Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 4459/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-11-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6339 Inne o symbolu podstawowym 633
Hasła tematyczne: Bezrobocie
Skarżony organ: Starosta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 2 ust. 1 pkt 3, art. 66 n ust. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 1482
law: Ustawa z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Jolanta Sikorska Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski po rozpoznaniu w dniu 17 listopada 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Starosty S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 3 grudnia 2020 r. sygn. akt II SA/Sz 750/20 w sprawie ze skargi P. S. na akt Starosty S. z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie przyznania bonu na zasiedlenie dla osoby bezrobotnej do 30 roku życia 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. zasądza od P. S. na rzecz Starosty S. kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 3 grudnia 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie (sygn. akt II SA/Sz 750/20) po rozpoznaniu sprawy ze skargi P. S. uchylił akt Starosty S. z [...] sierpnia 2020 r. o odmowie przyznania bonu na zasiedlenie dla osoby bezrobotnej do 30 roku życia.

W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że wnioskiem z 21 sierpnia 2020 r. P. S. na podstawie art. 66n ustawy z 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2019 r., poz. 1482 ze zm. – zwanej dalej ustawą o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy) zwrócił się do Powiatowego Urzędu Pracy w S. o przyznanie bonu na zasiedlenie dla osoby bezrobotnej do 30 roku życia w wysokości 8000,00 zł z przeznaczeniem na pokrycie kosztów zamieszkania w związku z podjęciem zatrudnienia poza miejscem dotychczasowego zamieszkania. Wnioskodawca wskazał, że obecnie mieszka w S., a miejscowością w której zamieszka po otrzymaniu bonu na zasiedlenie będzie K. Odległość od aktualnego miejsca zamieszkania do miejscowości, w której zamieszka po otrzymaniu bonu wynosi 70 km, a czas dojazdu w obie strony 3 godziny.

Pismem z [...] sierpnia 2020 r. Dyrektor Powiatowego Urzędu Pracy w S. poinformował wnioskodawcę, że jego wniosek został rozpoznany negatywnie. Wyjaśnił, że zgodnie z art. 66n ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy krąg osób bezrobotnych uprawnionych do skorzystania z bonu na zasiedlenie został zawężony wyłącznie do osób bezrobotnych, które nie ukończyły 30 roku życia. Kierując się wyjaśnieniami Ministerstwa Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej, organ wskazał, że bezrobotny do 30 roku życia to – analogicznie jak w przypadku bezrobotnego do 25 roku życia (w myśl art. 2 ust. 1 pkt 3 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy) – bezrobotny, który do dnia zastosowania wobec niego usług lub instrumentów rynku pracy nie ukończył 30 roku życia. Tym samym, mając na uwadze datę urodzenia wnioskodawcy – 13 października 1989 r. bezspornym jest, że na dzień złożenia wniosku o przyznanie bonu na zasiedlenie dla osoby bezrobotnej do 30 roku życia (21 sierpnia 2020 r.) jest on osobą, która ukończyła już 30 rok życia. Wobec powyższego nie spełnia podstawowego warunku (kryterium wieku), który uprawniałby go do skorzystania z bonu na zasiedlenie. Nadto organ wskazał, że z urzędu znana jest mu informacja, że czas dojazdu do K. i powrotu do S. środkami transportu zbiorowego nie przekracza łącznie co najmniej 3 godzin dziennie.

Skargę na powyższy akt złożył P. S., zarzucając mu naruszenie art. 66n ust. 1 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy oraz art. 6, art. 7, art. 8 § 1, art. 9, art. 11, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucanie podnosząc, że w art. 9 ust. 1 pkt 14 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy nie przewidziano rozstrzygnięcia w formie decyzji, ewentualnie o jej oddalenie.

