Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 1145/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2022-02-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
article: art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a
journal: Dz.U. 2000 nr 122 poz 1333
law: Rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 29 grudnia 2000 r. w sprawie szczegółowych zasad gospodarki finansowej jednostek budżetowych, zakładów budżetowych, gospodarstw pomocniczych jednostek budżetowych oraz szczegółowych zasad i terminów rocznych rozliczeń i wpłat do budżetu przez zakłady budżetowe i gospodarstwa pomocnicze jednostek budżetowych.
article: art. 30 ust. 6 pkt 1
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Brzezińska (spr.) Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Korycka sędzia WSA Grzegorz Saniewski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 lutego 2022 r. sprawy ze skargi spółki A. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu od zgłoszenia zamiaru przystąpienia do robót budowlanych oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] lutego 2021 r. znak [...] Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...] maja 2021 r. [...] wnoszącą sprzeciw w sprawie zgłoszenia zamiaru przystąpienia do robót budowlanych polegających na montażu instalacji radiokomunikacyjnej telefonii komórkowej [...] na dachu budynku Szkoły Podstawowej usytuowanym na działce nr [...] obręb [...] przy ul. [...] w B..

W uzasadnieniu organ wskazał następujące okoliczności sprawy.

W dniu [...] kwietnia 2021 r., P. sp. z o.o. w W. dokonała do Prezydenta Miasta B. zgłoszenia zamiaru przystąpienia do wykonania robót budowlanych polegających na montażu instalacji radiokomunikacyjnej telefonii komórkowej [...] na dachu budynku Szkoły Podstawowej usytuowanego na działce nr [...] - obręb [...] przy ul. [...] w B.. Decyzją z dnia [...] maja 2021 r. Prezydent Miasta B. wniósł sprzeciw uznając, że przedmiotowe zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane). Organ pierwszej instancji wskazał iże, montaż instalacji radiokomunikacyjnej wraz ze wspornikami antenowymi o wysokości 3, 7 m oraz antenami, faktycznie stanowi budowę nowej stacji bazowej telefonii komórkowej i w ocenie tut. organu wykracza poza pojęcie instalacji urządzeń na obiektach budowlanych, o którym jest mowa w art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a Prawa budowlanego, co w konsekwencji wymaga uzyskania pozwolenia na budowę zgodnie z art. 28 ust. 1. W odwołaniu od powyższej decyzji Spółka zarzuciła naruszenie art. 29 ust. 3 pkt 3 lit a Prawa budowlanego w związku z art. 30 ust. 6 pkt 1 i z art. 3 pkt 3 P.b. oraz § 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.10.2005 r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać telekomunikacyjne obiekty budowlane i ich usytuowanie (Dz.U. 2005 nr 219 poz. 1864).

Argumentując wskazaną na wstępie decyzję Wojewoda [...] podniósł, że stosownie do dyspozycji przepisu art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę. Wyjątki od tej zasady przewidziane zostały między innymi w art. 29 Prawa budowlanego, ustalającym katalog budów oraz robót budowlanych niewymagających pozwolenia na budowę. W świetle art. 30 Prawa budowlanego w postępowaniu zgłoszeniowym organ architektoniczno-budowlany dokonuje analizy zgłoszenia i dołączonych do niego dokumentów, a następie, w zależności od wyników tej analizy, bądź przyjmuje je milcząco uznając, że zgłoszenie wraz z załączonymi dokumentami odpowiada prawu, bądź też nakłada obowiązek uzupełnienia zgłoszenia, względnie - wnosi sprzeciw. W myśl art. 30 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego właściwy organ wnosi sprzeciw, jeżeli: zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę.

