Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 684/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2017-11-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 138 par.2
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art.3 pkt 7a, art.3 pkt 6, art.29 ust.2 pkt 15, art.29 ust.2, art. 30 ust.1 pkt 2
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędziowie Sędzia WSA Piotr Broda (spr.), Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Protokolant Agnieszka Jurczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 listopada 2017 r. sprawy ze skargi "A" Sp. z o.o. w W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wykonania określonych robót budowlanych oddala skargę.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 27 maja 2013r., sygn. akt VII SA/Wa 550/13, rozpoznając skargę "A" (dalej "A") uchylił decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej "GINB") z dnia [...] r. oraz poprzedzającą ją decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej "[...] WINB") z dnia [...] r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji PINB w Z. z dnia [...] r. o umorzeniu postępowania w sprawie budowy przez "B" S.A. w W. stacji bazowej telefonii komórkowej na wieży kościoła pod wezwaniem [...] w Z. przy ul. [...]. Wyrok ten został wydany w następujących istotnych okolicznościach sprawy.

"B" S.A. w W. na podstawie zgłoszenia robót budowlanych z [...] r. zamontował na wieży kościoła pod wezwaniem [...] w Z. przy ul. [...] stację bazową telefonii komórkowej składającą się z czterech anten sektorowych, jednej anteny radiolinii oraz urządzenia obsługującego te anteny. Następnie zostało wszczęte przez organ nadzoru budowlanego postępowanie dotyczące zastosowania art. 48 Prawa budowlanego do zainstalowanej stacji bazowej telefonii komórkowej, które zakończyło się ostatecznie decyzją PINB w Z. z [...] r. o umorzeniu postępowania.

"A" pismem z dnia [...] r. wniosło o wszczęcie z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji PINB w Z. [...]WINB na skutek tego żądania, po wszczęciu postępowania z urzędu, decyzją z dnia [...] r. odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji PINB w Z. GINB rozpoznając odwołanie skarżącego "A" decyzją z dnia [...] r. utrzymał w mocy ww. decyzję [...]WINB z dnia [...] r.

Skarga "A" na ww. decyzję GINB z dnia [...] r. została oddalona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 12 kwietnia 2011 r. sygn. akt VII SA/Wa 2387/10. Z kolei ten wyrok został uchylony na skutek skargi kasacyjnej "A" wyrokiem NSA z dnia 16 stycznia 2013r., sygn. akt II OSK 1706/11, a sprawa została przekazana Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. NSA uznał, że naruszono art. 29 ust. 2 pkt 15 w z w. z art. 30 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego przez to, że Sąd pierwszej instancji zamierzenie inwestycyjne traktował wyłącznie jako instalowanie anten na obiekcie budowlanym z pominięciem obsługujących je urządzeń. W związku z tym NSA zauważył, że z projektu budowlanego załączonego do zgłoszenia robót budowlanych wynika, że inwestycja obejmuje dwa etapy. Po pierwsze, montaż na dzwonnicy czterech anten sektorowych oraz jednej anteny radiolinii. Po drugie, budowę urządzenia obsługującego stację radiofonii komórkowej zlokalizowanego w nieistniejącym w chwili zgłoszenia robót budowlanych pomieszczeniu gospodarczym, przylegającym do dzwonnicy. Zdaniem NSA dowodzi to, że inwestycja polegała na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej, na którą składały się montowane na wieży anteny oraz urządzenia obsługujące stację. Dalej wskazał, że Sąd pierwszej instancji pominął w swych rozważaniach analizę dopuszczalności tak rozumianej inwestycji, a w szczególności konieczność uzyskania przed jej rozpoczęciem pozwolenia na budowę. Sąd kasacyjny uznał też, że wadliwe jest stanowisko Sądu pierwszej instancji, iż brak sprzeciwu właściwego organu wobec zgłoszenia robót budowlanych w każdym przypadku sankcjonuje legalność wykonanych w takim przypadku robót budowlanych. Zdaniem NSA w przypadku wykonania robót budowlanych wymagających pozwolenia na budowę na podstawie zgłoszenia robót budowlanych, od którego nie wniesiono sprzeciwu, organ nadzoru budowlanego przeprowadza postępowanie naprawcze na podstawie art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego. Sąd drugiej instancji nie podzielił też stanowiska Sądu pierwszej instancji, według którego inwestycja, której dotyczy sprawa, nie wymagała sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko. W ocenie NSA obowiązujące wówczas przepisy, przy czym zarówno w czasie zgłoszenia robót budowlanych, jak i w czasie postępowania w sprawie legalności wykonanych na podstawie tego zgłoszenia robót budowlanych, dawały podstawę do przyjęcia, iż inwestycja ta wymagała sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko. W związku z tym NSA stwierdził, że rozważenia wymagało, czy brak raportu o oddziaływaniu inwestycji na środowiska, a co za tym idzie - zaniechanie przeprowadzenia oceny oddziaływania inwestycji na środowisko oraz brak koniecznego udziału społeczeństwa w tym postępowaniu nie stanowi rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W ocenie NSA art. 29 ust. 2 pkt 15 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym w czasie dokonywania w rozpoznawanej sprawie zgłoszenia robót budowlanych nie dotyczyły instalowania urządzeń mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Instalacja tego rodzaju urządzeń wymagała w ocenie tego Sądu pozwolenia na budowę.

