie przez stronę odwołania od decyzji organu I instancji przenosi na organ II instancji obowiązek rozpatrzenia sprawy na nowo w jej całokształcie (zob. np. wyrok NSA z 31 marca 1998 r., sygn. akt III SA 1567/96 - LEX nr 35915; wyrok NSA z 30 kwietnia 1998 r., sygn. akt II SA 148/98 - LEX nr 41651; wyrok NSA z 11 grudnia 1998 r., sygn. akt I SA/Gd 2300/96 - LEX nr 36124; wyrok NSA z 14 października 1999 r., sygn. akt IV SA 1313/98 - LEX nr 48725). Funkcją odwołania jest bowiem ponowne rozpatrzenie sprawy przez organ odwoławczy. Powyższe oznacza, że organ odwoławczy nie jest uprawniony wyłącznie do kontroli decyzji organu I instancji w zaskarżonym zakresie (nie jest związany granicami odwołania) i ograniczenia się tylko do badania zgodności z prawem decyzji zakwestionowanej przez stronę. Obowiązkiem organu odwoławczego jest wydanie decyzji rozstrzygającej sprawę co do meritum, a rozstrzygnięcie kasacyjne organu odwoławczego winno mieć charakter wyjątkowy. W niniejszej sprawie przedmiot postępowania administracyjnego stanowiło ustalenie odszkodowania na rzecz skarżących – T. G. i K. G. za prawo własności nieruchomości zabudowanej, położonej w powiecie [...] , gminie W. , obrębie [...] W. , oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha w związku z realizacją inwestycji drogowej pn.: "Budowa drogi ekspresowej [...] na odcinku węzeł "[...] " (bez węzła)- [...] (początek obwodnicy) Część II- km 5+650- 19+200".

Zgodnie z art. 11 k.p.a., 80 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 127 § 1 k.p.a. na organie odwoławczym ciążył obowiązek oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz działając zgodnie z zasadą przekonywania wyrażoną w art. 11 k.p.a. wyjaśnienia stronie przesłanek, którymi kierował się wydając decyzję, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Jak już wskazano wyżej rozstrzygnięcie kasacyjne organu odwoławczego powinno mieć wyjątkowy charakter, gdyż zgodnie z ustanowioną w art. 15 k.p.a., a doprecyzowaną w art. 127 k.p.a., zasadą dwuinstancyjności, każda sprawa administracyjna winna podlegać dwukrotnemu merytorycznemu rozstrzygnięciu, przez dwa różne organy administracji publicznej.

Rozważyć w przedmiotowej sprawie należało zatem czy organ odwoławczy naruszył przepis art.136 k.p.a. Artykuł ten stanowi, że organ odwoławczy może przeprowadzić dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo może zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Jeżeli organ odwoławczy nie ma wątpliwości, co do stanu faktycznego i prawnego sprawy, a stwierdził potrzebę przeprowadzenia dowodu, ma obowiązek przeprowadzić ten dowód, w ramach swoich uprawnień, zamiast uchylać sprawę do ponownego rozpoznania. W niniejszej sprawie organ odwoławczy wskazał, że podstawę dla ustalenia odszkodowania za przeznaczoną do rozbiórki część budynku znajdującą się na nieruchomości położonej w powiecie [...] , gminie W. , obrębie [...] W. , oznaczonej jako działka nr [...] , stanowił operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę [...]. Organ ustalił, że rzeczoznawca sporządził operat szacunkowy z dnia 15 czerwca 2018 r., natomiast dnia 24 sierpnia 2018 r. biegły przedłożył operat szacunkowy zastępujący operat szacunkowy z dnia 15 czerwca 2018 r., w stosunku do którego został on uzupełniony o wycenę nieruchomości w podejściu dochodowym i to na podstawie tego operatu Wojewoda [...] orzekł o ustaleniu odszkodowania. Wartość działki wskazana w korekcie z dnia 24 sierpnia 2018 r. była natomiast odmienna od tej wskazanej w pierwotnej wersji operatu z dnia 15 czerwca 2018 r. Ponadto, jak słusznie zauważa Minister, w korekcie operatu z dnia 24 sierpnia 2018 r., biegły określił wartość przedmiotu wyceny i datę poziomu cen przyjętych do wyceny na dzień 15 czerwca 2018 r., tj. datę sporządzenia pierwotnego operatu szacunkowego. Okoliczność ta, jak prawidłowo podniósł Minister, podważa wiarygodność tego opracowania i powoduje, że nie może ono stanowić podstawy ustalenia odszkodowania. Minister odwołał się do stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wyrażonego w wyroku z 15 listopada 2019 r., sygn. akt I SA/Wa 1107/19, które Sąd orzekający także podziela, a w którym stwierdzono że "ani przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami ani przepisy rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego nie uprawniają rzeczoznawcy majątkowego do zmiany operatu szacunkowego, dokonywania dodatkowych opracowań wprowadzających korektę wartości ustalonej w operacie szacunkowym. Tego rodzaju działania rzeczoznawcy majątkowego, zaakceptowane przez organy orzekające podważają zdaniem Sądu wiarygodność operatu szacunkowego stanowiącego przecież podstawę do ustalenia wartości przedmiotowej nieruchomości i w konsekwencji dyskwalifikują go jako podstawowy dowód w sprawie. Jak zasadnie podnosi Minister w orzecznictwie ugruntowane jest stanowisko, że przyjęcie tego rodzaju operatu jako podstawy ustalenia odszkodowania jest nieprawidłowe gdyż założenia jakie przyjął rzeczoznawca przystępując do procedury szacowania, pozostają w oczywistej sprzeczności z obowiązującymi w tej materii przepisami prawa, a zwłaszcza art. 151 ust. 1 ugn.

