Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 355/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2023-02-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: *Oddalono skargę w całości
Powołane przepisy: article: art. 32 ust. 2, art. 6 ust. 2, art. 9 , art. 27, art. 11, art. 20 ust. 1, art. 10 ust. 1 pkt 7, ust. 5, art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 503
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
article: art. 3 par. 2 pkt 5, art 147 par. 1, art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński Sędziowie: Sędzia WSA Adam Habuda Sędzia WSA Władysław Kulon (spr.) Protokolant: Emilia Witkowska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 lutego 2023 r. sprawy ze skargi J. G. na uchwałę Rady Miejskiej w P. z dnia [...] maja 2019 r. Nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obrębu L. gmina P. oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 1 lutego 2022 r. J. G. wniósł skargę na uchwały Rady Miejskiej w P. z dnia [...] maja 2019 r. Nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obrębu L. gmina P. (skargę zarejestrowano pod sygn. akt II SA/Wr 355/22) oraz z dnia [...] listopada 2021 r. Nr [...] w sprawie uchwalenia VII zmiany studium uwarunkowań i kierunku zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy P. (skargę zarejestrowano pod sygn. akt II SA/Wr 356/22), zarzucając im naruszenie:

1) art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (zwana dalej "u.p.z.p.") poprzez naruszenie obowiązku podejmowania uchwał w sprawie aktualności studium i planów miejscowych;

2) art. 140 Kodeksu cywilnego poprzez naruszenie prawa własności należącej do skarżącego nieruchomości, tj. działki o numerze ewidencyjnym [...] oraz [...], obręb L., Gmina P., objętej zaskarżoną uchwałą, polegające na uniemożliwieniu korzystania z niej w celu wykonania inwestycji budownictwa mieszkaniowego, tj. wykorzystania jej na cele użyteczne, zgodne z przeznaczeniem nieruchomości i ustalenia dla obszaru, na którym znajduje się nieruchomość skarżącego, funkcji rekreacyjnych i sportowych;

3) art. 64 Konstytucji RP poprzez naruszenie prawa własności należącej do skarżącego nieruchomości;

4) art. 3 ust. 1 u.p.z.p. poprzez przekroczenie granic władztwa planistycznego i przeznaczenie nieruchomości na cele rekreacyjne i sportowe, przez co naruszony będzie interes i prawo własności, bowiem skarżący zamierzał podjąć działania w celu zagospodarowania swojej nieruchomości na cele mieszkaniowe;

5) art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. poprzez brak uzasadnienia, czyim interesem organ kierował się, dokonując zmian w studium, podczas gdy zmiany pozostają w sprzeczności z interesem prawnym skarżącego i który nie znajduje uzasadnienia w faktycznym układzie stosunków miejscowych na terenie objętym wprowadzoną zmianą studium;

6) art. 9 w zw. z art. 27 u.p.z.p. poprzez zmianę studium bez uwzględnienia dotychczasowego przeznaczenia, zagospodarowania i uzbrojenia terenu objętego zakresem zmian oraz bez wskazania polityki przestrzennej i zasad zagospodarowania terenu, która ma zostać urzeczywistniona w wyniku zmiany;

7) art. 11 pkt 4 u.p.z.p. poprzez oddalenie wniosku skarżącego złożonego w trybie art. 11 pkt 1 u.p.z.p., zawierającego określenie proponowanego przeznaczenia ich nieruchomości położonych na terenie objętym zmianą studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy i uzasadnienie oddalenia wniosku skarżącego w sposób rażąco sprzeczny ze stanem faktycznym.

Mając na uwadze powyższe zarzuty, skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonych uchwał oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi podniesiono ponadto, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przyjęty zaskarżoną uchwałą jako funkcję podstawową dla działek nr [...] oraz [...] przewiduje tereny rekreacyjne i sportowe bez możliwości sytuowania zabudowy kubaturowej pozwalającej na zaspokojenie podstawowych potrzeb właściciela. Do dnia podjęcia uchwały w sprawie zmiany studium w części obejmującej ww. działki studium przewidywało zaś dla ww. terenu funkcje rolnicze i wydobywcze. Pomiędzy miejscowym planem a studium istniała zatem wyraźna i niedopuszczalna prawem sprzeczność. Przyjęcie uchwały w sprawie zmiany studium miało prawdopodobnie na celu usunięcie rozbieżności między miejscowym planem a studium. Zmiana została jednak dokona przez organ dowolnie z naruszeniem interesów właścicieli ww. nieruchomości, powodując, że działki te nie mogą być użytkowane zgodnie z ich przeznaczeniem. Ustalenie w studium i planie miejscowym funkcji podstawowej opisanej jako sport i rekreacja uniemożliwia właścicielom wykonanie na przedmiotowych działkach zabudowy mieszkaniowej, zaś względem wcześniej przewidzianych funkcji - podejmowania działalności rolniczej i wydobywczej.

Uzasadniając naruszenie prawa i interesu prawnego, skarżący wskazał, że mimo iż studium nie ma charakteru aktu powszechnie obowiązującego, jako akt planistyczny wewnętrznego wiąże radę gminy przy uchwalaniu miejscowego planu (art. 20 ust. 1 u.p.z.p.). W konsekwencji, skoro plan miejscowy, do którego uchwalenia mogłoby dojść na podstawie zmienionego studium, miałby bezpośredni wpływ na sposób korzystania z nieruchomości w stosunku do stanu istniejącego przed zmianą studium, jego zmiana może w istotny sposób rzutować na wykonywanie prawa własności. Powyższe okoliczności oraz fakt, że na skutek podjęcia zaskarżonej uchwały o zmianie studium zmieniony został kierunek zagospodarowania nieruchomości, której właścicielem jest skarżący, przemawia za uznaniem, że uchwała ta narusza jego interes prawny i przysługuje mu legitymacja prawna do domagania się zbadania jej legalności.