Odnosząc się do spornej w sprawie kwalifikacji zgłoszonych robót budowlanych, organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a P.b. pozwolenia na budowę nie wymaga, natomiast wymaga zgłoszenia wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu na obiektach budowlanych stanowiących albo niestanowiących całości techniczno-użytkowej urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych, a także związanego z tymi urządzeniami osprzętu i urządzeń zasilających, o wysokości powyżej 3 m. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych wskazał, że pojęcie instalacji nie zostało zdefiniowane w ww. ustawie, lecz ustawodawca posługuje się nim w katalogu robót budowlanych zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Wykładnia przepisów ustawy nakazuje przyjąć, że odnosi się ono zasadniczo do robót budowlanych wykonywanych na istniejących już obiektach budowlanych, które służą za nośnik do owej instalacji urządzeń i na których mają one być zamontowane. W szczególności o instalacji czy też montażu urządzenia można mówić wówczas, gdy na dachu budynku istnieje już nośnik (konstrukcja wsporcza), na którym zainstalowane zostaną anteny i inne urządzenia wyposażenia stacji. Wobec tego Wojewoda stwierdził, że roboty budowlane polegające na wykonaniu stacji bazowej telefonii komórkowej P4, która ma zostać zlokalizowana na budynku Szkoły Podstawowej i składać się będzie z - zespół urządzeń nadawczo-odbiorczych (RPU) oraz transmisyjnych (ODU) umieszczonych w pobliżu anten sektorowych i radioliniowych, a także urządzeń zasilających i realizujących m. in. funkcje cyfrowego przetwarzania sygnałów umiejscowionych w szafach systemowych posadowionych na dachu budynku, zespołu anten sektorowych pracujących w następujących pasmach częstotliwości: 800 MHz, 900MHz, 1800MHz, 2100MHz i 2600MHz, zespołu anten parabolicznych i elementy torów antenowych, nie mogą zostać zakwalifikowane jako odpowiadające dyspozycji art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a w/w ustawy. Analiza sposobu oraz zakresu wykonania objętych zgłoszeniem prac budowlanych nie pozwala bowiem zakwalifikować tych prac do kategorii "instalowania". Zdaniem organu odwoławczego zamierzenie budowlane obejmuje znacznie szerszy zakres robót niż samo "instalowanie", a zatem wiąże się z obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. Instalowanie antenowych konstrukcji wsporczych oraz instalacji radiokomunikacyjnych na obiektach budowlanych w rozumieniu 29 ust. 3 pkt 3 lit. a Pr. bud. ma miejsce wówczas, gdy ich umiejscowienie na obiektach budowlanych nie stanowi rozbudowy, nadbudowy lub przebudowy tych obiektów. W tej sprawie objęte zgłoszeniem roboty budowlane polegałyby na przebudowie budynku szkoły, bowiem ich wykonanie spowoduje zmianę parametrów użytkowych tego obiektu budowlanego. Przebudowa jest zaś jedną z postaci robót budowlanych (art. 3 pkt 7 ustawy Prawo budowlane), a te zgodnie z treścią art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane wymagają uzyskania pozwolenia na budowę, chyba że przepis szczególny inaczej rozstrzyga to zagadnienie. Wyłączenie konieczności uzyskania pozwolenia na budowę musiałoby jednoznacznie wynikać z takiego przepisu. Wojewoda uznał zatem, że organ administracji architektoniczno-budowlanej pierwszej instancji nie naruszył art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a P. b, stwierdzając brak podstaw do jego zastosowania wobec przedmiotowego przedsięwzięcia, a także zachował podstawowe zasady postępowania administracyjnego. Zasadne jest bowiem wymaganie przez organ pierwszej instancji, uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę dla projektowanej inwestycji ze względu na zgłaszany zakres robót budowlanych, który nie jest wprost wyszczególniony w katalogu w art. 29 i art. 30 Prawa budowlanego, co obliguje do uzyskania pozwolenia na budowę

P. sp. z o.o. w W., reprezentowana przez radcę prawnego, w skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy zarzuciła naruszenie art. 29 ust. 3 pkt. 3 lit. a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - poprzez bezpodstawne uznanie, że roboty budowlane związane z instalacją urządzeń przekraczających 3 metry wymaga pozwolenia na budowę, co stoi w sprzeczności z bezpośrednim brzmieniem przepisu.

Na tej podstawie skarżąca Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta B. oraz zasądzenie od organu kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu wskazano, że przedmiotem przedsięwzięcia jest infrastruktura telekomunikacyjna składająca się z 6 anten sektorowych, po 2 na każdym z sektorów, co według niektórych orzeczeń sądów administracyjnych nakazywałoby konieczność zbadania skumulowanego oddziaływania takiej instalacji. Dokumentacja załączona przez Skarżącą do zgłoszenia budowlanego zawierała Analizę przedsięwzięcia, gdzie wskazane zostało skumulowane oddziaływanie całego przedsięwzięcia - str. 33 i kolejne (na rysunkach kolorem fioletowym zaznaczono skumulowane oddziaływanie). W tym zakresie nie było zastrzeżeń Wojewody do przedstawionej dokumentacji.

