Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 586/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-09-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 1 § 1 i 2, art. 3 § 1, art. 106 § 3, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 151, art. 174 pkt 2
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 89 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 87 ust. 1 pkt 3c
journal: Dz.U. 2012 poz 1265
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Skoczylas (spr.) Sędzia NSA Joanna Zabłocka Sędzia del. WSA Urszula Wilk Protokolant Dorota Gaj-Mizerska po rozpoznaniu w dniu 6 września 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej J. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 listopada 2014 r. sygn. akt VI SA/Wa 68/14 w sprawie ze skargi J. M. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz J. M. 1.160 (słownie: tysiąc sto sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 listopada 2014 r., sygn. akt VI SA/Wa 68/14, oddalił skargę J. M. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] października 2013 r., w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym.

I

Z uzasadnienia wyroku wynika, że za podstawę rozstrzygnięcia Sąd I instancji przyjął następujące ustalenia.

Dnia 15 maja 2013 r. na drodze krajowej nr [...] w miejscowości L. Inspekcja Transportu Drogowego skontrolowała zespół pojazdów składający się z pojazdu marki [...] o nr rej. [...] oraz naczepy marki [...] o nr rej. [...]. Na podstawie okazanych do kontroli dokumentów przewozowych w postaci CMR i specyfikacji ustalono, że w dniu kontroli wykonywany był międzynarodowy przewóz mrożonych artykułów spożywczych - pasternaku, dla przewozu którego wymagana jest temperatura -20°C (według CMR). Przewóz odbywał się na trasie Polska - Węgry. Kierowca okazał do kontroli wypis z licencji nr [...] na wykonywanie międzynarodowego zarobkowego przewozu drogowego rzeczy oraz zlecenie transportowe. Na naczepie stwierdzono tabliczkę potwierdzającą ważność badania ATP do maja 2009 r. Kontrolę drogową udokumentowano protokołem.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nałożył na J. M., prowadzącą usługi transportowe, karę pieniężną w wysokości 8000 zł za wykonywanie międzynarodowego przewozu drogowego niezgodnie z przepisami ustawy, umową międzynarodową lub warunkami określonymi w zezwoleniu.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła J. M., wnosząc o jej uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji oraz zarzucając błędne ustalenie stanu faktycznego i naruszenie przepisów Umowy o międzynarodowych przewozach szybko psujących się artykułów żywnościowych i specjalnych środkach transportu przeznaczonych do tych przewozów (ATP) sporządzonej w Genewie dnia 1 września 1970 r. wprowadzonej na mocy oświadczenia rządowego z dnia 24 września 1984 r. w sprawie przystąpienia Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej do umowy o międzynarodowych przewozach szybko psujących się artykułów żywnościowych i o specjalnych środkach transportu przeznaczonych do tych przewozów (ATP) (Dz. U. z 1984 r. Nr 49, poz. 254; powoływanej dalej jako: Umowa ATP), ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.; powoływanej dalej jako: k.p.a.) i ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2012 r. poz. 1265 ze zm.; powoływanej dalej jako: u.t.d.). Powołując się na art. 4 ust. 1 i 3 Umowy ATP stwierdziła, że jako przewoźnik nie podjęła się wykonania usługi zgodnie z postanowieniami tej umowy. W jej ocenie, organ nie ustalił, czy przewożony towar był przeznaczony do celów spożywczych. Z dokumentu CMR nie wynika, że przewóz ma być wykonywany zgodnie z Umową ATP, bowiem zaznaczono jedynie, że temperatura przewożonego ładunku ma być utrzymywana na poziomie -20°C. Zdaniem strony różnica między temperaturą wymaganą dokumentem CMR, a Umową ATP wskazuje na to, że przewóz nie miał opierać się o postanowienia ww. umowy. Podczas przewozu utrzymywana zaś była właściwa temperatura, w związku z czym spełniony został warunek z art. 4 ust. 1 Umowy ATP.

