Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1442/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-04-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 7 ust. 2 pkt 1
journal: Dz.U. 2015 poz 909
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych

SENTENCJA

Dnia 18 kwietnia 2018 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur /spr./ Sędziowie sędzia NSA Anna Łuczaj sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant starszy inspektor sądowy Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 18 kwietnia 2018 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o. w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 10 listopada 2015 r. sygn. akt II SA/Bd 991/15 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Włocławku z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 10 listopada 2015 r. sygn. II SA/Bd 991/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę [...] Sp. z o.o. z siedzibą w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Włocławku z dnia [...] lipca 2015 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła [...] Sp. z o.o. z siedzibą w P., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie:

1) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r. poz. 199 ze zm.), dalej: u.p.z.p. w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji o warunkach zabudowy w związku z art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 909 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji o warunkach zabudowy poprzez niezasadne oddalenie skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Włocławku z dnia [...] lipca 2015 r. uwagi na błędne przyjęcie, że dla wydania decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] maja 2011 r. wymagana była zgoda ministra właściwego do spraw rolnictwa, gdyż do "zwartego obszaru projektowania" należy wliczyć wszystkie działki objęte wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, podczas gdy organ wydający decyzję o warunkach zabudowy był uprawniony do przyjęcia wykładni przepisu art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych wskazującej, iż określone w tym przepisie kryterium obszarowe odnosi się wyłącznie do terenu, na którym ma być realizowane zadanie inwestycyjne budowy farmy wiatrowej, który nie przekracza 0,5 ha, a co za tym idzie taka zgoda ministra w przedmiotowej sprawie nie była wymagana;

2) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. w związku z art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy ochronie gruntów rolnych i leśnych poprzez niezasadne oddalenie skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Włocławku z dnia [...] lipca 2015 r. z uwagi na błędne przyjęcie, że decyzja o warunkach zabudowy z dnia [...] maja 2011 r. została wydana z rażącym naruszeniem przepisów prawa materialnego uzasadniającym stwierdzenie jej nieważności, podczas gdy okoliczności sprawy uzasadniają stwierdzenie, że Wójt Gminy Waganiec, wydając decyzję o warunkach zabudowy, był uprawniony do przyjęcia wykładni art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych wskazującą, że do "zwartego obszaru projektowania" wlicza się tylko teren, na którym ma być realizowane zadanie inwestycyjne budowy farmy wiatrowej, gdyż taka interpretacja była zgodna z wykładnią literalną i celowościową przepisu, a także częścią orzecznictwa, a nawet gdyby przyjąć, że wykładnia przepisu w okresie późniejszym zmieniła się, to nie można uznać na tej podstawie, że decyzja o warunkach zabudowy została wydana z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a.;

3) art. 1 p.u.s.a. oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 134 p.p.s.a. poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli i niewyjaśnienie wypełnienia przesłanki rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a., to jest oczywistego i bezsprzecznego naruszenia danego przepisu w sytuacji, gdy biorąc pod uwagę charakter inwestycji, wykładnię literalną i celowościową przepisu, a także różnorodne orzecznictwo w zakresie interpretacji pojęcia "zwartego obszaru" Wójt Gminy Waganiec mógł dokonać interpretacji art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. w zw. z art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych przez pryzmat jednego z kierunków linii orzeczniczej sądów administracyjnych w dacie wydawania decyzji z dnia [...] maja 2011 r. Sąd natomiast niezasadnie stwierdził, że wątpliwości interpretacyjnych dotyczących ww. przepisów nie ma i arbitralnie przyjął, że linia orzecznicza jest jednolita.

W skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną D. K. wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. w brzmieniu nadanym na podstawie art. 1 pkt 56 ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 658), uzasadnienie sporządzanego przez Naczelny Sąd Administracyjny wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Oznacza to, że sporządzone przez Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnienie wyroku może zostać zawężone wyłącznie do oceny tych aspektów prawnych, które świadczą o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej, z którego to uprawnienia Naczelny Sąd Administracyjny w rozpoznawanej sprawie postanowił skorzystać. Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jednocześnie zauważyć, że dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej, albowiem w rozpoznawanej sprawie nie zachodziła żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a.