Sąd zwraca uwagę, że w przypadku postępowania administracyjnego normatywną podstawę oceny wiarygodności operatu stanowi art. 80 k.p.a. Z przepisu tego wynika, że organ administracji ma obowiązek dokonania ustaleń na postawie "oceny" całokształtu materiału dowodowego. Ustawodawca nie przewidział tu żadnych wyjątków, tak więc także operat szacunkowy, jako dowód z opinii biegłego - rzeczoznawcy, podlega procesowej ocenie. Problematyka oceny procesowej dowodu z operatu szacunkowego niczym nie różni od problematyki oceny innych dowodów. Dowód z opinii rzeczoznawcy (tu: operatu szacunkowego) należy ocenić tak samo jak ocenia się dowód z dokumentu, dowód z zeznań świadka, czy dowód z oględzin. Każdy z tych dowodów ma być oceniony przez pryzmat innych dowodów zebranych w postępowaniu, a to z tego względu, że tylko takie postępowanie daje rękojmię dokonania ustaleń zgodnych z prawdą (art. 7 k.p.a.). Swobodna ocena dowodów nie jest oczywiście oceną dowolną. Wprawdzie przepis art. 80 k.p.a. nie wyraża wprost kryteriów swobodnej oceny dowodów, to jednak wynikają one z jej istoty i celu jakiemu ma służyć. Nie sposób wyobrazić sobie, by w ramach tak definiowanej oceny organ opierał swe ustalenia na dowodach niezgodnych z przepisami prawa albo też dokonywał ustaleń sprzecznych z elementarną wiedzą, doświadczeniem życiowym, czy zdrowym rozsądkiem (logiką). Te właśnie kryteria powinny być brane pod uwagę przy ocenie materiału dowodowego, w tym przy ocenie opinii biegłego - rzeczoznawcy. Z całą więc pewnością procesowa ocena operatu szacunkowego musi obejmować jego zgodność z obowiązującymi przepisami prawa, a zwłaszcza art. 151 ust. 1 ugn. Jak wynika bowiem a analizy przyjętych przez niego wstępnych założeń, wartość nieruchomości określał on na dzień wykonania podstawowego operatu podczas gdy powinien to uczynić na dzień wyceny. To powoduje, ze opinia o wartości nieruchomości wynikająca z operatu zamiennego jest niewiarygodna i w rzeczywistości nie ustala jej wartości rynkowej . Tym samym nie może być uznana za opinię, o której mowa w art. 130 ust. 2 ugn. "W rozumieniu ww. przepisu opinia o wartości nieruchomości uzewnętrzniona w formie operatu musi być bowiem rezultatem badania przez rzeczoznawcę majątkowego rynku obrotu nieruchomościami, które ze względu na ustanowione kryteria mogą stanowić próbkę reprezentatywną przy szacowaniu wartości nieruchomości wycenianej według cen z dnia dokonania tej wyceny, a nie li tylko prostym przekopiowaniem wcześniejszej wyceny i opatrzeniem jej nową datą. Sąd podziela przytoczone przez organ stanowisko tutejszego Sądu, że "należy mieć na uwadze, że operat szacunkowy, choć jest autorską opinią rzeczoznawcy o wartości nieruchomości, to musi być "dziełem" skończonym i kompletnym. Winien zatem także posiadać zgodną ze standardami ustalonymi ww. rozporządzeniem oraz pragmatyką zawodową strukturę, czego w tym przypadku zabrakło". Tym samym organ właściwie przyjął, że z uwagi na datę na jaką oszacowano w nim wartość przejętej nieruchomości, a także jego niekompletność - nie mógł stanowić wiarygodnego dowodu w sprawie, wykluczona była możliwość rozstrzygania przy jego wykorzystaniu sprawy odszkodowawczej. Minister zasadnie zwrócił uwagę, że organ rozpoznający sprawę ma nie tylko prawo, ale i obowiązek zbadać przedstawiony operat zarówno pod względem zgodności ze stosowanymi przepisami, jak i pod kątem tego czy jest on logiczny i zupełny. W przypadku zaś istniejących wątpliwości lub niejasności może żądać wyjaśnień lub uzupełnienia wyceny. Tylko bowiem operat szacunkowy spełniający zarówno warunki formalne, jak i oparty na prawidłowych danych dotyczących szacowanych nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym wychwyceniu cech różniących te nieruchomości od nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących, może stanowić podstawę rozstrzygnięcia sprawy (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 