Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 501/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2020-08-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono sprzeciw od decyzji
Powołane przepisy: article: art. 52 ust. 2 pkt 1, art. 53 ust. 3, art. 54 pkt 3
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.
article: art. 7, art. 15, art. 77 par. 1, art. 136, art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 151a par. 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Katarzyna Matczak po rozpoznaniu w dniu 13 sierpnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu Spółki A od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...], nr [...] w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego oddala sprzeciw. WSA/wyr.1 – sentencja wyroku


UZASADNIENIE

Po rozpatrzeniu wniosku Spółki A (dalej jako: "Spółka") o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego, Wójt Gminy decyzją z dnia [...] r. ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na przebudowie istniejącej napowietrznej jednotorowej linii WN-110 kV polegającej na podwyższeniu istniejącego stanowiska słupowego jednotorowej linii WN-110 kV oraz wymianie przewodów na działce nr A w obrębie geodezyjnym [...], gm. D. W decyzji ustalono, że przedsięwzięcie polegać będzie na: 1. podwyższeniu istniejącego stanowiska słupowego w osi istniejącej linii WN-110 kV; 2. wymianie przewodów istniejącej linii napowietrznej WN-110 kV; 3. dostosowaniu odległości izolacyjnych do terenu i obiektów krzyżowych do wymagań normy [...]; 4. prowadzeniu robót i ułożeniu tymczasowych dróg dojazdowych do stanowiska słupowego w granicach wskazanego terenu inwestycji. Podstawą rozstrzygnięcia stanowił art. 50 ust. 1, art. 51 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 293) – dalej jako: "u.p.z.p.".

W uzasadnieniu decyzji podano, że inwestycja polegająca na przebudowie istniejącej napowietrznej jednotorowej linii WN-110 kV, poprzez podwyższenie istniejącego stanowiska służbowego jednotorowej linii WN-110 kV oraz wymianę przewodów na działce nr A w obrębie [...], została wymieniona w art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 65 ze zm.) dalej jako: "u.g.n.", w związku z czym należy do kategorii inwestycji celu publicznego. W postępowaniu związanym z wydaniem decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego organ dokonał analizy: 1) warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych; 2) stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. Wyniki analizy w formie tekstowej przedstawiono w załączniku do decyzji.

Od powyższej decyzji odwołanie złożyła Spółka B zarzucając naruszenie:

- art. 10 § 1 w zw. z art. 106 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 256) dalej jako: k.p.a., i art. 53 ust. 1 i 5 u.p.z.p. poprzez zawiadomienie właściciela nieruchomości, na której planowana inwestycja ma być zrealizowana, o możliwości zapoznania się z aktami sprawy jednym pismem w toku całego postępowania;

- art. 7, art. 8, art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego przedmiotowej sprawy i okoliczności jej towarzyszących oraz brak wszechstronnej oceny materiału dowodowego przejawiający się uznaniem, że planowana inwestycja spełnia ustawowe przesłanki pozwalające zaliczyć ją do kategorii inwestycji celu publicznego;

- art. 8, art. 9 i art. 11 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób niepogłębiający zaufania do organów państwa przejawiający się uznaniem, że planowana inwestycja posiada cechy inwestycji celu publicznego, co skutkowało wydaniem decyzji o uzgodnieniu lokalizacji celu publicznego;

- art. 107 § 1 pkt 6 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. i art. 11 k.p.a. poprzez nienależyte sporządzenie uzasadnienia decyzji, tj. niewskazanie przesłanek przemawiających za stwierdzeniem, że planowana inwestycja posiada cechy inwestycji celu publicznego;

- art. 50 ust. 1 w zw. z art. 2 pkt 5 u.p.z.p. poprzez uznanie, że inwestycja będąca

przedmiotem niniejszego postępowania jest inwestycją celu publicznego, podczas gdy

przedsięwzięcie to nie spełnia przesłanek pozwalających na przyjęcie takiego

założenia;

- art. 53 ust. 3 u.p.z.p. poprzez zaniechanie przez organ dokonania analizy stanu

faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji, polegające na uznaniu m.in., że przedsięwzięcie będzie realizowane wyłącznie na działce nr A, podczas gdy inwestycja realizowana będzie w ramach zadania przebudowa linii LNWN 110 kV [...] (tj. będzie realizowana równolegle w ramach tego samego zadania również na wielu rożnych działkach) oraz pominięciu, że działania inwestora zmierzają do obejścia przepisów prawa dotyczących m.in. stwierdzenia potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, gdyby inwestycja okazała się znacząco lub potencjalnie oddziaływującą na środowisko, czy też ustalenia obszaru oddziaływania danej inwestycji i ustalenia w rezultacie szerszego kręgu stron postępowania.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej jako: "Kolegium") decyzją z dnia [...]r., nr [...], na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