Ponadto, w ocenie skarżącego w sprawie doszło do naruszenia zasad sporządzania studium. Zgodnie z art. 10 ust. 1 pkt 7 u.p.z.p., w studium uwzględnia się m.in. uwarunkowania wynikające z potrzeb i możliwości rozwoju gminy, w szczególności: analizy ekonomiczne, środowiskowe i społeczne; prognozy demograficzne, w tym uwzględniające, tam gdzie to uzasadnione, migracje w ramach miejskich obszarów funkcjonalnych ośrodka wojewódzkiego; możliwości finansowania przez gminę wykonania sieci komunikacyjnej i infrastruktury technicznej, a także infrastruktury społecznej, służących realizacji zadań własnych gminy; bilans terenów przeznaczonych pod zabudowę. Koreluje z tym ust. 2 pkt 1 tego artykułu, według którego w studium określa się w szczególności uwzględniające bilans terenów przeznaczonych pod zabudowę, o którym mowa w ust. 1 pkt 7 lit. d, tj. kierunki zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów, w tym wynikające z audytu krajobrazowego oraz kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów, w tym tereny przeznaczone pod zabudowę oraz tereny wyłączone spod zabudowy. Z regulacji tych wynika, że opracowanie bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę ma charakter obligatoryjny (wymagania którym powinien odpowiadać określa art. 10 ust. 5 u.p.z.p.), jednak skarżący nie posiada wiedzy co do tego, czy taki bilans został sporządzony i jakie są jego wnioski. Niemniej, jak wskazano w treści "Strategii Rozwoju Gminy P. na lata [...]-[...]", jednym z celów operacyjnych strategii rozwoju jest: Tworzenie sprzyjających warunków do pozostawania w gminie na stałe ludzi młodych oraz stwarzanie warunków do dodatniej migracji ludności. Działaniem jakie określono w treści strategii, aby osiągnąć przedmiotowy cel, jest uporządkowanie i aktywizacja gospodarki mieszkaniowej poprzez: a) budowę mieszkań komunalnych, b) wsparcie inwestycji prywatnych (mieszkania na sprzedaż). Uchwalona zmiana studium dokonując kwalifikacji objętych nią terenów stanowiących własność skarżącego wyłącznie pod zabudowę związaną ze sportem i rekreacją, nie tylko nie realizuje powyższych postulatów "Strategii Rozwoju Gminy P. na lata [...]-[...]", ale przede wszystkim nie wyjaśnia przyczyn, dla których nie jest na tym terenie możliwe lub pożądane realizowanie zabudowy mieszkaniowej. Pozostaje to w ścisłym związku ze głoszonym już w toku procedury uchwalania studium wnioskiem skarżącego dotyczącym przeznaczenia stanowiących jego własność działek pod zabudowę mieszkaniową, zwłaszcza z uwagi na bezpośrednie sąsiedztwo z terenami o podobnej funkcji. Tymczasem w treści uzasadnienia odrzucenia wniosku znajdują się wyjaśnienia, jakoby byłoby to niezgodne z miejscowym planem, który to dokument jest tworzony i stanowi niejako pochodną kierunków ustalonych w studium właśnie. Wskazano również na to, że teren nie jest predysponowany pod zabudowę, nie posiada uzbrojenia a projektowany dojazd drogą wewnętrzną nie jest faktycznie wykonywany. Wymienione argumenty natury faktycznej są – jak wskazał skarżący - niezgodne z prawdą. W bezpośrednim sąsiedztwie przedmiotowych nieruchomości znajduje się zabudowa mieszkaniowa. Dojazd drogą jest wykonywany i skarżący bez problemu dokonuje nią przejazdu do swoich nieruchomości, zaś teren - ze względu na sąsiedztwo zabudowy mieszkaniowej - nadaje się do uzbrojenia, co skarżący jest władny wykonać samodzielnie. Skarżący wielokrotnie zwracał do się do organu o wdrożenie rozwiązań planistycznych umożliwiających mu zabudowę mieszkaniową. Skarżący podjął takie działania już w 2019 r. podczas zmian dokonywanych w zaskarżonym planie, jak również przed przystąpieniem przez organ do procedowania zmian studium w części obejmującej działki skarżącego.

Niezależnie od powyższego dokonana zmiana w studium uniemożliwia skarżącemu również wykonywania funkcji rolniczej i górniczej, które to funkcje miał pierwotnie zagwarantowaną treścią studium. W rezultacie grunty, których właścicielem jest skarżący, stały się nieużytkiem, a ich wartość radykalnie się obniżyła. Skarżący nie widzi możliwości budowy urządzeń infrastruktury turystycznej, czy sportowej na swojej nieruchomości, ponieważ ze względu na lokalizację jest to nierentowne, zaś zapotrzebowanie w regionie na tego typu zabudowę jest bardzo niskie. Powyższe przekłada się na zasadność zarzutów skargi o przekroczeniu przysługującego Gminie władztwa planistycznego (przekładające się na naruszenie prawa własności należącego do skarżącego nieruchomości), skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonych uchwał w części obejmującej działki nr [...] oraz [...]. Skarżący wskazał przy tym, że podniesione zarzuty wobec uchwały w sprawie zmiany studium pozostają w bezpośrednim związku z treścią zaskarżonego planu miejscowego. Nieważność części uchwały w zakresie zmiany studium pociąga za sobą nieważność w tożsamej części zaskarżonej uchwały o miejscowym planie. Jeśli bowiem uchylone zostaną zapisy studium obejmujące ustalenie funkcji podstawowej dla przedmiotowego terenu, to miejscowy plan w tym zakresie nie będzie znajdował podstaw w zapisach w studium.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w P. wniosła o jej oddalenie w całości, wyjaśniając, że na sesji w dniu [...] kwietnia 2019 r. Rada podjęła uchwałę w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obrębu L. gmina P. Uchwałę tę podjęto na podstawie art. 20 ust. 1 u.p.z.p. w związku z uchwałą z dnia [...] października 2017 r. Nr [...] w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obrębu L. gmina P., po stwierdzeniu, że nie zostały naruszone ustalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonego uchwałą z dnia [...] czerwca 1995 r. Nr [...] ze zmianami. W 2007 r. weszła w życie zmiana studium uchwalona uchwałą z dnia [...] września 2007 r. Nr [...], która dla nieruchomości należących do skarżącego wprowadziła funkcję przemysłu wydobywczego i usług z nim związanych - jako główną (PG). Dopuszczone zostały również funkcje usług sportu, rekreacji i turystyki, wód powierzchniowych, L., sieci, obiektów i urządzeń infrastruktury technicznej oraz dróg jako towarzyszące lub zastępujące funkcję główną. Związane to było z udokumentowaniem w 2006 r. przez skarżącego złoża kruszywa naturalnego "L. – W.". W dniu 18 czerwca 2015 r. skarżący złożył wniosek o wykreślenie złoża z "Bilansu Zasobów Złóż Kopalin", uzasadniając go protestami społeczności lokalnej sprzeciwiającej się uruchomieniu kopalni oraz wyjątkowo niekorzystnym układem transportu (jedyny dojazd do kopalni przez dzielnice zabudowy jednorodzinnej miasta P.). Po rozważeniu tego wniosku oraz przeanalizowaniu rozmieszczenia i ilości udokumentowanych kilku złóż kruszywa naturalnego na obszarze Gminy, organ administracji geologicznej wykreślił złoże "L. – W." z "Bilansu Zasobów Złóż Kopalin".

