Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1461/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-01-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6189 Inne o symbolu podstawowym 618
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 50 § 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 14 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 721
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych
article: art. 28
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Lech, Sędzia NSA Irena Kamińska (spr.), Sędzia del. WSA Tamara Dziełakowska, Protokolant starszy asystent Małgorzata Penda, po rozpoznaniu w dniu 9 stycznia 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.K., J.K. i K.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 stycznia 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 1470/11 w sprawie ze skargi A.K., J.K. i K.K. na decyzję Ministra I. z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 26 stycznia 2012 r. o sygn. akt I SA/Wa 1470/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi A.K., J.K. i K.K. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddalił tę skargę.

W uzasadnieniu powyższego wyroku zawarto następujące ustalenia faktyczne sprawy:

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] Minister Infrastruktury, po rozpatrzeniu wniosku Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...], stwierdzającą nieważność decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia [...] grudnia 2003 r. nr: [...] stwierdzającej nabycie z dniem [...] czerwca 2002 r. przez Skarb Państwa prawa własności nieruchomości położonej w obrębie [...] – Wieliczka, oznaczonej jako działki nr [...] oraz ustalającej odszkodowanie za przedmiotową nieruchomość na rzecz Gminy Wieliczka – uchylił w całości decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] czerwca 2010 r. i orzekł o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia [...] grudnia 2003 r. nr: [...]. Jako naczelną przyczynę swojego rozstrzygnięcia podał zaistnienie nieodwracalnych skutków prawnych.

W uzasadnieniu organ nadzoru wskazał, że pismem z dnia [...] grudnia 2003 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wystąpił do Wojewody Małopolskiego o wydanie, w trybie art. 14 ust. 1 i 3 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz. U. Nr 80, poz. 721), decyzji stwierdzającej przejście z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa prawa własności przysługującego Gminie Wieliczka do nieruchomości położonej w obrębie [...] - Wieliczka, oznaczonej jako działki nr [...], bowiem decyzją z dnia [...] lutego 2002 r., nr: [...], Burmistrz Miasta i Gminy Wieliczka ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji pn. Przebudowa jednojezdniowego odcinka drogi krajowej nr 4 Kraków – Wieliczka na drogę dwujezdniową na odcinku [...] w ramach programu ISPA.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2003 r., nr: [...], Wojewoda Małopolski stwierdził nabycie z dniem [...] czerwca 2002 r. przez Skarb Państwa własności wyżej wskazanych nieruchomości oraz ustalił odszkodowanie.

Pismem z dnia [...] grudnia 2005 r. A.K., J.K. i K.K., wystąpili do Ministra Transportu i Budownictwa o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Małopolskiego z [...] grudnia 2003 r.

Decyzją z dnia [...] listopada 2006 r., nr: [...], utrzymaną następnie w mocy decyzją z dnia [...] marca 2007 r., nr [...], Minister Budownictwa stwierdził nieważność decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia [...] grudnia 2003 r.

Po rozpatrzeniu skargi Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] marca 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 25 lipca 2007 r. sygn. akt I SA/Wa 806/07 uchylił decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] marca 2007 r. oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] listopada 2006 r.

W treści uzasadnienia powyższego wyroku Sąd wskazał, że organ winien w sprawie odmówić użytkownikom wieczystym wszczęcia przedmiotowego postępowania nadzorczego w oparciu o przepis art. 157 § 3 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego, a jeśli wszczął takie postępowanie – to powinien je umorzyć na zasadzie przepisu art. 105 § 1 kpa, ponieważ użytkowanie wieczyste jest prawem rzeczowym, które może obciążać zarówno nieruchomość stanowiącą własność Skarbu Państwa jak i nieruchomość stanowiącą własność jednostki samorządu terytorialnego (art. 232 kc). W tych warunkach zmiana w osobie właściciela nieruchomości – z gminy na Skarb Państwa – w żaden sposób nie wpływa na sferę prawną użytkownika wieczystego. Nie zmienia takiego stanu rzeczy także okoliczność, iż w myśl przepisu art. 19 ust. 4 ww. ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji w przypadku, gdy przeznaczona na pasy drogowe nieruchomość gruntowa stanowiąca własność Skarbu Państwa została oddana w użytkowanie wieczyste, Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad działając w imieniu Skarbu Państwa po dniu, w którym decyzja o ustaleniu lokalizacji drogi stała się ostateczna, mógł zwrócić się do wieczystego użytkownika o rozwiązanie umowy o użytkowanie wieczyste za odszkodowaniem, a w przypadku odmowy mógł żądać rozwiązania tej umowy w drodze postępowania sądowego.