WSA w Warszawie rozpoznając ponownie skargę sądową "A" na powyższą decyzję GINB, wyrokiem z dnia 27 maja 2013r. sygn. akt VII SA/Wa 550/13 uchylił zaskarżoną decyzję GINB oraz poprzedzającą ją decyzję [...]WINB. Sąd pierwszej instancji wskazał, że jest związany oceną prawną wyrażoną w przytoczonym wyroku NSA. Następnie uznał, że ocena dokonana przez organy administracji w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności jest wadliwa, gdyż nie uwzględnia wskazanych przez Sąd drugiej instancji okoliczności.

Wyrok ten został zaskarżony w całości do NSA, przez "B" Spółka z o.o. w W., który wyrokiem z dnia 12 czerwca 2015r., sygn. akt II OSK 2328/13, oddalił skargę kasacyjną. W uzasadnieniu wyroku NSA wskazał, że z odpisu z Krajowego Rejestru Sądowego wynika, że "B" Sp. z o.o. w W. powstała w wyniku przekształcenia "B" S.A. w W. Z art. 552 k.s.h. wynika, że spółka przekształcana staje się spółką przekształconą z chwilą wpisu spółki przekształconej do rejestru. Przepis ten jest wyrazem zasady kontynuacji, a nie sukcesji. "A" S.A. w W. także po przekształceniu istniał tyle, że jako "B" Spółka z o.o. w W. Ponadto Sąd stwierdził, że roboty budowlane, których dotyczy sprawa, wymagały pozwolenia na budowę oraz że wymagane było sporządzenie raportu o oddziaływaniu na środowisko. Te okoliczności, według NSA, powinny być przede wszystkim uwzględnione przy ocenie, czy ww. decyzja PINB w Z. z [...] r. o umorzeniu postępowania w sprawie budowy przedmiotowej stacji bazowej telefonii komórkowej na wieży kościoła została wydana z rażącym naruszeniem prawa.

Decyzją znak [...] z dnia [...] r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził nieważność decyzji nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z dnia [...] r., znak: [...], umarzającej postępowanie w przedmiocie legalności budowy stacji bazowej [...] zlokalizowanej na wieży kościoła p.w. [...] przy ul. [...] w Z.

Pismem z dnia 17 czerwca 2016 r. PINB w Z. zawiadomił o wszczęciu postępowania w sprawie legalności wykonanych robót budowlanych, polegających na wykonaniu stacji bazowej telefonii komórkowej [...]. Następnie w dniu [...] r. przeprowadził czynności kontrolne, podczas których ustalono, iż na wieży kościoła zamontowana jest stacja bazowa składająca się z ośmiu anten sektorowych, jednej anteny radiolinii, tor kablowy i urządzenia zamontowanego w pomieszczeniu technicznym u podstawy wieży oraz modułu RRU. Stacja bazowa została wykonana w 2005 r. W roku 2015 r. została dokonana wymiana 4-rech wcześniej zabudowanych anten oraz dodatkowo dołożono 4 anteny zgodnie z okazaną w trakcie kontroli dokumentacją. Na wykonanie robót w roku 2015 r. nie dokonano zgłoszenia oraz nie uzyskano pozwolenia na budowę.

