Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt I SA/Kr 681/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2022-10-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6118 Egzekucja świadczeń pieniężnych, zabezpieczenie zobowiązań podatkowych
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 26 par. 5 pkt. 1 i 2
journal: Dz.U. 2020 poz 1427
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - t.j.
article: art. 133 par. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Urszula Zięba (spr.) Sędziowie: WSA Grzegorz Klimek WSA Michał Niedźwiedź Protokolant: starszy sekretarz sądowy Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu w dniu 7 października 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Skarbu Państwa Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwo C. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 8 kwietnia 2022 r., nr [...] w przedmiocie oddalenia zarzutów na postępowanie egzekucyjne uchyla zaskarżone postanowienie.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia 21 stycznia 2022 r. Burmistrz Miasta C. oddalił w całości zarzuty wniesione przez Skarb Państwa Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe Nadleśnictwo w C. (dalej "Nadleśnictwo", "strona skarżąca") w przedmiocie postępowania egzekucyjnego.

Organ podał, że Naczelnik US w C. przekazał pismo z dnia 7 grudnia 2021 r. zatytułowane "skarga", które w istocie zawiera zarzuty na postępowanie egzekucyjne złożone przez Nadleśnictwo w związku z prowadzonym na wniosek wierzyciela Gminy C. postępowaniem egzekucyjnym o ściągnięcie należności z tytułu nieuiszczonego podatku w wysokości 221 017 zł na podstawie tytułu wykonawczego nr [...] z dnia 24 listopada 2021 r. Podniesione w piśmie zarzuty zostały złożone w trybie art. 33 §2 pkt 1, pkt 6 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2020 r., poz. 1427 ze zm.), tj. podstawą których jest nieistnienie obowiązku oraz brak wymagalności obowiązku. Ponadto podniesiono zarzuty braku zbadania z urzędu dopuszczalności egzekucji administracyjnej, naruszenie zasady zaufania do organów administracji publicznej.

Wierzyciel, przedstawiając chronologię zdarzeń, podał, że w dniu 25 października 2021 r. wydał decyzję, którą określił Nadleśnictwu wysokość zobowiązania podatkowego w podatku od nieruchomości za 2016 r. od gruntów, nad którymi przebiegają linie elektroenergetyczne w kwocie [...] zł, odebraną przez podatnika w dniu 29 października 2021 r. Nadleśnictwo złożyło odwołanie od tej decyzji w dniu 16 listopada 2021 r. W dniu 19 listopada 2021 r. zostało wydane przez Burmistrza Miasta C. postanowienie o nadaniu rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji nieostatecznej w przedmiocie podatku od nieruchomości za 2016 r. z uwagi na czas pozostały do upływu terminu przedawnienia zobowiązania podatkowego, krótszy niż 3 miesiące. Postanowienie to zostało odebrane przez stronę skarżąca w dniu 23 listopada 2021 r. W dniu 15 grudnia 2021 r. do wierzyciela wpłynęła decyzja SKO z dnia 13 grudnia 2021 r. o utrzymaniu w mocy decyzji z dnia 25 października 2021 r. W związku z tym zarzuty nieistnienia obowiązku i braku wymagalności obowiązku zostały uznane za niezasadne. Wierzyciel odniósł się także do pozostałych zarzutów, wskazując w szczególności (mając na uwadze orzecznictwo sądów administracyjnych), że organ egzekucyjny przystępuje do czynności mających na celu przymusowe wykonanie obowiązku w każdym przypadku, gdy obowiązek jest wymagalny, a zobowiązany powstrzymuje się od jego wykonania. Dlatego za niezasadny został uznany zarzut naruszenia art. 6 §1 u.p.e.a. Końcowo wierzyciel podał, że w dniu 29 listopada 2021 r. Nadleśnictwo dokonało zapłaty zobowiązania podatkowego za 2016 r. (wraz z odsetkami). W związku z tym wierzyciel w dniu 1 grudnia 2021 r. złożył do US w C. zawiadomienie o wygaśnięciu w całości należności pieniężnej z tytułu wykonawczego nr [...].

