Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt IV SA/Gl 1140/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2017-03-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a w zw. z  art. 135
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 5 ust. 2
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Miliczek-Ciszewska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Renata Siudyka, Sędzia WSA Edyta Żarkiewicz, Protokolant Katarzyna Lisiecka-Mitula, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 marca 2017 r. sprawy ze skargi P. J. na decyzję Prezesa Zarządu Sp. z o.o. "A" z siedzibą w Z. z dnia [...] r. w przedmiocie informacji publicznej 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezesa Zarządu Sp. z o.o. "A" z siedzibą w Z. z dnia [...] r.; 2) zasądza od Prezesa Zarządu Sp. z o.o. "A" z siedzibą w Z. na rzecz strony skarżącej kwotę 697 zł (słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

P.J. (dalej wnioskodawca lub skarżący) złożonym w formie elektronicznej wnioskiem z dnia 3 września 2013 r. wystąpił do Prezesa Zarządu Spółki "A" Spółka z o.o. z siedzibą w Z. z zapytaniem "ile miesięcznie będzie kosztowało spółkę zatrudnienie J.S."

W odpowiedzi na wniosek poinformowano skarżącego o braku zgody J.S., pracownika Spółki "A." Sp. z o.o. na ujawnienie wysokości swojego wynagrodzenia za pracę i wskazano, że w związku z tym udostępnienie informacji nie nastąpi z uwagi na ochronę dóbr osobistych.

Kolejną wiadomością e-mail z dnia 4 września 2013 r. skarżący sprecyzował, że nie domagał się informacji ile zarabia zainteresowany, tylko jakie są miesięczne koszty ponoszone przez gminną spółkę A w związku z utworzeniem nowego stanowiska i zatrudnieniem zainteresowanego. Tym samym informacja ta powinna mu zostać udostępniona.

Pełnomocnik Spółki pismem z dnia 9 września 2013 r. wskazał skarżącemu, że co do zasady informacje o wynagrodzeniu pracownika są tajne. Ponadto, jako należące do kategorii dóbr osobistych, są chronione przepisami ustawy z 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. nr 16, poz. 93 ze zm., dalej k.c.). Takie stanowisko jest ugruntowane w orzecznictwie, np. w uchwale składu 7 sędziów z 16 lipca 1993 r. (I PZP 28/93, OSNC 1994/1/2) Sąd Najwyższy orzekł, że ujawnienie przez pracodawcę bez zgody pracownika wysokości jego wynagrodzenia za pracę może naruszać dobra osobiste w rozumieniu art. 23 i 24 k.c. Wobec tego dane o wynagrodzeniu pracownika należy zaliczyć do tej grupy informacji, do których dostęp jest możliwy wyłącznie za zgodą osoby, której one dotyczą, lub wówczas, gdy szczególny przepis prawa wprost upoważnia określone podmioty do ich uzyskania.

Jednocześnie wskazano, że istnieją przepisy prawne, które wprost przesądzają o jawności wynagrodzenia określonych osób, w tym art. 15 ustawy z 3 marca 2000 r. o wynagradzaniu osób kierujących niektórymi podmiotami prawnymi (Dz. U. z 2013 r., poz. 254), który stanowi, że informacje o wynagrodzeniu osób podlegających przepisom tej ustawy oraz o przysługujących im nagrodach rocznych, świadczeniach dodatkowych i odprawach są jawne i nie podlegają ochronie danych osobowych ani tajemnicy handlowej. Na podstawie tej ustawy jawne są wynagrodzenia m.in. kierowników jednoosobowych spółek prawa handlowego utworzonych przez Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego czy głównych księgowych. Przepis ten nie dotyczy jednakże zainteresowanego.

Wnioskodawca w dniu 25 maja 2014 r. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na bezczynność Spółki w związku z brakiem rozpoznania jego wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia 3 września 2014 r. Organowi zobowiązanemu do rozpoznania wniosku zarzucił błędną wykładnię art. 5, art. 6, art. 16 oraz art. 17 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej polegającą na przyjęciu, że żądane przez wnioskodawcę informacje nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ww. ustawy, co z kolei skutkowało nie wydaniem merytorycznego rozstrzygnięcia w postaci udostępnienia żądanej informacji, względnie nie wydaniem decyzji o której mowa w art. 17 w związku z art. 16 ww. ustawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 8 września 2014 r., sygn. akt IV SAB/Gl 105/14: 1. zobowiązał Prezesa Spółki do załatwienia wniosku z dnia 3 września 2013 r., 2. określił, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3. zasądził na rzecz skarżącego od organu kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu Sąd wskazał, że informacja o wysokości kosztów ponoszonych przez gminną Spółkę ma charakter informacji publicznej; wnioskodawca domagał się bowiem uzyskania danych dotyczących wydatków ponoszonych ze środków publicznych. Fakt, że wydatki te ponoszone są z tytułu wynagradzania pracownika nie zmienia charakteru tych wydatków. Ocenił, że Spółka ta jest organem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej. Stwierdził, że w kontrolowanej sprawie stan prawny ma oparcie w regulacji zawartej w ustawie z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112 poz. 1198 ze zm., dalej ustawa).