W uzasadnieniu wskazano, że zgodnie z aktualnym orzecznictwem sądowoadministracyjnym budowa i utrzymywanie przewodów oraz urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń stanowi cel publiczny w rozumieniu art. 6 pkt 2 u.g.n., co oznacza spełnienie jednej z przesłanek. Natomiast

przy rozpatrywaniu sprawy nie wykazano, aby zamierzenie to miało znaczenie co najmniej na poziomie gminy, a zatem czy spełnia pierwszą przesłankę niezbędną do uznania, że mamy do czynienia z inwestycją celu publicznego. Z wniosku inwestora wynika, że cel inwestycji został określony jako ponadlokalny, czego w żaden sposób nie potwierdza zebrany materiał dowodowy.

Kolegium stwierdziło także, że we wniosku Spółka wskazała jako teren objęty

zamierzeniem całą działkę nr A, natomiast na mapie stanowiącej załącznik do wniosku zaznaczono część działki nr B. Zgodnie z art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., we wniosku inwestor ma obowiązek określić granice terenu objętego wnioskiem. Jedną z cech postępowania administracyjnego w sprawie lokalizacji inwestycji celu publicznego i ustalania warunków zabudowy jest to, że organ określa warunki dla wskazanego we wniosku terenu, nie przesądzając jednocześnie na tym etapie postępowania o konkretnej lokalizacji obiektów w wyznaczonym terenie. Przy czym obecnie w orzecznictwie wskazuje się, że ustalenie warunków zabudowy odnosi się do działki objętej wnioskiem jako całości, nie zaś jedynie tej części, która w wyniku realizacji inwestycji będzie faktycznie zabudowana. Zdaniem Kolegium, użyte w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. pojęcie "określenie granic terenu objętego wnioskiem", jak też wskazany w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. termin "teren" należy rozumieć jako istniejące prawnie granice, których przebieg ustalony został w trybie przewidzianym obowiązującymi przepisami, co wyklucza wskazywanie przez inwestora terenu stanowiącego tylko część działki ewidencyjnej. Kolegium wskazało, że organ I instancji ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego dla całej działki nr A, natomiast na mapie określił linie rozgraniczające teren inwestycji tylko dla tego terenu, gdzie inwestycja będzie faktycznie realizowana. W tej sytuacji decyzja organu I instancji nie powinna pozostać w obrocie prawnym.

Kolegium uznało nadto, że organ I instancji nie przeprowadził analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych; a także stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji, co stanowi naruszenie art. 53 ust. 3 u.p.z.p.

Z uzasadnienia decyzji nie wynika przez jakiego rodzaju tereny przebiegać ma planowana sieć, czyją stanowią one własność i jaki jest ich sposób zagospodarowania.

Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium wyjaśniało, że organ rozpoznając

wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego nie ocenia celowości i zasadności realizacji zamierzenia inwestycyjnego, jak również nie jest upoważniony do oceny racjonalności lub słuszności przyjętych rozwiązań, jest wnioskiem związany i może rozstrzygać tylko w takim zakresie, jaki został przez inwestora we wniosku określony, badając kompletność wniosku i jego zgodność z przepisami prawa. Inwestor dokonuje, przed złożeniem wniosku (którego jest wyłącznym dysponentem) o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, wszechstronnej analizy uwarunkowań przestrzenno- technicznych planowanej inwestycji, kierując się zasadami racjonalności i słuszności rozwiązań przyjętych w projekcie planowanej do realizacji inwestycji. W decyzji niniejszej nie przesądza się o szczegółowej lokalizacji zamierzenia, wskazuje się jedynie, że zrealizowanie zamierzenia w granicach określonych we wniosku odpowiada przepisom prawa. Dlatego nie jest możliwe w tym postępowaniu rozważanie przez organ możliwości lokalizacji zamierzenia według alternatywnych wariantów proponowanych przez właścicieli gruntów. Przepisy nie przewidują także, aby dla wydania decyzji pozytywnej konieczne było uzyskanie zgody stron postępowania. Nie ma również podstaw ku temu, aby w postępowaniu badać wpływ planowanej inwestycji na wartość gruntów. Brak jest bowiem stosownych przepisów uprawniających organ do takich czynności, jak również uzależniających rozstrzygnięcie od ww. okoliczności. Kolegium uznało natomiast, że w sprawie doszło do naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. W toku postępowania organ ma obowiązek zawiadomić właściciela nieruchomości, na której będzie lokalizowana inwestycja o dokonanych czynnościach na każdym etapie postępowania, czego w niniejszej sprawie zaniechał.

