Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 42/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2011-03-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6190 Służba Cywilna, pracownicy mianowani, nauczyciele
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Oświata
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy: article: art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1, art. 91 ust. 1 i 4
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 42 ust. 7 pkt 3, art. 91d pkt 1
journal: Dz.U. 2006 nr 97 poz 674
law: Ustawa  z dnia 26 stycznia 1982 r. - Karta Nauczyciela - tekst jednolity
article: art. 147 par. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Jeżewska Sędzia WSA Daria Sachanbińska Protokolant Sekretarz sądowy Agnieszka Jurek po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 3 marca 2011 r. sprawy ze skargi Wojewody Opolskiego na uchwałę Rady Gminy Pawłowiczki z dnia 14 października 2010 r., Nr 252/XLVI/10 w przedmiocie wymiaru godzin dla nauczycieli realizujących etat łączony 1) stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, 2) określa, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu w całości.


UZASADNIENIE

W dniu 14 października 2010 r. Rada Gminy Pawłowiczki podjęła uchwałę

Nr 252/XLVI/10 w sprawie określenia obowiązkowego wymiaru godzin zajęć dla nauczycieli realizujących etat łączony. Jako podstawę prawną wskazała przepis art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 42 ust. 7 pkt 3 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2006 r. Nr 97, poz. 674 ze zm.). W § 1 tej uchwały zawarto zapis w brzmieniu: "Dla nauczycieli prowadzących zajęcia o różnym tygodniowym obowiązkowym wymiarze godzin w ramach jednego etatu, ustala się pensum proporcjonalnie w odniesieniu do łącznej liczby realizowanych przez nauczyciela zajęć dydaktycznych, wychowawczych i opiekuńczych". W § 2 określono, że godziny realizowane powyżej tak ustalonego pensum stanowią godziny ponadwymiarowe zgodnie z art. 35 ust. 2 ustawy Karta Nauczyciela. Wykonanie tej uchwały powierzono Wójtowi Gminy (§ 3), określając jednocześnie, że podlega ona ogłoszeniu w dzienniku Urzędowym Województwa Opolskiego (§ 4) i wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia (§ 5). Przedmiotowa uchwała została doręczona Wojewodzie Opolskiemu w dniu 19 października 2010 r., co wynika z daty prezentaty na kopii uchwały.

Wezwana przez Wojewodę o przedłożenie uzasadnienia do powyższej uchwały, Rada Gminy Pawłowiczki w piśmie z dnia 26 października 2010 r. wyjaśniła, że w związku ze zmniejszającą się liczbą dzieci w szkołach i tym samym mniejszą liczbą oddziałów klasowych koniecznym stało się określenie tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin zajęć dla nauczycieli realizujących etat łączony, co umożliwi dyrektorom szkół przydzielanie - w ramach jednego stosunku pracy -obowiązków określonych dla stanowisk o różnym tygodniowym obowiązkowym wymiarze godzin. Podała również, że projekt uchwały został pozytywnie zaopiniowany przez Zarząd Oddziału Związku Nauczycielstwa Polskiego, który dołączono do pisma. Ponadto dołączono kopię pisma Ministerstwa Edukacji Narodowej – Departamentu Strategii z dnia 28 października 2010 r., kierowanego do Głównego Księgowego Gminnego Zespołu Ekonomiczno-Administracyjnego Szkół w Pawłowiczkach, zawierającego obszerne wyjaśnienia dotyczące zasad zawierania umów z nauczycielami oraz dopuszczalności łączenia w ramach jednego etatu zajęć o różnym wymiarze pensum w razie niemożliwości zatrudniania nauczyciela na danym stanowisku w pełnym wymiarze zajęć, co zilustrowano przykładami wraz ze wskazaniem rachunkowego sposobu obliczeń.

