Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1948/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-02-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6293 Przejęcie gospodarstw rolnych
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 53 ust. 1, art. 54 ust. 3, art. 58 ust. 2
journal: Dz.U. 1977 nr 32 poz 140
law: Ustawa z dnia 27 października 1977 r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin.
article: art. 156 § 1
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska sędzia NSA Wiesław Morys sędzia del. WSA Mirosław Wincenciak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 9 lutego 2017 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 marca 2016 r. sygn. akt I SA/Wa 2053/15 w sprawie ze skargi S. W. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

I OSK 1948/16

UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 8 marca 2016 r., sygn. akt I SA/Wa 2053/15 po rozpoznaniu skargi S. W. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji, oddalił skargę. U podstaw rozstrzygnięcia Sądu I instancji legły następujące ustalenia oraz ocena prawna.

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, po rozpatrzeniu wniosku S. W. o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z dnia [...] września 2015 r., nr [...] utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] listopada 2014 r., nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy G. z dnia [...] sierpnia 1979 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia umowy z dnia [...] sierpnia 1979 r., zawartej pomiędzy Rolniczą Spółdzielnią Produkcyjną w R. a S. P., która to umowa dotyczyła zbycia przez S. P. na rzecz ww. Spółdzielni nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 1,05 ha, położonej w miejscowości R.

W powołanej decyzji Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wskazał, że merytoryczną podstawą rozstrzygnięcia zatwierdzającego umowę był art. 58 ust. 1 w zw. z art. 53 ustawy z dnia 27 października 1977 r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin (Dz. U. Nr 32, poz. 140) – zwanej dalej "ustawą". Z treści tej normy prawnej wynika, że nabycie opisanej wyżej nieruchomości od S. P. przez ww. Spółdzielnię było możliwe, jeżeli spełnione zostały trzy przesłanki: 1) osobie, od której nabywano nieruchomość przysługiwał tytuł własności; 2) osoba, od której nabywano nieruchomość: a) nie spełniała warunków do uzyskania emerytury lub renty inwalidzkiej na podstawie ustawy, albo b) spełniała warunki do uzyskania emerytury lub renty inwalidzkiej na podstawie ustawy, ale prawo do emerytury lub renty nabyła na podstawie innych przepisów; 3) osoba taka złożyła stosowny wniosek.

Badając spełnienie przesłanki pierwszej Minister zauważył, że w aktach postępowania zwykłego brak jest tytułu własności S. P. do działki nr [...]. Własność ta wynika jednak z dowodów pośrednich, tj. z: a) treści umowy wskazującej, że działka nr [...] jest częścią gospodarstwa o pow. 9 ha, opisanego w Lwh [...], b) wypisu z rejestru gruntów sporządzonego na dzień [...] sierpnia 1979 r. (por. załącznik do pisma Starostwa Powiatowego w R. z dnia [...] kwietnia 2014 r.), który wskazuje, że działka nr [...] objęta jest Lwh [...], a jej właścicielem był wówczas S. P. Nie ma zatem podstaw do przyjęcia, że Naczelnik Miasta i Gminy G. uchybił tej przesłance. W celu zbadania spełnienia drugiej przesłanki należało sprawdzić, czy S. P. spełniał łącznie wszystkie warunki do uzyskania emerytury z art. 2 ust. 1 pkt 1-4 ustawy lub łącznie wszystkie warunki do uzyskania renty inwalidzkiej z art. 10 ust. 1 pkt 1-4 ustawy. W dacie zawarcia umowy (w dniu [...] sierpnia 1979 r.) S. P. (ur. w dniu [...] maja 1915 r.) miał ukończone 64 lata, a zatem nie spełniał co najmniej jednego z warunków do uzyskania emerytury, tj. warunku wieku 65 lat (art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy). Jednocześnie brak jest jakichkolwiek dowodów świadczących o spełnianiu przez niego warunków do uzyskania renty inwalidzkiej. Powyższe oznacza, że brak jest także podstaw do przyjęcia, że Naczelnik Miasta i Gminy G. uchybił tej przesłance.

Do wykazania spełnienia trzeciej przesłanki (złożenie wniosku) wystarczające jest ustalenie, że S. P. podpisał umowę i nie kwestionował tego faktu przez resztę swojego życia. Naczelnik Miasta i Gminy G. zasadnie zatem zatwierdził ww. umowę, jako zawartą zgodnie z ówczesnymi przepisami. Zdaniem Ministra, zaskarżona decyzja nie została tym samym wydana z rażącym naruszeniem obowiązujących wówczas przepisów prawa materialnego. Omawiana decyzja nie narusza także przepisów postępowania mogących mieć wpływ na rozstrzygnięcie. Jednocześnie, w badanej sprawie nie zaszły inne, wskazane w art. 156 § 1 Kpa przesłanki. Powyższe oznacza, że brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji.