Sąd przybliżył formy załatwienia wniosku o udzielenie informacji publicznej przewidziane w ustawie i stwierdził, że załatwienie wniosku przez Spółkę nie przyjęło właściwej formy ustawowej. Wskazał, że wbrew stanowisku organu, nie traci waloru informacji publicznej informacja wymagająca ochrony wynikającej z prawa do prywatności. Taka natomiast okoliczność odpowiada przesłance negatywnej ograniczającej prawo dostępu do informacji publicznej. Podkreślił, że przedstawione przez Spółkę przyczyny odmowy udzielenia odpowiedzi na wniosek mieszczą się w treści art. 5 ust. 2 ustawy. Zgodnie z brzmieniem tej normy, prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. W takim jednak przypadku regulacja art. 16 ust. 1 ustawy przesądza, iż odmowa udostępnienia informacji publicznej następuje w formie decyzji administracyjnej.

Sąd stwierdził, że bezczynność po stronie podmiotu zobowiązanego do załatwienia wniosku o udostępnienie informacji publicznej przejawia się nie tylko brakiem podjęcia jakichkolwiek działań zmierzających do załatwienia sprawy lecz także wtedy, gdy organ nie dokonuje tego we właściwej, przewidzianej prawem formie. Uznając za przyczynę odmowy udostępnienia skarżącej informacji publicznej konieczność ochrony prywatności osoby fizycznej organ zobowiązany był zatem do wydania decyzji administracyjnej. Brak takiego działania stanowił o zasadności złożonej skargi i skutkował nakazaniem załatwienia wniosku w sposób odpowiadający regulacji zamieszczonej w ustawie.

Spółka zaskarżyła ten wyrok w całości; zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 16 ust. 1 i art. 17 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 2 ustawy przez przyjęcie, że informacja o kosztach ponoszonych na zatrudnienie pracownika jest informacją publiczną i wymaga załatwienia w drodze decyzji administracyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 8 czerwca 2016 r., sygn. akt I OSK 3156/14 oddalił skargę kasacyjną. W uzasadnieniu w pierwszej kolejności podkreślono związanie niekwestionowanymi ustaleniami faktycznymi poczynionymi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach. Następnie NSA stwierdził, że trafnie ten Sąd podniósł, że obowiązanymi do udostępniania informacji publicznej, oprócz władz publicznych, są również inne podmioty wykonujące zadania publiczne – w szczególności podmioty które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym (art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy). Takim podmiotem jest Spółka, której jedynym wspólnikiem jest Gmina Z., a której przedmiotem działalności jest w szczególności działalność obiektów kulturalnych i działalność obiektów sportowych (informacja z KRS; k. 12-13 k. akt sądowych). Do zadań publicznych należą zadania z zakresu kultury fizycznej i turystyki, w tym terenów rekreacyjnych i urządzeń sportowych; utrzymanie gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej (art. 7 ust. 1 pkt 10 i 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym – Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.). Stwierdził, że w związku z powyższym prawidłowo Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że informacja o wysokości kosztów ponoszonych przez gminną Spółkę na zatrudnienie pracownika ma charakter informacji publicznej, a Spółka jest organem obowiązanym do udzielenia informacji publicznej (art. 1 ust. 1 ustawy). Jeśli Spółka uważa, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej (art. 5 ust. 1 in princ. ustawy), może odmówić udostępnienia informacji publicznej, obowiązana jest jednak wydać decyzję (art. 16 ust. 1 w zw. z art. 17 ust. 1 ustawy; I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Wolters Kluwer 2016, s. 319, uw. 1).

W dniu 9 sierpnia 2016 r. do Spółki wpłynęła wiadomość e-mail, w której skarżący wskazał, że jest mu przykro, iż Prezes odmawia rozmowy z dziennikarzami, ale ze względu na taką postawę prosi o odpowiedź na następujące pytania do publikacji prasowej: 1. Jak zamierza Pan postąpić wobec ostatniego wyroku NSA w Warszawie z dnia 8 czerwca b.r. w sprawie braku udostępnienia informacji publicznej? Czy, kiedy i w jakim zakresie zamierza Pan wykonać to orzeczenie i udzielić informacji w przedmiocie mojego zapytania o miesięczne koszty utworzenia przez Spółkę A stanowiska dyrektorskiego dla Pana S. i zatrudniania go? 2. Od kiedy i jakie dokładnie jest obecne stanowisko Pana S.? Czy w dalszym ciągu odpowiada za promocję, czy może zakres jego odpowiedzialności się zmienił? Kto obecnie odpowiada za promocję [...]?

Decyzją z dnia [...]r. Spółka – działając na podstawie art. 16 ust. 1 oraz art. 17 ustawy – po rozpatrzeniu wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej w przedmiocie "miesięcznych kosztów utworzenia przez Spółkę A stanowiska dyrektorskiego dla Pana J.S. i zatrudniania go" odmówiła udostępnienia informacji publicznej.