Postanowieniem nr [...] z dnia [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z., działając na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego, wstrzymał prowadzenie robót budowlanych związanych z rozbudową (modernizacją) stacji bazowej telefonii komórkowej [...], zamontowanej na wieży kościelnej w Z. przy ul. [...] oraz zobowiązał inwestora do przedłożenia wymaganych przepisami dokumentów. Następnie postanowieniem nr [...] z dnia [...] r. organ powiatowy zmienił termin do przedłożenia dokumentów, wskazując nowy termin na dzień [...] r.

Pismem z dnia [...] r. Prezydenta Miasta Z. stwierdził brak zgodności projektowanej inwestycji z aktualnie obowiązującym "Miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miasta Z." (uchwała R.M. nr [...] z dnia [...] r. - Dz. Urz. z dnia [...] r., poz. [...] i Dz. Urz. z dnia [...] r., poz. [...]). Wskazując, że realizacja inwestycji polegającej na instalowaniu urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych (4 anteny sektorowe BSA1059 i 4 anteny sektorowe BSA1060) na istniejącym obiekcie budowlanym tj. wieży kościelnej [...], powinna uwzględniać zapisy dotyczące dopuszczalnej maksymalnej wysokości zabudowy na terenach sąsiadujących z tą inwestycją (maksymalna wysokości zabudowy na terenach o symbolu " U" i " UC" - 18 m, "MN" - 10 m, "W"- 16 m i "KS" - 5 m). Tymczasem w przypadku żadnej z anten sektorowych BSA1059 i BSA1060 projektowanej stacji bazowej telefonii komórkowej nie uwzględniono dopuszczalnej maksymalnej wysokości zabudowy na terenach sąsiadujących z tą inwestycją, tym samym naruszono zapisy obowiązującego "Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Z.".

Z uwagi na powyższe pełnomocnik "B" sp. z o.o. pismem z dnia [...] r. wystąpił z prośbą o zmianę wyznaczonego terminu do przedłożenia dokumentów.

Następnie PINB w Z. postanowieniem z dnia [...] r. zmienił termin do przedłożenia dokumentów wyznaczając nowy na dzień [...] r.

Pismem z dnia 31 stycznia 2017 r. P. G. przedłożył do PINB w Z.:

- zaświadczenie z UM Z. o zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego,

- 4 egz. projektu budowlanego + kwalifikację środowiskową inwestycji

- oświadczenie o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Zgodnie z przedłożonym zaświadczeniem Prezydenta Miasta Z. analizowane obszary znajdują się powyżej dopuszczalnej maksymalnej wysokości zabudowy w określonej w obowiązującym "Miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego miasta Z." (maksymalna wysokość zabudowy na terenach o symbolu "U" i "UC" - 18 m, "MN" - 10 m, "W"-16 m i "KS"- 5m).

Pismem z dnia 8 lutego 2017 r. PINB w Z. zwrócił się do Urzędu Miasta Z. (Wydział Inżynierii Środowiska) z zapytaniem, czy na wykonanie robót budowlanych, polegających na rozbudowie stacji bazowej firmy "B" sp. z o.o. wymagane jest przeprowadzenie oceny (raportu) odziaływania na środowisko.

Pismem z dnia 20 lutego 2017 r. Naczelnik Wydziału Inżynierii Środowiska A. B. poinformowała PINB w Z., iż przedsięwzięcie nie spełnia kryteriów określonych w rozporządzeniu, bowiem miejsca dostępne dla ludności znajdują się poniżej wiązki promieniowania.

Pismem z dnia 22 lutego 2017 r. PINB w Z. poinformował strony o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia co do zgromadzonego materiału dowodowego.