W uzasadnieniu wskazanego orzeczenia Sądu podkreślono, że prawo użytkowania wieczystego jest prawem słabszym od prawa własności i właściciel gruntu – w określonych przepisami kodeksu cywilnego przypadkach – zawsze może domagać się rozwiązania umowy o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste (art. 240 kc). Z tych powodów – w ocenie Sądu – przepis art. 19 ust. 4 ww. ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (w poprzednim brzmieniu) nie stanowił źródła interesu prawnego dla użytkownika wieczystego w sprawie dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji wydanej na podstawie przepisu art. 14 ust. 4 cytowanej ustawy, przed jej nowelizacją dokonaną powołaną wyżej ustawą z 18 października 2006 r.

Skarga kasacyjna Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad została oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 listopada 2008 roku o sygn. akt I OSK 1635/07.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r., nr: [...], Minister Infrastruktury umorzył postępowanie z wniosku A.K., J.K. i K.K. o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia [...] grudnia 2003 r., w sprawie stwierdzenia nabycia z dniem [...] czerwca 2003 r. przez Skarb Państwa własności nieruchomości oraz w sprawie ustalenia odszkodowania za przedmiotową nieruchomość na rzecz Gminy Wieliczka.

Organ nadzoru wskazał, że A.K., J.K. i K.K., zwrócili się do Ministra Infrastruktury o rozważenie możliwości wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia [...] grudnia 2003 r.

Zawiadomieniem z dnia [...] kwietnia 2010 r., Minister Infrastruktury wszczął z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia [...] grudnia 2003 r.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. r. nr: [...], Minister Infrastruktury stwierdził nieważność decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia [...] grudnia 2003 r., stwierdzającej nabycie z dniem 7 czerwca 2002 r. przez Skarb Państwa prawa własności nieruchomości położonej w obrębie [...] – Wieliczka, oznaczonej jako działki nr [...] oraz ustalającej odszkodowanie za przedmiotową nieruchomość na rzecz Gminy Wieliczka.

Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, rozstrzygniętej decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] czerwca 2010 r.

W uzasadnieniu wniosku podniesiono, iż wydana decyzja nie narusza praw osób trzecich, a ponadto została wykonana w zakresie zapłaty odszkodowania Gminie Wieliczka, zaś Gmina zużyła pieniądze na potrzeby własne i nie ma możliwości ich zwrotu. Wskazano, iż nieruchomość stanowiąca działki wymienione w decyzji, została zgodnie z jej przeznaczeniem zużyta na rozbudowę drogi krajowej nr [...], która użytkowana jest od czerwca 2004 r. Zdaniem wnioskodawcy, wydana decyzja spowodowała nieodwracalne skutki prawne i jej uchylenie wywoła straty społeczne, tj. brak możliwości zwrotu Skarbowi Państwa odszkodowania przez Gminę Wieliczka i konieczność przeniesienia na Gminę Wieliczka własności nieruchomości.

Organ nadzorczy w prowadzonym postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia [...] grudnia 2003 r., w przedmiocie stwierdzenia nabycia przez Skarb Państwa prawa własności przedmiotowej nieruchomości ustalił, iż w badanej decyzji wystąpiła przesłanka z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, tj. decyzja ta została wydana bez podstawy prawnej.

W uzasadnieniu decyzji z dnia [...] czerwca 2010 r. Minister Infrastruktury wskazał, iż przepis art. 41 ust. 3 cyt. ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, dotyczący kwestii dalszego obowiązywania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, nie odnosi się do sytuacji unormowanej w przepisie art. 14 tej ustawy. Zatem brak było podstaw do wydania przez Wojewodę Małopolskiego decyzji w przedmiocie stwierdzenia nabycia przez Skarb Państwa prawa własności nieruchomości w oparciu o przepis art. 14 ww. ustawy.