W pierwszym rzędzie za całkowicie nieuprawniony uznać należało zarzut naruszenia art. 1 p.u.s.a. oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 134 p.p.s.a. Wskazane przepisy mogłyby stanowić podstawę skargi kasacyjnej w wyjątkowym przypadku, który odnosić należy do sytuacji, gdy wojewódzki sąd administracyjny odmawia rozpoznania skargi na decyzję administracyjną, pomimo stwierdzonej prawidłowości jej wniesienia, czy też rozpoznając prawidłowo wniesioną skargę, dokonuje jej kontroli w oparciu o inne kryterium aniżeli kryterium legalności (zgodności z prawem), ewentualnie wadliwie ustala granice rozpatrywanej sprawy. To, że strona skarżąca nie zgadza się ze stanowiskiem i argumentacją Sądu I instancji przedstawionymi w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, nie uzasadnia zarzutu naruszenia powyższych przepisów, tym bardziej, jeżeli istota stawianego Sądowi zarzutu sprowadza się do nienależytego wykonanie obowiązku kontroli wskutek przyjęcia przez stronę, że Sąd nie wyjaśnił wystąpienia w sprawie przesłanki rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że za niezasadny ocenić należy również zarzut naruszenia prawa materialnego (art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. oraz art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy ochronie gruntów rolnych i leśnych) w zakresie wskazującym kierunek wykładni nadawanej pojęciu "zwartego obszaru projektowanego". Nie budzi wątpliwości, że art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. należy interpretować w związku z art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji objętej żądaniem stwierdzenia nieważności), który stanowił, że przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne: gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I - III, jeżeli ich zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia przekracza 0,5 ha - wymaga uzyskania zgody Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej. W zaskarżonym wyroku Sąd I instancji przeprowadził prawidłową wykładnię tego przepisu prawa materialnego, dochodząc do trafnego wniosku, że "zwartym obszarem projektowanym" w rozumieniu przepisu art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, jest obszar całej działki, na której ma być realizowana planowana inwestycja. Ustalenie warunków zabudowy odnosi się zatem do działki objętej wnioskiem jako całości, nie zaś jedynie tej części, która w wyniku realizacji inwestycji będzie faktycznie zabudowana. Sposób określenia granic nieruchomości gruntowej uregulowany został przepisami ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2017 r. poz. 2101 ze zm.), według których przebieg granic jest efektem prac geodezyjnych lub kartograficznych (art. 11–12b), a ponadto dokonywany jest w drodze decyzji (art. 33) lub orzeczenia sądu powszechnego (art. 34). Użyte zatem w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. pojęcie "określenie granic terenu objętego wnioskiem", jak też wskazany w art. 61 ust. 1 pkt 4 tej ustawy termin "teren" (który nie wymaga uzyskania zgody albo jest objęty zgodą), należy rozumieć jako istniejące prawnie granice, których przebieg ustalony został w trybie przewidzianym obowiązującymi przepisami, co wyklucza wskazywanie przez inwestora terenu stanowiącego tylko część działki ewidencyjnej. Obowiązek określenia granic terenu objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy oraz linii rozgraniczających teren inwestycji na etapie wydawania decyzji powinien być realizowany z wykorzystaniem danych dotyczących działek ewidencyjnych uwidocznionych na stosownej mapie, toteż ocena spełnienia przez inwestora warunku, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. nie może odnosić się do terenu, którego określenie granic będzie miało charakter dowolny, wynikający wyłącznie z woli inwestora, w szczególności będzie sprowadzone do wskazania tylko tej części nieruchomości gruntowej, która będzie planowo faktycznie zabudowana lub w inny sposób zagospodarowana (por. wyrok NSA z dnia 27 lipca 2017 r. sygn. II OSK 2942/15; wyrok NSA z dnia 23 maja 2017 r. sygn. II OSK 1769/16; wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2017 r. sygn. II OSK 2012/15; wyrok NSA z dnia 12 lipca 2016 r. sygn. II OSK 2737/14; wyrok NSA z dnia 24 czerwca 2016 r. sygn. II OSK 1837/14; wyrok NSA z dnia 15 marca 2016 r. sygn. II OSK 1783/14; wyrok NSA z dnia 26 czerwca 2014 r. sygn. II OSK 197/13; wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2008 r. sygn. II OSK 1826/08).

