Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 394/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-07-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
658
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 74 par 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Sieńczyło-Chlabicz Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia del. WSA Ewa Cisowska-Sakrajda (spr.) Protokolant Szymon Janik po rozpoznaniu w dniu 4 lipca 2019 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora M. Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 7 grudnia 2018 r. sygn. akt III SAB/Kr 135/18 w sprawie ze skargi M. U. na bezczynność Dyrektora M. Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w K. w przedmiocie odmowy dostępu do akt unieważnionego postępowania konkursowego 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. oddala skargę, 2. zasądza od M. U. na rzecz Dyrektora M. Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w K. 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

I.

Wyrokiem z dnia 7 grudnia 2018r., sygn. akt III SAB/Kr 135/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie - po rozpoznaniu skargi [...] - w pkt 1 stwierdził bezczynność Dyrektor Małopolskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w Krakowie w przedmiocie udostępnienia do wglądu całości akt unieważnionego postępowania konkursowego, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; w pkt 2 zobowiązał Dyrektora Małopolskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w Krakowie do wydania w terminie 14 dni aktu lub dokonania czynności w sprawie z wniosku skarżącej [...] z dnia 24 lipca 2018r. o udostępnienie akt.

II.

[...] w skardze na bezczynność wniosła o wydanie wyroku nakazującego Dyrektorowi Małopolskiego Oddziału Wojewódzkiego NFZ w Krakowie udostępnienie całości akt unieważnionego postępowania konkursowego nr: [...]. Zarzuciła organowi niewydanie postanowienia o odmowie dostępu do tego akt postępowania konkursowego zgodnie z art. 74 § 2 k.p.a. Wskazała, że dwukrotnie, to jest 5 czerwca 2018r. oraz 24 lipca 2018r. złożyła podania o dostęp do akt sprawy tego postępowania. Za każdym razem odmawiano jej dostępu do zanonimizowanej części oferty [...] złożonej do akt tego postępowania.

Zdaniem skarżącej, organ administracji publicznej powinien wydać postanowienie w trybie art. 74 § 2 k.p.a., czego jednak nie uczynił, poprzestając tylko na ustnej i pisemnej odmowie. Brak wydania tego postanowienia narusza w jej przekonaniu zasadę zapisaną w art. 35 § 1 k.p.a. i pozbawia ją prawa do wniesienia zażalenia zgodnie z art. 74 § 2 k.p.a.

O ile skarżąca zgodziła się z twierdzeniem, że w pewnym zakresie dane zawarte w ofercie nie mogą być udostępniane z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy, co wprost wynika także z ust. 2 pkt 2 art. 135 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (t.j.: D. U. z 2018r. poz. 1510), zwanej ustawą o świadczeniach zdrowotnych, to uznała, że nawet przyjmując taki stan rzeczy, obowiązkiem organu jest ustalenie, co jest, a co nie jest objęte tajemnicą przedsiębiorcy. Działanie organu w tym zakresie nie może polegać na przyjęciu złożonego i wypełnionego przez wybranego oferenta odpowiedniego formularza zastrzeżenia danych wrażliwych, stanowiących tajemnicę przedsiębiorcy, lecz musi on ocenić, które z tych zastrzeżeń, poczynionych przez oferenta, stanowią bądź nie stanowią tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie się do przyjęcia wypełnionego formularza, gdzie oferent zaznaczył, że określona informacja stanowi tajemnicę przedsiębiorcy, jest postępowaniem niewłaściwym.

W ocenie skarżącej, przedsiębiorca, przystępując do konkursu, musi mieć świadomość, że dane mogą podlegać udostępnieniu w takim zakresie, w jakim determinują wybór oferenta. Tajemnica przedsiębiorcy, o której mowa w art. 135 ust. 2 pkt 2 ustawy o świadczeniach zdrowotnych, obejmuje bowiem te informacje, które odpowiadają materialnej tajemnicy przedsiębiorcy.

W tej sprawie elementy oferty [...] dotyczące choćby "wykazu personelu, pomieszczeń", "ofertę w zakresie liczby i ceny dla przedmiotu postępowania" mają kapitalne znaczenie z punktu widzenia art. 148 i realizacji zasady jawności wyrażonej w art. 135 ust. 1 ustawy o świadczeniach zdrowotnych.

Skarżąca podniosła, że w takiej sytuacji doszłoby do wypaczenia sensu i celu przepisów ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (t.j.: Dz.U. z 2018r. poz. 1330), zwanej u.d.i.p., jak również art. 135 ustawy o świadczeniach zdrowotnych. Regulacje te mają służyć przejrzystości postępowania konkursowego i to zwłaszcza w sytuacji, gdy NFZ, który jako podmiot, realizując konstytucyjnie zagwarantowane prawo obywateli w zakresie ochrony zdrowia, wykorzystuje na ten cel znaczne środki publiczne. W tym zakresie doszło, zdaniem skarżącej, do naruszenia postanowień art. 134 i 135 ustawy o świadczeniach zdrowotnych.

Wobec tego skarżąca wniosła o orzeczenie, czy niezałatwienie sprawy w terminie miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

W odpowiedzi na tę skargę - Dyrektor Małopolskiego Oddziału Wojewódzkiego NFZ w Krakowie wniósł o jej oddalenie w całości jako bezzasadnej.

Organ wyjaśnił, że wniosek o udostępnienie akt unieważnionego postępowania konkursowego nr [...] wraz z ofertami skarżąca złożyła już w dniu 20 października 2017r. W odpowiedzi na ten wniosek z dnia 31 października 2017r. organ udostępnił kopię żądanej dokumentacji, w tym zanonimizowaną ofertę [...] Wskazał nadto, że pismem z dnia 5 czerwca 2018r. skarżąca wniosła o udostępnienie do wglądu całości dokumentacji postępowania konkursowego. W wyniku realizacji tego wniosku organ ponownie udostępnił skarżącej żądaną dokumentację z wyłączeniem zanonimizowanej części oferty [...] co potwierdza protokół z dnia 19 czerwca 2018r. Pismem z dnia 24 lipca 2018r. skarżąca ponowiła ten wniosek. W odpowiedzi, pismem z dnia 10 sierpnia 2018r., organ wyjaśnił podstawy prawne anonimizacji części oferty [...] oraz w całości podtrzymał argumentację i wyjaśnienia zawarte w pismach z dnia 31 października 2017r. oraz z dnia 10 sierpnia 2018r.

Organ wskazał, że Fundusz realizuje zasadę jawności ofert, z wyłączeniem informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorcy, które zastrzeżone zostały przez świadczeniodawcę - w szczególności przez umożliwienie wglądu do tych ofert. Na podstawie tych przepisów z całości akt unieważnionego postępowania organ ograniczył skarżącej dostęp jedynie do części informacji zawartych w ofercie [...] tj. do informacji, które stanowiły tajemnicę przedsiębiorcy.

