Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 207/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2019-10-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Geodezja i kartografia
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 10, art. 35, art. 77, art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak Sędzia WSA Maciej Busz (spr.) Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska Protokolant st.sekr.sąd. Justyna Hołyńska-Matela po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 02 października 2019 r. sprawy ze skargi P. P. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego zbioru danych ewidencji gruntów i budynków 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego na rzecz skarżącego P. P. kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

IV SA/Po 207/19

UZASADNIENIE

W dniu [...] lutego 2018 r., do Prezydenta Miasta [...] wpłynęło zgłoszenie pracy geodezyjnej firmy geodezyjnej "Pomiary Geodezyjne i Kartograficzne mgr inż. P. P. (dalej również jako: "skarżący"), której celem była geodezyjna inwentaryzacja obiektów budowlanych zlokalizowanych na działce nr [...], położonej w obrębie ewidencyjnym [...] [...] przy ul. [...]. Jako osobę, której powierzono samodzielnie wykonanie czynności składających się na zgłoszoną pracę wskazano M. P. (nr uprawnień zawodowych [...]). Zgłoszenie zostało zarejestrowane w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w [...] pod identyfikatorem zgłoszenia prac [...]

W dniu [...] sierpnia 2018 r. do Prezydenta Miasta [...] wpłynęło zawiadomienie o wykonaniu zgłoszonych prac geodezyjnych. Z treści tego dokumentu wynika, że wykonawca do zawiadomienia załączył skompletowany w wyniku wykonania pracy geodezyjnej operat techniczny opisany jako "Geodezyjna inwentaryzacja obiektów budowlanych ".

W dniu [...] września 2018 r. Prezydent Miasta [...] dokonał weryfikacji przedmiotowej dokumentacji. Na okoliczność dokonanych czynności weryfikacji został sporządzony dokument "Protokół weryfikacji zbiorów danych oraz innych materiałów przekazywanych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego" (zwany dalej: "protokołem"). Protokół sporządzony został z wykorzystaniem wzoru określonego w załączniku nr 4 do rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 8 lipca 2014 r. w sprawie formularzy dotyczących zgłaszania prac geodezyjnych i prac kartograficznych, zawiadomienia o wykonaniu tych prac oraz przekazywania ich wyników do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz. U. z 2014 r., poz. 924). Prezydent Miasta [...] dokonał weryfikacji przedłożonej dokumentacji w dwóch wymaganych obszarach, w pierwszym zakresie pod względem kompletności przekazywania rezultatów wykonanych prac geodezyjnych, wykazując jedno uchybienie (punkt 4 protokołu) oraz w drugim zakresie pod względem zgodności z przepisami prawa obowiązującymi w geodezji i kartografii, w szczególności dotyczącymi wykonywania pomiarów, o których mowa w art. 2 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2017 r., poz. 2101 ze zm., dalej: "u.p.g.i.k."), wykazując trzy nieprawidłowości (punkt 5 protokołu zawierającym pozycje od 1 do 3). Wynik weryfikacji w obydwu obszarach był negatywny.

W pierwszym zakresie stwierdzono uchybienie w postaci braku dokumentów do aktualizacji bazy danych ewidencji gruntów i budynków w zakresie użytków gruntowych na działce sąsiedniej nr [...] przylegającej do działki nr [...], na której została wykonana inwentaryzacja powykonawcza budynku.

W drugim zakresie stwierdzono następujące nieprawidłowości:

1. "Błędnie zaktualizowano użytki gruntowe w obrębie inwentaryzowanej inwestycji. Użytek "B" powinien obejmować całość nieruchomości - obszar budynku i teren otaczający, spójny pod względem przeznaczenia i faktycznego wykorzystania " - naruszony przepis prawa Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] listopada 2011 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego - § 61 ust. 1 pkt 1 lit. b, Rozporządzenie Ministra Rozwoju i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków - Załącznik nr 6 ZALICZANIE GRUNTÓW DO POSZCZEGÓLNYCH UŻYTKÓW GRUNTOWYCH,

2. Opracowany wykaz zmian danych ewidencyjnych dotyczących budynku wskazuje niezgodność wybudowanego budynku z projektem. Należy wyjaśnić/uzupełnić atrybut IFS (inna funkcja budynku)" - naruszony przepis prawa Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 listopada 2011 r. w sprawie standardów technicznych wykonania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego - § 61 ust 1 pkt 1 lit. b, Rozporządzenie Ministra Rozwoju i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków - § 63 ust 1 pkt 6,

3. Dla potrzeb opracowywania mapy z inwentaryzacją powykonawczą budynku należy wskazać wymagany dostęp przedmiotowej działki budowlanej do drogi publicznej - brak bezpośredniego sąsiedztwa drogi. Ponadto w działkach [...] i [...] istnieją zinwentaryzowane elementy baz GESUT (sieci i przyłącza) świadczące o sposobie wykorzystywania gruntu (nie urządzona droga publiczna - dr), budowane w związku z inwentaryzowanym procesem inwestycyjnym na przedmiotowej działce" - naruszony przepis prawa Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 listopada 2011 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania wyników tych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego - § 61 ust. 1 pkt 1 lit b, Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane -art. 5 ust. 1 pkt. 9 ".

