Postanowienie NSA, sygn. akt I OW 12/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-06-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
643  Spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego (art. 22 § 1 pkt 1 Kpa) oraz między tymi organami
Skarżony organ: Wójt Gminy
Treść wyniku: Wskazano organ właściwy do rozpoznania sprawy

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie: Sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik po rozpoznaniu w dniu 7 czerwca 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Prezydenta Miasta R. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Prezydentem Miasta R. a Wójtem Gminy C. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosków K.L. o udzielenie pomocy finansowej w formie zasiłku okresowego oraz pokrycie kosztów obiadów w szkole i kosztów pobytu i wyżywienia w Ochronce dla małoletnich dzieci postanawia: wskazać Prezydenta Miasta R. jako organ właściwy w sprawie.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta R. wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy nim a Wójtem Gminy C. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpatrzenia wniosków K.L.: z dnia 4 października 2018 r. o udzielenie pomocy finansowej w formie zasiłku okresowego oraz z dnia 25 października 2018 r. o pokrycie kosztów obiadów małoletniej J. L. w Szkole Podstawowej w C. oraz kosztów pobytu i wyżywienia małoletniej W. L. w Ochronce prowadzonej przez siostry zakonne w C.

W uzasadnieniu wniosku podał, że wnioskiem z dnia 4 października 2018 r. K. L., przebywająca od dnia 19 października 2017 r. na leczeniu uzależnienia w Ośrodku Leczenia, Terapii i Rehabilitacji Uzależnień w Z.(Gmina C.), zwróciła się do Prezydenta Miasta R. o przyznanie jej zasiłku okresowego. Następnie wnioskiem z dnia 25 października 2018 r. zwróciła się do Prezydenta Miasta R. o pokrycie kosztów obiadów małoletniej J.L. w Szkole Podstawowej w C. oraz kosztów pobytu i wyżywienia małoletniej W. L. w Ochronce prowadzonej przez siostry zakonne w C.

Z przeprowadzonego z wyżej wymienioną wywiadu środowiskowego wynika, że w dniu 22 października 2018 r. zakończyła ona uczestnictwo w wielomiesięcznym programie terapeutycznym realizowanym w Ośrodku Leczenia, Terapii i Rehabilitacji Uzależnień w Z. K.L. pozostaje we wspólnym gospodarstwie domowym z trojgiem małoletnich dzieci.

Prezydent Miasta R. podał, że wyżej wymieniona po ukończeniu terapii zdecydowała się pozostać w Z. na terenie Gminy C., która ma pozostać centrum życiowym jej oraz jej małoletnich dzieci. Podkreślił, iż K. L. nie wyrażała woli powrotu do R., gdzie posiada stały meldunek w lokalu należącym do zasobów Gminy R. przy ul. [...]. Matka strony, będąca najemcą tego lokalu, w oświadczeniu podała, iż jej córka wraz z dziećmi ma możliwość powrotu do zajmowanego uprzednio mieszkania w Raciborzu, jednak są tam złe warunki mieszkaniowe.

Wskazał, że zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1769 ze zm., dalej w skrócie "u.p.s."), właściwość miejscową gminy zobowiązanej do rozpoznania sprawy dotyczącej świadczenia z pomocy społecznej ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. Mając na uwadze brzmienie art. 25 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 1025, ze zm., dalej w skrócie "K.c."), miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Stały pobyt z kolei to przebywanie w danej miejscowości, która jest głównym ośrodkiem działalności danej osoby i jest połączona z takim przebywaniem w danej miejscowości, które wskazuje na założenie tam ośrodka i centrum swoich aktywności i interesów życiowych, wraz z wolą wiązania z daną miejscowością chęci stałego pobytu. Wskazuje się, że miejscem pobytu stałego danej osoby będzie zatem miejsce, w którym osoba ta stale realizuje swoje podstawowe czynności życiowe, a w szczególności mieszka, nocuje, przygotowuje i spożywa posiłki, wypoczywa, przechowuje rzeczy niezbędne do bytowania, przyjmuje wizyty gości, korespondencję, itp. Nie można przy tym mieć kilku równorzędnych miejsc pobytu stałego. Samo natomiast zameldowanie, będące kategorią prawa administracyjnego, nie przesądza o miejscu zamieszkania w rozumieniu prawa cywilnego. Zgodnie z art. 26 K.c. miejscem zamieszkania dziecka pozostającego pod władzą rodzicielską jest miejsce zamieszkania rodziców albo tego z rodziców, któremu wyłącznie przysługuje władza rodzicielska lub któremu zostało powierzone wykonywanie władzy rodzicielskiej. Dodał, iż na terenie Gminy R. funkcjonuje Dom dla Matek z Dziećmi "M." i Schronisko dla Kobiet Bezdomnych. Strona nie była zainteresowana udzieleniem pomocy w tej formie.

