Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt III SA/Lu 531/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2021-12-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6122 Rozgraniczenia nieruchomości
Hasła tematyczne: Rozgraniczenie nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 138 § 2; art. 145  § 1 pkt 1 lit. a) i c)
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 262 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 152; art. 153
journal: Dz.U. 2020 poz 1740
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Marcinowski (sprawozdawca) Sędziowie: Sędzia WSA Jerzy Drwal Sędzia WSA Anna Strzelec po rozpoznaniu w Wydziale III w dniu 9 grudnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi G. M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...] w przedmiocie kosztów postępowania rozgraniczeniowego I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz G. M. kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] lipca 2021 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło postanowienie Wójta Gminy Ł. z dnia [...] marca 2021 r., nr [...] i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie sprawy:

Postanowieniem z dnia [...] października 2020 r., na wniosek G. M., Wójt Gminy Ł. wszczął postępowanie rozgraniczeniowe pomiędzy położonymi w miejscowości S. D., oznaczonymi w ewidencji gruntów jako działka o numerze ewidencyjnym [...], stanowiącą własność K. S. oraz działką o numerze ewidencyjnym [...], stanowiącą własność G. M.. Do ustalenia przebiegu granic organ upoważnił geodetę uprawnionego Z. S..

Decyzją z dnia [...] marca 2021 r. Wójt Gminy Ł. zatwierdził granicę pomiędzy nieruchomościami położonymi w miejscowości S. D., oznaczonymi w ewidencji gruntów jako działka o numerze ewidencyjnym [...], stanowiącą własność K. S. oraz działką o numerze ewidencyjnym [...], stanowiącą własność G. M..

Postanowieniem z dnia [...] marca 2021 r., wydanym na podstawie art. 264 § 1 i 2 oraz art. 262 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 z późn. zm., dalej jako "k.p.a."), organ I instancji ustalił koszty przeprowadzonego postępowania rozgraniczeniowego na kwotę [...]zł (pkt 1 postanowienia) i zobowiązał do ich poniesienia w częściach równych (po [...] zł) zarówno K. S., jak i G. M., a więc właścicieli sąsiadujących ze sobą nieruchomości podlegających rozgraniczeniu (pkt 2 postanowienia).

Na skutek wniesionego przez K. S. zażalenia, Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej jako "Kolegium", "organ odwoławczy", organ II instancji"), postanowieniem z dnia [...] lipca 2021 r. uchyliło w całości zaskarżone postanowienie i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Kolegium podzieliło poglądy wyrażone w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, a w szczególności w uchwale składu siedmiu z dnia 11 grudnia 2006r., sygn. akt I OPS 5/06. Wywiodło jednak, że możność obciążenia kosztami rozgraniczenia – również tych właścicieli, którzy nie byli inicjatorami rozgraniczenia, nie oznacza obowiązku podzielenia kosztów pomiędzy wszystkie jego strony i do tego po równo (po połowie). Zdaniem Kolegium, takiej uproszczonej konkluzji nie można wyprowadzić z przywołanej uchwały NSA, ani też z normy zawartej w art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a., która wymaga, aby poszczególne strony obciążyć tymi kosztami, które zostały poniesione w ich interesie (prawnym), a więc nie w interesie (też prawnym) innych stron. Taki swoisty automatyzm w rozstrzygnięciu sprawy godziłby w zasadę praworządności i zasadę zaufania obywateli do władzy publicznej (art. 6 i 8 k.p.a.).

Jakkolwiek zarzewiem każdego sporu granicznego jest subiektywne przekonanie o tym, że granica przebiega inaczej niż twierdzi druga strona, to kosztów tego przekonania nie można przerzucić na innych, jeśli istnieją obiektywne i miarodajne dowody wskazujące na to, że subiektywizm jest całkowicie jednostronny i oderwany od tych, obiektywnie weryfikowalnych dowodów.