Wojewoda Opolski, działając na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, pismem z dnia 14 grudnia 2010 r. wniósł za pośrednictwem Gminy Pawłowiczki skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu na przedmiotową uchwałę, domagając się stwierdzenia jej nieważności w związku z niewypełnieniem dyspozycji art. 42 ust. 7 pkt 3 w związku z art. 91d pkt 1 Karty Nauczyciela. Zarzucił, że zaskarżona uchwała nie zawiera precyzyjnych wytycznych będących podstawą do ustalenia obowiązkowego wymiaru godzin i tym samym pozostaje w sprzeczności z powyższymi przepisami, co stanowi istotne naruszenie prawa, zwłaszcza, że pierwsza z tych regulacji jest normą o charakterze bezwzględnie obowiązującym. W uzasadnieniu skargi organ nadzoru stwierdził, że sposób, w jaki ustalone zostało pensum nauczycieli realizujących obowiązki określone dla stanowisk o różnym tygodniowym wymiarze godzin prowadzi do sytuacji, że w każdym przypadku pensum równa się pełnemu etatowi. Dodatkowo zapis ten powoduje, że przy wykonywaniu zaskarżonej uchwały niemożliwym będzie wyliczenie godzin ponadwymiarowych, gdyż łączna liczba zajęć wymienionych w § 1 uchwały każdorazowo oznacza sumę, w związku z tym pensum nigdy nie przekroczy obowiązkowego wymiaru, co oznacza, że godziny ponadwymiarowe będą traktowane jak obowiązkowe. W przypadku osiągnięcia przez nauczyciela liczby godzin niższej od wymaganej dla pełnego etatu, będzie liczony także pełny etat. Zdaniem skarżącego takie ustalenie pensum według przyjętej w uchwale zasady skutkuje niewłaściwym wynagradzaniem nauczycieli za faktycznie przepracowane godziny zajęć wychowawczych, dydaktycznych i opiekuńczych, podczas gdy poprawnie ustalone pensum powinno zawierać takie wytyczne, które będą miały zastosowanie w każdym przypadku, uwzględniając każdorazowy stan faktyczny. Dalej Wojewoda Opolski zwrócił uwagę, że zaskarżona uchwała formułuje wobec adresatów normę o niejasnej treści i – powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne – podniósł, że uchwały podejmowane przez organy muszą zawierać sformułowania jasne, wyczerpujące, uniemożliwiające stosowanie niedopuszczalnego, sprzecznego z prawem luzu interpretacyjnego, co tym bardziej ma zastosowanie do aktów prawa miejscowego, które winny być jasne i zrozumiałe dla adresatów zawartych w nich norm. Skarżący organ przypomniał też, że podejmując tego rodzaju akty rada gminy winna ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu ustawowym. Przytaczając treść art. 42 ust. 7 pkt 3 ustawy Karta Nauczyciela, organ wywiódł, że przepis ten, w powiązaniu z art. 91d pkt 1 tej ustawy przesądza, iż rada gminy określa tygodniowy obowiązkowy wymiar godzin zajęć nauczycieli realizujących w ramach stosunku pracy obowiązki określone dla stanowisk o różnym tygodniowym obowiązkowym wymiarze godzin. Adresatem tych norm jest każdy nauczyciel spełniający warunki w niej określone. Natomiast uchwała podjęta w tym zakresie reguluje sferę dotyczącą stosunków pracy nauczyciela na terenie jednostki samorządu terytorialnego związanego ze stosowaniem określonego w niej obowiązkowego wymiaru godzin, co oznacza, że rada winna powinna uregulować tę materię kompleksowo, poprzez wyczerpujące określenie upoważnienia zawartego w powyższym przepisie.

W odpowiedzi na skargę Gmina Pawłowiczki wniosła o jej oddalenie. W uzasadnieniu zarzuciła, że wbrew stanowisku Wojewody Opolskiego, określenie tygodniowego obowiązkowego wymiaru zajęć dla nauczycieli w sposób proporcjonalny w odniesieniu do łącznej liczby realizowanych przez nauczyciela zajęć dydaktycznych, wychowawczych i opiekuńczych jest dopuszczalne i na tyle precyzyjne, że pozwala na ustalenie w takich przypadkach obowiązującego pensum i liczby godzin ponadwymiarowych w rozumieniu art. 35 ust. 2 ustawy Karta nauczyciela. Przykładowo Gmina podała, że w sytuacji gdy nauczyciel realizuje tygodniowo 20 godzin zajęć, z czego 10 godzin wg pensum 18 godzin tygodniowo i 10 godzin wg pensum 26 godzin tygodniowo, to 10/18 = 0,55, 10/26 = 0,38, łącznie 0,93. Pensum takiego nauczyciela wynosi 21 godzin. Brak godzin ponadwymiarowych. Natomiast gdy nauczyciel realizuje tygodniowo 26 godzin, w tym 6 wg pensum 18 godzin tygodniowo i 20 godzin wg pensum 26 godzin tygodniowo, to 6/18 = 0,33, 20/26 = 0,76, łącznie 1,09 etatu. Skoro 26 realizowanych godzin stanowi 1,09 etatu nauczycielskiego, to pensum wynosi po zaokrągleniu 24 godziny, a 2 godziny stanowią godziny ponadwymiarowe. Ponadto zasygnalizowano, że Rada Gminy podejmie w najbliższym czasie uchwałę o uchyleniu zaskarżonej uchwały. Dalej Gmina stwierdziła, że sposób ustalenia pensum w zaskarżonej uchwale jest zgodny ze stanowiskiem proponowanym przez Ministerstwo Edukacji Narodowej w piśmie z dnia 28 października 2010 r. Poza tym Gmina wskazała, że w Dzienniku Urzędowym Województwa Opolskiego została ogłoszona uchwała Rady Miasta Opola z dnia 19 maja 2005 r., zawierająca postanowienia identycznej treści, która nie została przez organ nadzoru zakwestionowana.

