Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 81/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2017-05-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 37 ust. 1
journal: Dz.U. 1974 nr 38 poz 229
law: Ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Małgorzata Wolska /spr./ Sędziowie WSA Joanna Zdrzałka WSA Paweł Zaborniak Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 maja 2017 r. sprawy ze skargi A Sp. z o.o. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki budynku rekreacyjnego -skargę oddala-


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi A Sp. z o.o. jest wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. oraz art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.) decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (zwany dalej: WINB) z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] wydana w przedmiocie nakazu rozbiórki budynku rekreacyjnego. Decyzja ta wydana została w następującym stanie sprawy.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: PINB w [...]) prowadził postępowanie w sprawie samowolnej budowy budynku rekreacyjnego

o konstrukcji drewnianej przekrytego dachem dwuspadowym i wymiarach zewnętrznych 4,63m x 4,26m, usytuowanego na działce o nr ewid. 296/2

w miejscowości P., będącej własnością Skarbu Państwa w użytkowaniu wieczystym przez [...] Spółka Akcyjna, Oddział [...] w S. (dalej zwana Spółką lub B. S.A.).

Decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. ([...]) PINB w [...] umorzył postepowanie administracyjne. Na skutek złożonego odwołania WINB decyzją z dnia [...] marca 2013 r. ([...]) uchylił powyższą decyzję w całości i umorzył postępowanie organu I instancji w sprawie samowolnej budowy tego budynku - w całości.

A S.A. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w Rzeszowie na ww. decyzję. Wyrokiem z dnia 16 lipca 2013 r., sygn. akt II SA/Rz 390/13 Sąd uchylił decyzję WINB z [...] marca 2013 r. i poprzedzającą ją decyzję PINB w [...] z dnia [...] stycznia 2013 r.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 28 maja 2015 r., sygn. akt II OSK 2642/13 oddalił skargę kasacyjną złożoną od powyższego wyroku. NSA wskazał, że zaskarżony wyrok - pomimo błędnego uzasadnienia - odpowiada prawu.

Wyjaśnił, że zaliczenie spornego budynku do kategorii obiektów obsługi turystycznej - których lokalizację dopuszczono na terenie oznaczonym symbolem 35ZN, UL, jest wynikiem zbyt daleko idącej wykładni pojęcia "obiektu obsługi turystycznej". Analiza postanowień Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]" w Gminie [...] wskazuje, że przeznaczenie poszczególnych terenów plan ten określa niezwykle dokładnie, posługując się możliwie precyzyjnymi i ścisłymi pojęciami. Z tego względu również pojęcie "obiektu obsługi turystycznej" zawarte w § 5 ust. 32 planu należy rozumieć wąsko. Zaliczenie do tej kategorii domku rekreacyjnego budzi wątpliwości, bowiem zbyt abstrakcyjna, oderwana od stopnia szczegółowości planu miejscowego, a ponadto zupełnie nieprzekonująca, jest argumentacja przedstawiona w uzasadnieniu decyzji, oparta na próbie wykazania związku turystyki i rekreacji jako form wypoczynku. Sąd wskazał, że gdyby intencją Rady Gminy [...] było przeznaczenie terenu oznaczonego symbolem 35ZN, UT pod lokalizację domków rekreacyjnych, to z całą pewnością taki rodzaj zabudowy byłby wyraźnie wymieniony w treści § 5 ust. 32 planu. Sąd zauważył, że nie można pominąć, że plan miejscowy posługuje się pojęciem domków rekreacyjnych, wprost dopuszczając taki rodzaj zabudowy dla terenów oznaczonych symbolami: 15ZP (§ 5 ust. 14), 25ZL i 28ZL (§ 5 ust. 24) oraz 29ZL (§ 5 ust. 26). Co istotne, w § 2 ust. 3 pkt 3 lit. b planu miejscowego niezależnie od przypisanych terenom symboli literowych wprowadzono rejony lokalizacji domków rekreacyjnych na obszarach zalesionych, oznaczone znakiem graficznym "szraf-paski". Według rysunku planu, stanowiącego załącznik nr 1 do uchwały, symbol graficzny "szraf-paski" nie występuje na terenach oznaczonych symbolem 35ZN, UT. Dokonana przez organy kwalifikacja prawna obiektu budowlanego - domku rekreacyjnego na działce nr ewid. 296, jako obiektu obsługi turystycznej nie uwzględnia wyżej wskazanych okoliczności, nie może być uznana za prawidłową. NSA wskazał także, że stanowisko organów administracji obu instancji co do braku przesłanek do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę na podstawie art. 37 ust. 1 Prawa budowalnego z 1974 r. było poprzedzone niewłaściwą wykładnią przepisów planu miejscowego. Błędna wykładnia § 5 ust. 32 planu miejscowego (nie zaś wskazanego przez Sąd I instancji § 3 ust. 4 tego planu) doprowadziła do niewłaściwego zastosowania przez organy przepisów prawa materialnego, tj. art. 37 ust. 1 Prawa budowalnego z 1974 r.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy PINB w [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r. znak: [...] umorzył postępowanie administracyjne w sprawie samowolnej budowy budynku rekreacyjnego o konstrukcji drewnianej przykrytego dachem jednospadowym pokrytym blachą trapezową powlekaną i wymiarach zewnętrznych 4,63m x 4,26m posadowionego na fundamencie betonowym z podmurówką z cegły pełnej, stanowiącego własność A Sp. z o.o., usytuowanego na działce nr 296/2 m-ci P. (obr. ewid. P.), będącej własnością Skarbu Państwa w użytkowaniu wieczystym [...] Spółka Akcyjna, Oddział [...] w S.