Zdaniem Skarżącej dokonując analizy przepisów prawa budowlanego Organy dokonały nieprawidłowej interpretacji przepisu art. 29 P.b. Wojewoda kierował się jedynie orzeczeniami sądów administracyjnych, które dotyczą innego stanu prawnego. Zgodnie z art. 29 ust. 3 pkt. 3 lit. a P.b. nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast wymaga zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu na obiektach budowlanych stanowiących albo niestanowiących całości techniczno-użytkowej urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych, a także związanego z tymi urządzeniami osprzętu i urządzeń zasilających, o wysokości powyżej 3 m. Dokładnie na tym polega przedsięwzięcie objęte zgłoszeniem.

Skarżąca podniosła, że kwestia zasad dokonywania robót budowlanych związanych z instalacją urządzeń telekomunikacyjnych na obiektach budowlanych jest przedmiotem świadomej liberalizacji przepisów prawa budowlanego, w celu uproszczenia procesu inwestycyjnego. Istotne zmiany i wykładnia przepisów prawa wynikają wprost z ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, Natomiast analizując zaskarżona decyzję można uznać, że niezależnie od zmian legislacyjnych, w szczególności celu tych zmian, organy podejmują działania w celu przeciwstawieniu się kierunkowi zmian i utrudnienia rozwoju technologicznego. Organ nie wyjaśnił dlaczego dla wykładni przepisu z roku 2020 po raz koleiny ułatwiającego procedury, dokonał wykładni przepisów przeciwnie do literalnego brzmienia przepisów, na dodatek wspomagając się orzeczeniami (reprezentującymi tylko jedną z linii orzeczniczych) odnoszących się do nieobowiązujących już stanu prawnego.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga podlegała oddaleniu.

Przedmiot kontroli zgodności z prawem w przedmiotowej sprawie stanowi decyzja Wojewody [...] z [...] lipca 2021 r. utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta B. z [...] maja 2021 r., wnoszącą sprzeciw wobec dokonanego przez P. sp. z o.o. w W. zgłoszenia zamiaru przystąpienia do wykonania robót budowlanych polegających na "montażu instalacji radiokomunikacyjnej telefonii komórkowej P4 na dachu budynku Szkoły Podstawowej" na działce nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w B..

Materialnoprawną podstawę skarżonych decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm. dalej "P.b"), a zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 1 P.b.

Jak wynika z prawidłowych ustaleń organów obu instancji inwestor zgłosił zamiar wykonania, na dachu budynku szkoły podstawowej na działce nr [...] przy ul [...] w B., stacji bazowej telefonii komórkowej [...] obejmującej: konstrukcję wsporczą (cztery wsporniki antenowe o wysokości całkowitej 3,7 m), anteny sektorowe (6 anten typu ATR4518R6v06) i 3 anteny radioliniowe, urządzenia RPU – mocowane do wsporników, urządzenia sterujące 2x(APM30+IBBS). Wynika. Jak wskazano w dokumencie określonym jako ANALIZA – dotyczącym "Instalacji Radiokomunikacyjnej [...]" planowane przedsięwzięcie stanowi stację bazową telefonii komórkowej operatora P4, której wyposażenie stanowić będą: zespół urządzeń nadawczo-odbiorczych (RRU) oraz transmisyjnych (ODU) umieszczonych w pobliżu anten sektorowych i radioliniowych, a także urządzeń zasilających i realizujących m.in. funkcje cyfrowego przetwarzania sygnałów umieszczonych w szafach systemowych posadowionych na dachu budynku; zespół anten sektorowych pracujących w pasmach o częstotliwości: 800MHz, 900MHz, 1800MHz, 2100MHz i 2600MHz; zespół anten parabolicznych i elementów torów antenowych.