Nie można wykluczyć, że w realiach konkretnej sprawy w rzeczywistości nie ma sporu o przebieg granicy, bo przykładowo - została już ona ustalona decyzją ostateczną lub orzeczeniem sądu, albo, że w istocie chodzi o wznowienie znaków granicznych. Wyeliminowaniu pochopności we wszczynaniu postępowań rozgraniczeniowych – tam, gdzie są one zbędne może służyć przestrzeganie zasady informowania drugiej strony o wniesieniu podania o rozgraniczenie (art.61 § 4 k.p.a.) i umożliwienie drugiej stronie przedstawienia jej stanowiska co do samej zasadności wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego (art. 10 k.p.a.).

Rozwiązanie przewidziane przez Prawo geodezyjne i kartograficzne (art. 30 ust. 4), że o wszczęciu postępowania rozgraniczeniowego właściwy organ postanawia niezaskarżalnym postanowieniem nie oznacza, że w tego rodzaju sprawie nie ma zastosowania kodeksowa zasada wynikająca z art. 61 § 1 i 3 k.p.a.

Nie ulega wątpliwości, że to nie K. S. był inicjatorem rozgraniczenia. Bezsporne jest również, że do momentu doręczenia postanowienia o wszczęciu postępowania rozgraniczeniowego, uczestnik nie wiedział o wpływie wniosku, ani też nie został przez organ I instancji wezwany do przedstawienia swojego stanowiska w sprawie. W istocie rzeczy był więc pozbawiony możliwości wypowiedzenia się choćby co do tego, czy w ogóle jest spór o przebieg granicy. Z akt sprawy nie wynika, aby organ I instancji poddał należytej ocenie treść podania o rozgraniczenie, a to w kontekście niewskazania powodu, dla którego wnioskodawca domagał się rozgraniczenia. Ten aspekt sprawy nie powinien być pomijany przez organ właściwy do przeprowadzenia rozgraniczenia, bowiem koszty postępowania mogą być przypisane temu, kto żąda przeprowadzenia takiego postępowania, a przesłanka żądania i przesłanka interesu, aczkolwiek umieszczone w tym samym przepisie art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a., to całkowicie odrębne przestanki. Hipotetyczny, potencjalny spór o przebieg granicy, nie jest dostatecznym powodem do wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego. Sytuację, gdy jedna ze stron domaga się rozgraniczenia mimo braku przesłanek ku temu, można oceniać co najwyżej jako działanie na żądanie strony, co implikuje odpowiednie spojrzenie na późniejszą sprawę kosztów takiego postępowania.

Brak wstępnej weryfikacji zasadności podania G. M. i zasadności wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego nie został wyeliminowany również podczas czynności geodezyjnych na gruncie, co wynika również z protokołu granicznego sporządzonego w dniu [...] stycznia 202I r. Na podstawie protokołu granicznego i opinii technicznej sporządzonej przez geodetę można wnioskować, że ustalenie przebiegu granicy nie nastręczało geodecie większych trudności, bowiem istniejąca dokumentacja geodezyjna - była wystarczająca do wyznaczenia w terenie punktów granicznych. Zatem również na podstawie dokumentacji geodezyjnej, nie sposób stwierdzić, że rozgraniczenie było potrzebne i że zostało przeprowadzone w interesie właścicieli tych nieruchomości, choć oczywiście nie można tego też zanegować.

W ocenie Kolegium, te kwestie istotnie rzutują na sprawę rozdziału kosztów postępowania, bowiem klasyczny podział kosztów rozgraniczenia po połowie na każdą ze stron ma zastosowanie wówczas, gdy rozgraniczenie toczy się w interesie prawnym obu stron. W przedmiotowej sprawie taki równorzędny interes prawny stron nie wynika z akt sprawy, a w każdym razie nie został dostatecznie wykazany. W rezultacie, w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy nie sposób jednoznacznie stwierdzić, czy rozgraniczenie rzeczywiście było potrzebne w rozumieniu art. 29 ust. 2 Prawa geodezyjnego i kartograficznego, a nie w potocznym rozumieniu tego słowa, a zakładając, że jednak było potrzebne, bo granica pomiędzy nieruchomościami nie była ustalona wcześniej — czy rozgraniczenie leżało w interesie obu stron w takim samym stopniu oraz czy skarżący przyczynił się do powstania kosztów w takim samym stopniu, jak druga strona postępowania.