Odwołanie od tej decyzji złożyła A S.A. w [...], zarzucając wydanie jej niezgodnie z przepisami prawa, bez wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy. Podała, że decyzja narusza prawa materialne użytkownika wieczystego działki. Organ nadzoru budowlanego błędnie dokonał analizy przeznaczenia terenu, na którym powstał przedmiotowy budynek, w kontekście planów zagospodarowania terenu obowiązujących od daty jego budowy zakładając, że "nie można jednoznacznie stwierdzić, że przedmiotowy budynek znajdował się na terenie nie przeznaczonym pod zabudowę lub przeznaczonym pod innego rodzaju zabudowę, a więc, że nie zachodzą okoliczności o których mowa w art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. uzasadniające nakazanie jego rozbiórki".

Według odwołującej się przedmiotowy budynek położony jest w terenach nie przeznaczonych pod zabudowę tego typu obiektami, a jego lokalizacja narusza przepisy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Strona powołała się na decyzję PINB w [...] z [...] października 2015 r. ([...]) nakazującą rozbiórkę obiektu o funkcji rekreacyjnej wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę za panowania ustawy z 1974 r., usytuowanego w bezpośrednim sąsiedztwie obiektu stanowiącego przedmiot skarżonej decyzji. Decyzja ta stała się ostateczna, a nakaz rozbiórki wyegzekwowany - obiekt rekreacyjny został rozebrany. Podkreśliła, że zapisy aktualnie obowiązującego Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego "[...]" zatwierdzonego Uchwałą Rady Gminy w [...] nr [...] z dnia [...] października 2002 r., stanowiły podstawę prawną do wydania nakazów rozbiórki dla obiektów rekreacyjnych przez WINB w wymienionych w odwołaniu decyzjach. Nakazy te zostały wyegzekwowane (jeden odroczony). W tych okolicznościach Spółka zwróciła się o wyjaśnienie, na jakiej podstawie dla obiektów budowlanych o tym samym przeznaczeniu, wybudowanych w identycznych okolicznościach prawnych, w porównywalnym okresie i usytuowanych

w bezpośrednim sąsiedztwie względem siebie, organ nadzoru budowlanego wydaje odmienne decyzje. To organ winien jednoznacznie ustalić i stwierdzić czy dany obiekt narusza przepisy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Stanowisko organu I instancji zakładające, że "nie można jednoznacznie stwierdzić, że przedmiotowy budynek znajdował się na terenie nie przeznaczonym pod zabudowę lub przeznaczonym pod innego rodzaju zabudowę" wskazywać może na nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, to zaś stanowi naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. oraz art. 107 § 1 K.p.a. Końcowo strona zawnioskowała

o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

WINB wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] listopada 2016 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i jednocześnie nakazał A Sp. z o.o. rozbiórkę budynku rekreacyjnego o wymiarach zewnętrznych 4,63m x 4,26m, usytuowanego na działce nr 296/2 w miejscowości P. (obr. ewid. P.), będącej własnością Skarbu Państwa

w użytkowaniu wieczystym przez [...] Spółka Akcyjna, Oddział [...] w S.

W uzasadnieniu organ podał, że w wyniku przeprowadzonego postępowania ustalono, że na działce nr 296/2 w miejscowości P., usytuowany jest obiekt budowlany - budynek parterowy o konstrukcji drewnianej, ściany obite z zewnątrz okładziną typu "SIDING", przekryty dachem jednospadowym pokrytym blachą trapezową powlekaną, posadowiony na fundamencie betonowym z podmurówką

z cegły pełnej zwykłej. Wymiary zewnętrzne to 4,63m x 4,26m. Posiada w swoim obrysie przy drzwiach wejściowych taras o wymiarach zewnętrznych 1,43m x 2,59m. Do budynku wykonany jest przyłącz energetyczny, a wewnątrz budynku wykonana jest instalacja elektryczna. Działka nr 296/2 położona w miejscowości P. stanowi własność Skarbu Państwa w użytkowaniu wieczystym przez [...] Spółka Akcyjna, Oddział [...] w [...]. Ustalono także, że przedmiotowy budynek został wybudowany w latach 60-tych ubiegłego wieku przez Zrzeszenie POM-ów. Po upadku Zrzeszenia POM-ów przekazano obiekt Państwowemu Ośrodkowi Maszynowemu w [...] na przełomie lat 70-tych i 80-tych ubiegłego wieku. Potem około roku 1986-1987 obiekt został przejęty przez Ośrodek Maszynowy "[...]". Od 1992 r. budynek jest w posiadaniu A Sp. z o.o., która jest jego zarządcą. Budynek wykorzystywany jest w okresie letnim do celów rekreacyjnych. Został wybudowany bez wymaganego pozwolenia na budowę.