Decyzją z dnia [...] października 2013 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w mocy decyzję pierwszoinstancyjną. W uzasadnieniu podniósł, że w odniesieniu do pojazdów drogowych świadectwo zgodności z normami (lub jego fotokopia) powinno znajdować się na pojeździe podczas wykonywania przewozu drogowego i być okazywane na każde żądanie kontrolujących, zgodnie z treścią art. 87 ust. 1 pkt 3 lit. c) u.t.d. Z treści lp. 3.3 załącznika nr 3 do tej ustawy wynika zaś kara 8000 zł za wykonywanie międzynarodowego przewozu drogowego niezgodnie z przepisami ustawy, umową międzynarodową lub warunkami określonymi w zezwoleniu. Organ odwoławczy stwierdził, że kierowca pojazdu nie okazał do kontroli drogowej ważnego świadectwa zgodności z Umową ATP dotyczącego naczepy. Na dzień kontroli drogowej naczepa nie posiadała więc właściwego świadectwa zgodności. Według treści zlecenia transportowego (zlecenia przewozu) ładunek stanowiły "mrożone surowce dla produktów dziecięcych", a zatem bezspornie były to produkty spożywcze przeznaczone do spożycia przez ludzi. Umowa ATP przewiduje dla innych głęboko zamrożonych artykułów żywnościowych temperaturę -18°C. Organ wskazał, że nie ma obowiązku badać, jakie jest przeznaczenie przewożonych artykułów spożywczych, istotne jest zaś, aby ich przewóz odbywał się w sposób nieuchybiający Umowie ATP, której przepisy mają charakter bezwzględnie obowiązujący i są elementem prawa publicznego. Strona w toku postępowania ani w odwołaniu nie przedłożyła dowodu na okoliczność, że przewożony ładunek został wykorzystany do celów niezwiązanych z powszechnym przeznaczeniem przewożonego artykułu spożywczego. Organ wskazał, że wprawdzie z art. 4 ust. 1 Umowy ATP wynika, iż do przewozu szybko psujących się artykułów spożywczych niekoniecznie wymagane jest zastosowanie środków transportu określonych w art. 1 tej umowy, pod warunkiem utrzymywania odpowiedniej temperatury przez cały okres przewozu artykułów, jednakże nie oznacza to, że środek transportu użyty do wykonywania przewozu nie musi posiadać odpowiedniego sprawdzenia, które potwierdzone jest świadectwem ATP. Zdaniem organu odwoławczego, przedmiotowy przewóz podlegał postanowieniom Umowy ATP, którymi odwołująca się była związana. Obowiązkiem strony było wykonanie przewozu z użyciem środka transportu, który w wymaganym terminie został poddany badaniu zgodności z ww. umową. W niniejszej sprawie nie zaistniały okoliczności uzasadniające zastosowanie art. 92c ust. 1 u.t.d. wykluczającego nałożenie kary pieniężnej we wskazanych w ustawie przypadkach. W ocenie organu, przedłożenie przez stronę kserokopii wydruku z termografu nie wyłącza jej odpowiedzialności za stwierdzone naruszenie. Przedmiotem postępowania była bowiem ocena, czy podmiot dysponował na dzień kontroli ważnym świadectwem ATP określonej naczepy, a nie badanie poziomu temperatury utrzymywanej w naczepie podczas wykonywania przewozu.