W tej sprawie [...] zastrzegła jako tajemnicę przedsiębiorcy informacje w zakresie wskazanym w art. 135 ust. 2 pkt 2 ustawy o świadczeniach zdrowotnych oraz w trybie § 11 zarządzenia nr 18/2017/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 14 marca 2017r. w sprawie warunków postępowania dotyczącego zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej.

W ocenie organu, zarzuty skarżącej dotyczące zbyt szerokiego zanonimizowania oferty [...] są bezzasadne. Niezasadny jest również zarzut skarżącej, że odmowa udostępnienia zanonimizowanych informacji powinna być dokonana w formie postanowienia na podstawie art. 74 § 2 k.p.a., bowiem tryb i formę odmowy udostępnienia informacji publicznej reguluje u.d.i.p., która w tym zakresie nie odsyła do art. 74 k.p.a. Biorąc to pod uwagę w sprawie nie miała - według organu - miejsca ani bezczynność, ani przewlekłe prowadzenie postępowania przez Dyrektora MOW NFZ w Krakowie, w szczególności w sprawie nie doszło do rażącego naruszenia prawa.

III.

Uwzględniając skargę [...] - Sąd I instancji stwierdził, że stan bezczynności organu administracji publicznej występuje wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności.

Oceniając okoliczności tej sprawy - Sąd I instancji stwierdził, że w dniu 5 czerwca 2018r. skarżąca wniosła o wgląd do akt. W dniu 19 czerwca 2018r. udostępniono skarżącej akta postępowania prowadzonego w trybie konkursu ofert nr [...]. Następnie skarżąca w dniu 24 lipca 2018r. złożyła wniosek o udostępnienia akt w zakresie zanonimizowanej części oferty [...]. W odpowiedzi organ pismem z dnia 10 sierpnia 2018r. wyjaśnił, dlaczego nie udostępnia akt w całości.

Sąd uznał, że bezczynność w postępowaniu prowadzonym przez Dyrektora Małopolskiego Oddziału Wojewódzkiego NFZ w Krakowie w przedmiocie udostępnienia do wglądu całości akt unieważnionego postępowania konkursowego miała miejsce.

Zdaniem Sądu, nie ma racji organ twierdząc, że niezasadny jest zarzut skarżącej, że odmowa udostępnienia zanonimizowanych informacji powinna być dokonana w formie postanowienia na podstawie art. 74 § 2 k.p.a., bowiem tryb i formę odmowy udostępnienia informacji publicznej reguluje u.d.i,p., która w tym zakresie nie odsyła do 74 k.p.a. Postępowanie poprzedzające wydanie decyzji, o której mowa w art. 154 ust. 6 ustawy o świadczeniach zdrowotnych, w którym organ rozpatruje złożone przez świadczeniodawcę odwołanie jest postępowaniem, do którego stosować należy przepisy k.p.a.

Sąd w niniejszej sprawie w całości podzielił pogląd orzecznictwa, że "z treści art. 73 § 1 k.p.a. wynika, że prawo domagania się spełnienia przez właściwy organ administracji obowiązków określonych w art. 73 § 1 i § 2 k.p.a. przysługuje podmiotowi, który ma przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. Przyjąć należy, że przyczyny nieuwzględniania wniosku, co do zasady, łączyć należy z niespełnieniem przez zgłoszone żądanie warunków w zakresie przedmiotu podlegającego udostępnieniu oraz formy, w której ma zostać ono zrealizowane. Z zakresu warunków, które podlegają ocenie w sprawie udostępnienia akt i umożliwienia sporządzenia odpisów (uwierzytelnienia odpisów), nie powinno się wyłączać jednak także przesłanki podmiotowej żądania, a więc ustalenia, czy pochodzi ono od strony postępowania. Żądanie wglądu do akt postępowania, zgłoszone przez podmiot, który uważa, że przysługuje mu interes prawny, powinno być uważane za czynność podjętą w ramach postępowania, która powinna zostać rozpoznana na podstawie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego normujących warunki jej skuteczności. (...) wymaganiom przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej poddany może być bowiem tylko taki wniosek o udostępnienie dokumentów z akt sprawy administracyjnej, który został złożony przez podmiot niebędący stroną w sprawie i kwestia ta pozostaje niesporna. W odmiennym przypadku (...) wniosek o udostępnienie akt sprawy pochodzący od podmiotu, który żąda podjęcia przez organ określonej czynności, jednakże w ocenie organu nie posiada interesu prawnego w sprawie, powinien zostać rozpoznany w sposób wskazany w art. 74 § 2 k.p.a.".

W niniejszej sprawie skarżąca była - jak wywodził Sąd I instancji - stroną postępowania i jest to bezsporne. Wobec tego organ zobowiązany był załatwić jej wniosek w postępowaniu wpadkowym w przedmiocie udostępnienia akt administracyjnych w jeden z trzech następujących sposobów: 1) poprzez udostępnienie akt, 2) poprzez wydanie postanowienia o odmowie udostepnienia akt na podstawie art. 74 § 2 k.p.a., 3) poprzez umorzenie postępowania w sprawie udostępnienia akt, jeżeli wniosek nie pochodziłby od strony (art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a.).

Sąd I instancji podkreślił, że w tej sprawie zarzucana organowi bezczynność dotyczy kwestii wpadkowej, jaką jest odmowa udostępnienia akt administracyjnych. Załatwienie takiej sprawy nie wymaga przeprowadzania postępowania dowodowego w większym zakresie.

Postanowienie odmawiające udostępnienia akt jest - jak argumentował Sąd I instancji - czynnością orzeczniczą, niemniej polega na rozstrzygnięciu przez organ prowadzący postępowanie jedynie kwestii wpadkowej, która dotyczy toku postępowania głównego (oceny dopuszczalności pozbawienia strony żądającej dostępu do akt jednego z przysługujących jej uprawnień procesowych).

Sąd stwierdził, że w tej sprawie nie przesądza, czy z uwagi na przedmiot informacji, których udostępnienia domagała się skarżąca, należy uznać, że informacje te miały charakter poufny, uzasadniający ich ochronę, jako objętych tajemnicą przedsiębiorcy, gdyż nie jest to kwestią tego postępowania.

Sąd I instancji stwierdził, że Dyrektor Małopolskiego Oddziału Wojewódzkiego NFZ w Krakowie dopuścił się bezczynności w przedmiocie udostępnienia akt, gdyż nie załatwił wniosku w jeden z trzech wskazanych powyżej sposobów. Pozostawał w bezczynności od dnia otrzymania wniosku, tj. od dnia 24 lipca 2018r. Wyjaśnił, że miał na względzie, że rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Rażącym naruszeniem prawa może być m.in. naruszenie zawartych w k.p.a. przepisów o terminach załatwiania spraw. Ustawa nie reguluje przesłanek takiego orzeczenia. Stwierdzenie zatem, czy bezczynność organu miała charakter rażący, stanowić musi wynik oceny sądowej, nawiązującej do okoliczności sprawy.