WINB zaznaczył, że ustalenie faktyczne odnośnie przedmiotu postępowania, terminu wykonania obiektu, jak i faktu jego realizacji w warunkach samowoli nie budzą wątpliwości co pozwala na przyjęcie, że podstawę prawną do rozstrzygnięcia sprawy stanowią przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. prawo budowlane w zw. z art. 103 ust. 1 i 2 P.b. z 1994 r.

Cytując treść tego przepisu, a także art. 37 ust. 1 P.b. z 1974 r. organ wskazał, że rozpoznając sprawę samowolnie wybudowanego budynku użytkowanego w okresie letnim do celów rekreacyjnych należy przeanalizować wystąpienie przesłanek o których mowa w art. 37 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 P.b. z 1974 r., przy czym odnośnie przesłanki z pkt 1 zachodzi konieczność badania przeznaczenia terenu, na którym powstał obiekt budowlany od daty jego budowy w kontekście badania podstaw do nakazania jego rozbiórki w świetle uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 2013 r., sygn. akt II OSP 2/13. Zatem należało uwzględnić przeznaczenie terenu w planach zagospodarowania przestrzennego obowiązujących od daty powstania budynku.

Organ wskazał, że w dacie budowy budynku brak było obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Pierwszy plan zagospodarowania przestrzennego dla terenu, na którym znajduje się przedmiotowy budynek został zatwierdzony uchwałą Nr [...] Gminnej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] października 1979 r. w sprawie Planu Przestrzennego Zagospodarowania Gminy [...] (Dz. Urz. Wojew. [...] Nr [...] z [...] sierpnia 1985 r., poz. [...]). Plan ten obowiązywał od 7 sierpnia 1985 r. do 21 marca 1988 r. WINB zauważył, że według ustaleń tego planu budynek usytuowany jest na terenie oznaczonym na rysunku planu symbolem RZ - tereny łąk i pastwisk, a nie jak podał Wójt Gminy [...] w wypisie z planu (przesłanym za pismem z dnia [...] kwietnia 2016 r. znak: [...] - karta nr 40), że jest to teren "adaptacja istn. łąk i pastwisk bez prawa zabudowy" (wypis przesłany przez Wójta pochodzi z zaktualizowanego Planu Przestrzennego Zagospodarowania gminy [...] zatwierdzonego Uchwałą Nr [...] Gminnej Rady Narodowej w [...]

z dnia [...] marca 1988 r.).

Kolejny plan zagospodarowania przestrzennego został zatwierdzony uchwałą Nr [...] Gminnej Rady Narodowej w [...] z dnia 3 marca 1988 r. w sprawie zatwierdzenia zaktualizowanego Planu Przestrzennego Zagospodarowania gminy [...] (Dz. Urz. Wojew. [...] Nr [...] z dnia [...] marca 1988 r., poz. [...]). Obowiązywał od 22 marca 1988 r. do 28 grudnia 1994 r. Według tego planu przedmiotowy budynek zlokalizowany jest na terenie oznaczonym symbolem 60 UT - teren istniejącego ośrodka campingowego adaptacja na perspektywę. Zatem nie jak podał Wójt Gminy [...] w wypisie z planu (przesłanym za pismem z dnia [...] stycznia 2016 r. znak: [...] - karta nr 33), że jest to teren oznaczony na rysunku planu symbolem RZ "adaptacja istn. łąk i pastwisk bez prawa zabudowy". Organ odwoławczy zaznaczył, że z wyrysu z planu (karta 33.2 i 26.6) sporządzonego na mapie zasadniczej w skali 1:10000 jednoznacznie można odczytać, że budynek usytuowany jest na terenie 60 UT, a nie na terenie RZ.

Następnie kolejną uchwałą Nr [...] Rady Gminy [...] z 2 grudnia 1994 r. w sprawie zatwierdzenia Miejscowego Planu Ogólnego gminy [...] (Dz. Urz. Wojew. [...] Nr [...] z dnia [...] grudnia 1994 r., poz. [...]) zatwierdzony został kolejny plan, który obowiązywał od 29 grudnia 1994 r. do 17 grudnia 2002 r. Według ustaleń tego planu budynek usytuowany jest na terenie oznaczonym na rysunku planu symbolem UT 2 – są to tereny łącznikowe pomiędzy terenami UT U

