Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 886/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2020-02-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6260 Statut
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 151, art. 147 par. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 35 ust. 1 i 3, art. 5a ust. 1 i 2, art. 36 ust. 1, 2, art. 91 ust. 1 i art. 94 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian, Asesor WSA Agnieszka Banach, Protokolant Starszy inspektor sądowy Urszula Opara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 lutego 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego Kielce - Wschód w Kielcach na uchwałę Rady Gminy Bieliny z dnia 24 września 2012 r. nr XXIII/131/12 w przedmiocie nadania statutów sołectwom I. stwierdza nieważność: - § 5 w zakresie słowa "w szczególności", - § 5 pkt 2 w zakresie, w jakim wskazuje, że do kompetencji zebrania wiejskiego należy wybór sołtysa, rady sołeckiej lub poszczególnych jej członków – załączników nr 1-15 do zaskarżonej uchwały; II. oddala skargę w pozostałej części.


UZASADNIENIE

Uchwałą z dnia 24 września 2012 r. nr XXIII/131/12, Rada Gminy Bieliny, wskazując jako podstawę prawną art. 35 ust. 1, art. 48 ust. 1 w zw. z art. 40 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. nr 142 poz. 1591 ze zm.), dalej "u.s.g.", po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami sołectw, uchwaliła statut sołectw:

1) Belno - załącznik Nr 1

2) Bieliny Kapitulne - załącznik Nr 2

3) Bieliny Poduchowne - załącznik Nr 3

4) Czaplów - Zofiówka - załącznik Nr 4

5) Górki Napękowskie - załącznik Nr 5

6) Huta Koszary - załącznik Nr 6

7) Huta Nowa - załącznik Nr 7

8) Huta Podłysica - załącznik Nr 8

9) Huta Stara - załącznik Nr 9

10) Huta Szklana - załącznik Nr 10

11) Kakonin - załącznik Nr 11

12) Lechów - załącznik Nr 12

13) Napęków - załącznik Nr 13

14) Makoszyn - załącznik Nr 14

15) Porąbki - załącznik Nr 15

W § 4 ust. 1 statutów przewidziano, że zebranie wiejskie zwołuje sołtys z własnej inicjatywy (pkt 1), na wniosek rady sołeckiej (pkt 2), na wniosek organów gminy (pkt 3), na żądanie co najmniej 1/10 mieszkańców uprawnionych do głosowania (pkt 4). W § 12 ust. 1 postanowiono, że zebranie wiejskie jest ważne, gdy mieszkańcy sołectwa zostali o nim prawidłowo powiadomieni zgodnie z § 11 ust. 2 i uczestniczy w nim przynajmniej 1/5 mieszkańców sołectwa.

W § 5 statutów przewidziano, że do zakresu działania zebrania wiejskiego jako organu uchwałodawczego należą wszystkie sprawy sołectwa, a w szczególności:

1) konsultowanie spraw z radą gminy

2) wybór i odwołanie sołtysa, rady soleckiej łub poszczególnych jej członków, oraz stwierdzenie wygaśnięcia mandatu,

3) podejmowanie uchwał w sprawie przeznaczenia środków finansowych będących w dyspozycji sołectwa,

4) opiniowanie projektów uchwał rady gminy w sprawach dotyczących sołectwa,

5) rozpatrywanie rocznych sprawozdań i ocena pracy sołtysa z punktu widzenia interesów sołectwa,

6) opiniowanie spraw dotyczących przekazania lub odebrania sołectwu składników majątkowych gminy,

7) określania sposobu korzystania z przekazanego sołectwu mienia gminy, w tym obiektów użyto, publicznej,

8) decydowanie o potrzebie, rodzaju i zakresie wykonania przez mieszkańców wspólnych prac społecznie użytecznych,

9) inicjowanie kierunków rozwoju infrastruktury sołectwa, troska o zieleń i środowisko naturalne,

10) inicjowanie działań na rzecz przestrzegania prawa i porządku publicznego oraz bezpieczeństwa mieszkańców,

11) mediacja w sprawach rozwiązywania lokalnych konfliktów społecznych,

12) sprawowanie kontroli nad działalnością sołtysa i rady sołeckiej.

W § 6 statutów wskazano, że dla prawomocności uchwał zebrania wiejskiego niezbędna jest obecność co najmniej 1/5 uprawnionych mieszkańców sołectwa oraz prawidłowe powiadomienie mieszkańców zgodnie z wymaganiami niniejszego statutu (ust. 2). jeżeli w wyznaczonym terminie w zebraniu nie uczestniczy wymagana liczba mieszkańców uprawnionych do głosowania, zwołujący zebranie wiejskie zarządza odbycie następnego zebrania po upływie 15 minut od pierwszego ustalonego terminu w tym samym dniu (ust. 3).

