Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt III SA/Lu 374/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2017-12-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6032 Inne z zakresu prawa o ruchu drogowym
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: journal: Dz.U. 2001 nr 129 poz 1444
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o zmianie ustawy - Prawo o ruchu drogowym.
article: art. 130a
journal: Dz.U. 1997 nr 98 poz 602
law: Ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym.
article: art. 102 § 2
journal: Dz.U. 2002 nr 110 poz 968
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jednolity
article: art. 134, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c)
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ewa Ibrom, Sędziowie: Sędzia WSA Jerzy Drwal, Sędzia WSA Grzegorz Grymuza (sprawozdawca), Protokolant starszy asystent sędziego Małgorzata Olejowska, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 14 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi W. R. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zwrotu wydatków i wynagrodzenia za usunięcie z drogi i parkowanie pojazdu I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Starosty z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz W. R. kwotę [...] zł z tytułu zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia [...] lipca 2017 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Z. (dalej jako "organ drugiej instancji") utrzymało w mocy postanowienie Starosty Z. (dalej jako "organ pierwszej instancji") z dnia [...] lutego 2017 r., nr [...], którym odmówiono przyznania W. R., wspólnikowi rozwiązanej w dniu 31 grudnia 2013 r. spółki cywilnej [...], na wniosek z dnia [...] kwietnia 2014 r. zwrotu wydatków oraz wynagrodzenia za usunięcie i parkowanie od dnia usunięcia do dnia zapłaty przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w Z., a w niektórych przypadkach do dnia odbioru pojazdu z parkingu, pojazdów przejętych na rzecz Skarbu Państwa przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w Z. w sprawie samochodu marki FORD FIESTA, numer rejestracyjny [...].

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w sprawie, której stan faktyczny przedstawia się następująco:

Wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2014 r. W. R. (dalej jako: "wnioskodawca" lub "skarżący"), będący wspólnikiem rozwiązanej w dniu 31 grudnia 2013 r. spółki cywilnej [...], zwrócił się do Starosty Z. o przyznanie zwrotu wydatków oraz wynagrodzenia za usunięcie i parkowanie pojazdów przejętych na rzecz Skarbu Państwa przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w Z., w stosunku od pojazdów wymienionych w załączniku do wniosku, wśród których wymieniono także samochód marki FORD FIESTA, numer rejestracyjny [...]. Pojazd ten został usunięty z drogi położonej na terenie miasta Z. w dniu 25 kwietnia 2004 r.

Z uzasadnienia wniosku wynika, że stanowi on żądanie jednego ze wspólników (W. R.) rozwiązanej w dniu 31 grudnia 2013 r. spółki cywilnej [...], w której posiadał on 50% udziałów, o przyznanie mu połowy wynagrodzenia należnego rozwiązanej spółce cywilnej za usunięcie z drogi i dozór nad pojazdami objętymi załącznikiem do wniosku. Nominalna wysokość żądania zapłaty należności objętych wnioskiem w ogóle nie została określona, odnośnie żadnego ze wskazanych w załączniku do wniosku pojazdów.

Starosta Z. przekazał pismo według właściwości Naczelnikowi Urzędu Skarbowego w Z.

W wyniku wszczętego przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w Z. sporu kompetencyjnego Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 6 listopada 2014 r., sygn. akt I OW 150/14, wskazał Starostę Z. jako organ właściwy do rozstrzygnięcia sprawy - rozpoznania wniosku wspólnika rozwiązanej w dniu 31 grudnia 2013 r. spółki cywilnej [...] o przyznanie wynagrodzenia za usunięcie z drogi i dozór nad pojazdami.

Postanowieniami z dnia [...] kwietnia 2015 r., nr [...],[...] września 2015 r., nr [...] oraz [...] marca 2016 r., nr [...] Starosta Z. odmawiał wszczęcia postępowania na wniosek z dnia [...] kwietnia 2014 r. Postanowienie te, w wyniku zaskarżenia, zostały uchylone przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Z.