Powyższe działania skarżącego miały zasadniczy wpływ – jak wskazała Rada - na przeznaczenie przedmiotowych nieruchomości w zaskarżonym miejscowym planie. W toku procedury sporządzania tego planu podlegała badaniu jego zgodność z obowiązującym studium. Aby działania legislacyjne Rady były zgodne z prawem, czyli aby projekt planu miejscowego był sporządzony spójnie z ustaleniami studium, funkcją wynikającą ze studium i przyjętą w miejscowym planie obrębu L. dla nieruchomości skarżącego jest funkcja US[...] (usługi sportu i rekreacji) jako dopuszczona obok funkcji głównej. Rada przyjmując zaskarżoną uchwałą nowy plan miejscowy, obejmujący nieruchomości należące do skarżącego, dokonała władnego rozstrzygnięcia w sferze planowania przestrzennego dla przedmiotowego terenu w zgodzie z obowiązującym prawem, tj. w granicach przysługującego gminie tzw. "władztwa planistycznego", gdyż w części tekstowej studium (z 2007 r.) w jednostce bilansowej L., za zgodne ze studium, uznaje się wprowadzenie na terenach oznaczonych jako PG (przemysł wydobywczy) przeznaczenia pod usługi sportu i rekreacji (US). Wobec powyższego zapisana w miejscowym planie funkcja US dla nieruchomości skarżącego była zgodna z zapisami obowiązującego wówczas studium. Dlatego też zarzut dotyczący przekroczenia granic władztwa planistycznego jest – zdaniem strony - bezpodstawny.

Ponadto Rada wskazała, że zaskarżoną uchwałę w sprawie zmiany studium podjęto na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie gminnym (dalej zwana "u.s.g.") oraz art. 12 ust. 1 i art. 27 u.p.z.p. w związku z uchwałami z dnia [...] lutego 2021 r. Nr [...] w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy P. oraz z dnia [...] marca 2021 r. Nr [...] w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy P. Uchwalona zmiana obejmuje: tekst VII zmiany studium w wersji ujednoliconej, stanowiący załącznik nr 1 do uchwały, rysunek VII zmiany studium w wersji ujednoliconej w skali 1:10000 - UWARUNKOWANIA, stanowiący załącznik nr 2 do uchwały, rysunek VII zmiany studium w wersji ujednoliconej w skali 1:10000 - KIERUNKI, stanowiący załącznik nr 3 do uchwały, rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag wniesionych do projektu VII zmiany studium w trakcie jego wyłożenia do publicznego wglądu, stanowiące załącznik nr 4 do uchwały, dane przestrzenne, o których mowa w art. 67a ust. 2 u.p.z.p.

Jak dalej wskazała Rada, uchwała w sprawie studium (opcjonalnie jego zmiany) ma specyficzny charakter wśród ogółu uchwał, gdyż jest aktem polityki przestrzennej, w dużym stopniu opisowym, na co wskazuje sama nazwa studium. Akt ten składa się z dwóch zasadniczych części: informacyjnej, zwanej "uwarunkowaniami", która stanowi opis, tj. inwentaryzację dotychczasowego stanu faktycznego i prawnego obszaru gminy, stanowiącą punkt wyjścia do części regulacyjnej, zwanej "kierunkami", konstytuującymi dyspozycje polityki przestrzennej gminy, a w efekcie stanowiącymi ustalenia wiążące organy gminy przy sporządzaniu i uchwalaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Działania planistyczne Rady w kwestii przystąpienia do VII zmiany studium wiązały się m.in. z koniecznością aktualizacji udokumentowanych złóż kruszyw naturalnych, m.in. złoża "L. – W.", wykreślonego z "Bilansu Zasobów Złóż Kopalin" na wniosek skarżącego. O konieczności podjęcia takich działań dla ważności studium przypomniał Radzie Wojewoda Dolnośląski pismem z dnia 14 maja 2021 r. Taka aktualizacja, dotycząca nieruchomości należących do skarżącego, została w granicach uchwały wykonana. Przedmiotowy projekt VII zmiany studium nie zmienił przeznaczenia dla działek nr [...] i [...], wynikającego z obowiązującego planu miejscowego przyjętego zaskarżoną uchwałą, gdyż przedmiotem zmiany studium opisanej w uchwałach o przystąpieniu była tylko konieczność wykreślenia z obszaru ww. działek złoża kruszywa.