Sąd, oceniając aktywność organu w trakcie prowadzonego postępowania, doszedł do przekonania, biorąc pod uwagę błędne przekonanie organu, iż nie musiał on wydawać postanowienia w zakresie udostepnienia akt, że bezczynność nie nosi cechy rażącego naruszenia prawa. Na uwadze Sąd miał także fakt, że organ odpowiadał na wnioski skarżącej.

Za rażące naruszenie wyżej powołanych przepisów można bowiem uznać ich oczywiste niezastosowanie lub zastosowanie nieprawidłowe, jak również nieuzasadnione rodzajem sprawy długotrwałe prowadzenie postępowania, czy też brak jakiejkolwiek aktywności organu.

W ocenie Sądu zakreślony termin 14-dniowy na udostępnienie akt sprawy lub wydania stosownego postanowienia będzie w zupełności wystarczający do załatwienia tej wpadkowej sprawy.

IV.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiódł Dyrektor Małopolskiego Oddziału Wojewódzkiego NFZ, zaskarżając ten wyrok w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi skarżący kasacyjnie organ zarzucił:

I. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1) art. 1 pkt 1, art. 1 pkt 2, art. 1 pkt 3, art. 1 pkt 4, art. 1 pkt 5 oraz art. 1 pkt 6 k.p.a., a w szczególności art. 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 1 pkt 1 k.p.a., poprzez ich niewłaściwą wykładnię lub zastosowanie i przyjęcie, że postępowanie w sprawie zawarcia umów o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej nr [...] (tj. postępowanie uregulowane w dziale VI "Postępowanie w sprawie zawarcia umów ze świadczeniodawcami" ustawy o świadczeniach zdrowotnych) stanowi sprawę administracyjną w rozumieniu tych przepisów, a tym samym jest postępowaniem, do którego stosować należy przepisy k.p.a., podczas gdy to postępowanie ma charakter cywilnoprawny;

2) art. 1 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 2 u.d.i.p., poprzez ich niewłaściwą wykładnię lub zastosowanie i w konsekwencji niezastosowanie do rozpatrzenia przedmiotowej sprawy przepisów u.d.i.p., chociaż jej przedmiotem jest żądanie dostępu do informacji publicznej i nie istnieją - inne niż u.d.i.p. - ustawy określające zasady i tryb dostępu do ofert po zakończeniu/unieważnieniu postępowania w sprawie zawarcia umów o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej;

II. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 149 § 1 pkt 1 i 3 i § 1a u.p.p.s.a. w zw. z art. 1 pkt 1, art. 1 pkt 2, art. 1 pkt 3, art. 1 pkt 4, art. 1 pkt 5 oraz art. 1 pkt 6 k.p.a., a w szczególności art. 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 1 pkt 1 k.p.a., poprzez uwzględnienie skargi na bezczynność organu i przyjęcie, że postępowanie w sprawie zawarcia umów o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej nr [...] (tj. postępowanie uregulowane w dziale VI "Postępowanie w sprawie zawarcia umów ze świadczeniodawcami" ustawy o świadczeniach zdrowotnych) należy do postępowań, o których mowa w tych przepisach, a więc że to postępowanie konkursowe nr [...] jest postępowaniem, do którego stosować należy przepisy k.p.a., podczas gdy to postępowanie ma charakter cywilnoprawny i nie jest żadnym z postępowań, o których mowa w art. 1 pkt 1 - pkt 6 k.p.a., a w szczególności nie jest postępowaniem, o którym mowa w art. 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 1 pkt 1 k.p.a., a tym samym nie mają do niego zastosowania przepisy k.p.a.;

2) art. 149 § 1 pkt 1 i 3 i § 1a u.p.p.s.a. w zw. z art. 1 pkt 2 w zw. z art. 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 28 k.pa. oraz art. 10 § 1 k.p.a., art. 73 § 1 k.p.a. i art. 74 § 2 k.p.a., poprzez uwzględnienie skargi na bezczynność organu i przyjęcie, że art. 28 k.p.a. oraz art. 10 § 1, art. 73 § 1 i art. 74 § 2 k.p.a. mają zastosowanie do postępowania w sprawie zawarcia umów o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej nr [...] (tj. postępowania uregulowanego w dziale VI "Postępowanie w sprawie zawarcia umów ze świadczeniodawcami" ustawy o świadczeniach zdrowotnych), tj. że te przepisy gwarantują uczestnikom zakończonego/unieważnionego konkursu ofert dostęp do dokumentacji tego postępowania, w tym do ofert złożonych w ramach takiego postępowania konkursowego, pomimo że postępowanie konkursowe ma charakter cywilnoprawny, a więc nie znajdują do niego zastosowania przepisy k.p.a., w tym w szczególności nie znajdują zastosowania art. 28, art. 10 § 1, art. 73 § 1 i art. 74 § 2 k.p.a.;

3) art. 133 § 1 u.p.p.s.a. poprzez przyjęcie - bez żadnego oparcia w aktach sprawy i w oderwaniu od zgromadzonego materiału dowodowego - że:

- organ prowadził postępowanie administracyjne, którego akta administracyjne obejmowały ofertę [...] . złożoną w ramach postępowania konkursowego nr [...] ,

- [...] była stroną lub mogła uważać się za stronę wskazanego postępowania administracyjnego,

- [...] złożyła wniosek o udostępnienie akt wskazanego postępowania administracyjnego, w tym wskazanej oferty [...] chociaż akta przedmiotowej sprawy nie zawierają informacji, z których bezpośrednio lub pośrednio można byłoby wyciągnąć takie wnioski. Akta sprawy wskazują - wręcz przeciwnie - że:

- organ NIE prowadził postępowania administracyjnego, którego akta administracyjne obejmowałyby ofertę [...] złożoną w ramach postępowania konkursowego nr [...] ,

- w związku z powyższym [...] NIE była stroną i NIE mogła uważać się za stronę takiego postępowania administracyjnego,

- [...] złożyła wniosek o udostępnienie oferty [...] złożonej w ramach unieważnionego postępowania konkursowego nr [...] , które ma charakter cywilnoprawny;

4) art. 149 § 1 pkt 1 i 3 i § 1a u.p.p.s.a. w zw. z art. 1 ust. 1 i art. 1 ust. 2 w zw. z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 135 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 ustawy o świadczeniach zdrowotnych, poprzez uwzględnienie skargi na bezczynność organu i niezastosowanie u.d.i.p. jako aktu regulującego zasady i tryb dostępu do ofert złożonych w ramach zakończonego cywilnoprawnego postępowania konkursowego nr [...] (tj. do informacji publicznej), w sytuacji gdy nie istnieją - inne niż u.d.i.p. - ustawy określające odmienne zasady i tryb dostępu tych ofert po zakończeniu/unieważnieniu postępowania konkursowego, a u.d.i.p. w szczególności:

- nie przewiduje obowiązku wydania postanowienia, o którym mowa w art. 74 § 2 k.p.a.,

- "(...) Ograniczenie prawa dostępu, o którym stanowi art. 5 ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2016r., poz. 1764 ze zm.), może przybrać formę inną niż wyłącznie odmowa udostępnienia. Żaden z przepisów wskazanej ustawy nie nakazuje wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej w związku z dokonaniem anonimizacji udostępnianej informacji publicznej, zaś udostępnienie zanonimizowanego dokumentu w związku ze złożonym wnioskiem nie oznacza pozostawania przez podmiot zobowiązany w bezczynności. (...) W związku z tym konieczność dokonania anonimizacji nie może być utożsamiana z odmową udzielenia informacji publicznej z uwagi na ochronę danych osobowych lub innych tajemnic ustawowo chronionych" (tak np. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 11 kwietnia 2018r., sygn. akt II SAB/Sz 46/18, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 20 grudnia 2016r., sygn. akt IV SA/Wr 369/16).