Postanowieniem z dnia [...] lutego 2017 r. Starosta Z., na podstawie art. 17 § 1 i art. 102 § 2 i 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jednolity Dz.U z 2016 r., poz. 599 ze zm.) oraz § 3 pkt 1 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 lutego 2011 r. w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jednolity Dz.U z 2017 r., poz. 265), odmówił przyznania W. R., wspólnikowi rozwiązanej w dniu 31 grudnia 2013 r. spółki cywilnej [...], na wniosek z dnia [...] kwietnia 2014 r. zwrotu wydatków oraz wynagrodzenia za usunięcie i parkowanie od dnia usunięcia do dnia zapłaty przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w Z., a w niektórych przypadkach do dnia odbioru pojazdu z parkingu, pojazdów przejętych na rzecz Skarbu Państwa przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w Z. w sprawie samochodu marki FORD FIESTA, numer rejestracyjny [...].

Organ pierwszej instancji wskazał, że pojazd został usunięty z drogi położonej na terenie miasta Z. w dniu 25 kwietnia 2004 r. Organ odwołując się do treści art. 102 § 2 ustaw o postępowaniu egzekucyjnym w administracji stwierdził, że skoro dozorca domaga się przyznania mu zwrotu kosztów dozoru, to wyłącznie na nim ciąży obowiązek wykazania zarówno wysokości tych kosztów jak i wykazania, iż koszty te miały charakter konieczny. Co za tym idzie, rola organu rozpatrującego wniosek (żądanie) ogranicza się jedynie do jego zweryfikowania, w szczególności poprzez sprawdzenie, czy przechowawca wykazał wysokość poniesionych kosztów oraz czy wnioskowane przez niego wynagrodzenie za dozór jest adekwatne, a wiec czy odpowiada słusznemu wynagrodzeniu przyjętemu w danych stosunkach. W przypadku zaś gdy wniosek strony nie obejmuje żądania przyznania zwrotu określonej kwoty koniecznych wydatków brak jest podstawy prawnej dla orzekania w tym zakresie przez organ, albowiem jak już wskazano powyżej orzekanie w tego rodzaju sprawach odbywa się wyłącznie na wniosek strony.

Niezależnie od powyższego Starosta Z. podniósł, że w aktualnym stanie prawnym brak jest wskazania właściwej jednostki zobowiązanej do wypłaty kosztów przechowywania pojazdów w trybie art. 13 ustawy z dnia 22 lipca 2010 r. o zmianie ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw, przy czym należy zgodzić się z poglądem, iż w tym zakresie istnieje luka prawna, wymagająca uzupełnienia. Jednocześnie z powołanego przepisu nie można wywieść kompetencji Starosty Z. do uwzględnienia wniosku strony w przedmiocie przyznania kosztów z tytułu przechowywania pojazdów, w tym samochodu marki FORD FIESTA, numer rejestracyjny [...]. Takich powiązań nie można wywieść również z zapisów przejściowych ustawy nowelizacyjnej.

W oceni organu brak podstawy prawnej wskazującej starostę jako stationes fisci Skarbu Państwa właściwego do wypłaty kosztów przechowywania pojazdów przejętych na rzecz Skarbu Państwa skutkuje tym, iż żądanie strony nie może być uwzględnione.

W wyniku zażalenia wniesionego przez W. R. postanowienie organu pierwszej instancji zostało utrzymane w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Z.

Organ drugiej instancji wskazał, że składający zażalenie domaga się zwrotu wydatków oraz wynagrodzenia za przechowywanie pojazdu za okres przejęcia pojazdu na rzecz Skarbu Państwa do dnia odbioru z parkingu, chociaż dokładnie nie precyzuje o jakie wynagrodzenie jej chodzi. Powołując się na uchwałę NSA nr I OPS 1/10 wskazuje, iż dozorcy należy się przyznać wynagrodzenie za cały okres dozorowania pojazdu. Należy zwrócić uwagę, że za okres od dnia przejścia własności pojazdu na własność Skarbu Państwa do dnia odbioru pojazdu z parkingu wnioskodawcy otrzymali wynagrodzenie na mocy wyroku Sądu Okręgowego w Z. z dnia 23 listopada 2004 r. sygn. akt I C 969/03. Wobec czego wniosek strony powinien być jasno i precyzyjne sformułowany.

