Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1655/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-02-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6212 Równoważnik za brak lokalu mieszkalnego i za remont lokalu mieszkalnego
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 141 §4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 151, art. 174, art. 183 § 1, art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 91 ust. 1
journal: Dz.U. 2007 nr 43 poz 277
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędzia NSA Izabella Kulig - Maciszewska (spr.) Sędzia WSA del. Ewa Kwiecińska Protokolant: asystent sędziego Andrzej Bieńkowski po rozpoznaniu w dniu 3 lutego 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Wojewódzkiego Policji we Wrocławiu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 15 lipca 2010 r. sygn. akt IV SA/Wr 212/10 w sprawie ze skargi K. W. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji we Wrocławiu z dnia [...] lutego 2010r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania równoważnika pieniężnego za remont lokalu oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 15 lipca 2010 r., sygn. akt IV SA/Wr 212/10, po rozpoznaniu sprawy ze skargi K. W. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji we Wrocławiu z dnia [...] lutego 2010 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego, uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję ją poprzedzającą.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach sprawy:

Decyzją Komendanta Rejonowego Policji w K. z dnia [...] maja 1998 r. nr [...], zmienioną decyzją Komendanta Powiatowego Policji w K. z dnia [...] maja 2005 r. nr [...], przyznano K. W. od dnia 31 grudnia 2001 r. równoważnik za remont lokalu mieszkalnego.

Pismem z dnia [...] stycznia 2009 r. K. W. wystąpił do Komendanta Powiatowego Policji w K. o wypłatę równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego, za okres od roku 2006 do roku 2008 wraz z odsetkami.

Pismem z dnia [...] stycznia 2009 r. Komendant Powiatowy Policji w K. wyjaśnił skarżącemu, że rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 grudnia 2005 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz.U. z 2005 r. Nr 226, poz. 2246), z dniem 1 stycznia 2006 r. pozbawiono emerytów i rencistów policyjnych uprawnienia do otrzymywania równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego.

Nie zgadzając się ze stanowiskiem Komendanta Powiatowego Policji, K. W. wniósł odwołanie do Komendanta Wojewódzkiego Policji we Wrocławiu.

Komendant Wojewódzki Policji we Wrocławiu decyzją z dnia [...] lutego 2010 r., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję stwierdzając, że z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm.) wynika jedynie prawo policjanta do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego, nie znajdując zastosowania do emerytów policyjnych. Prawa emerytów reguluje ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz.U. z 2004 r. Nr 8, poz. 67 ze zm.). Z treści art. 29 tej ustawy wynika prawo emeryta i rencisty policyjnego do lokalu mieszkalnego w rozmiarze zajmowanym w dniu zwolnienia ze służby, zaś z treści art. 30 prawo tych osób do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego. Natomiast z przepisów tych nie wynika, aby emeryt policyjny lub rencista był uprawniony do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego. Nie istniało zatem i nie istnieje na tle przepisów tych dwóch ustaw prawo tych osób do równoważnika za remont lokalu mieszkalnego.

W ocenie organu odwoławczego, sytuacji prawnej emerytów policyjnych i rencistów policyjnych nie zmieniło wejście w życie rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, które stanowiło wykonanie delegacji ustawowej z art. 91 ust. 2 ustawy o Policji. Organ podkreślił, że rozporządzenie to w § 8 przyznawało równoważnik pieniężny za remont lokalu mieszkalnego również emerytom i rencistom, ale na podstawie wyłącznie tego przepisu wspomniane kategorie osób nie mogły nabyć prawa do tego równoważnika, gdyż nabycie prawa następuje zgodnie z zasadami demokratycznego państwa prawa wyłącznie w drodze ustawy. Dalej wskazał organ, że przepis § 8 został uchylony rozporządzeniem MSWiA z dnia 28 grudnia 2005 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, które weszło w życie od dnia 1 stycznia 2006 r. Organ przywołał następnie wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 października 2008 r., sygn. akt U 4/08, stwierdzający zgodność z Konstytucją Rzeczpospolitej Polskiej wskazanej powyżej nowelizacji. Komendant Wojewódzki Policji we Wrocławiu podkreślił jednocześnie, że Trybunał Konstytucyjny dokonał również badania art. 29 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin, i uznał, że przepis ten nie obejmuje prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, a tylko zawiera uprawnienie do lokalu mieszkalnego w rozmiarze przysługującym w dniu zwolnienia ze służby. Mając na uwadze powyższe okoliczności Komendant Wojewódzki Policji we Wrocławiu uznał, że nie występują podstawy do wzruszenia orzeczenia pierwszoinstancyjnego i utrzymał w mocy decyzję Komendanta Powiatowego Policji w W.

