Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 737/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-10-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6365 Inne zezwolenia, zgody i nakazy z zakresu ochrony zabytków
Hasła tematyczne: Zabytki
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 36 ust. 1 pkt 8
journal: Dz.U. 2017 poz 2187
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Paweł Groński (spr.), , Sędzia WSA Artur Kuś, Sędzia WSA Andrzej Siwek, Protokolant specjalista Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 października 2019 r. sprawy ze skargi J. B., M. M. B., J. B. i M. M. B. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] grudnia 2018 r. znak [...] w przedmiocie pozwolenia na podział działki I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz J. B., M. M. B., J. B. i M. M. B. solidarnie kwotę 748 zł (siedemset czterdzieści osiem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

UZASADNENIE

Decyzją z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków (MWKZ), działając na podstawie art. 6 ust. 1 pkt 1, art. 7 pkt 1, art. 36 ust. 1 pkt 8, 89 pkt 2, art. 91 ust. 4 pkt 4 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2017 r. poz. 2187) oraz rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego w sprawie prowadzenia prac konserwatorskich, prac restauratorskich i badań konserwatorskich przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków albo na listę Skarbów Dziedzictwa oraz robót budowlanych, badań architektonicznych i innych działań przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków, a także badań archeologicznych i poszukiwań zabytków (Dz. U. z 28 czerwca 2017 r., poz. 1265), po rozpoznaniu wniosku M. M. B., J. B., J. B., M. M.B. z dnia 3 listopada 2017 r., nie zezwolił na podział zabytku nieruchomego wpisanego do rejestru zabytków - Zespołu Gazowni [...] nr rej. [...] z dnia [...] maja 1975, położonego przy ul. P. [...] w W. dz. nr ewid. [...] obręb [...].

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że przedmiotowy podział nieruchomości dotyczy działki oznaczonej nr ewid. [...] będącej częścią obszaru zabytkowego - Zespołu Gazowni [...]. Zgodnie z projektem podziału przewiduje się wydzielenie z ww. działki fragment nieruchomości o pow. 0,0910 ha, która po podziale otrzyma nr [...]. Organ wyjaśnił, że w uzasadnieniu wniosku wskazano, iż powodem podziału jest uregulowanie stanu prawnego nieruchomości

w zakresie projektowanej działki [...], która zgodnie z obowiązującym Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego (Uchwała nr [...] Rady Miasta [...]z dnia 5 lipca 2012 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu C. - rejon ulicy P.) przeznaczona jest pod drogę publiczną.

Organ uznał, że oceniając wpływ podziału nieruchomości na istniejącą wartość zabytkową należy wskazać, iż proponowany podział nieruchomości ogranicza się do niewielkiej ingerencji w obszar zabytkowy w jej południowym fragmencie. Wydzielona część nie przekształca istniejącego układu kompozycyjnego, a jedynie w minimalnym stopniu go ogranicza - zmniejsza. Niemniej, zdaniem organu, poddając analizie stan istniejący zabytku należy wskazać, iż obecną granicę zespołu od strony południowej stanowi ogrodzenie - mur wzniesiony wzdłuż działki nr ewid. [...]. Ogrodzenie jest integralnym elementem zespołu zabytkowego jako element jego kompozycji. Wydzielenie projektowanej działki [...] z całości założenia doprowadzi do odłączenia tegoż elementu co wpłynie na wartość zabytkową zespołu interpretowanego jako całość wraz z ogrodzeniem. Organ podniósł, że skutkiem podziału będzie zachwianie integralności zespołu jako całości założeń powiązanych ze sobą funkcjonalnie - założenie przemysłowe wraz z ogrodzeniem projekt podziału i w związku z tym nie może być zaakceptowany ze stanowiska konserwatorskiego.

Od decyzji tej M. M. B., J. B., J. B. oraz M. M. B. wnieśli odwołanie do Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego. W odwołaniu tym zarzucili:

I. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 36 ust. 1 pkt 8 w związku z art. 6 ust. 1 pkt 1 i art. 7 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami poprzez nie zezwolenie na podział zabytku nieruchomego, w związku z bezpodstawnym uznaniem, że sam podział prawny działki ew. nr [...] z obrębu [...] na projektowane działki ew. nr [...] i [...] pozostaje w sprzeczności z zasadami ochrony zabytków i doprowadzi w konsekwencji do pozbawienia zabytkowego Zespołu Gazowni [...] integralności i wpłynie na wartość zabytkową tego Zespołu, podczas gdy planowany podział działki ew. nr [...], zgodny z treścią uchwały nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] lipca 2012 roku w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu C. — rejon ulicy P., nie wpłynie negatywnie na zachowane historyczne wartości przestrzenne, czy architektoniczne chronionego obszaru, a także nie pogorszy warunków utrzymania zabytku i jego ochrony,

II przepisów postępowania, tj.:

a) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., poprzez nie dokonanie przez MWKZ oceny całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie i jego nienależyte rozpoznanie oraz dokonanie dowolnej, a nie swobodnej oceny dowodów skutkujące błędnym uznaniem, że zaproponowany sposób wydzielenia projektowanej dz. ew. nr [...] wpłynie na wartość zabytkową obszaru zabytkowego — Zespołu Gazowni [...] i doprowadzi do zachwiania integralności tego zespołu jako całości powiązanych ze sobą funkcjonalnie założeń, podczas gdy planowane wydzielenie projektowanej działki jest zgodne z Planem Miejscowym, nie przyczyni się do degradacji pierwotnego założenia przestrzennego i nie pozbawi zabytkowego zespołu jednorodności przestrzennej;

b) art. 107 § 3 k.p.a., poprzez ogólnikowe ustosunkowanie się przez MWKZ w uzasadnieniu decyzji do materiału dowodowego i brak szczegółowego wyjaśnienia przyczyn, dla których nie wziął pod uwagę przy rozstrzygnięciu dowodów znajdujących się w aktach sprawy w postaci wniosku skarżących oraz wstępnego projektu podziału działki ew. Nr [...], co w konsekwencji doprowadziło do wydania decyzji w oparciu o pobieżne potraktowanie zebranych w sprawie dowodów i braku uzasadnienia związku między proponowanym podziałem nieruchomości, a obiektywnie weryfikowalnym zagrożeniem historycznych wartości przestrzennych i architektonicznych chronionego obszaru;

c) art. 10 k.p.a., poprzez nie zapewnienie przez MWKZ czynnego udziału skarżących w postępowaniu i uniemożliwienie skarżącym przed wydaniem decyzji wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów;

d) art. 6 w związku z art. 7 oraz w związku z art. 8 k.p.a., poprzez wydanie zaskarżonej decyzji z rażącym naruszeniem zasady praworządności, zasady słusznego interesu strony oraz zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji.