Operat techniczny wraz z protokołem został odebrany przez wykonawcę [...] września 2018 r.

Wykonawca, nie akceptując wykazanych braków i nieprawidłowości stwierdzonych w protokole w punkcie 4 oraz w punkcie 5 w pozycji 1 i 3, pismem z [...] września 2018 r. ustosunkował się do wyników weryfikacji wskazując je jako bezpodstawne i niezgodne z obowiązującymi przepisami. Akceptując nieprawidłowość wykazaną w punkcie 5 w pozycji 2 sporządził ponownie wykaz zmian danych ewidencyjnych dotyczących budynku, uwzględniając zalecenie.

Stanowisko to zostało złożone z zachowaniem terminu określonego art. 12b ust. 7 u.p.g.i.k. W dniu [...] września 2018 r. wykonawca przekazał organowi I instancji ponownie operat techniczny.

Prezydent Miasta [...] decyzją z [...].10.2018 r. nr [...] [...], wydaną na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm., dalej k.p.a.) oraz art. 12b ust. 8 u.p.g.i.k., w związku ze stanowiskiem wykonawcy prac geodezyjnych i kartograficznych z [...] września 2018 r. do negatywnego wyniku weryfikacji z [...] września 2018 r., dotyczącego przedłożonego opracowania geodezyjnej inwentaryzacji powykonawczej obiektów budowlanych przy ul. [...] w [...], odmówił przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego zbioru danych ewidencji gruntów i budynków (dalej: "EGiB"), sporządzonego przez wykonawcę w celu wykonania pracy geodezyjnej polegającej na opracowaniu mapy z inwentaryzacją budynku.

W uzasadnieniu decyzji wyjaśniono, że Prezydent Miasta [...] po zapoznaniu się ze stanowiskiem skarżącego przyjął, iż nieprawidłowości wykazane w protokole są zasadne. Wskazano, że Prezydent Miasta [...] decyzjami (nr [...], [...], [...]) w sprawie podziałów nieruchomości oznaczonych w ewidencji gruntów jako działki ewidencyjne nr [...], [...] i [...], w obrębie [...] zatwierdził podziały, w wyniku których powstały działki ewidencyjne nr [...], [...], [...]. Zgodnie z Miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego [...] zatwierdzonym Uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej [...] z dnia [...].01.2008 r., opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] Nr [...], poz. [...] z dnia [...].05.2009 r. działka nr [...] objęta jest zakresem jednostki bilansowej o symbolu [...] - z przeznaczeniem pod tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, a dz. nr [...] i [...] objęte są zakresem jednostki bilansowej o symbolu [...] - z przeznaczeniem pod tereny komunikacji - ulicę lokalną. Zgodnie z powyższym działka nr [...] posiada dostęp do drogi publicznej poprzez działkę [...]. Decyzja Prezydenta Miasta [...] Nr [...] znak: [...] z [...] marca 2017 r. zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...]; w załączniku: "Projekt zagospodarowania terenu" jednoznacznie określa przeznaczenie terenu na obszarze inwestycji. Natomiast skarżący aktualizując użytek gruntowy po zakończonej inwestycji ograniczył się do jego aktualizacji w obszarze bezpośrednio przylegającym do budynku, pomijając pozostały obszar działki objęty również pozwoleniem na budowę. Na obszarze tym projekt zagospodarowania terenu przewiduje urządzenie terenów zielonych po zakończonej inwestycji. O podziale gruntów na użytki gruntowe stanowią przepisy §66 do §68 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa w sprawie ewidencji gruntów i budynków z dnia 29 marca 2001 r. (Dz.U. z 2016 r. poz. 1034 ze zm. Dalej: "e.g.i.b."). Zgodnie z przepisami § 68 ust. 6 e.g.i.b., zaliczenie gruntów do poszczególnych użytków gruntowych określa załącznik nr 6 do rozporządzenia, i tak: "Do terenów mieszkaniowych - B zalicza się grunty niewchodzące w skład działek siedliskowych, o których mowa w Ip. 5:

1. zajęte pod budynki zaliczone w PKOB do działu 11- budynki mieszkalne;

2. zajęte pod budynki gospodarcze i techniczne, związane funkcjonalnie z budynkami mieszkalnymi, o których mowa w pkt 1, oraz urządzenia, w szczególności: podwórza, dojazdy, przejścia, przydomowe place gier, zabaw i odpoczynku, studnie, zbiorniki, przewody naziemne, urządzenia do gromadzenia i oczyszczenia ścieków, śmietniki, składowiska odpadów, obiekty małej architektury, ogrodzenia, oczka wodne, ogródki skalne;

3. położone między budynkami i urządzeniami, o których mowa w pkt 1 i 2, lub w bezpośrednim sąsiedztwie tych budynków i urządzeń i niewykorzystywane do innego celu, który uzasadniałby zaliczenie ich do innej grupy użytków gruntowych, w tym zajęte pod trawniki, rabaty, kwietniki, warzywniki.