Skargę na powyższą decyzję wniósł K. W.

W odpowiedzi na nią organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości ustalenia i wnioski zawarte w zaskarżonym rozstrzygnięciu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu powołanym na wstępie wyrokiem, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: P.p.s.a.), uwzględnił skargę uchylając zaskarżoną decyzję wraz z decyzją ją poprzedzającą.

Na wstępie Sąd podał, że w pełni podziela pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wyrażony w wyroku z dnia 28 kwietnia 2010 r., sygn. akt IV SA/Wr 1/10.

Rozpoznając zatem przedstawioną sprawę Sąd wskazał, że zasadnicze znaczenie dla jej rozstrzygnięcia ma ocena mocy obowiązującej decyzji Komendanta Rejonowego Policji w K. z dnia [...] maja 1998 r. w sprawie przyznania równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego oraz decyzji z dnia [...] maja 2005 r. nr [...] zmieniającej powyższą decyzję. Za istotną w sprawie Sąd uznał okoliczność, że skarżący od dnia 31 stycznia 1995 r. przebywa na emeryturze.

Podkreślono, iż uprawnienie do równoważnika zostało skarżącemu pierwotnie nadane, w oparciu o przepisy zarządzenia MSWiA z dnia 30 września 1997 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania policjantom równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego i równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych zasad ich zwracania. Zarządzenie to do dnia 19 października 1999 r. było prawem powszechnie obowiązującym i mogło stanowić podstawę prawną decyzji. Natomiast w dniu wydania przez Komendanta Powiatowego Policji w K. decyzji zmieniającej nr [...] obowiązywało rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz.U. 2002 r. Nr 100, poz. 919, ze zm.) i decyzja ta została wydana na podstawie jego przepisu § 8, stosownie do którego "przepisy rozporządzenia stosuje się do emeryta i rencisty policyjnego, o których mowa w ustawie z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz.U. Nr 53, poz. 214, ze zm.)". Rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 grudnia 2005 r. zmieniono to rozporządzenie – uchylono m.in. dotychczasowy § 8. Rozporządzenie zmieniające weszło w życie z dniem 1 stycznia 2006 r. Biorąc zatem pod uwagę ogólną zasadę intertemporalną lex posteriori derogat legi priori Sąd stwierdził, że nie może budzić wątpliwości, iż tożsame z przedmiotowym stany faktyczne, powstałe po dacie 1 stycznia 2006 r. nie mogły już korzystać z dobrodziejstwa tego przepisu, albowiem odpadła podstawa prawna przyznawania uprawnienia w postaci równoważnika za remont lokalu mieszkalnego. W tej sytuacji dla rozpoznania niniejszej sprawy Sąd uznał za istotne zbadanie, w jaki sposób zmiana określonego przepisu wpływa na stosunki już istniejące – ukonstytuowane jeszcze pod obowiązywaniem przepisu "starego prawa". Jak wskazał Sąd, polskiemu prawu znana jest instytucja tzw. "praw dobrze nabytych", jednakże zgodnie z powszechnie aprobowanym poglądem, roszczenie o dalszą realizację praw nabytych a wynikających z decyzji administracyjnej, w przypadku zmiany przepisu, dopuszczalne jest jedynie, gdy wynika z wyraźnego przepisu, stanowiącego materialne źródło uprawnienia.