W § 7 ust. 1 statutów postanowiono, że zebraniu wiejskiemu przewodniczący sołtys łub osoba wybrana do tej funkcji przez u zebrania.

W § 9 wskazano, że sołtys jest organem wykonawczym i reprezentuje sołectwo na zewnątrz (ust. 1), a do jego obowiązków i kompetencji sołtysa należy w szczególności;

- reprezentowanie sołectwa na zewnątrz,

- organizowanie i koordynowanie inicjatyw i przedsięwzięć społecznych mających na celu poprawę warunków . społeczności lokalnej,

- prowadzenie całokształtu administracji sołectwa,

- kierowanie realizacją uchwał organów gminy w odniesieniu do sołectwa,

- przedstawienie na sesjach rady gminy potrzeb sołectwa i jego mieszkańców oraz prowadzenia działalności administracyjnej w tym zakresie z upoważnienia zebrania wiejskiego,

- przewodniczenie radzie sołeckiej,

- uczestniczenie w sesjach rady gminy na zasadach ustalonych w statucie gminy,

- współpraca z radnymi, którzy kandydowali z terenu sołectwa,

- wskazywanie na potrzebę udzielenia pomocy społecznej, w szczególności pomocy dla ludzi samotnych, niepełnosprawnych,

- inicjowanie działań mających na celu udzielanie pomocy mieszkańcom sołectwa poszkodowanym w wyniku zdarzeń losowych, klęsk żywiołowych i innych podobnych zdarzeń,

- kształtowanie dobrych stosunków sąsiedzkich oraz udzielanie pomocy w polubownym rozstrzygnięciu sporów sąsiedzkich i międzyludzkich,

- promowanie działań na rzecz poprawy stanu sanitarnego, porządku i estetyki sołectwa oraz wspieranie inicjatyw społecznych, podejmowanych w tym kierunku,

- przygotowywanie i zgłaszanie wójtowi założeń do projektów uchwał rady gminy w sprawach mających znaczenie dla społeczności sołectwa (ust. 2 pkt. 1-13).

W § 11 statutów uchwalono, że rada sołecka składa się z 4- 7 członków, w tym sołtys. Liczbę członków rady sołeckiej określa zebranie wiejskie w drodze głosowania (ust. 1). Przewodniczącym rady sołeckiej jest sołtys (ust. 2). Posiedzenia rady soleckiej zwołuje i przewodniczy jej obradom sołtys stosownie do potrzeb (ust. 3).

W § 12 statutów postanowiono, że zadaniem rady sołeckiej jest wspomaganie sołtysa w sprawowaniu jego funkcji, a w szczególności w zakresie:

1) pomocy w przygotowywaniu zebrań wiejskich i sporządzaniu na piśmie podjętych uchwal,

2) zebrania wniosków i innych wystąpień mieszkańców w sprawach sołectwa,

3) inicjowania działań społecznie użytecznych dla mieszkańców sołectwa

4) współdziałania z sołtysem w prowadzeniu i załatwieniu spraw sołectwa

W § 14 statutów uchwalono, że wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej dokonuje zebranie wiejskie w głosowaniu bezpośrednim i spośród nieograniczonej liczby kandydatów. Każdy ze zgłoszonych kandydatów oświadcza o swojej zgodzie na kandydowanie do danego organu sołectwa (ust. 1).

W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze Prokurator Rejonowy Kielce-Wschód w Kielcach wniósł o stwierdzenie nieważności ww. uchwały – w całości, podnosząc zarzuty istotnego naruszenie prawa, to jest:

I. art. 35 ust. 3 pkt 3 u.s.g. przez bezpodstawne użycie zwrotu "w szczególności" w § 5, § 9 ust. 2 oraz § 12 statutów, przez co doszło do poszerzenia zakresu zadań sołtysa, zebrania wiejskiego i rady sołeckiej, podczas gdy ich zadania powinny być uregulowane w statucie w sposób wyczerpujący i w formie zamkniętego katalogu zadań i form działania;

II. art. 36 ust. 1 u.s.g. przez przyznanie sołtysowi prawa do zwoływania zebrań wiejskich i przewodniczenia ich obradom, zwoływania posiedzeń rady sołeckiej i prowadzenia obrad, co istotnie narusza model przyjęty przez ustawodawcę, kreujący zebranie wiejskie i sołtysa jako dwa odrębne organy jednostki pomocniczej (wykonawczy i uchwałodawczy), zaś radę sołecką jako odrębne gremium wspomagające sołtysa;

III. art. 36 ust. 2 u.s.g. przez bezpodstawne upoważnienie zebrania wiejskiego w § 5 pkt 2 oraz § 14 ust. 1 statutów do wyboru i odwołania sołtysa oraz członków rady sołeckiej, co w istocie stanowi formę poprawy ustawodawcy i modyfikację art. 36 ust 2 u.s.g. – w którym to przepisie ustawodawca wskazał, że członkowie rady sołeckiej wybierani są przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania;

IV. art. 35 ust. 3 pkt 3 w zw. z art. 36 ust. 1 u.s.g. poprzez bezpodstawne wprowadzenie w treści § 6 ust. 2 statutów wymagania kworum dla ważności zebrania wiejskiego.