Ponadto na wezwanie Sądu Gmina przedłożyła wyciąg z protokołu z sesji Rady Gminy Pawłowiczki nr XLVI/10 z dnia 14 października 2010 r., na której została podjęta zaskarżona uchwała.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie wskazać trzeba, że stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej, wykonywana przez sądy administracyjne, obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej. Kontrola ta, w myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. tylko w przypadku naruszeń prawa, określonych w art. 145 § 1 tej samej ustawy sąd może stwierdzić nieważność lub niezgodność z prawem zaskarżonego aktu. Odnośnie aktów organów gmin, przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142 poz. 1591 ze zm.), stosownie do którego nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. Na podstawie argumentacji a contrario do postanowień art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym stanowiącego, iż w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa, należy przyjąć, że każde "istotne naruszenie prawa" uchwałą organu gminy oznacza jej nieważność (por. T. Woś [w:] T.Woś., H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska: "Postępowanie sądowoadministracyjne", Wyd. Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004, s. 310). Pojęcie istotnego naruszenia prawa nie zostało zdefiniowane w żadnej z ustaw samorządowych, tak samo zresztą jak pojęcie sprzeczności z prawem. Ustalając znaczenie pojęcia "sprzeczność" można odwołać się do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 sierpnia 1990 r. (sygn. akt SA/Gd 796/90, opubl. ONSA 1990 nr 4, poz. 1), w którym wyrażono pogląd, że rozstrzygnięcie o stwierdzeniu nieważności uchwały organu gminy przez wojewodę może być wydane tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym i wynika to wprost z treści tego przepisu. Oznacza to, że sprzeczność musi być oczywista i bezpośrednia, a nie ma jej, jeżeli określone rozstrzygnięcie podjęte przez organ gminy nie jest wyraźnie zakazane przez ustawodawcę i mieści się w granicach swobodnego uznania. Zatem dla stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia wystarczy istotne naruszenie prawa (oczywiste i bezpośrednie), nie jest zaś konieczne naruszenie rażące, stanowiące określoną w art. 156 § 1 pkt 2 in fine Kodeksu postępowania administracyjnego przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnych, ale również nie wystarcza naruszenie nieistotne.

Powołane wyżej przepisy wyróżniają zatem dwie kategorie wad uchwał

lub zarządzeń organów gminy: istotne naruszenie prawa oraz nieistotne naruszenie prawa. To rozgraniczenie kategorii wad ma znaczenie prawne dla dopuszczalności stwierdzenia nieważności tych aktów. Do istotnych wad, prowadzących do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym, zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak: "Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego (w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny)", Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102). Z uwagi na zakres regulacji zawartej w zaskarżonej uchwale oraz wskazaną podstawę prawną, należy przyjąć, że akt ten należy zakwalifikować jako akt z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a. Wniesienie skargi przez organ nadzoru trzeba uznać zatem za dopuszczalne pod względem formalnoprawnym, zwłaszcza, że w trzydziestodniowym terminie, określonym w art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, Wojewoda Opolski nie skorzystał z uprawnień nadzorczych wynikających z tego przepisu.

W ocenie Sądu, podzielić należy stanowisko przedstawione przez Wojewodę Opolskiego i uznać, że zaskarżona uchwała narusza treść wskazanych przez skarżącego przepisów, przy czym naruszenie to należy ocenić jako istotne, uniemożliwiające funkcjonowanie zaskarżonego aktu w porządku prawnym. Od razu należy stwierdzić, iż Rada Gminy, określając obowiązkowy wymiar godzin zajęć dla nauczycieli realizujących etat łączony, wskazała jako podstawę prawną przepis art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 42 ust. 7 pkt 3 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2006 r. Nr 97, poz. 674 ze zm.). Zgodnie z powołanymi unormowaniami ustawy samorządowej, do wyłącznej kompetencji rady gminy należy stanowienie w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy, w tym również prawo stanowienia - na podstawie upoważnień ustawowych - aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy.