W związku z tak brzmiącym przepisem, zdaniem organu nie jest możliwe pozostawienie po zakończonej inwestycji dotychczas wykazywanego w bazie EGiB użytku gruntowego - grunty orne (R). Brak jest bowiem jakichkolwiek przesłanek, że produkcja rolnicza będzie prowadzona, a tym samym grunty są lub będą wykorzystywane na cele rolnicze w spornym zakresie. Na terenie tym obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, w którym grunty objęte działką nr [...] przeznaczone zostały pod zabudowę mieszkaniową w całości. Prezydent Miasta [...], jako organ prowadzący ewidencję gruntów i budynków, zgodnie z przepisami §44 ust. 2 e.g.i.b. zobowiązany jest do utrzymania jej w stanie aktualności. Wskazał, że w przypadku zakończenia procesu inwestycyjnego jakim jest budowa domu wraz z przyłączami, skarżący zobowiązany jest sporządzić dokumentację umożliwiającą aktualizację odpowiednich baz, w zakresie, w jakim była prowadzona inwestycja.

W odniesieniu do mapy z inwentaryzacją budynku, organ wskazał na szersze znaczenie opracowanej mapy, niż tylko potwierdzenie zaewidencjonowania budynku. Opracowany dokument dla Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego prowadzącego nadzór budowlany jest podstawą do stwierdzenia zakończenia procesu budowlanego i tym samym skutkuje zezwoleniem na użytkowanie budynku wydanym dla inwestora.

Organ wskazał, że skarżący realizując zlecone zadanie polegające na sporządzeniu mapy z inwentaryzacją budynku wraz z przyłączami, wykonał swoje zadanie nierzetelnie. Opracowując mapę nie przedstawił stanu po zakończonej inwestycji obejmującej cały obszar działań administracyjnych i budowlanych na przedmiotowej nieruchomości, jak i na terenie bezpośrednio go otaczającym, objętym ww. działaniami.

Odwołanie od powyższej decyzji w ustawowym terminie wniósł skarżący, wnosząc o jej uchylenie.

W uzasadnieniu odwołania wskazano, że dla działki nr [...] obręb [...], ul. [...]. działając na wniosek właścicieli, Prezydent Miasta [...] wydał w dniu [...] stycznia 2017r. decyzję znak [...] w świetle art. 5, art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych o umorzeniu w całości postępowania w sprawie zezwolenia na trwałe wyłączenie z produkcji rolniczej pod budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego, gruntu o powierzchni 0,0950ha, stanowiącego część działki oznaczonej numerem ewidencyjnym [...], położonego w [...] przy ul. [...]. obręb [...], sklasyfikowanego jako grunt omy klasy V (RV) - pochodzenia mineralnego.

Ponadto decyzją nr [...], znak [...] z [...] marca 2017r., Prezydent Miast [...], powołując się na art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 p.b. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla właścicieli działki nr [...], obejmujące budynek mieszkalny jednorodzinny na terenie położonym przy ul. [...], obręb [...], działka nr [...] z zachowaniem warunków z niej wynikających.

Zarówno zakres jak i obszar zgłoszonej w dniu [...] sierpnia 2018r. pracy geodezyjnej wynikał wprost z wyżej wymienionych obowiązujących decyzji Prezydenta Miast [...].

Na dzień zgłoszenia pracy geodezyjnej znak [...] działka nr [...] pow. 0.2162ha oznaczona w ewidencji gruntów i budynków była jako grunty niezabudowane lub w trakcie zabudowy (Bp) o pow. 0,0950ha oraz grunty orne (RV) o pow. 0,1212ha. Użytek gruntowy Bp został wpisany w bazie ewidencji gruntów i budynków w wyniku wcześniejszego wykonania przez skarżącego pracy geodezyjnej w zakresie wytyczenia obiektów budowlanych i odnosił się do zapisów obowiązującej decyzji Prezydenta Miasta [...] znak [...] z dnia [...] stycznia 2017 r.

