Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2174/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-05-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję organu administracji
Powołane przepisy: article: § 3  pkt 13
journal: Dz.U. 2005 nr 219 poz 1864
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 października 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać  telekomunikacyjne obiekty budowlane i ich usytuowanie.
article: art. 3  ust. 1,  art. 4  ust. 3,  art. 14  ust. 6 i 7
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 2  pkt 9,  art. 4  ust. 2a
journal: Dz.U. 2015 poz 520
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędzia del. NSA Leszek Kiermaszek (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Anita Lewińska po rozpoznaniu w dniu 18 maja 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Resortowego Centrum Zarządzania Sieciami i Usługami Teleinformatycznymi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 maja 2014 r. sygn. akt IV SA/Wa 552/14 w sprawie ze skargi Resortowego Centrum Zarządzania Sieciami i Usługami Teleinformatycznymi na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...]; 2. zasądza od Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska na rzecz Resortowego Centrum Zarządzania Sieciami i Usługami Teleinformatycznymi kwotę 650 (sześćset pięćdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 6 maja 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 552/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Resortowego Centrum Zarządzania Sieciami i Usługami Teleinformatycznymi (dalej określanego jako strona skarżąca) na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] stycznia 2014 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wydania decyzji

o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia.

Wyrok ten wydano w następujących okolicznościach stanu faktycznego

i prawnego sprawy.

Strona skarżąca wniosła do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska

w W. o ustalenie uwarunkowań środowiskowych dla przedsięwzięcia polegającego na rozbudowie pola antenowego zlokalizowanego na działce nr [...] w C., składającego się z dwóch anten periodycznych LPH-24, o dwie anteny tego typu oraz antenę dookólną typu CMV330/4.

Decyzją z dnia [...] lutego 2012 r., nr [...] Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska ustalił te uwarunkowania. Od decyzji tej K. S., a także K. K., T. M., W. R. i M. L. wnieśli odwołania do Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, który postępowanie odwoławcze w odniesieniu do tych ostatnich osób umorzył decyzją

z dnia [...] stycznia 2014 r., nr [...], natomiast w wyniku odwołania K. S. przywołaną wyżej decyzją z tego samego dnia uchylił zaskarżoną decyzję i odmówił wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla tego przedsięwzięcia.

Organ odwoławczy podkreślił, że wymieniona działka [...], aczkolwiek znajduje się na terenie zamkniętym, co wynika kolejno z decyzji Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] kwietnia 2009 r., nr [...] i Szefa Służby Wywiadu Wojskowego z dnia [...] listopada 2012 r., nr [...], objęta jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego przyjętym uchwałą Rady Gminy J. z dnia [...] marca 2006 r., nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy J. dotyczącego obszaru wsi D.

i części wsi C. (Dz. Urz. Województwa [...] z 2006 r. Nr [...], poz. [...], dalej określanej jako uchwała z [...] marca 2006 r.) Leży ona na obszarze oznaczonym symbolem [...], na którym, w myśl § 65 ust. 1 pkt 1 lit. a uchwały z [...] marca 2006 r. zakazano lokalizowania m.in. masztów. Organ ze względu na fakt, iż plan nie zawiera definicji wspomnianego obiektu, sięgnął do § 3 pkt 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 października 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać telekomunikacyjne obiekty budowlane i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 219, poz. 1864 ze zm., dalej powoływanego jako rozporządzenie), wedle którego pod pojęciem "wolno stojący maszt antenowy" należy rozumieć wolno stojącą konstrukcję wsporczą anten i urządzeń radiowych

z odciągami. W tym kontekście odwołał się do pisma skarżącej z dnia 5 lipca 2012 r., w świetle którego konstrukcje wsporcze anten, będące ich integralną częścią, są wyposażone w odciągi, i na tej podstawie uznał je za maszty w powyższym znaczeniu. Jego zdaniem w konsekwencji realizacja planowanego przedsięwzięcia stoi w sprzeczności z ustaleniami analizowanego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co wyklucza określenie dla niego uwarunkowań środowiskowych.