Kluczową kwestią sporną w sprawie jest zakwalifikowanie przedmiotowej inwestycji według obowiązujących przepisów prawa budowlanego. Według organów administracji architektoniczno-budowlanej planowane roboty budowlane polegają na wybudowaniu obiektu budowlanego stanowiącego stację bazową telefonii komórkowej, które to roboty nie zostały przez ustawodawcę zwolnione z obowiązku uzyskania przed ich rozpoczęciem decyzji o pozwoleniu na budowę. Zdaniem inwestora natomiast, planowane roboty budowlane nie podlegają temu obowiązkowi, lecz wymagają jedynie zgłoszenia, bowiem polegają na instalowaniu na obiektach budowlanych stanowiących albo niestanowiących całości techniczno-użytkowej urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych, a także związanego z tymi urządzeniami osprzętu i urządzeń zasilających, o wysokości powyżej 3 m. Odpowiadają one zatem robotom budowlanym opisanym w art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a P.b. Inwestor podkreślał, że organy administracji nie uwzględniły nowelizacji przepisów prawa budowlanego dokonanych w związku z koniecznością rozwoju infrastruktury telekomunikacyjnej oraz brzmienia tego przepisu.

Zdaniem Sądu stanowisko wyrażone przez organy administracji architektoniczno-budowlanej jest w pełni zasadne, gdyż zgodnie z przyjętym orzecznictwem sądów administracyjnych w tym Naczelnego Sądu Administracyjnego jednolite jest stanowisko, że budowa stacji bazowej telefonii komórkowej stanowi budowę obiektu budowlanego i nie polega na wykonywaniu robót budowlanych opisanych uprzednio w art. 29 ust. 2 pkt 15, a obecnie art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a P.b., zatem wymaga uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę.

W tym miejscu odnieść należy się do głównego zarzutu inwestora sformułowanego zarówno w odwołaniu, jak i skardze, że organy orzekające w sprawie przy rozstrzyganiu nie uwzględniły obowiązującego w dacie wydania decyzji I, jak i II instancji brzmienia przepisu art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a P.b.

Od dnia 19 września 2020 r. w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 471) przepis ten stanowi, że nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast wymaga zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu na obiektach budowlanych stanowiących albo niestanowiących całości techniczno-użytkowej urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych, a także związanego z tymi urządzeniami osprzętu i urządzeń zasilających, o wysokości powyżej 3 m.

W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, z uzasadnienia projektu ustawy z dnia 30 sierpnia 2019 r. o zmianie ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych oraz niektórych innych ustaw wynika, że uprzednia nowelizacja Prawa budowlanego w spornej części związana była z problemem klasyfikacji poszczególnych typów inwestycji telekomunikacyjnych, a nie zasadniczo zakresem normy prawnej wynikającej z art. 29 ust. 2 pkt 15 Prawa budowlanego (obecnie analogicznie art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie wyrażono stanowisko, że wskazywaną przez skarżąca Spółkę nowelizacją nie przesądzono, aby co do zasady budowa (rozbudowa) stacji bazowej była możliwa bez pozwolenia na budowę. W dalszym ciągu przepis ten dotyczy problematyki "instalowania na obiektach budowlanych" urządzeń, a nie budowy stacji bazowej telefonii komórkowej na budynku o zdecydowanie odmiennej funkcji.

Podkreślenia wymaga, że nie budzi wątpliwości Sądu, że przedmiotowa stacja bazowa telefonii komórkowej nie jest urządzeniem technicznym związanym jakkolwiek z obiektem budowlanym (szkołą podstawową), zapewniającym możliwość użytkowania tego obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem. Celem budowy tej inwestycji (jako obiektu budowlanego) z pewnością nie jest zapewnienie możliwości użytkowania budynku przy ul. [...] w B. - szkoły podstawowej – zgodnie z jego przeznaczeniem. Budynek ten od lat funkcjonuje i może funkcjonować niezelżenie od posadowienia na nim tejże stacji bazowej, czy jakichkolwiek jej elementów składowych. Stacja ta stanowi odrębny od budynku obiekt budowlany, zatem jego realizacja, przy braku odrębnych przepisów, wymagała uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Generalną zasadą wynikającą z art. 28 ust. 1 P.b. jest, że wszelkie roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z zastrzeżeniem art. 29–31, w których to przepisach wymieniono roboty budowlane, które nie wymagają pozwolenia na budowę.

Zgodnie z art. 3 ust. 1 P.b. pod pojęciem "obiekt budowlany" należy rozumieć budynek, budowlę bądź obiekt małej architektury, wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych.