Skarżący podkreślił, że wpis do ewidencji gruntów i budynków nie ma charakteru dowolnego i musi znajdować oparcie w istniejących w dacie jego dokonania dokumentach. Wskazał, że dla przedmiotowej inwestycji realizowanej na działce nr [...] w oparciu o decyzję Prezydenta Miasta [...] nr [...], znak [...] z [...] marca 2017r., istnieje w obrocie prawnym ostateczna decyzja Prezydenta Miasta [...] znak [...] z [...] stycznia 2017r. o umorzeniu w całości postępowania w sprawie zezwolenia na trwale wyłączenie z produkcji rolniczej pod budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego, gruntu o powierzchni 0,0950ha, stanowiącego część działki oznaczonej numerem ewidencyjnym [...], położonego w [...] przy ul. [...], obręb [...], sklasyfikowanego jako grunt orny klasy V (RV) - pochodzenia mineralnego. Ostateczna decyzja administracyjna wiąże zarówno organ, który ją wydał, jak również strony, których obowiązku lub praw dotyczy.

Skarżący wskazał, że w rozstrzygnięciu ww. decyzji Prezydent Miasta [...] jednoznacznie określił obszar podlegający wyłączeniu z produkcji rolniczej jako część działki o pow. 0,0950ha.

W jego ocenie ten sam organ nie może ignorować wydanego przez siebie rozstrzygnięcia wprowadzając do ewidencji gruntów i budynków zmianę użytków gruntowych na całej powierzchni działki nr [...] i przyjmując jako podstawę tej zmiany wykaz zmian danych ewidencyjnych sporządzony przez wykonawcę prac geodezyjnych. Wykonawca prac geodezyjnych jest również związany rozstrzygnięciem organu i nie może samodzielnie dokonywać zmian w klasyfikacji gruntów o charakterze rolniczym.

Skarżący powołał się na stanowisko Głównego Geodety Kraju opublikowane w Biuletynie Informacyjnym nr [...], że : "Przy zaliczaniu gruntów do poszczególnych użytków gruntowych nie uwzględnia się podziemnych sieci uzbrojenia terenu. O zaliczeniu gruntów do poszczególnych użytków, decyduje sposób wykorzystania tych gruntów na powierzchni." oraz opinię Doradcy Głównego Geodety Kraju z [...] lipca 2008r. dotyczącego zasad aktualizacji ewidencji gruntów i budynków oraz mapy zasadniczej w związku z wykonywaniem map do celów projektowych o treści cyt.: "Na przebieg procesu inwestycyjnego oraz prawa i obowiązki jego uczestników nie mają natomiast istotnego wpływu informacje o użytkach gruntowych i klasach gleboznawczych odnoszące się do obszaru otaczającego teren planowanej inwestycji budowlanej. W świetle art. 4 pkt 11 ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych działania mające na celu przeprowadzenie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji z reguły nie powodują wyłączenia gruntów z produkcji rolnej i leśnej."

Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego decyzją z [...].12.2018r. nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096, dalej k.p.a.), w związku z art. 7b ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2017 r., poz. 2101, z 2018 r., poz. 650, 1669, dalej u.p.g.i.k.) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że wykazana przez organ I instancji nieprawidłowość w postaci naruszenia przepisów § 61 ust.1 pkt 1 lit.b) rozporządzenia o standardach oraz rozporządzenia e.g.i.b. - Załącznika nr 6, w zakresie błędnej interpretacji użytku gruntowego na działce nr [...] o powierzchni 0,2162 ha po zrealizowanej inwestycji, jest zasadna.

Wykonawca sporządzając wykaz zmian danych ewidencyjnych dotyczących działki wykazał tylko użytek B w obszarze budynku i terenu otaczającego, pozostawiając na pozostałej części działki o powierzchni 0,1212 ha użytek RV - rola V.

Organ II instancji nie podzielił natomiast stanowiska organu I instancji w zakresie wykazanego uchybienia w punkcie 4 protokołu oraz nieprawidłowości wykazanej w punkcie 5 w pozycji 3 protokołu.

Odnosząc się do zarzutów w zakresie nie zawiadomienia skarżącego przez organ I instancji o wszczęciu postępowania w tej sprawie zgodnie z art. 61 § 4, a także 10 k.p.a. wskazano, że zarzuty te nie zasługują na uwzględnienie.

Uchybienie polegające na nie zawiadomieniu strony o możliwości zapoznania się z zebranym w sprawie materiałem dowodowym przed wydaniem decyzji pozostają bez wpływu na wynik sprawy.

Skargę na powyższą decyzję wniósł w ustawowym terminie P. P. – Pomiary Geodezyjne i Kartograficzne w zakresie nierozpatrzenia w wyczerpujący sposób odwołania od decyzji Prezydenta Miasta [...] znak [...] z [...] października 2018r., zarzucając naruszenie przepisów postępowania oraz przepisów prawa materialnego w zakresie nierozpatrzenia w sposób wyczerpujący odwołania od w/w decyzji.

Skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania wynikających z art. 77 k.p.a. w zakresie braku wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego oraz naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2017r. poz. 1161), które miało wpływ na wynik sprawy.