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie J. M. wniosła o uchylenie powyższej decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzucono: - błędne ustalenie stanu faktycznego poprzez nieuprawnione przyjęcie, że skarżąca, zgodnie z art. 4 ust. 3 Umowy ATP, podjęła się jako przewoźnik wykonania usługi niezbędnej do zachowania postanowień określonych w art. 4 ust. 1 ww. umowy; - naruszenie art. 4 ust. 1 oraz 3 Umowy ATP, art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., art. 87 ust. 1 pkt 3 lit. c) i art. 92a ust. 1 i 6 u.t.d.; - naruszenie art. 20 i art. 22 Konstytucji RP poprzez uchybienie konstytucyjnej zasadzie swobody działalności gospodarczej i możliwości wyłącznie ustawowego jej ograniczania, z uwagi na reglamentację transportu środków łatwo psujących się nie w przepisie rangi ustawowej bądź umowie międzynarodowej ratyfikowanej za uprzednią zgodą wyrażoną w ustawie; - naruszenie art. 35 i 36 k.p.a., polegające na nierozpoznaniu niezwłocznie sprawy, niepoinformowaniu strony o przyczynach kolejnego przesunięcia terminu oraz prowadzenie postępowania dłużej niż jest to konieczne i uzasadnione, co skutkowało wydaniem decyzji z rażącym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu skarżąca zwróciła uwagę m.in. na fakt, że w sporządzonym na potrzeby rzeczonego przewozu międzynarodowym samochodowym liście przewozowym CMR nadawca towaru (mrożonego pasternaku) nie wskazał, iż przewóz tego ostatniego ma się odbywać zgodnie z Umową ATP, a w instrukcjach zaznaczył jedynie temperaturę załadunku i transportu towaru, która była inna (- 20° C) niż wskazywana przez organ I instancji temperatura przewozu towaru zgodna z umową ATP (- 18° C). W przestrzeni ładunkowej naczepy, zgodnie ze wskazaniem urządzenia obsługującego agregat, utrzymywana była właściwa temperatura, zgodna z obowiązującymi wymaganiami co do przewożonych artykułów, co zostało wyraźnie stwierdzone w trakcie kontroli i czego potwierdzeniem są stosowne wydruki z urządzenia kontrolującego temperaturę. Zdaniem skarżącej, nałożenie na jednostkę obowiązku uzyskania odpowiedniego świadectwa powinno mieć źródło w przepisie rangi ustawowej bądź umowie międzynarodowej ratyfikowanej za uprzednią zgodą wyrażoną w ustawie, co wynika z przepisu art. 89 ust. 1 pkt 2 Konstytucji RP. Taka procedura w stosunku do Umowy ATP nie została zachowana, bowiem Polska stała się jej stroną w trybie prostym, przez przystąpienie. Brak ratyfikacji oznacza więc, że nie jest dopuszczalne wymaganie od przedsiębiorcy przedstawienia świadectwa ATP, a co za tym idzie nałożenie kary za jego brak.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