Strona skarżąca złożyła skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Sformułowane w niej zarzuty podnosiły kolizję pomiędzy wejściem w życie decyzji ustanawiających tereny zamknięte a miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obowiązującym na obszarze planowanego przedsięwzięcia. Skarżąca podkreśliła, że zgodnie z art. 14 ust. 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm., obecnie Dz. U. z 2015 r., poz. 199 ze zm., dalej powoływanej jako ustawa z 27 marca 2003 r.) planu takiego nie sporządza się dla terenów zamkniętych. Tym samym plan miejscowy nie może zawierać jakichkolwiek postanowień dotyczących tego rodzaju terenów.

Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Polemizując z zarzutami skargi zaznaczył, że decyzje ustanawiające tereny zamknięte nie podlegają upublicznieniu, nie są powszechnie dostępne, nie nakładają na niego konkretnych obowiązków i nie mogą podważać ustaleń planu miejscowego, stosownie do art. 14 ust. 8 ustawy z 27 marca 2013 r. będącego aktem prawa miejscowego. Wedle art. 80 ustawy z dnia 3 października 2008 r.

o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa

w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko

(Dz. U. z 2013 r., poz.1235 ze zm., obecnie Dz. U. z 2016 r., poz. 353, dalej powoływanej jako ustawa z 3 października 2008 r.) stwierdzenie zgodności przedsięwzięcia z planem stanowi natomiast przesłankę wydania decyzji

o środowiskowych uwarunkowaniach. Organ powołał się na pogląd, że plan miejscowy musi być respektowany do czasu jego uchylenia lub zmiany we właściwym trybie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku z dnia 6 maja 2014 r. stwierdził, że organ miał na względzie, iż w stosunku do obszaru, na którym miało być realizowane planowane przedsięwzięcie, istnieje w obrocie prawnym decyzja o ustaleniu terenu zamkniętego oraz że organ wyciągnął prawidłowe wnioski co do skutków prawnych tego faktu. Zaznaczył jednak, że bezsporne i potwierdzone pismem strony skarżącej z dnia 12 grudnia 2013 r. jest, iż obszar ten objęty został również miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, który wszedł w życie dnia 23 czerwca 2006 r., a więc przed wydaniem decyzji w sprawie terenu zamkniętego, nie tylko przez Szefa Służby Wywiadu Wojskowego (decyzje z dnia [...] listopada 2012 r. i z dnia [...] września

2013 r.), ale i przez Ministra Obrony Narodowej (decyzja z dnia [...] kwietnia 2009 r.).

Rozwijając ten wątek Sąd przytoczył treść art. 80 ust. 2 ustawy z 3 października 2008 r. Skonstatował, że planowane przedsięwzięcie nie należy do przedsięwzięć, które tym przepisem zwolniono z obowiązku badania – przed wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach – ich zgodności

z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Przychylił się do ustaleń organu odwoławczego, że § 65 ust. 1 pkt 1 lit. a uchwały z [...] marca 2006 r. zakazuje lokalizowania masztów oraz że pojęcie "maszt" należy rozumieć w sposób odpowiadający definicji zamieszczonej w § 3 pkt 9 rozporządzenia, tj. jako wolno stojący maszt antenowy. Jego zdaniem wynika to również z pisma strony skarżącej

z dnia 5 lipca 2012 r., w którym wyjaśniono, że konstrukcje wsporcze anten (LPH-24 oraz CMV330/4) są integralną częścią anteny dostarczaną przez producenta,

a zastosowane konstrukcje klasyfikuje się jako maszty antenowe. W takim stanie rzeczy w myśl art. 80 ust. 2 ustawy z 3 października 2008 r. nie można było ustalić środowiskowych uwarunkowań dla tego przedsięwzięcia.