Te niewyjaśnione kwestie przesądziły o kasacyjnym rozstrzygnięciu.

Kolegium zaleciło, aby ponownie rozpatrując sprawę organ I instancji wziął pod uwagę między innymi to, która ze stron postępowania i w jakim stopniu przyczyniła się do powstania kosztów rozgraniczenia i wobec tego, w jakiej proporcji należy je rozdzielić pomiędzy właścicieli nieruchomości, uwzględniając właśnie kryterium przyczynienia się każdej ze stron do ich powstania oraz kryterium interesu każdej ze stron w ich poniesieniu.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na powyższe postanowienie złożył G. M.. Skarżący zarzucił naruszenie art. 262 § 1 k.p.a. w związku z art. 152 i art. 153 kodeksu cywilnego poprzez błędne uznanie, że organ I instancji nieprawidłowo ustalił interes prawny obu stron postępowania i wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia. Zażądał dopuszczenia dowodu z dokumentów załączonych do skargi oraz z zeznań świadka A. C., a także zwrócenia się do Komendy Powiatowej Policji w Ł. o udzielenie informacji, czy skarżący zgłaszał interwencję w związku z zachowaniem uczestnika, w celu wykazania istnienia sporu granicznego między stronami.

W uzasadnieniu skargi podniósł, że K. S. został powiadomiony o wszczęciu postępowania rozgraniczeniowego. Uczestnik nie składał żadnych wyjaśnień ani nie protestował po wszczęciu postępowania. Także podczas czynności na gruncie przeprowadzonych z udziałem geodety, nie wskazywał na niezasadność wszczęcia postępowania.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przytoczoną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy podnieść, że będąca przedmiotem skargi sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym. Zgodnie bowiem z art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325, dalej jako "p.p.s.a.") sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę, co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Do takiej kategorii rozstrzygnięć należy zaliczyć zaskarżone w niniejszej sprawie postanowienie ostateczne.

Przed oceną legalności orzeczenia będącego przedmiotem kontroli sądowej, w pierwszej kolejności trzeba rozważyć, jaka powinna być forma zaskarżenia owego orzeczenia, tj. czy powinna to być skarga wniesiona na podstawie przepisów zamieszczonych w Dziale III, Rozdziale 2 p.p.s.a., czy też sprzeciw złożony w oparciu o przepisy zawarte w Dziale III, Rozdziale 3a p.p.s.a. Zgodnie z pouczeniem zawartym w postanowieniu doręczonym G. M. w dniu [...] lipca 2021 r., skarżący złożył w dniu [...] sierpnia 2021 r. za pośrednictwem Kolegium skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego.

Stosownie do już utrwalonego stanowiskia orzecznictwa, które afirmuje skład orzekający w niniejszej sprawie, wykładnia językowa art. 64a) p.p.s.a. wskazuje na to, że sprzeciw, o którym mowa w tym przepisie – w aktualnym stanie prawnym może być złożony wyłącznie od decyzji kasacyjnych wydanych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Analiza art. 64a) p.p.s.a., zgodnie z którym "Od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw (...)", wskazuje na to, że ma on charakter wyjątku od zasady zaskarżania ostatecznych rozstrzygnięć organów administracji publicznej w drodze skargi składanej do właściwego miejscowo wojewódzkiego sądu administracyjnego. Trzeba zatem uznać, że poza zakresem przedmiotowym tego środka zaskarżenia znalazły się postanowienia wydane na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 144 k.p.a. (por. orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 9 marca 2020 r., sygn. akt II OZ 111/20; z dnia 13 marca 2019 r., sygn. akt II OSK 3583/18; z dnia 25 września 2018 r., sygn. akt II OSK 2595/18; z dnia 25 maja 2018 r., sygn. akt I OSK 1519/18; z dnia 30 maja 2018 r., sygn. akt I GSK 2146/18; postanowienie NSA z dnia 16 lutego 2018 r., sygn. akt I OZ 130/18).