Wykonywanie robót budowlanych polegających na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej nie zostało wymienione w żadnym z przepisów, tym samym należy przyjąć, że roboty takie wymagają pozwolenia na budowę, niezależnie od kryteriów środowiskowych przyjętych w art. 29 ust. 6 P.b. Jak wynika z powyższego zasadą jest wykonywanie robót budowlanych na podstawie pozwolenia na budowę, a wyjątkiem od zasady wykonywanie takich robót na podstawie zgłoszenia. Wyjątków od zasady nie można zaś nigdy interpretować w drodze wykładni rozszerzającej. Jeżeli więc budowy stacji bazowej telefonii komórkowej nie wymieniono w ust. 1 art. 29 P.b. ani też robót budowlanych polegających na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej nie wymieniono wprost w ust. 2 i ust. 3 art. 29 P.b., to nie można przyjmować, że tego typu zamierzenie budowlane można realizować na podstawie art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a P.b. na podstawie zgłoszenia.

W orzecznictwie prezentowane jest stanowisko, że zakres prac, które zgodnie z ustawą P.b. powinny zostać wykonane przy realizacji określonego przedsięwzięcia (np. instalacji telefonii komórkowej) zawsze wynikają z konkretnej, ściśle zindywidualizowanej sytuacji, którą będzie z kolei kreowała wielkość danego urządzenia, jak i sposób oraz miejsce jego realizacji. Dokonując kwalifikacji prawnej, czy dane roboty budowlane wymagają pozwolenia na budowę, czy nie wymagają, nie można czynić tego automatycznie, niezależnie od szczegółowych, technicznych założeń projektu przedstawionego przez inwestora.

Nadal aktualny i ugruntowany jest już pogląd, że stacja bazowa telefonii komórkowej jest zamierzeniem budowlanym (przedsięwzięciem) zaliczanym do budowli w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego, natomiast w świetle przepisów Prawa ochrony środowiska jako instalacja stanowi zespół stacjonarnych urządzeń technicznych powiązanych technologicznie emitujących do powietrza pole elektromagnetyczne. Wobec tego, stację bazową telefonii komórkowej na gruncie przepisów Prawa budowlanego należy traktować jako obiekt budowlany z wszelkimi tego konsekwencjami, składający się z szeregu urządzeń technicznych, będących instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem (art. 3 pkt 1 P.b.). W orzecznictwie sądowym najczęściej przyjmuje się, że stacja bazowa telefonii komórkowej jest budowlą stanowiącą całość techniczno–użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami wymagającą pozwolenia na budowę (wyroki NSA: z 11 kwietnia 2013 r., sygn. akt II OSK 2400/11; 4 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 1793/13; z 21 stycznia 2016 r., sygn. akt II OSK 1224/14 i z 15 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 596/17 oraz sygn. II OSK 613/17, z 11 lipca 2019 r. sygn. II OSK 2242/17, z dnia 20 marca 2019 r. sygn. II OSK 1161/17; z 17 grudnia 2020 r. sygn. II OSK 1476/18, z 27 października 2021 sygn. II OSK 3707/18 dostępne CBOSA). Pogląd ten podziela również skład orzekający w niniejszej sprawie, bowiem przepisy art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a Prawa budowlanego mogą mieć jedynie zastosowanie w przypadku instalowania pojedynczych urządzeń, konstrukcji wsporczych, anten i instalacji radiokomunikacyjnych na obiektach budowlanych, nie mogą natomiast stanowić podstawy prawnej do budowy takiego zamierzenia budowlanego, jakim jest budowa nowej stacji bazowej telefonii komórkowej.

Przez budowę należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także m. in. rozbudowę (art. 3 pkt 6 P.b.). Z kolei obiektem budowlanym jest m. in. budowla wraz z instalacjami (art. 3 pkt 1 P.b.).

Podkreślić należy, iż zgodnie z art. 3 pkt 3 P.b., przez budowlę należy rozumieć każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, jak (między innymi) wolnostojące maszty antenowe. Wyliczenie budowli dokonane w tym przepisie nie stanowi katalogu zamkniętego, a ma jedynie charakter przykładowy. Stacja bazowa telefonii komórkowej jest budowlą stanowiącą całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami wymagającą pozwolenia na budowę. Także wykonywanie robót budowlanych polegających na zainstalowaniu konstrukcji wsporczej na istniejącym obiekcie budowlanym oraz zainstalowaniu anten wraz z instalacją zasilająca w energię elektryczną i urządzeniem sterującym nie stanowi instalowania urządzeń, o którym mowa w art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a P.b. Inwestycje takie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym kwalifikuje się jako budowę obiektu, która wymaga pozwolenia na budowę (por. wyroki NSA: z 11 lipca 2019r., sygn. akt II OSK 2242/17; z 20 marca 2019r., sygn. akt II OSK 1167/17; z 26 kwietnia 2016r., sygn. akt II OSK 1999/14; z 11 kwietnia 2013 r., sygn. akt II OSK 2400/11; z 4 lutego 2014r., sygn. akt II OSK 1793/13; z 21 stycznia 2016 r., sygn. akt II OSK 1224/14, z 11 lipca 2019 r. sygn. II OSK 2242/17, dostępne CBOSA).