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego po rozpatrzeniu powyższego odwołania decyzją z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że właściwość rzeczowa organu ochrony zabytków w tej sprawie wynika z faktu, że objęta wnioskiem działka nr [...] jest zlokalizowana w granicach Starej Gazowni [...] przy ul. K. [...], wpisanej do rejestru zabytków pod numerem [...] decyzją z [...] maja 1975 r. jako "zespół budynków gazowni przy ul. K. [...], w skład którego wchodzą: kotłownia z kominem, wieża ciśnień, remiza straży pożarnej, budynek biurowy koło wieży ciśnień, oczyszczalnia systemu II, oczyszczalnia systemu IV, tłocznia gazu /aparatownia/, oczyszczalnia systemu I + II, dwa zbiorniki gazu, amoniakalnia, budynek z wagą koksu" oraz pod numerem [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2005 r. obejmującą obiekty niewpisane do rejestru zabytków wcześniejszą decyzją, pozostałości alei drzew, zachowane granitowe nawierzchnie brukowe sprzed 1939 r. oraz otoczenie elementów zespołu objętych ochroną na mocy tej decyzji, zgodnie z załącznikiem graficznym.

Minister podniósł, że w uzasadnieniu decyzji [...] maja 1975 r. wskazano, iż obiekty wchodzące w skład Gazowni [...], w tym dwa zbiorniki gazu zlokalizowane obecnie na działce nr [...], "wchodzą w skład pierwotnego założenia Gazowni II na W. i powstały w latach 1888- 1900. Reprezentują rzadkie już na terenie W. i kraju formy budownictwa przemysłowego o wystroju zewnętrznym nawiązującym do historyzmu oraz zachowany prawie bez zmian układ przestrzenny związany z technologią produkcji gazu." W treści decyzji z [...] sierpnia 2005 r. natomiast podkreślono, że wobec braku całościowej koncepcji realizowanego etapami zespołu zabudowy, jego przestrzenne uporządkowanie osiągnięto poprzez umiejętne wprowadzenie dominant oraz osi urbanistycznych. Minister zwrócił uwagę, że z treści obu decyzji wpisowych wynika, iż przedmiotem ochrony jest nie tylko zespół budowlany Gazowni [...] czy poszczególne budynki, ale również jej układ urbanistyczny wytworzony wskutek świadomego uporządkowania zabudowy Gazowni przez jej budowniczych w kolejnych etapach realizacji tego kompleksu zabudowy przemysłowej.

Organ podał ponadto, że zakres ochrony przedmiotowej nieruchomości określają jednocześnie ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu C.- rejon ulicy P., przyjętego uchwałą Rady Miejskiej [...] nr [...] z [...] lipca 2012 r. Zgodnie z treścią § 10 ust. 1 pkt 2 i pkt 3 ww. planu w zakresie zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości ustalono, że dopuszcza się łączenie lub podział nieruchomości mający na celu wydzielenie działek budowlanych oraz terenów komunikacji, który nie narusza linii rozgraniczających wyznaczonych na rysunku planu; przy czym przeprowadzane przekształcenia geodezyjne nie mogą powodować powstawania sytuacji, które uniemożliwiałyby prawidłowe zagospodarowanie działek sąsiadujących - zgodnie z funkcją i warunkami zagospodarowania terenu określonymi w planie oraz przepisami szczególnymi.

Minister wskazał również, że objęta wnioskiem o podział działka nr ewid. [...] jest zlokalizowana częściowo w wyznaczonej w planie strefie KZ-(A) - strefa ochrony (rewaloryzacji) wszystkich parametrów historycznego układu urbanistycznego, w której, zgodnie z § 7 ust. 3 pkt 1 i 2 ww. planu: a) zakazuje się zmiany historycznej kompozycji przestrzennej oraz zmiany formy architektonicznej zabytków, b) dopuszcza się zmiany zagospodarowania poza obiektami chronionymi, pod warunkiem dostosowania nowej zabudowy do historycznej struktury przestrzennej oraz form architektonicznych i materiału zabytków, c) wymagane jest zapewnienie ekspozycji zabytków przy wprowadzaniu nowej zieleni oraz nawiązywanie do stylowego charakteru sąsiadującej zabudowy przy wprowadzaniu elementów małej architektury. W części natomiast, gdzie zlokalizowany był dawny stalowy zbiornik gazu znajduje się w wyznaczonej w planie strefie KZ-(B) - strefa ochrony istotnych parametrów historycznego układu urbanistycznego, w której: a) obowiązuje wymóg dostosowania noworealizowanej zabudowy do historycznej kompozycji przestrzennej w zakresie skali i bryły zabudowy, b) należy dążyć do zwiększenia ilości terenów zieleni w otoczeniu parkingów i nowej zabudowy oraz powiązania ich kompozycyjnie z historycznym założeniem parkowym. Obie części mieszczą się jednocześnie w granicach strefy KZ-OEs - ochrony ekspozycji. Ponadto część działki nr ewid. [...] od ul. P. znajduje się - na terenie wyznaczonej strefy 13KD-Z - drogi i ulice publiczne (zbiorcza). Linia wnioskowanego podziału odpowiada przebiegowi granicy między strefą 13KD-Z ul. P. – P. a strefą KZ-(A) na działce nr ew. [...].

Działka przedmiotowa podlega określonym w § 36 ust. 1 ww. planu ustaleniom szczegółowym. Zgodnie z ich treścią, dla terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem W11 - U(MW) w zakresie przeznaczenia terenu m.in. określono: 1) przeznaczenie podstawowe - usługi; 2) przeznaczenie dopuszczalne - zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna. W warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz zasadach ochrony i kształtowania ładu przestrzennego (ust. 2) wskazano: 9) zachowanie widocznych cech urbanistyczno-architektonicznych zespołu zabytkowego objętego strefami ochrony konserwatorskiej określonymi w § 7 ust. 3 oraz wyznaczonymi na rysunku planu. W ramach szczególnych warunków zagospodarowania terenu oraz ograniczenia w użytkowaniu (ust. 3 pkt 2) przyjęto: 2) dopuszczenie realizacji urządzeń infrastruktury technicznej, ulic, parkingów terenowych i garaży podziemnych oraz miejsc na tymczasowe gromadzenie odpadów. Natomiast dla terenu znaczonego na rysunku planu symbolem 13KD-Z część tej działki od ulicy P. ustalenia szczegółowe zawarto w § 39 ust. 7.