Rozpoznając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie odwołał się na wstępie do art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - zwanej dalej P.p.s.a.), uznając, że będący przedmiotem zaskarżenia akt jest aktem zewnętrznym, skierowanym do podmiotu indywidualnego spoza struktury organizacyjnej organu administracji publicznej, ma charakter publicznoprawny i dotyczy uprawnień wynikających z przepisów prawa. Władztwo administracyjne w tym konkretnym przypadku ma charakter zewnętrzny, ponieważ jest skierowane do podmiotu czy też podmiotów niepodporządkowanych organowi administracji publicznej, czyli do obywateli. Władztwo przejawia się w tym aspekcie w postaci podjętego działania organu administracji publicznej (powiatowych urzędów pracy) zmierzającego do wydania indywidualnego aktu administracyjnego, którym jest pisemne powiadomienie w sprawie rozpatrzenia wniosku o dofinansowanie. Konsekwencją pozytywnego rozpatrzenia wniosku jest zawarcie umowy. W omawianej kwestii można to wyraźnie dostrzec w chwili zawarcia umowy o przyznanie bonu na zasiedlenie. Tym samym brak jest podstaw do odrzucenia skargi.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, przedmiotem sporu jest spełnienie przez skarżącego przesłanki wieku oraz przesłanki, o której mowa w art. 66n ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, tj. dotyczącej czasu dojazdu do miejscowości, w której skarżący planuje zamieszkać i powrotu do miejsca dotychczasowego zamieszkania. W ocenie Sądu, prezentowane przez organ co do pierwszej kwestii stanowisko jest błędne, zaś co do drugiej – co najmniej przedwczesne. Przepis art. 66n ust. 1 ww. ustawy – w przeciwieństwie do art. 2 ust. 1 pkt 3 ww. ustawy – nie uzależnia przyznania bezrobotnemu przedmiotowego bonu od nieukończenia przez niego wskazanego w nim wieku, a jedynie – od posiadania przez niego najwyżej 30 lat, który to warunek, w realiach niniejszej sprawy – na dzień złożenia wniosku – został przez skarżącego zachowany. Niedopuszczalne jest, zdaniem Sądu, zastosowanie w tym przypadku analogii do art. 2 ust. 1 pkt 3 ustawy i uznać należy, że gdyby racjonalny ustawodawca zamierzał uzależnić przyznanie bezrobotnemu ww. bonu od ukończenia przez niego 30 lat, to takie sformułowanie znalazłoby odzwierciedlenie w treści przepisu art. 66n ust. 1 ww. ustawy albo w słowniczku, tj. w przepisie zawierającym definicje pojęć i zwrotów używanych w ww. ustawie.

Odnośnie kwestii niespełnienia przez skarżącego warunku, o którym mowa w art. 66n ust. 1 pkt 2 ww. ustawy, Sąd pierwszej instancji stwierdził, że organ ani nie wyjaśnił należycie, dlaczego uważa, że czas dojazdu do K. i powrotu do S. środkami transportu zbiorowego nie przekracza łącznie co najmniej 3 godzin dziennie, ani też swoich twierdzeń nie poparł jakimikolwiek dowodami. W tej sytuacji pogląd organu był co najmniej przedwczesny. Ograniczył się on wyłącznie do wskazania, że informacja ta znana jest mu "z urzędu", zaś w odpowiedzi na skargę "doprecyzował", że jest ona powszechna a przede wszystkim łatwa do zweryfikowania za pomocą ogólnodostępnych portali internetowych. Tymczasem, przykładowo, z rozkładu jazdy PKP, opublikowanego aktualnie na stronie internetowej www.rozklad-pkp.pl, wynika, że czas przejazdu na trasie S. – K. i z powrotem, w zależności od pory dnia, może wynieść poniżej 3 godzin, ale często są to 4, a nawet 5 godzin podróży. Wszystko więc zależy od tego, o której godzinie skarżący miałby rozpoczynać pracę i ją kończyć, bo na to wpływ ma dokonany przez niego wybór zarówno określonego środka transportu zbiorowego, jak i godziny jego odjazdu z danej miejscowości. Dopiero prawidłowe ustalenie tej okoliczności, pozwoli na poddanie przedmiotowego wniosku skarżącego procedurze przewidzianej w ww. przepisie. W tym zakresie Sąd przywołał art. 7 i art. 8 K.p.a., stwierdzając, że prowadzeniu postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej z pewnością nie służy podejmowanie działań, które mogą wzbudzić u skarżącego poczucie niesprawiedliwości, co miało miejsce w niniejszej sprawie.