Naruszenie tych przepisów postępowania miało zdaniem organu bezpośredni wpływ na wynik sprawy, ponieważ doprowadziło Sąd I instancji do nieuzasadnionego przyjęcia, że w sprawie znajdują zastosowanie przepisy k.p.a., a organ ich nie stosując pozostawał w bezczynności, co doprowadziło do uwzględnienia skargi na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 i § 1a u.p.p.s.a.

Tymczasem w sprawie zastosowanie znajduje zastosowanie u.d.i.p., która:

- nie przewiduje obowiązku wydania postanowienia, o którym mowa w art. 74 § 2 k.p.a.,

- " (...) nie nakazuje wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej w związku z dokonaniem anonimizacji udostępnianej informacji publicznej, zaś udostępnienie zanonimizowanego dokumentu w związku ze złożonym wnioskiem nie oznacza pozostawania przez podmiot zobowiązany w bezczynności (tak np. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 11 kwietnia 2018r., sygn. akt II SAB/Sz 46/18) a tym samym organ nie pozostaje w bezczynności, a skarga powinna być oddalona na podstawie art. 151 u.p.p.s.a.

Biorąc powyższe pod uwagę skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz rozpoznanie skargi w tym zakresie i oddalenie skargi, bowiem istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, na podstawie art. 188 u.p.p.s.a. albo uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, na podstawie art. 185 § 1 u.p.p.s.a., zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych, oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, na podstawie art. 176 § 2 u.p.p.s.a.

V.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną [...] wniosła o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

VI.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do poszukiwania czy też modyfikowania, niejako w zastępstwie skarżącego kasacyjnie, podstaw kasacyjnych. Zatem każdy zarzut przedstawiony w skardze kasacyjnej powinien być uzasadniony w taki sposób, aby z treści uzasadnienia podstaw kasacyjnych w sposób niebudzący wątpliwości wynikało, z jakich przyczyn skarżący zarzuca sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa procesowego lub materialnego.

Rozpoznając wniesioną w tej sprawie skargę kasacyjną w granicach sformułowanych zarzutów kasacyjnych - Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga ta zasługuje na uwzględnienie, gdyż posiada ona usprawiedliwione podstawy prawne.

Istota zarzutów kasacyjnych, mających komplementarny charakter uzasadniający łączne ich rozpoznanie, sprowadza się do tezy, że do postępowania konkursowego, zakończonego unieważnieniem konkursu ofert w sprawie zawierania umów na świadczenie usług opieki zdrowotnej, nie mają zastosowania przepisy k.p.a., a dokumentacja tego postępowania, w tym oferty, nie stanowi "automatycznie" akt postępowania administracyjnego. Komisja konkursowa nie korzysta w tym postępowaniu z władczych form, a postępowanie w sprawie zawarcia tych umów jest pozakodeksowym sposobem zawarcia umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej. Oznacza to, jak argumentuje organ, że udostępnienie informacji publicznej pozyskanych przez organ w tym postępowaniu następuje na podstawie przepisów u.d.i.p. Skarżący kasacyjnie organ podnosi również, że konkurs ofert nie jest sprawą administracyjną w rozumieniu art. 1 k.p.a., a postępowanie konkursowe, oparte na zasadzie konkurencyjności, zmierza do wyboru najkorzystniejszej (najkorzystniejszych) ofert na świadczenie usług opieki zdrowotnej. Postępowanie to przechodzi do fazy postępowania administracyjnego dopiero w wyniku złożenia odwołania od rozstrzygnięcia konkursu ofert, co w tej sprawie nie miało miejsca. W konsekwencji skarżący kasacyjnie uważa również, iż wobec udostępnienia skarżącej dokumentacji konkursowej, w tym zanonimizowanej oferty [...] bezpodstawnie Sąd I instancji zarzucił organowi bezczynność w udostępnieniu akt postępowania konkursowego.

Przyjmując za punkt wyjścia dalszych rozważań art. 139 ust. 1 pkt 1, art. 142 ust. 1 i ust. 2, art. 150 ust. 1, art. 151 i art. 152 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 ustawy o świadczeniach zdrowotnych - Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że zawieranie przez Fundusz umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, z niemającymi zastosowania w tej sprawie zastrzeżeniami określonymi w art. 159 i art. 159a, odbywa się po przeprowadzeniu postępowania w trybie konkursu ofert, składającego się z części jawnej i niejawnej; z tym, że w części jawnej konkursu ofert komisja w obecności oferentów otwiera koperty lub paczki z ofertami i ustala, które z ofert spełniają warunki określone w przepisach wydanych na podstawie art. 31d oraz warunki, o których mowa w art. 146 ust. 1 pkt 2. Dyrektor oddziału wojewódzkiego Funduszu unieważnia zaś postępowanie w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, gdy: 1) nie wpłynęła żadna oferta; 2) wpłynęła jedna oferta niepodlegająca odrzuceniu, z zastrzeżeniem ust. 2; 3) odrzucono wszystkie oferty; 4) kwota najkorzystniejszej oferty przewyższa kwotę, którą Fundusz przeznaczył na finansowanie świadczeń opieki zdrowotnej w danym postępowaniu; 5) nastąpiła istotna zmiana okoliczności powodująca, że prowadzenie postępowania lub zawarcie umowy nie leży w interesie ubezpieczonych, czego nie można było wcześniej przewidzieć. Jeżeli w toku konkursu ofert wpłynęła tylko jedna oferta niepodlegająca odrzuceniu, komisja może przyjąć tę ofertę, gdy z okoliczności wynika, że na ogłoszony ponownie na tych samych warunkach konkurs ofert nie wpłynie więcej ofert. Jeżeli natomiast nie nastąpiło unieważnienie postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, komisja ogłasza o rozstrzygnięciu postępowania. Świadczeniodawcom, których interes prawny doznał uszczerbku w wyniku naruszenia przez Fundusz zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, przysługują środki odwoławcze i skarga na zasadach określonych w art. 153 i 154, z tym, że środki odwoławcze nie przysługują na unieważnienie postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej.