Taką właśnie inną sprawą, zastrzeżoną ustawą Karta Nauczyciela, jest zakres objęty regulacją zaskarżonej uchwały, dotyczącej określenia tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin zajęć dla nauczycieli realizujących etat łączony, zwanego "pensum". Powołany jako podstawa prawna przedmiotowej uchwały przepis art. 42 ust. 7 pkt 3 ustawy Karta Nauczyciela stanowi bowiem, iż organ prowadzący szkołę lub placówkę określa tygodniowy obowiązkowy wymiar godzin zajęć nauczycieli szkół niewymienionych w ust. 3, nauczycieli szkół, o których mowa w art. 1 ust. 2 pkt 1a, nauczycieli prowadzących kształcenie w formie zaocznej, nauczycieli kolegiów pracowników służb społecznych, nauczycieli kształcenia na odległość, nauczycieli realizujących w ramach stosunku pracy obowiązki określone dla stanowisk o różnym tygodniowym obowiązkowym wymiarze godzin, pedagogów, psychologów, logopedów, doradców zawodowych prowadzących zajęcia związane z wyborem kierunku kształcenia i zawodu w celu wspomagania uczniów w podejmowaniu decyzji edukacyjnych i zawodowych, o których mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 22 ust. 2 pkt 11 ustawy o systemie oświaty, bibliotekarzy bibliotek pedagogicznych oraz zasady zaliczania do wymiaru godzin poszczególnych zajęć w formie zaocznej i w kształceniu na odległość. Stosownie do art. 91d pkt 1 ustawy Karta Nauczyciela, w przypadku szkół i placówek prowadzonych przez jednostki samorządu terytorialnego, zadania i kompetencje organu prowadzącego określone m.in. w art. 42 ust. 7 - wykonuje odpowiednio: rada gminy, rada powiatu, sejmik województwa. Oceniając legalność zaskarżonej uchwały należy mieć na względzie, że stosownie do art. 94 Konstytucji RP, akty prawa miejscowego wydawane są na podstawie delegacji ustawowej i stanowią źródło prawa na obszarze działania organów samorządu terytorialnego, który je wydał. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Przepis ten koresponduje z treścią art. 7 Konstytucji, formułującego zasadę praworządności, wedle którego "organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa", jak i z art. 2 ustawy zasadniczej, wyrażającym zasadę demokratycznego państwa prawnego. Przywołane zasady nakładają na organy stanowiące prawo, w tym organy samorządu terytorialnego, obowiązek takiego stanowienia prawa, które da obywatelom poczucie bezpieczeństwa wynikające z zasady demokratycznego państwa prawnego działającego w duchu zaufania obywatela do państwa m.in. poprzez jasne i klarowne formułowanie przepisów prawa, które będą stanowić czytelny wzorzec zachowania dla obywateli. W tym miejscu należy odwołać się do dorobku orzeczniczego, utrwalonego na tle uchwał podejmowanych przez organy samorządowe, będących aktami prawa miejscowego, czyli mających walor powszechnego obowiązywania na obszarze gminy. Akcentuje się w nim konieczność specjalnej dbałości o przestrzeganie reguł języka aktu normatywnego. Podkreśla się w szczególności wymóg precyzyjnego i czytelnego formułowania zapisów, tj. w sposób zrozumiały dla adresatów, a jednocześnie uniemożliwiający zaistnienie rozbieżnych interpretacji na tle tożsamych stanów faktycznych, czyli uniemożliwiający stosowanie niedopuszczalnego, sprzecznego z prawem luzu interpretacyjnego. Wskazuje się też, że redakcja uregulowań winna dokładnie wyrażać intencje normodawcy, aby adresat aktu nie był zaskakiwany treścią nieostrych przepisów (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 listopada 2001 r., sygn. akt III SA 1170/01, opubl. OSS 2002r. nr 1, poz. 23 i z dnia 6 czerwca 1995r., sygn. akt SA/Gd 2949/94, opubl. OSS 1996r. nr 3, poz. 91 oraz wyrok WSA w Lublinie z dnia 19 września 2008 r., sygn. akt II SA/Lu 485/08; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 12 października 2005 r., sygn. akt II SA/Wr 385/05 i wyrok WSA w Lublinie z dnia 3 marca 2009 r., sygn. akt III SA/Lu 44/09 – wszystkie opublikowane na stronie internetowej Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Dodać należy, że powyższe wymogi są konsekwencją tego, że akt prawa miejscowego zaczyna funkcjonować w porządku prawnym z dniem wejścia w życie. Powinien zatem odpowiadać wymogom, jakie stawiane są przepisom powszechnie obowiązującym. W tych warunkach pomiędzy sposobem jego zredagowania, a tym, w jaki sposób jest on stosowany i interpretowany, musi być zachowana ścisła korelacja.