a akwenem wodnym, leżące w strefie 100 m od zalewu. Na terenie tym występuje zakaz budowy nowych obiektów kubaturowych, za wyjątkiem obiektów związanych ze sportami wodnymi (hangary, bosmanki, keje, przystanki, posterunki WOPR, policji wodnej i straży rybackiej - bez pokoi do wynajęcia) oraz OW E. i OW J. Wszystkie istniejące w tym pasie obiekty o innej funkcji mogą być adaptowane na perspektywę jedynie pod warunkiem dostosowania ich do funkcji w/w. Teren ten powinien być ogólnodostępny, przeznaczony dla wypoczynku i sportu: plaże, ogródki jordanowskie, boiska do gier małych, skwery, zadrzewienia. Teren ten sezonowo może być przeznaczony pod pola namiotowe pod warunkiem wyposażenia go w pełne zaplecze sanitarne zlokalizowane na terenie własnym, poza strefą 100m od zalewu (wc, natryski, kuchnie turystyczne, magazyny, mała gastronomią handel). Nie dopuszcza się lokalizacji pól namiotowych na terenach wyłącznie dzierżawionych. Teren musi być wyposażony w instalację wodno-ściekową zakończoną oczyszczalnią ścieków. Dopuszcza się lokalizację sieci infrastruktury technicznej tylko w wypadku braku możliwości ich trasowania poza danym terenem. W/w obiekty i urządzenia można lokalizować pod warunkiem uwzględnienia ograniczeń jakie wynikają z odrębnych przepisów lub ograniczeń wynikających z ustaleń planu dla całości terenu gminy. W wypadku prac związanych z naruszeniem struktury brzegów - wymagane są uzgodnienia z Zespołem Elektrowni Wodnych w [...].

Organ odwoławczy zaznaczył, że w dacie orzekania w sprawie samowolnej budowy obiektu, dla terenu na którym jest on zlokalizowany obowiązuje Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego "[...]." w Gminie [...] uchwalony Uchwałą Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia 9 października 2002 r. (Dz. Urz. Wojew. [...] Nr [...] z dnia [...] grudnia 2002 r., poz. [...]) Plan ten obowiązuje od dnia 18 grudnia 2002 r. Według ustaleń tego planu budynek usytuowany jest na terenie oznaczonym na rysunku planu symbolem - 35ZN, UT. Teren ten jest przeznaczony do utrzymania w stanie naturalnym jako zieleń nieurządzona niska z lokalnymi zadrzewieniami. Dopuszcza się lokalizację obiektów i urządzeń obsługi turystycznej, obiektów służb ochrony, gospodarki leśnej i wodnej, urządzeń infrastruktury technicznej oraz miejsc postojowych dla samochodów.

W ocenie organu odwoławczego PINB w [...], prowadząc postępowanie

w trybie art. 37 P.b. z 1974 r., zasadnie poddał ocenie przedmiotowy budynek przez pryzmat przepisów miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego od daty jego budowy. Z analizy przeznaczenia terenu na którym powstał budynek, w planach zagospodarowania przestrzennego obowiązujących od daty jego budowy wynika, że do 1985 r. nie obowiązywał plan zagospodarowania przestrzennego. W okresie od 7 sierpnia 1985 r. do 21 marca 1988 r. budynek znajdował się na terenie nie przeznaczonym pod zabudowę. Z zapisów postanowień Planu Przestrzennego Zagospodarowania Gminy [...] obowiązującego w tym okresie wynika, że plan ten dopuszczał taki rodzaj zabudowy tj. domkami letniskowymi jednak dla terenów oznaczonych symbolem - 53 UTL.

Natomiast WINB podał, że analizując postanowienia zaktualizowanego Planu Zagospodarowania Przestrzennego gminy [...] zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Gminnej Rady Narodowej w [...] z [...] marca 1988 r. PINB w [...] dokonał jego błędnej wykładni. Organ I instancji przyjął, że teren oznaczony w planie symbolem 60 UT, który zgodnie z wypisem z ww. planu jest to teren istniejącego ośrodka campingowego adaptacja na perspektywę, daje podstawę do lokalizowania obiektów rekreacyjnych, a taką funkcję pełni przedmiotowy budynek. Takie stanowisko organ odwoławczy ocenił jako błędne, gdyż ten zapis w planie miejscowym nie przewiduje sytuowania budynków rekreacyjnych. Według słownika języka polskiego camping lub kemping: 1. to teren, na którym turyści mogą rozbijać namioty lub mieszkać w przyczepach samochodowych albo w domkach, 2. czasowe przebywanie turystów na takim terenie. Przedmiotowy budynek jest użytkowany przez A Sp. z o.o. w okresie letnim do celów rekreacyjnych. Zatem w okresie od 22 marca 1988 r. do 28 grudnia 1994 r. przedmiotowy budynek znajdował się na terenie przeznaczonym pod innego rodzaju zabudowę. Przy czym zaznaczono, że z zapisów planu obowiązującego w tym okresie wynika, że plan ten dopuszczał taki rodzaj zabudowy tj. domkami letniskowymi dla terenów oznaczonych symbolem 53UT. Natomiast w okresie od 29 grudnia 1994 r. do 17 grudnia 2002 r. budynek znajdował się na terenie przeznaczonym pod innego rodzaju zabudowę. Z zapisów postanowień Miejscowego Planu Ogólnego gminy S. obowiązującego w tym okresie wynika, że plan ten dopuszczał taki rodzaj zabudowy tj. budownictwo letniskowe indywidualne dla terenów oznaczonych symbolem UT1.