Strona skarżąca pomija nadto istotną okoliczność, że prezentowany uprzednio kierunek wykładni przepisów ustawy Prawo budowlane i kategoryzacji przedsięwzięcia polegającego na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej – uzależnionej od uprzedniego uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, z uwagi na szczególny charakter tego rodzaju zamierzenia potwierdzają także dalsze nowelizacje. W stanie prawnym mającym zastosowanie w niniejszej sprawie ustawodawca wszakże zdefiniował w art. 3 pkt 5a P.b. pojęcie "przenośnego wolno stojącego masztu antenowego" jako wszelkie konstrukcje metalowe bądź kompozytowe, samodzielne bądź w połączeniu z przyczepą, rusztem, kontenerem technicznym, lub szafami telekomunikacyjnymi, posadowione na gruncie, wraz z odciągami, balastami i innymi elementami konstrukcji, instalacją radiokomunikacyjną i infrastrukturą zasilającą, przeznaczone do wielokrotnego montażu i demontażu bez utraty wartości technicznej. Przy czym tego typu obiekt budowlany, został wprost zaliczony do kategorii tymczasowych obiektów budowlanych zdefiniowanej w art. 3 pkt 5 P.b. Co istotne, w stosunku do tej kategorii obiektów budowlanych ustawodawca również wprost zastosował szereg przepisów szczególnych odnoszących się do przedsięwzięć polegających "na budowie i przebudowie" przenośnych wolnostojących masztów antenowych, w przypadku gdy inwestorem jest przedsiębiorca telekomunikacyjny lub podmiot, o którym mowa w art. 4 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne.

Nie budzi jednak wątpliwości, że planowane przedsięwzięcie nie dotyczy budowy przenośnego wolnostojącego masztu antenowego, lecz budowy innej budowli - stacji bazowej telefonii komórkowej na dachu istniejącego budynku.

Wbrew twierdzeniom strony skarżącej nie mógł znaleźć zastosowania w sprawie art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a P.b. Pojęcie "instalowanie" nie zostało zdefiniowane w Prawie budowlanym wśród prac określających roboty budowlane (art. 3 pkt 7 P.b.). Ustawodawca posługuje się nim, tworząc katalog robót budowlanych zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę (art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a -e, ust. 4 pkt 3 P.b.). W odniesieniu do części z nich, wskazano wyraźnie, iż roboty polegające na instalowaniu wykonywane są na obiektach budowlanych. To doprecyzowanie, szczególnie w odniesieniu do instalowania urządzeń (pkt 3 lit. a) nakazuje przyjąć, iż analizowany zwrot dotyczy robót budowlanych wykonywanych na istniejących już obiektach, które służą za nośnik do owej instalacji urządzeń i na których mają one być zamontowane.

Tak więc w okolicznościach niniejszej sprawy należy uznać, że chodziło o wykonanie robót polegających na montażu lub instalowaniu urządzeń w szerszym zakresie, niż opisany w zgłoszeniu Spółki jako "montaż instalacji radiokomunikacyjnej telefonii komórkowej [...] na dachu budynku szkoły podstawowej". Zdaniem Sądu rozpoznającego przedmiotową sprawę, organy administracji architektoniczno-budowlanej dokonały prawidłowej oceny materiału dowodowego i zasadnie doszły do wniosku, że na wykonanie przedmiotowych robót inwestor powinien był uzyskać pozwolenie na budowę. W konsekwencji planowanych przez inwestora prac polegających na zamontowaniu na dachu budynku oświaty urządzeń stacji bazowej telefonii komórkowej składającej się z konstrukcji wsporczej o wysokości 3,7 m, anten sektorowych, radioliniowych, urządzenia RRU, i urządzeń sterujących na stalowej ramie, powstać miał nowy obiekt budowlany (budowla) – stacja bazowa telefonii komórkowej.