Analiza tych przepisów, jak i całokształtu regulacji ustawy o świadczeniach zdrowotnych, pozwala uznać za trafny pogląd skarżącego kasacyjnie organu, że postępowanie konkursowe w sprawie zawarcia umów o świadczenie usług opieki zdrowotnej, prowadzone przez komisję konkursową, nie stanowi postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 1 k.p.a., zwłaszcza zaś pkt 1 i pkt 2. Postępowanie to nie ma bowiem cech postępowania administracyjnego, a "rozstrzygnięcie" komisji nie jest decyzją administracyjną ani innym aktem o charakterze administracyjnoprawnym. Podmiot prowadzący postępowanie konkursowe - Narodowy Fundusz Zdrowia reprezentowany przez dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu - jest stosownie do art. 96 ust. 1 u.ś.o.z. państwową jednostką organizacyjną, posiadającą osobowość prawną, lecz nie jest organem administracji publicznej w rozumieniu ustrojowym. Co do zasady nie przyznano mu kompetencji do stosowania środków prawnych, właściwych organom administracji publicznej. Postępowanie konkursowe rządzi się też odmiennymi regułami niż obowiązujące w klasycznym postępowaniu administracyjnym, tak co do jego zakończenia, jak i celu. Postępowanie prowadzone przez komisję konkursową może bowiem zakończyć się unieważnieniem konkursu ofert lub rozstrzygnięciem konkursu (wyborem oferty lub ofert), a jego zasadniczym celem jest wybór ofert spełniających określone wymogi i gwarantujących najlepszą jakość świadczonych usług opieki zdrowotnej i zawarcie z wybranym oferentem (oferentami) umowy (umów) o świadczenie usług opieki zdrowotnej. Istotą tego postępowania jest zaś wykonanie ciążącego na Funduszu podstawowego obowiązku w zakresie ochrony zdrowia i zapewnienia równego dostępu do świadczeń opieki zdrowotnej, tj. zabezpieczenia ubezpieczonym dostępu do świadczeń opieki zdrowotnej. Rozstrzygnięcie tego postępowania przez komisję jest zatem niczym innym, jak wyborem najkorzystniejszej oferty (ewentualnie ofert). Przepisy u.ś.o.z., jak i przepisy wykonawcze nie regulują sposobu oraz zasad przeprowadzania postępowania przez komisję konkursową. Wobec tego, że zgodnie z art. 155 ust. 1 u.ś.o.z. do umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej stosuje się przepisy k.c., jeśli przepisy ustawy nie stanowią inaczej - postępowanie zmierzające do zawarcia umowy na świadczenie usług opieki zdrowotnej jest wzorowane na czynnościach poprzedzających zawarcie umowy cywilnej, uregulowanych w art. 66 § 1 i n. oraz art. 72 § 1 k.c. (tak też wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2007r., II GSK 54/07, LEX nr 338445).

Sprawa o zawarcie umowy o udzielenie świadczenia staje się natomiast sprawą administracyjną dopiero z chwilą złożenia przez świadczeniodawcę odwołania od rozstrzygnięcia komisji. Prezes Funduszu - dopiero po rozpatrzeniu odwołania wydaje - stosownie do art. 154 ust. 6 u.ś.o.z. - decyzję administracyjną (tak też wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2007r., II GSK 54/07, LEX nr 338445). Postępowania w sprawie odwołań od rozstrzygnięć komisji konkursowej nie jest jednakże kontynuacją postępowania konkursowego, choć pozostaje z nim w funkcjonalnym związku (tak np. wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2014r., II GSK 713/13, Lex nr 1481832), a jego celem jest weryfikacja rozstrzygnięcia konkursu pod kątem ewentualnego naruszenia przez Fundusz zasad prowadzenia postępowania, które mogło skutkować naruszeniem interesu prawnego odwołującego się (tak np. wyrok NSA z dnia 7 marca 2017r., II GSK 2007/15).

Na tle tej regulacji prawnej nie budzi więc najmniejszej wątpliwości, że w przypadku unieważnienia przez dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu postępowania w sprawie zawarcia umów - co następuje w początkowym etapie tego postępowania - nie ma w ogóle szans, by to postępowanie przeszło w drugą fazę postępowania - postępowania administracyjnego, do którego mają zastosowanie przepisy k.p.a. Z woli ustawodawcy bowiem świadczeniobiorcom nie przysługują żadne środki odwoławcze na unieważnienie postępowania konkursowego, co wyklucza poddanie działań komisji w tym przypadku kontroli w postępowaniu administracyjnym, a następnie sądowoadministracyjnym.

W konsekwencji tak ukształtowanej procedury udzielania świadczeń opieki zdrowotnej nie jest usprawiedliwiony wniosek Sądu I instancji, że odmowa udostępnienia zanonimizowanych akt unieważnionego postępowania konkursowego - nie zaś jak wadliwie przyjął ten Sąd postępowania administracyjnego w sprawie rozstrzygnięcia konkursu ofert - powinna być dokonana w formie postanowienia wydanego na podstawie art. 74 § 2 k.p.a. Nie jest bowiem prawidłowa dokonana w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku ocena złożonej przez skarżącą skargi na bezczynność organu - co należy podkreślić - w sprawie "udostępnienia całości akt unieważnionego postępowania konkursowego nr: [...]" i zakwalifikowanie akt tego postepowania jako akt postępowania administracyjnego, tym bardziej wobec odpowiedzi organu na skargę w sposób obszerny i przekonujący wykazujący brak obowiązku wydania jakiegokolwiek aktu administracyjnego o odmowie udostępnienia zanonimizowanej części oferty i stosowania w tej sprawie przepisów k.p.a. Ignorując fakt niespójności żądań i argumentacji skargi - Sąd I instancji nie dostrzegł, że choć w petitum skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego i jej uzasadnieniu skarżąca powołała odpowiednio art. 37 § 1 i § 7 k.p.a. i art. 35 § 1 i art. 74 § 2 k.p.a., to jednak jednocześnie wnosiła - co oczywiste na gruncie mającej zastosowanie w tej sprawie regulacji ustawy o świadczeniach zdrowotnych - o nakazanie organowi udostępnienia wnioskowanych akt, zgromadzonych przez organ poza postępowaniem administracyjnym, a argumentację uzasadnienia skargi oparła także na regulacji u.d.i.p., w tym art. 135 ust. 2 pkt 2 i ust. 1 i art. 148, w tym w kontekście konstytucyjnie zagwarantowanego prawa obywateli do ochrony zdrowia. Powyższe okoliczności powinny wzbudzić szczególną czujność Sądu I instancji co do faktycznej podstawy prawnej żądania skarżącej, a wskazanej niekonsekwentnie w skardze. Jest to tym bardziej ważkie, gdy przy kwalifikacji prawnej żądania skarżącej uwzględni się także całokształt okoliczności sprawy udostępnienia spornych akt, w tym zwłaszcza treści żądań skarżącej kierowanych do organu w przedmiocie tego udostępnienia. Z pism skarżącej z dnia 5 czerwca 2018r. oraz z dnia 24 lipca 2018r. wynika niewątpliwie, że zamiarem skarżącej, odwołującej się w szczególności do art. 61 Konstytucji, było uzyskanie informacji publicznej w trybie u.d.i.p. Intencje skarżącej potwierdza również treść odpowiedzi na skargę kasacyjną organu, odnosząca się do regulacji u.d.i.p. i ustawy o świadczeniach zdrowotnych. Oczywiste jest zatem, że w świetle art. 134 § 1 p.p.s.a. granice sprawy sądowoadministracyjnej w przedmiocie bezczynności organu w udostępnieniu informacji publicznej wyznacza wskazany we wniesionej do sądu administracyjnego skardze wniosek o udostępnienie informacji publicznej, który według skarżącej nie został załatwiony (tak wyrok NSA z dnia 18 listopada 2016r., sygn. akt I OSK 600/15, Lex nr 2228102). Konkludując te rozważania Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zarówno charakter postępowania, którego udostępnienia akt żądała skarżąca, jak i treść jej żądania uzasadniały dokonanie oceny zasadności skargi na bezczynność organu na gruncie przepisów u.d.i.p., zwłaszcza zaś art. 1 ust. 1, art. 5 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 14 i art. 16, przy uwzględnieniu szczególnej regulacji art. 135 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 ustawy o świadczeniach zdrowotnych, nie zaś jak to przyjął błędnie Sąd I instancji na gruncie k.p.a. Tylko tryb uregulowany przepisami u.d.i.p., skorygowany ustawą o świadczeniach zdrowotnych, mógł bowiem mieć zastosowanie do udostępnienia "akt unieważnionego postępowania konkursowego" (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.). Bez znaczenia jest przy tym podnoszona w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku okoliczność, iż skarżąca była - jak to ujął Sąd I instancji - stroną spornego postępowania, skoro postępowanie to według oceny Sądu podlegało regulacji k.p.a. Skarżąca jako jeden z uczestników unieważnionego postępowania konkursowego posiada interes prawny w tym postępowaniu, co biorąc pod uwagę charakter tego postępowania nie jest tożsame z jej statusem strony w tym postępowaniu w rozumieniu k.p.a. Już te okoliczności - wobec odmienności regulacji prawnej u.d.i.p. i k.p.a. udostępniania akt sprawy, czynią zaskarżony wyrok wadliwy w stopniu uzasadniającym jego uchylenie.