W dniu 30 września 2021 r. skarżący złożył uwagę do projektu VII zmiany studium dotyczącą jego nieruchomości, wnosząc o wprowadzenie zapisów umożliwiających realizację na działkach funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej. Rada postanowiła nie uwzględnić tej uwagi w całości, kierując się zasadami ładu przestrzennego oraz dbałością o właściwy rozwój przestrzenny gminy. Zdecydowała, aby w procesie planowania przestrzennego ograniczyć projektowanie nowej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej na terenach zlokalizowanych poza głównym układem przestrzennym wsi. Zabudowę tę należy lokalizować w sposób umożliwiający mieszkańcom maksymalne wykorzystanie publicznego transportu zbiorowego jako podstawowego środka transportu. W pierwszej kolejności planować tę zabudowę poprzez uzupełnienie istniejącej, a w innych przypadkach lokalizować ją w obszarze w najwyższym stopniu przygotowanym do zabudowy (rozumie się przez to obszary charakteryzujące się najlepszym dostępem do sieci komunikacyjnej oraz najlepszym stopniem wyposażenia w sieci wodociągowe, kanalizacyjne, elektroenergetyczne, gazowe, ciepłownicze oraz sieci i urządzenia telekomunikacyjne, adekwatne dla nowej, planowanej zabudowy). Zasadą, którą przyjęto w planowaniu przestrzennym miasta i gminy P., jest racjonalne wykorzystanie zasobów poprzez ograniczenie chaotycznego i rozproszonego zainwestowania. W uzasadnieniu odmowy uwzględnienia uwagi skarżącego Rada wykazała, że jego nieruchomości położone są poza zabudową, oddzielone od zwartej zabudowy (poza pojedynczym istniejącym budynkiem) terenami rolnymi, terenem wód, linią kolejową i terenami zieleni - od strony zachodniej oraz ogrodami działkowymi od strony północnej i wschodniej. Teren ten nie jest predysponowany do zabudowy. Nie posiada też żadnego uzbrój w infrastrukturę techniczną.

Zdaniem Rady, skarżący nie wykazał, aby postanowienia zaskarżonych uchwał naruszały jego interes w zakresie prawa własności. Zarzut naruszenia art. 140 Kodeksu cywilnego organ uznał za zupełnie chybiony. Zaskarżone akty nie ingerują w prawo własności, jakim dysponuje skarżący, nie naruszają jego istoty ani sposobu wykonywania uprawnień składających się na treść prawa własności. Studium nie jest aktem prawa miejscowego a jedynie aktem polityki przestrzennej gminy, prawa wewnętrznego wiążącym organ stanowiący przy uchwalaniu miejscowego planu. Studium wiąże zarówno organ wykonawczy gminy przy sporządzaniu projektów miejscowych planów, jak i radę gminy przy uchwalaniu tych planów. Przywołane zapisy studium nie naruszają interesu skarżącego w sposób bezpośredni i realny. Skarżący może nadal korzystać ze swojego prawa własności w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego oraz zgodnie z jego społeczno-gospodarczym przeznaczeniem. Społeczno-gospodarcze przeznaczenie prawa pozostaje w ramach władztwa planistycznego przysługującego gminie.

Nieprawdziwym okazuje się również – zdaniem Rady - zarzut dotyczący naruszenia przez Burmistrza obowiązku rzetelnej oceny aktualności studium i analizy zmiany w zagospodarowaniu przestrzennym. Jak wskazał organ, uchwałą z dnia [...] października 2016 r. Nr [...] w sprawie oceny aktualności studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy P. oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego Rada przyjęła przedłożone przez Burmistrza wyniki oceny aktualności studium oraz miejscowych planów na obszarze miasta i gminy zawartych w "Analizie zmian w zagospodarowaniu przestrzennym miasta i gminy P.", stanowiącej załącznik nr 1 do uchwały. Przyjęto w niej również wieloletni program sporządzania planów miejscowych. Podjęcie tej uchwały wynika z art. 32 u.p.z.p. W celu oceny aktualności studium i planów miejscowych Burmistrz dokonał analizy zmian w zagospodarowaniu przestrzennym miasta i gminy, ocenił postępy w opracowywaniu planów i opracował wieloletni program ich sporządzania w nawiązaniu do ustaleń studium, z uwzględnieniem decyzji zamieszczonych w rejestrach, o których mowa w art. 57 ust. 1-3 i art. 67 u.p.z.p., oraz wniosków w sprawie sporządzania lub zmiany planu miejscowego. Analiza zmian w dniu 15 września 2016 r. uzyskała wymaganą opinię Miejsko-Gminnej Komisji Urbanistyczno-Architektonicznej, po czym Burmistrz wyniki tej analizy przekazał Radzie. Skutkiem podjęcia uchwały jest przyjęcie wieloletniego programu sporządzania planów miejscowych, określającego kierunek niezbędnych działań planistycznych pozwalających na skoordynowanie i zrównoważone prowadzenie polityki planistycznej, których celem jest aktualizacja ustaleń planów miejscowych.

Wobec powyższego organ stwierdził, że wszystkie zarzuty skarżącego dotyczące zaskarżonych uchwał są nieuzasadnione. Oba dokumenty planistyczne zostały uchwalone zgodnie z u.p.z.p. przy zachowaniu procedur przewidzianych tą ustawą. Rada podkreśliła przy tym, że skarżący nie wykazał naruszenia jego interesu prawnego postanowieniami zaskarżonych uchwał.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 w/w ustawy). Zgodnie zaś z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 259 ze zm.; dalej zwana "P.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. W niniejszej sprawie mamy do czynienia ze skargą na akt, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a., ponieważ zaskarżona uchwała, której przedmiotem jest uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, niewątpliwie stanowi akt prawa miejscowego.

Po myśli art. 147 § 1 P.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Dla rozstrzygnięcia sprawy ze skargi na uchwałę Rady Miejskiej w P. z dnia [...] maja 2019 r. Nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obrębu L. gmina P. istotne jest, że skarga złożona została na podstawie art. 101 u.s.g., zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Oznacza to, że obowiązkiem Sądu było zbadanie, czy wniesiona skarga podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny. Nie budzi wątpliwości to, że sprawa, w której zaskarżona uchwała została podjęta – uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – zaliczana jest do spraw z zakresu administracji publicznej.