Sąd, powołując się na orzecznictwo (wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 marca 2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 1813/11 oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 listopada 2013 r., sygn. akt II OSK 1889/12, którym oddalono skargę kasacyjną od tego pierwszego orzeczenia) zaznaczył, że bez znaczenie dla sprawy pozostaje to, iż po wejściu

w życie uchwały z [...] marca 2006 r. obszar inwestycji uzyskał status terenu zamkniętego. Przywołał definicję takiego terenu zawartą w art. 2 pkt 9 ustawy z dnia 17 maja 1989 r.-Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287 ze zm., obecnie Dz. U. z 2015 r., poz. 520 ze zm.). Zauważył jednak zarazem, że zgodnie z art. 14 ust. 8 ustawy z 27 marca 2003 r. w związku z art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego – w przeciwieństwie do decyzji ustanawiających teren zamknięty – jest aktem prawa miejscowego, powszechnie obowiązującego na obszarze działania organu, który go uchwalił. W konsekwencji kolizja pomiędzy planem a decyzją nie jest kolizją prawną, jaka zachodzi pomiędzy normami prawa. Wprawdzie według art. 4 ust. 3 i art. 14 ust. 6 ustawy z 27 marca 2003 r. dla terenów zamkniętych nie sporządza się planów miejscowych, które mogą ustalać jedynie granice tych terenów, lecz nie oznacza to konieczności wyeliminowania ex lege z porządku prawnego unormowań planu niezgodnych z wydaną po jego wejściu w życie decyzją o ustaleniu terenu zamkniętego. Dlatego dopóki plan miejscowy obowiązuje, dopóty jego ustalenia muszą być respektowane na zasadzie art. 80 ust. 2 ustawy z 3 października 2008 r. także w tej części, w jakiej odnoszą się do obszaru objętego decyzją o ustaleniu terenu zamkniętego.

Sąd zwrócił uwagę, że Szef Służby Wywiadu Wojskowego zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie uchwałę z [...] marca 2006 r., którą ten plan przyjęto, ale cofnął skargę, w wyniku czego postępowanie sądowe umorzono postanowieniem z dnia 9 sierpnia 2013 r., sygn. akt IV SA/Wa1137/13,

a kolejną skargę wniesioną przez ten organ w rozpatrywanym przedmiocie odrzucono postanowieniem z dnia 11 kwietnia 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 387/14.

Z tych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej powoływanej jako P.p.s.a.).

Strona skarżąca, reprezentowana przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, wniosła skargę kasacyjną od wyroku z dnia 6 maja 2014 r., zaskarżając to orzeczenie w całości.

Skarga kasacyjna zawiera zarówno zarzuty materialnoprawne, sformułowane w pierwszej kolejności, jak i zarzuty procesowe.

Najpierw pełnomocnik zarzucił błędną wykładnię art. 80 ust. 2 ustawy z 3 października 2008 r. polegającą na przyjęciu, że może on stanowić podstawę odmowy wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia realizowanego na terenie zamkniętym ze względu na jego niezgodność z planem miejscowym w sytuacji, gdy:

– w myśl art. 4 ust. 2a Prawa geodezyjnego i kartograficznego brak przeszkód prawnych dla ustalenia terenu zamkniętego, mimo uprzedniego objęcia danego obszaru miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego;

– w świetle art. 3 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. do zadań własnych gminy nie należy kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na obszarze terenów zamkniętych, wobec czego z chwilą ustalenia terenu zamkniętego z mocy aktu normatywnego rangi ustawowej regulacje obowiązujące w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego wydane przez organ, który utracił już właściwość do określenia polityki przestrzennej na tym obszarze, nie mogą być na tym terenie stosowane.

Drugi zarzut materialnoprawny podnosił z kolei błędną wykładnię § 65 ust. 1 pkt 1 lit. a w związku z § 2 ust. 2 pkt 2 uchwały z [...] marca 2006 r. sprowadzającą się do uznania, że zastosowane w tym pierwszym przepisie pojęcie "maszt" jest tożsame z pojęciem "wolno stojący maszt antenowy", występującym w § 3 pkt 9 rozporządzenia.