W tych okolicznościach uznać należy, że skarżący prawidłowo skorzystał z takiej formy zaskarżenia, wnosząc w ustawowym terminie skargę sądową.

Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie jest rozstrzygnięcie w zakresie kosztów postępowania rozgraniczeniowego.

Rozgraniczenie nieruchomości w postępowaniu administracyjnym zostało uregulowane w przepisach ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2020 r. poz. 2052 z późn. zm.), dalej jako "p.g.k.". Zgodnie z art. 29 ust. 1 p.g.k., rozgraniczenie nieruchomości ma na celu ustalenie przebiegu ich granic przez określenie położenia punktów i linii granicznych, utrwalenie tych punktów znakami granicznymi na gruncie oraz sporządzenie odpowiednich dokumentów. Organem przeprowadzającym rozgraniczenie z urzędu lub na wniosek strony, stosownie do art. 29 ust. 3 i art. 30 ust. 1 p.g.k., jest wójt (burmistrz, prezydent miasta), zaś czynności ustalania przebiegu granic wykonuje geodeta upoważniony przez wskazane organy (art. 31 ust. 1 p.g.k.).

Rodzaje rozstrzygnięć, jakie mogą zapaść w postępowaniu rozgraniczeniowym określają przepisy art. 31 ust. 4, art. 33 ust. 1 i art. 34 ust. 2 p.g.k.

Przepisy p.g.k. nie określają natomiast zasad ponoszenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego. W tej sytuacji, w kwestii kosztów administracyjnego postępowania rozgraniczeniowego i sposobu ich rozliczenia, należy stosować przepisy Działu IX k.p.a. Ustalenie wysokości kosztów postępowania następuje w drodze postanowienia, wydanego przez organ administracji publicznej jednocześnie z wydaniem decyzji. W postanowieniu tym organ określa osoby zobowiązane do poniesienia kosztów oraz termin i sposób ich uiszczenia (art. 264 § 1 k.p.a.).

W uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 11 grudnia 2006 r., sygn. akt I OPS 5/06, Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że organ administracji publicznej, orzekając na podstawie przepisu art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. o kosztach postępowania rozgraniczeniowego, może – uwzględniając normę art. 152 k.c. – obciążyć kosztami rozgraniczenia nieruchomości strony będące właścicielami sąsiadujących nieruchomości, a nie tylko stronę, która żądała wszczęcia postępowania. W uzasadnieniu uchwały wskazano, że instytucja rozgraniczenia nieruchomości uregulowana została w p.g.k. oraz w Kodeksie cywilnym (k.c.). Zarówno w postępowaniu cywilnym, jak i administracyjnym – tak organ administracji, jak i sąd powszechny stosują te same zasady. Wniosek ten znajduje potwierdzenie przy porównaniu art. 152 i 153 k.c. z art. 31 ust. 2 - 4 i art. 34 ust. 1 i 2 p.g.k., które określają zasady przeprowadzania postępowania rozgraniczeniowego w jego kolejnych stadiach.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że również w postępowaniu administracyjnym ma zastosowanie norma materialnoprawna wynikająca z art. 152 k.c. stanowiąca, że właściciele gruntów sąsiadujących ponoszą po połowie koszty rozgraniczenia. Sam udział w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony jest równoznaczny ze stwierdzeniem, że rozgraniczenie toczy się w interesie każdej ze stron postępowania. Twierdzenie, że interes prawny posiada jedynie strona, która żąda wszczęcia postępowania, pozostaje w sprzeczności z pojęciem legitymacji strony w postępowaniu administracyjnym. W postępowaniu rozgraniczeniowym, wszczętym na wniosek właściciela jednej nieruchomości, właściciel sąsiedniej nieruchomości może uznawać, że przeprowadzenie postępowania rozgraniczeniowego nie leży w jego interesie, gdyż nie kwestionuje on przebiegu granic. Jednakże ustalenie granic sąsiadujących nieruchomości leży w interesie prawnym wszystkich właścicieli, gdyż granice gruntów sąsiadujących stały się sporne. Nie można więc twierdzić, iż rozgraniczenie nie jest przeprowadzane także w interesie właściciela nieruchomości sąsiadującej.