W uzasadnieniu skargi Prokurator podniósł, że ze względu na liczbę powtórzonych naruszeń statuty należy uznać za nieważne w całości, organ zaś powinien podjąć uchwałę w tym zakresie na nowo. Na mocy przepisów u.s.g. rada gminy była zobowiązana do precyzyjnej realizacji normy kompetencyjnej, czyli do określenia zadań organów jednostki pomocniczej oraz zakresu zadań przekazanych jednostce przez gminę. Użycie zwrotu "w szczególności" stwarza szerokie pole do interpretacji, pozwalając wykonawcy uchwały na poszerzenie zakresu zadań sołectwa. Zamieszczenie w statutach regulacji § 5, § 9 ust. 2, § 12, stwarzających katalog otwarty we wspomnianym zakresie, narusza w sposób istotny art. 7 Konstytucji RP. Ponadto skarżący zarzucił, że w § 4 ust. 1, 7, § 9 ust. 2 pkt 6, § 11 ust. 2 statutów do zadań sołtysa zaliczono zwoływanie zebrań wiejskich i prowadzenie ich obrad oraz zebrań rady sołeckiej. Zgodnie z art. 36 ust. 1 u.s.g., organem uchwałodawczym w sołectwie jest zebranie wiejskie, a wykonawczym sołtys. Z przywołanych przepisów wynika, że zebranie wiejskie jest obligatoryjnym organem uchwałodawczym. Zdaniem skarżącego, uwzględnienie sołtysa jako przewodniczącego, kierującego obradami zebrania wiejskiego, stoi w sprzeczności z celem funkcjonowania zebrania wiejskiego wskazanym w u.s.g., ponieważ sołtys i zebranie wiejskie to dwa odrębne organy sołectwa, podobnie jest w zakresie zwoływania posiedzeń rady sołeckiej i prowadzenia obrad. Dalej Prokurator podniósł, że Rada Gminy przyznała zebraniu wiejskiemu kompetencję do dokonania wyboru sołtysa oraz członków rady sołeckiej oraz ich odwołania. Regulacja § 5 pkt 2 oraz § 14 ust. 1 statutów w tym zakresie narusza, zdaniem strony, art. 36 ust. 2 u.s.g. – który reguluje podstawowe zasady prawa wyborczego w odniesieniu do wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej. Przydanie w przepisach rangi statutowej zebraniu wiejskiemu charakteru elekcyjnego pozostaje zatem w sprzeczności z regulacją art. 36 ust. 1 u.s.g., w którym wyraźnie stwierdzono, że zebranie wiejskie jest w sołectwie organem uchwałodawczym, a organem wykonawczym jest sołtys, którego działalność wspomaga rada sołecka. Ponadto Prokurator podniósł, że brak jest upoważnienia ustawowego dla organu gminy, aby w § 6 ust. 2 statutów ustalić wymagane kworum dla ważności zebrania wiejskiego poprzez wprowadzenie wymogu obecności 1/5 mieszkańców sołectwa. Przepis art. 36 ust. 1 u.s.g. jest bowiem regulacją kompletną i nie przewiduje żadnego kworum dla ważności zebrania wiejskiego.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Bieliny wniósł o jej oddalenie, podkreślając że przedmiotowa uchwała była przedmiotem badania co do zgodności z prawem przez organ nadzoru, który nie znalazł podstaw do jego zakwestionowania. Charakter podnoszonych przez Prokuratora zarzutów nie pozwala zarazem stwierdzić, że w statutach doszło do istotnego naruszenia prawa, skutkującego stwierdzeniem nieważności ww. uchwały. Odnośnie użytego zwrotu "w szczególności" w § 5, § 9 ust. 2 oraz § 12 statutów organ wyjaśnił, że jego intencją nie było poszerzenie zakresu zadań sołtysa, zebrania wiejskiego i rady sołeckiej, ani też przekazanie organom sołectwa oraz radzie sołeckiej zadań w trybie pozaustawowym, lecz jedynie wskazanie na możliwość uzupełnienia tych zadań w trybie uchwał Rady Gminy Bieliny. Przepis art. 7 u.s.g. wymienia zadania własne gminy, które zostały zdefiniowane jako zaspokajanie potrzeb wspólnoty i posługuje się sformułowaniem "w szczególności" wymieniając zadania własne gminy. Zakres tych zadań może mieć zastosowanie także do ustalania zadań jednostki pomocniczej, a art. 35 ust. 3 u.s.g. nie konkretyzuje zadań, które powinny być przekazane jednostce pomocniczej, wskazując jedynie, że rada gminy określa w statucie