Wyrok NSA, sygn. akt OSK 1645/04
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2005-07-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6132 Kary pieniężne za naruszenie wymagań ochrony środowiska
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Ochrona środowiska
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Teza: Stosując wykładnię systemową i celowościową przepisu art. 304 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska /Dz.U. nr 62 poz. 627 ze zm./, wojewódzki inspektor ochrony środowiska wydaje decyzją o ustaleniu nowego wymiaru kary biegnącej uwzględniając nie tylko nowe stawki, ale także nowy sposób obliczania tej kary, określone w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 11 grudnia 2001 r. w sprawie wysokości jednostkowych stawek kar za przekroczenie wprowadzania ścieków do wód i ziemi /Dz.U. nr 146 poz. 1640/ wydanym na podstawie art. 310 ust. 2 tej ustawy.

TEZY

Stosując wykładnię systemową i celowościową przepisu art. 304 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska /Dz.U. nr 62 poz. 627 ze zm./, wojewódzki inspektor ochrony środowiska wydaje decyzją o ustaleniu nowego wymiaru kary biegnącej uwzględniając nie tylko nowe stawki, ale także nowy sposób obliczania tej kary, określone w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 11 grudnia 2001 r. w sprawie wysokości jednostkowych stawek kar za przekroczenie wprowadzania ścieków do wód i ziemi /Dz.U. nr 146 poz. 1640/ wydanym na podstawie art. 310 ust. 2 tej ustawy.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Eugeniusz Mzyk, Sędziowie NSA Krystyna Borkowska, Alicja Plucińska – Filipowicz (spr.), Protokolant Katarzyna Baran, po rozpoznaniu w dniu 4 lipca 2005 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Ochrony Środowiska od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 czerwca 2004r., sygn. akt IV SA 2741/03 w sprawie ze skargi Mazowieckiej Fabryki [...]" Spółka z o.o. [...] na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 16 marca 2003 r. Nr [...] w przedmiocie ustalenia nowego wymiaru kary biegnącej oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 23 czerwca 2004 r. sygn. akt IV SA 2741/03 po rozpoznaniu skargi Mazowieckiej Fabryki [...]" Spółka z o.o. w [...]na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 16 czerwca 2003 r. Nr [...] w przedmiocie ustalenia nowego wymiaru kary biegnącej - uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, iż orzeczenie o ustaleniu nowego wymiaru kary biegnącej od dnia 1 stycznia 2002 r. nastąpiło na podstawie art. 304 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska /Dz. U. Nr 62, poz. 627 ze zm./ oraz art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz zmianie niektórych ustaw /Dz. U. Nr 100, poz. 1085/. Stronie wymierzono karę pieniężną dobową decyzją z dnia 1 grudnia 2000 r., zaś decyzją z dnia 16 października 2002 r. została ustalona łączna kara pieniężna za odprowadzanie ścieków w 2001 r.

Zgodnie z przepisem art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. w razie ustalenia kary pieniężnej łącznej za okres do dnia 31 grudnia 2001 r. i braku stwierdzenia zmiany wielkości przekroczeń związanych z wprowadzeniem do wód lub do ziemi ścieków, dotychczasowe kary dobowe stają się z mocy prawa karami biegnącymi z dniem 1 stycznia 2002 r. Przepis art. 304 ustawy Prawo ochrony środowiska wymaga wydania decyzji ustalającej wymiar kary biegnącej w razie nastąpienia zmiany jednostkowych stawek kar za przekroczenie warunków wprowadzania ścieków stanowiących podstawę wymiaru kary. Organ orzekający w niniejszej sprawie stwierdzając, że przekroczenie warunków wprowadzania ścieków nie ustało, przy czym nastąpiła zmiana stawek kar rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 11 grudnia 2001 r. w sprawie wysokości jednostkowych stawek kar za przekroczenie wprowadzania ścieków do wód i ziemi /Dz. U. Nr 146, poz. 1640/, które weszło w życie z dniem 1 stycznia 2002 r., ustalił decyzją nowy wymiar kary biegnącej z zastosowaniem stawek określonych w tym rozporządzeniu od dnia jego obowiązywania.

W skardze na powyższe rozstrzygnięcie Mazowiecka Fabryka [...] Spółka z o.o. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji kwestionując wysokość ustalonej kary biegnącej oraz wskazując, że powinien być w sprawie zastosowany przepis ( 7 ust. 2 cytowanego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 grudnia 2001 r., który umożliwia nie tylko przeliczenie stawek na nowe, określone tym rozporządzeniem, ale również zastosowanie nowych zasad ustalenia kary, co prowadziłoby w ocenie strony do ustalenia kary niższej od tej, którą ustalono w zaskarżonej decyzji.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Ochrony Środowiska wniósł o jej oddalenie twierdząc, że przepis art. 304 ustawy Prawo ochrony środowiska nie zezwala na ponowne określenie wielkości przekroczenia, bowiem postępowanie w tym zakresie zostało już przeprowadzone i zakończone ostateczną decyzją.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał skargę za zasadną.