Organ zaznaczył, że obecnie obowiązujący Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego "[...]" w Gminie [...], który obowiązuje od 18 grudnia 2002 r. nie może być podstawą do legalizacji (na co wskazał Sąd w wyroku z dnia 16 lipca 2013 r. sygn. akt II SA/Rz 390/13).

W tak ustalonych okolicznościach WINB podał, że w rozpatrywanej sprawie teren, na którym posadowiono przedmiotowy budynek o funkcji rekreacyjnej użytkowany w okresie letnim, nie był i nie jest przeznaczony pod zabudowę takiego rodzaju. Zachodzą zatem okoliczności, o jakich mowa w art. 37 ust. 1 pkt 1 P.b. z 1974 r. uzasadniające nakazanie jego rozbiórki.

Organ wskazał nadto, że A Spółka z o. o. nie jest właścicielem przedmiotowego budynku, gdyż zgodnie z ogólną zasadą superficies solo cedit, budynki oraz inne urządzenia trwale związane z gruntem uważane są za część składową tego gruntu i w związku z tym stanowią własność właściciela gruntu. Działka nr 296/2 w miejscowości P. jest własnością Skarbu Państwa w użytkowaniu wieczystym przez [...] S.A. Oddział [...] w S., która to strona nie sprzeciwia się rozbiórce. A Sp. z o.o., są jedynie posiadaczem samoistnym przedmiotowego budynku. Ten fakt czyni ze spółki zarządcę, do którego może być skierowany obowiązek rozbiórki.

W tych okolicznościach organ uznał za zasadne uchylić decyzję organu

I instancji w całości i jednocześnie orzec nakaz rozbiórki przedmiotowego obiektu.

Odnosząc się do zarzutów odwołania organ podał, że zgromadzony materiał dowodowy jest wystarczający do wydania orzeczenia. Nadto zaznaczył, że w trybie odwoławczym mogą być rozpatrzone zarzuty, które dotyczą zaskarżonej decyzji,

a sprawy legalności budowy innych budynków usytuowanych na działce nr ewid 296/2 w P. prowadzone były w postępowaniach odrębnych. Nadto zaznaczono, że wymienione w odwołaniu decyzje zapadły przed podjęciem uchwały przez NSA z dnia 16 grudnia 2013 r. (II OSP 2/13), a istniejące obiekty w dacie orzekania znajdowały się na terenach oznaczonym symbolem - 01 KL w Miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego "[...]".

Skargę na powyżej opisaną decyzję do WSA w Rzeszowie złożyły A Spółka z o.o. wnosząc o jej uchylenie i umorzenie postępowania odwoławczego oraz zasądzenie kosztów postepowania według norm przepisanych.

Kwestionowanej decyzji strona skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów mające wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz brak rozpatrzenia całego materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie. Nadto zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego – art. 37 ust. 1 P.b. z 1974 r. polegające na błędnej wykładni ww. przepisu i przyjęcie, że obiekt rekreacyjny znajduje się na obszarze nieprzeznaczonym pod tego rodzaju zabudowę, co uzasadnia nakazanie jego rozbiórki, w sytuacji gdy przesłanki takie nie występują. Strona zawnioskowała także o wstrzymanie wykonania decyzji organu II instancji.

W rozwinięciu zarzutów skargi strona skarżąca wskazała, że organ II instancji trafnie zastosował art. 37 ust. 1 P.b. jednak dokonał ich błędnej wykładni. Przy ocenie nakazu rozbiórki obiektu nie wystarczy samo stwierdzenie, że zaistniały przesłanki określone w art. 37 ust. 1 wskazanej ustawy, ale należy uwzględnić przeznaczenie terenu, na którym powstał obiekt budowlany, od daty jego budowy. Strona podała, że bezspornie ustalono, że obiekt powstał w latach 1974-1975, gdy nie obowiązywał żaden plan zagospodarowania przestrzennego. Pierwszy plan zatwierdzony został uchwałą nr [...] z [...] października 1979 r. (obowiązywał od 7 sierpnia 1985 r. do 21 marca 1988 r.). Zgodnie z tym planem teren na którym usytuowany jest obiekt, oznaczony został jako łąki i pastwiska – mimo, że od 10 lat był on zabudowany domkami wypoczynkowymi, a stan ten akceptowany był przez organy administracji. Wyjaśniono także, że w 1968 r. zakończono budowę Zalewu [...] i na całym okolicznym terenie w latach 70-tych ubiegłego wieku powstawały domki pracownicze POM-owskie (i innych jednostek zjednoczenia sektora rolniczego). Taki domki występują wzdłuż linii brzegowej Zalewu, co świadczy, że w tamtym czasie taka zabudowa była akceptowana.