Decyzją nr [...] z dnia [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z., działając na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie administracyjne w sprawie samowolnie prowadzonych robot budowlanych związanych z rozbudową (modernizacją) stacji bazowej telefonii komórkowej [...] (Z. [...] nr [...]) zamontowanej na wieży kościelnej, usytuowanej na nieruchomości zlokalizowanej w Z. przy ul. [...], na parceli [...]. W uzasadnieniu decyzji wskazując, że wykonane roboty nie wymagały uzyskania pozwolenia na budowę oraz nie były objęte obowiązkiem zgłoszenia, bowiem stanowiły instalację urządzeń na obiekcie budowlanym. Ponadto zrealizowane przedsięwzięcie nie zaliczało się do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco lub potencjalnie oddziaływać na środowisko.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosło "A" kwestionując zakwalifikowanie wykonanych robót jako montaż. Wskazując jednocześnie, że doszło do zmiany parametrów użytkowych anten. Nadto zarzucając, że organ nie przeprowadził własnej oceny przedsięwzięcia w zakresie środowiskowego oddziaływania.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] r. znak; [...] działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu przyjętego rozstrzygnięcia wskazał, że PINB zaskarżoną decyzją dokonał tylko oceny legalności robót budowlanych wykonanych w 2015 r., tymczasem [...]WINB decyzją z dnia [...] r. stwierdził nieważność decyzji nr [...] PINB w Z. z dnia [...] r. umarzającej postępowanie w przedmiocie legalności budowy stacji bazowej [...] zlokalizowanej na wieży kościoła [...] przy ul. [...] w Z. Stwierdzenie nieważności decyzji nr [...] PINB w Z. z dnia [...] r. sprawia, iż obowiązkiem organu nadzoru budowlanego pierwszej instancji było przeprowadzenie ponownego postępowania i dokonanie oceny legalności robót objętych wyeliminowaną z obrotu prawnego decyzją. Należało zatem wyjaśnić kwestię legalności stacji bazowej, która została wykonana na podstawie zgłoszenia z 2005 r. Fakt dokonania zamiany 4 anten na inne, który stwierdzono podczas czynności kontrolnych w lipcu 2015 r. nie pozostaje bez wpływu na tą ocenę, bowiem charakter tych robót winien być oceniony pod kątem zmiany parametrów dotychczasowej stacji bazowej, natomiast nie można przyjmować, że przedmiotem inwestycji w niniejszej sprawie była wyłącznie instalacja anten. W ocenie organu odwoławczego przedmiotem spornej inwestycji była budowa stacji bazowej telefonii komórkowej, na którą składały się montowane na wieży anteny jak i urządzenia obsługujące stację, razem stanowiące funkcjonalną całość. Organ zwrócił uwagę, że PINB w Z.winien dokonać oceny legalności pozostałych elementów powstałej ówcześnie stacji bazowej, przy czym właściwym trybem postępowania jest tryb określony w przepisach art. 50-51 Prawa budowlanego. Wskazał także na związanie organów oceną prawną zawartą w wydanych w tej sprawie wyrokach sądów administracyjnych. Zdaniem organu odwoławczego niezbędne jest również dokonanie oceny legalności robót budowlanych wykonanych w 2015 r., przy czym zasadniczo należy wyjaśnić, czy w 2015 r. miał miejsce tylko montaż 4 dodatkowych anten (z wykorzystaniem istniejącej infrastruktury technicznej), czy tez oprócz anten zamontowano dodatkowe urządzenia techniczne, a także dokonać oceny charakteru robót polegających na wymianie 4 dotychczasowych anten, przy czym zakwalifikowanie robót jako instalowanie antenowych konstrukcji wsporczych oraz instalacji radiokomunikacyjnych na obiektach budowlanych w rozumieniu art. 29 ust. 2 pkt 15 Prawa budowlanego może nastąpić tylko wówczas, gdy ich umiejscowienie na obiektach budowlanych nie stanowi rozbudowy, nadbudowy lub przebudowy tych obiektów. Natomiast zmiana parametrów obiektu winna być kwalifikowana jako przebudowa lub rozbudowa stacji bazowej, a nie montaż urządzeń na istniejącym obiekcie budowlanym. Organ odwoławczy wskazał, że należy uzupełnić materiał dowodowy o wyrys z aktualnie obowiązującego planu, który będzie tożsamy z obszarem zasięgu głównych wiązek promieniowania anten. Następnie należy zweryfikować, czy przepisy dla danej jednostki, bądź jednostek dopuszczają zabudowę, a jeśli tak jakie są parametry zabudowy, w szczególności jaka jest dopuszczalna wysokość. Zasadnym będzie także wezwanie inwestora do przedłożenia dokumentów określających zasięg odziaływania głównych wiązek promieniowania z uwzględnieniem zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ustalenia te są niezbędne do stwierdzenia czy przedsięwzięcie wymagało sporządzenia oceny oddziaływania na środowisko, czy też nie, a tym samym do stwierdzenia, czy doszło do zmiany charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego stacji bazowej telefonii komórkowej. Konieczne jest także przeprowadzenie oględzin celem zweryfikowania jakie anteny (typ) i na jakiej wysokości są zlokalizowane.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wniosła "B" sp. z o.o. zarzucając pominięcie przez organ odwoławczy stanowiska właściwego organu ochrony środowiska. Bezpodstawne uznanie, że w wyniku montażu doszło do rozbudowy obiektu. Nadto bezpodstawne kwestionowanie zgodności inwestycji z planem miejscowym, pomimo znajdującego się w aktach zaświadczenia w tym zakresie. Jak również zakwalifikowanie inwestycji do przedsięwzięcia zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływującego na środowisko. Skarżąca spółka zakwestionowała również prawidłowość uzasadnienia zaskarżonej decyzji oraz stanowisko organu w zakresie dotyczącym oceny decyzji organu I instancji. Zdaniem skarżącej postępowanie powinno być umorzone, bowiem nie ma podstaw do jego dalszego prowadzenia.