W uzasadnieniu odwołała się do oceny prawnej zamieszczonej w prawomocnym wyroku tutejszego Sądu z dnia 8 września 2014 r. stwierdzając, że jest podmiotem obowiązanym do udzielenia informacji, a żądana informacja ma charakter informacji publicznej. Podkreślono, że Sądy obydwu instancji dostrzegły możliwość wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej w związku z ograniczeniem prawa dostępu ze względu na negatywną przesłankę prywatności osoby fizycznej. Spółka powołała się na art. 51 ust. 1 Konstytucji RP, art. 23 i art.. 24 k.c. oraz przywoływaną wcześniej uchwałę SN z dnia 16 lipca 1993 r. Odnosząc powyższe do realiów sprawy podkreśliła, że wskazanie miesięcznych kosztów ponoszonych przez Spółkę w związku z zatrudnieniem zainteresowanego prowadziłoby pośrednio do ujawnienia wynagrodzenia pracownika, co jest zabronione przez wskazane przepisy. Nadto z uwagi na brak zgody na ujawnianie wynagrodzenia przez zainteresowanego, ich podanie prowadziłoby równocześnie do naruszenia prawa do prywatności przewidzianego w art. 5 ust. 2 ustawy. Akcentowano pogląd, że dane o wynagrodzeniu pracownika należą do tej grupy informacji, do których dostęp jest możliwy wyłącznie za zgodą osoby, której dotyczą, lub wówczas, gdy szczególny przepis prawa wprost upoważnia określone podmioty do ich uzyskania.

Pełnomocnik, działający w imieniu skarżącego wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy, domagając się udostępnienia żądanej informacji publicznej. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie prawa materialnego – art. 5 ust. 2 ustawy, poprzez błędną wykładnię polegająca na przyjęciu, że przesłanka ochrony prywatności osoby fizycznej (której zaistnienie skutkuje odmową udostępnienia informacji publicznej) dotyczy przypadku mającego miejsce w niniejszej sprawie, w sytuacji gdy ograniczenie prawa dostępu do informacji publicznej ze względu na prywatność osoby fizycznej, ma charakter wyjątkowy i może mieć zastosowanie wyłącznie gdy ujawnienie danej informacji bezpośrednio narusza sferę prywatności osoby fizycznej.

Decyzją z dnia [...]r. Spółka utrzymała w mocy decyzję z dnia [...]r. W uzasadnieniu opisała przebieg postępowania, odwołując się do treści wyroków, które w sprawie zapadły. Akcentowała, że te orzeczenia nie przesądzają kwestii, czy należy udostępnić żądane informacje publiczne; dotyczą bowiem jedynie trybu postępowania wobec zgłoszonego wniosku. Odwołując się do wyroku NSA stwierdziła, że ten Sąd znając stan faktyczny zaznaczył, że w przedmiotowej sprawie może występować przesłanka negatywna, w postaci okoliczności dotyczących prawa do prywatności, która ogranicza prawo dostępu do informacji publicznej. Wskazała, że informacja o miesięcznych kosztach ponoszonych przez Spółkę w związku z zatrudnieniem zainteresowanego na danym stanowisku naruszałaby prawo do prywatności. Podanie wysokości kosztów związanych z zatrudnieniem danej osoby powoduje bowiem, że nie ma jakichkolwiek przeszkód do ustalenia wynagrodzenia danej osoby. Podkreśliła, że odmówiono udostępnienia żądanej informacji w szczególności ze względu na ochronę prywatności i danych osobowych zainteresowanego, który w trybie art. 5 ust. 2 ustawy, nie wyraził zgody na ich ujawnienie.

W skardze na tę decyzję skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, zobowiązanie Spółki do udostępnienia żądanej informacji publicznej i zasądzenie kosztów postępowania.

Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie prawa materialnego – art. 5 ust. 2 ustawy, poprzez błędną wykładnię polegająca na przyjęciu, że przesłanka ochrony prywatności osoby fizycznej (której zaistnienie skutkuje odmową udostępnienia informacji publicznej) dotyczy przypadku mającego miejsce w niniejszej sprawie, w sytuacji gdy ograniczenie prawa dostępu do informacji publicznej ze względu na prywatność osoby fizycznej, ma charakter wyjątkowy i może mieć zastosowanie wyłącznie gdy ujawnienie danej informacji bezpośrednio narusza sferę prywatności osoby fizycznej.

W motywach skargi przybliżono przebieg postępowania, treść wyroków z dnia 8 września 2014 r. i z dnia 8 czerwca 2016 r. oraz treść skarżonego rozstrzygnięcia. Akcentowano, że Spółka błędnie przyjęła, że udostępnienie informacji może naruszyć interes prywatny zainteresowanego, gdyż wnioskodawca nie żądał przekazania danych dotyczących wysokości wynagrodzenia pracownika Spółki; lecz miesięcznych kosztów utrzymania utworzonego stanowiska, które aktualnie zajmuje zainteresowany. Jest to pojęcie szersze niż dane o wynagrodzeniu konkretnego pracownika (wynagrodzenie jest jednym z elementów); nadto w przyszłości to stanowisko może być zajmowane przez inną osobę – związek między informacją a pracownikiem nie ma charakteru stałego. Odnosząc się do twierdzenia Spółki, że realizacja wniosku prowadziłaby do pośredniego ujawnienia wynagrodzenia pełnomocnik podkreślił, że ustawodawca nie przewidział ograniczenia w dostępie do informacji publicznej ze względu na pośrednie zagrożenie naruszenia prywatności osoby fizycznej. Rozszerzająca wykładnia art. 5 ust. 2 ustawy prowadziłaby do zniweczenia prawa do informacji publicznej. Udzielenie żądanej informacji mogłoby dawać pośrednie wyobrażenie o zarobkach, ale nie byłoby równoznaczne z otrzymaniem "pełnowartościowej" informacji o zarobkach pracownika.