Wobec powyższego stwierdził, że organem właściwym do rozpoznania przedmiotowych wniosków K.L. jest Wójt Gminy C.

Wójt Gminy C. w odpowiedzi na wniosek, powołując się na treść art. 25 K.c. podał, że o miejscu zamieszkania decydują dwa czynniki: zewnętrzny (fakt przebywania) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu). Wyrażenie zamiaru stałego pobytu nie wymaga złożenia oświadczenia woli (nie jest czynnością prawną), lecz wystarczy, że zamiar taki wynika z zachowania danej osoby polegającego na ześrodkowdaniu swojej aktywności życiowej w określonej miejscowości. W przedstawionym stanie faktycznym, K. L., z uwagi na uzależnienie, przebywa obecnie w Ośrodku Leczenia, Terapii i Rehabilitacji Uzależnień Stowarzyszenia Monar w Z. Miejscowość Z. (Gmina C.), w której znajduje się wskazany Ośrodek, nie może zostać uznana za miejsce zamieszkania wnioskodawczyni, ani jej dzieci, w rozumieniu art. 25 K.c., bowiem z samej istoty istnienia Ośrodka nie wynika, aby pobyt w tego typu miejscu mógł wiązać się ze stałym pobytem. Wnioskodawczyni wskazała zaś w oświadczeniu z dnia 26 listopada 2018 r., że zamierza w połowie 2019 r. wrócić z dziećmi do R. i tam ułożyć sobie życie.

Wobec powyższego stwierdził, że organem właściwym do rozpoznania przedmiotowych wniosków K.L. jest Prezydent Miasta R.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art.15 § 1 pkt 4 w związku z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej w skrócie "P.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Przez spór o właściwość, o którym mowa w art. 4 P.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej, jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, niemającymi wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość, rozstrzyganym przez sąd administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 K.p.a.). Rozstrzyganie sporów o właściwość, należących do sądów administracyjnych, objęte jest właściwością Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 15 § 1 pkt 4 P.p.s.a.).

Spór zainicjowany wnioskiem złożonym w niniejszej sprawie ma charakter negatywnego sporu o właściwość pomiędzy Prezydentem Miasta R. a Wójtem Gminy C. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpatrzenia wniosków K. L.: z dnia 4 października 2018 r. o udzielenie pomocy finansowej w formie zasiłku okresowego oraz z dnia 25 października 2018 r. o pokrycie kosztów obiadów małoletniej J.L. w Szkole Podstawowej w C. oraz kosztów pobytu i wyżywienia małoletniej W. L. w Ochronce prowadzonej przez siostry zakonne w C. Wniosek niniejszy jest dopuszczalny, gdyż organy te nie mają wspólnego dla nich organu wyższego stopnia.

Przepisem określającym właściwość miejscową gmin w sprawach z zakresu pomocy społecznej jest art. 101 ust. 1 i 2 u.p.s. Stosownie do jego treści, właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie (ust. 1), zaś w przypadku osoby bezdomnej, właściwą jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały (ust. 2).

Definicję pojęcia osoby bezdomnej określa art. 6 pkt 8 u.p.s. Przepis ten stanowi, że jest nią osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy i niezameldowana na pobyt stały, w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności i dowodach osobistych, a także osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym i zameldowana na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. Przewiduje on zatem dwa odrębne stany faktyczne pozwalające na uznanie osoby za bezdomną. Pierwszy odnosi się do osoby, która nie mieszka w lokalu mieszkalnym i jednocześnie nie posiada stałego zameldowania, drugi dotyczy osoby niezamieszkującej w lokalu mieszkalnym, posiadającej stałe zameldowanie w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. W przypadku każdego z tych stanów przewidziane w ustawie przesłanki muszą występować kumulatywnie.

Zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 1234 ze zm.), przez lokal należy rozumieć lokal służący do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych, a także lokal będący pracownią służącą twórcy do prowadzenia działalności w dziedzinie kultury i sztuki; nie jest w rozumieniu ustawy lokalem pomieszczenie przeznaczone do krótkotrwałego pobytu osób, w szczególności znajdujące się w budynkach internatów, burs, pensjonatów, hoteli, domów wypoczynkowych lub w innych budynkach służących do celów turystycznych lub wypoczynkowych.