Wobec powyższej oceny prawnej rozważenia wymaga - w niespornych okoliczności faktycznych sprawy udostępnienia akt unieważnionego przedmiotowego postępowania konkursowego - zasadność kolejnego wniosku zaskarżonego wyroku, a mianowicie, czy w tej sprawie miała miejsce bezczynność organu w sprawie wniosku o udostępnienie tych akt, w tym zwłaszcza w zakresie zanonimizowanej części oferty [...]

W tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że stosownie do art. 135 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 ustawy o świadczeniach zdrowotnych "oferty złożone w postępowaniu o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej oraz umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej są jawne. Fundusz realizuje zasadę jawności: ofert, z wyłączeniem informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorcy, które zastrzeżone zostały przez świadczeniodawcę - w szczególności przez umożliwienie wglądu do tych ofert". Na gruncie tej regulacji prawnej orzecznictwo sądowe przyjmuje, że "oferty składane w postępowaniu o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, stanowią informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Nie ma przy tym znaczenia, czy chodzi tu o te elementy treściowe oferty, nieobjęte tajemnicą przedsiębiorcy, czy też o treści taką tajemnicą objęte. W jednym i w drugim zakresie treść ofert stanowi informację publiczną, z tym tylko, że jej udostępnienie może podlegać ograniczeniu z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy" (tak wyrok WSA z dnia 6 kwietnia 2018r., sygn. akt IV SAB/Wr 35/18, Lex nr 2475299). Dodać też trzeba, że art. 135 ustawy o świadczeniach zdrowotnych "(...) w zakresie objętym swoim normowaniem rozszerza zakres jawności względem art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p., w ten sposób, że w swym ust. 2 pkt 2 wyłącza z zakresu jawności tylko informacje zawierające tajemnicę przedsiębiorcy. Regulacja ta nie wyłącza udostępnienia innych informacji niż w niej określone, jednak w zakresie informacji w postaci ofert i umów stanowi regulację szczególną. Stąd, skoro nie ma w treści przepisu wyłączenia w postaci prywatności (jak ma to miejsce w art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej), oznacza to, iż ustawodawca uznał, że nie ma podstaw do odmówienia wglądu do informacji z uwagi na ochronę prywatności" (tak wyrok NSA z dnia 17 listopada 2015r., sygn. akt I OSK 2130/14, Lex nr 1989876). Z zestawienia dwóch wartości, tj. zasady jawności informacji publicznych oraz obowiązku ochrony prywatności, tajemnic przedsiębiorcy i danych osobowych osób fizycznych, można też wyprowadzić wniosek, że możliwe jest udostępnianie informacji publicznej w sposób nie naruszający wskazanych dóbr chronionych. Służy temu m.in. anonimizacja danych wrażliwych (tak wyrok NSA z dnia 4 listopada 2016r., sygn. akt I OSK 1372/15, Lex nr 2169772).

Formę rozstrzygnięcia wniosku o udostępnienie informacji publicznej, w tym ofert złożonych w aktach unieważnionego postępowania konkursowego na świadczenie usług opieki zdrowotnej, normują natomiast przepisy u.d.o.p., tj. art. 14 i art. 16. W myśl tych przepisów "udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. W takim przypadku, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się". Z kolei "odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. Do decyzji, o których mowa w ust. 1, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (...)". Rozpoznanie wniosku o udzielenie informacji publicznej sprowadza się zatem do udzielenia żądanej informacji w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, co następuje w drodze czynności materialno-technicznej, albo do odmowy udostępnienia informacji publicznej lub o umorzenia postępowania, co następuje w formie decyzji (zob. wyrok NSA z dnia 11 października 2017r., sygn. akt I OSK 776/17, Lex nr 2417963). W konsekwencji stan bezczynności organu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej oznacza "sytuację, w której mimo upływu ustawowych terminów nie udostępnia żądanej informacji w sposób i formie zgodnych z wnioskiem, nie wydaje decyzji, gdy zachodzą podstawy do odmowy udostępnienia informacji publicznej z przyczyn wskazanych w art. 5 u.d.i.p. albo umorzenia postępowania w przypadku przewidzianym w art. 14 ust. 2 tej ustawy, bądź nie informuje wnioskodawcy o tym, że objęta wnioskiem informacja nie stanowi informacji publicznej i nie podlega udostępnieniu w trybie przepisów powołanej ustawy" (wyrok NSA z dnia 21 lipca 2017r., sygn. akt I OSK 2808/15, Lex nr 2348878); "nie powiadamia pisemnie wnioskodawcy o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i nie wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie, jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.)" (wyrok NSA z dnia 5 grudnia 2017r., sygn. akt I OSK 753/17, Lex nr 2429333) czy też nie podejmuje on żadnych działań wobec wniosku o udostępnienie informacji publiczne lub odmawia jej udzielenia w nieprzewidzianej prawem formie prawnej (tak wyrok NSA z dnia 29 maja 2018r., sygn. akt I OSK 1998/16, Lex nr 2509307). Na równi z brakiem podjęcia przez organ określonych czynności względem wniosku o udostępnienie informacji publicznej traktowane jest także "udzielenie wnioskodawcy informacji innej niż ta, o którą wnosił, a także przedstawienie informacji niebędącej pełną odpowiedzią na wniosek zainteresowanego" (tak wyrok NSA z dnia 29 maja 2018r., sygn. akt I OSK 1998/16, Lex nr 2509307).