Po dokonaniu ponownej analizy akt sprawy oraz rozważeniu podniesionej we wniosku kwestii, iż nieruchomość stanowiąca działki wymienione w decyzji, została zgodnie z jej przeznaczeniem zużyta na rozbudowę drogi krajowej nr [...], Minister Infrastruktury pismem z dnia [...] stycznia 2011 r. wezwał Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do nadesłania oryginału lub poświadczonej za zgodność z oryginałem kopii decyzji udzielającej Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad pozwolenia na użytkowanie inwestycji pn. "Przebudowa jednojezdniowego odcinka drogi krajowej nr [...] Kraków-Wieliczka na drogę dwujezdniową na odcinku [...] w ramach programu ISPA, obejmującej ww. działki".

Przy piśmie z dnia [...] stycznia 2011 r. nadesłano do organu nadzorczego poświadczoną za zgodność z oryginałem kopię decyzji Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia [...] stycznia 2006 r. w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie inwestycji drogowej. Z treści decyzji wynika, iż m.in. działki nr: [...] (podzielona na działki nr: [...]) zostały objęte decyzją w sprawie pozwolenia na użytkowanie drogi krajowej nr [...]. Mając to na uwadze, w ocenie Ministra Infrastruktury, zaistniały nowe okoliczności stanowiące przesłankę do zmiany rozstrzygnięcia wydanego w pierwszej instancji.

Wobec tego, zdaniem Ministra Infrastruktury, w niniejszej sprawie wystąpił nieodwracalny skutek prawny w postaci oddania do użytku inwestycji drogowej, a stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia [...] grudnia 2003 r. doprowadziłoby do rażącego naruszenia art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2007 r., Nr 19, poz. 115). Droga krajowa nie może być bowiem własnością podmiotu innego niż Skarb Państwa.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli A.K., J.K. i K.K.

Decyzji tej zarzucili:

- naruszenie art. 156 § 2 kpa poprzez nieuprawnione przyjęcie, iż zaskarżona decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne w postaci oddania do użytku inwestycji drogowej;

- naruszenie art. 32 ww. ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w zw. z art. 2a ww. ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych poprzez nieuprawnione przyjęcie, iż decyzja o pozwoleniu na użytkowanie drogi powoduje, iż staje się ona drogą publiczną,

- naruszenie art. 158 § 2 kpa poprzez zaniechanie orzeczenia stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa mimo stwierdzenia nastąpienia nieodwracalnych skutków prawnych.

Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji, a także o przeprowadzenie przez Sąd dowodów z dokumentów znajdujących się w aktach spraw znajdujących się do sygn. akt: VI SA/Wa 2085/10, VII SA/Wa 772/11 wraz z aktami sprawy z postępowania przed organem administracji publicznej.

Wnieśli również o zwrócenie się do Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, Oddział Kraków o dostarczenie akt do sprawy zakończonej decyzją nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia (decyzja ta była przedmiotem kontroli Sądu w sprawie do sygn. akt VI SA/Wa 2085/10) i przeprowadzenie dowodu z tych akt.

Wnieśli o zwrócenie się do Sądu Rejonowego w Wieliczce o dostarczenie akt sprawy z powództwa Skarbu Państwa – Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad przeciwko skarżącym o przywrócenie stanu zgodnego z prawem i zaniechanie naruszeń do sygn. akt [...] i przeprowadzenie dowodu z dokumentów znajdujących się w tych aktach.

W uzasadnieniu skargi wskazali, że wprawdzie Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie I OSK 1635/07 uznał, że w postępowaniu wszczętym z wniosku skarżących nie posiadali oni legitymacji do żądania kontroli decyzji i stwierdzenia nieważności, jednakże obecnie po podjęciu z urzędu nowego postępowania przez Ministra Infrastruktury w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia [...] grudnia 2003 r. skarżący legitymują się interesem prawnym w żądaniu sądowej kontroli decyzji ministra.

Jak wskazał WSA w Warszawie w wyroku sygn. akt VI SA/WA 2085/10 w sprawie ze skargi A.K., J.K. i K.K. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z [...] lipca 2010 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, od wyniku zaskarżonego niniejszego postępowania zależy wynik sprawy administracyjnej w przedmiocie naliczenia kary pieniężnej skarżącym za wykonanie wykopu w skarpie drogowej i uszkodzenie urządzeń odwadniających w obrębie pasa drogowego na nieruchomościach będących w użytkowaniu wieczystym skarżących, a objętych decyzją Wojewody Małopolskiego z dnia [...] grudnia 2003 r.