Odnosząc się do zarzutu skarżącej Minister zauważył, że brak jest dowodów świadczących o tym, aby w dacie podpisania umowy, czy też wydania decyzji zatwierdzającej tę umowę, S. P. był kombatantem. Brak zawiadomienia o toczącym się postępowaniu aktualnych właścicieli wynika z tego, iż rozstrzygnięcie odmawiające stwierdzenia nieważności nie wpływa na ich prawa i obowiązki.

Od ww. decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi S. W. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonej decyzji zarzuciła: 1) naruszenie przepisów prawa procesowego 156 § 1 pkt 1 i 2 Kpa poprzez nieuzasadnioną odmowę zastosowania dyspozycji tegoż przepisu, w sytuacji, gdy - jak wykazała skarżąca - zaistniały po temu wszelkie przesłanki; 2) art. 6 Kpa poprzez wydanie decyzji sprzecznej z przepisami prawa zarówno materialnego, jak i procesowego; 3) art. 7 Kpa poprzez nie podjęcie przez organ żadnych działań, które zmierzałyby do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, mając na uwadze słuszny interes społeczny i interes obywateli. Powyższe ewidentnie narusza wyrażoną w tym przepisie zasadę praworządności; 4) art. 8 Kpa poprzez przeprowadzenie postępowania w sposób, który w żaden sposób nie budzi zaufania obywateli do organów Państwa, w szczególności z pominięciem przepisów postępowania oraz wydanie decyzji, która jest sprzeczna z przepisami prawa materialnego; 5) art. 10 § 1 Kpa poprzez jego bezpodstawne niezastosowanie i niepoinformowanie skarżącej o zakończeniu postępowania, w efekcie uniemożliwienie jej wypowiedzenia się w sprawie; 6) art. 11 Kpa albowiem z zaskarżonej decyzji nie wynika de facto jakimi przesłankami kierował się organ wydając taką, a nie inną decyzję; 7) art. 77 Kpa poprzez niezebranie całego możliwego materiału dowodowego, a w efekcie nierozstrzygnięcie w sposób prawidłowy sprawy; 8) art. 84 § 1 Kpa poprzez jego niezastosowanie, a w efekcie niepowołanie biegłego i nieprzeprowadzenie odpowiedniej opinii z zakresu grafologii; 9) art. 107 § 1 Kpa poprzez jego niezastosowanie albowiem uzasadnienie decyzji należy uznać za co najmniej niewystarczające, nie wyjaśnia bowiem w żaden sposób dlaczego odmówiono wydania decyzji w trybie przepisów regulujących prawo do rekompensaty w dacie złożenia pierwszego wniosku; 10) 86 i 89 Kpa poprzez ich bezpodstawne niezastosowanie. Ponadto zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego - art. 58 ust. 1 w zw. art. 53 ust. 1 ustawy poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Zdaniem Skarżącej Minister nie wziął pod uwagę faktu, że poprzednik prawny skarżącej nie złożył wniosku o nabycie nieruchomości, nie podpisał umowy, nie otrzymał decyzji, ani też nie otrzymał wypłaty wynagrodzenia. Co więcej brak było przepisów wykonawczych do tej regulacji. Tak więc organ dokonał w istocie błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania przepisów.