W odpowiedzi na skargę Spółka wniosła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania; w pełnym zakresie podtrzymując stanowisko i argumentację prezentowane w zaskarżonej decyzji.

Na żądanie Sądu Spółka przedłożyła oświadczenie zainteresowanego o odmowie wyrażenia zgody na ujawnienie wynagrodzenia, Regulamin Organizacyjny, Schemat Organizacyjny oraz w zaklejonej kopercie opatrzonej adnotacją "zastrzeżone" – umowę o pracę zainteresowanego wraz z zakresem obowiązków.

Na rozprawie profesjonalni pełnomocnicy stron sporu sądowego podtrzymali dotychczasowe stanowiska i żądania, z tym zastrzeżeniem, że pełnomocnik organu cofnął wniosek o zasądzenie kosztów postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj.: Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Stosownie do art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz. U. z 2016 r., poz. 718, zwanej dalej ustawą p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne dotyczy m.in. decyzji administracyjnych, a więc także decyzji wydawanych na podstawie art. 16 ust. 1 w związku z art. 17 ustawy. W myśl art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Oznacza to, że sąd bierze z urzędu pod uwagę wszelkie naruszenia prawa procesowego i materialnego niezależnie od treści podnoszonych w skardze zarzutów, jednak w zakresie oceny legalności nie może wykraczać poza sprawę, która była lub winna być przedmiotem postępowania przed organami administracji publicznej i której dotyczy zaskarżona decyzja.

Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy p.p.s.a, uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Zaskarżona została decyzja odmawiająca udostępnienia informacji ze względu na prywatność osoby fizycznej, która nie wyraziła zgody na udostępnienie.

W tym miejscu trzeba przypomnieć, że skarżony organ działał w warunkach związania zaleceniami i oceną prawą wynikającymi z opisanych wyżej prawomocnych wyroków. Na mocy art. 153 ustawy p.p.s.a. związanie obejmuje również orzekający w tej sprawie Sąd. Nie powtarzając wyżej przybliżonej treści tych wyroków w zakresie kształtującym obszar związania, Sąd ograniczy się do syntetycznego wskazania, że przesądzona została okoliczność, iż sprawa toczy się na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej, Spółka jest podmiotem obowiązanym do udzielania informacji publicznej, a żądana informacja o wysokości kosztów ponoszonych przez gminną Spółkę na zatrudnienie pracownika jest informacją publiczną. Nadto Sądy jednoznacznie określiły tryb postępowania wobec zgłoszonego wniosku wskazując, że w przypadku ustalenia przesłanki negatywnej w postaci ochrony prywatności osoby fizycznej odmowa udzielenia informacji publicznej winna nastąpić w formie decyzji. Sądy nie prowadziły analizy w zakresie czy rzeczywiście w sprawie taka przesłanka negatywna istnieje.

Sąd stwierdza, że organ nie naruszył art. 153 ustawy p.p.s.a., uwzględniając zalecenia i ocenę prawną wynikające z prawomocnych wyroków. Na tym etapie postępowania nie była już kwestionowana kwalifikacja żądanej informacji jako informacji publicznej. Odmowę jej udzielenia uzasadniono negatywną przesłanką ochrony prywatności osoby fizycznej; stosując formę decyzji administracyjnej. Zasadność i prawidłowość zastosowania tej przesłanki negatywnej podlegała kontroli Sądu po raz pierwszy.

Ze względu na niedostatki w zakresie urządzenia akt sprawy Sąd uznał za konieczne wezwanie organu do ich uzupełnienia w sposób umożliwiający ocenę prawidłowości zastosowania art. 17 ust. 1 w związku z art. 16 ust. 1 i w związku z art. 5 ust. 2 ustawy.

Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni podziela bowiem pogląd prezentowany w wyrokach NSA z dnia 18 sierpnia 2016 r. sygn. akt I OSK 113/15, LEX nr 2142137, z dnia 5 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 192/13, z dnia 5 lipca 2013 r., sygn. akt I OSK 511/13, z dnia 10 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 2143/13 - dostępne: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, w których rozważając zasady stosowania przesłanki negatywnej tajemnicy przedsiębiorcy Naczelny Sąd Administracyjny jednoznacznie wskazał, że kontrola sądowa w tym zakresie nie może być iluzoryczna, a w związku z tym musi być prowadzona na podstawie dokumentów źródłowych, gdyż tylko dostęp do tych dokumentów daje Sądowi podstawę do dokonania oceny zasadności zastosowanych przesłanek utajnienia danej informacji publicznej. Pogląd ten znajduje również pełne zastosowanie w przypadku odwołania się do przesłanki negatywnej prywatności osoby fizycznej.