W wyroku z 15 grudnia 2017r. w sprawie o sygnaturze akt II OSK 597/17 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że pojęcie "urządzenia techniczne" występuje w art. 3 pkt 9 P.b. jako element definicji urządzeń budowlanych, nie wynika jednak z tego, że stacja bazowa telefonii komórkowej usytuowana na dachu budynku stanowi urządzenie budowlane związane z tym budynkiem. Do budowli w rozumieniu art. 3 pkt 3 P.b. zostały zaliczone także "urządzenia techniczne" oraz fundamenty pod maszyny i urządzenia jako odrębne pod względem technicznym części przedmiotów składających się na całość użytkową.

Do stacji bazowej telefonii komórkowej nie ma zatem zastosowania przepis art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a P.b., skutkiem czego - wbrew temu co podnosi inwestor - przedmiotowa inwestycja, wymaga uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Powyższe stanowisko, podzielane przez Sąd, zamyka spory co do kwalifikacji robót budowlanych polegających na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej na dachu budynku, albowiem prowadzi ostatecznie do wniosku, że budowa stacji bazowej wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, bądź bezpośrednio w oparciu o art. 28 P.b., bądź też pośrednio poprzez konieczność zastosowania art. 30 ust. 6 P.b.

Nadto, w pojęciu "emisji" zdefiniowanym w art. 3 pkt 4 lit. b ustawy z 27 kwietnia 2001r. - Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2020r., poz. 1219 ze zm.) mieści się również wprowadzanie bezpośrednio lub pośrednio, w wyniku działalności człowieka, do powietrza pola elektromagnetycznego. Stacja bazowa telefonii komórkowej w świetle powyższych uwarunkowań prawnych jest niewątpliwie zamierzeniem budowlanym (przedsięwzięciem) zaliczanym do budowli w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego, natomiast w świetle przepisów Prawa ochrony środowiska jako instalacja stanowi zespół stacjonarnych urządzeń technicznych powiązanych technologicznie emitujących do powietrza pole elektromagnetyczne.

Niewątpliwie także wykonane przez inwestora prace polegające na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej mogły spowodować wprowadzenie ograniczeń lub uciążliwości dla terenów sąsiednich, powstanie emisji pola elektromagnetycznego (co zresztą wynika ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego – Kwalifikacji przedsięwzięcia). Zasadnym jest zatem objęcie takiej inwestycji wymogiem uzyskania pozwolenia na budowę, co będzie wiązało się z koniecznością złożenia i zatwierdzenia odpowiedniego projektu budowlanego.

Słusznie zauważył organ, że roboty budowlane polegające na budowie stacji bazowej nie zostały zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę przepisami art. 29 P.b., a zastosowanie art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a P.b. w obowiązującym brzmieniu (czego domaga się inwestor) ma miejsce wówczas, gdy instalowanie na obiektach budowlanych urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych nie stanowi budowy stacji bazowej telefonii komórkowej jako całości. Stanowisko to zostało ugruntowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Wobec powyższych niezasadny okazał się zasadniczy zarzut skargi, bowiem organy nie naruszyły art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a oraz art. 28 P.b., a wydane decyzje organów administracji obu instancji odpowiadają prawu.