Tak rozumiana bezczynność organu w tej sprawie, tj. w sprawie udostępnienia akt unieważnionego postępowania konkursowego, nie miała miejsce w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak to przyjął Sąd I instancji, dokonując - jak już wykazano - wadliwej oceny prawnej tej sprawy. Przede wszystkim jednak zwrócić trzeba uwagę za błędne - lecz nie mające znaczenia dla wyniku sprawy - założenie organu, że skarżąca wystąpiła o udostępnienie informacji publicznej, gdyż zarówno w piśmie z dnia 5 czerwca 2018r., a następnie w skardze żądała odpowiednio "udostępnienia do wglądu całości dokumentacji postępowania konkursowego znak: nr [...] wraz ze złożonymi wszystkimi ofertami w tym postępowaniu konkursowym" i "udostępnienia całości akt unieważnionego postępowania konkursowego nr: [...]". Tymczasem orzecznictwo sądowe przyjmuje, że "żądanie udostępnienia akt sprawy jako zbioru materiałów zakończonego postępowania nie jest wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, o którym mowa w art. 10 ust. 1 u.d.i.p." (wyrok NSA z dnia 8 grudnia 2017r., sygn. akt I OSK 2957/15, Lex nr 2440727). Udostępnieniu w trybie u.d.i.p. podlegają bowiem wyłącznie informacje publiczne zawarte w tych aktach, chyba że inne przepisy odrębnie regulują tryb i zasady udzielania informacji. Niemniej jednak organ w odpowiedzi na wniosek skarżącej z dnia 5 czerwca 2018r. udostępnił całość akt unieważnionego postępowania konkursowego o wskazanym numerze, w tym ofertę [...], z wyjątkiem informacji zastrzeżonych, co potwierdza treść protokołu udostępnienia dokumentów z dnia 19 czerwca 2018r. Równie istotne, a pominięte przez Sąd I instancji w ocenie sprawy, jest też to, że skarżąca już w dniu 20 października 2017r. - korzystając z prawa czynnego udziału w innym postępowaniu konkursowym z jej udziałem, a zakończonym rozstrzygnięciem konkursu w dniu 29 września 2017r. - wystąpiła również pisemnie o udostępnienie wglądu do akt niniejszego postępowania konkursowego. W odpowiedzi na ten wniosek organ przekazał skarżącej, czego ta nie kwestionuje, kopie dokumentacji postępowania konkursowego nr: 06[...] wraz ze zanonimizowaną ofertą [...] w części nie zastrzeżonej przez oferenta. W piśmie tym organ wyjaśnił również skarżącej, że akta postępowania konkursowego nr [...] zakończonego rozstrzygnięciem konkursu ofert zostały jej udostępnione w trybie zapewnienia czynnego udziału w tym postępowaniu, natomiast wgląd do innych dokumentów będących w posiadaniu organu jest możliwy wyłącznie w oparciu o przepisy u.d.i.p. Ponowny wniosek skarżącej z dnia 24 lipca 2018r. obejmował już wyłącznie, co umknęło uwadze Sądu I instancji, udostępnienie wglądu do całości złożonej w postępowaniu konkursowym nr [...] oferty [...], tj. w zanonimizowanej części, a także żądanie wskazania podstawy odmowy udostępnienia zanonimizowanej części tej oferty. W odpowiedzi na ten wniosek organ pismem z dnia 10 sierpnia 2018r. wyjaśnił skarżącej, że udostępnił już jej zanonimizowaną ofertę [...] tj. w części nie zastrzeżonej przez oferenta w Oświadczeniu stanowiącym załącznik nr 8 do zarządzenia Prezesa NFZ nr 18/2017/DSOZ o zastrzeżeniu informacji stanowiącej tajemnicę przedsiębiorcy, następnie wskazał, że złożone przez tego oferenta zastrzeżenie stanowi konkretyzację art. 135 ust. 2 pkt 2 ustawy o świadczeniach zdrowotnych. Dodatkowo organ wyjaśnił, że skarżąca - przystępując do postępowania nr [...] - złożyła oświadczenie, w którym w pkt 1 potwierdziła, że zapoznała się z przepisami zarządzenia nr 18/2017/DOSOZ oraz warunkami zawierania umów i nie zgłaszała do nich zastrzeżeń oraz że je przyjmuje do stosowania. Powyższe - jak wywodził organ w tej odpowiedzi - jest równoznaczne z wyrażeniem zgody na możliwość zastrzeżenia tajemnicy przedsiębiorcy przez wszystkich oferentów biorących udział w postępowaniu konkursowym. W tych okolicznościach - w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego - aż nadto organ uczynił zadość swojemu obowiązkowi udostępnienia informacji publicznej zawartej w aktach unieważnionego postępowania konkursowego nr [...], przekazując skarżącej kopię całych tych akt. Natomiast okoliczność, że część informacji z tych akt - z uwagi na ochronę informacji tajnych - została zanonimizowana i nie podlega udostępnieniu nie jest tożsama z bezczynnością organu, skoro nie wydał on decyzji o odmowie ich udostępnienia, a jedynie wyjaśnił wnioskodawcy powody odmowy udostępnienia tych informacji. Jak bowiem podnosi orzecznictwo sądowe w przypadku anonimizacji informacji z uwagi na dobra prawnie chronione nie zachodzi potrzeba wydawania oddzielnej decyzji na podstawie art. 16 u.d.i.p., gdyż przepis ten może mieć zastosowanie tylko w wypadku odmowy udostępnienia informacji, a nie w przypadku jej udzielenia z zachowaniem zasady ochrony dóbr chronionych (tak wyrok NSA z dnia 4 listopada 2016r., sygn. akt I OSK 1372/15, Lex nr 2169772). Ponadto ocenę zasadności odmowy udostępnienia anonimizowanej części informacji należy przeprowadzać przez pryzmat złożonego w sprawie wniosku i wskazanego w nim wyraźnie zakresu żądanych informacji (wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2017r., sygn. akt I OSK 1928/15, Lex nr 2293485). Celem postępowania w przedmiocie bezczynności organu w udostępnieniu informacji publicznej jest bowiem przede wszystkim kontrola terminowości reakcji organu na wniosek o udostępnianie informacji będącej informacją publiczną (art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z art. 149 p.p.s.a.), nie zaś zobowiązywanie organu - jak tego zdaje się oczekiwać skarżąca - do udostępnienia informacji chronionych (por. wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2018r., sygn. akt I OSK 1793/17, Lex nr 2454636).