W tym miejscu trzeba wyjaśnić, że przedstawienie sądowi administracyjnemu dokumentów niezbędnych dla merytorycznej oceny nie oznacza, że dokumenty te zostaną udostępnione do wglądu także stronie skarżącej w ramach prawa przeglądania akt sprawy w sądzie. W przypadku, w którym istota sporu sprowadza się do odmowy udostępnienia konkretnych dokumentów (w ramach żądania udostępnienia informacji publicznej), dokumenty takie nie podlegają udostępnieniu zainteresowanemu w trakcie postępowania sądowego. W przeciwnym razie sądowa kontrola byłaby w istocie zbędna w sensie faktycznym (zainteresowany uzyskałby bowiem dostęp do dokumentów przed rozstrzygnięciem zasadności swojej skargi). Aby zapobiec takim sytuacjom, organ przekazując utajnioną dokumentację do sądu administracyjnego, powinien zastrzec, iż zawiera ona dane objęte wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, co do których nastąpiła odmowa ich udostępnienia w drodze decyzji administracyjnej (np. poprzez umieszczenie tych dokumentów w odrębnej, należycie opisanej kopercie). Powyższe zasady zostały zastosowane w niniejszej sprawie i kwestia wynagrodzenia zainteresowanego wynikająca z umowy o pracę nie podlega ujawnieniu do zakończenia sporu sądowego w sposób prawomocny, gdyż stanowi kluczowy element żądanej informacji publicznej.

Po tych wstępnych uwagach porządkujących Sąd przechodzi do oceny, czy w sprawie zasadnie zastosowano przesłankę negatywną, na którą powołał się organ.

Skarżone rozstrzygnięcie zostało wydane na podstawie art. 16 w związku z art. 17 ustawy. Zgodnie z pierwszym z przywołanych przepisów odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji (ust. 1). Do decyzji, o których mowa w ust. 1, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że: 1) odwołanie od decyzji rozpoznaje się w terminie 14 dni; 2) uzasadnienie decyzji o odmowie udostępnienia informacji zawiera także imiona, nazwiska i funkcje osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji, oraz oznaczenie podmiotów, ze względu na których dobra, o których mowa w art. 5 ust. 2, wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji (ust. 2).

Natomiast zgodnie z art. 17 ustawy do rozstrzygnięć podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji, niebędących organami władzy publicznej, o odmowie udostępnienia informacji oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji przepisy art. 16 stosuje się odpowiednio (ust. 1). Wnioskodawca może wystąpić do podmiotu, o którym mowa w ust. 1, o ponowne rozpatrzenie sprawy. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołania (ust. 2).

Art. 5 ust. 2 ustawy stanowi, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa.

Jak wynika z przytoczonych przepisów ustawodawca przewidział możliwość odmowy udostępnienia informacji publicznej ze względu na prywatność osoby fizycznej, która nie wyraziła zgody na udostępnienie. Jednak ta przesłanka negatywna nie znajduje zastosowania w przypadku informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji. Ograniczenie ochrony prywatności ma charakter szczególny i pierwszeństwo przed zasadą ogólną tę ochronę kreującą.

W okolicznościach analizowanej sprawy konieczne więc było przesądzenie, czy rację ma organ powołujący się na zasadę ochrony prywatności, czy też ochrona ta nie znajduje zastosowania ze względu na regulację szczególną dotyczącą osób pełniących funkcje publiczne. Mając powyższe na względzie Sąd uznał za konieczne zinterpretowanie pojęcia "osoba pełniąca funkcję publiczną". W tym zakresie zasadne było odwołanie się do dorobku judykatury. Sąd przyjął za własny pogląd prezentowany w wyroku NSA z dnia 8 lipca 2015 r., sygn. akt I OSK 1530/14 (dostępny: http://orzeczenia.nsa.gov.pl) i w kolejnej części wywodu odwoła się do poglądów w tym wyroku prezentowanych, z przywołanym ibidem orzecznictwem.

Sąd stwierdza, że pojęcie osób pełniących funkcję publiczną w rozumieniu art. 5 ust. 2 ustawy nie ogranicza się do kręgu wskazanego w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne (Dz. U. z 2006 r. Nr 216, poz. 1584 ze zm.).