Rozpoznając ponownie sprawę, organ powinien uwzględnić ww. wskazania i wytyczne.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie na podstawie art. 146 § 1 P.p.s.a., orzekł jak na wstępie.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Starosta Powiatu S., zaskarżając go w całości i zarzucając mu:

1. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 66n ust. 1 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy przez jego błędną wykładnię i uznanie, że bon na zasiedlenie może zostać przyznany przez starostę na podstawie umowy również temu bezrobotnemu, który na dzień złożenia wniosku o przyznanie bonu na zasiedlenie ukończył 30 rok życia,

2. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 4 ust. 1 pkt 4 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy przez jego niezastosowanie i pominięcie przy rozstrzyganiu przedmiotowej sprawy wyjaśnień Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej, mających na celu zapewnianie jednolitości stosowania prawa,

3. naruszenie przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. przez brak odrzucenia przez Sąd skargi, która zdaniem organu w przedmiotowej sprawie jest niedopuszczalna z powodu braku właściwości sądu administracyjnego,

4. naruszenie przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 183 § 2 pkt 1 P.p.s.a. poprzez rozpoznanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie skargi w sprawie nienależącej do kognicji sądu administracyjnego,

5. naruszenie przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 75 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu całego materiału dowodowego oraz dokonanie przez Sąd wadliwej oceny materiału dowodowego, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, a w konsekwencji uznanie, że skarżący organ przedwcześnie ustalił, że czas dojazdu do K. i powrotu do S. środkami transportu zbiorowego nie przekracza łącznie co najmniej 3 godzin dziennie.

Wskazując na powyższe zarzuty, skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie oraz o zasądzenie od strony przeciwnej na jego rzecz kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Organ oświadczył, że zrzeka się rozprawy i tym samym wnosi o rozpoznanie niniejszej skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. Nadto na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a. organ wniósł o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z załączonego pisma Ministerstwa Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej Departament Rynku Pracy z 4 grudnia 2019 r. wraz z fragmentem wyjaśnień do ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy celem wyjaśnienia istotnych wątpliwości, tj. wykładni art. 66n ust. 1 tej ustawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że bezrobotny do 30 roku życia to – analogicznie jak w przypadku bezrobotnego do 25 roku życia (w myśl art. 2 ust. 1 pkt 3 ustawy) – bezrobotny, który do dnia zastosowania wobec niego usług lub instrumentów rynku pracy nie ukończył 30 roku życia. Wyjaśnienia te są logiczne a zastosowana analogia była w pełni uzasadniona, bowiem pojęcie "do 30 roku życia" zostało wyprowadzone w ramach tej samej ustawy. Nadto organ wskazał, że załączone do skargi kasacyjnej wyjaśnienia są instrukcjami skierowanymi do wszystkich Powiatowych Urzędów Pracy w Polsce, które są wydawane nie tylko celem rozwiązywania wątpliwości interpretacyjnych, ale przede wszystkim celem zapewnienia jednolitości standardów realizacji usług rynku pracy. Wyjaśnienia te nie mają więc wyłącznie charakteru "wewnętrznego okólnika". Nadto Sąd powinien zbadać, czy sprawa należy do właściwości sądów administracyjnych, a skoro przepisy ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy nie przewidują możliwości wydania decyzji w przedmiocie przyznania bonu na zasiedlenie, to jej wydanie powoduje, że jest ona wydana bez podstawy prawnej. Wobec natomiast braku odrzucenia skargi zachodzi nieważność, o której mowa w art. 183 § 2 pkt 1 P.p.s.a. Organ zauważył wreszcie, że ustalenie czasu przejazdu jest łatwe do zweryfikowania za pomocą ogólnodostępnych portali internetowych.

Odpowiedź na skargę kasacyjną złożył skarżący, wnosząc o jej odrzucenie ewentualnie oddalenie oraz o zasądzenie na jego rzecz od organu kosztów postępowania według norm przepisanych. Nadto skarżący zrzekł się rozprawy i wniósł o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie wskazać należy, że przedmiotowa sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a., gdyż pełnomocnik strony wnoszącej skargę kasacyjną – w oparciu o art. 176 § 2 P.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna przychyliła się do tego wniosku i nie zażądała jej przeprowadzenia.