Wyrokiem z dnia 13 listopada 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę.

Sąd I instancji w rozpoznawanej sprawie nie stwierdził naruszenia prawa materialnego ani naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ustalenia faktyczne prawidłowo uznano za wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy, a zatem nie doszło do naruszenia art. 7 i art. 77 k.p.a. Ewentualne zaś naruszenie przez organ art. 35 i art. 36 k.p.a. nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy, a tylko w takiej sytuacji naruszenie przepisów postępowania może skutkować uchyleniem decyzji przez sąd administracyjny. WSA nie dopatrzył się również naruszenia art. 20 i art. 22 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej poprzez uchybienie przez organ konstytucyjnej zasadzie swobody działalności gospodarczej i możliwości wyłącznie ustawowego jej ograniczania. Sąd wskazał, że podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy o transporcie drogowym oraz Umowa ATP, do której Polska Rzeczypospolita Ludowa przystąpiła 5 maja 1983 r., i która w stosunku do PRL weszła w życie 15 maja 1984 r.

Zdaniem Sądu, poza sporem jest, iż przejazd pojazdu skarżącej z ładunkiem na trasie Polska - Węgry wyczerpywał definicję przewozu międzynarodowego zawartą w art. 2 pkt 2 ppkt a) rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Dz. Urz. UE L 102 z 11.04. 2006 r. str. 1), gdyż miejsce wyjazdu i przyjazdu znajdowały się w dwóch różnych państwach członkowskich. Umawiające się strony zobowiązały się do podjęcia niezbędnych środków, aby zgodność z normami środków transportu była kontrolowana i sprawdzana zgodnie z postanowieniami zawartymi w dodatkach 1,2,3,4 załącznika nr 1 do umowy (art. 2 zd. 1). Dodatek 1 Załącznika 1 do umowy zawiera postanowienia dotyczące kontroli i zgodności izotermicznych środków transportu, lodowni, chłodni lub ogrzewanych środków transportu z normami i przewiduje on, że świadectwo zgodności z normami lub jego fotokopia powinno znajdować się na pojeździe i być okazywane na każde żądanie kontrolujących. Na środkach transportu powinny być umieszczone rozpoznawcze oznaczenia literowe i napisy zgodnie postanowieniami dodatku 4 do załącznika nr 1. Powinny być one usunięte z chwilą, gdy środek transportu nie odpowiada normom określonym w załączniku (pkt 4, 5 załącznika). Zdaniem WSA, postanowienia Umowy ATP nie pozostawiają wątpliwości, że chodzi o zapewnienie do przewozu szybko psujących się artykułów żywnościowych, do których należy pasternak, środków transportu spełniających odpowiednie normy na całej trasie przewozu od miejsca nadania do miejsca przeznaczenia. W związku z powyższym Sąd uznał, że międzynarodowy przewóz drogowy niniejszego ładunku powinien od punktu początkowego odbywać się pojazdem posiadającym ważne świadectwo ATP.

Sąd I instancji wskazał również na treść art. 87 ust. 1 pkt 3 lit. c) u.t.d., zgodnie z którym podczas wykonywania przewozu drogowego kierowca pojazdu samochodowego jest obowiązany mieć przy sobie i okazywać, na żądanie uprawnionego organu kontroli, kartę kierowcy, zapisy urządzenia rejestrującego samoczynnie prędkość jazdy, czas jazdy i czas postoju, obowiązkowe przerwy i czas odpoczynku, zaświadczenie, o którym mowa w art. 31 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców, a ponadto wykonując przewóz drogowy rzeczy - dokumenty związane z przewożonym ładunkiem, a także m.in. świadectwo wymagane zgodnie z Umową ATP. Obowiązek i odpowiedzialność za wyposażenie kierowcy w wymagane dokumenty spoczywa na przedsiębiorcy. Zdaniem WSA, w rozpoznawanej sprawie nie ulega wątpliwości, że kierowca zatrudniony u skarżącej wykonywał międzynarodowy przewóz drogowy mrożonego pasternaku z Polski do Węgier. W handlowym dokumencie identyfikacyjnym dla pasternaku wymagana temperatura produktu podczas wysyłki, określona była na ≤ -18 ºC, a więc był to produkt wymieniony w załączniku nr 2 do Umowy ATP. Przeprowadzona kontrola wykazała, że przewóz drogowy artykułów żywnościowych szybko psujących się wymagających przewozu w kontrolowanej temperaturze wykonywany był pojazdem nieposiadającym ważnego świadectwa ATP, co uzasadniało uznanie, że podmiot wykonujący przewóz drogowy naruszył art. 87 ust. 1 pkt 3 lit. c) u.t.d. oraz wiążące Rzeczypospolitą Polską postanowienia Umowy ATP.

W ocenie Sądu, z uwagi na fakt, iż strona podjęła się wykonać międzynarodowy przewóz szybko psujących się artykułów spożywczych w postaci mrożonego pasternaku przeznaczonego do spożycia dla ludzi, przewóz ten podlegał postanowieniom umowy ATP. Obowiązkiem skarżącej było więc wykonanie przewozu z użyciem środka transportu, który w wymaganym terminie został poddany badaniu zgodności z umową ATP. Skarżąca nie dysponowała zaś na dzień kontroli ważnym świadectwem ATP przedmiotowej naczepy, wobec czego organy zasadnie nałożyły karę w oparciu o wskazaną podstawę i w określonej wysokości.

II

Skargę kasacyjną złożyła J. M.