Minister podniósł, że stosownie do art. 7 pkt 4 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, jedną z form ochrony zabytków są ustalenia ochrony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Ustalenia planu stanowią doprecyzowanie ogólnych zasad wynikających z art. 4 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Plan, jako akt prawa miejscowego kształtujący sposób wykonywania prawa własności nieruchomości, określa m.in. przeznaczenie terenów i zasady ich zagospodarowania oraz podziałów, parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy, a także szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakazy. Konieczność uzyskania pozwolenia organu konserwatorskiego na podział zabytku nieruchomego wpisanego do rejestru na takich obszarach pozostaje, niemniej ocena wpływu planowanego podziału powinna zawierać odniesienie do wyrażonej woli organu ochrony zabytków przy uzgadnianiu prawa miejscowego.

Organ wyjaśnił, że z przesłanych wyjaśnień [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków wynika, że postanowieniem nr [...] z [...] marca .2011 r. uzgodnił projekt miejscowego planu zagospodarowania rejonu C., między innymi pod warunkiem naniesienia na rysunek granicy wpisu do rejestru zabytków "otoczenia elementów Zespołu Gazowni", zgodnie z załącznikiem do decyzji nr [...] z dnia [...].08.2005 r. Przebieg tej granicy nie został naniesiony na uchwalonym planie, a granica strefy KZ-(A) nie odpowiada zasięgowi wpisanej do rejestru zabytków Starej Gazowni [...]. Minister podkreślił, że ustalone w miejscowym planie zasady i warunki ochrony zabytków nie wykluczają kontroli organu ochrony zabytków planowanego podziału, z punktu widzenia podstawowej formy i ochrony, jaką jest wpis do rejestru zabytków. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, gdy zamierzenie narusza istotne wartości zabytku, będące podstawą jego objęcia ochroną konserwatorską na podstawie decyzji wpisującej do rejestru zabytków.

W ocenie Ministra przedstawiony podział stoi w sprzeczności z podstawowymi zasadami ochrony zabytków, tj. podejmowaniem działań zmierzających do trwałego zachowania wartości zabytkowych obiektów. Ograniczenie dla podziałów zabytków wpisanych do rejestru zabytków, o których mowa w przepisie art. 36 ust. 1 pkt 8 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, stanowi bowiem ocena ich dopuszczalności przez wyspecjalizowany organ, mając na uwadze cel regulacji art. 4 tej ustawy. Zgodnie z ww. przepisem przyjmuje się, że wszelkie działania i rozstrzygnięcia organu konserwatorskiego powinny być podejmowane dla zapewnienia odpowiednich warunków, umożliwiających zachowanie zabytków we właściwym stanie, ich odpowiedniego zagospodarowania i utrzymania, zapobiegania zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla ich wartości, udaremniania niszczenia i niewłaściwego korzystania z zabytków. Przepis ten zawiera ogólną regulację wyjaśniającą zakres pojęcia ochrona zabytków: określa otwarty katalog celów, których realizacja uprawnia organy administracji publicznej do podejmowania określonych w ustawie działań, w tym do rozstrzygania w sprawach pozwolenia na podział zabytku wpisanego do rejestru zabytków. Minister wskazał, że zadaniem organu konserwatorskiego jest powstrzymanie działań prowadzących do utraty wartości zabytkowych chronionego obiektu, i które stoją w kolizji z chronionym przez organ konserwatorski interesem społecznym. Zatem po rozważeniu obu interesów organy ochrony zabytków mogą przedłożyć opisany wyżej ważny interes społeczny nad interes strony. Wpisanie obiektu do rejestru zabytków wiąże się bowiem z ograniczeniem prawa własności.

Ponadto organ podniósł, że wymóg podania we wniosku uzasadnienia podziału zabytku nieruchomego, wynikający z § 6 ust. 1 pkt. 3 obowiązującego w dacie wydania zaskarżonej decyzji rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z [...] czerwca 2017 r., w sprawie prowadzenia prac konserwatorskich, prac restauratorskich i badań konserwatorskich przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków albo Listę Skarbów Dziedzictwa oraz robót budowlanych, badań architektonicznych i innych działań przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków, a także badań archeologicznych i poszukiwań zabytków oznacza, że przy ocenie dopuszczalności podziału należy mieć na uwadze wskazany przez wnioskodawcę cel podziału. W przedmiotowej sprawie podział działki nr ewid. [...], obręb [...], położonej przy ul. P. [...] w W., ma służyć pilnej konieczności uregulowania stanu prawnego nieruchomości w zakresie projektowanej działki nr ewid. [...], która zgodnie z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego przeznaczona jest pod drogę publiczną. Konieczne zatem jest jej oddzielenie i przewłaszczenie na rzecz Miasta [...], zgodnie z wiążącymi Miasto [...] ustaleniami planu. Minister podał, że zgodnie z oświadczeniem stron, projektowana działka nr [...] powinna zostać formalnie włączona do drogi publicznej - ulicy P., co umożliwi realizację celów, które stały się podstawą wydania decyzji w postępowaniu prowadzonym przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] i nałożenia na obecnych użytkowników wieczystych działki nr [...] obowiązków przekraczających ich możliwości pod względem organizacyjnym i prawnym. Przewłaszczenie części działki pozwoli na częściowe zajęcie pasa ruchu dla potrzeb wytyczenia strefy ochronnej wokół muru wzdłuż ul. P.

W ocenie organu odwoławczego, w przedmiotowej sprawie zachodzi kolizja zamierzonego podziału działki z chronionym przez organ konserwatorski interesem społecznym. Podział nieruchomości, z punktu widzenia ochrony zabytków, jest istotną zmianą, naruszającą wartości zabytkowe, dla zachowania których Stara Gazownia Warszawska przy ul. K. [...], została objęta ochroną konserwatorską we wskazanych granicach. Uzasadnieniem dla wnioskowanego podziału jest przeniesienie obowiązku wynikającego z wydanego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego M. M. B., J. B., J. B. i M. M. B. nakazu wykonania robót budowlanych zabezpieczających i naprawczych zmierzających do likwidacji zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia przy murze wzdłuż ul. P., m. in. poprzez podparcie muru konstrukcją stabilizującą na całej długości od strony ul. P. i wygrodzenie terenu na całej długości ogrodzenia po obu stronach muru w pasie o szerokości 3 m. Planowane odcięcie fragmentu zespołu doprowadzi do rozbicia istniejącej struktury funkcjonalno- przestrzennej oraz zaburzenia czytelnych relacji przestrzennych pomiędzy poszczególnymi jego elementami. Zdaniem Ministra uznanie wpływu wnioskowanego podziału na zabytek za negatywne, po rozważeniu uzasadnienia wnioskowanego podziału przesądza o niedopuszczalności takiego działania.