W dalszej kolejności Sąd zobligowany był do rozważenia kwestii naruszenia zaskarżoną uchwałą interesu prawnego strony skarżącej, która wywodzi go z faktu bycia właścicielem nieruchomości (działek nr [...] oraz [...]) zlokalizowanych na obszarze objętym zakwestionowanym planem, tj. terenie oznaczonym symbolem US[...], na którym ustalono jako przeznaczenie podstawowe: teren sportu i rekreacji oraz jako przeznaczenie uzupełniające: infrastruktura techniczna, infrastruktura drogowa. Zgodnie z uchwałą z dnia [...] września 2007 r. Nr [...] w sprawie zmiany studium nieruchomości należące do skarżącego zostały przeznaczone pod przemysł wydobywczy i usługi z nim związane jako funkcja główna (PG). Ponadto, dopuszczone zostały również funkcje usług sportu, rekreacji i turystyki, wód powierzchniowych, L., sieci, obiektów i urządzeń infrastruktury technicznej oraz dróg jako towarzyszące lub zastępujące funkcję główną. Zatem z dopuszczalnych przeznaczeń terenu usunięto przemysł wydobywczy i usługi z nim związane, co było uzasadnione faktem złożenia przez skarżącego wniosku o wykreślenie złoża kruszywa naturalnego "L. – W." z "Bilansu Zasobów Złóż Kopalin" i w rezultacie jego wykreślenia. Istotne jest w tym miejscu zwrócenie uwagi na wyjaśnienia strony skarżącej związane z naruszeniem jej interesu prawnego, która nie kwestionuje dokonanej zmiany w zapisach planu odnoszących się przeznaczenia terenu, na którym znajdują się działki do niej należące, a domaga się całkowitej zmiany i przeznaczenia tego terenu pod funkcję mieszkaniową. Zdaniem strony skarżącej, brak tej zmiany i ustalenie dla obszaru, na którym znajdują się nieruchomości skarżącego, pod funkcję rekreacyjną i sportową narusza jej uprawnienia korzystania ze stanowiących jej własność nieruchomości, polegające na uniemożliwieniu korzystania z nich w celu wykonania inwestycji budownictwa mieszkaniowego, tj. wykorzystania ich na cele użyteczne, zgodne z przeznaczeniem nieruchomości.

W powyższym kontekście wskazać należy, że dla skuteczności skargi wnoszonej w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. konieczne jest wykazanie naruszenia przez organ gminy konkretnego przepisu prawa materialnego wpływającego już w momencie podjęcia uchwały negatywnie na sytuację strony skarżącej. W judykaturze przyjmuje się, a pogląd ten podziela skład orzekający w niniejszej sprawie, że każda regulacja zawarta w planie miejscowym wprowadzająca zakaz określonego wykorzystania nieruchomości, do której przysługuje tytuł prawny w postaci prawa własności, lub prowadząca w inny sposób do ograniczenia możliwości korzystania z niej, której właściciel musi się wbrew własnej woli podporządkować, prowadzi do naruszenia prawa własności chronionego konstytucyjnie oraz przez art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1360 ze zm.; zwana dalej "K.c.").

W niniejszej sprawie niewątpliwie zapisy zaskarżonej uchwały naruszają prawem chroniony interes strony skarżącej, bowiem ograniczają jej prawo własności i możliwości korzystania w należących do niej nieruchomości (strona chce przeznaczyć działki nr [...], [...] na cele mieszkaniowe).

Pozytywne ustalenie powyższych kwestii otwiera drogę do kontroli legalności zaskarżonej uchwały i oceny, czy nie zostały naruszone przepisy dotyczące zasad i procedury uchwalania planu miejscowego oraz czy gmina nie przekroczyła tzw. zasad władztwa planistycznego. W wyroku z dnia 16 listopada 2009 r. (II OSK 1249/09) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że całościowa kontrola miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powinna odbywać się w zakresie, w jakim jest to możliwe dla aktów prawa powszechnie obowiązującego (prawa miejscowego). Stwierdził ponadto, że odróżnić należy te wszystkie wymogi planu, które odnoszone są do ogółu adresatów planu, od tych, które wpływają na sytuację prawną konkretnej nieruchomości. Wymogi odnoszące się do ogółu adresatów (np. tryb sporządzenia planu) podlegają kontroli sądu administracyjnego w całokształcie, a nie tylko w odniesieniu do nieruchomości strony skarżącej, ale już kontrola ewentualnego nadużycia uprawnień gminy do decydowania o sposobie przeznaczenia terenów (art. 4 ust. 1 u.p.z.p.), doktrynalnie zwanych władztwem planistycznym, następuje do każdej z nieruchomości z osobna, wymagając skargi jej właściciela. Innymi słowy, stwierdzenie, że na skutek podjęcia zaskarżonej uchwały doszło do naruszenia interesu prawnego strony skarżącej, rodzi konieczność oceny kwestionowanych przepisów pod kątem zgodności z obowiązującymi przepisami prawa. Obowiązek uwzględniania skargi na uchwałę organu gminy z zakresu administracji publicznej powstaje wówczas, kiedy naruszenie interesu prawnego związane jest z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego.

Należy tutaj jeszcze podkreślić, że zgodnie z treścią art. 28 ust. 1 u.p.z.p., podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części stanowi istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie. Wskazanie w powyższym przepisie podstaw nieważności uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego prowadzi do wniosku, że przepis ten stanowi lex specialis wobec art. 91 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Oznacza to, że rozstrzygnięcia nadzorcze wojewody albo orzeczenie sądu administracyjnego stwierdzające nieważność uchwały w sprawie miejscowego planu są wydawane w przypadku zajścia co najmniej jednej z podstaw nieważności wymienionych w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Zatem pozostałe naruszenia prawa (niewymienione w powołanym wyżej przepisie) należałoby traktować jako nieistotne, a więc niebędące przyczyną nieważności uchwały (por. T. Bąkowski, Komentarz do art. 28 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 03.80.717), [w] T. Bąkowski, ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Zakamycze, 2004).

Uwzględniając powyższe, Sąd doszedł do przekonania po analizie treści skargi, że w rozpoznawanej sprawie nie doszło do naruszenia obiektywnego porządku prawnego.

Wskazać należy, że gmina jest podstawową jednostką samorządu terytorialnego posiadającą osobowość prawną. Gminie przysługuje prawo własności i inne prawa majątkowe, co wynika wprost z Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (zwana dalej "Konstytucja RP"). Niewątpliwa jest również w sprawie kwestia uprawnień rady gminy (miejskiej) do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Uprawnienia te wynikają z art. 18 ust. 2 pkt 5 u.s.g. oraz z art. 3 ust. 1, art. 14 ust. 1 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p. Stosownie bowiem do art. 3 ust. 1 u.p.z.p., kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, należy do zadań własnych gminy. Posiadanie przez gminę tzw. władztwa planistycznego oznacza, że jednostka ta może samodzielnie decydować o sposobie zagospodarowania terenu, wprowadzając, z zachowaniem wymogu legalności, do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określone regulacje.

