Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 430/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2022-11-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w części
Powołane przepisy: article: art.147§1. art.151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art.18 ust.2 pkt 15, art.94 ust.1 i 2
journal: Dz.U. 2021 poz 1372
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j.
article: art.4 ust.1
journal: Dz.U. 2021 poz 679
law: Ustawa z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski Sędzia WSA Michał Ruszyński Protokolant st. sekr. sąd. Danuta Chorabik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 listopada 2022 r. sprawy ze skargi Prokuratura Rejonowego na uchwałę Rady Miejskiej z dnia 25 listopada 2021 r. nr XXXIX/420/2021 w sprawie ustalenia wysokości opłat za korzystanie z cmentarza komunalnego w [...] I. stwierdza nieważność § 1 Lp 12,13,14,15 zaskarżonej uchwały, II. oddala skargę w pozostałym zakresie.


UZASADNIENIE

W dniu 25 listopada 2021 r. Rada Miejska podjęła na podstawie

art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U.

z 2021 r., poz. 1372 ze zm.; dalej u.s.g.) w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 679; dalej u.g.k.) uchwałę nr XXXIX/420/2021 w sprawie ustalenia wysokości opłat za korzystanie z cmentarza komunalnego (publ. Dz. Urz. Województwa z 2021 r., poz. 2546). W § 1 uchwały organ w formie tabeli wprowadził opłaty na cmentarzu gminnym w [...], określając rodzaje poszczególnych opłat oraz ceny netto.

Na powyższą uchwałę Prokurator Rejonowy wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę zarzucając jej sprzeczność z prawem, a mianowicie:

- art. 84 i 168 Konstytucji RP oraz art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. oraz art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1947; dalej ustawa o cmentarzach), polegające na ustaleniu opłat mających charakter świadczeń nieekwiwalentnych, wykraczających znacznie poza materię usług komunalnych związanych z chowaniem zmarłych, w tym stanowiących de facto nieznane ustawie świadczenie publicznoprawne,

- art. 9 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1076 ze zm., dalej u.o.k.k.) w zw.

z art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k., przejawiające się bezpośrednim narzuceniem nieuczciwych cen, będących rażąco wygórowanymi w sytuacji, gdy gmina ma nie tyle pozycję dominującą na lokalnym rynku usług komunalnych (w miejscowości [...] nie ma innego cmentarza), lecz jest wręcz jedynym podmiotem świadczącym tego rodzaju usługi, co oznacza, że jednostki nie mają żadnych możliwości skorzystania z usług innego podmiotu, co skutkuje tym, że gmina nadużywa swojej pozycji dominującej na rynku i stanowi opłaty w wysokości w żaden sposób nieuzasadnionej i nieadekwatnej do rodzaju świadczonej usługi, w szczególności rażąco przewyższającej opłaty pobierane przez sąsiednie gminy administrujące tamtejszymi cmentarzami komunalnymi.

Na tej podstawie Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

W uzasadnieniu skargi Prokurator podkreślił, że z art. 7 ust. 2 ustawy

o cmentarzach, stanowiącego przepis szczególny wobec art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. wynika, iż opłatą za usługę komunalną związaną z cmentarzem jest opłata za pochowanie zwłok i rezerwację grobu na dalsze oznaczone okresy. Odwołując się do wyroku WSA w Krakowie z 17 maja 2010 r., III SA/Kr 932/09 wskazał, że organ gminy może ustalić tylko te opłaty, które są związane z pochowaniem zwłok, o czym mowa w art. 7 ust. 2 ustawy o cmentarzach, a nie jakiekolwiek opłaty związane z prowadzeniem cmentarza.

W ocenie Prokuratora w realiach niniejszej sprawy opłatami ekwiwalentnymi

i związanymi stricte z korzystaniem z cmentarza w celu pochowania zwłok, są jedynie opłaty wymienione w tabeli w punktach od 1 do 11. W odniesieniu do świadczeń wymienionych w tabeli w punktach od 12 do 15 stwierdził, że ich ustalenie w skarżonej uchwale rażąco narusza przepisy wymienione w sentencji. W szczególności rażąco naruszają prawo opłaty wymienione w punktach 12 i 13 (odpowiednio: opłata komunalna dla osoby dorosłej na okres 20 lat w kwocie 1100,00 zł i opłata komunalna dla dziecka do lat 6 na okres 20 lat w kwocie 550,00 zł). W ocenie Prokuratora wprowadzenie tych opłat stanowi rażące naruszenie art. 168 Konstytucji RP, w myśl którego jednostki samorządu terytorialnego mają prawo ustalania wysokości podatków i opłat lokalnych w zakresie określonym w ustawie. Prokurator wskazał, że ani uchwała Rady Miasta z 25 listopada 2022 r., ani jej uzasadnienie, nie wskazują za jaką usługę przedmiotowe opłaty mają być nakładane. Już brak należytego uzasadnienia uchwały, tak istotnej z punktu widzenia finansowych obciążeń narzucanych mieszkańcom, czyni ją prawnie wadliwą. W ocenie skarżącego uchwałę podjęto arbitralnie i z pominięciem art. 7 ust. 2 ustawy o cmentarzach. W żaden sposób nie można powiązać części opłat nią wprowadzonych z konkretnymi usługami komunalnymi świadczonymi z wykorzystaniem mienia należącego do gminy. W tej sytuacji Prokurator uznał, że wprowadzona nią opłata komunalna stanowi nieznane ustawie i wprowadzone w sposób niezgodny z przepisami powszechnie obowiązującymi świadczenie o charakterze publicznoprawnym i dodatkowo, że jest to świadczenie od “osoby zmarłej".