Na powyższą decyzję M. M. B., J. B., J. B. oraz M. M. B. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Zaskarżonej decyzji zarzucili:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 36 ust. 1 pkt 8 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, poprzez uznanie przez organ, że jest właściwy do rozstrzygania w przedmiocie wydania zgody lub odmowy zgody na podział geodezyjny działki gruntu stanowiącej otoczenie zabytku, co prowadzi do nieważności postępowania;

naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 36 ust. 1 pkt 8 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami poprzez wydanie decyzji odmownej w przedmiocie podziału geodezyjnego działki pomimo niezaistnienia przesłanek dla odmownego załatwienia sprawy;

naruszenie przepisów powszechnie obowiązującego prawa miejscowego - § 10 ust. 1 pkt. 2-3 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu C. - rejon ulicy P. (Uchwała RM nr [...]), poprzez odmowę wydania zgody na podział pomimo, że zapisy planu jednoznacznie przesądzają o planowanym w tym miejscu przebiegu ulicy, co wymaga odłączenia części nieruchomości, zgodnie z przedstawionym przez strony Planem podziału, zaś prawidłowa wykładnia przepisów prawa miejscowego - którymi organ jest związany - powinna prowadzić do racjonalnego wniosku, że skoro władze samorządowe uchwaliły określony przebieg nowej ulicy, co zostało uzgodnione z Konserwatorem zabytków, to organy publiczne powinny spójnie dążyć do uregulowania geodezyjnego przebiegu działek, w sposób zapewniający realizację zapisów planu miejscowego;

naruszenie art. 7 pkt. 4 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami poprzez niewłaściwe zastosowanie i pominięcie, że uprzednie uzgodnienie planu miejscowego w ramach procedury planistycznej przez konserwatora zabytków stanowi jedną z form ochrony zabytków, której efektem jest akt prawa miejscowego, przez co jest wiążące dla organów na przyszłość, zaś prawidłowe zastosowanie tego przepisu powinno prowadzić do wniosku, że następcze działania konserwatora w ramach innych form ochrony konserwatorskiej nie mogą być sprzeczne z tym, co stanowi plan miejscowy.

naruszenie art. 4 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami poprzez niewłaściwe rozpoznanie celu działań ochronnych organów publicznych, którym w niniejszej sprawie jest zapewnienie warunków prawnych, organizacyjnych i finansowych umożliwiających trwałe zachowanie zabytków oraz ich zagospodarowanie i utrzymanie, zaś prawidłowa wykładnia tego przepisu powinna organ prowadzić do wniosku, że zachowanie i utrzymanie zabytków wymaga dokonania podziału nieruchomości ze względów podawanych przez właścicieli zabytku i znanych organowi I instancji na etapie rozpoznawania sprawy. Naruszenie art. 4 ustawy polega również na tym, że konserwator zabytków nie realizuje celów ochrony zabytków lecz odmawiając akceptacji dla podziału nieruchomości, uniemożliwia właścicielom zabytku realizację ich obowiązków opieki nad zabytkami.

naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7, art. 8 oraz art. 77 Kodeksu postępowania administracyjnego, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, poprzez nie zbadanie czy decyzja wydana w oparciu o treść art. 36 ust. 1 pkt 8 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, a mająca charakter decyzji uznaniowej, nie naruszyła słusznego interesu wnioskodawcy. Prawidłowe zastosowanie przepisów postępowania powinno organ prowadzić do wniosku, że decyzja odmowna narusza słuszny interes strony i interes publiczny.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wnieśli o:

stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz umorzenie postępowania z uwagi na brak kompetencji organów do wydawania zgody w przedmiocie podziału otoczenia zabytku.

względnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania,

rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym.

W uzasadnieniu skarżący wyjaśnili, że rażące naruszenie kompetencji organu, uzasadniające stwierdzenie nieważności decyzji, polega na tym, że wbrew jednoznacznemu wpisowi do rejestru zabytków organ przekroczył swoje uprawnienia odmawiając podziału działki gruntu niebędącej zabytkiem, lecz jedynie otoczeniem zabytku, pomimo, że zakres władztwa administracyjnego organu dotyczył jedynie enumeratywnie wymienionych budynków w granicach fundamentowania. Działka nr [...], której podział, zdaniem skarżących, jest konieczny z uwagi na potrzeby opieki nad zabytkami, stanowi jedynie otoczenie zabytku. Celem ustanowienia strefy otoczenia zabytków, które samo w sobie nie posiada wartości zabytkowych, jest jedynie ochrona wartości widokowych oraz ochrona substancji zabytku przed oddziaływaniem czynników zewnętrznych. Dlatego właśnie organ ochrony zabytków musi wyrazić zgodę w myśl art. 36 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami na prowadzenie prac budowlanych w otoczeniu zabytku, natomiast inne działania podejmowane w otoczeniu zabytku takiej zgody a contrario nie wymagają. Takiej kompetencji nie przewidział ustawodawca również dla dokonywania podziału geodezyjnego działki stanowiącej otoczenie zabytku. Ratio legis tego przepisu jest jednoznaczne - formalne, geodezyjne podziały działek nie mają wpływu na wartości widokowe ani na odziaływanie czynników zewnętrznych na zabytek, dla których ustanawiane jest otoczenie zabytku. Byłoby to zatem zbędne i niezgodne z zasadą proporcjonalności wkroczenie w sferę uprawnień właścicielskich.

Dalej skarżący podnieśli, że zapisy planu miejscowego jednoznacznie przesądzają o planowanym w tym miejscu przebiegu ulicy, co wymaga odłączenia części nieruchomości, zgodnie z przedstawionym przez strony Planem podziału. Organ uzgadniający (konserwator zabytków), podobnie jak organy Miasta, właściciele i użytkownicy wieczyści, jest związany zapisami uzgodnionego planu miejscowego w zakresie m.in. ustalenia przeznaczenia terenów i planowanego sposobu ich zagospodarowania.