Jak wskazało Samorządowe Kolegium Odwoławcze zarzut zażalenia odnośnie niedopełnienia przez Starostę obowiązku ustalenia kosztów wynagrodzenia dla ww. jednostki za usuwanie i parkowanie pojazdu nie jest w pełni uzasadniony, skoro sama strona nie precyzuje dokładnie za jaki okres należy się jej wynagrodzenie w stosunku do przechowywanego wyżej pojazdu.

Nadto organ drugiej instancji podniósł, że w aktualnym stanie prawnym brak jest wskazania właściwej jednostki zobowiązanej do wypłaty kosztów przechowywania pojazdów przewidzianych w art. 13 ustawy z dnia 22 lipca 2010 r. o zmianie ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw, wobec czego istnieje luka prawna wymagająca uzupełnienia. Takich powiązań w ocenie organu I instancji nie można wywieść z zapisów przejściowych ustawy nowelizacyjnej, wobec czego nie można stwierdzić, że to w kompetencji Starosty Z. jest załatwienie wniosku strony w przedmiocie przyznania kosztów z tytułu przechowywania pojazdów, w tym samochodu wskazanego wyżej. Organ I instancji wskazuje także, że wobec powyższego brak jest podstawy prawnej wskazującej starostę jako stationes fisci Skarbu Państwa właściwego do wypłaty kosztów przechowywania pojazdu przejętego na rzecz Skarbu Państwa.

Kolegium analizując zmiany obowiązujących w tym zakresie ustaw i rozporządzeń wykonawczych potwierdza, iż żadne z nich nie wskazują wprost, iż organem tym jest starosta lecz Skarb Państwa. Dlatego też z uwagi na brak jednoznacznej wykładni prawa w tym zakresie oraz niepełny wniosek strony w zakresie sprecyzowanego żądania wysokości należnych kosztów, uznało za zasadne utrzymać w mocy zaskarżone postanowienie.

Postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Z. zostało zaskarżone przez W. R. skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie. W skardze zarzucono:

I. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy w postaci:

1. naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. przez utrzymanie w mocy wadliwego postanowienia organu I instancji, podczas gdy winno ono zostać uchylone,

2. naruszenia art. 6, art. 7, art. 8 k.p.a. polegające na zaniechaniu przeprowadzenia postępowania w sposób pogłębiający zaufanie do organów państwa oraz mający na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli,

3. naruszenia art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. oraz art. 75 § 1 k.p.a., a także art. 84 § 1 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego wyjaśnienia sprawy i nierozpoznanie wniosku skarżącego, co do istoty oraz nieprzeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w przedmiocie wysokości wynagrodzenia i kosztów usunięcia, przechowywania oraz dozoru pojazdu, co miało wpływ na wynik sprawy poprzez nierozpoznanie wniosku skarżącego co do istoty,

4. naruszenia art. 7 i 77 § 1 k.p.a. oraz art. 75 § 1 k.p.a oraz 84 § 1 k.p.a w zw. z art 107 § 3 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do załatwienia sprawy m. in. brak złożenia przez organ wniosku do sądu powszechnego o orzeczenie przepadku pojazdu na rzecz powiatu; a także nierozpoznanie wniosku skarżącego co do istoty oraz nieprzeprowadzenie postępowania wyjaśniającego,

5. art. 8 k.p.a. w zw. z art. 2 Konstytucji polegające na naruszeniu przez organy administracji zasady budzenia zaufania obywatela do państwa i prawa, która nakłada na nie obowiązek prowadzenia postępowania w sposób przejrzysty, uczciwy i sprawiedliwy,

6. naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. polegające na pozbawieniu strony przed wydaniem postanowienia wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.

II. naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie:

1. naruszenie art. 13 ustawy z 22 lipca 2010 r. o zmianie ustawy - Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2010 r. Nr 152, poz. 1018 ze zm.) poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji uznanie, że w ww. przepisie nie został dostatecznie uregulowany tryb przyznania wynagrodzenia za usuwanie i przechowywanie pojazdu w odniesieniu do przedmiotowego stanu faktycznego sprawy,

2. naruszenie art. 130a ust. 10 h ustawy Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r. poz. 1137 ze zm.) poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji uznanie, że w ww. przepisie nie został dostatecznie uregulowany tryb przyznania wynagrodzenia za usuwanie i przechowywanie pojazdu w odniesieniu do przedmiotowego stanu faktycznego sprawy,