Wyrok zaskarżyła w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie o uchylenie na podstawie art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; powoływanej dalej jako: p.p.s.a.) zaskarżonego wyroku w całości i merytoryczne rozpoznanie skargi kasacyjnej poprzez uwzględnienie skargi na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] października 2013 r. Ponadto strona wniosła o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

1. prawa materialnego, tj. przepisów:

art. 87 Konstytucji RP w zw. z art. 87 ust. 1 pkt 3 lit. c) i art. 92a ust. 1 i 6 oraz art. 4 pkt 22 lit. y) u.t.d. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i nieuprawnione przyjęcie, iż przepis art. 87 ust. 1 pkt 3 lit. c), odwołujący się do Umowy ATP, może nakładać na skarżącego obowiązki sankcjonowane karą pieniężną, pomimo iż Umowa, jakkolwiek wiąże Rzeczpospolitą Polską, to nie stanowi źródła powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej, w szczególności nie stanowi ratyfikowanej umowy międzynarodowej;

art. 20 i art. 22 Konstytucji RP w zw. z art. 87 ust. 1 pkt 3 lit. c) i art.

92a ust. 1 i 6 oraz art. 4 pkt 22 lit. y) u.t.d. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uchybienie konstytucyjnie zagwarantowanej zasadzie swobody (wolności) działalności gospodarczej oraz możliwości wyłącznie ustawowego jej ograniczania, z uwagi na reglamentację transportu środków łatwo psujących się poprzez odesłanie do Umowy, która nie stanowi ustawy ani umowy międzynarodowej ratyfikowanej za uprzednią zgodą wyrażoną w ustawie;

art. 4 ust. 1 oraz 3 Umowy - (jedynie z ostrożności) w przypadku uznania, iż Umowa stanowi źródło powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej – poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i nieuprawnione przyjęcie, iż strona skarżąca podjęła się jako przewoźnik wykonania usługi niezbędnej do zachowania postanowień, o których mowa w art. 4 ust. 1 Umowy, nadto, iż w trakcie wykonywanej przez stronę skarżącą usługi powinny być stosowane środki transportu wymienione w artykule 1 Umowy, chociaż w związku z temperaturą przewidywaną podczas całego przewozu obowiązek ten był całkowicie zbędny do utrzymywania temperatur ustalonych w załącznikach 2 i 3 do Umowy.

2. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. przepisów:

art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] października 2013 r. w sytuacji, w której winno nastąpić jej uwzględnienie i uchylenie zaskarżonej decyzji w całości bądź też zastosowanie innych przewidzianych ustawą środków w celu usunięcia naruszeń prawa również w stosunku do decyzji poprzedzającej decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego, zgodnie z przepisem art. 135 p.p.s.a.,

art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez faktyczny brak wyjaśnienia w uzasadnieniu zaskarżanego wyroku: nieuwzględnienia zarzutów, strony skarżącej dotyczących naruszenia przepisów k.p.a. przez organ administracyjny, w szczególności naruszenia przepisów art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., a także nieuwzględnienia zarzutu dotyczącego sprzeczności art. 87 ust. 1 pkt 3 lit. c) i art. 92a ust. 1 i 6 oraz art. 4 pkt 22 lit. y) u.t.d. z art. 20 i art. 22 Konstytucji RP;

art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez zaniechanie rozpoznania kwestii sprzeczności art. 87 ust. 1 pkt 3 lit. c) i art. 92a ust. 1 i 6 oraz art. 4 pkt 22 lit. y) u.t.d. z art. 87 Konstytucji RP (chociaż strona skarżąca zwracała na to uwagę w toku rozprawy przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie).

Z ostrożności strona skarżąca kasacyjnie:

1) wnosi o przedstawienie przez Sąd, na podstawie art. 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. nr 102, poz. 643 ze zm.) pytania prawnego Trybunałowi Konstytucyjnemu co do zgodności art. 87 ust. 1 pkt 3 lit. c) w zw. z art. 92a ust. 1 i 6 oraz art. 4 pkt 22 lit. y) u.t.d. w zakresie, w jakim odwołują się one do Umowy i nakładają na podmioty wykonujące przewóz drogowy obowiązki sankcjonowane karą pieniężną ograniczając w ten sposób konstytucyjnie zagwarantowaną zasadę swobody (wolności) działalności gospodarczej, pomimo iż Umowa nie stanowi źródła powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej, w szczególności nie jest ratyfikowaną (tym bardziej za uprzednią zgodą wyrażoną w ustawie) umową międzynarodową, z art. 87, art. 20 i art. 22 Konstytucji RP i zawieszenie postępowania w niniejszej sprawie, na podstawie art. 124 § 1 pkt 5 w zw. z art. 192 p.p.s.a., do czasu rozpoznania pytania prawnego przez Trybunał Konstytucyjny;

2) poddaje pod rozwagę ewentualność zastosowania w niniejszej sprawie przez tutejszy Sąd art. 187 p.p.s.a.