Skarżący wskazali również, że działka nr [...] stanowi otoczenie dwóch obiektów dawnej Gazowni (pozostałości zbiorników gazu), a wzdłuż działki przebiega ulica P. Zdaniem skarżących organ nie wykazał, że zmiana przebiegu szlaków komunikacyjnych w tym rejonie. jak to ustalono w zapisach planu miejscowego, wpłynie na wartości zabytkowe. Skarżący zarzucili, że organ mylnie wskazuje, iż planowany podział działki doprowadzi do odcięcia fragmentu zespołu i rozbicia istniejącej struktury funkcjonalno-przestrzennej. Oddzielenie części nieruchomości, na której posadowiony jest mur oddzielający działkę nr [...] od ulicy pozostanie bez wpływu na zabytek. Mur ten nie stanowi bowiem zabytku, nie ma wartości zabytkowej i powstał po wojnie. Na dowód tego skarżący dołączyli do skargi zdjęcie z archiwalnej fotomapy z roku 1945 - dostępnej w serwisie geodezyjnym UM W.

W piśmie procesowym (sporządzonym przez pełnomocnika skarżących adwokata R. D. zatytułowanym "Skarga") z dnia 27 lutego 2019 r. skarżący zarzucili ponownie, iż decyzja organu I instancji została wydana bez podstawy prawnej, bowiem art. 36 ust. 1 pkt 8 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami przewiduje kompetencje organów ochrony zabytków do wydawania pozwoleń w przedmiocie dokonania podziału zabytku nieruchomego wpisanego do rejestru, a nieruchomość gruntowa w postaci działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...], której dotyczy zaskarżona decyzja, nie jest wpisana do rejestru zabytków jako zabytek.

Ponadto w piśmie tym skarżący zarzucili naruszenie:

I. przepisów prawa materialnego, tj.:

1) art. 36 ust. 1 pkt 8 w związku z art. 6 ust. 1 piet 1 i art. 7 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami poprzez nie zezwolenie na podział zabytku nieruchomego, w związku z bezpodstawnym uznaniem, że sam podział prawny działki pozostaje w sprzeczności z zasadami ochrony zabytków i doprowadzi w konsekwencji do pozbawienia zabytkowego Zespołu Gazowni [...] integralności i wpłynie na wartość zabytkową tego Zespołu, podczas gdy planowany podział działki ew. nr [...], zgodny z treścią uchwały nr [...] Rady Miasta [...] W. [...] z dnia [...] lipca 2012 roku w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu C. - rejon ulicy, nie wpłynie negatywnie na zachowane historyczne wartości przestrzenne, czy architektoniczne chronionego obszaru, a także nie pogorszy warunków utrzymania zabytku i jego ochrony;

2) art. 4 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, poprzez jego błędne zastosowanie w niniejszej sprawie i nie zezwolenie na podział działki, a w konsekwencji nieuwzględnienie i niepodjęcie działań mających na celu ochronę zabytków, polegających na zapewnieniu warunków prawnych, organizacyjnych i finansowych umożliwiających trwałe zachowanie zabytków oraz ich zagospodarowanie i utrzymanie, mimo, że należyte zachowanie zabytków oraz ich zagospodarowanie i utrzymanie, pozostaje w niniejszej sprawie uzależnione od wyrażenia przez organ konserwatorski zgody na dokonania podziału nieruchomości, stosownie do wniosku skarżących;

II. przepisów postępowania, tj.:

1) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez nie dokonanie przez organ wydający zaskarżoną decyzję oceny całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie i jego nienależyte rozpoznanie oraz dokonanie dowolnej, a nie swobodnej oceny dowodów skutkujące błędnym uznaniem, że zaproponowany sposób wydzielenia projektowanej dz. ew. nr [...] wpłynie na wartość zabytkową obszaru zabytkowego — Zespołu Gazowni [...] i doprowadzi do zachwiania integralności tego zespołu jako całości powiązanych ze sobą funkcjonalnie założeń, podczas gdy planowane wydzielenie projektowanej działki jest zgodne z Planem Miejscowym, nie przyczyni się do degradacji pierwotnego założenia przestrzennego i nie pozbawi zabytkowego zespołu jednorodności przestrzennej;

2) art. 107 § 3 k.p.a., poprzez ogólnikowe ustosunkowanie się przez organ wydający zaskarżoną decyzję do zebranego w sprawie materiału dowodowego i brak szczegółowego wyjaśnienia przyczyn, dla których nie wziął pod uwagę przy rozstrzygnięciu dowodów znajdujących się w aktach sprawy w postaci wniosku skarżących oraz wstępnego projektu podziału działki ew. nr [...], co w konsekwencji doprowadziło do wydania decyzji w oparciu o pobieżne potraktowanie zebranych w sprawie dowodów i braku uzasadnienia związku między proponowanym podziałem nieruchomości, a obiektywnie weryfikowalnym zagrożeniem historycznych wartości przestrzennych i architektonicznych chronionego obszaru;

3) art. 6 w związku z art. 7 oraz w związku z art. 8 k.p.a., poprzez wydanie zaskarżonej decyzji z rażącym naruszeniem zasady praworządności, zasady słusznego interesu strony oraz zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji.

W uzasadnieniu swojego stanowiska skarżący wskazali, że nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem organu, iż postulowany podział naruszyłby integralność terenu. Zespół Gazowni [...] nie jest objęty jedną działką ewidencyjną, a znajduje się na szeregu działek, co w żaden sposób nie skutkuje rozwarstwieniem jego substancji i nie wpływa na obniżenie wartości zabytkowych tego terenu, a także nie pogarsza warunków utrzymania zabytku i jego ochrony. Skarżący podkreślili, że sam geodezyjny podział nieruchomości na przedmiotowym obszarze nie wiąże się z fizyczną dezintegracją zabytkowego zespołu, czy też ingerencją w samą substancję zabytku.