3. naruszenie art. 2 Konstytucji RP poprzez jego niezastosowanie, a w konsekwencji przyjęcie, że na skutek zmiany przepisów brak jest uregulowań prawnych w kwestii odpowiedzialności organu za ponoszenie kosztów dozoru za usunięcie i parkowanie pojazdu, podczas uzasadnionym jest stwierdzenie, że skoro powiat, po stosownym orzeczeniu sądu, staje się właścicielem pojazdu to, w przypadku nieustalenia właściciela pojazdu, starosta zobowiązany jest do ustalenia i zapłaty kosztów związanych z usunięciem z drogi i następnie przechowaniem pojazdu,

4. naruszenie art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP na ich niezastosowaniu i przyjęciu, że decyzja o odmowie wypłaty środków nie narusza podstawowych praw konstytucyjnych (równości, proporcjonalności), podczas gdy porządek konstytucyjny nakazuje uzasadnianie różnicowania równych albo równego traktowania nierównych, zaś zachowania przeciwne stanowią dyskryminację obywatela w życiu gospodarczym.

Wskazując na takie zarzuty skarżący wniósł o uwzględnienie skargi i uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2017 r. oraz poprzedzającego go postanowienia Starosty Z. z dnia [...] lutego 2017 r., a także na podstawie art. 145a p.p.s.a. o zobowiązanie organu do wydania postanowienia w przedmiocie zwrotu wydatków i wynagrodzenia za usunięcie z drogi i parkowanie ww. samochodu.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Skarga jest uzasadniona.

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.) sąd kontroluje zaskarżone akty pod względem ich zgodności z prawem, przy czym nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, lecz granicami danej sprawy - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. - dalej powoływanej jako: "p.p.s.a."). Sąd ma obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu, biorąc pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy, nawet jeżeli nie zostały podniesione w skardze. Sąd bada legalność zaskarżonego postanowienia, jego zgodność z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Uchylenie postanowienia następuje w szczególności w przypadku, gdy zaskarżony akt narusza przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.).

Przeprowadzone w powyższym zakresie badanie zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia wykazało, że jest ono dotknięte uchybieniem uzasadniającym jego uchylenie. Rozstrzygnięcia organów administracji publicznej obu instancji naruszają bowiem przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, jak również naruszają przepisy prawa materialnego.

Zaskarżonym postanowieniem utrzymano w mocy rozstrzygnięcie w przedmiocie odmowy przyznania wynagrodzenia i zwrotu koniecznych wydatków związanych z usunięciem z drogi i dozorem pojazdu w postaci samochodu marki FORD FIESTA, numer rejestracyjny [...].

Z ustaleń organów obu instancji wynikało, że pojazd ten został usunięty z drogi oraz był przechowywany (parkowany) w okresie, gdy spółka cywilna, której wspólnikiem pozostawali M. R. oraz W. R., była jednostką wyznaczoną przez starostę do usuwania pojazdów z drogi.

Przedmiotowy samochód usunięto z drogi w dniu 25 kwietnia 2004 r., a więc w okresie, gdy obowiązywał już art. 130a ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (tekst pierwotny Dz.U. z 1997 r. Nr 98, poz. 602 ze zm. - dalej jako: "prawo o ruchu drogowym" lub "p.r.d.") w brzmieniu określonym ustawą z dnia 6 września 2001 r. (Dz.U. z 2001 r. Nr 129, poz.1444).

Tytułem wstępu należy wyjaśnić, że do czasu powyższej nowelizacji kwestie związane z nadzorem nad parkowaniem pojazdów i usuwaniem pojazdów regulował art. 129 ust. 5 p.r.d. oraz wydane na jego podstawie rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 14 stycznia 2000 r. w sprawie usuwania pojazdów i blokowania ich kół (Dz.U. z 2000 r. Nr 5, poz. 64 ze zm.).

Z przepisów tych wynikało, że czynności związane usuwaniem oraz parkowaniem usuniętych pojazdów na parkingach strzeżonych wykonywali przedsiębiorcy, z którymi komendant powiatowy Policji zawarł umowę o współdziałaniu w zakresie usuwania, przemieszczania lub parkowania.