W związku z powyższym na wstępie należy ustosunkować się do zarzutu skargi zawartego w pkt. 4 przekroczenia władztwa planistycznego. W tym zakresie trzeba zauważyć, że bogatej w tej materii judykaturze podkreśla się, że w art. 1 ust. 2 u.p.z.p., zawierającym otwarty katalog wymagań, które w szczególności należy wziąć pod uwagę w opracowaniach dotyczących zagospodarowania przestrzennego, wskazane zostało w pkt. 7 w jednoznaczny sposób "prawo własności". Wymóg ten podporządkowany jest przepisowi art. 21 ust. 1 Konstytucji RP, jako gwarantującemu poszanowanie tego prawa, które wprawdzie - zgodnie z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP - może być ograniczone, ale pod warunkiem nienaruszania istoty własności. W tej ostatniej kwestii Sąd Najwyższy wypowiedział się w wyroku z dnia 16 lipca 1980 r. (CZP 45/80, OSPiKA 1981, nr 7- 8, poz. 131), w którym nawiązując do art. 140 Kodeksu cywilnego, stwierdził, że prawo własności jest "tym szczególnym prawem, które zapewnia właścicielowi dopuszczalną w danych warunkach pełnię uprawnień względem rzeczy. Choć przepis ten nie zdefiniował prawa własności przez wyczerpujące wyliczenie uprawnień właściciela, to jednak wyliczył uprawnienia zasadnicze, a przede wszystkim uprawnienia do korzystania z rzeczy oraz do rozporządzania nią". Naruszeniem tego uprawnienia jest ingerencja w sferę prawną właściciela nieruchomości dokonywana poprzez ustalenia planu miejscowego, które określając przeznaczenie terenu i jego zagospodarowanie, wyznaczają jednocześnie granice korzystania z prawa własności i wpływają na interesy prawne jego dysponenta. W tym miejscu należy jednak wskazać, że "plany zagospodarowania przestrzennego dotyczą indywidualnych interesów prawnych i uprawnień właścicieli nieruchomości, albo naruszają te interesy, czy uprawnienia. Na tym, bowiem polega istota prawa administracyjnego i istota administracyjnoprawnej ingerencji w stosunki prawa cywilnego. Organy wykonujące administrację publiczną mają prawo ingerowania w te stosunki w sposób wyznaczony ustawą, a prawo własności (inne prawa rzeczowe) nie jest prawem absolutnym i nienaruszalnym" (wyroki: NSA z dnia 18 maja 2001 r., II SA/Kr 376/01; WSA w Krakowie z dnia 18 kwietnia 2008 r., II SA/Kr 157/08). Co istotne dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, ograniczenia, które mogą się pojawiać w związku z uchwaleniem miejscowego planu, a mieszczą się w przyznanych ustawowo ramach, nie stanowią naruszenia prawa i nie mogą być podstawą do stwierdzenia nieważności uchwały.

Stanowisko takie wynika wprost z obowiązującego systemu prawnego i znajduje wyraz w trwałej linii orzeczniczej NSA. Jakkolwiek prawo własności jest w Rzeczypospolitej Polskiej chronione konstytucyjnie (art. 21 ust. 1), to prawo to nie jest prawem bezwzględnym. Doznaje w określonych sytuacjach ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja RP w art. 64 ust. 3, stanowiąc, że własność może być ograniczona, tyle że tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a więc z poszanowaniem zasady proporcjonalności, tj. zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Ingerencja w sferę prawa własności musi zatem pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do ww. celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia, przy czym ograniczenia te winny być dokonane wyłącznie w formie przepisów ustawowych. Ograniczenia te mają zatem swe źródło w ustawie, tak jak tego wymaga Konstytucja RP, a jeżeli tak to ograniczenia wykonywania prawa własności wynikające z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego są prawnie dopuszczalne (wyroki NSA z dnia: 4 czerwca 2008 r., II OSK 1883/07; stycznia 2010 r., II OSK 1708/09).

W związku z powyższym – zdaniem Sądu - prawnie dopuszczalna była zmiana przeznaczenia terenu oznaczonego symbolem US[...] w sposób określony w planie miejscowym będącym przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie. Sąd nie dopatrzył się naruszenia prawa w tym, że dla nieruchomości należących do strony skarżącej wykluczono przeznaczenie pod przemysł i usługi z nim związane, tym bardziej, że to działania skarżącego związane ze złożem kruszywa naturalnego miały zasadniczy wpływ – jak wskazała Rada - na przeznaczenie przedmiotowych nieruchomości w zaskarżonym miejscowym planie.

Odnosząc się zaś do żądania skarżącego zmiany przeznaczenia należących do niego nieruchomości pod budownictwo mieszkaniowe, również i w tym zakresie nie można mówić o przekroczeniu przez Gminę władztwa planistycznego. Dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej uchwały, podkreślić należy, że u.p.z.p. jest jednym z aktów prawnych mających istotny wpływ na ograniczenie własności nieruchomości, bo przyznających organom gminy prawo do sporządzania i uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. To właśnie w miejscowym planie dochodzi w sposób wiążący do ustalenia bądź zmiany przeznaczenia terenu, określenia inwestycji celu publicznego oraz sposobu i warunków zagospodarowania terenu (art. 4 ust. 1 u.p.z.p.). Plan miejscowy wespół z innymi przepisami kształtuje zatem sposób wykonywania prawa własności i właśnie dlatego, że kształtuje on sposób wykonywania prawa własności, to wyznaczenie granic ingerencji w to prawo musi uwzględniać wartości naczelne, jak równość wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP) w tym gwarantowanie sprawiedliwości społecznej (wyrok NSA z dnia 11 września 2008 r., II OSK 215/08). Ponadto, aby uznać, że wprowadzone planem ograniczenia w prawie własności są prawnie dopuszczalne i nie stanowią naruszenia prawa, ustalenia planu muszą uwzględniać zasadę proporcjonalności.