Potrzeba realizacji omówionych postulatów szczególnie wyraźnie przejawia się w rozpoznawanej sprawie, na gruncie której stwierdzić przyjdzie, że zarzuty organu nadzoru podniesione w skardze, dotyczące w istocie zapisu § 1 zaskarżonej uchwały, są zasadne, gdyż zawarte w nim uregulowanie jest formułowane w sposób trudny do jednoznacznego odczytania. Wedle tego zapisu "Dla nauczycieli prowadzących zajęcia o różnym tygodniowym obowiązkowym wymiarze godzin w ramach jednego etatu, ustala się pensum proporcjonalnie w odniesieniu do łącznej liczby realizowanych przez nauczyciela zajęć dydaktycznych, wychowawczych i opiekuńczych". Z uregulowania tego wynika wprost tylko tyle, że pensum jest proporcją, a zatem stosunkiem składników. O ile sposób wyliczenia pierwszego z ich został w przybliżeniu podany i jest nim łączna liczba realizowanych przez nauczyciela zajęć dydaktycznych, opiekuńczych i wychowawczych, to w analizowanym unormowaniu całkowicie brak jest określenia, jak należy ustalić drugi ze składników tej proporcji. W tych warunkach nie można zaprzeczyć, że redakcja § 1 zaskarżonej uchwały budzi wątpliwości interpretacyjne, o czym dobitnie świadczy treść skargi, w której powyższy zapis zinterpretowano w ten sposób, że każdorazowo łączny wymiar godzin będzie równy pełnemu etatowi i nigdy jej nie przekroczy, w związku z czym nie będzie zachodziła sytuacja, w której nauczyciel będzie miał przepracowane godziny ponadwymiarowe. Wątpliwości te są niemożliwe do usunięcia w drodze wykładni językowej, gramatycznej czy logicznej. Tymczasem nie ulega wątpliwości, że realizacja przez Radę ustawowego upoważnienia wynikającego z art. 42 ust. 7 pkt 3 w zw. z art. 91d pkt 1 ustawy Karta Nauczyciela, winna polegać na wyraźnym określeniu tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin zajęć nauczycieli realizujących w ramach stosunku pracy obowiązki określone dla stanowisk o różnym tygodniowym obowiązkowym wymiarze godzin. Z uwagi na rangę zaskarżonej uchwały oraz zakres objętej nią regulacji, dotyczącej – jak zasadnie zauważył skarżący organ – sfery uprawnień wynikających ze stosunku pracy nauczycieli, regulacje te winny być sformułowane w sposób przystępny, umożliwiający precyzyjne odczytanie ich właściwego znaczenia. W ocenie Sądu, z całą pewnością z zapisu § 1 zaskarżonej uchwały nie można wywieść treści podawanych przez Gminę w odpowiedzi na skargę. Z przedstawionych tam przykładów wynika, że wyliczenie obowiązkowego wymiaru godzin następuje w wyniku logicznego ciągu działań matematycznych, który jednak w treści zaskarżonej uchwały nie został wskazany. Zgodnie z intencją organu stanowiącego, ustalając pensum należy najpierw obliczyć łączną liczbę godzin realizowanych w tygodniu, następnie wyliczyć sumę ilorazów godzin realizowanych w poszczególnych wymiarach do każdego tygodniowego wymiaru obowiązkowego, podając je w ułamku dziesiętnym i dopiero wówczas ustalić proporcję tych wielkości, zaokrąglając do pełnych godzin. W zaskarżonej uchwale nie uregulowano przy tym również zagadnienia szczególnie doniosłego z punktu widzenia praktyki, tj. sposobu zaokrąglania wyniku powyższych obliczeń w celu ustalenia pensum. Przesądza to o tym, że omawiane uregulowanie należy uznać ponadto za niezupełne. W konsekwencji wykluczona jest też możliwość ustalenia kwestii określonej w § 2 zaskarżonej uchwały, tzn. stwierdzenia, jaki w istocie jest prawidłowy sposób wyliczenia liczby godzin ponadwymiarowych, gdyż w świetle zapisów uchwały, a w zasadzie wobec braku uregulowań w tym zakresie, dopuszczalne jest zastosowanie wszystkich znanych i możliwych matematycznych sposobów zaokrąglania wartości. Poza tym odnotować przyjdzie, że z przedłożonego na wezwanie Sądu wyciągu z protokołu z sesji Rady w dniu 14 października 2010 r., wynika, iż objaśniając projekt zaskarżonej uchwały, Dyrektor Gminnego Zespołu Ekonomiczno-Administracyjnego Szkół przytoczył w istocie jej uchwalany tekst, nie rozwiewając ewentualnych watpliwości. Podał bowiem jedynie, iż nauczycielowi, któremu nie można zapewnić pełnego etatu zajęć dydaktycznych, można - jeśli posiada on kwalifikacje - powierzyć prowadzenie zajęć opiekuńczych lub wychowawczych, którymi dopełnia się ten etat. Wówczas ustala się pensum proporcjonalnie do liczby zrealizowanych przez niego zajęć dydaktycznych, opiekuńczych i wychowawczych. Godziny zajęć przekraczające obliczone w powyższy sposób pensum są traktowane jako godziny ponadwymiarowe.