Taka też umowa została zawarta w dniu 21 czerwca 2000 r. pomiędzy Komendantem Miejskim Policji w Z. a wspólnikami spółki cywilnej [...] M. R. i W. R.

Po upływie okresu, na który została zawarta przedmiotowa umowa [...] spółka cywilna M. R. i W. R., jako jednostka prowadząca parking strzeżony oraz usuwająca pojazdy z dróg w przypadkach określonych w art. 130a ust. 1 i 2 ustawy Prawo o ruchu drogowym została wyznaczona przez Starostę Z. na wniosek strony w dniu 20 czerwca 2003 r. Wyznaczenie miało charakter terminowy, na okres 12 miesięcy od daty wystawienia umowy tj. do dnia 20 czerwca 2004 r.

Nie budzi zatem wątpliwości, że w dniu usunięcia pojazdu z drogi i umieszczenia pojazdu na parkingu [...] spółka cywilna M. R. i W. R. była jednostką wyznaczoną przez właściwego starostę do usuwania pojazdów z drogi (art. 130a ust. 5 p.r.d.) oraz umieszczania pojazdów na parkingu strzeżonym wyznaczonym przez starostę (art. 130a ust. 6 p.r.d.).

Jak trafnie przyjęto w orzecznictwie Sądu Najwyższego stosunek prawny, którego przedmiotem jest parkowanie usuniętego z drogi pojazdu jest - także w okresie poprzedzającym przejście pojazdu z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa - typowym stosunkiem administracyjnym powstałym na skutek władczych działań organów administracyjnych (zob. postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 11 lutego 2009 r. V CSK 332/08, System Informacji Prawnej LEX nr 515452).

Stanowisko takie należy uznać także za utrwalone w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu uchwały z dnia 29 listopada 2010 r., sygn. akt I OPS 1/10 wskazał, że istota regulacji dotyczącej usuwania pojazdów z drogi i dalszego postępowania z tymi pojazdami wynika z tego, że jest to wykonywanie zadania publicznego o charakterze administracyjnoprawnym, które jest wykonywane przez organy administracji publicznej, ale w części także przy pomocy (z udziałem) podmiotów spoza administracji publicznej, którymi są jednostki wyznaczone do usunięcia pojazdów z drogi lub prowadzenia parkingów dla takich pojazdów. Skoro zatem zadanie to jest wykonywane przez jednostki wyznaczone przez organy administracji publicznej, to również te jednostki wykonują zadanie z zakresu administracji publicznej, a wobec tego łączy te jednostki także z organami administracji publicznej stosunek prawny o charakterze administracyjnym oparty na założeniu, że otrzymają one wynagrodzenie i zwrot kosztów za wykonywanie nałożonych na nie obowiązków. Jakkolwiek, co do zasady, należne wynagrodzenie i zwrot kosztów obciąża właściciela pojazdu, to jednak w sytuacji gdy właściciel nie odbierze pojazdu i nie uiści tych należności, nie można pozbawić jednostki wykonującej zlecone jej zadanie publiczne należnego wynagrodzenia i zwrotu poniesionych kosztów. Podmiot, na którego parkingu pojazd został umieszczony w trybie określonym w art. 130a ust. 5c nie jest więc pozbawiony drogi sądowej w zakresie dochodzenia wynagrodzenia za przechowywanie takiego pojazdu; jest to - ze względu na publicznoprawny charakter stosunku prawnego w zakresie przechowywania pojazdu - droga przed sądami administracyjnymi, nie zaś powszechnymi.

Reasumując należy zatem stwierdzić, że stosunek prawny powstały z związku z usunięciem i przechowywaniem przedmiotowego pojazdu jest stosunkiem prawnym o charakterze administracyjnym, co oznacza, że wnioskodawca winien otrzymać wynagrodzenie i zwrot poniesionych wydatków w trybie postępowania administracyjnego.

W sprawie nie budzi także wątpliwości to, że organem administracji, który powinien rozstrzygnąć sprawę jest Starosta Z.

Kwestia ta została bowiem już rozstrzygnięta postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 listopada 2014 r., sygn. akt I OW 150/14, którym w związku z wszczętym sporem kompetencyjnym, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał Starostę Z. jako organ właściwy do rozstrzygnięcia sprawy – rozpoznania wniosku wspólnika rozwiązanej w dniu 31 grudnia 2013 r. spółki cywilnej [...] o przyznanie wynagrodzenia za usunięcie z drogi i dozór nad pojazdami.