Pełnomocnik zarzucił również niewłaściwe zastosowanie § 65 ust. 1 pkt 1 lit. a w związku z § 2 ust. 2 pkt 2 uchwały z [...] marca 2006 r. do zamierzenia inwestycyjnego objętego złożonym w niniejszej sprawie wnioskiem o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Z kolei pierwszy zarzut procesowy podnosił naruszenie art. 151 w związku

z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi mimo tego, iż organ administracji wbrew art. 84 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r.-Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267, obecnie

Dz. U. z 2016 r., poz. 23) samodzielnie ustalił, że pod pojęciem anten, o których mowa w treści wniosku, kryją się wolno stojące maszty w rozumieniu § 3 pkt 9 rozporządzenia. Pełnomocnik zarzucił również naruszenie art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie tego, iż na nieruchomości, której dotyczy zaskarżona decyzja, w chwili uchwalenia planu miejscowego istniało pole antenowe eksploatowane przez Służbę Wywiadu Wojskowego, a co za tym idzie, że interpretacja postanowień tego planu powinna być dokonywana w sposób zawężający.

W oparciu o te podstawy kasacyjne pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor, po przedstawieniu stanu faktycznego sprawy oraz wskazaniu motywów podanych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, stwierdził, że orzecznictwo przywołane przez Sąd pierwszej instancji dotyczyło terenu zamkniętego ustalanego przez ministra właściwego do spraw transportu, dla którego zgodnie z art. 14 ust. 6 ustawy z 27 marca 2003 r. można sporządzić plan miejscowy. W efekcie poglądów wyrażonych w tym orzecznictwie nie można przenosić na grunt niniejszej sprawy.

Następnie pełnomocnik strony skarżącej omówił przepisy określające reżim prawny terenu zamkniętego, koncentrując się na następstwach jego ustanowienia, zwłaszcza tych wynikających z ustawy z 27 marca 2003 r. Powtórzył, że w świetle jej art. 4 ust. 3, art. 14 ust. 6 i art. 15 ust. 3 pkt 7 ustanowienie to oznacza utratę przez gminę uprawnień do kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej w odniesieniu do obszaru objętego terenem zamkniętym. Zaakcentował, iż zostało to przy tym zastrzeżone w ustawie, znajdującej się w hierarchii źródeł prawa wyżej niż akty prawa miejscowego, co obala argument Sądu pierwszej instancji, wskazujący na powszechną moc obowiązującą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skoro bowiem ustawa "pozwala na zamknięcie terenu pomimo obowiązywania na jego terenie planu zagospodarowania przestrzennego"

i jednocześnie wyłącza ten teren z zakresu przedmiotowego zadań własnych gminy, to musi to prowadzić wyłącznie do jednego wniosku – że wspomniany plan przestaje na tym terenie wywoływać skutki prawne.

W kolejnym fragmencie uzasadnienia skargi kasacyjnej jej autor zakwestionował zakwalifikowanie anten, o których mowa we wniosku strony skarżącej, jako wolno stojących masztów antenowych w rozumieniu § 3 pkt 9 rozporządzenia, a co za tym idzie – jako masztów w znaczeniu § 65 ust. 1 pkt 1 lit. a uchwały z [...] marca 2006 r. Stwierdził najpierw, że ocena ta wymagała wiadomości specjalnych i dlatego mogła być dokonana tylko przy pomocy biegłego odpowiedniej specjalności. Dalej przytoczył poglądy literatury i orzecznictwa, z których, jak podkreślił, wynika, że interpretacja postanowień planu miejscowego powinna być literalna i nie może, w drodze wykładni rozszerzającej czy opartej na analogii, prowadzić do zmiany sposobu korzystania z terenu lub niemożności korzystania

z niego w sposób dotychczasowy, tj. taki jak przed wejściem w życie planu miejscowego. Pełnomocnik zauważył, że tego rodzaju wykładnia nie pozwala przyjąć, iż realizacja planowanego przedsięwzięcia pozostaje w sprzeczności

z uchwałą z [...] marca 2006 r., gdyż we wniosku mowa jest o rozbudowie pola antenowego i o antenach, nie zaś o wznoszeniu masztów.