W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie i jednocześnie podtrzymał prezentowane w sprawie stanowisko. Ustosunkowując się do zarzutów skargi organ wskazał, że nie podnosił, iż art. 58 ustawy wyłączał zastosowanie przesłanki złożenia przez właściciela nieruchomości wniosku w przedmiocie jej przejęcia, wyrażonej w art. 53. Minister zwrócił natomiast uwagę, że dla wykazania spełnienia tej przesłanki wystarczające było ustalenie, że S. P. podpisał umowę z dnia [...] sierpnia 1979 r. i nie kwestionował tego faktu przez resztę swojego życia. O ile przy odpłatnym przejęciu nieruchomości przez Państwo w trybie art. 53 ustawy stosowny wniosek właściciela inicjował postępowanie administracyjne w przedmiocie tego przejęcia, o tyle w przypadku odpłatnego nabycia nieruchomości przez jednostkę gospodarki uspołecznionej na podstawie art. 58 ustawy procedurę przeniesienia własności nieruchomości rozpoczynało zawarcie umowy pisemnej (zatwierdzanej następnie w drodze decyzji naczelnika gminy). Brak było zatem przy instytucji z art. 58 ustawy podstaw do stosowania wprost przesłanki z art. 53, dotyczącej złożenia przez właściciela nieruchomości wniosku o przejęcie. Odnosząc się do zarzutów naruszenia przez Ministra w zaskarżonej decyzji art. 7 i art. 84 § 1 Kpa Minister wskazał, że postępowanie nieważnościowe miało charakter postępowania nadzwyczajnego, nie zaś postępowania zwykłego. Oznacza to, że jego istota sprowadzała się do oceny legalności kontrolowanej decyzji Naczelnika Miasta i Gminy G. przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego z dnia jej wydania, nie zaś do ponownego merytorycznego rozstrzygnięcia. W tym świetle przeprowadzenie przez Ministra środka dowodowego z opinii biegłego grafologa musiałoby zostać ocenione jako działanie niedopuszczalne, ponieważ wykraczałoby poza granice tego postępowania. Nie zasługują również na uwzględnienie zarzuty naruszenia art. 86 i 89 Kpa. Błędny jest również zarzut naruszenia przez Ministra art. 107 § 1 i art. 11 Kpa. W zaskarżonej decyzji Minister podniósł bowiem, że brak jest dowodów świadczących o tym, aby w dacie podpisania umowy, czy też wydania decyzji zatwierdzającej umowę S. P. był kombatantem Z ustaleniem tym koresponduje treść pisma Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...] marca 2015 r.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę. Sąd I instancji wskazał, że podstawę prawną kwestionowanej decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w G. stanowił przepis art. 58 ust. 2 ustawy. Zgodnie z tym przepisem przeniesienie własności nieruchomości w wypadkach określonych w ust. 1 tego przepisu (w przypadku odpłatnego nabycia przez jednostkę gospodarki uspołecznionej nieruchomości na warunkach określonych w art. 53-56 ustawy) następowało w formie umowy pisemnej, zatwierdzonej decyzją naczelnika gminy.

W ocenie Sądu I instancji trafnie wskazał Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, że warunki określone w przepisach art. 53 ustawy, istotne w dacie zawierania umowy nabycia w formie umowy pisemnej części nieruchomości wchodzącej w skład gospodarstwa rolnego (bez budynków), nieobciążonej prawem dożywocia (nieruchomości rolnej nr [...] o pow. 1,05 ha, gruntu klasy IIIb i IVa), odnosiły się do osoby właściciela gospodarstwa rolnego. Nabycie takie mogło mieć miejsce, gdy właściciel gospodarstwa rolnego nie spełniał warunków do uzyskania emerytury lub renty inwalidzkiej na podstawie ustawy lub spełniał warunki do emerytury lub renty inwalidzkiej na podstawie ustawy, jeżeli nabył on prawo do emerytury lub renty na podstawie innych przepisów (art. 53 ust. 1 i 3 ustawy).

Zadaniem Sądu I instancji rację ma organ nadzoru, że S. P., właściciel nieruchomości objętej Lwh [...] w obrębie ewidencyjnym R. (okoliczność w sprawie niesporna) w dacie zawarcia umowy o nabycie części gospodarstwa rolnego nie wykazał, że spełniał warunki do uzyskania emerytury rolniczej, ponieważ miał 64 lata, natomiast ustawa przyznawała prawo do emerytury osobie mającej 65 lat (art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy). Z akt sprawy, a w szczególności z pism ZUS Oddział w R. Inspektoratu w P. z dnia [...] lutego 2015 r. i [...] kwietnia 2015 r., KRUS Oddziału Regionalnego w R. z dnia [...] lutego 2015 r. i [...] czerwca 2015 r., pisma S. W. z dnia [...] sierpnia 2014 r., Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...] marca 2015 r. i [...] marca 2015 r. nie wynika, aby poprzednik prawny skarżącej udokumentował w dacie zawarcia umowy ([...] sierpnia 1979 r.) prawo do emerytury, renty, renty inwalidzkiej, czy też status kombatanta. Nawet gdyby przyjąć tak jak twierdzi S. W. we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, że S. P. uzyskał w dniu [...] listopada 1979 r. zaświadczenie, o którym mowa w przepisie art. 1 ustawy z dnia 23 października 1975 r. o dalszym zwiększeniu świadczeń dla kombatantów i więźniów obozów koncentracyjnych (Dz. U. Nr 34, poz. 186) i tym samym status kombatanta, czego nie potwierdza jednak Urząd do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych, to okoliczność ta i tak nie miałaby wpływu na ocenę legalności kwestionowanej decyzji z dnia [...] sierpnia 1979 r. Trzeba mieć bowiem na uwadze to, że ocena ta odnosiła się do stanu faktycznego i prawnego, obowiązującego najpóźniej w dacie wydania decyzji zatwierdzającej umowę z dnia [...] sierpnia 1979 r. W tej sytuacji należało przyjąć, że nabycie części nieruchomości o pow. 1,05 ha z gospodarstwa rolnego S. P. w dacie [...] sierpnia 1979 r. było dopuszczalne, ponieważ postępowanie wyjaśniające nie wykazało, że poprzednik prawny skarżącej spełniał w dacie zawarcia umowy z dnia [...] sierpnia 1979 r. warunki do uzyskania emerytury lub renty inwalidzkiej na podstawie ustawy (art. 53 ust. 1 w zw. z art. 58 ust. 1 ustawy).