Skarżący podali, że w dniu [...] lutego 2010 r. Skarb Państwa działający przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad wytoczył powództwo przeciwko skarżącym o przywrócenie stanu zgodnego z prawem i zaniechanie naruszeń na nieruchomości sąsiadującej bezpośrednio z pasem drogowym drogi krajowej nr [...] w rejonie działek nr [...] tj. na działce skarżących oznaczonej nr [...], powołując się na to, iż Skarb Państwa jest właścicielem pasa drogowego drogi krajowej nr [...].

Zdaniem skarżących z powyższych orzeczeń wynika, że sytuacja prawna skarżących jest kształtowana przez zaliczenie działek [...] do pasa drogowego na zasadzie art. 2a w zw. z art. 40 ust. 1 oraz art. 40 ust. 12 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, co wywołuje konsekwencje w ich sferze praw podmiotowych. W szczególności wskazali na wyrok z dnia 4 stycznia 2011 r. WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 2085/10, gdzie Sąd uchylając decyzję w przedmiocie naliczenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego tj. działki nr [...] wskazał, iż postępowanie zakończone zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją ma charakter prejudycjalny dla postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego.

Skarżący podnieśli, że ich sytuacja prawna po wydaniu wyroku z dnia 4 stycznia 2011 r., jak również po wydaniu decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, oraz wytoczeniu powództwa przez Skarb Państwa – zmieniła się w stosunku do postępowania objętego kontrolą sądów administracyjnych w sprawach do sygn. akt I SA/Wa 806/07 oraz I OSK 1635/07.

Zdaniem skarżących nabyli oni interes prawny nie tylko co do przejścia własności działki nr [...], ale mając na względzie argumentum ad minori ad maius jak również mając na uwadze przedmiot przedstawionych powyżej postępowań administracyjnych i sądowych nabyli interes prawny również co do reszty działek tj. [...], albowiem interes prawny nie może być wyznaczony tylko poprzez faktyczne działania skarżących i reakcje organów administracyjnych na to działanie.

Odnośnie nieodwracalnych skutków prawnych skarżący podnieśli, że przywołana przez Ministra Infrastruktury decyzja Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2006 r. nie może stanowić podstawy do uznania, iż w jej wyniku powstał stan nieodwracalnego skutku prawnego.

Skarżący wskazali na treść art. 1 ustawy o drogach publicznych i podkreślili, że wobec regulacji tej ustawy nie ma żadnego znaczenia decyzja odnosząca się do procesu budowlanego.

Wskazując na treść art. 19 ust. 1 i 19 ust. 4 ww. ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, skarżący podnieśli, że ustawa ta określa procedury, po zrealizowaniu których można będzie podjąć odpowiednie decyzje w zakresie ich statusu jako drogi publicznej. Ustawodawca w jasny sposób wyraża, iż czynności dotyczyć mogą nieruchomości dopiero przeznaczonej na pas drogowy, a nie wskazuje, by samo rozpoczęcie procedur wobec nieruchomości miało przesądzać o tym, iż otrzymuje ona automatycznie status drogi publicznej.

W ocenie skarżących żaden przepis nie przewiduje automatycznego przejścia prawa własności gruntu zajętego pod drogę na rzecz Skarbu Państwa z chwilą wejścia w życie jakiegokolwiek aktu, który stanowiłby o zaliczeniu drogi do kategorii drogi publicznej, a okoliczność, że część nieruchomości w odniesieniu do której wydano jakikolwiek akt o zaliczeniu go do kategorii dróg publicznych – nie przesądza o przejęciu gruntu nim objętego na własność Skarbu Państwa, ani o skuteczności zaliczenia go do kategorii drogi publicznej.