W tym kontekście pełnomocnik, uzasadniając zarzuty proceduralne, wytknął Sądowi pierwszej instancji, że nie wziął pod uwagę, iż w chwili uchwalenia uchwały

z [...] marca 2006 r. na spornym terenie istniało pole antenowe eksploatowane przez Służbę Wywiadu Wojskowego. Przywołał orzecznictwo, zgodnie z którym przeznaczenie terenu na określony cel nie zobowiązuje właściciela do podjęcia działań zmierzających do zmiany dotychczasowego sposobu użytkowania tego terenu. Sąd pierwszej instancji pominął natomiast podstawowe przeznaczenie terenu, opowiadając się za koncepcją, która w istocie po kilkudziesięciu latach to przeznaczenie zmienia.

Następnie pełnomocnik powrócił do kwestii kwalifikacji planowanego przedsięwzięcia. Zwrócił uwagę, że wyposażenie konstrukcji w odciągi nie przesądza o uznaniu jej za wolno stojący maszt antenowy i podtrzymał stanowisko o potrzebie sięgnięcia po opinię biegłego.

Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym pełnomocnik strony skarżącej przedłożył odpis wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w Warszawie z dnia 15 września 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 1429/15, którym stwierdzono nieważność m.in. § 65 uchwały z [...] marca 2006 r. w odniesieniu do oznaczonych działek gruntu, w tym działki nr [...].

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie jej zarzuty okazały się zasadne.

Chybiony jest pierwszy sformułowany w skardze kasacyjnej zarzut, podnoszący naruszenie art. 80 ust. 2 ustawy z 3 października 2008 r. poprzez przyjęcie, że przepis ten może być podstawą odmowy ustalenia warunków środowiskowych dla przedsięwzięcia ze względu na niezgodność jego lokalizacji

z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w sytuacji, gdy przedsięwzięcie to jest realizowane na terenie zamkniętym. Rozpatrzenie tego zarzutu wymaga rozważenia relacji pomiędzy miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego a decyzją ustanawiającą teren zamknięty, która stanowi zasadniczy przedmiot sporu w niniejszej sprawie. Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko organu odwoławczego, że wspomniana decyzja pozostaje bez znaczenia dla mocy obowiązującej planu, w tym dla konieczności uwzględniania go, zwłaszcza w przewidzianych prawem przypadkach, jako kryterium czy punktu odniesienia podczas wydawania rozstrzygnięć dotyczących zamierzeń planowanych czy podejmowanych na terenie objętym prawem, z kolei strona skarżąca prezentuje pogląd przeciwny. Oba zapatrywania wywiedzione zostały z tych samych przepisów, m.in. ustawy z 27 marca 2003 r.

Przepisy te określają analizowaną relację w sposób, który na pierwszy rzut oka wydaje się nie budzić wątpliwości, gdyż rozgranicza przedmioty regulacji planu miejscowego i decyzji ustanawiającej teren zamknięty na zasadzie wyłączności

i rozdzielności. Zgodnie z art. 14 ust. 6 ustawy z 27 marca 2003 r. dla terenów zamkniętych (z wyjątkiem, jaki w tej sprawie nie zachodzi, na co trafnie zwrócono uwagę w skardze kasacyjnej) w ogóle nie sporządza się planu, który stosownie do jej art. 4 ust. 3 może jedynie ustalać granice tych terenów. Złamanie tych zakazów stanowi rażące naruszenie prawa (zob. np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 5 grudnia 2006 r., sygn. akt II SA/Po 650/06, LEX nr 475246), doprowadziło ono zresztą do stwierdzenia nieważności m.in. § 65 uchwały z [...] marca 2006 r. w odniesieniu do działki nr [...], wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 września 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 1429/15, którego odpis pełnomocnik strony skarżącej złożył na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Ten ostatni fakt nie wywiera jednak wpływu na wynik kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia, skoro wystąpił już po jego wydaniu. Naczelny Sąd Administracyjny może zaś uwzględnić tylko te okoliczności stanu faktycznego, które mógł i powinien wziąć pod uwagę Sąd pierwszej instancji. Ponadto brak zarzutu procesowego kwestionującego w tym zakresie przyjęty przez ten Sąd stan faktyczny oznacza, że stan ten jest w pełni miarodajny przy rozpoznawaniu skargi kasacyjnej. Dalszą kwestią pozostaje to, że jeżeli chodzi o datę ustanowienia terenu zamkniętego, ustalenia faktyczne opierały się wyłącznie na informacjach uzyskanych od strony skarżącej, które

były fragmentaryczne i nie wskazały w sposób precyzyjny pierwszej decyzji wydanej w tym przedmiocie. Nie zmienia to jednak faktu, że Wojewódzki Sąd Administracyjny wydając zaskarżony wyrok prawidłowo rozważył przypadek, jaki nie został uwzględniony w ustawie z 27 marca 2003 r., mianowicie, gdy dana działka została objęta zarówno miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, jak i decyzją ustalającą teren zamknięty.