W zażaleniu na powyższe postanowienie zarzucono

I. naruszenie przepisów prawa procesowego, tj.:

1. art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 i art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. i art. 18 u.p.e.a., poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na bezzasadnym oddaleniu zarzutów wierzyciela, w sytuacji w której:

- zgodnie z art. 6 § 1 w zw. z art. 29 § 1 u.p.e.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. organ winien ocenić czy postępowanie zainicjowane przez stronę skarżącą, polegające na złożeniu odwołania od decyzji Burmistrza Miasta C. z dnia 25 października 2021 r., ma służyć jedynie doprowadzeniu do przedawnienia zobowiązania podatkowego, w konsekwencji organ winien z urzędu zbadać dopuszczalność egzekucji, czego nie uczynił, zaś zakres badania nie dotyczy badania zasadności i wymagalności obowiązku, wbrew temu co organ w uzasadnieniu postanowienia stwierdził,

- zgodnie z art. 6 i art. 7 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. doszło do naruszenia zasady praworządności, w związku z wywołaniem przez postępowanie egzekucyjne - wszczęte niezgodnie, z prawem - skutku w postaci przerwania biegu terminu przedawnienia zobowiązania podatkowego, co wbrew obowiązującym przepisom oraz celowi postępowania egzekucyjnego narusza słuszny interes strony skarżącej, w konsekwencji organ winien z urzędu zbadać dopuszczalność egzekucji, czego nie uczynił, zaś zakres badania nie dotyczy badania zasadności i wymagalności obowiązku, wbrew temu co organ w uzasadnieniu postanowienia stwierdził,

- zgodnie z art. 34 § 1 i § 4 w zw. z art. 33 § 1 pkt 6 u.p.e.a., albowiem stanowisko wierzyciela zajęte wobec zarzutu opartego na art. 33 § 1 pkt 6 u.p.e.a. nie jest wiążące dla organu egzekucyjnego i co czyni uzasadnionym obawy, że organy nie zweryfikowały, czy zaistniała przesłanka uchylania się przez stronę skarżącą od wykonania ciążącego na niej obowiązku, w konsekwencji organ winien z urzędu zbadać dopuszczalność egzekucji, czego nie uczynił, zaś zakres badania nie dotyczy badania zasadności i wymagalności obowiązku, wbrew temu co organ w uzasadnieniu postanowienia stwierdził,

2. art. 54 § 1, § 5 i § 6 w zw. z art. 89 § 1 - 3 u.p.e.a., poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na bezzasadnym nieuwzględnieniu skargi przez organ, a polegający na braku merytorycznego zbadania zaistnienia w sprawie kluczowej – z perspektywy dopuszczalności prowadzenia postępowania egzekucyjnego - przesłanki uchylania się Nadleśnictwa od wykonania obowiązku podatkowego, mimo że strona skarżąca nie uchylała się od wykonania wymagalnego zobowiązania podatkowego, a jego istnienie nie zostało jeszcze przesądzone, w sytuacji w której pomiędzy podjęciem kroków w celu zastosowania środków egzekucyjnych, a doręczeniem postanowienia o nadaniu rygoru natychmiastowej wykonalności musi zaistnieć stan "uchylania się" przez zobowiązanego od wykonania wymagalnego zobowiązania. Innymi słowy w przypadku zaistnienia wymagalności zobowiązania, zobowiązany winien mieć szansę na dobrowolną realizacje wymagalnego zobowiązania, tej zaś w niniejszej sprawie nie miało skarżące Nadleśnictwo,

3. obrazę art. 239 §2 O.p., polegającą na braku uprawdopodobnienia przez organ podatkowy, że zobowiązanie wynikające z decyzji nie zostałoby wykonane przez podatnika w zw. art. 33 § 1 pkt 6 w związku z art. 6 § 1 oraz w związku z art. 34 § 1 i § 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, a także z art. 18 u.p.e.a., a w konsekwencji braku merytorycznego zbadania zaistnienia w sprawie kluczowej – z perspektywy dopuszczalności prowadzenia postępowania egzekucyjnego - przesłanki uchylania się Nadleśnictwa od wykonania obowiązku podatkowego, mimo że strona skarżąca nie uchylała się od wykonania wymagalnego zobowiązania podatkowego, a jego istnienie nie zostało jeszcze przesądzone, w sytuacji, w której pomiędzy podjęciem kroków w celu zastosowania środków egzekucyjnych, a doręczeniem postanowienia o nadaniu rygoru natychmiastowej wykonalności musi zaistnieć stan "uchylania się" przez zobowiązanego od wykonania wymagalnego zobowiązania. Innymi słowy w przypadku zaistnienia wymagalności zobowiązania, zobowiązany winien mieć szansę na dobrowolną realizacje wymagalnego zobowiązania, tej zaś w niniejszej sprawie nie miało skarżące Nadleśnictwo.

Postanowieniem z dnia 8 kwietnia 2022 r. SKO w K. utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji.