Ponadto w nawiązaniu do wniosku zawartego w odpowiedzi na skargę kasacyjną o odrzucenie skargi kasacyjnej wskazać należy, że na wezwanie Sądu radca prawny M. S. wraz z pismem z 27 października 2021 r. nadesłał w terminie stosowne pełnomocnictwo do reprezentowania Starosty S. przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Tym samym zostały usunięte braki formalne skargi kasacyjnej, co umożliwiło jej merytoryczne rozpoznanie.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują, w tym przesłanka wymieniona w pkt 1 tego przepisu (zarzut 3). Co istotne, skarżący kasacyjnie organ, podnosząc zarzut nieważności postępowania przed Sądem pierwszej instancji z uwagi na niedopuszczalność drogi sądowej w żaden sposób nie podjął polemiki ze stanowiskiem przedstawionym w zaskarżonym wyroku. Tymczasem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wprost odniósł się do tej kwestii, uznając skarżone pismo o odmowie przyznania bonu na zasiedlenie dla osoby bezrobotnej do 30 roku życia, za akt z art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. oraz wskazując na podstawy tak zajętego stanowiska. Kwalifikacja ta nie została zakwestionowana poprzez wskazanie dlaczego – zdaniem autora skargi kasacyjnej – jest ona błędna. Jedynie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że "(...) skoro przepisy ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy nie przewidują możliwości wydania decyzji w przedmiocie przyznania bonu na zasiedlenie, to wydanie decyzji w tej materii powoduje, że decyzja taka jest wydana bez podstawy prawnej". Twierdzenie to pozostaje jednak w oderwaniu od stanowiska Sądu pierwszej instancji, który nie kwalifikował kontrolowanego pisma Starosty S. z [...] sierpnia 2020 r. jako decyzji, ale właśnie jako akt z zakresu administracji publicznej dotyczący uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. I choć istotnie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie wskazywano na konieczność kierowania się tzw. domniemaniem rozstrzygnięcia sprawy w formie decyzji administracyjnej (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 maja 2012 r. sygn. akt II GPS 1/12, ONSAiWSA z 2012 r. nr 4 poz. 62), to jednak zakres tego domniemania pod wpływem poglądów przedstawianych w literaturze ulegał przekształceniu (por. R. Hauser., M. Wierzbowski (red.). Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wydanie 3. Warszawa 2015 r., str. 53 – 55). Jak zwracano uwagę, nie chodzi o to, aby domniemanie to służyło wypieraniu innych prawnych form działania administracji w sprawach indywidualnych, lecz o naprawienie błędów i niedopatrzeń prawodawczych, o zabieg wykładni korygującej, który otwiera drogę nie tylko do samej konkretyzacji prawa lub obowiązku jednostki przez organ administracyjny, lecz również zapewnienia jej prawa do sprawiedliwego procesu (J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski. Kodeks postępowania administracyjnego, Warszawa 2013 r., s. 374). W szczególności na gruncie art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. wskazywano na trudności w rozgraniczeniu zakresu pojęć decyzji administracyjnej od innego aktu. Decyzje uznano za akt, który kształtuje prawa lub obowiązki administracyjnoprawne, zgodnie z konstytucyjną zasadą praworządności (art. 7 Konstytucji RP), wyłącznie na podstawie przepisów prawa powszechnie obowiązującego. Decyzja jest wynikiem autorytatywnej konkretyzacji norm administracyjnego prawa materialnego, dokonanej w trybie regulowanym prawem procesowym, która kształtuje uprawnienia lub obowiązki jednostki w wyniku autorytatywnej konkretyzacji normy administracyjnego prawa materialnego. Artykuł 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. odnosi się z kolei do innych aktów dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, które należy ograniczyć do przepisów materialnego prawa administracyjnego, które wyłączają dopuszczalność wydania decyzji lub postanowienia, wymagają jednak od organu wykonującego administrację publiczną potwierdzenia uprawnienia lub obowiązku. Decyzja administracyjna jest oświadczeniem woli organu, zaś inne akty są oświadczeniem wiedzy (B. Adamiak. Z problematyki właściwości sądów administracyjny [art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a.], ZNSA z 2006 r., z 2(5), str. 9 – 13).