Odnosząc się do podniesionych w skardze zarzutów Sąd wskazał, iż zgodnie z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP, rozporządzenia wydawane są na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu. Umocowania do wydania przepisów wykonawczych ograniczone są wyłącznie do kwestii związanych z realizacją samej ustawy, nie mogą zawierać przepisów materialnych, a tylko przepisy proceduralne. W myśl powyższego Sąd wskazał, że z treści art. 91 ust. 2 ustawy o Policji wnika wprost delegacja ustawowa dla wydania rozporządzenia, przewidując, iż jednym z elementów tego rozporządzenia jest wskazanie podmiotów uprawnionych do otrzymania świadczenia. W przedmiocie zgodności z Konstytucją RP przepisów zmieniających rozporządzenie w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, wypowiadał się Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 27 października 2008 r., sygn. akt U 4/08 stwierdzając, że "...w świetle wcześniejszych ustaleń ten ostatni przepis nie przyznaje emerytom i rencistom policyjnym uprawnienia do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Uchylenie § 8 rozporządzenia nie zmienia stanu prawnego przez pozbawienie emerytów i rencistów policyjnych uprawnienia do równoważnika pieniężnego, skoro uprawnienie takie nie wynikało z ustawy. Zaskarżony przepis nie narusza zatem zasady ochrony praw nabytych (art. 2 Konstytucji)". Wskazując na powyższe Sąd przyznał rację Komendantowi Wojewódzkiemu Policji we Wrocławiu wywodzącemu, że utrata mocy obowiązującej przez § 8 cytowanego rozporządzenia wyklucza możliwość przyznania prawa do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego, osobom będącym emerytami policyjnymi. Jednakże, jak podkreślił Sąd, czym innym jest wyeliminowanie samego źródła określonych uprawnień, a czym innym ocena mocy obowiązującej orzeczenia to źródło konkretyzującego. Sąd przywołał stanowisko doktryny, zgodnie z którym zdolność wywoływania przez decyzję administracyjną określonych skutków prawnych trwa dopóty, dopóki nie zostanie ona z obrotu prawnego wyeliminowana. Eliminacja taka może nastąpić bądź to w sposób generalny, poprzez wprowadzenie ściśle określonej normy intertemporalnej przez ustawodawcę, taki skutek przewidującą, albo też w drodze aktu o charakterze indywidualnym. Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 grudnia 2005 r. w przepisach przejściowych nie uchylało orzeczeń, które weszły już do obrotu prawnego, zatem – w ocenie Sądu – przyjąć należy, że nawet w sytuacji zmiany stanu prawnego, jeżeli w obrocie prawnym występuje decyzja administracyjna nadająca jej indywidualnemu adresatowi określone uprawnienia, a nie została ona w jakikolwiek sposób wyeliminowana z tego obrotu, to będzie rodzić skutki w sposób ciągły i nieprzerwany.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt opisanej sprawy Sąd stwierdził, że zarówno decyzja z dnia [...] maja 1998 r., jak i decyzja z dnia [...] maja 2005 r. nie zostały wyeliminowane z obrotu prawnego, zatem w dalszym ciągu wywołują skutki, które wynikają z ich przedmiotowego zakresu. Ponadto, jak zauważył Sąd, wniosek skarżącego z dnia [...] stycznia 2009 r. nie zawierał żądania przyznania równoważnika za remont lokalu mieszkalnego, co upoważniałoby organ do skonkretyzowania tego prawa w drodze decyzji administracyjnej. Wniosek ten dotyczył natomiast naliczenia i wypłaty równoważnika już przyznanego. W takiej sytuacji, należało raczej przyjąć, że skarżący domagał się realizacji decyzji już wydanej – ostatecznej i prawomocnej. Jeżeli jednak organ administracyjny powziął wątpliwości co do żądania skarżącego, powinien był, działając zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, wezwać go do jego sprecyzowania. Nie wyjaśniając tego orzekł w przedmiocie, którego skarżący we wspomnianym piśmie z dnia [...] stycznia 2009 r. w ogóle nie określił.

Wskazując na powyższe Sąd stwierdził, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja Komendanta Powiatowego Policji w K., wydane zostały z naruszeniem prawa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, co powodowało ich uchylenie.

W skardze kasacyjnej Komendant Wojewódzki Policji we Wrocławiu, reprezentowany przez radcę prawnego, zaskarżył powyższy wyrok w punkcie pierwszym wskazując na naruszenie prawa materialnego, tj.:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 135 P.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uwzględnienie skargi w sytuacji, w której zaskarżona decyzja Komendanta Wojewódzkiego Policji we Wrocławiu z dnia [...] lutego 2010 r. oraz poprzedzająca ją decyzja Komendanta Powiatowego Policji w K. z dnia [...] stycznia 2009 r. nie naruszały innych przepisów postępowania, a także nie naruszały prawa materialnego, albowiem zostały wydane zgodnie z przepisami:

– art. 29 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej i ich rodzin,

– art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji, oraz

– § 3 ust. 2 i ust. 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego;

2) art. 151 P.p.s.a. poprzez nieoddalenie skargi mimo podstaw do jej nieuwzględnienia.

W uzasadnieniu podstaw kasacyjnych podniesiono, że Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku nie wskazał na inne naruszenia stanowiące podstawę uchylenia wydanych w sprawie decyzji, tj. nie wskazał jakie przepisy postępowania zostały naruszone przy wydaniu decyzji. W ocenie organu zachodziły natomiast podstawy do oddalenia skargi, co doprowadziło do naruszenia art. 151 P.p.s.a.