Skarżący zakwestionowali, aby przedmiotowe działki stanowiły drogę publiczną. Nie zostały zaliczone do kategorii dróg publicznych i nie mogą zostać do takiej kategorii zaliczone z powodu użytkowania wieczystego skarżących. Prawo użytkowania wieczystego wyklucza możliwość sprawowania zarządu przez Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad. Skoro Skarb Państwa nie nabył własności przedmiotowych działek wskutek wydania nieważnej decyzji, a także wobec faktu, że przedmiotowe działki pozostają nadal w użytkowaniu wieczystym skarżących, to grunt nie mógł stać się drogą publiczną wobec brzmienia art. 2a ustawy o drogach publicznych.

Zdaniem skarżących taka sytuacja wynika z ewidencji gruntów i budynków, gdyż działki nr [...] wpisane są w ewidencji jako działki rolne.

Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W piśmie z [...] sierpnia 2011 r. skarżący wnieśli o przeprowadzenie dowodu z dokumentów załączonych do tego pisma:

- decyzji Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z [...] czerwca 2011 r. nr [...]

- decyzji Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z [...] lipca 2011 r. nr [...]

- decyzji Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z [...] listopada 2010 r. nr [...]

- decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] stycznia 2010 r. nr [...]

Skarżący podnieśli, że chybione są argumenty organu, iż zgodnie z wiążącym w sprawie wyrokiem WSA w Warszawie z 25 lipca 2007 r. o sygn. akt I SA/Wa 806/07 skarżący nie posiadają przymiotu strony. Wyrok prawomocny ma powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku ze skargą stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia. Z powagi rzeczy osądzonej korzysta jedynie sentencja wyroku, a jego motywy tylko w takich granicach, w jakich stanowią konieczne uzupełnienie rozstrzygnięcia, niezbędne do wyjaśnienia jego zakresu. Wobec tego, zdaniem skarżących, w sprawie niniejszej wyrok z 25 lipca 2007 r. nie jest wiążący.

Oddalając rzeczoną skargę przywołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał w motywach prawnych rozstrzygnięcia, że pomimo, iż skarżącym doręczono zaskarżoną decyzję i decyzję poprzedzającą, to jednakże doręczenie decyzji nie spowodowało, że skarżący stali się stronami postępowania nadzorczego w rozumieniu art. 28 kpa wszczętego z urzędu, a następnie uzyskali legitymację skargową do domagania się przez Sąd kontroli legalności decyzji. Wprawdzie wadliwe doręczenie decyzji wykreowało dla skarżących formalne prawo do złożenia skargi (dlatego złożona skarga nie mogła być odrzucona), lecz nie oznacza to, że skarżący mogą domagać się merytorycznej kontroli zaskarżonych decyzji przez Sąd.

Przede wszystkim zważyć należy, w ocenie sądu pierwszej instancji, że kwestia interesu prawnego skarżących w rozumieniu art. 28 kpa, do żądania stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Małopolskiego z [...] grudnia 2003 r., była już przedmiotem oceny przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 25 lipca 2007 r. o sygn. I SA/Wa 806/07 oraz przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 24 listopada 2008 r. o sygn. akt I OSK 1635/07. Sądy obydwu instancji wiążąco przesądziły, że skarżący, będący użytkownikami wieczystymi, nie mogą być stronami postępowania, o którym mowa w art. 14 ust. 1 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych. Wobec takiej oceny prawnej wyrażonej w wyrokach sądów skarżący nie powinni brać udziału także w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Małopolskiego z [...] grudnia 2003 r. wszczętym z urzędu. Dlatego, zdaniem Sądu, nie powinny być im doręczone decyzje w tym postępowaniu. Skoro skarżący nie mogli skutecznie domagać się wszczęcia postępowania nadzorczego z uwagi na brak interesu prawnego, to tym bardziej nie mogli uczestniczyć jako strony w postępowaniu wszczętym przez organ z urzędu. Ponadto zgodnie z art. 170 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczenie prawomocne wiąże także sądy i organy państwowe. Treść powyższej normy prawnej czyniły, w ocenie sądu pierwszej instancji, nieskutecznym zarzut skargi, że wyroki sądów administracyjnych z 25 lipca 2007 r. i z 24 listopada 2008 r. nie są wiążące w niniejszej sprawie. Zarówno w dacie orzekania przez sądy administracyjne – jak i obecnie – prawo użytkowania wieczystego skarżących ujawnione jest w księdze wieczystej. Jednakże – w ocenie Sądu wydającego rzeczony wyrok – prawo to, z przyczyn wskazanych w wyrokach sądów, nie tworzyło po stronie skarżących interesu prawnego do udziału w postępowaniu nadzorczym.