Wyjaśnić również należy, że ratio legis uregulowania prawnego z art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., rozszerzającego kontrolę sądu administracyjnego poza sferę decyzji lub postanowień, jest wiązane z umożliwieniem sądowej kontroli również takich działań administracji publicznej, które dotyczą praw i obowiązków obywateli i innych podmiotów w sferze publicznej, oraz z potrzebą zapewnienia im gwarancji procesowych w ich relacjach z organami administracji publicznej i w zakresie zadań realizowanych przez te organy (T. Woś [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, H. Knysiak – Molczyk, M. Romańska, T. Woś (red.). Wydanie 5. Warszawa 2012, s. 69 – 70). Tym samym obywatele i inne podmioty konkretnych uprawnień lub obowiązków mają zapewnioną ochronę w drodze sądowej w sytuacji, gdy odnoszący się do nich akt lub czynność ma cechy określone w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Mogą bowiem zaskarżyć do sądu administracyjnego takie akty i czynności organu administracji publicznej, a także bezczynność organu w tych sprawach, jak również żądać, aby sąd administracyjny orzekł o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa (art. 146 P.p.s.a.). Użyte w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. kryteria, chociaż obejmują dość zróżnicowane kategorie działań administracji, które trudno dokładnie scharakteryzować, stanowią akty lub czynności, które:

a) mają charakter władczy, chociaż nie mają charakteru decyzji lub postanowienia, te bowiem są zaskarżalne na podstawie art. 3 § 2 pkt 1 – 3 P.p.s.a.;

b) są podejmowane w sprawach indywidualnych;

c) mają charakter publicznoprawny, ponieważ tylko w tym zakresie działalność administracji została poddana kontroli sądów administracyjnych;

d) dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisu prawa, co oznacza, że musi istnieć ścisły i bezpośredni związek między działaniem (zaniechaniem określonego działania) organu administracji a możliwością realizacji uprawnienia (obowiązku) wynikającego z przepisu prawa przez podmiot niepowiązany organizacyjnie z organem wydającym dany akt lub podejmującym daną czynność (por. uchwały składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 4 lutego 2008 r. sygn. akt I OPS 3/07, ONSAiWSA 2008, nr 2, poz. 21; 3 września 2013 r. sygn. akt I OPS 2/13, ONSAiWSA z 2014 r. nr 1, poz. 2, 16 grudnia 2013 r. sygn. akt II GPS 2/13, ONSAiWSA z 2014 r. nr 6, poz. 88).

Podkreślenia wymaga również to, że akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., są podejmowane poza postępowaniem jurysdykcyjnym z właściwą mu formą decyzji lub postanowienia, co oznacza, iż odpowiadają formule nie tyle stosowania prawa, ile jego wykonywania, a więc formule wykonawczej, która wyraża się w urzeczywistnianiu (realizacji) dyspozycji normy prawnej kreującej konkretny (a więc już istniejący) stosunek administracyjny i wynikające z niego uprawnienie lub obowiązek (Z. Kmieciak. Glosa do uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 lutego 2008 r. sygn. akt I OPS 3/07, OSP 2008, nr 5, poz. 51, s. 350 – 351).