Szczegółową argumentację na poparcie zarzutów postawionych w petitum skargi kasacyjnej przedstawiono w jej uzasadnieniu.

III

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Nie przesądzając ostatecznego wyniku sprawy, należy bowiem stwierdzić, że trafny jest podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.

Z art. 141 § 4 p.p.s.a. wynika, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Zwrócić przy tym trzeba uwagę na to, że obowiązek zwięzłego przedstawienia stanu sprawy obejmuje nie tylko przytoczenie ustaleń dokonanych przez organ administracji publicznej, ale także ich ocenę pod względem zgodności z prawem (art. 3 § 1 p.p.s.a.). Nie wystarczy przy tym ograniczyć się do stwierdzenia, co ustalił organ, lecz niezbędne jest wskazanie, które ustalenia zostały przyjęte przez Sąd pierwszej instancji, a które nie (wyrok NSA z dnia 12 maja 2005 r., sygn. akt FSK 2123/04; ONSAiWSA 2006, nr 1, poz. 9). Jednakże, jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 sierpnia 2006 r. (sygn. akt II FSK 1126/05, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl), obowiązek zwięzłego przedstawienia stanu sprawy nie oznacza, by stan sprawy został przedstawiony ze skrótami, lukami w rozumowaniu albo ze sprzecznościami w argumentacji. Pojęcie "zwięzłe przedstawienie stanu sprawy" w rozumieniu art. 141 § 4 p.p.s.a. oznacza, że stan ten powinien być treściwy, zwarty, lakoniczny, a więc zawierać wiele treści w niewielu słowach. Zwięzłe przedstawienie stanu sprawy oznacza ponadto obowiązek jego przedstawienia w taki sposób, by strony oraz sąd odwoławczy mogli dokonać oceny prawidłowości rozumowania sądu, a więc oceny, czy i jakie sąd ten popełnił błędy.

Ponadto w orzecznictwie przyjmuje się, iż zwięzłe przedstawienie stanu sprawy powinno obejmować relację z dotychczasowego przebiegu postępowania w sprawie do rozprawy przed sądem administracyjnym (tzw. część historyczna), jednakże podkreśla się też, że w pojęciu zwięzłego przedstawienia stanu sprawy mieści się też obowiązek wskazania podstawy faktycznej rozstrzygnięcia, czyli stanu faktycznego przyjętego przez Sąd, który wcale nie musi oznaczać tożsamego stanu faktycznego ze stanem ustalonym przez organ administracji publicznej, albowiem mieścić się w nim będą ustalenia poczynione przez Sąd, gdy uzupełniająco przeprowadził dowody z dokumentów (art. 106 § 3 p.p.s.a.), jak również te przypadki, w których Sąd stwierdził, że organy administracyjne nie wyjaśniły sprawy, czy też te przypadki, w których Sąd dokonał ustaleń na podstawie dowodów znajdujących się w aktach sprawy, i stwierdził, iż uchybienia przepisów postępowania popełnione przez organ nie wpłynęły w istotny sposób na wynik sprawy (arg. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. – zob. uzasadnienie wyroku NSA z 19 marca 2009 r., sygn. akt II GSK 808/08, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl. oraz wyroku z 23 sierpnia 2006 r., sygn. akt II FSK 1126/05, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl; zob. też wyrok z dnia 2 września 2010 r., I OSK 1435/09, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Z powyższego wynika, że obowiązek zwięzłego przedstawienia stanu sprawy, o którym mowa w art. 141 § 4 p.p.s.a., obejmuje nie tylko przytoczenie ustaleń faktycznych dokonanych przez organ administracji publicznej, ale także ich ocenę pod względem zgodności z prawem (wyrok NSA z dnia 12 maja 2005 r., FSK 2123/04, ONSA WSA 2006, Nr 1, poz. 9). Nie wystarczy zatem ograniczyć się do stwierdzenia, co ustalił sąd, lecz niezbędne jest wskazanie, które ustalenia zostały przyjęte przez sąd pierwszej instancji, a które nie. Powyższe stanowisko potwierdza uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09, ONSA WSA 2010, Nr 3, poz. 39, stwierdzająca, że przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Sąd administracyjny nie ustala stanu faktycznego sprawy lecz jedynie ocenia, jak z tego obowiązku wywiązał się organ administracji (tak: uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09).