W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w całości podtrzymał stanowisko oraz argumentację zawartą w treści zaskarżonej decyzji i na tej podstawie wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Skarga jest niezasadna.

Podstawę prawną kwestionowanego rozstrzygnięcia stanowił art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego ( tekst jedn. Dz. U. z 2016r. poz. 23 z późn. zm.) w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji, zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Zatem organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ I instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1386/15, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Kasatoryjne rozstrzygnięcie może zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. Konieczność natomiast uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przez przeprowadzenie określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 1427/16, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Przekazując sprawę, organ powinien wskazać, jakie okoliczności należy uwzględnić przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Organ odwoławczy ma obowiązek nie tylko dokonać kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia organu I instancji, ale co do zasady ma również rozpatrzyć całość sprawy i orzec merytorycznie. Na organie odwoławczym ciążą te same, co na organie I instancji obowiązki w zakresie wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i zgromadzenia pełnego materiału dowodowego (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). Stosownie do art. 136 k.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Jeżeli organ I instancji nie wyjaśnił części istotnych okoliczności sprawy albo zgromadził niepełny, ale obszerny materiał dowodowy, wówczas organ odwoławczy ma obowiązek te uchybienia usunąć we własnym zakresie.

W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie, zastosowanie normy art. 138 § 2 k.p.a. do uchylenia decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia, uznać należy za prawidłowe. Trafna jest bowiem konkluzja [...]WINB, że przeprowadzone przez organ I instancji postępowanie administracyjne, naruszało zasady procedowania, co mogło mieć istotny wpływ na treść zaskarżonej decyzji. Uprawniony jest zatem wniosek o konieczności przeprowadzenia ponownego postępowania wyjaśniającego przez organ I instancji w całości. Podzielić należy stanowisko organu odwoławczego, że w związku z wyeliminowaniem z obrotu prawnego decyzji PINB w Z. z dnia [...] r. umarzającej postępowanie w przedmiocie legalności budowy stacji bazowej, ponowne postępowanie przed organem I instancji powinno dotyczyć całej inwestycji tj. budowy stacji bazowej, a nie jak zakwalifikował to organ I instancji samowolnie prowadzonych robót budowlanych związanych z rozbudową stacji bazowej.