jednostki pomocniczej zadania jej organów, zakres zadań przekazywanych jednostce przez gminę oraz sposób ich realizacji. Zakres tych zadań może być szeroki i trudny do ujęcia w zamkniętym katalogu – stąd użycie w § 5, § 9 ust. 2 oraz § 12 statutów sformułowania "w szczególności". Intencją tej regulacji nie było przekazywanie organom zadań w trybie pozaustawowym, lecz wskazanie na możliwość uzupełnienia tych zadań w trybie uchwał Rady Gminy. Odnośnie przyznania sołtysowi uprawnień co do zebrań wiejskich, posiedzeń rady sołeckiej i prowadzenia obrad, to trudno dopatrywać się w tym zakresie istotnego zagrożenia praw wyborców, gdyż inicjatywa w tym zakresie nie została pozostawiona wyłącznie w rękach sołtysa. Oprócz sołtysa inicjatywa zwołania zebrania wiejskiego przysługuje bowiem również radzie sołeckiej, organom gminy oraz grupie co najmniej 1/10 mieszkańców uprawnionych do głosowania. Ponadto jak wynika § 7 ust. 1 statutów sołectw zebraniu wiejskiemu może przewodniczyć nie tylko sołtys ale również osoba wybrana do tej funkcji przez uczestników zebrania. Jeśli chodzi o podnoszone naruszenie art. 36 ust. 2 u.s.g. (§ 5 pkt 2 oraz § 14 ust.1 statutów) są to regulacje o charakterze technicznym, bowiem mają wyłącznie określić miejsce działania ogółu mieszkańców w celu wyboru i odwołania sołtysa członków rady sołeckiej. Celem tych regulacji było ustalenie, że czynności wyborcze są podejmowane na zebraniu i nie mają one za zadanie nadania zebraniu wiejskiemu kompetencji elekcyjnych, lecz jedynie wskazują, że rozstrzygnięcia będą podejmowane przez mieszkańców wspólnie na ich zebraniu. Ponadto uchwałą nr V/39/19 z dnia 7 lutego 2019 r. Rada Gminy Bieliny zmieniła treść § 14 ust. 1 statutów sołectw gminy Bieliny, wskazując że "1. Wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej dokonują uprawnieni do głosowania mieszkańcy sołectwa na zebraniu wiejskim w głosowaniu tajnym, bezpośrednim i spośród nieograniczonej liczby kandydatów. Każdy ze zgłoszonych kandydatów oświadcza o swojej zgodzie na kandydowanie do danego organu sołectwa". Odnosząc się do zarzutu wprowadzenia w treści § 6 ust. 2 statutów wymagania kworum dla ważności uchwał zebrania wiejskiego, organ wskazał że regulacje te nie wprowadzają wymogu kworum dla ważności uchwał zebrania wiejskiego w sposób bezwzględny, dotycząc tylko pierwszego terminu zebrania wyborczego. Natomiast jeżeli kworum nie zostanie w tym terminie osiągnięte, to wyznaczany jest nowy termin zebrania wyborczego, które dochodzi skutku niezależnie od liczby uczestników. Mechanizm ten ma na celu zwiększenie szansy uzyskanie dużej frekwencji na zebraniu wiejskim i mieści się w granicach delegacji ustawowej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga częściowo zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 3 § 1 pkt 5 oraz art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, przy czym uwzględniając skargę na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, Sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że zarzuty tożsame z podnoszonymi przez Prokuratora Rejonowego były już przedmiotem rozpoznania w tut. Sądzie w sprawach o sygnaturach II SA/Ke 826/19, II SA/Ke 846/19, II SA/Ke 830/19, II SA/Ke 839/19, II SA/Ke 843/39, II SA/Ke 849/19, II SA/Ke 852/19, II SA/Ke 825/19, II SA/Ke 831/19, II SA/Ke 838/19, II SA/Ke 845/19, II SA/Ke 837/19 – w których stwierdzono nieważność zaskarżonych uchwał w podobnym zakresie, jak w niniejszej sprawie, a w pozostałej części skargi oddalono. Stanowisko sądów w tych sprawach, Sąd w niniejszej sprawie w pełni podziela i uznaje za własne, stąd rozważania poniższe stanowią w istocie powtórzenie wywodów zawartych w uzasadnieniach przywołanych wyroków, jednakże z pewną modyfikacją zwłaszcza odnośnie § 23 ust. 1 pkt 2 statutów.