Wskazując na powyższe, stwierdzić trzeba, że pismo starosty o przyznaniu bonu na zasiedlenie w związku z podjęciem przez bezrobotnego poza miejscem dotychczasowego zamieszkania zatrudnienia, innej pracy zarobkowej lub działalności gospodarczej lub o odmowie jego przyznania (art. 66n ust. 1 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach runku pracy) jest aktem, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Spełnia on powyższe kryteria, bowiem polega na władczym, jednostronnym ukształtowaniu indywidualnej sytuacji prawnej podmiotu spoza aparatu administracyjnego, ma charakter publicznoprawny, który polega na realizacji zadania państwa w zakresie promocji zatrudnienia, łagodzenia skutków bezrobocia i aktywizacji zawodowej (art. 1 ust. 2 ww. ustawy) oraz dotyczy uprawnienia bezrobotnego do uzyskania pomocy państwa w postaci bonu na zasiedlenie, do którego ma prawo po spełnieniu warunków określonych w art. 66n ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Przyznając taki bon lub odmawiając jego przyznania, starosta winien ocenić wyłącznie, czy wnioskodawca spełnia warunki określone w tym przepisie. Ustalenie tej kwestii nie wymaga prowadzenia sformalizowanego postępowania administracyjnego (jurysdykcyjnego).

Procedura wprowadzona w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. ma na celu ochronę praworządności, a środek prawny w postaci skargi do sądu administracyjnego jest jednym z instrumentów gwarantujących jej ochronę. Przyznanie zatem bonu na zasiedlenie lub odmowa jego przyznania stanowią akty przesądzające w sposób władczy kwestię rozdysponowania środków publicznych na realizację zadań zleconych, a zatem nie są to akty (zdarzenia) prawnie irrelewantne; przeciwnie - dotyczą sfery finansów publicznych (a więc gospodarowania środkami finansowymi, których źródłem są w szczególności podatki i inne daniny publiczne). Po stronie oferentów tworzą prawo do skutecznego domagania się (z prawem do sądu włącznie), by właściwe organy władzy publicznej działały zgodnie z prawem (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 15 grudnia 2020 r. sygn. akt SK 12/20).

Powyższa interpretacja znajduje swoje umocowanie w przepisach Konstytucji RP. Z jej art. 45 ust. 1 wynika bowiem jednoznacznie, że wolą ustrojodawcy było, aby prawem do sądu objąć możliwie najszerszy zakres spraw. Z kolei z zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP) płynie dyrektywa interpretacyjna zakazująca zawężającej wykładni prawa do sądu (zob.: orzeczenie pełnego składu Trybunału Konstytucyjnego z 7 stycznia 1992 r. sygn. akt K 8/91, orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z 8 kwietnia 1997 r. sygn. akt K 14/96 oraz wyroki Trybunału Konstytucyjnego z 9 czerwca 1998 r. sygn. akt K 28/97 i 20 grudnia 2017 r. sygn. akt SK 37/15). Konstytucyjne prawo do sądu obejmuje zarówno prawo do wymiaru sprawiedliwości, czyli merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawach z zakresu praw jednostki, jak i prawo do sądowej kontroli aktów, czynności oraz zaniechań władz publicznych, które godzą w konstytucyjne prawa i wolności jednostki (por. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z 13 stycznia 2015 r. sygn. akt SK 34/12; 22 października 2015 r., sygn. akt SK 28/14; 20 grudnia 2017 r. sygn. akt SK 37/15 oraz 3 lipca 2019 r. sygn. akt SK 14/18).

Z tych przyczyn jako niezasadne należało ocenić zarzuty naruszenia art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. (zarzut 3) oraz art. 183 § 2 pkt 5 P.p.s.a. (zarzut 4).

Przechodząc do oceny zarzutu naruszenia art. 66n ust. 1 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, podzielić na wstępie należało stanowisko Sądu pierwszej instancji o niedopuszczalności stosowania przy wykładni ww. przepisu analogii z art. 2 ust. 1 pkt 3 tejże ustawy. Wnioskowanie przez analogię (z podobieństwa) znajduje zastosowanie przy usuwaniu luk w prawie, a więc w sytuacji niezamierzonej przez ustawodawcę braku regulacji prawnej. Tymczasem jednoznaczne brzmienie art. 66n ust. 1 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy nie pozwala przyjąć, aby taka sytuacja zaistniała na gruncie tego przepisu, a więc że brak w ustawie legalnej definicji "bezrobotnego do 30 roku życia" czynił koniecznym sięgnięcie przy wykładni tego przepisu po inne metody interpretacji prawa niż wykładnia językowa.