Postanowienie to jest prawomocne i wiąże tak stronę, jak i organ administracji - Starostę Z.

Podkreślić należy, że postanowienie to przesadza pośrednio także o istnieniu pomiędzy organem i wnioskodawcą stosunku prawnoadministracyjnego. Istota sporu kompetencyjnego polega bowiem na tym, że sprawa, w której powstał spór kompetencyjny musi mieć charakter sprawy z zakresu administracji publicznej, musi być zindywidualizowana, należeć do spraw rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej lub postanowienia, a wśród organów uczestniczących w postępowaniu przed sądem w sprawie o rozstrzygnięcie sporu musi brać udział organ właściwy do jej załatwienia. Spór taki nie może mieć charakteru pozornego, czy też jedynie teoretycznego.

Rozstrzygając istniejący spór Naczelny Sąd Administracyjny to Starostę Z. wyznaczył jako organ właściwy do załatwienia sprawy wniosku z dnia [...] kwietnia 2014 r.

Organ ten jest zatem zobowiązany do rozpoznania i rozstrzygnięcia co do złożonego wniosku.

Niewątpliwie zgodzić należy się z organami co do tego, że istniejący w przedmiotowej kwestii stan prawny nie przedstawia się jasno i jednoznacznie.

Niejednoznaczność, czy też niespójność obowiązujących przepisów, nie zwalnia organu administracji od obowiązku ich stosowania.

Organ administracji, tak jak każdy organ stosujący prawo, ma obowiązek dokonania wykładni wchodzących w grę przepisów prawa i ich właściwego zastosowania.

W kwestii materialnoprawnych podstaw do orzekania o kosztach związanych z usuwaniem i przechowywaniem pojazdu istniejące wątpliwości rozstrzygnął Naczelny Sąd Administracyjny w przywoływanej już wyżej uchwale z dnia 29 listopada 2010 r., sygn. akt I OPS 1/10.

W uchwale tej stwierdzono, że jeżeli właściciel pojazdu usuniętego z drogi w przypadkach, o których mowa w art. 130a ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym, nie odebrał pojazdu w określonym terminie, jednostce wyznaczonej do prowadzenia parkingu strzeżonego (jednostce wyznaczonej do usuwania pojazdów) może być przyznane wynagrodzenie za cały okres wykonywania dozoru nad pojazdem oraz zwrot kosztów związanych z wykonywaniem dozoru, w tym kosztów usunięcia pojazdu z drogi, na podstawie art. 102 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2002 r. Nr 110, poz. 968 ze zm.) w związku z § 3 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 kwietnia 2002 r. w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. Nr 50, poz. 449).

Tym samym organ administracji powinien przyjąć za materialnoprawną podstawę postanowienia art. 102 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

Stwierdzić należy również, że podstawy do orzeczenia w przedmiocie przyznania wynagrodzenia i zwrotu koniecznych wydatków związanych z usunięciem z drogi i dozorem pojazdu nie mógł stanowić art. 130a ust. 10h prawa o ruchu drogowym. Przepis ten dotyczy bowiem wyłącznie kosztów związanych z usuwaniem i przechowywaniem ponoszonych przez osobę będącą właścicielem pojazdu w dniu wydania dyspozycji usunięcia pojazdu.

W kwestii wysokość należnego wynagrodzenia i zwrotu koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz usunięciem pojazdu stwierdzić należy, że to dozorca występujący do organu egzekucyjnego o zwrot wydatków i wynagrodzenie za dozór może i powinien przedstawić pokwitowania i rachunki w związku z poniesionymi wydatkami oraz wskazać trudy związane ze sprawowaniem dozoru. Udowodnienie tych kwestii należy do dozorcy, w przeciwnym wypadku zagadnienie to jest pozostawione organom, co skutkuje przerzuceniem na nich ciężaru ustalenia należności we własnym zakresie. W braku należytej aktywności wnioskodawcy przy określaniu wynagrodzenia należy uwzględniać zakres obowiązków dozorcy i okoliczności towarzyszące przechowaniu, jego warunki, wielkość składowanego przedmiotu i powierzchnię niezbędną dla jego składowania. Wysokość ustalonego przez organ wynagrodzenia odpowiadać powinna wynagrodzeniu przyjętemu w danych stosunkach.