W świetle art. 141 § 4 p.p.s.a. jest również niewątpliwym, że samo tylko przedstawienie, a więc zacytowanie, wymienienie, zaprezentowanie stanowisk strony zawierające jej zarzuty podniesione w skardze wcale nie wyczerpuje pojęcia z art. 141 § 4 p.p.s.a. o treści "przedstawienie zarzutów podniesionych w skardze", albowiem pojęcie to oznacza także rozważenie wszystkich zarzutów strony oraz stanowisk pozostałych stron, jeżeli mogą one mieć wpływ na wynik sprawy. Ten obowiązek Sądu wynika bowiem także z normy odniesienia, którą stanowi art. 1 § 1 i § 2 p.p.s.a. określając istotę wymiaru sprawiedliwości sprawowanego przez sądy administracyjne, a mianowicie kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W związku z tym nieustosunkowanie się do istotnych zarzutów strony albo brak ich oceny jako nieistotnych i dlaczego, uznać należy za niewyjaśnienie stanu sprawy oraz naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. (zob. uzasadnienie wyroku NSA z 19 marca 2009 r., sygn. akt II GSK 808/08, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Odnosząc powyższe stwierdzenia do sporządzonego przez Sąd I instancji uzasadnienia wyroku zaskarżonego skargą kasacyjną oraz konfrontując go z zarzutami skargi kasacyjnej, należy zgodzić się z jej autorem, że Sąd naruszył przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. w sposób mogący mieć istoty wpływ na wynik sprawy.

Należy bowiem zwrócić uwagę, że Sąd nie wyjaśnił podnoszonych przez skarżącą kwestii związanych z zarzutem nałożenia na jednostkę obowiązku uzyskania odpowiedniego świadectwa, które nie miało swego źródła w przepisie rangi ustawowej bądź umowie międzynarodowej ratyfikowanej za uprzednią zgodą wyrażoną w ustawie, co wynika z przepisu art. 89 ust. 1 pkt 2 Konstytucji RP. W szczególności Sąd nie ocenił i nie ustosunkował się właściwie do twierdzeń strony, że taka procedura w stosunku do Umowy ATP nie została zachowana, bowiem Polska stała się jej stroną w trybie prostym, przez przystąpienie. Problem ten miał kluczowe znaczenie w sprawie ponieważ na tej podstawie skarżąca wywodziła, że brak ratyfikacji oznacza, że nie jest dopuszczalne wymaganie od przedsiębiorcy przedstawienia świadectwa ATP, a co za tym idzie nałożenie kary za jego brak. Nierozważenie i nieocenienie przez Sąd tego zarzutu skutkuje koniecznością uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy temu Sądowi do ponownego rozpoznania. W tym stanie rzeczy za przedwczesne należy uznać wypowiadanie się w zakresie zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących naruszeń prawa materialnego.

Sąd I instancji ponownie rozpatrując niniejszą sprawę weźmie pod uwagę i oceni następujące zagadnienia.