Kolejny z planów obowiązujący od 22 marca 1988 r. do 28 grudnia 1994 r. obszar klasyfikował jako teren istniejącego ośrodka campingowego – adaptacja pod perspektywę, co jest w pełni zgodne ze znajdującą się na nim zabudową i celem na jaki budynek był wykorzystywany. Plan uchwalony na lata 1994 – 2003 zakazywał budowy nowych obiektów kubaturowych. Przedmiotowy budynek znajdował się

w tym terenie od 1974/1975 roku, zatem nie stanowił nowego obiektu. Natomiast

w obecnie obowiązującym planie zagospodarowania terenu, budynek znajduje się na terenie oznaczonym symbolem 35ZN, UT, na którym dopuszczalna jest lokalizacja obiektów i urządzeń obsługi turystycznej, obiektów służby ochrony, gospodarki leśnej i wodnej, urządzeń infrastruktury technicznej i miejsc postojowych dla samochodów.

Strona skarżąca wskazała, że zaskarżona decyzja jest błędna. Zabudowa istniejąca na działce nr 296/2 nie odbiega w żaden sposób od zabudowy znajdującej się w tym terenie. Nadto postępowanie w sprawie samowoli budowlanej wszczęte zostało dopiero w 2011 r., a więc przez ponad 40 lat organy nadzoru budowalnego akceptowały taki stan. W jej ocenie decyzja narusza zasadę zaufania obywateli do organów państwa. Domek o przeznaczeniu rekreacyjnym spełnia potrzeby turystyczno-wypoczynkowe pracowników skarżącej i przyczynia się do realizacji interesów obywateli. Końcowo skarżąca wywiodła, że w okolicznościach sprawy mamy do czynienie z tzw. samowolą budowlaną formalną, tj. z realizacją obiektu bez uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, ale zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym, warunkami technicznymi i zasadami sztuki budowlanej. Przedmiotowy budynek znajduje się w dobrym stanie technicznym niezagrażającym bezpieczeństwu życia i zdrowia, nadaje się do eksploatacji i jest zgodny z planem przestrzennym. Wydanie decyzji nakazującej rozbiórkę budynku, który znajduje się na terenie na którym zakaz zabudowy wprowadzono po wielu latach, jest nieuzasadnione.

W odpowiedzi na skargę WINB wniósł jej oddalenie z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu kwestionowanego rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:

Stosownie do przepisów art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W świetle brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2016 r. poz. 718), zwanej dalej "P.p.s.a.", sądy administracyjne badają, czy kwestionowany akt (tu decyzja) nie narusza prawa materialnego o wpływie na wynik sprawy lub przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Nadto bada, czy organ administracji nie dopuścił się uchybień skutkujących nieważnością aktu z przyczyn określonych w art. 156 K.p.a lub w innych przepisach. Przy czym, jak wynika z przepisów art. 133 § 1 i art. 134 § 1 K.p.a. Sąd orzeka na podstawie akt sprawy i w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W niniejszej sprawie brak jest podstaw do stwierdzenia naruszenia prawa w zakresie wyznaczonym cyt. przepisami powołanych wyżej ustaw, w konsekwencji więc, zgodnie z art. 151 P.p.s.a., skarga podlegała oddaleniu.

Przede wszystkim nie jest trafny zarzut skargi, jakoby zaskarżona decyzja z dnia [...] listopada 2016 r. została wydana z naruszeniem przepisów o postepowaniu administracyjnym, tj. art. 7 i 77 § 1 K.p.a., jak i przytoczona w niej argumentacja mająca wspierać ten zarzut. Trzeba w związku z tym przypomnieć, że naruszenie przepisów postępowania może polegać w szczególności na niedopełnieniu wynikających z tych przepisów obowiązków organu lub uniemożliwieniu stronie skorzystania z przysługujących jej uprawnień procesowych, albo też błędnej wykładni tych przepisów. Treść art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. jednoznacznie stanowi, że warunkiem uwzględnienia skargi z tego powodu jest ustalenie, iż stwierdzone naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Przez możliwość istotnego wpływania na wynik sprawy należy rozumieć prawdopodobieństwo oddziaływania naruszeń prawa procesowego na treść decyzji (postanowienia), a więc na ukształtowanie w nich stosunku administracyjnoprawnego materialnego lub procesowego (zob. T. Woś, H. Knysiak- Trolczyk "Postępowanie sądowo – administracyjne", wyd. Prawnicze Lexis Nexis, W – wa 2004 r., s. 305).