Nauka prawa opowiada się za szerokim rozumieniem pojęcia "osoby pełniącej funkcję publiczną". Zaznacza się w niej, że katalog z art. 115 § 13 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. – Kodeks karny (Dz. U. z 1997 r. Nr 88, poz. 553 ze zm.) ma charakter jedynie podstawowy i niewyczerpujący. Zauważa się tam, że za osobę pełniącą funkcję publiczną należy uznać każdego, kto pełni funkcję w organach władzy publicznej lub też w strukturach osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej, jeżeli tylko funkcja ta ma związek z dysponowaniem majątkiem państwowym lub samorządowym albo zarządzaniem sprawami związanymi z wykonywaniem swych zadań przez władze publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują lub gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Nie ma przy tym znaczenia, na jakiej podstawie prawnej osoba wykonuje funkcję publiczną (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2012, s. 87; M. Bidziński, w M. Bidziński, M. Chmaj, P. Szustakiewicz, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2010, s. 73-74). W doktrynie spostrzeżono, że nawet osoby fizyczne niewchodzące w skład aparatu państwa w pewnych warunkach powinny być traktowane jako osoby pełniące funkcje publiczne (E. Olejniczak-Szałowska, Prawo do informacji publicznej a prawo do prywatności osób pełniących funkcje publiczne w świetle orzecznictwa, CASUS 2015, nr 3 (77), s. 17). Odnosi się to w praktyce orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego np. do kontrahentów zawierających umowy z podmiotami publicznymi (wyroki NSA z dnia: 12 lutego 2015 r., I OSK 759/14; 6 lutego 2015 r., I OSK 650/14; 4 lutego 2015 r., I OSK 531/14; 11 grudnia 2014 r., I OSK 213/14; wyrok SN z dnia 8 listopada 2012 r., I CSK 190/12; odmiennie jednostkowy wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2014 r., I OSK 2499/13) czy osób ubiegających się o miejsce w służbie publicznej (zob. wyrok NSA z dnia 12 czerwca 2014 r., I OSK 2488/13, "Monitor Prawniczy" 2015, nr 5) – pozostają wszak one w związku materialnym, a nie formalnym z władzą publiczną, realizacją funkcji (zadań) publicznych.

Orzecznictwo sądów administracyjnych wyraźnie skłania się zatem za szeroką wykładnią pojęcia osoby pełniącej funkcję publiczną. Przyjmuje się w nim generalnie, że funkcja publiczna to funkcja związana z uprawnieniami i obowiązkami w zakresie realizacji zadań o znaczeniu publicznym (por. wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 2015 r., I OSK 1108/14, w którym potwierdzono, że osobą pełniącą funkcję publiczną jest nauczyciel w szkole; por. wyrok NSA z dnia 19 kwietnia 2011 r., I OSK 125/11; postanowienie SN z dnia 25 czerwca 2004 r., V KK 74/04). Tym samym "funkcja publiczna" jest postrzegana przez pryzmat oceny społecznej, oddziaływania na sferę publiczną. A zatem można założyć, że ustawodawca pojęcie funkcji publicznej (art. 5 ust. 2 ustawy) wiąże z pojęciem "sprawy publicznej" (art. 1 ust. 1 ustawy), gdyż w tym kontekście funkcja publiczna oznacza oddziaływanie na sprawy publiczne. Nie oznacza to wszak utożsamienia tych pojęć, lecz ich komplementarną interpretację. Co więcej, taka wykładnia pozwala zapewnić efektywny dostęp do informacji publicznej służący transparentności działania władzy publicznej także w warunkach jej styku ze sferą prywatną, a zatem wpisuje się w normę zawartą w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP.

Próby wykładni pojęcia "osoby pełniącej funkcję publiczną" dokonał także Trybunał Konstytucyjny w węzłowym wyroku z dnia 20 marca 2006 r. o sygn. K 17/05 (OTK 2006, seria A, nr 3, poz. 30). Trybunał wskazał w nim, że pojęcie "osoba publiczna" nie jest równoznaczne z pojęciem "osoba pełniąca funkcje publiczne". Zdaniem Trybunału nie jest też możliwe precyzyjne i jednoznaczne określenie, czy i w jakich okolicznościach osoba funkcjonująca w ramach instytucji publicznej będzie mogła być uznana za sprawującą funkcję publiczną. Nie każda osoba publiczna będzie tą, która pełni funkcje publiczne. Sprawowanie funkcji publicznej wiąże się z realizacją określonych zadań w urzędzie, w ramach struktur władzy publicznej lub na innym stanowisku decyzyjnym w strukturze administracji publicznej, a także w innych instytucjach publicznych. Wskazanie, czy mamy do czynienia z funkcją publiczną, powinno zatem, w ocenie TK, odnosić się do badania, czy określona osoba w ramach instytucji publicznej realizuje w pewnym zakresie nałożone na tę instytucję zadanie publiczne. Chodzi zatem o podmioty, którym przysługuje co najmniej wąski zakres kompetencji decyzyjnej w ramach instytucji publicznej. W tym kontekście Trybunał zaznaczył, że nie każdy pracownik takiej instytucji będzie tym funkcjonariuszem, którego sfera chronionej prywatności może być zawężona z perspektywy uzasadnionego interesu osób trzecich, realizującego się w ramach prawa do informacji. Nie można twierdzić, że w wypadku ustalenia kręgu osób, których życie prywatne może być przedmiotem uzasadnionego zainteresowania publiczności, istnieje jednolity mechanizm czy kryteria badania zakresu możliwej ingerencji. TK ostrzegł, że trudno byłoby stworzyć ogólny, abstrakcyjny, a tym bardziej zamknięty katalog tego rodzaju funkcji i stanowisk.

Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego przez pojęcie osoby pełniącej funkcję publiczną należy rozumieć osoby pełniące takie stanowiska i funkcje, których sprawowanie jest równoznaczne z podejmowaniem działań wpływających bezpośrednio na sytuację prawną innych osób lub łączy się co najmniej z przygotowywaniem szeroko rozumianych decyzji dotyczących innych podmiotów. Spod zakresu funkcji publicznej TK wykluczył takie stanowiska, choćby pełnione w ramach organów władzy publicznej, które mają charakter usługowy lub techniczny.