W przedmiotowej sprawie organ całkowicie zaniechał wyjaśnienia tych kwestii.

W konsekwencji powyższych wywodów uznać należało, że wydane w niniejszej sprawie postanowienie z dnia [...] lutego 2017 r. oraz utrzymujące je w mocy zaskarżone postanowienie organu odwoławczego wydane zostało z naruszeniem przepisów art. 107 § 1 i 3 oraz art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. Naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zasada prawdy obiektywnej jest naczelną zasadą postępowania administracyjnego. Wynika z niej obowiązek organu administracji publicznej wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą. Realizacja zasady prawdy obiektywnej ma ścisły związek z realizacją zasady praworządności, ustalenie stanu faktycznego sprawy jest bowiem niezbędnym elementem prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego. Z art. 77 § 1 k.p.a. wynika zaś, że organy administracji publicznej są obowiązane w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy.

Organ dopuścił się również naruszenia prawa materialnego, bezpodstawnie odmawiając zastosowania w sprawie art. 102 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji i oceny złożonego wniosku w świetle powyższej regulacji o charakterze materialnoprawnym.

Rozpoznając sprawę ponownie, organ uwzględni zatem poczynione wyżej rozważania i ustali wszystkie okoliczności istotne do określenia wysokości należnego wnioskodawcom wynagrodzenia za dozór oraz wydatków koniecznych związanych z usunięciem pojazdu i wykonywaniem dozoru nad przedmiotowym samochodem, a następnie w prawidłowo ustalonym stanie faktycznym, dokona merytorycznego rozpoznania wniosku z uwzględnieniem przywoływanych wyżej przepisów materialnoprawnych.

W pierwszej kolejności organ podejmie jednakże czynności mające na celu należyte sprecyzowanie przez wnioskodawcę treści żądania objętego pismem z dnia [...] kwietnia 2014 r.

Jak wynika z akt, niniejsze postępowanie toczyło się na wniosek skarżącego z dnia [...] kwietnia 2014 r., w którym domagał się "przyznania zwrotu wydatków oraz wynagrodzenia za usunięcie i parkowanie od dnia usunięcia do dnia zapłaty przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w Z. a w niektórych przypadkach do dnia odbioru pojazdu z parkingu, pojazdów przejętych na rzecz Skarbu Państwa przez naczelnika Urzędu Skarbowego w Z., w stosunku do pojazdów wymienionych w załączniku do niniejszego wniosku".

Treść wniosku z dnia [...] kwietnia 2014 r. zawiera zatem jedynie ogólnikowe i niedostateczne sformułowane żądanie zwrotu wydatków oraz przyznania wynagrodzenia, w tym w szczególności nie zawiera jednoznacznie określonego czasokresu za który wynagrodzenia i zwrotu wydatków domaga się wnioskodawca.

Okoliczność tą dostrzegło Samorządowe Kolegium Odwoławcze, które jednakże z faktu tego nie wyciągnęło właściwych wniosków.

Stosownie do treści art. 61 § 1 k.p.a., postępowanie administracyjne wszczyna się na wniosek, przy czym warunki formalne wniosku wymienione są w art. 63 § 2 k.p.a. Wniosek musi być czytelny, co oznacza że skarżący musi wskazać czego domaga się od organu, gdyż żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego określa przedmiot tego postępowania. Wniosek wszczynający postępowanie administracyjne, jak też jakiekolwiek pismo procesowe w toku instancji, w przypadku wątpliwości co do treści żądania, stanowi podstawę do podjęcia przez organ ustaleń w zakresie rzeczywistej woli osoby, od której pochodzi.

Zasadą postępowania administracyjnego, wyrażoną m.in. w art. 63 i art. 128 k.p.a., jest jego odformalizowanie, tak aby sprawa mogła być rozpoznana zgodnie z intencją i interesem strony właśnie bez zbędnego formalizmu. Jednak nie można przyjąć, że organ uprawniony został do dowolnej oceny żądania strony. Jeżeli zatem żądanie strony jest zredagowane niezręcznie i w sposób mało zrozumiały, to organ administracji publicznej nie jest uprawniony do precyzowania treści tego żądania. Jest to niedopuszczalne chociażby dlatego, że mogłoby to doprowadzić do niedopuszczalnej zmiany żądania, wbrew intencji wnoszącego podanie (wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2002 r., sygn. I SA 2188/00).