Sprzeciw na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie wniosła Spółka domagając się jej uchylenia. Zarzucono naruszenie:

1. art. 138 § 2 k.p.a. poprzez błędne jego zastosowanie, bowiem decyzja organu I instancji nie była obarczona uchybieniami wskazanymi przez Kolegium, dopuszczalne jest bowiem określenie granic terenu w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego tylko co do części działki ewidencyjnej;

2. art. 6, art. 7, art. 8 § 1, art. 15 k.p.a. poprzez niepełną i dowolną ocenę materiału dowodowego polegającą na:

- uznaniu przez Kolegium, że teren objęty planowaną inwestycją dotyczy również części działki nr B podczas, gdy z materiału dowodowego wynika, iż działka nr B uległa podziałowi, w wyniku którego powstała działka nr A;

- niewzięciu pod uwagę, że inwestycja celu publicznego dotyczy infrastruktury już istniejącej na nieruchomości, a tym samym granice terenu inwestycji w chwili wydania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego były znane i precyzyjnie określone;

3. art. 52 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 54 pkt 3 u.p.z.p. poprzez przyjęcie, że decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego odnosić się może wyłącznie do całej działki ewidencyjnej.

W uzasadnieniu Spółka nie zgodziła się ze stanowiskiem Kolegium, że ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego powinno odnosić się do całości działki ewidencyjnej, a nie jej części, która w wyniku realizacji inwestycji będzie faktycznie zabudowana. Wskazała, że art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. nie definiuje pojęcia "granic terenu objętego wnioskiem" jako całości działki ewidencyjnej w rozumieniu prawa geodezyjnego i kartograficznego. Zatem teren objęty wnioskiem nie oznacza automatycznie całej działki ewidencyjnej, na której planowana jest inwestycja celu publicznego. Przepis ten nie wyklucza ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego dla terenu, który stanowi część działki ewidencyjnej.

Spółka podniosła, że planowana inwestycja polega na przebudowie istniejącej linii napowietrznej, a zatem już na etapie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego możliwe jest precyzyjne wskazanie granic objętych zamierzeniem inwestycyjnym. Z uwagi zatem na charakter inwestycji, która dotyczy istniejącej infrastruktury jaką jest obiekt liniowy, bezprzedmiotowe jest wskazywanie całej działki ewidencyjnej. Takie działanie nadmiernie ogranicza prawo własności właścicieli nieruchomości, po których przebiega istniejąca już infrastruktura. Zdaniem Spółki, w świetle art. 52 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 54 pkt 3 u.p.z.p. dopuszczalne jest wydanie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego dla terenu stanowiącego część działki ewidencyjnej, jeżeli teren ten można jednoznacznie wyodrębnić i przedstawić na załączniku graficznym do decyzji. Zatem organ I instancji prawidłowo określił przebieg inwestycji na mapie jedynie co do części działki, bowiem tylko na wskazanej na mapie części działki nr A będzie faktycznie realizowana inwestycja celu publicznego. Spółka podniosła, że teren inwestycji powinien być określony w taki sposób, by wskazywał na jego niezbędność do realizacji celu publicznego i nie ograniczał prawa własności właścicieli nieruchomości w sposób nadmierny i niezwiązany z koniecznością faktycznej realizacji celu publicznego na pozostałej części działki.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, przy czym Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku stwierdzenia istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy - art. 145 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) zwanej dalej: "p.p.s.a."

Zgodnie z art. 64a p.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw, zwany dalej "sprzeciwem od decyzji". Rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (art. 64e p.p.s.a.). Sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. Sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. (art. 151a § 1 p.p.s.a.).

Punktem wyjścia do oceny zaskarżonej decyzji jest treść art. 138 § 2 k.p.a., zgodnie z którym "organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy".