Z tej przyczyny za chybione uznał sąd pierwszej instancji stanowisko skarżących, że wszczęcie przez organ nadzoru postępowania z urzędu skutkuje tym, że skarżący uzyskali legitymację skargową do żądania kontroli zaskarżonej decyzji. Nieuprawnione jest jego zdaniem także stanowisko skargi, że legitymacja skargowa w niniejszej sprawie wynika z innych postępowań sadowoadministracyjnych i administracyjnych toczących się z udziałem skarżących, a powołanych w skardze. Postępowania te dotyczą innych spraw, w których przedmiotem orzekania przez organy były odrębne zagadnienia, rozstrzygane na podstawie innych przepisów prawnych, które w niniejszej sprawie nie mogą mieć zastosowania.

Z powyższych przyczyn sąd administracyjny pierwszej instancji oddalił wnioski o przeprowadzenie dowodów z akt postępowań sądowych i dokumentów wskazanych w skardze. Natomiast dopuszczone dowody z odpisów decyzji załączonych do pisma skarżących z dnia 24 sierpnia 2011 r. nie stanowiły, zdaniem Sądu, o legitymacji skarżących w niniejszej sprawie z przyczyn wyżej wskazanych.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli A.K., J.K. i K.K., reprezentowani przez r. pr. J.S..

W skardze kasacyjnej rzeczonemu wyrokowi zarzucono sześć uchybień.

Po pierwsze, naruszenie art. 170 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 171 tej ustawy poprzez błędne przyjęcie, że wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 lipca 2007 r. o sygn. akt I SA/Wa 806/07 oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 listopada 2008 r. o sygn. akt I OSK 1635/07 – są wiążące w sprawie.

Po drugie, naruszenie art. 153 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez błędne przyjęcie, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w ww. orzeczeniach wiążą w sprawie Sąd I instancji oraz organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia.

Po trzecie, naruszenie art. 50 § 1 cyt. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez błędne przyjęcie, że skarżący nie posiadają interesu prawnego we wniesieniu skargi na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] maja 2011 r. nr [...].

Po czwarte naruszenie art. 3 cyt. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 28 kpa w związku z art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych poprzez błędne przyjęcie, że skarżący nie posiadali interesy prawnego w postępowaniu administracyjnym zakończonym decyzja Ministra Infrastruktury z dnia [...] maja 2011 r. nr [...], w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

Po piąte, naruszenie art. 3 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 156 § 2 kpa poprzez brak należytej kontroli sądowej nad zasadnością zastosowania przez organ art. 156 § 2 kpa.

Po szóste, naruszenie art. 106 § 3 ustawy ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez oddalenie wniosków dowodowych skarżących mimo, że zmierzały one do wyjaśnienia wątpliwości co do okoliczności w których skarżący nabyli interes prawny.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W skardze kasacyjnej skarżący wnieśli ponadto o przeprowadzenie dowodów z dokumentów z akt spraw o sygn. VI SA/Wa 2085/10, jak również o zwrócenie się do Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad oraz Sądu Rejonowego w Wieliczce akt spraw związanych – zdaniem skarżących – z niniejszą sprawą, następnie o przeprowadzenie dowodu z dokumentów, jakie znajdują się w rzeczonych aktach.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

` Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Stosownie do art. 174 pkt. 1 i 2 p.p.s.a., skarga kasacyjna może być oparta na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Mając powyższe na uwadze, wskazać należy, że zasadniczą istotą zarzutów kasacyjnych było odmówienie skarżącym przymiotu strony, która byłaby legitymowana do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] maja 2011 r. nr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie tego przymiotu odmówił. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego dokonał tego legalnie.