Ponadto organ wskazał, że dokonana przez Sąd wykładnia art. 91 ust. 2 ustawy o Policji jest sprzeczna z brzmieniem ustawy oraz zasadami dotyczącymi wydawania takich rozporządzeń wynikającymi z art. 92 Konstytucji RP. Z brzmienia art. 91 ust. 2 ustawy o Policji wynika bowiem, że ustawodawca nie upoważnił ministra właściwego do spraw wewnętrznych do wskazania podmiotów uprawnionych do otrzymania świadczenia, ale nakazał mu uwzględnienie podmiotów uprawnionych. Uwzględnienie zaś podmiotów uprawnionych to nie to samo co wskazanie podmiotów uprawnionych. Wskazanie podmiotów uprawnionych oznacza upoważnienie do kreowania kręgu osób uprawnionych, natomiast uwzględnienie oznacza nakazanie respektowania ustanowionego już stanu, w tym przypadku ustalonego już kręgu osób uprawnionych. Określenie tych podmiotów nastąpiło w ustawie o Policji. Z uwagi na konstytucyjną zasadę demokratycznego państwa prawnego, określenie praw i obowiązków obywateli może następować wyłącznie w ustawie, a nie w rozporządzeniu. Dlatego, jak wywiedziono, błędny jest pogląd Sądu, iż § 8 rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego, stanowiącego wykonanie delegacji ustawowej zawartej w art. 91 ust. 2 ustawy o Policji, był źródłem uprawnienia emerytów policyjnych do równoważnika za remont lokalu mieszkalnego. Podobnie wypowiedział się Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 27 października 2008 r., sygn. akt U 4/08 stwierdzając, że uchylenie § 8 nie zmienia stanu prawnego, skoro z ustawy nie wynikało uprawnienie emerytów i rencistów do tego równoważnika pieniężnego.

Organ nie zgodził się ze stanowiskiem Sądu, że dla niniejszego postępowania zasadnicze znaczenie ma moc obowiązująca decyzji wydanej w dniu [...] maja 1998 r., jak również i to, że skarżący z dniem 31 stycznia 1995 r. przeszedł na emeryturę. Decyzją z dnia [...] maja 1998 r. skarżącemu jako emerytowi przyznano prawo do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego. Podstawę pierwszej decyzji stanowił art. 91 ust. 1 ustawy o Policji oraz § 9 zarządzenia Ministra Spraw wewnętrznych i Administracji z dnia 30 września 1997 r., drugiej zaś § 8 rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r. Jak wynika z treści § 3 ust. 2 rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r. rozstrzygnięcie uprawnienia do równoważnika pieniężnego następuje oddzielnie każdego roku po przeprowadzeniu postępowania wszczętego na wniosek strony i następuje w drodze decyzji administracyjnej. Postępowanie to musi być wszczynane co roku, kończy się wydaniem decyzji na podstawie corocznie składanego oświadczenia mieszkaniowego uwzględniając stan prawny obowiązujący w dacie każdej kolejnej oceny. Tymczasem Sąd pierwszej instancji wskazał na trwałość decyzji przyznającej ten równoważnik przekraczającą okres 1 roku.

W konkluzji organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeśli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie ich brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.

W tej sytuacji kontrola instancyjna ograniczała się jedynie do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Przechodząc do oceny zarzutów skargi kasacyjnej przypomnieć należy, że stosownie do art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na dwóch podstawach, tj. na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) oraz na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2).

W związku z powyższym zauważyć należy, że złożona w rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna nie w pełni odpowiada ww. wymogom, gdyż autor skargi kasacyjnej podnosząc zarzut prawa materialnego błędnie wskazał na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ i art. 151 P.p.s.a, które to przepisy są przepisami postępowania, o których mowa w art. 174 pkt 2 tej ustawy. W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że w rozpoznawanej sprawie podstawą skargi kasacyjnej jest art. 174 pkt 2 P.p.s.a.

Przypomnieć należy, że podstawą skargi kasacyjnej z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. może być tylko naruszenie przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. A zatem między uchybieniem procesowym, a wydanym w sprawie wyrokiem podlegającym zaskarżeniu musi zachodzić związek przyczynowy wskazujący na potencjalną możliwość innego wyniku postępowania sądowego. Takiego zaś naruszenia przepisów postępowania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wnoszący skargę kasacyjną skutecznie nie zarzucił.