Obie te okoliczności musiały być wzięte pod uwagę jako element stanu faktycznego istniejącego w dniu orzekania, wszelako Sąd był uprawniony jedynie do oceny, czy i jakie konsekwencje prawne dla sprawy wywołuje uchwała z [...] marca 2006 r. i nie mógł samodzielnie dokonać kontroli tej uchwały, gdyż wykraczałoby to poza granice rozpoznawanej przez niego sprawy. Sąd słusznie uznał, że miejscowemu planowi zagospodarowania przestrzennego, choćby był on dotknięty wadą, nie można odmówić mocy obowiązującej jako aktowi prawa miejscowego i do czasu stwierdzenia jego nieważności lub uchylenia go we właściwym trybie, organ administracji zobowiązany jest respektować jego postanowienia. Prezentowane przez stronę skarżącą stanowisko przeciwne, przypisujące taki skutek kolizji planu

z decyzją ustalającą teren zamknięty, nie znajduje żadnego potwierdzenia normatywnego. Ustawa z 27 marca 2003 r. nie zawiera wszak w odniesieniu do rozpatrywanego wypadku odpowiednika art. 34, przewidującego utratę mocy obowiązującej planu zagospodarowania przestrzennego w całości lub w części

w razie wejścia w życie nowego planu dotyczącego tego samego terenu (ust. 1), choć z zastrzeżeniem, iż nie powoduje to wygaśnięcia decyzji wydanych na podstawie tego planu, z wyjątkiem decyzji o warunkach zabudowy, której status unormowano odrębnie w art. 65 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 tej ustawy (ust. 2). Co więcej,

z treści przytoczonego przypisu wynika, że ustawowa klauzula derogacyjna mocy planu miejscowego powiązana została jedynie z wejściem w życie aktu prawa miejscowego tego samego rodzaju, a nie z innymi zdarzeniami prawnymi, w tym

z ustanowieniem terenu zamkniętego, i to z ograniczeniem wskazującym na zamiar ustawodawczy sprowadzający się do petryfikacji niektórych skutków wywołanych przez ten plan. W związku z tym warto przywołać pogląd wyrażony w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 czerwca 2011 r., sygn. akt

II OSK 313/10 (LEX nr 950522), że skoro ustawodawca zachował moc obowiązującą planów miejscowych sporządzonych w stanie prawnym, w którym nie obowiązywał nakaz wyłączenia terenów zamkniętych z systemu planowania przestrzennego, i nie nałożył jednocześnie obowiązku dostosowania tych planów do aktualnego stanu prawnego, to plany te zachowały moc także w części dotyczącej terenów zamkniętych. Nieistotne jest przy tym to, o jaki rodzaj terenu zamkniętego chodzi, na co zwrócił uwagę pełnomocnik strony skarżącej, kwestionując adekwatność

i przydatność dla niniejszej sprawy orzecznictwa przywołanego w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Jak już była o tym mowa, nie oznacza to, że ustanowienie terenu zamkniętego jest pozbawione znaczenia prawnego. Decyzja ustanawiająca teren zamknięty zawsze pociąga za sobą następstwa prawne, choć zakres ich oddziaływania jest znacznie węższy niż w wypadku planu zagospodarowania przestrzennego, będącego aktem prawa miejscowego. W literaturze przyjmuje się, że decyzja ta wiąże wyłącznie jednostki podlegające organowi, który ją wydał (tak G. Dobrowolski, Decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach, Toruń 2011, s. 147). Niemniej stanowi ona, wbrew swej nazwie, akt nie indywidualny, skierowany do konkretnego adresata, lecz generalny, mający charakter normatywny wyrażający się w wytyczeniu granic terenu specjalnego o odrębnym reżimie prawnym (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 września 2008 r., sygn. akt II OSK 1075/07, LEX