W uzasadnieniu skargi opisano dotychczasowy przebieg sprawy i wskazano, że dla przedmiotowej inwestycji istnieje w obrocie prawnym ostateczna decyzja Prezydenta Miasta [...] znak [...] z [...] stycznia 2017r. o umorzeniu w całości postępowania w sprawie zezwolenia na trwałe wyłączenie z produkcji rolniczej pod budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego, gruntu o powierzchni 0,0950ha, stanowiącego część działki oznaczonej numerem ewidencyjnym [...], położonego w [...] przy ul. [...], obręb [...], sklasyfikowanego jako grunt orny klasy V (RV) - pochodzenia mineralnego. Ostateczna decyzja administracyjna wiąże zarówno organ, który ją wydał, jak również strony, których obowiązku lub praw dotyczy.

W rozstrzygnięciu ww. decyzji Prezydent Miasta [...] jednoznacznie określił obszar podlegający wyłączeniu z produkcji rolniczej jako część działki o pow. 0,0950ha. Ten sam organ nie może zatem ignorować wydanego przez siebie rozstrzygnięcia wprowadzając do ewidencji gruntów i budynków zmianę użytków gruntowych na całej powierzchni działki nr [...], przyjmując jako podstawę tej zmiany wykaz zmian danych ewidencyjnych sporządzony przez wykonawcę prac geodezyjnych. Wykonawca prac geodezyjnych jest również związany rozstrzygnięciem organu i nie może samodzielnie dokonywać zmian w klasyfikacji gruntów o charakterze rolniczym.

Skarżący wskazał, że Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w prowadzonym postępowaniu odwoławczym całkowicie pominął podniesiony fakt istnienia w obrocie prawnym ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta [...] znak [...] z [...] stycznia 2017r. wydanej w świetle obowiązujących przepisów ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych jak również fakt sporządzenia przez skarżącego dokumentacji w oparciu o faktyczny stan użytkowania działki nr [...].

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując swą dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie, jednak nie wszystkie jej zarzuty były zasadne.

Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066), i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia [...] sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. - dalej p.p.s.a.) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Sąd administracyjny jest sądem kasacyjnym. W razie stwierdzenia istotnych uchybień sąd administracyjny nie ma więc kompetencji do merytorycznego rozstrzygnięcia danego postępowania, lecz jest upoważniony jedynie do uchylenia bądź stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji lub aktu. Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a., w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z nią sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną.

Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z [...].12.2018r. nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z [...].10.2018 r. nr [...] [...] odmawiającą przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego zbioru danych ewidencji gruntów i budynków, sporządzonego przez skarżącego w celu wykonania pracy geodezyjnej polegającej na opracowaniu mapy z inwentaryzacją budynku.

Podstawą materialnoprawną w niniejszej sprawie jest ustawa z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2017 r., poz. 2101, z 2018 r., poz. 650, 1669).

Stosownie do przepisów art. 40 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 u.p.g.i.k. Państwowy zasób geodezyjny i kartograficzny służy gospodarce narodowej, obronności państwa, ochronie bezpieczeństwa i porządku publicznego, nauce, kulturze, ochronie przyrody i potrzebom obywateli (ust.1). Państwowy zasób geodezyjny i kartograficzny, składający się z centralnego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, wojewódzkich zasobów geodezyjnych i kartograficznych oraz powiatowych zasobów geodezyjnych i kartograficznych, stanowi własność Skarbu Państwa i jest gromadzony w ośrodkach dokumentacji geodezyjnej i kartograficznej (ust. 2).

Prowadzenie państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego oraz weryfikacja opracowań przyjmowanych do zasobu należy do:

1) Głównego Geodety Kraju - w zakresie centralnego zasobu geodezyjnego i kartograficznego;

2) marszałków województw - w zakresie wojewódzkich zasobów geodezyjnych i kartograficznych;

3) starostów - w zakresie powiatowych zasobów geodezyjnych i kartograficznych (ust. 3).

Ponadto zgodnie z art. 12 ust. 1 u.p.g.i.k., wykonawca prac geodezyjnych lub prac kartograficznych zgłasza prace geodezyjne lub prace kartograficzne przed ich rozpoczęciem właściwym miejscowo starostom, jeżeli celem lub zakładanym wynikiem tych prac jest m.in. utworzenie lub aktualizacja baz danych, o których mowa w art. 4 ust. 1a pkt 2, 3 i 10 oraz ust. 1b. Stosownie do art. 12a ust. 1 cytowanej ustawy, wykonawca prac geodezyjnych lub prac kartograficznych zawiadamia organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej, do którego zostały zgłoszone prace geodezyjne lub prace kartograficzne, o zakończeniu tych prac, przekazując:

1) zbiory nowych, zmodyfikowanych lub zweryfikowanych danych, które należą do zakresu informacyjnego baz danych, o których mowa w art. 4 ust. 1a pkt 1-5 i 8-10 oraz ust. 1b;

2) dokumenty wymagane przepisami wydanymi na podstawie art. 19 ust. 1 pkt 11 lub ich uwierzytelnione kopie.