Należy w pełni podzielić pogląd Sądu I instancji, zgodnie z którym odmienna wykładnia art. 7 ust. 2 pkt 1 cyt. ustawy, w tym ta, którą prezentuje skarżąca spółka, mogłaby prowadzić do obejścia przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, ponieważ inwestor, występując o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji planowanej na gruncie podlegającym ochronie na mocy przepisów tej ustawy, zawsze spełniałby warunek, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., jeżeli tylko ograniczyłby powierzchnię zabudowy do 0,5 ha. "Terenem" w myśl ww. przepisu jest teren, którego dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, czyli obszar jednej lub kilku działek ewidencyjnych. Powyższe prowadzi do wniosku, że mając na względzie teren objęty wnioskiem, w tym jego powierzchnię, przeznaczenie (grunty orne) oraz klasę bonitacyjną, za prawidłowe uznać trzeba przyjęte w sprawie ustalenie, iż wydanie przez Wójta Gminy Waganiec decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie Parku Siłowni Wiatrowych [...] wymagało uzyskania zgody za zmianę przeznaczenia gruntu na cele nierolnicze.

Niespełnienie powyższego wymogu stanowiło jednoznaczne naruszenie nakazu określonego w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. w zw. z art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy ochronie gruntów rolnych i leśnych, którego postać Sąd I instancji zaliczył, potwierdzając stanowisko zajęte w tej sprawie przez Samorządowe Kolegium Odwoławczego we Włocławku, do wadliwości kwalifikowanej, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (rażące naruszenie prawa). W skardze kasacyjnej spółka powyższe zapatrywanie podważyła, podnosząc, że nawet jeżeli przyjęty przez Wójta Gminy Waganiec sposób wykładni art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy ochronie gruntów rolnych i leśnych miałby zostać uznany za błędny, to wykładnia pojęcia "zwartego obszaru projektowanego" w orzecznictwie sądów administracyjnych była na tyle niejednolita, że uniemożliwia to stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] maja 2011 r.

Tak formułowanego poglądu Naczelny Sąd Administracyjny jednakże nie podziela. Trafnie strona skarżąca przyjmuje, że ocena oczywistości naruszenia przez organ przepisu prawa, stanowiąca warunek stwierdzenia nieważności decyzji z powodu wydania jej z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), nakierowana jest na ustalenie, czy treść przepisu może budzić wątpliwości interpretacyjne. Zasadniczym przejawem potwierdzenia takiego stanu rzeczy, z czym także należy się zgodzić, jest niewątpliwie istnienie rozbieżności w orzecznictwie sądowym na tle stosowania określonego przepisu prawa. Okoliczność, że określony przepis budzi wątpliwości interpretacyjne wymaga wskazania jednakże nie tylko orzeczeń sądów administracyjnych, w których zostały przyjęte dwa lub więcej różne kierunki wykładni danej regulacji prawnej, ale również wykazania, że wątpliwości te mają charakter znaczący, tj. znajdują potwierdzenie w wielu sprzecznych ze sobą orzeczeniach, w których istniejące istotne rozbieżności można traktować jako zaistnienie różnych linii orzeczniczych sądów administracyjnych. Nie powinno budzić wątpliwości, że jedynie wyjątkowa wąska grupa przepisów prawa mogłaby być przedmiotem oceny wskazującej, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ich sposób rozumienia cechował się zawsze pełną jednorodnością. Z tego względu określone odstępstwa od zasady jednolitości stosowania danej regulacji w orzecznictwie sądowym, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie mogą stanowić przeszkody do przyjęcia, że określony kierunek nadawany przepisowi prawa przez organ administracji publicznej może mieć cechy rażącego naruszenia prawa. Zasadnicze znaczenie ma tu bowiem ocena tego, czy kwestionowany wynik wykładni prawa pozostaje sprzeczny z tym wynikiem wykładni, który można uznawać za utrwalony sposób rozumienia przepisu w ramach stosowania prawa. Z tego względu odrzucić należy pogląd strony wnoszącej skargę kasacyjną, zgodnie z którym wystarczającą podstawą podważenia zasadności oddalenia przez Sąd I instancji skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Włocławku z dnia [...] lipca 2015 r. jest wskazanie na wykładnię art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych zamieszczoną w prawomocnym wyroku WSA w Warszawie z dnia 20 marca 2014 r. sygn. IV SA/Wa 2625/13. Co tym bardziej istotne, ww. orzeczenie, wbrew odmiennej ocenie strony skarżącej, w żaden sposób nie uzasadnia formułowanego przez nią twierdzenia, gdyż opiera się ona na uproszczonej analizie treści wskazanego wyroku. W odniesieniu do kwestii, czy za "zwarty obszar projektowany" można traktować tylko część działki faktycznie przeznaczonej pod zabudowę, czy też jest nim cała działka, Sąd w powołanym wyroku przyznał, że Naczelny Sąd Administracyjny w swoich dotychczasowych orzeczeniach wypowiadał się za stanowiskiem, że ustalenie warunków zabudowy odnosi się do działki objętej wnioskiem jako całości, nie zaś jedynie do tej jego części, która w wyniku realizacji inwestycji będzie faktycznie zabudowana. Sąd wskazał wprawdzie na rozbieżność dotyczącą rozumienia "zwartego obszaru projektowanego" w odniesieniu do elektrowni wiatrowej, niemniej, co warto podkreślić, rozbieżne orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego, które przywołał, dotyczyły wyłącznie kontroli miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego a nie decyzji o warunkach zabudowy. To rozróżnienie jest zaś o tyle istotne, że w wyroku z dnia 2 kwietnia 2012 r. sygn. II OSK 94/12 (wyroku, który został przywołany w tej sprawie) Naczelny Sąd Administracyjny wyraźnie zaakcentował, że prezentowany sposób rozumienia zwrotu "zwarty obszar" dotyczy uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i nie może być przenoszony na zasadzie automatyzmu do spraw dotyczących wydania decyzji o warunkach zabudowy, w których wykładni zwrotu "zwarty obszar" dokonuje się w związku z koniecznością oceny, czy teren inwestycji nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne i gdzie uwzględnić trzeba ewentualny zamiar obejścia przez inwestora ograniczeń wynikających z art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