Zatem zgodnie z brzmieniem art. 138 § 2 k.p.a., który to przepis został powołany jako podstawa prawna zaskarżonej decyzji, organ odwoławczy może uchylić decyzję organu I instancji w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ odwoławczy powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Przepis ten wymaga, aby organ I instancji wykazał w sposób przekonujący, że w sprawie nie poczyniono wystarczających i wymaganych ustaleń, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Tylko w przypadku zaistnienia tej przesłanki organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, tj. uchylić zaskarżoną decyzję organu

I instancji i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania. W innych przypadkach k.p.a. wymaga wydania decyzji merytorycznej, tj. albo utrzymania decyzji organu I instancji w mocy, albo jej uchylenia i albo orzeczenia co do istoty sprawy albo umorzenia postępowania w sytuacji zaistnienia takich podstaw. Z tymi uregulowaniami koresponduje art. 136 k.p.a. wprowadzający obowiązek przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, ewentualnie zwrócenie się o to do organu I instancji, tj. zlecenie mu wykonania takich czynności. Należy podkreślić, że rozstrzygnięcie kasacyjne może zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu II instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a.

W niniejszej sprawie Kolegium jako przyczynę uchylenia decyzji podało, że organ

I instancji w treści decyzji ustalił lokalizację wnioskowanej inwestycji celu publicznego dla całej działki nr A, natomiast na mapie określił linie rozgraniczające teren inwestycji tylko dla tego terenu, gdzie inwestycja będzie faktycznie realizowana. Kolegium zauważyło również, że Spółka we wniosku wskazała jako teren objęty

zamierzeniem całą działkę nr A, natomiast na mapie stanowiącej załącznik do wniosku została zaznaczona część działki nr B.

Kolegium uznało również, że organ I instancji nie przeprowadził analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych; a także stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji, co stanowi naruszenie art. 53 ust. 3 u.p.z.p.

Z uzasadnienia decyzji nie wynika bowiem przez jakiego rodzaju tereny przebiegać ma planowana sieć, czyją stanowią one własność i jaki jest ich sposób zagospodarowania. Stwierdzono, że przy rozpatrywaniu sprawy nie wykazano, aby zamierzenie miało znaczenie co najmniej gminne, a zatem czy spełnia pierwszą przesłankę niezbędną do uznania, że mamy do czynienia z inwestycją celu publicznego.

Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podzielił stanowisko Kolegium, że decyzja organu I instancji została wydana bez dostatecznego wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych, co skutkuje naruszeniem art. 7 i 77 § 1 k.p.a., przy czym stwierdzone naruszenia przepisów postępowania administracyjnego i konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny i bezpośredni wpływ na rozstrzygnięcie tej sprawy.

Pozostaje zauważyć, że składając wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego Spółka wskazała jako teren objęty zamierzeniem całą działkę nr A, natomiast na mapie stanowiącej załącznik do wniosku zaznaczono część działki

nr B. Również organ I instancji wydając decyzję ustalającą lokalizację celu publicznego w treści decyzji wskazał całą działkę nr A, jednakże już na mapie, stanowiącej załącznik graficzny do decyzji, określono linie rozgraniczające teren inwestycji dla części działki nr B. Istnieje zatem zasadnicza rozbieżność pomiędzy treścią decyzji a jej załącznikiem graficznym co do lokalizacji inwestycji celu publicznego. O ile z treści decyzji wynika, iż inwestycja będzie realizowana na działce nr A, to z załącznika do decyzji wynika, że inwestycja ta będzie realizowana na działce nr B, a zatem innej niż wskazał Inwestor we wniosku.

Z treści przepisu art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. wynika, że we wniosku inwestor ma obowiązek określić granice terenu objętego wnioskiem. Jeżeli zatem zaistniała rozbieżność pomiędzy nr działki wskazanym we wniosku przez Spółkę a dołączoną do wniosku mapą z zaznaczonymi granicami terenu objętego wnioskiem, to organ

I instancji winien był wyjaśnić, na jakim terenie inwestycja będzie rzeczywiście realizowana.