Ponadto skarżący zarzucili organowi, że organ w uzasadnieniu decyzji winien szczegółowo wyjaśnić na czym miałoby polegać w razie podziału nieruchomości - działki ew. nr [...] - naruszenie zasady integralności i niepodzielności zabytkowych założeń. Minister nie wyjaśnił natomiast wystarczająco, w jaki sposób podział ewidencyjny zagrozi niepodzielności i integralności kompleksu, a także przyczyni się do nieodwracalnego zniszczenia całego zabytkowego zespołu. Przepisy ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, jak też ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie zawierają zakazu dokonywania podziału zabytku nieruchomego, a jedynie uzależniają jego dopuszczalność od uzyskania odpowiedniej zgody. Organ podejmując negatywne rozstrzygnięcie powinien, wykazać - w oparciu o stosowną argumentację - istnienie związku między proponowanym podziałem nieruchomości, a obiektywnie weryfikowalnym zagrożeniem historycznych wartości przestrzennych i architektonicznych chronionego obszaru.

W odpowiedzi na skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł

o jej oddalenie.

W kolejnym piśmie procesowym z dnia 14 czerwca 2019 r. skarżący podtrzymali zarzuty skargi. Dodatkowo zarzucili, że stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji jest sprzeczne lub niespójne z innymi decyzjami organów, w których wypowiadały się już w kwestii podziału nieruchomości stanowiącej otoczenie zabytków Gazowni [...]. Zdaniem skarżących łączna analiza uzasadnień tych rozstrzygnięć prowadzi do wniosku, że organy ochrony zabytków w sposób dowolny interpretują treść decyzji o wpisie oraz zakres własnych uprawnień. W każdym z tych postępowań Wstępny plan podziału uwzględniał również oddzielenie działki gruntu pod działkę drogową zgodnie z zapisami MPZP. Skarżący wskazali, że w decyzji z dnia [...] grudnia 2018 roku (nr [...]) odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] lipca 2012 r. utrzymującej w mocy decyzję [...] Konserwatora Zabytków nr [...], organ zidentyfikował obiekty wpisane do rejestru zabytków decyzją z 1975 roku, jako historyczny zespół budowlany, stwierdzając, że zespół ten "wypełnia ustawową definicję historycznego zespołu budowlanego i w tym kontekście należy interpretować zakres wpisu." Natomiast, w niniejszej sprawie organ odwoławczy wywnioskował "z treści obu decyzji wpisowych", że przedmiotem ochrony Gazowni [...] jest i zespół budowlany, i poszczególne budynki, i rzekomy układ urbanistyczny. Ponadto [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków w decyzji z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] nazwał teren Gazowni wpisany do rejestru zabytków zabytkowym zespołem, a w dalszej części decyzji - historycznym układem urbanistycznym. Z kolei w decyzji z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...], organ I instancji uznał, że działka nr [...] przy ul. P. [...] jest fragmentem zespołu budowlanego Gazowni [...], ale w dalszej części tej decyzji stwierdził, że "Wpis do rejestru zabytków podkreśla w swojej treści jedność kompleksu dawnej Gazowni [...], jego spójność wewnętrzną i założenie urbanistyczne całości terenu."

W piśmie procesowym z dnia 15 października 2019 r. uczestnik postępowania – Miasto [...] wniósł o oddalenie skargi, albowiem, w jego ocenie, zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem.

Skarżący w piśmie procesowym z dnia 28 października 2019 r. wnieśli

o dopuszczenie dowodów z załączonych do tego pisma dokumentów:

1. ekspertyzy – Opinii konserwatorskiej na okoliczność braku wartości zabytkowej muru ogrodzeniowego wzdłuż ulicy P.;

2. wyrysu miejscowego planu zagospodarowania obszaru działek [...] i [...] na okoliczność przebiegu granic stref ochrony konserwatorskiej zgodnie z planem miejscowym, przeznaczenia części działki nr [...] pod drogę publiczną;

3. pisma [...] Konserwatora Zabytków z dnia 13 października 2017 r. na okoliczność stwierdzenia przez konserwatora, że "mur nie jest zabytkiem wpisanym do rejestru zabytków, wobec czego zarówno stan jego zachowania nie podlega kontroli organu i ochrony zabytków, jak również nie jest możliwe wydanie decyzji nakazującej wykonanie zabezpieczających robót budowlanych.

Na rozprawie w dniu 30 października 2019 r. Sąd postanowił dopuścić dowód z przedłożonych przez pełnomocnika skarżących dokumentów. Na pytanie Sądu pełnomocnik skarżących i pełnomocnik organu zgodnie oświadczyli, że przebieg ochrony konserwatorskiej przebiega zgodnie z granicą działki nr [...] i zagospodarowanie działki nie pokrywa się z granicą obszaru ochrony konserwatorskiej. Ponadto pełnomocnik organu oświadczył, że wyłączenie geodezyjne działki nie pozbawia działki ochrony konserwatorskiej, ale może naruszać wartości zabytkowe. Dodatkowo pełnomocnik skarżącego złożył jako załącznik do protokołu stanowisko na piśmie. W piśmie tym powtórzone zostały zarzuty oraz argumenty przedstawione w skardze oraz późniejszych pismach procesowych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje:

Skarga jest zasadna jednakże nie wszystkie podniesione w niej zarzuty zasługują na uwzględnienie.

Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowi art. 36 ust. 1 pkt 8 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Zgodnie z tym przepisem pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wymaga podział zabytku nieruchomego.

Wniosek o podział zabytku nieruchomego złożony przez skarżących w niniejszej sprawie dotyczył działki oznaczonej nr ewid. [...] będącej częścią obszaru zabytkowego - Zespołu Gazowni [...]. W projekcie podziału przedstawionym przez skarżących przewiduje się wydzielenie z ww. działki fragment nieruchomości o pow. 0,0910 ha, która po podziale miałby otrzymać nr [...].

Zespół Gazowni [...] wpisany jest do rejestru zabytków pod numerem [...] decyzją z [...] maja 1975 r. jako "zespół budynków gazowni przy ul. K. [...], w skład którego wchodzą: kotłownia z kominem, wieża ciśnień, remiza straży pożarnej, budynek biurowy koło wieży ciśnień, oczyszczalnia systemu II, oczyszczalnia systemu IV, tłocznia gazu /aparatownia/, oczyszczalnia systemu I + II, dwa zbiorniki gazu, amoniakalnia, budynek z wagą koksu" oraz pod numerem [...] na podstawie decyzji z dnia [...] sierpnia 2005 r. obejmującą obiekty niewpisane do rejestru zabytków wcześniejszą decyzją, a także pozostałości alei drzew, zachowane granitowe nawierzchnie brukowe sprzed 1939 r. oraz otoczenie elementów zespołu Gazownie [...] objętych ochroną.