Naczelny Sąd Administracyjny nie kwestionuje poglądu, że w dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowane było stanowisko, zgodnie z którym "zwartym obszarem projektowanym" może być nie tylko cała działka, na której ma być usytuowana inwestycja, lecz także tylko ta część działki, którą inwestycja ma fizycznie zajmować. Tego rodzaju wykładnia została chociażby przyjęta w przywołanym przez stronę skarżącą wyroku WSA w Warszawie z dnia 21 marca 2007 r. sygn. IV SA/Wa 30/07. Co jednakże kluczowe, tego rodzaju stanowisko interpretacyjne było odosobnione i w żaden sposób nie można go uważać za równoważne stwierdzeniu, iż art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych ze względu na swoją niejednoznaczność treściową stanowił przedmiot zasadniczych problemów interpretacyjnych, których wyrazem było również wydanie wadliwej decyzji przez Wójta Gminy Waganiec. W okresie poprzedzającym prowadzone przez tenże organ postępowanie wszczęte na wniosek inwestora ([...] sp. z o.o.) sposób rozumienia obowiązku polegającego na zbadaniu, czy teren objęty wnioskiem wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, wynikał z linii orzeczniczej wytyczonej wyrokami Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 lutego 2011 r. sygn. II OSK 303/10, z dnia 16 listopada 2010 r. sygn. II OSK 1092/09, z dnia 25 lutego 2010 r. sygn. II OSK 429/09, z dnia 27 czerwca 2008 r. sygn. II OSK 738/07, z dnia 27 czerwca 2008 r. sygn. II OSK 299/09, jak również z dnia 10 stycznia 2008 r. sygn. II OSK 1826/06, w świetle której nie tylko nieuprawnione było utożsamianie "zwartego obszaru projektowanego" z częścią działki, którą inwestycja fizycznie zajmuje, ale również która wskazywała na konieczność nadawania przepisom ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych znaczenia wykluczającego wszelkie próby obejścia przepisów prawa, których obowiązywanie wynika ze szczególnej potrzeby przyznawania ochrony tymże gruntom. Z powołanych orzeczeń sądowych wyinterpretować zatem należało szczególnego rodzaju nakaz dokonywania wykładni ww. przepisu ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w sposób w tychże orzeczeniach przyjęty, który łączył się z jednoznacznym sprzeciwieniem się możliwości nadawania przez organy właściwe do prowadzenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy innego znaczenia art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy, co nie tylko nie miało wystarczającego uzasadnienia w świetle przyjętych dyrektyw wykładni prawa, ale przede wszystkim godziło w interes publiczny.

Należy również zauważyć, że już w okresie odpowiadającym dacie wydania decyzji Wójta Gminy Waganiec prowadzone były przed sądami administracyjnymi postępowania nadzorcze, w których przedmiotem kontroli pozostawały decyzje ustalające warunki zabudowy z naruszeniem art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. w zw. z art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy ochronie gruntów rolnych i leśnych i odnośnie do których Naczelny Sąd Administracyjny jednoznacznie przyjmował, że nierespektowanie poglądu, iż zwartym obszarem projektowanym są działki ewidencyjne objęte wnioskiem inwestora prowadzi do stwierdzenia wydania takiej decyzji z rażącym naruszeniem prawa (por. wyrok NSA z dnia 10 sierpnia 2011 r. sygn. II OSK 1086/11).