nr 488502 i z dnia 8 lutego 2011 r., sygn. akt I OSK 449/10, LEX nr 990253). Okoliczność, że planowane przedsięwzięcie ma być realizowane na terenie zamkniętym, uwzględniono zresztą w sprawie jako przesłankę wyznaczającą właściwość regionalnego dyrektora ochrony środowiska zgodnie z art. 75 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy z 3 października 2008 r. Przepis ten stanowi, że we wskazanym wypadku dyrektor taki jest organem właściwym do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

W tym kontekście należy interpretować art. 80 ust. 2 ustawy z 3 października 2008 r., w myśl którego właściwy organ wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach po stwierdzeniu zgodności lokalizacji przedsięwzięcia

z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli plan ten został uchwalony. Bezsprzecznie formuła ta odnosi się również do regionalnego dyrektora ochrony środowiska, a przez to także do Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, będącego w stosunku do niego organem wyższego stopnia (art. 127 ust. 3 ustawy z 3 października 2008 r.), lege non distinguente również wtedy, gdy właściwość tych organów podyktowana jest tym, że przedsięwzięcie realizowane jest na terenie zamkniętym. Skoro zatem spełniony został warunek w postaci uchwalenia planu, to konieczne było zastosowanie się do obowiązku stwierdzenia zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami uchwały z [....] marca 2006 r. Trafnie bowiem Sąd pierwszej instancji zauważył, że zawarty w art. 80 ust. 2 ustawy z 3 października 2008 r. katalog precyzyjnie określający przedsięwzięcia, których ten obowiązek nie dotyczy, nie wymienia przedsięwzięć lokalizowanych na terenach zamkniętych. Niepodobna więc przychylić się do zarzutu kasacyjnego, wywiedzionego z założenia, że można było zignorować uchwałę z [...] marca 2006 r., uznając, że jej ustalenia są niewiążące z uwagi na ustanowienie terenu zamkniętego.

Dalszą kwestią pozostaje natomiast to, czy wnioski, jakie wyciągnął Sąd pierwszej instancji, a wcześniej organ odwoławczy podczas oceny zgodności planowanego przedsięwzięcia z tymi ustaleniami, są prawidłowe, co stanowiło przedmiot wszystkich pozostałych zarzutów kasacyjnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny podzielił pogląd, że planowane przedsięwzięcie naruszało ustanowiony w § 65 ust. 1 pkt 1 lit. a uchwały z [...] marca 2006 r. zakaz lokalizowania obiektów określonych jako maszty. W skardze kasacyjnej podjęto polemikę z tym stanowiskiem, powołującą się na różne argumenty.

Część z nich nie zasługuje na uwzględnienie. Bezzasadny jest mianowicie pierwszy zarzut procesowy, podnoszący, że stwierdzenie powyższej okoliczności nie mogło być dokonane samodzielnie, lecz wymagało opinii biegłego. Bezsprzecznie bowiem organ stosujący prawo jest uprawniony do przeprowadzenia wykładni prawa i nie ma obowiązku sięgania po opinię biegłego w każdym przypadku, gdy przepis odwołuje się do pojęć o charakterze technicznym czy używanym w danej dziedzinie wiedzy lub specjalistycznej nawet działalności zawodowej. Wręcz przeciwnie, powinien podjąć próbę ustalenia znaczenia tych pojęć, używając powszechnie stosowane reguły i instrumenty interpretacyjne, także – jak uczyniono to w niniejszej sprawie – poprzez nawiązanie do definicji zamieszczonych w innych aktach prawnych, jeżeli znajduje to uzasadnienie normatywne.