W doktrynalnym ujęciu wymóg proporcjonalności zwany jest także zakazem nadmiernej ingerencji i oznacza konieczność zachowania proporcji pomiędzy ograniczeniem danego konstytucyjnego prawa lub wolności (czyli nałożonymi na jednostkę obciążeniami), a zamierzonym celem (pozytywnym efektem) danej regulacji prawnej. Wymóg proporcjonalności oznacza konieczność wyważania dwóch dóbr (wartości), których pełna realizacja jest niemożliwa (J. Zakolska, Zasada proporcjonalności w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, Kancelaria Sejmu, Warszawa 2008, s. 27-28). Podstawowa zasada równości wobec prawa wymaga natomiast wyważenia wszystkich interesów, jakie występują w danej sprawie. Istota działania zasady wyważenia przeciwstawnych interesów opiera się na prawidłowej realizacji dwóch elementów tej zasady: wyważania wartości interesów i rezultacie wyważania. Jeżeli nie doszło do wyważania interesów lub bezpodstawnie przyjęto regułę dominacji któregokolwiek z interesów – zasada ta zostaje naruszona. Dokonując zatem ingerencji w sferę prywatnych interesów właścicieli, rada gminy powinna bezwzględnie kierować się zasadą proporcjonalności, rozumianą jako zakaz nadmiernej w stosunku do chronionych wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostek. Oznacza to konieczność dbania o właściwe ustalenie proporcji pomiędzy ochroną interesu publicznego z jednej strony a ograniczeniem prywatnych interesów właścicieli z drugiej (wyrok WSA w Białymstoku z dnia 28 lutego 2008 r., II SA/Bk 42/08, LEX nr 483139). Ingerencja w sferę prawa własności musi bowiem pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których plan wprowadza określone ograniczenia. Gdyby okazało się, że skala ingerencji w prawo własności nie znajdowała żadnego uzasadnienia w interesie publicznym bądź byłaby w stosunku do niego nierzeczywista lub nieproporcjonalna, można wówczas mówić o nadużyciu władztwa publicznego.

W literaturze przedmiotu sygnalizuje się również możliwość wystąpienia takiej regulacji prawnej, w której nie będzie typowego konfliktu pomiędzy dobrem ogólnospołecznym a dobrem indywidualnym. Dzieje się tak wówczas, gdy ingerencja podejmowana jest w celu zrealizowania praw innych osób, które w świetle art. 31 ust. 3 Konstytucji RP stanowią jedną z przesłanek materialnoprawnych dopuszczających ustanowienie ograniczeń w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw (J. Zakolska, op. cit., s. 30). W przypadku miejscowych planów tego typu regulacje mogą zdarzać się często. W każdym jednak przypadku prowadzenie wszelkich ograniczeń w zakresie wykonywania prawa własności wymaga od gminy szczególnej rozwagi i właściwego uzasadnienia.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, należy zauważyć, że brak zmiany przeznaczenia terenu US[...] pod budownictwo mieszkaniowe został uzasadniony – jak wynika z rozpatrzenia uwagi wniesionej przez skarżącego - niezgodnością ze studium. Co wymaga tutaj podkreślenia, na co również zwróciła uwagę strona skarżąca, mimo iż studium nie ma charakteru aktu powszechnie obowiązującego jako akt planistyczny wewnętrznego, wiąże radę gminy przy uchwalaniu miejscowego planu (art. 20 ust. 1 u.p.z.p.). Już sam ten fakt uniemożliwiał przeznaczenie pod zabudowę mieszkaniową nieruchomości należących do skarżącego zgodnie z jego wnioskiem. Ponadto, stwierdzić należało, że taka ingerencja w prawo własności skarżącego nie jest – zdaniem Sądu - w stosunku do niego nieproporcjonalna. Trzeba zwrócić w tym miejscu uwagę na wyjaśnienia zawarte w odpowiedzi na skargę, że Rada nie uwzględniła w całości uwagi skarżącego do projektu VII zmiany studium, w której wniósł o wprowadzenie zapisów umożliwiających mu realizację na działkach należących do niego funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej, kierując się zasadami ładu przestrzennego oraz dbałością o właściwy rozwój przestrzenny gminy. Rada zdecydowała, aby w procesie planowania przestrzennego ograniczyć projektowanie nowej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej na terenach zlokalizowanych poza głównym układem przestrzennym wsi, aby w pierwszej kolejności planować tę zabudowę poprzez uzupełnienie istniejącej, a w innych przypadkach lokalizować ją w obszarze w najwyższym stopniu przygotowanym do zabudowy (rozumie się przez to obszary charakteryzujące się najlepszym dostępem do sieci komunikacyjnej oraz najlepszym stopniem wyposażenia w sieci wodociągowe, kanalizacyjne, elektroenergetyczne, gazowe, ciepłownicze oraz sieci i urządzenia telekomunikacyjne, adekwatne dla nowej, planowanej zabudowy). Zasadą, którą przyjęto w planowaniu przestrzennym miasta i gminy P., jest racjonalne wykorzystanie zasobów poprzez ograniczenie chaotycznego i rozproszonego zainwestowania. W uzasadnieniu odmowy uwzględnienia uwagi skarżącego Rada wykazała również, że jego nieruchomości położone są poza zabudową, oddzielone od zwartej zabudowy (poza pojedynczym istniejącym budynkiem) terenami rolnymi, terenem wód, linią kolejową i terenami zieleni - od strony zachodniej oraz ogrodami działkowymi od strony północnej i wschodniej. Tak sformułowana argumentacja pozwala na stwierdzenie, że odmawiając wprowadzenia na obszarze objętym symbolem US[...] zabudowy mieszkaniowej, Rada uwzględniła wszystkie okoliczności sprawy, wyważając interesy stron. Wynika z niej, że w sposób rzetelny i wszechstronny rozważyła te okoliczności w kontekście zakwestionowanej przez stronę skarżącą odmowy, mając na uwadze zarówno interes ogólny, jak też interes strony skarżącej. Przedstawiono uzasadnione motywy, dla których ograniczono uprawnienia strony skarżącej do korzystania z należących do niej nieruchomości. Oceniając takie działanie organu Gminy, w istocie należało dojść do wniosku, że nie doszło ani do przekroczenia władztwa planistycznego, ani nie została naruszona zasada proporcjonalności a organ wyważył interes społeczny i strony skarżącej.