Podkreślenia wymaga ponadto okoliczność, że wprawdzie na wezwanie organu nadzoru Rada Gminy wskazała rachunkowy sposób wyliczenia pensum i godzin ponadwymiarowych, wraz z przedstawieniem przykładów i możliwych wariantów, co zostało również powtórzone w odpowiedzi na skargę. Tego rodzaju wyjaśnienia nie mogą jednak zmienić oceny odnośnie prawidłowości i zupełności kwestionowanego zapisu, gdyż w świetle przepisów prawa, taka droga dokonywania wykładni uchwały i precyzowania właściwego sposobu odczytywania jej zapisów, jest niedopuszczalna. Tego rodzaju szczegółowe wyjaśnienia, dotyczące podstawowych zapisów uchwały, mogą natomiast zostać zamieszczone w załączniku, który zgodnie z utrwalonym ostatnio w orzecznictwie poglądem, stanowi integralną część uchwały i ma taki sam normatywny charakter oraz taką samą moc wiążącą jak zasadnicza jej część. Ani przepis § 29 w związku z § 143 Zasad techniki prawodawczej (załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r., Dz. U. Nr 100, poz. 908), ani żaden inny obowiązujący przepis nie uzasadniają pomniejszania roli załącznika do aktu prawa miejscowego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 września 2010, sygn. akt II OSK 1409/10, opubl. na stronie internetowej Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych oraz wyrok WSA w Opolu z dnia 21 kwietnia 2009 r., sygn. akt II SA/Op 58/09, LEX nr 514923).

Reasumując należy stwierdzić, że zaskarżona uchwała Rady Gminy Pawłowiczki nie spełnia omówionych wyżej wymogów wynikających z przepisów prawa, w tym w sposób nieprawidłowy wypełnia delegację ustawową zawartą w art. 42 ust. 7 pkt 3 w zw. z art. 91d pkt 1 ustawy Karta Nauczyciela. Jak wykazano, na podstawie zapisów zaskarżonego aktu nie można jednoznacznie ustalić zarówno sposobu wyliczenia pensum, jak i liczby godzin nadliczbowych dla nauczycieli realizujących etat łączony, co w konsekwencji prowadzi do wniosku, że określenia tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin zajęć dla tej grupy osób dokonano wadliwie. Zdaniem Sądu, tego rodzaju wadliwość, dotycząca aktu prawa miejscowego, stanowi istotne naruszenie prawa, co uzasadniało stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Na powyższą ocenę nie może mieć jakiegokolwiek wpływu podnoszony przez Gminę fakt funkcjonowania w porządku prawnym innej uchwały, zawierającej analogiczne zapisy. Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest wszak skarga na konkretny akt prawa miejscowego, którego legalność podlega ocenie Sądu pod kątem wskazanych na wstępie kryteriów. Z tych względów, na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. orzeczono, jak w punkcie 1 wyroku. Orzeczenie o niewykonywaniu uchwały, zawarte w punkcie 2 wyroku, oparto o przepis art. 152 tejże ustawy.