Nie budzi sporu to, że ww. Spółdzielnia była w dacie zawarcia przedmiotowej umowy jednostką gospodarki uspołecznionej (art. 33 § 1 pkt 4 Kodeksu cywilnego). Sąd I instancji nie miał także wątpliwości, co do tego, że Naczelnik Miasta i Gminy G. był organem właściwym do wydania decyzji zatwierdzającej umowę z dnia [...] sierpnia 1979 r. (taki organ wskazywał przepis art. 58 ust. 2 ustawy).

Sąd I instancji podzielił stanowisko Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, że ww. decyzji Naczelnika nie można postawić zarzutu wydania jej bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, czy też w warunkach nieważności z art. 156 § 1 pkt 1,3-7 Kpa.

W ocenie Sądu I instancji tryb nabycia nieruchomości uregulowany w art. 58 ustawy nie uzależniał zawarcia umowy od złożenia przez właściciela nieruchomości stosownego wniosku w tym przedmiocie. Taki tryb obowiązywał w sprawach, w których przejęcie mienia przez Państwo następowało poprzez uruchomienie trybu administracyjnego i wydanie decyzji w tym przedmiocie (np. art. 53 ust. 1 ustawy). W przypadku zastosowania trybu nabycia nieruchomości o charakterze mieszanym (cywilno-administracyjnego), a więc takiego jak w niniejszej sprawie, zawarcie stosownej umowy o nabycie nieruchomości zastępowało złożenie wniosku o przejęcie nieruchomości. Decyzja o której mowa w przepisie art. 58 ust. 2 ustawy zatwierdzała bowiem umowę. Decyzja ta nie była wydawana na skutek podania (żądania), o którym mowa w przepisie art. 58 § 1 Kpa. Procedurę nabycia nieruchomości w tym trybie otwierało zawarcie umowy cywilnoprawnej, dla której skuteczności konieczny był udział właściciela nieruchomości i przedstawiciela jednostki gospodarki uspołecznionej oraz złożenie pod umową stosownego podpisu przez strony umowy. Nie ma dowodu na to, że S. P. nie uczestniczył w zawarciu umowy z dnia [...] sierpnia 1979 r. i nie złożył pod nią własnoręcznego podpisu. Skarżąca nie przedstawiła w tym zakresie stosownego prawomocnego orzeczenia sądu lub innego organu. Z treści tej umowy wynika, że została ona zawarta przed Naczelnikiem Miasta i Gminy w G. i że tożsamość stawających, tj. S. P. (sprzedawcy) i przedstawicieli ww. Spółdzielni (kupującego) została ustalona na podstawie dowodów osobistych. Z treści umowy wynika, że sprzedawca został poinformowany o warunkach sprzedaży gruntów. Pod umową widnieją podpisy wszystkich uczestników biorących udział w zawarciu umowy.

Ponadto Sąd I instancji wskazał, że jeżeli skarżąca uważa, iż kwestionowana decyzja z dnia [...] sierpnia 1979 r. została poprzedzona umową, na której podrobiono podpis jej poprzednika prawnego, to okoliczność ta mogłaby mieć znaczenie, ale w sprawie o wznowienie postępowania, ponieważ jedna z podstaw wznowieniowych dotyczy sytuacji, gdy wznawia się postępowanie, jeżeli dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe (art. 145 § 1 pkt 1 Kpa).

Sąd nie podzielił stanowiska skarżącej, co do tego, że umowa z dnia [...] sierpnia 1979 r. winna być zawarta w formie aktu notarialnego. Przepis art. 58 ust. 2 ustawy miał charakter przepisu szczególnego w stosunku do przepisu art. 158 Kodeksu cywilnego. Przepis art. 58 ust. 2 ustawy zastrzegał dla umowy o nabycie własności nieruchomości jedynie formę pisemną (art. 73 § 1 Kc) i dodatkowo przewidywał zatwierdzenie tej umowy stosowną decyzją właściwego naczelnika gminy.