Zasadnie również organ odwoławczy zwrócił uwagę, że samo zakwalifikowanie wykonanych w 2015r. robót budowlanych jako rozbudowy, skutkować winno przyjęciem, że na ich wykonanie niezbędne było uzyskanie pozwolenia na budowę. Ustawodawca co prawda nie definiuje pojęcia rozbudowy, ale pomocnym dla ustalenia treści tego pojęcia może być definicja przebudowy zawarta w art. 3 pkt. 7a Prawa budowlanego, zgodnie z którym przebudowa to "wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji; w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego." Przebudowa, jak można zauważyć, z tej przyczyny że nie powoduje zmiany podstawowych parametrów istniejącego obiektu budowlanego (kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji), nie stanowi budowy w znaczeniu przyjętym w art. 3 pkt. 6 Prawa budowlanego. Jeśli prowadzone roboty budowlane powodują zmianę tych podstawowych parametrów istniejącego obiektu budowlanego, to uznać trzeba je za rozbudowę. Dodajmy jeszcze, że w przedmiotowej sprawie, gdzie roboty budowlane były wykonywane na istniejącej wieży telefonii komórkowej, chodzić może o zmiany w zakresie powierzchni zabudowy, wysokości, długości i szerokości tego obiektu budowlanego. Dokonanie właściwej kwalifikacji ma zasadnicze znaczenie dla określenia trybu legalizacji inwestycji, a w ślad za tym dla ustalenia ewentualnego trybu legalizacji samowoli budowlanej i konsekwencji prawnych z nią związanych. Najkrócej rzecz ujmując, jeśli roboty mieszczą się w zakresie hipotezy art. 29 ust. 2 pkt.15 Prawa budowlanego to nie wymagają one uzyskania pozwolenia budowlanego (art. 29 ust. 2), ani też zgłoszenia (art. 30 ust. 1 pkt. 2). Natomiast uznanie ich za rozbudowę powoduje konieczność wystąpienia o udzielenie pozwolenia budowlanego oraz poddania się procedurze dla niego przewidzianej (art. 28 ust. 1 w zw. z art. 29 ).

Organ I instancji uznał, iż roboty budowlane w niniejszej sprawie polegały na instalacji urządzeń, skoro ich przedmiotem był "montaż nowych anten sektorowych na istniejącej wieży antenowej". Jednocześnie nie dokonał sprawdzenia legalności istniejącej wieży antenowej, która wraz z antenami oraz urządzeniami obsługującymi, stanowiła funkcjonalną całość w postaci stacji bazowej. Organ I instancji nie dokonał również dokładnych ustaleń w zakresie przeprowadzonych robót budowlanych ograniczając się jedynie do stwierdzenia, że doszło do zamontowania nowych anten, przy czym nie wskazał o jakiej mocy, jakiej wielkości i jakim ciężarze, a nadto czy w związku z tym wykonywane były inne roboty np. związane z wymianą elementów wsporczych oraz przewodów i modułów radiowych. W aktach sprawy znajduje się dokumentacja techniczna, która opisuje zakres wykonanych w tym zakresie robót budowlanych, przy czym organ I instancji w żaden sposób tych danych nie zweryfikował.