Pojęcie osoby pełniącej funkcję publiczną jest zatem ujmowane szeroko i nie ogranicza się tylko do funkcjonariuszy publicznych, lecz obejmuje każdą osobę mającą związek z realizacją zadań publicznych, a nawet dopiero ubiegającą się do ich wypełniania. Zaznacza się, że dana osoba może w pewnym okresie być ujmowana jako pełniąca funkcje publiczną – i dla tego okresu informacja związana z pełnieniem tej funkcji będzie podlegać udostępnieniu – zaś w późniejszym czasie może być pozbawiona tego przymiotu. Zaprzestanie pełnienia funkcji publicznej nie oznacza jednak, że informacje z okresu, gdy ta funkcja była pełniona, przestają podlegać udostępnieniu z ograniczeniem prywatności jednostki. Przeciwnie, wciąż będą one udostępniane osobom zainteresowanym, jednak tylko w tym relewantnym zakresie czasowym (zob. wyrok NSA z dnia 31 lipca 2013 r., I OSK 742/13).

Za tym, że pojęcie osoby pełniącej funkcję publiczną na gruncie ustawy nie zawęża się do definicji tego pojęcia zawartej w Kodeksie karnym (art. 115 § 19) przemawia wykładnia systemowa. Po pierwsze, Kodeks karny jest regulacją podstawową dla norm prawa karnego, nie zaś administracyjnego. Po drugie, racjonalny ustawodawca nie zawarł w art. 5 ust. 2 ustawy odesłania do definicji ww. pojęcia ujętej w Kodeksie karnym, gdy tymczasem uczynił to względem pojęcia funkcjonariusza publicznego w art. 6 ust. 2 ustawy. Dodać jeszcze trzeba, że ustawa o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne nie zawiera ani definicji normatywnej spornego pojęcia, ani nie określa, że wymieniony w niej katalog osób pełniących funkcje publiczne jest katalogiem zamkniętym. Przyjmując zatem racjonalność działania ustawodawcy założyć należy, że jego wolą było nadanie pojęciu "osób pełniących funkcje publiczną" autonomicznego znaczenia na gruncie ustawy. Spostrzeżenie to koresponduje ze stanowiskiem doktryny, zgodnie z którym przepisy zarówno Kodeksu karnego, jak i ustawy o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne, dokonują autonomicznie, jedynie na potrzeby wewnętrznej treści danego aktu normatywnego, definiowania omawianej kategorii podmiotowej, w konsekwencji czego użyte w określonym w nich znaczeniu pojęcia mogą stanowić zaledwie wskazówkę interpretacyjną dla ustalenia desygnatów nazwy "osoba pełniąca funkcję publiczną", użytej w ustawie (zob. J. Uliasz, Prawo do prywatności osób pełniących funkcje publiczne, "Samorząd Terytorialny" 2013, nr 3, s. 58).

Podsumowując w tym zakresie należy wyraźnie stwierdzić, że pojęcie "osoby pełniącej funkcję publiczną" ma na gruncie ustawy autonomiczne i szersze znaczenie, niż w ustawie o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne czy w art. 115 § 13 i 19 Kodeksu karnego. Użyte w art. 5 ust. 2 ustawy pojęcie "osoby pełniącej funkcję publiczną" obejmuje bowiem każdą osobę, która ma wpływ na kształtowanie spraw publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy, tj. na sferę publiczną. Taka wykładnia odpowiada intencjom twórców ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz najpełniej urzeczywistnia dyrektywę konstytucyjną wynikającą z art. 61 ust. 1 ustawy zasadniczej, nie uchybiając art. 51 ust. 1 i art. 47 Konstytucji RP, a zatem znajduje dodatkową podstawę w wykładni prokonstytucyjnej. Godzi się bowiem zauważyć, że ograniczenie dostępności informacji publicznej jest wyjątkiem od zasady (por. ust. 1 i 3 art. 61 Konstytucji RP), a zatem w myśl reguły exceptiones non sunt extendendae ewentualne wątpliwości w tej mierze należało przesądzać na rzecz zasady jawności (zasadę tę potwierdza wyrok NSA z dnia 18 marca 2015 r., I OSK 951/14, dostępny: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przesądzenie, iż dana osoba pełni funkcję publiczną w rozumieniu art. 5 ust. 2 ustawy nie oznacza jednak jeszcze, że żądana informacja może zostać udostępniona wnioskodawcy z wyłączeniem ochrony prywatności tej osoby. Należy bowiem podkreślić, że stosownie do art. 5 ust. 2 ustawy, dla ograniczenia prawa do prywatności konieczne jest także, aby żądana informacja o osobie pełniącej funkcję publiczną miała związek z pełnieniem tej funkcji publicznej. Innymi słowy, musi istnieć adekwatny związek między informacją odnoszącą się do danej osoby a funkcjonowaniem tej osoby w sferze publicznej. Kwestia ta jest akcentowana tak w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak i Trybunału Konstytucyjnego (zob. wyrok NSA z dnia 18 lutego 2015 r., I OSK 695/14, dostępny: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Tylko stwierdzenie istnienia adekwatnego związku między żądaną informacją o osobie a pełnieniem przez tę osobę funkcji publicznej – uzasadnia danie prymatu dyspozycji art. 61 ust. 1 Konstytucji RP przed art. 51 ust. 1 i art. 47 ustawy zasadniczej. We właściwym i precyzyjnym ustaleniu istnienia granic tego związku należy upatrywać właściwej ochrony prawa do prywatności jednostek, w tym osób pełniących funkcje publiczne, oraz realizacji kryteriów proporcjonalności. Tym samym informacja o osobie pełniącej szeroko rozumianą funkcję publiczną nie zostanie udostępniona, jeżeli nie będzie pozostawać w adekwatnym związku z pełnieniem przez tę osobę owej funkcji.