Z przepisów art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. W orzecznictwie podkreśla się, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 września 2005 r., IV SA/Wa 821/05, dostępne w internetowej bazie orzecznictwa sądów administracyjnych).

Zaskarżona uchwała została podjęta m.in. na podstawie art. 35 ust. 1 i 3 u.s.g. Zgodnie z tym przepisem organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami (ust. 1). Statut jednostki pomocniczej, jak stanowi ust. 3, określa w szczególności:

1) nazwę i obszar jednostki pomocniczej;

2) zasady i tryb wyborów organów jednostki pomocniczej;

3) organizację i zadania organów jednostki pomocniczej;

4) zakres zadań przekazywanych jednostce przez gminę oraz sposób ich realizacji;

5) zakres i formy kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej.

Przepis art. 35 ust. 1 u.s.g. zawiera upoważnienie ustawowe dla rady gminy, określając jednocześnie materię, jaką pozostawiono szczegółowemu unormowaniu w drodze aktu prawa miejscowego. Rada gminy obowiązana jest przestrzegać zakresu upoważnienia ustawowego udzielonego jej przez ustawę w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a w ramach udzielonej jej delegacji w tych działaniach nie może wkraczać w materię uregulowaną ustawą. Uchwała rady gminy musi bowiem respektować unormowania zawarte w aktach wyższego rzędu, a prawo miejscowe może być stanowione w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP).

W rozpoznawanej sprawie na podstawie dokumentów przedstawionych przez organ (k. 76-87 akt sądowych), należało stwierdzić, że przed podjęciem zaskarżonej uchwały zostały przeprowadzone konsultacje z mieszkańcami poszczególnych sołectw zgodnie z art. 35 ust. 1 i art. 5a ust. 1 i 2 u.s.g. – co pozwala na odniesienie się do poszczególnych zarzutów skargi.

Odnośnie zakwestionowanego przez Prokuratora w punkt I skargi § 5 ust. 1 uchwały, to regulacja ta wymienia zadania należące do zakresu działania zebrania wiejskiego (pkt 1 – 12), stanowiąc jednak że katalog tych zadań statut określa "w szczególności". Zgodnie z powoływanym już art. 35 ust. 3 pkt 3 i 4 u.s.g. statut jednostki pomocniczej określa w szczególności organizację i zadania organów jednostki pomocniczej, a także zakres zadań przekazywanych jednostce przez gminę oraz sposób ich realizacji. W orzecznictwie sądów administracyjnych panuje ugruntowany pogląd, że zadania sołectwa, sposób ich realizacji, w tym również zadania organów sołectwa, powinny zostać uregulowane w statucie w sposób wyczerpujący, w formie zamkniętego katalogu zadań i form działania sołectwa i jego organów. Wynika to wprost z przywołanego wyżej art. 35 ust. 3 pkt 3 u.s.g., w którym ustawodawca wyraźnie wskazał na konieczność uregulowania w statucie kwestii związanych z organizacją i zadaniami organów sołectwa. Przyjęcie odmiennego stanowiska umożliwiłoby przekazywanie organom sołectwa zadań w trybie pozastatutowym, zarówno przez radę gminy, jak i przez organ wykonawczy gminy, a taki porządek ustrojowy sołectwa byłby sprzeczny z upoważnieniem ustawowym zawartym w art. 35 ust. 3 pkt 3 u.s.g. (por. wyroki WSA: w Krakowie z 5 kwietnia 2018 r., sygn. III SA/Kr 1451/17; w Łodzi z 20 marca 2019 r., sygn. III SA/Łd 27/19). Za zasadny należało w związku z tym uznać zarzut naruszenia art. 35 ust. 3 pkt 3 u.s.g., poprzez bezpodstawne użycie zwrotu "w szczególności" w 5 statutów, przez co mogło dojść do poszerzenia zakresu zadań sołectwa – podczas gdy zadania te powinny być uregulowane w statucie w sposób wyczerpujący i w formie zamkniętego katalogu zadań i form działania.