Zgodnie z art. 66n ust. 1 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy "[n]a wniosek bezrobotnego do 30 roku życia starosta, na podstawie umowy, może przyznać bon na zasiedlenie w związku z podjęciem przez niego poza miejscem dotychczasowego zamieszkania zatrudnienia, innej pracy zarobkowej lub działalności gospodarczej, jeżeli (...)".

Z kolei zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 3 ww. ustawy: "ilekroć w ustawie jest mowa o bezrobotnym do 25 roku życia - oznacza to bezrobotnego, który do dnia zastosowania wobec niego usług lub instrumentów rynku pracy nie ukończył 25 roku życia". Przepis ten wprowadzony ustawą z 28 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 164, poz. 1366) – jest przepisem wcześniejszym niż art. 66n ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Ten ostatni został dodany ustawą z 14 marca 2014 r. o zmianie ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2014 r., poz. 598) i wszedł w życie 27 maja 2014 r. Oznacza to, że działając racjonalnie ustawodawca, wprowadzając do ustawy art. 66n i chcąc mu nadać inne znaczenie niż wynikające z jego literalnego brzmienia – "na wniosek bezrobotnego do 30 roku życia" – winien zdefiniować to pojęcie, tak jak uczynił w przypadku art. 2 ust. 1 pkt 3 i 4. Natomiast ustawodawca, wprowadzając art. 66n ustawy, nie uczynił tego, zaś wiek bezrobotnego wyraźnie powiązał z momentem złożenia przez niego wniosku o przyznanie bonu na zatrudnienie – "na wniosek bezrobotnego do 30 roku życia".

Powyższe pozostawało jednak bez znaczenia dla wyniku rozpatrywanej sprawy. Dylemat czy wnioskodawca powinien spełniać warunek "do 30 roku życia" jedynie w chwili złożenia wniosku, czy też analogicznie jak bezrobotny do 25 roku życia także w chwili zastosowania wobec niego usług i instrumentów rynku pracy, okazuje się nie być rozstrzygający w rozpoznawanej sprawie. Na pierwszy plan wysuwa się bowiem problem sprowadzający się do prostego liczenia wieku i rozumienia co oznacza zawarte w art. 66 n ust. 1 określenie "do 30 roku życia", czy tak jak przyjął organ oznacza to ukończenie 30 lat życia, czy tak jak stwierdził Sąd "posiadanie 30 lat" a zatem do ukończenia 31 roku życia. Określenia tego, w ocenie NSA, nie można interpretować w sposób wskazany przez Sąd pierwszej instancji. Taki sposób liczenia wieku jest niezrozumiały. Zakłada on bowiem, że w chwili urodzenia człowiek ma już jeden rok życia. Wyjaśnić należy, że definicja bezrobotnego do 25 roku życia zawarta w art. 2 ust. 1 pkt 3 ustawy nie definiuje sposobu liczenia wieku "do ukończenia 25 roku życia", lecz odnosi się do momentu zastosowania wobec tego bezrobotnego usług i instytucji przewidzianych w ustawie, a zatem wnioskowanie przez Sąd z treści tej definicji a contrario, że bezrobotnym do 30 roku życia nie jest ten kto nie ukończył 30 roku życia, lecz także ten kto taki wiek ukończył, nie było dopuszczalne. Określenie "do 30 roku życia" jest równoznaczne z określeniem "do ukończenia 30 roku życia". Oba oznaczają to samo, że w chwili ukończenia 30 lat tj. 30-tych urodzin rozpoczyna się 31 rok życia. Skoro zatem wnioskodawca już w chwili wystąpienia z wnioskiem ukończył 30 lat to analizowany wcześniej problem czy powinien spełniać to kryterium wyłącznie w chwili złożenia wniosku czy także w momencie przyznania mu świadczenia tj. zawarcia umowy (analogicznie jak w przypadku bezrobotnego do 25 roku życia) miał drugorzędne znaczenie. Ukończenie przez wnioskodawcę 30 roku życia na dzień złożenia wniosku o przyznanie bonu na zasiedlenie dla osoby bezrobotnej wykluczyło jego uprawnienie do skorzystania z tego instrumentu pomocowego. W odniesieniu do wnioskodawcy wystąpiła zatem przesłanka negatywna (kryterium wieku), która uniemożliwiła organowi przyznanie tego uprawnienia.