Postępowanie sądowe nie dostarczyło podstaw do uznania, że wydawaniu zaskarżonej decyzji organ naruszył prawo w zakresie wskazanym w cyt. wyżej art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Zebrany w sprawie niniejszej materiał dowodowy nie daje żadnych podstaw do uznania, że nie zostały wyjaśnione wszystkie istotne okoliczności sprawy, ani też by nie były w toku postepowania respektowane zasady rzetelnej procedury zawarte w art. 7 K.p.a. Postępowanie dowodowe przeprowadzone zostało z zachowaniem wymogów określonych w art. 75 i nast. K.p.a., co pozwoliło organowi odwoławczemu na ocenę zebranego materiału dowodowego zgodną z regułami art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. i w konsekwencji na prawidłowe zastosowanie normy prawa materialnego.

Sąd nie podziela także zarzutu skargi o naruszeniu art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane (Dz.U. nr 38, poz. 229 ze zm.) polegającego na jego błędnej wykładni i przyjęciu, że obiekt rekreacyjny znajduje się na obszarze nieprzeznaczonym pod tego rodzaju zabudowę, co uzasadnia nakazanie jego rozbiórki, podczas gdy w niniejszej sprawie takie przesłanki nie występują. W szczególności chybiona jest przy tym argumentacja, iż "w okolicznościach sprawy mamy do czynienia z tzw. samowolą budowlaną formalną, tj. z realizacją obiektu bez uzyskania pozwolenia na budowę, ale zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym ..." .

W rozpoznawanej sprawie niesporne jest, że budynek rekreacyjny o wymiarach 4,64 m x 4,23 m, usytuowany na działce nr 296/2 w m. P., będącej własnością Skarbu Państwa w użytkowaniu wieczystym [...] S.A. Oddział [...] w [...], wybudowany został bez wymaganego pozwolenia na budowę w latach 60 – tych ubiegłego wieku przez Zrzeszenie POM – ów. Od 1992 r. budynek ten znajduje się w posiadaniu A Sp. z o.o. w [...], która jest jego zarządcą i wykorzystywany jest w okresie letnim do celów rekreacyjnych. Stąd też znajdują do niego zastosowanie, z mocy art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. nr 243, poz. 1623 ze zm.), przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.).

Przepis art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. stanowi, że obiekty budowlane lub ich część, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy właściwy organ administracji stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część:

1) Znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub

2) Powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałoby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia.

Istota samowoli budowlanej, w świetle cyt. wyżej przepisu, polega na budowie lub wybudowaniu obiektu budowlanego lub jego części niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy.

W podstawie prawnej zaskarżonej decyzji powołany został przepis art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r., a zapadła ona po wcześniejszym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego sygn. akt II OSK 2642/13, którym oddalona została skarga kasacyjna od wyroku tut. Sądu sygn. akt II SA/Rz 390/13, uchylającym decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] marca 2013 r. ([...]) i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie samowolnej budowy budynku rekreacyjnego, i przy aktualności stanowiska wyrażonego w uchwale 7 Sędziów NSA z dnia 16 grudnia 2013 r., II OPS 2/13, iż: "Przepisami o planowaniu przestrzennym, o których mowa w art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane (Dz.U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 ze zm.) są przepisy obowiązujące w dacie orzekania przez organy administracji, z tym że w postępowaniu w przedmiocie nakazania przymusowej rozbiórki należy uwzględnić także przeznaczenie terenu, na którym powstał obiekt budowlany, od daty jego budowy".

Prowadząc ponownie postępowanie w sprawie samowolnej budowy budynku rekreacyjnego na działce nr 296/2 w miejscowości P., tj. po wspomnianym wcześniej wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego zarówno organ odwoławczy, jak i Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] poddał prawidłowo przedmiotowy budynek ocenie w świetle przepisów o planowaniu przestrzennym (w rozumieniu wynikającym z cyt. uchwały NSA II OPS 2/13), z tym że organ I instancji nie unikał błędu (chodzi tu o uchwałę Nr [...] GRN w [...] z dnia [...] marca 1988 r.).

Lektura uzasadnienia zaskarżonej decyzji i analiza akt administracyjnych nadesłanych wraz z odpowiedzią na skargę prowadzi do wniosku, że w sprawie niniejszej zaistniały przesłanki do nakazania rozbiórki budynku rekreacyjnego usytuowanego na działce nr 296/2, w myśl art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r.

Niesporne jest, że w dacie budowy przedmiotowego budynku na terenie, na którym został usytuowany nie obowiązywał plan zagospodarowania przestrzennego, natomiast na tym terenie od dnia 18 grudnia 2002 r. obowiązuje Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego "[...]" w Gminie [...], uchwalony uchwałą nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] października 2002 r. (Dz.Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. [...]). Zgodnie z tym planem, przedmiotowy obiekt leży na terenie oznaczonym symbolem 35ZNUT, przeznaczonym do utrzymania w stanie naturalnym jako zieleń nieurządzona niska z lokalnymi zadrzewieniami, gdzie dopuszcza się lokalizację obiektów i urządzeń obsługi turystycznej, obiektów służb ochrony, gospodarki leśnej i wodnej, urządzeń infrastruktury technicznej oraz miejsc postojowych dla samochodów.