Podkreślić tutaj jeszcze wypada, że zasady konstytucyjne, w tym ustanowiona w art. 2 zasada demokratycznego państwa prawa oraz wyrażona w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP zasada proporcjonalności, zezwalają na ograniczenie prawa własności, ale jedynie wówczas gdy niezbędnie wymaga tego inne dobro chronione w postaci np. interesu publicznego lub prawa własności innych osób. W razie kolizji przyznanie prymatu jednemu interesowi nad innym, wymaga każdorazowo porównania wartości chronionych z tymi, które w efekcie wprowadzanej regulacji mają ulec ograniczeniu. W konsekwencji uczynienie jednego z interesów nadrzędnym, zwłaszcza gdy chodzi o konflikt w pełni równorzędnych interesów jednostek, z których jedna doznać ma ograniczenia, wymaga szczególnej rozwagi i rzetelnego uzasadnienia (wyrok WSA w Gliwicach z dnia 16 lipca 2008 r., II SA/Gl 178/08).

Po analizie przedstawionej dokumentacji planistycznej Sąd stwierdził, że w niniejszej sprawie organ planistyczny w pełni sprostał powyższym wymogom, wyważając interes strony skarżącej i interes Gminy. Tym samym zarzuty skargi naruszenia art. 140 K.c., art. 64 Konstytucji RP oraz art. 3 ust. 1 u.p.z.p. zostały uznane za całkowicie nieuzasadnione.

Odnośnie zarzutu naruszenia art. 32 ust. 2 u.p.z.p. należy zwrócić uwagę, że strona skarżąca w żaden sposób nie wykazała, w jaki sposób niespełnienie obowiązku podejmowania uchwał w sprawie aktualności studium i planów miejscowych miałyby naruszać jej interes prawny. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym dotyczącym "interesu strony" w przypadku skargi na uchwałę rady gminy podkreśla się natomiast, że "wykazanie naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia stwarza dopiero możliwość przeprowadzenia merytorycznej oceny rodzaju tego naruszenia wobec podmiotu kwestionującego przed sądem administracyjnym legalność planu. Przepis art. 101 u.s.g. nie daje natomiast podstaw do dopuszczenia do udziału w postępowaniu sądowym innego podmiotu niż wnoszący skargę na akt prawa miejscowego. Ocena bowiem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dokonywana jest tylko pod kątem naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia podmiotu, który wniósł skargę" (postanowienie NSA z dnia 31 marca 2016 r., II OZ 308/16). "Zgodnie z treścią art. 101 ust. 1 u.s.g., prawo do zaskarżania uchwały rady gminy na jego podstawie przysługuje jedynie podmiotowi, który wykaże naruszenie przez zaskarżoną uchwałę własnego interesu prawnego lub uprawnienia, a zatem, że zaskarżona uchwała godzi w sferę prawną tego podmiotu przez wywołanie negatywnych następstw prawnych np. przez zniesienie, ograniczenie, czy też uniemożliwienie realizacji jego uprawniania lub interesu prawnego, który musi być konkretnym, indywidualnym interesem prawnym wynikającym z określonej normy prawa materialnego" (wyrok WSA w Gdańsku z dnia 18 listopada 2015 r., II SA/Gd 165/15). Co istotne, "do wniesienia skargi na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie legitymuje, ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Interes prawny, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g., musi być rzeczywisty i bezpośredni, powinien on "realnie" istnieć w dacie wniesienia skargi do sądu administracyjnego" (wyrok NSA z dnia grudnia 2015 r., II FSK 817/14). "Przesłanką skargi z art. 101 u.s.g. jest naruszenie indywidualnego interesu skarżącego, a nie naruszenie interesu społeczności lokalnej - czy to mieszkańców całej gminy tworzących wspólnotę gminną, czy też mieszkańców mniejszej wspólnoty, jak sołectwo lub osiedle" (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 3 lipca 2014 r., II SA/Po 403/14). Zarzut określony w pkt. 1 w żaden sposób nie spełnia powyższych wymagań, co w konsekwencji doprowadziło do stwierdzenia, że nie mógł on zostać uwzględniony.

Ponadto, w powyższym zakresie należy zwrócić uwagę na wyjaśnienia organu, że uchwałą z dnia [...] października 2016 r. Nr [...] w sprawie oceny aktualności studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy P. oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego Rada przyjęła przedłożone przez Burmistrza wyniki oceny aktualności studium oraz miejscowych planów na obszarze miasta i gminy zawartych w "Analizie zmian w zagospodarowaniu przestrzennym miasta i gminy P.". Przyjęto w niej również wieloletni program sporządzania planów miejscowych w nawiązaniu do ustaleń studium, z uwzględnieniem decyzji zamieszczonych w rejestrach, o których mowa w art. 57 ust. 1-3 i art. 67 u.p.z.p., oraz wniosków w sprawie sporządzania lub zmiany planu miejscowego. Analiza ta uzyskała wymaganą opinię Miejsko-Gminnej Komisji Urbanistyczno-Architektonicznej, po czym Burmistrz wyniki tej analizy przekazał Radzie. Skutkiem podjęcia uchwały jest przyjęcie wieloletniego programu sporządzania planów miejscowych, określającego kierunek niezbędnych działań planistycznych pozwalających na skoordynowanie i zrównoważone prowadzenie polityki planistycznej, których celem jest aktualizacja ustaleń planów miejscowych.

W zakresie pozostałych zarzutów skargi, określonych w pkt. 5-7, należy zwrócić uwagę, że odnoszą się one do uchwały w sprawie zmiany studium, zatem stanowić będą przedmiot odrębnych rozważań w sprawie II SA/Wr 356/22.

Uwzględniając powyższe rozważania, należało uznać wniesioną skargę za nieuzasadnioną i oddalić ją w całości na podstawie art. 151 P.p.s.a.