Zdaniem Sądu I instancji trafnie wskazał Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, że umowa z dnia [...] sierpnia 1979 r. nie ma charakteru umowy zobowiązującej do zawarcia umowy przenoszącej własność na nabywcę. Z treści tej umowy nie wynika, aby w jej wykonaniu miałaby być zawarta odrębna umowa przenosząca własność na nabywcę.

Sąd I instancji wyraził pogląd, że podnoszona kwestia niedoręczenia ojcu skarżącej kwestionowanej decyzji z dnia [...] sierpnia 1979 r. nie ma znaczenia dla sprawy o stwierdzenie nieważności. Ta okoliczność mogłaby mieć znaczenie, ale w sprawie o wznowienie postępowania, skoro przesłanką wznowieniową jest m. in. to, że strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym zakończonym decyzją ostateczną (art. 145 § 1 pkt 4 Kpa). Dla sprawy nieważnościowej znaczenie miało to, czy kwestionowana decyzja została ujawniona na zewnątrz, tj. czy weszła do obrotu prawnego. W aktach sprawy znajduje się odpis decyzji z dnia [...] sierpnia 1979 r. poświadczony przez Sąd Rejonowy w R. za zgodność z egzemplarzem decyzji zalegającym w aktach księgi wieczystej, co dowodzi tego, że decyzja ta została wykonana, skoro została uznana wraz z umową przez sąd wieczystoksięgowy za dokument potwierdzający skuteczne przeniesienie własności spornej nieruchomości na rzecz ww. Spółdzielni w R.

W ocenie Sądu I instancji dla niniejszej sprawy nie miało znaczenia to, czy S. P. rzeczywiście otrzymał zapłatę za nabycie przedmiotowej nieruchomości przez Spółdzielnię. Kwestia ta ma charakter następczy w stosunku do oceny legalności kwestionowanej decyzji w dacie jej wydania i dlatego też wykracza poza przedmiot niniejszej sprawy.

Sąd I instancji nie podzielił stanowiska skarżącej, że kwestionowana decyzja została wydana bez podstawy prawnej, z uwagi na niewydanie odpowiednich przepisów rangi rozporządzenia. Zdaniem Sądu, przepisy ustawy oraz wydanego m. in. na podstawie art. 59 tej ustawy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 grudnia 1977 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin (Dz. U. Nr 37, poz. 166), które weszło w życie w dniu 1 stycznia 1978 r., stanowiły dostateczną regulację do wydania kwestionowanej w niniejszej sprawie decyzji. Faktem jest to, że Rada Ministrów została zobligowana do określenia w drodze rozporządzenia m. in. szczegółowych zasad i warunków przekazywania gospodarstw rolnych Państwu (art. 59 pkt 1 ustawy). Uszło jednak uwadze skarżącej, że przekazanie gospodarstwa rolnego Państwu oznaczało nieodpłatne przeniesienie na rzecz Państwa własności i posiadania gospodarstwa rolnego (art. 75 ust. 1 pkt 4 ustawy), a więc był to zasadniczo inny tryb nabycia nieruchomości rolnej, niż odpłatne nabycie nieruchomości przez j.g.u., o którym mowa w przepisie art. 58 ustawy, czy odpłatne przejęcie nieruchomości przez Państwo, o którym mowa w przepisie art. 45 i art. 53 ustawy.

Sąd uznał za niezasadne zarzuty skargi wskazujące na konieczność przeprowadzenia w sprawie administracyjnej dowodu z opinii biegłego grafologa na okoliczność ustalenia autentyczności podpisu S. P. pod umową oraz dowodu z przesłuchania strony lub rozprawy administracyjnej celem wyjaśnienia żądania strony i podstawy prawnej. Jeżeli chodzi o to pierwsze zagadnienie Sąd zwrócił uwagę, że organ administracji publicznej nie może ustalać w postępowaniu administracyjnym zaistnienia faktu mogącego nosić znamiona czynu zabronionego. Do tego celu służy postępowanie karne. Odnosząc się do drugiej kwestii Sąd stwierdził, że w niniejszej sprawie administracyjnej nie było potrzeby przeprowadzenia dodatkowego postępowania z przesłuchania strony, czy przeprowadzenia rozprawy.