Skarżący podkreślił, że brak ekwiwalentności świadczenia oraz niemożność powiązania z usługą komunalną pochowania zwłok przesądza także o rażącej niezgodności z ustawą dwóch innych opłat za korzystanie z cmentarza komunalnego, wymienionych w tabeli w punktach 14 i 15, wprowadzających opłatę za nadzór nad podmiotami świadczącymi usługi pogrzebowe w kwocie 300,00 zł oraz nadzór nad podmiotami przeprowadzającymi usługi ekshumacyjne w kwocie 300,00 zł.

Dalej Prokurator podniósł, że skarżona uchwała w zakresie opłat wymienionych w tabeli w punktach od 1 do 9, narzuca ceny będące rażąco wygórowanymi w sytuacji, gdy gmina ma nie tyle pozycję dominującą na lokalnym rynku usług komunalnych, lecz jest wręcz jedynym podmiotem świadczącym tego rodzaju usługi. W miejscowości [...] nie ma innego cmentarza, pozostałe obiekty tego rodzaju w gminie mają charakter wyznaniowy i są położone w odległości co najmniej kilku kilometrów. W praktyce oznacza to, że mieszkańcy [...], nie mają żadnych możliwości skorzystania z usług innego cmentarza. Powyższe prowadzi do wniosku, że gmina nadużywa swojej pozycji dominującej na rynku i stanowi opłaty w wysokości w żaden sposób nieuzasadnionej i nieadekwatnej do rodzaju świadczonej usługi, w szczególności rażąco przewyższającej opłaty pobierane przez sąsiednie gminy administrujące tamtejszymi cmentarzami komunalnymi (dwukrotnie, a niekiedy nawet wielokrotnie).

W odpowiedzi na skargę Burmistrz wniósł o jej odrzucenie, a z ostrożności procesowej o jej oddalenie jako bezzasadnej. Organ wskazał, że w zakresie wysokości ustalania opłat komunalnych, tj. opłat rozumianych jako ceny i opłaty za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego, ustawodawca nie stawia jakichkolwiek kryteriów w zakresie wysokości opłaty. Gmina przyjęła zatem, że opłata ta winna pokrywać rzeczywiste koszty, które ponosi w związku z chowaniem zwłok i utrzymaniem cmentarza. Gmina nie osiąga zysku z tego tytułu. Z przedstawionych w formie tabeli szacowanych kosztach na 2022 rok wynika, że koszty utrzymania cmentarza wyniosą 552752 zł, a dochody 408350 zł, przy czym ta kalkulacja nie przewiduje kosztów inwestycyjnych poniesionych przez gminę w wysokości 200000 zł. Ustalone opłaty nie pokryją zatem w pełni kosztów utrzymania cmentarza. W ocenie organu trudno zrozumieć co skarżący rozumie poprzez zarzuty o nie ekwiwalentności świadczeń. Subiektywne poczucie skarżącego i odniesienie się do wysokość opłat w innych gminach zdaniem organu nie jest miarodajne w tym zakresie i niczego nie dowodzi. Sytuacja w każdej gminie jest inna. Niektóre z nich nie posiadają np. cmentarzy na terenach wiejskich, a Gmina tak, inne np. dopłacają z innych środków do utrzymania cmentarza.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Skarga zasługiwała na uwzględnienie tylko w części.

Zgodnie z art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej jako p.p.s.a.) sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przepis art. 91 u.s.g. przewiduje, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Zgodnie z art. 91 ust. 4 u.s.g. w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa.

Powołany w podstawie prawnej zaskarżonej uchwały przepis art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. stanowi, że jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego postanawiają o wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego. W myśl natomiast drugiego z powołanych w podstawie prawnej przepisów art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. do wyłącznej właściwości rady gminy należy stanowienie w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy (aniżeli wymienione w pkt 1- 14).