Teza uchwały może sugerować pewną uznaniowość organu orzekającego w stosowaniu art. 152 k.c. Jednak owa uchwała – w kontekście jej uzasadnienia, nie dopuszcza uznaniowości ze strony organu.

W wyroku z dnia 15 grudnia 2020 r, sygn. akt I OSK 1563/20 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skoro w myśl art. 152 k.c. koszty rozgraniczenia ponoszą właściciele sąsiadujących nieruchomości po połowie, to jest to reguła ich ponoszenia przez strony sporu bez względu na towarzyszące im zamiary w zainicjowaniu sporu granicznego i bez względu na sposób jego zakończenia. Za takim rozumieniem przemawia uzasadnienie powołanej uchwały. NSA we wspomnianym wyroku wskazał, że w orzecznictwie sądowym powszechnie przyjmuje się, że kryterium "interesu prawnego" musi dotyczyć interesu prawnego jednostki, który musi być własny, indywidualny i oparty o konkretny przepis prawa powszechnie obowiązującego (por. wyrok NSA z dnia 3 czerwca 1996 r., II SA 74/96, ONSA 1997, z. 2, poz. 89). Zatem uznać należy, że branie udziału w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony jest równoznaczne ze stwierdzeniem, że postępowanie to toczy się w interesie każdej ze stron postępowania. Interes prawny jest bowiem kategorią obiektywną. Twierdzenie, że posiada go jedynie strona, która żąda wszczęcia postępowania, bo postępowanie toczy się w jej interesie, gdyż to ona domaga się konkretyzacji swojego interesu prawnego w sprawie, pozostałoby w sprzeczności z pojęciem legitymacji strony w postępowaniu administracyjnym.

Takie samo stanowisko Naczelny Sąd Administracyjny prezentuje również w innych wyrokach (zob. przykładowo wyroki: z dnia 23 lutego 2021 r., sygn. akt I OSK 2341/20; z dnia 16 lipca 2020 r., sygn. akt I OSK 2911/19; z dnia 10 lipca 2020 r., sygn. akt I OSK 2518/19; z dnia 10 lipca 2020 r., sygn. akt I OSK 2638/19; z dnia 5 września 2019 r., sygn. akt I OSK 2727/20; z dnia 16 maja 2019 r., sygn. akt I OSK 1813/17; z dnia 14 marca 2018 r., sygn. akt I OSK 1370/16).

Sąd orzekający w niniejszej sprawie wpisuje się we wskazany wyżej i jak się zdaje, utrwalony już nurt orzecznictwa.

Podsumowując dotychczasową część rozważań, jeszcze raz podkreślić należy, że dotyczą one sposobu rozstrzygania o kosztach postępowania rozgraniczeniowego, na podstawie art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a.

Powyższe nie oznacza, że nie mogą zaistnieć przypadki, kiedy dopuszczalne jest rozstrzygnięcie o kosztach postępowania rozgraniczeniowego według reguły przewidzianej w art. 262 § 1 pkt 1 k.p.a., zgodnie z którą stronę obciążają koszty postępowania, które wynikły z winy strony.