Skargę kasacyjną od powołanego wyroku wywiodła S. W., zaskarżając ten wyrok w całości. Kwestionowanemu wyrokowi zarzuciła naruszenie prawa materialnego, tj.:

1.art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 w zw. z art. 157 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, zwanej dalej "K.p.a.", poprzez oddalenie skargi na decyzję wydaną przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w trybie art. 127 § 3 Kpa w sytuacji, gdy Minister ten nie był organem właściwym w I instancji do rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy G.,

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 58 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 1 ustawy, poprzez wadliwe przyjęcie przez Sąd I instancji, że odpłatne przeniesienie własności nieruchomości na rzecz jednostki gospodarki uspołecznionej, a którym mowa w art. 58 ustawy, odbywało się bez wniosku właściciela zbywanej nieruchomości,

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 58 ust.1 w zw. z art. 53 ust. 1 w zw. z art. 54 ust. 3 ustawy, poprzez wadliwe przyjęcie, iż nie miało znaczenia w sprawie nieotrzymanie zapłaty przez S. P. z tytułu odpłatnego przeniesienia przezeń własności nieruchomości na rzecz jednostki gospodarki uspołecznionej, dokonanego na podstawie art. 58 ust. 1 ustawy;

4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 58 ust.1 i ust. 2 ustawy, stanowiące konsekwencje powyższych naruszeń, polegające na potwierdzeniu przez Sąd rzekomej legalności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy G. z dnia [...].08.1979, mimo że przedmiotowa decyzja nie powinna w ogóle pojawić się w obrocie prawnym, z uwagi na: po pierwsze – brak wniosku S. P. o wszczęcie postępowania w przedmiocie odpłatnego nabycia własności nieruchomości; po drugie – brak własnoręcznego podpisu S. P. na umowie z dnia [...].08.1979 r.; po trzecie – nieotrzymanie przez S. P. pieniężnego ekwiwalentu za nieruchomość rolną nr [...] o pow. 1,05 ha;

5. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez oddalenie przez Sąd I instancji skargi na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...].09.2015 r., mimo że decyzja wydana przez Naczelnika Miasta i Gminy G. z dnia [...].08.1979 r. rażąco narusza prawo.

Powołując się podstawę zaskarżenia z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

6. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 K.p.a., poprzez zaakceptowanie przez Sąd decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...].09.2015r., która zawiera wadliwe ustalenia, niemające odzwierciedlenia w zebranym materiale dowodowym, a dotyczące podpisania umowy z dnia [...].08.1979 r. przez S. P. i niekwestionowania przezeń faktu zawarcia tej umowy w sytuacji, gdy S. P. w latach 80 korzystał z przedmiotowej nieruchomości;

7. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 109 § 1 K.p.a. poprzez wadliwe przyjęcie przez Sąd I instancji, że dla ważności przeniesienia własności nieruchomości w trybie art. 58 ustawy nie miało znaczenia niedoręczenie S. P. decyzji Naczelnika Miasta i Gminy G. z dnia [...].08.1979 r., podczas gdy ww. decyzja zatwierdzała pisemną umowę z dnia [...].08.1979 r., której S. P. nie podpisał.

Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i stwierdzenie nieważności obu decyzji Ministra, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz uchylenie zaskarżonej decyzji bądź uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania.

W motywach skargi kasacyjnej w odniesieniu do naruszenia przepisów o właściwości organu Skarżąca wskazała, że przy przyjęciu iż Naczelnik Miasta i Gminy G. wykonywał zadania rządowe organem wyższego stopnia w rozumieniu art. 17 pkt 3 K.p.a. jest wojewoda i to ten organ winien rozpoznać wniosek. Na poparcie swojej argumentacji Skarżąca powołała wyrok WSA W Warszawie z dnia 2 lutego 2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 1966/11.

Zdaniem Skarżącej nie można podzielić poglądu Sądu I instancji, że decyzja Naczelnika Miasta i Gminy G. weszła do obrotu prawnego, a czym ma świadczyć informacja Sądu Rejonowego w R. oparta na dokumentach księgi wieczystej. Również okoliczność, że decyzja została przekazana do ówczesnego Państwowego Biura Notarialnego w R. nie może być podstawą do twierdzenia, że decyzja weszła do obrotu prawnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art 183 § 1 P.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

W pierwszej kolejności należało odnieść się do zarzutu najdalej idącego – nieważności decyzji administracyjnej wynikającej z naruszenia przepisów o właściwości organu. Dla ustalenia właściwości do stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy G. należy uwzględnić obowiązujący stan prawny. Według art. 58 ust. 2 ustawy naczelnik gminy zatwierdzał decyzją umowę pisemną w sprawie zbycia nieruchomości pomiędzy właścicielem gospodarstwa rolnego a jednostką gospodarki uspołecznionej. Ustawa z 27 października 1977 r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin (Dz. U. nr 32, poz. 140), już nie obowiązuje. Utraciła ona moc z dniem 1 stycznia 1983 r., to jest z chwilą wejścia w życie ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin (Dz. U. Nr 40, poz. 268 z późn. zm.). Wprowadzone zmiany ustroju administracji państwowej przez odejście od systemu rad narodowych i reaktywowanie do systemu władzy publicznej samorządu terytorialnego spowodowało, że w obowiązującym systemie ustrojowym nie ma organu, który wydał decyzję – Naczelnika Miasta i Gminy w G.