Najdalej idący zarzut skarżących wskazuje na wydanie przez organ I instancji decyzji bez podstawy prawnej bądź też wydanie tej decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości. Wady te skarżący upatrują w tym, że objęta proponowanym podziałem działka nie jest zabytkiem, a stanowi wyłącznie otoczenie zabytku, natomiast art. 36 ust. 1 pkt 8 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami daje organowi kompetencje do wyrażania zgody na podział zabytku nieruchomego, a nie otoczenia zabytku.

Zarzut ten jest niezasadny.

Wyjaśnić należy, że przepisy o właściwości mają charakter bezwzględnie obowiązujący. Artykuł 19 k.p.a. nakłada na organ administracji publicznej obowiązek przestrzegania z urzędu swej właściwości rzeczowej, miejscowej i instancyjnej. Obowiązek ten ciąży na organie w momencie wszczęcia postępowania, jak również w każdym stadium postępowania administracyjnego. Organ niewłaściwy nie dysponuje zdolnością prawną do prowadzenia postępowania i podjęcia aktu jurysdykcyjnego rozstrzygającego o prawach i obowiązkach stron.

Brak podstawy prawnej występuje wówczas, gdy przepisy prawa powszechnie obowiązującego nie zawierają normy do wydania przez organ w ustalonej sytuacji faktycznej aktu administracyjnego (decyzji, postanowienia). Brak ten musi mieć przy tym charakter obiektywny. Inaczej mówiąc, chodzi o sytuacje, gdy brak jest w ogóle normy prawnej, która mogłaby zostać zastosowana dla danego rodzaju rozstrzygnięcia podjętego przez organ w konkretnej sytuacji faktycznej.

W niniejszej sprawie norma taka jednak istnieje. Stanowi ją powołany wyżej art. 36 ust. 1 pkt 8 o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Skarżący kwestionuje w istocie prawidłowość zastosowania tej normy. Nie można jednak uznać, że w takiej sytuacji naruszone zostały przepisy o właściwości, albo że decyzja wydana została bez podstawy prawnej. Rozważać można, czy powołany wyżej przepis został przez organ prawidłowo zastosowany, czy też nie. Sytuacja taka nie daje jednak podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji w oparciu o art. 156 § 1 pkt 1 lub pkt 2 k.p.a.

Odnosząc się do kwestii, czy organ mógł w niniejszej sprawie rozstrzygać o udzieleniu bądź odmowie pozwolenia na podział zabytku nieruchomego w sytuacji, gdy wniosek dotyczył podziału otoczenia zabytku należy przede wszystkim zauważyć, że otoczenie to jest wpisane do rejestru zabytków na podstawie decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w W. z dnia [...] sierpnia 2005 r. Podstawę do jego wpisu daje art. 9 ust. 1 i ust. 2 ustawy

Ponadto należy zwrócić uwagę, iż w obu decyzjach o wpisie, zwłaszcza zaś w uzasadnieniu decyzji z dnia 29 sierpnia 2005 r. w sposób wyraźny wskazano, że chodzi o wpis "Zespołu przestrzenno-architektonicznego Gazowni [...] wraz z systemem dróg, ich nawierzchnią, zielenią, urządzeniami produkcyjnymi, pozostałą historyczną zabudową przemysłowo-administracyjną". Przywoływane przez Skarżącą otocznie zabytku jest we wspomnianej decyzji wskazane jako "chroniące relacje przestrzenne występujące w ramach zespołu".

W związku z powyższym Sąd nie widzi wadliwości, tym bardziej tej kwalifikowanej, w twierdzeniu Ministra, a wcześniej [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, wskazującym że na mocy przywołanych decyzji, odczytywanych łącznie jako podstawa ochrony zabytku, ochroną objęty jest zespół budowlany dawnej gazowni jako całość. Twierdzeniu temu trudno zarzucić dowolność czy też brak podstaw faktycznych i prawnych. Nie można zatem podzielić twierdzenia, iż organ nie miał podstaw do zastosowania w niniejszej sprawie art. 36 ust. 1 pkt 8 ustawy.

Należy zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 3 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami przez zabytek rozumie się nieruchomość lub rzecz ruchomą, ich części lub zespoły, będące dziełem człowieka lub związane z jego działalnością i stanowiące świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Z kolei w art. 3 pkt 2 ustawy zdefiniowano zabytek nieruchomy, jako nieruchomość, jej część lub zespół nieruchomości, o których mowa w pkt 1.

W art. 3 pkt 12 ustawy ustawodawca sprecyzował zaś co należy rozumieć przez historyczny układ urbanistyczny lub ruralistyczny. Jest nim przestrzenne założenie miejskie lub wiejskie, zawierające zespoły budowlane, pojedyncze budynki i formy zaprojektowanej zieleni, rozmieszczone w układzie historycznych podziałów własnościowych i funkcjonalnych, w tym ulic lub sieci dróg. W art. 3 pkt 13 ustawy wskazano, że historycznym zespołem budowlanym jest powiązana przestrzennie grupa budynków wyodrębniona ze względu na formę architektoniczną, styl, zastosowane materiały, funkcję, czas powstania lub związek z wydarzeniami historycznymi.

Z kolei w art. 6 ust. 1 lit. b) ustawy ustawodawca doprecyzowuje co ma na myśli mówiąc o zabytku nieruchomym, wskazując przykładowo, iż jest nim m.in. układ urbanistyczny, ruralistyczny i zespół budowlany.

W powyższej sytuacji, na tle okoliczności sprawy, zwłaszcza zaś wobec tego, że obie decyzje o wpisie nawiązują w przedmiocie ochrony do "pierwotnego założenia gazowni" oraz jej "zespołu przestrzenno-architektonicznego" organ konserwatorski mógł przyjąć, dokonując oceny i wykładni obu decyzji o wpisie, że ma do czynienia z zespołem budowlanym. Nie można tym samym zarzucić, aby dokonując powyższej oceny organy naruszyły, art. 36 ust. 1 pkt 8 ustawy ustanawiający obowiązek uzyskania zgody organu konserwatorskiego na podział nieruchomości.

Zasadne są jednak zarzuty skargi wskazujące na naruszenie art. 7, art. 77, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. a stwierdzone naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszenie to polegało na niepodjęciu przez organ administracji czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia wszelkich okoliczności faktycznych sprawy załatwionej zaskarżoną decyzją oraz nierozpatrzeniu stanu faktycznego całości tej sprawy. Ponadto uzasadnienie wydanych w sprawie decyzji nie spełnia wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a.