W przywoływanym wcześniej wyroku NSA sygn. akt II OSK 2642/13 Sąd ten, dokonując kompleksowej analizy postanowień powyższego planu uznał, że błędna wykładnia § 5 ust. 32 tego planu doprowadziła do niewłaściwego zastosowania przez organy przepisów prawa materialnego, tj. art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. Zawarte w § 5 ust. 32 planu miejscowego pojęcie "obiekt obsługi turystycznej" należy rozumieć wąsko i mieć na uwadze, że gdyby intencją Rady Gminy [...] było przeznaczenie terenu oznaczonego symbolem 35ZNUT pod lokalizację obiektów rekreacyjnych, to z całą pewnością taki rodzaj zabudowy byłby wyraźnie wymieniony w treści § 5 ust. 32. (taki rodzaj zabudowy plan dopuszcza dla terenów oznaczonych symbolem: 15ZP (§ 5 ust. 14) 25 i 28ZL (§ 5 ust. 24) i 29ZL (§ 5 ust. 26). Dokonana przez organy kwalifikacja prawna obiektu budowlanego – domku rekreacyjnego na działce nr 296/2, jako obiektu obsługi turystycznej nie może być uznana za prawidłową.

Trafnie zatem wyakcentowano w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że postanowienia aktualnie obowiązującego Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] w Gminie [...] nie mogą stanowić podstawy do prowadzenia działań legalizacyjnych samowolnej budowy budynku rekreacyjnego na działce nr 296/2 w miejscowości P. (działka ta leży w terenie, który nie jest przeznaczony pod tego rodzaju zabudowę).

Również szczegółowa analiza przez organ odwoławczy postanowień planów zagospodarowania przestrzennego, tj. obowiązujących przed 18 grudnia 2002 r., terenu obejmującego działkę nr 296/2 z samowolnie zrealizowanym budynkiem rekreacyjnym wskazuje jednoznacznie, że także w tym czasie nie było możliwe przeprowadzenie działań legalizacyjnych. Zaznaczyć jedynie należy, nie powtarzając obszernych ustaleń organu odwoławczego, że na wspomnianym terenie w okresie od dnia 7 sierpnia 1985 r. do dnia 21 marca 1988 obowiązywał Plan Przestrzennego Zagospodarowania Gminy [...] (zatwierdzony uchwałą Nr [...] GRN w [...] z dnia [...] października 1979 r.) i wg ustaleń tego planu budynek rekreacyjny usytuowany jest na terenie oznaczonym symbolem RZ – terenu łąk i pastwisk. W okresie obowiązywania planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Nr [...] GRN w [...] z dnia [...] marca 1988 r., tj. od dnia 22 marca 1988 r. do dnia 28 grudnia 1994 r. przedmiotowy budynek leży na terenie oznaczonym symbolem 60UT – teren istniejącego ośrodka campingowego adaptacja na perspektywę, a więc na terenie przeznaczonym pod innego rodzaju zabudowę (zabudowę letniskowa plan ten dopuszcza na terenie oznaczonym symbolem 53UT). Z kolei w okresie od dnia 29 grudnia 1994 r. do dnia 17 grudnia 2002 r. na tym terenie obowiązywał Miejscowy Plan Ogólny gminy [...], zatwierdzony uchwałą Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] grudnia 1994 r. i według jego ustaleń przedmiotowy budynek usytuowany jest na terenie oznaczonym symbolem UT-2 – tereny łącznikowe pomiędzy UT-U a akwenem wodnym, leżące w strefie 100 m od zabudowy, a więc na terenie przeznaczonym pod innego rodzaju zabudowę. Z ustaleń tego planu również wynika, że budownictwo letniskowe indywidualne możliwe było na terenach oznaczonych symbolem UT-1.

W świetle powyższego nie może budzić jakichkolwiek wątpliwości, że zrealizowany samowolnie budynek rekreacyjny znajduje się na terenie, który nie był przeznaczony i aktualnie też nie jest pod tego rodzaju zabudowę, co stanowi podstawę do zastosowania przepisu art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. Tym samym orzeczony nakaz rozbiórki odpowiada prawu.

Na uwzględnienie nie zasługiwały i nie miały też wpływu na ocenę legalności zaskarżonej decyzji wywody strony skarżącej, iż zabudowa na działce nr 296/2 nie odbiega "w żaden sposób od zabudowy znajdującej się w tym terenie", jak i to, że przedmiotowy budynek znajduje się w dobrym stanie technicznym, nie zagraża bezpieczeństwu życia i zdrowia, nadaje się do eksploatacji. Chybione jest nadto stanowisko o nieuzasadnionym wydaniu nakazu rozbiórki budynku, "który znajduje się na terenie, na którym zakaz zabudowy wprowadzono po wielu latach". Nie znajduje to stanowisko nie tylko wsparcia w zebranym w sprawie niniejszej materiale dowodowym, a w rzeczywistości pozostaje z nim w sprzeczności.

Z tych przyczyn i na podstawie art. 151 P.p.s.a. skarga została oddalona.