Są to jednak przypadki skrajnie wyjątkowe, które muszą wynikać ze szczególnych okoliczności indywidualnej sprawy, decydujących o możliwości innego sposobu rozstrzygnięcia w przedmiocie kosztów postępowania rozgraniczeniowego. Tego rodzaju przypadki dotyczą takich sytuacji, kiedy granice sąsiadujących nieruchomości nie są w istocie sporne, gdyż zostały już wiążąco ustalone we właściwym trybie. Przykładowo, w obrocie prawnym istnieje ostateczna decyzja administracyjna (art. 33 ust. 1 p.g.k.), ewentualnie prawomocne orzeczenie sądu powszechnego (wydane na skutek zakwestionowania granicy ustalonej decyzją administracyjną i żądania strony przekazania sprawy sądowi powszechnemu – art. 33 ust. 3 p.g.k., albo wydane w trybie art. 36 p.g.k.) i od czasu zaistnienia tych zdarzeń prawnych nie zmienił się stan faktyczny na gruncie, zaś motywacją wnioskodawcy ponownego rozgraniczenia tych samych nieruchomości jest zakwestionowanie ustalonego już poprzednio przebiegu tych granic, z którymi się on w dalszym ciągu nie zgadza. Jest to zatem przejaw swego rodzaju pieniactwa, usprawiedliwiający obciążeniem kosztami postępowania w całości – inicjatora ponownego postępowania rozgraniczeniowego, w przypadku identycznego ustalenia przebiegu granicy, jak w poprzednim postępowaniu, o którym mowa wyżej.

Kontrolowane przez sąd postanowienie jest postanowieniem kasacyjnym.

W myśl art. 138 § 2 k.p.a. organ II instancji może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Wskazany przepis odnoszący się do odwołań, ma również zastosowanie w postępowaniu wywołanym wniesieniem zażalenia, na mocy art. 144 k.p.a.

Konieczność wydania tego rodzaju orzeczenia zachodzi jedynie wówczas, gdy zasada dwuinstancyjności postępowania wyklucza przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego, gdyż jego zakres wskazuje, że w istocie organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w stopniu mogącym mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji (postanowienia). W takiej sytuacji sprawa byłaby rozstrzygana w jednej instancji, przez co strony w rzeczywistości zostałyby pozbawione drugiej instancji

Rozstrzygnięcie kasacyjne może zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. (przeprowadzenie na żądanie strony lub z urzędu dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów albo zlecenie przeprowadzenia tego postępowania organowi I instancji). Natomiast potrzeba, czy też konieczność uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego poprzez przeprowadzenie określonego dowodu, leży w kompetencjach organu odwoławczego, a tym samym wyłącza dopuszczalność wydania orzeczenia kasacyjnego (zob. wyrok NSA z dnia 15 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 1427/16).

W stanie prawnym obowiązującym od 11 kwietnia 2011 r., zmiana istniejących przed tą datą przesłanek wydania decyzji kasacyjnej, miała na celu maksymalne ograniczenie możliwości uchylania się organu odwoławczego od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy poprzez wydanie decyzji kasacyjnej. Organ II instancji, wydając decyzję kasacyjną, nie może więc ograniczyć się do stwierdzenia, że konieczne jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w zakresie wykraczającym poza możliwości uzupełnienia go przez organ odwoławczy, gdyż musi również wykazać, że organ pierwszej instancji dopuścił się naruszenia konkretnych przepisów postępowania.

Zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co musi skutkować jego eliminacją z obrotu prawnego. Analizując uzasadnienie tego orzeczenia – w kontekście przedstawionej wyżej wykładni art. 138 § 2 k.p.a., nie sposób odnieść wrażenia, że organ odwoławczy zupełnie bezpodstawnie uchylił się od merytorycznego rozstrzygnięcia. Nie usiłował nawet wykazać, że postanowienie pierwszoinstancyjne zostało wydane z naruszeniem określonych przepisów postępowania, nie podał również, czy i jakie dowody mają być przeprowadzone przy ponownym rozpoznaniu sprawy.