Sąd uznał, że przepis art. 104 Prawa ochrony środowiska stworzył Wojewódzkiemu Inspektorowi Ochrony Środowiska podstawę prawną do ustalenia nowego wymiaru kary biegnącej, jeżeli od dnia zmiany stawek kar, o których mowa w art. 310 tej ustawy stwierdzone przekroczenie lub naruszenie nie ustało. Nowy wymiar kary biegnącej ustala się w drodze decyzji, stosując nowe stawki od dnia ich wprowadzenia. W związku jednak z wprowadzeniem rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 11 grudnia 2001 r. nie tylko nowych stawek, ale również nowego sposobu ustalania kary, w ocenie Sądu pomimo, iż przepis art. 304 Prawa ochrony środowiska "nic nie

mówi o zmianie sposobu ustalania kary", to jednak należało zastosować zasady określone w przepisie ( 7 ww. rozporządzenia.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Główny Inspektor Ochrony Środowiska reprezentowany przez radcę prawnego J. S. zarzucając temu wyrokowi naruszenie jako przepisu prawa materialnego art. 304 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska i w związku z tym wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej kwestionuje się stanowisko Sądu o dopuszczalności zastosowania w sprawie nowego sposobu ustalania kary biegnącej, określonego cytowanym rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 11 grudnia 2001 r., wbrew gramatycznej /literalnej/ wykładni przepisu art. 304 Prawa ochrony środowiska, który uprawnia jedynie do zastosowania nowych stawek tej kary od dnia ich wprowadzenia. Według strony wnoszącej skargę kasacyjną zastosowanie nowych zasad może mieć miejsce tylko wtedy, gdy ustawa tak stanowi. Skoro jak to przyznaje sąd, ustawa na ten temat milczy, należy przyjąć, że ustawodawca chciał ustalania nowego wymiaru kary tylko w zakresie zmiany stawek. Ponadto, gdyby w pełni zastosować sposób obliczania kary przewidziany powyższym

rozporządzeniem, według organu kara, którą należałoby ustalić stronie byłaby wyższa od tej, którą ustalono w zaskarżonej decyzji.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż skarga kasacyjna nie jest oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Jako podstawę skargi kasacyjnej wskazano naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 304 Prawa ochrony środowiska. Strona wnosząca skargę kasacyjną twierdzi w uzasadnieniu tego zarzutu, iż jak to przyznaje Sąd I instancji, przepis art. 304 Prawa ochrony środowiska nie uprawnia do zastosowania przewidzianego rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 11 grudnia 2001 r. sposobu obliczania kary biegnącej w przypadku, gdy przekroczenie dotyczy więcej niż jednej substancji /wskaźnika/, lecz na podstawie tego przepisu możliwe jest wydanie decyzji o ustaleniu nowej kary biegnącej wyłącznie z

uwzględnieniem nowych stawek przewidzianych w tym rozporządzeniu, wbrew temu, co przyjęto w zaskarżonym wyroku, w którym Sąd uznał, że mają w sprawie zastosowanie również nowe zasady obliczania przedmiotowej kary.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rzeczywiście stwierdził, iż przepis art. 304 Prawa ochrony środowiska "nic nie mówi o zmianie sposobu ustalania kary", mając na myśli, że gramatyczne brzmienie tego przepisu przewiduje wydanie nowej decyzji o ustaleniu kary biegnącej w razie wprowadzenia nowych stawek opłat za korzystanie ze środowiska. Pomimo to Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, faktycznie kierując się wykładnią celowościową tego przepisu uznał, że w decyzji o ustaleniu kary biegnącej wydawanej w oparciu o ten przepis należy stosować również przepis rozporządzenia wykonawczego z dnia 11 grudnia 2001 r. wprowadzający nowe zasady ustalania przedmiotowej kary.

Z tym stanowiskiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w ocenie orzekającego w niniejszej sprawie składu Naczelnego Sądu Administracyjnego należy się w pełni zgodzić z następujących przyczyn:

W niniejszej sprawie skarżąca Mazowiecka Fabryka [...]" Spółka z o.o. niewątpliwie otrzymała decyzję o wymierzeniu kary pieniężnej dobowej /obecnie, z mocy art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy - prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw, kary biegnącej/ a następnie decyzją z dnia 16 października 2002 r. wymierzono tej stronie łączną karę pieniężną za odprowadzanie ścieków w 2001 r. W 2002 roku ustalono, że nie nastąpiła zmiana wielkości przekroczeń związanych z wprowadzeniem do wód lub do ziemi ścieków, co obligowało do wydania decyzji o ustaleniu nowego wymiaru kary biegnącej, stosownie do art. 304 Prawa ochrony środowiska. Strona skarżąca jest więc niewątpliwie podmiotem, który od dłuższego już czasu narusza warunki określone w pozwoleniu wodnoprawnym.

Przepis art. 304 Prawa ochrony środowiska brzmi: "Jeżeli do dnia zmiany stawek opłat za korzystanie ze środowiska stanowiących podstawę wymiaru kary albo do dnia zmiany stawek kar, o których mowa w art. 310 ust. 2 i art. 311 ust. 2, stwierdzone przekroczenie lub naruszenie nie ustało, wojewódzki inspektor ochrony środowiska ustala w drodze decyzji nowy wymiar kary biegnącej, stosując nowe stawki od dnia ich wprowadzenia."