W niniejszej sprawie zdaniem Komendanta Wojewódzkiego Policji we Wrocławiu Sąd pierwszej instancji naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ i art. 151 P.p.s.a., gdyż zaskarżonym wyrokiem uchylił decyzje organów Policji obu instancji, mimo że nie naruszały one prawa, a w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie wskazał, naruszenia których to przepisów postępowania dopatrzył się w działaniu organów Policji. Pogląd ten jest trafny, gdyż Sąd pierwszej instancji formułując ocenę prawną powinien wskazać, jakim dokładnie przepisom uchybił organ administracyjny oraz wykazać jaki miało to wpływ na wynik sprawy.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji nie wskazał konkretnych przepisów postępowania, których naruszenie skutkowało uchyleniem decyzji organów obu instancji i ograniczył się tylko do ogólnego stwierdzenia, iż zaskarżona decyzja, jak i decyzja ją poprzedzająca, wydane zostały z naruszeniem prawa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, jednak powyższe uchybienie nie jest równoznaczne z naruszeniem przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ P.p.s.a. Mogłoby być ono jedynie rozważane pod kątem wymogów jakim powinno odpowiadać uzasadnienie wyroku. Jednakże w rozpoznawanej skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. nie podniesiono.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji przyjął, że zmiana cyt. rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, dokonana z dniem 1 stycznia 2006 r. cyt. rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia z dnia 28 grudnia 2005 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, pozostawała bez wpływu na uprawnienia emerytów i rencistów wynikające z ostatecznych decyzji o przyznaniu im prawa do omawianego świadczenia. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko Sądu pierwszej instancji jest w tym zakresie prawidłowe.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się bowiem, iż nowelizacja rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. nie powodowała automatycznie wygaśnięcia decyzji administracyjnych przyznających, emerytom czy rencistom policyjnym prawa do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego. Dopóki więc decyzje te nie zostaną zweryfikowane w sposób przewidziany prawem, dopóty będą wywoływać skutki prawne wiążące trwale podmioty i strony zainteresowane ich rozstrzygnięciem. Zgodnie z zasadą trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznych, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić w przypadkach przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w ustawach szczególnych (art. 16 § 1 zd. 2 K.p.a.).

Uwzględniając powyższe rozważania za nietrafne należało uznać odwołanie się przez autora skargi kasacyjnej do treści art. 91 ust. 1 cyt. ustawy o Policji, art. 29 cyt. ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin, oraz § 3 ust. 2 ww. rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. skoro decyzją z dnia [...] maja 1998 r. nr [...] zmienioną decyzją z dnia [...] maja 2005 r. przyznano skarżącemu prawo do równoważnika pieniężnego za remont mieszkania i to bezterminowo. Wynika to wprost z przedmiotowej decyzji i twierdzenia zawarte w skardze kasacyjnej, iż rokrocznie winna być wydana decyzja w przedmiocie uprawnień do równoważnika na remont mieszkania nie znajduje oparcia w aktach sprawy. Czym innym jest zaś ocena czy decyzja ta pomimo wątpliwości co do podstaw przyznania danego uprawnienia, jest prawidłowa, ale jak to wskazano wyżej, dopóki pozostaje w obrocie prawnym, korzysta z domniemania zgodności z prawem. Tak jak to wskazano wyżej, stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi kasacyjnej, co również oznacza, iż sąd ten dostrzegając nawet uchybienia, które oczywiście nie stanowią przesłanek nieważności postępowania, ale nie zostały podniesione w skardze kasacyjnej, to nie ma kompetencji do ich oceny w kontekście wpływu na wynik sprawy. W niniejszej sprawie, zarówno strony postępowania, ale przede wszystkim Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w żaden sposób nie odniosły się do oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zapadłego w tej sprawie w dniu 23 września 2009 r. sygn. akt IV SA/Wr 224/09. Jednak jak to podniesiono wyżej, w skardze kasacyjnej brak jest stosownego zarzutu w tym zakresie, co pozbawia Naczelny Sąd Administracyjny możliwości ustosunkowania się do naruszenia prawa w tym zakresie przez Sąd I instancji i jego wpływu na wynik sprawy.

Reasumując wskazać należy, iż zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej nie są usprawiedliwione.

W konsekwencji tego, przy braku istnienia przesłanek nieważności postępowania sądowego branych pod uwagę z urzędu, Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.