Prawidłowo sąd pierwszej instancji ustalił, że kwestia interesu prawnego skarżących, w rozumieniu art. 28 kpa, do uczestnictwa w postępowaniu administracyjnym dotyczącym decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia [...] grudnia 2003 r. – była już przedmiotem oceny przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 25 lipca 2007 r. o sygn. I SA/Wa 806/07 oraz przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 listopada 2008 r. o sygn. akt I OSK 1635/07. Sądy obydwu instancji wiążąco przesądziły, że skarżący, będący użytkownikami wieczystymi, nie mogą być stronami postępowania, o którym mowa w art. 14 ust. 1 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz. U. Nr 80, poz. 721 ze zm.). Takie ustalenia wskazanych sądów wskazują, że skarżący nie legitymują się interesem prawnym, o którym mowa w art. 28 k.p.a., co zostało szeroko wyjaśnione ww. orzeczeniach. Skoro zatem – co zostało zbadane i przesądzone – nie mogli być stronami postępowania zwyczajnego, to także nie mogą być traktowani jako strony w postępowaniu akcesoryjnym względem niego, a zatem postępowaniu nadzwyczajnym, nieważnościowym. Na ten status skarżących nie rzutuje – na gruncie niniejszej sprawy – przebieg czy wynik innych postępowań.

Naczelny Sąd Administracyjny zaznacza, że zaskarżona decyzja została doręczona skarżącym jedynie do wiadomości, nie powinni byli być oni uznani za stronę wszczętego postępowania administracyjnego, jak słusznie uznał Wojewódzki Sąd Administracyjny.

Przyznać należy, że błędnie Wojewódzki Sąd Administracyjny uzasadnił oddalenie skargi w aspekcie art. 50 § 1 p.p.s.a., w myśl którego uprawniony do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Błędne uznanie przez organy administracji skarżących za strony postępowania – i doręczenie im decyzji – wytworzyło po ich stronie formalną legitymację procesową, opartą właśnie na wskazanym przepisie, do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Rozpoznanie zarzutów skarżących poprzedzone zostało jednak słusznie zbadaniem przez sąd pierwszej instancji zagadnienia merytorycznego, tj. interesu prawnego skarżących i ich statusu jako stron postępowania administracyjnego, które zakończyło się skarżoną decyzją. Skoro zatem okazało się, że brak było po stronie skarżących interesu prawnego z art. 28 k.p.a., a zatem nie mieli oni przymiotu strony, to nie mogli skutecznie skarżyć decyzji, w sposób umożliwiający poddanie jej merytorycznej kontroli. Jest to jednak ustalenie ex post, a zatem możliwe dopiero po merytorycznym zweryfikowaniu skargi, gdyż zagadnienie interesu prawnego w tym przypadku nie jest kwestią li tylko formalną, lecz należy do istoty sprawy. Zatem, wbrew stanowisku WSA, stosuje się art. 50 § 1 p.p.s.a., gdyż inaczej skarga musiałaby być odrzucona, jednakże wskazane uchybienie argumentacyjne sądu pierwszej instancji nie rzutuje na poprawność wydanego rozstrzygnięcia, ponieważ orzeczenie odpowiada prawu, stosownie do art. 184 p.p.s.a.

Stanowisko, że w omawianej sytuacji sprawa wymaga merytorycznego rozważenia interesu prawnego przez sąd, prezentowane jest także w literaturze (zob. W. Chróścielewski, Legitymacja skargowa w postępowaniu sądowoadministracyjnym, "Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego" 2010, nr 5-6, s. 82; Sz. Łajszczak, Legitymacja skargowa a przedmiot postępowania sądowoadministracyjnego, "Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego" 2012, nr 5, s. 65). Prawidłowo zatem skarga nie została odrzucona, a oddalona. Skarżący posiadali bowiem legitymację opartą na art. 50 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, lecz nie mieli legitymacji materialnej, opartej na interesie prawnym, o którym mowa w art. 28 k.p.a. Rozważenie jej istnienia wymagało zaś merytorycznej analizy sprawy. Ustalenie braku interesu prawnego na gruncie postępowania administracyjnego prawidłowo zakończyło dalsze rozważania sądu co do zaskarżonego aktu, gdyż skarga była obarczona wadą wymagającą jej oddalenia. Pochodziła bowiem od podmiotów pozbawionych legitymacji materialnej do jej wniesienia.

Odnosząc się zaś do zarzutu naruszenia art. 106 § 3 ustawy ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez oddalenie wniosków dowodowych skarżących, wskazać wypada, że sądy orzekające w niniejszej sprawie nie zetknęły się z istotnymi wątpliwościami, wymagającym przeprowadzenia dowodu.

W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 184 p.p.s.a.