Nie budzi wątpliwości Sądu, że na podstawie przywołanych powyżej przepisów, tj. art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k oraz art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. Rada Miejska była władna podjąć zaskarżoną uchwałę w przedmiocie ustalenia opłat za korzystanie z cmentarza komunalnego. Sąd rozpoznający niniejsza sprawę nie podziela przy tym wyrażanego w orzecznictwie i przytoczonego w skardze stanowiska, że z przepisów ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych wynika, iż organ gminy może ustalić tylko te opłaty, które są związane z pochowaniem zwłok, o czym mowa w art. 7 ust. 2 tej ustawy, a nie jakiekolwiek opłaty związane z prowadzeniem cmentarza. Wprawdzie art. 7 ust. 2 ustawy o cmentarzach stanowi, że "po upływie lat 20 ponowne użycie grobu do chowania nie może nastąpić, jeżeli jakakolwiek osoba zgłosi zastrzeżenie przeciw temu i uiści opłatę, przewidzianą za pochowanie zwłok, a zastrzeżenie to ma skutek na dalszych lat 20 i może być odnowione", to jednak zauważyć należy, że przepis ten dotyczy czasokresu użycia grobu do chowania i reguluje kwestię uiszczenia opłaty jako kryterium uniemożliwiające ponowne użycie grobu po upływie 20 lat. Przepis ten nie określa jednak ani wysokości opłaty, ani trybu jej ustalania, ani też nie zawiera delegacji w tym przedmiocie. Nie jest również przepisem szczególnym w rozumieniu art. 4 ust. 1 u.g.k. Norma ta wskazuje tylko na jedną z potencjalnych do ustalenia opłat związanych z pochowaniem zwłok, przy czym nie stanowi podstawy prawnej do ich ustalania i nie artykułuje wskazań w sprawie kompetencji organów w tym obszarze. W związku z tym ustalenie opłat za korzystanie z cmentarza nie doznaje ograniczenia jedynie do czynności objętych ściśle pojęciem "pochowanie zwłok", a art. 7 ust. 2 ustawy o cmentarzach wymienia tylko jedną z możliwych do ustalenia opłat (por. Sularz Paweł, Cmentarze w Polsce. Zagadnienia administracyjnoprawne, opublikowano: WKP 2022 i przywołane tam orzeczenia sądów administracyjnych). Należy ponadto zauważyć, że do 1989 roku w ustawie o cmentarzach istniał przepis kompetencyjny skierowany do komunalnych prezydiów właściwych rad narodowych miast, osiedli i gromad - art. 2 ust. 3. Podmioty te w oparciu o tę normę ustalały opłaty pobierane przez komunalne zarządy cmentarzy za korzystanie z cmentarzy i urządzeń cmentarnych. Natomiast w odniesieniu do cmentarzy wyznaniowych właściwość tę ustawa przypisywała prezydiom wojewódzkich rad narodowych (rad narodowych miast wyłączonych z województw). Jednak na mocy art. 74 ust. 4 pkt 2 ustawy z 17 maja 1989 r. o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej ta delegacja osadzona w art. 2 ust. 3 ustawy o cmentarzach została wykreślona. W konsekwencji podstawa do ustalania opłat za usługi cmentarne i korzystanie z urządzeń cmentarnych wynika obecnie z przepisów u.g.k.

Przechodząc do oceny zarzutów skargi odnoszących się do poszczególnych pozycji w zawartej w § 1 skarżonej uchwały tabeli, nie zasługiwały zdaniem Sądu na uwzględnienie zarzuty odnoszące się do opłat wymienionych w punktach od 1 do 9, które zdaniem skarżącego Prokuratora zostały określone w wysokości w żaden sposób nieuzasadnionej i nieadekwatnej do rodzaju świadczonej usługi, wskazującej, że gmina nadużywa swojej pozycji dominującej na rynku.

Oczywiste jest, że wysokość opłat za korzystanie z miejsca pochówku nie może być określana dowolnie, ale powinna uwzględniać roczne koszty utrzymania cmentarza i ich rzeczywistą kalkulację, bowiem stanowić ona będzie pewną rewindykację tych kosztów (por. wyrok NSA z 13 czerwca 2000 r., I SA/Wr 3029/98). Wprawdzie obowiązujące przepisy nie nakazują organom samorządu, aby wszystkie koszty wynikające z utrzymania cmentarza musiały być pobierane w formie opłat od mieszkańców, ale też nie ma przeszkód, żeby dochód z takich opłat te koszty pokrywał. Ważne jest, i to wyznacza granicę legalności ciężaru ustalonych opłat, aby wysokość tych opłat nie miała charakteru komercyjnego, handlowego (por. wyrok WSA w Krakowie z 17 maja 2010 r., III SA/Kr 932/09).