Z tego też względu jako zasadny należało uznać zarzut naruszenia sformułowany w punkcie 1 skargi kasacyjnej. W konsekwencji, skoro skarżący urodził się 13 października 1989 r., zaś wniosek o przyznanie bonu złożył 21 sierpnia 2020 r., to na dzień jego złożenia ukończył 30 rok życia, będąc niejako w 31 roku życia. Nie spełnił zatem podstawowego warunku, o którym mowa w art. 66n ust. 1 ustawy o promocji zatrudnienia i instrumentach rynku pracy, na który to wskazywano w akcie z [...] sierpnia 2020 r., a przez co prawidłowo odmówiono mu przyznania bonu na zasiedlenie dla osoby bezrobotnej do 30 roku życia.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej, jako niezasadny należało ocenić zarzut naruszenia art. 4 ust. 1 pkt 4 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Zgodnie z nim: "Minister właściwy do spraw pracy realizuje zadania na rzecz rynku pracy przez zapewnianie jednolitości stosowania prawa, w szczególności przez udzielanie wyjaśnień dotyczących stosowania przepisów ustawy". O ile zatem w świetle ww. przepisu Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej był uprawniony do udzielenia organom wykonującym zadania wynikające z ww. ustawy wyjaśnień dotyczących problemów pojawiających na gruncie stosowania ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, tak wyjaśnienia te nie są w żaden sposób wiążące dla sądu administracyjnego. Ustrojowe miejsce sądów administracyjnych wyznaczają regulacje art. 10 ust. 2 i art. 173 Konstytucji RP. Wynika z nich, że stanowią one władzę sądowniczą - odrębną i niezależną od innych władz. Z kolei przepis art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) określający podstawową funkcję sądów administracyjnych i toczącego się przed nimi postępowania, należy interpretować w powiązaniu z art. 184 Konstytucji RP, który stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta obejmuje zatem, chociaż pośrednio gdyż na gruncie konkretnej sprawy administracyjnej, formułowane przez właściwego ministra wyjaśnienia, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 4 ww. ustawy. Z tego też względu Sąd rozpoznający niniejszą skargę kasacyjną nie uwzględnił złożonego w skardze kasacyjnej wniosku o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z pisma Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z 4 grudnia 2019 r. zgłoszonego na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a, gdyż jego przeprowadzenie nie było niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości.

Nie można wreszcie podzielić zarzutu naruszenia art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. (zarzut 5). Zauważyć należy, że kwestia ustalenia czasu przejazdu z K. i z powrotem do S. nie została w żaden sposób wyjaśniona przez organ w trakcie rozpoznawania wniosku. Jak sam wskazał w treści kontrolowanego aktu, do kwestii tej odniósł się na marginesie i powołując się na rozpatrywane wcześniej już sprawy, bez podania jakichkolwiek dokładnych ustaleń, jakie poczynił. Brak ten z kolei uniemożliwia jakąkolwiek kontrolę tym bardziej, że jak słusznie zauważył Sąd pierwszej instancji organ nawet nie ustalił, w jakich godzinach skarżący miałby rozpoczynać i kończyć pracę, którą zamierza podjąć. Nie mniej jednak uchybienie to nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy, bowiem podstawowym pozostaje ustalenie, że skarżący w momencie składania wniosku nie był bezrobotnym do 30 roku życia. Uchybienie to przy ocenie przesłanki z art. 66n ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, nie podważa oceny, że nie mógł on skutecznie domagać się od starosty przyznania mu bonu na zasiedlenie, a na co wskazywano wprost w treści aktu z [...] sierpnia 2020 r.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, uznając że sprawa została dostatecznie wyjaśniona na podstawie art. 188 w związku z art. 151 P.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę, rozpoznając sprawę na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 P.p.s.a. zgodnie z wnioskami stron postępowania. O kosztach postępowania kasacyjnego postanowiono zgodnie z art. 203 pkt 2 tej ustawy.