października 2011 r., sygn. akt I OSK 1650/10). W konsekwencji Minister zasadnie uznał, że tym wymaganiom sporządzony operat szacunkowy nie sprostał, w związku z czym nie można uznać że odszkodowanie w przedmiotowej sprawie ustalone zostało prawidłowo przez co naruszył art. 7, 77 § 1 i 80 Kpa poprzez nie zgromadzenie i nierozpatrzenie całości materiału dowodowego, jak również niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Sąd również podziela w pełni dokonaną przez Ministra ocenę złożonego kontroperatu jako podstawy do zdyskwalifikowania go jako dowodu w sprawie nie powielając już przedstawionej przez Ministra argumentacji. W konsekwencji Minister zasadnie wskazał, że z uwagi na powyższe, konieczne jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w znacznym zakresie, tj. ustalenie wartości nieruchomości i zgromadzenie stosownego materiału dowodowego w postaci operatu szacunkowego sporządzonego zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa i jej wyceny o prawidłowo dobrany materiał porównawczy. Wykonanie nowego operatu szacunkowego stanowi natomiast istotny zakres postępowania gdyż operat, jak już wskazano, jest podstawą ustalenia wysokości odszkodowania. Z uwagi zatem na zakres koniecznego do przeprowadzenia postępowania dowodowego w niniejszej sprawie organ odwoławczy prawidłowo zastosował przepis art. 138 § 2 kpa. Organ szczegółowo wyjaśnił motywy swojej decyzji oraz trafnie wskazał na wady operatu i kontroperatu, które dyskwalifikują je jako wiarygodną podstawę ustalenia wartości odszkodowania. Organ II instancji nie mógł samodzielnie zlecić ponownego jego wykonania gdyż to pozbawiałoby strony rozpoznania sprawy w postępowaniu dwuinstancyjnym. Przeprowadzenie dowodu z operatu szacunkowego, który stanowi podstawę ustalenia odszkodowania to bowiem istotna, podstawowa, dla sprawy okoliczność, która ma charakter prawotwórczy. Przeprowadzenie dowodu, a w konsekwencji dokonanie oceny nowego operatu szacunkowego wyłącznie przed organem II instancji, w sytuacji gdy poprzedni został zakwestionowany zarówno przez skarżącego jak i Generalna Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad, pozbawiałoby strony możliwości weryfikacji decyzji w postępowaniu dwuinstancyjnym. Przeprowadzanie uzupełniającego postępowania dowodowego nie może godzić w zasadę dwuinstancyjności postępowania. Gdyby organ odwoławczy zatem sam musiał przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w takim zakresie w jakim zlecił to organowi I instancji, w sytuacji gdy ustalenia te będą miały decydujący wpływ na treść decyzji to spowodowałby, że sprawa byłaby rozstrzygana tylko w jednej instancji.

W związku z tym, że w uzasadnieniu swojej decyzji organ powołał przepisy postępowania, które uzasadniają wydanie decyzji kasacyjnej, a których naruszenie wraz z koniecznym do wyjaśnienia zakresem sprawy przede wszystkim w zakresie wykonania nowego operatu a w konsekwencji konieczności przeprowadzenia w znacznym zakresie postępowania dowodowego, co będzie miało istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, prawidłowo skutkowało wydaniem rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 138 § 2 kpa.

Sąd z kolei, wobec brzmienia przepisu art. 64 e ppsa dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji nie był uprawniony do oceny prawidłowości i wykładni zastosowanych przepisów prawa materialnego przez organ odwoławczy, ale wyłącznie do oceny istnienia przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Sąd rozpoznając sprzeciw, nie może weryfikować czy organ II instancji trafnie zidentyfikował okoliczności istotne dla sprawy, albowiem w ten sposób wkroczyłby w materię z zakresu prawa materialnego, to jest w proces odkodowania z treści przepisu prawa materialnego hipotezy normy w nim zawartej uzasadniającej jego zastosowanie.

Mając powyższe na uwadze orzeczono jak w sentencji.