W myśl art. 59 ust. 3 ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin, przekazanie gospodarstwa rolnego Państwu również następowało na podstawie decyzji terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. Terenowe organy administracji państwowej o właściwości ogólnej i szczególnej przestały istnieć z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 291 ze zm.) i ich kompetencje przejęły organy nowoutworzonych gmin oraz organy administracji rządowej.

Zgodnie z art. 5 pkt 19 ustawy z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy, a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 34, poz. 198 ze zm.), która to ustawa weszła w życie z dniem 27 maja 1990 r., sprawy dotyczące wydawania decyzji o przejęciu gospodarstwa rolnego przez Państwo z art. 59 ust. 3 ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin, przeszły do właściwości rządowej administracji. Z kolei art. 5 ustawy z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy, a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw, został skreślony przez art. 12 ustawy z dnia 29 grudnia 1998 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z wdrożeniem reformy ustrojowej państwa (Dz. U. Nr 162, poz. 1126). Natomiast sama ustawa z dnia 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin straciła moc z dniem 1 stycznia 1991 r. na podstawie art. 122 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 1991 r. Nr 7, poz. 25). Ustawa ta w art. 58 reguluje kwestię właściwości organu w sprawie przejęcia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa i ustalenie odpłatności za to przejęcie, przyjmując iż jest to decyzja Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa obecnie Agencji Nieruchomości Rolnych. Wprawdzie instytucja przejęcia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa w tej ustawie nie jest z oczywistych względów tożsama z instytucją takiego przejęcia uregulowaną w powołanej ustawie z dnia 27 października 1977 r., jednak to właśnie ta ustawa reguluje kwestie przejęcia nieruchomości rolnej na rzecz Skarbu Państwa i w związku z tym stanowi podstawę materialnoprawną takiego przejęcia podobnie jak to miało miejsce w przypadku ustawy z dnia 27 października 1977 r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin. Dodać przy tym należy, iż przeprowadzona reforma administracyjna i związane z nią ustawy m.in. kompetencyjne nie regulują kwestii właściwości organu w sprawach przejęcia nieruchomości na podstawie ustawy z 27 października 1977 r.

W związku z tym skoro od dnia 27 maja 1990 r. sprawy wydawania decyzji o przejęciu gospodarstwa rolnego na rzecz Skarbu Państwa należały do kompetencji administracji rządowej i kompetencja ta została zachowana również od roku 1991, gdyż powołana ustawa dnia 20 grudnia 1990 r. przewiduje wydawanie decyzji przez Agencję Własności Rolnej Skarbu Państwa (Agencję Nieruchomości Rolnych) w zakresie przejęcia nieruchomości rolnych, to należy uznać, iż organ ten byłby właściwy do rozstrzygania kwestii przejmowania nieruchomości rolnej. Natomiast organem wyższego stopnia w stosunku do Agencji jest Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi (por. postanowienie NSA z dnia 18 września 2008 r., sygn. akt I OW 14/08). Tym samym nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit a i lit. c P.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 w zw. z art. 157 § 1 Kpa.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia postępowania w zakresie dokonania wadliwych ustaleń w sprawie przez organ, a zaakceptowanych przez Sąd I instancji, to w pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę, że przedmiotem kontroli była decyzja, która wydana została w postępowaniu nadzwyczajnym jakim jest postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji uregulowane w art. 156 do 159 k.p.a., a nie decyzja wydana w postępowaniu zwykłym. Okoliczność ta ma fundamentalne znaczenie, albowiem są to odrębne postępowania o odmiennych przedmiotach. Celem instytucji stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest eliminacja z obrotu prawnego decyzji obarczonej ciężkimi wadami określonymi w art. 156 § 1 k.p.a., a przedmiotem postępowania w tej sprawie jest ustalenie istnienia tych wad. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowym, postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji jest odrębnym postępowaniem, którego przedmiotem jest zbadanie przez organ nadzoru zaistnienia przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a., który to przepis zawiera zamknięty katalog tych przesłanek (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 czerwca 2003 r., III SA 1473/01, wyrok NSA z 14 sierpnia 1987 r., IV SA 393/97, wyrok Sądu Najwyższego z 7 marca 1996 r., III ARN 70/95, OSN 1996 r., nr 18 poz. 258). W związku z tak zakreślonymi granicami postępowania organ nadzoru, co do zasady nie gromadzi nowych dowodów, które prowadziłyby do ponownego rozpoznania sprawy, tak jak to ma miejsce w postępowaniu zwykłym. Oceny legalności decyzji ostatecznej wydanej w postępowaniu nadzorczym dokonuje się z punktu widzenia przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Tym samym za nietrafny należało uznać zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. za pomocą którego Skarżącą usiłowała podważyć wadliwość ustaleń dotyczący zawarcia umowy przez S. P. i wydania decyzji w sprawie.