Natomiast stosownie do art. 12b ust. 1 ustawy, organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej, do którego przekazane zostały zbiory danych lub inne materiały stanowiące wyniki prac geodezyjnych lub prac kartograficznych, niezwłocznie weryfikuje je pod względem zgodności z przepisami prawa obowiązującymi w geodezji i kartografii, w szczególności dotyczącymi:

1) wykonywania pomiarów, o których mowa w art. 2 pkt 1 lit. a, oraz opracowywania wyników tych pomiarów;

2) kompletności przekazywanych wyników wykonanych prac geodezyjnych lub prac kartograficznych.

Jednocześnie w przepisie art. 12b ust. 3 i 4 ustawy, prawodawca postanowił, że wyniki weryfikacji utrwala się w protokole, a podstawę do przyjęcia zbiorów danych lub innych materiałów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego stanowi pozytywny wynik weryfikacji albo dokument potwierdzający odbiór tych zbiorów danych lub innych materiałów jako przedmiotu zamówienia publicznego realizowanego w związku z wykonywaniem zadań Głównego Geodety Kraju lub organów administracji geodezyjnej i kartograficznej.

Istotne też jest, że w myśl art. 12b ust. 6-8 cytowanej ustawy, w przypadku negatywnego wyniku weryfikacji właściwy organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej zwraca wykonawcy prac geodezyjnych lub prac kartograficznych przekazane do niego zbiory danych lub inne materiały wraz z protokołem zawierającym opis stwierdzonych uchybień i nieprawidłowości. Wykonawca prac geodezyjnych lub prac kartograficznych ma wówczas prawo, w terminie 14 dni od dnia otrzymania protokołu, ustosunkować się na piśmie do wyników weryfikacji.

Jeżeli organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej nie uwzględni stanowiska wykonawcy prac wydaje decyzję administracyjną o odmowie przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego zbiorów danych lub innych materiałów sporządzonych przez tego wykonawcę.

Sąd wskazuje, że mając na uwadze przepisy rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa w sprawie ewidencji gruntów i budynków z dnia 29 marca 2001 r. (Dz.U. z 2016 r. poz. 1034 ze zm. dalej: "e.g.i.b.") (załącznik nr 6), do użytku B - tereny mieszkaniowe zalicza się grunty niewykorzystywane do produkcji rolniczej i leśnej, zajęte pod budynki mieszkalne, urządzenia funkcjonalnie związane z budynkami mieszkalnymi (podwórza, dojazdy, przejścia, przydomowe place gier i zabaw itp.), a także ogródki przydomowe.

W niniejszej sprawie organ I instancji w protokole weryfikacji zbiorów danych przekazywanych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego wskazał w sumie 4 naruszenia:

• w punkcie 4: brak dokumentów do aktualizacji baz EGiB

• w punkcie 5:

(1) błędne zaktualizowanie użytków gruntowych w obrębie inwestycji (użytek B powinien wg organu obejmować całość nieruchomości);

(2) wykaz zmian danych niezgodny z projektem, należy wyjaśnić atrybut IFS-inna funkcja budynku;

(3) należy wskazać wymagany dostęp działki budowlanej do drogi publicznej.

Sąd wskazuje, że skarżący uznał i uzupełnił brak określony w punkcie 5 lp. 2, a z pozostałymi się nie zgodził. Organ odwoławczy natomiast uznał, że braki określone w punkcie 4 oraz w punkcie 5 lp. 3 są niezasadne, co Sąd orzekający akceptuje. Tym samym w niniejszej sprawie sporny pozostał wyłącznie punkt 5 lp. 1.

W tym zakresie Sąd wskazuje, że organ odwoławczy wskazał, że wykonawca sporządzając wykaz zmian wykazał tylko użytek B w obszarze budynku i terenu otaczającego, pozostawiając na pozostałej części działki o powierzchni 0,1212 użytek RV – rola V. Organ wskazał na przepisy ww. rozporządzenia, gdzie w załączniku nr 6 wskazano, że do terenów mieszkaniowych zalicza się grunty, niewchodzące w skład działek siedliskowych, o których mowa w lp. 5: zajęte pod budynki zaliczone w PKOB do działu 11 - budynki mieszkalne; zajęte pod budynki gospodarcze i techniczne, związane funkcjonalnie z budynkami mieszkalnymi, o których mowa w pkt 1, oraz urządzenia, w szczególności: podwórza, dojazdy, przejścia, przydomowe place gier, zabaw i odpoczynku, studnie, zbiorniki, przewody naziemne, urządzenia do gromadzenia i oczyszczenia ścieków, śmietniki, składowiska odpadów, obiekty małej architektury, ogrodzenia, oczka wodne, ogródki skalne; położone między budynkami i urządzeniami, o których mowa w pkt 1 i 2, lub w bezpośrednim sąsiedztwie tych budynków i urządzeń i niewykorzystywane do innego celu, który uzasadniałby zaliczenie ich do innej grupy użytków gruntowych, w tym zajęte pod trawniki, rabaty, kwietniki, warzywniki.