Organ II instancji podzielił stanowisko organu I instancji, że obowiązek objęty tytułem wykonawczym istnieje, gdyż wynika on z decyzji Burmistrza Miasta C. z dnia 25 października 2021 r. Wskazał także, że nie mógł zostać uwzględniony zarzut z art. 33 §2 pkt 6 u.p.e.a., gdyż obowiązek w dniu wszczęcia egzekucji był wymagalny.

Odnosząc się natomiast do kwestii naruszenia art. 6 u.p.e.a. Kolegium wskazało, że podstawy zarzutów w sprawie egzekucji administracyjnej zostały enumeratywnie wskazane w art. 33 §2 u.p.e.a. i nie ma wśród nich zarzutu naruszenia art. 6 u.p.e.a. Zobowiązany nie może w tym trybie skutecznie formułować zarzutów w kwestii wszelkich dostrzeżonych nieprawidłowości w działaniu organu egzekucyjnego. Ponadto organ II instancji zaznaczył, że zobowiązanie podatkowe dotyczące podatku od nieruchomości za 2016 r. powstało – zgodnie z art. 21 §1 pkt 1 Ordynacji podatkowej – z mocy prawa, a decyzja określająca wysokość zobowiązania podatkowego jest decyzją deklaratoryjną. W związku z tym organ stwierdził, że skoro podatnik nie zapłacił podatku w prawidłowej wysokości w ciągu 5 lat, to wszczęcie postępowania egzekucyjnego było uzasadnione. Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia art. 239b O.p. organ zaznaczył, że przepis ten dotyczy postępowania w sprawie nadania decyzji nieostatecznej rygoru natychmiastowej wykonalności, nie zaś postępowania egzekucyjnego.

W skardze na postanowienie SKO w K. z dnia 8 kwietnia 2022 r. pełnomocnik Nadleśnictwa powtórzył zarzuty zawarte w zażaleniu i wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

Odpowiadając na skargę SKO w K. wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna i jako taka zasługuje na uwzględnienie, choć nie z przyczyn bezpośrednio w niej podniesionych.

Na wstępie Sąd wskazuje, że sprawa niniejsza została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.".

Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (który to przepis nie ma zastosowania w niniejszej sprawie). Z art. 133 § 1 p.p.s.a. wynika natomiast, że sąd orzeka na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia. W zakresie oceny stanu faktycznego ustalonego przez organy sąd administracyjny nie ustala stanu faktycznego, a jedynie wskazuje, które ustalenia organu zostały przez niego przyjęte, a które nie (vide - wyrok NSA z dnia 6 lutego 2008 r. sygn. akt: II FSK 1665/06 - dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl). Przypomnieć trzeba, że przez akta sprawy administracyjnej należy rozumieć w szczególności pełną dokumentację stanowiącą dowód przeprowadzonych przez organy administracyjne i strony czynności prawnomaterialnych i procesowych pozwalających na kontrolę prawidłowości ustaleń poczynionych w sprawie przez organy prowadzące postępowanie administracyjne (por. np. wyrok NSA z dnia 27 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 2331/12).

Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem - co do zasady - materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania przed tym organem (zob. wyrok NSA z dnia 12 września 2019 r. sygn. akt I OSK 2623/17, wyrok NSA z dnia 10 lipca 2014 r. sygn. akt I GSK 463/13). Orzekanie przez sąd administracyjny możliwe jest tylko na podstawie całości akt sprawy. Oznacza to, że orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego powinno być podjęte nie tylko w oparciu o analizę uzasadnienia zaskarżonego aktu i wyjaśnienia stron, ale na podstawie całego materiału faktycznego i dowodowego zgromadzonego przez organ administracji.

Należy podkreślić, że warunkiem wydania przez Sąd rozstrzygnięcia merytorycznego jest stwierdzenie, że wszystkie okoliczności faktyczne i prawne zostały w sprawie wyjaśnione. Jest to możliwe jedynie wówczas, gdy sąd będzie dysponował kompletnymi aktami sprawy. Sąd nie może wyrokować na podstawie wybiórczej dokumentacji przedstawionej mu przez organ, którego rozstrzygnięcie jest przedmiotem skargi. Tylko pełne akta administracyjne dają sądowi możliwość wszechstronnego i dogłębnego zbadania sprawy we wszystkich jej aspektach, a następnie podjęcia obiektywnego, zgodnego z prawem rozstrzygnięcia. Niedopuszczalne jest zatem, aby sąd orzekał w sprawie nie dysponując całością akt administracyjnych, a w konsekwencji nie zapoznawszy się ze wszystkimi dokumentami sprawy.