W tej sytuacji zważywszy na rodzaj i charakter wykonanych robót budowlanych oraz prac instalacyjnych trzeba mieć na uwadze, że mogą one wykraczać poza zakres hipotezy normy zawartej w art. 29 ust. 2 pkt. 15 Prawa budowlanego. W sytuacji gdy nie ograniczają się one jedynie do instalowania urządzeń na istniejącej stacji telefonii komórkowej, ale obejmują także demontaż istniejących wsporników stalowych, montaż nowych anten do istniejących krawężników wieży, montaż zewnętrznych modułów do krawężników wieży i instalacje urządzeń nadawczo-odbiorczych we wnętrzu pomieszczenia technicznego, to przyjąć należy, że stanowią one rozbudowę istniejącej stacji bazowej. Nie można również wykluczyć, że roboty budowlane polegające na zamontowaniu nowych anten sektorowych spowodują zmianę wysokości wieży oraz jej szerokości, a także powierzchni zabudowy, co również wskazuje na rozbudowę obiektu. Wskazać nalży, że również w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że roboty budowlane polegające na montażu anten na istniejącym już maszcie stanowią rozbudowę ( por. wyrok NSA z dnia 1 czerwca 2016r. sygn. akt II OSK 2350/14, wyrok NSA z dnia 21 stycznia 2016r. sygn. akt II OSK 1224/14, wyrok NSA z dnia 19 lipca 2012r. sygn. akt II OSK 630/11 oraz wyrok NSA z dnia 16 września 2008r. sygn. akt II OSK 1036/07 dostępne na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zasadnie również organ odwoławczy zwrócił uwagę, że w sprawie należało dokonać oceny czy przedsięwzięcie w postaci budowy stacji bazowej wymagało sporządzenia oceny oddziaływania na środowisko. Wbrew bowiem zarzutom skargi organ nie był w tym zakresie związany stanowiskiem wyrażonym w piśmie z dnia 20 lutego 2017r. podpisanym przez naczelnika Wydziału Inżynierii Środowiska Urzędu Miejskiego w Z. Zwłaszcza, że z jego treści wynika, iż nie uwzględniono kwestii związanej z kumulacją promieniowania poszczególnych anten, a sam ocena dotyczyła tylko i wyłącznie robót wykonanych w 2015r. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się natomiast pogląd, że dokonując kwalifikacji planowanego przedsięwzięcia w zakresie wymagań ochrony środowiska organ winien brać pod uwagę zjawisko kumulacji pól elektromagnetycznych (por. wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2016r.,sygn. akt II OSK 1162/14; wyrok NSA z dnia 29 września 2015r., sygn. akt II OSK 139/14 dostępne na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Kwestia ta w przedmiotowej sprawie nie była badana, natomiast wymagała ustaleń w związku z art. 29 ust. 3 Prawa budowlanego. Organ I instancji w ogóle nie dokonał oceny przedłożonych przez inwestora dokumentów dotyczących charakterystyki przedsięwzięcia, w sytuacji gdy z treści art. 29 ust. 3 Prawa budowlanego wynika, że pozwolenia na budowę wymagają przedsięwzięcia, które wymagają przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, oraz przedsięwzięcia wymagające przeprowadzenia oceny oddziaływania na obszar [...], zgodnie z art. 59 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Zatem organ powinien był uwzględniając podane przez inwestora parametry samodzielnie ocenić, czy przedmiotowa inwestycja wymagała uzyskania pozwolenia na budowę (por. wyrok NSA z dnia 24 marca 2014r. sygn. akt II OSK 2589/11, wyrok NSA z dnia 4 lutego 2014r. sygn. akt II OSK 1793/13 oraz wyrok NSA z dnia 16 stycznia 2013r. sygn. akt II OSK 1706/11 dostępne na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Jako prawidłowe należy uznać również stanowisko organu odwoławczego w zakresie konieczności weryfikacji kwestii zgodności zrealizowanego przedsięwzięcia z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w szczególności z uwagi na znajdujące się w aktach sprawy dwa przeciwstawne stanowiska Prezydenta Miasta Z., jedno z dnia [...] r. stwierdzające zgodność inwestycji z zapisami planu oraz drugie z dnia [...] r. stwierdzające brak takiej zgodności w oparciu o tę samą uchwałę Rady Miejskiej. Organ nie poddał weryfikacji danych zawartych w kwalifikacji przedsięwzięcia oraz nie sprawdził, czy doszło do zmiany w zakresie azymutów oraz nachylenia osi głównej wiązki promieniowania poszczególnych anten wskazanych w przedłożonej kwalifikacji z [...] r. w stosunku do kwalifikacji z [...] r., co mogłoby mieć wpływ na odmienną ocenę zgodności inwestycji z zapisami planu. Nadto jak wynika z treści stanowiska wyrażonego przez Prezydenta Miasta Z. badania zgodności inwestycji z zapisami planu dotyczyło tylko robót wykonanych w [...] r., co również wynika z treści przedłożonych przez inwestora dokumentów.

Niewątpliwie dla weryfikacji danych podanych przez inwestora w przedłożonej dokumentacji projektowej oraz danych zawartych w kwalifikacji przedsięwzięcia, niezbędne jest przeprowadzenie oględzin przedmiotowej stacji bazowej, na co słusznie wskazał w zaskarżonej decyzji organ odwoławczy.

Już tylko sam fakt nie przeprowadzenia postępowania w stosunku do całej stacji bazowej, stanowiło wystarczającą podstawę do uchylenia decyzji organu I instancji.

Wbrew zarzutom skargi organ odwoławczy prawidłowo uzasadnił przyjęte rozstrzygniecie wskazując jakie okoliczności sprawy mają prawne znaczenie w sprawie i powinny być wyjaśnione przy ponownym rozpoznaniu sprawy.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach działając na podstawie 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jedn. Dz. U. z 2017r. poz. 1369 z późn. zm.) skargę jako niezasadną oddalił.