Sąd rozważy kluczową dla niniejszej sprawy kwestię zakresu stosowania Umowy ATP w polskim porządku prawnym w stosunku do stron postępowania administracyjnego prowadzonego przez organy ITD. Jak to zostało podniesione w doktrynie – "Polska przystępowała do Umowy ATP w 1983 r.", a zatem "stosownie do postanowień obowiązującej w dacie przystępowania Polski do Umowy ATP Konstytucji z 22 lipca 1952 r. kompetencja do ratyfikacji umów międzynarodowych należała do Rady Państwa. Tymczasem uchwałę w sprawie przystąpienia Polski do Umowy ATP przyjęła 30 października 1982 r. nie Rada Państwa a Rada Ministrów, a dokument przystąpienia do umowy ATP miał formę oświadczenia rządowego, podanego do wiadomości przez Ministra Spraw Zagranicznych" (N. Buchowska, Problematyka stosowania umów międzynarodowych w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Uwagi na tle wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 marca 2015 r. sygn. akt II GSK 151/14, Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego 2016 r., nr 3; por. też C. Mik, Opinia prawna w sprawie zamiaru ratyfikacji bez uprzedniej zgody wyrażonej w ustawie umowy o międzynarodowych przewozach szybko psujących się artykułów żywnościowych i o specjalnych środkach transportu przeznaczonych do tych przewozów, sporządzonej w Genewie 1 września 1970 r., Zeszyty Prawnicze, Biuro Analiz Sejmowych Kancelarii Sejmu, nr 4 (44), 2014, s. 90). Dopiero w Dzienniku Ustaw z dnia 14 maja 2015 r. zostało opublikowane "Oświadczenie rządowe z dnia 16 marca 2015 r. w sprawie mocy obowiązującej Umowy o międzynarodowych przewozach szybko psujących się artykułów żywnościowych i o specjalnych środkach transportu przeznaczonych do tych przewozów (ATP), przyjętej w Genewie dnia 1 września 1970 r.").

Sąd zwróci przy tym uwagę, że do umowy ATP wprost odsyła art. 87 ust. 1 pkt 3c u.t.d. W związku z tym należy rozważyć, czy w niniejszej sprawie wskazane odesłanie ustawowe może być jedną z metod implementacji umowy ATP (jako umowy innej niż ratyfikowana). W tym zakresie w nauce prawa zauważa się, że umowa nieratyfikowana nie staje się na skutek odesłania źródłem powszechnie obowiązującego prawa, jednak odesłanie skutkuje zamianą umowy międzynarodowej w prawo krajowe, ponieważ umowa, do której odsyła ustawa staje się jej częścią (N. Buchowska, Problematyka stosowania umow międzynarodowych w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Uwagi na tle wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 marca 2015 r. sygn. akt II GSK 151/14, Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego 2016 r., nr 3 oraz powoływana tam literatura).

Dodatkowo należy zwrócić także uwagę na kwestię publikacji treści umowy ATP. W dniu 15 maja 2013 r., a więc w dniu kontroli przez Inspekcję Transportu Drogowego zespołu pojazdów składającego się z pojazdu marki [...] o nr rej. [...] oraz naczepy marki [...] o nr rej. [...], tekst umowy ATP opublikowany był w załączniku do Dziennika Ustaw z 26 października 1984 nr 49, poz. 254. Wskazana umowa była jednak w płaszczyźnie międzynarodowej wielokrotnie zmieniana. W nauce prawa zasadnie podnosi się, że "nawet gdyby uznać, że poprzez odesłanie ustawowe doszło do implementacji Umowy ATP, to zarówno organy administracji" jaki i sądy, mogłyby posługiwać się wyłącznie tekstem opublikowanym w Dzienniku Ustaw z 1984 r." (N. Buchowska, Problematyka stosowania umów międzynarodowych w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Uwagi na tle wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 marca 2015 r. sygn. akt II GSK 151/14, Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego 2016 r., nr 3).

Jeżeli zatem Sąd uzna, że odsyłanie zawarte w art. 87 ust. 1 pkt 3c u.t.d może być formą implementacji umowy ATP do polskiego porządku prawnego, to powinien w tym kontekście zbadać, czy podstawą wydanych w niniejszej sprawie decyzji organów administracji był przepis w brzmieniu odpowiednio opublikowanym w Dzienniku Ustaw.

W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny działając w oparciu o art. 185 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego postanowiono natomiast w oparciu o art. 203 pkt 1 p.p.s.a.