Ponadto organ II instancji wskazał, że Prezydent Miasta [...] decyzją z [...].03.2017 r., nr [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...]. W załączniku do decyzji: "Projekt zagospodarowania terenu" określono przeznaczenie terenu na obszarze inwestycji. Na wyżej wymienionej działce projektowane są tereny zielone po zakończeniu inwestycji. W ocenie organu odwoławczego w obrębie przedmiotowej działki powinien być wykazany dla całej powierzchni konturu użytek B.

Sąd w tym miejscu podkreśla, że organ odwoławczy nie odniósł się do wskazywanych w odwołaniu kwestii ochrony gruntów rolnych i leśnych w związku z decyzją Prezydenta Miasta [...] z [...] stycznia 2017 r., znak [...] o umorzeniu w całości postępowania w sprawie zezwolenia na trwałe wyłączenie z produkcji rolniczej pod budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego, gruntu o powierzchni 0,0950 ha, stanowiącego część działki oznaczonej numerem ewidencyjnym [...], położonego w [...] przy ul. [...], obręb [...], sklasyfikowanego jako grunt orny klasy V pochodzenia mineralnego.

W ocenie Sądu jest to niewątpliwie uchybienie organu odwoławczego, mogące mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych ustawa reguluje zasady ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz rekultywacji i poprawiania wartości użytkowej gruntów. Ochrona gruntów rolnych polega między innymi na ograniczaniu przeznaczania ich na cele nierolnicze lub nieleśne. Przepisy ustawy stanowią, że właściwym w sprawach ochrony gruntów rolnych jest starosta. Zgodnie z definicją zawartą w art. 4 ww. ustawy : "wyłączeniu gruntów z produkcji - rozumie się przez to rozpoczęcie innego niż rolnicze lub leśne użytkowanie gruntów; nie uważa się za wyłączenie z produkcji gruntów, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 3, jeżeli przerwa w rolniczym użytkowaniu tych obiektów jest spowodowana zmianą kierunków produkcji rolniczej i trwa nie dłużej niż 5 lat. " Zgodnie z art. 11 ustawy wyłączenie z produkcji użytków rolnych wytworzonych z gleb pochodzenia mineralnego i organicznego, zaliczonych do klas I, II, III, Ilia, Illb, oraz użytków rolnych klas IV, IVa, IVb, V i VI wytworzonych z gleb pochodzenia organicznego, a także gruntów, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2-10, oraz gruntów leśnych, przeznaczonych na cele nierolnicze i nieleśne - może nastąpić po wydaniu decyzji zezwalających na takie wyłączenie. W decyzji dotyczącej wyłączenia z produkcji użytków rolnych wytworzonych z gleb pochodzenia mineralnego i organicznego, zaliczonych do klas I, II, III, Ilia, Illb, a także gruntów, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2-10, oraz gruntów leśnych, przeznaczonych na cele rolnicze i nieleśne określa się obowiązki związane z wyłączeniem. Wniosek o wyłączenie z produkcji użytków rolnych klas IV, IVa. IVb, V i VI wytworzonych z gleb pochodzenia organicznego jest wiążący, a decyzja ma charakter deklaratoryjny. Wydanie decyzji, o których mowa w ust. 1-2, następuje przed uzyskaniem pozwolenia na budowę

Skarżący wskazał, że w decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] stycznia 2017 r., znak [...] organ jednoznacznie określił obszar podlegający wyłączeniu z produkcji rolniczej jako część działki o pow. 0,0950 ha, jednak w ocenie Sądu skarżący błędnie interpretuje rozstrzygnięcie i uzasadnienie ww. decyzji.

Przede wszystkim należy wskazać, że decyzją tą organ umorzył postępowanie w sprawie zezwolenia na trwałe wyłączenie z produkcji rolniczej przedmiotowego terenu.

Postępowanie zostało umorzone, ponieważ organ ustalił, że przedmiotowy grunt na działce [...] to grunt orny klasy V (RV) wytworzony z gleb pochodzenia mineralnego. Zgodnie z art. 11 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych "Wyłączenie z produkcji użytków rolnych wytworzonych z gleb pochodzenia mineralnego i organicznego, zaliczonych do klas I, II, III, IIIa, IIIb, oraz użytków rolnych klas IV, IVa, IVb, V i VI wytworzonych z gleb pochodzenia organicznego, a także gruntów, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2-10, oraz gruntów leśnych, przeznaczonych na cele nierolnicze i nieleśne - może nastąpić po wydaniu decyzji zezwalających na takie wyłączenie." Tym samym grunt ten (jako grunt orny V klasy pochodzenia mineralnego) nie wymaga określenia warunków ich wyłączenia z produkcji rolnej.