Trafny jest jednak drugi zarzut procesowy wskazujący, że Sąd pierwszej instancji nie wziął pod uwagę dotychczasowego przeznaczenia terenu, a także te zarzuty materialnoprawne, które podważają przeprowadzoną przez Sąd kwalifikację przedsięwzięcia w świetle § 65 ust. 1 pkt 1 lit. a uchwały z [...] marca 2006 r. oraz § 3 pkt 9 rozporządzenia. Z przyjętego w sprawie stanu faktycznego wynika, że na działce, na której ma być zrealizowane sporne przedsięwzięcie, jeszcze przed uchwaleniem planu miejscowego zlokalizowana była instalacja antenowa składająca się z masztu i dwóch anten. W związku z tym zasadnie pełnomocnik strony skarżącej powołał się na prawo do wykorzystywania terenu w sposób dotychczasowy, które

w art. 35 ustawy z 27 marca 2003 r. wyraźnie przyznano w wypadku, gdy w planie zmieniono przeznaczenie terenu. Ponadto w procesie interpretacji § 65 ust. 1 pkt 1 lit. a uchwały z [...] marca 2006 r. umknęło Sądowi, że plan miejscowy teren, na którym położona jest m.in. działka nr [...], przeznacza "pod funkcję specjalną w zakresie wojska", wobec czego dokonana przez niego wykładnia nie uwzględniała całej treści tej jednostki redakcyjnej planu miejscowego. Istotne jest również to, że planowane przedsięwzięcie polegało na rozbudowie istniejącego pola antenowego poprzez uzupełnienie go o dalsze anteny. W konsekwencji nie sprowadzało się ono do wznoszenia masztu antenowego, lecz do wykorzystania tego masztu, który już od dawna był eksploatowany, i do umieszczenia na nim kolejnych anten. Z tych powodów błędna była ocena uznająca to przedsięwzięcie za maszt w rozumieniu § 65 ust. 1 pkt 1 lit. a uchwały z [...] marca 2006 r. czy § 3 pkt 9 rozporządzenia, w którym mowa o wolno stojącej konstrukcji wsporczej anten i urządzeń radiowych wraz z odciągami. Jego realizacja nie mogła przecież doprowadzić do powstania tego rodzaju konstrukcji, ale jedynie na umieszczeniu na niej nowych anten wraz z odciągami. Innymi słowy, chodziło o wykonanie elementu rozpatrywanej konstrukcji, a nie samej konstrukcji. Jest zaś poza sporem, że wyłącznie to ostatnie przedsięwzięcie, tj. zlokalizowanie następnego, niejako odrębnego masztu, pozostawałoby w sprzeczności z § 65 ust. 1 pkt 1 lit. a uchwały z [...] marca 2006 r.

Sąd pierwszej instancji w wyniku nieprecyzyjnej wykładni § 65 ust. 1 pkt 1 lit. a uchwały z [...] marca 2006 r., nieprawidłowo nawiązał do § 3 pkt 9 rozporządzenia, a w efekcie nieadekwatnie zastosował te przepisy do stanu faktycznego sprawy, nie biorąc pod uwagę dotychczasowego sposobu wykorzystywania terenu. Jego stanowisko jest w tym zakresie zbieżne z zapatrywaniami organu odwoławczego, co – ze względu na fakt, iż istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona – przemawia na rzecz zastosowania art. 188 P.p.s.a., uprawniającego Naczelny Sąd Administracyjny do uchylenia zaskarżonego orzeczenia i rozpoznania skargi. Ta ostatnia musi zostać uwzględniona poprzez uchylenie zaskarżonej nią decyzji, którą organ odwoławczy, wychodząc z założeń obalonych przez Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym, uchylił decyzję organu pierwszej instancji ustalającą środowiskowe warunki realizacji przedsięwzięcia i odmówił ustalenia tych warunków. W efekcie uchylenie zaskarżonego wyroku wraz z tą decyzją z podanych wyżej powodów oznacza, iż Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska zobowiązany jest rozpatrzyć odwołanie i zbadać prawidłowość decyzji organu pierwszej instancji z punktu widzenia przepisów innych niż art. 80 ust. 2 ustawy z 3 października 2008 r.

Z tych wszystkich przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.

O kosztach orzeczono zgodnie z art. 200 i art. 203 pkt 1 P.p.s.a.

i z uwzględnieniem § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c i pkt 2 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 490 ze zm.) oraz § 21 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804).