Odmiennie niż w przypadku użycia zwrotu "w szczególności" w przepisie § 5 zaskarżonych statutów, za niezasadny uznał Sąd zarzut naruszenia art. 35 ust. 3 pkt 3 u.s.g. poprzez bezpodstawne użycie tego zwrotu w § 9 ust. 2 i § 12 statutów. Podzielając bowiem co do zasady przedstawione wyżej stanowisko dotyczące wadliwego użycia zwrotu "w szczególności" w § 5 statutów, należy zwrócić uwagę na sposób regulacji, jaki – odmiennie niż w przypadku określenia w § 3 ust. 1 zadań zebrania wiejskiego - przyjęto w § 9 ust. 2 i § 12 statutów odnośnie – odpowiednio – zadań sołtysa i rady sołeckiej. W tym zakresie określono najpierw w sposób ogólny, że "sołtys jest organem wykonawczym i reprezentuje sołectwo na zewnątrz" (§ 9 ust. 1), a "zadaniem rady sołeckiej jest wspomagania sołtysa w sprawowaniu jego funkcji" (§ 12). Dopiero następnie – rzeczywiście używając wyrażenia "w szczególności" – dookreślono (przykładowo) te zadania w sposób szczegółowy w kwestionowanych w tym zakresie przez Prokuratora regulacjach statutów. W tym miejscu podkreślenia wymaga, że na gruncie reguł wykładni językowej (gramatycznej), wyrażenie "w szczególności" pełni, co do istoty, funkcję egzemplifikacyjnego uszczegółowienia wyrażenia bardziej ogólnego, wskazanego w części wypowiedzi normatywnej, znajdującej się przed tym zwrotem. Egzemplifikacyjność tego uszczegółowienia polega na tym, że wyliczenia występujące po nim mają charakter przykładowy i określają zwykle szczególne przypadki zjawiska ogólnego. Nawet, jeśli nie wyczerpują wszystkich możliwych przypadków, obejmują w jakimś sensie najważniejsze z nich dla określenia istoty właściwości ogólnej. Niezależnie od skali (głębokości) egzemplifikacji, a także ewentualnego występowania innych elementów określających sytuację opisaną przez wyrażenie bardziej ogólne, w żadnym wypadku wyrażenie "w szczególności" nie może stanowić podstawy wyłączenia jakichś przesłanek wskazanych w ramach tego wyliczenia z klasy cech charakteryzujących to wyrażenie ogólne (por. m.in. wyrok NSA z dnia 8 stycznia 2010 r. sygn. II OSK 1814/08, LEX nr 597393). Tym samym, nawet jeśli w przypadku sołtysa i rady sołeckiej katalog ich – określonych w sposób ogólny – zadań mógłby zostać uzupełniony o inne jeszcze elementy, spoza zakresu wskazanego jako "w szczególności", to krąg tych elementów, tak czy inaczej, pozostaje zamknięty, gdyż musi być interpretowany w powiązaniu z ww. regulacjami, które mają charakter ogólny. Podobni, usytuowanie zakwestionowanych przepisów bezpośrednio po regulacjach o charakterze ogólnym sobie wskazuje, że użycie zwrotu "w szczególności" odsyła właśnie do tych wstępnych postanowień statutów. W konsekwencji, wszystkie niewymienione w ww. regulacjach zadania sołtysa i rady sołeckiej muszą mieścić się w kategoriach opisanych w sposób ogólny. Z tych też powodów, w ocenie Sądu, w tym konkretnych przypadkach nie można przyjąć, że Rada Gminy w sposób istotny naruszyła prawo. Katalog zadań sołtysa i rady sołeckiej został bowiem w istocie ograniczony poprzez ich pierwotne ujęcie, które ma charakter ogólny i w którego zakresie muszą mieścić się wszelkie zadania szczegółowe.

Na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut z punktu II skargi, dotyczący naruszenia art. 36 ust. 1 u.s.g., poprzez bezpodstawne przyznanie w § 4, § 7 ust. 1, § 9 ust. 2 pkt 6, § 11 ust. 2 statutów sołtysowi prawa do zwoływania zebrań wiejskich i przewodniczenia ich obradom, zwoływania posiedzeń rady sołeckiej i prowadzenia jej obrad, co –zdaniem Prokuratora – miałoby istotnie naruszać model przyjęty przez ustawodawcę, kreujący zebranie wiejskie i sołtysa jako dwa odrębne organy jednostki pomocniczej (wykonawczy i uchwałodawczy), zaś radę sołecką jako odrębne gremium wspomagające sołtysa. Jak podnosi się w piśmiennictwie (B. Dolnicki [red.], "Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz", wyd. II, publ. WKP 2018) ustawodawca nie sprecyzował zakresu działań organów wykonawczych jednostek pomocniczych. Źródeł ich zadań i kompetencji należy w związku z tym poszukiwać:

– w przepisach ustaw szczególnych z zakresu materialnego prawa administracyjnego;

– w postanowieniach uchwał rady gminy (szczególnie w regulacjach statutów gminy i statutów jednostki), które przenoszą określone zadania i kompetencje na rzecz organów wykonawczych.