Wobec tego podnieść trzeba, że skarżąca bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia w całości oferty [...] zawierającej zastrzeżone zgodnie z wzorem oświadczenia informacje, nie dostrzega tego, że regulacja prawna zawierania umów na świadczenie usług opieki medycznej jest szczególną regulacją prawną, zaś samo postępowanie konkursowe cechuje się własnymi cywilnoprawnymi instrumentami. Stosowanie do tej szczególnej regulacji prawnej odrębnie została unormowana kwestia zastrzeżenia tajemnicy przedsiębiorcy, skonkretyzowana przez Prezesa NFZ w zarządzeniu nr 18/2017/DOSOZ i załączonym do niego wzorze oświadczenia oferenta o zastrzeżeniu informacji stanowiących tajemnice przedsiębiorcy (załącznik nr 8), zaakceptowana przez poszczególnych oferentów w stosownych oświadczeniach. Wobec tego nie sposób odmiennie przyjmować, że w sprawie doszło do naruszenia prawa do informacji publicznej poprzez udostępnienie oferty z wyjątkiem zastrzeżonej części (a sporządzonej zgodnie z załącznikiem nr 8 do zarządzenia), jak podnosi skarżąca z uwagi na zbyt szeroki zakres informacji objętych zastrzeżeniem. Skoro bowiem możliwość zastrzeżenia informacji zawartych w ofertach przewidział sam ustawodawca w art. 135 ust. 2 pkt 2 ustawy oświadczeniach zdrowotnych, a sposób dokonania takiego zastrzeżenia został doprecyzowany we wskazanym zarządzeniu Prezesa NFZ, które znane było oferentom jeszcze przed przystąpieniem do postępowania konkursowego, to nie sposób czynić organowi zarzutu, że przestrzegał obowiązujących regulacji (tak wyrok NSA z dnia 9 marca 2017r., sygn. akt II GSK 1784/15, Lex nr 2269863).

W okolicznościach tej sprawy nie sposób też pominąć tego istotnego faktu, że wielokrotne składanie przez skarżącą żądania udostępnienia informacji publicznej dotyczyły akt, w tym oferty konkursowej, złożonej przecież w unieważnionym postępowaniu konkursowym. Unieważnienie postępowania konkursowego oznacza zaś, iż żadna oferta nie została wybrana do zawarcia umowy o świadczenie usług opieki zdrowotnej. W tym kontekście nie sposób doszukać się celu korzystania w tak uporczywy sposób przez skarżącą z prawa do informacji publicznej, które przecież nie może być wykorzystywane - wbrew woli ustawodawcy - w innym celu niż troska o dobro publiczne, jakim jest prawo do przejrzystego państwa i jego struktur, przestrzeganie prawa przez podmioty publiczne, jawność działania administracji i innych organów władzy publicznej. W przeciwnym razie prawo dostępu do informacji publicznej jawi się jako nadużycie tego prawa (por. wyrok NSA z dnia 23 listopada 2016r., sygn. akt I OSK 1601/15, Lex nr 2177183). Orzecznictwo sądowe podnosi bowiem, że "ustawa o dostępie do informacji publicznej nie może być nadużywana i wykorzystywana w czysto prywatnych sprawach. Z żądania udostępnienia informacji publicznej musi wynikać interes obiektywny a nie subiektywny" (tak wyrok NSA z dnia 20 września 2018r., sygn. akt I OSK 1359/18, Lex nr 2554828). W nawiązaniu do tego stwierdzić trzeba, że pomimo przyznania przez skarżącą w odpowiedzi na skargę kasacyjną, że regulacje u.d.i.p. mają służyć przejrzystości postępowania konkursowego NFZ, który jako podmiot realizując zadania w zakresie ochrony zdrowia, wykorzystuje na ten cel znaczne środki publiczne, to jednak wskutek pozostawania w błędnym przekonaniu uważa ona, że jej interes prawny w tym konkretnym postępowaniu konkursowym doznał uszczerbku. Jak bowiem podnosi brak pełnej dostępności do akt, a zwłaszcza oferty konkurenta, uniemożliwił jej - w jej subiektywnym odczuciu - sprawdzenie, czy ocena komisji konkursowej nie narusza zasady równego traktowania w zakresie kalkulacji cenowej i potencjału. Rzecz jednak w tym, że w unieważnionym postępowaniu komisja nie dokonuje tego rodzaju oceny i porównania ofert poszczególnych oferentów, a postępowanie konkursowe kończy się bez wyboru jakiejkolwiek oferty. Samo kwestionowanie zasadności stosowania klauzuli tajności w postępowaniu konkursowym w stosunku do części oferty [...] bez wykazania jaki wpływ zastosowanie tej klauzuli miało dla wyniku unieważnionego postępowania nie jest zaś wystraczające aby skutecznie zarzucić organowi naruszenie prawa, zwłaszcza w sytuacji gdy sam ustawodawca - jak wskazano - dopuszcza możliwość stosowania klauzuli tajemnicy przedsiębiorcy. Powyższej oceny nie podważa - wbrew odmiennemu stanowisku skarżącej - argumentacja uzasadnienia powołanego w odpowiedzi na skargę kasacyjną wyroku WSA w Krakowie z dnia 17 lipca 2018r., sygn. akt III SA/Kr 1553/17, podjętego w zawisłej przed tym Sądem sprawie z udziałem skarżącej. Wyrok ten, nieprawomocny, nie wiąże bowiem w tej sprawie, a nadto zapadł on w innych okolicznościach faktycznych i prawnych. Przedmiotem postępowania zakończonego tym wyrokiem było - odmiennie niż w niniejszej sprawie - rozstrzygnięcie konkursu ofert w innym niż w niniejszej sprawie postępowaniu w sprawie zawarcia umów na świadczenie usług opieki zdrowotnej, a jednym z zarzutów skargi, rozważonym w tym wyroku przez WSA w Krakowie, było udostępnienie akt tego postępowania administracyjnego. Na okoliczność udostępnienia akt tego rozstrzygniętego przez komisję postępowania w trybie k.p.a. zwracał również uwagę organ już w piśmie z dnia 31 października 2017r., będącym odpowiedzią na pierwsze żądanie skarżącej udostępnienia w tej sprawie akt unieważnionego postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny - uznając, iż istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona - na podstawie art. 188 p.p.s.a., rozpoznał wniesioną przez [...] skargę w przedmiocie bezczynności organu w sprawie udostępnienia akt unieważnionego postępowania konkursowego i uznał ją za bezzasadną. Wobec zaprezentowanych wyżej okoliczności faktycznych - uznał bowiem, że w tej sprawie nie doszło do zarzucanej organowi bezczynności, organ udostępnił wszak skarżącej całość akt unieważnionego postępowania konkursowego, jak również wskazał przyczyny odmowy udostępnienia zanonimizowanej części oferty [...]

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok oraz oddalił skargę. O kosztach postępowania sądowego w kwocie 460 zł, obejmujących wpis od skargi kasacyjnej w wysokości 100 zł i wynagrodzenie pełnomocnika organu w wysokości 360 zł, orzekł na podstawie art. 203 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015r. poz. 1804 ze zm.).