Jednocześnie przepis art. 310 ust. 2 upoważnił Radę Ministrów do określenia wysokości stawek kar za przekroczenie warunków wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi oraz określenia sposobu ustalenia kary w razie przekroczenia dopuszczalnych wartości więcej niż jednej substancji. Na podstawie tego upoważnienia właśnie zostało wydane rozporządzenie z dnia 11 grudnia 2001 r.

Gdyby przyjąć jako zasadne stanowisko prezentowane przez Głównego Inspektora Ochrony Środowiska, iż w sprawie należy stosować wykładnię gramatyczną /literalną/ art. 304 Prawa ochrony środowiska, to z uwagi na wcześniej już wydaną w odniesieniu do skarżącej Fabryki decyzję o ustaleniu kary pieniężnej dobowej /obecnie kary biegnącej/, możliwe byłoby jedynie wydanie decyzji ustalającej nowy wymiar kary biegnącej przy uwzględnieniu nowych, określonych cytowanym rozporządzeniem Rady Ministrów stawek. Nowe stawki oraz nowe zasady /nowy sposób/ obliczania kary pieniężnej miałby w związku z tym zastosowanie tylko do tych podmiotów, których działalność prowadzona już po wejściu w życie powyższego rozporządzenia, dałaby podstawę do przyjęcia, że zaistniały przesłanki do ustalenia kary pieniężnej, a więc w istocie rozporządzenie to w zakresie nowego sposobu ustalania kary dotyczyłoby tylko takich podmiotów, które rozpoczęły dopiero naruszanie środowiska lub przekraczanie norm dopuszczonych decyzją.

Pogląd taki jednak według Naczelnego Sądu Administracyjnego jest nie do pogodzenia zarówno z konstytucyjną istotą państwa prawnego jak i zasadą równego traktowania podmiotów wobec prawa. W żadnym razie nie

Sygn. akt 1645/04

można przyjąć, iż wydanie w 2001 roku decyzji o ustaleniu kary dobowej należy rozumieć jako prawo nabyte strony, w stosunku do której na mocy art. 304 ustawy - Prawo ochrony środowiska decyzją dokonuje się ustalenia kary z uwzględnieniem wyłącznie nowych stawek, nie jest natomiast dopuszczalne zastosowanie wprowadzonej rozporządzeniem wykonawczym do tej ustawy nowej metody /zasady, sposobu/ ustalania tej kary wobec braku absolutnie jednoznacznie pod względem gramatycznym sformułowanego przepisu, zastosować nowej metody /zasady, sposobu/ ustalania kary pieniężnej w sytuacji, gdy stwierdzone przekroczenie lub naruszenie środowiska nie ustało w 2001 r. lecz nadal trwa w 2002 r. Okoliczność, że w ustawie /art. 304/ używa się określenia, "stosuje się nowe stawki od dnia ich wprowadzenia" wydając decyzję o nowym wymiarze kary biegnącej bynajmniej w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie wyłącza możliwości zastosowania także nowych zasad ustalania tej kary, jeżeli w wyniku upoważnienia ustawowego Rada Ministrów wprowadziła również nowe zasady, a nie tylko nowe stawki kar. Za takim rozumieniem omawianej regulacji prawnej przemawia wykładnia celowościowa, którą stosując należy dojść do wniosku, że zamiarem ustawodawcy z pewnością nie było zróżnicowanie sytuacji prawnej podmiotów dopuszczających się przekroczenia dopuszczalnych do wprowadzenia do środowiska składników zanieczyszczeń lub naruszenia środowiska. Orzekający w niniejszej sprawie skład Naczelnego Sądu Administracyjnego wyraża przekonanie, iż wolą racjonalnego ustawodawcy mogło być wyłącznie doprowadzenie do tego, aby zarówno podmiot przekraczający ustalone normy lub w inny sposób naruszający środowisko po raz pierwszy w 2002 roku jak i ten podmiot, który już od dłuższego czasu /a więc przed 1 stycznia 2002 roku/, dopuszcza się naruszenia środowiska lub przekroczenia ustalonych norm, były traktowane z uwzględnieniem zasad: państwa prawnego oraz równości wobec prawa. Temu właśnie ma służyć wydawana na podstawie art. 304

ustawy - Prawo ochrony środowiska decyzja o ustaleniu nowej kary biegnącej w razie wprowadzenia w życie nowych stawek, ale również nowych zasad obliczania tej kary - na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów stanowiącego akt wykonawczy do tej ustawy.

Reasumując, wypada stwierdzić, że stosując wykładnię systemową i celowościową przepisu art. 304 ustawy - Prawo ochrony środowiska wojewódzki inspektor ochrony środowiska wydaje decyzją o ustaleniu nowego wymiaru kary biegnącej uwzględniając nie tylko nowe stawki, ale także nowy sposób obliczania tej kary, określone w rozporządzeniu Rady Ministrów wydanym na podstawie art. 310 ust. 2 tej ustawy.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 184 ppsa.