Jak wynika z przedstawionej w odpowiedzi na skargę kalkulacji, szacowane koszty utrzymania cmentarza w [...] w 2022 roku wyniosą 552752 zł, a dochody 408350 zł. Ustalone w skarżonej uchwale w punktach od 1 do 9 wysokości opłat wynikały zatem z rzeczywistych, ponoszonych przez Gminę kosztów i nie mogły być uznane za dowolne. Nie zasługiwały ponadto na uwzględnienie zarzuty skargi odnoszące się do tego, że wysokość opłat określonych w punktach od 1 do 9 narusza art. 9 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 2 pkt 1 u.o.k.k., stanowiąc bezpośrednie narzucenie nieuczciwych cen, będących rażąco wygórowanymi w sytuacji, gdy gmina ma pozycję dominującą na lokalnym rynku usług komunalnych. Wprawdzie gmina prowadząca cmentarz komunalny jest kwalifikowana do kategorii przedsiębiorcy, co otwiera możliwość zastosowania przepisów u.o.k.k. do oceny jej działalności publicznej w zakresie zaspokajania zbiorowych potrzeb wspólnoty, o ile działalność ta może wywołać lub wywołuje skutki, np. w sferze praktyk ograniczających konkurencję, to jednak – jak słusznie zwrócono uwagę w odpowiedzi na skargę – sąd administracyjny nie jest właściwy do badania naruszenia przepisów tej ustawy. Zgodnie bowiem z art. 10 u.o.k.k. to Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów wydaje decyzje w sprawach praktyk ograniczających konkurencję.

Mając na uwadze powyższe Sąd uznał za nieuzasadnione zarzuty skargi w zakresie opłat określonych w punktach od 1 do 9 tabeli zawartej w § 1 skarżonej uchwały.

Zasługiwały natomiast na uwzględnienie zarzuty skargi odnoszące się do opłat wymienionych w punktach 12 i 13 (opłata komunalna dla osoby dorosłej na okres 20 lat w kwocie 1100,00 zł i opłata komunalna dla dziecka do lat 6 na okres 20 lat w kwocie 550,00 zł). Rację ma skarżący Prokurator, że z treści uchwały ani jej uzasadnienia, nie wynika, za jakie usługi przedmiotowe opłaty mają być nakładane. Również z odpowiedzi na skargę oraz z wyjaśnień pełnomocnika organu złożonych na rozprawie w dniu 16 października 2022 r., nie wynikało w jakich konkretnie sytuacjach opłaty określone w punktach 12 i 13 mogą być pobierane i jaka jest relacja tych opłat w stosunku do opłat określonych w punktach 1 i 2 (opłaty za grób dla osoby dorosłej i dla dziecka na okres 20 lat) oraz w punktach 6 i 7 (opłaty za grób dla osoby dorosłej i dla dziecka na kolejne 20 lat). Wobec braku jednoznacznego i niebudzącego wątpliwości interpretacyjnych określenia opłat wskazanych w punktach 12 i 13 tabeli zawartej w § 1 skarżonej uchwały, skarga w zakresie kwestionującym tę część uchwały zasługiwała na uwzględnienie.

Również zasługiwały na uwzględnienie zarzuty skargi odnoszące się opłat wymienionych w punktach 14 i 15 tabeli zawartej w § 1 skarżonej uchwały. Te dwa punkty wprowadzają opłatę za nadzór nad podmiotami świadczącymi usługi pogrzebowe w kwocie 300 zł oraz nadzór nad podmiotami przeprowadzającymi usługi ekshumacyjne w kwocie 300 zł. Jakkolwiek nie można wykluczyć, że zarządca cmentarza komunalnego powinien mieć możliwość nadzoru nad działalnością prowadzoną na cmentarzu polegającą na świadczeniu usług pogrzebowych oraz ekshumacyjnych, a to w celu zachowania porządku i bezpieczeństwa na cmentarzu, to jednak w uchwale nie doprecyzowano na czym konkretnie nadzór ten powinien polegać i jakie konkretnie czynności obejmować, a jak trafnie zwrócił uwagę skarżący Prokurator, powszechnie obowiązujące przepisy nie przewidują takiego nadzoru. W tej sytuacji, wobec braku dookreślenia czynności, za które miałyby być pobierane opłaty wskazane w punktach 14 i 15, w tym zakresie skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 94 ust. 1 i ust. 2 u.s.g. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 1 pkt 12-15, oddalając skargę w pozostałym zakresie na podstawie art. 151 p.p.s.a.