Wśród potencjalnych zadań upatruje się także (m.in.) możliwości realizacji przez organy wykonawcze funkcji zarządzających, przy czym zarządzanie może dotyczyć zarówno sfery publicznoprawnej (np. sołtys inicjuje wspólne działania mieszkańców sołectwa, a jako przewodniczący zebrania wiejskiego prowadzi jego obsługę i koordynuje pracę), jak i prywatnoprawnej (zarządza i administruje majątkiem sołectwa). Należy przypomnieć, że zgodnie z art. 35 ust. 3 pkt 3 u.s.g. statut jednostki pomocniczej określa w szczególności organizację i zadania organów jednostki pomocniczej. Kwestia przewodniczenia zebraniu wiejskiemu, prowadzenia jego obrad, jak i jego zwoływania, nie została uregulowana w materii ustawowej, a zatem pozostawiono ją do uregulowania w statucie jednostki. Brak jest przepisu, który zakazywałby przewodniczenia zebraniu wiejskiemu przez sołtysa czy zwoływania jego obrad. W ocenie Sądu nie sprzeciwia się temu fakt, że sołtys jest organem wykonawczym, zaś zebranie wiejskie organem uchwałodawczym sołectwa. O treści uchwał – nawet jeśli są następnie wykonywane przez sołtysa – decyduje określone statutem gremium. Przewodniczący zebrania wiejskiego jest zaś przede wszystkim "strażnikiem porządku" w trakcie obrad tego zebrania, co nie stoi w sprzeczności z jego ustawową pozycją (por. też wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 19 stycznia 2017 r., sygn. II SA/Rz 581/16). Analogiczne uwagi, w szczególności, jeśli chodzi o brak odrębnej regulacji ustawowej, dotyczą omawianego zarzutu w zakresie możliwości zwoływania przez sołtysa posiedzeń rady sołeckiej i prowadzenia jej obrad. Należy przy tym mieć na uwadze charakter i zadania rady sołeckiej. Mianowicie, wspomaga ona działalność sołtysa, jest podmiotem opiniodawczo-doradczym, w tym m.in. udziela sołtysowi pomocy w wykonywaniu uchwał zebrania wiejskiego, przygotowuje projekty uchwał. Z istoty rady sołeckiej wynika zatem, że ściśle współpracuje z sołtysem. Trudno w tej sytuacji zarzucić organowi istotne naruszenie prawa w stwierdzeniu, że sołtys zwołuje posiedzenia rady sołeckiej, czy prowadzi jej obrady. Chodzi tu o kompetencje wyłącznie organizacyjne, mające ułatwić wykonywanie statutowych zadań sołtysa, jako organu i rady sołeckiej, jako wspomagającej działalność sołtysa.

Z kolei w ramach zarzutów ujętych w punkcie III skargi na uwzględnienie zasługiwał, i to jedynie w określonej części, wyłącznie zarzut istotnego naruszenia art. 36 ust. 2 u.s.g., polegający na przyznaniu w § 5 pkt 2 statutów zebraniu wiejskiemu kompetencji do wyboru sołtysa, rady sołeckiej lub poszczególnych jej członków. Zgodnie z zaskarżonym przepisem "do zakresu działania zebrania wiejskiego jako organu uchwałodawczego należą wszystkie sprawy sołectwa, a w szczególności wybór i odwołanie sołtysa, rady sołeckiej lub poszczególnych jej członków". Jak stanowi art. 36 ust. 1 u.s.g., organem uchwałodawczym w sołectwie jest zebranie wiejskie, a wykonawczym - sołtys. Działalność sołtysa wspomaga rada sołecka. Stosownie do regulacji art. 36 ust. 2 u.s.g., sołtys oraz członkowie rady sołeckiej wybierani są w głosowaniu tajnym, bezpośrednim, spośród nieograniczonej liczby kandydatów, przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania. Z ostatnio przytoczonego zdania wynika, że prawo wybierania sołtysa i członków rady sołeckiej przysługuje osobom fizycznym mającym status stałego mieszkańca sołectwa i uprawnionym do głosowania w wyborach powszechnych. Brak jest przepisu, z którego wynikałyby uprawnienia zebrania wiejskiego do dokonywania wyboru sołtysa czy też rady sołeckiej. Nie można zatem – co do zasady – skutecznie twierdzić, że zgromadzenie wiejskie jako organ uchwałodawczy jest uprawnione do wyboru organów sołectwa, skoro prawo to przysługuje wyłącznie stałym mieszkańcom sołectwa uprawnionym do głosowania (art. 36 ust. 2 u.s.g.). Gdyby ustawodawca chciał, aby wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej dokonywało zebranie wiejskie, to stosowny zapis znalazłby się w art. 36 ust. 2 u.s.g., poszerzając uprawnienia organu uchwałodawczego o kompetencje elekcyjne. Tym samym przyznanie zebraniu wiejskiemu charakteru elekcyjnego pozostaje w sprzeczności z regulacją art. 36 ust. 1 u.s.g., w którym ustawodawca nadał zebraniu wiejskiemu wyłącznie uprawnienia uchwałodawcze. O ile niewykluczone jest więc, że wyboru sołtysa lub członków rady sołeckiej dokonają wyłącznie uprawnieni mieszkańcy sołectwa w dacie i miejscu zwołanego zebrania, o tyle kwestionowany skargą zapis § 5 pkt 2 statutów – w zakresie wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej – pozostaje z wyżej podanych przyczyn sprzeczny z u.s.g.