Niemniej należy również mieć na uwadze, że w ww. decyzji organ wskazał, że po wykonaniu niwelacji terenu i naruszeniu struktury gleby, inwestor zobowiązany jest zgłosić do Prezydenta Miasta [...] zmiany danych objętych ewidencją gruntów.

Zgodnie z art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne podmioty, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1 (w tym przypadku właściciel nieruchomości), zgłaszają właściwemu staroście zmiany danych objętych ewidencją gruntów i budynków, w terminie 30 dni, licząc od dnia powstania tych zmian. Obowiązek ten nie dotyczy zmian danych objętych ewidencją gruntów i budynków, wynikających z aktów normatywnych, prawomocnych orzeczeń sądowych, decyzji administracyjnych, aktów notarialnych, materiałów zasobu, wpisów w innych rejestrach publicznych oraz dokumentacji architektoniczno-budowlanej przechowywanej przez organy administracji architektoniczno-budowlanej.

Z akt sprawy nie wynika jednak, by organ ustalił, czy inwestor dokonał takiej niwelacji terenu i naruszenia struktury gleby (czyli wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej) i czy zgłosił to. Organ odwoławczy powinien to ustalić, by móc stwierdzić ponad wszelką wątpliwość, czy przedmiotowe grunty zostały wyłączone z produkcji rolniczej. Dopiero takie ustalenie pozwoli prawidłowo ocenić, czy w obrębie przedmiotowej działki powinien być wykazany dla całej powierzchni konturu użytek B.

Organ odwoławczy swoje wnioski w zakresie określenia obszaru zmienionego użytku oparł przede wszystkim o definicję wynikającą z przepisów rozporządzenia z dnia 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków oraz odwołanie się do "Projektu zagospodarowania terenu" stanowiącego załącznik do decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] marca 2017r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...]. Organ odwoławczy pominął zupełnie w swoich rozważaniach wskazywaną przez skarżącego decyzję Prezydenta Miasta [...] z [...] stycznia 2017 r., znak [...]

Organ odwoławczy powinien odnieść się do zarzutów odwołania w tym zakresie. Powyższe wady uzasadnienia zaskarżonej decyzji stanowią naruszenie przepisu art. 107 § 3 w zw. z art. 127 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Staranność przekazywania obywatelowi argumentów wykorzystywanych przy jej formułowaniu jest istotnym elementem funkcji perswazyjnej uzasadnienia (por. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 listopada 2001 r., sygn. akt II SA/Lu 629/00). Chodzi bowiem o to, by organ w sposób wyczerpujący i jawny wskazał stronie motywy, które w jego ocenie stanowią o ich bezzasadności. Strona nie może być zdana w tym zakresie na swoje domysły. Organ administracji powinien podjąć starania, aby strona została przekonana o zasadności wydanego w sprawie rozstrzygnięcia. Tylko bowiem takie zachowanie będzie realizowało zasadę prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do organów administracji, którego istotą jest to, by każdy uczestnik postępowania był przekonany, że bierze udział w rzetelnie prowadzonym procesie, i że jego stanowisko zostało poważnie wzięte pod uwagę, a jeżeli zapadło negatywne rozstrzygnięcie, to przyczyną tego są istotne powody (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lutego 1994 r., sygn. akt III ARN 2/94, OSNAPiUS 1994, nr 1, poz. 2 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lutego 1997 r., sygn. akt III RN 94/96, OSNAPiUS 1997, nr 19, poz. 366).

Podnieść również należy, iż nie może spełnić wymagań wynikających z art. 8 k.p.a. organ administracji, który nierzetelnie ustosunkowuje się do twierdzeń strony uważanych przez nią za istotne dla sposobu załatwienia sprawy (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 20 maja 2010 r. sygn. akt II SA/Ol 198/10, LEX nr 674298). Nie jest przy tym rzeczą sądu administracyjnego wyręczanie organów administracji w ich obowiązku stosowania zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 k.p.a., a realizowanej na mocy art. 107 § 3 k.p.a.

W związku z powyższym należy uznać również, że organ odwoławczy nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego naruszając tym samym przepisy postępowania wyrażone w art. 77 k.p.a. Dlatego też należało uchylić zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.

Organ ponownie prowadząc postępowanie administracyjne, uwzględni ocenę prawną, dokonaną przez Sąd w niniejszym uzasadnieniu, a także odniesie się szczegółowo do wszystkich zarzutów odwołania. Postępowanie organ przeprowadzi zgodnie z poszanowaniem zasad wyrażonych w art. 10 i 35 k.p.a.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję.

O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.