Należy nadto zaznaczyć, że Sąd nie podziela stanowiska Kolegium, że przy ustalaniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wykluczone jest wskazywanie przez inwestora terenu stanowiącego tylko część działki ewidencyjnej. Szczególnie w sytuacji, gdy planowane zamierzenie ma dotyczyć jedynie przebudowy istniejącej napowietrznej linii elektroenergetycznej. NSA w wyroku z 17 lipca 2019 r., sygn. akt II OSK 1881/18 (dostępny w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl; dalej jako: CBOSA) uznał, że w świetle art. 52 ust. 2 pkt 1 i art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. dopuszczalne jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla terenu stanowiącego część działki ewidencyjnej, która nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, jeżeli teren ten można jednoznacznie wyodrębnić i przedstawić na załączniku graficznym do decyzji. Do decyzji o warunkach zabudowy zastosowanie mieć będzie art. 54 pkt 3 u.p.z.p., który stanowi, że w decyzji należy określić linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali. Zazwyczaj są to granice działki ewidencyjnej, ale za pomocą linii rozgraniczających inwestycję możliwe jest również wskazanie konkretnej części działki, na której może być ona realizowana. Nic nie stoi zatem na przeszkodzie, aby określić warunki zabudowy dla wyodrębnionej liniami rozgraniczającymi części działki, bez przesądzania o konkretnym położeniu zabudowy. Wskazuje się również, że w przypadku inwestycji celu publicznego objęcie wnioskiem jedynie części działki jest uzasadniane tym, że decyzja lokalizacyjna stanowi podstawę do żądania wywłaszczenia nieruchomości (art.116 ust. 2 pkt 2 u.g.n.). Teren inwestycji powinien zatem być określony w taki sposób, by wskazywał na jego niezbędność dla realizacji celu publicznego (art. 116 ust. 1 pkt 2 u.g.n.). W tym kontekście określenie go wyłącznie z odwołaniem się do geodezyjnie wyodrębnionych działek, bez względu na faktyczną niezbędność dla realizacji celu publicznego, naruszałoby uprawnienia właścicieli nieruchomości, których prawa podlegałyby ograniczeniu (lub odjęciu), co pozostawałoby w sprzeczności z normą art. 64 ust. 3 Konstytucji RP (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 19 września 2014r., sygn. II SA/Łd 490/14, dostępny w CBOSA).

Kolegium w zaskarżonej decyzji zarzuciło nadto, że organ I instancji naruszył

art. 53 ust. 3 u.p.z.p., z uzasadnienia decyzji nie wynika bowiem przez jakiego rodzaju tereny przebiegać ma planowana sieć, czyją stanowią one własność i jaki jest ich sposób zagospodarowania. Należy jednak zauważyć, że do decyzji organu I instancji została dołączona Analiza warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, a także stanu faktycznego i prawnego terenu wynikająca z art. 53 ust. 3 u.p.z.p. W przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego, jak i ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustawodawca nie zastrzegł aby dowód z analizy mógł być przeprowadzony jedynie przed organem I instancji. Jeżeli zatem w ocenie organu odwoławczego wskazana analiza zawierała braki, to przeprowadzenie takiej analizy oraz ocena wniosków z niej płynących nie przekraczała możliwości organu odwoławczego (por. wyrok WSA w Poznaniu z 14 listopada 2019 r., II SA/Po 194/19, dostępny w CBOSA).

Również ustalenie, czy planowane przez Spółkę zamierzenie ma znaczenie co najmniej gminne i tym samym jest inwestycją celu publicznego, mogło zostać dokonane przez organ odwoławczy samodzielnie bez konieczności uchylenia decyzji pierwszo-instancyjnej. Tym bardziej, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że przebudowa istniejącej linii energetycznej jest bez wątpienia inwestycją celu publicznego w rozumieniu art. 6 pkt 2 u.g.n. (wyrok NSA z dnia 31 maja 2017 r., I OSK 2627/16, dostępny w CBOSA). Zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego nie może być rozumiana w ten sposób, że wszystkie istotne dowody powinny zostać przeprowadzone w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, a rolą organu odwoławczego jest tylko dokonanie kontroli rozstrzygnięcia organu I instancji.

Mając powyższe na względzie mimo poglądu przedstawionego powyżej co do dopuszczalności dokonania wskazanych ustaleń na etapie również postępowania odwoławczego, gdyby stanowiły samoistną podstawę do uchylenia decyzji organu I instancji, Sąd uznał, że prawidłowo organ odwoławczy w tej sprawie zastosował art. 138 § 2 k.p.a. z uwagi na potrzebę przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części. Odmienne rozstrzygnięcie doprowadziłoby do naruszenia ogólnej zasady postępowania administracyjnego, wyrażonej w art. 15 k.p.a., gwarantującej stronie prawo do dwukrotnego rozpoznania jej sprawy administracyjnej. Wydanie decyzji z naruszeniem zasady dwuinstancyjności godziłoby natomiast w podstawowe prawa strony postępowania i musiałoby być ocenione jako rażące naruszenie prawa. W tej sprawie zakres wymagających ustalenia i wyjaśnienia zagadnień przemawiała za koniecznością uchylenia postępowania i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania ze wskazaniami dotyczącymi uzupełnienia postępowania przed organem I instancji, w szczególności poprzez doprowadzenie do zgodności pomiędzy treścią decyzji a załącznikiem graficznych w zakresie numeru działki, na której przebiegać ma inwestycja.

W tej sytuacji Sąd, na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.