Omawiane zarzuty skargi nie zasługiwały natomiast na aprobatę w części dotyczącej przyznania zebraniu wiejskiemu kompetencji do odwołania sołtysa, rady sołeckiej lub poszczególnych jej członków. Nie można bowiem przyjąć, że skoro dany przepis (art. 36 ust. 2 u.s.g.) reguluje tryb wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej, to tak samo zostało ustawowo uregulowane ich odwoływanie. Gdyby bowiem ustawodawca zamierzał objąć ustawową regulacją także odwołanie sołtysa i członków rady sołeckiej, to uczyniłby to w ustawie. Nie można natomiast uznać, że brak w tym zakresie regulacji stanowi wadę ustawy lub jest zaniechaniem prawodawczym. Ustawodawca, kierując się zasadą samodzielności, pozostawił bowiem kwestie uregulowania odwoływania (a nawet samej możliwości odwoływania) sołtysa i członków rady sołeckiej zapisom statutów jednostek pomocniczych (por. wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2019 r., sygn. II OSK 1528/17). Nie można zatem uznać, że przyznanie zebraniu wiejskiemu – jako organowi uchwałodawczemu – kompetencji do odwołania rady sołeckiej lub jej członków, narusza prawo i to w sposób istotny .

Nie były zasadne objęte punktem IV skargi zarzuty odnośnie regulacji § 6 ust. 2 statutów, które ustanawiały wymóg kworum dla ważności zebrań wiejskich poszczególnych sołectw. Uzasadniając skargę w tym zakresie Prokurator z jednej strony twierdził, że brak jest w ustawie upoważnienia dla organu stanowiącego gminy do wprowadzania wymogu kworum dla ważności zebrania wiejskiego, oraz powołał się na kompletność regulacji zawartej w art. 36 ust. 1 u.s.g., która nie przewiduje wymogu kworum dla ważności zebrania wiejskiego. W tym miejscu należy podzielić stanowisko organu wyrażone w odpowiedzi na skargę o tym, że zakwestionowana regulacja nie wprowadza wymogu kworum dla ważności uchwał zebrania wiejskiego w sposób bezwzględny – dotycząc jedynie pierwszego terminu zebrania. Stosownie bowiem do § 6 ust. 3 statutów, jeżeli w wyznaczonym terminie w zebraniu nie uczestniczy wymagana liczba mieszkańców uprawi do głosowania, zwołujący zebranie wiejskie zarządza odbycie następnego zebrania po upływie 15 minut od pierwszego ustalonego terminu w tym samym dniu. Organ wyjaśnił zarazem, że przyjęty tryb ma na celu zwiększenie szansy uzyskanie dużej frekwencji na zebraniu wiejskim i mieści się w granicach delegacji ustawowej. Powołany w uzasadnieniu skargi przepis art. 36 ust. 1 u.s.g., wbrew twierdzeniu skargi, nie jest regulacją kompletną dotyczącą wymogów ważności zebrania wiejskiego, ani też w ogóle nie reguluje zagadnienia ważności takiego zebrania wiejskiego. Regulacja ta jedynie bowiem wyjaśnia, że zebranie wiejskie jest organem uchwałodawczym w sołectwie – a zatem przepis ten nie mógł więc podważać legalności zaskarżonych przepisów § 6 ust. 2 statutów.

Z podanych wyżej przyczyn, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 91 ust. 1 i art. 94 ust. 1 u.s.g., Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w punkcie I wyroku, uznając skargę za częściowo uzasadnioną - w zakresie, o jakim była mowa wyżej, zaś w pozostałej części, tj. określonej zarzutami skargi, które nie zasługiwały na uwzględnienie - oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. (pkt II wyroku). W szczególności brak było podstaw – jak wnosił Prokurator – do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Po pierwsze na uwzględnienie zasługiwała wyłącznie część zarzutów wniesionej skargi, a po drugie, stwierdzone w niniejszej sprawie uchybienia nie dezintegrują zaskarżonej uchwały jako całości.