Przenosząc zaprezentowane rozważania teoretyczne na grunt kontrolowanej sprawy Sąd stwierdza, że organ naruszył art. 16 ust. 1 w zw. z art. 17 ust. 1 i w zw. z art. 5 ust. 2 odmawiając udostępnienia żądanej informacji ze względu na prywatność osoby fizycznej. Ta przesłanka negatywna nie mogła bowiem zostać zastosowana w sprawie ze względu na fakt, iż żądana informacja dotyczy osoby pełniącej funkcję publiczną i pozostaje w adekwatnym związku z pełnieniem przez tę osobę funkcji publicznej. Naruszenie prawa materialnego, które błędnie zinterpretowano i zastosowano miało istotny wpływ na wynik, gdyż doprowadziło do odmowy udostępnienia informacji publicznej w sytuacji, gdy przesłanka negatywna ochrony prywatności osoby fizycznej nie mogła zostać zastosowana ze względu na ustawowe wyłączenie dotyczące osoby pełniącej funkcję publiczną.

Analizując przedłożone przez organ dokumenty Sąd stwierdził, że J.S. został zatrudniony w Spółce, której jedynym wspólnikiem jest Gmina Z., a której przedmiotem działalności jest w szczególności działalność obiektów kulturalnych i działalność obiektów sportowych (informacja z KRS; k. 12-13 k. akt sądowych). Do zadań publicznych należą zadania z zakresu kultury fizycznej i turystyki, w tym terenów rekreacyjnych i urządzeń sportowych; utrzymanie gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Utworzone dla J.S. stanowisko to stanowisko Dyrektora ds. Marketingu i Sprzedaży. Do zakresu obowiązków (czynności) na tym stanowisku pracy zaliczono np. realizację strategicznych projektów rynkowych w celu osiągnięcia średnio i długookresowych celów firmy, sformułowanie i realizację krótko i długookresowej strategii firmy, bezpośrednie zarządzanie zespołem handlowym i zespołem wsparcia sprzedaży, zarządzanie budżetami projektowymi i działowymi, optymalizację procesów firmowych, prowadzenie negocjacji handlowych.

W ocenie Sądu nie budzi żadnej wątpliwości okoliczność, iż osoba zajmująca tak istotne stanowisko w spółce gminnej – nawet jeśli nie jest członkiem zarządu – jest osobą pełniącą funkcję publiczną. Nie sposób osoby zajmującej stanowisko o wyżej opisanych uprawnieniach i kompetencjach zaliczyć do osób zajmujących w tej spółce stanowisko techniczne czy usługowe. Osoba ta ma bowiem wpływ na kształtowanie spraw publicznych związanych z działalnością obiektów [...]. Formułuje i realizuje strategie firmy, zarządza zespołem handlowym i marketingowym, prowadzi negocjacje handlowe, zarządza budżetami, optymalizuje procesy firmowe. Ma więc realny i istotny wpływ na funkcjonowanie Spółki w obszarze spraw publicznych. Powyższej oceny w żaden sposób nie mogą zmienić regulacje wewnętrzne Spółki przewidujące w pewnych obszarach wyłączność podpisu korespondencji wychodzącej przez Zarząd Spółki. Dla kwalifikacji funkcji jako publicznej nie jest bowiem wymagane pełne władztwo nad oddziaływaniem na dany obszar publiczny.

Jednocześnie wskazać trzeba, że pomiędzy żądaną informacją o wysokości kosztów ponoszonych przez gminną Spółkę na zatrudnienie pracownika na stanowisku Dyrektora ds. Sprzedaży i Marketingu istnieje adekwatny związek z pełnieniem funkcji publicznej osoby zajmującej to stanowisko - funkcjonowaniem tej osoby w sferze publicznej. Koszty utrzymania tego stanowiska zajmowanego przez osobę mającą wpływ na kształtowanie spraw publicznych w obszarze działalności obiektów sportowych są ponoszone z pieniędzy publicznych i w związku z oddziaływaniem na sferę publiczną.

W ponownie prowadzonym postępowaniu Spółka załatwi wniosek skarżącego o udostępnienie informacji publicznej z uwzględnieniem oceny prawnej wyrażonej w niniejszym wyroku.

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a w związku z art. 135 ustawy p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 ustawy p.p.s.a., zasądzając zwrot wpisu, wynagrodzenia radcy prawnego i opłaty za pełnomocnictwo.