Kolegium wskazało na niedoskonałość protokołu sporządzonego przez biegłego, a przecież ani strony postępowania ani organy obu instancji nie mają i nie miały wpływu na kształt i treść owego dokumentu. Dokumentu tego nie da się już "konwalidować", a zresztą nie ma takiej potrzeby. To nie z winy skarżącego, organ I instancji nie usiłował dociekać, jakie motywy legły u podstaw złożenia podania o rozgraniczenie, zaś z przepisów nie wynika aby wnioskodawca tego postępowania miał tego rodzaju obowiązek.

Zwracając uwagę na wady prowadzonego postępowania, organ odwoławczy sam dopuścił się naruszenia przepisów postępowania poprzez niezastosowanie art. 10 § 1 k.p.a., w myśl którego organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Gdyby Kolegium uczyniło zadość powinności wynikającej z przywołanego wyżej przepisu, a dodatkowo ukierunkowało strony odnośnie celowości złożenia określonych dowodów, czy też wyjaśnień, z pewnością dokonałoby dodatkowych ustaleń. Zapewne strony wykazałyby się aktywnością, a przynajmniej skarżący, który w postępowaniu sądowooadministracyjnym przedłożył określone dowody.

Organ odwoławczy zupełnie zignorował zebrany materiał dowodowy i nawet nie próbował dokonywać jego oceny. Tymczasem z akt administracyjnych wynika, że skarżący kupił działkę nr [...] dopiero w dniu [...] października 2002 r. Ponadto w protokole granicznym jest wzmianka, że pomiędzy działkami [...] i [...] brak jest wyraźnej granicy użytkowania. Zatem skarżący miał podstawę do żądania wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego, aby ustalić przebieg granicy między w/w nieruchomościami. Z akt administracyjnych nie wynika natomiast, aby przed wszczęciem postępowania w niniejszej sprawie zainicjowanego wnioskiem G. M. z dnia [...] września 2020 r., w obrocie prawnym istniała ostateczna decyzja administracyjna, ewentualnie prawomocne orzeczenie sądu powszechnego, które rozstrzygałyby kwestię przebiegu granic między tymi samymi nieruchomościami.

Motywy zaskarżonego postanowienia wskazują również, że Kolegium błędnie wyłożyło przepis art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz w pewnym sensie dokonało niedopuszczalnej rewizji uchwały składu siedmiu sędziów NSA z dnia 11 grudnia 2006 r., sygn. akt I OPS 5/06.

Przyjmuje się, że na mocy art. 269 § 1 p.p.s.a. stanowisko zajęte w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego wiąże pośrednio wszystkie składy orzekające sądów administracyjnych. Dopóki więc nie nastąpi zmiana tego stanowiska, dopóty sądy administracyjne powinny je respektować.

Skład orzekający w niniejszej sprawie prezentuje pogląd, że brak jest podstaw normatywnych do wskazywania przez organ II instancji , aby przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ I instancji wziął pod uwagę, która ze stron postępowania i w jakim stopniu przyczyniła się do powstania kosztów rozgraniczenia i wobec tego, w jakiej proporcji należy je rozdzielić pomiędzy właścicieli nieruchomości, uwzględniając kryterium przyczynienia się każdej ze stron do ich powstania oraz kryterium interesu każdej ze stron w ich poniesieniu.

Z tych względów należało orzec jak w sentencji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania uzasadnia art. 200 p.p.s.a. Na zasądzoną kwotę składa się uiszczony przez skarżącego wpis w wysokości [...] zł.

Ponownie rozpoznając zażalenie, Kolegium dostosuje się do wskazań zawartych w uzasadnieniu.