Wskazać należy, że organy administracji architektoniczno-budowlanej w niniejszej sprawie, poprzestały na stwierdzeniu, że zgłoszenie Spółki z 26 kwietnia 2021 r. dotyczyło budowy lub wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, co stanowi samodzielną przesłankę obligującą do wniesienia sprzeciwu, zgodnie z art. 30 ust. 6 pkt 1 P.b. Organy te nie dokonały jednak oceny przedmiotowej inwestycji w aspekcie jej zgodności z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ewentualnie decyzji o warunkach zabudowy oraz innych przepisów prawa, w tym przepisów ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Organy nie oceniły zatem tego czy przedmiotowa inwestycja należy do przedsięwzięć, które wymagają przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, czy nie. Pozytywna odpowiedź w tym zakresie również skutkowałaby koniecznością analogicznego rozstrzygnięcia. Wobec tego, że rozpatrzenie sprawy administracyjnej należy do kompetencji organów administracji publicznej, sąd administracyjny nie może zastępować organów w tym zakresie. Na obecnym etapie postępowania powyższa kwestia pozostaje zatem dla spornego przedsięwzięcia nierozstrzygnięta. Nie można bowiem uznać, jak zdaje się do czynić strona skarżąca, że w sposób dorozumiany kwestia ta została domyślnie zaaprobowana jako zgodna z przepisami prawa, skoro żaden z organów właściwych w sprawie w uzasadnieniach decyzji nie odniósł się do niej i nie dokonał żadnych ustaleń oraz oceny zgromadzonego materiału dowodowego w tym zakresie. Ma to w okolicznościach rozpoznawanej sprawy tym bardziej doniosłe znaczenie, że planowane przedsięwzięcie dotyczy wybudowania stacji bazowej, czy jak wskazuje inwestor montażu instalacji radiokomunikacyjnej telefonii komórkowej - na dachu szkoły podstawowej. Wskazać należy, że zgodnie z art. 29 ust. 6 Prawa budowlanego pozwolenia na budowę wymagają przedsięwzięcia, które wymagają przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, oraz przedsięwzięcia wymagające przeprowadzenia oceny oddziaływania na obszar [...]. Przepis specjalny wobec tej normy stanowi ust. 8 art. 29, stanowiąc, że przepisów ust. 6 i 7 nie stosuje się do przedsięwzięć, o których mowa w ust. 1 pkt 7, polegających na budowie i przebudowie przenośnych wolno stojących masztów antenowych, w przypadku, gdy inwestorem jest przedsiębiorca telekomunikacyjny lub podmiot, o którym mowa w art. 4 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. - Prawo telekomunikacyjne.

Rolą sądy administracyjnego jest jednak zasadniczo kontrola zgodności z prawem działalności organów administracji publicznej, na zasadach określonych przepisami prawa i ewentualne eliminowanie z obrotu prawnego tylko takich decyzji administracyjnych, które zostały wydane z naruszeniem prawa określonym w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 329, dalej "p.p.s.a.").

W opinii Sądu zarówno uzasadnienie decyzji organu I instancji, jak i zaskarżonej decyzji, wyjaśniają ustalony stan faktyczny oraz zastosowane przepisy prawa materialnego i procesowego w zakresie niezbędnym do zastosowania art. 30 ust. 6 pkt 1 P.b. – czyli do zgłoszenia sprzeciwu. Z uzasadnień decyzji wynika, co stanowiło przedmiot oceny i jakie w tej kwestii zajęły stanowisko organy nadzoru budowanego. Stwierdzone przez Sąd niedostatki uzasadnień decyzji i braki rozpoznania sprawy w zakresie kompletnym stanowi naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a., które jednak nie miało wpływu na wynik sprawy – zasadne zgłoszenie sprzeciwu, zgodnie z przepisami prawa materialnego i procesowego. Powyższe uchybienie nie mogło zatem samoistnie skutkować uchyleniem skarżonych decyzji (por. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.).

Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. skargę oddalił.

Zgodnie z zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału z dnia 25 stycznia 2022r., na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374 z późn. zm.) sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Strony zostały zawiadomione o warunkach przeprowadzenia rozprawy na odległość z jednoczesnym przekazem obrazu i dźwięku, jak również wyznaczenia posiedzenia niejawnego i przed jego wyznaczeniem umożliwiono stronom wypowiedzenie się na piśmie w sprawie oraz zgłoszenie twierdzeń i wniosków jakie strona mogłaby zgłosić na rozprawie.

Z treści art. 15 zzs4 ust. 2 powyższej ustawy wynika, że przepis ten odnosi się do wojewódzkich sądów administracyjnych oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zgodnie z art. 15 zzs4 ust. 3 powyższej ustawy przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym przekazem obrazu i dźwięku.

W związku z istotnym zagrożeniem zakażenia wirusem SARS-CoV-2, uznając że w takich okolicznościach rozpoznanie sprawy na rozprawie wiązałoby się z istotnym zagrożeniem zdrowia przedstawicieli skarżącej i organu, a zarazem sprawa – ze względu na zebrany materiał dowodowy i ustalony na jego podstawie stan faktyczny – może zostać rozpoznana na posiedzeniu niejawnym bez uszczuplenia praw procesowych podmiotów, zgodnie z zasadą szybkości postępowania, przy czym nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, Przewodniczący Wydziału II zarządzeniem z [...] stycznia 2022r. zarządził skierowanie sprawy na posiedzenie niejawne, w składzie trzech sędziów.