Organy administracji publicznej nie są uprawnione w przypadku wszczęcia postępowania na wniosek strony, do arbitralnego, uznaniowego kształtowania przedmiotu tego postępowania. Ramy postępowania wyznacza bowiem żądanie strony.

Warto przy tym zauważyć, że zgodnie z art. 64 § 2 k.p.a. jeżeli podanie lub wniosek nie spełnia wymogów określonych przepisami prawa, organ wzywa wnoszącego do usunięcia braków w terminie 7 dni z pouczeniem, że niewypełnienie tego warunku spowoduje pozostawienie podania bez rozpatrzenia. Braki, o których mowa w art. 64 § 2 k.p.a. należy rozumieć szeroko i mogą one dotyczyć istotnego elementu treści pisma, np. podpisu, uzasadnienia, precyzyjnego określenia żądania, daty, jak również pełnomocnictwa. Wszystkie one podlegają uzupełnieniu pod rygorem pozostawienia podania bez rozpatrzenia, a zatem nienadania mu dalszego biegu w postępowaniu.

Jednakże, aby mogło dojść do usunięcia braku formalnego podania organ musi dokonać wezwania do uzupełnienia stwierdzonego braku. Dopóki takie wezwanie nie zostanie skierowane w trybie art. 64 § 2 k.p.a., dopóty rozpatrzenie wniosku obarczonego wadą formalną stanowi naruszenie prawa procesowego.

Tymczasem z treści wniosku z dnia [...] kwietnia 2014 r. nie wynika jednoznacznie jaki jest zakres żądania skarżącego, co do okresu, za który skarżący domaga się zwrotu wydatków oraz przyznania wynagrodzenia za usunięcie i parkowanie pojazdu przejętego na rzecz Skarbu Państwa. Wniosek jest bowiem w tym zakresie niejednoznaczny. Nie można zatem przesądzić na tym etapie, że pozostający w obrocie prawnym wyrok Sądu Okręgowego w Z. z dnia 23 listopada 2004 r., sygn. akt I C 969/03 rozstrzyga co do tego samego okresu sprawowania dozoru nad pojazdem co okres objęty wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2014 r.

Okoliczność ta budzi istotne wątpliwości albowiem wniosek strony z dnia [...] kwietnia 2014 r. jest w swej treści niejednoznaczny.

Niewątpliwie to na stronie spoczywa obowiązek dokładnego określenie żądania zawartego w podaniu. W sytuacji jednak, gdy żądanie zawarte w podaniu nie zostało sformułowane w sposób jednoznaczny obowiązkiem organu jest wezwanie strony do usunięcia tego rodzaju braku formalnego podania.

Skoro zatem treść żądania zawartego we wniosku z dnia [...] kwietnia 2014 r. nie została jasno i jednoznacznie określona, organ winien był skorzystać z trybu przewidzianego w art. 64 § 2 k.p.a. co do sprecyzowania treści zawartego we wniosku żądania, czego w niniejszej sprawie bezpodstawnie zaniechano.

W konsekwencji powyższych wywodów uznać należało, że wydane w niniejszej sprawie postanowienie z dnia [...] lutego 2017 r. oraz utrzymujące je w mocy zaskarżone postanowienie organu odwoławczego również i z tego względu wydane zostało z naruszeniem przepisów art. 107 § 1 i 3 oraz art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a.

Rozpoznając sprawę ponownie, organ uwzględni zatem poczynione wyżej rozważania i ustali w pierwszej kolejności, jaka była treść żądania strony, zawartego w piśmie (wniosku) z dnia [...] kwietnia 2014 r.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a., uchylił zaskarżone postanowienie. Na mocy art. 135 p.p.s.a. uchyleniu podlegało również postanowienie organu I instancji z dnia [...] lutego 2017 r. O kosztach postępowania Sąd orzekł na mocy art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. poz. 1804 ze zm.).