Chybiony jest także zarzut 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 109 § 1 K.p.a. z pomocą którego Skarżąca usiłuje wykazać, że decyzja Naczelnika Miasta i Gminy G. z dnia [...].08.1979 r. nie weszła do obrotu prawnego. Akta administracyjne dotyczące decyzji Naczelnika Miasta i Gminy G. z dnia [...].08.1979 r. są niekompletne. Rozstrzygając w sprawie Minister bazował na kopii decyzji i kopii umowy. Z dołączonej do akt kopii decyzji wynika, że skierowano ją także do S. P., bowiem wśród podmiotów, które wymieniono, wskazano: "Adresat". Przed złożeniem wniosku przez Skarżącą nie kwestionowano okoliczności doręczenia decyzji S. P. Nie ma bowiem żadnych informacji, że S. P. negował okoliczność doręczenia decyzji. Trudno uznać, że doręczenie nie miało miejsce po niespełna czterdziestu latach od daty wydania decyzji bazując jedynie na twierdzeniach Skarżącej.

Zarzuty określone w skardze jako zarzuty prawa materialnego numer 2 i 4 także nie zasługiwały na uwzględnienie. Rację ma Sąd I instancji, że tryb nabycia nieruchomości uregulowany w art. 58 ustawy nie uzależniał zawarcia umowy od złożenia przez właściciela nieruchomości stosownego wniosku w tym przedmiocie. Taki tryb obowiązywał w sprawach, w których przejęcie mienia przez Państwo następowało poprzez uruchomienie trybu administracyjnego i wydanie decyzji w tym przedmiocie (np. art. 53 ust. 1 ustawy). W przypadku zastosowania trybu nabycia nieruchomości o charakterze mieszanym (cywilno-administracyjnego), a więc takiego jak w niniejszej sprawie, zawarcie stosownej umowy o nabycie nieruchomości zastępowało złożenie wniosku o przejęcie nieruchomości. Decyzja o której mowa w przepisie art. 58 ust. 2 ustawy zatwierdzała bowiem umowę. Procedurę nabycia nieruchomości w tym trybie otwierało zawarcie umowy cywilnoprawnej, dla której skuteczności konieczny był udział właściciela nieruchomości i przedstawiciela jednostki gospodarki uspołecznionej oraz złożenie pod umową stosownego podpisu przez strony umowy. Z treści tej umowy nie wynika, aby w jej wykonaniu miałaby być zawarta odrębna umowa przenosząca własność na nabywcę. Z § 5 umowy wynika, że stanowi ona podstawę do ujawnienia nowego stanu prawnego w księdze wieczystej, a zatem jest to umowa o podwójnym skutku (zobowiązująco-rozporządzającym).

Całkowicie nietrafne są argumenty podnoszące brak własnoręcznego podpisu S. P. na umowie z dnia [...].08.1979. Rację ma Sąd I instancji twierdząc, że ustalenia w zakresie ewentualnego sfałszowania podpisu na umowie należą do właściwości organów ścigania i sądu powszechnego.

Jeśli chodzi o zarzut trzeci skargi to wskazać należy, że art. 54 ust. 3 ustawy stanowił: "wypłata należności następuje w ratach miesięcznych, a w szczególnych wypadkach jednorazowo". Z powołanego przepisu wynika, że obowiązek zapłaty należności został ustanowiony wprost z ustawie. Z powołanego przepisu nie można wyinterpretować, że decyzja zatwierdzająca umowę była prawnie skuteczna, jak zdaje się sugerować skarżąca, jedynie w sytuacji gdy doszło do wypłaty należności. Żaden z przepisów nie daje podstaw do wyciągnięcia wniosku o zależności prawnej tego rodzaju.

W zarzucie piątym skarżąca kasacyjnie formułuje argument, że decyzja Ministra rażąco narusza prawo w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. wskazując, że naruszenia opisanie w punktach 2-4 skargi mają charakter rażący. Odnosząc się do tego argumentu stwierdzić należy, że uznanie za niezasadne wymienionych zarzutów przepisów prawa materialnego tym bardziej czyni niezasadnym zarzut kwalifikowanego naruszenia prawa.

Z tych względów na podstawie art. 184 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.