Ustawa o pomocy społecznej nie definiuje pojęcia "miejsce zamieszkania". W związku z powyższym, wychodząc z zasady jednolitości systemu prawa, należy uwzględnić regulację zawartą w przepisach Kodeksu cywilnego. Z art. 25 K.c. wynika, że miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. W świetle cytowanego przepisu o miejscu zamieszkania decydują dwa czynniki: zewnętrzny (fakt przebywania) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu). Oznacza to, że dla uznania faktu zamieszkiwania danej osoby w określonej miejscowości, konieczne jest ustalenie kumulatywnego występowania dwóch przesłanek, a mianowicie przebywania i zamiaru stałego pobytu w określonej miejscowości. O ile ustalenie pierwszej przesłanki nie nastręcza trudności, to jednak o ustaleniu zamiaru stałego pobytu mogą decydować różne okoliczności. Przyjmuje się, że o zamiarze stałego pobytu można mówić wówczas, gdy występują okoliczności pozwalające przeciętnemu obserwatorowi na wyciągnięcie wniosku, że określona miejscowość jest głównym ośrodkiem działalności danej dorosłej osoby fizycznej, w którym koncentrują się jej czynności życiowe. (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 10 lutego 2009 r., sygn. akt I OW 164/08 i 2 września 2009 r., sygn. akt I OW 85/09).

Odnosząc powyższy stan prawny do stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy, należało zatem rozważyć, czy Klaudia Lisowska jest osobą posiadającą miejsce zamieszkania, czy też osobą bezdomną.

Z akt sprawy wynika, że ostatnim miejscem jej zameldowania na pobyt stały jest, R. ul. [...]. Od dnia 19 października 2017 r. K. L. przebywała na leczeniu uzależnienia w Ośrodku Leczenia, Terapii i Rehabilitacji Uzależnień w Z. (Gmina C.). Leczenie zakończyła w dniu 22 października 2018 r., jednak – jak oświadczyła – z powodów terapeutycznych do maja 2019 r. postanowiła tymczasowo pozostać na terenie w/w Ośrodka w Domu dla Samotnych Matek z Dziećmi. Aktualnego miejsca jej pobytu nie można uznać za lokal mieszkalny w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego. Pobyt w placówce dla samotnych matek przy ośrodku terapeutycznym jest bowiem pozbawiony cechy trwałości i nie może prowadzić do uznania, że jest miejscem w którym koncentruje się działalność życiowa i cele przebywających tam osób. Kluczowy w niniejszej sprawie jest zatem fakt aktualnego przebywania wnioskodawczyni w placówce zajmującej się udzielaniem schronienia w istocie osobom bezdomnym, która nie może być uznana za lokal mieszkalny w rozumieniu powołanych przepisów. Powyższe potwierdza oświadczenie K. L. z dnia 26 listopada 2018 r., w którym stwierdza, że jej pobyt w Domu dla Samotnych Matek z Dziećmi w Z. związany jest wyłącznie "z chęcią podleczenia się i dojścia do równowagi psychicznej" oraz że zamierza "powrócić w połowie przyszłego roku do R. i tam ułożyć sobie życie wraz z dziećmi". Ponadto w przesłanym do Naczelnego Sądu Administracyjnego piśmie procesowym z dnia 23 stycznia 2019 r., stanowiącym ustosunkowanie się do wniosku o rozstrzygnięcie sporu o właściwość, K. L. podała, że obecnie uczestniczy w w/w Ośrodku "w programie postrehabilitacyjnym i zamierza w czerwcu 2019 r. powrócić do rodzinnego R.". Stwierdziła, iż nie zamierzała i nie zamierza na stałe zostać w Ośrodku, chociażby dlatego, że "nie może on spełniać centrum mojego życia".

Z tych względów właściwość miejscową gminy należało ustalić na podstawie art. 101 ust. 2 u.p.s., tj. według ostatniego miejsca zameldowania osoby ubiegającej się o świadczenie. Skoro zatem ostatnim miejscem zameldowania K.L. jest R., ul. [...], to organem właściwym do rozpatrzenia jej wniosków z dnia 4 i 25 października 2018 r. jest Prezydent Miasta R.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 P.p.s.a., orzekł jak w postanowieniu.