Powyższa ocena w pełni odpowiada stanowisku, jakie było zgłaszane w piśmiennictwie odnośnie do sposobu dokonywania wykładni art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych przez sądy administracyjne. Przeprowadzona przez J. S. i A. Z. analiza orzeczeń sądów administracyjnych wydanych w okresie odpowiadającym dacie prowadzenia kwestionowanego postępowania przez Wójta Gminy Waganiec pozwalała stwierdzić, że orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego w powyższym zakresie opierało się na konsekwentnym opowiadaniu się za stanowiskiem, zgodnie z którym obszar przeznaczony na cele nierolnicze wyznaczają działki ewidencyjne objęte wnioskiem, a nie powierzchnia faktycznie zajęta pod lokalizowaną inwestycję. Problemy interpretacyjne dotyczące kryterium "zwartego obszaru projektowanego" polegały co najwyżej na dostrzeganiu małej elastyczności powyższej regulacji w sytuacji lokalizowania inwestycji punktowych (jak np. elektrownie wiatrowe), nie wiązały się natomiast z podważaniem wskazanej wykładni, która została uznana za w pełni uzasadnioną czy też ujmowania, iż miała ona charakter sporny wynikający z rozbieżności orzecznictwa (por. J. Szuma, A. Zieliński, Problemy interpretacyjne kryterium "zwartego obszaru przeznaczenia gruntu rolnego na cele nierolnicze i nieleśne" [w:] Z zagadnień prawa rolnego, cywilnego i samorządu terytorialnego - Księga Jubileuszowa Profesora Stanisława Prutisa, red. J. Bieluk, A. Doliwa, A. Malarewicz-Jakubów, T. Mróz, Białystok 2012, s. 314-315). Powyższe dowodzi, że w toku prowadzonego postępowania, Wójt Gminy Waganiec oceniając wniosek [...] sp. z o.o., w sposób jasny i niedwuznaczny naruszył przepisy prawa materialnego, stanowiące podstawę prawną wydania spornej decyzji z dnia [...]v maja 2011 r., co doprowadziło do oczywiście błędnego ustalenia faktycznego, zgodnie z którym powierzchnia terenu przeznaczona pod planowane przedsięwzięcie – poszczególne elektrownie wiatrowe nie przekroczyła wielkości 0,50 ha.

W orzecznictwie sądów administracyjnych, jak trafnie zwrócił uwagę Sąd I instancji, zaistniała znacząca rozbieżność w wykładni pojęcia "zwartego obszaru projektowanego do przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne", niemniej dotyczyła ona innego zagadnienia niż będące przedmiotem rozważań w kontrolowanej sprawie. Miało ono związek z ustaleniem, czy kryterium obszarowe zawarte w art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych, odnosi się jedynie do działki, która ma zmienić swoje przeznaczenie, czy też także do obszaru, z którego została uprzednio wydzielona, bądź do całego kompleksu gruntów rolnych klas I – III opisanych i wyznaczonych w studium na cele rolne, bądź też do obszaru obejmującego również działki sąsiednie o wskazanej klasie gruntów. Powyższa rozbieżność pozostawała jednakże bez bezpośredniego związku ze sprawą dotyczącą ograniczenia obszaru projektowanego do części działki zajętej pod inwestycję, wobec czego, podzielając stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w wyroku z dnia 15 marca 2016 r. sygn. II OSK 1783/14, wzgląd na tę niejednolitość orzecznictwa nie mógł oddziaływać na kierunek podejmowanego w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia.

Rekapitulując powyższe wyjaśnienia, wbrew odmiennej ocenie strony wnoszącej skargę kasacyjną przyjąć trzeba, że Sąd I instancji w sposób prawidłowy dokonał kontroli legalności zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Włocławku z dnia [...] lipca 2015 r., co wyrażało się w zasadnym uznaniu, że decyzja Wójta Gminy Waganiec, po pierwsze, została wydana z naruszeniem art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. w związku z art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy ochronie gruntów rolnych i leśnych, a po drugie, że powyższej wadliwości należało przypisać charakter rażącego naruszenia prawa w rozumieniu nadawanemu temu pojęciu przez art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

W tych warunkach Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.