W orzecznictwie sądów administracyjnych dotyczącym problematyki podziału zabytku nieruchomego zwraca się uwagę na prewencyjne działanie organów ochrony konserwatorskiej (por np. wyrok NSA z 6 czerwca 2013 r., II OSK 382/12, orzeczenia.nsa.gov.pl), niemniej jednak to działanie nie może być nieograniczone i niczym nieuzasadnione. W przeciwnym bowiem wypadku należałoby przyjąć, że podział działki wchodzącej w skład zabytku (układu) zawsze (potencjalnie) będzie niedozwolony. Sam fakt, że ustawodawca w art. 36 ust. 1 pkt 8 o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami przewidział normę kompetencyjną dla organu nadzoru konserwatorskiego świadczy o tym, że uznał, iż podział geodezyjny nieruchomości może stanowić zagrożenie dla zabytku. Tym samym przed dokonaniem podziału koniecznym jest, aby właściwy w sprawie organ rozważył, czy in concreto w obliczu planowanego podziału takie zagrożenie istnieje.

Trzeba bowiem pamiętać, że geodezyjny podział nieruchomości jest zabiegiem formalno-prawnym i bezpośrednio nie wywołuje żadnych skutków w sferze chronionego układu urbanistyczno-architektonicznego. Sam przez się nie powoduje więc zagrożenia z punktu widzenia ochrony konserwatorskiej tego układu. Wydzielona działka wraz z zabudową będzie dalej podlegała rygorom prawnym, wynikającym z jej usytuowania na obszarze chronionym (por. np. wyrok WSA w Warszawie z 16 lipca 2010 r., I SA/Wa 101/10, orzeczenia.nsa.gov.pl). Ryzyko, że ewentualny nowy jej właściciel będzie dążył do naruszenia spójności i integralności całego zabytku jest wyłącznie hipotetyczne i możliwe do zapobieżenia przez konserwatora realizującego swoje ustawowe zadania i kompetencje w stosunku do tego obszaru.

W niniejszej sprawie należy także wziąć pod uwagę, że postanowieniem nr [...] z [...] marca .2011 r. MWKZ uzgodnił projekt miejscowego planu zagospodarowania rejonu C., między innymi pod warunkiem naniesienia na rysunek granicy wpisu do rejestru zabytków "otoczenia elementów Zespołu Gazowni", zgodnie z załącznikiem do decyzji nr [...] z dnia [...] sierpnia 2005 r. Przebieg tej granicy nie został naniesiony na uchwalonym planie, a granica strefy KZ-(A) nie odpowiada zasięgowi wpisanej do rejestru zabytków Starej Gazowni [...]. W konsekwencji proponowany przez stronę skarżącą podział nieruchomości jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego rejonu C. - rejon ulicy P., przyjętego uchwałą Rady Miejskiej [...] nr [...] z [...] lipca 2012 r. Część działki nr ewid. [...] od ul. P. znajduje się - na terenie wyznaczonej strefy 13KD-Z - drogi i ulice publiczne (zbiorcza). Linia wnioskowanego podziału odpowiada przebiegowi granicy między strefą 13KD-Z ul. P. – P. a strefą KZ-(A) na działce nr ew. [...].

W takiej sytuacji organ winien dokonać szczegółowej analizy stanu faktycznego sprawy i wyczerpująco uzasadnić dlaczego nie zezwolił skarżącym na podział zabytku nieruchomego. W ocenie Sądu organ nie podjął takich działań.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano jedynie, że planowane odcięcie fragmentu zespołu doprowadzi do rozbicia istniejącej struktury funkcjonalno- przestrzennej oraz zaburzenia czytelnych relacji przestrzennych pomiędzy poszczególnymi jego elementami. Stwierdzenie to nie jest jednak poparte żadnymi konkretnymi argumentami. W decyzji organu I instancji wskazano natomiast, że wydzielenie projektowanej działki [...] z całości założenia doprowadzi do odłączenia tegoż elementu co wpłynie na wartość zabytkową zespołu interpretowanego jako całość wraz z ogrodzeniem. Zdaniem organu skutkiem podziału będzie zachwianie integralności zespołu jako całości założeń powiązanych ze sobą funkcjonalnie – założenie przemysłowe. Organ nie precyzuje jednak na czym to zachwianie będzie polegało. Organ nie dokonał też szczegółowej analizy, tego co konkretnie znajduje się na fragmencie działki, która po proponowanym podziale zyskałaby nr [...] i czy oprócz ogrodzenia są tam elementy, których odłączenie od pozostałej części działki zachwiałoby istotnie integralność zespołu.

Warto przy tym odnotować, że w tym samym uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że wydzielona część nie przekształca istniejącego układu kompozycyjnego, a jedynie w minimalnym stopniu ogranicza-zmniejsza. Podkreślił też, że proponowany podział nieruchomości ogranicza się do niewielkiej ingerencji w obszar zabytkowy w jej południowym fragmencie.

Należy także zwrócić uwagę, że organ I instancji wskazał, że ogrodzenie znajdujące w tym fragmencie działki jest integralnym elementem zespołu zabytkowego. Organ nie przytoczył jednak żadnych argumentów pozwalających na takie stwierdzenie. Należy w tym miejscu przypomnieć, że ogrodzenie to nie jest zabytkiem. Z wyjaśnień strony skarżącej wynika, że zostało ono wzniesione po wojnie, a więc w innym okresie niż pozostałe elementy Zespołu Gazowni [...].

Jeżeli, zdaniem organu, mimo tych faktów oddzielenie geodezyjne tego fragmentu działki zaburzy integralność Zespołu to organ winien to szczegółowo wyjaśnić i przytoczyć przemawiające za tym argumenty, tak aby możliwa była ocena prawidłowości jego stanowiska. Zarówno decyzja organu I instancji, jak i zaskarżona decyzja argumentów takich nie zawiera. Rozstrzygnięcie organu o odmowie udzielenia zezwolenia na podział zabytku nieruchomego jest zatem co najmniej przedwczesne.

Ponowne rozpoznanie sprawy winno nastąpić z uwzględnieniem powyższych uwag.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku.

O zwrocie kosztów postępowania (obejmujących: wpis od skargi - 200 zł, opłatę za czynności radcy prawnego - 480 zł oraz opłaty od pełnomocnictw) postanowiono stosownie do art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radcy prawnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 265).