Odnosząc powyższe uwagi do stanu faktycznego niniejszej sprawy należy zauważyć, że w świetle wyżej wskazanego art. 133 p.p.s.a. Sąd ma obowiązek dokonać oceny, czy organy w sposób wyczerpujący ustaliły i oceniły stan faktyczny. Kwestia ta ma kluczowe znaczenie dla badania poprawności rozstrzygnięcia, gdyż tylko prawidłowo ustalony stan faktyczny sprawy może stanowić podstawę do wydania prawidłowego rozstrzygnięcia.

Mając na uwadze powyższe rozważania, Sąd stwierdza, że przedłożone Sądowi akta administracyjne nie zawierają istotnych dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy dokumentów pozwalających na dokonanie oceny prawidłowości działania Burmistrza Miasta C. i SKO w K. W aktach sprawy brak jest bowiem dokumentów potwierdzających kiedy miało miejsce doręczenie zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego, ewentualnie doręczenie dłużnikowi zajętej wierzytelności zawiadomienia o zajęciu wierzytelności lub innego prawa majątkowego. Sąd nie był zatem w stanie ocenić kiedy doszło do skutecznego wszczęcia egzekucji w stosunku do strony skarżącej. Należy także podkreślić, że do okoliczności tych w ogóle nie odniosły się organy w wydanych w sprawie rozstrzygnięciach. Art. 26 §5 pkt 1 i 2 u.p.e.a. stanowi, że wszczęcie egzekucji administracyjnej następuje z chwilą: doręczenia zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego; doręczenia dłużnikowi zajętej wierzytelności zawiadomienia o zajęciu wierzytelności lub innego prawa majątkowego, jeżeli to doręczenie nastąpiło przed doręczeniem zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego. Doręczenie tytułu wykonawczego, względnie doręczenie dłużnikowi zajętej wierzytelności zawiadomienia o zajęciu wierzytelności lub innego prawa majątkowego, jest więc czynnością niezbędną do zainicjowania egzekucji. Ustalenie kiedy miały miejsce te czynności ma kluczowe znaczenie w świetle dokonanej przez stronę skarżącą zapłaty podatku w dniu 29 listopada 2021 r. (która to okoliczność też zresztą nie została w żaden sposób udokumentowana przez organ), jak również podnoszonych przez stronę skarżącą zarzutów egzekucyjnych wskazanych w art. 33§2 pkt 1(nieistnienie obowiązku) i pkt 6 (brak wymagalności obowiązku) u.p.e.a.

Podsumowując Sąd stwierdza, że brak pełnego materiału dowodowego uniemożliwia Sądowi nie tylko kontrolę zaskarżonego postanowienia, ale również uniemożliwia zbadanie zasadności zarzutów skargi. Wskazać trzeba, że obowiązkiem organu jest przekazanie Sądowi wraz ze skargą i odpowiedzią na skargę kompletnych akt administracyjnych, rolą Sądu nie jest natomiast poszukiwanie akt w celu ich skompletowania. W rozpoznanej sprawie akta sprawy nie pozwalają ustalić pełnego stanu faktycznego sprawy, a w konsekwencji nie jest możliwa ocena zaskarżonego postanowienia pod względem merytorycznym. W tym zakresie doszło do naruszenia przepisów art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a. i art. 80 k.p.a. w związku z art. 18 u.p.e.a., a zatem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Uchybienie to zaś powoduje, że zaskarżone postanowienie wymyka się spod kontroli sądowej. Stwierdzone nieprawidłowości dotyczące postępowania, wskazane braki akt sprawy, obligowały Sąd do wyeliminowania zaskarżonego postanowienia z porządku prawnego. Należy przy tym zauważyć, że niniejszy wyrok nie przesądza kwestii zasadności zarzutów egzekucyjnych.

Na podstawie art. 153 p.p.s.a., w ponownie prowadzonym postępowaniu organ uzupełni akt sprawy o dowody dotyczące wszczęcia postępowania egzekucyjnego, zapłaty przez stronę skarżącą zobowiązania podatkowego, a następnie dokona prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy i wyda rozstrzygnięcie w oparciu o kompletne akta (tj. na podstawie całości zebranego i dołączonego do akt kompletnego materiału dowodowego).

Z przedstawionych wyżej względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, działając na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., uchylił zaskarżone postanowienie.